甘肃省高级人民法院行政裁定书（2020）甘行终176号上诉人（原审原告）黄元富，男，汉族，1939年8月2日出生，现住甘肃省陇南市徽县，公民身份号码：×××。委托代理人黄泽远，男，汉族，1975年11月12日出生，住云南省昆明市，公民身份号码：×××,系黄元富儿子。委托代理人李知伦，北京宣言律师事务所律师。被上诉人（原审被告）徽县人民政府，住所地：陇南市徽县城关镇东街33号。法定代表人王俊强，该县政府县长。委托代理人李亚军，该县自然资源局副局长。委托代理人史永丰，陇南星河律师事务所律师。上诉人黄元富因诉徽县人民政府行政强制拆除一案，不服甘肃省定西市中级人民法院（2019）甘11行初32号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审法院查明，1953年徽县人民政府对涉案房屋及土地给天主堂颁发了土地房产所有权证，载明房屋63间，地壹埫，黄元富所占天主教会的偏厦房小三间约40㎡,土改时居住至今，1987年6月1日徽县民族宗教局、徽县财政局向徽县城关镇人民政府发出《关于先农天主教堂房产问题的处理通知》(徽民宗字(87)第5号、徽财字(87)第65号文件)，1.先农天主教堂中院33间房屋退给天主教堂管理使用，产权归教会。2.对已经拆除天主教的25间房屋及其他财产作一次性处理，补偿五千元。3.教堂开放后，停止天主教城关地区家庭聚会点。4.给一中搬迁费五万五千元，一中先腾出教堂及两侧偏厦，中院内其他房屋以后陆续搬迁，在未搬出之前，每平方米按六分五厘向天主教交房费。5.以上六万元，其中天主教五千元和一中二万九千元，从落实宗教房产政策专款中支付，列入落实政策项下，其余从已拨给宗教局的款项中支付。1988年10月27日徽县人民政府给徽县民族宗教局作出《关于先农天主教堂房产问题的复议决定》(徽政发(1988)156号)，1.撤销徽政发(85)33号文件。原财政拨款仍维持县委政府1987年4月25日会议关于落实宗教房产款分配意见。2.将校办厂(含李忠诚住房)和修女院房屋全部退给天主教管理使用，产权归教会。一中所占校办厂房屋待条件成熟后陆续搬迁。在未搬出之前，每间房按房管部门的规定价格向天主教交纳房租费。修女院内财政兑换给私人的三间偏厦，由财政局负责处理。3.中院房屋和已拆除的二十五间房屋及其他问题仍按徽民宗字(87)5号、徽财字(87)65号文件办理。一中搬迁中院内住房问题，按县法院裁决执行。4.天主教堂内的合金钟，由县一中于年底前退给天主教堂。对于教堂内已砍伐的二十九棵树木，待查清后，由砍伐单位或个人赔偿。2012年4月20日、9月14日徽县人民政府分别召开第20次、第39次县长办公会专题研究了归还教会教产的问题。黄元富在涉案房屋居住期间，并没有按照政府文件规定交纳房租费，只交纳了电费。2017年4月19日，天主教天水教区与徽县大禹房地产开发有限公司签订了一份《合作意向协议书》，约定由大禹房地产开发有限公司开发建设徽县天主教堂。2019年5月16日徽县先农天主堂管理委员会与徽县兴华工程机械服务部达成《房屋拆除协议》，将徽县先农街原天主教堂井院(修女院)房屋约定由徽县兴华工程机械服务部拆除。2019年5月22日进行了竣工验收，并结算了施工费用，挖机拆除房屋装车共计11个小时，每小时单价380元，共计4148元；车辆运输5车，每车运费165元，共计4125元。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该法第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”也就是说，与行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，才有权提起行政诉讼。本案中黄元富既非涉案房屋的建造者，也不是涉案房屋的所有权人及涉案土地的合法使用人，与涉案房屋及土地无法律上的利害关系，涉案房屋及土地1953年就被当地人民政府确权给天主教堂，黄元富及其父母虽然占有居住，但一直没有取得所有权和使用权，黄元富诉状中所称土改时国家没收了涉案房屋，划归为原告父母的私产，但并没有提供任何证据证明，也没有证据证明将涉案房屋兑换给其父母，直到八十年代人民政府落实宗教房产政策时，均规定将房产归还退还给天主教堂，故教堂拆除自己的房屋行为与黄元富没有利害关系。黄元富不具备原告诉讼主体资格。行政诉讼法第四十九条规定的有事实根据，是指诉讼标的能够固定，且能够被特定化或者被识别所需要的最低限度的事实，一般情况下，起诉人要明确指出行政机关作出的行政行为，如果是针对行政机关作出的书面行政决定等行政行为，应当提供该书面决定，如果是针对行政机关的事实行为，则需要提供初步的证据证明行政机关实施了该事实行为，本案中，黄元富提供的徽县城关镇政府公众号上的“按照县委、县政府的统一部署，5月21日，城关镇与县公安局、法院、司法局、住建局、自然资源局、执法局、公证处等部门，联合对先农街两处违法建筑进行了依法拆除。”并不能证明徽县人民政府对涉案房屋实施了强制拆除行为，即使县级政府有关部门按照县政府的统一部署实施了强制拆除行为，也不能推定县政府是实施强制拆除的主体，黄元富提交的视频显示县政府没有任何工作人员参与强制拆除行为，视频截图也只有城关镇、住建局、自然资源局等部门的工作人员在拆迁现场，徽县人民政府是否实施了拆除行为，黄元富提供的证据亦未完成初步的举证责任，不能证明该事实行为存在。徽县人民政府提供的证据证明，黄元富居住的徽县先农街原天主教堂井院(修女院)房屋是由天主教天水教区签订《房屋拆除协议》后，由徽县兴华工程机械服务部拆除的，综上，黄元富提起本案诉讼没有事实根据，不符合法定的起诉条件。根据原被告双方举证情况，该院依法进行了告知和说明，但原告坚持涉案房屋是由县政府组织拆除的。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定：驳回原告黄元富的起诉。上诉人黄元富上诉称，1.一审法院未开庭审理并组织质证的情况下迳行裁定，一审裁定将未质证的证据作为定案根据，剥夺了上诉人的辩论等权利，理应撤销。2.上诉人提交的证据能够充分证明上诉人是涉案房屋的建造者、居住者以及产权拥有者，徽县人民政府是强制拆除涉案房屋的主体。上诉人已经完成了初步举证证明责任，但一审裁定存在选择性采纳证据的问题，未采纳的证据也没有在裁定书中进行说明，理应撤销。3.上诉人对涉案房屋具有法律上的利害关系，具备诉讼主体资格，一审裁定将涉案房屋的产权认定为教会所有，事实上教会自认不拥有涉案房屋的产权，一审裁定认定事实错误，导致适用法律错误，理应撤销。4.上诉人提供的城关镇拆除两处建筑的新闻和强拆当天的视频资料，可以证明是徽县人民政府强拆了上诉人的房屋。涉案房屋被列入先农街片区棚户区改造项目，徽县自然资源局是涉案地块的房屋征收部门，市、县人民政府负责行政区域的征收与补偿工作，房屋征收行为的义务主体就是徽县人民政府。强制拆除当天，徽县人民政府多个组成部门的××镇自然资源局、公安局、征收办等部门人员），其中徽县城关镇镇长、书记亲自指挥强拆，徽县自然资源局、公安局、征收办等是徽县人民政府的组成机构及办事机构，其代表的是县政府，且天主教无权要求多个部门于法定工作时间到现场。涉案房屋被强拆后，被上诉人委托的房地产开发公司立刻将涉案地块纳入开发范围，围上挡墙，进行房地产开发。5.上诉人与欧阳安多是邻居，相连的两户人的房屋是同一天由同一批人、同一台挖机同时进行强制拆除，欧阳安多案中认定的强拆主体是徽县自然资源局，而本案认定强拆主体为教会，明显矛盾。综上，请求撤销一审裁定，判决徽县人民政府强制拆除行为违法。被上诉人徽县人民政府答辩称，1.一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人不是案涉被拆除房屋产权人，上诉人诉称被拆除的房屋产权为徽县天主教爱国会所有，并非上诉人个人财产，上诉人并不享有案涉房屋产权。2.案涉房屋系所有权人徽县天主教爱国会拆除，徽县人民政府并未施行强制拆除的行政行为。2019年4月5日，徽县天主堂管理委员会将其所有的徽县先农街一中斜对门天主教原修女院内房屋三间申请危房鉴定，经甘肃建科技术试验检测有限责任公司检测后出具《徽县先农天主教堂（原修女院）农村住房危险性鉴定检测报告》，受检房屋（案涉房屋）被评定为危房。2019年5月16日，天主教会与徽县兴华工程机械服务部达成《房屋拆除协议》，最终由徽县兴华工程机械服务部拆除案涉房屋。徽县人民政府并未参与该处房屋的拆除行为，上诉人起诉徽县人民政府没有事实基础。3.一审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，认为不需要开庭审理的，可以径行裁定驳回起诉，一审法院未剥夺上诉人的诉讼权利，程序合法。综上，一审裁定应予维持，请依法驳回黄元富的诉讼请求。一审法院未开庭审理也未调查询问，未组织双方当事人对证据进行质证，对一审查明事实本院不予确认。本院认为，根据双方的诉辩意见，本案争议焦点是上诉人所诉强制拆除行为是否由徽县人民政府实施，本案适格被告是否为徽县人民政府。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项规定，提起行政诉讼应当有明确的被告。该法第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”据此，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件且应提供相应的证据材料，应当初步证明被告是作出行政行为的行政机关。是否“正确被告”也即实质适格，需要法院根据各方诉辩意见以及证据材料综合判断确认。本案被诉的行政行为是强制拆除房屋及附属物的行为，一般依据“谁实施、谁被告”的原则确定适格被告。本案中，上诉人黄元富以徽县人民政府为被告提起诉讼，请求判令徽县人民政府强制拆除其房屋及附属物的行为违法。从上诉人一审提供的拆除房屋的现场视频及部分照片来看，其主张拆除现场有徽县自然资源局、徽县住房和城乡建设局、徽县城关镇等单位的工作人员参与，在一审法院告知笔录中认为其房屋是由县政府组织，城关镇、公安局、住建局等政府组成机构联合拆除，上诉人并不能证明是徽县人民政府具体实施了强制拆除行为，被上诉人亦否认其实施了拆除行为。二审上诉状中，上诉人主张强制拆除当天徽县人民政府多个组成部门的人员到场，其中徽县城关镇镇长、书记亲自指挥强拆。但是，县级人民政府和其职能部门具有不同的分工和职能，并不是政府职能部门所作的行为均由县级人民政府承担。上诉人认为徽县人民政府的组成机构及办事机构代表的是县政府，徽县人民政府是强拆主体，该上诉理由不能成立。因此，上诉人所诉的强拆事实行为没有证据证明系徽县人民政府具体实施，被上诉人徽县人民政府不是本案所诉行为的实施主体，其不是适格被告，上诉人以徽县人民政府为被告提起本案诉讼，不符合起诉条件。根据在案证据材料显示，徽县住房和城乡建设局于2019年7月17日向黄元富、黄泽远作出的《关于对黄元富家位于徽县城关镇先农街井院房产情况调查的答复意见》称，2016年将该区域纳入徽县先农街片区棚户区改造项目一期范围，并印发了徽政告字（2016）3号《徽县人民政府关于徽县2016年度棚户区改造项目土地房屋征收的公告》。故，本案有可能属于土地房屋征迁过程中的拆除，至于具体是何行政机关实施了拆除行为，如上诉人黄元富不服，可另案依法主张。综上，一审法院驳回上诉人黄元富的起诉结果正确，上诉人的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 陈金瑞审判员 朵利民审判员 薛 扬二〇二〇年十二月十五日书记员 张 婷