浙江省温州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙03行终582号上诉人（原审被告）瑞安市综合行政执法局，住所地浙江省瑞安市安阳路772号。法定代表人朱小波，局长。出庭应诉负责人赵文永，副局长。委托代理人姜正、吴紫颖，浙江合一律师事务所律师。上诉人（原审被告）瑞安市自然资源和规划局，住所地浙江省瑞安市万松东路146号。法定代表人陈哲，局长。委托代理人陈静，该局工作人员。委托代理人林浩毅，浙江玉海律师事务所律师。被上诉人（原审原告）范红娒，男，1959年7月7日出生，汉族，住浙江省瑞安市。委托代理人范云瑞，系范红娒儿子，1985年6月5日出生，汉族，住浙江省瑞安市。委托代理人王大伟，北京泰维律师事务所律师。原审被告瑞安市飞云街道办事处，住所地浙江省瑞安市飞云街道大桥东路1号。法定代表人林远利，主任。出庭应诉负责人钱作亨，副主任。委托代理人余伟，浙江瑞越律师事务所律师。上诉人瑞安市综合行政执法局（以下简称瑞安市执法局）、瑞安市自然资源和规划局（以下简称瑞安市资规局）因范红娒诉瑞安市执法局、瑞安市资规局、瑞安市飞云街道办事处（以下简称飞云街道办事处）城建行政命令一案，不服浙江省永嘉县人民法院作出的（2020）浙0324行初116号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月25日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：范红娒在瑞安市××街道××村××道街××号××层房屋，该房屋未办理房屋所有权证和集体土地使用证，无建房审批手续。2020年3月11日，飞云街道办事处、瑞安市资规局、瑞安市执法局共同对范红娒户作出《违法用地、违法建设行为限期整改告知书》（以下简称被诉告知书），载明：“范红娒你户：你单位（户）未经依法批准，擅自占用飞云街道马道村土地，建成砖木子屋，计建筑面积约60平方米的行为，违反了土地和城乡规划管理相关法律、法规的规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《浙江省城乡规划条例》《浙江省违法建筑处置规定》《浙江省“三改一拆”违法建筑处置意见》及市“三改一拆”专项行动的有关规定，现请你单位（户）2020年3月15日前对该违法用地、违法建设行为进行自我纠正（拆除、恢复土地原状）。如逾期不自我纠正，飞云街道办事处将组织相关部门依照相关法律法规作出处理。”范红娒不服该告知书，于2020年4月15日起诉要求撤销上述告知书。另查明，飞云街道办事处于2020年3月20日组织人员将该房屋拆除。范红娒不服该拆除行为，于2020年4月20日提起诉讼。原审法院经审理，于2020年6月30日作出（2020）浙0324行初115号行政判决，确认飞云街道办事处强制拆除行为违法，该判决已经发生法律效力。原审法院认为，关于被诉告知书是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。本案中，据被诉告知书内容可知，瑞安市执法局、瑞安市资规局、飞云街道办事处已明确认定范红娒户系未经批准擅自建造房屋，实际上已对涉案房屋的违法性作了认定；其次，告知书中要求范红娒户进行自我纠正，已对范红娒户设定了拆除、恢复土地原状的义务；最后，虽载明“如逾期不自我纠正，飞云街道办事处将组织相关部门依照相关法律法规作出处理”，但涉案房屋于2020年3月20日被飞云街道办事处拆除前，并无相关部门就涉案房屋进一步作出责令限期拆除决定等行政行为。因此，被诉告知书对范红娒的权利义务产生实际影响，范红娒有权提起行政诉讼。飞云街道办事处、瑞安市资规局、瑞安市执法局以告知书属行政指导、行政劝告及未对范红娒权利义务产生实际影响为由，主张不属于行政诉讼受案范围，缺乏事实和法律依据，应不予采纳。关于被诉告知书的行为是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”本案中，飞云街道办事处、瑞安市执法局并不具有依照上述规定对违法建设行为予以查处的法定职权，且与瑞安市资规局共同实施查处并无法律依据。同时，被诉告知书作出前并未告知行政相对人依法应享有的陈述、申辩等权利，该告知书缺乏事实与法律依据，且程序违法，应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第（四）项，判决撤销飞云街道办事处、瑞安市资规局、瑞安市执法局于2020年3月11日对范红娒作出《违法用地、违法建设行为限期整改告知书》的行政行为。本案受理费50元，由飞云街道办事处、瑞安市资规局、瑞安市执法局共同负担。瑞安市执法局上诉称：被诉告知书系告知范红娒通过拆除、恢复土地原状方式进行自我纠正，属于行政劝告行为，不具有行政强制执行力，范红娒如逾期不自我纠正，飞云街道办事处将另行启动相应程序作出处理，不能作为后续强制执行的依据。事后，飞云街道办事处已于2020年3月20日拆除涉案房屋，该告知行为只是过程性行为，且已被拆除行为吸收，实际是拆除行为对范红娒产生影响。因此，被诉告知行为对当事人权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围，温州市中级人民法院（2019）浙03行终180号行政裁定亦认定同类告知行为不具有可诉性。原审判决撤销该行为，认定事实和适用法律错误，请求撤销原判，并依法改判。瑞安市资规局上诉称：一、同意上诉人瑞安市执法局的上诉意见。二、范红娒未取得用地、规划审批进行施工建设，上诉人瑞安市资规局联合其他部门责令其限期整改，并无不当。综上，请求撤销原判并改判驳回范红娒的诉讼请求。范红娒答辩称：一、被诉告知书明确涉案房屋属于违法占地建设，并要求范红娒应限期自行拆除，已为范红娒设定了具体义务以及不履行的后果，直接导致涉案房屋在征收过程中无法得到补偿，事后飞云街道办事处据此拆除了该房屋，已对范红娒权利义务造成实际影响。二、温州市中级人民法院（2019）浙03行终180号行政裁定涉及集装箱的整改通知，但本案涉及违法建筑认定，两者定性不同，没有参考意义。综上，原判判决撤销该告知行为，认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。请求驳回上诉，维持原判。飞云街道办事处答辩称：一、飞云街道办事处并非仅凭被诉告知书拆除该房屋，实际因该房屋于2007至2010年期间未经任何审批建造，属于违法建筑。二、涉案房屋已纳入征收，根据滨江团块改造的补偿方案，涉案房屋的性质应以改造小组认定为准，被诉告知书没有对范红娒的权利义务产生实际影响。三、涉案房屋拆除行为已被生效判决确认违法，范红娒因该房屋被强拆后的补偿问题已能解决，其另行对被诉告知行为提起诉讼，不具备合法的诉讼利益，实际构成滥诉。请求撤销原判并依法改判驳回范红娒的诉讼请求。本院经审核当事人向原审法院提供的证据，依法对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，《浙江省行政程序办法》第五十二条规定，行政机关作出对当事人不利的行政执法决定前，应当书面告知当事人拟作出行政执法决定的事实、理由、依据和决定内容，以及其享有的陈述权、申辩权。本案中，被诉告知书认定涉案建筑未经审批建造，要求范红娒限期拆除或恢复原状，并告知逾期的法律后果，此后飞云街道办事处自认以该告知书为依据拆除涉案房屋，期间无任何部门依法律法规对该房屋作出处理决定。因此，被诉告知书对范红娒设置了不利义务，该不利影响自告知作出即已经产生，具有终局性的法律效果，对其权利义务产生实际影响。鉴于该告知书作出前未按照上述规定的内容告知拟处理内容、听取当事人陈述申辩意见等，程序明显违法。原审判决予以撤销，并无不当，依法应予维持。上诉人瑞安市执法局、瑞安市资规局主张被诉告知书系行政劝告行为，不能作为强制执行依据，已为事后强制拆除行为所吸收，与飞云街道办事处自认内容相左，且该告知已对原告权利义务产生确定、终局的实际影响，其法律效果不会因涉案房屋是否已被实施强制拆除有所影响，故上诉人该主张缺乏事实和法律依据，对其上诉请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人瑞安市综合行政执法局、瑞安市自然资源和规划局共同负担。本判决为终审判决。审 判 长  来 敏审 判 员  章宝晓审 判 员  戴华斌二〇二〇年十二月十四日代书记员  刘双旋