辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终1633号上诉人（一审原告）葫芦岛丰川装饰城，住所地辽宁省葫芦岛市。法定代表人王福瑞，该公司董事长。委托诉讼代理人沈文平，该公司工作人员。被上诉人（一审被告）葫芦岛市人民政府，住所地辽宁省葫芦岛市龙湾大街15号。法定代表人王力威，该市市长。委托代理人蔡久峰，该市司法局政府法律顾问科工作人员。委托代理人毕玉格，该市司法局政府法律顾问科工作人员。葫芦岛丰川装饰城要求确认葫芦岛市人民政府不作为违法并履行职责一案，不服葫芦岛市中级人民法院（2020）辽14行初102号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，并于2020年12月10日对葫芦岛丰川装饰城进行了询问。上诉人葫芦岛丰川装饰城的法定代表人王福瑞及其委托诉讼代理人沈文平到庭参加询问。葫芦岛丰川装饰城一审起称，原告依省政府《复议决定书》和《责令督促函》，向葫芦岛市人民政府申请履行督促责令文书，多次被市政府复议机构驳回。向市长、市政府多次专递前述材料均不回复和答复。在原告诉求渠道全部堵死的情况下，向市政府提交《对龙港区人民政府区长袁伶“拒不执行生效行政复议决定”移送问题线索申请，遭到市政府门卫人员的斥责和复议科人员的非正常对待。请求确认被告未督促龙港区政府履行复议决定职责的不作为违法，判令立即作为。被告葫芦岛市人民政府答辩称，一、该案不属于行政诉讼受案范围。2019年11月26日辽宁省人民政府要求葫芦岛市人民政府督促履行的辽政行复字[2005]12号复议决定是省政府作出的，虽然该决定明确葫芦岛市政府负有依法督促龙港区政府履行复议决定的职责，但省政府的交转督办行为是上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的督促履责行为，不属于行政诉讼受案范围。二、答辩人对省政府交办的工作及时进行了督办和反馈。葫芦岛市人民政府接到省政府交办的任务后，及时与龙港区政府进行了电话沟通协调，龙港区政府同意就赔偿问题与葫芦岛丰川装饰城进行协商，并于2020年1月21日达成了临时救助《协议书》，协议签订后龙港区政府向葫芦岛丰川装饰城提供了10万元临时救助金。后葫芦岛丰川装饰城向龙港区政府提出了赔偿请求，由于赔偿数额及相关证据提交等问题没有达成一致意见，龙港区政府作出了不予赔偿决定书。2019年12月6日市政府向省政府报送了《关于督促龙港区政府履行省政府行政复议决定情况的报告》，报告把基本情况及下一步工作进行了汇报。省政府对市政府所做工作也给予了认可。故葫芦岛丰川装饰城诉市政府不作为的行为不成立。综上，请求法院驳回原告的起诉。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定，本案中，葫芦岛丰川装饰城提起行政诉讼的诉讼请求是：确认省政府2019年11月26日责令被告“你政府负有依法督促龙港区政府履行行政复议的职责”不作为违法，判令立即作为（省政府督促政令内含层级管理义务和内含的高法赔偿裁判确认事项）。从葫芦岛丰川装饰城的诉讼请求看，其要求确认葫芦岛市人民政府不作为违法的主要依据是2019年11月26日，辽宁省人民政府行政复议部门向葫芦岛市人民政府发函，主要内容是：葫芦岛丰川装饰城认为龙港区政府未履行省政府于2009年12月17日作出的辽政行复字（2015）第12号行政复议决定，向本机关提出监督申请。根据省政府生效的复议决定，你政府负有依法督促龙港区政府履行行政复议的职责。现将申请人于2019年11月21日提交的申请书及相关材料转去，请依法处理，并于60日内将处理结果函告本机关。从上述辽宁省人民政府行政复议部门发函的主要内容看，实质上属于要求上级行政机关对下级行政机关不履行行政复议决定的行为进行督促履行。该行为属于上下级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出执法检查和督促履责的行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为”的规定,葫芦岛市人民政府是否履行辽宁省人民政府行政复议机关要求其依法督促龙港区人民政府履行行政复议职责，应当受行政监督法律调整，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故，葫芦岛丰川装饰城提起的本案诉讼,不符合法律规定的起诉条件。已经立案的，应当裁定驳回起诉。裁定：驳回原告葫芦岛丰川装饰城的起诉。葫芦岛丰川装饰城上诉称，确认一审法院(2020)辽14行初102行政裁定枉法裁判，确认葫芦市人民政府未督促龙岗区人民政府履行复议决定职责的行为违法；要求省法院判令葫芦市人民政府立即作为；要求省法院提级或指定管辖。事实和理由：根据行政复议法和政府组织法的规定，市政府必须作为，不作为应当确认违法。一审法院将行政诉讼法和行政复议法法定的履责执行义务，认定为日常行政工作的汇报检查是错误的。被上诉人一、二审均未提交答辩，按照证据规则或程序规定，视为承认了上诉人的主张，应承担败诉责任。葫芦岛市人民政府未提交答辩意见。本院二审查明，2009年12月7日，辽宁省人民政府作出辽政行复字（2005）12号《行政复议决定书》，决定书的主要内容：确认葫芦岛市龙港区人民政府作出的《违章建筑拆除通知书》违法；责令葫芦岛市龙港区人民政府自接到决定书之日起三个月内依法妥善处理，葫芦岛市人民政府依法督促。2019年11月26日，辽宁省人民政府向葫芦岛市人民政府发函，主要内容：“葫芦岛市人民政府：葫芦岛丰川装饰城认为龙岗区政府未履行省政府于2009年12月7日作出的辽行政复字（2005）第12号行政复议决定，向本机关提出监督申请。根据省政府生效的复议决定，你政府负有依法督促龙岗区政府履行复议决定的职责。现将申请人于2019年11月21日提交的申请书及相关材料转去，请依法处理，并于60日内将处理结果函告本机关。”2019年12月6日，葫芦岛市人民政府向辽宁省人民政府报送了《关于督促龙港区政府履行省政府行政复议决定情况的报告》。本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，葫芦岛丰川装饰城一审诉讼请求的实质内容是要求确认葫芦岛市人民政府未督促龙港区人民政府履行省政府的行政复议决定职责的行为违法并判令履行职责。经审查，辽宁省人民政府于2019年11月26日向葫芦岛市人民政府发送公函的主要内容是认为葫芦岛市人民政府负有依法督促龙港区政府履行行政复议决定的职责，要求依法处理并将处理结果函告辽宁省人民政府。该函所表述的内容属于要求葫芦岛市人民政府作为上级行政机关对其下级行政机关龙岗区人民政府不履行行政复议决定的行为进行督促履责的性质。葫芦岛市人民政府在接到辽宁省人民政府公函后，对相关问题进行了督促落实，要求龙港区人民政府尽快妥善处理，并于2019年12月6日复函辽宁省人民政府。根据前述司法解释的规定，这种上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的督促履责的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。因此，葫芦岛丰川装饰城提起的要求确认葫芦岛市人民政府未督促龙港区人民政府履行行政复议决定职责的行为违法并判令其履行职责的诉讼，不属于行政诉讼受案范围，也缺乏具体的事实依据，不符合法律规定的起诉条件，原审裁定驳回葫芦岛丰川装饰城的起诉并无不当。关于葫芦岛丰川装饰城提出葫芦岛市人民政府在一、二审期间均未提交答辩，按照证据规则或程序规定，应承担败诉责任问题。本案审查的是葫芦岛丰川装饰城的起诉是否符合法律规定的起诉条件，与葫芦岛市人民政府是否答辩并不构成法律上的因果关系。葫芦岛丰川装饰城的该项主张，缺乏法律依据，本院不予支持。综上，葫芦岛丰川装饰城提出的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持；原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  杜刚审判员  李明审判员  李侃二〇二〇年十二月二十一日法官助理张廓书记员赵晓迪