浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙01行初257号 原告杭州安义运输有限公司，住所地杭州市江干区九堡家苑**多层公寓******。 法定代表人涂从新，该公司总经理。 委托代理人涂道安。 委托代理人逄锋杰，北京戎和律师事务所律师。 被告杭州市拱墅区人民政府，住，住所地杭州市拱墅区台州路**/div> 法定代表人章燕，区长。 出庭负责人赵红，副区长。 委托代理人方海林。 委托代理人王日保，浙江朗铭律师事务所律师。 原告杭州安义运输有限公司不服被告杭州市拱墅区人民政府拱政发[2019]31号《关于对杭州安义运输有限公司“7.26”道路运输一般事故调查报告的批复》一案，于2020年6月8日向本院提起行政诉讼，本院于2020年6月9日受理，并于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月26日公开开庭审理了本案，原告杭州安义运输有限公司的委托代理人逄锋杰、涂道安，被告杭州市拱墅区人民政府的负责人赵红、委托代理人方海林、王日保到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 杭州安义运输有限公司“7.26”道路运输一般事故调查组（简称“7.26”调查组）于2019年8月2日作出《杭州安义运输有限公司“7.26”道路运输一般事故调查报告》（简称《事故调查报告》），其中“三、事故原因”的“（二）间接原因”中有“1.杭州安义运输有限公司（简称安义公司）对事故隐患排查整治不彻底。未能有效督促、检查本单位的安全生产工作，在肇事车辆右转弯语音提示功能损坏的安全隐患连续存在多月的情况下，未能及时消除安全隐患；肇事车辆实际车况与注册登记信息不相符，整备实际质量22020ｋｇ，明显大于登记时的15500ｋｇ。2.安义公司安全教育培训不到位，员工安全意识淡薄。经查，该公司在2018年7月27日至2019年7月26日期间，工程车共发生交通违法行为85台次，共计1883起。其中，工程车交通违法10次以上（含）的计65台，工程车交通违法10次以下的计20台；肇事司机纪慧坚自2018年7月27日至2019年7月26日期间共发生交通违法行为高达54起，肇事车辆（浙Ａ0××××）一年内共有58起违法处理记录。此外，该公司的浙Ａ6××××重型自卸货车于2019年5月26日在余杭区××街道××道地铁站北侧路段发生一起负主要责任的交通亡人事故后，至7月26日再次发生事故”的内容；其中“五、对事故相关责任单位和责任人员的处理意见”包括“（一）安义公司未切实履行安全生产主体责任。事故隐患排查整治不彻底，安全教育培训不到位，对本起事故的发生负有责任。建议区应急管理局根据安全生产法律法规的相关规定，给予其行政处罚。”杭州市拱墅区人民政府于2019年8月2日作出拱政发［2019］31号《关于对杭州安义运输有限公司“7.26”道路运输一般事故调查报告的批复》，其中有“同意由区应急管理局、区监委、区检察院、区公安分局、运管拱墅管理处、交警拱墅大队和区总工会等有关单位调查形成的《杭州安义运输有限公司“7.26”道路运输一般事故调查报告》。……二、处理意见。（一）安义公司未切实履行安全生产主体责任。事故隐患排查整治不彻底，安全教育培训不到位，对本起事故的发生负有责任。由区应急管理局根据安全生产法律法规的相关规定，给予其行政处罚”的内容。 原告杭州安义运输有限公司起诉称，2019年7月26日19时14分许，安义公司员工纪慧坚驾驶浙Ａ0××××号重型自卸货车在申花路由东向西行驶至丰潭路口，遇前方红灯时向北右转弯过程中，车头右侧与沿申花路北侧非机动车道同方向行驶至路口、遇左转弯绿灯进入路口向南左转弯的由叶丽萍驾驶的杭2856452号电动自行车发生碰撞，造成叶丽萍倒地后被浙Ａ0××××号重型自卸货车车轮碾压当场死亡及电动自行车损坏的道路运输事故。事故发生后，杭州安义运输有限公司“7.26”道路运输一般事故调查组形成了《杭州安义运输有限公司“7.26”道路运输一般事故调查报告》，被告杭州市拱墅区人民政府也据此作出了拱政发［2019］31号《关于对杭州安义运输有限公司“7.26”道路运输一般事故调查报告的批复》，认为安义公司未切实履行安全生产主体责任。事故隐患排查整治不彻底，安全教育培训不到位，对本起事故的发生负有责任。由区应急管理局根据安全生产法律法规的相关规定，给予其行政处罚。杭州市拱墅区应急管理局据此对原告处以20万元的罚款。原告认为，被告批复的上述内容存在如下错误：一、被告无权要求自己的所属部门对原告实施行政处罚。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”批复认定原告的安全生产违法行为，一是事故隐患排查整治不彻底，二是安全教育培训不到位。原告的注册地和营业地均在杭州市江干区，即使批复认定的安全生产违法行为成立，这两项不作为的违法行为也只能发生在江干区。同时，根据批复，“纪慧坚驾驶右转弯语音提示功能损坏的工程运输车辆上路行驶，途经交叉路口右转弯时，未仔细观察车辆周边状况、未观察转向可视系统，未让被放行的电动自行车优先通行”，是事故的直接原因；原告上述违法行为与交通事故之间不具有法律上的直接因果联系。在违法行为与结果之间不具备直接因果关系时，结果所在地的相关行政机关对相应违法行为不享有行政处罚权。因此，批复不能要求区应急管理局对原告实施行政处罚，对原告拥有行政处罚权的是江干区应急管理局。二、就批复的“7.26”道路交通安全事故，杭州市道路运输管理局2019年7月31日对原告作出行政处罚决定，认定：2019年7月26日，杭州安义运输有限公司所属货车浙Ａ0××××发生交通事故，后经调查，发现该公司安全台账记录不完善，特别是安全培训教育内容较为单一，安全机构建立不完善，人员档案材料有缺失，公司安全教育制度落实不到位，并依照《浙江省道路运输条例》第七十五条第（八）项，决定给予原告罚款3000元、责令改正的行政处罚。批复在处理意见（一）要求由区应急管理局根据安全生产法律法规的相关规定，给予原告行政处罚。这是基于浙Ａ0××××货车“7.26”道路交通安全事故、基于原告在事故中反映出的生产安全管理制度不落实（隐患排查整治不彻底、安全教育培训不到位）等问题，给予原告的第二次行政处罚。违反行政处罚的一事不二罚原则。三、“7.26”事故肇事车辆实际所有人并非原告，肇事司机纪慧坚并非原告公司员工。根据《调查报告》第5页所述，涉案车辆浙Ａ0××××的实际所有人是阮少华。根据安义公司与阮少华签订的《挂靠协议》，挂靠期间，阮少华拥有车辆的所有权、控制权及车辆驾驶员的聘用、解聘权，自主经营、自负盈亏。故教育培训的义务自然也归属于阮少华。根据权利义务相一致的原则，也不可能得出原告对肇事司机有教育和培训的义务。最高人民法院（2013）民一他字第16号答复对此作出明确，“个人购买的车辆挂靠其他单位且以挂靠单位名义对外经营的，其聘用的司机与挂靠单位之间不具备劳动关系的基本特征，不宜认定其形成了事实劳动关系。”不认定有劳动关系，自然也没有相对应的权利和义务，原告无须履行对肇事司机的安全生产教育和培训义务。批复认定原告应当履行安全生产主体责任错误。四、虽然原告没有对肇事司机进行安全生产教育培训的义务，但也严格按照区工程车运输协会的相关要求，组织司机进行安全教育培训。对纪慧坚请假期间没有参加的教育培训，也要求其车队长阮少华传达补课，并不存在安全教育培训不到位的问题。五、《中华人民共和国安全生产法》第二条第二款规定，有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定。可见我国安全生产法与道路交通安全法属于一般法律与特别法律的关系，根据我国法律适用原则，当法律、法规有特别规定的，应当适用特别规定。针对道路交通安全的特殊性，我国专门制定了道路交通安全法，明确规定了道路交通安全的主管部门及各部门的具体权限，对于交通事故的处理应当适用道路交通安全法而不适用安全生产法。交通事故不等同于生产安全事故，生产经营单位落实安全生产管理制度与否与交通事故发生并无直接因果关系或必然联系，不能因发生了交通事故就顺理成章的认定为生产安全事故。为此，请求判决撤销被告作出的拱政发［2019］31号《关于对杭州安义运输有限公司“7.26”道路运输一般事故调查报告的批复》中对原告的处理意见。 原告向本院提交了证据，其中包括浙江移动微法院的截图，拟证明新冠肺炎疫情属于不可抗力，该疫情期间原告耽误的起诉期间应予扣除。 被告杭州市拱墅区人民政府答辩称，一、《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条规定，“根据生产安全事故（以下简称事故）造成的人员伤亡或者直接经济损失，事故一般分为以下等级：……（四）一般事故，是指造成3人以下死亡，或者10人以下重伤，或者1000万元以下直接经济损失的事故。本条第一款所称的‘以上’包括本数，所称的‘以下’不包括本数”。该条例第十九条第二款规定，“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查”。第三十二条第一款、第二款规定，“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复”“有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分。”“7.26”事故发生在申花路与丰潭路口，事故发生地处于拱墅区范围内，且该事故造成1人死亡、1辆电动自行车损坏。我府作为事故发生地县级人民政府，根据前述规定责成相关部门组成调查组对该事故进行调查。在收到事故调查组的调查报告后，我府具有根据调查报告作出事故处理批复的法定职权。二、案涉事故的经过如原告所言。造成本次事故的直接原因有二：其一是安义公司的从业人员纪慧坚在右转弯时因安全意识差，在右转弯时未仔细观察车辆周边状况、未观察转向可视系统，未让被放行的电动车优先通行；其二是浙Ａ0××××车辆的安全警示装置右转弯语音提示功能损坏，未能及时、有效提醒其他车辆、行人让行。同时，经事故调查组调查发现，肇事车辆的右转弯语音提示功能己经损坏长达数月，事故隐患长期存在；肇事车辆实际车况与登记信息不相符；在“7.26”事故发生前一年内，纪慧坚交通违法记录高达54起，浙Ａ0××××违法记录高达58起；挂靠人阮少华存在纵容交通违法行为，主动为驾驶员报销、补偿交通违法罚款等。安义公司的安全教育培训不到位是导致安义公司从业人员安全意识淡薄、对安全隐患视而不见的重要原因。三、虽然《安全生产法》第二条规定了有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全以及核与辐射安全、特种设备安全另有规定的，适用其规定。但《道路交通安全法》和《安全生产法》两部法律调整的对象并不相同，道路安全事故责任与生产经营单位的安全生产事故责任并不相互排斥，对于生产经营单位违反《安全生产法》规定的行为，应当按照安全生产事故来归责，受安全生产相关法律法规调整。同时依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十三条规定“……道路交通事故，火灾事故自发生之日起七日内，事故造成的伤亡人数发生变化的，应当及时补报”。第二十条规定“自事故发生之日起30日内，道路交通事故、火灾事故自发生之日起七日内……”。以上规定明确了道路交通事故也属安全生产事故的范围。法律、行政法规均赋予了应急管理部门对交通运输企业安全生产工作依法实施监督管理的权利，并未将道路交通安全工作排斥在安全生产范围之外。“7.26”事故虽然也是一起道路交通事故，但系属安义公司在生产经营过程中发生的事故，属于安全生产法律调整范围。《安全生产法》第四条规定，“生产经营单位必须遵守本法和其他有关安全生产的法律、法规，加强安全生产管理，建立、健全安全生产责任制和安全生产规章制度，改善安全生产条件，推进安全生产标准化建设，提高安全生产水平，确保安全生产。”该法第六条规定，“生产经营单位的从业人员应当依法履行安全生产方面的义务”。肇事车辆实际所有人阮少华将车辆挂靠在安义公司对外经营，接受安义公司的安全管理和安全培训，纪慧坚为阮少华聘用的司机，属于安义公司运输经营的从业人员。“7.26”事故系纪慧坚在驾驶车辆前往装载渣土途中发生的事故，属于在生产经营活动中发生的造成一人死亡的安全事故，符合《安全生产事故报告和调查处理条例》第二条关于生产安全责任事故的规定。因此，我府批复认定本案事故为安全生产责任事故符合法律规定。四、《安全生产法》第二十五条第一款、第四款规定，“生产经营单位应当对从业人员进行安全生产教育和培训，保证从业人员具备必要的安全生产知识，熟悉有关的安全生产规章制度和安全操作规程，掌握本岗位的安全操作技能，了解事故应急处理措施，知悉自身在安全生产方面的权利和义务。未经安全生产教育和培训合格的从业人员，不得上岗作业。”“生产经营单位应当建立安全生产教育和培训档案，如实记录安全生产教育和培训的时间、内容、参加人员以及考核结果等情况。”该法第三十八条第一款规定，“生产经营单位应当建立健全生产安全事故隐患排查治理制度，采取技术、管理措施，及时发现并消除事故隐患。事故隐患排查治理情况应当如实记录，并向从业人员通报。”安义公司作为安全生产经营单位，对事故隐患排查整治不彻底，未能及时消除事故隐患，疏于对从业人员进行安全生产教育和培训，且安全生产培训流于形式，未能切实履行《安全生产法》规定的安全生产单位负有的安全生产义务，对案涉安全生产事故的发生负有责任，我府的认定符合法律规定。五、2019年7月26日，本案事故发生。2019年7月29日，我府成立了由区应急管理局牵头、区监委、区公安分局、运管拱墅管理处、交警拱墅大队、区总工会组成、并由区检察院派人参加的事故调查组。经事故调查组调查，于2019年8月2日形成《杭州安义运输有限公司“7.26”道路运输一般事故调查报告》。我府于2019年8月2日收到调查报告，当日作出了案涉批复，程序合法。六、《浙江省生产安全事故报告和调查处理规定》第十八条规定，“负责事故调查的人民政府应当依照《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定做出批复，并抄送事故调查组各成员单位。事故调查组牵头部门应当自收到批复之日起15日内，将批复送交事故责任单位和事故责任人员”。杭州市拱墅区应急管理局已于2019年8月15日将批复送达原告并告知了原告所享有的复议和诉讼权利。原告的起诉已经超过《行政诉讼法》第四十六条规定的起诉期限。为此，请求驳回原告的起诉。 被告杭州市拱墅区人民政府于2020年6月18日向本院提供了作出被诉行政行为的证据，其中的安全生产行政执法文书文书送达回执用以证明原告于2019年8月15日收到拱政发[2019]31号《关于对杭州安义运输有限公司“7.26”道路运输一般事故调查报告的批复》，并于当日被告知诉权及起诉期限的事实。 经庭审质证，对被告提供的上述证据，原告表示无异议。 对原告提供的证据，被告认为其与本案不具有关联性。 本院对证据认证如下：被告的上述证据均具备关联性、合法性、真实性，可以证明待证事实，予以采信。 原告的上述证据，与本案不具有关联性，不予采信。 经审理查明，杭州市拱墅区人民政府于2019年8月2日作出拱政发[2019]31号《关于对杭州安义运输有限公司“7.26”道路运输一般事故调查报告的批复》，其中有“同意由区应急管理局、区监委、区检察院、区公安分局、运管拱墅管理处、交警拱墅大队和区总工会等有关单位调查形成的《杭州安义运输有限公司“7.26”道路运输一般事故调查报告》。……二、处理意见。（一）安义公司未切实履行安全生产主体责任。事故隐患排查整治不彻底，安全教育培训不到位，对本起事故的发生负有责任。由区应急管理局根据安全生产法律法规的相关规定，给予其行政处罚”的内容。该批复于2019年8月15日送达原告安义公司。送达时同时告知原告可在六个月内向杭州市中级人民法院提起行政诉讼。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中，原告于2019年8月15日知道被诉行政行为，其如不服该行政行为，应当在自该日起的六个月内提起诉讼。原告于2020年6月8日向本院提起诉讼，已经超过法定的起诉期限。原告关于其于2019年12月24日就与案涉批复相关的杭州市拱墅区应急管理局对其的行政处罚行为向杭州市拱墅区人民法院提起诉讼，故自2019年12月24日起其就本案批复行为的起诉期限应中断计算的意见，缺乏法律依据。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；”原告安义公司提起本案诉讼超过法定起诉期限，原告亦未证明该超期是因不可抗力或者其他不属于其自身的原因所致，故其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 驳回原告杭州安义运输有限公司的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长 李 洵 人民陪审员 李 慧 人民陪审员 谌慧敏 二〇二〇年十二月三日 书 记 员 叶 嘉 附： 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。