浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行申792号再审申请人（一审原告、二审上诉人）方彩玉，女，1958年3月3日出生，汉族，住浙江省杭州市富阳区。委托代理人冯小军，北京市京师律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）杭州市富阳区新登镇人民政府，住所地浙江省杭州市富阳区新登镇共和街**。法定代表人汪孝君，镇长。委托代理人叶建初。委托代理人章火明，浙江秦望律师事务所律师。被申请人（一审第三人、二审被上诉人）杭州富阳新登小城市建设有限公司，，住所地浙江省杭州市富阳区新登镇葛溪西路******法定代表人陈自力，执行董事兼总经理。委托代理人夏小龙、洪珠，浙江浙兴律师事务所律师。一审第三人倪方华，男，1983年7月22日出生，汉族，住浙江省杭州市富阳区。方彩玉因诉杭州市富阳区新登镇人民政府（以下简称新登镇政府）搬迁补偿协议一案，不服浙江省杭州市中级人民法院于2019年4月10日作出的（2019）浙01行终149号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，案经阅卷审查、法庭调查，现已审查终结。方彩玉申请再审时称：1.涉案土地未被依法批准实施征收，两被申请人实施的行为没有事实和法律依据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条和《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，《搬迁补偿安置协议》（以下简称被诉搬迁补偿协议)应被确认无效。再审申请人的涉案房屋是新登镇秉贤村集体宅基地上自建房屋。根据土地管理法等法律规定，对集体土地上房屋的搬迁，应在省级以上人民政府作出征地批复之后，由市县人民政府进行公告后组织实施。但两被申请人在实施搬迁涉案宅基地上房屋时，并未获得有效的征地决定文件和委托实施文件，其实施的搬迁行为没有法律和事实依据。根据土地管理法的相关规定，无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效。批准文件无效，相应的实施行为也当然无效。被诉搬迁补偿协议，是违法实施征收的行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条和《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，应被确认无效。2.被诉搬迁补偿协议是违法实施征收的行为，二审判决认定涉案《新镇城镇有机更新房屋搬迁补偿安置方案》（以下简称案涉搬迁补偿方案）不属于严格按照土地管理法等相关法律法规实施的征收行为，不产生征收行为的法律效力，是对被申请人违法实施搬迁行为的效力认定，即违法实施的征收搬迁行为（包括签订被诉协议行为）无效。在此基础上，二审判决“驳回上诉，维持原判”，属于适用法律错误。被申请人启动新登镇城镇有机更新项目，是涉及公共利益的行政管理行为，应依法实施征收搬迁后供地建设。为了实现这一行政管理目的，两被申请人制定了案涉搬迁补偿方案，并与申请人签订了被诉搬迁补偿协议。案涉搬迁补偿方案是实施搬迁涉案房屋行为中的重要环节，也是签订房屋搬迁补偿协议的依据文件。但是，该文件的制定主体、制定程序和内容均不符合土地管理法等有关法律法规的规定。二审判决认定案涉搬迁补偿方案不属于严格按照土地管理法等相关法律法规实施的征收行为，不产生征收行为的法律效力，不具有强制执行效力。这是对申请人违法实施征收搬迁涉案房屋行为的效力认定，即符合土地管理法规定的才具有土地征收法律效力，不符合土地管理法规定的就不具有土地征收法律效力，包括被诉搬迁补偿协议等违法实施的征收搬迁行为都应被确认为无效。可见，申请人的上述请求有事实和法律依据，二审判决驳回申请人的上诉，属于适用法律错误。3.一、二审判决事实认定错误。（1）依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，制定房屋补偿安置方案的主体是市、县人民政府土地行政主管部门。案涉搬迁补偿方案制定主体是杭州富阳新登城镇建设投资集团有限公司和新登镇城镇有机更新指挥部，二者均不是制定该方案的法定主体。被申请人在征收土地方案未经批准的情况下制定的案涉搬迁补偿方案无效。且该方案的制定过程中，未征求相关被搬迁人的意见，侵犯了申请人的知情权、参与权。（2）房屋评估报告是在案涉搬迁补偿方案出台之前作出的，严重违反法定程序。且未向申请人有效送达，剥夺了申请人申请复核的权利。（3）涉案房屋原为倪夏青（已去世）和再审申请人方彩玉夫妻共同共有。倪夏青去世后发生继承，第三人倪方华和再审申请人方彩玉是法定继承人。之后双方也未对房屋进行分割，涉案房屋为双方共同共有。结合在继承发生前倪方华已经分户的事实，一、二审判决认定第三人倪方华作为户主有权签订被诉协议，属于事实认定错误。（4）被诉协议侵犯秉贤村集体利益，依法应为无效。被诉搬迁补偿协议双方当事人私自约定处分秉贤村集体所有财产的行为符合《中华人民共和国合同法》第五十二条第（二）项规定的无效情形，被诉协议依法应为无效。且未经村民会议决定，相关约定也应无效，一、二审判决遗漏审查该事实。4.被诉搬迁补偿协议被确认无效，不会对社会公共利益和国家利益造成重大损害。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款和《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，当被诉搬迁补偿协议被确认无效，申请人依据该协议获得的补偿款应予以返还，而申请人也愿意返还。对于已经拆除的房屋应依法给予赔偿，补办土地征收程序。对尚未拆除的房屋，应依法实施征收。这样的结果并不会对社会公共利益和国家利益造成重大损害，不仅纠正了被诉违法实施的征收搬迁行为，同时也保证了后续用地行为的合法性，而且还可以对类似利用行政协议的方式规避上位法规范的违法征收行为予以警示。综上，请求依法再审本案。新登镇政府答辩称：1.本案系房屋搬迁补偿协议纠纷，并不属于严格按照土地管理法等相关法律法规实施的土地征收行为，不产生征收行为的法律效力，不具有征收行为的强制力。答辩人于2017年8月根据省、市、区城市有机更新的工作需求经研究决定，由杭州富阳新登城镇建设投资集团有限公司与新登镇有机更新指挥部联合发布案涉搬迁补偿方案。该方案明确，参照房屋征收法规及相关政策，结合该区块房屋及土地实施情况，制定该方案。在房屋搬迁过程中贯彻平等、自愿、协商一致的基础上，就房屋搬迁补偿安置达成协议，该协议系双方真实意思的表达，不存在欺诈、胁迫，恶意串通等行为，该协议的内容不违反法律强制性规定。结合本案，案涉搬迁补偿方案出台后，答辩人就案涉区块有机更新进行了广泛动员，政策宣传，再由房屋所有人通过投票的方式自主选择评估机构，在申请人的配合下由评估机构对案涉房屋进行评估，申请人确认评估结论。在此基础上，经充分协商，在平等、自愿的基础上签订了被诉搬迁补偿协议。整个过程不存在对土地的征收行为，也不存在实施强制征收的情形，申请人将自愿搬迁混同于土地征收与事实不符。本案不属于土地管理法等相关法律、法规实施的土地征收行为，而系自愿协商一致的房屋搬迁补偿行为，不适用土地征收的相关法律、法规。2.一、二审判决认定事实正确。（1）本案房屋搬迁安置补偿不是征收行为，不适用土地管理法的相关规定，作为新登镇城镇有机更新实施单位制定房屋搬迁安置补偿方案，完全合法、合理。（2）关于评估报告。案涉搬迁补偿方案出台后，经过广泛的动员，政策宣传，由全体被搬迁人自主投票表决评估机构，评估机构在房屋所有人的同意下入户初评，初评报告交被搬迁人复核，评估机构根据被搬迁人复核意见进行复评，然后出具正式评估报告，双方根据安置方案及评估报告经充分协商，在平等、自愿基础上签订搬迁安置协议。整个搬迁过程并不存在评估报告在案涉搬迁补偿方案出台前作出以及评估报告未向申请人送达的情况。3.倪方华有权签订被诉搬迁补偿协议。涉案房屋系集体土地上批建房屋，权利人应以户为单位。房屋批建时再审申请人方彩玉已非农户口，房屋虽然登记在倪夏青名下，但倪方华作为户内共同成员与其父亲倪夏青共同审批建房，且倪夏青去世时并未对该房进行分割。倪方华作为方彩玉唯一的儿子，因倪方华系农业户口，方彩玉系非农业户口，两户口不可能在**，但属于同一家庭，方彩玉作为同一家庭成员也已经享受了安置补偿方案规定的安置面积，由倪方华代表该户签署协议符合法律规定，应认定为合法有效。综上，请求依法驳回再审申请人的再审申请。被申请人杭州富阳新登小城市建设有限公司未提交书面答辩意见。本院认为，案涉搬迁补偿方案是参照房屋征收法律法规及相关补偿安置政策，结合该区块房屋现状及土地利用的实际情况，为新登镇横街区块内的房屋实施搬迁而制订的搬迁补偿安置方案，不属于依法实施征收的补偿安置方案。该方案明确仅适用于在规定期限内与搬迁人签订补偿安置协议并腾空房屋的被搬迁人，故案涉搬迁补偿方案的内容只是为搬迁双方当事人提供一个协商的基础依据。再审申请人方彩玉主张在涉案土地未被依法批准征收的情况下，案涉搬迁补偿方案违法的理由不能成立。因涉案房屋系集体土地上的批建房屋，权利人以户为单位，房屋批建时，方彩玉系非农户口，倪夏青为户主，方彩玉、倪方华为户内成员；倪夏青去世后，已娶妻并生育一子一女的倪方华系方彩玉唯一儿子，由其作为户主与搬迁人签订搬迁补偿协议，符合农村实际，且方彩玉对倪方华作为户主签约的事实也知情。倪方华与两被申请人经平等协商，在涉案房屋经过评估的情况下，参照案涉搬迁补偿方案的内容，自愿签订被诉搬迁补偿协议并已实际部分履行，不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条等规定的无效情形。原一审法院判决驳回申请人的诉讼请求，原二审法院判决驳回上诉，维持原判，均无不当。再审申请人的再审理由不能成立，本院不予支持。综上，再审申请人方彩玉的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：驳回再审申请人方彩玉的再审申请。审判长  朱新力审判员  马国贤审判员  徐亮亮二〇二〇年十二月二十九日书记员  刘 芳1·8·