广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤13行终372号上诉人（一审原告）：惠东县****办事处青云社区居民委员会青阳村民小组。负责人：曾汉焰，小组长。委托诉讼代理人：罗斌，广东卓建律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：惠东县人民政府，住所地：广东省惠州市惠东县**********。法定代表人：魏荣君，县长。委托诉讼代理人：叶朝标，惠东县人民政府工作人员。委托诉讼代理人：刘琼，广东卓凡（惠东）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：惠东县自然资源局，住所地：广东省惠州市惠东县*********。法定代表人：余松庆，局长。委托诉讼代理人：赖利国，该局工作人员。委托诉讼代理人：郑启迪，广东卓凡（惠东）律师事务所律师。一审第三人：惠州市嘉惠城投资有限公司，住所地：广东省惠州市惠东县****************。法定代表人：谭宗孟，总经理。委托诉讼代理人：周晓芳，广东卓凡（惠东）律师事务所律师。上诉人惠东县****办事处青云社区居民委员会青阳村民小组（以下简称青阳村民小组）因与被上诉人惠东县人民政府、惠东县自然资源局、一审第三人惠州市嘉惠城投资有限公司（以下简称嘉惠城公司）撤销国有土地使用证及行政复议一案，不服广东省博罗县人民法院（2019）粤1322行初203-1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院审理查明：1993年4月8日，广东省国土厅作出《关于惠东县康健塑胶皮革工艺厂用地的批复》（粤地政[1993]115号），同意惠东县国土局征用平山镇青云管理区位于尾后山地段的土地120060平方米（折合180.09亩，其中：水田20.01亩、山地160.08亩），并将其土地使用权出让给惠东县康健塑胶皮革工艺厂，用于扩建工业厂房及生活配套设施，土地使用年期五十年。2011年12月9日，惠东县自然资源局（原惠东县国土资源局）向惠东县康健塑胶皮革工艺厂作出《依法收回土地收益决定书》（惠东国土资（盘整）[2011]240号），决定收回上述180.09亩地中的98486.01平方米土地权益。2011年12月1日，惠东县人民政府作出惠东府办函[2011]357号复函，同意挂牌出让上述位于平山街道青云社区尾后山地段其中的46443.09平方米国有建设用地使用权。后深圳市嘉旺城投资有限公司以出让方式取得位于上述国有土地使用权，并申请将该土地使用权登记在由其全资成立的第三人嘉惠城公司名下。2013年2月1日，惠东县人民政府向嘉惠城公司核发《国有土地使用证》（惠东国用[2013]第0010123号）。后嘉惠城公司遗失上述国有土地使用证，于2016年3月16日向惠东县自然资源局申请补发登记，并在《惠州日报》刊登遗失声明。惠东县自然资源局于2016年3月28日在《惠州日报》发布公告[惠东国土公告（2016）第25号]，将惠东国用[2013]第0010123号《国有土地使用证》遗失、注销、补办事项予以公告。2016年5月9日，惠东县人民政府就嘉惠城公司遗失的惠东国用[2013]第0010123号《国有土地使用证》所涉宗地重新向其补发新证，即惠东国用[2016]第0010229号《国有土地使用证》。2018年12月5日，惠东县*********民小组组长曾汉焰作出《告知函》（惠东国土资函[2018]1652号），内容主要为：一、关于你反映康健工艺厂相关原征地历史遗留问题。……对于留用地等征地历史遗留问题，下来请你们村小组配合政府进行处置，共同解决历史遗留问题。二、关于反映省国土厅批准的国土资源厅粤地政[1993]115号批文有伪造可能的事项。经查……省国土厅于1993年4月8日以《关于惠东县康健塑胶皮革工艺厂用地批复》（粤地政[1993]115号）批准将尾后山地段的180亩土地转为国有建设用地并同意将土地使用权转让给康健工艺厂。该批文以合法程序取得，并不存在伪造的情况。三、关于你反映政府有关部门强占土地、违法清场问题。……为此，我局和平山街道办事处多年来努力协调解决果树及地上附着物相关清理补偿工作，并根据相关补偿标准制定了补偿方案，但相关权益人仍不接受补偿价格拒绝领取款项。为此，我局将相关补偿款进行提存公证。综上所述，康健工艺厂依法取得用地批文，我局依程序盘整收回并出让，相关用地单位通过挂牌的方式取得建设用地使用权，应受法律保护……特此函告。青阳村民小组对惠东县自然资源局向嘉惠城公司核发的上述《国有土地使用证》（惠东国用[2016]第0010229号）及作出的上述《告知函》（惠东国土资函[2018]1652号）有异议，于2019年1月2日向惠东县人民政府申请行政复议，请求撤销上述行政行为。2019年3月24日，惠东县人民政府作出惠东府行复[2019]1-2号行政复议决定，维持惠东县自然资源局作出的惠东国用[2016]第0010229号《国有土地使用证》，驳回青阳村民小组的其他复议请求。该复议决定书于2019年3月27日向青阳村民小组送达，青阳村民小组不服，遂向一审法院起诉。一审法院认为：首先，关于惠东县自然资源局作出的《告知函》（惠东国土资函[2018]1652号）是否可诉的问题。该《告知函》系针对信访人曾汉焰作出，告知其康健工艺厂相关原征地历史遗留问题、省国土厅粤地政[1993]115号批文真实性问题及土地清场的处理情况，并未设定新的权利义务关系，对青阳村民小组的权利义务也不产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，故惠东县自然资源局作出的上述《告知函》不属于行政诉讼的受案范围。其次，关于青阳村民小组提起本案诉讼是否具有原告主体资格的问题。本案中，涉案土地于1993年经省国土厅批准征收给惠东县康健塑胶皮革工艺厂使用，之后该宗土地被盘整收回作为政府储备用地，2012年挂牌出让，后因嘉惠城公司遗失原《国有土地使用证》，惠东县自然资源局向嘉惠城公司重新核发了涉案《国有土地使用证》。土地被征收且盘整收回后，青阳村民小组作为原权利人与后续的土地出让、登记及补办登记行为已无法律上的利害关系，因此，青阳村民小组起诉撤销《国有土地使用证》不具有原告主体资格。另外，征地及盘整行为与发证行为系不同的行政行为，青阳村民小组以征地及盘整行为违法为由撤销涉案发证行为，没有法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”经审查，青阳村民小组与涉案发证行为没有利害关系，对其起诉应当予以驳回。因青阳村民小组起诉涉案发证行为不符合行政诉讼的受理条件，惠东县人民政府复议决定维持涉案发证行为，依据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款的规定，青阳村民小组对涉案复议决定的起诉应一并予以驳回。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第一百三十六条第七款的规定，作出如下裁定：驳回青阳村民小组的起诉。本案受理费50元（青阳村民小组已缴交），一审法院予以退回。上诉人青阳村民小组不服一审裁定，向本院提起上诉，请求判令：1.撤销（2019）粤1322行初203-1号行政裁定；2.撤销惠东国用[2016]第0010229号《国有土地使用证》，将土地返还给青阳村民小组；3.撤销惠东国土资函[2018]1652号《告知函》；4.撤销惠东县人民政府惠东府行复[2019]1-2号行政复议决定。事实和理由如下：一、涉案土地并未被征收，土地仍然为青阳村民小组所有。惠东县自然资源局、惠东县人民政府的颁证具体行政行违法，导致青阳村民小组损失了集体土地，且损害了青阳村民小组的权利，与青阳村民小组存在利害关系，青阳村民小组为本案的适格原告。1992、1993年期间，惠东县康健塑胶皮革工艺厂与青阳村民小组签订三份协议书，征用青阳村民小组尾后山林地、田芯水田。但惠东县康健塑胶皮革工艺厂并未实际占有使用上述土地，土地一直由青阳村民小组和村民使用，涉案土地并未被征收。惠东县自然资源局、惠东县人民政府通过弄虚作假、违反法定程序的方式，办理了惠东国用[2016]第0010229号《国有土地使用证》，使原本属于青阳村民小组的集体土地变成了国有土地，土地权利人为嘉惠城公司，现嘉惠城公司正在涉案土地上开发，严重损害了青阳村民小组的利益，故惠东县自然资源局、惠东县人民政府的颁证行为与青阳村民小组存在利害关系。二、惠东县自然资源局、惠东县人民政府的颁证行为违法，惠东国用[2016]第0010229号《国有土地使用证》应予以撤销。征用涉案土地的惠东县康健塑胶皮革工艺厂早已于2001年注销，办理土地盘整手续的惠东县康健塑胶皮革工艺厂是于2011年注册的企业，与征用土地的惠东县康健塑胶皮革工艺厂无任何关联，与涉案土地无任何法律关系。惠东县康健塑胶皮革工艺厂（三来一补企业）经营期限至2001年9月30日止，在经营期限到期后未办理延期，也未变更为外资企业，早己注销。办理土地盘整的惠东县康健塑胶皮革工艺厂（个人独资企业）是房汉东于2011年1月28日注册的，与青阳村民小组签订协议的一方没有关系，只是企业名称相同，与涉案土地无任何关联。该企业仅仅是为了盘整涉案土地而注册，并假冒征用土地的惠东县康健塑胶皮革工艺厂的名义，办理与土地相关的手续。三、挂牌出让的批文为伪造，广东省国土资源厅从未将涉案土地批准给惠东县康健塑胶皮革厂，一审裁定错误认定涉案土地于1993年经省国土厅批准给惠东县康健塑胶皮革工艺厂使用。1.青阳村民小组组长曾汉焰于2017年12月25日向惠东县国土资源局申请信息公开，该局提供一份广东省国土厅1993年4月8日《关于惠东县康健塑胶皮革工艺厂用地的批复》（粤地政[1993]115号）给曾汉焰。青阳村民小组向广东省国土资源厅核实该批复的真实性，广东省国土资源厅于2018年5月14日书面回复青阳村民小组称，广东省国土厅无制作和保留粤地政[1993]115号《关于惠东县康健塑胶皮革工艺厂用地的批复》。2.惠东县国土资源局于2011年12月9日向惠东县康健塑胶皮革工艺厂作出《依法收回土地权益决定书》，内容有“未领取批文，未办理土地确权手续”。3.惠东县国土资源局提供的广东省国土厅1993年4月8日《关于惠东县康健塑胶皮革工艺厂用地的批复》（粤地政[1993]115号）是孤证。该证据没有规划资料、申请资料、征收补偿资料、批复资料、用地性质（农业用地或建设用地）资料等，且有广东省国土资源厅于2018年5月14日书面回复青阳村民小组，广东省国土厅无制作和保留粤地政[1993]115号《关于惠东县康健塑胶皮革工艺厂用地的批复》，以及《依法收回土地权益决定书》内容有“未领取批文，未办理土地确权手续”的反证。因此，惠东县国土资源局提供的广东省国土厅1993年4月8日《关于惠东县康健塑胶皮革工艺厂用地的批复》（粤地政[1993]115号）是虚假证据。青阳村民小组认为，一审裁定认定事实错误。惠东县国土资源局伪造文件、弄虚作假、假冒已注销企业的行为，违反土地管理法关于批准征收农民集体土地、补偿、安置农民之规定。惠东县人民政府违法办证，侵占青阳村民小组的土地，严重侵害了农民集体和农户合法权益。惠东县自然资源局在2011年开始做一个局，目的是侵害公私财产，局内人是惠东县自然资源局领导房汉东，局外人是青阳村民小组、惠东县上级人民政府和上级土地管理部门，手段是伪造批文，违背事实和法律作出《依法收回土地权益决定书》。有事实证明惠东县自然资源局领导房汉东侵占的公私财产：土地补偿款1821.99万元，果树、青苗等地上附着物和地上构筑物补偿款3102.42万元，合计4924.41万元，4924.41万元中的70%已付给房汉东。惠东县自然资源局作的假不能真，无论是证据的证明力还是国家档案，都能证明其假。基于以上理由，人民法院应依法撤销惠东县人民政府的颁证行为。被上诉人惠东县自然资源局答辩称：一、一审法院作出裁定认定事实清楚，适用法律正确。（一）惠东县自然资源局作出的涉案《告知函》不属于行政诉讼的受案范围。惠东县自然资源局于2018年12月5日作出的惠东国土资函[2018]1652号《告知函》仅仅告知信访人曾汉焰关于康健工艺厂相关原征地历史遗留问题的处理情况、粤地政[1993]115号批文的真实性问题以及土地清场的处理情况，该《告知函》并未作出任何具体行政行为，亦未对青阳村民小组的权利义务产生影响，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条的规定，该《告知函》并没有对青阳村民小组的权利义务产生实际影响，因此不具有可诉性，不属于行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第八款的规定，一审法院作出裁定认定事实清楚，适用法律正确，请贵院依法驳回青阳村民小组的上诉。（二）青阳村民小组并非本案适格的诉讼主体，与涉案惠东国用[2016]第0010229号《国有土地使用证》没有利害关系。涉案土地于1993年经省国土厅批准征收给惠东县康健塑胶皮革工艺厂使用，之后该宗土地被盘整收回作为政府储备用地。深圳市嘉旺城投资有限公司于2012年1月18日依法竞得涉案土地使用权，并申请将该土地使用权登记在由其全资成立的嘉惠城公司名下。惠东县自然资源局依法与嘉惠城公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，并由惠东县人民政府核发惠东国用[2013]第0010123号《国有土地使用证》。后嘉惠城公司遗失惠东国用[2013]第0010123号《国有土地使用证》，惠东县自然资源局办理了遗失补办手续后，由惠东县人民政府核发惠东国用[2016]第0010229号《国有土地使用证》。涉案惠东国用[2016]第0010229号《国有土地使用证》系由惠东国用[2013]第0010123号《国有土地使用证》变更而来，现青阳村民小组仅就2016年期间的后续变更登记行为提起行政诉讼，依法应认定涉案登记行为与青阳村民小组没有法律上的直接利害关系。同时，从行政起诉状中青阳村民小组的陈述亦可得知，青阳村民小组持有异议的是征地行为及盘整行为，而非核发涉案《国有土地使用证》的行政行为，且核证行为并未对青阳村民小组的合法权益造成损害，征地及盘整行为与发证行为是不同的行政行为，青阳村民小组以征收和盘整行为违法为由，请求撤销涉案国有土地使用证没有事实和法律依据。根据《行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第一款及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款的规定，青阳村民小组并非本案适格的诉讼主体，与涉案《国有土地使用证》没有利害关系。因此，一审法院认为青阳村民小组与本案没有利害关系，驳回青阳村民小组的起诉认定事实清楚，适用法律正确。二、惠东县人民政府依法核发涉案惠东国用[2016]第0010229号《国有土地使用证》有事实根据，核发程序符合法律规定。嘉惠城公司因遗失惠东国用[2013]第0010123号《国有土地使用证》要求补发新证，于2016年3月16日在《惠州日报》上刊登了遗失声明。惠东县自然资源局根据《惠州日报》上的遗失声明，于2016年3月31日在《惠州日报》公告注销惠东国用[2013]第0010123号《国有土地使用证》。经嘉惠城公司申请并提交相关材料，惠东县自然资源局初步审核后认为权属来源合法，补发材料及程序符合法律规定，惠东县人民政府向嘉惠城公司核发惠东国用[2016]第0010229号《国有土地使用证》程序合法。被上诉人惠东县人民政府答辩称：一、青阳村民小组与惠东国用[2016]第0010229号《国有土地使用证》的国有土地使用权登记行为没有利害关系，不具备行政诉讼主体资格，依法应驳回上诉，维持原裁定。涉案土地经征收及盘整收回后作为政府储备用地，惠东县自然资源局依据《中华人民共和国土地管理法》的规定，将涉案土地通过招拍挂等程序出让给嘉惠城公司，并办理惠东国用[2013]第0010123号《国有土地使用证》，后嘉惠城公司遗失该国土证而向其重新补发涉案的惠东国用[2016]第0010229号《国有土地使用证》。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”之规定，涉案土地经依法征收后，土地所有权性质已发生变更，作为土地原权利人的青阳村民小组与涉案土地后续的盘整收回、出让及登记行为已无法律上的利害关系，青阳村民小组请求撤销国有土地使用权登记行为，因其不具备行政诉讼主体资格，一审法院驳回起诉正确，应予维持。二、惠东县人民政府作出的惠东府行复[2019]1-2号行政复议决定查明事实清楚，适用法律正确。惠东县人民政府查明，2016年3月16日，嘉惠城公司在《惠州日报》刊登遗失声明，声明其遗失了惠东国用[2013]第0010123号《国有土地使用证》。2016年3月28日，惠东县自然资源局在《惠州日报》发布惠东国土公告（2016）第25号公告，将惠东国用[2013]第0010123号《国有土地使用证》遗失、注销、补办事项予以公告。2016年5月9日，惠东县人民政府就嘉惠城公司遗失的惠东国用[2013]第0010123号《国有土地使用证》所涉宗地重新向其补发新证，即惠东国用[2016]第0010229号《国有土地使用证》。2019年1月2日，青阳村民小组不服惠东县自然资源局作出的惠东国土资函[2018]1652号《告知函》以及向嘉惠城公司核发的惠东国用[2013]第0010123号《国有土地使用证》，向惠东县人民政府申请行政复议。惠东县人民政府认为，首先，惠东县自然资源局作出的惠东国土资函[2018]1652号《告知函》是信访告知行为，该《告知函》仅对涉案土地已登记发证这一记载在登记簿的事实告知当事人，并没有实质影响当事人的权利义务，属于不可诉的行政行为。其次，土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十三条规定：“土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第二款规定：“通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟订方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。土地使用者应当依法申请土地登记。”《土地登记办法》（国土资源部令第40号）第二十七条规定：“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。”嘉惠城公司通过拍卖方式取得涉案国有土地使用权，并申请将涉案国有土地使用权登记在其全资子公司嘉惠城公司名下。惠东县自然资源局依据嘉惠城公司提交的土地登记申请书、遗失声明、权属来源材料和地籍调查等材料进行审核，并在《惠州日报》发布涉案《国有土地使用证》遗失、注销、补办事项公告无异议后，注销惠东国用[2013]第0010123号《国有土地使用证》，对该证涉及的国有土地重新补发惠东国用[2016]第0010229号《国有土地使用证》，登记内容与原惠东国用[2013]第0010123号《国有土地使用证》一致。因此，惠东国用[2016]第0010229号《国有土地使用证》所涉宗地权属来源清楚，登记程序合法，惠东县人民政府在惠东府行复[2019]1-2号行政复议决定中依法予以维持。三、惠东县人民政府作出惠东府行复[2019]1-2号行政复议决定，符合法定程序。惠东县人民政府从立案受理到作出复议决定以及送达复议文书的全部程序符合《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定。青阳村民小组于2019年1月2日向惠东县人民政府提交《行政复议申请书》，惠东县人民政府于2019年1月4日立案受理，并分别向青阳村民小组、惠东县自然资源局和嘉惠城公司发送《行政复议案件受理通知书》《行政复议限期答复、举证通知书》《第三人参加行政复议通知书》。惠东县自然资源局于2019年1月16日向惠东县人民政府提交了《行政复议答复书》及相关证据材料。惠东县人民政府经行政复议书面审查，由于案情复杂，又恰逢新春佳节和案件承办单位原惠东县人民政府法制局机构改革，不能在规定期限内作出行政复议决定，惠东县人民政府延长审理期限，并依法于2019年3月24日作出惠东府行复[2019]1-2号行政复议决定，维持惠东国用[2016]第0010229号《国有土地使用证》，驳回青阳村民小组的其他请求，并通过直接送达的方式送达给复议各方当事人。因此，惠东县人民政府作出的惠东府行复[2019]1-2号行政复议决定程序合法。一审第三人嘉惠城公司陈述称：一、一审法院作出裁定认定事实清楚，适用法律正确。（一）惠东县自然资源局作出涉案《告知函》不属于行政诉讼的受案范围。惠东县自然资源局于2018年12月5日作出的惠东国土资函[2018]1652号《告知函》仅仅告知信访人曾汉焰关于康健工艺厂相关原征地历史遗留问题的处理情况、粤地政[1993]115号批文的真实性问题以及土地清场的处理情况，该《告知函》并未作出任何具体行政行为，亦未对青阳村民小组的权利义务产生影响，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条的规定，该《告知函》并没有对青阳村民小组的权利义务产生实际影响，因此不具有可诉性，不属于行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第八款的规定，一审法院作出裁定认定事实清楚，适用法律正确，请贵院依法驳回青阳村民小组的上诉。（二）青阳村民小组并非本案适格的诉讼主体，与涉案惠东国用[2016]第0010229号《国有土地使用证》没有利害关系。涉案土地于1993年经省国土厅批准征收给惠东县康健塑胶皮革工艺厂使用，之后该宗土地被盘整收回作为政府储备用地。深圳市嘉旺城投资有限公司于2012年1月18日依法竞得涉案国有土地使用权，并申请将该土地使用权登记在由其全资成立的嘉惠城公司名下。惠东县自然资源局依法与嘉惠城公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，并由惠东县人民政府核发惠东国用[2013]第0010123号《国有土地使用证》。后嘉惠城公司遗失惠东国用[2013]第0010123号《国有土地使用证》，惠东县自然资源局办理了遗失补办手续后，由惠东县人民政府核发惠东国用[2016]第0010229号《国有土地使用证》。涉案惠东国用[2016]第0010229号《国有土地使用证》系由惠东国用[2013]第0010123号《国有土地使用证》变更而来，现青阳村民小组仅就2016年期间的遗失补办登记行为提起行政诉讼，依法应认定涉案登记行为与青阳村民小组没有法律上的直接利害关系。同时，从行政起诉状中青阳村民小组的陈述亦可得知，青阳村民小组持有异议的是征地行为及盘整行为，而非核发涉案《国有土地使用证》的行政行为，且核证行为并未对青阳村民小组的合法权益造成损害，征地及盘整行为与发证行为是不同的行政行为，青阳村民小组以征收和盘整行为违法为由，请求撤销涉案国有土地使用证没有事实和法律依据。根据《行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第一款及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款的规定，青阳村民小组并非本案适格的诉讼主体，与涉案《国有土地使用证》没有利害关系。二、惠东县人民政府向嘉惠城公司核发涉案惠东国用[2016]第0010229号《国有土地使用证》来源合法，有事实根据，核发程序符合法律规定。涉案土地位于平山街道青云尾后山地段，土地使用权面积46443.09平方米。2012年1月18日，涉案土地由深圳市嘉旺城投资有限公司竞得，惠东县自然资源局于2012年2月3日依法作出惠东国土资（用地）字[2012]12号《关于深圳市嘉旺城投资有限公司申请受让土地使用权的批复》，同意将涉案土地出让给深圳市嘉旺城投资有限公司作商业、住宅用地。经嘉惠城公司申请后，惠东县人民政府依法核发了惠东国用[2013]第0010123号《国有土地使用证》。嘉惠城公司因遗失惠东国用[2013]第0010123号《国有土地使用证》要求补发新证，于2016年3月16日在《惠州日报》上刊登了遗失声明，惠东县自然资源局根据遗失声明，于2016年3月31日在《惠州日报》上公告注销惠东国用[2013]第0010123号《国有土地使用证》。经嘉惠城公司申请并提交相关材料，惠东县自然资源局初步审核后认为权属来源合法，补发材料及程序符合法律规定，惠东县人民政府向嘉惠城公司核发惠东国用[2016]第0010229号《国有土地使用证》程序合法。三、基于政府的信赖利益，贵院不应撤销涉案国有土地使用证。行政法信赖保护原则是指，行政相对人因为信赖既存的行政法秩序而安排其生活或处置其财产，则不能因为后来的行政行为的变动而使其遭受不能预见的损害。该原则要求政府对自己作出的行为或承诺应守信用，不得随意变更，不得反复无常。深圳市嘉旺城投资有限公司依法通过招拍挂程序取得涉案土地的使用权，并登记在嘉惠城公司名下，嘉惠城公司作为善意第三人，如果贵院撤销涉案国有土地使用证，会破坏我国的市场经济秩序，致使正常的市场交易行为处于不确定的状态，会给国家利益、社会公共利益以及嘉惠城公司造成重大损失，因此，基于政府的信赖利益，贵院不应撤销涉案国有土地使用证，恳请驳回青阳村民小组的上诉。本院经审理查明，一审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为，根据青阳村民小组提起本案行政诉讼时的诉讼请求，本案被诉行政行为有两个：一是惠东县国土资源局作出惠东国土资函[2018]1652号《告知函》的行政行为；二是惠东县人民政府为嘉惠城公司进行土地登记并颁发国有土地使用证的行政行为以及惠东县人民政府的复议行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”和第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”的规定，被诉行政行为对原告的合法权益不产生实际影响的，人民法院依法应裁定驳回起诉。本案中，惠东县国土资源局作出的惠东国土资函[2018]1652号《告知函》，系惠东县国土资源局针对青阳村民小组小组长曾汉焰反映的惠东县人民政府非法征收土地，并要求处理相关责任人员问题进行的答复和解释，对青阳村民小组不具有行政强制力，其本身对青阳村民小组的权利义务不产生实际影响。一审法院据此驳回青阳村民小组的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五规定的公民、法人或者其他组织；……”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……。”本案中，青阳村民小组请求撤销的惠东国用[2016]第0010229号《国有土地使用证》，是惠东县人民政府于2016年5月9日根据嘉惠城公司的申请，将之前其遗失的惠东国用[2013]第0010123号《国有土地使用证》公告注销后，再次补发给该公司的。而惠东国用[2013]第0010123号《国有土地使用证》是嘉惠城公司通过挂牌出让方式竞得涉案土地使用权后惠东县人民政府依法核发的，实质上是惠东县人民政府对嘉惠城公司通过挂牌出让方式竞得的国有土地使用权进行的确认，且该证所涉及的土地于1993年经广东省国土资源厅批准征收给惠东县康健塑胶皮革工艺厂使用，后被盘整收回作为政府储备用地。因此，惠东县人民政府颁发惠东国用[2016]第0010229号《国有土地使用证》的行为对青阳村民小组的权利义务不产生实际影响，对青阳村民小组的权利产生实际影响的是惠东县人民政府将涉案土地征收为国有土地的行为。在涉案土地被依法征收为国有土地之后，原集体土地权利人已不再具有涉案土地的所有权或使用权，其与征收后的土地登记发证行为没有利害关系。青阳村民小组虽提出涉案土地并未被依法征收，损害了其对涉案土地的合法权益等主张，但其并未对有关征地过程中的行政行为提起诉讼，而是直接起诉撤销嘉惠城公司领取的惠东国用[2016]第0010229号《国有土地使用证》，没有法律依据。一审法院据此裁定驳回青阳村民小组的起诉，处理结果并无不当，本院予以维持。综上所述，青阳村民小组的上诉请求不能成立，应予驳回；一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案免收案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 钟日红审 判 员 李文贞审 判 员 陈向科二〇二〇年十二月十五日法官助理 刘江涛书 记 员 蒋 琳附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。