浙江省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)浙行终1363号上诉人（原审原告）曹小云，男，1965年2月15日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。委托代理人王静，北京中师律师事务所律师。委托代理人李颖，北京中师律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）温州市龙湾区人民政府，住所地浙江省温州市龙湾区行政管理中心11楼。法定代表人夏禹桨，代区长。委托代理人陈丽娜。委托代理人黄建春，浙江海昌律师事务所律师。曹小云诉温州市龙湾区人民政府（以下简称龙湾区政府）房屋行政协议一案，温州市中级人民法院于2020年6月4日作出（2019）浙03行初764号行政判决。曹小云不服，向本院提起上诉。本院于2020年7月23日立案受理后依法组成合议庭对本案进行了审理。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告原有房屋坐落于温州市龙湾区××街道原堤塘内，未办理相关产权登记。因江滨路龙湾段工程建设需要，涉案房屋被纳入征迁范围内。1998年10月5日，温州市江滨路龙湾段工程建设指挥部作出［1998］1号协调会议纪要，明确拆迁范围内在1993年12月31日前所建成的、砖混、砖木结构，主动接受处罚并补交有关规费的违章建筑（原堤塘上和堤塘外的违章建筑除外），可在今后新建建筑面积中按1:1比例给予冲抵，规费按温市建委计字［1998］122号文件标准收取。企业的违章建筑被拆除后，由状元镇政府负责，统一规划，统一安排企业生产用房安置。后，原告签订了违章建筑清障协议，约定一次性给付清障费后，由其自行拆除涉案建筑。1998年10月21日，原告4兄弟（其余三兄弟为曹振松、曹小松、张文荣）按面积467.41平方米缴纳市政配套费,曹小松（曹少松）另缴纳面积57.98平方米的市政配套费，即包括原告在内的四兄弟共缴纳市政配套费面积为525.39平方米，并约定由四兄弟均分，每人面积确定为131.35平方米。由于温州市××路××段××号协调会议纪要提到的企业生产用房安置问题一直未落实，龙湾区政府于2000年3月9日就状元横街村工业用地安排进行专题协调并作出［2000］8号协调会议纪要，明确状元镇横街村的工业用地安排，由规划、土地部门按照规划用地功能的要求，在状元区域范围内予以选址。在正式选址确定之前，原则同意安排临时工业用地，由横街村委会向土地部门租用并统一建造临时厂房。据此，原告搭建了临时厂房，该临时厂房后因2017年横街村启动村改而被拆除。2017年9月25日，温州市国正房地产估价事务所有限公司出具状元街道原堤塘拆迁户23户应补偿价值表，其中曹小松（曹少松）另缴纳的57.98平方米应得补偿费为141645元。2017年11月22日，针对包括原告在内的原有工业厂房未安置事宜，龙湾区政府召开专题会议并形成［2017］96号专题会议纪要，明确补偿方案如下：（一）原堤塘内缴费面积补偿：拆迁补偿政策采取虚拟安置形式，以2017年龙湾区工业厂房补偿标准与1995-2000年模拟土地征地成本和建筑物重置价的差额进行货币化补偿，面积认定以温市规龙［2017］93号文件确认的缴费面积为准。具体补偿金额委托温州市国正房地产估价事务所有限公司进行评估。（二）奖励事项：一是在2017年11月30日前签订协议，给予补偿款20%的金额作为化解各项历史遗留问题的奖励；二是在2017年11月30日前签订协议，给予补偿款5%作为原堤塘沿线相关企业停产停业损失；三是在2017年11月30日前签订协议，可以享受横街城中村改造相对应的政策优惠。根据上述［2017］96号专题会议纪要确定的补偿方案，原告曹小云于2019年3月3日签署被诉协议，主要内容为：一、被征收房屋概括：曹小云坐落在龙湾区××街道原堤塘内的建筑，于1998年10月21日缴纳了配套设施费，配套费发票号码2205021号，缴费面积131.35平方米，土地性质集体划拨。二、房屋征收补偿与奖励：1.原堤塘缴费面积补偿金额320882元［详见评估公司评估报告］。2.曹小云签订协议，给予补偿款20%的奖励，奖励金额64176元。（公式：补偿款金额320882元×20%＝64176元）3.曹小云签订协议的，给予补偿款5%的停产停业损失奖励，奖励金额16044元（公式：补偿款金额320882元×5%＝16044元）。三、补偿款支付方式：根据上述第（二）条款内容，龙湾中心区管委会应支付曹小云货币补偿金额共计人民币401102元，自房屋腾空验收合格后支付给曹小云。四、房屋搬迁腾空时间：曹小云同意搬迁腾空被征收房屋，并由龙湾中心区管委会验收合格后，交与龙湾中心区管委会拆除。如曹小云被征收房屋逾期搬迁腾空，取消第二项第2条、第3条奖励。五、其他约定：1.因选择货币补偿所产生的一切相关税费，均由曹小云自行承担。2.曹小云在厂房拆除后不再重建和放弃针对此事提起任何形式的民事或行政救济与追索以及行政诉讼权利。3.本协议未尽事宜，由龙湾中心区管委会与曹小云双方另行协商后签订补充协议，补充协议与本协议具有同等法律效力。4.本协议经双方签字盖章后生效。一式伍份，龙湾中心区管委会肆份，曹小云壹份。龙湾中心区管委会经审核后签字盖章。原告于2019年7月6日收到龙湾中心区管委会签字盖章的被诉协议，于同年9月26日提起诉讼，请求撤销被诉协议。另查明，龙湾中心区管委会系龙湾区政府的派出机构，不具有行政主体资格。原审法院认为，《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，因重大误解订立的，或在订立合同时显失公平的，或一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，当事人一方有权请求人民法院撤销。上诉人基于上述规定以订立合同时受到胁迫及显失公平为由提起本案诉讼，要求撤销被诉协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款，原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。本案争议焦点在于被诉协议是否存在《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的胁迫及显失公平之撤销情形。对此，分述如下：一、关于是否存在胁迫之情形。本案被诉协议系原告与被告派出机构龙湾中心区管委会签署，其中就被征收房屋概括、房屋征收补偿与奖励、补偿款支付方式等相关内容作出详细约定。现原告提出被诉协议系在状元派出所签订并据此主张签订被诉协议时受到胁迫，虽然被告认可被诉协议是在状元派出所签订，但根据原告庭审陈述，其系因信访事由被带至状元派出所。在原告被传唤至派出所事出有因的情况下，其仅凭被诉协议在派出所签订无法证明存在胁迫行为，况且，原告在被诉协议签订后也没有向相关部门反映受到胁迫的相关情况。据此，由于原告没有提供证据证明其签订被诉协议时受到胁迫，对该主张不予支持。二、关于是否存在显失公平之情形。原告主张被诉协议存在显失公平的情形，主要是认为补偿标准过低以及错将涉案住宅认定为工业用房。关于补偿标准是否过低的问题，涉案房屋属于未经登记建筑，原告亦通过签订清障协议认可涉案房屋属于违章建筑并予以自行拆除，在该协议效力尚未被推翻前，涉案房屋属违章建筑。被告出于惠民等因素考虑，制定出台温州市江滨路龙湾段工程建设指挥部协调会议纪要（1998）1号、龙湾区政府协议会议纪要（2000）8号及龙湾区政府专题会议纪要（2017）96号等文件，对涉案违章建筑进行政策处理予以补偿。在此情况下，双方根据（2017）96号专题会议纪要确定的补偿方案及标准签订被诉协议，并未违反法律法规强制性规定或明显不当，不存在补偿标准过低的情形。原告提交周边房屋近期的市场价格，以主张补偿标准过低，理由不能成立。至于涉案房屋的性质系住宅还是工业用房，需结合原被告提供的证据以及涉案房屋补偿的相关政策依据进行分析。根据温州市江滨路龙湾段工程建设指挥部协调会议纪要（1998）1号“企业的违章建筑被拆除后，由状元镇政府负责、统一规划、统一安排企业生产用房安置”、龙湾区政府协调会议纪要（2000）8号“就状元横街村工业用地安排进行专题协调”“状元镇横街村的工业用地安排……在正式选址尚未确定之前，原则同意状元镇政府和横街村委会的要求，在龙飞西路旧村改建启动点用地范围内安排临时工业用地”及龙湾区政府专题会议纪要（2017）96号“以2017年龙湾区工业厂房补偿标准与1995-2000年模拟土地征地成本和建筑物重置价的差额进行货币化补偿”等相关内容，结合原告曾根据上述政策规定在临时工业用地上搭建临时厂房的事实，足以证明原告房屋系根据上述工业用地的政策依据进行补偿，据此可知涉案房屋属于工业用房而非住宅。原告提供的缴纳市政配套费以及相关费用的收费票据，无法反映涉案房屋属于住宅的事实。故上诉人主张涉案房屋为住宅性质，进而主张被诉协议显失公平，不予支持。综上，被诉协议并不存在《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的可撤销情形。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告曹小云的诉讼请求。曹小云上诉称：一审法院事实认定不清，一审判决应当依法撤销。1、关于签订协议过程中是否存在胁迫的问题。虽然上诉人一审庭审承认，其是因上访被传唤至派出所，但同时也表明此次传唤与签订涉案协议无关。被上诉人利用此次传唤对上诉人施加压力，使上诉人产生心理恐惧才被迫签订涉案协议，符合《合同法》规定的“胁迫”情形。同时，被上诉人一审中没有提供证据证明此次传唤的原因是上访而非为迫使上诉人签订协议的目的。被上诉人选择在派出所与上诉人协商签订协议，这在全国也是首创，而且“协商”的时间长达2天2夜，被上诉人辩称“为了签订的方便所以定在派出所”属于强词夺理。2、关于涉案房屋是否为住宅的问题。一是，上诉人提交的缴费通知书等证据可以证明上诉人交费项目为住宅，可以证明上诉人房屋为住宅。对此，被上诉人并没有相反证据予以否定。二是，被上诉人提交的相关文件等证据针对的只是历史遗留问题如何解决的问题，与涉案房屋是否为住宅没有直接联系。三是，被上诉人辩称“时间较久，我们按缴费性质决定安置房子的性质，这可能是笔误。本案是按照工业性质缴费的”，这是在偷换概念、混淆视听。即使按照工业性质缴费，该缴费性质与房屋性质也没有必然联系，缴费标准不能成为房屋是否为住宅的认定依据。事实上涉案土地系上诉人的宅基地，除此之外上诉人没有其他宅基地，上述房屋是上诉人的住宅，只是兼具家庭作坊功能而已。四是，被上诉人未提供证据证明住宅缴费标准与工业用房缴费标准存在差异的事实。3、关于涉案协议是否显失公平的问题。一是，被上诉人所称的虚拟安置是违法的，同时补偿标准显失公平。按照我国法律法规规定，针对集体土地征收适用《土地管理法》等法律规定，即使涉案房屋属于违建，但已经按照当时的规定缴纳了相关费用和罚款，应当对其按照合法房屋进行补偿安置，对此被上诉人提供的证据也予以确认。实际上对2017年被拆除的工业用房也要按照规定进行补偿安置，被上诉人将二者混为一谈，以虚拟安置为借口变相降低上诉人应得的补偿利益是违法的。二是，涉案协议中补偿标准是依据评估报告作出的，但评估机构选定没有上诉人的参与，该评估报告未依法送达，不仅违反实体法的规定也违反程序法的规定。因此，该评估报告不能作为涉案协议中补偿标准的依据。并且根据涉案协议中补偿金额、缴费面积推算出单位面积补偿金额仅为2443元，明显低于周边房屋市场价。三是，上诉人房屋虽然是1998年拆除的，但被上诉人并未进行补偿安置，2019年才签订征收补偿协议，根据法律规定，应当按照签订协议时的补偿安置标准予以补偿安置，而不是依据1992年和1998年的政策进行补偿安置，这是明显不公平的。综上，上诉人宅基地上的房屋应当认定为住宅，并且未违反一户一宅的原则，被上诉人提供的证据不能证明上诉人房屋非住宅性质。涉案协议存在欺诈、胁迫且显失公平的情形。一审法院在事实认定不清情况下作出驳回诉讼请求是错误的，应当依法撤销。请求二审法院撤销一审判决，依法改判。龙湾区政府答辩称：一、一审判决事实认定清楚。1.协议签订不存在欺诈、胁迫情形。涉案协议虽然在状元派出所签订，但前提是上诉人因信访事由而被带至状元派出所。并且，协议签订时，上诉人与被上诉人的派出机构龙湾城市中心区开发建设管理委员会已经就具体补偿（安置）内容进行了充分沟通，协议对补偿与奖励、补偿款支付方式等相关内容作出详细约定，并不存在欺诈、胁迫情形。2.协议内容不违反法律、法规强制性规定。涉案协议系为解决历史遗留问题、落实文件政策而签订。上诉人于1993年12月31日前在龙湾区××街道原堤塘内建成违章建筑面积为126.61平方米的房屋，用于家庭作坊式生产。后因江滨路堤塘建设，该地块被温州市人民政府征收。被上诉人出于惠民等因素考虑，陆续制定了温州市江滨路龙湾段工程建设指挥部协调会议纪要（1998）1号、龙湾区政府协议会议纪要（2000）8号以及龙湾区政府专题会议纪要（2017）96号等文件，对该处的违法建筑进行政策处理，予以安置。涉案协议是上诉人与被上诉人根据（2017）96号专题会议纪要确定的补偿方案及标准签订，协议内容尊重历史事实（工业用地性质和以堤塘拆迁户配套费缴费面积的131.35平方米为基准），不违反国家法律、法规的强制性规定，并且已经充分保障上诉人应得权益。二、一审裁定法律适用正确。一审法院基于上述审查认定事实，认为被诉协议并不存在《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的可撤销情形。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定作出驳回起诉的判决，适用法律正确。综上，一审判决事实认定清楚，适用法律正确。请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。另，本院依职权向被上诉人龙湾区政府调取了上诉人曹小云2019年3月4日与被诉协议同时签订的《温州市龙湾区国有土地上工业用房征收补偿补充协议书》和2017年8月15日签订的《温州市征收集体土地上房屋补偿协议书》，该二份协议书均由上诉人曹小云与温州市龙湾区××街道办事处签订。《温州市龙湾区国有土地上工业用房征收补偿补充协议书》中的被征收补偿房屋坐落在横街工业小区2幢自东向西第22间，总建筑面积233.67平方米，规划局配套费缴费面积131.35平方米。被征收房屋的补偿为：装饰装修补偿、不可移动生产设施补偿、搬迁补助费、附属物补偿、清障费等共计138913元。安置用房购房款结算：按原堤塘缴费面积的70%计算安置面积，价格按市场评估价（13200元／㎡）的60%予以购买。……。《温州市征收集体土地上房屋补偿协议书》中载明上诉人曹小云的房屋坐落在××街道××街村××街××路××弄××号，总建筑面积239.96㎡，其中合法住宅房屋建筑面积53.43㎡，该房屋的土地证和房产证均登记在上诉人曹小云名下。针对《温州市龙湾区国有土地上工业用房征收补偿补充协议书》，上诉人经质证认为，该补充协议书至今未提供给他，与本案不具关联性，且亦系受胁迫签订。针对《温州市征收集体土地上房屋补偿协议书》，上诉人经质证认为，虽然协议书中的房屋所有权和土地使用权登记在其名下，但该房屋系其祖传房屋，并不属于上诉人所有。本院对上述二份协议书的真实性、关联性予以确认。本院认为，本案因上诉人曹小云以被诉协议签订地点在派出所、系受胁迫签订且以工业用房予以补偿显失公平等为由提起本案诉讼，故本案的审理重点是上诉人曹小云与被上诉人龙湾区政府签订的被诉协议是否存在欺诈、胁迫且显失公平的情形。一、被诉协议的签订是否存在欺诈、胁迫的情形。本案被诉协议系上诉人与被上诉人设立的龙湾中心区管委会签订，其中就被征收房屋概括、房屋征收补偿与奖励、补偿款支付方式等相关内容作出详细约定，因此，不存在欺诈的情形。现上诉人以被诉协议系在龙湾区公安分局状元派出所签订为由，主张签订被诉协议时受到了胁迫。被上诉人对被诉协议签订场所予以认可但否认进行了胁迫，并称因上诉人经常外出上访不在家，当时上诉人正好因上访被接回状元派出所，故借用派出所场地签订了本案被诉协议。在一审审理时，上诉人亦认可系因信访事由被带至状元派出所。根据上述事实，除了签订协议的地点存在不妥之外，上诉人亦未能提交被上诉人采取胁迫手段的相关证据，因此，上诉人提出因受到胁迫而签订被诉协议的主张，缺乏相应的事实依据。二、被诉协议的签订是否存在显失公平的情形。上诉人主张显失公平主要是认为被上诉人将其住宅用房认定为工业用房进行补偿以及补偿标准过低。对此，阐述如下：1.涉案房屋属于住宅用房还是工业用房，应结合上诉人和被上诉人提交的证据以及涉案房屋补偿的相关政策依据等进行综合分析。（1）涉案房屋属于未经登记建筑，因江滨路龙湾段工程建设需要，被纳入征迁范围。又因该征迁范围内的违章户约占75%，1998年10月5日，温州市江滨路龙湾段工程建设指挥部作出［1998］1号协调会议纪要，明确拆迁范围内在1993年12月31日前所建成的、砖混、砖木结构，主动接受处罚并补交有关规费的违章建筑（原堤塘上和堤塘外的违章建筑除外），可在今后新建建筑面积中按1:1比例给予冲抵，规费按温市建委计字［1998］122号文件标准收取。企业的违章建筑被拆除后，由状元镇政府负责，统一规划，统一安排企业生产用房安置。1998年10月21日，上诉人曹小云及其兄弟等四人按10元／㎡的标准缴纳面积共计525.39㎡的市政配套费，曹小云四兄弟每人分得131.35㎡。虽然上诉人提出按住宅用房缴纳的规费，但并未提交相应的证据证明。因此，上诉人的涉案房屋属于工业用房。（2）上诉人在自行拆除涉案房屋后，根据温州市江滨路龙湾段工程建设指挥部协调会议纪要（1998）1号“企业的违章建筑被拆除后，由状元镇政府负责、统一规划、统一安排企业生产用房安置”、龙湾区政府协调会议纪要（2000）8号“就状元横街村工业用地安排进行专题协调……。在正式选址尚未确定之前，原则同意状元镇政府和横街村委会的要求，在龙飞西路旧村改建启动点用地范围内安排临时工业用地”等政策规定，在××街道××街村××房××街××小区××幢××东向西第13-15间。因此，根据上述查明的事实，足以证明上诉人涉案房屋属于工业用房而非住宅用房。（3）上诉人一直坚称涉案房屋为其唯一住宅，应以住宅标准予以补偿。但根据本院依职权向被上诉人调取的由上诉人与状元街道办事处签订的《温州市征收集体土地上房屋补偿协议书》证实，上诉人曹小云在状元街道横街村有以其名字进行合法登记的住宅房屋，故上诉人曹小云提出“涉案房屋为其唯一住宅用房，被诉协议按照工业用房予以补偿显失公平”的上诉理由，显然不能成立。2.关于补偿标准是否过低的问题。涉案房屋属于未经登记建筑，上诉人亦通过签订清障协议认可涉案房屋属于违章建筑并予以自行拆除。涉案房屋虽获得清障补助但一直未获得相应的补偿，被上诉人出于惠民等因素考虑，先后出台了《温州市江滨路龙湾段工程建设指挥部协调会议纪要（1998）1号》、《龙湾区政府协议会议纪要（2000）8号》及《龙湾区政府专题会议纪要（2017）96号》等文件，对涉案房屋进行政策处理并予以补偿。在此情况下，双方根据（2017）96号专题会议纪要确定的“以2017年龙湾区工业厂房补偿标准与1995-2000年模拟土地征地成本和建筑物重置价的差额进行货币化补偿”等补偿方案及标准签订被诉协议，并未违反法律法规的强制性规定。综上，被诉协议并不存在《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的可撤销情形，原审判决据此驳回上诉人诉讼请求所认定的事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院依法予以维持。上诉人曹小云提出“涉案房屋是其唯一住宅、未违反一户一宅的原则、补偿标准太低及受到胁迫签订协议”等上诉理由，均缺乏相应的事实和法律依据，本院依法不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元整，由上诉人曹小云负担。本判决为终审判决。审判长  唐维琳审判员  王玉岳审判员  楼缙东二〇二〇年十二月三十一日书记员  张 莹