浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1662号上诉人（原审原告）章开丰，男，1983年5月17日出生，汉族，住宁波市鄞州区。被上诉人（原审被告）宁波市人民政府，住所地宁波市鄞州区宁穿路**。法定代表人裘东耀，市长。委托代理人顾忠平、毛莹。章开丰诉宁波市人民政府（以下简称宁波市政府）土地行政复议一案，不服宁波市中级人民法院（2020）浙02行初99号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月16日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年11月23日，章开丰向宁波市自然资源和规划局（以下简称市自规局）寄送《查处土地违法行为申请书》，要求市自规局查处章贤成非法买卖土地、非法“一户多宅”的违建行为，责令章贤成将非法占用的宅基地退还章隘村集体。同年12月16日，市自规局作出编号〔2019〕07号《违法线索处理告知书》，告知章开丰反映的东钱湖镇章隘村后隆2号实为后隆8号，系章贤成向其堂兄购买，章贤成已与东钱湖镇村镇建设房屋拆迁办公室签订《住宅用房拆迁调产安置补偿协议》，但该房屋目前尚未拆除。章开丰反映的问题涉及拆迁安置政策问题，请向东钱湖镇人民政府反映。章开丰对此不服，于2020年1月2日向宁波市政府申请行政复议。宁波市政府于同年1月3日予以受理，并向章开丰寄送《行政复议案件受理通知书》，向市自规局寄送《行政复议答复通知书》等。市自规局作出《行政复议答复书》，并提交查处土地违法行为申请书、照片及寄送凭证、章隘村《情况说明》、章隘村后隆8号房屋照片、违法线索处理告知书及寄送凭证、《住宅用房拆迁调产安置补偿协议》等材料。经审查，宁波市政府于2020年2月20日作出甬政复〔2020〕1号行政复议决定（以下简称被诉行政复议决定），并于同年2月27日送达章开丰。被诉行政复议决定载明：根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以依法申请行政复议。章开丰向市自规局（以下简称市自规局）递交查处违法行为的申请书，举报他人涉嫌违反土地管理的法律、法规，但章开丰的房屋与被举报人房屋并不相邻，也无其他证据证明其举报的事项与其合法权益存在法律上的利害关系。市自规局处理举报事项的行为并不影响章开丰的合法权益。故章开丰的申请不符合行政复议的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，作出驳回章开丰行政复议申请的决定。另查明，宁波市鄞州区东钱湖镇章隘村股份经济合作社于2019年12月10日作出《情况说明》，载明：章贤成系章隘村村民，原居住在章隘村后隆**，该房屋系章贤成向其堂兄于1993年左右购买，该房屋与章开丰并不相邻。除此房屋，另有一处房屋系从其父母处继承而来，面积约70-80平方米，位于章隘村三华里后墙门，该房子由章贤成母亲居住，直到拆迁。除上述两处房屋外，章贤成在章隘村无其他住宅。经现场勘查，章开丰指认其所称的后隆2号的房屋位置，并自认并无房屋与该房屋相邻。章开丰未明确指认另外两块土地的位置。原告诉至法院，请求撤销被诉行政复议决定，并责令宁波市政府重新作出行政复议决定。原审法院认为，当事人启动行政执法程序与启动行政复议程序、行政诉讼程序的法定条件并不相同。就本案来说，对于违法用地行为的查处系自然资源主管部门依职权的行政行为，任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。但是检举人、控告人并不必然获得启动行政复议程序的主体资格。根据《行政复议法》第二条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项的规定，公民、法人或其他组织认为行政行为侵犯其合法权益提起行政复议的，需与行政行为具有利害关系。换言之，与行政行为具有利害关系是提起行政复议的前提。结合章开丰及宁波市政府提交的证据、现场勘查时章开丰的指认，章开丰虽系要求市自规局查处违法用地行为的举报人，但无证据证明章开丰的房屋或土地与被举报人的房屋或土地相邻，或被侵害，故章开丰与举报事项不存在行政法上的利害关系，不符合提起行政复议的法定条件。宁波市政府据此认为章开丰的复议申请不符合法定受理条件，作出驳回其复议申请的决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确。至于被诉行政复议决定作出的程序，宁波市政府收到章开丰的行政复议申请后，于次日向章开丰及市自规局寄送相关法律文书，经审查，在法定期限内作出被诉行政复议决定，并邮寄送达章开丰，上述程序并无不当。综上，被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。章开丰要求撤销被诉行政复议决定，理由不足，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告章开丰的诉讼请求。案件受理费50元，由原告章开丰负担。章开丰不服原审法院行政裁定，向本院提起上诉，请求：1.依法撤销原审行政判决，并改判支持上诉人原审诉讼请求；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、原审判决认定事实不清楚。本案是因被上诉人不履行法定职责提起的行政诉讼。根据《行政复议法》第三条的规定，被上诉人作为复议机关应当履行审查申请行政复议的具体行政行为是否合法、适当的职责。本案中，原审判决未厘清上诉人有权诉请市自规局的答复职责，反而要求上诉人向东钱湖镇人民政府反映，该局已构成《行政复议法》上规定的“不履行法定职责”。《行政复议法》第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。因此，被上诉人在受理上诉人的行政复议申请时以及于2020年1月16日再次向上诉人邮寄受理通知书，两次肯定了上诉人的行政复议申请资格。但又以上诉人的行政复议申请不符合《行政复议法》及其实施条例所规定的受理条件为由，驳回上诉人的行政复议申请，显然不符合行政合理性原则，也不符合《行政复议法》的立法目的。二、原审判决适用法律错误，混淆了本案被诉行政行为及其与上诉人之间的利害关系。上诉人是因村民利益的需要，依据《浙江省实施办法》，对涉案土地违法行为，依法向市自规局提出查处申请。《浙江省实施办法》第四十四条规定，村民委员会成员有非法占用集体资金、资产、资源或者其他公共财物的侵害村集体及村民合法权益的行为，县级人民政府及其相关部门和乡镇人民政府应当责令改正；经查证确有违法行为，侵害村集体及村民合法权益的，依法进行处理。据此，就本案村民委员会成员非法买卖土地、非法占用土地资源，上诉人依法具有申请查处的权利，该请求权属于“特定法律保护范围的权益”。而被上诉人及原审判决均称上诉人与本案不具有利害关系，有所不当。三、原审判决程序违法，采纳相关证据违法，且未归纳本案争议焦点，严重妨碍上诉人的法定诉讼权利。《行政诉讼法》第三条明确规定，被诉行政机关负责人不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。上诉人当庭否定了被上诉人的委托代理人资格，故原审判决应当缺席审判。原审判决未归纳本案争议焦点，不当。上诉人已经阐明案涉《情况说明》不应当被采纳的理由，但原审判决仍然予以采纳，亦不当。在现场勘查时，上诉人并无自认行为，且指明了另外两块土地的位置，但在场的自然资源主管部门工作人员却未予勘查。宁波市政府答辩称：一、被上诉人作出被诉行政复议决定，主体适格。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条第一款、第十二条第一款的规定，被上诉人作为市自规局的本级人民政府负有履行行政复议的法定职责，依法受理上诉人的行政复议申请并作出被诉行政复议决定，主体适格。二、被上诉人作出被诉行政复议决定，程序合法。被上诉人于2020年1月2日收到上诉人提交的行政复议申请书。经审查，1月3日对上诉人的行政复议申请予以受理，并于当日通过EMS邮政快递向上诉人寄送了《宁波市人民政府行政复议案件受理通知书》、向市自规局寄送了《宁波市人民政府行政复议答复通知书》及《行政复议申请书》副本。2020年2月20日，被上诉人作出被诉行政复议决定，并于2月25日通过EMS邮政快递向上诉人寄送。被上诉人的上述处理程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条等规定，程序合法。三、被上诉人作出行政复议决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，上诉人诉请理由不成立。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以依法申请行政复议。本案中，上诉人向市自规局递交查处违法行为的申请书，举报他人涉嫌违反土地管理的法律法规。但上诉人的房屋与被举报人房屋并不相邻，也无其他证据证明其举报的事项与其合法权益之间存在法律上的利害关系。市自规局处理举报事项的行为并不影响上诉人的合法权益。上诉人的行政复议申请不符合行政复议法及其实施条例所规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，被上诉人作出驳回上诉人行政复议申请的行政复议决定，事实认定清楚，法律依据适用正确，程序合法。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依照本法申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定，行政复议申请应属于行政复议法规定的行政复议范围。《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》（[2013]行他字第14号）载明：根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。本案中，被上诉人提交的证据、上诉人原审庭审陈述等可以证明上诉人无房屋或土地与被举报人的房屋或土地相邻，亦无证据证明其相关权益被侵害，故上诉人要求市自规局查处相关违法行为并非为了维护自身合法权益，实际属于信访投诉事项。据此，被上诉人认为上诉人的复议申请不符合法定受理条件，并驳回其复议申请，认定事实清楚，适用法律、法规正确。关于行政机关的法定代表人原审中未到庭参加诉讼问题。《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十八条规定，行政诉讼法第三条第三款的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人。第一百二十九条第三款规定，行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的，应当向人民法院提交说明情况，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可。原审中，被上诉人的法定代表人未出庭参加诉讼，但被上诉人提交了《情况说明》，对行政机关负责人不能出庭应诉的理由进行了说明，故被上诉人的法定代表人未出庭参加应诉，并无不当，上诉人就此提出的上诉理由，不能成立。关于原审证据采信问题。鉴于被上诉人提供的章隘村股份经济合作社作出的《情况说明》真实合法，上诉人亦未提供相反证据否定其证明力，故原审将其作为认定本案事实的依据，并无不当。关于上诉人是否有房屋与案涉房屋相邻问题。鉴于上诉人未提供证据证明其拥有房屋与案涉房屋相邻，且在庭审中自认其无宅基地与案涉房屋所在地块相邻，故原审结合《情况说明》认定上诉人无房屋与案涉房屋相邻，有相应依据。关于上诉人提出的原审法院未归纳本案争议焦点问题。原审法院虽未明确归纳本案争议焦点，但实际系围绕本案争议焦点审理，且处理结果正确，故上诉人就此提出的上诉理由，不予支持。对上诉人提出的其他上诉理由，或不属于本案审理范围，或无事实和法律依据，均不予支持。关于被诉行政复议决定程序问题。经审查，宁波市政府于2020年1月3日予以受理上诉人的复议申请，于2020年2月20日作出被诉行政复议决定，并于同年2月27日送达上诉人，上述程序符合行政复议法第三十一条第一款的规定。综上，上诉人章开丰的上诉理由不能成立，不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人章开丰负担。本判决为终审判决。审判长  黄金富审判员  马惟菁审判员  王富新二〇二〇年十二月十日书记员  朱胤佐1·10·