浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行申861号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）周自翔，男，汉族，1955年3月9日出生，住杭州市余杭区路**。 委托代理人孙振明，北京市中银律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）杭州市余杭区塘栖镇 人民政府。住所地：杭州市余杭区塘栖镇人民路**。 法定代表人郭欣玮，镇长。 委托代理人沈策，工作人员。 委托代理人杨燕，浙江诺力亚律师事务所律师。 周自翔诉杭州市余杭区塘栖镇人民政府（以下简称塘栖镇政府）房屋搬迁行政协议一案，杭州市中级人民法院于2020年1月8日作出（2019）浙01行终1024号行政判决。陈国贤不服，向本院申请再审。本院立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷、询问，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。现已审理终结。一、二审法院审理查明：在前期评估、协商的基础上，被告作为甲方，原告作为乙方签订了《集体所有土地城镇居民房屋搬迁补偿安臵协议书》（以下简称《搬迁补偿安臵协议》）。双方约定：第一条、乙方被搬迁房屋现状。经现场调查核实，乙方房 屋坐落于××镇××街××号，房产证件名称房屋所有权证， 证件号为余塘字第2530号，证内建筑面积453.84平方米；总建 筑面积127.27平方米，其中：确权建筑面积127.27平方米。第 二条、搬迁补偿及奖励费用......本条涉及费用为402749元。第 三条、补偿安臵方式。乙方选择多高层公寓安臵面积为127.27平 方米。第四条、付款方式。甲方应支付乙方搬迁补偿及奖励（补 助）费用、货币化补偿款等费用计人民币402749元。乙方户型选 择面积超过确权面积19.73平方米，10平方米X4200元/平方米 =42000元，9.73平方米X7000元/平方米=68110元，合计自愿先 行缴纳购房预交款110110元。在签订本协议后，乙方在规定的期 限内搬迁完毕并将腾空房屋交与甲方，并经甲方验收合格后且该 区块全部腾空后15个工作日内，甲方将292639元一次性付清。 第五条、房屋搬迁。乙方搬迁腾空房屋交给甲方后，乙方不得拆 除、损坏房屋，违者按评估机构出具的评估价由甲方直接从补偿 金额中扣除。第六条（略）。第七条、本协议签订后15日内，乙 方应向甲方移交有关房屋、土地证件，全权委托甲方统一向房管、 土地部门办理产权注销或者变更手续，如在规定期限不移交给甲 方的一切后果由乙方自行负责。第八条（略）。第九条（略）。 第十条、本协议一式六份，甲方执五份，乙方执一份。协议上的 日期为2018年11月23日。被告在甲方落款处盖章，原告在乙方 落款处签署“周自翔”并捺印。原告不服，诉至法院。另查明， 原告在塘栖镇集体土地城镇居民住宅房屋征迁补偿清单中的产权 人签字处签署“周自翔”并捺印。 一审法院认为，房屋搬迁补偿安臵协议书系搬迁人与被搬迁 人就房屋搬迁补偿安臵事宜协商一致达成的协议。本案中，经事 先评估且补偿清单亦经原告签字（捺印）确认后，被告与原告签 订了《集体所有土地城镇居民房屋搬迁补偿安臵协议书》，并对 房屋情况及补偿金额、补偿款支付时间、房屋搬迁、补偿安臵方 式以及违约责任等内容作出了明确约定。该协议的签订双方均具 有相应的民事权利能力和民事行为能力，协议系双方真实意思表 示。同时，协议的内容并未违反法律、行政法规的效力性强制性 规定，也不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十 三条、第五十四条规定的合同无效、被撤销或者变更的情形。原 告以案涉地块尚未被征收以及被告逼迫原告签订空白协议等为由 主张撤销《集体所有土地城镇居民房屋搬迁补偿安臵协议书》。 本院认为，房屋搬迁补偿安臵协议并不等同于征地房屋补偿安臵 协议，原告亦未提供证据证明被诉《集体所有土地城镇居民房屋 搬迁补偿安臵协议书》存在应予撤销、变更的法定情形。故对原 告的诉讼请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国合同 法》第四条、第五十二条、第五十三条、第五十四条，《中华人 民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告周自翔 的诉讼请求。 二审法院认为，上诉人周自翔在涉案《房屋补偿安臵协议》 及《塘栖镇集体土地城镇居民住宅房屋征迁补偿清单》中签字， 补偿清单中详细列明了各项房屋补偿（补助）费、搬家费、临时 过渡费、相关奖励（补助）费、经营面积及其装修补偿费、调产 安臵面积及初步结算费用的数额，且与《房屋补偿安臵协议》相 对应条款的约定内容一致，故应当认定上诉人周自翔签订该协议 系本人真实意思表示。关于上诉人认为应当按照国有土地上房屋 市场价值确定涉案房屋补偿价值的主张。根据查明的事实，涉案 房屋系建造于集体土地上，并由上诉人等共有权人作为城镇居民 购买所得，该房屋的证载面积为453.84平方米，确权由上诉人周 自翔户享有权益的面积为127.27平方米，上诉人亦确认该房屋剩 余面积部分的权益由案外人周根水、周根良、周根龙另行与被上 诉人签订了协议进行处分。基于上述确权面积，被诉《房屋补偿 安臵协议》中约定由被上诉人塘栖镇政府对上诉人户进行多高层 公寓安臵，安臵面积为127.27平方米且不结算新旧房屋差价；并 约定了安臵房分配时户型选择实际面积超过安臵面积部分的资金 结算政策，上述约定不存在降低上诉人居住水平的情形。关于上 诉人认为应当按照国有土地上非住宅房屋市场价值确定涉案房屋 中经营面积的补偿费及过渡费的主张。根据在案《集体土地建设 用地使用证》所载，涉案房屋所使用土地的用途明确为“住宅”， 故被上诉人综合考虑房屋为集体土地上住宅的性质以及其实际部 分用于经营的因素，在将该部分经营面积计入产权调换安臵面积 的同时，再另行按照该部分房屋评估价值的26%并上浮20%予以货 币补偿，并无明显不合理之处。相应的，被诉《房屋补偿安臵协 议》基于涉案房屋系集体土地上住宅的性质，约定相应的临时安 臵补助费标准，亦无不当。综上，上诉人诉请撤销协议的上诉理 由不能成立，该院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和 国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回 上诉，维持原判。 周自翔再审申请称：一、原审认定事实错误。（一）被申请人 无法定职权签订《搬迁补偿安臵协议》。《中华人民共和国土地 管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准 后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”故被申请人 无签订案涉协议的法定职权。（二）案涉协议系再审申请人受到欺 骗、逼迫情况下签订。被申请人一直以征拆项目名义与申请人进 行沟通，从被申请人《塘栖镇集体土地城镇居民住宅房屋征收征 拆摘要》《房屋腾空通知书》也可以看出，塘栖镇政府一直以征收 的名义宣传。且在被申请人采取阻碍申请人正常经营、强制搬迁、 拆除等行为逼迫下，申请人被迫才签订了空白的协议书。二、原 审适用法律错误。本案被申请人所谓的“协议搬迁”实质就是集 体土地上房屋拆迁，被申请人最终目的是为了征地建造设立幼儿 园，且根据“房随地走，地，地随房走向相统一原则”，被申请人 应当按照《中华人民共和国土地管理法》规定的征收程序对房屋 以及涉及的集体土地进行合法征收，而不能用“协议搬迁”代替 征收程序。不能因被申请人换了一个“协议搬迁”的名称，就仅 适用《中华人民共和国合同法》的相关规定，却规避法律法规规 定的集体土地及房屋征收法定程序，使《中华人民共和国土地管 理法》规定形同虚设。三、案涉协议补偿标准无事实和法律依据， 显失公平，明显降低了申请人原有生活水平，应依照国有土地上 房屋征收补偿标准进行补偿。综上，请求撤销一、二审判决，发 回重审。 塘栖镇政府答辩称：一、原审法院认定事实清楚、适用法律 正确。首先，双方当事人在平等、自愿、协商一致的基础上签订 《搬迁补偿安臵协议》，应受法律保护。其次，案涉协议系房屋 搬迁安臵协议，不是征地房屋补偿安臵协议，且答辩人就案涉协 议约定的义务已履行完毕。最后，案涉协议既不存在行政诉讼法 有关合同无效、可撤销之情形，也不存在《中华人民共和国合同 法》五十二条、五十三条、五十四条规定的合同无效、可撤销或 变更的情形。因此，一、二审法院认定事实清楚、适用法律正确。 二、再审申请理由不成立。被申请人根据《中华人民共和国合同 法》相关规定，在与再审申请人协商一致后签订案涉协议，并不 存在无职权或欺骗、胁迫被答辩人之情形。且再审申请人系自愿 有偿退出所使用的集体土地。案涉房屋系建造于集体土地之上， 搬迁时该土地性质仍然属于集体土地性质，故不应当按照国有土 地上房屋征收之标准补偿。综上，再审申请理由不成立。请求驳 回再审申请，维持原判。 本院认为，本案系因再审申请人周自翔针对其与被申请人塘 栖镇政府签订的案涉《搬迁补偿安臵协议》提起的撤销诉讼。因 此，案涉协议是否存在应予依法撤销的情形，是本案争议焦点。《中 华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，“行政行为有下列情 形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重 新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法 规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五） 滥用职权的；（六）明显不当的。”《中华人民共和国合同法》 第五十四条规定，“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或 者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在 订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危， 使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求 人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”由于案涉协议系因塘栖 镇“小城镇环境综合整治项目（西小河圣堂漾区块）”建设所需而 签订，故塘栖镇政府签订案涉协议具备职权依据。本案中，再审 申请人主张撤销案涉协议的主要理由是认为，被申请人系以“协 议搬迁”名义替代集体土地及房屋征收的法定程序，故不能仅适 用《中华人民共和国合同法》的相关规定审查被诉协议的合法性， 且在协议签订过程中还存在欺诈、胁迫情形。本院经审理认为， 从案涉协议名称看为房屋搬迁协议，系针对集体所有土地上的城 镇居民房屋的补偿安臵，该协议事项并不属于征收集体所有土地 过程中的房屋拆迁补偿安臵协议，故不能以《中华人民共和国土 地管理法》及其实施条例的相关规定来评判被申请人的行政职权 依据。况且，在协议签订前，案涉房屋已经有权主体评估，再审 申请人对评估后形成的补偿清单亦已签字认可，被诉协议所涉补 偿事项与补偿清单内容相吻合。在案证据不能印证在案涉协议签 订过程中存在《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的“重 大误解”、“显失公正”和“欺诈、胁迫或者乘人之危”情形。 再审申请人虽然提出案涉协议应予撤销的理由，却未能提供其诉 讼主张成立的证据，故一、二审法院未予支持其诉讼主张，并无 不当。综上，再审申请人的再审申请不符合《中华人民共和国行 政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适 用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第 二款之规定，裁定如下： 驳回再审申请人周自翔的再审申请。 审判长  惠忆 审判员  许勤 审判员  黄寒 二〇二〇年十二月十四日 书记员  张维