四川省成都市新都区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川0114行初190号 原告：成都驿通装饰广告有限公司，住所地四川省成都市龙泉驿区龙泉镇汇丰路29-31号。 法定代表人：胡顺忠，职务不详。 委托诉讼代理人：胡九荣，男，该公司员工。 被告：成都市龙泉驿区综合行政执法局（成都市经济技术开发区综合行政执法局），住所地成都市龙泉驿区龙平路555号。 负责人：曾锐，局长。 出庭工作人员：刘冬，综合执法四大队大队长。 委托诉讼代理人：余曼莉，四川均鼎律师事务所律师。 委托诉讼代理人：胡圣刚，四川均鼎律师事务所律师。 被告：成都市龙泉驿区人民政府，住所地四川省成都市龙泉驿区龙泉镇东街79号。 负责人：杜海波，区长。 出庭负责人：顾蓉蓉，区司法局局长、区政府法制工作机构负责人。 委托诉讼代理人：孙玉佩，四川善嘉律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王尧，区司法局工作人员。 原告成都驿通装饰广告有限公司与被告成都市龙泉驿区综合行政执法局、成都市龙泉驿区人民政府行政撤销纠纷一案，本院于2020年10月21日立案受理后依法组成合议庭，于2020年11月19日公开开庭进行了审理。原告成都驿通装饰广告有限公司（以下简称“驿通公司”）的委托诉讼代理人胡九荣，被告成都市龙泉驿区综合行政执法局（以下简称“龙泉综合执法局”）的工作人员刘冬及委托诉讼代理人胡圣刚，被告成都市龙泉驿区人民政府（以下简称“龙泉区政府”）的负责人顾蓉蓉及委托诉讼代理人孙玉佩、王尧到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 驿通公司诉称，两被告认定原告位于龙泉驿区龙泉镇音乐广场东风渠管理处楼面的钢架结构三面翻广告牌为违建的理由不充分。案涉广告位是由成都市龙泉驿区城市管理局批准设立的，迄今经营运行已十年有余，期间原告一直正常履行相关职能部门要求的行政许可规范并取得了相应的行政设置许可。直到大概2014年成都市龙泉驿区城市管理局没有正当理由停止审批，该停止审批行为并非仅仅针对原告相关广告位。原告的广告位是依法设立的，而非被告认定的为擅自设立的违建。现在原告所涉的广告位为非法状态，是政府相关职能部门违法终止审批造成的，原告没有违法的主观故意，上述路段周边几乎全部的广告位被认定非法，并非企业主观原因造成的。龙泉驿区最近六年左右的时间对户外广告几乎涵盖整个行业的行政许可无理由停办，具有违法的主观故意。两被告依据《中华人民共和国城乡规划法》及《成都市户外广告和招牌设置管理条例》认定原告广告牌是违建依据不当。龙泉驿区户外广告设置许可的审批格式表中都未将权属规划部门的《建设工程施工许可证》作为前置条件，实际操作过程中也未明确要求过。龙泉综合执法局在2020年3月以原告广告位无规划许可告知违法时，原告才知道规划部门是户外广告设置的主管部门之一。根据现有状态及历史事实，如果成都市龙泉驿区城市管理局的设置许可内部得到了规划部门的授权，则原告的相关广告位从一开始就具有了规划部门的许可，原告的广告位就是合法的，如果规划部门未对成都市龙泉驿区城市管理局授权，规划部门长期的管理缺位系行政不作为，行政机关的不作为后果由企业承担明显不公。为维护自身合法权益，特诉至法院，请求判令：1.依法撤销龙复决字［2020］22号《行政复议决定书》；2.依法撤销龙城综［2020］0001151《限期自行拆除违法建设决定书》。 龙泉综合执法局辩称，1.龙泉综合执法局有权作出案涉《限期自行拆除违法建设决定书》，《四川省城市管理综合行政执法条例》及《成都市城市管理综合行政执法条例》均规定由城市管理综合行政执法部门依法行使有关部门在城市管理领域的部分行政处罚权与采取相关行政检查、行政强制措施行为。本案涉及的是规划行政执法范畴事宜，应由龙泉综合执法局行使相应权力；2.龙泉综合执法局作出案涉决定书事实清楚、证据充分、程序合法，内容适当，适用法律正确，经调查，原告修建的广告牌位于城镇规划区建设用地范围内，其未办理任何规划审批手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款、《成都市户外广告和招牌设置管理条例》第十四条、第三十四条之规定。龙泉综合执法局基于上述基本事实，于2020年3月23日向原告送达《限期自行拆除违法建筑预先告知书》，告知其陈述申辩的权利，并于2020年3月31日向原告送达了案涉决定书；3.关于原告提出中止执行相关行政处罚的问题，案涉广告牌不满足《中华人民共和国行政强制法》规定的终止执行的条件，案涉广告牌系违建，应当予以拆除，该违法建筑亦不存在不可弥补的损失且案涉广告牌占用系公共空间，未办理相关规划手续就存在损害公共利益的情形；4.龙泉综合执法局的执法不存在原告诉称选择性执法的问题，2019年8月28日成都市龙泉驿区城市管理局向龙泉综合执法局来函通报有关点位单立柱和看板广告许可到期的函，在调查过程中，龙泉综合执法局核实了包括案涉广告牌在内的成龙大道、驿都大道及成洛大道等多处单立柱及广告牌办理规划许可的情况，此次违章查处并非针对原告，不存在选择性执法；5.关于原告提出行政许可的问题，行政许可与本案行政执法系两个法律关系，龙泉综合执法局依据《中华人民共和国城乡规划法》、《四川省城乡规划条例》等相关法律规定对原告设立的案涉广告牌未办理规划手续予以处理，并无作出行政许可的权限，是否给予行政许可和因行政许可造成的影响并不在龙泉综合执法局法定权限之内，综上请求驳回原告诉讼请求。 龙泉区政府辩称，1.龙泉区政府行政复议程序合法，原告于2020年5月25日申请行政复议，龙泉区政府依法通知原告完善补正申请材料，后于2020年6月2日予以受理，2020年7月15日依法作出《延期审理通知书》（[2020]22号），2020年8月24日经审理作出《行政复议决定书》，符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》有关规定，程序合法；2.龙泉区政府的《行政复议决定书》认定事实清楚，龙泉综合执法局具有作出案涉《限期自行拆除违法建设决定书》的行政职权，且作出程序合法，认定事实清楚、内容适当，龙泉区政府作出维持决定并无不当。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条及六十四条之规定，城镇规划区内的违法建筑应由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门进行调查处理。同时按照中央、省委、市委、区委关于城市管理执法体制改革的相关文件和《成都市城市管理综合行政执法条例》第八条、第九条以及第十二条的规定，龙泉驿区规划行政处罚事项的相关职权由龙泉综合执法局行使。案涉建（构）筑物处于城镇规划区内，龙泉综合执法局具有对违法建（构）物进行调查处理的职权，有权作出案涉决定书。2019年12月9日，龙泉综合执法局以原告涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定为由予以立案，之后经现场勘查、调查询问，查明案涉建（构）物由原告建设，且并未办理规划相关审批手续。2020年3月23日，龙泉综合执法局向原告作出并送达《限期自行拆除违法建设预知先告知书》，告知原告陈述申辩的权利。2020年3月31日，龙泉综合执法局向原告作出并送达了《限期自行拆除违法建设决定书》，该案涉决定书符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，程序合法。据原告复议时陈述可推定钢结构看板广告牌修建于2001年之后，据当时有效的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、《成都市城市户外和招牌设置管理暂行规定》第十条、第三十四条等相关规定，原告的案涉建筑物应当取得规划审批手续，原告临时户外广告设置许可期限届满后，未再取得户外广告设置许可，亦未办理规划审批手续，违法状态一直持续。且根据《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条及第七条的规定，案涉违法建筑亦不属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情况。综上，龙泉区政府作出复议维持决定并无不妥。 当事人双方围绕各自的主张向本院提交了证据，本院组织双方当事人进行了举证质证，对于双方对彼此证据的质证意见本院记录在卷。 本院经审理查明，2019年8月28日，成都经开区城市管理局、成都市龙泉驿区城市管理局向龙泉综合执法局发函，告知按照《成都市户外广告和招牌设置管理条例》之规定，经调查，星光东路与桃花溪路交汇处、欧鹏大道……成洛大道、音乐广场的看板广告设置许可期限已满，均属超期限违规设置。 2019年12月4日，龙泉综合执法局向成都市龙泉驿区规划和自然资源局出具《关于甄别成龙大道、驿都大道、五环路、成洛大道、车城大道建（构）筑物的函》，请其对上述点位的建（构）筑物是否属于规划区（城镇规划区、乡村规划区）建设用地上的违法建设予以核实；核实违建当事人信息；如属于违法建设，明确是否属于①“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响；②无法采取改正措施消除影响的”情形。并附现场勘察照片。 2019年12月9日，成都市龙泉驿区规划和自然资源局向龙泉综合执法局回函，告知成龙大道、驿都大道、五环路、成洛大道、车城大道建（构）筑物在城镇规划区建设用地范围内，均未办理规划相关手续，且不属于“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响”的情况。同日，龙泉综合执法局对驿通公司涉嫌违法建设案立案调查。 2020年3月16日，龙泉综合执法局对驿通公司的案涉广告牌进行了现场勘查，案涉广告牌位于成都市龙泉驿区中街182号附1号上方，属于已建成的钢结构，面积约166平方米。同日，龙泉综合执法局向驿通公司作出《调查通知书》并送达，告知其于2020年3月23日前携带建设工程规划许可证（乡村建设规划许可证）或规划部门批准文件、建设工程设计图纸、建设工程施工合同、不动产权证（包括房屋产权证）、土地使用批准文件或权属证书、个人有效身份证件及授权委托书、企业营业执照、其他能证明建设合法性的证明材料到龙泉综合执法局接受调查。驿通公司向龙泉综合执法局提交了营业执照、法定代表人身份信息及委托授权书、质疑函，质疑函对广告位的行政审批问题、执法依据及公平正义性、执法目的与意义等提出异议，授权员工胡九荣接受调查，胡九荣陈述位于成都市龙泉驿区音乐广场与中街交汇处东风旅馆旁钢结构看板广告牌系单独修建，项目名称为三面翻看板广告，修建时间久远，无法确定具体修建时间，建筑面积130余平方米，为钢结构，工程造价20余万元，用于发布商业广告，无占地面积，所适用的土地性质是国有土地，修建时建设许可证没有硬性要求，办理有户外广告设置许可证，要求成都市龙泉驿区城市管理局重新恢复审批并按照程序执法。龙泉综合执法局执法人员当场告知案涉广告牌无有效《建设工程规划许可证》，或其他能证明合法性的相关手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，经成都市龙泉驿区规划与自然资源局认定，龙泉综合执法局将依法依规进行处理。 2020年3月18日，龙泉综合执法局就驿通公司违建案件调查报告，以驿通公司在龙泉驿区音乐广场与中街交汇处东风旅馆旁修建钢结构看板广告牌用于商业广告，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，予以强制拆除，并报内部审批。 2020年3月23日，龙泉综合执法局向驿通公司作出《限期自行拆除违法建设预先告知书》并送达，告知其擅自在成都市龙泉驿区音乐广场与中街交汇处东风旅馆旁修建的钢结构看板广告牌的行为，不能出示建设工程规划许可证等合法手续，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，拟作出限期自行拆除违法建设的行政决定，告知其可在接到告知书之日起3日内陈述申辩，逾期视为放弃陈述申辩权利。 2020年3月31日，龙泉综合执法局向驿通公司作出《限期自行拆除违法建设决定书》（龙城综［2020］0001151）并送达，《限期自行拆除违法建设决定书》以驿通公司未经规划部门许可，擅自在成都市龙泉驿区音乐广场与中街交汇处东风旅馆旁修建钢结构看板广告牌，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，属于违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，责令其在2020年4月7日之前自行予以拆除。逾期未拆除的，将依法采取强制拆除措施。并载明不服决定可申请行政复议和提起行政诉讼的内容。 2020年5月25日，驿通公司向龙泉区政府申请行政复议，请求撤销《限期自行拆除违法建设决定书》（龙城综[2020]0001151）、停止对执法行为的违法执行、对执法行为的正当性进行必要的监督、监督行政审批部门依法赋予企业正当的行政审批需求。同日，龙泉综合执法局向驿通公司作出《履行限期拆除违法建设决定催告书》并送达，催告其履行自行拆除违法建设义务。 2020年5月26日，龙泉区政府对驿通公司作出《补正行政复议申请通知书》（龙复补字[2020]22号）通知驿通公司自接到通知书之日起7个工作日内完善补正申请人的基本情况和被申请人的名称及明确是否删除第三、四项行政复议请求，并告知其无正当理由逾期补正的，视为放弃行政复议申请。2020年6月1日，驿通公司按期对上述材料予以补正。 2020年6月2日，龙泉区政府出具《行政复议受理通知书》[2020]22号并于2020年6月5日送达。告知驿通公司经审查，该复议申请符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，决定予以受理，受理时间为2020年6月1日， 2020年6月2日，龙泉区政府出具《行政复议答复通知书》（[2020]22号）并附行政复议申请书副本及相关材料，并于2020年6月5日予以送达。告知龙泉综合执法局龙泉区政府已于2020年6月1日依法受理驿通公司对《限期自行拆除违法建设决定书》（龙城综[2020]0001151）提出的行政复议申请，请龙泉综合执法局自收到行政复议申请书副本之日起十日内提出书面答复，并提交当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料，若逾期未提供上述材料，视为该具体行政行为没有证据、依据，将被依法予以撤销。 2020年6月12日，龙泉综合执法局出具《行政复议答复书》及提交相关主体资格证明材料、作出行政行为合法性的证据材料。 2020年7月15日，龙泉区政府出具《延期审理通知书》（[2020]22号）并抄送龙泉综合执法局，并于2020年7月17日、7月21日分别送达龙泉综合执法局、驿通公司。告知驿通公司、龙泉综合执法局，经审理，本案情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，行政复议决定延期30日作出。该延期审理决定经内部审批通过。 2020年7月16日，成都市龙泉驿区司法局就驿通公司提出的行政复议申请向驿通公司委托代理人胡九荣询问。胡九荣陈述有两份临时户外广告设置许可证，办理许可证时有缴费，设置时间与发证时间存在不一致。办理许可证时成都市龙泉驿区城市管理局从来未要求其提交规划许可、规划审批之类材料。 2020年7月28日，成都市龙泉驿区司法局对案涉决定书进行复议审理。 2020年8月24日，龙泉区政府经内部审批后作出《行政复议决定书》（龙复决字[2020]22号）维持龙泉综合执法局于2020年3月31日作出的《限期自行拆除违法建设决定书》（龙综城[2020]0001151），告知如不服该复议决定，可在收到该决定书之日起十五日内向有管辖权的人民法院提出行政诉讼。并于2020年8月26日分别送达驿通公司、龙泉综合执法局。 另查明，因时间久远，驿通公司的案涉广告牌具体设置时间无法确定，根据现有材料只能确定设置于2001年之后，案涉广告牌在2012年及2013年期间经申请取得成都市龙泉驿区城市管理局颁发的临时户外广告设置许可证。龙泉综合执法局对案涉广告牌查处时，案涉广告牌无临时户外广告许可证。 本院认为，关于原行政行为，本案的争议焦点在于案涉广告牌是否系违法建筑。案涉广告牌设置于2001年之后，根据当时有效的《中华人民共和国城市规划法》（1990年）第三十二条“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”及《成都市城市户外广告和招牌设置管理暂行规定》（2003年）第十条“设置屋顶广告设施或者以发布广告为目的建设构筑物的，应当取得市规划行政主管部门核发的户外广告设施《建设工程规划许可证》”、第三十四条“其他区（市）县城镇户外广告和招牌设置管理，可参照本规定执行。”案涉广告牌作为城市规划区内的建（构）筑物，应当取得建设工程规划许可，方可设置。成都市龙泉驿区城市管理局关于《成都市龙泉驿区临时户外广告设置许可一次性告知书》将有关主管部门的批准文件作为需提交的申报材料，可见建设工程规划许可系取得临时户外广告设置许可的前提。本案中，驿通公司提出，其未取得建设工程规划许可的理由在于相关行政主管部门管理缺位，且其分别在2012年、2013年取得过临时户外广告设置许可证，故应当认为其取得了建设工程规划许可。本院认为，相关行政主管部门管理缺位以及审查资料的不严谨，并不代表对驿通公司未取得建设工程规划许可的前提下设置案涉广告牌行为合法性的认可，且驿通公司作为专业的广告公司，亦应当对设置广告牌的相应法律、法规进行了解，不知法并非违法行为的免责理由。驿通公司就案涉广告牌未取得建设工程规划许可系事实，且龙泉综合执法局对驿通公司的案涉广告牌进行查处时，案涉广告牌的临时设置许可期限已经届满，故龙泉综合执法局作为《四川省城市管理综合行政执法条例》授权行使城市管理领域的部分行政处罚权及采取相关的行政检查、行政强制措施的机关，在履行调查职责后以驿通公司违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”之规定，认定案涉广告牌系违法建设，并依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”之规定，在确认案涉广告牌尚不属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形之下，在向驿通公司履行预先告知决定及陈述申辩权等程序义务后，最终作出《限期自行拆除违法建设决定书》（龙城综[2020]0001151）事实认定清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确，依法应当予以维持。 关于复议行为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”之规定，龙泉区政府具有作出案涉行政复议决定的法定职权。龙泉区政府在履行复议职责过程中，依法对原行政行为进行了审查，按照法定程序最终作出《行政复议决定书》（龙复决字[2020]22号）维持龙泉综合执法局作出的《限期自行拆除违法建设决定书》（龙城综[2020]0001151）事实认定清楚、程序合法、适用法律正确，依法应当予以维持。 综上，驿通公司要求撤销龙泉区政府作出的《行政复议决定书》（龙复决字[2020]22号）及龙泉综合执法局作出的《限期自行拆除违法建设决定书》（龙城综[2020]0001151）缺乏事实和法律依据，本院不予支持。需要指出的是，案涉广告牌在未取得建设工程规划许可的前提下存续十余年，与有关行政主管部门的管理缺位不无关系，而有关行政主管部门的管理缺位亦与近年来行政机关机构改革和职能整合存在关联，为便于行政相对人了解相应规定及政策并及时对自身行为进行调整，有关行政主管部门应当主动公开并宣传有关职能变动的事项，并积极履行法定职责。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九、第七十九条、第八十一条之规定，判决如下： 驳回成都驿通装饰广告有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由成都市龙泉驿区综合行政执法局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  廖晶晶 人民陪审员  包春霞 人民陪审员  谭 燕 二〇二〇年十二月一日 书 记 员  饶鑫悦