河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀行终938号 上诉人（原审原告）孙政，男，1983年12月28日生，汉族，住河北省三河市燕郊开发区。身份证号：1310821983××××××××。 被上诉人（原审被告）三河市人民政府。住所地：河北省三河市鼎盛东大街5号。 法定代表人刘连杰，该市市长。 上诉人孙政因诉三河市人民政府行政复议一案，不服廊坊市中级人民法院（2020）冀10行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2018年10月22日孙政向三河市自然资源和规划局申请信息公开，要求三河市自然资源和规划局公开：1、2012年1月1日至今燕郊镇所有违建所在位置及到目前为止未拆除存量信息；2、重点公开燕郊镇前赵村及燕顺路周边目前违建详细位置总量及未拆除信息；3、三河市国土资源局拆除违建的资格授权证明文件。2019年11月8日三河市自然资源和规划局针对孙政的申请作出了《政府信息公开告知书》，孙政不服该政府信息告知书于2019年11月23日，向三河市人民政府申请行政复议，三河市人民政府受理了孙政的行政复议申请及相关证据材料。2019年12月2日，三河市人民政府作出了三政复受字[2019]49号行政复议答复通知书，送达给了三河市自然资源和规划局，三河市自然资源和规划局向三河市人民政府提交了行政复议答复书和当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。三河市人民政府认为，被申请人三河市自然资源和规划局作出的《政府信息公开告知书》符合政府信息公开的相关规定，且孙政申请的公开事项与本人生产、生活、科研等特殊需要无关。三河市人民政府根据国务院办公厅《关于施行若干问题的意见》（国办发[2008]36号）第十四条、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（二）项之规定，作出了三政复决字（2019）第55号行政复议决定书，驳回了孙政的行政复议申请。 原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。就是被诉行政行为有可能对原告的合法权益造成区别于其他人的、特别的不利影响或者侵害。如果被诉行政行为根本不可能对起诉人的合法权益造成区别于其他人的特别损害或不利影响，起诉人不具有原告资格。政府信息公开案件中，原告也应证明与申请的政府信息有利害关系。该案中，孙政要求公开的政府信息内容，但其不能证明该政府信息公开内容与其有利害关系。三河市人民政府经审查后，认为三河市自然资源和规划局作出的政府信息公开告知书，符合政府信息公开的相关规定，且申请人孙政申请公开的政府信息与其本人生产、生活、科研等特殊需要无关。根据国务院办公厅《关于施行若干问题的意见》（国办发[2008]36号）第十四条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，作出了驳回孙政的行政复议申请的三政复决字（2019）第55号行政复议决定书并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回孙政的诉讼请求。 上诉人孙政不服一审判决，向本院提起上诉主要称，第一，涉案复议决定审理严重违法。《中华人民共和国行政复议法》第十条第五款规定，申请人、第三人可以委托代理人代为参加行政复议。该规定没有给被申请人委托律师的权利。三河市自然资源和规划局委托李卫庭律师作为代理人参加行政复议显然违反法律规定。此外，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关负责人同意或集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定……。本案中，三河市人民政府提供的证据材料《三河市司法局关于孙政申请行政复议三河市自然资源和规划局信息公开案件的审理报告》载明涉案复议决定有被申请人的代理人李卫庭律师全程参与讨论并作出决定。三河市自然资源和规划局既当球员又当裁判员，被申请人与复议审理机关互相串通对上诉人既不公平也不公正。故三河市人民政府审理程序及实体均违法应当予以撤销。第二，一审法院审理违反法定诉讼程序。本案中，三河市人民政府当庭提交证据搞证据突袭严重背离了证据规则，损害了上诉人的程序性权益。在庭审中三河市人民政府及一审法院均不能证明三河市人民政府提交的证据系其收到起诉状副本十日内所提交。一审法院未在法定期限内向上诉人送达三河市人民政府提交的证据材料，且送达的证据材料不完整。此外,一审法院在判决书中对未采纳的证据没有说明理由。故一审法院未按照法律规定进行审理且在判决书中将未经上诉人质证的证据直接予以认定，属严重程序违法，应当予以撤销。第三，一审法院及三河市人民政府认定事实错误、适用法律错误。首先,上诉人依据《中华人民共和国政府信息公开条例》申请政府信息具有法律及事实依据。上诉人提交的证据可以证明上诉人申请的相关信息为三河市自然资源和规划局掌握并应当主动公开的执法信息。三河市自然资源和规划局应当按照规定告知上诉人获取该政府信息的方式和途径，即使不属于公开范围亦应当说明理由。三河市自然资源和规划局的答复既不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定也不符合上诉人的要求。此外，上诉人在《政府信息公开申请表》中“所需政府信息的用途”一栏中已经明确标注用途为“生产、生活、查验自身相关信息”。在三河市自然资源和规划局已经认可并两次予以书面答复情况下又以上诉人没有利害关系为由进行抗辩，显然与其答复内容相矛盾，违反了诚实信用原则。其次，因三河市自然资源和规划局、三河市燕郊镇人民政府、三河市城市管理综合行政执法局于2018年10月19日向上诉人送达了《责令限期改正通知书》，上诉人与所申请的信息当然具有利害关系。最后，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第六款规定，被告以政府信息与申请人自身生产、生活、科研等特殊需求无关为由不予提供的，人民法院可以要求原告对特殊需要事由作出说明。本案中，无论是三河市人民政府在复议审理中还是一审庭审中从未有人要求过上诉人对特殊需要的事由进行说明，且三河市自然资源和规划局在答复中载明不予提供的理由并非要求上诉人有特殊需求。一审法院未曾要求上诉人对利害关系说明理由或者举证，其在判决书中要求上诉人举证有利害关系显然没有事实依据。第四，《国务院办公厅关于施行若干问题的意见》系一般工作性文件，该文件与《中华人民共和国政府信息公开条例》相抵触，增加了公民义务，减损了公民的合法权益。根据《中华人民共和国立法法》的规定，下位法违反上位法的应当予以撤销，该文件不能作为认定行政行为合法的依据。故上诉人要求对三河市人民政府所依据的规范性文件合法性予以审查。第五，一审法院认为上诉人不具有原告资格，应驳回起诉而不是驳回诉讼请求。上诉人针对复议决定提起诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，不存在原告不适格问题。故一审判决适用法律错误，应当予以撤销。第六，三河市人民政府及一审法院均作出了矛盾裁判，违反了同案同判的要求。三河市人民政府作出的三政复决字[2019]第28号及35号《行政复议决定书》与一审法院作出的(2020)冀10行终9号及11号《行政裁定书》均未载明上诉人需有利害关系，甚至三河市人民法院以上诉人没有利害关系为由驳回上诉人的起诉都被廊坊市中级人民法院予以撤销。现一审法院又以上诉人不具有利害关系为由判决驳回诉讼请求，显然与一审法院之前作出的裁判相矛盾。《最高人民法院关于统一法律适用加强类案检索的指导意见(试行)》对于同案同判、类案检索均有明确要求，一审法院滥用自由裁判权违反相关规定，应当予以撤销。综上,上诉人认为一审法院认定事实错误，适用法律错误，审判程序违法，严重违反程序正义与实体正义，故请求撤销一审判决，撤销涉案行政复议决定，对涉案行政复议决定所依据的规范性文件进行合法性审查，依法判令三河市人民政府限期重新作出行政复议决定。 被上诉人三河市人民政府未在法定期限内提交书面答辩意见。 经审理查明，2018年10月22日孙政向三河市自然资源和规划局申请信息公开，要求三河市自然资源和规划局公开：1、2012年1月1日至今燕郊镇所有违建所在位置及到目前为止未拆除存量信息；2、重点公开燕郊镇前赵村及燕顺路周边目前违建详细位置总量及未拆除信息；3、三河市国土资源局拆除违建的资格授权证明文件。2019年11月8日三河市自然资源和规划局针对孙政的申请作出《政府信息公开告知书》，主要内容为：1、孙政要求公开的2012年1月1日至今燕郊镇所有违建所在位置及到目前为止未拆除存量信息，该信息需要进行汇总、分析、加工，根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条规定，对孙政申请的该项政府信息可以拒绝予以答复。2、2010年至今，前赵村违法占地共查处八宗，该局将具体相关内容以表格形式向孙政予以公开；3、三河市国土资源局拆除违建的资格授权证明文件信息不存在。孙政不服三河市自然资源和规划局作出的上述《政府信息公开告知书》，于2019年11月23日，向三河市人民政府申请行政复议，三河市人民政府受理了孙政的行政复议申请及相关证据材料。2019年12月2日，三河市人民政府作出了三政复受字[2019]49号行政复议答复通知书，送达给了三河市自然资源和规划局，三河市自然资源和规划局向三河市人民政府提交了行政复议答复书和当初作出行政行为的证据、依据和其他有关材料。2020年1月15日，三河市人民政府作出三政复决字（2019）第55号《行政复议决定书》，认为三河市自然资源和规划局作出的《政府信息公开告知书》符合政府信息公开的相关规定，且孙政申请公开的政府信息与其本人生产、生活、科研等特殊需要无关。根据国务院办公厅《关于施行若干问题的意见》（国办发[2008]36号）第十四条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，驳回了孙政的行政复议申请。 本院认为，首先，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过60日的除外。第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人和具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。本案中，孙政在法定期限内向三河市人民政府提起行政复议，要求撤销三河市自然资源和规划局针对其政府信息公开申请作出的涉案《政府信息公开告知书》，责令三河市自然资源和规划局限期重新进行答复，符合上述法律规定的受理条件。三河市人民政府应当对孙政提出的行政复议请求依法进行实体审查，并作出行政复议决定。其次，《国务院办公厅关于施行若干问题的意见》（国办发[2008]36号）第十四条规定，行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。该条规定规范的是行政机关在决定是否公开申请人申请的政府信息时应考量的因素，并非是行政复议机关在是否受理案件时应当考虑的因素。三河市人民政府以孙政申请公开的政府信息不符合生产、生活、科研等特殊需要为由，驳回孙政的行政复议申请，属于适用法律错误。再次，《最高人民法院关于请求公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关政府信息的请求人是否具有原告诉讼主体资格的答复》[(2010)行他字第193号]指出，公民、法人或者其他组织认为行政机关针对政府信息公开申请作出的答复或者逾期不予答复侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，人民法院应予受理。申请人申请公开的政府信息是否与本人生产、生活、科研等特殊需要有关，属于实体审理的内容，不宜作为原告的主体资格条件。故一审法院认为孙政不能证明其与申请公开的政府信息有利害关系的理由不能成立。最后，《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第一百四十六条规定，公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。现孙政在二审提出对规范性文件进行审查，不符合上述法律规定。综上，三河市人民政府作出的涉案行政复议决定错误，依法应予撤销。一审法院驳回孙政的诉讼请求不当，依法应予纠正。孙政的上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销廊坊市中级人民法院（2020）冀10行初29号行政判决； 二、撤销三河市人民政府三政复决字（2019）第55号行政复议决定； 三、责令三河市人民政府收到本判决后在法定期限内重新作出行政复议决定。 一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人三河市人民政府承担。 本判决为终审判决。 审判长  张晓鹏 审判员  柴学哲 审判员  韩锦霞 二〇二〇年十二月二十五日 书记员  周 璐