浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1997号上诉人（原审原告）胡春娥，女，1957年2月21日出生。汉族，住浙江省兰溪市。被上诉人（原审被告）兰溪市人民政府，住所地浙江省兰溪市府前路81号。法定代表人王新锋，市长。委托代理人陈炎升。委托代理人李广坤。胡春娥诉兰溪市人民政府土地其他行政复议一案，金华市中级人民法院于2020年10月13日作出（2020）浙07行初240号行政判决。胡春娥不服，向本院提出上诉。本院于2020年11月27日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年9月18日，原告胡春娥向兰溪市自然资源和规划局邮寄《非法倒卖土地使用权违法查处申请书》，反映马涧镇山锋村村书记方水标涉嫌非法转让、倒卖土地使用权，要求查处。2019年11月4日，兰溪市自然资源和规划局对反映情况作出答复，主要内容为“1、反映马涧镇山峰村村书记方水标转让土地及大一村与山峰村转让承包土地属行政村处置承包土地经营权和所有权行为，应按土地承包法律法规管理，不属于我局职能。2、转让承包土地的资金收益属村集体经济组织内部管理事务，不属于我局管理职能，可向马涧镇政府村级集体经济管理监督部门或纪委反映。3、《中华人民共和国土地管理法》第73条非法转让农民集体所有土地使用权的行为，系指违反该法第六十三条的规定：转让农民集体所有土地的使用权用于非农业建设的行为。何忠平等户建房经马涧镇政府审批，该转让地块内何忠平等户建房无未批先建等违法用地行为，即无转让农民集体土地用于非农业建设的行为。”2019年11月22日，被告收到原告提交的本案行政复议申请书，2019年11月28日，原告对其复议请求作出补充说明，要求撤销被申请人所作《土地违法查处结果》，责令重新作出查处处理并将查处结果书面送达申请人。被告于同日经审查后予以受理。被告于2020年1月15日作出本案所涉行政复议决定书，复议决定认为：“《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系。本案中，申请人既不是涉案土地的承包人，也不是实际使用人，亦与涉案土地无其他直接利害关系。申请人举报他人非法转让、倒卖涉案土地使用权，所涉及的权益为农村集体组织权益，实质是一种公益性举报。非法转让倒卖涉案土地行为是否存在、被申请人是否查处、查处结果如何与申请人并不存在直接利害关系，申请人自身合法权益不受被申请人所作涉案答复的影响，不具有以个人名义对涉案答复申请行政复议的主体资格。综上，申请人的申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定，决定驳回申请人的行政复议申请。”2020年1月15日被告向原告邮寄上述行政复议决定，原告于2020年1月17日签收。2020年1月16日向兰溪市自然资源和规划局送达上述行政复议决定。原告不服，提起本案诉讼。原审法院认为，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条之规定，提起行政复议的公民、法人或者其他组织应当与申请复议指向的行政行为有利害关系。这一标准与《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的行政诉讼原告资格法定条件一致。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第五项规定，“为维护自身合法权益”向行政机关投诉，具有处理投诉事项法定职责的行政机关作出或者未作出处理，举报人不服提起行政诉讼的，具有原告资格。（2013）行他字第14号《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》亦明确规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有复议申请人资格。所以，“为维护自身合法权益”，是判断举报人与相关行政行为有无“利害关系”的核心标准。本案原告非其举报所涉土地的承包人或实际使用人，亦未提交证据证明其与该土地有其他直接的利害关系。其举报案涉土地转让行为并非为维护自身合法权益。因此，兰溪市自然资源和规划局所作的答复与原告无行政法上的利害关系，原告所提复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件。被告兰溪市人民政府据此作出驳回原告复议申请的案涉复议决定，事实清楚、证据充分，适用法律依据正确，程序合法。原告胡春娥的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告胡春娥的诉讼请求。胡春娥上诉称：1.上诉人2019年9月18日向兰溪市自然资源和规划局（以下简称自规局）送达《非法倒卖土地使用权违法查处申请书》一份，自规局于同年11月4日向上诉人送达《非法倒卖土地使用权违法查处申请》的行政答复函。上诉人对自规局作出的答复内容不服，于同年11月25日向被上诉人申请行政复议。被上诉人受案后认为上诉人非该涉案土地的使用权人与该土地无直接利害关系。上诉人认为自规局向上诉人作出的查处结果的内容严重失实，且与常理相驳，是对被调查人方水标违法行为的徇私舞弊，纵容包庇的行政渎职行为。该涉案耕地的使用权于2006年12月31日由原殿里行政村转让给原大塘大一村村民章寿生用于开办镜框厂，并签订了50年的《殿里村土地使用权转让合同》。因诸多原因办厂未果，原殿里村主任方水标先将于2013年12月14日以69.5万元的价格从章寿生处非法获取该涉案耕地的使用权，并与章寿生签订了《土地使用权合并协议》，随后将涉案耕地出让给现在涉案耕地上建房的农户，并对该涉案耕地进行了建房地基的划分处理。并向建房户按每间（40平方米）地基费8至10万元不等的价格收取了高达140余万元的定金。因国家对耕地有严格的管控保护措施。方水标给各建房户包办审批的承诺不能兑现，耕地上的建房农户纷纷要其返还定金，产生了一场追债风波。2017年因行政村体制改革将殿里行政村，应村行政村合并为山峰行政村。方水标被涉案官员任命为山峰村书记。将原殿里村承包农户的涉案耕地非法征用为山峰村集体所有，并勾结政府的涉案官员将该涉案耕地进行了“打包”，给方水标非法转让倒卖土地使用权的违法犯罪行为裹上了合法的外衣。导致山峰村耕地遭受不法侵害所有权的灭失，大塘村支付给山峰村150万元的涉案耕地征收款中的148万元以其哥方金标之名流入到被方水标的腰包。《合同法》第224条明确规定，经出租人同意，承租人可以将租赁物的使用权转让给第三人使用。承租人章寿生未经殿里行政村的许可，用23.4万元获取的涉案耕地使用权以69.5万元的价格非法转让给方水标，将当年按合同约定取得的涉案耕地使用权交付给方水标继续行使。方水标非法获取该涉案耕地使用权后，对该涉案耕地进行划分处理。按每间（40平方米）8至10万元不等的价格出卖给16户建房农户，收取了高达140余万元的建房定金。该行为涉嫌刑法第228条所规定的非法转让倒卖土地使用权罪。《农村土地承包法》第四条规定，农村土地承包后土地的所有权性质不变，承包地不得买卖。方水标在非法获取该涉案耕地使用权后，将该土地进行划分处理，改变了土地的使用性质。且勾结政府官员，将该涉案耕地进行“打包”（征收征用置换）处理，经涉案官员的违规审批。致使该涉案耕地遭不法侵害建成了高层楼房。致使山峰村的涉案耕地损毁，使用权灭失。该行为涉嫌构成刑法第342条、410条所规定的非法占用农用地罪、非法批准征收征用占用土地罪。方水标将该涉案耕地非法获取的150万元的土地征收款中的148万元以其哥方金标之名转为己有，该行为涉嫌刑法第271条所规定的职务侵占罪。《土地管理法》第四条规定，国家实行土地用途管制制度，对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地。《物权法》第42条规定，因公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序，可以征收集体所有的土地。本案中，大塘村征收山峰村的涉案耕地，利用该涉案耕地批基建房违反《土地管理法》第4条、《物权法》第42条的明文规定。该村农户的建房行为应确认为非法占用农用地罪，马涧镇人民政府为在该涉案耕地上建房的农户办理审批手续，该行为涉嫌刑法410条所规定的非法批准征收征用占用土地罪。2.被诉复议决定错误。上诉人因对自规局送达的《非法倒卖土地使用权查处申请》结果的内容不服，向被上诉人申请行政复议。被上诉人受案后，却不尽法定职责履行查处义务，而向上诉人送达驳回上诉人复议申请的复议决定书。上诉人认为被上诉人驳回上诉人复议申请的理由不予成立，该行为应确认为不尽职履行法定义务的行政违法。2017年山峰村将原殿里村位于××村××村集体。根据《物权法》第58条、第59条的规定，农村集体土地的所有权归为该集体经济组织全民所有，上诉人为该涉案耕地所有权人之一，是该涉案耕地权益受损的利害关系人。同时根据《土地管理法》第六条的规定行使公民应尽的权利和义务。向自规局送达《土地违法查处申请》材料，是被申请人的行政相对人。自规局调查认定的结果与上诉人有直接的利害关系。据此被上诉人驳回上诉人行政复议申请的决定，应确认为不履行法定职责而违法，该行政复议决定应当依法予以撤销，被上诉人理应根据《中华人民共和国行政复议法》第三条和第七条的明文规定，重新向上诉人作出行政复议决定书。3.一审判决错误。首先，案涉原殿里村的13亩耕地于2017收归为山峰村村集体，于2018年被方水标勾结马涧政府官员将该案涉耕地非法处置，转为大塘村何忠平等16户农户的建设用地，依据法律规定农村集体土地由该村集体经济组织且成成员全民所有，据此上诉人非为该案涉耕地的使用权人，也应属该案涉土地所有权人之一，故与该案涉耕地有直接利害关系。其次，因该案涉耕地被方水标勾结政府官员非法处置，上诉人自规局行政行为的相对人，上诉人与具体行政行为有直接的利害关系，有权向被上诉人申请复议。据此，原审法院驳回上诉人对被上诉人起诉适用的法律明显错误，一审判决依法应予撤销。综上，请求：1.依法撤销浙江省金华市中级人民法院做出的（2020）浙07行初240号的判决书。2.判令被上诉人驳回上诉人行政复议申请的行为，确认为不尽法定职责，履行复议义务的行政违法。3.依法撤销金兰政复（2019）72号行政复议决定书。4.判令被上诉人对上诉人的行政复议申请依法依规重新做出复议决定。5.判令被上诉人承担本案的诉讼费用。被上诉人兰溪市人民政府答辩称：上诉人胡春娥向兰溪市自然资源和规划局举报称大塘村小学旁的13亩土地被非法转让、倒卖，但上诉人胡春娥既不是涉案土地的使用权人，也不是实际使用人，也未提供证据证明与涉案土地有其他利害关系。其向兰溪市自然资源和规划局举报他人非法倒卖涉案土地，实质是一种公益性举报。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项，参照《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》的规定，上诉人与兰溪市自然资源和规划局于2019年11月4日所作的答复之间无行政法上的利害关系，不具有以个人名义对涉案答复申请行政复议的主体资格，其复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受理条件。答辩人据此驳回申请人的复议申请，认定事实清楚、证据充分，适用依据正确，程序合法。一审法院判决驳回胡春娥的诉讼请求正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求依法驳回上诉，维持原判。本院认为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定，行政复议申请人应当与具体行政行为有利害关系。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第五项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉事项法定职责的行政机关作出或者未作出处理，投诉举报人不服提起行政诉讼的，具有原告资格。从上述规定可以看出，投诉举报人是否具备申请行政复议或提起行政诉讼的资格条件，判断标准主要在于是否为维护自身合法权益。如果投诉举报人之投诉举报事项并非是由于自身合法权益受侵害，即使行政机关对其投诉举报事项作出处理，投诉举报人也并不因此就获得复议申请权或诉讼启动权。本案中，从现有证据来看，上诉人既非其投诉举报所涉土地的承包人或实际使用人，亦非与该土地具有其他直接利害关系的权利人，无法认定其投诉举报涉案土地转让行为，系为维护自身合法权益。因此，上诉人之投诉举报并非为了自身的合法权益，也没有相应的法律规范规定其拥有请求处罚权或处罚加重权，在此情况下，兰溪市自然资源和规划局所作答复与上诉人并未形成基于法定救济权利意义上的利害关系。上诉人胡春娥不具备提起行政复议申请的资格条件，其复议申请不符合法定的受理条件，被上诉人兰溪市人民政府作出的驳回复议申请的复议决定，并无不当。原审判决据此驳回上诉人胡春娥的诉讼请求正确，依法应予维持。上诉人提出的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人胡春娥负担。本判决为终审判决。审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二〇年十二月十四日书记员  朱胤佐1·10·