山东省枣庄市薛城区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁0403行初50号原告：张振华，男，1987年12月4日出生，汉族，住滕州市。委托代理人：韩海祥，北京在明律师事务所律师。被告：枣庄市自然资源和规划局，住所地枣庄光明大道3699号，统一社会信用代码11370400MB28552213。法定代表人李慧，局长。出庭负责人：田金华，副局长。委托代理人：庞宜刚，山东善国律师事务所律师。原告张振华因认为被告枣庄市自然资源和规划局不履行法定职责，于2020年10月26日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭于2020年12月4日公开开庭审理了本案。原告张振华及其委托代理人韩海祥、被告的出庭负责人田金华及其委托代理人庞宜刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张振华诉称，原告在滕州市龙泉街道办事处孙堂社区拥有宅基地及房屋。据政府称，因滕州市孙堂区域房屋搬迁项目需征收原告的宅基地及房屋。但据原告调查了解，由滕州市人民政府、滕州市孙堂区域改造建设工程指挥部、龙泉街道办事处组织实施的此次征收事宜，根本没有取得省级以上人民政府的征收审批手续，即原告的宅基地根本没有被批准实施征地，上述搬迁项目的征收程序明显违法、补偿标准明显偏低、安置方式不合理。在此种情况下，上述机关、单位即组织实施征收原告宅基地及房屋的行为，属于典型的“未批先征”土地违法行为。滕州市人民政府、滕州市孙堂区域改造建设工程指挥部、龙泉街道办事处组织实施的上述土地违法行为，违反了《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）及其实施条例等法律法规的有关规定，严重侵犯了原告的合法权益。2020年7月2日，原告向被告邮寄递交了《土地违法行为查处申请》及证据材料，请求被告严肃查处滕州市人民政府、滕州市孙堂区域改造建设工程指挥部、龙泉街道办事处组织实施的土地违法行为，切实维护法律尊严，并书面答复原告，以维护原告的合法权益。被告于2020年7月3日收到上述《土地违法行为查处申请》及证据材料后，至今未履行对上述土地违法行为予以查处的法定职责，亦未向原告作出任何形式的答复。为此，原告诉至本院要求：1.确认被告对原告向其递交的《土地违法行为查处申请》未在法定期限内依法处理的行为违法；2.判令被告依法履行查处滕州市人民政府、滕州市孙堂区域改造建设工程指挥部、龙泉街道办事处组织实施的土地违法行为的法定职责；3.本案诉讼费由被告承担。原告张振华向本院提交了以下证据：提交证据：1.原告身份证复印件一份，证明原告是滕州市龙泉街道办事处孙堂村村民；2.滕州市孙堂区域改造建设工程指挥部、龙泉街道办事处《公告》照片复印件一份，证明滕州市孙堂区域房屋搬迁项目系由滕州市人民政府、滕州市孙堂区域改造建设工程指挥部、龙泉街道办事处组织实施，原告的宅基地及房屋在此次征迁范围内；3.违法征地现场照片五份，证明违法征地现场情况，原告申请查处的土地违法行为真实存在；4.《土地违法行为查处申请》及邮寄快递单、快递详情查询单各一份，证明2020年7月2日，原告向被告邮寄递交了《土地违法行为查处申请》及证据材料，请求被告对土地违法行为履行查处职责，被告于2020年7月3日收到上述《土地违法行为查处申请》及证据材料。被告枣庄市自然资源和规划局辩称，一、被告不具有原告所诉请的对“滕州市孙堂区域房屋搬迁项目征收行为”履行实施查处的法定职责。（一）“滕州市孙堂区域房屋搬迁项目征收行为”是滕州市人民政府等有关行政机关部门实施的一项行政行为。经查，该房屋搬迁项目征收是滕州市孙堂区域改造建设工程指挥部依据《滕州市“城中村”集体土地房屋搬迁补偿办法》(滕政发[2019]10号)和《滕州市孙堂区域房屋搬迁补偿方案》(滕政字[2019]65号)等文件规定实施的。该征收行为严格按照搬迁程序对房屋现状摸底丈量、调查登记，通过调查登记、结构预验、房屋腾空等环节，最终将调查登记结果、产权人等情况在居内张榜公示。公示无异议后，根据搬迁补偿方案依法开展房屋搬迁、回迁安置补偿等工作。整个行政程序合法合规阳光透明，并由滕州市公证处全程跟踪公证。很明显，该房屋搬迁项目征收行为属于行政行为。（二）被告不具有原告所诉请的对“滕州市孙堂区域房屋搬迁项目征收行为”履行实施查处的法定职责。根据《土地管理法》等相关法律法规对国土资源违法行为进行查处的规定，法律法规没有赋予被告对行政行为履行实施查处的法定职责，亦没有赋予县级国土资源执法部门履行查处的该项法定职责。原告要求判令被告履行查处的法定职责于法无据。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“。原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”以及《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》(法发[2017]25号)中“13.当事人因投诉、举报、检举或者反映问题等事项不服行政机关作出的行政行为而提起诉讼的。对于明显不具有诉讼利益、无法或者没有必要通过司法渠道进行保护的起诉，比如当事人向明显不具有事务、地域或者级别管辖权的行政机关投诉、举报、检举或者反映问题，不服行政机关作出的处理、答复或者未作处理等行为提起诉讼的，人民法院依法不予立案。”的规定，故请求法院依法裁判驳回原告的诉讼请求。二、被告已对原告申请事项在法律允许的范围内进行了调查办理，已经依法履行了法定职责。在接到原告邮寄的《土地违法行为查处申请》后，为充分查明事实，被告转交滕州市自然资源局进行调查核实。滕州市自然资源局高度重视，立即组织人员赴现场进行调查核实后向被告写出《关于市龙泉街道孙堂居居民信访事项的办理报告》，查明原告要求查处的“滕州市孙堂区域房屋搬迁项目征收行为”是滕州市人民政府等行政机关部门实施的一项行政行为。没有发现该行政行为违反《土地管理法》等法律法规规章之规定，而且被告无法定职权对该行政行为实施查处。三、原告向被告提出查处申请应为信访申请途径，其对信访办理不满意或不服不应通过诉讼途径解决，不属于行政诉讼的受案范围。综上，原告诉求不成立，请求法院依法裁判驳回原告诉讼请求。被告枣庄市自然资源和规划局向本院提交了以下证据：1.滕政发[2019]10号《滕州市“城中村”集体土地上房屋搬迁补偿办法》二份；2.滕政字[2019]65号《滕州市孙堂区域房屋搬迁补偿方案》一份;3.滕州市孙堂区域改造建设工程指挥部、滕州市龙泉街道办事处发布《公告》一份。证据1-3证明被告答辩的涉及该区域系滕州市政府的行政行为；4.张振华提交的《土地违法行为查处申请》一份；5.《关于市龙泉街道孙堂村居民信访事项的办理报告》一份，证明通过该报告进一步针对原告的信访情况作出调查一份，并作出了客观的答复。通过其内容进一步体现原告在诉状中所诉问题，并不属于土地违法行为，而属于行政行为；6.信访事项信息单二份，证明根据信访案件进行的登记记载。以上证据均为复印件。经庭审质证，原告张振华对被告提交证据1的真实性无异议，对合法性、关联性不认可。对证据2-3的真实性、关联性无异议，对合法性不认可，认为该二证据可反映滕州市政府及孙堂区域改造建设指挥部、龙泉街道办事处，以房屋搬迁的名义组织实施了案涉的土地违法行为。对证据4的真实性、合法性、关联性无异议。对证据5-6的真实性、合法性、关联性均有异议，原告均未见过该二组证据，被告将原告查处申请当作信访事项处理，于法无据。被告对原告张振华提交的证据1无异议。对证据2不予质证。对证据3不认可，因该照片的来源、地点、时间无法进行辨认。对证据4的真实性无异议，被告已收到。但对原告的证明目的有异议。本院对上述证据认证如下：对原、被告无异议的证据，本院予以采信。对其余证据原、被告虽有异议，但上述证据均与本案具有关联性，能够证明案件事实，可以作为证据使用。经审理查明，原告张振华为滕州市龙泉街道办事处孙堂村村民，在本村有宅基地。2020年7月2日，原告张振华向被告邮寄《土地违法行为查处申请》一份及相关材料，请求被告查处滕州市人民政府、滕州市孙堂区域改造建设工程指挥部、龙泉街道办事处组织实施的土地违法行为。被告将该申请以信访事项转送滕州市自然资源局办理，滕州市自然资源局于2020年7月27日向被告作出《关于市龙泉街道孙堂居民信访事项的办理报告》。原告当庭表示并未收到该报告或被告的答复。另查明，2019年7月23日，滕州市人民政府下发《滕州市“城中村”集体土地房屋搬迁补偿办法》(滕政发[2019]10号)。2019年10月27日，滕州市人民政府作出《关于同意〈滕州市孙堂区域房屋搬迁补偿方案〉的批复》（滕政字[2019]65号）。滕州市孙堂区域改造建设工程指挥部、龙泉街道办事处根据上述文件组织实施滕州市孙堂区域搬迁补偿安置工作。原告张振华位于龙泉街道办事处孙堂村的房屋所在土地未办理土地征收手续，原告张振华的房屋亦未被拆除。本院认为，本案系因原告张振华申请被告枣庄市自然资源和规划局履行法定职责而引发的不作为之诉,该诉求成立的前提在于被告对原告张振华申请履职之事项确有行政管理职责。被告在收到原告张振华的查处申请书后,转送给滕州市自然资源局办理，滕州市自然资源局经过调查对被告进行了报告，被告在收到滕州市自然资源局的报告后，未向原告进行答复的做法不妥，应予指正。本案原告张振华在查处申请书和诉状中明确申请查处的事项为“滕州市人民政府、滕州市孙堂区域改造建设工程指挥部、龙泉街道办事处组织实施的土地违法行为”，实际上是要求被告按照《土地管理法》的有关规定对滕州市人民政府、滕州市孙堂区域改造建设工程指挥部、龙泉街道办事处的土地“未批先征”的征收行为进行查处。而从《土地管理法》第七章关于法律责任的规定来看，其主要设定了县级以上政府土地行政主管部门对行政相对人非法转让、占地等行为的查处职权，是对建设单位和个人用地行为的监督管理，而未将行政征收实施行为设定为土地行政主管部门行政处罚等管理行为的对象。从一般行政法原理来看，实践中并不排除行政机关在非职权活动中成为民事主体或行政相对人，但本案原告请求查处的征收实施行为属于明显、典型的行政行为。行政相对人若认为行政行为违法,可以通过行政复议或行政诉讼制度寻求救济,而不应当将该行政行为作为另一行政管理关系的对象,否则会导致基于公共事务履行公共职权的行政主体成为以自身“权益”为前提的行政相对人,甚至可能出现新的处理决定与复议决定、司法裁判并存或冲突的情形,进而造成执法秩序的混乱和执法资源的浪费。《土地管理法》和《国土资源行政处罚办法》等相关法律法规,并没有规定上级土地管理部门对下级人民政府及职能部门的土地征收行为进行查处的职责。原告张振华请求被告履行的查处职责的申请缺乏法律依据，其理由不成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张振华的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告张振华承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省枣庄市中级人民法院。审 判 长 徐 菊人民陪审员 郑 霞人民陪审员 刘吉芳二〇二〇年十二月十八日书 记 员 梁 凤