广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤13行终408号上诉人（一审被告）：博罗县自然资源局，住所地：广东省惠州市博罗县************。法定代表人：杨伟平，局长。委托诉讼代理人：刘伟雄，该局储备中心主任。委托诉讼代理人：余胜仿、谢丽纯，均系广东金卓越律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：广东德盛业投资集团有限公司，住所地：广东省惠州市惠城区************。法定代表人：林东波。委托诉讼代理人：田月、韩睿敏，均系广东达伦律师事务所律师。一审第三人：广东德盛业钢材销售有限公司，住所地：广东省惠州市惠城区*****花边岭广场隆生商业大厦18层之一。法定代表人：刘欢。委托诉讼代理人：孙姣，广东乐毅律师事务所律师。委托诉讼代理人：张肃然，广东乐毅律师事务所实习律师。上诉人博罗县自然资源局因与被上诉人广东德盛业投资集团有限公司（以下简称德盛业投资公司）、一审第三人广东德盛业钢材销售有限公司（以下简称德盛业钢材公司）土地行政管理纠纷一案，不服广东省惠州市惠城区人民法院（2020）粤1302行初82号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院审理查明：2010年1月22日，博罗县住建局对34号地块出具《规划设计条件告知书》。2010年4月30日，博罗县土地与矿业交易所发出《博罗县国有建设用地使用权挂牌出让公告》{博地交（告）字[2010]第13号}，公告的主要内容如下：公告一、挂牌地块概况：挂牌编号为2009（储备）34号，位于博罗县********委会白沙二组大狮岭、汤泉林场赤竹坑大狮岭地段，土地面积31026㎡，住宅用地，使用年限70年，总建筑面积23644㎡，计算容积率面积11822平方米，容积率2.0，建筑密度35%，绿地率30%；公告三，挂牌起始价为1320万元。德盛业钢材公司以1320万元的价格竞得该34号地块。2010年6月3日，博罗县自然资源局（原博罗县国土资源局）与德盛业钢材公司签订055号《出让合同》，博罗县自然资源局将位于博罗县********委会白沙二组大狮岭、汤泉林场赤竹坑大狮岭的31026㎡国有土地使用权（宗地编号：34号）出让给德盛业钢材公司：《出让合同》主要约定：第四条“宗地总面积31026㎡，其中出让宗地面积31026㎡”；第六条约定“按现状供地”；第八条约定：“本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价格为人民币1320万元，425.44元/㎡；第十三条约定：“受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件（见附件3），其中：主体建筑物性质居住，建筑总面积23644㎡，容积率不高于2，建筑密度不高于35%……，其他土地利用要求详见县规划局出具的规划设计要点告知书”；第十七条约定：“受让人同意政府为公用事业需要而敷设的各种管道与管线进出、通过、穿越受让宗地，但由此影响受让宗地使用功能的，政府或公用事业营建主体应当给予合理补偿”；第十九条约定：“本合同项下宗地在使用期限内，政府保留对本合同项下宗地的规划调整权，……”；第二十条规定：“对受让人依法使用的国有建设用地使用权，在本合同约定的使用年限届满前，出让人不得收回；在特殊情况下，根据社会公共利益需要提前收回国有建设用地使用权的，出让人应当依照法定程序批准，并根据收回时地上建筑物、构筑物及其附属设施的价值和剩余年期国有建设用地使用权的评估市场价格及经评估认定的直接损失给予土地使用权者补偿。”德盛业钢材公司的法定代表人杨建辉代表该公司在《出让合同》签名。《出让合同》签订后，德盛业钢材公司依约支付了全部土地出让金。2010年6月4日，德盛业钢材公司取得34号地块的《国有土地使用证》[博府国用（2010）第010534号]。2017年7月，博罗县住建局的规划建设总工程师室对34号地块出具《规划设计条件告知书》，其中：第十一条告知：计算指标用地面积为31026㎡，计容建筑面积≤62052㎡，容积率≤2.0，建筑密度≤30%，绿地率35%；第二十七条告知：需完善用地手续后方可按本告知书进行规划报建。2010年4月30日，博罗县土地与矿业交易所发出《博罗县国有建设用地使用权挂牌出让公告》{博地交（告）字[2010]第14号}，公告的主要内容：公告一、挂牌地块概况：挂牌编号为2009（储备）35-1号，位于博罗县********委会白沙二组大狮岭、汤泉林场赤竹坑大狮岭地段，土地面积44608㎡，住宅用地，使用年限70年，总建筑面积16874.38㎡，计算容积率面积8437.19㎡，容积率2.0，建筑密度35%，绿地率30%；公告三，挂牌起始价为1950万元。德盛业钢材公司以1950万元的价格竞得该35-1号地块。2010年6月3日，博罗县自然资源局与德盛业钢材公司签订056号《出让合同》，博罗县自然资源局将位于博罗县********委会白沙二组大狮岭、汤泉林场赤竹坑大狮岭的44608㎡国有土地使用权（宗地编号：35-1号）出让给德盛业钢材公司：《出让合同》主要约定：第四条“宗地总面积44608㎡，其中出让宗地面积44608㎡”；第六条约定“按现状供地”；第八条约定：“本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价格为人民币1950万元，437.14元/㎡；第十三条约定：“受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件（见附件3），其中：主体建筑物性质居住，建筑总面积16874.38㎡，容积率不高于2，建筑密度不高于35%……，其他土地利用要求详见县规划局出具的规划设计要点告知书”；第十七条约定：“受让人同意政府为公用事业需要而敷设的各种管道与管线进出、通过、穿越受让宗地，但由此影响受让宗地使用功能的，政府或公用事业营建主体应当给予合理补偿”；第十九条约定：“本合同项下宗地在使用期限内，政府保留对本合同项下宗地的规划调整权，……”；第二十条规定：“对受让人依法使用的国有建设用地使用权，在本合同约定的使用年限届满前，出让人不得收回；在特殊情况下，根据社会公共利益需要提前收回国有建设用地使用权的，出让人应当依照法定程序批准，并根据收回时地上建筑物、构筑物及其附属设施的价值和剩余年期国有建设用地使用权的评估市场价格及经评估认定的直接损失给予土地使用权者补偿。”德盛业钢材公司的法定代表人杨建辉代表该公司在《出让合同》签名。《出让合同》签订后，德盛业钢材公司依约支付了全部土地出让金。2010年6月8日，德盛业钢材公司取得35-1号地块的两本《国有土地使用证》[博府国用（2010）第010535号，使用权面积14608㎡；博府国用（2010）第010536号，使用权面积30000㎡]。2017年6月30日，第十六届博罗县城市规划委员会第五次会议讨论通过并作出《会议纪要》，其中第十二项是“关于博罗县2009（储备）35-1号用地规划设计条件告知书调整（草案）”，“博罗县2009（储备）35-1号地块位于罗阳镇鸡麻地白沙二组大狮岭、汤泉林场赤竹坑村大狮岭（土名）地段，权属人为广东德盛业钢材销售有限公司，国土证号为博府国用（2010）第0105**，该地块原规划设计条件告知书于2009年12月16日经十四届县政府城市规划委员会第二十六次会议审议通过挂牌号为2009（储备）35-1号，地块指标为：用地性质二类居住用地（R2），可用地面积8437.19㎡，计容用地面积8437.19㎡，容积率≤2.0，建筑密度≤35%，计容积率总建筑面积≤16874.38㎡，建筑层数控制为≤18层，高度控制为≤60米，绿地率≥30%。因城乡规划发生变化，广东德盛业钢材销售有限公司申请调整地块规划设计条件告知书，现依据《博罗县县城总体规划（2014-2030）》和《惠州市**交通规划修编》编制规划设计条件（草案）如下：用地性质二类居住用地（R2），计容用地面积22833㎡，容积率≤2.0，建筑密度≤30%，计容积率总建筑面积≤45666㎡，建筑层数控制为≤33层，高度控制为≤100米，绿地率≥30%。经讨论，会议原则同意博罗县2009（储备）35-1号用地规划设计条件告知书（草案），该用地计容建筑面积增加了28791.62㎡，需完善用地手续后才可按本告知书进行规划报建。”《会议纪要》第十三“关于博罗县2009（储备）34号规划设计条件告知书调整（草案）”，“博罗县2009（储备）34号地块位于罗阳镇鸡麻地白沙二组大狮岭、汤泉林场赤竹坑村大狮岭（土名）地段，权属人为广东德盛业钢材销售有限公司，国国土证号为博府国用（2010）第0105**使用权面积为31026㎡，该地块原规划设计条件告知书于2009年12月16日经十四届县政府城市规划委员会第二十六次会议审议通过，挂牌号为2009（储备）34号，地块指标为：用地性质二类居住用地（R2），可用地面积29157㎡，计容用地面积11822㎡，容积率≤2.0，建筑密度≤35%，计容积率总建筑面积≤23644㎡，建筑层数控制为≤18层，高度控制为≤60米，绿地率≥30%。因城乡规划发生变化，广东德盛业钢材销售有限公司申请调整地块规划设计条件告知书，现依据《博罗县县城总体规划（2014-2030）》和《惠州市**交通规划修编》编制规划设计条件（草案）如下：用地性质二类居住用地（R2），计容用地面积31026㎡，容积率≤2.0，建筑密度≤30%，计容积率总建筑面积≤62052㎡，建筑层数控制为≤33层，高度控制为≤100米，绿地率≥30%。经讨论，会议原则同意博罗县2009（储备）34号用地规划设计条件告知书（草案），该用地计容建筑面积增加了50230㎡，需完善用地手续后才可按本告知书进行规划报建。”2017年7月，博罗县住建局的规划建设总工程师室对35-1号地块出具《规划设计条件告知书》，其中：第十一条告知：计算指标用地面积为22833㎡，计容建筑面积≤45666㎡，容积率≤2.0，建筑密度≤30%，绿地率35%；第二十七条告知：需完善用地手续后方可按本告知书进行规划报建。2019年7月29日，德盛业投资公司向博罗县自然资源局递交《关于广东德盛业钢材销售有限公司受让宗地内原规划有花惠铁路、广汕铁路现该铁路被取消不再占用受让宗地解决方案及博罗县******穿越通过占用我司受让宗地的解决方案》。2019年8月5日，博罗县自然资源局向德盛业投资公司作出947号《复函》：你公司《关于德盛业钢材销售有限公司受让宗地内原规划有花惠铁路、广汕铁路现该铁路被取消不再占用受让宗地解决方案及博罗县******穿越通过占用我司受让宗地的解决方案》收悉。经研究，现复函如下：2009（储备）34号地块的出让面积为31026㎡，出让时有关技术经济指标为：用地性质为二类居住用地，用地面积31026㎡，可用面积29157㎡，计容用地面积11822㎡，容积率2.0，建筑密度35%，总建筑面积23644㎡，建筑层数≤18层，建筑高度≤60米，绿地率30%。2017年6月19日经第十六届县政府城市规划委员会第五次会议（2017-4次）审议通过并经县人民政府批准，该地块有关指标作出调整，调整后的技术经济指标为：用地性质为二类居住用地，计容用地面积31026㎡，容积率2.0，可用面积29157㎡，计容用地面积11822㎡，容积率≤2.0，建筑密度≤30%，计容建筑面积≤62052㎡，建筑层数≤33层，建筑高度＜100米，绿地率≥30%。因此规划调整，花惠铁路取消后，相比出让时的规划建设指标，计算容积率面积增加了19204㎡，建筑面积增加了38408㎡。2009（储备）35-1号地块的出让面积为44608㎡，出让时有关技术经济指标为：用地性质为二类居住用地，用地面积44608㎡，可用地面积8437.19㎡，计容用地面积8437.19㎡，容积率2.0，建筑密度35%，总建筑面积16874.38㎡，建筑层数≤18层，建筑高度≤60米，绿地率30%。2017年6月19日经第十六届县政府城市规划委员会第五次会议（2017-4次）审议通过并经县人民政府批准，该地块有关指标作出调整，调整后的技术经济指标为：用地性质为二类居住用地，计容用地面积22833㎡，容积率≤2.0，建筑密度≤30%，计容建筑面积≤45666㎡，建筑层数≤33层，建筑高度＜100米，绿地率≥30%。因此规划调整，铁路取消及北环二路调整后，相比出让时的规划建设指标，计算容积率面积增加了14359.81㎡，建筑面积增加了28791.62㎡。综合上述情况，虽然花惠铁路、广汕铁路取消了，地块可使用土地范围增加了，但是上述指标的调整也超出了土地出让合同约定的规划条件范围，同时导致出让地块权益的变化，因此贵公司应当按新规划建设条件补交土地出让金，完善有关用地手续。另外，对规划调整后北环二路占用导致贵公司不能使用的21775㎡土地，建议由我局收回，并给予适当补偿。2020年3月10日，德盛业投资公司向博罗县自然资源局发出《关于博罗自然资源局作出的关于广东德盛业投资集团提出的解决广东德盛业钢材销售有限公司宗地方案的复函的紧急回复函》。2020年3月25日，博罗县自然资源局向德盛业投资公司作出309号《复函》：贵公司《关于博罗县自然资源局作出的关于广东德盛业投资集团提出的解决广东德盛业钢材销售有限公司宗地方案的复函的紧急回复函》收悉。经研究，现复函如下：贵公司提出的诉求，我局已经博自然资函[2019]947号文进行了答复。现我局重申，2009（储备）34号地块和2009（储备）35-1号地块在挂牌出让时已明确土地开发利用的相关规划条件。2017年，经第十六届县政府城市规划委员会第五次会议（2017-4次）审议通过并经县人民政府批准，两地块有关指标作出了调整。因花惠铁路、广汕铁路取消了，地块可使用土地范围增加了，同时上述指标的调整超出了土地出让合同约定的规划条件范围，导致出让地块权益的变化，建筑面积有所增加，因此贵公司应当按新规划建设条件补交土地出让金，完善有关用地手续。另外，对规划调整后北环二路占用使用贵公司不能使用的21775㎡土地，建议由我局收回，并给予适当补偿。若贵公司对上述回复仍然存在异议，可通过司法途径处置。德盛业投资公司不服博罗县自然资源局作出的947号、309号《复函》，于2020年5月8日向一审法院院提起诉讼，请求判如所请。一审法院立案后，公开开庭进行了审理。在庭审中：德盛业投资公司坚持起诉时的观点及诉求；博罗县自然资源局坚持在答辩状中提出的观点；德盛业钢材公司认为德盛业投资公司与案涉宗地、博罗县自然资源局作出的两个《复函》有利益关系。一审法院另查明一，2020年6月12日，博罗县自然资源局向德盛业投资公司出具《告知书》{博自然资函〔2020〕696号}，依然坚持：案涉宗地的指标的调整改变了土地出让合同约定的规划条件，同时导致出让地块权益的变化，因此德盛业投资公司应当按新设计规划条件补交土地出让金，完善有关用地手续。同时强调，现德盛业投资公司选择循司法途径予以解决，我局将按法院的判决执行。另查明二，杨建辉（居民身份证：441************036）出具《情况说明》：（1）杨建辉在2009年至2017年间为德盛业钢材公司出资占比100%股东；（2）德盛业钢材公司购买案涉34号地、35-1号地的资金来源于德盛业投资公司，德盛业投资公司与该两宗土地有权益关系。另查明三，德盛业钢材公司的企业机读档案登记资料显示：2017年及之前，德盛业钢材公司的注册资本8000万元，法定代表人系杨建辉，投资者杨建辉（8000万元）。另查明四，2010年6月9日，博罗县自然资源局与御景公司签订575号《出让合同》（土地编号：35-2号），将位于博罗县罗阳镇（即现在的罗阳街道）鸡麻地村委会白沙二组大狮岭、汤泉林场赤竹坑村大狮岭的普通商品房用地出让给御景公司：宗地总面积47021㎡，出让宗地面积47021㎡，450.86元/㎡，出让价格2120万元。合同还约定：建筑总面积92906㎡，建筑限高60米，建筑密度≤35%，绿地率不小于30%。等等。另查明五，惠州市建设用地领导小组的《会议纪要》{惠建用字〔2013〕2号}第一条：“关于规范历史出让居住用地开发使用条件问题：……，会议要求对于历史上已出让各类居住用地，未明确开发使用条件，今后开发使用时由住建部门和国土部门按照以下意见办理：（一）统一认定此类原居住用地容积率为2.0，其中商业服务配套建筑面积占项目建筑面积的比例为10%，住建部门在审查开发建设单位居住用地规划建设方案时，若规划容积率超过2.0或商业服务配套建筑面积占项目总建筑面积的比例超过10%的，住建部门应书面告知开发建设单位到国土部门办理补交地价款的相关手续，补交地价款后才给予办理规划报建手续。”另查明六，2016年7月1日，博罗住建局向博罗县人民政府提交《关于提请审批、博罗县2015（储备）57号用地规划设计条件告知书（草案）等议题的请示》（博住建[2016]67号）：一、关于确认建设用地基准容积率的实施方案：（三）实施标准：4、若城市规划调整导致已出让宗旨地有部分不可开发使用的，如城市规划允许，可将该部分用地所拥有的权益计算容积率用地面积（出让时有规划设计条件告知书的，按条件告知书容积率计算，如未出具条件告知书，容积率按2.0计算）等面积置换在剩余可开发利用的用地内，不另计收地价，并将上述不具备开发使用条件的部分土地无偿收回。2016年7月18日，博罗县人民政府作出《博罗县人民政府关于同意、博罗县城015（储备）57号用地规划设计条件告知书（草案）等议题的批复》，对县住建局提请的《关于确认建设用地基准容积率的实施方案》、博罗县2015（储备）57号用地规划设计条件告知书（草案）等议题原则同意。一审法院认为：本案当事人争议的焦点主要有：一、博罗县自然资源局作出的两个《复函》行为是否可诉；二、德盛业投资公司是否具有本案原告主体资格；三、德盛业投资公司的诉求是否具体明确；四、德盛业投资公司的起诉是否超过法定起诉期限；五、被诉行政行为是否合法；六、德盛业投资公司请求判令博罗县自然资源局重新作出行政行为是否有理合法。关于博罗县自然资源局作出的两个《复函》行为是否可诉的问题。《行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”《最高人民法院关于适用的解释》（下称《解释》）第一条第二款第（十）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”一般而言，“复函”的功能是答复、告知，不对“复函”对象的权利义务产生实际影响。但是，本案中，首先，博罗县自然资源局的947号《复函》称：“虽然花惠铁路、广汕铁路取消了，地块可使用土地范围增加了，但是上述指标的调整也超出了土地出让合同约定的规划条件范围，同时导致出让地块权益的变化，因此贵公司应当按新规划建设条件补交土地出让金，完善有关用地手续。”博罗县自然资源局作出的309号《复函》内容与947号《复函》内容基本相同。从《复函》的上述内容分析，应当是给《复函》相对人规定了义务——“贵公司应当按新规划建设条件补交土地出让金，完善有关用地手续”。其次，博罗县自然资源局在309号《复函》中也表示“若贵公司对上述回复仍存有异议，可通过司法途径进行处置”，这也说明博罗县*******其《复函》对相对人的权利义务有实际影响。综上理由，根据上述法律和司法解释的规定，博罗县自然资源局作出的两个《复函》行为应系可诉行政行为。关于德盛业投资公司是否具有本案原告主体资格的问题。《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《解释》第十二条第（四）、（六）项规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”首先，德盛业投资公司的证据显示，案涉两宗地块因两个铁路项目取消影响计容用地面积、总建筑面积，以及北环二路占用宗地部分如何解决等问题，德盛业投资公司至少先后两次以书面形式向博罗县自然资源局提出解决方案及意见。其次，证据显示，博罗县自然资源局先后向德盛业投资公司作出947号与309号《复函》，发出《告知书》。再次，在947号《复函》中，有“贵公司（指德盛业投资公司）应当按新规划建设条件补交土地出让金，完善有关用地手续”的表述，在309号《复函》、《告知书》中也都有相同的表述。综上，虽然案涉两宗土地的使用权人是德盛业钢材公司而不是德盛业投资公司，但博罗县自然资源局是认可德盛业投资公司对案涉两宗土地具有利益、利害关系的，否则，作为土地行政主管部门的博罗县自然资源局不可能一再向德盛业投资公司作出涉及其权利义务的行政行为。另外，德盛业钢材公司以及原法定代表人杨建辉也明确表示德盛业投资公司及其法定代表人林东波与案涉两宗土地具有利益关系。因此，根据上述事实，依照上述法律及司法解释的规定，德盛业投资公司具有本案原告主体资格。关于德盛业投资公司的诉求是否具体明确的问题。德盛业投资公司的诉讼请求是要求法院判决撤销博罗县自然资源局作出的两个《复函》，并判令博罗县自然资源局重新作出具体行政行为。虽然列为一个诉讼请求，但却包含两个诉求：一是请求撤销《复函》，二是请求判令博罗县自然资源局重新作出行政行为。第一个是基本诉求，第二个是附随诉求。本案性质为撤销之诉，德盛业投资公司的诉求具体、明确。博罗县自然资源局认为德盛业投资公司的诉讼请求不具体、不明确，起诉不符合《行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，一审法院不予认同。关于德盛业投资公司的起诉是否超过法定起诉期限的问题。《行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月提出来。……。”《解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”博罗县自然资源局对德盛业投资公司作出947号《复函》的时间是2019年8月5日，《复函》中没有告知德盛业投资公司依法享有的行政和司法的救济权利。博罗县自然资源局对德盛业投资公司作出的309号《复函》的时间是2020年3月25日，《复函》中告知了德盛业投资公司“可通过司法途径进行处置”。德盛业投资公司的起诉时间是2020年5月8日，根据上述法律和司法解释的规定，德盛业投资公司的起诉是在法定起诉期限之内；947号《复函》与309号《复函》虽然在不同时间作出，但内容相同，实为同一行政行为，后一复函是前一复函的继续、延续，只是在309号《复函》中加增了“可通过司法途径进行处置”的告知而已。博罗县自然资源局认为德盛业投资公司对947号《复函》行为提起诉讼已超过法定起诉期限的观点，与事实及法律规定不符，一审法院不予支持。关于被诉行政行为是否合法的问题。首先，国务院《国家行政机关公文处理办法》第九条第（十二）项规定：“函，适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。”德盛业投资公司、德盛业钢材公司是私营企业，林东波是德盛业投资公司的法定代表人，均不是行政机关，博罗县自然资源局与上述当事人不存在双方之间商洽工作的问题，只有管理与被管理的行政法律关系，博罗县自然资源局以《复函》的形式作出事关德盛业投资公司、德盛业钢材公司权利义务的行政管理决定，显然违反了上述《办法》的规定，应系程序违法；其次，博罗县自然资源局作出的947号、309号《复函》事关德盛业投资公司、德盛业钢材公司的权利义务，但却没有在作出《复函》前告知当事人依法享有陈述和申辩、申请听证的权利，在作出的《复函》中或者是没有告知当事人的救济权利及途径，或者是没有告知当事人具体的救济途径及期限，剥夺了当事人的陈述和申辩、申请听证的权利，损害了当事人进行行政和司法救济的合法权益，违反了行政程序正当原则；再次，根据德盛业投资公司、博罗县自然资源局的证据，德盛业钢材公司（或者说德盛业投资公司）竞买的34号、35-1号地块的宗地面积等同宗地总面积，都是居住用地，两宗土地的出让金是以宗地总面积75634㎡计价，并不是以规划建设指标的计容面积计价，宗地总面积包含了原拟建设的两个铁路用地以及北环二路拟用地，等等，在上述事实清楚、明白的情况下，博罗县自然资源局却以规划建设设计条件调整为由要求德盛业投资公司（或者德盛业钢材公司）补交土地出让金，与博罗县住建局在案涉土地公告竞拍前出具的《规划设计条件告知书》、博罗县自然资源局与德盛业钢材公司签订的两个《出让合同》的规定、约定不符；最后，案外人御景公司在同时、同地、同批购买的35-2号地块（057号《出让合同》），不存在影响开发建设的因素（如铁路、道路），也是住宅用地，容积率也是2.0，单价是450.86元/㎡，单价与案涉两宗地块的单位十分近似，御景公司不用补交土地出让金，而博罗县自然资源局却以规划建设设计条件调整为由要求德盛业钢材公司（或者德盛业投资公司）补交案涉两宗土地的出让金，有违公平原则与政府诚实信用原则。根据查明的事实，德盛业钢材公司（或者德盛业投资公司）的规划建设设计只要控制在容积率2.0以内，让其补交土地出让金没有依据。综上几点，博罗县自然资源局对德盛业投资公司作出的947号、309号《复函》，不具合法性。关于德盛业投资公司请求判令博罗县自然资源局重新作出行政行为是否有理合法的问题。德盛业投资公司请求一审法院判令博罗县自然资源局重新作出载有如下内容的行政行为：1.确认34号地依照博罗县住建局2017年6月19日作出的《规划设计条件告知书》中新的规划建设条件，完善有关用地手续，无需补交土地出让金。2.确认35-1号地依照博罗县住建局2017年7月10日作出的《规划设计条件告知书》中新的规划建设条件，完善有关用地手续，无需补交土地出让金。3.对规划调整后北环二路已经占用致使德盛业钢材公司不能使用的21775㎡土地，由博罗县自然资源局收回，将不可使用的21775㎡土地以2.0的容积率（即43550㎡建筑面积）置换在剩余可开发利用的用地内，不另计收地价款。司法机关对行政机关的监督是司法监督，司法机关通过对行政机关作出的依据《行政诉讼法》及相关法律规定属于人民法院行政诉讼受案范围的行政行为进行司法审查以规范行政机关依法行政。本案中，住建部门或者博罗县自然资源局对案涉的34号、35-1号地块是否依照博罗县住建局2017年6月19日、7月10日作出的《规划设计条件告知书》中新的规划建设条件完善用地手续、如何完善用地手续、建设北环二路占用的21775㎡土地是收回还是如何处理等，这是博罗县自然资源局等行政机关依照其职能职权和法律、法规的规定行使的行政职权，人民法院无权以司法审查权代行行政机关的行政职权，无权责令行政机关作出某一具体行政行为或者如何作出某一具体行政行为。人民法院经审查，认为博罗县自然资源局的被诉行政行为是《行政诉讼法》第七十条规定的情形之一的，应当在判决撤销或部分撤销的同时，可以一并判决博罗县自然资源局重新作出行政行为。综上所述，博罗县自然资源局作出的被诉行政行为程序违法，事实认定不清，依法应当撤销，并应重新作出行政行为；德盛业投资公司的诉讼请求部分有理合法，有理合法部分本院予以支持。一审方依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）、（六）项及上述所适用的法律、司法解释、规章的规定，作出如下判决：一、撤销博罗县自然资源局于2019年8月5日作出的《关于广东德盛业投资集团有限公司提出解决宗地方案的复函》（博自然资函[2019]947号）和2020年3月25日作出的《关于广东德盛业投资集团有限公司紧急函件的复函》（博自然资函[2020]309号）；二、责令博罗县自然资源局在本判决发生法律效力后九十日内重新作出行政行为；三、驳回广东德盛业投资集团有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由博罗县自然资源局负担。上诉人博罗县自然资源局不服一审判决，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销惠州市惠城区人民法院于2020年8月28日作出的（2020）粤1302行初82号行政判决，并依法改判驳回德盛业投资公司的起诉；2.本案一、二审诉讼费用由德盛业投资公司承担。事实和理由如下：一、德盛业投资公司无法证明其与涉案地块存在任何权属关系，亦无法证明其具有行政法意义上的受保护的合法权益，其根本不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格。博罗县自然资源局作出的涉案两份复函未直接对德盛业投资公司或者德盛业钢材公司产生任何实际影响，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审法院认为博罗县自然资源局与德盛业投资公司、德盛业钢材公司不存在洽商只有管理与被管理的行政关系，且以复函的形式作出事关德盛业投资公司以及德盛业钢材公司权利义务的行政管理决定，认定事实和适用法律错误，明显脱离了本案所涉土地出让、土地收回等相关行政事项的操作流程以及实际操作惯例等现实情况。二、德盛业投资公司的起诉违背“一行为一诉”的行政诉讼立案受理原则，依法应予驳回，一审法院认为博罗县自然资源局的一审诉求仅包含撤销的基本诉求和责令重作的附随诉求明显不当。三、博罗县自然资源局已针对德盛业投资公司就涉案地块所提出的事项进行了书面回应，不存在违法的情形。一审法院虽也认可涉案地块是否收回、如何完善用地手续等属于博罗县自然资源局等行政机关的行政职权，但一审法院却直接在一审判决中认可德盛业投资公司无需补交土地出让金的合法合理性，然而案外人地块与本案并无直接的因果关系，也不具有参考意义，且其中部分请求属于依申请作出而非强制办理的事项，不属于法院司法审查的范围，一审法院明显属于变相以自己的判断代替行政机关的判断，超越了行政判权限范围，违背“司法谦抑”原则，恳请贵院依法撤销一审判决。被上诉人德盛业投资公司答辩称：一、涉案两份《复函》单方对特定主体作出了影响其权利义务的相关认定，符合行政诉讼受案范围，属于可诉行政行为。二、德盛业投资公司是两份《复函》的行政相对人，系涉案土地的利害关系人，与行政行为有利害关系，且德盛业投资公司的诉权经博罗县自然资源局书面确认，故德盛业投资公司是本案的适格原告。三、两份《复函》虽为两份文件，但本质上为同一行政行为，未违背“一行为一诉”的原则。四、博罗县自然资源局以《复函》的形式要求补交地价款，剥夺了德盛业投资公司的陈述、申辩和听证的权利，属程序违法，且补交地价款无任何事实与法律依据，属实体违法。一审第三人德盛业钢材公司陈述称：与一审庭审时发表的陈述意见一致。本院经审理查明，一审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，本案被诉行政行为是博罗县自然资源局于2019年8月5日和2020年3月25日先后向德盛业投资公司作出的两份《复函》。本案争议的焦点问题有两个：一是德盛业投资公司提起本案诉讼是否符合法定的起诉条件；二是被诉行政行为是否应当依法撤销并重作。一、关于德盛业投资公司提起本案诉讼是否符合法定的起诉条件的问题《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”根据上述规定，行政机关作出的行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务产生了实际影响，公民、法人或者其他组织就与该行政行为具有利害关系，其对该行政行为不服，有权提起行政诉讼。本案中，博罗县自然资源局在两份《复函》中确定德盛业投资公司应当按新的规划建设条件补交土地出让金，同时还载明德盛业投资公司对回复仍然存在异议，可通过司法途径处置。据此可以看出，博罗县自然资源局通过复函的形式给德盛业投资公司设定了补交土地出让金义务，该设定对德盛业投资公司的权利义务产生了实际影响。因此，涉案两份《复函》属于人民法院行政诉讼受案范围，德盛业投资公司与涉案两份《复函》具有利害关系，其提起本案诉讼原告主体资格适格。德盛业投资公司的起诉符合法定起诉条件，一审法院受理后对本案进入实体审理，并无不当。上诉人博罗县自然资源局提出的涉案两份《复函》不具有可诉性以及德盛业投资公司的起诉不符合法定起诉条件等主张，理由不成立，本院不予支持。二、关于被诉行政行为是否应当依法撤销并重作的问题《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”本案中，博罗县自然资源局以规划建设设计条件调整为由要求德盛业投资公司补交土地出让金，德盛业投资公司却认为根据涉案国有土地使用权出让合同约定，涉案土地出让金是以宗地总面积计价，其已经全部缴清土地出让金，增加的土地可用面积属于已缴清土地出让金的土地的一部分。对此，博罗县自然资源局应当明确告知德盛业投资公司因规划建设设计条件调整涉案地块需补交土地出让金的法律依据，但其并未在两份《复函》中告知相关法律依据。且补交土地出让金事项直接关系到德盛业投资公司的重大财产利益，博罗县自然资源局在要求德盛业投资公司补交土地出让金之前，应当听取意见并告知权利救济途径，其既不告知德盛业投资公司依法享有陈述、申辩和申请听证的权利，也不告知权利救济途径，违反了正当程序原则。一审法院据此判令撤销被诉行政行为并要求重作，并无不当，本院予以维持。至于涉案地块是否应当补交土地出让金、如何完善有关用地手续以及北环二路占用的21775㎡土地应如何收回，属于行政机关的职权范围，依法应由相关行政机关判断决定。综上所述，博罗县自然资源局的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，处理结果并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人博罗县自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 钟日红审 判 员 李文贞审 判 员 陈向科二〇二〇年十二月三十日法官助理 刘江涛书 记 员 蒋 琳附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。