河南省清丰县人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0922行初23号原告曹平均，男，汉族，1946年3月1日出生，住河南省清丰县。委托代理人董润桃，河南天盈律师事务所律师。被告清丰县人民政府，住所地清丰县人民路综合办公楼。法定代表人刘兵，该县县长。委托代理人徐彦坤，清丰县农业农村局工作人员。委托代理人王守印，县政府法律顾问。被告清丰县农业农村局，住所地清丰县文化路西段路南，法定代表人贺中杰，该局局长。委托代理人徐彦坤，该局工作人员。委托代理人王守印，该局法律顾问。原告曹平均诉被告清丰县人民政府、清丰县农业农村局不履行土地承包经营权登记法定职责一案,向河南省濮阳市中级人民法院提起行政诉讼。濮阳市中级人民法院于2020年7月20日立案后，依法组成合议庭进行了审理。因清丰县人民政府不是本案适格被告，经濮阳市中级人民法院释明，原告坚持不同意变更被告并坚持起诉清丰县人民政府。2020年8月27日濮阳市中级人民法院作出（2020）豫09行初59号行政裁定书，将本案移送河南省清丰县人民法院。本院依法组成合议庭,于2020年11月13日公开开庭审理了本案。原告曹平均及委托代理人董润桃,被告清丰县人民政府、清丰县农业农村局的委托代理人徐彦坤、王守印到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告曹平均诉称：1998年原告和村集体签订了编号为03330151的农村土地承包合同书,并领取了由清丰县瓦屋头镇人民政府盖章的土地承包经营权证书,证书号为03330151。承包期限为30年，自1998年9月12日起至2028年9月12日止。2006年9月2日，原告家位于村东南的责任田(东邻曹岳峰责任田，南邻与濮阳县相邻的土岗，西邻曹平收责任田，北邻村东西向生产路)被他人强行耕种。期间，原告多次向土地管理部门和各级人民政府要求解决被侵占的责任田问题，也曾多次向有关部门请求确权并颁发新的土地经营权证书。2017年，全县统一颁发新的经营权证书，二被告将争议土地同时确权给了两家，后经一系列诉讼，两家新的土地经营权证均被濮阳市中级人民法院撤销。后原告多次要求二被告对自家责任田进行重新确权并颁发土地经营权证书，二被告至今未履行法定职责。请求：1.依法确认二被告未依法履行行政行为的不作为行为违法，并判令二被告依法继续履行法定职责；2.本案所有诉讼费用及其他相关费用由被告承担。庭审中，原告进一步明确其诉讼请求是将原告持有的1998年的土地使用承包权证换发新的土地使用承包权证。原告曹平均向本院提交以下证据:1.身份证复印件。证明原告主体适格。2.1998年土地承包经营权证书、1998年农村土地承包合同书、2008年佃南村委会证明、申请和瓦屋头镇政府的证明。证明：原告家庭依法应享有的土地承包经营权利，原告家庭承包经营的土地被他人强占，多年来，原告一直请求各级部门予以解决被告不作为的事实。3.河南省高级人民法院(2018)豫行终892号行政判决书、(2019)豫行终2647号行政判决书、清丰县委信访办转办通知单、申请书和国内挂号信函收据。证明：被告违法行政的土地承包经营权证被撤销之后，原告依法向被告请求继续确权，被告一直不作为。(2019)豫行终2647号行政判决书第四页倒数第七行，查明清丰县人民政府没有完成对原告土地经营权证确权工作，因此原告有权要求二被告继续履行职责，完成相关工作。被告清丰县人民政府辩称：清丰县政府不是适格被告，应依法裁定驳回曹平均对县政府的起诉。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条之规定，农村土地承包经营权确权办证是由县政府农业农村行政主管部门负责，即由本案被告清丰县农业农村局按照《河南省人民政府下发的确权登记颁证实施意见》(豫政办〔2015〕39号)、《农村土地承包经营权调查规程》(NY/T2537-2014)、河南省农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导办公室关于印发《河南省农村土地承包经营权确权登记颁证工作技术方案的通知》(豫农确权办〔2015〕1号)等规定有序开展农村土地承包经营权确权作业，通过调查摸底、权属调查、信息公示、勘误修正、签订承包合同、建立登记簿、颁发证书、资料归档等工作步骤而颁发清丰县农村土地承包经营权经营权证书。清丰县人民政府以清政文〔2015〕51号文件，成立了清丰县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组，领导小组办公室设在县农业局即现在的农业农村局，办公室主任由该局局长兼任，具体负责农村土地承包经营权确权登记颁证工作，同时还以清政文〔2015〕51号文件印发了清丰县农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案，进一步明确了政府各部门的职责，特别是清丰县农业农村局(原农业局)应做好实施方案的组织实施和考核工作，成立的领导小组设在清丰县农业农村局(原农业局)，故根据《河南省高级人民法院关于依法准确确定行政案件被告的指导意见(试行)》之规定，曹平均不应以清丰县人民政府为被告，应驳回原告对清丰县人民政府的起诉。被告清丰县农业农村局辩称：清丰县农业农村局按照《河南省人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见》(豫政办〔2015〕39号)、《农村土地承包经营权调查规程》(NY/T2537-2014)、《河南省农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导办公室关于印发》(豫农确权办〔2015〕1号)等规定有序开展农村土地承包经营权确权作业，通过调查摸底、权属调查、信息公示、勘误修正、签订承包合同、建立登记簿、颁发证书、资料归档等工作步骤而颁发清丰县农村土地承包经营权经营权证书。曹平均和案外人曹岳峰的农村土地承包经营权证，因程序违法，即第三方测绘公司在登记过程中，曹平均的签字出现代签情况而曹平均不认可，从而导致农村土地承包经营权经营权证被法院撤销，但曹平均并没有按照上述程序规定提交材料向清丰县农业农村局申请重新确权颁证，并不存在清丰县人民政府与清丰县农业农村局互相推诿不履行法定职责。经庭审质证，被告清丰县人民政府对原告曹平均提交证据的质证意见如下：对证据1无异议，对证据2真实性有异议，证据2中1998年土地经营权证上的名字是曹平军，与原告不是同一人，且登记的地块及面积有涂改现象。土地承包合同没有原件，且仅有一页，不显示原告姓名。村委会证明是2008年的，并非原告重新申请办证而出具的证明，且没有原件。证据3中两份判决书只能证明原告及曹岳峰的土地承包经营权证书因为双方耕地有争议，且原告不认可登记薄上的签字，程序违法，土地承包经营权证书均被撤销。信访局转办通知单只能证明原告反映的问题是其与曹岳峰耕地有纠纷，要求解决耕地纠纷问题，而非要求县政府或农业局给其颁发土地承包经营权证书。信函经农业局核实没有收到原告要求办证的申请。且原告提交的申请书显示土地地块存在争议，土地承包经营权归属问题不明确，即便有此申请，也无法给原告办理。被告清丰县农业农村局对原告曹平均提交证据的质证意见同清丰县人民政府意见。经审理查明:1998年曹平均和村集体签订农村土地承包合同书,并领取了由清丰县瓦屋头镇人民政府盖章的土地承包经营权证书,证书号为03330151。承包期限从1998年9月12日起至2028年9月12日止。2015年3月河南省人民政府办公厅下发了《河南省人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见》(豫政办〔2015〕39号)。2015年6月4日，河南省农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室以豫农确权办〔2015〕1号文件,印发了《河南省农村土地承包经营权确权登记颁证工作技术方案的通知》。清丰县人民政府按照上述文件开展了农村土地承包经营权确权登记颁证工作。原告曹平均和案外人曹岳峰的农村土地承经营权证，因程序违法，即第三方测绘公司在登记过程中，曹平均的签字出现代签情况而曹平均不认可，从而导致曹平均和案外人曹岳峰的农村土地承包经营权证被法院撤销。后曹平均多次找清丰县政府及清丰县农业农村局对曹平均自家责任田进行重新确权并颁发土地经营权证书。本院认为：根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条第一款规定：“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”。清丰县农业农村局作为耕地承包经营权登记机构具有颁发土地承包经营权证的职责，承包经营权证的换发职责也应由清丰县农业农村局履行。原告要求行政机关履行换发农村土地承包经营权证的法定职责，应以清丰县农业农村局为被告，清丰县人民政府不是本案适格被告。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定:“实行家庭承包的,按下列程序颁发农村土地承包经营权证:(一)土地承包合同生效后,发包方应在30个工作日内,将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡(镇)人民政府农村经营管理部门。(二)乡(镇)人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的,及时登记造册,由乡(镇)人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请;材料不符合规定的,应在15个工作日内补正。(三)县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡(镇)人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的,编制农村土地承包经营权证登记簿,报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证;申请材料不符合规定的,书面通知乡(镇)人民政府补正。”根据该规定,县级以上地方人民政府农业行政主管部门颁发农村土地承包经营权证应遵循签订土地承包合同、报送、审核、申请和核发等主要流程。依照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定,原告曹平均以自己的名义向清丰县农业农村局直接申请颁发农村土地承包经营权证，不符合法律、法规规定的法定程序。清丰县农业农村局没有直接对原告曹平均所承包土地进行确权登记的职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告曹平均的诉讼请求。案件受理费50元，由原告曹平均承担。如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交副本，上诉于河南省濮阳市中级人民法院。审 判 长  杨杰英审 判 员  崔丽红人民陪审员  古美丽二〇二〇年十二月十七日书 记 员  姚艳蕊