云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）云行终658号上诉人（一审原告）石军，男，汉族，1964年12月11日生，住云南省玉溪市元江县。上诉人（一审原告）刀秀华，女，傣族，1968年4月10日生，住云南省玉溪市元江县。上诉人（一审原告）石云虎，男，傣族，1987年8月3日生，住云南省玉溪市元江县。上诉人（一审原告）石云海，男，傣族，1990年11月8日生，住云南省玉溪市元江县。四上诉人共同委托代理人何文，云南汇欣律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）元江哈尼族彝族傣族自治县人民政府。住所地：云南省玉溪市元江县文化路1号。法定代表人封志荣，县长。出庭负责人邓拾祥，副县长。委托代理人李伟民，云南玉源律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。被上诉人（一审被告）元江哈尼族彝族傣族自治县自然资源局。住所地：云南省玉溪市元江县同吉路104号。法定代表人苏继春，局长。出庭负责人苏继春，局长。委托代理人金建华，副局长。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）元江哈尼族彝族傣族自治县人民政府红河街道办事处。住所地：云南省玉溪市元江县惠隆佳园48幢。法定代表人普文光，主任。出庭负责人普文光，主任。委托代理人李保祥，云南热城律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。石军、刀秀华、石云虎、石云海（以下简称石军等4人）因诉元江哈尼族彝族傣族自治县人民政府（以下简称元江县政府）、元江哈尼族彝族傣族自治县自然资源局（以下简称元江县自然资源局）、元江哈尼族彝族傣族自治县人民政府红河街道办事处（以下简称元江县红河街道办）行政强制及赔偿一案，不服云南省玉溪市中级人民法院（以下简称玉溪中院）（2019）云04行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年11月26日公开开庭审理了本案。上诉人石军等4人及其委托代理人何文，被上诉人元江县政府出庭负责人邓拾祥及委托代理人李伟民，被上诉人元江县自然资源局出庭负责人苏继春及委托代理人金建华，被上诉人元江县红河街道办出庭负责人普文光及委托代理人李保祥到庭参加诉讼。庭后，由于上诉人石军等4人庭前申请本院调查取证及现场查勘，本院于2020年12月8日前往案涉地调查取证及现场查勘，并就相关问题对各方当事人进行了询问。本案现已审理终结。一审法院认定，石军、刀秀华系夫妻关系，刀福安（1999年去世）、李福珍（2003年去世）系刀秀华的父母；石云虎、石云海系石军、刀秀华的儿子。原座落于元江县房屋系由1988年以刀福安为户主（户内人口为刀福安、李福珍、石军、刀秀华、石云虎）经审批取得120平方米宅基地并在其上建盖的房屋以及1995年以石军为户主（户内人口为石军、刀秀华、石云虎、石云海）经审批取得78.76平方米的宅基地并在其上建盖的房屋所组成，2015年3月19日元江县政府向石军颁发了《集体土地使用证》〔元集用（2014）第0075号〕，证载土地使用权面积197.25平方米。云南省国土资源厅受云南省人民政府委托于2015年10月27日作出《云南省国土资源厅关于元江县2015年第一批城镇建设农用地转用及土地征收的批复》（云国土资复〔2015〕427号），同意将元江县澧江街道江东社区划船寨小组，玉河社区八组、十四组、新村小组、双高小组、高坎小组，南昏村委会普漂小组；红河街道红河社区五组、十八组、二十组、一组，凤凰社区及其二组、七组，兴元社区团田小组、大路新寨小组，大水平社区大白田小组；曼来镇南溪村委会；咪哩乡咪哩社区咪哩小组，共计4个街道（乡、镇）9个社区（村委会）18个村（居）民小组的集体农用地15.9524公顷（其中耕地14.8460公顷）转为建设用地并办理征地手续，另征收集体建设用地6.5461公顷；同意将国有农用地6.5066公顷（其中耕地3.6463公顷）转为建设用地。以上共计批准建设用地29.0051公顷，作为元江县2015年第一批城镇建设用地，具体项目供地方案另行办理。2018年3月13日元江县政府作出《关于元江至蔓耗高速公路（玉溪段）建设项目涉及建设用地及地上房屋征收决定的公告》，决定对元江至蔓耗高速公路（玉溪段）建设项目涉及的建设用地及地上房屋实施征收，并明确征收项目名称：元江至蔓耗高速公路（玉溪段）建设项目；土地和房屋征收范围：元江至蔓耗高速公路（玉溪段）建设项目主线、连接线（含那诺连接线及元江县城北互通连接线）、服务区、互通立交等设施以及其他因项目建设需要征收的建设用地及地上房屋；征收主体：元江县政府；集体建设用地及其地上房屋征收、国有建设用地收回工作部门：元江县国土资源局；国有建设用地地上房屋征收工作部门：元江县住房和城乡建设局；征收实施单位：澧江街道办事处、红河街道办事处、曼来镇人民政府、羊街乡人民政府、那诺乡人民政府；征收补偿安置协议签约时限：2018年5月1日至6月30日。2018年3月7日元江县政府发布《元江至蔓耗高速公路（玉溪段）建设项目涉及建设用地及地上房屋征收补偿安置方案》，明确了相关的补偿安置事宜。石军户原86号房屋及房屋所占用的土地在此次征收范围内，该房屋及其所占用的土地被征收后，石军户租用了他人的房屋居住生活，涉案房屋被征收前石军将之出租给他人使用。后因与石军户未能达成补偿安置协议，元江县自然资源局于2019年6月25日作出《元江县自然资源局责令交出土地决定书》（元自然资交2019］1号）（以下简称《决定书》）并附《责令交出土地决定信息表》，决定对石军户给予总金额为796796.02元的货币补偿，并限石军户于2019年7月5日前将被征收土地、房屋腾空交付征收实施单位红河街道办，同日向石军送达该《决定书》。石军不服该《决定书》，向玉溪市自然资源和规划局申请行政复议，该局于2019年8月29日作出《行政复议决定书》（玉自然资规行复决字〔2019〕第3号），撤销了《决定书》。2019年7月6日，涉案房屋被元江县红河街道办组织相关人员予以强制拆除。诉讼过程中，元江县红河街道办自述根据元江县政府的征收决定和安置补偿方案并遵循元江县政府的决定拆除涉案的房屋。此外，元江县自然资源局自认其工作人员在拆房现场。石军等4人为此提起行政诉讼，请求：一、确认元江县政府、元江县自然资源局、元江县红河街道办强制侵占石军位于元江县地上房屋的行为违法，并判令三行政机关恢复其房屋及宅基地原状，连带赔偿违法拆除房屋造成屋内生活及生产用具等损失60360元；二、案件诉讼费用由元江县政府、元江县自然资源局、元江县红河街道办承担。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。涉案的房屋所占用的集体土地已被国家征收，依法应由元江县政府予以公告并组织实施。元江县红河街道办在元江县政府作出的《关于元江至蔓耗高速公路（玉溪段）建设项目涉及建设用地及地上房屋征收决定的公告》中被确定为征收实施单位的主体之一，元江县自然资源局被确定为集体建设用地及其地上房屋征收、国有建设用地收回的工作部门。元江县红河街道办于2019年7月6日组织人员强制拆除了涉案房屋，元江县自然资源局的相关工作人员在拆房现场，结合该街道办关于遵循元江县政府的决定强拆了涉案房屋的自述，该拆房行为应视为元江县红河街道办在元江县政府组织、元江县自然资源局参与下实施的行为。据此，元江县政府、元江县自然资源局、元江县红河街道办系本案适格的共同被告。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出的，申请人民法院强制执行。本案相关行政机关如认为石军户拒不交出涉案房屋所占用的土地，阻挠国家建设征收土地，应由元江县土地行政主管部门责令其交出土地，石军户拒不交出的，由该土地行政主管部门申请人民法院强制执行。由此可见，即使在石军户拒不交出涉案被征收土地的情况下，元江县政府、元江县自然资源局、元江县红河街道办均无直接强制拆除涉案房屋的法定权限。元江县政府在组织元江县自然资源局、元江县红河街道办实施涉案土地征收工作过程中，违背上述法律规定，由元江县红河街道办、元江县自然资源局强制拆除了涉案房屋，其行为违法。石军等4人诉请要求恢复房屋及宅基地原状，因涉案房屋所占用的土地已被征收，恢复房屋及宅基地原状已不可能、不具可行性，经一审法院向其释明可将该诉讼请求变更为赔偿请求，但其拒绝变更，因此，该诉讼请求不予支持。关于石军等4人要求赔偿其屋内财产损失60，360元的问题，其中其主张的原属于其房屋承租户的财产部分，因元江县政府、元江县自然资源局、元江县红河街道办主张该部分财产已支付过承租户补偿且承租户明确作了遗弃的处分，因此承租户的该部分财产损失问题本案中不予处理，如承租户对该部分财产损失有异议，应由其自行主张权利；涉及石军等4人主张的属于自己的财产部分，因其仅提供了一份财产损失清单，未能提供被拆房屋屋内损失财产的有效证据，无法认定屋内财产实际损失的情况，但其举证不能的原因客观上也系元江县政府、元江县自然资源局、元江县红河街道办的行为所致。结合石军等4人租住集体公房的事实、庭审中三行政机关对屋内财产损失的辩解以及三行政机关同意赔偿其屋内财产损失几千元不超过一万元的意见，酌定由三行政机关共同赔偿石军等4人被拆房屋内的财产损失8，000元。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（四）项、第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法发〔1997〕10号）第三十三条的规定，判决：一、确认元江县政府、元江县自然资源局、元江县红河街道办于2019年7月6日强制拆除石军等4人原座落于元江哈尼族彝族傣族自治县红河街道兴元社区大路新寨组86号房屋的行为违法；二、由元江县政府、元江县自然资源局、元江县红河街道办共同赔偿石军等4人屋内财产损失8,000元；三、驳回石军等4人的其他诉讼请求。案件受理费50元，由元江县政府、元江县自然资源局、元江县红河街道办共同负担。石军等4人上诉称，一、一审认定事实错误。1.一审法院认定其房屋及宅基地在征收范围内错误。本案出现了两次征收，第一次为2015年10月27日云南省国土厅受云南省人民政府委托作出的《云南省国土资源厅关于元江县2015年第一批城镇建设农用地转用及土地征收的批复》中提到大路新寨小组转为建设用地办理征地手续，但其没有收到过任何征地信息及办理征用土地的合法手续；2018年3月13日元江县政府以元蔓高速公路（玉溪段）对其房屋及土地实施征收，通过元江县自然资源局提供给其的规划图中可以看出，其房屋及土地均未在征收的红线范围内。2.责令交出土地及房屋的决定书已被玉溪市自然资源和规划局以事实不清、证据不足为由予以撤销，充分证明征收程序违法。二、一审法院适用法律错误。1.以其房屋土地被征收为由不能恢复属适用法律错误。根据《中华人民共和国侵权责任法》的规定，承担责任的方式就有恢复原状，恢复原状以恢复的必要和有可能为前提，其土地现在依然还存在并没有消失，宅基地使用证依然合法有效，其一家七口人居无定所，完全符合恢复的条件和要求。2.一审对其主张的被埋物质的请求不支持与客观事实不符。请求撤销原判第二、三项，判决元江县政府、元江县自然资源局、元江县红河街道办恢复其被强拆的房屋及宅基地原状，连带赔偿其屋内损失共计60，360元。元江县政府答辩称，一、石军户房屋及土地在被拆除前已依法被征收。石军户位于元江县集体土地，该地块部分在《元江哈尼族彝族傣族自治县人民政府关于元江至蔓耗高速公路（玉溪段）建设项目涉及建设用地及地上房屋征收决定的公告》的征收范围内，根据城市建设规划和征收拆除安全保障需要，对其土地房屋予以全部征收。按政策标准计算的补偿款已足额到位并××农村经济管理服务中心××路新寨小组专户。二、征收实施单位为推进工作将石军户被征收房屋强制拆除实属无奈，其尊重一审法院判决。元江县红河街道办作为元江县政府授权的本次土地征收实施单位，对涉案已被征收的石军户原使用的土地和房屋进行处置，将房屋强制拆除，未依法进行，程序上确实存在违反法定程序的问题，但目的是为了推进工作，避免因石军一户造成政府重大项目停工给国家和社会公共利益造成重大损失。三、石军等4人提出的恢复已拆除房屋及宅基地原状及赔偿屋内财产损失60360元的诉讼请求无事实和法律依据。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条的规定，石军等4人要求恢复的房屋和宅基地自2018年3月13日其发布征收决定公告时起，所有权和使用权已归政府，不再是石军等4人所有，石军等4人无权要求恢复。另外房屋已被拆除，其下土地一部分用于元蔓高速连接线公路建设，一部分用于元江县新农贸市场建设，客观上已经无法恢复。综上，原判认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，判决结果正确。请求驳回上诉，维持原判。元江县自然资源局答辩称，一、本案并无两次征收，是石军等4人对征收程序认识错误。二、石军等4人房屋占用的土地属于大路新寨组集体土地，该地块部分在元蔓高速公路县城北互通连接线项目用地范围内，根据城市建设规划和征收拆除安全保障的需要，对石军等4人房屋土地予以全部征收。涉案地块在元蔓高速公路县城北互通连接线项目用地范围外的部分，根据县城规划建设项目进行供地，用于元江县新农贸市场建设，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款规定。三、组织实施集体土地征收的是元江县政府，而元江县自然资源局责令交出土地决定仅是对拒不交出被征收土地者作出的行政行为，该责令交出土地决定不是征收集体土地的的必经程序。行政复议机关撤销其作出的《责令交出土地决定书》，系因作出该决定的程序性证据问题，而非有权机关批准的土地征收批文合法性问题，故该决定书的撤销对征收石军户房屋土地不产生影响。根据《物权法》第二十八条的规定，石军等4人的房屋土地权利自2018年3月13日元江县政府发布征收公告时转移，故石军等4人以《责令交出土地决定书》被撤销为由主张土地房屋仍属其所有，并要求恢复于法无据。四、政府对涉案土地进行征收及拆除涉案房屋的行为系行政行为，非民事侵权行为，故石军等4人依据《中华人民共和国侵权责任法》请求不成立。五、石军等4人早已租住大路新寨小组集体公房，未实际在该被征收房屋内居住。石军等4人房屋全部出租，在拆除房屋前租户已主动将房屋腾交，屋内并无生活及生产用具等财物，且两商户已获得征收相关补偿，石军等4人要求赔偿无事实根据。六、元江县自然资源局未参与组织或实施拆除被征收房屋的行为，一审判决其共同实施拆除行为无事实依据。请求驳回石军等4人上诉请求，依法判决。元江县红河街道办答辩称，一、批复仅是同意征收，具体的土地征收工作由元江县政府组织实施，按具体建设项目分别供地，石军等4人称本案相关土地出现两次征收是错误的。二、该地块部分在元蔓高速公路县城北互通连接线项目用地范围内，根据城市建设规划和征收拆除安全保障的需要，对石军等4人房屋土地予以全部征收。石军等4人案涉房屋占用的土地涉案地块在元蔓高速公路县城北互通连接线项目用地范围外的部分，根据县城规划建设项目进行供地，用于元江县新农贸市场建设，符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款规定。三、元江县自然资源局《责令交出土地决定书》虽被行政复议机关撤销，但对石军户房屋土地的征收行为并未撤销。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条的规定，石军等4人的房屋土地权利自2018年3月13日元江县政府发布征收公告时转移，故石军等4人以《决定书》被撤销为由主张土地房屋仍属其所有，并要求恢复于法无据。四、政府对涉案土地进行征收及拆除涉案房屋的行为系行政行为，非民事侵权行为，故石军等4人依据《中华人民共和国侵权责任法》请求不成立。五、石军等4人早已租住大路新寨小组集体公房，未实际在该被征收房屋内居住。石军等4人房屋全部出租，在拆除房屋前租户已主动将房屋腾交，屋内并无生活及生产用具等财物，且两商户已获得征收相关补偿，石军等4人要求赔偿无事实根据。六、征收补偿方案明确由其为征收实施单位，组织拆除石军等4人房屋系其职责。请求驳回上诉人的上诉请求，依法判决。各方当事人一审提交证据材料已由一审法院移送本院审查，一审法院对证据的审核认定正确，本院予以确认。二审中石军等4人申请向元江县交通局调取“元蔓高速公路元江收费站出口至元江县城交通规划图”，欲证明其房屋不在征收范围。经本院向元江县交通局查询，该局答复所谓“元蔓高速公路元江收费站出口至元江县城交通规划图”并不存在，其只有施工图，总的有三本，因为涉及三个项目。关于石军等4人认为的其前往交通局调取时被拒绝，只让其拍了照的图片，元江县交通局称，所拍图片并非石军等4人所称的规划图，是属于元蔓高速建设的一个附属工程，包括县城北互通连接线，是建设单位提供给交通局的项目用地红线图，是施工设计的一部分。本院认为鉴于石军等4人申请调取的证据材料客观上不存在，对其主张因无相应证据证实本院不予采信。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出的，申请人民法院强制执行。本案元江县政府在组织元江县自然资源局、元江县红河街道办实施涉案土地征收工作过程中，违背上述法律规定，由街道办、自然资源局强制拆除了涉案房屋，其行为违法。一审确认强制行为违法适用法律正确，应予以维持。石军等4人诉请要求恢复房屋及宅基地原状，因涉案房屋所占用的土地已被征收，恢复房屋及宅基地原状已不可能，经一审法院向其释明可将该诉讼请求变更为赔偿请求，但其拒绝变更，在此前提下，一审法院对其要求恢复房屋及宅基地原状诉讼请求予以驳回恰当。但是应当指出，本案行政机关违法强制拆除房屋应承担赔偿责任，由于本案系因征收集体土地所致，业已查明的事实表明行政机关在石军等4人诉讼前,已将其认为的石军户应得的补偿款存入该户所在村集体经济组织账户，石军等4人未领取该款，该事实表明双方并未就补偿安置问题达成一致，就此双方仍可本着依法依规，合理预期等原则，就安置补偿等事项继续积极协商；如仍无法达成一致意见，元江县政府有义务比照当地合理的补偿安置标准履行相关赔偿义务。如石军户仍有异议，有权另行通过法定途径提出主张。关于石军等4人要求赔偿其屋内财产损失60，360元的问题。因其中包含原属于其房屋承租户的财产，如承租户对该部分财产损失有异议，应由承租户自行主张权利；涉及石军等4人主张的属于自己的财产部分，因其仅提供了一份财产损失清单，未能提供被拆房屋屋内损失财产的有效证据，无法认定屋内财产实际损失的情况，由于其举证不能的原因客观上系元江县政府、元江县自然资源局、元江县红河街道办的行为所致，一审法院结合石军等4人租住集体公房的事实酌定由三行政机关共同赔偿石军等4人被拆房屋内的财产损失8,000元处理恰当。综上，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，应予维持。上诉人石军等4人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人石军、刀秀华、石云虎、石云海负担。本判决为终审判决。审判长  赵学军审判员  易 文审判员  惠 琼二〇二〇年十二月二十八日书记员  周 震