浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行终1665号 上诉人（原审原告）临安风顺旅游用品厂，住所地杭州市临安区××街道××路××号。 经营者章作为。 被上诉人（原审被告）杭州市临安区人民政府，住所地杭州市临安区衣锦街398号。 法定代表人杨国正，代区长。 委托代理人陶晓佳、黄世德，浙江汉博律师事务所律师。 临安风顺旅游用品厂（以下简称临安风顺厂）因认为临安区人民政府（以下简称临安区政府）不履行法定职责一案，杭州市中级人民法院2020年8月12日作出（2020）浙01行初264号行政裁定。临安风顺厂不服，向本院提出上诉。本院于2020年9月16日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 2020年6月2日，临安区政府向临安风顺厂（章作为）作出《答复书》，主要内容为：本机关于2020年4月8日收到你提交的《请求你府履行法定职责申请书》，要求本机关履行赔偿的法定职责。本机关经审查后答复如下：2017年7月16日，原临安市国土资源局作出《关于收回国有土地使用权的决定书》（临土资收[2017]001号）。2017年8月9日，锦北街道办事处对××街道××路××号房屋实施拆除。2017年8月10日，你以原临安市国土资源局为被告向临安人民法院提起行政诉讼，请求撤销上述决定书。 2017年8月25日，××街道××路××号所在宗地被纳入临政储出（2017）13号地块挂牌出让并成交。2018年1月26日，临安法院作出（2017）浙0185行初37号《行政判决书》，认为原临安市国土资源局在本机关未明确批准同意收回国有土地使用权的情况下，作出案涉收回国有土地使用权的决定不符合法律规定，应予撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损失，故确认《关于收回国有土地使用权的决定书》第一项“收回临安风顺旅游用品厂临国用（2010）第03516号《国有土地使用证》项下登记面积为774.9平方米的土地使用权”违法，撤销《关于收回国有土地使用权的决定书》第二项的补偿决定。2017年8月23日，你以房屋拆除行为违法为由，以本机关和锦北街道办为被告向杭州中院提起行政诉讼，杭州中院于2018年4月11日作出（2017）浙01行初363-1号行政裁定，驳回你对本机关的起诉。该案经二审驳回上诉，维持原裁定。2019年10月14日，临安法院作出（2018）浙0185行初115-1号行政裁定书，裁定准许你撤回起诉。2019年4月15日，你向本机关提交《依法履行生效判决申请书》，申请本机关履行对你位于××街道××路××号的774.9平方国有出让土地和该地上1162.23平方米房屋作出补偿或者赔偿的法定职责。2019年6月14日，本机关向你作出复函，要求你明确请求事项以便本机关依法履职。2019年7月3日，你不服该复函提起行政诉讼。该案一审已经审结，判决驳回你的诉讼请求，你不服提起上诉，该案二审驳回上诉，维持原判。综上，《关于收回国有土地使用权的决定书》（临土资收[2017]001号）系原临安市国土资源局（现杭州市规划和自然资源局临安分局）作出，××街道××路××号所在宗地已经出让，依法不具备归还条件，法院生效裁定已确认本机关并非××街道××路××号土地上房屋的拆除实施主体，故本机关非行政赔偿义务机关。 原审法院认定，临安风顺厂系个体工商户，经营者章作为。临安区××街道××路××号房屋系其所有，并领有国有土地使用证。 原临安市国土资源局于2017年7月16日作出临土资收[2017]001号《关于收回国有土地使用权的决定书》，决定收回临安风顺厂临国用（2010）第04516号《国有土地使用证》项下登记面积为774.9平方米的土地使用权，给予补偿款人民币247.4435万元，地上建筑物在补偿到位后由锦北街道办处置。2017年8月9日，锦北街道办组织强制拆除了上述房屋。2018年1月26日，杭州市临安区人民法院作出（2017）浙0185行初37号行政判决，确认杭州市国土资源局临安分局于2017年7月16日作出的临土资收[2017]001号《关于收回国有土地使用权的决定书》第一项“收回临安风顺旅游用品厂临国用（2010）第04516号《国有土地使用证》项下登记面积为774.9平方米的土地使用权”违法；撤销第二项“根据《临安市国有土地房屋征收补偿补助奖励规定》（临政函[2017]17号）和浙江天启房地产土地评估规划咨询有限公司出具的评估报告（编号为：浙天启[2017]马溪区块字第350号），给予临安风顺旅游用品厂补偿人民币247.4435万元（包括土地使用权、地上建筑物和搬迁费用等）”。该判决现已生效。2017年8月25日，涉案土地已被挂牌出让。2020年4月2日，临安风顺厂向临安区政府邮寄《请求你府履行法定职责申请书》，申请请求为：“申请你府未依法履行置补偿前就储备了申请人的涉案土地使用权，应履行赔偿的法定职责。赔偿金额为51861426.08元。”2020年6月2日，临安区政府向临安风顺厂作出案涉《答复书》。临安风顺厂不服，提起本案诉讼，请求确认被告于2020年6月2日作出的《答复书》内容及逾期答复行政不作为违法；判令被告在储备原告的国有土地使用权前未履行安置补偿行为违法；并判令其对涉案土地和该土地上房屋履行赔偿的法定职责。赔偿金额为54106741.16元（逾期赔偿的银行利息尚未计算在内）。另查明：2019年4月15日，临安风顺厂向临安区政府提出《依法履行生效判决申请书》。主要内容为：“申请人持有的国有出让土地和该土地上房屋位于杭州市临安区××街道××路××号。该处国有土地被收回、房屋被拆除和土地被挂牌出让，都是拆迁引发。依据生效判决杭州市临安区人民法院（2017）浙0185行初37号行政判决第九页第四行确认的事实‘因案涉收回国有土地使用权行为系基于房屋拆迁引发，相关的补偿应按房屋拆迁补偿进行’。根据该判决，你府是临安本行政区域国有土地上房屋的拆迁主体，应当依法履行对申请作出拆迁补偿或赔偿的法定职责。……”，申请请求为“申请你府依法履行对申请人位于杭州市临安区××街道××路××号的774.9平方米国有出让土地和该土地上1162.23平方米（包括坡屋面）房屋作出补偿或赔偿的法定职责”。临安区政府于4月16日收到该申请。6月14日，临安区政府作出《复函》，主要内容为：“1.若你方申请请求为要求本机关履行对××街道××路××号的土地和房屋作出赔偿的法定职责，本机关认为，（2017）浙0185行初37号《行政判决书》确认违法的是行政机关为杭州市规划和自然资源局临安分局（原杭州市国土资源局临安分局），本机关并非该案行政赔偿的赔偿义务机关，你方应当根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定向有关机关申请行政赔偿。2.若你方申请请求为要求本机关履行对××街道××路××号的土地和房屋作出征收补偿的法定职责，请你方书面复函予以明确。你方明确要求房屋征收补偿后，本机关将依法作出房屋征收补偿决定”。临安风顺厂不服，提起行政诉讼。2019年12月16日，本院作出（2019）浙01行初382号行政判决，驳回原告临安风顺厂的诉讼请求。临安风顺厂不服，提起上诉。浙江省高级人民法院于2020年6月1日作出（2020）浙行终257号行政判决，驳回上诉，维持原判。 再查明，2019年12月25日，临安风顺厂向临安区政府邮寄《请求你府归还土地申请书》，申请请求为：“一、申请你府依法归还申请人位于杭州市临安区××街道××路××号的国有土地使用权。二、如确实无法归还，应依法赔偿”。2020年3月5日，临安区政府作出《答复书》，答复内容与本案答复基本一致。临安风顺厂对该答复书不服，亦提起了行政诉讼。临安风顺厂不服提出诉讼，请求法院确认被告于2020年6月2日作出的《答复书》内容及逾期答复行政不作为违法；判令被告在储备原告的国有土地使用权前未履行安置补偿行为违法；并判令其对涉案土地和该土地上房屋履行赔偿的法定职责。赔偿金额为54106741.16元（逾期赔偿的银行利息尚未计算在内）。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。本案中，临安风顺厂向临安区政府提出申请，申请请求为：“申请你府未依法履行安置补偿前就储备了申请人的涉案土地使用权，应履行赔偿的法定职责。赔偿金额为51861426.08元”。结合其在本案的诉讼请求可以确认，该申请实质上仍然是对其××街道××路××号国有土地使用权的权益主张。现有生效裁判已确认，案涉收回国有土地使用权的临土资收[2017]001号《关于收回国有土地使用权的决定书》，系由原杭州市国土资源局临安分局作出。临安区政府并非该违法收回土地使用权决定的作出主体，没有对××街道××路××号国有土地使用权损失进行赔偿的职责义务。另需要注意的是，原告已在2019年4月15日向临安区政府提出过《依法履行生效判决申请书》，临安区政府在该申请答复中已经告知原告，其并非行政赔偿义务机关。原告对该答复不服而提起行政诉讼。本院在该案一审判决书（作出于2019年12月16日）中已经明确：“根据现有生效裁判，案涉国有土地使用权系原临安市国土资源局在临安区政府未明确批准同意的情况下，作出了临土资收[2017]001号收回国有土地使用权决定而收回。案涉土地上的房屋系锦北街道办实施的拆除行为，也没有证据证明临安区政府直接组织实施了强拆行为。故临安区政府并不具有行政赔偿的法定义务”。浙江省高级人民法院在2018年10月22日作出的（2018）浙行终633号行政裁定书中明确，“上诉人主张杭州市临安区人民政府系适格被告（强制拆除行为案），但未提供充分的证据证明杭州市临安区人民政府参与或委托锦北街道办事处作出被诉强制拆除行为，其关于杭州市临安区人民政府系被诉强制拆除行为责任主体的主张亦缺乏法律依据，不予支持”。原告在收到临安区政府的2019年6月14日的答复和上述行政裁判文书后，仍向临安区政府提出《请求你府归还土地申请书》及本案的《请求你府履行法定职责申请书》，显然于法无据，且已构成重复申请。另，原告所称的“土地储备行为”作为土地使用权回收后的阶段行为，该行为与原国有土地使用权人之间并无直接关联性。鉴于以上原因，原告提出的“判令临安区政府在储备原告的国有土地使用权前未履行安置补偿行为违法；并判令其对涉案土地和该土地上房屋履行赔偿的法定职责。赔偿金额为54106741.16元（逾期赔偿的银行利息尚未计算在内）”等诉讼主张，亦于法无据。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条、第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回原告临安风顺旅游用品厂的起诉。 临安风顺厂上诉称，一、一审认为：“土地储备行为作为土地使用权回收后的阶段行为，该行为与原国有土地使用权人之间并无直接关联性。……”。一审已经证明被上诉人储备了上诉人的涉案土地。根据被上诉人在最高人民法院第三巡回法庭审笔录，可以证明临安区政府就涉案土地储备、房屋征收和房屋强拆承担责任，如果没有责任不可能同意补偿。二、被上诉人2018年1月12日作出关于对《违法拍卖土地查处申请书》的回复中承认，“将该宗土地纳入临政储出[2017]33号地块。”这里的临政储出包含了两个行为，储备和出让。也就是将涉案土地储备在[2017]33号地块。根据《国务院关于促进节约集约用地的通知》《土地储备管理办法》相关规定，被上诉人在储备涉案土地前未履行对上诉人安置补偿，与上诉人仍然存在法律上的利害关系。三、上诉人系第一次向被上诉人提出《请求你府履行法定职责申请书》，一审认定事实、适用法律错误。四、上诉人提出的收回国有土地使用权案、房屋强拆案和《依法履行生效判决申请书》等三案，与本案系四个完全独立的行政行为。上诉人选择其中之一作为赔偿诉讼案，符合法律规定。五、对于被上诉人违法储备上诉人的涉案土地，事实清楚。向一审法院起诉赔偿，一审法院已立案受理，已经进入司法程序。一审未经开庭审理、质证举证，未提供被上诉人已对上诉人履行合法补偿或者赔偿的证据，尚未实质性解决赔偿争议，裁定驳回起诉，有损司法公信力。一审未对本案的诉讼请求和赔偿请求进行审查，属遗漏上诉人的诉讼请求和赔偿请求。在赔偿问题未实质性解决前，不得驳回起诉。请求二审撤销本案一审裁定，指令原审人民法院继续审理。 临安区政府答辩称，1.本案中，上诉人向答辩人提出申请请求为：“请你府未依法履行安置补偿前就储备了申请人的涉案土地使用权，应履行赔偿的法定职责。赔偿金额为51861426.08元”。结合上诉人本案中的诉讼请求可以确认，该申请实质上仍然是对其××街道××路××号国有土地使用权的权益主张。现有生效裁判已确认，案涉收回国有土地使用权的临土资收[2017]001号《关于收回国有土地使用权的决定书》，系由原杭州市国土资源局临安分局作出。答辩人并非该违法收回土地使用权决定的作出主体，没有对××街道××路××号国有土地使用权损失进行赔偿的职责义务。2.上诉人已在2019年4月15日向答辩人提出过《依法履行生效判决申请书》，答辩人在该申请答复中已经告知上诉人，其并非行政赔偿义务机关。上诉人对该答复不服而提起行政诉讼。杭州中院一审判决明确：“根据现有生效裁判，案涉国有土地使用权系原临安市国土资源局在临安区政府未明确批准同意的情况下，作出了临土资收[2017]001号收回国有土地使用权决定而收回。案涉土地上的房屋系锦北街道办实施的拆除行为，也没有证据证明临安区政府直接组织实施了强拆行为。故临安区政府并不具有行政赔偿的法定义务”。浙江省高级人民法院作出的行政裁定也明确，“上诉人主张杭州市临安区人民政府系适格被告（强制拆除行为案），但未提供充分的证据证明杭州市临安区人民政府参与或委托锦北街道办事处作出被诉强制拆除行为，其关于杭州市临安区人民政府系被诉强制拆除行为责任主体的主张亦缺乏法律依据，不予支持”。上诉人在收到答辩人2019年6月14日的答复和上述行政裁判文书后，仍向答辩人提出《请求你府归还土地申请书》及本案的《请求你府履行法定职责申请书》，于法无据，已构成重复申请。3.上诉人所称的“土地储备行为”作为土地使用权回收后的阶段行为，该行为与原国有土地使用权人之间并无利害关系。请求驳回上诉，维持原裁定。 经审查，本院对原审裁定认定案件事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当有具体的事实根据。《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。本案中，根据在案的临安风顺厂向临安区政府提出的《请求你府履行法定职责申请书》表述，结合其在本案提出的诉讼请求，应认定该申请实质上仍然是对其××街道××路××号国有土地使用权的权益主张行政赔偿。但根据查明事实，生效裁判已确认，案涉收回国有土地使用权的临土资收[2017]001号《关于收回国有土地使用权的决定书》，系由原杭州市国土资源局临安分局作出。临安区政府并非该违法收回土地使用权决定的作出主体，没有对××街道××路××号国有土地使用权损失进行赔偿的职责义务。且上诉人已在2019年4月15日向临安区政府提出过《依法履行生效判决申请书》，临安区政府在该申请答复中已经告知上诉人，其并非行政赔偿义务机关，且上诉人因此而对该答复不服提起的行政诉讼，杭州市中级人民法院作出生效行政判决，驳回了上诉人的诉讼请求，之后上诉人仍继续向临安区政府提出《请求你府归还土地申请书》及本案的《请求你府履行法定职责申请书》，系已构成重复申请。对上诉人××街道××路××号国有土地使用权直接产生行政强制力的行政行为系原杭州市国土资源局临安分局作出的临土资收[2017]001号《关于收回国有土地使用权的决定书》，上诉人所称“土地储备行为”并无直接针对上诉人设定相关权利义务；本案一审系程序上裁定驳回起诉，一审并不存在遗漏审查上诉人的诉讼请求和赔偿请求的情况，上诉人提出上诉相关主张不能成立。鉴于上诉人构成重复申请的情况，以及被上诉人并不存在对上诉人损失进行赔偿的事实依据，原审法院据此迳行裁定驳回起诉，符合法律规定，并无不当。 综上，原审裁定结论正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  吕柏超 审判员  马良骥 审判员  张 榆 二〇二〇年十二月十一日 书记员  韦若莎