河北省保定市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)冀06行终283号 上诉人（原审被告）定州市城市管理综合行政执法局，住所地河北省定州市南城区建设街51号。 法定代表人张京辉，该局局长。 委托代理人刘义欣。 委托代理人徐刚，河北泰通律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）赵大眼，男，1964年3月20日出生，汉族，住河北省定州市北城区。 上诉人定州市城市管理综合行政执法局（以下简称“定州市执法局”）因被上诉人赵大眼诉其不履行法定职责一案 不服河北省保定市莲池区人民法院（2020）冀0606行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审理查明,赵大眼于2020年6月21日向定州市执法局提交《违法建设查处申请书》，请求定州市执法局根据《建设工程施工许可证管理办法》第十二条、《建设工程质量管理条例》第五十七条等规定，对定州市大道观街社区圣地丽景项目8号楼实施查处，并以书面方式回复查处结果，定州市执法局收悉上述申请。2020年6月22日，定州市住房和城乡建设局向定州市执法局作出（定建稽）案移字（2020）第（10）号《行政违法案件移交函》，向定州市执法局移交对圣地丽景6#、7#楼续建部分和8#楼建设单位、项目负责人李志强未办理施工许可证，8#楼施工单位、项目负责人李腾龙未办理施工许可证的违法行为进行行政处罚。定州市执法局于2020年6月22日对该案予以立案调查。2020年6月28日，定州市执法局作出《定州市执法局关于圣地丽景项目8号楼查处情况的回复》，载明：“我局于2020年6月22日接到定州市住房和城乡建设局行政违法案件移交函，（定建稽）案移字（2020）第（10）号，要求对圣地丽景8#楼违法施工行为进行行政处罚，目前我局正积极调查取证，进行立案查处。”赵大眼于2020年6月29日签收。2020年6月29日，定州市执法局对定州市经盛纬腾房地产开发有限公司作出定城执罚字[2020]第117号行政处罚决定书，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第一项、《建设工程质量管理条例》第五十七条等规定，决定对定州市经盛纬腾房地产开发有限公司罚款捌拾捌万叁仟壹佰捌拾叁元整，并于当日在定州市人民政府网站上公示。另查明，《定州市执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》载明：“第三条市城市管理综合行政执法局的主要职责是：……（三）行使住房城乡建设领域法律、法规、规章规定的全部行政处罚权。……第四条市城市管理综合行政执法局设下列内设机构：……（七）综合执法科。集中行使市容环境卫生、市政设施、城市园林绿化，供水、供热、供气、照明、排水与污水管理，城乡规划、建筑业和建筑市场、房地产管理、环境保护、市场监督管理、交通管理、水务管理等方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权及相应的行政强制权；……”。 原审法院经审理认为，《建设工程质量管理条例》第五十七条规定：违反本条例规定，建设单位未取得施工许可证或者开工报告未经批准，擅自施工的，责令停止施工，限期改正，处工程合同价款百分之一以上百分之二以下的罚款。赵大眼以上述法律条文等规定作为依据，向定州市执法局提交履行职责申请；定州市执法局亦以该条文等规定作出行政处罚，并在定州市人民政府网站上公示。根据《定州市执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》中对于该局主要职责及对内设机构的相关规定，定州市执法局对所申请查处的违法事项具备管辖权。《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。定州市执法局依据《建设工程质量管理条例》第五十七条等规定作出罚款的行政处罚，但对于该条文中的“责令停止施工，限期改正”的内容未予具体明确，亦未就此单独作出行政行为，未完整履行法定职责，有待继续予以处理。定州市执法局应在继续处理后予以答复，全面履行法定职责。故应依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定判决继续履行职责，而非适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条违法确认判决。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决一、责令定州市执法局自本判决生效之日起六十日内对赵大眼所提申请继续履行查处职责并予答复；二、驳回赵大眼的其他诉讼请求。 上诉人定州市执法局不服上诉称，一、原判决认定事实不清，判决结果错误。首先,根据《定州市执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》，定州市执法局对赵大眼申请查处的违法事项仅有处罚权,没有监督、管理权限，而对于责令停工,限期改正明显属于监督管理范畴,分应由有权部门依法完成。其次,《建设工程质量管理条例》第五十七条规定的“责令停止施工,限期改正”是前后顺延的、一体的、不可分割的内容,而“限期改正”明显不属于行政处罚内容。根据《河北省人民政府法制办公室关于印发的通知》第三部分“一般标准问题”第30.12项“把非行政处罚种类作为行政处罚表述的(5分)”的规定,“责令停止施工,限期改正”不得体现在案卷处罚内容部分。故定州市执法局未作出责令停止施工,限期改正的处罚是依法、依规的表现。再者,《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定的是行政机关在实施行政处罚时的情形,而并非行政机关在作出行政处罚时之情形,一审法院理解错误,适用法律错误。最后,定州市执法局在对圣地丽景8号楼处罚时,该项目已处于停工状态,继续对其作出停止施工的处罚已无现实意义,亦无法律依据。二、本案中,赵大眼提出两个诉讼请求:一、判决定州市执法局在履行对定州市圣地丽景项目违法建设查处中行政不作为的行为违法;二、责令定州市执法局依法履行书面答复的法定职责。其两个诉讼请求是基于定州市执法局两个不同的行政行为:定州市执法局对定州市圣地丽景项目违法建设的处罚行为和赵大眼要求政府信息公开中定州市执法局的信息公开行为，两个行为性质不同,依据不同,被起诉的条件亦不同。一审法院混淆了两个行为的性质,适用法律错误,判决结果错误。首先,诉讼请求一中,赵大眼不具有诉讼主体资格,应当驳回起诉。该类案件属于行政诉讼法第十二条第一款规定的情形,结合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，赵大眼不是相对人,也不属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定的利害关系人,故其不具备原告主体资格,应对其诉讼请求一驳回起诉。其次,对于诉讼请求二,系赵大眼依据《中华人民共和国政府信息公开条例》要求定州市执法局向赵大眼公开其处罚结果的行为,定州市执法局于2020年6月28日作出的《关于圣地丽景项目8号楼查处情况的回复》、2020年6月29日在定州市人民政府网上的全文公开说明定州市执法局已依法依规将赵大眼要求的信息予以公示,不存在不履职行为。故对其诉讼请求二应当驳回诉讼请求。综上，请求依法撤销一审判决，并依法改判。 被上诉人赵大眼答辩称，一、一审判决认定事实清楚,判决依法有据。定州市执法局未正确履行赵大眼的《违法建设查处申请》,亦未以书面形式回复相关查处结果,故一审判决结果并无不当。二、赵大眼向定州市执法局提起的是履责之诉。赵大眼所在的定州市北城区大道观街的宅基地被圣地丽景项目单位非法占用施工,该项目单位在未办理土地征收,未依法取得建设用地规划许可证,建设工程规划许可证及建设工程施工许可证等合法手续的情况下盖楼,违反了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律规定。赵大眼2020年6月21日向定州市执法局邮寄《违法建设查处申请》，要求定州市执法局查处内容属于其查处职责范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，定州市执法局于2020年6月28日作出《关于圣地丽景项目8号楼查处情况的回复》，其内容载明：“目前我局正在积极调查取证,进行立案查处”，说明定州市执法局只对项目违法进行立案,履行了部分程序，未作出查处决定，其履责义务应是持续存在的，故一审法院判决正确。三、定州市执法局称，赵大眼诉讼请求是基于两个不同的行政行为。赵大眼向定州市执法局邮寄的《违法建设查处申请书》是要求定州市执法局启动具体行政行为的申请，其本身不是具体行政行为，非其所主张的行政处罚行为。基于《中华人民共和国行政处罚法》对违法行为给予的规定，必须公开，也不是定州市执法局所称赵大眼要求政府信息公开中定州市执法局的信息公开行为。综上，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 另查明，赵大眼在定州市北城区地。2019年7月21日上午，大道观街社区“两委”班子、大道观街社区居民代表先后召开专题会议，会议均议定收回赵大眼宅基地使用权,并经定州市人民政府批准。 本院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（五）项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，举报人不服提起行政诉讼的，具有原告资格。根据上述规定，“为维护自身权益”是判断举报人与相关行政行为有无“利害关系”的核心标准。 本案中，赵大眼在二审询问中主张系因其所在定州市北城区大道观街的宅基地被圣地丽景项目实施单位非法占用才向定州市执法局举报。赵大眼向定州市执法局邮寄《违法建设查处申请书》，请求其对定州市大道观街社区圣地丽景项目8号楼实施查处，属于举报行为。本院已查明赵大眼在定州市北城区地，但该宅基地已被收回。圣地丽景项目8号楼是对该收回土地的再利用，与赵大眼已无利害关系，其不具备原告主体资格。 综上，对赵大眼提起的本案诉讼应裁定驳回起诉，一审法院对本案予以实体审理并判决责令定州市执法局继续履行查处职责实属不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百二十三条第（一）项规定，裁定如下： 一、撤销河北省保定市莲池区人民法院（2020）冀0606行初43号行政判决书； 二、驳回被上诉人赵大眼的起诉。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 杨晏燕 审 判 员 别道齐 审 判 员 褚铁军 二〇二〇年十二月十七日 法官助理 南佳凤 书 记 员 宋海东