浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙01行初685号 原告骆金荣，男，1963年8月17日出生，汉族，住杭州市富阳区。 委托代理人韩建业，北京市摩文律师事务所律师。 委托代理人蔡菊凤，女，1962年9月16日出生，汉族，住杭州市富阳区，系原告骆金荣配偶。 被告杭州市富阳区人民政府，住所地杭州市富阳区富春街道桂花路**。 法定代表人吴玉凤，区长。 出庭负责人魏东，副区长。 委托代理人裘蓉芳，浙江五勤律师事务所律师。 委托代理人柴羽铭。 原告骆金荣不服杭州市富阳区人民政府拆除其房屋的行为，于2019年11月15日向本院提起诉讼，本院于当日立案，并于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月24日、2020年12月21日公开开庭审理了本案。原告骆金荣的委托代理人韩建业、蔡菊凤，被告杭州市富阳区人民政府的负责人魏东、委托代理人裘蓉芳、柴羽铭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告骆金荣起诉称，原告合法拥有位于杭州市富阳区××镇××街××号经营性房屋，该房屋原系富阳县大源供销社所有，并取得富国用91字第2××3号《国有土地使用证》和大源镇字第017号《房屋所有权证》。1994年12月21日，原告与大源镇东升村委签订《房屋转让契约》，约定将案涉房屋转让给原告，原告依约支付房屋价款并取得该房屋所有权。2018年3月14日，杭州市富阳区大源镇人民政府在原告房屋所在地张贴针对案涉房屋的《冻结通告》，以拟对大源集镇进行有机更新、启动集镇部分区块模拟搬迁工作为由，对被搬迁人进行房屋买卖等活动的限制。2018年5月22日，杭州市富阳区大源镇人民政府联合杭州市富阳区江南新城建设投资集团有限公司下发《关于江南新城城市××镇房屋搬迁实行模拟搬迁的通告》，以江南新城城市有机更新项目为由，对大源镇亭山村东升老街、东升新区、袁家滩区块三个区块实行模拟搬迁，确定了签约方式和具体评估、签约、腾空期限等搬迁工作事宜。在具体搬迁过程中，因原告与杭州市富阳区人民政府就案涉房屋的补偿事宜未能达成一致意见，遂未签订协议。2019年10月24日，杭州市富阳区住房和城乡建设局给原告下发了编号：2019年04号《督促解危通知书（Ｄ）级》，将原告上述房屋鉴定为危房，要求原告自收到通知书之日起三日内委托施工单位拆除案涉房屋，否则将报请杭州市富阳区人民政府采取应急处置措施。2019年11月7日，杭州市富阳区人民政府为达到对原告房屋实施强制搬迁的目的，组织人员将原告房屋拆除。原告认为，被告为达到征收的目的，以危房整治为由强拆原告的房屋，侵犯了原告的合法权利。为此，请求判决确认杭州市富阳区人民政府强制拆除原告房屋的行为违法，判令杭州市富阳区人民政府将被拆除房屋恢复原状。 诉讼中，原告将其诉讼请求明确为：请求判决确认杭州市富阳区人民政府强制拆除杭州市××镇××街××号××房的行为违法。原告同时表明，如案涉被拆除房屋的区域因建设等原因无法恢复原状，其同意以支付赔偿金的方式处理房屋被拆除的行政赔偿问题。 诉讼中，原告还修正并增加了赔偿请求，请求判令被告杭州市富阳区人民政府赔偿拆除案涉房屋过程中造成的房屋损失1734635元（14500元/平方米×119.63平方米）；房屋价值20%的房屋补贴损失346927元；装修损失10980元；附属物损失6000元；生活用品及附属设施损失13570元；包括注塑机、粉碎机、空压机、搅拌机等生产用品及附属设施损失441710元；停产停业损失104078.1元；搬迁费损失3000元；临时安置费损失10766.7元。 原告向本院提交的证据有： 1、编号大源镇字第017号《房屋所有权证》； 2、富国用91字第2××3号《国用土地使用证》； 3、原富阳县大源镇东升村村民委员会于1994年12月21日与骆金荣签订的《房屋转让契约》； 4、富阳县农村合作经济组织《收款收据》； 5、杭州富阳区大源镇菊凤卷门材料经营部的《个体户登记基本情况》，证据1-5拟证明原告对坐落于杭州市富阳区××镇××街××号的房屋享有所有权； 6、杭州市富阳区大源镇人民政府2018年3月14日发布的《冻结通告》； 7、《江南新城城市××镇房屋搬迁补偿安置方案宣传手册》； 8、杭州市富阳区住房和城乡建设局2019年04号《督促解危通知书（D级）》； 9、照片二十七张； 10、富阳新闻网2017年3月24日发布的《向南挺进！富阳成立江南新城建设指挥部》； 11、富阳区江南新城开发建设项目2017年先行启动区块内集体所有土地房屋搬迁公告； 12、拆除案涉房屋的视频，证据6-12拟证明经被告于2019年11月8日组织人员将原告房屋强制拆除的事实、 13、富春水岸小区二手房交易价格的网络截图，拟证明富春水岸小区二手房交易价格。 被告杭州市富阳区人民政府答辩称，一、1994年12月，原富阳县大源镇东升村村民委员会将其原与大源供销社互换得到的东升村阳平山脚房屋（即原告诉称的大源街77号房屋）分成两部分分别转让给了金益民和原告，金益民购买坐南朝北5间，原告购买坐北朝南4间和坐西朝东2间。之后，原告将其购买部分房屋分给原告哥哥骆金龙。三人一直使用各自部分至房屋被拆除。其中原告用于经营杭州富阳区大源镇菊凤卷门材料经营部，骆金龙用于经营富阳市大源东升冲压装潢厂。2019年10月22日，浙江城乡工程检测有限公司出具鉴定报告，认为大源镇人民政府用房、杭州富阳区大源镇菊凤卷门材料经营部、蔡菊凤、骆金荣用房（即大源街77号房屋）构成“整幢危房，建议停止使用，在条件允许的情况下可拆除处理”。2019年10月24日，杭州市富阳区住房和城乡建设局向杭州富阳区大源镇菊凤卷门材料经营部（蔡菊凤、骆金荣户）发出督促解危通知，要求原告委托施工单位拆除该房屋，该局将报请杭州市富阳区人民政府采取应急处置措施。同日，杭州市富阳区住房和城乡建设局通知大源镇人民政府做好房屋的督促解危工作，排除安全隐患。我府从未组织实施拆除大源街77号房屋，经我府核实，案涉房屋是大源镇人民政府拆除，我府并非本案适格被告。二、原告购买的大源街77号部分房屋坐落的土地为国有划拨土地，该购买行为未经有批准权的人民政府批准并办理土地使用权出让手续，因此原告与东升村村民委员会签订的房屋转让契约无效。原告并非大源街77号房屋的所有权人，其不具有本案原告资格。三、按原告的陈述，并结合大源镇人民政府的调查，原告主张的房屋占地面积为119.63平方米，金益民房屋占地面积为182.67平方米，骆金龙房屋占地面积为146.1平方米。四、原告主张的房屋经鉴定为D级危房，大源镇人民政府基于公共安全考虑实施拆除，拆除时原告及其配偶在场，接收了室内物品，大源镇人民政府也对拆除过程进行了录像。请求依法裁判。 被告杭州市富阳区人民政府向本院提供了如下证据： 1、对富阳县大源供销合作社的《地籍调查表》； 2、编号大源镇字第017号《房屋所有权证》； 3、原富阳县大源镇东升村村民委员会于1994年12月21日与金益民签订的《房屋转让契约》； 4、骆金荣于1994年4月20日与金益民签订的《协议》； 5、富阳市大源东升冲压装璜厂《营业执照》； 6、骆金龙的身份证，证据1-6拟证明原富阳县大源镇东升村村民委员会将大源街77号房屋分为两部分分别转让给原告和金益民，原告将其购买房屋的部分分给骆金龙的事实； 7、房屋平面图三张，拟证明金益民、原告、骆金龙各自房屋的用地情况； 8、浙江城乡工程检测有限公司CXAF-FY-1900281《鉴定报告》及其附件，拟证明浙江城乡工程检测有限公司鉴定认为包括原告主张房屋在内的大源街77号房屋属D级危房，需立即停止使用； 9、杭州市富阳区住房和城乡建设局2019年04号《督促解危通知书（D级）》； 10、送达《督促解危通知书（D级）》的照片和视频，证据9、10拟证明2019年10月24日，杭州市富阳区住房和城乡建设局向原告发出督促解危通知的事实； 11、杭州市富阳区住房和城乡建设局《关于要求做好督促解危有关事项的通知》，拟证明2019年10月24日，杭州市富阳区住房和城乡建设局通知大源镇人民政府做好原告主张房屋的督促解危工作； 12、照片两张； 13、拆除原告主张房屋的视频，证据12、13拟证明2019年11月7日，大源镇人民政府对原告主张房屋进行拆除的事实； 14、江南新城规划图纸； 15、杭州市富阳区人民政府《关于杭州市富阳区江南新城总体规划的批复》，证据14、15拟证明原告主张房屋所在区域规划调整的事实； 16、杭州市规划和自然资源局选字第330183201900038号《建设项目选址意见书》，拟证明原告房屋坐落土地的区域拟进行大源安置二期A区块建设的事实。 本院依职权调取了如下证据： 1、杭州市富阳区大源镇人民政府与杭州上益燃料油有限公司签订的编号为2018DYZ集镇3号《江南新城工业企业拆除补偿协议》和《江南新城工业企业拆除补偿协议（补充）》、浙江印相资产评估有限公司浙印资评字（2018）第895-64号评估报告； 2、杭州市富阳区大源镇人民政府与富阳市大源东升冲压装潢厂签订的编号为2018ＤＹＺ集镇2号《江南新城工业企业拆除补偿协议》、浙江印相资产评估有限公司浙印资评字（2018）第895-70号评估报告，证据1、2用以查明与原告房屋相邻的杭州市富阳区××镇××街××号的其余房屋在案涉房屋搬迁过程中的评估及签订拆除补偿协议的情况； 3、杭州市富阳区大源镇人民政府2019年12月31日致骆金荣的《通知》，用以查明原告房屋所在区域房屋拆除的实际目的； 4、收款收据、送货单、领（付）款凭证合计共十五张，用以查明原告主张赔偿的屋内物品的购置时间。 经庭审质证，对被告提供的证据，原告认为，证据8，不具备合法性；证据9、11，不合法；证据12、13，不能证明是大源镇人民政府实施了案涉拆除行为；证据14、不能证明被告欲证明的内容。 对原告提供的证据，被告认为，证据3，不具备合法性；证据6-12，不能证明原告欲证明的内容；证据13，证据三性均有异议。 对本院调取的证据，原告认为，证据1、2，不具备合法性、关联性。被告认为，证据4不能证明票据上载明的物品是案涉拆除是原告屋内的物品。 本院对本案证据认证如下：原告证据6-12，均不能证明原告欲证明的内容，但证据6可以证明杭州市富阳区大源镇人民政府制定《冻结公告》告知，为坚决贯彻区委区政府拥江发展战略部署，……拟对大源集镇进行有机更新，启动集镇部分区块模拟搬迁工作。拟对亭山村东升老街、亭山村东升新区、袁家滩区块房屋进行搬迁的事实；证据7可以证明杭州富阳江南新城建设投资集团有限公司等发布《江南新城城市××镇房屋搬迁补偿安置方案》，明确制定该补偿安置方案的目的在于“贯彻区委、区政府‘三看四态促转型、城市发展向南看’的战略目标，确保江南新城开发建设的顺利进行的事实；证据8可以证明杭州市富阳区住房和城乡建设局告知骆金荣等人，其用于经营杭州富阳区大源镇菊凤卷门材料经营部的房屋危险性等级为Ｄ级，构成整幢危房，并要求其立即停止使用房屋，及时撤离，委托相关施工单位拆除该房屋，杭州市富阳区住房和城乡建设局也将报请杭州市富阳区人民政府采取应急处置措施的事实；证据9、12可以证明案涉房屋被拆除的事实；证据10可以证明为贯彻杭州市富阳区委、区政府“城市发展向南看”的部署，成立江南新城建设指挥部的事实，以上证据均予以采信；证据11，因其涉及的是集体所有土地房屋搬迁事宜，与本案国有土地上房屋的处置无关，故不予采信；证据13，与本案不具有关联性，不予采信。 被告证据12、13，不能直接证明原告主张的房屋系大源镇人民政府拆除，但可以证明案涉房屋被拆除的事实，予以采信。 其余证据具备证据三性，可以证明相应待证事实，予以采信。 经审理查明，位于杭州市富阳区××镇××街××号的房屋原系富阳县大源供销社所有，建筑结构为泥木，建筑面积共352.04平方米，坐落土地为国有土地，用途为仓库，用地面积为441.56平方米。此后，原富阳县大源供销社经置换，将上述房屋所有权置换给原富阳县大源镇东升村村民委员会。1994年12月21日，原富阳县大源镇东升村村民委员会与骆金荣等人签订房屋转让契约，将上述房屋转让给骆金荣等人，骆金荣最终取得杭州市富阳区××镇××街××号房屋中占地面积共119.63平方米的两间平房，2012年1月11日起一直用于经营杭州富阳区大源镇菊凤卷门材料经营部。 2018年3月14日，杭州市富阳区大源镇人民政府制定《冻结通告》，其中载明“为坚决贯彻区委区政府拥江发展战略部署，加快江南新城建设进程……启动集镇部分区块模拟搬迁工作……实施范围为亭山村东升老街、亭山村东升新区、袁家滩区块”。 2018年5月2日，经富阳区委办公室、富阳区政府办公室成立的富阳区江南新城建设工作领导小组下设的指挥部决定，对江南新城城市××镇房屋搬迁实行模拟搬迁，区域为大源镇亭山村东升老街、亭山村东升新区、袁家滩区块，如整个区域或三个单个区块的签约比例达到90%，则相应范围所签房屋搬迁协议生效。同时，杭州市富阳区人民政府下属的国有独资企业杭州富阳江南新城建设投资集团有限公司、杭州市富阳区大源镇人民政府共同制定《江南新城城市××镇房屋搬迁补偿安置方案》，其中载明制定该安置方案的目的在于“贯彻区委、区政府‘三看四态促转型、城市发展向南看’的战略目标，确保江南新城开发建设的顺利进行，……”原告骆金荣的案涉房屋在该安置方案确定的搬迁范围内。 经房屋价值评估，2018年10月31日，杭州市富阳区大源镇人民政府与杭州上益燃料油有限公司签订江南新城工业企业拆除补偿协议，就坐落于大源镇大源街77号土地面积182.67平方米，建筑面积182.67平方米房屋（与原告被拆除房屋相邻）的拆除事宜约定，杭州市富阳区大源镇人民政府补偿杭州上益燃料油有限公司土地、房屋、装修、附属物等共计676690元。2019年3月25日，杭州市富阳区大源镇人民政府又与杭州上益燃料油有限公司签订江南新城工业企业拆除补偿补充协议，增加该公司大源镇大源街77号房屋的其他约定补偿金额9067元。 经房屋价值评估，2019年3月28日，杭州市富阳区大源镇人民政府与富阳市大源东升冲压装潢厂签订江南新城工业企业拆除补偿协议，就坐落于大源镇大源街77号土地面积146.1平方米，建筑面积194.39平方米房屋（与原告被拆除房屋相邻）的拆除事宜约定，杭州市富阳区大源镇人民政府补偿富阳市大源东升冲压装潢厂土地、房屋、装修、停产停业损失等共计450451元。 经杭州市富阳区大源镇人民政府委托，浙江城乡工程检测有限公司于2019年10月22日出具CXAF-PY-1900281号鉴定报告，结论为杭州富阳区大源镇菊凤卷门材料经营部等用房危险性综合评定为D级，构成整幢危房，建议停止使用，在条件允许的情况下可拆除处理。 2019年10月24日，杭州市富阳区住房和城乡建设局作出2019年04号督促解危通知，通知杭州富阳区大源镇菊凤卷门材料经营部（蔡菊凤、骆金荣户）自收到通知书之日起立即停止使用经营部的房屋并及时搬离，限期委托有资质的施工单位拆除该房屋，该局也将立即报请杭州市富阳区人民政府依法采取应急处置措施；如未根据通知书及时采取解危措施，该局将责令限期采取解危措施，逾期仍不采取的，将处以罚款。 2019年10月24日，杭州市富阳区住房和城乡建设局致函杭州市富阳区大源镇人民政府，要求大源镇人民政府通知杭州富阳区大源镇菊凤卷门材料经营部的房屋户主立即停止使用房屋并及时撤离，并要求房屋户主委托有资质的施工单位拆除该房屋。 2019年11月7日，杭州富阳区大源镇菊凤卷门材料经营部房屋被强制拆除。拆除前，有人员将经营部内的物品搬至附近的空地上堆放。 2019年12月31日，杭州市富阳区大源镇人民政府通知骆金荣，因大源东升安置区块建设需要，该区块房屋均已拆除，骆金荣于安置区块堆放的材料及货物须在2020年1月7日前搬离该区块，逾期将做无主物处理。 另查明，杭州富阳区大源镇菊凤卷门材料经营部房屋拆除后的地块将进行大源安置二期A区块拆迁安置房建设。 本院认为，关于骆金荣是否具有原告资格，在本案诉讼过程中，因确定案涉被拆除房屋价值的需要，本院曾委托评估机构对案涉房屋的价值进行评估。该过程中，评估机构反映案涉房屋及其坐落土地的基础登记资料缺失。该情况完全可能导致原告无法按照一般程序办理案涉房屋及其坐落土地的转移登记手续。该情况结合人民政府在江南新城城市××镇房屋搬迁过程中，与大源镇大源街**房屋的其余权利人（杭州市富阳区人民政府认可其余权利人与骆金荣对各自房屋的权利状况相同）签订拆除补偿协议的事实，应当认定骆金荣对案涉房屋具有相应权利，其具有提起本案诉讼的原告资格。 关于适格被告问题。根据《冻结通告》及其杭州市富阳区人民政府下属的国有独资企业杭州富阳江南新城建设投资集团有限公司、杭州市富阳区大源镇人民政府共同制定《江南新城城市××镇房屋搬迁补偿安置方案》，大源集镇房屋搬迁是富阳区政府拥江发展战略部署和江南新城开发建设中的一项工作。原告房屋也是因江南新城开发建设中的安置房建设而被拆除。故在无证据证明的情况下，杭州市富阳区人民政府作为案涉房屋所在地整村搬迁的组织者和决策者，理应就被诉强制拆除行为承担相应的法律责任。 关于被诉强制拆除行为的合法性，根据杭州市富阳区大源镇人民政府2019年12月31日致骆金荣的通知，应当认为，案涉房屋实际系为大源东升安置区块建设需要而拆除，富阳区政府强制拆除案涉房屋无任何事实和法律依据，故该行政行为违法。 关于被告应否及如何承担赔偿责任，本院认为，案涉房屋拆除行为违法，侵犯了原告对房屋及屋内物品的合法权益，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为”的规定，被告应当承担赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。”“能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”因案涉被拆除房屋所涉地块将进行大源安置二期A区块拆迁安置房建设，该安置房建设的合法性未被否定；同时，被告也未证明屋内物品的当前的价值状况，故本案赔偿应采用支付赔偿金的方式。本案审理过程中，本院委托中证房地产评估造价集团有限公司杭州分公司对案涉被拆除房屋的价值进行鉴定，后因案涉房屋及其坐落土地的基础登记资料缺失，鉴定机构认为无法鉴定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款规定：“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”据此，本院结合原告的主张、被拆除房屋周边房屋的价格评估报告、拆除补偿协议、原告主张部分物品的购置时间及一般生活常识，酌情确定原告因合法房屋被强拆导致的房屋、装饰装修、附属物、屋内物品、停产停业等损失730000元。 综合上述意见，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十二条第一款、第三十六条第（三）项、第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款之规定，判决如下： 一、确认杭州市富阳区人民政府拆除杭州市××镇××街××号中骆金荣所有的房屋的行政行为违法； 二、杭州市富阳区人民政府赔偿骆金荣财产损失人民币730000元。 案件受理费人民币50元，由被告杭州市富阳区人民政府负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省高级人民法院。 审 判 长 李 洵 人民陪审员 李 慧 人民陪审员 谌慧敏 二〇二〇年十二月三十一日 书 记 员 邵旭妍