吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉行终327号 上诉人（原审原告）王家君，男，汉族，住吉林省敦化市。 委托代理人秦殿红，系王家君妻子。 委托代理人任如伟，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）敦化市人民政府，住所地吉林省敦化市新华路**。 法定代表人冯玉宝，市长。 委托代理人陈玉福，敦化市房屋征收与土地收购储备中心副主任。 委托代理人姚忠华，敦化市房屋征收与土地收购储备中心法制科科员。 上诉人王家君诉被上诉人敦化市人民政府（以下简称敦化市政府）房屋征收补偿决定一案，不服吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院（2020）吉24行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明：敦化市政府于2019年3月19日作出敦政发〔2019〕6号《敦化市人民政府关于南湖公园项目用地拟征收土地的通知》，决定拟对3305兵工厂以东；南湖大街以西；南环路以南；2205铁路专用线以北的集体土地进行征收，共涉及江南镇南湖村。敦化市政府于2019年11月22日向吉林省人民政府上报敦政报〔2019〕93号《敦化市人民政府关于敦化市2019年第三批次建设用地的请示》。敦化市自然资源局于2019年11月25日向吉林省自然资源厅上报敦自然资发〔2019〕149号《关于敦化市2019年度第三批次建设用地的审查报告》，内容有：一、申请他用地现状…经实地调查核实，权属来源合法，土地产权明晰，范围、界址、地类清楚、地类清楚行土地登记发证，没有争议。拟征收土地现状及地上物的调查结果已经被征地农村集体经济组织和农户确认。我局于2019年11月22日对该项目拟用地进行了踏查……三、土地利用总体规划和年度计划审查情况。经审查，该批次建设用地位于敦化市江南镇建设用地范围内，符合敦化市江南镇土地利用总体规划（2006年-2020年），用地区位已标注在土地利用总体规划图上，申报的用地规模符合年度土地利用计划。四、申报用地规划用途审查情况。本批次申报用地规模32.3958公顷，按规划用途划分：公共管理与公共服务用地32.3958公顷，占申报用地规模的100.00%。五、补充耕地情况。申报用地中涉及占用耕地19.6511公顷，其中水浇地面积19.6511公顷，需补充产能指标117906.6000公斤。已由敦化市政府委托敦化市自然资源局补充耕地。合计缴纳耕地开垦费106.1159万元，已足额缴纳到位。六、其他有关情况（一）征地资金准备情况。该批次用地所需的征地资金，已于2019年9月19日准备到位。……（三）征地程序履行情况。敦化市自然资源局按规定履行了征地报批前告知、确认和听证程序，被征地村组、农民对拟征地的用途、征地方案中的征地位置、征地权属、地类和面、地类和面积以及补偿标准等无异议，没有提出听证申请。吉林省自然资源厅于2020年1月8日作出吉自然资耕函〔2020〕7号《吉林省自然资源厅关于敦化市人民政府2019年第3批次农用地转用和土地征收的批复》，同意敦化市政府将农民集体农用地19.6511公顷（全部为耕地）转为建设用地并办理征地手续，同时同意征收农民集体建设用地12.7447公顷。以上共计批准建设用地32.3958公顷，用于公共管理与公共服务项目建设。 2020年1月15日，敦化市政府在延边日报上对《敦化市自然资源局关于征地补偿和安置方案的公告》《敦化市人民政府征收土地方案公告》登报征求意见。敦化市政府于2020年1月21日作出敦政告字〔2020〕4号《敦化市人民政府关于南湖小区B地块项目用地征收的公告》，载明：为保障城市建设项目的实施，根据《中华人民共和国土地管理法》《吉林省土地管理条例》《吉林省自然资源厅关于敦化市人民政府2019年第3批次农用地转用和土地征收的批复》（吉自然资耕〔2020〕7号）及相关规定，批准将集体农用地转为建设用地，用于公共管理与公共服务、住宅、商服和工矿仓储项目建设。敦化市人民政府对市房屋征收与土地收购储备中心拟定的《敦化市南湖小区B地块项目用地征收补偿安置方案》进行了审查及论证，结果符合相关规定。敦化市政府研究决定，对部分集体土地实施征收。项目名称为敦化市南湖小区B地块建设项目，征收范围以勘测定界图为准，被征地所有权人及征地面积为江南镇南湖村，面积32.3958公顷土地。征地补偿标准为：该项目用地征地补偿标准按延边朝鲜族自治州人民政府批准公布的《全州征地区片综合地价标准的通知》（延州政〔2017〕74号）执行，共涉及一个征地区片综合地价，补偿标准为138元/平方米。为维护被征地农户的切身利益，并遵循保障被征地农户原有生活水平不降低的原则，被征地农户在规定的签约期限内签订征收补偿安置协议并腾退土地的，将征地补偿标准按450元/平方米（其中被征地农户得400元/平方米，被征地农户所在集体经济组织得50元/平方米）给予补偿；如被征地农户系本村村民，按村里提供的第一轮承包在册土地面积，原村补贴部分由市政府承担。 《敦化市南湖小区B地块项目用地征收补偿安置方案》（以下简称《补偿方案》）的内容包括：……六、签约期限：2020年2月1日起至2020年2月16日止。……九、房屋及地上附着物补偿标准：经调查，该征收范围内的房屋分为有产权房屋和窖头房。（一）有产权房屋补偿标准：被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。征收有产权房屋选择货币补偿的，由选定的房地产价格评估机构，按照房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产市场价格评估确定。被征收人产权调换（回迁安置），按照“征一还一，适当扩大面积”的原则。被征收房屋建筑面积不足50平方米的，适当扩大到50平方米的部分，按照小区基础配套设施建设成本每平方米1600元结算，超出50平方米部分按照新建回迁安置楼房开盘价格每平方米优惠500元结算。……（三）其他地上附着物补偿标准：其他地上附着物等补偿金额按选定的评估机构出具的地上附着物评估报告给予相应的补偿。十、房屋建筑面积和用途等事宜的认定：对被征收房屋的建筑面积和用途的认定，以房屋登记机构颁布的房屋所有权证标注的面积和用途为准。经认定建成于1984年1月5日前且没有进行翻、改、扩建的居住建筑，符合住宅房屋登记条件的，房产登记机构予以登记，按照有产权证房屋标准执行。经认定不符合登记条件其他建筑，按照评估价格给予货币补偿。十一、征收有产权房屋及窖头房造成搬迁的，向被征收人一次性支付搬迁补助费每证或每户1000元。十二、临时安置费被征收人自行安置过渡住宅房屋的，自签订征收补偿协议后腾退房屋之日起至产权调换房屋交付前，支付临时安置费每月每平方米12元（含采暖补助费），临时安置费每月不足600元的，按600元支付，限于发放一年期限。选择货币补偿的按上述标准一次性支付一年期限临时安置费。十三、奖励在约定的签约期限内全部被征收人签订补偿安置协议并完成搬迁的，给予每证3000元补助奖励。十四、达不成协议的处理：违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。 敦化市政府因考虑到国内外新兴冠状病毒肺炎的综合情况，先后于2020年2月25日、2020年3月23日作出敦政告字〔2020〕5号、敦政告字〔2020〕7号《敦化市人民政府关于南湖小区B地块项目用地征收延长签约期限的公告》，并在征收范围内予以公示，决定将该项目的签约期限延长至2020年4月30日。 原审另查明：敦化市政府于2020年1月21日将敦化市恒源房地产估价事务所有限公司（以下简称恒源估价公司）营业执照、房地产估价机构资质证书、房地产评估机构人员资质证明予以张贴公示。恒源估价公司于2020年4月27日作出《南湖小区B地块初评结果公示表》，并予以张贴公示。 原审再查明：敦化市房屋产权管理中心查询原告王家君房屋的档案信息。所有权人王家君，建成年份1994年，建筑结构砖木，建筑面积74.73平方米，设计用途为住宅。王家君妻子秦殿红在该房屋内经营敦化市超跃蔬菜食品商店，该商店于2005年9月7日注册成立，注册经营场所为江南乡南湖村。案涉房屋院内另有一处无照房，王家君在该房屋内经营敦化市红翔风味小吃部，该小吃部于2011年4月20日注册成立。该无照房屋于2019年7月5日作为违法建筑被敦化市政府相关部门依法拆除。在无照房屋被拆除后，王家君在74.73平方米的房屋内同时经营食品商店和小吃部。 敦化市房屋征收与土地收购储备中心于2020年4月27日对王家君房屋及附属物进行现场实地查勘。原告王家君当日在查勘现场，但拒绝在查勘表签字。恒源估价公司作出《房屋征收估价分户报告-1》，价值时点为2020年1月21日，房屋所有权人王家君，估价方法为市场法，房屋用途为住宅，建筑结构砖木，建筑面积74.73平方米，评估单价每平方米4800元，评估总金额358704元；《房地产征收评估报告》中补偿评估合计50150元。在送达评估报告时，原告王家君拒签，工作人员将评估报告交王家君妻子。 2020年5月20日，敦化市政府作出的敦政处字〔2020〕38号《敦化市人民政府关于对王家君房屋征收补偿的决定》（以下简称《补偿决定》），并向王家君送达。内容有：……被征收人王家君，房屋坐落于南湖村南湖委9组，房屋所有权证标注为住宅，建筑面积为74.73平方米。一、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条，《吉林省土地管理条例》第二十五条、第二十七条等规定，做出如下房屋征收补偿决定：（一）货币补偿根据恒源估价公司出具的评估报告，被征收房屋货币补偿金额应为358,704元。其他附属物补偿金额为50,150元。被征收人所得的货币补偿金额，合计为408,854元。（二）产权调换（回迁安置）被征收人可在东辰一品3号楼范围内回迁一套安置住宅楼房，房屋差价款按补偿方案规定的标准结算。二、搬迁补助费征收有产权房屋造成搬迁的，房屋征收部门向被征收人一次性支付搬迁补助费每证或每户1,000元。三、临时安置费被征收人自行安置过渡住宅房屋的，自签订征收补偿协议后，腾退房屋之日起至产权调换房屋交付前，支付临时安置费每月每平方米12元（含采暖补助费），临时安置费（包括采暖补助费）每月不足600元的，按600元支付，先予发放一年期限。选择货币补偿方式的按上述标准一次性支付一年期限临时安置费。 原审认为，本案系涉集体土地上房屋的征收，被诉行政行为是敦化市政府作出的案涉征收补偿决定，因此本案围绕敦化市政府对王家君的补偿行为进行审查。一、关于本案的适格被告的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。”本案中，敦化市政府依据吉林省国土资源厅下发的《吉林省自然资源厅关于敦化市人民政府2019年第3批次农用地转用和土地征收的批复》，对原告房屋用地在内的集体土地开展征收工作，发布了征地公告及补偿安置方案公告且进行了现场公示，案涉地块《征收决定》《补偿方案》均合法。敦化市政府作为案涉地块征收主体，敦化市征储中心作为案涉地块征收部门，亦符合上述法律规定，敦化市政府为本案适格被告。二、关于案涉地块的征收是否符合公共利益需要的问题。原告提出该地块的征收用于商业开发，不是出于公共利益的目的进行征收。原审认为，涉案房屋的征收系基于加快城市基础设施建设发展的需要，属于公共利益，商业开发仅是房屋被征收后土地利用的一种手段，其并不必然与公共利益冲突。案涉地块的征收已经确保了被征收人获得安置补偿的选择权，不能据此否定征收时为了公共利益的目的。原告的该项主张不能成立。三、关于评估程序的合法性问题。《吉林省土地管理条例》第二十六条第二款规定：“被征收土地上附着物的补偿标准，由双方约定；约定不成的，由双方认可的或者市（州）、县（市）人民政府指定的具有评估资质的评估机构通过评估确认。”敦化市政府在《补偿方案》中确定评估机构并公示后，绝大多数村民对敦化市政府指定恒源估价公司为案涉地块的评估机构未提出异议，且由敦化市政府指定评估机构的方式符合法律规定，并没有损害原告的正当权益，故案涉地块由恒源估价公司作为评估公司并无不当。恒源估价公司对被征收房屋进行初评并公示，在此基础上做出的评估报告亦合法。四、关于原告王家君主张的无照房补偿问题。该房屋系因违法建筑拆除，与案涉地块的征收行为无关，故敦化市政府未对该房屋进行评估补偿并无不当。五、关于原告王家君主张的案涉房屋经营补偿问题。本案中，案涉房屋性质为住宅，原告主张其一直以该房屋作为经营场所用于经营超市及小吃部，但其未在征收过程中向征收部门提交营业执照及纳税凭证等足以证明其在房屋征收决定公告之日后仍在持续生产经营的相关证据，故敦化市政府在本次《补偿决定》中未作经营补偿并无不当。需要指出的是，原告作为被征收财产的所有人和使用人，有义务在行政征收程序中依法举证证明被征收财产的相关情况。因原告在行政征收程序中怠于举证，导致原告相关财产未能经依法评估作出补偿，原告对此应当承担不利后果。原告可另行向被告提出补偿申请，经相关部门依法勘查和评估后，由被告另行作出补偿决定。被告另行作出补偿决定不影响本判决生效后依法对原告的被征收财产的强制执行。综上，敦化市政府作出的《补偿决定》，认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王家君的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告王家君负担。 二审王家君上诉称：1.原审判决认定事实错误，案涉地块的征收项目系以公共利益之名行商业开发之实。2.征收程序没有坚持一切从实际出发，没有充分保障包括上诉人在内的被征收人的知情权、参与权、表达权等各项合法权益。3.对上诉人的评估没有坚持尊重历史、尊重现实的原则。本次评估将上诉人无证房屋认定为违章建筑，并强制拆除不予补偿，未尊重历史，面对现实。4.原审法院适用法律错误。本次征收项目应当是新土地管理法实施以后的征收项目，应当严格依据法定征收程序开展征收工作，不应该存在“先拆迁后补偿”、不应该存在“土地现状调查走形式，社会稳定风险没评估”、不应该存在“对失地农民不纳入社会养老保障体系”等等一系列违背“原有生活水平不降低，长远生计有保障”的征收补偿原则。故上诉请求：撤销原审判决，并依法改判或发回重审；一、二审诉讼费用由敦化市政府承担。 二审敦化市政府答辩称：1.南湖小区B地块征收经吉林省自然资源厅批准，批准文号为吉自然资耕函[2020]7号。该批准是针对敦化市政府2019年第3批次农用地转用和土地征收的批复。王家君房屋在本项目征收范围内。敦化市政府按照征收批准文件规定内容履行了征收程序，符合法律规定。至于征收后的利用，可以根据具体情况再行调整规划报批。现敦化市人大常委会已经通过修改南湖小区规划调整的报告，即敦人常发[2020]21号，已经报到省级部门。2.征收部门严格履行征收程序，即拟征地通知、拟定的补偿方案、确定后的征地补偿方案、征收公告、签约期公告等都在村委会公示栏内公示，充分保障了被征地农户的知情权、参与权。并未剥王家君的知情权和参与权。3.王家君所述的被拆除的建筑是因违法违规被拆除与本案征收无关。 本院审理案件事实与原审判决认定一致，本院予以确认。 本院认为，（一）本案上诉人一审诉讼请求撤销案涉征收补偿决定，故本案审理对象系该征收补偿决定的合法性问题。关于上诉人提出案涉征收目的系商业开发及相关征收程序等异议，因不属于本案房屋征收补偿决定的审理范围，本院对此不予审查。（二）关于案涉征收补偿决定的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第四十七条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条规定：“征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿的。征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”本案被上诉人敦化市政府在依法认定相关事实后，作出案涉补偿决定，符合法律规定。（三）上诉人所主张的无证房屋因被认为系违章建筑进而被强制拆除，与本案征收补偿并无关联，本院不予支持。（四）原审判决认为敦化市政府作出的补偿决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，应予以维持，并判决驳回王家君的诉讼请求，并无不当。 综上，敦化市政府作出的补偿决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。王家君的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由王家君负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴先明 审判员  高 光 审判员  于淞合 二〇二〇年十二月二十八日 书记员  于婷婷