兴城市人民法院行 政 判 决 书（2019）辽1481行初53号原告毕攻园，男，1973年6月21日出生，汉族，住址葫芦岛市龙港区。委托代理人冯树仁，辽宁开德律师事务所律师。被告葫芦岛市龙港区城市管理综合行政执法局，地址葫芦岛市龙港区锦葫路中段42号。负责人钟巍，该局局长。行政机关出庭负责人夏振山，该局副局长。委托代理人张伟，该局工作人员。委托代理人宋宇，辽宁开智律师事务所律师。原告毕攻园因要求确认葫芦岛市龙港区住房和城乡建设局强制拆除房屋违法并赔偿损失一案，于2019年1月3日向本院提起行政诉讼。本院于2019年3月7日作出（2019）辽1481行初1号行政判决书，原告不服，上诉葫芦岛市中级人民法院，葫芦岛市中级人民法院于2019年5月24日作出（2019）辽14行终84号行政裁定书，撤销（2019）辽1481行初1号行政判决书，发回本院重审。本院另行依法组成合议庭，于2019年9月29日、2020年12月3日公开开庭审理了本案。原告毕攻园及其委托代理人冯树仁，被告葫芦岛市龙港区城市管理综合行政执法局出庭负责人夏振山及委托代理人张伟、宋宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。葫芦岛市××区住房和城乡建设局于2016年10月12日以原告所建的位于葫芦岛市××区建北社区西沟渠两处房屋系违法建筑为由予以强制拆除。原告毕攻园诉称，1999年11月，原告与锦州铁路分局锦州铁路管理站签订《占用铁路用地补签协议书》，约定：原告在铁路用地处建两处总计为314平方米住宅，占用铁路用地时间自1999年11月至铁路用地时日止，并附《借用铁路土地平面图》，标明了原告建住宅四至和方位等内容。2000年，原告在筹措资金后在该处建设了两处总计为336平方米房屋并居住。2016年10月10日，龙港区人民政府为建设重大环保项目“西渠”环境治理工程，需要经过原告所建房屋之地，经协商原告与城管部门签订了《保证施工协议》，并约定：1.原告无条件保证施工顺利进行，施工方尽量降低房屋破损程度；2.城管部门同意原告在暗渠施工完成后原址原面积恢复，不得再出现违章扩建行为；3.考虑至原告家庭困难，城管部门协调施工方给1吨水泥、2吨沙子，作为恢复房屋建筑材料。2016年10月12日，龙港住建局及城管部门作出《情况说明》，认为原告两处房屋影响施工必须拆除，与原告协商由龙港住建局对两处房屋建筑面积、房屋现状给予确认，出书面情况说明，经双方确认签字，原告配合施工拆除房屋，对灭失后的房屋待今后政府对该地征收时，上述房屋与周边其他现有房屋享受同等待遇，并注明“原签《保证施工协议》自行失效”。因原告未在该《情况说明》上签字，龙港住建局当日以2016年9月24日，龙港区人民政府发布的《龙港区重大环保项目施工强制拆除违法建筑的通告》为依据，强制拆除了原告两处房屋。原告认为，该强制拆除行为违法，以龙港区人民政府和龙港住建局为共同被告，于2016年11月30日，向葫芦岛市中级人民法院提起确认强制拆除行为违法并赔偿损失之诉。2017年3月24日，该院作出（2016）辽14行初170号行政裁定，以该院对本案不具有管辖权，应至有管辖权的基层人民法院起诉为由，驳回原告起诉。原告不服，上诉至辽宁省高级人民法院，该院作出驳回上诉，维持原裁定的裁定。现原告提起诉讼，请求确认被告强制拆除房屋行为违法并赔偿经济损失90万元。原告毕攻园向本院提供了以下证据：1.占用铁路用地补签协议书（附借用铁路土地平面图）；2.保证施工协议、情况说明；3.葫芦岛市中级人民法院（2016）辽14行初170号行政裁定书、辽宁省高级人民法院（2017）辽行终669号行政裁定书；4.照片（5张）、葫芦岛市××区西街道办事处建北社区居民委员会证明。证明：原告在签订占用铁路用地协议后，已取得合法用地权，被告强制拆除行为违法应赔偿原告损失；另证明，原告房屋被强制拆除后已向法院提起行政诉讼，虽被裁定驳回，但并不属于重复起诉。被告葫芦岛市龙港区城市管理综合行政执法局辩称：该强制拆除行为事实清楚，依据合法，适用法律正确，原告请求赔偿经济损失无法律依据，应驳回原告诉讼请求。被告葫芦岛市龙港区城市管理综合行政执法局向本院提交了以下证据：中共龙港区委办公室龙港区人民政府办公室关于印发《龙港区行政执行中心主要职责内设机构和人员编制规定》的通知；2.龙港区重大环保项目施工强制拆除违法建筑的通告；3.葫芦岛市××区西渠污染治理工程总平面图、地形示意图、建设行政执法现场勘验平面位置图、占用铁路用地补签协议书、龙港区西街道环保暗渠施工片区无照房屋情况登记表、违法建筑物构筑物设施调查及处理表；4.行政起诉状、葫芦岛市中级人民法院应诉通知书；5.保证施工协议、情况说明、送达回执；6.视听资料（光盘1张）。证明：被告强制拆除房屋行为事实清楚，依据合法，适用法律正确，原告请求赔偿经济损失无法律依据，应驳回原告诉讼请求。经庭审质证，被告对原告毕攻园所出示的证据1质证意见是，协议中约定的大部分土地铁路部门是无权处分的，且建筑物是在签订之后所建，该协议缺少成立要件，不符合协议要求；证据2，该组证据系被告作出强制拆除中的过程性行为，是一个程序性的说明；证据3，原告系重复起诉；证据4，照片仅证明被拆除的房屋没有窗户没有门，不能按照房屋进行补偿，且与本案无关。原告毕攻园对被告所出示的证据1质证意见是，职能调整后应由被告承担赔偿责任；证据2，通告是针对14户作出的，根据通告内容，应属于为了公共利益征收国有土地上的房屋，该职权不应由区执法大队行使；证据3，被告无权确认原告与铁路部门所签订的铁路占地协议无效，其证明对象不能成立；证据4，原告不构成重复起诉；证据5，可证明原告房屋的合法性；证据6，真实性无异议，原告房屋系完整房屋。经原告申请，本院经葫芦岛市中级人民法院委托辽宁众益城房地产土地资产评估有限公司对涉案房屋按同等地段征收无证房标准进行评估，建筑面积336平方米，每平方米900元，总价302400元。原告认为在评估价值的基础上还应参照《葫芦岛市郝家屯村棚户区改造项目房屋征收方案》对原告进行奖励，同时因还应从违法行为发生之日起给付相应利息。被告认为原告房屋为违章建筑，不应按此标准评估，原告违法行为在先不应给付利息。本院对上述证据认证如下：对原告毕攻园所出示的证据1，该证据系占用铁路用地补签协议及借用铁路土地平面图，因符合证据的客观性、关联性及合法性，故本院对铁路部门曾准予原告占用铁路用地建两处住宅的证明效力予以确认，其余证据效力不予确认；证据2，系保证施工协议及情况说明，因符合证据三性要求，故本院对原被告双方就该房屋在强制拆除前曾协商过的事实予以确认；证据3，系两份人民法院行政裁定书，因符合证据三性要求，故本院对原告在两处房屋被强制拆除后曾提起行政诉讼的事实予以确认；证据4，照片中的3张照片显示的是房屋被淹时的状况，因与本案无关，故对其证明效力不予确认，另2张照片能反映出两处房屋现状，故本院对其证明效力予以确认，另一份证明因与本案不具有关联性，故对其证明效力不予确认。对被告所出示的证据1，职能调整后，葫芦岛市龙港区城市管理综合行政执法局为本案被告；证据2，系龙港区人民政府发布的有关“西渠”环境综合治理工程拆除施工现场区域内违法建筑的通告，因符合证据三性要求，故本院对龙港区人民政府曾对该工程区域内违法建筑发布通告的证明效力予以确认；证据3，该组证据可证明原告两处房屋在“西渠”工程范围内，因符合证据三性要求，故对该证明效力予以确认；证据4，系原告就房屋被强制拆除后向人民法院提起行政诉讼的证明材料，因符合证据三性要求，故本院对原告曾提起行政诉讼的事实予以确认；证据5，该证据中保证施工协议及情况说明与原告所示证据2系同一证据，故对其证明效力认定同原告所示该证据证明效力认定，另送达回执依其所记载，是向原告送达“关于毕攻园上访要求龙港区人民政府环保项目西渠施工强制拆除其违建房屋给予合理补偿问题的答复”，但被告对该“答复”未作为证据向本院提交及举证，该证据可证明原告房屋被强制拆除后曾通过上访方式寻求合理补偿，被告已作出书面答复并向其送达，故对此事实本院予以确认；证据6，系被告工作人员在拆除原告房屋时所录视频，较完整的记录了整个强拆过程及所拆房屋现状，因符合证据三性要求，故本院对其证明效力予以确认。辽宁众益城房地产土地资产评估有限公司估计报告客观、真实，本院予以采纳。经审理查明，1999年11月，锦州铁路分局锦州土地管理站在《占用铁路用地补签协议书》上加盖印章，准许占用者毕攻园在葫芦岛市××区葫支线马仗房站建两处314平方米住宅，占用期间自1999年11月至铁路用地时止。2000年左右，原告依该协议书建设两处房屋，面积共计336平方米。2016年8月4日，葫芦岛市××区机构编制委员会发葫龙编发[2016]51号《关于成立龙港区城市管理综合执法大队的批复》的文件，确定该大队为葫芦岛市××区住房和城乡建设局所属事业单位。2016年9月24日，葫芦岛市龙港区人民政府为保障该区重大环保项目“西渠”环境综合治理工程的施工，发布了《龙港区重大环保项目施工强制拆除违法建筑的通告》，原告所建两处房屋在此区域内。2016年10月10日，原告与“城管部门”有关负责人签订《保证施工协议》，内容为：因区重大环保工程工期紧张，急需开工建设，沿途必须经过毕攻园房屋二间，经城管部门协调施工方与房主毕攻园达成如下协议：1.无条件保证施工顺利进行，但施工方尽量降低房屋的破损程度；2.城管部门同意房主毕攻园在暗渠施工完以后原址原面积恢复，不得再出现违章扩建行为；3.考虑到房主毕攻园因家境困难，城管部门协调施工方给1吨水泥，2吨沙子，作为恢复房屋建筑材料。2016年10月12日，龙港区住建局与龙港区城市管理综合执法大队联合出具情况说明，主要内容为：由龙港区住建局对原告两处房屋面积、现状给予确认，原告配合施工拆除房屋，对其灭失后的房屋待今后政府对该地块征收时，上述房屋与周边其他现有房屋享受同等待遇。但原告未在该情况说明上签字。同日，龙港区城市管理综合执法大队强制拆除了原告的两处房屋。原告所建案涉房屋未办理用地及建设许可，未办理房屋产权登记。2019年5月8日，龙港区政府将区住建局下属城市管理综合执法大队等部门整合为葫芦岛市龙港区城市管理综合行政执法局。本院认为，本案争议焦点有二，一为该强制拆除房屋行为是否合法；二为是否应予赔偿。一、有关该强制拆除房屋行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，对于建筑物是否评定为违法建筑以及如何作出行政决定等，均已作出明确规定。另根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十七条和第四十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，具有行政强制执行权的行政机关有权依法强制执行。对违法建筑物需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。根据以上规定可知，行政机关实施强制拆除行为，应当遵循法定程序。本案中，龙港区人民政府责成被告所属部门城市管理综合执法大队行使强制拆除原告房屋职权，但在诉讼中被告未提供有效证据证明其已依法履行了相应程序，应承担举证不能的法律后果，该行政行为属于违法行政强制行为，因涉案房屋已被拆除，不具有可撤销内容，故应依法确认该强制拆除房屋行为违法。二、有关是否应予赔偿的问题。根据《国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有造成财产损害的其他违法行为的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”本案中，原告确实不能提供该房屋的建设审批手续和产权登记凭证，但原告的房屋被强制拆除前，龙港区住建局下属城管部门相关工作人员与原告签订了保证施工协议。后又因工程施工线路需要，由龙港区住建局和城市管理综合执法大队共同出具了情况说明，在情况说明中“对其灭失的房屋待今后政府对该地块征收时，其上述房屋与周边其他现有房屋享受同等待遇”。可见，龙港区住建局对原告的房屋按无照房予以考虑，并未认定为违章建筑，故本次审理过程中，经葫芦岛市中级人民法院委托辽宁众益城房地产土地资产评估有限公司按无证房屋进行评估，评估为302400元。该评估价值，能客观、公正的反映出建筑成本，也就是原告遭受的直接经济损失。综上，因原告所诉确认被告强制拆除房屋行为违法的诉求于法有据，应予支持；有关赔偿各种经济损失90万元的诉求，因无有效证据予以支持，且缺乏事实和法律依据，故本院在结合案情基础上以评估价值确定赔偿数额。被告的辩解因缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（八）项的规定，判决如下：一、确认被告葫芦岛市龙港区城市管理综合行政执法局强制拆除原告毕攻园所建设的位于葫芦岛市龙港区西街道建北社区西沟渠两处房屋行为违法；二、责令被告葫芦岛市龙港区城市管理综合行政执法局于本判决生效之日起三十日内赔偿原告毕攻园房屋直接损失302400元及利息（本金302400元，利息从2016年10月12日起计算至给付之日止，按中国人民银行同期存款利率计算）本案受理费50元，鉴定费6000元，由葫芦岛市龙港区城市管理综合行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省葫芦岛市中级人民法院。审 判 长  李 响审 判 员  刘 薇人民陪审员  张守强二〇二〇年十二月四日书 记 员  田宇航