新疆维吾尔自治区吉木萨尔县人民法院行 政 判 决 书（2020）新2327行初13号原告:刘宏德，男，1963年1月10日出生，汉族，住所地新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州吉木萨尔县北庭镇三场槽子村114号，住所地新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州吉木萨尔县。委托诉讼代理人：周盛荣，新疆明笃律师事务所律师。被告:吉木萨尔县自然资源局，住所地新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州吉木萨尔县吉木萨尔县准噶尔路。法定代表人:朱虎德，该局局长。委托诉讼代理人：唐宏荣，该局工作人员。被告:吉木萨尔县水利局，住所地新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州吉木萨尔县吉木萨尔镇文化西路9号。法定代表人:王英，该局局长。委托诉讼代理人：赵强善，该局工作人员。第三人:新疆维吾尔自治区昌吉州吉木萨尔县北庭镇东二畦村民委员会(吉木萨尔县北庭镇东二畦村村民委员会)，住所地:吉木萨尔县北庭镇东二畦村。法定代表人:薛梅芝，该村委会主任。委托诉讼代理人：王多有，该村委会法律顾问。第三人:吉木萨尔县北庭镇人民政府，住所地:吉木萨尔县北庭镇东街。法定代表人:闫鑫，系该镇镇长。委托诉讼代理人：李政，该单位信访干事。原告刘宏德因要求确认被告吉木萨尔县自然资源局（以下简称自然资源局）、吉木萨尔县水利局（以下简称水利局）及第三人新疆维吾尔自治区昌吉州吉木萨尔县北庭镇东二畦村民委员会（以下简称为东二畦村委会）、吉木萨尔县北庭镇人民政府（以下简称北庭镇政府）对原告承包的土地停止供水的行为违法，于2020年9月11日向本院提起行政诉讼。本院于2020年9月11日立案后，于2020年9月11日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月28日公开开庭进行了审理。原告刘宏德及其委托诉讼代理人周盛荣，被告资源局的委托诉讼代理人唐宏荣、被告水利局的委托诉讼代理人赵强善、第三人东二畦村民委员会的委托诉讼代理人王多友、第三人北庭镇政府的委托诉讼代理人李政均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告刘宏德诉称，1、请求依法确认被告对原告承包的位于××县的的位××县的的位××县的2400亩设施农业地实施的停水行为违法;2、请求判令被告赔偿原告树木损失30万元（最终损失金额以鉴定结论为准）；3、本案的诉讼费由被告承担。在庭审中原告变更诉讼请求为：1、请求依法确认被告自然资源局对原告承包的位于××县的的位××县的的位××县的2400亩设施农业地实施的停水行为违法;2、请求判令被告自然资源局赔偿原告树木损失30万元；3、本案的诉讼费由被告自然资源局承担。事实与理由:2011年3月1日，第三人东二畦村委会为完成区域内植树造林任务与原告签订一份《土地承包合同》，合同约定:第三人东二畦村委会将位于××县的3100亩设施农业地发包给原告，由原告用于设施农业发展种植及林业和生态建设，四至界限:东至石油井、西至吕新平的地、南至石油路、北至鲁银山和杨钦元的地，并附坐标图。承包期限50年，自2011年起至2061年，其中2012年至2016年为土地改良期，免收承包费，2017年至2036年承包费每年每亩10元，2037年至2061年承包费每年每亩20元，由第三人北庭镇政府按照县上有关设施农业、林地等相关政策给原告最优惠的条件和争取有关部门给予水、电、路、林等相关政策的支持。合同签订后，原告实际使用承包土地2400亩，原告在承包过程中对该土地进行了改良、平整及安装滴管，并在承包地内种植榆树及培育榆树苗。2016年5月，被告自然资源局以原告承包的该宗土地为非法用地为由，对该宗地采取停水措施。后经第三人北庭镇政府协调，2016年6月7日，被告自然资源局向第三人北庭镇政府发出《关于北庭镇刘宏德小农场灌溉建议》，载明:“刘宏德在北庭镇东二畦村开发国有土地，经调查核实，刘宏德农场总面积2340亩，经林业部门核实认定，并请示县人民政府同意，用于造林面积858亩林地予以配水。”2017年5月，被告再次对该宗地采取停水措施，且未向原告告知相关权利、义务和停水依据及事由。由于被告违法停水行为导致原告种植的2340亩树木旱死，给原告造成巨大经济损失。根据《中华人民共和国行政法》第二条、第六十七条、第六十八条之规定，被告自然资源局对原告承包地停水的行为违反行政法律相关规定且给原告造成经济损失，被告应当负责赔偿。为维护原告合法权益，故诉诸法院，请求法院支持原告的诉讼请求。被告自然资源局辩称，原告与第三人东二畦村委会签订的承包合同违法，涉案土地属国有土地非集体土地，国有土地的发包权属于县级人民政府。根据昌州政发（2014）104号昌吉回族自治州人民政府关于印发自治州国有农用地管理办法（实行）的通知规定：开发国有土地未办理合法手续的应当退还土地，恢复原状；2016年6月7日被告自然资源局针对原告承包的2340亩地中实际造林面积858亩地，当时给镇政府提出建议：植树造林这块地建议予以配水，但后来因被认定为非法小农场，且根据水资源量分配方案未给该宗土地配置水量，请求驳回原告的诉讼请求。被告水利局辩称，我局没有权利和义务直接给原告配水，我们是给镇政府给水指标，具体配水由镇政府负责。另，原告的该宗土地用水不在我县水资源分配方案中。第三人东二畦村民委员会辩称，村委会不是本案的行政诉讼责任主体；行政诉讼案件审查的行为是否合法与我村委会无关联性；村委会和原告签订的合同主体内容合法，是有效合同。综上请求法庭驳回对我村委会的诉讼请求。第三人吉木萨尔县北庭镇人民政府辩称，2011年原告承包第三人东二畦村委会土地是为了发展设施农业及造林建设，但在合同实际履行过程中，原告将所承包的土地私自开发成小农场，未按照合同约定将土地用于植树造林。由于原告的违法行为导致所承包土地无法配水。2016年经过核查被告资源局同意对原告种植树木的858亩林地给予配水，但2017年原告明知小农场不能配水，仍然持有侥幸心理扩大农作物种植面积，由此产生的损失不能由被告及第三人承担。原告就其主张，向本院提供了以下证据：1、土地承包合同纠纷一份、坐标示意图一份，证实：2011年3月1日经北庭镇政府决定并同意由第三人东二畦村委会与原告签订土地承包合同。合同约定土地四至界限，县政府和相关部门确定涉案土地是耕地。第三人村委会按照县上支持的有关林业设施相关政策给予原告相关政策和办理相关手续。原告可以享受县上指定的设施农业及林业发展的资金补助。合同约定的与坐标是一致的。被告资源局质证认为，真实性无异议，关联性不认可，涉案土地是国有土地，第三人东二畦村委会与原告签订的土地承包合同无效。被告水利局质证认为，与被告无关不发表质证意见。第三人东二畦村委会质证认为，对该证据三性均予以认可，该合同是有效合同，应当继续履行。第三人北庭镇政府质证认为，与东二畦村委会质证意见一致。2、北庭镇刘宏德小农场灌溉建议一份、电费票据一份，证实：2016年6月7日涉案土地因为停水原因，原告向第三人东二畦村委会反映，由东二畦村委会向政府发灌溉建议，并经自然资源局请示县政府同意给原告林地予以配水。发完建议后涉案土地浇过水，在2016年6月24日原告缴纳电费2169.48元。被告资源局质证认为，对以上证据的真实性无异议，我局建议对原告承包的2340亩地中的林地858亩给予配水。被告水利局质证认为，真实性无异议，对提出建议的主体有异议，应当由水利管理部门提出建议，不应当由资源局提出建议。第三人东二畦村委会质证认为，对该证据三性均予以认可。第三人北庭镇政府质证认为，与东二畦村委会质证意见一致。3、人民政府网站打印件一份，证实：自然资源局的职责：履行全民所有土地、矿产、森林、草原、湿地、荒漠、水等所有职责和所有国土空间管制职责。被告资源局质证认为，真实性无异议，证明问题不认可，水资源法律规定由我单位管理，但实际上我单位无权管理。被告水利局质证认为，与资源局意见一致。第三人东二畦村委会质证认为，无异议。第三人北庭镇政府质证认为，无异议。本院认证认为，对以上证据1、2、3的真实性予以确认，但对于证明的问题待综合其他证据认定。被告自然资源局就其辩称向本庭提供了以下证据：1、昌州政发（2014）104号昌吉回族自治州人民政府关于印发自治州国有农用地管理办法（实行）的通知一份，证实：该文件第六条规定：州政府对辖区内农用地管理出台办法，国有土地没有合法手续的予以恢复土地原状，依法责令退还土地，停止供水供电。原告刘宏德质证认为，真实性无异议，但与本案无关，当时承包该宗土地时第三人北庭镇政府、东二畦村委会都认为是集体土地。被告水利局质证认为，真实性无异议。第三人东二畦村委会质证认为，与村委会无关。第三人北庭镇政府质证认为，不发表质证意见。2、权属图纸二份，证实：原告土地属于国有土地，根据2014-104号文件对已开垦的国有土地由县级政府依法进行依法处置。第二次调查确定原告没有土地使用无手续的由县级政府依法进行依法处置。原告刘宏德质证认为，真实性无异议，关联性不认可，2011年原告与第三人东二畦村委会签订的合同，2012年如确定没有使用土地手续，未收到责令恢复土地原状的通知。被告水利局质证认为，真实性无异议。第三人东二畦村委会质证认为，真实性、合法性均无异议，关联性不认可，在签订合同时属集体土地。第三人北庭镇政府质证认为，无异议。3、小农场图纸一份，证实：涉案土地属于国有土地。原告刘宏德质证认为，真实性无异议，证明问题不认可，国有土地确是在2012年。被告水利局质证认为，真实性无异议。第三人东二畦村委会质证认为，对证明是国有土地不认可。第三人北庭镇政府质证认为，无异议。4、关于对违法农场不予配水的函一份并附北庭镇违法农场不予配水名单一份、关于对合法农场给予配水的函一份并并附配水名单三份，证实：原告承包的林地面积实际为5000亩，自2016年开始不予配水。原告刘宏德质证认为，真实性无异议，合法性不认可。上述函以及名单是在2016年6月7日自然资源局建议函之前作出的，被告自然资源局应当按照建议函给原告供水。被告水利局质证认为，我单位未收到该函，我单位配水依据昌吉州政发（2017）43号文件关于印发自治州农业水价综合改革方案的通知执行的。配水是由水利部门负责的。第三人东二畦村委会质证认为，真实性、合法性无异议。第三人北庭镇政府质证认为，无异议。本院认证认为，对以上证据的三性，本院予以确认。被告吉木萨尔县水利局就其辩解向本庭提供了以下证据：昌吉回族自治州人民政府文件昌州政发（2014）105号昌吉回族自治州人民政府关于印发自治州农业水权水价综合改革方案的通知一份、吉木萨尔县人民政府办公室文件吉县政办（2017）15号关于印发县2017年水资源分配方案的通知一份、吉木萨尔县人民政府办公室文件吉县政办（2018）13号关于印发吉木萨尔县2018年水资源分配方案的通知一份、吉木萨尔县实行最严格水资源管理制度考核工作领导小组文件吉县水考字（2019）1号关于印发《吉木萨尔县2019年水资源量分配方案》的通知一份，吉木萨尔县人民政府办公室文件吉县政办（2020）4号关于印发《吉木萨尔县2020年水资源量分配方案》的通知一份，证实：原告的土地不在配水范围之内，没有配制水量，无水权的依据是昌吉回族自治州人民政府文件昌州政发（2014）105号昌吉回族自治州人民政府关于印发自治州农业水权水价综合改革方案的通知一份第三章第四条。原告刘宏德质证认为，真实性无异议，但对证明问题不认可，涉案土地是在2011年确定的，主要用于植树造林，应当给予配水。被告自然资源局质证认为，三性均认可。第三人东二畦村委会质证认为，涉案土地是经县政府决定由镇政府和村委会发包的，确认的林地应当给予配水。第三人北庭镇政府质证认为，无异议。本院认证认为，对以上证据的真实性，本院予以确认。第三人东二畦村民委员会就其辩解向本庭提供了以下证据：《土地承包合同》一份，证实：双方签订合同的时候涉案土地属于集体土地，发包方和内容是合法的，未违反法律规定。第一条明确约定，由县政府及相关单位确定后由村委会发包，在履约过程中未存在违约行为。原告刘宏德质证认为，该证据三性均无异议。被告自然资源局质证认为，真实性无异议，但涉案土地属国有土地非集体土地。东二畦村委会无发包权。被告水利局质证认为，真实性无异议。第三人北庭镇政府质证认为，无异议。本院认证认为，对上述证据的真实性，本院予以确认。根据原、被告及第三人陈述和审查认定的证据，本院确认以下事实：2011年3月1日第三人东二畦村民委员会作为甲方与原告刘宏德作为乙方签订了一份《土地承包合同》，双方约定：一、乙方在甲方2011年吉木萨尔县人民政府和县有关部门确定的北庭镇大庄子万亩设施农业基地后面属于县上已经批准村上的耕地上建立3100亩设施农基地；二、承包费支付方式：乙方承包期限为50年，（2011年起至2061年）前5年2012年至2016年土地为改良期，免收承包费；中间20年（2017年-2036年）承包费每年每亩10元，后25年（2037年至2061年）每亩每年承包费20元，签订之日五年土地改良后支付承包费每年31000元，每年十月一日前交清；三、甲方的权利和义务：甲方按照县上支持的有关设施农业、林地等相关政策给乙方提供最优惠的条件，争取有关部门给水、电、路、林等相关政策项目的支持和办理需要乡镇、村组办理的相关文件手续，在设施农业上产上每年从乡镇有关部门争取列入国家的补助性政策。甲方尽可能为乙方协调解决设施林业基地建设中的问题。并维护好当地社会秩序和安全生产。甲方监督乙方按照有关设施农业建设的相关政策促进乙方进行设施农业建设基地；四、乙方的权利和义务：1、该土地必须用于设施农业发展种植及林业发展建设和生态业发展条件。2、乙方不得擅自改变土地用途。3、甲乙双方土地承包合同生效后，根据国家《土地合同承包法》和相关规定，甲方不得因法定代表人的变更而解除合同，也不得因集体经济组织分离和并而变更解除合同，承包期内甲方不得调整乙方的这块地，如果由于甲方和相关部门的责任，造成了合同的不能履行，甲方承担给乙方造成的损失。4、乙方可享受县上制定的关于设施农业、林业发展等的优惠政策和资金补助。承包期内，乙方依法享有土地使用权、自主经营权。五、违约责任：合同签订后甲乙双方均不得无故解除合同，如在合同期解除合同，甲乙双方按相关法规承担相应的法律责任。2013年1月，由吉木萨尔县人民政府牵头，成立了国有农用地清理小组对本县所有的国有农用地进行摸底调查。2016年3月7日吉木萨尔县国土资源局向吉木萨尔县水利局发出《关于对违法农场不予配水的函》，主要内容为：“经请示县人民政府，以下农场属于非法开荒，从2016年开始停止配水，名单附后。”在不予配水的名单中认定原告刘宏德林地面积为5000亩不予配水。2016年6月7日吉木萨尔县国土资源局向北庭镇人民政府发出《关于北庭刘宏德小农场灌溉建议》，内容为：“兹有二工镇农场主刘宏德，在北庭镇东二畦村开发国有土地，经调查核实，刘宏德农场总面积2340亩，经林业部门核实认定，并请示县人民政府同意，用于造林面积858亩林地予以配水。由于宗地由1眼机井控制，经研究，将用于灌溉林地的858亩予以配水通电，按照北庭镇核定的林地配水标准，只能提取858亩的水量。”后第三人北庭镇人民政府政府根据该建议给原告配水至2017年5月。后被告吉木萨尔县人民政府办公室根据《昌吉回族自治州人民政府关于印发自治州农业水权水价综合改革方案的通知》作出吉木萨尔县2017年水资源分配方案、2018年水资源分配方案、2019年水资源分配方案、2020年水资源分配方案中，原告承包土地不在配水范围之内，没有给其配制水量。另查明，原告承包的林地属国有土地。双方争议焦点：1、被告自然资源局是否停止给原告林地的供水；2、如被告自然资源局停止给原告供水，其行为是否违法？本院认为：集体所有的林地，应由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。本案中，原告以开荒植树为名与第三人东二畦村委会签订了《土地承包合同》，原告未办理林权证，也未就林地的所有权和使用权依法取得政府的确认，而且原告认可该宗土地属于国有土地，因此原告与第三人东二畦村委会签订的《土地承包合同》无效。2016年3月7日被告自然资源局作出吉国土资函（2016）12号函，认定原告承包的5000亩林地属于非法开荒，自2016年开始停止配水。2017年被告吉木萨尔县水利局根据《自治州农业初始水权分配及水量交易管理办法（暂行）》作出吉木萨尔县2017年、2018年、2019年、2020年水资源量分配方案中原告承包地不在配水范围之内，没有给其配制水量。且被告吉木萨尔县国土资源局经请示县人民政府同意于2016年6月7日向第三人北庭镇人民政府建议给原告用于造林面积858亩林地予以配水，被告自然资源局的行为并不违法，故原告认为被告自然资源局停止配水的行为违法，于法无据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告刘宏德的诉讼请求。本案受理费50元，由原告刘宏德负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区昌吉回族自治州中级人民法院。审 判 长 王 建 国人民陪审员 斯拉吉丁人民陪审员 阿 扎 提二〇二〇年十二月三十日书 记 员 刘  冰