山东省新泰市人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁0982行初99号原告刘占，女，1987年5月30日生，汉族，住新泰市。委托代理人杨晓洁，北京恒略律师事务所律师。被告新泰市综合行政执法局。统一社会信用代码：11370982MB281952XB。住所地：新泰市榆山路206号。法定代表人：薛云斋，该局局长。委托代理人何秀刚，山东清鉴律师事务所律师。委托代理人赵德民，该局工作人员。被告新泰市人民政府。住所地：新泰市府前大街2号。法定代表人：宋鸿鹏，代理市长。委托代理人娄锐，新泰市司法局工作人员。原告刘占诉被告新泰市综合行政执法局（以下简称“市执法局”）、新泰市人民政府（以下简称“市政府”）行政处罚纠纷一案，于2020年11月17日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案受理，依法向两被告送达了起诉状副本、应诉通知书及行政机关负责人参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭于2020年12月10日公开开庭审理了本案，原告刘占及其委托代理人杨晓洁，被告市执法局出庭负责人宋玉杰及其委托代理人何秀刚、赵德民，被告市政府的出庭负责人王永国及其委托代理人娄锐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年8月20日，被告市执法局向原告作出新执行处字（2020）04035号《行政处罚决定书》（以下简称“处罚决定书”），认定原告未经批准擅自于2013年占用新泰市翟镇黑石山子村集体土地1108平方米建设厂房及其他房屋设施，违反原《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定，依据该法第七十六条之规定，对原告作出责令退还非法占用的1108平方米土地，限期拆除建筑物和其他设施，并处罚款27700元的处罚决定。2020年10月16日，被告市政府向原告作出新政复决字（2020）第64号《行政复议决定书》（以下简称“复议决定书”），复议认定上述处罚决定书事实清楚，适用法律正确，程序正当，依法决定维持上述处罚决定书。原告诉称，2020年8月20日，被告执法局向原告作出新执行处字（2020）04035号《行政处罚决定书》，责令原告退还土地、限期拆除地上建筑物和其他设施，处以27700元罚款。原告不服，依法向被告市政府申请行政复议，被告市政府作出维持的行政复议决定。原告不服，依法提起诉讼，具体理由如下：1、原告不存在违法行为，被告执法局作出该《行政处罚决定书》事实认定错误。涉案土地系原告于2012年3月1日从他人手中合法承包所得，承包期限至2032年3月1日止，被告有土地转包合同为证。涉案建筑系在其合法承包的土地上合法建设，原告办理了合法的营业执照，多年来一直用于生产经营口罩、手套。原告不存在违法行为，地上建筑物也不应当被拆除，被告作出该《行政处罚决定书》事实认定错误。2、被告执法局作出该《行政处罚决定书》之前没有进行合法的调查认定程序，并且剥夺了原告陈述、申辩、申请听证的权利，且被告执法局作为非国土资源管理部门，作出该《行政处罚决定书》涉嫌超越职权。3、被告执法局作出该《行政处罚决定书》未考虑社会影响。原告作为一家生产经营口罩和手套的加工厂，从成立至今，解决了当地100多村民的安置就业问题，为村民创收提供了有利条件，为当地经济作出了一定的贡献。被告执法局作出该处罚将会导致当地很多村民面临失业问题，对当地民生产生一定的影响。结合前三点，被告执法局作出的该《行政处罚决定书》存在诸多问题，被告市政府应当在全面审核的情况下撤销该《决定书》，而不是维持。原告认为两被告的行为严重侵犯了原告的合法权益，为此，原告根据《行政诉讼法》及最高院关于适用《行政诉讼法》的司法解释之相关规定起诉，望判如所请。诉讼请求：1、请求撤销被告新泰市政府于2020年10月16日作出的新政复决字[2020]第64号《行政复议决定书》。2、请求撤销被告执法局于2020年8月20日作出的新执行处字（2020）04035号《行政处罚决定书》；3、本案诉讼费用由两被告承担。原告向本院提交以下证据：1、原告身份证；2、土地转包合同书；3、营业执照；4、处罚决定书；5、复议决定书。被告市执法局辩称，一、市执法局具有（新泰市范围内）国土资源行政管理方面法律法规规章规定的行政处罚权。根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、山东省委办公厅省政府办公厅《关于深化放管服改革进一步优化政务环境的意见》、《新泰市人民政府关于印发新泰市实施综合行政执法局相对集中行政处罚权工作方案的通知》等法规文件的规定，新泰市综合行政执法局具有（在新泰市范围内）国土资源行政管理方面法律法规规章规定的行政处罚权，有权对原告的违法占地行为进行查处。二、原告违法占地进行建设事实清楚、证据确凿充分。答辩人所作的调查笔录、现场检查（勘验）笔录、影像资料、土地利用现状图、土地利用总体规划图、勘测定界图等，足以证明原告擅自占用集体草地（农用地）进行建设没有履行相关的申请、批准手续，且不符合总体规划，属于非法占用土地。三、《行政处罚决定书》系依法作出。根据《中华人民共和国土地管理法（2004）》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，结合山东省国土资源处罚裁量基准第四条的规定，我局对原告所作的处罚决定适用法律准确。四、我局作出《行政处罚决定书》的程序合法。根据《国土资源违法行为查处工作规程》及《行政处罚法》等的规定，我局履行了线索核查、审核立案、调查取证、检查勘测、权利告知、案审讨论、处罚送达等法定程序，充分保障了原告陈述、申辩、申请听证的权利，所作出的《行政处罚决定书》程序完全合法。综上所述，原告的起诉理由不能成立，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告市执法局在法定举证期限内向本院提交以下证据、依据：1、2002年8月22日《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）；2、2017年8月1日山东省委办公厅省政府办公厅《关于深化放管服改革进一步优化改革政务环境的意见》（鲁办发[2017]32号）；3、2017年11月1日《新泰市人民政府关于印发新泰市实施综合行政执法相对集中行政处罚权工作方案的通知》新政发[2017]31号文件；4、新泰市综合行政执法局统一社会信用代码证复印件。证据1-4证明新泰市综合行政执法局具有新泰市范围内国土资源行政管理方面法律法规规章规定的行政处罚权。5、2020年6月28日新泰市自然资源和规划局关于移送翟镇黑石山子村李光成手套、口罩加工厂违法占地线索的函；6、2020年7月13日立案审批表；7、2020年7月23日责令停止违法行为通知书及送达回证；8、2020年7月23日责令（限期）改正通知书及送达回证；9、2020年7月27日致新泰市自然资源和规划局的协助调查函（新执函[2020]105号）；10、2020年7月28日新泰市自然资源和规划局的复函；11、2020年7月28日案件调查终结报告；12、2020年8月1日案审（集体讨论）记录；13、2020年8月3日法制审核意见书；14、2020年8月3日行政处罚决定审批表；15、2020年8月4日行政处罚告知书及2020年8月11日的送达回证；16、2020年8月20日行政处罚决定书及2020年8月21日的送达回证；17、执法证复印件。证据5-17证明新泰市综合行政执法局作出的行政处罚决定书程序合法。18、2020年7月9日对刘占调查（询问）笔录；19、2020年7月10日现场检查（勘验）笔录及照片；20、2020年7月13日对肖丕林（黑石山子村党支部书记）调查笔录；21、2020年7月13日对肖廷峰（黑石山子村主任）调查笔录；22、土地现状图、土地利用总体规划图、勘测定界图等。19-22号证据证明新泰市综合行政执法局所作的行政处罚决定书认定事实清楚。23、土地管理法、行政处罚法、《国土资源违法行为查处工作规程》等相关法律规定，证明新泰市综合行政执法局所作的行政处罚决定书完全合法，依法应驳回原告的诉讼请求。被告市政府辩称，一、受理行政复议主体适格。二、行政复议受理符合规定，送达程序合法，审查符合法律规定。综上，答辩人作出的新政复决字[2020]第64号行政复议决定书事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告市政府在法定举证期限内向本院提交以下证据、依据：1、复议申请书及证据材料，证明申请人提交材料齐全，符合受理条件；2、复议案件受理审签表，证明案件受理按程序审批，程序合法；3、受理通知书及送达回证，证明案件受理并书面通知申请人；4、提出答复通知书及送达回证，证明向被申请人送达相关材料，并要求其按期答复、举证；5、复议答复书及证据材料，证明被申请人按期提交答复书及证据材料；6、行政复议决定审签表，证明复议决定符合法定程序；7、复议决定书及送达回证，证明复议决定合法正确并依法送达；8、《行政复议法》第3条、第9条、第12条、第17条、第22条、第23条、第28条、第31条；《行政复议法实施条例》第28条、第48条；《山东行政复议条例》第3条、第17条，《新泰市行政复议案件办理规定》第16条、第19条、第21条，证明复议决定法律依据正确，处理适当。经庭审质证，原告对被告市执法局提交的1-23号证据中，对1-4号职权证据有异议，原告认为被告作出的限期拆除的决定不属于行政处罚，而是行政强制，法律法规并无授予被告行政强制权，被告无权作出处罚决定书，1-3号证据不能证明被告具有行政强制权，对4号证据的三性无异议，对证明目的不予认可；对5-17号程序证据，原告认为被告不能证明涉案建筑的违法性质，认定事实不清，适用法律错误；18-22号事实证据不能证明被告对于涉案建筑是否属于必须拆除的情形进行相关程序的认定，不能证明涉案建筑严重影响了规划的实施，被告基于以上证据作出必须拆除的决定明显不当；对23号法律依据，原告对于法条本身无异议，对证明目的不予认可。原告对被告市政府提交的1-8号证据的质证意见为对1-4号证据没有异议；对5号证据证明目的不予认可，质证意见同对执法局提交的证据材料一致；对6号证据合法性不予认可；对7号证据送达回证没有异议，对复议决定书有异议，被告市政府没有尽到全面地审查义务；对8号证据本身无异议，对证明目的有异议。对原告提交的2号证据，被告市执法局对该证据的真实性有异议，合同内容不合法，且与原告的证明目的无关联性，原告占地进行建设没有依法履行相关的审批手续，合同不能证明原告占地建设的合法性。被告市政府质证意见同市执法局。本院对原被告双方提交的无异议的证据予以认定，对有异议的证据综合分析予以认定。经审理查明，原告刘占系泉沟镇西刘上汪村村民，于2012年3月1日承包翟镇黑石山子村村民肖廷锋土地，承包期限20年。原告及其丈夫李光成未办理相关建设许可手续，于2013年在承包土地上建设厂房及其他建筑物共计1108平方米，用于口罩、手套等加工及销售，并于2017年11月27日取得营业执照。2020年6月28日，新泰市自然资源和规划局向被告市执法局移交《关于移送翟镇黑石山子村李光成手套、口罩加工厂违法占地线索的函》，要求被告市执法局对此案依法予以调查处理。2020年7月13日，被告市执法局对该案进行立案调查，7月23日向原告作出《责令停止违法行为通知书》及《责令（限期）改正通知书》，8月4日向原告作出《行政处罚告知书》，告知原告享有的陈述、申辩及听证权，并于8月20日作出被诉处罚决定书。原告不服该处罚决定，于2020年8月24日向被告市政府邮寄复议申请，被告市政府经调查于2020年10月16日作出复议决定书，对被告市执法局的处罚决定予以维持。原告不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，一、被告市执法局作出被诉处罚决定书职权合法。根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、山东省委办公厅省政府办公厅《关于深化放管服改革进一步优化政务环境的意见》、《新泰市人民政府关于印发新泰市实施综合行政执法局相对集中行政处罚权工作方案的通知》等法规文件的规定，被告市执法局具有（在新泰市范围内）国土资源行政管理方面法律法规规章规定的行政处罚权，有权对原告的违法占地行为进行查处。二、被告市执法局作出被诉处罚决定书程序合法。被告市执法局发现原告存在违法情形后，即对该案件进行了线索核查、审核立案、调查取证、检查勘测、权利告知、案审讨论、处罚送达等法定程序，做出被诉行政处罚决定书程序合法。三、被告市执法局作出被诉被诉处罚决定书认定事实清楚、适用法律正确。原《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，根据被告提交的调查（询问）笔录、现场检查（勘验）笔录、土地规划等证据，可以证实原告占地建设厂房及附属设施的行为未依法取得审批手续。原告未经批准建设厂房及附属设施的行为属非法占地行为。被告据此事实依据上述法律规定，对原告作出被诉处罚决定书，认定事实清楚、适用法律正确。四、被告市政府作出被诉复议决定书程序合法。被告市政府于2020年8月26日收到原告邮寄的复议申请书及证据材料，于8月27日立案受理，并依法向被告市执法局送达提出答复通知书。经依法审查，于2020年10月16日作出被诉复议决定书，程序合法。综上，被告市执法局作出的新执行处字（2020）04035号《行政处罚决定书》职权合法，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确；被告市政府作出的新政复决字（2020）第64号《行政复议决定书》程序合法。原告要求撤销上述处罚决定书及复议决定书的诉讼请求，无事实及法律依据支持，依法应予以驳回。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决如下：驳回原告刘占的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘占承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省泰安市中级人民法院。审 判 长  李天民人民陪审员  张明照人民陪审员  焦永诚二〇二〇年十二月十四日书 记 员  陈 燕