甘肃省高级人民法院行政裁定书（2020）甘行申217号再审申请人（原审原告、二审上诉人）高维武，男，汉族，1959年11月20日出生，系白银市白银区水川镇大川渡小学教师，住甘肃省白银市。公民身份号码:×××，被申请人（原审被告、二审被上诉人）白银市白银区人力资源和社会保障局。住所地：甘肃省白银市白银区天津路1号。法定代表人张国凯，该局局长。委托代理人杨帆，甘肃为道律师事务所律师。委托代理人李方成，甘肃为道律师事务所律师。被申请人（原审被告、二审被上诉人）白银市白银区教育局。住所地：甘肃省白银市白银区天津路1号。法定代表人杨文辉，该局局长。委托代理人郭昱辰，甘肃岱峰律师事务所律师。委托代理人吴玉蓉，该局教师工作股股长。再审申请人高维武因诉白银市白银区人力资源和社会保障局、白银市白银区教育局不履行教师职称评定法定职责一案，不服甘肃省靖远县人民法院（2019）甘0421行初37号行政裁定和甘肃省白银市中级人民法院（2019）甘04行终41号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。再审申请人高维武申请再审称：一、本案属于立案范围。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十三条规定，人民法院应当立案。白银区人社局、教育局白区发（2019）75号文件与上位法的文件相抵触。1.本次申报评审是2018年国务院针对农村教师职称作出的，甘肃省是2019年才施行的。因此，法院采信证据必须用2018年国办发（2018）第27号指导意见和2019年甘政办（2019）第30号实施方案及甘人社通（2018）515号等文件为证据定案。而裁定书采信2018年以前的有关职称评定为证据进行判决是错误的，应当纠正。2.本案被告在法定时间内没有提交答辩状，应当支持其主张，给予立案。3.普遍约束力是对全民全社会或垂直部门使用。被申请人应当履行职责，积极向相关部门反应情况解决教师职称问题。综上，行政机关违反上位法就是法院立案审查的法定职责。再审请求：1.撤销一、二审行政裁定;2.请求人民法院对白区人社发(2019)75号文件不合法性进行审查,并予以撤销;3.判令被申请人履行法定职责,依法依规申报申请人高级教师职称。4.判令被申请人公开赔礼道歉。被申请人白银市白银区人力资源和社会保障局提交意见称：一、申请人的再审请求缺乏必要的事实与法律依据，其原审诉请不属于行政诉讼的受案范围。申请人诉称的《关于印发《甘肃省基层中小学教师系列高级职称评价条件标准（试行）的通知》（甘人社通（2018）515号）第二十一条系正常晋升业绩贡献条件的标准之一，且符合推荐条件的教师，应当由用人单位在白银市职改办依照岗位比例确定的名额范围内进行考核推荐。而职称评定的考核本身专业性极强，评审行为对被评审人不直接产生法律效果。对学术能力的评价和判断涉及高度属人性的判断，应当由教师评审委员会独立判断并进行评审，其本身不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、答辩人及白银市白银区教育局均无为申请人“申报”的法定职责，答辩人非本案的适格被告。首先，依照《关于首次开展我省县以下基层高级职称单独评审有关事项的通知(甘人社明电〔2019〕23号)》载明：副高级职称由各市州人社局负责评审。可见，由市州一级人社局负责职称评审工作，并非由区、县人社局负责。其次，依照白银市职称改革工作领导小组办公室《关于首次开展县以下基层中小学教师高级职称单独评审的通知(市职改组办〔2019〕5号)》载明：高级教师暂按教育系统专业技术岗位数额2%左右控制，县区统筹使用。县以下基层高级教师评审推荐由县区职改办、教育局共同负责。而推荐、申报工作则由专业技术人员的用人单位进行及完成，非答辩人的法定职责。第三，法定职责是指行政主体依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章的规定或授权进行与其职权范围一致的某些行政管理活动，实现其具体行政管理职能所应承担的法定职业内容和责任义务。关于申请人所主张的“申报”法定职责，不仅无法律、法规、条例、规章的规定，又非答辩人进行具体行政管理职能中应承担的职能与义务，因此，申请人所主张的“申报法定职责”非答辩人的法定职责。综上，涉案教师职称申报因系符合申报条件的教师由用人单位组织考核，依据考核结果进行推荐申报。因此，申请人原审诉请及再审请求涉及的“申报”行为，实不属于答辩人与白银市白银区教育局的法定职责。答辩人既无为申请人“申报”的法定职责，更未作出任何具体行政行为侵害申请人之权益。申请人自然也不满足行政行为相对人或利害关系人这一主体条件。三、答辩人与白银区教育局《关于首次开展县以下基层中小学教师高级职称单独评审推荐工作的通知》（白区人社发（2019）75号文件）属针对不特定对象事实的具有普遍约束力的行为，不属于人民法院的受案范围。综上，再审申请人在本身不具有行政诉讼主体资格的情况下，以职称考核的“申报”行为作为其诉讼请求本身不具有行政可诉性。白银市中级人民法院作出（2019）甘04行终41号行政裁定，事实认定清楚，法律适用正确。申请人之再审请求应予驳回。被申请人白银市白银区教育局提交意见称：教师职称评定系一种专业性、学术性很强的行为，评审行为不产生直接的法律效果，只产生间接的法律效果，属于预备性、中间性或程序性行为。并且，对学术能力的评价不同于其他行政行为，涉及高度属人性的判断，通常具有不可替代性，教师职称评审委员会对于学术行为享有独立判断的权利。本案申请人提供的《关于首次开展县以下基层中小学教师高级职称单独评审推荐工作的通知(白区人社发〔2019〕75号)》，甘肃省人力资源和社会保障厅、甘肃省教育厅关于印发《甘肃省基层中小学教师系列高级职称评价条件标准(试行)》的通知(甘人社通〔2018〕515号)文件中的内容显然不属于行政案件受案范围。原审认定事实清楚、证据充分、程序合法，请求驳回申请人的再审。本院认为，本案审查的焦点：高维武提起的诉讼是否属于人民法院受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，属于人民法院受案范围，是公民、法人或其他组织提起行政诉讼的必要法定条件。第十三条规定，人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起诉讼：（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令。“具有普遍约束力的决定、命令”是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件，即行政理论上所称的抽象行政行为。抽象行政行为未被纳入行政诉讼的受案范围，其主要理由是抽象行政行为一般情况下，不会直接侵害公民、法人或者其他组织的合法权益。第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。从上述规定看，人民法院对规范性文件进行审查，仅是附带性审查，前提是公民、法人或者其他组织对某一行政行为提起行政诉讼并请求对该行政行为所依据的规范性文件合法性进行审查，公民、法人或者其他组织并不能单独针对规范性文件提起诉讼，否则人民法院应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）项规定，以不属于人民法院诉讼受案范围为由裁定驳回起诉或不予立案。规范性文件是指行政机关针对不特定对象发布的具有普遍约束力的在一定时期内反复适用并不特定对象权利义务产生影响的各类行政文件。一般包含外部性、普遍适用性、反复适用性三个特征。就本案而言，高维武诉求是撤销白银市白银区人力资源和社会保障局、白银市白银区教育局白区人社发（2019）75号《关于首次开展县以下基层中小学教师高级职称单独评审推荐工作的通知》，该文件系白银市白银区人力资源和社会保障局和白银市白银区教育局的具有普遍约束力、可以反复适用的规范性文件。故本案高维武并未起诉行政机关作出的某一行政行为，系单独针对规范性文件提起的诉讼。原一、二审裁定驳回高维武的起诉并无不当。至于再审申请人提出二审被告在法定期限内没有提交答辩状的问题。经查，被告是否在法定时间内提交答辩意见不属于申请人提起再审事由，不影响人民法院对原告的起诉是否属于行政诉讼受案范围的审查。故对该主张本院不予采纳。综上，再审申请人高维武的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回高维武的再审申请。审判员 陈金瑞审判员 朵利民审判员 薛 扬二〇二〇年十二月七日法官助理 耿翠萍书记员 张 婷