山东省济宁高新技术产业开发区人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）鲁0891行赔初10号原告邓某某，男，汉族，1959年2月16日出生，汉族，住山东省济宁市太白湖新区。委托代理人张天增，北京市京哲律师事务所律师,代理权限特别授权。被告济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府，统一社会信用代码113708110043203860，住所地山东省济宁市太白湖新区石桥镇前石大街1号。法定代表人张小磊，镇长。出庭行政机关负责人魏义臣，副镇长。委托代理人康振军，山东公明政和律师事务所律师，代理权限一般代理。委托代理人梁玉仁，山东公明政和律师事务所律师，代理权限一般代理。原告邓某某诉济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府（以下简称石桥镇人民政府）行政赔偿一案，原告邓某某于2020年11月12日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。被告在法定期限内向本院提交答辩状及证据，本院依法发送原告邓某某。本院依法组成合议庭，于2020年12月11日公开开庭审理了本案。原告邓某某及委托代理人张天增，被告石桥镇人民政府行政机关负责人魏某、委托代理人康振军、梁玉仁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告邓某某向本院提出诉讼请求：1、判令被告赔偿因实施南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作强制拆除的原告养殖鱼塘围堰的经济损失222500元（计算方式方法：土地面积89亩x2500元/亩）；2、判令被告按照山东省国土资源厅、山东省财政厅关于济宁市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复（鲁国土资字[2017]394号）关于鱼塘补偿之标准赔偿原告养殖水产品损失1602000元（计算方式为：鱼塘总面积89亩x18000元/亩）；3、判令被告按照每口鱼塘100亩上限且每亩1000元/年的标准，一次性赔偿自2020年至2038年池塘退养生态补偿资金共1691000元（计算方法：89亩x1000元/亩x19年）；4、判令被告赔偿因实施池塘退养违法拆除鱼塘围堰给原告生产用房（船）、线路、机井、树木等池塘地面附着物和船只、用于养殖的发电机、渔网渔具等养殖设施损失77100元。事实和理由：一、被告石桥镇人民政府组织实施拆除原告养殖鱼塘围堰的行政行为已经济宁高新技术产业开发区人民法院判决确认违法。上世纪90年代，石桥镇辛庄村村委会根据党的十四大精神，决议将洸府河南的村集体滩涂进行开发，经原告与村委会协商同意后，原告开发一个鱼塘并长期养殖（现退养鱼塘编号为核心区21号，测量面积为89亩），持续使用至2019年12月初。2019年10月14日济宁市城市管理综合执法局北湖新区分局、济宁北湖省级旅游度假区农业服务中心等六部门发布《关于清理整治南四湖省级自然保护区核心区、缓冲区养殖池塘的通告》，要求养殖户清理养殖的水产品及渔业养殖设备设施、建筑物及构筑物。2019年11月28日济宁北湖省级旅游度假区农业服务中心、石桥镇人民政府作出《关于落实有关南四湖自然保护区池塘退养的提醒警示通知》，要求3天时间内对池塘及设施设备自行清理清除，超过2019年11月30日24点的将组织相关部门予以强制清理清除。因石桥镇人民政府没有按照济宁市人民政府办公室《关于印发南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作实施方案的通知》（济政办字[2019]11号）和济宁太白湖新区管委会关于印发《太白湖新区南四湖省级自然保护区核心区域池塘退养工作实施方案》的通知（济太管某[2019]27号）规定与原告签订池塘退养生态补偿协议，原告没有清理养殖鱼塘水产品和养殖设施设备及地上附着物。2019年12月初，石桥镇人民政府未对原告养殖鱼塘内的水产品、渔业养殖设备设施、建筑物和构筑物等给予评估补偿的情况下，组织工作人员采取拦截道路的方式，禁止原告再前往养殖鱼塘清理水产品和养殖设施设备，将原告养殖鱼塘的堤坝铲平，致使原告养殖水产品及养殖设备设施全部灭失，给原告造成了严重的经济损失。石桥镇人民政府组织实施拆除原告鱼塘围堰的行为严重违法，经济宁高新技术产业开发区人民法院审理，于2020年5月8日作出（2020）鲁0891行初20号行政判决书，判决确认被告石桥镇人民政府实施南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作强制拆除邓某某经营鱼塘围堰的行政行为违法，现该判决已生效。二、石桥镇人民政府实施南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作违法强制拆除原告养殖鱼塘围堰导致原告无法正常生产养殖，应参照池塘退养补偿方案给予行政赔偿。农业农村部、生态环境部等十部委发布的《关于加快推进水产养殖业绿色发展的若干意见》第八章落实保障措施第（二十四）规定，因公共利益需要退出的水产养殖，依法应当给予补偿并妥善安置养殖渔民生产生活。济宁市人民政府办公室《关于印发南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作实施方案的通知》（济政办字[2019]11号）和济宁太白湖新区管委会关于印发《太白湖新区南四湖省级自然保护区核心区域池塘退养工作实施方案》的通知（济太管某[2019]27号）等关于南四湖省级自然保护区核心区池塘退养都有明确的补偿政策和标准，应当与退养鱼塘经营权人签订池塘退养补偿协议，但被告石桥镇人民政府没有依据法律、法规和政策规定给予生态补偿。依据《国家赔偿法》第三十二条规定，被告石桥镇人民政府因实施南四湖省级自然保护区核心区池塘退养拆除原告养殖鱼塘围堰，已经导致鱼塘水产品流失，基于退养还湖的社会公共利益政策需要，池塘已经无法恢复原状，故请求被告依照相关规定赔偿给原告造成的各项经济损失。具体经济损失赔偿项目如下：（一）原告利用辛店村集体荒滩土地开发鱼塘，清淤、取土堆积形成的围堰被石桥镇人民政府违法强制拆除所造成的损失。原告养殖的鱼塘原系辛店村集体荒滩，基本没有利用价值，在改革开放的历史背景下，石桥镇辛店村委会根据中共中央、国务院颁布了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》、《国务院办公厅关于治理开发农村"四荒"资源进一步加强水土保持工作的通知》、《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》等政策，鼓励村民对“四荒”土地进行开发，原告耗费巨大的人力、物力和财力，清淤、挖土、堆土形成鱼塘围堰，经过几年的时间才开发形成现在的鱼塘，开发鱼塘耗费了原告巨额资金，按照鱼塘开发投入标准，开发每亩鱼塘需要花费2500元，原告鱼塘面积89亩，故此石桥镇人民政府应当赔偿原告鱼塘围堰经济损失89亩x2500元/亩共计222500元。（二）石桥镇人民政府违法拆除围堰导致原告鱼塘内养殖的水产品流失，应当依法赔偿原告养殖水产品的经济损失。石桥镇人民政府2019年10月通知池塘退养，原告自2019年11月中旬着手对养殖的水产品进行了打捞和清理，但清理和打捞是需要时间过程的，截止到2019年12月初绝大多数养殖水产品并没有打捞清理完毕，石桥镇人民政府实施南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作强制拆除鱼塘围堰，导致原告未捕捞的养殖水产品全部流失，给原告造成了严重的经济损失。《济宁市南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作方案》第2页第5行明确规定：督导组对任城区、太白湖新区拟对保护区内池塘采用一次性补偿和一次性奖补的方式，将退养鱼塘全部收归国有。结合《山东省国土资源厅、山东省财政厅关于济宁市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字[2017]394号）附件济宁市征地地面附着物和青苗补偿标准第20项土坝鱼塘13000-18000元/亩的补偿标准，原告主张按照18000元/亩的损失赔偿标准，结合原告养殖鱼塘面积89亩，石桥镇人民政府应当赔偿原告1602000元（计算方式为：鱼塘总面积89亩x18000元/亩）。（三）石桥镇人民政府实施南四湖省级自然保护区池塘退养工作应当赔偿池塘退养生态补偿资金损失。济宁太白湖新区管理委员会根据市政府的要求，结合实际情况制订了《太白湖新区南四湖省级自然保护区核心区域池塘退养工作实施方案》,该《方案》第四条规定：对南四湖省级自然保护区设立前（2003年）形成的池塘，参照土地流转模式，由石桥镇人民政府、相关村委会与退养池塘所有人签订退养池塘生态补偿协议，逐年给付生态补偿资金。第五条第3点规定：对符合相关补偿政策并于2019年11月底完成退养的，从2020年开始享受退养池塘生态补偿资金，补偿年限截止2038年。第六条保障措施第1点规定，核心区池塘生态补偿标准为每年每亩1000元，每口池塘补偿面积上限为100亩。池塘退养生态补偿协议三年一签，逐年兑现生态补偿资金。原告养殖鱼塘面积为89亩，根据《太白湖新区南四湖省级自然保护区核心区域池塘退养工作实施方案》规定每口池塘补偿面积上限为100亩，故此原告养殖鱼塘按照100亩的上限计算，核心区池塘生态补偿标准为1000元/年/亩，从2020年享受退养池塘生态补偿资金，补偿年限截止2038年，故此石桥镇人民政府应当赔偿自2020年至2038年池塘退养生态补偿资金共1691000元（计算方法：89亩x1000元/亩x19年）。（四）石桥镇人民政府实施南四湖省级自然保护区池塘退养工作应当赔偿因实施池塘退养违法拆除原告养殖鱼塘围堰给原告生产用房（船）、线路、机井、变压器等池塘地面附着物和船只、用于养殖的发电机、渔网渔具等养殖设施损失。济太管某[2019]27号《方案》第六条第2款第2项第（2）点规定退养的范围包括生产用房（船）、线路、机井、等池塘地面附着物和船只、投饵机、增氧机、用于养殖的发电机、渔网渔具等养殖设施。《太白湖新区南四湖省级自然保护区核心区域池塘退养工作实施方案》第四条规定对退养池塘地面附着物和养殖设施设备经评估后给予一次性补偿。第五条第4点规定池塘地面附着物和养殖设施设备补偿标准参照《山东省国土资源厅、山东省财政厅关于济宁市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字[2017]394号）执行，具体由第三方展开价值评估后确定，池塘地面附着物和养殖设施设备补偿资金由物权人所有，石桥镇人民政府违法实施南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作拆除鱼塘围堰，导致部分养殖设施设备被水流冲走，部分地面附着物被强制清理，部分养殖设施设备被迫闲置不能继续使用，具体养殖设施设备损失如下：1、国际3＋1项电缆1100米，12元/米，合计13200元；2、涵闸门一个，价值5000元；3、抽水机2台，价值3500元；4、投料机4台，单只800元，合计3200元；5、增氧机10台，单只1300元，合计13000元；6、铁船2只，单价2400元，合计4800元；7、挂浆机11米，价值6500元；8、120发电机一台价值12500元；9、铜芯3项电缆400米，单价20元/米，价值8000元；10、25水泵一台，价值6200元；11、配电盘一个，价值1200元。被告应当依法赔偿原告以上鱼塘围堰、养殖水产品、生态补偿资金、地上附着物和养殖设施设备等损失共计3592600元。综上所述，被告石桥镇人民政府组织实施拆除原告养殖鱼塘围堰的行为已经济宁高新技术产业开发区人民法院判决确认违法，被告违法拆除原告养殖鱼塘围堰致使原告无法正常生产养殖，给原告造成了严重经济损失，应当依法给予行政赔偿，原告于2020年7月31日向被告邮寄国家赔偿申请书，被告于2020年8月2日签收原告邮寄的国家赔偿申请书之后没有给予行政赔偿，也未给予任何答复，故原告提起行政赔偿诉讼，请求依法判令被告赔偿因实施南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作违法拆除原告养殖鱼塘围堰给原告造成的各项经济损失共计3592600元。原告邓某某向法庭提供下列证据：1.《关于落实有关南四湖自然保护区池塘退养的提醒警示通知》，证明被告在实施池塘退养清理工作时，原告对案涉鱼塘享有实际经营使用权，具备行政赔偿的诉讼主体资格。2.退养池塘编号图，证明原告养殖鱼塘的具体位置，编号是21的核心区鱼塘。3.济宁高新技术产业开发区人民法院确认违法行政判决书，证明被告实施南四湖省级自然保护区核心区池塘退养强制清理原告养殖鱼塘围堰的行为已经判决确认违法。4.农业农村部、生态环境部等十部委发布的《关于加快推进水产养殖业绿色发展的若干意见》，证明因公共利益需要退出的水产养殖，依法应当给予补偿并妥善安置养殖渔民生产生活，被告未给予补偿安置却实施违法强拆，应当给予安置补偿的损失赔偿。5.济宁市人民政府办公室《关于印发南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作实施方案的通知》（济政办字[2019]11号），证明石桥镇人民政府实施南四湖省级自然保护区池塘退养工作应当参照微山县南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作方案给予退养补偿安置（参照第四页最后一行）。6.微山县人民政府关于印发《微山县境内南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作实施方案》的通知（微政办字[2019]13号），证明原告要求被告赔偿退养池塘生态补偿资金和池塘地面附着物损失的依据。根据第五页第二段对今后的补偿规定，补偿年限原告主张19年。7.济宁太白湖新区管委会关于印发《太白湖新区南四湖省级自然保护区核心区域池塘退养工作实施方案》的通知（济太管某[2019]27号）。8.山东省国土资源厅、山东省财政厅关于济宁市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复，证明原告主张养殖鱼塘地上附着物、水产品等经济损失赔偿的参考标准。9.行政赔偿损失清单，原告主张赔偿经济损失的统计明细。10.国家赔偿申请书、邮寄单、邮寄结果查询单，证明原告已经依照法律程序向被告申请了国家赔偿，但未获答复和赔偿，原告提起国家赔偿诉讼程序合法。11.地上附着物和养殖设施照片15张，证明拍照时间为2019年11月、2020年8月，原告生产用房（船）、线路、机井等池塘地面附着物和船只、渔网渔具等养殖设施损失77100元。12.济宁市南四湖省级自然保护区核心区域池塘退养工作动态第2期，证明原告第二项请求是依据济宁市征地地上附着物的标准所主张水产品损失和地上附着物损失，该文件明确表述将退养池塘全部收回国有，所以参照路鲁国土资字2017-394号有政策和法律依据，同时能证明对退养池塘补偿包括一次性补偿和一次性奖励补偿的方式，原告要求一次性补偿。被告石桥镇人民政府辩称，一、原告主张的赔偿请求不符合《国家赔偿法》的规定，被告不应对原告作出赔偿，应驳回原告的诉讼请求。1、涉案鱼塘所在区域位于山东省南四湖省级自然保护区核心区，属国有资源。原告非法占有、长期获利，侵占了国家资源，损害了国家利益。南四湖省级自然保护区位于山东省济宁市微山县、任城区、鱼台县境内。1982年，微山县政府批准确立为县级南四湖保护区；1996年，济宁市政府将南四湖确立为市级自然保护区；2003年，山东省政府批准成为省级自然保护区。《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条规定：禁止在自然保护区内进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动；第二十七条规定：禁止任何人进入自然保护区的核心区；第二十八条规定：禁止在自然保护区的缓冲区开展旅游和生产经营活动；第三十二条规定：在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。无论原告是否与辛店村协商一致或签订《滩涂使用租赁合同》，辛店村村委会未经批准，无权处置国有资源。涉案鱼塘属违法私自筑堰形成，不是依法取得的，不受法律保护。原告不是涉案鱼塘的合法使用权人，属违法养殖经营不受法律保护。2、被告根据相关政府文件，对违法侵占国有资源的原告送达了“关于落实《山东省贯彻落实中央环境保护督察组督察反馈意见整改方案》有关南四湖自然保护区池塘退养的提醒警示通知”，在原告签订“南四湖自然保护区核心区、缓冲区池塘退养承诺书”，并于承诺书约定的时间后，仅对核心区部分鱼塘围堰进行了破口，不包括涉案鱼塘围堰。被告仅是在2020年春节前对涉案鱼塘进行了小范围破口，于2020年3月中旬后才对鱼塘围堰进行的拆除，拆除时已无原告其他财产，仅有的船或竹篙等物品现仍留在涉案鱼塘。3.经被告调查，涉案鱼塘已由原告承包给外地人员从事渔业养殖，即使要求赔偿，也应由案外人主张，原告不是行政赔偿适格主体。4.《国家赔偿法》第二条规定：国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。按照该规定进行国家赔偿，必须同时具备五个要件：（1）违法行使职权的主体必须是国家机关及其工作人员；（2）行使职权的行为已被确认违法；（3）违法行为侵犯了公民、法人或其他组织的合法权益；（4）已造成了损害后果；（5）违法行为与损害后果之间有因果关系。本案的赔偿，虽具备上述（1）、（2）、（4）这三个要件，但却不具备（3）、（5）这两个要件。首先，被告对位于南四湖省级自然保护区核心区部分鱼塘围堰进行的铲除，没有损害原告的合法权益。被告对原告诉称的涉案鱼塘围堰铲除的行政行为，不是基于原告的合法行为，而是基于原告违法侵占国有资源的违法行为。这种违法行为，按照《中华人民共和国自然保护区条例》的有关规定必须受到处罚。这种处罚体现的是国家对自然资源的保护、国有水域滩涂从事水产养殖的行政管理和对违反这种管理的违法行为的教育、制裁，目的是为了保护自然资源及国有资产的流失。其次，被告强制铲除的行政行为虽被法院判决程序违法，但这种程序违法与原告的经济损失并没有直接的因果关系。我们不否认程序违法在某些情况下会对相对人的财产损失产生影响，但本案中原告因强制铲除而受的财产损失，并不是被告的程序违法造成的，而是由其违法强占国有财产的行为造成的，在被告作出强制铲除这一具体行政行为中，与原告财产损失有直接因果关系的几个方面（职权依据、事实依据、适法依据等）均未违法。基于以上分析，由于原告的赔偿请求并不完全具备上述五个要件，不符合国家赔偿法第二条的规定，因此不应予以支持。二、原告主张的各项损失无事实及法律依据，不应获得支持。被告已根据《太白湖新区南四湖省级自然保护区核心区、缓冲区池塘退养工作实施方案》及相关文件精神的要求，对退养池塘及设施设备等按调查摸底池塘面积进行了奖补，奖补标准为每亩1600元，奖补对象为村集体，所有奖补资金已全部打入相关村集体，由村集体根据本村实际制订分配方案，对11月30日前退养的池塘进行一次性奖补。邓某某已领取奖补金62417.20元，再次起诉纯属浪费司法资源。1、正如原告在诉状中的自认，其在上世纪90年代即违法侵占国有资源进行鱼塘开发经营。涉案退养池塘属违法私自筑堰形成，不是依法取得的，不受法律保护，原告无权要求被告赔偿其经济损失，且2500元/亩的赔偿标准也仅是原告单方测算，无任何证据进行佐证。2、原告主张根据山东省国土资源厅、山东省财政厅关于济宁市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复（鲁国土资394号）关于鱼塘补偿标准赔偿其养殖水产品损失于法无据。首先，在自然保护区核心区禁止任何单位和个人进入，进行绝对保护，核心区外围可以划出一定面积的缓冲区，只允许进行科学研究观测活动。其次，该标准是建立在经合法审批程序建设的鱼塘，且补偿标准含土石方工程及鱼苗损失；再次，在对部分鱼塘围堰进行铲除时，原告鱼塘中的鱼已基本捕捞完毕，不存在其诉称的水产品损失。3、原告主张的根据济宁太白湖新区管理委员会制订的《太白湖新区南四湖省级自然保护区核心区域池塘退养工作实施方案的》标准计算损失，该方案中“微山县负责组织第三方评估公司对退养池塘地面附着物进行评估测算，明确补偿金额，任城区、鱼台县、太白湖新区等沿湖县（区）参照微山县南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作方案自行开展退养工作”，《方案》仅针对微山县制订，系基于微山县辖区内退养对象主要是湖区渔民，微山县退养池塘所在区域是国家划定批准的适于养殖的区域，与原告有本质的不同，所以《方案》在筹划准备阶段明确了微山县，要求其它人工养殖整改成员单位自行制订各自的推进方案。《太白湖新区南四湖省级自然保护区核心区、缓冲区池塘退养工作实施方案》明确规定，对退养池塘及设施设备等按调查摸底池塘面积进行奖补，奖补标准为每亩1600元，奖补对象为村集体，由村集体根据本村实际制订分配方案，对11月30日前退养的池塘进行一次性奖补。4、被告在对部分鱼塘围堰进行铲除时，原告鱼塘内的相关养殖设备、设施及生产用房（活动板房）已经原告清除完毕。退一步讲，即使存在有部分养殖设备、设施等未及时清除，也应由原告提供证据证明损失的具体项目及金额。综上所述，涉案鱼塘位于南四湖核心区，禁止任何单位和个人进入，进行绝对保护，实施南四湖省级自然保护区池塘退养工作是山东省贯彻落实中央环境保护督察组督察反馈意见举措，省委、省政府制订《山东省贯彻落实中央环境保护督察组督察反馈意见整改方案》、市、区两级对池塘退养工作也有明确要求。虽然被告的强制铲除行为被确认违法，但《国家赔偿法》规定的行政行为违法获得赔偿的前提是申请人的合法权益受到侵害，而原告主张的涉案退养池塘属违法私自筑堰形成，不是依法取得的，不应受到法律保护。被告石桥镇人民政府向本院提供如下证据：1、山东省鲁政（2013）218号文件复印件、百度搜索“山东南四湖省级自然保护区”材料一份，证明南四湖于1982年被微山县政府批准确立为县级南四湖保护区，1996年被济宁市政府确立为市级自然保护区，2003年6月6日被山东省政府批准确立为省级自然保护区，涉案鱼塘处于省级自然保护区核心区内。2、济宁太白湖新区管理委员会《太白湖新区南四湖省级自然保护区核心区、缓冲区池塘退养工作实施方案》（济太管字（2019）27号），证明济宁太白湖新区管理委员会于2019年7月31日作出上述文件，被告根据《太白湖新区南四湖省级自然保护区核心区、缓冲区池塘退养工作实施方案》及相关文件精神的要求，对退养池塘及设施设备等按调查摸底池塘面积进行了奖补，奖补标准为每亩1600元，奖补对象为村集体，所有奖补资金已全部打入相关村集体，由村集体根据本村实际制订分配方案，对11月30日前退养的池塘进行一次性奖补。3、涉案鱼塘拆除照片一组，原告收到的回执、承诺书、辛店村委会证明各一份，证明原告所有设备及财物应根据通知及原告承诺书的要求已自行清理完毕，不存在原告主张的以上损失。在被告进行破口拆除前原告已经自行清理完毕，如果没有清理完毕，原告已经向村集体作出承诺，对剩余的设施等放弃，这是进行围堰拆除的前提条件，对原告的主张依法应不予支持。4.辛店村出具的“南四湖自然保护区池塘退养奖补资金发放表”一份三张；证明部分村民已自动清理完毕鱼塘并根据《太白湖新区南四湖省级自然保护区核心区、缓冲区池塘退养工作实施方案》的标准，领取了退养奖补金，其中本次诉讼原告邓某某已领取奖补金62417.20元。原告对被告提供证据的质证意见为：对证据1真实性无异议，但该证据是在举证期限之后提交，已经超过举证期，不应当作为证据使用，同时原告的养殖鱼塘是在2003年之前，并非设立自然保护区之后开发的鱼塘。对证据2真实性、合法性不认可，该文件与被告在原告诉被告确认行政行为违法一案中所提交的2019-27号文件的标题、发布主题和发布时间一致，但文件的内容相差甚大，该证据与济宁市人民政府济政办字2019第11号文相违背，该文件是被告伪造，涉嫌伪造国家公文，建议法院向被告发送司法鉴定，并对其伪造证据的线索移交公安机关立案侦查。对证据3照片、承诺书及收到回执真实性均无异议，对合法性有异议，原告2019年11月19日收到村委会的退养通知，原告虽然在承诺书上签字，承诺在2019年11月自行清理完毕，但清理鱼塘是一个长期的过程，被告组织人员在2019年11月30日将原告的大部分养殖设施送到了家中，导致原告未对池塘内的剩余水产品进行打捞。村委会证明并非原件，并且是两个人签字，不符合证据形式要求，原告与仲伟龙并非转包关系，证明涉案鱼塘由仲伟龙经营及原告水产品已捕捞完毕的事实不能成立。对证据4的真实性、合法性不予认可，领取表中签字的是原告儿子，即使原告儿子收到了奖补金，也不能认为原告放弃了退养池塘的其他补偿款。被告对原告提供证据的质证意见为:对证据1真实性无异议，可以证明被告已经向侵占国有资源的原告下发限期清理的通知，通知要求原告在2019年11月30日前清除所有设施设备，如按上述时间清理，可以享受奖补政策。对证据2真实性无异议，可以证明涉案鱼塘处在省级自然保护区的核心区，根据法律规定核心区不允许进入人员及进行生产养殖，进一步证实原告的鱼塘处于自然保护区的核心区。对证据3无异议。证据4与本案无关，原告并非该文件所诉称的渔民，该文件出具的前提并非是自然保护区。对证据5、6真实性无异议，文件中明确规定参照微山县的方案，由各区根据本区实际自行开展退养工作。对证据7真实性有异议，与被告提交的不一致。对证据8同答辩意见。对证据9前三项损失明细同答辩意见，第四项正如原告诉称，大部分财产均还在池塘，原告可以收回，被告并未造成其损失。对证据10无异议。对证据11，原告提交的照片没有拍摄时间，且不能证实拍摄的为涉案鱼塘。被告并未对原告鱼塘进行拆除，原告所有设备应根据要求自行清理。对证据12真实性无异议，仅是专办领导小组办公室内部的参考文件，不能作为本案依据。针对原被告提交的证据及质证意见，分析认为，被告对原告提供的证据1-6、8、10、11、12的真实性无异议，本院确认真实有效。原告提供的证据7和被告提供的证据2的效力在本案的处理意见中论述。原告提供的证据9赔偿清单系原告提出的赔偿请求明细，不属于证据范畴，不应作为证据予以评价。原告对被告提供证据1、4及证据3中的照片、回执、承诺书的真实性无异议，本院确认真实有效。被告提交的证据3中辛店村委会证明系在复印上加盖的印章，且原告对该证据提出异议，对该证据本院不予采信。经审理查明，原告邓某某为济宁太白湖新区石桥镇辛店村村民，其村临近南四湖。原告邓某某在南四湖圈圩建设一89.2亩的池塘，从事渔业养殖。南四湖在2003年6月被山东省人民政府确立为省级自然保护区。2019年4月10日，济宁市人民政府办公室出台《南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作实施方案》，成立了济宁市南四湖省级自然保护区人工养殖整改工作专班。方案规定：人工养殖整改工作专班成员单位制订各自领域整改工作的具体推进方案。微山县制订辖区范围内南四湖省级自然保护区核心区池塘退养的政策、标准及具体实施方案。任城区、鱼台县、太白湖新区等沿湖县区参照微山县南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作方案自行开展退养工作。2019年6月21日，微山县人民政府办公室出台《微山县境内南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作实施方案》，方案规定：对南四湖省级自然保护区设立前（2003年前）形成的池塘，参照土地流转模式，由退养池塘所在地乡镇政府、村委会与退养池塘所有人签订退养池塘生态补偿协议，逐年给付生态补偿金，并对退养池塘地面附着物和养殖设施设备经评估后给予一次性补偿，限期自行拆除。退养池塘由政府统一实施生态修复。对南四湖省级自然保护区设立后（2003年后）形成的池塘，按湖内非法圈圩处置，责令限期自行拆除。对逾期未自行拆除的，由退养池塘所在地乡镇政府组织有关单位代为拆除，代为拆除的费用，由非法圈圩设施所有人承担。核心区池塘生态补偿标准为每年每亩1000元，依据《南四湖省级自然保护区核心区池塘退养补偿面积上限专家论证意见》，每口池塘补偿面积上限为100亩。对一户多池的，每户以100亩为兑现生态补偿资金上限。池塘地面附着物和养殖设施设备补偿标准参照省国土资源厅、省财政厅《关于济宁市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字［2017］394号）执行，具体由第三方开展价值评估后确定。池塘地面附着物和养殖设施设备补偿资金由物权人所有。2020年3月，原告因其池塘被强制清理对石桥镇人民政府、太白湖管委会提起诉讼，在诉讼中，太白湖管委会提交了其于2019年7月31日出具的《济宁太白湖新区南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作实施方案》，方案规定：对南四湖省级自然保护区设立前（2003年）形成的池塘，参照土地流转模式，由石桥镇人民政府、相关村委会与退养池塘所有人签订退养池塘生态补偿协议，逐年给付生态补偿资金并对退养池塘地面附着物和养殖设施设备经评估后给予一次性补偿，限期自行拆除。对符合相关补偿政策并于2019年11月底完成退养的，从2020年开始享受退养池塘生态补偿资金，补偿年限截止2038年。核心区池塘生态补偿标准为每年每亩1000元，每口池塘补偿面积上限为100亩。池塘退养生态补偿协议三年一签，逐年兑现生态补偿资金。退养池塘生态补偿资金分配办法由石桥镇结合实施制订。本次诉讼庭审中，被告石桥镇人民政府提交太白湖管委会于2019年7月31日出具的《济宁太白湖新区南四湖省级自然保护区核心区、缓冲区池塘退养工作实施方案》，方案规定：对南四湖省级自然保护区核心区、缓冲区池塘奖补标准1600元/亩，分两次付清，2019年底给予1000元/亩，剩余部分2020年上半年完成奖补，奖补对象为相关村村集体。退养池塘奖补资金集体与池塘实际占有人的分配比例、池塘的奖补范围由池塘所在村结合本村实际制订。石桥镇负责指导村集体严格程序，协助、督促、监督村集体兑现奖补资金。2019年10月14日，济宁市城市管理综合执法局北湖新区分局、济宁北湖省级旅游度假区农业服务中心等六部门发布《关于清理整治南四湖省级自然保护区核心区、缓冲区养殖池塘的通告》，要求自总公告发布之日起至2019年11月15日，对太白湖新区辖区内南四湖省级自然保护区核心区、缓冲区养殖池塘的水产品及渔业养殖设备设施、建筑物及构筑物等进行清理。2019年11月28日，太白湖新区农业服务中心、石桥镇人民政府作出《关于落实有关南四湖自然保护区池塘退养的提醒警示通知》，要求原告邓某某在2019年11月30日24点前对池塘及设施设备自行清理清除，并与村签订池塘退养奖补协议，逾期未签订的不予奖补，组织相关部门予以强制清理清除，由此造成的一切损失由池塘主自行承担。在原告尚有养殖设施设备、附着物等未清理的情况下，被告石桥镇人民政府组织工作人员将原告池塘所在区域的围堰铲除。2020年3月，原告对济宁太白湖新区管理委员会、石桥镇人民政府提起行政诉讼，要求确认二被告实施强制清理原告养殖鱼塘的行政行为违法，本院于2020年5月8日作出（2020）鲁0891行初20号《行政判决书》，判决确认被告济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府实施强制拆除原告经营鱼塘围堰的行政行为违法。2020年7月29日，原告向石桥镇人民政府提出《国家赔偿申请书》，请求石桥镇人民政府赔偿其鱼塘围堰经济损失、养殖水产品损失、池塘退养生态补偿资金、池塘地面附着物和养殖设施损失共计3592600元。因被告石桥镇人民政府未予赔偿，原告诉至本院。另查明，原告所在的辛店村共有30余口池塘在退养范围，被告石桥镇人民政府已按1600元/亩的奖补标准将辛店村养殖户的退养补偿金发放至辛店村村民委员会，其中，有23口池塘的养殖户已领取700元/亩的奖补金，原告邓某某已领取了89.2亩的奖补金62417.20元。邓某某于2019年11月19日签收了辛店村村委会向其下发的《收到回执》，载明“村下发的《关于南四湖自然保护区核心区、缓冲区池塘退养通知》已收悉。”2019年11月22日，邓某某在《南四湖自然保护区核心区、缓冲区池塘退养承诺书》上签字，上述承诺书载明“本人与合伙人完全接受并自愿遵守《山东省贯彻落实中央环境保护督察组反馈意见整改方案》有关南四湖自然保护区池塘退养的规定和要求，同时，就具体事宜我与合伙人共同承诺如下：1.位于南四湖自然保护区实际占用经营的21号89.2亩池塘水产品及相关设施设备等附着物，于2019年11月自行清理完毕。2.现将池塘和剩余未清理部分设施设备等自愿放弃，交给村集体，由上级部门开展南四湖自然保护区池塘退养清理整治工作。3.今后不在该区域进行任何养殖等生产活动。”本院认为，原告向被告提出鱼塘围堰经济损失、养殖水产品损失、池塘退养生态补偿资金、池塘地面附着物和养殖设施损失四项赔偿请求。对于原告提出的上述四项行政赔偿请求，本院逐一分析评判如下：1.池塘退养生态补偿资金1691000元，池塘退养补偿金是依退养补偿方案取得的补偿款项。本案中，原告提交了太白湖管委会出具的《济宁太白湖新区南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作实施方案》，主张应按此方案由被告按照每年每亩1000元的补偿标准补偿19年上限为100亩池塘的补偿金1691000元。被告提交了太白湖管委会出具的《济宁太白湖新区南四湖省级自然保护区核心区、缓冲区池塘退养工作实施方案》，主张应按此方案规定的1600元/亩的奖补标准，奖补给村集体，而非养殖户。对比原被告提交的两份补偿方案，在补偿标准、补偿对象上均有较大差别。南四湖省级自然保护区池塘退养工作是省、市、县（区）三级政府为推进南四湖生态文明建设实施的重要工程，为此，济宁市人民政府办公室成立了济宁市南四湖省级自然保护区人工养殖整改工作专班，出台《南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作实施方案》，方案明确微山县制订辖区范围内的池塘退养政策、标准、具体实施方案，任城区、鱼台县、太白湖新区等沿湖县区参照微山县的池塘退养工作方案自行开展退养工作。从微山县制订的池塘退养实施方案看，补偿标准确系原告主张的每年每亩1000元、最高上限100亩。但该退养补偿标准系基于微山县辖区内退养对象主要是湖区渔民，无耕地或耕地较少，大部分渔民靠养殖为生的实际情况制订的。被告提交的《济宁太白湖新区南四湖省级自然保护区核心区、缓冲区池塘退养工作实施方案》中按照1600元/亩的奖补标准奖补给村集体，系基于太白湖新区的池塘养殖户所在的村集体大部分村民没有池塘，有池塘的原告与其他村民享有同样耕地的实际情况制订的。该方案并不违背济宁市人民政府办公室制订的《南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作实施方案》中关于“任城区、鱼台县、太白湖新区等沿湖县区参照微山县南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作方案自行开展退养工作”的工作要求。从任城区政府门户网站公布的《济宁市任城区南四湖省级自然保护区、缓冲区池塘退养工作实施方案》看，保障措施为：“结合池塘建设情况及周边县市区情况，给予南四湖省级自然保护区缓冲区池塘退养一定生态补助，一次性发放到，由喻屯镇、唐口街道发放到村集体”，说明与太白湖新区临近的任城区也是参照微山县的池塘退养方案，自行制订了本辖区的退养补偿政策。被告石桥镇人民政府已将1600元/亩的奖补资金发放到村委会，辛店村委会将700元/亩的奖补资金发放给部分养殖户，且原告邓某某已实际领到了奖补资金62417.20元，说明石桥镇人民政府实际执行的是其提交的《济宁太白湖新区南四湖省级自然保护区核心区、缓冲区池塘退养工作实施方案》。被告要求按照其提交的《济宁太白湖新区南四湖省级自然保护区核心区、缓冲区池塘退养工作实施方案》规定的补偿标准、补偿对象执行，符合客观实际，本院予以采纳。原告提交的《济宁太白湖新区南四湖省级自然保护区核心区池塘退养工作实施方案》虽系太白湖新区管委会出具，但未实际实施，原告要求按此方案计算池塘退养补偿金89亩×1000元/亩×19年=1691000元的诉讼请求，无事实依据，本院不予支持。按照太白湖新区管委会制订的《济宁太白湖新区南四湖省级自然保护区核心区、缓冲区池塘退养工作实施方案》，池塘退养奖补资金1600元/亩由石桥镇人民政府支付给村集体，且原告邓某某已实际领到了奖补资金62417.20元，原告再要求被告支付退养补偿金，亦无事实依据，本院不予采纳。2、鱼塘围堰经济损失222500元，鱼塘围堰是鱼塘的主要组成部分，因池塘退养造成的围堰损失应属池塘退养补偿或奖补范畴，如上所述，原告要求被告直接对其进行池塘退养补偿无事实依据，那么，原告要求被告赔偿围堰损失既无事实依据，也无法律依据。原告主张鱼塘围堰损失，本院不予支持。3、养殖水产品损失1602000元，原告主张被告违法拆除围堰导致其池塘内养殖的水产品流失，要求被告赔偿1602000元。南四湖省级自然保护区池塘退养工作自2019年4月由市、县（区）、镇（办事处）三级政府联动，逐步开展了筹划准备、宣传动员、调查摸底、池塘清理等工作，对于在南四湖省级自然保护区从事养殖业的养殖户来说，南四湖的池塘退养活动众所周知，且原告对池塘退养工作表示支持。被告在强制拆除原告池塘围堰前出具池塘退养提醒警示通知，向原告送达了限期清理通知书，原告2019年11月19日签收了《关于南四湖自然保护区核心区、缓冲区池塘退养通知》，理应对清理池塘水产品早有准备。且其于2019年11月22在《南四湖自然保护区核心区、缓冲区池塘退养承诺书》签字确认，承诺对涉案池塘水产品及相关设施设备等附着物，于2019年11月自行清理完毕并将池塘和剩余未清理部分设施设备等自愿放弃，原告再行主张其水产品因被告拆除其池塘围堰流失证据不足，故原告以此要求被告赔偿水产品损失1602000元，证据不足，本院不予支持。4、池塘地面附着物和养殖设施损失77100元，原告要求赔偿其增氧机、投料机、抽水机、铁船等池塘地面附着物和养殖设施损失，但原告已承诺2019年11月将涉案池塘水产品及相关设施设备等附着物自行清理完毕并将池塘和剩余未清理部分设施设备等自愿放弃。且原告对其主张的被损毁的地上附着物及养殖设施的种类、规格及损毁价值未提供证据支持，原告要求被告赔偿地面附着物和养殖设施损失77100元，证据不足。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”根据上述规定可以看出：行政行为侵犯合法权益且造成损害的，原告有权取得国家赔偿；被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，不予以赔偿。被告石桥镇人民政府强制拆除原告鱼塘围堰的行为虽经本院确认违法，但原告未提供其池塘水产品流失和地面附着物及养殖设施受到实际损毁的事实依据，原告提出的上述第3、4项赔偿请求，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条、第三十五条之规定，判决如下：驳回原告邓某某要求被告济宁北湖省级旅游度假区石桥镇人民政府行政赔偿的诉讼请求。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。审 判 长  周喜凤审 判 员  高雅倩人民陪审员  郭敦化二〇二〇年十二月二十三日书 记 员  夏 硕