福建省泉州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽05行终454号 上诉人（原审原告）童晋福，男，1969年10月5日出生，汉族，住福建省晋江市。 被上诉人（原审被告）晋江市自然资源局，住所地福建省晋江市迎宾路27号。 法定代表人蔡清渠，局长。 上诉人童晋福因与被上诉人晋江市自然资源局不履行法定职责一案，不服泉州市洛江区人民法院(2020)闽0504行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，以阅卷方式审理了本案，现已审理终结。 一审法院查明，2018年9月9日，童晋福向原晋江市国土资源局申请履行立案查处其承包经营于晋江市××镇××排村××组允壁的承包经营地约0.66亩耕地被违法占用的职责。2018年9月17日，原晋江市国土资源局作出晋国土资信〔2018〕113号《晋江市国土资源局关于要求查处土地违法行为申请书的情况反馈》。童晋福就该反馈于2018年10月8日向南安市人民法院提起行政诉讼，请求撤销上述反馈，晋江市自然资源局应对童晋福申请查处土地违法行为的事项进行立案、查处。南安市人民法院于2019年8月27日作出（2018）闽0583行初199号行政判决，判决撤销上述反馈，晋江市自然资源局应在判决生效后两个月内对童晋福2018年9月9日的申请事项重新作出处理。晋江市自然资源局于2020年1月14日就童晋福2018年9月9日反映的地块位置，于2019年10月8日对老年协会违法占地建地面固化行为进行立案查处，于2019年11月4日作出晋自然资监〔2019〕263号行政处罚决定等事项向童晋福作出晋自然资信〔2020〕11号《晋江市自然资源局关于要求查处土地违法行为申请书的情况反馈》（以下简称涉案《情况反馈》）。童晋福不服该反馈，向一审法院提起诉讼，请求判决：1.撤销涉案《情况反馈》；2.责令晋江市自然资源局履行法定职责，对晋江市英林镇湖尾村民委员会违法占用童晋福承包地的行为查处。 另查明，童晋福于2018年5月22日向晋江市人民法院提起民事诉讼，请求晋江市英林镇嘉排村民委员会归还侵占其坐落于晋江市××镇××排村××组允壁的承包经营地约0.33亩并恢复耕地原状。晋江市人民法院于2018年11月9日作出（2018）闽0582民初6757号民事裁定，认为童晋福在已丧失土地承包经营权的情况下提起民事诉讼，该地块的争议，属于土地使用权的争议，依法应由人民政府处理，不属于人民法院受理民事诉讼的受案范围，裁定驳回童晋福起诉。童晋福不服该裁定，上诉至泉州市中级人民法院。泉州市中级人民法院于2019年2月18日作出（2019）闽05民终663号民事裁定，认为童晋福应依法向有关行政主管部门申请解决为由，裁定驳回上诉，维持原裁定。童晋福不服该终审裁定，向福建省高级人民法院申请再审。福建省高级人民法院于2020年3月16日予以立案审查。 2018年12月24日，晋委编办〔2018〕31号《中共晋江市委机构编制委员会办公室关于市自然资源局职责和机构编制划转的通知》将原晋江市国土资源局承担的职责划入晋江市自然资源局。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，县级以上地方人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。原晋江市国土资源局具有查处本行政区域内土地违法行为的法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，行政机关被撤销或职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告，晋江市自然资源局继续行使原晋江市国土资源局的行政职权，是本案适格被告。本案的焦点在于童晋福《申请查处违法占用土地申请书》的行为是投诉还是举报，直接影响本案的审理范围。对此，（2018）闽0582民初6757号民事裁定书中明确认定童晋福已丧失在允壁地块的承包经营权，故本案属于与童晋福合法权益没有直接关系的一般性举报。童晋福作为举报人，对其举报事项的情况反馈具有利害关系，具备本案诉讼主体资格，但相应的本案诉讼标的是涉案《情况反馈》，故一审法院仅对晋江市自然资源局所作的上述反馈进行审查。童晋福于2018年9月9日向原晋江市国土资源局申请履行立案查处其承包经营于晋江市××镇××排村××组允壁0.66亩耕地被违法占用的职责，经南安市人民法院审理，判决撤销原晋江市国土资源局作出晋国土资信〔2018〕113号《晋江市国土资源局关于要求查处土地违法行为申请书的情况反馈》，责令晋江市自然资源局在判决生效后两个月内对童晋福的申请事项重新作出处理。晋江市自然资源局据此判决，对案涉地块是否存在违法占用行为进行核查，并在法定期限内依法立案，进行查处，重新作出涉案《情况反馈》并送达给童晋福，符合《国土资源行政处罚办法》的相关规定，并无不妥，已履行了相应的法定职责。至于晋江市自然资源局认为实际违法占用人系老年协会、对老年协会作出何种处罚，是否适当，并不是本案的审查事项，故童晋福以对违法行为人认定与事实不符、行政处罚事项侵犯其合法权益、查处地块与其承包地原址位置发生偏移等为由，要求撤销晋江市自然资源局作出的情况反馈并判令其重新作出处理，于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条的规定，一审法院判决：驳回童晋福的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告童晋福负担。 宣判后，童晋福不服，向本院提起上诉称，1991年、1998年及2017年3月，英林镇湖尾村民委员会违法占用童晋福允壁承包地0.66亩进行非法建地面固化的违法占用事实存在并持续状态至今。英林镇嘉排村民委员会和英林镇人民政府不履行职责保护童晋福在允壁0.66亩土地的承包经营权合法权益的法定义务。一、一审法院认定事实错误。童晋福父亲童贞扁自上世纪80年代以来，以家庭户承包经营允壁涉案地块0.66亩第一轮承包经营地，童晋福享有案涉地块第一轮承包经营权是不争的事实。根据国家承包政策规定，二轮承包延包一轮，增人不增地，减人不减地，承包期限三十年。本案童晋福提供的证据《发款票据、测量草图、2006年东金公路建设动用0.098亩土地、嘉排村西墓树片东金公路控制区征地面积登记表》已经可以高度盖然性证明标准存在有二轮延包允壁第一轮承包地的事实。根据南安市人民法院(2018)闽0583行初199号行政判决，晋江市自然资源局应履职对诉争地块的违法行为进行立案查处。但晋江市自然资源局没有按照童晋福指认的尊重村界历史痕迹勘测定界，也没有依照《国土资源行政处罚办法》及《国土资源违法行为查处工作规程》的相关规定，履职对童晋福投诉举报的土地违法行为进行立案查处，童晋福从未举报英林镇嘉排村老年协会，晋江市自然资源局反而对其立案查处。因此，晋江市自然资源局作出的涉案《情况反馈》行政行为事实不清、主要证据不足、滥用职权、明显不当，且不符合法定程序。二、一审法院明显存在徇私舞弊、枉法裁判行为。法律规定推定的事实是本集体经济组织成员有权承包本集体经济组织发包的农村土地。本案涉案地块土地承包经营合同的民事主体是童晋福所在家庭承包户，而不是该户内的各个成员。晋江市自然资源局主张童晋福一户于1999年二轮承包时已经核减了位于允壁的承包地，其不再享有该部分的权利，并且已经获得了0.33亩的宅基地，晋江市自然资源局应当举证予以证明，但在其核减无据或无法举证的情况下，一审法院却确认童晋福土地承包经营合同终止或解除，不予确认童晋福提交的生效在前的土地承包经营合同。三、一审判决未审先定，违反法定程序。本案行政争议解决的是行政主体晋江市自然资源局与行政相对人童晋福之间的行政争议。但一审法院称(2018)闽0582民初6757号《民事裁定书》中明确认定童晋福已丧失在允壁的承包经营权，直接认定其《申请查处违法占用土地申请书》的行为是举报人，认定本案属于与其合法权益没有直接关系的一般性举报，故本案诉讼标的仅限于涉案《情况反馈》，仅对晋江市自然资源局所作的上述反馈进行审查。对此，一审法院未对本案行政争议法律问题进行审查错误，判决驳回童晋福的诉讼请求，存在未审先定，违反程序。四、晋江市自然资源局应履职立案查处英林镇湖尾村民委员会违法占用涉案地块行政行为不作为明显违法。本案童晋福提交的证据晋政信复〔2017〕22号《信访事项复查意见书》证明调查认定的情况存在英林镇湖尾村民委员会违法占用童晋福承包地的行为的客观事实。证据晋国土资信〔2018〕19号文件证明晋江市自然资源局已经知道英林镇湖尾村民委员会违法占用童晋福承包地的行为并持续状态至今。但晋江市自然资源局至今未对英林镇湖尾村民委员会立案查处违法占用涉案地块，显然是履行本行政区域内土地监察职责与查处英林镇湖尾村民委员会违法占用土地行政行为不作为。五、被诉行政行为缺乏证据和所依据的规范性文件。一审法院判决适用法律错误。晋江市自然资源局在提交证据时，仅举证《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《福建省土地监察条例》证明符合法律依据，却并未引用具体的法律条款，其作出的被诉行政行为没有明确的法律依据，缺乏证据和所依据的规范性文件。综上，请求判决：依法撤销一审判决，改判：1.晋江市自然资源局履行法定职责，对晋江市英林镇湖尾村民委员会违法占用童晋福承包地的行为查处；2.撤销涉案《情况反馈》。 被上诉人晋江市自然资源局未作答辩。 经审查，童晋福提出上诉后，一审法院已将双方当事人提供的证据材料随案移送本院。本院审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。 另查明，童晋福因与晋江市英林镇嘉排村民委员会土地承包经营权纠纷一案，不服本院作出的(2019)闽05民终663号民事裁定向福建省高级人民法院申请再审。福建省高级人民法院于2020年9月10日作出再审裁定，驳回童晋福的再审申请。 本院认为，童晋福对晋江市自然资源局作出的涉案《情况反馈》不服提起诉讼,其诉讼请求是请求撤销涉案《情况反馈》，责令晋江市自然资源局履行对晋江市英林镇湖尾村民委员会违法占用其在允壁0.66亩耕地的行为进行查处的法定职责。故本案审查的对象是晋江市自然资源局是否就童晋福所反映的晋江市英林镇湖尾村民委员会违法占用土地的行为履行了查处的法定职责,其反馈是否合法。本案中，童晋福于2018年9月9日向原晋江市国土资源局申请履行立案查处其承包经营于晋江市××镇××排村××组允壁0.66亩耕地被违法占用的职责，该案经南安市人民法院审理，判决撤销原晋江市国土资源局作出晋国土资信〔2018〕113号《晋江市国土资源局关于要求查处土地违法行为申请书的情况反馈》，责令晋江市自然资源局在判决生效后两个月内对童晋福的申请事项重新作出处理。晋江市自然资源局依此判决，对童晋福所反映的案涉地块是否存在违法占用行为进行立案查处，根据调查情况作出晋自然资监〔2019〕263号《关于晋江市英林镇嘉排村老年协会违法占地建地面固化的行政处罚决定》，并重新作出涉案《情况反馈》送达给童晋福，告知其处理结果。据此，晋江市自然资源局对童晋福所反映的案涉地块存在违法占地行为已履行了相应的查处职责，其向童晋福作出涉案《情况反馈》并无不妥，本院予以确认。如果童晋福对案涉地块权属仍存在争议，可根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款规定，先由当事人进行协商解决；协商不成，由人民政府处理。综上，晋江市自然资源局对童晋福所反映事项已依法履行了法定职责，其作出的涉案《情况反馈》符合法律规定。上诉人童晋福的上诉请求和理由不能成立，不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人童晋福负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 黄海瑞 审 判 员 庄丽娜 审 判 员 谢火生 二〇二〇年十二月二十九日 法官助理 翁伯明 书 记 员 陈嘉怿 附：本案所适用的法律、司法解释： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定; (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更; (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判; (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。