广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤13行终377号上诉人（原审原告）惠州泰达能新能源汽车贸易有限公司。法定代表人陈彦岑，总经理。委托代理人刘文高，广东宝晟律师事务所律师。委托代理人潘静仪，广东宝晟律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠州市惠城区发展和改革局。法定代表人梁日洪，局长。委托代理人温石雨，该局工作人员。委托代理人夏波华，惠州市惠城区公职律师事务所律师。被上诉人（原审被告）惠州市惠城区财政局。法定代表人占必佑，局长。委托代理人梁润献，该局工作人员。委托代理人付红燕，广东金卓越律师事务所律师。上诉人惠州泰达能新能源汽车贸易有限公司（以下称泰达能公司）因与被上诉人惠州市惠城区发展和改革局（以下称惠城区发改局）、惠州市惠城区财政局（以下称惠城区财政局）行政其他一案，不服广东省博罗县人民法院（2020）粤1322行初169号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人泰达能公司委托代理人刘文高、潘静仪，被上诉人惠城区发改局诉讼负责人黄元及委托代理人温石雨、夏波华，被上诉人惠城区财政局诉讼负责人欧阳雅佳及委托代理人梁润献、付红燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，原告于2015年向惠城区申领73辆新能源汽车的地方补贴共363.418万元（其中省级65.7万元，市级169.69926万元，区级128.01874万元），至目前止，原告已领取了73辆车的市级补贴和区级补贴297.718万元（2015年8月17日被告惠城区财政局支付给原告88.981万元，2018年5月7日被告惠城区财政局支付给原告208.737万元），原告已领取其中43辆车的省级补贴38.7万元（2019年1月2日被告惠城区发改局授权被告惠城区财政局支付给原告38.7万元）。被告惠城区发改局称未拨付的27万元，属于剩余的30辆留存清算车辆（非个人购买的车辆行驶里程不足3万公里）的省级补贴资金。另查明，2013年9月13日，财政部、科技部、工业和信息化部、发展改革委向各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、科技厅（局、科委）、工业和信息化主管部门、发展改革委印发《关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》（财建[2013]551号）规定了2013年度国家购车补助的标准，其中附件《2013年新能源汽车推广应用补助标准》载明：纯电动乘用车续驶里程大于等于150公里小于250公里的应用补助标准为5万元。2014年1月28日财政部、科技部、工业和信息化部、发展改革委印发的《关于进一步做好新能源汽车推广应用工作的通知》（财建[2014]11号）载明，按照财建[2013]551号规定，纯电动乘用车的2015年国家补助标准在2013年的标准基础上下降10%，补贴推广政策明确执行到2015年12月31日。2015年5月12日，广东省财政厅、广东省发展改革委向各地级以上市财政局、发展改革局，顺德区财税局、发展改革局，财政省直管县（市）财政局、发展改革局、有关单位印发关于修订《广东省省级新能源汽车推广应用专项资金管理办法》的通知（粤财工[2015]201号）：“第三十条2015年度新能源汽车推广应用工作适用于本办法……”附件1《广东省新能源汽车推广应用购车综合补助标准及要求》中第二点分类补助标准载明：2013-2015年，省财政按照国家购车补助标准的一定比例对不同分类地区给予综合补助，具体比例如下：一、二、三类地区的新能源乘用车中私人乘用车的补助标准均为20%。被告惠城区发改局在庭审时称原告未领取的2015年度30辆留存清算车辆的省级补贴27万元的计算方式为5万元×（1-10%）×20%×30辆车=27万元，5万元为2013年度国家补助标准，2015年度国家补助标准在2013年基础上下降10%，省级补助标准是国家补助标准的20%。2018年5月25日，广东省发展和改革委员会向各地级以上市发展改革局（委）印发《广东省发展改革委关于下达2015年度省级新能源汽车推广应用专项资金清算计划的通知》（粤发改产业函[2018]2416号）中附件1《我省2015年省级新能源汽车推广应用清算资金分配计划》的注释2显示，省级补助资金总额为省级财政补助资金的总额，包括立即清算补助资金和留存清算补助资金，各市应按规定根据附件2、3、4的核查清算结果对车辆据实清算，附件2《2015年度新能源汽车推广应用清算意见》：“二、留存待清算的车辆。1、非个人购买的闲置车辆（行驶里程不足3万公里）；待其于‘十三五’新能源汽车推广期限内达到闲置整改要求（行驶里程达到3万公里）后，由各市核查后自行按规定予以清算。”2018年12月6日，根据《广东省发展改革委关于下达2015年度省级新能源汽车推广应用专项资金清算计划的通知》（粤发改产业函[2018]2416号）精神，惠州市发展和改革局向市交通运输局、各县（区）发展和改革局、大亚湾工贸局、仲恺区科创局印发《关于下达2015年度省级新能源汽车推广应用清算资金计划（第一批）的通知》（惠市发改[2018]458号）附件2显示，原告有30辆纯电动乘用车（该30辆车行驶里程均不足3万公里，续驶里程均为152.2公里或158.2公里）属于留存清算车辆，本次不参与清算。2019年11月15日，被告惠城区发改局针对原告反映2015年部分新能源汽车省级补贴未拨付的情况作出《关于惠州泰达能新能源汽车贸易有限公司相关咨询的回复》：“对于贵司反映2015年……省级补贴资金尚未拨付的情况，因在省、市清算文件中（粤发改产业函[2018]2416号）上述车辆不属于立即清算车辆，属留存清算（企业购买车辆），所以上述车辆的省级补贴资金尚未拨付，待惠州市发展和改革局重新核准并下达相关清算资金计划文件后给予拨付。”再查明，2015年1月22日，惠州市财政局、惠州市发展和改革局向惠州市新能源汽车推广应用联席会议成员单位印发《惠州市新能源汽车推广应用财政补贴实施细则》的通知（惠财工[2015]20号）：十、本细则自发布之日起执行，车辆补贴有效期为2013年1月1日至2015年12月31日。2017年11月29日，广东省发展和改革委员会、广东省财政厅向各地级以上市（不含深圳）发展改革局（委）、财政局印发《关于开展2016年度新能源汽车推广应用专项核查的通知》（粤发改产业函[2017]6271号）载明，为进一步做好我省新能源汽车推广应用工作，请各市抓紧组织开展2016年度省级新能源汽车推广应用专项核查工作，核查对象为1、2016年1月1日起至2016年12月31日止在广东省（不含深圳）购买或直接向生产厂家购买，且在广东省初次注册登记的新能源汽车，2、2016年1月1日前在广东省购买且初次注册登记，因车辆累计行驶里程未达到3万公里而未在2015年度予以清算，截止本通知下发之日，车辆累计行驶里程达到3万公里的新能源汽车。2019年6月20日，惠州市发展和改革局向市交通运输局，各有关县（区）发展改革部门印发《关于下达2016年度惠州市新能源汽车推广应用地方补贴资金计划的通知》（惠市发改函[2019]666号）：“结合我市2016年新能源汽车推广应用核查清算结果，现将2016年度新能源汽车推广应用地方补贴资金计划下达给你们，并就有关事项通知如下：一、本次资金专款用于2016年度新能源汽车购置补贴，请务必加强资金管理，确保资金合法合规使用。二、从2016年起，市级财政不再安排2016年及以后年度新能源汽车推广应用补贴专项资金。”附件1《2016年度惠州市新能源汽车推广应用地方补贴资金分配计划》载明：惠城区车辆总数53辆，符合清算车辆49辆，省级资金55.38万元，市级资金0元；附件2《2016年度惠州市新能源汽车推广应用核查意见》中“七、各级财政补贴资金单车的补贴金额（国家补贴+地方补贴），最高不超过车辆销售价格的60%”。核算方式为每辆车辆国家补贴+地方补贴≤车辆销售价格的60%，即：国补+地补≤（实际支付价格+国补+地补）×60%，被告惠城区发改局根据上述文件对原告申请的车辆进行核查，原告符合条件给予清算车辆为48辆，按照上述核算方式核算，原告的补贴为54.153万元（推广数量48辆）。2019年9月2日，被告惠城区发改局在官方网站对原告的补贴进行了公示。公示期间，被告惠城区发改局未收到原告提出的异议，2019年12月6日，被告惠城区发改局按公示数额向原告支付了54.153万。本案诉讼过程中，原告申请追加惠州市发展和改革局、广东省发展和改革委员会为本案被告，变更诉讼请求为：1、依法确认被告扣留原告的2015年度新能源汽车财政补贴行为违法；2、判令被告向原告支付2015年度新能源汽车财政补贴27万元及逾期利息；3、撤销2016年度新能源汽车补贴计算标准；4、判令被告向原告支付2016年新能源汽车财政补贴472770元以及相关的利息；5、诉讼费用由被告承担。庭审时，被告惠城区发改局称其会按照新出台的核查意见对原告留存待清算的车辆进行核查，符合补贴发放条件且省级补贴资金按时拨付到其账户后，其会同被告惠城区财政局将省级补贴资金及时拨付给原告。被告惠城区财政局称在省级财政资金未到位的情况下，原告诉求发放的27万元补贴不在其支付义务的范围内。原审法院认为，行政允诺是指行政机关作出的采取或不采取特定措施的、具有法律约束力的承诺，其具有行政性、单方性、授益性、非强制性和自由裁量性等特征。近年来，国家为鼓励新能源汽车推广应用工作，相关部门出台了专项补贴政策，符合条件的主体可按规定申请专项补贴。从政策文件目的及具体的实施规定来看，对符合新能源汽车的推广政策的车辆进行补贴，是对不特定主体作出具有法律约束力的承诺，符合行政允诺行政性、单方性、授益性、非强制性和自由裁量性等特征，可以界定为行政允诺行为。由于目前并无关于新能源汽车补贴的相关法律规定，是否实施新能源汽车补贴政策以及如何实施，均由相关行政机关研究确定，属于行政自由裁量权的范围。关于原告的第一项诉讼请求。2018年5月25日,广东省发展和改革委员会印发《广东省发展改革委关于下达2015年度省级新能源汽车推广应用专项资金清算计划的通知》（粤发改产业函[2018]2416号）载明，非个人购买的闲置车辆（行驶里程不足3万公里），待其于“十三五”新能源汽车推广期限内达到闲置整改要求（行驶里程达到3万公里）后，由各市核查后自行按规定予以清算。2018年12月6日,惠州市发展和改革局印发《关于下达2015年度省级新能源汽车推广应用清算资金计划（第一批）的通知》（惠市发改[2018]458号）中附件2《惠州市2015年度省级新能源汽车推广应用清算资金分配计划（第一批）》载明，原告有30辆纯电动乘用车（这30辆车行驶里程均不足3万公里，续驶里程均为152.2公里或158.2公里）属于留存清算车辆，本次不参与清算。本案中，原告于2015年向惠城区申领73辆新能源汽车的地方补贴，原告已领取了73辆车的市级、区级补贴，2019年1月2日,被告惠城区发改局授权向原告支付了其中43辆车的省级补贴，至目前止，还有30辆车的省级补贴未领取。被告惠城区发改局主张原告这30辆车属于留存清算车辆，因未达到上述文件要求的清算条件（行驶里程需达到3万公里），还不能领取省级补贴。省级补贴的清算条件是广东省发展和改革委员会2018年5月25日制定的标准，惠州市发展和改革局根据省文件的精神于2018年12月6日印发了相应的文件，被告惠城区发改局于2019年1月2日向原告发放符合清算条件的43辆车的省级补贴，对原告不符合清算条件的30辆车暂时不予发放。被告惠城区发改局的行为符合上述文件的要求，并无不妥，被告惠城区发改局在庭审时陈述了原告未领取省级补贴的30辆车的补贴为27万元的计算公式，并称其未来会按照新出台的核查意见对原告留存待清算的车辆进行核查，符合补贴发放条件且省级补贴资金按时拨付到其后，其会同被告惠城区财政局将省级补贴资金及时拨付给原告。综上，原告请求两被告立即向原告支付2015年度新能源汽车补贴27万元，原审法院不予支持。关于原告的第二项诉讼请求。被告惠城区发改局称其是根据国家、省级、市级的相关文件进行新能源汽车补贴资金的发放，其无权也没有制定过相关文件。原告亦没有证据证明被告惠城区发改局有权制定新能源汽车的补贴标准。现原告主张两被告从未通知原告惠州市及惠城区在2016年度将不再设置市级及区级补贴，故原告基于对两被告的信赖，仍按照5万元/台车的标准向消费者垫付补贴为由，请求撤销被告惠城区发改局2016年度新能源汽车补贴计算标准，本案中，按照《惠州市新能源汽车推广应用财政补贴实施细则》的通知（惠财工[2015]20号），2015年销售的汽车均按照5万元/辆发放补贴，该车辆补贴有效期为2013年1月1日至2015年12月31日，原告在没有收到新的补贴文件的情况下，自行按照5万元/辆的标准向消费者垫付补贴，其请求撤销被告惠城区发改局2016年度新能源汽车补贴计算标准，没有事实和法律依据。被告惠城区发改局、惠城区财政局已根据上级发改部门和财政部门的文件要求，经核查后向原告支付了2016年度的新能源汽车补贴，不存在行政不作为，亦不存在故意扣减补贴的情况，如原告对相关部门制定的2016年度新能源汽车补贴计算标准不服，或者对先行垫付补贴给消费者后未得到行政机关发放的垫付费不服，可另循途径解决。另，原告申请追加广东省发展和改革委员会、惠州市发展和改革局为被告，因广东省发展和改革委员会、惠州市发展和改革局不是作出行政处理决定的行政机关，故对原告该项请求，原审法院不予准许。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告惠州泰达能新能源汽车贸易有限公司的诉讼请求。本案受理费50元（原告已预交），由原告负担。上诉人泰达能公司不服原审判决，向本院提起上诉称，一、原审法院未依据上诉人的申请将惠州市发展和改革局、广东省发展和改革委员会追加为本案被告，属于遗漏当事人，诉讼程序严重违法，贵院依法应当撤销原审判决，将本案发回重审。上诉人在原审过程中，依法向原审法院提交《追加被告及变更诉讼请求申请书》，申请将惠州市发展和改革局、广东省发展和改革委员会追加为本案被告，并诉求惠州市发展和改革局、广东省发展和改革委员会承担相应的法律责任。原审判决以惠州市发展和改革局、广东省发展和改革委员会不是作出行政处理决定的行政机关为由，不予准许上诉人的申请。上诉人认为惠州市发展和改革局、广东省发展和改革局与本案有直接利害关系，应追加为本案的被告，原审法院诉讼程序严重违法，具体理由如下：（一）属于上诉人所有但被扣留的2015年新能源汽车财政补贴人民币270000元属于省级财政补贴资金。根据被上诉人惠州市惠城区发展和改革局在原审提交的《行政答辩状》和被上诉人惠州市惠城区财政局在原审提交的《行政诉讼答辩状》可以证实，属于上诉人所有但被扣留的2015年新能源汽车财政补贴人民币270000元属于省级财政补贴资金，该补贴按理应由广东省发展和改革委员会支付。而且，据被上诉人惠州市惠城区财政局在原审时答辩称“剩余未发放的27万元由省级财政负担，目前尚未收到惠州市财政局下达的上述省级资金”。因此，广东省发展和改革委员会与本案有直接利害关系，法院应予以追加其为本案被告。（二）以本案现有证据分析，惠州市发展和改革局并未将国家补贴资金及省下达的2016年度新能源汽车专项资金人民币2166.15万元公平分配给惠州市的各县区。根据《2016年度惠州市新能源推广应用地方补贴资金分配计划》显示：惠州市获得国家补贴资金及省下达的2016年度新能源汽车专项资金为人民币2166.15万元，但各县区之间分配金额相差巨大：如大亚湾区符合清算条件车辆数为44辆，但其分配到的省级资金为人民币431.85万元，平均每辆汽车的省级资金约为9.8万元；惠阳区的符合清算条件车辆数为28辆，分配到的省级资金仅为人民币28.85万元，平均每辆汽车的省级资金约为1万元，明显不符合常理，也不公平。以本案现有证据分析，惠州市发展和改革局并未将国家补贴资金及省下达的2016年度新能源汽车专项资金人民币2166.15万元公平分配给惠州市的各县区，这也可能直接导致惠州市惠阳区发展和改革局未能足额向上诉人支付2016年度新能源汽车财政补贴。因此，查明惠州市发展和改革局是依照什么标准、按什么比例分配下达的省级资金对本案有直接的重大影响，对此惠州市发展和改革局应给出合理解释。因此，原审法院未依据上诉人的申请将惠州市发展和改革局、广东省发展和改革委员会追加为本案被告，属于遗漏当事人，诉讼程序严重违法。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条的规定，贵院应依法撤销原审判决，将本案发回重审。二、两被上诉人扣留上诉人2015年的新能源汽车补贴人民币270000元没有事实和法律依据。（一）两被上诉人未按惠州市财政局及惠州市发展和改革局于2015年1月22日印发《惠州市新能源汽车推广应用财政补贴实施细则》规定向上诉人发放2015年的新能源汽车补贴，存在严重失职。根据惠州市财政局及惠州市发展和改革局于2015年1月22日印发《惠州市新能源汽车推广应用财政补贴实施细则》（惠财工[2015]20号）第四条第（四）款：“补贴资金拨付每月办理一次。发展发改部门将审核汇总情况于每月结束后10个工作日内报财政部门，财政部门10个工作日内复审并办理资金拨付手续”之规定。2015年的新能源补贴实行“一月一办、十日一报、十日一付”的政策。而上诉人早在2015年已将73辆符合新能源补贴车辆向被上诉人惠州市惠城区发展和改革局申报完毕，对此被上诉人惠州市惠城区发展和改革局在答辩状及一审庭审中亦予以认可。但两被上诉人直至2018年5月7日和2019年1月2日才向上诉人支付2015年的新能源补贴部分款项。两被上诉人在长达三年多的时间未及时进行审核、也未能及时发放上诉人2015年的新能源补贴，存在严重失职。由于两被上诉人的严重失职行为所引发的不利后果不应由两被上诉人承担。（二）在上诉人已于2015年及时申领新能源汽车财政补贴的情况下，广东省发展和改革委员会于2018年5月25日印发的《关于下达2015年度省级新能源汽车推广应用专项资金清算计算的通知》（粤发改产业函[2018]2416号）对上诉人不具有溯及力，两被上诉人有义务将扣留的补贴人民币270000元发放给上诉人。如上所述，上诉人早在2015年已按惠州市财政局及惠州市发展和改革局于2015年1月22日印发《惠州市新能源汽车推广应用财政补贴实施细则》（惠财工[2015]20号）的规定进行申领新能源汽车财政补贴，且于2015年将73辆可补贴车辆全部申报完毕。《惠州市新能源汽车推广应用财政补贴实施细则》并未对2015年申报车辆的行驶里程需达到3万公里的限制性规定。但广东省发展和改革委员会于2018年5月25日印发的《关于下达2015年度省级新能源汽车推广应用专项资金清算计算的通知》（粤发改产业函[2018]2416号）及惠州市发展和改革局于2018年12月5日印发的《关于下达2015年度省级新能源汽车推广应用清算资金计划（第一批）的通知》（惠市发改[2018]458号）却强行增加了“行使里程达到3万公里”的限制性要求。根据《中华人民共和国立法法》第九十三条：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例、规章不溯及既往，但为了更好的保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”的规定，广东省发展和改革委员会于2018年5月25日印发的《关于下达2015年度省级新能源汽车推广应用专项资金清算计算的通知》（粤发改产业函[2018]2416号）对上诉人不具有溯及力，这也是上诉人在一审时坚持申请追加广东省发展和改革委员会为本案被告的重要原因之一。两被上诉人及惠州市发展和改革局不能据此将上诉人的30辆车认定为留存清算车辆。而且，上诉人在惠州市的惠阳区及大亚湾区均有非私人领域的车辆，但均没有执行2015年申报车辆的行驶里程需达到3万公里的限制性规定，依法向上诉人全额发放2015年的新能源汽车补贴。为何同属惠州地区，执行的标准却不一致。两被上诉人扣留上诉人2015年的新能源汽车补贴明显是侵害上诉人的合法权益，依法应将扣留的补贴人民币270000元发放给上诉人。三、两被上诉人未按广东省发展和改革委员会下发《广东省发展改革委关于下达2016年度省级新能源汽车推广应用省级专项资金计划的通知》（粤发改产业函[2018]6495号）规定配齐2016年补贴资金。首先，据广东省发展和改革委员会下发《广东省发展改革委关于下达2016年度省级新能源汽车推广应用省级专项资金计划的通知》（粤发改产业函[2018]6495号）明确载明“各市应尽快自行制定本地区的地方补贴标准并由市级财政按所制定补贴标准配齐补贴资金”。即惠州市发展和改革局没有落实配齐补贴资金的义务，属于严重失职，这也是上诉人在一审时坚持申请追加惠州市发展和改革局为本案被告的重要原因之一。又，根据《惠州市人民政府关于加快新能源汽车产业发展的实施意见》（惠府[2016]127号）第四条第（七）项：“……各县（区）要在国家、省和市奖补政策基础上，根据本地实际研究出台支持新能源汽车产业发展和推广应用的综合性奖补政策”之规定，两被上诉人应按上述规定出台支持新能源汽车产业发展和推广应用的综合性奖补政策。再根据广东省于2018年1月25日发布《关于做好广东省新能源汽车推广应用地方财政补贴工作的通知》第一条（二）项第1点规定：“2017年-2020年的新能源汽车补贴由省级财政和省以下地方财政共同承担。全省按区域分为三类：广州、珠海、佛山、惠州、东莞、中山市为一类城市……原则上一类地区不安排省级新能源汽车推广应用财政补贴资金；……由各地级以上市政府确定具体补贴标准”，可知2017年-2020年广东省发展和改革委员会均下达新能源汽车补贴存在地方补贴的精神，但惠州市发展和改革局及两被上诉人却违背上述精神，未向上诉人发放地方补贴。上诉人认为：配齐2016年市、区财政补贴及出台支持新能源汽车产业发展和推广应用的综合性奖补政策是广东省发展和改革委员会及惠州市政府的要求，两被上诉人未按省级及市级要求履行职责严重损害了上诉人的合法权益，应依法予以纠正。其次，对于上诉人销售的同类型号的汽车，惠州各地区均按照同一标准进行核算，但两被上诉人核算的补贴金额却远低于博罗县发展和改革局核算的标准，明显不符合常理。为此上诉人在一审庭审时多次要求两被上诉人将上诉人可获得的2016年的新能源汽车补贴标准进行计算，但两上诉人均以各种理由推脱。上诉人认为，对于2016年新能源汽车补贴计算标准，根据政府的信赖利益原则，两被上诉人负有举证责任。上诉人对两被上诉人关于2016年的计算标准一直是持有异议的，并非是同意两被上诉人的支付的2016年新能源汽车补贴标准。再者，据上诉人了解到，广东省的所有城市（深圳市1:1除外）在核算2016年新能源汽车财政补贴时是有地方补贴，且补贴是按国家补贴的1：0.5的标准予以核算。同样是在广东省范围内，为何惠州市在核算2016年新能源汽车财政补贴时竟然没有地方级财政补贴，这明显也是存在地域不公平，严重损害了上诉人的合法权益。最后，上诉人提供的证据《2016年度惠城区新能源汽车推广应用车辆清算信息明细表》载明核算上诉人“本次清算应发地补限额（购买单价X60%-4.5）/40%”应为人民币101.43万元，这证实两被上诉人应发上诉人2016年的新能源汽车补贴为人民币101.43万元。被上诉人惠州市惠城区发展和改革局在一审庭审上也予以认可上诉人应得的2016年新能源汽车补贴为人民币101.43万元，但由于市、区未置财政补贴，导致上诉人仅能获得省级补贴人民币53.38万元。四、两被上诉人未按规定向上诉人发放补贴，严重损害了上诉人的合法权益，给上诉人造成巨大的经济损失，应向上诉人支付相应的利息。上诉请求：1.依法撤销博罗县人民法院作出的（2020）粤1322行初169号行政判决，改判支持上诉人所有的一审诉讼请求或将本案发回重审；2.本案的一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人惠城区发改局答辩称，一、原审法院诉讼程序合法、没有遗漏当事人。从上诉人的行政上诉状所述“（一）…属于上诉人所有但被扣留的2015年新能源汽车财政补贴人民币270000元属于省级财政补贴资金，该补贴按理应由广东省发展和改革委员会支付”、“（二）以本案现有证据分析，惠州市发展和改革局并未将国家补贴资金及省下达的2016年度新能源汽车专项资金人民币2166.15万元公平分配给惠州市的各县区”，如上诉人认为广东省发展和改革委员会未支付270000元省级补贴资金、惠州市发展和改革局未公平分配2016年度新能源汽车专项资金，上诉人应按照“一案一诉”的基本原则，针对上述两项诉求（涉及两个独立的行政行为及两个不同层级的行政主体）分别另行起诉。原审法院不予准许追加广东省发展和改革委员会、惠州市发展和改革局为原审被告，认定事实清楚，符合行政诉讼法及行政诉讼基本原则。二、惠城区发改局对上诉人新能源汽车补贴的审核、发放符合文件规定，不存在扣留其补贴行为。2015年，上诉人向惠城区申领73辆（个人用户40辆，非个人用户33辆）新能源汽车的地方补贴共363.418万元（其中，省级65.7万元，市级169.69926万元，区级128.01874万元），惠城区发改局在规定的时间内进行审核汇总报财政部门。至目前止，上诉人在惠城区已领取2015年新能源汽车地方补贴336.418万元（2015年8月17日，惠城区财政局直接支付上诉人88.981万元；2018年5月7日，惠城区财政局直接支付上诉人208.737万元；2019年1月2日惠城区发改局授权支付上诉人38.7万元），上诉人的73辆的市、区两级补贴资金已全部拨付到位，剩余27万元未拨付（30辆留存清算车辆的省级补贴资金）。根据广东省发改委《关于下达2015年度省级新能源汽车推广应用专项资金清算计划的通知》[粤发改产业函（2018）2416号]附件2中第二条“留存待清算的车辆”第1点“非个人购买的闲置车辆（行驶里程不足3万公里）；待其于‘十三五’新能源汽车推广期限内达到整改要求后（行驶里程达到3万公里），由各市核查后自行予以清算”的规定，及惠州市发改局《关于下达2015年度省级新能源汽车推广应用清算资金计划（第一批）的通知》（惠市发改〔2018〕458号），上诉人立即清算车辆43辆，其余30辆为留存清算车辆（非个人购买的车辆行驶里程不足3万公里）。剩余未拨付的27万元即是30辆留存清算车辆的省级补贴资金。且“行驶里程达到3万公里”是广东省发改委的规定，并非惠城区发改局强行设置条件，惠城区发改局只是严格按照省、市文件落实执行。根据《关于下达2016年度惠州市新能源汽车推广应用地方补贴资金计划的通知》（惠市发改函〔2019〕666号）文件，此次清算资金（即计划下拨资金）总金额为55.38万元，涉及给予清算车辆49辆，其中上诉人推广数量为48辆。根据《2016年度惠州市新能源汽车推广应用核查意见》中“七、各级财政补贴资金单车的补贴金额（国家补贴+地方补贴），最高不超过车辆销售价格的60%”的规定，核算方式为每辆车辆国家补贴+地方补贴≤车辆销售价格的60%,即：国补+地补≤（实际支付价格+国补+地补）×60%,按照上述核算方式核算，上诉人的补贴为54.153万元（推广数量48辆）。2019年9月2日惠城区发改局在官方网站对上诉人的补贴进行了公示。公示期间，惠城区发改局工作人员多次以面谈、电话等方式与申领补贴单位进行沟通，未收到上诉人提出的异议，惠城区发改局即于2019年12月6日按公示数额进行了支付，此次清算资金并不存在故意克减上诉人补贴的情况。三、新能源汽车推广应用购车补贴标准的制定主体为省、市发改部门，惠城区发改局无相关职权制定，也没有制定过标准。《惠州市人民政府关于加快新能源汽车产业发展的实施意见》（惠府[2016]127号）第四条第七项全部内容为“（七）资金保障。强化对新能源汽车生产和推广应用的资金保障。自2016年6月起，在我市企业技术改造、节能循环经济、重大科技等各类专项资金中进行统筹安排，加大对新能源汽车产业发展的资金支持力度。同时，鼓励投资额大、带动性强的新能源汽车项目申报国家、省财政专项资金扶持。各县（区）要在国家、省和市奖补政策基础上，根据本地实际研究出台支持新能源汽车产业发展和推广应用的综合性奖补政策”，此《实施意见》是主要针对汽车生产和研发的，并不是针对新能源汽车购车补贴的，上诉人是在断章取义。惠城区发改局仅是作为执行上级政策的基层单位，没收到过省市要求惠城区制定关于2016年新能源汽车购车补贴的政策文件。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。上诉人要求撤销博罗县人民法院作出的(2020)粤1322行初169号行政判决书，缺乏事实和法律依据，依法应予以驳回。被上诉人惠城区财政局答辩称，一、广东省发展和改革委员会、惠州市发展和改革局不是作出具体行政行为的主体，不是本案适格的主体，原审法院不予追加其为本案被告符合法律规定，并非泰达能公司所称原审遗漏当事人。本案系惠城区财政局与惠城区发改局为落实上级有关部门关于新能源汽车推广应用的行政管理目的，向不特定主体承诺按照我市新能源汽车推广应用补贴规定，在完成新能源汽车推广应用且符合补贴条件的情况下，由行政相对人向惠城区财政局及惠城区发改局提出补贴申请，惠城区财政局及惠城区发改局依职权审查后向行政相对人发放补贴的单方意思表示。本案的行政允诺是惠城区财政局与惠城区发改局作出的，泰达能公司也是据此向被上诉人申领补贴，而没有向广东省发展和改革委员会、惠州市发展和改革局申领补贴。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”和第四款“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”之规定，广东省发展和改革委员会、惠州市发展和改革局没有对泰达能公司作出具体行政行为，不是本案适格的行政主体。原审法院不予追加广东省发展和改革委员会、惠州市发展和改革局为本案被告符合法律规定，没有遗漏当事人。二、因泰达能公司的车辆未达到行驶3万公里待留存清算省级财政补贴资金27万元暂未下拨，目前不具备条件向泰达能公司发放上述2015年度新能源汽车应用推广补贴，并非泰达能公司所称惠城区财政局扣留补贴。1.惠城区财政局和惠城区发改局已经按文件规定向泰达能公司支付了2015年度新能源汽车推广补贴336.418万元。2015年，泰达能公司向我区申领73辆（个人用户40辆，非个人用户33辆）新能源汽车补贴共计363.418万元，其中省级财政负担65.7万元，市级财政负担169.699万元，区级财政负担128.019万元。惠城区财政局与惠城区发改局按照职责分工，依照《惠州市新能源汽车推广应用财政补贴实施细则》的规定履行了对泰达能公司申领补贴的审查核查及补贴发放等义务。惠城区财政局分别于2015年8月17日、2018年5月7日向泰达能公司支付了88.981万元和208.737万元，共计支付了297.718万元。2019年1月2日，惠城区发改局根据授权向泰达能公司支付了省级财政补贴38.7万元。至此，惠城区财政局和惠城区发改局已经向泰达能公司支付了2015年度新能源汽车推广补贴336.418万元。2.剩余未发放的省级财政补贴27万元因泰达能公司的车辆未达到行驶3万公里待留存清算省级财政暂未下拨，目前不具备支付条件。根据广东省发展和改革委员会《关于下达2015年度省级新能源汽车推广应用专项资金清算计划的通知》，要求对留存清算车辆待其于“十三五”新能源汽车推广期限内达到整改要求后由各市核查后（行驶里程达到3万公里）自行予以清算。惠州市发展和改革局《关于下达2015年度省级新能源汽车推广应用清算资金计划（第一批）的通知》，明确泰达能公司立即清算车辆43辆，剩余30辆为留存清算车辆（非个人购买的车辆行驶里程不足3万公里）。原审已经查明泰达能公司未领取的2015年度30辆留存清算车辆的省级补贴27万元的计算方式为：5万元×（1-10%）×20%×30辆车=27万元。其中5万元为2013年度国家补助标准，2015年度国家补助标准在2013年基础上下降10%，省级补助标准是国家补助标准的20%。惠城区发改局也明确表示会按照新出台的核查意见对泰达能公司留存待清算的车辆进行核查，符合补贴发放条件且省级补贴到位后会及时拨付给泰达能公司。截至目前，泰达能公司没有提交证据证明剩余30辆留存清算的车辆行驶里程达到3万公里，不符合清算条件，省级财政补贴27万元也未下拨，不存在惠城区财政局扣留上述补贴的事实，惠城区财政局也不需要向泰达能公司支付其所称的逾期支付27万元的利息。三、补贴标准多少属于行政自由裁量权范围，惠城区发改局已按上级文件下调2016年度补贴资金的规定向泰达能公司发放了54.153万元，惠城区财政局从2018年12月20日起根据职能调整不受理2016年度新能源汽车推广应用补贴申领事项，不存在泰达能公司所称惠城区财政局未按规定发放补贴的事实。1.根据上级文件调整的标准泰达能公司2016年度的补贴资金为54.153万元，而非其主张按照2015年度标准发放2016年度的补贴101.43万元。广东省发展和改革委员会《关于下达2015年度省级新能源汽车推广应用专项资金清算计划的通知》明确进行核减清算，各级财政（含国家和省级）车辆购置补贴额度超出车辆价格（未扣除任何补贴的价格，下同）70%的，且行驶登记的车辆注册日期为2015年6月15日（不含15日）之后的车辆，按不超过车辆价格70%清算。2019年6月20日，惠州市发展和改革局印发了《关于下达2016年度惠州市新能源汽车推广应用地方补贴资金计划的通知》（惠市发改函[2019]666号）明确，从2016年起，市级财政不再安排2016年及以后年度新能源汽车推广应用补贴资金专项资金。各级财政补贴资金单车的补贴金额（国家补贴+地方补贴），最高不超过车辆销售价格的60%。核算方式为每辆车辆国家补贴+地方补贴≦车辆销售价格的60%，即国补+地补≦（实际支付价格+国补+地补）×60%。目前，没有出台关于新能源汽车补贴的相关法律规定，是否实施新能源政策以及如何实施、补贴标准如何等均由行政机关研究确定，属于行政自由裁量权的范围。广东省发展和改革委员会、惠州市发展和改革局已就2016年度新能源汽车应用推广补贴作出了调整规定，泰达能公司无权要求惠城区财政局和惠城区发改局继续按照2015年度的标准向其发放2016年度的补贴。惠城区发改局经核查，泰达能公司符合条件予以清算的车辆48辆。2019年12月6日，惠城区发改局按照上级部门下调2016年度新能源推广补贴标准的规定核算后向泰达能公司支付了54.153万元。惠城区财政局和惠城区发改局无需向泰达能公司支付47.277万元（101.43万元-54.153万元=47.277万元）及其利息，不存在未按规定向泰达能公司发放2016年度新能源汽车应用推广补贴事实。2.惠城区财政局从2018年12月20日起根据职能调整不受理2016年度新能源汽车推广应用补贴申领事项。从2018年12月20日起，根据省、市、区预算编制执行监督管理改革的实施意见，惠城区财政局不负责惠城区有关财政补贴资金申报、审核等工作，在此日期前惠城区财政局也没有受理过区属企业和个人有关2016年度新能源汽车推广应用财政补贴的申请。2016年度新能源汽车推广应用财政补贴的申请、审核、资金拨付等工作由惠城区发改局按有关规定办理，惠城区财政局无需向泰达能公司发放2016年度新能源汽车应用推广补贴。综上，原审法院判决驳回原告的诉讼请求符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十三条第二款之规定，请求二审法院在查明事实的基础上，依法维持原判，驳回泰达能公司的上诉请求。本院经审理查明，原审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，关于新能源汽车推广应用专项资金补贴发放等问题，主要涉及国办发[2014]35号《国务院办公厅关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》、粤发改产业函[2018]2416号《广东省发展改革委关于下达2015年度省级新能源汽车推广应用专项资金清算计划的通知》、惠市发改[2018]458号《关于下达2015年度省级新能源汽车推广应用清算资金计划（第一批）的通知》及惠市发改函[2019]666号《关于下达2016年度惠州市新能源汽车推广应用地方补贴资金计划的通知》等文件。基于各方对上述文件均无异议，本院予以认可，并简析如下：粤发改产业函[2018]2416号文载明：“各地级以上市发展改革局（委）：……现将2015年度省级新能源汽车推广应用专项资金清算计划下达给你们。”惠市发改[2018]458号文第一条载明：“纳入本次清算资金计划的车辆为省明确的立即清算车辆（按照省要求申请再次核对省级补助资金的车辆除外），详见清算信息明细表。”本案中，虽然泰达能公司的43辆车辆已领取省财政补贴37.8万元，但泰达能公司主张其仍有27万元的补贴被克扣。据粤发改产业函[2018]2416号文的附件2可知，本次补助车辆分为不予清算、留存待清算、核减清算和正常清算的车辆。经惠城区发改局核实，泰达能公司仍有30辆车不符合立即清算条件，属于留存待清算的车辆，上述省发改委的文件亦已明确属于留存待清算的车辆由各市核查后自行按规定予以清算。因此，在未满足相关条件的情形下，惠城区发改局作出暂不予清算的行为，符合上述文件之规定。针对泰达能公司认为克扣补贴的主张，本院不予采信。关于是否撤销2016年度新能源汽车补贴计算标准的问题。惠市发改函[2019]666号《关于下达2016年度惠州市新能源汽车推广应用地方补贴资金计划的通知》（以下称666号文）载明：“一、本次资金专款用于2016年度新能源汽车购置补贴，请务必加强资金管理，确保资金合法合规适用。二、从2016年起，市级财政不再安排2016年及以后年度新能源汽车推广应用补贴专项资金。”本案中，泰达能公司主张其是基于对行政机关的信赖而对购车者进行了垫付补贴。因上述666号文已明确2016年度市级财政不再安排专项补贴资金，故而泰达能公司只能领取省级补贴资金。结合本案查明的事实，泰达能公司经已领取省级补贴，且惠州市内并未针对2016年度新能源汽车补贴安排及发放情况出台相关文件，故对泰达能公司主张撤销2016年度新能源汽车补贴计算标准问题，本院不予采纳。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人惠州泰达能新能源汽车贸易有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 覃毅华审 判 员 邱炜炜审 判 员 陈龚东二〇二〇年十二月十八日法官助理 毛泳玲书 记 员 李冬楹