贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）黔23民终2721号 上诉人（原审原告）：晴隆县人民政府莲城街道办事处，住所地贵州省晴隆县莲城街道南街社区。 负责人：聂裕娟，该办事处主任。 被上诉人（原审被告）：晴隆县新坡荣农业种植农民专业合作社，住所地贵州省晴隆县莲城街道坡荣村三组。 法定代表人：王明伦。 被上诉人（原审被告）：王明伦，男，1974年4月6日生，汉族，住贵州省晴隆县。 被上诉人（原审被告）：晴隆县深山食用菌开发有限责任公司，住所地晴隆县莲城街道菜籽社区树林组。 法定代表人：李枝凯。 被上诉人（原审被告）：李枝凯，男，1976年8月1日生，汉族，住贵州省晴隆县。 上诉人晴隆县人民政府莲城街道办事处（以下简称莲城街道办）因与晴隆县新坡荣农业种植农民专业合作社（以下简称新坡荣合作社）、王明伦、晴隆县深山食用菌开发有限责任公司（以下简称食用菌开发公司）、李枝凯合同纠纷一案，不服贵州省晴隆县人民法院（2020）黔2324民初1084号民事判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审查终结。 莲城街道办上诉请求：1.依法撤销一审裁定；2.依法指令一审法院审理本案；3.诉讼费由新坡荣合作社、王明伦、食用菌开发公司、李枝凯共同承担。事实和理由：一、2017年，莲城街道办向晴隆县扶贫办申报2017年度坡荣村食用菌种植项目。项目主要建设内容、规模及投资概算为：1.种植平菇24.9万个、拌料仓2台、输送机2台、装袋机2台、扎口机2台、灭菌锅炉1座、打气泵、粉碎机、生产用房5000m2、大棚40个、库房300m2；2.项目总投资230万元，由晴隆县财政专项涉农整合资金提供。该项目获得晴隆县统筹整合使用财政涉农资金试点工作领导小组批准，同意在坡荣村种植食用菌，覆盖精准扶贫户115户。2017年11月1日，莲城街道办事处（晴莲街呈[2017]20号）文件将该项目调整为“在坡荣村建姬松茸生产大棚70个（6层面积600平方米/个）（包括生产大棚、菌种、培养基等）；彩钢棚生产用房200m2。同日，莲城街道党工委召开专题会，形成《“三重一大”事项研究会议纪要》（莲街党议[2017]30号），同意将菜籽社区120万，坡荣村230万平菇种植项目调整为姬松茸种植项目，莲城街道办与食用菌开发公司就承建上述项目达成合意。之后，莲城街道办与食用菌开发公司通过平等协商，签订《莲城街道菜籽社区食用菌种植项目委托协议》，约定：一、委托事项：莲城街道办将连莲城街道菜籽社区、坡荣村食用菌种植项目委托食用菌开发公司组织实施，实施地点为菜籽社区，坡荣村辖区。二、双方义务：1.食用菌开发公司严格按照莲城街道办拟定的《莲城街道菜籽社区食用菌种植项目实施方案》、《莲城街道坡荣村食用菌种植项目实施方案》中的项目内容组织实施。2.食用菌开发公司在实施项目过程中以带动贫困户脱贫致富为主要目的，通过项目实施至少带动125户贫困户脱贫致富。3.食用菌开发公司负责联系市场对贫困户所生产的食用菌进行收购。4.莲城街道办负责提供项目实施方案，并按照项目实施进度拨付项目款等。三、协议变更，解除和终止：……2.若因莲城街道办、食用菌开发公司其中一方原因造成项目不能顺利实施，如因食用菌开发公司原因，乙方负责赔偿莲城街道办所投入资金的30%。五、协议生效：本协议有效期限为三年，从2017年11月1日起至2020年11月30日止，并经合同双方签字、盖章确认。协议签订以后，莲城街道办按照食用菌开发公司建设进度，拨付214万元财政专项涉农整合资金用于项目建设，但该项目一直未完成建设。2019年3月21日，莲城街道办事处召开专题会议，形成《莲城街道坡荣村食用菌种植项目问题协调专题会议纪要》（晴莲街议[2019]3号），对项目实施过程中存在的问题进行研究、协调。2019年4月22日，莲城街道办与食用菌开发公司、新坡荣合作社签订《坡荣村食用菌种植项目补充协议书》，约定：莲城街道办负责对食用菌开发公司、新坡荣合作社生产过程实施监督，如发现违反本协议规定，莲城街道办有权进行纠正，并采取有效法律手段，追究食用菌开发公司和新坡荣合作社的权利。同时，依据法律、财政涉农资金管理办法的规定，莲城街道办对本协议所确认资金量有权采取法律手段要求向对方偿还。食用菌开发公司、新坡合作社在该协议上签字后，并未按照约定履行义务。2019年9月4日，莲城街道办向食用菌开发公司和新坡荣合作社下达《莲城街道办关于抓紧实施坡荣村食用菌种植项目的通知》（晴莲街发[2019]59号、65号）催告履行义务，二主体在该通知书上签字确认。现该项目仍未能建设完成，种植项目失败。综上，莲城街道办认为食用菌开发公司、新坡荣合作社未按协议约定履行义务，已构成违约，且经催告后在合理期限内仍未履行，致使协议约定的扶贫效果不能如期实现，严重损害了莲城街道办的合法权益，为此特向贵州省晴隆县人民法院提起诉讼，贵州省晴隆县人民法院于2020年9月30日作出(2020)黔2324民初1084号民事裁定书，违反法律规定，应当被依法撤销。撤销理由为：一、本案属于法院的受案范围。在本案中莲城街道办已经提交证据，证明莲城街道办与本案具有直接利害关系，同时在起诉状中明确了具体诉讼请求即要求解除合同，有明确的被告并要求合同向对方承担损失，本案属于民事诉讼案件受理的范围。第二，涉案合同属于民事法律关系，不属于政策调整范围。在本案一审立案期间，莲城街道办已向一审法院提交证据，证明民事法律关系成立，现案涉合同至今并未被撤销、解除或确认无效。同时莲城街道办已经提交证据证明实际履行部分合同内容，合同对向对方仍具约束力。综上所述，案涉法律关系为民事法律关系，莲城街道办的诉讼请求明确，一审法院裁定违反《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定，未经开庭审理即对案件作出裁驳处理不当。 食用菌开发公司辩称：一、一审法院认定本案涉及国家政策性调整，不属于人民法院受理民事诉讼案件范围，认定事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。2017年食用菌开发公司向晴隆县扶贫办申请230万元涉农资金发展食用菌种植项目，从其提供的《晴隆县财政专项扶贫资金项目申报建议书》可以看出，该230万元主要是针对性用于115户贫困户，每户2万元。根据食用菌开发公司与莲城街道办签订的《莲城街道菜籽社区食用菌项目合作协议》以及《莲城街道菜籽社区食用菌种植项目委托协议》约定，该笔资金并不直接发放利益链接的115户贫困户，而由食用菌开发公司基于行政职能直接代贫困户入股食用菌开发公司的食用菌项目。在《莲城街道菜籽社区食用菌项目合作协议》以及《莲城街道菜籽社区食用菌种植项目委托协议》的签订中，食用菌开发公司与莲城街道办并非民法意义上的平等主体关系，前述合同并非民事合同。食用菌开发公司只能按照莲城街道办的决定执行，根据莲城街道办的指示实施相关事项，相关款项通过向莲城街道办申请得到批复后才拨付。因此从实施相关工作来看并未体现出双方之间平等主体关系。二、莲城街道办没有诉讼主体资格。该230万元主要是针对115户贫困户发放，每户2万元。根据《莲城街道菜籽社区食用菌项目合作协议》以及《莲城街道菜籽社区食用菌种植项目委托协议》约定的资金发放情况可以看出，230万涉农款属于国家政策涉农资金。对于国家政策涉农资金的出资问题，应当属于国家有关行政主管机关行政权利行使的内容，而非人民法院受理民事诉讼案件的范围。同时，莲城街道办并非230万国家政策涉农资金的所有权人，亦无权提出其诉请。三、食用菌开发公司已经依据《合作协议》、《委托协议》履行了全部义务，莲城街道办的诉请毫无事实及法律依据。首先，食用菌开发公司按照莲城街道办拟定的《晴隆县莲城街道办2017年食用菌种植项目实施方案》完成了51个大棚的建设（包含完成菌种、培养基等食用菌生产前期工作）。其中32个大棚建成并上料后在2018年10月已经移交坡荣社区经营。其次，即使存在“返还”情形，应当在“230万元”与“食用菌大棚等基础设施”两者中二选一进行“返还”。按照《食用菌产业入股协议》约定，贫困户可以取走入股金。虽然用菌大棚等基础设施是用入股金建设。但是一旦贫困户取走入股金，那么对应份额的入股金建设的食用菌大棚等基础设施的所有权应当是属于返还出资的人。且该230万元已经完全投入食用菌项目的建设，已经转化为食用菌大棚等基础设施。根据《实施方案》的资金来源记录，项目总投资是3055230元，而涉案资金仅230万元，其余是食用菌开发公司的自筹资金。从目前投入来看，项目总投资是远远超过涉案资金230万元，甚至是超过3055230元。如解除案涉合同返还“食用菌大棚等基础设施”，那么莲城街道办应当将食用菌开发公司自筹的资金赔偿给食用菌开发公司，并支付食用菌开发公司人工成本，方显公平公正。 新坡荣合作社辩称：第一、新坡荣合作社与莲城街道办之间地位不平等，存在领导和被领导的上下级行政关系，双方关系并非民事法律调整范围。新坡荣合作社的负责人王明伦是莲城街道办下辖的坡荣村的村支书，双方存在领导和被领导的上下级关系，案涉补充协议的签署并非是在双方平等协商的基础上自愿签订，补充协议中的条款均是由处在优势和领导地位的莲城街道办单方予以强行确定，坡荣合作社对涉案补充协议中的相关条款没有任何发表意见的权利，对补充协议的签署也无任何自主选择权，只能选择服从。第二、案涉《莲城街道菜籽社区食用菌种植项目委托协议》以及《坡荣村食用菌种植项目补充协议书》系因国家政策调整而签署。本案莲城街道办与深山食用菌开发公司签署的《莲城街道菜籽社区食用菌种植项目委托协议》，以及与新坡荣合作社、食用菌开发公司签署的《坡荣村食用菌种植项目补充协议书》，目的并非是为签订协议的各方谋取相关经济利益，而是为了响应国家扶贫政策，以食用菌种植项目的实施带动坡荣村贫困户脱贫。另外，食用菌种植项目投入资金并非是新坡荣合作社自由支配的资金，而是因国家扶贫政策调控而下拨的财政专项涉农整合资金。综合以上，本案所涉合同主体之间并非平等的民事主体关系，不应由民事法律规定进行调整，本案中协议的签署以及项目的实施均是国家政策调整的结果，本案不属于人民法院受理民事案件的受案范围，一审裁定有事实和法律依据，应当予以维持。 王明伦、李枝凯未作答辩。 莲城街道办向一审法院起诉请求：1.依法判决解除莲城街道办与食用菌开发公司、坡荣合作社于2017年10月30日签订的《莲城街道菜籽社区食用菌种植项目委托协议》、2019年4月22日签订的《坡荣村食用菌种植项目补充协议书》；2.依法判决食用菌开发公司、新坡荣合作社退还莲城街道办财政专项涉农整合资金2300000元，并赔偿莲城街道办690000元；3.请求法院依法判决莲城街道办所投入的财政专项涉农整合资金修建的基础设施归其所有；4.本案诉讼费由食用菌开发公司、新坡荣合作社承担。 一审法院经审查认为：莲城街道办为了实施扶贫项目，与食用菌开发公司、新坡荣合作社签订《莲城街道菜籽社区食用菌种植项目委托协议》、《坡荣村食用菌种植项目补充协议书》，将使用财政专项涉农整合资金的《坡荣村食用菌种植项目》委托晴隆县深山食用菌开发有限责任公司实施，晴隆县新坡荣农业种植农民专业合作社负责管理，以带动115户贫困户脱贫致富。本案涉及国家政策性调整，不属于人民法院受理民事诉讼案件的受案范围，不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定的起诉条件，应当驳回莲城街道办的起诉。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百五十四条第一款第三项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》第二百零八条第三款的规定，裁定：驳回原告晴隆县人民政府莲城街道办事处的起诉。案件受理费15329元，退还原告晴隆县人民政府莲城街道办事处。 本院经审查认为，首先，从《莲城街道菜籽社区食用菌种植项目合作协议》及《莲城街道菜籽社区食用菌种植项目实施方案》的内容来看，不是以设定民事权利义务为内容的协议，而是依据国家经济政策签订，以落实国家扶贫计划为目标的特殊合同，具有行政性。其次，本案扶贫资金的使用涉及国家扶贫政策的调整，具有很强的政策性，不符合民事法律行为的特征。最后，案涉款项涉及财政专项扶贫资金的使用，并非莲城街道办自有资金，不同于普通当事人之间的权利义务关系。因此，涉案合同纠纷不属于平等主体之间以民事权利义务为内容的争议，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条的规定，本案不应作为民事案件受理。 综上，晴隆县人民政府莲城街道办事处的上诉请求不能成立，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  陆金凤 审判员  简 坤 审判员  石 鑫 二〇二〇年十二月四日 书记员  纪 权