河南省焦作市山阳区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0811行初51号原告韩金华，女，1948年7月15日生，汉族，住焦作市山阳区。委托代理人王守道，男，1947年10月5日生，汉族，住焦作市山阳区。被告焦作市山阳区新城街道办事处，住所地：焦作市山阳路。法定代表人李胤诤，主任。委托代理人何红乔，河南好谦律师事务所律师。出庭应诉行政负责人李颖蔚，副主任。第三人焦作市山阳区新城街道办事处墙北村村民委员会，住所地：墙北村。法定代表人赵建军，支部书记。委托代理人王清喜，河南剑源律师事务所律师。委托代理人李绍文，男，1956年11月17日生，汉族，住。原告韩金华因要求被告焦作市山阳区新城街道办事处（以下简称：新城街道办）履行承诺，于2020年7月13日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月20日受理后，于2020年7月22日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月27日公开开庭审理了本案。原告韩金华及其委托代理人王守道、被告新城街道办行政负责人李颖蔚及其委托代理人何红乔、第三人焦作市山阳区新城街道办事处墙北村村民委员会（以下简称：墙北村委）委托代理人王清喜和李绍文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告韩金华于2020年5月3日以挂号邮件方式向被告新城街道办提出履行承诺申请。被告在原告起诉之前未作出处理决定。原告韩金华诉称，2017年，山阳区进行中原路和黑臭水体改造征迁中，当年4月22日原告与被告及第三人签订了征迁安置协议，并按政府要求进行了搬迁。但该协议的补偿标准过低，被告及第三人于2018年2月3日作出书面承诺：1、将2017年中原路和黑臭水体征迁补偿标准与2018年墙北村城中村改造征迁补偿标准一致；2、2018年墙北村城中村改造征迁补偿政策确定后，随墙北村城中村改造一并统一补齐。据了解，2019年9月份，被告对墙北村按照2,600元/㎡进行了补偿。同时，2017年征迁中未签订的被强征迁户在诉讼中，省高院的判决显示，山阳区政府同意按2,600元/㎡对被强征迁户补偿。原告于2020年5月初，分别向被告及第三人发出申请，至今未有回应。要求被告及第三人向原告履行承诺，补齐房屋补偿款436,773.36元。被告新城街道办未提交答辩状，但在庭审中辩称，要求驳回原告的诉请，因为中原路及黑臭水体改造所依据的补偿标准依照焦作市政府及山阳区政府制定有关文件，与被拆迁对象签订了拆迁补偿协议且已履行完毕。因为该项目与墙北村城中村改造项目的实施相隔时间非常短，当时墙北村委会向被告汇报请示此问题经办事处同意，村委会对墙北村的村民（及宅基地户）按照城中村改造的补偿标准进行差额补偿，而原告并非墙北村村民，故原告没有也不应当享受城中村改造的补偿标准。第三人墙北村委述称，同被告答辩意见。原告在起诉时提供以下证据证明其曾于先后2020年4月29日和5月3日向第三人墙北村委及被告新城街道办提出履行承诺申请：韩金华身份证复印件、焦房权证山阳字第××号房屋所有权证及焦国用（2015）第13806号土地使用权证复印件、《承诺书》、《新城街道中原路建设、李河整治征迁安置协议书》（以下简称：《征迁安置协议》）、《山阳区2018年棚户区（城中村）改造征收补偿方案》（山政文【2018】57号）、《会议纪要》（山城指纪【2018】1号）复印件、（2019）豫行赔终579号行政赔偿判决书、《申请》及其邮寄回执。经质证，被告认为，对身份证复印件无异议；对房产证及土地证真实性不持异议；承诺书不是原告的，与本案无关；承诺书是不是发给王涛了，是不是本村村民，需要核实；对城中村改造实施方案无异议；对会议纪要无异议，与本案无关；对省高院行政赔偿判决书真实性无异议，跟本案性质不同；对申请及回执复印件真实性无异议。被告在法定期限内没有提供证据、依据。第三人墙北村委在举证期限内没有提供证据。经庭审质证，本院对证据作如下确认：原告提供的证局，具证据的基本属性，可以作为定案的依据，予以采纳。本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：韩金华与王涛系母子关系，是案涉被征迁房屋{产权证号为焦房权证山阳字第××号，土地使用权证号为焦国用（2015）第13806号，建筑面积为211.62㎡，土地使用权面积为183.5㎡，土地使用权类型为划拨}的所有权人。该房屋所使用的土地为国有划拨土地。韩金华非墙北村村民。2017年4月22日，新城街道办、墙北村委与王涛签订《征迁安置协议》，载明，被征迁户王涛现有住房214.19㎡；合法宅基地184.16㎡。王涛自愿选择补偿安置方式为货币补偿。双方签订协议后，新城街道办、墙北村委应在王涛搬空后48小时内向其一次性支付搬迁费、过渡费及附属物补偿，共计550,028.58元。被征迁户已搬空。2018年2月3日，新城街道办、墙北村委向王涛出具《承诺书》，承诺：1、将2017年中原路和黑臭水体征迁补偿标准与2018年墙北村城中村改造征迁补偿标准一致；2、2018年墙北村城中村改造征迁补偿政策确定后，随墙北村城中村改造一并统一补齐。2018年7月19日，焦作市山阳区人民政府印发《山阳区2018年棚户区（城中村）改造征收补偿方案》（山政文【2018】57号），其中载明，合法宅基地及房屋面积原则上以住户不动产登记证所登记的面积为准，不动产登记证与实际面积不符的，房屋面积由实物调查单位丈量确定。焦作市山阳区棚户区（城中村）改造工作指挥部2018年10月26日印发的《会议纪要》（山城指纪【2018】1号），其中关于村民自愿放弃的安置房面积补偿的问题，会议决定，2018年拆迁改造的合法宅基地内，对村民自愿放弃的安置房面积由弘正公司按照成本价2,600元/㎡进行补偿，弘正公司按照程序向村委会拨付补偿款，通过村委会拨付到放弃安置房村民账户。2019年12月4日，河南省高级人民法院就有关墙北村村民在该村自己的宅基地上所建房屋有关拆迁补偿问题，作出的（2019）豫行赔终579号行政赔偿判决查明，二审中，焦作市山阳区人民政府书面表示，对两层以下房屋同意按照宅基地面积的两倍以每平方米2,600元最新标准进行货币安置。本院认为：根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。行政协议兼具行政性和合同性。行政允诺是行政主体为了实现公共行政目标所作出的授益性行政行为，它赋予相对人金钱等特定权益，相对人因此而具有了可期待利益；是单方设定的义务，以行政主体的单方意思表示而成立，作出后，行政主体就有了公法上的义务，对其自身具有约束力，必须遵守。参照《中华人民共和国合同法》第十四条、第十六条第一款、第二十一条、第二十四条、第二十五条、第二十六条第一款规定，要约是希望和他人订立合同的意思表示，该意思表示应当符合下列规定：（一）内容具体确定；（二）表明经受要约人承诺，要约人即受该意思表示约束。要约到达受要约人时生效。承诺是受要约人同意要约的意思表示。承诺期限自信件载明的日期开始计算。承诺生效时合同成立。承诺通知到达要约人时生效。承诺不需要通知的，根据要约的要求作出承诺的行为时生效。参照《中华人民共和国民法通则》第六十三条第一款、第六十六条第一款规定，公民可以通过代理人实施民事法律行为。本人知道他人以本人名义实施民事行为而不作否认表示的，视为同意。参照《中华人民共和国物权法》第三十九条、第四十二条第三款及第四款规定，所有权人对自己的不动产，依法享有占有、使用、收益和处分的权利。征收个人的房屋应当依法给予拆迁补偿。任何单位不得截留、拖欠征收补偿费等费用。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，市辖区人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干个街道，管理机构为街道办事处，作为市辖区人民政府的派出机关。本案中，《征迁安置协议》2017年4月22日签订，《承诺书》2018年2月3日出具，均系为了实现中原路建设、李河整治。原告韩金华与王涛系母子关系，是案涉被征迁房屋的所有权人，对王涛签订《征迁安置协议》以及《承诺书》，均未作否认表示，又因分别书面申请履行《承诺书》无果而提起本案诉讼。因此，应视为原告韩金华知道并同意王涛实施的民事法律行为，亦接受要约。综上，对于本案而言，原告韩金华既是行政允诺的相对人，又是合同法意义上的受要约人；知道并同意王涛实施的民事法律行为，亦接受要约，即是合同法意义上的承诺。被告新城街道办是焦作市山阳区人民政府的派出机关，既是作出行政允诺的行政主体，又是和第三人墙北村委同为合同法意义上的要约人。《承诺书》是《征迁安置协议》的有机组成部分，依法成立，兼具行政性和合同性。因此，本案实质上是履行行政协议之诉。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第二款规定，原告认为被告未依法履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务等进行审查。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。参照《中华人民共和国合同法》第六十条第一款规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。本案中，原告韩金华按照约定全面履行了自己的义务。《征迁安置协议》所涉及的房屋非集体经济组织墙北村委成员在本人宅基地上自建房屋，而是非本集体经济组织成员在国有划拨土地上所建房屋。《承诺书》提出的“将2017年中原路和黑臭水体征迁补偿标准与2018年墙北村城中村改造征迁补偿标准一致”的条件是“2018年墙北村城中村改造征迁补偿政策确定后，随墙北村城中村改造一并统一补齐”；（2019）豫行赔终579号行政赔偿判决查明，二审中，焦作市山阳区人民政府书面表示，对两层以下房屋同意按照宅基地面积的两倍以每平方米2,600元最新标准进行货币安置。山城指纪【2018】1号《会议纪要》关于村民自愿放弃的安置房面积补偿的问题，会议决定，2018年拆迁改造的合法宅基地内，按照成本价2,600元/㎡进行补偿。综上，出于实质解决纠纷的考虑和与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量，被告新城街道办、第三人墙北村委具有履行《承诺书》的相应义务。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，被告未按照约定履行行政协议的，判决被告承担继续履行的责任。综上所述，《承诺书》的条件已成就，被告新城街道办及第三人墙北村委有履行《承诺书》的相应义务而未履行，应当继续履行向原告韩金华进行货币安置的义务。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决如下：责令被告焦作市山阳区新城街道办事处、第三人焦作市山阳区新城街道办事处墙北村村民委员会于判决生效之日起三十日内，对原告韩金华案涉房屋两层以下按照土地使用权面积183.5㎡的两倍以每平方米2,600元进行货币安置，同时亦应扣减已支付的相应款额。诉讼费用50元，由被告新城街道办及第三人墙北村委各负担25元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省焦作市中级人民法院。审 判 长  刘征安人民陪审员  王燕平人民陪审员  崔长胜二〇二〇年十二月十三日书 记 员  段园园附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。