云南省普洱市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云08行终73号上诉人（原审原告）李回东，男，1975年5月27日生，汉族，户籍地云南省普洱市墨江哈尼族自治县，现住云南省普洱市墨江哈尼族自治县。委托代理人赵志国，北京冠领律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。委托代理人魏紫涛，北京冠领律师事务所实习律师。代理权限：一般授权代理。被上诉人（原审被告）墨江哈尼族自治县联珠镇人民政府。住所地墨江县联珠镇回归大道**。法定代表人吴刚，镇长。委托代理人吴天福。代理权限：特别授权代理。上诉人李回东与被上诉人墨江哈尼族自治县联珠镇人民政府（以下简称联珠镇政府）行政协议争议一案，不服普洱市思茅区人民法院（以下简称思茅区法院）作出的（2020）云0802行初139号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月25日立案后，依法组成合议庭，于2020年12月19日公开开庭审理了本案。上诉人李回东及委托代理人赵志国、魏紫涛，被上诉人联珠镇政府副镇长文世昌及委托代理人吴天福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院认定案件事实，案外人李万林与李回东于2001年6月6日获得墨集用（2001）字第01x号《集体土地使用证》，就坐落于马场47号面积为146.92平方米的土地取得使用权。2018年墨江县棚户区改造，需要对部分房屋及土地进行征收，李回东的146.92平方米房屋及土地在这次征收范围。2018年1月4日墨江哈尼族自治县人民政府（以下简称墨江县政府）会议决定原则同意墨江县人民医院建设用地范围；2018年4月8日墨江县人民医院向墨江县卫计局提出《墨江县人民医院关于给予转报解决医院业务用地的请示》；2018年4月20日墨江县政府就墨江县人民医院业务用地征地拆迁工作开专题会议；2018年5月18日联珠镇政府向墨江县政府作出《联珠镇人民政府关于给予审定县人民医院业务用地扩建项目房屋拆迁安置方案的请示》；2018年6月15日墨江县政府对联珠镇政府作出《墨江哈尼族自治县人民政府关于同意县人民医院业务用地扩建项目房屋拆迁安置方案的批复》；2018年6月5日墨江县卫计局向墨江县发改局发出《墨江县卫生和计划生育局关于给予将县人民医院建设项目立项建设的函》；2018年6月6日墨江县发改局对墨江县卫计局作出《墨江哈尼族自治县发展和改革局关于墨江县人民医院建设项目立项的批复》；2018年6月22日墨江县政府作出《墨江哈尼族自治县2018年东片区棚户区改造项目房屋及土地征收决定公告》；2018年7月2日对墨江县2018年东片区棚户区改造项目房屋及土地征收涉及被征收房屋作出价值评估；2018年8月21日墨江县住建局制定出《墨江县哈尼族自治县2018年度城市棚户区改造拆迁安置方案》；2018年8月23日墨江县住建局向墨江县政府请示批准执行《墨江哈尼族自治县2018年度城市棚户区改造拆迁安置方案》；2018年8月29日墨江县政府调整充实墨江县人民医院业务用地征地拆迁工作领导小组；2018年10月3日墨江县政府作出同意墨江县2018年度城市棚户区改造拆迁安置方案的批复；2019年4月5日墨江县政府向普洱市人民政府发出《墨江哈尼族自治县人民政府关于墨江县2019年度第一批次城镇建设用地农用地转用及土地征收的请示》；2019年4月23日墨江县自然资源局作出《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》；2019年4月26日普洱市自然资源和规划局向云南省自然资源厅发出《普洱市自然资源局和规划局关于墨江县2019年度第一批次城镇建设用地农用地转用及土地征收的请示》；2019年6月10日云南省自然资源厅对普洱市自然资源主管部门作出《云南省自然资源厅关于墨江县2019年度第一批次城镇建设农用地转用及土地征收的批复》。联珠镇政府于2019年3月9日对墨江县人民医院业务用地扩建项目涉及拆迁补偿协议和宅基地安置协议书进行公告，李回东与联珠镇政府于2019年3月20日签订《墨江县人民医院业务用地扩建项目拆迁协议》，联珠镇政府于2019年5月5日将拆迁款565605.36元转账至李回东建设银行卡上。2019年6月20日墨江县人民医院已经取得不动产产权证书。原审法院认为，李回东系本案行政协议的签订人，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，有权提起诉讼。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条第一款规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。《墨江哈尼族自治县2018年东片区棚户区改造项目房屋及土地征收决定公告》确定本案征收实施单位为联珠镇政府，本案联珠镇政府作为被告主体适格。本案李回东与联珠镇政府自愿于2019年3月20日签订拆迁协议，李回东于2019年5月5日已收到征收拆迁补偿款，《墨江县人民医院业务用地扩建项目拆迁协议》合法有效。本案中，李回东并未举证证明本案具有《中华人民共和国合同法》第五十二条规定合同无效法定情形，李回东主张协议无效的诉讼请求，不予支持。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第六十九条之规定，判决驳回李回东的诉讼请求。案件受理费50元，由李回东负担。上诉人李回东上诉称：1.请求撤销思茅区法院（2020）云0802行初139号行政判决；2.将本案发回一审法院重新审理或能查清事实依法改判。上诉理由：第一，李回东合法拥有所在地房屋，且是协议的相对人，诉讼主体资格适格，联珠镇政府是协议的相对人，诉讼主体资格适格。第二，一审判决书认定上诉人未举证证明本案具有合同无效法律规定的情形属于事实认定不清、法律适用错误。上诉人提供的《墨江县人民医院业务用地扩建项目拆迁协议》证明了该协议违反法律、行政法规的强制性规定。被上诉人提供的证据云南省自然资源厅的批复是2019年6月10日下发，而上诉人提交的协议是2019年3月20日签订，两份证据证明被上诉人违背行政强行法的规定，属于未批先征，协议签订时，并无征收文件，依据《合同法》第五十二条、《土地管理法》第四十四条、第四十六条、第四十七条的规定，签订的协议属于无效协议。第三，签订拆迁协议需征收主体授权，被上诉人未举证授权文书，协议签字无效。一审判决确定实施单位联珠镇政府被告主体适格，是因为其签订了补偿协议，而不是因为联珠镇政府为实施单位。第四，协议中的补偿金额明显过低，显失公平。对于城区范围内的集体土地征收要参照周边国有土地上房屋类似房地产市场价进行补偿，被上诉人给予的补偿价格难让上诉人在周边购买房屋，协议违背合同法属于无效协议。请求二审法院依法作出裁判。被上诉人联珠镇政府辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确。主要理由：第一，墨江县人民医院建设用地范围征收程序合法。一是墨江县政府专项研究墨江县人民医院用地项目。2017年12月25日，墨江县政府县长办公会研究同意墨江县人民医院建设用地范围。2018年4月20日，墨江县政府专题会议明确用地范围，土地性质等相关前期工作。二是联珠镇政府作出联政请〔2018〕54号《联珠镇人民政府关于给予审定县人民医院业务用地扩建项目房屋征拆迁安置方案的请示》报请墨江县政府。2018年5月24日，墨江县政府作出墨政复〔2018〕140号《墨江哈尼族自治县人民政府关于同意县人民医院业务用地扩建项目房屋征拆迁安置方案的批复》。2018年7月2日，在马场小组内张贴征收决定公告。2018年8月16日，在天溪社区召开征地拆迁会议启动会议。第二，征地补偿合理。2019年3月20日，李回东与联珠镇政府签订《墨江县人民医院业务用地扩建项目拆迁协议》。同年5月5日，将李回东征收补偿款565605.36元汇入其本人银行账户。联珠镇政府按照墨江县政府墨政复〔2018〕140号文件批复开展工作，并征得李回东本人同意对其被征用房屋进行评估，并对评估结果进行公示，公示期间李回东同意评估结果没有提出异议。不存在对李回东补偿金额明显过低，显失公平的情况。第三，双方自愿签订的《墨江县人民医院业务用地扩建项目拆迁协议》合法有效，不存在无效情形。联珠镇政府根据墨江县政府墨政复〔2018〕140号《墨江哈尼族自治县人民政府关于同意县人民医院业务用地扩建项目房屋征拆迁安置方案的批复》及联政请〔2018〕54号《联珠镇人民政府关于给予审定县人民医院业务用地扩建项目房屋征拆迁安置方案的请示》，与李回东签定《墨江县人民医院业务用地扩建项目拆迁协议》，并向李回东兑付了在规定时间内签订拆迁协议的户给予一次性5万元奖励的承诺。李回东提供了个人身份证、户口本、银行账户复印件等材料，在协议上亲自签名并按手印认可补偿标准和补偿数额。双方签订的协议不存在《合同法》第五十二条规定的合同无效行为。综上述，请求二审法院驳回李回东的上诉请求。一审法院已将一审卷宗材料移送本院。本院对一审法院认证意见予以确认。二审中，上诉人李回东提交了思茅区法院《行政判决书》（2020）云0802行初140号（以下简称140号判决）作为新证据，以该判决书确认2018年12月28日《墨江县棚户区改造拆迁补偿协议书》无效，证明被上诉人联珠镇政府与上诉人李回东签订的协议违法，联珠镇政府没有墨江县政府的授权，无权与上诉人签订补偿协议，同时认为由于在一个征收补偿行为中出现两个不同主体的征收协议，应当撤销涉案李回东与联珠镇政府签订的《墨江县人民医院业务用地扩建项目拆迁协议》。被上诉人联珠镇政府对140号判决质证认为，真实性和合法性无异议，但该判决书与本案无关联性，李回东与联珠镇政府签订的项目拆迁协议是对墨江县医院用地扩建项目签订的拆迁协议，与140号判决确认《墨江县棚户区改造拆迁补偿协议书》无效的判决没有关联性。本院对上诉人二审提交的140号判决依法认证认为：140号判决确认无效的《墨江县棚户区改造拆迁补偿协议书》是墨江县住建局因棚户区改造拆迁针对李回东签订的征收补偿协议。而涉案《墨江县人民医院业务用地扩建项目拆迁协议》双方已经明确说明，涉及补偿款已经在棚改协议中支付，本协议只明确补偿款以外的其他条款。所以，涉案的《墨江县人民医院业务用地扩建项目拆迁协议》与《墨江县棚户区改造拆迁补偿协议书》不属于同一事实的行政协议事项，140号判决确认《墨江县棚户区改造拆迁补偿协议书》无效的法律后果与《墨江县人民医院业务用地扩建项目拆迁协议》的效力没有必然的因果联系，本院不予采纳。本院二审查明的案件事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据墨江县政府墨政复〔2018〕181号《墨江哈尼族自治县人民政府关于同意墨江哈尼族自治县2018年城市棚户区改造拆迁安置方案的批复》及《墨江哈尼族自治县2018年城市棚户区改造拆迁安置方案》，墨江县政府2018年6月22日作出的《墨江哈尼族自治县2018年东片区棚户区改造项目房屋及土地征收决定的公告》，包括李回东户在内的新发社区马场组8户农户均纳入东片区棚户区改造项目征收拆迁安置范围。从形式上看，虽然《墨江县棚户区改造拆迁补偿协议书》被思茅区法院判决确认无效，但客观事实上，李回东于2019年5月5日通过其银行账户领取了上述协议确定的棚户区改造拆迁补偿安置款565605.36元，其认可了本户棚户区改造拆迁得到征收补偿的事实。根据墨江县政府墨政复〔2018〕140号《墨江哈尼族自治县人民政府关于同意人民医院业务用地扩建项目房屋拆迁安置方案的批复》及联珠镇政府联政请〔2018〕54号《联珠镇人民政府关于给予审定县人民医院业务用地扩建项目房屋拆迁安置方案的请示》，联珠镇政府因推进墨江县人民医院建设拆迁工作与李回东签订《墨江县人民医院业务用地扩建项目拆迁协议》，该协议明确说明李回东所有涉及补偿款已经在棚改协议中支付，本协议只明确补偿款以外的其他条款。根据协议条款内容，该协议明确了对李回东宅基地的具体安置和自行解决过渡房、政府的具体补助标准。也就是说，在联珠镇政府对墨江县人民医院用地项目实施过程中与李回东共同签订《墨江县人民医院业务用地扩建项目拆迁协议》，协议具体内容除约定在岳冲（桂香村）安置点对李回东安置2宗宅基地和自行解决过渡房、政府给予具体补助标准外，联珠镇政府并未就李回东的房屋等财产方面订立征收补偿条款，对李回东直接产生征收补偿利害关系的具体实施单位是棚户区改造项目具体实施部门墨江县住建局，并非联珠镇政府。根据联政请〔2018〕54号拆迁方案，墨江县人民医院建设项目拆迁具体实施主体虽然是联珠镇政府，但联珠镇政府并未承担对李回东被征收财产的补偿责任。综上述，李回东主张涉案协议中的补偿金额明显过低，显失公平的上诉请求，缺乏主张的事实依据，本院不予支持。墨江县人民医院扩建项目批准立项后，联珠镇政府因墨江县人民医院项目建设拆迁工作与已经在棚户区改造中得到征收补偿的李回东签订《墨江县人民医院业务用地扩建项目拆迁协议》，进一步明确宅基地的具体安置。墨江县政府对墨江县人民医院等城镇建设农用地转用及土地征收上报普洱市人民政府和云南省自然资源厅，云南省自然资源厅作出云自然资复〔2019〕112号《云南省自然资源厅关于墨江县2019年度第一批次城镇建设农用地转用及土地征收的批复》同意普洱市自然资源和规划局普资规发〔2019〕70号《关于墨江县2019年度第一批次城镇建设农用地转用及土地征收的请示》，墨江县人民医院扩建项目土地使用批准程序合法。李回东主张签订《墨江县人民医院业务用地扩建项目拆迁协议》时间在前，云南省自然资源厅作出农用地转用及土地征收批复在后，属于未批先征的意见与全案事实情况不相符，本院不予采信；关于涉案协议违反法律、行政法规强制性规定属于无效协议的主张，本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚、适用法律依据正确，审理程序合法。上诉人李回东的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50.00元，由上诉人李回东负担。本判决为终审判决。审判长 刘 德审判员 张椿苑审判员 吴荣康二〇二〇年十二月二十八日法官助理杨蕙嘉书记员速娜附：本裁定参照和依据法律法规及司法解释《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。