浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1872号上诉人（原审原告）龚卫芳，女，1971年4月16日出生，汉族，住浙江省仙居县。被上诉人（原审被告）仙居县人民政府，住所地浙江省仙居县环城西路**。法定代表人王斌达，代县长。委托代理人蒋武君，浙江神仙居律师事务所律师。被上诉人（原审被告）仙居县南峰街道柴岭下村村民委员会，，住所地浙江省仙居县南峰街道柴岭下村负责人龚均淼，副主任。委托代理人蒋武君，浙江神仙居律师事务所律师。原审第三人龚治亭，男，1953年5月14日出生，汉族，住仙居县南峰街道柴岭下村。龚卫芳因诉仙居县人民政府（以下简称仙居县政府）、仙居县南峰街道柴岭下村村民委员会（以下简称柴岭下村委会）、龚治亭拆迁行政协议一案，不服浙江省台州市中级人民法院于2020年9月18日作出（2020）浙10行初81号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年10月23日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案因事实清楚，决定不开庭审理。现已审理终结。龚卫芳起诉称，其与父母均系仙居县南峰街道柴岭下村村民，三人共同居住的××村××号。“南峰街道柴岭下村整体搬迁”项目实施时，仙居县政府在未公布征收土地公告且安置补偿方案未征得被柝迁地全体村民同意的情况下，依据《南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿实施方案》《关于南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿指导意见》，指令柴岭下村委会违背其与父母意愿与其兄长龚治亭签订了《安置补偿协议书》（编号297）。其对父母房屋享有居住权和遗产处分执行权，且其作为柴岭下村整体搬迁合法安置对象，龚治亭无权替其及父母签订安置补偿协议。依据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，龚治亭与柴岭下村委会签订的297号安置补偿协议存在恶意串通损害第三人利益的嫌疑，该安置补偿协议应依法认定无效。另一方面，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》相关规定，柴岭下村委会无权制定安置补偿方案，安置补偿方案的内容也明显无法保证被征地村民的原有生活水平，297号安置补偿协议所依据的《南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿实施方案》属于明显违法。柴岭下村委会为实现公共利益及行政管理的目标，在法定职责范围内未经充分调查、滥用职权，强行将其与母亲并户至龚治亭名下并与龚治亭签订297号安置补偿协议的行为明显不当，侵犯了其合法财产性权益。仙居县政府作为土地征收的法定主体，其委托了柴岭下村委会负责搬迁安置工作，应对柴岭下村委会违法签订安置补偿协议的行为负责。综上，为维护当事人合法财产权，提起本案诉讼。原审法院认为，国土资源部于2005年6月7日作出国土资函[2005]347号《关于仙居县城市防洪工程建设用地的批复》，涉案土地已经国务院批准征收。2015年10月22日，仙居县政府办公室作出仙政办发[2015]131号《关于南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿指导意见》。仙居县政府认为《南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿实施方案》由南峰街道和新区管委会批复，确实存在法律程序上的问题。2020年3月25日，仙居县自然资源和规划局向仙居县政府提出《关于仙居县城市防洪工程（南峰街道柴岭下村村庄部分）征地补偿安置方案的请示》，仙居县政府于2020年4月10日批复同意《仙居县城市防洪工程（南峰街道柴岭下村庄部分）征地补偿安置方案》（仙政函[2020]61号文件），2020年4月13日仙居县自然资源和规划局发布《关于仙居县城市防洪工程（南峰街道柴岭下村村庄部分）征地补偿安置方案公告》（仙自然资规补公告（2020）第26号）。上述规范性文件确定柴岭下村委会负责组织实施该村搬迁安置补偿工作。柴岭下村整体搬迁安置补偿的实质是集体土地征收补偿安置，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，集体土地征收补偿安置工作应由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。《关于南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿指导意见》应视为市、县人民政府土地行政主管部门委托柴岭下村村民委员会实施征地补偿安置工作。故仙居县政府的被告主体不适格。经该院释明，原告不同意撤回对仙居县政府的起诉，对该起诉应予驳回。在驳回原告对被告仙居县政府的起诉的情况下，因本案被诉行政行为不属于县级以上地方人民政府所作的行政行为，亦不属于本辖区内重大、复杂案件，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条之规定，本案属于基层人民法院管辖的第一审行政案件，原告对被告柴岭下村委会提起的诉讼不属该院管辖范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条之规定，本案应当移送有管辖权的基层人民法院管辖。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条、第二十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、驳回原告龚卫芳对被告仙居县政府的起诉；二、本案移送仙居县人民法院管辖。龚卫芳上诉称，一、仙居县政府委托柴岭下村委会在征迁过程中制定并实施了补偿方案，且与龚治亭签订了安置补偿协议。根据国土资函［2005］347号《关于仙居县城市防洪工程建设用地的批复》，柴岭下村所占土地已于2005年被征收为国有，正在进行的柴岭下村整体搬迁项目属于国有土地上房屋的征收。仙居县政府委托柴岭下村委会作为搬迁项目的法律和实施主体，由其组织实施搬迁安置补偿各项工作。仙居县政府作为法定征收主体，应对柴岭下村整体搬迁项目负责，受安置补偿协议约束。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，仙居县政府是适格的被告主体。二、仙居县政府在涉诉后换部门突击审批，2020年3月25日仙居县自然和规划局提出《...请示》，4月10日仙居县政府批复同意，4月13日仙居县自然和规划局发布《...公告》。19天走完了《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的审批流程完全不合法。原审以不合法的审批流程作为事实证据，证明应该由土地行政主管部门作为适格被告，却忽视协议双方当事人龚治亭与村委会，就径行指定土地行政主管部门作为被告。退一步说，即使将仙居县自然和规划局加入被告，仍然存在协议中村委会不是征收主体的事实，因此必须将仙居县政府列入被告。三、征收协议签订在先，后来重新批复走流程在后，不能以后来的行政行为去定性之前的已经做过的行政行为。2020年3月25日前村委会作出的行政行为不能被无视，其签订的协议仍然有效。退一步讲，20天突击审批即便是合法的，也只是对于2020年4月13日后签订的《征地补偿安置协议》有效。龚治亭与村委会签订的协议是2018年，按照当时的《南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿实施方案》执行，此方案可以看做仙居县政府委托村委会制定并实施，因此仙居县政府仍然是被告。四、村委会强行并户导致其至今在外租住，居无定所，没有得到应有的安置。龚卫芳父母（父亲龚先成2018年9月13日，母亲李利花2019年7月27日）先后因此事气病交加，抱憾离世。去世前二老人留下两份遗嘱，遗嘱载明：位于××村××楼房及新农村改造可分配的楼房或房票为夫妻共同财产，因龚卫芳一直和父母同住，照顾赡养老人，其愿意把房产留给女儿及外孙，因儿子龚治亭不尽孝道不管不问，房屋没有他的份额，控诉龚治亭及村委会也无权将二人的财产登记在其名下。但村委会强行指定龚卫芳的父母及其房产并入龚治亭名下，后迫使龚治亭签订安置补偿协议，在履行协议过程中也未给其应得利益。五、原审适用法律错误。依前所述，仙居县政府并不存在诉讼主体不适格的问题，其诉讼符合法定条件。原审依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条、第十五条、第二十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定驳回起诉，法律适用错误。综上，请求撤销原审裁定，指令继续审理。仙居县政府答辩称，一、本案被告主体不适格，原审裁定驳回起诉正确。1.根据国土资源部国土资函(2005)247号《关于仙居县城市防洪工程建设用地的批复》内容，涉案的土地已经被国务院批准征收。仙居县南峰街道柴岭下村属于被征收的集体土地地块，柴岭下村整体搬迁安置补偿的实质是集体土地征收补偿。2.虽然仙居县政府印发的《关于南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿指导意见》是确定柴岭下村委会负责组织实施该村搬迁安置补偿的各项工作，但该《指导意见》第二十五条规定：“被搬迁房屋有下列情形之一的，由搬迁人提出补偿安置方案，报县国土资源部门批准后实施搬迁”；第二十七条规定：“对补偿形式、补偿金额、安置面积、安置地点、过渡方式、搬迁期限和过渡期限等事项达不成协议的，搬迁当事人可向仙居县国土资源部门申请裁决，搬迁当事人府申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼”；第二十八条规定：“被搬迁人或者房屋承租在裁决规定的搬迁期限内拒绝搬迁的，由搬迁人或县国土资源局依法申请人民法院强制搬迁”。这些规定都清楚规定国土资源部门是本次集体土地征收的组织实施部门。3.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款也明确规定，集体土地征收补偿安置工作由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。所以，本案被告主体不适格。二、上诉人提出有关仙居县政府在涉诉后换部门突击审批的观点错误。1.本案不存在国有土地房屋征收，不存在19天走完了《国有土地房屋征收与补偿条例》规定的审批流程之说。2.2020年3月25日仙居县自然资源和规划局提出《...请示》，4月10日仙居县人民政府批复同布《...公告》，都是依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定组织实施集体土地征收的程序。3.上诉人提起的是确认协议无效之诉，上诉人提出上述理由也不属于二审的审理范围。四、龚治亭与柴岭下村委会签订的《安置补偿协议书》合法有效，上诉人认为无效的请求及理由均不能成立。1.该协议书签订的主体适格。柴岭下村委会根据县人民政府土地行政主管部门的委托，可以作为签订本案协议的当事人。龚治亭作为柴岭下村的村民，又是龚先成、李利花的唯一的儿子，根据《关于南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿指导意见》等有关规定，也完全具有本案《安置补偿协议书》的签约主体资格。2.内容合法，且各方已经实际履行。该协议签订之后，柴岭下村委会于2019年1月17日向龚治亭支付了搬家补助费8263.6元、临时安置补助费74372.4元，合计补助费82636元。于2019年5月28日向龚治亭支付了房屋建设物补偿费267291元、搬迁协议奖励费44790.8元、按期搬空交房奖励费24790.8元、按期结算奖励费16527.2元，合计353399.8元。2019年1月15日，龚治亭向柴岭下村民委会提出腾空交房申请，经搬迁工作组确认，认为符合交房条件，同意收房。并且龚治亭户也已经取得了上述《安置补偿协议书》约定的利益。五、仙居县土地行政主管部门组织实施的柴岭下村整体搬迁安置补偿项目，已经取得了良好的社会效果。柴岭下村总共377户，已经签订了《南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿协议书》的有369户，只有8户没有签订协议，只有4户被征收的土地上村民的房屋没有拆除。第一期的安置房屋已经竣工并交付给各户村民居住，第二期的安置房屋也快要竣工交付给村民居住，柴岭下村之前是一个经常被永安溪的洪水冲进村里的老旧村庄，是仙居县最落后的村庄之一，搬迁之后，村民居住到城区，居住环境大幅度提高。综上，请求驳回上诉、维持原裁定。柴岭下村委会的答辩意见与仙居县政府一致。龚治亭未提交书面答辩材料。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。本院认为，本案争议的主要问题是仙居县政府是否为本案适格被告。从在案证据看，涉案房屋位于仙居县××街道××村××号，系集体土地上房屋。因防洪建设需要，原国土资源部于2005年6月7日作出国土资函（2005）247号《关于仙居县城市防洪工程建设用地的批复》，涉案房屋所在集体土地被批准征收。仙居县政府办公室于2015年10月22日作出仙政办发［2015］131号《关于南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿指导意见》，南峰街道办事处、新区管委会作出《南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿实施方案》批复，涉案房屋纳入搬迁范围。后柴岭下村委会与龚卫芳兄长龚治亭于2018年11月30日签订了《南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿协议书》，协议将龚卫芳认定为龚治亭户内人员。因此，本案系对集体土地上房屋搬迁安置补偿过程中签订的安置补偿协议不服提起诉讼。从签订协议所依据的《关于南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿指导意见》第三条看，南峰街道办事处负责协助柴岭下村委会制定变迁改造实施细则、搬迁改造政策宣传引导、协议签订、房屋腾空拆除、安置房分配落实、监督规划实施等相关工作；并且南峰街道办事处在被诉协议上作为见证人签章确认。因此，南峰街道办事处应为本案搬迁工作的实际组织实施部门。被诉行政协议的签订主体虽系柴岭下村委会，由于村委会并非行政主体，故其签订协议的行为应视为《关于南峰街道柴岭下村整体搬迁安置补偿指导意见》授权的组织实施部门即南峰街道办事处委托实施，故南峰街道办事处应为本案适格被告。龚卫芳主张仙居县政府为本案适格被告，依据尚不充分；原审以被告不适格为由裁定驳回龚卫芳的起诉，结论正确。需指出的是，原审认定仙居县自然资源和规划局为本案适格被告有误，予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 江 勇审判员 周进海审判员 楼缙东二〇二〇年十二月二十二日书记员 潘 莉1·8·