浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行终1700号 上诉人（原审原告）吕张汉，男，1953年6月13日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。 委托代理人胡海婴，浙江明瓯律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区广场路188号。 法定代表人白洪楞，区长。 被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府双屿街道办事处，住所地浙江省温州市鹿城区温金公路138号。 法定代表人戴雄飞，主任。 应诉负责人叶锋，党工委委员。 两被上诉人共同委托代理人王一伟，北京京师（温州）律师事务所律师。 吕张汉诉温州市鹿城区人民政府（以下简称鹿城区政府）、温州市鹿城区人民政府双屿街道办事处（以下简称双屿街道办事处）要求履行房屋补偿行政协议一案，浙江省温州市中级人民法院于2020年6月30日作出（2020）浙03行初62号行政裁定。吕张汉不服，提出上诉。本院于2020年9月17日立案受理后，依法组成合议庭进行审理，经查阅卷宗材料，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 吕张汉起诉称：2014年3月16日，鹿城区政府作出《关于对温州市滨江广场二期Ａ-1地块改建范围内国有土地上房屋实施征收的决定》（温鹿政发［2014］11号），之后陆续与拆迁范围内的被拆迁户签订协议。由于当时被告没有提供合适的产权调换房源，故原告不愿意签订协议。后因被告允诺，日后如有优惠政策，原告仍可享受。据此，原告于2016年4月23日签订涉案住宅用房货币补偿协议，并在第六条约定“剩余被征收户如有享受其他优惠政策，你户也同等享受”。此后，二被告陆续出台新政策，其中鹿城区政府于2017年5月4日召开专题会议研究鹿城区安置房期房回购等问题，形成的［2017］30号专题会议纪要确定“二、关于期房安置房收购中涉及三类特殊对象的处置方案（二）原住宅房屋所有人已选择全额货币补偿的，可给予转签产权调换协议”“原选择货币补偿且已领取补偿款的，转签产权调换协议后，可享受50平方米建筑面积户均增购和10平方米建筑面积套型差优惠政策”。此外，双屿街道办事处也发布了《关于对温州市鹿城区××期房××房实施收购的若干规定》《温州市鹿城区××期房××房收购标准》等文件。此后，被告也确实给符合政策的其他相关对象转签了产权调换协议。基于此，原告于2017年4月开始几乎每个星期都向双屿街道办事处信访办申请重新签订协议，双屿街道办事处信访办及相关领导表示会同意安排重新转签。但2018年7月18日，鹿城区政府突然给原告书面回复确认原告所在的温州市滨江广场二期Ａ-1地块改建征收项目实行就地产权调换政策，但鉴于国家棚改政策总体已趋于收紧，故对该项目产权调换期房安置房不实施收购。原告认为，该优惠政策已实施一年多，原告村的被拆迁户均已按照该政策签订产权调换期房安置房协议。现仅对原告不执行该政策规定，显然不公平。综上，鹿城区政府出台的关于温州市鹿城区××期房××房实施收购的政策，原告有权同等享受，更何况原被告签订的协议中已明确约定若有优惠政策，原告可同等享受。鹿城区政府作为法定拆迁组织实施主体，双屿街道办事处作为实际实施主体，对此均负有法定职责。综上，请求判令被告依法履行双方签订的协议内容以及法定职责，给予原告坐落于鹿城区××街道××村××街××号××中央涂永发巷66-68号房屋因拆迁套型面积差价、增购面积差价及店面补偿、水电表补偿、拆迁奖励等共计6802470元。在诉讼过程中，原告明确其诉讼请求为要求两被告履行《温州市鹿城区国有土地上房屋征收住宅用房货币补偿协议书》（编号×××35、×××-1）第六条约定的内容，即对原告适用鹿城区政府［2017］30号专题会议纪要确定的优惠政策。 原审查明：2014年8月28日，温州市人民政府作出《征收集体土地涉及房屋补偿方案公告》（温政土房公鹿［2014］1号），确定涉案温州市滨江广场二期Ａ-1地块征收集体土地涉及房屋补偿的实施单位为双屿街道办事处。2016年4月23日，原告与双屿街道办事处签订《温州市鹿城区国有土地上房屋征收住宅用房货币补偿协议书》（编号×××35、×××-1），就被征收房屋的基本情况、补偿方式及选定评估机构、被征收房屋补偿金额、搬迁期限、货币补偿款支付期限等内容作出约定，其中涉案协议（编号×××35）第一条载明被征收房屋坐落地址××村××街××号，土地使用权证号为温集用（2007）第1-16号，涉案协议（编号×××-1）第一条载明被征收房屋坐落地址××村××巷××号，房屋所有权证号为永房权证桥下字第0××1号，合法面积和未经登记建筑经认定视为合法的建筑面积合计310.03平方米；第六条约定“剩余被征收户如有享受其他优惠政策，你户也同等享受”。现原告认为鹿城区政府［2017］30号专题会议纪要确定更优惠政策，故提起本案诉讼要求两被告履行涉案协议第六条内容，即对原告适用鹿城区政府［2017］30号专题会议纪要确定的优惠政策。另查明，原温州市住房和城乡建设委员会、温州市国土资源局于2014年8月5日作出《关于印发〈征收集体土地涉及房屋补偿工作流程〉及〈相关格式文书参考文本〉的通知》（温住建发［2014］226号），规定由实施单位与房屋所有人协商补偿安置事宜，并签订补偿安置协议，据此，原温州市国土资源局通过该规范性文件将补偿安置工作委托实施单位。2018年12月28日印发的《温州市机构改革方案》（温委发［2018］63号）文件，将温州市国土资源局职责，温州市林业局的相关职责，温州市海洋与渔业局的海洋资源管理职责，温州市发展和改革委员会的组织编制并实施主体功能区规划职责，温州市规划局（温州市测绘与地理信息局）的职责以及相关部门水、森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责整合，组建温州市自然资源和规划局，并不再保留温州市国土资源局。 原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市县人民政府土地行政主管部门组织实施。据此，市、县人民政府土地行政主管部门是集体土地征收补偿安置的法定主体。两涉案协议抬头虽为国有土地上房屋征收住宅用房货币补偿协议，双屿街道办事处对此已作出合理解释系因格式文本所致，涉案协议并非按照国有土地上房屋征收程序而是按照集体土地征收程序所签订。根据上述规定，有权组织实施安置补偿并签订补偿协议的主体应为温州市人民政府土地行政主管部门即温州市自然资源和规划局。本案中，根据双屿街道办事处提供的《征收集体土地涉及房屋补偿方案公告》（温政土房公鹿［2014］1号）及原温州市住房和城乡建设委员会、温州市国土资源局《关于印发〈征收集体土地涉及房屋补偿工作流程〉及〈相关格式文书参考文本〉的通知》（温住建发［2014］226号）的规定，温州市自然资源和规划局将补偿安置工作委托双屿街道办事处实施。由于双屿街道办事处并非法定的安置补偿主体，其受温州市自然资源和规划局委托签订涉案协议并发生纠纷的情况下，应以委托主体即温州市自然资源和规划局为被告，双屿街道办事处不是本案适格被告。至于原告列明的另一被告鹿城区政府，其并非征收或组织实施补偿安置工作的法定主体，也没有委托双屿街道办事处签订涉案协议，亦非本案适格被告。原告将鹿城区政府和双屿街道办事处列为本案共同被告，缺乏事实和法律依据。经释明后原告拒绝更正被告为温州市自然资源和规划局，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项关于“错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，对原告以鹿城区政府和双屿街道办事处为被告提起的本案诉讼，依法应予驳回。此外，原告的诉请中包含两份行政协议，根据“一行为一诉讼”的原则，两份行政协议应分别起诉，但鉴于本案因被告不适格裁定驳回原告起诉，为节约诉讼成本，故不另行释明要求其分案起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第二项的规定，裁定驳回原告吕张汉对被告鹿城区政府和双屿街道办事处的起诉。 吕张汉上诉称：1.上诉人被拆迁改造的房屋土地属于国有土地，而非集体土地。虽然房屋征收补偿协议第一条记载上诉人提交的土地使用权证为集体土地使用权证，但只是2007年被征收为国有土地后尚未去办理变更手续及时换证，实际上房屋拆迁时已经是国有土地。（1）上诉人与政府部门于2016年签订协议时，房屋所在集体土地已经于2007年被征收为国有。温州市鹿城区人民政府房屋征收管理办公室（以下简称鹿城区政府房屋征收办）《信访事项答复意见书》第二条中明确答复：中央涂集体土地于1999年、2000年、2007年三个批次征收，中央涂的集体土地已经被全部征收。2014年，鹿城区政府作出对上诉人涉案房屋所在地块实施征收决定后，于2016年才与上诉人签订拆迁补偿协议。此时的房屋征收是在之前2007年土地已经被征收为国有基础上的征收行为。（2）上诉人向鹿城区政府房屋征收办询问房屋征收政策时，鹿城区政府房屋征收办明确答复称：“自2012年2月起，鹿城区范围内的城市建设房屋征收、城中村改造、农房集聚建设等，均执行统一补偿政策。”说明政府部门已经承诺，国有土地上房屋征收补偿与集体土地上房屋拆迁补偿政策实行的是同一标准。故一审法院区分集体土地上房屋拆迁补偿和国有土地上房屋拆迁补偿的优惠政策并无意义。（3）上诉人所在的中央涂所有被拆迁户跟政府部门签订补偿协议书，全部是以国有土地上房屋征收住宅用房来签订的，并且也都是按照国有土地上房屋征收的补偿标准来补偿的。一审法院认可被上诉人提出协议抬头为国有土地上房屋征收补偿协议是格式文本错误，却在有充分证据证明上诉人原有集体土地已经于2007年被征收为国有事实的情况下，仅凭协议书记载还未被换掉的集体土地证号，就认定上诉人是集体土地，明显错误。2.被上诉人鹿城区政府和双屿街道办事处系本案适格被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，鹿城区政府于2014年3月6日作出《温州市鹿城区人民政府关于对温州市滨江广场二期A-1地块改建范围内国有土地上房屋实施征收的决定》，并指定温州市鹿城区住房和城乡建设局为房屋征收部门，委托双屿街道办事处为房屋征收实施单位，指定由实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作。之后双屿街道办事处即认真组织实施拆迁补偿安置工作。鹿城区政府还召开（2017）30号专题会议，研究决定征收房屋的补偿政策。而且，在上诉人多次向二被上诉人信访时给予答复相关补偿政策及解释说明。上述事实充分说明本案的城中村改造系由政府主导进行。因此，双屿街道办事处系受鹿城区政府委托实施征收和补偿的具体工作，相应的法律责任应由委托机关承担。上诉人将鹿城区政府和双屿街道办事处列为共同被告，有事实和法律依据。综上，被上诉人系涉案房屋安置补偿的责任主体，系本案适格被告。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 被上诉人鹿城区政府答辩称：鹿城区政府并非本案适格被告，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。根据2014年8月28日《温州市人民政府关于对温州市滨江广场二期A-1地块改建范围内征收集体土地涉及房屋补偿方案的批复》（温政土房鹿［2014］1号）、《温州市人民政府征收集体土地涉及房屋补偿方案公告》（温政土房公鹿［2014］1号）、《温州市滨江广场二期A-1地块改建范围内征收集体所有土地涉及房屋补偿方案》等文件，上诉人涉案房屋所在地块属于集体土地征收。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，鹿城区政府不具有土地行政补偿法定职责，不是本案适格被告。请求依法驳回上诉、维持原裁定。 被上诉人双屿街道办事处答辩称：1.双屿街道办事处并非本案适格被告，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。根据2014年8月28日《温州市人民政府关于对温州市滨江广场二期A-1地块改建范围内征收集体土地涉及房屋补偿方案的批复》（温政土房鹿［2014］1号）、《温州市人民政府征收集体土地涉及房屋补偿方案公告》（温政土房公鹿［2014］1号）、《温州市滨江广场二期A-1地块改建范围内征收集体所有土地涉及房屋补偿方案》等文件，上诉人涉案房屋属于温州市滨江广场二期A-1地块改建范围。双屿街道办事处受原温州市国土资源局委托实施涉案地块补偿安置工作。双屿街道办事处与上诉人平等协商后，就涉案房屋签订《温州市鹿城区国有土地上房屋征收住宅用房货币补偿协议书》。协议签订后，双屿街道办事处按协议约定支付了各项补偿款，上诉人亦将涉案房屋腾空并交由双屿街道办事处拆除，征收补偿事宜已履行完毕。涉及集体土地上房屋征收补偿，市、县人民政府土地行政主管部门是法定主体，双屿街道办事处并非上诉人诉请要求履行房屋补偿职责的责任主体。2.上诉人上诉的理由不成立。根据《温州市人民政府关于对温州市滨江广场二期A-1地块改建范围内征收集体土地涉及房屋补偿方案的批复》，上诉人涉案房屋位于该批复的范围，涉案房屋补偿属于集体土地上房屋征收补偿。现上诉人认为，涉案房屋所在土地为国有土地，应按照《温州市鹿城区人民政府关于对温州市滨江广场二期A-1地块改建范围内国有土地上房屋实施征收的决定》确定，双屿街道办事处为房屋征收实施单位，系适格被告。答辩人认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款之规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。无论是集体土地还是国有土地上房屋的征收，双屿街道办事处均是接受相应行政机关的委托实施房屋征收具体工作，均非适格被告。综上，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据。请求依法驳回上诉、维持原裁定。 原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。 经审理，本院对原审查明的事实予以确认。 本院认为：涉案协议抬头虽为“国有土地上房屋征收住宅用房货币补偿协议书”，但根据被上诉人双屿街道办事处对此的解释说明以及提供的《温州市人民政府关于对温州市滨江广场二期A-1地块改建范围内征收集体土地涉及房屋补偿方案的批复》（温政土房鹿［2014］1号）、《温州市人民政府征收集体土地涉及房屋补偿方案公告》（温政土房公鹿［2014］1号）等证据材料，原审裁定认定涉案协议并非按照国有土地上房屋征收程序而是按照集体土地征收程序签订，并无不当。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市县人民政府土地行政主管部门组织实施。据此，温州市人民政府土地行政主管部门即温州市自然资源和规划局有权组织实施涉案集体土地征收补偿安置工作。根据双屿街道办事处提供的《温州市人民政府征收集体土地涉及房屋补偿方案公告》（温政土房公鹿［2014］1号）及原温州市住房和城乡建设委员会、温州市国土资源局《关于印发〈征收集体土地涉及房屋补偿工作流程〉及〈相关格式文书参考文本〉的通知》（温住建发［2014］226号）等的规定，温州市自然资源和规划局将涉案有关补偿安置工作委托实施单位双屿街道办事处实施。故本案双屿街道办事处系受温州市自然资源和规划局委托签订涉案协议，应以委托主体即温州市自然资源和规划局为被告。被上诉人鹿城区政府并非协议相对方，也未委托双屿街道办事处签订涉案协议，不是本案适格被告。经原审法院释明，上诉人拒绝变更被告，原审裁定驳回其起诉，结论正确。上诉人所提上诉理由均不能成立，本院不予采纳。但是，考虑到双屿街道办事处系涉案协议签订主体、上诉人起诉要求履行协议第六条主要系基于鹿城区政府有关会议纪要等情况，为便于查清案件事实、实质性解决行政争议，如上诉人就被诉行为另行提起行政诉讼，人民法院可将双屿街道办事处和鹿城区政府追加为第三人参加诉讼。另，上诉人的诉请中包含两份行政协议，根据“一行为一诉讼”的原则，上诉人应就两份行政协议分别起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  许勤 审判员  惠忆 审判员  黄寒 二〇二〇年十二月九日 书记员  张维