山东省烟台市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁06行终303号 上诉人（原审原告）烟台市莱山区盛宇塑料制品有限公司，住所地:烟台市莱山区滨海路街道办事处房家村。 法定代表人宇礼讷，总经理。 委托代理人宇展呈，该单位员工。 委托代理人王龙，北京市盈科律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）烟台市莱山区人民政府滨海路街道办事处，住所地:烟台市莱山区观海路366号。 法定代表人刘瑞峰，主任。 出庭负责人曹秀春，副主任。 委托代理人项英海，北京市智舟律师事务所律师。 上诉人烟台市莱山区盛宇塑料制品有限公司因与被上诉人烟台市莱山区人民政府滨海路街道办事处（以下简称滨海街道办）行政协议一案，不服山东省烟台市莱山区人民法院（2020）鲁0613行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明：2018年9月30日，原、被告签订《非住宅拆迁补偿协议》，载明：“根据南部区片改造的统一规划，经甲、乙双方共同协商，按照房屋拆迁有关法规、政策规定，现就乙方房屋及附属设施的拆迁补偿有关事项，达成如下协议：第一条：补偿标准。以市场评估价格确定。详见《拆迁房屋及附属设施评估表》。第二条：补偿方式及金额。甲方以货币补偿的方式补偿乙方，共计付给乙方补偿25561728元。（一）房屋补偿13125562元。拆除乙方有证房屋面积6844.59平方米，房产证编号：烟房权证莱自字第Ａ1406号烟房权证莱字第005248号烟房权证莱字第××号，补偿12547018元；无证房屋面积1580.62平方米，补助578544元……（二）国有土地20771.5平方米，土地证编号：烟国用（2006）第2201号16506.0平方米烟国用（2006）第2203号2307.5平方米烟莱国用（2001）字第2232号1958.0平方米，补偿5932224元。（三）装修及附属设施补偿费3490073元。（四）停产停业损失补偿费2464053元。（五）其他费用549816元。第三条：资金结算方式：自协议签订之日起15日内，乙方将房屋及附属设施交付甲方，经甲方验收无误后乙方即可到甲方指定的地点一次性领取补偿款。第四条：乙方须保证所交房屋权属明晰，无任何纠纷和异议，并自行处理好抵押、查封、借贷等债务关系（已办理抵押登记或被人民法院查封的房屋，如无抵押权人、查封房屋的人民法院书面同意，则本协议第二条所约定的房屋拆迁费暂不付给乙方），由此发生的一切问题，均由乙方负法律和经济责任。第五条：乙方违反国家法律法规和有关政策，进行不正当交易的，由此引发的法律和经济责任概由乙方承担。第六条：本协议未尽事宜，由甲乙双方另行协商解决或签订补充协议，补充协议与本协议具有同等法律效力。第七条：本协议各条款由双方共同遵守，如有一方违约造成对方损失的，按国家有关规定赔偿。第八条：一方当事人反悔或拒不履行本协议拆迁，当事人可以向房屋拆迁主管部门申请裁决。当事人对裁决不服的，可以向人民法院提起诉讼。诉讼期间，不停止拆迁的执行。第九条：双方约定的其他事项。编号烟国用（2006）第2201号宗地，2013年已征用补偿792.4㎡，此次实际补偿15713.6㎡。” 原告主张上述补偿协议系受被告威胁签订，并主张被告在协议签订前承诺为原告解决税负500多万，所以原告才签订了补偿协议。原告为证明其上述主张，提交2018年9月10日原告法定代表人及家属与被告工作人员刘瑞峰（滨海街道办主任）、鲍宁（滨海街道办副主任）的谈话录音，证明受胁迫签订协议，谈话内容：“刘瑞峰：我就说这个根本的原则不能变，你说我刚才讲了，高一点低一点只要是咱顺着这个杠杠走，是吧，高一点低一点都不成问题，咱一旦脱离了这个杠杠，我觉得就不存在谈的基础了。这就跟那个抗美援朝一样，是吧，这个你说和平的话那必定是双方有这个共同的心愿他才能和平，你说一边说我得按政策来，你说我就不按政策来，你就得给我怎么怎么着，那就没法和平了，那就只能是诉诸武力，这就跟两国交兵一样，我们也是……大姨你听我说，真的我来之前我不知道你企业在哪，我也不认识在座的谁是谁，但是我只是对事来讲，如果咱好好的往前走，那肯定是希望大家一个圆满的结局，那如果说这个机制就这样，如果说咱已经脱离了正常轨道了，那就得想非常的办法，我不是针对你们。……所以我相信有这四个方面的因素在这给你在对拆迁这个事儿把这个关的话，我相信你吃不了亏，如果在不吃亏的基础上咱能谈成咱就没有必要动干戈是吧，大家都好是吧……鲍宁：你别到时候弄得这个事，政府干什么，既要服务又得管理，它不是纯服务。特别这个政府越来越强调这个…叫什么，这个名叫什么来，暴力，叫什么国家暴力还是国家什么那个机构，现在越来越严格，包括现在这个打黑，对不对，现在为什么要这么打，但这个事谁都不想用，作为我们来讲谁都不想着用那些别的办法，但是那个办法不是说不能用，只是最好别用，是不是？”被告认为：该录音不能认定为胁迫，事实上，原、被告就涉案非住宅拆迁补偿事宜，经过多次磋商，在符合法律、政策规定的前提下，本着自愿原则签订。本案审理过程中，原告对于其主张的协议系受胁迫签订且被告曾承诺给原告解决500多万税负的问题另提交相关证据，在本院限定的时间内，原告未提交其他证据。 上述补偿协议签订后，原告交付了其土地证、房产证各三本，2018年9月30日，原告出具《委托函》，委托被告工作人员张耀艺代其办理国有土地收回事宜，并提交了《关于收回国有建设用地使用权并注销土地登记的申请》，载明：“我公司的三宗国有土地，分别是位于莱山区轸大路南、房××段的土地面积为1958.0平方米，土地证号烟莱国用（2001）字第2232号；位于莱山区××办事处××北的土地面积为2307.5平方米，土地证号烟国用（2006）第2203号；位于莱山区××办事处××北的土地面积为16506.0平方米，土地证号烟国用（2006）第2201号。经房屋权属登记信息查询证明，以上三宗国有土地无抵押、无查封、无其他分户登记，所涉及土地、地上建筑物及其他附着物的补偿费用全部补偿到位。现申请收回该国有建设用地使用权并注销土地登记。”2018年10月8日，原告与原烟台市国土资源局莱山分局（以下简称莱山国土局）签订了三宗国有土地的《收回土地协议书》，并根据莱山国土局的工作要求，提供了《补偿到位证明》、《企业名称变更证明》、营业执照、身份证等材料，其中，《补偿到位证明》，载明：“兹证明我公司的三宗国有土地，分别是位于……土地证号……，以上三宗国有土地所涉及土地、地上建筑物及其他附着物的补偿费用全部补偿到位。” 2018年11月20日前，被告共支付原告补偿款1600万元，剩余补偿款956.1728万元，被告于2018年11月20日向原告出具欠款条，载明：“根据2018年9月30日签订的《非住宅拆迁补偿协议》，莱山区滨海路街道办事处应支付烟台市莱山区盛宇塑料制品有限公司征收补偿费用2556.1728万元，截止目前，已支付补偿费用1600万元，剩余费用956.1728万元待盛宇塑料涉及的所有征收房屋交付后进行拨付。” 2019年8月16日，烟台市人民政府作出烟政土[2019]2041号《关于收回烟台市莱山区盛宇塑料制品有限公司国有建设用地使用权的通知》，决定收回原告位于莱山区××办事处××北2307.5米、莱山区轸大路南房家村段1958.0平方米、莱山区××办事处××北的土地面积为16506.0平方米，共计20771.5平方米国有建设用地使用权，同时注销土地登记及烟国用（2006）第2203号、烟莱国用（2001）字第2232号、烟国用（2006）第2201号国有土地使用证。2019年9月10日，莱山区政府出具《关于注销烟台市莱山区盛宇塑料制品有限公司国有土地使用权证有关事宜的通知》，载明：“区自然资源局：……请你单位在注销上述土地使用权的同时，根据房地一致原则的法律规定，同步做好地上房屋所有权（房产权证号：烟房权证莱自字第××号、烟房权证莱字第××号、烟房权证莱字第××号）的注销登记手续，并将上述房屋所有权证收回注销或公告作废。”上述国有土地使用权证及房屋所有权证已注销登记。 2019年9月12日，被告向原告账户支付剩余补偿款956.1728万元，原告未交付房屋及附属设施，并于当月通过账户退回956.1728万元。被告于2020年6月10日将上述补偿款956.1728万元提存于烟台市莱山区公证处。原告对提存公证提出异议，并于2020年6月17日向莱山区公证处邮寄通知，要求撤回提存公证，庭审中原告表示“公证处未回复”。 庭审中，原告提交解除合同通知书和邮寄详单，证明其于2019年3月20日作出解除涉案非住宅拆迁补偿协议通知书并于2019年3月21日已邮寄送达被告，邮寄详情单记载寄件人为宇洪毅，收件人为王磊，单位名称莱山区滨海办事处，内件品名为“通知”，莱山区邮政局盖章的回执查询单记载，邮件于2019年3月21日妥投，处理说明一栏记载“单位收发章”。被告不予认可，称其未收到上述解除合同通知书。 庭审中，被告提交莱山区人民政府关于印发《莱山区旧村（棚户区）改造工作实施意见的通知》及莱山区人民政府盖章的委托书，证明2016年9月5日烟台市莱山区人民政府为加快城镇工作步伐，完善城市功能，改善人居环境，提升城市形象，就莱山区旧村改造提出实施意见，并于2016年9月12日委托被告作为涉案地块改造工作责任主体，负责项目范围内土地整理，拆迁补偿安置等工作。原告对该委托书提出异议，认为：莱山区人民政府作为国有土地上房屋征收机关有权利作出征收房屋决定，自行或委托莱山区住建局与被征收人签订房屋征收补偿协议，但无权委托被告。原、被告签订涉案补偿协议时，被告未向原告出示该委托书，原告对委托事宜不知情。 原告主张涉案行政协议无效的理由如下：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第12条，行政诉讼法第75条，行政诉讼法司法解释第99条之规定。具体理由如下：1、被告签订被诉行政协议超越职权，违反烟台市国有土地房屋征收补偿办法第四条第二款，第六条第二款，第十五条第一款的规定。2、被告签订被诉行政协议缺乏事实法律依据，涉案土地为国有土地，本案在征收主体征收部门征收程序、征收补偿标准，征收补偿协议签订，征收评估机构选择等均应适用国有土地房屋征收补偿条例等相关规定。而本案被告未作出房屋征收决定，房屋征收部门未依法履行房屋权属位置面积等调查职责，未依法组织产生评估机构、依法委托评估机构，也未依法作出评估报告、未依法公示评估结果未依法向被征收人送达评估报告评估结果，违反公平补偿原则等诸多违法。3、被诉行政协议违反法定程序违反《烟台市国有土地上房屋征收与评估办法》第七条，第九条至第十三条、第十五条、第三十九条、第四十条之规定，即便按照被告辩解依据莱山区政府莱山区旧村改造工作实施意见的规定被告也未提交任何证据证明已经履行该通知第三条工作流程所规定的相关程序。4、被诉行政协议没有依据，被告至今也未说明签订行政协议的法律依据，而且其提交的评估表既超过举证期限也未向原告送达过，评估结果严重背离房地产真实市场价格，侵犯原告公平补偿的权利。 一审法院认为，《行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。”本案中，涉案补偿协议系原、被告自愿签订，签订协议后，原告向莱山国土局递交了《收回土地申请书》，签订《土地收回协议》并根据莱山国土局的工作要求，提供相关注销土地使用权的材料。烟台市人民政府作出《关于收回烟台市莱山区盛宇塑料制品有限公司国有建设用地使用权的通知》、莱山区人民政府作出《关于注销烟台市莱山区盛宇塑料制品有限公司国有土地使用权证有关事宜的通知》后，原告涉案土地证、房产证已完成注销，且原告已经领取补偿款1600万元，对于尚未领取的补偿款956万余元，亦由被告于2018年11月20日出具《欠款条》并于2019年9月12日履行了付款义务，虽然原告于2019年9月退回补偿款956万余元，但被告已办理公证提存，应视为被告完全履行了支付补偿款的义务。从整个协议履行过程来看，原、被告签订的协议系双方真实意思表示，并非被告向原告作出的单方行政行为或意思表示，原告提交的证据不能证实本案协议的签订存在以欺诈、胁迫等手段订立或损害国家利益等无效情形，且协议主要内容已履行完毕，应认定本案补偿协议具有法律效力。 另，被告庭审中提交的莱山区人民政府盖章的委托书，拟证明涉案补偿协议的签订系莱山区人民政府委托滨海街道办从事拆迁事宜期间签订，相应的法律后果应由莱山区政府承担，原告对该委托书不认可，原、被告签订协议时，被告并未出示该委托书，原告并不知晓上述委托事宜的存在，故涉案补偿协议的主体为原、被告双方，并非莱山区人民政府。原告主张被告未依法履行征收程序而直接和原告签订协议故而行政协议不合法，一审法院认为，本案被告以与原告签订补偿协议的方式收回国有土地使用权，不违反法律法规的强制性规定，原告的上述主张，不予支持。综上所述，原、被告签订的《非住宅拆迁补偿协议》系双方真实意思表示，合法有效。原告的诉讼请求于法无据,不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，一审法院作出如下判决：驳回原告烟台市莱山区盛宇塑料制品有限公司的诉讼请求。 上诉人烟台市莱山区盛宇塑料制品有限公司不服上述判决，向本院提起上诉称：一审判决关于“原、被告签订的《非住宅拆迁补偿协议》系双方真实意思表示，合法有效”的认定有违事实和法律，有悖行政诉讼证据审核、认定规则，有失司法公信。一审判决关于“从整个协议履行过程来看，原、被告签订的协议系双方真实意思表示，并非被告或第三人向原告作出的单方行政行为或意思表示，原告提交的证据不能证实本案协议的签订存在以欺诈、胁迫等手段订立或损害国家利益等无效情形，且协议主要内容已履行完毕，应认定本案补偿协议的法律效力”的认定系对本案争议焦点以及审查范围的认识错误，系对合同无效事由及合同无效法律后果的曲解。(一)被诉行政协议的合法性系本案的审查范围及争议焦点，而行政协议的履行程度并不在本案审查范围内。本案开庭审理过程中合议庭未归纳案件争议焦点，这导致了原审原、被告之间的举证质证、法庭辩论等程序难以针锋相对。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查”。根据该规定，本案的审查范围及争议焦点为被诉行政协议的合法性，具体来说包括：原审被告订立被诉行政协议是否有法定职权?适用法律法规是否正确?是否遵守了法定程序?是否明显不当?是否履行了相应法定职责?至于被诉行政协议的履行情况及履行程度与本案焦点无关。行政协议履行行为的效力应建立在行政协议合法有效的基础上。如行政协议不具有合法性，因此产生的法律后果为行政协议无效。合同效力具有溯及力，一旦无效自始无效，合同双方当事人应当承担相互返还的义务。因此，即便行政协议已经履行完毕，一旦被确认违法无效，应恢复至合同履行之前的状态。而本案诉争标的正是行政协议是否合法，一审判决以“协议主要内容已履行完毕”作为认定本案补偿协议合法有效的裁判理由之一，系对行政协议无效法律后果的认识错误。(二)如前所述，本案焦点为被诉行政协议的合法性，而被上诉人应对此承担举证责任，但被上诉人在本案中的举证完全达不到证明标准。首先，被上诉人提交的第1-9组证据与本案均不具有关联性、合法性，证明目的均不能成立。一审判决对该组证据予以采信，证明一审法院对本案焦点认识错误。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第一款规定：被上诉人对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性负有举证责任，被上诉人在本案中应为被诉行政协议的合法性举证。而被上诉人提交的2-9组证据均为行政协议履行过程中的证据，行政协议是否履行、履行程度如何概与行政协议合法性无关，不能作为定案依据。其次，被上诉人提交的10-13组证据超过举证期限，不具有证据资格，与本案不具有关联性、合法性，证明目的不能成立，应依法予以排除。而且依据行政诉讼法第六十七条第一款规定：人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被上诉人。被上诉人应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送上诉人。《最高人民法院关于适用的解释》第三十四条：根据行政诉讼法第三十六条第一款的规定，被上诉人申请延期提供证据的，应当在收到起诉状副本之日起十五日内以书面方式向人民法院提出。人民法院准许延期提供的，被上诉人应当在正当事由消除后十五日内提供证据。逾期提供的，视为被诉行政行为没有相应的证据。在本案中，2020年6月2日组织双方进行过证据交换，被上诉人在证据交换时仅提交了第1-9组证据，被上诉人在证据交换时并未申请延期举证。因此，2020年6月9日，本案第一次开庭审理时，被上诉人补充提交的第10-13组证据，均已超过举证期限。而且，涉案土地性质系国有土地，本案不是旧村改造，而是国有土地上房屋征收，滨海办事处提交的证据均不能证明其行政行为的合法性。最后，一审判决第2页“审理经过”载明“本院依法组成合议庭，于2020年6月9日公开开庭审理了本案”，而事实上，2020年8月26日，合议庭又专门组织了第二次开庭，恢复了法庭调查，而本次开庭却在判决书中没有提及，难以理解。更重要的是，被上诉人在8月26日第二次开庭时补充提交了两份证据，一是莱山区不动产登记中心出具的《情况说明》，以此证明涉案不动产已注销登记；二是烟台市莱山公证处作出的《公证书》，以此证明被上诉人已于2020年6月10日将剩余补偿款956.1728万元提存于烟台市莱山公证处。合议庭此次开庭时对《情况说明》、《公证书》组织了质证，而判决书第9-12页被上诉人举证部分对被上诉人补充提交的《情况说明》《公证书》没有提及，也未对证据采信情况进行说明。但匪夷所思的是，一审判决竟在事实认定部分全部采信了以上两份证据的证明目的，即判决书第24页认定了“上述国有土地使用权证及房屋所有权证已注销登记”以及“被告于2020年6月10日将上述补偿款956.1728万元提存于烟台市莱山区公证处”。一审判决被告举证部分没有《情况说明》《公证书》的任何说明，却在事实认定部分支持了被上诉人有关《情况说明》《公证书》的证明目的，自相矛盾。而事实上，被上诉人补充提交的《情况说明》《公证书》早已超过举证期限，不能作为定案依据，而且与本案焦点不具有关联性、合法性，证明目的不能成立。综上，被上诉人提交的全部证据或者与本案焦点无关，或者超过举证期间且与本案焦点无关，一审判决对被上诉人的证据审核、认定方面存在明显错误，而这也是导致本案错判的重要原因之一。二、一审判决关于“本案被告以与原告签订补偿协议的方式收回国有土地使用权，不违反法律法规的强制性规定”的认定事实不清，适用法律错误。被上诉人无权签订被诉行政协议，该协议更应因被上诉人不具有法定职权认定为违法无效。《土地管理法》第五十八条规定：有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(一)为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的；(二)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；(三)因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；(四)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第(一)项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。因此，在符合法定情形和法定程序的情况下，有且只有自然资源主管部门有权收回国有土地使用权并与原国有土地使用权人签订收回国有土地使用权协议书，而被上诉人无此职权，莱山区人民政府也无此职权更无权“授权”或“委托”被上诉人行使。被上诉人签订被诉行政协议超越职权，符合《行政诉讼法》第七十五条规定的“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”情形。三、被诉行政协议的性质为国有土地上房屋征收与补偿协议而不是一审判决认定的收回国有土地使用权协议。被上诉人签订被诉行政协议无法定职权、违反法定程序、补偿标准明显不当，违反正当补偿程序，违反公平补偿原则，存在诸多违法无效情形。(一)被上诉人与上诉人签订《非住宅拆迁补偿协议》超越职权。《拆迁补偿协议》项下房屋占用范围内的土地性质为国有土地。因而，涉案房屋征收应适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及山东省、烟台市《国有土地上房屋征收与补偿办法》的有关规定。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第1、2款，《烟台市国有土地上房屋征收与补偿办法》第四条第二款、第六条第二款、第十五条第一款规定，有权签订征收与补偿协议的只能是县市区人民政府、人民政府确定的房屋征收部门。而被上诉人滨海街道办事处显然不是国有土地上房屋征收部门，其不是签订房屋征收与补偿协议适格的行政合同主体，其无权与上诉人签订征收补偿协议。(二)被上诉人与上诉人签订的《非住宅拆迁补偿协议》无征收法律依据。征收部门、征收程序、征收补偿标准、征收补偿协议签订主体等方面均应适用国务院590号令即《国有土地上房屋征收与补偿条例》。在上诉人拆迁补偿过程中，莱山区人民政府并未依法作出任何房屋征收决定并公告、房屋征收部门未依法制定征收补偿方案并向社会公开征求意见、房屋征收部门未依法委托评估机构对上诉人房地产价值作出合法评估，也未依法向上诉人送达过分户评估报告并告知申请复核、专家鉴定的权利。以上程序是否依法履行均与被诉行政协议的合法性直接相关。该观点也可以在山东省高级人民法院(2018)鲁行终1901号行政案件(以下称“1901号案”)中得以体现。在1901号案中，上诉人成武县人民政府不服菏泽市中级人民法院作出的确认被上诉人成武县人民政府与上诉人顾玉光签订的三份房屋征收补偿协议无效的判决，向山东省高级人民法院提出上诉。山东省高级人民法院经审理认为：涉案三份房屋征收补偿协议所依据的房屋征收公告已被生效行政判决予以撤销，该三份房屋征收补偿协议已无存在的依据，原审法院据此确认三份房屋征收补偿协议无效，符合法律规定。因此，山东省高院驳回了成武县人民政府的上诉，维持原判。举轻以明重，本案与1901号案相比，被诉行政协议的违法情形更为严重。在1901号案中，成武县人民政府作为房屋征收机关具有签订征收补偿协议的职权，而本案滨海办事处无权与上诉人签订征收补偿协议；在1901号案中，成武县人民政府作出了房屋征收公告，但后来被法院依法撤销，而本案房屋征收机关莱山区人民政府根本没有作出过任何房屋征收决定或公告，甚至未依法履行任何征收程序，违法情形更为严重。被诉行政协议缺乏征收法律依据，依法自始无效。(三)被上诉人与上诉人签订的《非住宅拆迁补偿协议》违反法定程序。根据国务院、山东省的有关规定，尤其是烟台市《国有土地上房屋征收与补偿办法》的相关规定，即便是房屋征收部门要与上诉人签订征收补偿协议，房屋征收机关及房屋征收部门应依法作出房屋征收决定、调查房屋权属、区位、用途、建筑面积并向社会公示、制定征收补偿方案并向社会公开征求意见、依法委托估价机构对房地产价格作出评估报告并向被征收人送达等等。而本案被上诉人滨海办事处既不是房屋征收部门，莱山区政府及莱山区住建局也未依法履行任何国有土地房屋征收程序，被诉行政协议系在前置程序未依法履行的情况下签订，违反法定程序，不具有合法性，依法应认定为无效。(四)被上诉人滨海办事处与上诉人签订的《非住宅拆迁补偿协议》中的补偿标准明显不当，违反正当补偿程序，违反公平补偿原则。国务院、山东省国有土地上房屋征收与补偿条例对国有土地上房屋征收与补偿程序、补偿标准等都作了明确规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定：对被征收非住宅房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋所处区位类似房地产的市场价格，由房地产价格评估机构评估确定。《烟台市国有土地上房屋征收与补偿办法》第二十二条第二款更进一步规定：对被征收非住宅房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋所处区位类似房地产的市场价格，由房地产价格评估机构评估确定。而本案中，房屋征收部门并未依法委托房地产价格评估机构对上诉人的房地产价值作出评估，行政协议确定的补偿标准更显著低于房地产的真实市场价格，刻意规避了正当补偿程序，侵犯了上诉人依法获得公平补偿、市场价补偿的权利。因此，本案存在房屋征收主体缺位、房屋征收决定缺乏、房屋补偿评估程序缺残，补偿标准严重缺乏公平性、合理性等诸多依法行政过程中的严重问题。综上，一审判决事实不清，证据不足，适用法律错误，应依法予以撤销。请求二审法院依法支持上诉人的上诉请求，维护上诉人的合法权利。 被上诉人滨海街道办辩称：第一，上诉人与被上诉人所签订的非住宅拆迁补偿协议不违背国家法律法规的强制性规定，该协议是有效协议。第二，上诉人在与被上诉人签订涉案行政协议后，又向莱山区国土局递交申请，并且签订了土地收回协议，烟台市政府据此对涉案的土地权地予以收回。第三，上诉人与被上诉人自愿签订协议后，领取了1600万元的土地补偿款，被上诉人向其出具了余款950余万元的欠款条，并于2019年9月12日自动履行还款义务，在上诉人将该款项退回后，被上诉人已办理了公正提存，履行了涉案协议的全部义务。第四，上诉人与被上诉人签订协议后，为自己的私利不讲诚信，导致莱山区滨海南部社区大片区的改造迟迟无法开工建设，导致涉案地块的五个村居的居民在房屋拆迁之后无法回迁，对莱山区的旧村改造及广大村民的公益事业造成了极大的损害，由此可见上诉人和被上诉人所签订的协议合法并且具有公益属性，而上诉人的行为损害了国家利益及社会公共利益，请求二审法院驳回其上诉，维持原判。 各方当事人在一审中提供的证据已随案电子卷宗移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。 本院审理中，上诉人提交证据一《烟莱政办公答（2020）6号非本机关政府信息告知书，证据二（2020）鲁06行初109号行政判决书，证明莱山区政府未就涉案国有土地上房屋征收作出房屋征收决定，未履行有关征收房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况调查登记，未作出房屋征收补偿方案，未依法委托估价机构作出评估报告，本案滨海路街道办事处签订《非住宅拆迁补偿协议》超越职权，且被诉行政协议缺乏事实和法律依据、违反法定程序、补偿标准明显不当、违法正当征收与补偿程序，行政协议为无效合同。 上述两份证据经被上诉人质证，被上诉人对该两份证据的真实性没有异议，但认为（2020）鲁06行初109号行政判决书尚未生效，且非本机关政府信息告知书，因上诉人已提起上诉，效力待定，故达不到上诉人的证明目的。 上诉人向本院提交的其他录音、视频证据及莱山区地税局催缴税费通知等，经被上诉人质证，被上诉人认为不属于新的证据，人民法院不应当采信。 本院认证认为，上诉人提交的证据一、二不能证明本案事实，本院不予采纳；其他证据在一审中已经提交并质证，二审无新的质证意见，本院对此同意一审认证意见。 经审理，本院同意一审法院判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院审理中，上诉人以其诉烟台市人民政府不履行法定职责纠纷一案正在诉讼中尚未审结，该案的审理结果是上诉人与被上诉人行政协议案件的审理依据之一；其诉烟台市莱山区人民政府政府信息公开一案已经本院作出（2020）鲁06行初109号行政判决，尚在上诉期内，该案的审理结果应为上诉人与被上诉人行政协议纠纷案件的审理依据之一；2020年11月25日，其因与烟台市莱山区司法局不履行法定职责纠纷一案向烟台市牟平区人民法院提起诉讼，立案审核已经通过，该案的审理结果关系到原审判决提存公证的合法性，也是被诉行政协议案件的审理依据之一；山东宏诚信土地房地产资产评估测绘有限公司作出的《房家村征收房屋评估表》在评估机构产生及委托、评估程序、评估方法、评估结果等存在诸多违法，其已就山东宏诚信土地房地产资产评估测绘有限公司违法评估向莱山区住房和城乡建设局申请查处等为由，申请本院中止本案审理。 本院认为，《行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款规定：“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”第二款规定“原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。”第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，市、县级人民政府有关部门应当依据本条例规定和本级政府规定职责分工，相互配合，保障拆迁补偿工作顺利进行。”第五条规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担具体的征收与补偿工作。”第二十五条规定：“房屋征收与被征收人可以依据本条例，就补偿方式、补偿金额等等事项，订立补偿协议。”烟台市莱山区人民政府作为征收拆迁主体，将有关工作委托给被上诉人，并不违反上述法律规定，被上诉人与上诉人签订非住宅拆迁补偿协议属受莱山区人民政府委托进行，不违反上述法律规定，上诉人主张双方所签协议因被上诉人无拆迁补偿职权，以自己名义与上诉人签订协议属超越职权行为，协议应属无效协议的主张，与上述法律规定不符，不予支持。根据本案查明的案情，涉案地块经山东省政府批准纳入棚户区改造，莱山区人民政府就该地块的征收决定在莱山区××街道房××村进行了公告，并对涉案房屋进行了评估。2016年9月5日莱山区人民政府印发《莱山区旧村（棚户区）改造工作实施意见》，上诉人主张被上诉人与上诉人签订非住宅拆迁补偿协议对莱山区人民政府就涉案地块的征收补偿未有法定的前置程序，与事实不符，且该协议第一条即明确了补偿的依据来自于评估表。上诉人认为被上诉人采取了欺诈胁迫的方式迫使上诉人与之签订了“非住宅拆迁补偿协议”的主张证据不足，不予支持。根据《最高人民法院关于适用的解释》第八十七条第一款（六）项的规定，案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的中止审理，本案上诉人与被上诉人争执的是双方签订的《非住宅拆迁补偿协议》是否合法有效，上诉人中止审理申请所涉4个案件，包括上诉人诉烟台市人民政府不履行法定职责、上诉人诉莱山区人民政府信息公开、莱山区司法局不履行法定职责，上诉人反映评估机构存在违法情况等，并非本案审理的依据，故对上诉人中止本案审理的申请不予支持。 综上，上诉人的上诉主张无事实与法律依据，本院不予支持。综上所述，一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十七条和第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人烟台市莱山区盛宇塑料制品有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  鲁晓辉 审判员  杨金勇 审判员  纪晓静 二〇二〇年十二月三十一日 书记员  付 帅