北京市延庆区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0119行初75号原告王某，男，1951年10月5日出生，汉族，居民，无业，现住北京市延庆区。委托代理人黄艳，北京在明律师事务所律师。委托代理人郑远航，北京在明律师事务所律师。被告北京市延庆区住房和城乡建设委员会，住所地北京市延庆区东外大街89号。法定代表人胡玉民，主任。参加诉讼行政机关负责人刘威，副主任。委托代理人张永志，北京市延庆区住房和城乡建设委员会工作人员。委托代理人李倩倩，北京金栋（天津）律师事务所律师。第三人中建京北投资发展有限公司，住所地北京市延庆区八达岭经济开发区康西路2888号。法定代表人薛灏，董事长。委托代理人李伟，中建京北投资发展有限公司员工。委托代理人于婧思，北京市康达律师事务所律师。原告王某因不服被告北京市延庆区住房和城乡建设委员会（以下简称延庆区住建委）作出的拆迁行政许可，于2020年6月28日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案后，法定期限内向延庆区住建委送达了起诉状副本及应诉通知书。因中建京北投资发展有限公司（以下简称中建京北公司）与本案具有法律上的利害关系，本院依法通知其作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭于2020年10月21日公开开庭审理了本案，原告王某及其委托代理人黄艳、郑远航，被告延庆区住建委的行政机关负责人刘威及委托代理人张永志、李倩倩，第三人中建京北公司的委托代理人李伟、于婧思到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年8月20日，延庆区住建委为中建京北公司核发了京建延拆许字[2019]第6号《房屋拆迁许可证》（以下简称《房屋拆迁许可证》），具体内容：中建京北公司：你单位因延庆区小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目建设，需拆迁下列范围内房屋及其附属物，经审查具备拆迁条件，予以批准，特发此证。拆迁范围：小营村、石河营村村域范围内现状宅基地房屋。拆迁期限：2019年8月20日至2020年8月19日。拆迁实施单位：北京创业人拆迁有限公司。原告王某诉称，原告为北京市延庆区小营村村民，在本村拥有宅基地及房屋。由于延庆区小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目，原告前述房产被划入拆迁范围内。2020年6月8日被告延庆区住建委（2020）第3号-告政府信息公开告知书，公开告知了被告向中建京北公司颁发的《房屋拆迁许可证》。原告认为被告作出上述《房屋拆迁许可证》行政行为时，既未依法严格审查拆迁许可申报材料，也未履行许可告知程序义务，构成行政执法实体与程序的双重违法。理由如下：一、《房屋拆迁许可证》的作出违反了《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第九条的规定，许可条件不充分。因此，被告未依法严格审查拆迁许可申报材料，属于违法许可。依据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第九条第一项的规定，用地单位申请核发房屋拆迁许可证的，应当向被拆迁房屋所在地的区、县国土房管局提交用地批准文件。根据京国土房管拆（2003）666号文件第4条之规定，用地单位申请核发房屋拆迁许可证，提交的用地批准文件包括：（1）属于征地拆迁的，提交市人民政府批准征用集体土地的批复；（2）属于占地拆迁的，提交市人民政府批准占用集体土地的批复或者区县人民政府批准占用集体建设用地的批复。本案中，2019年8月20日，被告即向中建京北公司颁发有效期为2019年8月20日至2020年8月19日的房屋拆迁许可证，而2020年4月27日，市规自委延庆分局政府信息公开答复中称“经查，小营、石河营棚户区改造和环境整治项目现处于集体土地征收前期阶段，尚未进行土地征收手续申报工作，您申请查询的项目拆迁区范围内集体土地征收的批复及报批材料（含“一书四方案”）材料未形成。现在根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十八条第（四）项的规定向您（单位）告知，您申请获取的上述政府信息不存在。”由此可知，被告核发涉案拆迁许可证时，拆迁人并未获得用地批准文件。另，原告从市发改委（2020）第282号政府信息告知书中获得其2020年2月28日作出的“北京市发展改革委员会关于延庆区小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目核准的批复”，由此可知，作出拆迁许可证前未进行棚户区改造项目立项这一前置程序，作出该拆迁许可证的条件不充分。二、《房屋拆迁许可证》作出时亦未履行告知程序义务，违反《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条的规定，构成行政执法程序违法。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条的规定“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”第四十七条的规定“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。申请人、利害关系人不承担行政机关组织听证的费用。”上述许可证作出时，被告未告知原告有权进行陈述和申辩，亦未告知原告有权可以申请听证，构成程序违法。综上，原告认为，被告作出《房屋拆迁许可证》时，事实依据不足，程序违法，现诉至法院，要求撤销被告延庆区住建委作出的《房屋拆迁许可证》；当庭增加诉讼请求，要求一并审查以下规范性文件：1、《关于加快办理1000亿元土地储备开发等重大项目拆迁审批手续的通知》（京建拆〔2009〕439号）第四条；2、《关于办理拆迁行政审批手续过程中涉及规划批准文件问题的批复》（京建函〔2012〕48号）第一条。原告王某向本院提交了如下证据：1、集体土地建设用地使用证，证明原告是延庆区延庆镇小营村新村8排8号宅基地房屋的所有权人；2、延庆区住建委（2020）第3号-告政府信息公开告知书，证明政府信息公开告知书中提供了拆迁许可证等相关信息；3、京建延拆许字[2019]第6号《房屋拆迁许可证》，证明被告向中建京北公司颁发有效期为2019年8月20日至2020年8月19日的房屋拆迁许可证；4、市规划自然资源委（延庆分局）2020第25号-回登记回执，市规划自然资源委（延庆分局）2020第25号-答政府信息告知答复书，证明2020年4月27日市规划自然资源委员会延庆分局政府信息公开答复书中称该项目拆迁区范围内集体土地征收的批复及报批材料（含“一书四方案”）材料未形成，《房屋拆迁许可证》作出时违反《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第九条的规定，许可条件不充分，属于违法许可；5、市发展改革委（2020）第282号政府信息告知书，北京市发展改革委员会关于延庆区延庆镇小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目核准的批复，证明2020年2月28日市发改委作出立项批复，晚于房屋拆迁许可证的作出时间，该许可证的作出未进行前置程序，作出许可条件不充分，同时该项目立项未公示，违背行政公开原则。被告延庆区住建委辩称，第一，法定职权。根据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第四条之规定，市国土资源和房屋管理局主管本市集体土地房屋拆迁管理工作；区、县国土资源和房屋管理局负责本行政区域内集体土地房屋拆迁管理工作。同时该法第九条提到“用地单位申请核发房屋拆迁许可证的，应当向被拆迁房屋所在地的区、县国土房管局提交下列文件…”，依据上述规定，我单位负责辖区内集体土地房屋拆迁管理工作，包括依申请核发房屋拆迁许可证的职权。二、认定事实及适用政策。《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第九条第一款规定，用地单位申请核发房屋拆迁许可证的，应当向被拆迁房屋所在地的区、县国土房管局提交下列文件：（一）用地批准文件；（二）规划批准文件；（三）拆迁实施方案；（四）安置房屋或者拆迁补偿资金的证明文件。本案中，中建京北公司于2019年7月31日向我单位提交《北京市集体土地房屋拆迁许可证申请审批表》，并提交了下列材料：1.《北京市规划和国土资源管理委员会建设项目规划条件》及附图；2.《北京市规划和国土资源管理委员会建设项目用地预审意见》及绿色通道审批表；3.《延庆区小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目宅基地房屋拆迁实施方案》以及请示、批复意见；4.中国银行资金存款证明、中国银行股份有限公司北京延庆支行《说明》等材料，经我单位审查，其申请符合《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》及相关规范性文件规定，于2019年8月20日向中建京北公司核发了《房屋拆迁许可证》。三、许可证核发程序。依据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第九条第二款规定，区、县国土房管局应当自收到申请之日起30日内审查完毕。本案中，中建京北公司于2019年7月31日提出许可申请，我单位于2019年8月20日核发了《房屋拆迁许可证》，未超过法定期限，程序合法。综上，我单位作出的被诉行政行为认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，应当予以维持。请求法院判决驳回原告的全部诉讼请求。关于原告当庭提出的对439、48号文件附带审查，上述两份文件制定主体具有制定涉案规范性文件的法定职权。该两份规范性文件，具有上位法依据，且相关规定未与上位法相抵触，制定程序合法，具有合法性。被告延庆区住建委在法定期限内向本院提交了如下证据：第一组证据：1、北京市集体土地房屋拆迁许可证申请审批表；2、中建京北公司营业执照以及授权委托手续，证据1、2证明被告依据中建京北公司提出的申请作出拆迁许可，符合法律程序要求。第二组证据：3、《北京市规划和国土资源管理委员会建设项目规划条件》及附图；4、《北京市规划和国土资源管理委员会建设项目用地预审意见》及市政府扩大内需重大项目绿色审批通道确认表；5、关于对《延庆区小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目宅基地房屋拆迁实施方案》进行审批的请示；6、延庆区住建委关于《延庆区小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目宅基地房屋拆迁实施方案》的批复意见；7、《延庆区小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目宅基地房屋拆迁实施方案》；8、中国银行资金存款证明、中国银行股份有限公司北京延庆支行《说明》，证据3-8证明中建京北公司提交的许可审批材料符合《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第九条第一款规定。第三组证据：9、营业执照、招投标情况书面报告、委托评估服务协议（1、2标段）；10、营业执照、招投标情况书面报告、委托评估服务协议（3、4标段）；11、招标委托协议、营业执照、招投标情况书面报告、委托拆迁服务协议；12、营业执照、资质证书、招投标情况书面报告、委托拆除服务协议，证据9-12证明中建京北公司为开展拆迁工作，依法选定了各专业服务机构。第四组证据：13、中建京北公司关于延庆区小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目办理暂停有关事项的申请；14、延庆区小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目暂停办理事项公告，证据13-14证明被告依据中建京北公司的申请发布了暂停办理事项公告，符合法定程序要求。第五组证据：15、被诉《房屋拆迁许可证》及送达回证，证明被告依法作出拆迁许可证并送达给中建京北公司，符合法定程序。被告延庆区住建委向本院提交了《中华人民共和国行政许可法》、《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》（市政府令第124号）、《关于印发的通知》（京国土房管拆[2003]666号）、《关于加快办理1000亿元土地储备开发等重大项目拆迁审批手续的通知》（京建拆〔2009〕439号）、《关于办理拆迁行政审批手续过程中涉及规划批准文件问题的批复》（京建函〔2012〕48号）作为其行为依据。第三人中建京北公司述称，同意延庆区住建委的意见，延庆区住建委作出的行政行为认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应驳回原告诉讼请求。原告提出的所谓规范性文件的审查，一份是内部通知，一份是内部往来函件，从形式上属于内部发文，不属于规范性文件审查范围。被告作出行政行为适用的124号令的文件，二份通知和函中并未有与上位法相抵触的情况，也未对上位法作出扩大或限缩解释，该通知和函并无不当。第三人中建京北公司向本院提交了以下证据：1、《房屋拆迁许可证》，证明被告于2019年8月20日核发拆迁许可证；2、《北京市规划和国土资源管理委员会建设项目用地预审意见》及市政府扩大内需重大项目绿色审批通道确认表；3、延庆区住建委关于《延庆区小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目宅基地房屋拆迁实施方案》的批复意见；4、《北京市规划和国土资源管理委员会建设项目规划条件》及附图；证据2-4证明我公司提交的申请符合124号令第九条第一款规定；5、拆迁实施方案公示照片，证明我公司在拆迁许可证核发之前，就拆迁实施方案在拆迁范围内进行公示。经庭审质证，各方发表如下质证意见：对于原告王某提交的证据，被告延庆区住建委发表如下意见：证据1对于王某的宅基地使用证真实性认可，合法性认可，关联性、证明目的不认可；证据2真实性认可；证据3真实性、证明目的认可；证据4并非我单位出具真实性由法院核实，不认可关联性、证明目的；证据5真实性由法院核实，不认可关联性、证明目的，被告经审核后向第三人颁发涉案拆迁许可证，所依据的材料符合法律规定。第三人中建京北公司表示：证据1真实性认可，证明目的、关联性不能确认，不能证明在拆迁范围内；证据2、3真实性、合法性、关联性认可；证据4真实性认可，证明目的不认可，从被告提交的证据显示，我们按规定提交规划部门和土地部门的意见和用地预审意见，关联性不认可；证据5真实性、合法性认可，该证据证明涉案项目取得发改委立项批准文件，符合规定，按照124号令规定在进行拆迁许可报批的时候，发改委的立项文件并未作为必须要提交的申请材料之一，被告根据第三人提交的材料进行审核并作出许可事项符合集体土地上房屋拆迁的规定。对于被告延庆区住建委提交的证据，原告王某表示：证据1-2关联性、真实性认可，合法性与证明目的不认可；证据3-8真实性、合法性、关联性认可，证明目的不认可；证据9-10关联性认可，真实性、合法性、证明目的不认可；证据11认可，该次征收拆迁是在没有拆迁手续和征收手续的情况下进行的违法行为；证据12认可；证据13-15真实性、关联性认可，合法性、证明目的不认可。第三人中建京北公司表示全部认可。对于第三人中建京北公司提交的证据，原告王某表示因证据1-4包含在被告延庆区住建委提交证据内容当中，故与前述质证意见一致；证据5真实性、证明目的不认可，原告至今未见到张贴的拆迁方案，对此公示行为不知情。被告延庆区住建委表示全部认可。上述证据经过庭审质证，本院在听取了各方当事人的质辩意见并经评议后认证如下：原告王某提交的证据1-2具有真实性，本院予以采信；证据3系被诉行政行为，不属于证据；证据4、5具有真实性，但对其证明目的不予采信。庭审中，被告延庆区住建委及第三人中建京北公司对原告主体资格均无异议，本院对此亦不持异议。被告延庆区住建委提交的《房屋拆迁许可证》系被诉行政行为，不属于证据；其他证据符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的证据形式要求且具有真实性、合法性及与本案的关联性，本院予以采信。第三人中建京北公司提交的证据1《房屋拆迁许可证》系被诉行政行为，不属于证据；证据2-5具有真实性、合法性及与本案的关联性，本院予以采信。本院根据以上有效证据及当事人的陈述认定如下事实：2019年7月31日，中建京北公司向延庆区住建委申请核发房屋拆迁许可证，并提交了以下材料：《北京市规划和国土资源管理委员会建设项目规划条件》及附图、《北京市规划和国土资源管理委员会建设项目用地预审意见》及市政府扩大内需重大项目绿色审批通道确认表、《延庆区小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目宅基地房屋拆迁实施方案》以及请示批复意见、中国银行资金存款证明、中国银行股份有限公司北京延庆支行《说明》、其他专业机构选定等材料。延庆区住建委审查后认为中建京北公司提交的材料齐全，符合颁发房屋拆迁许可证的条件，于2019年8月20日核发了被诉《房屋拆迁许可证》，当日向中建京北公司进行了送达。原告王某系北京市延庆区延庆镇小营村人，其房屋位于拆迁范围内。本院认为，《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第四条规定，市国土资源和房屋管理局主管本市集体土地房屋拆迁管理工作；区、县国土资源和房屋管理局负责本行政区域内集体土地房屋拆迁管理工作。本案中，被告延庆区住建委作为负责管理房屋拆迁工作的部门，具有对本行政区域内的集体土地房屋拆迁许可申请进行审查并决定是否核发房屋拆迁许可证的法定职权。关于被告延庆区住建委核发被诉《房屋拆迁许可证》是否合法问题。根据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第九条的规定，用地单位申请核发房屋拆迁许可证的，应当向被拆迁房屋所在地的区、县国土房管局提交下列文件：（一）用地批准文件；（二）规划批准文件；（三）拆迁实施方案；（四）安置房屋或者拆迁补偿资金的证明文件。区、县国土房管局应当自收到申请之日起30日内审查完毕；对符合条件的，核发房屋拆迁许可证，并将拆迁人、拆迁范围、搬迁期限等情况向被拆迁人公告。延庆区小营村、石河营村棚户区改造和环境整治项目属于市政府扩大内需重大项目绿色审批通道项目，延庆区住建委审查了中建京北公司提交的建设项目规划条件、用地预审意见、宅基地房屋拆迁实施方案、拆迁补偿资金证明等材料，根据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》以及相关文件的规定，认定中建京北公司提交的材料齐全，符合发证条件，于2019年8月20日向其核发了《房屋拆迁许可证》并送达，延庆区住建委核发房屋拆迁许可证的行为事实清楚。原告所称中建京北公司作为拆迁主体不适格、核发许可缺少立项批复文件、以规划条件和用地预审意见作为规划和用地批准文件审批依据不足、拆迁许可证与申请四至范围表述不一致、未告知听证权利程序违法的意见，均无事实和法律依据，本院不予采纳。根据《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》第九条的规定，区、县国土房管局应当自收到申请之日起30日内审查完毕；对符合条件的，核发房屋拆迁许可证，并将拆迁人、拆迁范围、搬迁期限等情况向被拆迁人公告。本案延庆区住建委对申请材料进行审查后，认为材料齐全符合核发条件，予以核发了拆迁许可，但并未按照以上规定进行公告，程序不符合规定，鉴于被诉拆迁许可证涉及社会公共利益且已经过期，故本院确认被诉拆迁许可证违法，但不予撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。本案原告要求一并对439号通知第四条及48号批复第一条进行审查。本院认为，48号批复系北京市住建委对怀柔区住建委《关于办理拆迁行政审批手续过程中涉及规划批准文件问题的请示》作出的批复，系出于内部执法标准统一的目的对怀柔区住建委作出的说明和答复，并无对外拘束力，不属于规范性文件的审查范围。439号通知系由北京市住建委制定的地方规范性文件，制定主体合法，已依法发布实施，程序合法，该文件的内容与上位法不相冲突，无违法内容，本院予以认可。原告关于该规范性文件违法的主张没有事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，延庆区住建委核发被诉《房屋拆迁许可证》认定事实清楚，适用法律正确，但程序违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告北京市延庆区住房和城乡建设委员会于二○一九年八月二十日核发的京建延拆许字[2019]第6号《房屋拆迁许可证》违法。二、驳回原告王某的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告北京市延庆区住房和城乡建设委员会负担，于本判决生效后七日内交纳。如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第一中级人民法院。审 判 长 张 晶人民陪审员 宋 卿人民陪审员 翟田雨二〇二〇年十二月十一日法官 助理 王 芹书 记 员 杨 光-14--1-