山西省长治市潞城区人民法院行政判决书（2020）晋0406行初78号原告温建军，男，1962年11月4日出生，汉族，现住山西省长子县，农民，公民身份号码：×××。委托代理人和岩，山西民泽智律师事务所律师，特别授权。被告长子县丹朱镇人民政府，地址：长子县东大街298号。负责人王建军，职务：党委书记。出庭负责人张琨，长子县丹朱镇人民政府退役军人服务保障站站长，党组成员。委托代理人徐晓晨，山西忠兴律师事务所律师。被告长子县丹朱镇同昱村村民委员会，地址：长子县丹朱镇同昱村。法定代表人牛永忠，职务：村委主任。委托代理人翟拴龙，长子县丹朱镇同昱村村民委员会会计。委托代理人王宏亮，山西君略律师事务所律师。原告温建军诉被告长子县丹朱镇人民政府、长子县丹朱镇同昱村村民委员会确认行政行为违法一案，于2020年8月12日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告温建军、委托代理人和岩，被告长子县丹朱镇人民政府退役军人服务保障站站长张琨、委托代理人徐晓晨，被告长子县丹朱镇同昱村村民委员会主任牛永忠、委托代理人翟栓龙、王宏亮均到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原告温建军诉称，1995年前后农村土地二轮承包开始，当时原告家共有四口人，按每人0.6亩土地，以户为单位分得土地2.4亩。由于地内有坑无法耕种，作为补偿，原告家庭实际分得村集体土地2.7亩，四至为：南临上坊地，北邻小路，西邻同昱村村民牛宇则，东临同昱村村民贾进贤（即现在的鹿谷小学对面326省道路南，公安局新建办公楼东侧），原告至今在此耕种。2009年，县林业局租用同昱村土地用于326省道南北两侧绿化，其中涉及租用原告土地0.5亩，每年补偿450元，至此以后原告耕种土地变为2.2亩，每年一直以2.2亩领取土地补偿款。2016年至2018年，原告农商行银行账户收到的补偿款均以2.2亩计算。2018年12月30日、2020年1月11日原告农商行银行账户分别收到2018年、2019年同昱地款80.4元（67元/亩*1.2亩）。2019年10月，原告听邻居说发放的地补钱有误，经查账后发现从2018年12月30日起发的地补款少了，经向丹朱镇政府工作人员询问，其承认该地补钱应该是不对，但是镇政府是依据同昱村上报地亩数发放的，后原告向村干部询问，其说是镇政府发放有误。原告遂找到镇政府，镇政府工作人员说了解情况后再说。直至2020年1月11日，二被告依然按80.4元向原告发放2019年地补钱。新冠疫情过后，原告向县农业部门、财政部门多次询问，才得知上述几年的补贴标准，更确信二被告给原告错发了地补钱。依据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，耕地承包期限为三十年，承包期满后再延长三十年，在承包期内，发包方不得收回承包地、不得调整土地等，二被告在没有正当理由的情况下从2018年12月30日开始给原告按照1.2亩土地发放地补款行为违法。被告丹朱镇政府作为基层一级政府代发国家地补款，应当依法履行职责，正确发放各项补贴并做好监管工作。被告同昱村委也应履行好协助行政机关管理发放国家各项惠农补贴的职责。故提起诉讼，请求判令：1、确认二被告以1.2亩耕地标准向原告发放耕地补贴款的行为违法。2、诉讼费由被告承担。原告为支持其主张，向本院提交如下证据：1、常住人口登记表，证明土地二轮延包时原告家庭共四口人，承包土地2.4亩，因地内有坑无法耕种，实际承包地2.7亩。被告同昱村委按照两人1.2亩填写土地确权资料错误。2、贾进贤出具的证明一份，证明其耕种土地与原告相邻，被告填写的承包经营权公示结果归户表四至与实际不符。3、长子县农商银行客户明细帐五份，证明原告共承包土地2.7亩，林业局绿化地租用0.5亩，剩余实际耕种土地2.2亩，2015年、2016年、2017年二被告都是按照2.2亩给原告发放地补款，2018年底二被告开始按照1.2亩给原告发放地补款。4、协议书复印件一份，证明二被告承诺在原告土地被征收以前还按实际耕地面积给原告发放地补款，但二被告没有兑现诺言。被告同昱村委在土地确权过程中给原告承包土地面积四至填写错误，只是按每人0.6亩土地给原告及其妻子予以登记，没有给原告女儿和儿子登记土地份额，原告与二被告达成协议，已签订原有土地承包合同不变，漏登记的1.2亩土地给原告补上，并在日后土地被征收时给予全部补偿。5、长子县人民政府办公室关于印发《长子县农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》的通知，证明本次土地确权在二轮土地承包关系不变，农户实际承包地块不变的基础上进行，不是重新调整承包关系、发包土地，更不是借机收回土地。6、关于印发《山西省农村土地承包经营权确权确股不确地的指导意见》的通知复印件，证明被告违法进行确股不确地，从而导致发放补贴款行为违法。被告长子县丹朱镇人民政府辩称，1、本案不属于行政诉讼受案范围。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定，调解行为以及法律规定的仲裁行为；对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。2、本案起诉已超过起诉期限。原告收到补贴时间为2018年12月30日、2020年1月11日，原告提起诉讼时间为2020年8月，超过法定六个月起诉期限。3、被告按照1.2亩耕地向原告下发补贴行为有事实依据和法律依据。被告依据长子县丹朱镇同昱村村民委员会提供的《农业支持保护补贴面积登记表》及长子县财政局、长子县农业委员会《关于印发2018年做好农业支持保护补贴资金工作的通知》【长财农〔2018〕12号】、《关于下达2019年第二批农业支持保护补贴资金及有关工作的通知》【长财农〔2019〕32号】、《关于做好农业支持保护补贴面积核实工作的通知》【长子农发〔2019〕33号】向原告下发补贴。且原告对其现承包1.2亩土地的事实已在《承包经营权公示结果归户表》中签字确认。4、原告所诉事项已通过协商解决。2019年12月25日，原告、长子县丹朱镇同昱村村民委员会、被告共同签订《协议书》，约定“按照丹朱镇同昱村村委土地确权方案，乙方（温建军）享有1.2亩土地股权（温建军户确权2股，每股0.6亩，合计1.2亩土地股权），今后涉及相应的征地补偿等费用，按照村集体研究执行方案进行股权分红。”原告也书写了息诉罢访书。综上，应驳回原告的诉讼请求。被告长子县丹朱镇人民政府向本院提交如下证据、依据：1、长子县财政局、长子县农业委员会《关于印发2018年做好农业支持保护补贴资金工作的通知》；2、长子县财政局、长子县农业农村局《关于下达2019年第二批农业支持保护补贴资金及有关工作的通知》；3、长子县农业农村局、长子县财政局《关于做好农业支持保护补贴面积核实工作的通知》；证据1-3证明补贴范围为种地农民已确权登记颁证到户的拥有承包权的耕地；补贴对象为拥有耕地承包权的种地农民，以家庭承包农户为单位，已确权颁证耕地面积，作为农户补贴的依据；补贴标准为每亩补助67元。4、丹朱镇同昱村“开展农村土地承包经营权确权确股不确地工作实施方案”；5、承包经营权公示结果归户表；6、确权确股不确地申请表；证据4-6证明同昱村2018年开展土地承包经营权确权确股不确地工作，原告温建军现承包土地1.2亩，方式为家庭承包，原告温建军均签字确认。7、同昱村2018年粮食补贴面积核实清册；8、长子县同昱村2019年农业支持报告补贴面积登记表；证据7、8证明丹朱镇政府系依据同昱村村民委员会提供的农业支持保护补贴面积登记表及长子县财政局、长子县农业委员会的文件通知向原告发放补贴。原告已在承包经营权公示结果归户表签字确认现承包1.2亩土地的事实。9、协议书、息诉罢访书，证明2019年12月25日，原被告三方共同签订协议书，约定按照丹朱镇同昱村委土地确权方案，温建军享有1.2亩土地的股权，今后涉及相应的征地补偿等费用，按照村集体研究执行方案进行股权分红。同时，原告书写息诉罢访书，原告争议的事项已通过协商方式解决。被告长子县丹朱镇同昱村村民委员会答辩称，被告村委会主体不适格，村委会并非国家行政机关，原告所诉发放耕地补贴行为不属于村委会实施行为，未实施具体行政行为。本案非行政诉讼受案范围，本案已经原告、村委会、镇政府调解，属于土地承包经营权民事纠纷，双方已达成调解意见；且超过起诉期限。被告长子县丹朱镇同昱村村民委员会未向本院提交证据。经庭审质证，针对原告温建军提供的证据，被告丹朱镇人民政府对证据1、3、4、5、6真实性认可，证明目的不认可；证据2真实性、合法性不认可，证人应当出庭作证。证据1中原告的女儿和儿子在2018年之前已将户口迁出；证据3证明目的不认可，从2018年、2019年长子县财政局、长子县农委就印发了相关通知，同昱村于2018年作出了开展农村土地承包经营权确权确股不确地工作的实施方案，确定温建军户家庭成员2人，原告对该公示结果没有异议并签字确认。丹朱镇政府按照同昱村村委提供的农业支持保护补贴面积登记表发放补贴；证据4协议书第二条明确约定原告享有1.2亩的股权，确股2股，之后相应征地补偿费用按照村集体的方案进行分红；证据5、6不能证明丹朱镇政府发放补贴存在过错。被告丹朱镇同昱村村民委员会质证意见同丹朱镇人民政府，另补充同昱村村集体所有土地不属于承包地，每年依据人口等变化进行实时调整，本案中原告儿子和女儿丧失了村集体成员身份，也丧失了相应的权利。原告在2018年之前没有和村委签署过任何土地承包合同，2018年原告本人也确认其家庭成员为2人，土地面积为1.2亩，且原告也在承包经营权公示结果表中签字确认。针对被告丹朱镇人民政府提供的证据，被告丹朱镇同昱村村民委员会没有异议。原告温建军提出质证意见如下：对证据1-3真实性认可，证明目的不认可，二被告发放补贴的依据应是原告土地确权证书，但庭审中被告并未提供相关土地确权证书或土地承包合同，应视为被告作出的行政行为没有依据。对证据4-6均不认可，证据4没有加盖公章，实施方案与指导意见背道而驰，也没有经过法律程序；证据5该表与被告签订时的第一页内容不符，被告签订时表上内容是与原告实际承包土地情况相符的，但该份与实际情况不一致，形式上最后一页只有签字没有内容，最后一栏的审核人在被告提供的实施方案领导小组工作人员名单中无法找到；证据6只是一份签字名单，前边没有相关内容，不能作为被告发放农业支持保护补贴的依据。对证据7真实性、合法性不认可，表中没有标注面积，村委工作人员只说土地确权后依据土地确权面积发放补贴款，让原告核对银行卡账号后盖手章，不能证明原告认可1.2亩土地的事实。证据8合法性不认可，原告在发现被告村委给原告填写土地确权面积错误时，原告未签字确认，公示照片内容看不清楚，村委公示时并没有通知村民，程序违法。证据9证明目的不认可，协议解决的并非原告所诉错发征地补贴问题。本院认证意见如下：对原告温建军提供的证据1、3、4、5、6依法采信；证据2贾进贤的证明，证明人既未出庭，也未提供该证明人身份证明，该证据不符合证据要件，本院依法不予采信。对被告丹朱镇人民政府提供的证据1、2、3依法采信；证据4、6、7、9的真实性予以采信；证据5经庭审查明原被告均认可归户表中填写内容及耕地四至与实际不符，不具有真实性、合法性，不予采信；证据8中没有原告温建军的签名确认，不具有合法性，仅对真实性予以采信。经审理查明，农村土地二轮承包开始后，长子县丹朱镇同昱村村民委员会虽然对集体耕地进行了延包，但没有依法与村民签订承包合同，也没有依法为村民办理土地承包证。原告温建军系长子县丹朱镇同昱村村民，1995年土地二轮延包后原告家分得承包地2.4亩，因有部分土地无法耕种，作为补偿，原告家庭实际承包耕地2.7亩。被告提交的《承包经营权公示结果归户表》显示承包期为1995年1月1日至2024年12月31日。该承包地位于××村南，长子县公安局新建办公楼东侧，四至为：南临上坊地，北邻小路，西邻村民牛宇则，东临村民贾进贤。2009年，长子县林业局因326省道南北两侧绿化租用原告土地0.5亩用于栽树。此后多年原告实际耕种承包地为2.2亩，被告长子县丹朱镇同昱村村民委员会也是按2.2亩的面积上报长子县丹朱镇人民政府，被告丹朱镇人民政府将耕地地力保护补贴发放至原告的“一卡通”账户。其中原告温建军的“一卡通”账户收到的2016年-2018年补贴款均以2.2亩进行补贴。2018年3月，长子县丹朱镇同昱村村民委员会开展农村土地承包经营确权确股不确地工作，以原告的两个子女户口迁出为由将原告实际耕种的2.2亩耕地登记为1.2亩。并在统计发放原告的耕地补贴时按1.2亩的面积上报丹朱镇人民政府。长子县2018年、2019年用于耕地地力保护的农业支持保护补贴标准为每亩补助67元。被告丹朱镇人民政分别于2018年12月30日、2020年1月11日向原告的“一卡通”账户拨付2018年、2019年的耕地地力保护补贴80.4元（67元/亩*1.2亩）。原告温建军因对被告在农村土地确权中扣减其承包地不满，以二被告的行为违反《中华人民共和国农村土地承包法》为由上访，2019年12月25日，原被告三方就原告承包经营权相关事宜签订协议书一份，确认原告温建军的土地确权合同相关内容有误并对原告诉求的相关损害进行了协商补偿。但被告丹朱镇人民政府扔未按原告实际耕种的2.2亩承包地面积向原告的“一卡通”账户拨付2020年的耕地地力保护补贴款。原告为此提起行政诉讼。本院认为，关于被告所提诉讼主体资格及起诉期限的问题，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条之规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。根据《山西省财政厅、农业厅关于做好农业支持保护补贴资金工作的通知》（晋财农（2018）72号）规定，耕地地力补贴资金发放以确权登记颁证面积为依据，以村为单位组织农户据实填报《农业支持保护补贴面积登记表》，经农户签字认可，村委会签字盖章后，在村里张榜公示，公示时间不少于7天，无异议后上报乡镇人民政府。由乡镇人民政府对信息进行逐户审核，对核实的补贴面积与农户申报的补贴面积不一致时，经农户本人签字确认后，对农户申报的信息进行调整。依据上述法律及规范性文件规定，本案中被告同昱村村民委员会对国家耕地地力补贴资金发放工作负有组织农户填报《农业支持补贴面积申报表》签字盖章确定无异议后上报乡镇人民政府的职责。被告长子县丹朱镇人民政府对国家耕地地力补贴资金发放工作赋有逐户审核发放的职责，均属于本案的适格被告。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条之规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，被告长子县丹朱镇人民政府在作出行政行为时，并未告知原告起诉期限，起诉期限应从原告知道或者应当知道起诉期限之日起计算，最长不得超过一年。原告温建军收到耕地补贴款时间为2020年1月11日，其起诉时间为2020年8月12日，并未超过一年的法定起诉期限。依据《中华人民共和国农村土地承包法》相关规定，国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式；耕地承包期为三十年；发包方与承包方应当签订书面承包合同。依据山西省《中华人民共和国农村土地承包法》办法第十条之规定，承包期内，承包方家庭成员减少、子女升学、服兵役、进城务工、在农村从事各种非农产业的，发包方不得收回其承包地。本案中，被告同昱村村民委员会为达到随时收回土地之目的未依法与村民签订承包合同，不给村民上报办理土地承包经营权证，侵害了村民的合法权益，也违反相关法律规定。原被告双方对原告温建军户于1995年开始承包并实际耕种案涉2.2亩土地的事实均没有异议。直至2018年以前，二被告均按此标准给原告发放耕地补帖款，被告同昱村村民委员会在2018年土地确权时以原告的两个子女户口均已迁出本村为由收回部分承包地并扣减原告的耕地补帖款，违反了上述法律规定。原被告三方签订的协议中重新确定了与原告实际耕种土地面积相一致的四至范围，应视为对《承包经营权公示结果归户表》中登记的四至范围、地块面积的变更。被告长子县丹朱镇人民政府对同昱村村民委员会上报的补贴信息没有履行逐户审核职责，违反相关法律及规范性文件规定。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决如下：被告长子县丹朱镇人民政府、长子县丹朱镇同昱村村民委员会以1.2亩土地面积为依据向原告温建军发放耕地补贴款的行政行为违法。案件受理费50元，由被告长子县丹朱镇人民政府、长子县丹朱镇同昱村村民委员会承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方的人数提出副本，上诉于长治市中级人民法院。审判长 曹建斌人民陪审员 贾鹏震人民陪审员 曹杜娟二〇二〇年十二月二十五日书记员 王 霞附：适用法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。