甘肃省敦煌市人民法院   行政判决书   （2020）甘0982行初11号   原告齐全成，住阿克塞哈萨克族自治县。   委托诉讼代理人殷雄莲（齐全成之妻），住阿克塞哈萨克族自治县。   被告阿克塞哈萨克族自治县阿克旗乡人民政府，统一社会信用代码1162092466546305Q。   法定代表人张治。   委托诉讼代理人张龙，甘肃神舟律师事务所律师。   委托诉讼代理人俞召庆。   原告因请求确认阿克塞哈萨克族自治县阿克旗乡人民政府(以下简称阿克旗乡政府)不公开政府信息的行为违法,于2020年11月5日向本院提起诉讼。本院立案后，依法向被告阿克旗乡政府送达了起诉状副本及应诉通知书、参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月16日公开开庭审理了本案。原告齐全成的委托诉讼代理人殷雄莲、被告阿克旗乡政府的委托诉讼代理人张龙、俞召庆到庭参加了审理，被告阿克旗乡政府的行政负责人出庭应诉，本案现已审理终结。   2020年7月7日，原告齐全成向被告阿克旗乡政府提交了一份关于依法对多坝沟耕地承包经营权确权登记程序进行公开的申请，提出：1、请乡政府提供其自愿交回土地承包权或者依法收回土地承包权的相关证明资料；2、请求乡政府公开张文云近二十年来承包土地并享受退耕还林及耕地相关补助政策的相关文件；3、公开多坝沟团结组所有承包地的确权登记资料；4、公开与齐全成存在耕地经营权纠纷的农户资料及主张该宗耕地承包经营权的申请和法律依据。2020年7月28日，阿克旗乡政府作出了阿旗政发[2020]191号《阿克旗乡人民政府关于对齐全成申请事项的答复》，根据齐全成提出的申请答复如下：“1、您与张文云于2000年3月签订的书面协议中，未约定承包期限，也未对土地承包费作明确约定，故您与张文云的协议在二轮承包期结束后才能解决。2、2015年开展的农村土地确权办证工作，是在以二轮土地确权工作的基础上对土地承包经营权证进行更换，不是对土地重新确权，因此没有办理二轮土地承包经营权证的农户不在换证的范围内，故您没有提供二轮土地承包经营权登记证书、土地承包合同，也没有提供任何相关资料能证明您参加了二轮土地承包，故按照目前的关于农村土地经营权确权登记的规定无法给您确权登记”。   原告齐全成诉称，原告系阿克旗乡多坝沟村村民，户口一直在本村，是本村集体成员。1998年原多坝沟乡在二轮土地承包过程中，由于原告没有及时去领二轮土地承包经营合同和土地承包经营权证，致使该证遗失。此后，原告多次找被告补办二轮土地承包经营权证，但被告以原告的耕地存在纠纷为由拒绝办理。在阿克塞县开展二轮土地确权登记时，被告告知齐全成因没有二轮土地承包经营权证，就不能进行确权登记。原告也多次向被告提出口头申请，要求查看1998年土地承包时的原始档案资料及耕地存在的纠纷和法律依据，但均未得到回复。2020年7月7日，原告通过邮寄的形式，书面向被告阿克旗乡政府提出关于依法对多坝沟耕地承包经营权确权登记程序进行公开的申请，被告阿克旗乡政府于2020年7月28日作出阿旗政发[2020]191号《阿克旗乡人民政府关于齐全成申请事项的答复》（以下简称《答复》），因《答复》未对原告提出的信息公开要求进行回应，原告没有签收，《答复》亦没有向原告进行送达。原告认为，被告作出的答复意见未对原告提出的公开信息要求进行回应，未能公开原告申请公开的信息，违反了《政府信息公开条例》的相关规定，请法院确认被告阿克旗乡政府不予公开信息的行为违法，并责令被告依法公开多坝沟村1998年二轮土地承包登记时的相关资料(承包方案、各类公示、登记、发放花名册等)及本人承包耕地存在的纠纷和不予确权的法律依据等信息。   原告齐全成向本院提交了以下证据、依据：1、关于依法对多坝沟耕地承包经营权确权登记程序进行公开的申请；2、阿克旗乡阿旗政发[2020]191号《阿克旗乡人民政府关于齐全成申请事项的答复》照片打印件；3、阿克旗乡人民政府阿旗政法[2009]44号《关于王风花等人信访事项的结案报告》；4、阿克旗乡政府阿旗信访处字[2009]02号《信访事项处理意见书》、阿旗信访告字[2009]02号《信访事项告知书》；5、阿克塞县阿克旗乡政府关于齐全成信访事项处理意见书；6、齐全成和张文云之间土地承包纠纷情况说明；7、阿克旗乡政府阿旗发[2018]382号《中共阿克旗乡委员会关于齐全成信访事项的答复》；8、阿克塞县人民法院（2017）甘0924民初132号民事裁定书；9、2019年2月25日齐全成提交阿克旗乡政府关于依法对耕地承包权进行确权的申请；10、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》等相关法律法规摘抄。   被告阿克旗乡政府辩称，一、原告请求确认被告不予公开信息的行为违法的诉讼请求不能成立。2020年7月7日，原告向被告邮寄提交《关于依法对多坝沟耕地承包经营权确权登记程序进行公开的申请》中列明了四项要求：1、请求被告提供其自愿交回土地承包权或者依法收回土地承包权的相关证明材料；2、请求被告公开张文云近二十年来承包土地并享受退耕还林及耕地相关补助政策的相关文件资料；3、请求被告公开多坝沟村团结组所有承包地的确权登记材料；4、请求被告公开与其存在耕地经营权纠纷的农户资料及其主张该宗耕地承包经营权的申请和法律依据。针对上述四项请求，被告审查后认为：1、原告在1998年二轮土地承包时并未与原村集体签订农业承包合同，未取得土地承包经营权。因此，不存在原告自愿交回土地承包经营权或者依法收回土地承包经营权的情况。2、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条规定“涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开”，原告申请中的第2项请求涉及第三方张文云个人隐私，且第三方张文云也不同意公开，所以被告不得作出公开该信息的决定。3、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条、《甘肃省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》第三条（六）项及甘肃省《关于积极开展农村土地承包经营权登记颁证试点工作的意见》第三条（五）项之规定，多坝沟村团结组所有承包地的确权登记材料、制作机关、确权登记材料的保管机关都是阿克塞县人民政府农村土地承包管理部门，而不是被告，该政府信息不应由被告公开。4、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。原告请求公开与其存在耕地经营权纠纷的农户资料及该农户主张耕地承包经营权的申请和法律依据。首先，原告将其一轮土地承包时承包的10亩耕地，在未参加二轮土地承包的前提下，于2000年私自将该10亩地的经营权转让给外来务工人员张文云，这个事实原告本身是知情的。其次，根据《农村土地承包经营权流转管理办法》第十五条规定“承包方依法取得的农村土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转。”所以，原告在二轮承包时未与多坝沟村委会签订土地承包合同的土地是禁止流转的，是不能进行确权登记的。且被告非土地发包部门，在履行行政管理工作中也没有制作或者获得张文云对该10亩耕地主张承包经营权的信息，所以原告要求公开的事项不属于被告信息公开的范畴。根据原告的主张结合其需要实际解决的问题，被告于2020年7月28日作出阿旗发[2020]191号《答复》，并向原告送达。所以，被告不存在不予公开信息的违法行为。二、原告请求被告公开多坝沟村1998年二轮土地承包登记时的相关资料。因该请求在原告寄交的申请中并未提及，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十九条的规定，公民个人要获取政府信息应当先向行政机关申请获取，而不是通过诉讼途径来获取。故原告的该项诉讼请求不成立。三、原告请求公开其承包耕地存在的纠纷和不予确权的法律依据等信息。被告认为，根据阿克塞县人民法院作出的（2017）甘0924民初132号民事裁定书，确认“原告齐全成虽然第一轮承包期间取得了本案诉争土地的承包经营权，但在第二轮承包时并未与村集体继续签订农业承包合同，即未取得诉争土地的承包经营权”，与原告在诉状中自述：“1998年在农村土地二轮承包过程中，其在县城没有及时去领取二轮土地承包经营合同和土地承包经营权证”，恰恰证明原告没有参与二轮土地承包合同的签订。所以，原告与他人是否存在承包耕地纠纷问题，是原告在从事民事法律行为活动时产生的，其本身是知情的。对于不予确权的法律依据等信息也不属于被告在履行行政管理职能过程中制作或者获取的信息，所以，原告的该项诉讼请求依法不能成立。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。   被告阿克旗乡政府向本院提交了以下证据、依据：1、关于依法对多坝沟耕地承包经营权确权登记程序进行公开的申请；2、阿克塞县阿克旗乡阿旗政发[2020]191号《阿克旗乡人民政府关于齐全成申请事项的答复》；3、关于齐全成申请公开张文云经营耕地、享受退耕还林及耕地相关补助政策的相关文件资料的函及阿克旗乡关于征求公开张文云及经营耕地并享受退耕还林及耕地相关补助政策的相关文件资料的意见表；4、阿克塞县人民法院（2017）甘0924民初132号民事裁定书；5、齐全成与张文云签订协议书复印件两份。   经庭审质证，对原告提交的证据1、2，被告对真实性无异议；对证据3-9，被告对真实性无异议，但认为以上证据确实反映了原告为土地流转所作的工作，但是与本案无关联性；对证据10，被告对真实性无异议，但对证明目的有异议，认为部分法律法规已经废止，且均为土地确权方面的法律规定。对被告提交证据1-4，原告对真实性无异议，但对证明目的有异议，认为阿克旗乡政府的答复仅针对的是齐全成与张文云租费的问题，也正是因为乡政府的不处理，导致齐全成没有经营权证，造成齐全成权益受损；对证据5，因系被告在举证期限届满后提交，本院不予认定。   本院对上述证据认证如下：对原告提交证据1、2的真实性本院予以确认，对证明目的本院将结合全案综合认定；对原告提交证据3-10的真实性予以确认，对证明目的及关联性本院将结合全案综合予以认定。对被告提交证据1-4的真实性本院予以确认，对证明目的本院将结合全案予以综合认定。   经审理查明，2020年7月7日，齐全成向阿克旗乡政府提交了一份“关于依法对多坝沟耕地承包经营权确权登记程序进行公开的申请”，申请中明确以下几项内容：1、请求乡政府提供其自愿交回土地承包权或者依法收回土地承包权的相关证明资料；2、请求乡政府公开张文云近二十年来承包土地并享受退耕还林及耕地相关补助政策的相关文件；3、公开多坝沟团结组所有承包地的确权登记资料；4、公开与齐全成存在耕地经营权纠纷的农户资料及主张该宗耕地承包经营权的申请和法律依据。在收到申请后，针对齐全成申请中的第2项申请内容，阿克旗乡政府向张文云征求意见，张文云签字表示不同意公开该项信息。后经审查，阿克旗乡政府于2020年7月28日作出了阿旗政发[2020]191号《阿克旗乡人民政府关于对齐全成申请事项的答复》，针对齐全成的申请答复如下：“1、您与张文云于2000年3月签订的书面协议中，未约定承包期限，也未对土地承包费作明确约定，故您与张文云的协议在二轮承包期结束后才能解决。2、2015年开展的农村土地确权办证工作，是在以二轮土地确权工作的基础上对土地承包经营权证进行更换，不是对土地重新确权，因此没有办理二轮土地承包经营权证的农户不在换证的范围内，故您没有提供二轮土地承包经营权登记证书、土地承包合同，也没有提供任何相关资料能证明您参加了二轮土地承包，故按照目前的关于农村土地经营权确权登记的规定无法给您确权登记”，阿克旗乡政府向原告齐全成送达该答复时，齐全成认为对其申请的内容未进行处理，故拒绝签收。2020年11月5日，原告齐全成向本院提起行政诉讼，要求确认阿克旗乡政府不予公开信息的行为违法并依法公开多坝沟村1998年二轮土地承包登记时的相关资料（承包方案、各类公示、登记、发放花名册等）及本人承包耕地存在的纠纷及不予确权的法律依据等信息。   本院认为，被告阿克旗乡政府具有受理并处理向其提出的政府信息公开申请的法定职责。阿克旗乡政府在收到原告齐全成的申请后，予以受理并在法定期限内作出答复，执法程序合法。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”,针对原告申请公开信息第1项，因齐全成在二轮土地承包时未与原村集体签订农业承包合同，未取得土地承包经营权，不存在其自愿交回土地承包经营权或者依法收回土地承包经营权的情况，该项申请公开的信息内容并不存在，故阿克旗乡政府无法对此项信息进行公开。针对齐全成申请公开信息第2项，因涉及到第三人张文云的个人财产情况，有可能造成第三人权益损害的后果，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十五条“涉及商业秘密、个人隐私等公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不得公开。但是，第三方同意公开或者行政机关认为不公开会对公共利益造成重大影响的，予以公开”之规定，被告对该部分的信息公开征询了第三人意见，因第三人明确表示不同意公开，故对该部分信息被告无权进行公开。对齐全成申请公开信息第3、4项，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定”，政府信息公开的主体为该政府信息的制作、保存或最初获取该政府信息的行政机关，而被告阿克旗乡政府并非齐全成申请公开第3、4项信息的制作及最初获取该信息的行政机关，齐全成亦未提交证据证明其申请的政府信息系由被告阿克旗乡政府保存，故阿克旗乡政府不负有公开该政府信息的法定权限。齐全成申请公开的相关法律依据系已向公众公开的法律法规，亦不属于被告阿克旗乡政府公开信息范围。齐全成请求被告依法公开多坝沟村1998年二轮土地承包登记时的相关资料（承包方案、各类公示、登记、发放花名册等），因其未先行向行政机关申请获取相关的政府信息，故本院对齐全成该诉请不予处理。综上，齐全成请求确认阿克旗乡政府不予公开政府信息的行为违法的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：   驳回原告齐全成的诉讼请求。   案件受理费50元（原告齐全成已预交），由原告齐全成负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五天内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于甘肃省酒泉市中级人民法院。   审判长 唐桂侠   人民陪审员 王长江   人民陪审员 胡鸣珍     二〇二〇年十二月十九日   法官助理 年 丽   书记员 马 杰