湖南省桂阳县人民法院行 政 判 决 书（2020）湘1021行初204号原告周儒生，男，1950年4月6日出生，汉族，湖南省嘉禾县人，住湖南省嘉禾县。委托代理人李干平，男，1954年9月9日出生，汉族，湖南省郴州市人，住湖南省郴州市北湖区。被告嘉禾县塘村镇人民政府，住所地湖南省嘉禾县塘村镇芙蓉路**。法定代表人李新，该镇镇长。出庭行政负责人黄玉华，男，1981年11月16日出生，汉族，湖南省嘉禾县人，系嘉禾县塘村镇人民政府副镇长，住湖南省嘉禾县。委托代理人刘培福，北京市共信律师事务所律师。原告周儒生诉被告嘉禾县塘村镇人民政府（以下简称塘村镇政府）行政允诺一案，于2020年8月6日向本院提起行政诉讼。本院依据法〔2015〕376号《最高人民法院关于同意湖南省郴州市中级人民法院开展行政案件相对集中管辖试点工作的批复》于当日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月16日公开开庭审理了本案。原告周儒生及其委托代理人李干平，被告塘村镇政府出庭行政负责人黄玉华及其委托代理人刘培福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年8月2日，被告塘村镇政府因2003年塘村商贸城开发占用周儒生地基修路遗留问题的处理，向原告周儒生出具《承诺书》。原告周儒生诉称，2003年，被告搞商贸城开发，在没有公告，没有通知，没有依法对原告进行补偿的情况下，强行非法占用原告的地基用于商贸城的配套设施建设，原告要求被告依法给予补偿或置换价值相当的土地，被告一直拖延不予落实。2016年8月2日，被告再次强行占用原告剩余地基进行地下管道设施建设，原告再次要求被告依法落实补偿问题。被告向原告出具承诺书，承诺：原有2003年塘村商贸城开发时占用周儒生地基修芙蓉路遗留问题处理，塘村镇政府向周儒生特别承诺如下：1.周儒生与政府协商，暂时同意在周儒生原有地基上将下水道排污管工程进行施工。施工完后马上落实实际面积，否则，路基路面人行道不得施工。2.周儒生地基路段镇区提质改造完工之前，塘村镇政府必须彻底解决塘村商贸城开发时所占用周儒生的地基补偿问题。补偿处理工作过程由政府负责。地基补偿评估价值按地基位置，由政府与周儒生协商处理（以评估公司评估价为准）。2019年6月18日，被告在没有履行《承诺书》中承诺事项的情况下，再次强行将原告的地基筑成公路、下水管道和人行道。原告认为，被告向原告出具的《承诺书》属于我国《行政诉讼法》规定的行政协议，被告已将原告的地基强行占用且不可复原，应当按照《承诺书》的内容履行补偿义务，被告拒不履行补偿义务的行为严重侵害了原告的合法权益，也违反了法律的规定和信赖保护原则。故原告起诉至法院，请求法院判决被告履行承诺，支付占用原告宅基地的补偿金98万元。原告周儒生向本院提交了下列证据：1.（2020）湘1021行赔初5号行政赔偿裁定书复印件，拟证明原告重新提起行政诉讼的依据；2.《承诺书》复印件，拟证明被告有履行承诺赔偿占用原告宅基地损失的义务，因被告没有履行承诺，原告任何时候都可以提起诉讼；3.原告中标2号地位四至界线及面积图复印件，拟证明原告宅基地实际有205平方米；4.《征地协议》复印件，拟证明被告当时征收旱土时是8000元一亩，1996年原告以8540元中标该地，被告应按当地市场价转换同等价值土地给原告。被告塘村镇政府辩称，一、被告不是征地实施主体，原告要求征地补偿，应当列征地实施单位即嘉禾县自然资源局为被告；二、原告要求被告补偿180万元毫无事实和法律依据；三、原告对补偿标准不服，达不成补偿协议，应当依法由县级人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。原告直接提起行政诉讼，没有合法依据；四、原告就同一性质的案件，采取一案多诉、缠诉的形式，严重浪费有限的司法资源，属于滥用诉权。综上，原告滥用诉权，其诉请没有事实和法律依据，且错列被告，请求法院裁定驳回原告的起诉。被告塘村镇政府在法定期限内向本院提交了下列证据、依据：1.《申请用地报告》复印件；2.嘉禾县人民政府（嘉）政土报字第11号《申请农用地转用、土地征用报批单》复印件；3.湖南省人民政府（2010）政国土字第275号《农用地转用、土地征收审批单》复印件；4.《塘村商贸城二期用地勘测定界图》复印件；证据1-4拟证明该批次土地征收范围以及案涉土地已经征用为国有土地。经庭审质证，原告对被告塘村镇政府提交的证据发表如下质证意见：对证据1-4真实性无异议，证明方向有异议，认为承诺书载明2003年之前就占用了原告的宅基地，而该四份证据是2004年10月以后自然资源局征收土地后审批土地的手续，与被告侵占原告宅基地毫无关联，该四份证据恰恰证明，被告说的与承诺书不相符。被告对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1真实性无异议，证明方向有异议，认为根据该裁定书，裁定理由要提起诉讼应要先向行政机关提出赔偿，在此情况下才符合起诉条件；对证据2真实性无异议，但该承诺书出具后也是因为原告不同意评估，而且漫天要价，所以才导致该协议没有履行；对证据3真实性、合法性均有异议，该证据与原村委会和原告签订的协议中的面积是相矛盾的，协议注明只有70平方米，而原告自己算出有205平方米，盖村委会印章的人和原告是亲戚；对证据4真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，认为该征地协议是说按法律法规进行补偿，但根据土地管理法规定，应由相关部门进行补偿，政府只负责协助实施；同时，该证据也证明了征地是经过村委会同意的。本院对上述证据、依据认定如下：原告提交的证据1、2、4，被告塘村镇政府提交的证据、依据1-4具有真实性、合法性，能反映本案的客观事实，与本案有关联，本院予以认定。原告提交的证据3，制图人身份不明，且没有其他证据相佐证，本院不予认定。经审理查明，原告周儒生系嘉禾县塘村镇西边山村民，1996年8月原告中标塘村镇西溪村委会一宗土地。同年8月30日，原告与塘村镇西溪村委会签订《土地转让协议书》。2003年嘉禾县县委、县政府联合长沙达美房地产公司，在塘村镇政府芙蓉路段对直延伸搞塘村商贸城开发，需要将原告中标的上述土地用于公路建设。因补偿问题未协商成功，2016年8月2日，塘村镇政府向原告出具《承诺书》，承诺：1.周儒生与政府协商，暂时同意在周儒生原有地基上将下水道排污管工程进行施工。施工完后马上落实实际面积，否则，路基路面人行道不得施工。2.周儒生地基路段镇区提质改造完工之前，塘村镇政府必须彻底解决塘村商贸城开发时所占用周儒生的地基补偿问题。补偿处理工作过程由政府负责。地基补偿评估价值按地基位置，由政府与周儒生协商处理（以评估公司评估价为准）。但现在周儒生地基下水道排污管工程已经完工，地基路段镇区提质改造工作也已经完成，但被告未依承诺约定落实所占用原告地基的面积，并解决对原告的补偿问题。为此，原告多次与被告协商处理补偿事宜，均未达成一致意见。2020年5月18日，原告起诉至法院，请求判令被告履行承诺，为其置换土地，并赔偿占用耽误其土地17年造成的损失76万元；庭审中经法院释明，原告将诉讼请求变更为“请求被告赔偿占用耽误其17年的土地使用权损失76万元”，并于2020年8月6日就承诺书提起本案诉讼，请求判决被告履行承诺，支付占用原告宅基地的补偿金98万元。另查明，在案件审理过程中，原、被告双方曾就占用原告地基补偿事宜进行过协商，但未达成一致意见。本院认为，被告为处理2003年塘村商贸城开发时占用原告地基修路遗留问题，向原告承诺“下水道排污管工程施工完后马上落实实际面积”“彻底解决塘村商贸城开发时所占用周儒生的地基补偿问题”的行为，构成行政允诺。被告为承诺作出方，是本案的适格被告。本案争议的焦点是：一、原告起诉是否超过起诉期限；二、被告是否应履行承诺，支付原告宅基地补偿金98万元。关于焦点一。被告未按承诺为原告落实地基面积、解决地基补偿问题是客观存在的事实，且该不履行行为一直持续至今；原告虽然没有提交要求被告履行承诺的书面申请，但其实际上一直在要求被告进行处理，正如被告在答辩状中陈述一样“答辩人（指被告）一直以来同意负责协调处理，但被答辩人（指原告）漫天要价，也不同意评估，还要求置换他人的土地给被答辩人，导致补偿事宜一拖再拖……”本院认为，原告每一次请求被告履行承诺，处理地基补偿问题，都可以视为向被告提出履行职责的申请。根据本案已有的证据，虽然不能确定原告上一次提出申请或者原、被告上一次协商的具体时间，但从避免诉累、实质解决行政纠纷的角度出发，应该对本案进行实体审理，而没有必要要求原告再一次提出申请。关于焦点二。涉案《承诺书》系被告基于处理2003年塘村商贸城开发时占用原告地基修路遗留问题作出的，内容不违反法律、法规的强制性规定，合法有效。承诺一经作出，相对人即获得一定的期待利益。在条件成就时，行政主体则应履行相应的义务，以保障相对人的信赖利益。本案中，被告塘村镇政府于2016年8月2日向原告承诺：在周儒生原有地基下水道排污管工程施工完后马上落实实际面积；在周儒生地基路段镇区提质改造完工之前，塘村镇政府必须彻底解决地基补偿问题。补偿处理工作过程由政府负责……现周儒生地基路段镇区提质改造工作已经完成，承诺条件已经成就，则被告应按承诺履行义务，落实所占用的原告地基面积，与原告协商处理补偿问题。鉴于本案原、被告双方长期未达成一致意见，考虑解决实际问题，本院认为，被告应履行承诺义务，尽快落实所占用的原告地基面积，组织评估，与原告协商补偿事宜，在协商不成时，根据评估价值及时作出补偿决定。关于原告要求被告支付占用其土地的补偿金98万元的诉请，因缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：一、被告嘉禾县塘村镇人民政府于本判决生效之日起两个月内按其2016年8月2日对原告周儒生所作的承诺作出行政行为；二、驳回原告的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告嘉禾县塘村镇人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省郴州市中级人民法院。审 判 长  骆宗胜人民陪审员  唐万成人民陪审员  谢井林二〇二〇年十二月一日法官助理马立芳书记员欧阳娟附相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。