重庆市城口县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝0229行初14号 原告：曾星，男，1992年9月12日出生，汉族，住四川省广安市。 被告：城口县交通局，住所地重庆市城口县葛城街道南大街28号，统一社会信用代码11500229733952463K。 法定代表人：夏贵金，局长。 出庭应诉负责人：李健，该局党委委员。 委托诉讼代理人：谢美生，重庆市城口县葛城法律服务所法律工作者。 原告曾星与被告城口县交通局（简称县交通局）行政处罚纠纷一案，于2020年11月16日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于次日向被告送达起诉状副本及应诉通知书，并适用简易程序于2020年12月2日公开开庭进行了审理。原告曾星，被告县交通局出庭应诉负责人李健及委托诉讼代理人谢美生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被诉行政行为：被告县交通局于2020年11月3日作出城交执罚〔2020〕69号《城口县交通局一般程序处罚决定书》，主要内容：曾星驾驶川XXXXXX大众牌小型普通客车，存在未取得道路运输经营许可，擅自从事出租汽车客运经营行为。违反了《重庆市道路运输管理条例》第二十条、第七十二条的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》和《重庆市交通行政处罚裁量基准》的规定，决定：责令停止经营并处罚款10,000元。 被告在法定举证期限内向本院提交了下列证据、依据，旨在证明被诉行政处罚决定事实依据充分、程序合法、适用法律正确。 1.县交通局《统一社会信用代码证书》、法定代表人身份证明文件；2.立案登记表；3.执法人员李健、桂成万等6人的行政执法证；4.现场笔录、行驶证、驾驶证；5.曾星的询问笔录、身份证；6.黄天维、黄丹的询问笔录；7.苟荣誉、柯紫青的身份证；8.违法行为通知书、行政强制措施决定书；9.行政强制措施审批表、行政强制措施决定书及送达回证、车辆照片；10.违法行为调查报告、重大案件集体讨论记录、行政处罚审批表、行政处罚告知书及送达回证；11.案涉处罚决定书及送达回证；12.执行票据粘贴单；13.解除强制措施决定书及送达回证；14.结案报告。 法律依据：《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条，《重庆市道路运输管理条例》第二十条、第七十二条第二款，《重庆市交通行政处罚裁量基准（2019年修订版）》道路运政部分。 原告诉称，其于2020年10月30日驾驶川XXXXXX轿车自城口前往重庆主城区接女友后，到广安参加考试。为分摊油费、过路费，在“爱上城口”微信公众号平台邀约柯女士等人搭乘。当车行至城口庙坝路段时，被城口县运管所执法人员拦截查处，并作出责令停止经营，罚款10,000元的处罚。被告所作处罚决定，事实认定及适用法律错误，请求法院撤销处罚决定并判令被告退还原告罚款10,000元。 原告向本院提交了下列证据，旨在证明被诉处罚决定的事实认定及法律适用错误： 1.曾星的居民身份证、行驶证、驾驶证；2.劳动合同及准考证；3.录音光盘及文字整理；4.机动车安全技术检验报告；5.“爱上城口”公众号截屏；6.ETC通行信息；7.案涉询问笔录、现场笔录、处罚决定书、强制措施决定书等照片。 被告县交通局辩称，第一，2020年10月30日15时，被告在城万快速道路执法时发现曾星驾驶川XXXXXX小型轿车载客4名。经查，原告将4名乘客送至重庆主城区后，每人收费100元，因未取得道路运输经营许可证，该行为属非法从事出租车经营。故被告所作处罚决定事实依据充分；第二，被告作出处罚决定前，调取了相关信息，制作现场笔录。经立案、调查，处罚前告知了原告享有陈述申辩及听证的权利后，经集体研究作出行政处罚决定并送达。处罚程序合法；第三，原告称其载客行为符合《重庆市规范私人小客车合乘出行暂行规定》（简称暂行规定）的合乘行为，但该规定第八条规定，禁止利用合乘名义从事道路运输经营活动，违反者按照非法营运行为查处，被告的处罚有法可依。故处罚决定适用法律正确。同时，原告不属于该规定中的“合乘服务提供者”。“爱上城口”公众号也非合乘平台，属自媒体，不属于被告管理。故请求法院驳回原告的诉讼请求。 庭审中，双方当事人围绕“被诉处罚决定认定事实、适用法律是否正确”的审理焦点，进行了举证、质证与辩论。综合双方举证、质证意见，本院对当事人提交的上述证据综合认证如下：被告提交的证据1-7的真实性、关联性、合法性，本院予以确认，但对其证明目的本院不予采纳。对证据8-14的真实性、关联性、合法性及程序合法的证明目的，本院予以确认。对原告提交的证据1-7的真实性予以确认。 根据庭审及证据的认证，本院确认本案事实如下： 2020年10月30日15时30分左右，被告县交通局的执法人员在城万快速公路庙坝路段执法检查时，发现原告曾星驾驶川XXXXXX大众牌小型普通客车搭载4名人员。经询问，原告将其搭载的4名乘客由城口送至重庆主城区后，每人付费100元。因原告不能提供运输经营许可证，被告遂认定原告存在非法经营行为，并依据《中华人民共和国道路运输条例》第六十二条的规定，暂扣原告的车辆。经立案、调查、处罚前告知，于2020年11月3日作出责令停止经营并处罚款10,000元的处罚决定。原告当即交纳罚款10,000元。事后，原告认为其载客行为并非非法经营，遂向本院提起行政诉讼。 同时查明，原告曾星系攀枝花攀甬路桥建设有限公司派至城口县明浪御府房地产开发项目部专职安全员。2020年10月30日，原告因事前往重庆市主城区，出行前其通过关注“爱上城口”微信公众号获知柯某等人的出行信息，经联系双方口头约定原告将柯某等人送至主城区后，每人付费100元。 本院认为，《中华人民共和国道路运输条例》第七条规定，国务院交通运输主管部门主管全国道路运输管理工作。县级以上地方人民政府交通主管部门负责组织领导本行政区域的道路运输管理工作。县级以上道路运输管理机构负责具体实施道路运输管理工作。被告作为城口县的道路运输管理机构，具有负责其管辖区域内道路运输管理职能，车辆在该区域内发生非法营运的违法行为，被告具有作出被诉处罚决定的主体资格和法定职权。 本案的争议焦点：一、原告的涉案行为是否属于非法从事道路运输经营；二、被告所作处罚决定适用法律是否正确。具体评析如下： 关于焦点一。首先，行为人的载客行为是否系经营行为是认定非法从事道路运输经营的必要条件。一般而言，所谓“经营行为”，是指从事商品经营或者营利性服务活动。有两个构成要素：一是行为的内容是提供商品或者服务；二是行为目的是为了营利，即提供商品或者服务的目的是为了赚取利润。两要件缺一不可，行为人虽然提供了商品或者服务，但不以营利为目的，则构不成经营行为，更谈不上非法从事道路运输经营。本案中，原告因事前往市主城区，其载客的主观目的是为降低出行成本而分摊出行费用，不具有经营性质，不宜认定为非法从事道路运输经营；其次，《重庆市道路运输管理条例》第二条第二款规定，本条例所称道路运输经营，包括道路班车客运、包车客运、公共汽车客运、出租汽车客运和道路货物运输客运。《道路旅客运输及客运站管理规定》第三条明确了“道路旅客运输经营”的含义，即指用客车运送旅客，为社会公众提供服务，具有商业性质的道路客运活动，包括班车（加班车）客运、包车客运、旅游客运。本案中，综合原告驾车出行及搭载乘客的主观目的、出行路线、拟收费用的金额等因素，其载客行为符合拼车、顺风车的特征；再次，对于拼车、顺风车，尚无现行有效的法律、法规、规章加以禁止。相反，《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》指出，私人小客车合乘（也称拼车、顺风车），是指不以盈利为目的，由合乘出行提供者通过互联网方式事先发布个人驾车出行信息，由出行线路相同的人选择乘坐合乘出行提供者的非营运小客车，分摊出行成本或互费互助的共享出行方式。该意见进一步指出，私人合乘有利于缓解交通拥堵和减少空气污染，城市人民政府应鼓励并规范其发展。同时，为了规范非盈利性私人小客车合乘出行行为，厘清非法营运行为与合乘的界限，重庆市政府办公厅发布了《重庆市规范私人小客车合乘出行暂行规定》，该规定明确指出，合乘不属于道路运输经营行为。因此，原告的涉案行为不属于非法从事道路运输经营。 关于焦点二。被告县交通局以《重庆市道路运输管理条例》第二十条、第七十二条为依据对原告作出处罚，适用该条款的前提条件是对原告的涉案行为性质界定为“道路旅客运输经营”。如前所述，本案原告搭载乘客的行为系拼车或顺风车，不属于非法从事道路运输经营。因被告县交通局对案涉行为定性不当，进而依据运输管理条例作出处罚，系适用法律错误，被诉处罚决定应予撤销。同时，被告收取的10,000元罚款已失去合法存在的基础，原告要求返还该笔款项的理由成立，其诉讼请求，本院予以支持。 诉讼中，被告县交通局辩称，原告不符合重庆市暂行规定的合乘服务提供者，城口至重庆市主城区也非该规定允许的合乘区域。对此，本院认为，即便原告的载客行为不符合重庆市暂行规定的要求，也不能倒推应当适用运输管理条例予以处罚，被告的辩解理由不成立，本院不予采纳。 应当指出的是，虽然拼车、顺风车不为法律、法规、规章所禁止，被诉处罚决定亦因事实认定不当，适用法律错误而撤销，但并不影响相关职能部门依法查处名为拼车、顺风车，实为非法从事道路运输经营等严重扰乱道路运输市场秩序的行为，以维护有序的客运市场环境。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十三条之规定，经本院审判委员会研究决定，判决如下： 一、撤销被告城口县交通局于2020年11月3日作出的城交执罚〔2020〕69号《城口县交通局一般程序处罚决定书》； 二、被告城口县交通局于本判决发生法律效力之日起十日内退还原告曾星交纳的罚款10,000元。 案件受理费减半交纳25元，由被告城口县交通局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第二中级人民法院。 审 判 员 袁其双 二〇二〇年十二月二十九日 法官助理 孙栋进 书 记 员 刘 璐