河南省永城市人民法院行 政 判 决 书（2020）豫1481行初51号原告汪四海，男，1979年7月7日出生，汉族，住河南省永城市。委托代理人皇红恩、李涛（实习），河南尊典律师事务所律师。被告永城市侯岭乡人民政府，住所地：永城市产业集聚区盈和机械装备物流园南塔楼9-12层。法定代表人刘道永，该乡乡长。出庭负责人刘立轩，男，该乡副乡长。委托代理人王世才，永城市永昌法律服务所法律工作者。原告汪四海与被告永城市侯岭乡人民政府行政协议一案，于2020年11月3日向本院提起行政诉讼。本院于2020年11月3日立案后，法定期限内向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月30日公开开庭审理了本案。原告汪四海委托代理人皇红恩、李涛，被告永城市侯岭乡人民政府行政负责人刘立轩及委托代理人王世才到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告汪四海向本院提出诉讼请求：依法判令被告按照拆迁安置协议将原告列为侯岭乡酒店村安置人口，享受免费安置房面积40平米，以成本价1200元每平方购买商业门面房8平方，且该40平米安置房及8平方商业门面房应与汪四海其他家庭成员一起合理安置，且应与本家庭其他人口一起安置在蓝色港湾南区内。事实和理由：2017年3月20日，原告汪四海作为户主（乙方）与被告侯岭乡人民政府（甲方）经平等友好协商，就侯岭乡酒店村的拆迁安置事项，签订《住房拆迁安置协议》（下称《协议》），协议确认汪四海为有效安置人口，汪四海户籍显示为农业户口，从出生至今从未迁出，且常年居住在本村。原告已按协议按时完成房屋及附着物拆迁，且原告除此拆迁房外名下无其他房产，一直租房居住。现原告要求侯岭乡政府确认原告为有效安置人口，享受安置待遇。现被告单方变更协议，不认为原告为安置人口，原告为维护合法权益，特诉至贵院，望依法裁判。被告永城市侯岭乡人民政府辩称，2017年3月20日，原、被告虽然签订了《住房拆迁安置协议》，但该协议系无效协议：1．为早日完成蓝色港湾社区建设项目，永城市人民政府向侯岭乡人民政府下达了房屋拆迁期限，要求侯岭乡人民政府必须在一定时间段完成拆迁任务，侯岭乡人民政府在进行拆迁工作时，其他拆迁户均能够按照上级要求完成拆迁，但原告却拒绝拆迁，并提出苛刻要求，工作人员为早日顺利完成拆迁任务，在违背自己真实意愿的情况下，不得已才与原告签订了该《住房拆迁安置协议》，所以，该协议是在原告要挟的情况下所签订，因此，根据《民法通则》第58条规定，双方签订的《住房拆迁安置协议》为无效协议；2．原告系河南高速公路发展有限公司商丘分公司（连霍段）正式职工，户口性质为非农业户口（城镇），其已在河南高速公路发展有限公司商丘分公司参加企业职工基本养老保险、失业保险、工伤保险、医疗保险、生育保险及住房公积金五险一金。原告已不是永城市侯岭乡谢酒店村汪庄组集体经济组织成员，根据（2011）4号文《永城市产业集聚区管理委员会文件》第三章“安置方案”规定及《侯岭乡人民政府文件》侯政（2018）39号文规定，原告无权享有安置份额，因此，双方所签订的《住房拆迁安置协议》违反了《永城市产业集聚区管理委员会文件》的政策性规定。再者，原告隐瞒其为河南高速公路发展有限公司商丘分公司（连霍段）正式员工这一客观事实，利用欺诈的手段骗取被告与其签订了《住房拆迁安置协议》，其以合法形式掩盖非法目的。原告的行为符合《中华人民共和国合同法》第五十二条规定“合同无效”情形。所以，无效的民事行为，从行为开始起就没有法律约束力。被告与原告签订《住房拆迁安置协议》时，基于原告是其家庭主要成员，所以被告才与原告（而非原告其他家庭成员）签订的该《住房拆迁安置协议》，该协议实质上并不是给原告本人的拆迁安置，而是给原告其他家庭成员的拆迁安置。综上，因原告系河南高速公路发展有限公司商丘分公司（连霍段）正式职工，不是永城市侯岭乡谢酒店村汪庄组集体经济组织成员，在签订该协议时，原告是代表其家庭成员签订的。因此其本人要求享有安置份额无事实依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。原告汪四海向本院提交的证据材料有：1．原告户口本一份，证明原告主体适格及原告作为户主，为农业家庭户口，现家庭人口为5人。2．2017年3月20日原告汪四海与被告签订的《住房拆迁安置协议》，证明2017年3月20日原告作为户主与被告签订协议，被告按照原告现有家庭人口每人免费安置住房30平方米，门面房每人8平米。3．安置住房公示结果照片一组，证明被告只为原告家庭成员四人提供免费安置住房，违反了《住房安置协议》的约定。4．证明一份，证明原告名下无任何房产，不可能享受任何政策性、福利性分房待遇。5．加盖有商丘市社会保险业务查询专用章的“河南省城镇职工企业养老保险在职职工信息查询单”一份，证明汪四海没有使用“裴莹莹”的名字交纳过社保费用，不存在双户籍口，汪四海系合同制工人，不存在履行公共职务，不属于国家公务员。被告永城市侯岭乡人民政府向本院提交的证据有：1．企业职工养老保险缴纳记录一份，证明原告汪四海在河南高速公路发展有限公司商丘分公司缴纳了企业职工基本养老保险，原告户口为非农户口，该记录上面显证件号码为：，该号码系原告身份证号码，原告系河南高速公路发展有限责任公司商丘分公司正式职工。2．永城市产业集聚区管理委员会文件永产管（2011）4号文，证明该文件第十三条规定：属于产业集聚区所辖的农村人口才享有安置权利，原告汪四海系河南高速公路发展有限责任公司商丘分公司职工，户口为非农户口，不属于安置对象。3．侯岭乡人民政府侯政【2018】39号文件，证明根据该文件第三条（三）项规定，公职人员不计入安置人口。原告系河南高速公路发展有限责任公司商丘分公司职工，因此不应计入安置人口。经庭审质证，被告对原告提交证据材料的真实性无异议，但认为：1．汪四海的身份证号为，而实质上汪四海系河南高速公路发展有限责任公司商丘分公司正式员工，汪四海2003年开始在该单位工作至今，系该单位正式工作人员，根据《安置方案规定》，汪四海不是被安置的主体。2．虽然原、被告签订了《拆迁房屋安置协议》，因汪四海是其家庭主要人员，汪四海代替其家庭成员签订了该协议，况且被告在进行房屋拆迁时已将原告妻子、三个孩子列为安置人口。关于该协议约定的“每人8平米门面房的安置”是对全体安置人员的商业安置，实际整个安置区的商业门面房的产权并不属于侯岭乡人民政府所有。3．原告在房产部门没有房屋登记信息，并不排除其有住房的客观事实。4．商丘市社会保险业务查询单显示汪四海是在职职工，按照安置方案，不属于被安置对象。原告对被告提交的证据提出如下质证意见：1．企业职工养老保险缴纳记录，根据原告户口本原告没有曾用名，因此该记录不能达到被告的举证目的，且根据国务院关于户籍改革的意见，发文时间为2014年85号文，该意见已经明确不再区分农业和非农业，统一为居民户口。再者关于户口的性质应以户籍的主管部门，即公安机关进行确认，不能凭该记录就认定原告属于非农户口。2．对证据2有异议，该文件13条明确为辖区内的农村人口，而农村人口不等同于农业户口，不能因原告的户口性质作为是否享有权利的标准，并且该文件第5章安置政策第十九项明确对拆迁户安置人口的界定以2011年3月31日下午6时家庭公安户籍人口为准，原告的户籍至今仍在侯岭乡谢酒店村汪庄组，因此原告完全符合安置人口的标准。3．对证据3有异议。第一、该文件形成于住房拆迁协议签订之后，属于被告单方增加安置人口标准，对原告不发生效力。第二、该文件制作依据为永产管（2011）4号和（2012）1号文，上述两个文件均没有公职人员不参与分配的规定，很明显安置意见关于公职人员不参与分配没有法律依据。第三、原告虽在高速公路公司上班，其只是聘用的一般企业人员，没有任何公共职务，不属于公职人员。本院依法调取的证据有：河南高速公路发展有限责任公司商丘分公司2020年12月11日出具的证明一份，证明汪四海为该单位签订无固定期限的合同制工人。各方当事人对该证据的真实性均无异议，本院对该证据予以采信。本院对原被告提交的证据材料认证如下：对原告提交证据材料的真实性，被告没有异议，本院予以采信。原告除对被告提交的企业职工养老保险缴纳记录的真实性有异议外，对其余证据材料真实性无异议，本院对被告提交的企业职工养老保险缴纳记录不予采信，对其余证据材料予以采信。依据有效证据，本院认定以下案件事实：原告汪四海系河南高速公路发展有限公司商丘分公司无固定期限的合同制职工，2003年8月在该单位工作至今。原告汪四海家庭人口有其妻子朱秀艳及三个未成年子女。为加快推进永城产业聚居区建设进程，2011年3月14日永城市产业聚居区管理委员会报经永城市委、市政府同意，发布永产管（2011）4号文《永城市产业聚居区群众安置方案》，对拆迁补偿的安置工作进行统一规范。该方案对安置方法、安置步骤、安置政策等进行细化，其中安置政策中第十九条规定，常住在被拆迁户家庭中的成员系企业下岗、失业人员和离休、退休人员，无其他房屋，可以计算为安置人口。汪四海家庭居住地在拆迁区域内，2017年3月20日以永城市侯岭乡人民政府为甲方、汪四海为乙方签订住房拆迁安置协议，约定：乙方需按拆迁通知书的要求完成地面附着物拆迁任务；乙方按要求完成地面附着物拆迁任务，享受如下安置待遇：1．房屋拆迁按商政阅（2008）73号文件标准领取原宅基地上的地面附着物拆迁补偿款；2．原宅基地及被征用土地按征地补偿政策领取征地补偿款；3．现有家庭人口每人免费安置住房30㎡，按期拆除地面附着物的奖励10㎡，门面房8㎡/人，价格按1200元/㎡收取成本价；另约定了其他条款。2018年6月6日侯岭乡人民政府下发侯政（2018）39号文，明确规定“公职人员（依法履行公共职务的国家机关、司法机关、行政机关、中国共产党和各个民主党派的党务机关、各人民团体、国有企业、国有控股企业、事业单位的工作人员）不计入安置人口”。后被告侯岭乡人民政府按照协议约定，对汪四海妻子及三个女儿进行了安置，但认为汪四海系国企职工，不是安置方案中规定的被安置人员，没有对其进行安置，汪四海遂提起本案诉讼。本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条规定，公民、法人或者其他组织就土地、房屋等征收征用补偿协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。原告汪四海提起本案诉讼，符合该司法解释的规定。行政协议是指行政机关为了实现公共利益或者行政管理目标，与公民、法人或者其他组织签订的协议。行政协议的主要特征为协议主体一方恒定是依法享有行政职权的行政主体，签订行政协议的目的是为了履行行政职责，实现行政管理目标。在行政协议履行过程中，为了实现行政管理目标、维护公共利益，行政机关享有对协议履行的监督权、指挥权、单方变更权和解除权，即行政优益权。行政机关在行使行政优益权时，通常以单方变更协议内容、单方解除协议的形式作出，人民法院在审理解除行政协议案件时应当按照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款之规定，对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。行政协议既有行政性又有合同性，是行政性和合同性的创造性结合，其因行政性有别于民事合同，又因其合同性不同于一般行政行为。行政协议因协商一致而与民事合同接近，作为行政协议一方当事人的行政机关仍应遵循平等、自由、公平、诚实信用、依约履责等一般的合同原则。因此，行政优益权的行使必须符合法律规定，保护国家公信及民众对其之信赖利益，非因国家、公共利益需要或国家法律政策发生重大调整，行政机关不得行使行政优益权单方变更、解除合同。就本案而言，案涉的行政协议类型为房屋征收补偿协议。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定，房屋征收补偿安置协议系征收部门与被征收户就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项达成的协议。此时，房屋征收部门系作为行政法规授权的机关，行使对国有资产管理和处置的职权，故其对补偿安置房屋、补偿数额的认定均应符合法律、法规及该地块征收补偿方案的规定，不得超标准、超范围安置，否则会对国家财产利益及征收秩序这一社会公共利益造成侵害。具体到本案，双方的争议焦点为汪四海是否应计入安置人口，因汪四海计入安置人口与不被计入安置人口价值差异巨大，如其不应计入安置人口，但被认定为安置人口，则势必会侵犯国家利益及公共利益；如其应计入安置人口，但没被认定为安置人口，行政机关行使行政优益权单方对协议中的房屋安置等条款内容予以变更，则属于事实不清，应承担继续履行的义务。为加快推进永城产业聚居区建设进程，2011年3月14日永城市产业聚居区管理委员会报经永城市委、市政府同意，发布《永城市产业聚居区群众安置方案》，该方案规定，常住在被拆迁家庭户家庭中的成员系企业下岗、失业人员和离休、退休人员，无其他房屋，可以计算为安置人口。根据该规定理解，如常住在被拆迁户家庭中的成员系企业职工，但没有下岗，则不应计算为安置人口。2018年6月6日侯岭乡人民政府下发侯政（2018）39号文，明确规定“公职人员（依法履行公共职务的国家机关、司法机关、行政机关、中国共产党和各个民主党派的党务机关、各人民团体、国有企业、国有控股企业、事业单位的工作人员）不计入安置人口”。该规定是对永城市产业聚居区管理委员会发布的《永城市产业聚居区群众安置方案》内容的细化，两者并不冲突。侯岭乡人民政府具有制定并组织实施本辖区社会发展计划、村镇建设规划、部署重点工程建设、公共设施建设等职能。其制定的侯政（2018）39号文在其正常的履职范围内，该文件对其辖区的被拆迁对象均应具有约束作用。《中华人民共和国劳动合同法》实施后，中华人民共和国境内的企业、个体经济组织、民办非企业单位等组织中的劳动者，与用人单位均是建立的劳动合同关系。河南高速公路发展有限责任公司系国有企业，原告汪四海为该公司商丘分公司无固定期限合同制工人，在该单位享有全部工资、福利、社会保险等待遇，现仍在岗就业，不存在下岗、失业情形。按照永城市产业聚居区管理委员会发布的《永城市产业聚居区群众安置方案》及侯岭乡人民政府下发的侯政（2018）39号文件规定，原告汪四海不应计入安置人口，不享有各项安置优惠政策。故被告侯岭乡人民政府单方变更案涉行政协议内容对汪四海不予安置，理由正当。原告汪四海要求被告永城市侯岭乡人民政府履行住房拆迁安置协议，将其列入安置人口，享受免费安置房面积40平米，以成本价1200元每平方购买商业门面房8平米，且该40平米安置房及8平米商业门面房应与汪四海其他家庭成员一起合理安置，且应与本家庭其他人口一起安置在蓝色港湾南区内，实际是要求被告永城市侯岭乡人民政府履行给付义务，其理由不能成立，对其诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告汪四海的诉讼请求。案件受理费50元，由原告汪四海负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省商丘市中级人民法院。审 判 长  刘 波人民陪审员  李振海人民陪审员  洪 帅二〇二〇年十二月二十四日书 记 员  郝达玲