福建省泉州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽05行终424号 上诉人（原审原告）郑明添，男，1970年8月24日出生，汉族，户籍所在地泉州台商投资区，现住泉州台商投资区。 委托代理人黄晓丽，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泉州市城市管理局，住所地泉州市行政中心A栋9楼。 法定代表人陈进平，局长。 委托代理人刘晓光，男，该局工作人员。 委托代理人蔡龙泉，福建泓源律师事务所律师。 上诉人郑明添与被上诉人泉州市城市管理局（以下简称泉州市城管局）规划行政处罚一案，不服福建省泉州市丰泽区人民法院（2020）闽0503行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 一审法院查明，2019年3月1日，惠安县洛阳镇人民政府向泉州市城市管理行政执法局台商投资区分局（以下简称台投区城管局）反映关于白沙二村村民郑明添的房屋存在违法建设的线索，台投区城管局于同年3月5日以违反城乡规划建设为案由对该案予以立案。经调查核实，台投区城管局查明郑明添未经相关部门批准，擅自于2011年期间在泉州台商投资区××镇××村××号××房屋（东至空地、西至郑建平、南至洛白公路、北至空地）的南侧扩建一幢局部三层建筑物，一层为砖混结构、二层至第三层为钢结构，该建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和《福建省实施办法》第三十六条第一款第（一）项的规定。台投区城管局于同年3月20日作出泉执台［2019］告字第T006号《行政处罚告知书》，告知郑明添拟作出的行政处罚决定及其享有的陈述、申辩及要求举行听证的权利，并于同日留置送达郑明添。郑明添于同日向台投区城管局申请举行听证会，台投区城管局于同年3月27日向郑明添留置送达听证通知书。同年4月10日台投区城管局根据郑明添申请召开听证会。郑明添未参加听证会。同年4月15日台投区城管局根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《福建省实施办法》第六十七条第一款、第二款第（三）项、《福建省违法建设处置若干规定》第十五条第（五）项、《福建省人民政府关于在泉州市开展相对集中行政处罚权工作的批复》之规定，作出泉执台［2019］罚字第T006号《行政处罚决定书》，责令郑明添限期自行拆除扩建部分的违法建筑，并于次日留置送达郑明添。郑明添不服该处罚决定，向一审法院起诉，请求判决：一、撤销泉州市城管局作出的泉执台［2019］罚字第T006号《行政处罚决定书》；二、本案诉讼费用由泉州市城管局承担。另郑明添因不服台投区城管局作出的泉执台［2019］罚字第T006号《行政处罚决定书》，于2019年4月16日向泉州市鲤城区人民法院提起行政诉讼。泉州市鲤城区人民法院于同年10月17日作出（2019）闽0503行初108号《行政裁定书》，以该案适格被告应为泉州台商投资区管理委员会，郑明添起诉台投区城管局属错列被告为由，裁定驳回郑明添的起诉。郑明添不服一审裁定，向泉州市中级人民法院提起上诉。泉州市中级人民法院于同年12月25日作出（2019）闽05行终398号二审裁定，认定台投区城管局作出泉执台［2019］罚字第T006号《行政处罚决定书》系受泉州市城管局委托行使行政处罚权，该行政行为的法律后果应由委托机关即泉州市城管局承担，故该案适格被告为泉州市城管局。二审裁定以郑明添在该案中起诉台投区城管局确属错列被告为由驳回郑明添的上诉，维持一审裁定。在本案审理过程中，郑明添向一审法院申请对泉州市城管局提供的证据泉执台［2019］立字第T006号《行政执法立案审批表》与执台［2019］案审字第T006号《行政执法案件处理审批表》承办机构意见栏中“郑钦池”签名进行笔迹鉴定，一审法院依法委托福建君驰司法鉴定所进行鉴定。福建君驰司法鉴定所作出《司法鉴定意见书》，鉴定意见为上述两份材料承办机构意见栏中“郑钦池”签名是郑钦驰本人所写。 一审法院认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《福建省人民政府关于在泉州市开展相对集中行政处罚权工作的批复》之规定，泉州市城管局具有对违反城乡规划的违法建设行为进行查处的法定职责。本案的争议焦点为泉州市城管局作出的泉执台［2019］罚字第Ｔ006号《行政处罚决定书》事实是否清楚，证据是否充分，程序是否合法，适用法律、法规是否正确。《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《福建省实施办法》第六十七条第二款第（三）项规定：“有下列情形之一，认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设：……（三）影响国家和省重点工程项目建设的。”本案中，郑明添未取得《建设工程规划许可证》，于2011年左右在城市规划区、省重点项目白沙片区内洛阳镇白沙二村627号房屋的南侧扩建一幢局部三层建筑物，该事实有泉州市城管局提供的谷歌地图、卫星航拍影像图、《现场检查笔录》、现场勘验附图、《泉州台商投资区规划建设与交通运输局关于泉州市城市管理行政执法局台商投资区××镇××村××幢建筑物的函复》等证据予以证明。郑明添的上述建设行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款之规定，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设。泉州市城管局依据《城乡规划法》第六十四条之规定，对郑明添作出责令其限期自行拆除扩建部分的违法建筑的行政决定，事实清楚，证据充分，适用法律正确。郑明添主张本案中台投区城管局无权以自己的名义进行调查并制作相关法律文书，其行为应属于无效。本案中，泉州市城管局委托台投区城管局对辖区内违法建设行为进行查处，有利于相关工作的开展，契合行政体制改革的价值导向。一般认为受托主体应以委托主体的名义实施行为，虽然本案中台投区城管局以自己的名义开展相关调查并作出行政决定，但委托主体泉州市城管局并未因此转嫁责任，应认定该委托关系成立，不影响相关行政行为的效力。泉州市城管局对该案的立案、调查程序符合法律规定，作出行政处罚决定前依法告知了郑明添所享有的陈述、申辩及申请举行听证的权利，最终作出并送达被诉《行政处罚决定书》，程序合法。综上，泉州市城管局于2019年4月15日作出的泉执台［2019］罚字第Ｔ006号《行政处罚决定书》，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。郑明添的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决：驳回原告郑明添的诉讼请求。一审案件受理费50元，鉴定费5000元，由原告郑明添负担。 宣判后，郑明添不服，上诉请求：撤销一审判决，依法直接改判支持郑明添一审的诉讼请求；本案诉讼费用由泉州市城管局承担。事实与理由：郑明添在泉州台商投资区××镇××村××号××地上建有房屋，且多年来在此居住。2019年4月16日郑明添发现台投区城管局工作人员在郑明添大院大门上张贴一份泉执台［2019］罚字第Ｔ006号《行政处罚决定书》，郑明添根据泉州市中级人民法院于2019年12月30日向郑明添送达的（2019）闽05行终398号《行政裁定书》的相关内容将案件起诉至一审法院，一审法院经过审理所作出的一审判决认定事实不清，适用法律错误，理应改判。理由如下：一、一审法院采纳非法证据，认定案件事实不清。关于证据2-5的合法性，焦点问题是台投区城管局能否直接以自己的名义实施行政处罚，并进行相关的调查工作。一审法院认为“一般认为受托主体应当以委托主体的名义实施行为，虽然本案中台投区城管局以自己的名义开展调查工作并作出行政决定，但委托主体泉州市城管局并未转嫁责任，因此应当视为委托关系成立，不影响行政行为的效力”的论述于法无据：第一，人民法院审理行政案件审查的重点之一是行政机关行使行政职权的法律依据。本案中，《泉州市人民政府关于开展城市管理相对集中行政处罚权工作规定》明确规定台投区城管局以泉州市城管局的名义实施行政处罚，负责台商投资区的相对集中行政处罚权工作。规定已经非常明确：台投区城管局在实施相关行政处罚时不能以自己的名义实施行政处罚，而必须以泉州市城管局的名义实施，这是泉州市人民政府的明确规定，行政机关的执法依据必须法定，就此点而言根本不存在法官的裁量权，更不能因为泉州市城管局承担了相关责任而否认台投区城管局无案涉行政行为执法权限的事实，行政执法必须有执法依据，没有依据就是超过法定职权，严重违法。第二，一审法院以泉州市城管局承担台投区城管局行为的法律后果为由认定两者的委托关系成立，法理不通。行政委托是指行政机关将其管辖权的一部分交由其他行政机关或者行政机关之外的组织或者个人，并以委托机关的名义行使行政职能。所以行政委托成立的前提条件是受托机关（人）必须以委托人的名义行使行政职权，这样方能保障行政相对人的知情权，也更能体现行政执法程序的公开透明。如果有其他行政机关在事后对其他行政机关行为法律后果主动承担责任，则会导致行政主体职权混乱，行政相对人也会无所适从，一审法院对委托关系成立理由的解释无法成立，也违反职权法定的基本原则。根据以上两点，台投区城管局在本案中以自己的名义直接开展与行政处罚相关调查工作既没有法律依据，又直接违反泉州市人民政府的相关规定，其制作的相关法律文书不具备合法性，而一审法院却将上述存在明显问题的证据予以采纳，导致事实认定错误。二、台投区城管局相关的送达程序严重违法。本案中台投区城管局作出的《调查通知书》、《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》均采取了留置送达的方式。而根据行政处罚法、行政诉讼法及民事诉讼法的规定，留置送达的前提条件是直接送达时被送达人拒绝签收，但是台投区城管局在明知郑明添的联系方式（《立案审批表》中有郑明添的手机号码），却采取不提前联系郑明添，在未直接送达及郑明添没有拒收的情况下采取张贴相关法律文书的方式，属于执法程序严重违法。法律的实行必须统一，法律并没有赋予泉州市城管局任何法外之权。一审法院置上述严重的违法行为于不顾，竟然认定泉州市城管局执法程序合法，严重与在案证据不符。三、一审法院采信泉州市城管局提交的自相矛盾的证据，违反证据规则。一审庭审中泉州市城管局提交了大量自相矛盾的证据：首先，《立案审批表》中载明，在立案之前已经经过初查和勘验，《立案审批表》中载明的时间为2019年3月5日，但是证据9《现场检查笔录》、附图、相片中载明的时间却是3月6日。所以调查和勘验的时间实际上在立案之后，与《立案审批表》上的记载严重不符，证明本组证据严重造假。其次，《现场检查笔录》也是虚假的。《现场检查笔录》顾名思义是在现场做的对相关情况现场记录，但是泉州市城管局提交的笔录却是工整的电脑打印文件，在现场执法人员不可能带着电脑和打印机，所以本份笔录实际上是在办公室打印出来的，根本不是现场笔录。既然不是现场笔录，所谓的见证人、检查人、记录人的签名都是不真实的。再次，根据台投区城管局向泉州台商投资区环境与国土资源局的协查函，向泉州台商投资区管理委员会规划建设与交通运输局（以下简称：台投规建交通局）的商请函所附的照片，与台投区城管局2019年3月6日现场勘查照片进行比对，很显然照片是同样的照片，拍摄角度、照片内容（包括图片中白色轿车）均是完全一致。这就产生本案中一个极其矛盾的问题：3月6日才拍摄的照片已经出现在3月2日台投区城管局向泉州台商投资区环境与国土资源局的协查函中，也赫然出现在向台投规建交通局的商请函中。所以根据台投区城管局提交的这三份证据足以说明其在相关材料的制作上弄虚作假，程序严重违法。根据以上三点，3月6日才进行的调查和勘验已经出现在3月5日的《立案审批表》中，3月6日拍摄的照片竟然出现在3月2日的协查函中，显然不可能成立。对此唯一的解释是台投区城管局相关的文书造假，顾此失彼，面对庭审中郑明添的上述质证意见，泉州市城管局均无法给出合理的解释，但一审判决均不给予任何正面的回应，对上述存在严重矛盾和冲突的证据予以全部采信，严重违法。四、案涉《行政处罚决定书》制作程序及相关具体内容上均存在严重违法问题。首先，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者首先，重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”郑明添提交的会议纪要根本无法实现此证明目的：从会议纪要记载的内容看只有台投区城管局副局长和督查科科长参与，根本构不成负责人集体讨论，其他单位派员出席会议并不能代替法律要求的行政机关的负责人集体讨论。本文件只是会议纪要，没有会议记录，没有与会人员签到表，也没有召开会议的现场照片，所以泉州市城管局主张的台投区城管局召开此次会议证据不足。故限期拆除作为极其严重的一种行政处罚，行政机关在作出前理应由负责人集体讨论决定，但是本案中泉州市城管局并未提交案涉《行政处罚决定书》经过负责人集体讨论的充分有效证据，故作出处罚决定严重违法。其次，《行政处罚决定书》“责令你户在收到本处罚决定书之日起限期自行拆除扩建部分的违法建筑”属于表述不清，没有规定具体的拆除时间，实际上陷郑明添于履行不能。再次，关于《行政处罚决定书》上的公章问题。《泉州市人民政府关于开展城市管理相对集中行政处罚权工作规定》台投区城管局以市行政执法局的名义实施行政处罚，而市行政执法局的全称为“泉州市城市管理局”，泉州市城管局提交的答辩状盖的印章也是此内容。公安部《印章治安管理办法》第十三条规定，需要刻制印章的单位，只能申请刻制一枚单位法定名称章。所以《行政处罚决定书》上盖章的内容与市行政执法局的名称不符，也严重违反《泉州市人民政府关于开展城市管理相对集中行政处罚权工作规定》。根据以上三点均可以证明，案涉《行政处罚决定书》的作出并没有经过负责人的集体讨论，相关内容不明确，郑明添根本无法履行，公章使用没有法律依据，属于严重违法，理应撤销。综上，行政权力具有管理领域广、自由裁量度大并以国家强制力保证实施等特点决定了其权力行使极易造成恶意扩张，造成对公民权利的严重侵犯，故此国家设立了行政诉讼制度，其目的在于保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。但是本案所进行的行政诉讼远远偏离行政诉讼的目的：本案白沙村一千多户村民建房时均没有办理规划许可证，但只要是签订“房屋拆迁协议”就不存在违法建设问题，如不签订“房屋拆迁协议”就被认定为违法建设，显然是选择性执法，有悖法律适用的公平公正，泉州市城管局实质是以“拆违”促“拆迁”，执法目的不具有正当性。从相关的执法过程而言不是一般的违法而是全面的违法，以行政机关的大违法去纠正相对人所谓的“违法”有违依法行政之原则，更不具有合法性，实属滥用职权行为。与案涉《行政处罚决定书》相关的程序及处罚决定的相关内容存在伪造材料的严重违法问题，一审法院在审理本案过程中，违背客观中立的原则。一审判决无论在证据的采信、法律的适用上均存在严重错误，请求二审法院依法判决。 被上诉人泉州市城管局提交书面答辩状称，一、台投区城管局有权对案涉违法事实进行调查并以泉州市城管局名义对郑明添作出行政处罚决定。根据《泉州市人民政府关于开展城市管理相对集中行政处罚权工作规定》（泉政［2015］4号）第三条规定：“市城市管理行政执法局是市人民政府行使城市管理相对集中行政处罚权的执法机关……泉州台商投资区行政执法分局以市行政执法局的名义实施行政处罚，负责泉州台商投资区的相对集中行政处罚权工作。”因机构改革，泉州市城市管理行政执法局的职责划入泉州市城管局。根据上述规定，台投区城管局系泉州市城管局的派出机构，接受泉州市城管局的委托行使行政处罚权，台投区城管局在发现案涉违法建设行为后，仅是在案件调查过程中以自己的名义进行，但在对郑明添作出《行政处罚决定书》时是以泉州市城管局的名义作出的，因此，根本没有违反泉州市人民政府的规定。二、案涉送达程序合法。台投区城管局在向郑明添现场送达《调查通知书》、《行政处罚告知书》、《听证通知书》、《行政处罚决定书》时，郑明添均是拒收，故台投区城管局只能采取留置送达的方式向其送达材料。在每次留置送达的时候，均有见证人在场，且送达人员及见证人均在《送达回证》上签名确认，并有拍照留存现场送达情况。因此留置送达程序符合法律有关规定。另外，郑明添已经根据《听证通知书》所载信息向台投区城管局申请听证，根据《行政处罚决定书》的内容提起行政诉讼，也就是说郑明添有关陈述、申辩、听证等相关权利并没有因为留置送达程序而受到侵害，因此本案留置送达程序合法有效。三、台投区城管局的调查材料真实，可作为证据使用。1、2019年3月1日，洛阳镇人民政府向台投区城管局发函称郑明添的房屋可能存在违法建设，要求台投区城管局进行调查。2019年3月2日，台投区城管局发函给台投规建交通局，要求对郑明添的建筑物是否在台商区城市规划范围内，是否属于违法建设，是否可以采取改正措施消除对规划实施影响或者要依法强制拆除等问题进行复函。2019年3月5日，台投规建交通局复函称郑明添的建筑物在台投区规划范围内，属于省重点项目白沙片区范围内，与城市规划有矛盾，初步判定属于违法建设，建议依法处置。同日，台投区城管局对该案进行立案。因此在《立案审批表》载明有经过初查，这完全符合时间顺序，即便台投区城管局在2019年3月6日有再对郑明添的违法建筑进行检查，也不能直接推定台投区城管局没有进行调查就立案。2、《现场检查笔录》系经检查人员现场检查后制作形成，笔录明确记载检查情况，且该笔录有见证人、检查人、记录人签名，符合笔录的形式要件，不能因为笔录不是手写就否定该份笔录的真实性。四、案涉《行政处罚决定书》制作程序合法，且内容符合法律规定。1、泉州市城管局在对郑明添做出处罚决定前，台投区城管局的主要负责人有开会集体讨论并形成《会议纪要》，会议决定责令郑明添限期拆除违法建筑，会议由台投区城管局陈福明副局长介绍案件来源及案件背景，由台投区城管局督查科科长汇报郑明添等五户违法建设案件的相关情况，出席会议的人员除了上述两人还包括台投区城管局吕培育、陈昌达等台投区城管局的主要领导，具体参会人员在会议纪要尾部“参加会议人员”一栏有明确记载。因此泉州市城管局并未违反《中华人民共和国行政处罚法》中关于给予较重行政处罚的行政机关的负责人应当集体讨论决定的法律规定。2、根据《国务院关于国家行政机关和企业事业单位社会团体印章管理的规定》第二十二条规定：“国家行政机关和企业事业单位、社会团体的其他专用印章（包括经济合同章、财务专用章等），在名称、式样上应与单位正式印章有所区别”，也就是说行政机关是可以根据实际情况刻制使用专用章，专用章同样具备法律效力，因此案涉《行政处罚决定书》加盖泉州市城管局的执法专用章并没有违反法律法规的有关规定。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回郑明添的上诉请求，维持一审判决。 二审中，郑明添提供一份泉台管建公开答复［2019］6号《政府信息公开申请答复书》，证明郑明添没有办理《建设工程规划许可证》是历史原因而非郑明添的个人原因，上述答复书的内容表明郑明添的房屋都没有办理《建设工程规划许可证》。泉州市城管局对郑明添进行处罚违法，违反行政法的比例性原则。 泉州市城管局质证认为，该答复书与本案无关，郑明添申请的是白沙村村民建房办理《建设工程规划许可证》的户数及名单的事项，该答复称未收到白沙村村民建房申请办理《建设工程规划许可证》的申请材料，而不能对应所有村民，更不能证明这是历史遗留原因进而说明没有办理《建设工程规划许可证》是合法的。 本院经审查后认为，郑明添二审提供的上述证据与本案待证事实无关联，不予采信。 经审理查明，一审查明的事实正确，本院予以确认。 本院认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、《福建省人民政府关于在泉州市开展相对集中行政处罚权工作的批复》之规定，泉州市城市管理行政执法局具有对违反城乡规划的违法建设行为进行查处的法定职权。因机构改革，泉州市城市管理行政执法局的职责划入泉州市城管局。故泉州市城管局作为本案被告适格。本案中，台投区城管局根据惠安县洛阳镇人民政府的反映，在履行立案、调查、处罚前告知、通知举行听证会等程序后，查明郑明添未经相关部门批准，擅自于2011年期间在泉州台商投资区××镇××村××号房屋的南侧扩建一幢局部三层建筑物，该建设行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款和《福建省实施办法》第三十六条第一款第（一）项的规定。台投区城管局在告知郑明添享有陈述、申辩及要求举行听证的权利后，郑明添向台投区城管局申请举行听证会，而郑明添却未在台投区城管局通知的时间内参加听证会，视为其放弃参加听证的权利。2019年4月15日，台投区城管局以“泉州市城市管理行政执法局”的名义作出泉执台［2019］罚字第T006号《行政处罚决定书》，并在《行政处罚决定书》上加盖“泉州市城市管理行政执法局台商投资区执法专用章”责令郑明添限期自行拆除扩建部分的违法建筑，并将《行政处罚决定书》依法送达给郑明添。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十条第三款之规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。本案中，台投区城管局以泉州市城市管理行政执法局的名义行使行政处罚权。台投区城管局是泉州市城市管理行政执法局的派出机构，其接受泉州市城市管理行政执法局的委托行使行政处罚权，其作出涉案行政行为的法律后果应由委托的行政机关泉州市城市管理行政执法局承担。原泉州市城市管理行政执法局在本案中的权利义务由泉州市城管局承受。台投区城管局以原泉州市城市管理行政执法局名义作出的泉执台［2019］罚字第T006号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法。郑明添上诉称台投区城管局存在伪造证据的情形与本院查明事实不符，不予采纳。 综上所述，上诉人郑明添请求撤销上述《行政处罚决定书》的上诉请求和理由不能成立，予以驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，所作判决并无不当，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人郑明添负担。 本判决为终审判决。 审判长  黄海瑞 审判员  庄丽娜 审判员  谢火生 二〇二〇年十二月二十七日 书记员  陈嘉怿 附：本判决所适用的法律 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条规定：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。