浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙行终1217号 上诉人（原审原告）徐梅英，女，1975年6月16日出生，汉族，住浙江省松阳县。 委托代理人郑利成，浙江嘉耀律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）松阳县人民政府，住所地浙江省松阳县西屏街道府前街**。 法定代表人李汉勤，县长。 出庭应诉负责人温小运，副县长。 委托代理人汤柳明。 委托代理人潘伟松。 徐梅英诉松阳县人民政府行政强制及行政赔偿一案，浙江省丽水市中级人民法院于2020年6月18日作出（2020）浙11行初14号行政判决。徐梅英不服，向本院提起上诉。本院于2020年7月3日立案后依法组成合议庭，并于2020年8月11日在本院公开开庭审理本案。上诉人徐梅英及其委托代理人郑利成，被上诉人松阳县人民政府副县长温小运及委托代理人汤柳明、潘伟松到庭参加诉讼。二审期间，本院主持双方当事人进行了调解，但双方未达成调解协议。调解期间三个月不计入审理期限。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2017年6月15日，松阳县人民政府办公室作出《松阳县人民政府办公室关于调整松阳县防治动物疫病指挥部成员的通知》，调整了指挥部的相关成员，并公布了调整后的指挥部组成人员名单。2018年9月15日，松阳县人民政府办公室作出《松阳县人民政府办公室关于成立非洲猪瘟防控应急指挥部的通知》（松政办发〔2018〕110号），成立非洲猪瘟防控应急指挥部，主要有“在本级人民政府统一领导下，负责组织、协调本行政区域内非洲猪瘟疫情防控和处置工作”等职责。2019年9月12日，徐梅英向松阳县防治动物疫病指挥部（以下简称“指挥部”）办公室报告其在松阳县××街道××村养殖场内养殖的生猪有异常死亡现象；当日，指挥部办公室指派农业农村局安排人员前往实地进行核查，并采集血液样品进行检测，松阳县动物疫病预防控制和畜产品安全监测中心实验室（以下简称“松阳县监测实验室”）出具编号为ｚ20190912001的《检验报告》（以下简称案涉检验报告），检测结果为非洲猪瘟阳性。2019年9月13日，指挥部召开会议，专题研究徐梅英养殖场预防性扑杀工作相关事宜，并形成专题会议纪要，主要内容为：按照《非洲猪瘟应急实施方案》（2019版）的处置要求，根据养殖场业主徐梅英的申请，结合其生猪养殖环境的实际情况，同意对望松街道徐梅英养殖场内生猪及其他畜禽进行一次性预防性扑杀等。同日，松阳县人民政府组织相关单位及人员赶赴现场开展处置工作，徐梅英在《预防性扑杀申请书》上签字，至2019年9月14日凌晨，养殖场及散养的生猪及能繁母猪全部被处置填埋。同时，中国人民财产保险股份有限公司松阳县支公司（以下简称“财保松阳公司”）对徐梅英因扑杀的损失进行了处理，其《赔案联系及估损情况记录单》载明：“损失的生猪471头，22545ＫＧ，能繁母猪45头”。徐梅英在该记录单上签字确认。财保松阳公司分四笔向徐梅英赔付共计人民币428130元。松阳县人民政府下拨14.5万元补偿款至望松街道办事处，通知徐梅英领取，但徐梅英未领取。徐梅英对补偿数额不服，遂提起本案行政诉讼，请求：1.确认松阳县人民政府扑杀生猪的行政强制措施违法；2.判令松阳县人民政府赔偿被扑杀的516头生猪损失242万元；3.判令松阳县人民政府赔偿停产停业损失75万元（按5个月计算）。 原审法院另查明，《财政部农业农村部关于做好非洲猪瘟强制扑杀补助工作的通知》（财农〔2018〕98号）规定，将非洲猪瘟纳入强制扑杀补助范围，对此次强制扑杀补助标准暂按照1200/头掌握，并要求各地要向养殖户做好非洲猪瘟扑杀补助政策的宣传，引导养殖场（户）减轻顾虑，积极主动报告疫情，配合做好疫情处置工作，坚决彻底拔除疫点，降低疫病传播风险。《浙江省财政厅浙江省农业厅转发财政部农业农村部关于做好非洲猪瘟强制扑杀补助工作的通知》（浙财农〔2018〕70号）规定，此次非洲猪瘟强制扑杀补助标准暂按照1200元/头掌握，并要求各地认真做好疫情监测和监督管理。《松阳县人民政府办公室关于推进生猪及其产品“增产保供”的实施意见》（松政办发〔2019〕88号）规定，要严密防控非洲猪瘟等重大疫病，全面落实非洲猪瘟等重大动物疫情监测排查报告、突发疫情应急处置、生猪疫情和餐厨废弃物监管等现行有效防控措施。《浙江省农业农村厅关于公布第三批具备非洲猪瘟病毒核酸检测能力兽医实验室名单的通知》（浙农专发〔2019〕90号）规定，名单内各兽医实验室可承担辖区内的非洲猪瘟病毒核酸检测工作；凡检测到生猪疑似非洲猪瘟疫情阳性样品的，应立即按有关规定程序逐级上报我厅畜牧兽医处，并尽快将疑似阳性样品送省动物疫病预防控制中心进行复核；其中松阳县监测实验室为第三批具备非洲猪瘟病毒核酸检测能力的兽医实验室。 原审法院认为，本案的争议焦点主要有：一、松阳县人民政府对徐梅英养殖场内生猪及能繁母猪实施的扑杀行为是否属于行政强制措施；二、松阳县人民政府实施扑杀行为是否符合法定程序；三、松阳县人民政府应赔偿徐梅英多少损失。关于第一个争议焦点，根据《中华人民共和国行政强制法》第三条、《中华人民共和国动物防疫法》第三十一条的规定，松阳县人民政府具有作出被诉行政行为的职权。本案中，徐梅英养殖场内生猪所取的样品经松阳县监测实验室检验结果为非洲猪瘟阳性，属于突发事件，松阳县人民政府按照上述法律规定采取对徐梅英养殖场内生猪及能繁母猪的扑杀行为属于行政强制措施。关于第二个争议焦点，根据《中华人民共和国动物防疫法》第二十七条“动物疫情由县级以上人民政府兽医主管部门认定；其中重大动物疫情由省、自治区、直辖市人民政府兽医主管部门认定，必要时报国务院兽医主管部门认定”、《重大动物疫情应急条例》第十七条“县（市）动物防疫监督机构接到报告后，应当立即赶赴现场调查核实。初步认为属于重大动物疫情的，应当在2小时内将情况逐级报省、自治区、直辖市动物防疫监督机构，并同时报所在地人民政府兽医主管部门；兽医主管部门应当及时通报同级卫生主管部门”，及《浙江省农业农村厅关于公布第三批具备非洲猪瘟病毒核酸检测能力兽医实验室名单的通知》（浙农专发〔2019〕90号）的规定，非洲猪瘟属于重大动物疫情，松阳县人民政府在松阳县监测实验室监测到徐梅英的生猪疑似非洲猪瘟疫情阳性样品后未按照上述规定逐级上报浙江省农业农村厅畜牧兽医处，及未将疑似阳性样品送省动物疫病预防控制中心进行复核的情况下，便组织相关人员对徐梅英的生猪及能繁母猪进行扑杀，违反法定程序，徐梅英诉请确认松阳县人民政府的扑杀行为违法，该院予以支持。关于第三个争议焦点，《中华人民共和国动物防疫法》第六十六条规定，“对在动物疫病预防和控制、扑灭过程中强制扑杀的动物、销毁的动物产品和相关物品，县级以上人民政府应当给予补偿。具体补偿标准和办法由国务院财政部门会同有关部门制定。”本案中，徐梅英养殖场内的生猪经松阳县监测实验室检验为非洲猪瘟阳性，松阳县人民政府以此为依据对徐梅英养殖场内的生猪及能繁母猪进行扑杀，松阳县人民政府应当给予补偿，并应根据《财政部农业农村部关于做好非洲猪瘟强制扑杀补助工作的通知》（财农〔2018〕98号）、《浙江省财政厅浙江省农业厅转发财政部农业农村部关于做好非洲猪瘟强制扑杀补助工作的通知》（浙财农〔2018〕70号）的规定，按照1200元／头的补助标准补偿比较合理。根据《中华人民共和国行政强制法》第八条规定，徐梅英因松阳县人民政府违法实施扑杀其生猪及能繁母猪的行政强制措施受到了损害，有权依法要求赔偿，故对徐梅英要求松阳县人民政府赔偿被扑杀516头猪的损失的主张，该院予以支持。案涉的检验结果虽未经浙江省动物疫病预防控制中心进行复核，但出具案涉检验报告的松阳县监测实验室属于浙江省××室，徐梅英亦未能提交证据证明其被扑杀的猪未感染非洲猪瘟，故其提出要求松阳县人民政府按市场价值赔偿损失无事实依据。另，1200元／头是松阳县人民政府应给予徐梅英被以非洲猪瘟为由扑杀生猪及能繁母猪的补偿款；徐梅英已取得保险理赔款，不能成为松阳县人民政府主张对补偿款予以扣减的理由。同时，松阳县人民政府采取扑杀措施后，并未要求徐梅英停产停业，故徐梅英主张松阳县人民政府赔偿其停产停业的损失无事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条之规定，判决如下：一、确认松阳县人民政府对徐梅英养殖在松阳县××街道××村养殖场内的生猪、能繁母猪实施的扑杀行为违法；二、松阳县人民政府赔偿因上述扑杀行为造成徐梅英的损失共计人民币619200元；三、驳回徐梅英其他的诉讼请求。 徐梅英上诉称：一、案涉检验报告不能成为认定感染非洲猪瘟的定案证据。被上诉人原审时虽提供了案涉检验报告反映一份送检样品非洲猪瘟呈阳性，但案涉检验报告载明送样单位是“徐梅英猪场”、委托人系“徐梅英”，而实际检材的取样、送样、检测过程、检测结果上诉人并不知情，也未曾委托任何机构作检测。作为检测机构需对委托人负责，徐梅英作为猪场业主，检测机构有义务告知检测目的，让其见证取样、送样过程，同样有权知悉检测结果，但在诉讼前徐梅英没有收到过案涉检验报告。因此，案涉检验报告的检测结果与徐梅英猪场缺少关联性，不能作为定案依据，原审判决认为案涉检验报告具有真实性、合法性、关联性，与查明的事实不符。二、被上诉人也不认为上诉人的猪感染了非洲猪瘟。被上诉人在原审答辩称：“只能认定为疑似非洲猪瘟感染。有权机关并未对疑似病例进行正式认定”，被上诉人此节陈述符合事实。按照《中华人民共和国动物防疫法》第二十七条规定，重大动物疫情由省级人民政府兽医主管部门认定。浙江省农业农村厅将非洲猪瘟列为“重大疫情”，若工作中发现疑似重大疫情县级动物防疫部门应该在2个小时内逐级报至省级动物防疫机构。但是，本案中省级动物防疫机构未作出认定是否属于非洲猪瘟，系因被上诉人并未履行逐级上报之行政职责。被上诉人怠于上报的不作为，造成即使检材取证检测程序合法，案涉生猪是否感染非洲猪瘟也无法得到认定。因此，应认定被上诉人没有证据证明上诉人的猪感染非洲猪瘟，被上诉人应对此不利后果负责。综上，上诉人认为被上诉人对其猪场疑似非洲猪瘟检测取样、送样、结果告知程序违法，又怠于履行其逐级上报的行政职责，现有证据不能证明其行政强制有事实依据和法律依据，其应以市场价赔偿被扑杀生猪的损失，故请求撤销原审判决主文第二项、第三项，支持上诉人提出的赔偿请求。 松阳县人民政府答辩称：一、原审判决结果正确。根据具有非洲猪瘟疫情检验检测资质的松阳县检测实验室对上诉人提供的其养殖场生猪血液样本检测，其结果为非洲猪瘟阳性，故案涉生猪患非洲猪瘟事实清楚。在上诉人申请预防性扑杀的情况下，被上诉人组织人员对案涉生猪进行扑杀，符合《中华人民共和国动物防疫法》第四条、第三十一条及《重大动物疫情应急条例》第三十二条的规定。上诉人认可原审判决主文第一项。同时，被上诉人对此次强制扑杀行为负有法定补偿职责。上诉人亦认可原审判决主文第二项。上诉人要求被上诉人赔偿停业损失缺乏法律及事实依据，上诉人亦无证据证明被上诉人要求其进行停业，其要求被上诉人赔偿停业损失无事实及法律依据，原审判决驳回上诉人的该项诉请正确。二、上诉人上诉理由不能成立。从上诉人向被上诉人提交的预防性扑杀申请书及案涉检验报告可以看出，上诉人在2019年9月13日已经知悉其养殖场生猪感染非洲猪瘟的事情，其上诉理由中认为其对检验结果及疫情不知情的理由与事实不符，故其上诉理由不能成立。综上，请求依法驳回上诉，维持原审判决。 本院二审查明的事实与原审一致。 本院认为，本案争议焦点为案涉生猪扑杀行为是否合法以及徐梅英提出的行政赔偿请求能否得到支持，具体分析如下： 一、关于案涉生猪扑杀行为的合法性 《中华人民共和国动物防疫法》第三十一条规定，发生一类动物疫病时，应当采取下列控制和扑灭措施：“……（二）县级以上地方人民政府应当立即组织有关部门和单位采取封锁、隔离、扑杀、销毁、消毒、无害化处理、紧急免疫接种等强制性措施，迅速扑灭疫病。……”根据上述规定，被上诉人作为县级人民政府具有实施被诉生猪扑杀行为的行政职权。《浙江省农业农村厅关于公布第三批具备非洲猪瘟病毒核酸检测能力兽医实验室名单的通知》（浙农专发〔2019〕90号）规定：“名单内各兽医实验室可承担辖区内的非洲猪瘟病毒核酸检测工作。凡检测到生猪疑似非洲猪瘟疫情阳性样品的，应立即按有关规定程序逐级上报我厅畜牧兽医处，并尽快将疑似阳性样品送省动物疫病预防控制中心进行复核。”本案中，被上诉人未履行样品上报复核程序，原审法院据此判决确认被诉生猪扑杀行为违法，本院予以确认。上诉人主张被上诉人对案涉生猪检测取样未经其签字确认亦未送达检验报告，故案涉检验报告不具有真实性和合法性。《非洲猪瘟疫情应急实施方案（2019年版）》（农牧发〔2019〕5号）规定：“相关单位在开展疫情报告、送检、调查等工作时，要及时做好记录备查。”本案中，现有证据无法证明被上诉人已依照上述实施方案对涉案生猪检测取样等调查情况进行记录，本院予以指正。但被上诉人在控制和扑灭辖区内突发非洲猪瘟疫情时实施的相关行政行为，具有突发性和紧急性的特点，对行政程序的要求有别于一般行政行为，且上诉人在二审庭审时自认被上诉人派员对案涉生猪进行取样时其丈夫在场，结合上诉人系自行向被上诉人报告养殖场内生猪异常死亡并提交了《预防性扑杀申请书》、松阳县监测实验室具备非洲猪瘟病毒核酸检测能力且案涉检验结果非洲猪瘟呈阳性等事实，上诉人否定案涉检验报告真实性和合法性的主张，本院不予支持。 二、关于上诉人的行政赔偿请求能否得到支持 《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；……。”本案中，被诉生猪扑杀行为已被确认违法，且该行为直接导致了上诉人的财产损失，故被上诉人应当对上诉人给予行政赔偿。《中华人民共和国动物防疫法》第六十六条第一款规定：“对在动物疫病预防和控制、扑灭过程中强制扑杀的动物、销毁的动物产品和相关物品，县级以上人民政府应当给予补偿。具体补偿标准和办法由国务院财政部门会同有关部门制定。”案涉生猪扑杀行为系被上诉人依照《中华人民共和国动物防疫法》的规定对案涉非洲猪瘟疫情实施控制和扑灭的行政强制措施，故原审判决根据《财政部农业农村部关于做好非洲猪瘟强制扑杀补助工作的通知》（财农〔2018〕98号）等规范性文件确定的补偿标准（1200元/头）作为案涉被扑杀生猪的行政赔偿标准，并无不当。上诉人主张应以市场价赔偿案涉被扑杀生猪损失，本院不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按下列规定处理：……（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”本案并不属于上述第（六）项规定的情形，且上诉人在起诉时并未提交其所主张停产停业损失的证据，故原审法院未予支持上诉人要求赔偿其停产停业损失的诉讼请求，并无不当。 综上，上诉人徐梅英提出的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人徐梅英负担。 本判决为终审判决。 审判长  徐亮亮 审判员  马国贤 审判员  刘家库 二〇二〇年十二月一日 书记员  张玉洁