浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行申843号再审申请人（一审原告、二审上诉人）刘红霞，女，1964年7月21日出生，汉族，住松阳县。委托代理人李**、朱芳静，浙江泽鉴律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）遂昌县自然资源和规划局，住所地遂昌县妙高街道南街**。法定代表人王坚兵，局长。委托代理人章剑生、胡棕瀚，浙江泽大律师事务所律师。再审申请人刘红霞因诉遂昌县自然资源和规划局（下称遂昌县资规局）土地规划行政审批一案，不服丽水市中级人民法院（2019）浙11行终158号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，本案现已审查终结。刘红霞申请再审称：一、原裁定适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条认定刘红霞不具有原告主体资格，适用法律确有错误。刘红霞与遂昌白马山旅游置业有限公司（以下简称白马山公司）系物权期待权法律关系，该权利关系区分于债权关系，已经具有了物权的性质，显然无法适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条规定，从而剥夺刘红霞的诉讼主体资格。刘红霞根据《商品房买卖合同》及相关法律规定，在已支付完毕购房款并合法占有案涉房屋的情况下，即对白马山公司享有请求协助办理案涉房屋过户登记手续、进而取得案涉房屋所有权（完全物权）的权利，该权利也被称之为物权期待权。虽然我国现行立法未就物权期待权作出明确规定，但作为一种从债权过渡而来、处于物权取得预备阶段的权利状态，此种权利具有与债权相区别、与物权相类似的效力特征。就本案而言，刘红霞在依约支付了全部购房款并实际合法占有所购房屋的情况下，其基于合同享有的一般债权就转化为其对该房屋享有的物权期待权。该物权期待权虽然仍属于债权的范畴，但已不同于一般债权。白马山公司作为出卖人因买受人即刘红霞依约履行了付款义务而让渡了其对所售房屋享有的占有、使用、收益及部分处分的物权权能，刘红霞也因实际占有该房屋获得了一定的对外公示效力，尽管该效力尚不能与不动产物权登记的法定效力相等同。据此，刘红霞对案涉房屋所享有的权利尽管尚不属于《中华人民共和国物权法》意义上的物权（所有权），但已具备了物权的实质性要素。同时，根据《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第一条第二款关于“基于与建设单位之间的商品房买卖民事法律行为，已经合法占有建筑物专有部分，但尚未依法办理所有权登记的人，可以认定为物权法第六章所称的业主”之规定，已经可以称刘红霞为物权法上的业主。基于以上，二审法院仅基于刘红霞未取得不动产权利证书，未考虑刘红霞已经全款付清并装修入住的事实就片面认定与白马山公司形成的是债权关系，显然认定法律关系错误，从而导致适用法律错误，错误剥夺刘红霞诉讼主体资格。二、原裁定认定原工程设计方案调整系因违反国家森林公园总体规划导致，并无任何证据予以证明，原裁定事实认定错误。2019年10月21日，通过向浙江省林业局申请信息公开林园函字〔2015〕55号，该函系关于国家林业局森林公园管理办公室于2015年9月30日对浙江省林业厅申请的关于同意遂昌白马山森林旅游度假区等项目占用遂昌国家森林公园林地的回函，函中提到：经审核，我办认为，该项目属于森林公园自身发展建设项目，且符合《浙江遂昌国家森林公园总体规划》布局，项目建设将进一步完善森林公园的基础设施，促进森林旅游发展。即白马山项目经过国家林业局森林公园管理办公室依法审批，并不存在违反国家森林公园总体规划的情形。另，若真存在违反国家森林公园总体规划，遂昌县资规局也不会审批下发建字第（2016）1060011号的建设工程规划许可证及332527201609140101的施工许可证，遂昌县住房和城乡建设局也不会颁发遂售许字（2016）第0013号商品房预售证。更何况，在一审、二审中，遂昌县资规局从未进行举证证明白马山项目在何处违反国家森林公园总体规划，违反的是哪一条哪一款，原审法院即相信未经合理说明的口头陈述，显然事实认定错误。三、基于第二点事实认定错误，从而认为并不适用行诉解释第十三条但书部分，适用法律错误。二审法院认为，从被诉规划调整行为看，刘红霞与白马山公司的债权关系是在原工程设计方案违反国家森林公园总体规划的情况下形成，不属于前述条款但书部分规定的行政机关作出行政行为时应予保护或者应予考虑的情形。该论述存在三点错误：一是认为债权关系错误。刘红霞与白马山公司系物权期待权关系，不同于一般的债权关系，在第一大点已经进行论述，不再重复。二是认为原工程设计方案违反国家森林公园总体规划的情况下形成错误。白马山项目已经经国家森林公园办公室审批，并经遂昌县资规局合法下发规划证书，并未违反总规。在第二点已经陈述，不再重复。三是不属于但书部分情况错误。退一步而言，假若刘红霞与白马山公司系债权关系，原工程设计方案违反总体规划，遂昌县资规局在作出改变规划设计条件修改时也应当依法予以保护或者考虑刘红霞的合法权益。理由如下：1、若原工程设计方案违反总体规划，但刘红霞购买案涉商品房，进行装修并入住的行为系发生在遂昌县资规局违法下发规划许可、施工许可，商品房预售许可等前提下，换言之刘红霞正是基于信任政府行政行为从而选择作出的行为，若原设计方案违法，也是政府违法作为导致，即使政府现在进行“拨乱反正”，是否也应当考虑当初基于信任政府从而作出决定的刘红霞的合法利益的保护与考量，但是遂昌县资规局却显然不愿承认错误，认为只要解除商品房买卖合同，一切就可以顺利结束，并将一切责任进行推卸，归结于白马山公司，甚至否认刘红霞的诉讼主体资格。遂昌县资规局的行为显然违背了一个诚信与担当的阳光政府。2、遂昌县资规局所作出的规划条件修改行政行为系依申请所作出的职权行为，在作出该行为前，应当清楚地知道案涉房屋已经于2016年就完成了交付，购房户已经缴纳物业费并入住的事实，在此前提下，遂昌县资规局作出的行政行为是在修改用地性质、降低楼层高度等，该行为的调整直接影响刘红霞所购买的商品房使用年限减少，甚至丧失已经装修并居住的商品房，即直接影响刘红霞的合法权益，属于行政机关在行政行为时应当依法保护并考虑的范围。刘红霞的合法权益保护与被诉行政行为作出具有直接法律上的因果关系，也正是遂昌县资规局从未平衡、考量合法权益的保护，侵害了刘红霞的权利，刘红霞方才提起诉讼。刘红霞符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，具有诉讼主体资格，也依法应当适用但书条款部分予以保护。3、虽然部分再审申请人已经提起民事诉讼，但该民事诉讼为解除商品房买卖合同告知书，且民事诉讼本身系基于规划条件修改从而作出的民事行为，民事行为系依据行政行为的作出而作出，若不审查行政行为的合法合理性，法院根本无权在民事诉讼上审查行政行为，该后果就是将直接认定商品房买卖合同因政府行为的存在而无法继续履行，也将唯一的救济渠道封上。原审法院明知该逻辑关系，在民事诉讼无能为力下，依然将刘红霞推向无路可走的地步，违反正当程序原则，背离行政诉讼法的立法精神。四、遂昌县资规局作出规划设计条件变更的行政行为违反法律法规，依法应当予以撤销。1、遂昌县资规局无权对已经确定的规划设计条件再次进行变更。根据《浙江省城乡规划条例》第三十四条第二款的规定，本案规划设计修改设计用地性质变更，遂昌县资规局依法不得予以批准，也无权作出该批准。2、规划设计修改未满足修改条件，尚未到确实需要修改的程度。案涉商品房建设完成，购房户装修入住后，白马山公司仅以一句不符合《遂昌国家森林公园总体规划修编2014-2025》相关要求为由，就擅自提出修改用地性质、建筑高度，直接侵犯相关购房户合法权益。而对于不符合《遂昌国家森林公园总体规划修编2014-2025》的内容，无论是白马山公司，还是遂昌县资规局均未予以进行说明与解释。而实际情况是，案涉商品房建设已经经遂昌县资规局进行审查，符合控制性详细规划、符合规划条件，从而发放建设工程规划许可证，这一点表明：规划条件已经纳入国有土地使用权出让合同，白马山公司与相关部门已经达成一致意见；建设工程设计方案等相关材料经审核符合法律规定，建设工程设计方案总平面图已经依法进行公布；案涉商品房项目建设符合控制性详细规划、规划条件。即，案涉工程项目建设符合法律法规，依法取得建设资质，达到规划条件，满足控制性详细规划要求，白马山公司也是按照规划条件进行建设的。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请”之规定，白马山公司要修改规划条件，必须达到确需变更的条件，但是本案中，白马山公司却并未对此进行说明，遂昌县资规局也从未进行审查，显然有失严格执法，有违公正。3、规划设计修改违反法定程序。（1）规划设计修改未公示，违反法定程序。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示”之规定，遂昌县资规局应当依法将变更后规划条件进行通报并公示，但是白马山公司于2019年6月14日提出《关于变更遂昌白马山森林旅游养生度假区（一期）项目规划设计条件申请报告》，遂昌县资规局即于2019年6月16日作出批准同意修改，且于同日立即作出《遂昌白马山森林旅游养生度假区一期规划建筑设计调整方案》，并未进行详细审查，也并未进行任何公示，直接改变规划条件，侵犯刘红霞合法利益。（2）未征求利害关系人意见，未召开听证会，违反法定程序，依法应当予以撤销。白马山森林旅游养生度假区商品房项目已经建设完毕，白马山公司已经实际将房屋交付买受人，刘红霞等相关购房户已经装修入住，与案涉商品房规划条件修改存在重大利益关系。在白马山公司申请调整下，遂昌县资规局应当告知相关利害关系人听证权利，在举行听证后，方可作出同意修改规划条件的意见。但遂昌县资规局在收到申请后，即立刻作出规划设计修改的意见，显然违反法定程序，依法应当予以撤销。综上，原裁定事实认定错误，法律适用错误，依照行政诉讼法第九十一条第（一）（三）（四）项之规定，特向贵院申请再审。遂昌县资规局提交答辩意见称：一、被诉规划条件变更的申请人和相对人均系白马山公司，而刘红霞系白马山公司的债权人，与被诉规划条件变更不具有法律上的利害关系，刘红霞不具有提起本案行政诉讼的原告资格。被诉的规划条件变更是案涉项目国有土地使用权出让合同的组成部分，也是建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的许可依据，而出让合同的相对人为白马山公司，相关规划许可的相对人也是白马山公司。而刘红霞未取得案涉房屋的所有权，仅系白马山公司的债权人，案涉合同关系尚不足以使刘红霞与被诉的规划条件变更之间产生行政法上的利害关系，刘红霞不具有提起本案行政诉讼的原告资格。首先，刘红霞未取得案涉房屋的所有权。根据《中华人民共和国物权法》第九条之规定，不动产物权自登记起生效，未经登记不发生效力，故刘红霞从未取得案涉房屋的所有权，案涉房屋的所有权仍归属于白马山公司。刘红霞不能基于案涉房屋的物权主张其与被诉行政行为具有利害关系；其次，刘红霞仅系白马山公司的债权人。依法成立并有效的合同在双方当事人之间建立起来的仅是一种债权关系，合同有效并不意味着合同一定得到全面的履行，更不意味着商品房买卖合同有效购房者就一定可以取得房屋的所有权，据了解，白马山公司已经就案涉《商品房买卖合同》的解除以刘红霞为被告提起了民事诉讼，遂昌县人民法院已经判决解除案涉合同；再次，刘红霞占有事实的基础是白马山公司的违法交付。刘红霞拿到钥匙后入住仅为事实，占有不等同于享有物权，占有仅为事实而非权利。《中华人民共和国建筑法》第六十一条第二款规定“经竣工验收合格后才能交付使用，未经验收的不得交付使用”，案涉房屋均未通过竣工验收，白马山公司的交付系违法交付。且刘红霞与白马山公司的《商品房买受合同》第九条“交付期限及条件”中亦有“建设工程经竣工验收合格，并取得建设工程竣工验收备案证明”的约定。因此，案涉房屋依法、依约均不具备交付条件，白马山公司的交付系违法交付。刘红霞基于白马山公司违法交付形成的占有事实不属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条但书中“作出行政行为时应予保护或应予考虑的情形”，刘红霞不具备本案行政诉讼的原告资格。综上，刘红霞与白马山公司之间就案涉房屋确已建立起了民事法律关系，但该合同关系尚不足以使刘红霞与被诉的规划条件变更审批之间产生行政法上的利害关系。且现案涉《商品房买卖合同》已被判决解除，刘红霞若有损失，可通过与白马山公司协商等民事途径寻求权利救济，更为直接有效。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条之规定，刘红霞仅为白马山公司的债权人，不具备对被诉规划条件变更审批提起诉讼的主体资格，一、二审裁定驳回其起诉正确。二、被诉规划条件变更审批不具成熟性、终结性，付诸实施尚需通过相关建设规划许可，尚未对利害关系人权利义务产生实际影响，故该规划条件变更审批不属于行政诉讼受案范围，一、二审裁定的裁判结果正确。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条及《浙江省城乡规划条例》第三十三条、第三十六条第三款可知，规划条件系国有土地使用权出让前，城乡规划主管部门针对出让地块的位置、使用性质、开发强度等作出的限制性规定，其同时也是城乡规划主管部门颁发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的依据。因此，规划条件的制定和变更系出让国有土地使用权或颁发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的基础内容，其付诸实施尚需通过许可的发放及土地使用权出让合同的签订。进而，规划条件的制定和变更并不具备行政行为的成熟性、终结性要件，也不直接对特定公民法人或其他组织的权利义务产生影响。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定，被诉规划条件变更审批不属于行政诉讼受案范围，一、二审法院驳回刘红霞的起诉正确。综上，请求贵院依法驳回刘红霞的再审申请。本院认为，再审申请人刘红霞不服遂昌县资规局2019年6月16日作出《遂昌县资规局规划设计条件（修改）》的行为提起诉讼，本案审查重点为刘红霞的起诉是否符合法定的起诉条件。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位在取得建设项目的批准、核准、备案文件和签订国有土地使用权出让合同后，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。”该法第四十三条规定：“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡规划主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。建设单位应当及时将依法变更后的规划条件报有关人民政府土地主管部门备案。”从上述规定可知，城乡规划主管部门制定的规划条件是国有土地使用权出让合同的组成部分，也是颁发建设用地规划许可证的重要依据。一般而言，规划条件发生效力需要通过签订国有土地使用权出让合同及颁发建设用地规划许可证等行为实现。本案中，因原规划设计条件违反国家森林公园总体规划，经白马山公司申请，遂昌县资规局批准规划设计条件变更。该行为系白马山公司向规划部门申领新的建设用地规划许可证过程中，规划部门所作的行为，属于过程性行为，其本身对当事人的权利义务不产生直接而实际的影响，故依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定，依法不属于行政诉讼的受案范围。原审在未明确界定被诉行政行为的情况下，径行认定刘红霞与被诉行政行为缺乏利害关系，存在不当，但其裁定驳回起诉的处理结论并无不当。综上，刘红霞的再审申请理由不能成立，其再审请求本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人刘红霞的再审申请。审判长  钱建军审判员  沈 妙审判员  夏祖银二〇二〇年十二月一日书记员  陈亦恒