广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行终293号上诉人（原审原告）：清远市清新区龙颈镇添力木材加工厂。住所地：清远市清新区龙颈镇军营东安里村。经营者：官炳良，男，1978年4月24日出生，汉族，住清远市清新区。被上诉人（原审被告）：清远市清新区龙颈镇人民政府。住所地：清远市清新区龙颈镇龙新路31号。法定代表人：郭亮，镇长。出庭应诉负责人：何伟雄，副镇长。委托诉讼代理人：何芳玲，该镇干部。委托诉讼代理人：成惠雄，广东劲龙律师事务所律师。上诉人清远市清新区龙颈镇添力木材加工厂（下称添力木厂）因与清远市清新区龙颈镇人民政府（下称龙颈镇政府）行政强制纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院（2020）粤1803行初72号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2007年10月17日，罗某、苏某与原清新县龙颈镇军营村民委员会及其属下的东安里村民小组签订《合同》。合同约定原清新县龙颈镇军营村民委员会及其属下的东安里村民小组将原旧砖厂及旱地租给罗某、苏某作木材加工厂，租赁期限为2007年1月1日至2036年12月31日止。同年3月，罗某对旧砖厂予以拆除，并重新建设了木材加工厂，有锌铁皮钢架结构的生产车间、水泥砖结构的办公楼、砖瓦结构的宿舍等建筑物。上述建筑物位于原清新县龙颈镇滨江河的河道管理范围内，且未经河道主管机关、国土主管部门等批准建设。罗某、官炳良、欧某等人在上述木材加工厂合作经营，并以龙颈添力木材加工厂的名义对外生产经营。2011年11月8日，欧某在上述地址登记注册成立了清新县龙颈镇添力木材加工厂，属于个体工商户。2013年5月16日，清新县龙颈镇添力木材加工厂予以注销登记。同日，官炳良在上述地址登记注册成立了清新县龙颈镇添力木材加工厂，属于个体工商户。2015年7月14日，清新县龙颈镇添力木材加工厂变更名称为清远市清新区龙颈镇添力木材加工厂（即添力木厂）。为推动河长制湖长制工作取得实效，进一步加强河湖管理保护，维护河湖健康**命，水利部办公厅于2018年7月7日印发办建管〔2018〕130号《水利部办公厅关于开展全国河湖“清四乱”专项行动的通知》，决定自同年7月20日起，用1年时间，在全国范围内对乱占、乱采、乱堆、乱建等河湖管理保护突出问题开展专项清理整治行动，并明确“乱建主要包括：……河道管理范围内修建阻碍行洪的建筑物、构筑物。”随后，广东省水利厅根据上述通知要求印发了《广东省河湖“清四乱”专项行动问题认定及清理整治标准》，明确了乱建的认定标准为“河道管理范围内修建阻碍行洪的建筑物、构筑物（其中民房、厂房、办公房等违法违规建设行为的认定时间从1988年6月10日起算，1988年6月10日前的民房、厂房、办公房以及因改堤后而被动成为堤外房屋的列入历史遗留问题）。”2019年8月27日，清远市清新区全面推行河长制工作领导小组办公室向龙颈镇政府发出《关于要求按照整治方案对滨江河添力木厂实施拆迁整治工作的通知》，认为添力木厂被列入广东省遥感图斑“四乱”问题清单，属于河滩地范围，且与河道没有依赖性，不得补办手续，必须限期拆除搬迁。同日，龙颈镇政府向添力木厂发出《关于要求龙颈镇添力木材加工厂限期内搬迁的通知》，载明“你厂位于滨江河三洲坝河段右岸，被列入省遥感图斑‘四乱’问题清单，经技术咨询单位测量，木厂地面高程低于5年一遇洪水位，属河滩地范围，必须进行整改。根据《广东省水利厅关于印发全省河湖“清四乱”专项行动问题及清理整治标准的通知》（粤水建〔2018〕111号）的规定，民房、厂房和办公用房等与河道没有依赖性的建筑物，不得补办手续，必须限期进行拆除搬迁。请厂房负责人务必确保于11月26日前清走厂房内所有机械设备及财物。”2019年10月15日，清远市清新区水利局向龙颈镇政府发出《关于要求尽快迁拆列入省“清四乱”遥感图斑的添力木厂的函》，认为根据《中华人民共和国防洪法》第二十一条、第二十七条、第三十三条的规定，添力木厂与河道没有依赖性，不能补办相关手续，要求龙颈镇政府尽快对添力木厂进行迁拆。2019年11月1日，龙颈镇政府组织相关人员对添力木厂范围内的有关建筑物实施了强制拆除清理。添力木厂不服，遂向原审法院提起本案诉讼。原审法院另查明，经清远市清新区水利局委托清远市信源设计咨询有限公司对清远市清新区“清四乱”河道管理范围划定。添力木厂涉案建筑物的地理位置高程最低28.68m、最高29.43m，平均29.3m，距离河岸最长81m、最短65m，平均73m；添力木厂的地理高程低于5年一遇的洪水位29.54m及10年一遇的洪水位30.25m。原审法院认为，本案系不服行政机关强制拆除行为而引起的政府行政管理纠纷。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据添力木厂的起诉、龙颈镇政府的答辩、双方当事人的举证与质证等综合分析，本案的争议焦点是：龙颈镇政府实施的涉案强制拆除清理行为是否合法。《中华人民共和国防洪法》第二十一条第三款规定“有堤防的河道、湖泊，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地、行洪区和堤防及护堤地；无堤防的河道、湖泊，其管理范围为历史最高洪水位或者设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区。”本案中，添力木厂涉案建筑物的地理位置高程最低28.68m、最高29.43m，平均29.3m，距离河岸最长81m、最短65m，平均73m；添力木厂的地理高程低于5年一遇的洪水位29.54m及10年一遇的洪水位30.25m。结合龙颈镇政府现场勘查情况、卫星图斑及清远市信源设计咨询有限公司的河道管理范围划定结果，清远市清新区全面推行河长制工作领导小组办公室、清远市清新区水利局、龙颈镇政府认定添力木厂涉案建筑物位于滨江河的河道管理范围内，并无不当。《中华人民共和国水法》第三十七条第二款规定“禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”《中华人民共和国防洪法》第二十二条第一、二款规定“河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用，应当符合行洪、输水的要求。禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条规定“在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准：……（三）在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施；……”本案中，添力木厂的建设者未经河道主管部门、自然资源主管部门等部门同意便擅自建设，属于违法建设，明显违反法律法规的规定。根据《中华人民共和国防洪法》第五十五条“违反本法第二十二条第二款、第三款规定，有下列行为之一的，责令停止违法行为，排除阻碍或者采取其他补救措施，可以处五万元以下的罚款：（一）在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物的；……”的规定，清远市清新区全面推行河长制工作领导小组办公室、清远市清新区水利局、龙颈镇政府认为添力木厂应予以拆除，并无不当，符合公共利益。但是，拆除违法建筑物、构筑物，亦应符合法定程序。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”的规定，对违法建筑物、构筑物、设施等实施强制拆除，应经公告并经法定期限届满后，被执行人仍未自行拆除也未提起行政复议或行政诉讼的，有强制执行权的行政机关才可以依法自行强制执行。本案中，龙颈镇政府未告知添力木厂享有陈述申辩权，违反程序正当原则；其亦未对添力木厂作出行政决定，且在限添力木厂自行清理财物的日期前半个月便实施了强制拆除清理行为，龙颈镇政府的行为显然不当，程序严重违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的……”的规定，由于龙颈镇政府的强制拆除清除行为不具有可撤销的内容，故原审法院对其强制拆除行为确认违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，判决如下：确认被告清远市清新区龙颈镇人民政府于2019年11月1日强制拆除原告清远市清新区龙颈镇添力木材加工厂在清远市清新区龙颈镇军营村民委员会厂房的行政行为违法。本案受理费50元，由被告清远市清新区龙颈镇人民政府负担。添力木厂不服上述判决向本院提起上诉，请求：1.撤销原判，2.判令清新区人民法院对本案重新审理或对裁判理由予以更正。事实与理由：一、龙颈镇政府于2019年11月1日开始拆除添力木厂厂房，并毁坏了厂内设备及财物，原审判决结果正确，但理由不当，损害了添力木厂的合法权益。二、添力木厂不应受行政处罚。加工厂已建成超10年，已过处罚时效。且期间没有重建、扩建，不属于土地管理法第八十三条规定的新建建筑物，不属于防洪法第四十二条规定的“河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物”，不在河道管理范围内，不属于处罚范围。三、龙颈镇政府实施行政强制措施无法律依据。添力木厂向广东省司法厅申请公开《广东省水利厅关于印发全省河湖“清四乱”专项行动问题及清理整治标准的通知》，答复称该信息不存在，应属无效。四、龙颈镇政府拆除木厂的行为违法，未依法作出执法公示、未履行法制审核，未作出行政处罚告知、催告、处罚决定书，拆除时未进行执法记录、使用临时工执法，违反了法律规定。五、清新区全面推行河长制工作领导小组办公室是临时机构，不具备作出处罚决定的主体资格。本案应由县级以上人民政府水利行政主管部门实施处罚，而非龙颈镇政府处罚。七、原审适用法律错误，侵害添力木厂合法权益。被上诉人龙颈镇政府辩称：一、原审判决认定事实清楚。清新区水利局《关于要求尽快迁拆列入省“清四乱”遥感图斑的添力木厂的函》证实，添力木厂位于清新区龙颈镇滨江河三洲坝段，列入省“清四乱”遥感图斑96号，该厂在2006年前后在原有旧砖厂基础上扩建生产至今，经技术单位测量论证，该厂地面高程均低于5年一遇的洪水位。添力木厂未经批准在滨江河三洲坝段建设违法建筑的事实清楚。二、原审判决适用依据正确。根据《中华人民共和国防洪法》第二十一条第三款、第二十七条、第三十三条的规定，在泛洪区建设非防洪建设项目均应报水行政主管部门审查同意方可动工，经验收后才可投入经营。添力木厂位于河道管理范围内，主要生产设施在防洪法和水法颁布实施后才建设，且与河道没有依赖性。根据《广东省河湖“清四乱”专项行动问题认定及清理整治标准》的精神，不能补办手续，必须依法拆除。三、龙颈镇政府是根据上级部门和水利部门相关文件的要求配合职能部门实施拆除行为。本院经审查，原审查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案系行政强制纠纷，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行全面审查。本案的争议焦点是：一、添力木厂的厂房建筑是否属于违法建筑；二、龙颈镇政府实施的强制拆除行为是否合法。关于争议焦点一。《中华人民共和国水法》（2002年10月1日施行）第三十七条第二款规定：“禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”《中华人民共和国防洪法》（1997年施行）第二十一条第三款规定：“……无堤防的河道，其管理范围为历史最高洪水位或者设计洪水位之间的水域、沙洲、滩地和行洪区。”《中华人民共和国河道管理条例》（1988年6月10日施行）第二十五条第三项规定：“在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准：……（三）在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施；”根据上述规定，在河道管理范围内，原则上不允许建设妨碍行洪的建筑物或构筑物，需要在河道滩地修建厂房或者其他建筑设施的，依法应报河道主管机关或其他有关部门批准。本案中，从技术咨询单位的测量数据和划定结果看，添力木厂的厂房建筑地面高程均低于5年一遇的洪水位，均位于滨江河河道管理范围内。添力木厂在河道管理范围内未经河道主管部门批准修建厂房，明显违反了法律和行政法规的规定，属于违法建筑。添力木厂主张其厂房建筑不在河道管理范围内，缺乏理据，本院不予采信。关于争议焦点二。一方面，《中华人民共和国水法》第六十五条第一款规定：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”本案中，添力木厂的厂房属于违法建筑，且与河道没有依赖性、不能补办手续，龙颈镇政府根据法律规定对涉案厂房予以拆除，处理结果并无不当。添力木厂认为其厂房只需罚款不需拆除，理据不足，本院不予采纳。另一方面，根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告、保障当事人的陈述和申辩权、充分听取当事人的意见，当事人逾期仍不履行行政决定且无正当理由的，具有职权的行政机关可以作出强制执行决定。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条还规定，行政机关强制拆除违法建筑物、构筑物前，应当事先公告、限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内既不申请复议且不提起行政诉讼，又不拆除的，才可以依法强制拆除。本案中，龙颈镇政府未经添力木厂同意拆除厂房，属于行政强制行为，应遵守行政强制法的规定。龙颈镇政府在拆除前未保障添力木厂的陈述、申辩权，在拆除通知的告知期限尚未届满的情况下强制拆除了添力木厂的厂房，行为严重违反法定程序。鉴于该拆除行为不具有可撤销内容，原审法院判决确认龙颈镇政府的拆除行为违法，并无不当。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人清远市清新区龙颈镇添力木材加工厂负担。本判决为终审判决。审 判 长 范晓萍审 判 员 赖爱红审 判 员 刘永戈二〇二〇年十二月二十五日法官助理 廖欣欣书 记 员 陈 熙附裁判依据：1.中华人民共和国行政诉讼法第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；