广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终662号上诉人（原审原告）：化州市良光镇出拔村盛村经济合作社。法定代表人：殷宜华，社长。委托代理人：李建立、董诗惠，广东富民律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：化州市人民政府。法定代表人：谭剑锋，市长。被上诉人（原审被告）：茂名市人民政府。法定代表人：袁古洁，市长。委托代理人：陆原东，茂名市司法局工作人员。委托代理人：钟朝锋，茂名市司法局工作人员。原审第三人：化州市良光镇出拔村木兴塘经济合作社。法定代表人：庞亚庆，社长。委托代理人：董华钦，男，1963年6月19日出生，汉族。原审第三人：化州市良光镇出拔村民委员会。法定代表人：庞允权，主任。上诉人化州市良光镇出拔村盛村经济合作社（以下简称盛村社）因与被上诉人化州市人民政府、茂名市人民政府林权争议调处及行政复议决定纠纷一案，不服茂名市中级人民法院（2018）粤09行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：争议岭叫高木山岭，又叫新孙（鲜或仙）山，面积约10亩，具体四至为东至公路、南至盛村出入机耕路、西至坟墓边、北至围墙边。争议岭上东北角长有少量油加利树，西边长有少量风景树，其余地方长有速生桉树。盛村社、木兴塘社以及出拔村委会（原称出拔大队）均没有1953年土改期间争议岭的权属凭证。约1958年，出拔大队林业队在争议岭上种植柠檬桉树，并采摘枝叶蒸柠檬桉油。在2016年10月13日化州市人民政府组织的调查会上，盛村社承认此事实。1962年“三包四固定”期间和1982年林业“三定”时期，盛村社、木兴塘社以及出拔村委会均没有申领争议岭的书面权属凭证。争议岭一直由出拔大队林业队种植管理收益至1988年。1988年9月，出拔村委会分别与木兴塘社、出拔圩地村协商，利用该两村集体的部分岭地建设出拔中学。当时出拔初级中学与出拔村委会签订《关于解决出拔初级中学建校用地的协议书》，出拔村委会则与木兴塘社、出拔圩地村签订《关于划出拔堂山作建校用地的协议书》，协议书的内容有：校址定于出拔堂山，建校用地面积17617平方米，其中土地来源于木兴塘7979.6平方米，出拔圩地村7088.4平方米和出拔村委会2549平方米；从签订协议书之日起，出拔中学不得收木兴塘和出拔圩地两村学生的建校费，且每年招收新生时，从木兴塘、出拔圩地两村中各照顾两名低于录取分数线的考生作正取生；由出拔村委会补偿3000元作为木兴塘、出拔圩地两村种在此地上的树木及作物的损失费，按面积分给该两村。当时木兴塘社提出该村人多地少，要求出拔村委会从公山公岭划一部分岭补偿给该村使用。出拔村委会为了平衡补偿木兴塘社和出拔圩地村，经召开该村委会当时各生产队队长、村民代表、出拔大队干部大会，研究决定再从该村委会当时的公山公岭中另划山岭补偿给上述两村集体，其中将争议岭调整给木兴塘社。此后，出拔村委会按协议利用木兴塘社和出拔圩地村位于出拔堂山的土地建成出拔中学，争议岭则调整为木兴塘社所有。自1998年后，木兴塘社个别社员在争议岭顶附近种植速生桉树；盛村社也有个别社员在争议岭上东北角种植油加利树，在西边种植少量风景树，在其余地方种植速生桉树。2013年3月，因木兴塘社要将争议岭收归集体管理使用而引发权属争议。2015年6月3日，木兴塘社向化州市人民政府申请确权。2017年3月3日，化州市人民政府作出化府[2017]16号处理决定：一、争议岭的权属确给化州市良光镇出拔村木兴塘经济合作社集体所有；二、木兴塘社村民在争议岭种植的林木归其村民所有；盛村社村民在争议岭种植的林木在本文发生效力后三个月内由种植者自行清理完毕，逾期责任自负。盛村社不服上述决定，于2017年5月12日向茂名市人民政府申请行政复议。2017年7月5日，茂名市人民政府作出茂府行复[2017]43号复议决定，以上述处理决定存在事实不清、证据不足的问题而撤销化府[2017]16号处理决定，由其重作。2017年11月15日，化州市人民政府经重新调查处理后，作出化府[2017]100号处理决定：一、双方争议的高木山岭权属归化州市良光镇出拔村木兴塘经济合作社集体所有，面积、四至以前文“经重新查明”部分叙述为准；二、木兴塘社村民在争议岭种植的林木归其村民所有，盛村社村民在争议岭种植的林木在本文发生效力后三个月内种植者自行清理完毕。盛村社不服该决定，于2018年1月31日向茂名市人民政府申请行政复议。2018年4月28日，茂名市人民政府作出茂府行复[2018]7号复议决定：维持化府[2017]100号处理决定。原告认为两被告对涉案山岭的处理决定及复议决定违反法定程序，没有事实和法律依据，向原审法院提起诉讼，请求：1、撤销化府[2017]100号处理决定和茂府行复[2018]7号复议决定。2、争议的“高木山岭林木林地权属”归原告集体所有。3、本案诉讼费用由两被告承担。另查明，在对争议岭的两次确权和复议期间，化州市人民政府及茂名市人民政府均依法通知出拔村委会作为第三人参加，但出拔村委会不参加案件审理和主张争议岭权属。又查明，盛村社提供的良光公社出拔大队丁香埇村1982年NO．XX《化州县山权林权证》欲证明该证第三栏登记“新鲜山”南北相邻的争议岭属其所有。而该证第三栏“新鲜山”的南至仅登记为“盛村过圩路山顶牛草窝分界”。原审法院认为，关于化府[2017]100号处理决定和茂府行复[2017]7号复议决定认定事实是否清楚的问题。从书面权属凭证来说，本案各方当事人在50年代土地改革时期、60年代“三包四固定”时期及80年代林业“三定”时期等不同历史时期均未领取争议岭的权属证书。即使原告盛村社提供了良光公社出拔大队丁香埇村1982年NO．XX《化州县山权林权证》，欲证明该证第三栏登记“新鲜山”南北相邻的争议岭属其所有。但该证第三栏“新鲜山”的南至仅登记为“盛村过圩路山顶牛草窝分界”，确实无法证实该岭南边的争议岭属盛村社所有。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十一条第二款“当事人对同一林权争议均不能提供权属凭证的，可以结合历史情况、经营现状和自然地形等实际情况进行权属溯源并确定权属”的规定，被告化州市人民政府认为本案属当事人对同一林权争议均不能提供权属凭证的情况，符合上述条例规定，应予支持。从争议岭的历史情况和使用事实来看，约自1958年起，出拔大队林业队在争议岭上种植柠檬桉树，并采摘枝叶蒸柠檬桉油。原告盛村社亦承认上述事实，虽否认大队林业队使用争议岭到1988年，但其无法提供充分证据证明其主张。1988年9月，出拔初级中学与出拔村委会签订《关于解决出拔初级中学建校用地的协议书》，出拔村委会与木兴塘社、出拔圩地村签订《关于划出拔堂山作建校用地的协议书》，又经出拔村委会召开各生产队长、村民代表、出拔大队干部会议，决定将争议岭调整给第三人木兴塘社使用。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十条“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：……（九）当事人之间的协议书或者赠与凭证；……”上述由相关当事人签订的《关于解决出拔初级中学建校用地的协议书》和《关于划出拔堂山作建校用地的协议书》以及之后将争议岭调整给第三人木兴塘社使用的事实可作为本案调处林权争议的权属来源证据。被告化州市人民政府重新调查相关历史情况后，结合第三人木兴塘社社员自1998年开始在争议岭上种植树木的事实，作出化府[2017]100号处理决定，将争议岭确权给第三人木兴塘社，以及被告茂名市人民政府作出维持的复议决定，均有事实和法律依据，予以支持。原告盛村社虽否认争议岭权属经村委会调整给木兴塘社的事实，但是无法提供足以推翻该事实的证据，故其辩称无理，不予采信。关于被告化州市人民政府作出化府[2017]100号处理决定是否存在程序违法的问题。化州市人民政府此前曾经就争议岭作出化府[2017]16号处理决定，该处理决定被茂名市人民政府以认定事实不清、证据不足为由予以撤销。化州市人民政府经补充调查后，作出化府[2017]100号处理决定，将争议岭权属确给木兴塘社，该处理决定经被告茂名市人民政府复议维持。虽然化府[2017]100号处理决定的结果与化府[2017]16号处理决定的结果一致，但被告化州市人民政府是在第一次确权的基础上对相关历史事实进一步查清后才作出的第二次确权决定，两次确权所依据的证据不完全相同，认定的事实和理由不完全相同，故不属于《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款规定的“以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为”的情形。综上所述，被告化州市人民政府作出的化府[2017]100号处理决定及被告茂名市人民政府作出的茂府行复[2018]7号复议决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，予以支持。原告盛村社请求撤销化府[2017]100号处理决定及茂府行复[2018]7号复议决定，理由不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告化州市良光镇出拔村盛村经济合作社的诉讼请求。化州市良光镇出拔村盛村经济合作社不服一审判决向本院提起上诉称：原审判决未对原审第三人所谓出拔村委会关于1988年因建设出拔中学而将争议地划给原审第三人使用的虚假事实和证据予以查明，错误认为被诉行政行为合法，属于错判。本案不存在调整争议岭给原审第三人的事实，只有争议岭全部或大部分为上诉人经营管理收益且超过二十年没有争议的事实，请求二审法院撤销原判，撤销被诉处理决定和复议决定，由茂名市政府重新作出复议决定，化州市政府重新作出确权决定。被上诉人化州市人民政府二审辩称：本案证据充分证明原审第三人得到争议岭权属来源清楚，合法有效，上诉人没有争议岭的权属来源依据，其社员个人在争议岭上种树就是侵占行为，应予禁止。因此，化州市政府的处理决定和茂名市政府的复议决定都是正确的，原审判决合法，请求二审法院予以维持。被上诉人茂名市人民政府二审辩称：化州市政府作出的处理决定合法，我府复议决定程序合法，原审判决驳回上诉人的诉讼请求完全正确，请求二审法院维持原判。原审第三人化州市良光镇出拔村木兴塘经济合作社二审辩称：原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，处理恰当，请求二审法院予以维持。原审第三人化州市良光镇出拔村民委员会二审未提交书面答辩意见。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案为林权争议调处及行政复议决定纠纷，二审争议焦点为被上诉人化州市人民政府作出的化府[2017]100号处理决定及被告茂名市人民政府作出的茂府行复[2018]7号复议决定是否合法。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十条规定：“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：……（九）当事人之间的协议书或者赠与凭证；（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明；（十一）法律法规规定的其他证据。”第十一条第二款规定：“当事人对同一林权争议均不能提供权属凭证的，可以结合历史情况、经营现状和自然地形等实际情况进行权属溯源并确定权属。情况复杂难以确定的，经各方当事人同意并签订协议，可以共同行使林地使用权、林木所有权和林木使用权。”本案中，对于争议山岭，各方当事人均无法提供1950年代土地改革时期、1960年代“三包四固定”时期及1980年代林业“三定”时期的权属凭据。上诉人盛村社虽提供了良光公社出拔大队丁香埇村的1982年NO．XX《化州县山权林权证》，以该证第三栏“新鲜山”的登记内容，证明该山南北相邻的争议岭属其所有，但“新鲜山”的南至登记为“盛村过圩路山顶牛草窝分界”，并不能证明该岭南边的争议岭属盛村社所有。从争议岭使用管理的历史沿革情况看，1950年代出拔大队林业队在争议岭上种植柠檬桉树，采摘枝叶蒸柠檬桉油。1980年代，为建设出拔中学，出拔村委会与木兴塘社、出拔圩地村签订《关于划出拔堂山作建校用地的协议书》，由出拔村委会、木兴塘社、出拔圩地村共同划出土地作学校用地。为了平衡补偿木兴塘社和出拔圩地村，经召开各生产队队长、村民代表、出拔大队干部大会，从公山公岭中另划山岭补偿给木兴塘社和出拔圩地村，其中将争议岭调整给木兴塘社，木兴塘社社员自1998年也在争议岭上种植了树木。根据上述事实可以认定，涉案争议岭已经调整归木兴塘社管理使用多年。上诉人盛村社主张争议岭权属，既不能提供有效权属凭据，也不能提供对争议岭长期管理和使用的证据，也无其他权属来源证据。被上诉人化州市人民政府作出化府[2017]100号处理决定，将争议岭确权给木兴塘社，具有事实和法律依据，被上诉人茂名市人民政府作出的茂府行复[2018]7号复议决定维持该处理决定，并无不当。另，虽然本次被诉的化府[2017]100号处理决定，其结果与上一次化州市人民政府作出的化府[2017]16号处理决定一致，但本次确权决定的事实和理由与上一次处理决定并不完全相同，并不属于行政复议法第二十八条第二款有关“以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为”的情形。基于上述事实和理由，原审判决驳回上诉人盛村社的诉讼请求，亦无不妥，本院依法予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人盛村社负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年十二月十八日书记员  陈玲茹