浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1491号上诉人（原审原告）季仙理，女，汉族，1977年01月27日出生，住浙江省浦江县，现住浦江县。被上诉人（原审被告）浦江县人民政府，住所地浙江省浦江县人民东路**。法定代表人俞佩芬，县长。应诉负责人周建丰，副县长。委托代理人陈海清。委托代理人朱明光，浙江仙华律师事务所律师。季仙理诉浦江县人民政府房屋拆迁管理行政征收一案，浙江省金华市中级人民法院于2020年6月30日作出（2019）浙07行初690号行政裁定。季仙理不服，提出上诉。本院于2020年8月20日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。经询问上诉人季仙理，被上诉人浦江县人民政府应诉负责人周建丰、委托代理人陈海清、朱明光，认为本案事实清楚，决定不开庭审理。经双方当事人同意，本案进行了调解，调解期限一个月不计入审理期限。本案现已审理终结。季仙理起诉称：原告系浦江县浦阳街道白林村村民，在当地拥有宅基地、房屋及承包地。2017年11月，被告浦江县人民政府成立浦江县城中村改造领导小组，在未办理合法征地审批手续、未作出房屋征收决定的情况下，便通过“城中村”改造，侵占原告蒋义线东15-1号房屋。被告根据《浦江县城中村改造聚集区安置实施办法（试行）》，以威胁、恐吓等暴力方式与村民签订的城中村改造补偿安置协议没有法律效力。原告的房屋分别在俩处，其中一处为集体土地，一处为国有出让土地，原告认为被告征用原告的房屋未经合法征收有悖于法律，对征用费征收标准不尽合理、不合法。理由如下：1、原告向浦江县自然资源和规划局要求政府信息公开的申请，在答复书中告知原告占地72平方米的建筑至今未经合法征收；2、被告在未办理合法征地审批手续、未作出房屋征收决定的情况下，便通过“城中村”改造以逼迫签约的方式直接将原告土地性质完全不同的两处房屋征收，被告对原告的房屋征收行为是违法的；3、原告位于××村××号占地面积72平方米、建筑面积252平方米的房屋，土地是2003年7月30日经原浦江县国土资源局以处罚代替出让金的方式已成为国有出让性质（有处罚票据为证），可被告却按农村集体土地处置是违法的，被告按棚户区标准每平方米2600元计算严重侵犯原告的合法权益；4、被告所依据的规范性文件浦政发［2016］19号违反了法律的强制性规定。我们国家对集体土地有集体土地的一套征收程序，对国有土地上的房屋有一套征收程序，但是被告逃避征收程序，非法征收原告房屋，安置补偿违法且明显不合理，严重侵害原告合法权益。请求法院判决：1、确认被告对原告所有的××村××号房屋实施征收的行政行为违法，后明确为请求法院确认被告对原告作出涉案房屋征收决定的行为违法；2、责令被告采取相应补救措施，返还原告蒋义线东15-1号占地面积计72平方米房屋二间或参照国有土地上房屋征收补偿标准对原告进行安置补偿；3、一并对《浦江县城中村改造聚集区安置实施办法（试行）》文件进行合法性审查。原审查明：原告季仙理系浦江县浦阳街道白林村村民，在该村有两处房屋，义线东15-1号及浦集用（2002）字第0134-020号集体土地上的房屋，两处房屋所占土地性质为集体土地。2016年8月10日，浦江县人民政府印发《浦江县城中村改造聚集区安置实施办法（试行）》，其中第四条载明：“街道办事处是本辖区城中村改造集聚区安置的责任主体。村（社区）是本辖区城中村改造的工作主体，负责城中村改造项目的补偿安置、社会稳定等工作。”2017年11月16日，原告与白林村委等签订《城中村改造补偿安置协议》，2017年11月22日，浦江县人民政府浦阳街道办事处发布了浦阳街道白林村城中村改造拆迁公告。原告的房屋在该城中村改造范围红线图内。之后季仙理从浦阳街道办事处领取了431098元。另查明，被告浦江县人民政府未对涉案集体土地作出过征收决定，也未对原告涉案房屋作出过征收决定。原审法院认为：本案中原告要求确认被告对原告涉案房屋作出征收决定的行为违法，因被告浦江县人民政府未对原告涉案房屋作出过征收决定，故原告的起诉无事实依据。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一项之规定，裁定驳回原告季仙理的起诉。季仙理上诉称：1.一审裁定认定事实错误，与客观事实不符。（1）一审裁定查明蒋义线东15-1号房屋所占土地性质为集体土地没有依据。没有权证系因浦江县人民政府违反诚信导致，上诉人并非不去申请办证，而是国土局不给办证，至今网上还有上诉人关于不予办证的投诉。有无权证都不会改变土地性质，故涉案土地性质不受有无权证影响，盖有“浦江县土地出让”公章的票据已经充分证明土地是出让性质的事实。且，公章隶属于浦江县××室，是专门征收土地的部门，而开垦费是农转征用过程中产生的税费。既然已经农转征用过了，土地性质从缴纳开垦费之后就已经由集体转为国有性质。（2）涉案“城中村改造”系由浦江县人民政府组织实施，具有房屋征收之目的，产生房屋征收之效果，是典型的征收行为，有征收必定要作出征收决定。事实上，“城中村改造拆迁公告”可视为征收决定。2.一审裁定认定事实、适用法律错误，没有对被诉行政行为进行全面审查，违反法定程序。本案“征收决定”不以书面为要件，被诉“征收决定”客观存在，且只能由县级以上人民政府作出。浦江县人民政府为规避法律责任未以自己的名义发布公告，而是其派出机关浦阳街道办事处以授权的形式发布“城中村改造拆迁公告”。该公告是“征收决定”实质内容的表现形式之一，可视为浦江县人民政府作出的书面征收决定。本案的实质问题是浦江县人民政府是否对涉案土地进行过征收，上诉人原审中提交的证据12征收土地公告已经证明土地被征收，而目前在法律程序设计上并不存在独立的征收集体土地上房屋环节，所以上诉人其中一处集体土地上房屋只能作为土地的附属物一并征收。针对涉案集体土地，浦江县人民政府未作出征收决定就征收了土地，违反《中华人民共和国土地管理法》强制性规定。而针对上诉人另一处国有土地上房屋，浦江县人民政府并未依法作出征收决定就征收了该房屋，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。3.一审法院称涉案房屋已被拆除不是事实，涉案房屋不但没有拆除，而且至今仍由上诉人居住。4.涉案“城中村改造”行为不属于征收的证明责任在于浦江县人民政府，上诉人提供的证据已经充分证明此就是征收，而非真正的城中村改造。5.浦江县人民政府未经省政府批准前，即以签订房屋征收安置补偿协议的形式直接征收涉案房屋，在同一征收程序中同时征收集体土地和国有土地上的房屋，程序严重违法。6.一审法院未对浦政发（2016）19号《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》文件的合法性进行审查。7.一审审理程序违法。一审法官从开庭到结束均未告知上诉人诉讼请求不明确，4个月后又突然电话称上诉人诉讼请求不明确，上诉人只能“明确”为确认浦江县人民政府征收上诉人房屋的行政行为违法。第二次开庭没有在网络上直播违法。最重要的是上诉人只改了诉讼请求第一项，故一审裁定遗漏了诉讼请求的后两项。另外，一审裁定还遗漏了上诉人第二次开庭前提交的证据《棚户区改造工程安置情况统计表（出让）》，证明此次改造中集体性质和国有性质的房屋补偿标准悬殊过大、不公平，且签约的都是旧城改造指挥部的工作人员，但协议上盖的章却是不同的，国有的盖浦江县城市建设有限公司、集体的盖村委会的章，补偿标准也大不相同。且，在本案中上诉人所有的不同土地性质的房屋全部写入一本协议，国有的土地被当成集体土地处置严重降低了补偿标准。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。浦江县人民政府答辩称：1.原审裁定认定事实清楚，上诉人季仙理认为被上诉人浦江县人民政府实施被诉房屋征收行为无事实依据。上诉人所在的白林村城中村改造安置系基于村民意思自治行为而进行，目的是为了提高村民生活环境和居住水平。城中村改造安置也是经包括上诉人在内的村民积极响应，在签订模拟拆迁安置协议签约率达到95%以上后才依法实施，相应的《浦江县浦阳街道白林村城中村改造实施方案》也经村民代表大会表决通过。补偿标准也是经过评估，通过周边类似房屋市场价对比测算后得出，保障了各改造户的基本权益。上诉人在白林村两处房屋（义线东15-1号及浦集用[2002]字第0134-020号证上的房屋），所占的土地性质均为集体土地。2017年11月16日，上诉人就上述两处房屋的安置补偿与白林村村两委及经济合作社签订《城中村改造补偿安置协议》，并按协议约定腾空并交付了房屋、相应的补偿款也已领取到位。且该安置协议也已经法院生效判决确认系合法有效。本案中，白林村城中村改造拆迁的改造主体是街道办事处和白林村委，上诉人起诉却是要求确认被上诉人对其涉案房屋作出的征收决定的行为违法，但被上诉人并没有作出过涉及浦江县白林村土地上房屋（包括涉案房屋）的征收决定。上诉人提出被上诉人实施了被诉征收行为的主张缺乏事实根据。原审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当。2.《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》的内容合法有效。对于城中村改造，目前法律尚没有专门的程序性规定，各地政府都在探索实践当中。全省各地、市县政府根据当地的实际情况都有制定相应的城中村改造实施办法。浙江省人民政府办公厅浙政办发（2016）154号关于“城中村改造专项行动方案”中，也明确要求各地要全力加快推进城中村改造，坚持“签、拆、征、建”环环相扣，做到快签、快拆、快征、快建。本案中，《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》的制定符合省政府文件的精神，内容没有超权限或违反上位法的规定，系合法有效的规范性文件。同时，原审法院裁定驳回上诉人的起诉，是以上诉人的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，从程序上裁定驳回了上诉人的起诉，故尚不需对《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》进行合法性审查。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，上诉人的主张缺乏事实根据。请求依法驳回上诉，维持原裁定。根据上诉理由、请求，答辩意见，结合原审裁定要点，二审围绕“浦江县人民政府有无对涉案房屋作出过征收决定；原审裁定认定事实是否清楚、审判程序是否合法”进行了审理。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间，双方当事人均未提交新的证据材料，亦未就补偿安置问题达成一致意见。本院经审理对原审查明的事实予以确认。本院认为：根据原审查明的事实，结合双方当事人的陈述，上诉人季仙理就涉案房屋与白林村村民委员会等主体签订《城中村改造补偿安置协议》，系依据《浦江县城中村改造聚集区安置实施办法（试行）》《浦江县浦阳街道白林村城中村改造实施方案》等城中村改造政策，被上诉人浦江县人民政府未对涉案房屋作出过征收决定。故本案季仙理起诉要求确认浦江县人民政府对涉案房屋作出征收决定的行为违法并采取补救措施等，没有事实依据，一审裁定驳回其起诉结论正确，亦不存在遗漏诉讼请求情形。土地、房屋征收涵盖多主体、多阶段的多个行政行为，季仙理在起诉状中要求确认浦江县人民政府对其涉案房屋实施征收的行政行为违法等，指向不明确，一审法院予以释明并要求明确诉讼请求并无不当。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。季仙理要求撤销一审裁定、指令一审法院继续审理本案的上诉理由，不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 葛宏伟审 判 员 黄 寒审 判 员 蒋旭东二〇二〇年十二月十五日法官助理 王笑亮书 记 员 张 维1·9·