浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1249号上诉人（原审被告）温州市瓯海区人民政府，住所地浙江省温州市瓯海区娄桥街道洲洋路6号。法定代表人曾瑞华，区长。委托代理人王奇西。委托代理人黄孟苏，浙江嘉瑞成律师事务所律师。被上诉人（原审原告）贾春明，男，1964年3月23日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。委托代理人陈凡，北京炜衡（温州）律师事务所律师。贾春明因诉温州市瓯海区人民政府（以下简称瓯海区政府）城建行政协议一案，不服浙江省温州市中级人民法院（2019）浙03行初730号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。二审审理期间，为实质解决行政争议，根据双方当事人意愿，本院组织了协调调解，但因故协调调解未果，协调调解期间不计入审理期限。本案经最高人民法院批准，依法延长了审理期限。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：贾春明有房屋坐落于温州市瓯海区××街道××村××路××号。2012年5月31日，贾春明将上述房屋腾空，交付原温州市瓯海区牛山片区整治工程建设办公室（以下简称牛山整治办，系瓯海区政府设立的事业单位），并取得了相应的腾空顺序证。通过对房屋的丈量、评估等手续后，2013年8月27日，牛山整治办以瓯海区牛山新桥片综合整治工程建设需要为由，与贾春明签订《房屋产权调换补偿协议》（档案号牛新10-55）及《补充协议书》。协议约定贾春明同意将坐落于××路××号、建造于1994年10月1日至1998年11月30日期间的无产权房屋（认定单号牛新10-55、建筑面积345.81平方米），交牛山整治办拆除；牛山整治办应支付贾春明房屋补偿款561785元，并以坐落于Ｃ10、Ｃ35、Ｃ38地块建筑面积360平方米的房屋作为安置用房，于2015年6月24日前交付；不符合安置规定的、面积82.46平方米房屋给予一次性补偿等等。协议签订前后，牛山整治办向贾春明支付了临时安置补助费、搬迁费等款项，但未履行协议约定的住宅安置义务。2016年11月，瓯海区政府撤销牛山整治办，成立了温州市瓯海中心区建设管理办公室（事业单位法人），负责原牛山整治办承担的政府投资工程项目等。2019年1月，温州市瓯海中心区建设管理办公室更名为温州市瓯海中心区建设中心。2019年7月30日，温州市瓯海中心区建设中心作出《解除〈房屋产权调换补偿协议〉的通知》，告知贾春明：“原温州市瓯海区牛山片区整治工程建设办公室已撤销，其职能由我中心承继。2013年8月27日，原温州市瓯海区牛山片区整治工程建设办公室委托温州市华帆房屋拆迁事务有限公司与你签订的《房屋产权调换补偿协议》，因在审核中发现对被拆迁房屋性质（用途）认定有误，履行协议将损害国家利益，故协议不能履行。据此，通知如下：1.解除原签订的《房屋产权调换补偿协议》。2.你被拆迁房屋的安置补偿由瓯海区政府或职能部门另行依法补偿”。贾春明不服，提起本案诉讼，请求：1.撤销瓯海区政府于2019年7月30日作出的《解除〈房屋产权调换补偿协议〉的通知》；2.判令瓯海区政府继续履行《房屋产权调换补偿协议》（档案号牛新10-55）。在本案诉讼发生前，贾春明曾于2018年3月，以温州市瓯海中心区建设管理办公室为被告向温州市瓯海区人民法院提起行政诉讼，要求该办公室履行涉案协议约定的住宅安置义务等。案经该院二审作出（2018）浙03行终588号行政裁定，认定温州市瓯海中心区建设管理办公室并非适格被告，维持了原审驳回贾春明起诉的裁定。随后，贾春明于2019年4月以瓯海区政府为被告提起行政诉讼，请求判令瓯海区政府按照涉案协议的约定，履行对贾春明360平方米的住宅安置补偿职能。该案审理中，瓯海区政府确认涉案房屋位于2013年6月24日发布的、2013年第324号温州市人民政府征收土地公告范围内。案件审理中，贾春明收到《解除〈房屋产权调换补偿协议〉的通知》。该院于2019年9月20日作出（2019）浙03行初372号行政判决，驳回贾春明的诉讼请求。2019年12月25日，浙江省高级人民法院作出（2019）浙行终2017号行政判决，认为：“根据已查明的事实，温州市瓯海中心区建设中心于2019年7月30日作出《解除〈房屋产权调换补偿协议〉的通知》，上述通知已送达上诉人，涉案房屋产权调换补偿协议已解除。因此，原审法院驳回贾春明要求继续履行涉案房屋产权调换补偿协议的诉讼请求，并无不当。贾春明已就温州市瓯海中心区建设中心解除涉案房屋产权调换补偿协议的行为以瓯海区政府为被告提起行政诉讼，其合法权益可在该案中寻求救济”，遂判决驳回贾春明的上诉，维持该院前述判决。另，贾春明为法定代表人的温州市瓯海吉化涂料厂成立于1995年，注册地址温州市××路××号××号××路××号××。2012年5月，牛山整治办委托相关单位对温州市瓯海吉化涂料厂的建筑进行测量。2018年，温州市瓯海中心区建设管理办公室与温州市瓯海吉化涂料厂签订《温州市瓯海区牛山片区整治工程工业用房征收（拆迁）补偿安置协议书》，约定温州市瓯海吉化涂料厂被征收土地面积3492.68平方米、房屋建筑面积993.9平方米，已经于2012年5月31日提前腾空；双方同意调换办公用房1098.9平方米，等等。温州市自来水瓯海分公司收取贾春明××路××号水费清单显示，该处2012年1-6用水量大，为工业用水；电力公司收取牛山西路559号温州市瓯海吉化涂料厂电费清单显示，该处2012年1-6用电量大，为工业用电。原审法院认为：一、关于涉案协议是否属于行政协议、是否属于人民法院行政诉讼的受案范围问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”涉案协议是牛山整治办为瓯海区牛山新桥片综合整治工程建设之需，就征收集体土地范围内、拆除涉案房屋的补偿安置事项等与贾春明签署的，符合前述司法解释的规定，属行政协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定；2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。涉案协议虽形成于2015年5月1日之前，但当时的法律等并没有规定其属于民事协议。且在贾春明起诉请求继续履行涉案协议的前案中，生效的行政判决均确认涉案协议为行政协议、属于行政诉讼受案范围。故瓯海区政府关于涉案协议不属行政协议、应属民事纠纷的主张，不予支持。二、瓯海区政府是否本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，瓯海区政府主张温州市瓯海中心区建设中心系以合同相对方的身份发出被诉解除通知，并不代表瓯海区政府，但根据查明的事实，该中心是瓯海区政府设立的事业单位法人，并无法律、法规或者规章授权其行使房屋征收补偿安置的行政职能，故其（包括其前身牛山整治办及温州市瓯海中心区建设管理办公室）即使取得行政机关的授权，签署涉案协议，并处理协议相关事宜，发出被诉解除通知，根据前述规定亦属行政委托，因此发生的法律后果应由瓯海区政府承担。瓯海区政府系本案适格被告。三、被诉解除通知是否应予撤销的问题。1.瓯海区政府主张解除涉案协议的理由在于认为涉案协议错误约定房屋性质为住宅，实质应为工业用房，对此主张瓯海区政府仅提供涉案地址相关水电费缴纳清单为据。显然涉案房屋系住宅或工业用房，不可能仅凭水电费缴纳标准确定；何况在涉案协议签订前，相关单位已经对涉案房屋开展了建设时间、产权登记等情况的调查，并委托评估公司进行现场勘查、作出价格评估等；并且在××路××号，除涉案房屋（住宅）外，还有温州市瓯海吉化涂料厂使用的工业用房存在。因此，被诉解除通知主要证据不足。2.涉案协议签订于2013年8月，协议约定安置房应于2015年6月24日前交付贾春明，瓯海区政府在时隔6年之后，且在贾春明起诉请求继续履行涉案协议时，才在诉讼过程中决定解除协议并通知贾春明，而瓯海区政府并未举证证明其在发出解除通知之前，已履行了告知解除依据、听取陈述申辩意见等正当程序，构成程序违法。3.被诉解除通知未引用任何法律条款，属适用法律错误。因此，贾春明请求撤销被诉解除通知的请求，予以支持。四、贾春明请求瓯海区政府继续履行涉案协议是否应予支持的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定：“被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第三款规定：“被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”据此，贾春明请求判令瓯海区政府继续履行涉案协议符合法律规定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项，第七十八条第一款，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第三款之规定，判决：一、撤销瓯海区政府委托温州市瓯海中心区建设中心于2019年7月30日作出的《解除〈房屋产权调换补偿协议〉的通知》的行为；二、瓯海区政府继续履行《房屋产权调换补偿协议》（档案号牛新10-55）。本案案件受理费50元，由瓯海区政府负担。瓯海区政府上诉称：一、贾春明原审第一项诉讼请求为要求判决被诉解除通知违法、无效，故贾春明系提起确认违法之诉，而非撤销之诉，原审法院在没有向贾春明释明且贾春明没有变更诉讼请求的情况下，直接判决撤销被诉解除通知，没有法律依据，程序违法。二、原审判决对本案关键的事实认定错误，被诉解除通知合法有效。1.涉案房屋的用水为工业用水；2.涉案房屋的用电为工业用电；3.涉案房屋并没有任何合法的用地手续，也没有房产登记，贾春明自称土地是农民手中买过来；4.涉案协议签订之前，相关部门确实对房屋相关情况进行调查，但主要针对年限，并没有针对房屋的性质（住宅或工业用房）进行调查。根据以上事实，可以认定涉案房屋不可能是住宅。若贾春明认为涉案房屋确属住宅，可以提供相应证据，否则按举证规则，应承担不利后果。另外，因涉案房屋的性质不可能是住宅，故履行涉案协议会严重损害国家利益。为此，温州市瓯海中心区建设中心在事后复查发现涉案房屋不属于住宅的情况下，发函解除涉案协议，该行为合法有效。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条规定，原审法院应在查明事实后驳回贾春明的诉讼请求。请求:1.撤销原审判决并改判驳回贾春明的诉讼请求；2.本案受理费由贾春明承担。贾春明口头答辩称：一、原审法院已对其原审诉讼请求予以释明，其明确请求撤销被诉解除通知，要求瓯海区政府继续履行涉案协议，瓯海区政府对此没有提出异议，原审法院程序正当。二、涉案协议订立前，瓯海区政府对涉案房屋已经进行现场勘查评估，相关证据里罗列了房屋的架构，包括墙纸、吊顶、大理石等，可以明确涉案房屋是住宅而非工业用房。现涉案房屋已经被拆除，瓯海区政府推翻以前的认定，有违诚信。三、根据原审查明的事实，涉案559号房屋的用水用电是包括涉案房屋及工业用房产生，瓯海区政府认为是住宅产生错误。四、涉案协议约定的交付期限时隔6年后，瓯海区政府才在诉讼过程中决定解除协议并通知贾春明，程序违法。五、瓯海区政府发出的被诉解除通知并没有引用法律条款，缺乏约定或法定的解除条件，瓯海区政府单方解除协议不发生法律效力。请求：驳回上诉，维持原判。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为：本案争议的焦点是瓯海区政府于2019年7月30日作出的被诉解除通知的合法性问题。根据原审查明的事实，瓯海区政府主张解除涉案协议的理由在于认为涉案协议错误约定房屋性质为住宅，实质应为工业用房，对此主张瓯海区政府仅提供涉案地址相关工厂营业执照及水电费缴费清单为据。瓯海区政府作为负有拆迁安置义务的行政机关，在相关单位已经对涉案房屋开展建设时间、产权登记等情况调查，并委托评估公司进行现场调查、作出价格评估的情形下，其仅将工厂营业执照及水电费缴纳清单作为判断房屋性质的唯一标准，继而作出被诉解除通知行为，显然主要证据不足。此外，涉案协议签订于2013年8月，瓯海区政府在近6年之后，且在贾春明起诉请求继续履行涉案协议时，才在诉讼过程中决定解除协议并通知贾春明，而瓯海区政府并未举证证明其在发出解除通知之前，已履行了告知解除依据、听取陈述申辩意见等正当程序，构成程序违法。原审法院据此撤销被诉解除通知，并无不当。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第三款规定，被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施。故原审法院在瓯海区政府作出的解除涉案协议的行为因违法被撤销的情形下，判决瓯海区政府继续履行协议，符合上述司法解释的规定。至于瓯海区政府提出贾春明变更诉讼请求的问题。经查，原审法院已就贾春明原审诉讼请求事项向贾春明予以释明，经释明贾春明明确其诉讼请求为撤销被诉解除通知及要求瓯海区政府继续履行涉案协议，原审中瓯海区政府对此并无异议，故瓯海区政府该上诉理由不能成立。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。瓯海区政府所提上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人温州市瓯海区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  周进海审判员  唐维琳审判员  楼缙东二〇二〇年十二月二十二日书记员  潘 莉