浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1761号上诉人（原审原告）李阿花，女，1946年2月11日出生，汉族，住浙江省温州市瓯海区。委托代理人崔克海，北京泰维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路**。法定代表人姚高员，市长。委托代理人李小鸥。委托代理人孙海芬，浙江嘉瑞成律师事务所律师。上诉人李阿花因与温州市人民政府土地行政批准一案，不服温州市中级人民法院（2020）浙03行初26号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年9月29日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。经阅卷及组织调查，本案现已审理终结。原审法院认定：2012年5月25日，浙江省人民政府作出浙土字Ａ［2011］-0881《浙江省建设用地审批意见书》，同意温州市2011年度第五批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案（瓯海区一），征收集体土地60.2918公顷，使用国有土地0.2662公顷。2012年9月7日，温州市人民政府发布2012年第35号《征收土地公告》，其中第三点明确“地上附着物按实际计价补偿”。该公告于2012年9月13日送达瓯海区南白象街道白象村村委会，并在该村委会张贴。同年10月26日，原温州市国土资源局作出温土瓯公（2012）第67号《征地补偿安置方案公告》并在官网发布（现温州市自然资源和规划局官网），其中第三点明确“地上附着物补偿：按实另行计算”。该公告于11月1日送达瓯海区南白象街道白象村村委会，并在该村委会张贴。2013年4月10日，温州市人民政府作出温政土征瓯〔2013〕32号《关于瓯海区南白象街道白象村征地补偿安置方案的批复》，同意涉案征地补偿安置方案。2019年7月8日，瓯海区征收服务中心发布温瓯征收〔2019〕87号《关于公布瓯海区南白象街道农房改造安置地征收集体土地涉及房屋补偿范围的通知》，并于7月10日在白象村宣传栏张贴。同日，瓯海区征收服务中心发布温瓯征收〔2019〕88号《关于南白象街道农房改造安置地征地补偿范围内房屋调查登记的通知》。7月15日，温州市瓯海区人民政府南白象街道办事处完成涉案征地涉及房屋补偿调查并将调查情况在南白象村宣传栏公示，其中包括李阿花诉称位于××路××号房屋（户名为李阿花丈夫叶娒儿，备注未配合丈量）。7月19日，温州市瓯海区人民政府在其网站发布温瓯政发〔2019〕46号《温州市瓯海区人民政府关于公布瓯海区南白象街道农房改造安置地征收集体土地涉及房屋补偿实施方案论证结论的通知》称，7月16日，瓯海区人民政府受市自然资源和规划局委托组织相关部门对瓯海区南白象街道农房改造安置地项目征收集体土地涉及房屋补偿实施方案进行了论证，参与论证的部门和代表一致认为涉案项目涉及房屋补偿实施方案合理可行。该通知于7月23日在温州市瓯海区人民政府网站发布。7月19日，温州市自然资源和规划局发布《关于公开征求〈瓯海区南白象街道农房改造安置地征收集体土地涉及房屋补偿实施方案（征求意见稿）〉意见的通知》，公开征求房屋补偿实施方案意见，征求意见期限为2019年7月19日至8月18日。该通知于7月23日在瓯海区人民政府网站发布，于7月24日在白象村宣传栏张贴。8月29日，温州市自然资源和规划局发布《关于公布〈瓯海区南白象街道农房改造安置地征收集体土地涉及房屋补偿实施方案（征求意见稿）〉征求意见情况的通知》称，收到各类反馈意见3条并对补偿标准、未登记建筑认定、组织听证等问题作出回应，但不予采纳。该情况通知于9月3日在瓯海区人民政府网站发布，并在白象村宣传栏张贴。2019年10月，温州设计集团有限公司、温州市建衡工程造价咨询有限公司出具《瓯海区南白象街道农房改造安置地社会风险评估》称，对该项目“可以做出予以实施的评估结论建议”。10月22日，温州市瓯海区财政局出具《关于房屋征收补偿资金的承诺》称，瓯海区南白象街道农房改造安置地征收集体土地涉及房屋补偿预算5704.2万元，如需支付，由区财政予以资金落实。12月9日，温州市自然资源和规划局向温州市人民政府作出温土资瓯〔2019〕4号《关于要求批准〈瓯海区南白象街道农房改造安置地征收集体土地涉及房屋补偿实施方案〉的请示》，要求批准涉案房屋补偿方案。12月23日，温州市人民政府作出被诉温政土房瓯〔2019〕5号《关于对瓯海区南白象街道农房改造安置地征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》，同意该房屋补偿方案。该批复及所附《瓯海区南白象街道农房改造安置地征收集体土地涉及房屋补偿实施方案》于同日在白象村宣传栏张贴公示，于12月25日在瓯海区人民政府网站发布。12月24日，温州市人民政府发布温政土房公瓯〔2019〕4号《征收集体土地涉及房屋补偿实施细则公告》，该公告主要包括上述批复及所涉房屋补偿方案等内容，并于同日在白象村宣传栏张贴公示，于2020年1月2日在瓯海区人民政府网站发布。李阿花不服温州市人民政府作出的被诉批复，提起本案诉讼。原审法院认为：本案主要争议焦点在于被诉批复以及李阿花提出的《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（温州市人民政府第143号令）第十四条、第二十一条规定是否合法。一、《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案中，李阿花要求审查的《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》（温州市人民政府第143号令）第十四条、第二十一条规定分别涉及征收集体土地的土地补偿费、安置补助费及征地返还住房安置指标的相关标准，与本案被诉批复涉及的房屋补偿并无关联，亦不作为温州市人民政府作出被诉批复的依据，故李阿花提出的上述规范性文件审查请求不符合法定条件，不予审查。二、被诉批复作出之前，温州市人民政府已根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定将浙江省人民政府的征地批准进行了公告。因被诉批复时的相关法律法规对于集体土地征收涉及的房屋补偿安置并无明确规定，故温州市人民政府可以根据地方规范性文件规定，参照国有土地上房屋征收补偿相关规定进行房屋补偿安置。温州市人民政府提供的相关证据可以表明，温州市瓯海区人民政府、温州市自然资源和规划局等政府部门已分别公布房屋补偿范围，对征地范围内房屋进行了调查登记，拟定了房屋补偿方案等。参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第二款的规定：“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”温州市自然资源和规划局于2019年7月19日作出《关于公开征求〈瓯海区南白象街道农房改造安置地征收集体土地涉及房屋补偿实施方案（征求意见稿）〉意见的通知》，公开征求对房屋补偿方案的意见，并明确征求意见期限为2019年7月19日至8月18日。8月29日，温州市自然资源和规划局在发布的《关于公布〈瓯海区南白象街道农房改造安置地征收集体土地涉及房屋补偿实施方案（征求意见稿）〉征求意见情况的通知》中亦再次确认上述征求意见期限，且明确表述征求意见期满。但前述征求意见的通知于7月23日才在瓯海区人民政府网站发布，于7月24日在白象村宣传栏张贴，故涉案房屋补偿方案实际征求意见的期限明显少于其确定的30日，显属不当。温州市人民政府在审批涉案房屋补偿方案时未能发现该问题并及时作出妥善处理，故温州市人民政府作出被诉批复的依据不足，应予以撤销。但考虑到李阿花并未就涉案房屋补偿方案的内容提出实质性意见，也未举证证明在规定征求意见期满的8月18日至征求意见通知张贴之日起期满30日的期间仍有被征收人提出意见，且涉案房屋补偿范围内除李阿花以外的其他被征收人均已签订补偿协议，故不宜撤销被诉批复，依法应确认被诉批复行为违法。综上，被诉批复行为违法，李阿花的起诉理由部分成立，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决确认温州市人民政府于2019年12月23日作出的温政土房瓯〔2019〕5号《关于对瓯海区南白象街道农房改造安置地征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》违法。李阿花上诉称：第一，根据宪法和物权法的规定，上诉人的房屋受法律保护。根据立法法第八条的规定，征收非国有财产必须制定法律。土地和房屋在法律上都是独立物，只有为了公共利益，职权机关依法作出征收房屋决定后，才能对房屋进行征收。本案根本不存在职权机关依法作出的征收房屋决定，所以温州市人民政府作出温政土房瓯[2019]5号《关于对瓯海区南白象街道农房改造安置地征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》，没有任何事实依据和法律依据，明显系滥用职权。第二，浙江省人民政府作出的浙土字A[2011]-0881号《浙江省建设用地审批意见书》，充分证明上诉人房屋所在地块早在2011年已经被征收为国有，上诉人的房屋属于国有土地上房屋，原审法院不依法给予认定，明显是故意认定事实不清。第三，对国有土地上的房屋进行征收，应当遵守《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，作出征收房屋决定，并应当由房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。温州市人民政府未对上诉人房屋作出征收决定，未遵守《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，而是将上诉人的房屋当做集体土地房屋进行征收拆迁，肆意以被诉《批复》来代替国有房屋征收决定，明显系滥用职权，违反了现行法律。第四，《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》（温政发[2013]101号）第一条规定：“市国土资源局、市住建委负责市区集体土地上房屋补偿的业务指导和监督管理工作；各区（功能区）人民政府（管委会）受市人民政府委托负责辖区集体土地上房屋补偿工作；各区（功能区）房屋征收机构具体做好辖区集体土地上房屋补偿的日常工作”。据此，温州市自然资源和规划局（原温州市国土资源局）并非温州市下辖区（功能区）房屋征收机构，温州市自然资源和规划局与温州市住建委负责市区集体土地上房屋补偿的业务指导和监督管理工作，原审法院不依法给予认定，属于适用法律错误。第五，温州市自然资源和规划局没有作出涉案《关于公布瓯海区南白象街道农房改造安置地征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》及相关请示的职权依据和法律依据；《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》（温政发[2013]101号）第二条规定：“征收土地公告发布后，各区（功能区）房屋征收机构参照《温州市区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（市人民政府令第126号）等有关规定，公布房屋补偿范围、通知相关部门暂停办理相关手续、组织房屋情况调查、拟定房屋补偿方案，开展房屋补偿方案的征求意见及听证等工作。市人民政府委托区（功能区）人民政府（管委会）批准房屋补偿方案，并予以公告”。据此，房屋补偿方案应由各区（功能区）房屋征收机构拟定和报批，应由各区（功能区）房屋征收机构开展房屋补偿方案的征求意见及听证等工作，而本案上诉人房屋所在的瓯海区房屋征收机构并没有拟定房屋补偿方案，并没有开展房屋补偿方案的征求意见及听证等工作，更没有向被上诉人打请示进行报批，所以温州市人民政府作出涉案《批复》明显没有缺乏事实依据和法律依据，属于滥用职权、行政乱作为，明显系根本违法。第六，温州市人民政府作出《关于公布瓯海区南白象街道农房改造安置地征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》程序违法，未依法组织听证，也未依法公告，涉案房屋补偿方案实际征求意见的期限明显少于确定的30日，显属不当，侵害了上诉人的听证权和知情权。除此之外，选择评估机构程序亦严重违法。第七，温州市人民政府批准《房屋补偿实施方案》补偿标准过低，温州市人民政府也未提供证据证明补偿资金已经落实、设立专户、专款专用。温州市人民政府作出涉案批复缺乏事实和法律依据，严重侵害了上诉人的合法财产权益，依法应予撤销。请求二审法院依法改判，撤销涉案温政土房瓯〔2019〕5号批复。温州市人民政府答辩称：一、涉案地块已经浙江省人民政府批准征收，答辩人已根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，将浙江省人民政府的征地批复进行了公告。因案涉批复时的相关法律法规对于集体土地征收涉及的房屋补偿安置并无明确规定，根据《温州市人民政府关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》（温政发[2013]101号）的规定，参照国有土地上房屋征收补偿相关规定进行房屋补偿安置。二、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据征收土地方案，拟订征收补偿、安置方案，报市、县人民政府批准。因此，温州市自然资源和规划局有权拟定涉案房屋补偿实施方案，温州市人民政府系批准涉案房屋补偿实施方案的职责主体。上诉人所称“温州市自然资源和规划局没有作出涉案批复及相关请示的职权依据和法律依据”，不能成立。三、本案涉及的是征收集体土地涉及房屋补偿事项，《国有土地上房屋征收和补偿条例》第十二条第二款是关于国有土地上房屋征收补偿费用的规定，而关于集体土地被征收后地上房屋如何补偿，现行法律并未具体规定，故仅能参照国有土地上房屋征收补偿的相关规定。一审法院对《关于房屋征收补偿资金的承诺》及批准征地房屋补偿方案行为予以认可，认定事实清楚、适用法律正确。综上，请求二审法院依法驳回上诉、维持原判。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案系上诉人李阿花不服温州市人民政府作出温政土房瓯〔2019〕5号《关于对瓯海区南白象街道农房改造安置地征收集体土地涉及房屋补偿实施方案的批复》提起的诉讼。首先，在被诉批复作出之前，就上诉人李阿花位于××路××号房屋所占集体土地的征收，浙江省人民政府已经作出浙土字Ａ［2011］-0881《浙江省建设用地审批意见书》，温州市人民政府发布了2012年第35号《征收土地公告》，也即浙江省人民政府、温州市人民政府分别履行了征地审批及征地公告程序，被诉批复的前置程序已经到位。其次，本案被诉行为属于集体土地上房屋补偿方案的批复，现行法律法规对于集体土地征收涉及的房屋补偿安置并无明确规定，故温州市人民政府可以根据地方规范性文件规定，参照国有土地上房屋征收补偿相关规定来拟定、批复房屋补偿安置方案。本案上诉人温州市人民政府提交的证据表明，温州市瓯海区人民政府、温州市自然资源和规划局等政府部门已分别公布房屋补偿范围，对征地范围内房屋进行了调查登记，拟定了房屋补偿方案等。参照《国有土地上房屋征收补偿条例》第十条“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日”之规定，在案证据表明，温州市自然资源和规划局在组织征求意见过程中，存在违反“征求意见期限不得少于30日”的情形。鉴于上诉人李阿花实际上在征求意见期间提出了听证申请，该实际公告期限不足的问题对上诉人李阿花的权利义务未产生实际影响，属于行政行为程序轻微违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，原审法院判决确认违法的处理，并无不妥。如前所述，现行法律法规对于集体土地征收涉及的房屋补偿安置并无明确规定，本案温州市自然资源和规划局属于土地管理法明确规定的负责集体土地征收实施的责任部门，本案相关行政机关根据地方规范性文件规定，参照国有土地上房屋征收补偿相关规定制定、批复房屋补偿安置方案，并报温州市人民政府批准实施，上诉人就案涉行政行为职权依据提出的异议，不予支持；至于上诉人提出的未举行听证问题，参照《国有土地上房屋征收补偿条例》第十一条第二款“多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市县人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会”之规定，本案上诉人李阿花虽然提出了听证申请，但并不符合应当举行听证会的人数规定，上诉人提出的异议不能成立；上诉人虽然对被诉批复确定的包括过渡费在内的补偿标准提出异议，但并未提交相应依据，不予支持；上诉人就评估机构选择、违章建筑确认程序提出的异议，依法不属于本案的审查范围，可以另行依托行政机关后续作出的补偿决定或补偿协议寻求救济。综上，上诉人李阿花要求撤销案涉批复的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人李阿花负担。本判决为终审判决。审判长  钱建军审判员  沈 妙审判员  夏祖银二〇二〇年十二月三日书记员  陈亦恒