广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)粤行终355号上诉人（原审第三人）：新丰县回龙镇鸡岭村民委员会下坑村民小组。负责人：张新明，小组长。被上诉人（原审原告）：新丰县回龙镇良洞村民委员会石礤圹村民小组。负责人：张志锋，小组长。委托代理人：张雪岳，男，1957年1月15日出生，汉族，住广东省新丰县。原审被告：新丰县人民政府。住所地：广东省新丰县丰城街道公园内6号。法定代表人：区毅明，县长。原审被告：韶关市人民政府。住所地：广东省韶关市浈江区风度北路75号。法定代表人：殷焕明，市长。委托代理人：梁建山，韶关市司法局行政复议应诉科科长。委托代理人：侯永桢，韶关市司法局行政复议应诉科科员。新丰县回龙镇良洞村民委员会石礤圹村民小组（以下简称石礤圹村小组）诉新丰县人民政府、韶关市人民政府及第三人新丰县回龙镇鸡岭村民委员会下坑村民小组（以下简称下坑村小组）林业行政裁决及行政复议决定纠纷一案，下坑村小组不服广东省韶关市中级人民法院（2019）粤02行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告石礤圹村小组与第三人下坑村小组争议的标的为林地所有权；争议之林地位于广东省新丰县行政辖区内；总面积约288亩；争议林地有两处，石礤圹村小组均称为“禾上礤”，其中一处下坑村小组称“斜头塘”、“细坑仔”，面积约228亩，四至为东至垠，南至小路，西至山脚至垠，北至垠分水。另一处下坑村小组称“铜锣湾”；面积约60亩，四至为东至山脚，南至山脚至垠，西至垠分水，北至垠至山脚。争议林地的植被以杉树、桉树为主。一、对于争议之林地的权属，权属争议双方当事人提供了以下权属凭证：（一）石礤圹村小组的权属凭证：1、1981年12月8日，新丰县人民政府登记的NO.xxx号《新丰县人民政府固定山林权所有证》，该证登记的“持证单位”为“回龙公社销洞大队石礤圹生产队”；该证登记的具体内容为：山地名：禾上礤；树种：松；面积：180亩；四至界址：东至新洞山界，南至啟招山界，西至永祥山界，北至创业山界。经本院勘察现场，根据石礤圹村小组的指认，该林权证的四至主要在争议林地的西部，属于范围较大的林地；石礤圹村小组指认的东至、南至位于争议林地的南边，不能确认石礤圹村小组的该林权证包括了争议之林地；经查国家出版的1：10000地形图，该图标注的“禾上礤”位于争议林地之外西偏南方向其他林地的一个山窝当中，距离争议之林地有一定的间隔。2、没有注明登记日期的《新丰县人民政府社员自留山证（活页）》，登记内容为“小土名：禾上礤”，“面积（亩）：180亩”，“四至界址：东至流华坟犁头嘴、西至石礤圹山界、南至新洞山界、北至勿头窝垠”。该证盖有新丰县回龙镇良洞村民委员会的印章。（二）下坑村小组的权属凭证：1、没有注明日期的《新丰县人民政府固定山林权所有证（活页）》九份，该九份权属证件不能确认加盖了新丰县人民政府的印章。经新丰县人民政府现场核对，新丰县人民政府认为九份权属证件中包括27处林地，并确实此27处林地包括了整个争议林地。经本院到现场核对，发现有6处无证，有4处四至与现场不吻合。此外，经查，上述九份权属证件，共59栏，新丰县人民政府未明确59栏中哪27栏登记了争议之林地。2、1974年9月21日，新丰县回龙镇鸡岭村民委员会上坑村民小组与下坑村小组签订的《回龙大队上下坑生产队关于处理土改遗留公山的决定（草案）》，该决定内容包括：“一、凡土改时分给私人山林目前该户在那个生产队其所分山林就归那个生产队管业。二、关于分山的处理……①由黄泥垠咀至九良坑垠耕子窝垠以天水为界……马头颈至上下格，以马坑坑水为界，勿头窝横圹子、白门岗、吊谷上棚、斜头塘以天水为界，左归下坑小队所有，右上坑小队所有……③山子下屋背,以上山圹中公咀天水为界，右边归下坑小队所有，左边至帮英地背下归下坑所有。桐子窝坳天水为界，左归上坑所有，右至斜头圹、细坑子、铜锣湾四水归池，左边归下坑所有，右边扫岗大队山林。”二、对于争议之林地的权属，权属争议双方当事人提供了以下经营管理凭证：（一）石礤圹村小组提供的证据：1、1986年5月16日，新丰县回龙镇锁洞村民委员会与石礤圹村小组所写《锁洞大队关于石礤圹归属新洞大队管理意见》，内容包括：“为了尊重石礤圹家长意见，锁洞大队同意石礤圹生产归属新洞大队管理。关于锁洞大队一切公共，经双方协议如下：（一）锁洞大队所有集体资产，石礤圹社员无权享受。（二）锁洞大队在禾上礤所办的林场，归石礤圹生产队社员享受管理。其中包括东至流华段泥头嘴垠，南至新洞村山界，西至石礤矿，北至勿头窝垠。”2、1996年9月12日，石礤圹生产队家长张祖业等十三人与承包人张雪盘签订的《租山合同》，内容包括：“经石礤圹全体家长结定，将禾上礤公山，公开招标，由本队张雪盘三千元高价标可。现与本生产队签订合同如下：①砍伐地址：禾上礤四水归池。②承包期从1996年9月12日至1997年9月12日止。有效期一年……”3、石礤圹村小组还提供了叶章生、叶宗希的三份证人证言作为权属依据。（二）下坑村小组提供的证据：1、1996年11月15日，下坑村小组村民与张样炎、张王盘签订《承包山林合同》，内容包括：“经下坑队全体干部群众开会同意承包本队部分山林给新洞张样炎、张王盘砍伐。1、砍伐地址：细坑仔x水x池，斜头塘四水归池至洞督同新坑交界。2、承包时间为一九九六年十一月十五日至一九九六年十二月三十日止……”2、2013年12月30日，张小敏、张方干所写《租山合约》，包括为：“斜头圹2013年12月30至2033年12月30日。”3、2015年8月17日，新丰县回龙镇鸡岭村佘良坑村民小组（甲方）与张帮喜、陈赞开（乙方）签订的《山地租赁合同》，内容包括：“甲方同意将座落在新丰县回龙镇鸡岭村余良坑村民小组x租给乙方种树。租赁期限:30年（即从2015年8月17号起至2045年8月17号止）……”4、2016年4月1日，张家财等十三人（甲方）与张新明等三人（乙方）签订的《山林地租用协议》，内容包括：“种树利用山林地,经双方协商,经甲乙双方同意将本户原集体分配在禾上礤细坑仔全部责任山林地租给乙方种树,有关权益义务责任签订协议如下:一、租用地段：原集体分配给甲方本户在禾上礤细坑仔全部责任山林地。二、租用时间：三十年，即从2016年至2046年12月20日……”2017年8月16日，石礤圹村小组递交《广东省林权争议调解处理申请书》，申请新丰县人民政府对其与下坑村小组的林权争议进行调处。2018年8月31日，新丰县人民政府作出新府行决字[2018]2号《行政处理决定书》，在该决定书“现查明”一节内容包括：“被申请人提供的《新丰县人民政府固定山林权所有证》（活页）没有加盖‘新丰县人民政府’印章，且该证所盖印章模糊，经查证无存根，是不符合《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条……的规定，但经现场勘查和被申请人及持证相关权利人指认，被申请人提供的《新丰县人民政府固定山林权所有证》（活页）登载的地名和相应的四至范围与实地吻合，户与户之间四至衔接一致，其都包括在争议山的四至范围内，且被申请人的农户也以此为依据经营管理林地，根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十条第（十）项……第（十一）……第十条的规定,被申请人提供的《新丰县人民政府固定山林权所有证》（活页）可以查证作为参考依据。”该决定书“本府认为”一节内容包括：“对山林权属的确认，应以合法有效的山林权属凭证和长期的经营管理事实为依据。争议发生之前，申请人和被申请人都未取得对争议山的《中华人民共和国林权证》。本案中，申请人仅仅提供的《新丰县人民政府固定山林权证》NO.xxx,经本府现场勘查和结合争议范围的实际地形及持证相关权利人指认，其所登载的四至界限与实地不相符，不能确认登载包括了争议山，也没有提供合法有效的经营管理事实证据的情况下，主张权属归其所有，证据不足，理由不充分，本府不予采信。被申请人提供的《回龙大队上下坑队关于处理土改遗留公山的决定》（草案）、《新丰县人民政府固定山林权所有证》（活页）、《山林地租用协议》《承包山林合同》等材料，均反映出其四至范围包括在争议山范围内，且有长期经营管理的事实和证据，据此主张山林权属归其所有，合法有据，理由正当，新丰县人民政府依法予以确认。”新丰县人民政府依照《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三条：“林权争议的调处，应当遵循属地管理、分级负责，尊重历史、兼顾现实，公开、公平、公正的原则。”第九条:“《中华人民共和国林权证》、《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十条第（十)项:“当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明……”第（十一）项:“法律法规规定的其他证据；”第十一条：“当事人对同一林权争议提供的权属凭证有矛盾的，应当追溯权属来源。对权属来源清楚的，应予采信；对没有权属来源的，应当查证认定。”第十三条：“当事人提供的权属凭证原件无存挡，但是当事人所在地其他持证人存在相同情形的，应认定为有效凭证；没有相同情形的，应当查证认定。当事人仅持有权属凭证复印件，有存档的，应认定为有效凭证；无存档的，应当查证认定。”第十五条：“历史不同时期的山权林权所有证、自留山证记载四至清楚的，以四至的地物标自然形成宗地的闭合线为准；四至地物标以其与宗地最近的结合边线为准;四至记载存在多个地物标的，按四至记载的最近的地物标摘定四至；四至记载无法确定全部地物标的，以可以确定的地物标、记载的面积和自然地形确定四至，记载的面积不符合常理的除外。”的规定，作出处理决定：争议山面积288亩（四至界址:东至垠，南至垠，西至垠，北至垠，具体四至以行政裁决图为准）林地所有权归属下坑村小组。石礤圹村小组不服，向韶关市人民政府申请行政复议。2019年1月29日，韶关市人民政府作出韶府行复[2018]115号《行政复议决定书》，维持新丰县人民政府的处理决定。在该行政复议决定书“经查”一节，确认：“2016年9月27日，新丰县回龙镇人民调解委员会对良洞村石礤塘村民小组与鸡岭村下坑组出具《山林纠纷调解终结书》‘……经查：1、1996年11月15日承包山林合同系真实的，2013年12月30日、2015年8月17日张小敏、张帮喜承租被申请人自留山是事实……’”韶关市人民政府在本次诉讼中未将该《山林纠纷调解终结书》作为证据提供给法院。石礤圹村小组遂向原审法院提起行政诉讼，请求：撤销韶关市人民政府的韶府行复[2018]115号《行政复议决定书》，撤销新丰县人民政府的新府行决字[2018]2号《行政处理决定书》；依法确认争议林地禾上礤归石礤圹村小组所有。原审法院认为：新丰县人民政府作出的新府行决字[2018]2号《行政处理决定书》和韶关市人民政府作出的韶府行复[2018]115号《行政复议决定书》不合法。《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”第十四条规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法规规定应当登记的，自记载于不动产登记薄时发生效力。”上述规定明确了以下法律关系：不动产的设立，需经依法登记生效。本案石礤圹村小组与下坑村小组争议的林地，属于典型的不动产。按照物权法的规定，不动产的设立，应当依法登记确认。不仅如此，相关法律、法规对此也有明确规定，《中华人民共和国森林法实施条例》第五条规定：“集体所有的森林、林木和林地，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。单位和个人所有的林木，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认林木所有权。使用集体所有的森林、林木和林地的单位和个人，应当向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权。”这说明，林木、林地的所有权和使用权，并非自然取得，也不因当事人之间的处分便自动产生权属确立或者变更的法律效力。依照国家法律的规定，林木、林地权属的确定或者变化，必须报请县级以上人民政府审核确认后，经过登记造册、核发证书等程序，才能发生法律效力。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十条规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据……（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明……”明确了林权争议的处理依据是《中华人民共和国林权证》和《中华人民共和国不动产权证书》；在没有《中华人民共和国林权证》和《中华人民共和国不动产权证书》的情况下，首先以1981年至1983年期间县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证以及之后依法变更的林木林地权属证书为依据；只有在没有上述证书情况下，才以其他凭证包括当事人管理使用林木、林地的有关凭证和事实状况作为权属来源的证据。本案石礤圹村小组、下坑村小组均未提供《中华人民共和国林权证》和《中华人民共和国不动产权证书》，石礤圹村小组持新丰县人民政府登记的《新丰县人民政府固定山林权所有证》作为主张权属的依据，下坑村小组持《新丰县人民政府固定山林权所有证（活页）》作为主张权属的依据。经现场勘察核对，石礤圹村小组持新丰县人民政府登记的《新丰县人民政府固定山林权所有证》记载的东至新洞山界、南至啟招山界，位于争议之林地之外的西偏南方向，不能确定包括争议之林地。不仅如此，经查阅国家出版的1：10000地形图，该图标注的“禾上礤”位于争议之林地之外西偏南方向其他林地的一个山窝当中，距离争议之林地有一定的间隔。而下坑村小组持有的《新丰县人民政府固定山林权所有证（活页）》印章不明，是否县级以上人民政府依法核发的林权证，是否符合当时的规定，即中共广东省委、广东省人民政府于1981年发出《关于稳定山权林权和落实林业生产责任制的决定》[粤发（1981）34号]第三条“稳定山权林权、落实林业生产责任制的做法”第（二）项“工作步骤”有关“……第三步,列册发证,订立护林公约,颁发县人民政府的林权证、自留山证。生产队与专业组、专业户、专业人签订责任制合同。发动群众修订护林公约，搞好封山育林、组织林业生产。”的规定，还有待于进一步查实。不仅如此，下坑村小组提供的数份《新丰县人民政府固定山林权所有证（活页）》，是否全部包括了整个争议范围，也不明确，经核查新丰县人民政府认定该证全部包括争议之林地，也存在错漏等问题。新丰县人民政府在新府行决字[2018]2号《行政处理决定书》有关“被申请人提供的《回龙大队上下坑队关于处理土改遗留公山的决定》（草案）、《新丰县人民政府固定山林权所有证》（活页）、《山林地租用协议》《承包山林合同》等材料，均反映出其四至范围包括在争议山范围内，且有长期经营管理的事实和证据，据此主张山林权属归其所有，合法有据，理由正当，本府依法予以确认。”的对该证的论述，法律关系模糊。除此之外,新丰县人民政府在处理决定同时引用《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条、第十条第（十)项、第（十一）项、第十一条、第十三条、第十五条的规定，是以林权证作为确权依据，还是以经营管理事实作为确权依据，也不明确。在没有查清下坑村小组《新丰县人民政府固定山林权所有证（活页）》是否县级以上人民政府核发的情况下，以下坑村小组的该证作为确权依据，适用法律、法规错误。综上所述，被告新丰县人民政府与被告韶关市人民政府作出的行政行为主要证据不足，适用法律、法规错误，依法应当撤销重新作出行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项的规定，判决：一、撤销新丰县人民政府作出的新府行决字[2018]2号《行政处理决定书》的行政行为；二、撤销韶关市人民政府作出的韶府行复[2018]115号《行政复议决定书》的行政复议行为；三、限新丰县人民政府于判决生效之日起在法定期间内重新作出行政行为。下坑村小组不服原审判决向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实不清。新丰县人民政府按照有关法律规定组织有关人员对本案进行审理和勘查争议现场，查明争议地名为禾上礤，争议面积为288亩，并组织争议双方进行调解，因争议双方分歧较大，无法达成调解协议，根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》的规定，依法作出新府行决字[2018]2号《行政处理决定书》，认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。二、原审判决适用法律错误和采信证据不正确。首先，被上诉人提供的NO.xxx《新丰县人民政府固定山林权所有证》，在争议山范围内未能找到相毗邻、吻合的山段，属四至与实地不符，该证不能确认登载包括了争议山的四至范围，不能证实涉案山林归被上诉人所有，故被上诉人主张权属归其所有证据不足、理由不充分。其次，上诉人提供的九份《新丰县人民政府固定山林权所有证》（活页）、《山林地租用协议》《承包山林合同》等证据属于合法有效的经营管理材料。上诉人提供的九份《新丰县人民政府固定山林权所有证》（活页）虽没有加盖新丰县人民政府印章，且该证所盖印章模糊，经查证无存根，不符合《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条的规定，但经新丰县人民政府现场勘查和持证相关权利人指认，上诉人提供的九份《新丰县人民政府固定山林权所有证》（活页）登载的地名和相应的四至范围与实地吻合，户与户之间四至衔接一致，都包括在争议山的四至范围内，且上诉人的农户也以此为依据经营管理林地，根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十条、第十三条的规定，上诉人提供的《新丰县人民政府固定山林权所有证》（活页）可以查证作为参考依据，且上诉人提供的《山林地租用协议》《承包山林合同》可以证明长期经营管理的事实，故上诉人主张权属归其所有，合法有据，理由正当。综上，请求二审法院撤销原审判决，维持新丰县人民政府作出的新府行决字[2018]2号《行政处理决定书》，一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人石礤圹村小组二审答辩称：原审判决认定事实清楚，证据充分确凿，论证有理有据，适用法律正确。被上诉人认为上诉人提供的《新丰县人民政府固定山林权所有证》（活页）是伪造的，活页有随意添加内容的情况，随意改界址、地名、随意加字，被上诉人到政府档案部门查到同一小组同一户与上诉人提供的活页不同。新丰县人民政府裁决书认为被上诉人提供的NO.xxx《新丰县人民政府固定山林权所有证》登记的南至啟招山界与实际不符，不是事实。综上，请求维持原审判决，上诉费用由上诉人负担。原审被告韶关市人民政府二审答辩称：《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十一条第二款规定：“当事人对同一林权争议均不能提供权属凭证的，可以结合历史情况、经营现状和自然地形等实际情况进行权属溯源并确定权属。”本案中石礤圹村小组持有的《新丰县人民政府固定山林权所有证》位于争议林地之外的西偏南方向，未包括争议范围。下坑村小组持有的《新丰县人民政府固定山林权所有证》（活页）印章模糊，但证载地名与四至范围与实地基本吻合，均在争议范围内，且具有长期经营管理的事实。新丰县人民政府作出将争议地裁归下坑村小组的处理决定并无不当，应予支持。请求二审法院依法维持新丰县人民政府作出的处理决定及韶关市人民政府作出的复议决定。原审被告新丰县人民政府二审未提交书面答辩意见。二审经审查，原审判决查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：本案系林业行政裁决及行政复议决定纠纷，二审争议焦点为新丰县人民政府作出的新府行决字[2018]2号《行政处理决定书》及韶关市人民政府作出的韶府行复[2018]115号《行政复议决定书》是否合法。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十条规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：……（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明……”本案中，石礤圹村小组、下坑村小组均未提供争议林地的《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，石礤圹村小组持NO.xxx《新丰县人民政府固定山林权所有证》作为主张权属的依据，下坑村小组持《新丰县人民政府固定山林权所有证》（活页）作为主张权属的依据。经新丰县人民政府以及原审法院现场勘查核对，石礤圹村小组所持NO.xxx《新丰县人民政府固定山林权所有证》登载四至范围与实际地形不符，不能确认包括争议林地。下坑村小组持有的九份《新丰县人民政府固定山林权所有证》（活页）印章模糊不清，新丰县人民政府经查证无存根，该九份《新丰县人民政府固定山林权所有证》（活页）是否是县级以上人民政府依法核发的林权证，是否符合当时的规定，仍有待于进一步查实。除此之外，新丰县人民政府查明确认下坑村小组提供的《新丰县人民政府固定山林权所有证》（活页）登载的地名和相应的四至范围与实地吻合，包括在争议林地的四至范围内，但一审期间经原审法院现场核对，下坑村小组提供的九份《新丰县人民政府固定山林权所有证》（活页）是否全部包括了整个争议林地范围并不明确，新丰县人民政府认定下坑村小组提供的《新丰县人民政府固定山林权所有证》（活页）全部包括争议林地存在错漏等问题。新丰县人民政府在没有查清下坑村小组提供的九份《新丰县人民政府固定山林权所有证》（活页）是否是县级以上人民政府核发的情况下，即将其作为确权依据，属认定事实不清，适用法律法规错误。此外，新丰县人民政府认为下坑村小组对争议林地具有长期经营管理的事实和证据，但新丰县人民政府作出该认定之前的调查核实情况不明，属证据不足。基于上述事实和理由，新丰县人民政府作出新府行决字[2018]2号《行政处理决定书》，将争议林地所有权归属下坑村小组，以及韶关市人民政府作出韶府行复[2018]115号《行政复议决定书》，维持新丰县人民政府作出的新府行决字[2018]2号《行政处理决定书》，均属认定事实不清，证据不足，适用法律法规错误，依法应当予以撤销。据此，原审判决撤销新丰县人民政府作出的新府行决字[2018]2号《行政处理决定书》及韶关市人民政府作出的韶府行复[2018]115号《行政复议决定书》，限新丰县人民政府在法定期限内重新作出行政行为，并无不当，本院依法予以维持。上诉人下坑村小组主张争议山林权属归其所有，请求撤销原审判决的理由不成立，本院不予支持，其上诉请求依法应予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人新丰县回龙镇鸡岭村民委员会下坑村民小组负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年十二月二十九日书记员  刘佳琪