河南省鲁山县人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0423行初31号原告：陈玉霞，女，1965年2月20日生，汉族，住址鲁山县。委托诉讼代理人：王洪涛，男，1987年6月10日生，汉族，住址。委托诉讼代理人：王延峰，河南龙云律师事务所律师。被告：鲁山县张官营镇人民政府，住址鲁山县张官营镇营东村。统一社会信用代码：11410423005487508Q。法定代表人：张镭瀚，镇长。出庭应诉负责人：王胜朋，党委副书记。委托诉讼代理人：臧幸辉，河南成胜律师事务所律师。被告：鲁山县人民政府，住址鲁山县老城大街。统一社会信用代码：114104237631375317。法定代表人：李会良,县长。委托诉讼代理人：王钰涵，女，鲁山县人民政府办公室工作人员。委托诉讼代理人：刘文豪，鲁山县人民政府办公室工作人员。第三人：王海林，男，1972年12月21日生，汉族，住址鲁山县。委托诉讼代理人：王林，男，1965年8月27日生，汉族，住址鲁山县。原告陈玉霞诉被告鲁山县张官营镇人民政府土地行政管理及鲁山县人民政府行政复议决定一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、当事人须知及负责人出庭通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月4日公开开庭审理了本案。原告陈玉霞及其委托诉讼代理人王洪涛、王延峰，被告鲁山县张官营镇人民政府的出庭应诉负责人王胜朋及其委托诉讼代理人臧幸辉,被告鲁山县人民政府的委托诉讼代理人王钰涵、刘文豪，第三人王海林及其委托诉讼代理人王林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：鲁山县张官营镇人民政府于2019年12月2日作出张政[2019]212号《关于南王庄村王海林、陈玉霞土地经营管理权的调查处理决定》（以下简称《决定》），根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第五条、第三十三条以及《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款之规定，决定：1、位于南王庄村水渠水泥路以北，陈玉霞门前水泥路以南0.41亩土地的经营管理权应当归王海林。2、在王海林经营管理期间，不得擅自改变土地性质及用途。陈玉霞对该决定不服，申请复议，鲁山县人民政府于2020年9月16日作出鲁政复决（2020）12号行政复议决定,维持了《决定》。原告诉称，原告与第三人同为南王庄三组村民。1983年南王庄村集体第一轮土地承包时，原告门前原有集体空闲地约0.41亩土地的使用权归王海林的父亲王全保。1995年第二轮土地承包时，村集体对于收回的先前发包的耕地外的土地，依据村民自治原则，按照谁房前屋后的归谁经营管理的原则，原告取得上述土地的经营承包权。2016年6月11日，村两委出具公告将涉案土地归三组集体所有。6月16日，三组组长瞿功央与原告签订了小块地经营协议。2019年，王海林为取得上述土地承包经营权，申请政府处理。原告认为1983年第一轮土地承包时王海林年仅11岁，其权利附属于其父亲王全保名下。第二轮承包时王海林才作为独立承包户存在，应遵循当时政策执行，已经不具备对上述土地的承包权。该承包地的权属要依据原告与瞿功央签订的小块地经营协议确定。故被告的决定错误，应予撤销：1、本案属于农村土地承包经营权纠纷，不属于土地所有权和使用权纠纷，政府无权处理。本案不适用土地管理法第十四条的规定，且根据土地权属争议调查处理办法第十四条规定本案不应作为土地权属争议案件处理。2、两被告对本案事实认定也是错误的。2016年6月16日，三组组长瞿功央与原告签订了小块地经营协议，具有法律效力。即使王海林与组集体存在其他承包协议，也应当由法院对不同的承包协议作出司法裁判，行政部门无权以行政权代替司法权。请求：1、判决撤销被告鲁山县张官营镇人民政府作出的张政[2019]212号《决定》；2、判决撤销被告鲁山县人民政府作出的鲁政复决（2020）12号行政复议决定；3、本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交以下证据：1、身份证复印件。证明原告的资格；2、《决定》；3、鲁政复决（2020）12号行政复议决定书。证据2、3证明被告超越权限，且程序违法；4、2016年6月11日村组公告。证明涉案争议的土地2016年6月11日收归三组集体所有；5、2016年6月16日小块地经营管理协议。证明原告门前约1分的地由原告经营管理；6、冯玉臣及村委证明。证明谁房前屋后由谁管理；7、2017年5月1日冯玉臣书面证明。证明争议小块地系原告耕种管理；8、张玉琴书面证言。证明原告与第三人因拢火纠纷，并未涉及树园子归谁所有问题，也证明第三人相关证人做虚假陈述；9、瞿喜孩、瞿保松书面证言、南王庄村委证明。瞿喜孩的书面证言证明瞿保松的书面证言、南王庄村委证明系虚假证据；10、李松山、瞿功央书面证言，2017年3月3日人民调解协议书。李松山、瞿功央书面证言证明人民调解协议弄虚作假；11、瞿功央、冯玉臣、刘金生出庭证言。被告鲁山县张官营镇人民政府辩称，根据第三人的申请，取得了本案的处理权，在第一次作出决定后，由于程序上的瑕疵，被告进行了自纠，而后根据法律规定，依法作出涉案的行政决定。该决定适用法律正确，认定事实清楚，应当依法驳回原告的诉讼请求。被告鲁山县张官营镇人民政府向本院提交以下证据：1、适用法律条文；2、第三人申请行政处理申请书；3、案件受理通知书；4、案件受理送达回证；5、现场勘验照片；6、双方当事人出具的书面证据材料；7、2019年11月27日听证会材料；8、《决定》；9、决定的送达回证。被告鲁山县人民政府辩称，1、行政复议程序合法。根据陈玉霞的申请受理本案，因情况复杂，依法延期后作出复议决定，并依法送达。2、行政复议的具体行政行为认定事实清楚，证据确实充分，适用依据正确，内容适当。陈玉霞和王海林均系南王庄村三组村民。双方争议的土地位于陈玉霞门前水泥路南，王海林东墙外路东，面积约277平方米。1983年农村体制改革后，王海林之父王全保分得该争议地，后王海林家在该地上种树。1995年土地调整时，南王庄村委会组织召开了相关会议，并研究决定了对村内不宜发包的小块土地按照“谁的房前屋后由谁管理”的原则，但该决定并未实施。2005年陈玉霞与王海林因琐事发生纠纷，经村委调解后双方达成协议。2016年4月1日，南王庄村委会给王海林出具证明证实该争议地王海林具有使用权。2016年6月11日，南王庄村两委出具公告称该地自即日起归三组集体所有。2016年6月16日，南王庄村三组组长与陈玉霞签订小地块经营管理协议。后王海林申请仲裁，经仲裁裁决该争议地归王海林管理使用。陈玉霞不服提起诉讼，鲁山县人民法院驳回了陈玉霞的诉讼请求。该争议并未解决，根据王海林的申请，鲁山县张官营镇人民政府经调查处理作出了处理决定。陈玉霞和王海林均认可在1983年南王庄村集体土地第一轮承包时该地的使用权归王海林之父，2016年4月1日，南王庄村委会出具证明证实王海林家对该地具有使用权。鲁山县张官营镇人民政府根据土地管理法的规定作出决定符合法律规定，故予以维持。请求维持复议决定。被告鲁山县人民政府向本院提交以下证据：1、《决定》；2、《决定》的送达回证；3、陈玉霞的行政复议申请书；4、陈玉霞的身份证明；5、行政复议受理审批表；6、受理通知书及陈玉霞的送达回证；7、书面答复通知书及鲁山县张官营镇人民政府的送达回证；8、王海林参加复议通知书及送达回证；9、鲁山县张官营镇人民政府的行政复议答辩书及委托手续。证据1-9证明复议决定程序合法；10、鲁山县张官营镇人民政府提交的作出具体行政行为的证据材料。证明决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，内容适当；11、延期报告及送达回证；12、行政复议决定书及送达回证。证据11-12证明复议决定合法有效。第三人述称，根据原告的诉状原告认可第三人在1983年第一轮承包时拥有承包权。原告诉称的收回承包地，按照房前屋后占有说，原告占有该争议地，没有事实根据和法律依据。原告诉称的2016年6月16日的协议书，约定不明，该协议没有认定归原告使用，并且事实上该争议地一直归第三人使用，不存在原告承包的事实。裁决书及法院判决书再次确认了第三人的土地使用权。政府的确权行为是为了防止矛盾激化，定纷止争，故应得到法律的支持。本案的争议地自始至今一直由第三人使用，镇政府处理决定事实清楚，适用法律正确，请求依法维持。第三人向本院提交以下证据：1、原始分地的队长瞿保松的证言。证明第一轮承包时第三人之父获得承包权；2、2016年6月3日村委会证明。证明证据1属实；3、村委会证明。证明第三人在使用地内栽树的合法性；4、原告和第三人协议书。确认争议地归第三人王海林；5、人民调解协议书。证明争议地使用权归第三人王海林；6、仲裁裁决书。证明争议地承包经营权归第三人王海林；7、（2017）豫0423民初3705号民事判决书。证明原告对争议地无诉讼主体资格，无利害关系；8、四邻王玉卿、刘长记、王龙书面证言，证明争议地归第三人使用；9、争议地的地形图。第三人使用的土地中间隔一条路，在路南；10、《决定》；11、冯玉臣在农业仲裁庭的陈述。证明不知道承包地是否收回；12、复议决定。证明决定予以维持。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定案件事实如下：原告陈玉霞和第三人王海林同为鲁山县张官营镇南王庄村三组村民，原告陈玉霞居北，第三人王海林居于陈玉霞西南。本案争议的承包地位于南王庄村东南、水渠以北。东至小路边电线杆，西至王海林宅院外路东，南至水渠水泥路以北，北至陈玉霞宅院门前水泥路南。该争议地在1983年农村体制改革时，由王海林之父王全保承包。2005年4月20日，原告（甲方）和第三人（乙方）两家因拢火一事发生纠纷，5月15日，经调解双方达成协议，协议的主要内容为：四、甲、乙双方以树园子北边第一行杨树为界，杨树以北为甲方的出路，杨树以南为乙方的树园。五、甲方不得侵占乙方的树园子地。2016年4月1日，南王庄村村委出具证明，证明：南王庄村2016年4月份，修整村推进的路时冲三组村民王海林二行杨树，……，并同意原栽的大树伐后，在不影响修路的情况下，王海林可以重新栽树，不付给王海林任何补偿。2016年6月11日，南王庄村村委出具公告，公告的主要内容为原告和第三人争议的土地归三组集体所有。2016年6月16日，瞿功央以三组组长的名义与陈玉霞家签订了小块地经营管理协议，将争议土地交由陈玉霞经营管理。2017年3月13日，南王庄村三组（乙方）与王海林（甲方）经张官营镇人民调解委员会调解达成调解协议，协议的主要内容为：一、甲、乙双方认为2016年4月1日南王庄村两委和三组共同出具的证明为有效证明。二、乙方同意对王海林树园地的经营管理权自2017年3月13日起至第二轮土地承包结束时止。瞿功央作为三组组长在协议上签字。由于原告和第三人因争议地的承包管理一直纠纷，王海林于2017年5月12日申请仲裁，2017年6月3日，鲁山县农村土地承包纠纷仲裁委员会作出鲁农仲案（2017）第008号仲裁裁决，裁决：对位于南王庄村三组水渠以北，被申请人陈玉霞院门前水泥路南边争议的0.37344亩土地的承包经营权应当归申请人王海林管理使用。陈玉霞不服裁决，提起诉讼。2017年12月15日，鲁山县人民法院作出（2017）豫0423民初3705号民事判决，判决驳回陈玉霞的诉讼请求。2018年7月12日，王海林向被告鲁山县张官营镇人民政府提出确权申请，2019年4月28日，鲁山县张官营镇人民政府作出张政（2019）74号调查处理决定，决定：位于南王庄村水渠水泥路以北，陈玉霞门前水泥路以南0.3946亩土地的经营使用权应当归王海林。后鲁山县张官营镇人民政府以自纠的方式撤销了该决定。2019年11月6日，鲁山县张官营镇人民政府的工作人员到争议现场进行了勘验，11月27日，举行了听证会，12月2日，作出《决定》，并分别于2020年1月3日、4月28日分别向王海林、陈玉霞送达。陈玉霞不服，申请复议，鲁山县人民政府于6月24日受理后，依据鲁山县张官营镇人民政府、王海林、陈玉霞提供的证据进行了书面审查，并于8月4日到争议现场进行了实地勘验，经批准延长期限30日，2020年9月16日，作出复议决定，维持了原《决定》，并送达当事人。原告仍不服，提起本次诉讼。本院认为，依法行政是行政法的基本原则，合法行政是依法行政的首要原则，合法行政要求行政机关作出行政行为不越权。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定“被告对作出的行政行为负有举证责任”。本案中，被告鲁山县张官营镇人民政府对其作出的《决定》负举证责任，应当提供证据证实其作出决定的相关证据和所依据的规范性文件。本案被告鲁山县张官营镇人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第五条的规定作出了《决定》。2004年8月26日修订的《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款规定“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理”。本案原告和第三人之间的纠纷属于承包经营权纠纷，各方当事人均予以认可，虽然承包经营权纠纷也属于土地使用权纠纷。但《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定“因土地承包经营发生纠纷的,双方当事人可以通过协商解决,也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的,可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁,也可以直接向人民法院起诉”。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款规定“农村土地承包经营纠纷包括:(一)因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷;(二)因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷;(三)因收回、调整承包地发生的纠纷;(四)因确认农村土地承包经营权发生的纠纷;(五)因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷;(六)法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。”由此可见，《中华人民共和国农村土地承包法》施行以后，处理土地承包经营纠纷已有一套独立的法定程序，土地承包经营法律关系已成为脱离其他土地法律关系的一种新的民事法律关系。《土地权属争议调查处理办法》第十四条第四项也明确规定,农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件受理。也就是说,因土地承包经营发生纠纷的,首要的救济途径是协商解决或请求调解,如果协商、调解无法解决,当事人可以选择向农村土地承包仲裁机构申请仲裁,或者直接向人民法院提起民事诉讼。农村土地承包经营权争议案件,不属于由人民政府先行处理的土地确权案件的受案范围。被告鲁山县张官营镇人民政府将农村土地承包经营权争议作为土地确权案件作出确权处理决定,属于超越职权的违法行政行为。综上，鲁山县张官营镇人民政府的决定超越法定职权，被告鲁山县人民政府经复议予以维持亦属证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定。判决如下：一、撤销被告鲁山县张官营镇人民政府于2019年12月2日作出的张政[2019]212号《关于南王庄村王海林、陈玉霞土地经营管理权的调查处理决定》；二、撤销被告鲁山县人民政府于2020年9月16日作出的鲁政复决（2020）12号行政复议决定。案件受理费50元，由被告鲁山县张官营镇人民政府、鲁山县人民政府共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出上诉状副本，上诉于平顶山市中级人民法院。审 判 长  王春晓审 判 员  李永超人民陪审员  王小利二〇二〇年十二月二十日书 记 员  袁心萍