广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终1686号 上诉人（一审原告）黄子钢，男，1964年10月19日生， 壮族，住广西横县。 委托诉讼代理人邹小松，广西中钧律师事务所律师。 委托诉讼代理人于厚达，广西中钧律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）横县人民政府。住所地：横县横州镇 江滨西路9号。 法定代表人曾鹏鑫，县长。 委托诉讼代理人林平，横县水利局工作人员。 委托诉讼代理人雷德强，广西辉博律师事务所律师。 上诉人黄子钢因其诉被上诉人横县人民政府（以下简称横县 政府）水污染防治行政强制执行及行政赔偿一案，不服南宁市中 级人民法院（2020）桂01行初95号行政判决，向本院提起上 诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 南宁市中级人民法院一审查明：2018年6月4日，南宁市 政府向所辖县区人民政府、市直单位和开发区管委会下发南宁市 政府〔2018〕187号文，该文主要规定各县、区人民政府（开发 区管委会）按属地管理原则在2018年12月31日前完成郁江及 其主要支流（南宁段，包括：左江南宁段、右江南宁段、郁江干 流邕江段、武鸣河、八尺江、伶俐镇沱江河段和南阳镇马峦江河 段、郁江干流横县段）与南宁市饮用水水源保护区的网箱清理工 -2- 作。对2017年5月1日前在市重点区域内已存的养殖网箱，网 箱业主于2018年9月30日前与相关县、区（开发区）签订整 治协议，愿意将网箱交付相关县、区（开发区）处置的，由各县、 区（开发区）对其给予适当补助。2017年5月1日（含）后新 建的网箱可由业主交各县、区（开发区）统一清理，不予补助。 补助标准参照2016年邕江网箱清理补助标准（南船清理小组发 〔2016〕1号），按每个（规格为16平方米至25平方米铁质网 箱）补助2800元的标准给予整治补助。对于明显大于或小于此 规格的网箱按实际面积除以20（平方米）折算个数。该文还特 别规定，对养殖业主不愿将网箱交政府处置也未按要求于2018 年9月30日前搬离整治河段的网箱户，按相关法律法规予以强 制清理。此后，横县政府为贯彻落实南宁市政府〔2018〕187号 文，于2018年9月18日制定横县政府〔2018〕79号文，部署 在2018年12月31日前完成郁江横县河段的网箱养殖清理工作。 该横县政府〔2018〕79号文规定对愿意自行搬走的网箱户，由 其自行将网箱于2018年10月31日前搬离整治河段；对不愿将 网箱交政府处置也未按要求于2018年10月31日前搬离整治河 段的网箱户，按相关法律法规在2018年11月1日至12月31 日开展强制清理。此后，横县政府依照横县政府〔2018〕79号 文牵头组织所辖乡镇人民政府、有关工作部门开展辖区内网箱清 理工作，调查核定纳入辖区清理范围内的网箱数量，与自愿交付 拆除的养殖户签订补助协议书并实施拆除行为等工作。2018年 10月29日，横县政府发布《关于开展网箱清理工作的通告》， 载明：根据《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防 治法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国渔业法》《中 华人民共和国航道法》等法律法规，以及南宁市政府关于开展网 -3- 3 箱养殖清理工作的统一部署和要求，决定对该县境内郁江河段的 养殖网箱进行全面拆除清理。对不愿意将网箱交由政府统一拆解 处理的，要在2018年10月1日前，自行将网箱搬离该县网箱 清理范围水域，逾期不搬离的，将予以依法强制拆除清理。因有 部分养殖户未能在规定期限内全部完成网箱拆除，为尽量保障养 殖户的收益，横县政府经请示南宁市政府同意，决定延长网箱清 理期限。为此，横县政府于2019年2月11日发布横县政府〔2019〕 12号文，该通知所附方案规定，养殖网箱由乡镇政府负责拖上 岸支解处理；对愿意自行搬走的养殖户，由其自行将养殖网箱于 2019年3月31日前搬离整治河段，对不愿意将养殖网箱交给乡 镇政府处置也未按要求于2019年3月31日前搬离整治河段的 养殖户，其养殖网箱由县人民政府组织水利、农业、交通、环保 等部门按相关法律法规进行联合执法，于2019年4月1日至 2019年5月31日完成强制拆除。2019年2月11日，横县政 府公开发布《关于延迟网箱养殖清理工作时限的通告》，将上述 决定广而告之。各养殖户所在乡镇人民政府亦组织养殖户召开强 行清理郁江河段网箱工作推进会。此后，因原告未主动拆除网箱 亦未在2019年3月31日将养殖网箱搬离，被告依照《中华人 民共和国水污染防治法》第四条、第六十六条；《中华人民共和 国渔业法》第三十六条、第四十条等的规定组织原告所在乡镇人 民政府等于2019年11月6日对原告涉案网箱予以支解处理。 因认为被告强拆行为违法，原告提起本案诉讼，请求：1．确认 被告横县政府强拆原告养殖网箱及配套设施的行政行为违法； 2．判决被告横县政府赔偿原告网箱及配套设施共计114900元 （其中30.6个铁质标准养殖网箱损失91800元、36平方米铁质 简易棚损失4000元、固定锚损失3500元、固定绳损失3600元、 -4- 生产用船损失12000元）。 另查明，原告未取得养殖许可证，主张自2012年开始在横 县郁江河段网箱养殖。原告提供其于2018年7月23日制作的《横 县六景镇郁江河段网箱养殖情况核查登记表》主张有5个规格为 4×5的铁质养殖网箱、4个规格为3.5×6的铁质养殖网箱、12个 规格为6×6的铁质养殖网箱，36平方米铁质简易棚。被告对原 告上述网箱无异议，但不认可其有简易棚被毁。原告主张被告在 拆除网箱后未向其移交被拆除网箱的残余材料。被告确认未对该 强拆的执法过程予以录音录像，未制作物品移交清单。原告、被 告均在庭审中确认，拆除一个标准网箱所得的残余材料回收价值 约为人民币200元至300元间。 又查明，横县政府〔2018〕79号文规定，标准网箱中的“一 个网箱”指“由上下双层角铁制，铁笼20厘米以上高度、30厘 米以上宽度的用角铁建造成的网箱，规格为16平方米至25平 方米的一个网箱”；简易网箱中的“一个网箱”指“由单层铁架（单 层铁管、双管）或绳索及竹木结构建造成的网箱，规格为16平 方米至25平方米的一个网箱”；对于明显大于或小于此规格范围 的网箱实际面积除以20折算个数。据此，原告12个规格为6×6 的铁质养殖网箱可折算为21.6个网箱，原告合计有网箱30.6个。 再查明，南宁市政府于2012年10月22日对南宁市水利局 作出南府复〔2012〕107号《关于同意南宁市水功能区划的批复》， 横县政府于2018年10月24日发布横政发〔2018〕38号《关 于印发横县养殖水域滩涂规划（2018-2030年）的通知》。按照 上述文件划定的南宁市水功能分区情况，原告养殖地点为禁止养 殖区。 南宁市中级人民法院一审认为：《中华人民共和国行政诉讼 -5- 5 法》第二十六条第一款、第五款规定：“公民、法人或者其他组 织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。” 本案中，横县政府以其名义统一牵头组织所辖乡镇人民政府及有 关职能部门开展联合执法，实施拆除行为，且具体工作部门亦未 以本组织名义实施被诉行为，故被诉行政行为在性质上应属横县 政府委托有关部门具体实施。本案适格被告应为横县政府。原告 系涉案被拆除网箱的所有人，其在涉案网箱于2019年11月被 强拆后，于2020年2月提起本案诉讼未超过法定的1年起诉期 限，起诉符合各项受理条件。 综合双方当事人的诉辩意见，本案的焦点争议问题是：一、 被诉强拆行为的合法性如何认定；二、原告主张的赔偿请求有无 事实和法律依据。 一、关于被诉强拆行为的合法性问题。《中华人民共和国行 政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是 否合法进行审查。被告主张依照《中华人民共和国水污染防治法》 第四条、第六十六条，《中华人民共和国渔业法》第三十六条、 第四十条等的规定实施被诉行政行为，因原告无证养殖影响水域 安全，不能采取责令改正、通过补办养殖证等行政措施补救，被 告因此而需拆除养殖设施有充分法律依据，一审法院对此结果予 以支持。至于被告实施拆除行为的性质和程序问题，《中华人民 共和国行政强制法》第三条第二款规定行政机关可因发生或者即 将发生自然灾害、事故灾难等实施即时强制。该法第三十四条则 规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的 期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依法强制 执行。第五十条规定，行政机关依法作出要求当事人履行排除妨 -6- 碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍 不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破 坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的 第三人代履行。据以上规定可知，行政强制措施或者行政强制执 行均可能是紧急情况的法定处置手段，被告实施的强制手段应作 强制措施或者强制执行理解，关键要结合被告法定职权及其先行 程序综合分析认定。本案中，被告在实施被诉强拆行为前已于 2018年9月18日发布横县郁江河段网箱清理工作实施方案，此 后又于2018年10月29日发布《关于开展网箱养殖清理工作的 通告》，再于2019年2月11日发布《郁江河段网箱清理工作后 续实施方案》及《关于延迟网箱养殖清理工作时限的通告》，此 情形充分反映被告并无必须实施即时强制的紧急情况，被告亦未 提供证据证明此后有即时强制的突发情况发生，故被告主张其依 照《中华人民共和国行政强制法》第十九条采取即时强制没有事 实依据。被告应依照法定程序实施行政强制执行。虽然被告已经 多次在全县通告催促养殖业主主动纠正违法行为，但此仅能证明 被告在实施强制行为前已给予原告较充裕时间主动纠正违法行 为，在执法中努力减少原告的合法权益损失，不能将其当作行政 处罚、行政强制执行决定或催告的替代手段，被告未依照《中华 人民共和国行政强制法》规定的程序实施行政强制执行行为应属 程序违法，原告主张被告强拆行为违法于法有据，予以支持。为 此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一） 项的规定，确认被告实施被诉强拆行为违法。 二、关于原告主张的赔偿请求有无事实和法律依据的问题。 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三条、第九条、第十 五条等规定，行政机关的违法行为造成行政相对人合法权益损害 -7- 7 的，应予赔偿。也就是说，原告主张赔偿能够获得法律支持的条 件包括：一是原告所主张的损害为合法利益，二是该损害确由被 告直接导致。分析原告赔偿主张中的合法利益构成，原告系无证 养殖且原告未在被告公开督促其主动改正违法行为的期限内纠 正违法行为，依照《中华人民共和国渔业法》第四十条第二款“未 依法取得养殖证擅自在全民所有的水域从事养殖生产的，责令改 正，补办养殖证或者限期拆除养殖设施。”之规定，原告的违法 行为已达到无法改正的程度，原告搭建的养殖网箱及简易棚因未 经合法许可且必须拆除而属不受法律保护的利益，原告以信赖利 益为由主张其养殖网箱为其合法利益没有法律依据，不予支持。 但正如《中华人民共和国渔业法》第四十条第二款、《中华人民 共和国水污染防治法》第九十一条第二款均未对此类违法行为设 定没收违法所得或非法财物的行政处罚种类，《中华人民共和国 行政强制法》第五条也规定行政强制的实施，应当适当。南宁市 政府〔2018〕187号文亦鼓励支持原告回收相关物品。故被告在 对原告养殖设施进行强制清理时，应将拆卸网箱、简易棚后的废 料交还原告处置。如原告所主张的上述物品确实存在且被告未予 返还的，此将导致原告部分合法利益遭受损毁，被告应对原告合 法权属损害部分承担赔偿责任。 至于被告行为是否实际造成原告上述合法权益损害以及被 告应负赔偿责任份额的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第 三十八条第二款规定，在行赔赔偿案件中，原告应当对行政行为 造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被 告承担举证责任。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行 政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号）第四十七条第一款、 第三款规定，根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政 -8- 赔偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应 当由被告就该损害情况承担举证责任。当事人的损失因客观原因 无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循 法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确 定赔偿数额。第九十七条规定，原告的损失系由其自身过错和行 政机关的违法行政行为共同造成的，人民法院应当依据各方行为 与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力 的大小，确定行政机关相应的赔偿责任。综合以上规定可知，对 于确属当事人合法权益范围的赔偿主张，人民法院应通过证据规 则确定该损失是否确由被告直接导致，并按照一定的过错责任具 体分担责任。因原告、被告共同确认原告有一定数量养殖网箱、 简易棚被拆解，被告未举证证明其已向原告移交残余材料，且被 告未证明原告对此存有过错，被告依法应承担举证不能责任，因 被告未在拆除前依法固定原告养殖网箱和简易棚数量，一审法院 核定原告被拆网箱为30.6个、简易棚为36平方米。鉴于双方当 事人均主张拆解一个标准网箱所得的可回收材料的经济价值约 为200至300元间，一审法院按照最高的300元/个标准网箱确 定原告此项损失，据此，一审法院酌定原告网箱损失合计为9180 元。至于简易棚问题，即使参考原告提供照片亦可反映此类简易 棚的废料价值不大，且不具有评估鉴定可能，一审法院酌定按照 5元/平方米的标准确定原告此项损失共计180元。以上两项损 失合计为9360元，此应由被告承担赔偿责任。原告主张固定绳、 固定锚财物损失，一方面，原告并未提供任何证据证明其具体数 量构成，此应属原告未完成初步的举证责任。另一方面，固定绳、 固定锚为网箱构筑物的组成构成，一审法院在酌定网箱构筑物可 收回材料损失已充分对其各项组成予以考虑，故对原告主张的此 -9- 9 项损失不予支持。原告主张生产用船损害，此确为原告的合法利 益范围，但原告未提供证据证明被告对原告涉案生产用船实施了 强制行为，且由于原告船舶属于可自由移动物品，从常理可知被 告拆除网箱一般不会涉及船舶处理，故原告主张此应由被告承担 举证不能责任，不予采纳。鉴于原告主张该项损害却未初步证明 被告对原告船舶实施强拆行为，对原告该项请求不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二 款第（一）项、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第 二条以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条的规定，判决： 一、确认被告横县政府于2019年11月6日对原告黄子钢 涉案网箱实施强制拆除行为违法； 二、被告横县政府在本判决生效之日起30个工作日内赔偿 原告黄子钢经济损失共计人民币9360元； 三、驳回原告黄子钢的其他诉讼请求。 上诉人黄子钢上诉称：1.上诉人进行网箱养殖的网箱、简易 棚、固定绳、固定锚及养殖鱼类系合法财产，因横县政府违法实 施强制拆除行为而损毁灭失，横县政府应予以赔偿。2.上诉人提 交的照片、视频等证据已经证实财产损失情况，完成了初步举证 责任，而横县政府在强拆时没有依法清点、移交物品，没有通知 上诉人到场，依法应承担举证不能的责任。3.网箱的赔偿标准可 参照南府办〔2018〕187号文规定的2800元/个的标准，不应 歧视对待。综上，一审判决认定事实不清、适用法律错误，请求 撤销一审判决第三项，变更一审判决第二项为：横县政府赔偿黄 子钢的经济损失114900元（其中养殖网箱损失91800元，简易 棚损失4000元，固定锚损失3500元，固定绳损失3600元，生 -10- 产用船损失12000元）。 被上诉人横县政府答辩称：1.郁江河段及郁江支流属于禁止 养殖区，上诉人在没有取得养殖许可证的情况下私自在禁养区内 进行网箱养殖系违法行为，应自行拆除、恢复原状。因上诉人逾 期不自行拆解清理，被上诉人遂组织有关部门联合执法予以强制 拆除。2.被拆除的网箱及其附属设施并非上诉人的合法财产，经 市场调查，拆除一个标准网箱的残余材料回收价值在200至300 元间，上诉人在庭审中也是确认的。因此，一审法院酌情赔偿上 诉人的可回收价值损失，已经维护了上诉人的利益。综上，一审 判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效。据此，本 院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，在二审诉讼中，双方当事人对一审判决第一项即 确认横县政府的强制拆除行为违法，均无异议，经审查，该判项 有事实根据和法律依据，本院予以确认。根据双方当事人的诉辩 意见，归纳本案争议焦点为：上诉人主张损失赔偿请求是否有事 实和法律依据。 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和 国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其 他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国 家赔偿的权利。”《中华人民共和国渔业法》第十一条规定：“国 家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业的水域和滩涂。 单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的全民所有的水域、滩 涂的，使用者应当向县级以上地方人民政府渔业行政主管部门提 出申请，由本级人民政府核发养殖证，许可其使用该水域、滩涂 从事养殖生产。”第四十条第二款规定：“未依法取得养殖证擅 -11- 11 自在全民所有的水域从事养殖生产的，责令改正，补办养殖证或 者限期拆除养殖设施。”本案中，根据南宁市政府于2012年10 月22日作出的南府复〔2012〕107号《关于同意南宁市水功能 区规划的批复》，及横县政府于2018年10月24日作出的横发 〔2018〕38号《关于印发横县养殖水域滩涂规划（2018-2030） 的通知》规定，郁江河段及郁江支流属于禁止养殖区域。上诉人 在前述禁止养殖区域内进行网箱养殖，未取得渔业行政主管部门 颁发的养殖许可证，该网箱养殖行为系违法行为，其用于网箱养 殖的网箱及简易棚、固定绳、固定锚等附属设施均系违法设施， 不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定的合法权益， 上诉人请求按合法财产予以赔偿没有法律依据。但是，横县政府 的强制拆除行为违反了行政强制法规定的法定程序，且未能举证 证明将拆解网箱及其附属设施的剩余材料移交给上诉人，故横县 政府应当对该剩余材料的价值承担相应的赔偿责任。在一审诉讼 中，上诉人与被上诉人均认可一个标准网箱拆解后的可回收材料 价值为200至300元，故一审法院根据《最高人民法院关于适 用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款规 定，结合上诉人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻 辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定一个标准网箱及其附 属设施的残值损失为300元，简易棚损失为5元/平方米，据此 判决横县政府赔偿上诉人的经济损失9360元，充分地保护了上 诉人的利益，也对横县政府的违法强拆行为起到了惩戒作用，本 院予以维持。上诉人主张生产用船损失，但未有证据证明被告对 上诉人的船只实施了强制行为，一审法院不予支持并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确。上诉人黄子 钢的上诉理由不充分，本院不予支持。根据《中华人民共和国行 -12- 政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费50元，由上诉人黄子钢负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小成 审 判 员 班 艳 审 判 员 陈伟红 二〇二〇年十二月十六日 法官助理 刘韦唯 书 记 员 朱明明 书 记 员 饶栖广 西壮族自治区高级人民法院 行政判决书 （2020）桂行终1686号 -13- 13 上诉人（一审原告）黄子钢，男，1964年10月19日生，壮族， 住广西横县。 委托诉讼代理人邹小松，广西中钧律师事务所律师。 委托诉讼代理人于厚达，广西中钧律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）横县人民政府。住所地：横县横州镇江滨 西路9号。 法定代表人曾鹏鑫，县长。 委托诉讼代理人林平，横县水利局工作人员。 委托诉讼代理人雷德强，广西辉博律师事务所律师。 上诉人黄子钢因其诉被上诉人横县人民政府（以下简称横县政府） 水污染防治行政强制执行及行政赔偿一案，不服南宁市中级 人民法院（2020）桂01行初95号行政判决，向本院提起 上诉。本院依法组成合议庭进行了审查理，现已审理终结。 根据以上确认的证据，本院经审理南宁市中级人民法院一审查 明，：2018年6月4日，南宁市政府向所辖县区人民政府、 市直单位和开发区管委会下发南宁市政府〔2018〕187号文， 该文主要规定各县、区人民政府（开发区管委会）按属地管 理原则在2018年12月31日前完成郁江及其主要支流（南 宁段，包括：左江南宁段、右江南宁段、郁江干流邕江段、 武鸣河、八尺江、伶俐镇沱江河段和南阳镇马峦江河段、郁 江干流横县段）与南宁市饮用水水源保护区的网箱清理工作。 对2017年5月1日前在市重点区域内已存的养殖网箱，网 箱业主于2018年9月30日前与相关县、区（开发区）签 -14- 订整治协议，愿意将网箱交付相关县、区（开发区）处置的， 由各县、区（开发区）对其给予适当补助。2017年5月1 日（含）后新建的网箱可由业主交各县、区（开发区）统一 清理，不予补助。补助标准参照2016年邕江网箱清理补助 标准（南船清理小组发〔2016〕1号），按每个（规格为16 平方米至25平方米铁质网箱）补助2800元的标准给予整 治补助。对于明显大于或小于此规格的网箱按实际面积除以 20（平方米）折算个数。该文还特别规定，对养殖业主不愿 将网箱交政府处置也未按要求于2018年9月30日前搬离 整治河段的网箱户，按相关法律法规予以强制清理。此后， 横县政府为贯彻落实南宁市政府〔2018〕187号文，于2018 年9月18日制定横县政府〔2018〕79号文，部署在2018 年12月31日前完成郁江横县河段的网箱养殖清理工作。 该横县政府〔2018〕79号文规定对愿意自行搬走的网箱户， 由其自行将网箱于2018年10月31日前搬离整治河段；对 不愿将网箱交政府处置也未按要求于2018年10月31日前 搬离整治河段的网箱户，按相关法律法规在2018年11月1 日至12月31日开展强制清理。此后，横县政府依照横县 政府〔2018〕79号文牵头组织所辖乡镇人民政府、有关工 作部门开展辖区内网箱清理工作，调查核定纳入辖区清理范 围内的网箱数量，与自愿交付拆除的养殖户签订补助协议书 并实施拆除行为等工作。2018年10月29日，横县政府发 布《关于开展网箱清理工作的通告》，载明：根据《中华人 -15- 15 民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人 民共和国防洪法》《中华人民共和国渔业法》《中华人民共 和国航道法》等法律法规，以及南宁市政府关于开展网箱养 殖清理工作的统一部署和要求，决定对该县境内郁江河段的 养殖网箱进行全面拆除清理。对不愿意将网箱交由政府统一 拆解处理的，要在2018年10月1日前，自行将网箱搬离 该县网箱清理范围水域，逾期不搬离的，将予以依法强制拆 除清理。因有部分养殖户未能在规定期限内全部完成网箱拆 除，为尽量保障养殖户的收益，横县政府经请示南宁市政府 同意，决定延长网箱清理期限。为此，横县政府于2019年 2月11日发布横县政府〔2019〕12号文，该通知所附方案 规定，养殖网箱由乡镇政府负责拖上岸支解处理；对愿意自 行搬走的养殖户，由其自行将养殖网箱于2019年3月31 日前搬离整治河段，对不愿意将养殖网箱交给乡镇政府处置 也未按要求于2019年3月31日前搬离整治河段的养殖户， 其养殖网箱由县人民政府组织水利、农业、交通、环保等部 门按相关法律法规进行联合执法，于2019年4月1日至 2019年5月31日完成强制拆除。2019年2月11日，横 县政府公开发布《关于延迟网箱养殖清理工作时限的通告》， 将上述决定广而告之。各养殖户所在乡镇人民政府亦组织养 殖户召开强行清理郁江河段网箱工作推进会。此后，因原告 未主动拆除网箱亦未在2019年3月31日将养殖网箱搬离， 被告依照《中华人民共和国水污染防治法》第四条、第六十 -16- 六条；《中华人民共和国渔业法》第三十六条、第四十条等 的规定组织原告所在乡镇人民政府等于2019年11月6日 对原告涉案网箱予以支解处理。因认为被告强拆行为违法， 原告向本院提起本案诉讼，提出前述诉讼请求。：1．确认 被告横县政府强拆原告养殖网箱及配套设施的行政行为违 法；2．判决被告横县政府赔偿原告网箱及配套设施共计 114900元（其中30.6个铁质标准养殖网箱损失91800元、 36平方米铁质简易棚损失4000元、固定锚损失3500元、 固定绳损失3600元、生产用船损失12000元）。 另查明，原告未取得养殖许可证，主张自2012年开始在横县郁 江河段网箱养殖。原告提供其于2018年7月23日制作的《横 县六景镇郁江河段网箱养殖情况核查登记表》主张有5个规 格为4×5的铁质养殖网箱、4个规格为3.5×6的铁质养殖网 箱、12个规格为6×6的铁质养殖网箱，36平方米铁质简易 棚。被告对原告上述网箱无异议，但不认可其有简易棚被毁。 原告主张被告在拆除网箱后未向其移交被拆除网箱的残余 材料。被告确认未对该强拆的执法过程予以录音录像，未制 作物品移交清单。原告、被告均在庭审中确认，拆除一个标 准网箱所得的残余材料回收价值约为人民币200元至300 元间。 又查明，横县政府〔2018〕79号文规定，标准网箱中的“一个 网箱”指“由上下双层角铁制，铁笼20厘米以上高度、30 厘米以上宽度的用角铁建造成的网箱，规格为16平方米至 -17- 17 25平方米的一个网箱”；简易网箱中的“一个网箱”指“由 单层铁架（单层铁管、双管）或绳索及竹木结构建造成的网 箱，规格为16平方米至25平方米的一个网箱”；对于明显 大于或小于此规格范围的网箱实际面积除以20折算个数。 据此，原告12个规格为6×6的铁质养殖网箱可折算为21.6 个网箱，原告合计有网箱30.6个。。 再查明，南宁市政府于2012年10月22日对南宁市水利局作出 南府复[〔2012]〕107号《关于同意南宁市水功能区划的批 复》，横县政府于2018年10月24日发布横政发[〔2018]〕 38号《关于印发横县养殖水域滩涂规划（2018-2030年） 的通知》。按照上述文件划定的南宁市水功能分区情况，原 告养殖地点为禁止养殖区。 本院南宁市中级人民法院一审认为，：《中华人民共和国行政 诉讼法》第二十六条第一款、第五款规定：“公民、法人或 者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行 政机关是被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托 的行政机关是被告。”本案中，横县政府以其名义统一牵头 组织所辖乡镇人民政府及有关职能部门开展联合执法，实施 拆除行为，且具体工作部门亦未以本组织名义实施被诉行为， 故被诉行政行为在性质上应属横县政府委托有关部门具体 实施。本案适格被告应为横县政府。原告系涉案被拆除网箱 的所有人，其在涉案网箱于2019年11月被强拆后，于2020 年2月提起本案诉讼未超过法定的1年起诉期限，起诉符合 -18- 各项受理条件。 综合双方当事人的诉辩意见，本案的焦点争议问题是：一、被诉 强拆行为的合法性如何认定；二、原告主张的赔偿请求有无 事实和法律依据。 一、关于被诉强拆行为的合法性问题。《中华人民共和国行政诉 讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是 否合法进行审查。被告主张依照《中华人民共和国水污染防 治法》第四条、第六十六条，《中华人民共和国渔业法》第 三十六条、第四十条等的规定实施被诉行政行为，因原告无 证养殖影响水域安全，不能采取责令改正、通过补办养殖证 等行政措施补救，被告因此而需拆除养殖设施有充分法律依 据，一审法本院对此结果予以支持。至于被告实施拆除行为 的性质和程序问题，《中华人民共和国行政强制法》第三条 第二款规定行政机关可因发生或者即将发生自然灾害、事故 灾难等实施即时强制。该法第三十四条则规定，行政机关依 法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行 义务的，具有行政强制执行权的行政机关依法强制执行。第 五十条规定，行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、 恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍 不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或 者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利 害关系的第三人代履行。据以上规定可知，行政强制措施或 者行政强制执行均可能是紧急情况的法定处置手段，被告实 -19- 19 施的强制手段应作强制措施或者强制执行理解，关键要结合 被告法定职权及其先行程序综合分析认定。本案中，被告在 实施被诉强拆行为前已于2018年9月18日发布横县郁江 河段网箱清理工作实施方案，此后又于2018年10月29日 发布《关于开展网箱养殖清理工作的通告》，再于2019年2 月11日发布《郁江河段网箱清理工作后续实施方案》及《关 于延迟网箱养殖清理工作时限的通告》，此情形充分反映被 告并无必须实施即时强制的紧急情况，被告亦未提供证据证 明此后有即时强制的突发情况发生，故被告主张其依照《中 华人民共和国行政强制法》第十九条采取即时强制没有事实 依据，本院对此主张不予采纳。被告应依照法定程序实施行 政强制执行。虽然被告已经多次在全县通告催促养殖业主主 动纠正违法行为，但此仅能证明被告在实施强制行为前已给 予原告较充裕时间主动纠正违法行为，在执法中努力减少原 告的合法权益损失，不能将其当作行政处罚、行政强制执行 决定或催告的替代手段，被告未依照《中华人民共和国行政 强制法》规定的程序实施行政强制执行行为应属程序违法， 原告主张被告强拆行为违法于法有据，本院予以支持。为此， 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一） 项的规定，本院确认被告实施被诉强拆行为违法。 二、关于原告主张的赔偿请求有无事实和法律依据的问题。《中 华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三条、第九条、第十 五条等规定，行政机关的违法行为造成行政相对人合法权益 -20- 损害的，应予赔偿。也就是说，原告主张赔偿能够获得法律 支持的条件包括：一是原告所主张的损害为合法利益，二是 该损害确由被告直接导致。分析原告赔偿主张中的合法利益 构成，原告系无证养殖且原告未在被告公开督促其主动改正 违法行为的期限内纠正违法行为，依照《中华人民共和国渔 业法》第四十条第二款“未依法取得养殖证擅自在全民所有 的水域从事养殖生产的，责令改正，补办养殖证或者限期拆 除养殖设施。”之规定，原告的违法行为已达到无法改正的 程度，原告搭建的养殖网箱及简易棚因未经合法许可且必须 拆除而属不受法律保护的利益，原告以信赖利益为由主张其 养殖网箱为其合法利益没有法律依据，本院不予支持。但正 如《中华人民共和国渔业法》第四十条第二款、《中华人民 共和国水污染防治法》第九十一条第二款均未对此类违法行 为设定没收违法所得或非法财物的行政处罚种类，《中华人 民共和国行政强制法》第五条也规定行政强制的实施，应当 适当。南宁市政府〔2018〕187号文亦鼓励支持原告回收相 关物品。故被告在对原告养殖设施进行强制清理时，应将拆 卸网箱、简易棚后的废料交还原告处置。如原告所主张的上 述物品确实存在且被告未予返还的，此将导致原告部分合法 利益遭受损毁，被告应对原告合法权属损害部分承担赔偿责 任。 至于被告行为是否实际造成原告上述合法权益损害以及被告应 负赔偿责任份额的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第 -21- 21 三十八条第二款规定，在行赔赔偿案件中，原告应当对行政 行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证 的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于适用 人民共和国行政诉讼法>〉的解释》（法释〔2018〕1号）第 四十七条第一款、第三款规定，根据行政诉讼法第三十八条 第二款的规定，在行政赔偿案件中，因被告的原因导致原告 无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证 责任。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当 结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻 辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。第九 十七条规定，原告的损失系由其自身过错和行政机关的违法 行政行为共同造成的，人民法院应当依据各方行为与损害结 果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大 小，确定行政机关相应的赔偿责任。综合以上规定可知，对 于确属当事人合法权益范围的赔偿主张，人民法院应通过证 据规则确定该损失是否确由被告直接导致，并按照一定的过 错责任具体分担责任。因原告、被告共同确认原告有一定数 量养殖网箱、简易棚被拆解，被告未举证证明其已向原告移 交残余材料，且被告未证明原告对此存有过错，被告依法应 承担举证不能责任，因被告未在拆除前依法固定原告养殖网 箱和简易棚数量，一审法本院核定原告被拆网箱为30.6个、 简易棚为36平方米。鉴于双方当事人均主张拆解一个标准 网箱所得的可回收材料的经济价值约为200至300元间， -22- 一审法本院按照最高的300元/个标准网箱确定原告此项损 失，据此，一审法本院酌定原告网箱损失合计为9180元。 至于简易棚问题，即使参考原告提供照片亦可反映此类简易 棚的废料价值不大，且不具有评估鉴定可能，一审法本院酌 定按照5元/平方米的标准确定原告此项损失共计180元。 以上两项损失合计为9360元，此应由被告承担赔偿责任。 原告主张固定绳、固定锚财物损失，一方面，原告并未提供 任何证据证明其具体数量构成，此应属原告未完成初步的举 证责任。另一方面，固定绳、固定锚为网箱构筑物的组成构 成，一审法本院在酌定网箱构筑物可收回材料损失已充分对 其各项组成予以考虑，故对原告主张的此项损失不予支持。 原告主张生产用船损害，此确为原告的合法利益范围，但原 告未提供证据证明被告对原告涉案生产用船实施了强制行 为，且由于原告船舶属于可自由移动物品，从常理可知被告 拆除网箱一般不会涉及船舶处理，故原告主张此应由被告承 担举证不能责任，本院不予采纳。鉴于原告主张该项损害却 未初步证明被告对原告船舶实施强拆行为，本院对原告该项 请求不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第 （一）项、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第 二条以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的 规定》第三十三条的规定，判决如下： 一、确认被告横县人民政府于2019年11月6日对原告黄子钢 -23- 23 涉案网箱实施强制拆除行为违法； 二、被告横县人民政府在本判决生效之日起30个工作日内赔偿 原告黄子钢经济损失共计人民币9360元； 三、驳回原告黄子钢的其他诉讼请求。 上诉人黄子钢上诉称：1.上诉人进行网箱养殖的网箱、简易棚、 固定绳、固定锚及养殖鱼类（注：赔偿项目不同）系合法财 产，因横县政府违法实施强制拆除行为而损毁灭失，横县政 府应予以赔偿。2.上诉人提交的照片、视频等证据已经证实 财产损失情况，完成了初步举证责任，而横县政府在强拆时 没有依法清点、移交物品，没有通知上诉人到场，依法应承 担举证不能的责任。3.网箱的赔偿标准可参照南府办 〔2018〕187号文规定的2800元/个的标准，不应歧视对 待。综上，一审判决认定事实不清、适用法律错误，请求撤 销一审判决第三项，变更一审判决第二项为：横县政府赔偿 黄子钢的经济损失114900元（其中养殖网箱损失91800元， 简易棚损失4000元，固定锚损失3500元，固定绳损失3600 元，生产用船损失12000元）。（注：主张的损失、数目 不同） 被上诉人横县政府答辩称：1.郁江河段及郁江支流属于禁止养殖 区，上诉人在没有取得养殖许可证的情况下私自在禁养区内 进行网箱养殖系违法行为，应自行拆除、恢复原状。因上诉 人逾期不自行拆解清理，被上诉人遂组织有关部门联合执法 予以强制拆除。2.被拆除的网箱及其附属设施并非上诉人的 -24- 合法财产，经市场调查，拆除一个标准网箱的残余材料回收 价值在200至300元间，上诉人在庭审中也是确认的。因 此，一审法院酌情赔偿上诉人的可回收价值损失，已经维护 了上诉人的利益。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律 正确，请求驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效。据此，本院二 审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，在二审诉讼中，双方当事人对一审判决第一项即确认 横县政府的强制拆除行为违法，均无异议，经审查，该判项 有事实根据和法律依据，本院予以确认。根据双方当事人的 诉辩意见，归纳本案争议焦点为：上诉人主张损失赔偿请求 是否有事实和法律依据。 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家 机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其 他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取 得国家赔偿的权利。”《中华人民共和国渔业法》第十一条规 定：“国家对水域利用进行统一规划，确定可以用于养殖业 的水域和滩涂。单位和个人使用国家规划确定用于养殖业的 全民所有的水域、滩涂的，使用者应当向县级以上地方人民 政府渔业行政主管部门提出申请，由本级人民政府核发养殖 证，许可其使用该水域、滩涂从事养殖生产。”第四十条第 二款规定：“未依法取得养殖证擅自在全民所有的水域从事 养殖生产的，责令改正，补办养殖证或者限期拆除养殖设施。” -25- 25 本案中，根据南宁市政府于2012年10月22日作出的南府 复〔2012〕107号《关于同意南宁市水功能区规划的批复》， 及横县政府于2018年10月24日作出的横发〔2018〕38 号《关于印发横县养殖水域滩涂规划（2018-2030）的通知》 规定，郁江河段及郁江支流属于禁止养殖区域。上诉人在前 述禁止养殖区域内进行网箱养殖，未取得渔业行政主管部门 颁发的养殖许可证，该网箱养殖行为系违法行为，其用于网 箱养殖的网箱及简易棚、固定绳、固定锚等附属设施（注： 个别案件中有渔船、简易棚）均系违法设施，不属于《中华 人民共和国国家赔偿法》第二条规定的合法权益，上诉人请 求按合法财产予以赔偿没有法律依据。但是，横县政府的强 制拆除行为违反了行政强制法规定的法定程序，且未能举证 证明将拆解网箱及其附属设施的剩余材料移交给上诉人，故 横县政府应当对该剩余材料的价值承担相应的赔偿责任。在 一审诉讼中，上诉人与被上诉人均认可一个标准网箱拆解后 的可回收材料价值为200至300元，故一审法院根据《最 高人民法院关于适用的解 释》第四十七条第三款规定，结合上诉人的主张和在案证据， 遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等， 酌情确定一个标准网箱及其附属设施的残值损失为300元， 简易棚损失为5元/平方米，据此判决横县政府赔偿上诉人 的经济损失9360元（注：赔偿数额不同），充分地保护了 上诉人的利益，也对横县政府的违法强拆行为起到了惩戒作 -26- 用，本院予以维持。上诉人主张生产用船损失，但未有证据 证明被告对上诉人的船只实施了强制行为，一审法院不予支 持并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确。上诉人黄子钢的 上诉理由不充分，本院不予支持。根据《中华人民共和国行 政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费50元，由上诉人黄子钢负担。 本判决为终审判决。 审判长王小成 审判员班艳 审判员陈伟红 二〇二〇年十二月十六日 法官助理刘韦唯 书记员朱明明 书记员饶栖 -27- 27 审判长王小成 审判员班艳 审判员陈伟红 二○二○年十二月十六日 法官助理刘韦唯 书记员朱明明