长沙铁路运输法院行 政 裁 定 书（2020）湘8601行初1172号原告郭伟华，女，1983年5月27日出生，汉族，住湖南省长沙市望城区。原告洪英，女，1976年1月5日出生，汉族，住湖南省长沙市望城区。原告胡诗曼，女，1973年3月11日出生，汉族，住湖南省长沙市望城区。三原告共同委托代理人陈虹，湖南畅元律师事务所律师。三原告共同委托代理人周莉，湖南畅元律师事务所律师。被告长沙市自然资源和规划局望城分局，住所地湖南省长沙市望城区郭亮中路227号。法定代表人舒志清，该局局长。委托代理人李勇红。委托代理人谢兆佳，湖南仁润律师事务所律师。被告长沙市自然资源和规划局，住所地湖南省长沙市岳麓大道218号市政府第二办公楼9楼。法定代表人冯意刚，该局局长。委托代理人文学林，该局工作人员。委托代理人晏明科，湖南中楚律师事务所律师。第三人湖南新地置业发展有限公司，住所地湖南省长沙市望城区月亮岛街道金星北路三段209号。法定代表人张铁军，该公司执行董事。委托代理人曹汪婉。第三人湖南武高科房地产开发有限公司，住所地湖南省长沙市望城区月亮岛街道金星北路三段209号。法定代表人张铁军，该公司执行董事。委托代理人张惠婷。原告郭伟华、洪英、胡诗曼诉被告长沙市自然资源和规划局望城分局（以下简称望城自规分局）、被告长沙市自然资源和规划局（以下简称长沙市自规局）、第三人湖南新地置业发展有限公司（以下简称新地置业公司）、第三人湖南武高科房地产开发有限公司（武高科公司）城乡建设行政规划及行政复议一案，于2020年10月14日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，向被告和第三人送达了起诉状副本及相关诉讼材料，并依法组成合议庭，于2020年11月25日公开开庭进行了审理，原告胡诗曼及三原告的委托代理人陈虹、周莉，被告望城自规分局的委托代理人李勇红、谢兆佳，被告长沙市自规局的委托代理人文学林、晏明科，第三人新地置业公司的委托代理人曹汪婉，第三人武高科公司的委托代理人张惠婷均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告郭伟华、洪英、胡诗曼起诉称：三原告系长沙市望城区金星北路珠江东方明珠小区业主，认为被告望城自规分局批准发布的“长沙新地·东方明珠二期修改总平面图”（以下简称《2020版总平面图》）部分修改内容及审批程序违反法律规定，被告长沙市自规局作出了长资规复决字[2020]28号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》）予以维持不当。1.《2020版总平面图》中显示人工湖上的水榭亭被移除，且部分人工湖被修改成绿地及植草砖停车位，甚至将部分一期的湖泊纳入到了二期范围，变更了一期、二期的划分线，但是第三人以及两被告均答复东方明珠二期修改内容不涉及人工湖，这与图纸上的审查意见“二期以本次修改总图为准，其余以原审批总图及审查意见（编号：201607053）为准”产生了严重的冲突。若系图纸错误，那么公示的图纸有误则公示不合法，若图纸未错误，那么人工湖的修改内容从未在任何听证会、座谈会、沟通会上向业主进行解释说明并征求意见，且修改侵犯业主物权，不论在审批程序上还是修改行为的实质内容上都违反了法律规定。2.《2020版总平面图》将原本位于三期入口广场、四期、一期交汇处的绿化环岛移除，但图纸显示的该修改情况并未在修改内容中有提及，绿化环岛也不在图纸上的“调整范围示意图”内，图纸与审查意见“二期以本次修改总图为准，其余以原审批总图及审查意见（编号：201607053）为准”相矛盾。3.批后公布没有公布修改前的主要图纸，仅仅只公布了修改后的图纸，违反了《长沙市城乡规划局规划公示公开规定》第二章第八条关于“批后公布内容应包括规划修改的主要内容、修改前后的主要图纸等”的规定。4.批后公布的《2020版总平面图》将已经违建的部分物管用房合法化，试图掩盖开发商违规超建的违法行为。2016年规划总图“长沙新地·东方明珠住宅小区总平面图（三组C组团修改）”（以下简称《2016版总平面图》）规划的物管用房指标面积为3503.67㎡；《2020版总平面图》总经济指标栏显示“物管用房面积指标为4151.33㎡（其中已建成4151.33㎡）”。从《2016版总平面图》到《2020版总平面图》，中间无其他规划变更，但物管用房指标增加647.66㎡且在2020年规划修改之前就建设完毕，明显属于违章建筑。被告望城自规分局将违章建筑的面积擅自增加为物管用房面积，该审批行为明显不合法。且第三人从未提供物管用房清单，被告望城自规分局在《2020版总平面图》中关于物业用房“已建成4151.33㎡”的经济指标缺乏事实依据。5.《2020版总平面图》将部分湖泊及水榭亭修改为绿地和植草停车位，系侵犯小区业主物权的违法行为。小区中的人工湖及水榭亭系合法建设并交付使用了十几年的小区公共设施，《中华人民共和国物权法》第七十三条明确规定,建筑区划内的绿地属于业主共有，《2020版总平面图》将部分湖泊及水榭亭修改为绿地及植草停车位，不论是批前公示还是批后公布都没有经过全体业主同意，系严重违法侵犯业主权益的行为。6.《2020版总平面图》中规划的体育健身场所面积达不到法定要求。按照《关于规范住宅开发项目公共服务设施配置的意见（试行）》规定，新建住宅开发项目应按室外用地面积不低于0.3㎡/人或室内建筑面积不低于0.1㎡/人的标准配建体育健身场所，则东方明珠小区应当配套不低于5000㎡的体育健身场所。但批后公布的《2020版总平面图》，除了三期B组团已建成的网球场之外，只在一期新增了一个篮球场，再无其余体育健身场所的建设规划内容，远远达不到法定标准。7.望城自规分局在新增幼儿园问题上并未充分合理考虑小区业主的真正需求，而是滥用其行政裁量权，违反了行政法的基本原则之合理行政。新增的幼儿园选址存在严重不合理，小区现存幼儿园已经导致小区上班高峰期交通瘫痪时长达1个小时，此次新增幼儿园选址于小区中心位置，会导致小区交通更为拥堵。被告望城自规分局提出改变新增幼儿园的拥堵问题的方案，势必要毁坏小区山体公园部分绿化和中心岛绿化，还需要拆埋水榭亭和人工湖以便于腾出幼儿园18个专用停车位，但这些公共设施已交付使用十几年，未经法定人数的业主同意不得改变，幼儿园的选址侵犯了业主最为基本的通行权利。另外，即使要达到《长沙市居住公共服务设施配置规定（试行）》规定的最低配置总量（小区配置幼儿园需至少23个班），在《2020版总平面图》所规划位置上新增幼儿园并不是唯一且最合理选择。不论是将现有的民办幼儿园进行改造改编，还是将现存15个班的幼儿园扩容改建，都是既能达到配套标准，也能避免交通拥堵、填湖挖山等不利影响的更优方案。原告方认为本次小区规划修改不论是在内容上还是程序上均有不合法之处，长沙市自规局的复议决定维持原行政行为明显错误，故提出以下诉讼请求：1.请求撤销被告长沙市自规局作出的《行政复议决定书》；2.请求确认被告望城自规分局审批《2020版总平面图》的行政行为违法并撤销。被告望城自规分局辩称：1.望城自规分局具有修改修建性详细规划的主体职权，作出《2020版总平面图》主体适格。根据城乡规划法第十一条的规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。因行政机构改革，原望城城乡规划局的职能职责调整至望城自规分局，由望城自规分局统一行使本行政区域内城乡规划管理工作。城乡规划法第五十条的规定，确需修改的，城乡规划管理部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见，故望城自规分局有权依法依程序对经依法审定的修建性详细规划进行修改，被告作出《2020版总平面图》主体适格。2.望城自规分局作出的《2020版总平面图》事实清楚，证据确凿，内容适当，程序合法。新地·东方明珠项目位于月亮岛街道金星大道以西，出让用地为住宅用地，净用地面积389173㎡，容积率1.8-2.0，建设密度30%，绿地率35%，除二期，四期未建外，其他区域已基本建成。2019年4月，住建部发布《关于别墅项目建设审批有关事项的通知》（建科函（2019）57号）文件，别墅已不符合现行政策要求。2019年6月，新地置业公司申请新地东方明珠项目总图修改（二期）。原二期规划分散布置57栋3层住宅，拟修改为集中布置9栋5层住宅，剩余山体保留做山地公园规划，新增一个9班幼儿园，二期交通组织，竖向设计相应修改。2019年6月，区土地发展与城乡规划委员会对修改方案进行审查，根据区土规会纪要（2019）13号，原则同意东方明珠二期规划修改总图。2019年7月2日至7月10日，区行政审批服务局在政府门户网站，项目建设现场组织批前公示，公示期间收到78份业主意见。2019年8月29日，组织召开座谈会，对业主的意见进行解释和收集。会后本着实事求是，充分考虑业主意见的原则，项目单位在公示图纸上进行一定优化，拓宽二期幼儿园东侧的道路，增加山体景观方案及一个篮球场。为保证业主知情权，2020年1月19日至2020年2月11日，在政府门户网站，项目建设现场再次公示，截止至2月11日，共收到公示意见184份，其中184人提出听证申请。2020年2月20日，望城自规分局向东方明珠项目相关利害关系人下达《关于东方明珠二期规划方案修改听证代表产生办法公告》。2020年3月25日，区行政审批服务局组织各部门及听证代表参加听证会，参会业主依次发表意见，相关行政部门分别发表职能部门意见，并由专家对相关问题进行解释论证。会议进一步了解业主诉求，对规划方案在符合法律法规及技术管理规定情形下，进行优化。听证会召开后，项目单位分别于2020年3月30日，4月9日，4月14日，4月27日组织15位听证代表就修改总图进行沟通了解，形成业主诉求整改清单。关于幼儿园配建及选址问题，专家对其出具书面意见，教育部门已取得书面答辩，同意增设一个9班规模的幼儿园，其服务半径须满足相关规范要求。关于道路拥堵问题，建设单位已对内部道路做好交通组织优化方案，由项目单位及物业公司拟定提质、管理计划。对交通拥堵问题，交通警察大队采取抄牌整治与劝导方式优化。望城自规分局根据听证会反馈情况，经研究后，结合相关部门意见，形成专题请示报告，请人民政府审批。该东方明珠二期修改总平面图报请人民政府批示后依法予以实施。望城自规分局依法定程序对东方明珠二期修改总平面图，事实清楚，程序合法，原告据此请求确认违法，并予以撤销的理由不能成立。3.关于原告在行政复议中相关事项的解释说明。1）关于现场公示、网络公示问题。现场公示只是其中的一种方式，为让利害关系人了解相关信息，相关行政职能部门在政府门户网站多次、多渠道进行公示，且根据已公示信息，有184人提出听证申请，并组织召开了听证会，公示时间符合法律规定，原告认为公示环节违法的理由不能成立。2）关于审批内容是否违法违规问题。公示的各项指标经专家论证，结合相关部门提出的专业意见，在原有范围内予以修正，不存在超出规划指标问题。增加一所9个班的幼儿园，是由教育部门结合规划户数，按户均3.2人计算，规划人口17078人，按千人四十的指标计算入园幼儿数量为683人，折合约23个班，故调整后须增设一个9班规模的幼儿园。相关位置已由专家进行调研,结合实际设定的位置,不存在位置设计不符合要求。物业用房、社区用房是为业主共同利益而添设，不违反法律法规强制性规定，原告认为面积过多的理由不能成立。关于运动场不足问题，目前已建成的室外运动场的面积5149㎡，可以达到相关要求，开发商承诺在二期项目的室外配套设施按本次总图规划进行建设。四期项目也有运动场，可根据业主需求增加运动设施便民服务。综上，经相关部门调查研究，召开相关听证会及座谈会，听取利害关系人意见，广泛征求意见，经专家论证，职能部门复函，结合实际，望城自规分局作出的《2020版总平面图》事实清楚，证据确凿，内容适当，程序合法，主体适格，原告申请撤销并确认违法理由不成立，故请求判决驳回其诉讼请求。被告长沙市自规局辩称：1.长沙市自规局作出的长资规复决字〔2020〕28号《行政复议决定书》程序合法。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，2020年7月9日，长沙市自规局收到原告提交的《行政复议申请书》。2020年8月24日，长沙市自规局作出《延期审理通知书》（长资规复字〔2020〕28号）并依法邮寄送达原告，将行政复议审理期限延长30日。2020年9月27日，长沙市自规局作出长资规复决字〔2020〕28号《行政复议决定书》，并于2020年9月29日邮寄送达原告，原告于2020年9月30日签收，程序合法。2.长沙市自规局作出的长资规复决字〔2020〕28号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律、法规正确。《中华人民共和国城乡规划法》（2015修正）第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡管理工作。”《湖南省实施办法》第六条第一款规定：“县级以上人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。其中，设区的市的城市规划区内的城乡规划工作由市人民政府城乡规划主管部门直接管理。城市、县人民政府城乡规划主管部门的派出机构按照规定的职责承担有关城乡规划管理工作。”《中共长沙市委长沙市人民政府关于撤销望城县设立长沙市望城区的通知》（长法〔2011〕18号）明确：望城县撤县设区，在服从全市总体规划的前提下，按照一改三不改的原则，即职能、体制和区划不变，实行城乡一体的管理体制，享有县级管理权限。本案中，长沙市自然资源和规划局望城分局系涉案项目所在区域城乡规划主管部门，具有本行政区域内城乡规划管理工作的职权，有权依法定程序对依法审定的修改性详细规划进行修改。《中华人民共和国城乡规划法》（2015修正）第五十条第二款规定：“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”《湖南省实施办法》第二十七条规定：“建设单位或者个人应当按照建设用地规划条件和规划许可的内容进行建设，不得擅自变更。确需变更的，应当向城乡规划主管部门提出申请。对以出让方式提供国有土地使用权的住宅、商业、办公类建设项目，除公共利益需要外，申请变更建设用地规划条件涉及改变土地使用性质、提高容积率、降低绿地率、减少公共服务设施和基础设施配套的，城乡规划主管部门不得批准。”《长沙市城乡规划局规划公示公开规定》（长规发〔2015〕150号）第十二条规定：“修改修建性详细规划和建设工程设计方案的总平面图时，城乡规划部门应采取公示、座谈、听证会等形式，征求规划地段内利害关系人的意见。”本案中，因住建部发布《关于别墅项目建设审批有关事项的通知》（建科函〔2019〕57号），新地置业公司申请将2016年7月28日审批的总平面图进行修改。为充分听取利害关系人的意见，长沙市自然资源和规划局望城分局对新地置业公司提交的修改方案于2019年7月1日、2020年1月19日在政府网站和现场进行批前公示，充分听取利害关系人的意见，并组织召开座谈会和听证会，保障了利害关系人的权利。长沙市自然资源和规划局望城分局受理新地置业公司提出的建设项目修建性详细规划修改后，经审查，《2020版总平面图》符合该地块控制性详细规划，容积率、绿地率、建筑密度、日照等均满足相关要求，长沙市自然资源和规划局望城分局报长沙市望城区人民政府批准同意后，依法审定《2020版总平面图》，符合上述规定。综上长沙市自然资源和规划局望城分局审批新地?东方明珠二期总图修改符合法律规定，长沙市自规局据此依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持长沙市自然资源和规划局望城分局审核的《2020版总平面图》的行为符合规定。请求人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，驳回原告的诉讼请求。第三人新地置业公司陈述意见称：1.新地置业公司是依政策要求将原方案中的山体别墅调整为在山底集中布置9栋5层住宅，并按规定申请修改总平面图；2.望城自规分局对《2020版总平面图》的批前和批后公示行为均合法合规，本次修建性详细规划调整仅限于二期范围内调整，主要调整内容，修改前后对比图已依照相关规定进行了公示，物管用房是为业主共同利益而设置，不违反法律法规的强制性规定；3.《2020版总平面图》并无将部分湖泊及水榭亭修改为绿地和植草停车位的内容，并未侵犯小区业主的合法权益；4.小区规划的体育健身场所面积完全符合法律规定；5.新增幼儿园根据政策要求，由开发商建设后无偿移交给望城区教育局统管做出普惠制幼儿园，优先满足小区业主的适龄儿童入园，幼儿园若选址在第四期噪声和空气都不能达标，将双车道加宽至12米宽的四车道缓解新增幼儿园可能造成的上下班高峰期的小区交通拥堵问题，本次修改增加保留山体55.6亩做成山体公园，与原有小区山体连接，形成大型山体环形步道供业主使用，不存在要填埋目前的人工湖。第三人武高科公司陈述意见称：案涉小区二期项目用地属于第三人新地置业公司所有，二期修改总图事宜与武高科公司并无关联。本院认为，原告是“新地·东方明珠”第一、三期业主，第一、三期与案涉的第二期在建设时间、审批程序、规划建设内容还是国有土地使用权的区分上都是两个相互独立的建设项目。原告与其所诉的修建性详细规划“长沙新地·东方明珠二期修改总平面图”所作规划调整的内容不存在利害关系，不具有原告主体资格。关于原告所诉二期修建性详细规划的修改对已经交付的第一、三期业主权利侵害的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定，对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，业主委员会可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。本案中，原告所主张受到侵害的权益是第一、三期业主的共有利益，应由业主委员会起诉，业主委员会不起诉的，需要占建筑物面积过半或是占总户数过半的业主才能提起诉讼。本案只有郭伟华、洪英、胡诗曼三位业主提起行政诉讼，不具备上述规定要求的诉讼主体资格。故郭伟华、洪英、胡诗曼以自己的名义对二期的修建性详细规划提起撤销之诉，不符合法定起诉条件，应不予受理，已经受理的，应裁定驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项、第七十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第十八条、第六十九条第一款第十项之规定，裁定如下：驳回原告郭伟华、洪英、胡诗曼的起诉。本案不收取案件受理费，已收取的50元退还给原告郭伟华、洪英、胡诗曼。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内通过本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省长沙市中级人民法院。审 判 长  方院平人民陪审员  何显莲人民陪审员  魏建莲二〇二〇年十二月二十五日书 记 员  王露淇附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。《最高人民法院关于适用的解释》第十八条业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（十）其他不符合法定起诉条件的情形。