广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终683号上诉人（原审原告）：洪万来，男，1960年9月15日出生，汉族，住广东省阳江市江城区。被上诉人（原审被告）：阳江市阳东区人民政府。住所地：广东省阳江市阳东区东城镇德政路1号。法定代表人：陈里焱，区长。委托代理人：杨华玉，广东晋辉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：阳江市人民政府。住所地：广东省阳江市东风二路60号。法定代表人：温湛滨，市长。委托代理人：陈章钢、黄柱衡，均为阳江市司法局工作人员。上诉人洪万来因与被上诉人阳江市阳东区人民政府（以下简称阳东区政府）、阳江市人民政府（以下简称阳江市政府）政府信息公开纠纷一案，不服广东省阳江市中级人民法院作出的（2018）粤17行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年3月5日，洪万来通过邮寄方式向阳东区政府办公室申请公开东府办（2004）16号文件。2018年3月7日，阳东区政府办公室收到了洪万来提交的政府信息公开申请，并于2018年3月9日要求洪万来对特殊需要提供相关证明材料。2018年3月23日，阳东区政府办公室收到了洪万来提交的政府信息公开申请补充材料。2018年4月4日，阳东区政府办公室对洪万来的政府信息公开申请作出东府办公开［2018］3号《关于申请政府信息公开的答复》，以其提供的《代征土地协议书》及相关材料不能证明东府办（2004）16号文件与洪万来的生产、生活、科研等特殊需要相关联为由，不予公开。洪万来对此不服，于2018年4月10日向阳江市政府申请行政复议，阳江市政府于2018年4月10日予以受理，并于2018年6月4日作出阳府行复［2018］7号《行政复议决定书》，认为阳东区政府作出不予公开的答复事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，维持了阳东区政府作出的东府办公开［2018］3号《关于申请政府信息公开的答复》，并在该复议决定书中告知洪万来如不服该复议决定，可在收到该《行政复议决定书》之日起15日内，向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。2018年6月5日，阳江市政府分别向洪万来及阳东区政府送达了该《行政复议决定书》。洪万来不服，遂向原审法院提起本案行政诉讼，请求判决：1、撤销阳东区政府于2018年4月4日作出的东府办公开［2018］3号《关于申请政府信息公开的答复》，并依法责令其公开东府办（2004）16号文件；2、撤销阳江市政府于2018年6月4日作出的阳府行复［2018］7号《行政复议决定书》。原审法院认为：本案为政府信息公开纠纷。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十三条规定，公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。本案中，洪万来向阳东区政府办公室申请公开相关政府信息，阳东区政府有作出答复的法定职责。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条第（三）项规定：“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容：……（三）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；……”阳东区政府应当主动公开征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况。本案中，洪万来申请公开的东府办（2004）16号文件内容并不属于征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况的内容。因此，洪万来申请公开的信息中并不包括阳东区政府应当主动公开的信息，洪万来主张其在本案中向阳东区政府申请公开的政府信息属于阳东区政府应主动公开的政府信息，理据不足，不予采纳。另外，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（二）项规定，对申请公开的政府信息，属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》第十四项规定，行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。本案中，洪万来申请公开的政府信息是东府办（2004）16号文件，认为该信息与其自身的生产、生活等特殊需要相关联。经查，洪万来提供《代征土地协议书》等材料拟证明其与申请公开的东府办（2004）16号文件存在关联性，但该《代征土地协议书》已被法院生效判决确认无效，洪万来提供的《代征土地协议书》等证明材料不能合理说明申请获取的东府办（2004）16号文件系根据自身生产、生活等特殊需要。且洪万来申请公开的东府办（2004）16号文件也不涉及征收土地的相关情况，该文件属于政府部门日常工作中的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息。故东府办（2004）16号文件与洪万来自身生产、生活、科研等特殊需要无关。因此，阳东区政府以洪万来申请公开的政府信息与其自身生产、生活、科研等特殊需要无关为由作出不予公开的答复，符合上述规定，并无不当。阳江市政府于2018年4月10日受理洪万来的复议申请后，于2018年6月4日作出阳府行复［2018］7号《行政复议决定书》，并于2018年6月5日分别送达洪万来及阳东区政府，未超过《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的60日，其复议程序合法。阳江市政府作出的复议决定认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，其维持阳东区政府作出的政府信息公开答复并无不当。综上所述，阳东区政府针对洪万来的申请已经履行法定答复义务。阳东区政府作出的答复以及阳江市政府作出的复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。洪万来的起诉请求理据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（六）项的规定，判决：驳回洪万来的诉讼请求。上诉人洪万来不服一审判决，向本院提起上诉称：一、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条第一款第（三）项、第十三条的规定，洪万来申请公开东府办（2004）16号文件的政府信息，属于委托征地、开具发票及完善征地手续的相关文件，属于阳东区政府应当重点公开的政府信息。该政府信息与洪万来的生产生活存在直接利害关系，并导致侵犯了洪万来合法使用相关土地的权益。洪万来基于阳东区政府招商引资时出示的东府办（2004）16号文件，才确认和阳东县东城镇房地产开发公司（以下简称东城公司）签订《代征土地协议书》。阳东区政府以洪万来未能证明申请获取的信息与自身生产、生活和科研等需要相关为由不予公开，不符合上述规定。二、洪万来申请公开的政府信息不涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十三条规定的范畴，阳东区政府依法应当予以公开。同时，洪万来一审时提供的《代征土地协议书》《征地协议书》《洪万来厂总平面规划图》及《金村村委会证明》等证据，证明洪万来已在涉案政府信息涉及的土地上投资建厂、种植及养殖，形成事实上的利害关系。虽然《代征土地协议书》被确认无效，但洪万来履行合同义务，对涉案土地进行管理、投资等系列行为已构成事实行为，与申请公开的政府信息存在关联性事实。三、阳东区政府应当对涉案政府信息系过程性信息承担举证责任，一审判决在未审查信息实质内容的情况下，即以过程性信息、与洪万来生产、生活无关为由驳回洪万来的诉讼请求，系证据不足，适用法律错误，应予撤销。请求：撤销一审判决，改判支持其全部诉讼请求。被上诉人阳东区政府于二审时书面答辩称：一、阳东区政府作出政府信息公开答复，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。由于洪万来提供的《代征土地协议书》已由另案生效民事判决认定为无效，且无法提供其他充分的证明材料，根据《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》中“五、关于依申请公开政府信息问题”的第十四项“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供；……”的规定，阳东区政府作出不予公开的答复。二、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十一条第一款第（三）项的规定，洪万来申请公开的东府办（2004）16号文件内容不涉及征收土地相关情况的文件，同时该文件属于政府部门间在日常工作中的内部管理信息以及处于讨论、研究、审查中的过程性信息，不属于应公开的政府信息，可不予公开。综上所述，原审法院判决驳回洪万来的诉讼请求正确，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人阳江市政府于二审时书面答辩称：阳江市政府作出的行政复议决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。原审法院判决驳回洪万来的诉讼请求，同样事实清楚，证据充分，适用法律正确。洪万来提供的《代征土地协议书》已被法院生效判决确认为无效，洪万来申请公开的政府信息与代征土地之间的关联性受到阻断，《代征土地协议书》等证据未能建立起与洪万来申请公开的政府信息之间的关联性，因此，阳东区政府作出政府信息公开答复，并无不当。对于阳江市政府受理、办理行政复议案件的程序，各方当事人在一审程序中均没有异议，洪万来上诉也未提出异议。综上所述，请求驳回上诉，维持原判。二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。二审另查明：东城公司与洪万来、第三人简世坤委托合同纠纷一案，广东省高级人民法院作出（2015）粤高法民二提字第5号《民事判决书》，判决维持阳江市中级人民法院（2013）阳中法民二终字第27号民事判决。该判决认为东城公司和洪万来签订的《代征土地协议书》无效，东城公司应返还收取洪万来的全部征地款，对洪万来主张东城公司应当赔偿洪万来本应依约使用涉案土地所带来的土地收益损失2010万元不予支持。本院认为：本案为政府信息公开纠纷。二审需审查阳东区政府作出的政府信息公开答复及阳江市政府作出的行政复议决定是否合《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日起施行）第十一条第（三）项规定：“设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容：……（三）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；……”第十三条规定：“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”国办发［2008］36号《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》中“五、关于依申请公开政府信息问题”的第十四项规定：“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供；……”本案中，洪万来向阳东区政府申请公开东府办（2004）16号文件。经查，洪万来申请政府信息公开时提交的《代征土地协议书》及相关材料，未能证实东府办（2004）16号文件内容属于《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况等应主动公开的政府信息范畴。且对于洪万来与东城公司因委托征地产生的纠纷，另案已生效的民事判决认定东城公司与洪万来于2007年2月5日签订的《代征土地协议书》无效，也一并处理了所涉及的征地款、违约经济损失问题。故原审认定洪万来提供的《代征土地协议书》等证明材料不能合理说明申请获取的东府办（2004）16号文件系根据自身生产、生活等特殊需要，并无不当。因此，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；……”的规定，阳东区政府作出东府办公开［2018］3号《关于申请政府信息公开的答复》告知洪万来不予公开涉案信息并说明了理由，已经履行了答复义务，并无不当。阳江市政府根据《中华人民共和国行政复议法》有关复议受理、审查、决定程序的规定，作出阳府行复［2018］7号《行政复议决定书》，维持阳东区政府作出的被诉答复行为，亦程序合法。原审法院据此判决驳回洪万来关于撤销被诉答复行为和被诉行政复议决定的诉讼请求，事实根据和法律依据充分，本院予以维持。洪万来上诉主张虽然《代征土地协议书》无效，但洪万来对涉案土地进行管理、投资等事实行为与申请公开的政府信息存在关联性事实，一审未予实质审查不当，请求撤销一审判决，改判支持其全部诉讼请求等，因理据不足，本院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人洪万来负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  方丽达审判员  李永梅二〇二〇年十二月二十九日书记员  王秋喆