浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙行终1826号 上诉人（原审原告）范其刚，男，1955年1月14日出生，汉族，住海宁市。 委托代理人王兰，北京圣运（天津）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海宁市人民政府，住所地海宁市海州西路226号。 法定代表人曹国良，市长。 委托代理人张琛。 委托代理人王维斌，浙江潮乡律师事务所律师。 原审第三人海宁市自然资源和规划局，住所地海宁市海洲街道梅园路203号。 法定代表人孙国新，局长。 委托代理人柯盛华、沈谷臣，浙江潮乡律师事务所律师。 范其刚因海宁市人民政府（以下简称海宁市政府）土地征收补偿协议行政复议一案，不服嘉兴市中级人民法院于2020年8月24日作出的（2020）浙04行初67号行政判决一案，向本院提出上诉。本院于2020年10月16日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审经审理查明：原告范其刚现户籍为盐官镇春熙社区居民，范其刚家庭建造的海宁市房屋所占集体土地经浙江省人民政府批准转为建设用地。2020年3月17日，原告范其刚向被告海宁市政府提出申请复议，要求确认海宁市自然资源和规划局下属的海宁市统一征地办公室2019年5月24日与海宁市盐官镇盐官股份经济合作社签订的海征协字［2019］第077号《征收（用）土地补偿安置协议》（以下简称77号协议）无效，被告于2020年5月13日作出海政复（2020）50号行政复议决定（以下简称50号复议决定）。原告对50号复议决定不服，诉至法院。 原审法院认为，行政复议、行政诉讼是我国现行解决行政争议的两种救济制度，虽然主体、程序、期限不同，但目的、目标一致，救济行为均具有法律效力。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”自2015年5月1日起，行政诉讼将行政协议纳入受案范围。海宁市统一征地办公室与海宁市盐官镇盐官股份经济合作社签署的77号协议属于行政协议，依法属于行政诉讼受案范围。但根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第六条的规定，行政复议未将行政协议纳入行政复议受理范围。被告作为复议机关，对不属于复议受理范围的行政复议申请，依法予以驳回并无不当。被告作出50号复议决定，程序合法，适用法律正确。原告除向法院请求撤销50号复议决定外，还要求法院确认77号协议无效，本案审查的是海宁市政府50号复议决定的合法性问题，不审查原告申请复议的行政行为的合法性，其诉讼请求于法无据，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告范其刚的诉讼请求。案件受理费50元，由原告范其刚负担。 范其刚上诉称：一、行政协议属于行政复议的受案范围，被上诉人作出的案涉50号复议决定实体程序违法。一审法院事实认定不清。最高人民法院作出的（2019）行申8145号行政裁定的裁判要旨载明：根据行政复议法第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。据此，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，有权向行政机关提出行政复议申请。同时，从行政复议与行政诉讼衔接关系来看，一般情况下，属于行政诉讼受案范围的行政争议，均属于行政复议受理范围。虽然行政复议法和《中华人民共和国行政复议法实施条例》均未明确规定行政协议争议属于行政复议受理范围，但行政复议法第六条第（十一）项对行政复议的受案范围作出了兜底规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者他组织可以依照本法申请行政复议：......（十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”另外，行政补偿协议仅是征收补偿的一种方式，并没有改变征收补偿的根本性质。因此在案涉77号协议侵犯上诉人合法权益的情况下，上诉人有权依据上述法律规定向被上诉人申请行政复议，被上诉人应对上诉人提起的复议申请依法进行受理并进行实体审理。二、一审法院法律适用错误。由以上第一点所述，案涉77号协议属于行政复议法的受案范围，被上诉人作出的50号复议决定违反法律规定。一审法院驳回上诉人的诉讼请求，属于法律适用错误。综上，请求撤销一审判决，并改判支持上诉人全部诉讼请求或发回重审；本案受理费由被上诉人负担。 海宁市政府答辩称：根据行政复议法有关受理范围的相关规定，行政协议不属于行政复议的受理范围。2015年5月1日起施行的行政诉讼法虽然将行政协议争议纳入行政诉讼受案范围，但行政复议法对行政复议范围的规定未作调整，因此行政协议争议尚不属于行政复议范围。案涉77号协议系海宁市统一征地办公室与海宁市盐官镇盐官股份经济合作社签订，属于行政协议范畴，在行政复议法对复议范围规定未作修改的情况下，不能用行政诉讼法关于受案范围的规定推定行政复议范围。答辩人于2020年3月17日收到范其刚的复议申请，在法定期间内进行了受理和审查，于2020年4月30日作出50号复议决定并送达上诉人，实体和程序上均符合法律规定。一审法院根据以上查明事实，判决驳回原告范其刚的诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确。故请求驳回上诉，维持原判。 海宁资规局答辩称：海宁市政府作出的50号复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，符合法定程序。根据行政复议法有关受理范围的相关规定，行政协议不属于行政复议的受理范围。2015年5月1日起施行的行政诉讼法虽然将行政协议争议纳入行政诉讼受案范围，但行政复议法对行政复议范围的规定未作调整，因此行政协议争议尚不属于行政复议范围。本案案涉77号协议系海宁市统一征地办公室与海宁市盐官镇盐官股份经济合作社签订，属于行政协议范畴，在行政复议法对复议范围规定未作修改的情况下，不能用行政诉讼法关于受案范围的规定推定行政复议范围。海宁市政府于2020年3月17日收到范其刚的复议申请，在法定期间内进行了受理和审查，并于2020年4月30日作出50号复议决定。一审法院根据以上查明事实，判决驳回原告范其刚的诉讼请求，完全客观公正。综上，海宁市政府作出的行政复议决定适用法律正确，符合法定程序。一审法院判决驳回原告范其刚的诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 经审查，除海宁市政府作出的被诉50号复议决定的日期为2020年4月30日外，对原审判决认定的其他事实本院予以确认。 本院认为，本案的焦点问题是涉案行政协议争议是否属于行政复议的受理范围。2015年修改后的行政诉讼法将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，从行政复议与行政诉讼关系来看，一般情况下，属于行政诉讼受案范围的行政争议，均属于行政复议受理范围，但从行政复议法第六条有关行政复议受理范围的规定看，目前并未将行政协议纳入行政复议的受理范围。故上诉人范其刚就海宁市统一征地办公室与海宁市盐官镇盐官股份经济合作社签署的77号协议申请行政复议，不属于行政复议的受理范围，被上诉人海宁市政府据此驳回其复议申请并无不当。上诉人2020年3月13日向海宁市政府提出申请复议，海宁市政府于2020年4月30日作出50号复议决定并向上诉人送达，程序符合行政复议法第三十一条第一款的规定。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人范其刚负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 马惟菁 审 判 员 沈 妙 审 判 员 王富新 二〇二〇年十二月二十四日 代书记员 陈 奥 1 ·5·