浙江省温州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙03行终515号上诉人（原审被告）温州市鹿城区城中村改造建设中心，住所地浙江省温州市鹿城区车站大道康宏大厦8楼。法定代表人黄策，主任。委托代理人卢力行。委托代理人蒲晶琰，浙江震瓯律师事务所律师。被上诉人（原审原告）陈策，男，1968年6月3日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。被上诉人（原审原告）陈瑞弟，男，1960年8月25日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。上诉人温州市鹿城区城中村改造建设中心因被上诉人陈策、陈瑞弟诉该中心不履行政府信息公开法定职责一案，不服浙江省乐清市人民法院（2020）浙0382行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月2日立案后，依法组成合议庭对本案进行审理。本案现已审理终结。原判认定：原告陈策、陈瑞弟于2019年11月28日通过邮政快递方式向被告温州市鹿城区城中村改造建设中心申请政府信息公开，要求被告公开“温州市鹿城区南汇街道棚户区改造项目一期鱼鳞浃村、龙沈村沈宅自然村、前网村，每个村分别拆迁多少户、多少平方、多少亩土地，安置多少户，多少平方，货币多少户，多少平方。每个村房前屋后空余土地多少平方（亩），并提供棚户区的相关批准文件等资料”。被告于次日收件后未予答复。原告不服，提起本案诉讼，请求判决被告履行政府信息公开的法定职责，尽快作出政府信息公开的答复，并提供原告所申请的信息。另查明，被告原名称为温州市鹿城区城中村改造办公室（温州市鹿城区工务局），2019年1月8日经中共温州市委机构编制委员会《关于鹿城区局级事业机构调整审核的批复》（温市编[2019]1号），更名为温州市鹿城区城中村改造建设中心，正局级。《温州市鹿城区城中村改造建设中心职能配置、内设机构和人员编制规定》（中共温州市鹿城区委办公室办字[2019]76号）第二条规定，温州市鹿城区城中村改造建设中心，为区政府直属的相当于正科级全额拨款公益一类事业单位。第三条规定，温州市鹿城区城中村改造建设中心主要职责是：（一）贯彻执行市、区关于城中村改造建设工作的方针政策和决策部署，对区城中村改造建设工作进行组织、实施。在履行职责过程中坚持和加强党对城中村改造建设工作的集中统一领导。（二）负责城中村改造房屋补偿政策的制订、宣传及解释工作。（三）负责拟订房屋安置年度计划，统筹管理和调拨安置房源，监督指导实施安置房源认购、交付等工作。（四）督导城中村工程项目“四证”办理工作。（五）参与编制城中村改造的中长期、近期发展规划、年度计划、专项规划及对城中村改造详细规划的审查工作。（六）完成区委、区政府交办的城中村改造相关任务。原判认为：被告虽是公益一类事业单位，但根据《温州市鹿城区城中村改造建设中心职能配置、内设机构和人员编制规定》，被告具有贯彻执行市、区关于城中村改造建设工作的方针政策和决策部署，对区城中村改造建设工作进行组织、实施等等一系列的职责，而被告在履行相关的公共事务管理职能或者提供相关的公共服务过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，属于政府信息。因此，被告辩称其为事业单位，不是政府信息公开的主体，不予采纳。本案原告申请公开的政府信息与被告职责有关，被告具有答复义务。《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条规定，行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起20个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过20个工作日。行政机关征求第三方和其他机关意见所需时间不计算在前款规定的期限内。第三十六条规定，对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：（一）所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径；（二）所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间；（三）行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由；（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；（五）所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式；（六）行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的，告知申请人不予重复处理；（七）所申请公开信息属于工商、不动产登记资料等信息，有关法律、行政法规对信息的获取有特别规定的，告知申请人依照有关法律、行政法规的规定办理。本案被告于2019年11月29日收到原告的政府信息公开申请，一直不予答复，也未告知延期答复，明显违反上述法律规定，因此，原告起诉请求被告履行政府信息公开答复职责，有事实、法律依据，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决责令被告温州市鹿城区城中村改造建设中心在本判决生效之日起20个工作日内，对原告陈策、陈瑞弟于2019年11月28日提出的政府信息公开申请作出答复。上诉人温州市鹿城区城中村改造建设中心上诉称：一、上诉人系公益一类事业单位，并非法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，也不是教育、卫生健康等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第五十四条规定的政府信息公开主体，不具有行政诉讼的被告资格。即便从该条例第五十五条的规定来看，所涉领域为教育、卫生健康、供水、供电、供气、供热、环境保护、公共交通等与人民群众利益密切相关的领域，另据《国务院办公厅关于推进社会公益事业建设领域政府信息公开的意见》（国办发[2018]10号）的规定，涉及的领域为推进脱贫攻坚、社会救助和社会福利、教育、基本医疗卫生、环境保护、灾害事故救援、公共文化体育等领域，上述领域中并不包括城中村改造，且城中村改造涉及的是部分居民，不具有广泛性和公共性的特点。退一步说，即使认定上诉人是该条例第五十五条第一款规定的公共企事业单位，鉴于相关主管部门或者机构尚未对上诉人开展信息公开工作制定相关的具体办法，全国政府信息公开工作主管部门也没有根据实际需要制定专门的规定，上诉人进行信息公开的前提条件并不成就，且依据该条第二款的规定，对不予公开的行为不服的，应向有关部门或机构申诉，而非向人民法院提起行政诉讼。二、被上诉人申请公开的信息属于拆迁项目类，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定，应由征收部门组织实施。《关于温州市鹿城区国有土地上房屋征收补偿实施细则的通知》（温鹿政发[2019]45号）第一章第三条规定：“区住房和城乡建设局为区房屋征收部门，负责组织实施本行政区域内的国有土地上房屋征收补偿工作，并对实施单位具体实施的征收补偿工作进行指导、监督和管理”。由此可见，被上诉人申请信息相关的国有土地上房屋征收安置法定职责属于温州市鹿城区住房和城乡建设局。三、按照上诉人三定方案即《温州市鹿城区城中村改造建设中心职能配置、内设机构和人员编制规定》（中共温州市鹿城区委办公室办字[2019]76号）的规定，上诉人主要负责城中村改造规划制定、政策宣传、安置房源购置、项目建设督导等工作，并不具有被上诉人所申请信息相关的房屋征收安置法定职责。一审法院将“对区城中村改造建设工作进行组织、实施”理解为包括被上诉人所申请的“具体征收（拆迁）、安置信息”属于望文生义，上诉人三定方案中的城中村改造建设工作指的是城中村改造中的建设工作，也就是三定方案后续条款规定的房源购置、项目建设督导，至于具体城中村改造涉及原有房屋的征收及补偿安置内容，根据法律规定不属于上诉人的法定职责，上诉人也未受相关行政机关委托从事该项工作。四、按照行政诉讼法理论及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条的规定，如有证据证明上诉人具有国有土地上房屋征收安置法定职责的，那么也并非法律法规的直接授权，应由授权的行政机关作为行政诉讼的被告。在本案，被上诉人并无证据证明上诉人存在国有土地上房屋征收安置职责，也没有证据证明有行政机关委托上诉人履行该项职责。五、被上诉人在已经获得温州市鹿城区政府信息公开答复内容的情况下，仍就同一问题再次提出信息公开申请，在后申请不具有诉的条件。2018年12月18日，温州市鹿城区人民政府收到被上诉人邮寄提交的政府信息公开申请，要求对“温州市鹿城区南汇街道棚户区改造项目征收房屋的户数，建筑面积，住宅占地以及房前屋后空余土地征收面积多少平方米（折合多少亩），财政补贴资金是多少万元及有关部门审批的相关资料的信息”等进行信息公开。2018年12月21日，温州市鹿城区人民政府作出《政府信息公开答复函》并送达被上诉人，明确告知其提交的信息申请属于咨询行为，并为被上诉人提供有关的咨询途径。但被上诉人于2019年11月29日仍就相同问题通过政府信息公开申请的相同途径再次向作为温州市鹿城区人民政府直属机构的上诉人提出，根据区政府在前的答复意见，申请已被认定为咨询行为，上诉人的延续处理是以区政府意见为基础，被上诉人直接向上诉人提起诉讼缺乏前置条件，被上诉人的信息申请权利实际是被在前的答复所影响，在本案中不具有诉的利益。综上，请求撤销原判并改判驳回被上诉人的一审诉讼请求或发回重审。被上诉人陈策、陈瑞弟答辩称：一、上诉人不是公益一类事业单位，而是为政府牟取暴利的事业单位，是具有公共事务管理职能单位，是政府信息公开的主体。根据上诉人提供的中共温州市委机构编制委员会温市编［2019］1号《关于鹿城区局级事业单位机构调整审核的批复》显示，“二、规范名称的事业机构，（三）温州市鹿城区城中村改造办公室（区工务局）更名为温州市鹿城区城中村改造建设中心，正局级。”上诉人系符合《事业单位登记管理暂行条例》第三条规定的事业单位，已经具备事业单位法人主体资格，并领取事业单位法人资格证书。上诉人的宗旨和业务范围是“贯彻执行市、区关于城中村改造建设工作的方针政策和决策部署，对区城中村改造建设工作进行组织、实施。负责区城中村改造房屋补偿政策的制订、宣传及解释工作；拟订房屋安置年度计划，统筹管理和调拨安置房源，监督指导实施安置房源认购、交付等工作；督导城中村工程项目“四证”办理工作；完成区委、区政府交办的城中村改造相关任务。”因此，上诉人具有相关的公共事务管理职能，被上诉人向上诉人申请政府信息公开符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第五十四条、第五十五条的规定，上诉人具有政府信息公开的法定职责。上诉人认为只有温州市鹿城区住房和城乡建设局可以公开政府信息，属认定事实错误，故意推卸自己的法定责任。二、被上诉人没有获得温州市鹿城区人民政府信息公开答复内容和提供资料，不存在同一问题再次提出信息公开申请的问题，本案起诉符合起诉条件。被上诉人于2018年12月21日收到的温州市鹿城区人民政府《政府信息公开答复函》称：“经审查，您们所要求公开‘温州市鹿城区南汇街道棚户区改造项目征收房屋多少户，建筑面积多少平方，住宅占地以及房前屋后空余土地征收面积多少平方米（折合多少亩），财政补贴资金是多少万元’信息的申请属于咨询行为，不在政府信息公开涵盖的范围，你们可向鹿城区城中村改造办公室（区工务局）咨询。”被上诉人正是依据该答复函向上诉人申请政府信息公开的，温州市鹿城区人民政府也是要求向上诉人申请公开。三、温州市鹿城区人民政府作出《政府信息公开答复函》认为被上诉人申请政府信息公开是咨询行为，属于认定事实不清，答复不当。被上诉人提供的《关于温州市鹿城区南汇街道棚户区（城中村）改造项目一期的单一来源采购公告》载明：“经温州市鹿城区财政局审批，……项目名称：温州市鹿城区南汇街道棚户区（城中村）改造项目一期；项目概况：项目位于温州市××街道××村××鱼鳞浃村和龙沈村沈宅自然村；征收规模：征收房屋477户，建筑面积约81800平方米，住宅占地以及房前屋后空余土地征收面积62168平方米（折合约93.25亩）；安置方式：货币化安置，预计安置1351套；采购预算金额：557368.75万元；具体采购内容详见采购要求部分，采购单位：温州市鹿城区工务局，联系人：叶先生。”可见上诉人已经对鱼鳞浃村、前网村、龙沈村三个村棚户区改造的数据进行汇总、核实与编制。被上诉人申请政府信息公开不是咨询行为，属于上诉人政府信息公开的范畴。上诉人认为属咨询行为，不在信息公开涵盖的范围，严重违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条、第五十五条的规定。四、上诉人第五点上诉理由属事实不清。根据上诉人的宗旨和业务范围，以及上诉人（前身是温州市鹿城区工务局）2017年7月27日网上公布的《关于温州市鹿城区南汇街道棚户区（城中村）改造项目一期的单一来源采购公告》，被上诉人要求公开的政府信息数据已经由上诉人汇总、核实与编制，被上诉人向上诉人申请予以公开，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条的规定，属于上诉人政府信息公开的范畴。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。双方当事人在一审中提供的证据均随卷移送本院。二审中，被上诉人向本院提交了温州市鹿城区财政局函及节选的2019-2020年鹿城区房屋征迁工作计划表（送审稿）、关于《2019-2020年鹿城区房屋征迁工作计划》（送审稿）的起草说明的拍照打印件等6页材料，以证明上诉人是政府信息公开的主体。上诉人质证认为以上材料不属于新证据，亦不能证明上诉人存在国有土地上房屋征收安置职责或具有申请的信息，与本案不具有关联性。本院认为，被上诉人提供以上证据材料并非新证据，且不影响本案处理结果，本院不予接纳。经审查，一审认定的事实有相应证据予以佐证，本院予以确认。本院认为：1.根据2019年5月15日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第五十四条之规定，政府信息公开的主体是行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。本案中，上诉人温州市鹿城区城中村改造建设中心系温州市鹿城区人民政府举办的事业单位，不是行政机关，其职能配置来源于《温州市鹿城区城中村改造建设中心职能配置、内设机构和人员编制规定》（中共温州市鹿城区委办公室办字[2019]76号），但该规定并非《政府信息公开条例》第五十四条规定的“法律、法规”，故上诉人也不是法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。因此，上诉人主张其并非政府信息公开的主体，于法有据，本院予以采纳。2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案上诉人温州市鹿城区城中村改造建设中心系温州市鹿城区人民政府设立并赋予该中心处理行政事务的职能，当事人不服提起行政诉讼的，应当以温州市鹿城区人民政府为被告。综上，原审法院迳行以温州市鹿城区城中村改造建设中心为本案被告作出判决有误。经本院释明，被上诉人陈策、陈瑞弟坚持起诉温州市鹿城区城中村改造建设中心，不同意变更被告。为节约司法资源，减少当事人诉累，本案没有发回重审再行释明的必要，对被上诉人要求温州市鹿城区城中村改造建设中心履行政府信息公开职责的起诉，依法应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下：一、撤销浙江省乐清市人民法院（2020）浙0382行初24号行政判决；二、驳回被上诉人陈策、陈瑞弟的起诉。本案一、二审案件受理费依法免收。本裁定为终审裁定。审 判 长  张 存审 判 员  郑 宇审 判 员  诸智影二〇二〇年十二月一日法官助理  胡瞻智代书记员  祁森炜