云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云行终700号上诉人（一审原告）李兴冬，男，汉族，1975年3月14日生，住云南省曲靖市陆良县。委托代理人李志坚，北京市京师律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）陆良县人民政府。法定代表人张勤勇，县长。住所地：云南省曲靖市陆良县。委托代理人石贵荣，云南同乐律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）陆良县大莫古镇人民政府。法定代表人石万云，镇长。住所地：云南省曲靖市陆良县。委托代理人皇石坤，云南翱峰律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。李兴冬因诉陆良县人民政府（以下简称县政府）、陆良县大莫古镇人民政府（以下简称镇政府）强制占用土地一案，不服云南省曲靖市中级人民法院作出的（2020）云03行初18号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年11月9日受理其上诉后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院认定，2019年3月7日，甲方县政府分别与乙方陆良远大房地产开发有限公司（以下简称远大公司）、广西庆桓房地产开发服务有限公司签订招商合同书，由乙方投资开发陆良尼莫古××小镇建设。4月10日，县政府批复同意《大莫古镇尼莫古特色小镇土地收储方案》（以下简称《土地收储方案》）。4月24日，镇政府发布《关于陆良县大莫古镇2019年尼莫古特色小镇项目拟征收土地的通告》（以下简称《拟征收土地通告》），拟将涉及大莫古镇大莫古社区、阿油铺村委会的土地约1093亩征用（面积以实地勘测为准），该通告同时告知了补偿安置标准、失地农民安置办法以及补偿登记等事项，并同时发布《迁坟通告》。拟征收土地涉及农民570余户。在土地征收报批前期工作中，有520余户与镇政府签订了《征地协议》《附着物补偿协议》，补偿费用已经兑现。李兴冬的土地在拟征收范围内，未签订补偿协议。土地报批需提交的“一书四方案”待县政府审核上报。2019年7月1日，甲方镇政府分别与乙方远大公司、云南高耸滑模建筑工程有限公司（以下简称高耸公司）签订建设框架协议，由乙方投资开发陆良尼莫古××小镇建设。陆良尼莫古××小镇于2019年5月24日被列为云南省2019年“四个一百”重点建设项目之一。2020年5月26日，《陆良尼莫古小镇可行性研究报告》经陆良县发展和改革局批复同意实施。2020年1月16日，陆良县自然资源局（以下简称县自然资源局）发出《责令停止违法行为通知书》，责令远大公司停止擅自占用陆良尼莫古××小镇项目集体土地的违法行为。5月25日，该局对该违法行为作出陆自然资罚字〔2020〕第33号《行政处罚决定书》，认定违法占用耕地853.2平米，处罚款25596元，责令补办相关手续。2020年4月15日，县自然资源局发出《责令停止违法行为通知书》，责令高耸公司停止擅自占用陆良尼莫古××小镇项目集体土地的违法行为。县政府、镇政府认可案外人占用的土地为李兴冬等七户的承包耕地。李兴冬以县政府、镇政府未与其签订土地征收补偿协议，强行设置围挡、占用其土地为由提起行政诉讼。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。李兴冬在拟征收范围内的承包土地确实存在未经批准占用土地施工建设。但是，有查证属实的县自然资源局作出的《责令停止违法行为通知书》和《行政处罚决定书》证实，占用其土地的是远大公司、高耸公司。李兴冬所提交的证据不能证明县政府和镇政府实施了围挡和强占其土地，不符合起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，裁定驳回李兴冬的起诉。案件受理费50元退还李兴冬。上诉人李兴冬上诉称：1.其合法承包土地被强占归因于县政府、镇政府的土地征收行为，县政府、镇政府应当承担法律责任。其合法承包的部分土地在《拟征收土地通告》征收范围内，但至今其未与县政府、镇政府就补偿安置事宜达成一致。县政府、镇政府具体实施征收行为的过程中其承包地被强占，该占地行为实际上系县政府、镇政府所为，严重违法且损害其合法权益，其有权提起诉讼，具备原告主体资格；2.即便是一审法院认定的案外人实施强占土地行为，但该法律后果应归属于县政府、镇政府。县政府、镇政府违法招商、违法占地进行建设均是本次征收行为的重要环节，县政府、镇政府负有对案外人实施的所有项目建设活动进行审核的职权，理应对强占其土地的行为承担法律责任；3.涉案征收项目违反法定程序，强占行为应确认违法。县政府、镇政府发布《拟征收土地通告》及《土地收储方案》，具体实施征收行为违反《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十五条、第四十六条的规定。县政府、镇政府在未取得征地批复违法实施征收行为的情况下，为推进涉案项目进度，在与其签订补偿协议、腾出土地未果后，未依法定程序向法院申请强制执行，便通过设置围挡、强挖土地的形式圈占涉案土地，造成其财产严重损失，违反法律规定，应承担法律责任。一审裁定认定事实错误，应予撤销。综上，请求：1.撤销一审裁定，依法改判支持其原审全部诉求；2.本案诉讼费由县政府、镇政府承担。被上诉人县政府、镇政府答辩称：1.其不存在强行推地占地、设置围挡致使李兴冬无法进出、无法经营管理涉案土地的事实，再次说明一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持；2.李兴冬主张其指挥他人强行推地占地，但李兴冬没有提交任何证据能够证实。在陆良尼莫古××小镇项目拟征收范围内27上诉人中，只有李春荣、李冬生的土地可能被案外人占用，其余土地均在各户经营管理之下，案外人设置的围栏并未完全封闭，人员和车辆仍可自由进出；3.综合李兴冬的上诉请求和事实理由，李兴冬至今仍不明白诉讼请求的构成，是对诉权的滥用。李兴冬的第二项诉讼请求是恢复原状并予以返还。李兴冬在一审中未明确恢复原状的状态。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（三）项规定，李兴冬的诉讼请求是不明确和不确定的，更没有相应事实依据；4.其启动陆良尼莫古××小镇项目及开展各项征收前期工作，均为依法有序开展，是符合大莫古镇人民利益和要求的项目，没有违反法律规定。综上，请求依法驳回李兴冬的上诉请求。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。据此，在集体土地征收过程中，只有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权。本案中，县政府于2019年4月10日批复同意《土地收储方案》。同年4月24日，镇政府发布《拟征收土地通告》。李兴冬涉案土地在拟征收范围内，尚未签订补偿协议。虽然一审在案证据《责令停止违法行为通知书》及陆自然资罚字〔2020〕第33号《行政处罚决定书》认定远大公司、高耸公司强制占用陆良尼莫古××小镇项目拟征收范围内部分集体土地。但李兴冬涉案土地系在征收报批前期工作中被强制占用，且县政府、镇政府未能举证证明涉案土地系在其不知情的情况下被强占并系施工方临时性占用，故依据上述法律规定，本案占地行为应系行政机关进行土地征收过程中实施的行政行为。一审认定李兴冬的起诉不符合法定起诉条件，进而裁定驳回其起诉，适用法律错误。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销云南省曲靖市中级人民法院（2020）云03行初18号行政裁定；二、本案指令云南省曲靖市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 赵学军审判员易文审判员赵霁二〇二〇年十二月三十一日法官助理马锐书记员杨硕