山东省烟台市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁06行终304号 上诉人（原审原告）鲍中平，男，1978年6月29日出生，汉族，住山东省莱阳市。 上诉人（原审被告）莱阳市团旺镇人民政府，住所地：山东省莱阳市团旺镇驻地。 法定代表人李连照，镇长。 出庭负责人马洪磊，副镇长。 委托代理人刘克浩，山东旌旗律师事务所律师。 上诉人（原审被告）莱阳市人民政府，住所地：山东省莱阳市金水路**。 法定代表人李冬，市长。 委托代理人吕怀玉，莱阳市司法局工作人员。 上诉人鲍中平因与上诉人莱阳市团旺镇人民政府（以下简称团旺镇政府）、上诉人莱阳市人民政府（以下简称莱阳市政府）政府信息公开、行政复议一案，不服山东省莱阳市人民法院（2020）鲁0682行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明：2018年12月26日，原告以邮寄方式向被告团旺镇政府申请政府信息公开，要求其书面公开孙太庄村“土地总面积、叫行地位置、亩数、价格、收据编号及资金去向”。2018年12月30日，被告团旺镇政府收到该申请，但在法定期限内未作出答复。2019年1月23日，原告向被告莱阳市政府申请行政复议，请求责令团旺镇政府依法履行书面公开其提交的政府信息公开申请，被告莱阳市政府于2019年1月24日收到复议申请，但在法定期限内亦未作出答复。原告不服，向烟台市中级人民法院提起行政诉讼。2019年5月22日，烟台市中级人民法院作出（2019）鲁06行初60号行政判决书，该判决责令被告莱阳市政府在法定期限内对原告鲍中平、王成地的行政复议申请作出处理。2019年7月3日，被告莱阳市政府作出莱政复决字（2019）21号行政复议决定书，该决定责令被申请人（团旺镇政府）根据《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的期限和方式对申请人（鲍中平、王成地）作出答复。2019年7月15日，被告团旺镇政府对原告鲍中平等2人作出莱团书（2019）3号政府信息公开告知书，该告知内容：1、孙太庄耕地面积约2400余亩；2、关于叫行地位置、亩数、价格、收据编号，向申请人提供孙太庄村叫行地明细表；3、资金去向：孙太庄叫行地明细表中所有叫行地收入均在村级账目中入账，因叫行地收入不属于专项基金，无专门用途，所以与村庄其他收入款一起用于村庄日常开支，无法细化叫行地收入具体资金去向。原告不服该告知，又提起行政复议，2019年11月11日，被告莱阳市政府作出莱政复决字（2019）42号行政复议决定书，维持被申请人作出的莱团书（2019）3号政府信息公开告知书。原告仍不服，向本院提起行政诉讼，请求依法确认被告团旺镇政府作出的莱团书（2019）3号政府信息公开告知违法；2、依法确认被告莱阳市政府作出的莱政复决字（2019）42号行政复议决定违法并撤销重新作出。 一审法院另查明，2019年12月4日，原告以邮寄方式向烟台市中级人民法院立案庭递交了莱政复决字（2019）42号行政复议决定书及行政起诉状。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条之规定，人民法院主要对本案二被告作出的政府信息公开告知行为及行政复议决定行为的合法性进行审查。根据当事人诉辩意见及庭审情况，本案当事人各方争议的焦点为：1、被告团旺镇政府作出的莱团书（2019）3号政府信息公开告知是否合法；2、被告莱阳市政府作出的莱政复决字（2019）42号行政复议决定程序是否合法；3、原告对本案提起行政诉讼是否超过法定的起诉期限15日。 根据《中华人民共和国政府信息公开条例》规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。根据该条例对政府信息含义的界定，可以看出：政府信息产生的主体是行政机关；政府信息产生于行政机关履行职责过程中；政府信息既可能是行政机关自身制作的，也可能是行政机关从其他国家机关、企业单位等组织以及个人获取的；政府信息是以一定形式记录、保存的。本案中，原告申请公开政府信息，首要的就是申请公开的事项是否属于政府信息。原告认为其所在村的村务档案由被告团旺镇政府管理保存，其申请公开的土地总面积、叫行地位置、亩数、价格、收据编号及资金去向内容包含于村务档案中，其申请公开的事项属于政府信息，被告团旺镇政府理应公开。但根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，原告申请公开的事项属于村民自治范围内的事项，其制作主体为该村村民委员会，并非条例所称的由行政机关制作，同时，根据审理查明的情况来看，被告团旺镇政府对原告所在村村务档案的管理是其基于相关政府文件规定而实施的一种代管行为，并非是其在行政管理过程中获取的信息。因此，本案原告申请公开的事项不属于政府信息。 根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”第三十条规定“村民委员会实行村务公开制度。村民委员会应当及时公布下列事项，接受村民的监督：1、本法第二十三条、第二十四条规定的由村民会议、村民代表会议讨论决定的事项及其实施情况；2、国家计划生育政策的落实方案；3、政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用情况；4、村民委员会协助人民政府开展工作的情况；5、涉及本村村民利益，村民普遍关心的其他事项。前款规定事项中，一般事项至少每季度公布一次；集体财务往来较多的，财务收支情况应当每月公布一次；涉及村民利益的重大事项应当随时公布。村民委员会应当保证所公布事项的真实性，并接受村民的查询。”第三十一条规定“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇的人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关人民政府或者主管部门应当负责调查核实，责令依法公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。”另农业部、监察部关于印发《农村集体经济组织财务公开规定》的通知第十五条规定“县级以上农村经营管理部门和乡镇党委、政府行使下列指导和监督职责：（一）指导和监督村集体经济组织依照本规定实行财务公开；（二）指导和监督村集体经济组织建立健全财务公开制度；（三）对财务公开中存在的问题进行查处。”本案中，原告申请公开的事项属于村务公开的内容，该事项应由其所在的孙太庄村村民委员会进行公开，如该村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，原告有权向被告团旺镇人民政府或者被告莱阳市政府反映，二被告应当负责调查核实，责令依法公布。综上所述，被告团旺镇政府对原告所在村的村级财务档案的管理是基于相关文件规定而实施的一种代管行为，原告申请公开的事项不在被告团旺镇政府信息公开法定职责范围内，虽对原告申请公开的事项作出了答复，但该答复无事实根据和法律依据，其行为亦违反了上述规定，属于超越职权。被告莱阳市政府在该案复议过程中，虽依据办案流程，作出了复议决定，但其庭审中未向法庭提交受理、延期等环节送达回证，故其作出行政复议决定属于程序违法。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。2019年11月22日，原告鲍中平收到被告莱阳市政府作出的莱政复决字（2019）42号行政复议决定书，2019年12月4日，原告以邮寄方式向烟台市中级人民法院立案庭递交了莱政复决字（2019）42号行政复议决定书及行政起诉状。根据上述规定，原告提起本案的诉讼未超过法定起诉期限的十五日。故被告莱阳市政府称原告的起诉已过法定起诉期限的主张不成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第四项之规定，判决如下：一、撤销被告莱阳市团旺镇人民政府于2019年7月15日作出的莱团书（2019）3号政府信息公开告知；二、撤销被告莱阳市人民政府于2019年11月11日作出的莱政复决字（2019）42号行政复议决定。 上诉人鲍中平不服一审判决，向本院提起上诉称：一审法院违反《行政诉讼法》、《法官法》的相关规定，采信不合法的证据，认定事实不清，适用法律错误。一、上诉人于2020年3月19日以邮寄形式向一审法院提交了《网络直播庭审申请书》，《请求在当事人面前有安装电脑显示器的审判庭审理(2020)鲁0682行初14号案件的申请书》，一审法院均未依法支持。本案于2020年3月25日上午9：00开庭至11：00多结束，历时两个多小时，上诉人面前没有安装电脑显示屏，书记员曾多次未如实记录(没听到书记员敲击键盘的声音)，上诉人多次提出异议，致使上诉人在庭审中无法及时发现庭审记录的错漏，无法核实记录内容：上诉人在《中国庭审公开网》查询到该案的网络直播根本没有声音，也无法查证庭审笔录的错漏。一审法院违反了法释(2018)7号《最高人民法院关于人民法院通过互联网公开审判流程信息的规定》和《法官法》的规定。2、上诉人依法申请本案两位法官回避，未回避。《行政诉讼法》第五十五条当事人认为审判人员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审判，有权申请审判人员回避。《最高人民法院关于审判人员在诉讼活动中执行回避制度若干问题的规定》【法释(2011)12号；2011年6月13日施行】“第一条审判人员具有下列情形之一的，应当自行回避，当事人及其法定代理人有权以口头或者书面形式申请其回避：(五)与本案当事人之间存在其他利害关系，可能影响案件公正审理的。”庭审中，上诉人依法申请文志毅、刘海燕法官回避，并说明：“审判员文志毅、刘海燕法官审理上诉人(2018)鲁0682行初42号行政案件中，故意隐匿莱阳市公安局利用职权伪造的假证据和庭审笔录，故意掩盖莱阳市公安局的违法行为枉法裁定，给恶势力保护伞充当保护伞，与本案上诉人之间存在直接利害关系，影响案件公正审理”。该申请再次被审判长口头驳回，并未告知驳回原因及出示院长决定驳回的文书，也未依法告知上诉人有申请复议的权力，继续审理，剥夺了上诉人的合法权益，也未在判决书中阐明上诉人申请事项及驳回的理由、法律依据；二、一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条之规定，主要对本案二被告作出的政府信息公开告知行为及行政复议决定行为的合法性进行审查。一审法院认为的争议焦点1、被上诉人团旺镇政府作出的莱团书(2019)3号政府信息公开告知是否合法；2、被上诉人莱阳市政府作出的莱政复决字【2019】42号《行政复议决定书》程序是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”，是指对行政机关作出的行政行为是否合法进行审查，本案的诉求是：1、请求依法确认团旺镇政府作出的莱团书(2019)3号《政府信息公开告知书》违法；2、请求依法确认莱阳市政府莱政复决字【2019】42号《行政复议决定书》违法，依法撤销并判令被告莱阳市政府重新作出行政复议决定。一审法院应当对被上诉人团旺镇政府作出的莱团书(2019)3号《政府信息告知书》是否合法及被上诉人莱阳市政府莱政复决字【2019】42号《行政复议决定书》是否合法进行审查。一审法院认为的争议焦点违背了该规定，也违反了以事实为根据，以法律为准绳的原则。(一)一审法院认定“被上诉人团旺镇政府对上诉人所在村的村级财务档案的管理是基于相关文件规定而实施的一种代管行为，上诉人申请公开的事项不在被上诉人团旺镇政府信息公开法定职责范围内，虽对上诉人申请公开的事项作出了答复，但该答复无事实和法律根据，其行为亦违反了上述规定，属于超越职权”，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条，“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”，第十条第二款“行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。”；《农村集体经济组织财务公开规定》(2012年1月1日施行)第五条“村集体经济组织财务公开的内容包括各项收入和支出等等”；第七条“村民委员会实行村务公开制度，村集体经济组织财务至少每季度公开一次；涉及集体经济组织及其成员利益的重大事项应当随时公开。”；第十一条“乡(镇)、村两级要建立村集体经济组织财务公开档案管理制度，及时搜集、整理财务公开档案，并妥善保存。财务公开档案应当包括财务公开内容及审查、审核资料，成员意见、建议及处理情况记录等。”；《村帐镇管制度》、《关于进一步加强和规范村级财务管理工作的意见》(农经发(2013)6号)、(中办发(2006)32号文件、国发(2006)34号文件，均规定了村帐由镇政府管理。根据上述规定，上诉人申请公开的信息是政府信息，是被上诉人团旺镇政府在履行行政职能的过程中所获取的、并用一定形式记录、保存团旺镇孙太庄村的相关财务档案，符合政府信息公开的范围，被上诉人团旺镇政府是信息公开的主体，具有主动或者依申请公开的法定职责。《中华人民共和国村民委员会组织法》立法的目的为了保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设。该组织法适用的主体是行政村、自然村，适用人群是国家全体公民，该组织法民主管理和民主监督，并不是行政复议和行政诉讼的受案范围，与政府信息公开毫无关系。一审法院依据《中华人民共和国村民委员会组织法》认定上诉人申请公开的事项不属于政府信息，不属于被上诉人团旺镇政府信息公开法定职责范围，是认定事实和适用法律错误。(二)、一审法院未依法全面审查莱政复决字【2019】42号《行政复议决定书》是否合法；仅仅指出了送达回证程序上的违法行为。1、被上诉人莱阳市政府作出的莱政复决字【2019】42号《行政复议决定书》没有证据、依据。《中华人民共和国行政复议法》(2017修订)第二十三条(1)：行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料；第二十八条(四)被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十六条：被申请人未按照行政复议法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，复议机关应当撤该具体行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的；……。根据上述规定，在行政复议中，被上诉人团旺镇政府必须在法定期限内提交作出莱团书(2019)3号《政府信息公开告知书》证据、依据和有关材料；但被上诉人团旺镇政府只提交了答复书，未提交作出莱团书(2019)3号《政府信息公开告知书》的证据、依据和其他有关材料，应视为没有证据、依据，被上诉人莱阳市政府必须依法撤销莱团书(2019)3号《政府信息公开告知书》并责令团旺镇政府依法依规重新公开。亦证实被上诉人莱阳市政府作出的莱政复决字【2019】42号《行政复议决定书》没有证据、依据，必须依法撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，一审法院不仅仅是撤销，还应当判决被上诉人重新作出复议决定。2、被上诉人莱阳市政府在复议过程中明知被上诉人团旺镇政府未在法定期限内提交作出莱团书(2019)3号《政府信息公开告知书》证据、依据和其他有关材料，仍然作出维持复议决定书，应确认其程序违法。3、被上诉人莱阳市政府在复议过程中未按《行政复议权利义务告知制度》第二条、第三条、第五条之规定履行告知申请人的权利和义务的职责，剥夺了上诉人依法享有的权利。4、被上诉人莱阳市政府未根据《中华人民共和国行政复议法》(2017修订)第三十一条：提交负责人批准延长期限的文件，即证实被上诉人莱阳民政府在法定期限内未依法作出行政复议决定书，应确认其程序违法。综上，被上诉人莱阳市政府作出的莱政复决字【2019】42号《行政复议决定书》没有证据、依据、认定事实错误、程序违法、适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，一审法院不仅仅是撤销，还应当判决被上诉人莱阳市政府重新作出复议决定。三、一审法院采信了被上诉人不合法的证据，未依法采信上诉人补交的合法证据，也未在判决书中详细阐述上诉人证据证明内容，枉法判决。根据《最高人民法院关行政诉讼证据若干问题的规定》第五十三、五十四条、五十五条、五十六条、第五十七条之规定，人民法院必须核实证据的真实性、合法性、关联性。对于不具备合法性和真实性的证据不能作为定案依据，必须以证据证明的案件事实为依据。1、一审法院认为，被上诉人莱阳市政府提交的证据1-6来源合法，客观真实，对本案待证事实具有证明力，与本案具有关联性，予以采信。庭审中，上诉人对被上诉人莱阳市政府证据2、3、5的合法性、关联性有异议，对证据4、6、的真实性、合法性、关联性均有异议，并阐述了质证意见。一审法院违反以上法律规定，采纳了被上诉人不合法的证据。2、一审法院未依法采信上诉人补交的合法证据；也未在判决书中阐明补交证据证明目的、是否采纳的理由及法律依据。上诉人在一审庭审后，又向一审法院提交了一份证据：孙太庄村叫行地情况表，该证据拍摄于被上诉人团旺镇政府经管站；该证据再次证明：上诉人申请公开的政府信息是被上诉人团旺镇政府保存的信息，该证据在莱团书(2019)3号《政府信息告知书》公开的《孙太庄村叫行地明细表》中没有出现，亦能证实莱团书(2019)3号《政府信息告知书》公开的信息不全。一审法院违反了以上法律规定，未依法采信上诉人提交的合法证据；也未在判决书中详细阐明“上诉人补交新证据、核实证据”是否合法，是否采信，也并未说明理由。故意隐瞒事实真相、遗漏证据违反了《行政诉讼法》第四十三条第二款，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十二条之规定。3、一审法院在判决书中篡改上诉人证据证明内容。证据8证明的目的是：该决定书在没有证据证明及法律依据的前提下，便维持了被上诉人团旺镇政府莱团书(2019)3号《政府信息公开告知书》：恰好证明了被上诉人莱阳市政府在复议中认定事实错误、程序违法。而一审法院在判决书中篡改为：“该决定书在没有证据证明的前提下剥夺了上诉人的听证权利，被上诉人莱阳市政府在复议中认定事实错误、程序违法；未依法履行行政复议的法定职责”。4、被上诉人团旺镇政府在法定期限内未向一审法院提交作出莱团书(2019)3号《政府信息公开告知书》证据、依据；应视为没有证据、依据、不具备合法性。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据”。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”第六十七条：人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提交答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。被告不提交答辩状的，不影响人民法院审理。第七十条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的：被上诉人团旺镇政府未依法向一审法院提交作出的莱团书(2019)3号《政府信息告知书》的证据依据，一审法院在判决书中也阐明了该事实，应视为没有证据、依据、不具备合法性，必须撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，一审法院不仅仅是撤销，还应当判决被上诉人重新公开上诉人所申请的事项。综上，一审法院在作出判决时，不仅没有支持上诉人的诉讼请求反而利用职权改变事实依据。不仅仅要判决撤销被上诉人团旺镇政府作出的莱团书(2019)3号政府信息公开告知书、撤销被上诉人莱阳市政府作出的莱政复决字(2019)42号行政复议决定书，还应当判决责令二被上诉人重新向上诉人作出政府信息公开、行政复议决定，否则莱阳市人民法院作出的(2020)鲁0682行初14号行政判决仅是一纸空文，对上诉人的利益的保护毫无意义。为了维护自己的合法权益，上诉人请求二审法院依法查明本案事实，作出公正合法的判决。 上诉人团旺镇政府上诉称，一审判决认定“被告团旺镇人民政府对原告所在村的村级财务档案的管理是基于相关文件规定而实施的一种代管行为，原告申请公开的事项不在被告团旺镇人民政府公开法定职责范围内，虽对原告申请公开的事项作出了答复，但该答复无事实根据和法律依据，其行为亦违反了上述规定，属于超越职权”，上诉人对该认定无异议，但一审法院据此而撤销上诉人作出的莱团书(2019)3号政府信息公开告知，属于适用法律不当。一、莱团书(2019)3号政府信息公开告知书，不具有可撤销内容且撤销后达不到相应的法律后果，故不适宜撤销。行政行为的撤销制度意在通过撤销而使该行政行为“溯及既往失去效力”，莱团书(2019)3号政府信息公开告知书已经实际对上诉人鲍中平产生了帮助的效果，该效果不因撤销而失去。二、莱团书(2019)3号政府信息公开告知书未因违法而对上诉人鲍中平设定义务、绑定负担，相反，该行政行为客观上对其起到了一定的便利作用。撤销该行政行为会对政府机关践行执政便民的原则起到错误的司法导向作用。综上，上诉人鲍中平的请求不能成立，请求二审法院依法支持我机关上诉请求。 上诉人莱阳市政府上诉称，一、一审遗漏当事人。向团旺镇政府申请政府信息公开的是鲍中平和王成地，向上诉人申请行政复议的也是鲍中平和王成地，而提起诉讼只有鲍中平一人。一审判决与王成地有利害关系，应当追加其为第三人，一审法院未予以追加。二、一审判决适用法律错误。一审法院认为，上诉人鲍中平申请的事项不属于政府信息，属于村务信息，团旺镇政府没有公开的法定职责，进行了公开属于超越职权，并根据《行政诉讼法》第七十条第四项规定，撤销了团旺镇政府政府信息公开告知。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》(法释〔2011〕17号)第十二条规定：“有下列情形之一，被告已经履行法定告知或者说明理由义务的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：(一)不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的；(二)申请公开的政府信息已经向公众公开，被告已经告知申请人获取该政府信息的方式和途径的；(三)起诉被告逾期不予答复，理由不成立的；(四)以政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私为由反对公开，理由不成立的；(五)要求被告更正与其自身相关的政府信息记录，理由不成立的；(六)不能合理说明申请获取政府信息系根据自身生产、生活、科研等特殊需要，且被告据此不予提供的；(七)无法按照申请人要求的形式提供政府信息，且被告已通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供的；(八)其他应当判决驳回诉讼请求的情形。”如果团旺镇政府无公开的法定职责，但出于便民原则进行了公开，上诉人鲍中平不服，应当依照上述规定第十二条第一项、第八项规定，释明法律关系，驳回其诉讼请求。三、一审判决存在错误导向。人民法院审理行政诉讼案件，在依法判决的基础上，还应当适当考虑判决结果对行政机关行政理念的导向问题。本案中，团旺镇政府基于代管的行政职责，保存有孙太庄村叫行地的相关材料，在收到上诉人鲍中平等的政府信息公开申请时，工作人员一时无法判断其申请事项是否属于其公开范围时，依照便民原则，选择积极作为，向其进行了公开，这是有利于申请人的行政行为。如果这类行为涉嫌超越职权被撤销的话，那么在其他行政机关遇到类似事情，在选择作为还是不作为的时候，如果选择积极作为的法律后果与消极不作为的法律后果都是被撤销的话，那么行政机关会选择多一事不如少一事，反正面临被撤销的概率是一样的。这样就会在行政机关中形成一种畏首畏尾、不敢积极作为的错误导向。此案的结果看似只是个案，但是难免会带来像彭宇案件那样的不良后果。假如行政机关涉嫌超越职权作出的行政行为是对当事人不利的，或者损害了其他合法权益，那么撤销是毫无问题的。但是本案涉嫌超越职权作出的行政行为，明显是有利于当事人的，且不会对其他利益造成损害，一审法院作出撤销的判决是明显不当的。四、一审判决不符合“禁止不利变更”原则。《行政诉讼法》第七十七条、《行政复议法实施条例》第五十一条均对禁止不利变更原则有所体现。如上所述，团旺镇政府作出的答复，是有利于申请人的。一审判决对团旺镇政府超越职权进行公开的行政行为进行了撤销，显然对上诉人鲍中平更为不利，违反了“禁止不利变更”原则。五、一审判决认为行政复议程序违法属于事实不清、适用法律错误。一审判决认为我机关没有提交受理通知书送达回证、延期通知书送达回证，构成程序违法。事实上行政复议机构的受理通知书通过EMS邮寄给上诉人鲍中平，单号为1174581351178，寄出日期是2019年8月29日，签收日期是2019年8月31日，签收人鲍中平；延期通知书也是通过EMS邮寄给上诉人鲍中平，单号为1174581366178，寄出日期是2019年10月16日，签收日期是2019年10月18日，签收人鲍中平。上诉人鲍中平也承认收到了上述两个文书，且当作证据在庭审中予以提交。在一审庭审及判决书记载当中，其未对收到受理通知书和延期通知书提出异议，并且我机关的代理人带着行政复议案卷参加庭审，如有争议，可当庭进行举证质证。因此，一审判决以行政机关未提交没有争议的程序性送达回证为由，判决行政行为程序违法，属于事实不清、适用法律错误。综上，请依法撤销一审判决，发回重审或者驳回上诉人鲍中平的全部诉讼请求。 各方当事人在原审中提供的证据已随案电子卷宗移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。本院审理中，上诉人鲍中平向本院提交今年6月30日团旺镇政府给予王成地公开的孙太庄村2009年8月至今土地承包收款明细复印件，证明其所申请的政府信息属于团旺镇政府公开的范围，亦证明莱团书（2019）3号政府信息公开告知书与事实不符，不合法。 经质证，上诉人团旺镇镇政府和莱阳市政府认为该证据与本案无关联性，不能证实上诉人鲍中平所申请的事项属于团旺镇政府的法定公开范围。 本院认证认为，该证据与本案无直接关联性，对本案争议的事实不具证明作用，本院不予采纳。 经审理，本院同意原审判决对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院二审审理查明的事实与原审审理查明的事实一致。 在本院二审庭审调查过程中，上诉人提出让合议庭组成人员鲁晓辉、纪晓静回避的申请，经本院研究认为，上诉人的申请不符合法律规定，应予驳回，本院以口头形式通知了上诉人驳回其回避申请的决定，上诉人当即提出复议申请。2020年12月21日，本院作出复议决定，决定驳回上诉人鲍中平的复议申请。 本院认为，上诉人鲍中平申请公开所在村委会“土地总面积、叫行地位置、亩数、价格、收据编号及资金去向”等内容，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，属于村民自治范围的事项，所形成的账册、记载内容属于村级账务。根据农业部、财政部、民政部、审计署《关于进一步加强和规范村级财务管理工作的意见》（农经发[2013]6号）第二条第（四）项“村级集体资金由乡镇（街道）村财代理中心代管”，的规定和《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十条的规定，涉及村民会议、村民代表大会讨论决议的事项及实施情况，涉及村民利益和村民关心的事项等由村委负责定期或随时公布。 根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案上诉人鲍中平申请公开信息系村级账务，莱阳市团旺镇经济管理中心保管所辖村委的账册属代管性质，并非被上诉人履职过程中制作或者获取的政府信息，对此公开的职责依法在其村委而非上诉人团旺镇政府。一审判决依法撤销团旺镇政府的政府信息公开告知和莱阳市政府行政复议决定正确。团旺镇政府上诉认为其已向上诉人鲍中平公开，就没有必要撤销的主张，莱阳市政府上诉认为一审判决适用法律错误，本案应追加案外人为第三人的主张，与依法行政的法治原则和上述法律规定不符，本院不予支持。上诉人鲍中平认为一审判决认定事实和适用法律错误，与本案事实和上述法律规定不符，不予支持。 综上，三上诉人的上诉理由均不能成立，其上诉请求依法应予驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十七条和第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人鲍中平、莱阳市团旺镇人民政府、莱阳市人民政府均担。 本判决为终审判决。 审判长  鲁晓辉 审判员  杨金勇 审判员  纪晓静 二〇二〇年十二月二十四日 书记员  付 帅