安徽省阜南县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖1225行初42号 原告韩雷雷，男，汉族，1983年12月30日出生，住颖上县。 原告王虎，男，汉族，1986年2月15日出生，住颖上县。 委托代理人刘润华，安徽元祥律师事务所律师。 委托代理人方文业，安徽元祥律师事务所律师。 被告一阜阳市自然资源和规划局，住所地阜阳市颖州区文峰街道清河东路**，统一社会信用代码：11341200MB19391321。 法定代表人杨增涨，该局局长。 委托代理人曹炯，阜阳市自然资源和规划局工作人员 委托代理人黄超，阜阳市自然资源和规划局法律顾问 被告二颖上县自然资源和规划局，住，住所地颖上县慎城镇顺河路**一社会信用代码：11341226003183017C。 法定代表人王春雨，该局局长。 委托代理人彭冬青，安徽慎城律师事务所律师。 委托代理人刘亚伟，颍上县自然资源和规划局工作人员。 原告韩雷雷、王虎不服被告一阜阳市自然资源和规划局作出的阜自然资源和规划复【2020】7号行政复议决定（以下简称“7号复议决定”），被告二颖上县自然资源和规划局作出的颖自然资源和规划（监）字【2019】第74号行政处罚决定（以下简称“74号处罚决定”）于2020年6月24日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，分别向二被告阜阳市自然资源和规划局、颍上县自然资源和规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院组成合议庭，于2020年11月25日公开开庭审理了本案。原告韩雷雷及其委托代理人刘润华、被告阜阳市自然资源和规划局委托代理人曹炯（该局工作人员）、黄超（系该局法律顾问)、被告颍上县自然资源和规划局委托代理人刘亚伟（系该局工作人员）、彭冬青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告二颖上县自然资源和规划局2019年12月20日作出第74号行政处罚决定，查明：韩雷雷、王虎于2013年3月未经批准，非法占用谢桥镇郑庄社区、姜庄村、新桥社区的土地建设楼房，该地块占地面积43643.75平方米（其中耕地42154平方米，沟渠951平方米，建制镇538.75平方米），新建建筑物面积46477.2平方米，新建道路11177.42平方米，该宗地系允许建设区，符合谢桥镇土地利用总体规划（2010--2020）调整完善。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条之规定，上述违法事实有下列证据证实：1、询问笔录；2、现场勘测笔录；3、土地利用总体规划图；土地利用现状图；5、其他证明材料。决定给予韩雷雷、王虎处罚如下：1、责令退还非法占用的土地43643.75平方米；2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物46477.2平方米和新建道路11177.42平方米及其他设施；3、对占用的耕地42154平方米处以每平方米20元的罚款，计843080元，对占用的沟塘用地951平方米和建制镇用地538.75平方米处以每平方米10元的罚款，计14897.5元，共计罚款857977.5元。 原告韩雷雷、王虎不服向被告一阜阳市自然资源和规划局申请行政复议，被告一经审查认为被告二在作出行政处罚决定前，依法进行了调查、告知、听证，处罚程序符合法律规定，认定事实清楚，证据确实充分。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定维持颍上县自然资源和规划局作出的74号行政处罚决定。于2020年4月11日作出7号行政复议决定。 原告韩雷雷、王虎诉称：一、涉案建设行为是姜庄村民委员会，在辖区镇政府的统一规划下实施的，不应认定为非法占地，被告二定性错误。1、本案不属于非法占地。该建设行为在决策时遵守了村民自治和村务公开原则，履行了集体研究、向谢桥镇人民政府报告的程序，并向被告二报送了《关于谢桥镇规划区范围内建设美好乡村要求规范用地的报告》，通过网上政府信息公开系统显示，被告二收到了该份报告。2、本案建设项目系新农村建设。3、被告二认定原告为违法主体，事实不清。原告是与姜庄村委会达成代建协议，委托代建的主体和主要受益人是姜庄村委会，原告出资并不能改变姜庄村委会是项目主体的事实。4、被告二于2013年1月23日对涉案土地作出的行政处罚决定，颖国土资（监）字【2013】第2002-3号行政处罚决定书，并经法院司法审查认定为合法，并已进入非诉执行程序。故被告二就同一事项再次作出行政处罚决定，明显违反了“一事不二罚”的原则。二、被告二作出的行政处罚，程序严重违法，应当予以撤销。1、被告二未事先告知即作出处罚决定，程序违法；2、在举行听证后，被告二的负责人未依法进行审查或进行集体讨论的程序即发出行政处罚决定书，程序严重违法。三、被告二作出的行政处罚已超出法律规定的2年处罚时效；三、被告二作出的行政处罚不符合阜阳市人民政府规范性文件的规定——阜阳市人民政府《关于乡（镇）村单位和集体经济组织建设用地有关问题的处理意见》（阜政办秘[2014]35号）。五、被告二作出的行政处罚决定，认定事实不清，程序违法，被告一未依法公正审理案件，故意偏祖被告二，所作出的维持决定，明显错误。综上，因二被告分别对原告作出的74号行政处罚决定、7号复议决定，认定事实不清，且程序违法，为保护原告合法权益，依法提起行政诉讼。请求撤销被告二颍上县自然资源和规划局作出的74号行政处罚决定，撤销被告一阜阳市自然资源和规划局作出的7号复议决定，并由二被告承担本案诉讼费。 原告向法庭提交了以下证据：第一组：原告身份证复印件；第二组：（1）74号行政处罚决定书。(2)7号行政复议决定书；第三组：（1)姜庄村村委会议记录。（2）关于姜庄村系新农村美好乡村规划建设工程申请报告。（3）土地流转费收据。（4）姜庄村美好乡村代建项目合同书。（5）情况说明。（6）置换合同。第四组：颖国土资（监）字（2013)第2002-3号行政处罚决定；第五组：(1)谢桥镇人民政府会议记录。(2)关于谢桥镇规划区范围内建设美好乡村要求规范用地的报告。(3)政府信息公开查询单。(4)关于谢桥镇2016年美丽乡村建设立项的申请报告及签发表。（5）谢桥镇2017年重大事项工作报告。（6）谢桥镇美丽集镇建设主要工作任务表。（7）关于申请谢桥镇政府驻地建成区项目建设竣工验收报告；第六组：（1）谢桥镇整体规划图。（2）规划图。第七组：（1）中共安徽省委安徽省人民政府关于全面推进美好乡村建设的决定。（2)阜阳市人民政府《关于乡（镇）村单位和集体经济组织建设用地有关问题的处理意见》（阜政办秘[2014]35号）。 被告二颍上县自然资源和规划局辩称：一、我局作出的第74号《行政处罚决定书》，事实清楚，证据合法，定性准确，适用法律法规正确，程序合法，并无不当。二、原告诉讼的理由不能成立。1、原告“未经审批、非法占地建设”的违法行为，经查证属实，韩雷雷和王虎并未取得合法的审批手续，韩雷雷、王虎二人出资买地和建设房屋并销售事实清楚。2、2013年1月23日我局所作出的《行政处罚决定书》（颖国土资（监）字[2013]第2002-3号），处罚主体为谢桥镇姜庄村村委会，该处罚决定未执行。后经我局调查，此处罚决定书认定的违法主体错误。根据《行政处罚法》第五十四条第二款之规定，已被撤销，本次处罚不违反“一事不再罚”的原则。因此，原告韩雷雷、王虎诉称的事实和理由均不能成立，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告二颍上县自然资源和规划局于法定举证期限内向本院提交了以下证据、依据：一、主体资格：机构代码。二、事实与程序证据：卷宗复印件。包含：线索来源，违法线索登记表，询问笔录及被询问人身份证明，纪委督办函，核查反馈函，案件核查报告，立案呈批表，现场勘查笔录及勘测定界图，规划图，现状图，责令停止违法行为通知书，调查报告，撤销行政处罚决定通知，违法案件审理记录，违法案件处理决定呈批表，行政处罚告知书、听证告知书，听证申请书，听证通知书、委托书，授权委托书，律师事务所函，律师证明复印件，听证笔录，行政处罚决定书，破坏耕地鉴定申请报告，破坏耕地鉴定报告，知情人提供的证据，照片资料、村证明材料，法律文书送达回证，当事人提供的证据。三、法律依据：《中华人民共和国土地管理法》四十三、四十四、七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》四十二条，《安徽省国土资源系统实施土地行政处罚自由裁量权标准》。 被告一阜阳市自然资源和规划局辩称：2020年2月25日，我局收到原告的行政复议申请后，依法经负责人审批受理，2020年2月26日，向原告送达《行政复议受理通知书》。同日，向颖上县自然资源和规划局送达了《行政复议书面答复通知书》，要求其自收到行政复议申请书之日起10日内，提出书面答复并提交作出74号《行政处罚决定书》的证据、依据和其他有关材料。颖上县自然资源和规划局于2020年3月5日向我局提交了行政复议答复书及相关证据材料。我局审查后，认为颖上县自然资源和规划局对原告做出的行政处罚认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法，经评议并经负责人审批后，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，于2020年4月11日作出7号《行政复议决定书》并依法送达原告和颍上县自然资源和规划局。因此，原告的诉讼请求无事实和法律依据，应依法驳回其诉讼请求。 被告一阜阳市自然资源和规划局于法定举证期限内向本院提交了以下证据、依据：机构代码、《行政复议受理审批表》、《行政复议受理通知书》、《行政复议书面答复通知书》、《行政复议答复书》、行政复议评议笔录、《行政复议决定书审批表》《行政复议决定书》、送达回证、授权委托书及相关法律文书送达的快递单据。 经庭审质证：一、原告对二被告的异议。 原告对被告二颖上县自然资源和规划局部分证据的真实性无异议，对证据的合法性和关联性有异议：(一）对线索来源、违法线索登记表、纪委督办函、核查反馈函、核查报告、对现场勘查笔录、定界图、规划图、现状图、破坏耕地鉴定申请报告、鉴定报告，与本案不具有关联性，不能达到证明目的，与本案无关。(二）对询问笔录，知情人提供的证据、照片：询问笔录形成时间在立案时间之前，调查程序不合法，违反了《土地违法案件查处办法》第二十一条规定的先立案后调查的程序，不具有合法性。且相互之间有矛盾，不能作为定案证据。(三）对立案呈批表、责令停止违法行为通知书、调查报告、违法案件审理记录、违法案件处理决定呈批表、行政处罚事先告知书：由这几份书证的形成时间证明，被告二在送达前已经作出了行政处罚决定，明显违反了《行政处罚法》第三十八条的规定，该条明确规定作出行政处罚决定是在“调查终结”之后。而且被告于2019年10月24日立案，超出了《行政处罚法》第二十九条规定的二年处罚时效。(四）对听证申请书、听证通知书、委托书、听证笔录、行政处罚决定书、送达回证。在举行听证后，被告二的负责人未依法进行审查或进行集体讨论即发出行政处罚决定书，违反《行政处罚法》第四十三条、第三十八条的规定，程序严重违法，应当予以撤销。(五）对撤销行政处罚决定通知及送达回证：颖国土资（监）字【2013】第2002-3号行政处罚决定书，已经申请颖上县人民法院进行非诉执行。按照司法权大于行政权的司法原则，被告二无权擅自撤销已经司法审查的行政行为。故该撤销行为不合法。（六）对适用法律依据错误，原告不是违法主体，不属于非法占地，不符合《土地管理法》第43条、44条、76条规范的情形。 对于被告一阜阳市自然资源和规划局提供的证据异议。被告一未在期限内提供证据，也未提供原告在复议申请程序中所提供的意见和证据，所举证的证据不全，不合法。 二、被告一、被告二对于原告异议反驳。 被告二颍上县自然资源和规划局认为原告的质证意见不能证明建设行为是经过批准的，也不能证明原告的占地行为是经过合法批准的，我局认定原告非法占地是正确，原告假借建设美好乡村建设的名义，在没有取得合法用地审批的情况下，进行违法开发，其建房投资是二人个人投资，出售房屋所得款项也归二人所有，可以证明二人就是处罚决定的违法主体。 被告一阜阳市自然资源和规划局认为：我局在法定期限内提供证据不存在超期，并且对行政复议阶段程序性合法承担举证责任。经审查74号行政处罚事实清楚，证据充分，程序合法，作出维持的复议决定依法有据。 本院对上述证据认证如下： 1、原告、被告对各方所举无异议的证据，本院均予以确认。 2、关于原告对被告二颍上县自然资源和规划局所举部分事实和程序证据及适用法律的异议。（1）关于原告认为被告二行政处罚程序严重违法的证据，不足以证明被告二程序违法。而被告二提供的卷宗材料证据证明被告二的立案调查程序、行政处罚事先告知、听证程序及处罚决定程序均合法，本院予以确认。（2）关于原告认为被告二适用法律错误，原告提供的证据不足以证明原告是经过相关部门合法审批用地，本院不予确认。（3）关于原告认为超出了《行政处罚法》第二十九条规定的二年处罚时效的异议：《行政处罚法》第二十九条第一款规定：违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政行政处罚。法律另有规定的除外。第二款：前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算，原告的占地行为是一种连续行为，继续状态，不适用第一款规定，本院不予确认。（3）关于原告认为被告二撤销颖国土资（监）字【2013】第2002-3号行政处罚决定书行为不合法的异议：被告二提供的证据足以证明其撤销行为程序合法，本院予以确认。综上，原告关于被告二认定事实和处理程序及适用法律均错误的异议不能成立。 经审理查明：2012年原告韩雷雷、王虎分别从郑庄社区、姜庄村、新桥社区村民手中购买土地。同年原告与姜庄村委会达成代建协议，于同年12月3日签订了《姜庄村美好乡村代建项目合同书》，委托代建的主体和主要受益人是姜庄村委会，原告为其免费建设一个高标准的农贸市场及配套公共设施，并提供部分房屋给贫困和塌陷区人口使用，资金全部由原告筹集并自负盈亏。该建设行为在决策时遵守了村民自治和村务公开原则，履行了集体研究，并向谢桥镇政府报告的程序，符合中共安徽省委皖发[2012]18号文件的规定。2013年8月20日谢桥镇人民政府谢政【2013】66号向颍上县自然资源和规划局申请报告，申请办理农用地转用审批手续。2013原告开始对涉案土地投资建设，期间1月23日被告二颍上县自然资源和规划局对姜庄村委会作出颖国土资（监）字【2013】第2002--3号行政处罚决定，处罚内容如下：1、责令退还非法占用的土地39100平方米；2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物28000平方米和其他设施；3、处以每平方米20元的罚款，计782000元。该处罚决定未执行。2014年春季建设工程全部竣工，原告韩雷雷、王虎出售给了当地和周边居民，韩雷雷和王虎共同与购房户签订购房合同，购房款分别由韩雷雷、王虎收取。2019年7月15日，被告二颍上县自然资源和规划局接县纪检委信访转办单（颖纪信转字[2019]339号）,反映张鹏“非法占用耕地50亩开发建设小产权房、公开发售、获取暴利”，在调查过程中发现颖国土资（监）字【2013】第2002--3号行政处罚决定书认定违法主体错误，于同年11月11日经局长办公会研究作出颖自然资源和规划【2019】410号撤销了颖国土资（监）字【2013】第2002--3号行政处罚决定。期间10月24日对韩雷雷、王虎非法占地建房立案调查，于2019年11月20向原告送达了《行政处罚告知书》、《行政处罚告听证告知书》。同年11月28日原告向被告二申请听证，被告二于次日11月29日向原告送达了《行政处罚听证通知书》，12月11日原告韩雷雷、委托代理人王乾召（北京盈科律师事务所律师）在颍上县自然资源和规划局四楼会议室参加了听证会。之后被告二于2019年12月20日作出74号行政处罚决定书，处罚内容如下：1、责令退还非法占用的土地43643.75平方米；2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物46477.2平方米和新建道路11177.42平方米及其他设施；3、对占用的耕地42154平方米处以每平方米20元的罚款，计843080元，对占用的沟塘用地951平方米和建制镇用地538.75平方米处以每平方米10元的罚款，计14897.5元，共计罚款857977.5元。原告韩雷雷、王虎不服被告二作出的74号行政处罚决定，向被告一阜阳市自然资源和规划局申请行政复议，被告一于2020年2月25日受理后，次日2月26日，向原告送达《行政复议受理通知书》。同日，向颖上县自然资源和规划局送达了《行政复议书面答复通知书》，要求其自收到行政复议申请书副本之日起10日内，提出书面答复并提交作出74号《行政处罚决定书》的证据、依据和其他有关材料。被告二颖上县自然资源和规划局于2020年3月5日向被告一提交了行政复议答复书及相关证据材料。被告一审查后，认为颖上县自然资源和规划局对原告做出的行政处罚认定事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法，经评议并经负责人审批后，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，于2020年4月11日作出7号《行政复议决定书》，维持被告二74号行政处罚的决定。原告韩雷雷、王虎以不服被告一作出的7号复议决定，被告二作出的74号行政处罚决定为由，向阜阳市颍州区人民法院提起行政诉讼，后经阜阳市中级人民法院（2020）皖12行辖79号指定阜南县人民法院审理，我院于2020年6月24日立案受理。 本案中争议的焦点是：行政处罚决定书、行政复议决定书认定事实是否清楚、适用法律是否正确。 本案中，原告提供的相关证据不能证明其占的用土地、建设行为是经过合法审批得。被告二颍上县自然资源和规划局，立案调查、询问笔录、现场勘查、听证程序等相关证据认定原告未经批准，非法占用土地的事实清楚，证据确凿，在履行行政处罚事先告知，原告申请听证，处罚程序合法。根据原告违法行为的情节，性质及造成的后果，对原告韩雷雷、王虎作出了74号处罚决定并送达，处理程序合法，适用法律正确。被告一阜阳市自然资源和规划局受理原告行政复议申请后，经依法审查、层级审批、作出复议决定并送达，程序合法，适用法律正确。 原告诉称二被告认定事实不清，处罚主体错误且程序违法与庭审查明的事实不服，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。因此，对原告要求撤销二被告对其作出的74号行政处罚决定和7号复议决定的诉讼请求，本院不予采信，对其诉讼请求，依法应予以驳回，二被告答辩的理由与意见，与查明的事实相符，依法应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告韩雷雷、王虎的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告韩雷雷、王虎负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。 审 判 长 张 利 人民陪审员 祝 清 人民陪审员 亓培军 二〇二〇年十二月五日 书 记 员 骆 雪 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。