江苏省射阳县人民法院行 政 判 决 书（2020）苏0924行初12号原告：沈龙旺，性别××年××月××日出生，××族。委托诉讼代理人：沈昌江，性别，住东台市，系原告之子。委托诉讼代理人：陈超，江苏陈爱平律师事务所律师。被告：东台市自然资源和规划局，住所地东台市金海东路**。法定代表人：冯慧祥，该局局长。出庭负责人：宫劲松，该局副局长。委托诉讼代理人：林勇，该局土地监察执法大队大队长。委托诉讼代理人：杜明旺，江苏月朗律师事务所律师。被告：东台市人民政府，，住所地东台市北海中路**法定代表人：商建明，该市市长。委托诉讼代理人：唐卫，东台市司法局副局长。委托诉讼代理人：仇志富，东台市司法局科员。原告沈龙旺诉被告东台市自然资源和规划局、东台市人民政府土地行政管理一案，本院立案受理后，依法组成合议庭，于2020年12月10日公开开庭进行审理。原告沈龙旺及其委托诉讼代理人沈昌江、陈超，被告东台市自然资源和规划局的出庭负责人宫劲松及其委托诉讼代理人林勇、杜明旺，被告东台市人民政府的委托诉讼代理人唐卫、仇志富到庭参加诉讼。本案现已审理终结。沈龙旺向本院提出诉讼请求：1.依法撤销东台市自然资源和规划局作出的东自然资监罚许字[2019]3号行政处罚决定书；2.依法撤销东台市人民政府作出的[2019]东政行复第104号行政复议决定书。事实和理由:1.案涉行政处罚决定书的被处罚人主体错误。原告既非违法建设的行为人，也非违法建筑物的所有人，更不是土地所有者。2.案涉行政处罚决定书认定案涉土地属基本农田无事实依据，适用《基本农田保护条例》，属于适用法律法规错误。3.案涉行政处罚决定书程序严重违法。原告系文盲，不会签名，部分调查笔录在原告不知悉相关内容的情况下让原告捺手印。执法人员从未出示行政执法证，行政执法中未进行全过程音像记录，处罚决定送达超过法定期限。4.案涉行政复议决定书未认定行政处罚决定书的严重违法性，系认定事实、适用法律有误。为维护原告合法权益，请求贵院依法判如所请。东台市自然资源和规划局辩称，1.行政处罚决定书认定事实清楚，证据确凿。沈龙旺非法占用集体土地从事非农业建设，新建砖混结构房屋及钢架结构房屋各一幢，占用的是由国土部门认定的基本农田。沈龙旺违法事实有询问笔录、勘测笔录土地利用现状审核表等证据予以佐证。2.行政处罚决定书适用法律正确，于法有据，并无不当。3.行政处罚决定书程序合法。发现违法线索、立案调查取证、负责人集体讨论、延期、告知陈述、申辩和听证权利、作出处罚决定、送达等程序均依法进行。4.复议机关所作复议决定程序合法、于法有据。5.被处罚主体适格，行政程序调查中，被处罚人沈龙旺没有提出任何异议，也未提供任何证据证明其不是被处罚的主体。请求人民法院驳回原告的诉讼请求。东台市人民政府辩称，2019年11月4日，我机关收到原告提出的行政复议申请后，依法定程序和法定期限进行审查。2020年1月22日，依法作出[2019]东政行复第104号行政复议决定书，认为市自然局送达程序轻微违法，决定确认案涉行政处罚决定书违法，并送达给原告。行政复议决定合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。经审理查明，2017年3月起，沈龙旺在许河镇××村××组的集体土地上建造一幢砖混结构房屋及一幢钢架结构房屋。2019年5月22日，东台市自然资源和规划局发现该非法占用土地线索，向沈龙旺送达东自然资监改许字[2019]04号责令改正违法行为通知书，责令其限期恢复土地原状，该文书当日于许河镇四联村村部直接送达，送达回证上收件人处有“沈龙旺”字样签名及沈龙旺本人捺印。同日，许河国土资源所工作人员周万军和储卫东向沈龙旺就土地问题进行调查，询问笔录中沈龙旺表明案涉承包地归其所有、钢架房屋为其所建，在笔录最后有手写的“以上笔录本人看过无误，沈龙旺”字样及沈龙旺本人捺印。东台市自然资源和规划局经立案调查后，认定原告行为属非法占地行为，所建房屋占用集体土地面积为573平方米，其中525平方米现状地类为耕地，规划用途为基本农田，其余48平方米为其他农用地。2019年9月2日该局作出东自然资监罚许字[2019]3号行政处罚决定书，对沈龙旺给予责令退还非法占用的573平方米的集体土地给许河镇四联村集体经济组织、限期自行拆除新建建筑物、恢复土地原状、罚款16470元的行政处罚，2019年9月11日在当事人住宅留置送达。沈龙旺不服该行政处罚决定书，向东台市人民政府申请行政复议，请求撤销案涉行政处罚决定书。东台市人民政府于2019年11月4日收到行政复议申请书，于2019年11月10日依法收到市自然资源和规划局提交的复议答复书和相关证据依据材料，于2019年12月23日，依法作出并送达《延期审理通知书》，决定审查期限延长三十日。2020年1月22日，东台市人民政府作出（2019）东政行复第104号行政复议决定书，认为案涉行政处罚依法作出、并无不当，但宣告后未在七日内送达当事人，程序轻微违法，复议决定确认该处罚决定书违法。当日邮寄送达该文书，沈龙旺、陈超次日签收。以上事实，有当事人庭审陈述及东自然资监改许字[2019]04号责令改正违法行为通知书及送达回证、许河国土资源所2019年5月22日作出的询问笔录及现场勘测材料、土地分类面积表、土地利用现状审核表、土地利用总体规划审批表、土地权证、宗地图、苏政复（2017）60号批复、东自然资监罚许字[2019]3号行政处罚决定书及留置送达回证、行政复议申请书及邮单查询、（2019）东政行复第104号行政复议决定书及送达回证等证据在卷予以证实。许河国土资源所2019年6月19日作出的询问笔录无“沈龙旺”字样签名及沈龙旺本人捺印，本院不予采信。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第三款“下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据：……原告或者第三人在诉讼程序中提供的、被告在行政程序中未作为具体行政行为依据的证据”的规定，行政处罚程序和行政复议程序中，沈龙旺未提出砖混结构房屋与钢架结构房屋实为其子沈昌江所建，也未提供户口册、与沈德军的通话录音光盘及整理稿、证人证言、现场照片等证据，此陈述和证据未被行政机关采用并作为作出具体行政行为的依据，仅在诉讼程序中提出，本院不予采信。原告提供的周海佺行政复议决定书具有真实性和合法性，但与本案无关联性，本院不予采信。本院认为，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。被告东台市自然资源和规划局作为土地行政主管部门，对本行政区域内土地进行管理和监督，对未经批准非法占用土地和破坏耕地的行为有进行查处的法定职权。沈龙旺非法占用的土地属于集体土地，未办理用地审批和建筑规划，依法应当受到查处。东台市自然资源和规划局认定事实正确，作出的行政处罚于法有据，处罚与违法行为相适应，符合原《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《基本农田保护条例》第三十条等法律规定。关于案涉行政处罚主体问题，沈龙旺仅在诉讼程序中辩称违建房屋由其子沈昌江所建，行政程序中未进行陈述和申辩。房屋建在沈龙旺××村内，紧挨沈龙旺住所，其子居住在许河镇××村，若房屋实为沈昌江所建，厂房与住所相隔较远，不符合当地实际情况。沈龙旺的陈述无事实和法律依据，本院不予认可。针对实施违法建造的行为，沈龙旺在行政程序中认可且未提出异议，故沈龙旺是行政处罚的适格主体。关于行政处罚的程序问题，东台市自然资源和规划局在进行调查时，执法人员均未少于两人，有关送达回证、询问笔录、勘测笔录上均有沈龙旺本人的捺印。2019年8月16日，东台市自然资源和规划局依法向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，告知其享有陈述、申辩和要求听证的权利。2019年9月2日该局作出案涉行政处罚决定书，2019年9月11日进行送达，因沈龙旺之子沈昌江拒绝接受该法律文书，送达人至原告住处留置送达，由四联村村书记陈虔与许河镇建设环保服务中心工作人员朱贝贝担任见证人，但在送达回证上未记明拒收事由。该处罚决定书未在法定七日期限内送达，留置送达时未写明拒收原因，程序上存在轻微瑕疵。关于行政复议决定书合法性问题，被告东台市人民政府于2019年11月4日收到原告沈龙旺的行政复议申请后，在法定期限内履行了受理、通知提出答复、决定延期审理等法定程序，于2020年1月22日作出案涉行政复议决定书，认定案涉行政处罚决定程序轻微违法，作出确认违法的复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的有关规定。综上所述，被告东台市自然资源和规划局对沈龙旺作出的行政处罚于法有据，程序轻微违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款的规定，应该确认违法，但不撤销该行政行为。被告东台市人民政府作出的行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序正当合法，本院予以认可。沈龙旺诉请要求撤销案涉行政处罚决定书和案涉行政复议决定书无事实和法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条第（三）项、《中华人民共和国行政处罚法》第四十条、《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第（二）项之规定，判决如下：驳回原告沈龙旺的诉讼请求。案件受理费50元，由原告沈龙旺负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于盐城市中级人民法院。审 判 长  杨文涛人民陪审员  王锦源人民陪审员  程新涛二〇二〇年十二月二十三日法官 助理  戴 艺书 记 员  何苏阳附录法律条文1.《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据：（一）被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据；（二）被告在行政程序中非法剥夺公民、法人或者其他组织依法享有的陈述、申辩或者听证权利所采用的证据；（三）原告或者第三人在诉讼程序中提供的、被告在行政程序中未作为具体行政行为依据的证据2.《中华人民共和国行政处罚法》第四十条行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。3.《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。4.《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的