辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终1239号上诉人（一审原告）王辉，男，1975年7月15日出生，汉族，住辽宁省盘锦市双台子区。被上诉人（一审被告）盘锦市人民政府，住所地辽宁省盘锦市辽东湾新区宏冠大厦。法定代表人汤方栋，该市政府市长。委托诉讼代理人李**飞，盘锦辽东湾新区管理委员会基础设施建设部工作人员。委托诉讼代理人王永权，辽宁泰来律师事务所律师。被上诉人（一审被告）盘锦辽东湾新区管理委员会，住所地辽宁省盘锦辽东湾新区大工路与直方街交叉路口。法定代表人杨凯，该管委会主任。委托诉讼代理人李**飞，盘锦辽东湾新区管理委员会基础设施建设部工作人员。委托诉讼代理人王永权，辽宁泰来律师事务所律师。被上诉人（一审被告）盘锦辽东湾新区管理委员会基础设施建设部（原盘锦辽东湾新区城市建设局），住所地辽宁省盘锦辽东湾新区大工路与直方街交叉路口。法定代表人李旭，该局局长。委托诉讼代理人李**飞，盘锦辽东湾新区管理委员会基础设施建设部工作人员。委托诉讼代理人王永权，辽宁泰来律师事务所律师。被上诉人（一审被告）盘锦辽东湾新区综合行政执法局，住所地辽宁省盘锦辽东湾新区大工路与直方街交叉路口。法定代表人杨启武，该局局长。上诉人王辉因与被上诉人盘锦市人民政府、盘锦辽东湾新区管理委员会（以下简称辽东湾管委会）、盘锦辽东湾新区管理委员会基础设施建设部（以下简称辽东湾基础建设部）、盘锦辽东湾新区综合行政执法局（以下简称辽东湾执法局）撤销工程综合验收单、商品房预售许可证及履行行政处罚职责并拆除一案，不服辽宁省盘锦市中级人民法院（2020）辽11行初10号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，并于2020年12月11日组织双方当事人进行了询问。上诉人王辉，被上诉人盘锦市人民政府、辽东湾管委会及辽东湾基础建设部的委托诉讼代理人李**飞、王永权到庭参加询问。王辉向一审法院起诉称：1.判决被告盘锦市人民政府的派出机构辽东湾管委会和内设机构辽东湾基础建设部共同为第三人做出的辽东湾水韵嘉邸小区A区商品房预售许可证（辽东湾区房许字××号）违法予以撤销；2.判决辽东湾管委会的内设机构辽东湾基础建设部作出的辽东湾水韵嘉邸小区A区工程综合验收单行政行为违法予以撤销；3.判决被告对鑫诚公司建设的辽东湾水韵嘉邸小区A区违法建设行为及实质性违章建筑予以拆除；4.判决本案所有费用由被告承担。事实和理由：1.水韵嘉邸小区A区整体为回迁楼，不存在预售，不存在商品房预售许可证。2.水电气均是临时接，未纳入城市管网，达不到生活使用条件，该小区有些工程还未竣工，综合验收单不具备真实性合法性。3.水韵嘉邸A区在众多业主入住后，于2015年又大兴土木毁坏园区公共绿地违法建起一排二层楼，经盘锦市规划局、辽东湾规划分局确认违反《城乡规划法》，属于违章建筑，且主体楼的建设行为也是非法建设的。市规划局、综合执法局经市民反映，均发函给辽东湾执法局，但是未见处置。辽东湾基础建设部、辽东湾执法局均系辽东湾管委会内设机构所属职能部门，均不具备主体资格，责任主体是盘锦市人民政府。法律法规没有授权其有审批核发商品房预售许可证的职能，系逾越职权做出的违法行政行为。请人民法院判决被告依法履职，尽其职责，依法对第三人违法行为处罚，依法拆除违法违章建筑，依法支持原告诉求，确认被告行政行为违法并予以撤销。一审法院认为，在行政诉讼中，适格的被告是正确审理案件的前提和基础。《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。”本案中，辽东湾管委会系经国务院及省人民政府批准设立的。原告诉请的第一项事项，其行为乃是该管委会所属职能部门辽东湾基础建设部所作出的，故起诉此事项的适格被告依上述司法解释的规定，应当是盘锦辽东湾基础建设部；同理，原告第二项诉请的事项行为亦是辽东湾基础建设部所作出，对此，就该事项提起的诉讼，其适格的被告仍然是辽东湾基础建设部；至于原告提起的第三项请求即请求被告对水韵嘉邸小区A区违法建设行为及实质性违章建筑进行行政处罚并予以拆除之主张，其属于履行之诉。根据《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，违法建设的行政处罚权是由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门来行使此项权能，具体到本案其乃是负有该行政区划的规划主管部门承担该项职权。综上，原告在此次诉讼中，罗列多个被告（第一被告盘锦市人民政府、第二被告辽东湾管委会、第三被告辽东湾基础建设部、第四被告辽东湾执法局），系属错列被告。在一审法院对此予以释明的情形下，原告仍然不同意变更被告，且其诉请亦不符合“一案一诉”的原则。依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定：驳回原告王辉的起诉。王辉上诉称：1.撤销（2020)辽11行初10号行政裁定，确认被上诉人作出的水韵嘉邸小区A区商品房预售许可证及综合验收单行政行为违法并予以撤销。2.判决所有费用由被告承担。事实与理由：辽东湾基础建设部、辽东湾管委会均由大洼区法院确认不具备主体资格不能做被告，辽东湾基础建设部是辽东湾管委会内设机构，管委会是盘锦市人民政府派出机构，所以责任主体是盘锦市人民政府。规划许可证，用地许可证，施工许可证，都显示整体小区为回迁楼，回迁楼不存在预售且商品房预售行为作出的主体是县级以上人民政府房产管理部门，非管委会及其辽东湾基础建设部，涉诉预售许可证系逾越职权作出的违法行政行为。请求省高院依法支持上诉人诉求，确认其行政行为违法并予以撤销。在此诉讼中涉事单位相关责任人明显涉嫌存在玩忽职守、滥用职权、渎职侵权违法犯罪现象，依据《行政诉讼法》第66条人民法院审理行政案件中，行政机关主管人员有违法违纪的将材料移交监察机关，有犯罪的移交检察机关。被上诉人盘锦市人民政府辩称，一审裁定认定事实清楚，上诉人错列被告主体，并违反一案一诉的原则，请求驳回上诉，维持原裁定。被上诉人辽东湾管委会辩称，一审裁定认定事实清楚，上诉人错列被告主体，并违反一案一诉的原则，请求驳回上诉，维持原裁定。被上诉人辽东湾基础建设部辩称，一审裁定认定事实清楚，上诉人错列被告主体，并违反一案一诉的原则，请求驳回上诉，维持原裁定。被上诉人辽东湾执法局未提交答辩意见。本院经审理查明，王辉于2019年2月以盘锦市人民政府为被告向盘锦市中级人民法院提起诉讼，其诉讼请求与本案一审提出的诉讼请求相同。盘锦市中级人民法院审理后作出（2019）辽11行初6号行政判决，认为王辉所诉请事项均不属于盘锦市人民政府的职权范围，王辉要求盘锦市人民政府履行相应职责，于法无据，判决驳回了王辉的诉讼请求。王辉不服判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月22日作出（2020）辽行终353号行政裁定，认为案涉的预售许可证及验收行为均系原盘锦辽东湾新区城市建设局作出，应当以该局为被告。王辉列盘锦市人民政府为被告属错列被告。一审法院未告知王辉所列被告错误，作出实体判决，不符合司法解释的规定。王辉的诉讼请求指向多个行政行为，且不属于同一行政机关的职责，应当向其释明。本院裁定撤销了盘锦市中级人民法院（2019）辽11行初6号行政判决，发回盘锦市中级人民法院重审。盘锦市中级人民法院在重审过程中，就诉讼主体等相关问题，向王辉作了释明，王辉明确表示不同意变更被告及诉讼请求。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。”本案中，辽东湾管委会系经国务院及省人民政府批准设立的。王辉要求确认被上诉人作出的案涉小区商品房预售许可证（辽东湾区房许字××号）以及工程综合验收单行政行为违法予以撤销，因该两项行政行为均为辽东湾管委会所属职能部门辽东湾基础建设部所作出，依上述司法解释的规定，盘锦市人民政府并非本案的适格被告，王辉在此次诉讼中，将盘锦市人民政府、辽东湾管委会、辽东湾基础建设部、辽东湾执法局均列为被告，且其一审诉讼请求涉及多个行政行为，亦不符合行政诉讼原则，在一审法院对其明确予以释明的情形下，王辉仍然不同意变更被告，一审法院裁定驳回王辉的起诉，符合法律规定。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。王辉提出的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项条之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  杜刚审判员  李明审判员  李侃二〇二〇年十二月二十一日法官助理张廓书记员赵晓迪