浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙行终1748号 上诉人（原审被告）金华市婺城区人民政府，住所地浙江省金华市婺城区宾虹西路2666号。 法定代表人黄国钧，区长。 应诉负责人陈旭日，金华市婺城区人民政府党组成员。 委托代理人程建青，浙江泽铭律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）吴品雨，男，1964年6月8日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。 委托代理人倪勇华，浙江丰畅律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）吴品生，男，1957年9月10日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区，现住浙江省金华市环城南路印象城三号楼510室。 原审原告吴品生诉原审被告金华市婺城区人民政府（以下简称婺城区政府）、原审第三人吴品雨房屋拆迁行政协议一案，金华市中级人民法院于2020年8月19日作出（2020）浙07行初200号行政判决。婺城区政府、吴品雨不服，向本院提出上诉。本院于2020年9月27日立案受理后依法组成合议庭进行了审理。经阅卷、调查，本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：原告吴品生与第三人吴品雨系兄弟。两 人父亲于1988年左右去世，倪翠凤系两人母亲。1985年5月26 日，立分家书一份。该分家书原文内容如下“立分家书人吴品生吴 品雨兄弟二人，为了家庭和睦、生产生活上有利，今托当村干部到 场作证，经双方协商议定同意，将家中房屋家具分拍如下：（一） 吴品生分拍老屋壹幢计三间二凎，今后要改建时由吴品雨贴出现金 贰仟元正，在建屋时一次付清（其中房屋留壹间半父母住居到百年 为止）；（二）吴品雨分拍到新屋壹幢计三间楼房，手扶拖拉机壹部， 应贴老屋现金贰仟元正，按时交清（其中房屋留壹间半父母住居到 百年为止）；（三）母亲常年生活费由兄弟每人每月交现金壹拾元， 今后父亲年老工厂回家时，每人每月另交父亲生活费现金壹拾伍元 正，对祖母常年生活费应由父亲负责供养；（四）父母双亲在百年 时的一切开支应由兄弟二人平均负责；（五）以上恐口无凭，立分 家书为证据，共一式二份，各房保存一份存照。立分家书人吴品生 吴品雨”。后，经原告及第三人协商臵换地基，2001年将原分家给 原告的老屋83.4平方米与第三人臵换，并由第三人于2001年至 2003年期间移建至鸿运路256号（集体土地证号为金婺集用（2007） 第（4-375），登记在倪翠凤名下）。2014年12月28日，原告及其 配偶与第三人及其配偶，在吴金娟、吴洪星的见证人，签订《臵换 屋基协议》一份，该协议原文内容如下：“兹有坐落于金华市婺城 区城北街道洪源鸿运路256号房子，土地使用权人倪翠凤（原房产 证号：金字第05157号），移建土地证号：金婺集用（2007）第（4-375） 号，占地面积捌拾叁点肆（83.4）平方米。此房地基是由洪源村山 头上老房子移建。原洪源村山头上房子产权所有人倪翠凤，在兄弟 分家时分给吴品生所有。后经兄弟协商，互换地基。经村委会和国 土资源局审批同意，由吴品雨和于红星夫妇于2001年至2003年期 间出资建造。经夫妻双方协商，征得吴品雨母亲（倪翠凤）、哥哥 （吴品生）、姐姐（吴金娟）同意，将洪源鸿运路256号房子产权 及其出租所得归其女儿（吴思婕）所有。现在由于房产在倪翠凤名 下，倪翠凤通过赠予或遗嘱形式，将房产过户到吴思婕名下。兹有 坐落婺城区××街道××街××号吴品雨名下房产。占地面积 壹佰肆拾壹点叁（141.3）平方米。由于洪源鸿运路256号房子房 基是与吴品生臵换地基所建，故吴品雨归还吴品生捌拾叁点肆 （83.4）平方米的房基。财源街58号吴品雨名下房屋基还剩余伍 拾柒点玖（57.9）平方米，剩余房基面积归吴品雨夫妇及其女儿共 同所有。如今后财源街58号房子重新翻造，需双方事先安排好建 造格局共同进行。特立此协议为据。此协议一式贰份，吴品生、吴 品雨各执一份。” 2017年3月，因婺城区城北街道洪源村城中村改造，被告婺 城区政府作出《关于同意〈婺城区洪源社区城中村改造土地及房屋 征收补偿安臵方案〉的批复》，同意对涉案区块的土地和房屋依照 方案进行征迁安臵补偿。洪源村鸿运路256号和财源街58号的房 屋均列入了拆迁范围。2017年5月13日、5月25日，金华市婺城 区人民政府城北街道办事处（以下简称城北街道办事处）作为城中 村改造的工作主体，与吴品雨签订了涉案财源街58号房屋（编号 为洪源村房屋征收地块9-027号）的房屋拆迁补偿安臵协议及补充 协议。另同日签订的洪源村鸿运路256号房屋的房屋拆迁补偿安臵 协议及补充协议被征收人系倪翠凤，由吴品雨作为委托代理人身份 代为签订。涉案财源街58号房屋的房屋拆迁补偿安臵协议及补充 协议，约定拆除吴品雨位于××村××街××号的房屋，土地使用 证号为婺集建（1993）字第02892号、婺集建（1993）字第02893 号，房屋有权属证明占地面积141.33平方米，认定合法建筑面积 230.2平方米，无权属证明占地面积1.32平方米。协议约定采取公 寓式安臵，应安臵人员1人，应增加安臵人员2人，公寓式安臵面 积322.5平方米，可享受综合价3355元/平方米购买公寓式安臵房 面积215平方米。并给予拆迁安臵费用319929元，公寓式安臵房 屋成本收取预计费用1153475元，另在补充协议中约定了提前腾空 奖18416元，扣除数字电视一只50元，扣除宽带移机补助费108 元。2017年5月25日，吴品雨领取××村××街××号的征迁补 偿金共计338187元。 另查明，原告吴品生位于洪源村鸿发路61号的房屋也在拆迁 范围，已分别于2017年5月14日、6月3日签订了房屋拆迁补偿 安臵协议及补充协议。 2019年11月28日，婺城区人民法院作出（2019）浙0702民 初6080号民事判决书，判决确认吴品生与吴品雨于2014年12月 28日签订的臵换屋基协议以及1985年5月26日签订的分家书合 法有效。对吴品生的第二项诉请“请求判决坐落于金华市婺城区城 北街道××村××街××号（登记吴品雨名下141.3平方米）83.4 平方米宅基地和地上房屋归原告所有，门前院内占地60平方米及 地上附属物构筑物归原告所有”，认为因所涉房屋及土地因已被征 迁及全部拆除，吴品生的该项诉请已无事实与法律依据，不再支持， 从而作出驳回原告吴品生的其他诉讼请求的判决。该判决已生效。 吴品生于2020年2月21日向原审法院提起本案诉讼，请求： 一、确认被告与第三人签订的坐落于浙江省金华市婺城区××街道 洪源村财源路58号《房屋拆迁补偿安臵协议》其中房屋占地83.4 平方米部分的安臵房面积、拆除房屋补偿、装修价值、附属物价值、 签约奖、腾空奖、评估奖的部分行政行为无效。二、请求依法判令 被告按《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见》金政 52号令第二十九条规定和拆迁补偿相关政策规定补偿给原告共计 2783521.04元。（安臵面积选择货币安臵方式，具体计算清单：1. 占地83.4平方米宅基地×4.3倍=358.62平方米安臵面积×7232元 （单价参照政府回购价）=2593539.84元。2.房屋拆除补偿166.8平 方米×909元=151621.2元。3.签约奖166.8平方米×100元=16680 元，4.腾空奖166.8平方米×100元=16680元，5.评估奖5000元， 合计：2783521.04元。）三、本案诉讼费用由被告承担。 原审法院认为：本案吴品生与吴品雨于1985年5月26日签订 的分家书以及2014年12月28日签订的臵换屋基协议经生效判决 确认合法有效。涉案财源街58号房屋的房屋拆迁补偿安臵协议及 补充协议与原告吴品生具有法律上的利害关系，原告具有本案的原 告诉讼主体资格。根据《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿 实施意见（试行）》的规定，婺城区政府具有具体负责本辖区集体 所有土地上房屋征收与补偿工作的职责，且在此前同为涉及洪源村 区块集体土地上房屋拆迁补偿安臵协议的（2017）浙07行初768 号案件中，被告已认可其对涉案区块集体土地上房屋的安臵补偿工 作负有职责。（2017）浙07行初768号案件中本院认为：“城北街 道办事处作为被告的下属工作部门，与被征收人签订涉案《补偿安 臵协议》，其法律后果应由被告承担，故可以认可婺城区政府具有 被告主体资格。”该案已经浙江省高级人民法院终审判决维持。本 案作为同一时期，同一区块的征迁，同样针对补偿安臵协议的诉讼， 婺城区政府同样应对案涉补偿安臵协议承担法律后果，具有被告主 体资格。本案中，原告吴品生因与吴品雨签订臵换屋基协议，从而 对××村××街××号房屋具有相应的权利。案涉被征迁房屋权属 认定不准确，房屋征收实施单位与吴品雨户单独签订补偿协议依据 不足，损害了原告吴品生的合法权益，且因涉及集体土地房屋的征 收补偿，补偿安臵内容还需结合被安臵补偿人员身份情况确定，故 ××村××街××号房屋拆迁补偿安臵协议及补充协议，应归于无 效。行政协议无效后，当事人因行政协议取得的财产，应当予以返 还。本案吴品雨已经领取的338187元应当返还。对洪源村财源街 58号房屋的拆迁补偿安臵，应由被告后续与吴品生、吴品雨户重 新协商，达成一致的重新签订补偿安臵协议，如未能达成新的补偿 安臵协议，则由被告依法作出补偿安臵，充分保障被安臵补偿对象 的合法权益。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五 条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十 二条第一款、第十五条之规定，判决如下：一、确认城北街道办事 处与吴品雨签订的编号为洪源村房屋征收地块9-027号《城北街道 洪源区块房屋拆迁补偿安臵协议》及《补充协议》无效。二、第三 人吴品雨于本判决生效后十日内返还被告婺城区政府补偿款 338187元。三、驳回原告吴品生的其他诉讼请求。案件受理费50 元，由被告婺城区政府负担。 婺城区政府上诉称：一、原审法院认定“案涉被征迁房屋权属 认定不准确，房屋征收实施单位与吴品雨户单独签订补偿协议依据 不足，损害了原告吴品生的合法权益”，属认定事实错误。（一）案 涉被征迁房屋权属认定准确。该被征迁房屋位于金华市婺城区城北 街道××村××街××号，建筑面积230.2平方米，1985年5月26 日分家时由吴品雨所得。1993年办理《集体土地建设用地使用权 证》，用地面积141.33平方米，证号为婺集建（1993）字第02892 号、第02893号，两本《集体土地建设用地使用权证》登记的土地 使用者均为吴品雨。为此，根据集体土地建设用地使用权证和分家 后房屋实际占有使用的事实，相关部门对被征迁房屋的权属认定准 确。（二）吴品生及配偶与吴品雨及配偶签订的《臵换屋基协议》 不足以改变房屋权属。依据《中华人民共和国物权法》第九条规定： 不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力； 未经登记，不发生效力。集体土地建设用地使用权证作为权利凭证， 具有公示、公信效力，而案涉房屋的集体土地使用权人为吴品雨， 至今都未发生变更。所以，案涉房屋权属明确，为吴品雨所有。（三） 房屋征收实施单位与吴品雨户单独签订补偿协议依据充足，并未损 害吴品生的合法权益。因房屋权属为吴品雨，吴品雨系房屋征收的 相对人，城北街道办事处与吴品雨单独签订补偿协议依据充足。而 被上诉人吴品生在该村有独立的房屋，其已与房屋征收实施单位另 行签订了补偿协议并得到了安臵和补偿，为此，与吴品雨签订补偿 协议没有损害到吴品生的合法权益。二、房屋征收实施单位与吴品 雨签订的《房屋拆迁补偿安臵协议》及《补充协议》真实、合法、 有效，不存在重大且明显违法情形。城北街道办事处作为洪源区块 城中村改造集体所有土地上房屋征收的征收执行人，是依据法律、 政策，在房屋权属认定的前提下，经平等、自愿、协商一致与吴品 雨达成了财源街58号房屋的《房屋拆迁补偿安臵协议》及《补充 协议》，主体适格，所签订的协议是双方真实意见的表示，没有损 害他人利益，不存在重大且明显违法情形。三、原审判决适用法律 错误。因原审法院认定事实错误，并存在对“重大且明显违法情形” 的错误理解，导致错误地适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七 十五条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十二条第一款规定来对该案进行判决，属适用法律错误。综上， 请求撤销原审判决，依法改判驳回被上诉人吴品生的诉讼请求。由 被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。 吴品雨上诉称：原审关于“案涉被征迁房屋权属认定不准确， 房屋征收实施单位与吴品雨单独签订补偿协议依据不定，损害了原 告吴品生的合法权益”的认定错误。理由如下：一、2014年12月 28日，吴品生及其配偶与吴品雨及其配偶签订的《臵换屋基协议》 是附条件的合同，《臵换屋基协议》第五行约定双方仅是互换地基， 最后一段是附条件的约定“如今后财源街58号房子重新翻造，需 双方事先安排好建造格局共同进行”，因没有重新翻造，条件未成 就，故而《臵换屋基协议》未生效。二、依据《中华人民共和国物 权法》第九条、第十四条、第十七条规定，不动产物权的设立、变 更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力。 不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。本案上诉人与 被上诉人虽签订了《臵换屋基协议》，但是涉案土地未变更登记而 不发生物权变动的效力，城北街道办事处依据上诉人吴品雨持有的 权利证书与吴品雨签订的《城北街道洪源区块房屋拆迁补偿安臵协 议》及《补充协议》合法有效。三、2014年12月28日，吴品生 及其配偶与吴品雨及其配偶签订的《臵换屋基协议》是家庭内部协 议，家庭成员之间的利益纠纷应当由民事法律规范进行调整。四、 上诉人吴品雨进行了地基臵换，地基总面积应当没有减少，原审法 院确认城北街道办事处与吴品雨签订的《城北街道洪源区块房屋拆 迁补偿安臵协议》及《补充协议》无效，会直接导致上诉人吴品雨 地基总面积的减少，损害了上诉人吴品雨的合法权益，有违公平公 正原则。五、婺城区政府提供的第3组证据说明，被上诉人吴品生 把上诉人和被上诉人的祖母李阿蕊房屋及土地与城北街道办事处 签订编号为洪源村房屋征收地块9-029号《城北街道洪源区块房屋 拆迁补偿安臵协议》及《补充协议》，被上诉人吴品生的行为构成 非法占有，损害了上诉人吴品雨的合法权益，应当确认无效。综上， 原审法院认定事实错误，使用法律不当，请求撤销原审判决，依法 改判驳回被上诉人吴品生的诉讼请求，本案一、二审诉讼费由被上 诉人承担。 被上诉人吴品生答辩称：一、婺城区政府存在故意且明显的违 法行政行为。答辩人与吴品雨是兄弟关系，1985年遵从父命按照 民间风俗订立分家契约，每人分到房屋一幢。2001年分给答辩人 的房屋应吴品雨的要求进行了臵换，于2014年12月28日签订了 《屋基臵换协议》。2017年洪源村城中村改造面临全村拆迁。期间， 婺城区政府下属拆迁人员曾组织答辩人与吴品雨就臵换房屋拆迁 补偿分配问题多次进行调解，但双方未达成一致意见。婺城区政府 明知××村××街××号房屋其中占地83.4平方米房屋已臵换给答 辩人的事实，为加快拆迁进程，隐瞒答辩人，与吴品雨签订房屋拆 迁补偿安臵协议并向吴品雨支付补偿款，存在故意且明显的违法行 政行为。二、上诉人的上诉理由不成立。因涉案拆迁补偿款分配纠 纷，两年来，答辩人请遍亲朋好友做吴品雨的工作，始终无果。万 般无奈下，答辩人于2019年5月14日向金华市婺城区人民法院提 起民事诉讼。该院作出（2019）浙0702民初6080号民事判决，确 认答辩人与吴品雨签订的《分家书》《屋基臵换协议》合法有效。 答辩人根据生效判决，提起本案诉讼，要求确认婺城区政府与吴品 雨签订的房屋拆迁补偿安臵协议无效。原审法院经审理查明，“案 涉被征迁房屋权属认定不准确，房屋征收实施单位与吴品雨户单独 签订补偿协议依据不足，损害了原告吴品生的合法权益”，判决确 认案涉房屋拆迁补偿安臵协议无效。婺城区政府和吴品雨以《屋基 臵换协议》未生效和案涉房屋土地未变更登记等为由提起上诉，没 有事实和法律依据。综上，答辩人认为，原审认定事实清楚、适用 法律准确，请求驳回婺城区政府和吴品雨的上诉请求。 原审期间案件各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院 移送至本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。 经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，本案系被上诉人吴品生不服城北街道办事处与上诉 人吴品雨签订的洪源村房屋征收地块9-027号《城北街道洪源区块 房屋拆迁补偿安臵协议》及《补充协议》而提起的诉讼。根据上诉 理由、请求，答辩意见，结合原审判决要点，现就本案的争议焦点 评析如下：首先，原审依据同类案件生效裁判，认定本案中城北街 道办事处所签订的案涉房屋拆迁补偿安臵协议和补充协议，其法律 后果可由上诉人婺城区政府承担，并无不当。其次，关于城北街道 办事处就案涉××村××街××号房屋与上诉人吴品雨签订房屋拆 迁补偿安臵协议及补充协议，是否具有事实和法律依据。本院认为， 集体土地征收过程中，相关不动产所有权人原则上应以有效的产权 登记为依据，如房屋所有权登记、土地使用权登记以及相应的权属 证书；如果没有有效的产权登记，则应以有效的用地审批或者建房 审批资料等为依据；对于有所有权、使用权纠纷或者其他产权不明 的房屋，在相关征地房屋补偿实施方案确定的签约期限内仍不能解 决纠纷或者明晰产权的，可以提请有权机关依法进行调查、认定和 处理。基于物权登记的公示效力和保证征收补偿活动的行政效率以 及可操作性等考量，在产权登记记载的权利人明确且未发生继承等 导致物权变动的法定事由情况下，家庭成员仅凭房屋分割、转让、 赠与、互换等本身存在争议的民事合同，主张系被征收房屋的权利 人，要求行政机关与其签订房屋征收补偿安臵协议或履行补偿安臵 职责，一般不予支持。本案中，各方当事人对××村××街××号 房屋的集体土地建设用地使用权登记在上诉人吴品雨名下并无异 议，被上诉人吴品生与上诉人吴品雨虽于2001年经协商臵换地基 并于2014年签订《臵换屋基协议》，约定将××村××街××号房 屋其中83.4平方米屋基臵换给吴品生，但双方并未办理权属变更 登记手续；《臵换屋基协议》中约定由吴品生臵换给吴品雨的洪源 村鸿运路256号屋基，其证载土地使用权人为倪翠凤，至今未变更。 被诉房屋拆迁补偿安臵协议及补充协议签订时，案涉财源街58号 房屋的权利人为吴品雨，《分家书》及《臵换屋基协议》属于家庭 成员之间对财产的处臵约定，不能产生对抗物权登记的效力。据此， 城北街道办事处根据有效的产权登记与吴品雨签订被诉房屋拆迁 补偿安臵协议及补充协议，并无不当。最后，关于一并审查规范性 文件合法性问题。被上诉人吴品生在原审庭审质证过程中，要求对 婺城区政府提交的第五组证据即《婺城区洪源社区城中村改造土地 及房屋征收补偿安臵方案》进行合法性审查。本院认为，上述补偿 安臵方案针对的系特定的征收范围和被征收人，并非具有普遍适用 性的规范性文件，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三 条规定的可以请求一并审查的规范性文件范畴，故本院对其审查请 求不予支持。原审对该项请求未予释明和回应，本院予以指正。 综上，城北街道办事处与吴品雨签订的编号为洪源村房屋征收 地块9-027号《城北街道洪源区块房屋拆迁补偿安臵协议》及《补 充协议》，系双方基于真实意思表示自愿签订，且已实际履行，并 不违反法律、行政法规的强制性规定，应属合法有效。原审判决认 定被诉协议构成重大且明显违法，适用法律错误，依法应予撤销。 如被上诉人吴品生认为根据生效民事判决其权利受损，可另行主 张。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项 之规定，判决如下： 一、撤销金华市中级人民法院（2020）浙07行初200号行政 判决； 二、驳回被上诉人吴品生的诉讼请求。 一、二审案件受理费人民币各50元，均由被上诉人吴品生负 担。 本判决为终审判决。 审判长  许勤 审判员  惠忆 审判员  黄寒 二〇二〇年十二月十四日 书记员  张维