浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）浙03行初936号原告黄连康，男，1962年5月23日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。委托代理人王大伟，北京泰维律师事务所律师。被告温州市瓯海区人民政府，住所地浙江省温州市瓯海区洲洋路6号。法定代表人曾瑞华，区长。应诉负责人李伟，副区长。委托代理人金毕成。原告黄连康诉被告温州市瓯海区人民政府（以下简称瓯海区政府）不履行未登记房屋调查认定职责一案，于2019年12月4日向本院提起行政诉讼。经补正起诉材料，本院于2019年12月24日受理并依法组成合议庭，于2020年5月6日公开开庭对本案进行了审理。原告黄连康及其委托代理人王大伟，被告瓯海区政府的应诉负责人李伟、委托代理人金毕成到庭参加诉讼。在本案审理过程中，受新型冠状病毒肺炎疫情防控影响，本院依法于2020年1月23日中止诉讼，于2020年2月19日恢复诉讼。经浙江省高院级人民法院批准，本案延长审理期限至2020年12月24日。本案现已审理终结。原告黄连康诉称：原告在温州市瓯海区××街道××村拥有合法房屋。该房屋因历史原因部分未取得房屋产权证，现原告房屋涉及征迁，但有关部门未对未登记建筑进行认定。故原告于2019年9月29日向被告瓯海区政府寄出了《未登记房屋调查认定申请书》，请求“贵府组织人员对申请人位于温州市瓯海区××街道××村房屋未登记房屋进行调查认定。”被告于次日签收后至今未作出处理。原告认为，被告在法定期限内未对原告的上述申请作出处理违法，构成行政不作为，侵害了原告的合法权益，故请求确认被告未对原告的申请作出处理违法，并责令被告履行职责对原告的申请作出处理。原告黄连康在举证期限内向本院提交并经庭审质证的证据有：1.身份证复印件，证明原告的主体身份。2.原告寄给被告的未登记房屋调查认定申请书及所附材料，邮寄凭证及签收记录，证明原告通过邮寄的方式向被告提出对未登记房屋进行调查认定申请，被告签收该申请。3.温州市人民政府在2018年10月31日做出的温政土房区2018-318号《关于对瓯海区潘桥街道仙门村城中村改造工程征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》及所附方案节录。被告瓯海区政府辩称：一、被告不是征收范围内未登记房屋调查认定工作的责任单位，不是本案适格被告。根据《温州市瓯海区人民政府关于规范瓯海区征收改造范围内未登记房屋调查认定工作的实施意见》规定，区未登记房屋调查认定处理领导小组下设认定办公室，设在区综合行政执法局，负责未登记房屋认定处理涉及的协调、指导、监督、异议复查等日常工作。由区综合行政执法局对未登记房屋作出认定处理。因此，瓯海区综合行政执法局才是征收范围内未登记房屋调查认定工作的责任单位。本案中，瓯海区综合行政执法局已对涉案未登记房屋予以立案调查。二、假设被告系未登记房屋调查认定工作的责任单位，相关部门也已经对涉案房屋进行了调查认定。瓯海区综合行政执法局对涉案未登记房屋进行的立案调查可视为被告已在开展涉案房屋调查认定工作。原告称被告未履行调查认定职责与事实不符。综上，请求驳回原告的起诉。被告瓯海区政府在举证期限内向本院提交并经庭审质证的证据、依据有：1.违法建筑认定决定书，证明瓯海区综合行政执法局已对涉案未登记房屋予以调查认定。2.《瓯海区人民政府关于规范瓯海区征收改造范围内未登记房屋调查认定工作的实施意见》，证明瓯海区综合行政执法局是征收范围内未登记房屋调查认定工作的责任单位。经审理查明：2019年9月29日，原告黄连康通过邮政ＥＭＳ快递向被告瓯海区政府邮寄《未登记房屋调查认定申请书》，主要内容是：位于温州市瓯海区××街道××村房屋系原告（申请人）合法所有。因历史原因房屋部分未取得房屋产权证，现房屋涉及征迁但有关部门未对房屋进行认定，故申请被告瓯海区政府组织人员对其位于温州市瓯海区××街道××村××路××号（及东边）房屋未登记房屋进行调查认定。被告瓯海区政府于次日签收该ＥＭＳ快递后，未作出答复处理。原告黄连康认为被告构成不作为，于2019年12月4日向本院提起本案行政诉讼。另查明，2019年10月9日，温州市瓯海区综合行政执法局就原告黄连康位于温州市瓯海区××街道××村××路××号及周边房屋作出［2019］第009-016号《违法建筑认定决定书》。以上事实有原告提交的身份证复印件、未登记房屋调查认定申请书及邮政EMS快递邮寄、查询记录，被告提交《违法建筑认定决定书》等证据及当事人庭审陈述予以证实。原、被告提交的其他证据与本案处理结果无关，本院不予审查认定。本院认为：集体土地的征收及地上房屋的补偿是一个多环节、多阶段的综合性行政过程，对征地范围内未登记房屋的调查、认定和处理程序，相关法律和行政法规并无明确规定。因此，征地的市县人民政府可以在不与相关法律规定冲突的情况下，参照国有土地上房屋征收补偿相关法规规定并结合本地实际，制定具体的调查、认定和处理未登记房屋的程序，为房屋补偿安置准备条件。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律规定，土地、规划等行政主管部门系调查未登记房屋是否存在违法建设并作出认定处置的法定职责主体。在没有法律对集体土地征收范围内未登记房屋调查、认定和处理的职责主体作出特别规定的情况下，参照的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款关于市县人民政府“组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”的职责可以理解为，由市县人民政府组织有关土地、规划等职能部门对未登记房屋中涉嫌违法建设的部分依法作出调查和处置，负有补偿安置义务的政府部门根据职能部门的认定处置结论，即可通过后续的补偿协议或补偿决定（如责令交地决定）等对未登记房屋中可予补偿的部分作出补偿。在职能部门进行调查、认定和处理，且公民、法人或者其他组织可以依法寻求救济的情况下，不宜再认定市县人民政府具有对未登记房屋进行调查并以自己名义作出认定和处理的职责。退一步讲，即便征地的市县人民政府根据一些地方规范性文件规定负有另行以自己名义出具认定意见的职责或义务，该认定意见也系对职能部门的违法建筑认定处置结论、房屋权证情况等事实的描述，并未设定被征收人新的权利义务，且属征地补偿中的过程性行为，无论市县人民政府是否以自己的名义作出认定意见，均不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。总之，对征收范围内未登记建筑的认定和处置，被征收人可以针对相关职能部门作出的违法建筑认定处置结论寻求救济，也可以结合房屋的补偿问题通过后续补偿协议或补偿决定（如责令交地决定）等行政行为寻求救济。本案中，原告黄连康的涉案未登记房屋系集体土地上的房屋，其在庭审中亦明确其诉称的要求被告履行调查认定法定职责即要求被告瓯海区政府对涉案未登记建筑以自己名义直接作出合法或视同合法的书面认定。温州市瓯海区综合行政执法局作为查处违法建筑的职能部门，已于2019年10月9日就原告涉案未登记建筑作出违法建筑认定决定。在此情况下，原告可就温州市瓯海区综合行政执法局作出的违法建筑认定决定寻求救济。原告如系对涉案房屋是否符合相关补偿条件和标准不服，亦可通过后续的补偿协议或补偿决定等行政行为予以救济。综上，原告黄连康主张被告瓯海区政府负有直接对涉案未登记房屋作出合法或视同合法认定的职责，而提起的本案诉讼，如前所述，不属于行政诉讼受案范围。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款的规定，裁定如下：驳回原告黄连康的起诉。本案案件受理费依法免收。如不服本裁定，可以在本裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  许旭东审 判 员  来 敏人民陪审员  陈 渊二〇二〇年十二月二十一日法官 助理  李 凯书 记 员  蒋 罕