江苏省苏州市相城区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏0507行初14号 原告：苏州方兴广告有限公司，住所地江苏省常熟市珠江路衡山路口。 法定代表人：苏云官，总经理。 委托诉讼代理人：杨晓江，江苏景明律师事务所律师。 被告：苏州市相城区综合行政执法局，住所地江苏省苏州市相城区元和街道润益巷润南大厦**。 法定代表人：吴健，局长。 出庭应诉负责人：谢清源，副局长。 委托诉讼代理人：孙瑜蓓，江苏漫修（苏州）律师事务所律师。 原告苏州方兴广告有限公司（以下简称方兴广告公司）与被告苏州市相城区综合行政执法局（以下简称相城行政执法局）其他行政管理其他行政行为一案，本院于2020年5月8日立案受理后，依法组成合议庭于2020年7月13日、9月10日二次公开开庭进行了审理。原告方兴广告公司的法定代表人苏云官（第二次到庭）及其委托诉讼代理人杨晓江，被告相城行政执法局的副局长谢清源及其委托诉讼代理人孙瑜蓓到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告方兴广告公司诉称，2019年10月18日，原告在其设立的广告设施现场发现被告无任何行政手续擅自拆除原告合法拥有的广告牌，经交涉，被告现场出具N00003503《责令停止违反城市管理行为通知书》（以下简称《通知书》），《通知书》要求原告在同年10月25日前就上述2处广告设施提供合法证明。原告收到《通知书》后于当天下午去广告设施现场，发现被告已经开始在拆除广告牌，并于当天下午拆除完毕。原告认为，被告未经任何合法认定手续即拆除原告合法拥有的构建物，明显违法。现原告为维护自己的权益，特向法院提起诉讼，请求判令：1、确认被告拆除原告合法拥有的G15常台高速相城区阳澄湖段2处广告设施的行政行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。 原告方兴广告公司向本院提交了以下证据： 1、《通知书》复印件一份，这份《通知书》是由被告向原告出具，证明被告实施行政行为的行政文书。 2、拆除现场图片2份，证明被拆除的现场情况，是2019年10月18日被拆除，有当时的报纸予以证明。 3、《集体土地承包合同》与《高炮广告牌转让协议》复印件各一份，证明涉案的广告设施系原告通过转让获得，原告拥有被拆除广告牌的合法所有权，被告的行为损害了原告的利益。 被告相城行政执法局辩称，其不是本案的适格被告，理应裁定驳回原告的起诉。主要理由如下：一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，涉案G15常台高速相城区阳澄湖段2处广告设施的拆除行为并非由答辩人实施。二、根据《关于G1522苏嘉杭高速K10-K37沿线高炮广告专项整治实施方案》中的职责分工，答辩人负责对相城区涉及G1522苏嘉杭高速K10-K37沿线高炮广告设施的整治工作进行协调、监督、检查及相关情况的汇总汇报。太平街道和阳澄湖镇为此次专项整治的实施主体，负责具体整治工作的实施。因此，有关涉案G15常台高速相城区阳澄湖段2处广告设施的拆除行为，系由相城区阳澄湖镇人民政府负责具体实施。三、2019年10月18日，答辩人作出的《通知书》载明：1、立即改正违反城市管理的行为，清除对城市管理造成的影响；2、在2019年10月25日16时前到阳澄湖城管中队接受调查处理。从该通知书内容看，该《通知书》属于过程性行政行为，只是通知原告到相关部门接受调查处理，对原告的权利义务并未产生实际影响，也不能证明涉案的拆除行为系由答辩人所实施。四、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条的规定，行政机关的内设机构、派出机构及委托的行政机关也可以依法作为行政诉讼的被告。本案中，根据苏州市相城区机构编制委员会作出的《关于区城市管理行政执法大队机构规格调整的通知》，以及《关于同意区城管局内设机构、事业单位调整的批复》文件的规定，阳澄湖城管中队既不是答辩人的内设机构，也并非由答辩人组建并赋予行政管理职能的派出机构，答辩人也从未委托过阳澄湖城管中队等单位实施过涉案的拆除行为，因此答辩人并非本案的适格被告。综上，请求法院驳回原告的起诉。 被告相城行政执法局在法定期限内向本院提交的证据： 1、2019年10月18日发出的《通知书》一份，证明答辩人针对原告公司违法设置户外广告的行为，仅仅是发送通知要求其停止违法行为，并到阳澄湖城管中队接受调查。该行为并非是拆除行为，仅是过程性行为。 2、《关于区城市管理行政执法大队机构规格调整的通知》与《关于同意区城管局内设机构、事业单位调整的批复》两份文件复印件，证明阳澄湖城管中队并非是答辩人的内设机构，或者是派出机构。 3、《关于G1522苏嘉杭高速K10-K37沿线高炮广告专项整治实施方案》复印件一份，证明答辩人负责对涉案高炮广告设施的专项整治工作进行协调、监督、检查及相关情况的汇总汇报。而具体的实施主体系太平街道和阳澄湖镇，负责具体整治工作的实施。 另，需要说明的是，答辩人下发《通知书》，履行法定职责的主要法律依据是《江苏省广告管理条例》、《城市市容和环境卫生管理条例》以及《苏州市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》等。 经庭审质证，对原告方兴广告公司提供的上述证据，被告相城行政执法局认为，对证据1的真实性、合法性、有效性予以认可，但对证明目的不予认可。该份《通知书》仅能够证明被告曾向原告发出过责令停止违法行为通知，并要求到阳澄湖城管中队接受调查，并不能证明被告实施了对原告所有的广告设施的拆除行为。对证据2中两张照片的三性予以认可。对于证据3的真实性认可，关联性不认可，该份承包合同的发包方是苏州市相城区阳澄湖镇十图社区股份合作社，承包方是苏州润广文化传媒有限公司，而本案的原告是方兴广告公司，该承包合同中2.1项规定，本承包土地用于高炮，未经依法批准和发包方书面同意不得用于其他建设，同时合同5.2承包方的义务中第四项规定，未经发包方书面同意且履行相应的审批、备案手续的，承包方不得转租、转包该土地，即承包方苏州润广文化传媒有限公司不得转让涉案的承包土地，且《高炮广告牌转让协议》中也未见该转让行为已得到发包方书面同意的相关依据。 对被告相城行政执法局提交的上述证据，原告方兴广告公司质证认为，对证据1真实性认可，对该证据所证明的事项，原告认为：（一）正是本案被告在2019年10月18日在责令原告停止违法的同时，又同时实施拆除行为，这两个行为是同时作出的；（二）阳澄湖城管中队在该《通知书》中出现，说明该中队本身就是接受了被告的委托，这与被告认为他们没有行政的录属关系的答辩意见不符；（三）涉案原告相关人员现场所反映的事实是，发出《通知书》的人和拆除广告设施的人是同一帮人。故明显达不到被告的证明目的。对于证据2的真实性没有异议，原告并不知道其内部分工，在被告作出具体行政行为及发送《通知书》时，也没有向原告提供过，但并不排除本案被告滥用职权。对证据3的真实性没有异议，《实施方案》中已经明确了职责分工与责任主体，但《通知书》为何由被告出具，而不是让实施主体来出具，被告出具这份《通知书》明显超越了他的职责分工。 上述证据经庭审质证，本院认为，原告提供的证据1、证据2与被告提供的证据1、证据2、证据3均与本案具有关联性，且真实、合法，本院均予以确认；对原告提供的证据3的真实性、关联性予以认可，但承包方苏州润广文化传媒有限公司将涉案高炮广告设施转包给本案原告，未得到发包方的书面同意，也违反了承包方不得转租、转包该承包土地的约定。 经审理查明：2018年，苏州市相城区阳澄湖镇十图社区股份合作社作为发包方，苏州润广文化传媒有限公司作为承包方，双方签订《集体土地承包合同》一份，双方约定发包方将坐落在其村的4个高炮的土地承包经营权发包给承包方，本承包土地用于高炮，未经依法批准和发包方书面同意不得用于其他建设，且承包方保证高炮用地符合该土地利用要求，合同还对承包的价款、支付方式、期限及双方的权利义务、违约责任等均作出了约定。原告方兴广告公司于2015年8月4日通过签订《高炮广告牌转让协议》的方式，从苏州润广文化传媒有限公司转让取得4座高炮广告牌，其中包括涉案的2座广告牌的产权，协议约定自2015年8月5日起，原告取得涉案2个广告设施的产权。 2019年10月17日，苏州市相城区城市管理局（以下简称相城城管局）下发《关于G1522苏嘉杭高速K10-K37沿线高炮广告专项整治实施方案》，规定：根据交通干线沿线环境综合整治五项行动省级验收组10月15日现场检查情况，反馈G1522苏嘉杭高速K10-K37沿线高炮广告存在的问题，制定专项整治实施方案，其中职责分工明确，区城管局负责对相城区涉及G1522苏嘉杭高速K10-K37沿线高炮广告设施的整治工作进行协调、监督、检查及相关情况的汇总汇报，太平街道和阳澄湖镇为此次专项整治的实施主体，负责具体整治工作的实施。2019年10月18日，被告相城行政执法局向原告方兴广告公司发出《通知书》，载明：经查，你单位于2019年10月18日在G15高速进行擅自设置户外广告（具体是苏Ｅ-×××××-X-0057号与苏Ｅ-×××××-S-0027号2处），该行为未见合法审批手续（与审批手续不符）；已涉嫌违反了城市管理有关规定。现责令你单位自收到本通知书之日起按下列要求改正：1、立即改正违反城市管理的行为，清除对城市管理造成的影响；2、在2019年10月25日16时前到阳澄湖城管中队接受处理。原告方兴广告公司的法定代表人在该《通知书》的当事人处签名、签收，被告相城行政执法局在其单位处加盖公章，2名执法人员在执法人员处签名。同日，被告相城行政执法局即协调、组织相关执法人员对案涉的2处高炮广告设施实施强制拆除，并于当日全部拆除完毕。 另查，相城行政执法局与相城城管局系一套班子、两处牌子，都具有行政执法权。2名在《通知书》上签名的执法人员的江苏省行政执法证显示：工作单位为相城城管局，执法种类为城管行政执法。 以上事实由原告的营业执照、被告的编办文件、《集体土地承包合同》、《高炮广告牌转让协议》、《关于G1522苏嘉杭高速K10-K37沿线高炮广告专项整治实施方案》、《责令停止违反城市管理行为通知书》、在《通知书》上签名的2名执法人员的江苏省行政执法证、被拆除广告设施现场的2张照片与当事人的陈述等证据附卷佐证。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。第二十六条第一款规定，行政诉讼的被告应是作出行政行为的行政机关。本案被告相城行政执法局具有对辖区内城市管理、环境卫生管理等经济社会行为管理的权限，原告方兴广告公司以相城行政执法局为本案被告提起行政诉讼，被告主体适格。行政机关依法实施强制拆除行为，应当遵循法定的程序，《中华人民共和国行政强制法》对行政机关强制执行程序作出了明确规定。该法第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。据此，具备行政强制执行权的行政机关在强制执行前，应当依法作出相应行政处罚或者处理等行政决定，需要强制拆除违法建构筑物的，还应当公告，限期当事人自行拆除。本案中，方兴广告公司是否未经法定的审批许可设置广告牌，是否违反相关法律并须予以拆除，应由相关职能部门依法进行调查、认定和处理。即使案涉广告牌属于违法建筑，相城行政执法局在未作出相应行政决定，未履行催告、作出强制决定等法定程序即迳行拆除，缺乏执行依据，违反法定程序。故方兴广告公司起诉要求确认相城行政执法局强制拆除案涉广告设施的行为违法，理由成立，予以支持。被告相城行政执法局认为案涉的广告设施并非是其实施拆除的辩解，因未提供证据证实，本院不予采信。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 被告苏州市相城区综合行政执法局拆除原告苏州方兴广告有限公司2处广告设施的行政行为违法。 本案案件受理费人民币50元，由被告苏州市相城区综合行政执法局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。同时按照国务院《诉讼费用交纳办法》规定向江苏省苏州市中级人民法院预交上诉案件受理费。 审 判 长  苏林泉 人民陪审员  周云生 人民陪审员  卢芝华 二〇二〇年十二月三十日 书 记 员  姚丽君