湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行初222号原告陈某某，女，1972年12月13日出生，汉族，住开福区。委托代理人田小勇，湖南闻胜律师事务所律师。被告长沙市开福区人民政府，住所地长沙市开福区芙蓉北路开福区人民政府机关大院。法定代表人谢伟峰，区长。委托代理人胡勇盈。委托代理人曾强，湖南成法律师事务所律师。原告陈某某与被告长沙市开福区人民政府（以下简称开福区政府）房屋征收补偿决定，于2020年6月2日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年8月4日对本案进行了第一次公开开庭审理，原告陈某某及其委托代理人田小勇，被告开福区政府的行政机关负责人王宗飞及被告开福区政府的委托代理人胡勇盈、曾强，到庭参加诉讼。本院于2020年9月23日对本案进行了第二次公开开庭审理，原告委托代理人田小勇，被告开福区政府的委托代理人胡勇盈、曾强，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年6月30日，被告开福区政府作出开政征字［2016］第4号房屋征收决定，原告陈某某所有的位于长沙市开福区××路××号房屋位于征收范围内。因在案涉房屋征收决定公告确定的签约期限内，未能就补偿事宜达成一致，被告于2019年11月30日作出开政征补字［2019］第140号《房屋征收补偿决定》（以下简称补偿决定）。原告不服该补偿决定，向本院提起行政诉讼。原告陈某某诉称：原告所有的位于开福区××路××号××号××房在被告发布的《开福区德雅路片区棚户改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收》项目范围内。被告于2016年5月19日单方委托湖南新星房地产土地评估咨询有限公司、湖南思远四达房地产土地评估咨询有限公司两家评估机构对涉案房屋征收进行评估；2016年6月30日作出《关于开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收决定公告》（开政征字［2016］4号）；2016年7月31日发布《关于征收范围内停止经营等事项的通告》并在涉案房屋前强制设置了围挡；2019年12月4日作出涉案补偿决定，该补偿决定确定对原告适用货币补偿，原告认为被告作出的补偿决定中的以下行为既不合理又不合法，具体理由如下：一、房屋征收评估程序违法。1、房地产评估机构的选定程序违法。该项目的房屋征收评估程序，被告并未采取先由被征收人协商确定的方式，也并未在被征收人协商不成后邀请被征收人及社会公信代表到场以公开抽签并进行公证的方式确定评估机构，而是径直由被告单方委托湖南新星房地产土地评估咨询有限公司、湖南思远达房地产土地评估咨询有限公司两家评估机构进行评估，根据上述法律法规规定，涉案项目的评估程序违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条、《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十八条之规定，涉案评估机构所做的评估报告无效，不应作为涉案征收补偿决定的依据。2、本案房地产评估机构资质不合法。根据《房地产估价机构管理办法》规定，作为从事房地产估价活动的中介服务机构的房地产估价机构，应当依法设立并取得房地产估价机构资质，其不仅需要领取营业执照，还需要取得房地产估价机构资质证书。（1）被告委托的房地产评估机构湖南新星房地产土地评估咨询有限公司提供的资质证书的名称与其提供的营业执照上的名称不一致。首先，原告并未收到涉案房屋的各项评估报告，依据原告其他门面的评估报告，可以知道其作出的《开福区德雅路片区棚户改造项目（丝茅冲）一期征收范围内陈某某所有的位于开福区××路××号××号××房××室内装饰装修市场价值评估》（以下称《房屋室内装饰装修报告》）、《开福区德雅路片区棚户改造项目（丝茅冲）一期征收范围内陈某某所有的位于开福区××路××号××号××房被征收房屋价值评估》（以下称《被征收房屋价值评估报告》）报告显示，其提供的资质证书的名称为湖南新星房地产估价有限公司，与其提供的营业执照上湖南新星房地产土地评估咨询有限公司的名称不一致。其次，湖南新星房地产土地评估咨询有限公司提供的质证书有效期限为2016年11月11日-2019年11月10日，而被告委托该房地产评估机构的时间为2016年5月19日，作出的评估报告时间为2019年11月18日，也就是说，被告委托该房地产评估机构时该机构并无合法资质，且作出的评估报告的时间也已超出该资质证书的有效期截止日期，因此，该机构做出的评估报告不合法，不应作为被征收房屋价值补偿的依据。（2）被告委托湖南思远达房地产土地评估咨询有限公司进行评估时，该评估机构并无资质。在上述两份评估报告中，该评估机构提供的资质证书有效期限为2019年6月26日-2021年9月20日，而被告委托该房地产评估机构的时间为2016年5月19日，因此，被告委托该房地产评估机构时该机构并无合法资质，因此，该机构做出的评估报告无效，不应作为被征收房屋价值补偿的依据。综上，被告依据上述两家评估机构作出的评估报告作出的《房屋征收补偿决定》（开政征补字［2019］第140号）违法，应依法撤销。3、评估报告送达程序违法。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条、第二十二条规定，被征收人对评估结果有异议的，可以申请复核，对复核结果不服的，可以申请评估专家委员会鉴定。上述两家房地产评估机构在作出涉案房屋的评估报告后，被告应通过合法程序送达给原告，并告知原告相应的异议期限及权利，但本案中，被告未通过合法程序将评估报告送达给原告，也未告知原告相应的异议期限及权利，因此，被告的送达程序违法，并对原告提出异议的权利造成损害，因此而形成的评估报告并不能作为房屋作价依据。二、被告作出的涉案征收决定内容违法.1、被告以2016年6月30日的房屋价值时点为依据于2019年12月4日作出涉案征收决定违反公平原则，内容违法。被告于2016年6月30日作出《关于开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收决定公告》（开政征字{20116}4号），该公告确定了征收范围以及征收补偿方案，并确定征收签约期限为2016年6月30日至2016年9月27日，如未与原告达成补偿安置协议，应在合理期限内作出房屋补偿决定。其于2019年12月4日才作出涉案征补偿决定，且该征收决定仍以2016年6月30日的房屋价值时点作为补偿依据，违反了公平原则，该征收决定内容违法。2、评估报告内容违反独立、客观、公正的评估原则，应归于无效。根据《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第二十九条规定，房地产价格评估机构作出评估报告，应当对被征收房屋类似房地产的市场价格进行说明。上述两家评估机构出具的《被征收房屋价值评估报告》，原告房屋的价值评估为247526元，该评估报告只列出总价，并未列明具体的价值评估计算明细表，并且，上述评估机构出具的评估报告并未对被征收房屋类似房地产的市场价格进行说明。其对原告房屋评估的价值远低于市场价，该份评估报告内容违反独立、客观、公正的评估原则，应为无效，被告据此作出的《房屋征收补偿决定》（开政征补字【2019】第140号）属于违法。3、被告对原告房屋设置围挡后未向原告支付临时安置费，其据此作出《房屋征收补偿决定》的内容违法。（1）被告未履行征收补偿义务就对原告房屋设置围挡的行为违反先补偿后搬迁的房屋征收补偿原则。本案中，被告于2016年7月31日发布《关于征收范围内停止经营等事项的通告》，通告规定：凡征收范围内自营或租赁经营的业主及经营户，必须于2016年8月15日前终止经营活动，并且当即设置了围挡。根据先补偿后搬迁的房屋征收补偿原则，被告于2019年12月4日才作出涉案征收补偿决定，应在作出该征收补偿决定且已对原告补偿完毕以后，才能对原告房屋设置围挡，才能要求停止经营。（2）被告对原告房屋设置围挡后未向原告支付临时安置费。根据《湖南省实施办法》第二十二条规定，补偿决定包含临时安置费或者周转用房等事项。被告违反先补偿后搬迁的房屋征收补偿原则对原告强制设置围挡并采取停水停电的方式强制搬迁，从设置围挡至实际补偿完毕形成的过渡安置期，被告应向原告支付临时安置费。被告并未向原告提供周转房，也未向原告支付临时安置费，该征收补偿决定内容违法。4、被告未按照法律规定向原告支付足额的停产停业损失。本案中被告于涉案征收补偿决定作出前就早于2016年7月要求被告停止经营并强制搬迁，但被告未向原告支付临时安置费也未提供周转房，因此，应按照实际停产停业月数支付损失，本案中，被告在涉案征收补偿决定中确定的停产停业损失并未按照实际停产停业月数确定，涉案征收补偿决定内容违法。综上，被告作出的涉案征收补偿决定违法，应予以撤销。三、被告采取断水断电的方式强制原告搬迁的行为违法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条、《行政强制法》第四十三条规定，对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使被征收人搬迁的行为违法。本案中，被告向相关供水供电部门发送强制办理断水断电通知，以强制断水断电的的方式强制原告搬迁，行为违法，应予撤销。并且，房屋征收与补偿应遵循先补偿后搬迁的原则，被告未向原告进行补偿即采取强制手段要求搬迁违反了先补偿后搬迁的原则，被告行为违法，应予撤销。综上，被告作出的补偿决定无论是程序还是内容都存在违法行为。请求人民法院在查清事实的基础上依法撤销以上行政行为，以维护原告的合法权益，并促使行政机关依法行政。原告陈某某向本院提交证据如下：证据1、原告身份证复印件，拟证明原告诉讼主体身份；证据2、产权证，拟证明开福区××路××号××号××房属于原告所有；证据3、《关于开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收决定公告》（开政征字{20116}4号），拟证明被告于2016年6月30日作出该征收决定；证据4、《关于征收范围内停止经营等事项的通告》、图片3张，拟证明被告于2016年7月31日发布该通告，载明：凡征收范围内自营或租赁经营的业主及经营户，必须于2016年8月15日前终止经营活动。并且当即设置了围挡。证据5、断电证明，拟证明被告在设置围挡后并采取断水断电方式强制原告搬迁。证据6、长沙市开福区人民政府房屋征收补偿决定（开政征字{2019}第144号），拟证明：1、该补偿决定于2019年6月30日作出；2、该决定确定对原告适用货币补偿，并依据2016年6月30日房屋价值时点确定补偿总额2726516元，其中被征收房屋价值补偿费为2471526元，装饰装修价值补偿为40307元，其他设施补偿费用为1100元，搬迁费1293元，停产停业损失补偿51902元，其他损失补偿为160388元。被告开福区政府辩称：一、答辩人为了公共利益需要征收房屋，已依法作出房屋征收决定。原告的房屋位于开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期范围内，征收该项目范围内的房屋是为了公共利益的需要。开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期区域地块内居住环境和配套设施较为落后，交通不畅通，存在安全隐患，亟需改造。为了改善老城区居民生活条件，提升城市品位，开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期于2015年被纳入旧城区改造项目计划，该项目依法经过长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组、长沙市发展和改革委员会立项批复，经相关部门审查符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划、并纳入了国民经济和社会发展年度计划。答辩人于2016年6月30日依法作出《长沙市开福区人民政府关于开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收决定》（开政征字〔2016〕4号）并予以了公告，符合法定的条件和程序，该决定合法有效。本案所涉项目被征收人不服该征收决定，向长沙市人民政府申请了行政复议。经长沙市人民政府审查，认为本案所涉征收决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，依法复议决定维持了该征收决定。二、答辩人作出房屋征收补偿决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。答辩人依法作出并公告房屋征收决定后，在公告确定的签约期限内，原告与房屋征收部门就房屋征收补偿事宜未能达成协议。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条、《湖南省实施办法》第二十二条和《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第四十二条等的规定，答辩人对原告作出《长沙市开福区人民政府房屋征收补偿决定》（开政征补字〔2019〕第140号）。答辩人作出该房屋征收补偿决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。（一）按照法定程序选定房地产价格评估机构。2016年4月13日，长沙市城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称市征收办）发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》。2016年4月26日，市征收办发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期协商选定房地产价格评估机构公告》，公布了已报名并符合资质条件的房地产价格评估机构名单（共九家），供被征收人协商选定。由于被征收人在规定期限内没有就协商选定房地产价格评估机构达成一致意见，市征收办于2016年5月6日发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期投票选定房地产价格评估机构公告》，公告告知被征收人公证投票选定房地产价格评估机构的时间、地点等有关信息。2016年5月18日上午，市征收办在长沙市开福区××路××街道××楼××室举行“开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期投票选定房地产价格评估机构大会”，并由长沙市星城公证处进行现场监督公证。经现场投票的方式，确定湖南新星房地产估价有限公司和湖南思远四达房地产评估咨询有限公司为开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期的房地产价格评估机构。2016年5月19日，市征收办发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期投票选定房地产价格评估机构结果的公告》。据此，本征收项目房地产价格评估机构依法选定。（二）依法作出房屋征收分户评估报告并送达被征收人。房地产价格评估机构依法选定后，湖南新星房地产估价有限公司和湖南思远四达房地产评估咨询有限公司接受开福区城市房屋征收和补偿管理办公室（以下简称开福区征收办）的委托对原告的房屋进行了估价作业。2016年6月30日，开福区征收办公布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收初步评估结果公示》。房地产价格评估机构于2016年7月5日作出了原告房地产征收分户评估报告，房屋征收部门于2017年6月2日将该报告送达给原告。该报告确认原告所有的位于长沙市开福区××路××号××房屋，在估价时点（2016年6月30日）评估单价为每平米26967元，总价为2471526元。同时，就被征收房屋装饰装修价值补偿事项，因协商不成经评估，确定了被征收房屋室内装饰装修等价值。（三）依法拟定分户的房屋征收补偿方案并送达，告知被征收人陈述申辩及申请调解的权利。2019年8月2日，开福区房屋征收部门向原告送达了《关于补偿方式选择的告知书》，告知原告可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换，并告知原告在收到该告知书之日起七日内，就货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式选择决定，逾期未做选择的，视为放弃补偿方式的选择权。原告于2019年8月2日书面回复，只选择“原址回迁”，房屋征收部门工作人员作了解释说明“本项目没有原址回迁的补偿方式”，视为原告没有作出有效选择。开福区房屋征收部门根据房屋征收补偿方案、补偿方式选择的告知书、被征收房屋的价值评估结果，拟定了分户的房屋征收补偿方案即《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期陈某某户房屋征收补偿方案》，并于2019年10月25日依法向原告送达。为了充分保护被征收人的合法权益，在向原告送达分户房屋征收补偿方案的同时，答辩人向原告送达了《房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书》，告知原告将依据分户的房屋征收补偿方案作出房屋征收补偿决定的事实，同时告知原告有权在收到告知书三日内提出书面陈述、申辩意见和申请调解等。在上述权利告知书确定的期限内，原告未提出书面陈述和申辩意见，也未申请调解。（四）依法作出房屋征收补偿决定并送达和公告。在答辩人发布的征收决定公告所确定的签约期限内和签约期限届满后，开福区房屋征收部门与原告就征收补偿事宜进行多次协商，但未达成协议。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条等规定，答辩人于2019年11月30日对原告作出《长沙市开福区人民政府房屋征收补偿决定》（开政征补字〔2019〕第140号），决定对原告实行货币补偿，同时告知原告法律救济途径，该房屋征收补偿决定于2019年12月12日依法向原告送达，并在房屋征收范围内依法进行了公告。综上所述，答辩人对原告作出的《长沙市开福区人民政府房屋征收补偿决定》（开政征补字〔2019〕第140号）认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告开福区政府向本院提交证据如下：第一组证据1、长沙市安居工程和棚户区改造工作领导小组《关于同意开福区德雅路片区地块棚改立项的批复》（长棚组项〔2015〕16号）；2、长沙市发展和改革委员会《关于开福区德雅路片区棚户区改造项目立项的批复》（长发改〔2015〕598号）；3、《长沙市人民代表大会常务委员会公报》第2号（总第221号）、《长沙市第十四届人民代表大会第三次会议关于长沙市2014年国民经济和社会发展计划执行情况与2015年国民经济和社会发展计划的决议》（2015年1月23日长沙市第十四届人民代表大会第三次会议第四次全体会议通过）；4、规划调查蓝线和土地调查红线图；5、长沙市发展和改革委员会《关于开福区德雅路片区棚户区改造项目（毛巾厂地块、丝茅冲地块）的回复函》；6、长沙市城乡规划局《关于德雅路片区（丝茅冲地块）棚改项目申请核查函》的反馈意见单；7、建设项目选址意见书；8、长沙市国土资源局《关于德雅路片区（丝茅冲地块）棚改项目符合土地利用总体规划的证明》；9、《长沙市开福区人民政府关于开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收决定公告》（开政征字〔2016〕4号）（附征收范围图、征收补偿方案）及公开张贴照片；10、《行政复议决定书》。拟证明：开福区人民政府基于公共利益的需要于2016年6月30日依法作出并公告了房屋征收决定（开政征字〔2016〕4号）。原告的房屋在开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期征收范围内。该项目征收决定经长沙市人民政府审查，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，依法复议决定维持了该房屋征收决定。第二组证据1、被征收人身份证明资料；2、被征收房屋的产权资料、地址一致证明、被征收房屋照片、；拟证明：被征收人的基本情况；被征收房屋权属、产权登记面积、产权登记用途等基本情况；第三组证据1、《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》及公开张贴照片；2、《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期协商选定房地产价格评估机构公告》及公开张贴照片；3、《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期投票选定房地产价格评估机构的公告》及公开张贴照片；4、对投票选定房地产价格评估机构现场监督公证的《公证书》；5、《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期投票选定房地产价格评估机构结果的公告》及公开张贴照片。拟证明：对开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房地产价格评估机构的选定完全符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地上房屋征收评估办法》、《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》的相关规定。第四组证据1、房屋征收初步评估结果公告及公示照片；2、开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋整体评估报告；3、被征收房屋分户评估报告及其送达回证；4、谈话笔录；5、关于补偿方式选择的告知书及送达回证、回复；6、被征收房屋征收补偿方案；7、房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书；8、证据6、7的送达回证；9、被征收房屋室内装饰装修价值补偿协商情况表10、被征收房屋室内装饰装修查勘情况的告知函及送达回证；11、被征收房屋室内装饰装修市场价值评估报告及送达回证；12、资金证明函。拟证明：第一，依法选定的房地产价格评估机构作出房屋征收整体评估报告和分户评估报告，分户评估报告依法送达；第二，依法拟定房屋征收补偿方案并送达，告知被征收人陈述申辩及申请调解的权利；第三，征收部门就被征收房屋装饰装修价值与被征收人经协商不成，由评估机构依法通过评估确定装饰装修等价值的事实。第五组证据1、产权调换房建设项目立项批复（长发改[2012]2号）；2、长沙市城乡规划局建设用地规划许可及建设工程规划许可资料；拟证明：本案项目拟用于产权调换房屋的建设立项以及规划许可的情况。第六组证据1、关于申请作出房屋征收补偿决定的报告；2、长沙市开福区人民政府房屋征收补偿决定（开政征补字〔2019〕第140号）、送达回证及公开张贴照片。拟证明：长沙市开福区人民政府根据申请作出房屋征收补偿决定，事实清楚，适用法律正确，程序合法，并依法送达给被征收人且在征收范围内进行了公告。第七组证据1、房地产市场价值咨询函；2、房地产咨询回复函；3、市场价值测绘结果差额表；4、资金证明函，补偿资金监控明细表；5、告知书；拟证明：开福区政府根据涉案房屋目前市场价值增补了征收补偿款。经庭审质证，原告陈某某对被告开福区政府提交证据发表质证意见如下：对第一组证据的证据9，被告违反该征收决定公告及补偿方案规定，未向原告合法送达补偿方式选择告知书，且在原告对补偿方式提出异议的情况下，被告并未作出合理处理就单方决定原告的补偿方式，剥夺了原告选择安置方式的权利，且选择货币安置方式的停产停业期限按三个月计算是基于被告完成合法征收程序，但本案情形对停产停业损失的补偿有违公平原则，对证据10的合法性有异议，该决定书中涉及评估报告部分，该评估报告中的评估机构选定程序、报告内容、送达程序的合法性均有异议，并不能作为被告作出征收决定书的依据。对第三组证据的证据1的三性及证明目的均有异议，该照片并不能证明各地点张贴的照片就是涉案报名公告，也不能证明拍摄的具体地点及时间。对证据2的三性及证明目的均有异议，该证据的附件为已报名的评估机构，但该附件只列出几家评估机构的名字，并未附所述评估机构的任何报名材料或评估机构的基本信息，并不能体现为报名名单；该照片并不能证明各地点张贴的照片就是涉案协商选定公告，也不能证明拍摄的具体地点及时间。对证据3的三性及证明目的均有异议，被告并未提供协商不成的证明材料；其余质证意见同证据2。对证据4的三性均有异议，并未提供该公证处的相关资质证明材料，也未提供参与投票人的相关身份证明、签名、现场照片、权属证明及具体投票情况，只有一个笼统的投票人总数及得票总数，无法证明有三分之二以上的被征收人参与了投票。对证据5，未提供参与投票人的相关身份证明、、签名、现场照片、权属证明及具体投票情况，只有一个笼统的投票人总数及得票总数，无法证明有三分之二以上的被征收人参与了投票；该照片并不能证明各地点张贴的照片就是涉案投票选定结果，也不能证明拍摄的具体地点及时间。对第四组证据的证据1的三性及证明目的均有异议，该评估结果的评估价值均只有一个评估总价无具体评估明细；该照片并不能证明各地点张贴的照片就是涉案评估结果公告，也不能证明拍摄的具体地点及时间。对证据2，该报告只能显示征收范围内房屋的评估价值，但均只是一个总价，并未说明采取何种方法评估，也未说明该评估总价作出的依据，如类似房地产交易案例，或类似房地产租金的证明材料，因此，该评估报告的结果无事实依据，应不予采信。对证据3的三性及证明目的有异议。对谈话笔录的三性及证明目的有异议，该谈话笔录并无原告的签字也无其他无利害关系的见证人在该笔录上签字，工作人员并非见证人；对关于补偿方式选择的告知书及送达回证、回复，该告知书作出的时间为2019年7月25日，但征收决定公告中确定的征收签约期限为2016年6月30日至2016年9月27日，且原告明确表示对该补偿方式有异议，被告也未给出合理解释说明，在双方为达成一致的情况下径直对原告适用货币补偿方式，剥夺了原告的合法权利，证明被告征收程序存在违法；对征收补偿方案，按照法律规定，且在基于合法征收程序，按照先补偿后搬迁的原则，依照货币补偿方式补偿的停产停业损失为3个月，该方案作出的时间为2019年10月9日，被告于2016年6月30日作出的征收补偿方案中确定原告停产停业损失为三个月，到2019年，停产停业损失仍为三个月，证明该方案内容明显违法，被告征收程序严重违法，并违反先补偿后搬迁的原则，所以应按实际停产停业损失计算，并且，该方案内容依据2016年6月30日的价值时点作出的评估报告做出的补偿违法。对房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书，该告知书做出时间为2019年10月23日，远远超出征收签约期限，同样证明被告征收程序违法；对证据6、7的送达回证，该照片不能显示被送达人的身份信息，也不能显示发送时间、送达人机构及人员的身份情况，原告根本无法核实，该送达程序并不合法；对协商表，原告对该协商表并不知情，也并未签字，也并未提供见证人身份信息，无法核实见证内容的真实性。对装饰装修勘察情况告知函及送达回证：送达回证上并无原告签字，也并未提供见证人的身份信息，无法核实见证内容，短信截图中体现原告对该评估程序提出了异议，但被告拒绝处理；对装饰装修价值评估报告及送达回证，该报告于2019年5月22日作出，实地勘察时间也为2019年4月1日，但该报告依据的价值时点为2016年6月30日，明显违反公平原则。送达回证并无原告签字，也无见证人身份信息，无法核实见证内容的真实性；短信截图照片并未将完整的评估报告送达给原告，原告对被告的征收程序提出了异议，但被告并未作出合理解释与处理；对资金证明函，该证明函于2019年11月21日出具，但被告于2016年3月30日发布了征收决定公告，且确定征收签约期限为2016年6月30日至2016年9月27日，该证明函并不能证明被告的征收程序合法。对第六组证据的证据1、2，被告以2016年6月30日的房屋价值时点为依据于2019年11月30日作出涉案征收决定违反公平原则，内容违法。该征收补偿决定仍以2016年6月30日的房屋价值时点作为补偿依据，明显违反实质公平原则，该征收决定内容违法。对第七组证据的对房地产评估咨询函、房地产评估回复函三性均有异议：1、评估机构选定程序不合法。2、房地产咨询回复函内容不合法。对告知书三性有异议：首先，该告知书的送达程序不合法。其次，原告并不认可该告知书的内容。最后，从设置围挡要求停止经营时至实际补偿完毕形成的过渡安置期，征收部门应向被征收人支付临时安置费。经庭审质证，被告开福区政府对原告陈某某提交证据发表质证意见如下：对证据1-3无异议；对证据4、5，设置围挡是客观情况。设置围挡是基于部分被征收人已经签约，整栋房屋须拆除或者进行部分拆除，有一定的安全隐患，为了保障行人安全才设置围挡。断电证明不能证明房屋征收部门采取了停水断电方式强迫搬迁，是腾房交付之后办理断电销表结账的手续。对证据6的三性无异议。经庭审质证，本院对上述证据作出如下认定：原告提交的证据1-4能够证明房屋产权及房屋征收决定公告等情况，本院对此予以采信。证据5，不能达到原告的证明目的，本院不予采信。证据6可证明被告作出涉案房屋征收补偿决定，本院予以采信。被告提交的证据，除第四组证据中2018年12月4日的短信记录与本案不具有关联性不予采信外，其他证据具备真实性、合法性，与案件事实具有关联性，本院予以采信。法庭就本案被征收房屋以补偿决定作出时间为测算时点较征收决定时点价值的差额问题进行了调查,新星房地产估价公司工作人员骆靖到庭接受了询问。新星房地产估价公司、思远四达房地产评估公司接到开福区征收办的咨询函后在综合分析影响房地产价格各因素的基础上，对陈某某被征收房屋的实际情况进行价格修正,确定了103、104等3套房屋在征收补偿决定作出时的市场价值测算单价为31718元每平方米,市场价值测算总价为2906955元,较征收评估价值时点的房屋市场总价差额为435429元。本院经审查后认为,新星房地产估价公司、思远四达房地产评估公司为案涉征收项目依法选定的房屋评估机构,其于诉讼期间对陈某某房屋在征收补偿决定作出时测算的市场价值可以作为开福区政府采取相应补救措施的依据。长沙市征收办出具的资金可以证明其巳监控陈某某等12户按照征收补偿决定作出时点测算后的征收补偿款差价资金。故本院对被告提交的第七组证据予以采信。本院查明如下案件事实：2016年6月30日，被告开福区政府发布开政征字[2016]4号《关于开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收决定公告》,该项目部分被征收人不服公告载明的房屋征收决定，向长沙市人民政府申请行政复议，长沙市人民政府经复议维持了开福区政府作出的征收决定。2016年4月13日，长沙市征收办发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收评估信息发布及房地产价格评估机构报名公告》并予以张贴公告。2016年4月26日，长沙市征收办发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期协商选定房地产价格评估机构公告》并予以张贴公告，告知被征收人依法协商选定房地产评估机构，协商不成的，将采取投票或抽签（摇号）的方式确定。在被征收人就评估机构的选定协商未达成一致的情况下，长沙市征收办于2016年5月6日发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期投票选定房地产价格评估机构公告》并予以张贴公告，决定组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票确定该项目的房地产价格评估机构。2016年5月18日，长沙市征收办在德雅路片区棚改征收工作指挥部四方坪街道征收分指挥部进行投票选定评估机构，确定得票最多的两家评估机构新星房地产估价公司、思远四达房地产评估公司为项目征收评估机构，湖南省长沙市星城公证处进行现场公证并出具了（2016）湘长星证民字第3564号《公证书》。2016年5月19日，长沙市征收办发布了《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期投票选定房地产价格评估机构结果的公告》并予以张贴公告，告知被征收人得票最多的新星房地产估价公司、思远四达房地产评估公司为该项目投票选定的房地产价格评估机构。2016年6月30日，开福区征收办发布《开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收初步评估结果公示》并附开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收整体评估（基准价格）初步评估结果一览表、开福区德雅路片区棚户区改造项目（丝茅冲地块）一期房屋征收分户初步估价结果一览表，将评估结果予以公示，并告知被征收人关于评估公司进行现场说明解释的时间、地点及咨询电话。涉案房屋产权登记所有权人为陈某某，103、104、104房均为30.55平方米，共计91.65平方米，登记用途均为商业。2017年5月24日,新星房地产估价公司更名为湖南新星房地产土地评估咨询有限公司。2016年7月5日，新星房地产估价公司、思远四达房地产评估公司根据开福区征收办委托，对原告房屋作出了《房地产征收分户评估报告》。该评估报告确定原告所有被征收房屋建筑面积91.65平方米，用途为商业，在估价时点（2016年6月30日）评估单价为每平方米26967元，总价为247.1526万元。该分户评估报告于2017年6月2日以留置送达方式送达陈某某。开福区征收办2019年7月25日向陈某某作出《关于补偿方式选择的告知书》，告知提供了货币补偿和房屋产权调换（开福区福泽园的商业用途房屋）两种补偿方式供原告选择。同时告知被征收人在收到告知书之日七日内书面提出补偿方式选择决定，逾期未做选择的，视为放弃补偿方式选择权，开福区征收办将采取货币补偿方式进行补偿。该告知书于2019年8月2日送达陈某某。陈某某于同日书面回复其只选择原址回迁。2019年9月5日，被告告知原告涉案项目提供了货币补偿和产权调换补偿（用于产权调换的房屋是位于福泽园的门面）方式供被征收人选择，没有“原址回迁”的补偿方式。2017年6月2日，开福区征收办拟同陈某某就案涉房屋装饰装修价值补偿情况进行协商，原告予以拒绝。经入户勘查测量，新星房地产估价公司、思远四达房地产评估公司形成《被征收房屋室内装饰装修查勘情况的告知函》，被告于2019年5月14日送达原告。原告回复表示对函告内容不予确认。被告告知如对告知函有异议，应以书面形式告知评估公司，后原告未提交书面异议材料。根据开福区征收办委托，新星房地产估价公司、思远四达房地产评估公司对原告房屋装饰装修市场价值进行评估，并于2019年5月22日作出评估报告，确定原告房屋装饰装修价值补偿为40307元。该评估报告于2019年5月31日送达陈某某。因与原告未能就房屋征收补偿事宜达成一致，2019年9月10日，开福区征收办对原告制定房屋征收补偿方案。该方案拟决定对原告实行货币补偿，具体如下：被征收房屋价值补偿费为2471526元，被征收房屋装饰装修价值补偿为40307元，其他设施补偿为1100元，搬迁费为1293元，停产停业损失补偿为51902元，补偿金额共计为2566128元。上述方案载明停产停业损失每月按照被征房屋评估价值的千分之七为标准给予补偿，期限按三个月计算。如对前述补偿标准有异议，请在收到本方案之日起7日内向开福区征收办提供房屋被征收前上一年度实际经营效益及相关证明材料。2019年10月23日，开福区政府对原告作出了《房屋征收陈述申辩及申请调解权利告知书》。上述补偿方案及告知书于2019年10月25日送达陈某某。2019年11月21日，长沙市征收办出具资金证明函，明确其已监控涉案项目征收补偿款22027258元，用于支付包括本案原告户在内13户的房屋征收补偿。2019年11月28日，开福区征收办向开福区政府申请对陈某某户作出房屋征收补偿决定。2019年11月30日，被告作出涉案补偿决定：一、决定对原告实行货币补偿。原告应得征收补偿总额为2726516元，其中被征收房屋价值补偿费为2471526元，被征收房屋装饰装修价值补偿为40307元，其他设施补偿为1100元，搬迁费为1293元，停产停业损失补偿为51902元，征收期间其他损失补偿为160388元。补偿决定还告知了未在规定期限内搬迁的法律后果，以及不服补偿决定可以申请行政复议或提起行政诉讼的期限。被告于2019年12月12日将上述补偿决定送达陈某某。开福区政府于同日将该补偿决定书在被征收范围内张贴公示。陈某某不服涉案补偿决定向本院起诉，遂成本案。本案诉讼期间，开福区征收办向新星房地产估价公司、思远四达房地产评估公司发出咨询函，咨询陈某某等11户房屋在征收补偿决定作出时点的市场价值情况。新星房地产估价公司、思远四达房地产评估公司向开福区征收办回函称，在综合分析影响房地产价格各因素的基础上，对陈某某被征收房屋的实际情况进行价格修正,确定了103、104等3套房屋在征收补偿决定作出时的市场价值测算单价为31718元每平方米,市场价值测算总价为2906955元,较征收评估价值时点的房屋市场总价差额为435429元。开福区征收办向陈某某作出《告知书》称增补435429元，并将增补款专户储存。长沙市征收办出具资金证明函，明确其巳监控陈某某等12户按照征收补偿决定作出时点测算后的征收补偿款差价资金2514646元。本院认为，一、开福区政府作出案涉补偿决定主体适格、程序合法。根据国务院第590号令第四条、第八条第五项、第二十六条之规定，开福区政府依照城乡规划法有关规定，组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行的旧城区改建符合公共利益的需要，可以做出房屋征收决定。房屋征收决定作出之后，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议时，作出房屋征收决定的市、县人民政府可以依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。本案中，开福区政府作出案涉征收决定公告中所载明的征收决定已经行政复议程序确认其合法性，且该复议决定已经发生法律效力，可以作为开福区政府作出涉案房屋征收补偿决定的前提条件。开福区政府作出涉案项目的征收决定后，因与被征收人在补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，其可以按照征收补偿方案依法对原告作出征收补偿决定，符合法定职权和程序。二、关于选定房地产评估机构的程序是否违法的问题。国务院590号令第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。《湖南省实施办法》（以下简称实施办法）第五条第一款规定，房屋征收部门应当对被征收房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记。本案中，2016年4月6日，开福区征收办作出涉案征收项目《房屋征收范围的公告》，并将调查结果予以公示，同时告知被征收人对调查结果提出异议的期限和方式，保障了被征收人的知情权和提出异议的权利。在被征收房屋房号、面积及权证号码等信息已经确定的前提下，长沙市征收办启动房地产价格评估机构的选定程序，并不违法，亦未损害被征收人的权利。2016年4月13日、2016年4月26日，长沙市征收办发布评估机构报名公告及协商选定评估机构公告，并公布符合资质条件的评估机构报名情况。由于被征收人未能协商一致，长沙市征收办通过投票方式多数决定新星房地产估价公司、思远四达房地产评估公司作为评估机构，长沙市星城公证处对投票统计结果予以公证。以上房地产价格评估机构选定程序，符合国务院590号令以及《实施办法》规定的要求。原告主张房地产价格评估机构选定程序违法，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。三、关于原告提出的案涉补偿决定是否剥夺了原告选择权的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋”。本案中，案涉房屋用途为商业性质。开福区房屋征收部门向原告提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供原告选择。原告回复其只选择原址回迁，应视为因原告未做出有效选择而放弃补偿方式的选择权。故开福区政府依职权作出案涉补偿决定，决定实行货币补偿，符合国务院590号令的相关规定。四、关于案涉补偿决定对停产停业损失补偿的计算是否违反法律规定的问题。《长沙市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第三十五条规定，停产停业损失补偿按照省人民政府的有关规定执行。对因征收非住宅造成停产停业损失的补偿，根据非住宅被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。采取货币补偿或现房产权调换方式的停产停业期限，按三个月计算；采取过渡安置产权调换方式的停产停业期限。按实际停产停业月数计算。案涉补偿决定系采取现房产权调换方式，故案涉补偿决定对停产停业损失补偿计算三个月不违反法律规定。五、关于被告能否依据房屋价值评估报告确定被征收房屋的补偿价值问题。根据国务院第590号令第二条、第二十六条的规定，市、县级人民政府因公共利益征收国有土地上被征收人房屋时，应当对被征收人给予公平补偿；市、县级人民政府在以征收决定公告日作为评估时点后，应当尽可能快速通过签订补偿安置协议或者作出补偿决定的方式，确保补偿的实质公平。本案中，开福区政府于2016年6月30日发布了征收决定公告，虽评估公司以此作为评估时点作出了房屋价值分户评估报告，并将上述评估报告送达给原告，但开福区政府迟至2019年11月30日才作出涉案房屋征收补偿决定。由于开福区政府的迟延履行，在被征收房屋价值存在波动情形下，原房屋价值评估报告已无法客观、真实反映房屋实际价值。开福区政府在房屋征收补偿决定中仍然使用原房屋价值评估报告，明显存在不合理之处。在本案审理过程中，开福区政府参照类似案件的生效判决，主动采取了补救措施，即要求依法选定的新星房地产估价公司、思远四达房地产评估公司再次对涉案房屋在补偿决定作出日的市场价值进行测算，并根据该测算结果对陈某某进行了差额补偿。对此,本院认为，新星房地产估价公司、思远四达房地产评估公司诉讼期间中对被征收房屋在作出征收补偿决定的时点的市场价值进行了测算，在无其他证据证明新星房地产估价公司、思远四达房地产评估公司作出的测算结论存在明显错误的情形下，对开福区政府依据新星房地产估价公司、思远四达房地产评估公司测算出的补偿决定作出时点涉案房屋市场价值与原房屋评估价值的差价采取增加货币补偿数额的方式，作为对陈某某户被征收房屋迟延补偿采取的补救措施，予以认可。综上所述，在原告未做出有效选择的情形下，开福区政府作出涉案房屋征收补偿决定确定以货币补偿方式进行补偿符合相关法律与国务院第590号令的规定。但在无充分正当理由的情况下，开福区政府迟延履行补偿安置义务违法。鉴于案涉项目已经纳入长沙市国民经济和社会发展年度计划且大部分被征收户已与开福区征收部门签订补偿协议并获得补偿，该项目征收符合公共利益且安置补偿已经得到了大多数被征收户的认可。现该项目亟待开工建设，若撤销涉案补偿决定后再责令重做，将给社会公共利益造成重大损害，同时不利于节约行政、司法资源及实质化解纠纷。据此，本院依法确认涉案征收补偿决定违法。为保障被征收人的合法权益，开福区政府应采取增加货币补偿数额的方式予以补救。鉴于开福区政府在诉讼期间已主动采取增加货币补偿数额的方式予以补救，经审查开福区政府的该补救措施的实体内容亦未有明显不当之处，原告的合法补偿权益已经得到了保障，故本院不再责令开福区政府采取补救措施。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决如下：确认长沙市开福区人民政府作出的开政征补字[2019]第140号《房屋征收补偿决定》违法。本案受理费50元，由被告长沙市开福区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  彭 杨审 判 员  廖国娟人民陪审员  李 吉二〇二〇年十二月一日法官助理高思聪书记员卿艳丹附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。