浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1751号上诉人（原审原告）应荣华，男，1960年1月6日出生，汉族，户籍地浙江省温州市瓯海区。被上诉人（原审被告）温州市瓯海区人民政府，住所地浙江省温州市瓯海区娄桥街道洲洋路6号。法定代表人曾瑞华，区长。委托代理人金毕成、郑如意。应荣华诉温州市瓯海区人民政府不履行未经登记建筑调查认定法定职责一案，温州市中级人民法院于2020年7月30日作出（2020）浙03行初15号行政裁定。应荣华不服，向本院提出上诉。本院于2020年9月27日立案受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年9月23日，原告应荣华向被告瓯海区人民政府邮寄提交《未登记房屋调查认定申请书》，称原告合法所有的房屋坐落于瓯海区××街道××村××路××弄××号，现该房屋涉及征迁，但有关部门未依法对该房屋进行认定，故申请被告对该房屋进行认定。被告未对原告的上述申请作出答复。原告应荣华起诉要求确认被告未依法履行对未登记房屋进行调查认定的法定职责违法，并责令被告依法对原告涉案未登记房屋进行调查认定。另查明，2020年3月12日，温州市瓯海区综合行政执法局作出〔2020〕第018-005号《违法建筑认定立案审批表》，对原告涉案房屋决定立案调查。原审法院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。本案中，作为相对集中行使规划行政处罚权的温州市瓯海区综合行政执法局已对涉案房屋是否属于违法建筑立案调查，原告再行起诉要求判令被告对涉案房屋进行调查认定，已无必要。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项的规定，裁定驳回原告应荣华的起诉。上诉人应荣华上诉称：1.一审法院适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定结合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条，认定有关“依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”职责，一般应依法属于市、县级人民政府确定的房屋征收部门以及县级以上地方人民政府城乡规划主管部门等的法定职责，从而认定温州市瓯海区综合行政执法局已对涉案房屋是否属于违法建筑立案调查，被上诉人无须作出未登记建筑认定程序，属于事实认定不清，适用法律错误。本案不应适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，该条规定系规划许可制度下行政处罚的职权依据。未登记建筑认定和违反规划许可制度的行政处罚不能简单混同，未登记建筑认定的法律性质属于行政确认，而执法局的法定职责为规划行政处罚，两者的法律性质明显不同。未登记建筑认定制度是多部门执法，国家法律、浙江省政府文件、涉案的房屋补偿安置方案等均明确规定未登记建筑要组织国土、规划等多部门联合调查，就是既要考虑规划方面的法律问题也要考虑土地方面等多方面的法律问题，如果单纯考虑规划许可制度方面的问题，忽略掉农村的土地制度问题，对农村一户一宅制度不予考虑，实质就是曲解法律，降低拆迁成本巧取豪夺。未登记建筑认定的规定是特殊法的性质其优先于作为普通法性质的拆违行政处罚的规定。故本案不应适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，认定温州市瓯海区综合执法局具有未登记建筑认定的职权。2.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。从该规定看，在征收范围确定后，对未经登记的房屋进行调查、认定和处理应属市、县人民政府作出房屋征收决定的前置条件，涉案未经登记房屋甄别程序的启动职责应属被上诉人，具体承办工作可交由有关职能部门实施。结合《条例》第十五条“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，并将调查结果在征收范围内向被征收人公布”的规定，对未经登记房屋认定的相关调查结果可由有关职能部门作出，但最终处理结果仍由县、市人民政府决定并公布。另参照《温州市区征收国有土地上未登记房屋认定办法》第三条的规定，征收范围内的未登记房屋，由房屋所在地的区人民政府（或功能区）组织城乡规划、国土资源、城管与执法、房屋征收等部门及所在地街道办事处（乡镇政府）进行认定。各区人民政府（或功能区）应当设立未登记房屋认定机构具体负责前款工作，城乡规划、国土资源、城管与执法、监察及房屋征收等部门应当指派专人参与未登记房屋认定机构的工作。因此，被上诉人对上诉人被列入征收范围内涉案房屋是否为合法建筑具有组织并最终认定的法定职责。请求撤销一审裁定，判令一审法院作出实体审理。被上诉人温州市瓯海区人民政府答辩称：1.答辩人不具有对未登记房屋进行调查认定的职责。案涉房屋系集体土地上的房屋。目前法律法规对征收集体土地上未登记房屋的调查认定和处理程序，没有明确规定。根据《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（温政令143号）第三条第一、二款规定“市人民政府统一负责征收农民集体所有土地的补偿和安置。各区人民政府或者功能区管委员受市人民政府委托做好辖区内征收农民集体土地的补偿和安置”因此，在征收集体土地中，对涉案房屋作出合法或视同合法的认定职责并不在答辩人。即便参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条的规定，需要进行调查、认定、处理的，因认定为违法建筑的不予以补偿，是否认定为违法建筑，是对被征收人权利义务产生影响的行政行为，必须要由职能部门依法认定。答辩人只有组织的职责，而无作出认定的职能。2.瓯海区未登记认定程序并无不当。《温州市区征收国有土地上未登记房屋认定办法》第十一条规定，温州市区旧村改造、农房集聚等建设活动需要搬迁房屋的，参照本办法执行。各区人民政府（或功能区）可以根据本办法结合当地实际制定未登记房屋认定规程及补偿、处理办法。可见，答辩人可根据实际参考市认定办法，制定自己的认定规程。为此制定了《温州市瓯海区人民政府关于规范瓯海区征收改造范围内未登记房屋调查认定工作的实施意见》，由瓯海区综合执法局依法作出认定，并无不当。上诉人若对瓯海区综合执法局作出的认定行为不服，可另行救济。另，上诉人若对涉案房屋是否符合相关的补偿条件不服，可针对后续的补偿行为寻求就济。请求驳回上诉，维持原裁定。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。本院认为：目前法律、行政法规对征收集体土地上未登记房屋的调查、认定和处理程序，没有明确规定。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十七条第四款及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，征收土地的，要对被征收土地上的附着物给予补偿，补偿标准由省、自治区、直辖市规定。《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十八条、第二十九条第一款第三项规定，市、县人民政府应当根据本办法的规定，结合当地实际，制定征用土地补偿的具体标准；地上建筑物，按照城市房屋拆迁的有关法律、法规予以补偿。《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》（温政发〔2013〕101号）第二条、第三条规定，征收土地公告发布后，各区房屋征收机构参照《温州市区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（市人民政府令第126号）等有关规定，公布房屋补偿范围、组织房屋情况调查等；征收集体土地涉及房屋补偿方式、补偿标准、奖励和补助，参照《温州市区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》和温政发〔2012〕19号《温州市区城市建设房屋征收城中村改造农房集聚建设补偿实施办法的通知》等有关规定执行。《温州市瓯海区人民政府关于规范瓯海区征收改造范围内未登记房屋调查认定工作的实施意见》在第四节后续处理程序中规定：“……2.对未经登记房屋不属于视同合法部分，未登记房屋尚未灭失的，温州市瓯海区综合行政执法局根据有关规定依法作出处理决定书；未登记房屋已经灭失的，温州市瓯海区综合行政执法局根据有关规定出具认定意见书。3.区综合行政执法局出具的处理决定书或认定意见书作为实施单位（或属地镇街）签约或区房屋征收部门报请作出征收补偿决定（责令交地决定）的依据。”本案中，对于涉案集体土地上房屋，温州市瓯海区综合行政执法局已经立案调查。如上诉人对最终认定结论不服，可依法寻求救济。在此情形下，原审法院裁定驳回上诉人的起诉，符合本案实际。另原审法院也已释明，如果上诉人对涉案房屋是否符合相关的补偿条件不服，可针对后续的补偿行为寻求救济。综上，原审裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 黄 寒审判员 许 勤审判员 蒋旭东二〇二〇年十二月八日书记员 许亚芬