浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行终1739号 上诉人（原审原告）沈凯，男，1982年8月4日出生，汉族，住浙江省杭州市萧山区。 委托代理人张旭勇，浙江诚如律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州钱塘新区管理委员会，住所地浙江省杭州钱塘新区江东一路**。 法定代表人朱党其，该管委会主任。 委托代理人虞志军。 委托代理人丁兴，浙江天册律师事务所律师。 原审第三人沈维良，男，1954年7月28日出生，汉族，住浙江省杭州市萧山区。 沈凯诉杭州钱塘新区管理委员会（以下简称钱塘新区管委会）及第三人沈维良行政协议一案，浙江省杭州市中级人民法院于2020年8月27日作出（2020）浙01行初58号行政裁定。沈凯不服，向本院提起上诉。本院于2020年9月25日立案后依法组成合议庭，并于2020年11月9日在本院对各方当事人进行了询问。上诉人沈凯及其委托代理人张旭勇，被上诉人钱塘新区管委会的委托代理人虞志军、丁兴到庭参加询问。原审第三人沈维良经本院传票传唤无正当理由未到庭参加询问，不影响案件审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2012年2月，杭州市萧山区戴村镇青山村经济联合社经村民会议同意，与沈维良签订围垦土地承包合同，将位于围垦垦区的石牛山片农用耕地65.5亩承包给沈维良使用，承包经营期限自2010年12月1日至2016年11月30日，并约定土地承包金等权利义务事项。2018年5月16日，杭州市萧山区戴村镇青山村经济联合社经村民会议同意，又与沈维良签订围垦土地承包合同，将位于围垦垦区的石牛山片农用耕地34.58亩承包给沈维良使用，承包经营期限自2016年12月1日至2021年11月30日，并约定土地承包金等权利义务事项。2016年12月5日，沈维良与沈凯签订租赁合同，约定沈维良将其从杭州市萧山区戴村镇青山村经济联合社承包的位于戴村镇青山村石牛山的围垦土地中的约5亩土地租赁给沈凯使用。租赁时间为2016年12月2日至2021年11月30日。沈凯在上述租赁的土地上种植了三株红豆杉和十五株迎客松。2018年11月15日，因钱江隧道南接线江东三路工程建设需要，杭州大江东产业集聚区管理委员会的内设机构杭州大江东产业集聚区规划国土建设局与沈维良签订江东三路戴村镇飞地经营户拆迁补偿协议，对江东三路戴村镇青山村段经营户沈维良的拆迁补偿事宜进行了约定，协议第1点“评估总额”中（3）明确“重大苗木搬迁费：153540元（重大苗木511800元×30%）”。上述苗木包括前述沈凯在沈维良承包地上种植的十八株苗木。沈凯提起本案诉讼，请求确认上述协议约定条款无效。原审法院另查明，2019年4月2日，经浙江省人民政府批准，设立杭州钱塘新区，杭州钱塘新区的范围包括杭州大江东产业集聚区和杭州经济技术开发区。2019年4月16日，杭州市人民政府办公厅又发布《中共杭州钱塘新区工作委员会、杭州钱塘新区管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》，规定钱塘新区管委会的职责包括钱塘新区的用地管理工作。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”该法第九条规定“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。……”该法第十四条第一款规定“农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，……发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。”该法第十五条规定“……农民集体所有的土地，可以由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产。发包方和承包方应当订立承包合同，约定双方的权利和义务。……”“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”据此，在国家征收土地过程中，有权与土地征收方签订补偿协议并从人民政府及其土地行政主管部门处取得补偿的，应当是持有土地所有权证、土地使用权证或者虽未取得土地权属证书但已依法取得土地所有权、土地使用权的主体。本案中，根据我国土地属于国家所有或农民集体所有的制度，沈凯依法不可能成为案涉苗木所在土地的土地所有权人，其也未取得案涉苗木所在土地的土地使用权证，而根据前述法律规定，依法取得集体所有土地使用权的主体，应当与作为发包方的村集体经济组织或村民委员会等签订承包合同，在沈凯未与案涉苗木所在土地的村集体经济组织或村民委员会等签订承包合同的情况下，其亦非有权与土地征收方签订补偿协议并从人民政府及其土地行政主管部门处取得补偿的土地使用权人。综合上述意见，沈凯依法不可能成为案涉补偿协议的签订主体，也即案涉补偿协议与沈凯不具有法律上的利害关系。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”该法第四十九条第（一）项规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”沈凯因与被诉行政行为无利害关系，故不符合行政诉讼法第四十九条规定，依法应驳回其起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回沈凯的起诉。 沈凯上诉称：一、上诉人是土地实际使用人，具有原告资格。 《最高人民法院关于土地实际使用人对行政机关出让土地的行为不服可否作为原告提起诉讼问题的答复》（[2005]行他字第12号）明确指出：“土地的实际使用人对行政机关出让土地行为不服，可以作为原告提起行政诉讼。”本案中，上诉人作为案涉5亩土地的实际使用人，与土地征收行为具有利害关系，可以作为原告对案涉拆迁补偿协议提起行政诉讼。二、上诉人作为十八株苗木所有权人，具有原告资格。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条规定：“下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。”根据原审查明的事实，上诉人是案涉三株红豆杉和十五株迎客松的所有权人。案涉协议约定了上诉人所有的案涉苗木的搬迁补偿费，故上诉人与该协议具有利害关系。三、被上诉人和原审第三人沈维良在明知案涉苗木是上诉人所有的情况下，仍然在协议中约定了案涉苗木搬迁费，属于恶意串通损害第三人合法权益，应当无效。 综上，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。 钱塘新区管委会答辩称：一、原审裁定对被上诉人与沈维良签订案涉补偿协议等事实均已在充分查明的基础上作出了认定。二、原审裁定对上诉人与案涉行政协议不具有利害关系的认定符合法律规定。案涉土地直接承包户为沈维良，沈维良有权与土地征收方签订补偿协议并取得补偿。上诉人系二级承包户，仅为案涉苗木的所有权人，并非案涉苗木所在土地的使用权人，不具备与上诉人签订补偿协议的主体资格，故案涉补偿协议与上诉人不具有法律上的利害关系。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 经审查，本院对原审裁定认定的事实予以确认。另查明，沈维良于2018年11月14日雇用人员对涉案苗木进行挖掘、打包、搬离，并为此与沈凯产生纷争。沈凯于2019年2月28日诉至杭州市萧山区人民法院，请求判令沈维良赔偿其苗木损失3168000元。杭州市萧山区人民法院于2019年4月30日作出（2019）浙0109民初3665号民事判决，驳回沈凯的诉讼请求。沈凯不服，提起上诉。杭州市中级人民法院于2019年7月18日作出（2019）浙01民终4831号民事判决，驳回上诉，维持原判。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条规定：“下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）参与招标、拍卖、挂牌等竞争性活动，认为行政机关应当依法与其订立行政协议但行政机关拒绝订立，或者认为行政机关与他人订立行政协议损害其合法权益的公民、法人或者其他组织；（二）认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人；（三）其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。”人民法院对行政诉讼原告资格的判断需要综合考虑案件情况以及当事人的诉讼请求，除了考虑当事人在本案中是否具有法律保护的权益外，还应当考虑该权益通过本案行政诉讼保护的必要性，包括当事人是否可以或者已经通过比本案行政诉讼更简便的途径进行权利救济。本案中，杭州市萧山区戴村镇青山村经济联合社系与原审第三人沈维良就涉案土地签订承包合同，故上诉人并非涉案土地的承包经营权人。上诉人主张其享有所有权的涉案苗木系原审第三人沈维良实施搬离，且上诉人在提起本案行政诉讼前也已通过对沈维良提起民事诉讼的方式就涉案苗木损失寻求救济，故其再行提起本案行政诉讼缺乏权利保护的必要性。上诉人在二审时主张其提起本案行政诉讼系为启动民事案件再审需要，亦无法作为提起本案行政诉讼必要性之理由。因此，原审法院裁定驳回上诉人起诉的结论，并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  徐亮亮 审判员  马国贤 审判员  刘家库 二〇二〇年十二月三日 书记员  张玉洁