山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终1699号 上诉人（原审原告）李增荣，男，1971年9月22日出生，汉族，居民，身份证住址济南市历城区，现住址济南市历城区。 上诉人（原审原告）李燕，女，1971年9月29日出生，汉族，居民，住济南市历城区，系上诉人李增荣之妻。 上述二上诉人共同委托代理人李楠、艾媛，均系山东圣义律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府，住所地济南市历城区山大北路47号。 法定代表人曹殿军，区长。 委托代理人段为波。 委托代理人刘清玉，山东昌平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府郭店街道办事处，住所地济南市历城区郭店街道郭店西区1号。 法定代表人张勇，主任。 委托代理人段为波。 委托代理人刘清玉，山东昌平律师事务所律师。 李增荣、李燕因诉济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）、济南市历城区人民政府郭店街道办事处（以下简称郭店街道办）拆迁补偿安置协议一案，不服济南市中级人民法院于2019年9月12日作出的（2019）鲁01行初552号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院经审理查明，两原告在××街道××村拥有合法房产一处，建筑面积94.63平方米，但两人户籍不在该村。2009年2月20日，济南市历城区委区政府办公室发布济历城办发［2009］2号文件，成立历城区济钢周边片区工程项目建设指挥部，具体负责济钢项目及济钢周边片区规划范围内的征地拆迁、建设环境、村庄整合、土地整理、工程建设等方面工作。2013年8月25日李东村委会召开党员代表会议，讨论了土地委托经营管理问题和关于旧村改造的问题，确定集体经济组织成员和非集体经济组织成员均都享有人均47平方米的安置房，有关细节问题按济政发15号文件执行。2013年9月20日郭店街道办李家庄东村村委会发布《济钢周边片区李东村拆迁补偿安置实施》（致村民的一封信）。10月18日，济南市历城区济钢周边片区工程项目建设指挥部发布《济钢周边片区李东村拆迁补偿安置实施意见》。2013年11月甲方历城区济钢周边片区工程项目建设指挥部、委托代理人郭店街道办重点工程指挥部与原告李增荣签订《济钢周边片区李东村拆迁补偿安置协议》，其主要内容为：“……三、经审核确定乙方家庭符合房屋安置的人口为3人，选择的户型为141平方米1套，合计141平方米。四、依据2013年测绘核实，经核算需拆除乙方合法房屋建筑面积94.63平方米，双方对减面积后，按照鲁价费发［2008］178号文件有关规定标准计算应付房屋补偿费，此款项在交接安置房前双方一次性结清。地上附着物补偿费4679元，此款项在验收合格后15日内双方一次性结清。五、乙方在规定期限内自行将所属房屋及地上附着物自行拆除完毕。……5日内拆除验收合格的，每拆除一个宅基院落奖励15000元，……签订协议并完成拆迁的，甲方应在15日内一次性支付给乙方搬家费每人200元……。”2018年7月2日甲方历城区济钢周边片区工程项目建设指挥部、委托代理人郭店街道办重点工程指挥部与乙方李增荣签订《济钢周边片区李东村拆迁补偿安置协议补充协议》，其主要内容为：“一、房屋抵扣面积变更：1、依据2013年测绘核实，已拆除乙方合法住宅房屋建筑面积94.63平方米，原协议按人均47平方米抵扣后应付乙方房屋补偿费23815元。2、现变更为按人均40平方米抵扣后应付乙方房屋补偿费27315元。3、新增人口安置不抵扣房屋面积。二、新增人口及户型变更：1、经审核确定原协议乙方家庭符合房屋安置的人口为1人，符合成本价购买条件的人口为1人，合计1人。选择户型为60平方米1套……共1套，合计60平方米。乙方按照成本价购买的面积13平方米，计42900元。……。”因被告一直未履行2013年11月双方签订的安置协议，2019年1月15日，原告向历城区法院提起民事诉讼，要求被告继续履行合同，历城法院以该纠纷不属于民事诉讼管辖范围，裁定驳回起诉。后原告诉至原审法院。 原审法院认为，本案争议焦点为：一、郭店街道办是否是本案适格被告；二、2013年11月双方签订的拆迁补偿安置协议是否应当继续履行；三、2018年7月2日在双方签订补充协议情况下，是否应对原告进行其他补偿。 关于焦点一，《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”涉案协议的甲方为历城区济钢周边片区工程项目建设指挥部，具体负责济钢项目及济钢周边片区规划范围内的征地拆迁等工作。该指挥部是由历城区政府组建并赋予行政管理职能，但不具有独立承担法律责任能力的机构，根据上述规定，指挥部实施李东村拆迁安置补偿等行为的法律后果，应由组建该指挥部的历城区政府承担。故历城区政府为本案适格被告。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”，郭店街道办重点工程指挥部受历城区济钢周边片区工程项目建设指挥部委托，与原告签订了涉案补偿安置协议，其在委托范围内实施的行为，应由委托方历城区济钢周边片区工程项目建设指挥部承担。本案庭审中被告历城区政府也认可本案中的法律责任由历城区政府承担。故郭店街道办并不是本案适格被告，原告对被告郭店街道办的起诉应予驳回。 关于焦点二，行政协议是行政机关与行政相对人通过平等协商，以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上的权利义务的行为。本案《济钢周边片区李东村拆迁补偿安置协议》就是行政机关为实施项目建设，实现行政管理与被拆迁安置人签订的行政协议，该行政协议除具有行政行为的属性，还具有双方平等协商、意思自治的合同契约性，双方应遵守诚实信用原则，切实履行合同义务。根据原告提供的村民代表会议的记录，原告虽在房屋安置范围，但该决议附设了“按济政发15号文件执行”的条件，按照该文件第五条（12）项规定，“长期在本村居住的非本村集体经济组织成员住户，经村民代表大会研究同意，并由区政府认定后，可与村集体经济组织成员一并安置”，也就是说村民代表表决后要经过历城区政府认定，而历城区政府发布的《济钢周边片区李东村拆迁补偿安置实施意见》第五条（五）项明确规定：“因工作等原因已为非集体经济组织成员，且其配偶或未成年子女为本村集体经济组织成员，本人在征收土地公告发布之前，在被征收房屋长期居住，并由区级以上房管部门出具无住房证明的，给予房屋安置”，第（十三）项规定：“被安置人应在规定的期限内自行选房，并签订安置协议书，逾期不参与选房的，由村委会按相关规定予以确认。”第七条规定，被安置人员在选房时应提供无房改房证明等9种证明。由此看出，历城区政府的认定标准是“提供无住房、无房改房证明，给予房屋安置，否则不予房屋安置”，并且该实施意见已经写入了双方的安置协议，这是该村补偿安置的实际方案，双方应当按照方案要求，遵守诚实信用原则，实事求是地选择补偿方式。因此2013年11月，双方虽然签订了房屋补偿安置协议，但因为原告不能提供无房和无房改房证明，而使该协议无法履行，责任在原告。被告没有仔细审查原告的安置条件，即和原告签订房屋安置协议也有不妥之处，应当注意纠正。 2018年7月2日双方又签订了《济钢周边片区李东村拆迁补偿安置协议补充协议》。根据补充协议内容，补充协议是对原协议内容的变更，其中变更内容包括房屋抵扣面积的变更及符合房屋安置人口、户型选择的变更。换言之，双方签订的《补充协议》是对原安置协议的变更，是在原协议不能履行的情况下，双方合意达成的一个新的补偿安置协议，并非原协议内容的补充。2018年7月2日，原告李增荣签订补充协议时即视为收到行政机关变更原协议内容的意思表示和通知，原告签订该补充协议也应视为其同意该补充协议中关于内容的变更，双方对于该补充协议意思表示一致。原告庭审中也认可，被告按照原协议内容履行了相关奖励费、过渡费，故2013年11月双方签订的原安置补偿协议已不具有履行内容和履行必要，原告要求继续履行2013年11月签订的安置补偿协议的诉讼请求无法律依据，不予支持。 关于焦点三，在行政协议中行政机关与行政行为相对人并不是完全平等的法律关系，行政机关与相对人缔结行政协议，仍应坚持依法行政原则。本案历城区济钢周边片区工程项目建设指挥部通过与原告变更签订了补充协议，该协议内容显示已经对符合安置的人员进行了安置，对原告拆除的房屋按规定进行了补偿，原告也享受到了既定的搬迁奖励及其他优惠政策，且原告在签订补充协议时也已知晓协议内容，对补偿项目和内容均表示认可，再行要求被告对其补偿和赔偿无事实和法律依据，不予支持。综上，原告的诉讼请求不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款之规定，判决：一、驳回原告李增荣、李燕对被告济南市历城区人民政府郭店街道办事处的起诉；二、驳回原告李增荣、李燕的诉讼请求。 上诉人李增荣、李燕不服原审法院判决，上诉请求：1.撤销原审法院判决；2.改判被上诉人继续履行2013年11月签订的《济钢周边片区李东村拆迁补偿安置协议》。理由：1.被上诉人历城区政府、郭店街道办均为本案适格被告。涉案协议中历城区人民政府郭店街道办事处重点工程指挥部也是协议的签订主体，其负责对被拆迁人是否符合安置条件进行审核。2.双方于2013年11月签订的拆迁安置补偿协议合法有效，应继续履行。在协议签订过程中，被上诉人对相关问题没有做出明确界定，并未要求相对人提交无房证明，事后又不能做出合法有据的解释，应当做出对行政相对人一方有利的解释。被上诉人作为涉案片区房屋拆迁补偿的具体实施机关，于上诉人签订的安置补偿协议具有公信力，上诉人对此具有信赖利益。3.2018年7月2日双方签订的补偿协议不是对原协议的变更，被上诉人应对上诉人继续进行相关补偿。 被上诉人历城区政府、郭店街道办未向本院提交书面答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。本院同意原审法院对证据的认定及据此确定的案件事实。 本院认为：关于郭店街道办是否是本案适格被告的问题。涉案《济钢周边片区李东村拆迁补偿安置协议》载明，“甲方历城区济钢周边片区工程项目建设指挥部，甲方委托代理人历城区人民政府郭店街道办事处重点工程指挥部，乙方李增荣”，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”之规定，历城区人民政府郭店街道办重点工程指挥部在委托范围内实施的行为，应由委托方组建历城区济钢周边片区工程项目建设指挥部的历城区政府承担。郭店街道办并不是本案适格被告。原审法院驳回上诉人对郭店街道办的起诉并无不当。上诉人关于郭店街道办也是本案适格被告的上诉理由不能成立，本院不予支持。 2013年11月双方签订的拆迁补偿安置协议是否应当继续履行。《山东省行政程序规定》第一百零五条第二款规定：“行政合同在履行过程中，出现严重损害国家利益或者公共利益的重大情形，行政机关有权变更或者解除合同；由此给对方当事人造成损失的，应当予以补偿。”历城区政府发布的《济钢周边片区李东村拆迁补偿安置实施意见》第五条（五）项明确规定：“因工作等原因已为非集体经济组织成员，且其配偶或未成年子女为本村集体经济组织成员，本人在征收土地公告发布之前，在被征收房屋长期居住，并由区级以上房管部门出具无住房证明的，给予房屋安置”，第六条（四）项规定“本人在外有房改房或福利住房的，不予住房安置。”第七条规定，被安置人员在选房时应提供无房改房证明等9种证明。本案中，上诉人李增荣在原审庭审中认可其在外有房改房，其不能提供无房和无房改房证明，故上诉人不符合涉案片区住房安置政策。双方于2013年11月签订的拆迁补偿安置协议不符合涉案片区住房安置政策，二上诉人要求继续全面履行该协议的诉求,缺乏依据，本院不予支持。 本案协议的履行涉及政府对片区内居民的安置问题,而居民是否符合安置条件、是否应予安置，要求政府必须依照当地安置政策予以认真审查和考量。在最终履行协议之前,若行政机关发现协议内容存在不当之处，应采取补救措施，变更协议相关内容。2018年7月2日双方又签订了《济钢周边片区李东村拆迁补偿安置协议补充协议》，对原协议中房屋抵扣面积及符合房屋安置人口、户型选择进行了变更。其实质系对原安置协议的变更。上诉人李增荣签订该补充协议应视为其同意该补充协议中关于内容的变更。从原协议已被补充协议变更的角度讲，上诉人要求继续履行2013年11月签订的安置补偿协议的诉求也缺少依据，本院不予支持。 需要指出的是，被上诉人应在协议签订前对上诉人是否符合安置条件进行认真审查，以确保行政协议的签订符合安置政策及社会公共利益，同时亦能充分保障上诉人的选择权。而本案被上诉人在协议签订后再以上诉人不符合安置条件为由变更协议内容的做法，无疑是对政府公信力的损害，对此，本院予以指正，希望被上诉人在今后的工作中，认真严谨，杜绝此类情况的发生。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李增荣、李燕负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 李莉军 审 判 员 王修晖 审 判 员 郝万莹 二〇二〇年十二月十二日 法官助理 卜菲菲 书 记 员 杨柳青