云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）云行终562号上诉人（一审原告）马年春，男，汉族，1962年2月12日生，住云南省昆明市五华区。被上诉人（一审被告）昆明市人民政府。住所地：云南省昆明市呈贡区锦绣大街一号。法定代表人王喜良，市长。委托代理人刘潘军。代理权限：特别授权代理。委托代理人罗天，北京大成（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人马年春因诉昆明市人民政府（以下简称市政府）房屋行政复议一案，不服云南省昆明市中级人民法院作出的（2019）云01行初279号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年11月25日公开开庭审理了本案。上诉人马年春，被上诉人市政府的委托代理人刘潘军、罗天到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。一审法院认定，马年春持有昆明市房权证字第××号《房屋所有权证》，是官渡区吴井路400号2栋1单元14号国有土地上房屋所有权人。2013年2月18日，官渡区人民政府（以下简称区政府）发布《官渡区五里中央商务区（ＣＢＤ）国有土地上房屋征收决定》（以下简称《房屋征收决定》）公告，确定了国有土地上房屋征收的范围等事项及补偿安置方案《官渡区五里中央商务区（ＣＢＤ）国有土地上房屋征收与补偿安置方案》（以下简称《补偿安置方案》），并明确征收范围内各地块实行分期搬迁的原则。《房屋征收决定》在“六、征收实施时间”部分规定“公告发布之日起启动征收范围内征收工作。因项目范围较大，征收范围内各分地块施行分期搬迁的原则。各分地块在官渡区五里项目征地拆迁工作指挥部发布《房屋搬迁通告》后三个月内完成搬迁工作，具体片区搬迁时间以各片区《房屋搬迁通告》为准”；在“七、签约期限”部分规定“各分地块具体签约期限以官渡区五里项目征地拆迁工作指挥部另行发布的《房屋搬迁通告》所确定的签约期限为准”；在“九、权利救济”部分规定可在公告发布之日起60日内申请复议或3个月内提起行政诉讼；该决定确定“官渡区五里项目征地拆迁工作指挥部”为“房屋征收具体组织实施机构”；并称“本《房屋征收决定》自公告之日起执行”。2019年7月26日，区政府设立的官渡区五里项目征地拆迁工作指挥部发布《昆明市官渡区中央商务区（ＣＢＤ）项目（国有土地及地上房屋）房屋搬迁有关事项的通告（第十一期）》（以下简称《房屋搬迁通告（第十一期）》），启动对Ａ13-1、Ａ13-2、Ｃ1、Ａ17、Ａ28地块的房屋征收搬迁工作，确定的房屋搬迁及签约实施期限为搬迁通告发布后90天内（2019年7月26日至2019年10月23日止），称补偿安置将严格执行《补偿安置方案》及补充奖励措施确定的补偿原则和标准。2019年8月15日，马年春因不服《房屋搬迁通告（第十一期）》，主张其合法房产在通告搬迁范围内，故以区政府为被申请人，向市政府申请行政复议，请求撤销区政府据《房屋征收决定》作出的《房屋搬迁通告（第十一期）》具体行政行为。市政府经复议，于2019年11月5日作出云昆政行复决字〔2019〕第78号《行政复议决定书》（以下简称78号行政复议决定），以“《房屋搬迁通告（第十一期）》是执行《五里中央商务区征收决定》这一具体行政行为的过程行为，不是单独具体行政行为，只是通知了第十一期的搬迁及具体签约时间，未改变房屋征收决定所确定的内容，未增加申请人义务或减损其权利，未对申请人权利义务产生实际的影响”为由，适用《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项、第四十八条第一款第（二）项，决定驳回马年春的复议申请。该复议决定书已于2019年11月11日向马年春送达。马年春不服78号行政复议决定，提起（2019）云01行初268号诉讼，昆明中院于2019年11月26日登记立案后，经向马年春释明其不得同时起诉《房屋搬迁通告（第十一期）》和驳回复议申请的复议决定，并释明起诉存在的其他不规范情形后，马年春自愿撤回该次起诉，并于昆明中院作出准予撤诉裁定之日再次提交起诉材料，形成本案。现马年春请求撤销78号行政复议决定。一审法院认为，市政府作为区政府的上一级地方人民政府，是作出被诉复议决定的有权行政主体。在马年春提出复议申请后，其受理、送达、提供材料查阅、延期、作出复议决定等程序均符合行政复议法及实施条例的法定程序要求，马年春对此也无异议。对案件所涉基本事实，当事人并无争议，争议在于被诉复议决定以“《房屋搬迁通告（第十一期）》属过程性行为，未对马年春的权利义务产生实际的影响,不属于行政复议受理范围”为由驳回复议申请，是否合法。2013年2月18日，区政府《房屋征收决定》的内容并未明确征收实施时间、签约期限及具体征收地块范围等必备要素，而是规定以将来发布的针对具体地块的房屋搬迁通告为准；虽然该决定载有“自公告之日起执行”的内容，但在2019年7月26日发布《房屋搬迁通告（第十一期）》之前，无证据证明该《房屋征收决定》已在涉案A13-1、A13-2、C1、A17、A28地块内实际推进执行；该决定附带的《补偿安置方案》，虽载有关于限制行为的规定，称在房屋征收决定公告发布后，不得进行房屋的改扩建或装修、改变房屋用途、设立和变更房屋租赁关系、房屋和土地权属转让分割、分户及户口迁入、设立抵押权等行为，但复议程序中缺乏证据证明在六年多的时间里此种限制规定实际被执行，而根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第十六条，实施前述限制行为的期限不得超过一年，若在六年多的时间内实施限制则涉嫌违法。综合以上事实，结合区政府在法律未规定的情况下自行创设的征收推进方式，应认定在《房屋搬迁通告（第十一期）》发布前，《房屋征收决定》在涉案A13-1、A13-2、C1、A17、A28地块范围内未被实际执行，是在搬迁通告发布后才实际执行。据此可知：《房屋搬迁通告（第十一期）》与《房屋征收决定》共同构成对涉案地块房屋的完整征收决定，两者共同对被征收人权益造成影响。市政府在复议决定中，将《房屋搬迁通告（第十一期）》认定为执行《房屋征收决定》的过程性行为，认为《房屋搬迁通告（第十一期）》对申请人权利义务无影响，故认为不属于复议受案范围并驳回马年春的复议申请，其理由不当，应予纠正。但如前所述《房屋搬迁通告（第十一期）》与《房屋征收决定》共同构成完整的涉案地块征收决定，搬迁通告自身并非完整、独立的行政行为，不可单独被复议或诉讼，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的复议受案范围，对马年春所提撤销《房屋搬迁通告（第十一期）》的复议申请，依法应不予受理，已受理的应决定驳回复议申请。综上，被诉复议决定系由有权行政主体作出，程序合法，有相应事实依据，适用法律、法规正确，虽有理由不当的问题，但因驳回复议申请的最终处理结果正确，为避免当事人诉累，并无责令复议机关变更理由后重新作出复议决定的必要。马年春要求撤销被诉78号行政复议决定的请求缺乏事实和法律依据，依法应不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零二条，判决驳回马年春的诉讼请求。案件受理费50元，由马年春负担。上诉人马年春上诉称，本案《房屋征收决定》的目的是商业开发，没有经国务院的审核，也没有严格执行上级政府的相关文件及会议纪要，该决定没有广而告之，也没有施行。《房屋征收决定》自设的时限违法。《房屋搬迁通告（第十一期）》中的A28地块包括了上诉人的不动产，直接增加了上诉人的义务、减损了上诉人的权益。《房屋征收决定》没有包含A28地块。请求撤销78号行政复议决定，判决《房屋征收决定》违法。被上诉人市政府答辩称，上诉人请求判决《房屋征收决定》不属于二审法院的审理范围。本案所涉《房屋征收决定》《房屋搬迁通告（第十一期）》的征收对象是国有土地上的房屋，而非集体土地。《中华人民共和国土地管理法》关于征收集体土地的规定不适用本案。《房屋征收决定》《房屋搬迁通告（第十一期）》共同构成对涉案地块房屋的完整征收决定，两者共同对上诉人权益造成影响，《房屋搬迁通告（第十一期）》并非独立、完整的行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议的受案范围。一审法院的认定具有事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原判。本案一审法院对本案各方当事人提交的证据进行了审核认定。一审法院对各方当事人提交的证据审核认定正确，本院予以确认。本案经审理查明的案件事实与一审法院认定一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案上诉人马年春不服区政府作出的《房屋搬迁通告（第十一期）》向市政府提出复议申请符合上述规定。《征补条例》第十三条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定后，应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利事项。《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》第九条（四）项、（十）项规定，房屋征收补偿方案应当包括房屋征收范围、规模、期限；搬迁期限和搬迁过渡方式、期限。本案所涉《房屋征收决定》及《补偿安置方案》仅确定具体搬迁时间以各片区《房屋搬迁通告》为准，而未依照上述规定明确征收期限、搬迁期限等内容。《房屋征收决定》存在内容不完整的问题。在征收期限、搬迁期限不明确的情况下，相应《房屋搬迁通告》作出之前，《房屋征收决定》在通告涉及相应地块并未实际执行。故本案所涉《房屋搬迁通告（第十一期）》明确了具体的搬迁范围、搬迁时间及签约时间，应视为《房屋征收决定》的一部分，且自2019年7月26日上述通告发布公告之日起，《房屋征收决定》方在通告确定的搬迁范围内实际执行并对被征收人产生实际影响。《征补条例》第十六条规定，房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等增加补偿费的行为；违反规定实施的，不予补偿。房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。本案区政府2013年2月18日发布《房屋征收决定》，经六年多以后，即2019年7月26日发布《房屋搬迁通告（第十一期）》，针对通告明确的搬迁范围正式启动征收工作，远超上述法规规定的合理期限。本案上诉人马年春虽仅对《房屋搬迁通告（第十一期）》提出复议申请，但结合区政府作出《房屋征收决定》存在不规范的具体情况，应视为对《房屋征收决定》一并提起的复议申请，复议机关对《房屋搬迁通告（第十一期）》审查的同时也应一并对《房屋征收决定》进行审查。《中华人民共和国复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。本案上诉人马年春自述其于2019年7月26日知道了《房屋搬迁通告（第十一期）》及《房屋征收决定》的内容，同时《房屋征收决定》中明确告知了复议申请期限，结合区政府作出《房屋征收决定》未依法确定搬迁期限及该决定的正式启动已超过了1年的合理期限，则被征收人马年春针对《房屋征收决定》《房屋搬迁通告（第十一期）》进行复议申请的期限可依法按照上述规定的60日计。上诉人马年春于2019年8月15日提起复议申请，对无论是《房屋征收决定》，还是《房屋搬迁通告（第十一期）》均未超过相应复议申请期限。《中华人民共和国行政复议法》第六条（七）项规定，认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议。本案马年春针对《房屋搬迁通告（第十一期）》提起复议申请，属于行政复议法规定的复议范围。市政府认为《房屋搬迁通告（第十一期）》并未对马年春权利义务造成影响，作出78号行政复议决定，驳回马年春的复议申请，属适用法律错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（二）项规定，行政行为适用法律、法规错误，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。本案市政府作出的78号行政复议决定，适用法律错误，应予撤销，并应判决市政府重新作出处理。一审法院认定事实清楚，但判决驳回马年春的诉讼请求，属适用法律错误，一审判决应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销云南省昆明市中级人民法院（2019）云01行初279号行政判决；二、撤销昆明市人民政府作出的云昆政行复决字〔2019〕第78号行政复议决定；三、由昆明市人民政府针对马年春的复议申请依法重新作出处理。一、二审案件受理费人民币各50元，由昆明市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 赵学军审判员易文审判员惠琼二〇二〇年十二月七日书记员 王     应     娇