文书内容黑龙江省哈尔滨市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黑01行初84号原告王洪波，女，1976年5月9日出生，汉族，无业，住黑龙江省绥化市北林区。委托代理人邵再旭，黑龙江国安律师事务所律师。被告黑龙江省绥化市人民政府，住所地黑龙江省绥化市北林区迎宾路2号。法定代表人张子林，市长。行政负责人杨德臣，副秘书长。委托代理人杜英文，黑龙江光明律师事务所律师。委托代理人赵恩河，黑龙江省绥化市北林区东富镇人民政府镇长。原告王洪波诉被告黑龙江省绥化市人民政府确认强制清除地上附着物行为违法及行政赔偿一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年11月12日公开开庭审理了本案。原告王洪波及其委托代理人邵再旭，被告黑龙江省绥化市人民政府（以下简称绥化市政府）行政负责人杨德臣、委托代理人杜英文、赵恩河到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王洪波诉称，请求：一、确认绥化市政府铲除王洪波苗木的强制执行行为违法；二、判令绥化市政府对王洪波被征收土地上的作物评估后依法予以赔偿。事实与理由：2015年1月起，王洪波与绥化市××××村8组的农民耿玉成、安长所、马超、马林、武福顺、陈凤才、陈凤德等签订了土地使用权租赁合同，合同约定“耿玉成等将所承包耕地租赁给王洪波，租赁期至2027年”，王洪波按照合同约定，一直耕种相应耕地，栽种了树莓和平贝。2020年3月20日，绥化市政府发布了绥政土资告字[2020]第05号文件征地补偿安置方案公告，公告载明“拟征收绥化市××××村集体土地41.0968公顷，征收该区域土地用于建设绥化至大庆高速公路项目，地上有附着物及苗木的补偿，根据《绥化市土地征收中附着物确认和补偿标准暂行规定》，自本公告发布之日起，被征地单位或个人在拟征收土地上建设温室、大棚、看护房等设施，抢栽抢种作物、苗木不予补偿。”至此，王洪波得知此耕地被绥化市政府进行了征收。王洪波与其他村民到绥化市自然资源局咨询，绥化市政府告知，2016年7月26日，绥化市政府下发了预批[2016]第10-4号征地预告，称在征地预告后再种植的作物等不予补偿。2020年5月9日，绥化市政府委托北林区东富镇人民政府给被征地农民下发了绥大高速被征地农户告知书，要求农户自行清除地上苗木及其他附属物，否则后果自负。该告知书的性质实际就是要求农户交出土地。绥化市政府没有依法履行征收补偿的法定职责，没有与王洪波等签订征收补偿协议，所以王洪波没有交出土地，绥化市政府在2020年5月强制执行，铲除了王洪波种植的树莓和平贝。绥化市政府的强制执行行为，程序严重违法。绥化市政府在本次征地中，程序多处违法，按照《土地管理法》《土地管理法实施条例》的相关规定，农村集体土地的征收要经过征收土地公告、拟定征地补偿安置方案公告及征求意见、征地补偿安置方案的报批、征地补偿安置方案的批准、办理土地补偿登记，对于征地安置补偿不同意的农户，由市、县人民政府依法作出补偿决定；同意补偿安置方案的，签订补偿安置协议，之后是补偿安置费用的支付和土地交付。对于签订协议后不交付土地的，申请人民法院强制执行，经人民法院裁定准予执行的，由市、县人民政府或者法院强制执行。根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；（四）符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件。绥化市政府对于法律规定的上述程序均没有履行，没有征地公告、没有签订补偿安置协议，只是发布了一个征地补偿安置方案公告，然后就通知农户自行铲除苗木。该通知实质就是责令农户交出土地的行为，依法在责令交出土地后相对人可以诉讼，但绥化市政府也没有给予王洪波起诉时间，2020年5月9日，以通知的方式责令交出土地，五天后即2020年5月14日就违法予以强制执行。强制交出土地的行政主体也不符合法律规定，强制执行的法定程序均没有履行，就自己决定自已强制执行，程序明显违法。绥化市政府强制执行行为侵害了王洪波的合法财产权，依法应当予以赔偿。由于绥化市政府的违法强制执行行为，给王洪波22000平方米平贝与树莓造成了损失。根据《国家赔偿法》第四条：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。前述绥化市政府强制执行行为违法给王洪波造成的损失，依法应当予以赔偿。请求人民法院确认违法，并给王洪波造成的损失在评估后依法赔偿，并不得低于王洪波应得到的征收补偿。王洪波向本院提交了以下证据：证据A1.王洪波与腰房村村民耿自清等签订的合同书，拟证明王洪波承租了村民的家庭承包地，属于地上附着物的所有权人。证据A2.租地交费收据七份，拟证明2015年到2020年，王洪波租种村民的承包地，并交纳了租地费。证据A3.视频，拟证明绥化市政府组织强制铲除案涉土地上种植的苗木。证据A4.征地补偿安置方案公告，拟证明绥化市政府在征地预告之后近四年才组织实施征地。证据A5.证人谢某的证言，拟证明王洪波从谢某处购买的平贝。被告绥化市政府辩称，一、王洪波要求法院确认绥化市政府铲除苗木行为违法的诉讼请求，不应得到支持。绥化市政府拟征收绥化市××××村集体土地作为建设用地，用于建设绥化至大庆高速公路项目。该项目是国家战略项目、为实现东北振兴重点基础建设项目、是六保六稳重点项目，已列入省高速公路规划网，是全省百大项目的重点工程，也是扶贫攻坚政策重点工程，以带动沿线城市实现脱贫。绥化市政府按照省政府的要求和部署，开展相关建设工作。项目按照市级统筹协调，尊重地方意见；统一规划实施，两级联动共建；县级责任主体，投资风险共担；助力脱贫解困，带动产业发展为原则。2016年7月25日，绥化市北林区东富镇腰房村发布了绥化市人民政府征地预告(预批[2016]第10-4号)，将拟征地位置、征收补偿费、安置补助费执行标准和自本预告发布之日起，禁止被征地单位或个人在拟征收土地上建设温室、大棚等设施、抢栽抢种各类作物、苗木，本预告发布后再种植的作物、栽植的苗木及抢建的一切设施不予补偿等内容，进行公告，并且国土资源部门、林业部门、乡政府、村委会等相关部门于2016年11月10日对预征收的土地进行了实地踏查。对拟被征收土地上有地上附着物和作物的，进行了现场录像。踏查时，王洪波承包的土地上，地上没有任何作物，也没有种植任何苗木。2020年3月20日，绥化市政府在绥化市××××村发布了征地补偿安置方案公告(绥政土资告自[2020]第05号)，将被征地土地范围、土地现状、征地目的、补偿标准、安置方式(包括抢建设施、抢建抢种作物、苗木不予补偿)以及如对公告所涉及的征地补偿标准及安置方式等有争议的，可在本公告发出之日起30日内，向绥化市政府提出书面听证申请进行公告。公告期间，没有任何人对公告中安置补偿方式和补偿标准提出质疑，也没有人向征地工作组反映被征收土地地下还种植平贝等作物。2020年5月，绥化市政府就被征收土地在2016年7月25日发布征地预告后存在抢栽抢种行为向农户进行告知，要求抢种农户自行清除抢栽、抢种的苗木和抢建的其他附属物。但抢种农户未自行清除。2020年5月14日上午10时许，征收工作组对被征收土地上违法抢栽、抢种的作物进行铲除。王洪波分别于2020年5月14日下午和2020年6月1日在东富镇政府承认其在土地上种植的作物是在绥化市政府发布征地预告后抢栽、抢种的。被征收土地原承包人为耿玉成、安长所、马超、马林、武福顺、陈凤才、陈风德，绥化市政府包括东富镇腰房村委会都不知道王洪波承包土地一事，耿玉成等人也没有向工作组反映过承包给王洪波土地，更没有人提出被征收土地还种植平贝。王洪波也没有与工作组联系。对于王洪波违法抢栽抢种的作物，绥化市政府有权清除。二、王洪波要求绥化市政府对被征收土地上的作物进行赔偿，无事实及法律依据。王洪波种植的树莓、杏树和平贝，均是在2016年7月25日绥化市政府发布征地预告后违法抢栽抢种的，不属于征地补偿范围。因其抢栽抢种是为了获得更多的征地补偿款，目的具有违法性，其要求赔偿，无事实及法律依据，王洪波要求绥化市政府赔偿其被征收土地上作物的经济损失，不应得到支持。综上所述，希望法院查清事实，正确适用法律的基础上，依法驳回王洪波的诉讼请求，以维护法律的严肃。绥化市政府向本院提交了以下证据：证据B1.绥化市政府征地预告及张贴的照片，拟证明绥化市政府为建设绥化至大庆高速公路项目，预征收绥化市北林区东富多腰房村集体土地31.3612公顷。预公告上告知:“自本预告发布之日起，禁止被征地单位或个人在拟征收土地上建设温室、大棚等设施，抢栽抢种各类作物、苗木。本预告发布后再种植的作物、栽植的苗木及抢建的一切设施不予补偿。”证据B2.腰房村被征土地现场踏查照片、视频，拟证明2016年11月10日，绥化市政府发布征地预告后，征地小组对腰房村境内所有土地进行前期踏查，除腰房村三组王德军家土地上有树木外，包括王洪波承包土地在内的其他农户，土地上没有种植任何作物。王洪波提出的土地上种植树莓、杏树和平贝，均是在征地预告之后抢种。证据B3.《绥化市政府办公室关于印发绥化市土地征收管理暂行办法的通知》(绥政办规[2017]1号)和《绥化市政府办公室关于印发绥化市土地征收中地上附着物确认和补偿标准暂行规定的通知》(绥政办规[2017]2号)，拟证明绥化市政府对绥化市辖区内土地征收的管理职责、程序、补偿安置以及对林木、苗木补偿价格和对于在预告发布后，进行抢建、抢种、抢栽的不予补偿等事宜发布通知。证据B4.林木(苗木)评估意见明细表，拟证明绥化市北林区林业和草原局对东富镇腰房村土地进行评估，认定腰房村王德军土地上有糖槭树，面积142.6平方米。该林木(苗木)评估意见表与2016年11月10日被征地土地踏查相符，说明腰房村只有王德军家土地上有树木，王洪波承包土地上没有种植苗木。证据B5.绥化市政府征地补偿安置方案公告及张贴照片，拟证明绥化市政府为绥化至大庆高速公路建设，征收绥化市北林区腰房村集体土地。同时该公告对拟征地范围、补偿标准、安置方式等作出公示，并告知被征地集体经济组织及个人，如对该公告所涉及的征地补偿标准及安置方式等有争议的，可以在本公告发出之日起30日内，向绥化市政府提出书面听证申请。证据B6.绥大高速公路(S18)项目建设工作领导小组办公室《关于转发市自然资源局〈绥大高速项目征地补偿安置政策实施方案〉的通知》，拟证明绥大高速公路项目土地征收工作系黑龙江省百大项目之一，为保障被征地集体、农民和其他权利人的合法权益，规范土地征收工作秩序，制定实施方案。方案对拆迁征地范围、内容、工作机构、职责补偿原则、征地补偿依据、征地补偿方式及征地补偿标准等作出具体要求。证据B7.黑龙江省发展和改革委员会文件《关于绥化至大庆高速公路(S18)工程可行性研究报告的批复》(黑发改交通[2020]369号)，拟证明目前绥化至大庆区域内的交通环境相对落后，区域路网结构不合理。为实现绥化与大庆两市之间通过高速通道相连接，促进区域经济发展，加强区域融合，经黑龙江省发改委研究，同意实施绥化至大庆高速公路(S18)工程项目。主要控制点在绥化市××、××、××、兰远草原自然保护区、东湖自然保护区、安达市、大庆市。证据B8.绥化市北林区东富镇人民政府对被征地农户作出的《绥大高速被征地农户告知书》，拟证明2020年5月9日，绥化市北林区东富镇人民政府告知腰房村(包括星火村)被征地农户，在绥大高速征地预告后，栽种的任何苗木及其他地上附属物，不给予任何补偿，在该告知书通知之日起三日内，抢种农户自行清除地上苗木及其他附属物，否则后果自负。证据B9.绥化市××××村委会《腰房村绥大高速征地踏查情况说明》，拟证明2016年11月，参与绥大高速征地踏查的腰房村委会干部及群众踏查后，腰房村境内全线只发现三组王德军地里有树四拢，其他农户地里没有作物。说明王洪波主张的树莓、杏树和平贝均是在2016年7月25日发布征地预告后抢栽抢种，其目的为非法套取政府征地补偿款。证据B10.腰房村村民领取土地补偿款明细，拟证明案涉土地原承包人已经就绥大高速征地领取了补偿款和青苗补助，原土地承包人对征地事宜没有争议，且通过青苗补助费也能说明案涉土地上没有任何作物。经庭审质证，绥化市政府对证据A1真实性有异议，王洪波提供的土地租赁合同并没有经过腰房村的同意，也没有经过相关备案，腰房村并不知情。王洪波提供的与安长所签订合同书时间是2019年12月30日，乙方是王国成和王洪波。王洪波提供的所有合同书约定内容均一致，该合同书第四条约定了案涉土地上投入建造及种植的附着物补偿款总额30%归原土地承包人，70%归王洪波。合同书均体现是合作事项，说明甲乙双方是合作关系，案涉土地属于腰房村集体所有，土地承包人是腰房村村民，如果涉及土地补偿的事宜，应当由腰房村村民主张，而不是王洪波主张。原土地承包人得到土地补偿款后与王洪波如何分配，与绥化市政府无关，土地上涉及到的补偿事宜应当由土地承包人主张权利，王洪波主体有误。且王洪波在起诉状中提到的租赁腰房村八组村民原土地承包人有7人，王洪波提供的合同原件只有6份，与王洪波陈述不一致。对证据A2真实性有异议，收据时间分别是2015年至2019年，但收据的模式、版本均一致，明显能看出是同一时间书写的收据，收据上记载的金额与合同上记载的金额不一致。2018年12月27日，安长所签字的收条是复印件。对证据A3真实性有异议，无法证实是案涉土地上发生，该视频录制的时间、地点、载体均不明确，不具有合法性和关联性。对证据A4无异议。对证据A5真实性有异议，证人除口述外并没有能够证实其种植平贝的证据。因证人陈述的是2016年5月卖给王洪波平贝，每斤32元，共计卖了400多斤，当代理人问一共多少钱时，证人却某时无法回答，不符合常理。长年销售平贝的人对于价格不应当有过多的思考和计算，显然证人对这一问题未考虑到。另外，证人称在2016年卖平贝之前不认识王洪波，之后也没有往来，但却能清楚记得卖给王洪波400多斤平贝，不符合常理。证人对1000斤平贝能种多少面积也不能回答，不符合常年销售平贝人员的条件。证人身份存疑，证人无法证实卖给王洪波的平贝种植到案涉土地上，不应予以采信，也无法证实王洪波主张案涉土地上种植平贝的事实。王洪波对证据B1真实性有异议，该公告没有送达给王洪波，而且该征地预告不符合法律规定。按照国土资源部部门规章（国土资发[2004]237号）的规定，经过批复的农用地转用和土地征收批准文件限期两年，征地预告两年没有实施即失去法律效力，根据举重以明轻的原则，即使依法作出的公告，在两年内没有实施也失去效力，此种没有任何法律依据的预公告经过了近四年才开始实施，显然预公告没有法律效力。对证据B2真实性有异议，踏查时没有通知村民共同踏查，照片中所体现的地点也仅是绥化市政府自己书写了一个牌子，证明不了所踏查的土地与本案有关联性。踏查的时间是2016年11月10日，而王洪波栽种平贝时间是2016年5月中旬，平贝这种中药材只能在5月中旬栽种，每年6月初时平贝已经落了，平贝主要收获是茎，在地底下，11月份地上已经看不到。对证据B3真实性无异议，与本案无关，属于绥化市政府自己颁发的政府规章。对证据B4真实性有异议，2019年12月评估时没有通知王洪波，踏查时评估了王德军家的树木，也不能否认王洪波在2016年5月时地里栽种了平贝。2017年，王洪波就栽种了树莓、杏树。2019年，王洪波的土地就已经有树莓、杏树和平贝。对证据B5真实性无异议，该安置方案公告中并没有具体的安置结果，且该证据与本案所诉具体行政行为无关。对证据B6真实性无异议，对关联性和证明问题有异议，该证据与本案所诉的强制拆除具体行政行为没有关联性。对证据B7真实性无异议，但与本案具体行政行为不具有关联性。对证据B8真实性无异议，2020年5月9日告知的村民，文件中要求在告知书通知之日起三日内自行清除违法。对证据B9真实性有异议，不能证实真正踏查了腰房村土地，结合照片也看不出踏查的具体位置，与本案无关。对证据B10真实性无异议，村民没有领取青苗补助，存在村委会，村民有异议所以没有领取。与本案无关联性。本院对上述证据认证如下：双方提交的所有证据均真实，与本案相关，证据的取得亦不违法，本院予以采信。经审理查明，2016年7月25日，绥化市政府发布征地预告（预批[2016]第10-4号），载明拟征地位置位于绥化市××××村。自本预告发布之日起，禁止被征地单位或个人在拟征收土地上建设温室、大棚等设施、抢栽抢种各类作物、苗木。本预告发布后再种植的作物、栽植的苗木及抢建的一切设施不予补偿。2020年3月20日，绥化市政府发布征地补偿安置方案公告（绥政土资告字[2020]第05号），载明土地征收补偿标准执行东富镇腰房村区片综合地价58元/平方米、原星火村区片综合地价140元/平方米。地上有附着物和苗木的补偿，依据《绥化市土地征收中附着物确认和补偿标准暂行规定》（绥政办规[2017]2号）。2015年，王洪波（乙方）陆续与绥化市××××村村民马超、马林、耿自清、耿玉成、陈凤才等（甲方）签订多份土地使用权转让租赁合同，合同内容大体一致，均约定：甲方自愿将位于北林区东富镇腰房八组自有承包田土地使用权出租给乙方，土地面积3.3---10亩不等，在合作期间该土地使用权归乙方，乙方负责经营，种植的树莓和采摘的果实或出卖树苗所产生的经济效益归乙方所有。在合同期限内如果该土地被征用，乙方投入建造及种植的附着物补偿款总额30%归甲方，70%归乙方。王洪波支付了租地款。案涉土地在征收范围内，王洪波与绥化市政府未签订征收补偿协议。2016年11月，现场踏查视频显示，东富镇腰房村部分土地上未看到地上附着物。绥化市政府称因东富镇腰房村全村只有王德军家有地上附着物，其他农户土地上没有地上附着物，故仅对有地上附着物的土地拍摄了现场踏查视频，案涉土地没有地上附着物，故未拍摄视频。2020年5月9日，绥化市北林区东富镇人民政府作出《绥大高速被征地农户告知书》，写明：腰房村（包括星火村）在绥大高速征地预告后栽种的任何苗木及其他地上附属物，不给予任何补偿，自告知书通知之日起三日内，农户自行清除地上苗木及其他附属物，否则后果自负。2020年5月14日，案涉地上附着物（树莓和杏树）被绥化市政府清除。诉讼中，王洪波主张2016年5月中旬种植平贝，2017年栽种树莓和杏树；平贝在每年5、6月份才能在地表以上看到，7月份看不到。绥化市政府认为如果平贝在2016年5月份种植后，转过年3、4月份能出苗，冬天看不到；树莓、杏树和平贝都是在2016年7月25日征地预告发布后抢种，不应予以补偿。本院认为，行政机关作出行政行为涉及相对人合法权益时必须履行正当的行政程序，保证当事人的知情权、陈述申辩权和相关复议及诉讼的权利。依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当催告当事人履行义务。经催告，当事人无正当理由不履行行政决定，行政机关作出强制执行决定，依法强制执行行政决定。本案中，绥化市政府在未告知陈述及申辩的权利、未作出强制执行决定、未告知复议和诉讼权利的情况下，强制清除案涉地上附着物，有违正当程序。因绥化市政府强制清除行为不具有可撤销内容，应确认违法。关于树莓和杏树是否应当赔偿问题。王洪波自述树莓和杏树栽种时间是2017年，绥化市政府发布征地预告时间是2016年7月25日，栽种时间晚于绥化市政府发布征地预告的时间，王洪波主张绥化市政府强制清除树莓和杏树，应予赔偿，不符合征地补偿政策的规定，不予支持。关于平贝是否应当赔偿问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。合法的行政行为应当证据确凿、适用法律法规正确、符合法定程序。本案中，绥化市政府发布征地预告后进行现场踏查时，未对案涉土地地上附着物情况进行拍照、录像，且其认可平贝在5月份才能在地上看到，冬天看不到。故，绥化市政府应当进一步调查核实王洪波种植平贝的时间，并根据查明的情况，依法作出处理。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：一、确认被告黑龙江省绥化市人民政府强制清除原告王洪波地上附着物的行为违法；二、责令被告黑龙江省绥化市人民政府于本判决生效后90日内对原告王洪波的平贝作出处理决定；三、驳回原告王洪波其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告黑龙江省绥化市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省高级人民法院。审 判 长  郑家龙审 判 员  牛若男人民陪审员  张雪松（）二〇二〇年十二月二十日法官助理董娜书记员王一森