广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤13行终391号上诉人（原审原告）惠东县大岭镇大岭社区居委新屋仔经济合作社。负责人柳建，社长。被上诉人（原审被告）惠东县自然资源局。法定代表人余松庆，局长。委托代理人马朗城，该局工作人员。委托代理人郑启迪，广东卓凡（惠东）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠东县人民政府。法定代表人魏荣君，县长。委托代理人李嘉麟，惠东县司法和信访局工作人员。委托代理人刘琼，广东卓凡（惠东）律师事务所律师。原审第三人惠东县土地储备中心。法定代表人古伟锋，主任。委托代理人朱鹏飞，惠东县自然资源局工作人员。委托代理人郑启迪，广东卓凡（惠东）律师事务所律师。上诉人惠东县大岭镇大岭社区居委新屋仔经济合作社（以下称新屋仔经济合作社）因与被上诉人惠东县自然资源局、惠东县人民政府（以下称惠东县政府）、原审第三人惠东县土地储备中心（以下称土地储备中心）土地登记暨行政复议一案，不服广东省博罗县人民法院（2019）粤1322行初435号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原审法院审理查明，1975年间，惠东县**厂（以下简称**厂）经上级批准，依法分期征用农民集体土地112.33亩，后接管原县国营砖瓦厂用地140亩。1982年，**厂经营不善，转产为惠东县**二厂（以下简称**二厂），原**厂用地由**二厂接管使用。1989年11月28日和12月1日，惠东县政府向**二厂核发两本《国有土地使用证》，分别为惠东府国用字(1989)第132×××××670、132×××××671号土地使用证。其中，第132×××××670号土地证总面积82359平方米，四至为：东至原大岭镇砖瓦厂、现住宅区（土地使用权登记卡记载的东至范围为道路、居民住宅区、水沟、水田），南至大岭镇农修厂，西至大岭镇水渠，北至公路。2009年6月30日，惠东县政府下发《惠东县淘汰落后**生产能力实施方案的通知》，对**二厂实行政策性关闭，并收回第132×××××670号土地证项下的划拨土地使用权。2009年11月16日，被告惠东县人民政府根据第三人提交的办理国有土地使用证申请书、《关于依法回收县**二厂土地使用权盘整补偿方案的请示》、《关于同意县**二厂土地使用权盘整补偿方案的批复》、《关于同意县**二厂部分土地移交县土地储备中心并用于贷款抵押的批复》、第132×××××670号土地证、惠东县规划局《关于惠东县**二厂用地性质的情况说明》和地籍调查等材料，向第三人核发惠东国用（2009）第0****3号的《国有土地使用证》(以下简称第0****3号土地证)。原告惠东县××××新屋仔经济合作社所处地理位置，与第0****3号土地证下土地毗邻，原告认为被告惠东县自然资源局核发的第0****3号土地证面积包含了该村集体土地2.2亩，于2018年向被告惠东县自然资源局申请更正登记，并向惠东县人民政府申请行政复议，请求撤销第0****3号土地证。被告惠东县人民政府受理后，于2019年9月16日作出惠东府行复（2019）54号行政复议决定书，维持第0****3号土地证，驳回原告的复议申请。另查明，惠东县土地储备中心××××××民小组自2007年起与原惠东县**二厂因土地权属产生纠纷产生行政诉讼，***村民小组认为其所有的集体土地32亩被登记在第0****3号土地证下，请求撤销该土地证，该案（2016）粤行终1297号裁定书认为第0****3号土地证下的土地面积、四至范围及历史由来，均系从第132×××××670号土地证变更登记而来。2013年2月至2014年期间，原告与惠东县土地储备中心××××××民小组亦因2.2亩土地权属产生纠纷，后经调解，***村民小组放弃争议土地权利，原告称该争议的土地与涉案的土地没有关系。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。申请人、起诉人与被诉行政行为有利害关系，是申请行政复议、提起行政诉讼的法定要件之一。土地登记案件中，与涉案土地存在权属争议的组织或人，原本与该颁证行为有利害关系，具有复议申请人、原告资格。但是，如果该利害关系人对初始登记行为未申请行政复议或提起行政诉讼，仅对后来的换证行为或者主体变更登记行为申请复议或起诉的，因初始登记行为已经生效，土地权属已经明确，后来的换证行为或主体变更登记行为不可能侵犯其合法权益，该利害关系人与后来的换证行为或主体变更登记行为没有利害关系，不具有申请行政复议、提起行政诉讼的主体资格。本案中，惠东县政府于2009年将**二厂第132×××××670号土地证项下的划拨土地收归国有后，重新登记在惠东县土地储备中心名下，并核发被诉的第0****3号土地证。原告只起诉后续变更登记发证行为，未对第132×××××670号土地证提起诉讼，颁证行为生效，涉案土地权属明确，原告与颁发第0****3号土地证的行为没有利害关系，原告不具有行政诉讼的主体资格，起诉不符合法定条件，应予以驳回。惠东县政府1989年12月1日核发第132×××××670号土地证时，行政诉讼法尚未施行，根据法不溯及既往的原则，该行政行为不能适用行政诉讼法的规定进行审查，该争议应由发证机关解决。原告主张，被告惠东县人民政府将土地变更登记至惠东县土地储备中心时，侵占其集体土地。但是，原告并未举出充分证据证明该集体土地的四至范围，也未举证证明作为被诉第0****3号土地证颁证行为主要证据和土地权属来源根据的第132×××××670号土地证，存在重大、明显违法而无效，不能作为本案被诉颁证行为权属来源的证据。故，原告请求撤销第0****3号土地证的理由不能成立，应驳回起诉。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（十）项的规定，裁定如下：驳回原告惠东县土地储备中心××新屋仔经济合作社的起诉。本案诉讼费50元（已缴交），原审法院予以退回。上诉人新屋仔经济合作社不服原审裁定，向本院提起上诉称，一、惠东县自然资源局填发惠东国用(2009)第0****3号《国有土地使用证》时，界至不清，错误地将相邻的属上诉人所有的约2.2亩土地登记入该国土证(宗地图)的宗地范围内，侵害了上诉人的土地所有权。首先，惠东府国用字(1989)第132×××××670号《国有土地使用证》的四至与该证的《国有土地使用权登记卡》的四至不一致。惠东府国用字(1989)第132×××××670号的四至为：东至原大岭镇砖瓦厂、现住宅区；南至大岭镇农修厂；西至大岭镇水渠；北至公路。但该证的《国有土地使用权登记卡》则显示，县**二厂的上述宗地的四至则是：东至路道、居民住宅区、水沟、水田；南至路道；西至大岭渠道、大岭农机厂、大岭供销社；北至路道。因此，该《国有土地使用证》的四至与该证的《国有土地使用权登记卡》的四至不一致，两者有明显出入。其次，更重要的是，惠东府国用字(1989)第132×××××670号《国有土地使用证》的宗地图显示该证东面的界至：北边是路道和居民住宅区，南边是一条水沟。南部水沟界线是一条比较平缓的弯曲线。而涉案的惠东国用(2009)第0****3号《国有土地使用证》完全由惠东府国用字(1989)第132×××××670号《国有土地使用证》继受而来，但其宗地图显示的东面界线与惠东府国用字(1989)第132×××××670号《国有土地使用证》宗地图的东面界线明显有出入，惠东国用(2009)第0****3号《国有土地使用证》宗地图显示的东面界线，不但南部界线更向东部突出，而且弯弯曲曲，甚至有直角突入。仅凭这一点就可说明涉案惠东国用(2009)第0****3号《国有土地使用证》颁发错误，应予撤销。由此可以得出一个明确的结论：上述两证的东部界线明显不一致，涉案惠东国用(2009)第0****3号《国有土地使用证》侵占了他人的土地。事实上，涉案惠东国用(2009)第0****3号《国有土地使用证》侵占的正是上诉人所有的约2.2亩土地。所以，可以明确地说，惠东县自然资源局填发惠东国用(2009)第0****3号《国有土地使用证》时，东面界至没有查清，错误地将相邻的属上诉人所有的约2.2亩土地登记入该国土证(宗地图)的宗地范围内。因此，惠东县自然资源局填发惠东国用(2009)第0****3号《国有土地使用证》时事实不清，颁证错误。再次,最了解县**二厂当时原土地界至、最有发言权的上诉人村民、邻村村民、县**二厂的老职工以及大岭社区居民委员会均证实涉案惠东国用(2009)第0****3号《国有土地使用证》侵占的约2.2亩土地属上诉人所有。涉案惠东国用(2009)第0****3号《国有土地使用证》东面土地的真实界线到底在哪里，最有发言权的不是惠东县自然资源局，也不是惠东县土地储备中心×××，而是上诉人村民、邻村村民、县**二厂的老职工以及大岭社区居民委员会。上诉人村民是该2.2亩土地的耕种人、知情人；大岭社区***小组村民代表，则是因此前就该2.2亩土地的权属与上诉人发生过争执，后经深入调查核实后，确认该2.2亩土地确属上诉人所有,所以才放弃争执，其是该2.2亩土地归属的经历者、见证人；县**二厂的老职工,则是土地储备中心的人，但其同样证实该2.2亩土地属上诉人所有；大岭社区居民委员会则是基层一线、最了解情况的基层组织，其证言更具证明力。因此，该2.2亩土地属上诉人所有且被涉案惠东国用(2009)第0****3号《国有土地使用证》填入其宗地图内，这是有充分证据证明的事实。惠东县自然资源局及土地储备中心否定这一事实，惠东县自然资源局及土地储备中心依法应当承担举证责任，否则，应当认定这一事实。二、惠东县自然资源局填发涉案惠东国用(2009)第0****3号《国有土地使用证》时，严重违反法定程序，该证应予撤销。《国家土地管理局关于变更土地登记的若干规定》第二条规定：“变更土地登记的程序为:1、变更土地登记申请;2、变更地籍调查;3、审核;4、注册登记；5、换发或者更改土地证书,核发他项权利证明书”。“四、变更地籍调查……变更地籍调查按《城镇地籍调查规程》、《日常地籍管理办法(试行)》和1992国土[籍]字第46号文件的有关规定执行”。而《城镇地籍调查规程》明确规定，进行地籍调查时必须书面通知相邻宗地使用者在地籍调查表上签名或者盖章。结合本案，惠东县自然资源局在进行地籍调查时并未依法通知上诉人到场共同指认界址，严重违反法定程序，导致本属上诉人所有的约2.2亩土地被划入惠东国用(2009)第0****3号《国有土地使用证》的宗地图中，因此，惠东县自然资源局填发惠东国用(2009)第0****3号《国有土地使用证》时，侵占了上诉人所有的该2.2亩土地,该证依法应予撤销。三、惠东府行复(2019)54号《行政复议决定书》认定事实错误，依法应予撤销。1.没有任何证据证明案涉2.2亩土地在征收补偿红线范围内。《行政复议决定书》称：“本府审理查明：……涉2.2亩土地在征收补偿红线范围内”。虽然1975-1978年间曾征收大岭大队联*、惠*、新*、渡*、建*、新屋仔等生产队的土地，但案涉该2.2亩土地惠东县自然资源局及土地储备中心到目前为止均没有证据确定在征收补偿红线范围内。相反，众多的上诉人村民、邻村村民代表、县**二厂的老职工以及大岭社区居民委员会均证实案涉2.2亩土地属上诉人所有。另外，该2.2亩土地自1975年至2018年惠东县×××公司搭建厂房前均由上诉人村民种（养）植，这也证明案涉2.2亩土地并不在征收补偿红线范围内，否则怎么可能由上诉人村民使用至今。上诉人强烈要求法院深入案涉土地的相关村民小组及基层组织及大岭街道办等单位进行调查，以查明此关键事实。2.案涉2.2亩土地并不在惠东府国用字(1989)第132×××××670号《国有土地使用证》范围内。惠东府国用字(1989)第132×××××670号《国有土地使用证》的宗地图中显示，案涉2.2亩土地在该证的东面界线水沟的外面，即水沟之东。因此，《行政复议决定书》认定“涉案土地使用权原证载于惠东府国用字(1989)第132×××××670号《国有土地使用证》”是明显错误的。综上，惠东县自然资源局填发惠东国用(2009)第0****3号《国有土地使用证》时，界至不清，即认定事实不清，错误地将本属于上诉人所有的约2.2亩土地划入其宗地图内；惠东府行复(2019)54号《行政复议决定书》也认定事实不清。因此，惠东府国用字(1989)第132×××××670号《国有土地使用证》及惠东府行复(2019)54号《行政复议决定书》依法均应撤销。综上，上诉人大水塘田排水沟外2.2亩土地所有权。众人所知来源明确，四至分明，权属清楚。更主要的是该2.2亩土地缴交农业税直至2005年。上诉人在一审诉讼中，曾多次诉请原审法院就本案涉案2.2亩土地四至，前证勘界图与后勘界图应组织相关周边村组人员进行调查取证及现场指界，但原审法院不采纳，故原审法院作出(2019)粤1323行初435号《行政裁定书》所认定事实不清，证据不足，适用法律不当的裁判错误。为此，上诉人依据《中华人民共和国行政诉讼法》提起上诉，请求终审法院依法撤销博罗县人民法院(2019)粤1322行初435号《行政裁定书》，并依准上诉人的诉讼请求。上诉请求：1.依法撤销广东省博罗县人民法院（2019）粤1322行初435号行政裁定；2.依法撤销惠东国用（2009）第0****3号《国有土地使用证》；3.依法撤销惠东县人民政府作出的惠东府行复(2009)54号《行政复议决定书》；4.诉讼费由两被上诉人共同承担。被上诉人惠东县自然资源局答辩称，一、原审法院作出裁定事实清楚、适用法律正确。（一）涉案土地发证行为与上诉人无法律上的利害关系，上诉人不具有提起本案行政诉讼的主体资格。惠东府国用字（1989）第132×××××670号《国有土地使用证》为惠东国用（2009）第0****3号《国有土地使用证》合法有效的土地权利来源，上诉人仅就惠东县政府于2009年变更登记的行为提起行政诉讼，应认为涉案土地与上诉人无法律上的利害关系。另案的惠东县土地储备中心×××××民小组于2015年提起复议和诉讼要求撤销涉案国土证，已生效的（2016）粤行终1297号《行政裁定书》认为涉案国土证是惠东府国用字（1989）第132×××××670号《国有土地使用证》变更而来，惠东县土地储备中心×××××民小组与涉案国土证没有利害关系，驳回该村小组的上诉，本案与该案是同类型的案件，请求贵院遵循“同案同判”裁判原则驳回上诉人的上诉。（二）上诉人的上诉没有事实和法律依据。上诉人主张，惠东县政府将土地变更登记至惠东县土地储备中心时，侵占其集体土地，且认为涉案国土证与惠东府国用字（1989）第132×××××670号《国有土地使用证》的四至范围不一致，是没有事实依据的。上诉人并未举出充分证据证明该集体土地的四至范围，也未举证证明涉案国土证的土地来源即惠东府国用字（1989）第132×××××670号《国有土地使用权证》存在重大、明显违法而无效，不能作为本案被诉颁证行为权属来源的证据。因此，上诉人请求撤销涉案惠东国用（2009）第0****3号《国有土地使用证》的理由不能成立，应驳回其上诉。二、惠东县政府核发惠东国用（2009）第0****3号《国有土地使用证》权属来源清晰、事实清楚、程序合法，适用法律正确。1975年间，惠东县**厂经批准，依法分期征地约112.33亩加上接管原国营砖瓦厂用地约140亩，共有土地使用权约250亩。1982年，因县**厂经营不善，转产为惠东县**二厂（下称“县**二厂”）并由县**二厂接管使用前述土地。1989年11月28日，惠东县政府依法向县**二厂核发证号分别为惠东府国用字（1989）第132×××××670号和惠东府国用字（1989）第132×××××671号的两本《国有土地使用证》。已生效的（2016）粤行终1297号《行政裁定书》认为涉案国土证是惠东府国用字（1989）第132×××××670号《国有土地使用权证》变更而来。该证或者核发该证的行政行为尚未被有权机关确认无效或者撤销前，其仍为惠东国用（2009）第0****3号《国有土地使用证》合法有效的土地权利来源。根据市政府《印发惠州市淘汰落后**生产能力实施方案的通知》[惠府办（2008）97号]等文件的规定，县**二厂于2009年9月实施政策性关闭。按照《土地管理法》（2004修正）第五十八条“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：……（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的”的规定，经惠东县政府批准，原惠东县国土资源局依法收回了该土地使用权。2009年11月16日，土地储备中心向原惠东县国土资源局申请国有土地使用权变更登记，原惠东县国土资源局进行地籍调查，根据《关于依法收回县**二厂土地使用权盘整补偿方案的请示》《关于同意县**二厂土地使用权盘整补偿方案批复》（惠东府办函〔2009〕239号）、《关于同意县**二厂部分土地移交县土地储备中心用地贷款抵押的批复》（惠东府办函〔2009〕271号）以及惠东府国用字〔1989〕132××××****《国有土地使用证》等材料，认为该宗地界址清楚、面积准确、权属合法、用途合理。经原惠东县国土资源局报请后，惠东县政府核发惠东国用（2009）第0****3号《国有土地使用证》，符合《土地储备管理办法》第十条“下列土地可以纳入土地储备范围：……(一)依法收回的国有土地”和第十七条“市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书”的规定。因此，惠东县政府核发惠东国用（2009）第0****3号《国有土地使用证》权属来源清晰、事实清楚、程序合法，适用法律正确。三、上诉人提起本案一审诉讼时已超过起诉期限。上诉人提供的证据五为其于2015年10月13日制作的《要求变更惠东国用（2009）第0****3号国有土地使用权证占地范围的申请书》，由此可知上诉人至迟在2015年10月13日已知惠东国用（2009）第0****3号《国有土地使用权证》的发证情况，但其于2019年才提起一审行政诉讼，已超过法定六个月的起诉期限，根据《行政诉讼法》第四十六条的规定，依法应当驳回其上诉。综上所述，惠东县政府核发惠东国用（2009）第0****3号《国有土地使用证》权属来源清晰、事实清楚、程序合法，适用法律正确；涉案土地发证行为与上诉人无法律上的利害关系，上诉人不具有提起本案行政诉讼的主体资格；上诉人提起本案一审诉讼时已超过起诉期限。故请求贵院依法驳回上诉人的上诉或全部诉讼请求。被上诉人惠东县政府答辩称，一、新屋仔经济合作社与涉案惠东国用（2009）第0****3号《国有土地使用证》的变更登记发证行为无利害关系，不具有诉讼主体资格，依法应当驳回其起诉。其一，新屋仔经济合作社与涉案第0****3号《国有土地使用证》的变更登记发证行为并无利害关系，其仅对涉案第0****3号《国有土地使用证》提起诉讼属于诉讼主体不适格，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（十）项的规定，依法应当驳回其起诉。其二，惠东国用（2009）第0****3号《国有土地使用证》的权属来源合法、明确。涉案第0****3号《国有土地使用证》的土地权属来源惠东府国用字（1989）第132×××××670号《国有土地使用证》目前尚未被确认无效或撤销，且（2016）粤行终1297号生效行政裁定已确认惠东国用（2009）第0****3号《国有土地使用证》项下的土地面积、四至范围及历史由来均系从惠东府国用字（1989）第132×××××670号《国有土地使用证》变更登记而来。因此，涉案第0****3号《国有土地使用证》的权属来源合法、明确，不存在被撤销的可能性。二、本府作出惠东府行复〔2019〕54号行政复议决定认定事实清楚。1975年，惠东县**厂经上级批准，依法分期征地112.33亩，后接管原惠东县国营砖瓦厂用地约140亩。1982年，因惠东县**厂经营不善，转产为惠东县**二厂。1989年12月1日，本府向惠东县**二厂核发了涉案惠东府国用字（1989）第132×××××670号《国有土地使用证》，四至为：东至原大岭镇砖瓦厂，现住宅区，南至大岭镇农修厂，西至大岭镇水渠，北至公路。2009年6月30日，本府下发《惠东县淘汰落后**生产能力实施方案》，决定对惠东县**二厂实行政策性关闭，并收回惠东府国字（1989）第132×××××670号土地证项下的土地使用权。2009年11月，惠东县土地储备中心向原惠东县国土资源局（惠东县自然资源局）提交土地登记申请书、权属来源材料[《关于依法收回县**二厂土地使用权盘整补偿方案的请示》、《关于同意县**二厂土地使用权盘整补偿方案的批复》(惠东府办函〔2009〕239号)、《关于同意县**二厂部分土地移交县土地储备中心并用于贷款抵押的批复》（惠东府办函〔2009〕271号）、惠东府国用字(1989)第132×××××670号《国有土地使用证》]和地籍调查等材料申请变更登记，经原惠东县国土资源局审核后，将上述国有划拨土地使用权变更登记至惠东县土地储备中心名下，并由本府向其核发惠东国用（2009）第0****3号《国有土地使用证》。因此，上述发证行为认定权属来源清楚，登记程序合法，新屋仔经济合作社未能提供有效证据证明案涉2.2亩土地的四至范围及该土地为其所有的合法权属来源，故其请求撤销惠东国用（2009）第0****3号《国有土地使用证》无事实和法律依据，依法应予驳回。三、本府作出惠东府行复〔2019〕54号行政复议决定符合法定程序。依据《中华人民共和国行政复议法》的规定，本府有权就涉案行政行为受理后作出行政复议决定，而本府在受理后，从受理复议申请到送达复议决定书的全部程序符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定。综上所述，原审法院作出的（2019）粤1322行初435号《行政裁定书》认定事实清楚，适用法律正确，请求人民法院依法驳回上诉，维持原判。原审第三人土地储备中心述称，一、原审法院作出裁定事实清楚、适用法律正确。（一）涉案土地发证行为与上诉人无法律上的利害关系，上诉人不具有提起本案行政诉讼的主体资格。惠东府国用字（1989）第132×××××670号《国有土地使用证》为惠东国用（2009）第0****3号《国有土地使用证》合法有效的土地权利来源，上诉人仅就惠东县政府于2009年变更登记的行为提起行政诉讼，应认为涉案土地与上诉人无法律上的利害关系。另案的惠东县土地储备中心×××××民小组于2015年提起复议和诉讼要求撤销涉案国土证，已生效的（2016）粤行终1297号《行政裁定书》认为涉案国土证是惠东府国用字（1989）第132×××××670号《国有土地使用证》变更而来，惠东县土地储备中心×××××民小组与涉案国土证没有利害关系，驳回该村小组的上诉，本案与该案是同类型的案件，请求贵院遵循“同案同判”裁判原则驳回上诉人的上诉。（二）上诉人的上诉没有事实和法律依据。上诉人主张，惠东县政府将土地变更登记至土地储备中心时，侵占其集体土地，且认为涉案国土证与惠东府国用字（1989）第132×××××670号《国有土地使用证》的四至范围不一致，是没有事实依据的。上诉人并未举出充分证据证明该集体土地的四至范围，也未举证证明涉案国土证的土地来源即惠东府国用字（1989）第132×××××670号《国有土地使用证》存在重大、明显违法而无效，不能作为本案被诉颁证行为权属来源的证据。因此，上诉人请求撤销涉案惠东国用（2009）第0****3号《国有土地使用证》的理由不能成立，应驳回其上诉。二、惠东县政府核发惠东国用（2009）第0****3号《国有土地使用证》权属来源清晰、事实清楚、程序合法，适用法律正确。1975年间，惠东县**厂经批准，依法分期征地约112.33亩加上接管原国营砖瓦厂用地约140亩，共有土地使用权约250亩。1982年，因县**厂经营不善，转产为惠东县**二厂（下称“县**二厂”）并由县**二厂接管使用前述土地。1989年11月28日，惠东县政府依法向县**二厂核发证号分别为惠东府国用字（1989）第132×××××670号和惠东府国用字（1989）第132×××××671号的两本《国有土地使用证》。已生效的（2016）粤行终1297号《行政裁定书》认为涉案国土证是惠东府国用字（1989）第132×××××670号《国有土地使用证》变更而来。该证或者核发该证的行政行为尚未被有权机关确认无效或者撤销前，其仍为惠东国用（2009）第0****3号《国有土地使用证》合法有效的土地权利来源。根据市政府《印发惠州市淘汰落后**生产能力实施方案的通知》[惠府办（2008）97号]等文件的规定，县**二厂于2009年9月实施政策性关闭。按照《土地管理法》（2004修正）第五十八条“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：……（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的”的规定，经惠东县政府批准，原惠东县国土资源局依法收回了该土地使用权。2009年11月16日，土地储备中心向原惠东县国土资源局申请国有土地使用权变更登记，原惠东县国土资源局进行地籍调查，根据《关于依法收回县**二厂土地使用权盘整补偿方案的请示》、《关于同意县**二厂土地使用权盘整补偿方案批复》（惠东府办函〔2009〕239号）、《关于同意县**二厂部分土地移交县土地储备中心用地贷款抵押的批复》（惠东府办函〔2009〕271号）以及惠东府国用字〔1989〕132××××****《国有土地使用证》等材料，认为该宗地界址清楚、面积准确、权属合法、用途合理。经原惠东县国土资源局报请后，惠东县政府核发惠东国用（2009）第0****3号《国有土地使用证》，符合《土地储备管理办法》第十条“下列土地可以纳入土地储备范围：……(一)依法收回的国有土地”和第十七条“市、县人民政府可根据需要，对产权清晰、申请资料齐全的储备土地，办理土地登记手续，核发土地证书”的规定。因此，惠东县政府核发惠东国用（2009）第0****3号《国有土地使用证》权属来源清晰、事实清楚、程序合法，适用法律正确。三、上诉人提起本案一审诉讼时已超过起诉期限。上诉人提供的证据五为其于2015年10月13日制作的《要求变更惠东国用（2009）第0****3号国有土地使用权证占地范围的申请书》，由此可知上诉人至迟在2015年10月13日已知惠东国用（2009）第0****3号《国有土地使用证》的发证情况，但其于2019年才提起一审行政诉讼，已超过法定六个月的起诉期限，根据《行政诉讼法》第四十六条的规定，依法应当驳回其上诉。综上所述，惠东县政府核发惠东国用（2009）第0****3号《国有土地使用证》权属来源清晰、事实清楚、程序合法，适用法律正确；涉案土地发证行为与上诉人无法律上的利害关系，上诉人不具有提起本案行政诉讼的主体资格；上诉人提起本案一审诉讼时已超过起诉期限。故请求贵院依法驳回上诉人的上诉或全部诉讼请求。本院经审理查明，原审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。”起诉人与被诉行政行为有利害关系，是提起行政诉讼的法定要件。公法上利害关系的判断，一般以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护公民、法人或者其他组织所诉请保护的权利或法律上的利益，为重要标准。本案中，新屋仔经济合作社在原审的起诉请求为，撤销惠东县政府核发给土地储备中心的惠东国用（2009）第0****3号《国有土地使用证》及撤销惠东县政府作出的惠东府行复（2019）54号《行政复议决定书》。根据2008年2月1日起施行的《土地登记办法》第二条规定：“本办法所称土地登记，是指将国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权和土地抵押权、地役权以及依照法律法规规定需要登记的其他土地权利记载于土地登记薄公示的行为。……”及该办法第十四条规定：“国土资源行政主管部门应当对受理的土地登记申请进行审查，并按照下列规定办理登记手续：……（三）根据土地登记薄的相关内容，以宗地为单位填写土地权利证书。……”从上述规定可知，核发《国有土地使用证》的前提是土地已经成为国有建设用地，并在发证前，国家已经完成了对土地的征收行为。也即发证行为是国家将属于其土地依据法律法规的相关规定予以转让并登记的行为。现新屋仔经济合作社以发证存在界至不清，违反法定程序为由，申请撤销惠东国用（2009）第0****3号《国有土地使用证》的发证行为。根据上述规定，新屋仔经济合作社与惠东县政府颁证行为之间的利害关系受到了阻却，故其并不具备本案原告主体资格。原审法院裁定驳回新屋仔经济合作社的起诉，认定事实清楚，本院依法予以维持。由于惠东县政府的复议决定结果是维持被诉颁证行为，鉴于颁证行为已与新屋仔经济合作社之间不存在利害关系，故，惠东县政府的复议维持行为，同样对新屋仔经济合作社权利义务不造成影响，应予一并驳回。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。新屋仔经济合作社的上诉理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案免收受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 覃毅华审 判 员 邱炜炜审 判 员 陈龚东二〇二〇年十二月十八日法官助理 毛泳玲书 记 员 李冬楹