浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙03行初352号原告翁包银，男，1968年12月31日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。委托代理人刘云，北京楹庭律师事务所律师。被告温州市瓯海区人民政府，住所地浙江省温州市瓯海区娄桥街道洲洋路6号。法定代表人曾瑞华，该区人民政府区长。委托代理人金毕成、郑如意。原告翁包银诉被告温州市瓯海区人民政府（以下简称瓯海区政府）不履行未登记房屋调查认定职责一案，于2020年6月28日向本院提起诉讼。本院于2020年7月3日立案后，依法组成合议庭，于2020年8月18日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人刘云，被告的委托代理人郑如意到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告翁包银诉称：原告位于瓯海区××街道××坊村××路××号房屋系其合法所有，未取得房屋产权证系历史原因。现原告上述房屋涉及征迁，而有关部门未对未登记建筑进行认定。故此，原告于2020年3月11日通过邮寄方式向被告申请对未登记房屋进行调查认定。但被告至今未进行认定，被告的不作为侵害了原告的合法权益。请求：1.确认被告未依法履行对原告未登记房屋组织调查认定的职责违法；2.责令被告依法对原告位于瓯海区××街道××坊村××路××号未登记房屋组织调查认定。原告翁包银在法定期限内向本院提供了如下证据：1.未登记建筑调查认定申请书及邮寄凭证；2.原告房屋照片，证据1、2证明原告具有诉讼主体资格；3.温州市人民政府征收土地方案公告（2019年第312号）；4.温州市人民政府《关于对瓯海区南白象街道霞坊村城中村改造工程征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》（温政土房瓯〔2020〕4号），证据3、4证明征收范围内涉及集体土地上房屋补偿工作由房屋征收部门参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》《温州市国有土地上房屋征收与补偿办法》等有关规定组织实施；5.《关于南白象街道霞坊村城中村改造工程征地补偿范围内房屋调查登记的通知》（温瓯征收〔2019〕148号），证明涉案地块参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条及《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条等规定实施；6.温州中院判例及浙江省高院判例，证明未经登记建筑认定系区政府的法定职责。被告瓯海区政府辩称：1.瓯海区政府已经履行组织实施职责，相关部门已对涉案房屋进行调查认定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。被告在对未登记房屋的认定程序中是履行组织职能，具体的认定还是由职能部门依法作出。《温州市瓯海区人民政府关于规范瓯海区征收改造范围内未登记房屋调查认定工作的实施意见》（温瓯政发〔2019〕36号）规定，对未登记房屋不属于视同合法部分，由区综合行政执法局作出认定、处理。被告收到原告寄出的调查认定申请后，已履行组织实施职责，区综合行政执法局也已对涉案未登记房屋进行立案。2.相关职能部门对涉案建筑进行违法建筑认定立案，符合法律规定。未经登记建筑包括视同合法和违法建筑，因对视同合法建筑的认定是授益性的，不对当事人的权利义务产生实质性影响，不需要再作出书面的认定。而违法建筑认定是对当事人权利义务产生影响的行政行为，需要相关职能部门作出调查、认定、处理。对涉案的未经登记建筑是否为违法建筑进行调查和认定的职责属于区综合行政执法局。因此，区综合行政执法局对涉案房屋进行立案是在履行未经登记建筑认定职责。综上，请求驳回原告的起诉。被告在法定期限内向本院提供了如下证据：《违法建筑认定立案审批表》，证明被告已履行组织实施职责，相关职能部门已对涉案未登记建筑进行立案。经审理查明：2020年3月10日，原告翁包银向被告瓯海区政府邮寄提交《未登记房屋调查认定申请书》，主要内容是：位于温州市瓯海区××街道××路××号房屋系原告（申请人）合法所有。因历史原因未取得房屋产权证，现房屋涉及征迁但有关部门未对房屋进行认定，故申请瓯海区政府参照《温州市区征收国有土地上未登记房屋认定办法》相关规定，组织人员对上述涉案未登记房屋进行调查认定。被告瓯海区政府签收该快递后，未作出答复处理。原告认为被告构成行政不作为，于2020年6月28日向本院提起诉讼。另查明，2020年3月15日，温州市瓯海区综合行政执法局作出[2020]第016-002号《违法建筑认定立案审批表》，对涉案房屋决定立案查处。以上事实有原告提供的未登记房屋调查认定申请书、邮寄凭证，被告提供的[2020]第016-002号《违法建筑认定立案审批表》及当事人庭审陈述予以证实。原告提交的其他证据与本案处理结果无关，本院不予审查认定。本院认为：集体土地的征收及地上房屋的补偿是一个多环节、多阶段的综合性行政过程，对征地范围内未登记房屋的调查、认定和处理程序，相关法律和行政法规并无明确规定。因此，征地的市县人民政府可以在不与相关法律规定冲突的情况下，参照国有土地上房屋征收补偿相关法规规定并结合本地实际，制定具体的调查、认定和处理未登记房屋的程序，为房屋补偿安置准备条件。根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律规定，土地、规划等行政主管部门系调查未登记房屋是否存在违法建设并作出认定处置的法定职责主体。在没有法律对集体土地征收范围内未登记房屋调查、认定和处理的职责主体作出特别规定的情况下，参照的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款关于市县人民政府“组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”的职责可以理解为，由市县人民政府组织有关土地、规划等职能部门对未登记房屋中涉嫌违法建设的部分依法作出调查和处置，负有补偿安置义务的政府部门根据职能部门的认定处置结论，即可通过后续的补偿协议或补偿决定（如责令交地决定）等对未登记房屋中可予补偿的部分作出补偿。在职能部门进行调查、认定和处理，且公民、法人或者其他组织可以依法寻求救济的情况下，不宜再认定市县人民政府具有对未登记房屋进行调查并以自己名义作出认定和处理的职责。退一步讲，即便征地的市县人民政府根据一些地方规范性文件规定负有另行以自己名义出具认定意见的职责或义务，该认定意见也系对职能部门的违法建筑认定处置结论、房屋权证情况等事实的描述，并未设定被征收人新的权利义务，且属征地补偿中的过程性行为，无论市县人民政府是否以自己的名义作出认定意见，均不具有可诉性，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。总之，对征收范围内未登记建筑的认定和处置，被征收人可以针对相关职能部门作出的违法建筑认定处置结论寻求救济，也可以结合房屋的补偿问题通过后续补偿协议或补偿决定（如责令交地决定）等行政行为寻求救济。本案中，原告翁包银的涉案未登记建筑系集体土地上的房屋，其在庭审中亦明确其诉称的要求被告履行组织调查认定的法定职责即要求被告瓯海区政府对涉案未登记建筑以自己名义直接作出是否合法或视同合法的判断。温州市瓯海区综合行政执法局作为查处违法建筑的职能部门，已于2020年3月15日就原告涉案未登记建筑涉嫌违法建设进行立案调查。在此情况下，原告可就温州市瓯海区综合行政执法局后续作出的认定决定寻求救济。原告如系对涉案房屋是否符合相关补偿条件和标准不服，亦可通过后续的补偿协议或补偿决定等行政行为予以救济。综上，原告翁包银主张被告瓯海区政府负有直接对涉案未登记房屋作出是否合法或视同合法认定的职责，而提起的本案诉讼，如前所述，不属于行政诉讼受案范围。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款的规定，裁定如下：驳回原告翁包银的起诉。本案案件受理费依法免收。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。审 判 长  许旭东审 判 员  来 敏人民陪审员  朱进龙二〇二〇年十二月一日法官 助理  李 伟书 记 员  蒋 罕