郑州铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）豫7101行初649号原告张桂仁，男，1957年8月15日出生，汉族，住河南省延津县。原告张印亮，男，1976年3月27日出生，汉族，住河南省延津县。二原告共同委托代理人邢泽民，河南扬善律师事务所律师。被告延津县东屯镇人民政府，住所地河南省新乡市延津县东屯镇东屯村。法定代表人辛恒，该镇镇长。委托代理人赵卫军，镇政府工作人员。委托代理人牛俊杰，河南中原法汇律师事务所律师。原告张桂仁、张印亮不服被告延津县东屯镇人民政府（以下简称东屯镇政府）作出的行政处罚决定，于2020年10月14日向本院提起行政诉讼。本院于10月20日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月7日公开开庭审理了本案。原告张印亮及二原告的委托代理人邢泽民，被告东屯镇政府的委托代理人赵卫军、牛俊杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告东屯镇政府于2020年7月15日作出延东政罚决字〔2020〕002号《行政处罚决定书》，认定原告未依法办理用地手续，非法占用土地建机械厂和养殖场的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《河南省实施〈土地管理法〉办法》第六十六条和《河南省〈中华人民共和国土地管理法〉及配套法规行政处罚裁量标准》第五条第（二）项第一目的规定，决定处罚如下：1.限期15日内拆除非法占用948.29平方米土地上建设的建筑物和其他设施，恢复土地原状；2.对违法占用的2819.42平方米其他用地，处以罚款8458.26元；3.责令退还非法占用2819.42平方米的土地。原告诉称，原告张桂仁和张印亮是父子关系，均是延津县东屯村村民，原告张印亮于1995年从东屯村村委会承包荒地及沼泽地用于经济发展。2005年，因地方政府经济政策调整，二原告响应政府号召在承包的土地上建厂发展养殖业。被告于2020年7月15日作出涉案行政处罚决定，但原告认为被告并没有权力对原告进行行政处罚，被告的行政处罚程序严重违法，应予撤销。故提起行政诉讼，请求：1.依法撤销被告东屯镇政府作出的延东政罚决字〔2020〕002号《行政处罚决定书》；2.本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了如下证据：1.行政处罚决定书，证明被告违法向原告下发行政处罚决定书，原告依法提起行政诉讼；2.张桂仁情况说明，证明张桂仁承包土地期限为30年，现在土地还在原告承包期限内。原告承包的为荒地及鱼塘是原告自己开垦荒地用于生产，是响应政府号召，不是私自建设，不属于违建，应根据当时的具体时代背景，对本案事实予以认定；3.东屯镇卫星地图照片，照片是原告从被告处拍摄，证明被告已经将原告承包的地块认定为工业用地，原告不存在违反土地性质用地的情况；4.承包地填坑图片，证明原告承包的是荒地，是原告自己开垦用于生产，原告一直在承包该土地，并在政府的号召下进行养殖、机械加工等行为。被告东屯镇政府辩称，一、被告具有合法的权力来源，依法有权行使行政处罚权。延津县人民政府《关于赋予乡镇和街道县级管理权限的决定》（延政〔2019〕72号）文件规定，根据《中共中央办公厅国务院办公厅关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》和《中共河南省委办公厅河南省人民政府办公厅关于加强乡镇政府服务能力建设的实施意见》等文件精神，按照《河南省赋予经济发达镇部分县级经济社会管理权限指导目录》文件要求，决定赋予乡镇和街道部分县级管理权限。根据延津县第一批赋予乡镇和街道县级管理权限的目录显示，延津县自然资源局将《土地管理法》第44条、77条规定的针对违法占地行为的处罚权限下放至乡镇和街道。也就是说，根据上述文件可以充分证明，被告具有合法实施行政处罚行为的权利来源，依法有权对非法占地等行为进行行政处罚。二、被告所实施的行政处罚决定完全符合法律规定。被告在发现原告存在非法占地的初步线索后，严格按照《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，组织人员进行调查取证，向被告送达相关文书并告知其相应的申辩、陈述、听证等相应的权利，之后被告依法对其下达行政处罚决定书。综上，被告具有合法的权利来源，所作的行政处罚决定事实清楚、程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告东屯镇政府在法定期限内向本院提交了如下证据、依据：1.《延津县人民政府关于赋予乡镇和街道县级管理权限的决定》，证明根据《土地管理法》第44条、77条，违法占地的处罚主体应当为县级以上国土资源部门，但根据相关文件精神，该部门的行政处罚职权已依法下放至乡镇政府代其行使，也证明被告作出本案行政处罚决定的权利来源系合法的；2.现场检查（勘查笔录），3.违法线索登记表，4.《东屯镇人民政府关于张桂仁、张印良涉嫌违法占地的核查报告》，5.《立案呈批表》，6.询问笔录，7.土地图斑及现场照片，证据2-7证明东屯镇政府在实施“一河两路”过程中发现存在违法占地的情况，于是便组织人员对违法现场进行勘查，并将线索进行汇报并对相关案涉人员进行询问、调查取证并查明相关违法事实，程序合法；8.《东屯镇人民政府责令（限期）改正违法行为通知书》，9.送达回证，10.送达照片，证据8-10证明在查明原告的违法占地事实之后，东屯镇政府在作出处罚决定前已经依法履行了告知义务；11.《东屯镇人民政府自然资源违法案件调查报告》，12.《违法案件审理记录》，证据11-12证明被告所作的行政处罚决定合法；13.《东屯镇人民政府行政处罚事先告知书》，14.《东屯镇人民政府行政处罚听证告知书》，15.送达回证及送达照片，16.证明，证据13-16证明东屯镇政府根据《中华人民共和国行政处罚法》第31、32、41条之规定，向当事人提前告知作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并依法向当事人告知了陈述、申辩和申请听证的权利。而违法行为人在法律规定的期限内并没有进行陈述、申辩或申请听证，依法放弃相应的权利；17.行政处罚决定书，18.送达回证及送达照片，证据17-18证明东屯镇政府作出行政处罚决定后依法向当事人进行了送达。依据：1.中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》2.中共河南省委办公厅、河南省人民政府办公厅《关于加强乡镇政府服务能力建设的实施意见》经庭审质证，原告对被告东屯镇政府提交的证据提出如下质证意见：对证据1真实性不予认可，该政府文件并没有县政府公章，县政府没有权利赋予乡镇和街道县级管理权限。行政许可及行政处罚权力应由法律或行政法规予以授权，相关法律及行政法规并未授权国土资源部门可将其行政许可及行政处罚权力进行转授权，上述行政处罚权利应由县级以上国土资源部门行使；证据2-7真实性没有异议，但证明目的有异议。原告承包该土地属于合法承包且原告所承包土地被认定为工业用地。原告承包期限为30年，承包费用15年已交，从2010年以后没有交承包费是因为村委会不再收承包费用，而不是原告不交承包费用；对证据8-18真实性没有异议，但证明目的有异议。原告属于合法承包土地，不属于违法承包，被告向原告下发各类通知及处罚决定没有事实依据，且被告没有权利向原告下发各类通知及处罚决定。被告东屯镇政府对原告提交的证据提出如下质证意见：对证据1真实性无异议，证明目的有异议，被告具有合法的行政处罚权；对证据2真实性关联性均有异议。该说明是本案原告所出具，其称存在承包关系，但无法提供相应的承包合同来证明其对案涉集体土地具有合法的承包经营权，也无法证明对其该土地享有使用、收益建设等权益；对证据3真实性没有异议，该土地变更于2008-2009年，变更需要到相关土地部门办理相应的土地变更审批手续。同时其在案涉土地上建的两处厂房，没有办理审批。因此根据土地管理法的相关规定，该行为属于违法占地行为；对证据4真实性关联性均有异议。被告作出行政处罚决定的依据是根据原告土地上所承建的建筑是否办理相关手续，以及是否符合规划要求，至于其如何使用该土地，并不是认定其违法占地的客观依据，因此与本案没有关联。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1和被告提交的证据客观真实，与本案有关联，可以作为认定本案事实的证据，本院予以采纳。原告的证据2情况说明，不能证明原告签订有土地承包经营合同，证据3-4与本案无关联性，原告的证据2-4本院均不予采纳。庭后原告向本院邮寄提交了1995年签订的承包协议书、承包土地合同书、证明，但协议书和合同书载明的期限至2010年终止，仅能证明原告自1995年至2010年签订有土地承包合同，本院亦不予采纳。经审理查明，2020年6月19日，被告在进行“一河两路”违法违规图斑核查时，发现延津县东屯镇东屯村长济高速北侧土地被占用建机械厂和养殖场，被告经初步核查，该宗土地系原告在未办理土地使用手续的情况下占用，应属于非法占用土地行为，遂进行立案查处。根据询问笔录，原告于2005年、2015年在占用的土地上建建机械厂和养殖场；根据现场勘测结果，原告实际占地面积为2819.42平方米。对照东屯镇土地利用现状图、东屯镇土地利用现状图（一调图）、2010-2020年土地利用总体规划图，原告占用地类为村庄用地313.17平方米、坑塘水面948.29平方米、沼泽用地1557.42平方米；占地面积中1704平方米符合土地利用总体规划、1115.42平方米不符合土地利用总体规划。2020年6月29日，被告向原告下达了延东政罚责改字〔2020〕002号《责令（限期）改正违法行为通知书》，责令原告7日内予以改正，于当日直接送达原告。针对原告非法用地的行为，被告于2020年7月9日向原告下达了延东政罚听告字〔2020〕002号《行政处罚听证告知书》和《行政处罚事先告知书》，于当日直接送达原告，原告未提出听证申请，亦未提出陈述和申辩意见。被告遂于2020年7月15日作出延东政罚决字〔2020〕002号《行政处罚决定书》，要求原告在15日内拆除非法占用948.29平方米土地上建设的建筑物和其他设施，恢复土地原状；退还非法占用2819.42平方米的土地，并处罚款8458.26元。且告知原告申请行政复议和提起行政诉讼的期限和途径，于当日直接送达原告。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。另查明，2019年12月2日，延津县人民政府《关于赋予乡镇和街道县级管理权限的决定》（延政〔2019〕72号）文件规定，根据《中共中央办公厅国务院办公厅关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》和《中共河南省委办公厅河南省人民政府办公厅关于加强乡镇政府服务能力建设的实施意见》的文件精神，按照《河南省赋予经济发达镇部分县级经济社会管理权限指导目录》文件要求，决定赋予乡镇和街道部分县级管理权限。延津县第一批赋予乡镇和街道县级管理权限目录中，县自然资源局下放的赋权事项第2项为：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的处罚。本院认为，（一）关于被告作出涉案行政处罚是否有职权依据的问题。《中华人民共和国土地管理法》第六十七条规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。根据延津县人民政府《关于赋予乡镇和街道县级管理权限的决定》规定，县自然资源局将未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的行政处罚权赋予被告。因此，被告东屯镇政府有权对原告未经批准非法占用土地的行为进行监督检查，并作出行政处罚。（二）关于涉案《行政处罚决定书》是否应予撤销的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。第七十七条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。本案中，原告在未办理土地使用手续的情况下，占用延津县东屯镇东屯村长济高速北侧土地2819.42平方米建机械厂和养殖厂，占用地类为村庄用地、坑塘水面、沼泽用地，原告的行为违法了土地管理法的规定，被告依照上述法律规定，对其作出涉案行政处罚，事实清楚，适用法律正确。被告作出行政处罚前，进行了事实调查，随后分别向原告送达《责令（限期）改正违法行为通知书》《行政处罚听证告知书》《行政处罚事先告知书》，告知其行政处罚的事实、理由和依据，保障了原告的陈述、申辩和申请听证的权利，程序合法。另，关于原告主张涉案土地系其承包地和工业用地，但原告提供的承包协议书、承包土地合同书载明的期限至2010年终止，原告亦不能提供经审批合法用地的有效证据，故对原告的主张本院不予支持。综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张桂仁、张印亮的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告张桂仁、张印亮负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本一式八份，上诉于郑州铁路运输中级法院。审 判 长  余 猛审 判 员  邵新来人民陪审员  王月芳二〇二〇年十二月二十八日法官助理毛贝贝代理书记员  孟思怡附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。