贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终1231号上诉人（一审被告）：都匀市人民政府。住所地贵州省都匀市文明路**。法定代表人：张宗良，该市人民政府代市长。委托诉讼代理人：董智先，贵州行者律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：李振东，男，布依族，1948年12月11日出生，住贵州省都匀市。被上诉人（一审原告）：李家培，男，布依族，1971年1月5日出生，住贵州省都匀市。上诉人都匀市人民政府因与被上诉人李振东、李家培房屋行政强制一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2019）黔27行初209号行政裁定，驳回李振东、李家培的起诉，李振东、李家培不服，向本院提起上诉。本院于2020年4月14日作出（2019）黔行终1775号行政裁定，撤销原审裁定，指令贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院继续审理。贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院于2020年9月16日作出（2020）黔27行初92号行政判决，都匀市人民政府不服，向本院提起上诉。本院受理此案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，原告李振东、李家培系父子关系，在都匀市镇）原洛邦镇附城村一组共同拥有案涉房屋一处。二原告未分户，一直共同居住生活。2017年1月22日，都匀经济开发区管理委员会发布《都匀经济开发区土地征收公告》，主要内容载明：一、用地项目名称：都匀东湖水库；二、征收土地用途：公共设施建设；三、征收土地位置及面积：本次征收土地位于都匀经济开发区，征收范围（详见东湖水库815米等高线征地红线示意图），面积约2794.6亩。同年1月23日，都匀经济开发区管理委员会发布《房屋征收公告》，主要内容载明：一、征地依据：《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》《都匀经济开发区棚户区改造房屋征收补偿安置方案》等相关法律法规及相关政策规定；二、征收范围：涉及匀东镇附城村1组（上坝、中坝、下坝）、2组（长家庄、新寨、井边）、3组（石头寨、老寨、簸箕寨）内所有房屋（详见东湖水库815米等高线征地红线示意图）；三、征收签约期限：2017年2月12日至2017年3月12日；四、搬家期限：2017年2月12日至2017年3月27日；五、征收补偿方案《都匀经济开发区棚户区改造房屋征收补偿安置方案》等。原告李振东、李家培主张的案涉房屋位于征收范围内。2017年2月26日,原都匀经济开发区匀东镇人民政府（甲方）与原告李振东（乙方）就案涉房屋签订《都匀经济开发区棚户区改造房屋征收安置合同》,主要内容载明:一、乙方房屋位于都匀经济开发区,主体房屋第一层面积181.6㎡,建筑总面积479.62㎡,总楼层数3层。家庭户籍在册姓名：李振东（户主）、李家培（长子）……。二、选择安置补偿方式：被征收人自愿选择产权调换和货币补偿进行补偿安置。三、产权调换总调换面积181㎡（选择产权调换的另行签订补充合同）;货币补偿主体房屋补偿费、附属砖木结构房屋补偿费,附属木瓦结构房屋补偿费、室内装修及地上附着物补偿费、过渡费、搬家补助费等共计748371.65元。……九、乙方搬迁期限为2017年3月8日前。十、乙方未按照本合同约定搬家期限搬家的，视为乙方自愿放弃屋内物品，放弃奖励并赔偿整个项目的相关损失，甲方可自行拆除房屋。同日，原都匀经济开发区匀东镇人民政府（甲方）与李振东（乙方）签订《产权调换补充合同》。原告李振东、李家培认可其依据前述合同已领取货币补偿部分补偿款，产权调换房屋尚未交付。2017年9月8日，都匀经济开发区匀东镇人民政府制作了《交房确认书》《房屋拆除登记表》，该表上有原告李振东的签字，但李振东否认系其本人签字。2018年12月5日,被告组织相关部门对原告主张的案涉房屋实施拆除。原告不服,向一审法院提起诉讼,请求确认被告于2018年12月5日强制拆除二原告位于附城村一组房屋的行政职权行为违法。庭审中经询问被告，其认可原告主张的案涉房屋所在土地位于第四届中国绿化博览会博览园建设项目用地范围内。经庭后补充询问原告李振东，其陈述案涉房屋拆除前，其对屋内物品搬离了小部分，屋内尚有大部分生活物品未搬离。另查明，2018年7月20日,贵州省人民政府作出黔府函〔2018〕99号《省人民政府关于第四届中国绿化博览会绿博园总体规划的批复》,同意黔南州人民政府呈报的《第四届中国绿化博览会绿博园总体规划》。2018年9月26日,都匀市人民政府作出《至（应为致）第四届中国绿化博览园广大被征收户的公开信》。2018年11月16日,都匀市人民政府作出匀府函〔2018〕455号《关于第四届中国绿化博览会博览园建设项目征收补偿方案的批复》,同意原都匀市国土资源局《关于第四届中国绿化博览会博览园建设项目征收补偿方案的请示》。该批复附件《第四届中国绿化博览会博览园建设项目征收补偿方案》,主要内容载明:一、征收主体都匀市人民政府、征收部门原都匀市国土资源局；……七、方案有关说明,该项目涵盖“都匀中国水生态治理示范区”、“匀东棚户区东湖片区二期”项目所涉及的土地、房屋征收按附件执行。原告李振东、李家培以被告强制拆除其案涉房屋的行政强制行为违法为由，于2019年3月29日向一审法院提起诉讼，一审法院作出（2019）黔27行初209号行政裁定，驳回二原告的起诉，二原告不服提起上诉。本院于2020年4月14日作出（2019）黔行终1775号行政裁定，指令一审法院继续审理。在该案二审期间，二原告就被告占用其案涉房屋所在宅基地的行为于2020年1月3日向一审法院提起确认违法之诉，一审法院已作出（2020）黔27行初6号行政裁定书，以原告对宅基地上房屋拆除的行为已另案提起诉讼，单独对宅基地主张权利不符合法律规定为由，裁定驳回二原告的起诉。该案现在二审审理过程中。一审法院认为，本案争议的焦点为：一、都匀市人民政府是否是本案的适格被告；二、二原告提起本案诉讼是否符合法律规定；三、被告对原告主张的案涉房屋是否存在强制拆除行为以及该行为是否合法。一、关于都匀市人民政府是否是本案适格被告的问题。根据2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，都匀经济开发区管理委员会虽于2017年1月22日、23日分别发布《都匀经济开发区土地征收公告》《房屋征收公告》，具体实施单位都匀经济开发区匀东镇人民政府于2017年2月26日与原告李振东就涉案房屋签订了《都匀经济开发区棚户区改造房屋征收安置合同》《产权调换补充合同》，但被告于2018年7月开始实施的“第四届中国绿化博览会博览园建设项目”涵盖“都匀中国水生态治理示范区”、“匀东棚户区东湖片区二期”项目所涉及的土地、房屋征收范围。被告亦认可原告案涉房屋所占土地位于第四届绿化博览会博览园项目用地范围内。都匀市人民政府是该项目的推进者，亦是案涉房屋及土地的实际使用人和法定的征收土地的组织实施者。故，都匀市人民政府系本案的适格被告。二、关于二原告提起本案诉讼是否符合法律规定的问题。二原告先就被告强制拆除其房屋的行政行为提起确认违法之诉，其后才对案涉房屋宅基地占用行为提起诉讼，且本案系二审指令一审法院继续审理的案件。因此，二原告提起本案诉讼符合法律规定，被告辩称原告提起本案诉讼系重复诉讼的理由依法不能成立，不予采纳。三、关于被告对原告主张的案涉房屋是否存在强制拆除行为以及该行为是否合法的问题。根据2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，具体建设项目需要使用土地的，必须经过严格的法定征收程序。应当办理农用地转用审批手续，制定征收土地方案并报经由有权行政机关审批，依照法定程序批准后由县级以上人民政府公告并组织实施。安置对象对拆迁安置方案不服无法达成安置补偿协议的，不影响征收土地方案的实施。阻挠征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：……（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”的规定，在被征收人不履行协议约定的搬迁义务的情况下，征收人亦应按照规定向被征收人作出责令交出土地决定并申请人民法院强制执行。本案中，虽然原告李振东与都匀市匀东镇人民政府签订了《都匀经济开发区棚户区改造房屋征收安置合同》并领取了协议约定的货币补偿款，但被告提交的形成时间为2017年9月的《交房确认书》《房屋拆除登记表》并不能证实在2018年12月5日拆除案涉房屋时系原告户自愿将案涉房屋腾空后交由被告拆除。因此，被告辩称其拆除原告案涉房屋的行为不是行政强制行为的理由依法不能成立。被告在未经土地行政主管部门作出责令交出土地决定，亦未申请人民法院强制执行的情况下，因项目建设需要径行拆除原告房屋的行为违反法定程序。鉴于该行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法应确认为违法。故，二原告诉请确认该行为违法的理由成立，一审法院予以支持。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，一审法院判决：确认被告都匀市人民政府于2018年12月5日强制拆除原告李振东、李家培位于都匀市匀东镇附城村一组案涉房屋的行政行为违法。本案案件受理费50元，由被告都匀市人民政府承担。上诉人都匀市人民政府不服一审判决，向本院上诉称，一审判决认定事实错误，判决结果错误。一审经审理查明，被上诉人2017年2月26日与当时的都匀经济开发区匀东镇人民政府签订房屋征收安置合同和产权调换合同，被上诉人领取了协议约定的补偿款并于2017年9月签订《交房确认书》《房屋拆除登记表》。上述事实系被上诉人与匀东镇人民政府履行棚户区改造房屋征收安置合同的行为，既然2017年9月已经交房和拆除登记，显然系被上诉人自愿交房。责令交出土地，申请人民法院强制执行，必须要有法律前提条件即拒不交出土地，本案是房屋征收且已经确认交房，没有强制拆除。一审违背事实作出的确认不存在的强制拆除行为违法，实属错误。请二审法院依法查明上述事实后，判决撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人李振东、李家培辩称，上诉人征收被上诉人房屋依据的《都匀市匀东镇棚户区东湖片区二期项目土地及房屋征收决定》（匀府房征〔2018〕1号）、（房屋征收补偿决定》（匀府房征补〔2019〕1号）已被黔南州人民政府确认违法。其征收土地及全部村民房屋、房屋宅基地已经被自然资源部于2019年12月30日通报为违法，都匀市人民政府的违法征收，剥夺了上千户村民生存权、居住权。上诉人在没有任何法律依据、任何征地批复、任何征地公告、任何房屋征收公告的情况下，仅凭《至第四届中国绿化博览园广大被征收户的公开信》就完成了1959公倾土地的强征和强占，系对村民房屋宅基地的侵夺。依据《合同法》第五十二条之规定，证实被上诉人被迫签订的合同均是无效合同。二审法院应当依法裁定驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，李振东、李家培就都匀市人民政府占用其案涉房屋所在宅基地的行为于2020年1月3日向一审法院提起确认违法之诉，一审法院于2020年4月18日作出（2020）黔27行初6号行政裁定，以李振东、李家培对宅基地上房屋拆除的行为已另案提起诉讼，单独对宅基地主张权利不符合法律规定为由，裁定驳回其起诉。李振东、李家培不服该裁定，向本院提起上诉，本院已于2020年10月20日作出（2020）黔行终834号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定本院认为，国家为了公共利益的需要，在不违反法律规定的权限和程序的情况下，依照法定程序，可以将属于农民集体所有的土地征收为国有，行政机关依法对农村村民房屋进行征收的最终目的亦是为了使用其土地。根据2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条的规定，具体建设项目需要使用土地的，必须经过严格的法定征收程序。应当办理农用地转用审批手续，制定征收土地方案并报经由有权行政机关审批，依照法定程序批准后由县级以上人民政府公告并组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。在房屋征收补偿过程中，行政机关不仅要做到实体合法，而且必须做到程序正当。本案中，上诉人提供的证据仅能证实被上诉人在土地征收过程中配合相关部门对被征收土地进行了测量登记，并签字领取了土地征收补偿款，但上诉人并无证据证明其实施被诉行政行为时，系被上诉人主动交出土地或在被上诉人拒不交出土地的情形下，上诉人已按照前述法律规定履行了责令交出土地决定、申请人民法院强制执行等法定程序，故上诉人因绿博园项目建设而强制挖毁、占用被上诉人涉案土地的行为违反法定程序，鉴于该行为已实施完毕，不具有可撤销内容，一审判决据此确认该行政行为违法并无不当。因此，上诉人都匀市人民政府关于本案不存在适用法律的前提条件的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人都匀市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 李 丽审判员 邹 慧审判员 李道鸿二〇二〇年十二月十五日法官助理翟长勇书记员王景