浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行终1696号 上诉人（原审原告）林陈林，男，1953年10月23日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。 委托代理人胡海婴，浙江明瓯律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府。住所地：浙江省温州市鹿城区广场路188号。 法定代表人白洪楞，区长。 委托代理人王一伟，北京京师（温州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府双屿街道办事处。 住所地：浙江省温州市鹿城区温金公路138号。 法定代表人戴雄飞，主任。 应诉负责人叶锋，党工委委员。 委托代理人王一伟，北京京师（温州）律师事务所律师。 林陈林诉温州市鹿城区人民政府（以下简称鹿城区政府）、温州市鹿城区人民政府双屿街道办事处（以下简称双屿街道办事处）不履行房屋补偿行政协议一案，温州市中级人民法院于2020年6月30日作出（2020）浙03行初58号行政裁定。林陈林不服，向本院提出上诉。本院于2020年9月17日立案受理后依法组成合议庭审理本案。经阅卷，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审审理查明：2014年8月28日，温州市人民政府作出《征收集体土地涉及房屋补偿方案公告》（温政土房公鹿[2014]1号），确定涉案温州市滨江广场二期A-1地块征收集体土地涉及房屋补偿的实施单位为温州市鹿城区人民政府双屿街道办事处（以下简称双屿街道办事处）。2016年10月24日，原告与双屿街道办事处签订《温州市鹿城区国有土地上房屋征收住宅用房货币补偿协议书》（编号×××33），就被征收房屋的基本情况、补偿方式及选定评估机构、被征收房屋补偿金额、搬迁期限、货币补偿款支付期限等内容作出约定，其中涉案协议第一条载明被征收房屋坐落地址双屿街道瓯南路99号，未经登记建筑经认定视为合法的建筑面积149.5平方米；第六条约定“剩余被征收户如有享受其他优惠政策，你户也同等享受”。在诉讼过程中，原告及双屿街道办事处均确认涉案房屋坐落土地性质为集体所有。现原告认为鹿城区政府[2017]30号专题会议纪要确定更优惠政策，故提起本案诉讼要求两被告履行涉案协议第六条内容，即对原告适用鹿城区政府[2017]30号专题会议纪要确定的优惠政策。另查明，原温州市住房和城乡建设委员会、温州市国土资源局于2014年8月5日作出《关于印发〈征收集体土地涉及房屋补偿工作流程〉及〈相关格式文书参考文本〉的通知》（温住建发[2014]226号），规定由实施单位与房屋所有人协商补偿安臵事宜，并签订补偿安臵协议，据此，原温州市国土资源局通过该规范性文件将补偿安臵工作委托实施单位。2018年12月28日印发的《温州市机构改革方案》（温委发[2018]63号）文件，将温州市国土资源局职责，市林业局的相关职责，市海洋与渔业局的海洋资源管理职责，市发展和改革委员会的组织编制并实施主体功能区规划职责，市局（市测绘与地理信息局）的职责以及相关部门水、森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责整合，组建温州市自然资源和规划局，并不再保留温州市国土资源局。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，征地补偿、安臵方案报市、县人民政府批准后，由市县人民政府土地行政主管部门组织实施。据此，市、县人民政府土地行政主管部门是集体土地征收补偿安臵的法定主体。涉案协议抬头虽为国有土地上房屋征收住宅用房货币补偿协议，双屿街道办事处对此已作出合理解释系因格式文本所致，涉案协议并非按照国有土地上房屋征收程序而是按照集体土地征收程序所签订。根据上述规定，有权组织实施安臵补偿并签订补偿协议的主体应为温州市人民政府土地行政主管部门即温州市自然资源和规划局。本案中，根据双屿街道办事处提供的《征收集体土地涉及房屋补偿方案公告》（温政土房公鹿[2014]1号）及原温州市住房和城乡建设委员会、温州市国土资源局《关于印发〈征收集体土地涉及房屋补偿工作流程〉及〈相关格式文书参考文本〉的通知》（温住建发[2014]226号）的规定，温州市自然资源和规划局将补偿安臵工作委托双屿街道办事处实施。由于双屿街道办事处并非法定的安臵补偿主体，其受温州市自然资源和规划局委托签订涉案协议并发生纠纷的情况下，应以委托主体即温州市自然资源和规划局为被告，双屿街道办事处不是本案适格被告。至于原告列明的另一被告鹿城区政府，其并非征收或组织实施补偿安臵工作的法定主体，也没有委托双屿街道办事处签订涉案协议，故亦非本案适格被告。原告将鹿城区政府和双屿街道办事处列为本案共同被告，缺乏事实和法律依据。经该院释明后原告拒绝更正被告为温州市自然资源和规划局，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项关于“错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，对原告以鹿城区政府和双屿街道办事处为被告提起的本案诉讼，依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告林陈林对被告温州市鹿城区人民政府和温州市鹿城区人民政府双屿街道办事处的起诉。 林陈林上诉称：一、上诉人被拆迁改造的房屋土地属于国有土地，而非集体土地。（一）上诉人与政府部门于2016年10月24日签订协议时，原为集体土地的房屋已经于2007年被征收。鹿城区政府房屋征收管理办公室信访答复意见书第二条明确：中央涂集体土地于1999年、2000年、2007年份三个批次征收，中央涂的集体土地已经被全部征收。2014年鹿城区政府对上诉人所在滨江广场二期地块作出征收决定后，于2016年才与上诉人签订拆迁补偿协议。此时的房屋征收是在之前2007年土地已经被征为国有基础上的征收行为。 （二）鹿城区政府房屋征收管理办公室针对上诉人房屋征收政策询问时答复，“自2012年2月起，鹿城区范围内的城市建设房屋征收、城中村改造、农房集聚建设等，均执行统一补偿政策”。说明政府部门已经承诺，国有土地上房屋拆迁补偿与集体土地上房屋拆迁补偿实行同一标准。故原审法院区分集体土地和国有土地上房屋拆迁补偿的不同优惠政策并无意义。（三）上诉人所在中央涂所有被拆迁户均是以国有土地上房屋征收住宅用房签订协议的，也都按照国有土地上房屋征收的补偿标准获得补偿。原审法院认可被上诉人提出的协议抬头为国有土地上房屋征收补偿协议是格式文本错误，却又在有充分证据证明案涉土地已经于2007年被征收为国有的情况下，仅凭协议上记载还没被换掉的原集体土地证号，就认定案涉土地为集体土地，明显存在不同标准定案。二、鹿城区政府和双屿街道办事处应为适格被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，鹿城区政府作出《温州市鹿城区人民政府关于对温州市滨江广场二期A-1地块改建范围内国有土地上房屋实施征收的决定》，指定鹿城区住房和城乡建设局为房屋征收部门，委托双屿街道办事处为房屋征收实施单位，指定实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作。此后鹿城区政府还召开30号专题会议，研究决定征收房屋的补偿政策。上述事实充分说明城中村改造系由政府主导进行。因此，双屿街道办事处系受鹿城区政府委托实施征收和补偿的具体工作，上诉人将鹿城区政府和双屿街道办事处作为本案共同被告。综上，被上诉人系涉案房屋安臵补偿的责任主体，系适格主体。特提起上诉，请求撤销原裁定，发回重审。 鹿城区政府答辩称：一审裁定认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。根据2014年8月28日《温州市人民政府关于对温州市滨江广场二期A-1地块改建范围内征收集体土地涉及房屋补偿方案的批复》（温政土房鹿[2014]1号）、2014年8月28日《温州市人民政府征收集体土地涉及房屋补偿方案公告》（温政土房公鹿[2014]1号）、《温州市滨江广场二期A-1地块改建范围内征收集体土地涉及房屋补偿方案》等文件，上诉人林陈林原有坐落于温州市鹿城区双屿街道瓯南路99号的房屋，属于温州市滨江广场二期A-1地块改建范围。涉案地块属于集体土地征收，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，答辩人不具有土地行政补偿法定职责，不是适格主体。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 双屿街道办事处答辩称：一、答辩人并非本案适格被告主体，一审裁定认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。根据2014年8月28日《温州市人民政府关于对温州市滨江广场二期A-1地块改建范围内征收集体土地涉及房屋补偿方案的批复》（温政土房鹿[2014]1号）、2014年8月28日《温州市人民政府征收集体土地涉及房屋补偿方案公告》（温政土房公鹿[2014]1号）、《温州市滨江广场二期A-1地块改建范围内征收集体土地涉及房屋补偿方案》等文件，上诉人林陈林原有坐落于温州市鹿城区××街道××路××号的房屋，属于温州市滨江广场二期A-1地块改建范围。答辩人受温州市自然资源和规划局的委托实施涉案地块补偿安臵工作，2016年10月24日，答辩人与上诉人平等协商后，就涉案房屋签订了《温州市鹿城区国有土地上房屋征收住宅用房货币补偿协议书》（编号×××Ａ-1-033号）。协议签订后，答辩人按协议约定支付了各项补偿款，上诉人亦将涉案房屋腾空并交由答辩人拆除，征收补偿事宜已履行完毕。涉及集体土地上房屋征收补偿，市、县人民政府土地行政主管部门是集体土地征收的补偿安臵的法定主体，涉案地块的补偿具体工作由原温州市国土资源局（现温州市自然资源和规划局）委托答辩人实施，答辩人并非上诉人诉请要求履行房屋补偿职责的责任主体，因此并非本案的适格被告，原审法院裁定驳回对答辩人回起诉裁定认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。二、上诉人上诉的事实和理由不成立。根据《温州市人民政府关于对温州市滨江广场二期A-1地块改建范围内征收集体土地涉及房屋补偿方案的批复》，上诉人林陈林原坐落于温州市鹿城区××街道××路××号的房屋位于该批复的范围，涉案房屋的补偿属于集体土地上房屋的征收补偿。现上诉人认为涉案房屋所在土地为国有土地，应该按照《温州市滨江广场二期A-1地块改建范围内征收集体土地涉及房屋补偿方案》确定，答辩人为房屋的征收实施单位，所以为适格的被告。答辩人认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款之规定，无论是集体土地还是国有土地上房屋的征收，答辩人均是接受相应行政机关的委托，实施房屋征收的具体工作，均非适格被告。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。 经审理，本院对原审认定的案件事实予以确认。 本院认为，根据原审审理情况，以及上诉理由和答辩意见，被上诉人鹿城区政府和双屿街道办事处是否为适格被告，是本案争议焦点。本案中，涉案协议抬头虽为“国有土地上房屋征收住宅用房货币补偿协议书”，但根据被上诉人双屿街道办事处对此的解释说明，以及提供的《温州市人民政府关于对温州市滨江广场二期A-1地块改建范围内征收集体土地涉及房屋补偿方案的批复》（温政土房鹿[2014]1号）、《温州市人民政府征收集体土地涉及房屋补偿方案公告》（温政土房公鹿[2014]1号）等证据材料，原审裁定认定涉案协议并非按照国有土地上房屋征收程序而是按照集体土地征收程序签订，并无不当。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，征地补偿、安臵方案报市、县人民政府批准后，由市县人民政府土地行政主管部门组织实施。据此，温州市人民政府土地行政主管部门即温州市自然资源和规划局有权组织实施涉案集体土地征收补偿安臵工作。根据双屿街道办事处提供的《温州市人民政府征收集体土地涉及房屋补偿方案公告》（温政土房公鹿[2014]1号）及原温州市住房和城乡建设委员会、温州市国土资源局《关于印发〈征收集体土地涉及房屋补偿工作流程〉及〈相关格式文书参考文本〉的通知》（温住建发[2014]226号）等的规定，温州市自然资源和规划局将涉案有关补偿安臵工作委托实施单位双屿街道办事处实施。故本案双屿街道办事处系受温州市自然资源和规划局委托签订涉案协议，应以委托主体即温州市自然资源和规划局为被告。被上诉人鹿城区政府并非协议相对方，也未委托双屿街道办事处签订涉案协议，不是本案适格被告。经原审法院释明，上诉人拒绝变更被告，原审裁定驳回其起诉，结论正确。上诉人所提上诉理由均不能成立，本院不予采纳。但是，考虑到双屿街道办事处系涉案协议签订主体、上诉人起诉要求履行协议第六条主要系基于鹿城区政府有关会议纪要等情况，为便于查清案件事实、实质性解决行政争议，如上诉人就被诉行为另行提起行政诉讼，人民法院可将双屿街道办事处和鹿城区政府追加为第三人参加诉讼。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 审判长  惠忆 审判员  黄寒 审判员  许勤 二〇二〇年十二月十一日 书记员  张维