安徽省明光市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖1182行初40号 原告:余成龙,男,1942年10月12日出生,汉族,明光市人，住安徽省明光市。 委托诉讼代理人：王才亮，北京市才良律师事务所律师。委托诉讼代理人：高飞，北京市才良律师事务所律师。 原告：余家洋，男，1968年5月2日出生，汉族，明光市人，住安徽省明光市。 委托诉讼代理人：陈志祥，安徽振徽律师事务所律师。 委托诉讼代理人：崔换地，安徽振徽律师事务所律师。 被告：明光市张八岭镇人民政府，住所地安徽省明光市张八岭镇交通北街**，统一社会信用代码11341182781072938L。 法定代表人:史立清，该镇镇长。 委托诉讼代理人：王春成（该镇党委委员），男，1971年11月21日出生，汉族，明光市人，住安徽省明光市。 委托诉讼代理人：陈福飞，安徽恒维律师事务所律师。 被告:明光市自然资源和规划局（明光市林业局），，住所地安徽省明光市东路人防大楼**统一社会信用代码11341182003222792P。 法定代表人:曹近,该局局长。 委托诉讼代理人：陈从严（该局工作人员），男，1973年6月15日出生，汉族，明光市人，住安徽省滁州市。 委托诉讼代理人：冯天浪，安徽恒维律师事务所律师。 原告余成龙、余家洋因要求确认被告明光市张八岭镇人民政府（以下简称“张八岭镇政府”）、明光市自然资源和规划局（明光市林业局）（以下简称“明光资源局”）、明光市人民政府强制拆除其位于明光市××镇岭××队的房屋违法，于2020年3月9日向滁州市中级人民法院提起行政诉讼，该院于2020年5月27日作出（2020）皖11行初21号行政裁定书，裁定驳回余成龙、余家洋对明光市人民政府的起诉，余成龙、余家洋对该裁定不服，并向安徽省高级人民法院提起上诉，安徽省高级人民法院作出（2020）皖行终889号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。滁州市中级人民法院作出（2020）皖11行初21号之一行政裁定书，裁定将上述案件移送明光市人民法院管辖。本院于2020年11月4日立案后，依法向被告张八岭镇政府、明光资源局送达了（2020）皖11行初21号之一行政裁定书及应诉通知书、举证通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年12月7日公开开庭审理了本案。原告余成龙的委托诉讼代理人高飞，原告余家洋及其委托诉讼代理人陈志祥、崔换地，被告张八岭镇政府的出庭负责人王春成及其委托诉讼代理人陈福飞，被告明光资源局的出庭负责人张宗建及其委托诉讼代理人陈从严、冯天浪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 行政执法机关于2019年12月16日对余成龙、余家洋的位于明光市××镇岭××队的房屋采取行政强制行为，强制拆除该房屋。原告余成龙、余家洋向本院提出诉讼请求：1、确认张八岭镇政府、明光资源局强制拆除其位于明光市××镇岭××队的房屋违法；2、诉讼费由张八岭镇政府、明光资源局负担。事实和理由：余成龙、余家洋系父子关系，经逐级向村委会、国土资源和房管所、镇政府申请并获准以拆旧建新的方式建设了案涉房屋,该房屋也是余成龙、余家洋唯一的农村住宅。2019年8月28日,明光资源局对余成龙、余家洋做出明自然资规［决］字（2019）12号行政处罚决定，该处罚决定内容为：一、对余成龙、余家洋占用建设用地（符合规划）建设的房屋、硬化等其他设施予以没收,包括新建房屋面积348.20平方米、原有两间瓦房41.70平方米、部分硬化道路和地面、水泥阶梯零星建筑物等；二、限期十五日内拆除占用林地和耕地（不符合规划）建设的泳池和其他设施,恢复土地原状；三、并处174060元的罚款，其中占用耕地3833平方米部分,每平方罚款20元,计76660元，占用林地等其他土地，每平方罚款10元,计97400元。由于上述行政处罚决定在事实认定和处罚程序上与法不符，余成龙、余家洋依法向滁州市自然资源和规划局提起行政复议,行政复议维持该处罚决定后，余成龙、余家洋依法提起行政诉讼。令人震惊的是,2019年12月16日在“处罚决定诉讼”一审已经立案受理的情况下,明光资源局、张八岭镇政府、明光市公安部门、明光市消防部门等多个政府部门在明光市人民政府命令下带领二百余名包括众多社会闲散人员在内的强拆人员,未履行任何行政强制法规定程序的情况下对案涉房屋进行了破坏性的非法强拆，当晚又组织人员在未经余成龙、余家洋许可的情况下对强拆现场进行了“清场”,致使无法清点非法强拆造成的损失情况，该强拆行为是非法且野蛮的,也给余成龙、余家洋造成重大的经济损失，请贵院依法予以纠正。余成龙向本院提交了以下证据、依据：1、第一组证据，余成龙、余家洋的身份证、户口本复印件以及明光市张八岭镇岭北村村委会证明，拟证明余成龙、余家洋在强拆的土地上是有房屋的。2、第二组证据，明自然资规［决］字（2019）12号行政处罚决定书，拟证明明光资源局是案涉房屋拆除的主体。3、第三组证据，强拆现场视频（五段视频），拟证明张八岭镇政府、明光资源局未经法定程序作出强制拆除案涉房屋的行为，视频一反映有农民工参与强制拆除行为，视频二中执法人员明确告知余家洋家属，“现在市政府决定对你家房屋进行拆除”，视频三反映强拆现场执法单位未出示执法证件及其他法律手续，视频四反映张八岭镇政府、明光资源局主要负责人均在强拆现场，视频五反映大量公安消防人员参与非法强拆。4、第四组证据，张八岭镇政府文件（张政信［2020］8号），拟证明张八岭镇政府参与强制执行活动。余家洋向本院提交如下证据：滁州市中级人民法院（2020）皖11行初21号案件庭审笔录第五页，拟证明当时强拆现场有张八岭镇政府参与，同时说明当庭播放的视频是余家洋家属现场拍摄的，现场派出所人员、强拆机关人员是不允许拍照的，因而该视频有的只有十几秒，是在该种情况下录制的。 张八岭镇政府辩称，其既不是明自然资规[决]字(2019)12号行政处罚决定的作出者，也不是案涉行政强制拆除行为的实施者，更没有联合其他行政机关或委托其他组织和个人做出案涉的行政强制拆除行为，故张八岭镇政府不是适格的被告，请求法院驳回余成龙、余家洋对张八岭镇政府的起诉。张八岭镇政府未向法庭提供证据。 明光资源局辩称，一、余成龙、余家洋违法事实清楚。2016年8月份，余成龙、余家洋向明光市张八岭镇岭北村村民委员会和张八岭镇政府申请扒房建房手续，建房地址位于明光市××镇岭北村××组燕子湾水库边。同年12月份，张八岭镇政府对余成龙、余家洋城镇居民建设用地申请和建设工程规划许可申请签署了“报批”意见，但并没有上报取得明光市人民政府和规划主管部门的批准。2017年5月份，余家洋向原明光市林业局申请建设护林房，同年6月，原林业局批准下达了《关于张八岭镇岭北村余家洋新建护林房使用林地的批复》（明林地［2017］5号），同意其新建护林房。2017年下半年，余成龙投入一部分资金开始共同建房，年底房屋建成。经该局调查和现场测绘，余成龙、余家洋所建房屋并不在原林业局批准许可的建房位置，而且建设面积远远超出了批准的450平方米（约0.7亩）。余成龙、余家洋所建房屋、院落、游泳池等附属设施实际占用土地13573平方米（约20.4亩），经套合张八岭镇土地利用总体规划，余成龙、余家洋占用地类分别为：耕地、林地、草地、水域及水利设施用地、城镇及工矿用地等，其中有8338平方米（12.5亩）土地不符合土地利用总体规划。余成龙、余家洋非法占地行为事实清楚，依法应当予以行政处罚。二、行政处罚程序合法，该局对余成龙、余家洋非法占地进行查处，是严格按照《中华人民共和国行政处罚法》的规定进行的，并依法举行听证，依法送达有关法律文书，行政处罚程序合法。 三、行政处罚适用法律正确。余成龙、余家洋的建设行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定，该局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定予以行政处罚，定性准确，适用法律正确。四、行政处罚适当。余成龙、余家洋在2016年向张八岭镇岭北村村民委员会和张八岭镇人民政府申请扒房建房，虽然张八岭镇人民政府签署“报批”意见，但最终没有上报批准。余成龙、余家洋在2017年尽管获得了原林业局同意新建护林房的批复，但实际建设并不在批准建设的位置，而且建设面积远远超出了批准面积，其建设行为构成非法占地，依据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定予以行政处罚是适当的。五、余成龙、余家洋所建房屋系违章建筑，没有合法的审批手续，该局对该行为已作出行政处罚，案涉房屋位于明光市饮用水水源地，该房屋如果投入使用就会产生大量污染水源的有毒有害物质，若不及时拆除，饮用水水源一旦被污染，将会影响人民群众的生命健康，有引发公共卫生安全的隐患。 该局作出立即拆除该违章建筑的行为是本着把人民群众生命健康安全（同时也包括余成龙、余家洋自身的生命健康安全）放在第一位的理念，本着对人民生命健康安全高度负责任的态度，认真履行本部门职能的正确举措。综上所述，该局认为余成龙、余家洋的诉讼请求没有任何事实和法律依据，请依法驳回余成龙、余家洋的诉讼请求。 明光资源局向本院提供如下证据：第一组证据，当事人身份证、户口薄、户口性质证明，该局对余家洋的两份询问笔录、该局对余成龙的询问笔录、该局对王良忠的询问笔录、该局对于善明询问笔录、该局对李永彬的询问笔录，申请、明光市城乡镇居民建设用地申请表、建设工程规划许可申请表，余家洋申请建设护林房申请报告、林权证、适用林地申请表及位置图和四至范围图、关于张八岭镇岭北村余家洋新建护林房使用林地的批复、明光市张八岭镇余家洋护林位置图、护林房审批位置现状图和影像图，现场勘测笔录、宗地图、张八岭土地利用总体规划图、明光市土地利用现状图、现场照片、三界村委会提供的关于余家洋和余成龙住房情况说明，拟证明余成龙、余家洋非法占地建房的事实清楚、证据确实充分。第二组证据，余家洋、余成龙申请听证的陈述和申辩意见（当事人听证时提供），余家洋、余成龙行政复议申请书，违法线索登记表、关于中央扫黑除恶督导组线索核查中涉及违法用地移交的函、核查报告、立案呈批表、调查报告、违法案件处理决定呈批表，行政处罚听证告知书和行政处罚告知书、当事人行政处罚听证申请书、听证通知书及听证通知书送达回证、行政处罚听证笔录、行政处罚听证报告，责令改正违法行为通知书及送达回证，行政处罚决定书及送达回证，明光市人民法院（2019）皖1182行初24号行政裁定书，行政复议申请、行政复议决定书，履行行政处罚决定催告书及送达回证，安徽省高级人民法院（2020）皖行申728号行政裁定书，拟证明该局所作出的行政处罚行政行为程序合法。第三组证据余家洋、余成龙对该局所作出的行政处罚进行了一审、二审、再审的诉讼，生效的判决书均认定该局所作出的行政处罚行为合法。 经庭审质证，余成龙认为明光资源局提供的第一组证据不能证明其非法占地的事实，其是在自己原有的宅基地上建房，该组证据证明其非法占地的事实是不充分的，要求明光资源局出示余家洋、余成龙讯问笔录的视频资料，对王良忠询问笔录、于善明询问笔录、李永彬询问笔录不认可，该询问笔录不能作为行政处罚行为合法的证据。余家洋对明光资源局提供的第一组证据的质证意见与余成龙的质证意见一致，该组证据能够证明被拆除的房屋属于余成龙、余家洋所有，被拆除的房屋中一部分是在原有住宅的基础上翻建新房，护林房获得了林业部门的批准，按照土地管理法第六十二条第三款的规定，农民宅基地建房只需要镇政府批准，明光资源局所举的证据证明余成龙、余家洋的房屋得到了镇政府的批准，护林房得到了林业部门的批准，明光资源局、张八岭镇政府把得到批准的房屋一并拆除；该组证据不能证明明光资源局、张八岭镇政府实施的强制拆除行为合法。余成龙认为明光资源局提供的第二组证据证明明光资源局、张八岭镇政府行政处罚程序违法。余家洋认为明光资源局提供的第二组证据与案涉行政强制拆除行为无关，即使行政处罚行为合法，但是行政强制拆除行为不合法，行政处罚决定以后，法律赋予行政相对人申辩陈述权、行政复议权、向法院起诉权，其在法定期限内对行政决定、行政复议决定不服，已向人民法院提起诉讼，在诉讼期间，明光资源局、张八岭镇政府强制拆除案涉房屋，且明光资源局、张八岭镇政府在催告书中明确告知余家洋、余成龙，其将申请人民法院强制执行，而实际是自行违法拆除。余成龙认为安徽省高级人民法院（2020）皖行申728号行政裁定书（第三组证据）认定事实和适用法律均错误。余家洋对裁定书的真实性无异议，但该案已经人民检察院受理并实施监督。张八岭镇政府对明光资源局提供的三组证据的真实性、证明目的均无异议。 张八岭镇政府对余成龙提供的第一组证据（户口本、身份证、村委会证明）的真实性认可，但对证明目的不认可，村委会的证明只能证明余成龙、余家洋所居住的地点，对于农村房屋的产权是需要相关的宅基地使用证明以及乡村规划许可证、房屋坐落地点平面图等相关证据予以佐证。明光资源局对余成龙提供的第一组证据的质证意见与张八岭镇政府一致，房屋的产权应该有产权登记部门颁发的房屋所有权证书，没有相应的证书不能确定房屋的所有权。张八岭镇政府、明光资源局对余成龙提供的第二组证据无异议。张八岭镇政府对余成龙提供的第三组证据的真实性、合法性、关联性均不认可，不符合证据的法定形式，录音录像应当提供原始载体，视频资料有删减的可能。如果法庭核实，视频中有张八岭镇政府的主要负责人在场，视频中也没有反映该单位的主要负责人通过口头的、书面的或者其他形式对强制拆除行为起到了组织和指挥的作用。自然资源局对余成龙提供的第三组证据的质证意见与张八岭镇政府一致，明光资源局认可其是本案强制拆除的责任主体，但是余成龙提供的视频资料充其量也就几分钟，而拆迁的过程最少需要一个小时以上，因此余成龙、余家洋提供的视频资料是片面的，不是整个拆迁的全景，该视频本身不能够显示农民工参与强拆执法，同时由于余成龙、余家洋提供视频是一个片段也不能证明执法单位没有出示相关的证件。张八岭镇政府对余成龙提供的第四组证据（张八岭镇政府文件）的真实性无异议，但是该单位不是强制执行的主体。明光资源局对该证据未发表质证意见。张八岭镇政府、明光资源局对余家洋提供的证据（滁州中院庭审笔录）的真实性无异议，但不认可该证据的证明目的。 本院对上述证据认证如下：明光资源局提供的第一组、第二组、第三组证据均是证明明自然资规（决）字[2019]12号行政处罚决定的合法性方面的证据，与本案审理的行政强制执行行为无直接关联性，且关于上述行政处罚决定的合法性已有生效判决对相关事实予以确认。本院对余成龙提供的身份证、户口本的真实性予以采信，但对其证明目的不予确认，明光市张八岭镇岭北村的村委会证明未对房屋的四至范围、位置等予以说明，不能证明该房屋坐落于拆迁的土地上，同时宅基地的使用均应按照法律规定履行审批手续，余成龙应补充提供审批手续等作为补强证据。本院对余成龙提供的明自然资规（决）字[2019]12号行政处罚决定书的真实性和证明目的均予以确认，能够证明明光资源局是拆除案涉房屋的行政行为主体。本院对余成龙提供的手机视频的真实性予以采信，但该视频片段不能客观、全面的反映拆除现场的相关情况，对该证据的证明目的不予确认。本院对余成龙提供的张八岭镇政府文件（张政信[2020]8号）的真实性予以确认，该文件能够反映案涉房屋中的部分动产暂存于张八岭镇政府，并同意余成龙、余家洋领取，但不能证明张八岭镇政府系拆除案涉房屋的行政行为主体。本院对余成龙提供的滁州市中级人民法院（2020）皖11行初21号案件庭审笔录的真实性予以确认，该笔录第五页中记载庭审中审判人员提出问题“当时在场部门有没有市政府人”，明光资源局委托诉讼代理人陈从严的回答是“镇政府和我们单位人、派出所人，我只是工作人员，不是我通知的”，余成龙认为通过上述陈从严的回答可以证明张八岭镇政府参与强拆行为，本院对余成龙的该诉讼意见不予采信，陈从严系自然规划局的委托诉讼代理人，并非张八岭镇政府的委托诉讼代理人，其陈述并未得到张八岭镇政府的认可，同时有工作人员在场与作为行政行为主体直接参与拆除行动有本质区别。 经审理查明，2019年8月23日，明光资源局作出明自然资规（决）字［2019］12号行政处罚决定，对余成龙、余家洋在未取得用地批准手续的情况下，在张八岭××××队（燕子湾水库边）建设房屋、院落、硬化及游泳池等建筑物和其他设施的行为给予行政处罚。余成龙、余家洋对该行政处罚决定不服，于2019年10月22日向滁州市自然资源和规划局申请行政复议，该局于2019年11月15日作出滁自然资规复决字［2019］14号行政复议决定，维持明光资源局作出的明自然资规（决）字［2019］12号行政处罚决定。余成龙、余家洋于2019年12月3日向滁州市南谯区人民法院提起行政诉讼，该院于2020年3月10日做出（2019）皖1103行初79号行政判决，驳回原告余成龙、余家洋的诉讼请求。余成龙、余家洋不服（2019）皖1103行初79号行政判决，上诉于滁州市中级人民法院，该院做出（2019）皖11行终49号行政判决，驳回上诉，维持原判。2019年12月16日，明光资源局在未按照法律规定履行相关程序的情况下，自行对案涉房屋进行强制拆除。 本院认为，行政机关对其作出的具体行政行为应举证证明其合法性，行政相对人也可举证证明具体行政行为违法。明光资源局作出明自然资规（决）字[2019]12号行政处罚决定的合法性已被生效判决所确认，本案审理的是拆除案涉房屋的行政强制执行行为是否合法。本案的争议焦点在于，一是张八岭镇政府是否是实施案涉行政强制执行行为的主体；二是明光资源局是否具有强制拆除案涉房屋的行政职权，以及明光资源局强制拆除案涉房屋的行政行为是否合法。关于焦点一，行政相对人虽不承担证明行政机关行政行为违法的义务，但仍应提供基础证据证明行政机关从事案涉的具体行政行为。本案中，余成龙、余家洋提供的手机视频、政府文件、庭审笔录等均不能证明张八岭镇政府组织、实施或者参与案涉行政强制行为，张八岭镇也未利用其行政职权对余成龙、余家洋下达过关于案涉行政行为方面的行政命令，本院对余成龙、余家洋提出的张八岭镇政府系案涉行政强制行为主体的诉讼意见不予采纳。关于焦点二，明光资源局未对其具有拆除案涉房屋的行政职权进行举证，同时依据法律规定明光资源局并不具有拆除案涉房屋的行政职权。《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款的规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿”。本案中，明光资源局在未履行法定程序、未向法院申请强制执行、未给予当事人公力救济的时间的前提下，自行拆除案涉房屋，该行为违反法律规定，在客观上侵害了余成龙、余家洋的合法权益。明光资源局辩称其自行拆除案涉房屋是因为案涉房屋位于明光市饮用水水源地，对公共安全存在隐患，但并未举证证明发生或即将发生突发事件的事实依据、其采取应急措施的法律依据及获批手续等。同时，法律也规定了行政强制措施等临时性措施，行政机关有可能选择对行政相对人损害更小的方式，而非直接违法拆除，本院对明光资源局的该抗辩意见不予采信。 综上，余成龙、余家洋未能提供基础证据证明张八岭镇政府实施拆除案涉房屋的行为，张八岭镇政府不是案涉行政强制行为的主体，驳回余成龙、余家洋对张八岭镇政府的起诉，不再另行制作行政裁定书。明光资源局系案涉行政强制行为的主体，其不具有拆除案涉房屋的行政职权，也未按照法律规定履行行政职责，其越权实施行政行为，违反法律规定，应确认其行为违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第二款之规定，判决如下： 一、确认被告明光市自然资源和规划局强制拆除原告余成龙、余家洋位于明光市××镇岭××队房屋的行为违法； 二、驳回原告余成龙、余家洋的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告明光市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省滁州市中级人民法院。 审 判 长  马 明 人民陪审员  王家年 人民陪审员  孟小玲 二〇二〇年十二月二十日 书 记 员  秦晓米 附本案适用法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。