湖南省常德市鼎城区人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0703行初254号原告皮海波，男，1971年9月24日出生，汉族，住湖南省津市。委托代理人林江，湖南悦凌律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。委托代理人胡振华，湖南悦凌（常德）律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。被告澧县小渡口镇人民政府，住所地湖南省常德市澧县小渡口镇社区居委会。法定代表人王政，该镇镇长。委托代理人杨超，男，汉族，该镇副镇长，代理权限为特别授权代理。委托代理人孙云，湖南城头山律师事务所律师，代理权限为一般授权代理。第三人陈祖望，男，1969年3月1日出生，汉族，住湖南省澧县。第三人黄道军，男，1971年2月27日出生，汉族，住湖南省澧县。原告皮海波认为被告澧县小渡口镇人民政府（以下简称小渡口镇政府）未按照约定履行《嘉山养殖场禁养退养奖补协议》（以下简称《奖补协议》）向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月5日立案后，于2020年8月7日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依职权追加陈祖望、黄道军为本案第三人，并于2020年8月14日向第三人送达了起诉状副本及参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月21日公开开庭审理了本案。原告皮海波及其委托代理人林江、胡振华，被告小渡口镇政府行政机关负责人、委托代理人杨超及委托代理人孙云到庭参加诉讼，第三人陈祖望、黄道军经本院合法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告皮海波诉称：2005年10月1日，原告与澧县嘉山原种场签订《节能厂租赁承包合同》，租赁承包节能厂的期限为25年。合同签订后，原告拆除了原有危房，于2006年开建嘉山牲猪养殖场。经逐年发展，至2018年养殖场出栏规模已达到5000多头。2018年，原告的牲猪养殖场被划定为禁养区，经多次协商，被告于2018年7月5日与原告达成《奖补协议》，约定：1、附属设施仓库按实际面积以120元/㎡补偿；2、栏舍按实际建筑面积补足至300元/㎡；3、其中两层的栏舍按双倍补偿；4、举报后清栏行为与拆除栏舍后的补偿无关（因政府已给补贴以促使快速清栏）。据此计算，被告应付的奖补金为：附属面积482.8㎡×120元/㎡＝57936元，猪舍面积3894.2㎡×300元/㎡＝1168260元，清栏奖补资金200000元，以上共计1426196元。此后，原告依约于2018年7月15日完成清栏退养义务，但被告未按照协议约定付清禁养退养奖补金。经原告多次催讨，被告至今尚欠禁养退养奖补金707516元。2019年12月30日，原告因被告未落实奖补金事宜上访至常德市信访局，该局将信访件交澧县畜牧水产事务中心处理并建议被告尽快解决原告的信访诉求，未果。原告认为，原告出于对政府机关的信赖，按照协议约定完成了清栏退养义务，但被告拒不支付奖补金，严重侵犯了原告的合法权益。故诉至法院，请求法院判决：一、被告小渡口镇政府立即向原告支付禁养退养奖补金707516元，并支付资金占用期间的利息损失64509元（利息损失已计算至2020年7月24日，此后的利息损失以应付禁养退养奖补金为基数，按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率标准，从2020年7月25日起计付至全部禁养退养奖补金付清之日止）；二、被告承担本案全部诉讼费用。原告皮海波向本院提交了以下证据:第一组证据：1、《节能厂租赁承包合同》复印件1份，2、收款收据复印件1份，3、动物防疫条件合格证复印件1份，4、种畜禽生产经营许可证复印件1份，以上证据拟共同证明：原告经依法许可，在其合法承包的嘉山原种场所属土地上开展牲猪养殖业的事实；第二组证据：1、《奖补协议》复印件1份，2、付款情况说明和欠条复印件各1份，3、有被告经办人和分管领导签名确认的《关于嘉山皮海波养殖退养情况说明》复印件1份，以上证据拟共同证明以下事实：①原告的养殖场被划定为禁养区，双方协商后达成一致意见，由被告的经办人拟定奖补协议，协议书上有原告和被告方的经办人陈祖望签名，被告时任分管领导小渡口镇副乡长黄道军签字，该协议具备补偿协议的基本内容，依法成立，双方均应执行；②被告至今尚欠原告禁养退养奖补金707516元的事实，其中，被告经办人陈祖望还针对退养奖励资金向原告出具了100000元欠条；第三组证据：《信访事项处理意见书》复印件1份，拟证明：因被告小渡口镇人民政府未按照奖补协议全面落实奖补金，原告为此上访至常德市信访局，相关领导要求通过提起诉讼依法解决的事实。被告小渡口镇政府辩称：案涉协议签订的背景是2018年6月底，湖南省第四环境保护督察组接群众举报，原告的养猪场臭味严重，污水排放污染澧水流域，影响周边居民的正常生活。澧县生态环境保护委员会督促被告必须在规定的时间内处理相关事宜。被告认为：1、原、被告所签订的协议约定的补偿标准远远高于澧县人民政府[2017]40号文件规定的标准，明显不当；2、原告共拆除栏舍及附属设施面积为4377平方米，按每平方米120元计算，原告已足额领取了转产奖补资金；3、全县有1600多户退养户，小渡口镇有40多户退养户，都是按照澧县人民政府40号文件规定的标准进行奖补，如果执行不一样的奖补标准，可能会导致社会不稳定。故请求法院驳回原告的诉讼请求。被告小渡口镇政府在举证期限内向本院提交了以下证据：1、澧县人民政府办公室澧政办函[2017]40号文件及关于畜禽退养有关情况的回复意见，拟证明以下事实：①对退养户签订退养协议并自行拆除养殖栏房屋的按建筑面积120元/㎡的标准给予转产奖补资金；②被告是退养工作主体并非责任主体；2、澧县畜禽养殖禁养区退养工作退养档案，拟证明养殖户拆除栏舍后按120元/㎡领取转产奖补资金的事实。被告小渡口镇政府在庭后向本院补充提交了以下证据：1、李元平养殖场退养档案；2、毛典冰养殖场退养档案；以上证据1、2拟证明李元平、毛典冰的养殖场退养是按照120元/㎡的标准给予的补偿。第三人陈祖望、黄道军未到庭亦未向本院提交书面陈述意见及证据。经庭审质证及庭后补充质证，原告对被告在举证期限内提交的证据质证意见为：对证据1的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，认为根据澧县养殖工作整治方案，被告是履行义务的主体，印证了300元/㎡的补偿标准有依据；对证据2的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，认为不能证明均是按120元/㎡的标准进行补偿的事实，还存在300元/㎡的补偿标准（如李元平、毛典冰），只是事实不同奖补标准不同。原告对被告在庭后提交的证据质证意见为：被告庭后提交的证据1、2均是复印件，且档案复议不完整，对真实性有异议，认为可能存在阴阳合同，协议书和验收表上载明的奖补资金金额与养殖户实际收到的奖补金金额存在不一致的可能性。被告对原告提交的证据的真实性、合法性和关联性均无异议。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据及被告在举证期限内提交的证据，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中有关提供证据的要求，内容客观真实、来源及形式合法，能够证明与本案有关的相关事实，本院予以采纳。被告庭后提交的证据均系复印件，且复印不完整，原告对真实性提出异议，本院对被告庭后提交的证据不予采纳。原告庭后向本院提交了调取证据申请书，申请本院调取以下证据：1、澧县小渡口镇财政所在2018年至2019年期间支付李元平、毛典冰、陈克金等人退养奖补金的银行流水资料及领款人出具的收款凭证等；2、向李元平、毛典冰分别调查核实与小渡口镇政府协商处理退养事宜的情况，包括实际执行的奖补标准、实际领取退养奖补金情况等。本院经审查认为原告申请调取的上述证据与本案案涉奖补协议无关，本院决定不予调取。经审理查明：2016年5月9日，湖南省人民政府办公厅发布湘政办函[2016]55号《关于印发的通知》，该方案指出，湖南省人民政府对2017年底前主动完成关停退养或异地拆迁的养殖场（户）给予奖励，实行以奖代补，退养补偿指导标准：禽畜栏舍（加25％的附设面积）300元/㎡。各县市区人民政府要因地制宜，制定适合本地实际的退养补偿标准和奖励标准，及时向社会公开。对没有在本方案规定时间内自行退养的，省级财政不予补偿。2017年11月2日，经澧县人民政府第十七届十八次常务会议审议通过，澧县人民政府办公室发布澧政办函[2017]40号《澧县畜禽养殖环境综合整治工作方案》，根据该方案内容可知：1、划定方案公布前禁养区内已建成的畜禽规模养殖场，按要求退出畜禽养殖，并拆除养殖设施。限养区内规模养殖按要求配置有关环保设施设备，做到达标排放。2、县畜牧水产局为综合整治的责任主体，负责制定工作方案，收集汇总各类数据，对限养区、适养区畜禽养殖粪污综合利用和无害化处理进行技术指导与服务。县财政局负责加强资金调度，有限保证退养奖补资金拨付，并及时打卡发放到位。各镇、街道为本辖区综合整治的工作主体，镇长、街道办主任为整治工作第一责任人，分管负责人为直接责任人，要成立专门工作机构，明确具体工作责任，按时完成整治任务。3、经当地镇、街道验收合格，对退养户签订退养协议并自行拆除养殖栏舍房屋的，按栏舍建筑面积120元/㎡的标准给予转产奖补资金；对退养户签订退养协议，只拆除围栏等养殖设施、不拆除房屋的，按30元/㎡的标准给予转产奖补资金。2018年7月5日，原告皮海波与第三人陈祖望、黄道军在案涉《奖补协议》上签字，协议约定：一、附属设施仓库按实际面积以120元/㎡补偿；二、栏舍按实际建筑面积补足至300元/㎡；三、其中两层的栏舍按双倍补偿；四、举报后清栏行为与拆除栏舍后的补偿无关（因政府已给补贴以促使快速清栏）。协议还载明应付总金额为：附属面积482.8㎡×120元/㎡＝57936.00元，猪舍面积3894.2㎡×300元/㎡＝1168260.00元，清栏奖补资金200000.00元，合计1426196.00元；已付款：清栏奖补资金100000.00元，县财政补贴718680.00元，合计818680.00元；未付款：607516.00元。陈祖望、黄道军注明情况属实并签名。同日，陈祖望向皮海波出具欠条，载明：今欠到皮海波同志退养奖励资金人民币壹拾万元整。2019年12月30日，原告就被告未落实奖补资金一事，信访至常德市信访局。常德市信访局将信访件转到澧县信访局后，澧县信访局交办澧县畜牧水产事务中心处理。2020年3月2日，澧县畜牧水产事务中心作出信复字（2020）006号《信访事项处理意见书》，作出处理意见如下：建议县信访部门将此信访件交办给小渡口镇政府，由小渡口镇政府尽快解决信访诉求。因与小渡口镇政府多次协商未果，原告起诉至法院，提出前述诉请。另查明，第三人陈祖望自2012年1月至今在澧县小渡口镇人民政府任动物防疫站站长，黄道军自2015年12月31日至2019年11月1日在澧县小渡口镇人民政府任副镇长，2019年11月1日以后调任涔南镇人民政府政协主任。本院认为，本案的争议焦点是:一、案涉《奖补协议》是否合法有效？二、原告主张的退养金额及利息损失是否应由被告承担？关于争议焦点一，案涉《奖补协议》是否合法有效的问题。本院认为，行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。根据湖南省人民政府出台的《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》的内容可知，各县市区人民政府要因地制宜，制定适合本地实际的退养标准和奖励政策。本案中，澧县人民政府结合本地实际情况，于2017年11月2日出台《澧县畜禽养殖环境综合整治工作方案》，该方案明确各镇、街道为本辖区内畜禽养殖环境综合整治的工作主体，即有权与退养户签订奖补协议。虽第三人黄道军、陈祖望与皮海波签订案涉《奖补协议》未加盖小渡口镇政府单位公章，但协议内容约定的是退养补偿的有关事项，属于小渡口镇政府工作范畴，且黄道军、陈祖望系小渡口镇政府的工作人员，负责案涉禁养退养工作，并多次代表小渡口镇政府与皮海波就案涉生猪退养补偿事宜进行协商，故其二人于2018年7月5日与皮海波签订的《奖补协议》系代表小渡口镇政府履行职责的行为，该协议属于行政协议，小渡口镇政府作为协议的签订方，是本案适格的被告。小渡口镇政府称，《澧县畜禽养殖环境综合整治工作方案》中确定的奖补标准为120元/㎡，该标准从2017年11月2日起开始施行，在此次退养补偿工作中其余养殖户均是按照该标准进行补偿，案涉《奖补协议》约定的300元/㎡的补偿标准远远高于120元/㎡的标准，补偿标准明显不当，对于该主张，本院认为，行政协议兼具行政管理和民事协商的双重属性，在签订行政协议时，通常会约定双方享有的权利、承担的义务，而对行政机关义务的规定，往往会要求行政机关作出一定的行政行为，但基于依法行政的要求，行政机关不得超出法律法规的授权为自己设定义务，即作出一定的行政行为。本案中，案涉《奖补协议》在2018年7月5日签订，不符合《洞庭湖区养殖环境整治专项行动实施方案》规定的在2017年底前主动完成关停退养的按照300元/㎡的标准给予奖励的情形，该《奖补协议》的内容虽系协议双方协商一致确定，但签订协议依据的是《澧县畜禽养殖环境综合整治工作方案》，被告不能超出职权范围为自己设定义务，而《澧县畜禽养殖环境综合整治工作方案》确定的奖补标准为120元/㎡，案涉《奖补协议》约定按照300元/㎡的标准计算原告奖补资金与上述文件规定的奖补标准不符，对于超出120元/㎡的部分没有职权依据，且明显不当，该部分内容违法。关于争议焦点二，原告主张的退养金额及利息损失是否应由被告承担的问题。本院认为，虽案涉《奖补协议》中约定的超出120元/㎡补偿标准的内容违法，但《澧县畜禽养殖环境综合整治工作方案》于2017年11月2日起施行，被告工作人员多次与原告协商退养奖补事宜，宣传有关政策，原告应当知晓该方案中规定的奖补标准，按照方案的规定，原告皮海波应当获得的补偿款为120元/㎡×4377㎡＝525240元，现其已经获得补偿款718680元，其合法权益并未受到实际损害，故其主张的退养金额及利息损失本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告皮海波的诉讼请求。案件受理费50元，由原告皮海波承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省常德市中级人民法院。审 判 长  周元梅人民陪审员  刘 杨人民陪审员  黄 莉二〇二〇年十二月二十一日法官助理陈阿妍书记员王雅岚附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。