四川省南充市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）川13民终4025号 上诉人（原审被告）：南部县自然资源和规划局，住所地四川省南部县政府新区桂冠路。 法定代表人：蒋明胜，局长。 委托诉讼代理人：梅雪平，男，南部县自然资源和规划局工作人员。 委托诉讼代理人：陈贵，四川龙正律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：四川南部水务发展集团有限公司，住所地四川省南部县南隆镇浩口村6组。 法定代表人：李建雄，董事长。 委托诉讼代理人：周北平，四川英艳律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：四川领新建设工程有限公司，住所地四川省南部县南隆镇瑞安路南2幢。 法定代表人：何晋平，总经理。 委托诉讼代理人：周北平，四川英艳律师事务所律师。 上诉人南部县自然资源和规划局（以下简称自然规划局）因与被上诉人四川南部水务发展集团有限公司（以下简称水务公司）、四川领新建设工程有限公司（以下简称领新公司）确认合同有效纠纷一案，不服四川省南部县人民法院（2020）川1321民初5773号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 自然规划局上诉请求：1.撤销四川省南部县人民法院（2020）川1321民初5773号民事判决，改判驳回水务公司、领新公司一审的诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费全部由水务公司、领新公司负担。事实与理由：1.2019年7月，自然规划局与领新公司、水务公司签订《四川省南充市南部县盘龙镇、柳驿乡等20个乡镇城乡建设用地增减挂钩试点项目投资建设合同》（以下简称《增减挂钩项目建设合同》），约定“项目竣工后，经省自然资源厅验收的节余挂钩周转指标政府按1O%的比例分成，政府不对乙方（领新公司、水务公司）分成的指标进行回购，由投资人承担风险并将分成的指标进行自主流转交易，交易所得为乙方的投资回报”。该项目推进中，南部县人民政府发现该合同约定的“节余挂钩周转指标按比例分成”违反了四川省人民政府颁发的川府发[2011]10号《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的实施意见》中关于“民间资本不得参与建新区土地收益分配，不得参与农村新增耕地指标分成及指标收益分配”的规定。2019年10月、11月，南部县人民政府第93次常务会议、南部县委13届152次县委常委会议审定终止了该项目的实施。一审法院判决认定《增减挂钩项目建设合同》合法有效系适用法律错误。该《增减挂钩项目建设合同》，违反了四川省人民政府、省国土资源厅的相关政策和相关法律、法规禁止性规定，应为无效。2.《增减挂钩项目建设合同》属于行政合同，应属行政纠纷，一审法院应当裁定驳回领新公司、水务公司的起诉。3.庭审中补充意见：（1）《增减挂钩项目建设合同》违反了《中华人民共和国招投标法》。该合同项目应该招标，不应该招商。（2）《增减挂钩项目建设合同》的一方主体违反了招商文件的规定。招商文件中明确了投资人必须是国有资本的国有企业，但领新公司、水务公司其中一方为民营企业。（3）《增减挂钩项目建设合同》违反了《中华人民共和国土地管理法》关于增减挂钩的收益规定，不应当按照收益指标的比例分成。（4）《增减挂钩项目建设合同》违反了国务院颁布的国发[2010]47号《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》中用地的相关规定。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，望二审法院支持自然规划局的上诉请求。 水务公司、领新公司答辩称：一、自然规划局诉称案涉《增减挂钩项目建设合同》第六条第6款“指标分成方式”的约定，违反了四川省人民政府[2011]10号《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的实施意见》中“民间资本不得参与农村新增耕地指标分成及指标收益分配”的规定，违反了国家法律、行政法规禁止性规定和四川省人民政府、省国土资源厅的相关政策的规定，合同应为无效的事实和理由不能成立。1.四川省人民政府《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作实施意见》不属于法律法规，也不是行政规章，而是属于规范性文件。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，《增减挂钩项目建设合同》对“指标分成方式”的约定，并不当然无效。2.《增减挂钩项目建设合同》是国有企业和民营企业组成的联合体并经过招、投标，在公平、公正的前提下签订的，且水务公司、领新公司已按合同约定在履行义务。在履行合同过程中，自然规划局于2020年8月26日以书面报告的形式向南部县人民政府提出合同有效，且对“指标分成方式”予以更改，水务公司、领新公司对该约定的更改不持异议。3.《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的实施意见》已经四川省人民政府于2020年3月24日以川府函[2020]56号批复废止。二、自然规划局上诉提出“2019年10月、1l月，南部县人民政府第93次常务会议、南部县委13届152次县委常委会议审定终止了该项目的实施”，并认为已终止该合同履行的事实及理由不能成立。1.《增减挂钩项目建设合同》是经自然规划局通过招投标方式，并送达了中标通知书，在程序合法的前提下签订的，水务公司、领新公司已经按照合同约定履行相关义务，即注册成立项目公司，组建专业技术队伍深入到项目乡镇、村社、农户、开展外围作业和项目编制、申报等工作，并取得了增减挂钩立项批复，除缴纳履约保证金2,500万元外，还支出了前期费用1,500余万元，水务公司、领新公司不存在违反合同约定的行为，没有任何终止合同的情形，自然规划局主张《增减挂钩项目建设合同》已经终止的理由不能成立。2.依据合同相对性原则，水务公司、领新公司至今没有收到自然规划局终止合同的通知;南部县委、县政府属于行政管理人，不是案涉合同的相对人，不能作为终止案涉合同的相对人，其会议纪要的效力不能及于水务公司、领新公司。3.本案在诉讼过程中，南部县人民政府于2020年10月30日以南府纪[2020]48号会议纪要议定，同意继续履行水务公司、领新公司与自然规划局签订的《增减挂钩项目建设合同》，并要求将合同中“指标分成方式”予以修改完善，足以证明《增减挂钩项目建设合同》系合法有效合同，并已经终止了自然规划局诉称的第93次常务会议的“终止该项目的实施”的决定。三、自然规划局上诉称《增减挂钩项目建设合同》属于行政合同，属于行政纠纷的理由不能成立。1.最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条已经明确行政协议是“行政机关为了实现行政管理或公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商签订的具有行政法上权利义务内容的协议”，第二条明确了人民法院依法受理行政协议的受案范围，其中不包含案涉土地增减挂钩项目的所有合同内容。2.《增减挂钩项目建设合同》虽其中一方的主体系行政管理者，但合同内容中约定是在挂钩试点过程中，涉及土地整理复垦等工程建设，属于投资建设合同，其合同内容涉及土地整治建设中的工程项目，不具有行政管理和公共服务目标性质，其权利和义务均处于平等的民事主体之间，处于平等的法律地位，符合民事行为的特征，故案涉合同不是行政协议。四、关于自然规划局的上诉补充意见。（1）《增减挂钩项目建设合同》违反《中华人民共和国招投标法》的上诉理由错误。在一审中，水务公司、领新公司举出了自然规划局的招商文件，且经过了南部县司法局的审查，案涉合同在自然规划局层层把关的前提下签订，现自然规划局为了不履行合同，称案涉合同违反《中华人民共和国招投标法》不合理。（2）关于民营企业不能参与招标的问题，在案涉招商文件的第五条中明确了对投资人、建设人的资格要求，水务公司、领新公司签订合同符合该招商文件的规定，程序合法。（3）虽然《增减挂钩项目建设合同》约定了“指标分成方式”，但实际并不是指标分成。案涉土地整改后是作为农用地，而不是建设用地。综上，恳请二审法院驳回自然规划局的上诉请求。 水务公司、领新公司向一审法院提出诉讼请求：确认水务公司、领新公司与自然规划局于2019年7月20日签订的《增减挂钩项目建设合同》合法有效。 一审法院审理认定事实如下：2019年3月1日，南部县国土资源局（现更名为自然规划局）以南国土资[2019]55号文件向南部县人民政府请示，拟公开招商引进社会资本参与实施该县城乡建设用地增减挂钩项目。请示载明，一、拟招商项目范围定升路产业环线9个乡镇以外的县城内其他旧宅基地。二、招商引资方案（一）招商形式由国土局作为招商人，负责编制招商文件，报县政府审定后发布招商公告，面向全社会公开招商。（二）投资人义务由投资人全额投资负责项目前期工作（包括可研论证、勘测、设计、项目入库、立项指标争取、立项批复获得）、项目实施、拆旧地块和农民集中居住区变更、项目验收资料编制、项目验收、《验收合格证》获得、城镇建新地块变更、分成指标流转出售等环节的所有工作。（三）投资额度及回报方式1.投资额度节余周转指标亩均投入不低于16万元。2.回报方式项目竣工后，经省厅验收的节余挂钩周转指标政府按不低于10%的比例进行分成，投资人分成的指标政府不进行回购，由投资人承担风险并将其分成的指标进行自主流转交易，交易所得为投资人的投资成本及回报。三、招商条件的设置1.投资人除符合国家法律、法规规定的一般条件和行业规范的特殊条件外，还需具备投资并实施土地整理项目或挂钩项目业绩。2.除按规定缴纳2,000万元竞标保证金外，中选人在签订招商合同前还需缴纳3,000万元诚意金，诚意金直接转为项目首批投资款，项目获得立项批复并启动实施后，每个项目首批投资款不低于1,000万元。3.投资人投资项目实施的内容：投资人除负责项目立项、实施、验收和指标流转的全部工作和经费外，在不突破每个项目投资额度的基础上，根据贫困村的需要，还应负责贫困村办公室、文化室、卫生室以及文化广场等基础设施的修建，所需经费纳入项目开支经费。4.实施周期自项目取得立项批复文件之日起至获得《验收合格证书》为期三年。 2019年4月8日，南部县人民政府召开十七届县政府第68次常务会议，会议原则同意自然规划局《关于公开招商引进社会资本参与实施我县城乡建设用地增减挂钩项目的请示》事项，由副县长张某某牵头，自然规划局具体负责，南部县发改局、南部县行政审批局等相关部门配合。会议强调，城乡建设用地增减挂钩项目的实施要坚持依法依规、公开公平、竞争择优的原则，并且不能占用省上向该县正常下达的项目指标。 2019年5月22日，自然规划局（招商人）与四川信源工程项目管理有限公司（招标代理机构，以下简称信源公司）作出《关于四川省南充市南部县盘龙镇、柳驿乡等20个乡镇城乡建设用地增减挂钩试点项目招商文件》，该文件经南部县人民政府相关领导及部门领导审批后，于2019年6月5日对社会公开发布，该招商文件中包括招商公告、招商须知前附表、竞标人须知、招商合同、图件、竞标文件格式和附表等，该文件内容与自然规划局向南部县人民政府的南国土资[2019]55号文件内容一致。招标文件发出后，水务公司、领新公司作为投标联合体在规定的时间内进行了投标，并于2019年6月27日向自然规划局指定的南部县土地开发整治中心银行账户转入竞标保证金2,000万元。 2019年7月7日，中共南部县委召开十三届县委常委第130次（扩大）会议，在审定《县政府党组关于公开招商引进社会资本参与实施我县城乡建设用地增减挂钩项目的请示》时，会议强调，一要严格依法依规依纪。招引过程务必坚持标准、坚持程序，严格按照相关法律法规进行操作，绝不允许搞变通、打折扣。二要绝对公开公平公正。严格按程序开展招引工作，确保招引过程绝对公正、机会绝对公平、结果绝对公正，严禁任何人采取任何手段进行暗箱操作。三要科学规划统筹结合。坚持与脱贫攻坚、乡村振兴、产业发展“三个相结合”原则，选定最多不超过5000亩土地进行规划，规划方案确定后及时上报县委、县政府审定。四要强化监督确保质量。招商工作必须从严，严禁利益输送，严禁勾肩搭背，严禁打招呼走“后门”，严禁领导干部插手其中。 2019年7月10日，招商人自然规划局和招标代理机构信源公司向水务公司、领新公司发出《中标通知书》，载明，水务公司、领新公司于2019年7月3日9时30分所递交的四川省南充市南部县盘龙镇、柳驿乡等20个乡镇城乡建设用地增减挂钩试点项目投标文件已被该方接受，被确定为中标人。投资额度：16万元/亩，政府留成比例：10%，整治期限：36个月，项目经理：何晓春，请水务公司、领新公司在接到本通知书后的30日内到自然规划局与该方签订合同书，在此之前按招商文件第二章“招商须知前附表”第22款规定，领取中标通知书后10日内向该方缴纳履约能力保证金。 2019年7月20日，自然规划局（甲方）与水务公司、领新公司（乙方）签订《增减挂钩项目建设合同》，合同根据招标文件的内容进行了细化，主要包括：1.乙方投资建设标准。2.项目实施模式。3.投资建设期限。4.项目投资建设资金管理。5.乙方投资强度为节余周转指标亩均不低于16万元。乙方除负责项目立项、实施、验收和指标流转及项目有关的全部工作和经费外，在不突破每个项目投资额度的基础上，根据项目所在村的需要，还应负责农民集中居住区所在村的办公室、文化室、卫生室以及文化广场等基础设施的修建，所需经费纳入项目开支经费。项目实施过程中，甲方在乙方保证共管账户余额不低于1,000万元的前提下，根据项目实施进度，由甲方根据甲乙双方确认的形象进度拨付项目建设款等相关经费。项目实施完工后新增耕地及基础设施权属不变。项目竣工后，经省自然资源厅验收的节余挂钩周转指标，政府按10%的比例进行分成，政府不对乙方分成的指标进行回购，由投资人承担风险并将其分成的指标进行自主流转交易，交易所得为乙方的投资成本及回报。合同并对甲乙双方的权利义务以及合同解除、生效的条件等事项进行了约定。 合同签订后，水务公司、领新公司依照合同约定，于2019年7月29日在南部县注册成立了具有独立法人资格的项目公司，即四川南部亲水领新土地整理有限公司(以下简称亲水公司)。领新公司并于2019年9月11日通过银行向亲水公司转入股本金500万元。 2019年8月26日，亲水公司（委托方，甲方）与南充博地勘测规划有限公司（受托方，乙方）签订《增减挂钩试点项目（南部县部分乡镇城乡建设用地）立项资料编制服务合同书》，约定甲方委托乙方对建兴镇、黄金镇等10个乡镇城乡建设用地增减挂钩试点项目立项资料编制服务，费用为650万元。 2019年9月29日，四川省自然资源厅对凉山、巴中等10个市的自然资源主管部门上报的增减挂钩试点项目区实施规划作出《关于四川省2019年第9批城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施规划的批复》（川自然资函[2019]511号），其中同意南部县4个项目实施规划区，增减挂钩指标规模为68.2132公顷。 2019年10月25日，四川省自然资源厅向成都市、自贡市等16个市的自然资源主管部门发文（川自然资发〔2019〕64号）下达了2019年四川省增减挂钩计划，其中南部县增减挂钩计划规模为8000亩。 2020年5月6日，四川省自然资源厅对达州、南充等6个市的自然资源主管部门上报的增减挂钩试点项目区实施规划作出《关于四川省2020年第8批城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施规划的批复》（川自然资函[2020]257号），其中同意南部县8个项目实施规划区，增减挂钩指标规模为395.6295公顷。 2020年6月22日，四川省自然资源厅对南充市自然资源主管部门上报的增减挂钩试点项目区实施规划作出《关于四川省2020年第12批城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施规划的批复》（川自然资函〔2020〕448号），同意南部县5个项目实施规划区，增减挂钩指标规模为139.2公顷。 一审法院同时查明，2011年4月7日，四川省人民政府向各市（州）、县（市、区）人民政府发文《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的实施意见》（川府发〔2011〕10号），其中载明，各地要以新增建设用地有偿使用费、土地出让收入、耕地开垦等资金为主体，积极筹措实施增减挂钩试点和农村土地整治项目的资金，统筹集中使用，切实提高各项资金的综合使用效益。积极引导和规范民间资本参与挂钩试点和农村土地整治项目的工程建设。切实加强资金监管，农村土地整治项目资金必须坚持财政专户管理、按工程进度拨付，增减挂钩试点项目建新区土地收益管理必须坚持“收支两条线”原则。民间资本不得参与建新区土地收益分配，不得参与农村新增耕地指标分成及指标收益分配，不得“以工程换土地”或“以土地换工程”。 2018年3月27日，四川省国土资源厅向各市（州）国土资源局发出《关于进一步加强城乡建设用地增减挂钩试点节余指标收益管理的通知》（川国土资函〔2018〕98号），载明，在实施增减挂钩中，市县国土资源管理部门依法供应用于城镇建设的地块（即建新地块）形成的土地出让收入，包括利用增减挂钩节余指标供应土地形成的土地出让收入，均应当按照国办发〔2006〕100号文件规定，就地全额缴入国库，实行“收支两条线”管理。 2020年3月24日，四川省人民政府对自然资源厅作出《关于废止的批复》（川府函〔2020〕56号），载明，自然资源厅《关于公布失效的请示》收悉。经研究，决定废止《四川省人民政府关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的实施意见》（川府发[2011]10号），请依法依规妥善做好有关后续工作，确保全省城乡建设用地增减挂钩和农村土地整治等工作有力有序开展。 2020年4月8日，四川省自然资源厅发布《关于废止的公告》（2020年第17号），载明，按照《四川省行政规范性文件管理办法》（省政府令第327号）规定，《四川省国土资源厅关于进一步加强城乡建设用地增减挂钩试点节余指标收益管理的通知》（川国土资函[2018]98号）从即日起废止。 一审法院认为，一、案涉合同的性质问题，即本案所涉合同是属于行政协议范畴还是平等民事主体之间的民事协议。首先，虽然中华人民共和国国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发[2008]138号）第二条“本办法所称城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标”及第三条“挂钩试点工作应以落实科学发展观为统领，以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，以改善农村生产生活条件，统筹城乡发展为目标，以优化用地结构和节约集约用地为重点”的规定，城乡建设用地增减挂钩是保持土地平衡的政策性措施，通过城乡建设用地增减挂钩试点项目的实施，以改善农村生产生活条件，统筹城乡发展为目标，即具有行政机关为实现公共利益或者行政管理目标的性质，但根据该管理办法第十四条之规定，“挂钩试点实施过程中，项目区拆旧地块整理要严格执行土地整理复垦的有关规定，涉及工程建设的，应当执行项目法人制、招投标制、工程监理制、公告制等制度”，因此，挂钩试点实施过程中，涉及土地整理复垦等工程建设的，属于民事行为。其次，本案属于投资建设合同，虽涉及到节余指标分成的问题，系新兴民事合同，但其性质仍为民事合同。合同内容也只涉及土地上的权利和义务，目的是为实现当事人双方的各自利益。再次，水务公司、领新公司并非自然规划局的行政管理相对人，从案涉合同的履行、双方的权利义务等约定来看，双方的权利和地位平等，均处于平等法律地位。综上，案涉合同并非涉及行政单位（自然规划局）对土地使用权人（行政管理相对人）的土地征收、强制拆迁或安置补偿等行为的实施，即使合同涉及上述行为，领新公司和水务公司的该部分行为也仅系代表自然规划局的行为，行为后果在自然规划局与土地使用权人（行政管理相对人）之间产生，自然规划局与水务公司、领新公司之间的代理行为也属于民事法律关系范畴，双方对合同中所涉及的投资建设行为，理应为民事法律关系，故自然规划局抗辩称案涉合同系行政协议范畴，而非平等民事主体之间签订的民事协议，本案不属于民事诉讼受案范围的意见，不予支持。二、关于案涉合同的效力问题。首先，本案所涉投资建设合同执行了项目法人制，进行了公开招投标及公告等制度，程序合法。其次，案涉投资建设合同属于民间资本参与，虽合同约定了民间资本参与土地收益分配以及农村新增耕地指标分成及指标收益分配，以及合同对项目组织实施者的资金管理等约定有悖国家政策规定，但不违反国家法律、行政法规的禁止性规定，且根据《中华人民共和国合同法》第五十六条“合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效”之规定，即合同的某些条款因违反国家法律，行政法规的禁止性规定被认定无效，但因该部分内容与合同的其他内容相比较，是相对独立的，该部分与合同的其他部分具有可分性，合同的无效部分不影响其他部分的效力。况且本案合同内容不违反国家法律、行政法规的禁止性规定，仅为部分条款违反国家政策规定，故不影响合同的效力，同时，本案合同中违反国家政策规定的部分已经废止，案涉合同的切实履行已无政策障碍。再次，案涉合同签订后，水务公司和领新公司已按合同约定履行了相关义务，即交纳履约保证金、委托南充博地勘测规划有限公司对城乡建设用地增减挂钩试点项目编制立项资料、获得四川省自然资源厅城乡建设用地增减挂钩试点项目区实施规划批复及增减挂钩指标规模8000亩和实施规划指标600余公顷等等。综上，自然规划局与水务公司、领新公司之间签订的《增减挂钩项目建设合同》不违反国家法律、行政法规的禁止性规定，依法应认定为有效合同。综上，水务公司和领新公司的诉讼请求，符合法律规定，依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，判决：确认水务公司、和领新公司与自然规划局于2019年7月20日签订的《增减挂钩项目建设合同》合法有效。一审案件诉讼费100元，由水务公司、领新公司负担。 二审审理查明：2019年6月5日，四川省南充市南部县盘龙镇、柳驿乡等20个乡镇城乡建设用地增减挂钩试点项目招商公告载明：一、招商人为自然规划局；二、项目概况四川省南充市南部县盘龙镇、柳驿乡等20个乡镇城乡建设用地增减挂钩试点项目；实施规模根据省厅立项批复为准；由投资建设人分批编制城乡建设用地增减挂钩试点项目实施规划，报省厅批准立项后负责投资建设工作；三、项目施工方式投资建设强度及投资建设回报节余周转指标亩均投入不低于16万元；项目竣工后，经省厅验收的节余挂钩周转指标政府按不低于10%的比例进行分成，政府不对投资建设人分成的指标进行回购，由投资人承担风险并将分成的指标进行自主流转交易，交易所得为投资建设人的投资成本及回报。四、内容及工期整治期限为36个月，项目立项申请之日起18个月未开工实施的，项目由招商人无条件收回；项目因立项政策发生变化或其他不可抗拒因素导致项目终止实施，招商人对此不承担任何补偿或赔偿责任。五、投资建设人资格要求投资人具有中华人民共和国境内注册资金1,000万元（含1,000万元）以上独立的企业法人资格的国有企业；建设人具有独立的企业法人资格，营业执照经营范围包含土地整理等相关内容。本次城乡建设用地增减挂钩试点项目接受联合体投标，但联合体成员数不得超过2家；六、竞标保证金为2,000万元。 2019年10月31日，南部县人民政府召开十七届县人民政府第93次常委会议，形成南府纪[2019]62号《十七届县人民政府第93次常委会议纪要》，会议第八条载明“审议终止公开招商引进社会资本参与实施我县城乡建设用地增减挂钩试点项目有关事项”。2019年11月4日，中共南部县委常委会作出十三届152次《会议纪要》，纪要第四条载明“审定县人民政府党组关于中止公开招商引进社会资金参与实施南部城乡建设用地增减挂钩试点项目的请示”，会议原则同意南部县人民政府党组请求内容。并强调立即中止公开招商引进社会资本参与实施南部县城乡建设用地增减挂钩试点项目。 2020年8月26日，自然规划局向南部县人民政府提交《关于城乡建设用地增减挂钩试点项目整改情况的报告》，该报告载明：2019年3月，该局向县政府报送了《关于公开招商引进社会资本参与实施我县城乡建设用地增减挂钩试点项目的请示》，县政府第68次常务会议原则同意了该请示事项。据此，该局编制盘龙镇、柳驿乡等20个乡镇城乡建设用地增减挂钩试点项目招商文件，报县政府审定后，面向社会公开发布招商公告。2019年7月，水务公司、领新公司组成联合体报名并中标。2019年7月20日，该局与水务公司、领新公司签订了《增减挂钩项目建设合同》。水务公司、领新公司根据合同约定，在南部县注册成立了项目公司，组建专业技术队伍深入到项目乡镇、村社、农户，开展外业作业和项目编制、申报工作。并共计取得17个增减挂钩立项批复、节余指标4468亩。该局对城乡建设用地增减挂钩试点项目涉及的问题，从法律法规及政策层面进行了认真研究，并向四川省自然资源厅相关业务部门作了专题汇报和请示，参照邻县市的做法，现提出如下整改：1.由于项目已部分投资建设，在不增加财政负担和不新增债务的情况下，仍由原投资方继续建设；2.投资方不参与节余指标分成及指标收益分配；3.根据项目投资强度及指标价格水平测算，以项目挂钩周转指标不高于90%比例流转取得的调剂费，用于偿还投资方成本及合理利润；4.项目实施验收合格后，城镇建新区可使用挂钩周转指标10%，其收益首先预留给农村集体经济组织作为节约集约用地收益的再分配，用于支持农业发展、支持农村新产业和新业态、巩固脱贫攻坚成果等。剩余指标由县政府与投资方进行异地流转，按照收支两条线管理规定，流转成功后获取的指标调剂费，作为土地出让收入全部缴入财政，县政府从土地出让支出账户中再等额（即与流转指标调剂费等额）支付给投资方作为偿还投资建设成本、风险成本及投资建设合理利润，挂钩周转指标流转成功前，县政府不支付投资方任何款项且不承担任何投资风险等。 2020年10月30日，南部县人民政府召开十七届县人民政府第93次常委会议，形成南府纪[2020]48号《十七届县人民政府第132次常委会议纪要》，纪要第八条载明“审议自然规划局《关于启动实施盘龙镇等20个乡镇城乡建设用地增减挂钩试点项目的请示”，会议听取了自然规划局南自规[2020]311号有关事项的汇报，会议原则同意该请示事项，会议决定：1.同意继续履行水务公司、领新公司与自然规划局签订的《增减挂钩项目建设合同》，同意将原合同“经省自然资源和规划厅验收的节余挂钩周转指标进行回购；由投资人承担风险并将分成的指标进行自主流转交易，交易所得为乙方的投资成本及回报”修改完善为“以项目节余挂钩周转指标的90%，流转取得调剂费用等额标准，支付投资方成本及回报”。二审中，水务公司、领新公司认可南部县人民政府关于该部分的修改内容。 二审同时查明，水务公司营业执照载明:类型为有限责任公司(国有控股)，注册资本为6.58亿元。 领新公司营业执照载明:类型为其他有限责任公司，注册资本4,000万元，经营范围为住宅房屋建筑，建筑工程，市政公用工程，建筑装饰和装修业，土地管理服务，土地整理，自然生态系统保护管理，建材批发等。 二审审理查明的其他事实与一审审理查明的事实一致。 本院认为：根据当事人的上诉及答辩，本案争议焦点为1.案涉《增减挂钩项目建设合同》是否属于行政合同；2.案涉《增减挂钩项目建设合同》是否有效。 关于焦点一。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”的规定，本案中，自然规划局与水务公司、领新公司于2019年7月20日签订的案涉《增减挂钩项目建设合同》并不涉及政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等内容；同时也不符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；（四）政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；（六）其他行政协议”规定的行政案件受案范围。另外，从本案证据及案涉《增减挂钩项目建设合同》内容看，该合同是自然规划局对外公开发出招商公告、招商须知、竞标人须知等文件并向水务公司、领新公司发出了中标通知书后签订，该合同的签订程序符合《中华人民共和国合同法》关于民事合同的订立的相关规定；虽《增减挂钩项目建设合同》的一方当事人自然规划局是行政机关，但案涉合同订立的目的是对取得立项批复的增减挂钩指标进行投资建设，属于建设工程施工合同；且合同的权利与义务等内容是通过上述程序协商达成，签订合同时，自然规划局与水务公司、领新公司签订该合同的民事法律地位平等。故一审对该《增减挂钩项目建设合同》认定本案属于平等民事主体之间的民事协议并无不当，自然规划局上诉称本案系行政合同，属于行政案件受案范围的理由不成立。 关于焦点二。首先，案涉增减挂钩项目是属于招商项目还是招标项目的问题。招标，是指招标人（买方）发出招标公告或投标邀请书，说明招标的工程、货物、服务的范围、标段（标包）划分、数量、投标人（卖方）的资格要求等，邀请特定或不特定的投标人（卖方）在规定的时间、地点按照一定的程序进行投标的行为。招商是指发包方将自己的服务、产品面向一定范围进行发布，以招募商户共同发展。本案中，案涉增减挂钩项目虽对外发出的是招商公告，但从自然规划局发布的招商文件及招商公告内容看，载明了招商项目，发布了公告、编制了文件，提出了招标人的资格要求、交纳竞标保证金等内容；且案涉增减挂钩项目属于必须进行招标项目，上述内容符合《中华人民共和国招标投标法》规定的相关招标特点，故案涉增减挂钩项目属于招标项目，不属于招商项目。其次，关于投资人、建设人资格的问题。从自然规划局提供的招商公告及招商文件载明的投资建设人资格要求看，投资人和建设人分别为不同人，是两个不同主体，要求投资人为中华人民共和国境内注册资本1,000万元（含1000万元）以上独立的企业法人资格的国有企业，建设人为具有独立的企业法人资格，营业执照经营范围包含土地整理等相关内容。本案中，从水务公司和领新公司的营业执照载明的内容看，水务公司系国有控股公司，注册资本为6.58亿元，符合投资人的资格；领新公司企业类型为其他有限责任公司，注册资本为4,000万元，具有土地整理的经营范围，符合招商公告对建设人资格的要求，故自然规划局上诉称领新公司资格不适格，不能参与涉案工程项目的建设的理由不能成立。第三，关于案涉合同是否已终止的问题。自然规划局称案涉合同已经南部县委、县政府终止，但南部县委、县政府并非案涉合同的当事人，且自然规划局至今未向水务公司、领新公司提出终止合同的相关通知，故南部县委、县政府终止合同的决定对水务公司、领新公司不产生效力。第四，案涉合同签订程序合法，系双方当事人真实意思表示；虽案涉合同约定的“节余挂钩周转指标按比例分成”违反了四川省人民政府《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的实施意见》等相关文件精神，但该实施意见并非行政法规且现已经废止，同时自然规划局在案涉合同履行过程中提出将“节余挂钩周转指标按比例分成”变更为“以项目节余挂钩周转指标的90%流转取得调剂费用等额标准支付投资方成本及回报”，水务公司、领新公司在本案二审审理中已对此认可，属于合同双方当事人对合同内容的合意变更，不违反国家法律、行政法规的相关规定。一审法院根据本案客观事实认定案涉《增减挂钩项目建设合同》合法有效并无不当；自然规划局上诉称案涉《增减挂钩项目建设合同》无效的理由不成立。 综上所述，自然规划局的上诉请求，本院不予支持；一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下: 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人南部县自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长  周朝阳 审判员  何顺红 审判员  刘 苗 二〇二〇年十二月十五日 书记员  黄嘉欣