江苏省无锡市梁溪区人民法院行 政 裁 定 书（2020）苏0213行初104号原告殷超，男，1959年1月20日生，汉族，户籍地江苏省盐城市亭湖区。委托代理人张镭，北京市京师（上海）律师事务所律师。被告无锡市滨湖区城市管理局，住所地无锡市滨湖区金城西路**。负责人朱正瑜，无锡市滨湖区城市管理局局长。出庭负责人李鑫。委托代理人鲍波，江苏崇宁律师事务所律师。原告殷超认为被告无锡市滨湖区城市管理局（以下简称滨湖城管局）不履行法定职责,向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月19日立案后，于2020年6月23日向被告滨湖城管局送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月8日公开开庭审理了本案。原告殷超的委托代理人张镭，被告滨湖城管局的出庭负责人副局长李鑫，委托代理人鲍波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告殷超诉称，其系无锡市滨湖区威尼斯花园威尼斯区48号（以下简称48号）住户，与无锡市滨湖区威尼斯花园威尼斯区49号（以下简称49号）为邻居。自2019年2月起其多次向滨湖城管局举报49号业主违法扩建、改建49号房屋、占用公共区域的违法建设行为。根据滨湖城管局出具的信访处理意见书、信访事项处理意见书（以下统称信访处理意见书），49号违法建筑系2013年所建。自2013年起至今，城管部门在明知违法建筑存在的情况下一直没有对此作出实质处理。在其举报后，滨湖城管局依然以无法联系到49号业主为由拖延处理。根据《无锡市城市管理相对集中行政处罚权办法》（以下简称《集中处罚权办法》）第十条、第十四条、第二十四条的规定，滨湖城管局以联系不到违法业主为由不履行法定职责于法无据。滨湖城管局长期不履行法定职责，对49号违法建筑长期不予处理，严重影响了其及其他相邻业主的权利，使违法行为一直持续到今。请求判令被告滨湖城管局履行法定职责，依法对无锡市滨湖区威尼斯花园威尼斯区49号违法建筑作出行政行为，依法强制拆除违法建筑。原告殷超向本院提交了以下证据材料：1、49号房屋外观照片，以此证明存在违法建筑的事实；2、滨湖城管局作出的信访受理告知书和信访处理意见书各3份，以此证明其就49号违法建设向滨湖城管局投诉，该违法建设自2013年就建成，滨湖城管局长期未履行法定职责的事实；3、常住人口登记表及房屋产权证明，以此证明殷超系48号房屋所有权人殷小舟之父。被告滨湖城管局辩称，在接到殷超的信访事项后，在法定期限内予以受理并以书面形式进行了答复，已履行了信访答复义务；对49号业主王信用涉嫌违法建设问题，已于2020年1月6日决定立案调查，案件正在处理程序中。因王信用长期不居住在涉案房屋内，无法取得联系，客观上给前期调查造成了障碍。立案后该局委托的测绘公司因无法进入现场勘测，对于违法建筑面积的关键证据无法取得，所以案件处理周期较长，不存在殷超所称的拒绝履行查处违法建设法定职责情形。滨湖城管局在法定期间内履行了信访事项受理和信访答复义务，殷超的诉讼请求无事实依据和法律依据，请求依法驳回殷超的起诉。被告滨湖城管局向本院提交了以下证据材料：1、殷超分别于2019年2月15日、同年4月18日、同年5月27日、同年10月31日通过无锡市信访局网上信访平台提出的信访事项以及该局分别就殷超所提出的信访事项作出的受理告知书、信访处理意见书和邮寄凭证，以证明该局已履行信访受理及答复义务。2、案件立案审批表，以证明该局已对殷超所提出的信访事项中所涉嫌的违法建设予以立案查处。3、无锡市测绘院有限责任公司（以下简称无锡测绘院公司）于2020年9月4日出具的情况说明，以证明因49号业主长期不在家中，无法进行测绘，导致无法对违法建筑面积进行测定。经庭审质证，双方当事人对所提交的证据材料的真实性、关联性、合法性均无争议，但对证明目的存在争议。原告殷超质证认为:1、滨湖城管局的信访处理意见书均收到，但根据答复意见，滨湖城管局2013年5月14日就发现49号房屋存在违建行为，但没积极履职，导致违章建筑建成；2、信访处理意见书的理由都是联系不到违法行为人，立案后仍然以此为由“慢作为”拖延查处，其提出的核心诉求即拆除违法建筑这一请求并没有解决；3、对于滨湖城管局立案调查和委托无锡测绘院公司测绘，其并不知晓，无锡测绘院公司出具情况说明的时间是2020年9月4日，开庭之前4天，距其第一次提出请求已1年多，足以证明滨湖城管局拖延履行职责。被告滨湖城管局质证认为：殷超提供的照片等证据材料与该局现场查处的违建情况一致，但违法建筑面积的认定并不能仅凭目测，必须依法定程序并进行测绘。关于诉讼请求，殷超当庭陈述：因在2018年其装修期间，49号业主一直投诉举报，阻扰其装修，其被逼无奈和邻居协商未果，就49号的违建问题向滨湖城管局进行举报。现要求滨湖城管局实际履行拆除违法建筑的法定职责。滨湖城管局对殷超关于诉讼起因的陈述无异议，但认为其并非不愿意履行法定职责，客观上是违法建设面积的关键证据无法取得，所以案件处理周期较长。关于49号房屋居住情况，滨湖城管局当庭陈述：该房屋一直无人居住，处于空关状态，导致涉嫌违法建设的面积无法认定；该房产在2013年6月25日就登记在王信用名下，因无法联系本人，调查推进困难；法律没有授予城管行政机关强制进入的权力。殷超质证认为：该房屋目前无人居住，但2018年其在装修时有人居住，不能确认是不是一直没人住；49号房屋属于历史性违建，滨湖城管局在2013年就进行了查处，对违建应该早就认定的；对于违法当事人无法查实或拒不配合的，根据《集中处罚权办法》的规定可以采取留置、公告等方式送达，并依法强制执行。经审查，本案当事人提供的49号房屋照片、常住人口登记表及房屋产权证明，信访处理意见书、案件立案审批表、无锡测绘院公司出具的情况说明，均具备真实性、关联性，证据来源和形式合法，对本案事实具有证明效力。双方当事人就本案事实所作的陈述，经质证无争议的部分，本院予以认定。根据以上认定有效的证据和当事人的陈述，本院确认以下事实：48号房屋与49号房屋相邻，殷超系48号房屋所有权人殷小舟之父。因2018年在48号房屋装修期间，遭到49号业主的投诉举报，双方产生矛盾。2019年2月15日，殷超通过无锡市信访局网上信访平台反映：49号业主秦勇明自2018年起搭建违章建筑共计100余平米，业主曾向城管部门投诉，城管部门责令秦勇明停工无果，现违章建筑已经搭成，要求拆除违章建筑。信访平台登记后，要求于2019年4月15日前作出处理。同年2月19日，滨湖城管局向殷超发出受理告知书，告知其信访事项已受理。同年4月9日，滨湖城管局作出信访处理意见书，主要内容为：49号房屋属历史性违建，滨湖区城管执法大队山水城城管执法中队（以下简称山水城中队）于2013年5月14日发现其存在搭建情况并现场发放告知书，并多次派人至现场阻止施工；物业预留的联系人秦勇明表示该处房产并非其所有，不愿配合调查；经执法人员调查确认49号业主为王信用，王信用于2013年6月18日接受秦勇明、孙小燕赠予获得该处产权，但产权人并不居住，物业也未登记王信用联系方式，使得该案进展陷于停滞；执法人员将继续联系秦勇明，责令其帮助联系产权人王信用至中队接受调查。该信访处理意见书以邮寄方式送达给殷超。嗣后，殷超又于2019年4月18日、同年5月27日、同年10月31日分别通过无锡市信访局网上平台反映相同问题。滨湖城管局受理后，分别于2019年6月11日、同年7月24日、同年12月26日以信访处理意见书的方式将查处进展等情况答复殷超，主要内容为：滨湖城管局从物业处得知49号业主王信用长期居住国外，滨湖城管局工作人员拨打殷超所提供的王信用电话，接通后对方亦否认其为王信用；经反复沟通，前业主秦勇明虽承诺滨湖城管局将与王信用一同至城管中队接受调查，但未予兑现；滨湖城管局在作出处罚决定前，需对49号扩建区域实施测绘并将测绘结果提交规划部门予以认定，但因49号业主不予配合，需要一定时间等。其中，滨湖城管局在2019年6月11日出具的信访处理意见书中答复：将严格按照《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）有关规定，按照法定程序完善相关法律手续，对49号房屋立案查处。在2019年7月24日出具的信访处理意见书中答复：将责令秦勇明联系王信用至中队接受调查，若秦勇明仍拒绝配合调查，执法人员将采取旁证笔录方式推进调查。在2019年12月26日出具的信访处理意见书中答复：49号房屋于2013年动工建造，为历史性违建；由于当时职能划分，该案由新城片区城管执法中队负责。2013年，新城片区城管执法中队至物业处取得该处联系人秦勇明联系方式并多次与其联系，但其表示该处房产并非其所有，不愿意配合调查；2015年，新城片区城管执法中队经调查确认49号业主为王信用，于2013年6月18日接受秦勇明、孙小燕赠予获得49号房产，但王信用并不居住于其中，且物业亦无王信用联系方式，致使案件进展陷于停滞；2019年，山水城中队接到举报后进行调查，发现49号业主仍为王信用，又至公安、产监、物业处调查，均无法取得王信用的联系方式。属地山水城中队将按照目前的违法建设查处流程和《城乡规划法》的有关规定，探索旁证机制，加快完善相关法律手续。2020年1月6日，滨湖城管局决定对王信用就49号房屋违法建设行为立案查处，案件编号为锡滨综执案字[2020]第2004091005号。2020年9月4日，无锡测绘院公司向滨湖城管局执法大队出具情况说明，表示因49号业主长期不在家，所以无法测绘。现该案尚在查处中。本院认为，投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，对于监督行政机关依法行使职权、弥补行政机关及时发现违法线索的不足以充分发挥执法功能等起着积极作用。本案殷超先后多次通过无锡市信访局网上平台投诉49号业主违法建设问题，虽然滨湖城管局作为信访事项受理，结合殷超所反映的内容，该行为的性质属于举报。《集中处罚权办法》第四条第一款规定：“市、区城市管理行政执法部门是市、区人民政府行使城市管理相对集中行政处罚权的职能部门，按照本办法规定的权限，制止、查处和纠正违反城市管理法律、法规、规章等规定的行为。”根据该办法第十条第（二）项的规定，市、区城市管理行政执法部门行使依照城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，制止、查处、纠正违反城乡规划管理规定的行为，依法强制拆除影响城乡规划的违法建筑物、构筑物或者设施的职权。该办法第十八条规定：“城市管理行政执法部门应当建立和完善投诉、举报制度，向社会公布投诉、举报联系方式。对投诉、举报应当进行登记，及时核实处理。”“有明确投诉、举报人的，应当自受理之日起30日内将处理结果书面反馈投诉、举报人；情况复杂的，经本机关负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日。法律、法规另有规定的，从其规定。”故滨湖城管局负有对辖区内违反城乡规划管理规定的违法建设行为进行查处，并接受、处理相关投诉举报事项的法定职责。本案主要的争议焦点：一、滨湖城管局针对殷超的投诉是否已履行了法定职责？二、滨湖城管局是否构成拖延履行法定职责的不作为违法？关于滨湖城管局针对殷超的投诉是否履行了法定职责的问题。本案中殷超主张49号房屋与其子殷小舟的房屋相邻，房屋业主扩大建筑范围，占据了较大面积的公共区域，严重影响了其以及周围邻居的房屋使用，但未能举证证明49号房屋的违法建设行为与其存在法律上的利害关系，对其自身权益造成了何种实质侵害。故殷超以信访投诉形式反映的问题，是为行政机关查处违法行为提供线索或者证据，具有维护公共利益目的，而无证据证明系出于维护自身的合法权益，性质上属于举报。对于该举报，滨湖城管局依法负有及时核实处理的职责。针对殷超多次举报，滨湖城管局均予以受理，并在法定期间内分别以信访处理意见的方式，详细告知了核实调查的情况、查处进度、调查取证中存在的障碍和拟采取的措施等，并已对49号房屋所有权人违法建设问题立案查处。故滨湖城管局就殷超举报的违法线索，已依据《集中处罚权办法》第十八条的规定进行了核实处理，就举报事项发动了行政权，并将核实处理有关进展情况告知了举报人。滨湖城管局主张已针对殷超的投诉履行了受理和答复的法定职责，事实依据充分，程序符合规定，本院予以采纳。关于滨湖城管局是否构成拖延履行职责的行政不作为违法的问题。投诉举报人是否有权提起对行政机关就举报投诉事项查处的行政行为进行合法性审查，应结合法律、法规和规章规定是否赋予投诉举报人相应请求权进行判断。《集中处罚权办法》第四十四条规定：“公民、法人或者其他组织认为城市管理行政执法部门的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”该规定与《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》相一致。因此如投诉举报人与该行政行为存在利害关系，行政机关不作为将实际损害或影响到其自身合法权益的，投诉举报人有权提起合法性审查。本案中，滨湖城管局在核实了殷超的举报后，已依职权启动行政程序对举报事项立案查处，目前该行政程序尚在进行中。49号房屋所有权人作为该行政行为的相对人，其具体的违法建设事实有待于进一步调查取证后进行认定、确认，并依法作出相应的行政处理决定。对于滨湖城管局依职权正在进行的该查处行政行为，殷超作为举报人虽然有获取查处进度、最终处理结论等相关信息的权利，但因处理结果与其无利害关系，故不具备提起对查处行为合法性审查的主体资格。滨湖城管局在信访处理意见书中，已向殷超披露了49号业主长期不居住在内、多方联系未果，客观上存在调查取证障碍、调查周期较长等情况。如殷超对该答复不服，可依据《城乡规划法》第六十条和《集中处罚权办法》第三十七条、第四十三条的规定向上一级行政机关或监察部门、政府法制工作部门反映，也可继续提供举报线索，配合滨湖城管局依法查处。综上，滨湖城管局在对殷超的投诉核实后，已启动了行政程序立案查处，并将调查处理进展等有关情况书面告知了殷超。滨湖城管局已就殷超的投诉履行了法定职责。殷超关于判令滨湖城管局履行法定职责，强制拆除49号房屋违法建筑的诉讼请求，属对第三人施加负担的请求，应由滨湖城管局依职权经调查取证并依法认定后作出。殷超非该行政行为相对人，且处理结果与其亦不存在利害关系，其诉请没有依据，不具备提起诉讼的主体资格。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条第一款、第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告殷超的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省无锡市中级人民法院。审 判 长  张啸明人民陪审员  张秀英人民陪审员  胡敏奇二〇二〇年十二月十一日法官 助理  马 磊书 记 员  朱新莉本案援引法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》第二条公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。