辽宁省东港市人民法院行 政 判 决 书（2020）辽0681行初37号原告：蔡奉翰，男，1961年1月24日出生，汉族，现住东港市。原告：沙景荣，男，1957年11月25日出生，汉族，现住东港市。原告蔡奉翰、沙景荣共同委托诉讼代理人：吕志炜，北京大地律师事务所律师。原告蔡奉翰、沙景荣共同委托诉讼代理人：王德庆，东港市合隆法律服务所法律工作者。被告：东港市孤山镇人民政府。住所地东港市孤山镇西后街**。负责人：田树强，该镇镇长。出庭应诉负责人：宫明春，该镇副镇长。委托诉讼代理人：宫润杰，辽宁科泰律师事务所律师。第三人：东港通泰房地产开发有限公司。。住所地东港市孤山镇北街**法定代表人：曲德腾，该公司总经理。委托诉讼代理人：杨凤娇，系辽宁五寰律师事务所律师。第三人：孙玉香，女，1954年10月23日出生，汉族，现住大连中市沙河口区。第三人：大连钰腾房地产开发有限公司。住。住所地辽宁省大连长兴岛经济区三堂村/div>法定代表人：孙玉香，系执行董事兼总经理。原告蔡奉翰、沙景荣诉被告东港市孤山镇人民政府(以下称孤山镇政府)、第三人东港通泰房地产开发有限公司（以下简称东港通泰公司）、孙玉香、大连钰腾房地产开发有限公司（以下简称大连钰腾公司）请求返还保证金一案，于2020年7月23日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，于2020年7月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2020年8月24日、2020年12月7日公开开庭审理了本案。二原告的委托诉讼代理人吕志炜、王德庆，被告的副镇长宫明春及委托诉讼代理人宫润杰，第三人东港通泰公司的委托诉讼代理人杨凤娇到庭参加了诉讼，第三人孙玉香、大连钰腾公司经本院合法传唤无正当理由拒绝到庭，故本案依法缺席进行审理。本案现已审理终结。原告蔡奉翰、沙景荣诉称，二原告原系第三人东港通泰公司股东。第三人东港通泰公司在东港市××镇开发建设“将军名府”项目，根据丹东市政府的相关规定，已缴存开发保证金及动迁保证金合计650万元。2018年9月27日，二原告、第三人东港通泰公司、第三人孙玉香及第三人大连钰腾公司订立《协议书》，就第三人东港通泰公司全部股权转让及诉争资金的归属进行了约定，《协议书》附带也由政府有关领导签字确认；2019年4月7日，东港市××镇党委书记、被告东港市孤山镇人民政府负责人、二原告及第三人孙玉香等签署《会议备忘录》，确定由被告向二原告返还诉争资金。根据《协议书》及《会议备忘录》，诉争资金归二原告所有，被告负有返还的义务，第三人东港通泰公司及孙玉香对上述资金的返还应给予配合。目前，“将军名府”项目已经如期开发，回迁工作已经完成，被告应当依约向二原告全额返还开发保证金和动迁保证金。为维持原告的合法权益，请求人民法院依法判决。原告向本院提交了以下证据：1、2019年4月7日会议备忘录；2、2018年9月27日协议书一份。证明：第一，《会议备忘录》是行政协议，是提起本案的基本依据。第二，《会议备忘录》对五方协议（协议书）需要被告知情和协助协议履行的事项进行了约定，其中记载“关于上述五方协议涉及到孤山镇人民政府需要完成相关事宜：包括保证金返还、补偿金返还等政府领导对协议内容全部知悉，并参与了协议的签订，政府会按五方协议内容履行政府应完成的事宜”。第三，在协议书的第三页第二款中约定，二原告与第三人东港通泰公司、孙玉香及大连钰腾公司约定诉争款项650万元（开发保证金50万元及动迁保证金600万元）归属于二原告。上述资金有二原告协调返还给东港通泰公司，如果返还给东港通泰公司，东港通泰公司需如数返还给二原告，如果因第三人孙玉香的原因，使该项目不能顺利实施，导致不能返还的，由孙玉香赔偿二原告。3、企业信用信息公示报告；4、辽宁省行政事业单位资金往来结算票据。证明：第一，二原告已经履行《协议书》（2018年9月27日）；第二，被告应当立即向二原告返还本案诉争的资金。行政事业单位资金往来结算票据证明：第一，为项目开发建设缴纳了开发保证金、动迁保证金；第二，现有开发保证金50万元及动迁保证金600万元（合计650万元）至今未返还。5、将军名府工程动迁协议（含补充协议）及动迁户回迁统计表。证明：动迁户为118户，其中回迁安置为115户，货币补偿为3户，名单详见统计表。该协议文本在被告处有存档，在第三人处有存档。6、东港市公证处公证书。证明：经公证处随同一起走访确认，原告统计回迁户已达到102户确认回迁，因部分无法确认，所以数据应以第三人东港通泰公司的数据为准，但确有3户为货币补偿，而且有一张汇款单是经第三人孙玉香（第三人东港通泰公司控股股东、法定代表人）签字的。综上，结合第三人东港通泰公司的说明，可以确认将军名府项目动迁户回迁安置工作截止目前基本完成。7、丹东银行股份有限公司业务凭证一份。证明：该业务凭证载明付款人为第三人东港通泰公司，收款人为动迁安置户郝晶，金额为25万元整，用途动迁补偿，时间是2016年2月3日。8、对动迁安置户袁君的货币补偿款收据。证明：付款时间为2017年1月11日，签字审批人为孙玉香，项目为动迁补偿款。被告东港市孤山镇人民政府辩称，一、涉案保证金是基于相关行政协议而产生，依据行政协议返还保证金是被告应尽之义务。履约保证金需要返还是由被告返还给通泰公司，被告收取的动迁保证金数次返还后，尚有动迁保证金余额600万元。履约保证金和动迁保证金，应依据上述行政协议，向相对人即本案第三人东港通泰公司返还，鉴于第三人东港通泰公司没有向被告申请返还，故没有返还。二原告非相关行政协议的相对人，不是本案适合的行政诉讼原告。2018年9月27日，由第三人东港通泰公司、原告蔡奉翰、沙景荣、第三人孙玉香、第三人大连钰腾公司的《协议》是股权转让民事合同，非行政协议，被告不是该合同的当事人，该民事合同对被告没有约束力。《会议备忘录》上签字行为仅证明被告知悉了《协议书》的内容，等同报备，用以解决群体上访事宜。《会议备忘录》、《协议书》均未有也不可能赋予被告义务，对被告不具有约束力，被告无权参与、干涉他们平等民事主体之间的民事活动，故二原告的起诉缺乏法律依据，请求法院依法裁判。被告向本院提交了以下证据：1、2013年6月20日由被告和案外人好美房地产开发公司及大连中迈建设集团有限公司签署的《投资意向书》；2、2013年8月1日《项目投资合同书》及开发保证金收据；3、2013年9月1日由大连中迈建设集团和东港好美房地产开公司签订的《房地产开发项目转让协议书》；4、2015年2月11日由被告和大连中迈房地产开发有限公司、东港好美房地产开发有限公司、东港市红光实业有限公司签订的《协议书》；5、2016年9月由被告和东港市红光实业有限公司、东港通泰公司签订的《项目补充协议书》。证明：案涉宗地的最终开发方为第三人东港通泰公司，此前与被告签订的行政协议对第三人通泰公司仍然有效。项目投资合同书中第四条约定，该地块的开发建设期限最长为五年，如因土地征占或不可抗力造成时间拖延，开发建设期限相应顺延。这份协议同时约定开发保证金应当由第三人东港通泰公司向被告申请返还后，再返还给二原告。动迁保证金没有具体合同约定，开始时也没有收取，后来由于开发商之间的股权争议导致开发项目没能如期完成，致使动迁户多次到东港市政府上访，为了对开发商进行约束，约定动迁户全部回迁时返还，现在是否全部回迁被告不清楚，因为第三人东港通泰公司没有向被告进行报告，也没有请求返还。第三人东港通泰公司的陈述意见是，本案是行政诉讼，行政协议是由第三人东港通泰公司与被告签订的，案涉保证金是由第三人东港通泰公司给付被告的，根据合同相对性，如返还案涉保证金也应返还给东港通泰公司，其他意见同被告答辩意见。第三人东港通泰公司向本院提交了以下证据：1、东港市人民法院传票一份；2、起诉状一份。证明：案外人张连顺诉东港通泰公司房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，于2020年8月25日开庭审理，张连顺诉求东港通泰公司给付其回迁安置费等费用，回迁问题尚未得到完全解决，案涉张连顺拆迁安置补偿费问题是现在小区所有回迁户待需解决的问题，只是只有张连顺一人目前诉至人民法院解决，所以回迁安置问题不但是将动迁户以货币或产权置换予以安置补偿这一个问题，连带类似回迁安置费及逾期回迁安置费等相关费用问题也是回迁安置现面临的问题以及待解决的问题。第三人孙玉香、大连钰腾公司未到庭也未递交书面答辩意见。经庭审质证，被告对原告提供证据1-4号的真实性均没有异议，对原告提供5-7号证据因被告并不知情，其真实性应当由原告与第三人1进行核对。对1、2号证据的质证意见是，该组证据与本案不具有关联性。其一，协议书如原告代理人所述，上述资金及案涉保证金由二原告协调返还给通泰公司，这份协议中第六页第五条明确约定了合同生效的条件，虽然这是一个股权争议的民事合同，但是附条件的，被告并没有得到关于该协议人民法院所制作的民事调解书；关于备忘录产生的原因是由于包括二原告在内的诸多第三人股权争议导致开发的项目迟迟不能落实，引起了回迁户的群体上访，根据东港市政府的领导意见，由案外人陈铁增协调，在东港市五兴担保公司的会议室内达成该会议备忘录，被告负责人参与了该会议备忘录的签署，该备忘录并没有约定被告向二原告直接返还保证金一说，致使二原告及第三人孙玉香向孤山镇政府承诺了要按五方协议依约复工、完工，使动迁户早日回迁。因此，这两民事合同不能作为原告请求被告直接返还保证金的事实根据。对3号证据的质证意见是，虽然对真实性没有异议，但对其关联性不予认可，认为根据行政协议被告收取的两项保证金应返还给第三人东港通泰公司，而不是直接返还给二原告。对4号证据的质证意见是，该两份保证金按照第三人东港通泰公司与被告签订的开发协议进行返还。第三人对原告提供证据的真实性均没有异议。对1、2号证据的质证意见是，第一份协议书系民事协议，该协议无被告参加及签字盖章，故对被告没有约束力。该备忘录不是行政协议，从该份会议记录中无法看出参会系受被告委托参会及签字认可该协议书，故两份证据均不能证明案涉保证金应返还二原告，其他意见同被告质证意见。对3、4号证据的质证意见同被告。对5号证据的质证意见是，动迁户总数是118户，该118户全部是产权安置，到目前为止，回迁户经第三人统计为110户，有8户没有完成回迁，所以动迁户回迁问题现仍存在纠纷及待解决问题。对6号证据的质证意见是，如原告所统计回迁户安置只达到了102户，到目前为止安置工作没有全部完成。对7号证据的质证意见是，118户动迁户中已安置完毕110户，其中有王治理、高丕太、岳志波、王成夫、袁君（已故）、栾淑红、张涛、肖德财8户没有安置完毕，袁君去世后房屋补偿分为货币和产权置换两套房屋，分别是孙义昌、孙士昌名下各一套，因为孙义昌至今没有与第三人办理相关手续，故孙义昌的安置补偿没有完成，所以袁君的安置补偿没有完全完成。其他7户均达成安置协议，但岳志波与第三人就安置协议的内容有歧义，欲诉讼解决，该8户的房屋交付手续没有办理。原告对被告提供证据的真实性均没有异议，但该组证据仅涉及到50万元的开发保证金，目前将军名府项目已经开发完成，该部分保证金应当返还。关于动迁保证金，被告的主张不成立。在原告提交的证据4中，相关的动迁保证金缴纳的票据可以说明，该组保证金的支付在2016年项目开工时已支付，支付的金额为1250万元，在项目开发过程中，被告逐步返还了部分保证金，截止目前余额为600万元，不存在被告主张的全部回迁完毕后才返还保证金一说。同时，本案诉争资金依据协议书（2018年9月27日）的约定：1、全部由原告享有；2、上述资金由原告协调返还给甲方，即资金的返还由二原告发起，第三人通泰公司只在资金的返还中给予配合。保证金如何返还并没有约定，原告申请被告就返还了。第三人对被告提供证据的真实性和关联性、合法性均没有异议，同意被告的证明目的，但就上述证据均不能显示案涉保证金应在何种条件下返还，第三人东港通泰公司对如何返还保证金也不知情。原告对第三人提供证据的真实性没有异议，案外人张连顺与东港通泰公司的诉讼系房屋回迁安置后办理产权证书后续的产权争议，与本案无关。被告对第三人提供证据的真实性没有异议，该组证据可以证明第三人东港通泰公司在已交付的安置房屋上尚有后续义务没有完成，不能视为安置完毕。本院对上述证据认证如下，原、被告及第三人提供的证据因相对方当事人对其真实性均没有异议，予以采信。经审理查明，2013年6月20日，由案外人东港好美房地产开发有限公司（以下简称东港好美公司）、案外人大连中迈建设集团有限公司（以下简称大连中迈集团）与被告签订了《投资意向书》，被告同意东港好美公司、大连中迈集团参与DK-1039和DK-13106棚户区开发建设。2013年8月1日，大连中迈建设集团与被告签订了《项目投资合同书》，被告同意大连中迈集团按规划投资开发DK-1039和DK-13106及DK13105地块，三日内向被告交纳开发保证金50万元。2013年8月15日，东港好美公司向被告交纳了项目开发保证金50万元。2013年9月1日，大连中迈集团与东港好美公司签订房地产开发项目转让协议，大连中迈集团将项目投资合同书项下土地使用权、项目开发权转让给东港好美公司。2015年2月11日，被告与大连中迈集团、东港好美公司、东港市宏光实业有限公司（以下简称东港宏光公司）签订了《协议书》，将上述开发项目中的DK-1039和DK-13106开发权转让给东港宏光公司，包括履约开发保证金50万元。2016年9月，被告与东港宏光公司、第三人东港通泰公司签订“关于DK-1039和DK-13106项目补充协议书”，将DK-1039和DK-13106开发项目转让给第三人东港通泰公司，包括履约开发保证金50万元。2016年该项目开工时，第三人东港通泰公司向被告缴纳动迁保证金1250万元。在项目开发中，被告逐步返还了第三人部分保证金，现有动迁保证金600万元被告没有返还。2018年9月27日，二原告与第三人东港通泰公司、孙玉香及大连钰腾公司签订了《协议书》，该《协议书》第3页，“二、配套费用等款项的返还约定1、本协议各方共同协商确定∶各方就‘将军名府’项目上缴孤山镇财政所的开发保证金人民币50万元、孤山经济区建设局动迁保证金人民币600万元、孤山经济区管委会的墙改资金人民币20.30958万元、散装水泥资金人民币1.82786万元、孤山经济区社会事业局的农民工保证金人民币64.165242万元，全部由乙丙(即原告)双方享有。上述资金由乙丙两方协调返还给甲方(即第三人东港通泰公司)，如果返还到甲方，甲方需实时返还给乙丙双方或支票背书转让乙丙双方，乙丙双方的分配比例由乙丙双方自行协商，如因戊方原因使该项目不能顺利实施，导致上述资金无法退还的，由戊方负责赔偿乙丙双方。”于2018年12月11日又签订了《补充协议》，2019年3月28日签订了《补充协议（二）》。2019年4月7日，被告东港市××镇与二原告及第三人孙玉香签署了《会议备忘录》，确定了三份协议合法有效。原告多次向被告申请返还开发保证金和动迁保证金被告均以未达到条件为由没有返还。2014年6月，丹东市大孤山经济区国有土地上房屋征收办公室作为涉案棚户区改造的房屋征收部门，丹东大孤山经济区建设管理行政执法大队、被告东港市孤山镇人民政府作为征收实施单位与118户的房屋被征收人签订了《房屋征收产权调换补偿协议书》。至今已回迁安置110户，1户已部分安置，6户外地工作未回来办理，1户表示对签订的房屋征收协议有异议，但未主张权利。未回迁安置的被征收人协议约定的安置房屋现在已留存。本院认为，本案的第一个争议焦点是原告主体是否适格。原告蔡奉翰、沙景荣、第三人东港通泰公司、孙玉香、大连钰腾公司2018年9月27日五方签订的股权转让等协议，是各方真实意思的表示，不违反法律、法规的强制性效力性规定，不违背公序良俗，没有损害国家利益、集体利益和第三人的合法权益，该转让协议合法有效，对合同主体的五方均有羁束力。《协议书》第二部分配套费用等款项的返还五方约定，“将军名府”项目上缴被告孤山镇财政所的开发保证金人民币50万元、孤山经济区建设局动迁保证金人民币600万元(现被告孤山镇财政所存放)等全部由二原告享有。该约定明确了开发保证金、动迁保证金的物权人为二原告，是否返还，何时返还保证金损害得是二原告的物权利益，因此，二原告与保证金的返还有直接的、最终的利害关系，是本案适格的原告。本案的第二个争议焦点是保证金应当何时返还和返还给谁。开发保证金和动迁保证金顾名思义，就是保证涉案棚户区改建工程开发建设和被征收人房屋回迁安置如期按标准进行的保证金。被告孤山镇人民政府在收取保证金时没有明确于相对方开发和动迁保证金返还的标准、步骤、时间，现在“将军名府”小区的**被征收人，回迁安置110户，余下8户被征收人按签订的征收协议约定回迁安置房屋已留存，则反映出该小区的开发建设已基本完成，也许存有未尽事宜，但不影响总体开发的完成，故上缴被告的开发保证金在原申请而被告无正当理由情况下就应予返还。被告孤山镇人民政府为了确保“将军名府”小区被征收人如期保质回迁，预防不能回迁导致不稳定情况的发生，基于对民生和社会稳定的管理和服务，收取动迁保证金其目的和出发点是正确的。该棚户区被征收人118户，现在回迁安置110户，余下8户已签订征收补偿协议，协议约定的安置房屋已就位留存，是被征收人的原因而未回迁，回迁安置工作基本完成，尚未回迁的被征收人可按照已签订的征收补偿协议有序进行，回迁安置工作已近尾声，趋稳态势向好。另则关键是，涉案棚户区改造的房屋征收部门是丹东大孤山经济区国有土地上房屋征收办公室，其依据《中华人共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》与各被征收人已签订《房屋征收产权调换补偿协议书》，其是征收主体，是权力义务的承受人，被征收人的回迁安置能否按照双方签订的补偿协议如期回迁，是征收部门丹东市大孤山经济区国有土地上房屋征收办公室的职责。作为征收实施单位的被告孤山镇人民政府向棚户区改造的开发单位第三人东港通泰公司收取动迁保证金没有法律、法规、规章、文件的相关规定，违反了《中华人共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，不应当向第三人东港通泰公司收取回迁安置保证金。能否及时回迁的责任人是征收部门，加之现在的回迁工作已基本完成，余下几户的安置房屋按约定就绪，在此情况下原告按照股权转让等五方协议约定申请被告返还动迁保证金，被告应当返还，不应当以余下几户没安置和被安置的有起诉为理由不予返还。五方协议虽然约定，保证金返还由原告申请，被告返还给第三人东港通泰公司，东港通泰公司实时返给原告或背书转让给原告，但返还的保证金的物权人是二原告，被告东港市孤山镇人民政府、第三人东港通泰公司、孙玉香、大连钰腾公司均不持异议。换言之，保证金最终是返给二原告的，依据《中华人共和国物权法》的规定，二原告是保证金的物权人，如果按照协议约定再经过第三人转付或背书给原告，既没有现实意义，也没有必要性。直接返还给原告，既符合物权法的规定，也没有减损第三人东港通泰公司的利益，也简捷了行政机关的办事程序，对提高行政效率，优化营商环境、保护民营企业的发展起到积极作用。因此，保证金被告应直接返还给二原告。综上，原告诉讼请求理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款（一）项规定，判决如下：确认被告东港市孤山镇人民政府未将涉案保证金650万元退还给原告蔡奉翰、沙景荣的行为违法，责令被告东港市孤山镇人民政府于本判决生效之日起十日内，将案涉款项人民币650万元退还给原告蔡奉翰、沙景荣。案件受理费50元，由被告负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省丹东市中级人民法院。审 判 长  郭景强人民陪审员  方林浩人民陪审员  姚增旺二〇二〇年十二月十六日书 记 员  潘晓伟