云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云行终731号上诉人（一审原告）金翠华，女，汉族，1944年9月14日生，住云南省玉溪市通海县。上诉人（一审原告）管兴建，男，汉族，1968年7月17日生，住云南省玉溪市通海县。委托代理人王琴，云南唐律律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。金翠华、管兴建的共同委托代理人景芋衡，云南安正律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）通海县人民政府。住所地：云南省玉溪市通海县行政新区秀麓写字楼。法定代表人马春明，县长。委托代理人杨云，北京大成（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人郭文俊，云南铭众律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。金翠华、管兴建因诉通海县人民政府土地征收公告一案，不服云南省玉溪市中级人民法院2020年6月24日作出的（2020）云04行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年11月23日受理其上诉后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。金翠华、管兴建起诉称，通海县四街镇十街村委会八组于1998年将座落于通海县四街镇十街村八组中沟31号的1.7亩承包田发包给管永庆（已去世）户家庭承包经营。2009年，金翠华及其丈夫管永庆与李云雄经营的通海云鑫农业温室设备有限公司签订《租田协议》，将上述土地租给该公司使用，租期十年，自2009年6月13日至2019年6月12日，租金每年3000元。协议签订后，该块土地即交给李云雄管理使用，李云雄一直按约定支付租金。2018年李云雄未按约定支付2019年度的租金，租期届满后其多次向李云雄主张返还土地未果。2019年7月1日其向通海县人民法院提起土地租赁合同纠纷诉讼，在诉讼过程中，其得知该块土地于2009年被通海县人民政府征收为国有建设用地，并于2010年9月10日由原通海县国土资源局通过土地出让的方式，向云南通海钢架大棚配件厂、李云雄颁发了国有土地使用权证，该地块现登记在马灿延名下。其向通海县人民法院提起行政诉讼，要求确认原通海县国土资源局将前述承包田变更登记为国有建设用地，并向云南通海钢架大棚配件厂（李云雄）颁发国有土地使用权证的行政行为违法。在诉讼过程中，其发现通海县人民政府在征地报批之后没有将征收土地方案和征收补偿方案在被征收土地所在地的村、组以书面形式进行公告，且未告知听证的权利，程序违法。通海县土地储备中心代表通海县人民政府签订征收补偿协议时，假冒管永庆及管兴建在其他参加人处签字捺手印，严重侵犯其合法权益。请求：1.确认通海县人民政府征收涉案土地时未发布征收土地公告的行为违法；2.本案诉讼费用由通海县人民政府承担。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条规定，行政诉讼法第二十条规定的“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。该司法解释第六十五条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。本案中，案涉征收土地方案于2009年12月26日经云南省人民政府批准，案涉土地征收工作于2010年完成。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款的规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县级人民政府组织实施并发布征收土地公告。参照国土资源部《征用土地公告办法》（2001年颁布）第四条“被征用土地所在地的市、县人民政府应当在收到征用土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征用土地公告”的规定，通海县人民政府应当在收到该批准文件之日起10个工作日内发布征收土地公告。金翠华、管兴建（金翠华、管永庆之子）认为通海县人民政府未依法发布征收土地公告提起本案诉讼。经审查，1998年第二轮土地承包时，管永庆户就包括案涉土地在内的相关土地与通海县四街镇十街村八组签订承包合同，户内承包人为管永庆、金翠华、管云梅、管清微，截至2018年10月管永庆去世，管永庆、金翠华、管云梅、管清微均未向人民法院提起诉讼。直至2020年1月6日，金翠华、管兴建才向本院提起诉讼，而人民政府发布征收土地公告的行为非导致不动产物权变动的行政行为，因此，金翠华、管兴建的起诉已经超过前述法律规定的五年最长起诉期限。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。故依法应当裁定驳回金翠华、管兴建的起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条、第六十五条、第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回金翠华、管兴建的起诉。金翠华、管兴建上诉称，云国土资复〔2009〕297号《云南省国土资源厅关于通海县2009年度第二批城镇建设农用地转用及土地征收的批复》明确的是对国有建设用地进行流转拍卖，而被征收土地系农用地，批复所针对的土地性质错误，且该文件在批准前未对外公示。因批准文件存在错误，基于该批准文件而作出的后续行政行为也会受到影响。目前尚无法律、法规对征收过程中导致“不动产物权变动”的行为进行明确规定，土地征收公告是征收过程中的重要行为，与导致不动产物权变动的行为密不可分。一审裁定认定事实不清，适用法律错误。请求：1.撤销一审裁定；2.依法判决确认通海县人民政府征收涉案土地时未发布征收土地公告的行为违法或指令一审法院继续审理本案；3.本案诉讼费用由通海县人民政府承担。通海县人民政府答辩称，1.一审法院认定事实清楚。根据《中华人民共和国土地管理法》和《玉溪市土地征用收购补偿标准》等有关规定，通海县土地储备中心代表通海县人民政府统一征收通海县境内的国家建设用地。原通海县国土资源局于2009年8月10日发布〔2009〕第38号《通海县国土资源局征地、补偿安置方案公告》。2009年8月20日，通海县土地储备中心与通海县四街镇十街村委会八组签订《通海县土地储备中心统一征地补偿协议》，由通海县土地储备中心对四街镇十街村八组老公路边的集体土地进行征地及补偿安置，拟建云南通海大棚配件加工生产线项目。土地征收面积为2.9175亩，土地补偿费、安置补助费为291750元，青苗补偿费87525元，征地补偿费用共计300502.5元。2009年12月26日，云南省国土资源厅作出《云南省国土资源厅关于通海县2009年度第二批城镇建设农用地转用及土地征收的批复》，同意农用地转用方案、补偿耕地方案和征收土地方案，包含争议土地在内的2.9175亩土地被征收为国有土地。2010年1月8日通海县土地储备中心将土地征收补偿费、安置补助费和青苗补助费共计300502.5元拨付给通海县四街镇十街村八组。之后，按照出让程序挂牌，涉案土地出让给云南通海钢架大棚配件厂使用并办理土地登记。2.一审裁定适用法律正确，金翠华、管兴建提起本案诉讼已经超过法定起诉期限。本案争议土地自云南省国土资源厅于2009年12月26日批准征收为国有土地，完成征收行为，至今已超过10年。征收公告对作出征收决定不产生实质性影响，也不产生物权变动的效果，不适用最长起诉期限的规定。3.金翠华、管兴建的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围。金翠华、管兴建并非对征收决定及补偿决定不服，而是对通海县人民政府为作出征收决定的行为而实施的准备工作“公告”这一过程性行为不服。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（五）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项的规定，金翠华、管兴建的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。4.涉案土地已完成征收手续，被征收为国有土地，土地性质改变已无法回转。请求：1.驳回金翠华、管兴建的上诉，维持一审裁定；2.本案诉讼费用由金翠华、管兴建承担。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，金翠华、管兴建在一审庭审中陈述，2018年土地确权统一登记时涉案地块就未登记在其承包经营权证书中，村小组已向其进行告知，该地块已被征收不再签订承包合同，故金翠华、管兴建最迟在2018年就知道涉案土地被征收的事实，其于2020年1月6日提起本案诉讼已超过法律规定的起诉期限，一审裁定驳回其起诉结果正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  赵学军审判员  杨志刚审判员  赵 霁二〇二〇年十二月二十二日法官助理胡卿书记员包欣鑫