浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙03行初425号原告陈进光，男，1968年10月30日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。委托代理人黄美玲，原告陈进光妻子，1971年10月17日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。委托代理人王大伟，北京泰维律师事务所律师。被告温州市龙湾区人民政府，住所地浙江省温州市龙湾区行政管理中心大楼11楼。法定代表人夏禹桨，代区长。委托代理人卢忠敏。委托代理人黄建春，浙江海昌律师事务所律师。原告陈进光因诉被告温州市龙湾区人民政府（以下简称龙湾区政府）不履行未登记房屋调查认定职责一案，于2020年7月3日向本院提起诉讼，本院于同月9日立案后，依法组成合议庭，于2020年10月12日公开开庭审理了本案。原告陈进光及其委托代理人黄美玲、王大伟，被告龙湾区政府的委托代理人卢忠敏、黄建春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告陈进光起诉称：原告合法所有的房屋位于温州市龙湾区××街道××路××号××号××号（以下简称涉案房屋）。该房屋由于历史原因部分未取得房屋产权证，征迁相关部门也未对未登记建筑进行认定。故原告于2020年4月7日向被告龙湾区政府邮寄《未登记房屋调查认定申请书》，请求其“组织人员对涉案房屋进行调查认定”。被告于次日收件后至今仍未作出处理。原告认为，被告在法定期限内未对原告申请书作出处理，存在行政不作为，侵害原告合法权益，遂起诉请求确认被告没有在法定期限内对原告的未登记房屋调查认定申请作出处理违法，并责令其履行作出处理的法定职责。被告龙湾区政府答辩称：一、被告对原告的申请已回复。根据《温州市区征收国有土地上未登记房屋认定办法》第七条的规定，永中街道是涉案房屋所在地的街道，应由永中街道办事处负责对其未登记房屋进行初步认定。2020年4月24日，被告将原告申请报告移送永中街道办事处进行处理，并以书面形式告知原告移交情况。二、涉案房屋已经初审认定。永中街道办事处根据现场勘查、核对1990年档基准图、《调查登记表》及年限认定表等相关资料，已先后对涉案房屋作出《龙湾区永中街道下湾村城中村改造项目范围内未登记房屋初审认定公示》并予以公示。公示期满后，龙湾区未登记房屋认定主体亦已依法作出了涉案房屋的未登记房屋认定。综上，原告诉请被告不履行未登记房屋调查认定职责不成立，请求驳回原告陈进光的诉讼请求。经审理查明：原告陈进光有房屋坐落于温州市龙湾区××街道××路××号××号××号，未办理产权登记。2020年4月7日，原告陈进光向被告龙湾区政府邮寄《未登记房屋调查认定申请书》，请求其“组织人员对涉案房屋未登记建筑进行调查认定”。被告于次日收件后，于同月15日交温州市龙湾区未登记房屋认定工作办公室（以下简称龙湾区认定办）办理。2020年4月23日，龙湾区认定办于同月24日将该申请移交永中街道办事处处理，并于2020年5月2日书面告知陈进光。原告认为被告未予答复的行为已构成行政不作为，起诉请求确认被告没有在法定期限内对原告的未登记房屋调查认定申请作出处理违法，并责令其履行作出处理的法定职责。另查明，2020年10月20日，温州市龙湾区综合行政执法局决定对原告涉嫌未取得建设工程规划许可建造涉案房屋的行为予以立案查处。以上事实有双方当事人陈述及经审核与原件相符的《未登记房屋调查认定申请书》、EMS邮寄凭证、告知书、《关于移送陈进光申请未登记房屋认定事宜的函》、立案审批表等证据予以证实。本院认为，房屋征收补偿是一个多环节、多阶段的综合性行政执法过程，根据土地类型不同，分为国有和集体土地上房屋征收与补偿。对征收范围内未登记房屋的调查、认定和处理程序，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条作了原则性规定，但集体土地征收相关法律和行政法规并无明确规定。因此，实施征收的市、县级人民政府在不与现行法律规定冲突的情况下，可以结合本地实际，制定具体的调查、认定和处理未登记房屋的程序，集体土地征收的未登记房屋调查、认定、处理可以参照适用国有土地上房屋征收补偿相关规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定，市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律规定，无论未登记房屋是否纳入征收范围，但该房屋有无违法建设的认定及处置的法定职权主体是土地、规划等行政主管部门。因此，前述第二十四条规定有关“组织有关部门调查认定和处理”应当是指市、县级人民政府组织土地、规划等职能部门对征收范围内未登记房屋涉嫌违法建设部分依法进行调查认定和处理，补偿安置义务主体根据该职能部门的处理结论，结合补偿安置方案，决定能否予以补偿，并据此与被征收人签订补偿安置协议或作出补偿决定（包括含补偿内容的责令交地决定）。在法律已明确赋予被征收人可以依法对职能部门的处理结论寻求救济的情况下，不宜仅凭前述第二十四条的内容，认定作为征收主体的市、县级人民政府具有对征收范围内未登记房屋进行直接调查并以自己名义作出认定和处理的法定职责。《温州市区征收国有土地上未登记房屋认定办法》第三条、第七条、第九条以及《龙湾区征收国有土地上未登记房屋认定实施办法》第四条、第九条、第十一条规定，征收范围内未登记房屋，先由房屋所在地的区人民政府（或功能区）组织城乡规划、国土资源、城管与执法、房屋征收等部门及所在地街道办事处（乡镇政府）进行认定，依次经初审、复查、复核等程序，各环节认定结论均由区人民政府（或功能区）未登记房屋认定机构出具未登记房屋认定书，送达当事人。未登记房屋认定后，再由所在地的区人民政府（或功能区）房屋征收部门、城管与行政执法部门依照法律规定处理。因此，我市系通过地方规范性文件细化规定了国有土地征收范围内未登记房屋的调查、认定和处理程序，即在土地、规划等职能部门作出认定处理前，先由区人民政府对未登记房屋能否认定为视同合法建筑进行筛查，再根据认定情况分别处理，其中认定视同合法建筑的，由补偿安置义务主体决定是否予以补偿安置，不能认定视同合法建筑的，移送属地城管与行政执法部门作出是否属于违法建筑的认定和处置。退一步而言，即便据此可以认定，被征收房屋所在地区人民政府具有对征收范围内未登记房屋进行调查、认定并以自己名义作出处理的职责，但该处理结论只是补偿安置义务主体为后续进行补偿工作所做的准备，系为具体补偿安置方案提供事实依据，其本身并不直接设定被征收人新的权利义务，不产生终局性的法律效果，没有单独给予诉讼的必要，不属于行政诉讼受案范围。无论补偿安置义务主体是否及时履行补偿安置职责，被征收人如有异议，可依法对补偿决定或补偿协议进行救济，或者提起履行补偿安置法定职责之诉。本案中，原告陈进光的涉案未登记建筑系集体土地上的房屋，其诉请要求被告龙湾区政府对该建筑直接进行调查、认定并作出处理，如上分析，该职责不属于行政诉讼受案范围。无论被告龙湾区政府收件后是否已对原告涉案申请事项作出处理结论，均对其权利义务不产生实际影响，其据此提起本案诉讼，不符合法定起诉条件，依法应予驳回。况且，现温州市龙湾区综合行政执法局作为查处违法建筑的属地职能部门，已于2020年3月15日就原告涉案未登记房屋涉嫌违法建设行为进行立案调查，原告可就该局后续作出的认定决定寻求救济。原告如对涉案房屋是否符合相关补偿条件、标准等或补偿安置义务主体怠于履职行为不服，可对后续的补偿安置协议、补偿决定予以依法救济，或者提起履行补偿安置法定职责诉讼。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项、第九十三条第二款的规定，裁定如下：驳回原告陈进光的起诉。本案受理费50元，退还原告陈进光。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  章宝晓审 判 员  杨贤斌人民陪审员  戴艾位二〇二〇年十二月二十五日代书 记员  刘双旋