浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙行终1720号 上诉人（原审原告）浙江省粮油储运贸易有限公司，住所地浙江省杭州市延安路****。 法定代表人方介灿，董事长。 委托代理人章靖忠、胡明远，浙江天册律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）绍兴市柯桥区人民政府，住，住所地浙江省绍兴市柯桥区群贤路**/div> 法定代表人赵如浪，区长。 委托代理人杨章龙，绍兴市柯桥区中国轻纺城建设管理委员会副主任。 委托代理人楼东平，浙江越光律师事务所律师。 原审第三人浙江绍兴中国轻纺城西市场实业有限公司，住所地绍，住所地绍兴市柯桥区轻纺城西市场**人陈锋，董事长（清算组负责人）。委托代理人骆孝龙，浙江越光律师事务所律师。浙江省绍兴市中级人民法院审理浙江省粮油储运贸易有限公司（以下简称粮油储贸公司）诉绍兴市柯桥区人民政府（以下简称柯桥区政府）及第三人浙江绍兴中国轻纺城西市场实业有限公司（以下简称“西市场公司”）不履行国有土地上房屋征收补偿法定职责一案，于2018年8月7日作出（2018）浙06行初136号行政判决。粮油储贸公司不服，提出上诉。本院于2020年9月18日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。经阅卷，调查和询问当事人，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：原告粮油储贸公司系第三人西市场公司股东，持有西市场公司35%的股份。2013年12月18日，绍兴市柯桥区城中村改造和拆迁工作领导小组下发《中国轻纺城西市场升级改造项目房屋拆迁任务书》，规定项目拆迁范围、项目业主单位等内容，西市场公司属于上述拆迁范围内。同年12月25日，绍兴市柯桥区柯桥街道办事处与绍兴市柯桥区中国轻纺城市场开发经营有限公司（以下简称“市场开发公司”）共同制定《东升路西市场区块非住宅产权房屋拆迁改造安置补偿方案》。2014年2月28日，市场开发公司委托浙江林盛建设发展有限公司对西市场相关房屋实施拆除。2015年1月29日，市场开发公司请示绍兴市柯桥区城中村改造和拆迁工作领导小组办公室，要求涉案项目按2014年拆迁政策执行。2015年8月28日，因包括原告在内的西市场公司股东不能对西市场升级改造方案达成一致，决定不再延长公司营业期限，对公司解散清算。2016年3月10日，被告柯桥区政府作出《关于加快推进西市场升级改造工程建设的专题会议纪要》，明确西市场升级改造项目的拆迁业主由市场开发公司调整为浙江绍兴中国轻纺城建设管理委员会（以下简称“轻纺城建管委”）、市场开发公司为新市场建设主体。2016年5月24日，轻纺城建管委与西市场 公司清算组签订《房屋拆迁补偿协议》，约定房屋补偿事项。原告 认为该协议的签订违反西市场公司《清算组议事规则》，遂以柯桥 区政府为被告，诉至绍兴市中级人民法院。绍兴市中级人民法院经 审理，于2018年5月28日作出（2016）浙06行初120号行政判 决，认定“本次拆迁是在被告主导下的，对国有土地上房屋征收和 补偿行政行为，不能认定为企业自拆行为。……原告在致轻纺城建 管委的提示函中已经明确告知《清算组议事规则》的内容，但该单 位获悉上述内容之后，在明知清算组未经股东会三分之二以上通过 的情况下，仍坚持与清算组签订安置补偿协议，属于恶意串通”， 并判决确认上述《房屋拆迁补偿协议》无效。 绍兴市中级人民法院（2016）浙06行初120号行政判决发生 法律效力后，原告于2018年6月21日向被告邮寄《关于要求及时 商定安置补偿协议或作出安置补偿决定的函》，要求被告“于收函 后15日内与西市场公司清算组商签由西市场公司三分之二以上表 决权股东认可的拆迁安置补偿协议，不能依法达成拆迁安置补偿协 议的，亦在此期限内作出安置补偿决定”。被告收到上述函件后， 未作出答复，原告遂提起本案行政诉讼，请求：1.判决被告依据依 法评估确定的被征收房地产市场价值及有关政策规定的补偿、补助、 奖励等标准履行征收补偿安置职责（支付补偿款和/或提供产权调 换房屋，具体金额、面积根据评估结果确定）；2.判决被告赔偿自 2014年3月1日起至实际补偿之日止以应付补偿款为基数按同期 银行贷款利率计算的利息损失，和/或产权调换的临时安置费、停 产停业损失及其他相关补助（根据货币补偿、产权调换情况确定）； 3.被告承担诉讼费、评估费等相关费用。 另查明，绍兴县嵇山房地产评估有限公司（以下简称嵇山评估 公司）、浙江亿安联诚土地房地产评估有限公司（以下简称亿安联 诚评估公司）受轻纺城建管委的委托，于2016年3月22日分别出 具绍嵇拆评字（2016）3号《房地产估价报告》、浙亿安联诚 （2016）（估）字ZFK1008号《土地估价报告》。原告认为轻纺城建 管委直接委托评估机构，违反国有土地上房屋征收补偿的相关规定。 2017年，浙江省审计厅对中共绍兴市柯桥区委、柯桥区政府相关领 导任期经济责任进行审计后，指出嵇山评估公司进行前述房地产评 估时，擅自调高区位系数，造成西市场升级改造拆迁补偿价格增加 2.66亿元。此后，轻纺城建管委再次与西市场公司清算组协商，确 定西市场拆迁安置补偿款总额为970205457.67元，但未提交上述 协商内容已经西市场公司股东会表决权三分之二以上通过的证明 材料。 本案审理过程中，原告粮油储贸公司申请“对位于104国道以 西小马路西市场的总建筑面积63981.49平方米的西市场实业有限 公司被征收房屋的市场价值，依据《国有土地上房屋征收与补偿条 例》《国有土地上房屋征收评估办法》进行司法评估鉴定”。为妥善 化解行政争议，解决实际问题，本院于2018年12月3日对原告的 评估申请予以准许，决定“对位于绍兴市柯桥区××道××西小马 路口西市场的总建筑面积63981.49平方米的被征收房屋的价值 （2014年2月24日）”进行司法评估，并选定诸暨市永利房地产评 估有限公司（以下简称永利评估公司）为本案评估机构。2020年7 月20日，因原告收到永利评估公司《缴费通知单》后，逾期未交 纳评估费用，永利评估公司将本案退回本院。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款 规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人 员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉 讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政 行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本 案系诉请行政机关履行国有土地上房屋征收补偿职责之诉，有权提 起履职之诉的原告一般是被征收房屋的业主，具体到本案，则为第 三人西市场公司。然根据本院（2016）浙06行初120号行政判决认 定，西市场公司清算组存在违反《清算组议事规则》，未经股东会表 决权三分之二以上通过即与轻纺城建管委签订《房屋拆迁补偿协 议》，损害股东利益的情形。原告粮油储贸公司作为第三人公司的股 东，与案涉西市场拆迁补偿具有利害关系，其在催告被告柯桥区政 府履职却未获答复的情况下，为维护自身合法权益提起本案诉讼， 于法有据，主体适格。被告、第三人有关粮油储贸公司不具有原告 主体资格的主张，不予采纳。 根据前述生效行政判决认定，案涉西市场拆迁系被告柯桥区政 府主导下的国有土地上房屋征收与补偿行为。《国有土地上房屋征 收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定:“市、县级人民政府 负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的 房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋 征收与补偿工作。”第二十六条第一款规定:“房屋征收部门与被征 收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征 收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定 的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补 偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”据此，在国有土地上房 屋征收中，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿， 其所确定的房屋征收部门应当在征收补偿方案确定的签约期限内 与被征收人达成补偿协议，无法达成的，市、县级人民政府应当按 照征收补偿方案作出补偿决定。本案中，被告虽未明确案涉西市场 拆迁项目的房屋征收部门，但从已查明的事实看，被告于2016年3 月10日确定该项目的拆迁业主为轻纺城建管委，后者曾委托相关 评估机构对被拆迁房地产进行评估，并作为甲方与西市场公司清算 组（乙方）签订《房屋拆迁补偿协议》（已被判决确认无效）。由此， 可以推定轻纺城建管委系案涉西市场拆迁项目的房屋征收部门，而 轻纺城建管委系被告的派出机构。故，在西市场拆迁过程中，被告 负有与被征收人协商签订补偿协议，并在无法依法达成补偿协议时， 及时作出补偿决定的法定职责。然被告在本院（2016）浙06行初 120号行政判决生效后，未依照上述规定履行其征收补偿职责，收 到原告催促函后也未给予答复。现原告请求被告履行征收补偿安置 职责，有相应事实和法律依据，本院对其合理部分诉请予以支持。 需要指出的是，被告在与第三人就案涉被征收房产补偿进行协商时， 应当依照该公司《清算组议事规则》内容进行，避免再发生签约行 为未取得股东会三分之二以上通过致协议无效的情形，如协商不成， 则应当及时作出补偿决定。 另，原告申请司法评估后，逾期未交纳评估费用，应当承担相 应不利后果。原告有关永利评估公司不具有相应房地产评估资质、 评估能力不足、评估方法有误、未能坚持独立评估、逾期作出评估 结论且结果与事实不符等理由，缺乏事实和法律依据，亦非其拒绝 交纳评估费用的正当理由。原告要求重新确定评估机构的申请，于 法无据，不予准许。鉴于本案被征收房产的价值无法通过司法评估 确定，且相关补偿、补助、奖励等具体补偿内容也需要被告及其房 屋征收部门与被征收人商定，或者在协商不成的情况下由被告依法 作出补偿决定，上述事项并非诉请履行房屋征收补偿职责案件的审 查范围，原告要求法院直接确定具体补偿项目、金额并判令被告履 行的诉讼请求，缺乏依据，不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定， 判决如下：一、责令绍兴市柯桥区人民政府在本判决生效之日起六 十日内对浙江绍兴中国轻纺城西市场实业有限公司履行房屋征收 补偿职责；二、驳回浙江省粮油储运贸易有限公司的其他诉讼请求。 本案案件受理费50元，由被告绍兴市柯桥区人民政府负担。 粮油储贸公司上诉称：一、一审判决有违《行政诉讼法》的立 法目的。一审判决未能通过公平权威的司法评估确定案涉被征收房 地产市场价值，从而作出具体的征收安置补偿判决，有违《行政诉 讼法》“公正、及时审理行政案件，解决行政争议，保护公民、法 人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权”的立法目 的。在被上诉人早就有了通过法院确定补偿金额的明确态度的情况 下，在（2016）浙06行初120号行政判决已经明确提出被上诉人 “应当基于其安置补偿的法定职责，及时、充分与被拆迁人进行协 商，如协商不成，亦应当及时作出补偿决定”，而被上诉人拒绝与 被拆迁人进行协商，也拒绝作出补偿决定的情况下，本案一审仍简 单地判决责令被上诉人在本判决生效之日起六十日内对西市场公 司履行房屋征收补偿职责，显然违反了上述《行政诉讼法》的立法 目的，既不能解决行政争议，又不能保护当事人的合法权益，有推 卸责任踢皮球之嫌。二、一审判决认定基本事实不清。（一）一审 判决认为“原告申请司法评估后，逾期未交纳评估费用，应当承担 相应不利后果。原告有关永利评估公司不具有相应房地产评估资质、 评估能力不足、评估方法有误、未能坚持独立评估、逾期作出评估 结论且结果与事实不符等理由，缺乏事实和法律依据，亦非其拒绝 交纳评估费用的正当理由。原告要求重新确定评估机构的申请，于 法无据，本院不予准许”系认定基本事实不清。理由如下：1、有 关永利评估公司评估过程的客观事实。一审法院先后三次委托永利 评估公司。2019年5月7日第一次委托后，永利评估公司于同年7 月10日指出绍柯拆办[2014]1号文件对楼层差价系数不明确，需要 政府有关部门对不同楼层区位差价系数进行确认。继而在未能确认 情况下退回该案委托评估；认为在此情况下主观取值，其结果不能 令各方信服。这在程序上本身已经违反了《人民法院委托评估工作 规范》第十四条的规定。之后，在补充评估材料后，于2019年11 月22日第二次委托，法院向永利评估公司出具的《司法评估委托 书》要求在30日内完成本次评估。但永利评估公司逾期未提交评 估报告，亦未在规定期限内申请延期。一审法院于2020年1月8 日向其发出《司法评估催办函》后，永利评估公司竟然弄虚作假开 出落款为2020年1月7日的评估费《缴费通知单》，并妄称此前已 完成评估。期间，永利评估公司曾提出要当事人提供相关解释说明 资料，并要求当事人双方协商确定区位系数，同时提供反映西市场 房地产价值的其他资料，并强调区位系数问题和这些资料的重要性。 但该等资料在2020年1月8日前未能向永利评估公司提供。因该 资料由被上诉人掌控，经上诉人申请，法院最终于2020年3月2 日同意调取并让永利评估公司暂停评估；后法院于2020年5月14 日从审计机关（浙江省审计厅）调取了相关资料，同时也向被上诉 人相关部门调查核实了上诉人提供的能反映市场价值的西市场公 司营业房转让合同资料。法院在对相关资料质证后，于2020年6 月24日第三次委托永利评估公司并出具《司法评估委托书》，要求 本次评估在30日内完成。但永利评估公司于当月28日即向法院提 交《司法评估情况说明函》，称其已于2020年1月7日向法院提供 了《缴费通知单》，认为法院6月24日随案资料不影响其原评估报 告结果（与其之前强调区位系数问题及相关资料的重要性自相矛 盾），不应“同一案件，两次评估”，拒绝继续评估。对法院以《司法 评估工作联系函》要求其对“如认为不需要先行明确区位差价系数 问题，则应说明之前提出的区位差价系数对评估结论的重要性问题 是如何解决的等上诉人的相关疑虑进行书面回复”不予回应。并又 开出落款为2020年7月6日与2020年1月7日相同的《缴费通知 单》。法院遂于同日开具《委托司法评估费用预交通知》，寄送上诉 人。上诉人收到该通知后即于7月8日向法院提出“对永利评估公 司《司法评估情况说明函》的意见暨要求评估机构按法院《司法评 估委托书》完成继续评估工作的报告”，要求法院要么让永利评估 公司在第三次委托评估资料基础上继续评估，要么重新委托其他有 资质的评估机构进行评估，并待评估机构完成继续评估或重新评估 后，再缴交司法评估费用。但是法院对上诉人该报告的要求未作明 确回应，即安排于2020年7月30日开庭。在本次开庭中各方就更 换评估机构重新委托评估等问题发表了意见，上诉人阐述了更换评 估机构的理由，并明确如果法院最终确定不支持上诉人更换评估机 构重新委托评估的要求，则上诉人会交纳评估费，以求永利评估公 司出具评估报告后，针对评估报告提出不应采信及重新委托司法评 估的质证意见。然而，一审法院对上诉人的这个声明未予理睬，却 认为上诉人逾期未交纳评估费用，应当承担相应不利后果。2、上 诉人要求更换评估机构重新委托评估有事实和法律依据。①永利评 估公司对法院第一次委托未承接情况下，根据《人民法院委托评估 工作规范》第十四条的规定，法院应当撤回对永利评估公司的委托， 并另行委托其他评估机构重新进行评估。②永利评估公司没有适格 的评估资质。案涉房屋被征收人也即本案第三人是清算中的企业， 根据《房地产估价机构管理办法》（建设部令142号），涉企业清算 的房地产估价业务须具有一级资质，而永利评估公司不具有一级资 质。即便是普通司法评估，根据浙高法（2012）90号文也必须具备 二级以上资质，而永利评估公司实际上也并不具备二级资质的条件。 根据该《房地产估价机构管理办法》，二级资质必须“有8名以上 专职注册房地产估价师；法定代表人或者执行合伙人是注册后从事 房地产估价工作3年以上的专职注册房地产估价师。”而永利评估 公司除了何利云、谢少华两位注册房地产估价师外，其他没有专职 注册房地产估价师；作为法定代表人何利云也不是专职的，而是兼 职暨阳石化集团、永利房产集团、永利商业集团、雷邦国际集团、 润利投资集团等很多公司的法定代表人、董事长等管理职位。③永 利评估公司在案涉评估中存在未按期提交评估鉴定报告及弄虚作 假的事实。2020年5月1日实施的《最高人民法院关于民事诉讼证 据的若干规定》第三十五条特别规定，鉴定人应当在人民法院确定 的期限内完成鉴定，并提交鉴定书。鉴定人无正当理由未按期提交 鉴定书当事人可以申请人民法院另行委托鉴定人进行鉴定。根据行 政诉讼法没有规定的适用民事诉讼法规定的原则，本案应适用该规 定另行委托司法评估鉴定机构进行评估鉴定。何况，永利评估公司 在完成评估报告的时间上还存在弄虚作假的情况。明明法院202 0年1月8日还向其出具了《司法评估催办函》，永利评估公司竟 然弄虚作假开出落款为2020年1月7日的评估费《缴费通知 单》，并妄称此前已完成评估。鉴于此，之前上诉人也多次向法院 委托评估部门催要评估报告并口头提出更换评估机构，但未获允许。④ 永利评估公司的评估方法明显存在问题。永利评估公司如果是按照 柯桥区的政策进行评估，则因为楼层区位差价系数问题没有明确，如 何得出评估结论？如果是按照市场比较法、收益法等进行评估，则 按照《房地产估价规范》必须考虑西市场公司营业房转让转租等实 际市场数据，但永利评估公司却认为法院移交的二级市场客观存在 的转让、转租相关资料不影响评估报告结果。可见其评估方法存在 明显缺陷。⑤永利评估公司的评估能力也存在明显问题。因为官司 缠身（这在一审法院自身审理的涉何利云的多起案件中都可以获得 证明）和身兼很多公司的法定代表人和董事长职务，何利云实际不 具体参与评估业务，因此仅依赖谢少华一位评估师。从其评估过程 中对相关评估依据的认识和评估方法的反复和自相矛盾，以及要求 双方当事人协商确定区位系数的行为来看，其专业能力应不能胜任 本案的司法评估任务。而永利评估公司未按《人民法院委托评估规 范》第三十一条规定同时向法院提交评估报告和预估评估费交费通 知书，且不经催要评估费就主动直接退回评估资料，放弃收取评估 费的做法，也说明永利评估公司对自己评估该项目的能力没信心。⑥ 永利评估公司未能遵守独立、客观、公正的评估原则。从永利评估 公司的《缴费通知单》披露的评估结论数据可以看出，其评估结论 数据就是被上诉人政府内部审计的数据。而且永利评估公司也曾对 上诉人的法定代表人解释说作为一家评估公司肯定不能与政府审 计部门对着干。而这样的评估结论数据本身明显与西市场房屋的市 场价值不符，这一点被上诉人在向审计厅的说明中也很明确地进行 了表述。可见永利评估公司未能遵守独立、客观、公正的评估原则， 严重受到审计意见的影响。而一审法院非但未向永利评估公司释明， 审计意见不影响本案司法评估，反而将有关审计意见的资料作为司 法评估材料移交给永利评估公司，无形中加大了永利评估公司的压 力（《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十九 条规定“法庭在质证过程中，对与案件没有关联的证据材料，应予排 除并说明理由”）。综上，上诉人认为上诉人要求更换评估机构重新 委托评估的理由成立，有事实和法律依据。3、即便在对永利评估 公司的评估报告进行质证之前要求更换评估机构法院不能支持，对 上诉人要求交纳评估费让永利评估公司提交评估报告进行质证的 权利，法院应予支持。《人民法院委托评估工作规范》第三十一条 规定，应当在出具评估费交纳通知书的同时将评估报告一并提交给 人民法院。可见，当事人是否交纳评估费与评估机构提交评估报告 并无直接关系，即便评估费没交纳，也应提交评估报告。何况，上 诉人收到法院《委托司法评估费用预交通知》后，即在法院通知的 交费期内，向法院提出书面报告，要求待评估机构完成继续评估或 重新评估后，再缴交司法评估费用。而法院对上诉人该要求未作明 确回应，在其后的开庭中，上诉人又特别声明如果法院最终确定不 支持上诉人更换评估机构重新委托评估的要求，则上诉人会交纳评 估费，以求永利评估公司出具评估报告后，针对评估报告提出重新 评估的质证意见。然而，一审法院仍未予理睬；却认为上诉人逾期 未交纳评估费用，应当承担相应不利后果。一审法院的处理方式， 显然损害了上诉人的程序权利。（二）通过以上评估过程的相关事 实，可以明确“本案被征收房产的价值无法通过司法评估确定”系 一审判决的错误认知导致的认定基本事实不清。本案被征收房产的 价值完全可以通过更换评估机构重新评估，或让永利评估公司在第 三次委托评估资料基础上继续评估得以确定。也可以明确在正式评 估报告质证后再考虑是否需要重新委托评估，而让上诉人交纳评估 费；或法院通知评估机构先出具评估报告，待评估报告采用与否确 定后再交纳评估费。本案被征收房产的价值完全可以通过司法评估 确定，何况被征收人也可以选择房屋产权调换。然而，一审法院却 以“本案被征收房产的价值无法通过司法评估确定”为由作出了无 具体履责内容的判决。（三）一审被告举证的证据15，也就是浙江 省审计厅浙审财报（2017）42号《审计报告》（部分）与案件没有 关联，本应予以排除，但一审判决未予排除，反而予以确认，系事实 认定错误。（四）一审判决认为“相关补偿、补助、奖励等具体补 偿内容也需要被告依法作出补偿决定，上述事项并非诉请履行房屋 征收补偿职责案件的审查范围，原告要求本院直接确定具体补偿项 目、金额并判令被告履行的诉讼请求缺乏依据”的观点，早已被最 高人民法院的相关指导案例、公报案例所否定，系一审判决对本案 审查范围的认识错误。四、关于本案被征收房产评估价值的确定及 评估机构的选定。首先，委托亿安公司（兼具房产、土地评估一级 资质）评估符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《国有土地 上房屋征收评估办法》的规定。当初也是被上诉人同意并由其指定 的拆迁项目业主委托的；之后拆迁业主建管委对该案未建容积率土 地评估仍采用亿安公司的评估报告，因此由法院指定亿安公司对被 征收房屋继续评估出具正式评估报告顺理成章，是确定案涉被征收 房地产价值的合法的优选方案。其次，委托稽山公司评估的程序及 其评估报告虽然当初上诉人并不认可，但在一定条件下，上诉人也 可以接受。亿安公司和稽山公司的评估结论都可以通过法庭调查等 方法查明。因此，即便没有新的司法评估结论，法院根据现有证据 作出具体补偿金额的判决也具备条件。当然，被上诉人以在错误文 件基础上得出的审计意见为由，在稽山公司报告的基础上单方进行 调减，显无法律依据，且与被征收房屋的实际市场价值严重不符， 上诉人不能接受，法院对此亦不应支持。最后，上诉人要求更换评 估机构重新进行司法评估，法院应予支持。司法评估机构的选定， 如果不能指定亿安公司评估，则应当在绍兴市以外，选定具备一级 资质、兼具房产和土地评估资质的评估机构，以避免被上诉人的干 预或评估机构自身对被上诉人的忌惮，并释明不应受审计意见的影 响，从而获得独立、客观、公正的司法评估结论。由一级资质评估 机构评估，既符合清算企业评估的资质要求，也符合浙高法（2012） 90号文第八条的规定。综上，上诉人认为，一审判决存在违反《行 政诉讼法》立法目的、认定基本事实不清、应予更换司法评估机构 而不予更换等情形，因此不能达到“公正、及时审理行政案件，解 决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机 关依法行使职权”的行政诉讼目的。上诉人为案涉房地产征收事宜 已历经7年的沟通、抗争、诉讼，至今未能实现合法权益，不得已提 起上诉，恳请高级人民法院二审支持上诉人的请求，依法裁定撤销 一审判决，发回绍兴市中级人民法院重审，并指导重审法院确定被 征收房地产的市场价值，作出具有具体安置补偿义务内容的判决。 柯桥区政府答辩称：一、答辩人认为，上诉人的理由不能成立。 1、涉案被征收房屋系根据嵇山评估公司和亿安联诚评估公司的评 估结论而签订的拆迁安置补偿协议，仅是程序未符合第三人清算规 则与答辩人签订拆迁协议，故被法院认定无效，其除因嵇山评估公 司对于区位系数确定违反拆迁政策规定应作调整外，其余价格均为 市场公允价格。2、第三人系依公司法规定设立运营、清算的公司 法人主体，其按公司法和股东会、董事会决议及清算组决定从事相 关活动，不存在受部分股东控制，侵害部分股东权益的情形。3、 拆迁过程中，涉案拆迁项目已经委托具备相应资质的嵇山评估公司 和亿安联诚评估公司进行了评估，拆迁双方也都认可评估结论并按 此签订了拆迁协议，不存在违法否定亿安公司评估结论的事实。4、 虽然本案中系审计部门在政府内部相关领导离任审计时发现评估 问题，但省审计厅有权对柯桥区拆迁事项进行审计，且查明评估报 告涉及的区位系数确实违反拆迁政策文件规定，故仅对区位系数问 题进行指正，并未影响评估报告的其他内容，其仅是对于评估报告 的审核，并指出评估不当的意见，不仅不影响，反而是促进评估机 构专业、独立、客观、公正、合法合规地评估。5、本案中，西市 场原系由第三人“自拆自建”形式完成升级改造，但因上诉人原因 导致不能顺利完成改造和西市场经营户的及时安置，造成了重大的 社会稳定风险。被上诉人因此才不得不由“自拆自建”改为拆迁， 并及时做好新市场的建造和安置工作。期间，被上诉人也是与第三 人在评估机构的评估结论基础上协商一致达成了拆迁协议。鉴于上 诉人不同意评估结论，提起行政诉讼撤销了涉案拆迁协议，故答辩 人希望在法院指定评估机构依法评估的基础上，明确拆迁补偿金， 一次性解决争议。但因上诉人未及时支付评估费，导致本案无法明 确补偿金额，故法院无法作出具体明确赔补金额的判决，其责任完 全在于上诉人一方。二、上诉人认为一审判决有违《行政诉讼法》 立法目的的理由不能成立。本案中，一审法院已经依法指定评估机 构进行评估，双方对于指定该评估机构也一致认可，且在该评估机 构已经做了大量评估工作的情况下，上诉人拒绝按规定预交评估费， 导致法院客观上无法认定具体赔补金额并作出相应判决，其责任完 全在上诉人一方。现上诉人反而以此为由，认为法院没有作出具体 赔偿金额的判决系推卸责任，该理由显然不能成立。三、上诉人认 为一审判决认定事实不清的理由不成立。（一）一审判决认为“原 告申请司法评估后，逾期未交纳评估费用，应当承担相应不利后果。 原告有关永利评估公司不具有相应房地产评估资质、评估能力不足、 评估方法有误、未能坚持独立评估，亦非其拒绝交纳评估费用的正 当理由。原告要求重新确定评估机构的申请，于法无据，本院不予 准许。”该事实认定正确。1、关于永利评估公司问题。被上诉人认 为，本案中存在评估机构对拆迁政策（区位系数）的理解适用存在 疑问而要求当事人及相关部门明确、上诉人申请法院调取新的评估 相关材料等客观问题，因而法院给予相应评估期限的延期，不存在 应当撤回评估委托的情形；本案系拆迁征收的评估，并非自行清算 程序中的评估，不需要具备二级资质条件，永利评估公司资质符合 本案评估的规定；本案中因上诉人未按规定预交评估费，导致评估 结果未能出具，上诉人在未取得评估报告的情况下推定永利评估公 司评估方法错误、评估能力不足、不遵守评估原则，显然没有事实 依据。2、关于逾期后能否再要求交纳评估费并由永利评估公司出 具评估报告问题。因上诉人在法院指定评估机构后，在法院未支持 其更换评估机构要求的情况下，仍然未及时预交评估费，在开庭时 也未正式提出要求补交评估费、出具评估报告的申请，即使提出没 有法律依据。（二）本案因上诉人未按规定预付评估费，直接导致了 “本案被征收房产的价值无法通过司法评估确定”这一客观结果，在 第三人无明确意见（股东会决议）的情况下，上诉人主张产权调换 也无事实和法律依据。一审法院认定无法通过司法评估为由作出责 令限期作出补偿决定的判决符合本案客观情况。（三）对于答辩人 的一审证据15，系法定职权部门对评估报告的错误作出纠正，其审 计意见合法、合规，且确实存在评估问题而对涉案拆迁补偿对价产 生重大影响，应予认可。（四）本案系“不履行国有土地上房屋征 收补偿法定职责”之诉，而非行政赔偿之诉，且因上诉人未按规定 交纳评估费导致无法作出具体赔补金额，因此一审法院判决被告限 期作出补偿决定符合其诉请范围和案件实际情况。四、关于本案被 征收房产评估价值的确定及评估机构的选定方面问题。首先，拆迁 程序中，答辩人一方与第三人未曾委托亿安联诚评估公司进行过整 体房地产评估。其次，本案中上诉人一直不认可拆迁过程中委托两 评估机构的评估结果，对于纠正区位系数后的结果更是不认可，故 在其申请重新评估后不按规定交纳评估费，法院据此作出判决后， 又以认可两评估机构的结果为由要求法院以该评估报告作出判决， 没有依据。最后，永利评估公司系法院依法指定的具备相应资质的 评估机构，在没有法定理由的情况下，上诉人拒付评估费、要求更 换评估机构缺乏事实和法律依据。综上，请求依法驳回上诉人的全 部上诉请求。 西市场公司同意柯桥区政府的答辩意见。 本院经审理，对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为,本案上诉人粮油储贸公司的诉讼请求为要求柯桥区 政府履行征收补偿安置职责。已发生法律效力的原审法院（2016） 浙06行初120号行政判决已认定案涉西市场拆迁系被上诉人柯桥 区政府主导下的国有土地上房屋征收与补偿行为。《国有土地上房 屋征收与补偿条例》第二条规定:“为了公共利益的需要,征收国有 土地上单位、个人的房屋,应当对被征收房屋所有权人(以下称被征 收人)给予公平补偿。”依此规定,柯桥区政府作为征收案涉西市场 房屋的行政主体,具有给予西市场房屋的所有权人西市场公司进行 公平补偿的行政职权和职责。《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第二十五条规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定， 就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面 积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、 过渡方式和过渡期限等事项,订立补偿协议。”第二十六条规定: “房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达 不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部 门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定， 按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公 告……”本案柯桥区政府在轻纺城建管委与西市场公司清算组于 2016年5月24日签订的《房屋拆迁补偿协议》被原审法院判决确 认无效后未能与西市场公司重新达成补偿协议的情况下，未按照前 述规定作出补偿决定,且在收到上诉人的催促函后未予答复，柯桥 区政府未及时、依法履行安置补偿职责的事实清楚。鉴于粮油储贸 公司要求被柯桥区政府履行安置补偿职责于法有据，理由充分，原 审法院判决对于粮油储贸公司要求柯桥区政府对其履行补偿安置 法定职责的诉请已依法予以支持。鉴于本案粮油储贸公司与柯桥区 政府就补偿金额存在较大争议，柯桥区政府在未能与上诉人就安置 补偿达成协议的情况下至今未依前述《国有土地上房屋征收与补偿 条例》第二十六条的规定作出安置补偿决定。而安置补偿涉及整个 安置补偿方案的适用、安置补偿标准的掌握等，存在相关事实调查 和行政裁量、判断、处理的情形。在此情况下，原审法院未就本案 柯桥区政府应承担的具体补偿内容作直接判定，而判决责令由柯桥 区政府在合理期限内履行安置补偿职责，并无不当。上诉人称原审 法院未更换司法评估机构以确定具体补偿项目、金额并直接判令柯 桥区政府履行，不能达到行政诉讼目的，要求对本案发回重审的上 诉理由缺乏事实和法律依据，不能成立。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。 上诉人粮油储贸公司所提上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依 照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定， 判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人浙江省粮油储运贸易有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  蒋旭东 审判员  黄 寒 审判员  许 勤 二〇二〇年十二月十五日 书记员  许亚芬