浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1743号上诉人（原审原告）吴四娟，女，1966年3月31日出生，汉族，住嘉善县。被上诉人（原审被告）嘉善县人民政府，住所地嘉善县罗星街道嘉善大道**。法定代表人徐鸣阳，县长。委托代理人邱雅敏、张瑞。被上诉人（原审被告）嘉善县自然资源和规划局，住，住所地嘉善县人民大道**/div>法定代表人郑利平，局长。委托诉讼代理人周波，北京炜衡（杭州）律师事务所律师。吴四娟因嘉善县人民政府（以下简称嘉善县政府）、嘉善县自然资源与规划局（以下简称嘉善资规局）土地行政复议一案，不服嘉兴市中级人民法院于2020年8月21日作出的（2020）浙04行初18号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年9月25日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。吴四娟原审起诉称：原告依据《国土资源行政处罚办法》从2019年4月16日至11月7日通过各种途径，多次向嘉善资规局邮寄《土地违法查处申请书》，反映嘉善县干窑镇机器人服务小镇违法侵占2000多亩基本农田，要求予以查处。期间嘉善县资规局于2019年9月9日作出信访答复称经调查嘉善县干窑镇机器人服务小镇不存在侵占2000亩土地的情况。原告认为调查结论与事实不符，采用信访程序也不符合《国土资源行政处罚办法》的规定。原告向嘉善县政府申请行政复议，申请事项为确认嘉善县干窑镇机器人服务小镇违法用地占地。嘉善县政府于2020年1月13日作出嘉善政复[2019]49号行政复议决定（以下简称49号复议决定），认为原告提出的申请事项不是《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第三条和第六条规定的复议机关的职责范围和可以申请行政复议的范围。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称实施条例）第四十八条第一款第（二）项的规定驳回原告的行政复议申请。原告是对嘉善县资规局的调查结论不服申请行政复议，请求确认该调查结论中的嘉善县干窑镇机器人服务小镇违法用地占地，符合行政复议法第六条第（四）项的规定。嘉善县政府驳回原告的复议申请不符合《自然资源行政复议规定》第十五条的规定。嘉善县干窑镇机器人服务小镇侵占2000亩基本农田合法性认定涉及原告的切身利益，己经对原告的实体权利义务产生不利影响。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。嘉善县政府是第一批次批复部门，嘉善县干窑镇机器人服务小镇2000亩土地涉及到基本农田，应取得浙江省政府或国务院的征地批复。而被告有法定义务予以提供证明合法性。请求：1.撤销49号复议决定；2.判决嘉善县干窑镇机器人服务小镇用地占地违法。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称适用解释）第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。根据原告吴四娟和被告嘉善县人民政府提交的49号复议决定，嘉善县政府以原告的行政复议申请事项不是行政复议法第三条和第六条所规定的复议机关的职责范围和可申请行政复议的范围为由，适用实施条例第四十八条第一款第（二）项“受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”的规定，驳回原告的行政复议申请。因此，原告吴四娟以嘉善县政府和嘉善县资规局为共同被告提起本案诉讼，属错列被告，不符合法律规定。经该院释明后，原告吴四娟拒绝变更被告。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回原告吴四娟的起诉。吴四娟上诉称：一、上诉人认为嘉善资规局2019年9月9日作出信访答复称“经调查，嘉善县干窑镇机器人服务小镇不存在侵占2000亩土地的情况”的调查结论与事实不符，且采用信访程序也不符合《国土资源行政处罚办法》、《查处土地违法行为立案标准》、国土资源部关于印发《国土资源违法行为查处工作规程》的规定。上诉人向嘉善县政府申请行政复议，申请事项为：确认嘉善县干窑镇机器人服务小镇违法用地占地，也即确认干窑镇机器人服务小镇2000亩基本农田征地决定违法。嘉善县政府于2020年1月13日作出的49号复议决定，认为申请人提出的申请事项不是行政复议法第三条规定的复议机关的职责范围，亦不是行政复议法第六条规定的可以申请行政复议的范围，并依据实施条例第四十八条第一款第（二）项的规定驳回上诉人的行政复议申请。上诉人不服，提起行政诉讼，一审法院认为上诉人将嘉善县政府和嘉善资规局列为共同被告提起诉讼属错列被告，裁定驳回起诉。上诉人是对嘉善资规局的调查结论“干窑镇机器人服务小镇不存在侵占2000亩土地”不服，申请行政复议，确认该调查结论中干窑镇机器人服务小镇2000亩基本农田征地决定违法，符合行政复议法第六条第(四)项的规定。二、上诉人对嘉善资规局用信访答复确认了干窑镇机器人服务小镇2000亩土地所有权或者使用权不服，申请复议也符合行政复议法第六条第(十一)项的规定，故嘉善县政府依据实施条例第四十八条第一款第（二）项的规定驳回上诉人申请属于法律适用错误。退一步说哪怕错列被告，上诉人确认干窑镇机器人服务小镇2000亩基本农田征地决定违法的复议申请符合《自然资源行政复议规定》第二条规定的前提下，嘉善县政府也应依据行政复议法第十七条规定，告知申请人向哪个行政复议机关提出。三、一审法院故意遗漏“判决嘉善县干窑镇机器人服务小镇用地占地违法”的诉讼请求。嘉善县政府是依照征地法定程序批准后的组织实施机关。干窑镇机器人服务小镇涉及上诉人承包地，已经对上诉人的实体权利义务产生不利影响。干窑镇机器人服务小镇2000亩土地涉及到的基本农田，应取得浙江省人民政府或国务院的征地批准，嘉善县政府有法定义务予以提供证据证明合法性。干窑镇机器人服务小镇2000亩土地的征地决定，法院除审查与征地批复内容是否一致外，还应对嘉善县政府上报国务院或省级人民政府办理征地批复的相关申报材料的合法性全面进行审查。本案中，一审法院未对2000亩土地涉及到基本农田应取得浙江省人民政府或国务院的征地批复作出确认。综上，请求撤销一审裁定；撤销49号复议决定，并重新作出决定；判决嘉善县干窑镇机器人服务小镇用地占地违法；本案诉讼费由二被告承担。嘉善县政府答辩称:一、答辩人作出49号复议决定事实清楚、程序合法、适用依据正确。答辩人于2019年11月15日收到上诉人吴四娟与案外人叶峰、顾亚萍等三人的行政复议申请，要求确认嘉善县干窑镇机器人违法用地占地。因申请人表述不清楚、材料不齐全，答辩人要求上诉人等三人对行政复议申请材料进行补正。答辩人于11月25日收到补正材料，三人未就行政复议申请事项进行明确。受理本案后，11月26日答辩人向嘉善资规局送达《行政复议答复通知书》。嘉善资规局在法定期限内提交了书面答复及相应的证据、依据及相关材料。因上诉人等三人所提交的补正材料仍不齐全，故答辩人再就相关问题向三人进行调查。12月2日，答辩人收到上诉人等三人关于调查内容的回复材料，包括情况说明书一份、《土地违法查处申请书》一份及国内挂号信函收据(XA52829646833)一份。12月8日，答辩人要求上诉人等三人协助提供“落款为2019年4月24日的《土地违法查处申请书》及国内挂号信函收据XA5282964683的这封信所附的全部附件”，但上诉人等三人并未提供。另在行政复议期间，答辩人调取了“中共嘉善县委办公室嘉善县人民政府办公室关于印发《嘉善县自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知”(善室字“XA52829646833”、[2019]24号)一份，查询了邮件号为“XA52870412233”、4X52978933邮件的投递记录各一份。经审查，答辩人认为:根据《浙江省实施办法》第三条第一款的规定,嘉善资规局负责嘉善县域内土地的管理和监督工作，故确认违法用地占地，查处违法用地行为属于其法定职权。现上诉人等三人在《行政复议申请书》中的申请事项为“确认嘉善县干窑镇机器人违法用地占地”，答辩人已在《行政复议申请材料补正通知书》中向上诉人等三人释明，如要求对嘉善县干窑镇机器人违法用地查处的，应向业务主管部门嘉善资规局提出;如是对嘉善资规局1069337800526041705短信号对应的答复不服的，应该针对该答复提出行政复议申请。但上诉人并未变更行政复议的申请事项，上诉人等三人在行政复议中所提出的申请事项不是行政复议法第三条所规定的复议机关的职责范围，亦不是行政复议法第六条所规定的可申请行政复议的范围。遂答辩人依据实施条例第四十八条第一款第(二)项之规定，驳回吴四娟以及叶峰、顾亚萍的行政复议申请，并分别送达给上诉人等三人及嘉善县资规局。二、上诉人将答辩人和嘉善资规局列为共同被告，属于错列被告，不符合法律规定。答辩人认为，上诉人的行政复议申请不属于行政复议的受理范围，作出驳回行政复议申请的决定。根据适用解释第一百三十三条及行政诉讼法第二十六条第二款“复议机关决定维持原行政行为，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”的规定，上诉人将答辩人和嘉善资规局列为共同被告，属于错列被告，不符合法律规定，综上，请求依法驳回上诉，维持原判。嘉善资规局答辩称:一、本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。（一）上诉人等人所反映的嘉善干窑机器人小镇供地项目违法侵占基本农田2000亩的情况，以及答辩人依据上诉人的举报投诉而作出的回复，按照《信访条例》第二条规定，其性质属于信访事项。根据适用解释第一条第（九）项规定，上诉人以此提起行政诉讼，不属于人民法院的受案范围，应不予受理。(二)上诉人等人所提及的相关情况，答辩人于2017年8月5日已经作出答复，上诉人之后提出新的申请并没有提供新的证据，答辩人作出的答复实际上属于重复处理行为。因此，不属于人民法院的受案范围，应不予受理。二、上诉人不具备诉讼主体资格。(一)行政法上利害关系是指相对人或相关人的权利义务是否受到某一具体行政行为的实际影响，且其合法权益受影响与行政行为之间具有法律上的直接因果关系。根据行政诉讼法第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。另据《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第十三条的规定，上诉人对于投诉事项不服行政机关作出的行政行为而提起诉讼的，人民法院应当对其投诉的情况与其是否具有利害关系进行审查。适用解释也对上诉人资格进行了重点规定，是指为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的公民、法人或者其他组织具有原告主体资格。本案中上诉人等人并未证明自己的具体利益受到侵害，故不具有诉讼主体资格。(二)无论是信访、举报、投诉还是提起行政诉讼，上诉人都应该提出具体的事实和具体的诉讼请求，但上诉人所反映嘉善干窑机器人小镇供地项目违法侵占基本农田2000亩，均未指出具体的侵占情况、侵占区块、侵占项目。因此，不论要求行政机关依法履职还是提起行政诉讼，上诉人都缺乏相应的资格。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。本院认为，上诉人起诉时，其诉讼请求为：撤销49号复议决定；判决嘉善县干窑镇机器人服务小镇用地占地违法。上诉人对于上述第二项诉请“判决嘉善县干窑镇机器人服务小镇用地占地违法”的表述所指向行政机关的何种行政行为是不明确的。结合上诉人起诉的理由及申请复议事项及请求看，应是认为嘉善资规局对其要求查处的“嘉善县干窑镇机器人服务小镇用地占地违法”以信访形式作出的答复不服，而要求法院认定嘉善县干窑镇机器人服务小镇存在违法用地占地违法行为，从而确认嘉善资规局的答复违法并予以撤销。这点从其上诉理由中认为一审法院遗漏“嘉善县干窑镇机器人服务小镇用地占地违法”诉讼请求以及上诉请求“判决嘉善县干窑镇机器人服务小镇用地占地违法”可得到印证。故本院认为，上诉人实际上是对嘉善资规局作出的案涉答复及嘉善县政府作出的49号复议决定一并提起的诉讼。行政诉讼法第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。适用解释第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案中，嘉善县政府作出的被诉复议决定以上诉人的复议申请不属于行政复议受案范围为由，驳回了上诉人的复议申请，故不属于维持原行政行为的情形。在此情况下，上诉人应直接起诉原行政行为，或起诉复议机关的复议决定，但不能同时对两个行为一并行使救济，只能择一而为，因为上诉人直接起诉原行政行为，目的是要求法院对该行为的合法性作出认定和处理，而起诉复议机关虽要求审查的是复议机关认定其不符合复议受理条件是否正确，但法院一旦撤销复议决定责令复议机关重新作出决定，必然导致复议机关要对原行政行为的合法性作出认定，显然有违一事不再理原则。故上诉人对嘉善县政府所作的复议决定和嘉善资规局所作答复一并提起诉讼，不符合一行为一诉的原则。上诉人对“嘉善县干窑镇机器人服务小镇用地占地违法”要求查处，已多次投诉举报，嘉善资规局也多次作出过答复，且从案涉答复的内容看，也是仅告知上诉人等人“……反映的情况不属实，……本局已就相关内容多次答复，我局对你重复反映的内容不再答复”，该答复事实上系重复处置的信访答复，不属于行政复议及行政诉讼受案范围。故上诉人对明显不属于行政复议范围的事项申请行政复议，复议机关作出的不予受理或驳回复议申请的决定，实质上仍然是对上诉人上访事项作出的不予受理行为，对上诉人的权利义务不产生实际影响。因此，上诉人就嘉善县政府作出的49号复议决定提起行政诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。上诉人的起诉不符合法定的起诉条件，原审法院驳回上诉人的起诉结论正确，但理由不当，对原审法院存在的不当之处，本院予以指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 马惟菁审 判 员 沈 妙审 判 员 王富新二〇二〇年十二月九日代书记员 陈 奥1·11·