浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1128号上诉人（原审原告）王云欢，男，1955年8月11日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。上诉人（原审原告）曹连成，男，1968年12月6日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。两上诉人的共同委托代理人崔克海，北京泰维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地杭州市省府路**。法定代表人郑栅洁，省长。委托代理人金超。委托代理人朱斌。被上诉人（原审第三人）温州市鹿城区藤桥镇上桥村村民委员会，住所地浙江省温州市鹿城区藤桥镇上桥村。法定代表人安金鹤，村主任。委托代理人徐海萍，北京德恒（温州）律师事务所律师。王云欢、曹连成诉浙江省人民政府土地行政批准一案，温州市中级人民法院于2020年5月11日作出（2019）浙03行初778号行政判决。本院于2020年6月10日立案后，依法组成合议庭审理了本案，并于2020年7月14日组织各方当事人进行了调查询问，上诉人王云欢、曹连成及共同委托代理人崔克海，被上诉人浙江省人民政府的委托代理人金超、朱斌，被上诉人温州市鹿城区藤桥镇上桥村村民委员会（以下简称上桥村村委会）的委托代理人徐海萍参加。经最高人民法院批准，本案依法延长了审理期限。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：为实施城市规划，温州市人民政府拟申请温州市本级城镇低效用地再开发2019年度第十六批次建设用地（鹿城区第三批次）10.2532公顷，需征收集体土地10.2532公顷，涉及征收温州市鹿城区藤桥镇上桥村集体土地2.3594公顷，其中“藤桥镇上桥村拆迁地块（1）2区块”涉及征收上桥村集体土地2.2259公顷，两原告有集体土地在上述范围内。2019年6月，浙江省第十一地质大队对涉案地块进行勘测定界，出具《藤桥镇上桥村拆迁地块（1）土地勘测定界图》，对涉案地块地类分类面积进行汇总，并由上桥村村委会、温州市鹿城区藤桥镇人民政府和温州市自然资源和规划局鹿城分局盖章确认。2019年7月3日，温州市自然资源和规划局鹿城分局、温州市鹿城区藤桥镇人民政府向上桥村村委会送达温资规鹿征告[2019]19号征地告知书，告知拟征收地块的用途、位置、规模等，同时送达并在上桥村公开栏公示。同月18日，温州市自然资源和规划局向上桥村村委会送达温资规鹿听告[2019]19号征地听证告知书及拟定的温资规鹿征补〔2019〕19号征地补偿安置方案，告知拟征地面积等情况，以及在5个工作日内申请听证等事项，并于送达当日在上桥村公开栏中张贴、公示。上桥村村委会确认在规定期限内该村相关主体未提出听证申请。同月25日，上桥村村委会出具村民（代表）会议纪要，确认已就拟定的“藤桥镇上桥村拆迁地块（1）建设项目”征地补偿安置方案事宜召开村民代表会议。同月29日，上桥村村委会与温州市征地事务所、温州市鹿城区藤桥镇人民政府签订温资规鹿征协[2019]19号征地补偿安置协议书，对征地面积、地类、位置等予以确认，并对征地补偿费用、安置方案等事宜作出约定。温州市自然资源和规划局于2019年7月5日出具规划意见，温州市自然资源和规划局鹿城分局于同年8月12日出具藤桥镇土地利用总体规划（2006-2020年）和土地利用现状图（2009年），确认涉案项目符合土地利用总体规划和城市规划。同年8月15日，温州市自然资源和规划局鹿城分局填制《鹿城区被征地农民社会保障措施落实情况说明表》，确认本次征地所涉及被征地农民的社会保障措施已经落实。2019年8月15日，温州市自然资源和规划局鹿城分局向温州市自然资源和规划局申请涉案用地上报审查。温州市自然资源和规划局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案），于同月22日经温州市人民政府审核同意上报审批。同日，被告浙江省人民政府作出浙土字（330302）A[2019]-0005号建设用地审批意见书，同意征收涉案集体土地。原告不服，起诉要求撤销该批准行为中有关征收上桥村拆迁地块（1）2区块的内容。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准。本案涉及征收10.2532公顷集体建设用地，被告浙江省人民政府在作出被诉土地批准行为前，鹿城区相关部门已与第三人上桥村村委会签订征地协议，履行相关征地告知程序，第三人上桥村村委会业已召开村民代表会议就征地事宜进行讨论并出具村民（代表）会议纪要。在前述征地准备事项完成的基础上，温州市自然资源和规划局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，报经温州市人民政府审核同意。同时，根据被告提供的鹿城区藤桥镇土地利用总体规划局部图和规划选址意见，可以确认涉案建设用地项目符合土地利用总体规划和城市规划。据此，被告浙江省人民政府作出被诉土地批准行为，符合前述法律规定的审批权限和程序，征地补偿及安置补助标准符合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定。综上，被诉土地批准行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告诉请要求撤销该批准行为，理由不能成立，依法应予驳回。原告的起诉理由均不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告王云欢、曹连成的诉讼请求。王云欢、曹连成上诉称：一、被上诉人浙江省人民政府按照城镇低效用地再开发批准征收涉案土地没有事实依据。批准同意城镇低效用地再开发的前提是所在地块属于城镇低效用地。本案中，不存在有效证据证明涉案集体土地属于原国土资源部《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》规定的第二次全国土地调查确定的城镇低效用地。二、本案不存在城镇低效用地再开发专项规划，被上诉人浙江省人民政府作出涉案征地批文存在根本错误。三、根据《物权法》第四十二条之规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。所以只有为了公共利益的需要，才可以征收集体所有的土地，而且必须是依照法律规定的权限和程序。但是，本案中被上诉人的征地行为不是基于公共利益的需要，这是变相的抢劫村民的合法财产，而且还补偿标准低、补偿不全面，补偿不能够足额到位，这是对村民的犯罪行为。四、对涉案集体土地征收的征地补偿标准、方案和政策，根本没有按照国务院文件规定的关于城镇低效用地再开发的相关原则进行，根本没有坚持市场取向，根本没有尊重土地权利人的意愿，根本没有保障被征收土地权利人的知情权、参与权、受益权，根本没有协调好政府、改造方、土地权利人等各方利益，根本没有实现共同开发、利益共享，这明显存在根本错误，这根本无法妥善解决群众利益诉求，更无法做到公平公正，和谐开发的目的也无法实现。五、温州市政府征地报批文件造假，被上诉人浙江省人民政府未经审核即作出征地批复是怠于履行法定职责，作出涉案征地批复的行政行为严重违法。1.涉案征地未依法告知上诉人享有申请听证的权利，弄虚作假地表述为包括上诉人在内的被征收人放弃听证的权利。2.征地决定前，必须补充耕地，本案中没有依法补充农用地，补充耕地方案不代表已经补充耕地，肆意就说是已新增耕地，明显是没有事实依据。3.上诉人提供的村民代表证言充分证明涉案“村民(代表)会议纪要”系弄虚作假形成，会议记录时间和会议纪要时间根本不符合，这充分说明没有提供实际召开村民会议当时形成的会议纪要，之后制作出来的会议纪要根本就是虚假的，没有任何证明效力，被上诉人在开庭前发现提交的会议纪要证明时间存在错误，临时更换了会议纪要证材料，说明了被上诉人对于会议纪要证明材料是随意更改的。六、温州市政府征地报批材料中以下法定文件严重缺失，且在本案诉讼过程中亦未举证以下缺失文件，被上诉人浙江省人民政府作出的浙土字(330302)A[2019]-0005号《浙江省建设用地审批意见书》严重违法。1.缺少建设项目用地预审报告书，依据《建设项目用地预审管理办法》；2.依据《关于进一步规范建设用地审查报批工作有关问题的通知》，缺少当地政府关于建设项目征地补偿费用合法性、安置途径可行性说明材料等文字材料，缺少补充耕地验收文件及补充耕地的附图；3.依据《建设用地审查报批管理办法》，缺少经批准的市、县土地利用总体规划图和分幅土地利用现状图，占用基本农田的，同时提供乡级土地利用总体规划图；缺少有资格的单位出具的勘测定界技术报告书；缺少地籍资料或者其他土地权属证明材料。4.缺少征询农民意见的记录材料，未履行征地前征询农民意见程序；5.缺少征地报批的必备材料即《征地调查结果确认表》。对拟征土地现状的调查结果须经被征地农户确认，被征地农民确认的有关材料为征地报批的必备材料即《征地调查结果确认表》。而本案中，根本没有案涉拟征土地现状的调查结果，更别提经过被征地农户、农民确认，事实上也没有任何单位和个人对被征地农户的土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查并进行签字确认，所以被征地农民根本不知情，根本不具备被征地农民确认的有关材料这一《征地调查结果确认表》征地报批必备材料，所以案涉征地没有没有对土地现状进行调查，更没有经过被征地农民确认，所以被上诉人批准征地明显是严重违法。6.缺少失地农民社会保障费用凭证，报批机关没有落实好安置保障措施，没有切实安排好失地农民生产和生活，征地行为没有保证农民原有生活不下降，长远生计有保障，征地行为严重侵害了农民的财产权利。温州市自然资源和规划局鹿城分局根本不是市级国土部门，其填制《鹿城区被征地农民社会保障措施情况说明表》没有任何法律依据，且以此代替征地社保费用凭证实属根本违法。七、征地前必须要告知相关利害关系人依法享有听证的权利，本案中征地前根本没有告知被征地农户的听证权利，完全是通过当地村民委员会进行的暗箱操作，剥夺了包括上诉人在内的被征地农民听证权利，存在严重违法。综上，原审判决认定事实不清、错误，适用证据错误，适用法律错误，请求依法撤销一审判决，依法改判撤销被上诉人浙江省人民政府作出批准文号为浙土字(330302)A[2019]-0005号《浙江省用地审批意见书》的行政行为，本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人浙江省人民政府、温州市鹿城区藤桥镇上桥村村民委员会在法定期限内均未向本院提交书面答辩意见，调查中称坚持一审时的答辩意见。本院认为：1.《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。本案中，涉及征收10.2532公顷集体建设用地，被上诉人浙江省人民政府具有批准权限。上诉人认为当地将大片土地化整为零报批以此规避国务院审批，没有相应证据证实，本院不予采纳。2.《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。本案中，根据被上诉人一审中提供的鹿城区藤桥镇土地利用总体规划（2006-2020年）局部图和规划选址意见等证据，可以证实涉案建设用地项目符合土地利用总体规划和城市规划。根据被上诉人一审中提交的《建设用地呈报说明书》、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、《关于温州市本级城镇低效用地再开发2019年度第十六批次建设用地（鹿城区第三批次）的报告》等证据，可以证明在鹿城区相关部门完成征地准备事项的基础上，温州市自然资源和规划局编制了《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，先报经温州市人民政府审核同意，最终报经浙江省人民政府批准，符合上述法律规定。3.根据两被上诉人提交的征地告知书及送达回执、征地听证告知书及送达回执、公告照片、放弃听证说明、调查登记表、权属调查表、村民（代表）会议纪要、上桥村村民代表会议记录等一系列证据，在履行涉案报批手续之前，鹿城区相关部门已与上桥村村委会签订了征地补偿安置协议，履行了相关征地告知程序并公告，上桥村村委会业已召开村民代表会议就征地事宜进行讨论并出具村民（代表）会议纪要。温州市自然资源和规划局向上桥村村委会送达了温资规鹿听告[2019]19号征地听证告知书及拟定的温资规鹿征补〔2019〕19号征地补偿安置方案，告知拟征地面积等情况，以及在5个工作日内申请听证等事项，并于送达当日在上桥村村公开栏中张贴、公示。上桥村村委会确认在规定期限内该村相关主体未提出口头或书面听证申请，并书面回复温州市自然资源和规划局鹿城分局，上桥村无人提出听证申请视为放弃听证。故上诉人以程序不合法为由主张撤销被诉审批行为，理由不充分，本院不予采纳。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，结论并无不当，依法应予维持。上诉人提出的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王云欢、曹连成共同负担。本判决为终审判决。?审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二〇年十二月一日书记员  朱胤佐