贵州省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）黔行赔终259号上诉人（一审原告）周洋洋，男，汉族。委托代理人韦遵宁、王艳，贵州义遵律师事务所律师。上诉人（一审被告）遵义市汇川区人民政府，住所地贵州省遵义市汇川区汇川大道700号。法定代表人曾征，区长。委托代理人李德林。委托代理人廖方圆，贵州文熙律师事务所律师。上诉人周洋洋与上诉人遵义市汇川区人民政府（以下简称汇川区政府）土地行政赔偿一案，贵州省遵义市中级人民法院（以下简称一审法院）作出（2018）黔03行赔初90号行政赔偿判决，周洋洋不服提起上诉。本院作出（2019）黔行赔终103号行政赔偿裁定，裁定将本案发回重审。一审法院经重审，于2020年8月12日作出（2020）黔03行赔初8号行政赔偿判决，周洋洋、汇川区政府均不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。周洋洋一审诉称：汇川区政府征收其承包的山林土地的行为，已经生效判决确认违法。在确认违法之后，周洋洋向汇川区政府申请行政赔偿，汇川区政府于2018年7月20日作出了汇府行赔决字〔2018〕23号行政赔偿决定书，决定对周洋洋的请求不予赔偿。周洋洋根据《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定，提起诉讼，请求：1.判令汇川区政府赔偿周洋洋1658788.2元；2.判令汇川区政府赔偿周洋洋因维权支付的费用5000元；一审庭审过程中，周洋洋增加一项诉讼请求，即：请求撤销汇川区政府作出的汇府行赔决字〔2018〕23号行政赔偿决定书，并将赔偿金额由“1658788.2元”变更为“1508641.2”元。一审法院经审理查明，因实施清溪弃土场项目，汇川区政府于2014年1月28日作出了汇府复〔2014〕14号《关于对的批复》（以下简称《补偿安置方案》）。《补偿安置方案》载明：征收主体为汇川区政府，征收实施单位为高坪镇人民政府，被征收人为清溪弃土场规划设计范围内需要征收的土地、房屋及其他建（构）筑物、地面附着物、林木的合法产权人。补偿安置方案中确定的清溪弃土场项目用地统一年产值标准为1538元/亩，永久性征地货币补偿标准：耕地综合补偿标准33836元/亩（统一年产值的22倍，其中土地补偿为统一年产值的10倍，安置补偿为统一年产值的11倍，青苗补偿为统一年产值的1倍）、林地15380元/亩、社保资金为125000元/亩。周洋洋与其父周国明系遵义市汇川区高坪镇清溪××××组村民，其户在该村（组）承包有农村集体山林、土地，所承包的部分土地以及汇府林证字（2008）第5203030502634－1／1号林权证登记地名“尹家后头”林地，面积5.8亩，主要树种为杂树，在清溪弃土场规划设计征收范围内。周洋洋户的部分土地因清溪弃土场项目被占用，经勘丈土地面积为12.0764亩。2014年4月，周国明领取了因清溪弃土场项目占用其7.909亩土地的土地补偿费243280.84元（30760元/亩）、附属设施补偿费20428.57元、苗木补偿费10404.25元、林木补偿费2777元，共计276890.66元。2016年9月26日，周洋洋领取了因清溪弃土场项目占用其4.1314亩土地的土地补偿费127081.86元（30760元/亩）、苗木补偿费788.94元、附属设施补偿费19407.5元、林木补偿费4580元，共计151858.31元。2016年，周国明领取了因清溪弃土场项目占用其0.036亩土地的土地补偿费1107.36元（30760元/亩）、附属设施补偿费35000元、共计4607.36元。因该项目征地，周洋洋户共领取各项费用433356.33元，其中土地补偿费371470.06元。经三木公司测量，被征林地“尹家后头”实际面积为2.6396亩，与登记面积5.8亩差距较大，双方未达成协议，汇川区政府未予补偿。2017年3月18日，周洋洋代表家庭成员向一审法院提起诉讼，认为汇川区政府因清溪弃土场项目，在未取得省级人民政府征地批复的情况下强行征收其承包的土地、林地，要求确认汇川区政府的征地行为违法。一审法院于2017年6月28日作出了（2017）黔03行初232号行政判决书，判决确认汇川区政府未获批准即征收周洋洋承包山林土地的行为违法。汇川区政府不服，向本院提起上诉。本院于2017年11月30日作出（2017）黔行终1453号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2018年5月15日，周洋洋向汇川区政府提出行政赔偿申请，请求：未损害部分恢复原状，已损坏部分赔偿1658788.2元，赔偿维权费5000元。2018年7月12日，汇川区政府作出汇府行赔决字〔2018〕23号行政赔偿决定书，认为赔偿请求人已全额领取了补偿款，其无再次履行赔偿的义务，因维权支付的费用5000元不属行政赔偿的范围，因此决定对赔偿请求人的请求不予赔偿。2018年8月13日，周洋洋向一审法院提起行政赔偿诉讼，请求：1.汇川区政府赔偿其1658788.2元；2.赔偿其维权费用5000元。一审庭审中，周洋洋增加一项诉讼请求：撤销汇川区政府作出的汇府行赔决字〔2018〕23号行政赔偿决定书，并将赔偿金额由“1658788.2元”变更为“1508641.2元”。对于周洋洋提出要求汇川区政府赔偿1508641.2元，经向其核实，其称汇川区政府违法征收的土地包括已支付补偿款的土地12.0764亩，和尚未获赔偿的“螃蟹脚”自留地0.3亩、山林5.8亩，按83000元/亩计算即为1508641.2元。对于83000元/亩的标准是由土地综合补偿费、社保资金和青苗补偿费构成，其中土地综合补偿费及社保资金是参照遵府函〔2017〕126号《市人民政府关于征地统一年产值标准和征地片区综合地价调整的批复》（以下简称126号批复）来确定的，该批复中确定的遵义市征地片区最高的土地综合补偿标准为66000元/亩，社保资金为15000元/亩；对于青苗费，周洋洋按2000元/亩酌情提出。一审庭审中，汇川区政府陈述，因土地所有权人对于土地补偿部分提留了20%即3076元/亩，土地补偿费为统一年产值的10倍，故实际向周洋洋支付的土地综合补偿的标准为30760元/亩；林地按照15380元/亩补偿。一审另查明，1.汇府复〔2016〕20号《遵义市汇川区人民政府关于对的批复》(以下简称20号批复），其方案附表七弃土场零星林木补偿标准第二项用材林每亩最高8000元（80元/株×100株/亩）。2.126号批复明确：遵义市2016年征地片区综合补偿标准为汇川区高坪街道办事处耕地、林地56000元/亩，其中土地补偿系数0.4，安置补助系数0.6，即土地补偿费22400元/亩，安置补助费33600元/亩。林地与土地一样标准。汇川区政府认可按此标准对周洋洋计算赔偿。一审法院认为，汇川区政府因实施清溪村弃土场项目，未经省级以上人民政府批准即征收周洋洋的承包地，该行为已被生效判决确认违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第三项“行政机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（三）违法征收、征用财产的”的规定，周洋洋有权提起本案诉讼，因违法征收行为给周洋洋造成的损失，汇川区政府应当依法赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条的规定，国家赔偿的赔偿方式包括：返还财产、恢复原状、给付赔偿金；赔偿的范围是违法行为导致的直接财产损失。因周洋洋的土地被征收后，汇川区政府已实施项目建设，对周洋洋的土地不能再予返还和恢复原状，故本案的赔偿方式为支付赔偿金。对于本案赔偿范围，因本案系违法征收周洋洋承包的集体土地，故周洋洋的直接损失为其承包的土地在合法征收情况下应得到的补偿。对于周洋洋提出要求汇川区政府赔偿维权费用5000元，不属于汇川区政府违法行为导致的直接损失，不属本案的赔偿范围。一、对于周洋洋土地（田、土等耕地）损失的赔偿。争议的焦点是周洋洋被征收的土地面积如何确定和被征收土地的赔偿标准如何确定的问题。关于周洋洋被征收土地面积的问题，周洋洋主张被征收土地（田土等耕地）12.0764亩土地，另有0.3亩自留地“螃蟹脚”汇川区政府不认可。12.0764亩土地被征占双方已认可，予以确认。对0.3亩自留地“螃蟹脚”，周洋洋未提供土地承包证或其他有效证据，不能证明土地“螃蟹脚”的存在，故该主张证据不足，不予支持。本案项目属公益项目，汇川区政府征地违法的原因是未依法取得省级人民政府的用地批复，且该手续至今未能完善，在上级人民政府对耕地年产值和征地综合补偿标准作出批复后，汇川区政府表示同意按126号批复明确的标准计算赔偿损失，符合法律规定，也能更好的维护被征地村民的利益。汇川区政府违法征收土地面积12.0764亩，按每亩综合补偿费56000元，其中土地补偿费22400元由土地所有人提留20%后，其余80%即17920元应当支付给周洋洋，加上安置补助费33600元，12.0764亩土地应补偿622176.13元[（17920元+33600元）×12.0764亩]，扣除已经支付给周洋洋的土地补偿费371470.06元，还应当赔偿周洋洋损失250706.07元。二、对于周洋洋被征收林地损失的赔偿。争议焦点是被征林地面积如何确认。周洋洋主张按林权证登记面积5.8亩计算，汇川区政府主张应按实际测量面积2.6396亩计算。一审法院认为，周洋洋父亲周国明持有的林权证虽属有效证据，但在2008年集体林权确权登记时，主要工作重点是审查权属依据、林地名称和勘定四至界限，虽然也登记了林地面积，但登记面积不准确的事实也经过这几年集体土地征收实践所证明，故在遵义市域范围内征收集体土地、林地，除双方达成一致外，都是委托第三方有资质的测绘公司现场指界测量，以实际测量面积计算补偿费，对双方都相对公平。故确认按实测面积2.6396亩，扣除林地所有权人提留土地补偿费20%后，每亩按51520元（17920元+33600元）计算，另外每亩再加8000元林木补偿费，应赔偿林地损失157108.99元。前述土地林地两项损失共计407815.06元，应由汇川区政府赔偿。汇川区政府作出汇府行赔决字〔2018〕23号行政赔偿决定书，决定对周洋洋的赔偿请求不予以赔偿，该决定不当，应予撤销。周洋洋诉请按每亩83000元赔偿，其称包括2000元/亩青苗费已经算在综合补偿费内，其称包括15000元/亩社保金，社保金不属于向被征地村民直接予以补偿的范围，故周洋洋该部分请求属于曲解法律及征地补偿规定，超过规定部分不应支持。综上，对周洋洋所提的诉讼请求，部分予以支持;汇川区政府作出的不予赔偿决定不当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十六条之规定，作出如下判决：一、撤销汇川区政府作出的汇府行赔决字〔2018〕23号行政赔偿决定书；二、由汇川区政府在本判决生效后60日内赔偿周洋洋违法征收土地、林地损失407815.06元；三、驳回周洋洋的其他诉讼请求。一审宣判后，周洋洋、汇川区政府均不服，分别向本院提出上诉。上诉人周洋洋上诉请求：撤销一审判决第二项，改判支持上诉人的一审诉讼请求。主要事实和理由为：1.周洋洋被征收的林地面积应以《林权证》载明的5.8亩为准，汇川区政府是单方委托测绘公司进行测绘后出具的测绘表，周洋洋未到林地现场指界确认实际承包界限，一审法院以该测绘表认定周洋洋的林地面积属认定事实错误、证据不足。2.周洋洋在一审中已提供证据证明其在清溪××××组有地块名称为“螃蟹脚”，面积为0.3亩的自留地，一审法院对该自留地不予认定，属认定事实不清。3.汇川区政府的征地行为在2017年已被确认违法，基于该违法征收行为所制定的征地补偿安置方案不能作为征地补偿标准，且高坪镇清溪村的征地行为2017年仍在进行中，故应参照126号批复的文件精神，按最高征地综合补偿标准66000元／亩、社保资金标准15000元／亩及青苗补偿2000元／亩，共计83000元／亩进行赔偿。上诉人汇川区政府上诉请求：撤销一审判决，依法改判。主要事实和理由为：一审判决认定事实不清、适用法律错误。1.根据126号批复第一条的规定，该批复确定的征地补偿标准从2017年7月1日起施行，而汇川区政府征收周洋洋土地和林地发生在2014年至2016年间，故该批复不适用于本案，一审法院根据该批复计算周洋洋的土地、林地损失明显错误。2.案涉《补偿安置方案》是根据当时的法律、当地政策制定的征地补偿标准，而且与周洋洋同一征收项目的宋礼金、宋中发、张仁刚、张仁强等绝大多数被征地村民的土地、林地补偿标准都是按照40000元/亩和15380元/亩进行赔偿的，根据“同案同判”原则，本案应按照《补偿安置方案》中确定的征地补偿标准计算周洋洋的土地、林地损失。3.一审法院每亩林地再加8000元的林木补偿费无事实和法律依据。20号批复载明灌木林最高补偿标准为1100元/亩，周洋洋提供的《林权证》载明的主要树种为杂树，故被征收林地为灌木林，即周洋洋的林木补偿费应该是1100元/亩。二审中，汇川区政府提供了以下证据：1.黔府用地函〔2017〕329号《省人民政府关于遵义经济技术开发区2016年度第七批次城镇建设使用土地的批复》（以下简称329号批复）；2.遵经开委呈〔2016〕42号《遵义经济技术开发区管理委员会关于遵义经济技术开发区2016年度第七批次城镇建设用地的请示》（以下简称42号请示）；3.汇川区高坪镇土地利用规划图、现状图；4.《遵义市汇川区自然资源局关于周正强案相关证据资料的情况说明》。以上证据拟证明案涉被征收的土地位于329号批复所确定的征收范围，汇川区政府的征收行为合法。经质证，关于329号批复和42号请示，周洋洋及其代理人对其真实性无异议，但认为329号批复与本案的赔偿标准及依据不具有关联性，且永久基本农田的转用应该由国务院批准，汇川区政府的征地行为已被确认违法，针对该征地行为作出的批复也应当认定违法，故对其合法性不予认可。且认为上述证据不属于新证据。关于遵义市汇川区自然资源局的情况说明，周洋洋及其代理人对其三性无异议。关于汇川区高坪镇土地利用规划图、现状图，周洋洋及其代理人认为周洋洋的耕地和林地都在规划图范围内，但面积应以周洋洋林权证上登记的面积为准。本院认证：汇川区政府提交的证据符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条“人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。”《最高人民法院关于适用的解释》第三十七条“根据行政诉讼法第三十九条的规定，对当事人无争议，但涉及国家利益、公共利益或者他人合法权益的事实，人民法院可以责令当事人提供或者补充有关证据”之规定，本院予以采纳。本院经审理查明的事实与一审查明的事实基本一致，但一审查明“补偿安置方案中确定的清溪弃土场项目用地统一年产值标准为1538元/亩，……，社保资金为125000元/亩”、“2016年，周国明领取了因清溪弃土场项目占用其0.036亩土地的土地补偿费1107.36元（30760元/亩）、附属设施补偿费35000元、共计4607.36元”有误，应为“补偿安置方案中确定的清溪弃土场项目用地统一年产值标准为1538元/亩，……，社保资金为12500元/亩”、“2016年，周国明领取了因清溪弃土场项目占用其0.036亩土地的土地补偿费1107.36元（30760元/亩）、附属设施补偿费3500元、共计4607.36元”。一审查明的“2018年5月15日，周洋洋向汇川区政府提出行政赔偿申请，请求：未损害部分恢复原状，已损坏部分赔偿1658788.2元，赔偿维权费5000元”，经查汇川区政府作出的汇府行赔决字〔2018〕23号行政赔偿决定书载明，周洋洋提出行政赔偿的请求为，对未损害部分恢复原状，已损坏部分赔偿1328000元，赔偿维权费5000元，对该部分查明内容本院不予确认。一审另查明“汇川区政府认可按此标准对周洋洋计算赔偿”无相关证据证实，本院亦不予确认。另查明，329号批复作出的时间为2017年6月19日。再查明，本院生效的（2019）黔行赔终115号行政赔偿判决查明“被告（汇川区政府）在实施清溪弃土场项目过程中，因部分被征地村民提出应按照当地另一个项目（工业园区）标准进行补偿，因此被告对部分因清溪弃土场项目被征地村民，按40000元/亩的标准向村民支付土地综合补偿费用，对林地部分仍然按照15380元/亩计算补偿”。本院认为，汇川区政府征收周洋洋承包土地的行为已被生效行政判决确认违法，该违法行为给周洋洋造成了损失，周洋洋请求汇川区政府承担国家赔偿责任的理由成立，依法应予支持。故本案争议的焦点问题，是被征土地、林地的面积和赔偿标准以及赔偿项目和金额如何确定。关于周洋洋被征土地、林地的面积。就被征土地面积，周洋洋主张除双方认可被征收的12.0764亩土地外，有地块名称为“螃蟹脚”，面积为0.3亩的自留地被征收，但周洋洋未提供充分证据予以证明，一审法院对周洋洋主张赔偿该自留地损失的请求不予支持，并无明显不当。就被征林地面积，汇川区政府委托第三方测绘公司对该林地进行测量，测量面积为2.6396亩，小于林权证登记面积5.8亩。参照《贵州省林地管理条例》第二十条第一项“处理林地纠纷，应当有利于保护森林资源，并遵守下列规定：（一）......证据中面积与四至不相符的，以四至为准”的规定，本院对周洋洋的实测面积予以确认。一审法院根据周洋洋户的实测面积，确定周洋洋户被征林地面积为2.6396亩并无不当，本院予以确认。关于本案的赔偿标准。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定，对财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。本案系因征收而起，周洋洋在正常征收补偿程序中应当得到的利益损失，即为直接损失。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“......征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施......”。2014年1月28日，汇川区政府作出案涉《补偿安置方案》，开始对周洋洋涉案土地、林地实施征收。该方案确定的土地综合补偿标准为33836元/亩（其中土地补偿费为15380元/亩，安置补偿费为16918元/亩，青苗补偿费为1538元/亩）、林地综合补偿标准为15380元/亩。2016年4月7日，汇川区政府作出20号批复，该批复确定的用材林和经济林的最高补偿标准为8000元/亩，灌木林的补偿标准为1100元/亩。汇川区政府主张按上述标准对周洋洋予以赔偿，本院部分予以支持。周洋洋主张按照126号批复确定的最高标准进行赔偿，经查，该批复作出时间为2017年6月27日，且该批复确定的补偿标准从2017年7月1日起执行。而周洋洋土地、林地被征收的时间为2014年至2016年，当时126号批复确定的补偿标准尚未制定和实施，一审法院按照126批复确定的标准计算赔偿金额不当。故对于周洋洋的上述主张，本院不予支持。关于赔偿项目和金额。结合周洋洋的诉请和本案具体情况，综合分析如下：第一，关于土地的赔偿。汇川区政府征收周洋洋除林地外的土地共12.0764亩，根据案涉《补偿安置方案》确定的标准，扣除土地所有权人提留的土地补偿费的20%，土地补偿标准为30760元/亩（33836元/亩-15380元/亩×20%），故土地赔偿金额为12.0764亩×30760元/亩=371470.06元，该款项已支付给周洋洋户。鉴于汇川区政府在实施该项目过程中，对部分村民的土地补偿系按40000元/亩计算，基本相当于在原有补偿标准30760元/亩的基础上上浮30%。基于公平原则，本院亦按该标准计算周洋洋的土地赔偿金额，故汇川区政府还应支付周洋洋土地赔偿金额111585.94元（40000元/亩×12.0764亩-371470.06元）。第二，关于林地的赔偿。周洋洋的林地实测面积为2.6396亩，根据案涉《补偿安置方案》确定的标准，林地赔偿金额为2.6396亩×15380元/亩=40597.05元。鉴于同一项目的土地补偿款政府已按照40000元/亩支付给部分村民，且林地补偿款至今未支付等因素，本院酌情在林地赔偿金额的基础上上浮30%，即林地赔偿金额为2.6396亩×15380元/亩×130%=52776.16元。第三，关于林木的赔偿。周洋洋的林地实测面积为2.6396亩，其林权证登记的主要树种为“杂树”，林种为“防护林”。20号批复未规定“防护林”的补偿标准，该批复确定的用材林和经济林的最高补偿标准为8000元/亩，灌木林的补偿标准为1100元/亩。一审法院按照用材林和经济林的最高补偿标准计算林木的赔偿金额，足以弥补周洋洋户的该部分损失，本院予以确认，即林木的赔偿金额为2.6396亩×8000元/亩=21116.8元。汇川区政府主张按照灌木林的标准计赔，没有事实依据，本院不予支持。第四，关于社保资金和维权费用。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十七条第二款规定，征收土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。社保资金不属于直接向被征收人予以补偿的费用，周洋洋主张赔偿社保资金，不符合上述法律规定。同时，周洋洋主张的维权费用不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定的直接损失，一审不予支持正确，本院予以确认。据此，汇川区政府应赔偿周洋洋经济损失共计185478.9元（土地111585.94元+林地52776.16元+林木21116.8元）综上，汇川区政府作出的汇府行赔决字〔2018〕23号行政赔偿决定书，对周洋洋的请求不予赔偿，事实不清、主要证据不足，应予撤销。一审判决认定事实基本清楚，程序合法，但裁判结果不当，应予改判。上诉人周洋洋的上诉理由不能成立，本院不予采纳；上诉人汇川区政府的上诉理由部分成立，本院予以部分采纳。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第三项、第三十六条第八项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十六条、第八十九条第一款第一项、第二项之规定，判决如下：一、维持贵州省遵义市中级人民法院（2020）黔03行赔初8号行政赔偿判决第一项，即撤销遵义市汇川区人民政府作出的汇府行赔决字〔2018〕23号行政赔偿决定书；二、撤销贵州省遵义市中级人民法院（2020）黔03行赔初8号行政赔偿判决第二项、第三项；三、由遵义市汇川区人民政府在本判决生效后60日内赔偿违法征收周洋洋土地、林地经济损失185478.9元；四、驳回周洋洋的其他诉讼请求。本判决为终审判决。审判长  邓洪波审判员  邱兴琼审判员  易思波二〇二〇年十二月二十五日法官助理张凌雲书记员亢照博