贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终1232号上诉人（一审被告）：都匀市人民政府。住所地贵州省都匀市文明路**。法定代表人：张宗良，该市人民政府代市长。委托诉讼代理人：董智先，贵州行者律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：罗家敏，男，布依族，1965年8月5日出生，住贵州省都匀市。上诉人都匀市人民政府因与被上诉人罗家敏土地行政强制一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2020）黔27行初102号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审经审理查明，2017年10月12日全国绿化委员会、国家林业局作出全绿字〔2017〕8号《全国绿化委员会国家林业局关于确定贵州省黔南布依族苗族自治州承办第四届中国绿化博览会的函》。2018年7月20日贵州省人民政府作出黔府函〔2018〕99号《省人民政府关于第四届中国绿化博览会绿博园总体规划的批复》。都匀市人民政府于2018年9月26日发布《至（应为致）第四届中国绿化博览园广大被征收户的公开信》，对绿化博览园项目范围内土地、房屋启动征收工作。原告罗家敏系都匀市村民，其户在该组承包有土地。因第四届中国绿化博览会项目建设需要，都匀市人民政府于2018年9月26日发布《至（应为致）第四届中国绿化博览会广大被征收户的公开信》，对绿化博览会项目范围内土地、房屋启动征收工作。2018年3月13日、18日、25日、27日、5月15日期间，黔南州正宏测绘有限公司在相关部门人员的参与下，先后对原告罗家敏位于第四届中国绿化博览园建设项目范围内土地进行了测量登记，并制作了《第四届中国绿化博览园建设项目土地征收勘测登记表》，登记表加盖有都匀市匀东镇人民政府、贵州万乘房地产咨询有限公司、匀东镇附城村村民委员会及都匀市匀东镇国土资源和规划管理所的公章和相关人员的签字，原告罗家敏在前述登记表上分别签字予以确认。原告罗家敏户《第四届中国绿化博览园建设项目土地征收勘测登记表》载明其被征收测量的土地地块名称、面积及地上附着物分别为：1.大冲，建设用地，0.0408亩；2.公社背后，耕地，0.4096亩；3.公社背后，耕地，0.1427亩；4.翁中，耕地，0.3079亩；5.大冲大兰撇，耕地2.2371亩；6.拉满，耕地，0.2603亩；7.大田坝花生田，耕地，0.0173亩；8.花生田，耕地，0.6691亩；9.梭水岩，耕地，1.1226亩；10.交洗，耕地，1.4592亩；11.交洗，耕地，1.0501亩；12.打结万，耕地，0.5620亩；13.打结万，耕地，2.0366亩；14.打结万，耕地，2.2335亩；15.花生田，耕地，0.4151亩；16.大冲丫口，耕地，2.7034亩；17.翁龚，耕地1.4358亩；18.大冲连果脚，耕地，1.3417亩；19.大坡，耕地，1.5983亩。2019年10月18日，原告罗家敏分别在匀东镇人民政府制作的《第四届中国绿化博览园建设项目土地征收补偿兑现表》（第205期）、《第四届中国绿化博览园建设项目土地征收附着物补偿兑现表》（第205期）上签字确认，并分别领取了土地补偿款1158191.01元、附着物补偿款92622.68元。之后，原告以都匀市人民政府于2019年8月31日至9月3日挖毁占用其位于附城村五组的承包田、、地的行为违法为由提起本案诉讼请求对被告以绿博园建设项目用地为由强行征收原告位于附城村五组的承包田、承包地的行政职权行为确认为违法。庭审中，原告将其诉讼请求明确为对被告以绿博园建设项目用地为由强制挖毁、占用原告位于附城村五组的承包田、承包地的行为确认为违法。庭审中原告认可被告提交的《第四届中国绿化博览园建设项目土地征收勘测登记表》登记的地块就是原告在本案中主张的承包地，并认可土地征收勘测登记表和土地、附着物征收补偿兑现表上罗家敏签字系原告本人签字，除有一笔4万多元的补偿款未领取以外，其余的补偿款已领取。另查明，2018年11月8日贵州省人民政府作出黔府用地函〔2018〕666号《省人民政府关于都匀市2018年度第六批次城镇建设使用土地的批复》、2019年7月23日贵州省人民政府作出黔府用地函〔2019〕244号《省人民政府关于都匀市2019年度第六批次城镇建设使用土地的批复》、黔府用地函〔2019〕245号《省人民政府关于都匀市太阳庙（东湖）水库建设项目使用土地的批复》、黔府用地函〔2019〕246号《省人民政府关于都匀市2018年度第六批次城镇建设使用土地的批复》，批准将各批复所涉及的都匀市匀东镇附城村相应集体土地征收为国有建设用地。一审法院认为，本案争议的焦点为：一、被告主体是否适格；二、原告提起本案诉讼是否超过起诉期限；三、被诉行政行为是否合法。一、关于被告的主体是否适格的问题。本案中，原告主张的案涉土地系集体土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，具体建设项目需要使用土地的，必须依法定程序报批后，由被征收土地所在地的市、县级人民政府组织实施，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由县、市人民政府土地行政主管部门组织实施。因此，市、县级人民政府是法定的征收主体。本案中，都匀市人民政府认可原告主张的案涉土地位于被告作为征收主体的第四届中国绿化博览园建设项目征收范围内。综合原、被告双方提交的证据，可以认定被告因绿博园项目建设需要征收原告主张的案涉土地的事实存在,被告是该项目的推进者，亦是案涉绿博园项目建设的用地主体及法定征收主体。对于土地征收过程中相关部门或受委托单位对被征收人土地实施的被诉行政行为的法律后果，依法应由法定征收主体都匀市人民政府承担。因此，都匀市人民政府是本案的适格被告。二、关于原告提起本案诉讼是否超过法定起诉期限的问题。本案中，原告诉请确认的是被告对原告案涉土地挖毁、占用的行政行为违法。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”之规定，被告对原告主张的案涉土地测量的时间从2018年3月至2019年10月，原告主张被告占用土地的时间是2019年8月至9月，而被告主张其用地时间是2019年11月以后。无论按照原告主张的占地时间还是被告主张的用地时间，原告于2020年6月向一审法院提起本案诉讼均未超过前述规定的一年起诉期限。被告辩称原告起诉已超过起诉期限的理由依法不能成立，一审法院不予采纳。三、关于被诉行政行为是否合法的问题。根据2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，具体建设项目需要使用土地的，必须经过严格的法律征收程序。应当办理农用地转用审批手续，制定征收土地方案并报经有权行政机关审批，依照法定程序批准后由县级以上人民政府公告并组织实施。安置对象对安置方案不服无法达成安置补偿协议的，不影响征收土地方案的实施。阻挠征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，原告主张的土地为集体土地，被告提供的证据虽能证实其已对原告主张的案涉土地进行了测量登记并将土地征收补偿款支付给原告，但除此之外，被告未提供任何证据证明其实施被诉行政行为时，是原告主动交出土地或其已按照前述法律规定履行了责令交出土地决定、申请人民法院强制执行等法定程序。在未经土地行政主管部门作出责令交出土地行政决定，亦未申请人民法院强制执行的情况下，被告径行占用原告涉案承包地的行为违反法定程序，应依法确认为违法。综上所述，被告都匀市人民政府对原告罗家敏主张的案涉承包地实施的挖毁、占用行为违反法定程序，鉴于该行为已实施完毕，不具有可撤销内容，应依法确认为违法。故原告诉请确认该行为违法的理由成立，一审法院予以支持。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，一审法院判决：确认被告都匀市人民政府对原告罗家敏位于都匀市案涉承包地实施的挖毁、占用行为违法。案件受理费50元，由被告都匀市人民政府承担。上诉人都匀市人民政府不服一审判决，向本院上诉称，一审判决认定被上诉人2018年3月至5月自愿接受匀东镇人民政府的土地征收工作，在正宏公司、村委会及万乘公司的参与下，其自愿在土地勘测登记表上签字并领取补偿款的事实清楚，被上诉人自愿接受征收并领取补偿款后的行政征收协议已经履行完毕。因此，不存在应当申请人民法院强制执行的前提条件。一审判决以上述不存在的事实和理由认定上诉人使用被上诉人土地的行为违法错误。请求二审法院查明本案不存在拒不交出土地，不存在申请人民法院强制执行的前提条件，判决撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人罗家敏辩称，上诉人征收被上诉人承包土地没有法律依据，其征地行为已经被自然资源部于2019年12月30日通报为违法，都匀市人民政府的违法征收，剥夺了上千户村民生存权、居住权。上诉人在没有任何法律依据、任何征地批复、任何征地公告、任何房屋征收公告的情况下，仅凭《至第四届中国绿化博览园广大被征收户的公开信》就完成了1959公倾土地的强征和强占，系对村民房屋宅基地的侵夺。依据《合同法》第五十二条之规定，证实被上诉人被迫签订的合同均是无效合同。二审法院应当依法裁定驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，国家为了公共利益的需要，在不违反法律规定的权限和程序的情况下，依照法定程序，可以将属于农民集体所有的土地征收为国有。根据2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条的规定，具体建设项目需要使用土地的，必须经过严格的法定征收程序。应当办理农用地转用审批手续，制定征收土地方案并报经由有权行政机关审批，依照法定程序批准后由县级以上人民政府公告并组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，上诉人提供的证据仅能证实其已对被上诉人主张的涉案土地进行了测量登记并将土地征收补偿款支付给被上诉人，但上诉人并无证据证明其实施被诉行政行为时，系被上诉人主动交出土地或在被上诉人拒不交出土地的情形下，上诉人已按照前述法律规定履行了责令交出土地决定、申请人民法院强制执行等法定程序，故上诉人径行占用被上诉人涉案承包田地的行为违反法定程序，鉴于该行为已实施完毕，不具有可撤销内容，一审判决据此确认该行政行为违法并无不当。因此，上诉人都匀市人民政府关于本案不存在拒不交出土地，不存在申请人民法院强制执行的前提条件的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人都匀市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 李 丽审判员 邹 慧审判员 李道鸿二〇二〇年十二月十五日法官助理翟长勇书记员王景