广东省博罗县人民法院行 政 判 决 书（2020）粤1322行初459号原告曾田波，男，汉族，1966年10月2日出生，身份证住址：广东省连平县，公民身份号码：441************713。委托代理人黄前明、李**，广东格士律师事务所律师。被告惠州市惠阳区永湖镇人民政府，住所地：广东省惠州市惠阳区。法定代表人魏荣坤，镇长。诉讼负责人潘日粦，党委委员。委托代理人陈媚凤，广东铸铭律师事务所律师。第三人惠州市惠阳区永湖镇老围下村佳兴塘村民小组，住所地。负责人李远辉，小组长。第三人惠州市惠阳区永湖镇老围下村民委员会，住所地：广东省惠州市惠阳区。法定代表人黄瑞棠。原告曾田波诉被告惠州市惠阳区人民政府、惠州市惠阳区永湖镇人民政府（以下简称“永湖镇政府”）、第三人惠州市惠阳区永湖镇老围下村佳兴塘村民小组、惠州市惠阳区永湖镇老围下村民委员会行政强制一案，广东省惠州市中级人民法院于2019年7月30日受理后，于2019年12月5日分别作出（2019）粤13行初70-1号行政裁定书及（2019）粤13行初70号行政裁定书，裁定驳回原告对惠州市惠阳区人民政府的起诉，将本案移送本院审理。本院于2020年11月6日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年11月20日公开开庭进行了审理。原告曾田波及其委托代理人黄前明，被告的诉讼负责人潘日粦及委托代理人陈媚凤到庭参加诉讼，第三人惠州市惠阳区永湖镇老围下村佳兴塘村民小组、惠州市惠阳区永湖镇老围下村民委员会经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告曾田波的诉讼请求：1.判决被告强制拆除原告位于惠州市惠阳区永湖镇某村养鸽场的行为违法；2.诉讼费由被告承担。事实与理由：2009年2月3日，在惠州市惠阳区永湖镇老围下村民委员会的见证下，邓某平、邓某先、丘某忠、邓某运四人与惠州市惠阳区永湖镇老围下村佳兴塘村民小组众人签订《租地合同》，承租佳兴塘村民小组7.8亩土地用于养鸽，租期20年。四人划分场地，分开经营，自负盈亏。众人建设、经营鸽场还获得了镇政府的同意。20l0年5月，丘某忠将其所经营的场地约2亩分割转让给曾田波、赖某环经营，面积各一亩。原告一直合法经营，给当地经济作出了贡献。20l9年5月l4日，被告以原告涉嫌非法用地、非法养殖、违法建设等为由，在未签订任何安置、补偿协议，未对原告进行任何安置、补偿，未作出任何取缔决定、强制拆除决定等行政处理决定，同时未进行任何保全措施的情况下，强制拆除了原告鸽场的所有建筑物、构筑物及附属设施、设备，致使原告的全部财产（包括建筑物、构筑物、设施、设备、鸽子等)完全毁损，不仅使原告无法继续生产经营，还给原告造成了重大直接经济损失。被告的强制拆除行为，严重违反法律法规规定，给原告造成了重大损失，故原告提起本案，请法院支持原告的诉请，维护原告的合法权益，同时有力督促政府依法行政。原告向本院提交了以下证据：1.租地合同、申请书、分割转让协议；2.强拆照片、视频光碟。被告永湖镇政府辩称，一、被告对原告主体资格存疑。根据《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条”依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（一）原告的身份证明材料以及有效联系方式；（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；（四）人民法院认为需要提交的其他材料。”之规定，①原告向贵院提交证据中未见原告的身份证明材料；②原告提交租地合同显示是禁止转租，且该合同未有出租方盖章。换言之，土地取得来源不合法；③惠阳区永湖镇河源源兴鸽场作为主体向永湖镇人民政府提交的申请书与原告不存在关联。综上，原告有义务举证提交其起诉主体资格身份信息资料，以及其与被诉行政行为具有利害关系的材料，否则，应当承担举证不能的法律后果，依法驳回起诉。二、退一步说，假设涉案养殖场真实存在并且真实位于拆迁范围，但该养殖场属于非法养殖、建筑物属于违法建设，该等权益不属于合法权益范畴，理应不受法律保护，依法不应得到赔偿。1.涉案白鸽养殖场未取得相关证照，属于非法养殖。2.涉案白鸽养殖场的临时建筑物、构筑（附属）物未经报建，更未取得乡村建设规划许可证或者临时建设工程规划许可证，属于违法建设。根据《中华人民共和国城乡规划法》根据第四十一条“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。”另外，《广东省城乡规划条例》第四十八条“在城市、镇规划区范围内进行临时建设的，应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省人民政府指定的镇人民政府申请核发临时建设工程规划许可证。临时建设工程规划许可证有效期不超过二年。使用期限届满确需延期的，应当在有效期届满三十日前向原核发机关申请办理延期手续，延续期限不超过一年。临时建设必须按照批准的用途使用，不得改变用途或者转让。临时建设应当在批准的使用期限届满前自行拆除，恢复土地原状。”况且，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。故此，涉案建筑物属于违法建筑物，并且未取得乡村建设规划许可证或者临时建设工程规划许可证，属违法建设。三、被告系根据以下规定履行行政职责，具有合法性。1.惠州市人民政府办公室2013年12月26日发布，2014年1月1日起施行的《惠州市人民政府关于划定畜禽禁养区的通告》（惠府〔2013〕158号）（以下简称“《通告》”）规定，对“生活饮用水水源保护区、风景名胜区、自然保护区的核心区及缓冲区；市区和各乡镇中心区、工业园区等人口集中活动区、农村村民集中住宅区及上述区域周边500米范围内；东江、西枝江沿江两岸向外各1公里范围内，东江各支流距离入江口10公里内河段的两岸向外各1公里范围内；淡水河及潼湖流域范围内；大型水库及县级以上人民政府划定为饮用水水源（含应急、备用）的中小型水库集雨区范围内；铁路、高速公路、国道、城市（际）主干道两侧向外各500米范围内”划定禁养区的通告行为。同时，上述《通告》还明确规定，本通告发布前在禁养区内已存在并依法取得环保、动物防疫、住房和城乡规划建设、国土资源、工商等相关证照经营的养殖场，必须于2014年底前自行搬迁或关闭；在限养区范围内不得审批新（扩）建养殖场，原有合法养殖场不得扩大养殖规模和改变养殖种类。在禁养区、限养区内未取得合法养殖证照的养殖场必须于2014年5月底前自行搬迁或关闭，逾期未搬迁或关闭的，依法取缔。2.《惠州市人民政府关于划定畜禽禁养区的通告》（惠府〔2013〕158号）、《惠州市惠阳区人民政府办公室关于印发的通知》（惠阳府办（2019）7号）（以下简称“《惠阳区通知》”）规定第四条“成立区畜禽非法养殖污染防治工作领导小组，统筹全区非法养殖防治工作……”第十一条“各镇人民政府（含街道办事处，下同）是各畜禽非法养殖污染防治工作的责任主体，负责常态巡查、宣传教育、调查核实、清理拆除、建章立制等工作，协助职能部门开展执法工作。”3.根据《中华人民共和国环境保护法》等法律规定，各级地方人民政府具有本辖区内环境保护的行政职权。惠州市人民政府针对淡水河及潼湖流域范围内等区域划定禁养区，并在通告中要求各职能部门依职权履行职责并无不当，《通告》在性质上属于惠州市人民政府向下级有关单位下发的内部工作安排。因此，作为国家行使行政权的组织基础，无论是层级关系还是隶属关系，其中处于领导地位的上一级行政机关有权对下一级行政机关或者隶属部门都有下令权，下一级行政机关或者隶属部门都必须服从、执行。该种服从和执行都是为了整合各行政机关以及隶属的部门，旨在形成由上一级行政机关统一领导的行政一体化制度，即在整个国家行政机关系统内，必须保证上情下达，政令畅通，共同完成现代行政任务。在这种情况下，永湖镇政府是依据行政系统内的隶属关系、层级关系而履行的职责，它是以上级行政机关对下级行政机关、各级政府对其工作部门之间存在的领导和指导关系为基础的，既是行政系统内固有的、原始的行政形式，也是行政机关内部实施政府管治最基本、最经常的形式，履行的是行政机关的内部工作安排。4.重要的是，根据《中共中央办公厅国务院办公厅印发》(国务院公报>2018年第5号)“二、重点任务：（五）加强村庄规划管理。全面完成县域乡村建设规划编制或修编，与县乡土地利用总体规划、土地整治规划、村土地利用规划、农村社区建设规划等充分衔接，鼓励推行多规合一。……加强乡村建设规划许可管理，建立健全违法用地和建设查处机制。”的规定，被告系贯彻执行中央“两违”整治精神，拆除违法建筑物，该行为系依法履行行政管理职责，行为具有正当性合法性。5.被告工作人员多年来与涉案养鸽户多番沟通并听取意见，对其解说、规劝，并且口头、书面告知：涉案建筑物属非法建筑、非法养殖并违反乡村规划要求，需要自行搬迁，但多年来无动于衷，持续并扩大违法行为，严重防碍政府施政，政府事实上已赋予原告救济的时间权利。故，涉案强拆行为系被告依据行政系统内的隶属关系、层级关系而履行的职责，是行政机关的内部工作安排，具有合法性。综上所述，请法院依法驳回原告的全部诉讼请求。被告向本院提交了以下证据：1．惠府（2013）158号《惠州市人民政府关于划定畜禽禁养区的公告》；2．惠阳府办（2019）7号惠州市惠阳区人民政府办公室关于印发《惠州市惠阳区畜禽非法养殖污染防治工作制度》的通知；3．中共中央办公厅、国务院办公厅印发《农村人居环境整治三年行动方案》。证据1-3证明原告非法养殖，被告依法依规履行行政职责，行政行为具有合法性。第三人惠州市惠阳区永湖镇老围下村佳兴塘村民小组、惠州市惠阳区永湖镇老围下村民委员会经本院依法送达起诉状、开庭传票等材料后，未到庭参加诉讼，亦未向本院提交书面意见和证据。经庭审质证，本院根据各方当事人提交的证据，对方无异议的，本院予以确认；有异议的，在认定事实时予以参考。经审理查明，2009年2月3日，邓某平、邓某光、丘某忠、邓某运（乙方）与永湖镇老围下南坑村佳兴塘小组（甲方）签订《租地合同》，约定甲方将位于月光排共7.8亩的荒地租给乙方养殖白鸽，期限自2009年6月1日至2029年12月31日止。惠州市惠阳区永湖镇老围下村民委员会在该份《租地合同》盖章确认。原告主张其自2010年5月起，从丘某忠处分割得上述土地中的1亩用于经营养鸽场。该养鸽场未取得用地审批、规划许可和报建手续，也未办理其他合法有效证照。2013年12月26日，惠州市人民政府于作出惠府[2013]158号《惠州市人民政府关于划定畜禽禁养区的通告》，将淡水河及潼湖流域划入禁养区范围，限在禁养区内未取得合法养殖证照的养殖场于2014年5月底前自行搬迁或关闭，逾期未搬迁或关闭的，依法取缔。2018年12月20日，惠阳区畜禽非法养殖污染防治工作领导小组办公室向原告发出有被告盖章的《通知》，认为原告等养鸽户在惠阳辖区淡水河流域禁养区范围内非法养殖，限于2018年12月24日前自行搬迁或关闭，逾期，将依法取缔并交由相关部门进行清拆，一切后果自负。2019年5月14日，被告组织人员对原告的上述养鸽场进行强制拆除。另查明，惠州市中级人民法院2020年8月7日作出的（2020）粤13行终260号行政判决，判决确认被告于2019年5月14日强制拆除位于惠阳区永湖镇麻溪村“塘角鸽场”的行为违法。本案庭审中，被告确认其强制拆除原告养鸽场与该案中强制拆除塘角鸽场的时间及拆除前履行的程序均一致。本院认为，本案的争议焦点是被告对原告养鸽场的强制拆除行为是否违法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款的规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼……”第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”及第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”本案中，涉案养殖场已于2019年5月14日被拆除，强制拆除涉案养殖场属于行政强制执行行为，应当符合行政强制法的上述规定。被告未提供证据证明其有按照行政强制法的上述规定告知原告享有的相应的权利，并针对原告作出认定涉案养殖场属于违法建筑物并应当予以拆除的行政决定，亦未提供证据证明有作出书面的催告履行通知书和强制执行决定送达给原告，被告的强制拆除行为违反法定程序。故原告请求确认被告于2019年5月14日拆除原告涉案养殖场的行为违法，理由成立，本院予以支持。两第三人经本院合法传唤无正当理由拒不到庭，不发生阻止案件审理的效果。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款的规定，判决如下：确认被告惠州市惠阳区永湖镇人民政府于2019年5月14日强制拆除原告曾田波位于惠州市惠阳区永湖镇某村养鸽场的行为违法。本案受理费50元（原告已缴交），由被告惠州市惠阳区永湖镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省惠州市中级人民法院。审 判 长  邹 兴审 判 员  叶彩云审 判 员  钟宇文二〇二〇年十二月二十四日法官助理  邹远青书 记 员  曾海青