浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1145号上诉人（原审原告）浙江衡态生物科技有限公司，住所地浙江省临海市括苍镇山头许村1-71号。法定代表人陈中才，执行董事。委托代理人朱晓丽，浙江多联律师事务所律师。被上诉人（原审被告）临海市人民政府，住所地浙江省临海市东方大道99号市府大院。法定代表人王丹，市长。委托代理人吴群超。委托代理人冯春贵，浙江时空律师事务所律师。上诉人浙江衡态生物科技有限公司（以下简称衡态公司）因与被上诉人临海市人民政府其他行政行为一案，不服台州市中级人民法院于2020年5月13日作出的（2020）浙10行初3号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年6月15日立案受理后依法组成合议庭进行了审理。经最高人民法院批准，本案依法延长审理期限至2020年12月15日。经阅卷、调查，本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年11月29日，原告与临海市综合行政执法局签订《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》，约定服务内容为临海市餐厨垃圾处理试运行，包括餐厨垃圾的收集、运输及处置，处置量按20吨/日标准（暂定），处置范围以主城区5个街道餐厨垃圾为主（包括政府机关、事业单位等每日产生的剩菜剩饭（泔水）等）。服务期为合同签订之日起2年，如项目验收达到质量标准，如继续实施该项目，优先考虑与原告续签合同。2019年3月6日，原告向临海市综合行政执法局提交《关于临海市餐厨垃圾处理试运行项目的报告》，载明“目前因为处置场地较小无法扩展，至今处于零收益亏损状态，运行压力较大，如继续运行，我公司将涉（濒）临倒闭，为此我们特向贵局提出暂停运行的申请。”2019年4月28日，被告作出〔2019〕3号《常务会议纪要》，其中第七项载明：（一）采用目前国内主流且较为成熟的“预处理＋厌氧消化＋沼气发电”的工艺，处置我市餐厨（厨余）垃圾。（二）鉴于餐厨（厨余）垃圾处理设施选址一般紧邻垃圾焚烧发电厂以避免“邻避效应”、降低投资成本，同意浙江伟明环保股份有限公司在临海市垃圾焚烧发电厂内东北角的8.3亩土地，自行出资建设餐厨垃圾处理项目，日均处理能力为100吨。（三）在餐厨垃圾处理项目开工前，由市政府采取单一来源采购方式向伟明公司购买餐厨垃圾收运处置服务，服务年限5年，自项目正式投用开始计算；服务期满后，在同等条件下，伟明公司拥有续签全市餐厨垃圾收运处置服务合同的优先权。原告认为会议纪要中的上述内容侵害原告的生产经营权利及信赖利益，提起本案诉讼，请求撤销被告作出的〔2019〕3号《常务会议纪要》第七项决定，诉讼费由被告承担。另查明，2019年9月12日，临海市综合行政执法局作出《解除合同通知书》，决定解除与原告签订的《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》，后原告向法院提起诉讼。三门县人民法院于2019年11月28日作出（2019）浙1022行初19号行政判决书，查明事实中认定原告自2019年1月至7月的月收运处置量，分别为1月60011.8千克、2月28023.8千克、3月41816.2千克、4月28081.5千克、5月26036千克、6月25420千克、7月29701千克。该院认为临海市综合行政执法局依据合同第十四条14.2.3和14.2.4规定解除合同的行为不符合合同约定，判决撤销该《解除合同通知书》，《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》继续履行。再查明，2019年7月8日，临海市发展和改革局作出关于临海市餐厨（厨余）垃圾处理项目核准的批复，核准临海市伟明环保能源有限公司建设临海市餐厨（厨余）垃圾处理项目，项目设计处理量为150吨/天（100吨/天餐厨垃圾+50吨/天厨余垃圾），采用预处理+厌氧消化+沼气综合利用工艺。2019年12月3日，临海市住房和城乡建设局许可临海市伟明环保能源有限公司餐厨（厨余）垃圾处理车间施工。原审法院认为：一、浙江省高级人民法院作出的（2019）浙行终1613号行政裁定书已经明确，案涉《常务会议纪要》第七项决定事项对原告衡态公司的权利义务产生实际影响，属于行政诉讼的受案范围。被告临海市人民政府关于原告的起诉不符合法定条件的辩称，该院不予支持。二、关于《常务会议纪要》第七项决定事项是否合法，有无侵犯原告的生产经营权益。该院认为，原告衡态公司的生产经营权益是基于其于2018年11月29日与临海市综合行政执法局签订的《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》。根据该合同书约定，处置餐厨垃圾量按20吨/日标准（暂定），处置范围以主城区5个街道餐厨垃圾为主。服务期为合同签订之日起2年，如项目验收达到质量标准，如继续实施该项目，优先考虑与原告续签合同。然而从原告2019年3月6日向临海市综合行政执行局提交的《关于临海市餐厨垃圾处理试运行项目的报告》看，原告其时已难以按照合同约定的标准量处置相应的餐厨垃圾。在原告无力处置的情况下，被告临海市人民政府通过会议纪要确定启动新的餐厨垃圾处理项目并无不当。原告认为第七项决定事项侵犯其续签合同的优先权，对此该院认为，优先权的行使应以同等条件为前提。原告与临海市综合行政执法局签订的合同书中约定“处置量按20吨/日标准”、“主城区5个街道餐厨垃圾为主”，与第七项决定事项中“日均处理能力为100吨”、“全市餐厨垃圾”，日处置量和处置范围均不属同等条件。原告认为该决定事项侵犯其优先权的理由不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告衡态公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告衡态公司负担。衡态公司上诉称：一、原审法院未认定上诉人2018年11月29日签订的《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》系单一来源采购合同书，未对市政府采取单一来源采购方式向伟明公司购买餐厨垃圾收运处置服务合法性进行查明认定。《中华人民共和国政府采购法》第三十一条规定：“符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式采购：（一）只能从唯一供应商处采购的；……”。临海市人民政府专题会议纪要〔2018〕80号明确临海市仅上诉人一家拥有餐厨垃圾处理技术。被上诉人在回答法庭询问时亦陈述上诉人和临海市综合行政执法局签订合同时为当地唯一一家餐厨垃圾处理企业。因此，政府采用单一来源方式向上诉人采购，符合法律规定的条件。2019年4月28日，被上诉人作出的《常务会议纪要》第七项决定向伟明公司采购餐厨垃圾处理服务，而伟明公司未投产，也不是本市唯一的餐厨垃圾处理供应商，不符合法律规定的单一来源采购的适用条件。黑水虻生物技术与厌氧发酵技术相比，在土地使用面积、处理后的二次污染、资源利用率、政府补贴、大建设周期等各项指标比较中，均具有明显优势。无论从实际采购情况看，还是技术先进程度上看，上诉人完全符合餐厨垃圾处理的条件和要求，而《常务会议纪要》却将衡态公司排除在餐厨垃圾处理市场之外，有违行政公平、公正。二、原审法院未查明《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》中关于“处置量按20吨/日标准（暂定）”的合同条款的正确理解，原审法院断章取义错误认定“上诉人难以按照合同约定的标准量处置相应的餐厨处理”，有失公允。关于“处置量按20吨/日标准（暂定）”的理解，根据合同1.2条规定，试运行期内餐厨垃圾处置不设保底量，按实际处置量结算。三门县人民法院（2019）浙1022行初19号生效判决认定，“按照一般理解，合同对临海市餐厨垃圾的处置量只是暂定为20吨/日，实际试运行过程中不设保底量，也就是不要求最低处置量，在结算上按实际处置量进行”；还认定“合同未约定上诉人具有餐厨垃圾处置量20吨义务。”而原审法院认定上诉人“难以按照合同约定的标准量处置相应的餐厨垃圾”，该认定与前述生效判决相冲突，原审法院径行作出错误认定有失公允。三、原审法院依据2019年3月6日上诉人向临海市综合行政执法局提交的《关于临海市餐厨垃圾处理试运行项目的报告》认定上诉人无力处置，认定事实错误。从字面意思，报告载明“目前因为处置场地较小无法扩展，至今将涉（濒）临倒闭，为此我们特向贵局提出暂停运行的申请”。上诉人并没有表示自己无力处置，结合三门县人民法院（2019）浙1022行初19号生效判决已经查明临海市综合行政执法局2019年3月18日作出回复要求上诉人按照合同继续履行相关义务，并查明上诉人自2019年1月至7日每月均在履行餐厨垃圾的收运处置，且期间临海市综合行政执法局一直按照约定支付相应的垃圾处置费用，从未提过上诉人无力处置的异议，表明上诉人具有履行合同的能力。关于为什么会提到“目前因为处置场地较小无法扩展”，上诉人提交的证据能反映出原因，因为临海市有机废弃物综合处置中心项目建设方案中明确要求“2019年12月底前计划建成日处理能力共170吨餐厨垃圾处理二期项目，2020年3月开始运行”，特别是在工作实施（一）临海市有机废弃物综合处置中心项目情况汇报中“对于下一步的规划和安排是计划在东部、城区和西部利用建设用地再分别建设一座日处理能力为80吨、70吨和20吨的餐厨垃圾处置中心，目前已进入初步选址阶段”。由此可以看出当时结合实际情况上级部门要求继续实施餐厨垃圾处理项目，特别是将利用建设用地再分别建设一座日处理能力为80吨、70吨和20吨的餐厨垃圾处置中心，由于政府部门继续实施餐厨垃圾处置项目，所以临海市综合行政执法局当时与上诉人谈新建垃圾处理场地选址，扩大处置能力，上诉人结合自己的处置能力作出临海市餐厨垃圾黑水虻终端资源化日处理100吨的可行性报告，后来临海市综合行政执法局不配合新建垃圾处理场地选址工作，遂才作出报告，该报告并不代表上诉人无力处置。临海市人民政府也不是因为上诉人的报告才通过会议纪确定启动新的餐厨垃圾处理项目，启动日处理能力为100吨的餐厨垃圾处理项目本身就是和上诉人先前达成的计划。四、原审法院不顾（2019）浙行终1613号判决确认的事实，作出错误认定，应认定《常务会议纪要》造成餐厨垃圾处置市场的混乱，侵害了上诉人的生产经营权利，损害了上诉人已经取得的信赖利益。（2019）浙行终1613号判决已经认定，上诉人“二审期间还提供了被上诉人下属部门执行案涉《常务会议纪要》第七项决定，一审期间相关餐厨垃圾单位已经更换上诉人收送餐厨垃圾联系电话，临海市发展和改革局对伟明公司餐厨（厨余）垃圾处理项目核准批复、开展建设项目环境影响评价，临海市综合行政执法局2019年9月16日发布以单一来源采购方式拟以伟明公司为供应商的餐厨（厨余）垃圾处理项目公示等材料”。临海市综合行政执法局于2019年9月12日向上诉人寄送了《解除合同通知书》，该《解除合同通知书》目前已被三门县人民法院判决撤销，责令临海市综合行政执法局继续履行《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》。目前临海市综合行政执法局无视生效判决，不履行义务，再一次于一审期间（2020年2月19日）向上诉人寄送解除合同律师函。（2019）浙行终1613号判决已经认定“案涉《常务会议纪要》第七项决定事项具体明确，与上诉人在先签订的合同利益明显冲突，决定事项已经外化直接付诸实施”，特别是上诉人提交的合作备忘录背景是2019年3月29日临海市第十六届政府第22次常务会议精神，原则同意伟明公司自行出资建设临海市餐厨（厨余）垃圾处理项目，还编制临海市餐厨（厨余）垃圾处理项目计划进度安排表，《常务会议纪要》第七项内容存在延续性，实际已经涉及多个其他行政行为，对上诉人权利义务已经产生实际影响，本案应当及时作出法律评析，也有利于阻却之后当事人可能存在的诉累，恳请二审法院从根本上、实质上化解本案纠纷，从源头纠正违法行政，助力依法行政。上诉人认为，《常务会议纪要》第七项侵害了上诉人的生产经营权利，损害了上诉人已经取得的信赖利益，《常务会议纪要》确定的伟明公司在临海市餐厨垃圾采购方式、处置量、范围、时间、续签合同的优先权等事项明显涵盖上诉人与临海市综合行政执法局签订的合同书中约定的“单一性来源采购方式”“处置量按20吨/日标准（暂定）”“处置范围以主城区5个街道餐厨垃圾为主（包括政府机关、事业单位等每日产生的剩菜剩饭（泔水）等）”“服务期限为合同签订之日起2年，如项目验收达到质量标准，如继续实施该项目，优先考虑与上诉人续签合同”等事项，决定事项已经外化直接付诸实施，对上诉人权利义务已经产生实际影响，明显不当，应予撤销，原审法院的认定无视事实，因为在庭审时被上诉人明确表示垃圾处置量、范围、时间、续签合同的优先权等事项是重合、涵盖的。原审法院想当然认定优先权的行使应以同等条件为前提，违背双方真实意思表示。《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》中双方并没有约定续签合同的优先权是以同等条件为前提，结合上诉人提交的系列证据也能反映出，当时临海市综合行政执法局意向后续项目的建设都由衡态公司处理运营，所以并没有约定同等条件为前提，合同约定如继续实施该项目，优先考虑与上诉人续签合同，而原审法院以日处置量和处置范围均不属同等条件为由，认为第七项决定未侵犯上诉人的优先权，明显有失偏颇。《常务会议纪要》第七项决定事项侵犯上诉人续签合同的优先权，损害了上诉人已经取得的信赖利益。五、原审法院在认定事实不清、错误的基础上，适用法律错误。原审法院一方面认定《常务会议纪要》第七项决定对上诉人的权利义务产生实际影响，另一方面又认定被上诉人启动新的餐厨垃圾处理项目并无不当，认为决定事项未侵犯优先权，存在逻辑上的错误。上诉人认为《常务会议纪要》第七项决定确定的伟明公司在临海市餐厨垃圾采购方式、处置量、范围、时间、续签合同的优先权等事项，对上诉人的权利义务产生实际影响，违反《中华人民共和国政府采购法》，违反法定程序，存在越权代替下级机关直接作出决定之嫌，明显不当，应当予以撤销。基于上述理由，上诉人认为《常务会议纪要》将上诉人近千万资金投入和付出合盘推翻，于法是对规则的违背、对上诉人生产经营权利的侵害；于情是对企业生存、发展和贡献的漠视；于理是对环保建设的损害。原审法院认定事实不清、错误，适用法律错误，导致作出不公判决，严重损害了上诉人的合法权益，请求依法撤销原审判决，改判撤销临海市人民政府〔2019〕3号《常务会议纪要》第七项决定或将本案发回重审，本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人临海市人民政府在法定期限内未提交书面答辩意见，其在本院调查、询问过程中答辩称：上诉人提出的上诉请求和理由依法均不能成立。2018年11月29日，临海市综合行政执法局与上诉人签订《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》，明确约定“处理量按20吨／日标准，范围为主城区5个街道餐厨垃圾为主”，与临海市常务会议纪要第七项中提到的“日均处理能力为100吨”“全市餐厨垃圾”，无论是日处置量和处理范围均为不一样的条件，不属于法律上的同等条件，不可能侵犯上诉人的优先权。另外，上诉人没有按约履行合同，其于2019年3月6日向临海市综合行政执法局书面申请暂停运行。市政府的常务会议纪要第七项就是在这样的背景下出台的。餐厨垃圾处理是省政府在2018、2019这两年期间重点抓的民生项目，该项目关系到临海市120多万人民群众的生活以及临海市××的形象。上诉人在2019年3月以后，基本上没有按照合同的约定进行餐厨垃圾处置。特别是在2019年8月10日台风以后完全停止了生产经营行为。在这样的情况下，临海市综合行政执法局决定解除合同，上诉人不服，向三门县人民法院提起行政诉讼，三门县人民法院判决继续履行合同。但此后到目前为止上诉人仍没有进行任何的正常生产。上诉人以优先权为由，就本案提起上诉，其上诉请求和理由显然不能成立。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。原审期间案件双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料。本院经审理查明，2018年7月16日，临海市人民政府制定《临海市有机废弃物综合处置中心项目建设方案》，明确衡态公司在临海市启动餐厨垃圾生物技术处理试点工作。2018年11月29日，临海市综合行政执法局与衡态公司签订《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》，约定服务内容为临海市餐厨垃圾处理试运行，包括餐厨垃圾的收集、运输及处置，处置量按20吨/日标准（暂定），处置范围以主城区5个街道餐厨垃圾为主（包括政府机关、事业单位等每日产生的剩菜剩饭（泔水）等）。服务期为合同签订之日起2年。如项目验收达到质量标准，如继续实施该项目，优先考虑与原告续签合同。2019年3月6日，衡态公司向临海市综合行政执法局提交《关于临海市餐厨垃圾处理试运行项目的报告》，载明：“目前因为处置场地较小无法扩展，至今处于零收益亏损状态，运行压力较大，如继续运行，我公司将涉（濒）临倒闭，为此我们特向贵局提出暂停运行的申请。”临海市综合行政执法局于2019年3月18日作出《关于临海市餐厨垃圾处理试运行项目暂停运行报告的回复》，回复中认为衡态公司提出暂停运行的理由与双方签订的合同条款不符，要求衡态公司按照合同继续履行相关义务，恢复已停运单位的餐厨垃圾收运处置工作，临海市综合行政执法局将保留对衡态公司因私自停运产生损失的追诉权，如不及时整改，造成的一切后果由衡态公司承担。2019年4月28日，临海市人民政府作出〔2019〕3号《常务会议纪要》，其中第七项载明：（一）采用目前国内主流且较为成熟的“预处理＋厌氧消化＋沼气发电”的工艺，处置我市餐厨（厨余）垃圾。（二）鉴于餐厨（厨余）垃圾处理设施选址一般紧邻垃圾焚烧发电厂以避免“邻避效应”、降低投资成本，同意浙江伟明环保股份有限公司在临海市垃圾焚烧发电厂内东北角的8.3亩土地，自行出资建设餐厨垃圾处理项目，日均处理能力为100吨。（三）在餐厨垃圾处理项目开工前，由市政府采取单一来源采购方式向伟明公司购买餐厨垃圾收运处置服务，服务年限5年，自项目正式投用开始计算；服务期满后，在同等条件下，伟明公司拥有续签全市餐厨垃圾收运处置服务合同的优先权。衡态公司认为会议纪要中的上述内容侵害其生产经营权利及信赖利益，于2019年5月31日向原审法院提起本案诉讼，请求撤销临海市人民政府作出的〔2019〕3号《常务会议纪要》第七项决定。另查明，2019年9月12日，临海市综合行政执法局作出《解除合同通知书》，决定解除与衡态公司签订的《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》，后衡态公司提起诉讼。三门县人民法院于2019年11月28日作出（2019）浙1022行初19号行政判决，查明：衡态公司自2019年1月至7月的月收运处置量，分别为1月60011.8千克、2月28023.8千克、3月41816.2千克、4月28081.5千克、5月26036千克、6月25420千克、7月29701千克；临海市综合行政执法局自2019年1月至4月按合同约定以每吨218元支付的餐厨垃圾处置服务费，分别为1月13082.57元，2月6109.18元，3月9115.93元，4月6121.76元。该院认定，合同未约定衡态公司具有餐厨垃圾日处置量20吨的义务，试运行过程中不要求最低处置量，按实际处置量进行结算，故衡态公司对餐厨垃圾的实际日处置量未违反合同约定，衡态公司自2019年3月初起停止收运城区学校产生的餐厨垃圾上虽构成违约，但临海市综合行政执法局并未向衡态公司发出要求限期改正、采取补救措施的书面通知，其依据合同第十四条14.2.3和14.2.4规定解除合同的行为不符合合同约定，遂判决撤销该《解除合同通知书》，《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》继续履行。该判决已发生法律效力。2020年1月16日，临海市综合行政执法局委托法律顾问向衡态公司邮寄《律师函》，要求其在30日内全面恢复餐厨垃圾的收运和处置，否则将根据《合同法》第九十四条的规定行使“法定解除权”。2020年2月19日，临海市综合行政执法局委托法律顾问再次向衡态公司发送《律师函》，以衡态公司收到前述《律师函》后，在指定期限内仍不按合同约定履行全面恢复餐厨垃圾的收运和处置义务，严重违约状态持续为由，解除双方签订的《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》。衡态公司提起诉讼，三门县人民法院于2020年10月12日作出（2020）浙1022行初5号行政判决，认为：衡态公司未收到临海市综合行政执法局于2020年1月16日邮寄的《律师函》，临海市综合行政执法局在给予衡态公司宽限期的情况下，即在2020年2月19日再次发出律师函解除合同，依据不足，也不符合法定程序；同时涉案解除合同的律师函实际上是一种行使告知义务的通知，不具备作出行政行为时所具有的法律效力。据此，判决撤销临海市综合行政执法局于2020年2月19日作出的解除《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》的通知，《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》继续履行。临海市综合行政执法局不服该判决，向台州市中级人民法院提起上诉，目前该案尚在二审审理中。再查明，2019年7月8日，临海市发展和改革局作出关于临海市餐厨（厨余）垃圾处理项目核准的批复，核准临海市伟明环保能源有限公司建设临海市餐厨（厨余）垃圾处理项目，项目设计处理量为150吨/天（100吨/天餐厨垃圾+50吨/天厨余垃圾），采用预处理+厌氧消化+沼气综合利用工艺。2019年12月3日，临海市住房和城乡建设局许可临海市伟明环保能源有限公司餐厨（厨余）垃圾处理车间施工。目前，该项目已基本建设完成。还查明，临海市伟明环保能源有限公司系浙江伟明环保股份有限公司的全资子公司。本院认为，本案系上诉人衡态公司不服被上诉人临海市人民政府作出的〔2019〕3号《常务会议纪要》第七项决定而提起的诉讼，故本案的审查事项是该决定事项的合法性。根据上诉理由、请求，答辩意见，结合原审判决要点，现就本案的争议焦点评析如下：一、临海市人民政府作出被诉决定事项是否具有职权依据。《浙江省餐厨垃圾管理办法》第四条规定：“市、县（市、区）人民政府应当加强对餐厨垃圾管理工作的领导和组织协调，将餐厨垃圾管理工作纳入政府工作范围。”第六条规定：“市、县（市）人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、城市总体规划等，将餐厨垃圾处理纳入环境卫生专项规划，统筹安排餐厨垃圾收运、处置设施的布局、用地和规模。市、县（市、区）人民政府应当按照环境卫生专项规划和国家、省有关规定，组织建设餐厨垃圾收运、处置设施和运行体系。”第七条第二款规定：“市、县（市、区）人民政府可以通过购买服务、与社会资本合作等方式，推进餐厨垃圾收运、处置设施建设和运营。”据此，临海市人民政府具有组织领导辖区内餐厨垃圾管理工作的职权依据，有权依法作出被诉决定事项。二、以单一来源采购方式购买案涉餐厨垃圾收运处置服务是否符合法律规定。《中华人民共和国行政许可法》第十二条第二项、第五十三条规定，实施有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等事项行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。《市政公用事业特许经营管理办法》第二条规定：“本办法所称市政公用事业特许经营，是指政府按照有关法律、法规规定，通过市场竞争机制选择市政公用事业投资者或者经营者，明确其在一定期限和范围内经营某项市政公用事业产品或者提供某项服务的制度。城市供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等行业，依法实施特许经营的，适用本办法。”第八条规定，市政公用事业特许经营项目，应当向社会发布公开招标条件，通过公开招标，择优选择特许经营授予对象，并向社会公示中标结果。《浙江省餐厨垃圾管理办法》第八条规定：“从事餐厨垃圾收运、处置活动应当具备相应的条件。市容环卫行政主管部门通过招标、特许经营等方式确定餐厨垃圾收运企业、餐厨垃圾处置企业，并与其签订餐厨垃圾收运、处置经营服务协议。”据此，案涉餐厨垃圾收运处置项目的投资者或者经营者，应依法采取公开招标的市场竞争机制确定。单一来源采购是《中华人民共和国政府采购法》所规定的非招标采购方式之一，该法第三十一条规定：“符合下列情形之一的货物或者服务，可以依照本法采用单一来源方式采购：（一）只能从唯一供应商处采购的；（二）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；（三）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。”本案中，临海市人民政府未提供证据证明采取单一来源采购方式向伟明公司购买餐厨垃圾收运处置服务符合上述三个条件其中之一，其未经公开招标程序，径行确定伟明公司为临海全市餐厨垃圾收运处置服务的投资者和经营者，不符合法律规定。三、被诉决定事项是否侵犯了衡态公司基于在先合同享有的生产经营权益和信赖利益。被诉决定事项中关于餐厨垃圾的处理工艺、日处置量、处置范围虽然不同于衡态公司和临海市综合行政执法局签订的《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》，但被诉决定事项系在该合同服务期内作出，且明显涵盖了该合同的服务内容，本院已生效的（2019）浙行终1613号行政裁定亦明确认定“案涉《常务会议纪要》议定事项……与上诉人（指衡态公司）之前签订尚有效的《临海市餐厨垃圾处理试运行项目合同书》的合同利益明显冲突……”。关于临海市人民政府作出该具有利益冲突的决定事项，是否侵犯了衡态公司依据在先合同享有的生产经营权益和信赖利益问题。临海市人民政府主张被诉决定事项是在衡态公司未按约履行合同，且于2019年3月6日向临海市综合行政执法局书面提出暂停运行申请的背景下出台的，之后衡态公司仍未按照合同的约定进行餐厨垃圾处置，特别是在2019年8月10日台风以后到目前为止完全停止了生产经营行为。本院认为：其一，被诉决定事项的合法性应以作出时是否具备事实和法律依据为判断标准，衡态公司在此之后是否按约履行合同与被诉决定事项的合法性并无关联。其二，依据案涉合同，衡态公司对临海市餐厨垃圾收运处置行业的经营权仅限于主城区5个街道，临海市人民政府在不侵犯衡态公司在先合同权益的情况下，有权统筹安排其辖区范围内餐厨垃圾收运处置设施和运行体系。衡态公司与临海市综合行政执法局签订的合同也并不产生限制其他企业参与临海市餐厨垃圾收运处置行业竞争的效力。其三，餐厨垃圾的收运处置既要符合环保要求又具有很强的时效性，如不能及时有效进行收运处置将极大地影响城市市容、环境卫生和公众健康等公共利益，因此，在现有的餐厨垃圾收运处置设施和运行体系无法正常运作的情况下，市、县人民政府基于其自身的职责，应当做好组织协调工作，及时采取有效措施或制定相应的预案。本案中，在衡态公司于2019年3月主动向临海市综合行政执法局申请暂停运行并擅自停止收运城区学校产生的餐厨垃圾的情况下，临海市人民政府作出被诉决定事项可以认为确系事出有因。但衡态公司提出的暂停运行申请并未获得准许，临海市综合行政执法局明确要求衡态公司继续履行合同义务，此后衡态公司虽然存在擅自停止部分收运处置服务的违约行为，但从2019年3月、4月的收运处置量和服务费的支付情况看，双方均未停止履行合同。根据生效判决的认定，在被诉决定事项作出之前，衡态公司对餐厨垃圾的实际日处置量未违反合同约定，临海市综合行政执法局亦未作出解除合同的决定。在案涉合同效力未被否定且合同双方仍实际履行的情况下，临海市人民政府决定将包括衡态公司处置范围内的餐厨垃圾，向其他企业采购收运处置服务，并更改了工艺类型，侵犯了衡态公司依据在先合同产生的生产经营权益。其四，案涉合同关于“服务期为合同签订之日起2年。如项目验收达到质量标准，如继续实施该项目，优先考虑与衡态公司续签合同”的约定，使衡态公司对于合同服务期满后行政机关继续在合同约定的服务范围内使用黑水虻生物技术开展餐厨垃圾处置以及双方继续合作产生了合理预期，形成了依法应予保护的信赖利益。被诉决定事项的内容隐含了不再与衡态公司合作的意思表示，侵犯了其信赖利益。综上，临海市人民政府作出被诉决定事项侵犯了衡态公司依据在先合同享有的生产经营权益和信赖利益，且决定以单一来源采购方式购买案涉购买餐厨垃圾收运处置服务不符合法律规定，依法本应撤销。但被诉决定事项所涉临海市餐厨垃圾收运处置设施的布局和建设方案事关公共利益，且客观上衡态公司自2019年8月至案涉合同约定的服务期届满前均未恢复生产经营，导致案涉合同约定范围内的餐厨垃圾主要依靠传统的焚烧方式由临海市伟明环保能源有限公司的垃圾焚烧发电厂进行焚烧，而该公司在垃圾焚烧发电厂旁新建的餐厨垃圾处理项目亦已基本完工，撤销被诉决定事项会对社会公共利益造成重大损害，据此，应确认被诉决定事项违法。原审判决适用法律错误，依法应予撤销。衡态公司认为由此造成损失的，可以依法寻求救济。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销浙江省台州市中级人民法院（2020）浙10行初3号行政判决；二、确认被上诉人临海市人民政府于2019年4月28日作出的〔2019〕3号《常务会议纪要》第七项决定违法。一、二审案件受理费人民币各50元，均由被上诉人临海市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  许勤审判员  惠忆审判员  黄寒二〇二〇年十二月十四日书记员  张维