甘肃省高级人民法院行政判决书（2020）甘行终227号上诉人（原审被告）天水市秦州区人民政府，住所地：甘肃省天水市秦州区民主路30号。法定代表人刘文玺，该区政府区长。委托代理人霍红霞，甘肃吉乾律师事务所律师。被上诉人（原审原告）天水圆丰食品有限责任公司，住所地：天水市秦州区太京镇银坑村。法定代表人邓国荣，该公司经理。上诉人天水市秦州区人民政府（以下简称秦州区政府）因与被上诉人天水圆丰食品有限责任公司（以下简称圆丰公司）行政强制一案，不服甘肃省陇南市中级人民法院（2019）甘12行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明，1996年5月20日，天水市工商行政管理局向天水市鸿荣冷冻厂颁发了企业法人营业执照，住所地在秦城区太京乡银坑，法定代表人邓国荣。2008年11月13日，本案原告圆丰公司经批准成立，住所地在秦州区太京镇银坑村，法定代表人邓国荣。原告租用秦州区太京镇银坑村集体沙滩地约4亩建设冷冻设施及厂房，开展经营活动。2015年12月16日，原告与银坑村委会续签了《农村集体土地租赁合同》，将租赁期限延长至2024年7月1日。2016年12月5日、2018年3月23日、2019年4月9日，秦州区环境保护局工作人员对原告经营现场进行检查，确认原告公司一直处于正常经营状态。公司主要建筑和设施有：办公用房4间、门房1间、临时钢结构厂房12件、制冷压缩机9组。主营水产品冷藏业务，占地面积约4亩。秦州区环境保护局工作人员告知邓国荣，其公司在饮用水源一级保护区范围内建设违反有关环境保护的法律规定，要求立即停止经营，限期拆除所有设施，恢复原貌。2019年5月14日，天水市生态环境局秦州分局向原告发出《告知书》。该告知书载明：“责令原告在2019年5月20日前自行拆除制冷设备和临时建筑，如未按期完成，区政府将组织联合执法，依据相关法律进行强制拆除。”2019年6月1日，天水市自然资源局秦州分局工作人员对于原告用地情况进行调查，查明原告未经法定程序审批临时用地的事实。当日，即向原告送达了《责令改正违法行为通知书》。该通知书认定，原告非法占用秦州区太京镇银坑村集体土地建设冷库，违反了《中华人民共和国土地管理法》第43条、第44条的规定，依据该法第76条、第77条的规定，责令原告自收到本通知之日起予以改正，对违法建筑进行拆除，恢复土地原状。逾期不改正的，将依法追究法律责任。之后，原告未自行拆除，秦州区人民政府在未与原告就拆迁问题进行协商的情况下，组织有关部门对原告冷库的建筑及设施予以强制拆除。另查明，根据天水市人民政府1992年9月16日印发的《关于印发秦城饮用水源保护区管理办法的通知》及水源地划分图（1992年），原告公司的厂址划定在水源地保护范围内。甘肃省人民政府《关于天水市城区西部集中式饮用水源保护区范围调整划分的批复》同样将原告厂址划定在饮用水水源地一级保护区范围内。原告对此予以认可。一审法院审理认为，原告公司在成立后，即租赁集体土地建设厂房和设施，从事冷冻水产品经营。虽未取得临时建设用地审批，也无证据证明其已取得建筑物所有权证书，但原告公司冷库的建筑设施及机器设备等财产属于原告所有，被告对此也无异议，故原告为涉案被强拆建筑设施和设备等财产的所有权人。虽秦州区环境保护局和自然资源局分别对原告建设行为的违法性进行了认定，并作出处理决定，但被告在本案庭审中未说明被告组织强拆行为是在执行环境保护局的告知书还是自然资源局的通知书，或是对告知书和通知书一并执行，也不能提供实施强拆行为合法性的法律依据。本案原告所诉的行政行为系被告组织实施的强制措施，即使两部门的处理决定合法有效，被告实施强制拆除行为也应当严格依照《中华人民共和国行政强制法》规定的程序依法进行。该法第十三条第二款规定：“法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”本案被告不能说明其是否有权实施强制拆除措施，即强拆行为的权利来源，未在强制执行前作出强制拆除决定，也未根据该法第八条、第十八条、第二十条、第三十五条的规定，保障被执行人的陈述权、申辩权，未告知当事人享有申请行政复议或提起诉讼的权利，未履行强制执行前的催告义务。综上，秦州区人民政府组织实施行政强制拆除行为未严格履行强制执行的有关法定程序，属于程序违法，该强制行为符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的人民法院判决撤销的条件，但因强拆行为系事实行为，且已经实施完毕，房屋建筑物及设施已被拆除，该行为无法撤销，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认秦州区人民政府强制拆除涉案原告冷库建筑物及其设施的行政行为违法。上诉人秦州区政府上诉称：1.被上诉人所经营的圆丰食品有限责任公司位于饮用水水源地一级保护区范围内，且未取得临时建筑用地审批，被上诉人所建冷库属于违法建筑，上诉人有权采取行政强制措施，拆除被上诉人的违法建筑，上诉人的行政行为合法有效。2.上诉人作出行政行为前对被上诉人进行了告知，被上诉人早已知晓其公司厂址位于水源地保护区，且属于违法建筑，但其一直未予拆除。综上，请求撤销一审判决，驳回被上诉人的一审诉讼请求或发回重审。被上诉人圆丰公司答辩称：被上诉人的企业成立于1994年，当时并没有饮用水源地一级保护区范围划分。被上诉人的企业属于天水市当时的招商引资项目，符合当时乡镇企业办理的有关规定，至于乡村规划是在被上诉人企业合法经营多年后才有，不能以后面的新法规否定原来合法的东西。被上诉人的建筑已于1996年办理了他项所有权证，属于合法保护的财产。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律适当，应维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案中，上诉人秦州区政府组织动用行政力量对被上诉人的案涉建筑和设施实施的强制拆除行为，应属行政强制的事实行为。根据原审法院查明的事实，结合上诉人的上诉意见，本案争议的焦点是上诉人秦州区政府组织实施的案涉行政强制行为的合法性问题。《中华人民共和国水污染防治法》第六十五第一款规定：“禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据上述法律规定，在饮用水水源一级保护区内已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。违法建筑强制拆除需符合以下程序，即城乡规划部门依法作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼；向社会公告拆除违法建筑事宜；作出强制拆除执行决定，依法强制拆除。本案中，圆丰公司厂址在饮用水水源地一级保护区范围内。虽然天水市生态环境局秦州分局于2019年5月14日作出了《告知书》，认为圆丰公司未履行拆除制冷设备和临时建筑，责令圆丰公司在2019年5月20日前自行拆除制冷设备和临时建筑，如未按期完成，区政府将组织联合执法，依据相关法律进行强制拆除。但上诉人秦州区政府并未提交其在强制拆除前，对圆丰公司作出责令拆除或者关闭的通知或决定，违反法定程序。至于秦州区政府上诉称，被上诉人所建冷库属于违法建筑，依据《中华人民共和国城乡规划法》的上述规定，上诉人有权采取行政强制措施的问题。上诉人秦州区政府未提交由城乡规划部门依法对涉案建筑设施进行认定的相关证据，上诉人在未给予被上诉人复议或诉讼期限，未履行公告和作出强制拆除执行决定等程序的情况下，对涉案建筑设施以违法建筑予以拆除证据不足，违反法定程序。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被诉行政行为违法并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人秦州区政府的上诉理由不能成立，依法予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人天水市秦州区人民政府负担。本判决为终审判决。窗体顶端窗体底端审判长 陈金瑞审判员 徐文娟审判员 薛 扬二〇二〇年十二月二十九日法官助理 王 蒙书记员 张 婷