吉林省长春铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）吉71行终188号 上诉人（原审原告）国彦文，男，1949年7月3日出生，汉族，住长春市绿园区。 委托代理人王雪霞，北京圣运（天津）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）长春市规划和自然资源局，住所地长春市南关区南环城路**。 法定代表人杨少清，局长。 委托代理人徐毅桐，该局工作人员。 委托代理人田可佳，吉林衡丰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）长春市人民政府，住所，住所地长春市人民大街**div> 法定代表人张志军，市长。 委托代理人李帅，长春市司法局工作人员。 上诉人国彦文因与被上诉人长春市自然资源局、长春市人民政府责令交出土地一案，不服长春铁路运输法院（2020）吉7101行初120号行政判决，向本院提起上诉。本案现已审理终结。 原审法院认定，2018年3月26日吉林省国土资源厅（现吉林省自然资源厅）作出吉国土资耕函〔2018〕92号批复，批复：“同意你市将农民集体农用地26.6904公顷（其中耕地25.8633公顷）转为建设用地并办理征地手续，同时同意征收农民集体建设用地2.9628公顷。以上共计批准建设用地29.6532公顷。用于住宅项目建设。……”2018年4月4日绿园区政府发布了〔2018〕第01号《长春市人民政府2013年实施方案19征收土地公告》，公布了批准征地项目基本情况、被征收土地所有权人、征用土地位置、被征用土地面积和地类、被征用土地补偿标准等内容。2018年4月9日，长春市国土资源局绿园分局作出《长春市人民政府2013年实施方案19征地补偿安置方案公告》，公布了被征收土地位置、面积、区片地价标准、安置途径等内容，“两公告”送达至杨家村村委会后，杨家村村委会在该村进行了张贴公示。2018年12月20日绿园区政府作出《长春市绿园区人民政府关于吉林省国土资源厅关于长春市人民政府2013年城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案19的批复中29.6532公顷土地上房屋等附着物的征收补偿安置方案》，该方案在被征收地块公示。2018年12月24日绿园区政府作出《绿园区新竹花园原规划的四组团棚户区改造项目社会稳定风险评估报告》。绿园区征收办工作人员在上述征地范围内进行土地征收的各项工作。2018年12月29日，经被征收人协商选定由吉林省共建伟业房地产估价有限责任公司承担绿园区新竹花园原规划的四组团棚户区改造项目的评估工作。 原告国彦文为吉林省东融实业有限公司雅深分公司负责人，营业场所为长春市绿园区杨家村四队。吉林省纵维测绘有限公司对国彦文被征收土地地上物及附属物测绘后，出具了《吉林省房产面积测绘成果报告》。2019年8月29日，绿园区征收办工作人员与国彦文就征收补偿进行协商，双方未能达成一致意见。2019年10月15日，吉林省共建伟业房地产估价有限责任公司以国彦文为被征收人出具了《长春市房屋征收补偿分户评估报告》（序号E16-1），评估金额为854,944元。2019年10月18日向国彦文送达该份报告，《送达回证》上注明“拒签”“见证人：刘立发、王占峰”。刘立发、杨凤兰、王占峰为杨家村村委会工作人员。2019年12月3日，绿园区政府对国彦文作出长绿征补告字〔2019〕55号《地上物征收补偿告知书》，告知国彦文：附属物补偿金额为854,944元（长春市集体土地上房屋征收补偿分户评估报告）。请被征收人在接到本告知书后7个工作日内选择其中一种补偿方式并与征收部门签订征收补偿协议。逾期仍达不成补偿协议或不选择房屋补偿方式的，征收部门将采取货币补偿的方式对被征收人的房屋等附着物补偿款进行专户存储。违反土地管理法律、法规规定，阻挠征收土地的，以及所有权人无正当理由拒绝接受补偿，且拒不交出土地和房屋等附着物的，由国土部门书面责令所有权人交出土地和房屋等附着物；在责令交出土地和房屋等附着物搬迁期限内不搬迁的，申请人民法院强制执行。2019年12月7日绿园区征收办工作人员将《地上物征收补偿告知书》送达给国彦文，《送达回证》上载明受送达人拒签，见证人刘立发、王占峰。绿园区房屋征收经办中心专户上有590余万征收资金用于剩余未达成协议被征收人补偿款发放。 2020年4月10日，市规自局作出长规自然发〔2020〕54号《责令交出土地决定书》。2020年4月15日送达至国彦文家中，国彦文在拒绝在《送达回证》上签字，刘立发、杨凤兰在见证人签章位置签字。备注载明依国彦文要求4月23日到其家中送达《责令交出土地决定书》。国彦文对《责令交出土地决定书》不服，向被告市政府申请行政复议，2020年7月1日被告市政府作出长府复〔2020〕1416号《行政复议决定书》，维持了市规自局作出的长规自然发〔2020〕54号《责令交出土地决定书》。 原审法院认为，被告市规自局作为市级土地行政主管部门，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，具有作出被诉行政行为的法定职权。本案争议焦点为被诉《责令交出土地决定书》《行政复议决定书》是否合法，应否予以撤销的问题。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，被征收人对土地补偿有争议的，应当先向人民政府申请处理，不能直接向人民法院提起诉讼。本案中，原告主张被告市规自局委托的评估机构针对原告的《评估报告》存在错误，安置补偿金额不合理。该项主张是被征收人对土地补偿存在争议。依据前述法律规定，原告对土地补偿存在争议应先行由人民政府协调、裁决解决。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”本案中，绿园区政府经过协商、评估等程序，针对原告作出《地上物征收补偿告知书》，送达后原告未就该“补偿告知”提起复议或诉讼，且拒绝交出土地，已经影响征收工作的正常进行，被告市规自局作出的被诉《责令交出土地决定》符合前述规定，并无不当。 依照《行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定申请期限超过六十日的除外；”该法第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内做出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日除外。”该法第二十八条（一）项：“具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。”市政府在接到国彦文不服市规自局作出的案涉《责令交出土地决定书》的复议申请后进行了审查核实，认为市规自局作出的案涉《责令交出土地决定书》并无不当，维持该案涉《责令交出土地决定书》，故市政府在法定期限内作出了《行政复议决定书》，对市规自局作出的《责令交出土地决定书》的处理结果予以维持并送达国彦文，其认定事实及程序处理合法合规。综上，判决驳回原告国彦文的诉讼请求。案件受理费50元，由原告国彦文负担。 国彦文上诉称，吉林省国土资源厅作出的《关于长春市人民政府2013年城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案19的批复》（吉国土资耕函〔2018〕92号）没有依据，该批复无效，被上诉人责令上诉人交出土地没有事实根据。一审法院在庭审过程中偏袒被上诉人，应由被上诉人举证证明行政行为合法；一审法院仅以部分证据加盖了行政机关的印章，就对该证据予以确认，明显不当。故请求撤销一审判决，发回重审或改判撤销长规自然发〔2020〕54号《责令交出土地决定书》、长府复〔2020〕1416号《行政复议决定书》。 长春市自然资源局辩称，被上诉人作出的《责令交出土地决定书》事实依据清楚、程序合法、适用法律正确。绿园区政府已依法向上诉人作出《地上物补偿告知书》，现补偿款已存至征收补偿专户，上诉人无正当理由拒绝接受补偿，且拒绝交出土地，严重影响征收土地方案的实施。故被上诉人作出《责令交出土地决定书》正确，请求判决驳回上诉，维持原判。 长春市人民政府辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律准确，请求判决驳回上诉维持原判。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条、第十四条的规定，责令交出土地行为不解决安置补偿争议，人民法院针对该行为主要进行形式要件审查。本案中，经省政府批准，吉林省国土资源厅已作出《关于长春市人民政府2013年城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案19的批复》（吉国土资耕函〔2018〕92号）；组织实施机关对征地批复及安置补偿方案进行了公告；针对国彦文补偿问题，绿园区政府已作出长绿征补告字〔2019〕55号《地上物征收补偿告知书》，补偿款已进行专项存储。在上诉人拒绝交出土地的情形下，长春市自然资源局作出责令交出土地决定，符合法律规定的形式要件。长春市政府对该责令交出土地决定复议维持并无不当。上诉人虽对吉国土资耕函〔2018〕92号批复有异议，但该批复作出后，上诉人未通过申请行政复议等方式寻求救济。在此情形下，否定该批复效力依据不足。关于安置补偿争议，应在上诉人针对《地上物征收补偿告知书》提起的行政诉讼中解决。 综上，原审判决驳回国彦文的诉讼请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由国彦文负担。 本判决为终审判决。 审判长  王宇焘 审判员  李长清 审判员  包 娜 二〇二〇年十二月十八日 书记员  邢 爽 附：相关法律条文 中华人民共和国土地管理法实施条例 （1999年1月1日施行，2014年7月29日修正） 第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。 被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。 市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。 征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。 第四十五条违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。 最高人民法院关于审理 涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定 法释〔2011〕20号 第十条土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。 第十四条县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件： （一）征收土地方案已经有权机关依法批准； （二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为； （三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行； （四）符合最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件。 人民法院对符合条件的申请，应当裁定予以受理，并通知申请人；对不符合条件的申请，应当裁定不予受理。