浙江省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)浙行终1602号 上诉人（原审被告）乐清市人民政府，住所地浙江省乐清市伯乐路888号。 法定代表人徐建兵，市长。 委托代理人李南。 委托代理人陈志强，浙江浙杭（乐清）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）牟式法，男，1964年5月7日出生，汉族，住浙江省乐清市。 委托代理人牟选根，男，1990年11月29日出生，汉族，住浙江省乐清市。系牟式法儿子。 牟式法诉乐清市人民政府其他行政协议一案，浙江省温州市中级人民法院于2020年7月6日作出（2019）浙03行初604号行政判决。乐清市人民政府不服，向本院提出上诉。本院于2020年9月11日立案受理后依法组成合议庭，并于2020年11月10日进行调查询问。上诉人乐清市人民政府的委托代理人李南、陈志强，被上诉人牟式法及其委托代理人牟选根到庭参加调查。经征求双方当事人同意调解的期限一个月从法定审限中扣除。本案经阅卷审查，现已审理终结。 原审法院经审理认定，2018年2月13日，乐清市人民政府办公室下发《关于做好2018年度地质灾害隐患综合治理“除险安居”工作的通知》，决定2018年度全市计划完成地质灾害隐患综合治理85处，原告房屋位于上述地质灾害隐患综合治理区域。2018年3月8日，乐清市仙溪镇人民政府制定《仙溪镇蔡家岭村泥石流地质灾害隐患点避让搬迁安置方案》。2018年4月，浙江省第十一地质大队作出《乐清市仙溪镇蔡家岭村庄基岭泥石流地质灾害调查评价》，认为蔡家岭村庄基岭地质灾害对坡脚一带民房构成威胁，建议对危险区内村民采取避让搬迁措施。受仙溪镇人民政府委托，乐清市华正房地产土地评估有限公司于2018年5月15日出具《房屋征收补偿价值评估分户报告》，案涉房屋补偿价格评估为228558元。当日，仙溪镇蔡家岭村双委对红线范围内的地质灾害避让搬迁户进行公示，公示期间无异议。同时，蔡家岭村避让搬迁工作小组也发布公告，要求各避让搬迁户于2018年5月15日至23日携有关资料签订避让搬迁协议。2018年6月21日，原告牟式法以户主的名义与仙溪镇人民政府签订《乐清市仙溪镇地质灾害避让搬迁安置和房屋拆除协议》，协议载明以下内容：1.涉案房屋的情况及评估价值。2.家庭成员名单（2人）。3.原告户（乙方）自愿采取本村宅基地安置的方式进行安置，并在2018年6月24日前拆除涉案房屋及附属建筑物。4.乙方自行拆除涉案房屋及附属建筑物并经甲方（仙溪镇人民政府）组织国土资源、住建等部门联合验收合格后，甲方给予乙方避让搬迁补助资金276958元，其中移民安置补助40000元，原房屋拆除补偿（评估价值）228558元，临时安置补助（或租金补助）8400元。5.乙方在规定时间内未拆除涉案房屋及附属建筑物的，由甲方责令其限期拆除；在限定期限内仍未拆除的，由甲方依法组织拆除，所发生的拆除工作经费在乙方所得房屋拆除补偿资金中扣除，扣完为止。6.其他相关事项。双方在协议上签字、盖章确认。2018年6月30日，涉案房屋拆除完毕。2018年7月13日，上述款项打入原告授权的账户。另经核实，2018年9月29日，牟式祥、牟式法、牟选根曾就《乐清市仙溪镇地质灾害避让搬迁安置和房屋拆除协议》向乐清市人民法院提起行政诉讼。因诉讼形式不符合行政诉讼法的有关规定，被乐清市人民法院多次要求补正。2018年11月28日，牟选根以其为原告，牟式法为第三人，乐清市仙溪镇人民政府为被告，就仙溪镇人民政府与牟式法签订的协议向乐清市人民法院提起行政诉讼。2019年5月30日，乐清市人民法院以被告不适格且原告拒绝变更为由，驳回牟选根的起诉。 原审法院认为，一、《浙江省地质灾害防治条例》第四十条规定，市、县人民政府或者其委托的乡（镇）人民政府、街道办事处应当事先与其组织避让搬迁的村（居）民签订搬迁安置协议，就搬迁安置补助金额、安置用房面积、搬迁过渡方式和过渡期限、村民原有宅基地的处置、解决争议的方法等事项作出明确约定。2018年2月13日，乐清市人民政府办公室作出《乐清市人民政府办公室关于做好2018年度地质灾害隐患综合治理“除险安居”工作的通知》（乐政办函[2018]3号），该通知第二条第（一）项第1目明确各乡镇人民政府（街道办事处）要针对辖区地质灾害避让搬迁工作任务，制定详细的工作计划，逐点编制避让搬迁方案，逐户签订避让搬迁安置协议等。据此，可以认定仙溪镇政府与牟式法签订《乐清市仙溪镇地质灾害避让搬迁安置和房屋拆除协议》的行为是受乐清市人民政府委托而为。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第二款规定：“因行政机关委托的组织订立的行政协议法发生纠纷的，委托的行政机关是被告。”因此，乐清市人民政府是本案适格被告。二、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”行政协议作为一种行政手段，既有行政性又有协议性，应具体根据争议及诉讼的性质来确定相关的规则适用，在与行政法律规范不相冲突的情况下可以参照适用民事法律规范。上述条文对行政协议纠纷中起诉期限和诉讼时效适用问题作出了明确规定，起诉期限适用于与传统行政诉讼审查对象一样体现单方性、高权性特点的行政机关单方变更、解除协议等行为，诉讼时效制度则适用于公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼或者其他因行政协议提起诉讼的案件。本案系因原告认为签订被诉协议非其本人真实意思表示而提起的请求撤销协议的行政诉讼，应参照适用民事法律规范关于诉讼时效的规定，不再适用起诉期限的规定。被告关于原告的起诉超过起诉期限的主张，不予支持。此外，《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。”原告曾于2018年9月29日就被诉协议向人民法院起诉，故本案并未超过上述法律规定的诉讼时效。三、评估机构对涉案房屋作出的价值评估结果应当送达当事人，以保障其复核权利。且本案《房屋征收补偿价值评估分户报告》也同时载明“如果对此估价结果有异议的可自收到该估价报告之日起10日内向本估价机构书面申请复核并指出估价报告存在的问题。”但本案被告提供的相关证据不足以证明原告已经收到涉案房屋的价值评估报告，剥夺了原告的复核权。在此情况下，原告与被告委托的仙溪镇政府签订被诉协议，事实不清、程序违法。原告要求撤销被诉协议，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条、第十五条之规定，判决一、撤销牟式法、乐清市人民政府委托仙溪镇政府于2018年6月21日签订的《乐清市仙溪镇地质灾害避让搬迁安置和房屋拆除协议》；二、原告牟式法于本判决生效之日起十日内返还被告乐清市人民政府避让搬迁补助资金276958元；三、责令被告乐清市人民政府采取相应的补救措施。 乐清市人民政府上诉称：一、被上诉人起诉己超过起诉期限。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条的规定，行政协议纠纷属行政案件，应适用行政诉讼法关于起诉期限的规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款及《最高人民法院关于适用《行政诉讼法》的解释》第六十四条第一款的规定，被诉行政协议签订的时间为2018年6月21日，被上诉人应在一年的起诉期限内提起行政诉讼，故被上诉人直到2020年6月28日才向原审法院递交行政起诉状，己超过法定起诉期限。退一步讲，即使本案参照适用民事法律规范，也应适用民事合同撤销权的除斥期间。被上诉人行使撤销权应依据《中华人民共和国合同法》第一百五十二条第二项的规定，不得超过一年。二、被上诉人请求撤销被诉行政协议，没有事实和法律依据。本案中，由于被上诉人房屋位于地质灾害红线范围内，存在安全隐患，上诉人与被上诉人签订的被诉行政协议约定的内容不存在重大误解或显失公平，也不存在一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立合同，不存在《中华人民共和国合同法》第五十四条规定规定的可撤销情形。三、《房屋征收补偿价值评估分户报告》由乐清市仙溪镇人民政府委托的评估公司乐清市华正房地产土地评估有限公司作出，根据《房地产评估规范》规定，评估报告送达给委托人即乐清市仙溪镇人民政府即可，故其未剥夺被上诉人复核权。综上，请求依法改判。 牟式法未提交书面答辩意见。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审期间当事人均未提交新的证据材料。 经审理，对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，本案争议的主要问题有：1.牟式法提起本案诉讼是否已经超过诉讼时效。2.被诉行政协议是否存在撤销的情形。 关于诉讼时效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。本案系公民提起的撤销协议之诉，诉讼时效应参照民事法律规范确定。最高人民法院《关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第七条第一款规定，享有撤销权的当事人一方请求撤销合同的，应适用合同法第五十五条关于一年除斥期间的规定。《中华人民共和国合同法》第五十五条第一项规定：【撤销权的消灭】有下列情形之一的，撤销权消灭：（一）具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权。从上述规定看，当事人行使撤销权的期限为除斥期间一年。本案中，被诉行政协议签订的时间为2018年6月21日，牟式法不服该协议首次提起诉讼的时间为2018年9月29日，未超过诉讼时效。原审适用《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条的规定不当，予以指正。 关于撤销事由。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，【撤销判决和重作判决】行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。本案中，涉案《房屋征收补偿价值评估分户报告》载明“如果对此估价结果有异议的可自收到该估价报告之日起10日内向本估价机构书面申请复核并指出估价报告存在的问题。”但从在案证据看，被诉行政协议签订前乐清市人民政府仙溪街道办事处未将上述分户评估报告送达给牟式法，侵害了牟式法申请复核的程序权利。因此，原审以被诉行政协议违反法定程序为由，判决予以撤销并责令采取补救措施，符合法律规定。 综上，上诉人提出的上诉理由依据不足，不予支持；原审判决结论正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人乐清市人民政府负担。 本判决为终审判决。 （此页无主文） 审判长  楼缙东 审判员  唐维琳 审判员  周进海 二〇二〇年十二月十一日 书记员  潘 莉