衡阳铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）湘8602行初324号原告：蒋爱华，女，1964年4月16日出生，汉族，户籍地祁东县。原告：蒋美芳，女，1968年7月12日出生，汉族，户籍地祁东县。原告：蒋爱德，男，1956年7月15日出生，汉族，户籍地祁东县。原告：何国庆，男，1967年9月7日出生，汉族，户籍地祁东县。原告：陈建军，男，1978年6月21日出生，汉族，户籍地祁东县。原告：樊洪明，男，1968年10月20日出生，汉族，户籍地祁东县。共同委托代理人：龙祝生，湖南群利律师事务所律师。被告：祁东县城市管理和综合执法局。住所地：祁东县玉合街道祁丰路382号。法定代表人：曾定健，该局局长。委托诉讼代理人：伍向阳。委托诉讼代理人：曾维政，该局工作人员。原告蒋爱华、蒋美芳、蒋爱德、何国庆、陈建军、樊洪明（以下简称六原告）不服被告祁东县城市管理和综合执法局（以下简称祁东综执局）限期拆除决定一案，于2020年11月18日提起本案诉讼，本院于同日立案后，于2020年11月21日向被告祁东综执局送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭并经变更合议庭组成人员后，于2020年12月27日公开开庭审理了本案。原告蒋爱德、何国庆、陈建军、樊洪明及其六原告共同委托诉讼代理人龙祝生，被告祁东综执局的委托诉讼代理人伍向阳、曾维政到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。祁东综执局于2020年7月8日向六原告户作出祁城执限拆字[2020]1号《限期拆除决定书》（以下简称1号限期拆除决定）：依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，责令六原告户在收到决定书之日起30日内自行拆除。六原告诉称，2020年7月8日，祁东综执局对六原告作出1号限期拆除决定并于2020年9月14日电话通知六原告去祁东综执局处领取文书。六原告认为，1.1号限期拆除决定制作主体不适格。根据相关法律规定，有权作出责令限期拆除的行政主体只能是城乡规划主管部门或镇、乡人民政府。2.程序违法。祁东综执局在作出1号限期拆除决定前未制作现场检查（勘验）笔录及询问笔录，也未经六原告签字确定；也未向六原告送达《行政事先处罚告知书》及组织听证等。3.实体违法。六原告的加层建筑究竟属于限期改正、限期拆除或是不能拆除的情形，祁东综执局没有给出说明；另外，六原告与相邻房主的民事诉讼尚在进行中，是否对其存在影响还未可知，不能提前下达限期拆除等。因此，请求撤销祁东综执局于2020年7月8日作出的1号限期拆除决定。六原告为支持其诉讼请求，向本院提交了下列证据：证据1.六原告身份证复印件，拟证明六原告主体资格适格。证据2.1号限期拆除决定，拟证明祁东综执局作出的行政处罚事实不清、证据不足、程序违法。证据3.《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示》，拟证明祁东综执局主体资格不适格。被告祁东综执局辩称，1.祁东综执局具有相应法定职责。2.程序合法。六原告户在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，于2009年私自动工，违法建设，在原有5层的基础上建设至9层（东面为9层，西面为8层）。经现场勘查，六原告户总违法建筑面积为1867.49平方米。祁东综执局于2019年10月17日制作了现场勘验照片登记表和现场勘查笔录等，但六原告户拒绝签字，后经多次沟通，六原告户仍拒绝签字。且祁东综执局于2019年10月17日立案调查以来，告知了其陈述、申辩等权利，六原告户也多次到祁东综执局处进行了陈述和申辩等。3.实体合法。祁东综执局在2020年6月23日致函祁东县自然资源局“关于祁东县洪桥街道办车站北路25-35号蒋美芳、蒋爱华等6户房屋6-8层是否属于违法建筑”（祁城执办函[2020]20号）是否属于违法性认定，祁东县自然资源局于2020年7月3日回函认定“蒋爱华等6人房屋6-8层建筑属违法建筑”。故请求驳回六原告的诉讼请求。祁东综执局为支持其答辩意见，向本院提交了下列证据、依据：证据1.法人证书及法定代表人身份资料，拟证明祁东综执局主体身份。证据2.中共祁东县委机构编制委员会关于印发《祁东县城市管理综合行政执法大队机构编制方案》的通知(祁编[2020]21号)，拟证明祁东综执局在作出1号限期拆除决定时，实体合法。证据3.案件卷宗，拟证明祁东综执局在作出1号限期拆除决定时程序合法、实体合法、适用法律正确。法律依据:《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、四十三条、第六十四条、第六十八条。经庭审质证，六原告对祁东综执局提交的证据发表了如下意见：对证据1没有异议，但是法定代表人身份证没有提供。对证据2的真实性、关联性有异议，文件的公章是由祁东综执局盖的，原件应由文件保管部门出具。对证据3中现场勘察照片登记表的证据三性及证明目的均有异议，祁东综执局没有资格进行现场勘察，现场勘验的照片应当有明确的位置表示，勘验的具体位置应有其它证据相佐证，现场勘验或者被勘验人需要签名，该组证据没有签名；对勘察笔录的证据三性和证明目的均有异议，没有签名，照片中也没有六原告的签字等；对调查笔录的证据三性和证明目的均有异议，调查笔录中应当要分别调查并签字，而不是同时签字调查，程序不合法；对房权证的关联性有异议，并不能达到其证明目的；对函的真实性、合法性有异议，是复印件，真实性无法核实，祁东县自然资源局要对六原告房屋是否违法建筑的认定应当现场勘验，没有履行相关程序，不能仅凭回函认定为违章建筑；对送达回证的合法性有异议，送达时间和拆除决定时间不符合法律规定；对案外人调查笔录的关联性有异议。祁东综执局对六原告提交的证据发表了如下意见：对证据1没有异议。对证据2的证据三性没有异议，但对证明目的有异议。对证据3的真实性、合法性没有异议，但对关联性和证明目的有异议。本院对双方当事人提交并经庭审质证的证据认证如下：对六原告提供的证据1-3，因祁东综执局对其证据的真实性、合法性没有异议，且与本案争议事实有一定的关联性，故依法予以采纳。关于祁东综执局提交的证据1，因六原告对证据1没异议，且符合行政诉讼证据的要求，予以采纳；对于祁东综执局提交的证据2，虽六原告对其真实性、关联性有异议，但其客观存在，与本案争议事实存在一定的关联性等，故依法予以采纳；对于祁东综执局提交的证据3，因对案外人调查笔录、租房合同、门面租赁协议等与本案没有关联性，不予采纳；对于现场勘察照片、登记表、勘察笔录、调查笔录、房权证、函、祁东县自然资源局要对六原告房屋是否违法建筑的认定、送达回证等，虽然六原告对其真实性、合法性、关联性和证明目的中的部分或全部要件，持有异议，但因该证据系由不同单位等出具，其客观存在，均与本案争议事实存在一定的关联性，符合行政诉讼证据的要求，故均依法予以采纳。经审理查明，2008年9月10日，六原告分别取得位于洪桥镇车站路、房屋结构为砖混、房屋总层楼为5层、所在层数为1-5层、设计用途为商业住宅的房屋所有权证（其中，蒋爱华取得的房屋所有权证号为：祁房权证字第0××3号，房屋建筑面积为249.84平方米；蒋美芳取得的房屋所有权证号为：祁房权证字第0××0号，房屋建筑面积为249.84平方米的；蒋爱德取得的房屋所有权证号为：祁房权证字第0××5号，房屋建筑面积为249.84平方米的；何国庆取得的房屋所有权证号为：祁房权证字第0××2号，房屋建筑面积为249.84平方米；陈建军取得的房屋所有权证号为：祁房权证字第0××1号，房屋建筑面积为332.12平方米；樊洪明取得的房屋所有权证号为：祁房权证字第0××6号，房屋建筑面积为297.36平方米）。另外，蒋爱华取得房屋总层楼为4层、所在层数为1-4层、设计用途为商业住宅的房屋所有权证（证号为：祁房权证字第0××4号，建筑面积108.72平方米）。2019年10月，经人向县党政门户网书记县长信箱举报投诉，祁东县行政审批服务局将投诉举报件《恳求政府违章建筑排除重大安全垮塌隐患》向祁东综执局出具《交办函》，要求祁东综执局调查核查情况。2019年10月17日，祁东综执局经对位于祁东县××镇街道××路××号为六原告共同拥有的房屋进行现场勘查：涉案房屋四至抵界清楚，六原告户擅自加六至八层建筑现占地面积622.497平方米，总建筑面积为4979.976平方米，违法超层总建筑为1867.491平方米。同日，祁东综执局对六原告未取得《建设工程规划许可证》的违法建设进行立案登记。2020年1月1日，祁东综执局对六原告进行调查，六原告称其六人通过招拍卖取得了五层房屋所有权。五层以上加建的三层，六原告一直在申报相关手续，但一直没有得到批准。后，祁东综执局多次对涉案房屋等进行现场拍摄。2020年6月23日，祁东综执局向祁东县自然资源局出具《关于祁东县洪桥街道办车站北路25号-35号蒋美芳、蒋爱华、蒋爱德、何国庆、陈建军、樊洪明房屋六至八层是否属违法建筑（函）》（祁城执办函［2020］20号），请求祁东县自然资源局对六原告涉案房屋六至八层进行违法性认定，确定该房屋是否属于违法建筑？2020年7月3日，祁东县自然资源局对该函予以回复：2009年，蒋爱华等六人房屋在未办理工程规划许可的情况下，私自动工加建第六至第八层，并于2010年完工。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，认定蒋爱华等六人房屋六至八层建筑属违法建筑。2020年7月8日，祁东综执局作出1号限期拆除决定：六原告户擅自在祁东县××街道××路××号地段违法加层（东向部分为四层，西向为三层），违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，属违法建设行为。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，责令六原告在收到决定书之日起30日内自行拆除。2020年9月11日，祁东综执局将1号限期拆除决定送达给六原告。本院认为,《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”《中共祁东县委机构编制委员会关于印发的通知》(祁编[2020]21号)规定：“根据《中共湖南省委办公厅湖南省人民政府办公厅关于贯彻落实中央关于市场监管等五个领域综合行政执法改革指导意见的通知》（湘办发电[2019]37号）和《中共衡阳市委机构编制委员会办公室关于组建祁东县市场监管等5个领域综合和政执法机构的批复》（衡编办复字[2019]35号）精神，整合城市管理行政执法、拆建控违执法、渣土执法、园林执法等领域执地职责和执法队伍，组建祁东县城市管理综合行政执法大队，为祁东县城市管理和综合执法局所属副科级行政执法机构，主要负责县本级城市管理综合执法工作。一、主要工作任务：（一）负责宣传、贯彻执行国家、省、市、县有关城市管理行政执法工作的方针政策和法律法规，依法行使全县城市管理综合行政执法范围内的行政处罚权及相应的行政强制权……”本案中，祁东综执局作为经依法批准的相对集中行使全县城市管理综合行政执法范围内的行政处罚权及相应的行政强制权的行政机关，具有对六原告在没有取得相关建设许可手续的情况下，擅自加层建设房屋的行为作出处理的法定职权，系本案适格被告。六原告认为祁东综执局不是本案适格被告的主张，依法不予支持。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，六原告在未取得建设工程规划许可证的情形下，擅自加层建设房屋的行为，构成违法。祁东综执局理应查明六原告各自违法加层建设房屋行为所涉具体面积、是否可采取改正措施消除对规划实施的影响等相关事实的情况下，并根据不同情形，依法对其作出相应的处理。但祁东综执局在未查明相关事实的情况下，直接一并作出限期拆除决定，显然违反上述法律规定，属主要证据不足的情形。六原告要求撤销祁东综执局作出的1号限期拆除决定的诉讼请求成立，依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决如下：撤销被告祁东县城市管理和综合执法局于2020年7月8日作出的祁城执限拆字[2020]1号《限期拆除决定书》。案件受理费50元，由被告祁东县城市管理和综合执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省衡阳市中级人民法院。审 判 长  李 文审 判 员  沈铁仁人民陪审员  何光雪二〇二〇年十二月二十五日法官助理杨惠书记员李静珊附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。