浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1683号上诉人（原审原告）姚小华，女，1974年8月20日出生，汉族，住浙江省庆元县。被上诉人（原审被告）庆元县人民政府，住所地浙江省庆元县松源街道石龙街**。法定代表人胡献如，县长。委托代理人叶兆全。委托代理人周伙荣，浙江菇乡律师事务所律师。被上诉人（原审被告）丽水市人民政府，，住所地浙江省丽水市莲都区花园路**法定代表人吴晓东，市长。委托代理人丁加伟、陈秋韵。姚小华诉庆元县人民政府（以下简称庆元县政府）、丽水市人民政府（以下简称丽水市政府）移民搬迁安置人口认定及行政复议一案，浙江省丽水市中级人民法院于2020年8月21日作出（2020）浙11行初58号行政判决。姚小华不服，向本院提起上诉。本院于2020年9月16日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。案经阅卷审查及召集双方当事人进行调查询问，现已审理终结。原审法院经审理查明：姚小华系庆元县五大堡乡盖竹村村民，2000年9月15日与福建省将乐县白莲镇三溪村村民吴根荣结婚，于2002年6月8日生育一女吴靖文，户籍登记于姚小华户内；2009年4月7日姚小华离婚。2017年10月13日，浙江省人民政府批复同意庆元县兰溪桥水库扩建工程建设征地移民安置规划大纲；同年12月21日，浙江省水库移民安置办公室审核同意庆元县兰溪桥水库扩建工程建设征地移民安置规划报告。2018年3月8日，姚小华办理了《独生子女父母光荣证》。同年5月28日，庆元县政府为实施兰溪桥水库扩建工程，根据上述规划大纲和规划报告制定、发布了《庆元县兰溪桥水库扩建工程建设征地移民安置方案》（以下简称《安置方案》），该《安置方案》第十二条规定“纯女儿家庭只能确认一个女婿为搬迁人口，有儿子的家庭，女婿不确认为搬迁人口。但2016年3月3日前户口已迁入搬迁区的女婿可确认为搬迁人口，其中已参加搬迁区1999年二轮土地承包的女婿与搬迁区村民享受同等政策。”第二十一条第（二）项规定“截止日前，有下列情形之一的，仅在搬迁安置时，增加一个计算安置人口，计算安置人口不享受补助、奖励、生产安置等待遇……（二）农村移民户或随迁人口户符合独生子女政策且领取《独生子女父母光荣证》的；”第二十二条规定“2016年3月3日前，不符合招婿规定的女儿结婚后户口未迁出，女婿户口迁入的农村移民户，女婿未参加搬迁区1999年二轮土地承包的，不享受增加计算安置人口的政策。”2019年10月19日，庆元县兰溪桥水库扩建工程建设指挥部（以下简称指挥部）将库区初步审核的搬迁人口进行公示，公示所附兰溪桥水库扩建工程库区搬迁人口初步认定情况表中载明姚小华户内安置人口为姚小华及女儿吴靖文二人，无增加计算安置人口；姚小华于同月23日向指挥部提交了异议书，要求根据安置方案第二十一条第（二）项的规定增加计算一个安置人口；2020年1月10日，指挥部向姚小华作出信访事项答复称，“……你户不符合招婿规定，就不享受增加计算安置人口计算政策。也就是说《安置方案》第二十一条第二款的规定是符合享受增加安置人口计算政策，而《安置方案》二十二条的规定你们不符合招婿规定，也就不可能享受增加计算安置人口的政策……”。姚小华不服，于2020年3月5日以庆元县政府为被申请人向丽水市政府申请行政复议，丽水市政府于同年5月10日作出丽政复[2020]13号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），维持庆元县政府对姚小华户作出的安置人口（二人）认定的决定。姚小华不服，遂向原审法院提起本案诉讼，请求：一、判令撤销庆元县政府对姚小华户作出的安置人口二人的认定，责令其按《安置方案》第二十一条作出增加一个安置人口的认定；二、撤销丽水市政府的被诉复议决定；三、依法对《安置方案》第二十二条规定合法性、合理性进行审查；四、案件诉讼费由庆元县政府、丽水市政府负担。原审法院认为，根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》、《安置方案》的规定，庆元县政府依法负有兰溪桥水库扩建工程建设征地移民安置工作的职责。本案姚小华因不服庆元县政府对姚小华户安置人口的认定，以其为被申请人向丽水市政府申请行政复议，丽水市政府作出维持的决定，故姚小华以庆元县政府及丽水市政府作为共同被告提起本案诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定。案涉《安置方案》系庆元县政府制定，适用于兰溪桥水库扩建工程建设征地和移民安置工作，对方案中表述的内容宜从整体上进行解读，方案中对于纯女儿家庭确定女婿为搬迁人口的数量及不符合招婿规定的女儿结婚后是否享受增加计算安置人口等均做了明确的规定。该方案第三章“搬迁人口确认”分为四节，其中第一节规定了“搬迁人口范围、特别规定及类别”，第十二条规定了“纯女儿家庭户只能确认一个女婿为搬迁人口，有儿子的家庭，女婿不确认为搬迁人口”，属于该节中的特别规定；第四节“增加计算安置人口”中的第二十二条规定了不符合招婿的女儿结婚后户口未迁出不享受增加计算安置人口政策的情形，属于该节中的特殊规定，该节的第二十一条规定了增加一个计算安置人口的情形，属于一般规定；根据特殊优于一般的原则，在相同事项中有一般规定和特别规定的，优先适用特别规定。本案中，姚小华父母育有姚小华在内的一子两女，应优先适用方案第十二条的特殊规定，根据该规定，姚小华属于不符合招婿规定的情形，又根据方案第二十二条的规定，不符合招婿规定的姚小华结婚后户口未迁出，即使姚小华未离婚，其丈夫户口迁入，但未参加搬迁区1999年二轮土地承包的，也不享受增加计算安置人口的政策，故姚小华虽已领取《独生子女父母光荣证》符合方案第二十一条第（二）项的规定，也不能享受增加计算安置人口政策；庆元县政府对姚小华户作出不予增加计算安置人口的认定并无不当，姚小华要求撤销庆元县政府不给予姚小华户增加一个安置人口的认定及要求确认姚小华户可以享受独生子女搬迁安置增加计算一个安置人口政策待遇的诉讼请求依据不足，不予支持。同时，丽水市政府作出的被诉行政复议决定认定事实清楚、证据确实充分，符合法定程序，适用法律、法规正确。姚小华提出撤销该被诉复议决定的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。此外，案涉《安置方案》仅适用于庆元县兰溪桥水库扩建工程范围内的特定对象，不具有普遍约束力，参照浙江省人民政府法制办公室《关于认定行政规范性文件的指导意见》第五条第（十）项的规定，“征地补偿、安置方案”不属于规范性文件，故不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的可以一并审查的规范性文件范畴，姚小华提出附带审查该《安置方案》合法性的诉讼请求，不予支持。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回姚小华的诉讼请求。原审案件受理费50元，由姚小华负担。姚小华上诉称：一、原审法院对庆元县政府、丽水市政府就其行政行为所举证据的认定错误。1.按照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条，被告对作出的行政行为应当提供作出的该行政行为的证据和所依据的规范性文件。庆元县政府提供的是《安置方案》，而非规范性文件。该《安置方案》中第十二条所规定的“纯女儿家庭只能确认一个女婿为搬迁人口，有儿子的家庭，女婿不能确认为搬迁人”的“招婿规定”，有悖于《中华人民共和国婚姻法》第九条的规定。即结婚登记后，经男女双方约定，女方可以成为男方家庭成员，男方可以成为女方家庭成员。庆元县政府提供的证据与婚姻法相抵触，其所依据的法规不属规范性文件，为此该证据不具有证据效力。原审法院将其认定为合法证据，存在错误。2.原审庭审中，庆元县政府已承认其《安置方案》不属规范性文件，姚小华要求其提供作出该行政行为所依据的规范性文件，但庆元县政府至今尚未提供，据此可依法认定庆元县政府所作的行政行为没有相应依据。二、原审法院认定姚小华“属于不符合招婿规定的女儿结婚后户口未迁出”的情形，即使领取了《独生子女光荣证》，符合方案第二十一条第（二）项的规定，但由于其情形不符合第二十二条的特别规定，所以不能享受增加计划安置人口政策。”据其认定，原审法院是以违法的“招婿规定”作为证据，以非规范性文件作为法律依据来认定事实的，原审法院的事实认定存在错误。三、庆元县政府对所做出的行政行为提供的“招婿规定”是与《中华人民共和国婚姻法》相抵触的违法证据；其所依据的《安置方案》政策是非规范性文件，但原审法院却认定庆元县政府的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，维持丽水市政府所作出的被诉复议决定，并驳回姚小华的诉讼请求。原审法院适用法律、法规错误。综上，请求撤销被诉复议决定，撤销原审判决，改判庆元县政府履行《安置方案》第二十一条第（二）项规定，重新作出行政认定。庆元县政府答辩称：一、庆元县政府所作的行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。《安置方案》第二十二条明确了不符合招婿规定的女儿结婚后户口未迁出的，只有女婿户口迁入搬迁区且参加1999年二轮土地承包时的才能享受增加计算安置人口政策，如果女婿未参加1999年二轮土地承包的，就算女婿户口迁入搬迁区，都不享受增加计算安置人口政策，如果女婿户口没有迁入搬迁区的，按照体系解释，当然不享有增加计算人口政策。《安置方案》对搬迁区内男方到搬迁区外上门或招婿的自然家庭户未作明确，为此，指挥部第47次指挥长会议纪要进一步进行了明确：“搬迁区内男性，经核实属于到搬迁区外上门或被搬迁区外家庭招婿，但户口未迁出的，按实际在搬迁区的户口人数确定安置人口，不享受相关增加计算安置人口政策”。本案中，姚小华前夫属于搬迁区外人口，且姚小华父母有一子二女，其中符合移民安置的有一子一女（姚小华），姚小华户虽然领取了《独生子女父母光荣证》，符合《安置方案》第二十一条第（二）项的一般规定，但不符合《安置方案》第十二条的规定，属于不符合招婿规定的女儿结婚后户口未迁出的情形。《安置方案》第四节的四个条款是一个有机整体。指挥部认定姚小华户搬迁人口为2人，不享受相关增加计算安置人口政策，并无不当。姚小华的争议，源于其对《安置方案》政策的误解。《安置方案》对搬迁人口的认定以自然家庭户为安置户，已婚的是按照自然家庭户中婚姻关系对于搬迁区是“进”还是“出”的方向来制定人口认定政策的，不以性别区分来制定人口认定政策，不存在性别歧视和男女不平等问题。姚小华户因其婚姻关系方向为“出”，属于《安置方案》第二十二条排除的情形而不能享受增加计算人口政策。增加计算安置人口不是浙江省人民政府批复的《浙江省庆元县兰溪桥水库扩建工程建设征地移民安置规划大纲》和省移民办批准的《浙江省庆元县兰溪桥水库扩建工程建设征地移民安置规划报告》的安置内容，而是庆元县政府为了践行“让移民生活更美好”的承诺，在《移民安置规划大纲》之外额外增加的授益性优惠政策。对于该项优惠政策，《安置方案》中对该项优惠政策在婚姻关系为“进”和“出”的自然家庭户在政策上有所区别并不违反国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的规定，也不违反上述规划大纲和规划报告的内容。婚姻关系方向为“出”的自然家庭户，基于其家庭主要生产生活地为搬迁区外，《安置方案》中把因户籍管理不严格而留在搬迁去的人口认定为农村移民人口后，在增加计算安置人口政策规定上有所区别，符合我国社会管理的实际情况。对婚姻关系为“出”的自然家庭户的人口认定，男女执行一致的标准，并未因性别等因素区别对待。二、兰溪桥水库扩建工程属于大中型水电工程，庆元县政府是实施兰溪桥水库扩建工程移民安置的主体。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十一条、国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第五条第三款、第二十六条的规定，庆元县政府是制定实施庆元县兰溪桥水库扩建工程建设征地移民安置方案的法定主体。庆元县兰溪桥水库扩建工程，首先是项目立项、可行性研究报告、工程初步设计等已得到浙江省发改委批复同意；其次是庆元县政府专门成立了指挥部，在移民安置前期进行移民安置的宣传动员，召开座谈会，举行听证，广泛听取移民意愿和安置区居民意见，在此基础上编制项目工程移民安置规划大纲并经省政府批复同意，移民安置规划报告得到了省移办批复同意，《安置方案》经庆元县政府第12次常务会议审议通过后向社会公开发布，且对包含《安置方案》在内的移民安置政策汇编成册，向移民户发放，以上程序符合相关法律规定，故《安置方案》的内容和制定程序均符合法律规定。三、庆元县政府做出的具体行政行为经复议机关维持，说明庆元县政府对姚小华做出的安置人口（两人）的认定正确。四、《安置方案》仅适用于庆元县兰溪桥水库扩建工程范围内的特定对象，不适用于庆元县所有的水利工程项目，并非具有普遍约束力。根据浙江省人民政府法制办公室《关于认定行政规范性文件的指导意见》，《安置方案》并非规范性文件，不属于行政诉讼附带审查的对象。综上，请求依法驳回上诉。丽水市政府答辩称：根据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的规定，庆元县政府负有兰溪桥水库扩建工程建设征地移民安置的工作职责；而其为了实施移民安置工作，需要根据经批准的移民规划大纲和规划报告制定移民安置方案，作为具体实施移民安置工作的统一政策规定。姚小华户作为移民安置对象，应当与其他移民户一体适用该方案的规定；故庆元县政府根据该方案第二十二条的规定认定姚小华户不能享受增计一个安置人口的结论合法，原审法院判决正确。姚小华的上诉理由不能成立，请求驳回上诉、维持原判。原审期间当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审中，双方当事人均未向本院提交新证据材料。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，在庆元县兰溪桥水库扩建工程建设过程中，庆元县政府依据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》负责征地移民安置工作。庆元县政府认定姚小华户内安置人口为姚小华及女儿吴靖文二人，姚小华对该认定不服向丽水市政府申请行政复议，被诉复议决定维持了庆元县政府对姚小华户作出的安置人口（二人）的认定。本案审理重点在于庆元县政府对安置人口的认定是否妥当，以及被诉复议决定是否正确。为做好兰溪桥水库扩建移民安置工作，确保水库扩建工程顺利进行，庆元县政府依法制定了《安置方案》。对于《安置方案》具体条款的理解把握，应当根据条款的文义及全文体系进行解读。该方案第三章规定了“搬迁人口确认”的相关内容，包括“搬迁人口范围、特别规定及类别”、“农村移民人口确认”、“随迁人口确认”、“增加计算安置人口”四节。其中，“搬迁人口范围、特别规定及类别”第一节第十二条规定“纯女儿家庭户只能确认一个女婿为搬迁人口，有儿子的家庭，女婿不确认为搬迁人口。但2016年3月13日前户口已迁入搬迁区的女婿可确认为搬迁人口，其中已参加搬迁区1999年二轮土地承包的女婿与搬迁区村民享受同等政策”。对于增加安置人口情形的确定，需要对照《安置方案》的相关条款，特别是“增加计算安置人口”第四节的具体规定来认定。“增加计算安置人口”第四节的第二十一条第（二）项规定“截止日前，有下列情形之一的，仅在搬迁安置时，增加一个计算安置人口，计算安置人口不享受补助、奖励、生产安置等待遇。……（二）农村移民户或随迁人口户符合独生子女政策且领取《独生子女父母光荣证》的……”。“增加计算安置人口”第四节的第二十二条规定“2016年3月3日前，不符合招婿规定的女儿结婚后户口未迁出，女婿户口迁入的农村移民户，女婿未参加搬迁区1999年二轮土地承包的，不享受增加计算安置人口的政策。”本案中，姚小华的父母育有包括姚小华在内的一子两女，属于前述第十二条所规定的“有儿子的家庭，女婿不确认为搬迁人口”的情形。虽然姚小华户符合前述第二十一条第（二）项规定的情形，但是，按照前述第二十二条的规定，姚小华户也不能享受增加计算安置人口的政策。详言之，即使姚小华未离婚，且其原配偶户口迁入搬迁区，在其原配偶未参加搬迁区1999年二轮土地承包的情况下，仍属于不享受增加计算安置人口政策的情形。庆元县政府对于姚小华户安置人口情况的认定并无不当，原审判决对于被诉复议决定的评判正确。姚小华主张《安置方案》不具有证据效力，该主张缺乏依据，不予采纳。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人姚小华提出的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人姚小华负担。本判决为终审判决。审判长  樊清正审判员  马国贤审判员  刘家库二〇二〇年十二月十四日书记员  刘 芳