广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1555号上诉人（原审原告）：梁国华，男，1936年10月21日出生，汉族，住广东省信宜市。被上诉人（原审被告）：信宜市人民政府。住所地：广东省茂名市信宜市人民路39号。法定代表人：王土瑞，市长。被上诉人（原审被告）：信宜市东镇街道办事处。住所地：广东省茂名市信宜市东龙路18号。法定代表人：李剑，主任。两被上诉人共同委托代理人：梁武，信宜市自然资源局工作人员。两被上诉人共同委托代理人：刘小和，广东泰的律师事务所律师。上诉人梁国华因诉信宜市人民政府（以下简称信宜市政府）、信宜市东镇街道办事处（以下简称东镇街道办）行政强制行为及行政赔偿纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院（2018）粤09行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2012年，信宜市政府由于城镇建设用地需要，拟征收信宜市东镇街道大坡山、城郊、塘面社区居委会等集体的土地。2012年12月13日、12月28日，广东省国土资源厅分别作出粤国土资（建）字〔2012〕1167号《广东省国土资源厅关于信宜市年度第四批次城镇建设用地的批复》和粤国土资（建）字〔2012〕528号《广东省国土资源厅关于信宜市2011年度第五批次城镇建设用地的批复》，同意信宜市政府征收信宜市东镇街道大坡山、城郊、塘面社区居委会等集体共90.5766公顷的土地作为信宜市城镇建设用地。依据上述征地批复，茂名市国土资源局分别于2013年1月8日、2013年1月9日向信宜市政府作出茂国土资复〔2013〕2号《茂名市国土资源局关于信宜市2011年度第四批次城镇建设用地的批复》和茂国土资复〔2013〕4号《茂名市国土资源局关于信宜市2011年度第五批次城镇建设用地的批复》。根据上述征地批复文件批准的征地范围，梁国华作为被征地单位塘面十九塘村的村民，其承包地纳入了本次征地的范围。2013年11月1日，信宜市政府作出信府征〔2013〕12号、13号、14号《信宜市政府征收土地公告》，该公告载明了建设用地项目名称、征收土地位置和范围、被征收土地单位及面积、征收土地补偿安置方案以及办理征地补偿登记的期限和地点。2015年，信宜市政府针对征地项目，制定了《信宜市区站前大道片区征地特定树种补偿办法》，并于同年3月6日下发了信府办〔2015〕18号《信宜市人民政府办公室关于印发信宜市区站前大道片区征地特定树种补偿办法的通知》。2016至2017年，经信宜市站前大道片区征地拆迁指挥部办公室主持清点，依据上述补偿标准确定了被征地范围内的沉香、黄花梨等特种树木的数量以及补偿金额后，由信宜市国土资源局、信宜市住房和城乡建设局、信宜市土地储备中心、信宜市东镇街道办事处、信宜市东镇街道塘面社区居委会及十九塘居民小组长、代表共同在补偿汇总表上签名盖章确认。在信宜市政府办理征收过程中，原告因认为补偿标准偏低，拒绝在指定的期内配合清点和申请办理补偿登记，未能就征地补偿、安置问题达成协议。之后，信宜市政府陆续将征地补偿款、青苗补偿款支付给被征地单位和村集体。2018年5月30日，信宜市站前大道片区征地拆迁指挥部、东镇街道办在信宜市公证处的见证下，对原告的承包地实施强制清理行为。原告不服该强制行为，于2018年6月19日向原审法院提起行政诉讼，请求判决：1、确认被告强制推毁原告承包地的行为违法；2、被告赔偿原告林木损失5897687元。原审法院认为，原告不服信宜市政府、东镇街道办2018年5月30日实施的强制清理行为。因此，本案争议焦点有二：一是被诉的强制行为是否合法；二是本案需否进行行政赔偿。关于被诉强制行为的合法性问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”本案中，被告信宜市政府、东镇街道办在土地行政主管部门既未作出责令交出土地决定，也未申请人民法院强制执行的情况下，即自行组织相关部门强制清理土地交付使用，明显违反了上述规定，属超越行政职权的行为，应当确认违法。关于行政赔偿问题。《征收土地公告办法》（2010修正）第六条规定：“被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征收土地公告规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准。”原告在本案中请求被告赔偿树木损失，对此原审法院认为，被诉的强制清理行为虽然违反了程序性规定，但被告强制清理的是被依法批准征收的集体土地，而且在强制清理土地前，征地部门已对树木、青苗进行了点算，也依法通告了被征地人或权利人在期限内办理补偿登记手续。原告对清点方法和点算结果有异议的，应当遵循合法途径积极、及时地向征地部门提出，以便维护切身利益，而非以不配合等手段阻挠征收工作来谋求更多利益。由于原告未如期办理补偿登记手续，因此根据前述规定，信宜市政府及相关征地部门根据调查结果将补偿款支付到被征地单位和集体，并不必然损害原告的合法利益，原告依法已获得征地补偿的权利，其合法利益可通过向集体行使征地补偿款请求权的方式来实现。如原告对补偿标准或补偿数额不服的，可再行申请政府协调、裁决。故原告在本案中请求给予行政赔偿，缺乏法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认被告信宜市政府、东镇街道办2018年5月30日实施强制交付土地的行为违法；二、驳回原告梁国华要求被告信宜市政府、东镇街道办赔偿林木损失5897687元的诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告信宜市政府、东镇街道办共同负担。上诉人梁国华不服原审判决，上诉请求撤销原审判决第二项内容，发回茂名市中级人民法院重审。主要事实理由如下：一、根据《国家赔偿法》第二条第一款的规定，上诉人的合法财产因被上诉人的强行推地行为而灭失，且该行为已被人民法院判决确认违法，上诉人依法享有取得赔偿的权利，被上诉人对上诉人的合法财产损失所应当承担的是行政赔偿责任，而不应当再用征收补偿来代替。被上诉人应当对其违法推地所造成的树木、青苗等灭失承担行政赔偿责任。在此情况下若仍然按照被上诉人单方制定的补偿标准对上诉人进行补偿，且要求上诉人另行向第三人主张、对补偿标准另行申请协调和裁决，既没有法律依据，也会极大的造成当事人的讼累。若按一审法院的观点进行判决，势必极大鼓励行政机关以违法强制行为代替依法征收，纵容行政机关违法和滥用职权，导致被征收人的合法权益无从保障，加深和扩大社会矛盾。二、被上诉人将补偿款支付给村集体不能免除其所应当承担的行政赔偿责任。《土地管理法实施条例》第二十六条第一款，《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》第一条第（三）的规定，地上物和青苗补偿应当直接支付给被征地农民，而非支付给村集体，征收部门直接将相关补偿款支付给村集体明显违法。一审判决提到“原告以不配合等手段阻挠征收工作来谋求更多利益”违背了人民法院所应当秉持的客观中立的立场。上诉人并未采取任何违法的方式阻挠征收工作，在协商不成的情况下拒绝签订补偿协议这是上诉人的合法权利。即使被上诉人认为上诉人的补偿要求不合理，征收部门也可以依照法定程序作出责令交地决定、将相关补偿款进行提存并申请法院强制执行，而不是直接将相关款项支付给村集体。征收部门在尚未作出包含征收补偿决定内容的责令交地决定文书的情况下，具体的补偿金额并没有生效的行政文书来确定，征收部门直接支付给村集体的补偿款是否充分、合法无法确定。在此情况下不应当以支付给村集体的征收补偿代替行政赔偿。三、本案严重超过法定审理期限，一审法院审判程序严重违法。被上诉人信宜市政府，东镇街道办答辩称：一、本案所涉征地建设项目、征地程序、补偿标准、补偿程序均具备合法性。根据信宜市政府信府征【2013】12、13、14号《征收土地公告》，本案所涉的征地以及征收土地补偿安置方案已经依法经过公示、公告，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条及信宜市政府信府办【2015】18号《信宜市人民政府办公室关于印发信宜市区站前大道片区征地特定树种补偿办法的通知》等规定，本案所涉征收土地及所征土地上的特种树木的补偿标准具备合法性。本案所涉的征地以及所征土地上的特定树木的补偿款已经按照标准全额支付给权利人所在的信宜市东镇塘面社区十九塘经济合作社，所以本案所涉的征地补偿程序合法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，因上诉人拒不交出土地，答辩人因征收土地项目建设工期紧而没有申请法院强制上诉人交地，自行组织相关部门强制清理土地用于城市规划建设，对于答辩人上述征收土地之行为，一审法院己确认答辩人该行为是违法行为。但因本案所涉征收土地的建设项目、征地程序、补偿标准、补偿程序均具备合法性，故本案所涉征地的权利人即上诉人依法应得到的合法权益没有受到任何损害和实际的影响。二、根据《征收土地公告办法》（2010修正）第六条的规定，因上诉人故意不按期办理征地补偿登记手续，答辩人为了推进征收土地的进度，强制清理本案所涉土地前依法依规对本案所涉树木、青苗进行了点算，也依法通知上诉人，因上诉人不按期到指定地点办理征地补偿登记手续，导致答辩人不能将补偿款直接交付给上诉人，答辩人根据调查结果将补偿款支付到被征地单位和集体，上诉人已获得征地补偿的权利，本案所涉征地并不损害上诉人的合法权益，上诉人的合法权益可通过向集体行使征地补偿款请求权的方式实现。原审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，请求二审法院驳回上诉。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，本案为行政强制行为及行政赔偿纠纷，争议焦点为被诉的信宜市政府和东镇街道办的强制行为是否合法及应否进行行政赔偿。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“……被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。……。”《征收土地公告办法》第六条规定：“被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征收土地公告规定的期限内持土地权属证书到指定地点办理征地补偿登记手续。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以有关市、县土地行政主管部门的调查结果为准。”第七条规定：“有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。”第八条规定：“征地补偿安置方案公告应当包括下列内容：(一)本集体经济组织被征收土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；……(四)地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式……”第九条规定：“被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。”第十条规定：“有关市、县人民政府土地行政主管部门应当研究被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会。确需修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征收土地方案进行修改。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”本案中，广东省国土资源厅于2012年作出粤国土资（建）字〔2012〕1167号《广东省国土资源厅关于信宜市2011年度第四批次城镇建设用地的批复》和粤国土资（建）字〔2012〕1260号《广东省国土资源厅关于信宜市2011年度第五批次城镇建设用地的批复》，同意信宜市政府征收信宜市东镇街道大坡山、城郊、塘面社区居委会等集体共90.5766公顷的土地作为信宜市城镇建设用地。茂名市国土资源局于2013年向信宜市政府作出茂国土资复〔2013〕2号《茂名市国土资源局关于信宜市2011年度第四批次城镇建设用地的批复》和茂国土资复〔2013〕4号《茂名市国土资源局关于信宜市2011年度第五批次城镇建设用地的批复》。同年，信宜市政府作出信府征〔2013〕12号、13号、14号《信宜市政府征收土地公告》，载明了建设用地项目名称、征收土地位置和范围、被征收土地单位及面积、征收土地补偿安置方案以及办理征地补偿登记的期限和地点。2015年，信宜市政府针对征地项目，制定了《信宜市区站前大道片区征地特定树种补偿办法》，并于同年3月6日下发了信府办〔2015〕18号《信宜市人民政府办公室关于印发信宜市区站前大道片区征地特定树种补偿办法的通知》。在征收集体土地过程中，被上诉人信宜市政府和东镇街道办在土地行政主管部门既未作出责令交出土地决定，也未申请人民法院作出行政强制执行裁定的情况下，即自行组织相关部门强制清理土地交付使用，明显违反了上述法律、行政法规的对强制收回土地的程序性规定，属超越行政职权的行为，应当确认违法。原审法院经审理判决确认信宜市政府和东镇街道办强制清理土地的行为违法，并无不当，且各方当事人均未对该项判决提出异议，本院依法予以维持。关于上诉人的赔偿请求是否应予支持问题。本案被上诉人信宜市政府作出《征收土地公告》，制定了《特定树种补偿办法》，下发了《特定树种补偿办法的通知》，现有证据显示，上诉人梁国华作为被征地单位塘面十九塘村的村民，其承包地纳入了本次征地的范围，上诉人因认为补偿标准偏低，未能就征地补偿、安置问题与政府征收部门达成协议。依照上述法律法规的规定，上诉人可针对当地征地机关的补偿行为依法寻求救济，但征地补偿、安置争议不影响已依法批准的征收土地方案的实施。本案上诉人既未对补偿标准等提出异议，亦未提出裁决（行政复议）等请求，更未在指定的期限内配合清点和申请办理补偿登记。信宜市政府经信宜市站前大道片区征地拆迁指挥部办公室主持清点，依据《信宜市区站前大道片区征地特定树种补偿办法》，确定了被征地范围内的沉香、黄花梨等特种树木的数量以及补偿金额后，由信宜市国土资源局、信宜市住房和城乡建设局、信宜市土地储备中心、信宜市东镇街道办事处、信宜市东镇街道塘面社区居委会及十九塘居民小组长、代表共同在补偿汇总表上签名盖章确认。之后，信宜市政府陆续将征地补偿款、青苗补偿款支付给被征地单位和村集体，并通知上诉人等人到村集体处领取。原审法院经审理认定，信宜市政府、东镇街道办实施强制行为虽然违反程序性规定，但在强制清理涉案土地前，征地部门已对树木、青苗进行了点算，依法通知了被征地人或权利人在期限内办理补偿登记手续。由于上诉人未如期办理征地补偿登记手续，在权利人无法确定的情况下，信宜市政府及相关征地部门根据点算、调查结果将补偿款支付给相关被征地村集体，并通知上诉人等人到村集体办理领取补偿款手续，并无不妥。根据上述事实，原审法院判决驳回上诉人梁国华关于赔偿的诉讼请求，并无不当，本院依法予以维持。上诉人梁国华上诉主张，一审法院认定事实、适用法律错误，被诉强制清理行为违法，以补偿代替赔偿违法等，上诉请求撤销一审判决第二项，发回茂名市中级人民法院重审，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人梁国华负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  窦家应审判员  李婉鸣二〇二〇年十二月三十日书记员  林欣玮