新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区人民法院行 政 判 决 书（2020）新0105行初12号 原告：新疆华清石油设备有限公司，住所地乌鲁木齐市新市区天津南路**银座中心****。法定代表人：马俊清，新疆华清石油设备有限公司董事长。委托代理人：刘丹，新疆四至律师事务所律师。委托代理人：陈克峰，新疆四至律师事务所律师。被告：乌鲁木齐市自然资源局，住所地乌鲁木齐，住所地乌鲁木齐市天山区碱泉街**div style="margin-top:0pt; margin-bottom:0pt; text-indent:30.05pt; text-align:justify; line-height:28pt; widows:0; orphans:0">法定代表人：张卫民，乌鲁木齐市自然资源局局长。委托代理人：张卫东，男，1977年8月28日出生，汉族，乌鲁木齐市自然资源局确权登记处职员，住乌鲁木齐市天山区。委托代理人：陈平，新疆聚广律师事务所律师。原告新疆华清石油设备有限公司（以下简称华清公司）与被告乌鲁木齐市自然资源局（以下简称乌市自然资源局）土地行政其他一案，本院于2020年1月13日立案后，于当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月18日、2020年9月22日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人刘丹、被告乌市自然资源局的委托代理人张卫东、陈平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告乌市自然资源局称，我局于2019年7月5日作出《关于注销集建（96）字第1909号集体土地建设用地使用证的通知》，依据《不动产登记暂行条例实施细则》第二十八条之规定，请新疆华清石油设备有限公司收到本通知书之日起十五日内持集建（96）字第1909号集体土地建设用地使用证申请办理注销登记，逾期将直接公告注销。2019年8月2日，我局公告注销了集建（96）字第1909号集体土地建设用地使用证。我局认为通知是程序性的行为，不具有可诉性，公告才是对外作出的具体行政行为。原告华清公司诉称，一、原告合法使用九家湾二队土地，并于1996依法办理了集建（96）字第1909号集体土地建设用地使用证，面积3000平方米，用途为加油站，东至新农大，西至过境公路，南至空地，北至空地。2019年7月5日，被告作出乌自然资函【2019】606号《关于注销集建（96）字第1909号集体土地建设用地使用证的通知》，以涉案土地在2002年与外环路拆迁办公室达成拆迁安置协议及补偿项目明细确认单，就地上建筑物、构筑物进行了补偿为由，依据《不动产登记暂行条例实施细则》第二十八条的规定，决定注销原告持有的集建（96）字第1909号集体土地建设用地使用证，并于2019年8月2日进行注销公告。二、原告持有的涉案土地使用权并未全部被征收，被告注销全部登记没有事实和法律依据。根据《土地登记规则》第六条的规定，土地登记应当进行地籍调查、权属审核等必经程序，根据该规定，被告应对征收土地面积进行地籍调查，核实征收面积和剩余面积，应重新颁发符合实际面积的土地使用权证，而不是在无任何调查和审核的情况下注销原告的土地使用权证，其随意作出注销通知于法无据。三、被告注销登记适用法律错误。被告依据《不动产登记暂行条例实施细则》第二十八条的规定要求原告办理注销，适用该规定的情形为“不动产灭失；权利人放弃不动产权利的；不动产被依法没收、征收或者收回的；人民法院、仲裁委员会的生效法律文书导致不动产权利消灭的”。而本案被告持有的土地仅是部分被征收，要求原告注销整宗土地使用权证没有法律依据，属法律适用错误。四、被告注销登记的程序错误。被告作出乌自然资函【2019】606号《关于注销集建（96）字第1909号集体土地建设用地使用证的通知》，未告知原告提出异议的救济途径，注销公告亦未告知。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第十八条的规定，被告剥夺了原告的知情权、申辩权，程序严重违法。综上，被告将原告持有的集建（96）字第1909号集体土地建设用地使用证与案外人的宗地重叠为由予以注销，属认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，且程序违法，严重侵害了原告的合法权益。故诉至贵院，要求：1、依法撤销被告注销原告持有的集建（96）字第1909号集体土地建设用地使用证的行政行为；2、判令被告承担本案全部诉讼费用。原告华清公司针对其诉讼请求向本院提交如下证据：证据1、集建（96）字第1909号集体土地建设用地使用证；证明1996年1月23日原告依法取得集建（96）字第1909号集体土地建设用地使用证，面积3000平方米，用途为加油站。证据2、申请补办国有土地使用权报告；证明2014年5月6日原告向被告申请办理国有土地使用证，被告以涉案土地被乌鲁木齐市中级人民法院查封为由，不能为原告办理国有土地使用证，并不涉及其他土地权属争议及被征购的事实。证据3、新疆自治区高级法院作出的（2018）新执复26号执行裁定书、乌市中级法院《征询函》、乌国土资函【2015】973号《复函》；证明从2014年到2018年被告多次向乌市中级法院复函，均说明涉案土地与案外人土地之间存在部分重合，而非全部重合，且可以进行确定重合部分和未重合部分界限，从始至终都没有提到被征购以及原告没有权属。被告乌市自然资源局辩称，一、本案中乌鲁木齐市外环项目拆迁办向原告的补偿不涉及土地的补偿，不存在原告所称的剩余面积问题。根据被告向乌鲁木齐市城乡建设档案馆调取的资料显示，涉案土地上属原告所有的机油房、办公室等建筑物及所有构筑物均进行了征购补偿。涉案土地性质原为集体土地，属九家湾村二队所有，原告仅有使用权，如果需要进行土地补偿，受偿的主体亦应该是九家湾村二队而非原告。事实上，乌鲁木齐实施“撤村建居”政策后，2007年被告根据原土地所有权人九家湾村二队--现改制为新疆众意盛达实业有限公司的申请，以划拨用地的方式，向该公司核发了乌国用（2007）第0030100号国有建设用地使用权证。二、涉案行政行为认定事实清楚，原九家湾村二队--现新疆众意盛达实业有限公司已于2007年取得国有土地使用权证，被告注销原告持有的集体土地使用证，是为了解决一地两证的土地登记问题。1、原告在1996年领取集体土地使用证时，是以九家湾村二队队办企业的名义申领（根据土地管理法的规定，只有村办企业才能使用集体经济组织建设用地），土地使用批准期限为五年，原告与九家湾村二队签订的《有偿使用土地协议》约定使用期限至2013年7月，该集体经济组织已收回了原告使用的土地。2、因“撤村建居”，涉案土地性质已由集体土地变更为国有土地，并经人民政府批准，划拨给了新疆众意盛达实业有限公司，并核发了土地证，这已经是一种确权行为。3、原告诉状中所引用的《土地登记规则》早在2008年2月1日《土地登记办法》实施时失效。《不动产登记暂行条例》第三十五条规定，本条例施行前公布的行政法规有关不动产登记的规定与本条例规定不一致的，以本条例规定为准。4、在涉案土地性质已经转化国有土地的情形下，集体土地使用证已丧失存在的基础，且原告的地面资产已经实际得到了补偿，其持有的集体土地使用证应当注销。三、被告的行政行为程序合法、适用法律正确。2018年10月11日，新疆众意盛达实业有限公司向被告提出《土地权属争议调查处理申请书》，被告根据原国土资源部办公厅“国土资函［2007］606号文”，告知该公司涉案土地已进行了确权发证，不属于土地权属争议。之后，新疆众意盛达实业有限公司又向被告提交了《申请书》，要求撤销新疆华清石油设备有限公司持有的集建（96）字第1908号和集建（96）字第1909号《集体土地建设用地使用证》，被告经审查相关证据资料后，认为符合《不动产登记条例实施细则》第二十八条中规定的注销不动产登记的条件，于2019年7月5日作出《关于注销集建96字第1909号集体土地建设用地使用证的通知》，要求原告在15日内前来办理相关注销登记，但原告未按此时限办理。被告于2019年8月2日，发布公告予以注销。针对原告称其知情权和申辩权被剥夺，原告立案、开庭并进行实体审理，不存在原告所称其实体权利受到了剥夺。综上，被告注销原告集建（96）字第1909号集体土地使用证认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，应当依法予以维持。被告乌市自然资源局向本院提交了证明其行政行为合法的证据、依据：证据1、土地权属争议调查处理申请书；证据2、2018年12月13日申请书；证据3、2004年7月4日沙区经计字【2004】34号文件；证据1-3证明：1、乌鲁木齐众意盛达实业有限责任公司是九家湾村二队撤村建居后组建成立，是该队的权利义务承接者。2、新疆众意盛达实业有限公司向我局提出解决双方权属争议、撤销原告的集体土地使用证。证据4、2002年5月22日乌鲁木齐外环路工程项目征购补偿表；证据5、2002年5月22日乌鲁木齐市外环路项目受影响房屋拆迁安置补偿协议书；证据6、新疆石化产品开发公司乌鲁木齐经营部2002年5月10日证明、营业执照；证据7、2002年7月15日关于外环路A1.6标段华清加油站拆迁补偿费的说明两份；证据8、2002年8月1日乌鲁木齐外环路工程项目征购补偿表；证据9、2002年8月16日乌鲁木齐市外环路项目受影响房屋拆迁安置补偿协议书；证据4-9证明：2002年乌鲁木齐市外环路项目拆迁办已向原告补偿了地面上全部的建筑物和构筑物，原告已实际退出使用土地，无土地权利。证据10、有偿使用土地协议书（原告与九家湾二队签订）；证据11、（2015）沙民三初字第802号民事判决书；证据10-11证明：原告与乌鲁木齐众意盛达实业有限责任公司是有偿使用土地关系，约定的使用期限已满。证据12、集建96字第1909号集体土地建设用地使用证；证据13、乌国用（2007）第0030100国有建设用地使用权证书；证据12-13证明：原告持有的土地证批准使用期限为五年，涉案土地已转为国有建设用地，新疆众意盛达公司领取了国有土地使用证。该土地与原告持有集体土地使用证系同一宗地。证据14、关于注销集建（96）字第1908号集体土地建设用地使用证的通知；证据15、乌鲁木齐市自然资源局公告；证据14-15证明：被告在查明事实，依据法律、法规，程序合法的情况下将原告持有的集体土地使用证注销。法律依据：职权依据：《不动产登记暂行条例》第七条；作出被诉行政行为的依据：《不动产登记暂行条例实施细则》第二十八条、第十九条第二款第四项。经庭审质证，对被告乌市自然资源局提交的证据，原告华清公司对证据1和证据2的真实性无法确认，因是案外人书写和加盖公章，原告并没有参与，无法辨别；证据3是复印件，也无调取部门的档案印章，故真实性也无法确认，望法庭综合认定；证据1-3可以说明案外人与原告土地权属存在争议，被告应当按照土地权属争议纠纷的法律规定和程序处理，未向原告送达申请书和给予答辩陈述的权利，证明被告程序违法；案外人申请书仅是单方陈词和诉请，被告仅依据此申请书的要求撤销原告的土地使用证缺乏事实和法律依据。对证据4-9证明的事实不认可，2002年外环路修建天桥仅对部分路面损坏及大门柱子和少数围墙拆除，而非全部拆迁（被告证据7足以说明），拆迁补偿协议也是依据部分路面损坏和围墙及大门柱子拆除，两年经营损失和两年人工工资的补偿，而非全部建筑物的征迁补偿。目前涉案土地和加油站仍然存在。2015年加油站失火，才停止经营，原告从未退出土地使用。对证据10的真实性、合法性及关联性不予认可，原告于1994年3月4日才注册成立，该合同签订时间是1992年11月23日，此时原告并未设立，不是原告所签订。而且纵观我方提交的材料及被告提交的材料中我方出具的材料都是由法定代表人签字并加盖印章，该份证据只有盖章没有法定代表人签字。对证据11的真实性认可，但对证明的内容不认可，该判决所依据的系被告提供的证据10为依据，而证据10并非我方所签订，证据10系伪造的证据，我方会通过其他途径进行解决。对证据12-13质证意见：1、对真实性认可，对证明内容不认可，被告仅用两份土地使用权证书来推断与案外人土地重合不科学。如是全部重合，为什么被告多次向中院复函说明两宗土地并未全部重合。2、被告陈述前后矛盾，证据4-9证明涉案土地被征收，现又证明涉案土地与案外人土地重合，称案外人领取了涉案国有土地证，被告对涉案土地事实查明不清，随意认定。对证据14-15质证意见：对被告证明的问题不认可，该组证据证明被告注销程序违法，被告至今都没向原告送达注销通知，更没有通知过15天来办理注销登记，所以该注销通知因未送达而无效，但被告实际上已经注销了原告的土地使用权证书，侵害了原告的权益。被告无权直接作出注销的决定行为，且通知和公告内容缺乏救济方式和期限，内容不合法，至今也未向原告送达和告知注销事项，被诉行政行为事实查明不清、证据不足，程序违法、法律适用错误。对原告华清公司提交的证据，被告对证据1真实性认可，但对其合法性和关联性不认可，理由如下：1、原告持有的集建（96）字第1909号集体土地建设用地使用证是非法取得的，原告和第三人九家湾二队（众意盛达公司）之间为租赁关系，该宗土地原为集体用地，也是应该登记在九家湾二队或其办理的乡镇企业名下；原告成立时股东共计12名，均不是九家湾二队的村民，同时现有股东两人，分别是马俊清和马君林均不是九家湾二队村民，不具有办理集体土地的条件，其获得集体土地建设用地使用证的行为是非法的。2、因村改居，被告根据原土地所有权人众益盛达公司申请，于2007年以划拨用地的方式，向该公司核发了乌国用（2007）第0030100号国有建设用地使用权证。法律依据是《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条的规定，因国家建设征用土地，农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，其未经征用的土地，归国家所有。继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权。3、同一宗土地上不可能存在两个土地权属证，因原告非法取得集建（96）字第1909号集体土地建设用地使用证且已得到经济补偿，其持有的该使用证应该被注销。该证显示的使用权为5年，即1996年-2001年，该证的使用期限早已过期，即使是合法取得，也丧失了该宗土地的使用权。对证据2的真实性和合法性认可，但关联性不认可，理由如下：1、被告不予补办国有土地使用证理由有多个，包括非法获得土地使用证、土地权属存在争议、土地存在查封等都可以不予办理国有土地使用权证。被告引用其中的一个理由，不代表原告获取集建（96）字第1909号集体土地建设用地使用证是合法的，不代表该宗土地不存在争议。2、原告持有的是集体土地建设用地使用证，其申请补办国有土地使用证的行为是错误的，其行为存在误导被告的嫌疑，如果给其办理国有土地使用证，被告将存在严重违法。对证据3的真实性、合法性认可，但关联性不认可。理由：1、《复函》无法证明涉案土地和案外人土地是否存在重合，出具《复函》的原因是原告非法取得涉案土地使用权，并进行抵押贷款，因无法及时偿还贷款，被第三人请求法院执行涉案土地，因涉案土地并非原告合法持有，如果被法院拍卖，将导致合法持有该宗土地的众意盛达公司合法权益受到侵害，在这种情况下出具的函件。被告出具《复函》的出发点不是证明该宗土地和案外人土地是否存在重合，更不是证明该宗土地是否被征购的事实，被告只是为了合法土地所有人的合法权益。2、被告同时与2018年出具过乌国土资函（2018）55号，明确“针对原告与众益盛达公司用地部分重合，贵院可委托市国土资源规划确定重合部分与未重合部分界限”，也就是说如原告认为其涉案土地和案外人土地部分未重合，且能证明其合法拥有该宗土地的手续，其可以继续申请未重合部分土地的土地权属证。本院综合全案情况审查对当事人提交的证据作如下确认：对被告乌市自然资源局提交所有证据的真实性予以确认。对原告华清公司提交的所有证据的真实性予以确认。根据上述有效证据，本院查明下列事实：涉案土地性质原为集体土地，属乌鲁木齐县九家湾村二队所有。1996年1月23日原告新疆华清石油设备有限公司取得了集建（96）字第1909号集体土地建设用地使用证，证载内容为，土地使用者：新疆华清石油设备有限公司，地址：二工乡九，地址：二工乡九家湾二队，地号：三级，用地面积：叁仟平方米，用途：加油站，四至：东至新农大，西至过境公路，南至空地巷道，北至空地。批准使用期限伍年，备注伍年期审验。2004年7月4日乌鲁木齐市沙依巴克区计划经济委员会作出沙区经计字【2004】34号文件，《关于同意撤消九家湾村二组建制、成立“乌鲁木齐众意盛达实业有限责任公司”的批复》，其内容为，你村报来关于撤消九家湾村二组建制的报告收悉，经研究同意撤消九家湾村二组建制，成立“乌鲁木齐众意盛达实业有限责任公司。2007年1月26日，乌鲁木齐众意盛达实业有限责任公司取得了乌国用（2007）第0030100号国有建设用地使用权证。证载内容为，土地使用权人：乌鲁木齐众意盛达实业有限责任公司，座落：乌市沙区西山中环路402号，地号：0201，地号105，图号52.25--45.00（45.25）：，地类（用途）：，地类（用途）加油站），使用权类型：划拨，使用权面积：2711.33平方米，独用面积：2711.33平方米。记事：撤村建居。2018年12月13日乌鲁木齐众意盛达实业有限责任公司向被告提交了《申请书》，要求撤销新疆华清石油设备有限公司持有的集建（96）字第1909号和集建（96）字第1908号《集体土地建设用地使用证》，其内容为，我单位系原乌县二宫乡九家湾二队改制企业--乌鲁木齐众意盛达实业发展有限责任公司。乌鲁木齐市沙依巴克区中环路402号土地，原系二宫乡九家湾村二队集体土地，2007年，贵局根据“撤村建居”政策，为我单位颁发了位于乌鲁木齐市沙区加油站和综合楼两宗土地的《国有建设用地用地使用权证》（证号分别为乌国用（2007）第0030100号和乌国用（2006）第0030020号）。1996年，乌鲁木齐市县人民政府和乌鲁木齐县国土局曾向新疆华清石油设备有限公司（以下简称华清石油公司）核发了集建（96）字第1909号和集建（96）字第1908号《集体土地建设用地使用证》（期限均为五年）。根据县土地局土地登记档案中显示，当时县局在给华清公司办证时，二宫乡九家湾村委员会出具：华清公司是我单位村办集体企业的证明（申请）。但实际上华清石油公司并非我单位村办企业，其工商档案显示该企业股东系几个自然人，即无我单位股份，亦无我村村民股份，其不应取得集体土地使用权证书。且涉案土地现因“撤村建居”，土地性质已从集体土地变更为国有土地，现特申请撤销新疆华清石油设备有限公司持有的集建（96）字第1909号和集建（96）字第1908号《集体土地建设用地使用证》，特此申请，请贵局给予办理为盼。2019年7月5日被告作出乌自然资函【2019】606号《关于注销集建（96）字第1909号集体土地建设用地使用证的通知》，其内容为，近期，你公司与新疆众意盛达实业发展有限责任公司分别向我局提出申请，要求撤销对方持有的位于乌鲁木齐市沙依巴克区土地使用权证事宜（加油站，你公司持有集建（96）字第1909号《集体土地建设用地使用证》），我局高度重视，经认真调查核实，现将有关情况通知如下：涉案土地原系九家湾村二队集体土地，1996年，你公司以九家湾村二队队办企业为由，在乌鲁木齐县国土局申领了集建（96）字第1909号集体土地建设用地使用证，用地面积3000平方米，用途加油站，批准使用期限五年。2002年，因外环路施工需要，外环路拆迁办公室与你公司达成拆迁安置补偿协议及补偿项目明细确认单，就涉案土地上全部建筑物、构筑物进行了补偿，金额为72.257747万元。综上，你公司的土地使用权利已丧失。现我局依据《不动产登记暂行条例实施细则》第二十八条，请你单位在收到本通知书之日起15日内持集建（96）字第1909号集体建设用地使用权证向我局申请办理注销登记。逾期我局将直接公告注销。2019年8月2日，被告公告注销了原告华清公司集建（96）字第1908号、集建（96）字第1909号集体土地建设用地使用证，集建（96）字第1908号、集建（96）字第1909号集体土地建设用地使用证予以废止。原告不服，向本院提起诉讼。本院认为，行政机关作出行政行为时，应当做到事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。《不动产登记暂行条例实施细则》第二十八条规定，有下列情形之一的，当事人可以申请办理注销登记：（一）不动产灭失的；（二）权利人放弃不动产权利的；（三）不动产被依法没收、征收或者收回的；（四）人民法院、仲裁委员会的生效法律文书导致不动产权利消灭的；（五）法律、行政法规规定的其他情形。不动产上已经设立抵押权、地役权或者已经、地役权或者已经办理预告登记权人因放弃权利申请注销登记的，申请人应当提供抵押权人、地役权人、预告、地役权人同意的书面材料。该实施细则第四十六条第一款规定，申请集体建设用地使用权及建筑物、构筑物所有权变更登记、转移登记、注销登记的，申请人应当根据不同情况，提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）集体建设用地使用权及建筑物、构筑物所有权变更、转移、消灭的材料；（三）其他必要材料。注销土地登记是指因土地权利灭失而进行的登记。本案中，首先，被告乌鲁木齐市自然资源局作出被诉注销登记行为没有提交符合上述规定的材料，其作出被诉注销登记行为认定的事实是外环路拆迁办公室与原告达成拆迁安置补偿协议，就涉案土地上全部建筑物、构筑物进行了补偿，认为原告的土地使用权利已丧失，但被告并未向法庭提交原告土地使用权利灭失的证据，被告作出被诉行政行为，认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误；其次，行政行为的作出，要遵循法定的形式，即遵循正当的法律程序原则，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后向相对人明示相应的救济途径等。本案中，被告作出被诉行政行为未向原告告知土地使用权利灭失的事实、理由和依据，也未向原告告知其依法享有的陈述和申辩权，作出被诉行政行为后，未有效送达，属程序违法。综上，被告作出被诉行政行为认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，且违反法定程序，应当予以撤销。对原告要求撤销被告注销其持有的集建（96）字第1909号集体土地建设用地使用证的行政行为的诉讼请求，本院予以支持。对被告的辩解意见，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项之规定，判决如下：撤销被告乌鲁木齐市自然资源局注销原告新疆华清石油设备有限公司持有的集建（96）字第1909号集体土地建设用地使用证的行政行为。案件受理费50元（原告已预交），由被告乌鲁木齐市自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院。审  判  长   薛 琳人民 陪 审员   王雪峰人民 陪 审员   姜红文二 〇 二 〇 年 十 二 月 十 日书  记  员   杨 鹏