浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙行终1165号 上诉人（原审被告）永嘉县人民政府，住所地浙江省永嘉县北城街道县前路94号。 法定代表人林万乐，县长。 委托代理人章常德。 委托代理人徐锋，浙江永瓯律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）吴政和，男，1951年9月18日出生，汉族，住浙江省温州市永嘉县。 委托代理人谢银英，浙江中辛律师事务所律师。 原审被告永嘉县三江城乡统筹建设投资有限公司，住所地浙江省永嘉县三江街道宁浦村中心路8号。 法定代表人董晓宇，总经理。 委托代理人廖远新。 原审第三人温州骏龙拆迁有限公司，住所地浙江省温州经济技术开发区雁荡西路205号雁湖住宅区二组团5幢二单元203室。 法定代表人叶亮。 吴政和诉永嘉县人民政府、永嘉县三江城乡统筹建设投资有限公司行政协议一案，温州市中级人民法院于2020年4月15日作出（2019）浙03行初601号行政判决。永嘉县人民政府不服，向本院提出上诉。本院于2020年6月16日立案受理后依法组成合议庭进行了审理。本案审理期间，经各方当事人同意，本院主持进行调解，调解期间一个月依法不计入审理期限。经最高人民法院批准，本案依法延长审理期限至2021年1月16日。经阅卷、调查，本案现已审理终结。 2017年12月25日，温州市宏都建筑防水技术开发有限公司（以下简称宏都公司）作为乙方与永嘉三江商务区管委会（以下简称三江管委会）、永嘉县三江城乡统筹建设投资有限公司（以下简称三江统筹公司）作为甲方签订《三江商务区工业用房征收补偿协议书》（以下简称被诉补偿协议），约定因三江商务区开发建设需要，乙方同意甲方征收坐落于××街道××村××房，并就征收补偿达成协议，具体内容如下：乙方合法建筑面积909.30平方米，另经甲方认定未登记建筑视同合法房屋建筑面积合计331.00平方米；房屋所有权证号：永房××，永房××，永房××，永房××；房屋用途：工业用房，不予确认未登记建筑面积合计2918.00平方米；乙方合法土地使用面积1874.80平方米（计2.81亩）；土地使用权证号：永嘉国有划拨（2001）第03-02095号；土地用途工业，性质：批准拨用企业用地；被征收工业用房房屋重置价及装饰1042008.00元；认定视同合法建筑面积331.00平方，重置价269434.00元；被征收工业用房占用范围的土地使用权的补偿4752300.00元；因征收工业用房造成的生产设备重置、搬迁、拆装的补偿，以及存货、原材料和其他辅助设施等补偿313733.00元；停产停业损失补偿606374.20元；乙方工业用房征收补偿选择货币补偿方式；货币安置奖909561.30元、协议签约奖475230.00元、腾空奖475230.00元；临时安置费168732.00元；未登记土地及地上建筑物自拆补助费857550.00元；应急搬迁补助费8万元；以上征收乙方工业用房应支付的补偿款和各项奖励总计金额为9950152.50元。该协议同时约定款项支付方式、腾空交付、违约责任以及自双方签字盖章后即生效等内容。三江管委会、三江统筹公司在“甲方（签章）”栏加盖公章，温州骏龙拆迁有限公司（以下简称骏龙拆迁公司）在“委托拆迁事务代理”栏加盖公章，吴政和及宏都公司在“乙方（签章）”栏签署姓名、加盖公章。 原告吴政和于2019年7月11日向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1.撤销被诉补偿协议；2.判决被告永嘉县人民政府以住宅用房标准作出拆迁补偿；3.本案的诉讼费用由被告承担。审理过程中，经原审法院释明，原告撤回第二项诉讼请求。 原审法院经审理查明：1986年2月6日，原永嘉县建筑总公司通过吴政和买卖取得原永嘉县三江乡中学九间校舍连同内操场及外操场总计约占地面积937平方米土地；1988年，吴政和向原永嘉县三江乡三江浦东村村民委员会买卖取得浦东村面积666平方米空地一块。1993年12月至1994年1月，吴政和申请办理涉案土地上四处房屋的产权登记，1994年8月分别取得证号为永地字041503号、041504号、041505号、041506号房屋所有权证，登记建筑面积分别为431.86平方米、134.5平方米、212.21平方米、130.73平方米，但未注明设计用途。2001年9月，吴政和申请换发房屋所有权证，分别取得证号为永房权证瓯北字第2××7号、2××8号、2××4号、2××3号房屋所有权证，登记产别为私产，登记设计用途为住宅。2001年8月10日，宏都公司申请土地使用权登记，并提供与原永嘉县三江乡中学、原永嘉县三江乡三江浦东村村民委员会签署的《立卖契》《卖契》。永嘉县人民政府经核准，于2001年9月5日向宏都公司颁发永嘉国用（2001）字第3-2095号国有土地使用权证，登记用途为工业，使用权类型为划拨，登记使用权面积为1874.8平方米。经向永嘉县为民土地勘测服务中心有限公司调取涉案区域1996年地形图、2009年实地测绘地形图，将1996年地形图与宏都公司已登记土地的宗地线、吴政和房屋占地范围线比对，吴政和名下的永房权证瓯北字第2××8号、第2××3号对应房屋所占土地部分位于宗地线范围内，部分位于宗地线范围外；按照2009年实地测绘地形图，宏都公司已登记土地的宗地线范围内的实测面积为1875.35平方米，另有未登记土地面积1717.46平方米，其中永房权证瓯北字第2××3号房屋所占土地部分位于宗地线范围内，部分位于宗地线范围外。 2016年8月12日，原永嘉县住房和城乡规划建设局作出永住建〔2016〕378号《关于撤销房屋所有权登记的决定书》，以在2001年对上述四处房屋验换证时未对“房屋用途”进行核查验证，直接记载为住宅，事实不清、依据不足为由决定予以纠正撤销永房权证瓯北字第2××7号、2××8号、2××4号、2××3号房屋所有权证。吴政和不服，向原温州市国土资源局申请行政复议，温州市国土资源局经审查作出温土资法〔2016〕156号行政复议决定，以只有司法机关、行政机关等发生效力的文件证明当事人提交虚假材料非法获取房屋登记的，才可以撤销等为由，认为上述决定认定事实不清，适用法律错误，决定撤销上述决定书。 2017年8月15日，原永嘉县国土资源局作出永土资发〔2017〕118号《不动产更正登记通知书》，告知宏都公司将其名下“土地使用权登记权利人更正为吴政和，土地使用权面积更正为937.0平方米，用途更正为教育用地。”吴政和不服，向永嘉县人民法院提起行政诉讼，永嘉县人民法院作出（2017）浙0324行初118号行政裁定书，裁定驳回吴政和的起诉，该案经二审审查予以维持。 因上述土地及房屋纳入三江商务区开发建设范围，2017年12月24日，永嘉博南土地评估有限公司作出《土地估价报告》，以2017年12月24日为估价时点，对宏都公司上述已登记产权的土地进行价值评估，经评估，该部分土地总价值4752300元。2017年12月29日，温州嘉正房地产估价有限公司出具温州嘉正房估（2017）征字第0012号、第0013号《吴政和被征收住宅房屋补偿金额评估报告》，以2017年12月25日为估价时点，分别对吴政和上述四处已登记产权的房屋、被认定合法面积为331平方米的未登记房屋进行价值评估，经评估，上述已登记四处房屋及装修、视为合法部分房屋及装修的总价分别为1042008元、269434元。同日，温州嘉正房地产估价有限公司另出具温州嘉正房估（2017）征字第009号《吴政和被征收住宅房屋补偿金额评估报告》，以2017年12月25日为估价时点，对吴政和“被征收合法建筑面积为146.2平方米、视同合法土地面积为146.2平方米”的住宅房屋进行价值评估，经评估价值为119301元。 2017年12月25日，宏都公司与三江管委会、三江统筹公司签订被诉补偿协议，协议第二条第一项、第二项约定的工业用房重置价及装饰、认定视同合法建筑重置价、土地使用权补偿价与温州嘉正房估（2017）征字第0012号、第0013号评估报告、《土地估价报告》确定的价值一致；协议未包含温州嘉正房估（2017）征字第009号评估报告对应的房屋评估价值。协议签订后，宏都公司腾空交付上述房屋及土地，三江管委会分别向宏都公司汇款5950152元、4000000元，合计9950152元，宏都公司已实际收取。 2018年6月14日，吴政和向永嘉县人民政府提交《关于要求对江东大道被征收人吴政和房产部分不在土地确权范围内进行认定的请示》，永嘉县人民政府三江街道办事处（以下简称三江街道办事处）在该请示底部备注“146.2平方米在土地证范围外2018.8.23”字样并加盖公章。 2018年12月10日，吴政和向原审法院提起行政诉讼，请求判令永嘉县人民政府以住宅标准对永房权证瓯北字第2××8号、第2××3号房屋作出补偿安置。2019年6月13日，吴政和以另行提起诉讼为由，向该院申请撤回起诉，该院于同日作出（2018）浙03行初478号、479号行政裁定书予以准许。 另，吴政和原系原永嘉县建筑总公司第三工程处处长，后吴政和改办原永嘉县建筑总公司为温州市宏都建筑防水技术开发有限公司，即宏都公司。宏都公司于1999年1月14日注册成立，登记股东为吴政和、周寿昌、胡春莲，法定代表人为吴政和。2019年2月25日，宏都公司决议解散并注销公司登记。周寿昌、胡春莲已死亡，现周寿昌的法定继承人吴选蕊、周飞英、周建琼、周建永均声明周寿昌名下宏都公司股份已经转让给吴露方实际所有，胡春莲的法定继承人徐碧文、徐碧武、徐策、徐斌、徐淑华均声明胡春莲名下宏都公司股份已经转让给戴显飞实际所有；上述继承人同时声明宏都公司债权、债务与其无关，承诺不向任何部门主张权利和义务。吴露方、戴显飞亦已声明放弃主张宏都公司任何权利。 2013年3月28日，中共永嘉县委、永嘉县人民政府作出永委发〔2013〕74号通知，决定建立永嘉三江商务区管理委员会等。三江统筹公司系永嘉县财政局设立的国有独资有限责任公司。 原审法院认为：本案系原告吴政和不服被告永嘉县人民政府等与宏都公司签订的被诉补偿协议而提起的诉讼，结合各方诉辩，就本案争议焦点评析如下。 一、原告提起本案诉讼是否已经超期。 被诉补偿协议签订于2017年12月25日，吴政和作为宏都公司法定代表人在被诉补偿协议上签字盖章，应当认定其在协议签订当日已经知晓被诉补偿协议内容。根据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。根据法不溯及既往原则，当事人对2018年2月8日前已发生的行政行为提起诉讼，且行政机关作出行政行为时未告知诉权或起诉期限的，应适用2年起诉期限，但从2018年2月8日起计算起诉期限最长不能超过一年。吴政和自2017年12月25日知道被诉补偿协议内容，但被诉补偿协议内容未告知起诉期限，本案起诉期限应至2019年2月8日届满；2018年12月10日，吴政和向该院提起行政诉讼，请求判令以住宅标准对涉案争议的两处房屋进行补偿安置，实质是对被诉补偿协议约定的补偿内容不服，经法院释明后吴政和以另行提起诉讼为由撤回起诉，该院于2019年6月13日予以准许，故2018年12月10日至2019年6月13日的期间，不属于吴政和自身原因耽误的起诉期限，该期间不应计算在本案起诉期限内，据此，吴政和于2019年7月11日向该院提起行政诉讼，未超过起诉期限。本案吴政和以未对其按照住宅性质补偿等为由主张被诉补偿协议侵害其合法权益，不符合应当适用民事诉讼时效的情形。被告永嘉县人民政府、三江统筹公司认为本案应当适用一年的撤销权除斥期间，缺乏法律依据，该院不予采纳。 二、被诉补偿协议是否合法。 其一，被诉补偿协议约定的涉案土地面积是否清楚。本案中，涉案土地上四处房屋的初始登记及换证登记中，虽载明了各房屋的建筑面积，但未记载占地面积等土地使用情况，不能反映房屋占地是否均已包含在宏都公司办理的国有土地使用权登记范围内；结合该院调取的1996年地形图、2009年实地测绘图，永房权证瓯北字第2××8号、第2××3号对应的两处房屋所占土地均有部分位于土地宗地线范围外，而被诉补偿协议第一条仅约定合法土地使用面积为1874.80平方米、第五条约定中载明未登记土地面积988.7平方米又与2009年实测地形图中反映的未登记土地面积为1717.46平方米不符，故在被告永嘉县人民政府未提供涉案房屋及土地现状测绘档案等予以佐证的情况下，无法明确上述两处争议房屋在已登记土地宗地线范围外的占地属于何种性质、以及是否已经包含在被诉补偿协议内。被诉补偿协议对土地面积的约定，明显事实不清。两被告主张四处产权房屋占地均在登记土地使用权范围内，缺乏证据支持，该院不予采信。至于吴政和主张的遗漏计算的房屋占地面积为146.2平方米是否成立，应当由行政机关组织专业机构比照产权登记范围进行测绘后在补偿安置程序中确定，该院不作认定。 其二，被诉补偿协议约定的补偿标准依据是否充分。涉案已登记土地的用途为“工业”，已登记四处房屋的用途为“住宅”，两者认定性质不符，按照“房地统一”的原则，及根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条、第二十四条的规定，被告永嘉县人民政府应组织相应行政机关在征收补偿安置程序中对房屋的权属、用途、实际使用等情况进行调查登记，并对产权性质作出认定。本案中，涉案四处房屋的所有权登记及土地使用权登记未经有权机关更正或撤销前，具有公示公信效力，被告永嘉县人民政府在签订被诉补偿协议前未经调查登记、未组织认定，径直以工业性质就涉案土地及房屋签订被诉补偿协议，依据不足。 其三，被诉补偿协议签订的主体是否适格，有无损害吴政和合法权益。同如上所述，涉案土地及地上房屋分别登记在宏都公司、吴政和名下，吴政和虽为宏都公司法定代表人，但其同时作为地上房屋登记权利人，在其取得的房屋权属未经法定程序撤销之前、且吴政和未明确房屋补偿安置权益归宏都公司享有的情况下，两被告明知存在两个权利主体，仅与宏都公司签订被诉补偿协议，存在不当，未尽必要注意义务。 其四，被诉补偿协议约定的补偿价值是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格；被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定；对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估；对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，涉案土地及房屋的评估报告，分别以被诉补偿协议签订前日和当日作为被征收房屋补偿价值的评估时点，在无其他证据佐证的情况下，尚不能体现是否不低于房屋征收决定公告之日类似房地产的市场价格；且被诉补偿协议签订在前，房屋评估报告出具在后，即使协议约定的房屋价值与评估价值相符，亦不能证明被诉补偿协议确定的补偿价值已经过合法评估而确定，也无法保障协议当事人的复核权。 因此，被诉补偿协议约定的土地面积、产权性质、补偿价值明显依据不足，签订主体有误，应当予以撤销，吴政和的诉讼请求成立。 三、被诉补偿协议撤销后，本案应如何处理。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条第二款规定，因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施。涉案房屋及土地已纳入三江商务区开发建设征收范围内，应予补偿安置。目前涉案房屋也已实际腾空并交付两被告，在被诉补偿协议撤销之后，应认定被告永嘉县人民政府尚未履行对涉案房屋予以补偿安置的职责，本案应责令两被告对涉案房屋的补偿安置予以处理。两被告应在本案判决后，与原告等积极协商，达成补偿安置协议，如协商不成，及时依法作出补偿决定。宏都公司已经领取的补偿款，届时应予扣减，多余部分或不应归属宏都公司的部分应予返还。考虑本案尚需行政机关对产权归属、性质用途等进行调查认定，该院确定被告永嘉县人民政府对涉案补偿安置事项进行处理的期限为六个月。 综上，吴政和请求撤销被诉补偿协议，理由成立，该院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条第二款的规定，判决如下：一、撤销被告永嘉县人民政府、永嘉县三江城乡统筹建设投资有限公司与温州市宏都建筑防水技术开发有限公司于2017年12月25日签订的《三江商务区工业用房征收补偿协议书》；二、责令被告永嘉县人民政府自本判决生效之日起六个月内对温州市宏都建筑防水技术开发有限公司、吴政和位于永嘉县××街道××村的房屋及土地的补偿安置事宜作出处理。本案案件受理费50元，由被告永嘉县人民政府、永嘉县三江城乡统筹建设投资有限公司负担。 永嘉县人民政府上诉称：一、原审判决认定被上诉人的起诉未超过法定期限的事实错误。（一）被上诉人行使撤销权已超过期限。本案系撤销行政协议争议，依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》等相关规定，对于行政协议案件的诉讼时效和起诉期限进行了“两分法”处理，人民法院在审理行政协议案件中可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定，有关撤销权行使期限，可适用民事法律规范予以确认。根据《中华人民共和国合同法》第五十五条的规定，被上诉人行使撤销权应自知道或应当知道撤销事由之日起一年内行使，该期间系除斥期间，不存在中止、中断或延长情形，超出该期间即丧失撤销权的行使权利。2017年12月25日被上诉人就知道了被诉补偿协议的内容，并自认在签订协议时就知道房屋占有土地面积、产权性质、补偿范围、补偿价值等事实。即被上诉人于2017年12月25日知道或应当知道撤销事由。被上诉人于2019年7月11日提起本案诉讼，其行使撤销权已超过一年的期间。原审判决认为本案不应适用撤销权除斥期间的理由明显不成立。（二）假设被上诉人行使撤销权未超过期限，其起诉也超过了法定的起诉期限。虽然被上诉人于2018年12月10日以被诉补偿协议内容之外另有146.2ｍ？的土地及房屋未取得补偿为由提起履行补偿安置职责的诉讼，可该案不是本案起诉的前置条件。本案属于撤销行政协议争议，二案属于不同的行政争议。原审判决认定前诉审理期间即2018年12月10日至2019年6月13日不属于被上诉人自身原因耽误的期间而不计算在本案起诉期限内的理由明显不成立。二、原审判决认定被诉补偿协议不合法的事实错误。2016年6月至2017年12月间上诉人与被上诉人就涉案征收补偿安置事宜进行多次协商，并于2017年12月25日自愿达成被诉补偿协议。协议签订前，上诉人的工作人员征求了吴政和与宏都公司的意见，吴政和同意以宏都公司作为签约主体，并同意其本人在协议上签名。故被诉补偿协议的主体适格。协议签订时，各方意思表示真实，协议中明确约定了涉案房屋、土地面积和产权性能等内容，被上诉人同意以工业用地和工业用房的标准进行补偿，双方在评估公司的估价基础上确定了补偿价值。被诉补偿协议内容未违反法律法规的强制性规定。事后，双方按协议履行了义务，被上诉人已收取了全额的补偿款，也认同被诉补偿协议合法有效。三、原审判决认定被上诉人部分房屋所占土地的部分位于宗地线范围外的事实错误。宏都公司土地使用权证的附图明确载明北至路道，西至空地，与永房权证瓯北字第2××8号、第2××3号房屋的北至和西至内容一致。假如被上诉人的部分房屋位于宏都公司土地使用权证登记的宗地范围外，那宏都公司土地使用权证附图中的北至应是吴政和的房屋，西至是吴政和的房屋。因被上诉人对宏都公司土地使用权证登记内容没有异议，据此可推知涉案的永房权证瓯北字第2××8号、第2××3号房屋位于宏都公司土地使用权证登记的宗地范围内。原审判决对相关事实认定错误。四、原审判决撤销被诉补偿协议的结果错误。（一）被上诉人行使撤销权的事由不成立。首先，被上诉人主张撤销权的事由为重大误解和显失公平，但被上诉人未提供证据证明在签订被诉补偿协议时由于三江管委会的原因导致其对协议内容产生重大误解，因而违背了其的真实意思表示，也未提供证据证明被诉补偿协议内容显失公平。其次，被上诉人在（2018）浙03行初478号案件中承认签订补偿协议时知道涉案房屋、土地面积、产权性能等内容，同意以工业用地和工业用房的标准进行补偿，被上诉人的意思表示真实。另外，被诉补偿协议的内容明确、具体并没有显失公平。最后，假如协议内容显失公平或被上诉人有重大误解，那协议签订后被上诉人收取了补偿款，并腾空了房屋同意被拆除。被上诉人以主动履行合同义务的行为放弃了撤销权。（二）原审判决认定被上诉人不是补偿协议的当事人。根据合同相对性原则，被上诉人没有撤销被诉补偿协议的主体资格。可见，原审判决支持被上诉人的诉讼请求是错误的。（三）原审判决撤销被诉补偿协议的理由不成立。《中华人民共和国行政诉讼法》没有规定行政协议撤销的事由。《中华人民共和国民法总则》《中华人民共和国合同法》对合同撤销的事由有明确规定，原审判决以被诉补偿协议约定的土地面积、产权性质、补偿价值依据不足，签订主体有误为由而撤销被诉补偿协议明显依据不足。综上所述，原判决认定事实不清，判决结果错误，损害了上诉人和第三人的合法权益。为此，上诉人请求撤销原审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求，本案一、二审诉讼费用由被上诉人负担。 被上诉人吴政和在法定期限内未提交书面答辩意见，其在本院调查、询问时答辩称：一、上诉人称答辩人的起诉超过法定期限，理由不成立。（一）上诉人在被诉补偿协议签订时告知答辩人协议补偿的范围未涵盖永房权证瓯北字第2××8号、第2××3号房屋146.2平方米。协议签订后，答辩人于2018年6月、8月23日等多次向上诉人主张，上诉人也二次签字盖章确认，称正在协调中，而一拖再拖。答辩人于2018年12月向原审法院提起诉讼。2019年2月20日，上诉人在答辩时主张四处房屋已全部补偿完毕，答辩人方知权利被诈害，经原审法院释明后申请撤诉并于同年6月13日获准。答辩人于2019年7月11日提起本案诉讼，并未超过撤销权行使期限。（二）原审法院关于前案诉讼期间不应计入本案起诉期限，以及答辩人本案起诉未超过法定起诉期限的认定正确。二、原审法院认定被诉补偿协议不合法，事实清楚，证据确凿。（一）被诉补偿协议约定的涉案土地面积明显错误。涉案土地上四处房屋的初始登记和换证登记的房地产平面图，能够反映部分房屋占地不包含在宏都公司办理的国有土地使用权登记范围内。结合原审法院调取的1999年的地形图、2009年实地测绘图，永房权证瓯北字第2××8号、第2××3号房屋所占土地均有部分位于土地宗地线范围外。故此上诉人主张房屋所占土地均在宗地线范围内的事实不能成立。另外，三江街道办事处分别于2018年6月15日、8月23日在“关于要求对于江东大道被征收人吴政和房产部分不在土地确权范围内进行认定的请示”上签字盖章并载明“情况属实”“146.2平方米在土地范围外”。（二）被诉补偿协议约定的补偿标准不合法。房屋产权证上登记的房屋使用性质是住宅，土地证上登记的使用性质是工业，按照“房地统一”的原则，上诉人直接按工业标准补偿不合法。根据《城镇土地使用权出让和转让暂行条例》第二十四条、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十条、《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款以及永政发［2011］64号《关于印发永嘉县三江片土地征收和房屋拆迁补偿安置办法的通知》第十条第三项、第八条第五项的规定，房屋已登记房屋所有权证并且记载房屋使用权性质的，房屋所占土地使用性质应当以房屋使用性质记载的内容为准，故应以住宅标准补偿。（三）被诉补偿协议签订的主体不适格，损害了答辩人吴政和的合法权益。涉案的土地登记在宏都公司的名下，而房屋登记在答辩人个人名下，虽然答辩人是宏都公司的法定代表人，但答辩人作为地上房屋的权利人，应当享有房屋补偿安置的权利。上诉人在答辩人未明确放弃权利的前提下，仅与宏都公司签订补偿协议，直接剥夺了答辩人的合法权益，明显存在瑕疵。（四）被诉补偿协议未按法定程序签订，明显违法。涉案评估报告是在被诉补偿协议签订之后作出，且未告知，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》关于先评估后补偿的规定，上诉人利用优势或利用答辩人没有经验，导致双方权利和义务明显违反公平、等价有偿的原则。三、原审法院判决撤销被诉补偿协议正确。（一）上诉人先签订被诉补偿协议后评估，构成《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款第二项规定的“显失公平”。（二）上诉人在签订协议时告知协议没有涵盖房权证2××8和2××3号部分146.2平方米的产权，并提供永嘉县为民土地勘测服务中心土地坐标资料，导致宏都公司错误认识，使行为的后果与自己的意思相悖，并造成了重大的损失，构成《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款第二项规定的“重大误解”。（三）本案有足够证据证明土地证范围不包括146.2平方米土地，该部分土地面积没有评估，被诉补偿协议也无法体现该部分土地的补偿款。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条的规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销的，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协。”故原审法院判决撤销被诉补偿协议正确。综上，原审法院认定事实清楚，证据确凿，判决结果正确，上诉人的上诉理由不成立，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 原审被告三江统筹公司在法定期限内未提交书面答辩意见，其在本院调查、询问时答辩称同意上诉人意见。 原审第三人骏龙拆迁公司在法定期限内未提交书面答辩意见，经依法传唤未参加本院组织的调查、询问。 原审期间案件各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。 本院经审理查明，2017年8月15日，原永嘉县国土资源局作出永土资发〔2017〕118号《不动产更正登记通知书》，告知宏都公司在接到通知书之日起30日内申请办理更正登记，更正内容为将其名下“土地使用权（土地证号永国用［2001］字第3-2095号，土地面积1874.8平方米，权属性质为国有土地使用权，用途为工业）登记权利人更正为吴政和，土地使用权面积更正为937.0平方米，用途更正为教育用地。”宏都公司不服，向永嘉县人民法院提起行政诉讼，永嘉县人民法院作出（2017）浙0324行初117号行政裁定，驳回宏都公司的起诉。宏都公司在二审期间申请撤回上诉，二审法院裁定予以准许。2017年8月15日，原永嘉县国土资源局作出永土资发〔2017〕117号《不动产更正登记通知书》，告知吴政和在接到通知书之日起30日内申请办理更正登记，更正内容为将其名下四处房屋的“房产建筑面积更正为212.11平方米，用途更正为教育用房”“四处房屋坐落于××街道××村，房屋所有权证编号分别为：证号××，建筑面积431.86平方米；证号××，建筑面积134.5平方米；证号××，建筑面积212.11平方米；证号××，建筑面积130.73平方米”。吴政和不服，向永嘉县人民法院提起行政诉讼，永嘉县人民法院作出（2017）浙0324行初118号行政裁定书，驳回吴政和的起诉，该案经二审予以维持。另，上诉人永嘉县人民政府自认未就涉案房屋及土地作出征收决定。本院对原审判决认定的其他事实予以确认。 本院认为，本案系被上诉人吴政和不服被诉补偿协议而提起的诉讼。根据上诉理由、请求，答辩意见，结合原审判决要点，现就本案的争议焦点评析如下： 一、关于被上诉人吴政和系以何种身份对被诉补偿协议提起诉讼。被诉补偿协议所涉国有土地使用权和地上四处房屋所有权分别登记在宏都公司和吴政和名下，宏都公司和吴政和本应共同作为被诉补偿协议的签订主体。被诉补偿协议虽然仅将宏都公司列为签订主体，而未将吴政和列入签订主体，但吴政和以宏都公司法定代表人的身份在协议上签字，表明当时其不仅知晓协议的内容，亦认可协议关于其名下房屋的补偿约定。被诉补偿协议的签订主体虽不规范，但不影响协议效力。据此，可以认定吴政和系被诉补偿协议的一方当事人。同时，原审法院已查明，宏都公司在本案诉前已决议解散并注销公司登记，除吴政和之外，宏都公司原股东的权利义务继受人均已声明放弃主张宏都公司任何权利，故吴政和系目前宏都公司权利的唯一承受人。 二、关于被上诉人吴政和的起诉是否超过法定期限。吴政和在被诉补偿协议签订当日即2017年12月25日已知晓协议内容，但协议中并未告知诉权和起诉期限。根据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款关于“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，以及2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款关于“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，本案起诉原则上应适用2年起诉期限，但从2018年2月8日起最长不能超过一年。故吴政和就该协议提起诉讼的起诉期限应至2019年2月8日届满。由于吴政和曾于2018年12月10日向原审法院提起诉讼，请求判令以住宅标准对涉案争议的两处房屋进行补偿安置，实质是对被诉补偿协议约定的补偿内容不服，经法院释明后吴政和以另行提起诉讼为由撤回起诉，原审法院于2019年6月13日予以准许，故2018年12月10日至2019年6月13日期间，不属于吴政和自身原因耽误的起诉期限，该期间不应计算在本案起诉期限内。据此，吴政和于2019年7月11日提起本案诉讼，未超过起诉期限。本案并非因行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议而提起的诉讼，故不适用民事诉讼时效。吴政和以未按照住宅性质对其房屋进行补偿以及部分房屋所占土地未予补偿为由，诉请撤销被诉补偿协议，亦不属于适用《中华人民共和国合同法》第五十五条规定的撤销权除斥期间的法定事由。上诉人认为吴政和的起诉超过法定起诉期限以及行使撤销权超过除斥期间的上诉理由，本院不予采纳。另需要指出的是，如果宏都公司对被诉补偿协议提起诉讼，如前所述，其起诉期限也应至2019年2月8日届满，且其不存在不属于自身原因耽误起诉期限的情形。由于宏都公司未在法定期限内就被诉补偿协议寻求司法救济，故吴政和虽系目前宏都公司权利的唯一承受人，但其只能就被诉补偿协议侵害其个人利益部分享有诉权。 三、关于被诉补偿协议的合法性。原审已查明，被诉补偿协议所涉国有土地使用权和地上四处房屋所有权分别登记在宏都公司和吴政和名下，登记用途分别为工业和住宅，且部分房屋所占土地位于涉案土地使用权登记范围外。本院认为，在房地权利主体不一、用途不相符以及土地使用权宗地线之外的房屋占地面积、性质不明的情况下，被诉补偿协议径行以工业用途对涉案土地及房屋进行补偿，依据不足，且从协议内容看，无法确定土地使用权宗地线之外的房屋占地的补偿是否纳入被诉补偿协议中。此外，被诉补偿协议签订于2017年12月25日，房屋评估报告出具在之后，即2017年12月29日，未充分保障权利人申请复核、鉴定的权利，也无法证明被诉补偿协议确定的房屋补偿价值系经过合法评估而确定。更为重要的是，根据原审法院调取的涉案土地登记、房产登记档案等证据材料，在宏都公司领取涉案国有土地使用权证之前，涉案土地原系集体土地，在无证据显示经过征收、出让或者划拨等法定程序的情况下，直接变更登记为国有划拨工业用地，且土地登记材料中有多处“集体”改为“国有”，“批准拨用宅基地”改为“划拨”的人为删改痕迹，《土地使用权登记审批表》中还有“土地用途为住宅”的字样，与实际颁发的国有土地使用权证中记载的用途“工业”不一致；吴政和于1994年取得的涉案四处房屋的所有权证未注明设计用途，2001年换发的房屋所有权证中载明的设计用途为“住宅”缺乏相应依据。事实上，根据永嘉县人民政府在原审期间的答辩意见，在协商签订被诉补偿协议时，街道的工作人员已发现涉案房屋和土地登记存在权属来源依据不足、房屋用途没有经过审批、土地未经征收等相关问题。据此，永嘉县人民政府在未组织相关行政机关对涉案土地及房屋的权源依据、产权性质、区位、用途、面积等进行调查的情况下，签订被诉补偿协议，事实不清，证据不足，依法应予撤销。上诉人关于涉案房屋所占土地与土地使用权登记的宗地范围一致，被诉补偿协议合法，原审判决撤销被诉补偿协议错误等上诉理由，依据不足，本院不予采纳。 四、关于被诉补偿协议被撤销后的处理。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条规定：“行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿。”鉴于涉案房屋已实际腾空、交付并拆除，永嘉县人民政府应在组织相关行政机关对涉案房屋和土地的相关情况进行调查、认定和处理的基础上，就涉案补偿事项采取补救措施。宏都公司已经领取的补偿款，届时应据实予以结算，不应归属宏都公司的部分由其权利义务继受人予以返还。原审判决第二项“责令被告永嘉县人民政府自本判决生效之日起六个月内对温州市宏都建筑防水技术开发有限公司、吴政和位于永嘉县××街道××村的房屋及土地的补偿安置事宜作出处理”，可予维持。 综上，被诉补偿协议认定事实不清，证据不足，依法应予撤销。原审判决依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人永嘉县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  许勤 审判员  惠忆 审判员  黄寒 二〇二〇年十二月八日 书记员  张维