吉林省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉行终312号 上诉人（一审原告）舒兰市建馨园物业管理有限责任公司，住所地舒兰市站前路888号。 法定代表人郝丽梅，经理。 委托代理人张洋，吉林坤儒律师事务所律师。 委托代理人王**，北京千洛航律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）舒兰市人民政府，住所地舒兰市滨河大街2006号。 法定代表人金华，市长。 委托代理人陈**彪，政府办公室副主任。 委托代理人应翔宇，政府法律顾问。 被上诉人（一审被告）舒兰市住房和城乡建设局，住所地舒兰市舒兰大街4585号。 法定代表人都吉兴，局长。 出庭负责人徐刚，副局长。 委托代理人杜占元，该局法律顾问。 被上诉人（一审被告）舒兰市房屋征收经办中心，住所地舒兰市民西街48号。 法定代表人姜英超，主任。 委托代理人樊中校，该中心法律顾问。 上诉人舒兰市建馨园物业管理有限责任公司（以下简称建馨园公司）诉被上诉人舒兰市人民政府、舒兰市住房和城乡建设局（以下简称舒兰市住建局）、舒兰市房屋征收经办中心履行行政协议补偿征收损失一案，不服吉林省吉林市中级人民法院（2020）吉02行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审查明：原告建馨园公司于2004年11月19日成立，经营范围为建馨园小区的供热、物业管理。其取得的《舒兰市供热企业经营许可证》有效期至2019年5月4日。2018年9月14日，舒兰市人民政府作出舒政决[2018]16号《关于电缆厂棚户区二期改造项目房屋征收决定》并予以公告，决定对东起民西街，西至民西街规划路径以西200米采煤控制线，南起河南路，北至顺水河范围内的房屋进行征收。同时公告《舒兰市人民政府关于电缆厂棚户区二期改造项目房屋征收补偿安置方案》，原告房屋及场地在征收范围内。在吉林市百益资产评估事务所对原告资产进行了评估的基础上，依据评估结果，舒兰市房屋征收经办中心与建馨园公司于2019年9月20日签订了《货币补偿协议书》，同日，针对未达成一致的补偿项目签订《补充协议》。2018年9月23日，原告与舒兰市住建局签订《协议书》。原告建馨园公司因要求三被告履行案涉协议，向原告支付永久性停产停业损失、经营权及未来可持续经营年限损失、物业管线及经营配套设施、安置补偿金及逾期付款利息，提起行政诉讼。 一审认为，（一）关于原告与三被告成立法律关系是征收法律关系还是整体收购法律关系的问题。本案中原告无法继续在原址经营的根本原因是舒兰市人民政府对原告所在区域内房屋进行征收，原告与舒兰市人民政府之间因房屋征收发生了本案的争议，而舒兰市房屋征收经办中心也是以房屋征收为前提与原告签订了《货币补偿协议书》，舒兰市住建局并非征收决定发布机关，亦非征收补偿协议签订方，在本案中与原告不存在权利义务关系。原告主张其与舒兰市住建局签订的《协议书》中有明确表述“政府委托住建局拆迁办及物业办对我公司进行整体收购，其中包括土地、厂房、供热管线、锅炉、产权、经营权、营业损失及全部厂内附属设施”，而认为原告与舒兰市住建局、舒兰市人民政府之间存在“整体收购”法律关系，但协议中“整体收购”的前提是舒兰市人民政府修路占用原告公司的全部厂房和土地，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要。”针对原告的房屋，舒兰市人民政府应当采取国有土地上房屋征收与补偿的方式，处理对原告房屋、土地及附属设施的补偿的问题，而不应采取没有法律依据的“整体收购”方式来处理。结合舒兰市人民政府发布了四至范围包括案涉地块在内的征收决定，可以确定本案中争议法律关系应为舒兰市人民政府和原告之间的国有土地上房屋征收补偿关系。 （二）关于补偿义务主体的确定问题。本案中虽然舒兰市房屋征收经办中心与原告签订了《货币补偿协议书》，对部分被征收补偿项目进行了约定，但同时签订了关于未尽事项的《补充协议》，从本案中双方的诉辩理由来看，这种部分达成协议、部分待继续协商的情形相当于原告与舒兰市房屋征收经办中心针对原告房屋土地及附属设施的补偿未达成征收补偿协议。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”在未达成征收补偿协议的情况下，舒兰市人民政府应承担对原告补偿问题作出征收补偿决定的职责，并实际承担补偿义务。原告要求被告履行行政协议，但案涉三份协议中并没有具体约定补偿款数额，不具备履行内容，结合前文已述的补偿义务主体确定问题，本案审查内容应为舒兰市人民政府是否应针对原告提出的补偿项目履行征收补偿义务。 （三）关于原告要求的经营权及未来可持续经营年限的损失是否应予补偿的问题。征收补偿的项目由《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，经营权及未来可持续经营年限的损失并非房屋征收补偿项目，原告要求三被告就此予以补偿没有法律依据。结合原告所提举的证据及陈述，其要求补偿的实际是经营性收费权，即基于原告的舒兰市供热企业经营许可证而产生的收费权，该许可证属于年度核发型许可证，符合许可条件的企业均可以申请该许可证，原告因房屋征收，即便在实际上无法继续获得该许可，但原因是多方面的，原告与舒兰市房屋征收经办中心已经达成安置补偿协议的被征收财产部分，明确对其所有的锅炉、厂房同意以货币方式获得补偿，导致其在实际上失去了取得许可证的条件，但如原告欲继续进行供热经营，可在条件符合的时候再行申请供热企业经营许可证，舒兰市人民政府在发放供热许可证时并非有偿出让该权利，在征收原告房屋时也并未受让该权利，不应对该收费权支付征收补偿。另外，建馨园小区供热范围由哪个供热企业进行供热，属市场行为，而不是行政行为。原告主张其为建馨园小区供热，对锅炉及供热管线改造投入了资金，以用于下一步供热经营，但从原告和舒兰市房屋征收经办中心签订的《货币补偿协议书》来看，对于锅炉、供热管线均已进行了评估并给予补偿，原告投入资金得到了弥补。 （四）关于原告所主张的永久性停产停业损失是否应予补偿的问题。被征收人的停产停业损失属于征收补偿项目，但补偿数额应按照法律规定确定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十三条规定：“对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市确定。”《吉林省国有土地上房屋征收与补偿办法》第三十七条规定：“停产停业损失补偿应当根据经营效益、纳税凭证、停产停业期限等因素确定，也可以根据被征收房屋评估价值的一定比例或者根据建筑面积核定的标准给予补偿，具体标准由市、县级人民政府制定。”《吉林市国有土地上房屋征收与补偿条例》第五十三条规定：“征收营业执照记载为经营场所的非住宅房屋，被征收人依法纳税且因征收房屋造成停产停业损失的，房屋征收部门应当按照下列规定向被征收人支付停产停业损失补偿：（一）停产停业损失补偿费=（应纳税月平均所得额-月平均纳税额）×过渡期限（月）；……（四）实行货币补偿、房屋征收部门提供周转用房、产权调换房屋为现房的，按停产停业三个月支付一次性损失补偿费”。虽然原告与舒兰市房屋征收经办中心就未全部补偿项目达成协议，但可以确定双方均同意选择货币补偿的方式处理对原告房屋的征收问题，且原告的房屋、场地及其他财产均实行了货币补偿，原告在2018至2019年度供热期虽未实际供热，但从其与舒兰市嘉盈供热有限责任公司签订协议，并收取一定比例的费用的行为，依然属于因特殊情况无法实际供热前提下的经营行为，故对原告的停产停业损失应适用此条规定，按停产停业三个月支付一次性损失补偿费。需要指出的是，原告的经营范围为供热及物业管理两项内容，舒兰市人民政府需综合考虑原告的经营范围，对停产停业损失的补偿数额予以确定。 （五）关于原告所主张的物业管线及配套设施是否应予补偿的问题。通过庭审调查，原告所主张应予补偿的物业管线及配套设施为建馨园小区楼内外污水管线及污水井、化粪池的补偿。本案中被征收人为原告，建馨园小区并不在征收范围内，建馨园小区的配套设施亦不属于本次征收补偿的范围。从原告与舒兰市房屋征收经办中心签订的《货币补偿协议书》中可见，舒兰市房屋征收经办中心对建馨园小区的楼内外供水管线及供热管线与原告达成了补偿协议，就此部分进行了评估并予以补偿。依据《吉林市国有土地上房屋征收与补偿条例》第四十条第五款之规定：“供热、通信、电力、燃气、给排水等公用设施被拆除的，按照评估价值给予货币补偿。国家、省、市另有规定的从其规定”舒兰市房屋征收经办中心在认可原告对供热及供水管线的所有权的基础上，对原告就此部分进行了补偿，实际上超出了征收补偿范围，但考虑到在未来对建馨园小区实施征收行为时，仍然需要对此部分公用设施予以补偿，舒兰市房屋征收经办中心对此原告部分的投入予以补偿，维护原告的权益，在双方达成协议的情况下，法院亦不过多干预。但在双方当事人未达成协议的排水管线及配套设施的补偿问题上，因此部分财产未被征收，不属于征收补偿范围，对原告此项诉讼请求，不予支持。且无论建馨园公司后续是否继续经营建馨园小区的物业管理，但排水设施的使用权必须归于小区业主，如建馨园公司不再经营建馨园小区的物业管理，可通过物业经营者之间的交接来解决物业管线问题，与本案不属同一法律关系。 （六）关于原告所主张的临时安置补偿费是否应予支持的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十二条规定：“因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。”可见，临时安置费是用于被征收人在产权调换过渡期内，房屋征收部门未向被征收人提供周转用房时，为保障此期间被征收人合法权益而支付的费用，本案中原告选择的补偿方式是货币补偿，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》所规定的支付临时安置费的条件。《吉林省国有土地上房屋征收与补偿办法》第三十七条规定：“被征收人选择房屋产权调换且自行解决过渡用房的，房屋征收部门应当支付临时安置费。未能按照约定期限交付产权调换房屋的，应当自逾期当月起高于原标准支付临时安置费。”本案原告不符合“选择房屋产权调换”的情形，不属于支付临时安置费的对象。《吉林市国有土地上房屋征收与补偿条例》亦未对原告的具体情形作出支付临时安置费的规定。综上，原告要求支付临时安置费的诉讼请求于法无据，不予支持。 （七）关于原告所主张的逾期付款的利息是否应予支持的问题。通过庭审调查可知，原告所主张的逾期付款的利息是指舒兰市房屋征收经办中心未及时支付《货币补偿协议书》中约定补偿金额中的部分补偿款，导致原告无法及时还清其在银行的贷款而产生的逾期利息损失。原告及舒兰市房屋征收经办中心均未完全履行《货币补偿协议书》，原告在起诉中亦未要求舒兰市房屋征收经办中心支付《货币补偿协议书》中约定金额的尚未支付部分，但无论该《货币补偿协议书》未完全履行原因如何，均与原告自身非因征收行为发生的银行贷款无关，不与原告在银行的贷款逾期利息产生直接关系，且该协议已经履行了大部分，原告固然可以选择如何处置已经履行部分的自身财产，也应对自身财产的处置产生的后果自行承担责任，对原告主张的逾期付款利息，不予支持。综上，舒兰市人民政府应核算并向原告作出关于停产停业损失补偿费的征收补偿决定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第六十九条的规定，判决：一、被告舒兰市人民政府于该判决生效之日起一个月内，就原告舒兰市建馨园物业管理有限责任公司因征收导致的停产停业损失补偿费作出征收补偿决定；二、驳回原告建馨园公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告舒兰市人民政府负担。 二审建馨园物业上诉称：（一）被上诉人舒兰市住建局与上诉人签订的《协议书》是本案《货币补偿协议书》和《补充协议》的前提和基础，一审认为舒兰市住建局与上诉人不存在权利义务关系错误。一审剥夺了当事人意思自治的权利，武断否定《协议书》中关于整体收购的约定，认为本案争议法律关系应为舒兰市人民政府和上诉人之间的国有地上房屋征收补偿关系错误。（二）一审关于补偿义务主体认定错误。本案三被上诉人应共同对整体收购后果承担责任，上诉人提交的证据可确定经营权及未来可持续经营年限的损失为11253625元、物业管线及经营配套设施的价值为290万元，也可以委托评估鉴定，不存在金额约定不明不能履行的障碍。（三）一审认为经营权及未来可持续经营年限的损失不应补偿错误，关于该约定合法有效应履行。一审认为经营权是《舒兰市供热企业经营许可证》的权利，并认为不应对该收费权支付征收补偿错误。上诉人要求补偿的是与被上诉人约定的整体收购中上诉人通过合法经营供热生产服务所必然获得收益的经营权利价值，而非供热许可证的价值。（四）一审对永久性停产停业损失应否补偿认定错误。上诉人属于特种行业，征收后不能继续经营，不适用简单换个地方还可以照常经营的那种“按停产停业三个月支付一次性损失补偿费”（过渡期）的规定。（五）一审认为对物业管线及配套设施不应补偿错误。一审表述对已达成协议的供热及供水管线补偿问题不过多干预。而物业管线及配套设施补偿问题亦属于合同当事人意思自治范畴，应判决履行合同义务。（六）一审对临时安置补偿费不支持错误。上诉人是相信被上诉人舒兰市城建局负责人的承诺，才毫无顾虑的马上租房搬迁办公室的，且4万元的补偿金也是城建局负责人亲口提出的，一审应当判决被上诉人给付此项补偿。（七）一审未支持上诉人逾期利息的主张错误。一审已查明上诉人主张的利息是指舒兰市房屋征收经办中心未及时支付货币补偿协议书中约定补偿金额中的部分补偿款（300余万尚未支付），导致上诉人无法及时还清上诉人在银行的贷款而产生的逾期利息损失，却认为无论《货币补偿协议书》未完全履行原因何在，均与上诉人自身非因征收行为发生的银行贷款无关错误。综上，一审判决错误，故提起上诉，请求依法撤销一审判决；改判支持上诉人的一审诉讼请求或发回重审。 二审舒兰市人民政府答辩称：（一）上诉人请求赔偿永久停产停业损失、经营权及未来可持续经营年限的损失无事实及法律依据。1.上诉人于2018年10月19日因其所经营的锅炉不符合环保标准与环保局达成协议自行拆除，并于2018年10月19日自行拆除完毕。2018年11月13日上诉人与嘉盈供热公司达成协议，将自有的供热管线交由嘉盈供热公司进行供热，上诉人在签订本案所涉及的货币补偿协议前就已经停产停业，因此不存在给付停产停业损失。2.根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条和《吉林市国有土地上房屋征收与补偿条例》第五十三条的规定，即使应支付停产停业损失费，货币补偿最多支持三个月。3.上诉人提出的经营权及未来可持续经营年限的损失不属于征收补偿项目，不应给予支持。（二）上诉人请求补偿物业管线、经营配套设施缺乏事实和法律依据。1.在征收部门实施征收行为前调查时，上诉人并未提供物业管线、经营配套设施的权属文书证明归上诉人所有，同时也未提供上述资产的投资证明。2.建馨园小区建成并投入使用日期为2012年至2016年，根据法律规定要求，房屋验收时，相关的配套管线应铺设完毕并能够正常使用，因此物业管线、经营配套设施在2014年以前就已经存在，建馨园公司取得经营执照时间为2014年11月19日。因建馨园公司无法提供有效证据证明物业管线及经营配套设施归属，征收部门无法认定该部分争议财产为上诉人所有，且建馨园小区配套设施也不属于原告主张的征收补偿范围，无法对其补偿。上诉人与舒兰市房屋征收经办中心签订的《货币补偿协议书》已经对建馨园小区楼内外供水管线及供热管线达成补偿协议，就此部分进行了评估并予以补偿，上诉人再次主张物业管线属于重复主张，不应支持。（三）上诉人主张的临时安置补偿费于法无据。临时安置补偿费适用于产权调换过渡期内未向被征收人提供周转住房情形，上诉人选择了货币补偿，不符合补偿临时安置费的条件，不应给予支持。（四）上诉人所主张的其未偿还银行贷款产生的逾期利息损失与本案征收行为没有直接关联性，其主张于法无据，不应支持。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审舒兰市住建局答辩称：本案核心是上诉人与舒兰市人民政府关于房屋征收发生的争议。一审认为舒兰市住建局与上诉人不存在权利义务关系，并判令舒兰市人民政府就停产停业损失补偿费作出征收补偿决定，驳回上诉人的其他诉讼请求，适用法律正确。上诉人起诉舒兰市住建局主体错误，故请求维持一审判决，驳回上诉。 二审舒兰市房屋征收经办中心答辩称：1.舒兰市人民政府发布案涉征收决定及补偿安置方案，征收范围包括上诉人所在位置。上诉人于2019年9月20日与舒兰市房屋征收经办中心签订《货币补偿协议书》并已实际履行。一审认定本案诉争是国有土地上房屋征收补偿法律关系正确。2.上诉人认为本案是行政协议纠纷无事实和法律依据。3.上诉人诉求应依据国有土地上房屋征收的相关规定补偿。一审判决结论正确，应驳回上诉。 经审查对一审查明的案件事实予以确认。 本院认为，（一）本案上诉人在案涉征收范围内，其虽与舒兰市房屋征收经办中心就相关补偿项目签订《安置补偿协议》并实际履行，但双方就临时安置补偿费、永久性停产停业损失价值和补偿金额、经营权及未来可持续经营年限的损失价值和补偿金额、物业管线及经营配套设施的价值和补偿金额的问题（以下统称补充问题）并未达成补偿协议。双方虽签订案涉《补充协议》，但该《补充协议》只是约定双方对补充问题继续协商，尚无相关权利义务的具体约定，且该《补充协议》中明确约定协商不成，乙方上诉人有权提起复议或诉讼，甲方将依据法院裁判结果给予乙方经济补偿。故该《补充协议》只能说明双方对补充问题曾有协商意向，但不能认为双方已就补充问题达成协议。本案被上诉人舒兰市人民政府为公共利益，发布案涉征收决定并进行相关征收工作，其作为法定征收主体对被征收人有相应征收补偿的义务。本案一审关于案涉争议性质及补偿主体问题的认定正确，上诉人关于此问题的主张不能成立。（二）关于案涉补偿范围及标准问题。人民法院对具体行政行为的合法性审查，对于涉及征收补偿过程中双方已达成的协议，如不明显违法及不损害公共利益，人民法院一般不予评价。但是如果双方未达成协议提起诉讼，人民法院只能严格依照相关征收补偿规定进行裁决。本案一审依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》《吉林省国有土地上房屋征收与补偿办法》《吉林市国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，判决舒兰市人民政府依法就上诉人停产停业损失补偿费作出征收补偿决定，适用法律正确。上诉人关于补充问题应予补偿的主张，因不符合前述规定中关于征收补偿的范围及条件，一审对此未予支持，并无不当。对上诉人关于此问题的主张不予支持。（三）关于上诉人提出其贷款利息损失应予补偿的主张。本案上诉人在一、二审诉讼过程中明确该利息系其在银行贷款应支付银行的利息损失，并认为系因案涉《货币补偿协议书》部分款项未支付造成。因上诉人所主张的损失并非三被上诉人造成，且案涉《货币补偿协议书》所涉款项虽尚有300余万元因被上诉人主张上诉人未履行交付相关证照义务等问题未支付，但其余900余万款项均已支付，足够上诉人偿还其所主张的约2012年申请的700万元银行贷款。上诉人关于此主张的理据不足，不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人建馨园物业的上诉理由和请求依法不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人舒兰市建馨园物业管理有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  吴先明 审判员  杜 鹃 审判员  许家娟 二〇二〇年十二月十八日 书记员  杨双璐