北京市通州区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0112行初541号原告杨秀芹，女，1944年7月29日出生，汉族，无职业，住北京市通州区。委托代理人杨相军，北京新展律师事务所律师。被告北京市通州区漷县镇人民政府，住所地北京市通州区漷县镇长凌营村。负责人邹海涛，镇长。委托代理人金新，北京市通州区漷县镇人民政府工作人员。委托代理人郭爱玲，北京市北斗鼎铭律师事务所律师。原告杨秀芹诉被告北京市通州区漷县镇人民政府（以下简称漷县镇政府）不履行法定职责一案，于2020年9月27日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向漷县镇政府送达起诉状副本及诉讼通知书。原告杨秀芹申请北京市规划和自然资源委员会通州分局（以下简称规划通州分局）、杨淑清作为第三人参加诉讼，因与本案被诉行政行为没有利害关系，故本院不予准许。本院依法组成合议庭，于2020年11月20日公开开庭审理了本案。原告杨秀芹的委托代理人杨相军，被告漷县镇政府的委托代理人金新、郭爱玲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年6月28日，杨秀芹向漷县镇政府提交《举报信》，举报其邻居杨淑清、沈永玉翻建房屋超出审批面积，违法占用过道，系违法建设，要求漷县镇政府履行查处违法建设的职责。漷县镇政府未予书面回复，但2020年9月口头告知杨秀芹处理结果，主要内容为：违法建设的认定并非漷县镇政府法定职责，经函询规划通州分局，未予认定杨淑清的房屋属于违法建设，经过现场调查，杨淑清建设的房屋并未超过宅基地范围，故无法进行查处。杨秀芹不服，提起本案行政诉讼。原告杨秀芹诉称：杨秀芹与杨淑清系同村邻居，各自所有的宅院南北相邻（以下分别简称杨秀芹宅院和杨淑清宅院）。2017年10月10日，杨淑清向漷县镇政府申请翻建房屋，其宅基地面积为338平方米，但实际建房后，院内面积总计达433.44平方米。杨淑清违法占用两家之间的通道建房，导致雨水无法排除，造成杨秀芹房屋外墙潮湿、内墙皮脱落，严重影响房屋使用寿命且不能正常修缮，后北京市通州区人民法院在（2019）京0112民初4006号民事案件中，认定杨淑清新建房屋实际测量尺寸多余建房申请中的面积，而违法建设的认定属于政府相关部门职责。后杨秀芹多次要求漷县镇政府处理此事，但未果。漷县镇政府作为行政机关应依法认定杨淑清所建房屋系违法建设，限期予以拆除。故请求法院依法责令被告履行法定职责，确认杨淑清翻建房屋超出审批面积的建筑系违法建设。原告杨秀芹在法定期限内向本院提交了以下证据材料：1.北京市土地登记审批表，证明涉案房屋所在宅基地登记在杨淑清之父杨进德名下，宅基地面积为338平方米；2.村民翻建房（正房）申报表；3.《翻建房申请》；证据2、3证明杨淑清申报翻建时所填写的宅基地面积为338平方米，东西长17.2米，南北长19.7米；4.（2019）京0112民初4006号民事裁定书（以下简称4006号民事裁定），证明杨淑清新建房屋实际测量的面积多于建房申请中申报面积，多出部分系违法建设；5.《举报信》及邮寄回执，证明杨秀芹于2019年6月28日已向漷县镇政府提交了违法建设举报材料及4006号民事裁定，但至今仍未有结果；6.漷政函[2020]4号《漷县镇人民政府关于确认东鲁村村民宅基地用地范围的函》（以下简称《4号函》），证明漷县镇政府以集体土地建设用地使用证上用地面积与附图尺寸不一致为由拒绝确认违法建设；7.照片5张，证明杨秀芹在杨淑清建房时已经提出异议，漷县镇政府进行了测量后表示未超过审批面积，但其依据的是附图中记载的25.2米，其未按照证书记载的面积计算宅基地面积。被告漷县镇政府辩称：漷县镇政府不具有认定违法建设的法定职责，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，确认是否违法建设的法定职责应当在规划通州分局，而非漷县镇政府，漷县镇政府仅有具体实施强制拆除行为的职责。而且在收到杨秀芹的举报后，漷县镇政府已向规划通州分局发函，请求其对杨淑清集体土地建设用地使用证上用地面积与附图尺寸不一致予以认定，规划通州分局复函称杨淑清集体土地建设用地使用证、申请书、审批表、使用证证载信息一致，未认定属于违法建设。故漷县镇政府已经在法定权限范围内履行了相关职责，不存在行政不作为，且漷县镇政府亦非本案适格被告，请求法院依法驳回杨秀芹的诉讼请求。被告漷县镇政府在法定期限内向本院提交了以下证据材料：1.《举报信》，证明漷县镇政府收到杨秀芹的举报信息；2.《4号函》，证明漷县镇政府请求市规自委通州分局对杨淑清宅院对应的集体土地建设用地使用证（编号为集建02字第549号，以下简称549号证）上载明的用地面积与附图尺寸不一致予以认定，已经履行了相关职责，其不具有确认违法建设的法定职责；3.京规自通函[2020]157号《北京市规划和自然资源委员会通州分局关于确认东鲁村村民宅基地用地范围的复函》（以下简称《复函》），证明549号证记载信息与申请书、审批表一致，其翻建房屋不存在超出规划情况；4.549号证及附图，证明涉案房屋的长宽和附图一致，且漷县镇政府正在履责过程中；5.现场照片2张，证明杨秀芹2018年5月对涉案房屋进行过举报，漷县镇政府告知杨秀芹涉案房屋并未超建。被告漷县镇政府向本院提交以下法律依据：1.《中华人民共和国土地管理法》第六十七条；2.《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条。上述证据经过庭审质证，各方当事人发表质辩意见如下：针对杨秀芹提交的证据，漷县镇政府对证据1至3真实性认可、证明目的不认可，经比对549号证，存在附图面积和证载面积不一致的情况；对证据4真实性认可，内容不认可，漷县镇政府经过测量其翻建房屋未超过附图面积；对证据5、6真实性认可、证明目的不认可；证据7真实性、证明目的均不认可，现场照片应当以漷县镇政府提交的为准。针对漷县镇政府提交的证据，杨秀芹对证据1无异议；对证据2真实性认可，证明目的不认可；对证据3真实性认可，证明目的不认可，对于规划通州分局认定结果是认可的，实质上规划通州分局并未回应附图和证载面积不一致的问题，到底是证载面积为准还是以附图面积为准，是本案的实质争议焦点；对证据4真实性认可，证明目的不认可，549号证记载宅基地面积338平方米，东西长17.2米、南北长19.7米，不存在25.2米的长度，该数据是其私自填写的；对证据5真实性认可，杨秀芹于2018年5月就提出了违法建设的问题，但漷县镇政府至今未予解决。本院在听取了各方当事人的质辨意见并经评议后，认证如下：杨秀芹和漷县镇政府提交的证据客观真实、形式合法，且能够相互印证，本院对真实性均予以采信，但对于漷县镇政府是否具有职责以及是否正确履行法定职责的问题系本案审查重点，以最终的裁判文书认定为准。通过以上经过认证的证据及庭审查明的情况，本院确认如下事实：杨秀芹宅院的部分北房与杨淑清宅院的南侧相邻，其中杨秀芹宅院的集体土地建设用地使用证（编号：集建02字第506号，以下简称506号证）四至范围显示北至道，西至坑，杨淑清宅院对应的549号证四至范围显示南至道，西至坑。2017年10月10日，杨淑清向漷县镇政府提交《翻建房申请》，申请对原有房屋进行翻建，并提交《村民翻建房（正房）申报表》，显示申请拟建正房基本情况为东西长17.2米，南北长6米，建筑面积103.2平方米。漷县镇政府在庭审中陈述已经许可杨淑清翻建房屋，但仅对正房进行行政许可，不包括厢房。杨秀芹表示其投诉违法建设主要指杨秀芹宅院的南院墙、门楼以及部分西厢房。2018年5月，杨秀芹向漷县镇政府举报杨淑清、沈永玉超出宅基地面积进行翻建，漷县镇政府经现场测量地基后，告知杨秀芹杨淑清翻建房屋并未超出审批面积。2019年，杨秀芹提起排除妨害纠纷，要求杨淑清立即拆除所建门楼、南院墙及南数西厢房一间，将两家之间的道路予以腾清，保持东西道路畅通。2019年6月23日，本院作出4006号民事裁定，载明：涉案房屋为农村正式的西厢房，本院现场测量了杨淑清房屋所处宅基地的长宽，与其建房审批中提交的相关材料做了对比，发现实际测量尺寸多余建房申请中所报的数据。杨秀芹诉求的问题涉及农村违章建筑的认定，而违章建筑的认定属于政府的相关职能部门认定，而非法院主管范围，裁定驳回杨秀芹的起诉。2019年6月28日，杨秀芹因取得4006号民事裁定中的新情况，重新向漷县镇政府邮寄提交《举报信》，要求漷县镇政府依法查处杨淑清、沈永玉所建的违法建设，并书面告知处理结果。漷县镇政府在庭审中表示收到《举报信》后至现场调查，发现549号证的记载面积和附图面积不一致，漷县镇政府无法认定是否属于违法建设。2020年1月14日，漷县镇政府向规划通州分局发送《4号函》请求其对549号证上用地面积与附图尺寸不一致予以认定。3月3日，规划通州分局《复函》如下：经查，549号证、申请书、审批表、使用证证载信息一致。后受疫情影响，漷县镇政府未开展现场调查等工作。漷县镇政府表示鉴于549号证系1993年颁发，时间久远，需要做大量的调查走访工作，故直到2020年9月份，认为依据现有材料，无法认定杨淑清所建房屋属于违法建设，故将《复函》一并送达给杨秀芹，并告知不予查处。在案件审理中，漷县镇政府认可杨淑清宅院现状面积超过549号证记载的338平方米，认可杨淑清宅院翻建后面积大于翻建以前，但未超过附图中面积，认可在调查过程中未开展调取549号证的申请及审批材料、查看历年来卫星图片以及比对同时期的同村落的集体土地建设用地使用证等工作。同时，漷县镇政府认为其不具有违法建设认定的法定职责，仅具有规划部门认定违法建设后的具体实施强制拆除的法定职责。本院认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《北京市城乡规划条例》第五十八条第一款规定，市人民政府应当明确规划自然资源主管部门、城市管理综合行政执法机关、乡镇人民政府、街道办事处等查处违法建设的职责分工。第六十一条规定，区人民政府和乡镇人民政府负责本行政区域内控制违法建设工作。《北京市禁止违法建设若干规定》（2011年4月1日施行版，以下简称《2011年若干规定》）第三条规定，违法建设包括城镇违法建设和乡村违法建设。其中乡村违法建设是指应当取得而未取得乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证或者未按照许可内容进行建设的乡村建设工程。第九条第三款规定，乡镇人民政府负责查处本行政区域内的乡村违法建设。《北京市禁止违法建设若干规定》（2020年11月15日施行版，以下简称《2020年若干规定》）第五条第三款规定，街道办事处、乡镇人民政府负责对本行政区域内未依法取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证以及选址意见书、规划综合实施方案等规划文件但进行建设的情形进行查处。本案中，杨秀芹投诉事项属于上述乡村违法建设范围，无论是在投诉时适用的《2011年若干规定》还是现行有效的《2020年若干规定》，漷县镇政府都具有查处乡村违法建设的法定职责，仅仅是在乡村违法建设的类别上有所变化，现与杨秀芹宅院相邻的建设为杨淑清、沈永玉宅院中的门楼、南院墙以及部分西厢房，漷县镇政府认可并不核发规划许可文件，故理应属于漷县镇政府的查处范围，其主张不具有认定乡村违法建设的法定职责欠缺法律依据。同时，本院需要指出，即便在后续调查过程中发现不属于漷县镇政府的法定职责予以移送，也不能免除漷县镇政府作为首先接到举报的行政执法机关的核实、调查、移送等义务，同时，漷县镇政府并未提供证据证明不属于其法定职责且已经移送其他行政执法机关查处的证据，故对于漷县镇政府的不具有法定职责的抗辩意见，本院不予支持。行政机关应当在法定期限内履行法定职责，法律、法规对行政机关履行职责的期限没有规定的，行政机关亦应在合理期限履行职责，不得拖延履责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条之规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。本案中，杨秀芹于2019年6月28日向漷县镇政府提交《举报信》，要求漷县镇政府依法履行查处违法建设的法定职责。漷县镇政府现场调查后，于2020年1月14日向规划通州分局发函请求对549号证用地面积与附图尺寸不一致进行认定，但规划通州分局的《复函》仅认定549号证的申请书、审批表和549号证证载信息一致，并未涉及附图尺寸内容。漷县镇政府仅依据《复函》即认定杨淑清、沈永玉不存在违法建设行为，并未提供其他证据予以证明，属认定事实不清、证据不足，且迟至2020年9月才口头回复杨秀芹，明显存在怠于履行法定职责行为，但鉴于杨淑清、沈永玉是否存在违法建设行为还需要漷县镇政府在进一步调查的基础上作出认定，故应当判决漷县镇政府针对杨秀芹的投诉重新作出处理。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条之规定，判决如下：责令被告北京市通州区漷县人民政府对原告杨秀芹的违法建设查处请求（2019年6月28日邮寄提交《举报信》所载明的内容）于本判决生效之日起六十日内重新作出处理。案件受理费五十元，由被告北京市通州区漷县镇人民政府负担，于本判决生效之日起七日内交纳。如不服本判决，可于判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，交纳上诉案件受理费人民币五十元，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  佟艳艳人民陪审员  杨志化人民陪审员  郝秀丽二〇二〇年十二月四日法官 助理  章志豪书 记 员  管 骄