河北省石家庄市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀01行终487号 上诉人（原审被告）井陉县人民政府。住所地：井陉县建设南路**。 法定代表人李杰，县长。 委托代理人郝依娜。 委托代理人刘金淼，河北庄铭律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）王金山，男，1958年4月19日出生，汉族，住井陉县。 被上诉人（原审原告）何俊霞，女，1982年3月15日出生，汉族，住井陉县。 委托代理人武镇海，河北律融律师事务所律师。 上诉人王金山、井陉县政府因行政复议决定一案，不服河北省井陉县人民法院（2020）冀0121行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，原告何俊霞的父亲何成海、母亲于二花在原告五六岁时离婚，后何成海并未再婚，也无其他子女，并于2012年3月25日去世。第三人王金山及妻子胡素春育有一女二子，长女王巧仙现已结婚嫁至山西，长子王国文于2019年9月24日去世，次子王俊文现已结婚。原告何俊霞与王国文经人介绍认识，于2004年12月1日登记结婚，二人婚后生育儿子王梓豪（曾用名王天磊）。婚前，原告与王国文及双方父亲、媒人在场并由王永华执笔曾写有婚约一份，婚约约定：在订婚之日男方当场交给（由媒介人接交）女方2000元钱。女方要北边一处房子。彩礼6600元，组合一套、大小沙发各一套、家庭影院一套、冰箱一个、摩托车一辆、缝纫机一台、自行车一辆、三金衣服折款3000元，食路折款2300元，需婚前备齐。2008年1月16日，原告何俊霞与王国文协议离婚，约定：儿子王天磊归女方抚养，男方每月出贰佰元抚养费；现居住房和结婚时及结婚以后的财产归女方；无债务。涉案房屋系第三人王金山1980年所盖，主房主体1985年秋天完工，配房1990年春天完工。第三人王金山一家人在1985年主房完工后入住，原告与王国文结婚后也搬入该处房屋居住，原告将其父亲何成海也接来一起居住。1991年王金山农村宅基地清理登记表记载：户主姓名王金山，证号为152号，建房时间1980年11月25日，发证时间91年1月25日。2005年11月18日何成海北防口村宅基地清理登记表记载：权利人何成海，原户主姓名王金山，原证号152，户主签名同意丈量结果王金山。2005年、2006年被告县政府对农村宅基地进行清理登记，并依据2005年11月18日何成海的北防口村宅基地清理登记表于2006年4月6日为何成海颁发了井北防口集用（2006）第37号集体土地使用证。2019年11月18日第三人王金山得知被告县政府为何成海颁发了集体土地使用证，后向被告县政府申请复议，被告县政府于2019年12月18日受理后，于2020年1月15日作出井政行复字[2019]18号行政复议决定书，决定撤销县政府为何成海颁发的井集用（2006）37号集体土地使用证。原告得知后不服，向本院提起行政诉讼。另查明，2005年12月1日何成海的宅基地清理（核实）登记审批表中户主签字为“王国文”。第三人王金山向被告县政府申请复议，被告县政府并未通知原告等利害关系人作为第三人参加复议。原告在庭审中称，原告与王国文离婚后，第三人夫妇二人及王国文搬出房屋，房屋现由原告管理。第三人王金山对此不予认可，称原告所述不属实，房屋一直由第三人管理；还称何成海的宅基地清理登记表中户主签名中的“王金山”，并非其本人所签，是儿子王国文所签。 原审认为，本案涉及的是集体土地使用权，案涉宅基地上仍有房屋存在，而物权决定行政行为是否合法，也决定原告是否为行政诉讼主体。第三人向被告县政府提起行政复议后，被告县政府在物权存在争议的情况下，未通知相关当事人参加复议，直接作出行政复议决定，撤销县政府为何成海颁发的井集用（2006）37号集体土地使用证，属于事实不清，证据不足，该行政复议决定依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决撤销被告井陉县人民政府于2020年1月15日作出的井政行复字[2019]18号行政复议决定书。案件受理费50元，由被告井陉县人民政府负担。 上诉人井陉县政府上诉称，（一）原审认定事实错误。1、被上诉人何俊霞并非本案所涉行政复议程序的利害关系人。本案涉及的井政行复字[2019]18号行政复议决定书，申请人为王金山，被申请人为井陉县自然资源和规划局，申请事项为撤销被申请人为何成海颁发的（2006）37号集体土地使用证。故该行政复议决定涉及主体为王金山、何成海、井陉县自然资源和规划局。何俊霞不是该行政复议案件的利害关系人。2、原审认为本案所涉宅基地上仍有房屋存在，而在物权存在争议的情况下，应该通知相关当事人参加复议，属认定事实错误。本案行政复议所涉及的为宅基地使用权的权利归属，而地上房屋建筑物则不属于行政复议所审查的范围。依据《民法总则》、《物权法》等相关观定，案涉宅基地上房屋建筑物，属自建房屋人所有。在本案庭审当中，第三人王金山明确陈述了案涉宅基地上房屋建造时间、过程、建造人等等相关信息，证实其对该房屋的所有权。而被上诉人何俊霞未举证证明其对案涉宅基地上房屋有所有权。何俊霞当庭提供的婚约不能证实何俊霞对案涉宅基地上房屋享有权利，仅能证实第三人王金山在当时允许其在“北边一处房子”上结婚居住；离婚协议系王国文与何俊霞签署，王国文无权处分王金山的宅基地使用权及房屋所有权。《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有”。农村宅基地不能继承或赠与。因此即使何俊霞为何成海遗产的合法继承人，鉴于宅基地使用权之性质，其也无法继承案涉宅基地使用权。何俊霞非案涉宅基地使用权的利害关系人，行政复议审查的是王金山与何成海关于案涉宅基地使用权的争议，故上诉人未追加何俊霞作为第三人参加行政复议，并不违法《行政复议法》的规定。二、上诉人作出的行政复议决定程序合法。上诉人于2019年12月l8日收到王金山的行政复议申请书，依法受理，并向王金山送达了受理通知书，向被申请人送达了答复通知书。被申请人对本案进行了答复并提交相关证据。上诉人依照法定程序对涉及的案件事实、程序、适用法律及提交的证据等案件资料进行了详细审查。经依法审理，上诉人于2019年1月15日作出井政行复字【2019】18号行政复议决定书，并予以送达。三、第三人王金山复议请求撤销为何成海颁发的（2006）37号集体土地使用权证。被申请人就王金山上述复议申请，提交书面答复书及相关的证据材料。经审查，1980年11月25日，王金山在北防口村取得宅基地使用权，1991年取得152号宅基地土地使用证。2005年、2006年井陉县开展宅基地清理登记，在未经过王金山明确表示确认变更土地使用权权利人的情况下，便为何成海颁发了井集用（2006）37号集体土地使用证。依据《土地管理法》第十二条、《土地登记规则》第十一条、第十四条的规定，依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续，土地管理部门应当对申请人提供的申请材料进行全面查验。在王金山原宅基地使用权证仍有效的情况下，既未审查土地变更登记手续，也未核实何成海取得宗地权利的相关依据。且提交的两份登记表中户主签字部分前后不一致，该两份对于丈量结果进行确认的登记表不能证实王金山与何成海就案涉宅基地使用权权利人的变更协商一致。故井陉县自然资源和规划局就案涉宅基地为何成海颁发使用权证的行为，属于认定事实不清，证据不足，应予以撤销。本机关作出的复议决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。故提起上诉，请求对一审判决予以撤销，并依法改判。 上诉人王金山上诉称，在1980年11月我经村委会批准，在北××××号建了自己的房屋，1991年11月25日依法办理了集体土地使用证，证号为152号。2019年村里陆续开始土地确权清理登记，2019年11月18日到井陉县自然资源和规划局调取自家土地的相关材料时，才得知在2006年4月12日井陉县自然资源和规划局在我不知情、未经我同意的情况下，将我的宅基地使用权证变更给了我的亲家何成海，土地使用证号为（2006）37号。我和何成海虽然是亲戚，但我与何成海之间从未达成过土地使用权转让协议。井陉县国土局擅自将我的宅基地使用权变更登记为他人，属于行政违法。我申请行政复议，要求撤销为何成海颁发的集体土地使用证。此后，井陉县政府作出了井政行复字［2019］18号行政复议决定书，撤销了给何成海颁发的井集用（2006）37号集体土地使用证。我的房屋和宅基地使用权与何成海没有关系，被上诉人何俊霞无权主张权利。井陉县政府作出的行政复议决定事实清楚，证据充分。原审判决认定事实不清。请求二审撤销一审判决，驳回何俊霞的诉讼请求。 被上诉人何俊霞答辩称，一、原审法院认定答辩人何俊霞为上诉人行政复议程序中的利害关系人，应通知答辩人参加行政复议认定事实正确。第一，何成海作为与本案行政行为有利害关系的公民，因其死亡，本案答辩人何俊霞作为何成海的近亲属（子女）当然成为本案利害关系人，可以提起诉讼。第二、答辩人何俊霞作为户主成为何成海的家庭成员，对井集用（2006）37号的集体土地享有使用权，其为该集体土地使用权的权利人之一，与被撤销的行政行为有利害关系，有权提起行政诉讼。第三，何成海死亡后，答辩人何俊霞成为户主，井集用（2006）37号宅基地使用权理应变更登记在何俊霞名下，作为土地使用权人，与被撤销的行政行为有利害关系，有权提起行政诉讼。宅基地虽不能继承，但宅基地上的房屋可以合法继承的，根据土地管理法、宅基地管理法，由于转让、继承等原因造成集体土地使用权变更的，当事人可以申请办理变更登记，换发《集体土地使用证》，是否析产，是否变更登记，并不影响答辩人对宅基地及其地上房屋享有的合法权利。本案中答辩人的诉求是请求撤销上诉人井陉县政府作出的[2019]18号行政复议决定，并没有对遗产继承问题的诉求。二、上诉人井陉县政府作出的井政行复字[2019]18号行政复议决定书程序违法。行政复议法第十条及行政复议法实施条例第九条都明确了作为具体行政行为的利害关系人有申请参加行政复议的权利。但在本案行政复议期间，上诉人作为行政复议机构，在明知具体行政行为的撤销会损害何成海近亲属利益的情况下直接剥夺了答辩人参加行政复议的权利，程序违法。三、上诉人井陉县政府作出的井政行复字[2019]18号行政复议决定书认定事实不清，认定事实错误，证据不足，适用法律错误。井陉县自然资源和规划局为何成海颁发井集用（2006）37号集体土地使用证经过了王金山、王国文的同意，上诉人井陉县政府复议决定认为没有经过王金山同意事实错误。《北防口村宅基地清理登记表》中权利人处登记为何成海，原户主姓名王金山，原证号152，以上登记的内容有明确的宅基地变更登记的意思表示，即将原证号152号，原权利人王金山的宅基地变更为现权利人何成海名下，意思表达非常明显，最后户主签名处有王金山的亲笔签名，证实王金山同意变更到何成海名下。《宅基地清理（核实）登记审批表》中户主登记为何成海，证号152，户主签名处王国文亲笔签名，此处虽不是王金山签名，但王国文作为己成年的家庭成员，对证号152的宅基地享有共同使用权，其完全有权利代表家庭户对外签字。早在2004年，何成海、何俊霞、王金山、王国文签订的婚约中，就已商定好，王金山名下的宅基地赠给女方，2008年何俊霞与王国文离婚时，约定现居住房即变更后的井集用(2006)37号宅基地归何俊霞所有。且婚约上写明“女方要北边一处房子”，这里的要是产权、使用权转让的意思，并非居住。井集用(2006)37号集体土地使用证的行为经过了王金山、王国文的同意，并且经过清理小组实地丈量，村委会、乡政府、原国土局、县政府逐级报批，履行了变更登记手续，于2006年4月6日为何成海颁发了井集用(2006)37号集体土地使用证，以上程序合法，事实清楚，证据确凿。 本院经审理查明的事实与原审查明的事实基本一致。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款规定：同行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。本案中，原审第三人王金山向复议机关提出复议申请，请求撤销井陉县政府为何成海颁发的井集用（2006）37号《集体土地使用证》，因何成海已故，原审原告何俊霞系何成海之女，且是何成海的唯一继承人。被复议的井集用（2006）37号《集体土地使用证》的持有人是何成海，何俊霞作为何成海合法继承人，与被复议的行政行为有直接的利害关系。被告在复议程序中，未通知直接利害关系人何俊霞参加复议，就作出井政行复字[2019]18号《行政复议决定书》，撤销了为何成海颁发的井集用(2006)37号《体土地使用证》，属于程序违法。应当依法予以撤销。原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，判决撤销被告井陉县人民政府于2020年1月15日作出的井政行复字[2019]18号《行政复议决定书》事实清楚，适用法律正确，应予维持。二上诉人的事实理由不能成立，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费100元，由上诉人王金山、井陉县人民政府各负担50元。 本判决为终审判决。 审判长  徐进富 审判员  李文华 审判员  林友生 二〇二〇年十二月二十三日 书记员  李凯琳