天津市北辰区人民法院行 政 判 决 书（2020）津0113行初90号原告轧希平，男，1960年9月23日出生，汉族，住天津市北辰区。委托代理人陈浩，北京市京师律师事务所律师。委托代理人周天明，北京市京师律师事务所实习律师。被告天津市北辰区大张庄镇人民政府，住所地天津市北辰区大张庄镇大张庄村北。法定代表人陈亮，镇长。委托代理人高志，天津至大律师事务所律师。原告轧希平因与被告天津市北辰区大张庄镇人民政府（以下简称大张庄镇政府）确认拆迁安置协议无效一案，于2020年6月22日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2020年6月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院于2020年10月28日组织原、被告进行了证据交换，并送达了证据清单副本。本院依法组成合议庭，于2020年11月26日开庭审理了本案。原告轧希平的委托代理人陈浩，被告大张庄镇政府的行政机关副职负责人邢红梅及其委托代理人高志到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告轧希平诉称，原告系天津市北辰区××镇××村嘉兴里56号房屋的合法所有权人和相关土地的宅基地权利人。2016年1月29日，被告以大张庄示范镇建设为由，与原告签订《大张庄示范镇建设住宅拆迁安置协议》，协议内容仅涉及房屋拆迁，没有提及任何土地征收相关问题。2019年12月12日，原告通过申请政府信息公开从被告处得知原告房屋所属区域目前暂未启动土地征收程序，没有相关土地征收文件。按照《中华人民共和国土地管理法》相关规定，集体土地上房屋征收，必须严格按照合法程序征收土地，由县级以上人民政府组织实施。被告作为镇级政府，没有征收土地职权，征收项目又未履行集体土地征收程序，案涉拆迁安置协议符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条对无效行政行为的规定，应属无效。综上，原告起诉至法院，请求：1.确认原、被告签订的《大张庄示范镇建设住宅拆迁安置协议》无效；2.诉讼费由被告承担。原告轧希平向本院提交了以下证据：证据1.《大张庄示范镇建设住宅拆迁安置协议》，证明2016年1月29日原、被告签订案涉协议，征收项目为大张庄示范镇建设。证据2.大张庄镇人民政府信息公开回复，证明大张庄示范镇建设项目没有启动过征收程序，被告征收原告土地及房屋的行为明显违法，案涉安置协议应属无效。证据3.大张庄示范镇配套政策入户手册，证明大张庄示范镇建设项目涉及土地征收，被告未严格依照法定征收程序与原告签署涉案协议，违反法律规定。被告大张庄镇政府辩称，2009年4月13日，天津市人民政府向天津市北辰区人民政府作出批复，同意北辰区大张庄镇开展以宅基地换房方式建设示范小城镇试点工作，原则同意大张庄镇的示范小城镇建设总体方案。××镇××村民委员会经民主程序后，于2015年12月9日启动示范镇建设拆迁。2016年1月29日，原告自愿与被告签订《大张庄示范镇建设住宅拆迁安置协议》，拆迁程序合法。故请求依法驳回原告全部诉讼请求。被告大张庄镇政府向本院提交了以下证据：证据1.《致大张庄示范镇被拆迁村民的一封信》、《关于同意军粮城等十一个镇开展以宅基地换房建设示范小城镇试点工作的批复》津政函（2009）50号、《大张庄示范镇建设住宅拆迁安置补偿方案》、《大张庄示范镇建设养老保障方案》、《大张庄示范镇建设土地征收方案》、村两委会及村民代表会决议、《关于南麻疸村申请启动拆迁的请示》，证明1.市政府批准同意北辰区大张庄镇开展以宅基地换房方式建设示范小城镇试点工作，示范镇建设合法；2.示范镇建设的各项政策保障了村民的合法权益以及南麻疸村通过民主程序，同意了拆迁政策启动拆迁。证据2.拆迁档案材料，证明原告、被告已自愿达成拆迁补偿安置协议。经庭审质证，原告对被告提交的证据发表如下质证意见：对证据1中的《致大张庄示范镇被拆迁村民的一封信》的真实性、关联性认可，但不认可其合法性和证明目的，认为一封信作出时间是2016年12月，而协议签订时间为2016年1月29日，违背了以事后证据论证先前行为合法性原则，而且信中明确提及了“实施土地征收”，但在未启动土地征收程序的情况下被告就与原告签订了安置补偿协议，实质征收了南麻疸村集体土地，因此被告的行为属于缺乏法律依据的重大且明显违法行为。对证据1中的《关于同意军粮城等十一个镇开展以宅基地换房建设示范小城镇试点工作的批复》的真实性、关联性认可，但不认可其合法性和证明目的，认为涉及十镇一街道宅基地征收面积较大，天津市政府是否存有审批权存有异议；此外，被告未提供北辰区政府关于大张庄示范镇建设总体规划的批复文件，故拆迁存在违法情形。对证据1中的《大张庄示范镇建设住宅拆迁安置补偿方案》的真实性认可，合法性、关联性和证明目的不认可，认为方案作出时间晚于协议签订时间，不能达到保障村民合法权益的目的，而且根据土地管理法第四十七条规定，区（县）级人民政府才有组织实施征收工作，被告和南麻疸村委会并无相应职权，不是合法拆迁人。对证据1中的《大张庄示范镇建设养老保障方案》、《大张庄示范镇建设土地征收方案》的真实性认可，合法性、关联性和证明目的不认可，认为征收方案是在协议签订后作出且被告无权签订土地征收协议，且该方案说明南麻疸村拆迁需要经过合法的集体土地征收程序，但至今征收工作未启动，明显属于重大违法。对证据1中的村两委会及村民代表会决议的真实性、关联性认可，合法性和证明目的不认可，认为集体土地征收不能通过民主议定形式来实施。对证据1中的《关于南麻疸村申请启动拆迁的请示》及委托书的真实性认可，合法性、关联性和证明目的不认可，认为被告并非合法征收实施主体，村委会向被告作出的请示不具有合法效力，村委会本身就不具备与村民签订安置协议的权利，更无权委托被告与村民签订协议。对证据2拆迁档案材料的真实性认可，合法性、关联性和证明目的不认可，认为原告在签订协议时，并不知道土地征收程序未启动及被告主体不适格等情形，案涉协议已符合法律规定的无效情形，协议的效力与是否自愿无关，此外，档案材料里关于测量评估的内容既非专业鉴定机构测量评估又没有给原告选择评估机构的机会，存在程序违法，故最终的测量结果也不符合实际情况。被告对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1、2、3的真实性、合法性、关联性认可，证明目的不认可，认为原告房屋拆迁是示范镇建设的宅基地换房，不是征收，入户手册上的印刷时间是笔误，改动处更证实了被告作出的时间是2015年。在庭审过程中，本院责令被告提交相关请示、批复文件。被告在规定时间内提交了《关于大张庄示范镇拆迁政策调整的请示》《关于北辰区大张庄示范镇拆迁政策调整的批复》及配套拆迁政策，《关于印发的决议>的通知》及综合改革试验区起步区有关拆迁安置补偿等配套方案。原告对上述文件的真实性认可，证明目的不认可。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据客观、真实，本院对其真实性予以确认。被告提交的证据真实、有效，能够达到其证明目的。经审理查明，2016年1月29日原告轧希平与被告大张庄镇政府签订《大张庄示范镇建设住宅拆迁安置协议》，协议载明南麻疸村委会经民主程序自愿参加大张庄示范镇建设，根据《大张庄示范镇建设住宅拆迁安置补偿方案》及补充办法，被告对原告坐落于北辰区××镇××村嘉兴××街××号的房屋进行拆迁安置，协议对拆迁安置还迁面积、院落及附属物补偿费、拆迁补助、临时过渡补助费等作了约定。同日，原告在大张庄示范镇住宅拆迁补偿补助奖励领取表上签字，并实际领取各项补助、补贴费用共计252570元。目前，被告对原告的安置住房正在建设中，对原告的临时过渡补助费仍在发放中。2019年11月19日原告向被告申请公开与嘉兴里大街56号的房屋及土地征收补偿相关的征地批复文件、“一书四方案”、征收土地公告、征地补偿方案公告、征收土地补偿及补助费用的发放使用情况等内容。被告于2019年12月12日作出回复，主要内容为：“在××镇××村新市镇建设过程中，该房屋已于2016年1月29日办理住宅拆迁手续，轧希平为被拆迁人。该房屋所属区域目前暂未启动土地征收手续，故无市民所需公开的南麻疸村该片区域的土地征收信息”。原告据此向本院提起行政诉讼，要求确认与被告签订的住宅拆迁安置协议无效。另查明，2009年4月13日，天津市人民政府向天津市北辰区人民政府作出批复，同意北辰区大张庄镇开展以宅基地换房方式建设示范小城镇试点工作，原则同意大张庄镇的示范小城镇建设总体方案。××镇××村民委员会经民主程序后，于2015年12月启动示范镇建设拆迁。本案的争议焦点为涉案的拆迁安置协议是否应确定为无效。本院认为，首先，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法意义上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案中，被告基于推进大张庄示范镇建设与原告签订涉案的拆迁安置协议。虽然被告提交了其与××镇××村民委员会在2015年12月1日签订的委托书，被告作为受托方与村民签订拆迁安置协议，但根据《大张庄示范镇建设住宅拆迁安置补偿方案》，无论是2016年12月出台的还是2014年11月出台的，均载明被告为拆迁人。故本院认定双方签订的拆迁安置协议属于行政协议，关于行政协议的效力问题属于行政诉讼受案范围。其次，行政协议兼具行政性和合同性，对行政协议效力的审查，要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，结合《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效情形的规定，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量，只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。动辄将双方经磋商达成合意的行政协议退回原点，既阻碍行政协议功能的发挥，也有悖于行政协议订立目的的实现。案涉房屋位于以宅基地换房建设大张庄示范小城镇工作范围之内，原告作为案涉宅基地上房屋的权利人，被告作为拆迁人，双方均属于行政协议的适格当事人。双方签订《大张庄示范镇建设住宅拆迁安置协议》系当事人真实意思，在该协议签订后，原告又实际领取了补偿款。该协议并不存在重大明显违法，损害国家利益、公共利益或他人合法权益等无效情形。原告称被告没有征收土地职权且未履行集体土地征收程序，故要求确认协议无效的诉讼请求，没有事实证据和法律依据，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告轧希平的诉讼请求。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于天津市第二中级人民法院。审 判 长  张 强审 判 员  李丹媚人民陪审员  季守军二〇二〇年十二月十九日法官助理郑体洋书记员张茜附：本裁判文书所依据法律规定具体条文《中华人民共和国合同法》第五十二条有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。