安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终1143号 上诉人（一审原告）张洪四，男，1968年2月5日出生，汉族，住安徽省蚌埠市禹会区。 委托代理人仲从卫，安徽冠亚律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）安徽省禹会区人民政府，住所地安徽省蚌埠市禹会区涂山路**。 法定代表人陈常林，区长。 委托代理人高勇民，安徽省禹会区人民政府工作人员。 委托代理人张慧燕，安徽淮佑律师事务所律师。 上诉人张洪四因诉安徽省禹会区人民政府（以下简称禹会区政府）行政补偿一案，不服安徽省蚌埠市中级人民法院(2020)皖03行初75号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年12月3日公开开庭审理了本案。上诉人张洪四及其委托代理人仲从卫、被上诉人委托代理人高勇民、张慧燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 张洪四一审起诉称，一、被告仅对原告13.8亩承包地上的附属物进行补偿违背事实。被告因淮河干流一般堤防加固工程实际征收原告的林地面积为107.24亩，其仅对13.8亩作出补偿决定违背事实。二、被告仅补偿林木移植费违反规定。按照《安徽省发展改革委员会关于淮河一般堤防加固工程初步设计的批复》（皖发改农经函〔2016〕771号）的规定，原告应该补偿的项目包括林地、房屋、搬迁运输补助、临时住房补贴、厕所、水井、砂石道路、铁丝围网、果树、风景树、竹子等，合计金额为11890083元。三、原告在起诉马城镇人民政府拆除行为违法案件中得知，被告的征收行为未取得用地审批，未发布征收公告，未制订补偿方案，征收行为已经违法，在补偿时又与民争利，减少征收土地亩数违法。请求：1、撤销被告作出的《补偿决定》；2、依法对原告进行补偿，金额为11890083元。 禹会区政府一审答辩称，一、涉案的淮河干流一般堤防加固工程是合法的水利工程项目，在答辩人辖区内的是黄苏段堤防退建工程，项目法人对涉案工程的建设用地手续尚未办理完毕，故，尚未依法发布征地批复或公告，也没有依法定程序制定征地补偿方案。二、被答辩人张洪四使用土地上的林木，除被禹会区马城镇人民政府清理的89.4亩外，尚有13.8亩林木即本案所涉林木未被工程占用也未被清理。由于黄苏段堤防退建工程已基本施工完毕，该林木占地位置已属河道范围，汛期时可能被淹没，为保障被答辩人的利益不受侵害，答辩人遂做出涉案补偿决定，通知被答辩人自行及时清理林木，根据尚有实施法定征收的客观情况，对被答辩人在该占地上需要清理或移植的林木，依照《国家发展改革委关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程可行性研究报告的批复》（发改农经〔2016〕1652号）、《安徽省发展改革委关于淮河干流一般堤防加固工程可行性研究报告的批复》（皖发改农经函〔2016〕771号）的标准决定给予林木移植费补偿。故答辩人做出的涉案补偿决定客观、合法、有据，应予以维持。 一审法院审理查明，2013年4月22日，水利部和安徽省人民政府作出了《水利部安徽省人民政府关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设征地移民安置规划大纲的批复》（水规计〔2013〕197号）。2015年12月21日，国土资源部发布了《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设用地预审意见的复函》（国土资预审字〔2015〕228号）载明，安徽省淮河干流一般堤防加固工程已列入《淮河流域综合规划（2012-2030年）》（国函[2013]35号），该项目符合供地政策，项目用地已列入当地土地利用总体规划，原则同意通过用地预审。2015年12月21日，蚌埠市人民政府作出批复，同意由治淮重点工程局作为蚌埠市淮河干流一般堤防加固工程项目法人，负责实施蚌埠市淮河干流一般堤防加固工程的建设管理工作。2016年7月29日，国家发展和改革委员会作出发改农经〔2016〕1652号《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程可行性研究报告的批复》。2016年12月26日，安徽省发展和改革委员会作出皖发改农经函〔2016〕771号《安徽省发展改革委关于淮河干流一般堤防加固工程初步设计的批复》载明，工程核定概算67639.52万元，并附《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程（初步设计报告）的评审报告》，该报告中淮河干流一般堤防加固工程概算评审汇总表中载明黄苏段建设征地移民补偿投资为27647.94万元。2016年12月20日，治淮重点工程局与禹会区政府就安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设征地移民安置建设任务与投资包干签订协议书载明，本工程征迁安置按概算总投资为27647.94万元（详见概算分项表）......本工程征地拆迁和移民安置标准依据中国国际工程咨询公司咨农地〔2016〕2364号《安徽省淮河干流一般堤防加固工程（初步设计报告）的评审报告》为准，如出现漏项，双方依据相关法规、规范性文件协商确定。《淮河干流一般堤黄苏段加固工程建设征地移民补偿投资概算分项表》中载明，林地单价4000元/亩。 一审法院另查明，原告张洪四于2010年分别与马城镇朱村、张湾村村民签订承包（租赁）土地用于种植林木，但未办理林权证书，原告种植的103.2亩林地在本次黄苏段加固工程建设范围内。2018年9月3日、9月8日，马城镇人民政府对原告种植的89.4亩林木及地上附属物进行了强制清理。2020年4月10日，原告张洪四向禹会区人民法院起诉该强制清理林木的行为违法，同年6月16日，禹会区人民法院作出（2020）皖0304行初14号行政裁定，以超过法律规定的起诉期限为由，驳回张洪四起诉。 一审法院再查明，因原告张洪四未与被告禹会区政府达成补偿安置协议，2020年4月8日，禹会区政府作出补偿决定并送达原告，补偿决定认为，为维护原告合法财产，被告参考《国家发展改革委员会关于安徽淮河干流一般堤防加固工程可行性研究报告的批复》（发改农经〔2016〕1652号）、《安徽省发展和改革委员会关于淮河干流一般堤防加固初步设计的批复》（皖发改农经函〔2016〕771号），对原告承包土地上的地上附属物作出如下补偿决定：“林木移植补偿：成片林木，补偿面积为13.8亩，补偿标准为4000元∕亩，补偿金额为55200元。”原告对该决定不服，遂向该院提起行政诉讼。 一审法院认为，《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民方案》规定，大中型水利水电工程建设征收土地的土地补偿费等，按照被征收土地所在省、自治区、直辖市规定的标准执行。据此，为了水利工程建设而进行征收土地的，征收人应当按照被征收土地所在省、自治区、直辖市规定的标准予以补偿。本案中，原告张洪四用于种植林木所租赁的土地为河道水利用地，已被纳入淮河干流一般堤防加固工程（黄苏段），虽然涉案工程项目用地手续未办妥，至今未实施征地，但由于淮河防汛的需要和保障人民群众生命财产安全的需要，黄苏段退建工程实际上已经实施并基本建成，禹会区政府未能与原告达成补偿安置协议，故为了保障原告的合法权益，其具有对原告作出补偿决定的法定职权。 本案争议焦点：被告是否应对全部林木作出补偿及补偿标准；被告作出补偿决定的事实是否清楚、程序是否合法。 关于原告林地补偿及补偿标准。原告所种植的林木被列入淮河干流堤防工程用地的范围共有103.2亩。其中，被马城镇政府清理的林木89.4亩，不在本案审理范围内，也不在涉案的补偿决定中，原告应向马城镇政府提出补偿或赔偿申请。未被清理的13.8亩林木因原、被告就补偿事宜未达成一致意见。为了履行对原告占地林木及附属物的补偿职责，被告禹会区政府参照《淮河干流一般堤黄苏段加固工程建设征地移民补偿投资概算分项表》补偿标准，补偿原告林木移植费13.8亩×4000元/亩=55200元并无不当。原告要求按照全部种植林木107.24亩及要求对其他附属物等作出补偿决定，且补偿金额为11890083元无事实和法律依据，不予支持。 被告禹会区政府在作出补偿决定时，对未被清理林木进行了调查确认，被告提供的《淮河一般堤黄苏段退建土地丈量及附着物登记表》上载明：“原告成片林为103.2亩，保存面积13.8亩，推掉面积89.4亩”。以上虽未有原告签字，但有蚌埠市诚信水利工程监理咨询有限公司监理部、安徽皖申工程项目管理有限公司审计项目部、马城镇人民政府、马城镇西程村村委会盖章或签字认可。原告在庭审中虽提供了朱村、张湾村村委会证明，虽能证实其承包或承租土地种植林木的事实，但不能证实未被清理的林木实际亩数，且其提供的证据间亦有矛盾，故被告作出补偿决定所认定的事实清楚。由于本案用地审批未予办妥，但为了在汛期前保障原告合法利益，被告参照《国家发展改革委员会关于安徽淮河干流一般堤防加固工程可行性研究报告的批复》（发改农经〔2016〕1652号）、《安徽省发展和改革委员会关于淮河干流一般堤防加固初步设计的批复》（皖发改农经函〔2016〕771号）作出补偿决定后予以送达，适用法律、法规正确，符合法定程序。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告张洪四的诉讼请求。 张洪四上诉称，一、被上诉人仅对上诉人13.8亩承包地上的附属物进行补偿违背事实。被上诉人因淮河干流一般堤防加固工程实际征收上诉人的林地面积为107.24亩，其仅对13.8亩作出补偿决定，违背事实。二、被上诉人仅补偿林木移植费，违反规定。按照《安徽省发展改革委关于淮河干流一般堤防加固工程初步设计的批复》（皖发改农经函[2016]771号）的规定，上诉人应该补偿的项目包括林地、房屋、搬迁运输补助、临时住房补贴、厕所、水井、砂石道路、铁丝围网、果树、风景树、竹子等，合计金额为11890083元。三、上诉人在起诉马城镇人民政府拆除行为违法案件中得知，被上诉人的征收行为未取得用地审批，未发布征收公告、未制订补偿方案，征收行为已经违法，在补偿时又与民争利，减少征收的土地亩数，对于法律政策规定的补偿项目不予补偿，进一步违法。综上，请求撤销蚌埠市中级人民法院（2020）皖03行初75号行政判决;支持上诉人的诉讼请求；由被上诉人承担本案的全部诉讼费用。 禹会区政府答辩称，一、涉案用地没有启动征收，不能用征收的标准来评价补偿决定。二、对所有种植户都是适用统一标准，对未清理部分给予种植费的补偿决定是没有问题的。三、对于已经清理的部门虽然没有确认马城镇政府的清理行为违法，但应当通过向正确的主体寻求救济。 一审被告禹会区政府向一审法院提举下列证据： 1、禹会区人民政府《统一社会信用代码证书》，证明被告的主体资格。 2、《安徽省人民政府关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设征地范围内停止新增建设项目并控制人口迁入的通告》（皖政秘〔2012〕337号）。 3、《水利部安徽省人民政府关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设征地移民安置规划大纲的批复》（水规计〔2013〕197号）。 4、国土资源部《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设用地预审意见的复函》（国土资预审字〔2015〕228号）。 5、蚌埠市人民政府《关于同意组建蚌埠市淮河干流一般堤防加固工程项目法人的批复》。 6、《国家发展改革委关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程可行性研究报告的批复》（发改农经〔2016〕1652号）。 7、《安徽省发展改革委关于淮河干流一般堤防加固工程初步设计的批复》（皖发改农经函〔2016〕771号）及附件《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程（初步设计报告）的评审报告》。 8、《安徽省淮河干流一般堤防加固工程黄苏段工程征地拆迁及移民安置建设任务与投资包干协议书》。 证据2-8共同证明：1、涉案的淮河干流一般堤防加固工程，包括被告辖区内的黄苏段退建工程是合法的工程项目。2、鉴于尚未办妥用地手续，省发改委以相关补偿规定为依据批复的投资概算，符合法律规定和实际情况，可以作为补偿的参考。3、被告和项目法人签署的投资包干协议书，依据的是省发改委设计批复所载的投资概算和相关补偿规定，也是合法的补偿参考依据。 9、禹会区人民法院（2020）皖0304行初14号行政裁定书，证明原告就被马城镇人民政府清理的林木提出的确认强制清理违法一案，已经被驳回起诉，该案的89.4亩林木不在本案的补偿决定范围内，因此，原告根据该89.4亩林木提出的本案的诉讼请求不应在本案的审理范围内。 10、淮干一般堤除险加固林木补偿统计表，证明这是补偿决定记载的原告地上林木的情况，保存面积是13.8亩，被清理面积是89.4亩，按照省发改委批复的投资概算所依据的标准，由于该13.8亩林木没有清理，只能给予每亩4000元的移植费补偿，这也是涉案补偿决定作出的依据之一。 11、补偿决定及送达张洪四情况的照片，证明涉案的补偿决定已送达给原告，并告知了相关救济途径和诉权。 一审原告张洪四向一审法院提交下列证据： 1、原告身份证复印件，证明原告的身份情况和主体资格。 2、补偿决定，证明被告违法作出行政行为。 3、张洪四赔偿清单，证明被告应当赔偿原告11890083元。 4、蚌埠市禹会区马城镇朱村村民委员会证明2份； 5、林木清单（朱村）。 证据4-5证明张洪四在朱村、张湾村流转土地分别为84.9亩、18.3亩，这是在红线内的，还有红线外的4.04亩，该土地均是在9月8日晚被告组织人员拆除的，同时证明在朱村的土地上原告种植石榴树39012棵，桃树83棵，法国梧桐25棵、竹子0.2亩。 6、淮干一般堤防加固林木补偿统计表（朱村），证明原告在朱村承包的红线内土地84.9亩。 7、蚌埠市禹会区马城镇张湾村村民委员会证明1份，证明原告在张湾村承包的18.3亩土地，于2018年9月3日晚被被告组织的人员拆除。 8、林木清单（张湾村），证明在该18.3亩土地上，原告种植3591棵石榴树，该证据还能证明原告承包的所有土地上的树木，均是由被告在一次行动中统一拆除，被告称13.8亩没有被铲除不是事实。 9、淮干一般堤除防加固林木补偿统计表（张湾村），证明原告在张湾村承包了18.3亩土地用于种植树木。 10、淮干一般堤苏黄段退建土地丈量及附属物登记表2份，证明原告承包的土地上建有两条砂石路和铁丝围网等附属设施；同时还证明原告在该宗土地上建设了房屋、厕所、管井等附属设施。 11、收条2张，证明原告在朱村××××村分别承包土地的情况。 12、禹会区人民法院（2020）皖0304行初14号行政裁定书一份，证明：①原告向禹会区人民法院提出的仅是确认行政行为违法之诉，并没有提出赔偿；②证明被告于2018年9月3日和2018年9月8日，在没有与张洪四达成任何补偿协议的情况下，马城镇政府即组织人员对原告的种植的树木及附属物进行了清理，证明该13.8亩是与其他土地上的附着物一并铲除的，应当同时作出补偿。至于裁定被驳回，也仅是禹会区法院认为原告的起诉超过起诉期限，但是该判决已经在事实部分认可被告的行政行为违法。 一审开庭期间提交的补充证据有： 13、皖发农经〔2012〕98号，该文件对于安徽省大中型水利水电工程建设地面附属设施、拆迁补偿标准进行了明确的规定，从该规定可以看出被告应当补偿的数额，且被告不仅应当补偿搬迁移植费，还应当对于树木、房屋等地上附着物均应补偿。 14、皖发农经函〔2016〕771号，该文件的附件明确规定淮河干流堤防加固工程黄苏段的补偿标准，原告被拆除的土地就是位于黄苏段，该补偿标准也规定了被告应当补偿的数额、项目。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院审理另查明，2010年张洪四分别与马城镇朱村、张湾村村民签订承包（租赁）土地用于种植林木，但未办理林权证书。 淮河干流一般堤防加固工程黄苏段的建设内容为堤防退建，即铲除原有堤防，后退至主河道更远处新筑堤防，目的是扩大河道宽度，以利于行洪。案涉土地原在堤防背水侧，即河道之外；堤防退建后，该土地位于新筑堤防的迎水侧，即河道范围内。 2016年12月20日，蚌埠市治淮重点工程建设管理局与禹会区政府签订《安徽省淮河干流一般堤防加固工程黄苏段工程征地拆迁及移民安置建设任务与投资包干协议》，双方约定，该工程范围内征迁安置补偿工作由禹会区政府负责，征迁安置补偿资金由蚌埠市治淮重点工程建设管理局负责落实。该工程征迁安置概算总投资为27647.94万元，包干投资为25997.78万元（不包括前期费、综合勘测涉及科研费等1650.16万元）。协议所附征迁补偿投资概算分项表载明，农村部分林地补偿费为4000元/亩，鱼塘为2000元/亩。 本院认为，本案的争议焦点为对上诉人张洪四应予补偿的林地面积是多少？具体包括：1.《补偿决定》中涉及的13.8亩林木及地上附着物的补偿依据、标准是否适当？2.关于已经被马城镇政府清除掉的89.4亩林木及地上附着物是否应予补偿？3.属于案涉土地红线范围外的4.04亩林木及地上附着物是否补偿？ 一、关于《补偿决定》中涉及的13.8亩林木及地上附着物的补偿依据、标准是否适当问题。 淮河干流一般堤防加固工程属于防洪、治涝工程，事关国家利益、社会公共利益以及人民群众的生命财产安全，重要性、紧迫性显而易见。为充分保障公民、法人或者其他组织合法权益，因国家建设需要搬迁的，应当按照“先补偿、后搬迁”的原则实施。本案中，上诉人张洪四实际使用的案涉土地，原位于淮河堤防背水侧，受堤防保护。淮河黄苏段堤防退建后，案涉土地变为新筑堤防的迎水侧，属于河道淹没区，导致其无法继续使用该土地，进而需搬迁并处置该土地上林木及其他附着物。上诉人承包马城镇朱村、张湾村村民土地用于种植林木，其对该土地上林木依法享有相应的林木所有权，因淮河黄苏段堤防退建工程实施而搬迁所产生的损失，应予适当补偿。根据禹会区政府与蚌埠市治淮重点工程建设管理局签订的《安徽省淮河干流一般堤防加固工程黄苏段工程征地拆迁及移民安置建设任务与投资包干协议》，该工程范围内征迁安置补偿工作由禹会区政府负责，故该工程建设范围内的征迁补偿事宜无法达成协议的，应由禹会区政府作出补偿决定。 本案中，所涉争议的焦点主要是补偿依据和标准问题。案涉工程属于大中型水利工程，故对该工程涉及的补偿事宜，应当适用《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的相关规定。该《条例》第二十二条第二款规定“被征收土地上的零星树木、青苗等补偿标准，按照工程所在地省、自治区、直辖市规定的标准执行”，第四款规定“使用其他单位或个人依法使用的国有耕地，参照耕地的标准给予补偿”。上诉人张洪四主张案涉土地系集体土地，应参照耕地标准给予补偿，但涉案林木系成片林木，并非该《条例》第二十二条第二款规定的零星树木，也即该《条例》对于成片林木及附属设施因国家建设而搬迁时应当如何补偿，规定的并不明确。本案二审庭审中，被上诉人亦辩称上诉人张洪四的部分土地系国有土地，由于历史原因不能排除张洪四所承包土地存在国有土地的可能性，但该《条例》对国有土地补偿标准亦无明确规定。另，案涉工程所涉土地既有集体土地又有国有土地，目前用地审批手续尚未最终完成，相关补偿方案亦未经法定程序制定并公布实施。禹会区政府对张洪四作出补偿决定的义务，源于其与案涉工程项目法人签订的投资包干协议的约定，故其目前只能在协议约定的范围内实施补偿。该协议第三条约定“本工程征地拆迁和移民安置标准依据中国国际工程咨询公司咨农地[2016]2364号《安徽省淮河干流一般堤防加固工程（初步设计报告）的评审报告》为准”，协议所附补偿投资概算分项表明确了补偿费用总额以及具体补偿项目、标准。因协议约定征迁安置补偿资金由案涉工程项目法人负责落实，资金管理使用受项目法人监督、检查，故在案涉工程建设用地及其补偿方案经法定程序批准之前，禹会区政府按照投资包干协议约定的补偿标准实施补偿，并无不当。当然，如果案涉工程建设用地及其补偿方案经法定程序批准之后，最终批准的补偿标准高于案涉补偿决定适用的补偿标准，张洪四可继续主张权利，请求按照最终批准的补偿标准补足补偿费用。禹会区政府作为投资包干协议约定的拆迁补偿实施主体，亦应积极向协议相对方及其他相关行政机关如实反映张洪四使用的案涉土地情况、补偿标准争议情况等，请求在完善该工程建设用地审批手续时，进一步明确类似情况的补偿标准。如果明确后的补偿标准高于投资包干协议确定的标准，禹会区政府应商投资方追加投资并及时补足对张洪四的补偿。 二、关于已经被马城镇政府清除掉的89.4亩林木及地上附着物是否应予补偿问题。 上诉人张洪四种植涉案林木的土地被淮河干流一般堤防加固工程（黄苏段）占用，其有权请求负责该工程征迁补偿安置工作的主体予以补偿。但本案中，上诉人张洪四请求禹会区政府对其补偿之前，其在涉案土地上种植的林木已经被马城镇政府清除，马城镇政府对此亦不否认。马城镇政府系独立的行政主体，能够独立对外承担法律责任，故张洪四可就涉案林木损失向马城镇政府主张赔偿。本院注意到，张洪四起诉马城镇政府强制清除涉案林木一案被生效的（2020）皖0304行初14号行政裁定以超过起诉期限为由，裁定驳回起诉。但马城镇政府在本案二审期间，于2020年12月18日向本院出具了书面说明，承诺其将在三个月之内依法依规对张洪四被清除的涉案林木予以赔偿(补偿)，待马城镇政府作出赔偿决定后，张洪四如不服，仍可依法提起诉讼，以维护自身合法权益。且案涉林木均已被清除，按照案涉项目补偿标准，不足以弥补张洪四的实际损失，由马城镇政府根据案涉林木实际损失予以赔偿，更有利于维护张洪四的合法权益。 三、关于属于案涉土地红线范围外的4.04亩林木及地上附着物是否补偿问题。 上诉人张洪四向一审法院主张补偿的林地面积为107.24亩，其中13.8亩已由禹会区政府作出《补偿决定》，另外89.4亩已被马城镇政府清除，还有4.04亩在征收红线范围外。针对该4.04亩林木及附着物，上诉人要求禹会区政府进行补偿。上诉人在一审中提供村委会出具的材料证明该土地上附着物已经被清理，但尚无证据显示系禹会区政府清理其地上附着物，禹会区政府亦未对该红线外的土地及地上附着物作出征收决定，故现有证据并不能证明案涉4.04亩林木及地上附着物受到损害，系禹会区政府行为所致，上诉人要求禹会区政府承担该项补偿职责，缺乏事实依据，本院不予支持。需要说明的是，本案二审庭审中，上诉人自认该4.04亩林木及地上附着物系被马城镇政府占用为工程用地，如上诉人认为马城镇政府侵犯了其合法权益，可循法律途径另行解决。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人张洪四的上诉理由不能成立，本院不支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张洪四负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年十二月十八日 法官助理王春玲 书记员潘玉丹 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。 ………… -18- -17-