山东省临沂市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁13行终410号上诉人（一审被告）兰陵县住房和城乡建设局，住所地：兰陵县兰陵路县政府东100米。法定代表人赵华，局长。委托代理人李洪军、王硕，山东鹏哲律师事务所律师。被上诉人（一审原告）陈新，女，1942年12月8日出生，汉族，住临沂市兰山区。被上诉人（一审原告）丁杰，男，1963年4月25日出生，汉族，住山东省临沂市兰山区。被上诉人（一审原告）丁平，女，1964年9月6日出生，汉族，住山东省兰陵县。被上诉人（一审原告）丁峰，女，1971年9月11日出生，汉族，住山东省兰陵县。以上四被上诉人委托代理人徐仰进，山东宣达律师事务所律师。上诉人兰陵县住房和城乡建设局因被上诉人陈新、丁杰、丁平、丁峰诉其不履行行政协议一案，不服山东省临沂高新技术产业开发区人民法院作出的（2020）鲁1391行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院审理查明，原告陈新与丁文礼系夫妻关系，原告丁杰、丁平、丁峰系丁文礼与陈新的子女，丁文礼于2019年8月22日因病去世。2008年6月30日，丁文礼作为甲方与刘建云、王青青作为乙方签订房屋买卖置换协议书，乙方将坐落在原面粉厂院内的家属住宅置换给甲方，甲方自合同生效之日享有房屋所有权；2008年7月10日，丁文礼作为甲方分别与孙燕、厉智作为乙方，刘爱芬作为乙方，王富、王凯作为乙方签订房屋买卖置换协议书，合同均约定乙方将坐落在原面粉厂院内的家属住宅置换给甲方，甲方自合同生效之日享有房屋所有权。2019年5月13日，丁文礼、陈新与兰陵县住建局签订四份《兰陵县面粉厂、农业局片区房屋征收补偿安置货币补偿协议书》（以下简称“《协议》”），编号分别为：×××ＺＳ（2019）ＭＦＣＮＹＪ货币第贰叁肆号；×××ＺＳ（2019）ＭＦＣＮＹＪ货币第贰叁伍号；×××ＺＳ（2019）ＭＦＣＮＹＪ货币第贰叁陆号；×××ＺＳ（2019）ＭＦＣＮＹＪ货币第贰叁柒号。上述《协议》中约定了补偿方式、被征收房屋现状、搬迁补偿费、双方责任等，补偿款项分别为：487556元、468925元、460227元、652598元，共计2069306元。《协议》第五条约定的其它事项，通过红印加盖“该户房屋有产权纠纷，甲方与纠纷各方分别签订房屋征收补偿安置协议。如争议各方达成调解协议，以调解协议书最终确定的产权方为准。如争议各方采取诉讼方式解决争议，以判决书所确定的产权方为准。无产权方所签订的房屋征收补偿安置协议自动作废”。协议第六条约定，乙方在2019年5月23日前将原房屋腾空……。交征收事实单位统一拆除。被征收人腾空房屋验收合格后领取房产评估额、搬家费、临时安置补助费、奖金等款项。2019年7月3日，原告取得涉案四套房屋腾空验收合格证，并将房屋交付被告。2019年11月，涉案四套房屋被拆除。除丁文礼外，被告未再与他人就案涉四套房屋签订房屋征收补偿安置协议。后原告多次要求被告履行涉案《协议》约定的付款义务，被告以案涉房屋存在产权纠纷为由不予支付，为此成诉。另查明，2019年11月22日，案外人薛新义起诉丁杰、葛明学、第三人马国栋、王长江合伙协议纠纷一案，要求确认丁杰与葛明学签订的股权转让协议无效并判令丁杰赔偿经济损失240万元。郯城县人民法院于2020年4月27日作出（2019）鲁1322民初7796号民事判决书，确认丁杰与葛明学于2011年2月21日签订的《股权转让协议书》无效；驳回薛新义其他诉讼请求。该案尚在二审审理中，判决尚未生效。一审法院认为，关于协议效力及诉讼主体资格问题。行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在行使行政职责过程中，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。在行政协议不违反法律、行政法规强制性规定的情况下，双方均应当按照约定全面履行自己的义务。本案中，被告为实现公共服务目标，在核查权利人后与持有房屋置换协议及房产证的丁文礼签订涉案四份《协议》，该协议内容不存在不违反法律、行政法规强制性规定，应为有效协议。《协议》签订后，丁文礼、陈新将案涉房屋产权证书交予被告并腾空涉案房屋，取得被告房屋腾空验收合格证，已按照协议约定履行应尽义务，业已具备《协议》第六条约定的领取款项的条件，被告应按照约定履行付款义务。而丁文礼去世后，丁文礼妻子陈新与丁文礼的子女丁杰、丁平、丁峰作为丁文礼的合法继承人，具备领取涉案补偿款的资格，与被告是否履行支付补偿款项的行为具有利害关系，能够作为本案适格原告。关于被告是否履行涉案四份《协议》的问题。行政机关在履行行政协议过程中，既要对他人的异议审慎处理，合理行使停止给付的权利，也要防止出现异议被滥用，行政协议相对人权利得不到保障的情况。首先，《协议》中约定的第五条，系双方对房屋产权发生争议的解决方式，原告虽主张该条款为事后加盖，但并未提交证据予以证实，本院对原告的该项主张不予认可，因此该条款有效并对双方均有约束力。其次，被告辩称的产权纠纷能否作为其拒绝履行涉案《协议》的事由。被告虽辩称不履行原因系临沂百大置业有限公司及案外人马国栋、薛新义、王长江均在涉案拆迁协议签订后向其提出异议主张涉案房屋补偿权利且丁文礼为无产权方，但通过被告提交的证据显示，不管临沂百大置业有限公司还是案外人马国栋、薛新义、王长江均未曾与被告就案涉四套房屋签订过房屋征收补偿安置协议，因此以上单位和个人并不属于《协议》第五条约定的“纠纷各方”，并能不适用该条款的解决方式。而案外人薛新义诉丁杰（2019）鲁1322民初7796号案件，系合伙协议纠纷一案，诉讼请求并非四套房屋产权及补偿款的分配，无法体现该案与案涉补偿款的利害关系，不能作为被告停止支付的合理理由。在案外人并未与原告达成调解协议，也未向原告主张权利，亦未取得法院生效的法律文书确认其对涉案房屋的产权及补偿款权属的情况下，案外人提出异议并不能直接成为被告不履行的正当理由。因此，被告所辩称的事由不属于《协议》第五条约定的情形，被告以该理由拒绝履行协议，证据不足，理由不当，本院不予采信。相关权利人可待证据充足后另寻法律途径解决。再次，被告虽辩称涉案补偿款已被另案保全，但并未提交证据予以支持，第二次庭审中又称不清楚有无保全，且原告对此不予认可，本院对被告的该项辩称不予采信。综上，被告无正当理由不履行行政协议的行为，违反了协议及法律规定，为保护行政相对人的合法权利，对于原告提起本案履行之诉，本院予以支持，被告应向原告支付案涉四份《协议》房屋征收补偿款共计2069306元。因原告提起的系履行之诉，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任，故本案无需判决被告行政行为违法，本院对原告确认被告行为违法的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条，第七十八条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第二条、第五条、第十条、第十九条之规定，判决：一、被告兰陵县住房和城乡建设局于本判决生效后十日内向原告陈新、丁杰、丁平、丁峰支付编号为：×××ＺＳ（2019）ＭＦＣＮＹＪ货币第贰叁肆号；×××ＺＳ（2019）ＭＦＣＮＹＪ货币第贰叁伍号；×××ＺＳ（2019）ＭＦＣＮＹＪ货币第贰叁陆号；×××ＺＳ（2019）ＭＦＣＮＹＪ货币第贰叁柒号四份兰陵县面粉厂、农业局片区房屋征收补偿安置货币补偿协议书中约定的款项，共计2069306元。二、驳回原告陈新、丁杰、丁平、丁峰的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告兰陵县住建局负担。上诉人兰陵县住房和城乡建设局不服一审判决，上诉称，一、原审法院认定事实错误，案外人临沂百大置业集团有限公司（以下简称“百大置业公司”）签订的房屋买卖合同合法有效，涉案房产权属存在争议。上诉人提交的从房管局调取的协议证明效力强于被上诉人单方提供的协议，这也就足以表明涉案房产并非系被上诉人所有，而是归案外人百大置业公司所有，这也就足以证明涉案房产的确存在权属争议。二、对于存在权属争议的房产，上诉人与被上诉人签订的拆迁补偿协议中已经明确约定处理方式，就应当遵守合同约定予以处理。涉案房产的权属争议至今尚未解决，上诉人根据拆迁补偿协议暂不支付拆迁补偿款是正常履行协议约定的行为，不存在违法之处。三、涉案房产权属争议应当通过民事诉讼确权解决被上诉人原审诉求系主张确认行政行为违法，要求发放涉案房产拆迁补偿款。但是，涉案房产权属存在争议，百大置业公司已经提出异议。而不动产所有权确认纠纷应当通过民事诉讼解决。因此，在就发放涉案房产拆迁补偿款进行行政诉讼之前，应当先通过民事诉讼解决涉案房产的所有权归属问题，在确定涉案房产最终归属后，方可通过行政诉讼确定拆迁补偿款支付问题。四、若维持原判，不仅会增加上诉人的诉累，也会导致百大置业公司起诉上诉人。综上所述，原审法院认定事实错误，请求二审法院查明事实，依法改判，以维护当事人合法权益和社会公平正义。被上诉人陈新、丁杰、丁平、丁峰未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审法院判决认定的主要事实一致，本院予以确认。本院认为，行政机关为实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法规定的行政协议。公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照协议履行的，有权依法提起行政诉讼。在要求履行行政协议案件中，应将行政协议作为主要证据和依据进行审查。因行政协议兼具行政性和合同性，对行政协议效力的审查，既要适用行政法律规范，亦可在不违反行政法律规范的情况下适用民事法律规范。只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时，相关条款才能无效，不作为履行行政协议的依据。否则应当认可行政协议的效力。本案中，涉案房屋征收补偿安置货币补偿协议书是上诉人为实现行政管理和公共服务目标经协商自愿与丁文礼签订的具有行政法上权利义务内容的行政协议，系双方真实意思表示，不存在重大且明显违法情形，亦符合《中华人民共和国合同法》的有关规定，故该协议应合法有效，协议双方应当遵循诚实信用原则按照协议约定全面履行义务。涉案协议签订后，丁文礼、陈新将案涉房屋产权证书交予上诉人并腾空涉案房屋，取得了上诉人的房屋腾空验收合格证，履行了协议约定的应尽义务，具备了协议约定的领取涉案款项的条件。丁文礼去世后，丁文礼的亲属即本案的被上诉人陈新、丁杰、丁平、丁峰作为丁文礼的合法继承人，取得了领取涉案款项的资格，上诉人应按照约定履行付款义务。但上诉人以涉案房屋存在权属争议为由单方停止支付协议约定的款项，违反了诚实信用原则，损害了行政相对人的信赖利益和协议约定的义务。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。据此，一审法院判决上诉人向被上诉人支付协议约定的款项并无不当。综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。上诉人的上诉理由和请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人兰陵县住房和城乡建设局负担。本判决为终审判决。审判长  孙诚霞审判员  王茂峰审判员  鹿文麒二〇二〇年十二月二十五日书记员  李浩维