广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤13行终436号上诉人（原审原告）程妮，女。委托代理人邹韵平，广东嘉得信律师事务所律师。委托代理人王佳斌，广东嘉得信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠州大亚湾经济技术开发区市场监督管理局。法定代表人朱云波，局长。诉讼负责人邱建华，副局长。委托代理人温庭，该局工作人员。委托代理人徐稳，广东稳健律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠州市市场监督管理局。法定代表人邝兆雄，局长。诉讼负责人张志诚，副局长。委托代理人王家敏，惠州市市场监督管理局工作人员。上诉人（原审原告）程妮因与被上诉人（原审被告）惠州大亚湾经济技术开发区市场监督管理局(以下简称大亚湾市监局）、惠州市市场监督管理局（以下简称惠州市监局）履行法定职责及行政复议一案，不服广东省博罗县人民法院（2020）粤1322行初177号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。程妮的委托代理人邹韵平、王佳斌，大亚湾市监局诉讼负责人邱建华及其委托代理人温庭、徐稳，惠州市监局诉讼负责人张志诚及其委托代理人王家敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2017年5月14日，程妮与案外人惠州市丰泰房地产开发有限公司（以下简称“丰某公司”）签订《商品房买卖合同（预售）》，约定由程妮购买丰某公司开发建设的位于惠州大亚湾西区大亚湾大道218号的泰丰花园10栋1层06号房，房屋总价款为4051168元。2018年12月24日，程妮向丰某公司付清房屋总价款4051168元。2019年9月25日，程妮的委托代理人邹韵平向大亚湾市监局提交《关于惠州市大亚湾丰泰房地产开发有限公司采取虚假宣传严重误导购房者造成业主蒙受巨大损失的投诉书》。同日，大亚湾市监局作出大亚湾消保[2019]1357号《受理消费者投诉告知书》，决定予以受理邹韵平提交的关于丰某公司虚假宣传的投诉。2019年12月19日，大亚湾市监局向邹韵平作出《关于丰泰房地产开发有限公司虚假宣传问题的回复》（以下简称《回复》），认为丰某公司涉嫌发布虚假广告一案经查实违法事实不成立。程妮不服，向惠州市监局提起行政复议，请求撤销上述回复并重新进行调查处理。惠州市监局受理后，于2020年4月9日作出惠市场监管行复字［2020］4号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），认定大亚湾市监局已履行了法定职责，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，决定驳回程妮的行政复议申请。程妮仍不服，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销上述《回复》和《复议决定》，并要求大亚湾市监局履行法定职责即对案外人丰某公司进行行政处罚。原审法院认为，《中华人民共和国广告法》第五十三条第一款规定：“任何单位或者个人有权向市场监督管理部门和有关部门投诉、举报违反本法的行为。市场监督管理部门和有关部门应当向社会公开受理投诉、举报的电话、信箱或者电子邮件地址，接到投诉、举报的部门应当自收到投诉之日起七个工作日内，予以处理并告知投诉、举报人。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以不符合受理条件为由驳回的除外。《行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权提起诉讼。对于“利害关系”的理解,应当限于法律上的利害关系,不应包括反射性利益。反射利益是指当法律为了实现公共利益，而不是以保护特定个人的利益为目的时，该法实施给私人带来的利益。反射利益受到侵害，公民个人无权以此为由请求法律救济。本案程妮系案外人丰某公司开发建设的“泰丰花园”商品房的购买者，程妮投诉反映丰某公司销售商品房时涉嫌虚假宣传，大亚湾市监局对其投诉进行调查核实并作出《回复》，且将违法事实不成立的调查情况告知程妮，已履行相应的法定职责。本案程妮仍以被侵害人、投诉人的身份诉请大亚湾市监局履行对案外人丰某公司进行行政处罚的法定职责，其诉讼目的是想为丰某公司施加负担。《中华人民共和国广告法》仅规定了个人享有投诉请求权，但该投诉请求权并不必然包括为第三人施加负担的请求权。《中华人民共和国广告法》的立法目的是，为了规范广告活动，保护消费者的合法权益，促进广告业的健康发展，维护社会经济秩序。但市场监督管理部门对于广告行为的监管并不直接对个别消费者或者市场主体等所涉及的权利冲突和市场纠纷进行考量和处理，其保护应当是所有不特定消费者的集合性权益。程妮基于大亚湾市监局的广告监管行为所可能享受的利益仅为“反射利益”，属于公共利益的片断，尚不属于行政诉讼法上所指的合法权益范畴，不得以此主张利害关系。因此，程妮与其起诉的履职事项不存在利害关系，不具有提起本案履职诉讼的原告主体资格，对其起诉应予驳回。如前述所述，大亚湾市监局作出的涉案《回复》仅告知程妮违法事实不成立的调查情况，对程妮并未设定新的权利义务，对程妮的合法权益明显不产生实际影响。惠州市监局受理程妮的行政复议申请后作出《复议决定》，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，驳回程妮的复议申请。惠州市监局驳回程妮的复议申请的理由并不是程妮的复议申请不符合受理条件，而是大亚湾市监局已经履行了法定职责，该《复议决定》应视为维持原行政行为的情形。故惠州市监局是本案适格的被告，其作出《复议决定书》亦未对程妮的合法权益产生实质性的影响。因此，程妮提起的关于撤销《回复》和《复议决定》的起诉，依法应予驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项和第（八）项的规定，裁定驳回程妮的起诉。程妮不服原审裁定，上诉称，一、一审法院直接驳回起诉属程序严重违法，剥夺我的诉讼权利，导致无法对被诉行政行为进行实质审查，有明显偏袒被诉行政机关之嫌疑。本人的行政诉讼权利既是程序性权利，又是实质性权利，不得非法剥夺。一审法院以驳回起诉的方式裁定本案，相当于以审判权封死了立法所赋予行政相对人对可诉行政行为的司法救济途径，变相为行政复议机关设立了复议即可终局的行政裁决权力，严重侵害了司法体系和司法尊严。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……(六)申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。”《法院印发通知》：“当事人因投诉、举报、检举或者反映问题等事项不服行政机关作出的行政行为而提起诉讼的，人民法院应当认真审查当事人与其投诉、举报、检举或者反映问题等事项之间是否具有利害关系，对于确有利害关系的，应当依法予以立案，不得一概不予受理。对于明显不具有诉讼利益、无法或者没有必要通过司法渠道进行保护的起诉，比如当事人向明显不具有事务、地域或者级别管辖权的行政机关投诉、举报、检举或者反映问题，不服行政机关作出的处理、答复或者未作处理等行为提起诉讼的，人民法院依法不予立案。”本人因丰某公司的虚假宣传行为遭受巨大损失，其向大亚湾市监局投诉丰某公司的虚假宣传行为，要求其保护本人的合法权益，大亚湾市监局未依法履行法定职责，属于行政不作为，上诉与其不作为具有直接的利害关系，一审法院应当依据《行政诉讼法》第六条、第七十二条的规定予以审查并判决大亚湾市监局依法履职，但其却适用《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项和第八项的规定驳回起诉，显系适用法律条款错误，侵犯了法律赋予公民的诉权，应当依法予以撤销。二、一审法院认定事实不清，袒护大亚湾市监局、惠州市监局行政不作为。（一）一审法院仅凭大亚湾市监局、惠州市监局对我本人作出《回复》以及《复议决定》的形式就迳行认定其已履行法定职责显属错误，其并未审查《回复》以及《复议决定》的实质内容是否合法、合理。一审法院并未审查大亚湾市监局是否实地调查虚假宣传行为，虚假宣传行为是否造成本人损失，以及惠州市监局是否据此履行法定监管职责等事实，只需要大亚湾市监局将不知是否真假的调查情况告知我本人，一审法院就据此认定大亚湾市监局、惠州市监局就已经履行完法定职责。一审法院的逻辑是：无论大亚湾市监局、惠州市监局是否履行法定监管职责，只要大亚湾市监局、惠州市监局随意向我本人出示一个《回复》或者《复议决定》就代表大亚湾市监局、惠州市监局圆满履行了法定职责。照此逻辑，国家制定的《广告法》以及设立的行政机关、司法机关完全形同虚设，消费者的合法权益完全无法获得保护，大亚湾市监局、惠州市监局既可以作为也可以不作为履行法定职责，最终一审法院都会认定大亚湾市监局、惠州市监局合法、合理。事实上，我本人因丰某公司虚假宣传遭受了巨大损失，大亚湾市监局未对丰某公司虚构别墅开发资质以及独立南北庭院的违法行为进行处理就作出丰某公司不构成虚假宣传的《回复》，惠州市监局在未实地调查丰某公司虚假行为事实的情况下，仅依据大亚湾市监局提交的几份文件就据此作出大亚湾市监局已履行法定职责的《复议决定》皆属于行政不作为。综上所述，一审法院凭借大亚湾市监局、惠州市监局作出《回复》以及《复议决定》形式就认定其已履行法定职责，完全回避审查大亚湾市监局、惠州市监局是否实质履行法定行政监管职责明显错误。(二)一审法院认定我本人与大亚湾市监局、惠州市监局的行政不作为不具有直接的利害关系错误。丰某公司虚构南北庭院别墅的事实，使我本人陷入错误认识，并为此花费巨额资金购买涉案房屋。大亚湾市监局、惠州市监局具有监管市场经营行为的法定职责，本人按照法定程序要求大亚湾市监局、惠州市监局依法履行监督管理丰某公司虚假宣传、扰乱市场秩序的违法行为，大亚湾市监局、惠州市监局未审慎调查丰某公司的违法行为就迳行认定丰某公司不违法，致使我本人投入的巨额购房款无法予以挽回，我本人的损失与其行政不作为具有直接利害关系。一审法院枉顾事实，认为我要求大亚湾市监局、惠州市监局保护我被丰某公司侵害的权益属于公共利益，不具有直接利害关系，不属于行政诉讼法上的合法权益范畴，显属事实认定错误。综上所述，本案被诉行政行为应进行全面实体审查，大亚湾市监局、惠州市监局未依法履行法定职责，是本案的核心问题，不容任何形式的回避。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条的规定，本人特此上诉，恳请法院依据该法第八十七条、第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定予以支持。上诉请求：1.撤销广东省博罗县人民法院作出的（2020）粤1322行初177号行政裁定；2.指令一审法院对本案继续审理。大亚湾市监局答辩称，一、我局作出的《关于丰泰房地产开发有限公司虚假宣传问题的回复》合法。该回复程序合法，调查的证据充分，回复认定的事实清楚，所依据的法律适当。我局作出的《回复》合法有效。二、程妮与我局作出的被诉回复行为之间不具有行政法意义上的利害关系。我局依法将核查处理结果答复给程妮，已履行相应的法定职责，该核查处理结果并未对程妮施加新的负担，也未减损其权益。而且，我局依据投诉，依法启动行政调查权，对调查、收集到的证据综合判定并结合法律规定，作出认定，是我局的法定职责。程妮不能利用我局的公权力，使我局作出违背法律规定的行政处罚决定。综上，我局作出的行为证据充分、程序合法。故请法院依法驳回其上诉请求，并维持原审裁定。惠州市监局答辩称，我方的答辩意见与一审一致，没有新的补充。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国广告法》第五十三条第一款规定：“任何单位或者个人有权向市场监督管理部门和有关部门投诉、举报违反本法的行为。市场监督管理部门和有关部门应当向社会公开受理投诉、举报的电话、信箱或者电子邮件地址，接到投诉、举报的部门应当自收到投诉之日起七个工作日内，予以处理并告知投诉、举报人。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第五项规定,为维护自身合法权益向行政机关投诉,具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的,属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的与行政行为有利害关系。本案中,程妮向大亚湾市监局提交《关于惠州市大亚湾丰泰房地产开发有限公司采取虚假宣传严重误导购房者造成业主蒙受巨大损失的投诉书》，反映其购买丰某公司开发的房产涉嫌虚假宣传,应视为是业主本身为维护自身合法权益向行政机关投诉。大亚湾市监局作出的处理结果与其具有行政法上的利害关系,其具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。原审法院以程妮不具备原告主体资格为由驳回其起诉，属适用法律错误，本院依法予以纠正。本案的审理焦点应为大亚湾市监局作出的《关于丰泰房地产开发有限公司虚假宣传问题的回复》、惠州市监局作出的涉案行政复议决定是否合法，原审法院应据此作出审查，并依法裁判。综上所述，上诉人程妮的上诉理由成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项和《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销广东省博罗县人民法院（2020）粤1322行初177号行政裁定；二、本案指令广东省博罗县人民法院继续审理。本案免收受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 饶来新审 判 员 邱炜炜审 判 员 陈龚东二〇二〇年十二月十七日法官助理 黎芬妹书 记 员 林美娴附：相关法律、法规等条文一、中华人民共和国行政诉讼法第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。二、中华人民共和国广告法第五十三条任何单位或者个人有权向市场监督管理部门和有关部门投诉、举报违反本法的行为。市场监督管理部门和有关部门应当向社会公开受理投诉、举报的电话、信箱或者电子邮件地址，接到投诉、举报的部门应当自收到投诉之日起七个工作日内，予以处理并告知投诉、举报人。市场监督管理部门和有关部门不依法履行职责的，任何单位或者个人有权向其上级机关或者监察机关举报。接到举报的机关应当依法作出处理，并将处理结果及时告知举报人。有关部门应当为投诉、举报人保密。三、最高人民法院关于适用的解释第十二条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。