浙江省海宁市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0481行初57号 原告杨小岗，男，1986年10月29日出生，汉族，住江苏省如东县。 被告嘉兴市自然资源和规划局，住所地浙江省嘉兴市洪兴路253号，统一社会信用代码11330400MB1957963F。 法定代表人沈金德，局长。 委托诉讼代理人李亚伟，浙江群策律师事务所律师。 原告杨小岗与被告嘉兴市自然资源和规划局城市规划管理行政监督一案，原告杨小岗向嘉兴市南湖区人民法院提起行政诉讼。嘉兴市南湖区人民法院依据嘉兴市中级人民法院关于执行《嘉兴市法院一审行政诉讼案件异地管辖实施方案》的通知，将案件移送本院。本院于2020年7月9日立案后，依法向被告嘉兴市自然资源和规划局送达了起诉状副本及应诉通知书等。本案于2020年9月15日公开开庭进行了审理。原告杨小岗、被告嘉兴市自然资源和规划局副职负责人郁明伟及委托诉讼代理人李亚伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告杨小岗诉称，2019年12月19日，原告向嘉兴市自然资源和规划局举报嘉兴吉恩仕置业有限公司在无地下空间土地使用权的情况下，存在开发和出售该小区地下车位的占有、使用、收益、处分权行为，存在违反《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定嫌疑，并向被告提供举报线索材料，请求其依法履职。被告于2020年1月21日作出嘉自然资规法处〔2020〕004《其他法定途径处理意见书》。原告认为：被告所作出的回复程序虽然合法，但事实不清，使用依据错误。原告举报是基于三维立体空间概念举报嘉兴吉恩仕置业有限公司无地下空间的土地使用权，而被告却以二维平面概念、以土地面积不超过50905平方米作为回复。原告声明从未向被告举报过平面面积超标占用，被告此回复不但凸显其未能明确原告举报重点，而且还暴露其对法律规定土地空间资源是具有上下高程的封闭空间情况的不知晓。本案涉及焦点为嘉兴吉恩仕置业有限公司对长虹春天公寓地下空间无合法的土地使用权。原告向被告重点举报地下空间土地使用权被无偿占有问题。嘉兴吉恩仕置业有限公司是否对地下空间土地拥有使用权，被告未依据法律作出认定。嘉兴吉恩仕置业有限公司明显不拥有地下空间土地使用权，却在无偿占有、使用该地下空间建造车库，甚至在公开出售利用此地下空间建造车库的占有、使用、收益、处分权，属于违法行为。根据《中华人民共和国物权法》第一百三十六条规定建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立；第一百三十九条规定设立建设用地使用权的，应当向登记机构申请建设用地使用权登记。建设用地使用权自登记时设立。登记机构应当向建设用地使用权人发放建设用地使用权证书。嘉兴吉恩仕置业有限公司虽然有证书，但原告已向被告提供线索和证据证明嘉兴吉恩仕置业有限公司目前没有取得地下空间建设用地使用权。被告对原告提供的举报线索和依据视而不见、避重就轻，甚至以偏概全，以一份只标注平面面积的国有建设用地使用权出让合同，来证明嘉兴吉恩仕置业有限公司拥有地下空间土地使用权。法律早就有土地使用权的空间概念，而被告仍然停留在平面概念，令原告不服。根据《中华人民共和国物权法》第一百一十九条规定国家实行自然资源有偿使用制度，但法律另有规定的除外。原告认为嘉兴吉恩仕置业有限公司修建的地下车库是占用长虹春天公寓地下空间土地使用权建造的，该地下空间当然属于国家自然资源。被告无证据证明嘉兴吉恩仕置业有限公司是有偿使用，同时也未拿出法律规定的除外依据。且试图以规划条件的一个要求来作为合法有偿取得土地使用权的证明，显然这种所谓依据是不合法的。为此，原告方诉请本院判令：1.判决撤销被告嘉兴市自然资源和规划局作出的嘉自然资规法处〔2020〕004《其他法定途径处理意见书》，并重新调查处理；2.本案诉讼费由被告承担。 原告方向本院提交了以下证据： 1、《关于关于长虹春天公寓地下车位的购买协议》一份，证明原告和本案的地下空间土地使用权存在关联关系等事实。 2、秀洲区首宗地下空间用地挂牌出让政府文件一份，证明网上公告在2019年10月29日之前秀洲区未挂牌出让过地下空间使用权等事实。 3、估价报告书一份，证明案涉地块在出让前委托估价时不含地下空间地价，与被告在出让合同中认为地下空间进行了出让存在前后矛盾等事实。 4、2019第428号政府信息公开申请答复书一份，证明被告出让案涉地块建设用地使用权时不包括地下空间等事实。 5、不动产发票、车位发票、房产证（复印件）各一份，证明原告对相关房产、地下空间享有相关权益等事实。 6、嘉秀规设2019字0015号地下空间估价报告书及国有建设用地出让合同（复印件）各一份，证明其他土地使用权出让约定了有地下空间等事实。 7、依据：《中华人民共和国土地管理法》第五十五条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条、第六条、第三十二条，《中华人民共和国物权法》。 被告嘉兴市自然资源和规划局辩称，一、嘉兴市自然资源和规划局于2019年12月19日收到原告杨小岗填写《群众来访登记表》形式进行的实名举报。其附件是一段手机截屏记载的文字，内容为举报嘉兴吉恩仕置业有限公司在嘉兴市秀洲区××公寓项目开发建设中，违反《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定。该建设工程虽然符合土地利用总体规划建造地下车库，但超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。非法占用符合土地利用总体规划的新建建筑物和其他设施是要被依法没收的，并提出没收非法占用土地的新建建筑物和其他设施（地下车库）、追究处分涉事单位和个人、对行政区域内类似情况展开依法处置等三项“诉求”。接到举报后，被告按照规定程序启动违法线索调查核实工作，对举报内容按照违法线索予以登记，并从信访处理程序转入行政调查程序，并于次日向原告邮寄送达《其他法定途径受理告知书》。按照属地管理原则责成秀洲分局立即进行调查核实。派出调查人员约谈了被举报单位工程部负责人，现场察看长虹春天公寓项目的建成情况，重点查看举报人举报的地下车库，并拍照取证。根据案涉建设项目的《建设用地使用权出让合同》、建设工程规划许可审批核准的主要申请材料和工程竣工规划核实审查、确认材料。经调查核实，案涉建设项目受让的国有建设用地面积为50905平方米，建成竣工项目的用地范围并未超出上述出让土地的用地红线范围。工程竣工后经规划核实，确认建成项目与规划条件、规划许可核准内容相一致，未发现原告杨小岗举报的案涉建设项目的开发商“超过批准的数量占用土地”的违法事实。被告于2020年1月21日作出嘉自然资规法处〔2020〕004《其他法定途径处理意见书》，向原告告知了对其举报事项的调查核实结果等。被告认为其作出的处理意见书内容明确、合法，事实清楚，且在规定期限内完成了调查、核实和答复，程序已无不当，原告也于2020年1月24日收到该处理意见书。二、原告的举报事项与客观事实不符而依法不能成立；其建立在举报行为之上的诉讼请求，同样不能成立。从原告举报的理由和本案的诉讼理由均可看出，原告对我国的国有建设用地使用权出让制度缺乏了解，原告认为长虹春天公寓项目的开发商受让的50905平方米国有建设用地只是地表或地表以上的土地使用权，地表以下的地下空间使用权不在其中，因此只要开发商开发地表以下空间，就属于非法侵占国有土地。原告上述意见是不正确的，因为在政府出让土地使用权时与嘉兴吉恩仕置业有限公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》第四条第四款明确约定“出让宗地的空间范围是以上述界址点所构成的垂直面和上、下界限高程平面封闭形成的空间范围”。这充分说明出让土地使用权人的宗地，不只是红线范围内的地表层的使用权，而是一个包括地表以上若干高度和地表以下若干深度“封闭形成的空间范围”。合同第四条第三款有关出让宗地竖向界限的上界限、下界限及高差等数值之所以未填写，是因为土地出让实践经验证明，由规划部门在建设工程规划许可审查程序中，对建设项目的具体设计方案的合规性审查时所核准的具体建筑物的地上、地下数据，则更为科学、合理。即出让合同中相关的数值未填写，并不会改变所出让宗地是一个“封闭形成的空间范围”这一基本事实。原国土资源部、国家工商行政管理总局在2008年颁布的《关于发布〈国有建设用地使用权出让合同〉示范文本的通知》（国土资发〔2008〕86号）文件中，同时附有《国有建设用地使用权出让合同使用说明》，该说明第三条明确“宗地是指土地权属界线封闭的地块或空间”，第四条进一步明确“出让宗地空间范围是以平面界址点所构成的垂直面和上、下界限高程平面封闭形成的空间范围”。按照上述规定，结合城乡规划法中有关建设工程规划许可的规定，建设项目用地规划条件中的限高数据，就是宗地地表以上的上界限高程，规划许可核准的建设项目设计方案中的地下空间向下开发的最深的数值，就是宗地地表以下的下界限高程，由这样的上、下界限高程平面封闭形成的空间范围就是国有建设用地使用权受让人可以合法使用的宗地空间范围。由此可知，原告将嘉兴吉恩仕置业有限公司开发地下空间的建设行为举报为违法占地，并不正确，其举报内容依法不能成立。三、原告与被告对其举报内容进行查处的行政行为之间，没有法律上的利害关系，因此原告不具有对被告调查处理行为提起行政诉讼的法定资格。无论被告对原告举报的“违法行为”查处结果如何，均不会发生减损原告对车位正常使用权的后果，原告也陈述“该建设工程符合土地利用总体规划”，意味着即使存在违法占地建造地下车位也不会被拆除，处罚方式只能是没收违法占地行为人即开发商出售地下车位的收益。可见，原告与被告查处其举报事项的行政行为之间，不存在利害关系。法律并没有授权举报人拥有可要求行政执法机关按照举报人的主观意愿追究、惩罚被举报人的权利。原告不应混淆公民举报权与行政执法权的法律边界。综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告嘉兴市自然资源和规划局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据： 1、原告递交的举报材料一组，证明原告向被告嘉兴市自然资源和规划局提交投诉举报材料等事实。 2、其他法定途径受理告知书及邮寄凭证、违法线索登记表各一份，证明被告按规定将原告信访举报转入违法行为查处程序并予以登记受理等事实。 3、约谈记录表、案涉建设项目现场察看照片一组，证明被告执法调查人员对原告举报事项进行调查核实等事实。 4、《国有建设用地使用权出让合同》及规划条件各一份，证明约定出让宗地是一个空间范围并鼓励受让人开发利用地下空间等事实。 5、《建设工程规划许可证》及核准的建设项目施工图（局部）各一份，证明案涉的建设项目经规划许可审批核准的设计文件包括地下空间建设内容等事实。 6、《建设工程规划核实确认书》一份，证明案涉建设工程竣工后经过规划核实确认建成项目符合规划条件和规划许可等事实。 7、《其他法定途径处理意见书》及邮寄凭证各一份，证明被告根据原告的举报经调查核实和法律规定，向原告正确履行告知义务等事实。 8、依据：《中华人民共和国物权法》一百三十六条，《中华人民共和国人民防空法》第二十二条、第四十八条，《浙江省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第五条、第十二条、第十五条、第三十一条，《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条、第四十条、第四十五条，《浙江省城乡规划条例》第三十四条，《节约集约利用土地规定》第十三条；原国土资源部、国家工商行政管理总局《关于发布示范文本的通知》第四条，《国土资源违法行为查处工作规程》。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下： 原告方提交的证据1、3-5，被告对真实性均无异议，经审查，上述证据真实、合法，与本案待证事实具有关联性，本院予以认定。原告方提交的证据2、6，被告对关联性有异议，本院审查认为该二组证据与本案争议的案涉建设项目没有关联性，故在本案中不予认定。原告方提交的法律依据，系现行有效的法律，本院予以认定。 被告嘉兴市自然资源和规划局提交的证据1-6，原告对真实性均无异议，本院予以认定。被告提供的法律依据，经审查，上述依据均为现行有效的法律、法规和规范性文件，本院予以认定。 本院经审查确认以下事实：杨小岗等购买了坐落于嘉兴市秀洲区××公寓××幢××室商品房。同时，杨小岗与嘉兴吉恩仕置业有限公司签订了《关于长虹春天公寓地下车位的购买协议》一份，购买嘉兴吉恩仕置业有限公司开发建设的长虹春天公寓住宅项目地下车位的使用权。 2019年12月19日，原告杨小岗到嘉兴市自然资源和规划局投诉举报，认为嘉兴吉恩仕置业有限公司在嘉兴市秀洲区××公寓项目开发建设过程中，违反《中华人共和国土地管理法》第七十六条规定。原告举报案涉地块建造的地下车库虽然符合土地利用总体规划，但是属于“超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处”；非法占用符合总体规划的新建建筑物和其他设施是要被依法没收。原告诉求：1.没收该项目非法多占土地的符合规划的新建建筑物（地下车库）；2.请嘉兴市有关土地行政主管部门对涉事单位或个人该追究追究，该处分处分；3.请嘉兴市土地行政主管部门对行政区域内现存的类似情况，开展调查依法处置。2019年12月20日，嘉兴市自然资源和规划局就原告举报投诉的问题作出《其他法定途径受理告知书》。嘉兴市自然资源和规划局经调查核实，于2020年1月21日作出嘉自然资规法处〔2020〕004《其他法定途径处理意见书》并邮寄给杨小岗，处理意见书称：“王江泾镇长虹春天公寓项目地块于2××6年8月17日经嘉兴市人民政府批准，公开挂牌出让供应国有建设用地，供地批文：嘉秀洲土字Ｇ［2××6］049号，用途为住宅用地，出让面积5.0905公顷。2××6年9月26日，嘉兴吉恩仕置业有限公司通过公开挂牌竞得国有建设用地使用权。2019年7月9日，该建设项目通过竣工复核验收，经测量土地面积为50905平方米，不存在少批多占的情形。”杨小岗对该处理意见不服，遂诉至法院。 另查明，2××6年2月25日，原嘉兴市城乡规划建设管理委员会审批通过《嘉兴市国土资源局拟挂牌地块规划条件》［嘉秀规设（2××6）字0065号（变更）］，对用地范围为王江泾镇，纬七路南侧、运河东路东侧、东方路西侧、高桥路北侧地块的出让宗地规划设计条件予以确定，规划条件中明确必须配建足额的停车泊位，且要求加强地下空间开发和利用，以地下停车泊位为主，住宅不得设置机械式停车位。2××6年10月12日，原嘉兴市国土资源局与嘉兴吉恩仕置业有限公司就前述地块签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定：“本合同项下出让宗地编号为2××6嘉秀洲-033号，宗地总面积大写伍万零玖佰零伍平方米（小写50905平方米）……本合同项下出让宗地的平面界址为东至迎宾路、南至高桥路、西至运河路、北至纬七路；……出让宗地空间范围是以上述界址点所构成的垂直面和上、下限高程平面封闭形成的空间范围。……本合同项下出让宗地的用途为住宅用地等。2××6年12月30日，原嘉兴市城乡规划建设管理委员会作出了建字第3304112××600123号《建设工程规划许可证》，载明建设项目名称“长虹春天公寓1＃楼-15＃楼、1＃公变、2＃公变、地下车库”，建筑面积共计111511.49平方米，其中地下20114.67平方米等。2019年4月29日，嘉兴市自然资源和规划局作出浙规核字第建验（2019）022号《浙江省建设工程规划核实确认书》，载明项目名称“长虹春天公寓1＃楼-15＃楼、1＃公变、2＃公变、地下车库”建设工程已具备竣工规划确认条件等。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款“任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。”和《城市地下空间开发利用管理规定》第四条第三款“直辖市、市、县人民政府建设行政主管部门和城市规划行政主管部门按照职责分工，负责本行政区域内城市地下空间的开发利用管理工作。”之规定，被告嘉兴市自然资源和规划局具有对其行政区域内违反城乡规划及城市地下空间规划的行为进行监督检查的法定职责。 被告嘉兴市自然资源和规划局接到到原告的投诉举报后，依法予以受理，并对案涉建设项目进行调查核实，对案涉地块地下空间的规划、开发、使用等内容进行了核查。经核实，案涉地块的《嘉兴市国土资源局拟挂牌地块规划条件》［嘉秀规设（2××6）字0065号（变更）］中亦明确“要求加强地下空间开发和利用”；案涉《国有建设用地使用权出让合同》第四条明确约定“出让宗地的空间范围是以上述界址点所构成的垂直面和上、下界限高程平面封闭形成的空间范围”，即出让的宗地范围是一个包括地表以上若干高度和地表以下若干深度“封闭形成的空间范围”，该约定符合国土资发［2008］86号文件精神；案涉地块建设地下车库经审核，符合城乡规划要求，取得了建设工程规划许可，许可案涉建设项目地下建设规模20114.67平方米；案涉建设工程竣工验收前，经嘉兴市自然资源和规划局核实，具备竣工规划确认条件。综上，嘉兴吉恩仕置业有限公司在案涉地块红线范围内根据规划条件及规划许可核准开发建设长虹春天公寓项目，涉及的地下车库属于在规划许可核准的空间范围内建设，被告嘉兴市自然资源和规划局在调查核实后作出不存在少批多占情形的答复，并无不当。原告提出的长虹春天公寓项目非法占用土地建造地下车库的意见，没有事实及法律依据，本院不予采信。 综上，原告杨小岗要求撤销被告嘉兴市自然资源和规划局作出的案涉处理意见书的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告杨小岗的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告杨小岗负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。 审 判 长  沈伟峰 人民陪审员  凌章涛 人民陪审员  张定康 二〇二〇年十二月十八日 书 记 员  金竹雯 14- 13-