湖北省浠水县人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂1125行初102号原告袁志军，男，汉族，1956年12月20日出生，现住广州市白云区。原告袁克妮，女，汉族，1954年7月10日出生，现住黄州区，二原告的共同委托代理人王冬姣，湖北文赤壁律师事务所律师，执业证号：14211199511408068。代理权限为一般代理。被告浠水县清泉镇人民政府，住所地：浠水县清泉镇丽文南路地矿大厦。统一社会信用代码：11421125011282402E。法定代表人王峰，镇长。委托代理人李阳，浠水县清泉镇征迁办公室主任，代理权限为一般代理。被告浠水县房屋征收与补偿管理办公室，住所地：浠水县清泉镇。负责人郑宏林，该办副主任。二被告共同委托代理人贺国兵，湖北功竞元律师事务所律师，执业证号：14211200310695909。代理权限为一般代理。第三人孙得安，男，汉族，1961年11月4日出生，住浠水县。第三人袁志红，女，汉族，1964年7月10日出生，住浠水县。系孙得安妻子）。原告袁志军、袁克妮不服被告浠水县清泉镇人民政府、浠水县房屋征收与补偿管理办公室及第三人孙得安、袁志红房屋补偿确认协议一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告袁志军、袁克妮的委托代理人王冬姣，被告浠水县清泉镇人民政府的委托代理人李阳，被告浠水县清泉镇人民政府、被告浠水县房屋征收与补偿管理办公室的共同委托代理人贺国兵，第三人袁志红、孙得安到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告袁志军、袁克妮诉称，位于浠水县清泉镇宪司坳街土门巷11号204室是二原告及第三人袁志红父母的共同财产，房屋产权登记在其父亲袁剑鸣名下，其父母分别于2008年11月22日、2008年12月25日病逝，该房屋至今未进行遗产分割，由第三人袁志红、孙得安一家人暂住，二原告及第三人袁志红三人均享有该房屋法定继承权。2018年4月13日10时5分，在二原告不知情的情况下，浠水县房屋征收与补偿管理办公室及浠水县清泉镇人民政府与第三人孙得安就该房屋征收与补偿事项签订了《浠水县棚户区改造房屋征收前房屋补偿确认协议书》，并拆除了该房屋，孙得安领取了该房屋补偿款。2020年8月27日二原告才清楚涉案房屋征收与补偿有关情况。二被告的行政行为严重侵害了二原告的合法权益，致使二原告财产遭受损失。为了维护二原告合法权益，依据有关法律规定，二原告特提起诉讼，请求判令：1、撤销二被告与第三人孙得安签订的《浠水县棚户区改造房屋征收前房屋补偿确认协议书》；2、二被告给付二原告房屋补偿金179256.33元［（283135—2000—1800—10450.5）×2/3］；3、二被告给予二原告涉案房屋同面积的房屋回购权；4、判令二被告及第三人承担本案一切诉讼费用。庭审中，二原告将其第2项诉讼请求变更为判令二被告给付二原告房屋补偿金232233.33元［（5000×69.67）×2/3］。被告浠水县清泉镇人民政府辩称，浠水县清泉镇人民政府、浠水县房屋征收与补偿管理办公室与孙得安签订的《浠水县棚户区改造房屋征收前补偿确认协议书》合法有效。为了改善居民生活居住环境，提升城市形象，经有关部门批准，在浠水县清泉城区文庙、宪司坳、云路等片区范围内实施棚户区改造，为了加快实施棚户区改造项目范围内房屋征收与补偿工作，浠水县人民政府召开第18次政府常务会议，通过了《浠水县城区棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》，2018年4月15日，浠水县人民政府作出了《浠水县人民政府文庙片区、宪司坳片区、云路路片区房屋征收决定》。袁剑鸣所有的房屋就在宪司坳片区范围内。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，“为了公共利益需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋的所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿”的规定，对国有土地上房屋征收与补偿的对象应当为房屋所有权人。在本次房屋征收过程中，浠水县清泉镇人民政府组织人员在对房屋进行入户调查核实后，发现该房屋的产权人与使用人不一致，第三人袁志红、孙得安夫妇遂提供了袁剑鸣自书的遗嘱一份，依据该遗嘱的内容，位于浠水县清泉镇宪司坳街土门巷11号204室的房屋原属袁剑鸣所有，其以立遗嘱的方式决定由袁志红继承，故在明确房屋产权归属后，浠水县清泉镇人民政府即对该房屋现状进行了勘察，委托评估机构对房屋的价值进行了评估，并于2018年4月13日与第三人孙得安、袁志红签订了《浠水县棚户区改造房屋征收前补偿确认协议书》和确认单，之后将拆迁补偿款如数付给了孙得安。至此，浠水县清泉镇人民政府认为其已经尽到了审查和注意义务，与第三人签订征收补偿协议并未违背法律法规的规定，协议合法有效。二原告可以据此向第三人提起民事诉讼，而不是行政诉讼。同时，依据房屋征收与补偿政策，在回购房的政策上，执行的是“一户一个回购指标”，并非依据权利人人数给付回购房指标。综上所述，二原告针对浠水县清泉镇人民政府所诉，无事实和法律依据，其诉讼请求依法不能成立，呈请依法驳回原告的起诉或诉讼请求。被告浠水县房屋征收与补偿管理办公室辩称，一、浠水县房屋征收与补偿管理办公室是原浠水县房地产管理局的内设机构，负责拟订和宣传房屋征收与补偿相关政策文件，拟订房屋征收年度计划，负责组织实施房屋征收与补偿工作，在浠水县清泉城区××、××、××路片区国有土地上房屋征收工作中，是房屋的征收部门，但是，浠水县房屋征收与补偿管理办公室是不具备法人资格的单位内设机构，不是行政诉讼的适格被告。二、浠水县房屋征收与补偿管理办公室、浠水县清泉镇人民政府与孙得安签订的《浠水县棚户区改造房屋征收前补偿确认协议书》合法有效。为了改善居民生活居住环境，提升城市形象，经有关部门批准，在浠水县清泉城区文庙、宪司坳、云路路等片区范围内实施棚户区改造，为了加快实施棚户区改造项目范围内房屋征收与补偿工作，浠水县人民政府召开第18次政府常务会议，通过了《浠水县城区棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》，2018年4月15日，浠水县人民政府作出了《浠水县人民政府文庙片区、宪司坳片区、云路路片区房屋征收决定》。袁剑鸣所有的房屋就夜宪司坳片区范围内。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，“为了公共利益需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋的所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿”的规定，对国有土地上房屋征收与补偿对象应当为房屋所有权人。在本次房屋征收过程中，浠水县清泉镇人民政府和浠水县房屋征收与补偿管理办公室在对房屋进行入户调查核实后，发现该房屋的产权人与使用人不一致，第三人袁志红、孙得安遂提供了袁剑鸣自书的遗嘱一份，依据该遗嘱的内容，位于浠水县清泉镇宪司坳街土门巷11号204室的房屋由袁志红继承，故在明确房屋产权归属后，浠水县房屋征收与补偿管理办公室及浠水县清泉镇人民政府即对该房屋现状进行了勘察，委托评估机构对房屋的价值进行了评估，并于2018年4月13日与孙得安、袁志红夫妇签订了《浠水县棚户区改造房屋征收前补偿确认协议书》和确认单，之后将拆迁补偿款如数付给了孙得安。至此，浠水县房屋征收与补偿管理办公室已经尽到了审查和注意义务，与第三人签订征收补偿协议并未违背法律法规的规定，协议合法有效。二原告可以据此向第三人提起民事诉讼，而不是行政诉讼。同时，依据房屋征收与补偿政策，在回购房的政策上，执行的是“一户一个回购指标”，并非依据权利人人数给付回购房指标。综上所述，二原告针对浠水县房屋征收与补偿管理办公室所诉，无事实和法律依据，其诉讼请求依法不能成立，呈请依法驳回原告的起诉或诉讼请求。第三人袁志红、孙得安共同述称，一、二原告诉讼主体与请求补偿金错误，二原告针对协议书提起行政诉讼，是针对二被告行政行为是否合法有效，而二原告的第2、3项诉讼请求涉及继承权，系民事诉讼。二、二被告与第三人签订的协议书合法有效，二被告行政行为合法。第三人袁志红与二原告是同胞子妹，兄长袁志军及姐姐袁克妮基本没有尽到照顾父母的责任，二原告很早就在外地工作，二位老人的起居、住院治疗及送终等，均系第三人在尽赡养义务。二原告并非不知晓老人留有遗嘱以及遗嘱内容和后来房屋拆迁的情况。第三人依法对拆迁房屋享有继承权，第三人与二被告签订的协议书依法有效。被告浠水县清泉镇人民政府、被告浠水县房屋征收与补偿管理办公室在法定举证期限内共同向本院举证如下（均为复印件）：证据1.房产证、门牌××份，拟证明位于浠水县清泉镇宪司坳社区四组宪司坳街86号的面积为56.41平方米的房产属于袁剑鸣所有；证据2.浠水县自来水公司水费发票、遗书、孙得安户口本、结婚××份，拟证明袁剑鸣通过立遗嘱的方式，将位于浠水县清泉镇宪司坳社区四组宪司坳街86号的面积为56.41平方米的房产归其女儿袁志红所有；孙得安与袁志红系夫妻关系，一直居住在此房屋中；证据3.浠水县房屋及附属设施分户核定登记表、浠水县房屋征收装修勘察表、浠水县棚改征收补偿报告单各1份，拟证明浠水县清泉镇人民政府在征收袁剑鸣房屋时已经对案涉房屋进行了勘察和现场核定，确认了房屋现状及装修情况；且由评估机构对房屋价值进行了评估，评估总价款为227083元；证据4.《浠水县棚户区改造房屋征收前房屋补偿确认协议书》、被征收房屋及附属设施补偿结算单各1份，拟证明2018年4月13日，浠水县清泉镇人民政府、浠水县房屋征收与补偿管理办公室就征收位于浠水县清泉镇宪司坳街土门巷11号204室房屋与孙得安、袁志红夫妇达成协议，补偿总价款为283135元；证据5.浠水县城区棚户区改造项目房屋征收与补偿方案1份，拟证明关于房屋征收与补偿政策中，有关回购房的回购政策是一户一套，就近选择。二原告对二被告提交的证据质证如下：对证据1真实性无异议，对证明目的有异议，涉案房屋属于袁剑鸣与其妻子婚姻期间的夫妻共同财产，不是袁剑鸣的个人财产；证据2中的浠水县自来水公司水费发票与本案没有关联，也没有载明房屋的权属人或者是由谁缴纳的费用，不能达到被告的证明目的，更不能证明涉案房屋属第三人所有；对孙得安户口本、结婚证真实性无异议，但不能证明房屋归第三人所有；遗书是复印件，没有原件核对，无法确认其真实性，且遗书多处涂改，其涂改处没有签名，也没有其他见证人的证实，遗书的内容前后矛盾，前一部分是在2008年9月15日书写的，后一部分是在9月15日之后书写的，前一部分说到房屋归袁剑鸣个人所有的部分全部归袁志红，但后面一部分说到房屋、家具，刘伟志百年之前全部归其所有、使用，任何人不得侵占，由其表述可以看出，后面一部分的内容否认了前面一部分的内容，按时间先后顺序，即使有原件来证实，也证明遗嘱人遗赠的房屋是赠给其妻子的，不是赠给第三人袁志红的，因此，该份诸多疑点的遗嘱复印件不能作为证据使用的，不应采信；对证据3的三性及证明目的均有异议，所有的材料没有二原告的签名确认，对其内容不予认可；对证据4的三性及证明目的均有异议，未经二原告的签字确认，不具有法律效力，同时该协议对权属未经调查，被征收人主体认定错误，该协议侵犯了二原告的合法权益，不能达到被告的证明目的；对证据5的真实性无异议，但在实际实施过程中，二被告并未尽到拆迁房屋的调查义务，导致协议签订主要证据不足。二第三人对二被告提供的证据均无异议，并说明因为只有一个电表，没有分户，所以水发票是整幢楼的发票；二原告对遗嘱修改的部分非常清楚，当时考虑母亲刘伟志以后赡养的问题，当时原告袁克妮本人在场。原告为支持其诉讼请求，在开庭审理前向本院举证如下（均为复印件）：证据1.原告、第三人身份证及被告浠水县人民政府的信息公示材料各1份，拟证明原、被告及第三人诉讼主体信息；证据2.《浠水县棚户区改造房屋征收前房屋补偿确认协议书》1份，拟证明2018年4月13日10时5分，浠水县清泉镇人民政府及浠水县人民政府所属的房屋征收与补偿管理办公室与第三人孙得安就该房屋征收与补偿事项签订了《浠水县棚户区改造房屋征收前房屋补偿确认协议书》；该行政行为侵害了二原告的合法权益，导致二原告财产损失；证据3.涉案房屋房产证、门牌证、常住人口登记卡、干部履历表各1份，拟证明涉案房屋所有权人为二原告及第三人袁志红的父亲袁剑鸣所有；二原告及第三人袁志红的父母去世后，该房屋一直没有进行遗产分割；证据4.原告复印的涉案房屋征收有关材料照片1份，拟证明原告于2020年8月27日复印到有关涉案房屋征收材料，此时才知道自己的合法权益被侵害；证据5.袁剑鸣、刘伟志的户籍证明各1份，拟证明袁剑鸣夫妻二人的户籍在派出所至今仍未注销，被告对房屋权属人未尽到调查的义务。二被告对原告提交的证据质证如下：对证据1、2、4无异议，但不能证明行政行为侵害了二原告的合法权益，导致二原告财产损失；对证据3中的涉案房屋房产证、门牌证无异议，但常住人口登记卡、干部履历表与本案无关；对证据5真实性无异议，对证明目的有异议，不能证明二被告没有尽到合理的审查义务。第三人对原告提交的证据的真实性无异议，但不认可其证明目的。第三人袁志红、孙得安在开庭审理前共同向本院举证如下（均为复印件）：证据1.袁剑鸣立下的遗嘱3份，拟证明本案争议的房屋是第三人袁志红受赠所得；当时因袁志军与父母的关系，其没有尽抚养的义务；袁克妮受赠存款的使用权，对遗书知情，并非不知情，如果起诉继承就已经超过2年的时效；证据2.刘伟启的证词1份，拟证明3份遗嘱的真实性；第三人夫妇对赠予人全程抚养的肯定和见证；证据3.情况说明1份，拟证明第三人一家三口对二位老人超常尽义务的过程和付出的代价；证据4.徐红燕出具的关于第三人及二原告父母的后事情况、收款凭证、协议书、关于棚改签约的情况说明各1份，拟证明第三人购买墓地并承建，对二位老人的后事料理；证据5.照片7张，拟证明墓地及老楼房的情况，第三人邀请姨妈看老屋，并在湘里味道招待其吃饭；证据6.录音光盘1张（附袁志红书写的录音证明1份），拟证明当时袁志军陈述争议的房屋住不了多久就会被拆迁，二原告知晓房屋将被拆迁的情况。二原告对第三人提交的证据质证如下：证据1中的遗书都是复印件，对三性及证明目的均有异议，遗书没有原件，无法核实其真实性；其中有两份提到家里的情况，2008年9月12日和9月18日提到子女及后事的安排情况，没有涉及财产的问题，与本案无关联；对9月15日的遗书同对被告提供遗书证据质证意见一致，复印件不具有法律效力，不予认可；对证据2、3、4的三性及证明目的均有异议，证人证言必须有证人到庭核实才能查清情况，对未到庭的证言不应采信；证据3与本案亦无关联，不能达到其证明目的；证据5与本案没有关联，不应采信；证据6，录音没有介质，对其真实性及证明目的均有异议，即使是真实的，也不能证明二原告清楚房屋拆迁的事实及签订协议的有关材料，只是说到可能会拆迁，拆迁的事实何时发生的并不清楚，不能达到其证明目的。二被告对第三人提交的证据均没有异议。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，本院对上述证据认证如下：对原告、被告、第三人均无异议的证据予以认定。被告提供的证据2中的水费发票及遗书、第三人提供的证据1均为复印件，对方当事人对真实性不予认可，均不能作为本案的定案根据，被告提供的证据3、4有相关人员签字证实，原告虽对其真实性不予认可，但未能提供相反证据予以反驳，对该证据的真实性本院予以认可。第三人提供的证据3、4、5均与本案无关，证据6无声音内容的文字记录，不符合视听资料证据要求，均不能作为本案的定案根据。结合庭审举证、质证意见及当庭陈述，本院确认本案如下法律事实：原告袁志军、袁克妮及第三人袁志红均系已故老人袁剑鸣、刘伟志夫妻婚生子女。袁剑鸣、刘伟志夫妻生前在本县清泉镇宪司坳街土门巷11号204室居住生活，为便于赡养老人，第三人袁志红夫妻共同居住，该房屋权属登记在袁剑鸣名下。袁剑鸣、刘伟志分别于2008年11月、12月病逝。逝世后，第三人袁志红、孙得安夫妻实际使用并管理该房屋，该房屋没有办理继承、过户等手续。为了改善居民生活居住环境，提升城市形象，经有关部门批准，在浠水县清泉城区文庙、宪司坳、云路路等片区范围内实施棚户区改造，为了加快实施棚户区改造项目范围内房屋征收与补偿工作，浠水县人民政府召开第18次政府常务会议，通过了《浠水县城区棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》，2018年4月15日，浠水县人民政府作出了《浠水县人民政府文庙片区、宪司坳片区、云路路片区房屋征收决定》。登记在袁剑鸣名下的房屋在棚户区改造的宪司坳片区范围内。在房屋征收过程中，浠水县清泉镇人民政府和浠水县房屋征收与补偿管理办公室在对房屋进行入户调查核实后，发现该房屋的产权人与使用人不一致，第三人袁志红、孙得安夫妇提供了袁剑鸣自书的遗嘱，征收人员根据该遗嘱判断、确认该房屋的继承人系袁志红。浠水县房屋征收与补偿管理办公室及浠水县清泉镇人民政府即对该房屋现状进行了勘察，委托评估机构对房屋的价值进行了评估，并于2018年4月13日与第三人孙得安、袁志红夫妇签订了《浠水县棚户区改造房屋征收前补偿确认协议书》和确认单，之后将拆迁补偿款如数付给了孙得安。2020年9月11日，原告袁志军、原告袁克妮向本院提起行政诉讼，认为被告浠水县清泉镇人民政府、被告浠水县房屋征收与补偿管理办公室与第三人签订协议并支付补偿款，侵犯了二原告的财产继承权利，请求判如所请。本院认为，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款“市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”、第二十五条第一款“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”之规定以及合同的相对性原则，浠水县清泉镇人民政府、浠水县房屋征收与补偿管理办公室系被告浠水县人民政府确定的房屋征收部门，具有组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作的行政职权，其为实现公共利益在法定职责范围内与第三人签订房屋征收与补偿协议，是本案的适格被告。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。浠水县人民政府作出《浠水县人民政府文庙片区、宪司坳片区、云路路片区房屋征收决定》，本案讼争房屋在征收范围内，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》之规定，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。本案被告浠水县房屋征收与补偿管理办公室作为房屋征收部门，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条之规定，应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合，调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。本案中，讼争房屋登记在已故袁剑鸣名下，虽然第三人提供了遗嘱，但所提供遗嘱系复印件，无原件可以比对，证据形式不合法，难以确定该遗嘱的法律效力，且遗嘱内容仅限于立遗嘱人袁剑鸣所享有的财产份额范围内，对于属于刘伟志份额的财产权利，因为没有遗嘱，依法应当适用法定继承。故被告浠水县房屋征收与补偿管理办公室、浠水县清泉镇人民政府在征收过程中，应当核实遗嘱的真实性及法律效力，在还存在其他继承人以及遗嘱难以确认效力的情形下，合理、审慎审查，征求其他继承人的意见。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。综上，被告浠水县清泉镇人民政府、被告浠水县房屋征收与补偿管理办公室在本案讼争房屋所有权不明确的情况下，未报请浠水县人民政府按照征收补偿方案作出补偿决定，即与第三人签订《浠水县棚户区改造房屋征收前补偿确认协议书》缺乏事实依据，违反法定程序，依法应当撤销。二原告其余诉讼请求无法律依据，本院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：一、撤销被告浠水县清泉镇人民政府、浠水县房屋征收与补偿管理办公室2018年4月13日与第三人袁志红、孙得安签订的《浠水县棚户区改造房屋征收前补偿确认协议书》；二、驳回原告袁志军、袁克妮的其他诉讼请求。本案受理费50元，原告袁志军、袁克妮已预交，由被告浠水县清泉镇人民政府和被告浠水县房屋征收与补偿管理办公室负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于湖北省黄冈市中级人民法院。审判长 洪彬审判员李新人民陪审员陶海舰二〇二〇年十二月二十一日书记员 郭             亮