河北省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀行终990号 上诉人（原审原告）李立欣，女，1973年10月16日生，汉族，住河北省石家庄市新华区。身份证号：×××0828。 被上诉人（原审被告）石家庄市长安区人民政府。住所地：河北省石家庄市裕华东路123号。 法定代表人穆德英，该区区长。 委托代理人刘倩，石家庄市长安区房屋征收管理办公室工作人员。 委托代理人苗立新，河北冀华（海口）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）石家庄市人民政府。住所地：河北省石家庄市中山东路216号。 法定代表人邓沛然，该市市长。 上诉人李立欣因诉石家庄市长安区人民政府（以下简称“长安区政府”）房屋行政征收及石家庄市人民政府行政复议一案，不服石家庄市中级人民法院（2020）冀01行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2018年7月27日，石家庄市人民政府办公厅作出《关于印发的通知》（石政办函［2018］139号），本计划共计49个做地项目，其中包括棉五小区；2018年8月7日，石家庄市发展和改革委员会对石家庄市国有土地房屋征收工作领导小组办公室（以下简称“市征收办”）的《关于对橡胶六厂及永安街道办宿舍周边地块旧城区改建（棚户区改造）项目有关问题的征询函》、《关于对棉五小区旧城区改建（棚户区改造）项目有关问题的征询函》作出《关于对橡胶六厂及棉五小区等棚户区改造项目有关问题的复函》；2018年8月9日，石家庄市国土资源局对市征收办《关于对棉五小区旧城区改建（棚户区改造）项目有关问题的征询函》作出《关于棉五小区旧城区改建（棚户区改造）项目用地符合土地利用总体规划的证明》（房征函［2018］第6号）；2018年8月9日，石家庄市住房和城乡建设规划局对市征收办《关于对棉五小区旧城区改建（棚户区改造）项目有关问题的征询函》作出《关于对棉五小区旧城区改建项目的反馈意见》；2018年9月11日，石家庄市人民政府作出《关于将棉五小区项目列入2018年度市区房屋征收计划的通知》（石政函［2018］70号）；2018年9月13日，石家庄市棚户区改造工作领导小组办公室作出《关于棉五小区项目列入棚改计划的确认意见》；2018年9月18日，长安区政府作出《关于棉五小区项目房屋征收范围的公告》；2018年9月20日，石家庄万汇房地产评估有限公司以2018年9月18日为价值时间点出具的《房地产征收预评估估价报告》；2018年9月27日，长安区房屋征收管理办公室作出《关于公布棉五小区项目房屋征收调查登记结果的通知》；2019年7月30日，石家庄市自然资源和规划局对棉五小区旧城改造项目作出《建设项目规划条件表》及红线图；2019年9月10日，石家庄市长安区房屋征收管理办公室分别致长安区住建局、石家庄市自然资源和规划局长安分局、长安区市不动产登记中心、长安区城管局《石家庄市国有土地上房屋征收暂停事项函》，暂停办理征收范围内不动产有关事项；2019年9月29日，石家庄市长安区房屋征收工作领导小组召开会议研究棉五小区项目房屋征收补偿方案（征求意见稿）；2019年9月30日，石家庄市住房和城乡建设局对《棉五小区项目房屋征收补偿方案》作出《关于对棉五小区项目房屋征收补偿方案综合平衡的意见》；2019年9月30日，长安区房屋征收管理办公室作出《关于（征求意见稿）公开征求意见的通告》，公开征询公众意见，期限30天。2019年11月29日，长安区房屋征收管理办公室作出《棉五小区项目房屋征收社会稳定风险评估报告》；2019年11月29日，长安区房屋征收管理办公室作出《关于征求意见及修改情况的通告》、《棉五小区项目房屋征收补偿方案》并在棉五小区张贴公告；2019年12月16日，棉五小区项目房屋征收资金2亿元到账。李立欣不服长安区政府作出的《石家庄市长安区人民政府棉五小区项目国有土地上房屋征收决定》（以下简称“《房屋征收决定》”）于2020年1月21日向石家庄市人民政府申请行政复议。2020年2月12日，石家庄市人民政府作出石政行复［2020］15号行政复议决定，维持长安区政府作出的棉五小区国有土地上房屋征收决定。李立欣不服，向该院提起行政诉讼。 原审认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“《征补条例》”）第八条第（五）项规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。第九条规定，依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。第十条第二款规定，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。第十一条第一款规定，市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。该案中，长安区政府作出的棉五小区国有土地上房屋征收决定系为促进国民经济和社会发展而进行的旧城区改造项目，总体上符合公共利益需要。长安区政府提供的石家庄市发展与改革委员会、市国土资源局、市城乡规划局等单位出具的复函和证明，能够证明长安区政府所作房屋征收决定符合《征补条例》关于“四规划、一计划”的要求。关于补偿费是否足额到位、是否专户储存问题，长安区政府提供证据能够证明在房屋征收决定前补偿资金已到位2亿元且专户储存，结合产权调换住宅房屋的安置方式，补偿费能够保障被征收人的补偿安置权益。长安区政府组织了对房屋征收补偿方案进行论证并公开征求公众意见，又作出社会稳定风险评估报告，符合《征补条例》相关规定。综上，李立欣的诉讼请求理据不足，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李立欣的诉讼请求。 上诉人李立欣不服一审判决，向本院提起上诉主要称，一、长安区政府作出的《房屋征收决定》不符合公共利益要求且达不到法律规定的“确需”比例原则。根据《征补条例》第八条的规定，政府组织实施房屋征收必须面向社会直接或间接提供公共服务，而不是以营利为目的，且实施征收具有紧迫之必要。长安区政府提供的证据证实本案房屋征收是为了进行商业开发，不符合公共利益要求。根据《建设部关于修改城市危险房屋管理办法的决定》的规定，被征收房屋是否属于危房必须经过房地产行政主管部门的鉴定，并出具鉴定报告。长安区政府并未提供证据证明案涉房屋属于危房，不符合旧城改造危房集中的要求。即便存在危房，也不能认定案涉征收区域属于危房集中区，因此，案涉区域并不存在危房集中情形，达不到法律规定的“确需”比例原则要求。二、长安区政府作出的《房屋征收决定》不符合“四规划一发展”前提性要求。长安区政府提交的证据只能证明案涉房屋征收符合2018年石家庄市国民经济和社会发展计划，不能证明符合2019年石家庄市国民经济和社会发展计划。另外，长安区政府没有提供证据证明制定“四项规划”广泛征求了社会公众意见，经过科学论证，故长安区政府作出的《房屋征收决定》不符合各项规划的法定要求。三、长安区政府未依法进行社会稳定风险评估。长安区政府提供的证据不能证明其作出社会稳定风险评估采取了公示、问卷调查、实地走访、召开座谈会、听证会等多种形式听取各方意见，证明长安区政府作出的社会稳定风险评估报告具有片面性，不能体现科学性和合理性。另外，长安区政府作出《房屋征收决定》未经过政府常务会议讨论决定，违反法定程序。四、长安区政府作出《房屋征收决定》前，未保证征收款足额到位，专户存储。长安区政府提交的资金证明并不涉及案涉项目，与本案无关，且资金证明显示账户进账时间多数在《房屋征收决定》之后，也说明资金未足额到位。五、长安区政府作出的案涉征收补偿方案严重违反法律规定。一是长安区征收作出的案涉征收补偿方案违反法定程序。案涉征收补偿方案是先公布征求公众意见，再进行科学论证，明显违反法定程序。长安区政府征求公众意见天数不符合法律规定，未告知被征收人可以对案涉征收补偿方案要求听证，也没有组织听证。二是案涉征收补偿方案对被征收人显失公平。案涉征收补偿方案按照“拆一还一”原则进行安置，显然没有将安置房屋的公摊面积计算在内，降低了被安置人员的居住面积，显失公平。案涉征收补偿方案没有规定产权置换房屋评估的程序，在差价计算中极易损害被征收人的利益。案涉征收补偿方案对于置换房屋的地点、面积、交房时间等信息均没有明确，不符合法律规定。综上，长安区政府作出的《房屋征收决定》实体和程序均违法，依法应予撤销，一审法院认定事实不清，适用法律错误，故请求撤销长安区政府作出的《房屋征收决定》、石家庄市人民政府作出的石政行复[2020]15号行政复议决定和石家庄市中级人民法院的一审判决。 被上诉人长安区政府提交答辩意见主要称，一、长安区政府作出的《房屋征收决定》符合公共利益。房屋征收是否符合公共利益，一方面由立法判断，即由立法明确列举建设项目属于公共利益；另一方面，也要尊重绝大多数被征收人通过正当程序形成的意思表示，对绝大多数被征收居民同意的建设项目，应当认为符合公共利益。案涉房屋征收范围内危房数量和面积符合石家庄市人民政府《关于加快推进主城区城市棚户区改造工作的意见》（石政规[2018]8号）规定的旧城改造的要求，大部分房屋建设于上世纪五、六十年代，公共服务设施陈旧不完善，属于基础设施严重落后，经前期摸底调查，征收范围内被征收人同意改造率达到90%。征收工作启动以来，在签约期内，超过99%的被征收人已经签订补偿协议并进行妥善安置的客观事实，也证明本次房屋征收是绝大多数被征收群众的意愿，符合公共利益目的。政府通过市场化运作的方式实施案涉旧城改造项目，既实现了有限土地资源的高效合理利用，又能够保障回迁居民的住房需求，还能弥补旧城改造资金的不足，亦不与房屋征收的社会公共利益相矛盾。李立欣以案涉项目地块存在商业用地，长安区政府对旧城改造实行市场化运作为由，主张不符合旧城改造的公共利益属性，缺乏法律和事实依据。二、案涉房屋征收符合“四规划一计划”要求。长安区政府一审期间提交的石家庄市发展和改革委员会、石家庄市国土资源局、石家庄市城乡规划局分别出具的意见等证据可以证明《房屋征收决定》符合《征补条例》第八条和第九条规定。三、长安区政府依法对案涉房屋征收进行了社会稳定风险评估。长安区政府提交的证据能够证实依法进行了社会稳定风险评估，超过99%被征收人达成补偿协议的客观事实也能证明社会稳定风险评估的科学性和合理性。四、案涉房屋征收项目征收实施前及实施过程中，负责筹集资金的做地主体积极筹措资金，依法保障了被征收人的补偿利益，不违背《征补条例》第十二条第二款关于保障被征收人及时足额获得补偿的设置目的，不足以否定《房屋征收决定》的合法性。五、案涉征收补偿方案符合法律规定的程序，依法保障了被征收人的合法权益。长安区政府提供的证据能够证明案涉征收补偿方案经过了论证、征求公众意见、修改后公示，符合法定程序。案涉房屋征收项目不符合《征补条例》规定的听证条件，无需召开听证会。案涉征收补偿方案给予被征收人一系列奖励、优惠和补助政策，已经充分保障了被征收人的合法权益。综上，李立欣上诉理由不成立，一审判决认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，应驳回李立欣的上诉请求。 被上诉人石家庄市人民政府未在法定期限内提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。另查明，2019年11月30日，长安区政府召开政府常务会议，研究并原则同意区征收中心关于棉五小区房屋征收项目下达征收决定的汇报。同日，长安区政府作出《房屋征收决定》并公告。 本院认为，第一，长安区政府提交的《石家庄市棚户区改造工作领导小组办公室关于棉五小区项目列入棚改计划的确认意见》可以证明案涉棉五小区项目列入石家庄市棚户区改造计划，棚户区改造是为了促进国民经济和社会发展，改善人民群众居住环境，属于旧城区改建范畴，故长安区政府作出《房屋征收决定》符合公共利益的需要。第二，长安区政府提交的石家庄市发展和改革委员会、石家庄市国土资源局、石家庄市住房和城乡建设规划局出具的复函、证明及反馈意见，可以证明《房屋征收决定》符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划及年度计划。本案房屋征收项目于2018年启动，符合当年国民经济和社会发展年度计划，因房屋征收从启动到作出征收决定时间相对较长，存在跨年度问题，故未纳入2019年度国民经济和社会发展年度计划不违反《征补条例》第九条的规定。第三，长安区政府提交的《石家庄市长安区房屋征收工作领导小组会议纪要（第20期）》、签到表、《石家庄市住房和城乡建设局关于对棉五小区项目房屋征收补偿方案综合平衡的意见》、《长安区房屋征收管理办公室关于﹤棉五小区项目房屋征收补偿方案﹥（征求意见稿）公开征求意见的通告》《长安区房屋征收管理办公室关于﹤棉五小区项目房屋征收补偿方案﹥征求意见及修改情况的通告》等证据，可以证明长安区政府在作出《房屋征收决定》前，按照规定对案涉房屋征收补偿方案进行了论证，征求了公众意见，并对修改意见进行了公布，符合《征补条例》的规定。现有证据不能证明多数被征收人认为案涉征收补偿方案不符合《征补条例》规定，故长安区政府未组织听证不违反法律规定。案涉征收补偿方案按照法定程序作出，内容不违反法律规定，李立欣主张案涉征收补偿方案侵害被征收人合法权益，但是并未提供证据证实，且与绝大多数人已经按照案涉征收补偿方案签订协议的事实不符，故对李立欣该项主张不予支持。第四，长安区政府提交的《长安区房屋征收管理办公室棉五小区项目房屋征收社会稳定风险评估报告》《石家庄市长安区房屋征收工作领导小组会议纪要（第21期）》，可以证实长安区政府按规定进行了社会风险评估。第五，虽然长安区政府提交的资金证明尚不能证明其在作出《房屋征收决定》前已经完成征收补偿费用足额到位、专户存储的要求，但是结合产权调换住宅房屋的安置方式，以及绝大多数人已经签订补偿协议的客观情况，可以认为长安区政府不存在侵害被征收人及时足额获得补偿权益的行为，该项瑕疵不足以否定《房屋征收决定》的合法性。第六，长安区政府提交的《政府常务会议纪要（第36期）》和石家庄市太行公证处出具的《公证书》（（2020）冀石太证经字第209号）可以证实长安区政府按照规定经政府常务会议讨论决定作出《房屋征收决定》并公告。 综上，长安区政府作出的《房屋征收决定》符合《征补条例》的相关规定。石家庄市人民政府维持长安区政府《房屋征收决定》的行政复议决定正确。一审判决驳回李立欣的诉讼请求并无不当。李立欣的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李立欣负担。 本判决为终审判决。 审判长  张晓鹏 审判员  柴学哲 审判员  韩锦霞 二〇二〇年十二月二十九日 书记员  周 璐