广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤13行终386号上诉人（原审原告）黄文标，男，汉族。委托代理人罗毅，广东九湾律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠州市自然资源局。法定代表人袁贵平，局长。委托代理人邱敏敏，该局大亚湾分局不动产登记局副局长。委托代理人孙洵铭，广东卓凡（大亚湾）律师事务所律师。原审第三人徐广霞，女，汉族。上诉人黄文标因行政撤销一案，不服广东省惠州市惠城区人民法院（2020）粤1302行初28号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院经审理查明，1991年，乌石村小组（原乌石村委会）的部分土地被原惠阳县人民政府征收，惠阳县国土局按政策将被征收的一部分土地作为回拨地（包括案涉土地在内）划拨给乌石村小组。被告根据乌石村集体的分配、村民的申请按划拨地予以登记。其中，村民黄乃*分得100㎡划拨地（回拨地），并于1991年12月16日提出建房用地申请，村小组、村委会（原管理区）、两级土地管理部门均审批同意。经村民黄乃*的申请，2004年6月24日，大亚湾管委会向黄乃*核发了523号国土证。2005年1月，村民黄乃*、第三人徐广霞向大亚湾区国土分局递交《惠阳县村镇建房用地申请表》、《土地登记申请书》、《土地使用权转让合同书》、《国有土地使用权转让确认书》、双方的身份证复印件、《契税完税证》、《证明书》、《建设用地规划许可证》、《地籍调查土地登记审批表》、523号国土证等材料，要求办理案土地使用权转让手续。大亚湾区国土分局经审查，于2005年1月25日给予核准案涉土地使用权转让登记，大亚湾区管委会向第三人徐广霞核发了051号国土证。2017年，第三人与原告协商移除案涉地块上的树木事宜，未果。2018年10月25日，大亚湾区澳头街道办向第三人核发《开工通知书》，准许第三人在案涉土地上开工建设。第三人在案涉土地上进行建设，遭到原告及其家人的阻挠，第三人向原告及其家人出示051号国土证，但原告认为案涉土地未征收，系其家庭原来承包的集体土地，地上种植有果树等。2019年初，本案第三人徐广霞以本案原告黄文标父子为被告向大亚湾区人民法院提起民事诉讼。在诉讼期间，大亚湾区国土分局于2019年3月20日向大亚湾区人民法院作出《关于徐广霞用地情况的复函》：一、根据原惠阳县国土局于1999（应为“1991”年的笔误）年12月31日审批核发的《惠阳县村镇建房用地申请表》，上述用地属征地回拨地，因此按国有土地办理土地证件。该用地中有69.4平方米未征收，30.6平方米于1991年已完成征收及补偿；二、该用地属出让土地，于2005年1月11日由政府出让至黄某某名下，地价款已付清。2005年1月13日上述用地转让至徐广霞名下。大亚湾区人民法院经审理，于2019年6月15日作出（2019）粤1391民初41号民事判决：被告黄文标、黄*明于本判决生效之日起30日内将其种植在原告徐广霞名下位于惠州市大亚湾区**********100平方米土地[国有土地使用证号：惠湾国用（2005）第132*****051号]上的树木予以移除，并将养殖在该土地范围内水塘中的养殖物予以清理转移等。2019年9月11日，博罗县人民法院受理了原告黄文标诉被告大亚湾区国土分局不动产登记、发证一案。2019年12月19日，博罗县人民法院作出（2019）粤1322行初407号行政裁定：本案移送惠州市惠城区人民法院审理。原审法院立案后，原告将被告变更为惠州市自然资源局。另查明，2019年4月9日，大亚湾区国土分局向原告黄文标出具《关于明确我村集体土地权属性质的复函》：你《关于明确我村集体土地权属性质的申请》收悉。经核查，来文所述坐标为：x515917.597，y503785.471、x515917.579，y503788.515、x515914.567，503795.471、x515894.692，y503795.471、x515894.692，y503785.471，面积为218平方米范围内31平方属已征土地，剩余187平方米无征地资料。原审法院认为，首先，案涉土地是政府1991年征地的回拨地，与国有划拨地的用地性质相同，这在第一手土地使用权人村民黄乃*持有的523号国土证（“使用权类型：划拨”）便可证明。其次，第三人徐广霞取得案涉土地的使用权是受让于黄乃*的出让，并经被告审核登记、发证，领取了051号国土证。案涉国有土地使用权登记并发证，不是首次登记并发证，而是国有土地使用权的流转登记并发证。本案中，被告在进行案涉国有土地使用权的流转登记并发证时，只需要审查申请人提交的材料是否齐全和符合法定形式，并且对申请材料的真实性和合法性作略高于普通人的判断进行审查。当时施行的《土地登记规则》第三十七条规定：“有下列情形之一的，土地使用权转让双方当事人应当在转让合同或者协议签订后三十日内，涉及房产变更的，在房产变更登记发证后十五日内，持转让合同或者协议、土地税费缴纳证明文件和原土地证书等申请变更登记：（一）依法转让土地使用权的；（二）因买卖、转让地上建筑物、附着物等一并转让土地使用权的，……。”根据被告及第三人提交的证据，当时原土地使用权人黄乃*及受让人徐广霞向被告提交的材料完全符合上述规章的规定。综上所述，《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”上述法律规定的“利害关系”，是指公法上的利害关系。至于案涉土地上是否存在原告种植的树木、是否存在原告开挖有鱼塘并有水产养殖，这是原告与第三人之间的民事法律关系，不是被告在进行案涉国有土地使用权流转登记并发证时应当予以考虑及保护的公法关系。显然，原告既不是被告被诉行政行为的相对人，也不是行政诉讼法规定的“利害关系”人，原告提起本案诉讼，不符合《行政诉讼法》第四十九条第（一）项规定的“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”的规定，不具本案原告的主体资格。案涉土地是否确如原告所称没有征收、没有给予原告鱼塘及鱼塘边的树木征收补偿，这是另一行政行为，按照“一行为一诉讼”的行政诉讼原则，本案不作审查，也不应当在本案进行审查。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项及上述所适用的法律、规章的规定，裁定如下：驳回原告黄文标的起诉。本案免收受理费。上诉人黄文标向本院上诉称，一、原审裁定认定事实错误。（一）案涉土地中仍有69.4平方米并未征收，仍属集体土地性质，而非国有划拨地。原审裁定仅以惠州市自然资源局提供的《惠阳县村镇建房用地申请表》、《乌石村征地回拨地用地分配图》、523国土证，就草率认定案涉土地性质为国有划拨地，是错误的。惠州市自然资源局于2019年3月20日向大亚湾区人民法院作出的《关于徐广霞用地情况的复函》中已明确了案涉土地中仍有69.4平方米未征收，该未征收土地性质上仍应属于集体土地，集体土地在未经国家征收前不能违法转为国有土地。原审裁定却回避该未征收的69.4平方米土地尚未征收的客观事实，认为案涉土地全部均为政府1991年的征地回拨地，与国有划拨地用地性质相同，该认定既与惠州市自然资源局的回复相悖，也违反《土地管理法》，是错误的。（二）案涉土地使用权是案外人黄乃*的违法转让给徐广霞及惠州市自然资源局违法审核登记、发证给徐广霞。惠州市自然资源局提供的证据显示，案涉土地使用权是由惠州市自然资源局违法出让并颁证案外人黄乃*后，由案外人黄乃*违法转让给徐广霞，再由惠州市自然资源局违法审核登记、发证给徐广霞。原审裁定认为徐广霞取得案涉土地的使用权是受让于案外人黄乃*的“出让”，是错误的。二、原审裁定适用法律错误。（一）原审裁定认为惠州市自然资源局仅需形式审查案涉土地使用权流转登记发证的合法性，是错误的。行政行为的合法性审查不仅包括程序的合法性审查，还应对行政行为的实体合法性进行审查。原审裁定认为惠州市自然资源局依据当时施行的《土地登记规则》第三十七条规定，履行了案涉土地使用权流转登记的审查义务，是错误的。该规则适用于依法转让国有土地使用权，而不适用于本案未征收的集体土地使用权。案涉土地未征收部分，属于集体所有土地，该土地所有权性质不能因惠州市自然资源局违法向案外人黄乃*颁发过国土证，就成了国有土地。（二）原审裁定认为黄文标与惠州市自然资源局向徐广霞颁发国有土地使用权证的行政许可行为没有利害关系，是错误的。黄文标系案涉未征收集体土地的集体经济组织成员，黄文标及其父亲自1987年开始就一直在案涉集体土地的鱼塘养殖，并在鱼塘周边种植了果树，是案涉未征收集体土地的实际使用权人，且黄文标至今仍然在继续使用案涉土地的鱼塘及果树，至今仍是未征收集体土地的实际使用权人。根据《最高人民法院关于审理农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条之规定，黄文标依法有权就惠州市自然资源局违法将案涉未征集体土地向徐广霞颁发国有土地使用证的行政许可行为以利害关系人的名义起诉。原审裁定避重就轻，回避未征收土地仍属集体土地的客观事买，以黄文标与惠州市自然资源局向徐广霞办理国有土地使用权流转登记并发证的行政行为没有利害关系为由驳回黄文标的起诉，是错误的。综上所述，原审裁定认定事实错误，适用法律错误，黄文标依法有权作为利害关系人就惠州市自然资源局违法将未征收集体土地颁证给徐广霞的行政许可行为提起诉讼。上诉请求：1.撤销惠州市惠城区人民法院作出的（2020）粤1302行初28号行政裁定：2.指令惠州市惠城区人民法院对该案件继续审理。被上诉人惠州市自然资源局答辩称，一、黄文标与本案行政行为没有利害关系，并非适格的原告，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。包含涉案土地在内的地块为原惠阳县国土局1991年划拨给乌石村的征地回拨地，并由乌石村村集体统一规划住宅小区，统一安排，同年将土地安排给村民，其中涉案土地分配给案外人黄乃*，另外还有其他分配给了包括黄文标父亲在内的其他村民，我局根据村集体的分配、村民的申请，按划拨土地予以登记。涉案《国有土地使用证》（证号：惠湾国用（2005）第132*****051号）并非首次登记发证，而是由案外人黄乃*名下《国有土地使用证》（证号：惠湾国用（2004）第132*****523号）补出让并流转至徐广霞后依法登记颁发的，故涉案行政行为属于我局核发《国有土地使用证》给黄乃*后土地使用权再次流转、颁证行为，黄文标既非该不动产权证的转让方，又非受让方，与本案的土地登记行政行为明显不具有利害关系，不是本案适格的原告主体。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条及第四十九条，黄文标与本案变更登记颁证的行政行为没有任何法律上的利害关系，一审裁定驳回黄文标之起诉并无不当。二、本案已超过起诉期限，依法也应驳回起诉，一审裁定虽未以此驳回，但我局认为实际亦超过了起诉期限。涉案行政行为系于2005年作出的，至今已有14年，黄文标陈述其在土地上面种有果树，理应在我局作出涉案行政行为已知道。退一步讲，在徐广霞2018年欲建房时也曾向黄文标出示过土地证件，在当时黄文标就已经知道了2005年我局核发涉案国土证，在此时就应知道涉案行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条，本案黄文标提出诉讼已超过起诉期限，依法也应予驳回。三、本案作出涉案土地变更登记行为合法，不存在可撤销情形，一审裁定对该行为的合法性、正当性进行了确认，认定事实清楚。2005年1月，徐广霞向我局申请办理土地变更登记，提交了：1.土地登记申请书；2.身份证；3.土地使用权转让合同书；4.转让确认书；5.完税证明；6.建设用地规划许可证；7.宗地图；8.地籍调查土地登记审批表；9.《国有土地使用证》（证号惠湾国用（2004）第132*****523号）。根据当时有效的《土地登记规则》第三十七条，我局经审查，提交的材料符合法律规定，依法给予办理土地登记，核发涉案《国有土地使用证》（证号：惠湾国用（2005）第132*****051号）。故涉案行政行为认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，依法应予维持。即使黄文标认为土地存在未征收情形，也不在本案对土地变更登记的行政行为审查范围内，一审裁定认定事实已很清楚。综上所述，黄文标与本案行政行为没有利害关系，且超过起诉期限，涉案行政行为合法正当，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，不存在可撤销之处，请二审法院查明事实维持原判，依法驳回黄文标的上诉。原审第三人徐广霞在二审阶段未向本院提交书面答辩状。本院经审查认为，首先，当事人对土地转移登记行为提起行政诉讼，转移登记之前的颁发土地证行为是被诉转移登记行为的主要证据。当事人以被诉土地转移登记行为之前的颁发土地证行为违法，进而主张转移登记行为违法的，人民法院应当对前置颁发土地证行为进行证据审查，即是否符合证据的三性，是否能够达到其证明目的，从而决定是否可以在案件中予以采信。如果前置颁发土地证行存在重大且明显违法的情形，则可以排除该证据的效力，不能认为只要前置颁证行为没有被撤销或者确认违法，在后续的颁证行为案件中就可以作为土地权属来源的合法性证据从而采信，并以此作为认定后续颁证行为合法的依据和基础。本案被诉徐广霞持有的惠湾国用（2005）第132*****051号《国有土地使用证》（以下简称051号证）来源于案外人黄乃*持有的惠湾国用（2004）第132*****523号《国有土地使用证》（以下简称523号证），黄文标提起本案行政诉讼诉请撤销的是051号证，原审法院应对前置颁发土地证行为即523号证进行证据审查。其次，黄文标认为其不服的是自己使用的集体土地未经征收而被行政机关颁证给他人。而大亚湾区国土分局于2019年3月20日向大亚湾区人民法院作出的《关于徐广霞用地情况的复函》称本案争议用地中有69.4平方米未征收，30.6平方米于1991年已完成征收及补偿。2019年4月9日，大亚湾区国土分局向黄文标出具《关于明确我村集体土地权属性质的复函》：面积为218平方米范围内31平方属已征土地，剩余187平方米无征地资料。因此，原审法院应就本案争议地是否存在上述复函所述情况进行核实。再次，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，黄文标已提供惠州大亚湾经济技术开发区澳头街道黄鱼涌村民委员会、惠州大亚湾区澳头街道黄鱼涌村乌石村民小组出具的《证明》，证明本案争议地乌石村老虎坝向北的鱼塘，还有周边的果树是黄文标养殖和种的，黄文标作为实际使用人有权提起本案诉讼。因此，原审法院以徐广霞取得案涉土地的使用权是受让于黄乃*的出让，黄文标既不是被诉行政行为的相对人，也不是行政诉讼法规定的“利害关系”人为由，裁定驳回黄文标的起诉不当，本院予以纠正。另外，本案原审法院需要考虑是否通知523号证权利人黄乃*作为第三人参加诉讼。综上所述，上诉人黄文标请求撤销原审裁定的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销广东省惠州市惠城区人民法院（2020）粤1302行初28号行政裁定；二、本案指令广东省惠州市惠城区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长 饶来新审 判 员 陈龚东审 判 员 邱炜炜二〇二〇年十二月二十五日法官助理 肖 瑶书 记 员 苏敏娜附：相关法律、司法解释条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。二、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。