辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行申174号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：普惠金融交易中心（大连）有限公司，住所地大连经济技术开发区小窑湾国际商务区42号路西侧。法定代表人：沈博恩，该公司总经理。委托诉讼代理人：朱涵铂，上海市协力（大连）律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：大连市公安局经济技术开发区分局，住所地大连经济技术开发区辽河西路201号。法定代表人：牟爱民，该局局长。委托诉讼代理人：郑洪君，该分局治安大队警官。委托诉讼代理人：王阳，辽宁碧海律师事务所律师。普惠金融交易中心（大连）有限公司（以下简称普惠公司）因诉大连市公安局经济技术开发区分局（以下简称开发区分局）缴销公章决定一案，不服大连市甘井子区人民法院(2018)辽0211行初72号行政判决及大连市中级人民法院（2019）辽02行终523号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭审查了本案，现已审查终结。普惠公司申请再审称：1、请求撤销大连市甘井子区人民法院(2018)辽0211行初72号行政判决及大连市中级人民法院（2019）辽02行终523号行政判决，依法再审。2、依法改判支持再审申请人的诉讼请求，撤销开发区分局缴销公章的行为。事实和理由：（一）再审被申请人作出的《印章缴销告知书》及撤销公章备案的行政行为，属于行政执法行为，应当遵守行政执法正当程序原则，依照《辽宁省行政执法程序规定》（以下简称《执法程序规定》）规定的程序作出。具体违法表现为:（1）再审被申请人作出行政执法行为前，未履行书面告知义务。（2）再审被申请人调查取证违反法定程序。（3）再审被申请人拒绝听取再审申请人陈述、申辩。（4）案涉行政执法决定不符合法定的形式要件。告知书上未加盖“大连市公安局经济技术开发区分局”的公章，未记载任何查明的事实理由及证据，未记载再审申请人寻求救济的途径和期限。（二）原一、二审法院认定再审被申请人“作出的印章缴销决定职权依据充分，认定事实清楚，适用法律正确”主要证据不足，适用法律错误。1、2015年《辽宁省公安机关印章刻制业执法执勤工作规范（试行）》属于公安机关内部规范文件，并未对社会公开发布，2016年辽宁省人民政府下发《关于取消调整一批行政职权事项的通知》，已将公章刻字业特种行业的相关权限下放至市级公安机关，市级公安机关有权自行制定相关流程和手续。2017年1月国务院下发《关于第三批取消中央指定地方实施行政许可事项的决定》后，辽宁省落实取消公安机关对公章刻制审批，改为公章备案制，各市级公安机关也大力简化公章刻制的流程和手续。2017年12月，再审申请人申请重刻印章前，向再审被申请人咨询所需文件，再审被申请人并未按照《辽宁省公安机关印章刻制业执法执勤工作规范（试行）》要求再审申请人准备材料，也未向再审申请人出示该文件。再审申请人完全是按照再审被申请人的要求提交申请重刻印章材料。2、再审被申请人的行政执法行为构成实体错误，原审法院依据《公安机关内部执法监督工作规定》第十九条认定再审申请人有权缴销案涉印章，适用法律错误。该条规定是公安机关对“执法活动”的内部监督、自我纠错，而案涉印章准刻行为并非单纯的公安执法活动，而是具有行政许可性质的授权性行政行为，涉及到相对人的民事权利，再审被申请人不得随意缴销再审申请人的合法印章。3、所谓印章“丢失”，是指印章脱离印章权利人的控制、使用，下落不明，无法找回的情形。无论印章是自主遗失、被盗或被非法侵占，都会使权利人实质上无法控制、使用印章，无法进行正常的经营管理。本案中，再审申请人不知悉印章下落，丧失控制，更无法根据自己的真实意思使用印章。对再审申请人来说，印章在主观和客观上都处于丢失状态，为避免风险，保证正常经营，只能通过法定救济程序，向再审被申请人申请重刻印章。即便事后发现再审申请人的作废印章被雷道蓬非法侵占，亦不妨碍再审申请人重刻印章的合法性。开发区分局答辩称：被申请人具有印章刻制备案管理的法定职权，案涉印章缴销行为合法有效，不违反法律规定。沈博恩于2017年12月以印章丢失为由申请补刻印章，被申请人工作人员按照“容缺办理”原则接收其提交的材料，并告知其后补，在申请人未补齐材料的情况下办理补刻印章确有不妥。根据《公安机关内部执法监督工作规定》第十九条的规定，进行行政纠错作出缴销案涉印章的行为合法有效。再审申请人所述被申请人违法行政，程序违法不具有事实和法律依据。再审申请人于2017年12月在被申请人处补刻印章的行为不具有事实基础，系采取虚假陈述和隐瞒真相的方式，骗取被申请人信任的不当行，被申请人经核实确认再审申请人不符合补办印章条件，已经向再审申请告知说明，及时作出缴销决定，符合相关法律规定。请求驳回再审申请人的再审申请。本院认为：关于缴销印章行为的法律依据问题。1、开发区分局在《印章缴销告知书》中没有引用具体法律规定，适用法律不明确，不符合《执法程序规定》第六十三条中关于行政执法决定应当载明决定所依据的法律、法规和规章的规定。2、开发区分局在准予普惠公司补刻印章时并未要求普惠公司提交《辽宁省公安机关印章刻制业执法执勤工作规范（试行）》第十八条第（四）项规定的全部材料；其作出《印章缴销告知书》的理由也只是“隐瞒事实真相”，未涉及普惠公司补刻印章申请材料不全的问题。二审法院关于“普惠公司以印章丢失为由，于2017年12月到开发区分局申请补刻印章，在普惠公司未按照前述规定（《辽宁省公安机关印章刻制业执法执勤工作规范（试行）》第十八条第四项）提交全部材料的情况下，开发区分局准予普惠公司重新刻制印章是错误的”的认定，事实和法律依据不充分。上述裁判观点超出了人民法院对行政行为的合法性审查原则。关于普惠公司是否存在隐瞒事实真相的问题。根据《中华人民共和国公司法》第四十九条的规定，沈博恩作为普惠公司的法定代表人，负有主持公司日常生产经营管理工作的职责，其对公司执照、印章的管理使用负有相应的管理权利并承担相应的义务。本案中，雷道蓬实际占有、使用公司印章，拒不配合公司法定代表人沈博恩的管理，致使公司印章实际脱离公司监管。根据普惠公司于本案中提交的2017年12月8日《普惠金融交易中心（大连）有限公司董事会决议（一）》的记载，登报声明执照、印章丢失时公司已经暂停了雷道蓬在公司负责的一切工作。在此种情况下，普惠公司法定代表人沈博恩为保证公司正常运行，维护公司及客户的合法权益，根据董事会决议代表公司委托相关人员办理印章丢失声明，补办新的印章，不存在主观上故意隐瞒事实真相的情形，开发区分局仅凭声明中“丢失”二字及雷道蓬等人的群众来访即认定普惠公司隐瞒事实真相，主要证据不足。关于缴销印章行为的程序审查。《执法程序规定》第四十三条规定“行政执法机关作出行政执法决定前，应当听取当事人的意见，并书面告知当事人以下事项：（一）拟作出的行政执法决定及相关的事实、理由和依据；（二）当事人享有陈述意见的权利；（三）陈述意见的期限及逾期不陈述意见的后果。行政执法机关采用口头形式通知当事人的，应当制作笔录，向当事人宣读或者由其阅览后，由当事人签字或者盖章。”第六十三条规定：“行政执法决定应当以书面形式作出，主要载明下列内容：……（五）作出行政执法决定的行政执法机关盖章及经办人员签字或者盖章；……”。本案中，开发区分局在向普惠公司法定代表人沈博恩送达《印章缴销告知书》后，没有制作缴销印章决定，而是直接在辽宁省公安厅印章管理系统中将印章备案撤销，违反了《执法程序规定》第六十三条应当制作行政执法决定的规定。退一步说，若将《印章缴销告知书》视为缴销决定，该《印章缴销告知书》没有加盖公章，作出《印章缴销告知书》前也没有履行上述规章规定的告知义务，没有履行听取行政相对人普惠公司的陈述、申辩意见，以及告知其救济方式、权利等义务。综上，普惠公司申请再审的理由符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款的规定，裁定如下：一、本案指令大连市中级人民法院再审；二、再审期间，中止原一、二审判决的执行。审判长 武 江审判员 徐桂伶审判长 王华迪二〇二〇年十二月二十九日法官助理李雪书记员孟慧