内蒙古自治区高级人民法院行政判决书（2020）内行终547号上诉人（一审原告）刘秀英，女，1957年10月12日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区。上诉人（一审原告）孙民，1953年12月10日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区。（系刘秀英丈夫）被上诉人（一审被告)敖汉旗人民政府。法定代表人于宝君，旗长。委托诉讼代理人邵云龙，敖汉旗林业和草原局工作人员。委托诉讼代理人王晓飞，敖汉旗政府工作人员。被上诉人（一审被告）赤峰市人民政府。法定代表人王旺盛，市长。委托诉讼代理人辛永红，赤峰市司法局工作人员。一审第三人敖汉旗贝子府镇克力代村四东组。负责人樊洪印，组长。委托诉讼代理人房树林，1954年12月11日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区。一审第三人董**，男，1968年9月7日出生，汉族，农民，住内蒙古自治区。上诉人刘秀英、孙民与被上诉人敖汉旗人民政府（以下简称敖汉旗政府）、赤峰市人民政府（以下简称赤峰市政府）及一审第三人敖汉旗贝子府镇克力代村四东组（以下简称四东组）、董**因林业行政裁决一案，不服内蒙古自治区赤峰市中级人民法院（2020）内04行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘秀英，被上诉人敖汉旗政府的委托诉讼代理人邵云龙、王晓飞，被上诉人赤峰市政府的委托诉讼代理人辛永红，一审第三人四东组的委托诉讼代理人房树林、一审第三人董**到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，争议林地位于××旗大河南桥东。经现场勘测，大河南桥东林地总面积57.7亩，争议林地面积40亩，争议地四至为：东至七棵树林地、南至村林地、西至305国道大桥（南侧距大桥21米、北侧距大桥19米）、北至河道。2011年2月25日，四东组将争议地发包给本组村民董**，并签订合同书。2011年4月，董**在采伐该地内林木时，与刘秀英、孙民夫妇（三组村民）发生争议，双方均称涉案地块归自己所有。2018年，敖汉旗政府作出敖政林决字〔2018〕1号《关于对贝子府镇克力代村四东组与刘秀英林权争议的处理决定》，决定“董**享有该涉案地块的承包经营权”。刘秀英不服申请行政复议，赤峰市政府作出赤政复决字〔2018〕73号《赤峰市人民政府行政复议决定书》，撤销了上述处理决定，理由是“1、土地承包经营权发生纠纷，并非行政确权范围，处理决定超越职权；2、四东组申请确认争议地的所有权及使用权，处理决定遗漏该请求事项”。董**不服提起诉讼，请求撤销该复议决定，本院作出（2018）内04行初137号行政判决书，以复议决定并无不当为由，驳回了董**的诉讼请求。现敖汉旗政府重新作出敖政林决字〔2019〕1号《敖汉旗人民政府关于对贝子府镇克力代村四东组与刘秀英林权争议的处理决定》，决定“董**享有该涉案地块的林地使用权和林木所有权”，该处理决定经赤峰市政府赤政复决字〔2019〕76号《赤峰市人民政府行政复议决定书》予以维持。刘秀英、孙民不服，起诉至本院。另查明，针对涉案地块，1986年四东组村民分别办理了15份林权证，标注的林地位置均为“大河南”。2005年林地进行重新登记时，将上述林地统一登记在时任村民组长张玉朋一人名下，林权证编号为KLD-1903000005号，标注林地位置为“大河南桥东”，经核实，与“大河南”系同一块林地。刘秀英、孙民约自1992年开始在争议地块内种树经营。争议发生后，刘秀英、孙民以克代村第四村民组、董**、张玉朋为被告提起财产损害赔偿民事诉讼，最后经本院作出（2014）赤民三终字第108号民事判决书认定“刘秀英、孙民在董**承包涉案地块之前曾在涉案地块开荒经营部分地块林木，其提出被诉方采伐该地块林木构成侵权，但无法提供证据证明其实际亩数及具体株数，无法确定林木损失的价值，故应承担举证不能的法律后果”，故判决驳回了诉求，维持原判。还查明，争议发生后，当事人均曾通过信访渠道反映诉求。贝子府镇政府呈请敖汉旗水利局确定争议地块河道通洪范围以提供解决权属争议的依据，2012年7月9日，敖汉旗水利局作出《关于教来河克力代桥段河道通洪断面测量结果的函》，结果为“经计算，争议地块为教来河河道”。2012年7月17日贝子府镇政府作出贝政发〔2012〕67号《关于刘秀英上访反应问题的处理意见》，认定“争议地块在教来河河道内，按照法律规定河道属于国有土地。综合对此案的调查结果和敖汉旗水利局的测量结果，镇政府认为争议林地权属既不属于孙民夫妇所有，也不属于克力代四组所有，应为国有土地”。2016年9月27日贝子府镇政府又作出贝信字〔2016〕19号《关于董**信访事项的处理意见》，主要内容为“董**，鉴于你提供新的证据（原有四组1986年各户林权证和2005年组长张玉朋名下的集体林权证，系大河南同一块林地）证明此地块应为集体土地，你所竞拍的此林地程序合法有效，建议你通过人民法院诉讼解决）”。董**不服该意见，申请复查。敖汉旗政府于2017年1月27日作出敖政信查字〔2017〕8号《关于董**信访事项的复查意见》，主要内容为“贝政发〔2012〕67号处理意见已经分别送达刘秀英、董**后，二人均没有申请信访复查。……二人争议地块为河道，系国家所有，但由于建国后几十年来贝子府镇开展防风固沙及小流域综合治理，每年夏季发洪水的几率相比以前大大降低，争议地块现状为林地。本机关于1986年通过颁发林权证书，认可了争议地块由集体经济组织经营管理的事实，董**与刘秀英对争议地块使用权属发生争议，此问题依法属于行政确权事项范畴。……贝信字〔2016〕19号处理意见事实不清，适用法律不当，撤销该处理意见”。一审法院认为，本案的争议焦点是敖汉旗政府作出的敖政林决字〔2019〕1号处理决定以及赤峰市政府作出的赤政复决字〔2019〕76号复议决定是否合法。《林木林地权属争议处理办法》第六条规定：“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据”，第十条规定：“处理林地争议时，林地、林木权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；……”。本案，针对争议地块，四东组原组长张玉朋名下有2005年林权证，四至记载清楚，与争议地四至吻合，该证系由1986年颁发到四东组各户村民名下的林权证重新登记而来，也即早在1986年涉案地块就已经通过颁发权属证书确定了权利人。而刘秀英、孙民约1992年才开始经营使用涉案地块，其经营使用的事实并不意味着当然享有涉案地块权属。另根据敖汉旗水利局作出的“争议地块为教来河河道”的测量结果，河道系国家所有，但考虑到贝子府镇地区当年开展防风固沙及小流域综合治理以防洪水、争议地块现状为林地这一实际情况，并结合四东组的林权证，敖汉旗政府认定“四东组是涉案地块的经营管理权利人，董**根据与其签订的承包合同而享有该涉案地块的林地使用权和林木所有权”，符合《中华人民共和国物权法》第一百二十四条第二款“农民集体所有和国家所有由农民集体使用的耕地、林地、草地以及其他用于农业的土地，依法实行土地承包经营制度”及第一百二十五条“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”的规定，该确权处理决定并无不当，赤峰市政府据此作出维持的复议决定亦无不当。综上，刘秀英、孙民的诉讼请求，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘秀英、孙民的诉讼请求。案件受理费50元，由刘秀英、孙民负担。刘秀英、孙民不服上述行政判决，向本院提出上诉，请求：请求撤销（2020）内04行初1号行政判决书。主要理由：（一）中华人民共和国林业部令(第10号)《林木林地权属争议处理办法》第十二条土地改革后营造的林木,按照“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的原则确定其权属,但明知林地权属有争议而抢造的林木或者法律、法规另有规定的除外。刘秀英、孙民1992年开始响应国家号召,在淤出的河道整地植树,并一直经营管理,2011年前无人过问,不属于有争议地块,且早于四组2005年办理证(林权证KLD03000005号)时间,2005年敖汉旗人民政府明知此林地有争议,仍帮助核发林权证,因此证应不具备法律效力。（二）《国务院关于开展全民义务植树运动的实施办法》(1982年2月27日国务院常务委会议通过)第五条之规定:谁种植谁得。此地为河道为国有,由我们种植管理,应该我们享有林地的使用权。（三）四东组虽有林权证,但四至不清,没有具体数,晚于刘秀英、孙民经营时间,不能作为具体证据,且张玉朋等人明知此地块有争议,还于2005年办理林证。1992年刘秀英、孙民在克力代南大桥东河滩地捡石头并平整该地块,种上小葵花,两次大水全淤没了,后刘秀英、孙民全家开始植树,93年春刘秀英、孙民全家继续植树。刘秀英、孙民全家积极响应国家号召治理荒山、河滩和水土流失,谁治理,谁受益,谁护理,过去的河滩变成林地,到2000年7月份,刘秀英、孙民去敖汉林业局办林权证,工作人员说四至边界签字,工作人员答复国家有规定河滩林不给办证,从那以后没去办证,以后淤出地种玉米了。2010年开始每年正月刘秀英、孙民堵化冰水浇地,2009年8月5日刘秀英、孙民在此地投入近万元打深水井一眼。2011年4月13日董**强行将我的林地采伐,并将林地平整后作为耕地种田使。刘秀英、孙民那片林是28亩多,成材树(3000多棵、幼树1000余株)林地北玉米地12亩,总共40余亩,1992年刘秀英、孙民开始治理造林,并一直经营管理,刘秀英、孙民经营时间早于董**林权证取得时间,并且没有权利提供他人林权证。敖汉旗政府辩称，第一、四东组林地来源合法，享有林地的使用权。争议林地位于××旗大河南桥东。经现场勘测，大河南桥东林地总面积57.7亩，争议林地面积40亩，争议地四至为：东至七棵树林地，南至村林地，西至305国道大桥（南侧距大桥21米，北侧距大桥19米）、北至河道。争议林地原是四东组使用的林地，1982年实行林业“三定”时，四东组就按当时的政策规定，将林地分给了各户，1986年敖汉旗政府为四东组15户村民颁发了内蒙古自治区林权证，林权证中标注的林地位置均为大河南。2005年对林地进行重新登记时，将上述林地统一登记在时任村民组组长张玉朋一人名下，林权证编号为XIII-1903000005号，标注的林地位置为“大河南桥东”，经核实与“大河南”是同一块林地。因此，四东组拥有争议林地的所有权、使用权。2011年2月25日，四东组将争议地块发包给本组村民董**，并签订了合同书。2011年4月，董**在采伐该地内林木时，与刘秀英、孙民发生林权争议。根据敖汉旗人民法院作出的〔2013〕敖民初字858号生效判决，刘秀英、孙民自1992年开始在大河南桥东争议林地内开荒并经营开荒地内的林木，但没有证据证明在该地块内其经营林木的实际亩数与具体株树。赤峰市中级人民法院作出的〔2014〕赤民三终字第108号《民事判决书》也认定，刘秀英、孙民在董**承包涉案地块之前曾在涉案地块开荒经营部分地块林木，其提出董**釆伐该地块林木构成侵权，但无法提供证据证明其实际亩数和具体株数，无法确定林木损失的价值，故应承担举证不能的法律后果，故判决驳回了诉求，维持原判。以上判决结果说明，刘秀英、孙民的行为属于私自开荒，是未经权利人同意的个人行为，没有证据证明其个人的经营行为合法。刘秀英、孙民不具有该争议林地的林地使用权。刘秀英、孙民的“由我们种植管理，应该我们享有林地的使用权”的说法不成立，没有法律依据。第二、四东组持有的林权证四至清楚，明显地物标志和实地相符合。1986年和2005年，敖汉旗人民政府为四东组颁发林权证的林地位置标注清楚，四至和实地相符。四东组和董**签订《林地承包合同》中四至与林权争议处理时实地勘测的四至相符，符合《林木林地权属争议处理办法》之规定。第三、敖汉旗政府作出的敖政林决字〔2019〕1号处理决定认定事实清楚、证据充实、程序合法、依据正确。董**在合同期内拥有林地使用权。刘秀英、孙民在涉案林地拍卖、公告过程中，未提出林权争议，在董**依法签订承包合同之前未提出林权争议，涉案林地已合法流转。第四、赤峰市中级人民法院作出的〔2020〕内04行初1号《行政判决书》认定事实清楚，证据充分、程序合法。赤峰市政府答辩称，敖汉旗政府作出的处理决定依据正确，事实清楚，程序合法，依法应予维持。答辩人作出的行政复议决定事实清楚，程序适当，请求依法驳回原告的诉讼请求。四东组述称，86年镇政府给四东组发的涉案林地林权证，林地归集体所有，后来由董**承包。而林地上的林木是属于四东组小队所有人。董**述称，同意旗政府和市政府意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点为：敖汉旗政府作出的敖政林决字〔2019〕1号处理决定以及赤峰市政府作出的赤政复决字〔2019〕76号复议决定认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。本案，针对争议地块，四东组原组长张玉朋名下有2005年林权证，四至记载清楚，与争议地四至吻合，该证系由1986年颁发到四东组各户村民名下的林权证重新登记而来，即在1986年涉案地块就已经通过颁发权属证书确定了权利人。敖汉旗政府认定“四东组是涉案地块的经营管理权利人，董**根据与其签订的承包合同而享有该涉案地块的林地使用权和林木所有权”，该确权处理决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。赤峰市政府据此作出维持的复议决定并无不当。刘秀英、孙民称约1992年开始经营使用涉案地块，其经营使用的事实并不意味着当然享有涉案地块权属。另，上诉人孙民经本院传票传唤，未到庭参加诉讼，按自动撤回上诉处理。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，刘秀英的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由刘秀英负担。本判决为终审判决。审判长 陈立斌审判员 高满忠审判员 常 青二〇二〇年十二月二十一日法官助理 张 玥书记员 王学丰