贵州省贵阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔01行初347号原告谢凡敏，女，1973年10月6日出生，汉族，住贵州省贵阳市乌当区。委托代理人周涛，北京诚略律师事务所律师，执业证号：11101200910117539。委托代理人燕晓静，北京诚略律师事务所律师，执业证号：11101201711774838。被告（原行政机关）贵阳市乌当区人民政府，住所地贵阳市乌当区航天路**乌当行政中心。法定代表人李成，区长。委托出庭人员王飞，乌当区人民政府副区长。委托代理人鄢芷淳，贵州富迪律师事务所律师，执业证号：15201201611213202。委托代理人杨胜糌，贵州富迪律师事务所实习律师。被告（复议机关）贵阳市人民政府，住所地贵州省贵阳市观山湖区林城东路**。法定代表人陈晏，市长。委托代理人石陶然，贵州北斗星律师事务所律师，执业证号：15201198910948450。委托代理人潘黔刚，贵州北斗星律师事务所律师，执业证号：15201201310138254。委托出庭人员周宏昊、游三花，系司法局工作人员。原告谢凡敏不服贵阳市乌当区人民政府（以下简称乌当区政府）、贵阳市人民政府（以下简称贵阳市政府）城乡建设行政管理行政征收及行政复议一案，于2020年9月17日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于法定期限内向被告乌当区政府、贵阳市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月4日公开开庭审理了本案，原告谢凡敏及委托代理人周涛、燕晓静，被告乌当区政府行政机关负责人委托代为出庭的副区长王飞及乌当区政府的委托代理人鄢芷淳、杨胜糌，被告贵阳市政府的委托代理人潘黔刚及其行政机关负责人委托代为出庭的工作人员周宏昊、游三花到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2008年12月30日，贵州省人民政府作出黔府用地函〔2008〕131号《关于贵州军安房地产开发有限公司建设经济适用住房项目的批复》，同意并批准将乌当区新添街道办事处北衙村集体农用地4.5127公顷转为建设用地，同时批准将该集体农用地和农村集体建设用地3.3123公顷征为国有，作为贵州军安房地产开发有限公司建设经济适用住房用地。2018年10月23日，乌当区政府作出乌府发[2018]27号《贵阳市乌当区人民政府房屋征收决定》（以下简称27号征收决定），决定对乌当区红边地块棚户区改造项目红线范围内房屋予以征收，并载明征收范围、房屋征收部门（贵阳市乌当区房屋征收局）、签约期限和征收补偿等内容。2018年12月6日，原告向贵阳市政府申请行政复议，2020年3月17日，被告贵阳市政府作出筑府行复决字[2020]07号《行政复议决定书》（以下简称7号复议决定），决定维持被申请人乌当区政府作出的27号征收决定。原告谢凡敏诉称，原告在贵阳市乌当区有居住使用的房屋一处，2018年10月23日，因乌当区红边地块棚户区改造项目建设需要，被告乌当区政府作出27号征收决定，将原告上述房屋纳入征收范围。2018年12月6日，原告等八人作为申请人，针对27号征收决定向被告贵阳市政府提起行政复议申请，2019年1月18日，行政复议中止，2020年3月17日，贵阳市政府作出7号复议决定，维持被告乌当区政府的27号征收决定，原告于2020年3月22日签收。原告认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定，被告乌当区政府作出的27号征收决定事实不清，证据不足，违反法定程序，缺少法律依据，应予撤销。而被告贵阳市政府在行政复议程序中未依法进行基本案件事实的审查，所作出的复议决定侵犯了原告合法权益，原告特依法诉至本院，请求：一、撤销被告乌当区政府作出的乌府发［2018］27号《贵阳市乌当区人民政府房屋征收决定》；二、撤销被告贵阳市政府作出的筑府行复决字［2020］07号《行政复议决定书》；三、本案诉讼费用由二被告负担。原告谢凡敏向本院提交以下证据：第一组证据：原告户口本复印件，证明原告系红边区村民，在红边有合法的房屋进行居住；第二组证据：1.乌府发（2018）27号贵阳市乌当区人民政府房屋征收决定，该组证据证明乌当区政府作出了案涉征收决定，原告对此不服提出本案诉讼；第三组证据：07号行政复议决定，证明原告在本案起诉前向市政府提出申请，市政府进行了维持，原告不服提出诉讼，符合法律要求；第四组证据：贵阳市中级人民法院及贵州省高级人民法院作出的裁定书，证明原告在本案起诉之前已经就本案的征收决定和复议决定向贵阳市中级人民法院提起了诉讼，因法院认为八原告应分别起诉，故驳回了原告的起诉，原告按照裁定要求单独诉讼。被告乌当区政府辩称，一、依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称条例）第四条、第八条第五项规定，答辩人具有作出房屋征收的法定职权。乌当区红边地块棚户区改造项目已取得了贵州省人民政府黔府用地函[2008]131号用地批复及关于乌当区红边地块棚户区改造项目可行性研究报告的批复等相关批复，并被纳入2018年国家棚户区改造计划。同时，贵阳市国土资源局作出了关于乌当区北衙1号、北衙2号、北衙3号、红边、新寨坡和温泉南路六个地块棚户区改造项目符合相关土地利用总体规划的情况说明。二、答辩人作出房屋征收决定实体及程序符合条例规定。答辩人作出征收决定前对项目红线范围进行入户摸底登记并公示，由被征收人民主书面签名投票选定评估机构，将拟定房屋征收补偿方案公布征求意见。在作出征收决定前制定风险评估报告，落实征收补偿费用，实现专户存储、专款专用，于2018年10月23日作出征收决定并于当日发布公告。三、答辩人作出的案涉征收决定已按照国有土地对涉案房屋进行征收符合法律规定，履行了法定程序。乌当区红边地块棚户区改造项目是经贵阳市政府批复的重点旧城改造项目之一，案涉项目已于2008年取得批复，法定行政审批程序已经完成。综上，被诉《房屋征收决定》是答辩人严格依照法律和征收条例的相关规定作出，符合相关法律法规的规定，征收补偿方案制定程序正当、内容合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告乌当区政府在举证期内向本院提交了以下证据：第一组证据：1.统一社会信用代码证书；2.法定代表人身份证明。该组证据证明乌当区政府作为县级人民政府具备作出房屋征收决定的主体资格。第二组证据：1.贵阳市国土资源局关于乌当区改造项目有关事宜的情况说明；2.关于乌当红边地块棚户区城中村改造计划的函；3.关于乌当红边地块棚户区改造项目纳入国家计划的确认函；4.关于乌当红边地块棚户区改造建设项目建设书的批复；5.关于乌当红边地块棚户区改造项目可行性研究报告的批复；6.贵阳市生态文明建设委员会关于乌当区改造项目勘界红线涉及林地及环保相关意见的回复；7.关于乌当区改造项目勘界红线路网的有关意见建议；8.涉案土地批转手续；9.北衙片区改造地块红线图（经规划部门、国土部门盖章确认）含红边地块棚户区改造红线图；10.乌当区2018年国民经济和社会发展计划执行情况及2019年国民经济和社会发展计划（草案）报告、2019年政府工作报告、第13个五年规划纲要；11.筑府发［2017］29号市人民政府关于印发《贵阳市加快城市“三变”改造推进棚户区城中村改造实施方案（试行）》的通知。该组证据证明贵阳市乌当区红边地块棚改项目已经被纳入2018年贵阳市棚户区城中村改造计划、2018年国家棚户区改造项计划，已取得可行性研究报告的批复，符合贵阳市土地利用总体规划（2006-2020）调整完善方案，符合饮用水水源保护、林业等规划，并被纳入了乌当区国民经济和社会发展年度计划及第13个国民经济规划。第三组证据：1.新天社区北衙村红边地块范围内棚户区改造项目摸底公告；2.乌当区新天社区棚改项目房屋摸底调查表；3.乌当区红边地块棚户区改造项目摸底结果公示；4.乌当区红边地块棚户区改造项目红线范围内被征收房屋评估机构推选公告；5.乌当中心城区北衙1号、2号、3号地块、红边地块等四个棚户区改造项目红线范围内被征收房屋评估机构推选结果公示。该组证据证明涉案的房屋征收评估机构来自于被征收人民主协商选定，广泛征求了项目范围内被征收人的意见，征求意见的结果为：选定贵州众鑫房地产资产评估有限公司为本次项目评估机构评估机构选定程序合法。第四组证据：1.贵阳市乌当区重大事项社会稳定风险评估报告；2.《乌当区红边地块棚户区改造项目房屋征收安置补偿方案（征求意见稿）》和《乌当区红边地块棚户区改造项目房屋征收安置补助方案（征求意见稿）》；3.《关于乌当区红边地块棚户区改造项目房屋征收安置补偿方案（征求意见稿）》公告、公示及反馈意见；4.预评估结果公示及评估结果公示；5.贵阳市乌当区房屋征收局开户行为工行贵州省贵阳市乌当分行的账户与贵阳泉丰城市建设投资有限公司涉及用途为征收款等的资金往来情况的业务回单及资金往来结算收据；6.乌府发[2018]27号《贵阳市乌当区人民政府房屋征收决定》；7.乌当区红边地块棚户区改造项目房屋征收安置补偿方案；8.贵阳市乌当区人民政府房屋征收决定书的公告及公示资料；9.情况说明。该组证据证明1.乌当区政府作出涉案房屋征收决定前，按照有关规定进行社会稳定风险评估；2.涉案征收补偿方案征求了公众意见，同时根据反馈意见对征求意见稿装修补偿以及产权调换房屋地点进行了调整；3.乌当区政府作出房屋征收决定前，征收补偿费用专户存储、专款专用，足额到位；4.乌当区政府作出涉案征收决定后进行了及时公告，载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项；5.涉案征收决定符合法律规定，程序正当。被告贵阳市政府辩称，答辩人依法定程序作出的复议决定书程序合法且正当。被答辩人不服乌当区政府作出的征收决定向答辩人提交《行政复议申请书》及相关材料，答辩人依法受理后制作《行政复议受理通知书》及《提出行政复议答复通知书》送达双方当事人。2019年1月18日，答辩人依法中止该案件审理后，于2020年3月16日恢复审理。2020年3月17日，答辩人经审查乌当区政府提交的答复书、当初作出具体行政行为的证据材料及答辩人依职权调取的各项证据材料后，作出27号复议决定书。认定案涉集体土地已经取得贵州省人民政府批准手续，征收涉及棚户区改造，符合国民经济和社会发展规划等，已纳入乌当区国民经济和社会发展年度计划；乌当区政府拟定征收安置补偿方案后进行了公示征求公众意见，按照有关规定进行了社会稳定风险评估，并由被征收人协商选定评估机构；作出征收决定予以公告，并载明行政复议和行政诉讼权利等事项，均符合《国有土地上房屋征收补偿条例》的各项规定。综上，答辩人通过对乌当区作出征收决定的主体、内容和程序等进行审查，作出的复议决定书程序合法正当，依据合法充分，被答辩人的诉请没有事实和法律依据，依法应予驳回。被告贵阳市政府在举证期内向本院提交了以下证据：第一组证据：1.（乌发改通字[2018]16号）《关于乌当区中心城区北衙1号地块棚户区改造项目可行性研究报告的批复》；2.（黔府用地函[2008]131号）贵州省人民政府关于军安房地产开发有限责任公司建设经济适用住房项目的批复；3.乌当区红边地块棚户区改造项目工作开展情况说明。该组证据证明1.征收涉及棚户区改造，符合公共利益的需要；2.2008年，经批准，案涉集体土地征收已取得贵州省人民政府的批准手续。第二组证据：1.乌当区2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年国民经济和社会发展计划；2.贵阳市国土资源局关于乌当区改造项目有关事宜的情况说明；3.关于乌当区改造项目红线路网的有关意见建议；4.贵阳市生态文明建设委员会关于乌当区改造项目勘界红线涉及林地及环保相关意见的回复；5.贵阳市城乡“三变”改革办公室关于乌当红边地棚户区城中村改造计划的函；6.关于乌当区红边地块棚户区改造项目纳入国家计划的确认函。该组证据证明1.征收涉及的棚户区改造项目符合国民经济和设施发展规划、土地利用总规划、城乡规划和专项规划；2.征地涉及的棚户区改造项目已纳入乌当区国民经济和社会发展年度计划。第三组证据：1.《乌当区红边地块棚户区改造项目房屋征收安置补偿方案（征求意见稿）》及公布的照片；2.关于《乌当中心城区北衙1号地块棚户区改造项目房屋征收安置补偿方案（征求意见稿）》征求意见的公告及公布的照片；3.房屋征收安置补偿方案反馈意见的情况说明。该组证据证明1.2018年4月11日，乌当区人民政府拟定了《乌当中心城区北衙1号地块棚户区改造项目房屋征收安置补偿方案（征求意见稿）》，并进行了公示，征求公众意见，征求意见期限30日；2.乌当区人民政府根据被征收人意见对补偿标准进行了调整。第四组证据：贵阳市乌当区重大事项社会稳定风险评估报告。该组证据证明乌当区人民政府按照有关规定进行了社会稳定风险评估。第五组证据：收据及银行业务回单。该组证据证明征收补偿费用足额到位、专户存储。第六组证据：1.《乌当区红边门地块棚户区改造项目红线范围内被征收房屋评估机构推选公告》及公布的照片；2.《乌当中心城区北衙1号地块、2号地块、3号地块、红边地块等四个棚户区改造项目红线范围内被征收房屋评估机构推选结果公示》及公布的照片。该组证据证明房地产价格评估机构系由被征收人协商选定。第七组证据：1.《贵阳市乌当区人民政府房屋征收决定》；2.《贵阳市乌当区人民政府房屋征收公告》及公布的照片。该组证据证明乌当区人民政府作出房屋征收决定后进行了公告，公告载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。第八组证据：1.原告提交的《行政复议申请书及材料》；2.被告贵阳市人民政府作出的《行政复议受理通知书》（编号：筑府行复受字【2018】99号）；3.《全国邮政特快专递》（1021586880017）。该组证据证明被告贵阳市人民政府在收到原告行政复议申请后的法定期限内，依法受理。第九组证据：1.《提出行政复议答复通知书》（编号：筑府行复受字【2018】99号）；2.送达回证。该组证据证明2018年12月12日，被告贵阳市人民政府向被告乌当区人民政府送达了《提出行政复议答复通知书》、《行政复议申请书》。第十组证据：1.2018年12月17日，被告乌当区人民政府提交的《行政复议答复书》及当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。该组证据证明乌当区人民政府在法定期限内提交了书面答复、当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。第十一组证据：1.《行政复议案件中止审理通知书》（编号：筑府行复中字【2019】04号）；2.《行政复议案件中止审理通知书》送达回证（乌当区人民政府）；3.《全国邮政特快专递》（1021586915517）；4.《恢复行政复议审理通知书》（编号：筑府行复恢字【2020】07号）；5.《恢复行政复议审理通知书》送达回证（乌当区人民政府）；6.《全国邮政特快专递》（1037790070132）。该组证据证明1.2019年1月18日，被告贵阳市人民政府依法中止了该行政复议案件的审理并告知了当事人；2.2020年1月16日，被告贵阳市人民政府依法恢复了该行政复议案件的审理并告知了当事人。第十二组证据：1.《行政复议决定书》（编号：筑府行复决字【2020】07号）；2.《行政复议决定书》送达回证（乌当区人民政府）；3.《全国邮政特快专递》（1037790060032）。该组证据证明2020年1月17日，被告贵阳市人民政府依法作出了《行政复议决定书》并送达了当事人。经庭审质证，被告乌当区政府对原告提交的证据发表质证意见如下：第一组证据真实性及证明目的不认可，原告未提供原件，仅户口本不能证明原告拥有合法住宅居住；第二组、第三组证据三性无异议，证明目的不认可，原告对复议决定有异议提起诉讼超过法定15日期限；第四组证据三性无异议，证明目的不认可，该案诉讼系原告自身原因导致耽误起诉期限。被告贵阳市政府对原告提交的证据发表质证意见如下：与被告乌当区政府质证意见一致。原告对被告乌当区政府提交的证据发表质证意见如下：原告对被告提交的第一组证据三性认可。第二组证据1真实性关联性认可，合法性及证明目的不认可，该情况说明没有明确案涉地块土地利用总体规划；证据2三性无异议，该文件要求对案涉房屋拆除重建，证明目的不认可；证据3-7真实性关联性认可，证明目的不认可，案涉地块应按照棚户区要求原地重建，案涉项目不涉及安置房建设和新地块开发建设资金，回复只针对案涉棚户区改造项目不针对新建项目，改造项目应当符合贵阳市道路规划要求，原告并未看到相关规划图；证据8真实性合法性认可，关联性及证明目的不认可，131号批复系12年前的，没有具体用地范围及红线图，不能证明是案涉房屋所使用的；证据9真实性关联性无异议；证据10真实性无异议，关联性合法性及证明目的不认可，草案报告不明确是否通过，不能作为有效文件；证据11三性无异议，证明目的不认可，缺少对城乡规划和专项规划的文件。第三组证据1-3三性无异议；证据4、5三性不认可，选择评估机构应在发布公告前，且不符合张贴要求，推选公示违反程序要求。第四组证据1真实性无异议，合法性关联性及证明目的不认可，评估报告和送审时间为同一天，未经过审查批准；证据2、3三性不认可，公告照片不能体现时间地点，原件无法确认，该说明是为了应对复议及诉讼所做；证据4三性不予认可，预评估结果应经过评估报告确认，其房价远低于周边；证据5真实性无异议，关联性合法性及证明目的不认可；证据6、7真实性关联性无异议，合法性不认可；证据8、9三性不认可，与本案没有关联。原告对被告贵阳市政府提交的证据发表质证意见如下：原告对证据1-4、6-7三性无异议，证据5真实性、关联性不认可，原告认为收据及银行业务回单系复印件，且收据备注为北衙1号，与案涉地块没有关联；证据8-11三性无异议，对复议决定的合法性不认可。本院对上述证据作如下认证，原告、被告提交的全部证据的真实性、合法性、关联性予以确认，但对于上述证据的证明目的需结合案件相关事实证据分析认定。经审理查明：原告谢凡敏系贵阳市乌当区村民，在该村拥有房屋。2008年12月30日，贵州省人民政府作出黔府用地函〔2008〕131号《关于贵州军安房地产开发有限公司建设经济适用住房项目的批复》，同意并批准将乌当区新天街道办事处北衙村集体农用地4.5127公顷转为建设用地，同时批准将该集体农用地和农村集体建设用地3.3123公顷征为国有，作为贵州军安房地产开发有限公司建设经济适用住房用地。2017年9月23日，新天社区服务中心、新天经济发展局及北衙村委会作出《新天社区北衙村组地块范围内棚户区改造项目摸底公告》及房屋摸底调查表并张贴公告。2018年3月7日，贵阳市乌当区发展和改革局作出乌发改通字〔2018〕16号《关于乌当区红边地块棚户区改造项目可行性研究报告的批复》，原则同意乌当区红边地块棚户区改造项目。2018年8月10日，贵州省住房和城乡建设厅作出《关于乌当区红边地块棚户区改造项目纳入国家计划的确认函》，确认乌当区红边地块棚户区改造项目388户纳入2019年国家棚户改造计划。2018年6月15日，贵阳市乌当区房屋征收局公示了被征收房屋评估机构推选结果，选定贵州众鑫房地产资产评估有限公司作为该案涉项目房屋评估机构。2018年7月10日，乌当区房屋征收局作出案涉项目风险评估报告，并制作房屋征收安置补偿方案及房屋征收安置补助方案意见稿进行公示。2018年10月23日，被告乌当区政府根据131号用地批复及棚户区改造项目可行性研究报告的批复等相关批复，作出27号《房屋征收决定》，决定对包含原告房屋在内的乌当区红边地块棚户区改造项目红线范围内房屋予以征收。原告认为被告乌当区政府在作出征收决定前未按照相关法律法规组织原告听证，也未提供证据证明其行政行为合法，遂向被告贵阳市政府联名申请行政复议，要求撤销乌当区政府作出的27号房屋征收决定。被告贵阳市政府受理该申请后，经审查被告乌当区政府提交的答复书及作出具体行政行为的证据、依据及依职权调取的其他材料后，认为被申请人乌当区政府在作出案涉征收决定前履行了相应法定程序，符合法律规定，决定维持被申请人作出的27号房屋征收决定。2020年3月17日，被告贵阳市政府作出7号复议决定书并送达原告。原告认为被告乌当区政府作出征收决定程序违法，适用法律错误，证据不足，被告贵阳市政府作出复议决定维持上述征收决定侵犯了其合法权益，故诉至本院，诉请如前所述。本院认为，本案争议焦点为乌当区政府作出的27号征收决定及贵阳市政府作出7号复议决定书是否合法、是否应当予以撤销。本案中，乌当区政府提供的贵州省人民政府黔府用地函〔2008〕131号《省人民政府关于军安房地产开发有限公司建设经济适用住房项目的批复》证实案涉项目土地系集体土地。集体土地的征收与国有土地上房屋的征收，在征收对象、征收主体、征收程序以及适用法律等方面均存在明显区别。集体土地征收补偿应当依照土地管理法的相关规定予以征收补偿安置，除非符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定的情形，一般不得按照征补条例进行安置补偿。本案中，27号征收决定系依据征补条例的相关规定作出，但乌当区政府并未提供证据证实案涉项目土地已被征为国有，故27号征收决定依照征补条例作出系适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项之规定，27号征收决定依法应予以撤销，但该征收项目系棚户区改造项目，大多数被征收户已签订征收补偿协议，如撤销该征收决定会给社会公共利益造成重大损害，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，应判决确认违法。由于乌当区政府作出27号征收决定被确认违法，贵阳市政府的7号复议决定系维持了前述征收决定，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。”的规定，贵阳市政府的行政复议决定也因原行政行为确认违法，应一并予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第一项、第二项、第七十四条第一款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条之规定，判决如下：一、确认被告贵阳市乌当区人民政府于2018年10月23日作出的乌府发[2018]27号《贵阳市乌当区人民政府房屋征收决定》违法；二、撤销被告贵阳市人民政府于2020年3月17日作出的筑府行复决字[2020]07号行政复议决定书；三、驳回原告谢凡敏的其他诉讼请求。案件受理费50元，由贵阳市乌当区人民政府、贵阳市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审判长 刘 静审判员 黄 晓审判员 何度海二〇二〇年十二月十一日法官助理王晓蔓书记员邹黔粤