福建省泉州市洛江区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0504行初128号 原告陈加泽，男，1954年6月3日出生，汉族，住福建省晋江市。 委托代理人陈水金，福建志立律师事务所律师。 委托代理人张选举，福建志立律师事务所实习律师。 被告晋江市自然资源局，住所地福建省晋江市迎宾路27号。 负责人蔡清渠，局长。 委托代理人李菲敏，女，该局工作人员。 委托代理人刘金区，福建晋贤律师事务所律师。 第三人泉州兆盛鞋业有限公司，住所地福建省晋江市陈埭镇梧埭工业区。 法定代表人蔡辉煌。 原告陈加泽不服被告晋江市自然资源局（以下简称“晋江资源局”）作出的土地行政登记，于2020年8月26日向本院提起行政诉讼。本院于2020年9月1日立案后，于同月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。并依原告申请，依法通知泉州兆盛鞋业有限公司（以下简称“兆盛公司”）作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年11月13日公开开庭进行了审理。原告陈加泽的委托代理人陈水金、被告晋江资源局委托代理人李菲敏、刘金区到庭参加诉讼。第三人兆盛公司经本院合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 晋江市人民政府于2010年5月31日作出晋国用(2010)第00449号《国有土地使用权证》（以下简称“涉案《国有土地使用权证》”），记载：土地使用权人为兆盛公司；土地坐落为陈埭镇梧埭村；地类（用途）为工业；使用权类别为出让；使用权面积为4491平方米。 原告陈加泽诉称，1998年9月1日，原告与原晋江市土地管理局签订《晋江市土地管理局征用土地及土地使用权出让合同》（以下简称“《征用出让合同》”），取得位于××村××宗面积为168平方米的国有土地（以案简称“涉案土地”）使用权，四至为：东至金辇厝、西至彬彬厝、南至墩、北至七一路。之后，原告在该宗地上建有六层自用住宅。2018年10月，原告向被告申请不动产权属证书，被告以原告所属住宅用地与相邻土地使用权人兆盛公司的项目用地存在交叉重叠为由，拒绝颁发权属证书。2018年底，原告向晋江市人民政府反映上述问题。被告于2019年1月25日作出晋自然资信答〔2019〕13号《自然资源信访事项答复意见书》（以下简称“涉案《信访答复书》”），处理意见为：“你本人获批的用地在兆盛公司批准范围内，根据你本人反映的情况及被反映人兆盛公司法人代表蔡辉煌的意见，我局将按相关规定给予办理。”但至今，被告仍未予以处理。原告认为，原告早在1998年就已合法取得涉案土地的使用权，而兆盛公司在10几年后方才通过拍卖竞得相邻宗地的使用权，被告在为兆盛公司颁发涉案《国有土地使用权证》过程中，未通知原告指界并签字确认，违反《土地登记办法》的相关规定，侵犯了原告了财产权益。故提起诉讼，请求判令撤销涉案《国有土地使用权证》。 原告向本院提供了下列证据： 1-1.身份证复印件； 1-2.《征用出让合同》； 1-3.房屋、土地证件、证明收验收据； 1-4.收款收据（8份）； 1-5.晋江市陈埭镇梧埭村民委员会（以下简称“梧埭村委会”）证明； 1-6.土地附属房屋照片3份； 该组证据证明原告合法取得涉案土地使用权，主体适格； 2-1.涉案《信访答复书》； 2-2.兆盛公司的声明； 2-3.晋江市不动产登记中心取号单； 2-4.晋江市不动产登记中心监督台工作人员证件照、原告及陈银女（系原告之女）与晋江市不动产登记中心工作人员陈永宣的对话录音及文字整理； 该组证据证明被告拒绝为原告颁发不动产权属证书； 3-1.第三人基本信息查询； 3-2.涉案《国有土地使用权证》； 3-3.晋江市不动产权籍调查表； 3-4.涉案土地宗地图； 该组证据证明涉案《国有土地使用权证》载明的宗地与涉案土地存在交叉重叠。 被告晋江资源局辩称：一、本案被诉的颁证行为发生于2010年5月31日，原告于2020年才提起行政诉讼，已经超过了法律规定的最长的五年起诉期限；二、兆盛公司于2009年12月31日通过竞拍获得的晋江市GY2009-74号地块的国有建设用地使用权，并于2010年与原晋江市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》(以下简称“《出让合同》”)。原晋江市国土资源局根据兆盛公司的申请及提供的相关材料，报请晋江市人民政府同意后为其颁发涉案《国有土地使用权证》，事实清楚，依据充分，程序恰当；三、原告在与原晋江市土地管理局签订《征用出让合同》后，未申请土地使用权登记，其对涉案土地仅享有合同约定的债权权利，在涉案土地已经被依法登记于兆盛公司名下情况下，其无权请求撤销涉案《国有土地使用权证》；四、目前，兆盛公司名下的不动产分别被晋江市人民法院、泉州市中级人民法院查封、轮候查封。答辩人无权对涉案《国有土地使用权证》进行变更登记或撤销登记处理。综上，请求驳回原告的起诉。 被告在举证期限内向本院提供了以下证据： 1.土地登记申请书； 2.营业执照、港澳居民来往内地通行证、外资企业登记基本情况表； 3.成交确认书、《出让合同》； 4.地籍调查表、宗地图； 5.完税凭证、土地出让金票据、登记遗失证明； 证据1-5，证明第三人申请办理土地初始登记及其提交的相关办证材料； 6.土地审批表； 7.土地登记卡； 证据6-7，证明被告对第三人申请进行审批和登记的情况； 8.不动产查封清单、执行裁定书、协助执行通知书，证明登记在第三人涉案《国有土地使用权证》名下的土地使用权现处于被人民法院查封、冻结状态； 被告以《中华人民共和国土地管理法》(2004年)第五条、《福建省实施办法》第三条、《土地登记办法》第七条、第九条、第十二条、第十四条、第十八条作为法律依据。 第三人兆盛公司未提供书面答辩意见，也未向本院提供任何证据。 经庭审质证，原告对被告提供的证据持以下质证意见：证据1、3没有记载申请地块具体的四至范围，无法反映明确的界址；证据4中的宗地图没有申请者、相邻宗地使用者到现场指认的材料，地籍调查表中调查人员的签名系伪造、存在涂改痕迹，且只有一人署名，不符合至少应由两人完成的规定；证据8与本案不具有关联性；其余证据无异议，但证据5-7无法证明被告涉案登记行为的合法性。被告对原告提供的证据持以下质证意见：证据1真实性无异议，但《征用出让合同》不能证明涉案土地在涉案《国有土地使用权证》确定的范围内，从梧埭村委会出具证明的内容来看，兆盛公司在2010年取得国有土地使用权时，原告所主张的土地还是空地，且原告未进行土地登记，没有取得在先物权，故该组证据不能证明原告主体适格；证据2真实性无异议，该组证据可以证明原告至少在2019年1月25日就知道兆盛公司已经办理了涉案《国有土地使用权证》，原告在2020年8月26日提起本案诉讼已超过起诉期限；证据3-3、3-4是原告自行委托案外人测量的，对“三性”有异议，对证据3-1、3-2的真实性无异议。 本院对上述证据分析认证如下：原告提供的证据3-2暨被告提供的证据6、7是被诉行政行为，不作为证据审查；原告提供的证据3-3、3-4，虽系原告自行委托伟志股份公司进行调查制作的，但相关宗地图已获得晋江市不动产登记中心的认可，并拥有不动产单元号，故予以确认。原、被告提供的其他证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》规定的提供证据的要求，本院予以确认。 经审理查明，1998年9月1日，原晋江市土地管理局（甲方）与梧埭村委会（乙方）、陈加泽（丙方）签订《征用出让合同》，三方在合同中约定以下主要内容：甲方征用乙方行政区域内涉案土地168平方米作为住宅用地；该地块征用后，所有权属国家所有，使用权由甲方出让与丙方作为住宅用地；丙方若需改变用途，须另行报批；甲方出让给丙方的土地使用权出让金，丙方应在合同签订之日全部支付清楚（附注：应交清地规费19150元、已交镇政府18250元，补交金额900元），等内容。同日，陈加泽向原晋江市土地管理局陈埭管理所缴纳了土地清理规费900元。2007年，陈加泽在涉案土地上建设了一幢6层高的框架住宅。 2009年12月31日，原晋江市国土资源局作为出让人与兆盛公司作为竞得人签订《成交确认书》，对出让人于2009年12月22日9时至2009年12月31日17时在出让人举办的国有建设用地使用权挂牌出让活动中，竞得人竞得晋江市GY2009-74号地块的国有建设用地使用权事宜进行确认。2010年1月，原晋江市国土资源局作为出让人与兆盛公司作为受让人签订《出让合同》(电子监管号：3505822010B00307-1)，其中合同第四条载明：本合同项下出让宗地编号为晋江市GY2009-74号，宗地总面积大写肆仟肆佰玖拾壹平方米(小写4491平方米)，其中出让宗地面积为大写肆仟肆佰贰拾玖平方米(小写4429平方米)，坐落于陈埭镇梧埭村，出让宗地的平面界址图见附件1。2010年4月29日，兆盛公司就竞得的GY2009-74号地块申请办理初始登记。2010年5月31日，晋江市人民政府准予注册登记并颁发了涉案《国有土地使用权证》。2018年12月，因机构改革，原晋江市国土资源局承担的职责划入晋江资源局。 2018年11月21日，伟志股份公司对涉案土地制作地籍调查表和宗地图，晋江市不动产登记中心已为该宗地图建立了地籍档案（不动产单元号为：350582103118GB10030W00000000）。2019年1月25日，晋江资源局向陈加泽作出涉案《信访答复书》，向其告知以下调查核实情况：兆盛公司于2010年办理涉案《国有土地使用权证》；经初步核对，你已建6层框架民房，在兆盛公司供地范围内；兆盛公司法定代表人蔡辉煌建议晋江资源局对兆盛公司批准的用地按实际情况进行变更，将错划入其公司范围内的陈加泽房屋使用面积进行扣除；根据你本人反映的情况及兆盛公司的意见，我局将按相关规定给予办理。2020年8月17日，兆盛公司出具书面声明，载明以下主要内容：本公司于2010年5月31日取得涉案《国有土地使用权证》，由于相关工作人员失误，上述证书项下宗地图与相邻土地使用权人陈加泽的宅基地宗地图存在部分交叉重叠，鉴于陈加泽已于1998年取得、占有并使用该部分土地使用权，本公司对陈加泽对上述交叉重叠部分享有完整的土地使用权，并不持异议。2020年8月19日，陈加泽就涉案土地向晋江市不动产登记中心申请办理不动产权证被拒。 另查明，涉案《国有土地使用权证》自2015年9月11日起先后被晋江市人民法院、泉州市中级人民法院数起执行案件查封。查封的执行文书案号和期限分别为：(2015)晋执字第1996号（2015年9月11日至2017年9月10日）、(2016)闽0582执3193号（2016年8月29日至2019年8月28日）、(2018)闽0582执1636号（2019年1月11日至2022年1月10日）、(2019)闽0582执210号（2019年5月17日至2022年5月16日）、(2020)闽05执443号（2020年7月15日至2023年7月14日）。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”和《不动产登记暂行条例》相关规定，对原核发机关晋江市人民政府作出的涉案《国有土地使用权证》行为提起诉讼，应以晋江资源局为被告，故被告主体适格。本案的争议焦点有以下几个：一、原告的起诉是否超过起诉期限；二、涉案《国有土地使用权证》是否合法；三、涉案《国有土地使用权证》在被司法查封情况下能否被撤销。下面分析如下： 对于焦点一。本案被诉的行政行为是晋江市人民政府于2010年5月31日为第三人兆盛公司颁发的涉案《国有土地使用权证》，原告陈加泽称直至2020年5、6月份才知道被诉行政行为的内容，其起诉未超出法定起诉期限。被告晋江资源局主张原告的起诉超期，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任”的规定，被告应承担举证责任。本案中，被告虽有将2010年颁发涉案《国有土地使用权证》的情况在2019年1月25日作出的涉案《信访答复书》中加以载明，但未能提供何时向原告送达涉案《信访答复书》的证据，因此，无法以被告作出涉案《信访答复书》的时间推定原告从2019年1月25日起即知道涉案行政行为的存在和内容。另外，涉案《信访答复书》载明的“我局将按相关规定给予办理”等内容，可视为被告对原告作出的行政承诺。退一步讲，即便原告在被告作出涉案《信访答复书》之日不久即收到该文书，但因该行政承诺已产生了使原告觉得被告会主动履行撤销错误登记的义务，故原告因被告作出行政承诺而导致延迟起诉所耽误的时间，可视为属于非因其自身原因耽误起诉期限的情形，被耽误的时间不计算在起诉期限内。另外，本案属因不动产提起的诉讼，适用最长的20年起诉期限，而非5年的起诉期限。是故，原告的起诉未超过期限，对被告此节辩解意见，不予采纳。 对于焦点二，从涉案土地宗地图与涉案《国有土地使用权证》所附的宗地图比对中，可看出，涉案《国有土地使用权证》载明的宗地与涉案土地存在重叠。《土地登记办法》第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。”《福建省土地登记条例》第二十五条规定：“土地登记申请经初步审查符合登记条件的，由登记部门组织地籍调查，经调查认定土地权属合法、界址清楚、面积准确的，予以公告。”本案中，被告在接受第三人的初始登记后，没有组织进行现场地籍调查，在没有审核清楚涉案土地地上附着物权属的情况下，向第三人颁发了涉案《国有土地使用权证》。鉴此，被告作出的涉案《国有土地使用权证》，证据不足，事实不清，程序违法。 对于焦点三。从第三人出具的声明、涉案《信访答复书》载明的内容来看，原、被告以及第三人三方对涉案《国有土地使用权证》载明的土地使用范围与原告使用的涉案土地存在交叉重叠，均没有异议，被告也同意按相关规定给予办理，即将错划入第三人范围内的原告房屋所占土地使用面积从涉案《国有土地使用权证》中予以扣除即进行变更登记，但因涉案《国有土地使用权证》被司法查封，被告未能办理。由此引申出的问题是--涉案《国有土地使用权证》在被司法查封情况下能否被撤销。《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第二十二条第一款规定：“国土资源、房地产管理部门对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权、房屋，在查封、预查封期间不得办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续。”《土地登记办法》第六十九条规定：“对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权，在查封、预查封期间，不得办理土地权利的变更登记或者土地抵押权、地役权登记。”对于土地使用权在被查封期间是否可能进行注销登记问题，最高人民法院在（2018）最高法行申406号行政裁定书中指出：对人民法院在土地使用权采取查封及预查封期间所禁止的3种情形，是为限制土地使用权的转移，而注销登记行为非限制情形。由此可推导出，对于被查封但尚未被拍卖出去的土地使用权，若国土资源行政主管部门颁发土地权属证书时存在问题，则法院有权对存在错误的相关土地权证予以撤销。否则，若是法院无权撤销的，被国土资源行政主管部门错误颁证行为侵害的土地权利人，只能眼睁睁看着自己应享有的土地使用权经司法处置后被转移给善意第三人，而自己的权利却没有相应的救济渠道，实有违公平正义原则，显然，这绝非上述法律规定的本意。同时，对于确实存在登记错误的行政行为，从源头上予以指正，远比当事人的合法财产因该错误登记造成诸如被司法拍卖处理等不利后果后再通过提起赔偿诉讼予以修补，更符合法经济学原理和行政诉权保障原则要求。因此，本案中，对已被查封的涉案《国有土地使用权证》，人民法院有权撤销。 综上，被告作出的涉案《国有土地使用权证》，证据不足，事实不清，程序违法，依法应当予以撤销。第三人经本院合法传唤无正当理由拒不到庭，不发生阻止案件审理的效果。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款的规定，判决如下： 撤销被告晋江市自然资源局于2010年5月31日作出的晋国用(2010)第00449号《国有土地使用权证》。 本案案件受理费50元，由被告晋江市自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省泉州市中级人民法院。 审 判 长  林前枢 人民陪审员  纪聪明 人民陪审员  杜鸿生 二〇二〇年十二月二十六日 书 记 员  赵雪薇 附注：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第七十九条第二款第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果。