北京市第四中级人民法院行 政 判 决 书(2020)京04行初894号原告张月明，男，1946年2月16日出生，汉族，住北京市大兴区。原告张淑敏，女，1941年8月16日出生，汉族，住北京市丰台区。原告张淑清，女，1943年7月23日出生，汉族，住北京市东城区。三原告共同委托代理人李振浩，北京市中迈律师事务所律师。被告北京市大兴区人民政府，住所地北京市大兴区兴政街15号。法定代表人王有国，区长。出庭行政机关负责人何景涛，副区长。委托代理人刘国川，男，北京市大兴区司法局局长。委托代理人雷剑，北京泓聚律师事务所律师。原告张月明、张淑敏、张淑清（以下简称三原告）因不服被告北京市大兴区人民政府（以下简称大兴区政府）作出的京兴政复字〔2020〕283号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称被诉复议决定），向本院提起行政诉讼。本院于2020年12月14日受理后，于法定期限内向被告大兴区政府送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月28日公开开庭审理了本案。三原告之共同委托代理人李振浩，被告大兴区政府的委托代理人刘国川、雷剑到庭参加诉讼。被告大兴区政府的副区长何景涛作为行政机关负责人出庭应诉。本案现已审理终结。2020年10月27日，三原告以北京市规划和自然资源委员会大兴分局（以下简称规自委大兴分局）为被申请人提出行政复议申请，要求被告大兴区政府撤销原北京市大兴县土地管理局于1999年7月13日作出的国籍字XXX号《土地使用证》（以下简称《土地使用证》）。被告大兴区政府于2020年11月30日作出被诉复议决定，其主要内容为：根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第二十八条的规定，申请人提起行政复议申请应当在法定期限内提出。虽然《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）、《行政复议法实施条例》均未对最长申请期间作出规定，但因复议机关作出的复议决定要接受司法审查和其效力约束，行政诉讼是解决行政争议的最终救济途径，因此，提起复议申请的期限不宜超过提起行政诉讼的期限，《行政复议法》第九条和《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十六条的规定也说明了这一点。如果复议申请期限没有最长时限的限制，则很多行政行为虽然超过了提起行政诉讼的最长期间的规定，但仍可以通过先申请复议再对复议决定和原行政行为一并起诉到法院达到规避行政诉讼最长起诉期间的效果，与立法精神、立法本意不符。《行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。参照该条款，申请人提起行政复议不应超过《土地使用证》作出之日起二十年。根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回三申请人的行政复议申请。三原告诉称，其系北京市大兴区青云店镇四村村民，与案外人张月星为兄弟姐妹关系，位于北京市大兴区青云店镇青云店四村四队十字街西原回民饭店西侧五间正房、东西厢房两间及门道是其祖宅。1981年底，张月星在未征得其他房屋共有人同意的情况下，擅自将涉诉房屋出售给北京市大兴县青云店供销合作社（该合作社改制后更名为北京兴供青云店商贸有限公司）。2020年9月21日，三原告在另案民事诉讼中，通过北京兴供青云店商贸有限公司提交的一份原北京市大兴县土地管理局于1999年7月13日作出的《土地使用证》，得知原北京市大兴县土地管理局将三原告祖宅及院落所涉土地均确权给了北京市大兴县青云店供销合作社。三原告认为原北京市大兴县土地管理局作出的《土地使用证》违法，遂向被告大兴区政府申请行政复议。然被告以超出复议申请期限为由作出被诉复议决定，显属适用法律错误。三原告是在其他诉讼中才得知《土地使用证》，其在复议申请期限内提起行政复议申请，被告理应予以受理。故诉至法院，请求撤销被告作出的被诉复议决定；判令被告恢复对撤销原北京市大兴县土地管理局于1999年7月13日作出的《土地使用证》的审理；本案诉讼费用由被告承担。三原告在法定期限内向本院提交本案被诉复议决定，证明被告大兴区政府作出的被诉行政行为违法。被告大兴区政府辩称，被告具有作出被诉复议决定的法定职权。其作出的被诉复议决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，请求法院裁定驳回三原告的起诉。被告大兴区政府在法定期限内向本院提交如下证据：1.邮件封皮、物流信息截图及三原告提交的行政复议申请材料，证明被告收到三原告行政复议申请书的时间及复议请求；2.行政复议申请处理审批表，证明被告在法定期限内审查受理；3.《行政复议答复通知书》及送达回证，证明被告于2020年11月3日将答复通知书和行政复议申请书副本送达规自委大兴分局；4.规自委大兴分局提交的答复材料，证明其于2020年11月6日提交了书面答复及相关证据材料；5.行政复议案件结案呈报表，证明被诉复议决定经复议机关负责人同意后作出；6.被诉复议决定、送达回证及EMS快递查询单截图，证明被告在法定期限内作出被诉复议决定，并送达复议双方当事人。经庭审质证，本院对上述证据作如下认证：三原告提交的证据及被告大兴区政府提交的证据6中的被诉复议决定为本案被诉行政行为，不能作为证据证明被诉行政行为的合法性。被告大兴区政府提交的其他证据均具备真实性、合法性及与本案的关联性，本院予以采纳。经审理查明，2020年10月28日，被告大兴区政府收到三原告邮寄提交的《行政复议申请书》及相关材料，其复议请求为：撤销原北京市大兴县土地管理局于1999年7月13日作出的《土地使用证》。经审查，被告大兴区政府于同年11月2日立案。当日，被告大兴区政府作出《行政复议答复通知书》，并向复议被申请人规自委大兴分局送达。2020年11月6日，规自委大兴分局向被告大兴区政府提交《关于对京兴政复字[2020]283号〈行政复议答复通知书〉的答复》及相关证据材料等。2020年11月30日，被告大兴区政府作出被诉复议决定，并向三原告、规自委大兴分局进行了送达。三原告于同年12月1日收到被诉复议决定后不服，向本院提起本案诉讼。本院认为，《行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。被告大兴区政府作为规自委大兴分局的本级人民政府，具有对三原告针对规自委大兴分局的行政复议申请进行审查处理的法定职权。公民、法人或者其他组织提出行政复议申请，应当符合法定的受理条件。在法定申请时限内提出行政复议申请是行政复议机关受理行政复议申请的法定条件之一。对于行政复议申请期限，《行政复议法》第九条第一款仅规定公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，对于最长行政复议期限，《行政复议法》及《行政复议法实施条例》均未作出明确规定。但这并不意味着行政行为作出后，无论经过多长时间，申请人都有权在知道该行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，否则将对业已长期稳定的社会关系和社会秩序造成破坏，不符合行政复议救济程序设立的立法本义。为维护行政法律关系的稳定性，避免权利人怠于行使行政复议申请权，有必要参照《行政诉讼法》中关于最长起诉期限的有关规定确定行政复议最长期限。《行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。因此，公民、法人或者其他组织提起诉讼应遵循前述最长起诉期限的规定，该期限属不变期间，不得中止、中断或延长。同时该司法解释第九条规定，行政诉讼法第二十条规定的“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。本案中，三原告请求撤销原北京市大兴县土地管理局对案外人北京市大兴县青云店供销合作社作出的《土地使用证》，属于不动产物权变动的行政行为，因此应适用前述最长二十年期限的规定。因该土地登记行为于1999年7月作出，三原告于2020年10月提出行政复议申请，明显已超过二十年的申请期限，故被告大兴区政府据此驳回其行政复议申请并无不当。被告大兴区政府于2020年11月2日受理三原告的行政复议申请后，依法向被申请人规自委大兴分局送达了《行政复议答复通知书》及相关材料，在规自委大兴分局提交书面答复及相关证据后，被告对复议案件事实进行了审查。2020年11月30日，被告作出被诉复议决定并送达复议当事人。被告履行职责对复议申请进行审查的程序亦符合《行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条的规定。综上，三原告要求判决撤销被诉复议决定，责令被告恢复对《土地使用证》审理的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张月明、张淑敏、张淑清的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张月明、张淑敏、张淑清负担（已交纳）。如不服本判决，各方当事人可于本判决书送达之日起15日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，预交二审案件受理费50元，上诉于北京市高级人民法院。上诉人在上诉期满后7日内未预交上诉费，又不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  程 琥审 判 员  吴 薇人民陪审员  刘艳芳二〇二〇年十二月二十九日法官 助理  王同鑫书 记 员  王 硕