河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2591号上诉人（一审被告）安阳市北关区人民政府，住所地安阳市北关区灯塔路166号。法定代表人路录萍，区长。委托代理人许长青，安阳市关区人民政府办公室工作人员。委托代理人郭付周，安阳市关区自然资源局工作人员。被上诉人（一审原告）安阳市航天涂料化工有限责任公司,住所地安阳市人民大道东段路南。法定代表人岳法民，执行董事。委托代理人岳秀民，安阳市航天涂料化工有限责任公司工作人员。上诉人安阳市北关区人民政府（以下简称北关区政府）因安阳市航天涂料化工有限责任公司（以下简称航天涂料公司）请求其确认行政违法一案，不服安阳市中级人民法院（2020）豫05行初140号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。安阳市中级人民法院一审查明：1995年10月15日岳秀民作为实际投资人以河南省内黄县航天化工厂名义与安阳市北关区小营村委会签订了联办油漆厂协议,安阳市北关区小营村提供基建土地。2002年10月1日,安阳市北关区小营村委会与航天涂料公司签订土地租赁合同,租赁土地7.5亩,期限30年。航天涂料公司诉请被强制拆除的房屋建设在上述租赁土地上。2003年9月1日安阳市人民政府办公室下发《安阳市人民政府办公室关于完善征地拆迁补偿办法的通知》(安政办〔2003〕83号),明确规定了在土地征收过程中,区政府依法制定征地工作方案,按照市政府要求的时间和标准具体实施;协调解决本辖区征地工作中遇到的问题,做好群众工作和稳定工作;根据市政府的征地公告,拟定征地补偿、安置方案并予以公告。2009年2月24日安阳市人民政府根据河南省人民政府《关于安阳市2007年第三批城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案的批复》(豫政土〔2008〕135号)发布了〔2009)第1号征地方案公告,征用土地中包括小营村农用地2.9335公顷，航天涂料公司使用的土地包括在该范围内。同日安阳市人民政府通知各区人民政府按照法定程序和方式,发布张贴征收土地方案公告,落实征地补偿安置工作。2010年5月8日,安阳市北关区小营村委会和方州公司签订了《安阳市人民大道小营区域开发改造框架协议》。2010年9月14日安阳市房屋拆迁办对航天涂料公司的房屋进行了摸底丈量，各类房屋面积共计2433.9平方米。2012年12月28日，安阳市北关区小营村委会、航天涂料公司、安阳市北关区彰东街道办事处签订的《拆除房屋协议》约定,航天涂料公司先期将其中的4间房屋交给安阳市北关区小营村委会,将该4间房屋与其他房屋一样合并计算征收面积,依法补偿安置。安阳市北关区彰东街道办事处作为组织领导者,保证生产经营的外部条件不受干扰破坏。2010年9月5日安阳市北关区人民政府、安阳市人民大道小营村区域改造指挥部作为甲方,方州公司作为乙方签订了土地移交协议书约定,方州公司将1亿元挂牌竞买保证金交到安阳市人民大道小营村区域改造指挥部、安阳市北关区人民政府监控账号,摘牌后保证金可抵作拆迁安置、进地补偿等费用,甲方分两期将土地移交给乙方。2010年9月12日方州公司竞得包括涉案土地在内的129075.37平方米土地，2010年10月28日,安阳市国土资源局与方州公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》。2011年3月8日安阳市北关区人民政府、安阳市人民大道小营村区域改造指挥部向安阳市国土资源局出具了《关于小营片区改造项目土地已交证明》,证明涉及地块拆迁安置补偿已完成,具备开发条件。2011年3月29日安阳市人民政府对方州公司作出批复,同意出让给方州公司土地8.2881公顷。后方州公司取得了国有土地使用权证书。2015年3月20日航天涂料公司的厂房被拆除,岳秀民报警。方州公司工作人员郑红伟在被公安机关询问时称:其公司的郭总与北关区拆迁指挥部和办事处的领导多次交涉航天涂料公司拆迁未果，相关领导让公司自行处理。将航天涂料有限公司的厂房推到,是受安阳市北关区小营村委会拆迁指挥部和村支书李东平的口头委托。安阳市公安局文泰分局认为，航天涂料公司被拆除没有犯罪事实,构不成犯罪。2015年4月28日作出不予立案决定,后经申请复核，安阳市公安局维持了该决定。另查明，航天涂料公司于2018年8月14日向河南省濮阳市中级人民法院起诉安阳市人民政府、安阳市北关区人民政府行政强制违法一案,河南省濮阳市中级人民法院于2019年4月4日作出（2018)豫09行初162号之一行政裁定，查明2010年安阳市房屋拆迁办对航天涂料公司房屋进行了摸底丈量，各类房屋面积共计2433.9平方米。同时认定该拆除行为不论是受北关区政府的委托,还是因北关区政府没有履行职责所造成，其后果均应由北关区政府承担,北关区政府应是适格的被告。安阳市人民政府不是适格被告，航天涂料公司提起诉讼不符合起诉条件中应属于受诉人民法院管辖的规定，裁定驳回航天涂料公司的起诉。航天涂料公司不服该裁定，向河南省高级人民法院提起上诉，河南省高级人民法院于2019年6月28日作出（2019）豫行终1651号行政裁定，认定北关区政府为涉案土地征收的实施主体，系该案适格被告，裁定驳回航天涂料公司的上诉。再查明，在安阳市中级人民法院审理期间，航天涂料公司放弃主张律师费和鉴定费。安阳市中级人民法院一审认为：本案被诉拆除房屋行为事实存在，双方均无异议。双方当事人争议的焦点是：北关区政府是否为本案适格被告、被诉拆除行为是否合法问题。一、关于北关区政府是否为本案适格被告的问题。在本案中,《安阳市人民政府办公室关于完善征地拆迁补偿办法的通知》(安政办〔2003)83号)对安阳市在征收土地中区政府职责进行了规定并通知区政府按法定程序和方式落实征地补偿安置工作,北关区政府对涉案出让土地竞买保证金进行了监管,涉案土地成交后由北关区政府移交,以上证据足以证实北关区政府是涉案土地征收的实施主体。北关区政府在土地征收过程中,对航天涂料公司涉案房屋的拆迁补偿问题长期没有解决应是明知的。从北关区政府出具有“拆迁安置补偿完毕,具备开发建设条件”内容的《土地移交证明》,到涉案房屋被强制拆除,长达四年时间,北关区政府没有按照法定程序进行补偿、清除涉案土地上的附属物,致使在航天涂料公司未得到补偿的情况下,所建房屋被强制拆除。该拆除行为不论是受北关区政府的委托,还是因北关区政府没有履行职责所造成，其后果均应由北关区政府承担,北关区政府是本案适格的被告。二、关于被诉拆除行为是否合法的问题。国家因公共利益需要，可依法对土地实施征收或征用，并按照被征收土地原用途进行补偿，本案中，根据北关区政府提交的《安阳市人民大道小营区域开发改造框架协议》等证据，航天涂料公司涉案房屋位于小营村区域改造范围内，其房屋因城中村改造拆迁，应依法获得相应的安置补偿。北关区政府未能提供证据证明航天涂料公司涉案房屋在被拆除前与相应单位或部门签订了安置补偿协议并获得相应补偿，该拆除行为违背“先补偿，后拆迁”的原则，不符合法律规定，依法应被确认违法。综上，航天涂料公司要求确认北关区政府强制拆除涉案房屋行为违法的请求理由成立，依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认安阳市北关区人民政府拆除安阳市航天涂料化工有限责任公司2433.9平方米房屋的行政行为违法。北关区政府不服一审判决，向本院上诉称：1.一审判决认定事实错误,现有证据证明北关区政府未实施拆除行为。北关区不是适格的被告。2.一审法院未履行查明事实职责。北关区政府向一审法院申请调取保存在安阳市公安局文泰分局的证据。在该证据中的公安询问笔录显示,方州公司的多人、多次承认,拆除行为系该公司所为,这是典型的自认行为,如果该证据被调取,完全可以排除拆除行为系北关区政府所为。但一审法院未调取该证据。3.北关区政府不存在不履行职责的情况。安阳市拆迁办对航天涂料公司的房屋等进行了清单评估,但航天涂料公司拒不同意该价格,北关区政府彰东办事处多次与航天涂料公司、小营村及方州公司沟通、协调,积极推进补偿工作的进行，根本不存在不履职的情况。4.一审判决适用法律错误。本案属于民事案件。该拆除案件系两个企业之间的民事侵权行为的情况下,本案不属于行政诉讼的受案范围。综上,请求撤销一审判决,依法改判或发回继续审理。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：本案争议的焦点问题是被诉拆除行为是否由北关区政府组织实施以及该行为是否合法。关于被诉拆除行为实施主体问题，已发生法律效力的河南省濮阳市中级人民法院（2018)豫09行初162号行政裁定及河南省高级人民法院（2019）豫行终1651号行政裁定，均已认定北关区政府为涉案土地征收的实施主体，被诉拆除行为的法律后果应由北关区政府承担。北关区政府上诉称其并非被诉拆除行为的实施主体证据不足，本院不予支持。关于被诉拆除行为的合法性问题，北关区政府尚未与航天涂料公司就拆除事宜达成一致意见，也无证据证明被诉拆除行为履行了《中华人民共和国行政强制法》规定的法定程序，故一审法院确认北关区政府拆除案涉房屋行为违法，处理正确。综上，上诉人的上诉理由不能成立，一审判决依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人安阳市北关区人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 魏 超审判员 于红涛审判员 王盛楠二〇二〇年十二月二十五日法官助理李晶晶书记员李路通