陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 裁 定 书 （2020）陕行终802号 上诉人（原审原告）：漆长远，男，1951年6月21日出生，汉族，住陕西省汉中市汉台区。委托诉讼代理人：赵哲平，陕西云昊律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：留坝县人民政府。住所地：陕西省留坝县。法定代表人：马宏伟，该县人民政府县长。委托诉讼代理人：谢建斌，该县文化和旅游局局长。委托诉讼代理人：封卫宏，陕西兢业律师事务所律师。第三人：留坝县张良庙紫柏山风景名胜区开发有限责任公司。住所地：陕西省留坝县。法定代表人：张荣，该公司执行董事。委托诉讼代理人：敖岗，四川仁聚律师事务所律师。委托诉讼代理人：唐洪元，四川仁聚律师事务所律师。上诉人漆长远因诉被上诉人留坝县人民政府（以下简称留坝县政府）、第三人留坝县张良庙紫柏山风景名胜区开发有限责任公司（以下简称张良庙开发公司）行政协议一案，不服陕西省汉中市中级人民法院（2020）陕07行初23号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明：1995年6月7日，留坝县政府发文成立留坝县紫柏山旅游开发总公司（以下简称紫柏山开发总公司），并聘任漆长远为该公司经理，从事紫柏山风景名胜区开发，但该公司并未在工商部门进行注册登记。1995年6月8日，留坝县政府作为甲方与作为乙方的“汉中市太白建筑工程公司漆长远”签订《紫柏山风景名胜区开发协议书》（以下简称《开发协议》），并在留坝县公证处进行了公证。该协议约定：“一、总则……（三）开发期限及目标：一九九五年至二〇〇二年，XX庙XX中心的旅游新区，以后逐步扩大和完善，使其成为集旅游观光、度假娱乐、疗养休憩为一体的旅游胜地。……（八）履约及投资担保：协议生效后，成立紫柏山旅游开发总公司，具有独立法人资格，代表乙方履约，汉中市太白建筑工程公司为投资担保单位。二、甲方责任（一）……5、甲方从“张良庙紫柏山风景区开发基金”中按当年建设资金总额的5%一次性奖励乙方；……三、乙方责任（一）遵循总体开发规划，自协议签订之日起，一月内提供开发计划，两月内开发资金到位，三月内必须进入现场施工；……（三）开发实施中遵守开发规划，合理利用自然资源，不得盲目乱建，保护好自然环境；（四）总投资不少于伍佰万元，九七年内投入不少于叁佰万元。……四、违约责任（一）甲方不得在协议规定的乙方开发经营期内提出本协议以外的要求，不经乙方同意而终止协议时，必须退还乙方全部投资并赔偿乙方投资总额50%的经济损失。在开发过程中，甲方不按协议条款履行职责而影响开发建设顺利进行，甲方应承担一切责任，包括经济索赔。（二）乙方违约，中途中止协议时，则所有投入为甲方所有。……”协议签订后，漆长远即以紫柏山开发总公司名义进行紫柏山风景名胜区的开发建设。1995年8月15日，原留坝县土地管理局为紫柏山开发总公司颁发名胜区开发协议所涉地块的国有土地使用证，名称为张良庙紫柏山风景区。1997年4月，漆长远注册成立了陕西省留坝县紫柏山旅游开发有限责任公司（以下简称紫柏山公司），法定代表人为漆长远，继续以该公司名义进行开发建设。该公司注册登记时，注册资本550万元，包括紫柏山开发总公司经营积累额300万元和3名个人出资额250万元。之后，该公司名称先后变更为留坝县紫柏山旅游开发有限责任公司、张良庙开发公司（即本案第三人）。2012年5月30日，张良庙开发公司召开股东会，决议将公司60%的股份转让给赵某某，并对股东持股数额进行了相应变更。2013年，张良庙开发公司申请将1995年8月15日颁发的国有土地使用证使用权人变更为张良庙开发公司。开发过程中，因张良庙开发公司的一些建设项目未经审批，存在破坏林木等行为，被留坝县相关行政执法部门多次责令停止施工。2017年12月5日，留坝县政府向漆长远发出解除函，解除函载明：“汉中市太白建筑工程公司及漆长远先生：……鉴于贵公司在履行《协议书》中存在以上违法行为和违法事实，致使双方签订《协议书》的目的未能实现，为此，根据《中华人民共和国合同法》第九十四条、第九十六条之规定，现通知解除与你签订的《协议书》。望贵公司在收到本通知后十日内来县政府协商处理解除《协议书》的相关事宜，否则视为贵公司放弃相关权利，县政府将采取相应措施处理缮后事宜，由此造成的一切责任和后果由贵公司自行承担。”张良庙开发公司分别于2017年12月7日、12月12日向留坝县政府提出书面异议，提出在按名胜区开发协议约定收回投资的前提下才同意解除协议。为确定《开发协议》解除后的后续经济问题，张良庙开发公司曾单方委托过其他单位对项目造价进行过评估，留坝县旅游发展委员会委托陕西华辰景天工程项目管理有限公司汉中分公司对张良庙开发公司开发的XX庙紫柏山旅游景区项目进行了成本核算。2018年12月28日，陕西华辰景天工程项目管理有限公司汉中分公司出具《留坝县XX庙紫柏山旅游景区成本核算报告》，结论为：建设成本28095922.47元（其中1995年至2017年的为22886429.21元，历年违建的为5209493.26元）。以该报告为基础，2019年1月29日，漆长远与留坝县政府经过协商确立了补偿方案草案，漆长远及张良庙开发公司股东漆明东在草案中签字。后因漆长远未能提交其与留坝县紫柏山公司股东之间的一致意见书，该草案未能履行。2019年11月4日，张良庙开发公司召开股东会，决议变更公司执行董事为张荣，并在之后办理了变更登记。2019年12月2日，张良庙开发公司向留坝县政府提交了《关于张良庙紫柏山旅游名胜区补偿协议相关事宜的报告》，同意与留坝县政府解除名胜区开发协议，并同意2019年1月29日的补偿方案草案，委托法定代表人张荣与留坝县政府签订补偿协议。后因漆长远与张良庙开发公司就补偿款归属产生争议致未能达成最终协议，漆长远遂提起诉讼，请求：1.判令留坝县政府向漆长远支付建筑物直接成本款28095922元，并按照人民银行同期贷款利率承担2000年1月1日至合同解除日（2017年12月5日）建筑物直接成本款利息21999107.29元，本息合计50095029.29元；2.判令留坝县XX庙景区勘测、详规图及施工图投资款4000000元、建筑余料及办公用品折价650000元、景区宣传费用45000元、集体土地租用费用300000元、管理费（含管理人员工资、办公用车费用等）1565000元、招商引资费用940000元，以上合计7500000元；3.判令留坝县政府赔偿上述投资总额50%的经济损失28797514.65元；4.支付合同约定的5%一次性奖励金1410000元；5.本案诉讼费由留坝县政府负担。另查明，汉中市太白建筑工程公司并未实际参与名胜区开发协议，该公司在留坝县政府发出解除函前便已被吊销（已注销）。2018年2月，因张良庙开发公司拖欠农民工工资导致上访，留坝县为了解决实际问题，同意张良庙开发公司从留坝县政府借款3000000元用于支付农民工工资。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，留坝县政府于1995年6月8日与漆长远签订《开发协议》，协议中约定成立紫柏山开发总公司，代表漆长远履约。1995年6月7日，留坝县政府即已为履行即将签订的名胜区开发协议而发文成立了紫柏山开发总公司，聘任漆长远为该总公司经理，以该总公司代表漆长远履行《开发协议》。紫柏山开发总公司的投资人虽为漆长远，但漆长远在1997年注册成立紫柏山公司时，已将紫柏山开发总公司的经营积累额300万元作为新公司的注册资本，成为新公司资产的一部分。之后，涉案名胜区的开发建设、国有土地使用证的办理及在留坝县政府发出解除函后提出异议，均是第三人张良庙开发公司实施。通过上述事实，可以认定名胜区开发协议虽系留坝县政府与漆长远签订，但该协议的实际履行方应为紫柏山开发总公司及之后的张良庙开发公司。漆长远在本案中并无独立于张良庙开发公司之外的特殊利益，因此漆长远以个人名义起诉，不符合前述法律规定，其作为原告起诉不适格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五第一款、第四十九条第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项规定，裁定如下：驳回漆长远的起诉。上诉人漆长远上诉称：（一）上诉人漆长远是《开发协议》的唯一投资开发权利义务主体，有权依据合同约定向被上诉人留坝县政府主张权利。1.上诉人是《开发协议》的缔约当事人。2.上诉人漆长远是实际履约人。3.上诉人漆长远是留坝县政府在本案诉讼发生前实际认可的权利人。4.留坝县政府承担补偿责任的依据是和上诉人漆长远签订的《开发协议》。（二）上诉人与第三人是不同的利益主体。在第三人法定代表人未变更之前，第三人与上诉人的利益是一致的，且第三人是上诉人的代言人。在第三人法定代表人变更之后，第三人已经不能代表上诉人的利益。因此，上诉人具有独立于第三人的利益。（三）本案的利益主体包括上诉人与第三人，在法院追加第三人后，本案的利益主体已经到齐，法院应当作出实体判决。请求：撤销原审裁定，由原审法院继续审理本案。被上诉人留坝县政府提交答辩意见称：原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。（一）上诉人漆长远以自然人名义和留坝县政府签订了《开发协议》，项目实施主体是第三人张良庙开发公司，也是《开发协议》解除后的补偿主体。（二）涉案《开发协议》的签订，只是确定投资问题和项目实施问题。上诉人漆长远设立的第三人为实施主体。根据《开发协议》约定的运营模式，协议签订后，投资方可以作为项目实施主体，可以设立项目公司或者指定一个项目实施主体，所以不存在第三人代漆长远履行协议的问题。另外，第三人的法定代表人变更是公司内部事务，与对外主张权利的主体没有关系。（三）《开发协议》解除后，补偿请求权的主体只能是履行开发协议过程中形成的财产权利人，根据涉案财产现状，本案权利人是第三人张良庙开发公司。请求驳回上诉，维持原裁定。第三人张良庙开发公司提交意见称：原审裁定认定事实清楚、适用法律正确。对漆长远的主体身份认定结果正确，漆长远并无独立于第三人之外的特殊利益。但是本案应当对留坝县政府是否应予补偿，补偿金额给第三人进行实体认定。经审理查明：2017年12月5日，留坝县政府向汉中太白建筑工程公司及漆长远作出《关于解除紫柏山风景名胜区开发协议书的函》，其中表述：“现通知解除与你签订的《协议书》，望贵公司在收到本通知后十日内来县政府协商处理解除《协议书》的相关事宜，否则视为贵公司放弃相关权利”。2017年12月7日，漆长远签发《留坝县张良庙紫柏山风景名胜区旅游开发有限公司就留坝县人民政府关于解除紫柏山风景名胜区协议书的函的回复》，其中表述：“我方本着为政府分忧、相向而行的原则，在按《协议》约定收回投资的前提下，将同意解除《协议》。”2017年12月12日，漆长远签发《对留坝县人民政府〈关于解除紫柏山风景名胜区协议书的函〉之回复》，其中表述：“我公司原则同意2017年10月28日由马宏伟县长主持的解除协议的协商会议”。原审法院查明的其他事实属实，本院予以确认。本院认为，漆长远的诉讼请求是：1.判令留坝县政府向漆长远支付建筑物直接成本款28095922元，并按照人民银行同期贷款利率承担2000年1月1日至合同解除日（2017年12月5日）建筑物直接成本款利息21999107.29元，本息合计50095029.29元；2.判令留坝县XX庙景区勘测、详规图及施工图投资款4000000元、建筑余料及办公用品折价650000元、景区宣传费用45000元、集体土地租用费用300000元、管理费（含管理人员工资、办公用车费用等）1565000元、招商引资费用940000元，以上合计7500000元；3.判令留坝县政府赔偿上述投资总额50%的经济损失28797514.65元；4.支付合同约定的5%一次性奖励金1410000元；5.本案诉讼费由留坝县政府负担。结合诉讼各方的诉辩主张，本案争议的焦点问题：漆长远是否具有本案原告主体资格。根据原审法院及本院查明的事实，留坝县政府、漆长远及第三人张良庙开发公司对涉案《开发协议》均同意解除，且在协议解除前后，漆长远与留坝县政府进行了不同方式及程度的协商。根据漆长远的诉讼请求和主张，漆长远提起本案诉讼是在留坝县政府与漆长远签订的《开发协议》经协商解除后，因补偿问题发生争议，请求人民法院进行审理并作出判决。涉案《开发协议》的双方当事人是留坝县政府和漆长远，根据合同相对性原则，《涉案协议》是留坝县政府与漆长远之间约定的权利义务关系，双方所作出的意思表示在双方之间发生合同约定的法律效力。《中华人民共和国合同法》第九十七条规定：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。”本案中，留坝县政府与漆长远协商解除《开发协议》后，双方针对协议履行及损失赔偿的情况进行了协商，但并未达成一致意见。根据上述规定，漆长远作为《开发协议》一方当事人提起诉讼，请求人民法院对协议解除后的赔偿损失争议作出评判，具有原告主体资格。需要指出的是，根据《涉案协议》总则第（八）项关于“协议生效后，成立紫柏山旅游开发总公司、具有独立法人资格，代表乙方（漆长远）履约，汉中市太白建筑工程公司为投资担保单位。”的约定及协议履行情况，本案实质是留坝县政府、漆长远签订《开发协议》，并约定由紫柏山开发总公司履行协议。在实际履行协议过程中，紫柏山开发总公司和第三人张良庙开发公司先后实际履行协议，在《开发协议》经协商解除后，各方就赔偿问题发生争议。原审法院在审理中应围绕《开发协议》约定，结合留坝县政府、漆长远、紫柏山开发总公司和第三人张良庙开发公司各方履行《开发协议》的具体事实和损失情况，针对漆长远的诉讼请求作出评判。综上，原审裁定认定事实不清，适用法律错误，应予撤销，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销陕西省汉中市中级人民法院（2020）陕07行初23号行政裁定；二、指令陕西省汉中市中级人民法院继续审理本案。本裁定为终审裁定。                              审  判  长    刘  雁                           审  判  员    马小莉                           审  判  员    徐  炯                              二〇二〇年十二月三十日  法官助理    温永宏                            书  记  员    刘  媛 1