广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤行终700号上诉人（原审原告）：恩平市恩城街石栏村石禾岭经济合作社。住所地：广东省恩平市恩城街道办事处石栏村委会石禾岭村。诉讼代表人：黎惠山，男，汉族，1954年9月16日出生。身份证住址：广东省恩平市。诉讼代表人：黎年端，男，汉族，1954年9月16日出生。身份证住址：广东省恩平市。诉讼代表人：黎路洪，男，汉族，1945年6月27日出生。身份证住址：广东省恩平市。诉讼代表人：黎达凡，男，汉族，1966年10月26日出生。身份证住址：广东省恩平市。委托代理人：陈国凯，广东凯行律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：恩平市人民政府。住所地：广东省恩平市恩城镇解放路市府大院。法定代表人：刘兵，市长。委托代理人：岑婉芬，恩平市自然资源局工作人员。委托代理人：郑健慈，广东协诚律师事务所律师。上诉人恩平市恩城街石栏村石禾岭经济合作社（下称石禾岭经合社）因诉被上诉人恩平市人民政府土地征收行政纠纷一案，不服广东省江门市中级人民法院（2019）粤07行初8号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，原告黎惠山、黎年端、黎路洪、黎发赞及黎达凡于2018年8月向原审法院提起四宗行政诉讼，请求确认恩平市人民政府征收其各自在石禾岭村所承包土地的行为违法并予以撤销。原审法院受理该四宗行政诉讼后，分别作出（2018）粤07行初76、77、78、79行政裁定，裁定驳回起诉。黎惠山等人不服，分别向广东省高级人民法院上诉，广东省高级人民法院作出二审裁定，撤销原审法院作出的上述四份原审裁定，由原审法院重新审理。原审法院重新立案后，正在审理当中。原审法院认为，黎惠山、黎年端、黎路洪、黎发赞及黎达凡在2018年8月提起了四宗行政诉讼，诉讼请求均是要求确认恩平市人民政府对其在石禾岭村的承包土地征收的行为违法并撤销恩平市人民政府该征地行为。该四宗案件原审法院正在审理之中。虽然该四宗行政案件涉及的承包土地面积和位置不相同，但都指向恩平市人民政府对石禾岭经合社的统一征地行为。而本案中石禾岭经合社的诉讼请求也是针对恩平市人民政府对石禾岭村的统一征地行为。由此可见，本案审理的行政行为与前述四宗案件审理的行政行为属于相同的行政行为，而本案起诉的时间在后，那么本案中石禾岭经合社提出的诉讼请求依法属于重复起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（六）项的规定，裁定驳回石禾岭经合社的起诉。石禾岭经合社上诉称：1.本案与村民分别提起的四宗诉讼原告主体不同，本案原告是石禾岭经合社，该四宗行政诉讼是五名村民。不同的原告主体独立享受诉讼权利，石禾岭经合社与黎惠山等5人的诉讼权利不能相互代替。2.本案侵犯的客体是村集体土地所有权，指向的是石禾岭村391.524亩土地，而该四宗案件中被侵犯的是村民的土地承包经营权，指向的是村民各自承包的土地面积和位置。3.粤国土资（建）字[2012]996号批文和粤国土资（建）字[2014]1703号批文不是本案被征收土地的批文依据，恩平市人民政府至今无法提供与本案被诉征地行为有关的其他批文，被诉征地行为显然属于未批先征，属违法征地。4.恩平市人民政府已经实际着手实施了违法征地行为。综上，石禾岭经合社有权依法提起本案诉讼，制止恩平市人民政府的违法行为，请求二审法院撤销原审裁定，依法改判恩平市人民政府征收石禾岭经合社名下391.524亩土地的行为违法并予以撤销。被上诉人恩平市人民政府答辩称：1.本案被诉征地行为与上诉人的村民提出的行政诉讼所审理的行政行为属于相同的行政行为，而本案起诉时间在后，故本案属于重复起诉。2.粤国土资（建）字[2012]996号批文和粤国土资（建）字[2014]1703号批文涉及石禾岭村的土地共107亩。被上诉人依法实施征地，并不存在违法情形。3.因征地行为不同于一般的行政行为，涉及多级政府多个部门，包括审批、备案、公告、补偿、安置、实施等诸多独立的行政行为。因此，上诉人请求确认被上诉人征收其土地的行为违法并予以撤销，属于诉讼请求不明确。4.石禾岭经合社共有91户合计375人，现仅有黎年端、黎惠山、黎达凡、黎路洪四名村民代表起诉，且未履行民主议定程序，不符合最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款的规定，该四名村民无权以石禾岭经合社名义起诉。经审查，本院对原审法院审理查明的事实予以确认。另查明，原审法院对黎惠山、黎年端、黎路洪、黎发赞及黎达凡以个人名义起诉恩平市政府征收其各自承包石禾岭村的土地的行为案件进行重审后，均以征收土地行为包括审批、备案、公告、补偿、安置、实施等一系列行为，涉及到不同级别的行政机关及多个部门，黎惠山等人明确其起诉针对的征地行为包括所有征地环节，故其诉讼请求属于不具体不明确为由，裁定驳回黎惠山等人的起诉。黎惠山等人不服，向本院提起上诉，该四宗案件正在本院二审审理当中。本案中，石禾岭经合社的诉讼请求为确认恩平市人民政府征收其名下391.524亩土地的行为违法并予以撤销。再查明，石禾岭经合社提起本案诉讼前，该社户数共有91户，总人口数为375人。后经黎惠山等诉讼代表人组织，石禾岭经合社有50户的户主，代表该50户216人签名同意委托黎惠山、黎路洪、黎年端、黎达凡为诉讼代表人，对恩平市人民政府作出的被诉征地行为提起行政诉讼进行维权，以维护石禾岭经合社的集体利益和村民的合法权益。本院认为，本案为土地征收行政纠纷，二审的争议焦点是上诉人石禾岭经合社提起本案诉讼是否符合法定起诉条件。一、关于石禾岭经合社的原告主体是否适格的问题。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”本案中，石禾岭经合社过半数的村民且包括过半户数的户主已经签名委托黎惠山等4人作为诉讼代表人对恩平市人民政府作出的被诉征地行为提起行政诉讼，以维护该社村集体以及村民的合法权益。因此，石禾岭经合社提起本案诉讼符合上述规定，原告主体适格。被上诉人恩平市人民政府主张黎惠山、黎路洪、黎年端、黎达凡无权以石禾岭经合社的名义提起本案诉讼，理据不足，本院不予支持。二、关于石禾岭经合社提起本案诉讼是否属于重复起诉的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”本案原告是石禾岭经合社，诉讼标的是石禾岭经合社诉称恩平市人民政府征收该社391.524亩土地的行政行为；而黎惠山等人以个人名义起诉的另外四宗案件中，原告是黎惠山等村民，诉讼标的仅指向恩平市人民政府征收黎惠山等人各自承包石禾岭村的土地的行为。可见，本案与黎惠山等人以个人名义起诉的另外四宗案件的当事人和诉讼标的不相同，根据上述司法解释的规定，本案并不属于重复起诉，原审裁定认定石禾岭经合社提起本案诉讼属于重复起诉，并以此为由裁定驳回石禾岭经合社的起诉，属认定事实及适用法律错误，本院予以纠正。至于被上诉人恩平市人民政府主张石禾岭经合社诉请确认被诉征地行为违法，属于诉讼请求不明确的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求。所谓“具体的诉讼请求”，是指当事人的请求指向明确的被诉行政行为或者要求行政机关履行具体的给付义务。征收土地行为是由一系列行政行为构成，从征收决定到征收安置补偿决定或协议，再到责令交出土地、强制拆除地上附着物等，包含诸多独立的行政行为，当事人不服土地征收行为的，应当针对征地过程中的某一具体行为提起诉讼，笼统要求确认征收土地行为违法的，通常可认为属诉讼请求不具体。但是，诉讼请求是否具体亦应结合原告起诉状中的具体理由甄别判断。本案中，石禾岭经合社的诉讼请求虽然笼统表述为“判令确认被告对石禾岭经合社名下391.524亩土地征收的行为违法，并撤销被告该征地行为”，但石禾岭经合社已经在起诉状中明确其对征地行为不服的理由是恩平市人民政府没有征地批文就进行征地，且恩平市人民政府征地后没有在石禾岭村张贴征地公告。据此可认定，石禾岭经合社系针对征地过程中未经批准实施征地和未履行征地公告义务的违法行为及不履行法定职责行为提起本案诉讼，诉讼请求是明确的。原审法院应当通过石禾岭经合社的起诉理由确认其诉讼请求，并继续审理本案。因此，原审法院认为石禾岭经合社的诉讼请求不明确，裁定驳回起诉，属认定事实不清，适用法律不当，本院予以纠正。石禾岭经合社上诉请求撤销原审裁定，具有事实根据和法律依据，本院予以支持。恩平市人民政府答辩称石禾岭经合社的起诉不符合法定起诉条件，请求驳回上诉，维持原裁定，缺乏理据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销广东省江门市中级人民法院（2019）粤07行初8号之一行政裁定；二、指令广东省江门市中级人民法院继续审理本案。本裁定为终审裁定。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年十二月三十一日法官助理陈丹书记员温瑜