江西省泰和县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）赣0826行初86号 原告：遂川县裕乐液化气站（个人独资企业），地址：遂川县珠田乡黄塘村山口，统一社会信用代码91360827MA35FMYF8Y。 投资人：郭训乐，男，1958年12月8日出生，汉族，住江西省吉安市遂川县。 委托诉讼代理人：罗洁，江西丰繁律师事务所律师，一般授权。 委托诉讼代理人：肖平斌，江西丰繁律师事务所实习律师，一般授权。 被告：遂川县珠田乡人民政府，地址：遂川县珠田乡洋湖村瑶**，统一社会信用代码11361027014835674R。 法定代表人：李欣，该乡乡长。 委托诉讼代理人：刘智峰，该乡副乡长，一般授权。 委托诉讼代理人：梁远明，江西映山红律师事务所律师，一般授权。 原告遂川县裕乐液化气站与被告遂川县珠田乡人民政府行政协议纠纷一案，原告于2020年11月18日向本院提起行政诉讼。本院于2020年11月19日立案后，于2020年11月24日向被告遂川县珠田乡人民政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月22日公开开庭审理了本案。原告遂川县裕乐液化气站的委托诉讼代理人罗洁、肖平斌，被告遂川县珠田乡人民政府出庭负责人刘智峰及委托诉讼代理人梁远明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年11月19日，被告遂川县珠田乡人民政府与原告遂川县裕乐液化气站签订《协议书》，就原告在拟挂牌拍卖宗地上的前期投入等事项作出约定，其中第四条约定：“本宗地挂牌出让整个过程中，乙方原在本宗地上所有资产、机器设备、房屋建筑物及其他辅助设施均包含在资产评估报告认定的2019608元金额中，且该资产评估值为固定值，出让竞拍过程，若在起拍价基础上有加价升值，升值部分均为土地出让价升值，与乙方无关。土地最终出让成交金额由甲方报县政府按程序处置。” 原告遂川县裕乐液化气站诉称：遂川县裕乐液化气站系投资人郭训乐投资创办，原址在。2013年4月17日，遂川县政府办公室下发遂府办字【2013】53号文件，文件第四条规定：关于共裕村征地工作中涉及液化气库搬迁安置问题。为快速推进城市征地工作，保障重点项目建设工地，会议决定同意共裕村征地工作组为液化气库业主在珠田乡境内选择一块山场（面积4-5亩）作为其异地安置用地，确定具体位置后由珠田乡政府负责该地征收工作，县国土资源局尽快将其调为工业用地并报批。原告在与被告珠田乡政府接洽确定选址后，与黄塘村委会签订了征地协议书，并支付了土地补偿款和其他费用共计564076元。因原告使用的是集体土地，经遂川县自然资源局申报转为工业用地，花费了六年时间。2019年，被告委托相关机构对原告液化气站内建筑物所在宗地及宗地上的资产进行评估，经江西地源土地房地产评估规划测绘有限公司对该宗地进行了评估，评估总价为176.01万元。经吉安海正资产评估事务所对原告的机器设备、房屋建筑物、构筑物及其他辅助设施评估价值为2019608元。2019年11月19日，原告与被告签订了一份《协议书》。《协议书》第四条约定：“本宗地挂牌出让整个过程中，乙方原在本宗地上所有资产、机器设备、房屋建筑物及其他辅助设施均包含在资产评估报告认定的2019608元金额中，且该资产评估值为固定值，出让竞拍过程，若在起拍价基础上有加价升值，升值部分均为土地出让价升值，与乙方无关……”，2019年12月18日，遂川县自然资源局在网上拍卖原告液化气站的土地，被邓光辉、郑耀生以821.1万元高价竞得。原告认为，被告在公开挂网拍卖原告的土地及资产前，与原告签订的《协议书》第四条遗漏了土地评估款176.01万元在原告未能竞拍成功时应返还原告的内容。且竞拍后，土地溢价款也超过了原告的预期，合同约定的升值部分与原告无关显失公平，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题解释（二）》第二十六条的规定，可以认定为显失公平，请求人民法院对《协议书》第四条内容变更为“如原告未能竞拍成功，被告应返还原告拍卖宗款（9.778亩）的土地评估款176.1万元和土地溢价款645.09万元”。 原告遂川县裕乐液化气站向法庭提交了下列证据：1、原告的营业执照和投资人郭训乐的身份证复印件、残疾军人证，证明原告的主体信息，投资人身份基本情况及因公受伤致八级伤残的事实；2、遂川县人民政府遂府办抄字〔2014〕368号抄告单、遂府办字〔2013〕53文件、2013年10月20日珠田乡人民政府的证明、2013年11月6日由遂川县珠田乡规划所和国土所出具的证明、2013年8月20日由原告和珠田乡黄塘村委会签订的《协议书》、2013年由珠田乡人民政府与黄塘村井前组李太生、李华生，与南村村三组梁传梅，与黄塘村上芫组李德坵、黄塘村下芫组李义保等人签订的《征地协议书》及林地使用权证、肖冬华（郭训乐妻子）农业银行转账凭条、收条、交易回单，遂川县国土局向原告下发的告知函、遂川县国土局与珠田乡黄塘村井前村小组签订的《征收土地协议书》、缴款单和进账单。证明原告将自己原来使用的土地按规划交给了征收部门，遂府办字（2013）53号文件同意在珠田乡境内选择一块山场作为安置用地，由珠田乡政府负责征收，国土资源局将林地调为工业用地进行报批。2013年8月20日协议书中约定“如一方违反约定，将赔偿另一方的全部经济损失”，被告违反上述约定，应赔偿原告全部损失，原告支付了征地协议书中的全部征地款项，并按县国土局的告知缴纳了土地报批规费等，因此，案涉宗地的使用权属于原告，被告应将宗地款支付给原告；3、原告于2015年9月24日向遂川县城乡建设局出具的承诺书、2014年的建设项目选址意见书、2015年的遂川县建设工程规划报建审批表、图片二张，证明原告建设的液化气站履行了报建手续，并通过了相关部门的验收；4、2019年11月19日被告与原告签订的协议书、现场移接交通知，证明协议内容显失公平，剥夺了原告依法享有拍卖土地的评估款和拍卖溢价款的权利，应予变更；5、遂川县国有建设用地使用权出让网上拍卖公告、成交确认书，证明2019年12月18日邓光辉、郑耀生通过网上拍卖程序以821余万元竞得原告的土地，因此，该款项除去被告为竞拍支出的合理费用外，被告应将剩余款项支付给原告。 被告遂川县珠田乡人民政府辩称：与原告签订的协议书是双方真实意思表示，签订前经过充分地沟通协商，签订后原告依约积极履行竞拍等内容。拍卖行为本就是一个市场行为，价格会因竞拍活动的各种因素而处于不确定状态。原告认为拍卖款821.1万元属于法律规定的情势变更情形属于对法律的错误理解，诚如原告所述“情势变更，须为当事人所不能预见的”，对于拍卖这种市场竞价行为，超出底价完全正常，也是完全可以预见的。拍卖宗地的行为系自然资源部门代表县政府而为，土地拍卖款归县政府财政部门所有，被告只是依据县政府的授权，为保障原告在涉案土地上的前期投入而与原告签订了代表双方真实意思的协议。对于该宗土地的拍卖款，被告既没有依据也没有权力更没有实力，可以将其“返还”给原告。请求依法判决驳回原告的诉讼请求。 被告遂川县珠田乡人民政府向法庭提交了下列证据（复印件）：1、被告组织机构代码证、法人代表证明；2、征地协议、征收土地协议书、江西省国土资源厅关于遂川县2016年度第一批次集镇建设用地的批复，证明案涉土地先以被告名义与所属辖区村组征收，再由国土部门签订征收土地协议书，再经省国土资源厅批准转为国有建设用地；3、土地处置申请书、遂川县自然资源局关于珠田乡黄塘村井前组拟出让宗地国有建设用地使用权拍卖出让方案的请示、遂府字（2019）141号文、珠府字（2019）55号文、遂府办抄字（2019）752号文，证明被告于2019年8月12日向遂川县自然资源局递交《土地处置申请书》，9月2日遂川县自然资源局拟定本案土地出让方案向县政府请示，受县政府授权，作为案涉土地所属地乡级政府，与原告就案涉土地地上建筑补偿事宜在网上招拍挂活动前进行协商，县政府对案涉土地上的机器设备、房屋建筑及其他辅助设施价值在原告经过评估且经与被告协商一致后调整为201.9608万元，土地的出让处置主体是县人民政府；4、评估承诺书、评估报告书，证明原告事先充分了解公开挂牌出让的法律后果，自愿对案涉宗地上的机器设备、房屋建筑及其他辅助设施价值进行评估，评估价格与出让须知中所作要求一致；5、协议书，证明原、被告充分沟通后根据遂府字（2019）141号文件签订了协议就案涉土地公开挂牌出让事宜作了约定；6、遂川县国有建设用地使用权出让网上拍卖公告、国有建设用地使用权网上出让须知，证明遂川县自然资源局按规定发布了案涉土地的拍卖公告及出让须知，公告内容保障了原告在涉案土地上的前期投入；7、国有建设用地使用权竞买申请书、保证金到账确认书、DDN2019067号地块交易情况统计表，证明原告自愿参与竞拍，加价行为就是其履行协议书内容的表现；8、国有建设用地使用权成交确认书、出让合同、江西省政府非税收入票据、证明，证明竞得人邓光辉、郑耀生于2019年12月20日签订成交确认书，遂川县自然资源局按照规定的程序公布出让结果，次日签订出让合同，受让案涉宗地使用权，已交纳土地出让金8210000元并按出让须知支付了机器设备、房屋建筑及其他辅助设施201.9608万元，符合规定要求，该竞拍活动已依法依规履行完毕；9、函告、现场移接交通知、手机短信、泰和县人民法院行政裁定书、珠田乡人民政府二次函告、手机送达短信，证明案涉土地被他人依法竞得后，被告多次通过电话、发文、短信的方式通知原告领取拍卖宗地上机器设备、房屋建筑及其他辅助设施款或提供账号，以及通知原告依约进行移接交；10、（2020）赣0826行初33号行政判决书、（2020）赣0826行终155号行政判决书，证明原告以遂川县自然资源局为被告以该宗土地拍卖行政行为无效为由向泰和县人民法院提起行政诉讼，该案一审判决驳回原告诉讼请求，原告上诉后，二审驳回上诉、维持原判，中院生效判决认定“…该协议书的签订并无不当，…”。 经庭审质证，本院对原、被告提交证据审查认为，被告遂川县珠田乡人民政府对原告提交的证据真实性、关联性均无异议。原告对被告所提交证据的真实性和关联性也无异议。本院对双方所提交证据的真实性、关联性均予采信。 经审理查明，2013年前，遂川县村民郭训乐在共裕村创建了遂川县裕乐液化气站。2013年，遂川县人民政府拟对裕乐液化气站进行征地拆迁，并决定由遂川县珠田乡人民政府在珠田乡黄塘村选址为裕乐液化气站提供新的建设用地，同时遂川县人民政府对裕乐液化气站从共裕村搬迁出来进行了补偿。同年，被告遂川县珠田乡人民政府在黄塘村井前组选取了一块山地作为裕乐液化气站新的建设用地，向村民征地的征地补偿款由郭训乐支付；2013年8月20日，遂川县裕乐液化气站（乙方）与珠田乡黄塘村委会（甲方）签订一份《协议书》，约定新建设用地所需土地由乙方委托珠田乡人民政府向甲方有偿征收，征收后，土地的使用权和所有权归乙方所有，有关审批手续由乙方自行办理，甲方需积极进行配合；协议一式三份，甲乙双方各一份，乡政府一份，本协议自签订之日起生效，如果任何一方违反，将赔偿另外一方的全部经济损失。此后，郭训乐在珠田乡新建设用地上重新投入建设液化气站，2015年11月30日办理名称为“遂川县裕乐液化气站”的营业执照，但一直未能取得国有建设用地许可证。2016年8月22日，江西省国土资源厅下发赣国土资核〔2016〕623号文件，批准包括珠田乡黄塘村原告气站内的用地转为建设用地并办理征地手续。遂川县国土资源局下发告知函，要求原告预缴土地报批费和养老保险补贴资金，原告按通知缴纳了上述费用。2018年10月11日，遂川县国土资源局与黄塘村井前村小组签订了《征收土地协议书》，征地9.778亩，征地补偿费用122489元由原告向财政局支付。 2019年5月23日，遂川县人民政府根据遂川县住房和城乡建设局的请示对案涉宗地作出遂府字【2019】71号《关于珠田乡黄塘村井前组拟出让宗地规划意见的批复》。2019年8月12日，被告向遂川县自然资源局提交《土地处置申请书》，载明“土地面积：约6518.95平方米（约9.778亩），土地用途：公用设施用地（加油加气站用地），土地现状：：地上有建筑物&rdquo、“江西地源土地房地产评估规划测绘公司对该宗地进行了土地估价，单位评估价为270元／平方米（约18万元／亩），评估总地价为176.01万元，另遂川县乐意房地产价格评估有限责任公司对该宗地上建筑物进行了估价，评估总价为26.0473万元”。2019年9月2日，遂川县自然资源局根据遂府办抄字【2019】135号抄告单、遂府字【2019】71号《批复》及被告2019年8月12日的《土地处置申请书》,向遂川县人民政府提交遂自然资文【2019】67号《关于珠田乡黄塘村井前组拟出让宗地国有建设用地使用权拍卖出让方案的请示》,遂川县人民政府于2019年9月11日对上述方案作出遂府字【2019】141号《批复》。2019年9月26日，原告委托吉安海正资产评估事务所对原告在所征地范围内的资产进行了评估，2019年10月14日，吉安海正资产评估事务所对原告的机器设备、房屋建筑物、构筑物及其他辅助设施评估价值为2019608元。 2019年11月19日，珠田乡人民政府与原告签订《协议书》，协议书第一条约定：甲方（珠田乡人民政府）同意按程序公开挂牌出让黄塘井前组宗地（原裕乐液化气站宗地），按程序完善挂牌出让的相关手续，协助乙方（遂川县裕乐液化气站）做好本宗地上的机器设备、房屋建筑物及其他辅助设施评估报告。第二条：甲乙双方共同认可乙方在本宗地上的资产评估报告，认可本宗地上的机器设备、房屋建筑物及其他辅助设施等资产总额为2019608元。第三条：乙方承诺积极参与报名竞拍，在竞拍过程中乙方自行确定是否加价竞争。若同场竞争中，乙方放弃继续加价竞争，导致本宗地被其他竞买人拍得，甲方将在竞拍成功程序结束30日之后，竞得方付清竞买款之后，一次性付清乙方在本宗地上的机器设备、房屋建筑物及其他辅助设施等价款2019608元，同时，甲方负责将乙方代付的征地款，按县政府拨付金额一次性退还给乙方。乙方承诺在得到评估款同时全面彻底撤出本宗地，所有权和使用权完成交付给竞得人。乙方承诺不得以任何理由向甲方提出其它诉求。第四条：本宗地挂牌出让整个过程中，乙方原在本宗地上所有资产、机器设备、房屋建筑物及其他辅助设施均包含在资产评估报告认定的2019608元金额中，且该资产评估值为固定值，出让竞拍过程，若在起拍价基础上有加价升值，升值部分均为土地出让价升值，与乙方无关。土地最终出让成交金额由甲方报县政府按程序处置。……2019年11月25日，遂川县人民政府办公室发出遂府办抄字【2019】752号抄告单，载明“1、同意将该地块用地性质由公用设施用地（加油加气站用地）调整为‘公用设施用地（液化石油气储配站）’。2、同意将该出让方案中‘竞得人须在成交之日起30日内向珠田乡政府缴交地上建筑物款26.0473万元，由珠田乡政府出具证明认定地上建筑物价款缴交情况’调整为‘竞得人须在成交之日起30日内向珠田乡政府缴交机器设备、房屋建筑物、构筑物及其他辅助设施等价款201.9608万元，由珠田乡政府出具证明认定地上建筑物价款缴交情况’。”同日，被告向遂川县自然资源局提交珠府字【2019】55号《关于申请公开出让珠田乡黄塘村井前组一宗国有建设用地使用权的报告》。次日，遂川县自然资源局在中国土地市场网上发布涉案宗地《拍卖公告》及《网上拍卖出让须知》，12月3日，原告就案涉地块（DDN2019067号地块）通过江西省土地使用权和矿业权网上交易系统提交了竞买申请书，按规定交纳了竞买保证金50万元，并积极参与加价竞买，后案涉土地被参加竞拍的邓光辉、郑耀生以821.1万元的报价取得使用权，12月21日邓光辉、郑耀生与遂川县自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，亦按约支付了土地出让款821.1万元（县财政账户），同时按约向被告缴交了机器设备等价款201.9608万元。2020年5月26日，被告函告原告于2020年5月28日前向珠田乡政府提供有效账号便于案涉宗地地面资产费201.9608万元的转入，或派人到珠田乡财政所签领，同时要求原告在2020年5月31日前撤出案涉宗地，将土地和所有地面资产设施设备交付给受让方。因原告未予配合并回函拒绝交付，6月22日，被告作出珠府字【2020】22号《现场移接交通知》，要求原告于2020年6月23日上午9点前到宗地现场参加交接确认等事宜，后被告工作人员还通过手机短信方式通知郭训乐合同履行事项，原告仍未配合，被告于6月23日接管气站。 2020年5月22日，原告向本院提起行政诉讼要求确认遂川县自然资源局拍卖案涉土地的行政行为无效。2020年7月17日，本院对原告起诉要求确认遂川县自然资源局案涉土地拍卖行政行为无效一案作出（2020）赣0826行初33号《行政判决书》，驳回了原告的诉讼请求。原告不服提起上诉，吉安市中级人民法院（2020）赣08行终155号《行政判决书》维持原判，同时认为“该《协议书》的签订并无不当，且裕乐液化气站亦参与了涉案宗地的竞拍，只是未能竞拍成功，其应承担依法不能取得涉案土地使用权的法律后果。”原告随后又提起行政诉讼，要求确认原告与被告签订的《协议书》无效，后变更诉讼请求为要求判令撤销该协议书，2020年10月22日，原告申请撤诉，本院作出（2020）赣0826行初70号《行政裁定书》，准予原告撤诉。原告撤诉后又提起本案行政诉讼。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条规定：“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。但利害关系人同为原告，且诉讼请求相反的除外。”因此，人民法院在行政诉讼中可以判决变更的情形为“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的”，具体到本案中，也就是要审查原告主张的《协议书》中第四条是否存在对款额的确定、认定确有错误？该《协议书》所有的条款中只对原告在涉案宗地上的地面资产（机器设备、房屋建筑物及其他辅助设施等）201.9608万元约定了如何返拨给原告，协议中并没有对涉案宗地的评估价款176.01万元归属进行约定，也即原、被告没有在该协议中对176.01万元是否应当返还和由谁负责返还的事项作出约定。因此也就不存在双方在协议中对款额的确定、认定确有错误的情形，故原告要求变更《协议书》第四条，增加由被告返还原告176.01万元的内容不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条规定的变更情形,属于一种新的诉求，原告可另行要求相关部门解决或另行诉讼。《中华人民共和国合同法》第五十四条第一款规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。”原、被告在《协议书》第四条中约定“…若在起拍价基础上有加价升值，升值部分均为土地出让价升值，与乙方无关…”，对于土地挂网竞拍，最后的竞拍价与评估价相差悬殊，在拍卖过程中属于正常现象，原、被告对此均有认识，故双方签订合同时就约定“升值部分均为土地出让价升值，与乙方无关”，故该《协议书》在签订时双方对其认知是明确的，是双方真实的意思表示，原告认为《协议书》显失公平，要求增加由被告返还原告土地拍卖溢价款645.09元缺乏法律依据。同时，涉案宗地系由遂川县自然资源局根据遂川县人民政府的批准，组织实施的拍卖，拍卖宗地款进入遂川县人民政府的财政账户，被告遂川县珠田乡人民政府作为乡级基层组织，并不享有对拍卖宗地款的支配权和收益权，故原告要求被告承担返还土地拍卖款的责任也无法律依据。综上所述，原告诉请对《协议书》第四条内容变更为“如原告未能竞拍成功，被告应返还原告拍卖宗款（9.778亩）的土地评估款176.1万元和土地溢价款645.09万元”，依据不足，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告遂川县裕乐液化气站的诉讼请求。 本案诉讼费50元由原告遂川县裕乐液化气站负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省吉安市中级人民法院。 审 判 长  朱烈旗 审 判 员  马 菲 人民陪审员  李小芬 二〇二〇年十二月二十三日 书 记 员  廖德扬