广东省广州市中级人民法院执 行 裁 定 书(2020)粤01执复878号复议申请人（申请执行人）：广州市规划和自然资源局。住所地：广东省广州市越秀区吉祥路80号。负责人：彭高峰，局长。委托诉讼代理人：王翠儿，系广州市规划和自然资源局增城区分局工作人员。复议申请人广州市规划和自然资源局不服广东省广州市增城区人民法院（以下简称增城法院）作出的（2020）粤0118执7584号执行裁定，向本院申请复议。本院受理后，依法组成合议庭进行审查，现已审查终结。增城法院收到申请执行人广州市规划和自然资源局的强制执行申请书，申请强制执行其对被申请执行人广州市增城区正果镇人民政府作出并经广州铁路运输中级法院裁定准予强制执行的穗增国土规划资罚(2017)42号《土地违法案件行政处罚决定书》第一项内容，申请执行内容为：拆除广州市增城区正果镇人民政府在非法占用土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状。增城法院经审查认为，申请执行人广州市规划和自然资源局的申请执行事项系对广州市国土资源和规划委员会作出的穗增国土规划资罚(2017)42号《土地违法案件行政处罚决定书》中所确定的违法建筑及其设施的拆除。所谓违法建设，在法律上包括违法的建筑物、构筑物、设施等。《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）和《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）对如何拆除城乡违法建筑都有明确的法律规定。《城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”第六十六条规定：“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；（二）未按照批准内容进行临时建设的；（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。”第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”上述规定明确授权资源规划行政管理部门、乡、镇人民政府均有拆除违法建筑的权力。《行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”因此，行政机关向人民法院申请非诉强制执行案件的前提条件是没有法定的强制执行权。而在申请执行人广州市规划和自然资源局向我院提起的强制拆除违法建筑执行案件中，《城乡规划法》已经明确了相关部门的强制拆除权力，根据《行政强制法》的规定，该类案件不应再向人民法院申请强制执行。2013年，最高人民法院发布了《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》（法释【2013】5号）的司法解释，明确规定：“根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。”综合上述法律规定及批复内容，明确规定相关行政机关具有强制拆除的执行权。法律将行政强制执行权赋予某些行政机关的主要目的在于提高行政效率，及时执行行政决定。如果行政机关有行政强制执行权，又向人民法院申请执行，不但浪费司法资源，而且会降低行政效率。故申请执行人向人民法院申请强制拆除违法建筑物及其设施不符合法律规定，人民法院对该项执行请求应裁定不予受理。综上，本案经增城法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、第五十三条，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、第六十六条、第六十八条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十五条第三款，及《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》的规定，裁定对广州市规划和自然资源局的强制执行申请，增城法院不予受理。复议申请人广州市规划和自然资源局不服增城法院作出的（2020）粤0118执7584号执行裁定，向本院申请复议，请求：撤销（2020）粤0118执7584号执行裁定，并对申请执行穗增国土规划资罚(2017)42号《土地违法案件行政处罚决定书》一案进行立案受理。事实与理由：—、上位法对申请法院强制执行已有明确规定。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条和《中华人民共和国行政处罚法》第五十一条都规定了当事人逾期不履行行政处罚决定的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。根据《广东省高级人民法院关于我省铁路运输法院集中管辖广州市行政案件公告》第六条“广州铁路运输第一法院管辖的非诉执行案件，准予执行的，由行政机关所在地或不动产所在地的基层人民法院执行，或交由有关部门组织实施。”该案已经广州铁路运输中级法院裁定准予执行，且我局的非诉执行案件在地域管辖上属原广州铁路运输第一法院管辖，故我局向增城法院申请执行并无不妥。二、行政机关强制执行权应与《中华人民共和国城乡规划法》相配套使用，不能将《中华人民共和国城乡规划法》的执行条款适用于违反《中华人民共和国土地管理法》的行为。增城法院认为对违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律巳经授予行政机关强制执行权的司法解释实际上来源于最高人民法院针对北京市高级人民法院的专项请示作出的《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》（下称《批复》）。《批复》指出“根据《中华人民共和国行政强制法》和《中华人民共和国城乡规划法》有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律巳经授予行政机关强制执行权，人民法院不予受理行政机关提出的非诉行政执行申请。”但《批复》强调的“对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除”，主要是因为“违法的建筑物、构筑物、设施等”涉及城乡建设、土地管理、环境保护等多个领域，不同法律有不同的规定，相关的行政机关并非都有强制执行权。而《中华人民共和国城乡规划法》对违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除的主体巳作出了明确规定。因此，《批复》要解决的是城乡建设规划领域的相关问题，应与由《中华人民共和国城乡规划法》作出的相关行政处罚决定相配套使用，而不能片面理解为对所有类型的行政机关提出的非诉行政执行申请，人民法院均不再受理。而我局作出行政处罚的依据是《中华人民共和国土地管理法》，不是《中华人民共和国城乡规划法》，不能将《中华人民共和国城乡规划法》的执行条款适用于违反《中华人民共和国土地管理法》的行为。且《中华人民共和国城乡规划法》规定的是违法建筑，不是本案的违法用地，违法建筑的执法机关是城管部门。本院经审查，对增城法院查明的事实予以确认。本院认为，本案争议的焦点在于增城法院是否应当受理复议申请人提出的强制执行申请。本院认为增城法院不予受理复议申请人提出的强制执行申请符合法律及司法解释的规定，理由如下：第一,根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》规定，根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。广州市规划和自然资源局对被申请执行人广州市增城区正果镇人民政府作出责令拆除在非法占用土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状的行政处罚决定书，被申请执行人广州市增城区正果镇人民政府不申请复议，不起诉，又不履行处罚决定，行政机关可以依法强制拆除。第二，关于复议申请人提出本案是违反土地管理法的行为，不能适用城乡规划法的执行条款。对此，本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四条第二款规定，在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律法规的规定。本案涉及非法占用土地，在土地加盖建筑物等，此类行为必然没有经过城乡规划主管部门的审批，必然违反城乡规划法；因此，不论行政处罚是否引用城乡规划法，都属于城乡规划法以及最高人民法院批复适用的范围。结合最高人民法院对于违法建筑强制执行这一特殊问题所作出的批复，增城法院驳回本案的强制拆除执行申请，处理并无不当。第三，关于复议申请人认为其不具有强制拆除执行权，应由人民法院强制执行的问题。首先，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。虽然不是所有的行政机关都有行政强制执行权，但是这里明确了这类强制拆除案件就是由行政机关继续强制执行，而非司法机关强制执行。其次，虽然复议申请人没有强制执行权，但是结合《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。这条法律已经充分考虑城乡规划主管部门没有强制执行权，规定人民政府可以责成有关部门拆除，这里的“有关部门”虽然未明确是谁，但是肯定是行政职能部门，不可能是司法机关。再次，根据《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自限期届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。这里的“行政机关”应作广义的理解，如前所述，城乡规划法已经明确此类违法建筑由地方人民政府责令有关部门拆除，那么，不因未具体写明某个行政机关就否定法律授权给行政机关拆违的权力。复议申请人以其没有强制拆除执行权为由申请人民法院强制执行理据不足，复议申请人应向同级人民政府提出申请或者另寻其他途径解决其没有行政强制执行权的问题。综上，复议申请人所提复议申请不成立，本院予以驳回。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十五条，《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第二十三条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回广州市规划和自然资源局复议申请，维持广东省广州市增城区人民法院（2020）粤0118执7584号执行裁定。本裁定为终审裁定。审判长  胡伟东审判员  叶洁靖审判员  黄 征二〇二〇年十二月三十日书记员  赖泽钊