浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行终749号 上诉人（原审原告）李青，女，1973年5月31日出生，汉族，住杭州市萧山区。 被上诉人（原审被告）杭州市公安局萧山区分局，住所地杭州市萧山区蜀山街道晨晖路**。 法定代表人张亮，局长。 委托代理人裴彭丰、徐校锋，该分局民警。 被上诉人（原审被告）杭州市萧山区人民政府，住所，住所地杭州市萧山区北干街道金城路**div> 法定代表人章登峰，区长。 委托代理人杨立威。 李青因治安处罚及行政复议一案，不服杭州市滨江区人民法院作出的（2020）浙0108行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 2020年1月10日，杭州市公安局萧山区分局（萧山区公安分局）对李青作出萧公（瓜沥）行罚决字[2020]00208号行政处罚决定，认定“2010年至今，萧山区瓜沥镇三岔路村村民李青到北京国家信访局等部门进行上访一百余次。李青反映对其前夫戴国军溺水死亡存在异议，针对李青的诉求，萧山区公安机关已作出不予立案决定，其要求立案监督后，萧山区人民检察院认为公安不予立案符合法律规定。后李青因此事多次到相关部门信访，均已得到答复。2020年1月6日，李青仍到国家信访局以对其前夫戴国军死亡有异议进行越级非访。后于2020年1月9日被瓜沥镇人民政府工作人员扭送至瓜沥派出所。李青的行为已经构成寻衅滋事，属于情节较重”。据此决定，给予李青行政拘留十五日的行政处罚。李青不服，申请行政复议。2020年2月28日，杭州市萧山区人民政府（以下简称萧山区政府）作出杭萧政复[2020]第12号行政复议决定，维持萧公（瓜沥）行罚决字[2020]00208号行政处罚决定。 原审法院经审理查明：因对前夫戴国军溺水死亡的认定存在异议，2020年1月6日，李青前往国家信访局进行反映问题。国家信访局于当日作出不予受理告知，告知：“您提出的有关事项，根据《信访条例》第十四条、第十五条规定，不属于信访部门受理范围，请您向浙江省杭州市萧山区公安局督查部门和监察委反映。”2020年1月9日，瓜沥镇人民政府工作人员将李青扭送至瓜沥派出所。因案情复杂，违法行为依法可能适用行政拘留处罚，该所将询问查证的时间延长至二十四小时。2020年1月10日，瓜沥派出所民警将拟作出的行政处罚内容、理由和依据告知李青，并告知其享有陈述申辩权利，李青拒绝签字。同日，萧山区公安分局作出萧公(瓜沥)行罚决字[2020]00208号《行政处罚决定书》，认定李青的行为构成寻衅滋事，属于情节较重，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条之规定，决定给予李青行政拘留十五日的行政处罚。处罚决定已送达李青，相关拘留处罚现已执行完毕。李青不服该决定书，向萧山区政府申请行政复议。萧山区政府于2020年1月15日收到复议申请材料，于当月17日作出受理决定并通知萧山区公安分局提交书面答复和相关证据、依据和其他有关材料。2020年2月28日，萧山区政府作出杭萧政复〔2020〕第12号《行政复议决定书》，维持上述决定，并邮寄送达复议各方当事人。李青对上述行政处罚决定及行政复议决定均不服，提起本案诉讼。诉请判令：1.撤销萧山区公安分局作出的萧公（瓜沥）行罚决字［2020］00208号行政处罚决定书；2.撤销萧山区政府作出的杭萧政复〔2020〕第12号行政复议决定书；3.判决萧山区公安分局、萧山区政府承担本案诉讼费用。 原审法院另查明，对2014年5月3日发现的戴国军死亡事件，萧山区公安分局经审查认为没有犯罪事实，作出不予立案决定，并于2014年12月20日将不予立案通知书送达给李青。李青不服该决定，向杭州市萧山区人民检察院申请立案监督。2015年3月10日，萧山区人民检察院回函答复李青，告知公安机关作出的不予立案决定符合法律规定。李青就该问题多次前往国家信访局等部门进行信访。 原审法院认为：《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖；由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。本案中，李青户籍地位于杭州市萧山区××镇，属萧山区公安分局辖区，萧山区公安分局具有作出案涉行政处罚决定的法定职责。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条规定：“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：……（四）其他寻衅滋事行为。”公民依法信访的权利受法律保护，但在信访过程中构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚。戴国军死亡事件经萧山区公安分局审查作出不予立案决定，萧山区人民检察院亦已对该案立案监督事宜作出回复。此后李青因对该案处理结果存在异议，多次到国家信访局等部门进行信访，国家信访局也多次告知其不予受理。现李青仍以相同的事由到国家信访局进行越级信访，其行为客观上扰乱了国家正常的信访秩序，构成了寻衅滋事的违反治安管理行为，且情节严重。萧山区公安分局对其作出行政拘留十五日的行政处罚决定，认定事实清楚，量罚并无不当。在案件处理过程中，萧山区公安分局依法履行了受案、询问、调查、告知、审批、决定等法定程序，办案程序合法。萧山区政府在收到行政复议申请后及时受理，通知萧山区公安分局进行复议答复并要求提交相关证据、依据和其他相关材料，在法定期限内作出行政复议决定，且将案涉行政复议决定书送达复议各方当事人，符合《行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条之规定，行政复议行为程序合法。另，李青原审庭审中明确本案被诉行政行为为萧山区公安分局作出萧公（瓜沥）行罚决字［2020］00208号《行政处罚决定书》的行为，其要求追加瓜沥镇政府为被告，但未能提供证据证明被诉行政行为系瓜沥镇政府作出，故对其追加被告申请不予准许。李青在本案起诉状副本送达被告后，又提出新的诉讼请求，但未能说明正当理由，不予准许。综上，对李青的诉讼请求，均不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回李青的诉讼请求。案件受理费50元，由李青负担。 李青不服原审判决，提起上诉称：一、原审法院适用法律错误； 《立法法》第九十二条规定，同一机关制定的法律、行政法规、地方性法、地方性法规和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。《治安管理处罚法》属于特别规定和新规定，《行政处罚法》属于一般规定和旧规定，应当优先适用《治安管理处罚法》。《治安管理处罚法》第九十六条规定，公安机关作出治安管理处罚决定的，应当制作治安管理处罚决定书。决定书应当载明下列内容：（一）被处罚人的姓名、性别、年龄、身份证件的名称和号码、住址；（二）违法事实和证据；（三）处罚的种类和依据；（四）处罚的执行方式和期限；（五）对处罚决定不服，申请行政复议、提起行政诉讼的途径和期限；（六）作出处罚决定的公安机关的名称和作出决定的日期。决定书应当由作出处罚决定的公安机关加盖印章。第九十七条公安机关应当向被处罚人宣告治安管理处罚决定书，并当场交付被处罚人；无法当场向被处罚人宣告的，应当在二日内送达被处罚人。决定给予行政拘留处罚的，应当及时通知被处罚人的家属。有被侵害人的，公安机关应当将决定书副本抄送被侵害人。《行政处罚法》的行政处罚程序规定，不是作出治安管理处罚的行为。属于滥用职权的违法行政行为。《信访条例》第三条各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民群众服务。各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当畅通信访渠道，为信访人采用本条例规定的形式反映情况，提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件。任何组织和个人不得打击报复信访人。萧山区公安分局依据《治安管理处罚法》认定李青的行为构成违反治安管理法律规定，应受治安管理处罚，但在《治安管理处罚法》第九十六、九十七条明确规定治安管理处罚的情况下，适用《行政处罚法》的处罚程序，不是依据作出和送达《治安管理处罚决定书》，而是作出和送达《行政处罚决定书》，显然，萧山区公安分局的治安管理处罚程序违法，适用法律错误。萧山区公安分局对上诉人在北京的信访控告行为，依法不享有行政（治安）处罚管辖权。 二、原审法院审理程序违法，没有依法调取证据。《行政诉讼法》 第四十一条规定，与本案有关的下列证据，原告或者第三人不能自行收集的，可以申请人民法院调取：（一）由国家机关保存而须由人民法院调取的证据；（二）涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据；（三）确因客观原因不能自行收集的其他证据。2020年5月26日，上诉人书面邮寄给杭州市滨江区法院《调取证据申请5份》和《申请证人到庭质证》，原审法院既没有驳回我的申请，也没有依法调取证据、也没有让证人到庭质证，违反法律规定，也未保障上诉人申请复议的权利。三、原审法院没有追加瓜沥镇人民政府为共同被告是违背事实、违背法律的；《行政诉讼法》第二十九条公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。萧山区瓜沥镇人民政府一起参与了对上诉人的人身自由限制，应当作为共同被告。上诉人书面申请原审法院追加共同被告，原审法院在6月3日的法庭上拒绝该项申请，无法律依据。四、原审法院赵凉法官未回避，审判程序违法。2020年6月4日我幵庭第二天又书面邮寄法官回避申请，邮寄给杭州市滨江区人民法院院长，至今没有回复。五、杭州市公安局萧山分局没有管辖权、办案程序违法；《公安机关办理行政案件程序规定》第十条行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。在无相关证据证明的情况下，现无法认定由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜。对于该案的管辖，应按一般性原则交由上诉人信访行为地所在的公安机关办理。行政处罚决定书适用的法律条文并未明确具体款项,案涉处罚决定的法律依据是《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条的规定，该条款下存在四项处罚情形，但办案机关作出决定时并未明确上诉人触犯的是四项中的第几项情形，致使上诉人无法进行针对性的申辩。办案人员办案程序违法，询问时未向上诉人出示传唤证。根据办案机关提交的证据来看,李青于2020年1月9日到达瓜沥派出所后，直至1月10日对其进行询问时，办案机关始终未出示传唤证。因此瓜沥派出所1月9日至1月10日对李青限制人身自由的行为并无法律依据，属于非法拘禁，并且对于以此取得笔录效力存在一定影响。上诉人属于正常信访，并未触犯《信访条例》规定的禁止性行为。办案人员故意拖延查证时间，变相限制上诉人人身自由。从本案上诉人第一次询问笔录来看，办案人员未做到立即进行询问查证，而是于2020年1月10日申请了延长查证时间。如果认为该案案情复杂，办案人员更应该及时进行询问查证。并且结合上诉人的两份笔录来看，办案人员实际对上诉人进行询问的时长仅为两个半小时，即使适当增加一定的休息时间，也完全可以在八小时内完成询问查证工作。所以，办案机关延长查证时间毫无必要，延长查证时间的行为完全有理由认为是办案人员故意拖延时间，变相限制人身自由。公安机关延长询问时仅提供一份情况说明，未依法审批根据被上诉人提供的证据十显示，办案人员延长查证时间的程序仅是通过一份《延长询问查证时间情况说明》。延长询问查证时间实际上也是对被询问人自由的限制，因此延长时间应按程序进行审批，并最终经领导审核并同意签发方可顺利延长。就本案而言，办案机关未依法审批的情况下对上诉人限制人身自由属于违法。六、杭州市萧山区政府行政复议程序行为违法；上诉人在2020年2月3日向萧山区政府书面申请；《调取证据申请》和《向有关人员询问事情》，萧山区政府既没有驳回我的申请，也没有依法调取证据，直接作出复议决定。是行政复议程序违法。综上，请求撤销一审判决，并支持上诉人原审的诉讼请求。 被上诉人萧山区公安分局二审辩称：2010年至今，萧山区瓜沥镇三岔路村村民李青到北京国家信访局等部门进行上访一百余次。李青反映对其前夫戴国军溺水死亡存在异议，针对李青的诉求，萧山区公安机关已作出不予立案决定，其要求立案监督后，萧山区人民检察院认为公安不予立案符合法律规定。后李青因此事多次到相关部门信访，均己得到答复。2020年1月6日，李青仍到国家信访局以对其前夫戴国军死亡有异议进行越级非访。后于2020年1月9日被瓜沥镇人民政府工作人员扭送至瓜沥派出所。李青的行为已构成寻衅滋事，属于情节较重。2020年1月10日，我局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条之规定，依法对李青作出行政拘留十五日的萧公（瓜沥）行罚决字〔2020〕00208号行政处罚行政书。上诉人李青不服我局作出的行政处罚决定书，向萧山区人民政府申请行政复议，2020年2月28日，杭州市萧山区人民政府作出行政复议决定书。维持我局作出的萧公（瓜沥）行罚决字〔2020〕00208号行政处罚行政书。上诉人李青不服行政复议决定，向杭州市滨江区人民法院提起行政诉讼，请求撤销行政处罚决定书及行政复议决定书。2020年9月7日，杭州市滨江区人民法院作出行政判决，驳回李青的诉讼请求。李青不服行政判决，向杭州市中级人民法院提起上诉。我局认为，本案我局已经依法履行了受理、调查、告知、审批、决定等法定程序，作出的萧公（瓜沥）行罚决字〔2020100208号行政处罚行政书，办案主体适格，程序合法，依据充分，定性准确，适用法律正确，处理适当。第一、办案主体适格，程序合法。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款规定：国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。本案申请人户籍地和居住地均为萧山区瓜沥镇，故我局具有作出案涉行政处罚决定的法定职权。在办案过程中，我局亦依法履行了受理、调查、告知、审批、决定、送达等法定程序，符合《公安机关办理行政案件程序规定》，程序合法。第二、认定事实清楚，证据确凿。2010年至今，萧山区瓜沥镇三岔路村村民李青到北京国家信访局等部门进行上访一百余次。李青反映对其前夫戴国军溺水死亡存在异议，针对李青的诉求，萧山区公安机关己作出不予立案决定，其要求立案监督后，萧山区人民检察院认为公安不予立案符合法律规定。后李青因此事多次到相关部门信访，2020年1月6日，李青仍到国家信访局以对其前夫均已得到答复。戴国军死亡有异议进行越级非访。以上事实有李青的陈述和申辩，证人证言，书证等证据证实。我局认为，以书信、走访等形式反映情况和问题是包括《信访条例》在内的法律、法规赋予公民的合法权利，但权利应当依法行使。本案中李青多次以其丈夫戴国军溺水死亡一事等相同信访事由至国家信访局等部门进行信访，国家信访局也多次明确告知其信访事项不予受理。2020年1月6日，李青再次以相同的事由至国家信访局进行越级信访，其行为客观上扰乱了国家正常的信访秩序，构成了寻衅滋事的违反治安管理行为。故我局对原告作出的行政处罚，认定事实清楚，正确确凿。第三、适用法律正确，处理适当。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条之规定：“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：（四）其他寻衅滋事行为。”结合本案案情作出量罚，适用法律正确，量罚适当。综上所述，我局认为对上诉人李青作出行政拘留十五日的行政处罚决定办案主体适格，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，量罚适当，请求杭州市中级人民法院维持一审判决，驳回上诉人李青的诉讼请求。 萧山区政府在二审中发表答辩意见称：一、答辩人所作复议决定程序合法答辩人于2020年1月15日收到上诉人李青的行政复议申请。同年1月17日，答辩人向区公安分局寄送行政复议答复通知书，同年1月22日，区公安分局向答辩人提交行政复议答复书及有关材料。同年2月28日，答辩人作出杭萧复字〔2020〕第12号《行政复议决定书》并于同日寄送上诉人及区公安分局，程序合法。二、答辩人所作行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确。经审查，答辩人查明的事实如下：上诉人自2010年起多次前往国家信访局等部门进行信访。2020年1月6日，上诉人再次前往国家信访局反映对其前夫戴国军溺水死亡的认定存在异议一事。2020年1月9日，杭州市萧山区瓜沥镇人民政府工作人员将上诉人扭送至区公安分局瓜沥派出所。区公安分局经调查认为，上诉人的行为构成寻衅滋事，属于情节较重，故依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条的规定对上诉人作出案涉行政处罚决定。答辩人认为：依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条以及《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款的规定，区公安分局具有作出案涉行政处罚决定的法定职权。区公安分局在案件办理过程中履行了受案、询问、调查、告知、决定等法定程序，符合《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定，程序合法。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条规定：“有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：（一）结伙斗殴的；（二）追逐、拦截他人的；(三）强拿硬要或者任意损毁、占用公私财物的；（四）其他寻衅滋事行为。”本案中，上诉人的行为构成寻衅滋事的行为，区公安分局结合案情对上诉人作出案涉行政处罚决定，符合法律规定，并无不当。综上，答辩人依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，决定维持区公安分局作出的行政处罚决定书。综上，答辩人所作行政复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，故请求人民法院依法驳回上诉人的上诉请求。 经审理，本院对原审法院查明的案件事实予以确认。 二审另查明，据相关信访部门出具的记录记载，李青从2015年1月22日开始反映案涉信访事项。其后，又在2015年6月18日、2017年2月17日、2017年6月6日、2018年1月25日、2月25日等多次就该事项至国家信访局信访，国家信访局对其该事项信访已多次作出不予受理决定。此期间，李青还于2016年12月7日向浙江省信访局信访登记，浙江省信访局作出了信访处理意见。其后，李青又于2017年2月22日、2018年1月5日两次向浙江省信访局就该事项进行信访，浙江省信访局两次作出不予受理决定。2020年1月6日，李青又至国家信访局就该事项进行信访登记，国家信访局再次作出不予受理决定。 瓜沥镇政府工作人员在公安机关调查时陈述，“李青相关的信访事项，她都可以走正常的信访途径，但她都没有正常信访，而是直接到国家信访局等相关部门越级信访。……她在2016年之前多次利用国家重大会议、节日、活动等敏感时期到北京非法上访……从2010年7月12日至2020年1月6日，她总共去省级以上相关部门非法上访200多次，其中信访系统里有记录的就有191起……她就是想通过这样不断的非访，给我们属地人民政府施压，以此来达到我们属地人民政府资助其钱和安排合理的工作的目的，……，她现在已经变成了以上访为职业了”。瓜沥镇三岔路村支委委员在公安机关调查时陈述：“李青近10年来一直不间断地去北京无理上访，……每到中央有重大会议就到北京去上访，以此来要挟政府给钱……，村民对李青的行为也是很气愤……”。 李青在公安机关就其违法信访行为涉嫌寻衅滋事情况对其进行询问并听取其陈述申辩意见时，保持沉默不作回答。 本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定，县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖；由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十六条规定，有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较重的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款：……（四）其他寻衅滋事行为。 本案中，萧山区公安分局作为李青居住地的公安机关，具有本案管辖权。李青所反映的其夫死亡事件，经萧山区公安分局审查已经作出不予立案决定，萧山区检察院相关部门亦已在2015年3月10日根据该案证据情况作出结论，认为公安机关不予立案决定符合法律规定。在此情况下，李青多次到浙江省信访局、国家信访局进行信访。在国家信访局已多次对其作出不予受理决定的情况下，其又以同样事由再次越级信访。再结合瓜沥镇政府工作人员、三岔路村支委委员等的陈述可以确认，公安机关认定李青之行为构成寻衅滋事且情节严重，并无不当。在确定上述法律事实的基础上，萧山区公安分局据此对其作出案涉处罚决定，符合法律规定。萧山区政府的复议程序亦无不当。因案涉处罚决定系萧山区公安分局作出，原审法院未将瓜沥镇政府追加为共同被告并无不当。上诉人李青在原审中所提调取证据的申请并不具有必要性，其所提回避申请明显不构成法定回避事由。上诉人所提其他异议亦缺乏充分的事实与法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人李青负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 鲍常兰 审 判 员 李 洵 审 判 员 刘 斌 二〇二〇年十二月三日 法官助理 吴必恒 书 记 员 徐 丹 附本判决适用的相关法律依据： 一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条： 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。