浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙03行初327号原告叶光荣，男，1955年2月27日出生，汉族，住浙江省永嘉县。原告余兰芬，女，1956年2月28日出生，汉族，住浙江省永嘉县。原告叶张义，男，1982年3月8日出生，汉族，住浙江省永嘉县。原告叶张利，男，1984年5月7日出生，汉族，住浙江省永嘉县。原告叶丽秋，女，1978年10月15日出生，汉族，住浙江省温州市永嘉县。上述五原告的共同委托代理人崔克海，北京泰维律师事务所律师。被告永嘉县人民政府，住所地浙江省永嘉县城南街道县前路94号。法定代表人林万乐，县长。出庭应诉负责人林杰，永嘉县人民政府副县长。委托代理人陈凯。委托代理人滕倩倩，浙江嘉瑞成（永嘉）律师事务所律师。原告叶光荣等5人因诉被告永嘉县人民政府（以下简称永嘉县政府）不履行未登记房屋调查认定职责及附带规范性文件审查一案，于2020年6月8日向本院提起诉讼，于19日完成补正，本院于同月28日立案后，依法组成合议庭，于2020年8月19日公开开庭审理了本案。原告叶光荣、叶张利及叶光荣等5人的共同委托代理人崔克海，被告永嘉县政府的副县长林杰及委托代理人陈凯、滕倩倩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告叶光荣等5人起诉称：坐落于浙江省永嘉县房屋系原告户家庭共有财产（以下简称涉案房屋）。该房屋由于历史原因未办理登记手续，包含23.92平方米的一间平房及51.44平方米的楼房，共计75.36平方米。现涉案房屋涉及征迁，被告永嘉县政府未根据《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定，对该房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查认定。故原告叶光荣等5人于2020年4月7日向被告永嘉县政府邮寄《未登记房屋调查认定申请书》，但其仍未履行上述调查认定职责，构成行政不作为，侵害原告的合法权益，遂起诉请求确认被告没有对其未登记房屋组织调查认定职责的行政不作为违法，责令其对该建筑组织调查认定，并申请对永嘉县人民政府办公室《关于印发永嘉县未登记权属房屋调查认定办法的通知》（以下简称认定办法）第二条、第四条和第六条的内容进行规范性文件审查。经释明，原告明确前述组织调查认定是指被告经调查并以自己名义作出处理决定。被告永嘉县政府答辩称：一、涉案房屋未办理合法登记，权属不明确。根据在案的房屋登记材料显示，该房屋在征收时调查的权利人为原告余兰芬和叶光荣。现原告主张涉案房屋为家庭共有，权属尚有争议，叶张义、叶张利和叶丽秋原告诉讼主体不适格。二、涉案房屋及所占土地在王家圩村城中村改造项目征收范围，系农村集体土地征收，不能适用《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定。根据认定办法第二条、第四条和第六条的规定，应由功能区、镇（街道）或建设项目牵头单位会同当地国土、住建、监察等相关部门联合组成调查认定小组并依据权利人申请进行合法性调查认定，被告永嘉县政府没有原告涉案申请事项的法定职责。三、涉案房屋在2017年征收过程中经属地街道办事处委托检测，形成于1992年之后，属于《中华人民共和国城乡规划法》有关未经审批建筑的违法建筑，应当由城乡规划部门依法处理，不属于认定办法第三条规定的未登记权属房屋合法性调查认定中的房屋范畴。原告自2017年征收至签订补偿协议，一直未对认定的合法建筑面积提出异议，此后虽于2020年4月向被告提出申请，但没有按照该通知第六条的规定，提供申请表、权属证明等相应资料，并提交当地村委会汇总后统一向属地调查认定小组提出，被告以信访件形式移交信访处理，并无不妥。四、涉案房屋已被拆除，客观上已不复存在，且该房屋已通过合法程序取得了征地补偿，原告再提出未登记房屋调查认定申请，于法无据。综上，请求驳回原告叶光荣等5人的起诉。经审理查明：原告有房屋坐落于浙江省永嘉县，未办理产权登记。2020年4月6日，原告叶光荣等5人向被告永嘉县政府邮寄《未登记房屋调查认定申请书》，请求其“对涉案房屋未登记建筑组织调查认定”。被告于次日收件后作出《信访事项处理意见书》，告知叶光荣涉案申请收件及原告提起相关诉讼的情况。2020年6月8日，原告以被告未予答复的行为已构成行政不作为，起诉请求确认被告没有对其未登记建筑履行调查并以自己名义作出认定职责的行为违法，责令其履行该职责，并申请对认定办法第二条、第四条和第六条的内容进行规范性文件审查。另查明，2020年10月16日，永嘉县综合行政执法局决定对原告叶光荣、余兰芬、叶张利和叶张义涉嫌违法建造涉案房屋的行为予以立案查处。以上事实有双方当事人陈述及经审核与原件相符的《未登记房屋调查认定申请书》、EMS邮寄凭证、《信访事项处理意见书》、立案审批表等证据予以证实。本院认为，房屋征收补偿是一个多环节、多阶段的综合性行政执法过程，根据土地类型不同，分为国有和集体土地上房屋征收与补偿。对征收范围内未登记房屋的调查、认定和处理程序，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条作了原则性规定，但集体土地征收相关法律和行政法规并无明确规定。因此，实施征收的市、县级人民政府在不与现行法律规定冲突的情况下，可以结合本地实际，制定具体的调查、认定和处理未登记房屋的程序，集体土地征收的未登记房屋调查、认定、处理可以参照适用国有土地上房屋征收补偿相关规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定，市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律规定，无论未登记房屋是否纳入征收范围，但该房屋有无违法建设的认定及处置的法定职权主体是土地、规划等行政主管部门。因此，前述第二十四条规定有关“组织有关部门调查认定和处理”应当是指市、县级人民政府组织土地、规划等职能部门对征收范围内未登记房屋涉嫌违法建设部分依法进行调查认定和处理，补偿安置义务主体根据该职能部门的处理结论，结合补偿安置方案，决定能否予以补偿，并据此与被征收人签订补偿安置协议或作出补偿决定（包括含补偿内容的责令交地决定）。在法律已明确赋予被征收人可以依法对职能部门的处理结论寻求救济的情况下，不宜仅凭前述第二十四条的内容，认定作为征收主体的市、县级人民政府具有对征收范围内未登记房屋进行直接调查并以自己名义作出认定和处理的法定职责。《永嘉县未登记权属房屋调查认定办法》第二条、第三条、第四条、第五条规定，征收范围内未登记房屋，由功能区、镇（街道）或建设项目牵头单位会同当地国土资源、住建（规划）、监察等部门，联合成立相应未登记权属房屋的调查认定机构（简称属地实施单位认定办公室）进行认定，先由权利人以户为单位向属地村委会汇总后提出申请，经属地实施单位认定办公室基础调查、技术审查、送达公示及审核认定，并作出未登记权属房屋认定，有异议可申请复查、复核，并形成最终处理意见。因此，永嘉县系通过地方规范性文件细化规定了未登记房屋的调查、认定和处理程序，即在土地、规划等职能部门作出认定处理前，先由属地实施单位认定办公室对未登记房屋能否认定为视同合法建筑进行筛选，再根据认定情况分别处理。退一步而言，即便据此可以认定，被征收房屋所在地区人民政府具有对征收范围内未登记房屋进行调查、认定并以自己名义作出处理的职责，但该处理结论只是补偿安置义务主体为后续进行补偿工作所做的准备，系为具体补偿安置方案提供事实依据，其本身并不直接设定被征收人新的权利义务，不产生终局性的法律效果，没有单独给予诉讼的必要，不属于行政诉讼受案范围。无论补偿安置义务主体是否及时履行补偿安置职责，被征收人如有异议，可依法对补偿决定或补偿协议进行救济，或者提起履行补偿安置法定职责之诉。本案中，原告叶光荣等5人的涉案未登记建筑系集体土地上的房屋，其诉请要求被告永嘉县政府对该建筑直接进行调查、认定并以自己名义作出处理，如上分析，不属于行政诉讼受案范围。无论被告永嘉县政府收件后是否已对原告涉案申请事项作出处理结论，均对其权利义务不产生实际影响。况且，现永嘉县综合行政执法局作为查处违法建筑的属地职能部门，已于2020年10月16日就原告涉案未登记房屋涉嫌违法建设行为进行立案调查，原告可就该局后续作出的认定决定寻求救济。原告如系对涉案房屋是否符合相关补偿条件、标准等或负有补偿安置义务主体怠于履职行为不服，可对后续的补偿协议、补偿决定予以依法救济，或者提起履行补偿安置职责诉讼。因此，原告本案起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回，其附带提起的规范性文件审查申请，本院不再评判，应一并予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项、第九十三条第二款的规定，裁定如下：驳回原告叶光荣等5人的起诉。本案已收取的受理费50元，退还原告叶光荣等5人。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  章宝晓审 判 员  杨贤斌人民陪审员  戴艾位二〇二〇年十二月二十五日代书 记员  刘双旋