浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终735号之一上诉人（原审原告）陈莲仙等20人（名单附后）。诉讼代表人陈莲仙，女，1959年5月17日出生，汉族，住所地浙江省缙云县。诉讼代表人舒礼光，男，1963年3月29日出生，汉族，住所地浙江省缙云县。诉讼代表人张元龙，男，1947年8月12日出生，汉族，住所地浙江省缙云县。诉讼代表人郑福云，男，1958年12月28日出生，汉族，住所地浙江省缙云县。委托代理人吴津，浙江汇时律师事务所律师。被上诉人（原审被告）缙云县人民政府，住所地缙云县五云街道黄龙路38号。法定代表人王正飞，县长。出庭负责人赵栋，副县长。委托代理人徐建宏。委托代理人樊理洪，浙江博翔（缙云）律师事务所律师。陈莲仙等20人因诉缙云县人民政府（以下简称缙云县政府）土地行政征收一案，不服丽水市中级人民法院（2019）浙11行初93号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年4月2日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2020年6月3日进行了调查询问。上诉人陈莲仙等20人的委托代理人吴津，被上诉人缙云县政府的出庭负责人赵栋、委托代理人徐建宏、樊理洪参加调查。因本案的审判须以（2020）浙行终760号案件的审理结果为依据，本院依法于2020年9月17日中止诉讼，于2020年10月10日恢复诉讼。因当事人申请法院协调化解，本院依法扣除审理期限2个月。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，为实施城市规划，缙云县政府拟申请缙云县2018年度计划第七批次建设项目用地8.1391公顷；其中征收集体土地8.0885公顷，利用国有土地0.0506公顷；土地利用现状为农用地6.8086公顷、存量建设用地1.1079公顷、未利用地0.2226公顷，不涉及基本农田；该批次共16个地块，其中舒洪镇2018年11号地块涉及缙云县舒洪镇舒洪村集体土地2.2388公顷，陈莲仙等人承包经营的土地在征收范围内。2018年9月18日，缙云县房屋与土地征收办公室作出缙征办告字（2018）35号《征地告知书》，载明规划土地用途为“公共基础设施用地”。2018年9月30日，缙云县舒洪镇舒洪村召开村民代表会议，就征地相关事项进行讨论，形成村民代表会议纪要。缙云县房屋与土地征收办公室与舒洪镇舒洪村签订缙征办协（2018）35号《政府补偿安置协议》。2018年11月27日，原缙云县国土资源局编制并经缙云县政府审核缙云县2018年度计划第七批次用地《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案），其中《建设用地项目呈报说明书》载明舒洪镇2018年11号地块规划用途为“公共设施用地”。2018年12月11日，经原丽水市国土资源局审查及丽水市人民政府审核后，缙云县2018年度计划第七批次用地《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》上报至浙江省人民政府（以下简称浙江省政府）审批。2019年3月18日，浙江省政府作出浙土字A[2018]-0246号《浙江省建设用地审批意见书》。嗣后，缙云县政府于2019年4月1日发布[2019]3号《征收土地方案公告》，缙云县自然资源和规划局于2019年5月7日发布[2019]第5号《征地补偿安置方案公告（批后）》，其中载明陈莲仙等20人所在的被征收地块的项目名称为“舒洪商住地块”。2019年6月10日，缙云县土地储备中心向陈莲仙等20人所在村集体支付了被征收地的补偿款2164893元，备注款项内容为“舒洪镇31亩房开项目征地补偿款”。陈莲仙等20人不服缙云县政府改变批准用途实施征收行为，提起行政诉讼，请求确认缙云县政府未按批准的“公共设施用地”征收用途对陈莲仙等20人坐落于缙云县舒洪村振中路北端西侧的承包地实施的征收行为违法。原审法院认为，本案是陈莲仙等20人认为缙云县政府在浙江省政府作出建设用地批复后，在具体实施过程中，未按照批准的用途实施征地的行为违法。对该具体组织实施的行为，应当具有可诉性。根据前期缙云县房屋与土地征收办公室及缙云县舒洪镇人民政府发布的缙征办告字[2018]35号载明，被征用土地的规划用途为“公共基础设施用地”。缙云县政府在向浙江省政府报批时提交的《建设项目呈报说明书》中，对案涉征收的舒洪镇2018年11号地块，以“公用设施用地”的名义进行报批。浙江省政府作出《建设用地审批意见书》后，缙云县自然资源和规划局在2019年5月7日发布的[2019]第5号《征地补偿安置方案公告（批后）》中，又载明陈莲仙等20人所在的被征收地块的项目名称为“舒洪商住地块”。在具体实施过程中，缙云县政府所属的缙云县自然资源和规划局在2019年8月23日发布的《舒洪镇三十米大街出让地块规划用地性质调整及主要规划控制指标公示》中，将被征用地的用地性质由原《舒洪镇总体规划》确定的商业用地（B1）调整为商住用地（RB），与上报审批及批准的用途显然不相一致。综上，缙云县政府对案涉征收地块在上报省政府审批时以“公用设施用地”的名义报批，经批准后，又脱离批准用途，按报批前的规划用途进行项目推进，存在违法之处，依法可予撤销。鉴于案涉征收行为已在实施过程中，补偿款均已支付到陈莲仙等20人所在村集体，如撤销会对公共利益造成重大损害，陈莲仙等20人在诉请中亦只请求确认违法，该院对该请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认缙云县政府对陈莲仙等20人坐落于缙云县舒洪村振中路北端西侧的承包地实施的征地行为违法。一审案件受理费50元，由缙云县政府负担。陈莲仙等20人上诉称：一、人民法院经审查认定行政机关的行政行为具有可撤销性的，应当予以撤销，并不受限于上诉人诉请。由于缙云县政府发布征地公告后，上诉人即发现缙云县政府违法实施行为，经信访无果后随即对缙云县政府违反征收用途实施征收行为提起诉讼。而缙云县政府也同时停止了征收实施行为，没有继续推进。也就是说，本案违法征收实施行为只是启动并未完成，各方都等待人民法院的判决来决定该将“公用设施用地”用于“商住项目”的征收实施行为是否可以继续。因此，上诉人起诉时认为该行为无撤销内容，只要是人民法院确认其违法，缙云县政府完全可以予以纠正并依法以原用途继续实施征收即可，故上诉人起诉请求确认违法。但是，根据行政诉讼法的规定，人民法院对行政行为实行全面审查原则，根据不同违法情形适用不同裁判，并不依据和受限于上诉人的诉请内容。本案一审法院经过审理认为缙云县政府的征收行为具有可撤销性，且应当予以撤销的，依法应当作出撤销判决，否则严重违背司法审查的基本原则和规定。二、撤销缙云县政府违法征收行为，是维护公共利益的唯一选择，并不会造成公共利益的任何损失。一审判决认定缙云县政府违反浙江省政府征地批准用途实施征收行为违法，但又以如果撤销，将造成公共利益受损为由不予撤销。实质上是支持缙云县政府继续实施其将“公用设施用地”用于“商住项目”的征收实施行为，缙云县政府显然会在判决生效后恢复征收实施，将该违法行为实施到底。上诉人认为，在浙江省政府的征地批准文件未被撤销之前，应当推定该征地批准是基于公共利益作出的。即只有按照浙江省政府征地批准用途实施征收，才是维护和实现公共利益的正确做法。一审判决的实质是为缙云县政府排除了其征收用途与浙江省政府批准用途不一致的法律障碍，有效规避了公共利益原则，致使浙江省政府批准文件法律效力失效，以判决的形式允许缙云县政府不予以执行，以判决形式将公用设施用地用于商业房地产开发，这才是对公共利益的重大损害。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，“行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”，才能不予撤销。但该条款并不适用本案的情形。根据最高人民法院(2017)最高法行申6072号行政裁定书中提到的“之所以不撤销被诉行为，是因为从社会稳定性的角度考虑，在行政行为效力存续期间，以被诉行为为核心会产生各种新的利益，此种新的利益与原行政行为之间存在法律上的因果关系。法院作出撤销原行政行为的判决，可能使上述新的利益失去继续存在的法律基础，而当这些利益事关国家或公共福祉时，就会造成公共利益的浪费或损失”。但是在本案中，违法征收实施行为刚刚开始，清表结束后就暂停了，缙云县政府并未进行下一步行动，土地规划调整和出让都未进行，无任何工程在案涉地块上启动，该地块至今仍处于荒芜状态并没有产生任何新的法律关系和新的利益。如果判决撤销或者判决确认违法并要求其纠正，只是导致缙云县政府重新回到正轨，按照批准文件实施征收，并不会导致其他任何结果，对于土地补偿款和青苗费发放等已经完成的行为没有丝毫影响，不会导致国家利益、公共利益和集体利益乃至个人的任何损失。一审判决认定国家利益、社会公共利益将造成重大损害，没有任何法律依据和事实依据。三、缙云县政府的行为是农村征地领域长期存在的严重违法行为，严重侵害农民的合法权益，人民法院应尽到司法审查职责，坚决予以纠正。基层政府将规划为商业开发项目用地以“公用设施用地”规划实施征地工作并以此上报审批，在浙江省政府批准后，又以商业开发项目用地予以实施的违法行为，在农村征地领域已经愈演愈烈，成为基层政府低成本强制征地的惯常做法。这完全逃避了公共利益原则审查，剥夺了农民对商业利益征地的反对权，即属于从农民手里以公共利益为由强制低价征收，以商业开发用途高价出让的典型欺下瞒上的严重违法行为，完全与国家法律和政策相悖。人民法院作为依法治国和依法行政的最后防线，应当对此予以深入审查和坚决纠正，调整和规范征地法律秩序。按照一审判决，基层政府只要是拿到省政府的批文，直接将补偿款打到村集体和农户，则其违法行为就不可撤销和纠正，则将极大鼓励和支持这种低成本的严重违法行为，直接导致征地法律秩序日益失范。综上，一审判决虽然确认缙云县政府行为违法，但又表明不予撤销。上诉人提起上诉的实质要求就是恳请上级法院明确缙云县政府此种违背省政府批准文件和法律规定的违法行为是否应当纠正，还是可以继续实施。上诉请求撤销原判决，撤销缙云县政府未按浙土字A[2018]-0246号《浙江省建设用地审批意见书》批准的“公共设施用地”征收用途对陈莲仙等20人坐落于缙云县舒洪村振中路北端西侧的承包地实施征收的行为。缙云县政府答辩称：一、上诉人的上诉理由不成立，缙云县政府的具体行政行为不具有可撤销性。1.本案的上诉理由主要基于一审法院认为：案涉土地经批准后，又脱离批准用途，未按报批前的规划用途进行项目推进，存在违法之处，依法可予撤销。但缙云县政府认为一审判决关于可撤销性的表述不当。上诉人提起诉讼针对的是缙云县政府“实施征收行为”的具体行政行为。缙云县政府的实施征收行为属于执行行为，执行行为属于事实行为，不具有可撤销性，也不具有可撤销的内容。2.“缙云县政府停止了征收实施行为，没有继续推进”的上诉理由与事实不符，事实上缙云县政府的征收实施行为已经实施完毕。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，市、县人民政府组织实施征收土地的行为系征收土地方案经依法批准之后至市、县人民政府批准补偿安置方案之间的过程。而这个过程缙云县政府已经完成。3.缙云县政府的行政行为不具有可撤销的内容，这一观点上诉人在起诉时也是认可的。上诉人在上诉状中称“上诉人起诉时认为该行为无撤销内容，故上诉人的起诉请求是确认违法”。上诉人观点的改变只是因一审判决表述为可撤销性。综上，缙云县政府的执行行为已经实施完毕，组织实施征收土地行为已形成事实，不具有可撤销的内容。二审应对一审可撤销性的不当表述进行更正。二、如果被诉行政行为具有可撤销性，在本案中，缙云县政府的行为也不应撤销。因为撤销案涉行政行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故一审判决仅确认行政行为违法的结果正确。在案涉土地征收过程中，缙云县政府的组织实施征收土地行为已经完毕，缙云县政府的下级单位在缙云县政府已实施的行为基础上，已经将征地补偿安置费用补偿到位，村民已经领取了补偿款，案涉地块的清表工作(耕作层剥离)已经完成，耕地已经破坏。案涉土地的整个征收行为已经完成。况且在本案中，以被诉行政行为为基础，已经产生了各种新的利益，此种新的利益与原行政行为之间存在法律上的因果关系，如果法院作出撤销原行政行为的判决，可能使上述新的利益失去继续存在的法律基础，引起社会的不稳定性。从社会稳定性考虑，这些利益事关国家利益或社会公共利益，如果撤销，会造成国家土地资源等利益和其他公共利益的浪费和损失。三、上诉人称撤销缙云县政府的行政行为，由缙云县政府对案涉土地另行作出行政行为的理由涉及新的行政行为，不属于本案的审查范围。四、上诉人的上诉请求超出了一审的诉请范围，应当驳回。综上，上诉人的上诉请求缺乏事实依据和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。经审理，对原判决认定的事实，本院予以确认。本院认为，上诉人陈莲仙等20人一审提出的诉讼请求为“确认缙云县政府未按批准的‘公共设施用地’征收用途对陈莲仙等20人坐落于缙云县舒洪村振中路北端西侧的承包地实施的征收行为违法。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”该条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”该实施条例第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”因市、县人民政府的组织实施行为环节较多，包括发布征地公告、批准安置补偿方案，及其土地行政主管部门责令交出土地、对拒不交出土地的申请人民法院强制执行等，众多行为涉及的主体不同，程序不同，法律规定亦不同，法院审查的内容也有所不同，故不能笼统地将“市、县人民政府的组织实施行为”作为被诉行政行为。经二审释明后，上诉人仍坚持原诉讼请求，属于诉讼请求不具体明确，故其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，应裁定驳回起诉。原审法院对本案进行实体判决，处理不当，应予纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销丽水市中级人民法院（2019）浙11行初93号行政判决；二、驳回陈莲仙等20人的起诉。本裁定为终审裁定。审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二〇年十二月四日书记员  陈亦恒附上诉人名单：上诉人（原审原告）陈莲仙，女，1959年5月17日出生，汉族，住所地浙江省缙云县。上诉人（原审原告）舒礼光，男，1963年3月29日出生，汉族，住所地浙江省缙云县。上诉人（原审原告）张元龙，男，1947年8月12日出生，汉族，住所地浙江省缙云县。上诉人（原审原告）郑福云，男，1958年12月28日出生，汉族，住所地浙江省缙云县。上诉人（原审原告）郑卫秋，女，1973年7月23日出生，汉族，住所地浙江省缙云县舒洪镇舒洪村中心街3-2号。上诉人（原审原告）李锦华，女，1977年3月6日出生，汉族，住所地浙江省缙云县舒洪镇半衣坤村7号。上诉人（原审原告）洪子红，男，1957年9月14日出生，汉族，住所地浙江省缙云县舒洪镇舒洪村果园新村4号。上诉人（原审原告）李少爱，女，1959年9月12日出生，汉族，住所地浙江省缙云县舒洪镇舒洪村中一北路75号。上诉人（原审原告）吕菊儿，女，1937年9月1日出生，汉族，住所地浙江省缙云县舒洪镇舒洪村上横街20-2号。上诉人（原审原告）洪志土，男，1955年3月17日出生，汉族，住所地浙江省缙云县舒洪镇舒洪村果园新村137号。上诉人（原审原告）洪志康，男，1967年9月26日出生，汉族，住所地浙江省缙云县舒洪镇舒洪村机关巷10号。上诉人（原审原告）洪志平，男，1958年10月28日出生，汉族，住所地浙江省缙云县舒洪镇舒洪村机关巷10号。上诉人（原审原告）麻小丹，女，1975年12月5日出生，汉族，住所地浙江省缙云县舒洪镇舒洪村机关巷10号。上诉人（原审原告）李子琴，男，1936年2月12日出生，汉族，住所地浙江省缙云县舒洪镇舒洪村大桥街48号。上诉人（原审原告）王爱叶，女，1967年6月22日出生，汉族，住所地浙江省缙云县舒洪镇舒洪村振兴东路54号。上诉人（原审原告）李平，男，1955年12月14日出生，汉族，住所地浙江省缙云县舒洪镇舒洪村中一南街46号。上诉人（原审原告）李伟明，男，1966年9月7日出生，汉族，住所地浙江省缙云县舒洪镇舒洪村狮子街36号。上诉人（原审原告）李健法，男，1968年9月11日出生，汉族，住所地浙江省缙云县舒洪镇舒洪村坑东巷17号。上诉人（原审原告）舒汉良，男，1950年9月1日出生，汉族，住所地浙江省缙云县舒洪镇舒洪村军山路3号。上诉人（原审原告）吕岳云，女，1946年2月24日出生，汉族，住所地浙江省缙云县舒洪镇舒洪村狮子街36号。