辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终1155号上诉人（一审原告）：鞍山市兴戈房地产开发有限公司。住所地辽宁省鞍山市铁西区六道街123号。法定代表人：刘戈，该公司董事长。委托诉讼代理人：刘慧媛，该公司工作人员。委托诉讼代理人：都晓东，该公司工作人员。被上诉人（一审被告）：鞍山市人民政府。住所地辽宁省鞍山市胜利南路36号。法定代表人：余功斌，该市政府市长。委托诉讼代理人：王喆，鞍山市司法局工作人员。委托诉讼代理人：隗琦，辽宁仁锦合律师事务所律师。第三人鞍山市兴辉房地产开发有限公司。住所地辽宁省鞍山市铁西区人民路160-68号2-40-305-2012。法定代表人：王辉，该公司经理。委托诉讼代理人：徐亚文，该公司工作人员。上诉人鞍山市兴戈房地产开发有限公司(以下简称鞍山兴戈公司)因与鞍山市人民政府、第三人鞍山市兴辉房地产开发有限公司（以下简称鞍山兴辉公司）撤销土地批复一案，不服辽宁省鞍山市中级人民法院（2020）辽03行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，并于2020年9月25日组织双方当事人进行了询问。上诉人鞍山兴戈公司法定代表人刘戈及其委托诉讼代理人刘慧嫒、都晓东，被上诉人鞍山市人民政府的委托诉讼代理人王喆、隗琦，第三人鞍山兴辉公司的委托诉讼代理人徐亚文到庭参加询问。本案现已审理终结。鞍山兴戈公司一审诉称：鞍山市人民政府于2012年5月7日下发鞍政地字[2012]069号号“关于向鞍山市兴辉房地产开发有限公司出让国有建设用地使用权的批复”，将权属归原告的土地批给鞍山兴辉公司，请求法院撤销[2012]069号号批复，并确认[2012]069号号批复侵权违法。鞍山市人民政府辩称：原告诉讼请求不成立。原告在[2012]069号文发布之前和之后，多次与市政府、区政府及第三人协商，并同意[2012]069号文不变。市政府的批复与原告没有法律联系，请求驳回原告诉求。第三人鞍山兴辉公司辩称：原告交回土地证及刘戈参加第二次摘牌的行为，证明土地使用权被收回是合法的，原告与[2012]069号号批复没有法律上的利害关系，原告诉讼主体不符合法律规定。一审法院查明，2009年2月11日,刘戈以10万元价格竞得铁西区人民路90号地块，《挂牌出让成交确认书》主要内容为：土地面积：3820.7平方米、土地用途：居住用地/商业金融业用地、容积率：6.5-7.5等。同年2月26日，以刘戈为法定代表人的鞍山兴戈公司成立。同年3月31日，被告鞍山市人民政府作出鞍政地字[2009]40号《关于向鞍山市兴戈房地产开发有限公司出让国有建设用地使用权的批复》，同日，鞍山市国土资源局与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》。原告交纳了相应税费后，办理了该宗土地的国有土地使用证。2010年1月25日，原告法定代表人刘戈向鞍山市国土资源局提交《国有土地使用权收回申请》，因该宗地由于规划调整，申请收回该宗国有土地使用权，补偿价格以成交价格为准，即10万元。2010年2月2日被告召开专题会议，决定将包括该宗土地在内的地块收回，收回后按照调整后的规划重新挂牌出让。2010年3月3日，鞍山市国土资源局、鞍山市土地储备交易中心与刘戈签订《鞍山市国有土地使用权收回补偿协议》。2010年3月1日，王辉以50万元价格竞得铁西区人民路90号地块，容积率调整为：9.5-10.5。2010年3月17日，以王辉为法定代表人的鞍山兴辉公司成立。2011年8月22日，鞍山兴戈公司法定代表人刘戈向鞍山市人民政府及鞍山市国土资源局出具《关于铁西区人民路90号地块开发事宜委托书》，该委托书确认由王辉办理铁西区人民路90号地块事宜及同意二次摘牌有效。2012年5月7日，鞍山市人民政府作出鞍政地字[2012]069号《关于向鞍山市兴辉房地产开发有限公司出让国有建设用地使用权的批复》，同日，鞍山市国土资源局与第三人鞍山兴辉公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十三条：“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准”的规定，被告具有作出被诉批复的法定职权。本案原告鞍山兴戈公司在竞得铁西区人民路90号地块后，申请被告收回土地调整规划，被告收回该宗国有土地使用权后，被告土地行政主管部门再次组织实施国有土地使用权挂牌出让，第三人鞍山兴辉公司竟得该宗土地，并由被告作出本案所诉的鞍政地[2012]069《关于向鞍山市兴辉房地产开发有限公司出让国有建设用地使用权的批复》，被告作出该批复的行政行为适用法律、法规正确，程序合法，原告诉请无事实和法律依据，应当驳回。判决：驳回鞍山市兴戈房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由鞍山兴戈公司负担。鞍山兴戈公司上诉称：1.依法撤销辽宁省鞍山市中级人民法院（2020)辽03行初13号行政判决；2.依法判令两法官在993号裁定前后两次判决故意使用的四项假证及隐匿扣压的八项证据，由原、被告双方在本法庭再次质证、确认并对第三人王野、王辉已承认伪造的假证做司法鉴定；3.依法判令并确认两法官在993号裁定前后两次判决给付原告“收回补偿价格10万元”是虚假判决；4.依法判令被告交出13号判决书将“3月1日王辉摘牌”重新生效后，王辉必须按政府规定交50万元的证据及已存档的王野、王辉两份身份证复印件；5.请省高院直接或指定与当地政府无管辖无利益的法院异地审理。事实和理由：被上诉人用伪造的“收回申请”、“收回补偿协议”将我公司投巨资正在开发建设的人民路90号土地，无任何手续直接强行“确认”给持有两个人名、两张身份证的王野、王辉。同年7月19日，鞍山市人民政府发红头文件“取消3月1日的摘牌”，我公司以此文件为凭起诉到法院。但原审法院（2020)辽03行初13号判决及省高法三次裁定已确认相关的八份文件全部隐匿扣压，故意使用王野、王辉已当庭书面承认伪造的证据。第三次驳回和推翻省高法的993号裁定做枉法判决。原审法院两次“掐头去尾，断章取义”单独拿出政府早已公开宣布作废的“8月22日《委托书》”重复判决有效。可是这份《委托书》前后各有两份政府文件相连组成五份证据链是不可分的，为求司法公正，请求法庭责成由双方再次当庭质证，确认此证据无法单独成立。鞍山市人民政府的69号文件早在七年前就已经被政府主动正式取消。市政府提交给法院的书面通知载明，2013年11月28日，为此案政府召开专门会议决定，取消王野的竞得资格，终止069号文件执行，对涉案地块全部违法行为进行彻底查处。鞍山市人民政府答辩称：一审判决事实清楚，证据充分，程序合法，请求二审法院予以维持。上诉人的上诉请求除第一条外，其他请求在一审期间均未提出，二审不应对其进行审理。鞍山兴辉公司答辩称：同鞍山市人民政府的答辩意见。本院根据双方当事人的陈述，对原审期间当事人双方提交的相关证据作以下分析与认定：关于鞍山市人民政府提供的案涉两份《国有土地使用权收回申请》的真实性问题。两份收回申请签署时间分别为2010年1月25日和2月8日。对于该两份申请，鞍山兴戈公司的法定代表人刘戈称并未向有关部门提出过收回土地使用权的申请，也没有委托赵学仕、王野办理退地事宜，该两份申请系伪造。经审查，对于2010年1月25日的退地申请，案外人赵学仕于2015年3月16日证实，该份申请上的手印是在土地储备中心通过给刘戈打电话后刘戈让其代按的手印，刘戈对此予以否认。对于2010年2月8日的申请，鞍山兴辉公司的法定代表人王辉于2015年3月11日证实，该份退地申请中的“刘戈”的名字系其由本人代签，王辉在鞍山市中级人民法院审理本案的庭审过程中亦承认该收回申请中“刘戈”签名系其代签，并称是根据刘戈出具的委托书代签。而对于2010年2月8日刘戈出具的委托书，刘戈虽认可真实性，但称系其委托“王野”办理代签土地挂牌事宜，并未委托其办理退地申请。经审查，该份委托书载明“鞍山市土地局：今委托王野同志替我代签土地挂牌签名及土地局其它有关事宜（备刘戈名章一枚）”，委托书中并未体现刘戈委托王辉办理案涉土地的退地申请内容，同时，委托书没有加盖鞍山兴戈公司公章。该两份《国有土地使用权收回申请》内容的真实性无法确认，本院不予采信。关于鞍山市人民政府提供的案涉《鞍山市国有土地使用权收回补偿协议》的真实性问题。该协议签订时间为2010年3月3日，协议中甲方为鞍山市土地储备交易中心，乙方为刘戈。协议落款有刘戈签名字样，加盖刘戈名章及手印一枚。另有赵学仕、王野以代理人身份签名字样。对于该份协议，刘戈称其没有委托他人签订土地使用权收回补偿协议，该协议中的签名及手印不是本人的。王辉在鞍山市中级人民法院审理本案的庭审过程中亦承认该国有土地使用权收回补偿协议中“刘戈”的签名系其根据刘戈的委托代签。经审查，刘戈于2010年2月8日出具的委托书中并没有关于签订国有土地使用权收回补偿协议的相关授权内容。仅依该委托书的内容，不能认定签订土地使用权收回补偿协议系鞍山兴戈公司的真实意思表示，对该份土地使用权收回补偿协议，本院不予采信。本院经审理查明，2009年2月11日,刘戈以10万元价格竞得鞍山市××人民路××号地块，《挂牌出让成交确认书》主要内容为：土地面积：3820.7平方米，土地用途：居住用地/商业金融业用地、容积率：6.5-7.5等。同年2月26日，以刘戈为法定代表人的鞍山兴戈公司成立。同年3月31日，鞍山市人民政府作出鞍政地字[2009]40号《关于向鞍山市兴戈房地产开发有限公司出让国有建设用地使用权的批复》，同日，鞍山市国土资源局与鞍山兴戈公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》。鞍山兴戈公司交纳了相应税费后，办理了该宗土地的国有土地使用证，土地使用证号为鞍国2009（200916）号。案涉鞍国2009（200916）号国有土地使用证的档案材料中“土地使用权收回审批表”中记载，2010年2月2日，鞍山市人民政府召开专题会议，决定将该宗土地收回，收回后按照调整后的规划重新挂牌出让。2010年3月1日，王辉以50万元价格竞得铁西区人民路90号地块，容积率调整为：9.5-10.5。同年3月17日，以王辉为法定代表人的鞍山兴辉公司成立。2010年12月27日，鞍山市国土资源局向鞍山兴戈公司发出通知，通知中载明的主要内容为：“铁西区人民路90栋地块位于铁西区××路南，占地面积3820.7平方米。2009年2月11日，你公司以人民币10万元的价格竞得该宗地。经市政府批准，2010年1月26日鞍山市国土资源局在《鞍山日报》和《中国土地市场网》发布出让公告，对该宗地重新挂牌出让。3月1日，自然人王辉以人民币50万元的价格竞得该宗地。2010年7月19日经规委会研究决定，取消王辉的竞得资格，将该宗地的土地使用权恢复到原竞得人刘戈。请你按原成交确认书所约定的条件履行相关手续，如有异议可于接到本通知10日内向我局及土地储备交易中心提出书面说明。”2011年8月19日，鞍山市铁西区拆迁管理办公室向鞍山兴戈公司发出通知，主要内容：“贵公司于2010年3月1日在鞍山市土地交易储备中心××人民路××栋地块。由于贵公司对该地块至今未能开工建设，严重影响动迁居民回迁安置。根据2011年7月2日市政府戴恩彪副市长在专题会议上的决定：鉴于开发商违反回迁协议在先，由市土地储备中心牵头，铁西区政府配合，终止协议，收回土地，土地重新挂牌出售，由新的竞得人代建回迁房。在此期间，贵公司也积极努力争取继续对该地块进行开发，但至今没有实质性进展。2011年8月18日，王阳市长在专题会议上做出具体要求，贵公司必须在2011年8月26日前，向铁西区政府交纳代建工程总造价的70%资金，该项资金作为专储资金存在铁西区房屋拆迁管理办公室，逾期未交市土地储备中心收回该地块开发权，重新挂牌出售。”2011年7月21日，鞍山兴戈公司向鞍山市国土资源局出具委托书，载明：兹委托王辉替我及我公司办理人民路90号地块相关手续。委托时间：2011年7月21日至2011年8月21日。刘戈签名并加盖公司印章。2011年8月22日，鞍山兴戈公司向鞍山市人民政府、鞍山市国土资源局出具《关于铁西区人民路90号地块开发事宜的委托书》。委托书主要内容：“鞍山市人民政府、鞍山市国土资源局：今有鞍山市兴戈房地产开发有限公司在鞍山市××人民路××号地块开发的有关工作由法定代表人刘戈委托给合伙人王辉办理，具体委托权限如下：在国资局的一切有关兴戈房地开发有限公司的关于人民路90号地块事宜均由合伙人王辉办理，并同意二次摘牌有效。委托期限：2011年8月22日至2011年12月31日止。授权人：鞍山市兴戈房地产开发有限公司法定代表人，刘戈签名并加盖公司印章。2011年9月6日，鞍山市铁西区房屋拆迁管理办公室召开关于研究铁西区人民路90栋地块开发事宜的会议，会议纪要载明：鞍山兴戈公司的法定代表人刘戈与项目投资人黄光峰达成协议，刘戈以鞍山兴戈公司的名义正式委托王辉全权负责人民路90栋地块开发项目的吸引投资及开发事宜，并在会议现场签订了委托书。刘戈、黄光峰、王辉同意继续以鞍山兴戈公司的名义进行开发。确定在2011年9月9日前向铁西区政府交纳1000万元代建专储资金的意向，并保证在2011年9月16日前资金到位。刘戈、王辉、黄光峰及拆迁管理公办室人员在会议纪要上签字。2011年9月16日，鞍山市铁西区房屋拆迁管理办公室再次召开关于研究铁西区人民路90栋地块开发事宜的会议，会议纪要载明：鞍山兴戈公司的法定代表人刘戈、项目投资人宫沢宏达成协议，以鞍山兴戈公司名义对人民路90栋地块进行房地产项目开发。投资人宫沢宏于2011年9月16日下午向铁西区拆迁办指定的资金账户存入回迁房专储资金首期1000万元。刘戈、投资人宫沢宏、拆迁办工作人员在会议纪要上签字。当日下午，项目投资人宫沢宏委托王红旭以个人名义向铁西区拆迁管理办公室指定的资金账户存入代建回迁房专储资金1000万元。2011年9月26日，铁西区拆迁管理办公室将1000万元资金全部返还给王红旭。2012年5月7日，鞍山市人民政府作出鞍政地字[2012]069《关于向鞍山市兴辉房地产开发有限公司出让国有建设用地使用权的批复》，同日，鞍山市国土资源局与第三人鞍山兴辉公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》。2016年2月25日，鞍山市国土资源局向海城市人民法院出具的《关于土地出让合同的几点说明》第四条载明：2013年11月28日，市长吴忠琼主持召开专题会议，要求执法机关对铁西区人民路90号地块全部违法行为进行彻底查处，决定收回后重新挂牌。至此，出让合同和三方协议已经因鞍山兴辉公司的根本违约而终止。第五条载明：目前，由于有关部门对违法行为的查处尚未结束，市政府对该地块如何处置没有进一步明确指示。另查，鞍山兴戈公司取得的鞍国用2009（200916）号国有土地使用权证，已在鞍山市不动产登记中心办理注销登记审批。经本院查阅档案材料，其中土地登记审批表中国土资源行政主管部门初审意见栏记载：依据《土地使用权收回审批表》、《国有土地使用权收回协议》、《土地使用权收回拨付资金审批表》，现为鞍山市兴戈房地产开发有限公司办理国有土地使用权注销登记。落款有现场勘查人签字，时间为2013年11月28日。该表中国土资源行政主管部门审核意见一栏中，经办人、审核人、复核人、负责人均未签字，亦未加盖公章，人民政府批准意见一栏为空白，没有负责人签字，也未加盖公章。档案材料中土地使用权收回审批表中备注一栏记载：上述地块由于规划调整，收回其土地使用权，收回补偿标准按照上述宗地土地成交价格进行补偿，收回后按照调整后的规划重新挂牌出让。该表中谈迁领导小组办公室主任及市长一栏均签字并加盖鞍山市国土资源局公章。时间为2010年2月21日。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（四）项的规定，行政机关撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的，属于与行政行为有利害关系的情形。本案中，鞍山市人民政府于2009年3月31日已针对涉案地块作出鞍政地字[2009]40号《关于向鞍山市兴戈房地产开发有限公司出让国有建设用地使用权的批复》，将案涉地块出让给鞍山兴戈公司，该公司交纳了相应税费并办理了该宗土地的国有土地使用证。虽然鞍山市人民政府此后又决定将该宗地块出让给鞍山兴辉公司并为此作出鞍政地字[2012]069号《关于向鞍山市兴辉房地产开发有限公司出让国有建设用地使用权的批复》，并由鞍山市国土资源局与鞍山兴辉公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》，但根据鞍山市国土资源局于2010年12月27日向鞍山兴戈公司发出的通知表明，鞍山市人民政府已经研究决定取消王辉的竞得资格，将该宗地的土地使用权恢复到原竞得人刘戈，同时，根据鞍山市铁西区房屋拆迁管理办公室作出的鞍西拆办会（2011）5号和6号会议纪要的记载，均明确涉案地块仍由鞍山兴戈公司进行开发建设并要求鞍山兴戈公司按期交纳专项资金。现鞍山市人民政府收回已出让给鞍山兴戈公司的国有土地再次挂牌出让给鞍山兴辉公司，并作出鞍政地[2012]069批复，鞍山兴戈公司与鞍山市人民政府作出该批复的行政行为具有利害关系，鞍山兴戈公司具有提起本案诉讼的主体资格。根据鞍山市人民政府在原审庭审中的陈述及提供的证据，鞍山市人民政府对案涉地块重新挂牌出让并作出鞍政地[2012]069号批复的主要依据是案涉的两份《国有土地使用权收回申请》、《鞍山市国有土地使用权收回补偿协议》及《挂牌成交确认书》等。对于案涉的两份《国有土地使用权收回申请》及《鞍山市国有土地使用权收回补偿协议》，现已查明，该两份收回申请及收回补偿协议中“刘戈”签名及手印均非刘戈本人签名或本人所按手印，鞍山兴辉公司虽称系王辉和案外人赵学仕根据刘戈的委托授权代签名、代按手印，但其提供的刘戈出具的委托书中并未载明刘戈委托赵学仕或王野及王辉办理案涉国有土地使用权的退地申请及签订收回补偿协议的相关内容，同时，委托书也没有加盖鞍山兴戈公司公章，刘戈亦否认委托他人办理退地申请及签订收回补偿协议。对于涉及鞍山兴戈公司放弃国有土地使用权的重大利益问题，在该委托书并未明确授权的情况下，案涉两份《国有土地使用权收回申请》及《鞍山市国有土地使用权收回补偿协议》所载内容是否系鞍山兴戈公司的真实意思表示亦无法确认，且根据鞍山市国土资源局给鞍山兴戈公司及法人代表刘戈下发的通知及鞍山市铁西区房屋拆迁管理办公室作出的两次会议纪要记载，鞍山市人民政府已经取消王辉的竞得资格，明确涉案地块仍由鞍山兴戈公司进行开发建设。因此，根据现有证据，不能认定鞍山兴戈公司委托他人办理案涉国有土地使用权的退地申请及签订国有土地使用权收回补偿补偿协议事宜，一审判决认定的上述事实，证据不足。鞍山市人民政府未经法定程序，收回已出让给鞍山兴戈公司的国有土地使用权再次挂牌出让给鞍山兴辉公司，并作出鞍政地[2012]069号批复，鞍山市人民政府作出该批复的行政行为，证据不足，程序违法，应予撤销。综上，原审认定鞍山市人民政府作出鞍政地[2012]069号批复的行政行为适用法律正确、程序合法，判决驳回鞍山兴戈公司的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院予以纠正。对鞍山兴戈公司的部分上诉请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销辽宁省鞍山市中级人民法院（2020）辽03行初13号行政判决；二、撤销鞍山市人民政府鞍政地[2012]069号《关于向鞍山市兴辉房地产开发有限公司出让国有建设用地使用权的批复》；三、驳回鞍山市兴戈房地产开发有限公司的其他诉讼请求。一、二审案件受理费合计100元，由鞍山市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  杜刚审判员  李明审判员  李侃二〇二〇年十二月二十八日法官助理张廓书记员赵晓迪