福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽01行终738号 上诉人（一审原告）闽清县瑞丰佳园小区业主委员会，住所地福建省闽清县梅溪镇里寨村里寨208号瑞丰佳园7#1807。 法定代表人张晓钰，主任。 被上诉人（一审被告）闽清县住房和城乡建设局，住所地福建省福州市闽清县梅城镇解放大街106号。 法定代表人刘子文，局长。 委托代理人卞辉、黄益敏，福建瑞权律师事务所律师。 一审第三人闽清瑞丰房地产开发有限公司，住所地福建省福州市闽清县梅城镇解放大街（新世纪大厦）一十七层502单元。 法定代表人林国灿，总经理。 委托代理人聂莉、王雪香，福建融成律师事务所律师。 上诉人闽清县瑞丰佳园小区业主委员会因诉被上诉人闽清县住房和城乡建设局行政备案一案，不服福建省闽侯县人民法院（2020）闽0121行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2019年2月26日，瑞丰佳园小区经闽清县梅溪镇人民政府决定成立瑞丰佳园小区业主大会筹备组，同年4月24日至5月10日召开首次业主大会，选举产生业主委员会委员7人，并选举产生业主委员会主任，张晓钰任主任。同年5月22日，被告对瑞丰佳园小区业主委员会予以备案登记，并向原告出具编号为2019004《业主委员会备案证明》。2020年1月6日，第三人不服被告的备案登记行为，向一审法院提起行政诉讼，要求撤销被告的备案登记。在该案审理期间，被告于同年5月13日作出梅建综[2020]28号《关于撤销瑞丰佳园小区业主委员会备案登记的决定》。现原告不服被告撤销瑞丰佳园小区业主委员会备案登记的行为，向一审法院提起行政诉讼，要求撤销被告关于撤销瑞丰佳园小区业主委员会备案登记的行为。 一审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。”瑞丰佳园业主委员会不服行政机关撤销备案登记的行为，有权以自己的名义提起诉讼，故其诉讼主体适格。关于撤销备案登记行为是否可诉的问题。《物业管理条例》第十六条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”即备案登记是业主委员会的法定义务。《业主大会和业主委员会指导规则》第34条规定：“业主委员会办理备案手续后，可持备案证明向公安机关申请刻制业主大会印章和业主委员会印章。”由此可见，业主委员会只有依法办理了备案登记后，才能凭备案登记证明刻制印章，取得对外活动的主体资格。如果备案登记机关一旦撤销了备案登记，业主委员会恢复到未备案登记前状态，即业主委员会未获行政管理部门的认可，刻制的印章就必须收回，意味着业主委员会将丧失对外从事活动的主体资格，并对其相关权益产生实质影响，因此，该行为具有可诉性。瑞丰佳园业主委员会成立及申请备案登记程序是否合法的问题。（1）《福建省物业管理条例》第十条规定：“业主大会首次会议筹备组由业主和建设单位、乡（镇）人民政府或者街道办事处、村（居）民委员会等单位代表五人以上的单数组成。筹备组召集人由乡（镇）人民政府或者街道办事处代表担任。筹备组中的业主代表由筹备组召集人确定，业主代表人数不低于筹备组总人数的百分之五十。建设单位已不存在或者经乡（镇）人民政府、街道办事处书面通知后未在通知期限内委托代表参加筹备组的，建设单位可以不作为筹备组成员。”由此可见，建设单位应作为筹备组成员，但经乡（镇）人民政府、街道办事处书面通知后不参加的，可以不作为筹备组成员。召集人应由乡（镇）人民政府或者街道办事处代表担任，筹备组中的业主代表应由筹备组召集人确定。本案中，从《业主大会筹备组成员名单公示》中可以看出，作为建设单位的第三人未出现在名单上，从《关于通知参与瑞丰佳园小区筹备组的函》中可以看出，虽然相关方有显示通知第三人参加筹备组，但通知主体是新城社区居委会，而不是乡（镇）人民政府、街道办事处，通知主体不适格。因此，第三人未参与筹备组，即筹备组的成员组成不合法。另外，从原告提供备案登记的材料及本案提供的证据来看，均无法证明谁是召集人及筹备组成员中的业主代表是由召集人确定的事实，存在瑕疵。至于原告提出第三人的项目经理谢青云有出席首届业主大会的问题。虽然从照片及首次业主大会的会议记录可以看出，谢青云有出席会议，但记录显示谢青云是以“特邀嘉宾”的身份出席会议，不明确其是否有以筹备组成员身份参加，况且筹备组成员的名单上无第三人及第三人也并未参与筹备组的具体事务，故谢青去出席会议并不必然就可推定为筹备组成员；（2）《福建省物业管理条例》第二十一条规定：“业主委员会委员应当符合下列条件：（一）具有业主身份。业主身份的认定以房屋产权证或者不动产权证书记载的权利人为准；尚未领取产权证的，以房屋销（预）售合同及合同备案证明记载的购房人为准。业主可以通过书面形式，委托父母、配偶或者成年子女在委托期间代其行使全部或者部分业主权利。”由此可见，业主委员会委员必须具有业主身份，而业主身份是以房屋产权证或者不动产权证书记载的权利人作为认定依据。本案中，从不动产登记证明可以看出，瑞丰佳园7号楼18层1807单元的产权登记人是徐孝江，虽然张晓钰与徐孝江是夫妻，房屋购买于夫妻存续期间，张晓钰依法享有该房物权，但物权不等于资格权，前者主要指财产权，而后者则重点是指身份权。业主徐孝江虽然根据《委托书》有委托张晓钰代表其本人行使全部业主权利，但其在委托书中并未明确受托人可以以受托人自己的名义行使相关权利，那么根据《中华人民共和国民法通则》第六十三条规定:“代理人在代理权限内，以被代理人的名义实施民事法律行为。被代理人对代理人的代理行为，承担民事责任。”由此可见，受委托人必须以委托人的名义行使受托事项。因此，张晓钰不具有业主委员会委员身份，其以自己名义行使业主权利，不符合法律规定。张晓钰当选业主委员会主任，不具有合法性;（3）《福建省物业管理条例》第十一条规定：“筹备组应当在所在地的乡（镇）人民政府或者街道办事处及村（居）民委员会指导下做好以下筹备工作：（一）确定业主大会首次会议召开的时间、地点和议程……前款规定内容应当在业主大会首次会议召开十五日前在物业管理区域内醒目位置公告，并可以通过移动通信等电子信息方式告知全体业主。”本案中，《关于召开首次业主大会的公告》落款时间是2019年4月24日，而召开首次业主大会的时间是从2019年4月24日至2019年5月10日，没有提前15日予以公告，程序违法；（4）《福建省物业管理条例》第二十四条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起三十日内，向所在地县（市、区）人民政府物业管理主管部门备案，并提交下列资料：（一）业主大会会议记录和会议决定……”本案中，原告在提请备案登记时，没有会议决定，只有会议纪要，且纪要也未形成相关决定，可视为没有提交“会议决定”的资料，其提交备案登记的资料存在瑕疵。综上，瑞丰佳园业主委员会的成立及申请备案登记程序不合法。关于被告撤销备案登记的行为是否合法的问题。前文已经认定，瑞丰佳园业主委员会的成立及申请备案登记程序不合法，作为主管部门的被告未尽合法性审查职责，予以备案登记，其备案登记行为违法，依法可予以撤销，但行政机关对自己违法的行政行为具有自我纠错的机能，有权改变或撤销自己的行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”第七十四条第二款第二项规定：“被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的。”《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条规定：“被告在一审期间改变被诉行政行为的，应当书面告知人民法院。原告或者第三人对改变后的行政行为不服提起诉讼的，人民法院应当就改变后的行政行为进行审理。”由此可见，被告撤销自己的备案登记行为具有法律依据。被告虽然撤销了备案登记，但并未撤销瑞丰佳园业主委员会，只是在其撤销备案登记后，瑞丰佳园业主委员会就恢复到未备案登记状态。故被告撤销备案登记的行为，符合法律规定，并无不当。另外，本案被告作出的备案登记或撤销备案登记行为不属于针对“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为”而给予的行政处罚情形，也不属于《中华人民共和国物权法》第七十八条规定的情形，原告以《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国物权法》的相关规定主张其权利，系适用法律错误，不予支持。关于闽清瑞丰房地产开发有限公司能否作为第三人参加诉讼的问题。根据《福建省物业管理条例》第十条的规定，第三人有权作为业主大会首次会议筹备组的成员，参与成立业主委员会的相关筹备事宜，而本案案涉的筹备组成员中并无第三人，已剥夺了其相关权利，被告在此情形下进行的备案登记或撤销备案登记的行为均与其存在利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”故第三人申请参加本案的诉讼，符合法律规定。关于原告申请调取新城居民委员会向第三人送达筹备组通知的情况说明的问题。因居委会不是通知第三人派员参加筹备组的适格主体，该证据是否存在对案件性质的定性无实质影响，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条规定的情形，一审法院不予准许。综上，被告撤销备案登记的行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，一审法院判决驳回原告闽清县瑞丰佳园小区业主委员会的诉讼请求。 上诉人闽清县瑞丰佳园小区业主委员会不服一审判决，向本院提起上诉称，一、被上诉人作出的梅建综[2020]28号闽清住房和城乡建设局关于撤销瑞丰佳园小区业主委员会备案登记的决定没有法律依据。二、被上诉人对上诉人作出的备案登记是行政许可行为，不是一种告知行为，撤销上诉人的备案登记其实就是撤销业主委员会。三、被上诉人陈述多次约谈业主委员会主任，但没有提供证据证明，即说明被上诉人作出撤销建综[2020]28号闽清县住房和城乡建设局关于撤销瑞丰佳园小区业主委员会备案登记的决定系违反法定程序。四、开发商作为瑞丰佳园的建设单位，既非备案行政行为的相对人，又未向法院提供证据证明其与该备案行为具有法律上的利害关系，闽清瑞丰房地产开发有限公司不具备第三人的主体资格，一审法院追加开发商作为第三人系适用法律错误。五、业主委员会主任张晓钰具备业主委员会成员资格。上诉人是一个组织，张晓钰代表的是个人，不能把上诉人等同于张晓钰。六、一审法院“以原告在提请备案登记时，没有会议决定，只有会议纪要，且纪要也未形成相关决定，可视为没有提交会议决定的资料，其提交备案登记的资料存在瑕疵”系颠倒举证责任的分配。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，违反法定程序，请求依法予以改判。 被上诉人闽清县住房和城乡建设局辩称，一、答辩人作出的编号为202028号《关于撤销瑞丰佳园小区业主委员会备案登记的决定》具备事实及法律依据，且在一审过程中依法在举证期限内提供了“作出被诉具体行政行为所依据的规范性文件”，程序合法。二、答辩人对上诉人作出的2019004号《业主委员会备案登记证明》并不是行政许可行为，而属于“告知式备案”行为，撤销备案登记只是使上诉人回归到未备案登记的状态。三、闽清瑞丰房地产开发有限公司作为第三人参加本案诉讼，符合法律规定。1、上诉人所提起的本案诉讼与一审第三人提起的（2020）闽0121行初7号结果具有直接关联性和诉讼效果。所以，一审第三人和本案的审理具有重大利害关系。2、一审第三人作为建设单位，知悉本案上诉人在成立过程中具体存在何种违法、违规行为，小区业主委员会成立与否，是否合法成立，也与一审第三人存在重大利害关系。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求依法予以维持一审判决。 一审第三人闽清瑞丰房地产开发有限公司未向本院提交书面陈述意见。 一审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经一审开庭质证，对于一审判决认定的证据和事实，本院予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定：“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。”《福建省物业管理条例》第二十一条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起三十日内向县（市、区）人民政府房地产行政主管部门备案，县（市、区）人民政府房地产行政主管部门应当在收到上述文件之日起五日内发给业主委员会备案证明，并出具业主委员会刻制印章证明。业主委员会应当依法刻制、使用和管理印章。”根据上述规定，备案行为后业主委员会方可依法刻制和使用印章,故备案行为对相关当事人权利产生实际影响,其诉讼主体适格，提起的诉讼属于行政诉讼受案范围。《物业管理条例》第十六条第一款规定“业主委员会应当自选举产生之日起30日内,向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案”,该备案行为系行政机关对已选举成立的业主委员会的行政确认行为，并非上诉人主张的行政许可、行政处罚行为。 《福建省物业管理条例》第十条规定：“业主大会首次会议筹备组由业主和建设单位、乡（镇）人民政府或者街道办事处、村（居）民委员会等单位代表五人以上的单数组成。筹备组召集人由乡（镇）人民政府或者街道办事处代表担任。筹备组中的业主代表由筹备组召集人确定，业主代表人数不低于筹备组总人数的百分之五十。建设单位已不存在或者经乡（镇）人民政府、街道办事处书面通知后未在通知期限内委托代表参加筹备组的，建设单位可以不作为筹备组成员。”由此可知，业主大会首次会议筹备组召集人应由乡（镇）人民政府或者街道办事处代表担任。从《关于通知参与瑞丰佳园小区筹备组的函》中可以看出，虽然相关方有显示通知一审第三人参加筹备组，但通知主体是新城社区居委会，而不是乡（镇）人民政府、街道办事处，通知主体不适格，且上诉人提交的证据亦无法证明谁是召集人及筹备组成员中的业主代表是由召集人确定的事实。《福建省物业管理条例》第二十一条规定：“业主委员会委员应当符合下列条件：（一）具有业主身份。业主身份的认定以房屋产权证或者不动产权证书记载的权利人为准；尚未领取产权证的，以房屋销（预）售合同及合同备案证明记载的购房人为准。业主可以通过书面形式，委托父母、配偶或者成年子女在委托期间代其行使全部或者部分业主权利。”上述规定明确了业主委员会委员必须具有业主身份，而业主身份是以房屋产权证或者不动产权证书记载的权利人作为认定依据。从不动产登记证明可以看出，瑞丰佳园7号楼18层1807单元的产权登记人是徐孝江，业主大会选举的张晓钰并不具有该小区业主身份，不符合成为业主委员会委员条件。根据《福建省物业管理条例》第十一条、第二十四条的规定，上诉人召开业主大会的公告未提前15日予以公告，也没有提交“会议决定”资料，不符合法定程序。一审法院认为上诉人瑞丰佳园小区业主委员会成立及申请备案登记程序不符合法律法规的规定，本院予以认可。在本案有证据证明上诉人申请备案登记程序违法的情况下，被上诉人作出撤销备案登记的决定，体现了行政机关有错必纠的执法原则，是合乎行政法律法规的行为。该行为虽然撤销了备案登记，但并未撤销瑞丰佳园业主委员会，其亦具有在履行法定程序并提供符合规定的材料后再次获得备案登记的权利。故被上诉人撤销备案登记的行为，符合法律规定，并无不当。一审第三人作为建设单位有权作为业主大会首次会议筹备组的成员参与成立业主委员会，与被诉行政行为有利关系，一审法院通知其参加本案诉讼，符合法律规定。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人闽清县瑞丰佳园小区业主委员会负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 谢红波 审 判 员 曾 莹 审 判 员 蔡陈飞 二〇二〇年十二月二十九日 法官助理 陈俊杰 书 记 员 刘 薇 附注：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。