河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀行终847号 上诉人（原审原告）贾晓剑，男，1970年8月2日生，汉族，住河北省邯郸市丛台区。身份证号：×××6535。 委托代理人宋雅芳，河南师道律师事务所律师。 委托代理人郑磊，河南师道律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）邯郸市人民政府。住所地：河北省邯郸市开发区联通北路1号。 法定代表人张维亮，该市市长。 委托代理人李伯杰，邯郸市司法局复议应诉处工作人员。 委托代理人张晖，邯郸市人民政府法律顾问。 上诉人贾晓剑因诉邯郸市人民政府行政允诺一案，不服邯郸市中级人民法院（2019）冀04行初161号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人贾晓剑及其委托代理人宋雅芳、郑磊，被上诉人邯郸市人民政府委托代理人李伯杰、张晖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，2015年5月份，邯郸市商务局马少军副局长在为邯郸市开展招商引资中介服务工作中，经贾晓剑引荐后，邯郸市商务局与天山集团之间开始对接洽商。随后在邯郸市商务局工作人员的努力下，2017年4月8日，天山集团和邯郸市人民政府签订了关于邯郸市肥乡区“天山万创新兴智造产业园”项目投资建设合作协议，项目预定总投资60亿元。马少军称，其在给贾晓剑《关于肥乡区天山万创新兴智造产业园招商引资项目请求结算招商引资引荐奖励资金的申请》（以下简称“《奖励申请》”）上签字之前，与贾晓剑没有谈过奖励办法中规定的奖励事项。本人没有市政府授权，贾晓剑想要奖励金，应按照原《邯郸市人民政府招商引资奖励办法》（以下简称“《奖励办法》”）中约定的，在招商引资前或招商引资过程中与邯郸市人民政府签订协议并公证。再查明，根据邯郸市人民政府《关于公布市政府及市政府办公厅规范性文件清理结果的通知》邯政字[2016]10号（以下简称“《清理通知》”）显示，《奖励办法》于2016年1月28日废止。该奖励办法中第三项约定：市政府与引资者签订正式协议并进行公证。 原审认为，2015年5月份，邯郸市商务局在为邯郸市开展招商引资中介服务工作中，初期经贾晓剑引荐后，与天山集团之间开始对接洽商，但其后的招商引资工作主要由邯郸市商务局完成。鉴于《奖励办法》于2016年1月28日废止，贾晓剑依据已经废止的《奖励办法》索要奖励没有法律依据。退一步说，即使该《奖励办法》有效，因招商引资是一个复杂的系统工程，是否符合参与招商引资条件，是否成功有着严格科学的评判标准，成功后可能涉及的奖励金额巨大，计算方式复杂，故在该奖励办法中第三项约定：市政府与引资者签订正式协议并进行公证。贾晓剑虽然初期参与了对接洽商，但没有按照该奖励办法中第三项约定签订正式协议并进行公证，其在招商引资过程中参与多少、贡献多大、是否应该奖励、应该奖励多少均无法确认，其主张邯郸市人民政府应按照招商引资奖励办法有关规定履行招商引资奖励资金支付及相关义务证据不足，依法不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回贾晓剑请求判决责令邯郸市人民政府按照邯郸市人民政府招商引资奖励办法有关规定及时履行招商引资奖励资金支付及相关义务的诉讼请求。 上诉人贾晓剑不服一审判决，向本院提起上诉主要称，第一，一审法院出具的《诉讼费用交纳通知书》关于诉讼费用的决定，严重违背法律法规，上诉人曾向一审法院院长邮寄呈交了《异议复核申请书》，但是一审法院拒不出具《诉讼费复核决定书》，不经复核直接作出按撤诉处理的裁定，属于故意对应当采信的证据不予采信，故意违反法定程序，故意错误适用法律。第二，一审法院对证据的采信违法。一审判决缺少证据认证部分。一审法院对上诉人提交的12份证据大多数否定，对邯郸市人民政府提交的2份违法证据却完全采信，属于故意对应当采信的证据不予采信，对不应当采信的非法证据却予以采信。邯郸市人民政府对马少军副局长作的询问笔录属于非法证据，且马少军拒不到庭作证，也不说明理由，故该询问笔录属于非法证据，不应予以采信。《清理通知》没有在官网上完整公开过，无法证明《奖励办法》已经作废。该通知属于非法证据，不应予以采信。一审法院完全采信其在庭外对马少军作的询问笔录，严重违背事实和法律。上诉人提交的12份证据真实合法有效，一审法院应予采信作为认定事实的根据。第三，《奖励办法》第三条“市政府与引资者签订正式协议并进行公证”的规定应属无效。招商引资奖励政策属于悬赏广告要约，引资人属于居间人，报告缔约机会和协助成交就是居间人的全部义务，上诉人提交的《奖励申请》已经证明上诉人完成了义务，上诉人符合《奖励办法》规定的条件。在上诉人履行义务显然符合马少军副局长要求的情况下，《奖励办法》第三条却起到免除邯郸市人民政府责任，加重上诉人责任，排除上诉人主要权利的作用，属于《中华人民共和国合同法》规定的“格式条款”，应认定该条款无效。第四，鉴于邯郸市人民政府与邯郸中院属密不可分的准上下级关系，一审法院在该案审理时存在多处枉法裁判行为，上诉人申请一审法院回避该案的审判和执行。综上，请求二审法院依法撤销邯郸市中级人民法院（2019）冀04行初161-1号行政裁定书；依法撤销邯郸市中级人民法院（2019）冀04行初161号行政判决书，改判支持上诉人在一审提出的三项诉讼请求。 被上诉人邯郸市人民政府提交书面意见主要称，第一，上诉人诉请所依据的规范性文件已失效且其应当知道该规范性文件已经失效，其诉请没有法律依据。《奖励办法》已于2016年1月28日废止，有邯郸市人民政府《清理通知》为证。根据日常生活经验法则，结合本案相关证据材料综合判断，上诉人应当知道该规范性文件已经失效，其诉请没有法律依据。第二，上诉人未按照《奖励办法》的规定与邯郸市人民政府签订正式协议并经过公证，其诉请没有合同依据。退一步讲，即使《奖励办法》在2016年4月27日尚未失效，上诉人也未按照《奖励办法》的规定与邯郸市人民政府订立招商引资服务的正式协议，更未对协议进行公证，合同根本就未成立，其诉请没有合同依据。第三，上诉人未能完成《奖励办法》所规定的引资服务，其诉请无事实根据。即便《奖励办法》在2016年4月27日尚未失效，上诉人既未按照《奖励办法》要求与邯郸市人民政府签订正式协议并进行公证，也未能完成《奖励办法》规定的引资服务，其诉请没有事实依据。综上，上诉人的诉请没有法律、合同及事实依据，邯郸市人民政府没有向其支付相关奖励费用的法定义务。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉请求，维持原判。 上诉人贾晓剑二审提交六份证据材料：1、公证书一份，欲证明一审法院作出的按撤诉处理的行政裁定书错误；2、河北省重点建设领导小组办公室关于印发《河北省2018年省重点项目计划》的通知及微信聊天记录，欲证明涉案招商引资项目属于河北省重点项目，符合《奖励办法》规定的项目要求；3、住宿费用单据两张，欲证明邯郸市商务局为办理招商引资奖励兑现事宜，曾邀请上诉人赴邯郸协商并进行公务接待，马少军是代表邯郸市商务局在接洽招商引资事宜和奖励兑现事宜；4、电子邮件纸质材料一份，欲证明马少军动员上诉人开展招商引资活动，并经充分考虑认真修改后，才在《奖励申请》签字确认情况属实，签字行为是马少军的真实意思表示；5、微观肥乡公众号在邯郸市人民政府官网微政务栏目备案公示的截屏照片、付费小票、电子发票若干张，欲证明“微观肥乡”公众号属于邯郸市，发布的新闻属于官方新闻；6、天山万创邯郸新兴智造产业园项目宣传册一份，欲证明涉案招商引资项目名称、项目规模、项目单位名称、项目位置等与上诉人提交的《奖励申请》互相一致。被上诉人邯郸市人民政府经质证认为上述证据不属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的新证据范畴，不应作为定案依据，且上述证据与待证事实之间没有关联性，真实性也无法判断，无法证明其证明目的。本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条的规定，上诉人提供的河北省重点建设领导小组办公室关于印发《河北省2018年省重点项目计划》的通知、证据材料3、5、6不属于新证据的范畴，上诉人提供的微信聊天记录和电子邮件纸质材料的真实性无法确定，故对上诉人提供的上述证据，本院不予采信；1号证据真实性予以认可，但对其证明目的不认可。 本院经审理查明，2015年5月份，邯郸市商务局马少军副局长在为邯郸市开展招商引资中介服务工作中，经贾晓剑引荐后，邯郸市商务局与天山集团之间开始对接洽商。随后在邯郸市商务局工作人员的努力下，2017年4月8日，天山集团和邯郸市人民政府签订了关于邯郸市肥乡区“天山万创新兴智造产业园”项目投资建设合作协议，项目预定总投资60亿元。2017年9月19日，马少军在贾晓剑提供的《奖励申请》上签署“贾晓剑提交的申请情况属实”。2019年12月23日，马少军在邯郸市司法局工作人员对其询问时称，我和肥乡区政协秘书长李峰森在贾晓剑的引荐下，在2016年4月27日认识了天山集团研究院副院长双忠东，之后，贾晓剑未再跟进这个（天山万创新兴智造产业园）项目。2020年4月9日，马少军在一审法院对其询问时称，初期与天山集团高层认识确实是贾晓剑引荐的，但联系上之后，后期贾晓剑就没有参与了；在《奖励申请》上签字只代表自己，市政府没有给其授权，其不能代表市政府；贾晓剑想要奖励金，应按照原《奖励办法》中约定的，在招商引资前或招商引资过程中与邯郸市人民政府签订协议并公证，其未说过不需要签订协议并公证；在给贾晓剑《奖励申请》上签字之前，与贾晓剑没有谈过奖励办法中规定的奖励事项。 本院另查明，根据《清理通知》显示，《奖励办法》列入该通知附件2：《废止的规范性文件目录》，于2016年1月28日废止。但是，《清理通知》的附件2：《废止的规范性文件目录》在邯郸市人民政府网站和邯郸市人民政府公报上均只显示包含附件，但是无法查询得知附件2的具体内容。邯郸市人民政府当庭表示至二审开庭时，《奖励办法》仍在邯郸市人民政府网站公开。《奖励办法》第三条规定，市政府与引资者签订正式协议并进行公证。 本院认为，根据本院查明的案件事实，结合双方上诉请求及答辩理由，本案的争议焦点有三：一、《奖励办法》能否作为贾晓剑主张招商引资奖励的依据；二、贾晓剑主张招商引资奖励是否有事实依据；三、贾晓剑的第一项上诉请求，即请求依法撤销邯郸市中级人民法院（2019）冀04行初161-1号行政裁定能否得到支持。下面分述之。 一、《奖励办法》能否作为贾晓剑主张招商引资奖励的依据。首先，根据邯郸市人民政府提供的《清理通知》及该通知的附件2：《废止的规范性文件目录》可知，《奖励办法》已经被《清理通知》予以废止。但是，邯郸市人民政府未提供《清理通知》及其附件2予以公开的证据，贾晓剑提供的证据能够证实《清理通知》的附件2未在邯郸市人民政府网站和邯郸市人民政府公报公开，且邯郸市人民政府代理人在本案二审开庭时自认《奖励办法》仍在邯郸市人民政府网站公开。邯郸市人民政府主张贾晓剑开展涉案招商引资活动时应当知晓《奖励办法》已失效，但是并未提供充分证据证明。另外，邯郸市人民政府也未提供证据证明目前有其他奖励性的规定替代《奖励办法》，因此，贾晓剑基于邯郸市人民政府的公开行为产生了合理的信赖利益。其次，贾晓剑开展涉案招商引资引荐工作始于2015年，而《奖励办法》于2011年7月11日制作印发，鉴于招商引资行为包含一系列行为，具有持续性特点，即使招商引资行为结束时《奖励办法》已经失效，但是根据法不溯及既往的原则，《奖励办法》仍应作为贾晓剑主张涉案招商引资奖励的依据。综上，《奖励办法》可以作为贾晓剑主张招商引资奖励的依据。 二、贾晓剑主张招商引资奖励是否有事实依据。首先，《奖励办法》第三条规定，市政府与引资者签订正式协议并进行公证。根据该条规定，签订协议并公证是引资者取得奖励的前提条件。招商引资奖励涉及多个方面，需要明确引资者的资格认定、引资者的具体工作内容、引资者工作成绩的认定和审核等相关内容，同时，招商引资奖励涉及巨额财政支出，需通过签订协议的方式对上述内容予以明确，否则容易诱发道德风险和法律风险，损害国家利益和社会公共利益。本案中，贾晓剑未与邯郸市人民政府签订协议并公证，不符合《奖励办法》规定的要求。贾晓剑主张是邯郸市商务局马少军副局长告知其不用签订协议，但是其并未提供充分证据证实。同时，《奖励办法》第五条规定邯郸市商务局仅是接洽部门，马少军作为邯郸市商务局副局长，无权决定可以不按照《奖励办法》的规定签署协议。其次，行政允诺是指行政主体为实现特定的行政管理目的，向行政相对人公开作出的当行政相对人作出一定的行为即给予其利益回报的意思表示行为。行政允诺应当对行政相对人履行的义务内容和利益回报的内容明确具体。如前所述，《奖励办法》对行政相对人应履行的义务缺乏明确规定，需要通过签订协议的方式进一步明确行政相对人应履行的义务，因此，《奖励办法》不构成行政允诺，贾晓剑主张《奖励办法》属于行政允诺的理由不能成立。再者，退一步说，即便按照贾晓剑的主张，《奖励办法》属于行政允诺，签订协议并公证也是允诺达成的条件之一，在该条件未达成之前，尚不具备兑现承诺的条件。最后，《奖励申请》虽然表述贾晓剑开展若干中介引荐工作，协助推动招商引资项目进展。但是马少军在邯郸市司法局工作人员和一审法院对其询问时，又都表述贾晓剑只是完成了最初的引荐工作，并未参与后续项目开展，马少军的前后陈述不一致，存在矛盾，故不能仅凭《奖励申请》即认定贾晓剑所实际开展的招商引资中介引荐工作内容。贾晓剑也未提供其他证据证明其具体参与了涉案招商引资项目哪些工作，参与程度如何，对于涉案招商引资项目成功引进贡献多少等，无法证明其符合《奖励办法》规定的引资者的条件。因此，在贾晓剑既未与邯郸市人民政府签订招商引资奖励相关协议，也未提供充分证据证明其履行招商引资工作具体内容的情况下，其主张招商引资奖励没有事实依据。 三、贾晓剑的第一项上诉请求能否得到支持。根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第一百零一条的规定，当事人只能对不予立案、驳回起诉和管辖异议的裁定提起上诉，故贾晓剑对一审法院按照撤诉处理的行政裁定不能提起上诉，该项上诉请求不属于二审法院审理范围。 综上，一审法院驳回贾晓剑诉讼请求的结果正确，依法应予维持。上诉人贾晓剑的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人贾晓剑负担。 本判决为终审判决。 审判长  张晓鹏 审判员  柴学哲 审判员  韩锦霞 二〇二〇年十二月二十五日 书记员周璐