浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行终1697号 上诉人（原审原告）李招，男，1980年3月1日出生，汉族，住浙江省永嘉县。 委托代理人胡海婴，浙江明瓯律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府。住所地：浙江省温州市鹿城区广场路**。 法定代表人白洪楞，区长。 委托代理人王一伟，北京京师（温州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府双屿街道办事处。 住所地：浙江省温州市鹿城区温金公路**。 法定代表人戴雄飞，主任。 应诉负责人叶锋，党工委委员。 委托代理人王一伟，北京京师（温州）律师事务所律师。 李招诉温州市鹿城区人民政府（以下简称鹿城区政府）、温州市鹿城区人民政府双屿街道办事处（以下简称双屿街道办事处）不履行房屋补偿行政协议一案，温州市中级人民法院于2020年6月11日作出（2020）浙03行初59号行政裁定。李招不服，向本院提出上诉。本院于2020年9月17日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审审理查明,原告李招起诉称：2014年3月16日，鹿城区政府作出《关于对温州市滨江广场二期A-1地块改建范围内国有土地上房屋实施征收的决定》（温鹿政发[2014]11号），之后陆续与拆迁范围内的被拆迁户签订协议。由于当时被告没有提供合适的产权调换房源，故原告不愿意签订协议。后因被告允诺，日后如有优惠政策，原告仍可享受。据此，原告于2015年11月18日签订涉案住宅用房货币补偿协议，并在第六条约定“剩余被征收户如有享受其他优惠政策，你户也同等享受”。此后，二被告陆续出台新政策，其中鹿城区政府于2017年5月4日召开专题会议研究鹿城区安置房期房回购等问题，形成的[2017]30号专题会议纪要确定“二、关于期房安置房收购中涉及三类特殊对象的处置方案（二）原）原住宅房屋所有人已选择全额货币补偿的给予转签产权调换协议”“原选择货币补偿且已领取补偿款的，转签产权调换协议后，可享受50平方米建筑面积户均增购和10平方米建筑面积套型差优惠政策”。此外，双屿街道办事处也发布了《关于对温州市鹿城区产权调换期房安置房事实收购的若干规定》《温州市鹿城区产权调换期房安置房收购标准》等文件。此后，被告也确实给符合政策的其他相关对象转签了产权调换协议。基于此，原告于2017年4月开始几乎每个星期都向双屿街道办事处信访办申请重新签订协议，双屿街道办事处信访办及相关领导表示会同意安排重新转签。但2018年7月18日，鹿城区政府突然给原告书面回复确认原告所在的温州市滨江广场二期A-1地块改建征收项目实行就地产权调换政策，但鉴于国家棚改政策总体已趋于收紧，故对该项目产权调换期房安置房不实施收购。原告认为，该优惠政策已实施一年多，原告村的被拆迁户均已按照该政策签订产权调换期房安置房协议。现仅对原告不执行该政策规定，显然不公平。综上，鹿城区政府出台的关于温州市鹿城区××期房××房实施收购的政策，原告有权同等享受，更何况原被告签订的协议中已明确约定若有优惠政策，原告可同等享受。鹿城区政府作为法定拆迁组织实施主体，双屿街道办事处作为实际实施主体，对此均负有法定职责。综上，请求判令被告依法履行双方签订的协议内容以及法定职责，给予原告坐落于鹿城区××街道××路××号房屋因拆迁套型面积差价、增购面积差价及店面补偿、水电表补偿、拆迁奖励等共计2525369元。在诉讼过程中，原告明确其诉讼请求为要求两被告履行《温州市鹿城区国有土地上房屋征收住宅用房货币补偿协议书》（编号×××62）第六条约定的内容，即对原告适用鹿城区政府[2017]30号专题会议纪要确定的优惠政策。被告鹿城区政府答辩称：一、原告房屋所在地块依法启动征收，原告已签署货币补偿协议并已实际履行完毕。原告涉案房屋位于温州市鹿城区××街道中央涂瓯南路51号房屋，属于温州市滨江广场二期A-1地块改建范围，原告涉案房屋所在地块已依法被征收。2014年3月6日《温州市鹿城区人民政府关于对温州市滨江广场二期A-1地块改建范围内国有土地上房屋实施征收的决定》（温鹿政发[2014]11号）、《关于温州市滨江广场二期A-1地块改建范围内国有土地上房屋实施征收的公告》《温州市滨江广场二期A-1地块改建范围内国有土地上房屋征收与补偿实施方案》等文件依法对温州市滨江广场二期A-1地块改建范围涉及国有土地上房屋征收事项和补偿方案进行批复和公告。双屿街道办事处作为征收实施单位，与原告签订涉案协议后，已按协议约定支付了各项补偿款。原告亦将涉案房屋腾空并交由双屿街道拆除，征收补偿事宜已履行完毕。二、原告诉请没有事实和法律依据。原告诉讼请求的本质是要求对产权调换期房安置房实施收购，变更原有货币补偿协议，但该事项不是征收补偿法定义务。参照《关于对温州市鹿城区××期房××房实施收购的若干规定（试行）》（温鹿政办[2017]28号）等文件，并非所有征收项目必须启动对期房安置房实施收购，是否收购应当结合项目具体情况而定，就涉案地块而言，不实施期房货币收购政策。 综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告双屿街道办事处答辩称：同意鹿城区政府的答辩意见。涉案协议已履行完毕，协议不存在无效或可撤销情形。原告现主张协议中约定“剩余被征收户如有享受其他优惠政策，你户也同等享受”，并据此要求享受期房货币收购政策。但“剩余被征收户如有享受其他优惠政策”是指同地块其他被征收人享受的优惠政策，涉案温州市滨江广场二期A-1地块并不存在产权调换期房安置房收购政策，即整个涉案地块所有被征收人均没有实施原告所主张的优惠政策，故其诉讼请求不能成立。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中做出的行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位房屋征收部门委托，在委托单位内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案中，涉案协议载明原告已领取永国用（99）字第470073号土地使用权证，据此，原告与双屿街道办事处签订涉案国有土地上房屋征收住宅用房货币补偿协议。根据涉案协议内容分析，温州市鹿城区住房和城乡建设局、双屿街道办事处分别是房屋征收部门、征收实施单位。在诉讼过程中，温州市鹿城区住房和城乡建设局认可涉案协议系其委托实施单位双屿街道办事处签订。根据上述规定，双屿街道办事处作为征收实施单位，其受房屋征收部门委托签订涉案协议，应以房屋征收部门即温州市鹿城区住房和城乡建设局为被告，双屿街道不是本案适格被告。至于原告列明的另一被告鹿城区政府，其并非涉案协议相对方，也没有委托双屿街道办事处签订涉案协议，亦非本案适格被告。原告将鹿城区政府和双屿街道办事处列为本案共同被告，缺乏事实和法律依据。经本院释明后原告拒绝更正被告为温州市鹿城区住房和城乡建设局，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项关于“错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，对原告以鹿城区政府和双屿街道办事处为被告提起的本案诉讼，依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告李招对被告温州市鹿城区人民政府和温州市鹿城区人民政府双屿街道办事处的起诉。 李招上诉称：被上诉人鹿城区政府和双屿街道办事处为适格被告主体。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，鹿城人民区政府于2014年3月6日作出《温州市鹿城区人民政府关于对温州市滨江广场二期A-1地块改建范围内国有土地上房屋实施征收的决定》，并指定鹿城区住房和城乡建设局为房屋征收部门，委托温州市鹿城区××街道办事处为房屋征收实施单位，指定由实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作。之后双屿街道办事处即认真组织实施拆迁补偿安置工作。此后鹿城区人民政府还召开30号专题会议，研究决定征收房屋的补偿政策。而且在上诉人多次向上述二被上诉人信访时给予答复相关补偿政策及解释说明。上述事实充分说明本案的城中村改造系由政府主导进行。因此，双屿街道办事处系受鹿城区人民政府委托实施征收和补偿的具体工作，相应的法律责任应由委托机关承担。 上诉人将鹿城区人民政府和双屿街道办事处列为共同被告，有事实和法律依据。综上，被上诉人系涉案房屋安置补偿的责任主体，系本案适格主体，故提起上诉，请求撤销原裁定，发回重审。 鹿城区政府答辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。根据2014年3月6日《温州市人民政府关于对温州市滨江广场二期A-1地块改建范围内国有土地上房屋实施征收的决定》(温鹿政发(2014)11号)、《关于温州市滨江广场二期A-1地块改建范围内国有土地上房屋征收与补偿实施方案》，上诉人李招原有坐落于温州市鹿城区××街道××路××号的房屋，属于温州市滨江广场二期A-1地块改建范围。双屿街道办事处受温州市鹿城区住房和城乡建设局的委托，实施涉案地块补偿安置工作。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款及第五条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定，对于案涉房屋补偿协议履行产生的争议，应当以房屋征收部门温州市住房和城乡建设局为被告，答辩人并非本案适格被告，原审裁定驳回对答辩人的起诉，并无不当。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 双屿街道办事处答辩称：一、答辩人并非本案适格被告主体，一审裁定认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。根据2014年3月6日《温州市人民政府关于对温州市滨江广场二期A-1地块改建范围内国有土地上房屋实施征收的决定》(温鹿政发(2014)11号)、《关于温州市滨江广场二期A-1地块改建范围内国有土地上房屋征收与补偿实施方案》，上诉人李招原有坐落于温州市鹿城区××街道中央涂瓯南路51号的房屋，属于温州市滨江广场二期A-1地块改建范围。答辩人受温州市鹿城区住房和城乡建设局的委托，实施涉案地块补偿安置工作。2015年11月18日，答辩人与上诉人平等协商后，就涉案房屋签订了《温州市鹿城区国有土地上房屋征收住宅用房货币补偿协议书》（编号×××62号）。协议签订后，答辩人按协议约定支付了各项补偿款，上诉人亦将涉案房屋腾空并交由答辩人拆除，征收补偿事宜已履行完毕。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款及第五条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定，答辩人并非上诉人诉请要求履行房屋补偿职责的责任主体，并非适格被告，原审裁定驳回对答辩人的起诉正确。二、上诉理由不能成立。涉案房屋的补偿属于国有土地上房屋的征收补偿，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定，上诉人对答辩人受温州市鹿城区住房和城乡建设局委托所签订的补偿协议履行产生争议，应当以房屋征收部门温州市鹿城区住房和城乡建设局为被告。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。 经审理，本院对原审认定的案件事实予以确认。 本院认为，根据原审审理情况，以及上诉理由和答辩意见，被上诉人鹿城区政府和双屿街道办事处是否为适格被告，是本案争议焦点。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”根据双方当事人在原审中提交的证据材料，本案系因国有土地上房屋征收补偿协议履行引发的争议。温州市鹿城区住房和城乡建设局作为房屋征收部门认可涉案协议系其委托实施单位双屿街道办事处签订，故本案应以房屋征收部门即温州市鹿城区住房和城乡建设局为被告。被上诉人鹿城区政府并非协议相对方，也未委托双屿街道办事处签订涉案协议，不是本案适格被告。经原审法院释明，上诉人拒绝变更被告，原审裁定驳回其起诉，结论正确。上诉人所提上诉理由均不能成立，本院不予采纳。 但是，考虑到双屿街道办事处系涉案协议签订主体、上诉人起诉要求履行协议第六条主要系基于鹿城区政府有关会议纪要等情况，为便于查清案件事实、实质性解决行政争议，如上诉人就被诉行为另行提起行政诉讼，人民法院可将双屿街道办事处和鹿城区政府追加为第三人参加诉讼。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 审判长  惠忆 审判员  黄寒 审判员  许勤 二〇二〇年十二月十一日 书记员  张维