广东省惠州市惠城区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤1302行初102号原告：惠州仲恺高新区潼湖镇永平村观三村民小组，住所地:惠州仲恺高新区潼湖镇××××××。负责人:黄锦成。委托代理人：梁运发、丘舒萍,广东江畔律师事务所律师。被告：惠州市自然资源局，地址：惠州市惠城区××××××××。法定代表人：袁贵平，局长。委托代理人：李雪玲，系该局不动产登记局局长。委托代理人：邹颖，广东伟伦律师事务所律师。第三人：惠州仲恺高新技术产业开发区潼湖镇人民政府，地址：惠州市仲恺高新技术产业开发区××××××。法定代表人：钟小君。委托代理人：罗斌、胡成，广东百思威律师事务所律师。原告惠州仲恺高新区潼湖镇永平村观三村民小组（下称观三村小组）与被告惠州市自然资源局（下称自然资源局）及第三人惠州仲恺高新技术产业开发区潼湖镇人民政府（下称潼湖政府）土地行政管理纠纷一案。本院于2020年6月17日立案后，依法组成合议庭，于2020年8月20日公开开庭审理了本案。原告观三村小组负责人黄锦成及委托代理人梁运发律师、丘舒萍律师、被告自然资源局委托代理人李雪玲局长、邹颖律师、第三人潼湖政府委托代理人罗斌律师、胡成律师到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告观三村小组向本院提出诉讼请求如下：1、请求确认被告派出机构惠州市国土资源局仲恺高新技术产业开发区分局作出的《关于观三小组申请撤销潼湖镇人民政府四本林权证的回复》违法；2、请求撤销被告派出机构惠州市国土资源局仲恺高新技术产业开发区分局作出的《关于观三小组申请撤销潼湖镇人民政府四本林权证的回复》；3、本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：2018年9月3日，原告向惠州仲恺高新技术产业开发区不动产登记中心（下称“不动产中心”）邮寄《关于撤销惠城林证字第×××××号、第×××××号、第×××××号、第×××××号等林权证的申请书》及相关证据材料，明确提出第三人潼湖政府办理前述4个林权证（下称“四证”）所依据的《观洞林场权属划分协议书》（下称《权属划分协议书》）无效，该协议也并未约定林地所有权归属于潼湖镇政府，同时潼湖镇政府无权占用或征收、征用涉案林地，“四证”颁发程序违法，要求不动产中心审查申请事项并依法撤销错误登记在潼湖镇政府名下的“四证”。后不动产中心将原告提交的申请及证据材料移交至惠州市国土资源局仲恺高新技术产业开发区分局（下称仲恺国土局）处理。2019年12月17日，仲恺国土局作出《关于观三小组申请撤销潼湖镇人民政府四本林权证的回复》（下称《回复》)，认为原告移民后，潼湖镇政府给予了安置及调剂土地，并给予了移民政策、危房改造等相关政策的特殊待遇，不予撤销“四证”。原告认为，仲恺国土局对原告提出的颁发“四证”的实体及程序违法问题避而不谈，对原告主要的撤证理由不予理睬，在未调查清楚案件事实的情况下，仅凭与“四证”有利害关系的潼湖镇政府的一纸复函即认定原告申请撤证事实及理由不成立，偏听偏信，显然是有意回避关键事实，其作出的《回复》明显违法。事实概要如下：1957年，因政府兴建观洞水库，原告为响应政府号召，迁移至现惠州仲恺高新技术产业开发区潼湖镇永平村定居。除蓄水区域外，尚有原系原告集体所有的约20000亩林地。时任的县领导何树雄言之凿凿地向原告承诺，水淹不到的地方永远属于原村民。该承诺至今没有兑现。该20000亩林地至今未被征收、征用。原告作为原属集体经济的观三生产队，每年都会派出部分劳动力回到观洞水库管理林地。70年代成立观洞林场后，潼湖政府向原告借地安置知识青年，80年代观洞林场撤销。之后，原告一直在向政府及有关部门报告和请示，要求落实前述20000亩集体林地权属，未果。2003年5月27日，潼湖镇政府与原告3名村民签订《权属划分协议书》，约定：潼湖镇政府与原告对前述约20000亩的山林地进行划分；潼湖镇政府将约10000亩的集体山林地划归自己进行开发利用；合同期满后，开发利用的山林地权属归回原告；如遇国家征收、开发观洞林场，原告应服从大局，征收、开发所占的林地面积，按国家有关政策给予补偿，经济利益归原告。之后，潼湖政府向发证机关即惠城区林业局申请办理林权证，2003年12月惠城区林业局将原告所有的观洞林场合计8856.5亩林地所有权分“四证”登记至潼湖政府名下，“四证”包括：惠城林证字（2003)第×××××号林地面积2865亩；第×××××号林地面积1640亩；第×××××号林地面积2056.5亩；第×××××号林地面积2295亩。原告为维护自身权益，就集体林地所有权被侵占的事实，一直在向政府及有关主管部门反映和沟通，但未得到有效解决。第三人潼湖政府名下“四证”应予撤销，主要事实及理由分述如下：一、观洞林场林地所有权归属于原告集体所有的事实至今未变。原告世世代代都居住在观洞林场，即便在原告因1957年观洞水库建设移民后，原告仍每年派出部分劳动力到观洞林场耕种田地和管理山林。政府至今未对观洞林场集体林地实施征用，也未补偿。根据1995年国家土地管理局颁布实施的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十三条“移民后原集体仍继续使用的集体所有土地，国家未进行征用的，其所有权不变”之规定，“四证”所指观洞林场林地的所有权依法仍属原告集体所有。二、潼湖政府“四证”依据的权属证明文件《权属划分协议书》在签约主体、签约程序、协议内容等方面均违反法律法规的强制性规定，应属无效(一）签约双方均不具备林地权属划分主体资格。土地权属处理的行政权限应为县级以上人民政府或其授权的土地行政主管部门。潼湖政府不具备划分或确定土地所有权归属的职能，其无权签署《权属划分协议书》，更无权确定土地所有权归属，故潼湖政府签约主体不适格。原告的3名村民，未取得原告其他村民的合法授权，亦未经过其他村民的同意，原告也未在《权属划分协议书》上签章，该3名村民无权代表原告处分集体土地，作为签约主体的资格亦不适格。(二）签约未事先通过村民小组会议表决程序。协议处分的林地，涉及原告全体村民的共同重大利益，签约前应先召开村民小组会议，由村民小组会议讨论表决，并非3名村民同意可以决定，《权属划分协议书》未履行小组会议讨论并表决通过前置程序，其签约程序不合法。(三）未经征收、征用程序而占有集体林地。集体土地转为国有需要办理征收、征用补偿手续，潼湖政府获取的原告8856.5亩集体林地，并未被征收、征用。《权属划分协议书》第四条约定：“如遇国家征收、开发观洞林场，观三小组应服从大局，征收、开发所占的山林地面积，按国家有关政策给予补偿，经济利益归观三小组”，该约定也证实前述林地未被征用和未补偿的事实；第三条约定：“观洞林场划分后，甲方（潼湖镇政府）在乙方（观三小组）集体所有之外的山林地进行开发利用，乙方不得干涉，……”，潼湖镇政府依据该约定在观洞林场集体林地未被征收、征用的情况下，占有了原告的集体林地。根据1998年4月29日修订的《森林法》之规定，森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。潼湖政府未经法定程序仅以与3名村民签订协议方式占有原告集体林地的行为，侵害了原告的合法权益。总之，《权属划分协议书》因其签约主体资格、程序、内容等均违反法律法规规定而无效，不能作为潼湖镇政府申请登记“四证”的林地权属证明文件的合法、有效的依据。三、“四证”所属林地为防护林，面积590.43公顷，如需要占用或者征收、征用，其审核权依法归属于国务院林业主管部门，潼湖政府不具有该等权限。根据2000年1月29日国务院颁布施行的《森林法实施条例》第十六条之规定，需要占用或者征收、征用防护林林地或者特种用途林林地面积10公顷以上的，用材林、经济林、薪炭林林地及其采伐迹地面积35公顷以上的，其他林地面积70公顷以上的，由国务院林业主管部门审核；占用或者征收、征用林地面积低于上述规定数量的，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审核。占用或者征收、征用重点林区的林地的，由国务院林业主管部门审核。“四证”所属林地的林种属于防护林，合计8856.5亩（即590.43公顷），按照《森林法实施条例》的规定，其占用或者征收、征用的审核权归属于国务院林业主管部门。即便需要占用或者征收、征用“四证”所属林地，潼湖镇政府也不具有相应的审核权限。四、《权属划分协议书》仅约定潼湖政府对部分林地开发利用和承包经营，并未对林地所有权转移作出约定。《权属划分协议书》第三条约定：“甲方（潼湖镇政府）在乙方集体土地所有之外的山林地进行开发利用，……已开发利用棺材坑邻水库边的山林地，乙方同意给予继续开发利用……在承包期内……”，协议条款未提及所有权归属潼湖镇政府，说明当时潼湖镇政府约定的是集体林地的开发利用和承包经营权限，是有条件的使用，而非所有。潼湖镇政府及惠城区政府故意曲解《杈属划分协议书》内容，将林地使用权、承包经营权等同土地所有权，与协议本意相悖。五、惠城区林业局颁发“四证”前未对潼湖镇政府的申请人资格及合法性进行审查，且程序违法，该行政许可应予撤销。(一)林权登记发证属于行政许可行为。根据2005年2月24日最高人民法院行政审判庭《关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》，“有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内”的规定，惠城区林业局同意潼湖政府申请林权登记的行为，属于初始登记的行政许可行为。(二)发证机关未依法履行审查职责而向潼湖镇政府颁发“四证”，该行政许可违法。依据2000年12月31日颁布实施的《林木和林地权属登记管理办法》第五条、第十一条、第十二条等条款之规定,权利人申请办理林权证应提交申请登记林地权属证明文件，发证机关应自受理申请之日起3个月内予以审查，审查项目包括林权证明材料合法性及有效性、有无权属争议等事项，且应对外公告，接受群众监督，有利害关系人提出异议的，应予以调查核实和处理。惠城区林业局作为发证机关，在“四证”审查办证时，对《权属划分协议书》中包括签约主体、签约程序、协议内容、征用补偿情况、潼湖政府权限等合法性、有效性，以及林地权属存在争议等有关事项，没有尽到审查职责；之后，也未对林权证登记情况予以公告，接受群众监督。在原告提出权属异议时，也未予调查核实并依法处理。惠城区林业局对“四证”的发证许可行为违反了法律法规之规定，应予撤销。由上可知，潼湖政府既不具备“四证”所指林地所有权的申请资格，也不符合申请办理“四证”的法定条件，其无权取得前述8856.5亩集体林地的林权证。惠城区林业局依据潼湖政府提交的无效的《权属划分协议书》且在权属存在争议情况下，实施的向潼湖镇政府颁发“四证”的行政许可行为违法。六、潼湖政府及有关部门在原告林权确权时采用双重标准，既有违《宪法》规定的“法律平等”原则，也与中央有关水库移民生活保障、扶贫、土地确权等文件精神相悖。(一）有违宪法规定的法律平等原则。我国《宪法》规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”、“国家维护社会主义法制的统一和尊严”、“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”政府及政府部门在行使行政管理职能中，理应首先尊重和严格执行宪法规定的法律平等原则。但据原告获悉，同为观洞水库移民村，新春小组的库区集体林权已全部确权至该村民小组集体名下。而原告却只落实了一半林权，另一半8856.5亩林权却违法办至潼湖政府名下。原告与新春小组同为观洞水库移民村，相同的历史背景，同样的法律事实，林权却出现两种截然不同的确权结果。这一结果，是对“适用法律平等”、“法律面前人人平等”的法律平等原则的公然背离。(二）悖离中央有关水库移民生活保障、扶贫、土地确权等文件精神。根据国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》、《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》以及国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》等有关精神和规定，水利水电工程建设征地和移民，要合理征用土地，妥善安置移民，做好移民原集体土地的确权工作；帮助水库移民脱贫致富，促进库区和移民安置区经济社会发展，构建社会主义和谐社会；水库移民要坚持以人为本，完善扶持方式，加大扶持力度，改善移民生产生活条件；坚持解决温饱问题与解决长远发展问题相结合。原告移民后，在原集体林地未被依法征收、征用的情况下，潼湖政府不首先考虑原告生产、生活条件的改善和提升以及对移民村的政策扶持和发展规划，而是在通过非法方式获取原告的集体林权，与民争利，无视原告的长远发展需要，置法律法规于不顾，严重违背中央对移民村应做好生活保障并大力扶持的文件精神。综上所述，仲恺国土局作出的《回复》对原告提出的撤证理由避而不谈，有意回避关键事实，明显违法。原告向本院提交了以下证据、依据：1、农村集体经济组织登记证，村小组组长身份证复印件，证明原告合法的主体资格。2、被告登记信息，证明被告合法的主体资格。3、第三人登记信息，证明第三人合法的主体资格。4、土地房产所有证，证明案涉林地原属于原告所有的事实。5、观洞林场权属划分协议书，证明该协议书未通过民主程序签订，不符合法律规定；并且该协议约定第三人对开发使用原告所有的林地，而并非是林权的转让。6、四本林权证（惠城林证字（2003）第×××××号、惠城林证字（2003）第×××××号、惠城林证字（2003）第×××××号、惠城林证字（2003）第×××××号），证明被告将案涉林地登记至第三人名下的事实。7、关于观三村民小组上访要求解决观洞水库山林权属问题的情况汇报，关于钟观胜等人反映事项的调处意见书，信访复查申请书，关于撤销惠城林证字第×××××号、第×××××号、第×××××号、第×××××号林权证的申请书，惠州市国土资源局仲恺高新技术产业开发区分局《关于观三小组申请撤销潼湖镇人民政府四本林权证的回复》，共同证明原告因案涉林地由被告颁发林业证给第三人后，通过多种方式向潼湖镇政府、仲恺高新技术产业开发区不动产登记中心、惠州市国土资源局仲恺高新区分局等多部门提出异议，申请撤销被告向第三人颁发的林业证，但上述部门不予受理或是认定原告申请撤销四证的事实与理由不成立。被告自然资源局辩称，一、案涉答辩人的派出机构仲恺区国土分局作出的《关于观三小组申请撤销潼湖镇人民政府四本林权证的回复》（以下简称《回复》）不属于行政诉讼的受案范围。被答辩人向答辩人申请撤销惠城区林业局向第三人颁发的惠城林证字第×××××号、第×××××号、第×××××号、第×××××号四本林权证（以下简称“四证”），答辩人针对四证是否应予撤销作出了不予撤销的回复，实际上在法定救济程序之外作出的没有改变惠城林业局颁发四证确定的法律关系，也没有对行政相对人已有的权利义务关系产生新的影响的行为，对行政相对人的权利、义务产生影响的仍然是原登记颁证的具体行政行为。案涉《回复》是答辩人对原登记颁证行为的维持和对被答辩人申请驳回的重复处理行为。如果允许行政相对人对重复处理行为提起诉讼，就意味着《行政诉讼法》关于起诉期限的规定失去实际意义。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一条第二款第（四）、（十）项之规定，驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为以及对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故答辩人依被答辩人的申请作出的《回复》不属于人民法院行政诉讼受案范围。二、答辩人的派出机构仲恺区国土分局作出的《回复》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。具体事实与理由如下：1、答辩人收到被答辩人的撤证申请后，积极开展调查并根据调查事实及相关法律规定对被答辩人作出回复，程序合法。答辩人的派出机构仲恺区国土分局收悉被答辩人委托北京市炜衡（深圳）律师事务所于2018年9月3日通过EMS邮寄方式提交的《关于撤销惠城林证字第×××××号、第×××××号、第×××××号、第×××××号林权证的申请书》后，分别于2019年1月22日、4月18日、5月6日，组织相关人员到仲恺区国土分局及第三人处就涉案林权争议进行调查及召开座谈会议。同时，仲恺区国土分局于2019年4月12日，向第三人送达《关于调查了解惠城林证字（2003）第00900、009001、009002、00903号等四本林权证办理情况的函》，了解涉案林权证的申请办理情况。后又于2019年9月4日、2019年11月8日两次向第三人送达《关于核实潼湖镇永平村观三村民小组搬迁安置情况的函》，要求第三人阐述当年观三小组因水库建设搬迁安置的情况并提供相应的证明材料。仲恺国土分局根据对涉案各方问询了解的基本事实、结合现有资料及相关法律法规的规定，认为被答辩人申请撤销四证的事实和理由不成立，不予撤销，于2019年12月18日作出《关于观三小组申请撤销潼湖镇人民政府四本林权证的回复》并同时在仲恺房管中心7楼仲恺区不动产登记局向被答辩人予以现场送达，被答辩人的负责人黄锦成签收了该回复，并在送达回证上签字确认。答辩人作出回复的行为程序合法。2、答辩人对被答辩人撤销四证的申请作出不予撤销书面回复，具有事实和法律的依据。答辩人经现场调查、函询、笔录问询及座谈会议等方式，查明以下事实：被答辩人原居住在潼湖观洞水库，50年代后期，因潼湖观洞水库建设需要，原惠阳地区于1957年对原观洞水库居民启动了搬迁工作，为了对被答辩人进行妥善安置，1957年潼湖政府在永平村为被答辩人建设人均20平方米的房屋，在唐屋小组划出水田和鱼塘面积共约400多亩和耕斜地180亩供被答辩人使用。2003年第三人潼湖镇人民政府与被答辩人签订《观洞林场权属划分协议书》，约定将观洞林场以北7000多亩的山林权属划归被答辩人所有，余下山林归第三人开发利用，被答辩人不得以任何理由干涉。第三人依据《观洞林场权属划分协议书》向惠城区林业局申请办理林权证，于2003年12月办理了四证。根据《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第十三条的规定：“国家建设对农民集体全部进行移民安置并调剂土地后，迁移农民集体原有土地转为国家所有。但移民后原集体仍继续使用的集体所有土地，国家未进行征用的，其所有权不变……。”被答辩人自1957年移民至永平村生活后，第三人给予了安置及调剂土地，并给予了移民政策、危房改造等相关政策的特殊待遇，且被答辩人至今仍在安置区及调剂土地上建房居住和耕种，案涉林地转为国家所有。因此，答辩人认为被答辩人申请撤销四本林权证的事实和理由均不能成立，作出不予撤销的回复，认定事实清楚、适用法律正确。三、被答辩人应承担举证不能的不利后果。被答辩人认为涉案林地所有权归属于被答辩人的主要理由是被答辩人因1957年观洞水库建设移民后，仍每年派出部分劳动力到观洞林场耕种田地和管理山林，被答辩人对此负有举证义务，但被答辩人至今仍未提供有力的证据证明被答辩人所述属实，其应承担举证不能的不利后果。综上所述，案涉《回复》未对答辩人的权利义务产生新的影响，不属于行政诉讼的受案范围，且答辩人作出的《回复》认定事实清楚、适用法律准确、程序正当，依法不应予以撤销。被告自然资源局向本院提交了以下证据、依据：1、2019年1月22日仲恺区国土分局对原告进行询问的调查笔录，2、《关于调查了解惠城林证字（2003）第×××××、×××××、×××××、×××××号等四本林权证办理情况的函》（惠仲不动产函[2019]017号），3、2019年4月18日仲恺区国土分局对原告进行询问的调查笔录，4、2019年5月6日仲恺区国土分局组织涉案各方召开《关于潼湖镇人民政府名下4本林权证（观三小组申请撤销）办理情况的调查会议》会议签到表，5、《仲恺高新区国土资源分局关于核实潼湖镇永平村观三村民小组搬迁安置情况的函》（惠仲国土资函[2019]862号），6、仲恺高新区国土资源分局再次催促《关于核实潼湖镇永平村观三村民小组搬迁安置情况的函》回复的函（惠仲国土资函[2019]1048号），7、《关于观三小组申请撤销潼湖镇人民政府四本林权证的回复》及送达回证，证据1-7证明被告收到原告撤销四证的申请后，为查清案件事实，积极开展调查并根据调查事实及相关法律规定对被答辩人作出回复，程序合法。8、被告作出《关于观三小组申请撤销潼湖镇人民政府四本林权证的回复》的法律依据（节选），9、潼湖镇人民政府关于《仲恺高新区国土资源分局关于核实潼湖镇永平村观三村民小组搬迁安置情况的函》的复函（潼府函[2019]244号），证据8-9证明答辩人对被答辩人撤销四证的申请作出不予撤销书面回复，具有事实和法律的依据。10、林权登记申请表，11、《观洞林场权属划分协议书》、潼湖法律服务所见证书及观三村民户代表签名表，12、关于钟观胜等人反映事项的调处意见，证据10-12证明惠城区林业局进行案涉林权登记时，权属明确、四至清楚、面积准确。颁证主要权利依据《观洞林场权属划分协议书》内容、签订主体、签订程序均合法。第三人潼湖政府述称，原告提起本案诉讼已经超过法律规定的起诉期限，应裁定驳回其起诉。原告本案诉请虽是要求判决确认被告下属机构惠州市国土资源局仲恺高新技术产业开发分局作出的《关于观三小组申请撤销潼湖镇人民政府四本林权证的回复》违法并判决撤销前述回复，但究其实质，原告是对登记机关核发给第三人的惠城林证字（2003）第×××××号、第×××××号、第×××××号、第×××××号四本林权证（下称“四证”）不服。因此，判断原告能否提起本案诉讼，还应结合原告通过诉讼提起撤销四证是否超过法定起诉期限进行判断。本案中，原告于2003年5月27日与被告签订了《观洞林场权属划分协议书》，对观洞林场林地的权属进行了划分。协议签订后，原告及第三人据此分别向登记机关申请办理划分之后各自林地的林权登记。因此，原告在2003年即知晓了案涉四本林权证的内容。还需指出的是，2010年因原告向有关部门信访，仲恺区农村工作局曾于2010年9月19日出具过调查处理意见，案涉四证和原告的四本林权证即是该调查处理意见的附件。因此，应当认为原告至迟在2010年就已经知道了案涉四本林权证的内容。根据《最高人民法院关于适用的解释》（法释（2018）1号）第六十四条第一款之规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”原告直至2019年10月才向贵院提起行政诉讼，超过了法定起诉期限，依法应裁定驳回其起诉。二、案涉四证所涉林地权属依法归第三人所有，原告关于登记机关发证错误的主张没有事实和法律依据。惠州市国土资源局仲恺高新技术产业开发分局作出的《关于观三小组申请撤销潼湖镇人民政府四本林权证的回复》认定事实清楚，适用法律准确，依法不应撤销。原告村民原居住在潼湖观洞水库，50年代后期，因潼湖观洞水库建设需要，原惠阳地区于1957年对原观洞水库居民启动了搬迁工作。第三人为对原告村民妥善安置，在永平村为其建设人均20平方米的房屋，并在唐屋小组划出水田和鱼塘面积共约400亩和耕斜地180亩供其使用。原告村民一直享受着当年政府给予的移民政策、危房改造等相关政策的特殊待遇。原告村民迁出后，包含案涉四证所涉林地在内的观洞水库周边的林地由第三人安排人员进行管护。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十三条：“国家建设对农民集体全部进行移民安置并调剂土地后，迁移农民集体原有土地转为国家所有。但移民后原集体仍继续使用的集体所有土地，国家未进行征收的，其所有权不变。”以及当时有效的《广东省维护水库移民土地山林房产权属的若干规定》第七条：“移民迁出库区后，余下不受浸淹的土地、山林以及荒山地，当地人民政府已重新安排给后靠移民、当地群众或农（林）场等单位耕种使用的，应维持现状，不得随意变动，由当地县（市）国土部门审查确权后发证。”鉴于1957年第三人对原告村民已经进行了移民安置且调剂了土地，且此后第三人也安排人员对观洞水库周边林地进行了管护，故包含案涉四证所涉林地在内的观洞水库周边的林地依法应转归国有，与第三人无关。2003年，原告部分群众代表及村组干部要求第三人划拨部分林地给原告作为支持其经济建设，第三人经研究并与原告多次协商，同意将观洞林场以北7000多亩的林地权属划归原告集体所有，并于2003年5月27日与原告签订了《观洞林场权属划分协议书》，并明确了四至范围。该协议共有89户村民签名同意。协议签订后，原告及第三人据此分别向登记机关申请办理划分之后各自林地的林权登记。从2004年起，原告开始领取其名下观洞松山生态林的补助，并分配给原告村民。综上以上情况，第三人认为，在包含案涉四证所涉林地在内的观洞水库周边的林地原属于国有的情况下，第三人为了支持原告经济建设将部分林地划归原告集体所有，原告对此也予接受，双方据此分别申请办理林权登记，故登记机关的发证行为事实清楚，依据充分，程序合法。原告对第三人持有的四证不服，向登记机关申请撤销，惠州市国土资源局仲恺高新技术产业开发分局根据现场调查、函询、笔录问询及座谈会会议核查说查明的情况，作出的《关于观三小组申请撤销潼湖镇人民政府四本林权证的回复》认定事实清楚，适用法律准确，依法不应撤销。第三人潼湖政府向本院提交了以下证据、依据：1、解聘通知，证明原告村民迁出后，第三人安排人员对观洞水库林地进行管护。2、观洞林场权属划分协议书，证明2003年5月27日，原告与第三人签订了《观洞林场权属划分协议书》，并明确了四至范围，该协议共有89户村民签名同意，且经过了潼湖司法所见证。3、关于观山移民村与潼湖镇政府因观洞水库边山林地纠纷情况的调查处理意见，证明2010年因原告向有关部门信访，仲恺区农村工作局于2010年9月19日出具过调查处理意见，并将案涉四证和原告的四本林权证作为该调查处理意见的附件。关于钟观胜等人反映事项的调处意见书，证明2015年因原告村民向第三人反映要求收回案涉林地，第三人向原告出具了调处意见书，在该意见书反映了案涉林地已发证给第三人的事实。对当事人提交的证据、依据，对当事人无异议的，本院予以确认；对当事人有异议的，本院在认定事实时予以参考。经审理查明，2003年10月，第三人潼湖政府向惠州市惠城区林业局提交《林权登记申请表》等材料，申请林权登记,申请表记载登记类型为初始登记。2003年12月，惠州市惠城区林业局为第三人办理了惠城林权证字（2003）第×××××号、第×××××号、第×××××号、第×××××号四本林权证。2018年8月27日，原告向惠州仲恺高新技术产业开发区不动产登记中心提交了一份《关于撤销惠城林证字第×××××号、第×××××号、第×××××号、第×××××号等林权证申请书》，申请书称惠州市惠城区林业局颁发给第三人潼湖政府的惠城林权证字（2003）第×××××号、第×××××号、第×××××号、第×××××号四本林权证所依据的《观洞林场权属划分协议书》无效，观洞林场林地所有权属于原告观三小组集体所有，发证机关颁发四证前未对潼湖镇政府的申请人资格及合法性进行审查，且程序违法，颁证的行政许可应予以撤销。惠州市国土资源局仲恺高新技术产业开发区分局收到原告上述申请后，分别于2019年1月22日、2019年4月18日派工作人员到原告处向原告村干部、村代表、2003年原村干部调查了解情况。惠州市国土资源局仲恺高新技术产业开发区分局并于2019年4月、9月、11月，发函第三人潼湖政府，调查案涉四本林权证办理情况及当年原告作为水库移民的搬迁安置情况。惠州市国土资源局仲恺高新技术产业开发区分局还于2019年5月6日组织原告、潼湖镇林业站、潼湖国土所、潼湖政府召开了案涉四本林权证办理情况的调查会议。2019年12月17日，惠州市国土资源局仲恺高新技术产业开发区分局作出《关于观三小组申请撤销潼湖镇人民政府四本林权证的回复》，该回复认为，依据《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第十三条“国家建设对农民集体全部进行移民安置并调剂土地后，迁移农民集体原有土地转为国家所有。但移民后原集体继续使用的集体所有土地，国家未进行征用的，其所有权不变”，原告村小组自1957年移民至永平村生活后，潼湖政府给予了安置及调剂土地，并给予了移民政策、危房改造等相关政策的特殊待遇，且原告村小组至今仍在安置区及调剂土地上建房居住和耕种。原告小组认为涉案林地所有权归属该村小组的主要理由是该村小组因1957年观洞水库建设移民后，仍每年派出部分劳动力到观洞林场耕种田地和管理山林，原告对此负有举证责任，因原告未提供相关有力证据，原告应承担不利后果，因此原告申请撤销案涉四证的事实和理由均不能成立，故不予撤销。另查一，2010年、2015年、2016年，原告村民曾就收回案涉林地权属问题，到相关部门信访。惠州仲恺高新区农村工作局曾于2010年9月19日作出过《关于观山移民村与潼湖镇政府因观洞水库边山林地纠纷情况的调查处理意见》报区政法办。第三人潼湖政府曾在2015年12月9日作出《关于钟观胜等人反映事项的调处意见》。另查二，被告自然资源局庭审中陈述，其作出被诉行政行为依据的法律是《行政许可法》第69条。本院认为，根据最高人民法院行政审判庭《关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（[2005]行他字第4号），行政机关“有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质”。按照被告提交的证据，案涉四本林权证为林地权属初始登记，属于行政许可。又根据《行政许可法》第六十九条：“有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：（一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；（二）超越法定职权作出准予行政许可决定的；（三）违反法定程序作出准予行政许可决定的；（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；（五）依法可以撤销行政许可的其他情形。被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销”。原告作为利害关系人，可依法向被告请求撤销案涉四本林权证，被告收到原告申请后，应当依据上述法律规定，审查四本林权证的颁发是否存在法律规定的可撤销或必须撤销的情形。但根据被告提交的证据，被告没有就案涉四本林权证是否具有《行政许可法》第69条规定的撤销行政许可的情形进行调查核实，在其作出的《关于观三小组申请撤销潼湖镇人民政府四本林权证的回复》中，也没有对上述问题进行回应。被告未经调查核实就作出案涉不予撤销行政许可回复，属于证据不足的行政行为。本案从原告向被告提交的《关于撤销惠城林证字第×××××号、第×××××号、第×××××号、第×××××号等林权证申请书》的内容来看，原告提出撤销案涉四本林权证的理由，主要是原告认为案涉四本林权证涉及的林地所有权权属人为原告，而不是第三人潼湖政府。从各方当事人提交的证据及陈述可知，原告与第三人之间长期存在林地权属纠纷。被告作出的《关于观三小组申请撤销潼湖镇人民政府四本林权证的回复》中，内容包括了对原告与第三人之间林地权属纠纷的认定和处理。根据中华人民共和国林业部令（第10号）《林木林地权属争议处理办法》第四条“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定”的规定，被告无权在对原告进行回复时，对原告与第三人之间的林地权属纠纷作出处理。故被告作出的《关于观三小组申请撤销潼湖镇人民政府四本林权证的回复》，也有超越职权之处。原告作为利害关系人，依《行政许可法》向被告提出撤销案涉行政许可的请求，被告以回复形式告知原告申请撤销的理由依据不足、不予撤销，该回复属于具体行政行为且对原告产生实际影响。原告不服该回复，依法提起诉讼，依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款、第二款第（十）项，原告起诉的行政行为属于人民法院行政诉讼受案范围。综上，因案涉行政行为存在证据不足、超越职权的违法问题，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条及上述所适用的法律法规的规定，判决如下：撤销惠州市国土资源局仲恺高新技术产业开发区分局2019年12月17日作出的《关于观三小组申请撤销潼湖镇人民政府四本林权证的回复》。本案受理费50元，由被告惠州市自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于惠州市中级人民法院。审 判 长  张 霞人民陪审员  许婷婷人民陪审员  蔡斯达二〇二〇年十一月九日书 记 员  陈淑花附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。《最高人民法院关于适用的解释》第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。