辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终822号上诉人（一审被告）：沈阳市铁西区人民政府，住所地辽宁省沈阳市铁西区北二西路重工北街37号。法定代表人：郭忠孝，该区政府区长。委托诉讼代理人：单文娇，该区政府工作人员。委托诉讼代理人：侯秀春，辽宁朗泓添誉律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：姜萍，女，1983年5月9日出生，汉族，住址辽宁省沈阳市铁西区。姜萍因诉沈阳市铁西区人民政府（以下简称铁西区政府）撤销集体土地上地上物征收最终补偿意见一案，辽宁省沈阳市中级人民法院作出了（2019）辽01行初353号行政判决，铁西区政府不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，并于2020年11月16日对上诉人铁西区政府的委托诉讼代理人单文娇、侯秀春进行了询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2001年6月19日，辽宁省人民政府下发《辽宁省人民政府土地批件》（辽政地字[2001]117号），同意将于洪区于洪乡张士村农村居民点用地64.6804公顷征为国有。2011年5月1日，沈阳经济技术开发区管委会制作《张士村村屯改造公告》。2011年6月3日，铁西区政府作出《铁西区人民政府房屋征收决定书》，决定对张士村居民房屋进行征收，补偿安置执行《铁西区西三环街道张士村村屯改造安置方案》。2011年6月24日，对姜萍形成张士村地上附着物普查统计表。2019年1月23日，铁西区政府作出《集体土地上地上物征收最终补偿意见书》（以下简称《最终补偿意见》），被征收人为姜萍，补偿对象是宅基地上的房屋及地上附着物，其中土地使用权证号91-0911-492号，面积442.1㎡（丢失），宅基地上有一处有证房屋（沈新路沿街门市），房证号585号，房证面积108㎡，实际面积99.9㎡，有证住人房一处，房证586号，房证面积56㎡，实际面积57.34㎡，最终决定补偿金额为991796.88元。姜萍不服该《最终补偿意见》，诉至一审法院。另查明，姜萍针对辽宁省人民政府作出的辽政地字[2001]117号征地批件向辽宁省人民政府申请行政复议，2019年11月1日，辽宁省人民政府作出辽政行复字[2019]49号行政复议决定书，维持117号征地批件。再查明，冯丙臣等123人作为原告针对铁西区政府2011年6月3日作出的《铁西区人民政府房屋征收决定书》，于2012年4月向一审法院提起行政诉讼，一审法院作出[2012]沈中行初字第60号行政判决，确认该房屋征收决定书违法；原、被告双方均提出上诉后，本院作出（2013）辽行终字第129号行政判决，驳回上诉、维持原判。一审法院认为：辽宁省人民政府于2001年6月19日作出《关于沈阳市实施土地利用总体规划用地的批复》（辽政地字[2001]117号），同意沈阳市为实施（沈阳经济技术开发区）土地利用总体规划上报的征用土地方案，将于洪区于洪乡张士村农村居民点用地64.6804公顷征为国有。2011年5月1日，沈阳经济技术开发区管委会制作《张士村村屯改造公告》，确定补偿标准按照《张士村村屯改造安置方案》执行。2011年6月3日，铁西区政府作出《铁西区人民政府房屋征收决定书》，对张士村居民房屋进行征收，确定了征收范围、征收时限、安置地点、回迁时限、补偿方式和补偿安置标准。尽管最初的集体土地征收行为是为了经济技术开发区的土地利用总体规划进行的，但时隔多年后，铁西区政府在其行政管辖区域内启动张士村村屯改造项目，对被征收人作出《最终补偿意见》目的是为了解决历史遗留问题，故一审法院对姜萍关于铁西区政府不具有作出最终补偿意见职权的观点不予采纳。关于姜萍称遗漏案外人姜福来权利的主张，案外人姜福来系姜萍之父，姜萍的门市房与姜福来的有产籍住宅，均位于同一宅基地上，且在2011年6月24日形成的《张士存地上附着物普查统计表》上，已经注明户主姜福来，同一宅基地及其地上房屋一并补偿，不违反征收法律规定，对于姜萍此项主张不予支持。关于本案被诉《最终补偿意见》的有证房屋的面积认定。被诉《最终补偿意见》中确定的被征收人是姜萍，铁西区政府在房证面积大于实际测量面积大的时候，对于门市房屋采取了面积较小的实际测量面积补偿，而在房证面积小于实际测量面积的住宅房屋上，又采用面积较大的实际测量面积补偿，与《张士村村屯改造安置方案》中第九条安置补偿办法中（一）款4项（1）目中规定的补偿原则不符，前后矛盾，且不利于保护被征收人的合法权益。在补偿方式上，被诉《最终补偿意见》直接确定为货币补偿，无视姜萍产权调换补偿的要求，亦不符合《张士村村屯改造安置方案》的规定，剥夺了姜萍对于补偿方式的选择权。按照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。本案中，铁西区政府主张《最终补偿意见》中对姜萍房屋补偿金额的确定，是依据沈阳市铁西区信访工作联席会议办公室作出的《信访稳定调度会纪要》作出，由于该信访工作联席会议办公室非法定确定征收补偿标准的机构，故铁西区政府以《信访稳定调度会纪要》内容为补偿标准作出被诉《最终补偿意见》属于依据不足。综上所述，铁西区政府对姜萍作出的《最终补偿意见》补偿依据不足，属于事实不清、证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）、（二）项的规定，判决：撤销铁西区政府于2019年4月26日对姜萍作出的《最终补偿意见》。案件受理费50元，由铁西区政府负担。铁西区政府上诉称：请求撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人全部诉讼请求，诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、上诉人对被上诉人作出《最终补偿意见》的时间是2019年4月26日，而一审法院适用的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条是2020年1月1日才实施的，所以一审法院违反了法不溯及既往的基本原则，属适用法律错误。二、《张士村村屯改造安置方案》是经组织召开动员大会、提交全体村民户表决、村民代表党员代表大会提出建议和意见，张士村全体村民表决通过的。该方案制定程序合法，充分体现了公开透明民主，而《信访稳定调度会纪要》是在《张士村村屯改造安置方案》的基础上提高了安置补偿标准，更有利于被上诉人，没有侵害被上诉人的合法权益。虽然提高安置标准是以信访工作联系会议办公室的名义作出，但上诉人对此予以确认。因此一审法院以依据不足支持被上诉人的请求没有法律依据。三、最终补偿意见认定事实清楚，补偿公平合理，程序合法正当。四、因被上诉人在多年的谈迁过程中，拒不配合提供房产证，拒绝上诉人入户测绘。上诉人只能在查明现有地上物的情况下，对被上诉人进行补偿，符合法律规定。姜萍提交了书面材料辩称：1、动迁应以公平、公正、合理、自愿为原则。2、铁西区政府作出的《最终补偿意见》以“一刀切”形式对姜萍进行货币补偿，剥夺了姜萍补偿方式的选择权。3、农民房屋动迁应有宅基地补偿，《最终补偿意见》没有此项内容。4、有法律规定，不应降低原有生活水平，长远生计要有保障。本院经审理查明的事实与一审判决查明的事实基本一致。另查明，铁西区政府作出被诉《最终补偿意见》的时间是2019年4月26日，而非一审判决查明的“2019年1月23日”，对此本院予以纠正。再查明，2018年4月10日，沈阳市铁西区信访工作联席会议办公室作出第k18023号《信访稳定调度会纪要》，该纪要第三条载明：张士村村屯已动迁的有产籍房可享受50平方米（含50平方米）按4222元/平方米货币安置；50－100平方米（含100平方米）部分，可按3722元/平方米货币安置；超出100平方米部分，可按3222元/平方米货币安置。本院认为，本案的争议焦点是被诉《最终补偿意见》是否符合法律规定。当时有效的《中华人民共和国土地管理法（2004修正）》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收前三年平均年产值的十五倍。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。征收城市郊区的菜地，用地单位应当按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金。依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准。”具体到本案，一是从被诉的《最终补偿意见》依据的补偿标准来看，对案涉房屋的补偿金额系依据沈阳市铁西区信访工作联席会议办公室《信访稳定调度会纪要》确定的标准而作出。根据上述法律规定，该机构并非法定确定征收补偿标准的主体，因此，铁西区政府依据该标准作出被诉《最终补偿意见》不符合法律规定。二是从被诉《最终补偿意见》的补偿方式来看，在姜萍要求产权调换补偿的情况下，直接确定货币补偿，剥夺了姜萍补偿方式的选择权。三是在有证房屋面积的认定问题上存在不一致的地方。综合以上三点，一审判决认为被诉《最终补偿意见》事实不清、证据不足、依据不足判决予以撤销并无不当，认定理由一审判决已充分论述，本院不再赘述。关于铁西区政府提出的法律适用问题。被诉《最终补偿意见》的作出时间是2019年4月26日，此时，新修订的《中华人民共和国土地管理法》尚未施行，对本案的审查应适用《中华人民共和国土地管理法（2004修正）》第四十七条的规定。一审判决在论述补偿标准问题时适用的法律亦是《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，但条款的具体内容系修订后的土地管理法第四十七条第二、三款的内容。经本院审查，该法条引用的具体内容不当，本院予以指正。但并不影响被诉《最终补偿意见》依据标准不符合法律规定的认定，对铁西区政府的该项上诉主张本院不予支持。综上所述，一审判决并无不当，依法应予维持。铁西区政府的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由沈阳市铁西区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  杜刚审判员  李侃审判员  李明二〇二〇年十二月二十五日法官助理刘春晓书记员赵晓迪