四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终2571号 上诉人（原审原告）徐碧如，女，1951年6月8日出生，汉族，住四川省眉山市东坡区。 被上诉人（原审被告）眉山市人民政府。住所地：四川省眉山市东坡区眉州大道西一段2号。 法定代表人胡元坤，市长。 委托代理人周炜，眉山市司法局工作人员。 委托代理人刘科，四川达宽律师事务所律师。 上诉人徐碧如因诉被上诉人眉山市人民政府（以下简称眉山市政府）政府信息公开一案，不服四川省眉山市中级人民法院（2020）川14行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，徐碧如系眉山市东坡区苏祠街道金龙社区居民。因“东坡岛开发建设项目”，其所在集体组织的农村土地被征收，徐碧如房屋被拆迁。2019年8月30日，徐碧如向眉山市政府提出申请，请求公开徐碧如签订的安置补偿协议等相关资料。2019年9月2日，眉山市政府收到徐碧如的申请，于9月23日以〔2019〕信息公开－161号《政府信息公开告知书》（以下简称161号告知），告知徐碧如称：其申请公开的信息，不属该机关公开范畴，该机关既未制作保存、也未从其他行政机关获取。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称信息公开条例）第十条第一款、第三十六条第五项的规定，建议其向眉山市自然资源局（以下简称眉山市资源局）提出申请，同时告知了眉山市资源局的联系地址和电话号码。徐碧如不服提起诉讼，请求撤销眉山市政府作出的161号告知并责令其重新调查答复。庭审中，徐碧如对其公开申请进一步明确为“安置补偿协议及附件材料”，但同时陈述不能确定与眉山市政府签订过安置补偿协议，也不能提供该信息由眉山市政府制作、保存的证据或线索。 另查明，2010年3月22日，眉山市政府眉府发〔2010〕6号《关于印发〈眉山城市规划区征收土地补偿安置办法〉的通知》中的《眉山城市规划区征收土地补偿安置办法》第四条规定，眉山市国土资源局（现眉山市自然资源局）是眉山城市规划区征收土地补偿安置工作的行政主管部门，眉山市东坡区人民政府是征收土地补偿安置工作的实施主体，具体负责实施征收土地补偿安置工作。 一审法院认为，依据信息公开条例第三十六条第四项、第五项“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；（五）所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式”的规定，眉山市政府收到徐碧如的政府信息公开申请后，有作出答复的法定职责。眉山市政府在法定期限内作出161号告知并送达，符合信息公开条例第三十三条第二款“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复”的规定，程序合法。信息公开条例第十条第一款规定“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”政府信息公开的主体是制作、获取并保存有关政府信息的行政机关，行政机关获取的其他行政机关的政府信息，才由制作或最初获取该政府信息的行政机关负责公开。本案中，徐碧如申请公开的政府信息并非眉山市政府单方制作或获取保存的政府信息，只有在徐碧如已签订安置补偿协议且该协议由眉山市政府保存的情况下，眉山市政府才有向徐碧如公开的义务。但根据本案审理查明的事实，徐碧如在庭审中陈述不能确定其与眉山市政府签订过安置补偿协议，也不能提供该信息由眉山市政府保存的证据或线索，现有证据不能证实徐碧如签订过安置补偿协议，故眉山市政府在161号告知中告知徐碧如该机关既未制作保存、也未从其他行政机关获取其申请的信息，该信息不属眉山市政府公开，并无不当；依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，结合《眉山城市规划区征收土地补偿安置办法》第四条“眉山市自然资源局是眉山城市规划区征收土地补偿安置工作的行政主管部门”的规定，眉山市政府告知徐碧如向眉山市资源局申请公开，符合信息公开条例第十条第一款、第三十六条第五项的规定。至于眉山市资源局有无徐碧如申请公开的信息，是否向徐碧如依法公开，不能因此认定眉山市政府的告知错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项的规定，判决驳回徐碧如的诉讼请求。 徐碧如上诉称：（一）根据信息公开条例第三条、第二十一条规定，眉山市政府负责统筹协调管理全市范围内信息公开工作，且对全市集体征收土地工作具有法定监督管理职责，但眉山市政府对徐碧如政府信息公开申请回复未制作未保存，其作出的161号告知存在未正确履行职责的情形。（二）眉山市政府作出161号告知，告知徐碧如就欲获知的政府信息应向眉山市资源局提出公开申请，但徐碧如按161号告知向眉山市资源局提出申请后，该局也回复没有保存制作相关的政府信息，说明眉山市政府、眉山市资源局相互推诿，也足以说明眉山市政府161号告知不合法。（三）徐碧如的房屋于2013年就交付拆除，按照法定征收程序，徐碧如必然是在签订补偿安置协议后才会搬迁，但眉山市政府却回复没有相关补偿安置协议，其答复明显不符合常理。（四）根据相关规定，行政机关应当对其不公开行为的合法性承担举证责任，但眉山市政府本案中未提交证据，依法应当认定161号告知没有证据，并判决予以撤销。徐碧如上诉请求：撤销（2020）川14行初34号行政判决，将本案发回重审或依法改判。 眉山市政府答辩称：（一）徐碧如申请公开的政府信息不属于眉山市政府负责公开，涉及徐碧如原所在集体组织土地和其房屋宅基地的征收补偿安置主体是眉山市资源局，眉山市政府作出的161号告知内容正确，符合法律规定。（二）土地管理法律法规并未规定，征地补偿安置工作必须以双方签订协议的方式进行。本案中，涉及“东坡岛开发建设项目”的农村集体土地征收活动，是以被征收农户签字确认地上附着物调查清单、附着物补偿结算清单和补偿款领取凭证的方式完成的，而涉及徐碧如的三份清单，征收补偿工作的具体经办单位眉山市东坡区人民政府苏祠街道办事处已向徐碧如提供，因此，眉山市政府答复徐碧如，没有其申请公开的补偿协议，完全符合客观实际。（三）根据信息公开条例第三条的规定，眉山市政府确有负责推进、指导、协调和监督本辖区内政府信息公开工作的义务，但不能当然得出眉山市政府有义务对辖区内所有政府信息都有公开职责的结论。眉山市政府答辩请求：驳回徐碧如的上诉，维持一审判决。 上诉人徐碧如及被上诉人眉山市政府在一审中提交的证据材料已录入卷宗供本院审查。二审中，各方当事人均未提交新证据。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，信息公开条例第十条第一款规定“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”第三十六条规定“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（五）所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式”。本案中，眉山市政府对于徐碧如公开“安置补偿协议及附件材料”的申请，明确告知徐碧如相关信息不属眉山市政府负责公开，并说明理由是眉山市政府没有与徐碧如签订过相关安置补偿协议，也未从其他行政机关获取该信息，眉山市政府的告知符合信息公开条例的规定。 信息公开条例第二条规定“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”以一定的形式被记录或保存，是政府信息的重要特征，也是行政机关能够公开的前提。行政协议是需要由公民、法人或者其他组织与行政机关通过协商、并形成共同的意思表示才能形成的行政行为，而徐碧如本案中没有提交眉山市政府曾与其进行协商、并签订过安置补偿协议的任何证据，甚至徐碧如也不能确认是否曾与行政机关协商、签订过行政协议，因此，在徐碧如不能证明其申请公开的行政协议客观存在的情形下，其以信息公开条例第二十一条关于行政机关就主动公开政府信息范围的规定为由，提出的眉山市政府未公开行为属于未正确履行公开政府信息法定职责的上诉理由，不能成立。眉山市政府在161号告知中建议徐碧如就申请公开的政府信息向眉山市资源局提出公开申请，并非是在已确定相关政府信息由眉山市资源局制作、保存的情形下向徐碧如进行的告知，而仅仅是行政指导性质的建议，徐碧如是否按建议办，完全取决于徐碧如的意志，对眉山市政府行政指导性质的建议有异议，也不属于需要诉讼监督的范围。因此，徐碧如以按眉山市政府建议未能实际获得相关政府信息为由，主张眉山市政府161号告知违法的理由不成立。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。徐碧如的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人徐碧如负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘洪峰 审 判 员 牟 琼 审 判 员 王代伍 二〇二〇年十二月十五日 法官助理 张 奇 书 记 员 伍 沿 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。