广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤13行申5号再审申请人（一审原告）惠东县白盆珠镇鹿窝村江背经济合作社。负责人陈伟文，社长。委托代理人李昌，广东天穗（惠州）律师事务所律师。委托代理人申月，广东天穗（惠州）律师事务所实习律师。被申请人（一审被告）惠东县自然资源局。法定代表人余松庆，局长。委托代理人段常英，惠东县自然资源局工作人员。委托代理人周晓芳，广东卓凡（惠东）律师事务所律师。再审申请人（一审原告）惠东县白盆珠镇鹿窝村江背经济合作社（以下简称江背经济合作社）因与被申请人（一审被告）惠东县自然资源局土地行政登记一案，不服广东省博罗县人民法院于2019年12月28日作出的（2019）粤1322行初473号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行审查，现已审查终结。江背经济合作社向本院申请再审称，一、我社于一审庭审过程中在合议庭的释明下已当庭变更诉讼请求，但原审法院在事实认定及作出裁决时，仍按照原诉讼请求进行审理，明显与事实不符，严重损害了当事人的合法权益。我社与惠东县自然资源局行政撤销一案，原一审法院于2019年11月11日立案受理，我社一审起诉立案时提出的诉讼请求有三项:“1.请求判决确认被告于2019年8月16日作出的《注销公告》违法。2.请求判令撤销被告于2019年8月16日作出的《注销公告》。3.请求判令本案的诉讼费用由被告承担。”在本案立案后开庭审理前，惠东县自然资源局于2019年12月12日作出《告知函》一份，告知其将依职权注销我社名下的五本集体土地所有权证，证号分别为:惠东集有(2012)第***212037号、惠东集有(2012)第***212038号、惠东集有(2012)第***212039号、惠东集有(2012)第***212040号、惠东集有(2012)第***212041号，若我社对上述撒销行为持有异议，可自收到告知函之日起六十日内向惠东县人民政府或惠州市自然资源局申请行政复议，或自收到告知函之日起六个月内向人民法院提起行政诉讼。本案于2019年12月27日上午9时30分在博罗县人民法院第十二审判庭公开开庭审理，在庭审过程中，我社与惠东县自然资源局双方就其作出的注销我社所有的五本土地证的行为是否合法进行举证、辩论，后审判长当庭释明:“原告诉讼请求变更一下，第一项诉讼请求违法这个没有必要，违法本身是撒销审查的前提。审理来看，主要是对撤销五本集体土地证的行为不服，你这个公告里面涉及到一些信访告知书，原告明确你的诉讼请求，直接请求撒销被告作出注销公告？”。我社的诉讼代理人当庭表示变更诉讼请求，“诉讼请求撤销被告作出的上述五本集体所有权证的行为，告知函已经告知我们已经撒销掉上述五本集体土地所有权证，只是说我们收到告知函的时候，如果有异议，可以60日内向县人民政府或者惠州市自然资源局申请行政复议或者提起行政诉讼…”也即我社的诉讼请求已变更为:请求撒销惠东县自然资源局作出的注销我社名下五本集体土地所有权证的行为。庭审结束后，各方当事人均对开庭笔录的内容进行签名确认。但原审法院在2019年12月28日作出的(2019)粤1322行初473号行政裁定书中将我社的诉讼请求仍列为变更前的原诉讼请求，即撤销惠东县自然资源局于2019年8月16日作出的《注销公告》，并在此基础上对整个案件事实进行认定、审理，最终得出我社的诉讼请求针对的行为不具有可诉性，驳回了我社的起诉，与事实严重不符，于法无据，严重损害了我社的合法权益，依法应当予以撤销，发回重审。二、由于对我社的诉讼请求的认定错误，导致原审法院事实认定错误，进而导致适用法律错误，损害了我社的合法权益。原审法院在审理过程中认为我社的诉讼请求为:“请求判令撤销被告于2019年8月16日作出的《注销公告》”，进而认为“被告(再审被申请人)作出注销原告(再审申请人)名下的五本《农村集体土地所有权证》，履行的是物权变动前的公告程序，在物权变动事项未记载于不动产登记簿前，原告的物权未发生变动，即被告的注销公告行为对原告的权利义务不产生影响”，遂根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项“下列行政行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，认定“该注销行为系过程行为，不具有可诉性，原告的起诉应当予以驳回”，驳回了我社的起诉。因原审法院错列我社的诉讼请求，导致其错误认定了本案的案涉行政行为，进而错误进行审理及事实认定，并在此基础上错误适用法律，驳回了我社的起诉，严重损害了我社的合法权益，严重与法相悖。综上所述，我社认为(2019)粤1322行初473号生效行政裁定书错列当事人诉讼请求、适用法律错误，事实不清、证据不足、于法无据。现我社为了维护自身的合法权益，特依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十条之规定，依法向法院申请再审。再审请求：1.请求法院依法撤销广东省惠州市博罗县人民法院作出的（2019）粤1322行初473号行政裁定书；2.请求法院依法支持我社的全部诉讼请求；3.本案一审、再审的全部诉讼费用由惠东县自然资源局承担。惠东县自然资源局答辩称，一、博罗县人民法院作出的(2019)粤1322行初473号《行政裁定书》认定事实清楚、适用法律正确。江背经济合作社提起(2019)粤1322行初473号一案的诉请为:“一、确认被告于2019年8月16日作出的《注销公告》违法；二、撤销被告于2019年8月16日作出的《注销公告》；三、本案的诉讼费用由被告承担。”基于上述诉讼请求，博罗县人民法院于2019年12月29日依法开庭对我局作出《注销公告》的行为进行审查。经庭审质证、辩论后，合议庭依法向江背经济合作社释明，“原告诉讼请求变更一下，第一项诉讼请求违法这个没有必要……原告明确你的诉讼请求，直接请求撤销被告作出注销公告？”，江背经济合作社回答：“可以。……”。根据前述事实可知，江背经济合作社一审最终的诉讼请求删除了其原本的诉讼请求第一项即确认我局于2019年8月16日作出的《注销公告》违法，仅剩下原本诉讼请求的第二项及第三项。江背经济合作社代理人在上述一审庭审过程中仅是对合议庭询问其是否变更诉讼请求作出了一个肯定的答复，事实上，江背经济合作社代理人既未在庭审中也未通过书面方式明确表示将诉讼请求变更为其在再审申请书中所说的上述内容。因此，江背经济合作社在再审申请书中称其诉讼请求已变更为:“请求撤销再审被申请人作出的注销申请人名下五本集体土地所有权证的行为”完全是其单方作出的对其有利的过度解读，并无任何事实依据。承前所述，江背经济合作社变更后的诉讼请求为撤销我局于2019年8月16日作出的《注销公告》。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第十七条:“有下列情形之一的，不动产登记机构应当在登记事项记载于登记簿前进行公告，但涉及国家秘密的除外：……(四)依职权注销登记”，我局于2019年8月16日作出《注销公告》，履行的是物权变动前的公告程序，在物权变动事项未记载于不动产登记簿前，江背经济合作社的物权并未发生变动，即我局的注销公告行为对江背经济合作社的权利义务不产生影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十)项之规定，该注销行为系过程性行为，不具有可诉性。故博罗县人民法院据此作出(2019)粤1322行初473号《行政裁定书》，驳回江背经济合作社的起诉并无任何不当。二、我局作出《注销公告》符合法律规定。因涉案《集体土地所有权证》（证号：惠东集有（2012）第***212037、***212038、***212039、***212040及***212041号，下称“涉案五本集体证”）的范围与惠东林字（2012）第***0010578号《林权证》的范围重叠，且惠东林证字(2012)第***0010578号《林权证》在涉案五本集体证之前核发。为保护权利人的合法权利，我局对涉案五本集体证的错误核发行为进行纠正，于2019年8月16日作出《注销公告》，该公告是依职权注销登记的一个环节，符合《不动产登记暂行条例实施细则》第十七条和第十八条的规定。综上，博罗县人民法院作出的(2019)粤1322行初473号《行政裁定书》认定事实清楚、适用法律正确，我局作出《注销公告》符合法律规定，江背经济合作社的再审申请无依据和法律依据，请求法院依法驳回江背经济合作社的再审申请。本院经审查认为，江背经济合作社提起再审的原因实际是对惠东县自然资源局注销其集体土地所有权证的行为不服。《不动产登记暂行条例实施细则》第十七条规定:“有下列情形之一的，不动产登记机构应当在登记事项记载于登记簿前进行公告，但涉及国家秘密的除外:（一）政府组织的集体土地所有权登记；（二）宅基地使用权及房屋所有权，集体建设用地使用权及建筑物、构筑物所有权，土地承包经营权等不动产权利的首次登记；（三）依职权更正登记；（四）依职权注销登记；（五）法律、行政法规规定的其他情形。公告应当在不动产登记机构门户网站以及不动产所在地等指定场所进行，公告期不少于15个工作日。公告所需时间不计算在登记办理期限内。公告期满无异议或者异议不成立的，应当及时记载于不动产登记簿。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定:“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……”由上述规定可知，不动产注销登记公告系注销登记事项记载于不动产登记簿前的程序性行为。本案所涉注销登记公告仅是注销江背经济合作社不动产权属前的程序性公告，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故博罗县人民法院裁定驳回江背经济合作社的起诉，并无不当。另，鉴于惠东县自然资源局已当庭确认其已于2020年4月23日注销涉案集体土地所有权证，最终对江背经济合作社的权利义务产生影响的是该注销登记行为，江背经济合作社可依法另行寻求救济。为避免程序空转、徒增诉累，节约司法资源，本案无进入再审的必要。综上，惠东县白盆珠镇鹿窝村江背经济合作社的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下:驳回惠东县白盆珠镇鹿窝村江背经济合作社的再审申请。审 判 长 饶来新审 判 员 邱炜炜审 判 员 陈龚东二〇二〇年十二月二十九日法官助理 黎芬妹书 记 员 林美娴附：相关法律条文一、中华人民共和国行政诉讼法第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：（一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；（二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；（三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；（四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；（五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；（六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；（七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；（八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。二、最高人民法院关于适用的解释第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。