浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙01行终696号 上诉人（原审原告）陈基铭，男，1947年7月26日出生，汉族，住上海市浦东新区。 被上诉人（原审被告）中国人民银行杭州中心支行，住所地浙江省杭州市延安路**。 法定代表人殷兴山，行长。 上诉人陈基铭因金融其他行政行为一案，不服杭州市上城区人民法院（2020）浙0102行初31号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 2019年9月30日，中国人民银行杭州中心支行向陈基铭作出回复，内容为“一、你在信中提出调查的要求，即调查民生银行是否按照《金融机构洗钱和恐怖融资风险评估及客户分类管理指引》(以下简称《指引》)要求实施新内控制度、民生银行开展账户风险等级划分以及对交易开展重点审查的有关情况。根据《反洗钱法》第一条，其立法目的是预防洗钱犯罪，维护金融秩序，遏制洗钱犯罪及相关犯罪，属于公法属性，维护的是国家利益和公共秩序。人民银行作为国务院反洗钱行政主管部门，依据《反洗钱法》及其配套制度，对金融机构履行反洗钱义务的情况进行监督管理。商业银行履行的反洗钱义务，属于行政义务，也是法定义务，只发生在反洗钱义务主体与监管者人民银行之间，反洗钱监管并不直接对个人与金融机构之间的纠纷进行考量和处理。你的诉求与人民银行履行监管职能存在偏差。我行对民生银行履行反洗钱义务情况实施监管与你并无法律上的利害关系，故，你不具有要求我行对民生银行履行反洗钱义务情况进行调查的请求权。二、基于上述原因，我行将你的来信作为政策咨询处理，并回复如下：按照银发[2013]2号《指引》的规定，金融机构可按照自主管理原则，决定是否执行该指引，民生银行作为法人金融机构拥有自主决定权。我行作为国务院反洗钱行政主管部门的派出机构，将继续依据《反洗钱法》及其配套制度，对机构履行反洗钱义务的情况进行监督、检查。” 原审法院经审理查明：陈基铭于2019年8月9日向中国人民银行杭州中心支行提交信访信，要求中国人民银行杭州中心支行根据银发[2013]2号《指引》，请中国人民银行杭州中心支行调查以下内容：1、民生银行是否于2015年1月1日前按照《指引》要求实施了新的内控制度，启动洗钱和恐怖融资风险评估以及客户风险等级划分工作。该《指引》要求，如果有金融机构决定不执行该《指引》应于2013年9月15日完成评估论证工作，并向人民银行报告评估论证方法、过程及结论。2、按照民生银行新的内控制度，我的民生银行账户在2015年1月1日的风险等级评估情况如何。自2015年1月3日至2015年2月13日的交易期间，我民生银行的账户风险等级是否发生了变化。3、根据该《指引》第二章第二部分《风险子项》中的第三小节《业务风险子项》中的第2小点《非面对面交易》中的第2条“网上金融交易频繁且IP地址分布在非开户地或境外”，金融机构要重点审查该类交易。我账户8次对外转账，其中5次发生在非开户地，其中2次共计555万的对外转账发生在境外。请调查，民生银行以何种方式对这些交易进行了重点审查。中国人民银行杭州中心支行于2019年9月30日做出答复，并于10月8日交邮寄送给陈基铭。中国人民银行杭州中心支行将陈基铭的来信作为政策咨询处理，向陈基铭回复称：按照银发[2013]2号《指引》规定，金融机构可按照自主管理原则，决定是否执行该指引，民生银行作为法人金融机构拥有自主决定权。中国人民银行杭州中心支行作为国务院反洗钱行政主管部门的派出机构，将继续依据《反洗钱法》及其配套制度，对机构履行反洗钱义务的情况进行监督、检查。另查明，陈基铭曾于2019年2月18日向原审法院起诉中国人民银行杭州中心支行及中国民生银行股份有限公司杭州分行金融行政答复一案。该案中，陈基铭提出其于2018年7月16日向中国人民银行杭州中心支行提交投诉书要求中国人民银行杭州中心支行对民生银行杭州分行存在未履行大额和可疑交易报告义务，未履行客户身份识别义务即用已挂失居民身份证为陈基铭开通网上银行，违规取消陈基铭“账户信息即时通”服务，以及提供的“U宝”不符合安全防护要求等四项违规行为进行调查认定。中国人民银行杭州中心支行经过调查于2018年8月17日作出答复。陈基铭对中国人民银行杭州中心支行的上述答复不服，针对答复行为提起行政诉讼，原审法院于2019年8月14日依法制作（2019）浙0102行初31号行政判决书，驳回陈基铭的诉讼请求。陈基铭不服提起上诉，杭州市中级人民法院依法制作（2019）浙01行终953号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。该判决书针对陈基铭提出的民生银行杭州分行未履行大额和可疑交易报告义务的投诉事项，认为《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》规定了金融机构对大额和可疑交易的报告义务，但该办法的立法目的主要在于防止利用金融机构进行洗钱活动，不属于金融争议的范畴。中国人民银行杭州中心支行作为反洗钱监管部门，对民生银行杭州分行履行大额和可疑交易报告义务的调查情况告知陈基铭，对陈基铭的权利义务不生产实际影响。 原审法院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政 诉讼法〉的解释》第六十九条规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的……”。本案中，陈基铭因其在民生银行杭州分行账户“盗刷831万元”问题于2018年7月16日向中国人民银行杭州中心支行提交投诉书，要求中国人民银行杭州中心支行对民生银行杭州分行存在未履行大额和可疑交易报告义务，未履行客户身份识别义务等违规行为进行调查认定。中国人民银行杭州中心支行经过调查于2018年8月17日作出行政答复。陈基铭对中国人民银行杭州中心支行的上述答复不服，针对答复行为提起行政诉讼，该行政案件已经二审判决并生效。现陈基铭再次向中国人民银行杭州中心支行方提交信访信，同样基于其账户“盗刷831万元”的问题，要求中国人民银行杭州中心支行根据银发[2013]2号《指引》调查民生银行杭州分行是否启动洗钱和恐怖融资风险评估及客户风险等级划分工作，其账户风险等级是否发生变化以及民生银行如何开展重点审查。原审法院认为，陈基铭在第二次信访信中要求中国人民银行杭州中心支行调查所依据的《指引》系中国人民银行根据《中华人民共和国反洗钱法》等法律规定制定的，目的是为了加强反洗钱和反恐怖融资工作的有效性，与陈基铭第一次投诉中要求调查所依据的《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》一样，不属于金融争议的范畴。中国人民银行杭州中心支行作为反洗钱监管部门，对民生银行杭州分行履行指引的调查情况是否告知陈基铭，对陈基铭的权利义务不产生实际影响。且陈基铭先后两次要求中国人民银行杭州中心支行履行反洗钱法的监管职责，后一次即2019年8月9日的信访信实质是对中国人民银行杭州中心支行履行反洗钱监管职责提起的申诉，中国人民银行杭州中心支行由此而作的回复行为对陈基铭的合法权益明显不产生实际影响，故陈基铭的诉讼应裁定驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项之规定，裁定驳回陈基铭的起诉。 上诉人陈基铭上诉称：一、本案履职所依据的法规与被上诉人2018年履职所依据的法规不同，被上诉人2018年履职的依据中国人民银行令[2006]2号《金融机构大额交易和可疑交易报告管理办法》、银发[2009]142号《关于加强银行卡安全管理预防和打击银行卡犯罪的通知》及银办发[2009]149号《关于贯彻落实的意见》。被上诉人根据上述文件行政履职，调查上诉人的账户出现可疑交易以及大额交易时，民生银行是否履行了身份识别以及报送义务，并作出了行政结论。而上诉人2019年要求被上诉人行政履职的法律依据是银发[2013]2号《指引》，内容与上述三个文件不同。以上四文件均是根据《中华人民共和国反洗钱法》制定，不等于两次的履职内容应该相同。原审法院认为因被上诉人已通过2018年的履职检查了民生银行，故2019年的举报就不需要履职，显属认定错误。根据银罚字[2020]1号文，民生银行违反反洗钱法的违规行为分别对应不同的法规，也对应不同的处罚。在针对2018年行政回复的行政诉讼中，被上诉人也没有提供任何证据证明在2018年的调查中，其依照银罚字[2013]2号文对民生银行进行了调查。原审法院认为2019年举报内容为2018年举报内容的重复，系未查清两案所涉的基本事实。二、被上诉人的行政履职对上诉人的权益产生实质影响。民生银行是否严格遵守中国人民银行颁布的银发[2013]2号《指引》，对上诉人的账户安全至关重要，如因民生银行没有遵守该法规，使得上诉人账户安全性降低，并最终导致了上诉人的损失，民生银行则对上诉人的权益造成了损害。被上诉人是国务院授权的行政机构，对民生银行是否遵守中国人民银行颁布的银发[2013]2号《指引》，具有法定金融监管职能，也是唯一可以履行该监管职能的机构。故被上诉人的行政履职，确定民生银行是否依法履行银发[2013]2号《指引》与上诉人的权益有直接关系。原审法院关于被上诉人是否行政履职与上诉人的权益没有关系的认定，与事实不符。三、原审法院的事实认定前后矛盾和缺乏依据。原审法院认为，2019年的行政回复与2018年的行政回复的性质相同，均是要求人民银行履行反洗钱的监管职能。还查明，针对2018年的行政回复，两级法院都进行了实体判决。该案一、二审法院均认为上诉人是适格的当事人，该行政回复与上诉人的权益相关。原审法院多次将本案与该案作比较，相同的当事人，相似的争议内容，相同性质的答复，依据的均为被上诉人颁布的法规。但原审法院却无理由且错误地认为，上诉人不是适格的当事人，其认定明显前后矛盾，缺乏依据。综上，原审法院认定事实不清、缺乏依据。请求依法撤销杭州市上城区人民法院(2020)浙0102行初31号行政裁定书，指定原审法院进行实体审理。 被上诉人中国人民银行杭州中心支行在二审中未作答辩。 本院认为：《中国人民银行关于印发的通知》（银发[2013]2号）载明，该《指引》系中国人民银行为深入实践风险为本的反洗钱方法，指导金融机构评估洗钱和恐怖融资风险，合理确定客户洗钱风险等级，提升反洗钱和反恐怖融资工作有效性而制定，其制定目的并非为规范和解决金融消费争议。监管机构是否根据《指引》的规定对金融机构进行行政监管，与金融机构的客户没有利害关系。陈基铭向中国人民银行杭州中心支行提交《信访信》，系要求中国人民银行杭州中心支行根据《指引》的规定对民生银行进行调查，中国人民银行杭州中心支行已作政策咨询答复，但无论中国人民银行杭州中心支行是否回复、作何回复，均不导致陈基铭与此类行政监管行为的利害关系。陈基铭不具有提起本案诉讼的原告资格。原审法院裁定驳回起诉并无不当。上诉人陈基铭的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  秦 方 审 判 员  王银江 审 判 员  廖珍珠 二〇二〇年十二月十七日 法官助理  李惠娴 书 记 员  寿 芳 附： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。