湖南省湘潭市雨湖区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘0302行初115号 原告贺祥，男，1999年10月27日出生，汉族，湘潭县人，住湘潭县。 委托诉讼代理人罗立志，上海天尚（长沙）律师事务所律师。 被告湘潭县自然资源局，住所地湘潭县易俗河镇贵竹路东侧。 法定代表人王铁钢，局长。 委托诉讼代理人石磊。 委托诉讼代理人林运，湖南湘晋律师事务所律师。 被告湘潭县不动产登记中心，住所地湖南省湘潭市湘潭天易路**。 法定代表人肖靓，主任。 委托诉讼代理人石磊。 委托诉讼代理人林运，湖南湘晋律师事务所律师。 第三人杨博军，男，1963年1月12日出生，汉族，湘潭县人，住湘潭县。 委托诉讼代理人彭炼，湖南风云律师事务所律师。 原告贺祥诉被告湘潭县自然资源局、被告湘潭县不动产登记中心以及第三人杨博军不履行法定答复职责违法一案，本院于2020年7月23日立案受理。2020年7月24日，本院分别向被告湘潭县自然资源局、被告湘潭县不动产登记中心以及第三人杨博军邮寄送达了应诉通知书、起诉书副本等。2020年8月10日，被告湘潭县自然资源局、被告湘潭县不动产登记中心向本院提交答辩状及证据。2020年8月11日，本院向原告贺祥直接送达答辩状副本及证据。2020年8月18日，本院依法由审判员岳建清担任审判长，与人民陪审员颜兴、冯文晖组成合议庭，对本案公开开庭进行了审理，书记员刘波出庭担任记录。原告贺祥的委托诉讼代理人罗立志，被告湘潭县自然资源局、被告湘潭县不动产登记中心的委托诉讼代理人石磊、林运以及第三人杨博军的委托诉讼代理人彭炼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告贺祥诉称：原告贺祥系湘潭县XX镇XX村人。2007年原告父母决定为原告购买湘潭县XX镇供销社的房产一套。2007年10月18日原告的母亲代原告和第三人杨博军签订房屋购买协议。双方商定杨博军将其于2002年8月购买的原湘潭县XX供销社所有的房屋出售给原告（房产土地面积附图），由原告母亲代为签字确认，双方签字确认并已全部履行合同权利与义务。 2015年该房屋因不明原因被大火烧毁，原告决定拆除烧毁的房屋在原址上重新盖一层房屋，并将原先遗留的东墙用砖瓦连起来构成现有房屋状况。2019年4月为办理不动产登记证，湘潭县土地房产测绘队经实地测绘将测绘结果428.24平方上报不动产登记中心，并办理产权证号为：××。房屋建成后，原告一家在其东边的空地上搭建了辅助用房及其他附属设施。2020年5月，湘潭县自然资源局给原告父亲发出《自拆告知书》，原因为非法占地。原告至此时才明白，原本东边属于原告的土地被遗漏登记，该不动产登记证上原东墙楼梯间往西（火灾后遗留原墙）长20.35米，宽3.3米，67.155平方；西墙后有长6.75米，宽3.55米，23.96平方米，两地共计91.115平方未纳入测绘面积内。 根据2002年第三人杨博军与湘潭县XX供销合作社的《房屋、土地产权交易协议书》中附件图纸所绘，原湘潭县XX供销合作社的部分土地含现在未被纳入进来的两处房屋，两处房屋虽遭大火焚烧，但依然保留部分与后盖新屋相连接。 2020年6月3日，原告向被告邮寄了《申请书》，请求被告变更登记，将遗漏的面积补登入不动产证，但被告至今一直未予答复，也未变更登记。综上，本案所涉及的国有土地已经在2002年时登记造册，被告在为原告办理新不动产权登记证时应将原登记造册的土地包含在内，现因被告的疏忽，事实上未被纳入新不动产权证的国土面积。现请求法院依法判决被告对原告的申请不依法定职责进行答复的行为违法。（在诉讼过程中，原告贺祥申请撤回起诉状中第二项诉讼请求“判决责令两被告限期履行法定职责更正不动产登记证遗漏土地面积91.115平方”） 原告贺祥向本院提交了以下证据： 1、2002年杨博军购买“原XX供销社”凭证、《不动产登记申请表》、《XX供销社不动产登记证》、《房屋、土地产权交易协议书》，拟证明该房屋合法来源； 2、2002年杨博军《不动产登记证》及房地产平面图，拟证明2002年涉案房屋不动产情况； 3、2007年杨博军、贺祥《房屋买卖合同》，拟证明涉案房屋买卖合法有效； 4、2019年贺祥《不动产登记证及房产平面图》，拟证明湘潭县不动产登记中心遗漏到登记国有土地面积； 5、责令改正违法行为通知书，拟证明因湘潭县不动产登记中心遗漏登记国有土地面积给原告带来私有财产损失的法律危险； 6、变更申请书及快递回执、快递详单,拟证明原告已经向被告提出补登申请。 被告湘潭县自然资源局、湘潭县不动产登记中心共同辩称： 一、湘潭县不动产登记中心不是本案适格的诉讼主体。 湘潭县不动产登记中心为湘潭县自然资源局下属的事业单位，并按照《物权法》、《不动产登记条例》的规定承担不动产登记的具体工作，由湘潭县自然资源局组建、指导和监督。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第二十条明确规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。根据前述规定，湘潭县不动产登记中心不是本案适格的诉讼主体。 二、原告邮寄的《申请书》既不符合办理不动产登记的形式要求，也不符合实质要求，答辩人不存在不履行法定职责的情形。 原告于2020年6月5日以EMS的形式向答辩人湘潭县自然资源局邮寄《申请书》，《申请书》中的请求为“恳请贵单位依据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》国家依法实行土地登记发证制度，将遗漏的部分面积进行补登”，除《申请书》外无其他资料。不难看出，该份《申请书》无论是在形式上，还是在实质上均不符合不动产登记申请的要求。首先，不动产登记包括首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等，原告《申请书》中的“补登”到底为何种类型的登记。其次，《不动产登记条例》第十四条明确规定，除首次登记、继承或接受遗赠取得不动产权利、变更登记、注销登记、异议登记等外，可以由当事人单方申请，除此之外，因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请。而原告仅仅以个人名义邮寄了一纸《申请书》，完全不符合《不动产登记条例》规定的“当事人双方共同申请”的要求。再者，根据《不动产登记暂行条例》第十六条的规定，申请人应当提交登记申请书，相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书，不动产界址、空间界限、面积等材料，原告的快递中并未附带这些资料，且登记申请书需要双方当事人至不动产登记中心当面填写。因此，答辩人不可能仅凭一份甚至连寄件人身份都不能确定的《申请书》就受理所谓的“补登”申请。 三、答辩人为原告颁发面积为428.24㎡的国有建设用地使用权的不动产权证书并无不妥之处。 原告依据其与第三人杨博军及杨淑梅签订的《土地转让合同》申请办理案涉国有建设用地使用权的转移登记，从杨博军、杨淑梅原持有的湘（2018）湘潭县不动产权第0××9号不动产权证书可知，该宗国有建设用地的面积为428.24㎡，而答辩人依据原告及第三人的申请为原告办理转移登记，并颁发面积为428.24㎡的不动产权证书符合法律规定。 综上所述，湘潭县不动产登记中心不是本案适格的被告，答辩人也不存在不依法履行法定职责的情形，故为维护答辩人的合法权益，请求人民法院查明案件事实，依法驳回对湘潭县不动产登记中心的起诉，并驳回原告的其他诉讼请求。 被告湘潭县自然资源局向本院提交了以下证据： 1、湘潭县自然资源局三定方案，拟证明湘潭县不动产登记中心不具有诉讼主体资格，不是本案适格的被告； 2、申请书，拟证明原告邮寄的《申请书》中的请求为“恳请贵单位依据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》国家依法实行土地登记发证制度，将遗漏的部分面积进行补登”，除《申请书》外无其他资料； 3、不动产权利及其他事项登记信息（转让审批单，不动产转移登记申请书，国有土地使用权转让申请表，身份证复印件3份，土地转让合同，发票、完税证明3张，建设用地规划许可证，建设用地规划审批单，用地规划红线图，不动产登记附图，湘（2018）湘潭县不动产权第0××9号不动产权证书），拟证明原告及第三人共同向湘潭县不动产登记中心申请办理案涉土地的转移登记，湘潭县不动产登记中心经审核后，为原告颁发面积为428.24㎡的不动产权证书符合法律规定。 被告湘潭县不动产登记中心没向本院提交证据。 第三人杨博军当庭陈述：对原告的诉讼事实予以认可。 第三人杨博军没向本院提交证据。 经庭审质证，原告贺祥对被告湘潭县自然资源局提交的证据发表质证意见如下：对证据1三性均无异议，不同意被告的证明目的，反而证明了被告刚好要负责任； 对证据2三性均无异议； 对证据3的真实性、关联性没有异议，对其合法性有异议，因为这些材料是原告与第三人去申请办理不动产登记证时，由被告提供给原告和第三人签名的，被告方没有向原告和第三人释明应该放弃的土地面积是多少，没有告诉原告和第三人你的权利是否愿意放弃。 被告湘潭县不动产登记中心对被告湘潭县自然资源局提交的证据发表质证意见如下：对证据1、2、3三性均无异议。 第三人杨博军对被告湘潭县自然资源局提交证据的质证意见与原告贺祥的质证意见一致。 被告湘潭县自然资源局、被告湘潭县不动产登记中心共同对原告贺祥提交的证据质证认为：对证据1的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，对证明目的有异议，该份证据中显示房屋的建筑面积是377.45㎡，证明房屋的面积第三人杨博军从原XX供销社买来的房屋的面积是377.45㎡，与本案所涉的国有土地使用权的面积是没有任何关系，房屋的大小不能作为主张国有土地使用权面积的依据。对《XX供销社不动产登记证》是房屋所有权证，对该证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，理由同前一份证据。对协议书的真实性、合法性、关联性不发表意见，被告方没有见过，即便该份证据是真实的，也不能证明原告的国有土地使用权证的面积是509.3㎡，达不到原告的证明目的； 对证据2的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，达不到原告的证明目的； 对证据3的真实性不予认可，对土地面积为509.3㎡这一法律关系的合法性不予认可，第三人杨博军是否有权向原告出售509.3㎡的土地？土地的性质、权利人在房屋买卖合同中并未注明，这份证据与双方提交给不动产登记机关的土地转让合同的内容存在出入，尤其是土地面积； 对证据4的三性予以认可，对证明目的不予认可，原告申请办理的是国有建设用地的使用权证，并不是房屋的所有权证，该份证据相反可以证明原告的请求存在不合理性及原告要求补登遗漏面积的请求是于法无据的； 对证据5与本案的不履行法定职责是没有关联性的； 对证据6的三性予以认可。 第三人杨博军对原告贺祥提交的证据发表质证意见如下：对证据1、2、3、4、5、6三性予以认可。 本院对上述证据认证如下：对原告贺祥提交的证据1、2、3、4、5具备真实性、合法性、关联性，本院予以采信，但对证明目的不予认可。证据6具备真实性、合法性、关联性，本院予以采信。对被告湘潭县自然资源局提交的证据1、2、3具备真实性、合法性、关联性，本院予以采信。 经审理查明：原告贺祥系湘潭县XX镇XX村人。2002年8月18日，第三人杨博军等人通过拍卖方式，以人民币20000元的价格购得湘潭县XX供销社所有的砖木房屋一栋（建筑面积为750.45平方米），并签订了《房屋、土地产权交易协议书》。在该《房屋、土地产权交易协议书》中，第三人杨博军分得377.45平方米的房产。2002年11月5日，第三人杨博军办理了产权登记。2007年10月18日，原告贺祥的母亲谭小英代原告贺祥和第三人杨博军签订《房屋买卖合同》。该《房屋买卖合同》约定，第三人杨博军将购买的原湘潭县XX供销社所有的房屋以24800元的价格出售给原告贺祥（该房屋及院落含土地面积为509.3平方米，其中房屋建筑面为377.45平方米）。2015年，该房屋因不明原因被大火烧毁，原告一家决定拆除烧毁房屋在原址上重新盖一层房屋。2019年4月12日，原告贺祥和第三人杨博军及共有人杨淑梅共同申请办理不动产转移登记。在办理不动产转移登记过程中，原告贺祥和第三人杨博军及共有人杨淑梅提交《土地转让合同》，该《土地转让合同》约定，第三人杨博军及共有人杨淑梅自愿将坐落于XX镇XX村（原供销社）一块纯土地，面积：428.24平方米，不动产权证号：湘（2018）湘潭县不动产权第0××9号，以人民币108000元的价格转让给原告贺祥。事后，原告贺祥领取产权证。房屋建成后，原告贺祥在其东边的空地上搭建了辅助用房及其他附属设施。2020年5月12日，被告湘潭县自然资源局以未经批准，擅自占用XX镇XX村XX组国有土地进行建设为由，向原告贺祥父亲贺争志发出潭县自然资执改字（委）［2020］0521号《责令改正违法行为通知书》，原告贺祥认为原本东边土地被遗漏登记。2020年6月3日，原告贺祥以邮寄方式，向被告湘潭县自然资源局提交《申请书》，该《申请书》的内容是：“湘潭县不动产登记中心，本人贺祥，男，1999年10月27日出生，……该不动产登记证上原东墙楼梯间往西（火灾后遗漏原墙）长20.35米，宽3.3米，67.155平方；西墙后有长6.75米、宽3.55米，23.96平方，两地共计91.115平方未纳入测绘面积内。综上，原告遗漏的国有土地已经在2002年时已经登记造册，本人恳请贵单位依据《土地管理法》、《土地管理法实施条例》国家依法实行土地登记发证制度，将遗漏的部分面积进行补登，以维护本人合法权利”。被告湘潭县不动产登记中心收到《申请书》后，未给原告贺祥答复。原告贺祥遂向本院提起行政诉讼。 另查明：被告湘潭县不动产登记中心，为被告湘潭县自然资源局所属公益一类全额拨款事业单位。其主要职责是：承担全县不动产登记的受理、审核、登簿、发证、信息查询、簿册档案及信息平台管理等技术性和事务性工作。 本院认为，一、从潭编委发〔2019〕46号中共湘潭县委机构编制委员会关于印发《湘潭县自然资源局所属事业单位职能配置和人员编制规定》的通知来看，被告湘潭县不动产登记中心为被告湘潭县自然资源局组建公益一类全额拨款事业单位，其承担不动产登记的技术性和事务性工作，但其行政职能仍由被告湘潭县自然资源局承担。因此，被告湘潭县不动产登记中心在本案中不是适格主体，被告湘潭县自然资源局在本案中主体适格。 二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条(六)项规定，“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”。从该法条来看，行政机关不履行法定职责的行为模式有三种，即拒绝履行、不予答复和不当履行。其中，不予答复是一种在形式上和实质上都不作为的行为模式。在形式上，行政机关未对申请人提出的申请作出任何有意思表示的回应;在实质上，行政机关没有作出任何具有法律约束力的行政行为。具体到本案中，原告贺祥认为原本东边土地被遗漏登记，虽是以邮寄方式向被告湘潭县不动产登记中心递交《申请书》，该《申请书》的内容载明了要求将遗漏的部分土地面积进行补登的诉求，因此被告湘潭县不动产登记中心在收到该《申请书》后，应按照《不动产登记暂行条例》的规定予以处理，但被告湘潭县自然资源局未对原告贺祥提出的申请作出任何回应或一次性告知，也没有向原告贺祥作出任何行政行为，故被告湘潭县湘潭县自然资源局对待原告贺祥提出申请的做法，属于不履行法定职责的情形，违反了法律规定，故本院确认被告湘潭县自然资源局不予答复的行为违法。但对原告贺祥的申请，因不符合变更登记的形式要件和实质要求，被告在答辩时已作详细阐述，原告贺祥可以依照《不动产登记暂行条例》的相关规定和形式要求重新进行申请，本案中被告湘潭县自然资源局对原告贺祥提出的申请，无重新作出答复之必要。 综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(三)项以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条之规定，判决如下： 一、确认被告湘潭县自然资源局对原告贺祥于2020年6月3日提出的申请不依法定职责予以答复的行为违法； 二、驳回原告贺祥对被告湘潭县不动产登记中心的起诉。 本案诉讼费50元，由被告湘潭县自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省湘潭市中级人民法院。 审 判 长  岳建清 人民陪审员  颜 兴 人民陪审员  冯文晖 二〇二〇年十二月四日 书 记 员  刘 波 附法律条文如下： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第二款第（三）项行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法: (三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释 第二十六条原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。 应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。