广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤13行终407号上诉人（原审原告）惠州市中恒置地实业有限公司。法定代表人李星芬，董事长。委托代理人蒋枞，广东鸿园律师事务所律师。委托代理人蓝翠波，广东鸿园律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠州市自然资源局。法定代表人袁贵平，局长。委托代理人余强，该局土地储备中心负责人。委托代理人孙东群，广东伟伦律师事务所律师。原审第三人惠州昌煌实业有限公司。法定代表人赵军明，执行董事。委托代理人吴小青，该公司员工。委托代理人韩峭，该公司员工。上诉人惠州市中恒置地实业有限公司（以下称中恒置业公司）因与被上诉人惠州市自然资源局、原审第三人惠州昌煌实业有限公司（以下称昌煌公司）土地出让纠纷一案，不服广东省惠州市惠城区人民法院（2020）粤1302行初19号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原审法院审理查明，2006年7月3日，马安镇府与**公司签订《关于以地抵付工程款的协议书》，主要内容：马安镇府欠**公司工程款约700万元，以原属人民公社企业砖厂的位于大沥口的83048.76㎡的土地抵偿所欠**公司的工程款等。2006年12月15日，**公司与原告签订《土地权益转让合同》，**公司将《关于以地抵付工程款的协议书》项下92753.3㎡土地的权益转让给原告中恒公司。2006年12月15日，马安镇府、**公司、原告共同签订《协议书》，主要内容：2006年7月3日的《关于以地抵付工程款的协议书》项下的92753.3㎡土地全部权利义务转让给原告中恒公司。2019年11月8日，被告发布036号《挂牌出让公告》，网上挂牌拍卖地块为LJL-3*-**号（也即案涉土地）。第三人昌煌公司竞得该国有土地使用权。2019年12月5日，惠州市********、被告、第三人昌煌公司签订《惠州市国有建设用地使用权电子挂牌交易成交确认书》。原告不服被告对案涉土地使用权网上挂牌出让行为，向原审法院提起诉讼，请求判如所请。原审法院立案后，经审查，依法追加昌煌公司为本案第三人参加诉讼。原审法院认为，本案中，有几个关键问题：一、案涉土地的性质。在马安镇府与案外人**公司签订的《关于以地抵付工程款的协议书》中，明确注明案涉土地“原属人民公社企业砖厂用地”，也即案涉土地早就是国有土地。对此，无论是当时的**公司还是原告，均不否认。二、案涉国有土地使用权人。原告中恒公司确曾与案外人**公司、马安镇府签订有《土地权益转让合同》、《关于以地抵付工程款的协议书》等，合同标的是案涉土地。但是，原告与上述两个案外人签订合同、协议后，直到被告对案涉土地使用权进行网上挂牌出让的时间节点，原告和马安镇府都没有在土地行政主管部门——被告处办理相应的国有土地使用权出让手续，没有与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》，原告没有取得案涉的国有土地的《国有土地使用证》，也就是说原告并不是案涉国有土地使用权人。三、原告的权益是否是被告在对案涉国有建设用地使用权进行网上挂牌出让时应当考虑和保护的权益。《行政诉讼法》第二十五条规定的“与行政行为有利害关系”的“利害关系”，是指公法上的利害关系，并不包括私法意义上的利害关系。公法上的利害关系，一般以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系是否要求行政机关考虑、尊重和保护公民、法人或者其他组织所要求保护的权利或法律上的利益。只有行政实体法对当事人所主张的权益明确加以保护的情形下，该权益才能成为行政法上受保护的权益，当事人与行政行为之间形成行政法上的利害关系，并取得可请求司法保护的原告主体资格。换言之，只有当起诉人诉请保护的权益恰好落入行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法律规范的保护范围时，起诉人的原告主体资格才能被承认。人民法院对行政行为合法性进行评价，主要依据行政行为作出时的事实和法律状态，一般不受事后变化了的事实等影响，因而公民、法人或者其他组织主张的权益，应当是行政机关作出行政行为时已经存在和需要考虑的权益。本案中，虽然马安镇府与**公司签订有《关于以地抵付工程款的协议书》、原告与**公司签订了《土地权益转让合同》、马安镇府与**公司及原告签订了《协议书》，但是，马安镇府并不是《土地管理法》（2004年8月28日修正）第五条规定的土地行政主管部门，原告与马安镇府及**公司签订相关合同、协议后，并没有到作为土地行政主管部门的被告处办理相应的国有土地使用权出让手续并领取土地使用权权属证书，在被告进行挂牌出让时，案涉土地的状态还是国有且没有具体的使用权人。在此情形下，被告对案涉国有土地使用权进行挂牌出让，原告的“权益”不会、也不可能得到被告的考虑、尊重和保护，挂牌出让行为并无任何违法之处；至于原告与**公司、马安镇府之间所产生的债权债务关系，是民事法律关系，不是公法上的利害关系。如果原告认为其合法的民事权益受到他方损害，可另寻民事途径进行救济。综上所述，原告中恒公司既不是被告市资源局对案涉国有建设用地使用权进行网上挂牌出让时的行政相对人，也不是该行政行为的利害关系人。原告提起本案诉讼，不符合《行政诉讼法》第二十五条第一款的“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，不符合该法第四十九条第（一）项的“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”的规定。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项及上述所适用的法律的规定，裁定如下：驳回原告惠州市中恒置业实业有限公司的起诉。本案免收受理费。上诉人中恒置业公司不服原审裁定，向本院提起上诉称，1.上诉人对涉案土地享有权益。2006年7月3日，惠州市惠城区马安镇人民政府与惠州市**土石方开发有限公司签订了《关于以地抵付工程款的协议书》，约定马安镇政府将位于马安镇大沥口总面积为92753.3平方米土地抵给**公司以抵偿马安镇政府欠**公司的工程款。2010年12月15日，上诉人与马安镇政府、**公司共同签订了《协议书》约定：马安镇政府同意**公司将《关于以地抵付工程款的协议书》项下的全部权利义务转让给上诉人。同日，上诉人与**公司便签订了《土地权益转让合同》约定**公司将涉案土地的土地权益转让给上诉人。至此，上诉人已经依法享有涉案土地的土地权益。2.上诉人是本案的适格主体。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，被上诉人将涉案土地以网上挂牌出让的方式进行出让的行政行为侵犯其合法权益，被诉行政行为和上诉人有利害关系，上诉人有权依法向人民法院提起诉讼。因此，上诉人是本案的适格主体。综上所述，上诉人对涉案土地享有权益，与被诉行政行为有利害关系，是本案的适格主体。上诉请求：撤销惠城区人民法院作出的(2020)粤1302行初19号行政裁定，发回重审。被上诉人惠州市自然资源局答辩称，一、原审裁定认定事实清楚，法律依据充分，依法应当予以维持。首先，原审法院已查明，马安镇人民政府与惠州市**土石方开发有限公司签订《关于以地抵付工程款的协议书》，约定将涉案土地用于抵偿**公司的工程款。后**公司与上诉人签订《土地权益转让合同》，将该土地转让给上诉人。后马安镇府、**公司、上诉人三方签订《关于以地抵付工程款的协议书》，约定将涉案土地转让给上诉人。根据我局一审答辩及原审法院认定，2002年以后获取国有土地使用权法定的形式是招标拍卖挂牌方式，上诉人未办理任何国有土地使用权出让手续或签订出让合同，上述合同中关于转让土地的约定因违反法律规定而无效，上诉人从未取得案涉国有土地的《国有土地使用证》，并不是涉案土地的使用权人。其次，根据我局一审答辩及法院认定，上诉人因合同享有的权益并非是我局在对涉案国有建设使用权进行网上挂牌出让时应该考虑和保护的权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。其中利害关系是指公法上的利害关系，并不包括私法意义上的利害关系。本案中，上诉人不享有本案的国有土地使用权，其所依据的一系列协议书中有关“转让土地使用权”部分也因违反法律而无效。而我局在2019年就涉案地块出让时，《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》以及其他法律法规并没有规定，国有土地挂牌时要考虑或者要保护就“转让土地使用权”签订了无效合同的合同相对方。最后，马安镇府与**公司、上诉人之间的合同，也因马安镇府并非土地行政主管部门，无权就土地权属作出行政行为而不发生行政效力，三方之间属于民事关系，不属于行政诉讼的受理范围，上诉人应当另行提起民事诉讼解决纠纷。二、上诉人的上诉理由未提出新的有效证据推翻原审结论。上诉人上诉称，上诉人拥有涉案土地的土地权益，且上诉人有利害关系。我局在本答辩状第一点中已充分予以反驳，即上诉人从来不是涉案土地的使用权人：其利害关系仅仅基于民事关系，而非行政法意义上的利害关系。上诉人的上诉理由未超出原审起诉范围，未就我局与原审判决认定的事实与法律依据作出有效的反驳，未提供新证据推翻原审结论。其上诉理由无事实和法律依据，依法应当驳回上诉请求。综上、原审法院作出的行政裁定认定事实清楚、适用法律正确，应当予以维持。上诉人的上诉理由无事实和法律依据，依法应当被驳回。我局请求贵院依法驳回上诉人的起诉，维护我局的合法权益。原审第三人昌煌公司于二审查询时口头述称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明，原审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”起诉人与被诉行政行为有利害关系，是提起行政诉讼的法定要件。本案中，被上诉人发布的《惠州市国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》，是对国有建设用地网上挂牌出让中的相关事务性事项所作的公告，并非针对上诉人作出的行政决定，且该出让公告项下的土地已成为国有建设用地，上诉人也未能提供该土地属其合法使用或上述公告对其权利义务造成影响的证据。故，上诉人与被上诉人发布《惠州市国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》之间不存在利害关系，不对其权利义务造成实际影响。因上诉人的起诉无事实和法律依据，原审据此裁定驳回其起诉，认定事实清楚，适用法律法规正确，本院依法予以维持。综上，上诉人的上诉理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案免收受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 覃毅华审 判 员 邱炜炜审 判 员 陈龚东二〇二〇年十二月二十五日法官助理 毛泳玲书 记 员 李冬楹