北京市顺义区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0113行初320号原告戴旭灿，男，1994年7月24日出生，汉族，浙江省杭州市萧山区居民，住浙江省杭州市萧山区。被告北京市公安局顺义分局天竺派出所，住所地北京市顺义区×地区府右街**。负责人孙大勇，所长。出庭负责人尚嵩，副所长。委托代理人何伟成，北京市公安局顺义分局法制支队副中队长。委托代理人王伊龙，北京市公安局顺义分局法制支队民警。被告北京市顺义区人民政府，住所地北京市顺义区复兴东街**。出庭负责人支现伟，常务副区长。委托代理人王雪岩，北京市顺义区司法局局长。委托代理人吕立秋，北京观韬中茂律师事务所律师。原告戴旭灿不服被告北京市公安局顺义分局天竺派出所于2020年3月18日作出的京公顺（天）行罚决字〔2020〕50006号《行政处罚决定书》及被告北京市顺义区人民政府于2020年6月30日作出的顺政复字〔2020〕135号《行政复议决定书》，在法定期限内向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月21日立案后，于2020年8月25日向被告北京市公安局顺义分局天竺派出所直接送达、向北京市顺义区人民政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月19日公开开庭审理了本案。原告戴旭灿，被告北京市公安局顺义分局天竺派出所（以下简称天竺派出所）的副所长尚嵩及委托代理人何伟成，北京市顺义区人民政府（以下简称顺义区政府）的常务副区长支现伟及委托代理人王雪岩、吕立秋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。天竺派出所于2020年3月18日对戴旭灿作出京公顺（天）行罚决字〔2020〕50006号《行政处罚决定书》，主要内容是：现查明2020年3月18日11时许，在北京市顺义区×地区×北门处，戴旭灿为逃避防疫工作人员检查，在明知进入小区需要专人专证的情况下，使用他人小区出入证进入小区，拒不执行急状态下的决定。以上事实有戴旭灿的询问笔录、证人证言，到案经过等证据证实。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第（一）项之规定，决定给予戴旭灿警告的行政处罚。执行方式和期限：当场处罚。如不服本决定，可以在收到本决定书之日起六十日内向顺义区人民政府或北京市公安局顺义分局申请行政复议或者在六个月内依法向顺义区人民法院提起行政诉讼。戴旭灿不服该《行政处罚决定书》，向顺义区政府申请行政复议，顺义区政府于2020年6月30日作出顺政复字〔2020〕135号《行政复议决定书》，维持了天竺派出所作出的上述《行政处罚决定书》。戴旭灿诉称：天竺派出所于2020年3月18日针对戴旭灿作出《行政处罚决定书》，该决定书存在以下四项错误：一、涉案《行政处罚决定书》认定事实错误。首先，该决定书认定戴旭灿为逃避防疫工作人员检查，在明知进入小区需要专人专证的情况下，使用他人小区出入证进入小区，拒不执行紧急状态下的决定。但是戴旭灿从未拒不执行紧急状态下的决定，事实是：戴旭灿当时在小区门口帮朋友拿了快递，在未知晓×小区进入小区需要专人专证的情况下，用×幢×单元×室的出入证进入小区，被工作人员告知小区需要专人专证进入，戴旭灿不可进入。因此，戴旭灿积极配合小区工作人员，决定离开小区，但因帮朋友拿了快递，让朋友出小区来拿快递会给防疫工作增加不必要的风险，且×号楼靠近小区东门，戴旭灿决定把快递放在东门的围栏处，让朋友拿走。但因小区工作人员误以为戴旭灿去东门，可能要翻越围栏，故也赶往东门。双方在东门遇到后，在戴旭灿未作出任何翻越围栏的举动下，工作人员称其欲翻越围栏，后小区人员报警。在民警到达之前，戴旭灿已经和小区工作人员解开误会，且态度良好，达成和解，并向工作人员鞠躬表示敬意，在原地等待民警到来。因此，原告从未拒不执行疫情相关决定，且在知晓规定后积极配合。其次，戴旭灿从未“逃避防疫工作人员检查”，也没有“明知进入小区需要专人专证”。因彼时×小区工作人员从未说明小区需要专人专证进入，且进出小区，只需要出示手机中拍摄的小区出入证即可进入。在小区未明确告知进出规定，且未使用专人专证相对应的进出检查手段的情况下，戴旭灿并不知晓小区需要专人专证。同时，戴旭灿本人所住小区的出入证上规定为每户可使用同一张出入证，小区未申明出入证必须专人专证使用。再次，疫情期间配合防控措施人人有责，但执法单位不应将戴旭灿被告知规定且改正后的行为认定为拒不执行相关规定。《中华人民共和国治安管理处罚法》释义中对第五十条第一款作了如下解释：“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令。根据本条第一项的规定，该行为需具备以下两个条件：（1）采取了拒不执行的行为方式。这里所说‘拒不执行’，是指在紧急状态下明知人民政府依法发布的决定、命令的内容，而执意不履行其法定义务的行为。‘拒不执行’一般主要表现为经劝说、警告或者处罚后仍不履行法定义务的行为。”然而，戴旭灿经小区工作人员劝说后，依法履行无专人专证不进入小区的义务，因此不应定义为‘拒不执行’。该条法规不应在疫情期间变为行政机关随意作出行政处罚的万能法规。二、涉案《行政处罚决定书》执法程序错误。天竺派出所未执行《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第四十一条之规定，在作出行政处罚之前，未告知戴旭灿处罚的理由、依据以及当事人依法享有的权利，未给予戴旭灿申辩以及表达意见、事实、理由和证据的机会。此外，天竺派出所在传唤戴旭灿时，拿走了戴旭灿的身份证，但传唤结束，戴旭灿受到行政处罚离开派出所后，天竺派出所仍未将身份证交还给戴旭灿，直到戴旭灿索要才归还。三、涉案《行政处罚决定书》适用法律不当。天竺派出所作出的涉案《行政处罚决定书》认定戴旭灿违反《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的”，并对戴旭灿给予处罚，有违“罪行法定”，有扩大解释之嫌，合法性存疑，理由如下：1．从法律解释看。《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第一项原文表述为“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令”，从文理解释看，“紧急状态”这一法律术语，仅在我国宪法中有所规定，对“紧急状态”的决定和宣布，宪法有着严格的规定。全国或个别省、自治区、直辖市进入“紧急状态”由全国人大常委会决定；个别省、自治区、直辖市的部分地区进入“紧急状态”由国务院决定，两种情形下的“紧急状态”均由国家主席宣布，省、市、县人民改府无权决定或宣布“紧急状态”。疫情期间，全国人大、国务院均未决定全国或某区域进入“紧急状态”，各地政府采取的“级响应”不属于法律意义上的“紧急状态”，故该条款的适用缺乏必要的法律前提和要件。2．“紧急状态”系专有名词，不可做扩大解释。在我国现行法律中，“紧急状态”这一概念出现在《宪法》第六十七条、第八十条之中。在“紧急状态”情况下，公民个人的权利将受到来自国家公权力的严格限制，包括人身自由、财产权等基本权利都可能暂时性地受到影响。当下的疫情防控形势虽然复杂、严峻，但尚未出现宣布任何一个地区进入紧急状态的情况。鉴于“紧急状态”对公民权利的严重影响和其决定、宣布主体的《宪法》明文规定，这一概念在适用中不得随意进行扩大解释。“紧急的状态”绝不等同于“紧急状态”。天竺派出所在执法过程中对该条款的适用并不严谨、准确，系在一定程度上对“在紧急状态情况下”这一前提条件的扩大解释。此外，同样在疫情期间，不同社区有不同的规定，尤其是关于出入证专人专证还是一户一证都各不相同，即便因小区规定差异化而导致此类案件，也不应上升为拒不执行人民政府的命令。四、涉案《行政处罚决定书》适用法律不全。天竺派出所在作出处罚时，未根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条、第三十八条以及《中华人民共和国治安管理处罚法》第十九条之规定，考虑戴旭灿主动积极配合执法且态度良好，未造成危害后果的情形，其在作出行政处罚时，适用法律不完整。综上所述，戴旭灿特提起行政诉讼，请求：1．依法撤销天竺派出所作出的京公顺（天）行罚决字〔2020〕50006号《行政处罚决定书》；2．依法撤销顺义区政府作出的顺政复字〔2020〕135号《行政复议决定书》。戴旭灿在举证期限内向本院提交并当庭出示的证据是：1．×小区出入证照片，证明戴旭灿所居住的小区与×小区规定不一致，戴旭灿不知×小区关于一人一证的规定。2．×小区出入证，证明该出入证没有规定是专人专证，而且只有姓名没有专人的照片，且后来小区也在完善出入证制度，说明当时的出入证是不完善的。天竺派出所辩称：一、事实清楚、证据充分。2020年3月18日11时许，在北京市顺义区×地区×北门处，戴旭灿为逃避防疫工作人员检查，在明知进入小区需要专人专证的情况下，使用他人小区出入证进入小区，拒不执行紧急状态下的决定。以上事实有戴旭灿的询问笔录、证人证言，到案经过等证据证实。二、程序合法，手续完备。该案中，天竺派出所办案民警严格按照《中华人民共和国治安管理处罚法》相关规定，依法履行受案、询问、告知、处罚等程序。三、适用法律正确，处罚适当。戴旭灿的行为属于不服从人民政府发布的决定，但未造成严重后果，因此处罚适当。综上所述，请求法院依法驳回戴旭灿的诉讼请求。天竺派出所在举证期限内向本院提供了证明原行政行为合法性的以下证据及法律依据，其中证据是：1．行政处罚决定书，证明天竺派出所依法对戴旭灿作出行政处罚决定。2．受案登记表、受案回执，证明天竺派出所依法受案情况。3．传唤证、公安行政处罚告知笔录，证明天竺派出所依法传唤和行政处罚告知情况。4．戴旭灿行政案件权利义务告知书、询问笔录、电话查询记录，证明天竺派出所依法询问戴旭灿及身份信息。5．李坤、赵志祥、李瑞海行政案件权利义务告知书、询问笔录，证明天竺派出所依法询问证人情况。6．被传唤人员家属通知书、照片制作说明、工作说明，证明天竺派出所依法传唤通知家属及调查取证工作。7．呈请传唤审批表、延长询问查证时间审批表、呈请行政处罚（所裁）审批表、到案经过、行政复议决定书，证明天竺派出所依法传唤、处罚审批和到案情况。法律依据是：《中华人民共和国治安管理处罚法》（节选）。顺义区政府辩称：一、根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（二）项规定，顺义区政府作为天竺派出所的设立部门北京市公安局顺义分局的本级人民政府，具有对天竺派出所所涉行政行为行政复议的法定职权。二、2020年5月14日，顺义区政府行政复议机构收到戴旭灿所提交的行政复议申请书及相关材料。同年5月19日，顺义区政府向天竺派出所送达《行政复议答复通知书》。5月29日，天竺派出所向顺义区政府提交了答辩状及相关材料。6月30日，顺义区政府作出涉案《行政复议决定书》后，分别于同日及7月2日向天竺派出所和戴旭灿进行了送达。因此，顺义区政府依法履行了受理、作出行政复议决定以及送达等法定程序，复议程序符合法律规定。三、顺义区政府作出行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确。2020年3月18日11时许，天竺派出所接到顺义区×地区×小区赵某的报警。赵某称2020年3月18日11时许在顺义区×地区×北门有人拿假证出入小区。同日，天竺派出所受理该案，并对×地区花梨坎村治保主任李某进行询问。李某称自疫情爆发以来，需每人持自己的出入证，一人一证方可进入×小区。同时，天竺派出所对戴旭灿、李某和报案人赵某进行询问，三人均认可2020年3月18日11时许，在×北门戴旭灿持他人小区出入证进小区，与工作人员发生纠纷。天竺派出所在向戴旭灿告知拟对其作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及享有陈述和申辩权利后，以戴旭灿逃避防疫工作人员检査，在明知进入小区需要专人专证情况下使用他人小区出入证进入小区，拒不执行紧急状态下决定为由，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第（一）项的规定，当场对戴旭灿作出警告的行政处罚决定，并将处罚决定内容向戴旭灿进行宣读，戴旭灿签收。顺义区政府经审查认为，天竺派出所具有作出涉案《行政处罚决定书》的法定职权，且其在认定事实、适用法律、执法程序和处罚结果上并无不当。因此，顺义区政府依法作出维持涉案《行政处罚决定书》的行政复议决定。综上，顺义区政府作出的复议决定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法；戴旭灿的起诉无相应的事实和法律依据。请求法院驳回戴旭灿的全部诉讼请求或驳回其起诉。顺义区政府在举证期限内向本院提交了证明复议决定合法性的以下证据及依据，其中证据是：1．行政复议申请书、顺丰速运凭证及顺丰运单查询，证明戴旭灿通过邮寄方式申请行政复议及其申请行政复议的内容。2．戴旭灿提交的材料，证明戴旭灿的主体身份情况及证据材料。3．行政复议申请处理审批表，证明顺义区政府对戴旭灿所提行政复议申请的受理程序合法。4．行政复议答复通知书、送达回证，证明行政复议程序合法。5．答辩状、单位负责人身份证明、授权委托书、证据目录、法律依据，证明天竺派出所的答复意见、负责人情况、授权委托情况、提交证据及法律依据情况。6．电话录音（2段）及相应电话录音文字整理（2份），证明顺义区政府分别对天竺派出所、戴旭灿进行询问的情况。7．行政复议案件审理意见呈报表、行政复议决定书，证明呈报程序及复议案件的结果。8．送达回证、EMS快递凭证及EMS快递查询，证明顺义区政府将涉案《行政复议决定书》向戴旭灿及天竺派出所合法送达。依据是：1．《中华人民共和国行政复议法》。2．《中华人民共和国行政复议法实施条例》。3．《北京市人民政府关于进一步明确责任加强新型冠状病毒感染的肺炎预防控制工作的通知》（京政发〔2020〕2号）。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：第一，天竺派出所和顺义区政府提交的证据中的京公顺（天）行罚决字〔2020〕50006号《行政处罚决定书》及顺政复字〔2020〕135号《行政复议决定书》均系本案被诉行政行为，本院在此不予评价。第二，戴旭灿提交的证据2和天竺派出所及顺义区政府提交的其他证据均客观、真实，来源合法，与本案具有关联性，能够证明×小区出入证的情况、天竺派出所对戴旭灿作出涉案《行政处罚决定书》的过程以及戴旭灿申请行政复议的情况，可以作为本案认定事实的依据，本院均予以采纳；但戴旭灿提交的证据2不能证明进入×小区不是专人专证。第三，戴旭灿提交的证据1与本案不具有关联性，且不能证明其证明目的，故本院不予接纳。经审理查明：2020年3月18日11时许，案外人赵志祥拨打“110”报警，称在顺义区×地区×北门有人拿假证出入小区。天竺派出所接到报警后，对此案依法予以受理，并立即出警到现场，对×小区北门进行了拍照取证。经初步了解情况后，民警依法将戴旭灿传唤至天竺派出所接受询问。在询问中，民警告知了戴旭灿享有申请回避、陈述、申辩等相关权利、义务。戴旭灿承认其冒用他人出入证进入×小区被小区工作人员发现且发生口角的事实。同日，天竺派出所民警对事发时负责×小区门口检查的工作人员赵志祥、李瑞海以及涉案小区出入证的实际使用人李坤分别进行了调查询问。赵志祥和李瑞海在询问中均称：2020年3月18日11时许，发现一名男子（即戴旭灿）使用他人出入证并冒充自己的出入证，欲进入×小区。被发现后，这名男子又企图翻墙（护栏）进去，后被制止。此后，天竺派出所告知了戴旭灿存在“为逃避防疫工作人员检查，在明知进入小区需要专人专证的情况下，使用他人小区出入证进入小区，拒不执行紧急状态下的决定”的违法事实，拟对其进行行政处罚的法律依据、证据、处罚结果以及其享有的陈述、申辩的权利。戴旭灿表示不提出陈述和申辩。当日，天竺派出所对戴旭灿作出并送达了京公顺（天）行罚决字〔2020〕50006号《行政处罚决定书》，决定给予戴旭灿警告的行政处罚。戴旭灿不服上述行政处罚决定，遂于2020年5月13日向顺义区政府邮寄了行政复议申请及相关材料，要求撤销京公顺（天）行罚决字〔2020〕50006号《行政处罚决定书》。顺义区政府于2020年5月14日收到上述申请材料。2020年5月18日，顺义区政府对戴旭灿的行政复议申请予以立案，并作出《行政复议答复通知书》，于次日送达给天竺派出所。2020年5月29日，天竺派出所向顺义区政府提交了《答辩状》及相关证据材料和法律依据。2020年6月16日，顺义区政府工作人员通过电话分别向戴旭灿和天竺派出所进行了询问。2020年6月30日，经复议机关负责人批准，顺义区政府作出顺政复字〔2020〕135号《行政复议决定书》，维持了天竺派出所作出的京公顺（天）行罚决字〔2020〕50006号《行政处罚决定书》，并于同日将上述《行政复议决定书》向天竺派出所直接送达，于2020年7月2日向戴旭灿邮寄送达。戴旭灿于2020年7月4日签收。因不服复议结果，戴旭灿遂在法定期限内向本院提起涉案之诉。另：戴旭灿并非×小区居民，其没有该小区出入证。×小区北门处张贴有“请您出示出入证一人一证”“无证者禁止入内”的告示。×小区出入证上的内容包括：姓名、编号、身份证号、原籍、居住地以及北京市顺义区×镇×村村民委员会的公章。本院认为：《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定：扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。根据上述法律规定，被告作为顺义区公安机关，对辖区内违反治安管理的行为，有权依法进行行政处罚。根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（二）项规定：对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。根据上述法律规定，顺义区政府作为设立天竺派出所的北京市公安局顺义分局的本级人民政府，具有对天竺派出所的行政行为作出行政复议决定的法定职权。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第（一）项规定：拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本案中，根据戴旭灿本人的供述，证人李坤、赵志祥、李瑞海的证言以及×小区北门张贴的告示和该小区出入证的内容，能够证实戴旭灿存在明知进入×小区需要专人专证，却使用他人小区出入证进入小区的事实。因此，天竺派出所作出涉案《行政处罚决定书》认定的事实清楚，证据确凿。本案争议的主要焦点问题是，戴旭灿的上述行为是否属于“拒不执行紧急状态情况下依法发布的决定”，即天竺派出所适用法律是否正确。众所周知，自新型冠状病毒肺炎疫情爆发后，我国高度重视，果断决策，采取了最全面、最严格、最彻底的防控措施。北京市人民政府亦坚决贯彻党中央关于疫情防控的各项决策部署，落实落细各项防控措施。2020年1月31日，北京市人民政府发布了《北京市人民政府关于进一步明确责任加强新型冠状病毒感染的肺炎预防控制工作的通知》（京政发〔2020〕2号）。该通知中规定，任何个人都应当按照《中华人民共和国传染病防治法》的规定协助、配合、服从政府部门组织开展的防控工作。2020年1月24日至2020年4月29日，北京市人民政府针对疫情启动突发公共卫生事件一级响应机制，即采取了最严格的疫情防控措施，目的就是确保人民群众的生命安全和身体健康。本案事发时间即2020年3月18日正处于上述一级响应时间范围内，各项防控措施应属于北京市人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定。因此，戴旭灿明知进入×小区需要专人专证，却使用他人小区出入证进入小区，属于“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定”。天竺派出所依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第（一）项的规定，对戴旭灿作出警告处罚，其适用法律正确，处罚幅度适当。戴旭灿关于该法条中所说的“拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令”与《中华人民共和国宪法》中规定的“宣布进入紧急状态”中涉及的“紧急状态”属于同一概念的意见，缺少法律依据，本院不予支持。在本案庭审中，戴旭灿对天竺派出所作出涉案《行政处罚决定书》的执法程序没有异议。经审查，天竺派出所受理此案后，对戴旭灿依法进行了传唤、询问、告知相关权利义务；在作出涉案行政处罚决定之前，告知了戴旭灿存在的违法事实、证据、法律依据和拟作出的处罚决定；作出涉案的《行政处罚决定书》之后，依法送达给戴旭灿，故天竺派出所的执法程序符合法律规定，本院依法予以确认。顺义区政府收到戴旭灿的行政复议申请后，依法履行了立案、作出《行政复议答复通知书》、电话询问、作出《行政复议决定书》以及送达等程序，其复议程序符合法律规定，适用法律及复议结果正确。综上所述，天竺派出所作出的京公顺（天）行罚决字〔2020〕50006号《行政处罚决定书》及顺义区政府作出的顺政复字〔2020〕135号《行政复议决定书》，均事实清楚，适用法律正确，程序合法。戴旭灿的诉讼请求和理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告戴旭灿的全部诉讼请求。案件受理费五十元，由原告戴旭灿负担（已交纳）。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  胡国东审 判 员  宋 颖人民陪审员  宋淑英二〇二〇年十二月七日法官 助理  黄 荣书 记 员  高建淘