海南省第一中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）琼96行赔终18号 上诉人(原审原告)王开悟，男，1972年10月7日出生，汉族，现住海南省澄迈县。 被上诉人(原审被告)澄迈县仁兴镇人民政府。住所地:海南省澄迈县仁兴镇仁府路1号。 法定代表人王洪，镇长。 委托代理人林仕平，该镇规划所所长。 委托代理人王静，北京市智舟律师事务所律师。 上诉人王开悟因与被上诉人澄迈县仁兴镇人民政府（以下简称仁兴镇政府）行政赔偿一案，不服海南省澄迈县人民法院于2020年6月29日作出的（2020）琼9023行赔初10号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月15日受理后，依法组成合议庭审理本案。本案现已审理终结。 原审查明，王开悟于2016年在澄迈县仁兴镇西达居加白仔队建造猪栏养猪。从《海南省“两违”调查摸底和分类处置信息系统》载明的内容可以看出，涉案养猪栏所属的土地地类为基本农田。仁兴镇政府于2019年10月14日就涉案养猪栏向王开悟作出《责令限期拆除违法建筑通知书》，该通知书以王开悟未经批准，擅自在仁兴镇西达居加白仔队非法占有基本农田建设养猪栏，违反《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、《海南省城乡规划条例》第四十五条的规定，属于违法建筑。故依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十六条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《海南省查处违法建筑若干规定》第十一条的规定，责令王开悟在收到通知之日起5日内自行拆除上述违法建筑物和其他设施。2019年10月20日，仁兴镇政府以上述理由向王开悟作出《限期拆除违法建筑催告书》，因王开悟未自行拆除，仁兴镇政府于2019年12月6日强制拆除了上述建筑物及相关设施。 原审认为，本案争议的主要焦点是：一、王开悟建设的猪栏是否属于违法建筑，二、仁兴镇政府拆除王开悟猪栏的行政行为是否违法；三、王开悟的赔偿请求是否应予支持。关于涉案养猪栏是否属于违法建筑问题。首先，据2014年9月29日颁布的《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号）的规定，从事设施农业建设的，经营者应拟定设施建设方案，并与乡镇政府和农村集体经济组织协商有关土地使用条件，协商一致后，建设方案和土地使用条件通过乡镇、村组政务公开等形式向社会予以公告。公告期结束无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农业地有关规定的不得动工建设。从以上规定可以看出，使用农用地建设设施农业要履行严格的程序，要求拟定设施农业的建设方案，签订用地协议，同时要求将建设方案及用地协议报县政府备案。从本案来看，涉案养猪栏是王开悟从2016年开始建设，在建设猪栏及附属设施前，其并没有按照设施农用地使用的要求拟定建设方案，履行设施农业建设要求的相关申报程序。其次，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的应当申请办理乡村建设规划许可证。《基本农田保护条例》第十七条规定,禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。基于涉案养猪栏未按照设施农业建设的要求进行申报，又违反了上述规定，在既未依法取得乡村建设规划许可证，又未办理建设用地审批手续的情况下，擅自在基本农田建造猪栏及相关附属设施。据此，涉案养猪栏为违法建筑。关于仁兴镇政府作出《责令限期拆除违法建筑通知书》及拆除涉案养猪栏的行为是否违法问题。《基本保护条例》第三十三条规定：“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”根据上述规定，涉及基本农田的行政处罚应由县级人民政府土地主管部门、农业行政主管部门责令纠正。本案中，仁兴镇政府就涉案养猪栏向王开悟作出《责令限期拆除违法建筑通知书》和拆除涉案养猪栏，其行为系越权行为，依法应确认为违法。关于王开悟请求赔偿是否应予支持问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第（四）项及最高人民法院《关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，取得国家赔偿的前提条件是行政行为违法，且该行为侵犯当事人的合法权益，并造成损失。即使具体行政行为违法但尚未对当事人的合法权益造成损害，赔偿请求也不应得到支持。仁兴镇政府的行为虽然违法，但对该违法建筑实施强制拆除的行政行为，并未侵犯王开悟的合法权益，王开悟的赔偿请求无事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，王开悟请求行政赔偿缺乏事实根据和法律依据，其请求应予驳回。据此，依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回王开悟的诉讼请求。 上诉人王开悟上诉称，一、原审判决认定上诉人涉案猪栏系违法建筑的事实错误。上诉人猪舍是在2016年建设之前已向西达农场国土局申报，并征得有关领导同意才建造，并非如原审法院所说没有申报擅自建设。二、涉案猪栏是上诉人的合法财产，原审法院认定涉案猪栏为违法建筑是错误的。上诉人系西达农场农业队职工子女，从事种植养殖工作。涉案猪栏是上诉人响应国家种养结合的号召，经西达农场政府部门、村委会同意后建造的农业设施，建造时没要求办理乡村建设规划许可证，且是在自产自卖的橡胶林空地上，并非原审法院认定的基本农田，没有改变土地性质和破坏土地，因此涉案猪栏既符合国家种养结合政策，又增加经济收入，改善生活、脱贫致富，故该猪舍是合法的。综上，请求贵院依法撤销原审判决，改判被上诉人履行因强拆造成上诉人合法猪栏的经济损失115200元，并依法追究被上诉人违法强拆的责任。 被上诉人仁兴镇政府辩称，根据城乡规划法第四十一条的规定，上诉人建设猪栏应当向乡镇人民政府办理相应的报建规划手续，而其从未办理任何报建手续，因此，该猪栏属于违法建筑物。由于涉案猪栏属违法建筑，不属于上诉人的合法财产，不属于国家赔偿法第二条规定的行政赔偿范围，故被上诉人不应当承担任何行政赔偿责任。综上，恳请贵院依法驳回上诉人的上诉请求。 二审中，上诉人提供如下证据：证据1.动物免疫证，证明防疫站工作人员给上诉人颁发动物免疫证，给养殖的猪打预防针；证据2.设施改造项目建设表，证明政府同意上诉人建设猪栏；证据3沼气池照片，证明上诉人按政府要求建设沼气池。被上诉人提供证据为澄迈县土地利用总体规划图（2006年-2020年）局部（2013年修改版）,证明涉案土地是基本农田。 经组织双方当事人质证，本院对二审期间提供的证据确认如下：上诉人提供的证据1-3，被上诉人对其三性均不予认可，且无其他证据予以佐证，不作为认定案件事实的依据。被上诉人提供的证据，被上诉人在一审中已提供证据证明涉案土地是基本农田，该证据不作为新证据予以采纳。 二审期间，王开悟于2020年11月9日向本院提交调取证据申请书，申请本院到涉案养猪栏、仁兴镇政府及西达农场有关单位调取证据。 二审查明，王开悟因要求确认仁兴镇政府拆除涉案养猪栏行为违法及要求仁兴镇政府进行行政赔偿，向原审法院提起行政诉讼及行政赔偿诉讼。关于行政诉讼，原审法院于2020年6月29日作出（2020）琼9023行初30号行政判决，以涉案养猪栏属违法建筑，仁兴镇政府拆除涉案养猪栏的行为系越权行为为由，确认该拆除行为违法。判决后王开悟与仁兴镇政府均未提起上诉，该案已发生法律效力。 二审另查明，王开悟建设涉案养猪栏未办理相关报建手续。 二审查明的其他事实与一审查明的事实一致。 本院认为，本案属于提起行政诉讼一并提出行政赔偿请求的情形。本案二审的争议焦点是王开悟的赔偿请求是否应予支持。在行政诉讼中，原审法院已作出生效的（2020）琼9023行初30号行政判决，确认仁兴镇政府强制拆除行政行为违法。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第（四）项的规定，王开悟取得赔偿的前提条件是行政行为违法，且该行为侵犯王开悟的合法权益并造成损失。本案中，王开悟建设涉案养猪栏未办理相关报建手续，该养猪栏属违法建筑，虽然仁兴镇政府的强制拆除行为被确认违法，但该养猪栏不属于王开悟的合法财产，故仁兴镇政府的强拆行为并未侵犯王开悟的合法权益，其赔偿请求无事实根据和法律依据，依法应予驳回。至于王开悟申请本院调取的相关证据，对本案的处理没有实质影响，对其申请不予准许。 综上所述，上诉人王开悟上诉无理，不予采纳。一审判决认定事实清楚，判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长  何 旭 审 判 员  冯 花 审 判 员  吕丽霞 二〇二〇年十二月十一日 法官助理  符月玲 书 记 员  詹文莉 附相关法律条文: 《中华人民共和国国家赔偿法》 第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。 第四条行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利： （一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的； （二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的； （三）违法征收、征用财产的； （四）造成财产损害的其他违法行为。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。