浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙03行终546号上诉人（原审原告）叶增清，男，1966年4月23日出生，汉族，住浙江省永嘉县。委托代理人许君鞅、洪珍，北京盈科（温州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）永嘉上塘中心城区管理委员会，住所地浙江省永嘉县上塘南城街道永兴路323号建设大楼五、六层。法定代表人陈贤锋，主任。出庭负责人潘海闯，副主任。委托代理人陈光谦，浙江永学律师事务所律师。上诉人叶增清因与被上诉人永嘉上塘中心城区管理委员会（以下简称上塘中心城区管委会）城建行政协议一案，不服浙江省温州市鹿城区人民法院（2020）浙0302行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月21日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原判认定：为帮助安置1999年“9.4”洪灾中的灾民以及山区下山脱贫移民，原永嘉县上塘镇人民政府作为工程项目的建设单位，将永嘉县上塘镇北墩西下山脱贫移民新村（后改名为永嘉县南城街道锦西景园小区）报永嘉县计划委员会立项。2000年3月3日，永嘉县计划委员会下发《关于下达上塘镇北墩西下山脱贫移民新村基建项目年度投资计划的通知》，同意将上塘镇的北墩西下山脱贫移民新村基建项目列入永嘉县2000年城镇个体投资计划。之后原永嘉县上塘镇人民政府对锦西景园小区工程项目进行征地，并成立上塘镇北墩西山区移民建设指挥部、永嘉县上塘镇山区移民新村建设领导小组。2001年间，原永嘉县上塘镇人民政府以永嘉县上塘镇山区移民新村建设领导小组的名义，分别同三家代建公司签订了委托代建合同。该工程项目分为A、B、C三个区域进行建设。“9.4”洪灾灾民、下山脱贫移民以及土地征地的安置户，按永嘉县人民政府初定的价格分期预缴工程进度款。原告叶增清系“9.4”洪灾的受灾户，其作为乙方（安置户），与作为甲方的被告上塘中心城区管委会（建设方）于2013年4月24日签订《上塘城西新村安置房合同书》。该协议书中约定，原告认定的安置房为锦西景园小区C区4幢308号房，建筑面积共119.73平方米，暂按县政府【2013】13号专题会议纪要规定的住宅用房为1650元/平方米、地下室为700元/平方米，先签合同书，发放住房钥匙。待工程审计决算后进行核价，并以最终核价多还少补，在办理房产证时结清。乙方认定安置房计金额为244967.58元，地下室（面积为7.84平方米），计金额为5488元。受永嘉县审计局委托，温州瓯江会计师事务所有限公司于2018年9月19日出具《审计报告》，对永嘉县上塘镇北墩西下山脱贫移民新村项目从立项至2017年9月止的工程竣工决算进行审计。《审计报告》中“六、审计发现问题”载明“（三）根据移民分配规定，目前向安置户收取住宅费用平均为1747.1元/㎡，而住宅单位成本1648.22元/㎡，存在多收情况”。后，案外人胡方算等五位“安置户代表”签收了上述《审计报告》一式三份。原告从前述“安置户代表”处获得了《审计报告》。因认为审计报告中的住宅单位成本过高，原告提起本案诉讼，请求法院判令被告退还多收的集资建房款项（具体金额按工程造价的司法鉴定结论确定）。在本案审理过程中，被告于2020年5月9日在报纸、锦西景园小区现场张贴《公告》，通知该小区的“9.4”洪灾灾民、下山脱贫移民以及土地征地的安置户办理退款相关事宜。原判认为：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（2020年1月1日起实施）第二十八条规定，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。原告叶增清与被告上塘中心城区管委会于2013年4月24日签订《上塘城西新村安置房合同书》，现双方对履行该合同书发生纠纷，应适用当时的法律、行政法规及司法解释。《中华人民共和国合同法》第八条规定，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。原、被告双方在《上塘城西新村安置房合同书》中约定工程审计决算后进行核价，对原告已缴纳的安置房款项多还少补，现被告根据有审计资质的温州瓯江会计师事务所有限公司出具的《审计报告》的住宅单位成本价与原告进行结算，符合双方的约定。原告对《审计报告》的质疑，缺乏事实与法律依据，本院不予支持。原告申请本院委托重新审计，依据不足，本院不予准许。综上所述，原告要求判令被告按本院委托重新审计的结果与其进行结算的诉讼请求，依法应予以驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告叶增清的诉讼请求。上诉人叶增清上诉称：一、涉案审计报告结论不应采纳。被上诉人单方面选定审计单位，剥夺上诉人参与选定审计单位的权利和反映情况的资格，且审计报告存在多处错误。该工程项目部成本支出有误，存在虚增成本造假；认定征地费用、填土方费成本支出过高，相关农贸市场及综合楼归村委会所有，对应征地费用不应计算入安置房成本；人防费、营业税、墙改押金、防治白蚁费、地质勘测费、档案咨询保管费、有线电视台设施费等成本支出存在问题。二、根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十九条的规定，原告有证据或正当理由表明被告据以认定案件事实的鉴定结论可能有错误的，在举证期限内申请重新鉴定的，法院应予准许。一审法院无视上诉人重新审计之申请，直接判决，属适用法律错误。被上诉人上塘中心城区管委会答辩称：一、上诉人以对审计报告的质疑为由，认为原判法律适用错误，要求撤销原判，没有相应的事实和法律依据。原判认定事实清楚，适用法律正确。二、审计部门在计算安置房建设成本时已经将农贸市场、村委会综合办公楼及道路建设的费用扣除，未纳入移民安置房建设成本。当事人在一审提供的证据已随案移送本院。原判认定的事实有证据证实，本院予以确认。二审中，上诉人提交了人防异地建设费核定单、《永嘉县下山移民实施办法（试行）》《关于帮助灾民房屋重建和安置有关问题的通知》、关于施永寿等同志信访事项的答复意见书、永嘉县北墩西移民新村工程委托代建合同书等，以证明涉案审计报告存在错误。这部分证据与本案处理没有关联，本院不做评判。同时，为证明上塘中心城区管委会的主体资格问题，上诉人补充提供了温委发【2011】32号《中共温州市委温州市人民政府关于都市型功能区建设的指导意见》、温委发【2011】65号《中共温州市委温州市人民政府关于永嘉县设立都市型功能区的批复》、《关于印发永嘉上塘中心城区管理委员会职能配置、机构设置和人员编制方案的通知》，以证明被上诉人具有行政诉讼被告主体资格；被上诉人提交了温市编【2019】18号《关于同意确定永嘉上塘中心城区管理委员会机构规格的批复》。本院审查认为，上述证据经当事人质证，双方对证据的真实性、合法性及与本案的关联性均无异议，应予以采纳。据此，本院补充认定如下事实：上塘中心城区管委会系永嘉县人民政府的派出机构，根据设立文件其在永嘉县人民政府领导下，对上塘中心城区行使统一规划、统一建设、统一管理职责。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”据此，行政诉讼的适格被告应为行政机关，或者法律、法规、规章授权行使行政职权的行政机关的内设机构、派出机构或其他组织；如果未经法律、法规或者规章的授权，则应按照行政委托关系确定该行政机关为被告。本案中，温州市人民政府关于都市型功能区建设的指导意见并非规章，而上塘中心城区管委会系永嘉县人民政府的派出机构，其行使行政职权并无法律、法规或者规章之授权，对于因此发生的行政诉讼，应当按照行政委托关系由永嘉县人民政府作为被告。上塘中心城区管委会并非行政诉讼的适格被告，本案依法应裁定驳回起诉。原审法院迳行以上塘中心城区管委会为本案被告作出判决不当，本院予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下：一、撤销浙江省温州市鹿城区人民法院（2020）浙0302行初32号行政判决；二、驳回上诉人叶增清的起诉。本案一、二审受理费依法免收。本裁定为终审裁定。审 判 长 林青青审 判 员 郑 宇审 判 员 曾晓军二〇二〇年十二月二十一日法官助理 戴雯雯代书记员 陈 敏