浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行申858号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）周玉耿，男，汉族，1955年6月10日出生，住杭州市余杭区。 委托代理人孙振明，北京市中银律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）杭州市余杭区塘栖镇人民政府。住所地：杭州市余杭区塘栖镇人民路**。 法定代表人郭欣玮，镇长。 委托代理人沈策，工作人员。 委托代理人杨燕，浙江诺力亚律师事务所律师。 周玉耿诉杭州市余杭区塘栖镇人民政府（以下简称塘栖镇政府）房屋搬迁行政协议一案，杭州市中级人民法院于2019年12月20日作出（2019）浙01行终1001号行政判决。周玉耿不服，向本院申请再审。本院立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷、询问，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。现已审理终结。 一、二审法院审理查明：2018年11月26日，在前期评估、协商的基础上，被告作为甲方，原告作为乙方签订了《集体所有土地城镇居民房屋搬迁补偿安臵协议书》（以下简称《搬迁补偿安臵协议》）。双方约定：第一条、乙方被搬迁房屋现状。经现场调查核实，乙方房屋坐落于××镇××街××号，房产证件名称房屋所有权证，证件号为余房权证塘01984号，证内建筑面积187.81平方米，其他建筑面积22.41平方米；总建筑面积210.22平方米，其中：确权建筑面积210.22平方米。第二条、搬迁补偿及奖励费用……本条涉及费用为534401元。第三条、补偿安臵方式。乙方选择多高层公寓安臵面积为210.22平方米。第四条、付款方式。甲方应支付乙方搬迁补偿及奖励（补助）费用、货币化补偿款等费用计人民币534401元。乙方户型选择面积超过确权面积19.78平方米，10平方米X4200元/平方米=42000元，9.78平方米X7000元/平方米=68460元，合计自愿先行缴纳购房预交款110460元。在签订本协议后，乙方在规定的期限内搬迁完毕并将腾空房屋交与甲方，并经甲方验收合格后且该区块全部腾空后15个工作日内，甲方将423941元一次性付清。第五条、房屋搬迁。乙方搬迁腾空房屋交给甲方后，乙方不得拆除、损坏房屋，违者按评估机构出具的评估价由甲方直接从补偿金额中扣除。第六条（略）。第七条、本协议签订后15日内，乙方应向甲方移交有关房屋、土地证件，全权委托甲方统一向房管、土地部门办理产权注销或者变更手续，如在规定期限不移交给甲方的一切后果由乙方自行负责。第八条（略）。第九条（略）。第十条、本协议一式六份，甲方执五份，乙方执一份。被告在甲方落款处盖章，原告在乙方落款处签署“周玉耿”并捺印。原告不服，诉至法院。另查明，原告在塘栖镇集体土地城镇居民住宅房屋征迁补偿清单中的产权人签字处签署“周玉耿”并捺印。原告的房屋已于2019年3月31日腾空并领取了协议中的款项。 一审法院认为，房屋搬迁补偿安臵协议书系搬迁人与被搬迁人就房屋搬迁补偿安臵事宜协商一致达成的协议。本案中，经事先评估且补偿清单亦经原告签字（捺印）确认后，被告与原告签订了《搬迁补偿安臵协议》，并对房屋情况及补偿金额、补偿款支付时间、房屋搬迁、补偿安臵方式以及违约责任等内容作出了明确约定。该协议的签订双方均具有相应的民事权利能力和民事行为能力，协议系双方真实意思表示。协议签订后，原告腾空了房屋并领取了补偿款。同时，协议的内容并未违反法律、行政法规的效力性强制性规定，也不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十三条、第五十四条规定的合同无效、被撤销的情形。原告以案涉地块尚未被征收以及被告逼迫原告签订空白协议等为由主张撤销《搬迁补偿安臵协议》。该院认为，房屋搬迁补偿安臵协议并不等同于征地房屋补偿安臵协议，原告亦未提供证据证明被诉《搬迁补偿安臵协议》存在应予撤销的法定情形。 故对原告的诉讼请求该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第四条、第五十二条、第五十三条、第五十四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告周玉耿的诉讼请求。 二审法院认为，涉案协议并不是以土地征收为前提而实施的房屋补偿，而是一次搬迁行为。征收是一个法定概念，是以实现公共利益为目的，以国家强制力保障的改变所有权的行为，被征收人没有拒绝的权利。而搬迁是以自愿为前提的，被搬迁人有拒绝的权利，搬迁虽没有法律明确规定，但因其不具有强制力，亦不违法。本案搬迁行为并不改变集体土地的所有权属性，故不适用土地管理法关于征收的相关规定。上诉人主张在受欺骗、受胁迫情况下签订涉案协议，但协议文本明确表明系搬迁行为而不是征收行为，并不存在欺骗；协议签订后，上诉人又主动腾空了房屋并领取了相关款项，故应认定涉案协议系双方自愿签订，合同效力应予确认。另外，涉案房屋的补偿金额系评估得出，上诉人在补偿清单上亦签字确认；房屋搬迁后的安臵方式亦是按照当地统一政策确定；上诉人户还享受了相应的奖励政策。据此，涉案协议已经充分保障了上诉人户的正当权益，并不存在显失公平的情形。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。 上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉，维持原判。 周玉耿再审申请称：一、原审认定事实错误。（一）被申请人无法定职权签订《搬迁补偿安臵协议》。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”故被申请人无签订案涉协议的法定职权。（二）案涉协议系再审申请人受到欺骗、逼迫情况下签订。被申请人一直以征拆项目名义与申请人进行沟通，从被申请人《塘栖镇集体土地城镇居民住宅房屋征收征拆摘要》《房屋腾空通知书》也可以看出，塘栖镇政府一直以征收的名义宣传。且在被申请人采取阻碍申请人正常经营、强制搬迁、拆除等行为逼迫下，申请人被迫才签订了空白的协议书。二、原审适用法律错误。本案被申请人所谓的“协议搬迁”实质就是集体土地上房屋拆迁，被申请人最终目的是为了征地建造设立幼儿园，且根据“房随地走，地，地随房走向相统一原则”，被申请人应当按照土地管理法规定的征收程序对房屋以及涉及的集体土地进行合法征收，而不能用“协议搬迁”代替征收程序。不能因被申请人换了一个“协议搬迁”的名称，就仅适用《中华人民共和国合同法》的相关规定，却规避法律法规规定的集体土地及房屋征收法定程序，使土地管理法规定形同虚设。三、案涉协议补偿标准无事实和法律依据，显失公平，明显降低了申请人原有生活水平，应依照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿。综上，请求撤销一、二审判决，发回重审。 塘栖镇政府答辩称：一、原审法院认定事实清楚、适用法律正确。首先，双方当事人在平等、自愿、协商一致的基础上签订《搬迁补偿安臵协议》，应受法律保护。其次，案涉协议系房屋搬迁安臵协议，不是征地房屋补偿安臵协议，且答辩人就案涉协议约定的义务已履行完毕。最后，案涉协议既不存在行政诉讼法有关合同无效、可撤销之情形，也不存在《中华人民共和国合同法》五十二条、五十三条、五十四条规定的合同无效、可撤销或变更的情形。因此，一、二审法院认定事实清楚、适用法律正确。 二、再审申请理由不成立。被申请人根据《中华人民共和国合同法》相关规定，在与再审申请人协商一致后签订案涉协议，并不存在无职权或欺骗、胁迫被答辩人之情形。且再审申请人系自愿有偿退出所使用的集体土地。案涉房屋系建造于集体土地之上，搬迁时该土地性质仍然属于集体土地性质，故不应按照国有土地上房屋征收之标准补偿。综上，再审申请理由不成立。请求驳回再审申请。 本院认为，本案系因再审申请人周玉耿针对其与被申请人塘栖镇政府签订的案涉《搬迁补偿安臵协议》提起的撤销诉讼。因此，此案涉协议是否存在应予依法撤销的情形，是本案争议焦点。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”由于案涉协议系因塘栖镇“小城镇环境综合整治项目（西小河圣堂漾区块）”建设所需而签订，故塘栖镇政府签订案涉协议具备职权依据。本案中，再审申请人主张撤销案涉协议的主要理由是认为，被申请人系以“协议搬迁”名义替代集体土地及房屋征收的法定程序，故不能仅适用《中华人民共和国合同法》的相关规定审查被诉协议的合法性，且在协议签订过程中还存在欺诈、胁迫情形。本院经审理认为，从案涉协议名称看为房屋搬迁协议，系针对集体所有土地上的城镇居民房屋的补偿安臵，该协议事项并不属于征收集体所有土地过程中的房屋拆迁补偿安臵协议，故不能以《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例的相关规定来评判被申请人的行政职权依据。况且，在协议签订前，案涉房屋已经有权主体评估，再审申请人对评估后形成的补偿清单亦已签字认可，被诉协议所涉补偿事项与补偿清单内容相吻合。协议签订后，再审申请人已按协议约定腾空房屋并领取各项补偿款。在案证据不能印证在案涉协议签订过程中存在《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的“重大误解”、“显失公正”和“欺诈、胁迫或者乘人之危”情形。再审申请人虽然提出案涉协议应予撤销的理由，却未能提供其诉讼主张成立的证据，故一、二审法院未予支持其诉讼主张，并无不当。综上，再审申请人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回再审申请人周玉耿的再审申请。 审判长  惠忆 审判员  许勤 审判员  黄寒 二〇二〇年十二月十四日 书记员  张维