浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行终1640号 上诉人（原审原告）浙江东控电气有限公司，住所地杭州市余杭区良渚街道博园路13号1幢2楼C024室。 法定代表人赵光，经理。 委托代理人刘亮，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市拱墅区人民政府，住所地浙江省杭州市拱墅区台州路1号。 法定代表人章燕，区长。 委托代理人毛筱钦。 委托代理人郑祥，浙江南面律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）杭州广赛电力科技有限公司，住所地浙江省杭州市拱墅区登云路428号。 法定代表人屠红燕，董事长。 委托代理人于程，浙江**浙律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）浙江时代电子市场有限公司，住所地浙江省杭州市余杭区良渚街道博园路1号2幢二层2006室。 法定代表人屠红燕，董事长。 委托代理人于程，浙江**浙律师事务所律师。 浙江东控电气有限公司（以下简称东控公司）诉杭州市拱墅区人民政府（以下简称拱墅区政府）、第三人杭州广赛电力科技有限公司（以下简称广赛公司）、浙江时代电子市场有限公司（以下简称时代公司）其他行政强制一案，不服浙江省杭州市中级人民法院于2020年8月17日作出的（2020）浙01行初179号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年9月16日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案因事实清楚，决定不开庭审理。现已审理终结。 原审法院经审理查明，浙江时代电子市场原址位于杭州市××路××号，房屋所有权人系广赛公司，该市场由广赛公司的全资子公司时代公司举办。杭州东控电子电器有限公司于2017年9月23日与时代公司签订《浙江时代电子市场营业房租赁合同》，约定时代公司将位于杭州市拱墅区××路××号××商铺出租给原告经营使用，租赁期限至2018年9月30日止。杭州市拱墅区城中村指挥部（以下简称城中村指挥部）因实施时代电子市场地块（庆隆小河单元ＧＳ0305-19地块）项目建设，需收购广赛公司位于拱墅区登云路426、428、430号土地及房屋。城中村指挥部与广赛公司经协商一致签订了《货币补偿协议》。2018年7月3日，时代公司向浙江时代电子市场各位商户发布《通知》，告知因市场被列入城市改造范围，市场计划于年底前完成搬迁，原租赁协议期满后，不再进行续租，商户需在9月30日前腾空摊位并交还，并就摊位的安置、贴补、奖励等事项进行通知。2018年11月30日，浙江时代电子市场发布《浙江时代电子市场温馨提醒函》，告知2019年1月1日起所有浙江时代电子市场的经营活动将由位于余杭区××路××号××市场统一安排等事项。2019年1月21日，广赛公司注销了登云路426、428、430号的不动产权利。2019年1月31日，城中村指挥部与广赛公司签订《交接单》，载明就拱墅区登云路426、428、430号房屋“现广赛公司已将房屋腾空，因接近春节，上述房屋由广赛公司管理至2019年2月28日。”2019年3月22日，城中村指挥部向广赛公司作出《关于腾空浙江时代电子市场遗留物品的函》，载明“我部随即组织房屋拆除施工单位进场拆除，现拆房单位反馈市场内部分房屋仍有遗留物品，请贵司尽快搬离，以免影响工程进度。”原告认为拱墅区政府实施的强制搬离原告财物的行为违法，诉至本院。 另查明，广赛公司于2020年5月14日出具《关于腾空浙江时代电子市场遗留物品的情况说明》，载明：“……收到指挥部的告知后，公司组织人员去现场查看，发现确有部分房屋内有遗留物品。考虑到这部分房屋以前是出租给电子市场的商户使用，同时商户与电子市场的租赁协议早在2018年9月30日已经到期。市场方在租赁到期前以及到期后均多次告知承租的商户应根据租赁协议腾空房屋并归还，如未腾空，遗留物品按照遗弃物处理，为此公司认为这部分遗留物品应为以前租户的遗弃物。公司于是在2019年4月15日雇佣三替集团有限公司对遗留物品进行了搬离，同时三替公司、街道、城中村指挥部、现场拆房队以及市场共五方在现场对搬离物品清单进行见证，并在清单上签字确认。目前搬离的货物由我公司暂时保管。” 原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（一）原告的身份证明材料以及有效联系方式；（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；（四）人民法院认为需要提交的其他材料。”本案中，原告提起诉讼，请求确认被告拱墅区政府强制搬离原告财物的行为违法。根据上述规定，原告有义务提供证据证明被诉行政行为，即其所称的拱墅区政府强制搬离原告财物行为的存在，但其提供的证据不足以证明拱墅区政府强制搬离财物行为的存在。相反，拱墅区政府提供的证据以及第三人的陈述能够相互印证，市场产权人广赛公司在与城中村指挥部签订协议后，于2019年将市场内物品进行了搬离。据此，原告起诉所针对的拱墅区政府强制搬离其财物的行为并不存在，其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项的规定，裁定驳回原告浙江东控电气有限公司的起诉。 东控公司上诉称：一、被上诉人1作为做地主体，对整个征收项目负责，而城中村指挥部系被上诉人1拱墅区政府设立的单位，其在征收过程中实施了违法强制行为，该具体行政行为的法律后果应由被上诉人1承担。上诉人租赁的商铺位于浙江时代电子市场内，该地块被列入城市改造范围，案涉商铺等被征收。从《府办简复第B20171436号》文件、《关于明确杭州文化商城和时代电子市场地块做地主体的通知》、拱墅区城中村改造拆迁地块地长公示牌以及杭州市建筑拆除工程文明施工牌等证据可知被上诉人1拱墅区政府经杭州市人民政府同意后作为该地块的做地主体，是该地块的征收主体。而城中村指挥部系被上诉人1拱墅区政府的直属单位，具体实施涉及征收的相关工作。强制搬离上诉人所有财物的行为是整个征收拆迁过程的一个环节，被上诉人1对该征收项目负责，该征收项目的合法性被上诉人并未证明，因此强制搬离货物这一行政强制行为亦违法。城中村指挥部与被上诉人2广赛公司签订的《货币补偿协议》是因为征收该地块而签订的，其本身是一个行政协议，而2019年3月份城中村指挥部在房屋拆除过程中发现市场内有部分遗留物品未搬离，进而发函要求被上诉人2搬离腾空市场，可知强制搬离上诉人财物的行为是城中村指挥部明确要求的，其对广赛公司的函件本身就具有行政强制性，城中村指挥部系上诉人财物被强制搬离的行为的主导者以及实施者。被上诉人1作为做地主体，对整个征收项目负责，而城中村指挥部系被上诉人1拱墅区政府设立的单位，其在征收过程中实施了违法强制行为，该具体行政行为的法律后果应由被上诉人1承担。二、城中村指挥部实际参与了强制搬离上诉人财物的违法行为。2019年3月25日，城中村指挥部领导大量人员将市场围起来，禁止从房屋内搬离物品，3月25日当天，城中村指挥部相关负责人也在现场，上诉人有理由认为其参与实施了搬离上诉人财物的行为。从被上诉人2提供的说明可知，搬离物品是由城中村指挥部等部门进行见证，并且签字确认。如果是广赛公司将上诉人的财物当做遗弃物搬离，又邀请城中村指挥部等部门在现场进行见证，这明显不符合常理。同时也可证明城中村指挥部确实在搬离现场。以上文件及相关证据足以证明城中村指挥部系强制搬离上诉人财物的主导者及实施者，被上诉人1作为做地主体，对整个征收项目负责，而城中村指挥部系被上诉人1拱墅区政府设立的单位，其在征收过程中实施了违法强制行为，该具体行政行为的法律后果应由被上诉人1承担。原审法院认为“原告提供的证据不足以证明拱墅区政府强制搬离财物行为的存在，是市场产权人广赛公司将市场内物品进行了搬离”系事实认定错误。三、被上诉人1强制搬离财物的行为程序严重违法。《行政强制法》第十八条规定“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”被上诉人1未按照法律规定的程序来实施行政强制措施，违法强制搬离上诉人财物。在错误的认定了案件事实的情况下，原审法院错误的适用了《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，驳回上诉人起诉，属法律适用错误。综上所述，上诉人认为原审裁定认定事实不清，适用法律错误，请求撤销并发回重审或者依法改判。 拱墅区政府答辩称：一、答辩人未实施搬离行为，非本案适格主体。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）、（三）项之规定，提起行政诉讼应有明确的被告、具体的诉讼请求和事实依据。本案中，原诉讼请求为“确认被告强制搬离原告财物的行为违法。”首先，时代公司因与上诉人的民事纠纷（租赁合同纠纷），分别于2018年7月3日、11月30日向商户发出限期搬离的通知，后广赛公司组织雇佣人员将遗留物品搬离，该节事实有广赛公司出具的《关于腾空浙江时代电子市场遗留物品的情况说明》予以证明，足以说明搬离行为系广赛公司所为，故答辩人非本案适格被告。上诉人认为答辩人实施搬离行为，但未作举证，故上诉人以拱墅区政府为被告提起本案诉讼，缺乏基本的事实依据，不符合法定起诉条件，依法应予驳回。二、上诉人与本案不存在法律上利害关系，不具有适格的主体资格。上诉人系承租人，其权利来源于租赁合同，基于租赁合同对相关房屋享有使用权。但上诉人与时代公司签订的《营业房租赁合同》于2018年9月30日到期，合同到期后双方未再续签，故上诉人与时代公司的房屋租赁关系自2018年9月30日起不复存在，上诉人已丧失承租人身份，产权人广赛公司恢复对案涉房屋的占有、使用、收益、处分等完整权益，其按照与城中村指挥部签订的《货币补偿协议》中约定的搬迁期限（2018年12月31日前），于2019年1月31日依约移交指挥部，正是行使处分权的体现。即表明涉案房屋的原产权人对该房屋所享有的权益已处分完毕，涉案房屋与该房屋原产权人以及其他权利人均不存在法律上的利害关系。而上诉人对于自己提起行政诉讼的权利基础，是其作为涉案房屋承租人而享有的房屋使用权，此主张并不能成立，租赁关系属于民事法律关系，对于其作为房屋承租人享有的权利可通过民事途径予以主张，故上诉人与本案不存在法律上利害关系，不具有适格的主体资格。综上，原审裁定程序合法，适用法律正确，请求维持原审裁定，驳回上诉。 时代公司、广赛公司均答辩称：一、关于遗留物如何搬离的问题。2019年1月31日，答辩人广赛公司与城中村指挥部签订《交接单》。2019年3月，城中村指挥部在房屋拆除过程中发现市场内部分房屋仍有遗留物品，故要求答辩人尽快搬离。答辩人到现场查看后发现，市场内部分隔墙已经拆除，且确有部分房间存在散落的遗留物品。答辩人遂于2019年4月15日，委托三替公司在五方见证下，将遗留物品搬离。二、答辩人有权对遗留物品进行处置。上诉人与广赛公司全资控股的子公司时代公司签有《营业房租赁合同》，但该合同于2018年9月30日已经到期。根据该合同第九条规定，上诉人在未与时代公司续签合同的情况下，继续占有、使用房屋，且其称将物品遗留在租赁房屋内直至2019年3月25日仍未搬离，该行为本身已经严重违反合同。对此，答辩人已经以租赁合同纠纷为由向拱墅区人民法院提起诉讼，要求上诉人支付未支付租金，房屋占用费、违约金等。此外，答辩人在合同到期前、到期后曾一再通知上诉人，租赁合同期满后将不再续约且市场将于2018年底关停搬迁。但上诉人在明知上述情况的前提下，却称其在合同到期后的几个月时间里一直未将遗留物品搬离，这显然不符合常理。答辩人认为，上诉人明知其在合同到期后，即不再享有租赁商铺的合法使用权，且在也明知市场将在2018年底将彻底关停移交，故其将物品遗留在市场内不仅构成违约且存在遗留物毁损、灭失的重大风险。但上诉人完全无视以上风险，只能说明遗留物品本身对上诉人已没有价值，而其不予搬离遗留物品的行为，也应当视为其对遗留物品所有权的放弃，故答辩人有权对市场内遗留物进行处置。综上所述，答辩人认为上诉人的上诉理由不能成立，请求依法驳回。 原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。 经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。另查明杭州东控电子电器有限公司于2017年11月27日变更为浙江东控电气有限公司。 本院认为，本案争议的主要问题是，拱墅区政府是否实施涉案搬离财物的行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第（二）项的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交被诉行政行为存在的材料。但上诉人在原审中提供的拱墅区政府办公室于2017年11月28日作出的《关于明确杭州文化商城和时代电子市场地块做地主体的通知》、视频等证据，均不足以证明拱墅区政府实施了涉案搬离财物的行为。相反地，从拱墅区政府提供的城中村指挥部与广赛公司签订的《交接单》、城中村指挥部向广赛公司作出的《关于腾空浙江时代电子市场遗留物品的函》、广赛公司于2020年5月14日出具的《情况说明》及广赛公司、时代公司的陈述看，可以证明广赛公司实施了涉案搬离财物的行为。拱墅区政府设立的城中村指挥部要求广赛公司按照《货币补偿协议》的约定腾空涉案房屋，并在搬离物品清单上签字的行为，不能视为其实施了涉案搬离行为。涉案搬离行为发生时，上诉人与时代公司的房屋租赁关系已到期，其相关权利的救济完全可通过民事诉讼解决。因此，上诉人提起本案诉讼的起诉条件尚不具备，原审裁定驳回起诉，结论正确。综上，上诉人提出的上诉理由均不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  唐维琳 审判员  王玉岳 审判员  楼缙东 二〇二〇年十二月二日 书记员  张 莹