浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙行终1595号 上诉人（原审原告）朱美丽，女，汉族，1969年1月3日出生，住浙江省台州市椒江区。 委托代理人周新明，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人刘艳桃，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）台州市人民政府，住所地浙江省台州市白云山南路233号。 法定代表人吴海平，市长。 委托代理人陈洁。 委托代理人林军华。 朱美丽诉台州市人民政府（以下简称台州市政府）其他行政复议一案，浙江省台州市中级人民法院于2020年8月7日作出（2020）浙10行初26号行政判决。朱美丽不服，向本院提起上诉。本院于2020年9月3日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。案经阅卷审查及召集双方当事人进行调查，现已审理终结。 原审法院经审理查明：朱美丽于2014年起从椒江区葭沚街道下北山村经济合作社及该村部分农户处租赁案涉土地并种植树木。2016年1月14日，台州市椒江盛德文化艺术有限公司、台州市椒江盛德盆景观光园有限公司成立，类型为有限责任公司（自然人独资），法定代表人为朱美丽。因“杭绍台铁路”建设需要，台州市椒江区人民政府葭沚街道办事处（以下简称葭沚街道办）设立了椒江区葭沚街道杭绍台铁路建设工作领导小组。2019年10月30日，椒江区葭沚街道杭绍台铁路建设工作领导小组与椒江区葭沚街道下北山村经济合作社（村民委员会）签订《土地征用协议书》，案涉土地在征用土地范围内。2019年11月30日，椒江区葭沚街道下北山村经济合作社（村民委员会）与椒江区葭沚街道杭绍台铁路建设工作领导小组作出《限期搬迁花木通知》，要求以朱美丽为法定代表人的台州市椒江盛德文化有限公司在2019年12月4日之前自行搬移位于下北山村铁路建设红线内约4.65亩的花木，花木搬移补偿按有资质评估机构评估确定。如不按期搬移，“我们”将按相关法律法规进行搬移。该通知发出后，朱美丽及其所在公司没有搬移树木。2019年12月9日，案涉土地上的树木及地上附属物被搬移拆除。2020年1月13日，朱美丽以台州市椒江区人民政府（以下简称椒江区政府）为行政复议被申请人，向台州市政府申请行政复议，请求确认椒江区政府于2019年12月9日将朱美丽青苗及地上附属物强制拆除的行政行为违法。2020年3月9日，台州市政府作出台政复〔2020〕7号行政复议决定书，驳回朱美丽的行政复议申请，并于同日向朱美丽送达。朱美丽不服，向原审法院提起本案诉讼，请求：撤销台州市政府作出的台政复〔2020〕7号行政复议决定书，案件诉讼费由台州市政府承担。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项之规定，行政复议申请应当有明确的申请人和符合规定的被申请人。该条例第十一条同时明确，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人。案件的争议焦点是椒江区政府有没有实施朱美丽申请复议的行政行为。该院认为，朱美丽在申请复议时提供的照片等证据不足以证明椒江区政府实施了案涉搬移拆除行为，而椒江区政府亦予以否认。台州市政府结合椒江区政府的答复意见、葭沚街道下北山村经济合作社（村民委员会）与椒江区葭沚街道杭绍台铁路建设工作领导小组作出的《限期搬迁花木通知》以及台州市椒江区葭沚街道办的工作人员出现在搬移拆除现场等事实，认定案涉强制拆除行为系葭沚街道办所为，椒江区政府并非适格复议被申请人，并无不当。台州市政府从接收材料、告知补正、立案受理、通知答复到作出被诉行政复议决定并送达给申请人，程序亦符合法律规定。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条的规定，行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。朱美丽主张本案双方争议较大，台州市政府未经听证就作出案涉行政复议决定程序违法。该院认为，因被诉行政复议主要涉及受理条件的审查，并未对被申请复议的行政行为的合法性进行判断，故台州市政府未就案涉行政复议案件进行听证并无不当。综上，被诉行政复议决定事实认定清楚，适用法律正确，程序合法。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回朱美丽的诉讼请求。原审案件受理费人民币50元，由朱美丽负担。 朱美丽上诉称：一、原审判决未查清案件基本事实和争议焦点。原审判决虽然指出本案争议焦点为椒江区政府是否实施了搬移拆除行为，但在认定事实中没有明确是何主体组织实施了搬移拆除行为。二、原审判决对于朱美丽在原审中提交的椒政办发〔2018〕6号台州市椒江区人民政府办公室关于调整椒江区××路××组组成人员的通知、椒江区铁路建设指挥部工作人员陈睿、王富国等参与了花木苗圃清除的两张照片、公安城管等相关部门参与强制拆除的七张图片、朱美丽与葭沚街道办书记严秀全的通话录音等证据，全部避而不谈。上述证据已清楚证明椒江区政府组织实施了搬移拆除行为。椒江区铁路建设工作领导小组是椒江区政府设立的代表区政府专门从事杭绍台铁路建设领导工作的临时机构，其行为依法应视为椒江区政府的行为。当天正是椒江区铁路建设工作领导小组出面组织椒江区公安局巡特警大队、椒江区综合行政执法局和葭沚街道办实施了搬移拆除行为。只有椒江区政府或代表椒江区政府的椒江区铁路建设工作领导小组才有能力和资格组织这些行政机关进行强行搬迁。与严秀全的通话录音显示是椒江区政府常务副区长王智承在幕后、椒江区铁路建设工作领导小组出面具体实施了搬移拆除行为。行政复议决定书认定强拆现场只有葭沚街道办的工作人员，并推定是葭沚街道办一个单位实施了强制搬迁拆除行为，椒江区政府没有实施，与事实不符。这一认定也与当时《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定不符，葭沚街道办没有组织实施农村集体土地征收的职权。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定，即使是葭沚街道办实施了强制搬迁，该行为也属于椒江区政府组织实施的行为，应当由椒江区政府承担法律责任。椒江区政府系行政复议中的被申请人。三、原判适用法律错误。朱美丽提交的证据足以证明椒江区政府实施了搬迁行为，但原审判决仍以复议中提供的证据判决驳回朱美丽的诉讼请求，属于适用法律错误。原审判决还无视《中华人民共和国行政复议法》第三条第二项的规定。台州市政府在复议过程中没有履行向有关组织或人员调查取证、查阅文件或资料的职责。综上，请求撤销原审判决，改判撤销台州市政府作出的被诉复议决定。 台州市政府答辩称：一、台州市政府认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。对于椒江区政府具体行政行为进行审查的前提是其实施了该行政行为。本案中，朱美丽向台州市政府申请行政复议，要求确认椒江区政府于2019年12月9日将朱美丽青苗及地上附属物强制拆除的行政行为违法。台州市政府受理后经审理查明，系葭沚街道办实施了案涉搬移拆除行为。该事实有原审中提交的包括《土地租赁合同》、《关于成立葭沚街道杭绍台铁路建设工作领导小组的通知》、《土地征用协议书》、《限期搬迁花木通知》、《关于台州市椒江盛德文化有限公司位于下北山村花木迁移情况的说明》等证据予以证实。椒江区政府对拆除行为予以否认，且没有其他证据证明系其实施。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第二项之规定，台州市政府于2020年3月9日作出被诉复议决定，驳回朱美丽的行政复议申请，并于同日向朱美丽送达。二、台州市政府作出复议决定的程序符合法律规定。台州市政府于2020年1月13日收到朱美丽的行政复议申请，后于1月16日收到补正材料后受理。台州市政府于2020年3月9日作出被诉复议决定，并于3月9日将决定书直接送达。办理过程符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的程序规定。三、本案没有涉及具体行政行为的问题，并不必然需要按照行政复议法的规定进行调查。台州市政府在本案中也实际进行了调查。四、葭沚街道办实施的拆除行为，必然需要公安、城管等其他机关配合。这些机关只是配合。如果是椒江区政府组织实施，必须要有发文，不是随便组织的。综上，请求驳回上诉，维持原判。 台州市政府在本院调查后提交情况说明称：“朱美丽在二审中提交了两张标有‘陈睿、王富国’的照片，对该两张照片进一步补充质证如下：该两张照片在行政复议阶段和原审审理阶段均未向复议机关和原审法院出示，根据行政诉讼证据规则，该两张照片不应被二审法院接纳。照片本身不符合证据形式要求，也未当庭出示原件，从该点看，也不应采纳。两张照片的证明对象也有问题，不能因为该两人在场，就推出椒江区政府实施了本案拆除搬迁行为，该两人与其他‘两代表一委员’均是受葭沚街道邀请，对当时现场拆除搬迁进行监督见证的人员。” 葭沚街道办和椒江区政府在二审期间向本院提交了情况说明称：“街道为确保此次搬迁过程公平公正、合法合规、平稳有序进行，邀请了两代表一委员（市人大代表丁丹萍、区党代表卢爱红、区党代表黄燕莉、区党代表陈国军、区党代表许道春、区政协委员陈雪芳）和区铁路建设指挥部成员陈睿、王富国，对此次行动进行现场监督和见证，并没有民政人员到场。考虑到当天业主在施工现场和围观人员众多，为了确保苗木搬迁施工工作的有序稳定和预防现场不确定因素发生，邀请了公安人员（徐海勇等）到现场维护秩序等。” 二审中，双方当事人均未向本院提交新证据材料。 经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，被诉复议决定以没有证据显示椒江区政府实施了搬移拆除行为为由，驳回了朱美丽的行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人。按照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第一项及第四十八条第一款第二项之规定，行政复议的受理条件之一为有符合规定的被申请人，如不符合该受理条件，应当决定驳回行政复议申请。本案争议点即在于椒江区政府是否组织实施了案涉搬移拆除行政行为。经审查，因“杭绍台铁路”建设需要，葭沚街道办设立了椒江区葭沚街道杭绍台铁路建设工作领导小组，该椒江区葭沚街道杭绍台铁路建设工作领导小组与椒江区葭沚街道下北山村经济合作社（村民委员会）签订《土地征用协议书》，征用了案涉土地。搬移拆除的树木及地上附着物即在该征用土地上。签订《土地征用协议书》的椒江区葭沚街道杭绍台铁路建设工作领导小组和椒江区葭沚街道下北山村经济合作社（村民委员会）于2019年11月30日发出《限期搬迁花木通知》，要求朱美丽担任法定代表人的相关主体搬移花木。2019年12月9日，案涉土地上的树木及地上附着物被搬移拆除，葭沚街道办工作人员出现在搬移现场。葭沚街道办和椒江区政府向本院提交的情况说明也陈述“下北山村村委会和葭沚街道杭绍台铁路建设工作领导小组组织人员依法予以搬迁”。葭沚街道办可依法独立对外承担法律责任，按照被诉复议决定及原审判决的说理分析，葭沚街道办将对搬移拆除行为负责。另一方面，经本院向台州市政府核实，结合葭沚街道办和椒江区政府向本院提交的情况说明，可以确认椒江区铁路建设指挥部成员陈睿、王富国出现在搬移拆除现场。情况说明中有关邀请两代表一委员及区铁路建设指挥部成员进行现场监督见证的解释，具有一定合理性。朱美丽称其提交的与葭沚街道办书记严秀全的通话录音显示“强拆是王智承（椒江区政府常务副区长）指挥的”等。该录音资料即使真实，也与葭沚街道办和椒江区政府向本院提交的情况说明内容相悖，且该录音资料内容并非椒江区政府的意思表示，尚不足以改变本案处理结果。综上，原审法院认为现有证据尚不足以证明椒江区政府组织实施了案涉搬移拆除行为，具有一定依据。另，朱美丽主张台州市政府违反了《中华人民共和国行政复议法》第三条相关规定，没有履行向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料的职责。经审查被诉复议决定的内容及作出过程，朱美丽的该主张不能成立。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人朱美丽提出的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人朱美丽负担。 本判决为终审判决。 审判长  樊清正 审判员  马国贤 审判员  刘家库 二〇二〇年十二月二日 书记员  刘 芳