河北省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020)冀行终831号 上诉人（原审原告）玄宝贵，女，1952年5月14日生，汉族，住河北省唐山市路**。 上诉人（原审原告）牛国存，男，1950年1月19日生，汉族，住河北省唐山市路**。 被上诉人（原审被告）唐山市路南区人民政府。住所地河北省唐山市路**新华西道**。 法定代表人李俊朝，该区区长。 委托代理人郭建立，河北冀华（唐山）律师事务所律师。 上诉人玄宝贵、牛国存因诉唐山市路南区人民政府行政强制行为一案，不服唐山市中级人民法院（2020)冀02行初35号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。 原审查明，2020年4月21日唐山市路南区住房和城乡建设局与唐山市路南区稻地镇人民政府签订协议，约定同意在《危险房屋强制拆除暨紧急避险决定书》、《危险房屋强制拆除暨紧急避险公告》、《危险房屋强制拆除暨紧急避险通知》上加盖唐山市路南区住房和城乡建设局行政公章，由唐山市路南区稻地镇人民政府负责危险房屋强制拆除暨紧急避险相关工作。当日唐山市路南区住房和城乡建设局作出南建危字〔2020〕5号《危险房屋强制拆除暨紧急避险决定书》，决定书称，因牛国存、玄宝贵位于唐山市路南区的房屋年久失修，存在安全隐患，经鉴定，该房屋为Ｄ级危险房屋。如不及时拆除，不仅可能危及原告及家人人身安全，而且还可能危害公共安全，为避免危险事故发生，决定限原告在送达 之日起三日内，腾空房产；逾期不腾空，视为空房；同时该局将依法对危险房屋进行强制拆除。同日唐山市路南区住房和城乡建设局作出南建危通字〔2020〕5号《危险房屋强制拆除暨紧急避险通知》及南建危公字〔2020〕5号《危险房屋强制拆除暨紧急避险公告》，该通知及公告中明确告知，该局已向玄宝贵、牛国存送达危险房屋强制拆除暨紧急避险决定书，决定由该局组织人员对原告的危险房屋予以强制拆除。通知自决定书送达之日起三日后，依法强制拆除该危险房屋。唐山市路南区住房和城乡建设局委托唐山市路南区稻地镇人民政府代为送达，唐山市路南区稻地镇人民政府已采取留置送达方式送达上述文书。 原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。玄宝贵、牛国存要求确认唐山市路南区人民政府强制拆除房屋行为违法诉至该院，因而其负有证明被诉行政行为存在以及该行为由被告作出等基本事实的义务。本案中，牛国存、玄宝贵虽主张唐山市路南区人民政府实施了强制拆除行为，但是，玄宝贵、牛国存提交的强拆照片等证据不足以证明唐山市路南区人民政府实施了被诉行政行为，而唐山市路南区人民政府提交的证据如协议书、危险房屋强制拆除暨紧急避险决定书、通知、公告等证据明确指向强制拆除行为的实施主体为唐山市路南区住房和城乡建设局或唐山市路南区稻地镇人民政府。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。因此，唐山市路南区人民政府并非本案适格被告，玄宝贵、牛国存起诉唐山市路南区人民政府实施强制拆除行为违法属错列被告。经该院释明，玄宝贵、牛国存拒绝变更被告，玄宝贵、牛国存主张唐山市路南区人民政府此前做出了房屋征收补偿决定，其为强制拆除行为的受益主体，应推定其为该行为实施主体。对此，该院认为，玄宝贵、牛国存房屋虽然涉及征收及补偿，但强制拆除行为并非依据该征收补偿决定所作，而是唐山市路南区住房和城乡建设局或唐山市路南区稻地镇人民政府为了避免危险事故发生，在送达危险房屋强制拆除暨紧急避险决定书、公告等之后做出。房屋征收、补偿决定的作出与玄宝贵、牛国存本案所诉强制拆除行为并无直接因果关系 。玄宝贵、牛国存补充提交的唐山市路南区人民政府区领导在拆除现场的新闻等证据，仅仅说明政府为配合拆除活动，做好现场疏导保障等基层保障工作，而且即便法人的部分工作人员在场，也并不能必然得出该法人即为行为实施主体的结论，玄宝贵、牛国存提交的证据并不能证明唐山市路南区人民政府是具体实施强制拆除活动的行为主体。此外，只有在无证据证明实施主体的情况下才会采用推定方式确定被告，在根据唐山市路南区人民政府所提交的证据能够确定强制拆除行为实施主体的情况下，不宜适用推定方式确定被告。综上，玄宝贵、牛国存起诉唐山市路南区人民政府实施强制拆除行为违法属错列被告，经该院释明后玄宝贵、牛国存仍拒绝变更，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项、第三款之规定，裁定驳回玄宝贵、牛国存的起诉。 上诉人玄宝贵、牛国存不服一审裁定，向本院提起上诉称，一、一审裁定未经开庭，在未全面审查上诉人提交的证据，也未依法听取上诉人意见的情况下，刻意回避本案关键证据，径行裁定驳回起诉，程序违法。在上诉人明确要求开庭，请求通过庭审审查双方证据，在举证、质证后再行确定的情况下，一审合议庭不经开庭直接以起诉错误为理由裁定驳同上诉人的起诉。一审裁定不应当仅以被上诉人的抗辩及其单方证据来确定被告是否主体适格。上诉人提交的对被上诉人证据的质证意见明确表示:从未见过被上诉人提交的证据，更未签收过相关文件，这些材料的真实性、合法性都应当通过在开庭庭审中举证、质证来审查确定。一审裁定无权未经庭审认定相关事实。即使在确实存在的情况下，也要审查与本案的关联性。被上诉人提交的这些证据能否当然的认定强拆主体是谁需要经过举证、质证等庭审环节来确定。上诉人同时邮寄提交了12组证据足以证实是被上诉人的行为。然而一审裁定仅在第4页第5行以“原告提交的强拆照片等证据不足以证明上被上诉人实施了被诉行政强制行为”。被上诉人提交的证据已经明确指向强制拆除行为的实施主体。事实上一审裁定时被上诉人没能提供任何实物证据证明上诉人的房屋是被谁强拆的，被上诉人仅抗辩不是其所为。一审法院在此情况下就更应当开庭全面调查上诉人的证据。二、一审裁定认定法律事实错误、混淆视听，导致做出错误裁定，依法应予撤销。1、本案强拆行为的组织、策划、实施者均为被上诉人；2、上诉人房屋位于唐山市路南区，2018年被上诉人做出《唐山市路南区人民政府关于国有土地上房屋征收的决定书》2018年2号将上诉人 的房屋征收，因征收补偿双方未达成一致，被上诉人做出的唐山市路南区人民政府关于国有土地上房屋补偿决定书(路南房征补字[2019]第41号)被法院撤销。根据上诉人提交的证据6-9能够证实均是被上诉人负责的项目，上诉人房屋被强拆后立即开始施工，无论是国有土地征收项目还是热力管线项目，被上诉人都是强拆最大的受益主体；3、被上诉人提交的证据不足以证明是路南区住建局实施了拆除行为，一审法院更无权径行认定被上诉人提交证据的真实性、合法性及与本案的关联性。被上诉人意图让区住建局承担责任。被上诉人答辩称是唐山市路南区住房和建乡建设局实施的拆除行为，不是官方宣传的区委区政府组织带领综合执法局实施。被上诉人的答辩与官方宣传互相矛盾，官方宣传是经过审批才能公开报道的，唐山市人民政府的官方网站公布的信息可以做为直接证据使用。且路南区住房和建乡建设局从未承认过实施了强拆行为，在路南区住建局的官河上各种宣传五花八门，却唯独没有对此事的相关宣传。被上诉人的抗辩旨在推卸自身责任，被上诉人提交的证据上诉人在此之前从未见过，更未收到过，对上诉人来讲均不生效。即使路南区住房和城乡建设局做出过危房认定的文件，但也不能当然地证明实施拆除的主体是路南区住房和城乡建设局。本案从始至终都没有路南区住房和城乡建设局任何官员或工作人员的任何行为。4、一审裁定既然能区分被上诉人无论是否发布过征收决定，征收补偿是否被撤销均与强拆行为无关，就更应当能区分路南区住房和城乡建设局是否做出过危房认定，不能当然地推定与强拆行为有因果关系。综上，一审程序违法，认定事实错误。依法应当撒销。 被上诉人唐山市路南区人民政府辩称：一、一审法院事实认定清楚。二、没有证据证明被上诉人实施了强制拆除行为。路南区政府未作出过任何指令，作出强制拆除通知、公告、决定的主体全部是唐山市路南区住房和城乡建设局。三、一审法院程序合法。一审法院根据现有证据已经向上诉人进行了释明，但上诉人拒绝变更，一审法院裁定驳回起诉，程序合法，适用法律正确。请求依法驳回上诉人的上诉。 本院认为，上诉人玄宝贵、牛国存的诉讼请求为确认唐山市路南区人民政府强制拆除房屋行为违法。原审中玄宝贵、牛国存提交了证明唐山市路南区人民政府为被告的初步证据，在此情况下原审法院未经质证程序径行认定唐山市路南区人民政府不是适格被告，从而裁定驳回玄宝贵、牛国存的起诉，理据尚且不足。故，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销唐山市中级人民法院（2020)冀02行初35号行政裁定； 二、本案指令唐山市中级人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长 江 悦 审判员 邱振刚 审判员 李冠华 二〇二〇年十二月十五日 书记员 张 秀