浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行终529号上诉人（原审原告）陈则东，男，1975年2月6日出生，汉族，住浙江省瑞安市。被上诉人（原审被告）瑞安市人力资源和社会保障局，住所地浙江省瑞安市安阳街道商城大厦10楼。法定代表人林邦虎，局长。委托代理人李剑，该局工作人员。委托代理人王小静，浙江玉海律师事务所律师。被告瑞安市人民政府，住所地浙江省瑞安市安阳街道万松东路156号。法定代表人秦肖，市长。委托代理人林雷。委托代理人潘伟章，浙江玉海律师事务所律师。上诉人陈则东因诉被上诉人瑞安市人力资源和社会保障局（以下简称瑞安市人社局）、瑞安市人民政府（以下简称瑞安市政府）工伤行政确认及行政复议一案，不服浙江省苍南县人民法院（2020）浙0327行初120号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月4日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。瑞安市人社局于2019年5月16日作出瑞滨海人社工认案〔2019〕174号《工伤认定申请不予受理决定书》，认为陈则东于2019年5月16日申报的工伤认定申请，属于主体不符法律法规规定的情形。根据《工伤保险条例》第十八条、《工伤认定办法》第六条和第八条、《浙江省工伤保险条例》第十五条和第十六条之规定，决定不予受理。瑞安市政府根据陈则东的行政复议申请，于2019年8月12日作出瑞政复〔2019〕86号行政复议决定，维持上述不予受理决定。原审法院经审理查明：2019年4月17日，陈则东向瑞安市人社局下属机构安阳分局提出工伤认定申请并提交相关材料，该局以陈则东申请材料不完整为由而将申请材料予以退还。2019年5月12日，陈则东通过邮寄方式再次提出工伤认定申请，认为自己作为瑞安市第十六届人民代表大会代表，在参加瑞安市第十六届人民代表大会第三次会议期间，因审议相关工作报告时加班加点，出现身体劳累、免疫力下降并造成肺部感染，而要求瑞安市人社局作出工伤认定。瑞安市人社局于次日收到该申请，经审查后，于2019年5月16日作出瑞滨海人社工认案〔2019〕174号不予受理决定，于同年5月20日向陈则东邮寄送达该决定书。陈则东不服，于2019年7月1日向瑞安市政府申请行政复议，瑞安市政府于同日予以受理，通知瑞安市人社局进行答复，于2019年8月12日作出瑞政复〔2019〕86号行政复议决定，并送达决定书。陈则东仍不服，提起本案诉讼，请求撤销被诉不予受理决定及复议决定，并限期瑞安市人社局重新履行法定职责。原审法院认为：根据《中华人民共和国宪法》第二条、第三条规定，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生。根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（以下简称人大代表法）第二条规定，各级人民代表大会代表依照法律规定选举产生，是各级国家权力机关组成人员，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。可见，各级人民代表大会代表在履行职责时与人民代表大会之间不存在劳动法意义上的劳动关系，各级人民代表大会也不是劳动法意义上的用工单位。而根据《工伤保险条例》第二条、第十八条规定，具备用工单位资格及双方之间存在劳动关系是受理工伤认定申请的前提条件。据此，瑞安市人社局以用工主体不符而决定不予受理陈则东的工伤认定申请，并无不当。基于上述理由，瑞安市人民代表大会（或常务委员会）与本案无利害关系，陈则东申请追加其为第三人，原审法院未予准许。瑞安市人社局在2019年5月13日收到陈则东申请，在作出不予受理决定后，于同年5月20日将该决定书邮寄送达陈则东，没有超过《浙江省工伤保险条例》第十六条规定的在“五个工作日内”作出处理决定，程序合法。瑞安市政府于2019年7月1日受理原告的行政复议申请，经审查后，在法定期限内作出行政复议决定，并送达决定书，程序合法，适用法律正确。陈则东提出瑞安市人社局对其申请材料的签收时间应为2019年4月17日的主张不成立，因当时瑞安市人社局对其申请材料作审查后，已将申请材料予以退还。涉案不予受理决定是根据陈则东的再次申请而作出，故收件时间应为2019年5月13日。关于涉案不予受理决定书中载明的陈则东申报工伤认定的时间为2019年5月16日，属表述瑕疵，予以指正。但该瑕疵并不影响被诉行政行为的合法性。综上，陈则东请求撤销被诉行政行为并责令受理该工伤认定申请，理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条规定，判决驳回陈则东的诉讼请求。本案受理费50元，由陈则东负担。陈则东上诉称：一、瑞安市人社局作出被诉不予受理决定，认定事实的主要证据不足，认定事实和适用法律确有错误，行政行为明显不当，且违反法定程序，属于滥用职权。上诉人属于瑞安市第十六届人民代表大会（瑞安市国家权力机关）组成人员，即上诉人的用人单位系瑞安市第十六届人民代表大会，二者间存在劳动关系和人事关系。上诉人在履职过程中受到伤害，应当认定为工伤。我国法律没有规定各级人民代表大会代表在履行职责时与人民代表大会之间不存在劳动关系，也没有规定人民代表大会并非代表的用人主体，亦没有规定各级人大代表在履职过程中受到伤害，不得以代表身份提出工伤认定申请。故瑞安市人社局作出被诉不予受理决定，不仅认定事实错误，而且违反了法无禁止即可为的基本原则，也违反了人大代表法第三条第（六）项关于“代表享有获得依法执行代表职务所需的信息和各项保障的权利”的规定和人大代表法第四十四条第一款关于“一切组织和个人都必须尊重代表的权利，支持代表执行代表职务”的规定，明显不当。二、瑞安市政府被诉复议决定认定基本事实不清，主要证据不足，认定事实和适用法律确有错误，严重违反法定程序，影响案件公正处理。1.上诉人于2019年4月17日和5月13日连续两次向瑞安市人社局提交全部工伤认定申请材料，被诉复议决定仅认定上诉人于2019年5月13日向瑞安市人社局提出工伤认定申请。2.依照《温州市行政复议“一次申请两次救济”工作规则（试行）》第七条规定：“在第一次救济过程中，被申请人原则上应当与申请人协商面谈一次，听取申请人意见陈述；当面协商有困难的，可以其他方式听取意见，协商、听取意见的过程要记录在案。”瑞安市人社局在收到《自查化解建议函》后第一次救济过程中，没有与上诉人协商面谈一次，严重违反法定程序。三、原审判决认定事实不清，适用法律错误，程序违法。1.庭审笔录遗漏现象严重，上诉人已经在移动微法院提交补正申请。2.原判第3页证据2的序号、名称及证明对象的表述均与上诉人提供的不一致，该代表证证明上诉人依法属于瑞安市第十六届人民代表大会组成人员，二者存在劳动、人事关系，上诉人符合工伤认定申请主体资格。3.原判认为人大代表与人民代表大会之间不存在劳动法意义上的劳动关系，人民代表大会也不是劳动法意义上的用工单位，缺乏依据。4.上诉人于2019年4月17日提出首次工伤认定申请，故原判认为被诉不予受理决定系根据第二次申请在五个工作日内作出，程序合法，认定事实和适用法律均属错误。5.上诉人提交的第二组证据能够证明本案存在中止事由，原审未予认定并中止诉讼，程序违法。6.原审法院未准许上诉人关于追加瑞安市第十六届人民代表大会作为第三人参加诉讼的申请，程序违法。综上，请求撤销原判，依法改判。瑞安市人社局答辩称：根据《中华人民共和国宪法》第二条、第三条及人大代表法第二条，各级人大代表履行职责时与人民代表大会之间不存在劳动关系。根据《工伤保险条例》第二条、第十八条规定，具备用工单位资格及双方之间存在劳动关系是受理工伤认定申请的前提条件。据此，瑞安市人社局以用工主体不符而决定不予受理原告的工伤认定申请，并无不当。因此，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。瑞安市政府答辩称：瑞安市人社局收到上诉人的申请材料后，经审查发现瑞安市第十六届人民代表大会并非法律上的用人单位，上诉人与其不存在劳动关系，据此作出被诉不予受理决定并邮寄送达上诉人，符合法律规定，复议予以维持并无不当。瑞安市政府在收到复议申请后于同日予以受理，并通知瑞安市人社局答复，经审查后作出复议决定，程序合法。综上，请求驳回上诉，维持原判。二审期间，双方当事人均没有提供新的证据。本院经审核当事人向原审法院提供的证据，对原审判决认定的事实依法予以确认。本院认为：本案主要争议焦点在于上诉人涉案工伤认定申请是否符合受理条件。根据人大代表法第二条规定，全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表依照法律规定选举产生。全国人民代表大会代表是最高国家权力机关组成人员，地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。《工伤保险条例》第二条第一款规定，中华人民共和国境内的企业、事业单位、社会团体、民办非企业单位、基金会、律师事务所、会计师事务所等组织和有雇工的个体工商户（以下称用人单位）应当依照本条例规定参加工伤保险，为本单位全部职工或者雇工（以下称职工）缴纳工伤保险费。因此，全国人民代表大会及地方各级人民代表大会，系国家权力机关，不属于《工伤保险条例》规定的用人单位之列；人民代表大会代表是国家权力机关组成人员，参加行使国家权力，并非国家权力机关的职工，二者之间不存在劳动关系。故瑞安市人社局认定上诉人陈则东的工伤认定申请，属于主体不符合法律法规规定的情形，据此决定不予受理，瑞安市政府复议予以维持，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人于2019年4月17日首次向瑞安市人社局提交工伤认定申请，瑞安市人社局以申请材料不完整为由予以退还；上诉人经补正于同年5月13日再次邮寄提交申请，瑞安市人社局经审查于同月16日作出被诉不予受理决定，均符合《浙江省工伤保险条例》第十六条关于在五个工作日内作出处理的规定，程序合法。上诉人主张瑞安市人社局于2019年4月17日收到申请材料后，超过法定期限作出被诉不予受理决定，缺乏事实和法律依据。关于被诉复议决定未查明上诉人于2019年4月17日首次申请的事实，系因双方在复议程序中均未提交关于该事实的证据所致，且并未影响上诉人的实体权益。《温州市行政复议“一次申请两次救济”工作规则（试行）》第七条规定复议被申请人原则上应当与申请人协商面谈一次，系倡导性规则，瑞安市人社局有无与上诉人协商面谈，均不影响瑞安市政府作出被诉复议决定程序合法性。本案系审查被诉不予受理决定是否合法，瑞安市人民代表大会（或常务委员会）与本案无利害关系，其是否参加诉讼不影响本案处理结果，上诉人申请追加其为第三人，原审法院未予准许，并无不当。上诉人原向瑞安市人民法院起诉时，未根据温中法〔2018〕42号《关于完善温州法院行政诉讼案件管辖机制的规定（试行）》第一条规定对异地交叉管辖对应法院进行选择，其据此提出异议后，瑞安市人民法院经释明，根据上诉人的选择裁定移送原审法院管辖，该裁定依法不属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第（三）项规定的可以上诉的管辖异议裁定。上诉人以其对该裁定已提起上诉为由主张原审应中止诉讼，缺乏依据，原审法院未予准许，亦无不当。因此，上诉人主张被诉行政行为及原审判决认定事实不清、适用法律错误、程序违法，理由均不能成立，本院不予采纳。综上，原审判决依法驳回上诉人的诉讼请求正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人陈则东负担。本判决为终审判决。审 判 长 许旭东审 判 员 章宝晓审 判 员 戴华斌二〇二〇年十二月一日代书记员 沈奇峰