兰州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）甘7101行初160号 原告：郭兴泉，男，1961年1月1日出生，汉族，住甘肃省榆中县。 委托代理人：杨鹏、王乔，甘肃云钦律师事务所律师。 被告：兰州高新技术产业开发区管理委员会，住所地：甘肃省兰州市高新区创新园创新大厦B座。 法定代表人：孙裕，该委员会主任。 委托代理人：牛斌，兰州高新技术产业开发区规划土地执法监察队副大队长。 委托代理人：刘玉红，甘肃合睿律师事务所律师。 原告郭兴泉诉被告兰州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）土地行政处罚一案，原告于2020年9月3日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月16日公开开庭审理了本案。原告郭兴泉的委托代理人杨鹏、王乔，被告高新区管委会的委托代理人牛斌、刘玉红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告高新区管委会于2019年11月29日作出兰高新规土执罚[2019]23号行政处罚决定，认定原告未经批准，擅自占用连搭镇秦启营村集体土地41238.17平方米用于取土，生产加工空心砖的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十三条、第四十四条的规定，根据该法第七十四条、第七十六条、第八十三条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定：1.责令拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原貌；2.对非法占用的基本农田13513.65平方米，处以每平方米15元罚款；3.对非法占用的采矿用地27724.52平方米，处以每平方米5元罚款。共计罚款341327.35元。 原告郭兴泉诉称，一、原告为了发展乡镇企业，解决农村剩余劳动力，经与榆中县连搭乡麻家寺村民委员会协商，获得了榆中县连搭乡人民政府及榆中县土地管理局的确认后，原告租用该村山地从事粘土砖的生产经营,于2001年2月26日在榆中县工商行政管理局依法登记成立了榆中兴达建材厂。2003年,原告为扩大经营，获得了榆中县乡镇企业管理局的立项批复，并与连搭乡秦启营村民委员会签订了土地租赁使用合同,租赁了该村集体山坡荒地共计50亩，其中流转33.2亩用于生产经营，该合同由榆中县连搭乡人民政府作为鉴证方盖章。2010年，原告申请榆中县矿产资源管理办公室办理了采矿许可证,进行露天开采。二、原告系依法登记成立的企业，原告使用的土地系合法流转方式获得，并经榆中县连搭乡人民政府同意和榆中县土地管理局的批准，且原告使用的土地绝大多数系山地和荒地，并非基本农田，被告未经与原告核实即认为原告非法占用基本农田为13513.65平方米证据不足。原告在合法使用的土地上的建筑设施系用于生产经营,并非违建。原告依法办理了采矿许可证用于采矿,矿区面积为0.0031平方公里，并非被告认为的非法占用采矿用地27724.52平方米。综上，被告作出的行政处罚决定书事实不清，证据不足，请求依法撤销被告作出的兰高新规土执罚[2019]23号行政处罚决定。 原告郭兴泉在举证期限内向本院提交并当庭出示的证据材料如下： 第一组：1.甘肃省人民政府关于印发推进乡镇企业东西合作及示范区建设若干政策规定的通知；2.榆中县土地管理局文件阅办批示单；3.榆中县土地管理局介绍信；4.土地租赁使用合同；5.榆中县乡镇企业管理局文件；6.榆中县农村土地经营权流转合同书。证明：1.原告郭兴泉是根据甘肃省人民政府甘政发〔1999〕74号文件的指引，在涉案土地从事生产经营，并于2001年取得涉案土地的实际使用权。2.原告不存在违法占地、擅自使用的情形，被告认定原告非法占用基本农田13513.65平方米，并处以每平方米15元罚款的做法没有事实依据，又存在未履行先行告知义务的程序错误。 第二组：7.行政处罚告知书；8.行政处罚听证告知书；9.甘肃省罚没收入票据；10.关于办理采矿许可证申请书；11.采矿许可证。证明2010年，原告在涉案土地经营期间因未能取得采矿权而被榆中县国土资源局予以行政处罚，认定违法采矿用地3100平方米。2011年，原告办理了采矿许可证核定矿区面积为3100平方米。现被告认定原告非法占用采矿用地27724.52平方米，与事实不符，且存在重复处罚行为。 第三组：12.关于连搭乡5个建材厂变更企业名称的情况说明；13.采矿权年检提交资料通知；14.榆中县连搭乡秦启营村委会便函。证明榆中县连搭乡人民政府、秦启营村委会与榆中县环保局、兰州市高新区工商所的往来公函中，确认了原告没有案涉土地使用权证书的原因是因为原告经营主体成立较早，早期政策原因未能办理全部证件，不应将行政机关自身行政工作中的失误后果转由行政相对人承担。 第四组：15.行政处罚决定书；16.行政处罚听证告知书；17.行政处罚告知书。证明被告对原告作出行政处罚决定所认定的违法事实及罚款计算的“基本农田”与“违法占用采矿用地”面积与事实不符。 被告高新区管委会辩称，一、被告作出的涉案行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。2019年9月30日,通过卫片图斑获取违法行为的线索。同日,被告向原告送达了责令停止违法行为通知书、国土资源违法后果预先告知书、接受调查通知书,并发现原告存在未经批准擅自占用土地进行建设的行为。2019年10月15日,被告对涉案的违法行为予以立案。2019年10月17日,被告委托榆中县土地勘测规划室对涉案土地进行用地范围测量,测量结果为:总面积41238.17平方米,合61.86亩;其中,基本农田占13513.65平方米,合20.27亩;采矿用地占27724.52平方米,合41.59亩。被告的两名国土资源执法监察人员对原告询问时,原告称连搭镇秦启营村这块土地之前是荒地,现在是其建的砖厂,土地使用权是通过流转方式取得等。经过案件审理,并作出土地违法案件调查报告。之后,被告向原告送达行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，等待三个工作日,原告未提出陈述申辩、未要求听证后,被告作出行政处罚决定书,并送达。综上，原告提出的诉讼请求依法不能成立,请法院驳回原告的诉讼请求。 被告高新区管委会在法定举证期限内向本院提交并当庭出示的证据材料如下： 第一组:1.违法线索登记表;2.原告身份证复印件;3.责令停止违法行为通知书;4.国土资源违法后果预先告知书;5.接受调查通知书;6.送达回证;7.立案呈批表;8.询问笔录;9.现场勘测笔录;10.视频光盘;11.用地范围测量技术报告;12.违法案件审理记录；13.土地违法案件调查报告;14.违法案件处理决定呈批表;15.行政处罚告知书;16.行政处罚听证告知书;17.送达回证;18.行政处罚决定书;19.送达回证;20.国土资源执法监察证。证明被告作出的行政处罚决定书认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 第二组:21.照片12张，证明原告在收到行政处罚决定书后,依然实施违法行为,即在基本农田上新建构筑物、硬化地面。 原、被告提交上述的证据，本院在庭审中组织各方当事人进行了质证，分析认定如下： 原告提交的证据能够证明案件相关事实的予以采信，被告提交证据系被告作出涉案行政行为时收集形成，能够证明案件事实，予以采信。 综合上述分析，根据可采纳的证据，结合当事人相关陈述，本院查明以下事实： 原告郭兴泉开办的榆中县兴达新型建材厂租用村集体土地建设，位于榆中县连搭镇，于2000年建厂生产空心砖。2019年9月30日，被告高新区管委会执法人员通过卫片图斑发现违法线索后，向原告郭兴泉送达了责令停止违法行为通知书、违法后果预先告知书、接受调查通知书，制作了询问笔录。2019年10月15日，被告立案后进行了现场勘测，并由专业机构进行了用地范围测量。调查结束，被告向原告告知了拟处罚的事实、理由、依据和内容，以及原告享有的陈述、申辩、听证权利后，于2019年11月29日作出兰高新规土执罚[2019]23号行政处罚决定，认定原告未经批准，擅自占用连搭镇秦启营村集体土地41238.17平方米用于取土、加工空心砖的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十三条、第四十四条的规定，根据该法第七十四条、第七十六条、第八十三条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定：1.责令拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原貌；2.对非法占用的基本农田13513.65平方米，处以每平方米15元罚款；3.对非法占用的采矿用地27724.52平方米，处以每平方米5元罚款。共计罚款341327.35元。 本院认为，本案的争议焦点是原告郭兴泉使用涉案土地是否应当认定为未经批准的违法占地。诉讼中，被告针对其作出的行政处罚行为提供了相应的证据材料，原告针对其诉请及理由亦提供了相应的证据材料。从原、被告提交的证据材料来看，虽然涉案土地的建设使用未取得审批手续，但当时的榆中县土地管理局、榆中县连搭乡人民政府、榆中县乡镇企业管理局等政府部门同意使用，该用地行为也与当时政府关于推进乡镇企业建设政策有关。因此，被告对违法用地行为在依法认定的同时应结合土地使用时间、当时的操作模式、整顿治理情况等进行综合评判，被告以现行的土地管理法相关规定判断以前土地使用行为的合法性做法不当。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条的规定，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据。本案中，被告在作出行政处罚时未全面收集涉案相关证据材料，也未与当时对涉案土地负有管理职责的榆中县相关行政管理机关核实情况，就认定原告违法占地，未考虑涉案土地的历史沿革性，以及原告对政府机关的信赖。综上，被告作出的行政处罚决定证据不足，事实不清。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下： 撤销被告兰州高新技术产业开发区管理委员会于2019年11月29日作出的兰高新规土执罚[2019]23号行政处罚决定。 案件受理费50元，由被告兰州高新技术产业开发区管理委员会负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于兰州铁路运输中级法院。 审 判 长 张惠娇 审 判 员 李志霞 审 判 员 岳亚丽 二〇二〇年十二月四日 法官助理 孟 静 书 记 员 王珂璇 附：本案适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的；