浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行终1693号 上诉人（原审原告）潘岳星，男，1963年8月9日出生，汉族，户籍地浙江省温州市瓯海区。 委托代理人胡海婴，浙江明瓯律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区广场路188号。 法定代表人白洪楞，区长。 委托代理人王一伟，北京京师（温州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府双屿街道办事处，住所地浙江省温州市鹿城区温金公路138号。 法定代表人戴雄飞，主任。 应诉负责人叶锋，党工委委员。 委托代理人王一伟，北京京师（温州）律师事务所律师。 潘岳星诉温州市鹿城区人民政府、温州市鹿城区人民政府双屿街道办事处不履行法定职责一案，温州市中级人民法院于2020年6月30日作出（2020）浙03行初55号行政裁定。潘岳星不服，向本院提出上诉。本院于2020年9月17日立案受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 潘岳星起诉称：2014年3月16日，鹿城区人民政府作出《关于对温州市滨江广场二期Ａ-1地块改建范围内国有土地上房屋实施征收的决定》（温鹿政发〔2014〕11号），之后陆续与拆迁范围内的被拆迁户签订协议。由于当时被告没有提供合适的产权调换房源，故原告不愿意签订协议。后因被告允诺，日后如有优惠政策，原告仍可享受。据此，原告于2016年11月7日签订涉案住宅用房货币补偿协议，并在第六条约定“剩余被征收户如有享受其他优惠政策，你户也同等享受”。此后，二被告陆续出台新政策，其中鹿城区人民政府于2017年5月4日召开专题会议研究鹿城区安置房期房回购等问题，形成的〔2017〕30号专题会议纪要确定“二、关于期房安置房收购中涉及三类特殊对象的处置方案㈡原住宅房屋所有人已选择全额货币补偿的，可给予转签产权调换协议”“原选择货币补偿且已领取补偿款的，转签产权调换协议后，可享受50平方米建筑面积户均增购和10平方米建筑面积套型差优惠政策”。此外，双屿街道办事处也发布了《关于对温州市鹿城区××期房××房事实收购的若干规定》《温州市鹿城区××期房××房收购标准》等文件。此后，被告也确实给符合政策的其他相关对象转签了产权调换协议。基于此，原告于2017年4月开始几乎每个星期都向双屿街道办事处信访办申请重新签订协议，双屿街道办事处信访办及相关领导表示会同意安排重新转签。但2018年7月18日，鹿城区人民政府突然给原告书面回复确认原告所在的温州市滨江广场二期Ａ-1地块改建征收项目实行就地产权调换政策，但鉴于国家棚改政策总体已趋于收紧，故对该项目产权调换期房安置房不实施收购。原告认为，该优惠政策已实施一年多，原告村的被拆迁户均已按照该政策签订产权调换期房安置房协议。现仅对原告不执行该政策规定，显然不公平。综上，鹿城区人民政府出台的关于温州市鹿城区××期房××房实施收购的政策，原告有权同等享受，更何况原被告签订的协议中已明确约定若有优惠政策，原告可同等享受。鹿城区人民政府作为法定拆迁组织实施主体，双屿街道办事处作为实际实施主体，对此均负有法定职责。综上，请求判令被告依法履行双方签订的协议内容以及法定职责，给予原告坐落于鹿城区××街道××街××号房屋因拆迁套型面积差价、增购面积差价及店面补偿、水电表补偿、拆迁奖励等共计1574247元。在诉讼过程中，原告明确其诉讼请求为要求两被告履行《温州市鹿城区国有土地上房屋征收住宅用房货币补偿协议书》（编号×××64）第六条约定的内容，即对原告适用鹿城区政府〔2017〕30号专题会议纪要确定的优惠政策。 原审法院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中做出的行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案中，涉案协议载明原告已领取温国用（95）字第204号土地使用权证，据此，原告与双屿街道办事处签订涉案国有土地上房屋征收住宅用房货币补偿协议。根据涉案协议内容分析，温州市鹿城区住房和城乡建设局、双屿街道办事处分别是房屋征收部门、征收实施单位。在诉讼过程中，温州市鹿城区住房和城乡建设局认可涉案协议系其委托实施单位双屿街道办事处签订。根据上述规定，双屿街道办事处作为征收实施单位，其受房屋征收部门委托签订涉案协议，应以房屋征收部门即温州市鹿城区住房和城乡建设局为被告，双屿街道不是本案适格被告。至于原告列明的另一被告鹿城区政府，其并非涉案协议相对方，也没有委托双屿街道办事处签订涉案协议，亦非本案适格被告。原告将鹿城区政府和双屿街道办事处列为本案共同被告，缺乏事实和法律依据。经本院释明后原告拒绝更正被告为温州市鹿城区住房和城乡建设局，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项关于“错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，对原告以鹿城区政府和双屿街道办事处为被告提起的本案诉讼，依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第二项的规定，裁定驳回原告潘岳星对被告温州市鹿城区人民政府和温州市鹿城区人民政府双屿街道办事处的起诉。 上诉人潘岳星上诉称：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，鹿城人民区政府于2014年3月6日作出《温州市鹿城区人民政府关于对温州市滨江广场二期A-1地块改建范围内国有土地上房屋实施征收的决定》，并指定鹿城区住房和城乡建设局为房屋征收部门，委托温州市鹿城区双屿街道办事处为房屋征收实施单位，指定由实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作。之后双屿街道办事处即认真组织实施拆迁补偿安置工作。此后鹿城区人民政府还召开〔2017〕30号专题会议，研究决定征收房屋的补偿政策。而且在上诉人多次向上述二被上诉人信访时给予答复相关补偿政策及解释说明。上述事实充分说明本案的城中村改造系由政府主导进行。因此，双屿街道办事处系受鹿城区人民政府委托实施征收和补偿的具体工作，相应的法律责任应由委托机关承担。上诉人将鹿城区人民政府和双屿街道办事处列为共同被告，有事实和法律依据。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 被上诉人温州市鹿城区人民政府答辩称：鹿城区政府并非本案适格被告，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。根据2014年3月6日《温州市鹿城区人民政府关于对温州市滨江广场二期A-1地块改建范围内国有土地上房屋实施征收的决定》（温鹿政发〔2014〕11号）、《关于温州市滨江广场二期A-1地块改建范围内国有土地上房屋实施征收的公告》《温州市滨江广场二期A-1地块改建范围内国有土地上房屋征收与补偿实施方案》，上诉人涉案房屋位于改建范围。双屿街道办事处受温州市鹿城区住房和城乡建设局委托，实施涉案地块补偿安置工作。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条的规定，对于涉案房屋补偿协议履行产生的争议，应当以房屋征收部门即温州市鹿城区住房和城乡建设局为被告。答辩人并非本案适格被告。请求驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人温州市鹿城区人民政府双屿街道办事处答辩称：双屿街道办事处并非本案适格被告，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。根据2014年3月6日《温州市鹿城区人民政府关于对温州市滨江广场二期A-1地块改建范围内国有土地上房屋实施征收的决定》（温鹿政发〔2014〕11号）、《关于温州市滨江广场二期A-1地块改建范围内国有土地上房屋实施征收的公告》《温州市滨江广场二期A-1地块改建范围内国有土地上房屋征收与补偿实施方案》，上诉人涉案房屋位于改建范围。答辩人受温州市鹿城区住房和城乡建设局委托，实施涉案地块补偿安置工作。答辩人与上诉人平等协商后，就涉案房屋签订《温州市鹿城区国有土地上房屋征收住宅用房货币补偿协议书》。协议签订后，双屿街道办事处按协议约定支付了各项补偿款，上诉人亦将涉案房屋腾空并交由双屿街道办事处拆除，征收补偿事宜已履行完毕。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条的规定，上诉人对答辩人受温州市鹿城区住房和城乡建设局委托所签订的补偿协议履行产生争议，应当以房屋征收部门即温州市鹿城区住房和城乡建设局为被告。上诉人的上诉理由不成立。请求依法驳回上诉、维持原裁定。 原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。 本院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”根据双方当事人在原审中提交的证据材料，本案系因国有土地上房屋征收补偿协议履行引发的争议。温州市鹿城区住房和城乡建设局作为房屋征收部门认可涉案协议系其委托实施单位双屿街道办事处签订，故本案应以房屋征收部门即温州市鹿城区住房和城乡建设局为被告，被上诉人双屿街道办事处不是本案适格被告。被上诉人鹿城区人民政府并非协议相对方，也未委托双屿街道办事处签订涉案协议，亦非本案适格被告。上诉人将鹿城区人民政府和双屿街道办事处列为共同被告，缺乏事实和法律依据。经原审法院释明，上诉人拒绝变更被告，原审裁定驳回其起诉，结论正确。上诉人所提上诉理由均不能成立，本院不予采纳。但是，考虑到双屿街道办事处系涉案协议签订主体、上诉人起诉要求履行协议第六条主要系基于鹿城区人民政府有关会议纪要等情况，为便于查清案件事实、实质性解决行政争议，如上诉人就被诉行为另行提起行政诉讼，人民法院可将双屿街道办事处和鹿城区人民政府追加为第三人参加诉讼。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 黄 寒 审判员 许 勤 审判员 蒋旭东 二〇二〇年十二月八日 书记员 许亚芬