浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙03行初349号原告刘美康，男，1957年5月15日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。原告汪灵亮，男，1978年1月4日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。原告翁包银，男，1968年12月31日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。原告汪守仁，男，1955年4月27日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。原告汪禧年，男，1964年4月27日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。原告叶春微，女，1967年3月2日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。原告邱金弟，男，1971年7月28日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。上述七原告共同委托代理人刘云，北京楹庭律师事务所律师。被告温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路321号。法定代表人姚高员，市长。委托代理人肖明铁。委托代理人孙海芬，浙江嘉瑞成律师事务所律师。被告浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市西湖区省府路321号。法定代表人郑栅洁，省长。委托代理人许薇、陈书宏。第三人温州市瓯海区南白象街道霞坊村经济合作社，住所地浙江省温州市瓯海区南白象街道霞坊北路266号。法定代表人张国，主任。原告刘美康、汪灵亮、翁包银、汪守仁、汪禧年、叶春微、邱金弟等七人诉被告温州市人民政府（以下简称温州市政府）、浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政批准及行政复议一案，于2020年6月28日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月2日立案后，依法组成合议庭，并于同年9月10日公开开庭审理了本案。因与本案被诉行为有利害关系，本院追加温州市瓯海区南白象街道霞坊村股份经济合作社（以下简称霞坊村经济合作社）为第三人参加诉讼。原告汪灵亮及七位原告的共同委托代理人刘云，被告省政府的委托代理人许薇，被告温州市政府的委托代理人肖明铁、孙海芬到庭参加诉讼，第三人霞坊村经济合作社经本院合法传票传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。2019年9月27日，温州市政府向温州市自然资源和规划局作出温政土征瓯〔2019〕73号《关于瓯海区南白象街道霞坊村股份经济合作社征地补偿安置方案的批复》（以下简称被诉批复），主要内容：浙江省人民政府已于2019年8月31日以浙土字（330304）A[2019]-0001批准温州市本级城镇低效用地再开发2019年第六批次建设用地（瓯海区第四批次），同意征收温州市瓯海区南白象街道霞坊村股份经济合作社集体土地22.3033公顷（计334.5495亩），其中建设用地[城镇低效用地A]11.208公顷（计168.12亩），一般建设用地11.0953公顷（计166.4295亩），位于1-10号区块（具体位置详见温州市瓯越土地勘测有限公司NZ-2017-025-1土地征收勘测定界技术报告书），项目名称为南白象街道霞坊村城中村改造工程（低效用地）。上述征地已完成“两公告一登记”程序，征地补偿安置方案符合法律法规和政策规定，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第25条、温州市人民政府令第143号、温政发〔2005〕63号文件有关规定，现将霞坊村股份经济合作社征地补偿安置方案和有关事项一并批复如下：一、核定征地补偿安置费用2489.0483万元。希你局按规定及时筹措征地补偿安置费用。二、你局在本批复发出之日起三个月内支付征地补偿费用。抓紧处理好补偿安置政策，及时补偿到位。三、核给参加被征地农民基本生活保障人数403名。四、核给霞坊村集体经济组织住宅用房安置指标建筑面积10087.2平方米。五、上述土地征收后，土地所有权属国家所有，建设用地涉及的拆迁安置，在落实拆迁补偿安置工作而且办理集体土地使用权（所有权）的注销（变更）登记手续后，方可办理供地手续。六、霞坊村股份经济合作社凭本批复向有关部门办理相关手续。2020年6月11日，省政府作出浙政复〔2020〕43号《行政复议决定书》，认定涉案征地补偿安置方案批复程序违法，属于可撤销的情形。但涉案项目涉及重大公共利益且项目已实施，若撤销将造成重大公共利益损失。故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第3目之规定，确认温州市政府作出的上述批复违法。原告刘美康、汪灵亮、翁包银、汪守仁、汪禧年、叶春微、邱金弟等七人诉称：原告等人于2020年1月通过政府信息公开方式，始知被告温州市政府于2019年9月27日作出被诉批复。原告等人居住在温州市瓯海区南白象街道霞坊村即被诉批复范围内，故与征地补偿方案存在利害关系。原告认为，被诉批复严重违法，违反法定程序，缺乏依据，严重侵害了原告的合法权益，且相关规范性文件降低了被征地农民的安置标准与生活水平。原告等人依法向省政府申请行政复议，省政府作出的被诉复议决定事实不清、适用法律错误，撤销批复并不会造成公共利益的损失。故此，现请求判令：1.撤销省政府作出的浙政复〔2020〕43号《行政复议决定书》；2.撤销温州市政府作出的温政土征瓯〔2019〕73号《关于瓯海区南白象街道霞坊村股份经济合作社征地补偿安置方案的批复》;3.请求对《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（温政令〔2014〕143号）及《143号实施后有关政策衔接的意见》（温政办〔2014〕111号）文件进行合法性审查。原告等人向本院提供了以下证据：1.原告身份证、房产证复印件，证明原告的主体资格；2.征地补偿安置方案公告（批后）温资规瓯批公[2019]46；3.温州市自然资源和规划局2020年第3-018号政府信息公开答复；4.省政府复议决定，证据2-4证明被诉批复程序严重违法，被诉复议决定错误，均应予以撤销。被告温州市政府辩称：一、原告申请行政复议已超过法定期限，不符合复议受理条件。被诉批复作出时间为2019年9月27日。同年10月14日，温州市自然资源和规划局作出征地补偿安置方案的公告，并于次日将批准的相关内容在霞坊村张贴及瓯海政府网站公告，公告期为10个工作日。故原告于2020年2月3日提起行政复议，不符合受理条件，应驳回起诉。二、被诉批复对原告权利义务不产生实际影响。被诉批复涉及补偿方案包括土地补偿费、安置补偿费、现场处理包干费、被征地农民社会保障及住宅用地安置指标等，其中土地补偿费、现场处理包干费归村集体经济组织所有；安置补助费支付给村集体经济组织，由其管理与使用；补偿方案虽确定了被征地农民基本生活保障人数，但具体参加基本生活保障对象名单，由村集体经济组织通过法定程序确定；住宅用房安置指标系返还给村集体经济组织，具体由村民（代表）会议讨论决定。故被诉批复的补偿方案内容均与村集体经济组织有关，并不涉及村民个人利益。虽然补偿方案还载明了地上附着物补偿按实计算，但作为地上附着物的房屋，被告已另行作出房屋补偿安置批复。综上，被诉批复不属于行政诉讼受案范围，请求驳回原告的起诉。被告温州市政府在举证期限内向本院提供了如下证据：1.浙江省建设用地审批意见书；2.征收土地方案公告及情况汇总表、土地征收勘测定界图；3、送达回证、公告情况记录、照片、网站公告信息；4、位置示意图，证据1-4证明案涉集体土地征收经省政府批准，被告予以公告，原告房屋所涉土地位于征收范围内。5、征地补偿安置方案公告（批前）；6、批前公告送达回证、情况记录、照片、网站信息；7、说明，证据5-7证明温州市自然资源和规划局拟定批前征地补偿安置方案并予以公告，公示期间未收到霞坊村经济合作社的书面听证申请。8、被诉批复；9、征地补偿安置方案公告（批后）；10、批后公告送达回证、情况记录、照片、网站信息，证据8-10证明被告作出被诉批复并予以公告。11、收据，证明案涉征地补偿费用已足额支付。12、温州市政府抄告单、关于公布市区征地补偿标准的请示、重新公布全省征地补偿最低保护标准的通知、网站公告信息，证明被告于2017年11月30日重新公布市区征地补偿标准。13、关于对瓯海区南白象街道霞坊村城中村改造工程征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复（温政土房瓯[2020]4号），证明被告已另行就征收涉案土地涉及房屋补偿方案作出了批复。被告省政府辩称：一、被诉复议决定认定事实清楚，适用依据正确。1.被诉批复的内容符合《中华人民共和国土地管理法（2004年修正）》第四十七条、《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十八条、《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》《关于市人民政府令第143号实施后有关政策衔接的意见》等相关规定，被诉批复认定事实清楚，内容恰当。2.被诉批复违反了《征收土地公告办法》的规定，未经听证，程序违法。3.原告诉称的“先征后批”违法，不属于复议审查范围。原告要求审查的相关规范性文件中补偿安置标准和制定程序等方面不存在违法性问题。4.因征地补偿安置方案公告之前，涉案项目范围内的房屋包括原告等人的房屋均已被拆除，原告主张通过信息公开方式获知被诉行政行为内容，有事实与法律依据，故复议申请未超过法定的60日期限。5.被诉批复程序违法，属于可撤销情形，但涉案项目涉及重大公共利益且已实施，故决定确认违法。二、复议程序合法。复议机关于2020年2月3日收到复议申请，行政复议期间，依法中止、恢复审理并延长30日期限。经审理，于同年6月11日作出涉案复议决定并依法送达，上述程序符合行政复议法的相关规定。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告省政府在举证期限内向本院提供了如下证据：1.行政复议申请材料及邮寄凭证，证明原告提起复议的事实；2.受理通知书、答复通知书、中止和恢复通知书、延期通知书、复议决定书及邮寄凭证，证明行政复议程序合法。第三人霞坊村经济合作社未作陈述，也未向本院提交证据。经审理查明：2019年8月31日，省政府作出《浙江省建设用地审批意见书》，同意温州市本级城镇低效用地再开发2019年度第六批次建设用地（瓯海区第四批次）25.6821公顷（征收集体土地25.6821公顷）。9月11日，温州市政府发布《征收土地方案公告》（2019年第312号）及《征地补偿安置方案公告》（批前）（温土资瓯公[2019]52号），原告等人的房屋所涉土地在上述征地范围内。9月27日，温州市政府作出被诉的温政土征瓯〔2019〕73号批复。10月14日，温州市自然资源和规划局发布《征地补偿安置方案公告》（批后）（温资规瓯批公[2019]46号），其中征地补偿标准中“青苗补偿费0万元；地上附着物补偿费：按实补偿”。2020年6月15日，温州市政府作出《关于对瓯海区南白象街道霞坊村城中村改造工程征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》（温政土房瓯〔2020〕4号），针对上述73号批复霞坊村集体土地征收后所涉及的房屋补偿安置作出批复。以上事实由双方提交的温政土征瓯〔2019〕73号批复、《浙江省建设用地审批意见书》、征收土地方案公告、征地补偿安置方案公告（批前及批后）、《关于对瓯海区南白象街道霞坊村城中村改造工程征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》（温政土房瓯〔2020〕4号）、复议决定书等证据及当事人陈述予以证实。本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十八条规定，市、县人民政府应当根据本办法的规定，结合当地实际，制定征用土地补偿的具体标准。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。本案中，在案的建设用地审批意见批准征收的土地虽包括原告刘美康等7人房屋所占的土地，但均为建设用地，且原告等人在庭审中亦确认征收范围内其没有承包地。被诉批复核定征地补偿安置费用2489.0433万元，参加被征地农民基本生活保障人数403名，给予霞坊村集体经济组织住宅用房安置指标建筑面积10087.2平方米，其他第二、五、六项均为程序性规定。根据上述规定，其中土地补偿费归农村集体经济组织所有；确定的被征地农民基本生活保障人数指标具体由谁享有，应由村委会通过法定的程序决定；住宅用房安置指标系返还给村集体经济组织，均不涉及被征地农民的个人利益。尽管被征收的土地包括了原告等人房屋所占的土地，但根据温州市第143号令及温州市集体土地上房屋征收的相关规定，温州市集体土地上房屋的补偿安置在征地批准后另行单独制定补偿安置方案，并依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，报有职权的人民政府批准。现涉案土地征收审批意见作出后，被告温州市政府针对该征收范围包括原告所在的霞坊村在内的集体土地上房屋的补偿安置已作出温政土房瓯〔2020〕4号批复，故对各原告权利义务产生影响是温政土房瓯〔2020〕4号批复，而非本案的被诉批复。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”据此，各原告对被诉批复提起诉讼，依法应予驳回。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。本案应当一并驳回原告对被诉批复和复议决定的起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项、第一百三十六条第七款之规定，裁定如下：驳回原告刘美康、汪灵亮、翁包银、汪守仁、汪禧年、叶春微、邱金弟的起诉。本案案件受理费依法免收。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  许旭东审 判 员  来 敏人民陪审员  朱进龙二〇二〇年十二月二十九日法官 助理  李 伟书 记 员  蒋 罕