贵州省贵阳市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）黔01民终9808号上诉人（原审原告）江西建工第一建筑有限责任公司，住所地：江西省南昌市青云谱区何坊西路333号。法定代表人：唐勇，公司董事长。委托诉讼代理人：李长勇，贵州文熙律师事务所律师。委托诉讼代理人：张正果，贵州文熙律师事务所律师。被上诉人（原审被告）贵州省监狱管理局，住所地：贵州省贵阳市观山湖区金阳南路明城景逸东苑会所1号。法定代表人：张行，该局局长。委托诉讼代理人：郑世红，国浩（贵阳）律师事务所律师。委托诉讼代理人：王海蓉，国浩（贵阳）律师事务所律师。上诉人江西建工第一建筑有限责任公司因与被上诉人贵州省监狱管理局合同纠纷贵州省贵阳市观山湖区人民法院（2020）黔0115民初4735号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月2日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。江西建工第一建筑有限责任公司上诉请求：请求撤销原判，改判支持上诉人的诉讼请求。事实和理由：一、原审认定上诉人提交虚假材料错误。1．上诉人在提交投标文件时附的《承诺书》内容为“我公司承诺无拖欠农民工工资，同时满足相关规定的农民工工资管理制度”，虽然在2017年春节前因拖欠农民工工资被处罚，但是在投标前已支付完毕，当时拖欠并不等于投标时仍拖欠，上诉人承诺无拖欠农民工工资并非虚假承诺，更不能视为虚假材料。2．上诉人在提交投标文件时所附两份《投标承诺函》分别承诺内容为“最近三年内没有骗取中标或严重违约或重大工程质量问题”“拟派任的项目负责人（项目经理）周华忠未担任其他在建建设工程的项目负责人（经理）”，而上诉人三年内有串通投标行为而非骗取中标行为，有发生安全事故的行为而非重大安全质量问题，对该事实的承诺并非虚假承诺。3．上诉人提交的承诺书和投标承诺函不属于提供虚假材料。承诺内容并非虚假，而且不属于《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十二条规定的弄虚作假的行为。二、原审认定涉案招标文件未约定不予退还保证金的情形错误。根据原审查明的事实，被上诉人在招标文件中明确约定不予退还保证金的情形为：投标人在规定的投标有效期内撤销或修改其投标文件；中标人在收到中标通知书后无正当理由拒签合同协议书或未按投标文件规定提交履约担保。而原审审理重点却是在案涉工程招标文件未约定的情况下能否依法不予退还保证金，明显置约定于不顾。三、原审适用法律和理解法律不当。本案争议的焦点在于当事人约定的不予退还保证金的条件与地方性法规规定的条件不同时是适用约定还是依据法定的问题。本案中，当事人约定的不予退还保证金的情形和法律规定一致，但是与地方性法规规定的范围不同，是适用“契约优先原则”还是“法律优先原则”，要看法律或者地方性法规的规定是任意性规定还是强制性规定。从《贵州省招标投标条例》的规定来看，是对所有招标投标活动实施监督，其目的是为了规范招标投标活动，保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益，是否退还保证金并不影响国家对招标投标活动的监督，其并未规定下列情形不得退还保证金，而是仅规定不予退还保证金的情形，且未规定不予退还而退还保证金将承担何种法律后果，当事人如果协商处理并不被法律所禁止，显然，是否退还保证金并非强制性规定。因此，当事人有约定的，应当优先适用当事人的约定，何况本案当事人的约定与法律规定〉一致。因此，原审将《贵州省招标投标条例》第四十三条规定理解为强制效力性规定不当，从而在适用约定还是法定的问题错误，导致判决错误。贵州省监狱管理局二审答辩称，上诉人提交的承诺是虚假承诺，符合《贵州省招标投标条例》第四十三条关于“招标文件中提供虚假材料”的规定；《贵州省招标投标条例》第四十三条属于强制性规定，理应强制适用，被上诉人有权不予退还保证金。江西建工第一建筑有限责任公司向一审法院起诉请求：1、判决被告立即返还原告投标保证金50万元以及利息损失（利息损失按中国人民银行同期同类存款利率，计算至实际返还之日止）；2、本案诉讼费用由被告承担。原审法院经审理认定事实如下：2019年3月22日，被告通过招标代理机构中招国际招标有限公司（以下简称中招公司）就贵州省黔北鉴于建设项目场平工程（含边坡治理）施工发布招标公告，本次招标未进行资格预审。原告参与了上述工程项目投标，被告提供的招标文件要求投标人拟派任项目负责人（项目经理）未担任其他在建建设工程的项目负责人（项目经理），投标人须提供无拖欠农民工工资承诺，投标人不得在最近三年内有骗取中标或者严重违约或者重大工程质量问题，近三年内没有骗取中标或者严重违约或者重大工程质量问题以投标人承诺函内容为证明材料，不予退还投标保证金的情形包含：投标人在规定的投标有效期内撤销或修改其投标文件；中标人在收到中标通知书后，无正当理由拒签合同协议书或未按投标文件规定提交履约担保。2019年4月10日，原告向贵州省公共资源交易中心缴纳案涉工程项目的投标保证金50万元。2019年4月11日，原告向被告提交了投标文件，该投标文件附有两份《承诺书》及一份《投标承诺函》，分别向被告承诺其无拖欠农民工工资情形，承诺其在最近三年内不存在骗取中标或者严重违约或者重大工程质量问题，承诺其拟派人的项目负责人（项目经理）周华忠未担任其他在建工程的项目负责人（项目经理）2019年4月17日，被告发出《中标候选人及中标结果确认表》，确认原告为案涉工程项目第三顺位中标候选人，后中标公司将中标候选人进行了公示。2019年4月22日，落选投标人向遵义市新浦新区住建局提交了《投诉书》，对案涉工程项目三位中标候选人不满足招标文件的情形进行了投诉。2019年4月23日，遵义市新浦新区管理委会和城乡建设局共同发出通知要求被告暂定案涉项目施工招标活动。2019年5月8日，遵义市新浦新区管理委会和城乡建设局共同向原告发出案涉项目施工招标投诉事项处理决定的通知，认定原告存在3次串通投标行为，1次弄虚作假行为，1次承建工程发生土石方坍塌事故造成3人死亡，取消原告案涉工程施工招标的投标人资格。同日，遵义市新浦新区管理委会和城乡建设局共同向被告发出继续完成案涉工程施工招标活动的通知，该通知载明投诉人对其他中标候选人的投诉不影响其投标人资格，对原告的五项投诉事项成立，其中近三年内有三项“围标串标”构成《中华人民共和国招标投标实施条例》第六十七条规定的禁止投标情形，原告的投标人资格无效。2019年5月21日，被告及中招公司共同向第一顺位中标候选人发出《中标通知书》，并于2019年5月28日与中标人签订了《施工合同》。后被告通过网络查询，发现原告还存在如下情形：2017年10月16日在投标中弄虚作假被合肥市公共资源交易监督管理局处以罚款；2018年9月29日因弄虚作假被襄阳市住房和城乡建设局列入弄虚作假名单；其在投标文件中确认拟派任案涉工程的项目负责人（项目经理）周华忠在江西省南昌市新建区原告中标的在建工程中担任项目负责人（项目经理）；同时原告因在2017年春节前拖欠农民工工资引发群体性事件被六安市人力资源和社会保障局及六安市住房和城乡建设委员会通报批评，并被六安市人力资源和社会保障局处以罚款。2019年6月13日，被告向贵州省公共资源交易中心发送关于不予退还原告投标保证金的函，认为原告在投标文件中提供虚假材料，根据《贵州省招标投标条例》第四十三条的规定，原告缴纳的投标保证金不予退还。2019年7月1日，贵州省公共资源交易中心将原告缴纳的50万元投标保证金转入被告账户，附言罚没原告。2019年9月3日，原告向被告及中招公司出具《回复函》，称其因投诉被取消投标人资格，取消后不再具有投标人身份，且其三年内串通投标行为并非本次招标禁止投标情形，亦非招标文件约定的不退还保证金情形，应当退还保证金。因被告拒绝退还保证金，原告遂向本院提起诉讼并提出如前诉请。一审法院认为，本案争议的焦点系在案涉工程施工招标文件未约定的情况下，被告是否有权依据地方性法规的规定不予退还原告缴纳的投标保证金。对此焦点，原审法院意见如下：首先，原告在参与本次投标活动前事实上存在弄虚作假、串通投标、拖欠农民工工资等行为，不满足招标文件约定的投标人条件，但其提供虚假材料承诺其无上述情形并非招标文件明确规定的不退还保证金情形；其次，《中华人民共和国招标投标法》第三十三条对弄虚作假予以禁止、《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十二条第二款对弄虚作假的行为予以明确，但《中华人民共和国招标投标法》及其实施条例均未对弄虚作假是否应退还投标保证金进行明确规定；而《中华人民共和国招标投标法实施条例》第七十四条规定的不予退还保证金情形与招标文件中明确规定的不予退还保证金情形基本一致；第三，《贵州省招标投标条例》第四十三条“有下列情形之一的，投标保证金不予退还：……（三）投标文件中提供虚假材料的；……”规定，在投标文件中提供虚假材料的，投标保证金不予退还，原告在投标文件中出具的两份《承诺函》及《投标承诺书》明显隐瞒了事实，系虚假材料，而《贵州省招标投标条例》系贵州省第十二届人民代表大会常务委员会于2016年3月31日公布、2016年5月1日施行的地方性法规，原告既然在贵州省范围内进行投标活动，贵州省地方性法规针对法律、行政法规尚未明确规定的特定领域、范围制定的具有强制效力的规定对其当然具有法律约束力，在招标文件无相关约定的情况下，上述条款应当予以适用。基于上述理由，原告在明知不符合招标文件要求的投标人资格的情况下提供虚假材料企图骗取中标，被告有权不予退还其缴纳的投标保证金，原告的诉请，原审法院不予支持。综上所述，依照《贵州省招标投标条例》第四十三条第（三）项的规定，判决如下：驳回原告江西建工第一建筑有限责任公司的诉讼请求。案件受理费4400元，由江西建工第一建筑有限责任公司负担。本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院对一审查明的相关事实予以确认。本院认为，本案的争议焦点为：一、上诉人江西建工第一建筑有限公司是否提交虚假材料；二、本案是否应当适用《贵州省招标投标条例》。关于争议焦点一，2019年4月11日，上诉人江西建工第一建筑有限公司向被上诉人提交了投标文件，该投标文件附有两份《承诺书》及一份《投标承诺函》，分别向被上诉人承诺其无拖欠农民工工资情形，承诺其在最近三年内不存在骗取中标或者严重违约或者重大工程质量问题，承诺其拟派人的项目负责人（项目经理）周华忠未担任其他在建工程的项目负责人（项目经理）。2019年5月8日，遵义市新浦新区管理委会和城乡建设局共同向原告发出案涉项目施工招标投诉事项处理决定的通知，认定原告存在3次串通投标行为，1次弄虚作假行为，1次承建工程发生土石方坍塌事故造成3人死亡，取消原告案涉工程施工招标的投标人资格。后被上诉人通过网络查询，发现上诉人江西建工第一建筑有限公司还存在如下情形：2017年10月16日在投标中弄虚作假被合肥市公共资源交易监督管理局处以罚款；2018年9月29日因弄虚作假被襄阳市住房和城乡建设局列入弄虚作假名单；其在投标文件中确认拟派任案涉工程的项目负责人（项目经理）周华忠在江西省南昌市新建区原告中标的在建工程中担任项目负责人（项目经理）；同时上诉人因在2017年春节前拖欠农民工工资引发群体性事件被六安市人力资源和社会保障局及六安市住房和城乡建设委员会通报批评，并被六安市人力资源和社会保障局处以罚款。上诉人江西建工第一建筑有限责任公司提交的承诺书却与实际情况不符，存在提价虚假材料的情况。关于争议焦点二，《贵州省招标投标条例》系地方性法规，根据《贵州省招标投标条例》第二条：“在本省行政区域内进行的招标投标活动，适用本条例。”之规定，涉案的招投标工程发生于贵州省境内，理应适用该条例。根据《贵州省招标投标条例》第四十三条：“有下列情形之一的，投标保证金不予退还：（一）投标截止后投标人撤销投标文件的；（二）中标人在签订合同时向招标人提出附加条件的，或者拒绝提交履约保证金或者履约保函的，或者自愿放弃中标的，或者在招标文件规定时间内不签订合同的；（三）投标文件中提供虚假材料的；（四）投标人行贿企图谋取中标的；（五）法律、法规规定的其他情形。”之规定，上诉人江西建工第一建筑有限责任公司提供虚假材料，其所交的保证金不应退还。综上所述，江西建工第一建筑有限责任公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费8800元，由江西建工第一建筑有限责任公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长  李广审判员  庞敏审判员  刘佳二〇二〇年十二月十七日法官助理王李文书记员何家伟