山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终1727号 上诉人（原审原告）李文成，男，1958年9月21日出生，汉族，住山东省德州市德城区。 委托代理人张化祯，山东九达律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）武城县人民政府，所在地址武城县振华西街51号。 法定代表人朱恩鹤，县长。 委托代理人张瑞锋，山东湛卢律师事务所律师。 委托代理人梁宝峰。 李文成诉武城县人民政府（以下简称武城县政府）行政补偿一案，李文成不服德州市中级人民法院2020年10月12日作出的(2020)鲁14行初164号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：1998年3月28日，原告李文成（乙方）与武城县郝王庄乡草一、草二、前玄、后玄等四村村民委员会（甲方）签订《土地租赁合同》，主要内容为：“一、乙方租赁甲方荒碱地，北起四支路北肩，南至郑郝路北侧路沿砖，南北长2200米；东起西堤坡脚，西至一斗路西肩，东西宽北1400米、南1450米；共计4100亩。在双方界定的范围内，村民已开发的土地自合同签订之日起原开发者不再拥有使用权。乙方在合同签订日前将2001年的土地租金提前交给甲方作为已开发土地的一次性补偿。除此外引发的一切问题，甲方全责处理解决，乙方不再承担其他任何责任和费用。二、租期70年，从1998年3月28日至2068年3月28日。租金交纳办法为，当年租金当年12月15日前一次交清。鉴于乙方开发改良该片盐碱地投资过大，甲方同意乙方在2001年3月28日前无偿使用该片土地。自2001年3月29日开始，每五年为一个阶段，第一阶段租金为每年20元/亩，第二阶段为30元/年亩，第三个阶段为40元/年亩，第四个阶段为50元/年亩,第五个阶段为60元/亩地，第六个阶段到2068年3月29日，年租金都为70元/年亩。三、乙方租用的土地主要用于种植、养殖、加工业、娱乐业及疗养度假村等项目的开发，并根据需要从事一切开发项目的自由，甲方不得干涉。对于附近村民可能发生的一切不利于乙方开发改良的行为，甲方全责处理，由此造成的经济损失，遵照有关法律，依法追究当事人的责任，以确保乙方开发改良工作的正常有序进行。乙方拥有该片土地的使用权、自主管理权、自主经营权，甲方不得行政干预。甲方不得收取租金外的其他任何费用。四、租赁期内开发区周围的所有的道路、排灌、沟渠等，乙方有权无偿使用。沿开发区四周道路，堤坡由乙方植树绿化和管理，收益归乙方所有。……第七、合同的变更与违约责任：1.如因国家建设征用土地，乙方投资建设的设施及全部损失，甲方应责成征地单位向乙方赔偿。2.单方终止合同或违约，应赔偿对方的全部经济损失。3.如遇到不可抗拒的自然灾害，甲方应免收当年租金。乙方有权享受当地政府和国家给予的救灾补助。……”其后（具体时间证据未显示）郝王庄乡政府草一、草二、前玄、后玄（四个村委会）（甲方）与德州市富民农业综合开发有限公司（乙方）又签订《土地租赁补充合同》，将签前述《土地租赁合同》的租赁面积变更为3527亩，土地边界作了相应调整。 1998年4月1日，武城县郝王庄乡财政所收到李文成土地租赁费82000元。 2000年12月18日，山东省武城县人民法院（2000）武民经字第143号民事判决书确认“原告德州富民农业综合开发有限公司与郝王庄镇草一村委会（被告）、草二村委会、前玄村委会、后玄村委会所签订的土地租赁合同、土地租赁补偿合同是有效合同”。 2010年9月15日，郝王庄镇政府（甲方）与李文成（乙方）签订《南水北调东线大屯水库工程清除地面附着物协议书》，主要内容为：“一、按照《南水北调工程建设征地补偿和移民安置暂行办法》和相关财经法规，甲方于2010年9月16日兑付地面附着物补偿资金到户，资金数额按前期本村地面附着物公示内容、数量及价格计算。二、自本协议签订之日起，乙方自行移除属于乙方的库区征地上的青苗、树木、坟头、房屋等地面附着物，至2010年9月25日，乙方保证将全部地面附着物移除完毕，逾期未清除的，视为乙方自动放弃未清除地面附着物所有权，甲方有权予以处置，乙方不得以任何条件、理由干涉。三、甲、乙双方按本协议规定履行权利义务，违约一方将承担相关法律责任”。 2010年9月，武城县南水北调工程建设管理局与李文成签订两份《大屯水库征地移民实施补偿协议书》，分别约定于2010年9月15日前将村副业地上附着物补偿款1030587元一次性兑付给李文成以及于2010年9月将电力线路补偿款63000元一次性兑付给李文成。2010年9月20日，李文成签收该两笔附着物补偿款。 2011年9月，《南水北调东线一期鲁北段工程大屯水库工程征地移民实施方案（批复稿）》中“4.3村副业迁建”部分载明：“4.3.1受影响村副业概况工程影响村副业1个，为草屯一村（李文成）村副业，涉及职工人数3人，拆迁房屋面积1609.34㎡，其中砖混110.14㎡，砖木1479.45㎡，变压器房4.83㎡，厕所14.92㎡，砖围墙283.16m，砖砌水池25.07m3，平铺砖地面339.83㎡，机井401m。4.3.2村副业安置补偿方案通过对村副业的现场实物调查和村副业的经营状况调查，经核实该村副业于2004年因承包土地丧失等原因而停产，故不考虑复建，只对其进行补偿。补偿标准执行鲁价费发[2008]178号文和武价发[2010]9号文。”“8.2补偿标准”部分载明：“8.2.1永久征地耕地（水浇地）亩产值为1780元/亩，补偿倍数16，单价28480元。其他土地（荒草地）亩产值为1780元/亩，补偿倍数3，单价5340元。” 经国务院批准，2013年2月7日，国土资源部作出《关于南水北调东线一期鲁北段大屯水库工程建设用地的批复》，同意武城县将农民集体所有农用地599.9804公顷（其中耕地560.6651公顷）转为建设用地并办理征地手续，另征收农民集体所有建设用地9.4905公顷、未利用地15.5375公顷。以上共计批准建设用地625.0084公顷，由当地人民政府以划拨方式提供，作为南水北调东线一期鲁北段大屯水库工程建设用地。 2018年4月3日，李文成向武城县政府申请公开大屯水库征地、移民、补偿等政府信息的申请，李文成对政府信息公开告知书不服提起行政诉讼，后经原审法院及山东省高级人民法院审理、判决并执行，武城县政府向其公开了《武城县政府办公室关于成立武城县南水北调工程建设指挥部的通知》（武政办发[2010]26号）、《南水北调东线一期鲁北段工程大屯水库工程征地移民实施方案（批复稿）》等信息，并告知未找到《南水北调东线武城县大屯水库工程集体土地征收决定》及关于《大屯水库工程征地移民实施方案》对外公布、公示或者公告的情况相关资料，李文成对执行情况表示认可。 2020年3月30日，李文成向武城县政府邮寄《关于南水北调工程东线大屯水库征地项目申领土地改良增值部分的征地补偿费、安置补助费申请书》，申请内容为：“1.请求武城县政府依法确认申请人李文成为大屯水库工程征地项目征地补偿费和安置补助费两项增值部分的被补偿主体，采取补救措施与申请人协商签订征地补偿协议，向申请人李文成支付征地补偿费和安置补助费（两项的土地改良增值部分）合计81614780元，并依法支付逾期利息37706028元（自2012.1.1暂计算至2019.8.19），自2019.08.20直至付清之日止按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算，据实支付。”武城县政府于2020年3月31日签收后未予处理，原告李文成不服，提起本案行政诉讼。 原审法院认为，本案主要争议焦点为：原告李文成的起诉是否符合法定条件以及其要求确认其被补偿主体资格和支付土地增值费的诉讼请求是否成立。 关于原告李文成的起诉是否符合法定条件问题。原审法院认为，本案系原告申请被告履行法定职责案件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”本案中，原告李文成系经过申请政府信息公开后，得知大屯水库的征地补偿标准，并于此时认为其应当获得相应的土地增值补偿，应当认为系此时知晓被告武城县政府的不作为行为，对该行为的诉讼，应当从其申请履行但未得到答复之日起六个月内进行。结合本案证据，原告李文成向被告武城县政府申请土地增值补偿的时间为2020年3月30日，其向原审法院提起诉讼的时间为2020年5月6日，虽然其提起诉讼的时间并未满足前述司法解释规定的时间，但鉴于本案已于2020年8月12日开庭审理（此时，距原告提出申请已四个多月），且在此过程中，被告武城县政府已经明确表示原告的补偿请求没有法律依据，原审法院如果仅以原告提起诉讼未能满足行政机关履行职责的期限为由对本案裁定驳回起诉，不仅徒增当事人重新起诉、举证、质证的诉累，也不利于矛盾的实质性化解。因此，从减少当事人诉累的角度出发，本案可以认定原告的起诉满足了司法解释规定的期限限制。同时，原告的起诉也符合了前述法律和司法解释规定的其他起诉条件，案件可以进入实体审查。 关于确认被补偿主体资格和支付征地补偿费和安置补助费增值部分的诉讼请求是否成立问题。原审法院认为，首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案原告李文成“依法确认原告李文成为大屯水库工程征地项目征地补偿费和安置补助费两项增值部分的被补偿主体”的诉讼请求，属于原告在补偿事项中的资格认定问题，应当由行政机关依法认定，其直接请求人民法院作出认定，并不涉及对行政行为合法性的审查，不属于人民法院行政诉讼受案范围，对该项起诉原审法院依法予以驳回。其次，原告主张的征地补偿费增值部分。按土地征收时有效的《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十七条规定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。……”《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2011年修订）第二十六条规定:“土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”本案中，原告李文成主张的征地补偿费增值部分实质仍属于土地补偿费，依据前述法律规定，原告并非土地补偿费的被补偿主体，因此，其直接起诉被告武城县政府，请求判决支付相应土地补偿费增值部分的诉讼请求没有法律依据，该请求不能成立，原审法院依法不予支持。再次，关于安置补助费增值部分。依据前述法律规定，原则上也应当支付给农村集体经济组织，并由农村集体经济组织管理和使用。对此，《南水北调东线一期鲁北段工程大屯水库工程征地移民实施方案（批复稿）》第四部分“农村移民安置”部分载明：“4.1.1环境容量分析……本实施方案，以村为单位进行环境容量分析，生产安置人口按照被征收的耕地数量除以征收前被征地村庄人均耕地的数量计算。经分析计算，大屯水库工程征收土地后生产安置人口3119人，占地程度在0.39%-57.72%之间，工程征地影响的11个村中有6个村的征地比例达到30%以上。环境容量分析结果表明，工程征地影响比较大。……4.1.2.1生产安置原则和目标……按照鲁政发[2004]25号文规定，土地补偿费和安置补助费主要用于被征地农民的原则，武城县政府将土地补偿费和安置补助费全额兑付到村集体，土地补偿费和安置补助费的使用必须经村民会议或根据村民会议授权由村民委员会召集村民代表开会讨论决定。……”原告李文成认可前述方案的真实性，虽对其合法性有异议，但其也将其中的土地补偿标准作为计算其所主张的增值部分的依据，因此，在没有其他有效证据推翻该方案前，原审法院对该方案的内容予以认可采纳。据此，本案案涉的土地补偿费和安置补助费系全额兑付到村集体，原告李文成并未作为安置补助费的支付对象，其要求被告支付安置补助费增值部分的诉讼请求理由不能成立，法院不予支持。最后，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。……”原告李文成主张其在履行《土地租赁合同》过程中，为改良土地投入大量资金，因其地上附着物已经获得相应补偿，对其主张的补偿标准问题及其他损失，可以依据前述行政法规的规定或者民事协商、诉讼等合法途径进行主张。 综上，原告李文成的诉讼请求不能成立，原审法院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李文成的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李文成负担。 李文成不服原审法院判决提起上诉，请求：1.撤销原审法院判决。2.改判上诉人为大屯水库工程征地项目征地补偿费和安置补助费两项土地改良增值部分的被补偿主体。3.改判被上诉人向上诉人支付征地补偿费和安置补助费合计81614780元并依法支付逾期利息37706028元，自2019年8月20日直至付清之日止按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算，据实支付。4.本案诉讼费由被上诉人承担。理由如下：1.一审判决对部分案件事实认定错误。一审判决中对武城县政府在南水北调大屯水库工程征地项目中征收了上诉人承包经营改良多年的3527亩集体土地的事实未作出明确认定，是错误的。一审判决中认定“本案原告李文成要求依法确认原告李文成为大屯水库工程征地项目征地补偿费和安置补助费两项增值部分的被补偿主体的诉讼请求，属于原告在补偿事项中的资格认定问题，应当由行政机关依法认定，其直接请求人民法院做出认定，并不涉及对行政行为合法性的审查，不属于人民法院行政诉讼受案范围，对该项起诉本院予以驳回”是错误的。2.一审判决适用法律错误，导致做出错误的判决。一审判决仅依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2011年修订）第二十六条的规定，认定上诉人并非土地补偿费、安置补助费的被补偿主体是错误的。一审判决依据《南水北调大屯水库工程征地移民实施方案》中“农村移民安置”部分载明的内容认定上诉人并非安置补助费的支付对象是错误的，法律依据和逻辑错误。上诉人签订的《土地租赁合同》第七条约定，如因国家建设征用土地，乙方投资建设的设施及全部损失甲方应责成征地单位向乙方赔偿。由该约定可以看出，武城县政府也是该合同的甲方主体，只有人民政府才有权利责成征地单位对上诉人进行补偿，可见也是武城县政府招商引资时对上诉人的承诺，土地征收时武城县政府违背承诺，不仅对上诉人不予补偿，还处处刁难，严重影响政府的诚信。3.上诉人所主张的征地补偿费和安置补助费两项土地改良增值部分事实清楚、证据充分、金额明确具体，人民法院应当依法予以支持。4.武城县政府在大屯水库项目征地过程中存在诸多违法之处，严重侵害了上诉人的合法权益，应当依法予以纠正。 本院二审认定的事实与原审法院判决认定的事实基本一致。 本院认为，本案主要争议焦点为：上诉人李文成要求被上诉人武城县政府支付征地补偿费和安置补助费的诉讼请求是否成立问题。按土地征收时有效的《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十七条规定:“征收土地的,按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。……”《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2011年修订）第二十六条规定:“土地补偿费归农村集体经济组织所有;地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”本案中，上诉人李文成主张的征地补偿费增值部分实质仍属于土地补偿费，依据前述法律规定，上诉人并非土地补偿费的被补偿主体，其直接起诉被上诉人武城县政府要求支付相应土地补偿费增值部分的诉讼请求没有法律依据，原审法院不予支持并无不当。依据前述法律规定，安置补助费原则上也应当支付给农村集体经济组织，并由农村集体经济组织管理和使用。本案案涉的土地补偿费和安置补助费系全额兑付到村集体，上诉人李文成并未作为安置补助费的支付对象，其直接起诉被上诉人武城县政府要求支付安置补助费的诉讼请求缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持亦无不当。针对上诉人李文成主张的补偿标准问题及其他损失，原审法院亦作出权利救济说明，本院不再赘述。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人李文成负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 拙 审判员 王云阁 审判员 许 琳 二〇二〇年十二月十一日 书记员 孟 真