浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行申950号再审申请人（一审原告、二审被上诉人）虞秋菊，女，1945年12月20日出生，汉族，住浙江省岱山县。委托代理人林建平，男，1954年4月3日出生，汉族，住浙江省岱山县，系虞秋菊亲属。被申请人（一审被告、二审上诉人）岱山县自然资源和规划局，住所地浙江省岱山县高亭镇衢山大道**。法定代表人金安业，局长。虞秋菊因诉岱山县自然资源和规划局（以下简称岱山县资规局）国土行政协议一案，不服舟山市中级人民法院（2019）浙09行终62号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。虞秋菊申请再审称：一、本案起诉前已经岱山县人民法院三次审查。本次起诉是根据二审（2018）浙09行终38号不予立案的裁定内容修改的，并通过一审法院的立案审查。虞秋菊缴纳诉讼费三个月后，又以同一理由被驳回起诉，法院多次驳回起诉，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十五条规定。2018年4月24日，虞秋菊就是根据法官的第一次告知，与林建平、林通艳等人分案而提起第二次诉讼，诉讼请求包括：1.撤销原岱山县国土资源局借所谓“国有建设用地出让”或“划拨土地使用权转让”无法律和事实根据的行政合同，退回违规收取的出让金7484元；2.撤销产权证上登记的所谓土地使用权“划拨”属性，依法认定为继受公民转让的历史遗留的私有房产所自然享受的土地使用权，销除所谓出让划拨土地使用至2087年的期限；3.承担证书登记、土地价评估和诉讼过程所付出的费用等请求。岱山县人民法院立案庭接状后，曾与行政庭法官协商，又称2018年4月24日虞秋菊的诉状涉及三项诉请，其中撤销出让土地使用权协议与撤销划拨登记内容、销除出让划拨年限属于不同的行政行为，不符合“一行为一诉”，因此裁定不予立案。虞秋菊不服，提起上诉被驳回。但二审裁定和一审的认定并不相同，二审裁定仅认为“撤销土地使用权出让行政合同于撤销权证划拨登记内容”是不同的行政行为，应分案起诉，但不包括虞秋菊诉状的其他请求内容。为此，虞秋菊修改了诉状，将原诉状中“撤销”内容删除，保留后半部分“销除”出让土地期限至2087年的内容。立案庭经再次与行政庭协商，未提出修改意见，并与当天通知缴费，谁知三个月后一审法院作出裁定，又称这是两个不同的行政行为，再次以不符合“一行为一诉”原则为由裁定驳回起诉，二审维持一审裁定，不符合法律规定。二、本案虞秋菊提出的诉请都是基于虞秋菊购买东沙兰田二路21号六分之一房产向原岱山县国土资源局办理转让不动产登记过程中，围绕申请登记的宅基地使用权是否属“划拨”或“出让”这同一个法律事实以撤销行政合同为核心提出的数项诉请。是针对同一个不动产管理部门，同一行政行为，同一个行政相对人、同一个房产转让登记提出的。其中宅基地使用权“出让”是主行为，其他都是伴随出让的附随行为。权证中出让期限至2087年的内容不是独立于行政合同以外的新内容的行政行为，该附注内容并不对当事人另行产生新的权利义务。附注内容只是根据土地使用权出让合同的部分内容，复制、附记、抄录于备注栏，所以只要撤销出让合同后，备注栏中的内容就没有继续存在的事实和法律基础，自然销除，并不需要当事人请求二次“撤销”。且根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十三条第一项规定，两个以上行政机关分别对同一法律事实作出行政行为，当事人不服起诉的，法院可以合并审理，本案是针对同一行政机关作出的行政行为，基于同一个法律事实，法院要求分案独立起诉，缺乏法律依据。三、“一行为一诉”原则不适用本案。“一行为一诉”原则并无明确的法律定义。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十三条和《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第五条，都未遵循“一行为一诉”的原则，说明该原则并不是我国行政诉讼必须遵守的诉讼原则。况且权证附注的内容不是一项新的独立行政行为。只有当行政主体的行政行为给行政相对人造成某种利益的损害，且各行政人作出的行政行为没有事实和法律上的联系，才能适用“一行为一诉”原则。四、本案虞秋菊的诉请并未有不明确或不具体之处。首先，请求撤销原岱山县国土资源局2017年11月与虞秋菊签订的住房宅基地使用权出让行政合同，是因为原岱山县国土资源局明知虞秋菊购买的房屋宅基地是林通艳代位继承取得，非划拨土地使用权，原岱山县国土资源局给林通艳的宅基地登记为“划拨”应予撤销，收取虞秋菊出让金7484元属于违规收取，应当退回。其次，销除权证中“出让土地”字样和“出让期限”的附注内容，是撤销土地使用出让合同后的必然要求和结果，是以撤销据以备注这些内容的土地使用权出让合同为前提，销除附注内容实际就是撤销附注内容的意思表示。最后，要求行政机关承担相应费用的损失，是因为这些损失都是行政机关做出的错误行为给当事人造成的。公民在办理私有房屋转让登记过程中涉及政府相关部门土地使用权出让或划拨土地使用权转让收取出让金的评估，无须由当事人支付相关评估费用，行政机关因自身错误收取土地使用权出让费或划拨土地转让使用费所需，擅自委托评估的损失理应由其承担。五、诉讼是公民的基本权利，法院驳回原告起诉应有明确的法律根据。行政诉讼是监督或审查行政机关依法行政的程序，而不是限制公民起诉或妨碍公民起诉的程序，不能将“一行为一诉”随意作为驳回原告起诉的法定根据，更不能由此替代行政诉讼法衡量公民起诉是否符合条件的法定标准。特依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一、三、四项之规定申请再审。岱山县资规局未提交书面意见。本院经审查认为，虞秋菊提起本案诉讼的请求是“撤销原岱山县国土资源局2017年11月与原告签订的东沙社区兰田二路21号住房宅基地（27、72面积）使用权出让行政合同，退回违法收取的该土地使用权出让金7484元。销除证书附记的所谓‘出让土地’字样和‘出让期限从2017年11月至2087年11月27日止’的登记内容，承担原告本证书登记费80元、土地评估费582.52元和诉讼费。”因其诉请明显涉及土地行政协议和土地行政登记两个行政行为，故一审法院向虞秋菊发送了《释明告知书》，告知：“你方的诉讼请求分别涉及行政协议和行政登记行为两个不同的行政行为”，其中要求“撤销原岱山县国土资源局2017年11月与原告签订的东沙社区兰田二路21号住房宅基地（27、72面积）使用权出让行政合同，退回违法收取的该土地使用权出让金7484元”，系对行政协议不服；要求“销除证书附记的所谓‘出让土地’字样和‘出让期限从2017年11月至2087年11月27日止’的登记内容”，系对土地登记行为不服，一审法院因此要求虞秋菊明确诉讼请求，并告知逾期不明确的将依法驳回起诉。但是虞秋菊拒绝变更诉请，仍然坚持合并审理，原审因此裁定驳回起诉，并无不当。至于虞秋菊再审申请提出的理由，“一行为一诉”是人民法院行政诉讼立案的基本原则。人民法院通过审理被诉行政行为的合法性来监督行政机关依法行使职权，而被诉行政行为合法性的审查对象亦决定了人民法院审理和裁判的范围。在行政诉讼中，“有具体的诉讼请求”是法定起诉条件之一，通常认为“有具体的诉讼请求”主要是指有确切具体的被诉行政行为，作为诉讼请求基础的被诉行政行为有须只有一个。虞秋菊提出的诉请中，虽然土地出让合同与相应房产的权证登记属于前后相关的行为，但前者是基于行政机关与相对人的出让关系，后者是基于行政相对人提出的权属登记申请而形成，行政机关作出前述两行为依据的事实与法律不同，人民法院需要审查的内容也不同，本案亦不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十三条规定可以合并审理的情形，故原审以虞秋菊的诉请不明确为由裁定驳回起诉，正确。综上，再审申请人虞秋菊的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人虞秋菊的再审申请。审判长  钱建军审判员  沈 妙审判员  夏祖银二〇二〇年十二月十四日书记员  朱胤佐1·7·