云南省大理市人民法院行 政 判 决 书（2020）云2901行初56号原告：周伟，男，1964年6月25日出生，汉族，重庆市渝**人，住重庆市渝**。委托诉讼代理人：燕薪，北京来硕律师事务所律师，特别授权代理。被告：大理市大理镇人民政府。住所地大理市大理古城北门街**。统一社会信用代码：11532901015240955C。法定代表人：杨利平，镇长。出庭负责人：王宝忠，副镇长。委托诉讼代理人：伽华聪，云南法阳律师事务所律师，特别授权代理。第三人：张淑乔，女，1973年5月17日出生，白族，云南省大理市人，住大理市。第三人：张扬，男，1996年5月28日出生，白族，云南省大理市人，住大理市，系第三人张淑乔之子。第三人：大理市大理镇龙龛村民委员会第三村民小组。住。住所地大理镇龙龛村/div>负责人：李玻，小组长。原告周伟诉被告大理市大理镇人民政府、第三人张淑乔、张扬、大理市大理镇龙龛村民委员会第三村民小组行政协议一案，本院于2019年1月17日立案受理。2019年2月13日，本院作出（2019）云2901行初5号行政裁定书，驳回原告的起诉。原告不服，向大理白族自治州中级人民法院提起上诉。2019年5月30日，大理白族自治州中级人民法院作出（2019）云29行终19号行政裁定书，撤销本院行政裁定书，指令本院继续审理。2019年10月18日，本院作出（2019）云2901行初31号行政裁定书，驳回原告的起诉。原告不服，向大理白族自治州中级人民法院提起上诉。2020年6月24日，大理白族自治州中级人民法院作出（2020）云29行终5号行政裁定书，撤销本院行政裁定书，指令本院继续审理。2020年11月5日，本院依法组成合议庭公开开庭进行审理，原告周伟及其委托诉讼代理人燕薪、被告大理市大理镇人民政府的出庭负责人王宝忠及其委托诉讼代理人伽华聪到庭参加诉讼，第三人张张淑乔、张扬、大理市大理镇龙龛村民委员会第三村民小组经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。原告周伟起诉请求：1.确认被告大理市大理镇人民政府与第三人张淑乔、张扬、大理市大理镇龙龛村民委员会第三村民小组于2018年12月21日签订的《大理市环洱海流域湖滨缓冲带生态修复与湿地建设工程搬迁补偿安置协议书（异地安置）》无效；2.本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：2013年1月1日，周伟、吴闯与张淑乔、张宏（张淑乔之父）签订《房屋租赁合同》，张淑乔、张宏将其位于大理市房屋一院出租给周伟、吴闯作为经营使用。双方约定：租赁期限19年；在租赁期限内，如遇不可抗力（包括政府规划调整、房屋拆迁）致使合同无法履行时，双方应按有关法律规定协商处理（拆迁赔偿费的划分：原有部分赔偿归张淑乔、张宏所有，新增加的部分的赔偿归周伟、吴闯所有，土地使用权属张淑乔、张宏）。之后，原告对租赁地块的原有房屋进行装饰、装修，又新建房屋400余平方米，并办理营业执照、税务登记证、卫生许可证等各类手续，用于客栈经营。2018年，上述房屋被纳入大理市环洱海流域湖滨缓冲带生态修复与湿地建设工程项目征收范围内。2018年12月21日，被告与张淑乔、张扬、大理市大理镇龙龛村民委员会第三村民小组在原告不知情下签订《大理市环洱海流域湖滨缓冲带生态修复与湿地建设工程搬迁补偿安置协议书（异地安置）》。原告认为，被告与张淑乔、张扬、大理市大理镇龙龛村民委员会第三村民小组签订的补偿安置协议书为无效协议。该协议书将原告房屋所有权及原告合法经营权的补偿纳入其中，严重侵害原告的合法权益；存在补偿标准违法、被告不具有签订协议的主体资格等情形；此外，大理市环洱海流域湖滨缓冲带生态修复与湿地建设工程征收项目本身存在诸多违法情形，以此违法项目为依托签订的补偿安置协议也必然违法，理应归于无效。原告周伟起诉时向本院提交如下证据材料：1.《大理市环洱海流域湖滨缓冲带生态修复与湿地建设工程搬迁补偿安置协议书（异地安置）》。证明被告与第三人签订补偿安置协议书，该协议书违反法律行政法规的强制性规定，错误的处分了原告的权利，应属无效。2.《房屋租赁合同》、营业执照、税务登记证、卫生许可证、云南省排放污染物许可证、公众聚集场所投入使用、营业前派出所安全检查合格证、房屋照片8张。证明原告对涉案房屋享有所有权与合法的经营权，涉案补偿安置协议书将对原告房屋所有权及原告合法经营权的补偿纳入其中，严重侵害原告的合法权益。3.《大理市人民政府关于公布及征求意见的公告》《大理市环洱海流域湖滨缓冲带生态修复与湿地建设工程国有土地上房屋征收补偿方案（征求意见稿）》。证明原告房屋被大理市环洱海流域湖滨缓冲带生态修复与湿地建设工程项目纳入征收范围，被告是该征收项目的房屋征收实施单位，不具有签订涉案协议的主题资格。被告大理市大理镇人民政府答辩请求：一、我方作为案涉房产所在地行政管理机关，为了实现行政管理或者公共服务目标，有权与公民、法人或者其他组织协商订立具有行政法上权利义务内容的协议。二、为了进一步加强洱海保护治理，推动洱海流域社会经济与生态环境协调发展，根据《中华人共和国合同法》《中华人民共和国物权法》《中华人共和国土地管理法》及大理市人民政府《关于印发大理市环洱海流域湖滨缓冲带生态修复与湿地建设工程土地房屋搬迁补偿安置指导意见》等，由案涉房屋所有权人张淑乔户提出《农户自愿有偿腾退申请书》，经张淑乔户、我方及大理镇龙龛村民委员会第三村民小组本着依法、公平、自愿的原则，就案涉房产达成《大理市环洱海流域湖滨缓冲带生态修复与湿地建设工程搬迁补偿安置协议书》，该协议书约定了土地面积确认、土地补偿和异地安置、房屋面积确认和评估补偿、搬迁补助和奖励、资金兑付总额等内容。该协议系双方的真实意思表示，不违反法律、法规的强制性禁止性规定，更不存在任何重大且明显违法的情形，属于合法有效的协议。三、上述协议签订后，张淑乔户按照约定将房产移交给答辩人，答辩人向张淑乔户支付了190万元预付金，现案涉房产已经被拆除。四、周伟诉张淑乔、张杨、大理市大理镇人民政府、大理市大理镇龙龛村民委员会第三村民小组房屋租赁合同纠纷（2020）云2901民1351号案件，已于2020年10月26日在贵院开庭审理。在审理过程中，各方均提交了案涉《大理市环洱海流域湖滨缓冲带生态修复与湿地建设工程搬迁补偿安置协议书》作为证据，各方均对该份协议的真实性、合法性及关联性没有意见，周伟以该份协议为基础，向张淑乔、张杨提出补偿款支付要求，足见其已经认可了该份协议的有效性，原告的相关民事权利完全可以通过其与第三人的租赁合同得到救济，案涉协议并没有损害其利益。综上所述，原告所诉缺乏事实及法律依据，恳请人民法院驳回原告的诉讼请求。本着诚信诉讼的原则，为了避免浪费司法资源，建议原告就本案按撤诉处理。被告大理市大理镇人民政府在举证期限内向本院提交如下证据材料：1.《大理市环洱海流域湖滨缓冲带生态修复与湿地建设工程搬迁补偿安置协议书》。证明被告与房屋产权人签订了协议的事实。2.农户自愿有偿腾退申请书。证明该份申请书是由产权人张淑乔亲笔书写，该房屋已于2018年12月22日全部拆除。3.大理市环洱海流域湖滨缓冲带生态修复与湿地建设工程空房拆除移交书。证明产权人将房屋按协议移交给被告方，按协议被告自移交之日起拥有该房屋所有权。第三人张淑乔、张扬、大理市大理镇龙龛村民委员会第三村民小组经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，亦未提出答辩意见，视为放弃答辩、举证、质证权利。经庭审质证，被告大理市大理镇人民政府对原告提交的证据材料的质证意见是：认可证据材料1的三性，但不认可证明方向，我方认为该份协议是有效协议；认可证据材料2的真实性、合法性，但不认可其关联性，本案审理的是被告与第三人协议是否有效，原告方列举的证据材料2与本案审理不具有关联性，该组证据只能证明原告是龙龛****房屋的承租人，不是产权人；认可证据材料3的真实性，但需要说明该征求意见稿并未正式公布发布，仅仅为向社会公众进行的一种意见公告，不能作为本案的依据，因此不认可其合法性和关联性。原告对被告提交的证据材料的质证意见是：证据材料1的真实性、关联性予以认可，合法性不认可，被告不具有签订该协议的主体资格，第三人无权将原告增建部分的房屋及在合法经营中的房屋与被告签订协议，该协议应属无效；证据材料2的真实性、关联性予以认可，合法性不认可，第三人自愿腾退只能针对其有处分权的部分，而不能处分其他人权利，该申请违法；证据材料3的真实性、关联性予以认可，合法性不认可，第三人无权将他人具有权利的房屋移交给被告，被告所主张的自移交之日起即拥有该房屋所有权这一证明目的，无任何法律依据，只有通过合法的房屋买卖和变更登记才能拥有房屋所有权，移交并非变更的实现要素，更何况该移交是违法的，不应受到法律保护。经审查，本院对原、被告双方提交的证据材料作如下认证：原、被告提交的所有证据材料真实、合法，与本案有关联，作为本案有效证据使用。对于上述作为有效证据使用的证据所能证明的案件事实，本院将结合案件实际予以确认。经审理查明，2013年1月1日，周伟、吴闯（乙方）与张淑乔、张宏（甲方）（张宏系张淑乔之父，2018年1月去世）签订《房屋租赁合同》，张淑乔、张宏将其位于大理市房屋一院出租给周伟、吴闯，作为周伟经营大理市洱旁风海景客栈使用。《房屋租赁合同》第九条约定：在租赁期内，如遇不可抗力（包括政府规划调整、房屋拆迁）致使合同无法履行时，甲乙双方应按有关法律法规及时协商处理（拆迁赔偿费的划分：原有部分赔偿归甲方所有，新增加的部分的赔偿归乙方所有，土地使用权归属甲方）。经营期间，原告对大理市房屋进行新建、扩建及装修。为进一步加强洱海保护治理，推动洱海流域社会经济与生态环境协调发展，2018年12月21日，被告（乙方）与第三人张淑乔、张扬（甲方）、大理市大理镇龙龛村民委员会第三村民小组（丙方）签订《大理市环洱海流域湖滨缓冲带生态修复与湿地建设工程搬迁补偿安置协议书（异地安置）》，协议约定：“一、甲乙双方同意按照《大理市环洱海流域湖滨缓冲带生态修复与湿地建设工程土地房屋搬迁补偿安置指导意见》的要求，对甲方本户使用的土地、所属房屋和其它附着物进行腾退搬迁补偿安置。丙方对甲乙双方达成的搬迁安置补偿协议完全认可，并积极支持配合本协议的履行……七、兑付资金总额：按本协议乙方应兑付甲方各种补偿、奖励及补助资金总计3874410.04元……”。该协议书约定的补偿款包括第三人张淑乔、张扬户向原告出租以前原有的土地和所属房屋及原告经营期间新建和扩建部分的补偿。另查明，2020年4月13日，本院受理（2020）云2901民初1351号周伟诉张淑乔、张扬、大理市大理镇人民政府、大理市大理镇龙龛村民委员会第三村民小组租赁合同纠纷一案。该案周伟诉请要求张淑乔、张扬向其支付搬迁补偿款2674228.93元包含在前述补偿款3874410.04元中。本院认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第十二条第一款第（十二）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益提起行政诉讼的，人民法院应予受理。根据上述法律规定，行政行为是否可诉的标准是行政行为是否侵犯了相对人的合法权益，即对相对人权利义务产生实际影响的行政行为属于行政诉讼的受案范围，具有可诉性。本案中，原告周伟租赁用于客栈经营的案涉房屋一部分为租赁地块上的原有房屋，原告周伟进行装饰装修；另一部分为原告周伟租赁案涉地块后新建的房屋。不论是原告在原房屋上进行添附装修还是进行新建（改扩建），只要原告的合法权益受到侵害，其就属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的利害关系人，有权根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定提起行政诉讼。二、行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理的目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，其性质兼具行政管理和合同的属性。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定，人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。《中华人民共和国合同法》第五十一条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。本案中，2018年12月21日，第三人张淑乔、张扬与被告大理市大理镇人民政府、第三人大理市大理镇龙龛村民委员会第三村民小组签订的《大理市环洱海流域湖滨缓冲带生态修复与湿地建设工程搬迁补偿安置协议书（异地安置）》系当事人的真实意思表示，且不违反法律、行政法规的效力性、强制性规定。虽签订该协议书时，第三人张淑乔、张扬对原告享有权利部分属无处分权人，但现原告以租赁合同纠纷为由，并持《大理市环洱海流域湖滨缓冲带生态修复与湿地建设工程搬迁补偿安置协议书（异地安置）》作为依据，诉至本院要求第三人张淑乔、张扬向其支付补偿款，原告的该行为应视对第三人张淑乔、张扬与被告大理市大理镇人民政府签订的协议书进行追认。因此，《大理市环洱海流域湖滨缓冲带生态修复与湿地建设工程搬迁补偿安置协议书（异地安置）》自签订之日起发生效力。现原告诉请确认该协议书无效，不符合上述法律规定，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第十二条第一款第（十二）项、第二十五条、第五十八条、第六十九条，《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条、第五十一条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第二十七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决如下：驳回原告周伟的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周伟负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于大理白族自治州中级人民法院。审 判 长  董致仁人民陪审员  赵七茹人民陪审员  李映和二〇二〇年十二月七日法官助理李万清书记员周聪