河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀行终1013号 上诉人（原审原告）：宋海年，男，1973年12月30日出生，汉族，住河北省邯郸市峰峰矿区。 被上诉人（原审被告）：河北省人民政府，住所地石家庄市裕华东路。 法定代表人：许勤，省长。 委托代理人：单俊杰，河北省司法厅行政复议处工作人员。 委托代理人：郑会，河北省司法厅行政复议处工作人员。 上诉人宋海年因其他一案，不服河北省石家庄市中级人民法院（2020）冀01行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告宋海年系邯郸市峰峰矿区界城镇双合山村村民，在村里办有养殖场。2018年4月23日，邯郸市峰峰矿区界城镇人民政府对宋海年的养殖场作出关停取缔通知。之后，宋海年以未获得补偿为由，先后向邯郸市峰峰矿区人民政府和邯郸市人民政府提出补偿申请，并对邯郸市峰峰矿区人民政府未予答复的行为，向邯郸市人民政府提出行政复议申请。2019年10月11日，宋海年对邯郸市人民政府对其提出的补偿申请未予答复的行为又向河北省人民政府申请行政复议，请求责令邯郸市人民政府对其作出补偿决定。2019年12月9日，河北省人民政府作出冀政复驳［2019］2-197号驳回行政复议申请决定书并邮寄送达宋海年，认为邯郸市人民政府对宋海年的养殖场没有作出关停取缔决定，不具有补偿的法定责任，决定驳回宋海年的行政复议申请。宋海年不服，以邯郸市人民政府和河北省人民政府作为共同被告向本院提起诉讼。庭审中，经本院向宋海年释明，河北省人民政府作出的被诉行政复议决定，不属于维持原行政行为的情形，故不能将邯郸市人民政府与河北省人民政府作为共同被告提起诉讼。宋海年当庭同意变更被告，仅诉河北省人民政府的行政复议决定。 原审法院经审理认为，请求行政机关依法履行法定职责，须以行政机关具有该项职责为前提。本案中，关停取缔宋海年养殖场的是邯郸市峰峰矿区界城镇人民政府，而非邯郸市人民政府。按照“谁行为，谁主体；谁行为、谁负责”的原则，对宋海年养殖场作出补偿的主体应当是作出关停取缔宋海年养殖场的行政机关。显然，邯郸市人民政府不是作出关停取缔宋海年养殖场的行政机关，不具有作出补偿的法定职责。宋海年以邯郸市人民政府未履行对其作出补偿法定职责为由，向河北省人民政府申请行政复议，不符合行政复议法的规定。故河北省人民政府以邯郸市人民政府不具有对宋海年养殖场被关停取缔给予补偿的法定职责为由，作出被诉行政复议决定符合法律规定，并无不当，依法应予维持。综上，宋海年的诉请理由不能成立，对其诉讼请求依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告宋海年的诉讼请求。案件受理费50元，由原告宋海年负担。 上诉人宋海年不服原审法院作出的上述行政判决，向本院提起上诉称：一、一审程序违法，应予纠正。被上诉人河北省人民政府作出的被诉《行政复议决定》，依据的是《中华人民共和国行政复议法实施条例》驳回复议申请的第一种情形，即第四十八条第一款第（一）项：“申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的”。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”规定，被诉复议决定实质上是对原行政行为的维持。因此在本案中，邯郸市人民政府和河北省人民政府应为共同被告，否则也无法调查确认邯郸市人民政府是否具备本案诉争的法定职责。一审法院遗漏当事人，应予纠正。二、行政机关的职责来源于法律规定，并不因其他原因而得到免除，一审法院“谁行为，谁负责”的认定缺乏法律依据，亦是绝对主义的错误。首先，根据法律规范，原行政行为作出机关邯郸市人民政府负有对上诉人养殖场关闭补偿的职责。《畜禽规模养殖场污染防治条例》第二十五条：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合治理，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”据此，邯郸市人民政府均负有对上诉人养殖场关闭的补偿职责，上诉人向其主张权利正确。其次，行政机关的职责来源于法律规定，并不因关闭行为由其他行政机关作出而免除。试举一例，在征收项目中，征收主体一般是市、县人民政府，但实际实施人往往是基层政府或征收办公室，由他们负责房屋的拆除工作。从形式上来看，似乎是实际实施人的拆除行为导致被征收人无房可住。但是，被征收人如果未获补偿，并不会向实际拆除人主张补偿，而是向征收主体市、县人民政府主张其履行补偿职责。只有在拆除行为被确认违法的情况下，才会向实施人主张赔偿责任。之所以如此，就是因法律规定征收主体负有补偿安置的职责，该职责并不会因拆房行为实际作出人不同而免除。对此，一审法院所认定的“谁行为、谁主体；谁行为、谁负责”的原则错误，实则混淆了职责和责任两个概念。三、从相关法律规定以及本案在案证据来看，本案原行政行为人邯郸市人民政府，相比其他责任人来说，有更高的可能性、更优先的顺序负有对上诉人补偿的义务。前已述及，根据法律规定县级以上地方人民政府依法负有补偿职责。上诉人因环保区划定而导致关闭，相比于其他补偿义务人，邯郸市人民政府更具备补偿的职责。首先，根据《地方政府组织法》第五十九条、第六十一条规定来看，环境和资源保护的职权由县级以上地方人民政府行使，乡镇政府并无该职权。其次，根据上诉人及相同案情合并审理案件的其余四当事人提交的界城镇人民政府《关停取缔通知书》来看，界城镇人民政府关闭养殖场依据的是《邯郸市水污染防治工作领导小组办公室关于全市集中式饮用水水源地一二级保护区内违规项目进行全面清理整治的通知》，如此来看，虽然关闭行为由界城镇人民政府作出，但是界城镇人民政府应当是执行邯郸市人民政府的决定和命令，邯郸市人民政府是案涉养殖场关闭补偿的实际责任人这一结论，具备高度可能性。那么这种情况下，仅凭邯郸市人民政府的否认不足以证明其不具备该职责，其应当提交相应的证据证明该行为及责任由其他行政机关实施和承担，否则就应当承担不利责任。一审法院也未能查明该情况，系认定事实不清。四、邯郸市人民政府对上诉人提交的申请负有处理的职责，其完全置之不理的行为，构成行政不作为。邯郸市人民政府不仅负有对养殖场关闭的补偿职责，其作为地方一级政府，对本辖区范围内的各项综合事务均负有管理责任和权力，也具备了解本案各项情况的能力和责任。现其辖区公民因养殖场被关闭遭受经济损失，不仅未有行政机关主动支付补偿，反倒需要上诉人耗费人力、物力四处走访乃至诉讼，这本身就已经是严重的行政不作为。更何况，在此过程中上诉人多次向各级政府部门反映问题、请求帮助，不仅没有结果，甚至连工作人员的面都见不到。这种情况下，当上诉人以正式信函的方式提出请求后，如果认为邯郸市人民政府不需要积极地为公民解决问题处理，而是可以对公民的请求视而不见，显然不符合常理和一般社会公众的认知，也未达到《地方各级代表大会和地方各级人民政府组织法》六十一条对地方政府的标准。此种认定，其实质是帮助政府机关减轻责任，变相的鼓励懒政之风。五、上诉人养殖场被关闭已逾两年，补偿至今未见消息，生活压力颇为沉重，案件空转也给上诉人带来不小的经济、精神压力。为此，上诉人特恳请二审法院和被上诉人以及邯郸市人民政府能体恤百姓，以实质化解争议为目标，彻底解决本案争议。综上，一审法院程序违法，认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。上诉人特提起上诉，恳请二审法院撤销一审判决，发回重审。 本院二审查明事实与一审查明的事实一致，予以确认。 本院认为，2018年4月23日，邯郸市峰峰矿区界城镇人民政府对上诉人的养殖场作出关停取缔通知，后上诉人以未获得补偿为由，分别向邯郸市峰峰矿区人民政府和邯郸市人民政府提出补偿申请。因邯郸市人民政府对上诉人提出的补偿申请未予答复，2019年10月11日，上诉人向河北省人民政府申请行政复议，请求责令邯郸市人民政府对其作出补偿决定。河北省人民政府依法受理后，经过审查认为邯郸市人民政府对上诉人的养殖场没有作出关停取缔决定，不具有补偿的法定责任，决定驳回上诉人的行政复议申请。2019年12月9日，河北省人民政府作出冀政复驳［2019］2-197号驳回行政复议申请决定书并邮寄送达上诉人。上诉人不服遂成本诉。 基于上述事实，按照“谁行为、谁被告”的原则，对上诉人养殖场作出补偿的主体应当是作出关停取缔上诉人养殖场的行政机关。邯郸市人民政府没有对上诉人的养殖场做出关停取缔的行政行为，故不是对上诉人养殖场做出补偿的行政主体。被上诉人河北省人民政府依法受理上诉人的复议申请后，按照法定程序，做出驳回上诉人的行政复议申请决定事实清楚，程序合法。原审法院依法维持被上诉人的被诉行政复议决定，判决驳回上诉人的诉讼请求并无不妥。 综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，宋海年的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.0元，由上诉人宋海年负担。 本判决为终审判决。 审判长  李学境 审判员  赵向鸿 审判员  刘云鹏 二〇二〇年十二月二十三日 书记员  张 晗