江苏省镇江市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏11行初45号 原告镇江市金利废金属提取利用有限公司，住所地镇江新区大港粮山路××号。 法定代表人朱生虎，该公司经理。 委托代理人胡宝岭，北京京平律师事务所律师。 被告镇江经济技术开发区管理委员会，住所地镇江市大港新区金港大道××号。 法定代表人薛峰，该管委会主任。 出庭应诉负责人任重，该管委会副主任。 委托代理人李承举，江苏博事达（镇江）律师事务所律师。 委托代理人张曦菡，江苏博事达（镇江）律师事务所律师。 第三人镇江市自然资源和规划局经济技术开发区分局，住所地镇江市大港新区金港大道××号。 法定代表人胡佩成，该局局长。 出庭应诉负责人石吉法，该局副局长。 委托代理人李承举，江苏博事达（镇江）律师事务所律师。 委托代理人张曦菡，江苏博事达（镇江）律师事务所律师。 原告镇江市金利废金属提取利用有限公司（以下简称金利公司）认为被告镇江经济技术开发区管理委员会不履行法定职责，于2020年6月3日向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法追加镇江市自然资源和规划局经济技术开发区分局为第三人。本院于2020年9月28日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。 原告诉称，原告公司的“电镀污泥、电镀废液、废酸及废碱处置及综合利用项目”，已通过相关评审程序，项目进入行政实体审批阶段。在此过程中，被告以镇江新区绿色化工新材料产业园管理委员会承诺会推进项目的审批。2014年11月24日，镇江新区绿色化工新材料产业园管理委员会作出《镇江新区绿色化工新材料产业园项目准入评审结果告知单》明确：“同意专家意见，建议进入后续报批行为。”原告基于对《镇江新区绿色化工新材料产业园项目准入评审结果告知单》及预审意见、其他审批结果告知书等相关审批文件的信赖而对项目进入投产，目前已经投入大量人力和物力，前期投资已超过1200万元。原告认为，既然前期的审批意见已经明确要“进入后续报批手续”，那么就应当按照审批意见的内容进入后续报批程序，当前主要是履行用地审批等审批手续。为此，原告向被告邮寄了《履行后续报批职责申请书》，被告于2020年4月20日作出《关于的回函》。原告认为，被告的行政不作为导致项目无法进入后期报批程序，给原告造成了巨大的损失，前期投资损失共计12660000元，依照《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，被告应当赔偿原告的上述全部损失。被告于2020年4月20日作出《关于的回函》无论在实体上还是程序上均严重违法，应予撤销。请求：1、撤销被告于2020年4月20日作出的《关于的回函》；2、本案诉讼费由被告承担。 被告镇江经济技术开发区管理委员会答辩称：一、程序合法。2020年3月4日，原告向镇江新区新材料产业园管理办公室邮寄《履行后续报批职责申请书》，被告直属单位镇江新区新材料产业园管理办公室于2020年4月20日作出《关于的回函》并告知相应救济途径，已在法定期限内履行了应尽职责，程序合法。二、内容正当。1、被告及直属单位镇江新区新材料产业园管理办公室不具有对“电镀污泥、电镀废液、废酸及废碱处置及综合利用项目”履行用地审批等后续报批的职责。原告的用地属于工业用地范畴，应当按照土地管理法规走“招拍挂”的法定程序，被告及直属单位镇江新区新材料产业园管理办公室不具有相应职权和职责。另外，被告及直属单位镇江新区新材料产业园管理办公室也不负有上述其他后续报批的相关职责。2、不存在行政承诺行为。行政承诺是行政主体在法定权限范围内自我设定义务，对相对人许诺为或不为一定行为的行政行为。镇江新区新材料产业园管理办公室在《镇江新区绿色化工新材料产业园项目准入评审结果告知单》中的意见为：同意专家意见，建议进入后续报批程序。该意见中后续报批事项能否最终实现，需要原告另行与其他行政主体、民事主体发生法律关系中才能确定。该意见不构成行政承诺，并不创设行政义务，更不是被告及直属单位镇江新区新材料产业园管理办公室的法定职责。三、不予行政赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”由此可见，行政赔偿的前提是行政行为违法且造成损害。被告及镇江新区新材料产业园管理办公室不存在行政行为违法的情形，原告的申请不符合赔偿的法定条件。原告的诉讼请求没有事实和法律依据，请予驳回。 经审理查明：2013年6月8日镇江新区管理委员会召集新区经发局、行政执法局、绿色化工新材料产业园管委会、大港街道、甸上村、金诚公司、金利公司等单位相关负责人开会，形成《会议纪要》：金利公司所涉及违章建筑必须按照行政执法部门要求，安全、迅速予以拆除；金诚公司项目为新区循环化改造重点项目之一，要高度重视，加快建设进度，确保按时按质完成，大港街道和甸上村负责落实协调两家企业发展空间的分配问题，在节约集约的原则下，尽量满足两家企业的生产需求等。2014年11月24日被告直属单位镇江新区新材料产业园管理委员会作出镇江新区新材料产业园项目准入审批结果告知单，该告知单载明：关于原告金利公司的“电镀污泥、电镀废液、无机酸及无机碱综合利用项目”的专家意见为，该项目属于废弃物综合利用项目，符合国家产业政策，同意进入后续报批程序。建议该项目严格落实环保“三同时”手续，杜绝产生二次污染。园区意见为，同意专家意见，建议进入后续报批程序。此后，原告向环境、安全、发改等部门进行项目审批、备案申报。 2020年3月4日，原告向镇江新区新材料产业园管理委员会提交《履行后续报批职责申请书》，请求限期履行对申请人“电镀污泥、电镀废液、废酸及废碱处置及综合利用项目”进行用地审批等后续报批程序的职责；对因未按时履行用地审批等后续报批程序的职责，给申请人所造成的损失依法给予行政赔偿。2020年4月20日镇江新区新材料产业园管理办公室作出《关于的回函》：该单位不具有对原告有关项目履行用地审批等后续报批的职责；该单位不存在行政承诺行为；该单位不予行政赔偿；并告知救济途径。原告不服，诉至法院。原告当庭陈述称其已购买原白云石制品厂，并建设了厂房，有关土地包含集体土地，因未办理土地手续，没有投产。 上述事实有原告提供的《履行后续报批职责申请书》以及邮寄单复印件，《关于的回函》复印件，《镇江新区绿色化工新材料产业园项目准入评审结果告知单》复印件、原告关于电镀污泥、电镀废液、废酸及废碱处置及综合利用项目向环境、安全、发改等部门申请审批、备案等文件复印件、2013年6月8日镇江新区管委会办公室会议纪要复印件等证据证明。 本院认为，提起行政诉讼必须有明确的被告，并且有具体的诉讼请求和事实根据，请求行政机关履行法定职责的，该机关必须具有相关法定职责。本案中，原告请求被告履行对原告的工业项目进行用地审批等后续报批程序的职责，并请求赔偿。但是原告并未举证证明被告具有对原告化工项目进行用地审批的法定职责和行政承诺。第一，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十三条的规定，经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府自然资源主管部门提出建设用地申请，经自然资源主管部门审查，报本级人民政府批准。本案中，原告如果需要使用国有建设用地，应当依法向有批准权的自然资源主管部门提出建设用地的申请，并报本级人民政府批准。被告既不属于自然资源主管部门，也不属于人民政府，不具备为原告办理用地报批手续的职权，也不具有征收集体土地的法定职权。第二，根据原告提供的会议纪要、镇江新区新材料产业园项目准入审批结果告知单等证据，被告以及镇江新区新材料产业园管理委员会均未承诺为原告办理用地审批等手续。综上所述，原告请求被告为其工业项目办理用地等后续报批手续没有事实和法律依据，其起诉不符合法律规定的条件，依法不予立案，鉴于已经立案，应当驳回起诉。对于原告办理用地手续的请求事项，被告没有相应的法定职责和承诺，故原告请求被告赔偿其投资损失没有事实和法律依据，被告决定不予赔偿并无不当，亦应驳回有关起诉。 需要注意的是，虽然被告没有为原告办理用地等报批手续的法定职责和承诺义务，但是作为有关主管部门，应当提高行政效率，依法协助原告办理有关审批手续，持续优化营商环境,妥善化解社会矛盾，保障投资者的合法权益，促进经济社会发展。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十八条的规定，裁定如下： 驳回原告镇江市金利废金属提取利用有限公司的起诉。 案件受理费50元，退还原告。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  肖 雄 审 判 员  曹 英 人民陪审员  杨兰婷 二〇二〇年十二月三日 法官 助理  左佳璇 书 记 员  史 慧 附相关法律法规： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《中华人民共和国土地管理法》 第四十四条第一款建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。 第五十三条经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府自然资源主管部门提出建设用地申请，经自然资源主管部门审查，报本级人民政府批准。 第五十四条建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得： （一）国家机关用地和军事用地； （二）城市基础设施用地和公益事业用地； （三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地； （四）法律、行政法规规定的其他用地。 第五十五条以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。 自本法施行之日起，新增建设用地的土地有偿使用费，百分之三十上缴中央财政，百分之七十留给有关地方人民政府。具体使用管理办法由国务院财政部门会同有关部门制定，并报国务院批准。 第五十六条建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府自然资源主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。 附：上诉须知 上诉须知 （2020）苏11行初45号 一、案件双方当事人对本字号判决（裁定）书不服的可以在收到本判决（裁定）书之日起十五日（十日）内向本院提交上诉状，按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 二、当事人提起上诉的，除提交书面上诉状外，必须在上诉期限内向江苏省高级人民法院预交上诉案件受理费50元（对行政裁定不服上诉无需缴纳上诉案件受理费）。 户名：江苏省高级人民法院 开户行：中国农业银行南京市分行山西路支行 账号10×××755 三、上诉人预交上诉案件受理费后，必须在三日内将交费凭证复印件提交第一审法院审判庭。 四、上诉人或受其委托代为交费的人向第一审法院审判庭提交交费凭证复印件时，应当在交费凭证复印件上注明所交费用是上诉案件受理费，并注明一审案件具体案号和上诉人姓名或名称。 五、人民法院的法律文书，送达至当事人在一审起诉和答辩时填写的《法律文书送达地址确认书》中确定的地址，即为送达。 受送达人自己提供或确认的送达地址不准确，拒不提供送达地址，送达地址变更未及时告知人民法院，导致法律文书未能被受送达人实际接收的，文书退回之日视为送达之日。 六、上诉人未按规定期限交纳上诉案件受理费的，人民法院将按照有关规定裁定按自动撤回上诉处理。 2020年12月3日