辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终1219号上诉人（一审原告）孟祥超，男，1988年6月30日出生，汉族，住云南省昆明市官渡区。委托诉讼代理人柳强，辽宁翰林律师事务所律师。被上诉人（一审被告）朝阳市龙城区人民政府，住所地辽宁省朝阳市龙城区中山大街二段8号。法定代表人杨松涛，该区政府区长。委托诉讼代理人张世磊，朝阳市龙城区龙泉街道办事处科员。委托诉讼代理人李树轩，辽宁森盛律师事务所律师。被上诉人（一审被告）朝阳市人民政府，所在地辽宁省朝阳市双塔区朝阳大街三段7号。法定代表人谢卫东，该市政府市长。委托诉讼代理人巩俊林，朝阳市司法局工作人员。委托诉讼代理人陈枢楠，朝阳市司法局工作人员。一审原告孟凡春，男，1963年12月8日出生，汉族，无业，住辽宁省朝阳市双塔区。孟祥超、孟凡春因诉朝阳市龙城区人民政府(以下简称龙城区政府)违建拆除告知、行政强制拆除行为和朝阳市人民政府(以下简称市政府)行政复议行为及要求行政赔偿一案，孟祥超不服辽宁省朝阳市中级人民法院（2019）辽13行初101号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，并于2020年11月11日组织双方当事人进行了询问。上诉人孟祥超及其委托诉讼代理人柳强，被上诉人龙城区政府的委托诉讼代理人张世磊、李树轩，被上诉人市政府委托诉讼代理人陈枢楠到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2002年1月1日，案外人王军与朝阳市龙城区七道泉子镇下河首村委会签订《果园承包合同》，该合同进行了公证。2009年6月1日，王军与孟祥超签订《土地转让合同书》，将北山果园转让给孟祥超经营。同月，孟祥超提出《关于兴建温室型药材种植房的申请》，获得村委会、龙泉街道、区农委同意。2014年8月28日，朝阳市国土资源局对孟凡春(上诉人父亲)下达朝国土资行处字〔2014〕第873号《行政处罚决定书》，认定孟凡春占用土地进行非农建设2394平方米，决定没收非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，责令退还非法占用的土地，并处罚款35，910.00元。2019年4月11日，龙城区政府向孟凡春下达《违建拆除告知书》，告知孟凡春将案涉违法建筑自行拆除，恢复土地原貌，否则将组织强制拆除。孟凡春不服，于2019年4月17日向市政府提起行政复议。2019年5月23日，龙城区政府组织人员将案涉建筑物强行拆除。2019年8月9日，市政府作出朝政行复字〔2019〕第26号行政复议决定，维持了龙城区政府作出的《违建拆除告知书》。孟凡春、孟祥超不服，于2019年8月23日向一审法院提起行政诉讼。一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。2019年4月12日，被告龙城区政府以自己的名义对原告作出被诉《违建拆除告知书》，超越法定职权，应予撤销，但撤销该行政行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，龙城区政府作出的被诉告知行政行为应确认违法。被告市政府作出的被诉复议决定程序并无不当，但对上述问题未予查清即予以维持原行政行为，依法应予以撤销。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条至第六十六条规定，县区级人民政府亦不具有直接组织实施强制拆除违法建筑的职权。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条至第三十八条规定，行政机关在实施强制拆除行为之前应当履行催告、听取相对人的意见和申辩、作出强制拆除决定等行政强制执行的一般程序规定。龙城区政府在实施被诉强制拆除行为前，未履行前述法律规定的相应程序，被诉强制拆除行为亦存在没有职权依据和程序违法情形。案涉建筑未依法取得审批手续，亦是事实，原告提出按合法建筑给予赔偿330万的诉讼请求，既无法律依据，亦无事实依据。被告龙城区政府提交证据中没有强制拆除时依法制作的物品清单等证据，不能排除案涉违法强制拆除时存在不当行为损毁了原告室内外物品，造成原告合法财产损失。被告龙城区政府亦负有对违法拆除行为造成原告室内外物品等合法财产损失给予赔偿的义务，或与原告达成赔偿协议，或依法作出赔偿决定，承担与其过错相适应的赔偿责任。案涉土地的使用权人系上诉人，龙城区政府对孟凡春作出违建拆除告知，市政府亦是对孟凡春作出行政复议决定，龙城区政府和市政府存在认定主体不当的情形，但二原告在法定期限内申请复议和提起诉讼，未影响二原告主张权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项、第七十四条第一款第一项、第七十六条、第七十九条的规定，判决：一、确认被告朝阳市龙城区人民政府2019年4月11日对原告作出的《违建拆除告知书》违法；二、撤销被告朝阳市人民政府2019年8月9日作出的朝政行复字〔2019〕第26号行政复议决定；三、确认被告朝阳市龙城区人民政府2019年5月23日强制拆除原告案涉建筑物的行政强制行为违法；四、责令被告朝阳市龙城区人民政府于法定期限内对违法拆除行为造成原告合法财产损失采取补救措施。案件受理费50元，由被告朝阳市龙城区人民政府负担。孟祥超上诉称，请求在一审判决判决主文第四项内容基础上，判令被上诉人龙城区人民政府赔偿上诉人经济损失数额为330万元。理由如下：一、涉案土地属于生产设施用地，从未改变过土地用途，不需要取得建设工程规划许可证，不属于违法建筑范畴。原审判决认定案涉建筑未依法取得审批手续错误。农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利、养殖水面等；生产设施用地是指在农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。包括：规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道)、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地。自签订合同以后，上诉人陆续修建了养殖用房、库房等建筑物大约2000多平方米。建筑物用途一直从事畜牧业种殖，直到被强制拆除。除了养殖用房外，库房用于存放饲料和堆放养殖用品。因此涉案土地属于生产设施用地。朝阳市国土资源局所谓的“朝国土资行处字（2010)22号行政处罚决定书”是后期虚假伪造的，没有合法送达，没有公布，也从未收到过“行政处罚决定书”，剥夺了权利人的知情权、陈述权、申辩权、复议权、诉讼权等权利。根据《国家赔偿法》第四条的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有造成财产损害的其他违法行为，受害人有取得赔偿的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，龙城区政府及其他执法机关野蛮强拆，未对屋内物品进行清点造册、妥善保管，依法应当承担举证不能的法律责任。建筑的房屋所使用的建筑材料及房屋内的生产设备、生活用品等物品，系上诉人的合法财产。龙城区政府在强制拆除过程中造成可再利用的各种房屋预制板、彩钢房顶、砖块等建筑材料及屋内的饲料、机器设备、生活用品全部损坏，依法应当予以行政赔偿。朝阳市龙城区政府答辩称，上诉人只是取得了案涉土地的承包经营权，但在土地上的建设未履行批准或备案手续，也没有规划建设手续，更没有用于农业用途。被上诉人根据中央、省、市清理整治“大棚房”、“坚决遏制农地非农化”的文件规定，对辖区内违法建筑进行排查，上诉人没有提供出任何建筑合法的证据材料，被上诉人依法认定其为违法建筑并限期拆除，后期组织对其违法建筑进行了拆除并无不当，故一审法院认定上诉人的建筑物系违法建筑正确，上诉人的上诉理由不能成立，请二审法院依法驳回其上诉。朝阳市人民政府答辩称，此案涉及建筑物没有相应的审批手续，属于非法建筑事实清楚。龙城区政府下达《拆除违建告知书》虽有瑕疵，但也确有其特殊原因，非法建筑理应予以拆除，一审判决并无不当，关于上诉人所称应予以赔偿一事，因其建筑属于非法，故不存在赔偿问题。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，上诉人所起诉的系龙城区政府作出的《违建拆除告知书》以及市政府对于上诉人就《违建拆除告知书》的复议申请作出的复议决定、龙城区政府实施的强制拆除行为。故本案的争议焦点为一是龙城区政府作出的《违建拆除告知书》及市政府作出的复议决定是否合法；二是龙城区政府实施的强制拆除行为是否合法；三是上诉人的赔偿请求应否支持。关于《违建拆除告知书》及复议决定。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定:“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。龙城区政府以自己的名义对上诉人作出被诉《违建拆除告知书》，超越法定职权，应予撤销，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”撤销被诉《违建拆除告知书》会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，一审判决确认龙城区政府作出的被诉《违建拆除告知书》违法并无不当。市政府对以上问题未予查清即作出维持原行政行为的复议决定，故依法应予以撤销。关于强制拆除行为，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条至第三十八条规定，行政机关在实施强制拆除行为之前应当履行催告、听取相对人的意见和申辩、作出强制拆除决定等行政强制执行的一般程序规定。龙城区政府在实施被诉强制拆除行为前，未履行前述法律规定的相应程序，其实施的被诉强制拆除行为存在程序违法情形，因此一审判决确认龙城区政府实施的强制拆除上诉人案涉建筑物行为违法并无不当。关于上诉人提出的赔偿请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关违法采取行政强制措施造成当事人财产损失的，依法应当承担行政赔偿责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。本案中，龙城区政府违法强制拆除案涉建筑物，造成案涉建筑物灭失，上诉人一并提出行政赔偿，要求赔偿损失，一审法院对该行政赔偿请求应当进行审理。如认定赔偿内容的事实、证据和依据均已明确，可以直接判决赔偿相应的损失；如经审理认为相关赔偿的事实、证据和依据不明确或者需要行政主体先行作出行政判断的，可以在明确相关的赔偿内容、标准或计算方法后，判决龙城区政府在一定期限内作出赔偿决定。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，判决责令龙城区政府采取补救措施不妥。鉴于上诉人案涉建筑物无房屋权属证明，但是否存在一定的合法权益，以及强制拆除行为是否造成建筑物及其他地上物、室内物品损失事实不清,本案需要龙城区政府进一步调查或者裁量，在查清因强制拆除行为而造成的上诉人合法权益损失的基础上及时作出处理决定。综上，一审判决事实清楚，但判决结果有误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、维持辽宁省朝阳市中级人民法院（2019）辽13行初101号行政判决第一、二、三项，即：“一、确认朝阳市龙城区人民政府2019年4月11日对原告作出的《违建拆除告知书》违法；二、撤销朝阳市人民政府2019年8月9日作出的朝政行复字〔2019〕第26行政复议决定；三、确认朝阳市龙城区人民政府2019年5月23日强制拆除原告案涉建筑物的行政强制行为违法。”三、变更辽宁省朝阳市中级人民法院（2019）辽13行初101号行政判决第四项即“责令被告朝阳市龙城区人民政府于法定期限内对违法拆除行为造成原告合法财产损失采取补救措施。”为：“责令朝阳市龙城区人民政府于本判决发生法律效力之日起三十日内作出处理决定。”二审案件受理费50元，由朝阳市龙城区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  杜刚审判员  李明审判员  李侃二〇二〇年十二月二十一日法官助理张廓书记员赵晓迪