西安铁路运输中级法院行 政 判 决 书 (2020)陕71行初726号 原告陈焕娣，女，XXXX年XX月XX日出生，居民身份证号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区。委托代理人胡斌，陕西运达律师事务所律师。被告西安市人民政府。住所地西安市未央区。法定代表人李明远，市长。委托代理人文义华，西安市司法局工作人员。被告西安市灞桥区人民政府。住所地：西安市灞桥区。法定代表人邹晓刚，区长。委托代理人李乃祥，西安市灞桥区司法局副局长。委托代理人吴育林，陕西谷正律师事务所律师。原审第三人西安市灞桥区人民政府纺织城街道办事处。住所地西安市灞桥区。法定代表人李税，主任。委托代理人任韦东，该主任。委托代理人骞瑞妮，陕西谷正律师事务所律师。原告陈焕娣不服被告西安市灞桥区人民政府（以下简称灞桥区政府）作出的房屋行政强制行为及西安市人民政府作出的市政复决字[2018]12号行政复议决定书，于2020年8月31日向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月31日立案后，于法定期限内向被告灞桥区政府、西安市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月28日公开开庭审理了本案。原告陈焕娣及其委托代理人胡斌、被告西安市人民政府的委托代理人文义华，被告灞桥区政府的委托代理人李乃祥、吴育林到庭，第三人西安市灞桥区人民政府纺织城街道办事处的委托代理人任韦东、骞瑞妮到庭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。西安灞河新区管理委员会于2017年12月19日实施了对煤电小区违法建设的强制拆除行为。原告陈焕娣不服，向被告西安市人民政府申请行政复议，被告西安市人民政府于2018年2月23日作出市政复决字[2018]12号行政复议决定书，决定维持西安灞河新区管理委员会2017年10月19日对煤电小区违法建设实施的强制拆除行为。原告陈焕娣诉称，原告于2003年4月24日与西安市灞桥市灞桥燃料有限责任公司签订《集资房屋合同书》，以75192元购买该公司建设的位于西安市灞桥区XX堡XX村XX楼（大华XX小区）二门五层二号房屋，并居住使用至今长达十余年。2017年1月13日，西安市大华化工公司（西安市灞桥燃料有限责任公司改制后的名称）向小区住户下发《拆迁通知》。2017年1月20日，西安市灞桥区人民政府纺织城街道办事处、西安灞河新区纺织新城管理办公室联合发布《关于大华公司“XX小区”房屋拆迁的通知》（纺办政发[2017]2号）。随后，陕西华夏置业有限公司针对“XX小区”拆迁项目制定并印发了《XX小区拆迁安置补偿方案（草案）》，XX小区的部分住户在了解了上述拆迁安置补偿方案的情形下，与陕西华夏置业有限公司签订了《房屋拆迁安置合同书》。XX小区拆迁项目实施过程中，西安市灞桥区人民政府纺织城街道办事处又制定了《大华XX小区房屋拆除补助方案》《大华XX小区房屋拆除奖励办法》《大华XX小区房屋权属调查认定处理办法》，纺织城街道办事处变成了本次拆迁的实施单位，随后被告及纺织城街道办事处不经原告同意单方面委托评估机构作出明显不符合市场价值的所谓房屋价值评估，并且还要让原告返还其所谓的土地使用费，导致原告获得的所谓拆迁补助根本无法在同地段购买同等面积的房屋。2017年7月以来，原告居住的小区水电被截断，住宅楼楼梯栏杆被拆除，楼梯被挖断，无法正常通行，给原告的正常生活带来极大困难。2017年11月7日，原告在所居住的小区看到被告灞桥区政府成立的西安灞河新区管理委员会的下属机构西安灞河新区管理委员会规划局、西安灞河新区管理委员会城市管理执法局联合发布并当日张贴的《关于强制拆除违法建筑的公告》，后原告于2017年12月4日向西安市人民政府法制办公室申请行政复议，要求确认上述公告违法，并要求恢复小区水电及楼梯通行。2018年1月26日，西安市人民政府法制办公室作出《行政复议决定书》（市政复决字[2017]854号），认定被告灞河管委会2017年11月7日作出的《关于强制拆除违法建筑的公告》违法，同时以《驳回行政复议申请决定书》（市政复驳字[2017]862号）驳回了原告要求恢复小区水电及楼梯的申请。在上述行政复议期间，被告灞河管委会于2017年12月19日对XX小区采取限制出入，在将原告屋内财产强行搬出的情形下，强行拆除了原告居住的住宅楼。原告认为被告灞河管委会拆除原告的房屋违法，于2017年12月26日向市政府法制办公室申请行政复议，请求确认灞河管委会的拆除行为违法。2018年2月26日，西安市人民政府法制办公室作出《行政复议决定书》（市政复决字[2018]12号），维持了被告灞河管委会2017年12月19日对XX小区违法建设实施的强制拆除行为。原告认为被告灞河管委会强制拆除行为违法无效，被告市政府行政复议决定书应予以撤销。理由为：一、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、六十八条之规定，西安灞河新区管理委员会不具备认定违法建筑和强制拆除的职权，因此其实施拆除原告房屋的行为属于严重违反法定职权的行为。二、原告购买居住的大华XX小区二门五层二号房屋系西安市燃料公司于2003年所建，原告支付了全部购房款并使用长达十余年，期间未接到任何行政机关关于上述房屋为违法建筑的处理决定。西安灞河新区管理委员会认定为违法建筑并强行拆除违反《行政处罚法》第二十九条之规定。三、根据《中华人民共和行政强制法》第四十四条的规定，原告在法定期限内向西安市政府提出行政复议，而西安灞河新区管理委员会在原告法定复议期间违法拆除原告合法拥有的房屋，属于程序违法行为。四、西安灞河新区管理委员会适用法律错误。五、西安灞河新区管理委员会实施强制拆除行为程序违法。六、西安市人民政府作出的市政复决字[2018]12号行政复议决定书认定事实错误。综上，故提起行政诉讼，请求：1.撤销被告西安市人民政府作出的市政复决字[2018]12号行政复议决定书；2.确认被告灞桥区政府成立的西安灞河新区管理委员会2017年12月19日强行拆除原告位于西安市灞桥区XX路XX小区XX层XX号房屋的行政行为违法。原告陈焕娣向本院提交了以下证据：第一组：西安市人民政府市政复决字[2018]12号《行政复议决定书》，西安铁路运输法院（2018）陕7102行初568号行政裁定书、西安铁路运输中级法院（2019）陕71行终353号行政裁定书、西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3055号行政裁定书、西安铁路运输中级法院（2020）陕71行终440号行政裁定书，证明被诉强制拆除房屋行为以及被诉行政复议决定，原告在法定期限内提起诉讼。第二组：西安市人民政府市政复决字[2017]854号行政复议决定书，证明被告无权作出拆除公告，无权强行拆除原告房屋，其拆除原告的行为违法。第三组：西安市人民政府市政复驳字[2017]862号《驳回行政复议申请决定书》，证明被告实施了大华XX小区停水停电、拆除楼梯护栏的行为。第四组：原告签订的《集资房屋合同书》，证明原告对购买的房屋具有法定权属。第五组：西安灞河新区管理委员会组织机构代码证，证明西安灞河新区管理委员会无权作出强制拆除行为，其强制拆除原告房屋的行为违法。第六组：XX小区拆迁安置补偿方案及拆迁安置合同书，拆迁通知，纺织城街道办事处通知，纺织城街道办事处纺办政发（2017）2号发布关于大华公司XX小区房屋拆迁的通知，纺织街道办发布的大华XX小区拆除工作宣传手册（包括大华XX小区房屋拆除补偿方案、大华XX小区房屋拆除奖励办法、大华XX小区房屋权属调查认定处理办法），中纺站拆迁项目人员分组名单，大华XX小区房屋拆除补助权益认定协议，大华XX小区房屋拆除补助合同、现金缴款单。证明被告以拆除违建为名，实施违法拆迁。第七组：陕西法院诉讼服务网立案截图、西安铁路运输法院裁定书，证明原告起诉没有超过起诉期限。第八组：房屋租赁合同，证明被告应承担违法拆除原告房屋给原告造成的损失。第九组：原告房屋拆除之前照片，证明被告应当赔偿原告屋内物品损失。被告灞桥区政府辩称，1.原告的起诉超过法定期限，应驳回原告的起诉。2.原告不是西城管强执字[2017]第023号《强制拆除决定书》的行政相对人，无权提起诉讼，西安市人民政府作出的市政复决字[2018]12号《行政复议决定书》合法适当。3. 西城管强执字[2017]第023号《强制拆除决定书》系根据灞河新区管委会规划局作出的《违法建设认定书》《责令停止行政违法行为通知书》《行政处罚预告知书》《强制拆除决定书》作出的，是完全合法的。4.原告本次诉讼系重复起诉，请求驳回原告的起诉。5.本案行政机关作出的行政行为程序合法、事实及法律依据充分。6.被告不是本案的适格被告，原告应就其《集资房屋合同书》另行向灞桥区人民法院提起民事诉讼。被告灞桥区政府未向本院提交证据。被告西安市人民政府辩称，被告西安市人民政府作出的被诉行政决定程序合法。原告所在的XX小区住宅楼已经被规划部门认定为违法建设，灞河新区管委会按照西安市行政执法权集中行使安排，具有对违法建设进行处罚和强制执行的职权，其依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定作出的行政处罚决定和拆除行为符合法定程序，内容适当，适用法律正确。被告西安市人民政府作出了维持灞河新区XX小区违法建设实施的强制拆除行为的复议决定，被告西安市人民政府作出的复议决定事实清楚、程序合法、适用法律正确，依法应予维持。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告西安市人民政府向本院提交了以下证据：1.西安市政府行政复议法律文书送达回证，2.西安市人民政府行政复议案件登记表，3.行政复议申请书，4. 西安市人民政府行政复议答复通知书（市政复答字[2018]12号），5.行政复议答辩状，6. 行政复议答复书，7. 西安市人民政府市政复决字[2018]12号行政复议决定书。证明被告西安市人民政府作出的被诉行政复议决定程序合法、适用法律正确。第三人西安市灞桥区人民政府纺织城街道办事处（以下简称纺织城街道办事处）述称，1.原告的起诉超过法定期限，应驳回原告的起诉。2.原告不是西城管强执字[2017]第023号《强制拆除决定书》的行政相对人，无权提起诉讼，西安市人民政府作出的市政复决字[2018]12号《行政复议决定书》合法适当。3. 西城管强执字[2017]第023号《强制拆除决定书》系根据灞河新区管委会规划局作出的《违法建设认定书》《责令停止行政违法行为通知书》《行政处罚预告知书》《强制拆除决定书》作出的，是完全合法的。4.原告本次诉讼系重复起诉，请求驳回原告的起诉。5.本案行政机关作出的行政行为程序合法、事实及法律依据充分。6.被告不是本案的适格被告，原告应就其《集资房屋合同书》另行向灞桥区人民法院提起民事诉讼。第三人纺织城街道办事处未向本院提交证据。经庭审质证，被告西安市人民政府对原告提交的第一组证据的真实性、关联性、证明目的认可，对原告提交的第二组证据的关联性不认可，对原告提交的第三组证据的关联性不认可，对原告提交的第四组证据的证明目的不认可，认为涉案房屋的权属应由法定的权属证书来证明，对原告提交的第五组证据的证明目的不认可，对原告提交的第六组证据的关联性不认可，对原告提交的第七组证据的证明目的不认可，对原告提交的第八组、第九组证据的证据八、证据九的真实性、合法性、关联性、证明目的均不认可。被告灞桥区政府对原告提交的第一组证据的真实性认可，对证明目的不认可。对原告提交的第二组、第三组证据的真实性认可，对关联性、证明目的不认可。对原告提交的第四组证据的真实性、合法性、关联性均不认可，认为该《集资房屋合同书》无效。对原告提交的第五组证据的真实性认可，对关联性不认可。对原告提交的第六组证据的拆迁安置补偿方案和合同书的真实性无异议，对证明目的有异议，原告不享有涉案房屋的合法权利，其安置合同书正是与违法建设单位签订的赔偿协议，印证了原告应就与违法建设单位签订的赔偿协议书应提起民事诉讼，对三份拆迁通知的真实性有异议，对通知和工作宣传手册的真实性认可，对证明目的不认可，认为工作宣传手册和6月8日的通知不是本案的赔偿方案、拆迁补偿方案，不能作为行政行为或者行政赔偿的依据，对房屋补助权益认定协议、补助合同、现金交款单的真实性认可，对证明目的均不认可，对原告提交的第七组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，原告的起诉超过法定期限。对原告提交的第八组、第九组证据的真实性、合法性、关联性、证明目的均不认可。原告对被告西安市人民政府提交的证据的真实性、合法性、关联性认可，对证明目的不认可，认为被告西安市人民政府作出的被诉行政复议决定认定事实不清。被告灞桥区政府对被告西安市人民政府提交的证据的真实性、合法性、关联性、证明目的均认可。第三人纺织城街道办事处对被告西安市人民政府提交的证据的真实性、合法性、关联性、证明目的均认可。本院对上述证据认证如下：对原告提交的XX组XX组证据的真实性予以认可。原告提交的第八组、第九组证据不符合证据的形式要件，不予确认。对被告西安市人民政府提交的证据1-7的真实性予以认可。 经审查查明，2003年4月24日，西安市灞桥燃料有限责任公司（甲方）与原告陈焕娣（乙方）签订《集资房屋合同书》，就集资房屋达成协议，合同书约定：“房屋的建筑面积为81.73平方米，房号为二门五层二号，房屋产权永久性属乙方所有。该房屋价格总额为75192元。”同日，陈焕娣向西安市灞桥燃料有限责任公司交纳优惠后的房款73557元。根据《灞桥区人民政府办公室》（灞政办发［2016］146号）的要求，灞河新区管委会规划局对长乐东路南侧、铁路专运线以西西安物资集团有限责任公司住宅楼（XX小区）进行了现场调查，于2017年4月26日作出《违法建设认定书》，认定XX小区建造的住宅楼未取得规划许可，属违法建设。灞河管委会城管执法局经过调查、询问违法建设单位和现场勘验等程序后，于2017年8月28日作出西城管执责停字（2017）第023号市灞河0000463《责令停止行政违法行为通知书》，并依法向违法建设单位进行了送达。2017年9月4日，XX城XX城管执告字（2017）第023号市0000003《行政处罚预先告知书》，依法向违法建设单位进行了送达。因违法建设单位在法定期限内，未提出陈述申辩，灞河管委会城管执法局于2017年9月13日作出西城管执罚字（2017）第023号市灞河0000804《行政处罚决定书》，依法向违法建设单位进行了送达。建设单位收到上述《行政处罚决定书》后，并未主动拆除违法建筑。2017年10月25日，XX城XX城管执强拆字（2017）第023号市灞河0000001《强制拆除决定书》，并于当日向建设单位进行了送达。2017年11月7日，灞河管委会城管执法局依照法定程序作出了《强制拆除违法建筑的公告》，并于2017年12月19日对XX小区住宅楼实施了拆除行为。原告认为被告灞河管委会拆除原告房屋的行为违法，于2017年12月22日通过EMS的方式向被告西安市人民政府申请行政复议，请求确认灞河管委会的拆除行为违法。被告西安市人民政府受理了原告的行政复议申请后，经审查，认为原告所在的XX小区住宅楼已经被规划部门认定为违法建设，灞河新区管委会按照西安市行政执法权集中行使安排，具有对违法建设进行处罚和强制执行的职权，其依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定作出的行政处罚决定和拆除行为符合法定程序，内容适当，适用法律正确，于2018年2月26日作出市政复决字[2018]12号《行政复议决定书》，决定维持西安灞河新区管委会2017年12月19日对XX小区违法建设实施的强制拆除行为。另查明，西安灞河新区管委会原为西安市纺织城地区综合发展办公室。2015年10月21日，西安市机构编制委员会办公室作出市编办发【2015】93号《西安市机构编制委员会办公室关于明确西安灞河新区管理委员会有关机构编制问题的批复》，同意将西安灞河新区管理委员会机构编制纳入灞桥区管理。2015年11月19日，西安市灞桥区机构编制委员会作出灞编发【2015】3号《西安市灞桥区机构编制委员会关于理顺西安灞河新区管理体制的通知》，明确将西安灞河新区管理委员会机构编制、人、财、物纳入灞桥区统一管理。再查明，吕庆江、陈焕娣、马旭升、陈宝东、岳喜侠不服西安灞河新区管委会实施的房屋行政强制行为及西安市人民政府作出市政复决字[2018]12号《行政复议决定书》，于2018年以西安灞河新区管委会、西安市人民政府为 被告向西安铁路运输法院提起行政诉讼，西安铁路运输法院于2018年12月27日作出（2018）陕7102行初568号行政裁定，以原告主体资格不适格，裁定驳回吕庆江、陈焕娣、马旭升、陈宝东、岳喜侠的起诉。吕庆江、陈焕娣、马旭升、陈宝东、岳喜侠不服，提起上诉，西安铁路运输中级法院于2019年7月22日作出（2019）陕71行终353号行政裁定，裁定撤销（2018）陕7102行初568号行政裁定，指令西安铁路运输法院继续审理。2019年12月31日，西安铁路运输法院作出（2019）陕7102行初3055号行政裁定，以原告主体资格不适格，裁定驳回吕庆江、陈焕娣、马旭升、陈宝东、岳喜侠的起诉。吕庆江、陈焕娣、马旭升、陈宝东、岳喜侠不服，提起上诉，在二审审理中，吕庆江、陈焕娣、马旭升、陈宝东、岳喜侠向本院申请撤回上诉，西安铁路运输中级法院于2020年5月27日作出（2020）陕71行终440号行政裁定，准许吕庆江、陈焕娣、马旭升、陈宝东、岳喜侠撤回上诉。本院认为，本案的争议焦点是：1.原告的起诉是否符合起诉条件。2.本案的被告是否适格；3.本案被诉房屋拆除行为是否合法。4.被诉行政复议决定是否合法。关于争议焦点一，原告陈焕娣作为大华煤电小区的购房者，其购买的房屋被强制拆除，其具有对被诉强制拆除房屋的行为申请行政复议和提起行政诉讼的权利。被告西安市人民政府作出市政复决字[2018]12号《行政复议决定书》后，原告在法定期限内提起诉讼，因西安灞河新区管委会不是行政诉讼主体资格，原告申请撤诉后，在法定期限内重新提起诉讼，并未超过法定期限。关于争议焦点二，《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第二十一条规定：‘当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。“本案中，灞河管委会城管执法局于2017年12月19日对XX小区住宅楼实施了拆除行为，由于灞河新区管委会没有行政主体资格，不具有独立承担法律责任的能力。市政府作为设立灞河新区管委会的地方人民政府理应对灞河新区管委会的行为承担法律责任。但因市政府于2015年11月19日已将西安灞河新区管理委员会机构编制人、财、物纳入灞桥区统一管理，灞桥区政府理应对灞河新区管委会的行为最终承担法律责任。故本案中灞桥区政府应当对灞河新区管委会实施的强制拆除行为承担法律责任。关于争议焦点三，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”该条规定是对行政机关拆除违法建筑物应当遵循何种程序的特别规定，据此并结合《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，违法建筑物的强制拆除程序应当包括以下三点：1.行政机关依法作出责令停止建设或者限期拆除的决定；2.当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行拆除义务时，行政机关应当公告，限期行为人自行拆除违法建筑；3.行政机关作出强制拆除执行决定，依法强制拆除违法建筑。本案中，灞河管委会城管执法局于2017年10月25日作出《强制拆除决定书》，并于2017年12月19日对XX小区住宅楼实施了拆除行为。灞河管委会城管执法局实施本案被诉强制拆除行为时，虽然发布了发布强制拆除违建的公告，但仍在原告可以对案涉《行政强制拆除决定书》提起行政复议、行政诉讼的法定期限之内。因此，灞河管委会城管执法局在原告复议诉讼救济期限未满的情况下，强制拆除原告集资建设的涉案房屋，属于实施本案被诉强制拆除行为时存在程序违法情形。因涉案拆除房屋的行为属于事实行为，且已经实施完毕,不具有可撤销内容, 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，应当确认被诉拆除房屋的行为违法。关于争议焦点四，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条规定:复议决定维持原行政行为的,人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时,一并审查复议决定的合法性。第一百三十六条第一款规定:人民法院对原行政行为作出判决的同时,应当对复议决定一并作出相应判决。本案中，灞河管委会对XX小区违法建设实施的强制拆除行为因程序违法，依法应确认违法。西安市政府未予以纠正灞河管委会作出的实施的强制拆除行为，作出的复议维持决定亦认定事实不清,亦应予撤销。综上，原告的诉讼请求，有事实和法律依据，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第七十四条第二款第一项、第七十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决如下：一、确认被告西安市灞桥区人民政府于2017年12月19日对原告集资建设的位于西安市灞桥区XX路XX小区XX层XX号房屋实施的强制拆除行为违法。二、撤销西安市人民政府2018年2月23日作出市政复决字[2018]12号行政复议决定书。案件受理费50元（原告已预交），由被告西安市灞桥区人民政府、西安市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审  判  长     王  方审  判  员     周玲玲人民陪审员     寇艳艳 二〇二〇年十二月三十一日 书  记  员     陈  萌1