西 安 铁 路 运 输 法 院     行 政 裁 定 书     （2020）陕7102行初1691号     原告李振选，男，汉族，公民身份号码，住西安市未央区经十七路枣园西村55号。   委托代理人李娜（系原告李振选之女），女，汉族，，公民身份号码，住址同上。   被告西安市未央区城中村和棚户区改造事务中心，住所地西安市浐灞大道2202号。   法定代表人王晓熊，主任。   出庭负责人路良，副主任。   委托代理人赵淼，陕西智冠律师事务所律师。   被告西安市未央区未央宫街道办事处，住所地西安市未央区北二环西段。   法定代表人王均利，主任。   出庭负责人辛鹏，副主任。   委托代理人高肖，陕西索骥律师事务所律师。   原告李振选因与被告西安市未央区城中村和棚户区改造事务中心（以下简称未央区棚改中心）、西安市未央区未央宫街道办事处（以下简称未央宫街办）行政强制一案，于2020年6月17日提起行政诉讼，本院于2020年7月20日受理后，本院于2020年7月23日向二被告邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月15日公开开庭审理了本案。原告李振选的委托代理人李娜及被告未央区棚改中心副主任路良及委托代理人赵淼、被告未央宫街办副主任辛鹏及委托代理人高肖到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。   原告李振选诉称，一、2018年11月17日，西安市未央区人民政府发布未政发（2018）38号《关于枣园村棚户区改造房屋征收的决定》(以下简称《征收决定》)。在其未签订《房屋征收补偿协议》的情况下，于2019年2月23日中午，被告突然对原告李振选集体土地上的合法住宅进行强制拆除。后虽因及时发现，阻止了强制拆除行为的进一步实施，但是家中院墙已经被强制拦腰截断，房屋住宅使用的安全性受到极大破坏，财产及人身安全无法保障，导致房屋无法正常居住。同时，大量建筑物残体从高空落下直接砸向原告李振选家中楼梯，严重破坏了其承重结构，致使其存在严重安全隐患，无法正常使用；二、强制拆除依据违法:被告依据未政发《征收决定》作出强制拆除行为，而陕西省高级人民法院(2019)陕行终1175号行政判决书中已明确确认该《征收决定》违法；三、强制拆除实施主体违法:《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条规定:“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不在补偿决定规定的期限内搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，任何情况下依法实施强制拆除的实施主体应该是人民法院，被告不具备依法实施强制拆除的资格；四、强制拆除职权违法：依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条的规定，县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定。此外，市、县人民政府土地行政主管部门还依法具有公告征地补偿安置方案，按照征地补偿安置方案组织实施、拨付征地补偿安置费用给相关权利主体等一系列紧密联系、不可分割的法定职权。综上，在当地市、县人民政府未对补偿安置主体有特殊规定的情况下，拆除征收范围内合法建筑的行政职权归属于土地行政主管部门。实施强制拆除既是土地行政主管部门必须行使的法定职权，也是其必须履行的法定义务，更是其应尽的责任;在法律没有相应授权性规范的前提下，土地行政主管部门无权将法律已经明确规定的行政强制职权再行赋予其他主体行使。由此可知，被告不具备强制拆除合法建筑的法定职权；五、强制拆除程序违法:1.根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条规定，只有被征收人在法定期限内未申请行政复议或提起行政诉讼，同时又在补偿决定规定的期限内未搬迁的情况下，方可依法申请人民法院强制执行。(1)被征收人已在法定期限内提起行政诉讼;(2)被告并未依法作出补偿决定。由此可见，依法强制拆除之前首先要有补偿决定，如果没有补偿决定，任何单位都不能采取强制拆迁。2.根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条之规定，被告明显违反上述规定。被告应该依据行政强制法第13条，35条，37条以及征收土地公告办法第14条之规定。综上所述，请求判决确认被告强制拆除行为违法。现诉至法院，诉讼请求：请求依法判决确认二被告于2019年2月23日强制拆除原告位于枣园村合法住宅院墙的行为违法。   被告未央区棚改中心辩称，一、根据未政发(2018)38号《关于枣园村棚户区改造房屋征收的决定》，其既不是征收主体也不是具体实施单位，亦未实施原告李振选所诉拆除行为，其不是本案适格的被告；二、原告李振选的起诉已过起诉期限。原告李振选在诉状中自述案涉房屋已于2019年2月23日拆除，原告李振选于2019年2月23日就已经知道行政行为内容。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，原告李振选自知道行政行为内容之起已超过一年才提起诉讼，起诉已超过起诉期限。综上所述，请求人民法院依法驳回原告李振选的诉讼请求。   被告未央宫街办辩称，其并未对原告李振选的房屋院墙进行拆除，其不是本案适格被告。枣园村棚户区改造项目于2018年11月17日作出未政发(2018)38号《西安市未央区人民政府关于枣园村棚户区改造房屋征收的决定》及未政告字（2018）14号《西安市未央区人民政府关于枣园村棚户区改造房屋征收工作的通告》，虽然涉案的征收决定被陕西省高级人民法院判决确认违法，但是涉案征收决定已经按照陕西省高级人民法院的判决履行了补救手续的措施（即2020年7月14日，枣园村棚户区改造项目已经取得陕西省人民政府《关于西安市2018年度国务院批准城市建设用地第四十八批次实施方案的批复》土地审批件，同时相关监管资金已经到位）。枣园村棚户区管改造项目是西安市迎接“十四运”的重点保障项目，规划建设枣园村安置住宅项目、并配套建设两所幼儿园、3条市政道路和高压线缆落地工程，建成后将彻底改变枣园村脏乱差的居住环境，有效缓解周边交通拥堵压力。2018年11月18日，西安市未央区人民政府启动了枣园村棚户区改造项目。在此之前，西安市未央区枣园村棚户区改造遗留问题拆迁指挥部(西安市未央区人民政府成立)工作人员多次向原告李振选（户）解释搬迁安置及补偿的相关法规及政策，并向原告李振选（户）送达了安置补偿《告知书》《催告函》等相关法律文书，希望其配合指挥部的征收搬迁工作，但原告李振选（户）始终不予以配合。2020年7月14日，枣园村棚户区改造项目已经取得陕西省人民政府《关于西安市2018年度国务院批准城市建设用地第四十八批次实施方案的批复》土地审批件，同时相关监管资金已经到位。按照市迎十四运建设指挥部督导要求及2020年7月9日《西安市未央区人民政府关于实施枣园区域配套市政道路建设工程的通告》，原告李振选（户）房屋占道路红线，已严重影响到市政道路及安置楼建设。西安市未央区枣园村棚户区改造遗留问题拆迁指挥部于2020年7月28日对原告李振选（户）房屋进行拆除。被告未央宫街办并未于2019年2月23日对李振选（户）房屋的院墙进行拆除。综上，请求法院裁定驳回原告李振选的起诉。   经审理查明，原告李振选系西安市未央区经十七路枣园西村村民，在该村拥有宅基地及房屋。2018年11月17日，西安市未央区人民政府作出未政发（2018）38号《关于枣园村棚户区改造房屋征收的决定》（以下简称《征收决定》），《征收决定》决定对枣园村集体土地上的房屋予以征收；列明征收范围：东起文景路，西至明光路两侧，北起纬三十一街（规划路），南至方新路（具体范围以规划定点图和测量成果表为准）；征收主体是西安市未央区人民政府；征收组织工作为西安市未央区城中村（棚户区）改造办公室负责；征收实施工作由西安市未央区未央宫街道办事处负责。原告李振选的房屋在此次征收范围之内。原告李振选对《征收决定》不服，以西安市未央区人民政府为被告，向西安铁路运输中级法院提起“请求撤销西安市未央区人民政府作出的《征收决定》”的行政诉讼，西安铁路运输中级法院于2019年8月8日作出（2019）陕71行初349号行政判决书，判决确认西安市未央区人民政府作出的《征收决定》违法，责令西安市未央区人民政府对《征收决定》中涉及到的土地性质的依法转变，监管资金足额如期到位等程序采取补救措施。原告李振选及西安市未央区人民政府均不服，上诉至陕西省高级人民法院，陕西省高级人民法院于2019年12月2日作出（2019）陕行终1175号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2020年3月13日，西安市未央区人民政府办公室作出未政办发（2020）2号《关于成立枣园村棚户区改造遗留问题拆迁指挥部的通知》，决定成立枣园村棚户区改造遗留问题拆迁指挥部。   另查，原告李振选宅基地上的房屋于2020年7月28日被整体拆除。   再查，被告未央区棚改中心系西安市未央区人民政府全额拨款的事业单位。西安市未央区城中村（棚户区）改造办公室更名为西安市未央区城中村和棚户区改造事务中心。   本院认为，本案的核心争议焦点为：一、本案二被告是否为适格被告；二、原告李振选的起诉是否符合法律规定提起行政诉讼的条件。   关于焦点一，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款、第三款的规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案中，《征收决定》确定的征收主体是西安市未央区人民政府；征收组织工作为西安市未央区城中村（棚户区）改造办公室负责；征收实施工作由西安市未央区未央宫街道办事处负责。根据上述规定，被告未央区棚改中心系西安市未央区人民政府全额拨款的事业单位，西安市未央区人民政府授权其负责征收组织工作应视为西安市未央区人民政府的委托行为，原告李振选如认为涉案院墙被拆除的行为是被告未央区棚改中心实施的，应以西安市未央区人民政府为被告提起行政诉讼，故被告未央区棚改中心不是本案适格被告。被告未央宫街办作为征收实施单位，如果原告李振选认为涉案院墙被拆除的行为是被告未央宫街办实施的，亦应以西安市未央区人民政府为被告提起行政诉讼，故被告未央宫街办亦不是本案适格被告。但原告李振选认为《征收决定》确定的二被告为征收主体和实施单位，二被告为适格被告坚持起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告;原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”的规定，原告李振选认为其以西安市未央区人民政府为被告向西安铁路运输中级法院起诉后，被释明应以本案二被告为被告，其仅向本院提交了《情况说明》，在本院责令其庭后提交其向西安铁路运输中级法院所提交的起诉状及法院释明的内容后，其并未提交，本院无法判断该份《情况说明》里所诉行政行为与本案所诉行政行为是否一致，亦无法判断西安铁路运输中级法院向原告李振选释明西安市未央区人民政府非适格被告的内容。故原告李振选如认为二被告对其房屋实施了拆除行为，应以西安市未央区人民政府为被告。原告李振选拒绝变更被告，其起诉依法应当裁定驳回。   关于焦点二，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起诉讼应当有具体的事实根据。原告李振选诉称二被告于2019年2月23日强制拆除其位于枣园村住宅院墙，对本次拆除行为亦未报警，且原告李振选的房屋已于2020年7月28日被整体拆除，二被告均辩称其未对原告李振选的院墙实施拆除行政行为，原告李振选提交的照片无拍摄时间，无法证明其房屋院墙于2019年2月23日被二被告强制拆除的基础事实。故原告李振选提起本次诉讼缺乏事实依据，不符合法律规定提起行政诉讼的起诉条件。   需要提醒的是，原告李振选在无法证明其房屋院墙于2019年2月23日被拆除的情况下，原告李振选的房屋于2020年7月28日已被整体拆除，原告李振选可就该次拆除行为提起行政诉讼，并不影响其对房屋院墙合法权益的救济。   综上，原告李振选的起诉缺乏事实依据，不符合法律规定提起行政诉讼的起诉条件。所诉二被告均不适格。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）、（三）项之规定，裁定如下：   驳回原告李振选的起诉。   案件受理费50元（原告已预交），退还原告李振选。   如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。         审判长  薛科平   人民陪审员  刘京菊   人民陪审员  梁秀兰     二〇二〇年十二月十八日     法官助理   程小龙     书记员  康晨光       附法律条文：   《最高人民法院关于适用的解释》   第六十九条 有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：   (一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的;   (二)超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的;   (三)错列被告且拒绝变更的;   (四)未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的;   (五)未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的;   (六)重复起诉的;   (七)撤回起诉后无正当理由再行起诉的;   (八)行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的;   (九)诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的;   (十)其他不符合法定起诉条件的情形。   前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正;在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。   人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。