河南省洛阳市洛龙区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0311行初131号原告：杜平超，男，汉族，1968年2月23日出生，住河南省洛阳市洛龙区。委托诉讼代理人:顾冬庆，北京京平律师事务所律师，一般代理。被告：洛阳市自然资源和规划局，住所地：洛阳市西工区凯旋东路26号。法定代表人：李松涛，局长。诉讼代表人：葛干杰，系该局调研员。委托诉讼代理人：许江洪，该局工作人员，一般代理。委托诉讼代理人：崔神宝，河南大进律师事务所律师，一般代理。第三人：洛阳市土地储备整理中心，住所地：河南省洛阳市西工区凯旋东路26号，统一社会信用代码：12410300729591810T。法定代表人：王跃欣，主任。委托诉讼代理人：马献斌，洛阳市土地储备整理中心工作人员，一般代理。委托诉讼代理人：崔神宝，河南大进律师事务所律师，一般代理。原告杜平超诉被告洛阳市自然资源和规划局（以下简称市自然资源规划局）及第三人洛阳市土地储备整理中心（以下简称市土地储备中心）请求撤销国有建设用地使用证纠纷一案，2020年9月11日，洛阳市中院作出（2020）豫03行终268号《行政裁定书》，指令我院予以立案。本院2020年9月22日立案受理，后依法组成合议庭，2020年11月19日公开开庭审理了本案。庭审中原告杜平超及委托诉讼代理人顾冬庆，被告市自然资源和规划局诉讼代表人葛干杰及委托诉讼代理人许江洪、崔神宝，第三人市土地储备中心委托代理人马献斌、崔神宝到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：2014年12月21日，洛阳市人民政府土地登记部门为洛阳市土地整理储备中心颁发洛市国用（2014）第05009158号《国有建设用地使用权证》。原告杜平超诉称：原告系河南省洛阳市洛龙区龙门镇杜村村民，在杜村拥有合法所有权的房屋及合法使用权的宅基地被列入征收范围，一直没有得到合法补偿。2020年6月19日，原告从洛阳市中级人民法院作出的（2020）豫03行终115号行政判决书中获知被告作出的涉案行政行为。《国土资源部、住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》明确规定，土地出让必须以宗地为单位提供规划条件、建设条件和土地使用标准，严格执行商品住房用地单宗出让面积规定，不得将两宗以上地块捆绑出让，不得“毛地”出让。拟出让地块要依法进行土地调查和确权登记，确保地类清楚、面积准确、权属合法，没有纠纷，划拨地块也不能例外。本案被告为第三人颁发涉案权属证书时，原告房屋尚未被拆除，土地补偿未落实到位，土地仍然存在法律经济纠纷，被告涉案行政行为严重违背法律规定，侵犯原告合法权益。为此，原告向法院提起行政诉讼，请求依法撤销被告颁发的洛市国用（2014）第05009158号《国有建设用地使用权证》；由被告承担本案诉讼费。原告向本院提交以下证据材料：1、原告身份证复印件；证明：原告身份信息及原告在涉案地块居住的事实。2、原告集体土地建设用地使用证；证明：目前原告仍合法持有涉案土地使用权证，被告为第三人颁发涉案权属证书严重侵犯其合法权益。3、河南省洛阳市中级人民法院2020年6月15日作出（2020）豫03行终115号行政判决书；证明：通过洛阳市中级人民法院判决原告得知被告在2014年作出涉案行政行为，该行为侵犯原告合法权益。被告市自然资源规划局辩称：首先，《国土资源部、住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》不适用于本案。第三人是通过划拨方式取得涉案地块建设用地使用权，用途是储备。《国土资源部、住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》针对出让方式供应土地使用权，且通知仅属于工作通知，不属于法律法规或者规章，该通知不适用本案。依据《行政诉讼法》规定，不能作为审查行政机关行政行为合法性的依据，根据《土地储备管理办法》规定，土地储备目的就是完成地块内的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、围挡等基础设施建设，并进行土地平整，满足必要“通平”要求，进行前期开发，达到净地标准时进行出让。因此，涉案地块仅是用于储备，无须达到净地标准。其次，涉案国有建设用地权属清晰，办证程序合法，应予维持。2014年12月14日，洛阳市地产公司向洛阳市国土资源局申请政府收回涉案地块。2014年12月19日，洛阳市人民政府作出《关于高铁龙门站周边土地收储方案的批复》（洛政土〔2014〕413号），同意收回洛阳市地产公司已储备的27宗757519.4平方米（合1136.27亩）国有建设用地，并将其划拨给第三人，其中包括涉案地块。同日，洛阳市国土资源局作出《关于向洛阳市土地储备整理中心划拨国有建设用地使用权的批复》（洛国土资〔2014〕316号），将1136.27亩土地划拨给第三人。2014年12月，第三人依据批复，向洛阳市国土资源局申请办理土地登记手续，注销洛市国用（2012）第05006691号《国有建设用地使用权证》。后经地籍调查、权属审核、注册登记和颁发，涉案国有建设用地使用权证颁证程序符合法律规定，第三人申请报批资料齐全、程序合法、界址清楚、面积准确，符合土地登记的条件，第三人土地使用证办理程序合法。综上，请法院驳回原告起诉。被告市自然资源规划局向本院提交如下证据:1、洛政土（2014）413号洛阳市人民政府《关于高铁龙门站周边土地收储方案的批复》，洛国土资（2014）316号洛阳市国土资源局《关于向洛阳市土地储备整理中心划拨国有建设用地使用权的批复》；证明：涉案地块为国有建设用地，非集体土地，第三人以划拨方式取得涉案建设用地使用权，权属来源清楚。2、土地登记审批表、土地登记申请书、宗地图。证明：涉案建设用地使用权证的颁发经过申请、权属审核、注册登记和颁发，程序符合法律规定，土地用途是储备，第三人申请报批资料齐全、程序合法、界址清楚、面积准确，符合土地登记条件。第三人市土地储备中心述称：同被告洛阳市自然资源和规划局答辩意见。第三人市土地储备中心未向本院提交相关证据资料。经过庭审当事人举证、质证，查明以下案件事实：原告杜平超系洛阳市洛龙区龙门镇杜村村民，1992年5月18日，原洛阳市郊区土地管理局为刘芝云（已故）在杜村使用的宅院进行集体土地使用权登记，并颁发集体土地使用权证，登记用途为住宅。2009年，该村集体土地被国务院批准同意实施转用并征收。2010年12月14日，原洛阳市洛龙区国土资源局与洛阳市洛龙区龙门镇杜村村委会签订洛阳南站地区三期开发建设项目用地统一征地补偿协议，对征地补偿标准、地面附属物补偿标准、返还土地、付款办法等进行了约定。2012年洛阳市地产有限公司（下称市地产公司）向原洛阳市国土资源局（下称原市国土资源局）提出《关于办理洛阳龙门站周边地区国有土地使用权证的请示》，原洛阳市国土资源局向洛阳市人民政府递交洛国土资文（2012）67号《关于向洛阳市地产有限公司划拨国有建设用地使用权方案的请示》。2012年4月6日，洛阳市人民政府作出洛政土（2012）61号《关于洛阳市地产有限公司国有建设用地使用权方案的批复》，同意将新区南站地区老洛宜铁路以南区域23宗948413.71平方米（合1422.618亩，四至及面积以实测为准）国有建设用地划拨给洛阳市地产有限公司，作为政府储备用地。2012年4月28日，原洛阳市国土资源局作出洛国土资（2012）119号《关于洛阳市地产有限公司划拨国有建设用地使用权的批复》，同意将新区南站地区老洛宜铁路以南区域23宗948413.71平方米（合1422.618亩）国有建设用地划拨给洛阳市地产有限公司，作为政府储备用地。原洛阳市国土资源局依据洛政土（2012）61号、洛国土资（2012）119号文件，将坐落于新区长安街以东、长乐路以南、厚载门街以西、腾飞路以北，面积53807.0平方米的土地划拨登记在市地产公司名下。2012年6月18日，该公司取得编号为洛市国用（2012）第05006691号《国有建设用地使用权证》。2014年12月14日，洛阳市地产公司向洛阳市国土资源局申请政府收回包含涉案地块在内的储备用地。2014年12月19日洛阳市政府作出洛政土[2014]413号《关于高铁龙门站周边土地收储方案的批复》，同意收回洛阳市地产有限公司已储备的27宗757519.4平方米（合1136.27亩）国有建设用地，并将其划拨给洛阳市土地储备整理中心，作为政府储备用地。同日，洛阳市国土资源局向市土地储备中心下发洛国土资[2014]316号《关于向洛阳市土地储备整理中心划拨国有建设用地使用权的批复》，同意将1136.27亩国有建设用地划拨给洛阳市土地储备整理中心。并要求洛阳市土地储备整理中心接此批复后，按照《土地管理法》和《城市房地产管理办法》办理土地登记手续。2014年12月，洛阳市土地储备整理中心依据洛政土[2014]413号、洛国土资[2014]316号批复，向洛阳市国土资源局提出土地登记申请，并申请注销洛市国（2012）第05006691号《国有建设用地使用证》。国土资源局将原洛市国用（2012）第05006691号《国有建设用地使用证》注销，并将证载范围，坐落于新区长安街以东、长乐路以南、厚载门街以西、腾飞路以北，面积53807.0平方米的土地，划拨登记在洛阳市土地储备整理中心，登记证号为洛市国用（2014）第05009158号《国有建设用地使用证》。洛龙区龙门镇杜村的整体拆迁始于2016年，2017年杜平超家的房屋被拆除。2019年杜平超以市自然资源规划局为洛阳市地产有限公司颁发的洛市国用（2012）第05006691号《国有建设用地使用权证》违法为由，诉至法院，请求撤销该证。洛龙区人民法院作出（2019）豫0311）行初92号行政判决书，驳回杜平超诉讼请求。杜平超上诉至洛阳市中级人民法院，洛阳市中级人民法院作出（2020）年豫03行终115号判决书，驳回上诉，维持原判。现原告杜平超以被告为第三人市土地储备中心颁发洛市国用（2014）第05009158号《国有建设用地使用权证》时，原告房屋尚未拆除，土地补偿未落实到位，土地仍然存在纠纷，被告的颁证行为侵犯原告合法权益为由诉至法院，请求依法撤销被告颁发的洛市国用（2014）第05009158号《国有建设用地使用权证》。本院认为:涉案土地原系政府批准划拨给洛阳市地产公司作为政府储备用地，后经洛阳市地产公司向原洛阳市国土局申请收回储备土地，市国土局经向上级申请批准后将涉案土地收回，再经政府批准划拨给洛阳市土地储备整理中心，作为政府储备用地。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》规定“以出让或者划拨方式取得土地使用权，应当向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记，经县级以上地方人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府颁发土地使用权证书”，以及当时有效的《土地登记办法》第二十六条“依法以划拨方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当持县级以上人民政府的批准文件和国有土地划拨决定书等相关证明材料，申请划拨国有建设用地使用权初始登记”之规定，市自然资源规划局为涉案土地的划拨单位洛阳市地产公司颁发洛市国用（2012）第05006691号《国有建设用地使用权证》是履行职责行为。后因土地调整需要，洛阳市地产公司向原洛阳市国土局申请收回储备土地，市国土局经向上级申请批准后将涉案土地收回，再经政府批准划拨给洛阳市土地整理中心，作为政府储备用地，市自然资源规划局经过对市土地储备中心提交的政府批准文件、土地登记申请以及宗地图等材料审核，再对涉案土地进行调查核实，确认宗地界址清楚、面积准确、权属来源清晰，将原有证号注销后，重新进行登记，并颁发洛市国用（2014）第05009158号《国有建设用地使用证》给市土地储备中心，事实清楚，程序合法，应予支持。2009年原告杜平超所在村集体土地已被国务院批准征收转用，现以被告市自然资源规划局为第三人颁发涉案地块权属证书时，自家房屋尚未拆除，土地补偿未落实到位，侵犯其合法权益为由，请求撤销洛市国用（2014）第05009158号《国有建设用地使用权证》。本院认为，集体土地被国家征收转用的，被征单位应当依照本规划规定，同时申请集体土地所有权注销登记或者变更登记。在集体土地依法转为国有土地后，原集体土地使用者继续使用该国有土地的，应当在土地所有权性质变更后持原《集体土地使用证》和其他有关文件申请国有土地使用权设定登记。原告在涉案土地被征收转用为国有土地后，继续使用涉案土地，不及时申请注销或变更集体土地使用权证，不能对抗市自然资源规划局依照法律规定为洛阳市土地储备整理中心颁发《国有土地建设使用证》，况且《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”。综上，原告的诉讼请求无事实及法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，经合议庭评议，判决如下：驳回原告杜平超的诉讼请求。案件受理费50元由原告杜平超承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省洛阳市中级人民法院。审 判 长  杨洪璞人民陪审员  刘玉敬人民陪审员  郭成强二〇二〇年十二月七日书 记 员  晁宁宁