山东省菏泽市定陶区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁1703行初45号 原告闫西中，男，汉族，农民，住菏泽市定陶区。 委托代理人高鹏，山东君诚仁和律师事务所律师。代理权限：特别授权。 被告菏泽市定陶区半堤镇人民政府。住所地：菏泽市定陶区半堤镇兴隆街。统一社会信用代码：11371727004485930W。 法定代表人毕国胜，镇长。 出庭负责人李林，党委委员。 委托代理人梁超辉。代理权限：特别授权。 委托代理人马万涛，山东两仪律师事务所律师。代理权限：特别授权。 被告菏泽市定陶区半堤镇焦庄村村民委员会。住所地：菏泽市定陶区半堤镇焦庄村。 法定代表人袁廷法，主任。 委托代理人马万涛，山东两仪律师事务所律师。代理权限：特别授权。 原告闫西中诉被告菏泽市定陶区半堤镇人民政府（以下简称半堤镇政府）、菏泽市定陶区半堤镇焦庄村村民委员会（以下简称焦庄村委会）请求确认拆迁补偿安置协议无效一案，于2020年10月9日向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月9日立案后，于2020年10月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月3日公开开庭审理了本案。原告闫西中的委托代理人高鹏，被告半堤镇政府负责人李林及委托代理人梁超辉、马万涛，被告焦庄村委会法定代表人袁廷法及委托代理人马万涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年3月24日,被告半堤镇政府、焦庄村委会与原告闫西中签订了《拆迁补偿安置协议书》（以下简称被诉补偿协议），约定：阎西中被拆迁房屋坐落于××镇××庄××村××庄××村，院落编号×××54，合法房屋居住面积398.32平方米，乙方宅基面积290.4平方米；半堤镇政府给予阎西中房屋补偿费、附着物补偿费、搬迁费、临时安置费、宅基地补偿费、签合同奖励、放弃安置奖励等合计513765元；闫西中按照《半堤镇焦庄村新型社区建设方案》有关规定，自愿选择５＋１型多层楼安置房，最终购房款以实际结算为准；5＋1型多层楼房，自房屋拆除后18个月交房等内容。 原告闫西中诉称，2020年3月24日被告强行要求原告签订了《拆迁补偿安置协议书》，协议签订后，被告并未按照协议向原告发放任何补偿款，且被告强行要求原告搬离涉案房屋，因没有安置房也没有安置点，原告及其他村民均在自家耕地搭建板房或购买集装箱用于生活居住。到2020年6月下旬，被告为应付上级检查，要求村民搬离在各自耕地上搭建的简易房，自行租房居住。被告工作人员找到原告，并承诺若原告搬离，被告方愿支付原告33,800元作为补偿，该笔费用被告一直未兑现。因原告无处租房，被告方工作人员便为原告在油集王中华家找了个房子，原告于2020年端午节搬家时，被告切断了原告在简易板房用于生活的电水，然后被告方带领几十名人员到原告处搬运生活用品。原告看到租住的房子没水没电，无法生活居住，原告与被告协商生活用品暂时先不要搬，但被告工作人员对原告的要求置若罔闻，原告见无法阻止被告，便拿酒瓶砸向自已的头，原告流血不止，被告工作人员无人问津，还是在那里继续搬运，原告妻子赶来后看到原告流血，就跟被告工作人员说：“你们还再搬，我们人都出事了”，原告妻子要打120被被告阻止。最后被告工作人员带原告到乡镇卫生院，乡镇卫生院的医务人员给原告做了包扎。端午节第二天一早，原告母亲许凤云对原告家中的物品进行整理，在收拾物品时不慎摔伤造成骨折，原告带母亲许凤云到乡镇卫生院拍了X光片，乡镇卫生院医护人员告诉原告他们治不了原告的母亲的病，又因为原告的母亲年纪大，建议回家慢慢养护，原告无奈将母亲带回家养病。期间原告多方寻求医生治疗，但许凤云仍于农历2020年5月21日早8点左右因医治无效离世。因为被告的违法拆迁等一系列行为，导致一个活生生的老人离开了人世。被告的行为已严重侵犯了原告的合法权益，且被告与原告签订的被诉补偿协议内容违反法律、法规的强制性规定，属无效合同。故向法院提出诉讼请求：1.请求依法确认原、被告签订的被诉补偿协议无效；2.本案诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交了以下证据：证据1、房地产估价报告一份。证明该报告无论在形式还是在内容上均不具有真实性、合法性。证据2、被诉补偿协议一份及被拆迁群众居住情况照片一组（五张）。证明被诉补偿协议违反法律的强制性规定，应当认定为无效协议。 被告半堤镇政府辩称，一、原告闫西中为半堤镇焦庄村居民，2020年被告的工作人员在闫西中家中就拆迁补偿安置工作与其协商，原告在诉状中所说的情形被告从来没有实施过，完全是原告的虚假陈述。被诉补偿协议系在原告知情并自愿的情况下签订，合法有效。二、被诉补偿协议是根据《菏泽市人民政府关于定陶区半堤镇焦庄村城乡建设用地增减挂钩试点项目(二期)拆旧安置实施方案的批复》（菏政复(2020)116号文）签订的，具有事实和法律依据。三、被诉补偿协议中涉及的房屋没有拆除，该房屋一直由原告控制，如果原告不愿意拆除房屋，被告同意解除该被诉补偿协议，不再履行。综上，原告的诉请没有事实和法律依据，应依法予以驳回。 被告半堤镇政府向本院提交了以下证据：证据1、焦庄村召开村两委及党员会议照片3张；证据2、半堤镇焦庄村房屋搬迁分户估价结果公示表2张；证据3、《菏泽市人民政府关于定陶区半堤镇焦庄村城乡建设用地增减挂钩试点项目（二期）拆旧安置实施方案的批复》菏政复[2020]116号文件及附件菏泽市定陶区半堤镇焦庄村城乡建设用地增减挂钩试点项目（二期）情况表；证据4、被诉补偿协议一份；证据5、焦庄新型社区建设方案一份；证据6、房地产估价报告一份。以上证据证实对案涉拆迁补偿安置项目经过了菏泽市人民政府批复同意，被告与村民进行了协商，涉案房产价值进行了评估并进行了公示，被诉补偿协议合法有效。 被告半堤镇焦庄村委员会的答辩意见同被告半堤镇政府的答辩意见一致。 被告焦庄村委会未提供证据，但其主张焦庄村委会的证据与半堤镇政府提交的证据一致。 经庭审质证，原告对被告半堤镇政府提供的证据质证意见为：1、对证据1的真实性、合法性、关联性以及被告的证明目的均有异议。该照片没有拍摄时间、地点以及制作人，仅通过照片也无法核实具体讨论的内容，即使是两委及党员会也应当有会议记录，在涉及村民重大事项时应当召开村民会议，而不是仅有两委及党员会决定重大事项。2、对证据2真实性、合法性、关联性均有异议。该照片未显示公示表的制作时间及制作人的签名、盖章，亦未显示该表是在何时何地进行了公示以及公示的期限。3、对证据3真实性无异议，对被告的证明目的有异议。(1)该批复做出的具体时间是2020年5月29日，而被告与原告签订协议的时间是2020年3月24日，因此，该协议并不是依据菏泽市人民政府的批复进行签订的，被告的违法行为在先；(2)该批复是上级行政机关对下级行政机关的请示所做出的批示的内部行为，不是针对公民的行政行为，该批复不能作为认定评估报告及拆迁补偿安置协议书合法性的依据；(3)从该批复中能够看出菏泽市人民政府仅是对该方案做出了批复，无法证实就批复的方案是否依据了《村民委员会组织法》、《山东省城乡建设用地增减挂钩项目试点管理办法》、《山东省国土资源厅关于进一步规范推进城乡建设用地增减挂钩试点工作的意见》等文件的相关规定，无法看出由村民会议讨论决定并进行了公示公告，无法看出该批复是在案涉城乡建设用地增减挂钩项目中的哪个环节，对此被告应当举证证明；(4)被告应当就菏泽市定陶区人民政府向菏泽市人民政府的请示中是否提交了与该项目有关的其他申报材料（即该方案是否已经经过村民会议讨论并进行了公示公告的证据）；(5)菏泽市人民政府并不对被告的具体行为负责，被告作为项目的具体实施人，应当就该方案的程序是否合法向法院提交证据予以证明，而不是由法院依据该批复确认被告的行为合法及确认涉案的评估报告、拆迁补偿安置协议的合法性。4、对证据4的真实性、合法性以及被告的证明目的均有异议。(1)该协议确定各类补偿费的依据是房地产评估报告，因为该报告不具有真实性、合法性，故该协议确定的补偿数额不具有真实性、合法性；(2)依据《村民委员会组织法》、《山东省城乡建设用地增减挂钩项目试点管理办法》、《山东省国土资源厅关于进一步规范推进城乡建设用地增减挂钩试点工作的意见》等文件的规定，被告未就上述规定的涉及村民宅基地、补偿费的使用方案、与村民切身利益有关的重大事项召开村民会议讨论决定；(3)根据上述规定，项目应当充分尊重农民意愿，保障农民的知情权、参与权、监督权和收益权，且应当先确权后实施，先安置后拆迁，而被告在没有将被拆迁群众妥善安置的情况下便进行了拆迁行为，致使群众不得不在自家耕地上搭建简易棚居住生活。两被告与原告签订的被诉补偿协议，违反了上述法律规定以及山东省关于城乡建设用地增减挂钩项目的一系列规定，应当认定属于无效协议。5、对证据5的真实性、合法性及证明目的均有异议，质证意见同原告对被告证据4的质证意见。该方案没有进行公示公告，且没有经过村民会议讨论。6、对证据6的真实性、合法性及证明目的均有异议。首先被告所提交的评估报告与被告交付给原告的评估报告不一致，在原告的评估报告里没有房屋现场勘察记录表。其次该评估报告没有出具时间且仅加盖了评估公司征收专用章，而依据《房地产估价机构管理办法》、《房地产估价规范》、《菏泽市国有土地上房屋征收评估办法》的规定，估价报告除了应当加盖房地产估价机构公章外，还应当有至少两名专职注册房地产估价师签字。房地产估价报告是签订被诉补偿协议的重要依据，房屋价值的评估关系到被拆迁群众的切身利益，但评估机构并没有在报告中提示被拆迁人对评估报告有异议的，有向房地产评估机构申请复核以及向市房地产价格评估专家委员会申请终局鉴定的权利。同时，该评估报告在股价计算表中没有详细列明被评估的所有附属物及评估依据，在附属物计算表中未显示对房屋的门、窗、太阳能、空调、管线等其他附属设施设备的估价。因此，该评估报告无论是在形式还是在内容上均不合法。 被告焦庄村委会对被告半堤镇政府提供的证据没有异议。 被告半堤镇政府对原告证据的质证意见为：1、对证据1真实性无异议，对证明目的有异议。案涉拆迁补偿安置不属于国有土地上房屋征收，不适用原告在证明目的中列举的相关法律规定，该房产估价报告是分发到拆迁户，如果有异议，可以申请复核，且所有的房地产估价都进行了公示，原告未对此提出复查复核，并且依据该估价报告签订了被诉补偿协议，证明原告对评估结果是认可的。2、对证据2真实性没有异议。被诉补偿协议是原告的真实意思表示，合法有效。如果原告不愿履行该协议，被告可以解除该协议，案涉房屋还存在，具备解除被诉补偿协议的条件。3、对原告提交的照片的真实性、合法性、关联性及证明目的均有异议。该组照片与本案没有任何关联，不知原告是在何时何处拍摄，不能证明与本案具有关联性。 被告焦庄村委会对原告证据的质证意见同被告半堤镇政府对原告证据的质证意见一致。 本院对上述证据认证如下：对各方当事人所提供的证据的真实性均予以确认。对当事人各方提交的证据，应综合分析认定其证明力。 经审理查明，2020年3月24日,被告半堤镇政府、焦庄村委会与原告闫西中根据国家土地增减挂钩政策、相关法律法规及《半堤镇焦庄村新型社区建设方案》，双方就房屋拆除、补偿、安置等事宜签订了被诉补偿协议，约定了闫西中按照《半堤镇焦庄村新型社区建设方案》有关规定，自愿选择５＋１型多层楼安置房，最终购房款以实际结算为准等内容。被告半堤镇政府、焦庄村委会分别在被诉补偿协议上加盖了公章，半堤镇政府法定代表人毕国胜加盖了其本人印章，焦庄村委会法定代表人袁廷发签署了其个人名字。侯磊代写了闫西中的名字，闫西中的妻子曹金荣在闫西中的名字上捺按指纹。被诉补偿协议签订后尚未实际履行。本院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定依法征询原告是否变更诉讼请求，是否请求撤销被诉行政行为，原告表示仍以原诉讼请求要求法院依法做出裁判。 本院认为，双方当事人的争议焦点问题是：被诉补偿协议是否合法有效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效”。一、关于半堤镇政府是否具备行政主体资格问题，应当结合涉案证据及半堤镇政府在涉案拆迁中所起的作用等因素全面审查和认定。《山东省城乡建设用地增减挂钩试点项目报批管理办法》第十一条规定：“县（市、区）人民政府应当根据拆旧建新与补偿安置方案，组织乡（镇）人民政府、街道办事处和村（居）民委员会、村民签订三方补偿与安置协议，并签字盖章。”“补偿与安置协议应当包括拆旧房屋面积、宅基地面积、补偿标准及地上附着物补偿金额、安置房屋面积及户型、建筑结构、安置房屋补偿标准、政府补偿金额以及需要个人交纳的金额、时间要求等；需要提供周转房的，还应当明确相应的补助标准。”本案中，半堤镇政府、焦庄村委会有权根据上述规定与原告签订被诉补偿协议，因此，半堤镇政府具备本案行政主体资格。二、关于原告闫西中之妻在被诉补偿协议上捺按指纹的效力问题。《最高人民法院关于适用若干问题的解释(一)》第十七条规定，婚姻法第十七条关于“夫或妻对夫妻共同所有的财产,有平等的处理权"的规定,应当理解为:......(二)夫或妻非因日常生活需要对夫妻共同财产做重要处理决定,夫妻双方应当平等协商,取得一致意见。他人有理由相信其为夫妻双方共同意思表示的,另一方不得以不同意或不知道为由对抗善意第三人”之规定,被诉补偿协议是原告妻子捺按指纹,原告在行政起诉状中未主张其不知情，应视为原告对其签订被诉补偿协议的认可。所以，被告有理由相信原告妻子捺按指纹的行为系原告的真实意思表示。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益……。”原告闫西中在行政起诉状中主张其在签订被诉协议过程中曾经受到胁迫，但其未能提交证据证明原告签订被诉补偿协议系受胁迫而为，因此，被诉补偿协议不存在原告主张的其受到胁迫的情形。另外，虽然被诉补偿协议签订日期早于《菏泽市人民政府关于定陶区半堤镇焦庄村城乡建设用地增减挂钩试点项目（二期）拆旧安置实施方案的批复》菏政复[2020]116号文发布时间，但是，菏政复[2020]116号文系被告在一审法庭辩论终结前提交法院，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第三款、第十三条第一款之规定，行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。经本院释明，原告拒绝变更诉讼请求。综上,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，原告要求确认被诉补偿协议无效,本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第三款、第十三条第一款，参照《山东省城乡建设用地增减挂钩试点项目报批管理办法》第十一条之规定,判决如下: 驳回原告闫西中的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告闫西中负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省菏泽市中级人民法院。 审 判 长  李丰安 审 判 员  杨 倩 人民陪审员  蔡生奇 二〇二〇年十二月十六日 法官 助理  何秀敏 书 记 员  张亚丹