山东省曲阜市人民法院行 政 判 决 书(2020)鲁0881行初179号原告张殿方，男，汉族，1968年8月28日出生，住泗水县。委托代理人孙曼丽，北京英淇律师事务所律师。委托代理人田军，北京英淇律师事务所律师。被告泗水县综合行政执法局。法定代表人孙立金，局长。出庭负责人王瑞卿，副局长。委托代理人孙建华，山东泗水滨律师事务所律师。被告泗水县人民政府。法定代表人赵鑫，县长。出庭负责人许杰夫，副县长。委托代理人孙洪波，泗水县人民政府工作人员。委托代理人孙建华，山东泗水滨律师事务所律师。原告张殿方不服被告泗水县综合行政执法局（下称泗水执法局）行政决定、泗水县人民政府复议决定，于2020年7月15日向泗水县人民法院提起行政诉讼，泗水县人民法院受理后，济宁市中级人民法院于2020年8月12日作出（2020）鲁08行辖5号行政裁定，裁定本案由本院管辖。本院于2020年10月22日立案受理后，法定期限内向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月17日公开开庭进行了审理。原告张殿方及其委托代理人孙曼丽、田军，被告泗水执法局负责人王瑞卿、委托代理人孙建华，被告泗水县人民政府负责人许杰夫、委托代理人孙洪波、孙建华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告泗水执法局于2020年3月12日作出泗执拆决字[2020]第017017号城市管理综合执法限期拆除决定，认定原告涉案房屋属违法建筑，限令原告三日内自行拆除。原告不服，向泗水县人民政府申请复议。复议期间，泗水执法局于2020年5月6日以行政程序不合法为由撤销了该决定。2020年6月12日，泗水县人民政府作出泗政复决字[2020]7号复议决定，以行政程序违法为由认定限期拆除决定违法，同时认定原告的房屋属违法建筑。原告张殿方诉称，原告系泗水县济河街道何家庄居民（原何家庄村村民）。2020年3月12日，泗水执法局作出城市管理综合执法限期拆除决定，限令原告三日内自行拆除所建房屋，否则由泗水县人民政府责成有关部门强制拆除。原告不服提起行政复议，在复议过程中，被告泗水执法局自行撤销了限期拆除决定。被告泗水县人民政府于2020年6月12日作出泗政复决字[2020]7号复议决定，以泗水执法局作出的行政决定程序违法为由确认违法。原告认为，泗水执法局的行政决定和泗水县人民政府的复议决定在职权依据、事实认定和适用法律以及执法程序上都是错误的，故提起诉讼，请求：1、确认泗水执法局泗执拆决字[2020]第017017号城市管理综合执法限期拆除决定违法；2、撤销泗水县人民政府泗政复决字[2020]7号行政复议决定。原告张殿方向本院提交了以下证据：1、泗执拆决字[2020]第017017号《城市管理综合执法限期拆除决定书》；2、泗政复决字[2020]7号《行政复议决定书》；3、送达回证。被告泗水执法局辩称，我局是经批准设立的集中行使行政处罚权的行政机关，具备查处城乡规划区内违法建筑的职权。本案经过调查询问、现场勘验等程序，足以认定原告所建房屋未办理建设工程规划许可手续，该事实已经泗水县行政审批服务局证明，该房屋属于违法建筑事实清楚。原告所诉行政行为，已在行政复议过程中被撤销、复议决定确认违法，故原行政行为、复议决定对原告的合法权益均不产生实际影响，原告不具有本案诉权，请求依法驳回原告的起诉。被告泗水执法局向本院提交了以下证据：1、山东省人民政府《关于在泗水县开展相对集中行政处罚权工作的批复》（鲁府法发[2005]64号）；2、山东省人民政府《关于确认省政府法制办有关县级城市开展相对集中行政处罚权工作批复文件效力的通知》（鲁政字[2015]291号）；3、泗水县委办公室、县政府办公室关于印发《泗水县综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制的规定》的通知（泗室字[2019]35号）；证据1-3用以证明泗水执法局主体资格合法。4、济宁市人民政府《关于泗水县城市总体规划的批复》（济政字[1998]25号）；5、泗水县城市总体规划图，证据4、5用以证明原告在济河街道何家庄所建设房屋位于泗水县城市规划区范围内。6、询问调查笔录、现场勘验笔录、县行政审批服务局证明,用以证明原告所建设房屋未取得建设工程规划许可；7、关于撤销泗执拆决字[2020]第017017号城市管理综合执法限期拆除决定及送达回证，用以证明本案原具体行政行为已被作出机关自行撤销。被告泗水县人民政府辩称，复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，原告的诉求不能成立。泗水执法局原具体行政行为已被该局自行撤销，复议决定也已确认该行政行为违法。原告所诉行政行为已经对其合法权益不产生实际影响，不再具有重复要求确认具体行政行为违法及撤销复议决定的诉权，请求依法驳回原告的起诉。被告泗水县人民政府向本院提交以下证据：一、泗水执法局原行政行为证据。二、复议程序证据：1、受理行政复议案件审批表一份；2、行政复议受理通知书及送达回证复印件一份；3、提出行政复议答复通知书及送达回证复印件一份；4、行政复议案件决定书审批表复印件一份；5、行政复议决定书及送达回证一份。经庭审质证，原告认为被告泗水执法局提交证据中的调查笔录没有对被调查人的身份信息进行调查、被调查人对原告房屋的建设时间并不知情；勘验笔录没有执法人员的身份信息及见证人的身份信息，勘验时被告没有通知原告到场，勘验笔录也没有被勘验人签名，对调查笔录、勘验笔录的真实性有效性和关联性不予认可；对其他证据的真实性无异议，但认为涉案房屋所在区域是在1998年才纳入了城市总体规划，而原告的房屋是在1992年建设的，当时不需要办理建设规划许可，城乡规划法是2008年实施，被告没有证据证明原告房屋系1998年之后建设的。原告对被告泗水县人民政府提交的证据5予以认可，对其他证据不予认可。二被告对原告提交证据的真实性无异议。经审理查明，原告张殿方系泗水县济河街道何家庄村村民，建有房屋一处。1998年4月6日，经济宁市人民政府济政字[1998]26号《关于泗水县城市总体规划的批复》同意，原告所在村庄划入城市规划区。2020年2月26日，被告泗水执法局向原告下达调查询问通知，2月28日向原告同村村民杨洪戈、张庆振进行了调查询问，3月3日进行了现场勘验、制作了勘验笔录。2020年3月4日，泗水县行政审批局出具证明，证明原告所建房屋未办理建设工程规划许可。2020年3月12日，被告泗水执法局作出泗执拆决字[2020]第017017号城市管理综合执法限期拆除决定，以原告未办理建设工程规划许可擅自建设房屋为由，限原告三日内自行拆除房屋，同时告知原告享有陈述、申辩权。原告不服，向泗水县人民政府申请复议。复议期间，泗水执法局于2020年5月6日以部分行政程序不合法为由自行撤销了该决定。2020年6月12日，泗水县人民政府作出泗政复决字[2020]7号复议决定，以行政决定程序违法为由确认限期拆除决定违法，同时认定原告房屋属违法建筑。原告不服提起本案诉讼，要求确认泗水执法局泗执拆决字[2020]第017017号限期拆除决定违法，撤销泗水县人民政府泗政复决字[2020]7号行政复议决定。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。根据国务院关于贯彻实施《中华人民共和国行政处罚法》的通知(国发[1996]13号)以及山东省人民政府法制办公室《关于在泗水县开展相对集中行政处罚权工作的批复》(鲁府法发[2005]64号)、泗水县人民政府办公室《关于印发泗水县开展相对集中行政处罚权工作方案的通知》(泗政办字[2005]48号)、泗水县委办公室、县政府办公室关于印发《泗水县综合行政执法局职能配置、内设机构和人员编制的规定》的通知(泗室字[2019]35号)之规定，泗水县城乡规划部门对违法建筑的查处职权划转到城市综合执法部门行使，故被告泗水执法局具备查处辖区内违法建筑的执法主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被告泗水县执法局作出的限期拆除决定虽已被撤销，并被复议机关确认违法，但复议决定认定原告涉案房屋属违法建筑，与原告的实体权益具有利害关系，原告有权提起本案诉讼，主体适格。故，本案争议的主要焦点有两个：一、被诉行政行为及复议决定认定事实是否清楚、证据是否确实充分，适用法律是否正确；二、被诉行政行为及复议决定程序是否合法。关于焦点问题一，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十三条第三款规定：“……以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十三条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第四十三条第三款规定的‘以非法手段取得的证据’：（一）严重违反法定程序收集的证据材料……。”《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定：“……行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚行为的，必须全面、客观、公正地调查、收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”《山东省行政程序规定》第六十九条规定：“行政执法程序启动后，行政机关应当查明事实，收集证据。……因调查事实、收集证据确需勘查现场的，行政机关应当通知当事人或者其代理人到场。当事人或者其代理人拒绝到场的，应当在调查笔录中载明。行政执法人员应当向当事人或者有关人员主动出示行政执法证件，说明调查事项和依据，否则当事人或者有关人员有权拒绝接受调查和提供证据。”据此，行政机关认定行政相对人存在违法事实，必须依照法定程序全面、客观、公正地调查、收集有关证据，证据来源及提取要合法，现场勘查时应通知行政相对人到场，制作调查笔录，否则该证据不能作为认定案件事实的依据。本案中，被告泗水执法局进行现场勘验时，没有证据显示通知原告到达现场或已履行通知原告的义务，亦没有原告到达现场或签名的勘验笔录佐证，该证据的取得程序违法，不能作为被诉行政决定认定事实的依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第三十七条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件；原告可以提供证据证明行政行为违法的证据，原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。因此，被告对其作出的行政行为负有举证责任，否则承担举证不能的法律后果。本案中，原告所在村庄划入城市规划区的时间为1998年，被告泗水执法局提交的证据不能确认原告涉案房屋的建设时间是在此之后，便径行适用《中华人民共和国城市规划法》（1989年实施，2008年废止）、《中华人民共和国城乡规划法》（2008年实施）认定原告房屋为违法建筑的证据不足，适用法律错误。复议机关对此未尽到审慎审查义务，以此作为认定原告涉案房屋系违法建筑的依据，主要证据不足、适用法律错误。关于焦点问题二，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定，案件调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出决定；对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。本案中，被告泗水执法局向原告作出限期拆除房屋的行政处罚前，没有证据显示进行了行政负责人审查或集体讨论决定，程序违法。《中华人民共和国行政处罚法》第四十一条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定前，不依照法律规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。因此，行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，应保障行政相对人的程序参与权和知情权，保障相对人在充分了解事实、理由、法律规定以及可能面临的不利后果之情形下，能够行使陈述、申辩的权利，以确保行政相对人的合法权益，维护行政行为的合目的性和程序的公正性。本案中，被告泗水执法局没有在作出处罚决定前，履行上述法定告知义务，而是与处罚决定送达的同时告知原告，程序违法。综上，被告泗水执法局作出的限期拆除决定，主要证据不足、事实不清、程序违法、适用法律错误，被告泗水执法局已自行撤销了该决定，不再具备可撤销内容，但原告坚持本案诉讼，故应确认该行政行为违法。被告泗水县人民政府确认被告泗水执法局行政行为违法的复议决定结果正确，但认定原告的房屋系违法建筑的主要证据不足、适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：一、确认被告泗水县综合行政执法局泗执拆决字[2020]第017017号城市管理综合执法限期拆除决定违法。二、撤销被告泗水县人民政府泗政复决字[2020]7号行政复议决定。案件受理费50元，由被告泗水县综合行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。审 判 长  王 波审 判 员  孔维波人民陪审员  晋怀光二〇二〇年十二月八日书 记 员  郑铄权