浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1895号上诉人（原审原告）顾世荣，男，汉族，1939年10月24日，住浙江省嘉善县。委托诉讼代理人顾亚萍，女，汉族，1967年5月1日出生，住浙江省嘉善县。系顾世荣女儿。被上诉人（原审被告）嘉善县人民政府，住所地浙江省嘉善县罗星街道嘉善大道**。法定代表人徐鸣阳，县长。委托诉讼代理人邱雅敏。委托诉讼代理人徐碧贤。被上诉人（原审第三人）嘉善县干窑镇人民政府，住，住所地浙江省嘉善县干窑镇干窑大道**/div>法定代表人芮晓荣，镇长。委托诉讼代理人季彪，浙江思贤律师事务所律师。顾世荣因诉嘉善县人民政府（以下简称嘉善县政府）、嘉善县干窑镇人民政府（以下简称干窑镇政府）政府信息公开行政复议一案，不服浙江省嘉兴市中级人民法院于2020年9月10日作出的（2020）浙04行初34号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年10月28日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案因事实清楚，决定不开庭审理。现已审理终结。原审法院查明，据不完全统计，顾世荣（委托诉讼代理人均为顾亚萍）因认为第二轮土地承包比第一轮土地承包面积减少2.802亩一事，自2016年10月至2020年6月向干窑镇政府、嘉善县农业农村局、嘉善县公安局、嘉善县政府等多个行政机关申请政府信息公开、要求履行法定职责，继而就答复内容申请行政复议或提起行政诉讼，共提起一审、二审、再审行政案件37件。顾世荣申请政府信息公开、要求履行法定职责的主要事项概述如下：1.要求公开第二轮土地承包比第一轮土地承包少了2.802亩土地的去向、土地承包经营权证发放亩数的法律依据和具体事实；2.要求公开1998年签订二轮土地承包权的土地承包方案；村民代表大会和村民大会签字会议记录；对新星村上报二轮土地承包权所有审批材料、权证合同、土地承包经营权证登记簿的材料；3.要求公开1998年8月28日，顾世荣户签订《申请书》的地点、村委会领导参加签名的相关人员名单，1998年9月12日，由新星村经济合作社签署“同意放弃”及加盖公章的地点、村委会领导参加签名的相关人员名单以及签署“同意放弃”及加盖公章的批准人，1998年9月14日顾世荣户与新星村经济合作社签订的《干窑镇第二轮土地承包权自愿放弃协议书》《嘉善县土地承包合同》的地点、参加签名的人员名单。4.要求公开1983年第一轮土地承包权证台账及1998年第二轮土地承包权证台账，1995年至2017年村委会班子成员选举票数结果，担任工作职责，报酬，村民召开会议记录时间、地点，、地点3年至2007年时间段会计名单。5.要求对顾世荣家庭户3人第一轮土地承包6.122亩土地承包经营权再次确权；6.要求追究新星村村民委员会伪造《自动放弃申请书》和《申请书》违法责任和刑事责任，对相关人员进行处理；责令新星村村民委员会立即将被非法侵占的2.802亩土地承包地予以追缴，无条件返还并赔偿损失；7.要求公安机关公开其就新星村经济合作社及村干部伪造顾世荣签名，冒名撩手印，涉嫌合同诈骗向公安机关报案后形成的调查笔录、执法记录仪视频、手印鉴定结果，办案公安民警姓名、职务、联系方式等。顾世荣于2018年11月以嘉善县干窑镇新星村村民委员会、嘉善县干窑镇新星村经济合作社为被告向嘉善县人民法院提起土地承包经营权民事诉讼，要求确认被告收回一轮土地承包中的2.802亩承包地违法，确认被告与原告签订的二轮《嘉善县土地承包合同》《申请书》《干窑镇第二轮土地承包权自愿放弃协议书》无效。嘉善县人民法院审理后于2019年5月8日作出（2018）浙0421民初5943号民事判决，驳回顾世荣的诉讼请求。顾世荣上诉后，该院于2019年8月27日作出（2019）浙04民终1486号民事判决，驳回顾世荣的上诉。生效判决确认《申请书》《干窑镇第二轮土地承包权自愿放弃协议书》及《嘉善县土地承包合同》已经成立且不存在无效情形。2019年12月24日，顾世荣因认为《申请书》《干窑镇第二轮土地承包权自愿放弃协议书》《嘉善县土地承包合同》均盖有干窑镇新星村经济合作社印章，向干窑镇政府申请公开新星村经济合作社成立时间的政策法律法规、刻制公章的发票、公章刻制单位、刻制公章的法律依据、发放公章的时间、公章的用途、公章保管人的备案等信息。干窑镇政府答复顾世荣其所申请内容不属于政府信息。顾世荣就该答复向嘉善县政府申请行政复议，嘉善县政府认为顾世荣系以政府信息公开名义进行信访活动，不属于行政复议范围，驳回了顾世荣的行政复议申请，顾世荣遂提起本案诉讼。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权提起行政诉讼。因此，行政诉讼制度的目的是保护公民、法人或者其他组织的合法权益，如滥用诉讼权利，则不受司法保护。最高人民法院《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第十五条规定，对于极个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的，人民法院依法不予立案；第十六条规定，对于当事人明显违反《信息公开条例》立法目的，反复、大量提出政府信息公开申请进而提起行政诉讼，或者当事人提起的诉讼明显没有值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益，人民法院依法不予立案。根据《中华人民共和国农村土地承包法》规定，我国实行农村土地承包经营制度，承包人与发包人按照规定程序签订承包合同并取得土地承包经营权。该法第五十五条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。顾世荣认为第一轮土地承包时家庭户承包土地面积为6.122亩，但二轮土地承包时减少了2.802亩土地，因而产生纠纷。承包土地的调整属于农村土地承包中发包方与承包方之间的民事纠纷，本应通过民事诉讼途径予以解决，但顾世荣却通过政府信息公开、要求履行法定职责等形式要求行政机关提供涉及《嘉善县土地承包合同》《申请书》《干窑镇第二轮土地承包权自愿放弃协议书》的诸多细节性信息，或要求行政机关对其土地进行重新确权，退还土地，顾世荣与集体经济组织之间的土地承包经营权纠纷不能通过行政诉讼途径解决，顾世荣就此提起的行政诉讼也均被驳回诉讼请求或起诉。特别是在顾世荣与集体经济组织之间的土地承包经营权民事纠纷已经由人民法院作出生效判决后，顾世荣仍然通过政府信息公开方式意图获取集体经济组织印章刻制等信息，实质是质疑生效判决的效力，更不具有行政法上值得保护的利益。顾世荣利用政府信息公开申请、履责申请等行为进行缠讼，制造出大量行政诉讼案件的行为，不仅不解决实质争议，而且空耗司法资源，属于典型的滥用诉权，对其提起的相关诉讼显然不具有进行司法救济的必要性，应当依法予以限制。如今后顾世荣仍就第二轮土地承包减少面积一事提起类似政府信息公开或履责申请，行政机关可按照《政府信息公开条例》第三十九条规定告知不作为政府信息公开申请处理或不作为履职申请处理，对其提起的其他政府信息公开申请，应当要求作出合理说明，不能做合理说明的，可不予处理。申请行政复议的，行政机关可在口头释明后作存档处理，也可以书面告知其申请不属于行政复议范围。提起行政诉讼的，可不予处理或不予立案。据此，依照最高人民法院《关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项、第三款之规定，裁定驳回原告顾世荣的起诉。顾世荣上诉称，嘉善县政府未履行行政复议法规定的合法性审查职责，不载明法律救济途径，违背《中华人民共和国信息公开条例》《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定。其于2020年1月13日向嘉善县政府邮寄的《行政复议申请书》中明确要求依法召开听证，但是嘉善县政府未组织听证就作出被诉行政复议决定，明显违法。原审裁定驳回其起诉错误，请求撤销原审裁定，指令继续审理。嘉善县政府答辩称，一、被诉行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用依据正确。顾世荣不服干窑镇政府作出的《政府信息公开申请答复书》，于2020年1月14日申请行政复议。其受理后于2020年1月15日向干窑镇政府送达《行政复议答复通知书》。经审查，其于2020年3月12日作出被诉复议决定，以不属于行政复议受案范围为由，驳回顾世荣的复议申请。后将复议决定分别送达干窑镇政府和上诉人。二、顾世荣的政府信息公开申请，属于以政府信息公开的名义进行的信访活动，不属于行政复议受案和行政诉讼受案范围。顾世荣第二轮承包时自愿放弃2.81亩承包权事宜多次向相关政府部门提出信访。顾世荣与嘉善县干窑镇新星村村委会、嘉善县干窑镇新星村经济合作社土地承包经营权纠纷已由嘉兴市中级人民法院作出生效判决，确认了《申请书》《干窑镇第二轮土地承包权自愿放弃协议书》《嘉善县土地承包合同》的效力。顾世荣在其土地承包经营权纠纷尘埃落定后，以政府信息公开的名义向干窑镇政府申请获取的关于嘉善县干窑镇新星村经济合作社印章相关的7项信息，实质是对生效判决不服，属于以政府信息公开名义进行的信访活动，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》规制的政府信息公开行为。顾世荣利用政府信息公开申请等进行缠讼，属于典型的滥用诉权的行为。综上，请求驳回上诉、维持原裁定。干窑镇政府答辩称：其作出的《政府信息公开申请答复书》事实清楚、依据准确、程序合法。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉、维持原裁定。原审期间各方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，本案争议的主要问题是，原审裁定驳回顾世荣的起诉是否正确。从原审查明的事实看，顾世荣主张其在第一轮土地承包时家庭户承包地面积为6.122亩，但第二轮土地承包时减少了2.802亩，因而产生纠纷。土地承包经营权争议属于民事纠纷，顾世荣为此已经向嘉善县人民法院提起民事诉讼，要求确认顾世荣户与新星村经济合作社于1998年9月14日签订的《干窑镇第二轮土地承包权自愿放弃协议书》《申请书》《嘉善县土地承包合同》无效。嘉善县人民法院判决驳回其诉讼请求，浙江省嘉兴市中级人民法院二审予以维持。因此，顾世荣的实质诉求已经生效裁判羁束，其在本案不具有权利救济的实效性。从顾世荣申请的政府信息公开看，具有以下特点：申请内容包罗万象、申请次数多且频繁、申请明知不为政府信息范畴的信息、申请书有诽谤等内容，属于滥用政府信息公开申请权的情形。本案中，顾世荣向干窑镇政府申请公开新星村经济合作社成立时间的政策法律法规、刻制公章的发票、公章刻制单位、刻制公章的法律依据、发放公章的时间、公章的用途、公章保管人的备案等信息，实质系对其与新星村经济合作社签订的《嘉善县土地承包合同》等不服，通过政府信息公开方式对生效裁判提出异议。因此，顾世荣申请政府信息公开的目的与《中华人民共和国政府信息公开条例》保护公民依法行使知情权、监督权的立法目的不符。这种滥用权利的行为，不仅不具有权利保护的实效性，而且给公共资源带来过度消耗，造成行政机关的正常工作受到干扰。因此提起的大量诉讼，也给行政审判资源带来没有必要的消耗。因此，原审裁定驳回顾世荣的起诉，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定的立法目的，亦符合最高人民法院《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第十五条、第十六条规定的精神。综上，顾世荣提出的上诉理由，依据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 江 勇审判员 周进海审判员 楼缙东二〇二〇年十二月二十二日书记员 潘 莉1·9·