北京市顺义区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0113行初355号原告吴云清，男，1959年10月22日出生，汉族，北京市顺义区村民，住北京市顺义区。委托代理人吴超（吴云清之子），1984年12月6日出生，汉族，北京市大学第三医院集体户居民，住北京市顺义区。被告北京市顺义区李桥镇人民政府，住所地北京市顺义区李桥镇头二营村，统一社会信用代码11110110000093307D。法定代表人乔龙，镇长。委托代理人宋国龙，北京市顺义区李桥镇人民政府综合执法科科员。委托代理人尹莲双，北京扬轩律师事务所律师。原告吴云清因不服被告北京市顺义区X镇人民政府（以下简称X镇政府）于2020年9月2日作出的（2020年）第156号《限期拆除决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2020年9月8日立案后，于法定期限内向被告X镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月25日公开开庭审理了本案。原告吴云清及其委托代理人吴超，被告X镇政府的委托代理人宋国龙、尹莲双到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年9月2日，X镇政府对吴云清作出（2020年）第156号《限期拆除决定书》，主要内容是：“经查，您/单位在X镇X村东侧集体土地建设的1层砖混结构建筑物1处，经测量，建筑面积共727.50平方米。您/单位的上述行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条之规定吴云清所建建筑物属于违法建设。以上事实有现场检查笔录、现场勘验笔录等证据为证。依据《北京市城乡规划条例》第七十五条和《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第一款第（一）项之规定，本行政机关责令您/单位于2020年9月7日前自行拆除上述违法建设，恢复原地貌，并接受复查。逾期未拆除，本行政机关将依法组织拆除。如不服本决定，可自接到本决定书之日起六十日内向北京市顺义区人民政府申请行政复议，也可自接到本决定书之日起六个月内直接向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。”原告吴云清诉称：吴云清于2020年9月2日收到X镇政府作出的（2020年）第156号《限期拆除决定书》。吴云清不服X镇政府作出的《限期拆除决定书》，基本事实和理由如下：2003年8月4日，吴云清与顺义区X镇X村经济合作社（以下简称X村经济合作社）签订了《顺义区农村畜禽养殖承包合同书》，协议约定：承包项目为养殖用土地（非基本农田），占地面积4.5亩，承包期为30年，自2000年1月1日至2029年12月31日止，吴云清应自己投资建设生产、生活用房及养殖所需的一切附属设施，于2003年12月前建成投入养殖生产。该合同书于2004年8月20日由当时的顺义区X镇农村合作经济经营管理站进行了鉴证。2019年4月20日，吴云清与X村经济合作社就上述合同书签订了《补充协议》，补充协议第八条明确系按X镇政府合同整改要求，约定承包价格于2019年1月1日调整为每年每亩1500元。另，《补充协议》约定承包期限届满甲方如继续发包，依据届时国家政策，经双方协商，在同等条件下乙方（即吴云清）有优先承包权。吴云清在签署上述承包合同书及补充协议后，按照合同要求于2003年12月前自己投资建设了养殖用房及养殖所需的一切附属设施（即《限期拆除决定书》上所示养殖建筑）。吴云清承包养殖地后一直规范经营，先后种植玉米、高粱、大豆、蔬菜、果树等农作物，养殖兔子、柴鸡、鸭子、小猪、小狗等畜禽，所建房屋也是主要用于存放农具、粮食、蔬菜、饲养畜禽、饲养设备等用途。吴云清认为，吴云清建造的养殖配套用房系2003年开始建设并使用，属于国家政策鼓励和允许，并不属于违法建设，理由如下：第一，吴云清养殖配套用房建设行为发生在《北京市城乡规划条例》实施前，涉案房屋不适用该法规规定。吴云清建造养殖配套用房的行为发生在2003年，《北京市城乡规划条例》实施时间为2009年5月22日，根据《中华人民共和国立法法》第八十四条之规定，法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不得溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。据此，X镇政府不得以2009年生效的《北京市城乡规划条例》来溯及吴云清2003年建设养殖地养殖用房的行为，涉案房屋在建设时合法合规。第二，涉案房屋属于农业生产设施，依法不需要也无法办理规划许可，限期拆除决定未将用于养殖的房屋等必要的生产设施与其他建筑物区别对待。根据吴云清建设行为发生时有效的《北京市城市规划条例》第二十六条、2008年后生效的《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、《北京市城乡规划条例》第四十一条规定，明确列举了只有四类建设需要办理乡村建设规划许可证，上述规定未列举的不需要办理该证。《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条明确规定城乡规划主管部门，不得在城乡建设用地之外作出规划许可。即农业设施用地不能办理规划手续，涉案房屋也无法取得规划许可证，进而也不适用《北京市城乡规划条例》第二十九条规定被认定为违法建筑。第三，涉案房屋在建设时承包合同签署之发包方、鉴证部门及X镇政府均未告知吴云清有乡村规划文件，也未要求吴云清就涉案房屋建设办理规划许可手续。根据《中华人民共和国城乡规划法》第二十二条、第二十六条之规定，乡镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。即编制乡规划、村庄规划是依法用地和依法建设的前置条件，只有依法编制了乡规划、村庄规划，才能要求村民按照《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定进行报建，没有编制规划就没有许可的依据。吴云清在2003年建设养殖地配套用房时，当时承包合同签署之发包方X村经济合作社、鉴证部门X镇农村合作经济经营管理站和X镇政府均未告知村民有乡村规划文件，也未要求吴云清就涉案房屋建设办理规划许可手续。在2019年4月签订《补充协议》时，同样未告知需进行报建规划手续，反而提高了承包费用，以上足以证明建设房屋行为合法。此外，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条之规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。吴云清建造养殖地配套房屋系农业设施，如国家或北京市政府政策要求需要拆除，应依据规定给予补偿，否则于法无据。X镇政府作出的限拆通知决定书程序违反了合理行政、程序正当、诚实守信等原则。合理行政应当公正、公平，同等情况同等对待，程序正当应该程序公开。在此次X村拆除养殖地区域房屋的行政行为中，X镇政府并没有对拆除范围进行公开，吴云清不知道X村所有承包养殖地的村民养殖配套房屋及附属设施哪些范围拆除哪些不拆除，也没有公正、公平对待。据吴云清了解，此次拆除行为，有个别养殖户没有在拆除范围之内（详见证据5图片拆除区域）。经与政府谈话计划拆除养殖地房屋及附属设施为图上黄虚线拆除范围，并没有包含红色虚线1、2部分，该部分同样是在养殖地承包时一起签订承包合同的养殖地，要求X镇政府公开不予拆除的原因。如1、2不拆范围的土地性质已经转变，要求X镇政府公开转变原因及时间，以及其合法报建的规划手续。X镇政府实施行政行为没有遵循行政法诚实守信的信赖保护原则。顺义区农村畜禽养殖承包合同书签订的相对方虽然是X村经济合作社，但是合同书是通过当时顺义区X镇农村合作经济经营管理站鉴证的，且在2019年4月20日又补签了补充协议也明示根据X镇政府合同整改的要求，吴云清基于信赖X镇政府的本意与村委会签订合同，并按合同要求履行了义务，理应得到X镇政府的保护，而不是不谈任何补偿条件的给予拆除养殖地配套房屋及附属设施。综上，吴云清作为北京市的一位农民，以土地为本，建设养殖配套用房也是耗费了一生的财力，养殖地及配套设施也是主要生活经济来源，拆除后势必会影响农民的生活，当下新冠疫情严重破坏经济，各个行业都不景气，农民的生活质量也受到严重冲击，农民养殖地配套房屋及设施不同于其他产业性质，它是农民养家糊口的主要经济来源，希望政府能够体会农民的心酸，拆除政策上不能一刀切，需要因情况处理。为维护合法权益，故起诉，请求判决：1.撤销X镇政府于2020年9月2日对吴云清作出的（2020年）第156号《限期拆除决定书》。2.诉讼费由X镇政府承担。原告吴云清在举证期限内向本院提交的证据是：1.（2020年）第156号《限期拆除决定书》，证明X镇政府对吴云清作出的行政行为。2.《顺义区农村畜禽养殖承包合同书》，证明涉案建筑物位于X村畜禽养殖基地内，土地性质是养殖用地。3.《补充协议》，证明《补充协议》签署时间，协议签署是按X镇政府要求整改（第八条）。4.收据，证明吴云清已严格履行合同，土地来源是合法的。5.高德地图截图，证明X镇政府违反合理行政、公正公平原则，X镇政府区别对待。被告X镇政府辩称：一、X镇政府有权作出涉案《限期拆除决定书》。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《北京市禁止违法建设若干规定》第四条的规定，乡镇人民政府负责本行政区域内禁止违法建设工作，制止和查处乡村违法建设。本案中，涉案违法建设位于X镇X村，在李桥辖区乡村规划区内，且未依法取得建设规划许可证。因此，X镇政府作为属地政府，对涉案违法建设具有查处职权。二、X镇政府作出的《限期拆除决定书》符合法律规定。本案中，涉案建筑位于X镇X村，权属主体系吴云清，因此，X镇政府在履行现场检查、现场勘验、谈话等程序，并取得北京市规划和自然资源委员会的认定后，依法作出《限期拆除决定书》，认定违法事实清楚、证据确凿，适用法律法规正确，程序合法正当，依法应当得到支持。综上所述，X镇政府有权作出《限期拆除决定书》，且程序、内容均合法，故吴云清的诉请依法应予驳回。被告X镇政府在法定期限内向本院提交的证据是：1.《询问笔录》，证明X镇政府依法就违法建设问题向吴云清进行询问，并告知其享有陈述申辩权，其未提供规划审批文件。2.《现场检查笔录》，证明X镇政府依法履责，对涉案建设现场进行检查，吴云清未能提供规划证明文件。3.《现场勘验笔录》、现场勘验绘图、现场勘验拍照（照片粘贴处）、照片，证明X镇政府依法履责，对涉案建设现场进行勘验，并确定建筑结构、面积，制作绘图。4.《顺义区农村畜禽养殖承包合同书》《补充协议》，证明吴云清系地上物权属主体，X镇政府查处对象正确。5.《关于核实吴云清建筑规划审批情况的函》及附件，证明X镇政府就涉案地块是否取得规划审批手续征询规划部门意见。6.《关于顺义区X镇X村吴云清建筑规划审批情况的函》，证明涉案建筑位于乡、村庄规划区内，X镇政府具有查处的法定职权。涉案建设系吴云清所建，未取得规划许可证。7.（2020年）第156号《限期拆除决定书》，证明X镇政府依法限期吴云清改正错误，纠正违法现状，自行拆除违法建筑。8.送达回证，证明X镇政府依法送达《限期拆除决定书》。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：第一，（2020年）第156号《限期拆除决定书》系本案被诉行政行为，本院在此不予评价。第二，吴云清提交的证据5与本案被诉行政行为的合法性审查无直接关联性，本院对此不予接纳。第三，吴云清及X镇政府提交的其他证据客观真实、来源合法，与本案事实具有关联性，能够证明涉诉建筑物占用土地的来源、用途，X镇政府依法向规划部门核实涉诉建筑物的规划审批情况，对涉诉建筑物进行勘验、检查，作出涉案《限期拆除决定书》并送达等情况，可以作为本案认定事实的依据，本院予以采纳。经审理查明：2003年8月4日，X村经济合作社（甲方）与吴云清（乙方）签订《顺义区农村畜禽养殖承包合同书》，约定：“一、承包项目：养殖用土地。位置及四至：军队西墙外后，南北长72米，东西宽42米，东至军队，西至道，北至沟，占地面积折合4.5亩。二、承包期限：从2000年1月1日起至2029年12月31日止，承包期为30年。三、承包费每年每亩120元，总额540元。四、甲方的权利和义务。1.为乙方提供养殖用土地4.5亩。2.为乙方提供养殖用电、用水，电的主线送至养殖户承包地边界。3.监督乙方按规定使用土地，发现弃养或改变土地用途有权终止承包关系。如改变土地使用性质，每亩按陆佰元收费……五、乙方的权利和义务。1.使用甲方提供的养殖用地4.5亩。2.依照统一标准自己投资或租用建设生产、生活用房及养殖所需的一切附属设施，于2003年12月前建成投入养殖生产，不弃养，不改变用途。3.实行规范养殖，不得降低养殖规模标准……。”2004年8月20日，顺义区X镇农村合作经济经营管理站作为鉴证机关在该合同书的鉴证机关处上盖章。2019年4月20日，X村经济合作社（甲方）与吴云清（乙方）签订《补充协议》，约定：“……三、乙方应按合同规定的用途使用土地，不得改变土地用途、不得搭建违章建筑，不得给土地造成永久性损害，不得荒芜，不搞破坏性、掠夺性经营。不得违反有关土地管理的其他规定。四、在法律、法规和国家、市、区、镇相关政策允许范围内从事生产经营活动、不得抢搭抢建、抢栽抢种。不得从事废品收购、垃圾猪养殖等非法活动，不得在经营的土地上生活居住。五、不得在承包土地内挖砂、取土、烧砖、建坟、采石、采矿、建房等非种植业建设和生产经营活动；不得倾倒垃圾、渣土等废弃物和排放未经处理的废水。六、在此承包土地上已有设施的，不得私自改建、扩建、新建、翻建，否则后果自负……。”2020年5月18日，X镇政府针对涉案建筑物对吴云清进行询问，告知了吴云清享有陈述和申辩的权利。同日，X镇政府对涉案建筑物进行现场检查、勘验，并制作《现场检查笔录》《现场勘验笔录》、现场勘验绘图。经测量，位于X村养殖地由吴云清建设的砖混结构建筑物，建筑面积为727.5平方米。本案庭审中，吴云清陈述如下：“1.《顺义区农村畜禽养殖承包合同书》约定承包期限是2000年1月1日至2029年12月31日，而签订日期是2003年8月4日，是因为当时村里给三年建设时间，要求建设完成并形成一定规模才签订合同，其自2000年初开始建设，至2001年年底建设完毕，村里才在2003年8月4日与其签订合同。2.其在涉案场地内建设用于存放饲料的库房、用于养兔的厂房（包括锅炉房、办公室、用于工人居住的房间）、棚子。上述建筑物于2001年年底建设完成后没有再进行翻建、改建、扩建及新建。涉案建筑物用于养殖兔子、鸡和狗，兔子的数量由开始的170只扩大到600多只，直到2014年因环保问题政府不让继续养殖。鸡的数量最多的时候达到100多只，一直养到2018年。狗的数量有10只左右，主要用于看护院子，一直养到2020年。涉案院落也用于种植果树、玉米、高粱、红豆、黄豆、蔬菜。涉案建筑物没有对外出租，其没有在该处办理营业执照成立公司等进行非农业经营。3.其认可被告现场勘测图中记载的建筑物及建筑面积，但其称X镇政府遗漏了围墙、大铁门、钢管架子的彩钢瓦棚子、砖混彩钢瓦顶子的卫生间。4.其建设时没有取得规划许可手续和设施农用地备案手续。”X镇政府称吴云清将涉案建筑物对外出租，用于存放建筑材料板材等物品，并没有用于农作物种植。X镇政府对此未提交证据予以证明。吴云清对此解释称自从不让养殖后，涉案场地一直空着，因为其是农民工，一直从事建筑方面的工作，故其就占用院子中间的空地存放自己的建筑材料，并没有占用之前的养殖用房。2020年8月19日，X镇政府对北京市规划和自然资源委员会顺义分局作出《关于核实吴云清建筑规划审批情况的函》，函询涉案建筑物的规划审批情况。2020年8月20日，北京市规划和自然资源委员会作出京规自（顺）审批函字〔2020〕354号《关于顺义区X镇X村吴云清建筑规划审批情况的函》，主要内容为：“经查，位于X镇X村东侧集体土地上的由吴云清建设的**砖混结构房屋**，建筑面积727.5平方米，未依法取得建设工程规划许可证。”2020年9月2日，X镇政府向吴云清作出（2020年）第156号《限期拆除决定书》。同日，X镇政府将《限期拆除决定书》送达给吴云清，吴云清于当日收到，但其拒绝在送达回证上签字。吴云清不服《限期拆除决定书》，遂在法定期限内直接向本院提起涉案之诉。另1，本案庭审中，吴云清称涉案建筑物已于2020年9月22日至2020年9月24日期间全部由X镇政府强制拆除。X镇政府对此予以否认，称涉案建筑物由吴云清自行拆除，具体时间其不掌握。另2，涉案土地的土地利用总体规划是一般农用地，土地利用现状分类是设施农用地。本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据上述规定，X镇政府对其规划区内违反乡村规划进行建设且逾期不改正的行为，具有作出限期拆除决定的法定职权。本案中，吴云清与X村经济合作社在《顺义区农村畜禽养殖承包合同书》中约定吴云清承包项目为“养殖用土地”，吴云清亦称涉案建筑物的主要用途是养殖，在案证据不能证明吴云清改变了相关土地从事或服务于农业生产的农业用途。X镇政府应根据涉案建筑物存续期间有效的法律、法规及相关政策文件规定，对于涉案土地用途、相关设施性质进行充分的调查、考量。现X镇政府在未充分调查的情况下将吴云清所有的建筑物均作为违法建设一并予以拆除，属认定事实不清。本案中，X镇政府针对涉案建筑物进行了现场检查、勘验，并告知吴云清享有陈述、申辩的权利，在作出涉案《限期拆除决定书》后依法对吴云清进行了送达，其执法程序并无不当。综上，X镇政府作出的（2020年）第156号《限期拆除决定书》认定事实不清、主要证据不足,依法应予以撤销。鉴于涉案建筑物已被拆除，吴云清要求撤销上述《限期拆除决定书》已不具有可撤销内容，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告北京市顺义区X镇人民政府于二〇二〇年九月二日对原告吴云清作出的（2020年）第156号《限期拆除决定书》违法。案件受理费五十元，由被告北京市顺义区X镇人民政府负担，于本判决生效之日起七日内交纳。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  杨 鑫人民陪审员  李海苹人民陪审员  单承岩二〇二〇年十二月十四日法官 助理  付艳侠书 记 员  徐 鹤