北京市通州区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0112行初373号原告北京市鑫通达食品有限公司，住所地北京市通州区潞城镇诚宏路**。法定代表人王渴识，董事。委托代理人王景林，男，1957年8月6日出生，汉族，北京市鑫通达食品有限公司总经理。委托代理人李彦，北京市拓夫律师事务所律师。被告北京市通州区潞城镇人民政府，住所地北京市通州区潞城镇武兴路**。负责人张旭辉，镇长。委托代理人王涛，男，北京市通州区潞城镇人民政府工作人员。委托代理人杜超，泰和泰（北京）律师事务所律师。原告北京市鑫通达食品有限公司（以下简称鑫通达公司）认为被告北京市通州区潞城镇人民政府（以下简称潞城镇政府）拆除鑫通达公司房屋的行政行为违法，向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月15日立案后，向被告潞城镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月26日公开开庭审理了本案。原告鑫通达公司的法定代表人王渴识及委托代理人王景林、李彦，被告潞城镇政府的副镇长殷磊及委托代理人王涛、杜超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年12月，潞城镇政府拆除了鑫通达公司的房屋，鑫通达公司认为潞城镇政府拆除其房屋的行政行为违法，故提起本案诉讼。原告鑫通达公司诉称：2001年9月26日，鑫通达公司取得营业执照，住所地为北京市通州区潞城镇诚宏路**。2002年11月1日，鑫通达公司与北京潞城投资有限公司（以下简称潞城投资公司）签订《土地有偿使用协议书》，土地位于北京市通州区潞城镇岔道村，东至地，南至全聚德，西至道，北至地。鑫通达公司在涉案土地上建设房屋若干。2019年，北京市通州区开展潞城镇集体土地非住宅地上物的腾退工作。2019年3月23日，潞城镇政府下发了《潞城镇2019年第一批集体土地非住宅地上物腾退通知》（以下简称《腾退通知》），鑫通达公司的土地位于该腾退范围内。此后，潞城镇政府向鑫通达公司下达了《通州区潞城镇集体土地非住宅地上物腾退确认书》（以下简称《腾退确认书》），并将鑫通达公司占地面积计算为19912．12平方米（测绘结果显示，A类房屋面积为3123．87平方米；B类房屋面积为241．78平方米；C类房屋面积为2370．48平方米；D类房屋面积为18588．63平方米）。鑫通达公司与潞城镇政府针对涉案土地的腾退补偿事宜一直未达成一致意见。2019年12月12日，潞城镇政府未履行任何法定程序，将涉案土地上鑫通达公司的房屋进行了强制拆除，给鑫通达公司造成了巨大损失。鑫通达公司认为，潞城镇政府既不具备强制拆除的法定职权，又未履行强制拆除的法定程序，其强制拆除行为明显违法。鑫通达公司为维护自身合法权益，特提起本案诉讼，要求：1．依法确认潞城镇政府拆除鑫通达公司房屋的行为违法；2．本案诉讼费用由潞城镇政府承担。原告鑫通达公司在本院指定的证据交换期限内及案件审理过程中，共向本院提供以下证据：1．《土地有偿使用协议书》，证明2002年11月1日，鑫通达公司与潞城投资公司签订《土地有偿使用协议书》，取得涉案土地的使用权；2．《公证书》，证明2019年6月4日，公证处对涉案土地的地上物进行了公证证据保全；3．通潞政公告【2019】第605号《北京市通州区潞城镇人民政府公告》（以下简称《605号公告》），证明潞城镇政府于2019年12月9日张贴了公告；4．2019年12月12日鑫通达公司的报警电话通话录音及文字整理材料；5．2019年12月12日辖区派出所与鑫通达公司的报警电话的通话录音及文字整理材料；6．2019年12月12日辖区派出所出警的现场谈话录音及文字整理材料；7．强拆现场视频；8．潞城镇（2019）第27号-告《政府信息公开告知书》；9．《腾退通知》；10．《测绘成果表》《测绘成果图》。以上证据4至证据10证明2019年12月12日，潞城镇政府对鑫通达公司的房屋进行了强制拆除。11．发票，证明鑫通达公司缴纳了2020年的土地租赁费，潞城镇政府的强制拆除行为明显违法，给鑫通达公司造成了巨大损失；12．店面的照片；13．部分报废产品的照片；14．报废包装的照片。以上证据11至证据14证明潞城镇政府的强拆行为导致鑫通达公司的大量产品毁损，损失巨大。被告潞城镇政府辩称：一、鑫通达公司的起诉显然不属于《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）规定的人民法院的受案范围。公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定起诉条件。依据《行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，有具体的诉讼请求和事实根据是法定的起诉条件。经核实，鑫通达公司的房屋位于潞城镇岔道村，属潞城镇非住宅地上物腾退项目范围内。2019年3月26日，潞城镇政府对鑫通达公司的厂房进行入户调查，鑫通达公司对入户情况进行了确认。2019年5月，潞城镇政府与鑫通达公司签订《腾退确认书》及《承诺书》，同意将涉案房屋腾退交付潞城镇政府。因此，潞城镇政府与鑫通达公司就涉案房屋已经平等、自愿达成一致，鑫通达公司同意腾退地上物。后鑫通达公司拒绝履行腾房义务导致涉案房屋被拆除，该拆除行为应属平等民事主体履行协议之行为，而不应视为潞城镇政府履行法定职责的行政行为，故不属于《行政诉讼法》的受案范围。二、潞城镇政府与鑫通达公司签订了腾退协议，不存在行政强拆。如上所述，鑫通达公司的法定代表人王渴识代表鑫通达公司与潞城镇政府签署了《腾退确认书》，但鑫通达公司未依约履行交房义务。经潞城镇政府催告后，仍未予腾退房屋，故潞城镇政府依据《腾退确认书》第五条“如经催告后2日内，鑫通达公司仍不履行腾退义务的，视为鑫通达公司放弃了腾退房屋及室内外物品、设备设施等附属物以及大棚、种植作物的全部权益。潞城镇政府有权委托相关单位对腾退房屋、设备设施及附属物等进行清退”之约定，委托相关单位将涉案厂房大部分拆除（剩余几间存放设备、材料的厂房并未拆除）。综上，潞城镇政府就涉案房屋实施的拆除行为系履约行为，并非履行行政职责，更非行政强制拆除。鑫通达公司的诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围，请求法院裁定驳回鑫通达公司的起诉。被告潞城镇政府在法定期限内向本院提供了证据《通州区潞城镇集体土地非住宅地上物腾退补偿方案》（以下简称《腾退补偿方案》）、《潞城镇集体土地非住宅搬迁基本情况调查表》（以下简称《调查表》）、《评估确认单》、通州区潞城镇岔道村工业大院腾退项目公示照片、《测绘成果表》《测绘成果图》《腾退确认书》《承诺书》，证明潞城镇政府与鑫通达公司就涉案房屋达成腾退协议，鑫通达公司同意腾退房屋，故潞城镇政府的拆除行为并非履行法定职责，不属于行政诉讼的受案范围。另在案件审理过程中，潞城镇政府向本院补充提供了以下证据：补充证据1．未加盖公章的《潞城镇2019年第一批集体土地非住宅地上物腾退项目评估结果表》（以下简称《评估结果表》），证明潞城镇政府已对鑫通达公司的厂房进行了入户测量并完成了评估，评估价值为13979732元。拆除当日，尚有部分厂房存放了生产设备，故未予拆除。对于未予拆除部分厂房也进行了评估，评估价值为3443953元，该部分不属于赔偿范围；补充证据2．加盖了公章的《评估结果表》；补充证据3．加盖了公章的《潞城镇2019年第一批集体土地非住宅地上物腾退评估服务项目结果报告》（以下简称《评估结果报告》）。以上补充证据2、3证明潞城镇政府对鑫通达公司的厂房进行了评估测量，潞城镇政府与鑫通达公司已经达成了一致意见，不存在强拆的情况，潞城镇政府不需要进行赔偿。被告潞城镇政府一并提交以下法律依据：1．《行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第（四）项；2．《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（九）项。以上法律依据均证明鑫通达公司的诉讼请求不属于行政诉讼范围，依法应予驳回。上述证据经过庭审质证，双方当事人发表质证意见如下：一、鑫通达公司对潞城镇政府提供的证据的质证意见如下：1．鑫通达公司对潞城镇政府法定期限内提供的证据中的《腾退补偿方案》的真实性无异议，但对证据的合法性、关联性及证明目的不予认可，认为潞城镇政府制定《腾退补偿方案》没有法律依据，征收集体土地的主体应当为市（县）级人民政府，潞城镇政府不具备法定职权；对《调查表》的真实性、合法性无异议，但对证据的关联性、证明目的不予认可，认为该证据可以证明鑫通达公司的实测占地面积为19912．12平方米，实测建筑面积为24712．62平方米；对《评估确认单》的真实性、合法性无异议，但对证据的关联性、证明目的不予认可，认为该证据可以证明鑫通达公司被强制拆除的房屋的基本情况；对公示照片的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可，认为该证据与强制拆除行为无关，不能证明潞城镇政府的强制拆除行为的合法性；对《测绘成果表》《测绘成果图》无异议；对《腾退确认书》的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可，认为该证据最后一页的签名虽为鑫通达公司法定代表人所签，但签名是在单独一页上，签字时并非鑫通达公司与潞城镇政府对《腾退确认书》的内容协商一致，而是在潞城镇政府要求鑫通达公司签字确认其他文件时一并签署的，涉案房屋之所以被强制拆除，就是因为鑫通达公司与潞城镇政府之间就补偿数额无法达成一致，《腾退确认书》的内容不真实。即便鑫通达公司签署了《腾退确认书》，潞城镇政府强制拆除仍应履行相关的法律程序；对《承诺书》的真实性、合法性无异议，但对证据的关联性及证明目的不予认可，认为该证据不能证明潞城镇政府的强制拆除行为的合法性。2．鑫通达公司对潞城镇政府提供的补充证据《评估结果表》《评估结果报告》的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可，认为潞城镇政府提供该证据时已经超过法定举证期限，应当承担举证不力的法律后果，该证据应当不予采信。潞城镇政府未提供评估机构的选定程序和相关证据，评估机构的选定不合法，且评估结果无任何单位盖章，不具备法律效力。另潞城镇政府拆除房屋的行为导致鑫通达公司的设备无法使用，造成损失，潞城镇政府应依法予以赔偿。3．鑫通达公司对潞城镇政府提供的法律依据有异议，认为根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》，鑫通达公司与潞城镇政府签订的《腾退确认书》属于行政协议，具有强制性，且本案所诉的是涉案房屋被强制拆除的事实行为，不论《腾退确认书》是行政协议还是民事协议，如果强制执行，均应向法院申请，潞城镇政府不具备法定职责，故潞城镇政府提供的法律依据不适用于本案。二、潞城镇政府对鑫通达公司提供的证据的质证意见如下：1．潞城镇政府对鑫通达公司提供的证据1《土地有偿使用协议书》、证据2《605号公告》的真实性、合法性、关联性、证明目的均无异议。2．潞城镇政府对鑫通达公司提供的证据2《公证书》的真实性、合法性无法确认，对证据的关联性不予认可，认为如果该证据是真实的，也仅能够反映出2019年6月4日时的情况，对于室内可移动的附属物，如办公用品、设备、原材料等是可以随时处理的，不能证明拆除当日该等物品均在现场。对于地上房屋，已由评估、测绘公司在2019年3月进行了入户调查，鑫通达公司的法定代表人王渴识也在《调查表》《评估确认单》上签字确认，且在测绘图、评估结果中有所体现，即潞城镇政府已对地上房屋进行了评估，也属于腾退范围之内。因此地上房屋的情况应以测绘图为准。3．潞城镇政府对鑫通达公司提供的证据4至证据7的真实性表示无法确认，但认可涉案房屋系潞城镇政府拆除。对于拆除当日的现场情况，潞城镇政府称在鑫通达公司诉潞城镇政府行政赔偿案件中已提交拆除全程录像作为证据，故应以该录像内容为准。4．潞城镇政府对鑫通达公司提供的证据8至证据10的真实性、合法性、关联性认可，认可潞城镇政府实施了拆除行为。5．潞城镇政府对鑫通达公司提供的证据11发票的真实性、合法性无异议，但对证据的关联性及证明目的不予认可，认为鑫通达公司已经签订了《腾退确认书》，应该履行腾退义务，故潞城镇政府不应承担赔偿责任，且潞城镇政府已委托评估公司按照腾退方案对鑫通达公司的厂房进行过评估，因此即便赔偿也应以潞城镇政府委托的评估公司出具的评估结果为准。6．潞城镇政府对鑫通达公司提供的证据12至证据14的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可，认为照片与本案无直接关系，也无法证明鑫通达公司所称的巨大损失。经庭审质证，本院对双方提供的证据认证如下：鑫通达公司提交的证据1-10客观真实，能够证明证据的证明目的，本院予以采信；证据11-14客观存在，本院对证据的真实性予以确认，但强拆行为是否导致鑫通达公司的损失及损失程度并非本案的审理范围，故对证据11-14的证明目的本院不予采信；潞城镇政府在举证期限内提交的证据客观真实，本院对证据的真实性予以确认，但相应证据不能证明其欲证明的问题，对于证据的证明目的本院不予采信，关于潞城镇政府在案件审理过程中提交的《评估结果表》《评估结果报告》，本院对该证据的真实性予以确认；潞城镇政府提供的法律依据的证明目的，本院不予采信。通过以上经过认证的证据及庭审查明的情况，本院确认如下事实：2002年11月，鑫通达公司与潞城投资公司签订《土地有偿使用协议书》，约定潞城投资公司将通州绿色食品工业园区内19980平方米建设用地使用权及1036平方米绿化用地提供给鑫通达公司使用，使用期为50年（自2002年11月1日起至2052年10月31日止），由鑫通达公司给付使用费。协议对于双方的权利义务、违约责任等进行了约定，潞城投资公司有义务协同鑫通达公司办理项目的立项、审批及实施工作，鑫通达公司负责新厂区的规划和建设工作，且应于2003年9月1日前建成主厂房，否则潞城投资公司有权解除合同。鑫通达公司在使用土地时间内，享有地上建筑物及设施的合法所有权和处置权。另合同约定如遇国家征用、占用土地情形，双方应无条件服从，地上物的补偿费用归鑫通达公司所有，其他土地的补偿费用归潞城投资公司所有。《土地有偿使用协议书》签订后，鑫通达公司开始在上述土地上经营，建设了涉案房屋。2019年潞城镇政府开展集体土地上非住宅地上物腾退项目工作，鑫通达公司在项目腾退范围内。2019年2月，潞城镇政府发布了《腾退补偿方案》，该方案写明腾退范围为潞城镇镇域内集体土地非住宅及其地上物，北京城市副中心投资建设集团有限公司为腾退项目的实施主体，负责腾退项目各项手续办理、筹措腾退补偿资金并足额到位等工作，并将腾退补偿资金及各项服务费等纳入项目成本。潞城镇政府负责辖区内的腾退工作，负责落实方案政策、签订腾退协议等工作。被腾退人为腾退范围内的集体土地非住宅及地上物合法所有权人或合法租赁土地的使用权人。腾退期限以在腾退范围内张贴的腾退公告上载明的日期为准，腾退补偿方式为由腾退人对被腾退人给予一次性货币补偿。另该方案第二章“补偿及补助”中第十五条“因历史原因形成的房屋建筑面积认定及拆除配合费”中规定：（一）房屋建筑面积认定因历史原因形成的房屋，通过比对地形图或卫星图片并结合实测，按以下时间段认定分类：1．2008年1月1日（不含）之前已建成的房屋建筑面积为“A”类；2．2008年1月1日（含）至2013年3月28日（不含）期间新建房屋建筑面积及经翻建、改建、扩建增加的建筑面积为“B”类；3．2013年3月28日（含）至2017年1月1日（不含）期间新建房屋建筑面积及经翻建、改建、扩建增加的建筑面积为“D”类；4．2017年1月1日（含）以后新建、翻建、改建、扩建增加的建筑房屋建筑面积为“E”类。（二）以上时间段认定的房屋在奖励期内签约，并按时腾房的，可给予相应的拆除配合费……第十六条“符合以下情形之一的，不给予拆除配合费”规定：（一）2017年1月1日（含）以后新建、翻建、扩建增加的建筑面积，不给予任何补偿；（二）经相关部门认定为违法占地或违法建设的；（三）腾退公告之日（含）之后建设且未取得规划国土部门审批手续的；（四）超出批准期限的临时建筑。另《腾退补偿方案》中除上述补偿费用外，腾退补偿还包括养殖物迁移补助、鱼塘、大田及树木、苗木的补偿以及提前腾退奖励。2019年3月23日，潞城镇政府发布了《腾退通知》，写明潞城镇2019年第一批集体土地非住宅地上物腾退非住宅土地、房屋建筑面积的认定方式、入户清登、公示、签约、交房期限等。2019年3月26日，鑫通达公司法定代表人王渴识在《调查表》和《评估确认单》上签字确认，其中《调查表》写明鑫通达公司的实测占地面积为19912．12平方米，实测建筑面积为24712．62平方米。另潞城镇政府委托北京粤富华测量有限责任公司对鑫通达公司的房屋进行了测绘，委托北京统信房地产土地评估有限责任公司对鑫通达公司的房屋进行了评估。2019年5月，鑫通达公司（甲方）与潞城镇政府（乙方）签订《腾退确认书》，该《腾退确认书》写明鑫通达公司在项目范围内非住宅房屋总占地面积为19912．12平方米，总建筑面积为24712．62平方米，其中A类建筑总面积为3123．87平方米，B类建筑总面积为241．78平方米，C类建筑总面积为CA2212．15平方米，CB158．33平方米，D类建筑总面积为18588．63平方米，E类建筑总面积为387．86平方米，附属物总面积为369．97平方米。腾退房屋建筑物的建筑结构和建筑物的柱高见评估结果单。《腾退确认书》第五条“交房、交地”约定甲、乙双方协议签订后5日内，甲方须将腾退范围及所有建筑内的物品腾空，并根据乙方要求提交所有该项目合同及票据等合法手续原件，合同将自动终止。将所有建筑物、土地交还给乙方指定的接收单位，由乙方按照区有关环保要求组织拆除。逾期未腾空交房、交地的，由乙方进行催告（口头或书面方式均可），如经催告后2日内，甲方仍不履行腾退义务的，视为甲方放弃了腾退房屋及室内外物品、设备设施等附属物以及大棚、种植作物等的全部权益。乙方有权委托相关的单位对腾退房屋、设备设施及附属物等进行清退，并停止发放腾退款项，相应损失及后果由甲方承担。第六条“付款”约定甲、乙双方合同签订后，甲方应先履行腾退义务。乙方依据乙方制定的付款程序及规则进行腾退款的计算，经相关方审核无误后，发放第一笔腾退款。待通州区政府相关补偿审批标准出台后，依据乙方的付款程序及规则进行腾退款项总结算，结算数额经审计部门等相关方审核无误后支付给甲方部分剩余款项或者全部剩余款项。《腾退确认书》签订后，鑫通达公司未腾退土地及房屋。2019年12月9日，潞城镇政府向鑫通达公司发出《605号公告》，称鑫通达公司在潞城镇岔道村所建房屋未能出示乡村建设规划许可证，依据《北京市城乡规划条例》等相关法律法规，要求鑫通达公司在公告发布之日3日内自行拆除建筑物，逾期未改正违法行为的，潞城镇政府将依据相关法律法规对该建筑物组织拆除。鑫通达公司未按公告要求拆除，潞城镇政府自2019年12月12日开始对涉案房屋进行拆除，其中《测绘成果图》中第12、13、14、29号房屋未拆除，内有锅炉、部分设备未迁移。本院认为，本案首先需要明确的是潞城镇政府对鑫通达公司建设的房屋的拆除行为是基于平等民事主体间履行协议的行为，还是行政机关采取的行政强制行为。虽潞城镇政府与鑫通达公司签订了《腾退确认书》，约定如鑫通达公司在约定期限内未腾退土地及房屋时潞城镇政府有权委托相关的单位对腾退房屋、设备设施及附属物等进行清退，但在涉案房屋实际拆除前，潞城镇政府作出了《605号公告》，《605号公告》中认为鑫通达公司所建房屋未能出示乡村建设规划许可证，并依据《北京市城乡规划条例》等相关法律法规，责令鑫通达公司在三日内自行拆除建筑物，逾期未改正违法行为的，将依据相关法规对涉案建筑组织拆除。基于潞城镇政府作出《605号公告》的行为，可以认定潞城镇政府对涉案建筑的拆除并非民事主体间履行协议的民事行为，而是由行政机关实施的带有强制性的行政强制行为，故本案应属行政诉讼受案范围。鉴于潞城镇政府对鑫通达公司所建房屋的拆除行为系行政强制行为，本院需对该行政强制行为的合法性进行审查。《城乡规划法》（2019年修订）第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据该条规定，潞城镇政府有权就其区域内的违法建设行为进行查处，但潞城镇政府采取的行政强制行为主要证据不足，且程序违法。首先，潞城镇政府认为涉案房屋为违法建设，并未进行相应调查，潞城镇政府提供的证据亦无法证明涉案房屋是否具有合法的建设手续。另潞城镇政府既与鑫通达公司签订《腾退确认书》，主张系依据《腾退确认书》采取拆除行为，又张贴《605号公告》，认定涉案房屋为违法建设，与其答辩意见自相矛盾，拆除行为的主要证据不足。其次，行政机关强制拆除违法建筑物、构筑物、设施等，需履行法定程序，即听取当事人的陈述和申辩、依法作出强制执行决定、事先催告当事人履行义务、给予当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的权利、现场公告、告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务并通知当事人本人或者其成年家属到场，制作笔录、摄制录像等。本案中，潞城镇政府在发布《605号公告》后径行实施强制拆除行为，未依法完全履行上述程序，属于程序违法。基于上述理由，潞城镇政府强制拆除鑫通达公司所建房屋的行为，主要证据不足，违反法定程序。鉴于强制拆除行为已经实施完毕，无可撤销内容，故应确认违法。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告北京市通州区潞城镇人民政府强制拆除原告北京市鑫通达食品有限公司建设的位于北京市通州区潞城镇岔道村房屋的行为违法。案件受理费五十元，由被告北京市通州区潞城镇人民政府负担，于本判决生效之日起七日内交纳。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费人民币五十元，上诉于北京市第三中级人民法院。如在上诉期满后七日内未交纳上诉案件受理费的，按自动撤回上诉处理。审 判 长  朱 璟人民陪审员  王淑燕人民陪审员  赵云竹二〇二〇年十二月四日法官 助理  胡佳琦书 记 员  朱英慧