陕 西 省 眉 县 人 民 法 院    行政判决书                     （2020）陕0326行初5号   原告：扶风县新城油品有限公司，住所地：扶风县城新区座南，统一社会信用代码：91610324MA6XDN503L。   法定代表人：苏国华，该公司总经理。   委托代理人：刘星，北京市康达（西安）律师事务所律师，（特别授权）   委托代理人:苏国庆，男，生于1975年10月2日，汉族，居民，住扶风县，该公司员工，系苏国华之兄，身份证号码：610XXXXXXXXXXXXXXX，（一般代理）   被告：扶风县自然资源局，住所地：扶风县新区西大街。统一社会信用代码：11610324016008912U。   法定代表人：田军平，该局局长。   委托代理人：韩宽强，陕西宽强律师事务所律师，（一般代理）   委托代理人：王朝辉，该局办公室主任，（一般代理）   第三人：上海顺溜投资管理有限公司，住所地：上海市松江区，统一社会信用代码：XXXXXXXXXXXXXX0010。   法定代表人：宋环环，该公司总经理。   委托代理人：马海平，陕西北岸律师事务所律师，（一般代理）   第三人：陕西秦华凯源工贸有限公司，住所地：扶风县。统一社会信用代码：91610324MA6XFNHF3P。   法定代表人：魏智堂，该公司经理。   原告扶风新城油品有限公司诉被告扶风县自然资源局、第三人上海顺溜投资管理有限公司及陕西秦华凯源工贸有限公司国有土地使用权出让协议一案，原告扶风新城油品有限公司（以下简称新城油品公司）于2020年1月9日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月10日向被告扶风县自然资源局(以下简称资源局)、第三人上海顺溜投资管理有限公司（以下简称顺溜投资公司）、陕西秦华凯源工贸有限公司（以下简称秦华工贸公司）送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料。本院依法由审判员组成合议庭，于2020年7月6日公开开庭进行了审理。原告新城油品公司委托代理人刘星、苏国庆，被告资源局委托代理人韩宽强、王朝辉，第三人顺溜投资公司委托代理人马海平，第三人秦华工贸公司法定代表人魏智堂到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。   2019年6月20日，被告扶风县自然资源局与第三人上海顺溜投资管理有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》。   原告诉称：2011年10月27日，被告发布《扶风县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》，出让2011-11号宗地，出让公告中明确所出让地块总面积为8.529亩，其中建设地6.504亩，道路用地2.025亩。扶住建函【2011】144号《扶风县住房和城乡建设局关于县土地收购储备中心拟出让土地规划要求的函》中，也明确该宗地用途为“拟建一座加油站”。该地块最终被宝鸡市金杰置业有限责任公司取得。2013年11月29日，原告的投资人苏国庆与宝鸡市金杰置业有限责任公司签订《土地使用权转让协议》，约定由宝鸡市金杰置业有限责任公司将上述土地使用权转让给苏国庆。但扶风县政府于2014年5月14日向苏国庆颁发的《国有土地使用证》，仅确认了原告的使用权面积为1232.16㎡（1.8482亩），凭空减少了6.6808亩。随后因加油站经营需要，该土地证办到了原告名下。此后原告一直向扶风县政府及被告反映要求解决此事，双方一直在协商处理此事。2019年3月6日，因加油站实际经营需要，原告向被告提出扶新城（2019）3号《关于扶风县新城加油站项目补充用地的申请》，申请在加油站项目周边即2019-02号宗地上增补解决建设用地4.5亩，时至今日，未收到任何回复。2019年6月，原告突然得知2019-02号宗地已经于2019年4月30日挂牌出让，在未通知相邻关系人扶风县新城加油站的情况下，将该原地块的加油站项目用地规划指标违规改变用途出让给一家房地产公司（顺溜）建设住宅。2019年7月1日，原告再次向被告发出《关于扶风县新城加油站规划建设用地问题的告知函》，明确告知原告在2019-02号宗地上存在权属争议，望被告解决此事，但仍未收到回复。2019年8月，原告得知被告已经向该房地产公司颁发涉争议宗地的《不动产权证书》。原告认为，扶风县政府及被告于2014年向原告颁发的《国有土地使用证》，确认的权属面积错误，导致原告的加油站无法运营，被告应当向原告增补土地予以解决，而增补土地必然会占用2019-02号宗地部分土地。在原告明确提出增补土地请求情况下，被告仍出让原告相邻土地，侵害了原告的合法权益。同时，被告2011年10月27日出让的8.529亩土地，原告2014年5月14日取得的1.8482亩土地，以及被告2019年4月30日出让的25.855亩土地，是如何测量得出的？时至今日，被告仍未就原告提出的请求作出任何回应，原告有理由认为该出让行为的出让标的，缺乏严谨的测量及划定依据，出让地块面积与原告所有宗地使用权存在重合嫌疑。同时，2019-02号宗地应当与原告所有地块共同公摊扶风县市政道路面积，而不应仅由原告一方公摊。请求被告向原告予以说明。综上所述，原告请求，确认被告出让2019-02号宗地的行为违法。原告2020年4月16日变更诉讼请求，请求：撤销2019年6月20日被告扶风县自然资源局与上海顺溜投资管理有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》。   原告向本院提交了如下证据：   一、《扶风县人民政府办公室关于调整扶风县加油站行业规划的请示》；宝鸡市人民政府办公室关于转发市工交办《2001-2010年宝鸡市加油（气）站行业发展规划修订方案》的通知；《关于‘十三五’期间扶风县新城加油站规划通知的说明函》；2011年10月27日《扶风县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告》；《扶风县住房和城乡建设局关于县土地收购储备中心拟出让土地规划要求的函》。   二、农村信用社《进账单》；2013年7月17日陕西农村报第4版；土地使用权转让协议。扶国用（2014）第1773号《国有土地使用证》；陕（2018）扶风县不动产权第0001696号《不动产权证书》。    三、《关于扶风县新城加油站项目补充用地的申请》；2019年4月30日《扶风县自然资源局国有土地使用权挂牌出让公告》；汽车加油加气设计与施工规范GB50156-2012；2019年7月25日东大街派出所《询问笔录》；照片；《关于扶风县新城加油站规划建设用地问题的告知函》。   被告扶风县自然资源局辩称：一、请求依法驳回原告的诉讼请求，以维护被告及其他行政相对人的合法权益。1、被告出让2019-02号宗地使用权的行为，作出该出让合同是依法履行法定职责的行为，与法有据。依据《中年人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》等相关法律法规的规定，被告作为县级人民政府自然资源行政主管部门，依法对国有土地使用权出让组织实施，并对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监管检查。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条更是明确规定：市县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟定拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市县人民政府批准后，由市县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。   二、被告出让2019-02号宗地使用权的行为，程序合法，并无不当。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第七条规定，出让人应当根据招标拍卖挂牌出让地块的情况，编制招标拍卖挂牌出让文件。被告在出让2019-02号宗地使用权过程中，严格依照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权的规定》、《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》等法规、规则规定的程序办理。该宗地属已报经省人民政府批准农用地转用和土地征收的国有建设用地，权属清晰，四址明确，并无争议。在出让前，被告向扶风县住建局申请了该宗地详细规划指标，扶风县住建局以（扶住建函【2019】64号）函予以明确，该宗地土地使用性质为商业用地，面积25.855亩，其中建设用地面积19.418亩。被告根据住建局规划设计条件，委托具有相关资质的宝鸡金诚不动产评估咨询有限公司对该宗地土地进行了评估，宝鸡金诚不动产评估咨询有限公司出具了土地估价报告，被告将该宗地出让方案（扶自然资字【2019】3号）上报扶风县人民政府，县人民政府以（扶政土批【2014】4号）审批土地件同意出让方案，并指示被告按程序办理。被告随后按照规定程序发布出让公告，编制出让文件，组织实施。该宗地使用权最终由顺溜投资公司竞得，其依法取得了2019-02号宗地土地使用权。在该宗地出让过程中，程序合法合规，并无不当。   三、被告与第三人顺溜投资公司订立合同所涉标的2019-02号宗地使用权，由第三人依法竞得，权属清楚，并无争议，且与原告没有事实和法律上的利害关系。在被告发布出让公告后，顺溜投资公司在规定时限内向被告提出竞买申请，并按时交纳了保证金。被告对其资格进行了审查，符合出让文件的规定和要求。后经过竞买报价，竞得该宗土地使用权。在其按规定交清了土地出让金后，被告与其签订了《国有建设用地使用权出让合同》，顺溜投资公司依法取得2019-02号宗地使用权，该宗土地权属清楚，并无争议，且与原告无事实和法律上的利害关系。资格和审查符合文件要求。不存在可撤销的情形。综上所述，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。   被告资源局在法定期限内向本院提交了以下证据及法律依据：   1.土地征收用地协议书。   2.土地征收用地补充协议书；证明被告出让的土地权属清楚，来源合法，四址明确，没有争议。   3.陕西省人民政府审批土地件【2012】308号。     4.陕西省人民政府审批土地件【2014】380号，证明被告出让宗地依法经陕西省人民政府批准。按照土地管理法，程序合法。    5.被告申请出让宗地规划标的函。     6.扶风县住建局对出让宗地的规划指标；证明被告依法申请了出让土地规划指标。   7.评估报告；评估报告证明被告对出让宗地价格依法进行了评估。   8.扶自然资字【2019】3号文件，关于上报县城新区XX大街XX段南侧一宗土地使用权出让方案的请示。   9.扶政土批【2019】4号文件；证明被告就该宗地的出让方案取得了扶风县人民政府批准同意。   10.中国土地市场网（土地市场信息）公告。   11.扶风县人民政府公告；证明被告依法就该宗地使用权出让相关事宜进行了公告。   12.挂牌出让公告；挂牌出让需知，竞买申请书，挂牌竞买报价单，宗地规划指标要求，宗地界址图，成交确认书；证明被告按要求编制挂牌出让文件，组织实施出让活动，程序合法。   13.竞买申请及其附件，包括竞买人营业执照，法定代表人身份证明书，授权委托书及受托人身份证复印件；证明竞买人上海顺溜投资管理有限公司依法提出竞买申请，主体合法的。   14.竞买人申请交纳保证金及转账凭证；证明竞买人依法交纳了竞买保证金420万元转到扶风县财政局。   15.竞买申请人报名资格审查情况。   16.竞买资格确认书；证明竞买人取得合法的竞买资格，以参加竞买活动。   17.竞买报价单3份。   18.成交确认书；证明竞买人经过三次报价，竞得出让土地的使用权。   19.出让现场会议记录；证明被告依法组织出让活动的情况，整个出让活动程序，合规合法。   20.交费凭证。   21.国有建设用地使用权出让合同及附件；证明顺溜投资公司依法取得该宗地使用权。   第三人顺溜投资公司述称：对于原告认为被告对第三人申请登记的国有土地所有权，该土地属于有争议的主张没有事实依据。1、第三人依法取得该宗国有建设用地使用权的过程，程序合法。顺溜投资公司通过公告挂牌，取得了土地使用权，在公告期内，无人提出异议，程序合法。2019年4月30日扶风县自然资源局挂牌国有土地使用权出让公告。挂牌时间具体如下：挂牌起始时间2019年5月21日9时至挂牌截止时间2019年5月30日16时止。2019年5月15日顺溜投资公司提出申请并提前一日交付保证金420万元，同年5月30日办理相关事宜。同年6月20日签订《国有建设用地使用权出让合同》，于法有据，请求依法驳回原告的诉讼请求。2、第三人顺溜投资公司认为原告无资格起诉第三人。根据民事诉讼法的规定，原告不是合同的相对人；又根据行政诉讼法解释的规定，本案也未涉及到原告利益而产生的行为，没有利害关系。3、该土地在取得之前，土地所有者是宝鸡市金杰置业有限责任公司取得，权属清楚，没有纠纷；土地来源是转让过去的，该宗土地四址清楚。在权属清楚情况下将一部分土地转让。因此，本案原告所说的该宗土地有纠纷的事实不存在。第三人顺溜投资公司通过合法程序取得土地使用权，且没有任何纠纷。原告不具备本案诉讼主体资格，请求依法驳回原告的诉讼请求。   综上所述，第三人所持有的《国有建设用地使用权出让合同》依法取得，被告登记颁发证行为于法有据。   第三人秦华工贸公司述称，涉案国有建设用地使用权的取得，程序合法，且与原告没有任何关系，请求依法驳回原告诉讼请求。   第三人顺溜投资公司、秦华工贸公司当庭未向本院提交证据。   经庭审质证，原告对被告提交证据1.真实性、证明目的予以认可；证据2.真实性认可、证明目的不予认可；证据3.真实性认可、证明目的不予认可。证据4-21的真实性认可，对其证明目的均不予认可。第三人对被告资源局的证据均无异议。   被告资源局对原告的所有证据真实性无异议，但对其关联性和证明目的有异议。第三人的质证意见同被告资源局的质证意见。   本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据三组，被告、第三人均对真实性不持异议；被告提交的证据真实性，综合认定符合《最高人民法院关于行政诉讼证据的若干规定》的相关规定，本院予以采信。   根据上述有效证据以及各方当事人的陈述意见，本院认定以下事实：   经审理查明，涉案该宗地属已报经陕西省人民政府于2012年6月5日陕政土批【2012】308号审批土地件及2014年12月31日陕政土批【2012】380号审批土地件审批，批准农用地转用和土地征收为国有建设用地，权属清晰，四址明确，并无争议。2019年2月20日，被告资源局对涉案国有建设用地向扶风县住建局申请了该宗地详细规划指标。2019年4月4日，扶风县住建局以（扶住建函【2019】64号）函予以明确，该宗地位于县城新区XX大街XX段（规划）南侧，新城加油站西侧，总征地面积17236.165平方米(约25.855亩)，其中建设用地面积12944.435平方米（19.418亩）。土地使用性质为：商业用地。被告根据扶风县住建局规划设计条件，委托具有相关资质的宝鸡金诚不动产评估咨询有限公司对该宗地土地进行了评估，宝鸡金诚不动产评估咨询有限公司出具了土地估价报告。2019年4月4日，被告将该宗地使用权出让方案（扶自然资字【2019】3号）上报扶风县人民政府请示。县人民政府以（扶政土批【2019】4号）审批土地件同意其出让方案，并指示被告按程序办理。被告于2019年4月30日在中国土地网上，发布扶风县自然资源局国有土地使用权挂牌出让公告（2019-02号）。随后编制出让文件，组织实施出让行为。   又查，关于2019-02号国有土地使用权挂牌出让竞买申请人报名资格审查情况，自2019年5月21日9时至2019年5月30日16时进行挂牌出让的告知。   又查，2019年5月15日，第三人顺溜投资公司向被告资源局递交了竞买申请及相关材料。   又查，第三人秦华工贸公司于2019年5月14日代顺溜投资公司缴纳给扶风县国土资源局2019-02号国有土地使用权挂牌出让竞买保证金420万元。   又查，2019年5月30日下午16:00时许，扶风县自然资源局2019-02号（宗地位于：县城新区XX大街XX段南侧，土地用途：商业用地，出让面积25.855亩，其中建设用地面积19.418亩，成交总价出让金为：人民币860万元）。挂牌出让现场会予以发布，第三人上海顺溜投资管理有限公司竞买成功，并签订《成交确认书》。   又查，2019年6月20日，被告资源局和第三人顺溜投资公司签订国有建设用地使用权出让合同。出让宗地编号为2019-02号；宗地总面积：17236.17平方米，其中出让宗地面积17236.17平方米；同日，第三人顺溜投资公司交付出让费860万元；被告出具陕西省国有土地有偿使用收入专用收据。   原告扶风县新城油品有限公司于2020年1月9日提起本案诉讼。   本院认为，本案扶风县新城油品有限公司在诉讼中，提出的诉讼请求涉及多个行政行为，不符合行政案件审理原则，无法并案审理。经合议庭释明后，原告变更诉讼请求为：撤销2019年6月20日被告资源局与顺溜投资公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》。根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》第十一条第一款规定：“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第十一项规定的行政协议。”本案中，由被告因土地使用权出让而与第三人顺溜投资公司签订涉案协议，故本案案由确定为国有土地使用权出让协议。   根据本案庭审查明的事实,并结合各方当事人的诉辩主张,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案被诉行政行为是被告资源局于2019年6月20日与第三人顺溜投资公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》的行为。本院将围绕被诉行政出让行为的合法性，进行全面审查。即被告资源局为第三人顺溜投资公司出让国有土地使用证是否有事实根据、程序是否合法。关于涉案合同是否应当予以撤销的问题。根据合同法第五十四条第一款、第二款的规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，是对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”本案中，原告主张涉案合同存在违法，但其并未提交证据证明上述主张。涉案协议于2019年6月20日经被告与第三人顺溜投资公司签字盖章确认，并未违背双方当事人的真实意思的表示，其内容也并未违反法律法规的强制性规定。涉案协议合法有效，不存在可撤销的情形。又依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或没有依据等重大且明显违法情形。”以及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门(以下简称出让方)与土地使用者签订。”国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第六条“市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照出让年度计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的出让方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府国土资源行政主管部门组织实施。”本案被告扶风县自然资源局具有出让行为的职权，是依法依规履行职责的行为，是本案的适格主体。本案中，被告出让国有建设用地使用权的行为，事实清楚，证据充分。被告经过依规申报，按照规划指标请示报批；依法挂牌公告，编制出让文件，履行资格审查后，组织实施竞拍活动，与第三人顺溜投资公司所签订的国有建设用地使用权出让合同，其行为符合法定程序，并无违法和不当之处,不存在重大且明显违法情形。故原告主张撤销涉案国有建设用地使用权合同的诉讼请求，本院不予支持。另，原告主张第三人顺溜投资公司与第三人秦华工贸公司之间的经济往来中存在违法嫌疑。因本案的审查对象是涉案《国有建设用地使用权出让合同》出让行为，属行政协议，对于两个平等主体之间所订立的合同是否违法不属于本案的审查范围，本案不予涉及。被告及第三人认为原告主体不适格的辩解意见与法相悖，本院不予采信。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：     驳回原告扶风县新城油品有限公司的诉讼请求。   本案受理费50元，由原告扶风县新城油品有限公司负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提交副本，并预交上诉费50元，上诉于陕西省宝鸡市中级人民法院。                                    审判长  樊 怀 平                        审判员  高 宝 康                        审判员  王 淑 娟                     二 〇 二 〇 年十二月二十八日                            书 记 员    界 静        1