浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1522号上诉人（原审被告）金华市婺城区人民政府，住所地浙江省金华市婺城区宾虹西路**。法定代表人黄国钧，区长。委托代理人姜春富。委托代理人周力，浙江丰畅律师事务所律师。被上诉人（原审原告）金华市第二面粉厂，住所，住所地浙江省金华市婺城区婺江西路**div>法定代表人盛春林，投资人。委托代理人凌成，国浩律师（杭州）事务所律师。金华市第二面粉厂（以下简称二面厂）因诉金华市婺城区人民政府（以下简称婺城区政府）房屋征收补偿一案，不服浙江省金华市中级人民法院（2019）浙07行初557号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。二审审理期间，为实质解决行政争议，根据双方当事人意愿，本院组织了协调调解，但因故协调调解未果，协调调解期间不计入审理期限。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：为了对危旧房集中、基础设施落后的二七区块旧城区实施改造之公共利益需要，婺城区政府于2014年10月26日作出《关于婺江西路区块旧城改造建设项目房屋征收决定的公告》。公告载明了房屋征收范围，征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。房屋征收部门为：金华市婺城区住房和城乡建设局（以下简称婺城区住建局）。房屋征收实施单位为：金华市婺城区二七区块改造工程指挥部（以下简称指挥部）。二面厂所有的坐落于金华市婺城区婺江西路的房屋被纳入上述征收范围。2014年12月10日，指挥部对婺江西路区块申请改变房屋用途拟认定结果（第二批）进行了公示，拟认定二面厂所有的被征收房屋中3435.05平方米用途为商业用房。2014年12月12日，指挥部作出（2014）20号会议纪要，其中针对二面厂的内容为：“二面厂土地权属按国家相关法律法规处理，提供市政府同意开办市场的抄告单、经工商登记的市场专业许可证等依据，可认定为专业市场。二面厂位于婺江西路厂区的未经登记房屋，参照二七区块内类似房屋认定处理；位于五一路厂区房屋，按原房屋登记面积认定为营业用房，厂区铁路专用线需委托有资质的评估机构评估。”二面厂向指挥部提供了原金华市粮食局金市粮（2000）11号《关于上报金华市粮食批发交易市场建设发展规划的报告》、金华市人民政府办公室（2000）171号《关于金华市粮食批发交易市场建设发展规划的批复》抄告单及工商部门核发的金华市粮食批发交易市场市场名称登记证等材料。2015年1月25日，指挥部作出（2015）6号会议纪要，其中针对二面厂的内容为：“二面厂位于××路××号的房屋，有金华市人民政府办公室抄告单和专业市场名称登记证，整体认定为专业市场（无证建筑除外）。原婺江西路拟认定为营业房的店面不按营业房评估。位于××路××市场范围内改造部分的认定，按市计委（2000）**（应为**）批复（其中二面厂批复面积为1611平方米），实际建筑面积为2755.92平方米，其中已办证1343.29平方米，无证1412.33平方米，考虑到其容积率差额，同意将其中的267.71平方米认定为合法建筑，剩余部分按构筑物处理。位于。位于××路××层房屋局部**建于1957年，当时在**的局部上少批多建**第三层165平方米认定为合法建筑。位于。位于五一路****宿舍楼**71平方米的无证建筑，系于1982年与主体一起建造，系少批多建，同意认定为合法建筑。位于五一。位于五一路上的**房屋土规划部门的要求，由一层的有证建筑改造为二层建筑，根据（2014）20号会议纪要的精神，将一楼房屋805.12平方米认定为营业用房，二楼房屋796.93平方米的房产认定为合法建筑，按住宅评估。”指挥部委托依法选定的评估机构对二面厂的房屋进行了评估并得出初步评估结果为171456957元，但评估报告未作出。二面厂获知上述情况后，筹资归还了被征收房屋抵押担保的银行贷款9000万元，取消了被征收房屋的抵押权。2015年1月30日，二面厂（乙方）与婺城区住建局（甲方）签订了《房屋征收预签约协议》，约定：“在2015年1月30日前，不能签订正式房屋征收补偿协议。由于甲方未能出具评估报告的原因，需在2月14日前，乙方完成房屋征收补偿正式协议签订的，可以享受“每平方米奖励100元”的签约奖政策。”但婺城区住建局未按上述约定履行，在约定时间未出具评估报告，未与二面厂签订补偿协议。直至2017年4月26日，指挥部向二面厂送达了金华市正大房地产估价师事务所有限公司（以下简称正大公司）对涉案房地产作出的评估报告，评估结论为位于××路××号地块地上建筑物的价值为983908元。同年5月2日，二面厂向正大公司提出复核评估申请。正大公司于同年5月10日作出答复：经过复核，贵厂位于××路××号地块地上建筑物的价值为983908元。二面厂又向金华市房地产价格评估专家委员会提出鉴定复核。同年5月26日，该专家委员会作出金征估委（2017）1号鉴定意见：一、正大公司出具的金华正大二七房估字（2017）第10号房地产估价报告书应予以撤销；二、正大公司应在获得估价委托人书面确定评估标的财产范围和空间范围后，重新出具房地产估价报告书。区政府曾向原金华市规划局作出要求明确市二面厂房屋征收涉及规划红线范围图的函。2017年12月29日，原金华市规划局作出金市规函（2017）57号《关于二七区块二面厂房屋征收涉及规划有关情况的复函》称：对贵政府来函要求明确二七区块内二面厂房屋征收涉及的2000年（拍卖当年）有效的规划红线范围图事宜，其时间跨度长且涉及当时企业破产清算过程。我局高度重视，但由于拍卖当年有效的规划红线范围图不属于项目行政许可事项和法定行政许可资料，属于当时部门之间征询中间环节资料，且该事宜已过去近20年，经多方查询我局均未找到拍卖当年有效的规划红线范围图，建议向破产清算组和金信拍卖有限责任公司查询相关资料。金华金信拍卖有限责任公司于2018年1月17日致函指挥部，根据《中华人民共和国拍卖法》第五十四条的规定，我公司已将超过保管期限五年的拍卖资料予以处理，没有该拍卖资料故无法提供相关材料。指挥部亦曾向原金华市国土资源局函询二面厂租赁土地使用权征收补偿有关事宜。2018年12月28日，原金华市国土资源局作出《关于征收市二面厂租赁土地使用权补偿金额确定的回函》称：征收市二面厂租赁土地使用权（包括地上建筑物、构筑物和其他附着物的价值）的补偿金额，由有相应资质的房地产评估机构根据规划用途、尚未履行的租赁年限及地上建筑物、构筑物和其他附着物的价值等因素进行评估，参照评估价格确定。2017年9月30日，二面厂向指挥部提交了《要求尽快作出补偿决定的报告》，指挥部收悉后未作出补偿决定。2017年10月13日，指挥部作出（2017）25号会议纪要，决定取消（2014）20号会议纪要第3条、（2015）6号会议纪要第12条等针对二面厂的相关条款，该决定未告知二面厂。2018年5月10日，二面厂以婺城区政府为被告向该院提起行政诉讼，请求婺城区政府履行法定职责，对二面厂坐落于金华市婺城区二七区块旧城改造征收范围内婺江西路的被征收房屋作出补偿决定。该院于2018年10月17日作出（2018）浙07行初116号行政判决，责令婺城区政府于判决生效之日起六十日内对二面厂坐落于金华市婺城区××路××号××号的被征收房屋作出补偿决定。婺城区政府不服，向浙江省高级人民法院提起上诉。浙江省高级人民法院于2019年3月15日作出（2019）浙行终117号行政判决，维持了该院判决。2019年4月28日，婺城区政府作出（2019）26号二面厂征收遗留问题专题协调会会议纪要，会议原则同意：1.关于租赁土地使用权补偿问题。鉴于该企业当年所缴纳的租赁费用与出让相当，考虑到被征收人的权益，评估补偿也可以相当，不进行权益因素扣减。2.关于五一路未经产权登记房屋补偿问题。因该企业位于五一路的二层房屋未经产权登记（建筑面积为1602.05平方米）为2000年1月14日经金华市国土管理规划局同意后改建，并一直延续经营，且其所占土地为商业租赁土地，持有国有土地使用证，该处房屋应认定为合法商业用房，因其有土地证无房产证，根据二七指挥部（2010）21号会议纪要要求，需扣除5%的权益系数。3.关于剩余使用年限问题。根据市国土资源局回函，该企业土地以2014年10月26日为评估时点计算，其尚未履行的租赁年限为5.34年。该企业租赁土地及商业用房均应按5.34年的剩余使用年限评估补偿。4.关于评估时点问题。评估时点为二七新村区块房屋征收决定公告之日2014年10月26日。5.考虑因政策不明确，导致征收时间拖延，原则同意按二七征收方案规定标准给予奖励、补助和停产停业损失费。6.考虑征收时间拖延较长的实际情况，原则同意给予支付货币补偿全额并从2015年3月至2019年4月的利息，按2015年3月银行同期基准利率，2—5年期年利率5.75%计算支付利息。后指挥部分别委托依法选定的金华凯宝土地房地产评估测绘规划有限公司、正大房公司、金华金辰资产评估有限公司对本案所涉征收房地产价值进行了评估，评估报告送达给了二面厂。金华凯宝土地房地产评估测绘规划有限公司评估报告特殊说明1载明：“估价对象的权属、土地使用权类型、用途及建筑面积均经委托方核准并由委托方提供。”金华市正大房地产估价师事务所有限公司出具的评估报告特别提示1中载明：“本估价结果是根据估价委托人（即二七指挥部）的评估要求，按租赁土地评估补偿与出让可以相当，土地剩余使用年限5.34年，不进行权益因素扣减评估得出的。”2019年5月23日，二面厂向金华市国有土地上房屋征收评估专家委员会提出对鉴定复核。金华市国有土地上房屋征收评估专家委员会维持了原评估结果。2019年6月17日，婺城区政府作出房屋征收补偿决定方案并公证送达二面厂。2019年6月30日，二面厂向婺城区政府提出了对补偿决定方案的书面意见。2019年7月2日，二面厂向婺城区政府复函明示补偿方式选择货币补偿。2019年7月12日，婺城区政府作出婺政征补（2019）第2号房屋征收补偿决定书，决定书载明：登记在被征收人名下的××路××号××路××号××被征收房屋在婺江西区块征收范围内。房屋所有权证为金房权证婺字第0×**、金房房权证婺字第0×**、金房房权证婺字第0×**：金房房权证婺字第0×**、金房房权证婺字第0×**、房权房权证婺字第0×**金房权房权证婺字第0×**、权证房权证婺字第0×**房权证房权证婺字第0×**房权证房权证婺字第0×**房权证房权证婺字第0×**房权证房权证婺字第0×**房权证房权证婺字第0×**房权证房权证婺字第0×**房权证房权证婺字第0×**房权证房权证婺字第0×**、证婺房权证婺字第0×**权证婺房权证婺字第0×**权证婺房权证婺字第0×**，计8428.63平方米。未经产权登记建筑认定表认定合法面积683.02平方米，被征收房屋建筑面积合计9111.65平方米。土地使用证为金市国用（2000）第4-2745号、金市国用（2000）第4-2746号，土地租赁面积9197.80平方米。另有房屋所有权证为0026499号、13763号、金房权证婺字房权证婺字第0×**证婺字房权证婺字第0×**证婺字房权证婺字第0×**证婺字第0××4号、金房权证婺字房权证婺字第0×**证婺字房权证婺字第0×**产证，建筑面积计796.36平方米，根据市规划局提供的道路红线范围图，按拍卖时约定属规划红线范围内房屋，不予补偿。还有四本证金房权证婺字房权证婺字第0×**婺字房权证婺字第0×**婺字房权证婺字第0×**婺字房权证婺字第0×**099.36平方米，已自行拆除，系有证无房，无须补偿。经正大公司评估后，出具了金正大二七房估字（2019）第0010-1号评估报告，房屋价值为25691931元，按政策扣除土地收益金8161001元后房屋价值为17530930元（含装修）。决定：一、对被征收人二面厂名下的座落于××路××号××路××号××房屋依法实施征收，征收补偿方式根据被征收人的选择确定为货币补偿。根据金华市正大房地产估价师事务所有限公司对被征收人房地产、附属设施的评估和《婺城区二七区块旧城改造房屋征收补偿方案》规定，被征收人应获得的货币补偿金额为28376335元，其中：（1）被征收房屋价值的补偿为人民币17530930元（包括装修），再给予房屋评估价值10%的奖励1753093元，法院强制执行的不予奖励；（2）附属物补偿金额1615580元；（3）苗木绿化补偿费4230元；（4）可搬迁设备搬迁补偿费458502元，不可搬迁设备补偿费470350元；（5）水电设施等补助费6980元（按实结算）；（6）非住宅停产停业损失费876547元；（7）考虑征收时间拖延较长的实际情况，对上述（1）—（6）项货币补偿款合计22716212元给予支付利息，从2015年至2019年6月，按2015年3月银行同期基准利率中2-5年期年利率5.75%计算，计利息5660123元。二、被征收人二面厂应在收到本决定书之日起5日内完成搬迁，交付被征收房屋。二面厂收到上述补偿决定书后不服，向该院提起行政诉讼，请求撤销婺城区政府作出的被诉2号补偿决定。另查明，二面厂所有的座落于金华市婺城区××路××号××路××号××房产系因原金华市二面厂破产通过金华市金信拍卖有限责任公司于2000年1月27日拍卖取得。房屋建造时间在1960年左右。拍卖成交合同中约定，房屋的拆迁费用（不含土地价值）按当时市政府的拆迁政策赔偿，但在规划红线范围内的建筑物不予赔偿。金华市婺城区××路××号××路××号××土地使用权原用途为工业划拨，由原金华市国土管理规划局于拍卖成交当日与二面厂签订国有土地租赁合同。合同约定土地使用权出租期限为20年，土地用途为工业用地。租金总额180万元，于同年4月10日前交清。土地出租期限届满或者虽申请续期但未获批准的，原金华市国土管理规划局有权无偿收回合同项下的土地使用权及其不动产。合同存续期间，原金华市国土管理规划局可根据社会公共利益需要，依照法定程序提前收回或部分收回土地使用权，并根据交纳的租金和已使用的年限，退还使用年限的相应租金。根据指挥部调查制作的价格对比表，二面厂当年取得的20年土地使用权租赁每平方米价格与相同土地级别、相近时间、相近地段的50年土地使用权出让每平方米价格相同。2000年7月17日，原金华市粮食局作出金市粮（2000）11号《关于上报金华市粮食批发交易市场建设发展规划的报告》，拟培育建设金华市粮食批发交易市场。金华市人民政府办公室于2000年9月29日作出（2000）171号《关于金华市粮食批发交易市场建设发展规划的批复》抄告单，同意组织实施。工商部门于2008年12月8日核发了金华市粮食批发交易市场市场名称登记证。二面厂所有的××路××号××路××号××房屋属于金华市粮食批发交易市场组成部分。2000年12月28日，原金华市计划委员会作出（2000）165号关于粮食批发市场改造项目批复，其中同意二面厂建造营业房360平方米，仓库1251平方米，合计1611平方米。2001年4月9日，原金华市规划局作出070-0041建设工程规划许可证，建设单位为包括二面厂在内的四家单位，建设规模为一层局部二层。二面厂根据批复进行了相应的建设。二面厂称1611平方米批复系指婺江西路沿江一排房屋，一楼办理了9本房产证，二楼尚未办证。婺城区政府称1611平方米批复系指婺江西路沿江一排房屋一楼已办证的782.02平方米及后面相邻的二层建筑中一楼的561.27平方米，合计1343.29平方米。厂区内的圆筒仓建筑系建于1960年，建筑面积775.5平方米。2011年12月26日，二面厂分别与舒进军、张根寿、陈银菊等人签订仓储服务合同，将房产证号0房产证号0×**给张根寿、陈银菊使用，分别开办了金华市婺城区进军饲料经营部、正宏粮油饲料经营部、庆菊饲料经营部等个体工商户，并持有税务登记证。房产证号0房产证号0×**积596.28平方米，指挥部第二批公示拟认定为商业用房，后按仓库用途予以评估。房产证号0房产证号0××0、0×**租赁给方法禄、叶芹忠、钱国贤、陈运忠、朱红旭使用，分别开办了金华市婺城区恒通饲料经营部、城西饲料经营部、良发饲料经营部、金顺饲料经营部、红旭饲料经营部等个体工商户，并持有税务登记证。房产证号0房产证号0**积602.38平方米，房产证号0房产证号0××0的积465.9平方米，指挥部第二批公示拟认定为商业用房，后按工业厂房用途予以评估。房产证号0房产证号0××0的积70.29平方米房屋租赁给方法禄开办金华市婺城区恒通饲料经营部，并持有税务登记证。该70.29平方米房屋，指挥部第二批公示拟认定为商业用房，后按办公用途予以评估。2017年1月1日，金华市住房和城乡建设局与双龙大桥（北端）桥底铺位的承租人签订租赁权转让协议，以每平方米16000元左右对承租人进行了补偿，补偿项目与征收补偿项目基本相同。双龙大桥（北端）桥底在二七区块区域范围内，位于二面，位于二面厂东侧v>指挥部系婺城区政府设立的临时机构。原审法院认为：本案的争议焦点主要包括四个方面：一、关于被征收房屋的土地使用权价值是否应当以剩余年限计算的问题；二、关于被征收房屋的用途、可补偿面积的认定问题；三、关于被告所称的规划红线范围内房屋是否应当补偿的问题；四、关于评估时点的问题。一、关于被征收房屋的土地使用权价值是否应当以剩余使用年限计算的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”本案所涉土地使用权系由二面厂通过与原金华市国土管理规划局于2000年1月27日签订国有土地租赁合同取得。虽该合同约定，合同存续期间，原金华市国土管理规划局可根据社会公共利益需要，依照法定程序提前收回或部分收回土地使用权，并根据交纳的租金和已使用的年限，退还未使用年限的相应租金。但婺城区政府在补偿过程中“鉴于该企业当年所缴纳的租赁费用与出让相当，考虑到被征收人的权益，评估补偿也可以相当，不进行权益因素扣减”，该处理方式体现了尊重历史、照顾现实，依法公平补偿的原则精神，也符合国土资源部国土资发（1999）222号《规范国有土地租赁若干意见》第七条第一款：“国家对土地使用者依法取得的承租土地使用权，在租赁合同约定的使用年限届满前不收回；因社会公共利益的需要，依照法律程序提前收回的，应对承租人给予合理补偿。”的规定。但针对本案争议的婺城区政府以剩余使用年限计算被征收房屋的土地使用权价值的问题。婺城区政府实施的是国有土地上房屋征收补偿行为，而非基于土地使用权租赁合同关系收回土地使用权，其可以参考原金华市国土资源局回函的意见，但亦应综合考虑二七区块国有土地上房屋征收的相关政策、被征收房屋的实际情况等因素进行补偿。国有土地上房屋征收补偿系为实现公共利益而对减损的私人利益给予公平、合理的填补。补偿的公平与否不仅要考量单个被征收人被征收房屋的权属演变及使用情况的历史脉络，还应考量整个征收区块内各被征收人之间补偿政策的同一性及相近时间、相近区域、相近类型房屋的补偿标准的衡平。二面厂所有的土地使用权系以租赁方式取得，在形式上确与出让方式取得的土地使用权有区别，但婺城区政府鉴于二面厂当年所缴纳的租赁费用与出让相当，已经决定与出让评估补偿相当，那么，从补偿政策的同一性出发，出让的土地使用权是否以剩余使用年限进行评估补偿应予考虑。根据目前查明的事实，二七区块征收范围内出让土地使用权并没有以实际剩余使用年限进行评估补偿的情形。且在二七区块区域范围内、二面厂东侧，相近时间、相近区域、相近类型的双龙大桥（北端）桥底的租赁铺位，在2017年1月1日以与征收补偿基本相同的项目进行的补偿，也未以剩余租赁使用年限计算补偿价格。综上，婺城区政府以剩余使用年限计算被征收房屋的土地使用权价值有违《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定的公平补偿原则。综合考虑二面厂所有的土地使用权性质、二七区块征收范围内出让土地使用权上房屋的评估补偿及双龙大桥（北端）桥底的租赁铺位的补偿情况，婺城区政府应以二七区块内确定的出让土地使用权补偿最低使用年限对二面厂的土地使用权进行评估补偿为宜。二、关于被征收房屋的用途、可补偿面积的认定问题。根据被诉2号补偿决定的内容、当事人的陈述，关于被征收房屋的用途、可补偿面积的争议主要分以下四块内容：1.婺江西路沿江房屋二楼无证部分、前后相邻第0××7号房产证所载房屋二楼无证部分房屋的用途及是否可认定为可补偿面积的问题。二面厂称婺江西路沿江房屋，一楼办理了9本房产证，二楼尚未办证。但系根据原金华市计划委员会作出的（2000）165号批复，于2000年建造，且一、二楼合计建筑面积为1633平方米，与批复的1611平方米相近。婺城区政府认为1611平方米批复系指婺江西路沿江一排房屋一楼已办证的782.02平方米及后面相邻的二层建筑中一楼的561.27平方米，合计1343.29平方米。在婺城区政府没有提供充分证据证明其主张的事实，原金华市规划局作出的070-0041建设工程规划许可证中亦有建设规模为一层局部二层的表述，且二面厂的陈述更符合日常生活经验的情况下，根据实际使用情况，可以认定婺江西路沿江房屋二楼无证部分房屋为办公用途可补偿面积。但前后相邻第0××7号房产证所载房屋二楼无证部分房屋，在重新按证载面积计算后的无证部分不能作为可补偿面积，仍按构筑物进行补偿。2.第0××1号房产证所载房屋第三层无证房屋的用途及是否可认定为可补偿面积的问题。二面厂称系1957年建造，虽然无证也应当认定为可补偿面积。婺城区政府（2015）6号会议纪要载明：“位于××路××层房屋局部二层建于1957年，当时在二层的局部上少批多建一层”，亦即该房屋一、二楼均系1957年建造，第三层也是在当时建造。在婺城区政府没有提供证据证明第三层非1957年建造的情况下，应当认定为可补偿面积。用途可参照第二层实际用途进行认定。3.第0××2号房产证一楼596.28平方米房屋，第0××0号房产证一楼465.9平方米房屋、第0××2号房产证一楼602.38平方米房屋、第0××0号房产证一楼70.29平方米房屋是否可认定为商业用房的问题。二面厂属于金华市粮食批发交易市场的组成部分，上述房屋在征收前均出租给第三人用于粮油饲料批发经营，且有相应的营业执照、税务登记证，符合《二七区块国有土地上房屋征收补偿安置方案》第十条第（五）项的规定及国办发明电（2003）42号《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》精神，且指挥部第二批拟认定公示时亦已拟认定为商业用房。因此，上述房屋可认定为商业用房进行评估补偿。4.关于圆筒仓的可补偿面积问题，二面厂系整体拍卖取得原金华市二面厂的房屋及机器设备，在婺城区政府没有提供充分证据证明圆筒仓第五层平房不属于1960年建造的情况下，不能以拍卖所附清单未列入为由不予补偿。另，对于二面厂各幢房屋的用途认定也应当尊重历史、照顾现实，公平补偿，房产证所载用途不明的，婺城区政府应根据实际用途以有利于被征收人的原则予以认定。三、关于婺城区政府所称的规划红线范围内房屋是否应当补偿的问题。该院认为，婺城区政府所称的规划红线范围内房屋均有合法的房产证。如前所述，婺城区政府实施的是国有土地上房屋征收补偿行为，而非基于土地使用权租赁合同关系收回土地使用权。对于合法的房屋，在国有土地上房屋征收过程中均应得到公平补偿。且原金华市规划局作出的金市规函（2017）57号《关于二七区块二面厂房屋征收涉及规划有关情况的复函》已明确，经多方查询均未找到拍卖当年有效的规划红线范围图。金华金信拍卖有限责任公司亦称已没有该拍卖资料。婺城区政府不能提供拍卖当年有效的规划红线范围图。其对所称的规划红线范围内房屋不予补偿缺乏事实和法律依据。四、关于评估时点的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”婺城区政府以二七新村区块房屋征收决定公告之日即2014年10月26日为评估时点不违反上述规定。同时，婺城区政府亦考虑补偿时间拖延等因素，给予支付货币补偿全额按2015年3月银行同期基准利率，2—5年期年利率5.75%计算支付二面厂利息。上述处理方式没有明显不利于被征收人得到公平补偿。但鉴于二面厂获得实际补偿时已经超过5年，婺城区政府可以5年期以上年利率计算支付二面厂利息。综上，婺城区政府作出的被诉2号补偿决定明显不当，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，应予撤销重作。婺城区政府重作时对于签约奖等货币奖励政策应当根据二七区块征收补偿政策给予二面厂计算补偿项目。二面厂的诉讼请求，合法、合理部分予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决：一、撤销婺城区政府作出的被诉2号补偿决定；二、责令婺城区政府于判决生效之日起六十日内对二面厂重新作出房屋征收补偿决定。本案诉讼费50元，由婺城区政府负担。婺城区政府上诉称：一、关于被征收房屋的土地使用权价值是否应当以剩余年限计算。双龙大桥（北端）桥底的租赁铺位并非国有土地上房屋征收项目，这些租赁铺位的租赁期年限为50年，在承租人办理的《租赁使用权证》上明确租赁期间使用权可依法转让。2016年金华市住房和城乡建设局以租赁权转让的方式受让了租赁商铺。所以，该案例与本案毫无相同之处，更缺乏可比性。二七区块并不存在确定的出让土地使用权补偿最低使用年限的概念。由于该土地租赁使用的特殊性，不仅二七区块，即便整个金华市县范围，均无类似情况存在。根据《浙江省国有土地使用权租赁暂行办法》第三十一条规定：“提前收回租赁土地使用权的，出租人应当对承租人给予赔偿。提前收回租赁土地使用权的赔偿金额，由有相应资质的房地产评估机构根据规划用途、尚未履行的租赁年限以及地上建筑物、构筑物和其他附着物的价值等因素进行评估，租赁双方根据评估价格进行协商确定。协商不成的，出租人可以参照评估价格确定。”涉案《财产拍卖成交合同》《国有土地租赁合同》等文件中均明确规定：可根据社会共同利益需要，依照法定程序提前收回或部分收回土地使用权，并根据缴纳的租金和已使用的年限，退还未使用年限的相应租金。为了慎重起见，婺城区政府多次向有关部门发函征询意见。2018年12月28日，土地主管单位金华市国土资源局作出《关于征收市二面厂租赁土地使用权补偿金额确定的回函》,明确要求由有相应资质的房地产评估机构根据规划用途、尚未履行的租赁年限及地上建筑物、构筑物和其他附着物的价值等因素进行评估。2019年1月24曰，金华市征收管理办公室组织专家讨论后形成《关于金华市二面厂征收补偿问题专家讨论的意见》。婺城区政府在［2019］26号《金华市二面厂征收遗留问题专题协调会会议纪要》的第3条明确二面厂租赁土地及商业用房均应按5.34年的剩余使用年限评估补偿。对二面厂租赁土地使用权价值的评估认定，是由上级土地主管单位金华市国土资源局、市征收管理办公室的专家在充分考虑了合法性、公平性之后，作出的统一意见。人民法院审查具体行政行为是否合法，应当从审查行政主体是否适格、是否具有相应职权、有无存在滥用职权，以及作出行政行为的程序是否合法，作出的行政决定是否依法有据，是否违反相关的法律、行政法规和相关政策，同时审查具体行政行为有否显失公正。对于行政机关在其职权范围内依据自由裁量权作出的行政行为，特别是行政机关在其专业范围内作出的专业判断，司法机关应当充分予以尊重。司法审查的是具体行政行为的合法性，而不应当超越司法职权，代替行政机关作出相应的行政行为。原审判决代替行政机关作出相应的判断，有干预行政的嫌疑,是错误的。二、关于被征收房屋的用途、可补偿面积的认定问题。（一）关于婺江西路沿江房屋二楼无证部分、前后相邻第0××7号房产证所载房屋二楼无证部分房屋的用途及是否可认定为可补偿面积的问题。原金华市计划委员会作出165号批复中总建筑面积为3495平方米，但是其中栏目中四家单位面积总计4547平方米，3495平方米仅指四家单位的仓库面积，其中二面厂的仓库面积为1251平方米，后续办理的《规划设计要求》、《规划审定意见书》、《建设工程规划许可证》中的建筑面积都是注明3495平方米，且《规划设计要求》、《规划审定意见书》中都有“城市建设需要时应自行无偿拆除”的条款，改建后二面厂提供上述证件向金华市房地产办证机构申办房产证，经发证机构审核后，核发了婺江西路沿江一排房屋一楼的782.02平方米及后面相邻的二层建筑中一楼的561.27平方米，合计1343.29平方米。其余的二层建筑不予办证。该办证面积是经过金华市办证机构审核后核发的，征收部门无权更改产权证面积，征收补偿的面积按征收条例规定必须以产权证记载的面积为依据，且该办证面积已超过了当时批建的1251平方米，所以二层建筑面积属1990年4月1日后建造的无证建筑，应当按构筑物进行补偿。根据《二七区块旧城改造房屋征收补偿方案》第九条规定，未经产权登记建筑，被征收人能够提供证明材料的方可认定补偿。对于无证建筑应当由二面厂提供证明资料，若未能提供证明材料的，无证建筑就不能被认定补偿。（二）第0××1号房产证所载房屋第三层无证房屋的用途及是否可认定为可补偿面积的问题。指挥部的（2017）25号会议纪要第二条第二段的第6点中明确：由于二面厂征收时提供资料不全，根据当年拍卖合同的相关约定和征收补偿方案的有关规定，对二七指挥部（2014）20号会议纪要第3条、（2015）6号会议纪要第12条等相关条款，建议予以取消。……经指挥长会议研究决定，会议同意按政策组建议做好相关征收补偿工作。上述会议纪要等文件均为征收部门内部征收流程中形成的过程性文件，最终应当以征收部门作出的征收认定结果为准。对于无证建筑应当由二面厂提供证明资料，若未能提供证明材料的，无证建筑就不能被认定补偿。（三）第0××2号房产证一楼596.28平方米房屋，第0××0号房产证一楼465.9平方米房屋、第0××2号房产证一楼602.38平方米房屋、第0××0号房产证一楼70.29平方米房屋是否可认定为商业用房的问题。根据二七征收补偿方案第十条被征收房屋的认定第（五）款规定，改变用途认定，即使有工商营业执照、税务登记证，但不属于营业范围的房屋，不能认定为商业用房。拟认定公示只是认定过程中的一个程序，且经商业用房认定组实地调查后，认为上述三本房产证实际用途为仓库，且婺城区政府提供的租赁合同使用性质也是仓库，而仓库用途和商业用途完全是不同性质的，应予以纠正，并进行了第三次公告，公告面积为1700.20平方米，按规定二面用途认定最终应以经6个部门盖章的认定表认定的1700.20平方米为准。（四）关于圆筒仓的可补偿面积问题。根据《二七区块旧城改造房屋征收补偿方案》第九条规定，未经产权登记建筑，被征收人能够提供证明材料的方可认定补偿。由于二面厂未能提供证明资料，故上述无证建筑未被认定补偿，是符合征收条例和征收补偿方案规定的。三、关于规划红线范围内房屋是否应当补偿的问题。二面厂签署的《拍卖成交合同》第八条约定：“房屋的拆迁费用（不含土地价值），按当时政府的拆迁政策赔偿，但在规划红线范围内的建筑物不予赔偿”。这个规划红线并非仅特指当时的规划红线，而应当理解为在征收拆迁时，存在规划红线范围内的建筑物就不予赔偿。在此次征收时，由于该部分建筑物在道路红线范围内，所以按约定不予赔偿。四、关于评估时点的问题。原审法院既然已经认为婺城区政府的处理方式没有明显不利于被征收人得到公平补偿，那么对于原审法院提出婺城区政府可以5年期以上年利率计算支付利息的意见，仅仅是一个建议。原审法院并未认定该处理方式错误。综上，请求撤销原审判决，依法改判驳回二面厂的诉讼请求。二面厂答辩称：一、原审判决部分处理有误。（一）原审判决对被征收房屋土地使用权公平合理补偿标准的表述不准确。按婺城区政府在原审中的说法，出让用地上房屋评估时商业用房的土地使用权有最低剩余土地使用年限保护，该最低剩余使用年限为28年，不足28年的按28年评估，超过28年的按实际剩余土地使用年限相应调整评估系数，按28年最低使用年限确定的商业用房基准比准价为4.8万元每平方米，即婺城区政府所说出让用地使用权最低使用年限实际上是比准价的概念。所以，原审判决提到二七区块内确定的出让用地使用权补偿的最低使用年限，应是原审判决在提出被征收房屋土地使用权价值与出让用地使用权价值应相当补偿原则后，又根据婺城区政府上述比准价的说法，提出了具体的补偿标准，即按出让用地的基准比准价评估补偿，其本质无疑仍是按出让土地使用权价值相当补偿。但原审判决没有细述出现出让土地使用权补偿的最低使用年限的前因后果，没有提到基准比准价，以致于上述出让土地使用权补偿的最低使用年限的说法容易让人误解，甚至断章取义曲解。因此，有关被征收房屋土地使用权公平合理补偿标准，应是原审判决采信的按二七区块内出让土地使用权价值相当补偿。若有最低使用年限、基准比准价，则被征收房屋土地使用权同样适用，这无疑是上述相当补偿应有之意，无需特别指明。（二）除第0××7号房产证所涉房屋无证的第二层外，其他无证房屋应认定为合法建筑，被诉2号补偿决定及原审判决不作处理有误。被征收房屋中无证建筑面积有3017.75平方米，原审判决确认了婺江西路沿街无证的二楼（批准1611平方米减去已登记的一楼）、以及圆筒仓顶平房、第0××1号房产证所涉房屋的第三层合法，除此外的其他无证建筑，被诉2号补偿决定和原审判决均未作认定处理。本案中，除婺江西路沿街市场改造的1611平方米房屋和第0××7号房产证所涉房屋系2000年建设外，其余被征收房屋均系1960-1980年间建成。根据《婺城区二七区块旧城改造房屋征收补偿方案》规定，上述房屋虽没有建设审批手续和产权证书，亦应认定为合法建筑。何况，婺城区政府直至作出被诉2号补偿决定也未将上述无证房屋认定为违法建筑，在本案诉讼中也未提供充分证据证明上述无证房屋属于违法建筑。因此，除2000年所建的第0××7号房产证所涉房屋的第二层外，其余无证房屋均应确认为合法建筑，原审判决未确认上述无证房屋为合法建筑确有不当。（三）根据本案征收部门的调查结果，被征收房屋应整体认定为商业用途。原审判决既没有根据现有证据将被征收房屋用途整体认定为商业用途，又没有就全部房屋的用途问题给予清晰明确的认定，以致未能实质化解本案争议。被征收房屋自1990年代即开始作为粮食批发市场之用，2000年又按金华市人民政府有关金华市粮食批发交易市场统一改造的安排进行了部分改造，此后继续整体作为市场经营与经营配套用。征收部门已就被征收房屋上述实际使用状况进行了查验和处理，通过（2015）6号会议纪要认定被征收房屋用途整体为专业市场。因此，根据征收部门的调查结果，被征收房屋应整体认定为商业用途，原审判决仅认定部分被征收房屋为商业用途与事实不符。婺城区政府虽称已通过后续的会议纪要撤销了（2015）6号会议纪要将被征收房屋整体认定为专业市场的内容，但上述所谓的变更明显减损二面厂权益的决定，却事先没有听取二面厂的陈述、申辩，事后也没有将相应结果告知二面厂，上述撤销（2015）6号会议纪要内容的相应决定明显无效。根据历史事实和现实证据，本案应认定被征收房屋实际使用状况为粮食市场经营和经营配套办公、住宿，原铁路以南的房屋除已认定为商业用房部分之外，其他房屋实际使用状况宜认定为办公用房，原铁路以北房屋实际使用状况宜认定为住宿用房。在征收部门已肯定实际使用状况为专业市场的情形下，被征收房屋至少不可能是工业厂房，不应按工业厂房用途评估补偿。二、婺城区政府的上诉理由不成立。（一）婺城区政府主张按剩余土地使用年限补偿被征收房屋价值违背公平合理补偿的规定，其提出的据以支持上述主张的上诉理由均不成立。1.按剩余土地使用年限补偿被征收房屋价值违背公平合理补偿的规定。二七区块被征收范围内出让用地并没有以土地实际剩余年限评估补偿的情形，婺城区政府对本案被征收房屋作特殊处理，仅补偿土地剩余年限价值，明显违背上述公平补偿的原则。2.婺城区政府主张按剩余土地使用年限补偿被征收房屋价值的上诉理由均不成立。其一，婺城区政府称本案被征收房屋和双龙大桥下房屋没有可比性的说法不成立。其二，《浙江省国有土地租赁暂行办法》无法作为婺城区政府主张被征收房屋的土地使用权仅需按剩余年限评估补偿的依据。其三，原金华市国土资源局于2018年12月28日出具的回函无法作为婺城区政府主张被征收房屋的土地使用权仅需按剩余年限评估补偿的依据。其四，专家会议讨论结果和（2019）26号会议纪要无法作为婺城区政府主张被征收房屋的土地使用权仅需按剩余年限评估补偿的依据。其五，被诉2号补偿决定按土地剩余使用年限计算被征收房屋价值，涉及是否公平合理补偿的争议，属法律规定的行政行为合法性审查范围。其六，婺城区政府在上诉理由中否认二七区块国有出让用地上房屋评估时有最低剩余土地使用年限，明显有损政府诚信。（二）原审判决认定沿江二楼房屋、第0××1号房产第三层、圆筒仓顶层这三处无证房屋为合法建筑的理据充分，婺城区政府否认上述房屋为合法建筑的上诉理由不成立。1.沿江房屋合法建筑面积应按有关部门批准的1611平方米确定，沿江二楼无证房屋为合法建筑，婺城区政府主张该房屋不合法理由不成。2.第0××1号房产第三层系1957年所建，应认定为合法建筑，婺城区政府以二面厂未能提供证据证明该第三层房屋系1957年所建为由否定其为合法建筑不成立。3.现有证据足以证实圆筒仓顶平房系与圆筒仓同时于1960年代建造，婺城区政府否定该房屋为合法建筑不成立。（三）原审判决认定营业用房面积为3435.05平方米的理据充分，婺城区政府主张仅其中1700.2平方米房屋为营业用房的上诉理由不成立。征收部门在2014年12月10日公示认定商业用房面积为3435.05平方米，有二面厂提交的相应租赁合同、营业执照、税务登记证等证实，征收部门更是派人实地查看经营现状，核实与证照相符，故征收部门公示认定商业用房面积为3435.05平方米依据充分。此后补偿决定程序中，婺城区政府将认定商业用房面积变更为1700.2平方米，婺城区政府虽称变更经过公示，但无法清楚陈述公示的时间、地点，提、地点示照片为复印件，不具备证明公示事实的证据资格。而且，变更原先商业用房认定结果，作出明显减损二面厂权益的决定，却事先没有听取二面厂的陈述、申辩，事后也没有将相应结果告知二面厂，上述认定商业用房1700.2平方米的处理结果本身存在明显且重大违法，无法改变在先认定商业用房面积为3435.05平方米的处理结果。原审判决认同征收部门原在先处理结果，认定营业用房面积为3435.05平方米理由充分。婺城区政府主张3435.05平方米房屋中有三处房屋不能认定为营业用房，仅其余1700.2平方米为营业用房的上诉理由不成立。（四）婺城区政府所称部分被征收房屋在规划红线范围内不需补偿没有依据。被征收房屋的房产证、土地证、（2015）6会议纪要、规划局复函等都证实二面厂拍卖取得被征收房屋当时不存在所谓的规划红线，婺城区政府也没有证据证实二面厂取得被征收房屋当时存在规划红线，加上婺城区政府没有权利将有证房屋认定为违法建筑，且在作出补偿决定前事实上也没有将该部分有证建筑认定为违法建筑。故婺城区政府所称有部分有证的被征收房屋在规划红线范围内不需补偿没有事实依据。根据上述事实和理由，原审判决裁判理由虽然有误，但责令婺城区政府重新作出补偿决定的裁判结果正确，婺城区政府的上诉理由不成立，请求二审在对原审裁判理由作相应指正的基础上，判决驳回上诉、维持原判。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为：本案的审理重点为婺城区政府作出的被诉2号补偿决定是否具有事实和法律依据。具体分析如下：一、关于被征收房屋的土地使用权价值是否应当以剩余年限计算的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”本案中，二面厂的土地使用权被提前收回，使其不能继续利用，应当给予适当补偿。从取得方式看，二面厂当时竞拍到涉案房屋后从原金华市国土管理规划局处取得土地使用权，虽采用的是租赁方式，但价格对比表证明二面厂当年所缴纳的租赁费用与土地出让金相当，婺城区政府基于此亦认可“鉴于该企业当年所缴纳的租赁费用与出让相当，考虑到被征收人的权益，评估补偿也可以相当，不进行权益因素扣减”。而婺城区政府现以土地使用权租赁剩余使用年限5.34年进行评估，远低于同一区块出让土地上商业房屋的评估标准，减损了相对人的权益，与产权保护及公平补偿原则不符。虽租赁合同约定可因社会公共利益需要，提前收回或部分收回土地使用权，并根据交纳的租金和已使用的年限，退还未使用年限的相应租金，但本案系国有土地上房屋征收行为，而非基于租赁合同关系收回土地使用权，该条款不能成为限制相对人权益的依据。故在本次征收中，应综合考虑二七区块国有土地上房屋征收的相关政策、被征收房屋的权属演变等历史和实际情况进行合理补偿。原审法院认为应比照二七区块内确定的出让土地上商业房屋土地剩余年限权益因素修正标准对二面厂的土地使用权进行评估补偿，符合本案客观实际。二、关于被征收房屋的用途、可补偿面积的认定问题。第一，关于婺江西路沿江房屋二楼无证部分、前后相邻第0××7号房产证所载房屋二楼无证部分房屋的用途及是否可认定为可补偿面积的问题。根据原金华市计划委员会作出的（2000）165号批复反映，上述建筑系2000年建造，且一、二楼合计建筑面积为1633平方米，与前述批复载明的1611平方米相近，结合原金华市规划局作出的070-0041建设工程规划许可证中亦有建设规模为一层局部二层的表述以及该部分房屋的实际使用情况，原审法院认定婺江西路沿江房屋二楼无证部分房屋为办公用途可补偿面积，第0××7号房产证所载房屋二楼无证部分房屋在重新按证载面积计算后的无证部分不能作为可补偿面积，并无不当。第二，关于第0××1号房产证所载房屋第三层无证房屋的用途及是否可认定为可补偿面积的问题。根据涉案（2015）6号会议纪要载明的“位于××路××层房屋局部二层建于1957年，当时在二层的局部上少批多建一层”内容，原审法院认定该部分面积为可补偿面积、用途参照第二层实际用途进行认定，亦无不当。第三，关于第0××2号房产证一楼596.28平方米房屋，第0××0号房产证一楼465.9平方米、第0××2号房产证一楼602.38平方米房屋、第0××0号房产证一楼70.29平方米房屋是否可认定为商业用房的问题。经查，二面厂属于金华市粮食批发交易市场的组成部分，上述房屋在征收前均出租给第三人用于粮油饲料批发经营，且有相应的营业执照、税务登记证，符合《二七区块国有土地上房屋征收补偿安置方案》第十条第（五）项的规定及国办发明电（2003）42号《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》精神，结合指挥部第二批拟认定公示时亦已拟认定为商业用房的情况，原审认定上述房屋可认定为商业用房进行评估补偿，较为合理。第四，关于圆筒仓的可补偿面积问题。二面厂系整体拍卖取得原金华市面粉厂的房屋及机器设备，虽然拍卖清单上并没有载明存在第五层平层，但婺城区政府亦未提交证据载明上述平层系二面厂租赁后加盖，故原审法院将该部分面积予以认定，亦无明显不妥。三、关于婺城区政府所称的规划红线范围内房屋是否应当补偿的问题。本案中，婺城区政府未能提供其所主张的规划红线图，结合原金华市规划局作出的金市规函（2017）57号《关于二七区块二面厂房屋征收涉及规划有关情况的复函》明确载明“经多方查询均未找到拍卖当年有效的规划红线范围图”及金华金信拍卖有限责任公司亦称已没有该拍卖资料的情况，婺城区政府主张规划红线范围内房屋不予补偿，缺乏事实和法律依据，不予支持。四、关于评估时点是否适当的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”婺城区政府以二七新村区块房屋征收决定公告之日即2014年10月26日作为评估时点，不违反上述规定。鉴于本案存在作出补偿决定距离征收公告之日时间较长的情况，二面厂实际获得补偿的时间已超过5年。虽现有证据尚无法认定其间类似房地产价格发生重大波动，但二面厂的相应利息损失应予补偿，原审判决认为婺城区政府可以5年期以上年利率计付利息损失，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人婺城区政府提出的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。瓯海区政府所提上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人金华市婺城区人民政府负担。驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  周进海审判员  唐维琳审判员  楼缙东二〇二〇年十二月二十三日书记员  潘 莉