浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙行终1726号 上诉人（原审原告）饶根梅，女，汉族，1952年2月6日出生，住浙江省建德市。 委托代理人胡明远、彭静如，浙江天册律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）建德市人民政府，住所地浙江省建德市新安江街道新安路**。 法定代表人朱欢，市长。 委托代理人夏忠勤，浙江杭星律师事务所律师。 委托代理人潘祺，建德市梅城古镇开发建设（棚户区改造）指挥部工作人员。 饶根梅诉建德市人民政府（以下简称建德市政府）其他行政行为一案，不服杭州市中级人民法院于2020年8月18日作出的（2020）浙01行初91号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月22日立案受理后，依法组成合议庭，并于2020年11月12日组织双方当事人进行了调查、询问。本案现已审理终结。 2019年10月16日，建德市政府作出《答复书》，主要内容为：针对饶根梅等12人提出的申请事项“1.履行征收补偿法定职责，按被征收房地产市场价值及有关政策规定的补偿、补助、奖励等标准对申请人予以补偿；2.赔偿自2019年3月1日起至实际补偿之日止以应付补偿款为基数按同期银行贷款利率计算的利息损失”答复如下：（一）关于申请第一项，建德市政府未曾对梅城镇古城开发建设（棚户区改造）项目区块作出过房屋征收决定，并非案涉房屋征收补偿安置义务主体。（二）关于申请第二项，建德市政府并非案涉房屋的拆除主体，并非适格的赔偿义务机关，故对此不予赔偿。 原审法院经审理查明：建德市梅城镇严家弄33号房屋的登记所有权人为原杭州先锋轴承厂，饶根梅系其中112室房屋的实际使用人。2019年2月16日，梅城指挥部和建德资投公司发布《公告》，主要内容为：一、该区块两幢集体宿舍为国有资产，土地性质为国有土地，土地用途为住宅用地，已划入征收范围。二、在规定时间内腾空房屋并办理移交手续的住户可提出房改申请，经市房改办审查，符合房改条件的住户予以房改，房改后按国有土地上房屋征收补偿安置政策实施。三、经审查不符合房改条件但符合公租房承租条件的住户，在规定时间内腾空房屋并办理移交手续的给予临时过渡费、搬家费、装修费补助。未在规定时间内腾空房屋并办理移交手续，但在强制腾退程序启动前腾空移交房屋的给予搬家费、装修费的50%补助。依法强制腾空的不再享受相关补助。对既不符合房改条件又不符合租赁条件的住户实施清退，在规定时间内腾空房屋并办理移交手续的支付搬家费、装修费。未在规定时间内腾空房屋并办理移交手续，但在依法强制腾空程序启动前腾空并移交房屋的，按前款标准的50%补助。依法强制腾退的不再享受。建德市梅城镇严家弄33号房屋在该《公告》所涉实施范围内。2019年3月1日，饶根梅领取搬家费、装修评估费共计15048元。并对其在建德市梅城镇严家弄33号实际使用的房屋予以腾空。2019年5月23日、2019年7月15日，建德资投公司作出信访处理意见，认为饶根梅不符合房改和换租条件，只能予以清退。2019年8月20日，饶根梅等人向建德市政府提交《履行法定职责申请书》，申请事项载明为：1.履行征收补偿法定职责，按被征收房地产市场价值及有关政策规定的补偿、补助、奖励等标准对申请人予以补偿；2.赔偿自2019年3月1日起至实际补偿之日止以应付补偿款为基数按同期银行贷款利率计算的利息损失。建德市政府于次日收到该申请后，于2019年10月16日作出《答复书》。另查明，原杭州先锋轴承厂于1998年9月22日向建德市人民法院申请破产。破产清算过程中，破产清算组委托建德市价格认证中心对包括涉案房屋在内的企业房产进行鉴定并出具建价证鉴[2003]458号《关于杭州先锋轴承厂房产的价格鉴定结论书》，委托建德市金地地产评估咨询有限公司对涉案房屋所使用土地的价值进行评估并出具建金地（2003）（估）字第378号《土地评估报告》。2006年3月20日，杭州先锋轴承厂破产清算组向建德市人民法院提交《杭州先锋轴承厂破产清算终结报告》。 原审法院认为，原告饶根梅在向被告建德市政府提交的《履行法定职责申请书》中载明的履职申请事项“1.履行征收补偿法定职责，按被征收房地产市场价值及有关政策规定的补偿、补助、奖励等标准对申请人予以补偿；2.赔偿自2019年3月1日起至实际补偿之日止以应付补偿款为基数按同期银行贷款利率计算的利息损失”，其实质是要求被告将其作为被征收人予以补偿。首先，根据在案的建国用（91）字第0469号《国有土地使用证》、建梅字第02237-02239号《房屋所有权证》，涉案房屋的所有权人为原杭州先锋轴承厂而非原告，故原告认为其系实际产权人并据此要求被告予以房屋征收补偿的主张，不能成立。其次，被告主张涉案房屋已作为原先锋轴承厂剥离的非经营性资产移交建德资投公司，作为国有公房进行管理使用，并提交了《关于杭州先锋轴承厂破产进展情况的汇报》、建价证鉴[2003]458号《关于杭州先锋轴承厂房产的价格鉴定结论书》、建金地（2003）（估）字第378号《土地评估报告》、（2008）93号《建德市人民政府办公室抄告单》、建国资办[2014]9号《关于企业国有非经营性资产及原二轻、工业等四家单位移交资投公司管理的通知》等证据材料。根据上述《关于杭州先锋轴承厂破产进展情况的汇报》中“建德市土地收储中心拟对企业土地房产（含各家银行抵押在内）收储价格大约为139.531万元”的意见和《价格鉴定结论书》《土地评估报告》中的房产、土地清单，结合原告提供的《杭州先锋轴承厂破产清算终结报告》中“固定资产和流动资产一律委托中介机构进行公开拍卖或由市土地收储中心收储全部资产变现收益2502026.56元，其中土地收储1395310.00元”的内容，可以确认涉案房屋已经收储后作为国有公房管理使用的事实。据此，原告虽系房屋的实际使用人，但在未依法定程序被确认为承租人并按照房改政策购房取得所有权之前，要求被告将其作为被征收人予以补偿的主张，不能成立。综上，原告的诉讼理由不能成立，本院对其诉讼请求不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告饶根梅的诉讼请求。 饶根梅上诉称：1.原一审判决事实认定错误。原一审判决对双方争议焦点即案涉房屋的权属认定错误。上诉人主张在法律上应当认定其系案涉房屋事实上的所有权人，有理有据。原一审判决对上诉人的理由未予回应，未考察上诉人取得案涉房屋的居住权的历史渊源，亦未在法律上分析上诉人居住使用管理案涉房屋的实际情况，却依据被上诉人提交的并不直接涉及案涉房屋的证据，确认该房屋已经收储后作为国有公房管理使用的事实，显属基本事实认定错误；2.上诉人主张其系案涉房屋实际产权人，有理有据。在登记产权主体在法律上和事实上均已消亡的情况下，对案涉房屋的权属即实际产权主体应当在登记主体之外进行认定。首先，案涉房屋不能认定为国有公房。其次，应当认定上诉人实际享有案涉房屋所有权；3.原一审判决认为“上诉人虽系房屋实际使用人，但在未依法定程序被确认为承租人并按照房改政策购房取得所有权之前，要求被上诉人将其作为被征收人予以补偿的主张，不能成立。”上述观点及处理方式，未考虑被上诉人自述已经确认上诉人为承租人，也已经认定上诉人不符合房改条件这一事实。因而回避了上诉人作为案涉房屋的实际使用人应否获得相应补偿的问题。请求撤销原一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。 建德市政府答辩称：1.上诉人并非案涉被拆除房屋的所有权人，亦不享有符合房改政策取得所有权的合法资格。上诉人并非国有土地上房屋征收法定意义上的被征收人，不具有被征收人享有请求房屋征收补偿安置待遇的合法资格。上诉人与其请求答辩人履行国有土地上房屋征收补偿法定职责的事项并不具有利害关系，不具有作为申请人请求答辩人履职的资格，也不具有相应的请求权基础；2.本案上诉人原审诉请的实质是要求答辩人将其作为被征收人予以补偿。答辩人认为在原一审程序中，上诉人已向原审法院确认上诉人的请求权基础是基于其在法律上应认定为案涉房屋所有权人，上诉人请求答辩人履行补偿职责的指向是给予房屋所有权人享受征收补偿待遇，双方除此之外并无其它争议。因此，原审围绕上诉人的诉请范围审理，并无不当。上诉人在二审提出超出原一审已固化的审理范围另行提出的上诉理由，应当不列入二审法院审理范围。关于不动产权属的认定，《中华人民共和国物权法》已有明确规定，对照现行法律规定，上诉人在本案中的相关观点均缺乏法律依据支撑。对于不动产的持续占有，并非取得所有权或发生所有权转化的法定理由。基于历史原因，上诉人等在先锋轴承厂破产后仍滞留在案涉房屋内占有使用，相关国资管理单位未予以清退的客观后果是上诉人等受益，上诉人若继续以占有使用为由主张所有权人之地位，于法于情均难容。正是基于历史原因，梅城镇政府和建德市资投公司于2019年2月16日发布的《公告》中明确三种处理方式。上述三种处理方式已体现对符合特定条件的住户困难群体和配合腾退户予以适当救济的原则，已兼顾个体利益和公共利益，并无明显不当。从实践情况看，上述处理方式为当地民众普遍赞同。上诉人认为其基于长期占有使用之事实，如不按所有权给予征收补偿也应基于20余年占有使用之事实而给予补偿，有悖常理。况且，关于涉及历史问题相关处理办法是否恰当，亦不宜纳入案涉的审理范围。关于上诉人是否符合房改条件，已被另一行政行为所羁束，上诉人如有异议，应另寻救济途径，本案亦不宜涉及。综上，原一审判决证据认定正确，程序合法，裁决结果正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为：上诉人饶根梅在向被上诉人建德市政府提交的《履行法定职责申请书》中载明的履职申请事项“1.履行征收补偿法定职责，按被征收房地产市场价值及有关政策规定的补偿、补助、奖励等标准对申请人予以补偿；2.赔偿自2019年3月1日起至实际补偿之日止以应付补偿款为基数按同期银行贷款利率计算的利息损失”，其实质是要求被上诉人将其作为被征收人予以补偿。根据在案证据建国用（91）字第0469号《国有土地使用证》及建梅字第02237-02239号《房屋所有权证》的记载，案涉房屋的所有权人为原杭州先锋轴承厂而非上诉人。上诉人未提出其享有相关权证的证据材料，但主张长期占有而对涉案房屋享有所有权，该主张缺乏依据。二审期间，本院经调查并结合原一审中被上诉人建德市政府提交的《关于杭州先锋轴承厂破产进展情况的汇报》、建价证鉴[2003]458号《关于杭州先锋轴承厂房产的价格鉴定结论书》、建金地（2003）（估）字第378号《土地评估报告》、（2008）93号《建德市人民政府办公室抄告单》、建国资办[2014]9号《关于企业国有非经营性资产及原二轻、工业等四家单位移交资投公司管理的通知》等证据，可以认定上诉人主张的涉案房屋为原先锋轴承厂剥离的非经营性资产移交建德资投公司、作为国有公房由上诉人实际使用的事实。上诉人作为涉案公房实际使用人，在未经法定程序依照当地房改政策取得涉案房屋所有权之前，迳行要求被上诉人将其作为被征收人予以补偿，不具有相应事实与法律依据，本院不予支持。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。 上诉人所提上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人饶根梅负担。 本判决为终审判决。 审判长  马良骥 审判员  张 榆 审判员  李竺娉 二〇二〇年十二月九日 书记员  韦若莎