山东省平度市人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁0283行初114号原告：李某。委托诉讼代理人：王丙红，北京创为律师事务所执业律师。委托诉讼代理人：王兵，北京创为律师事务所实习律师。被告：平度市人民政府李园街道办事处,住所地山东省平度市人民路**。法定代表人：郝大军，主任。委托诉讼代理人：刘健健，山东雅君律师事务所执业律师。原告李敏因要求确认被告平度市人民政府李园街道办事处强制拆除原告房屋行为违法，向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月14日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告李敏的委托诉讼代理人王丙红、王兵，被告平度市人民政府李园街道办事处的出庭负责人赵建涛、委托诉讼代理人刘健健到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告向本院提出诉讼请求：确认被告强制拆除原告房屋的行政行为违法。事实和理由：原告系李园街道办事处上疃村村民，在上疃村合法拥有房屋建筑。现房屋建筑因当地“潍莱高铁轨道交通”相关建设项目（或称“平度市城市中心区外综合交通工程”）被征收。原告至今未获悉任何征地公告文件、所依据的征收批复以及相应的安置补偿方案等文件，至今也未签订相关征收补偿协议，也未得到任何补偿安置。同时原告通过申请信息公开方式知悉本次征收项目尚处于征地前期准备阶段，并未取得正式用地批准文件。在拆迁补偿事宜尚未谈妥并落实的情况下，拆迁方采取阻断交通、中断供电等方式逼迫原告提前搬迁，2020年7月2日，被告等征收方不顾原告的陈述申辩，直接对其房屋建筑进行强制拆除，原告当即报警求助，被公安机关告知涉案行为系被告实施的征地拆迁行为，属于行政行为不属于公安机关管辖。至此，原告房屋及一切财物悉数因拆除毁损，且尚未得到任何补偿安置，被告的强拆行为给原告及家人带来了极大的财产损失和精神痛苦。原告认为，被告强拆原告房屋的具体行政行为没有事实和法律依据，实体、程序均违法。主要体现在：一、从征收过程看，其征收原告的房屋不符合法定程序，未取得相应手续；二、从征收行为上看，涉案强拆房屋、故意毁坏财物的具体行政行为在实体上严重侵害了原告的合法物权。原告向本院提交证据如下：1、《土地使用证》。证明：原告系山东省平度市李园街道办事处上疃村村民，在上疃村合法拥有房屋建筑。现房屋因当地建设项目被征收，原告主体适格。2、《关于对李园街道上疃村部分区域停止供电的函》、平度市人民政府做出的《行政复议决定书》（平政复决字[2019]99号）。证明：被告等征收方采取强制断电等方式逼迫原告提前搬迁，后相关停止供电文件经原告等村民提起复议依法被撤销，并由平度市政府责令其保证村民供电，而被告方实际上至今仍未改正。3、平度市公安局做出的《政府信息公开申请告知书》。证明：原告因强拆行为当即报警求助，后被公安机关告知涉案行为系被告实施的征地拆迁行为，属于行政行为。被告作为本次征收项目的实施主体并应当对此次强拆行为承担相应的责任，拆除前更以违建名义逼迫原告进行搬迁，属执法目的不当，被告主体适格。4、平度市自然资源局《政府信息公开申请答复意见书》（[2019]第63-65号)、青岛市自然资源和规划局《政府信息公开告知书》（青自然资规公字[2019]171号）、山东省自然资源厅《政府信息公开申请答复告知书》(鲁自然资公开复[2020]295号）。证明：本次土地征收项目仅仅处于征地前期调查过程中，尚未办理征收手续，不存在对应的征收批复和用地批准文件，也未形成原告房屋所在地块正式的补偿安置方案、征地公告文件，即本次动迁行为并未取得合法征收手续。5、强拆照片若干。证明：因房屋遭到被告拆迁方强制拆除，原告损失严重。被告辩称，实施强制拆除其房屋的主体是其所在的李园街道办事处上疃村村民委员会，被告只是作为上级机关应村委要求，起协助监督作用，不存在对原告房屋实施强制拆除的具体行政行为，原告的主张无事实和法律依据，请依法裁定驳回原告的诉讼请求。理由如下:涉案房屋牵涉潍莱高铁项目，该项目是济青高铁与青荣城际铁路的重要连接线，是胶东半岛链接内陆地区的便捷通道，对于完善全省高铁路网布局，推动区域发展具有重要意义。为提供潍莱高铁用地需要，2016年7月7日，平度市政府下发《拟征收土地公告》平政公告[2016]17号，明确拟征收土地的位置、权属、用途、拟征收土地补偿标准、其他事项。涉及的农村集体经济组织有上疃村，原告涉案房屋在征收范围。2016年7月9日，李园街道办事处国土资源所将该公告在涉及的含上疃村在内的村庄张贴公告。该张贴记录由上疃村村民委员会盖章、张贴人、见证人签字均予以确认。2019年6月9日，上疃村委会召开村民代表联席会议，参会人员一致通过要求收回上疃村潍莱高铁环评线内马学理、李学森、李敏、王琰、李京山、邵德杰6户村民的宅基地使用权，向被告请示报批收回。该行为属于上疃村村民自治范围内事项，不属于行政征收的范围。2020年2月5日，被告根据上疃村委会的书面请示，向平度市政府请示。2月6日，市政府根据请示内容，责成平度市自然资源局提出办理意见。3月5日，平度市政府批复同意上疃村委批准上疃村委会收回马学理、李学森、李敏、王琰、李京山、邵德杰6户村民的宅基地使用权，由村委会使用管理，上疃村委会严格按照法律、法规给予宅基地使用人适当补偿。对于这次征地拆迁补偿方案和标准，大部分村民已经签约，补偿款也发放到位，上疃村委会多次通知李敏、邵德杰、王琰领取补偿款，该一直没有领取，且提出不合理的要求，但村委已经将补偿款给予合法预留，并集中给相关村民租赁了房屋。上疃村委会通知村民限期内自行拆除，因村民反映自行拆除耗费较大，李敏、邵德杰、王琰要求集中拆除。村委决定集中拆除，村委会在负责集中拆除的同时，要求被告现场给予协助监督。结合本案，实施拆除原告房屋的主体是上疃村委会而不是被告，村委会为农村宅基地的所有权人，为公益事业和本村发展的考虑，集中民意自愿收回原告房屋并组织集中拆除，符合法律规定“村民办理自己的事”。被告只是作为上级机关应村委会要求，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》对村委会集中拆除现场维稳，起协助监督作用。综上，拆除原告的房屋的行为不属于行政行为，更不存在违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条原告起诉不属于行政诉讼受案范围，应当依法判决驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交证据如下：1、《平度市人民政府拟征收土地公告》（平证公告【2016】17号）、平度市人民政府李园街道办事处国土资源所依法将该公告张贴记录表。证明：为提供潍莱高铁用地需要，原告所在的集体经济组织上疃村在拟征收土地范围内。该公告于2016年7月9日依法在上疃村村委会宣传栏公示。2、《平度市人民政府李园街道办事处上疃村村民委员会关于批准收回潍莱高铁环评线内6户村民宅基地使用权的请示》及会议记录。证明：2019年6月9日经上疃村村民代表联席会议一致表决通过收回潍莱高铁环评线内6户村民宅基地使用权，提交李园办事处批准收回。3、《平度市人民政府李园街道办事处上疃村村民委员会关于批准收回潍莱高铁环评线内6户村民宅基地使用权的请示》（平李办呈【2020】4号）、《平度市人民政府李园街道办事处上疃村村民委员会关于批准收回潍莱高铁环评线内6户村民宅基地使用权的请示的办理意见》（编号：2020A115）、《平度市人民政府李园街道办事处上疃村村民委员会关于批准收回潍莱高铁环评线内6户村民宅基地使用权并注销土地登记的批复》。证明：2020年2月5日李园办事处将上疃村关于收回高铁环评线内6户宅基地请求报市政府批准。市政府在向平度市自然资源局征求意见：称潍莱高铁工程不但涉及上疃村村民共同利益而且关系全民利益，符合“土地使用者的需要应当服从社会公共利益的需要“的规定，建议同意收回该6户宅基地使用权，并给与适当补偿。最终市政府权衡后作出批复：同意收回该6户宅基地使用权，由村委会使用管理，并有村委会负责严格依法给予适当补偿。4、上疃村情况说明。证明：上疃村村民委员会是实施拆除原告房屋行为的主体。拆除行为经过民村一致同意。拆除过程村民没有任何阻挠、干预。安置补偿已经大部分发放到位，涉案原告拒不支取，已经给予合法预留。拆除前村委为村民租赁了房屋可以满足生活居住。拆除过程中李园办事处只是协助、监督维护稳定，并不是拆除主体。经庭审质证，对原告提交的证据，被告质证认为：对证据1真实性无异议，对证明目的有异议，该证据只能证明涉案原告系上疃村村民，拥有宅基地使用权，其他证明目的不能证实。对证据2复议决定书真实性无异议。对停止供电通知的作出必须由供电部门所在的李园街道办事处予以下达，目的是为了维护高铁建筑，红线与环评线内居民的人身安全，非以该方式逼迫原告等人搬迁，是为了居民人身安全的考虑，对证明目的不予认可。证据3原告提交的是复印件，真实性无法确认。对证明目的不予认可，公安机关作为侦查机关，没有权利对涉案房屋拆除行为予以定性，拆除行为到底是行政行为还是民事行为应由法院依法裁判，对公安的定性认为是行政行为不予认可。公安作出该调查的前提是涉案原告自称该拆除行为系李园街道办事处依职权拆除的行政拆迁行为，公安的告知书自始至终并没有对该行为的实施主体、行为性质予以认定，无法证明原告的证明目的。证据4原告提交的是复印件，真实性无法确认。山东省自然资源厅告知书295号真实性无异议，涉案拆迁行为系村民在村委会组织下自行拆除的行为，与该证明目的不矛盾。根据该告知书，涉案房屋确系在潍莱高铁建设项目范围内。村委会在经过村委会会议记录联席会议一致研究同意的情况下，为公共利益和上疃村村民及全体市民共同利益的考虑，自行请示收回宅基地并经市政府批准，符合相关法律规定。证据5没有拍摄时间和具体地点，对真实性和证明目的无法确认，不予认可。对于被告提交的证据，原告质证认为：证据1关联性予以认可，合法性、证明目的不予认可，对其中张贴记录的真实性不予认可。综合该组证据内容，拟征收公告属于征收批准之前告知行为，其内容及目的在于告知征地基本信息，征求村民意见，本身并无征收处分的实质法律效力，征收土地应当以最终发布的公告文件为准的，该组证据可以证明涉案项目尚未取得正式批复的事实，争议本质在于征收纠纷。对于其中的张贴公告行为，原告对其并不知情，相应照片未体现其张贴实际的时间和张贴的持续性，同时对于本次项目在征地报批前是否切实履行告知义务、对拟征收土地现状的调查结果是否经过确认、或者组织听证，同时对于该类被征农民知情权、确认材料并未在证据中体现。不能达到证明目的。证据2三性及证明目的均不予认可。上疃村会议记录中议题一栏，此议题仅是关于高铁拆迁问题的议题，而非收回红线内9户宅基地使用权问题。与会人员签名中无法体现同意、反对、弃权的比例。会议目的程序违法，均无效，无法实现被告证明目的。该份文件在内容上不能证明其真实性及合法来源，附带的会议记录不能证明其会议本身的参会人员信息，且原告等村民对该会议事项并不知情，其中的签字信息与说明情况自相矛盾，即实际投票签字人数为36人左右，在不同意的内容栏也均有多位签字信息，与说明中的“实到23人，同意23票，不同意0票”严重矛盾。同时综合其证明目的，也明确对涉案房屋宅基地使用权收回需提交经过被告批准，实践中也不是利用村委会集体经济组织自身的收入对原告土地使用权人进行补偿，其收回目的在于征收，而非村委会集体经济组织自我改造，其对于原告房屋的强制拆除行为所造成的后果同样则应当由委托实施的被告街道办行政机关承担。证据3三性及证明目的不予认可。该组文件均为复印件，其中相关处理单、明细表等文件也未加盖公章，不能证明其真实性合法来源。在证据内容上，可以再次印证被告街道办作为涉案征收项目的具体实施主体，明确其参与了对原告房屋的拆除行为。从法律适用上看，被告所称的宅基地收回情形和本案征收动迁并非同一行为，村委会无权处理原告的房屋建筑，对于其合法私产应当受到法律保护。综合《土地管理法》和涉案地块被划入动迁范围的基本事实，村委会在征地拆迁并没有进行拆迁、强拆的权力，仅能配合行政机关的工作。同时《村民委员会组织法》明确，村民自治不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。由此，涉案地块应当依法按照征收程序实施改造拆迁，被告联合村委会以收回宅基地的方式实施拆迁、强拆房屋，毫无事实法律依据，属于典型的执法目的不当。证据4村三性及证明目的不予认可。该组文件形成于强拆发生之后，属于案外第三人的陈述。结合上述质证意见，可知该份文件内容和实际情况严重不符，即并未召开有效的村民会议，本身更不适用收回宅基地情形，也无权处置、强制涉案拆除房屋，同时在强拆过程中，原告均及时报警求助，与其中声称的“村民没有反对、一致配合”说辞前后矛盾。结合原告提交的公安机关等政府信息公开答复文件、以及被告方的自认事实，可以明确被告街道办实际上组织实施本次强制拆除工作。在本次征收过程中，因拆除行为本身属于行政强制行为，村委会等民事主体无权实施，即使有所参与，也应视为行政委托，并由被告方来承担行政责任和法律后果。本院对上述证据认定如下：对原告提交的证据的真实性、关联性、合法性予以确认。对被告提交的证据的真实性予以认定，但其未提供其行政行为程序合法的证据。经审理查明，为提供途经平度市的“潍莱高铁”项目建设用地需要，2016年7月7日，平度市人民政府下发了《拟征收土地公告》平政公告[2016]17号，公告的内容明确了拟征收土地的位置、范围、权属、用途、拟征收土地的标准依据和其他事项并在拟征收土地涉及的农村集体组织所在地张贴公告。其中第二条中明确：“被征收土地村庄的具体土地征收补偿安置方案，待勘测调查完成后，由平度市国土资源局会同财政、人力资源和社会保障等有关部门制定并公示。”涉及原告所在村李园街道办事处上疃村的部分土地和建筑物，包括原告享有权利的房屋和使用的土地。2019年6月9日，李园街道办事处上疃村村民委员会召开村民代表联席会议，通过了收回本村潍莱高铁环评线内马学理、李学森、李敏、王琰、李京山、邵德杰6户村民宅基地使用权，并于2020年1月23日上报被告。2020年2月5日，被告根据李园街道办事处上疃村村民委员会的请示，向平度市人民政府上报了《平度市人民政府李园街道办事处关于批准收回李园街道上疃村潍莱高铁环评线内6户村民宅基地使用权的请示》。3月5日，平度市人民政府批准同意上疃村委会收回上疃村潍莱高铁环评线内马学理、李学森、李敏、王琰、李京山、邵德杰6户村民的宅基地使用权，并要求根据相关规定给予适当补偿。2020年7月2日，被告会同上疃村村民委员会组织人员与机械将原告房屋强行拆除。本院认为，本案争议的焦点是：1、上疃村村民委员会是否是涉案强制拆除的主体。2、该强制拆除行为程序是否合法。1、关于强制拆除的主体确认。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”《中华人民共和国行政强制法》第十七条第一款规定：“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。”上述法律规定了具有行使行政强制措施的机关是法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施，村民委员会作为一个基层群众性自治组织，法律并没有赋予其行使行政强制措施的权利。由此可见强拆行为属于政府及其职能部门的法定职权，因此，平度市李园街道办事处上疃村村民委员会不具备本案的主体资格。首先，2016年7月7日，平度市人民政府下发并张贴了《拟征收土地公告》平政公告[2016]17号，其中第二条中明确：“被征收土地村庄的具体土地征收补偿安置方案，待勘测调查完成后，由平度市国土资源局会同财政、人力资源和社会保障等有关部门制定并公示。”证明该征地行为是政府行为。尽管平度市李园街道办事处上疃村村民委员会通过请示等程序要求收回原告等的涉案房屋的土地使用权，并经过了相关部门的批准，但其房屋是原告的合法财产的权利并没有被剥夺。其次，被告参与了强制拆除行为，经原告报警，公安机关查明该拆除行为是被告实施。所以根据本案的证据及职权法定原则，结合本次强制拆除的目的，应能够确定被告平度市人民政府李园街道办事处是本案的适格主体即本案强制拆除的主体。2、关于强制拆除行为的合法性。《农村集体土地征收基层政务公开标准指引》（自然资办函〔2019〕1105号）：“三、公开目录及事项标准：本标准指引按照征地管理和报批流程划分公开事项，包括征地管理政策、征地前期准备、征地审查报批、征地组织实施4个一级公开事项，在一级公开事项下细分拟征收土地告知、拟征收土地现状调查、拟征地听证、征地报批材料、征地批准文件、征收土地公告、征地补偿登记、征地补偿安置方案公告、征地补偿安置方案听证、征地补偿费用支付等10个二级公开事项。”本案中，原告所合法拥有的房屋，虽然在“潍莱高铁”项目征用土地的范围之内，但应当按照法律规定的程序予以征收和拆除。被告在拆除前，应当履行、落实安置方案公告、征地补偿安置方案听证等相关责任义务，按照相关法律规定的程序履行告知义务及告知当事人依法享有的陈述、申辩、听证等相关权利，被告未全面履行规定的程序，其拆除的行政行为程序显属不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认平度市人民政府李园街道办事处拆除李敏房屋的行为违法。案件受理费50元，由平度市人民政府李园街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。审 判 长  宋伟键审 判 员  满文杰人民陪审员  许贤红二〇二〇年十二月十八日书 记 员  董菲菲