成都市温江区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川0115行初14号 原告王某某，女，1981年5月10日出生，汉族，住四川省崇州市道××镇××村××组。 被告崇州市规划和自然资源局，住所地：四川省崇州市崇阳街道世纪大道**。 法定代表人邹某某，局长。 委托代理人江某某，某律师（成都）事务所律师。 委托代理人邹某某，某律师（成都）事务所律师。 被告成都市规划和自然资源局，住所，住所地：四川省成都市高新区蜀绣西路**div> 法定代表人唐某某，局长。 委托代理人杨某。 委托代理人蒋某，四川某律师事务所律师。 原告王某某不服被告崇州市规划和自然资源局（以下简称崇州市规自局）所属崇州市不动产登记中心于2019年10月8日作出的不动产登记不予受理告知行为及被告成都市规划和自然资源局（以下简称成都市规自局）于2019年11月29日作出的成自然资复〔2019〕215号行政复议决定，于2019年12月12日向成都高新技术产业开发区人民法院提起行政诉讼，成都高新技术产业开发区人民法院作出（2020）川0191行初13号行政裁定书，裁定本案移送至本院管辖。本院于2020年4月7日立案后，于2020年4月16日向被告崇州市规自局所属崇州市不动产登记中心以及被告成都市规自局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院将崇州市规自局列为共同被告，并于2020年7月2日作出（2020）川0115行初14号行政裁定书，裁定驳回原告王某某对崇州市不动产登记中心的起诉。原告王某某不服，向四川省成都市中级人民法院提起上诉，四川省成都市中级人民法院于2020年9月28日作出（2020）川01行终844号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。本院依法组成合议庭，于2020年4月23日、2020年11月9日公开开庭审理了本案。原告王某某，被告崇州市规自局分管负责人马某作为行政机关负责人与委托代理人江某某、邹某某，被告成都市规自局的委托代理人杨某、蒋某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告崇州市规自局所属崇州市不动产登记中心于2019年10月8日作出的《不动产登记不予受理告知书》，告知王某某因其申请材料不符合法定形式，按照《不动产登记暂行条例》第十五条、十七条相关规定，决定不予受理。原告王某某不服，向被告成都市规自局申请行政复议，被告成都市规自局于2019年11月29日作出的成自然资复〔2019〕215号《行政复议决定书》，决定维持崇州市不动产登记中心2019年10月8日作出的《不动产登记不予受理告知书》。 原告王某某诉称，2019年4月28日，王某某向崇州市不动产登记中心提交了书面申请书及身份证复印件、户籍信息、崇州市道××镇××村村民委员会出具的《情况说明》《2009年道明镇天使村11组集体经济组织成员花名册》，申请对王某某位于崇州市道××镇××村××组××号××号的房屋（以下简称涉案房屋）进行不动产登记。崇州市不动产登记中心随即安排对涉案房屋进行了地籍测量，出具了宗地图，并张贴了公告。15个工作日后，王某某再次到崇州市不动产登记中心领取了《道××镇××村××农业合作社关于无偿拨用集体建设用地群众大会决议》《土地权属来源证明》。崇州市不动产登记中心工作人员告知王某某要求其提供户籍所在地××村××农业合作社成员开群众大会签字，且口头告知只是需要这一份资料，不一定要开群众大会。崇州市不动产登记中心出具的文件清单明确说明农村居民宅基地在场镇、城镇或者其他村组乡镇的还需提交集体经济同意确权登记发证的决议，王某某是本村本组村民，无需开大会和提供群众决议。崇州市不动产登记中心未向王某某提供《土地权属来源说明（证明）》。崇州市不动产登记中心至今未对王某某所申请登记的房屋进行权属调查，也未对所需资料进行完善。王某某于2019年9月30日向崇州市不动产登记中心邮寄了2019年9月20日写的申请书，等待崇州市不动产登记中心继续履行职责，进行地籍调查。崇州市不动产登记中心于2019年10月8日作出的《不动产登记不予受理告知书》。王某某不服该告知书，向成都市规自局申请行政复议，成都市规自局作出的行政复议决定书认同其下级单位（机构）的违法行政行为。王某某于2019年12月12日向成都高新技术产业开发区人民法院提起了行政诉讼，同时为请求崇州市不动产登记中心对本户的房屋进行权籍调查，并对不动产登记的资料进行下一步完善，王某某已打印出一份《土地权属来源具结书（宅基地使用权及房屋所有权）》，宅基地所有权人崇州市道××镇××村村民委员会已盖章。请求：1．撤销崇州市不动产登记中心于2019年10月8日作出的《不动产登记不予受理告知书》；2．撤销被告成都市规自局于2019年11月29日作出的成自然资复〔2019〕215号《行政复议决定书》；3．判决崇州市规自局所属崇州市不动产登记中心履行法定职责，依法为原告办理登记并颁证。 原告王某某向本院提交了以下证据： 第一组证据：户口本、2009年道××镇××村11组集体经济组织成员花名册、王某某身份证复印件。证明王某某是天水村**村民； 第二组证据：崇州市道××镇××村村民委员会出具的情况说明。证明2009年王某某在外务工，房屋未确权； 第三组证据：1989年11月1日颁发的村镇房屋所有权证。证明王某某享有涉案房屋所有权； 第四组证据：2019年4月28日申请书。证明王某某向崇州市不动产登记中心提出不动产登记申请； 第五组证据：2019年9月20日申请书。证明王某某按照崇州市不动产登记中心要求加盖道明镇政府公章同意再次申请； 第六组证据：宗地图、2019年4月30日崇州市不动产登记中心关于集体建设用地使用权确权登记申请审核情况公告。证明崇州市不动产登记中心对王某某的确权申请在受理中； 第七组证据：户主推荐声明书、门牌号证明。证明涉案房屋存在，并已配合崇州市不动产登记中心填写户主推荐书，准备资料； 第八组证据：道××镇××村11组集体建设用地使用权（宅基地）确权（户代表）大会讨论本组农户宅基地确权方案会议纪要。证明按照该会议纪要，王某某是天水村**人，直接提出申请就可以确权； 第九组证据：2020年5月8日房屋权属来源说明。证明王某某向崇州市不动产登记中心提交该说明，希望进行权属调查； 第十组证据：不动产登记不予受理告知书。证明王某某向崇州市不动产登记中心提出申请后，崇州市不动产登记中心作出的不予受理告知书； 第十一组证据：2019年5月30日空白的《不动产登记申请书》。证明该申请只要求提供6份资料，不动产登记中心要王某某提供12份资料； 第十二组证据：崇州市不动产登记中心《需要提交资料》；证明王某某按照崇州市不动产登记中心的要求能够提交的材料已经提交。 被告崇州市规自局及被告成都市规自局辩称，崇州市不动产登记中心并非本案适格主体，崇州市规自局为崇州市不动产登记机构，崇州市不动产登记中心系崇州市规自局下属事业单位，具体履行崇州市规自局不动产登记职责。王某某坚持以崇州市不动产登记中心为被告提起诉讼不符合法律规定，应当依法驳回。崇州市不动产登记中心作出的《不动产登记不予受理告知书》符合法律法规之规定，程序正当。崇州市规自局已于2019年7月19日作出《崇州市国土资源局关于王女士办理不动产登记问题的回复》，已告知王某某申请办理集体建设用地（宅基地）初次登记需要提交的资料。其次，王某某在申请集体建设用地（宅基地）初次登记时直接邮寄相关申请材料，且该申请材料并不齐全。根据《不动产登记暂行条例》第十五条第一款和第十七条的规定，王某某或其代理人未到不动产登记机构办公场所申请不动产登记，且申请材料不符合规定形式，崇州市不动产登记中心出具《不动产登记不予受理告知书》适用法律、法规正确，符合法定程序。王某某如需办理集体建设用地（宅基地）初次登记应备齐相关材料后向乡镇人民政府申请，王某某直接向不动产登记中心申请不符合要求。崇州市规自局已于2019年9月6日作出《行政程序告知书》，根据崇统领办（2014）8号文件规定，告知王某某办理集体建设用地（宅基地）初次登记需要经过的程序。成都市规自局作出的复议决定事实依据清楚，适用法律正确，符合法定程序。 被告崇州市规自局及被告成都市规自局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据： 第一组证据：统一社会信用代码证书、崇委办〔2019〕28号《崇州市规划和自然资源局职能配置内设机构和人员编制规定》。证明：崇州市规自局是崇州市不动产登记机构； 第二组证据：申请书及相关材料（身份证复印件、户口簿复印件、照片、集体建设用地确权登记审核表审核情况公告、户主推荐证明书、公告张贴情况、土地权属来源证明、不动产权籍调查表、地籍调查指界人身份证明书、不动产测量报告、界址签章表、宗地图），行政程序告知书、不动产登记不予受理告知书。证明崇州市规自局事先已告知原告办理集体建设用地（宅基地）初次登记所需材料及流程，王某某既未到现场申请，且申请材料不齐备、申请流程不符合规定，崇州市规自局所属崇州市不动产登记中心作出《不动产登记不予受理告知书》符合法律规定，程序合法。 被告成都市规自局向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据： 第一组证据：统一社会信用代码证书、王某某2019年10月10日递交的行政复议申请书及所附材料（申请书两份、集体建设用地确权登记审核表审核情况公告、行政程序告知书、不动产登记不予受理告知书、群众大会决议、村镇房屋所有权证）、王某某2019年10月21日递交的行政复议申请及所附材料（不动产权籍调查书、门牌号证明、地籍调查指界人身份证明书、户口本复印件）、行政复议申请收据。证明成都市规自局有权受理王某某提出的行政复议； 第二组证据：行政复议受理通知书及快递邮寄单和查询单、行政复议答复通知书及快递邮寄单和查询单、行政复议答复书、行政复议决定书及快递邮寄单和查询单、送达回证。证明被告成都市规自局已按期作出了行政复议决定，行政复议事实依据充分，程序合法，复议决定符合相关法律法规规定。 经庭审质证，王某某对崇州市规自局、成都市规自局提交的证据中除行政程序告知书内容的合法性有异议外，对其他证据未提出异议，认为土地权属来源证明、不动产权籍调查表、地籍调查指界人身份证明书、不动产测量报告、界址签章表、宗地图应由崇州市不动产登记中心提供，不应由王某某提供。门牌号变更证明是王某某父母的房屋，不是王某某的。 崇州市规自局对王某某提交的证据中2020年5月8日房屋权属来源说明的关联性有异议；对道××镇××村11组集体建设用地使用权（宅基地）确权（户代表）大会讨论本组农户宅基地确权方案会议纪要的真实性有异议，认为只有第一页，未出示第二页，没有看到最终结果，也没有看到相关人员签字。对其他证据未提出异议。 成都市规自局对王某某提交证据的质证意见与崇州市规自局质证意见一致。 本院对上述证据认证如下：原被告提交的证据均能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定，本院均予以采纳。 经审理查明，2019年4月30日，崇州市规自局所属崇州市不动产登记中心作出《关于集体建设用地使用权确权登记申请表审核情况公告》，主要内容为：“现将崇州市不动产登记中心对道××镇××村十一农村合作社集体建设用地使用权登记申请的审核情况予以公布（详见附表）。对公布的集体建设用地使用权有异议者，请于十五个工作日内，到崇州市不动产登记中心（地址：崇阳街办世纪大道**，电话：8221××××）申请办理复查手续，逾期没有提出异议的，即认为上述公布的权利有效，将准予登记注册。”其附表中载明申请人为王某某，土地使用者为王某某，土地座落为崇州市道××镇××村××农村合作社，土地用途为住宅等。该公告在道××镇××村公示栏进行了张贴。 因涉案房屋未予不动产登记，王某某向崇州市规自局等单位信访。2019年9月6日，崇州市规自局对王某某作出［2019］106号《行政程序告知书》，告知王某某办理机构、办理条件、办理程序、办理期限、办理依据等。 2019年9月29日，王某某通过邮寄方式向崇州市不动产登记中心递交《申请书》，其主要内容为：“本人王某某，身份证号码：510184198105××××，住址：四川省崇州市道××镇××村××组，门牌号：27号附1号，现有八十年代的小青瓦房8间，因一直在外务工，房屋至今未确权。现申请不动产登记。”并附有身份证复印件、户口簿复印件、户主推荐证明书、房屋照片、确权登记公告、公告照片、土地权属来源证明、地籍、地籍调查表人身份证明书、不动产测量报告、宗地图等材料。崇州市不动产登记中心于2019年9月30日收到后，于2019年10月8日作出的《不动产登记不予受理告知书》，主要内容为：因王某某申请材料不符合法定形式，按照不动产登记暂行条例第十五条、十七条相关规定，决定不予受理。具体情况如下：1．当事人或其代理人未到不动产登记机构办公场所申请不动产登记；2．公告照片（未盖村委会公章），土地权属来源证明（镇村组未加盖公章），指界人身份证明书（未加盖公章）无指界人身份证复印件，无群众大会决议和股权量化决议。根据崇统领办（2014）8号文件规定，应备齐相关材料向当地乡镇人民政府申请，当地乡镇人民政府向规划和自然资源局不动产登记中心申请。该告知书还告知了申请行政复议和提起行政诉讼的期限。原告王某某不服该告知行为，向被告成都市规自局申请行政复议，被告成都市规自局于2019年11月29日作出的成自然资复〔2019〕215号《行政复议决定书》，决定维持崇州市不动产登记中心2019年10月8日作出的《不动产登记不予受理告知书》。 本院认为，根据《不动产登记暂行条例》（2019年3月24日修订）第六条第二款“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”和第七条第一款“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”的规定，崇州市规自局作为崇州市人民政府确定为崇州市行政区域内的不动产登记机构，有对本辖区内不动产登记申请依法作出处理的法定职权。崇州市不动产登记中心系崇州市规自局设立的事业单位，其法律责任由崇州市规自局承担。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”的规定，成都市规自局具有作出涉案复议决定的行政职权。 修订前后的《不动产登记暂行条例》第十七条第二款均规定：“不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。”本案中，2019年4月30日，崇州市规自局所属崇州市不动产登记中心作出《关于集体建设用地使用权确权登记申请表审核情况公告》并张贴，表明王某某在此之前已提出涉案房屋的不动产登记申请，崇州市规自局未提交证据证明已当场书面告知王某某不予受理，按照上述规定，应视为已经受理。 《不动产登记暂行条例》（2019年3月24日修订）第十五条第一款规定：“当事人或者其代理人应当向不动产登记机构申请不动产登记。”即修订后的《不动产登记暂行条例》不再要求当事人或者其代理人应当到不动产登记机构办公场所申请不动产登记。《不动产登记暂行条例》（2019年3月24日修订）第十七条第一款第三项规定，不动产登记机构收到不动产登记申请材料，申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容。本案中，即便崇州市不动产登记中心单独对王某某2019年9月30日申请不动产登记进行处理，王某某通过邮寄方式递交不动产登记申请，不违反上述规定。崇州市不动产登记中心认为王某某提交的申请材料不齐全或者不符合法定形式，按照上述规定，除了书面告知申请人不予受理外，还应一并一次性告知需要补正的全部内容。《不动产登记不予受理告知书》虽载有王某某提交的材料不符合法定形式的原因，如公告照片（未盖村委会公章），土地权属来源证明（镇村组未加盖公章），指界人身份证明书（未加盖公章）无指界人身份证复印件，无群众大会决议和股权量化决议等，但是否属于需要补正的全部内容未予以明确，崇州市规自局也未提交其他证据证明就此次申请已告知一次性告知需要补正的全部内容。 综上所述，崇州市规自局所属不动产登记中心作出的不动产登记不予受理告知行为适用法规错误、程序违法。成都市规自局作出维持该告知行为不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项，第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第三款的规定，判决如下： 一、撤销被告崇州市规划和自然资源局所属崇州市不动产登记中心于2019年10月8日对原告王某某作出的不动产登记不予受理告知行为及被告成都市规划和自然资源局于2019年11月29日作出的成自然资复〔2019〕215号行政复议决定； 二、责令被告崇州市规划和自然资源局对王某某的不动产登记申请重新依法作出处理。 案件受理费50元，由被告崇州市规划和自然资源局承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  赵 明 人民陪审员  姜培林 人民陪审员  陈明松 二〇二〇年十二月十四日 书 记 员  唐秋静 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。 人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。 人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。 人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。 原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。 原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。 原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。