山西省晋中市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)晋07行终174号 上诉人（原审原告）山西同仁康大药房连锁有限公司太谷药房，住所地山西省晋中市太谷县天利达小区7号商铺。 法定代表人刘瑞平，质控总监。 委托代理人侯俊亮，该单位综合部经理。 被上诉人（原审被告）晋中市太谷区市场监督管理局，住所地晋中市太谷区108国道西5号。 法定代表人聂光启，局长。 委托代理人徐华杰，山西泰民律师事务所律师。 委托代理人高杰，该局综合执法队工作人员。 被上诉人（原审被告）晋中市市场监督管理局，住所地晋中市榆次区迎宾西街66号。 法定代表人曹治胜，局长。 行政机关出庭负责人于剑云，该单位一级调研员。 委托代理人赵飞雁，该单位法规科科长。 上诉人山西同仁康大药房连锁有限公司太谷药房（以下简称同仁康太谷药房）因行政处罚及行政复议一案，不服介休市人民法院（2020）晋0781行初126号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。同仁康太谷药房的委托代理人侯俊亮，晋中市太谷区市场监督管理局的委托代理人徐华杰、高杰，晋中市市场监督管理局的行政负责人于剑云、委托代理人赵飞雁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，2020年1月29日，晋中市太谷区市场监督管理局接到举报称同仁康太谷药房以39.8元/个高价销售口罩。后太谷区市场监督管理局于2020年1月30日到同仁康太谷药房进行现场调查，并制作现场调查笔录。2020年1月31日，太谷区市场监督管理局对同仁康太谷药房负责人刘瑞平进行询问，并制作询问笔录。同仁康太谷药房负责人在询问笔录中陈述：2020年1月27日，山西同仁康大药房连锁有限公司配送给同仁康太谷药房250个3M中国有限公司生产的自吸过滤式防颗粒物呼吸器，型号为9002V，批号为E170828。同仁康太谷药房以39.8元/个出售50个，以28.9元/个出售200个。同仁康太谷药房未对该批次口罩进行明码标价。2020年1月30日，太谷区市场监督管理局给同仁康太谷药房下达太市监稽五责改通字[2020]5号责令改正通知书，要求其销售口罩应明码标价，注明商品的品名、产地、规格、登记、计价单位、价格或者服务的项目、收费标准等有关情况。2020年2月10日，太谷区市场监督管理局给同仁康太谷药房下达太市监稽五责改通字[2020]9号责令改正通知书，要求同仁康太谷药房调整口罩销售价格，进销差价不应超过30%。2020年2月12日，太谷区市场监督管理局给同仁康太谷药房下达太市监稽五处告字[2020]4号行政处罚告知书。同仁康太谷药房于2020年2月14日向太谷区市场监督管理局提交异议申请书一份，要求撤销对其哄抬物价、未明码标价销售口罩的的认定，并组织听证。2020年3月23日，太谷区市场监督管理局作出太市监稽五处字[2020]68号行政处罚决定书，并于当日送达同仁康太谷药房。同仁康太谷药房不服上述决定于2020年4月10日向晋中市市场监督管理局提出复议申请。晋中市市场监督管理局受理同仁康太谷药房复议申请，并于2020年5月15日出具（晋中）市监复决字[2020]01号行政复议决定书，决定维持太谷区市场监督管理局作出的《行政处罚决定书》。同仁康太谷药房对上述复议决定不服诉至一审法院，要求撤销行政处罚决定书及复议决定书。 原审认为，太谷区市场监督管理局作为太谷区政府价格主管部门，依法有权对本辖区内的价格活动进行监督检查，并对价格违法行为给予相应处罚。晋中市市场监督管理局作为太谷区市场监督管理局的上一级主管部门，有权受理同仁康太谷药房对太谷区市场监督管理局作出的行政处罚行为不服提起的行政复议申请。本案中，太谷区市场局监督管理局在接到举报后，依法对相关人员进行询问、查询与价格违法行为有关的销售出库单、随货销售单、销售情况说明、销售手工票等资料。经调查，太谷区市场监督管理局发现同仁康太谷药房确实存在未明码标价的行为，且同仁康太谷药房负责人刘瑞平在询问笔录中对未按照规定明码标价的行为予以认可，可见同仁康太谷药房对明码标价的方式是明知的。根据《山西省物价局关于贯彻有关问题的规定》第二条规定：明码标价方式可采用标价签、标价牌、价目表、价目本（薄）、电子显示屏等。可见电脑机打小票仅是销售凭证，并不符合明码标价的方式要求，所以对于同仁康太谷药房已经以电脑小票进行明码标价的抗辩理由不能成立。所以太谷区市场监督管理局对同仁康太谷药房未明码标价的违法行为作出的事实认定并无不当。各级市场监督管理部门在实施行政处罚时，依据法律、法规、规章等规定在一定范围内具有自由裁量权利。《中华人民共和国价格法》《价格违法行为行政处罚规定》《价格违法行为行政处罚实施办法》对哄抬物价并未作出具体详细规定。太谷区市场监督管理局在执法过程中根据具体情况在自由裁量权范围内有权对哄抬物价作出相应的认定。2020年1月23日，晋中市市场监督管理局发布《关于规范防控新型冠状病毒感染××相关医药用品的价格提醒告诫书》，其中已经明确载明：为了规范市场价格行为，保障与预防疫情相关的口罩等商品价格稳定，提醒各经营者及相关单位不允许哄抬物价。而同仁康太谷药房2020年1月27日销售50个口罩在购进成本基础上大幅提高价格对外销售，显然不利于疫情期间口罩价格的稳定，社会影响较大。所以太谷区市场监督管理局结合疫情形势、考虑疫情防控大局、同仁康太谷药房实际经营状况、主观恶意以及社会危害程度等因素认定同仁康太谷药房大幅提高价格销售口罩的行为属于哄抬物价的行为并无不当。另外，同仁康太谷药房在开庭审理中增加诉讼请求,要求对《山西省市场监督管理局》进行规范性文件审查。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十六条规定，请求一并审查规范性文件的，应当在一审开庭审理前提出，所以对于同仁康太谷药房的上述诉请，不予支持。综上，太谷区市场监督管理局在认定同仁康太谷药房存在未明码标价、哄抬物价违法行为后，依据《中华人民共和国价格法》等相关规定对同仁康太谷药房作出太市监稽五处字［2020］68号行政处罚决定书，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。晋中市市场监督管理局依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定作出（晋中）市监复决字［2020］01号行政复议决定书，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。所以对于同仁康太谷药房要求撤销太市监稽五处字［2020］68号行政处罚决定书以及（晋中）市监复决字［2020］01号行政复议决定书的诉讼请求应予驳回。判决：驳回山西同仁康大药房连锁有限公司太谷药房的诉讼请求。 上诉人同仁康太谷药房上诉称，一、一审法院对上诉人销售口罩所涉及的未明码标价的事实及行为认定存在局限性，未充分考虑发生在春节假期内疫情紧迫情况。2020年春节期间因疫情来袭，百姓首选的购买口罩渠道是零售药店，而大部分药店在疫情前从未销售过口罩，疫情的突发导致口罩需求量激增、市场供给困难。上诉人所在公司本着“在关键时刻彰显医药人本色，奉献社会责任”为出发点，紧急联系上游供货商，高价购进口罩，保障口罩供应。2020年1月27日（正月初三）总公司将首批3ＭＫ1Ｎ90口罩分配给上诉人药店250个，口罩刚刚到店就有大量人员询问购买，受到货时间紧张、假期、疫情影响，价格标签制作困难，时间赶不及，客观上忽视了制作价格标签的合规问题，公司及上诉人存在过失责任，主观上不存在故意。在销售过程中买卖双方进行了商品询价，双方自愿进行交易，在结算手工小票上明确口罩的信息，满足明码标价的商品品名、单位、数量、价格等实质元素要求，向客户尽到充分的商品信息告知义务，符合法律要求商家出售商品必须“明码标价”的立法精神和内涵，没有隐瞒价格信息，不存在不良经商行为，不应当被认定违法。另外，上诉人负责人刘瑞平在太谷区市场监督管理局的询问笔录中对未明码标价的行为认可是个人主观认识错误，不能作为事实认定依据。二、口罩属于市场自由调节价格的商品，非政府定价或政府指导价商品，上诉人销售口罩定价是在遵循中国特色社会主义市场经济体制下的自由定价行为。当时没有任何限制口罩销售价格涨幅的法律、法规及政策禁止规定，合理加价销售是商家根据市场供需关系自由调价行为，不构成哄抬价格的违法事实与行为。且上诉人在假期内要求公司全体员工放弃休假，克服困难返岗工作，成本增加。三、晋中市太谷区市场监督管理局认定上诉人哄抬价格的依据山西省市场监督管理局出具的晋市监发［2020］34号规范性文件，该文件制定时间晚于上诉人销售口罩行为发生时间。被上诉人违背法不溯及既往的法治原则，不符合立法精神，是错误的执法理念。该文件未经合法的渠道和方式进行发布，没有在当地权威报刊、媒体进行公布，没有向被监管市场主体正式传达规范性文件，仅在市场局内部自上向下进行传达。四、一审法院认可被上诉人晋中市太谷区市场监督管理局在执法过程中的自由裁量权，没有法律依据支撑，与事实不符，是错误的。自由裁量权必须有法律法规的明确授权，没有法律赋予的职权规定、上级部门的合法授权规定，执法机关是没有合法的自由裁量权的，否则执法尺度是没有公正性可言的。且晋中市太谷区市场监督管理局认定上诉人构成哄抬价格并非行使自由裁量，而是根据晋市监发［2020］34号规范性文件认定。五、一审法院采纳被上诉人晋中市市场监督管理局在2020年1月23日发布的《关于规范防控新型冠状病毒感染××相关医药用品的价格提醒告诫书》作为认定上诉人构成哄抬价格重要依据是错误的。该价格提醒告诫书不是法律性文件，不具有法律强制约束力，发布、公布渠道及方式未能达到广泛、普遍的传达效果，不能作为认定上诉人行为的定性依据。六、一审法院对上诉人在开庭审理中增加的诉讼请求不予支持，是错误的。上诉人在一审立案时即提出增加诉求，但立案前审查不通过被退回要求删除此项请求，在一审庭审中上诉人继续提出该诉请，法庭对此文件进行了调查，被上诉人认可上诉人销售口罩构成哄抬价格的认定依据就是该文件，不对该文件进行审查不利于对上诉人行为的准确认定。且庭审中上诉人和被上诉人已针对该文件进行过辩论、询问和调查。一审法院应根据《立法法》、《山西省规范性文件制定与备案规定》等相关法律法规规定，对晋市监发［2020］34号文件从制定、审批、备案、公布等诸多程序中进行合法性审查。综上，诉请：1.撤销一审判决，改判撤销行政处罚决定书及行政复议决定书；2.审查山西省市场监督管理局出具的晋市监发［2020］34号规范性文件的合法性。 上诉人同仁康太谷药房当庭补充上诉意见：《价格法》《价格违法行为处罚规定》规定了哄抬价格行为的认定标准及标准的制定机关为省级价格主管部门，山西省市场监督管理局不是价格主管部门，没有做出价格认定标准的职责，在未经省政府授权或同意情况下，做出的晋市监发［2020］34号规范性文件不具备合法性。《市场总局关于新型冠状病毒感染××疫情防控期间查处哄抬价格违法行为的指导意见》国市监竞争［2020］21号第五条第四项规定，“疫情发生前未实际销售，或者1月19日前实际交易情况无法查证的，经营者在购进成本基础上大幅提高价格对外销售，经市场监管部门告诫，仍不立即改正的，才构成哄抬价格”。根据上述规定，上诉人在春节假期适度加价销售，即使被市场监督部门查处，也应该按照上位法的规定先予以告诫，而不是直接作出行政处罚。 被上诉人晋中市太谷区市场监督管理局答辩称，1.一审中答辩人提交了全部案卷材料，答辩人接到举报后经依法调查取证，认定上诉人存在未明码标价行为，且上诉人负责人对此予以认可，可见上诉人对明码标价的方式是明知的。上诉人标价方式不符合法律法规要求。2.答辩人依据《价格法》《价格违法行为行政处罚规定》《价格违法行为处罚实施办法》的法律规定，在自由裁量权内对上诉人行为进行认定，事实准确，处罚适当。3.上诉人未在庭审前提出文件合法性审查要求。审认定事实清楚，适用法律准确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人晋中市市场监督管理局答辩意见同一审一致。 二审审理期间，上诉人同仁康太谷药房当庭要求提交销售发票、立案材料、相关文件等三组证据，经审查，上述证据上诉人无正当理由未在举证期限内提供，本院依法不予采纳。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国价格法》第十三条规定，经营者销售、收购商品和提供服务，应当按照政府价格主管部门的规定明码标价，注明商品的品名、产地、规格、等级、计价单位、价格或者服务的项目、收费标准等有关情况。第四十二条规定，经营者违反明码标价规定的，责令改正，没收违法所得，可以并处五千元以下的罚款。《山西省物价局关于贯彻有关问题的规定》第二条规定也对明码标价方式作了相应的规定。本案中，晋中市太谷区市场局监督管理局结合现场调查情况和其它相关证据认定同仁康太谷药房存在未明码标价的行为，并据此处罚并无不当。《中华人民共和国突发事件应对法》第四十九条第（八项）规定，自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，履行统一领导职责的人民政府可以采取依法从严惩处囤积居奇、哄抬物价、制假售假等扰乱市场秩序的行为，稳定市场价格，维护市场秩序的应急处置措施。五十六条第二款规定，突发事件发生地的其他单位应当服从人民政府发布的决定、命令，配合人民政府采取的应急处置措施，做好本单位的应急救援工作，并积极组织人员参加所在地的应急救援和处置工作。《突发公共卫生事件应急条例》第五十二条规定，在突发事件发生期间，散布谣言、哄抬物价、欺骗消费者，扰乱社会秩序、市场秩序的，由公安机关或者工商行政管理部门依法给予行政处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《中华人民共和国价格法》第十四条第三第三项规定，经营者不得有捏造、散布涨价信息，哄抬价格，推动商品价格过高上涨的不正当价格行为。第四十条第一款规定，经营者有本法第十四条所列行为之一的，责令改正，没收违法所得，可以并处违法所得五倍以下的罚款；没有违法所得的，予以警告，可以并处罚款；情节严重的，责令停业整顿，或者由工商行政管理机关吊销营业执照。山西省委、省政府基于新型冠状病毒疫情防控形势，决定于2020年1月25日启动重大突发公共卫生事件一级响应。在突发事件发生期间，市场监管部门对散布谣言、哄抬物价、欺骗消费者的行为有权依法给予行政处罚。2020年2月1日为加强全省疫情防控期间市场监管工作、维护市场价格秩序和社会稳定，保障人民群众生命健康和经营者合法权益，山西省市场监督管理局对所辖单位下发《关于新型冠状病毒感染的××疫情期间哄抬价格违法行为认定处理的指导意见》，该意见属于行政指导性内部行为，不产生外部法律效力，不具有强制性。晋中市太谷区市场局监督管理局在行政执法中参考执行上级市场监管部门下发的指导意见并无不当，但作为其处罚的依据欠妥，晋中市市场监督管理局复议决定也存在类似问题，本院一并予以指正。本案中，山西重大突发公共卫生事件期间，同仁康太谷药房销售口罩的对象是不特定群众，晋中市太谷区市场局监督管理局是接到同仁康太谷药房销售口罩价格高的举报开展调查，基于普通群众对涉案行为价格偏高的认知，并参考疫情期间上级主观部门的指导意见，经过相应的程序，综合其调查情况，认定同仁康太谷药房构成哄抬物价亦无不妥，同时其处罚也未超过相关规定和疫情防控的实际需要。上诉人作为医药零售企业在疫情突发情况下，有义务配合人民政府采取的应急处置措施，并积极组织人员参加所在地的应急救援和处置工作。其高价购进口罩，加价销售口罩的确属于市场行为，但在疫情期间口罩需求量激增、市场供给困难的情况下，其售卖行为客观上推动商品价格过高上涨，违反了市场监管要求。故上诉人关于其行为属于关键时刻彰显医药人本色，奉献社会责任，未按一般规定制作价格标签销售口罩的行为不应当被认定违法，合理加价销售是商家根据市场供需关系自由调价行为，不构成哄抬价格的违法事实与行为的抗辩理由，依法不能成立。综上，原审认定事实清楚、处理结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由山西同仁康大药房连锁有限公司太谷药房负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈雪平 审判员  张晓军 审判员  范光伟 二〇二〇年十二月二十四日 书记员  肖志忠