浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行申701号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）鲁建花，女，1973年1月4日出生，汉族，户籍所在地浙江省绍兴市越城区，现住浙江省绍兴市越城区。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）宋鹏豪，男，1999年9月28日出生，汉族，户籍所在地浙江省绍兴市越城区，现住浙江省绍兴市越城区。 委托代理人宋文翔，男，1973年9月9日出生，汉族，住浙江省绍兴市越城区，系宋鹏豪之父。 再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）绍兴市越城区皋埠街道办事处（原绍兴市越城区皋埠镇人民政府），住所地浙江省绍兴市越城区皋埠街道银桥路**。 负责人蒋国梁，主任。 委托代理人周斌照、何俊，浙江中圣律师事务所律师。 再审申请人鲁建花、宋鹏豪因诉绍兴市越城区皋埠街道办事处一案，不服绍兴市中级人民法院（2019）浙06行终394号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 再审申请人鲁建花、宋鹏豪申请再审称：1.原判认定事实的主要证据不足。⑴二审判决认定，涉案房屋144.44平方米已经由鲁阿土户代表鲁建国、鲁建刚于2017年4月10日与绍兴市越城区皋埠镇人民政府签订房屋征收货币安置补偿协议，该协议已经履行完毕。进而认定，在上述协议内容依然有效的情况下，直接要求确认为征收安置人口并另行签订拆迁补偿协议，缺乏事实与法律依据。当初系被申请人以申请人外嫁女为由不予安置，现在又说在上述协议有效的前提下，无权提起本案诉讼，显然没有事实依据。⑵二审判决认定，申请人无证据证明有单独合法产权房屋，在上述协议有效的情况下，不能直接要求确认人口并订立协议，缺乏事实与法律依据。⑶二审判决认定，申请人能否被计入安置人口的问题，应当是安置补偿协议内容约定是否合法及合理的问题。二审判决把申请人是否属于应当予以拆迁安置的拆迁安置人口的事实，与安置补偿协议相联系。从诉讼请求的角度来看，安置人口的确定与安置补偿协议本身没有直接联系。⑷二审判决认定，按户确定与结算原则未与其他上位法存在冲突，进而得出该规定合法的结论。本案中，系被申请人因申请人为外嫁女而不予拆迁安置。现以该按户确定与结算原则合法为由不予拆迁安置，并要求另行提起变更协议之诉，该规定是非法的。⑸二审判决认定，《实施办法》第二条第二款第三项系对户内安置人口数量认定的标准问题，属于安置补偿协议约定内容的依据，并非本案的审查范围。本案申请人有二项请求，首先是确定申请人是否为征收安置人口，进而再确定签订安置补偿协议。二审判决已经认定，这是对户内安置人口数量认定的标准，是安置人口就应当予以安置，不是安置人口可以判决驳回诉讼请求，不予安置。其与是否属于安置补偿协议约定的内容无关，应当作为合法性的审查标准。⑹二审判决未对《实施办法》第二条第二款第三项的规定进行合法性审查，但引用了未经合法性审查的内容：上诉人无证据证明其所在村拥有其他单独合法产权房屋，作为合法的规范性文件使用。2.原判适用法律、法规确有错误。最高人民法院行政诉讼附带审查规范性文件典型案例中，郑晓琴诉浙江省温岭市人民政府土地行政批准一案明确：温岭市政府制定的两个涉案规范性文件，将“应迁出未迁出的人口”及“已经出嫁的妇女及其子女”排除在申请个人建房用地和安置人口之外，显然与《中华人民共和国妇女权益保障法》等上位法规定精神不符。由此可见，本案中，《实施条例》第二条第二款第三项违反了《中华人民共和国妇女权益保障法》等上位法规定，属于违法的规定。申请人要解决安置补偿的问题，其实质在于解决外嫁女要单独合法产权才可以予以拆迁安置的合法性。同等条件下，申请人的兄弟均没有涉案所述的单独合法产权，其一家都能拆迁安置。就算申请人有单独合法产权，按《实施方案》规定，也与目前拆迁安置补偿协议上的安置有很大的差别。按该规定的内容，只是对所有的单独合法产权的房屋本身进行安置，并没有包含对人的安置。本案没有对《实施方案》的合法性进行审查，属于适用法律确有错误的情况。3.判遗漏诉讼请求。⑴本案的诉讼请求一是确定再审申请人为安置人口，二是订立拆迁安置协议。二审判决认定，确定安置人口问题，应当是安置补偿协议内容是否合法及合理的问题，并作为一个明确、确定的结论使用。按二审判决的理论，法院自行决定不审理安置人口的问题，接下来就要审查能否订立安置补偿协议的诉讼请求。但如果说本案没有对是否应当列入安置人口的问题进行判决，那么订立拆迁安置补偿协议的诉讼请求，自然也无法进行审理。实际上，二审判决并没有对是否订立合同进行实质性审理。⑵如果说安置人口的问题属于安置补偿的内容，那么订立拆迁安置补偿协议也是安置补偿的内容，二审判决对订立补偿安置协议的诉讼请求予以驳回是违法的。⑶再审申请人对拆迁安置补偿协议提起了变更之诉。但变更之诉与本案要求确认安置人口的诉讼，是不同的诉讼。变更的前提要先确定安置人口，如果不先确认是否安置的事实，变更之诉将无任何意义。二审判决提出不在本案审理确定安置人口的问题，并不再进行合法性审查，显然遗漏了诉讼请求。⑷本案判决只对申请人鲁建花的问题进行了粗略的审理，但并没有对宋鹏豪是否能予以拆迁安置补偿进行审查。宋鹏豪作为男性公民，不是外嫁女，越城区规范性文件没有规定男性公民安置需要独立产权，故判决依法无据。综上，请求依法审查，裁定再审。 再审被申请人绍兴市越城区皋埠街道办事处答辩称：1.一、二审判决认定事实依据的证据确实充分。被申请人为征收案涉原坐落于绍兴市越城区××镇××村鲁阿土户房屋于2017年4月10日与由鲁建国、鲁建刚为代表的鲁阿土户签订了一份《皋埠镇南畈溇村房屋征收货币安置补偿协议书》（编号×××01、×××02、×××03）。该房屋征收行为系以房屋为征收行为对象，并对所涉被征收人基于房屋本身而以户为单位进行补偿。《补偿协议》现已履行完毕，相应货币安置补偿款已由鲁建刚于2017年4月13日作为该户代表领取，故对案涉房屋的征收安置补偿具体行政行为已经完成。而除鲁建花为案涉房屋审批建造时所列在户人口外，两申请人于征收区域内并无其他具有单独、合法产权的房屋。上述事实，经三度一、二审，由在案证据与双方陈述可以印证，故一、二审判决认定事实所依据的证据确实充分。两申请人提出6点关于认定事实证据方面的意见，但多数并非针对一、二审采信证据与认定事实内容，尤其是其第6点认为二审判决引用了未经合法性审查的内容，但显然不能仅以判决书中关于案件事实的表述与有关规范性文件中使用的表述一致就以此认为所表述的事实系适用规范性文件推定而来，更不能以此倒推作出判决认定主要事实依据的证据不足的结论。2.一、二审判决适用法律正确。本案之争议焦点，在于本案两申请人于前述《补偿协议》之外，是否可如其诉讼请求要求被申请人就案涉房屋单独为其计算征收人口、安置人口并与其签订相应的房屋征收安置协议。如前所述，房屋征收补偿行政行为系以房屋为征收行为对象，并对所涉被征收人基于房屋本身而以户为单位进行补偿。故两申请人在就案涉房屋已有的《补偿协议》未被撤销且已经履行完毕的情况下，要求再由行政机关另行独立对其进行征收补偿安置，明显缺乏法律依据。一、二审判决援引《中华人民共和国土地管理法》关于农村村民宅基地“一户一宅”的规定，肯定了《越城区城中村改造高层集聚安置补偿实施办法（试行）》确定的以户为单位进行补偿的原则，以此驳回申请人的诉讼请求，适用法律并无错误。申请人提出本案中应类推适用有关典型案例中法律适用评判意见，并无相应的法律依据。且《中华人民共和国妇女权益保障法》等上位法律法规并无就集体土地上住宅房屋征收安置过程中具体认定户内安置人口数量、确定安置补偿内容等方面的规定，不能以此笼统地认为前述《实施办法》第二条第二款第三项的规定即违反了上位法之规定。而且该《实施办法》第二条第二款第三项，已被二审判决排除于案件审查范围之外，并非判决适用的规范性文件内容，故其是否违反上位法之规定与本案适用法律是否正确无关。3.一、二审判决并未遗漏诉讼请求。两申请人虽于本案起诉时，将其诉讼请求分列为“确认征收人口与安置人口”和“签订房屋征收安置补偿协议”二项，但二者其实均属于房屋征收安置补偿行政行为的过程性行为与先后组成部分，均非可以单独进行裁判的独立的具体行政行为。如一、二审判决查明之事实，申请人已在另案中针对前述案涉《补偿协议》中确认征收人口与安置人口等提起诉讼，且基于前述以户为单位进行房屋征收安置补偿这一原则，本案中不能再要求被申请人单独为其二人确认征收人口与安置人口，故不能与其单独签订房屋征收安置补偿协议也是逻辑必然与应有之义，对此并无以赘言进行重复评判的必要。申请人关于“二审未对是否订立合同进行实质性审理”的观点，割裂了二项诉讼请求之间的逻辑关联。被申请人认为，一、二审判决的评判分析与判决主文中已涵盖了对两申请人全部诉讼请求的评价与驳回裁判，并无遗漏诉讼请求的情形。4.申请人于再审申请时提出的证据并非新证据，在本案案发之前或二审之前多已形成并被申请人取得或申请人可以取得，不属于新证据，且不足以推翻一、二审判决。《绍兴市区征收集体所有土地房屋补偿办法（试行）》自2017年2月1日起施行。而前述《实施办法》第二条第二款第三项以及被审查的以户为单位进行补偿的原则，与《补偿办法》并无不一致的规定，故《实施办法》被审查的规定并非在案涉行政协议签订当时已经废止。2018年5月29日印发《越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法（试行）》，作为《补偿办法》的细则，并于2018年6月11日印发《越城区征收集体所有土地涉及城（高）房屋产权及安置人口认定办法（试行）》，替代了《实施办法》的相关规定。国务院2018年制发的两项文件虽强调加强对行政规范性文件的监督审查，但一则该两项文件形成于《实施办法》制定之后，二则两项文件并未明确将未进行备案、审查的行政规范性文件一律认定为违法。故《实施办法》未报送备案审查，但该情况并不足以认定《实施办法》为不合法的规范性文件。且本案一、二审判决就案件争议焦点所采信的以户为单位进行补偿的原则，不仅于《实施办法》有所体现，更与《中华人民共和国土地管理法》等上位法律所契合，《实施办法》的内容实质上也并不违法。（2018）浙06行初208号、（2019）浙行终490号行政判决，虽判决确认绍兴市越城区人民政府决定征收案涉房屋之行政行为违法，但并未判决予以撤销该决定。被申请人基于上级人民政府决定而实施的对案涉房屋征收及安置补偿之行政行为，相应地并不会因为上述判决而丧失依据并被认定为违法或被撤销。请求驳回再审申请人的再审申请。 本院认为：本案系再审申请人鲁建花、宋鹏豪要求再审被申请人绍兴市越城区皋埠街道办事处履行认定安置人口并签订安置补偿协议的职责，同时附带审查规范性文件而提起的行政诉讼。在我国农村宅基地管理奉行的“一户一宅”原则及相关制度的作用下，宅基地使用权、、地上房屋所有权安置补偿等权利与农民户紧密联系，以户为单位进行安置，已成为多数地方的习惯做法。在涉及集体土地上房屋的补偿中，对于户内人口代表已经签订了安置补偿协议并实际履行的，一般而言，要求行政机关就补偿安置事宜再履行作出决定职责的事实和法律条件均不具备。户内其他成员提起诉讼主张补偿安置权利的，其实质系对户内人口代表签订的安置补偿协议不满意，相关成员应当围绕协议签订是否存在重大误解、显失公平或者其他违法情形等进行救济。本案中，行政机关对案涉房屋确定了安置人口并签订了《安置补偿协议》。在此情况下，行政机关不再具有对该户房屋安置补偿事项作出决定的职责。申请人如认为符合安置条件，相关协议剥夺了自己的安置资格，可以依法直接针对涉案协议寻求救济。根据申请人向本院提交的材料，事实上其已于2019年1月2日就起诉要求变更案涉协议，将其列为安置人口，绍兴市柯桥区人民法院也于2019年3月11日因绍兴市中级人民法院指定而受理案件。本案在第二次被发回重审后于2019年4月16日重新立案。在申请人已经对案涉协议提起诉讼的情况下，本案不应进入实体审理。原一、二审分别驳回申请人的诉讼请求和上诉，适用法律不当。鉴于申请人另诉案涉协议的案件已经二审终审，裁判结果没有支持申请人要求作为安置人口的诉讼请求。申请人称对该案另提起再审申请，故其要求的安置问题可在该案中予以解决。本案没有启动再审程序再驳回起诉的必要。综上，再审申请人鲁建花、宋鹏豪的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下： 驳回再审申请人鲁建花、宋鹏豪的再审申请。 审判长 黄 寒 审判员 许 勤 审判员 蒋旭东 二〇二〇年十二月十一日 书记员 许亚芬