浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1702号上诉人（原审原告）胡云凯，男，1963年5月2日出生，汉族，户籍所在地浙江省义乌市，现住浙江省义乌市。委托代理人李军民，北京炜衡（杭州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）义乌市人民政府，住所地浙江省义乌市县前街**市府大楼。法定代表人王健，市长。委托代理人李如珺，该府工作人员。委托代理人陈颖，浙江星耀律师事务所律师。被上诉人（原审被告）金华市人民政府，，住所地浙江省金华市双龙南街**法定代表人尹学群，市长。委托代理人吕洪武，该府工作人员。委托代理人章小岚，浙江金奥律师事务所律师。原审第三人马乾良，男，1936年11月17日出生，汉族，住浙江省义乌市。委托代理人陈强，浙江星耀律师事务所律师。浙江省金华市中级人民法院审理原告胡云凯与被告义乌市人民政府、金华市人民政府及第三人马乾良不履行房屋补偿安置职责及行政复议一案，于2020年8月7日作出（2020）浙07行初193号行政判决。胡云凯不服，提出上诉。本院于2020年9月17日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。经阅卷，调查和询问当事人，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年3月28日，义乌市人民政府发布义政征字（2019）第001号房屋征收决定，位于义乌市××街××号的涉案房屋所在的下车门区块被列入征收范围。2019年7月20日，义乌市住房和城乡建设局、义乌市自然资源和规划局、义乌市综合行政执法局、义乌市人民政府稠城街道办事处、义乌市国有土地上房屋征收管理办公室联合发布的《下车门区块房屋认定事项结果公示》，将义乌市××街××号国有土地上房屋的产权人认定为第三人马乾良，备注中注明本宗地总面积124.07平方米，19.67平方米可由相关权利人另行主张权利。胡云凯未就上述认定向认定部门提出异议。此后，征收部门与第三人马乾良签订征收补偿安置协议。胡云凯已向义乌市人民法院提起行政诉讼，请求撤销上述协议。2019年8月30日，原告胡云凯向被告义乌市人民政府提出履行法定职责申请，要求义乌市人民政府对原告所有的位于义乌市××街××号××平方米的土地及其上房屋依法履行征收安置补偿职责。后原告以义乌市人民政府未在法定期限内做出答复为由，向金华市人民政府申请行政复议。金华市人民政府于2020年1月10日作出［2019］金政复字第215号行政复议决定，驳回原告的行政复议申请。原告不服，提起本案之诉，请求：责令义乌市人民政府对原告于2019年8月30日提交的履行法定职责申请作出处理并回复；撤销金华市人民政府于2020年1月10日作出的［2019］金政复字第215号行政复议决定。另查明，原告胡云凯诉请要求确认义乌市××街××号房屋归自己所有并要求毛剑平、马乾良协助其过户土地、房屋权证手续等为由，向义乌市人民法院提起民事诉讼。该案经审理，2014年11月13日，义乌市人民法院做出（2013）金义民重字第25号民事判决，以原告胡云凯主张对涉案房屋享有物权的依据不足等为由，驳回胡云凯的诉讼请求。该案经金华市中级人民法院审理并做出（2014）浙金民终字第1693号民事判决，维持原判。又经浙江省高级人民法院审理并做出（2016）浙民申1248号再审民事裁定，驳回胡云凯的再审申请。原审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二条的规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。根据《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《省条例》）第九条规定，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合；对未经产权登记和所有权人不明确的房屋，应当提请设区的市、县（市、区）人民政府组织有关部门依法进行调查、认定和处理。调查、认定结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。涉案房屋因无有效的产权登记，房屋征收部门在征收过程中已对该房屋的基本情况组织相关部门进行调查登记并作出确认，将义乌市××街××号国有土地上房屋的产权人认定为第三人马乾良，并已与马乾良签订了征收补偿协议。原告主张其对上述房屋享有所有权，故应享有被征收人的相关权利。但根据生效的民事判决可知，原告主张涉案房屋所有权的诉讼，其请求已被驳回。现有在卷证据并不足以证明原告对涉案房屋享有产权。现原告要求义乌市人民政府以原告为被征收人就案涉房屋对其履行安置补偿职责，依据不足，本院不予支持。金华市人民政府作出案涉复议决定，以原告的履职请求于法无据等为由，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十条第一款之规定，驳回其复议申请，亦无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告胡云凯的诉讼请求。案件受理费50元，由原告胡云凯负担。胡云凯上诉称：一、上诉人一审提交的相关证据足以证明上诉人对案涉房屋享有产权。义乌市人民政府于2019年3月28日发布义政征字（2019）第001号《房屋征收决定》，案涉地块被纳入征收范围，义乌市人民政府对上诉人负有进行安置补偿的法定职责。二、义乌市人民政府对案涉房屋产权作出的认定违反法定程序、与事实不符，一审法院未审理该认定行为的合法性。本案本应以对上述认定行为的审理结果为依据。上诉人曾就该产权认定行为向金华市中级人民法院提起诉讼，该院于2020年7月8日作出（2020）浙07行初168号行政裁定，以国有土地上房屋征收过程中对未登记建筑的产权认定行为不属于行政诉讼受案范围为由，驳回起诉。该案目前仍在上诉中，故应在本案中对该认定行为进行审理。三、义乌市人民政府将案涉房屋产权人认定为马乾良，应对此负举证责任。由于案涉房屋及土地目前不存在合法有效的权证，且没有生效的民事判决对案涉房屋的所有权归属作出确认，需综合考虑所有的在卷证据对其产权作出认定。义乌市人民政府将案涉房屋认定为马乾良所有，需对该事实负举证责任。现有在卷证据不足以证明第三人马乾良对涉案房屋享有产权，一审法院判决颠倒举证责任，认定事实错误。四、房屋征收部门依据被上诉人义乌市人民政府的错误产权认定与第三人马乾良签订征收补偿协议，并不能豁免被上诉人义乌市人民政府依法应对上诉人负有的安置补偿职责。五、义乌市人民政府至今未对上诉人的履行法定职责申请作出答复，属程序上的行政不作为。综上，原审判决认定事实错误、适用法律错误。请求撤销原审判决和金华市人民政府[2019]金政复字第215号行政复议决定；依法责令义乌市人民政府对申请人于2019年8月30日提交的履行法定职责申请作出处理并回复。义乌市人民政府答辩称：一、一审判决认为现有在卷证据不足以证明上诉人对案涉房屋享有产权的观点正确。首先，上诉人断章取义地引用了其与第三人马乾良之间长达30年诉讼中形成的部分裁判文书及相关材料，回避最终的生效裁判文书（[2013]金义民重字第25号、[2014]浙金民终字第1693号、[2016]浙民申1248号），法院已经认定马乾良签订的《契约》真实、合法、有效，而上诉人的“遗嘱”“前提条件不能实现”，《契约》效力优先于“遗嘱”。上诉人凭借效力在后的债权凭证（“遗嘱”）主张案涉房屋物权，显然是不能成立的。其次，（2013）金义民重字第25号民事判决是上诉人自己提起的诉讼，其诉讼请求为“要求毛剑平、马乾良协助上诉人办理过户手续，并确认案涉房屋归上诉人所有”，但法院最终判决驳回诉讼请求。上诉人自己提出的确认物权的请求已经被法院驳回，说明法院已经完全排除了上诉人主张物权的可能。退一步万说，哪怕马乾良不具有案涉房屋的物权，也不可能是上诉人拥有物权。二、义乌市政府已履行法定职责，不存在上诉人履行的法定职责。根据《征补条例》第二十四条、《省条例》第九条的规定，对未经登记和所有权人不明的被征收房屋，市政府的职责仅仅是组织有关部门进行调查、认定、处理。义乌市政府已经组织国土、规划、行政执法、建设、征收中心等五部门进行确权，五部门作出的确权结果为涉案房屋中占地104.4m部分归马乾良所有，征收部门已根据该结果与马乾良签订《征收补偿协议》，已对马乾良进行补偿，不可能又对上诉人重复进行补偿，义乌市政府与征收部门均不存在应对上诉人履行的法律职责。三、上诉人已向义乌市人民法院另案提起行政诉讼。上诉人已以义乌市住房和城乡建设局为被告并以马乾良、义乌市人民政府稠城街道办事处、义乌市市场发展集团有限公司、义乌市水务建设集团有限公司、义乌市佛堂城市投资建设集团有限公司为第三人，向义乌市人民法院提起了撤销征收部门与第三人马乾良签订的征收补偿协议的行政诉讼。在该案中，义乌市人民法院完全可以就案涉房屋的产权人进行审查，上诉人的权利如合法，完全可以得到救济，本案不存在审查和判决的必要。综上，上诉人的上诉请求不能成立，请求依法维持原判。金华市人民政府答辩称：一、涉案义乌市稠城街道保联西街30号房屋权属，已有生效判决确认上诉人胡云凯主张对房屋享有物权依据不足。涉案房屋及土地的权属问题，从1989年开始经历多次诉讼、确权、撤销，至今未办理产权证。胡云凯因与毛剑平、马乾良关于涉案房屋买卖合同纠纷一案，最后由义乌市人民法院启动重审程序，并以（2013）金义民重字第25号民事判决驳回胡云凯对涉案房屋享有物权的诉讼请求。胡云凯不服义乌市人民法院（2013）金义民重字第25号民事判决，向金华市中级人民法院提起上诉。金华市中级人民法院于2015年9月28日作出（2014）浙金民终字第1693号民事判决，驳回上诉，维持原判。据此，上诉人上诉认为该房屋归上诉人所有证据不足。二、房屋征收部门在国有土地上房屋征收过程中，负有对未经产权登记的房屋进行组织调查认定的职责，本案义乌市××街××号房屋宗地已经依法认定为归属第三人马乾良，上诉人并未对该认定结果提出异议。2019年7月20日，经义乌市住房和城乡建设局、义乌市自然资源和规划局、义乌市综合行政执法局、义乌市人民政府稠城街道办事处、义乌市国有土地上房屋征收管理办公室联合发布《下车门区块房屋认定事项结果公示》，义乌市××街××号国有土地上房屋的产权人认定为马乾良，备注载明本宗地总面积124.07平方米，19.67平方米可由相关权利人另行主张。对于该认定结果，上诉人胡云凯并未提出异议，故房屋征收部门已经与马乾良签订了征收补偿安置协议。上诉人以该认定结论尚在诉讼中而认为其对涉案房屋享有合法权利证据不足。三、上诉人对涉案房屋主张权利，已有生效判决驳回胡云凯对涉案房屋享有物权的诉讼请求，据此，上诉人与涉案义乌市××街××号不具有利害关系。因上诉人对涉案房屋不享有物权利益，故上诉人无权提起要求对其履行安置补偿职责的要求。至于该房屋如何确定权属，已经与上诉人无关，更不存在房屋征收部门需要对上诉人进行补偿安置的权利基础。在此情况下，上诉人没有值得保护的权利，行政履职的前提是申请人具有值得法律保护的权利，故义乌市人民政府不予回应的情形不属于不作为。现有在案证据并不足以证明上诉人对案涉房屋享有产权，上诉人要求义乌市政府以其为被征收人就案涉房屋对其履行安置补偿职责，依据不足。答辩人作出的行政复议决定合法有据，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求依法驳回上诉，维持原判。原审第三人马乾良答辩称：一、上诉人无涉案房产的所有权。上诉人与第三人因本案所涉的保联西街30号房产的所有权产生争议，上诉人因此提起诉讼。本案有关所有权争议的证据上诉人与第三人均已提交法庭。2014年11月13日，义乌市人民法院作出（2013）金义民重字第25号民事判决，以上诉人主张对涉案房屋享有物权的依据不足等为由，驳回上诉人的诉讼请求。该案经金华市中级人民法院审理并作出（2014）浙金民终字第1693号民事判决，维持原判。又经浙江省高级人民法院审理并作出（2016）浙民申1248号再审裁定，驳回上诉人的再审申请。因此，生效判决已确认上诉人无涉案房产的所有权，且在本案中上诉人亦无新的所有权依据足以推翻生效判决。二、涉案房产为第三人所有。（2013）金义民重字第25号民事判决认定1989年10月20日答辩人与毛祥培等签订的契约合法有效，1989年10月20日的契约成立在先，上诉人要求所有权的依据是1992年11月25日“遗嘱”，成立在后，涉案房屋一直由答辩人管业居住。“契约”效力优于“遗嘱”，因此，涉案房屋为答辩人所有。（2014）浙金民终字第1693号民事判决认定，“遗嘱”晚于“契约”签订，涉案房屋自建使用，毛祥培或其权利承继人无法将涉案房屋交付给胡云凯。由此，该判决认定涉案房屋所有权人为答辩人。浙江省高级人民法院（2016）浙民申1248号民事裁定认定，“契约”具备法律约束力，涉案房屋自建成后始终由马乾良占有、使用，毛祥培或其权利承继人无法将涉案房屋交付给胡云凯。因而，该裁定实质认定了答辩人为涉案房屋所有人。三、“契约”效力为生效裁定确认。浙江省高级人民法院（2016）浙民申1248号民事裁定是有关“契约”效力的最后裁判且法院层级最高，“契约”效力应以该裁定为准。在该裁定认定“契约”有效的情况下，上诉人主张涉案房屋所有权的依据不足。综上，上诉人凭效力在后的“遗嘱”主张涉案房屋的所有权以为生效裁判确认不能成立。在生效裁判没有被撤销的情况下，上诉人不是涉案房屋所有人，也就不是被征收人。义乌市人民政府亦不存在补偿职责。金华市人民政府驳回上诉人复议申请合法有据。因此，一审判决认定事实清楚，法律适用正确。上诉人上诉理由不能成立，请求贵院驳回上诉，维持原判。本院经审理，对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，本案的争议焦点为在案涉义乌市××街××号国有土地上房屋征收过程中，义乌市人民政府是否对上诉人胡云凯具有法定安置补偿职责。对此，评判如下：《征补条例》第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”根据上述规定，征收国有土地上房屋过程中，安置补偿的对象为被征收房屋的所有权人。本案胡云凯主张义乌市人民政府应就涉案被征收的义乌市××街××号国有土地上房屋对其履行安置补偿职责，胡云凯首先应提供证据证明其系涉案房屋的所有权人。已发生法律效力的义乌市人民法院（2013）金义民重字第25号民事判决等裁判文书证明，胡云凯起诉要求确认涉案房屋归自己所有并要求毛剑平、马乾良协助其办理过户土地、房屋权证手续的民事诉讼案件，经三级法院审理，已经驳回其诉讼请求。在生效判决否认了胡云凯对涉案房屋的所有权主张，且胡云凯未能提供其他证据证明其系涉案被征收房屋的所有权人的情况下，其要求义乌市人民政府就涉案被征收房屋对其履行安置补偿职责，显然缺乏事实和法律依据，不能成立。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人胡云凯所提上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人胡云凯负担。本判决为终审判决。审判长  蒋旭东审判员  黄 寒审判员  许 勤二〇二〇年十二月十五日书记员  许亚芬1·1·