湖南省桂阳县人民法院行 政 判 决 书（2020）湘1021行初231号原告临武县东塔汽车站管理有限公司，住所地湖南省临武县武水镇临武大道汽车总站办公楼201房。法定代表人骆小强，该公司董事长。委托代理人颜晓华，湖南华竞律师事务所律师。委托代理人张文兴，湖南华竞律师事务所实习律师。被告临武县自然资源局，住所地湖南省临武县晴岚路64号。法定代表人范陈念，该局局长。出庭行政负责人唐孝方，男，1973年2月17日出生，汉族，湖南省临武县人，系临武县自然资源局副局长，住湖南省临武县。委托代理人曾宪平，湖南尚友（临武）律师事务所律师。第三人湖南郴州汽车运输集团有限责任公司临武分公司，住所地湖南省临武县武水镇临武大道东塔新区县法院对面。法定代表人陈永。委托代理人王建林，男，1969年9月9日出生，汉族，湖南省临武县人，住湖南省临武县。原告临武县东塔汽车站管理有限公司（以下简称东塔汽车站）诉被告临武县自然资源局土地行政登记一案，于2020年8月27日向本院提起行政诉讼。本院依据法〔2015〕376号《最高人民法院关于同意湖南省郴州市中级人民法院开展行政案件相对集中管辖试点工作的批复》立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因湖南郴州汽车运输集团有限责任公司临武分公司（以下简称郴汽集团临武分公司）与本案有利害关系，本院依法通知了其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年11月23日公开开庭进行了审理。原告委托代理人颜晓华、张文兴，被告出庭行政负责人唐孝方、委托代理人曾宪平，第三人委托代理人王建林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2010年3月22日，临武县人民政府颁发临武国用（2010）第0××8号国有土地使用权证，载明座落于临武县武水镇临武大道的25-02-0262号国有土地（面积60136.34㎡）使用权人为郴汽集团临武分公司。原告东塔汽车站诉称，2009年12月17日，临武县城乡规划局作出《关于对东塔汽车站修建性详细规划审查的批复》（临规发【2009】22号，以下简称22号批复），批复原则同意临武县城乡规划技术服务室编制的《临武县东塔汽车站详细规划图》，并明确规划内容为：“总规划用地规模为60011㎡，总建筑面积56412㎡，建筑密度19.76%；容积率0.94，绿地率22%；其中汽车站可建设用地规模为38756㎡，总建筑面积8466㎡；建筑密度7.28%；容积率0.22；配建车位135个。住宅开发可建设用地规模为21255㎡；住宅开发总建筑面积47246㎡；建筑密度42.5%；容积率2.2”。根据前述规划条件，2010年3月18日，原告与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》。合同约定宗地面积为60136.34平方米，出让价格为1900万元。对宗地规划条件，合同第十三条按22号批复进行了明确规定。合同签订后，原告依约交清了土地出让金1900万元。之后，按被告的要求提交资料申请办理《国有土地使用证》。但直到原告完成东塔汽车站建设、办理宗地商业住宅开发报建手续时，才发现被告早在2010年3月22日，就已将宗地的使用权登记在第三人名下，证号：临武国用（2010）第0××8号。且被告按照已经废止的临武县城乡规划局《关于对东塔汽车站修建性详细规划审查的批复》（临规发【2009】11号，以下简称11号批复）涂改了《国有土地使用权出让合同》，该事实已由湖南正宏司法鉴定中心出具的鉴定意见书所证实，且被告及相关部门均予认可。除前述涂改外，被告还擅自将《国有土地使用权出让合同》第五条的宗地用途填写为“交通运输用地”。原告认为，被告擅自涂改及未按《临武县东塔汽车站详细规划图》、22号批复填写《国有土地使用权出让合同》的行为违法，应予纠正；将宗地土地登记在第三人名下违法，应予撤销；并应赔偿原告的经济损失。现原告起诉至法院，请求判决确认被告将临武县25-02-0262号宗地登记在第三人郴汽集团临武分公司名下的行为违法，并撤销被告为第三人颁发的临武国用（2010）第0××8号国有土地使用证。原告向本院提交了以下证据、依据：1.原告营业执照复印件、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证复印件，拟证明原告的身份；2.第三人工商登记信息复印件，拟证明第三人的身份；3.建设用地规划许可证复印件、临武县东塔汽车站修建性详细规划复印件，拟证明2009年8月4日临武县城乡规划局对涉案土地颁发建设用地规划许可证，对涉案土地的规划用途为车站建设、商业、住宅；4.临武县东塔汽车站详细规划图复印件、《关于对东塔汽车站修建性详细规划审查的批复》（临规发【2009】22号）复印件，拟证明⑴临武县城乡规划技术服务室于2009年11月编制了《临武县东塔汽车站详细规划图》，规划图明确了宗地的总经济技术指标、车站经济技术指标及开发用地经济技术指标，其中总经济技术指标规定：总建筑面积56412平方米、商业面积11098平方米、住宅面积36148平方米；⑵2009年12月17日，临武县城乡规划局批复：同意临武县城乡技术服务室编制的《临武县东塔汽车站修建性详细规划》；⑶涉案土地的用途应当以《临武县东塔汽车站详细规划图》、临规发【2009】22号批复所确定的内容为准；5.《国有建设用地使用权出让合同》复印件、司法鉴定意见书复印件、土地出让金发票复印件，拟证明⑴被告按照已废止的临武县城乡规划局《关于对东塔汽车站修建性详细规划审查的批复》临规发【2009】11号涂改了《国有土地使用权出让合同》；⑵《国有土地使用权出让合同》的真实意思应当以《临武县东塔汽车站详细规划图》临规发【2009】22号批复所确定的内容为准；⑶签订《国有土地使用权出让合同》后，原告缴纳了全部土地出让金；6.临武国用（2010）第0××8号国有土地使用证复印件，拟证明⑴原告完成东塔汽车站建设、办理宗地商业住宅开发报建手续时，方知晓被告早在2010年3月22日，就已将宗地的使用权登记在第三人名下；⑵被告将土地使用权登记在第三人名下的行为违法；⑶该《国有土地使用证》应当予以撤销。被告临武县自然资源局辩称，一、原告诉请没有事实和法律依据。原告和第三人实际上是同一个公司，2020年2月20日之前两公司的法定代表人相同。2009年原告为了拿地办新汽车站，向原临武县规划局提交了《关于对临武县东塔汽车站修建性详细规划审查的请示》，2009年6月23日临武县城乡规划局作出临规发（2009）11号批复。东塔汽车站用地是国有划拨土地，如果修改规划部分土地为商住地，依据国土资源部令第39号《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第四条的规定，就必须对该土地走正规的招拍挂出让程序。原告为了尽快拿到地，于是请求被告不走招拍挂程序，并于2010年3月18日和被告签订了《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定了总建筑面积18458㎡，建筑容积率不高于0.33；绿地率18.5%等。2010年3月19日原临武县国土资源局依原告的申请，将临武县25-02-0262号宗地登记在第三人名下，国有土地使用证号为临武国用（2010）第0××8号，原临武县国土资源局的登记程序正当合法，不应当撤销。二、原告的起诉已经超过了起诉期限，应当裁定驳回原告的起诉。原告与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》的时间是2010年3月18日，但原告起诉的时间是2020年10月13日，原告起诉超过了起诉期限。综上，请求法院判决驳回原告的诉讼请求或者裁定驳回原告的起诉。被告临武县自然资源局在法定期限内向本院提交了以下证据、依据：1.关于核准《临武县东塔汽车站工程可行性研究报告》的批复复印件；2.建设用地预审报告书复印件；3.建设用地项目呈报材料“一书四方案”复印件；4.关于同意2009年第一批次储备土地开发利用论证报告的批复复印件；5.申请农用地转用、土地征用报批单复印件；6.关于临武县2009年第一批次用地的呈报意见复印件；7.武水镇玉屏村放弃听证材料复印件；8.听证告知书（武水镇玉屏村）复印件；9.听证告知书（武水镇车头村）复印件；10.武水镇车头村放弃听证材料复印件；11.2009年第一批次土地开发利用论证报告复印件；12.关于对东塔汽车站修建性详细规划审查的批复（11号批复）复印件；13.关于申请调整东塔汽车站用地规划的报告复印件；14.关于对东塔汽车站修建性详细规划审查的批复（22号批复）复印件；15.建设用地规划许可证复印件；16.临武县东塔汽车站用地红线图复印件；17.临武县东塔汽车站修建性详细规划图复印件；18.建设用地规划审批单复印件；19.建设用地规划审批意见复印件；20.自然人股东王建林的身份证明复印件；21.建设项目选址意见书复印件；22.临武县东塔汽车站勘测定界图复印件；证据1－22拟证明当时征地、规划程序合法；23.关于确定临武东塔汽车站土地价格的函复印件，拟证明出让土地价格依据；24.关于处置临武汽车站资产的复函复印件，拟证明出让土地价格依据；25.《国有建设用地使用权出让合同》及附件复印件；26.《国有建设用地使用权出让合同使用说明》复印件；27.土地登记卡复印件；28.国土资源局土地登记内审单复印件；29.土地登记申请书复印件；证据25-29拟证明出让合同合法；30.组织机构代码证复印件；31.身份证复印件；32.企业法人营业执照及副本复印件；33.税务登记证复印件；34.土地登记法定代表人身份证明书复印件；证据30-34拟证明第三人办理手续主体资格。35.土地登记委托书复印件；36.缴税凭证复印件；37.土地登记审批表复印件；证据35-37与证据2-3、12、16-17、19、27-32拟证明办证程序正当、合法。第三人郴汽集团临武分公司口头述称，请求法院根据实际情况处理。第三人未向本院提交证据。经庭审质证，原告对被告提交的证据、依据发表如下质证意见：对证据1-2、12、14-19、21、24、32-36真实性、合法性、关联性无异议，证明方向有异议。对证据3-11、13、20、22-23真实性、合法性、关联性无异议，但认为与本案无关。对证据25真实性、合法性均不认可，认为被告对合同的重要的内容进行了涂改、伪造；对证据26、30、三性无异议；对证据27有异议，认为登记错误，应予以撤销；对证据28有异议，认为程序错误，将申请人登记为第三人而非原告；对证据29真实性予以认可，但认为被告因工作疏忽将申请书的申请人列为第三人，混淆了原告与第三人的权利，导致颁证错误；对证据31有异议，认为王建林属于第三人的股东，而非原告的股东；对证据37有异议，认为从该证据的手写内容可知，所有的申请资料及审批意见，均出自一人之手，且该审批表并无相关人员签单，真实性难以确认。第三人对被告提交的证据、依据发表的质证意见与原告一致。被告对原告提交的证据、依据发表如下质证意见：对证据1、2无异议；对证据3真实性无异议，但关联性和证明目的有异议，认为该文件只是证实原告办理了修改规划，但没有重新对按照建设用地使用权评估市场价格与原土地用途下建设用地使用权评估市场价格的差额，补缴国有建设用地使用权出让价款，没有重新办理土地变更登记手续，与本案无关；对证据4真实性无异议，关联性和证明目的有异议，认为与本案无关；对证据5中的出让合同真实性、关联性、合法性都有异议，该合同不符合国有出让土地订立的相关法律规定，合同的第三页第五条合同项下出让宗地的用途是空白的。第六条也是空白的。第十三条最后一项其他土地利用要求四十一条也是空白，故不应当采信；对鉴定书的真实性无异议，关联性有异议，认为与本案无关；对证据6真实性无异议，对证明目的和方向有异议。第三人对原告提交的证据、依据1-6均无异议。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-6均真实、合法，与本案有关联，本院予以认定。被告提交的1-24、26-28、30-34、36真实、合法，与本案有关联，本院予以认定；被告提交的证据25内容有涂改，真实性无法核实，本院不予认定；被告提交的证据29没有申请人签名，证据形式不合法，本院不予认定；被告提交的证据35没有受托人签名，没有注明时间，证据形式不合法，本院不予认定；被告提交的证据37没有负责人签名，证据形式不合法，本院不予认定。经审理查明，原告东塔汽车站成立于2007年7月13日，系一家经营范围为“汽车客运服务、门面场地租赁及停车服务”的有限责任公司。2010年3月18日，原告东塔汽车站与原临武县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定原临武县国土资源局将座落于临武县临武大道的一宗面积为60136.34平方米的国有土地使用权以19000000元的价格出让给原告东塔汽车站，合同还就“土地开发建设和利用”的各项指标进行了约定（注：原、被告提交的合同该项约定内容不一致）。2011年11月28日，原告付清了全部土地出让金。第三人郴汽集团临武分公司成立于1989年7月12日，其经营范围为“客运、货运服务、汽车修理、停车服务；预包装食品、散装食品、乳制品（不含婴幼儿配方乳粉）零售；卷烟、雪茄烟零售。日用百货零售。”类型为“有限责任公司分公司（国有独资）”2010年3月19日，第三人郴汽集团临武分公司职工王建林持《土地登记委托书》就上述土地向原临武县国土资源局申请使用权登记。该《土地登记委托书》加盖了原告“临武县东塔汽车站管理有限公司”的印章，但没有受托人“王建林”签名，也没有注明时间。2010年3月22日，临武县人民政府为第三人颁发了临武国用（2010）第0××8号国有土地使用证，该证记载：土地使用权人为“湘郴州汽车运输集团有限责任公司临武分公司”，座落于“临武县武水镇临武大道”，地号为“25-02-0262”，使用权面积为60136.34㎡。案件审理过程中，被告向本院提交了办理上述土地使用权证的依据：《土地登记申请书》和《土地登记审批表》。其中，《土地登记申请书》上载明，申请人为“郴汽集团临武分公司”，联系人为“王建林”，申请登记的内容归纳为“东塔汽车站于2010年3月18日以出让的方式取得了该国有建设用地使用权。批准用途为交通运输用地，出让金1900万元。出让金于2010年一次性付清。现汽车站公司申请办理国有建设用地使用权初始登记。申请依据为：1.《国有建设用地使用权出让合同》，2.土地使用权出让金缴纳凭证。”该申请书上无申请人签字（盖章）。《土地登记审批表》记载的申请人情况、土地情况、权利凭证等内容与前述申请书一致，但该审批表上没有审查人和负责人签字，“人民政府批准意见”栏也无负责人签字。2020年元月份原告得知临武县人民政府为第三人颁发案涉国有土地使用权证的事实。现原告提起诉讼，请求判决确认被告将临武县25-02-0262号宗地登记在第三人名下的行为违法，并撤销涉案国有土地使用证。另查明，原临武县国土资源局现已更名为临武县自然资源局，临武县人民政府不动产登记的职能现已由临武县自然资源局承接。本院认为，行政机关职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，临武县自然资源局承接了临武县人民政府不动产登记、颁证的职权，是本案的适格被告。本案争议的焦点是:一、原告起诉是否超过起诉期限；二、临武县人民政府为第三人颁发临武国用（2010）第0××8号国有土地使用证的行为是否合法。关于焦点一。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，临武县人民政府于2010年颁发涉案国有土地使用权证后，未告知原告颁证事宜和起诉期限。原告于2020年元月知晓涉案颁证事宜，依照上述规定，原告可于知道该颁证行为之日起一年以内（即2021年元月之前）提起诉讼。同时，本案系因不动产提起诉讼的案件，适用二十年的最长起诉期限。因此，原告于2020年8月27日提起诉讼，未超过法定起诉期限。关于焦点二。根据《土地登记办法》（2008年）第二十七条规定，依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记；第十一条第一款规定，委托代理人申请土地登记的，除提交本办法第九条规定的材料外，还应当提交授权委托书和代理人身份证明；第十四条第二款规定，国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。本案中，原临武县国土资源局受理代理人王建林提交的申请后，未依法审核申请人的身份及相关的证明材料。在《土地登记申请书》载明的申请人与权利凭证—《国有建设用地使用权出让合同》载明的权利人不一致且无其他依据的情况下，将原告以出让方式取得的国有土地使用权登记到第三人名下，并由临武县人民政府颁发临武国用（2010）第0××8号国有土地使用证的行为，主要依据不足。同时，原临武县国土资源局办理涉案土地使用权登记手续前，未经相关责任人和临武县人民政府审批。甚至，连登记涉案土地的申请书都无申请人签名（盖章）。原临武县国土资源局的行政程序违反法律规定。被告临武县自然资源局提出，原告东塔汽车站与第三人郴汽集团临武分公司实际上是同一个公司。经查，原告与第三人在成立时间、企业类型、经营范围等方面均不一致。本院对被告的该项辩称意见不予采纳。综上，原告的起诉未超过法定起诉期限；临武县人民政府为第三人核发涉案国有土地使用证主要证据不足、程序违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：撤销临武县人民政府于2010年3月22日颁发的临武国用（2010）第0××8号国有土地使用证。本案案件受理费50元，由被告临武县自然资源局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省郴州市中级人民法院。审 判 长  骆宗胜人民陪审员  李模华人民陪审员  肖小玲二〇二〇年十二月二十一日法官助理马立芳书记员欧阳娟附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。《土地登记办法》（2008年）第十一条委托代理人申请土地登记的，除提交本办法第九条规定的材料外，还应当提交授权委托书和代理人身份证明。代理境外申请人申请土地登记的，授权委托书和被代理人身份证明应当经依法公证或者认证。第十四条国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：（一）根据对土地登记申请的审核结果，以宗地为单位填写土地登记薄；（二）根据土地登记簿的相关内容，以权利人为单位填写土地归户卡；（三）根据土地登记薄的相关内容，以宗地为单位填写土地权利证书。对共有一宗土地的，应当为两个以上权利人分别填写土地权利证书。国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。第二十七条依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记；