浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行初337号原告泰顺县碎才砂石场，住所地浙江省泰顺县司前镇溪口村白鹤渡。投资人张碎才，男，1971年1月13日出生，汉族，住浙江省泰顺县。委托代理人林晓辉，浙江泰辉律师事务所律师。被告泰顺县人民政府，住所地浙江省泰顺县罗阳镇东大街。法定代表人王慧杰，县长出庭负责人陶呈随。委托代理人吴君，工作人员。原告泰顺县碎才砂石场诉被告泰顺县自然资源和规划局、泰顺县人民政府土地行政处罚及行政复议一案，于2020年6月12日向浙江省泰顺县人民法院提起诉讼。该院同日受理后，依法组成合议庭进行审查。该院经审查认为，本案应以泰顺县人民政府为单独被告。经释明，原告申请变更被告为泰顺县人民政府，泰顺县人民法院予以准许。2020年6月18日，泰顺县人民法院作出（2020）浙0329行初6号行政裁定，移送本案由本院审理。本院于2020年6月29日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年9月8日公开开庭审理了本案。原告投资人张碎才及委托代理人林晓辉，被告应诉负责人陶呈随及委托代理人吴君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年5月18日，泰顺县人民政府作出泰政复（2020）4号行政复议决定（以下简称被诉复议决定），认定：2019年4月至11月，申请人泰顺县碎才砂石场未经审批在司前畲族镇状元村白鹤渡章潭中心岗兴建大型砂石加工厂，土地来源为司前畲族镇状元村集体土地。砂石加工厂总用地面积6962.57平方米（土地类型为林地6608.66平方米，基本农田353.91平方米），建筑面积58.52平方米，构筑面积352.24平方米。2019年11月28日，被申请人泰顺县自然资源和规划局（以下简称泰顺县资规局）立案调查。2019年12月23日，被申请人向申请人送达《行政处罚听证告知书》和《行政处罚告知书》。2020年1月7日，被申请人认为申请人的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款和《基本农田保护条例》第十七条第一款的规定，性质上属于非法占地、破坏基本农田行为，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《基本农田保护条例》第三十三条和《泰顺县国土资源局行政处罚自由裁量实施标准》的规定，作出泰资规罚（2020）4号《行政处罚决定书》（以下简称涉案行政处罚决定），决定：“一、责令泰顺县碎才砂石场退还在司前畲族镇状元村非法占用的6962.57平方米的集体土地；二、限三十日内自行拆除在司前畲族镇状元村非法占用的6962.57平方米土地上新建的建筑物和构筑物，建筑面积58.52平方米，构筑面积352.24平方米；三、对破坏353.91平方米基本农田处以每平方米80元的罚款，对占用6608.66平方米林地处以每平方米20元的罚款，两项罚款合计人民币壹拾陆万零肆佰捌拾伍元整（￥160485.00元）”，并告知：“当事人对本行政处罚决定不服的，可以在收到本行政处罚决定书之日起六十日内向泰顺县人民政府申请行政复议或者在收到本行政处罚决定书之日起六个月内向泰顺县人民法院提起行政诉讼。”2020年1月7日，被申请人向申请人送达涉案行政处罚决定。被申请人行政执法人员夏永乐持有的《浙江省行政执法证》（编号：×××62），发证日期是2012年12月3日。泰顺县人民政府认为：泰顺县资规局在作出涉案行政处罚决定程序中，制作询问笔录的行政执法人员夏永乐所持执法证已过期，属程序轻微违法，但对申请人权利不产生实际影响，因此应确认涉案行政处罚决定违法。泰顺县资规局作出涉案处罚决定未责令申请人改正或者治理、恢复原种植条件，违反《基本农田保护条例》第三十三条的规定，属适用法律错误，但依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十一条规定，为避免对申请人作出更为不利的复议决定，故应确认涉案行政处罚决定违法，而不予撤销。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第2目和第3目的规定，泰顺县人民政府作出被诉复议决定：确认泰顺县资规局于2020年1月7日作出涉案行政处罚决定违法。原告泰顺县碎才砂石场诉称：一、泰顺县碎才砂石场在珊溪水库还未兴建时创办（河道采砂许可证于2003年11月1日颁发），依法采沙经营十数年。珊溪水库建成开始蓄水后，珊溪移民办和县环保局派员来厂协调，因沙场影响水库的水污染，要求搬迁协调未成，直至2018年县环保局发文督促司前畲族镇人民政府（以下简称司前镇政府）督办，协调搬迁历史遗留问题。2018年上半年司前镇政府多次协调未果，最后在县环保局再三催促下，由司前镇镇委书记和分管副镇长等人来厂协调，最后双方达成拆建搬迁协议等事项并作出如下决定：（一）由镇政府直接选址搬迁并同意在司前镇溪口村白鹤渡自然村白鹤渡章潭中心岗兴建（该地块林地全部属白鹤渡村集体林地，便于审批又不影响库区的环保等）砂石场加工，司前镇政府协助办理相关审批手续。（二）拆迁费由厂方自行负责。（三）拆迁兴建后要经环保部门验收合格。为此，司前镇政府根据拆建搬迁事项，直接出面联系溪口村委会村主任林地征用事宜，林地报浙江省林业厅审批后批复同意占用林地0.525公顷。由于砂石场承接了泰顺县重点工程泰顺县高速路口的砂石工程，公路承建单位浙江凌宇建设有限公司泰顺分公司（以下简称凌宇公司）因急用砂石，时间紧迫，由司前镇政府牵头和协助办理，以凌宇公司的名义申报临时用地。经司前镇溪口村委会、司前镇政府、泰顺县住房和城建局、温州市生态环境局泰顺分局等相关部门的同意批准和盖章，并经司前镇国土资源所现场实地勘测和领导审核同意上报，相关审批材料于2019年3月12日送往泰顺县行政审批中心国土资源窗口受理和收件审批。之后，原告多次到县国土资源局催办，相关负责人也表态答应会审批，但未料于2020年1月7日收到来自泰顺县资规局作出的涉案行政处罚决定。二、泰顺县资规局作出的涉案行政处罚决定认定原告非法占地和破坏基本农田总用地面积为6962.57平方米（其中林地为6608.66平方，米和水田为353.91平方米），属事实认定错误。本案中地块的选址和征用是司前镇政府为了解决历史遗留问题，即为了避免影响珊溪水库的水污染而进行砂石场拆迁做出的决定，是司前镇政府的行政行为，并非原告的行为。司前镇国土资源所派人现场实地勘测和审核同意上报审批，涉案土地手续齐全，且司前镇国土资源所现场实地勘测的四至范围内并无水田，全部为林地。司前镇政府为解决历史遗留的砂石场问题，除原告外，还有其他砂石场为证。三、被告程序违法。浙江省林业厅作出了温林地许长（2018）101号准予行政许可决定书，批准同意泰顺县碎才砂石场在泰顺县司前镇白鹤渡制砂场占用溪口村集体林地为0.525公顷。泰顺县资规局自2019年3月12日受理涉案临时用地申请后，未退件或通知原告不予审批，于2020年1月7日直接作出涉案行政处罚决定，属程序违法。泰顺县资规局执法人员无执法资格，明显存在违法。四、泰顺县人民政府作出被诉复议决定，虽确认涉案处罚决定违法，但未予以撖销，故被诉行政复议决定应一并予以撤销。综上所述，请求依法撤销涉案行政处罚决定，一并撤销泰顺县人民政府作出的被诉行政复议决定。本案审理过程中，本院向原告释明，本案系泰顺县人民政府单独作被告的案件，原告的诉讼请求只能针对泰顺县人民政府的行政行为提出，原告表示尊重本院意见。原告在法定期限向本院提交了如下证据：1.张碎才身份证，张碎才营业执照，拟证明原告基本身份情况。2.浙江省河道采砂许可证2份，拟证明原告创办沙砂厂已有十数年。3.《对张碎才砂石场历史遗留问题的协调搬迁政策处理的事实经过》，拟证明因司前镇政府行为，原告才使用涉案土地。4.浙江省林业厅温林地许长（2018）101号使用林地审核同意书，拟证明原告因司前镇政府行为才使用林地并得到林业厅许可。5.泰顺县临时用地申请表，拟证明临时用地行为已得到多部门的认可且系司前镇的政府行为。6.实地踏勘表，拟证明临时用地行为已得到多部门的认可且得到泰顺县资规局派出机构的认可。7.砂石场工程用地红线图，拟证明砂石场的用地范围。8.临时用地协议书、临时用地复垦协议书、2014年调整完善版局部图、项目临时用地复垦的承诺书、授权委托书、沙场临时用地情况说明，拟证明申请临时用地的审批材料。9.临时用地协议书、协议书、收条、租赁协议、收条，拟证明临时用地已取得土地所有权人及使用权人的同意并支付了费用。10.实地踏勘表、临时用地申请表，拟证明原告提出临时用地申请的事实。11.涉案行政处罚决定书，拟证明涉案行政处罚决定内容。12.被诉行政复议决定书，拟证明被诉行政复议决定内容。被告泰顺县人民政府辩称：一、原告关于涉案占地行为是司前镇政府为解决历史遗留问题所作的行政行为，而非原告非法占地行为的主张不能成立。司前镇政府虽是为解决历史遗留问题协调原告用地事宜，但原告仍需按照规定办理建设用地审批手续，原告占用土地建设砂石加工厂的行为系企业生产经营用地行为，原告是占用土地的主体。原告关于涉案土地没有基本农田的主张不能成立。泰顺县资规局提交的现场勘测图、土地利用规划局部图等证据能够证明原告实际占用林地6608.66平方米和基本农田353.91平方米。原告诉称其他砂石场用地事宜与本案无关。二、泰顺县资规局作出涉案行政处罚决定的程序并不存在原告诉称的违法情形。林地使用审批是建设用地审批的前置条件，原告仍应按照有关规定办理建设用地审批手续。临时用地审批的申请用地单位为凌宇公司，且该申请也未被审批同意。原告在未取得建设用地批准文件的情况下动工建设，违反了土地管理法的相关规定。三、泰顺县资规局作出涉案行政处罚适用法律错误。涉案行政处罚决定中，对破坏基本农田行为仅决定处以罚款，未决定责令原告改正或者治理、恢复原种植条件，属适用法律错误。四、泰顺县人民政府作出被诉复议决定合法。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十一条的规定，复议机关不得直接作出对申请人更为不利的复议决定，也不得以撤销等方式间接导致对申请人更为不利的结果。若行政复议决定撤销涉案行政处罚决定，泰顺县资规局要重新作出行政处罚决定，增加对原告作出责令改正或者治理，恢复原种植条件的处罚内容，必将导致对原告更为不利的后果。泰顺县人民政府遵循“禁止不利变更”原则，遂确认涉案行政处罚决定违法，符合法律规定。泰顺县人民政府经受理、通知答复、审理等程序，作出被诉复议决定并送达，符合法定程序。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告泰顺县人民政府在法定举证期限内向本院提供了如下证据及依据：1.行政复议申请书，2.涉案行政处罚决定，3.张碎才身份证，4.法律事务所公函，5.授权委托书，6.律师职业资格证书，7.申请人提供的相关证据，证据1-7拟证明原告提出行政复议申请。8.行政复议受理通知书，9.受理通知书送达证明，证据8、9拟证明被告依法受理行政复议申请。10.行政复议决定延期通知书，11.延期通知书送达回证，证据10、11拟证明被告依法延长期限。12.行政复议答复通知书，13.自查化解通知书，14.答复通知书、自查化解通知书送达证明，证据12-14拟证明被告依法要求泰顺县资规局答复。15.行政复议答复书，拟证明泰顺县资规局行政复议答复。16.泰资规罚（2020）4号案件证据清单，17.涉案行政处罚决定，18.涉案行政处罚决定送达回证，证据16-18拟证明原行政行为事实认定，处罚依据，处罚内容。19.责令停止违法行为通知书，20.责令停止违法行为通知书送达回证，拟证明立案前的制止违法行为。21.立案呈批表，拟证明已按法定程序立案。22.张碎才询问笔录，23.旁证笔录，24.现场勘测笔录和现场勘测图，25.土地利用现状局部图，26.泰顺县司前镇土地利用总体规划（2006-2020年）2014调整完善版局部图，27.温州恒宇测绘有限公司测绘结果，证据22-27拟证明违法事实。28.行政处罚告知书及送达回证，29.行政处罚听证告知书及送达回证，证据28、29拟证明已按法定程序进行告知。30.温林地许长（2018）101号准予行政许可决定书，拟证明林地使用审批不等于建设用地审批。31.执法人员身份证件，拟证明执法人员执法资格。32.涉案行政处罚决定适用的相关法律，拟证明泰顺县资规局作出行政行为所依据的规范性文件。33.被诉行政复议决定及送达回证，拟证明被告作出行政复议决定并依法送达。34.行政复议决定书法律依据，拟证明被诉行政复议决定所依据的规范性文件。被诉复议决定认定的事实有相应的证据印证，本院予以确认。另查明以下事实：原告诉称其砂石场原坐落于珊溪水库边。原告提供的《对张碎才砂石场历史遗留问题的协调搬迁政策处理的事实经过》中载明：“……与张碎才砂石场搬迁事宜协调达成搬迁意见，司前畲族镇人民政府作出决定：（一）由镇政府选址搬迁同意在溪口村的白鹤渡章潭中心岗搬迁兴建砂石场。镇政府牵头协助办理相关审批手续；（二）拆迁费由厂方自行负责；（三）拆迁兴建后的砂石场经环保部门验收合格。”该说明材料上盖有司前镇政府印章，并注明“经过情况属实”。2018年7月18日，浙江省林业厅作出温林地许长（2018）101号《使用林地审核同意书》，批复同意泰顺县碎才砂石场征占司前镇溪口村集体林地0.525公顷。原告称，其系以凌宇公司名义办理临时用地手续，其提供的泰顺县临时用地审批表显示国土资源所已现场踏勘，并建议上报核实审批，司前镇政府亦盖章同意上报审批。原告不服涉案行政处罚决定，于2020年2月20日向泰顺县人民政府提出行政复议申请。泰顺县人民政府经办理期限延长手续，于2020年5月8日出作出被诉复议决定。以上事实有经双方当事人庭审质证对真实性无异议的，原告提供的《对张碎才砂石场历史遗留问题的协调搬迁政策处理的事实经过》《使用林地审核同意书》、实地踏勘表，被告提供的现场勘测笔录、现场勘测图、涉案行政处罚决定、被诉行政复议决定等证据予以证明。本院认为：《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”由此可知，行政机关作出行政处罚之前，应当全面查清案件的事实。案件的事实不仅包括违法行为人的身份、违法行为的内容等基本事实，而且还包括其他影响量罚的事实。本案中，原告泰顺县碎才砂石场提供的《对张碎才砂石场历史遗留问题的协调搬迁政策处理的事实经过》等证据表明，原告使用涉案土地有可能是基于对于司前镇政府的信赖。此外，原告称其系以凌宇公司的名义申请临时用地，其提供的泰顺县临时用地审批表显示，当地国土资源所已现场踏勘，并建议上报核实审批，司前镇政府亦盖章同意上报审批。原告称，上述临时申请未被退件或被通知不予审批。查清以上事实虽然不能否定涉案用地行为的违法性，但其中，原告如确系信赖司前镇政府的行为而使用涉案土地，则相关事实应当作为泰顺县资规局作出处罚决定时应当考虑的情节；如果涉案土地确已在申报临时用地手续，则相关手续能否最终获得批准，影响泰顺县资规局作出处罚决定时，是否需要处以责令原告退还相应土地，限期原告拆除相应土地上新建构筑物等处罚。然而，泰顺县资规局在作出涉案行政处罚决定时，并未查清相关事实，故泰顺县资规局作出涉案处罚决定存在事实认定不清。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1主要事实不清、证据不足的；2适用依据错误的；3违反法定程序的；……”本案中，被告泰顺县人民政府仅以适用法律错误、程序违法为由，作出被诉复议决定确认涉案行政处罚决定违法，属认定事实不清、适用法律错误，故被诉复议决定依法应予撤销，被告泰顺县人民政府应依法重新作出行政复议决定。原告关于撤销被诉复议决定的诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下：撤销被告泰顺县人民政府于2020年5月18日作出的泰政复（2020）4号行政复议决定，并责令泰顺县人民政府重新作出行政复议决定。案件受理费50元，由被告泰顺县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  许旭东审 判 员  郑 宇人民陪审员  王生妹二〇二〇年十二月二十九日法官 助理  李 凯代书 记员  许 博12-11-