吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院行政判决书（2020）吉24行终138号上诉人（原审原告）：郑桂芬，女，1954年9月27日出生，汉族，无职业，现住吉林省敦化市。委托诉讼代理人：张永军（郑桂芬儿子），1978年11月15日出生，汉族，无职业，现住吉林省敦化市。委托诉讼代理人：王善军，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：敦化市自然资源局，住所地吉林省敦化市新华路。法定代表人：陈光，敦化市自然资源局局长。出庭应诉的行政机关负责人：王延阳，敦化市自然资源局副局长。委托诉讼代理人：陈玉福，敦化市房屋征收与土地收购储备中心副主任。委托诉讼代理人：姚忠华，敦化市房屋征收与土地收购储备中心法制科科员。上诉人郑桂芬因与被上诉人敦化市自然资源局责令限期交出土地决定一案，不服敦化市人民法院（2020）吉2403行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。被诉行政行为：敦化市自然资源局于2020年5月19日作出的敦自然资决字〔2020〕12号《责令限期交出土地决定书》。原审经审理查明：2019年3月19日，敦化市人民政府（以下简称敦化市政府）作出敦政发〔2019〕6号《敦化市人民政府关于南湖公园项目用地拟征收土地的通知》，拟对3305兵工厂以东、南湖大街以西、南环路以南、3305铁路专用线以北的集体土地进行征收，共涉及江南镇南湖村。2019年11月22日，敦化市政府向吉林省人民政府上报敦政报〔2019〕93号《敦化市人民政府关于敦化市2019年第三批次建设用地的请示》。2020年1月8日，吉林省自然资源厅作出吉自然资耕函〔2020〕7号《吉林省自然资源厅关于敦化市人民政府2019年第3批次农用地转用和土地征收的批复》，同意敦化市政府将农民集体农用地19.6511公顷（全部为耕地）转为建设用地并办理征地手续，同时同意征收农民集体建设用地12.7447公顷。以上共计批准建设用地32.3958公顷，用于公共管理和公共服务项目建设。2020年1月15日，敦化市政府在延边日报上对《敦化市自然资源局关于征地补偿和安置方案的公告》《敦化市人民政府征收土地方案公告》登报征求意见，公告了征地批准机关、批准文号、批准时间和批准用途、被征收土地的位置、地类和面积、征地补偿标准等事项。2020年1月16日，征收工作人员将敦化市南湖小区B地块项目征收范围图张贴在南湖村村部予以公示。2020年1月21日，敦化市政府作出敦政告字〔2020〕4号《敦化市人民政府关于南湖小区B地块项目用地征收的公告》（以下简称《征收公告》）附《敦化市南湖小区B地块项目用地征收补偿安置方案》（以下简称《征收补偿方案》），并张贴在南湖村村部予以公告。《征收公告》主要内容为：“为保障城市建设项目的实施，根据《中华人民共和国土地管理法》《吉林省土地管理条例》《吉林省自然资源厅关于敦化市人民政府2019年第3批次农用地转用和土地征收的批复》(吉自然资耕函〔2020〕7号)及相关规定，批准将集体农用地转为建设用地，用于公共管理与公共服务、住宅、商服和工矿仓储项目建设。敦化市政府对市房屋征收与土地收购储备中心拟定的《敦化市南湖小区B地块项目用地征收补偿安置方案》进行了审查及论证，结果符合相关规定。敦化市政府研究决定，对部分集体土地实施征收，现将有关事宜公告如下：一、项目名称：敦化市南湖小区B地块建设项目。二、征收范围：以勘测定界图为准。三、被征地所有权人及征地面积：江南镇南湖衬，面积32.3958公顷土地。四、征地补偿标准：该项目用地征地补偿标准按延边朝鲜族自治州人民政府（以下简称延边州政府）批准公布的《全州征地区片综合地价标准的通知》（以下简称《综合地价标准》）(延州政函〔2017〕74号)执行，共涉及一个征地区片综合地价，补偿标准为138元/平方米。为维护被征地农户的切身利益，并有生活水平不降低的原则，被征地农户在规定的签约期限内签订征收补偿安置协议并腾退土地的，将征地补偿标准按450元/平方米(其中被征地农户得400元/平方米，被征地农户所在集体经济组织得50元/平方米)给予补偿；如被征地农户系本村村民，按村里提供的第一轮承包在册土地面积，原村补贴部分由市政府承担。五、办理征地补偿登记的地点及期限：征收范围内的农村集体经济组织、被征地农户及其他权利人，于2020年2月16日前持土地权属证书到南湖村村委会办理征地补偿登记手续。农村集体经济组织、被征地农户及其他权利人未在规定的期限内办理补偿登记手续的，其补偿内容以敦化市自然资源局的调查结果为准。六、相关规定：敦化市政府向被征地单位发出征收公告后，在征收土地上突击抢栽、抢种、抢建的农作物、树木和钢架大棚等设施，不予补偿。”《征收补偿方案》的主要内容为：“一、征收范围：以勘测定界图为准。二、征收主体：敦化市人民政府。三、征收部门：敦化市房屋征收与土地收购储备中心（以下简称敦化市收储中心）。四、评估机构：敦化市恒源房地产估价事务所有限责任公司（以下简称恒源估价公司）。五、征收实施时间：自征收公告发布之日起实施。六、签约期限：2020年2月1日起至2020年2月16日止。……八、土地补偿标准。（一）该项目用地征地补偿标准按延边州政府批准公布的《综合地价标准》（延州政函〔2017〕74号)执行，共涉及一个征地区片综合地价，补偿标准为138元/平方米。为维护被征地农户的切身利益，并有生活水平不降低的原则，被征地农户在规定的签约期限内签订征收补偿安置协议并腾退土地的，将征地补偿标准提高至450元/平方米(其中被征地农户得400元/平方米，被征地农户所在集体经济组织得50元/平方米)给予补偿；如被征地农户系本村村民，按村里提供的第一轮承包在册土地面积，原村补贴部分由市政府承担。（二）如被征地农户未在规定的签约期限内签订征收补偿安置协议并腾退土地的，将按照延边州政府批准公布的《综合地价标准》（延州政函〔2017〕74号)中规定的该征地区片综合地价138元/平方米给予补偿。九、房屋及地上附着物补偿标准。经调查，该征收范围内的房屋分为有产权房屋和窖头房。（一）有产权房屋补偿标准。被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。征收有产权房屋选择货币补偿的，由选定的房地产价格评估机构，按照房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产市场价格评估确定。被征收人选择产权调换（回迁安置），按照‘征一还一，适当扩大面积’的原则。被征收房屋建筑面积不足50平方米的，适当扩大到50平方米的部分，按照小区基础配套设施建设成本每平方米1600元结算，超出50平方米部分按照新建回迁安置楼房开盘价格每平方米优惠500元结算。（二）窖头房征收补偿标准。被征地农户承包土地范围内的窖头房50平方米部分参照有产权房屋评估价格计算，超出50平方米部分，每平方米按1100元结算；每户承包土地范围内的窖头房不足50平方米的，按评估价格对实际面积部分进行补偿，不足50平方米部分按每平方米评估价格扣除1100元给予补偿，并扣除150平方米土地面积。如被征收人不同意扣除150平方米土地面积，将不享受以上窖头房补偿政策，根据窖头房实际面积按1100元/平方米给予货币补偿。选择回迁安置的，被征收的窖头房建筑面积不足50平方米，回迁安置到50平方米部分按每平方米1100结算；被征收窖头房建筑面积大于50平方米的，超出50平方米的部分按每平方米1100给予货币补偿。一宗土地有多处窖头房的，只能一处窖头房享受上述政策，其余按每平方米1100元给予补偿。以上补偿内容需窖头房为生产、生活用房，满足居住条件，房屋净高不得低于2.1米，保障水电齐全，且建成于2013年前，2013年后建成的窖头房按评估价格给予补偿。不满足条件的不享受上述补偿标准。（三）其他地上附着物补偿标准。其他地上附着物等补偿金额按选定的评估机构出具的地上附着物评估报告给予相应补偿。十、房屋建筑面积和用途等事宜的认定。对被征收房屋的建筑面积和用途的认定，以房屋登记机构颁布的房屋所有权证标注的面积和用途为准。经认定建成于1984年1月5日前且没有进行翻、改、扩建的居住建筑，符合住宅房屋登记条件的，房产登记机构予以登记，按照有产权证房屋标准执行。经认定不符合登记条件其他建筑，按照评估价格给予货币补偿。十一、搬迁补助费。征收有产权房屋及窖头房造成搬迁的，向被征收人一次性支付搬迁补助费每证或每户1000元。十二、临时安置费。被征收人自行安置过渡住宅房屋的，自签订征收补偿协议后腾退房屋之日起至产权调换房屋交付前，支付临时安置费每月每平方米12元（含采暖补助费），临时安置费每月不足600元的，按600元支付，先予发放一年期限。选择货币补偿方式的按上述标准一次性支付一年期限临时安置费。十三、奖励。在规定的签约期限内全部被征收人签订补偿安置协议并完成搬迁的，给予每证3000元补助奖励。十四、达不成协议的处理。违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。十五、被征地的农村集体经济组织、被征地农户及其他权利人对征地补偿安置方案有不同意见的或需举行听证会的，应当在征地补偿安置方案公告之日起10个工作日内向征收部门提出听证申请。”敦化市政府分别于2020年2月25日、2020年3月23日作出《敦化市人民政府关于南湖小区B地块项目用地征收延长签约期限的公告》，将签约期限延长至2020年4月30日，并将公告张贴在南湖村村部予以公示。2020年1月21日，敦化市政府将恒源估价公司营业执照、房地产估价机构资质证书、房地产估价机构备案证书、评估人员资质证明张贴在南湖村村部予以公示。2020年4月27日，征收部门将《敦化市南湖小区B地块入户调查公示表》张贴在南湖村村部予以公示。2020年4月27日，恒源估价公司作出《南湖小区B地块初评结果公示表》并张贴在南湖村村部予以公示。敦化市江南镇南湖村村民委员会提供的《江南镇南湖村集体土地征收明细表》显示原告郑桂芬在征收范围内的集体土地面积为1731.9平方米。郑桂芬未在规定的签约期限内办理补偿登记手续。2020年4月5日，在南湖村村民委员会工作人员的见证下，征收部门对现场进行查勘并作出《房屋及附属物现场查勘表》，郑桂芬被征收土地上有一处窖头房，并有钢架大棚、压井等附属物。2020年4月27日，在前述《敦化市南湖小区B地块入户调查公示表》及《南湖小区B地块初评结果公示表》中公示了郑桂芬的窖头房及相关附属物情况，公示的郑桂芬窖头房面积为40平方米。恒源估价公司以2020年1月21日为评估时点进行评估，作出《房屋征收估价分户报告-1》《房地产征收评估报告》，报告列明郑桂芬的窖头房面积为40平方米，评估单价为4800元/㎡，评估金额为192000元。附属物（包括10平方米生产居住用房补偿）评估金额为97400元。2020年4月30日，征收部门将《房屋征收估价分户报告-1》《房地产征收评估报告》向郑桂芬送达。郑桂芬收到评估报告后提出评估异议，一是认为敦化市政府在异议人不知情的情况下委托恒源估价公司对案涉房屋进行整体评估，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《国有土地上房屋征收评估办法》的相关规定。二是认为房屋每平方米估价为4800元，明显低于周边正常价值，界定建筑面积为40平方米不准确，评估程序违法，评估报告作出的依据不合理，不充分。敦化市收储中心于2020年5月14日作出回复称，根据《吉林省土地管理条例》第二十七条的规定，敦化市政府指定恒源估价公司对你户被征收土地上的附着物、建筑物进行评估，程序合法。窖头房征收补偿应按重置成本给予补偿，但为保证被征地农户居住水平不降低，已参照周边国有土地上房屋征收补偿房地产价格进行补偿及回迁安置。根据《敦化市人民政府关于开展土地执法百日攻坚专项行动的公告》，农业大棚占地面积2市亩以上的看护房（窖头房）面积为40平方米以内，上述农业大棚看护房建筑结构必须为单层，你户被征收土地面积为1731.9平方米，确认窖头房面积为40平方米，并无不当。2020年5月15日，恒源估价公司作出回复称：一、该地块征收不属于国有土地上房屋征收范围，征收对象为集体土地，评估机构的选定不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《国有土地上房屋征收评估办法》。二、窖头房补偿价格是参照征收公告日期征收区域的有产权房屋补偿的评估价格标准，补偿价格客观、合理；窖头房面积是由征收部门根据相关规定确认，估价机构按照征收部门确认的面积进行评估，不存在面积界定不准确问题。在规定的签约期限内，郑桂芬与征收部门未能达成征收补偿协议。因郑桂芬与征收部门在规定的签约期限内未能达成征收补偿协议，2020年5月19日，敦化市自然资源局作出敦自然资决字〔2020〕12号《责令限期交出土地决定书》并向郑桂芬送达。郑桂芬不服，遂提起本诉。另查明，2020年5月19日，敦化市收储中心作出《关于对郑桂芬回迁安置情况说明》，主要内容为：关于村民回迁安置事宜。被征收人与房屋征收部门签订房屋征收补偿安置协议书，待回迁楼房交付使用时，选定回迁房源，与征收部门签订房屋产权调换协议书。选择多层回迁楼房的，合理扩大到50平方米的部分，窖头房每平方米需要缴纳1100元差价款，有产权房屋每平方米需要缴纳1600元差价款。选择高层回迁楼房的，无论产权房屋还是窖头房，均按照3300元结算。50平方米以外的，选择1-10层，每平方米按照4500元购买，选择11-20层，每平方米按照4800元购买。具体回迁事宜按照已公布的《征收补偿方案》执行。回迁安置地点为万联公元壹品3号楼。回迁选楼方式以签订征收补偿协议书先后顺序，在规定的选择区域内选择回迁安置楼房。再查明，根据《征收补偿方案》，征收有产权房屋及窖头房造成搬迁的，应向被征收人一次性支付搬迁补助费每证或每户1000元。敦化市南湖小区B地块建设项目共涉及200余户被征收人，除包括本案原告在内的10余户被征收人未签订征收补偿协议外，其余被征收人均已签约并搬迁完毕。本案所称“窖头房”，其功能实为农业大棚看护房，属于设施农业用房，政府根据相关政策及农业大棚占用土地面积情况将案涉“窖头房”面积界定为40平方米。2017年5月9日，延边州政府作出延州政函〔2017〕74号《综合地价标准》，附表规定敦化市市区征地区片综合地价为138元/平方米。案涉被征收土地在敦化市市区范围内。2019年机构改革，敦化市国土资源局的职权由敦化市自然资源局承继。敦化市收储中心为隶属于敦化市自然资源局的负责房屋征收与土地收购储备职能的二级局。案涉征收补偿款已存入专用银行账户。原审认为：根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”之规定，被告敦化市自然资源局作为敦化市行政区域内的土地行政主管部门，具有作出被诉《责令限期交出土地决定书》的法定职权，是本案适格被告。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”第二款规定：“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”本案中，吉林省自然资源厅作出《吉林省自然资源厅关于敦化市人民政府2019年第3批次农用地转用和土地征收的批复》后，敦化市政府在延边日报上对《敦化市自然资源局关于征地补偿和安置方案的公告》《敦化市人民政府征收土地方案公告》登报公告，后敦化市政府作出《征收公告》附《征收补偿方案》在征收区域内（南湖村村部）张贴、公告，明确列明批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、办理征地补偿登记的地点和期限等事项。《征收补偿方案》亦规定“对征地补偿安置方案有不同意见的或需举行听证会的，应当在征地补偿安置方案公告之日起10个工作日内向征收部门提出听证申请”，但本案未有证据证明被征收人提出听证申请，亦未有证据证明被征收人根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”之规定对征收补偿标准申请行政机关裁决，因此应当依照《征收补偿方案》规定的征地补偿标准组织实施。故被告在原告未按照规定办理征收补偿登记、未达成征收补偿协议的情况下，作出包含征收补偿内容的《责令限期交出土地决定书》，并不违反法律规定。延边州政府2017年5月9日作出的《综合地价标准》规定敦化市市区征地区片综合地价为138元/平方米，而案涉土地属于敦化市市区范围内，故被告按照138元/平方米的标准对原告使用的集体土地进行补偿符合法律规定。原告未在规定期限内办理征地补偿登记，被告依据南湖村村民委员会提供的集体土地征收明细表认定原告被征收土地面积、在见证人的见证下确认附属物情况并无不当，原告所使用窖头房功能实为农业大棚看护房，属设施农业用房，征收部门根据相关政策及占用土地面积情况将案涉“窖头房”面积界定为40平方米合理。关于原告对评估机构选定及窖头房评估价值的异议。《吉林省土地管理条例》第二十六条第二款规定：“被征收土地上附着物的补偿标准，由双方约定；约定不成的，由双方认可的或者市（州）、县（市）人民政府指定的具有评估资质的评估机构通过评估确认。”案涉征收项目为集体土地征收，敦化市政府在《征收补偿方案》中指定有评估资质的恒源估价公司作为评估机构，绝大多数被征收人对此未提出异议，且符合法律规定。案涉被征收土地上的附属物（包括窖头房）价值由有评估资质的恒源公司通过评估确认并无不当。故被告作出的《责令限期交出土地决定书》中对案涉土地和地上附着物的补偿具有事实和法律依据，原告提出的诉请理由本院不予采纳。关于原告提出的该地块的征收用于商业开发，违背公益目的初衷的问题。经查，案涉土地征收项目系基于加快城市公共基础设施建设、改善城市人居及生态环境的需要，属于公益目的，商业开发仅是征收后土地利用的一种手段，并不必然与公益目的冲突。案涉地块的征收已确保了被征收人获得安置补偿的选择权，不能据此否定征收是为了公益目的的初衷。应当提出的是，已经公告的《征收补偿方案》明确规定了窖头房补偿政策具有回迁安置选择项、应当给付搬迁补助费每证或每户1000元。以上事项应在本案被诉《责令限期交出土地决定书》中作出明确具体的认定，但本案被诉《责令限期交出土地决定书》中未予以列明，属于漏项，被诉《责令限期交出土地决定书》本应撤销，但鉴于本案征收项目涉及社会公共利益，征收范围内绝大多数被征收人已经搬迁，撤销会给社会公共利益造成重大损害，因此本院确认被诉《责令限期交出土地决定书》违法，保留其效力，同时应责令被告采取补救措施，但鉴于被告已经提交了《关于对郑桂芬回迁安置情况说明》，并认可被征收人有1000元的搬迁补助费，对被诉《责令限期交出土地决定书》中上述两项漏项内容进行了补充，保障了被征收人应享有的安置补偿利益。为实质性解决行政争议，及时化解纠纷，减少诉累，本院在判决确认违法的同时，对被告补充的两项遗漏内容予以认定并在判决中予以明确，保障被征收人合法权益的实现。原审判决：一、确认敦化市自然资源局作出的敦自然资决字〔2020〕12号《责令限期交出土地决定书》违法。二、敦化市自然资源局于本判决生效之日起五日内另行向郑桂芬一次性支付搬迁补助费1000元；如果郑桂芬选择回迁安置，按照2020年5月19日敦化市房屋征收与土地收购储备中心作出的《关于对郑桂芬回迁安置情况说明》具体执行。三、驳回郑桂芬的其他诉讼请求。上诉人郑桂芬上诉的主要事实和理由：1.被诉决定认定事实错误。根据该决定书，上诉人的土地是被“征用”。这显然是混淆了征收和征用的概念，根据法律规定，征用只是改变土地使用权，事后还要将被征用的土地返还给权利人，本案中明显不存在土地返还的事情。2.被诉决定缺乏主要证据。根据相关法律规定，本案的被诉行为，缺乏征收土地方案被有权机关依法批准，行政机关对补偿款进行提存等证据的支持。原审法院无视土地是征收而非征用的事实，不予撤销被诉决定的主要证据不足，未阐明何为社会公共利益，亦未阐明支持撤销被诉决定何以会给社会公共利益造成重大损害。案涉征收项目严重违法，即便涉及公共利益也不意味着不能撤销被诉决定，严重损害了上诉人的合法权益。被上诉人委托诉讼代理人的代理资格不符合法律规定。请求：撤销原审判决和《责令限期交出土地决定书》，由被上诉人承担一、二审诉讼费用。被上诉人敦化市自然资源局辩称，一、南湖小区B地块征收经吉林省自然资源厅批准，上诉人房屋在本项目征收范围内，被上诉人按照批准文件规定的内容履行了征收程序，符合法律规定。二、一审认定事实清楚。被上诉人按照省自然资源厅批准文件组织实施征收，并履行了拟定通知、征收范围、征收批准文件、征收公告等公示，入户调查逐户登记、对地上附属物等由评估机构评估、按照延边州区片综合地价给予被征收户补偿等等相关程序，并无不当。三、适用法律正确。敦化市自然资源局作为土地的行政主管部门有权作出责令限期交出土地决定书，并且已经将补偿款打入专用银行账户，在责令限期交出土地决定书中已经交代清楚。敦化市收储中心隶属于敦化市自然资源局，委托诉讼代理人具备代理资格。综上，请求驳回上诉人的请求。本院对原审查明的事实予以确认。二审中，敦化市自然资源局向本院提交了《敦化市人民政府关于南湖地块规划调整情况的报告》（敦政报〔2020〕48号）及其附件《拟调整前敦化市南湖地块控制性详细规划方案》《拟调整后敦化市南湖地块控制性详细规划方案》《敦化市人大常委会关于批准市政府的决定》（敦人常发〔2020〕21号）、《敦化市中心城区控制性详细规划南湖地块局部用地性质调整的情况说明》，证明案涉地块的利用规划方案调整情况已经敦化市十八届人大常委会第三十三次会议通过，并已逐级上报吉林省自然资源厅等待审批。上诉人对证据真实性无异议，但对合法性和关联性不予认可。本院认为，该组证据形成于原审判决之后，能够证明案涉征收项目所占部分土地规划进行了调整的相关事实，本院予以采信。上诉人向本院提交了《敦化市人民政府关于公布征收集体土地补偿有关事宜的通知》（敦政发[2008]35号），证明：在2008年时的敦化市征收补偿标准已经达到500多元，现在时隔10余年，却仅按照100多元的价格予以补偿，不合理。被上诉人认为，该证据为一审前形成的证据，不属于二审新证据，且该文件因违反法律规定，已经被延边州政府颁布的《综合地价标准》取代。本院认为，该证据不属于新证据，且该文件已被上级政府的文件所取代，不能证明上诉人的主张，故不予采信。上诉人还提交了《敦化市房屋征收与土地收购储备中心机关简介》，证明该中心隶属于敦化市政府，该中心工作人员不具备本案委托诉讼代理人资格。被上诉人认为，该中心隶属于敦化市自然资源局，受双管理，直接负责房屋与土地征收相关工作，该中心工作人员具备委托诉讼代理人资格。本院认为，在原审中，敦化市自然资源局提供了敦化市机构编制委员会办公室的两份文件，该两份文件可以证明敦化市收储中心隶属于敦化市自然资源局，故对上诉人的该份证据不予采信。本院综合原审各方当事人提供的证据及新证据另查明，敦化市自然资源局于2020年5月19日作出敦自然资决字〔2020〕12号《责令限期交出土地决定书》，主要内容为：郑桂芬……你户面积为1731.9平方米的集体土地，在本项目建设征用范围内。经征收工作人员上门解释、做思想工作，与你户协商办理征地期限内，仍未办理征地补偿事宜。为确保该项目的顺利进行，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条等规定，责令你户自收到本决定书之日起15日内，交出被征用的土地，逾期将依法申请人民法院强制执行。为保障你户的权益，你户被征收土地补偿条件按敦化市政府批准的《征收补偿方案》执行。决定如下：征收土地补偿费（含土地补偿费和安置补助费）标准，根据延边州政府批准公布的《综合地价标准》（延州政函〔2017〕74号）及《征收补偿方案》规定，土地补偿标准为138元/平方米，合计239002.2元。其中80%(191201.76元)为土地安置补助费，归被征地农户所有；20%(47800.44元)为土地补偿费，归被征地村集体经济组织所有。你户应得土地安置补助费191201.76元。窖头房补偿根据《敦化市人民政府关于开展“土地执法百日攻坚专项行动”的公告》(敦政告字[2019]5号)文件“农业大棚占地面积2市亩以下的，看护房（窖头房）面积为30平方米以内；农业大棚占地面积2市亩以上的，看护房（窖头房）面积为40平方米以内；上述农业大棚看护房建筑结构必须为单层”之规定，你户窖头房面积为40平方米，补偿金额为192000元。其他地上附着物补偿金额为97400元，你户应得征地补偿金额共计人民币肆拾捌万零陆佰零壹元柒角陆分(480601.76元)。被征收土地补偿款存入专用银行账户。2002年2月21日，敦化市机构编制委员会办公室作出敦编办发[2002]4号《关于成立敦化市土地收购储备中心的通知》，通知敦化市国土资源局，……同意成立敦化市土地收购储备中心，隶属于国土资源局……2012年，该办公室作出敦编办发〔2012〕6号《关于市土地收购储备中心更名的通知》，通知敦化市房产管理办公室、敦化市土地收购储备中心，……市土地收购储备中心更名为市房屋征收与土地收购储备中心，原机构级别、经费形式、人员编制不变。敦化市政府于2020年10月15日作出《敦化市人民政府关于南湖地块规划调整情况的报告》（敦政报〔2020〕48号），主要内容有：……为全力推动该项目进展，拟对南湖地块用地性质进行局部调整。一、项目基本情况……根据城市发展定位，原规划用途和性质已不完全符合敦化市城市发展定位和需求，因此需对该地块进行总规和控规调整，南湖地块规划调整工作已于敦化市城乡规划委员会2019年第三次会议审议并通过，并委托吉林省城乡规划设计研究院完成调规工作。调整后情况大致如下，地块总面积合计约34.56公顷，其中公园及防洪用地面积约19.33公顷；商业用地面积约5.54公顷用于建设夜生活经济圈，丰富群众业余文化生活；居住用地面积约9.69公顷用于改善居民人居环境，既解决居民原址回迁要求，又能推进公园建设，给敦化市民一个生活游憩的高品质场所……。2020年9月9日，在政府会议中心就南湖地块用地性质进行了专家评审，并获通过；并于当日提交敦化市城乡规划委员会专题会审议通过。……敦化市人大常委会于2020年10月16日作出《敦化市人大常委会关于批准市政府的决定》（敦人常发〔2020〕21号），内容为：敦化市十八届人大常委会第三十三次会议听取和审查了敦化市政府《关于南湖地块规划调整情况的报告》，会议经过审议和表决，决定批准这个报告。该报告已上报吉林省自然资源厅等待审批。另查明，上诉人被征收的案涉土地在被调整规划的区域内。本院认为，第一，关于案涉集体土地的征收程序是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”第二款规定：“被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。”第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”本案中，根据查明的事实，案涉土地征收方案由敦化市政府上报吉林省人民政府后，由吉林省自然资源厅依法批准。即案涉集体土地被有权机关批准转为国有建设用地，并被准予实施征收。敦化市自然资源局随后依法履行了上述法律规定的征收集体土地的相关程序，亦将相应的补偿款存入专门的账户。《中华人民共和国城乡规划法》第四十七条第一款第（四）项规定：“有下列情形之一的，组织编制机关方可按照规定的权限和程序修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划：（四）经评估确需修改规划的……”第三款规定：“修改后的省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划，应当依照本法第十三条、第十四条、第十五条和第十六条规定的审批程序报批。”第十五条规定：“县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批……”本院认为，根据上述法律规定，城市规划可以依法定程序进行修改。本案中，在土地征收开展过程中，因被征收人有原址回迁安置的要求，同时为了推进公园建设，改善公园周边的人居环境，促进城市建设发展，敦化市政府对原土地规划进行了部分调整，该调整方案前期经过专家论证，由敦化市城乡规划委员会专题会审议通过，并于2020年10月16日得到敦化市人大常委会批准，现报吉林省自然资源厅等待审批。本院认为，敦化市政府为安置被征收原居民、促进公园项目建设及城市整体发展，组织相关部门对案涉土地利用规划进行调整是实现其公共管理的行为，符合社会公共利益发展的需要。该调整规化行为已经履行了法律规定专家论证、当地人大常委会批准通过等程序，但还欠缺有权机关的审批。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定第一款第（一）项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的……”第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施……”本案中，案涉土地利用规划被调整，调整方案虽已履行了法律规定的前期程序，可目前仍未获有权机关批准，程序违法。但如前所述，案涉项目涉及城市公园建设，属公益项目，调整的土地规划亦涉及到近200户被征收人的回迁安置问题，撤销被诉行政行为会给社会公共利益造成重大损害，故根据上述法律规定，应确认被诉行政行为违法，保留其效力。同时根据上述第七十六条之规定，人民法院应责令行政机关采取补救措施，但根据查明的事实，本案中，相关行政机关已将调整规划的方案上报有权机关等待审批，实际已经采取了补救措施，故原审判决确认违法的结论正确，本院予以支持。上诉人提出案涉土地应为征收，不为征用的主张，本院予以支持；但对其提出的因案涉土地为征收不为征用，征收土地方案未被有权机关依法批准，行政机关未对补偿款进行提存，故要求撤销被诉行政行为的主张，事实与法律依据不足，本院不予支持。第二，关于对被征收人的安置补偿是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”《吉林省土地管理条例》第二十六条第二款规定：“被征收土地上附着物的补偿标准，由双方约定；约定不成的，由双方认可的或者市（州）、县（市）人民政府指定的具有评估资质的评估机构通过评估确认。”本案中，恒源估价公司具有评估资质，敦化市政府指定该公司为地上附着物进行评估，符合法律规定。本案中，评估公司根据《征收补偿方案》并依法定程序对案涉地上附着物进行了评估，评估价值符合法律规定，上诉人主张案涉地上附着物的评估价值低，评估程序违法，但未提供充分证据，本院不予支持。延边州政府于2017年5月9日作出的《综合地价标准》规定敦化市市区征地区片综合地价为138元/平方米。本院认为，因被诉行政行为作出时延边州政府并未出台新的征地区片综合地价标准，敦化市自然资源局依据当时有效的地价标准来确定土地补偿费，并结合《征收补偿方案》给予上诉人土地安置补偿费，符合法律规定。故上诉人提出土地补偿费过低，不符合法律规定的主张，事实及法律依据不足，本院不予支持。另外，被诉行政行为遗漏了《征收补偿方案》中确定的窖头房可以回迁安置，并给付搬迁补助费1000元的内容。敦化市自然资源局对此予以认可，另行作出了《关于对郑桂芬回迁安置情况说明》，明确了上诉人选择回迁安置时的具体方案。本院认为，原审法院通过判决将遗漏的回迁安置方案及搬迁补偿予以明确，保障了上诉人的合法权益，符合法律规定，并无不当。同时，本院认为，根据敦化市机构编制委员会办公室的文件，敦化市收储中心隶属于敦化市自然资源局，同时从事房屋及土地征收补偿工作，故对上诉人提出的该中心工作人员不具备委托诉讼代理人资格的主张，不予支持。综上，被诉行政机关根据土地管理法相关规定及《征收补偿方案》，对上诉人的被征收土地及地上附着物进行了补偿，原审亦将被诉行政机关遗漏的补偿项目一并作出判决，上诉人在集体土地征收补偿中的合法权益被充分保障，故原审判决结论正确，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一审案件受理费50元，由敦化市自然资源局负担。二审案件受理费50元，由郑桂芬负担。本判决为终审判决。审判长 李丽英审判员 李彩莲审判员 晏丽丽 二〇二〇年十二月二十九日书记员 李 琳附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。