甘肃省高级人民法院行政判决书（2020）甘行终222号上诉人（原审原告）海尕润，女，汉族，1972年5月19日出生，住甘肃省永靖县，公民身份号码：×××。上诉人（原审被告）永靖县人民政府，住所地：甘肃省永靖县古城新区统办大楼。法定代表人张自贤，该县政府县长。委托代理人刘海强，该县住房和城乡建设局人防办副主任。委托代理人韩万军，甘肃合睿律师事务所律师。上诉人海尕润诉上诉人永靖县人民政府（以下简称永靖县政府）行政赔偿一案，双方均不服甘肃省临夏回族自治州中级人民法院（2018）甘29行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人海尕润，上诉人永靖县政府的委托代理人刘海强、韩万军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2015年12月13日，永靖县政府发布《永靖县人民政府关于国有土地上房屋征收决定的公告》，海尕润所在的黄河小区包含于被征收范围。海尕润家庭在征收范围的××镇，登记产权人为海尕润的配偶陆学庆，登记面积66.06平方米，用途住宅，未登记面积20.5平方米。海尕润未就补偿事宜与永靖县政府达成一致意见，永靖县政府于2016年3月16日作出永政征补〔2016〕4号房屋征收补偿决定，并于2017年5月31日强制拆除案涉房屋。海尕润不服，2017年11月13日向该院提起行政诉讼。该院经审理于2017年12月14日作出（2017）甘29行初30号行政判决，撤销永靖县政府作出的征收补偿决定并确认永靖县政府强制拆除房屋的行为违法。永靖县政府于2018年8月24日作出永政赔决字〔2018〕2号行政赔偿决定，决定赔偿海尕润24.243万元，补偿0.108万元。海尕润仍不服，向该院提起行政赔偿之诉。另查明，永靖县政府公布的拆迁补偿安置方案对住宅的补偿标准为“1.被拆迁房屋通过置换安置楼或货币补偿的方式进行补偿：（1）置换安置楼的，按照住房建筑面积1∶1.2置换，折算后不足或超出部分面积20平方米以内的按2500元/平方米计算，不足或超出部分面积20平方米以外的按3000元/平方米计算；（2）货币安置的，按原有住房产权证面积以3500元/平方米折算给予补偿。2.给被拆迁户一次性补偿安置费3万元。”搬迁过渡费的补偿标准为“以甲方（永靖县政府）通知日起，在15个工作日之内搬迁完毕并移交钥匙。2016年3月20日之前全部搬迁完毕。过渡费自乙方（被征收人）向甲方移交钥匙之日算起，住户按1000元/户/月进行补偿，补偿至竣工投入使用即甲方交付房门钥匙之日算起再延长3个月给予补偿；货币安置的按3个月给予补偿。”还查明，永靖县政府在××县为没有签订拆迁补偿协议的海尕润等人预留了房屋。该院委托甘肃金诚信房地产估价有限责任公司对原告已被拆除的房屋价值进行评估，评定确认强拆行为违法之日产权登记部分的房屋单价为3348元/平方米，自建贮物间部分的建筑单价为600元/平方米。一审法院认为，本案为行政赔偿之诉，争议焦点为永靖县政府对海尕润财产损失的赔偿范围、赔偿方式、赔偿标准。（一）关于赔偿范围。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”就违法强拆行政赔偿而言，如果没有违法强拆行为的介入，被拆迁人可以通过拆迁安置补偿程序获得的相应补偿，即为直接损失。不仅包括因违法强拆行为对被拆除房屋、附属物、被损坏的室内物品等造成的直接财产损失，还应包括被拆迁人可能享有的全部拆迁安置补偿权益，如拆迁安置房、拆迁补助费、临时安置补助费等。本案中，海尕润在国有土地上房屋征收中未获得补偿和安置，其所主张的案涉房屋及附属物、补偿安置费、搬迁过渡费、屋内物品损失等应纳入行政赔偿范围。（二）关于赔偿方式。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”据此，支付赔偿金以及返还财产、恢复原状均是国家赔偿的赔偿方式。但本案中案涉房屋已被拆除，返还原物和恢复原状均不具备现实可能性。因原告尚未获得安置，被告有提供拆迁安置房的义务。庭审中，原告表示同意房屋置换，要求置换相同地段登记用途为营业性用房的相同面积临街房屋，被告认为原告的房屋登记用途为住宅，不同意赔偿营业性用房，该院认为该意见成立，遂依法判决被告支付原告赔偿金。（三）关于赔偿标准。1.原告主张按照经营性用房进行置换，但其未举证该房屋为合法的经营性用房。如支持原告的主张，对于已经签订征收补偿协议的其他被征收人和相近地段同类房屋的被征收人不公平。该院认为应当按照合法登记的用途进行补偿。（1）依法登记的部分。经评估，原告被拆除的房屋在强制拆除行为被确认违法之日的单价为3348元/平方米，登记面积66.06平方米，总计221169元，该院认为该价格符合实际情况。但由于该小区在征收补偿时按照3500元/平方米进行补偿，秉承因违法强拆行为导致的赔偿不得低于拆迁补偿的原则，该院酌定依法登记的面积按照3500元/平方米进行赔偿，合计231210元。（2）未登记部分。未登记面积为20.5平方米，按照评估报告的价格，即600元/平方米，共计12300元。上述两项房屋赔偿金额合计243510元。2.拆迁安置费。永靖县政府在拆迁补偿方案中，明确给予被拆迁户补偿安置费30000元/户，对原告赔偿其拆迁安置费的请求该院予以支持。3.搬迁过渡费。永靖县政府在拆迁补偿方案中，确定搬迁过渡费为1000元/月/户，并区别选择安置补偿和货币补偿的补偿月数。本案中，原告因未达成拆迁补偿协议房屋被永靖县政府强制拆除，该院认为永靖县政府应当自强拆之日即2017年5月31日起，以1000元/月为标准，向原告支付至永靖县政府足额支付各项赔偿费用之日止。4.屋内物品损失。本案中，被告在强制拆除时未通知原告到场清点物品，也未通过其他方式清点物品，对屋内物品损失应当承担举证不能的责任。但原告列举的屋内物品清单包含了装饰装修和物品，该院认为装饰装修本身属于房屋价值的一部分，不应当重复赔偿，屋内物品亦无相应证据予以证实。该院依照公平原则，酌定原告的屋内物品损失为20000元。5.其他。原告主张的营业损失因无相应的工商登记和纳税证明，该院不予支持。但鉴于原告因被告的强拆行为进行维权必然产生一定的费用，该院酌情支持原告的其他损失20000元。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、第三十六条第八项之规定，判决：一、永靖县政府于本判决生效之日起十五日内支付海尕润各项赔偿费用共计313510元；二、永靖县政府自2017年5月31日起，以1000元/月为标准，支付海尕润搬迁过渡费至永靖县政府足额支付各项赔偿费用之月止。三、驳回海尕润的其他诉讼请求。上诉人海尕润上诉称，1.关于赔偿房屋价值的评估时点问题。评估时点的确认是为保障原告获得合理赔偿，我国房地产价格上涨迅猛，确认违法之日与赔偿之日相距近9个月，根据最高人民法院（2017）最高法行再101号案的观点，上诉人认为评估时间应当以被告作出赔偿决定之日计算。2.关于评估公司评估认定储物间赔偿价值的问题。未登记房屋面积共计20.5平方米，该部分房屋是上诉人作为商店正常使用的，并非评估公司所假设的储物间。评估公司在没有实物勘察的情况下认定该部分建筑为储物间于法无据。为体现对违法征收和违法拆除行为的惩戒，本着疑点利益归产权人的原则，应当将该争议部分的价值评估作为被强拆房屋的建筑面积。3.对于赔偿经营性房屋一套及停产停业损失即租金损失的问题。复议决定中调查认定上诉人有合法有效的营业执照并实际营业。上诉人的涉案房屋是在繁华地段被用于商业营业，商业营业的个体户仅要求登记营业场所，没有强制性法律规定登记营业场所必须为非住宅。从保障民生和惩戒违法强拆角度，上诉人请求赔偿置换改建地段经营性房屋一套。被告的侵权行为中断了原告正在收取的租金收益，属于既得利益损失，应当纳入直接损失范围。永靖县政府自2016年3月25日断水断电后，上诉人无法营业截止2018年6月25日申请国家赔偿，租金损失26个月共计97500元，对此应予以赔偿。综上，请求撤销一审判决；改判永靖县政府赔偿改建地段经营性房屋一套、赔偿上诉人商铺停产停业损失即租金损失97500元，赔偿上诉人屋内物品损失59600元。上诉人永靖县政府上诉称，1.一审判决上诉人赔偿海尕润屋内物品损失2万元，属于认定事实和法律适用错误。根据法律规定，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。本案中，上诉人向法院提交了甘肃金发建筑工程有限公司及现场施工工作人员出具的证明，载明海尕润已经自行拆除门窗等物品，在拆除该楼时未发现室内物品。一审法院判决也认定屋内物品无相应证据予以证实。上诉人已经在一审中完成了相应的举证责任，海尕润并未就其屋内物品损失举证，应承担不利后果。一审判决对屋内物品赔偿2万元错误。2.一审判决上诉人承担海尕润维权费用2万元没有法律依据，并且违反了处分原则。海尕润并未向一审法院提出赔偿其维权费用的诉讼请求，一审法院超出诉讼请求判决，违反了处分原则。综上，请求撤销一审判决，依法改判后驳回海尕润关于屋内物品损失的诉讼请求；撤销一审判决中关于酌情支持海尕润其他损失2万元的判项。上诉人海尕润针对永靖县政府的上诉意见，答辩称：对永靖县政府提出的认定事实错误和法律适用错误不予认可。上诉人永靖县政府针对海尕润的上诉意见，答辩称：评估公司评估的房屋价值并无不当，我方认为海尕润引用的案例不应当在本案中参照适用，关于海尕润主张的停产停业等损失无事实依据，主张的屋内物品损失于法无据，其物品是自行搬离的，不应进行赔偿。二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系因永靖县政府违法强制拆除案涉房屋而引起的行政赔偿案件。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款和第四条第（四）项的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时，有造成财产损害的其他违法行为情形的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，永靖县政府强制拆除案涉房屋的行为已被生效判决确认违法，故海尕润有权就其房屋损失请求永靖县政府给予赔偿，永靖县政府是适格的赔偿义务机关。一审判决后，双方当事人均提起上诉。海尕润提出的赔偿请求是：赔偿置换改建地段经营性房屋一套；赔偿商铺停产停业损失97500元；赔偿屋内物品的损失。且在起诉状中明确要求赔偿临时安置费3万元和搬迁过渡费自2017年6月4日强拆时起算12000元。根据一审查明事实，结合双方上诉答辩意见，本案争议的焦点问题是：1.房屋损失如何赔偿；2.拆迁安置费和搬迁过渡费应否予以支持；3.一审判决酌定屋内物品损失2万元是否公平合理；4.海尕润所主张的停产停业即租金损失应否予以支持。现评述如下：一、关于房屋损失1.赔偿方式的选择问题。海尕润请求赔偿置换改建地段经营性房屋一套，对此涉及到赔偿方式的选择问题。本案中，海尕润的房屋位于黄河小区，该小区适用《永靖县大庄片区棚户区改造项目拆迁补偿方案》。该补偿方案对于被拆迁房屋规定可通过置换安置楼或货币补偿方式进行补偿。因海尕润有房屋所有权证的房屋为住宅房屋，在海尕润未向房屋管理部门申请将房屋用途变更为营业用房的情况下，其主张置换改建地段经营性房屋一套无事实根据和法律依据，不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”据此，支付赔偿金以及返还财产、恢复原状均是国家赔偿的赔偿方式。因本案房屋已被强制拆除，返还财产或者恢复原状不具备现实可能性，故本案以支付赔偿金的方式判决赔偿。另，上诉人海尕润有通过拆迁补偿方案获得安置房屋的权利，且永靖县政府在××县为没有签订拆迁补偿协议的海尕润等人预留了房屋。按照拆迁补偿方案，若海尕润选择房屋安置补偿方式，永靖县政府可在支付赔偿金之前针对案涉房屋对海尕润予以安置，案涉房屋的赔偿金不再支付。2.房屋损失如何计算。本案中，海尕润案涉房屋所有权证上载明面积为66.06平方米，未登记面积为20.5平方米。根据《永靖县大庄片区棚户区改造项目拆迁补偿方案》的规定，对于货币安置的，按照原有住房产权证面积以3500元/平方米折算给予补偿。一审中虽对案涉房屋进行了评估，但评估报告的房屋单价与案涉房屋拆迁补偿方案确定的补偿标准相比较低，一审法院选择对上诉人海尕润更为有利的案涉拆迁补偿方案标准予以补偿，该计算方法较好地保护了上诉人海尕润的合法权益，并无不当。关于未登记面积20.5平方米的赔偿问题。上诉人海尕润主张该20.5平方米为其临街商铺建筑面积，但其并未提供该部分权属凭证。一审法院以评估报告所确定的600元/平方米的价格予以计算并无不当。据上分析，一审法院判决赔偿上诉人海尕润产权面积为66.06平方米房屋和未登记面积20.5平方米损失共计243510元并无不当，予以支持。二、关于拆迁安置费和搬迁过渡费。在房屋征收的行政赔偿案件中，依照现行法律规定确定行政赔偿项目和数额时应当秉持的基本原则是，赔偿数额至少应不低于赔偿请求人依照拆迁补偿方案可以获得的全部征收补偿权益，不能让赔偿请求人获得赔偿数额低于依法征收可能获得的补偿数额，最大限度发挥国家赔偿制度在维护和救济因受到公权力不法侵害的行政相对人的合法权益方面的功能和作用。违法拆除行为造成的直接损失不仅包括房屋及屋内物品损失，还应当包括其作为被征收人所可能享有的全部房屋征收安置补偿权益，如拆迁安置费、过渡费等。根据永靖县政府拆迁补偿方案，给被拆迁户一次性补偿安置费3万元，一审法院确定海尕润应当获得拆迁安置费3万元并无不当，应予维持。关于搬迁过渡费问题。拆迁补偿方案针对选择安置补偿和货币补偿方式的补偿月数区别规定，住户按1000元/户/月进行补偿过渡费自乙方（被征收人）向甲方移交钥匙之日算起，补偿至竣工投入使用即甲方交付房门钥匙之日算起再延长3个月给予补偿；货币安置的按3个月给予补偿。搬迁过渡费属于被征收人应当获得的补偿利益，结合上述拆迁补偿方案，鉴于涉案房屋被违法强拆，搬迁过渡必然产生一定费用，对于上诉人海尕润起诉时主张的搬迁过渡费12000元予以支持，一审判决以1000元/月为标准要求永靖县政府自2017年5月31日起至实际支付之日支付搬迁过渡费超出诉讼请求不当，应予纠正。三、关于屋内物品损失。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案因永靖县政府违法强拆行为导致海尕润无法举证证明屋内日常物品损失，根据上述法律规定，应免除海尕润对屋内日常物品损失事实的举证责任，应当由永靖县政府承担举证责任。永靖县政府在拆除案涉房屋时未进行公证，未清点登记屋内物品，其在一审中虽提供了甘肃金发建筑工程有限公司出具的《证明》，但该证据不足以证明案涉房屋在拆除时屋内物品已经搬空的事实，故其应当承担举证不能的后果。一审法院根据海尕润所主张屋内生活用品损失数额，综合考量各种因素，酌定由永靖县政府赔偿海尕润屋内物品损失20000元并无不当。四、关于海尕润主张的停产停业损失。上诉人海尕润起诉状中所载明的诉讼请求包括赔偿原告商铺停产停业损失97500元，计算方式是海尕润将所有房屋租赁的月收入为3750元，停产停业26个月，共计97500元。根据海尕润起诉状、上诉状中事实和理由部分所载明内容可知，其所主张的停产停业损失实际为房屋出租收益损失，即其房屋出租他人所获取的租金收益损失。但根据海尕润一审提供的照片显示，其房屋系由其外甥李兴明经营，上诉人并未提交房屋出租合同等可以证明存在出租房屋获取收益的证据，一审法院对海尕润主张的该部分损失未予支持，并无不当。另外，一审法院以海尕润因永靖县政府的强拆行为进行维权必然产生一定费用为由，酌情支持其他损失20000元。经核查，上诉人海尕润并未提出因维权而产生损失的诉讼请求，一审判决超出诉讼请求予以判决，显属不当，予以纠正。据上分析，上诉人永靖县政府因违法拆除案涉房屋，对上诉人海尕润予以赔偿的项目及金额是：房屋损失243510元，拆迁安置费30000元，搬迁过渡费12000元，屋内物品损失20000元，以上共计305510元。综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，判决结果不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条、第三十三条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项之规定，判决如下：一、撤销临夏回族自治州中级人民法院（2018）甘29行初22号行政判决；二、判决永靖县人民政府自本判决生效之日起六十日内赔偿海尕润房屋损失等费用305510元。三、驳回海尕润的其他赔偿请求。本判决为终审判决。窗体顶端窗体底端审判长 陈金瑞审判员 徐文娟审判员 薛 扬二〇二〇年十二月二十九日书记员 张 婷