山东省青岛市即墨区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁0282行初120号原告：张培绪，男，1976年1月8生，汉族，住莱西市。委托代理人：任桂洋，北京创为律师事务所律师。委托代理人：胡文峰，北京创为律师事务所实习律师。被告：莱西市人民政府，住所地莱西市北京中路**。法定代表人：王清源，市长。出庭负责人：王东岳，副市长。委托代理人：王华全，莱西市司法局工作人员。委托代理人：王振林，山东瀚生律师事务所律师。被告：莱西市水利局，住，住所地莱西市水集街道烟台路**/div>法定代表人：任永升，局长。出庭负责人：任永升，局长。委托代理人：郭建光，莱西市水利局工作人员。委托代理人：张永林，山东瀚生（市南）律师事务所律师。被告：莱西市公安局，住所，住所地莱西市威海东路**div>法定代表人：傅强，局长。出庭负责人：张集春，副局长。委托代理人：张加强，莱西市公安局院上派出所所长。委托代理人：刘洪斋，莱西市公安局法制大队副大队长。被告：莱西市综合行政执法局，住所地，住所地莱西市烟台南路**iv>法定代表人：胡克宇，局长。出庭负责人：项宗清，党组成员。委托代理人：周京帅，莱西市综合行政执法局工作人员。委托代理人：王力，山东瀚生律师事务所律师。被告：莱西市人民政府沽河街道办事处，住所地莱，住所地莱西市威海西路**v>法定代表人：江峰，主任。出庭负责人：孙良庆，副主任。委托代理人：李健春，莱西市人民政府沽河街道办事处工作人员。委托代理人：董太光，山东泰广律师事务所律师。被告：莱西市人民政府防汛抗旱指挥部，住所地莱西，住所地莱西市烟台路**>法定代表人：王清源，指挥。出庭负责人：任永升，副指挥。委托代理人：徐宁，莱西市水利局工作人员。委托代理人：张永林，山东瀚生（市南）律师事务所律师。原告张培绪诉被告莱西市人民政府、莱西市水利局、莱西市公安局、莱西市综合行政执法局、莱西市人民政府沽河街道办事处、莱西市人民政府防汛抗旱指挥部确认强制拆除行为违法一案，青岛市中级人民法院指定本院管辖。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月4日公开开庭审理了本案。原告张培绪及委托代理人任桂洋、胡文峰，被告莱西市人民政府的出庭负责人王东岳、委托代理人王华全、王振林，莱西市水利局的出庭负责人任永升、委托代理人郭建光、张永林，被告莱西市公安局出庭负责人张集春、委托代理人张加强、刘洪斋，被告莱西市综合行政执法局出庭负责人项宗清、委托代理人周京帅、王力，被告莱西市人民政府沽河街道办事处出庭负责人孙良庆、委托代理人李健春、董太光，被告莱西市人民政府防汛抗旱指挥部的出庭负责人任永升、委托代理人徐宁、张永林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年6月22日，莱西市人民政府防汛抗旱指挥部以原告在大沽河河道管理范围内搭建大棚的行为，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款之规定，依据《中华人民共和国防洪法》第四十二条第一款之规定作出西防汛责清字［2019］104《责令限期清障通知书》，责令原告于2019年6月25日前自行拆除，逾期未拆除的，将按照《中华人民共和国防洪法》第四十二条第一款的规定，依法组织强行清除，所需费用由原告承担。2019年6月29日，防汛抗旱指挥部组织人员对原告在大沽河管理范围内搭建的大棚等进行了强行清除。原告张培绪诉称，其系莱西市沽河街道办北张家寨子村的集体经济组织成员，在该村合法拥有农用地，并在该农用地上建有大棚。2019年6月29日，被告将原告的大棚强制拆除，该强拆行为严重侵害了原告合法的私有财产权，实体、程序均违法。具体理由为：一、被告系涉案强拆行为的实施主体，主体资格适格。依据被告莱西市水利局2019年7月8日《信访事项处理意见书》得知：“莱西市人民政府组织水利局、公安、综合执法局等执法部门及沿河镇办对我市大沽河管理范围内搭建种植大棚进行了清除”；依据被告莱西市公安局《青岛市公安局110警车接处警记录》得知：“经了解是沽河政府在清理违章建筑，执法大队在场执法”；被告莱西市防汛抗旱指挥部曾给原告下发过《责令限期清障通知书》，且强拆当天有被告莱西市人民政府市长、副市长及被告莱西市水利局局长、副局长和派出所民警等在现场组织实施强拆。二、涉案强制拆除行为实体违法。原告对其大棚拥有合法所有权，根据《中华人民共和国物权法》规定，禁止任何单位和个人侵占破坏当事人合法财产。被告在实施强制拆除行为之前并未实际到原告处进行调查取证，故该强制拆除原告大棚的行为事实不清，证据不足，且无法律法规依据，严重违法。三、涉案强制拆除行为程序违法。依据《中华人民共和国行政强制法》及《山东省行政程序规定》有关规定，行政机关在作出具体行政行为时应有法可依，于法有据，但被告在实施涉案强制拆除行为前未按法律规定书面告知原告事实、理由、依据、陈述权、申辩权及行政救济的途径、方式和期限，程序严重违法，且给原告造成了巨大的财产损失。四、被告的强拆行为超越法定职权。依据《中华人民共和国行政强制法》规定，被告不具有行政强制权，被告实施的强制拆除原告大棚的行为系超越法定职权，显属违法。综上，原告依法提起本案行政诉讼，请求：1、确认被告实施的强制拆除原告大棚的行政行为违法；2、诉讼费由被告承担。原告张培绪提交以下证据：1.原告张培绪身份证复印件。证明原告的主体资格。2.莱西市水利局信访事项处理意见书。3.青岛市公安局110警车接处警记录。4.《责令限期清障通知书》。5.光盘（强拆时及强拆后视频及照片）。证据2-5证明被告主体适格；被告实施的强拆行为违法。6.视频文字整理。7.两份证明。8.政府信息公开告知书。9.莱西市大沽河滩地大棚统计表。10.店埠镇于家小里村2020年第一季度村情公开。11.堆金泊村情。12.莱西县土地承包经营证。13.土地承包合同两份。14.果园承包合同一份（堆金泊曲礼文）。15.土地承包合同一份（王壁村郭宗师）。16.证明1份。证据7-16证明一、原告大棚所占大沽河土地自1984年开始即为集体土地，至今未经征收，仍为集体土地。二、政府在使用大沽河土地时支付了占地补偿款。被告莱西市人民政府、莱西市水利局、莱西市公安局、莱西市综合行政执法局、莱西市人民政府沽河街道办事处辩称，被诉行政行为是莱西市人民政府防汛抗旱指挥部作出的，该五被告主体不适格，请求驳回原告起诉。被告莱西市人民政府防汛抗旱指挥部辩称，一、莱西市人民政府防汛抗旱指挥部作出的强行清除行为认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。原告的涉案大棚所建造位置属于《中华人民共和国防洪法》第二十一条第三款规定的有堤防的河道，其河道管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地、行洪区和堤防及护堤地。原告违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款的规定，在该河道管理范围内行洪区的滩地上建设冬暖大棚，构成对河道范围内阻碍行洪的障碍物。2019年6月22日，答辩人依据《中华人民共和国防洪法》第四十二条第一款的规定和省防汛指挥机构的指令，作出了西防汛责清字[2019]104号《责令限期清障通知书》，并送达原告，责令其于2019年6与25日前自行拆除，该通知书既不是行政强制，也不是行政处罚，仅属于一个过程性、阶段性告知行为，该通知书保障了原告的陈述申辩权和复议诉讼救济权；而原告逾期未自行拆除，因时值汛期，答辩人依据《中华人民共和国防洪法》第四十二条第一款的规定于2019年6月29日组织水利、综合执法、公安等单位和莱西市人民政府沽河街道办事处进行清除。二、本案中涉及答辩人作出《责令限期清障通知书》的行政行为，事实清楚、程序合法、适用法律正确。被告莱西市人民政府防汛抗旱指挥部向本院提交以下证据、依据：1.1992年9月10日莱西市土地管理局关于土地登记审核情况的公告、莱西市土地管理局西土发（1992）21号文件、莱西市人民政府关于对大沽河管理站等四个单位管理的水利工程用地进行登记发证的批复、大沽河四至管理范围平面图及界址调查表。证明大沽河莱西段土地的权属及国有土地的范围。2.《山东省实施〈中华人民共和国河道管理条例〉办法》第十六条。证明大沽河河道管理范围土地归国家所有，是国有土地。3.莱西市人民政府关于河（湖）及水利工程管理范围和保护范围划界工作的通告、莱西市大沽河工程管理与保护范围公告牌。证明原告的涉案大棚所在的位置不允许妨碍河道行洪的障碍物已进行公告并在多处明显位置设有公告牌。4.奥维互动地图照。证明原告的涉案大棚所在的位置及建造的涉案大棚属于妨碍河道行洪的障碍物的事实。5.青岛市河长制湖长制管理信息系统截图。证明原告建设的涉案大棚属于妨碍河道行洪的障碍物。6.涉案大棚拆除照片。证明原告建设的涉案大棚属于妨碍河道行洪的障碍物以及大棚拆除的情况。7.西防汛责清字[2019]370号《责令限期清障通知书》、送达回证及照片。证明原告在河道管理范围内建造大棚，莱西市人民政府防汛抗旱指挥部作出《责令限期清障通知书》并送达原告。8.莱西市人民政府防汛抗旱指挥部成员名单。证明莱西市对外公布防汛抗旱指挥部成员名单。9.鲁河长办字[2019]6号文、鲁河长办函字[2019]15号文、鲁政字[2019]16号文、鲁河长办函字[2019]22号文、鲁河长办字[2018]46号山东省河湖违法问题认定及清理整治标准。证明河道清违清障行动是省政府、省河长制办公室部署要求。10.行政复议决定书。证明青岛市人民政府驳回原告的行政复议申请。11.《中华人民共和国防洪法》第二十一条第三款、第二十二条、第三十九条第三款、第四十二条第一款，《山东省实施〈中华人民共和国防洪法〉办法》第十四条第(一)(三)项、第二十七条、第三十二条。证明莱西市人民政府防汛抗旱指挥部是法律法规授权的组织，莱西市人民政府防汛抗旱指挥部适用法律正确。经庭审质证，原告对被告莱西市人民政府防汛抗旱指挥部提交的证据提出以下质证意见：证据1中的批复为政府内部文件，对原告不产生法律效力；对证据1的合法性、真实性、关联性及证明目的不认可。被告主张系国有土地应提供国有土地使用权证，上述证据均不能证明涉案土地系国有土地。证据2《山东省实施〈中华人民共和国河道管理条例〉办法》第十六条，对该证据的真实性、合法性认可，对关联性及证明目的不认可。被告主张系国有土地，应提供国有土地使用权证，上述证据均不能证明涉案土地系国有土地。对证据3公告及公告牌的真实性认可，对合法性、关联性及证明目的不认可，不能证明原告大棚在河道管理范围内。对证据4的合法性、真实性、关联性及证明目的均不予认可，该份证据并无法看清楚原告大棚所在位置妨碍河道行洪。证据5青岛市河长制湖长制管理信息系统截图，对该证据的合法性、真实性、关联性及证明目的均不认可，应该现场勘察认定，不能以地图和系统截图认定，没有事实和法律依据。证据6涉案大棚拆除照片，对该照片的合法性、真实性、关联性认可，证明目的不认可，该证据恰恰证明被告实施了强拆原告大棚的行为。对证据7通知书的真实性认可，对合法性、证明目的不认可。送达回证的真实性认可，合法性不认可，并不是直接送达，系留置送达，不符合留置送达的法定程序。原告张培绪并未收到该通知书。对证据8的真实性认可，对证明目的不认可，恰好证明了防汛抗旱指挥部的成员，只有通知中列名的各部门人员，并不是由各部门组成。镇街、水利、公安、综合执法局并不是防汛抗旱指挥部的组成部门，应独立承担法律责任。对证据9真实性认可，对关联性不认可。对证据10真实性认可，对合法性不认可。原告不服该复议决定书，已就原行政行为提起行政诉讼。对证据11的真实性、合法性认可，对关联性、证明目的不认可。被告莱西市人民政府防汛抗旱指挥部、莱西市水利局对原告提交的证据提出以下质证意见：对原告提交的证据的合法性、真实性、关联性均不认可。本案拆除行为的实施机关为莱西市人民政府防汛抗旱指挥部；原告所建涉案大棚占用国有土地，且不论原告所占土地的性质，也不论承包是否合法，均不得违反国家关于禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的构筑物、建筑物，禁止种植树木及高杆作物的强制性规定。原告的大棚违反了国家防洪法的强制性规定，依法应予清除。经庭审质证，本院对各方当事人提交的证据作如下确认：原告提交的证据1-5和被告莱西市人民政府防汛抗旱指挥部提交的证据来源合法，与本案待证事实相关联，可以作为认定案件事实的证据，但证明内容应综合分析认定。原告提交的其他证据与本案没有关联性。经审理查明，原告张培绪系莱西市沽河街道北张家寨子村村民。张培绪在其所称的合法拥有的农用地内（位于大沽河河道管理范围）建设大棚。2019年6月22日，莱西市人民政府防汛抗旱指挥部对原告作出西防汛责清字［2019］104号《责令限期清障通知书》并送达原告，内容如前所述。因原告在规定期限内未自行拆除，2019年6月29日，被告莱西市人民政府防汛抗旱指挥部组织被告莱西市人民政府沽河街道办事处等部门对原告的大棚等进行了强行清除。另查明，莱西市人民政府于2018年11月在大沽河岸边对大沽河工程管理与保护范围进行了公告，内容为：莱西市大沽河工程管理与保护范围划界工作，经莱西市人民政府批准实施完成。根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国河道管理条例》和《青岛市河道管理条例》等法律法规的规定，公告如下：1、大沽河管理范围线：总体上有堤防河道为两岸堤防外坡脚线外10米，无堤防河道为防汛路路肩外10米。2、大沽河保护范围线：河道管理范围线以外50米。3、禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建（构）筑物、乱倾乱倒、非法采砂取石和从事其他妨碍河道行洪的生产经营活动。4、禁止损毁水工程建筑物、划界管理线桩（牌）、公告牌和防汛水文设施。5、禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高杆作物。6、禁止游泳、垂钓、游船、设置拦河渔具和圈养禽畜等行为。7、在河道管理范围内，修建各类跨（穿）河、穿堤、临河建（构）筑物，采砂取石和从事生产经营活动，须报河道主管机关批准。对违反以上法律法规行为者，必须依法严肃处理，情节严重构成犯罪的，将移送司法机关追究刑事责任。本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第三条第二款规定：“发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。”根据该规定可知，发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取紧急措施适用特别法的规定。《中华人民共和国防洪法》系特别法，该法第四十二条第一款规定：“对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。”该条规定了设障者逾期不清除，防汛指挥机构可以组织强行清除。本案中，莱西市人民政府防汛抗旱指挥部于2019年6月29号强拆了涉案大棚等，该时间进入雨季，即将主汛期，为保障行洪安全，莱西市人民政府防汛抗旱指挥部依照《中华人民共和国防洪法》第四十二条第一款的规定对妨碍行洪的构筑物等予以强制拆除合法。《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款规定：“禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动”第三款规定：“禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物。”本案中，莱西市人民政府于2018年11月对大沽河管理与保护范围进行了公告，对公告内容应视为众所周知。原告建设的大棚在大沽河河道管理范围内事实清楚，妨害了行洪安全。莱西市人民政府防汛抗旱指挥部根据上述规定作出了《责令限期清障通知书》并送达原告，在原告未在规定期限内自行清除的情况下，组织人员强行清除并无不当。原告主张其所使用的土地是集体土地，合法拥有农用地，本院认为，无论涉案土地性质如何、谁在使用，均不能违反国家关于禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物及种植阻碍行洪的林木和高秆作物的强制性规定。原告主张确认被告莱西市人民政府、莱西市水利局、莱西市公安局、莱西市综合行政执法局、莱西市人民政府沽河街道办事处实施强制拆除原告大棚的行政行为违法，该五被告主体不适格，鉴于本案被告莱西市人民政府防汛抗旱指挥部主体适格，为减少当事人的诉累，节约行政、司法成本，本案一并做出处理。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张培绪的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张培绪负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。审 判 长  李新峰人民陪审员  秦智慧人民陪审员  吴淑娟二〇二〇年十二月二十一日书 记 员  李海丹