山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁行终1755号 上诉人（原审原告）荣杰，男，1969年6月19日生，汉族，住烟台市牟平区。 被上诉人（原审被告)威海市文登区人民政府，住所地威海市文登区文山路30号。 法定代表人林恒，区长。 委托代理人张文伟。 委托代理人林超。 被上诉人（原审被告)威海南海新区管理委员会，住所地威海市南海新区现代路北。 法定代表人张海军，主任。 委托代理人钟巍，山东钟鼎律师事务所律师。 委托代理人李城城，山东钟鼎律师事务所实习律师。 原审第三人威海市高岛制盐有限公司，住所地威海市文登区侯家镇高岛。 法定代表人侯塬相，董事长。 上诉人荣杰因诉被上诉人威海市文登区人民政府（以下简称文登区政府）、威海南海新区管理委员会（以下简称南海新区管委）及原审第三人威海市高岛制盐有限公司（以下简称高岛盐场）土地行政处理一案，不服威海市中级人民法院于2020年8月31日作出的（2020）鲁10行初69号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2006年6月6日，原文登市召开高岛盐场土地转让有关问题的专题会议，形成了[2006]第30号会议纪要，研究决定：将高岛盐场29606.6亩国有划拨土地一次性划转给文登市城市资产经营有限公司；高岛盐场内的划拨土地未开发或部分开发时，高岛盐场依然享有盐场内未开发土地的使用权和管理权，但要支付盐田、虾池租赁使用费。2006年7月26日，原文登市国土资源局作出《关于收回部分国有土地使用权并将其出让给文登市公有资产经营公司等单位的请示》。2006年7月29日，原文登市政府作出文政地发（2006）85号《关于收回部分国有土地使用权并将其出让给文登市公有资产经营公司等单位的批复》，批准收回高岛盐场原国有划拨土地使用权，出让给文登市城市资产经营有限公司，用途为工业用地，出让期50年。 2010年1月1日，原告荣杰与高岛盐场签订海参养殖池租赁合同，约定原告租赁高岛盐场位于大荒供水渠以北45号养殖池（面积约60亩）用于养殖海参，租赁期限自2010年1月1日至2014年12月31日。2013年9月25日，高岛盐场向包括原告在内的各养殖户下发关于限期清（退）养殖池的通知，要求各养殖户于2013年10月31日前清退养殖池。 2014年7月21日，原告荣杰因其与高岛盐场之间的租赁合同纠纷提起民事诉讼。2015年3月23日，文登区人民法院作出（2014）威文商初字第335号民事判决书，判决：一、解除原告与高岛盐场签订的租赁合同；二、原告于2015年10月31日前将涉案养殖池清空，并在清空养殖池后三日内将涉案养殖池返还高岛盐场；三、高岛盐场赔偿原告参池、建筑物及附属设施损失290699元,于原告交还养殖池后三日内付清；四、驳回原告的其他诉讼请求。荣杰不服提起上诉，2015年12月29日，原审法院作出（2015）威商终字第470号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。荣杰对此不服，向山东省高级人民法院申请再审。2019年6月4日，山东省高级人民法院作出（2019）鲁民申550号民事裁定书，驳回荣杰的再审申请。 2017年1月13日，荣杰以文登区政府、威海市人民政府为被告向本院提起行政诉讼，要求：一、撤销文登区政府作出的文政地发[2006]85号《关于收回部分国有土地使用权并将其出让给文登市公有资产经营公司等单位的批复》；二、撤销威海市政府作出的威政复决字[2016]第77号《行政复议决定书》。2017年6月16日，原审法院作出（2017）鲁10行初1号行政裁定，以荣杰非所诉土地行政批复行为的相对人及其他利害关系人，其不具备本案原告主体资格为由，驳回荣杰的起诉。荣杰不服，提起上诉。2018年3月19日，山东省高级人民法院作出(2017)鲁行终1806号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。 原审法院认为，当事人提起行政诉讼应当符合行政诉讼起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，涉案土地系国有划拨土地，被告文登区政府作出《关于收回部分国有土地使用权并将其出让给文登市公有资产经营公司等单位的批复》，批复同意收回涉案国有划拨土地使用权，原告荣杰已经针对该批复提起过行政诉讼，故涉案土地不存在征收行为，荣杰亦明知涉案土地收回出让行为，其提起本次诉讼要求确认征收行为违法，所诉行政行为并不存在，其提起本次诉讼无事实根据。原告荣杰并非养殖池的所有权人，亦非行政补偿法律关系的相对人，故荣杰非本案利害关系人，不具备本案原告主体资格。2013年9月25日，高岛盐场通知原告清退养殖池；2017年1月13日，荣杰就上述批复提起行政诉讼，故荣杰至迟于2017年1月13日已经知晓涉案土地的收回等行为，其认为征收行为违法提起本次诉讼亦已超过1年的起诉期限。另，2013年9月25日，高岛盐场通知原告荣杰清退养殖池，原告与高岛盐场之间的租赁合同因政府行为无法继续履行所产生的损失，应当通过民事诉讼途径解决。生效民事判决书已经判决解除原告与高岛盐场之间的租赁合同、原告将养殖池清空退还高岛盐场，并判决高岛盐场支付原告损失款，故原告荣杰的损失已经通过民事诉讼途径得到填补。综上，荣杰提起本次诉讼不符合法定起诉条件，应当裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）、（二）项、第三款之规定，裁定驳回原告荣杰的起诉。案件受理费50元不予收取。 荣杰不服原审法院裁定提起上诉，请求撤销原审法院裁定，确认被上诉人对上诉人养殖池的征收行为违法，判令被上诉人进行征收赔偿。理由如下：1.原审法院认定“涉案土地系国有划拨土地，不存在征收行为，是收回出让行为，所诉行政行为不存在”是错误的。2.原审法院认定“上诉人并非本案利害关系人，不具备本案原告主体资格”是错误的。上诉人是涉案养殖池的实际使用人，至今仍由上诉人实际管理，且被法院列入执行黑名单。二被上诉人的行政行为直接影响上诉人的合法权益。3.上诉人的起诉未超过起诉期限。围绕本案诉讼，上诉人接到的最后一个裁判书为2020年2月28日（2020）鲁行申62号行政裁定，因此不超过起诉期限。 被上诉人文登区政府提交书面答辩意见称，1.上诉人对于南海新区管委收回涉案土地的行政行为早已知晓，其起诉本案已超过起诉期限。2.上诉人与高岛盐场之间就涉案养殖池形成租赁合同关系，上诉人并非收回国有土地使用权这一行政行为的相对人，亦非行政补偿法律关系的相对人。3.上诉人主张的损失赔偿已经通过民事诉讼途径得到解决。4.文登区政府收回涉案土地的行为符合法律规定，程序合法。 被上诉人南海新区管委提交书面答辩意见称，1.涉案土地为国有划拨土地，本案并无行政征收行为，因此亦不存在违法征收情形，上诉人诉请征收赔偿没有事实根据和法律依据。2.上诉人主体不适格。批复收回涉案土地国有土地使用权的行为发生时间早于上诉人承租涉案养殖池，上诉人与收回土地的行为无行政法意义上的直接利害关系。上诉人与高岛盐场因解除租赁合同而发生的纠纷属于民事法律关系，且已通过民事诉讼途径予以解决。3.上诉人曾于2017年1月13日就文登区政府作出的文政地发［2006］85号《关于收回部分国有土地使用权并将其出让给文登市公有资产经营公司等单位的批复》提起行政诉讼，故上诉人至迟于2017年1月13日已知晓涉案土地被收回的行为，其于2020年5月18日提起本案诉讼，已超过1年的法定起诉期限。 原审第三人高岛盐场未向本院提交书面意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已随案卷移送本院。本院二审认定的事实与原审法院裁定认定的事实基本一致。 本院认为：涉案土地原系划拨给高岛盐场使用的国有土地，于2006年被原文登市人民政府批准收回。根据相关会议纪要的内容，该土地未开发或部分开发时，高岛盐场仍享有盐场内未开发土地的使用权和管理权。2010年，高岛盐场将该土地上的涉案养殖池租赁给上诉人荣杰使用，其性质系行使上述土地使用权和管理权的行为。国有土地不存在征收法律关系，原审法院认为上诉人所诉征收行为不存在，并无不当。2013年，南海新区管委根据文登区政府的规划需要收回暂由高岛盐场使用的国有土地，该行为收回的是高岛盐场的国有土地使用权。上诉人荣杰对涉案养殖池的使用权系基于其与高岛盐场的租赁合同而取得，双方之间系租赁关系，上诉人与收回国有土地使用权的行为之间并无法律上的利害关系。由于该行政行为的发生使上述租赁合同无法继续履行，上诉人对相关建筑物、附属设施及池内养殖物的合法权益应通过民事诉讼途径解决。上诉人关于其至今仍对涉案养殖池进行管理使用及其被纳入执行黑名单的上诉理由，均不能成立行政法意义上的合法权益，进而亦不能与相关收回国有土地使用权的行为产生行政法意义上的利害关系。原审法院认为上诉人不具备本案原告主体资格，并无不当。同时，上诉人至迟于2017年1月13日即已知晓涉案土地的收回等行为，其于2020年针对该行为提起本案诉讼，亦超过法定起诉期限。上诉人以（2020）鲁行申62号行政裁定的作出时间2020年2月28日主张未过起诉期限，系对相关法律规定的误读，不能成立。 综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 陈 晖 审判员 韩 勇 审判员 蒋炎焱 二〇二〇年十二月十五日 书记员 孟 真