广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2019）粤行终169号上诉人（原审原告）：汕头中油海洋能源有限公司。住所地：广东省汕头市珠池黄金围海湾大桥头。法定代表人：杨挺，董事长。委托代理人：张兆明、谭慧仪，均系广东洛亚律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：汕头市人民政府。住所地：广东省汕头市跃进路28号。法定代表人：郑剑戈，市长。委托代理人：许超生，汕头市司法局工作人员。委托代理人：刘萍，广东特力律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：汕头市交通运输局。住所地：广东省汕头市金平区天山北路与春江路交界春江大厦。负责人：范怀礼，副局长。委托代理人：张创新，汕头市港航事务中心工作人员。委托代理人：刘萍，广东特力律师事务所律师。上诉人汕头中油海洋能源有限公司（下称中油公司）因诉被上诉人汕头市人民政府（下称汕头市政府）、汕头市交通运输局（原汕头市港口管理局）行政补偿纠纷一案，不服广东省汕头市中级人民法院（2018）粤05行初7号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，原告中油公司成立于2002年8月12日，住所地位于汕头市珠池黄金围海湾大桥头，注册资本1000万元。2005年12月28日，汕头市政府向各区县人民政府、市政府有关部门、有关直属机构下发汕府办[2005]216号《关于印发汕头市黄厝围易燃易爆物品库区企业整体搬迁规划方案的通知》（下称汕府办[2005]216号通知），主要内容为：为从根本上消除汕头市黄厝围易燃易爆物品库区重大事故隐患，防范重特大安全事故，保障人民群众生命财产安全，促进汕头市经济快速发展和社会安定和谐，市政府制定了《汕头市黄厝围易燃易爆物品库区企业整体搬迁规划方案》，对黄厝围片区易燃易爆物品库区企业整体搬迁的必要性和重要性、搬迁规划、搬迁措施等作出规定。原告储配站被列入整体搬迁范围。2008年1月18日，被告原汕头市港口管理局向原告作出《关于黄厝围片区已到期启动搬迁企业停产的通知》（汕港管[2008]06号），主要内容为：根据汕头市政府汕府办[2005]216号通知和市黄厝围易燃易爆物品库区整体搬迁工作领导小组《关于采取措施落实黄厝围中央属国企停产工作的函》（汕搬迁规办函[2008]1号）的要求，通知如下：即日起我局停止审批汕头中油海洋能源有限公司中油海洋气站的危险货物港口作业，汕头中油海洋能源有限公司中油海洋气站应按《汕头市黄厝围易燃易爆物品库区整体搬迁规划方案》落实停产。2013年8月8日，中油公司向被告汕头市政府发出《关于再次要求落实我公司停业搬迁补偿的请求函》，请求给予搬迁补偿。2017年5月22日,中油公司通过EMS邮寄方式向汕头市政府邮寄《停业补偿申请书》，要求被告汕头市政府给予停业损失补偿。2018年4月11日，中油公司委托广东洛亚律师事务所律师向被告汕头市政府发出《律师函》，督促被告汕头市政府就其停产停业损失作出补偿。2018年4月16日，中油公司委托广东洛亚律师事务所律师向被告原汕头市港口管理局发出《律师函》，督促该局就其停产停业损失作出补偿。2018年5月，中油公司向原审法院提起本案诉讼，请求：1.判决两被告按照广东弘实资产评估房地产土地估价有限公司作出的弘评（2016）第0105号评估报告书，向原告支付自2008年4月1日起至2015年12月31日期间的停产停业损失补偿费用人民币18,248,742.00元及按中国人民银行同期银行贷款利率支付自2008年4月1日至实际支付补偿款期间的利息（其中，利息按中国人民银行同期贷款利率计算，自2008年4月1日起暂计至2018年3月31日，利息为人民币8,941,883.58元）；2.判决两被告向原告支付自2016年1月1日起至实际支付补偿款期间的后续损失及利息（其中，自2016年1月1日起暂计至2018年3月31日的停业损失人民币1,192,964.32元，利息按中国人民银行同期贷款利率计算，自2016年1月1日起暂计至2018年3月31日，利息为人民币131,524.31元）；3.两被告按照上述评估报告书的利润补偿标准，向原告支付自2011年1月1日至营业期届满（即2022年8月11日）的合理利润损失人民币10,977,047.00元，并支付2011年1月1日至实际支付补偿款期间的合理利润利息（根据评估报告，原告停产前三年的利润补偿金额为2,836,212元，则自2011年1月1日起至2022年8月11日的合理利润损失为人民币10,977,047元；利息按中国人民银行同期贷款利率计算，自2011年1月1日起暂计至2018年3月31日，合理利润损失为2,836,212元÷3×（7+1/4）=6,854,179元，利息为人民币2,434,947.10元）；4.两被告承担本案的诉讼费；（以上第1-3项共计为人民币41,927,108.31元）。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道行政行为作出之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中，中油公司主张因汕头市政府于2005年12月28日作出的216号通知以及原汕头市港口管理局于2008年1月18日作出的《关于黄厝围片区已到期启动搬迁企业停产的通知》造成其停产停业而起诉请求两被告对其停产停业损失进行补偿，但中油公司直至2018年5月才提起诉讼，其起诉明显超过上述法律规定的起诉期限，其对两被告的起诉依法应予驳回。另，汕头市政府于2005年12月28日作出的216号通知，并不具备直接、对外发生法律效力的特点，在性质上属于汕头市政府向各区县人民政府、市政府有关部门、有关直属机构下发的内部工作安排，其法律效力还须通过有关职能部门依职权针对特定相对人作出相应处理决定加以实现，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项的规定，涉案的216号通知不具有可诉性。综上，原告的起诉不符合法定条件，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项的规定，裁定驳回原告中油公司的起诉。中油公司不服原审裁定，向本院提出上诉称：1.因汕头市城市规划调整的需要，上诉人的海洋气站于2008年3月底非正常停产。汕头市政府基于社会公共安全及城市规划调整的需要，启动黄厝围易燃易爆物品库区整体搬迁，采取变更对上诉人的行政许可的方式，落实上诉人的停产，上诉人不否认其合法性。事实上，上诉人并没有不服汕府办[2005]216号通知，而是配合搬迁和配合落实停产工作，但即使黄厝围片区的搬迁是因公共利益的需要，被上诉人也应当考虑在黄厝围片区已合法经营的上诉人的利益保护。因而，上诉人和汕头市政府一直在协商搬迁地点及补偿事宜。由于汕头市政府迟迟不落实搬迁补偿，上诉人根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八条所明确规定的信赖保护原则，要求汕头市政府对因公共利益需要变更行政许可而给上诉人造成的损失，负行政补偿的义务。但原审法院却无视上诉人要求行政补偿的诉求，并将上诉人的诉求偷换为对汕府办[2005]216号通知不服，以上诉人自知道汕府办[2005]216号通知起已超过六个月起诉期限且该通知属于内部文件、不具有可诉性为由，裁定驳回起诉，是逃避对案件作实质性审理，应予纠正。2.上诉人基于对政府的信赖，自2008年停产后，在长达10年的时间里，一直就搬迁补偿事宜与被上诉人反复磋商，但行政补偿的程序截止目前仍未作出最终答复。就目前的法律法规和有关规章来看，并没有行政补偿要在什么期限内作出补偿决定或履行法定职责的相关规定。而本案中，汕头市政府从来没有作出任何行政补偿决定或者作出不予补偿决定，搬迁补偿的磋商一直在持续进行，行政补偿行为并未终了。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的六个月起诉期限针对的是已经终了的行政行为，本案不具备适用该法律规定的前提条件。另外，上诉人分别于2018年4月11日和2018年4月16日向两被上诉人发律师函，要求其在期限内补偿上诉人的停产停业损失。但两被上诉人并没有在要求的期限内作出答复。根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条的规定，行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当向行政机关提出申请，行政机关在法定期限内或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。因此，上诉人于2018年5月9日向原审法院提起本案诉讼，是完全符合法律规定的。3.如前所述，即使黄厝围片区的搬迁是由于公共利益的需要，被上诉人也应当考虑在黄厝围已经合法经营的上诉人的利益保护。因此，被上诉人应当对因公共利益需要变更行政许可而给上诉人造成的损失，负行政补偿的义务。其次，上诉人应黄厝围的整体搬迁要求非正常停产后，汕头市政府一直与上诉人协商搬迁补偿事宜，其一系列的评估、转办行为，应视为汕头市政府对上诉人停产损失进行补偿的承诺，上诉人亦一直信赖汕头市政府会兑现补偿的承诺。但原审法院在开庭过程中，不顾上诉人基于信赖保护而受到损失的事实，不顾补偿行为尚未终了的事实，甚至不对上诉人提交的证明损失的证据核对原件。从本案的立案、开庭审问的问题，均显示出地方保护主义、偏袒被上诉人的不公。因此，如本案裁定由一审法院继续审理，本案不可能得到公平公正的审理，请求贵院直接提审本案。综上，原审法院偷换上诉人的诉讼请求、严重无视上诉人与被上诉人之间长期进行补偿磋商的事实、随意适用法律的行为应予纠正。为维护上诉人的合法权益，确保本案能获得公平公正的审判，请求贵院裁定撤销原审裁定并直接提审本案，继续审理上诉人的起诉。被上诉人汕头市政府答辩称：1.我府下发的汕府办[2005]216号通知是向辖区内各区县人民政府、市政府有关部门、有关直属机构下发的内部工作安排，是对黄厝围片区易燃易爆企业实施整体搬迁的总体部署，并没有直接向上诉人直接作出行政行为，该通知也没有向上诉人送达。而且，汕府办[2005]216号通知要通过有关职能部门依职权针对特定相对人作出相应行政行为才能发生对外法律效果，不能直接对外发生法律效果，并没有对上诉人的权利产生直接影响。因此，上诉人根据汕府办[2005]216号通知要求我府给予行政补偿的诉求不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，裁定驳回上诉人的起诉依法有据。2.由于黄厝围片区涉及多间易燃易爆物品生产、经营或储存单位，从业人数几百人，该片区缺少消防规划，属于特别危险场所，存在严重的火灾事故隐患。我府基于辖区内安全生产监督管理的职责，为防范重大事故隐患，保障人民生产安全而向辖区内有关职能部门等下发汕府办[2005]216号通知，具有合法性，上诉人也没有否认。3.汕府办[2005]216号通知是整体搬迁，属城市总体规划的调整，并不针对辖区的特定对象，还需要有关部门收回或终止、注销、作废原颁发的各项许可凭证等执法措施方能实现，不属于行政诉讼受案范围。4.我府并没有向上诉人作出任何行政许可，更没有撤回或变更已经生效的行政许可，上诉人也没有因为我府的行为而致其信赖利益受损，上诉人依据《行政许可法》第八条第二款的规定要求行政补偿没有事实和法律依据。5.上诉人自认其于2005年至2006年初已经知道汕府办[2005]216号通知及内容，退一步讲，无论是对该通知还是对2005年的总体规划调整，上诉人于2018年5月才提起行政诉讼，已经超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的起诉期限，而该起诉期限是从行政行为作出、知道或者应当知道该行政行为开始时开始计算，它是一个固定期间，不存在中止、中断的情形。6.我府并未与上诉人就本案行政补偿进行磋商，更未同意对上诉人进行行政补偿。上诉人认为磋商补偿的行为一直在持续是其主观猜测而非事实。且起诉期限从行政行为作出、知道或应当知道该行政行为开始计算，是否磋商并不影响该期限。市国资委委托的涉案评估报告仅限于内部掌握了解情况，供有关部门决策进行参考，并非我府同意给予行政补偿。7.上诉人取得的经营许可、经营资质早已到期，其在已知涉案黄厝围片区不能再从事危险化学品经营，《燃气经营许可证》《危险货物港口作业认可证》分别到期的情况下，仍然与案外公司签订场地租赁合同并在涉案黄厝围片区经营，上诉人应对其行为承担相应的后果。8.在本案二审仍未作出裁判且生效的情况下，上诉人要求二审法院提审，与《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款的规定不符，没有法律依据，违反案件级别管理的相关规定。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法裁判，维持原审裁定。被上诉人汕头市交通运输局答辩称：1.上诉人依据《行政许可法》第八条第二款的规定提起行政诉讼，但其并没有实施变更或撤回已生效行政许可的行为，不符合上述法律规定的行政补偿情形，上诉人的诉求缺乏事实和法律依据。2.上诉人认为与我局长达10年时间反复磋商行政补偿事宜，与事实不符，也没有证据证明。2018年4月16日《律师函》的内容、格式和发出主体等与补偿申请书不同，不能等同于补偿申请，且该律师函距我局发出《关于黄厝围片区已到期启动搬迁企业停产的通知》也有十年之久，超过了主张行政补偿的法定期限。3.本案仍在二审审理过程中，上诉人请求二审法院提审没有法律依据。综上，原审裁定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原裁定。经审查，本院对原审法院审理查明的事实予以确认。本院另查明，上诉人中油公司于2002年开始经营。原汕头市港口管理局于2008年1月18日发布《关于黄厝围片区已到期启动搬迁企业停产的通知》（汕港管[2008]06号）后，中油公司逐步停产停业。中油公司起诉认为：中油公司因配合汕头市政府作出的汕府办[2005]216号通知进行停产，该非正常停产是基于对政府行为的信任，汕头市政府应依法对其予以补偿。多年以来，中油公司一直要求两被上诉人予以补偿，汕头市政府也作出了有关的转办批文，要求相关政府部门对中油公司的损失进行评估和补偿。2015年，汕头市政府组织了评估机构对中油公司的损失进行评估，却没有落实对中油公司的补偿。汕头市政府收到中油公司的补偿申请后，没有履行补偿的行政职责，故诉至原审法院。又查明，中油公司在一审诉讼过程中向原审法院提交了以下证据材料：1.汕头市人民政府办公室汕府办转[2013]9－220号《公文转办通知》，该《通知》的内容是将汕头市政府领导在中油公司《关于再次要求落实我公司停业搬迁补偿的请求函》及汕头市住房和城乡建设局（下称汕头市住建局）《关于汕府办转[2013]9－184号文办理情况汇报》呈批件上的指示及来文转给汕头市国资委，请该委依照办理。同时，该《通知》“抄送：市财政局、安监局、国土资源局、住建局、土地储备中心、汕头中油海洋能源有限公司”。2.汕头市住建局《关于汕府办转[2013]9－184号文办理情况汇报》。该份情况汇报为复印件，与上述汕府办转[2013]9－220号《公文转办通知》一并转中油公司。主要内容为汕头市住建局征求了汕头市安全生产监督管理局、汕头市财政局、原汕头市国土资源局、汕头市国资委、汕头市土地储备中心以及中油公司的意见，向市府办提出了关于中油公司要求落实该司停业搬迁补偿问题的处理意见。该处理意见的主要内容为：中油公司为配合市政府“一湾两岸”建设，自2008年停业至今，造成了一定损失。考虑到中油公司是中央国企来汕参与汕头经济投资建设，且汕头市国资持有部分股权，建议中油公司要求落实该司停业搬迁补偿的事项由市土地储备中心牵头，市国资委配合，按照市政府常务会议决定事项通知（汕府办会函[2013]2604号）的要求，由市土地储备中心会同市国资委在实施珠港新城片区国有建设用地收储工作时，一并落实该司停业搬迁补偿的问题。再查明，广东弘实资产评估房地产土地估价有限公司受汕头市国资委的委托，对汕头市黄厝围易燃易爆库区企业整体搬迁涉及中油公司停产损失于基准日2015年12月31日的市场价值进行评估，于2016年2月15日作出弘评（2016）第0105号《汕头市黄厝围易燃易爆物品库区企业整体搬迁涉及汕头中油海洋能源有限公司停产损失价值咨询报告书》。该评估报告确定咨询对象在价值基准日的市场价值为人民币18248742元。还查明，因机构改革，原汕头市港口管理局的行政职能划回汕头市交通运输局，原汕头市港口管理局的诉讼权利义务由汕头市交通运输局承担。本院认为，本案为行政补偿纠纷，二审争议的焦点问题是上诉人中油公司提起本案诉讼是否符合法定起诉条件。中油公司在原审提交了汕头市政府办公室汕府办转[2013]9－220号《公文转办通知》的原件，该通知同时抄送市财政局、安监局、国土资源局、住建局、土地储备中心以及中油公司。虽然中油公司提交的汕头市住建局《关于汕府办转[2013]9－184号文办理情况汇报》是复印件，但该份复印件是随汕府办转[2013]9－220号《公文转办通知》一并转送中油公司的，两份证据相互印证，能够形成完整的证据链。被上诉人虽然否认中油公司所提供上述证据的证明力，但未能提供充分的证据进行反驳，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十七条关于“在不受外力影响的情况下，一方当事人提供的证据，对方当事人明确表示认可的，可以认定该证据的证明效力；对方当事人予以否认，但不能提供充分的证据进行反驳的，可以综合全案情况审查认定该证据的证明效力。”的规定，本院对中油公司提交的上述证据予以采纳。《中华人民共和国行政许可法》第八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第一条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的行政许可决定以及相应的不作为，或者行政机关就行政许可的变更、延续、撤回、注销、撤销等事项作出的有关具体行政行为及其相应的不作为侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”第十四条规定：“行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。”根据上述规定，原获得生产经营许可的企业，因公共利益需要而致行政许可条件发生变化甚至行政许可被变更或撤回，并由此造成损失的，企业可以依法申请行政补偿，并可以依据上述司法解释的规定提出行政补偿诉讼。本案中，上诉人中油公司于2002年开始经营，中油公司在一审提交的汕头市人民政府办公室汕府办转[2013]9－220号《公文转办通知》及汕头市住建局《关于汕府办转[2013]9－184号文办理情况汇报》等证据材料，表明汕头市政府相关职能部门认可中油公司按照《汕头市黄厝围易燃易爆物品库区整体搬迁规划方案》落实停产搬迁后，确存在一定的损失，也愿意进行适当补偿，且汕头市国资委对汕头市黄厝围易燃易爆库区企业整体搬迁涉及中油公司停产损失也委托了相关机构进行了评估。据此，中油公司认为汕头市政府出台《关于印发汕头市黄厝围片区易燃易爆物品库区企业整体搬迁规划方案的通知》（汕府办[2005]216号通知）以及原汕头市港口管理局发布《关于黄厝围片区已到期启动搬迁企业停产的通知》（汕港管[2008]06号）后，该公司被迫进入停产停业状态，在与两被上诉人汕头市政府、汕头市交通管理局协商无果后提起本案诉讼，请求两被上诉人给予相应补偿，符合《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》规定的上述情形。而且，中油公司自2013年起至提起本案诉讼前的多年间，一直在向汕头市政府申请停业损失的补偿，但直至2016年2月15日，广东弘实资产评估房地产土地估价有限公司受汕头市国资委的委托才对中油公司的停产损失作出了涉案弘评（2016）第0105号咨询报告。此后，中油公司也一直在向汕头市政府提出补偿请求，但汕头市政府始终没有作出明确的答复。以上事实证明，自中油公司向汕头市政府提出停产损失补偿申请以来，汕头市政府与中油公司之间存在多次磋商沟通的事实，但汕头市政府既未给予中油公司相应补偿，也未明确表示不给予补偿。在此情况下，应认定双方关于中油公司停业搬迁补偿问题的协商仍在持续。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”本案中，由于两被上诉人对中油公司提出的行政补偿请求并未给予明确答复，其也并未提供证据证明中油公司提起本案诉讼已经超过了起诉期限。基于上述理由，原审法院认为中油公司主张汕头市政府作出的《关于印发汕头市黄厝围片区易燃易爆物品库区企业整体搬迁规划方案的通知》（汕府办[2005]216号通知）以及原汕头市港口管理局作出的《关于黄厝围已到期启动搬迁企业停产的通知》（汕港管[2008]6号）造成其停产停业，起诉请求两被上诉人对其进行补偿，已经超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的六个月起诉期限，且认为上述汕府办[2005]216号通知不具有可诉性，据此裁定驳回中油公司的起诉，属于认定事实不清，适用法律不当，本院予以纠正。中油公司上诉主张其起诉并未超期，请求撤销原审裁定，理据充分，本院予以支持。汕头市政府及汕头市交通运输局答辩称中油公司起诉超期，原审裁定驳回起诉正确，请求驳回上诉，维持原裁定，因理据不足，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销广东省汕头市中级人民法院（2018）粤05行初7号行政裁定；二、指令广东省汕头市中级人民法院继续审理本案。本裁定为终审裁定。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年十二月三十一日法官助理陈丹书记员温瑜