浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1753号上诉人（原审原告）杨方玉，男，1945年5月19日出生，汉族，住浙江省台州市椒江区，现住浙江省台州市椒江区。上诉人（原审原告）杨方贵，男，1960年3月17日出生，汉族，住浙江省台州市椒江区。上诉人（原审原告）杨桂妹，女，1964年6月21日出生，汉族，住浙江省台州市椒江区。上诉人（原审原告）杨志明，男，1949年1月31日出生，汉族，住浙江省台州市椒江区。上诉人（原审原告）杨秀芳，女，1952年10月19日出生，汉族，住浙江省台州市椒江区。上诉人（原审原告）杨荣华，女，1956年8月28日出生，汉族，住浙江省台州市路桥区。上诉人（原审原告）杨娅妃，女，1957年12月6日出生，汉族，住浙江省湖州市吴兴区。被上诉人（原审被告）温岭市人民政府，住所地温岭市人民东路**。法定代表人王宗明，市长。杨方玉、杨方贵、杨桂妹、杨志明、杨秀芳、杨荣华、杨娅妃（以下简称杨方玉等七人）诉温岭市人民政府（以下简称温岭市政府）其他行政复议一案，浙江省台州市中级人民法院于2020年8月24日作出（2020）浙10行初73号行政判决。杨方玉等七人不服，向本院提起上诉。本院于2020年9月27日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。案经阅卷审查，现已审理终结。原审法院经审理查明：杨方玉、杨方贵、杨桂妹、杨志明、杨秀芳、杨荣华、杨娅妃七人系兄弟姐妹关系。2019年12月6日，杨方玉等人向台州市自然资源和规划局提交《关于祖上遗留老屋确权的申请》，要求对温岭市横峰街道西庄村的涉案房屋予以确权。经台州市自然资源和规划局转送，温岭市自然资源和规划局于同日收到该申请。2019年12月12日，温岭市自然资源和规划局告知杨方玉等人其申请事项不属于信访受理范围，并将其申请材料导入内部行政程序。2020年2月27日，温岭市自然资源和规划局对杨方玉等人作出温自然资规回复〔2020〕22号《关于对杨方玉等申请老屋确权事项的回复》（以下简称《回复》），内容如下：经我局工作人员实地踏勘，你们所提到的老屋未经批准现已拆翻建，根据《温岭市人民政府关于印发温岭市村民建房不动产权补办历史遗留问题处置意见（试行）补充规定的通知》（温政发〔2019〕28号），你们要求确权的房屋不能按照1987年前老屋认定。因此，该处房屋如要办理不动产权证，需要先补办用地和规划的审批手续，建议向横峰自然资源和规划所咨询。杨方玉等七人不服该《回复》，向温岭市政府提出行政复议申请，请求撤销该《回复》。温岭市政府于2020年4月28日收到杨方玉等人的行政复议申请，于5月6日受理本案，并于当日向温岭市自然资源和规划局发送行政复议答复通知书。温岭市政府在收到温岭市自然资源和规划局的行政复议答复书及证据后，于6月18日作出台温政复〔2020〕43号《行政复议决定书》（以下简称被诉《行政复议决定书》），认为：温岭市自然资源和规划局作出的《回复》认定事实不清、证据不足，且违反法定程序，该机关不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目、第3目之规定，决定：1、撤销温岭市自然资源和规划局作出的《回复》；2、责令温岭市自然资源和规划局自收到本决定书之日起30日内重新作出处理。杨方玉等人于6月20日收到该《行政复议决定书》。杨方玉等人不服该《行政复议决定书》，于6月28日向原审法院提起本案行政诉讼，请求撤销温岭市人民政府作出的被诉《行政复议决定书》。原审法院认为，根据《不动产登记暂行条例》第五条第（六）项、第七条规定，宅基地使用权属于不动产权利，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。温岭市自然资源和规划局作为温岭市不动产登记机构，具有办理杨方玉等人申请房屋确权的法定职责。《不动产登记暂行条例实施细则》第九条第一款规定，申请不动产登记的，申请人应当填写登记申请书，并提交身份证明以及相关申请材料。第四十一条规定，申请宅基地使用权及房屋所有权首次登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）申请人身份证和户口簿；（二）不动产权属证书或者有批准权的人民政府批准用地的文件等权属来源材料；（三）房屋符合规划或者建设的相关材料；（四）权籍调查表、宗地图、房屋平面图以及宗地界址点坐标等有关不动产界址、面积等材料；（五）其他必要材料。从在案证据看，杨方玉等人向温岭市自然资源和规划局申请办理涉案房屋确权时，提交的材料有《关于祖上遗留老屋确权的申请》、《分家析产书》、证明、《温岭市1987年前个人住宅土地权属来源证明书》，其提交的材料不符合上述规定。《不动产登记暂行条例》第十七条第一款规定，不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；（四）申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。根据该规定，温岭市自然资源和规划局在发现杨方玉等人提交的材料不符合规定时，应当当场书面告知杨方玉等人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容，但温岭市自然资源和规划局在《回复》中称“该处房屋如要办理不动产权证，需要先补办用地和规划的审批手续，建议向横峰自然资源和规划所咨询”，系认定事实不清、证据不足。温岭市自然资源和规划局于2019年12月12日收到杨方玉等人的申请，并导入内部行政程序，即应视为受理。《不动产登记暂行条例》第二十条规定，不动产登记机构应当自受理登记申请之日起30个工作日内办结不动产登记手续，法律另有规定的除外。温岭市自然资源和规划局直至2020年2月27日作出《回复》，超过了法定的办结期限，程序违法。温岭市政府于2020年4月28日收到杨方玉等人的行政复议申请，于5月6日受理本案，并于当日向温岭市自然资源和规划局发送行政复议答复通知书。于6月18日作出被诉《行政复议决定书》，并于6月20日邮寄送达给杨方玉等七人，程序合法，认定事实清楚，证据充分。杨方玉等七人起诉请求撤销被诉《行政复议决定书》缺乏事实根据和法律依据，对其诉请该院不予支持。杨方玉等七人申请调取叔父陈英房的门牌号如何获取及房地产登记所有资料，与本案不具关联性，不予准许。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回杨方玉等七人的诉讼请求。原审案件受理费人民币50元，由杨方玉等七人负担。杨方玉等七人上诉称：被诉《行政复议决定书》撤销温岭市自然资源与规划局的《回复》正确，但是，被诉《行政复议决定书》对于杨方玉等七人代代相传的祖屋认定为“首次确权”和“首次登记”显然错误，故应予撤销。杨方玉等七人提起诉讼的核心问题是对代代相传的唯一一间祖屋进行继承登记。杨方玉等七人的主张有分家析产书、温岭市1987年前个人住宅土地权属来源证明书及至今存在的祖屋等证据证明。根据台州中院提供的温岭市人民政府温政发〔2019〕28号文件第一条、第六条即可确定。就是这么一件简单的事情，现在复杂到由省高院来解决，真是匪夷所思。所谓“首次确权登记”应该在父亲辈已完成。在土改时，父亲取得了这间祖屋的权属，已进行了首次确权登记。后房子登记在叔父陈英名下，此为再次登记。房子曾有过陆续修理，包括白蚁肆虐、虫蛀导致的将木结构房屋修成砖头砌墙，也包括台风刮坏顶上墙角后的修理。但房屋仍然是二层房屋。有关“未经批准，已拆、翻建，不予认定”的说法，没有凭据。“已拆”、“翻建”不符合事实。有关“让子女去进行首次确权、首次登记”的说法，分明是办不了、不能办。首次确权登记和继承是两码事，本案就是继承，杨方玉等七人享有继承权，应当按照温政发〔2019〕28号文件第一条办理。综上，请求撤销原审判决，撤销被诉《行政复议决定书》。温岭市政府答辩称：原审法院认定事实清楚、证据充分，应予支持。温岭市自然资源和规划局作出的《回复》认定事实不清、证据不足。杨方玉等七人在提出不动产登记申请时提交的材料不符合《不动产登记暂行条例实施细则》第九条第一款、第四十一条之规定，因此，温岭市自然资源和规划局应当按照《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第（三）项的规定，当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容，现其答复“该处房屋如要办理不动产权证，需要先补办用地和规划的审批手续，建议向横峰自然资源和规划所咨询”，应属认定事实不清、证据不足。且温岭市自然资源和规划局于2019年12月12日收到杨方玉等七人的申请后，迟至2020年2月27日作出《回复》，超过了法定的办结期限，不符合《不动产登记暂行条例》第二十条之规定，程序违法。因此，温岭市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目、第3目之规定，作出撤销该《回复》并责令重作的复议决定程序合法、事实清楚、适用依据正确。温岭市政府于2020年4月28日收到杨方玉等七人的行政复议申请，于5月6日受理，于6月18日作出本案行政复议决定，并于6月20日向杨方玉等七人邮寄送达，程序合法。综上，请求驳回上诉，维持原判。原审期间当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审中，杨方玉等七人向本院提交两份证据材料，一是分家析产书，二是温岭市1987年前个人住宅土地权属来源证明书。该两份证据材料在原审中已经提交，不属于二审新证据。温岭市政府未向本院提交新证据材料。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，杨方玉等人曾向台州市自然资源与规划局申请对位于温岭市横峰街道西庄村的祖上遗留老屋进行确权。经转送，温岭市自然资源与规划局作出涉案《回复》。杨方玉等七人不服该《回复》，向温岭市政府申请行政复议，请求撤销《回复》。温岭市政府作出被诉《行政复议决定书》支持了杨方玉等七人的复议请求，撤销了温岭市自然资源与规划局的《回复》，并责令温岭市自然资源与规划局重新作出处理。温岭市自然资源与规划局系温岭市不动产登记机构。对杨方玉等七人的不动产权属登记申请应采用何种登记程序、房屋是否存在拆翻建情况、能否完成办理、是否存在不予登记的情形等，均属于温岭市自然资源与规划局在重新办理过程中所可能涉及的具体问题。如果杨方玉等七人对于温岭市自然资源与规划局重新作出处理的行政行为不服，可依照法律规定申请行政复议或提起行政诉讼。受限于本案审理范围，本院不宜对杨方玉等七人提出的“房屋是否属于拆翻建”、“适用何种登记程序”等问题作出评判。在被诉《行政复议决定书》已经支持了杨方玉等七人复议请求的情况下，原审法院经对被诉《行政复议决定书》的认定事实及作出程序进行审查，驳回杨方玉等七人要求撤销被诉《行政复议决定书》的诉讼请求，并无不当。杨方玉等七人在二审中申请变更原审诉讼请求，将“撤销被诉《行政复议决定书》的诉讼请求”变更为“（对）代代相传的祖屋（进行）继承登记，（确认其）享有继承权”。该在二审程序中变更原审诉讼请求的申请缺乏法律依据，不予准许。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。杨方玉等七人提出的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨方玉等七人负担。本判决为终审判决。审判长  樊清正审判员  马国贤审判员  刘家库二〇二〇年十二月二十五日书记员  刘 芳