云南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云行终646号上诉人（一审原告）云南仁泽房地产开发有限公司。住所地：云南省昆明市滇池路西贡码头第11幢A型4号。法定代表人王强，执行董事。委托代理人朱幸坤，北京市中伦律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。委托代理人刁维俣，北京市中伦律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）昆明市西山区人民政府。住所地：云南省昆明市西山区秀苑路188号。法定代表人陈瑞斌，区长。第三人昆明市西山区城改置地发展有限公司。住所地：云南省昆明市西山区滇池路444号福海街道办事处办公大楼7楼。法定代表人温明铭，董事长。云南仁泽房地产开发有限公司（以下简称仁泽公司）因诉昆明市西山区人民政府（以下简称区政府）其他行为一案，不服云南省昆明市中级人民法院（2019）云01行初139号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。仁泽公司起诉称，2013年8月30日其与区政府、昆明市西山区城改置地发展有限公司（以下简称区城改公司）签订了《城中村改造综合整治项目合作协议》（以下简称合作协议）。2016年8月26日区政府在不享有合同解除权，且未解除合作协议的情况下，作出采取竞争性谈判方式重招35号片区项目社会投资人的行政行为，严重损害其权益。请求：一、确认区政府作出的采取竞争性谈判方式重招35号片区（新河村）土地一级开发整理项目社会投资人的行政行为违法；二、判令区政府赔偿因违法行政行为造成的经济损失人民币189,928,645.97元（利息暂计至2018年5月25日）。经一审法院依法释明，仁泽公司明确其第一项诉讼请求涉及行政行为包括区政府作出的西政复〔2016〕209号、210号批复，西山区第十五届人民政府第103、104次常务会议决定。一审法院查明，仁泽公司及案外人因认为区政府作出的《关于解除西山区城中村改造35号片区新河村综合整治项目合作协议的通知》及《回复意见》无效等，向昆明市西山区人民法院提起民事诉讼。昆明市西山区人民法院作出（2017）云0112民初307号民事判决，因上述“通知”已发生合同解除效力而判决“驳回原告及案外人所提‘确认被告及第三人于2016年8月23日向原告发出的《关于解除西山城中村改造35号片区新河村综合整治项目合作协议的通知》、于2016年9月27日发出的《回复意见》无效；《西山区城中村改造35号片区新河村综合整治项目合同协议》继续履行；本案诉讼费由被告承担。’的诉讼请求”。仁泽公司不服该判决提出上诉，云南省昆明市中级人民法院于2018年1月16日作出（2017）云01民终5256号民事判决，判决“驳回上诉，维持原判”。此外，仁泽公司因合同纠纷一案，针对区政府、区城改公司及案外人向云南省高级人民法院提起诉讼并请求：1.确认备案登记号为ＫＭＸＳ２０１６０９０１１４-１、工程名为西山区城中村35号片区（新河）土地一级开发整理项目社会投资人（重招）的中标结果无效；2.确认三被告之间就西山区城中村35号片区（新河村）土地一级开发整理项目签署的合作协议无效，本合同金额为2.5亿元；3.由三被告连带赔偿原告经济损失5827.864063万元；4.由三被告承担诉讼费用。云南省高级人民法院作出（2017）云民初202号《民事裁定书》,裁定驳回仁泽公司的起诉。仁泽公司向最高人民法院提起上诉，最高人民法院于2018年5月22日作出（2018）最高法民终319号《民事裁定书》，裁定驳回上诉，维持原裁定。一审法院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定，本案中，一审法院在释明时，要求仁泽公司明确被诉行为。但仁泽公司明确涉及的行政行为是：“被告作出的西政复（2016）209号批复、西山区第十五届人民政府第103次常务会议决定，解除了原、被告之间的《合作协议》，损害了原告的合法权益与原告之间具有利害关系；”及“原告是涉案地块的合法社会投资人，西山区第十五届人民政府第104次常务会议决定、被告作出的西政复（2016）210号批复，决定重招社会投资人，亦严重损害了原告的合法权益与原告之间具有利害关系；”包括“解除了原、被告之间的《合作协议》”、“重招社会投资人”两个法律关系涉及的行为，违背行政诉讼“一案一诉”原则，不应在同一案件中处理。其次，仁泽公司明确诉讼请求涉及的“解除原、被告之间的《合作协议》”已经过生效判决的认定。“重招社会投资人”的“重招”行为针对对象是不特定投标人，投标人是否中标与本案涉及的《合作协议》无必然关联。最后，涉及到区政府作出西政复〔2016〕209号、210号批复的“西山区第十五届人民政府第103、104次常务会议决定”系围绕日常政府不同工作议题的常务会议纪要，与区政府作出的西政复〔2016〕209号、210号批复关联问题已载明在两个批复中，故一审法院对仁泽公司请求调取上述常务会议决定的申请准许并调取上述决定后送达仁泽公司。区政府作出的西政复〔2016〕209号批复系针对其下级部门福海街道办事处发出，要求“同意解除《合作协议》，并启动清算程序，做好各项工作落实”；而区政府作出的西政复〔2016〕210号批复系针对区城改公司发出，要求“同意采取竞争性谈判方式重招项目社会投资人，并由区置地公司作为招标主体进行招标，要求其作为招标主体进行招标并做好工作落实”。上述两个批复均系区政府内部工作安排，并未影响到仁泽公司的实体权益。综上所述，因仁泽公司并不具备行政诉讼合格原告资格，所提本案起诉应予驳回，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、（八）项、第三款的规定，《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项之规定，裁定驳回仁泽公司的起诉。仁泽公司上诉称，一、《中华人民共和国行政诉讼法》并未规定“一案一诉”原则，即使一审法院认为其违反“一案一诉”原则，也应当充分释明，不应直接驳回全部起诉，一审裁定缺乏法律依据，严重违反法定程序。二、其请求确认区政府重招社会投资人的行政行为违法，系针对区政府西政复〔2016〕209号批复提出，一审裁定混淆该行政行为与重招社会投资人民事行为，系认定事实不清、适用法律错误。三、区政府西政复〔2016〕209、210号批复并非内部工作安排，而是针对仁泽公司这一特定对象作出的行政行为，直接损害其合法权益，属于可诉行政行为，一审裁定适用法律错误。请求撤销一审裁定，改判支持其全部起诉请求。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（三）项之规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求。具体的诉讼请求首先要有明确的被诉行政行为，只有被诉行政行为明确，人民法院审理行政诉讼才有明确的审理对象。同时，由于不同的行政行为涉及不同当事人、不同行政法律关系、不同起诉条件、不同审理焦点、不同裁判规则，无法通过一个诉讼进行处理，因此除复议行为可以与原行政行为一并起诉等法定情形外，起诉涉及多个行政行为，经法院释明后仍不择一而诉或分别起诉的，则属被诉行政行为不明确，违反行政诉讼“一案一诉”原则，不符合法定起诉条件。本案中，仁泽公司的诉讼请求涉及数个不同行为，经一审法院依法释明后，仁泽公司书面明确针对西政复〔2016〕209号、210号批复，西山区第十五届人民政府第103、104次常务会议决定一并诉讼，其起诉违反“一案一诉”原则，不符合上述法律规定的起诉条件。另，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（四）项之规定，提起行政诉讼应当属于人民法院受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项之规定，行政机关为作出行政行为而实施的过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，仁泽公司起诉涉及的西政复〔2016〕209号、210号批复，西山区第十五届人民政府第103、104次常务会议决定，均为处置西山区城中村改造35号片区新河村综合整治项目事宜而进行的程序性行为，批复和会议之后均由相应主体作出了最终产生法律效力的行为，仁泽公司亦已对此通过相应途径主张权利并已由生效裁判作出处理。因此，仁泽公司起诉所涉行为均为上述规定的程序性行为，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围，即便仁泽公司分别起诉，亦不符合行政诉讼起诉条件。综上，仁泽公司的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（三）项、（四）项之规定。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。故一审法院裁定驳回仁泽公司的起诉正确，本院依法予以维持。仁泽公司的上诉理由不能成立，其上诉请求本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 易文审判员张导审判员惠琼二〇二〇年十二月三十日法官助理陈璐书记员周震