吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉行终340号 上诉人（原审被告）公主岭市人民政府，住所地公主岭市正阳东街501号。 法定代表人张明，市长。 委托诉讼代理人吴桂娟，公主岭市水利局河湖管理中心主任。 委托诉讼代理人刘颖，北京大成(长春)律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）邹海，男，住吉林省公主岭市。 委托诉讼代理人王洪林，北京市中凯律师事务所律师。 委托诉讼代理人刘喆，北京市中凯律师事务所律师。 上诉人公主岭市人民政府（以下简称公主岭市政府）因与被上诉人邹海确认行政行为违法并要求赔偿一案，不服吉林省四平市中级人民法院（2019）吉03行初50号行政判决，上诉至本院。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 原审查明，2018年12月29日，公主岭市政府根据公主岭市水利局的请示划定了东辽河管理范围，2019年1月7日，公主岭市政府根据公主岭市水利局的请示划定了东辽河支流的管理范围。2019年1月9日，公主岭市政府印发了《公主岭市人民政府关于印发河湖“清四乱”专项行动实施方案的通知》（公政发【2019】1号），方案第二部分行动范围规定：行动范围为公主岭市所有河流，其中包括东辽河及其支流新凯河。方案第五部分清理整治标准与时限规定：对于乱占的情况，应对地面建筑物、构筑物予以拆除。2019年6月12日，公主岭市政府组建的公主岭市人民政府防汛抗旱指挥部发布了《公主岭市人民政府防汛抗旱指挥部关于公主岭市未经防洪影响评价的河道行洪区建筑物拆除的公告》，要求位于划定的河道管理区域内各种违法、违章建筑物应在2019年6月14日前自行清理完毕，逾期不清理的，将强行清除。 原审另查明，邹海在东辽河朝阳坡镇新河口6屯有房屋一处（面积1245.4平方米），坐标是东经124.675889、北纬43.538504，位于东辽河朝阳坡镇新河口行洪区内，该处房屋有不动产权属证书（编号为公主岭市房权证公主岭市字第1009240、1009243、1009244、1009246号），有集体土地使用证两份（朝阳坡镇颁发的NO.000055353简，1015㎡、公主岭市国土资源局登记的公集用2007第0124号，576.45㎡），以上房屋未经防洪影响评价。2019年7月9日，长春立信房地产出具了《资产评估报告书》[长立信评报字（2019）第021号）]，对邹海委托核实自有资产价值进行了评估，其中包括6处房屋，建筑面积为1273.6平方米，评估市场价值为1042700元。 原审再查明，2019年7月1日，公主岭市政府对邹海下达了吉公汛（清）令字【2019】第65号《清障令》并进行送达，限邹海在接到此清障令3日内自行清除。邹海在规定期限内未自行拆除，公主岭市政府于2019年7月4日向邹海下达了吉公汛催[2019]第65号催告书，催告邹海自行拆除，经公主岭市政府送达，邹海未在规定的时限内进行拆除，公主岭市政府于2019年7月7日下达吉公汛[2019]65号强制执行决定书并现场送达后，公主岭市政府组织拆除建筑。 原审认为，（一）公主岭市政府进行河道整治的合法性问题。《中华人民共和国水法》第三十二条第二款“前款规定以外的其他江河、湖泊的水功能区划，由县级以上人民政府水行政主管部门会同同级人民政府环境保护行政主管部门和有关部门拟订，报同级人民政府或者其授权的部门批准，并报上一级水行政主管部门和环境保护部门备案。”本案中，公主岭市政府公主岭市人民政府具有划分河道管理范围的法定职责，经公主岭市水利局的提请，公主岭市政府批复同意了水利部门确定的东辽河的管理范围（详见河道管理范围图），该行为符合加强河湖管理保护、建设生态文明的政治要求，程序上也符合上述法律规定。根据《中华人民共和国防洪法》第三十九条“……有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府设立由有关部门、当地驻军、人民武装部负责人等组成的防汛指挥机构，在上级防汛指挥机构和本级人民政府的领导下，指挥本地区的防汛抗洪工作……”、第四十二条“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛抗洪机构组织强行清除，所需费用由设障者承担……”，《吉林省河道管理条例》第三十二条“对河道内的阻水障碍物，由河道主管机关提出清障计划和实施方案，由防汛指挥部责令设障者在规定的期限内清除。逾期不清除的，由防汛指挥部组织强行清除，并由设障者负担全部清障费用”。《河道范围内建设项目管理的有关规定》第三条第一款“河道管理范围内的建设项目必须按照河道管理权限，经河道主管机关审查同意后，方可开工建设”，水利部《关于推动河长制从“有名”到“有实”的实施意见》第二部分（四）“对1988年《河道管理条例》出台后，未经水利主管部门审批或不按审查同意的位置和界限建设的涉河项目，应认定为违法建设项目，列入整治清单，分类予以拆除”。原告邹海案涉房屋位于东辽河朝阳坡镇新河口行洪区内，该房屋未取得水利部门防洪影响评价审批，公主岭市政府对其实施的整治行为具有合法性。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为公主岭市政府”。本案中，公主岭市政府有权通过其设立的公主岭市防汛抗旱指挥部对其划定的河道管理区域内的违法建筑按照上述法条规定进行相应处理，公主岭市防汛抗旱指挥部作出的行为的法律责任，应当由其组建机构即公主岭市政府承担。 （二）案涉行政行为的合法性问题。经过公主岭市政府会同有关部门测绘，案涉建筑位于东辽河河道管理范围内，处于行洪区，该房屋未取得水利部门防洪影响评价审批，对河道汛期行洪具有相应影响，需要对其进行相应处理。但是，案涉河道管理范围划定的时间晚于邹海房屋建设的时间，在邹海建设案涉房屋时，其选址是否属于新划定河道管理范围内不得而知，且邹海的案涉房屋取得了建设部门颁发的产权证明，在被拆除时未被注销(撤销)，应认定案涉房屋在被拆除时属于邹海的合法财产。公主岭市政府作为本行政管区域内法定的职能机关，在对其新划定的河道管理范围进行整治的过程中，对其中涉及的建筑物应当按照法定的程序进行处理，对于违法建筑应当予以拆除，但是对于行政相对人的合法财产应当作出相应处理后再依法予以拆除。本案中，虽然公主岭市政府在庭审后启动了对案涉房屋、土地等权证照合法性的核查程序，但是其作出案涉行政行为时，案涉房屋的产权证照依然是合法的，在未对邹海告的案涉合法房屋未进行相应处理的情况下直接予以拆除，明显不当。《中华人民共和国行政强制法》第三十六条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定:“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”。本案中，公主岭市政府虽然履行了催告的程序并告知了其陈述申辩的权利，但并未向邹海当面送达其作出的吉公汛执催[2019]第47号催告书，同时，结合邹海提供的吉政复字〔2019〕60号行政复议告知书，证实邹海对公主岭市政府对其房屋进行处理的行为确有异议，因此，公主岭市政府在作出案涉行政行为时未保障邹海陈述申辩的权利，作出案涉强制执行决定程序不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法……（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的……”。公主岭市政府未对邹海合法财产进行处理就作出案涉清障令并且未保障公主岭市政府的陈述申辩权利，其行为违法。考虑到被诉行政行为是为了公共利益，以整治河道为合法目的，且案涉房屋已经被拆除，撤销案涉行政行为无实际意义，故应当确认公主岭市政府的拆除行为(程序)违法。 （三）公主岭市政府公主岭市人民政府是否应当承担行政赔偿责任的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项规定，行政机关及其工作人员造成财产损害的其他违法行为，受害人有取得赔偿的权利。本案中，公主岭市政府的违法拆除行为对邹海造成了一定的经济损失，且截止本案判决作出之时公主岭市政府也未将案涉房屋产权证照的核查结果交予法院审查，因此，依照现有证据其应当承担相应的行政责任。但因该案中公主岭市有关机关已对邹海案涉的相关权属证照启动调查程序(尚无结果)，赔偿的相关条件不成熟，人民法院无法就当事人的实体权利作出裁决，应由公主岭市政府对邹海作出相应的处理意见。 综上，邹海的部分诉讼请求有事实和法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定，判决如下：一、确认公主岭市人民政府府强制拆除邹海房屋的行政行为违法；二、责令公主岭市人民政府于本判决生效之日起六十日内对邹海作出行政处理；三、驳回原告邹海的其他诉讼请求。案件受理费50元，由公主岭市政府公主岭市人民政府负担。 公主岭市政府上诉称，河道管理范围的划定方式自1988年颁布《中华人民共和国河道管理条例》之时起就已经明确，并不存在重新划定的问题。案涉房屋对应的堤坝在1991年即已经取得国有土地使用权，故案涉被拆除地上物的建设时间晚于案涉河道管理范围划定时间，不具有合法性。行政机关做出的清障行为是基于防洪安全以及防汛特点实施，不同于一般意义上的行政强制行为，不违反法律规定，也不存在赔偿责任。请求二审依法改判。 二审查明事实与原审一致，本院予以确认。 本院认为，公主岭市政府上诉理由不能成立。 首先，《中华人民共和国河道管理条例》第二十条规定：“有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地（包括可耕地）、行洪区，两岸堤防及护堤地……河道的具体管理范围，由县级以上地方人民政府负责划定。”第二十一条规定：“在河道管理范围内，水域和土地的利用应当符合江河行洪、输水和航运的要求；滩地的利用，应当由河道主管机关会同土地管理等有关部门制定规划，报县级以上地方人民政府批准后实施。”自1988年首版《中华人民共和国河道管理条例》颁布起，以上规定内容没有变化。从上述规定内容可以明确，河道的具体管理范围应当经划定后确定，并且具体管理范围内的水域和土地利用应当制定规划，结合该条例第二十四条、第二十五条的规定内容，可以认为河道管理范围内并非单一性排除任何建筑物构筑物。本案中，公主岭市政府并未就案涉河道具体管理范围划定的沿革问题充分举证，在案涉建筑物完成结果性的行政登记后，已经无法直接否定案涉建筑物的合法性。 其次，公主岭市政府整体上进行河道整治的合法性应当肯定，但作为行政行为实施主体，公主岭市政府并未就其作出的“清障令”与案涉被诉行政强制执行行为之间的法律逻辑作出充分说明，亦未就作出“清障令”这一行政行为适用的法定条件充分举证，故在没有提供案涉地域在案涉时间已然存在紧迫防汛风险证据的情况下，公主岭市政府关于清障行为不同于一般意义上行政强制行为的主张不能成立，故原审从行政强制法律关系审查的角度进行评价并确认违法并无不当。 最后，鉴于本案直接涉及公共利益的实现，在赔偿相关条件不成熟的情况下，原审判令先由公主岭市政府对邹海作出相应行政处理的裁判方式，体现了司法权的谦抑原则，应予维持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人公主岭市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  杨 迪 审 判 员  阎道清 审 判 员  孙慧源 二〇二〇年十二月二十九日 法官助理  张红梅 书 记 员  王豆豆