四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终312号 上诉人（原审被告）洪雅县七里坪镇人民政府。住所地：四川省洪雅县七里坪镇。 法定代表人徐祥，镇长。 委托代理人祁明忠，四川恒初律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）杨永芬，女，1981年9月4日出生，汉族，住四川省洪雅县。 被上诉人（原审原告）杨永蓉，女，1974年11月13日出生，汉族，住四川省洪雅县。 原审被告洪雅县人民政府。住所地：四川省洪雅县洪州大道。 法定代表人宋良勇，县长。 原审第三人洪雅县七里坪镇七里村村民委员会。住所地：四川省洪雅县七里坪镇七里村。 法定代表人黄学云，主任。 上诉人洪雅县七里坪镇人民政府（以下简称七里坪镇政府）因被上诉人杨永芬、杨永蓉诉原审被告洪雅县人民政府（以下简称洪雅县政府）和上诉人七里坪镇政府不履行征地补偿安置法定职责一案，不服四川省眉山市中级人民法院（2019）川14行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审判决认定，原告杨永芬、杨永蓉系四川省洪雅县村民，其户籍现在七里坪镇七里村。杨成福、张全英是杨永芬、杨永蓉、杨永坤之父母。杨成福的农村集体耕地承包使用证书载明其家庭成员为杨成福、张全英、杨永乾、杨永蓉、杨永坤、杨永芬。杨永芬于2008年6月离婚，其后回七里村4组娘家居住。 2010年4月1日，洪雅县××镇××村××组××里村1组）与四川洪雅七里坪半山旅游开发有限公司签订农村土地经营权整体流转合同。 2017年2月6日，在洪雅县××镇人民政府（以下简称高庙镇政府）的主导下，高庙镇七里村根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，在每个建房户集中片区通过召开村民会议的形式推选出一名建房户代表，由推选的各建房户代表来代表所在建房集中片区的建房户行使权利，全程参与统规统建工作。2017年2月8日，高庙镇政府召集七里村、花溪源社区干部和各建房户集中片区建房户代表，主持召开了第一次会议，成立了建房议事小组。2017年2月27日，建房议事小组召开了全体建房议事小组成员会议，会议通过了统规统建房屋的建设标准、人均住房及商业房面积等标准。2017年3月14日，建房议事小组召开了关于公路沿线统规统建人户鉴定会议并形成了《关于公路沿线统规统建人户鉴定会议纪要》，会议宣布了《七里坪统规统建人户鉴定办法》，并对申请参加统规统建户的人口、户籍情况逐一进行讨论审定；审议通过了七里坪统规统建江兴财等76户申请建房户人员名单。《七里坪统规统建人户鉴定办法》的主要内容为：“……二、不符合建房申请条件的人员：1.多子女家庭中，有儿、有女的，女儿婚嫁后，无论是否有户口、土地、房屋，是否常住，一律不予在本地申请。2.有两个以上女儿户，均已结婚的，其中一个女儿及其配偶、子女不予申请建房。……4.已婚嫁子女，因离婚或丧偶又返回娘家居住的不予申请……” 2017年11月，高庙镇政府对二原告分别发出《通知》载明：“你符合被征地农民参加城镇职工养老保险条件，请于2017年12月20日前往洪雅县社保局办理参保手续”。 2018年，洪雅县部分乡镇行政区划进行调整，高庙镇行政区划内的七里村由七里坪镇政府管辖。 另查明，杨永坤作为户主于2016年12月8日向高庙镇七里村村民委员会（以下简称七里村村委会）提交了自愿参与统规统建书面申请书，成员分别为杨成福、张全英、杨永坤、鄢霞、杨倩、杨欣怡。该院作出的（2018）川14行终101号行政判决查明“2017年3月13日，原告杨永芬向洪雅县人民政府申请给予其住房安置。2017年4月25日，高庙镇政府根据洪雅县人民政府的交办，对杨永芬作出《答复意见书》载明：‘杨永芬户口位于××镇××村××组××里村1组），户主为杨永坤，您是该户成员。户主杨永坤于2016年12月8日向高庙镇七里村村委会提交了自愿参与统规统建书面申请书，成员分别为杨成福、张全英、杨永坤、鄢霞、杨倩、杨欣怡。经核实，您于2008年离婚后回娘家居住，根据《七里坪公路沿线村（居）民统规统建住房分配实施细则》（以下简称《实施细则》）中关于不符合住房分配申请条件之规定，您不符合七里坪公路沿线村（居）民统规统建住房分配条件。’七里坪镇政府在诉讼中辩称，原告要求被告公开的《实施细则》的信息并不存在。七里村村民委员会并没有作出过《实施细则》，而是于2017年3月14日召开村民代表大会作出了《七里坪统规统建人户鉴定办法》……” 杨永坤参加统规统建后，主动拆除了原宅基地上的旧房屋，并将原宅基地交还给了集体经济组织。杨永坤家庭户参加统规统建的房屋位于2号地块（小地名为“岩窝子”）。杨永坤家庭户原宅基地和参加统规统建房屋的宅基地均属于七里坪镇七里村4组所有的集体土地，其原宅基地未在征地红线内。 因认为《七里坪统规统建人户鉴定办法》中含有违法剥夺农村婚嫁女性土地权益的规定，导致其失去了赖以生存的土地，原告先后提起了多起行政诉讼。2019年3月7日，原告提起了本案行政诉讼，请求：1.判决确认二被告在无征地批文的前提下，与第三人非法强制征收原告承包地及宅基地，拒不足额补偿原告、不安置原告的行为违法，并判决二被告对原告履行征地补偿安置的法定职责；2.请求一并审查二被告与第三人拟订的规范性文件即《统征土地协议书》《关于公路沿线统规统建人户鉴定会议纪要》《七里坪统规统建人户鉴定办法》的合法性。 一审还查明，2008年12月27日，四川省人民政府作出川府土〔2008〕807号《关于洪雅县2008年第三批乡镇建设用地的批复》，批准同意征收土地方案并同意将洪雅县××镇××村4组的部分集体土地等征收为国家所有。2009年8月17日，洪雅县政府作出洪府通〔2009〕22号《关于洪雅县2008年第三批乡镇建设用地转（征）收土地方案的公告》。2009年8月23日，洪雅县国土资源局作出《洪雅县2008年第三批乡镇建设用地征地补偿安置方案的公告》。2009年9月11日，洪雅县政府作出洪府函〔2009〕136号《关于批准实施的批复》。2008年4月8日，高庙镇政府与高庙镇七里村四组签订了此次征地的《统征土地协议》。 2010年1月16日，四川省人民政府作出川府土〔2010〕41号《关于洪雅县2009年第一批乡镇建设用地的批复》，批准同意征收土地方案并同意将洪雅县××镇七里村4组的部分集体土地等征收为国家所有。2010年3月10日，洪雅县政府作出洪府通〔2010〕7号《征收土地方案公告》。2010年3月15日，洪雅县国土资源局作出《征地补偿安置方案公告》。2010年4月8日，洪雅县政府作出洪府函〔2010〕86号批复。2010年5月12日，高庙镇政府与高庙镇七里村村委会签订了此次征地的《统征土地协议》。 2012年12月28日，四川省人民政府作出川府土〔2012〕1147号《关于洪雅县2012年第4批乡镇建设用地的批复》，批准同意征收土地方案并同意将洪雅县××镇七里村4组的部分集体土地等征收为国家所有。2013年4月21日，洪雅县政府作出洪府通〔2013〕9号《关于征收土地的通告》。2013年4月24日，洪雅县国土资源局作出洪国土资公〔2013〕2号《征收土地补偿安置方案公告》。2013年5月16日，洪雅县政府作出洪府函〔2013〕93号《关于批准实施的批复》。2013年8月13日，洪雅县政府与高庙镇七里村村委会签订了此次征地的《统征土地协议》。 2016年10月10日，四川省人民政府作出川府土〔2016〕729号《关于洪雅县2016年第1批乡镇建设用地的批复》，批准同意征收土地方案并同意将洪雅县××镇七里村4组的部分集体土地等征收为国家所有。2016年12月14日，洪雅县政府作出洪府通〔2016〕14号《关于征收土地的通告》。2016年12月16日，洪雅县国土资源局作出洪国土资公〔2016〕9号《征收土地补偿安置方案公告》。2017年1月11日，洪雅县政府作出洪府函〔2017〕8号《关于批准实施的批复》。 一审法院认为，本案的争议焦点为：一、被告洪雅县政府、七里坪镇政府是否为涉案农村集体土地征收补偿义务主体，原告要求被告履行征地补偿安置法定职责的诉讼请求应否得到支持；二、涉案《统征土地协议》《关于公路沿线统规统建人户鉴定会议纪要》《七里坪统规统建人户鉴定办法》是否系行政规范性文件，原告请求一并审查其合法性，该请求能否得到支持。 关于第一个争议焦点，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定以及四川省人民政府作出的涉案征地批复，洪雅县政府系涉案被征收土地的征地及征地补偿安置主体；七里坪镇政府不是征地及征地补偿安置主体。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡（镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。”本案中，根据本院查明事实，二原告所诉称的宅基地已被杨永坤交还给七里坪镇七里村4组，其原宅基地未在征地红线内。高庙镇政府于2017年11月向二原告分别发出《通知》，告知其符合被征地农民参加城镇职工养老保险条件，要求二原告于2017年12月20日前往洪雅县社保局办理参保手续；但在本案诉讼中，被告洪雅县政府未举证证明二原告的承包地何时被征收、以及被征收的范围、面积，也未举证证明是否已对原告进行了补偿安置。因此，被告洪雅县政府作为涉案被征收土地的征地及征地补偿安置主体，应依法履行征地补偿安置职责，应对二原告作出补偿安置决定。 关于第二个争议焦点，本案中，涉案《统征土地协议》属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议，并非属于行政机关制定的行政规范性文件。《关于公路沿线统规统建人户鉴定会议纪要》系建房议事小组召开关于公路沿线统规统建人户鉴定会议所形成，《七里坪统规统建人户鉴定办法》是建房议事小组制定并发布，不属于高庙镇政府制定的行政规范性文件。因此，原告请求一并审查涉案《统征土地协议》《关于公路沿线统规统建人户鉴定会议纪要》《七里坪统规统建人户鉴定办法》的合法性，于法无据，其诉讼主张不能成立。 综上所述，原告杨永芬、杨永蓉要求洪雅县政府履行征地补偿安置法定职责的诉讼请求成立，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：洪雅县人民政府于本判决生效之日起六十日内对杨永芬、杨永蓉作出补偿安置决定；案件受理费50元，由被告洪雅县政府负担。 上诉人七里坪镇政府上诉称，一审法院对洪雅县政府已支付征地补偿费和青苗补偿费的事实认定不清，征地补偿费及青苗补偿费已支付至村集体经济组织，青苗补偿费由村集体经济组织进行了分配，二被上诉人所在家庭户户主已领取了青苗补偿费。本案统规统建项目是以“以房换房”的形式实施的村民自治项目，村民的原房屋宅基地和统规统建建房的土地均是集体经济组织的土地，并不涉及土地的征收征用。七里村第4村民小组2010年4月将集体土地整体流转，二被上诉人每月领取流转费。征地的土地补偿费、安置补助费已支付给村集体经济组织，待流转期限届满后由集体经济组织决议确定方案后进行分配，群众的利益并没有因此受到损害。七里坪镇政府请求：撤销一审法院（2019）川14行初23号行政判决，依法改判或发回重审；本案诉讼费用由杨永芬、杨永蓉承担。 被上诉人杨永芬、杨永蓉答辩称，七里坪镇政府提起上诉的主体资格不适格，七里坪镇政府没有征地补偿、安置权，一审判决并没有针对其作出任何评判；上诉人二审中提交的证据，在一审判决之前已获取并由其自行保管，在二审程序中不属于“新的证据”，其自行向第三人和证人收集证据不合法，也达不到上诉人证明的目的；七里坪镇政府越权非法征收了被上诉人承包地、宅基地，拒不征地补偿、住房安置被上诉人的行为违法。请求：驳回七里坪镇政府的上诉，确认七里坪镇政府非法征地，拒不征地补偿、住房安置被上诉人的行为共同违法。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院对一审法院认定的事实和证据予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条的规定，七里坪镇政府作为一审被告，可以依法提起上诉，杨永芬、杨永蓉关于七里坪镇政府提起上诉的主体资格不适格的意见不成立。根据2019年修正前的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见；征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，市、县人民政府及其土地行政主管部门是征收土地及进行征地补偿安置的法定主体。根据本案查明的事实，杨永芬、杨永蓉家庭户房屋的原宅基地不在征地红线内，不涉及因宅基地被征收而进行住房安置问题，但杨永芬、杨永蓉家庭户承包的部分土地被征收，洪雅县政府作为被征收土地的征地及补偿安置主体，应依法履行征地补偿安置职责。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。征收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。”而根据洪雅县政府在本案中所提供的证据，不能证明其已经依法对杨永芬、杨永蓉进行了补偿安置。七里坪镇政府在二审中补充提交的大部分证据，在一审判决之前已存在或由其获取，其在二审程序中才提交不属于“新证据”，即使根据其提交的证据，能补充证明洪雅县政府征收了杨永芬、杨永蓉家庭的部分承包地，但不能证明洪雅县政府依照法律规定履行了补偿安置职责。七里坪镇政府上诉称征地的补偿费及青苗补偿费已支付给集体经济组织，但青苗补偿费应归青苗的所有者所有，且因每户的青苗数量不同应进行登记核查，安置补助费也有三种不同的支付方式。本案中被征收人既不知道补偿费的具体数额，也不清楚安置补助费适用何种方式，故一审法院认为洪雅县政府未依法履行补偿安置职责，判决洪雅县政府依法对杨永芬、杨永蓉作出补偿安置决定，并无不当。七里坪镇政府的上诉主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人洪雅县七里坪镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 胡 华 审判员 伍平会 审判员 刘永红 二〇二〇年十二月八日 书记员 李瑞雪