云南省普洱市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云08行终71号上诉人（原审原告）刀毕清，男，1955年6月3日出生，云南省景谷傣族彝族自治县人，拉祜族，农民，现住云南省普洱市景谷傣族彝族自治县。被上诉人（原审被告）景谷傣族彝族自治县自然资源局。住所地云南省普洱市景谷傣族彝族自治县威远镇滨河路**。法定代表人王庆坤，局长。被上诉人（原审第三人）李子祥，男，1955年4月5日出生，云南省景谷傣族彝族自治县人，拉祜族，农民，现住云南省普洱市景谷傣族彝族自治县。上诉人刀毕清因诉被上诉人景谷傣族彝族自治县（以下简称景谷县）自然资源局、第三人李子祥土地行政登记撤销一案，不服景谷县人民法院（2020）云0824行初17号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。原审法院审理查明，1982年，刀毕清和家人外出到景洪务工生活。1997年7月，景谷县人民政府向李子祥颁发了景集建（97）字第F-00xxxx号《集体土地建设用地使用证》。此后，李子祥在本集体的土地上建盖了房屋。2007年，刀毕清返回景谷县办理了农地承包权证（2007）第0117xxxx号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》。2018年7月9日，刀毕清以排除妨害向景谷县人民法院起诉李子祥。该案经审理，景谷县人民法院以不属于人民法院民事诉讼受案范围裁定驳回起诉。刀毕清以李子祥在其承包地上建房，景谷县自然资源局向李子祥颁发景集建（97）字第F-00xxxx1号《集体土地建设用地使用证》违法提起行政诉讼，请求撤销1997年颁发给李子祥的《集体土地建设用地使用证》。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过20年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起，最长不得超过一年。第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限，且无行政诉讼法第48条规定情形的。本案景谷县人民政府向李子祥颁发《集体土地建设用地使用证》的时间是1997年7月，刀毕清于2020年7月22日向本院提起行政诉讼。期间，又无不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的情形，故此，刀毕清的起诉已经超过了行政诉讼规定的起诉期限。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告刀毕清的起诉。诉讼费50元，退还原告刀毕清。上诉人刀毕清上诉称：一、请求二审法院依法撤销景谷县人民法院（2020）云0824行初17号行政裁定书，指令景谷县人民法院对本案继续进行审理；二、本案一审、二审诉讼费用由两被上诉人承担。事实与理由：一、第三人李子祥持有的《集体土地建设用地使用证》不具有合法性。首先，上诉人刀毕清在1983年10月17日办理了《景谷县社员轮耕地使用证》，于1994年12月29日与李子明签订《农村集体耕地延长承包经营权合同书》，合同有效期自1995年1月1日至2024年12月31日止，合同书加盖了村委会公章予以确认，1995年1月1日景谷县公证处对该合同书出具了公证书，据此，上诉人对争议土地享有合法的承包经营权。第三人在1997年7月办理了《集体土地建设用地使用证》，办理该证书时尚处于上诉人合法的承包期内，已经严重侵害了上诉人的承包经营权，办理该证书时也没有通知上诉人，没有征求意见，办证程序违法。其次，本案争议土地是属于村小组集体所有的耕地，被上诉人景谷县自然资源局违反法律规定，改变土地性质，将耕地性质变更为非农业建设用地，在上诉人享有合法土地承包经营权的情况下向第三人颁发《集体土地建设用地使用证》，剥夺了上诉人对争议土地的使用权。二、上诉人对争议土地享有合法的承包经营权。2007年12月31日景谷县人民政府向上诉人颁发了《农村土地承包经营权证》，承包期限与上诉人和李子明签订的《承包经营权合同书》约定的期限一致，景谷县人民政府向上诉人颁发《农村土地承包经营权证》的行为是对上诉人与李子明所签订《承包经营权合同书》及上诉人对争议土地享有承包经营权的确认，《农村土地承包经营权证》上载明的承包期限也是对上诉人对争议土地享有权利期限的明确。第三人是在上诉人获得合法的土地承包经营权以后才办理了《集体土地建设用地使用证》，该证书不具有合法性，且不具有排他性，2007年12月31日景谷县人民政府的颁证行为，确认了涉案土地性质为农业用地，并非建设用地，证明第三人持有的《集体土地建设用地使用证》颁证违法，上诉人是争议土地的合法权利人。三、原审法院认为上诉人的起诉超过了诉讼时效是严重错误的，上诉人的诉讼时效未超过。（1）被上诉人及第三人在办理《集体土地建设用地使用证》时并未将办理证件情况告诉上诉人，在一审审理过程中两被上诉人也没有提供任何证据证明在办理《集体土地建设用地使用证》时已经将相关办理情况告知上诉人，上诉人对第三人办理《集体土地建设用地使用证》侵害土地承包经营权的事实不知情，在办证后两被上诉人也没有通过任何方式或途径向上诉人明示、告知争议土地办理了《集体土地建设用地使用证》。故上诉人对上述事实不知情。（2）上诉人于2018年7月9日以排除妨害为由将第三人诉至景谷县人民法院，在庭审中得知第三人针对争议土地办理了《集体土地建设用地使用证》，上诉人的行政诉讼时效从该案结束时方才开始。上诉人的情况符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形。（3）上诉人与李子明签订《农村集体耕地延长承包经营权合同书》并办理公证后，即相信自己对争议土地已经获得了合法的土地承包经营权，2007年12月31日景谷县人民政府向上诉人颁发了《农村土地承包经营权证书》，在确认上诉人对争议土地享有合法承包经营权的同时，景谷县人民政府并没有将第三人办理了《集体土地建设用地使用证》的情况告知，上诉人不可能知道被上诉人向第三人颁发《集体土地建设用地使用证》的情况。综上，上诉人对诉争土地享有合法的承包经营权，被上诉人作为政府部门未尽到合理的审查义务在同一块土地上先后颁发了两个不同性质的证书，引发本案纠纷。上诉人提起行政诉讼未超过起诉期限，景谷县人民法院裁定驳回上诉人的起诉属于认定事实不清、适用法律错误，请二审人民法院依法支持上诉人的上诉请求。被上诉人景谷县自然资源局辩称，一、原审法院认定事实清楚，适用法律正确，本案诉讼时效已过，原审裁定依法应当予以维持。1982年上诉人及家人外出务工，1997年7月，景谷县人民政府向第三人颁发了景集建（97）字第F-00xxxx号《集体土地建设用地使用证》。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十八条和《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条、第六十九条规定，本案具体行政行为于1997年作出，至今早已届至，同时上诉人早已知悉本案争议集体土地建设用地使用权人为第三人，知悉其行为的侵害情况，但在2020年8月11日才首次向人民法院提起诉讼，远超过行政诉讼的起诉期限，怠于行使自身权利，本案已超诉讼时效，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应当维持原审裁定。二、上诉人与答辩人具体行政行为的内容无利害关系，上诉人不享有起诉资格。根据本案第三人在行政申请程序中提交的证据材料，答辩人登记使用权的土地是由申请人所在集体组织划拨分配的，是集体组织行使处分权的结果，上诉人并非该宗土地的权利人，上诉人没有证据可证明其与该宗土地有关联，答辩人认为其依职权登记的该宗土地与上诉人没有利害关系，上诉人没有起诉资格，请人民法院依法维持原审裁定，驳回上诉人的上诉。三、答辩人并非发证机关，仅依职权进行登记。本案中，上诉人诉请撤销的《集体土地建设用地使用证》发证机关并非答辩人，答辩人仅是依职权进行登记，上诉人诉请答辩人对非答辩人的行政行为撤销，其诉请的主体不适格，其诉请也超过了答辩人的行政职权，据此，答辩人作为本案被告，主体不适格，依法应当驳回上诉人的诉讼请求。四、本案属于复议前置类别的行政案件。上诉人诉请未经过申请行政复议，依法应当裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款及《最高人民法院关于适用的解释》的规定，上诉人未先申请行政复议即起诉的行为，依法应当裁定驳回。五、第三人已经连续使用涉案土地超过二十年。第三人于1997年就依法取得了该片土地的《集体土地建设用地使用证》并在该土地上建房，现已经连续使用超过二十年，根据原国家土地管理局[1995]国土[籍]字第26号《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，即便涉案土地属于上诉人，但现已经由第三人连续使用超过20年。根据《景谷傣族彝族自治县人民政府关于村庄地籍调查确定土地权属界线的通知》（景政发[1996]36号）中第一条（土地权属和性质）第（二）项的规定，第三人取得的《集体土地建设用地使用证》是由景谷县人民政府颁发的，是受法律保护的。六、答辩人作出的具体行政行为认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，程序合法。综上，本案行政登记行为登记权属正确、事实清楚、证据充分，程序合法、适用法律正确，应当对该行政行为予以维持；原审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。被上诉人李子祥述称，请求驳回上诉，维持原审裁定。原审裁定事实清楚，上诉人在上诉状所述与事实不符。一、土地所有权属于大寨村民小组集体，个人只有承包使用权，上诉人所提供的土地承包证书，未在规定时间内按土地顺延承包程序，与村民小组签订承包书，1995年顺延承包档案，未经合法公示程序，由县人民政府依法颁发权证，其正本与上级农业部门保管的土地顺延承包证副本不符。二、土地涉及村民集体财产，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，村委会工作人员不能代表县人民政府和村民小组颁发土地顺延承包证书，1995年土地顺延承包到户，土地确权，都有一套完整的工作程序，所以原审法院认定事实清楚。第三人有权要求农业部门撤销上诉人违法办理的权证。三、承包地与集体土地建设用地是两种类型土地，景谷县自然资源局依据村组意见把集体建设用地批给第三人建房程序合法，不涉及农村承包土地。1997年7月大寨村民小组把该集体土地安排给第三人作为宅基地，第三人申请办理合法的宅基地使用权证，现已经20多年。第三人作为大寨村民小组集体一员使用的是集体安排的宅基地，上诉人所述与事实不符。四、景谷县人民政府于1994年9月12日下发第3号政府令《景谷傣族彝族自治县耕地承包期完善农村基本经营制度实施细则》中明确2个月内不回来办理耕地承包手续，到期不办理手续的，合作社收回原承包耕地使用权，另行发包。第十五条明确承包合同书由县人民政府统一印制。第十六条农村集体耕地承包合同签订后，须经县公证处办理公证手续。大寨村民小组依法依规统筹安排土地使用是有法可依的，上诉人不及时办理土地顺延承包，事后私下请人办理顺延承包证，把第三人使用20多年的宅基地认为是自己承包地。农村土地承包经营权的发包管理是村民小组集体内部依法对土地的调整，不应是法院审理的范畴。第三人认为上诉人的上诉理由不充分，原审裁定事实认定清楚，适用法律正确，裁定并无不当，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原审裁定。各方当事人未提交符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新证据”。本院二审查明的案件事实与原审认定事实基本一致。另查明，刀毕清与李子祥均为景谷县威远镇新平村民委员会大寨村民小组村民。1983年10月刀毕清户取得《景谷县社员轮耕地使用证》一份，该证载明的地块共有3块，分别是小寨平掌地1亩、寨上边地2亩、叶国祥边地1.5亩。刀毕清户与景谷县钟山乡新平村大寨合作社签订承包期限自1995年1月1日至2024年12月30日的《农村集体耕地延长承包经营合同书》，该合同书中承包地块包括涉案的叶国祥家上边地。1997年7月，李子祥户取得景集建（97）字第F-00xxxx号《集体土地建设用地使用证》，地号6-1604-14，用地面积151.1㎡。2007年刀毕清户取得农地承包权证（2007）第01171xxxx号《农村土地承包经营权证》，叶国祥家上边地为其中的承包地块。2018年7月9日，刀毕清以李子祥在其承包地名为“叶国祥家上边地”的土地上建盖房屋等建筑物，应予以排除妨害向景谷县人民法院提起诉讼，景谷县人民法院作出（2018）云0824民初840号民事裁定，以双方对涉案土地的权属存在事实争议，属土地权属纠纷为由驳回刀毕清的起诉。2019年8月9日，景谷县威远镇政府依据刀毕清向景谷县信访局提交的申请作出威政答（2019）7号《威远镇人民政府关于新平村大寨村民小组刀毕清信访件调查核实情况的答复意见》。本院认为，刀毕清户作为享有农村集体土地承包经营权的村民集体经济组织成员，有依法对其承包土地进行经营的权利。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中，李子祥户于1997年7月取得景集建（97）字第F-00xxxx号《集体土地建设用地使用证》，从李子祥户取得集体土地建设用地使用证时起算至刀毕清2020年提起行政诉讼时，已经超过20年。刀毕清认为李子祥户在其承包地内建房，侵害了其承包经营权的合法权益，应当依法在不动产保护的20年起诉期限内对景集建（97）字第F-00xxxx号《集体土地建设用地使用证》提起行政诉讼，寻求法律对其合法经营权的保护。但是，刀毕清于2020年提起行政诉讼距离涉案土地使用证颁证时已经超过20年，刀毕清在提起行政诉讼时未提交符合行政诉讼法第四十八条规定超过起诉期限的正当理由。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形，已经立案的，应当裁定驳回起诉。原审裁定驳回刀毕清的起诉并无不当。上诉人刀毕清关于其提起行政诉讼未超过起诉期限的诉称理由与行政诉讼法规定相悖，本院不予支持。原审裁定适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定论证本案起诉期限不当，本院予以指正。综上所述，原审裁定认定事实清楚，审理程序合法，裁判结果正确。上诉人刀毕清的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。案件受理费人民币50元，退还上诉人刀毕清。本裁定为终审裁定。审判长 刘 德审判员 张椿苑审判员 吴荣康二〇二〇年十二月二十二日法官助理陈琨书记员杨欢附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条【起诉期限】公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。第四十八条【起诉期限的扣除和延长】公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。第八十九条【二审裁判】人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。