中华人民共和国最高人民法院 民 事 判 决 书 （2019）最高法民终1793号 上诉人（原审原告）：丰宁保利隆盛矿业有限公司。住所地：河北省承德市××××。 法定代表人：刘剑宇，该公司董事长。 委托诉讼代理人：霍志剑，北京市雨仁律师事务所律师。 委托诉讼代理人：魏擎天，北京市义博律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：蒙冀铁路有限责任公司。住所地：内蒙古自治区呼和浩特市××××。 法定代表人：王连春，该公司董事长。 委托诉讼代理人：石喆志，天津天元世通律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王冬梅，天津天元世通律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：中国铁路北京局集团有限公司。住所地：北京市××××。 法定代表人：赵春雷，该公司董事长。 委托诉讼代理人：杨一锋，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：中国铁路北京局集团有限公司张唐铁路工程项目管理部。住所地：北京市××××。 负责人：赵东存，该项目管理部主任。 委托诉讼代理人：石喆志，天津天元世通律师事务所律师。 委托诉讼代理人：师文政，天津天元世通律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：承德市铁路工程建设指挥部。住所地：河北省承德市××××。 负责人：崔海涛，该指挥部办公室主任。 委托诉讼代理人：刘英，河北蓝岛律师事务所律师。 上诉人丰宁保利隆盛矿业有限公司（以下简称丰宁保利公司）因与被上诉人蒙冀铁路有限责任公司（以下简称蒙冀公司）、中国铁路北京局集团有限公司（以下简称铁路北京局）、中国铁路北京局集团有限公司张唐铁路工程项目管理部（以下简称张唐项目部）、承德市铁路工程建设指挥部（以下简称承德指挥部）财产损害赔偿纠纷一案，不服北京市高级人民法院（2015）高民初字第4248号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年10月12日立案后，依法组成合议庭，公开开庭对本案进行了审理。上诉人丰宁保利公司的委托诉讼代理人霍志剑、申升，被上诉人蒙冀公司的委托诉讼代理人石喆志，被上诉人铁路北京局的委托诉讼代理人杨一锋，被上诉人张唐项目部的委托诉讼代理人石喆志、师文政，被上诉人承德指挥部的委托诉讼代理人刘英到庭参加诉讼。庭审结束后，丰宁保利公司将委托诉讼代理人申升变更为魏擎天。本案现已审理终结。 丰宁保利公司上诉请求：1．撤销一审判决，发回重审，或依法予以改判。2．判令蒙冀公司、铁路北京局、张唐项目部、承德指挥部承担一、二审诉讼费用及评估等合理费用。事实和理由：（一）蒙冀公司、铁路北京局未依法完成压覆矿产资源审批手续，修建行为存在违法性，本案应属侵权责任纠纷，一审判决对案件定性错误。（二）一审仅判决蒙冀公司承担民事责任，对其他三方未予追责，责任认定明显错误。（三）一审判决对致损范围未予查明，导致损害赔偿范围基本事实认定不清。因张家口至唐山铁路（以下简称张唐铁路）项目的修建，导致丰宁保利公司的石人沟乡大西沟铁矿（以下简称大西沟铁矿）整个矿业权无法开发利用。一审判决根据压覆矿区占全部矿区的份额酌情确定设施设备资产损失比例，显然没考虑到压覆部分矿区对整个矿区开发利用是否具有经济可行性。（四）一审判决援引部门规范性文件，即原国土资源部《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕137号，以下简称137号文）作为判定损害赔偿项目的重要依据，属于适用法律错误。（五）一审判决认定事实错误。1．丰宁保利公司于2013年3月知悉张唐铁路对所属矿区造成压覆影响，此节点更符合侵权行为发生的认定，应依此时点作为基准日进行损害评估。2．一审法院以《河北省丰宁县大西沟超贫磁铁矿详查报告》（以下简称《详查报告》）未经备案为由不予采信，而采信了经过评审备案的《河北省丰宁县保利隆盛矿业有限公司石人沟乡大西沟铁矿资源储量核实报告》（以下简称《核实报告》）作为压覆储量核算依据，认定明显失当，应予纠正。 蒙冀公司、铁路北京局、张唐项目部、承德指挥部答辩称：丰宁保利公司的上诉理由不能成立，请求予以驳回。 丰宁保利公司向一审法院起诉请求：1．判令蒙冀公司、铁路北京局、张唐项目部、承德指挥部向丰宁保利公司支付因张唐铁路压覆造成的实际损失共计620525788.07元，包括：采矿权价值损失221588500元、勘查投资费用5049200元、设备设施投入279485022.75元、环境治理保证金4522500元、征山占地费5040696元、因压覆停产裁员支付的补偿款5506697.29元、因压覆停产至今的维持费用17148000元（暂计算至2015年8月31日）、贷款利息损失51158922.03元（暂计算至2015年9月30日）、评估费280000元，以及6个月的预期收益损失30746250元。2．判令本案诉讼费用由蒙冀公司、铁路北京局、张唐项目部、承德指挥部承担。 一审法院认定案件事实如下： 2009年9月23日，原河北省国土资源厅下发《关于“新建张家口至唐山铁路建设项目”压覆矿产资源批复》（冀国土资压批字〔2009〕05号），对蒙冀公司《关于新建张家口至唐山铁路建设项目用地压覆矿产资源申请》进行回复，对蒙冀公司提交的《新建张家口至唐山铁路建设项目用地压覆矿产资源调查评估报告》进行了评审并出具评审意见书，同意该建设项目范围内压覆已查明重要矿产及部分建设非金属矿，建议建设单位处理好与矿业权人利益补偿关系。2010年3月10日，国家发展和改革委员会下发《关于新建张家口至唐山铁路可行性研究报告的批复》（发改基础〔2010〕460号），对原铁道部及河北省、内蒙古自治区发展改革委复函，同意新建张唐铁路。 2010年10月30日，蒙冀公司与铁路北京局签订《新建张家口至唐山铁路委托代建协议书》，约定蒙冀公司委托铁路北京局代建新建张唐铁路。2010年11月10日，为加快推进张唐铁路建设，加强工程建设管理，确保按期建成，铁路北京局下发《关于成立张家口至唐山铁路工程建设指挥部的通知》（京铁编〔2010〕61号），成立张唐项目部。经查，张唐项目部进行了其他机构登记，并取得组织机构代码证。 2009年9月23日，为了便于推进承德市铁路建设及征地拆迁工作，承德市人民政府办公室下发《承德市人民政府办公室关于成立承德市铁路工程建设指挥部的通知》（承市政办字〔2009〕165号），决定成立承德指挥部，负责做好铁路建设征地、拆迁工作，指挥协调共同推进京沈铁路客运专线和张唐铁路承德段建设。承德指挥部未提交机构登记手续和组织机构代码证。 2013年2月5日，张唐项目部与承德指挥部签订《新建张家口至唐山铁路（承德段）工程压矿补偿实施协议》，约定双方密切配合完成张唐铁路承德段工程线路压覆范围内采矿、探矿企业的补偿工作；张唐项目部负责张唐铁路承德段工程线路压覆范围内采矿、探矿补偿资金的拨付，承德指挥部负责组织实施张唐铁路承德段工程线路压覆范围内采矿、探矿补偿的具体工作；确定补偿范围依据冀国土资压批字〔2009〕05号和计基函〔2012〕96号文件的规定，为张唐铁路工程线路两侧各300米范围内的压矿补偿。 2012年11月27日，原铁道部发展计划司就铁路北京局报来《北京铁路局关于张家口至唐山铁路工程压矿补偿有关情况的请示》（京铁建〔2012〕539号）作出《关于张家口至唐山铁路工程压矿补偿有关问题的复函》（计基函〔2012〕96号），表示同意铁路北京局提出的张唐铁路压覆矿产资源按300米范围进行补偿。2012年11月30日，原河北省国土资源厅向铁路北京局出具《关于“张家口-唐山铁路建设项目”压覆矿产资源审批情况的函》（冀国土资函〔2012〕1575号），表示冀国土资压批字〔2009〕05号批复压覆的具体范围是：路基及保护带宽度共为120米，评估压覆矿产资源及矿业权的范围确定根据开采方式为两种，即露天开采矿区评估范围为从铁路路基中心线两侧各60米加上300米爆破安全距离；地下开采矿山为自铁路路基中心线两侧各60米，同时依据第四系松散堆积物40°、基岩70°岩石移动角自地面向下斜推至开采标高再投影到地面的距离。2014年6月6日，原河北省国土资源厅向铁路北京局出具《关于张唐铁路两侧300米外采矿问题的函》（冀国土资函〔2014〕365号），表示张唐铁路两侧300米外，符合《铁路安全管理条例》（国务院令第639号）和《河北省人民政府关于印发河北省大气污染防治矿山环境治理攻坚行动方案的通知》（冀政函〔2014〕46号）的，可以办理矿产资源勘查、开采手续。2015年1月21日，河北省人民政府办公厅向承德、张家口、唐山市人民政府下发《关于张唐铁路压覆矿评估补偿工作的通知》（冀政办字〔2015〕7号），内容为张唐铁路2010年9月开工建设，2014年10月21日，河北省人民政府与中国铁路总公司就压覆矿补偿等有关事宜进行了会谈，并达成共识。根据《铁路安全管理条例》及国家有关法律，考虑张唐铁路项目开工建设时执行的《铁路运输安全保护条例》（国务院令第430号）有关规定，通知如下：张唐铁路压覆矿评估补偿范围为张唐铁路两侧1000米范围内。铁路两侧300米至1000米范围内已有矿业权企业，有开采意向的，与铁路运输企业协商，签订协议后，由相关市按有关规定办理手续。 经查，丰宁保利公司是大西沟铁矿的采矿权人，《采矿许可证》证号C1300002011102140118824，有效期限自2011年10月8日至2016年10月8日，开采方式为露天／地下开采，生产规模55万吨/年，矿区面积：2.0109平方公里。一审庭审中，丰宁保利公司提交《采矿许可证》延期证明，有效期限自2016年10月8日至2021年10月8日。 2015年12月30日，张唐铁路开通运营。 一审审理中，丰宁保利公司称其2013年3月13日接到丰宁满族自治县铁路拆迁办的通知，告知其大西沟铁矿部分矿产被张唐铁路压覆不得继续开采；并于2013年3月13日收到一份《丰宁保利隆盛矿业有限公司石人沟乡大西沟铁矿采矿权评估咨询报告书》，压覆矿评估范围为张唐铁路两侧360米；2015年收到另一份《丰宁保利隆盛矿业有限公司石人沟乡大西沟铁矿采矿权评估咨询报告书》，压覆矿评估补偿范围为张唐铁路两侧1000米。蒙冀公司等四被告认可称2013年向丰宁保利公司出具了依据原国土资源部相关回复文件和原铁道部发展计划司相关文件确定压覆矿评估范围为铁路两侧360米的评估报告；2015年出具另一份报告，依据河北省人民政府冀政办字〔2015〕7号文件，压覆矿评估补偿范围为张唐铁路两侧1000米范围，故2015年后开始按照1000米对矿业权人进行补偿。 丰宁保利公司称2013年3月13日收到评估报告两天后向丰宁满族自治县铁路拆迁办出具异议函，并自行委托进行了压覆矿评估。蒙冀公司等四被告称没有听说丰宁满族自治县铁路拆迁办这一机构，未收到异议函，但双方确实无法就补偿问题达成一致；并表示没有收到丰宁保利公司自行委托作出的压覆矿评估报告。经查，根据承德指挥部委托，河北兰德矿业权评估咨询有限公司以2011年1月16日为评估基准日对丰宁保利公司大西沟铁矿采矿权进行评估，以为铁路中心线两侧360米范围内合理补偿提供参考意见，2012年9月30日出具《丰宁保利隆盛矿业有限公司石人沟乡大西沟铁矿采矿权评估咨询报告书》，评估结果为该采矿权于评估基准日价值为2947.68万元，涉及压覆采矿权价值为40.8万元。根据承德指挥部委托，河北兰德矿业权评估咨询有限公司以2011年1月16日为评估基准日对丰宁保利公司大西沟铁矿采矿权进行评估，以为铁路中心线两侧1000米范围内合理补偿提供参考意见，2012年12月30日出具《丰宁保利隆盛矿业有限公司石人沟乡大西沟铁矿采矿权评估咨询报告书》，评估结果为该采矿权于评估基准日价值为2947.68万元，涉及压覆采矿权价值为562.8万元。另查，根据丰宁保利公司委托，北京岳海鑫源矿业咨询有限公司与北京中同华资产评估有限公司以2013年3月31日为评估基准日对铁路压覆造成的丰宁保利公司损失进行评估，出具《丰宁保利隆盛矿业有限公司石人沟乡大西沟铁矿因铁路压覆及影响价值补偿评估报告》，评估结果为采矿权价值损失为11269.46万元，采矿权价值、净利润现值、固定资产、在建工程、长期待摊费用损失总计评估结果合计42414.14万元。 一审诉讼中，2015年12月25日，蒙冀公司提出鉴定申请，请求对张唐铁路中心线两侧1000米范围内压覆大西沟铁矿的铁矿资源储量进行鉴定；基于储量鉴定结果对采矿权补偿金额进行鉴定；对丰宁保利公司大西沟铁矿采矿许可证矿区范围内全部资产进行评估，并按照被压覆矿产储量的压覆比例计算评估结果，对可搬迁移动的通用设施设备可评估搬迁费用。丰宁保利公司提出鉴定申请，请求以2013年3月31日为基准日对张唐铁路压覆大西沟铁矿矿区的矿业权价值以及整个矿区前期投入开采设施的资产价值进行评估鉴定。经一审法院委托，北京市地质工程设计研究院对压覆大西沟铁矿矿产资源储量进行评估鉴定。鉴定程序中，经鉴定机构北京市地质工程设计研究院及蒙冀公司申请，一审法院向原承德市国土资源局调取了经评审备案的《核实报告》及相关备案、评审资料。北京市地质工程设计研究院根据丰宁保利公司申请依据《详查报告》出具《张唐铁路用地压覆丰宁保利隆盛矿业有限公司石人沟乡大西沟铁矿矿产资源储量评估报告（X）》（以下简称《压覆报告X》；根据蒙冀公司申请依据《核实报告》出具《张唐铁路用地压覆丰宁保利隆盛矿业有限公司石人沟乡大西沟铁矿矿产资源储量评估报告（H）》（以下简称《压覆报告H》）。《压覆报告X》中评估压覆铁矿资源量为2763.13万吨；《压覆报告H》中评估压覆鞍山式铁矿（Fe3、Fe4）铁矿资源量（333）148949吨，压覆超频磁铁矿（Fe5）铁矿资源量（122b＋333）1960336吨。 另经一审法院委托，北京北方亚事资产评估事务所对张唐铁路压覆大西沟铁矿矿区的矿业权价值、丰宁保利公司申报资产的市场价值进行评估鉴定。矿业权价值评估中，根据丰宁保利公司申请，以2013年3月31日为基准日，依据《压覆报告X》对张唐铁路压覆大西沟铁矿矿区的矿业权价值进行评估，出具《丰宁保利隆盛矿业有限公司石人沟乡大西沟铁矿（压覆区）采矿权评估咨询报告书》第001号（以下简称《采矿权评估报告》001号），评估结果为咨询评估价值为3223.85万元；根据蒙冀公司申请，以2015年1月31日为基准日，依据《压覆报告H》对张唐铁路压覆大西沟铁矿矿区的矿业权价值进行评估，出具《丰宁保利隆盛矿业有限公司石人沟乡大西沟铁矿（压覆区）采矿权评估咨询报告书》第002号（以下简称《采矿权评估报告》002号），评估结果为咨询评估价值为902.26万元。资产市场价值评估中，以2013年3月31日为基准日出具北方亚事评报字（2019）第01-007号评估报告，评估资产总额为31490.34万元；以2015年1月31日为基准日出具北方亚事评报字（2019）第01-008号评估报告，评估资产总额为17343.86万元，按照被压覆矿产储量的压覆比例（该压覆比基于经评审备案的《核实报告》编制的《压覆报告H》计算）对应的委估资产评估价值为：17343.86×20.02%＝3472.24万元。 一审法院认为，根据查明的事实，本案中压覆矿产资源事实的发生系由于新建张唐铁路而发生，并取得了发改基础〔2010〕460号、冀国土资压批字〔2009〕05号批复文件，符合相关法律规定，应为合法的压覆矿产资源行为。对于压覆矿产资源造成的矿业权人损失，应由铁路所有权人依法进行补偿。本案起诉案由为财产损害赔偿纠纷，丰宁保利公司认为本案系因侵权而发生的财产损害赔偿，故应承担侵权损害赔偿责任。一审法院认为本案系在取得合法审批手续后进行的压覆矿产资源行为，其财产补偿责任应当依物权法确定，为因政策导致的压覆补偿责任承担，而非按照违法侵权确定损害赔偿范围。 （一）关于承担责任的主体。本案中蒙冀公司为张唐铁路的所有权人和项目建设主体，应当承担补偿责任。铁路北京局是受蒙冀公司委托进行张唐铁路代建工作；张唐项目部是铁路北京局为推进张唐铁路建设而登记设立的机构；承德指挥部是承德市人民政府为了便于推进承德市铁路建设及征地拆迁工作而设立，未进行机构登记。上述三方均非实际的压覆主体和所有权人，与丰宁保利公司不发生压覆补偿的法律关系，故一审法院确定应由蒙冀公司承担压覆补偿责任，丰宁保利公司要求其他三被告承担责任的请求无法律依据。 （二）关于补偿的范围。原国土资源部下发的137号文中明确了补偿的范围原则上应包括：“1．矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）；2．所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。”该文件虽非法规和规章，但对于相关矿产资源压覆补偿工作具有行政上的指导作用，故一审法院在确定压覆补偿范围中参考该文件精神。对采矿权价值损失、设备设施等资产投入损失、勘查投资费用损失等与该文件精神相符的损失项目予以支持。 1.关于采矿权价值损失。现鉴定机构根据不同的鉴定依据和标准作出了两个采矿权价值损失评估报告。其中根据《详查报告》为储量评估依据，以2013年3月31日为基准日计算的评估价值为3223.85万元；根据《核实报告》为储量评估依据，以2015年1月31日为基准日计算的评估价值为902.26万元。一审法院认为，储量评估依据中，《核实报告》经相关主管机关原承德市国土资源局评审备案，其作为储量评估依据的权威性和可信度相对较高；评估的基准日标准中，河北省人民政府办公厅在2015年1月21日以下发通知形式最终确定张唐铁路压覆矿评估补偿范围为张唐铁路两侧1000米范围内，故2015年1月31日作为评估基准日相对较为合理。综合来看，根据《核实报告》为储量评估依据，以2015年1月31日为基准日作出的储量报告计算的《采矿权评估报告》002号相对更为合理可信，故一审法院采信《采矿权评估报告》002号的评估价值902.26万元作为本案采矿权价值损失。 2.关于设备设施等资产投入损失。鉴定机构根据2013年3月31日和2015年1月31日两个不同的基准日为标准作出两个资产市场价值评估。依据上文所述事实，河北省人民政府办公厅在2015年1月21日最终确定张唐铁路压覆补偿评估范围为两侧1000米，此前则一直依据两侧300米范围内进行补偿。故此前300米范围之外依政策可以继续投入设备设施进行经营开发，2015年1月21日之后方最终确定两侧1000米不再进行经营，设备设施投入损失固定。故一审法院采纳以2015年1月31日为基准日出具的北方亚事评报字（2019）第01-008号评估报告。另外蒙冀公司提出的根据《核实报告》被压覆矿产储量的压覆比例仅占全部储量的一小部分，且大量资产可重复利用，大量设备设施属可搬迁设备问题。根据查明的事实，被压覆矿产储量确只占全部储量一部分，而设备设施等资产应有大量可以在将来同类生产活动中继续使用，但在本案的固定时间点难以逐一确定哪些将来可以利用及可利用价值。故一审法院综合考虑被压覆矿产储量的压覆比例、矿产现状等因素确定按照25%计算资产损失，具体为：17343.86万元×25%＝4335.965万元。 3.关于勘查投资费用损失，该笔费用属于丰宁保利公司采矿经营的必要前期投入，故一审法院在参照北方亚事评报字（2019）第01-007号评估报告中长期待摊费用中的勘查费项目以及压覆比例等，酌情确定为100万元。 4.关于征山占地费损失。由于矿产所在区域的土地使用权仍然归丰宁保利公司，虽然客观上丰宁保利公司利用土地经营矿业获得矿业价值的目的难以达到，但采矿权价值损失及设备设施损失补偿部分已弥补该部分损失，故征山占地费损失一审法院不予支持。 5.关于环境治理保证金损失。该笔费用在经审查未造成环境损害情况下将退还，与本案矿产压覆损失无关，故一审法院不予支持。 6.关于压覆停产裁员支付的补偿款损失、压覆停产的维持费用损失，虽然原国土资源部下发的137号文中所直接列举的补偿范围没有明确包括上述损失，但上述损失从性质上应为压覆后产生的直接损失，应属于137号文所述“等直接损失”范畴，应予以补偿。但考虑到本案系部分压覆，其停产至恢复时间及范围应有一定合理限度，故该压覆导致的停产裁员、维持费用应结合本案实际情况，在合理范围内予以确定。丰宁保利公司主张的停产裁员、压覆停产维持损失过高。一审法院酌定压覆停产裁员补偿损失为50万元；酌定压覆停产的维持费用损失为100万元。 7.关于贷款利息损失、六个月的预期收益损失。该部分均为经营中的间接损失，不属于原国土资源部下发的137号文中所列直接损失，该损失补偿无政策依据，故一审法院不予支持。关于评估费损失。该部分费用为丰宁保利公司为证明因压覆造成的损失而支出，属于单方自行支出的费用，应自行承担，故该主张一审法院不予支持。 综上所述，一审法院依照《中华人民共和国物权法》第四十二条、第一百二十三条之规定，判决：（一）蒙冀公司于判决生效后十日内支付丰宁保利公司采矿权价值损失9022600元；（二）蒙冀公司于判决生效后十日内支付丰宁保利公司设备设施投入损失43359650元；（三）蒙冀公司于判决生效后十日内支付丰宁保利公司勘查投资费用损失1000000元；（四）蒙冀公司于判决生效后十日内支付丰宁保利公司压覆停产裁员补偿损失500000元；（五）蒙冀公司于判决生效后十日内支付丰宁保利公司压覆停产的维持费用1000000元；（六）驳回丰宁保利公司其他诉讼请求。 一审案件受理费3144428.94元，由丰宁保利公司负担2866320.7元（已交纳），由蒙冀公司负担278108.24元（判决生效后七日内交纳）。矿产资源储量评估鉴定费611553元，由丰宁保利公司负担586652元（于判决生效后七日内交给蒙冀公司），由蒙冀公司负担24901元（已交纳）。矿业权价值及资产市场价值评估鉴定费1740000元，由丰宁保利公司负担1558170元（已交纳860000元，于判决生效后七日内交698170元给蒙冀公司），由蒙冀公司负担181830元（已交纳）。 对于一审判决审理查明的事实，本院予以确认。 二审期间，丰宁保利公司提交五份证据作为二审新证据。1．丰宁满族自治县人民政府于2020年4月21日出具的《关于丰宁保利隆盛矿业有限公司庙后沟尾矿库变更选址的函》。拟证明：根据应急管理部等八部门下发的应急〔2020〕15号通知，政府通知丰宁保利公司原尾矿库选址不可继续使用，需要另外选址重建。2．承德龙兴矿业工程设计有限责任公司于2020年5月出具的《丰宁保利隆盛矿业有限公司三叉口尾矿库工程安全条件论证报告》。拟证明：因张唐铁路压覆，丰宁保利公司原尾矿库选址不可用，最近的一处尾矿库选址距离大西沟铁矿选矿厂8.6公里，与原尾矿库选址有100-200米距离。这导致生产成本增加、投资增大，进而导致整体矿区无法正常经营。3．上海立信资产评估有限公司北京分公司于2020年10月15日出具的《关于〈丰宁保利隆盛矿业有限公司石人沟乡大西沟铁矿（压覆区）采矿权评估报告书〉、〈丰宁保利隆盛矿业有限公司石人沟乡大西沟铁矿（压覆区）采矿权评估咨询报告书〉的评审意见书》，该评审意见书的主要论证人之一于学滋作为有专门知识的人出庭接受了询问。拟证明：一审判决采信的《采矿权评估报告》002号存在评估基准日选取错误、评估目的错误、地质资料选用错误等问题，评估结果严重失真。4．龚羽飞于2020年11月5日出具的《关于北京市高级人民法院（2015）高民初字第4248号案件应予采纳〈丰宁县大西沟超贫磁铁矿详查报告〉作为事实依据的专家分析意见》，龚羽飞作为有专门知识的人出庭接受了询问。拟证明：储量评审是确保矿产资源储量合理可靠的法定评价手续，不应当以是否备案识别储量报告是否具备权威性。5．丰宁地方铁路建设拆迁办公室于2020年11月23日出具的《情况说明》。拟证明：2013年3月13日丰宁地方铁路建设拆迁办公室向丰宁保利公司送达了《丰宁保利隆盛矿业有限公司石人沟乡大西沟铁矿采矿权评估咨询报告书》，并于2013年3月15日收到了丰宁保利公司的反映意见，丰宁保利公司于2013年3月知道被铁路压覆的事实。 蒙冀公司、铁路北京局、张唐项目部、承德指挥部质证称：1．不认可证据一的真实性、合法性、关联性及证明目的。（1）丰宁保利公司没有提交该份证据所涉尾矿库的安全生产许可证、承德市安全生产监督管理部门委托有资质第三方作出的安全现状论证报告、相关税务部门备案的财产报表。（2）根据《中华人民共和国安全生产法》《安全生产许可证条例》《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》的规定，丰宁满族自治县人民政府无权对尾矿库建设选址实施行政监管行为，并且该函的形式也不是具体的行政审批手续或行政确认，不具有法律效力，它只能算证人证言。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百一十五条规定，单位向人民法院提出的证明材料，应当由单位负责人及制作证明材料的人员签名或者盖章，并加盖单位印章。且该函不符合《党政机关公文格式》要求，未在盖章处表述其单位名称，形式不合法。（3）该份函件所引用的应急管理部等八部门《关于印发防范化解尾矿库安全风险工作方案的通知》及国家安全监管总局《遏制尾矿库“头顶库”重特大事故工作方案》，这两个文件不是关闭尾矿库的法律依据，丰宁满族自治县人民政府错误理解“头顶库”的概念；并且根据这两个通知文件的表述，“头顶库”仅指下游1公里距离内有居民或重要设施的尾矿库，并非所有“头顶库”都需要关闭，是需要综合治理与风险防范，不可以一刀切。（4）该函仅能证明政府通知停产，不能证明丰宁保利公司的上诉目的。2．认可证据二的真实性，不认可合法性、关联性及证明目的。该报告未经国土部门与安监部门评审认可。该报告正文第2页“交通位置图”中的库区位置显示的新选址库，与证据一中提及的头道营村庙后沟尾矿库选址，均不在大西沟铁矿采矿许可证范围之内；第9页表述“库区与隧道有山谷相隔，直线距离360m”。3．不认可证据三的真实性、合法性、关联性及证明目的。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第一百二十二条规定，具有专门知识的人在法庭上就专业问题提出的意见，视为当事人陈述。该评审意见书是一审结束后丰宁保利公司单方委托没有资质的单位作出的评审意见，程序不合法，且该评审意见书没有指出一审法院委托北京北方亚事资产评估事务所和北京市地质工程设计研究院作出的四份报告在评审方式方法、执行标准上有什么问题。4．不认可证据四的真实性、合法性、关联性。该专家分析意见依法属于当事人陈述，且仅说明丰宁保利公司需要继续生产，并非因矿区被压覆导致整体不能开采。5．不认可证据五的真实性、合法性、关联性。 本院对前述证据认证如下：蒙冀公司、铁路北京局、张唐项目部、承德指挥部仅认可证据二的真实性，不认可其他证据的真实性；鉴于证据一、证据五系政府部门出具的函件，也当庭出示了原件，对该两份证据及证据二的真实性予以确认。但证据一、证据二仅能证明原尾矿库选址不可用，与压覆补偿范围及标准无直接关联性；证据五属于补强证据，一审判决对该部分事实已有表述，丰宁保利公司知晓被压覆的时节点，与本案评估基准日的确定不具直接关联性，前述证据均不能实现丰宁保利公司的证明目的。证据三、证据四系丰宁保利公司单方委托第三方出具的评审意见、专家分析意见，主要内容为本案应采信《采矿权评估报告》001号而非002号；蒙冀公司、铁路北京局、张唐项目部、承德指挥部对该两份证据的真实性、合法性及关联性均不予认可，该两份证据能否达到丰宁保利公司的证明目的，将结合其他证据在后文予以分析。 本院认为，根据双方的诉辩主张，本案二审争议焦点为：第一，案涉矿业权被压覆后赔偿或者补偿的标准以及范围如何确定；第二，案涉矿业权压覆的责任主体如何确定。 （一）关于案涉矿业权被压覆后赔偿或者补偿的标准以及范围如何确定的问题 1．案涉矿业权被压覆后应给予补偿 矿业权压覆是指已设立的矿业权因建设项目压覆导致不能正常行使、相应的矿产资源不能开发利用的行为。《中华人民共和国矿产资源法》第三十三条规定：“在建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群之前，建设单位必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床。”由此，建设项目压覆矿产资源依法需经有权部门批准。基于本案已查明的事实，2009年9月23日，原河北省国土资源厅下发《关于“新建张家口至唐山铁路建设项目”压覆矿产资源批复》，对蒙冀公司《关于新建张家口至唐山铁路建设项目用地压覆矿产资源申请》进行回复，对蒙冀公司提交的《新建张家口至唐山铁路建设项目用地压覆矿产资源调查评估报告》进行了评审并出具评审意见书，同意该建设项目范围内压覆已查明重要矿产及部分建设非金属矿，建议建设单位处理好与矿业权人利益补偿关系。由此，蒙冀公司作为张唐铁路的建设单位已依法履行了矿业权压覆审批手续，案涉压覆行为不具侵权违法性，系合法压覆，但须依法给予被压覆矿业权人相应的补偿。 丰宁保利公司上诉主张案涉铁矿属于重要矿产资源，压覆矿产审批事宜应报原国土资源部而非省国土资源厅批准，该理由不能成立。原国土资源部下发的137号文第三条规定：“建设项目压覆重要矿产资源由省级以上国土资源行政主管部门审批。压覆石油、天然气、放射性矿产，或压覆《矿产资源开采登记管理办法》附录所列矿种（石油、天然气、放射性矿产除外）累计查明资源储量数量达大型矿区规模以上的，或矿区查明资源储量规模达到大型并且压覆占三分之一以上的，由国土资源部负责审批。”根据上述规定，中小型矿区不由原国土资源部审批。丰宁保利公司的《采矿许可证》载明：开采方式为露天／地下开采，生产规模55万吨/年。根据原国土资源部《关于调整部分矿种矿山生产建设规模标准的通知》（国土资发〔2004〕208号），地下开采铁矿30-100万吨/年的为中型矿区，露天开采铁矿不到60万吨的为小型矿区，案涉大西沟铁矿并非大型矿区规模以上，无需由原国土资源部审批。二审庭审时，丰宁保利公司申请的有专门知识的人出庭陈述在勘查过程中资源储量增加具备变更为大型矿的条件，但一是丰宁保利公司未提供证据证明，二是在矿产资源变化量超过30%或达到中型规模以上的重大变化时，丰宁保利公司并未依据相关规定申请评审备案调整，其主张缺乏事实依据。故案涉矿业权压覆手续由河北省自然资源主管部门审批，有相应的依据，丰宁保利公司的该项上诉事由不能成立。 2．矿业权压覆补偿以直接损失补偿为原则 《中华人民共和国物权法》第一百二十三条规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”基于本案已查明的事实，丰宁保利公司自2011年10月8日取得大西沟铁矿的《采矿许可证》，依法取得该铁矿的采矿权，应受法律的保护。案涉张唐铁路建设导致丰宁保利公司享有的采矿权被压覆，部分矿产资源不能开采利用，一定程度上损害了丰宁保利公司享有的采矿权，依法应给予相应的补偿。 原国土资源部下发的137号文第四条第三项规定：“建设项目压覆已设置矿业权矿产资源的，新的土地使用权人还应同时与矿业权人签订协议，协议应包括矿业权人同意放弃被压覆矿区范围及相关补偿内容。补偿的范围原则上应包括：1．矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款（无偿取得的除外）；2．所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。”该规范性文件确立了矿业权压覆补偿范围原则上应包括的损失项目，尽管没有排除其他可能的损失，但蕴含着以直接损失为补偿的一般原则。考虑到铁路等相关建设项目往往涉及国家安全和发展利益，由此导致的矿业权压覆在某种意义上可以认定为系为了公共利益的需要。在矿业权被合法压覆且对压覆补偿标准以及范围尚无法律、行政法规明确规定的情况下，参照137号文规定的精神，原则上将对矿业权人造成的直接损失作为补偿的范围符合我国当前阶段的基本国情，至于具体的补偿损失项目可结合具体个案各自的案情综合考虑予以确定。 本案中，丰宁保利公司上诉主张一审判决将137号文作为判定损害赔偿项目的重要依据，属于适用法律错误，系其理解有误。一审判决并没有将137号文作为直接适用的法律，而是作为裁判说理的依据，且明确仅是在确定压覆补偿范围中参考该文件的精神，不存在适用法律错误的问题。实际上，一审判决参照137号文件精神，结合本案具体案情，对丰宁保利公司主张的采矿权价值、设备设施等资产投入、勘查投资费用、压覆停产裁员支付的补偿款、压覆停产的维持费用等损失项目予以支持或部分支持，有相应的事实依据，并无不当。 3．矿业权价值评估应以经主管部门评审备案的勘查报告为基本依据 矿产资源储量评审备案是指自然资源主管部门落实矿产资源国家所有的法律要求、履行矿产资源所有者职责，依申请对申请人申报的矿产资源储量进行审查确认，纳入国家矿产资源实物账户，作为国家管理矿产资源重要依据的行政行为。就本案而言，案涉《核实报告》系经过当地自然资源主管部门的评审备案，也是一审法院依据蒙冀公司的申请从当地自然资源主管部门调取的，真实性可以确认；而丰宁保利公司主张应作为采矿权价值评估依据的《详查报告》系其单方委托勘探机构作出的，尚未依法报经自然资源主管部门评审备案并取得新的储量备案登记证书；且丰宁保利公司在取得《详查报告》至本案纠纷发生的数年时间内，亦没有证据证明其向当地自然资源主管部门申请过评审备案，《详查报告》的真实性难以确认。在无其他证据足以证明经评审备案的《核实报告》内容虚假、错误的情况下，将该报告及所载资源储量作为矿业权价值评估的基本依据，符合本案的实际情况。至于评估的基准日标准，因河北省人民政府办公厅在2015年1月31日以下发通知形式最终确定张唐铁路压覆矿评估补偿范围为张唐铁路两侧1000米范围内，故一审判决原则上将2015年1月31日作为评估基准日有相应的事实基础。一审判决据此采信基于评审备案的《核实报告》为储量评估依据、以2015年1月31日为基准日作出的《采矿权评估报告》002号并作为案涉采矿权价值损失认定的基本依据，并无不当。丰宁保利公司二审提交的其单方委托第三方出具的评审意见、专家分析意见以及申请专家出庭陈述意见，主要内容为本案应采信基于《详查报告》作出的《采矿权评估报告》001号，但前已述及，《详查报告》作出后并未办理相应的评审备案手续，其真实性难以确认；在此情况下，第三方出具的评审意见、专家分析意见以及当庭陈述均不予采信。 4．矿业权部分压覆但未导致整个矿业权不能行使的应给予相应比例的补偿 原国土资源部137号文第二条第二款规定：“建设项目压覆区与勘查区块范围或矿区范围重叠但不影响矿产资源正常勘查开采的，不作压覆处理。”矿业权压覆补偿范围应以被影响矿产资源开采的矿区范围为基础，若系整体或者核心压覆导致矿区全部矿产资源不能开采、整个矿业权不能行使，压覆补偿范围应为整个矿区范围；若仅系部分压覆，压覆补偿范围应以压覆区与矿区的重叠且矿产资源勘查开采受到影响的部分为基础。部分压覆的矿产资源，根据压覆面积或压覆储量占整个勘查区或矿区面积或储量的比例进行分割计算。就本案而言，基于经评审备案的《核实报告》，可以确定案涉矿体现储量压覆比为20.02%，在无证据证明系核心压覆的情况下，一审判决综合考虑被压覆矿产储量的压覆比例、矿产现状等因素，以被压覆部分矿区作为补偿范围，确定按照25%计算资产损失，并无不当。丰宁保利公司尽管主张应给予其全部补偿，但现有证据不足以证实案涉压覆行为导致其矿区全部矿产资源不能开采、整个矿业权无法行使，故该项上诉事由不能成立。 （二）关于案涉矿业权压覆的责任主体如何确定的问题 根据《中华人民共和国矿产资源法》第三十三条、原国土资源部137号文第四条的规定，矿业权压覆报批系由建设单位申请办理，相关压覆补偿事宜亦由建设单位负责。就本案而言，张唐铁路项目的压覆审批事宜，即是由建设单位蒙冀公司向自然资源主管部门报送《关于新建张家口至唐山铁路建设项目用地压覆矿产资源申请》《新建张家口至唐山铁路建设项目用地压覆矿产资源调查评估报告》；主管部门经评审，同意该建设项目范围内压覆已查明重要矿产及部分建设非金属矿，并作出《关于“新建张家口至唐山铁路建设项目”压覆矿产资源批复》，同时建议建设单位处理好与矿业权人利益补偿关系。由此，蒙冀公司作为案涉张唐铁路的项目建设单位，应当向被压覆矿业权人承担压覆补偿责任。 丰宁保利公司依据《中华人民共和国民法通则》第六十五条第三款关于“委托书授权不明的，被代理人应当向第三人承担民事责任，代理人负连带责任”和《中华人民共和国民法总则》第一百六十七条关于“代理人知道或者应当知道代理事项违法仍然实施代理行为，或者被代理人知道或者应当知道代理人的代理行为违法未作反对表示的，被代理人和代理人应当承担连带责任”的规定，主张蒙冀公司、铁路北京局、张唐项目部、承德指挥部承担连带责任。鉴于本案压覆经过了自然资源主管部门的依法审批，并非违法压覆，不存在前述主体承担连带责任的事实基础。且除铁路北京局是受蒙冀公司委托进行张唐铁路代建工作，可以理解为二者之间成立委托代理关系外，张唐项目部仅是铁路北京局为推进张唐铁路建设而登记设立的机构，承德指挥部则是承德市人民政府为了便于推进承德市铁路建设及征地拆迁工作而设立且未进行机构登记，与丰宁保利公司均不存在委托代理法律关系，故前述法律规定对其并不适用。关于代建单位是否承担补偿责任的问题。若被压覆矿业权人仅起诉代建单位而未同时起诉建设单位，基于对矿业权人合法权益的保护，可以结合具体案情以及矿业权人的诉求确定代建单位是否为适格责任主体。若代建单位需要承担压覆补偿责任，可在对矿业权人承担责任后依据其与建设单位签订的委托代建合同或者其他约定另行向建设单位追偿或内部协商确定责任承担。因此，在建设单位、代建单位均作为当事人被诉的情况下，一审判决确定由建设单位蒙冀公司承担案涉采矿权压覆补偿责任，铁路北京局、张唐项目部、承德指挥部不承担责任，有相应事实和法律依据，并无不当。 综上所述，丰宁保利公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费2870017.69元，由丰宁保利隆盛矿业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  贾清林 审判员  武建华 审判员  李 涛 二〇二〇年十二月三十日 法官助理吴凯敏 书记员刘琪殊