北京市大兴区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0115行初376号原告高士森，男，1949年9月15日出生，汉族，农民，住北京市大兴区。委托代理人梁红丽，北京在明律师事务所律师。委托代理人孟临寒，北京在明律师事务所律师。被告北京市大兴区采育镇人民政府，住所地北京市大兴区采育镇。法定代表人窦炳洋，镇长。行政机关负责人孙晓冬，男，北京市大兴区采育镇人民政府副镇长。委托代理人张超，男，北京市大兴区采育镇人民政府司法所所长。委托代理人韩大伟，北京市中迈律师事务所律师。原告高士森诉被告北京市大兴区采育镇人民政府（以下简称：采育镇政府）不服限期拆除决定一案，于2020年10月19日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2020年10月21日向被告采育镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月18日公开开庭审理了本案。原告高士森及其代理人孟临寒，被告采育镇政府的行政机关负责人孙晓冬及委托代理人韩大伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年8月6日，被告采育镇政府对原告高士森作出京大采育镇限拆字[2020]004号《限期拆除决定书》，载明：“你在采育镇大街与采华路交汇处西北侧搭建的建筑物。根据2019年4月28日施行的《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款规定，搭建上述建筑物均应依法向规划部门申请办理建设工程规划许可证。经本行政机关向规划自然资源部门协查认定，该建筑物未取得规划许可手续，且该建筑物持续至今违反城乡规划的事实始终存在，属于违法建设。你搭建违法建设的行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款规定，影响了本市城市规划管理秩序，依据《北京市城乡规划条例》第七十五条第一款规定，本行政机关决定：限你收到本决定3日内拆除上述违法建设，并接受复查。逾期未拆除的，采育镇人民政府将责成有关部门依法强制拆除。”原告高士森诉称，原告房屋位于采育镇大街与采华路交汇处西北侧，其房屋所在地为李秀生于1984年6月从北京市工商行政管理局大兴分局采育工商所购得，并经北京市大兴县工商管理局批准在该土地上建造涉案房屋（110平米），原告于1992年12月从李秀生购得案涉房屋所有权。2000年4月19日，原告在案涉房屋处注册登记“北京大兴县采育士森建材商店”，并依法办理营业执照，合法经营至今。2020年7月17日，采育镇政府作出《通知》，告知包括原告在内的各商户（住户），因“房屋安全综合整治专项行动”将对原告等人房屋进行搬迁，因未给予原告合理补偿，原告尚未签订协议。据此，原告有理由相信其房屋已被纳入整改范围，而在此情况下采育镇政府却向原告作出京大采育镇限拆字[2020]004号《限期拆除决定书》，欲将涉案房屋以违法建设之由进行强制拆除，实属违法，应予撤销。具体理由如下：一、被告作出的《限期拆除决定书》所认定的事实存在错误。首先，不论是李秀生从采育镇工商所处购买获得土地使用权，并在拥有土地使用权的土地上经批准修建房屋，还是原告从李秀生处购买涉案房屋的，各个环节和过程均经过采育镇政府以及政府负责人员书面认可、同意，亦或者见证。镇政府对于房屋合法状态是明知的，原告也是基于政府同意认可的这种信赖利益而一直合法使用房屋至今的。采育镇政府先认可原告拥有房屋产权且确认房屋合法性，后又在房屋安全整治过程中将原告房屋认定为违建，并以拆违建之由强制拆除了原告房屋，这种前后不一致行为属于自相矛盾，其行政目的不具有合法性和正当性，亦不利于对行政相对人信赖利益的保护。另外，根据现有司法界的普遍观点，由于发展程度及行政管理的实际情况等，有些地方普遍存在着只有部分建设手续甚至完全缺乏建设手续的房屋，这是一种客观现实，不是能够克服和解决的，其不存在过错，相反，不能为了推进搬迁工作的进行，相关部门就不遵循法定的组织实施程序，而径行将涉案房屋认定为违法建筑并强制拆除，其执法目的不是为了严格控制土地的管理使用，而是为了避开法定的组织实施程序、加快拆除进程。故在原告房屋已被纳入整改搬迁范围的情况下，以拆违建的方式促进拆迁的方式，进而进行违建认定以及违建清理、拆除工作，不符合行政法原则精神，亦不符合司法实践实际状况，侵害了被征收人的合法权益和补偿利益，实属违法。二、《限期拆除决定书》作出的主体错误，即采育镇政府不是作出该份决定书的适格主体。行政机关即使要以无建设工程规划许可证之由认定违建，进而作出限拆决定，也应当是根据《中华人民共和国城乡规划法》“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设”之规定，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门作为主体作出认定，而非为镇政府。三、采育镇政府作出的《限期拆除决定书》适用的法律依据不适当。采育镇政府以2019年4月28日生效的《北京市城乡规划条例》去评价1984年建造房屋行为的合法性，这样严重违背了“法不溯及既往”的原则。此外，即使根据《北京市城乡规划条例》之规定，在执法机关责令违法建设当事人限期拆除时，违法建设当事人逾期不拆除，执法机关应当首先催告当事人履行义务。经催告，当事人逾期仍不履行的，执法机关依法实施强制拆除等措施。故该份限期拆除决定书存在多重违法，不能作为强制拆除房屋的依据。四、被告没有依法给予原告相应的救济权利实属违法。根据《中华人民共和国行政强制法》之规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照规定原告民法院强制执行。故被告在该份决定属于复议、诉讼范围的情况下，不仅没有给予原告救济权利，被告还欲在原告自行拆除期限就至后强制拆除原告的房屋。上述两行为均严重违背法律规定，侵害了原告的权利。综上，被告作出《限期拆除决定书》实体、程序均违法，原告特依据《行政诉讼法》相关规定，向贵院提起行政诉讼，望贵院在查明事实的基础上判如所请，维护原告合法权益。诉讼请求：请求依法撤销被告采育镇政府于2020年8月6日作出的京大采育镇限拆字[2020]004号《限期拆除决定书》。在举证期限内，原告高士森向本院提交以下证据材料：1、证明、营业执照、通知，证明原告合法享有土地使用权及房屋所有权，原告房屋并非违章建筑，且在被告作出违章认定前，原告房屋所在地因防洪，已被纳入“房屋安全综合整治专项行动”范围内。结合原告庭前补充的证据两份通知也可以证明原告房屋所在地早就已经于2010年被纳入了拆迁范围，现在被告通过认定其房屋违建的方式来作出案涉行政行为执法目的不正当。2、京大采育镇限拆字[2020]004号《限期拆除决定书》，证明被告主体适格。3、非住宅拆迁补偿协议，证明这个区域存在房屋拆迁的事实和程序以及项目。在该区域有房屋认定为违建的权利人已经通过房屋拆迁的形式搬离了。被告采育镇政府辩称，一、被告具有查处乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证的违法建设行为的职责。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的，可以拆除。《北京市城乡规划条例》第六十二条规定：乡镇人民政府、街道办事处应当对本辖区内建设情况进行巡查，发现违法建设行为的，应当予以制止，并依法予以处理。根据《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条规定：乡村违法建设当事人逾期不拆除的，由乡镇人民政府组织拆除。上述规定赋予镇级人民政府对本辖区内的违法建设具有查处的职责。二、被告作出的《限期拆除决定书》事实认定清楚、适用法律法规正确、程序合法。被告于2020年7月17日在本辖区内开展了“房屋安全综合整治专项行动”。在行动中，发现了本案中的涉案房屋。并将整治通知留置在该房屋处，要求该房屋的产权人到指定的地点进行权利申报。但在规定的时限内，原告未进行申报也未提供任何其作为该房屋是合法房屋的证据。根据现场的检查情况和产权人的申报情况，被告通过查找以前的资料，确定该房屋的产权人为原告，被告发现该房屋建有铁架子等建筑且存在极大的安全隐患。初步认为该房屋可能存在违法建设的情况。被告于2020年7月28日决定对该房屋是否为违法建设进行立案调查。2020年8月4日，被告向北京市规划和自然资源委员会大兴分局（以下简称：规自委大兴分局）发出《北京市大兴区采育镇人民政府关于采育镇非住宅拆迁项目建设工程规划许可证查询的函》对在“房屋安全综合整治专项行动”中排查出的房屋建设工程规划许可证情况进行查询。2020年8月4日，规自委大兴分局作出《北京市规划和自然资源委员会大兴分局关于采育镇非住宅拆迁项目建设工程规划许可证查询的函复》，并未查询到涉案房屋建设工程规划许可证的制作记录。《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款：本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。根据查询结果，被告认为涉案房屋未办理建设工程规划许可证，属于违法建设。决定对涉案房屋按照违法建设的处置程序进行拆除。根据《北京市城乡规划条例》第七十五条第一款：建设工程未取得规划许可证件或者未按照规划许可证件许可内容进行建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，执法机关责令限期改正，处该建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处该建设工程造价百分之十以下的罚款。被告于2020年8月6日作出京大采育镇限拆字[2020]004号《限期拆除决定书》并依法向原告送达，要求产权人在规定的时限内拆除本案的涉案房屋。综上所述，被告于2020年8月6日作出的《限期拆除决定书》，认定事实清楚，程序、实体均符合法律法规的相关规定，请求依法驳回原告的诉讼请求。在举证期限内，被告采育镇政府向本院提交以下证据材料：1、现场检查笔录；2、通知；3、照片。证据1-3证明2020年7月17日，被告开展“房屋安全综合整治专项行动”，发现本案诉争的房屋，要求产权人进行申报，被告在工作过程中，发现原告所诉称的房屋存在安全隐患，并通知产权人就房屋情况进行申报。4、立案审批表，证明2020年7月28日，被告发现该房屋属于28家个人买断门脸房的一户，产权人为高士森，其并未在申报期内对房屋的情况进行说明，可能存在违法建设的情况，被告决定对本案诉争的房屋进行立案调查，以确定该房屋是否为违法建设。5、被告向规自委大兴分局发出的规划许可证查询函；6、位置图；7、采育镇28家个人买断门脸房情况表。证据5-8证明2020年8月4日，被告向规自委大兴分局发出《关于采育镇非住宅拆迁项目建设工程规划许可证查询的函》及相应材料，本案所诉争的房屋在查询范围内。被告履行职责，就本案所诉争房屋是否取得建设工程规划许可证向主管部门进行查询。8、《北京市规划和自然资源委员会大兴分局关于采育镇非住宅拆迁项目建设工程规划许可证查询的函复》，证明2020年8月4日，规自委大兴分局作出函复，未查询到本案诉争房屋建设工程规划许可证的制作记录，本案所诉争房屋未取得建设工程规划许可证。9、案件呈批表，证明2020年8月5日，被告作出对本案所诉争房屋按照违法建设的处置程序进行拆除，被告决定对属于违法建设的本案诉争房屋进行拆除。10、《限期拆除决定书》；11、送达回证。证据10-11证明2020年8月6日，被告制作《限期拆除决定书》并对原告进行送达。被告履行法定程序，要求原告对违法建设进行自行拆除。经庭审质证，本院对证据作如下确认：对原告高士森提交的证据材料，经质证，被告采育镇政府对证据1中李秀生的证明真实性不认可，属于证人证言，证人未出庭接受质询，且未提交购地凭证、建房审批手续等予以佐证，故该证明不能作为认定案件事实的依据。工商所证明真实性不认可，不符合证据形式要求，缺少工商所的负责人和经办人的签字，且无相关人员出庭说明情况，更未提供卖地凭证，故该证明不能作为认定案件事实的相关依据。营业执照真实性认可。7月17日通知认可。7月29日和8月18日的2份通知没有原件，真实性不认可，且通知发出部门非政府机构。除证明房屋被纳入房屋安全综合整治专项行动范围内认可之外，其余证明目的均不认可，没有证据能证明案涉房屋为合法建筑。另外在庭审中原告说房屋原有准建手续遗失，按照相关条件是应该可以补办的，但原告没有提供补办手续，故不能证明房屋的合法性。证据2三性认可，证明目的不认可，决定书是合法正当的。证据3真实性、合法性、关联性和证明目的都不予认可。经审查，原告高士森提交的证据2系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；其他证据均系有效证据，本院予以采纳。对被告采育镇政府提交的证据材料，经质证，原告高士森对证据1-3合法性、证明目的不认可，被告提交的关于原告房屋的照片并不能体现出其调查笔录中所述环境恶劣、现场混乱的情况。其次，调查现场检查笔录也没有孙满意、刘志强两位的身份证明，不能确定其工作单位，最后该通知中写明是低洼、排水不畅的房屋，年久失修，存在严重安全隐患，为了保障人民的生命和财产安全要求各商户搬离，但是该通知中并没有提供任何的搬离方案，也没有提供房屋安全综合整治专项行动的工作方案，其要求商户自行搬离，但未对其合理安置的方式违反了公平原则。对证据4合法性及证明目的不予认可。首先，审批表中没有负责人的意见，只有其签字。其次，房屋为1984年建成的，高士森于1992年买入，1984年房屋建造时是经过原北京市工商行政管理局大兴分局采育工商所批准的，但在当时并未违法违反法律规定。对证据5-7三性无异议，证明目的有异议。有16家1985年采育镇扶持的企业，原告就是之一，当时被告是知晓原告房屋情况的，并且也允许原告用以经营，原告也是基于政府同意认可的这种信赖才一直使用房屋至今的，另外查询函最后一页也写明需要现申请查询更加明确了被告是想通过认定原告房屋违法的这个途径来达到其快速拆迁的目的，执法的目的不正当。另外，从被告提交的情况表中，土地性质为个人买断，也可以说明原告房屋土地来源的合法性。对证据8三性没有异议，证明目的部分有异议。原告房屋没有取得建设工程规划许可证，并不能证明房屋性质一定是违建，不能达到被告的证明目的。对证据9合法性及证明目的有异议。首先，该表中审批意见及负责人意见处为空白，只有其签字，没有写明任何意见。其次，被告法律适用错误。被告用2019年4月28日生效的《北京市城乡规划条例》来判断原告1984年建成的房屋违背了“法不溯及既往”的原则。最后，事实认定有误。对证据10的合法性及证明目的有异议。一是事实认定有误；二是法律适用错误；三是程序违法，没有告知原告救济权利；四是拆除范围不明晰，没有具体化。对证据11的三性及证明目的均不予认可。该送达回执之中没有签收日期，没有送达人的身份证明，也没有原告本人的签字，没有送达的照片和视频予以佐证，送达的程序不能够证明被告依法将该文件直接送达给了原告。经审查，被告采育镇政府提交的证据10系本案被诉行为，不能作为证据使用；其他证据不足以证明其行政行为的合法性。经审理查明，案外人李秀生于1984年6月向采育工商所购买共计110平方米土地使用权，后李秀生本人自建房屋三间。原告高士森诉称其于1992年12月购买了上述房屋的所有权。2020年7月17日，被告采育镇政府现场检查发现上述案涉房屋存在严重安全隐患，同日发布通知，告知房屋商户（住户）停止营业并在五日内自行搬离。被告采育镇政府认为案涉房屋可能存在违法建设情况，于2020年7月28日予以立案调查。2020年8月4日，被告采育镇政府针对包含案涉房屋在内的44处建筑，向规自委大兴分局作出查询函，申请查询案涉房屋的建设工程规划许可证情况；同日，规自委大兴分局回函称未查询到案涉房屋的建设工程规划许可证的制作记录。2020年8月5日，被告采育镇政府经内部审批，认定案涉房屋属于违法建设，建议拆除。2020年8月6日，被告采育镇政府向原告高士森送达《限期拆除决定书》，告知原告高士森对采育镇大街与采华路交汇处西北侧搭建的建筑物（即上述案涉房屋）3日内自行拆除。原告高士森对案涉《限期拆除决定书》不服，诉至本院。另查明，2020年9月18日，被告采育镇政府对案涉房屋实施了强制拆除。本院认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条，并参照自2011年4月1日起施行的《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第四条第一款及自2020年11月15日起施行的《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第295号）第三条第二款、第五条第三款的规定，被告采育镇政府作为乡镇人民政府，具有负责其辖区内禁止违法建设工作，制止和查处乡村违法建设的法定职责。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。本案中，被告采育镇政府认为案涉房屋涉嫌违法建设，对原告高士森作出《限期拆除决定书》，但其提交的证据不足以证明作出行政行为前对房屋产权人及建设人的情况进行了调查；现场检查笔录未载明相对人信息，且现场照片不足以证明案涉房屋存在严重安全隐患，故被告采育镇政府作出的被诉《限期拆除决定书》应属认定事实不清，证据不足。被诉《限期拆除决定书》未告知原告高士森具有申请复议或提起行政诉讼的权利及期限；送达回证载明送达方式为直接送达、收件人拒签，但被告采育镇政府未提交能够证明相对人拒签的情况或采取了留置送达方式的相关证据，应属程序违法。原告高士森请求撤销被告采育镇政府作出的《限期拆除决定书》的诉讼请求，本院应予支持。但由于案涉房屋已被拆除，撤销针对该房屋所作的《限期拆除决定书》没有实际意义，故应确认被告采育镇政府作出的《限期拆除决定书》违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告北京市大兴区采育镇人民政府于二〇二〇年八月六日作出的京大采育镇限拆字[2020]004号《限期拆除决定书》违法。案件受理费五十元，由被告北京市大兴区采育镇人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第二中级人民法院。审 判 长  王玉红人民陪审员  解秋艳人民陪审员  滕会清二〇二〇年十二月二十九日法官 助理  陈雨曦法官 助理  杨 丽书 记 员  毕 静