云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）云行终26号上诉人（一审原告）瑞丽市畹町经济开发区宏顺发展有限责任公司。住所地：云南省德宏傣族景颇族自治州瑞丽市畹町曼满口岸。法定代表人胡信仁，董事长。委托代理人莫卫文，云南政通人和律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。委托代理人郭余鸿，北京天驰君泰（昆明）律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）瑞丽市人民政府。住所地：云南省德宏傣族景颇族自治州瑞丽市新建路2号。法定代表人谢大鹏，市长。委托代理人甫如春。代理权限：一般授权代理。委托代理人李癸，云南君坤律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。上诉人瑞丽市畹町经济开发区宏顺发展有限责任公司（以下简称宏顺公司）因诉瑞丽市人民政府（以下简称瑞丽市政府）房屋强制拆除及行政赔偿一案，不服云南省德宏傣族景颇族自治州中级人民法院于2019年9月9日作出的（2017）云31行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，并于2020年11月24日公开开庭审理了本案。上诉人宏顺公司的法定代表人胡信仁及委托代理人莫卫文、郭余鸿，被上诉人瑞丽市政府的委托代理人甫如春、李癸到庭参加诉讼。本案审理中，经双方当事人协商一致申请进行和解，协调期间不计入审理期限。本案现已审理终结。一审法院查明，1995年10月19日，畹町市边境经济合作区（以下简称合作区）（甲方）与胡信仁签订《合同书》，联合组建宏顺公司，合同约定：1.甲方以曼满口岸150亩三通一平土地作为出资方式，土地分期开发利用，第一期征地80亩，视发展情况逐步开发使用。2.乙方以资金，设备作为出资方式，初期投资规模1000万元，视发展情况逐步投入。企业合营期限为40年，企业年终利润、亏损按甲方占30%，乙方占70%比例进行分配，合同还约定了管理机构和双方的责任与义务。合同签订后胡信仁于1995年12月30日注册成立宏顺公司，注册资本人民币100万元，法定代表人为胡信仁。合同签订后，双方按合同履行，1997年6月5日办理了畹国用1997字第××号《国有土地使用证》，地点位于畹町市曼满口岸，用地面积为53333.33㎡，用途为工业用地，批准使用期限40年，土地使用者为宏顺公司。2007年4月17日办理了畹房权证2007字第××号《房屋产权证》，建筑面积3668.61㎡，土地证号为畹国用1997字第××号，土地使用面积53333.33㎡，房屋所有权人为宏顺公司。2007年10月15日，瑞丽市政府作出瑞政复〔2007〕103号《瑞丽市人民政府关于宏顺发展有限责任公司闲置土地处置意见的批复》：1.同意畹町经济开发区管理委员会按《闲置土地处理办法》第三条的规定收回保山抚信实业有限责任公司60亩的闲置土地，按规定调整给其他项目用地；2.对保山抚信实业有限责任公司已开发建设的20亩土地，按5万元／亩作价，折合人民币100万元作为土地出让金冲抵原保山抚信实业有限责任公司在前期开发中所支付的征地、填土款100万元；3.重新给其办理20亩土地使用证，年限从2007年起计算，年限为40年；4.畹町边境经济开发区退出30%的股份，由保山抚信实业有限责任公司独立经营；5.相关手续按照相关法律、法规办理。2007年10月24日，畹町经济开发区国土资源局作出决定收回宏顺公司闲置60亩土地的《公告》，张贴于公司大门。后该60亩土地中18003㎡（27亩）出让给杨国忠，于2009年6月8日办理了畹国用（2009）第016号《国有土地使用证》，土地用途为工业用地，杨国忠在该土地上建盖厂房，成立瑞丽市宇钛杂粮加工厂经营。另17319.7㎡（25.96亩）出让给蒋建新，于2011年11月23日办理了畹国用（2011）第××号《国有土地使用证》，土地用途为工业用地，蒋建新在该土地上建盖厂房，成立云南凤娇牧业有限公司经营。剩余土地供给了瑞丽市畹町长合商贸有限公司。2017年，瑞丽市政府与瑞丽市宇钛杂粮加工厂、云南凤娇牧业有限公司达成征收补偿协议。2017年9月22日，瑞丽市政府作出瑞政复〔2017〕238、240号批复，同意收回畹国用（2009）第016号、畹国用（2011）第××号土地，并注销了土地证。宏顺公司仍持有土地使用面积为53333.33㎡的畹国用1997字第××号《国有土地使用证》及畹房权证2007字第××号《房屋产权证》。2009年12月1日经云南省发展和改革委员会云发改外资〔2009〕2441号批复，同意德宏州人民政府实施《畹町口岸经济区总体规划》。2011年9月30日，瑞丽市畹町经济开发区发展和改革委员会畹发改〔2011〕45号批复，同意畹町商务局实施畹町口岸芒满通道仓储物流区货场建设项目。2011年11月28日，德宏州发展和改革委员会德发改经贸〔2011〕911号批复，同意畹町发展和改革局《关于请求审批畹町口岸芒满通道仓储物流区货场建设项目可行性研究报告的请示》，要求按批复组织实施。2016年1月21日，该项目设计经德发改经贸〔2016〕25号批复同意实施。2016年12月26日，瑞丽市政府作出《瑞丽市政府征收土地预公告》对征收土地用途、范围及安置补偿标准（农用地水田68952元/亩，旱地52015元/亩，山地40300元/亩，企业土地使用权参照评估价格补偿）进行公告，该公告2017年1月23日送达宏顺公司。2017年2月15日、2月17日，瑞丽市畹町经济开发区工管委办公室两次对宏顺公司发出《征迁通知》，需对宏顺公司占地面积13333.4㎡的土地、厂房和机器设备进行征收和搬迁，公司资产经云南永盛资产评估有限公司评估为943.25万元，《征迁通知》于印发当日张贴于宏顺公司大门处。2017年2月26日，瑞丽市政府在德宏团结报刊登《征收土地公告》，对宏顺公司在内的5家公司土地进行征收。2017年4月6日，经瑞丽市畹町经济开发区招商引资和对外经济合作办公室申请，由瑞丽市畹町司法所见证清点宏顺公司资产实物，并出具《见证书》证明清点组《关于畹町宏顺发展有限责任公司资产实物清点工作的情况说明》（附清点表）真实有效。2017年5月2日，畹町经济开发区管委会向宏顺公司送达了《强制拆除通知书》，5月5日，瑞丽市人民政府强制拆除了宏顺公司厂房。宏顺公司不服，提起本案行政诉讼，请求：1.判决确认瑞丽市政府对其房屋的强制拆迁行为严重违法、无效；2.判令瑞丽市政府赔偿其办公楼、铺面、厂房、设施设备等被破坏的经济损失1200万元，判令瑞丽市政府补偿其土地征收补偿款3200万元；3.诉讼费用由瑞丽市政府承担。一审诉讼中，宏顺公司于2018年2月3日书面申请对其被强制拆除的房屋（畹房权证2007字第××号）及土地（畹国用1997字第××号）的价值进行评估、鉴定。经双方确认，同意对宏顺公司被征收的土地参照周边被征收的土地价格每亩40万元进行补偿，但宏顺公司要求应以80亩面积进行补偿为前提，瑞丽市政府坚持应以20亩面积进行补偿。经一审法院委托，云南阳光司法鉴定中心2019年6月30日出具云阳司鉴字〔2018〕128号《司法鉴定意见书》，确定估价对象（被拆除的房屋）的评估价值为437.9875万元。一审法院认为，本案系国有土地上房屋强制拆除及补偿纠纷。瑞丽市政府未能与宏顺公司达成征收补偿协议即强制拆除了宏顺公司厂房，依法应对宏顺公司的合法财产进行补偿。对本案争议焦点评析如下：一、瑞丽市政府强制拆除宏顺公司房屋是否是公共利益的需要。根据《国有土地上房屋征收补偿条例》第八条“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；”的规定，瑞丽市政府实施畹町口岸芒满通道仓储物流区货场建设项目，属于基础设施建设，符合国民经济和社会发展规划，属于公共利益需要。二、宏顺公司被征收的土地面积是13333.4㎡（20亩）还是53333.33㎡（80亩）。瑞丽市政府2007年10月15日作出瑞政复〔2007〕103号《瑞丽市人民政府关于宏顺发展有限责任公司闲置土地处置意见的批复》，同意收回宏顺公司的60亩闲置土地，后其土地行政主管部门发出了公告。瑞丽市政府虽未按照《闲置土地处置办法》（1999年）第五条的规定作出“收回国有土地使用权决定书”，未收回、注销宏顺公司土地证书和土地登记，但瑞丽市政府随后将该60亩土地中18003㎡（27亩）出让给杨国忠，办理了畹国用（2009）第016号《国有土地使用证》，另17319.7㎡（25.96亩）出让给蒋建新，办理了畹国用（2011）第××号《国有土地使用证》，剩余土地供给了瑞丽市畹町长合商贸有限公司。上述土地受让人取得土地使用权后在土地上建房经营，宏顺公司理应已经知道该60亩土地使用权已经转让给了第三人，其未在法定期限内提出异议，已经失去了司法救济途径，瑞丽市政府事实上已经收回了该土地使用权。故确认宏顺公司被征收的土地为13333.4㎡（20亩）。三、宏顺公司被拆除房屋价值评估程序是否违法。根据《国有土地上房屋征收补偿条例》第十九条“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”及第二十条“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”规定，瑞丽市政府未向法庭提交评估机构具有相应资质的证明文件，无证据证明曾与宏顺公司协商选定评估机构，且德宏兴业房地产评估有限公司《土地估价报告》载明的委托人为畹町市边境经济合作区宏顺发展有限责任公司，实际委托人为瑞丽市畹町经济开发区管理委员会。云南永盛评估有限公司《云南永盛评估有限公司成本法申报明细表》无评估公司印章及负责人、估价师签名，瑞丽市政府评估程序违法。本案被拆迁房屋价值应以一审法院委托云南阳光司法鉴定中心出具的云阳司鉴字〔2018〕128号《司法鉴定意见书》为依据。四、瑞丽市政府强制拆除宏顺公司程序是否合法。瑞丽市政府对宏顺公司房产价值评估程序违法，未按照《国有土地上房屋征收补偿条例》第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第二十六条、第二十八条规定的程序，由房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府批准，未作出房屋征收决定，未在法定期限内向人民法院申请强制执行，其自行组织实施拆除宏顺公司房屋违反法定程序。故瑞丽市政府强制拆除宏顺公司房屋违法。综上所述，瑞丽市政府强制拆除宏顺公司的房屋违法，应当对宏顺公司进行合理补偿。土地补偿费参照周边征地补偿标准40万元/亩，补偿20亩，共800万元。房屋补偿费根据云阳司鉴字〔2018〕128号《司法鉴定意见书》确定的价值，补偿437.9875万元。宏顺公司要求瑞丽市政府赔偿其机器、厂房等被破坏的经济损失，因无证据证实，不予支持。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第十九条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十三条、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：一、确认瑞丽市政府强制拆除宏顺公司房屋的行政行为违法；二、瑞丽市政府于本判决生效之日起十五日内向宏顺公司支付土地补偿金800万元，房屋补偿金437.9875万元，两项合计1237.9875万元（壹仟贰佰叁拾柒万玖仟捌佰柒拾伍元）；三、驳回宏顺公司的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，鉴定费7万元（宏顺公司预交），由瑞丽市政府承担。宏顺公司上诉称，一、一审判决认定事实不清，适用法律错误。宏顺公司提交了被强拆房屋的房产证、土地证（原件），证明其被征收的土地为53333.33㎡（80亩），而非20亩。瑞丽市政府提交的瑞政复〔2007〕103号《瑞丽市人民政府关于宏顺发展有限责任公司闲置土地处置意见的批复》中明确收回的是“保山抚信实业有限责任公司60亩闲置土地”，故不能证明已依法收回宏顺公司土地。瑞丽市政府认定宏顺公司的60亩土地为闲置土地并收回的行政行为程序违法。一审法院认为瑞丽市政府收回60亩闲置土地后出让给他人，则宏顺公司未在法定期限内提出异议，已经失去司法救济途径系适用法律错误。二、一审判决认定土地、房屋的补偿金额不合理、不公平。云阳司鉴字〔2018〕128号《司法鉴定意见书》没有考虑房屋的装修价值，存在错误和疏漏，土地补偿金以40万元/亩的价格计算对于宏顺公司不公平，且补偿面积应为80亩。另，场地平整压实支出、围墙等价值一审判决也未予考虑和纠正，司法鉴定意见遗漏回填压实方量69333立方米，该工程价款应当计入构筑物价值；同时，《现场勘验记录表》中记载围墙总长为892.25米，而司法鉴定意见最终以208.87米计算补偿金额错误。三、本案瑞丽市政府的征收、违法强拆不是公共利益的需要。综上，请求：1.撤销一审判决第二项、第三项；2.改判瑞丽市政府赔偿宏顺公司房屋设施设备等被毁坏的经济损失1200万元，补偿宏顺公司土地征收补偿款3200万元。瑞丽市政府答辩称，一、1995年10月19日，合作区与保山抚信实业有限责任公司签订《合同书》。同日，合作区与胡信仁签订合同条款内容完全一致的《合同书》，两份合同均约定组建宏顺公司，明确合作区以芒（曼）满口岸的土地出资占股30%，抚信公司或胡信仁以资金、设备出资占股70%。1995年12月30日，宏顺公司正式登记成立后，合作区按照合同约定以80亩土地出资，宏顺公司在未缴纳土地出让金的情况下，从1997年至2007年无偿占有、使用该80亩土地。二、2007年10月15日，瑞丽市政府作出瑞政复〔2007〕103号《瑞丽市人民政府关于宏顺发展有限责任公司闲置土地处置意见的批复》，收回上述80亩土地中的60亩闲置土地，后该60亩土地已依法出让，且已由受让人开发建厂，故本案所涉行政行为是对宏顺公司剩余20亩项目用地及其地上房屋的征收，宏顺公司关于还应就早已收回的60亩土地对其予以补偿的主张没有相应事实和法律依据。虽然瑞丽市政府在收回上述60亩闲置土地的过程中存在程序瑕疵，但不影响收回土地事实。三、一审判决瑞丽市政府向宏顺公司赔偿房屋损失437.9875万元，系以一审法院应宏顺公司申请，委托云南阳光司法鉴定中心出具的云阳司鉴字〔2018〕128号《司法鉴定意见书》为依据；土地损失800万元系参考周边征地补偿标准40万元/亩，土地面积20亩计算得出，已经充分保障宏顺公司权利。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。各方在一审中提交的证据材料已随案卷移送本院审核。一审法院对一审各方当事人提交的证据审核意见正确，本院予以确认。二审庭审中，宏顺公司向法庭提交《企业信用报告》，欲作为本案新证据提交，以证明宏顺公司目前的股权登记信息中记载的两名股东分别是胡信仁和合作区管委会，管委会至今未退出股东名册。本院认为，上述证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条、第五十二条的规定，故本院对此不作为本案证据进行审查。二审庭审中，瑞丽市政府提交以下四组材料，欲作为本案新证据提交。第一组：1.畹合管字（97）1号《会议纪要》；2.畹町市边境经济合作区管理委员会于1997年4月出具的关于宏顺公司资金使用情况的《说明》。第二组：1.《畹町市边境经济合作区、保山抚信实业有限责任公司联合组建畹町边境经济合作区宏顺发展有限公司的合同书》；2.畹经贸复（95）第05号《关于成立“畹町边境经济合作区宏顺发展责任有限公司”的批复》；3.《畹町边境经济合作区宏顺发展责任有限公司章程》。第三组：1.瑞政复〔2007〕103号《瑞丽市人民政府关于宏顺发展有限责任公司闲置土地处置意见的批复》；2.从宏顺公司收回的60亩项目用地中的53亩（35322.7㎡）出让给水洗芝麻厂后所办理畹国用（2008）字第15号《土地登记卡》及坐标图。第四组：1.云南省瑞丽市人民法院（2018）云3102行初5号行政判决；2.云南省德宏傣族景颇族自治州中级人民法院（2019）云31行终11号行政判决。本院认为，上述第三组第1项证据瑞丽市政府已在一审中提交，一审法院对该项证据也予以认证。第一、二组，及第三组第2项证据不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条、第五十二条的规定，不作为本案证据进行审查。第四组证据系人民法院生效判决，但与本案并无关联性，本院对此不予采信。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案中，瑞丽市政府于2017年2月对宏顺公司发出《征迁通知》，并在德宏团结报刊登《征收土地公告》，决定对宏顺公司土地及各类地上建（构）筑物、附属物进行征收，故瑞丽市政府系涉案征收项目责任主体。瑞丽市政府随后组织实施了对宏顺公司房屋及地上附着物的强制拆除行为，系本案适格被告。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。本案中，瑞丽市政府与宏顺公司并未达成补偿协议，瑞丽市政府亦未对宏顺公司作出补偿决定。瑞丽市政府后实施的对宏顺公司房屋及地上附着物的强制拆除行为，既未遵循《中华人民共和国行政强制法》关于行政机关强制执行程序的一般规定，也未依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款的规定申请人民法院强制执行，程序违法。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，瑞丽市政府违法对宏顺公司房屋及地上附着物实施强制拆除，故宏顺公司有依照上述法律规定取得赔偿的权利。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。本案中，宏顺公司的赔偿请求包含房屋和土地两部分。关于房屋损失。本案中，宏顺公司请求瑞丽市政府赔偿其房屋及地上附着物损失1200万元。一审中，宏顺公司申请对其被强制拆除的房屋及地上附着物价值进行评估、鉴定。经一审法院委托，云南阳光司法鉴定中心出具云阳司鉴字〔2018〕128号《司法鉴定意见书》，确定估价对象的评估价值为437.9875万元。本院对此予以确认。至于宏顺公司提出该《司法鉴定意见书》遗漏装修项目、围墙、场地平整压实支出等价值的主张，云南阳光司法鉴定中心于2019年8月9日作出《对云阳司鉴字〔2018〕第128号鉴定结论补正回复函》，针对上述问题作出说明，“由于项目的特殊性，运用工程造价上机测算时，所确定的重置价已包含了装修价值”；附属物中围墙的评估价值“是以价值时点时建筑物现有的状态为依据”；至于“60亩场地土方回填及风化料工程价值为860004.00元，此项目不属于20亩范围内（土地的平整费用已包含在土地价值内），而是属于法律范畴，由法庭进行判决”。同时，宏顺公司并未就其被强制拆除房屋及地上附着物价值损失提交相应的证据，故宏顺公司的上述主张不能成立，对其房屋及地上附着物损失应以评估价值437.9875万元为准。关于土地损失。宏顺公司主张其被征收土地面积为53333.33㎡（80亩），而非13333.4㎡（20亩）。但根据本案查明的事实，瑞丽市政府已于2007年将宏顺公司闲置的60亩土地予以收回，并将收回的土地依法进行了出让。瑞丽市政府虽未按照国土资源部令（1999第五号）《闲置土地处置办法》第五条的规定注销宏顺公司的土地证书，但并不能否定宏顺公司在瑞丽市政府收回闲置的60亩土地后，其合法拥有使用权的土地仅剩20亩的事实。因此，对宏顺公司土地赔偿金额的计算应为参照涉案土地周边被征收土地的价格40万元/亩×20亩=800万元。以上房屋和土地损失共计人民币1237.9875万元。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。一审法院判决确认瑞丽市政府强制拆除宏顺公司房屋的行为违法，应予以维持。在此情形下，瑞丽市政府应对宏顺公司的损失承担赔偿责任而非补偿责任，故一审判决由瑞丽市政府支付宏顺公司土地及房屋补偿金人民币1237.9875万元，适用法律错误，应予以改判。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）（二）项之规定，判决如下：一、维持云南省德宏傣族景颇族自治州中级人民法院（2017）云31行初6号行政判决第一项，即“确认瑞丽市人民政府强制拆除瑞丽市畹町经济开发区宏顺发展有限责任公司房屋的行政行为违法”；二、撤销云南省德宏傣族景颇族自治州中级人民法院（2017）云31行初6号行政判决第二、三项，即“二、瑞丽市人民政府于本判决生效之日起十五日内向瑞丽市畹町经济开发区宏顺发展有限责任公司支付土地补偿金8000000元，房屋补偿金4379875元，两项合计12379875元（壹仟贰佰叁拾柒万玖仟捌佰柒拾伍元）；三、驳回瑞丽市畹町经济开发区宏顺发展有限责任公司的其他诉讼请求”；三、改判由瑞丽市人民政府赔偿瑞丽市畹町经济开发区宏顺发展有限责任公司房屋及土地损失人民币1237.9875万元。一、二审案件受理费各人民币50元，鉴定费7万元（瑞丽市畹町经济开发区宏顺发展有限责任公司预交），由瑞丽市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  赵学军审判员  苏雪峰审判员  赵 霁二〇二〇年十二月十日书记员  包欣鑫