湖南省湘潭市雨湖区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘0302行初98号 原告郑永良，男，1954年9月29日出生，汉族，韶山市人，住湖南省韶山市。 委托诉讼代理人范敏，北京市京师律师事务所律师。 委托诉讼代理人宁晨羽，北京市京师律师事务所实习律师。 被告韶山市自然资源局，住所地韶山市枣园路14路。 法定代表人彭国光，局长。 委托诉讼代理人杨红波。 委托诉讼代理人苏迎美，湖南颂德律师事务所律师。 原告郑永良诉被告韶山市自然资源局确认征地补偿安置方案实施公告违法并撤销一案，本院于2020年5月27日立案受理。2020年5月28日，本院依法向被告韶山市自然资源局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书等应诉材料。2020年6月9日，被告韶山市自然资源局向本院提交了答辩状及证据。2020年6月10日，本院向原告郑永良直接送达了答辩状副本及证据。2020年8月19日，本院依法组成由审判员岳建清担任审判长，与人民陪审员张君英、吕菊花参加的合议庭，对本案公开开庭进行了审理，书记员刘波出庭担任记录。原告郑永良以及委托诉讼代理人范敏、宁晨羽，被告韶山市自然资源局的委托诉讼代理人杨红波、苏迎美到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告郑永良诉称：原告为韶山市XX村**村民，1998年12月23日向韶山市XX乡人民政府取得（韶土管字﹝98﹞第﹝XX﹞号）建房用地许可证建造合法房屋居住至今。 2020年3月18日被告向原告送达了《房屋拆迁补偿安置通知书》，告知原告家房屋在征收红线范围内，必须交出房屋及土地。原告认为其未履行前置征地手续且以通知代替征收决定的具体行政行为违法，遂起诉到法院。诉讼中被告提交《韶山市自然资源局征地补偿安置方案实施公告》，用以证明其在2020年2月8号在原告家房屋周边张贴了该公告，并继而证实其征收行为的合法性。 原告认为被告在未履行前置法定征收程序的情况下，直接下发安置补偿方案公告违法，且该公告是原告在诉讼期间获得，尚未超过起诉期限。依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定起诉至贵院，诉请：1、依法确认被告作出的《韶山市自然资源局征地补偿安置方案实施公告》（韶征补[2020]1-2号）违法并予以撤销；2、诉讼费由被告承担。 原告郑永良向本院提交了以下证据： 1、身份证、户口本，拟证明原告系案涉征地补偿安置方案实施公告集体经济组织成员，具备诉讼主体资格； 2、韶山市XX乡建房用地许可证（韶土管字98第XX号，拟证明案涉房屋及土地系原告经合法审批获得； 3、房屋拆迁安置补偿通知书，拟证明被告未经法定程序给原告下发补偿安置通知书，原告认为程序违法； 4、起诉状、湘潭市雨湖区人民法院传票、证据目录，拟证明原告对补偿安置通知书不服起诉至法院要求撤销，被告的补偿安置方案实施公告原告是诉讼期间获得； 5、韶山市自然资源局征地补偿安置方案实施公告，拟证明被告提交的证据材料显示其已经在2020年2月8日疫情期间张贴了安置补偿方案。 被告韶山市自然资源局辨称：答辩人作出的《韶山市自然资源局征地补偿安置方案实施公告》（韶征补[2020]1-2号）认定事实清楚、程序合法、适用法律准确，依法应当予以维持案涉征收项目系因公共利益需要，用地已通过湖南省人民政（2019）政国土字第1577号《农用地转用、土地征收审批单》批准，原告的房屋在征收范围内。 答辩人作出的行政行为程序合法。2019年5月15日，答辩人发布了《拟征地（使用土地）告知书》韶自然征（拟）字[2019]02号。2019年12月30日，韶山市人民政府发布了《韶山市人民政府征收土地公告》韶公土字[2019]10号，2020年1月17日答辩人发布了《韶山市自然资源局征地补偿安置方案征求意见公告》韶征补[2020]1-1号，2020年2月8日答辩人发布了《韶山市自然资源局征地补偿安置方案实施公告》（韶征补[2020]1-2号），以上文件均在相关村委会等处张贴予以公示。补偿安置方案实施公告补偿标准按照《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准通知》（湘政发【2018】5号）规定执行，补偿安置方案按照《湘潭市人民政府关于印发的通知（潭政发【2018】18号文件制定，该补偿安置方案实施公告对征地补偿安置标准、支付方式等问题予以了公示。 韶山市优化人居环境事务中心对郑永良的房屋进行了测量（丈量）登记并结合该房屋用地许可登记信息，认定郑永良房屋建筑补偿面积309.32㎡，补偿金额为1531574元。2020年4月5日征地拆迁机构向郑永良送达了《房屋拆迁补偿安置通知书》，通知书对郑永良房屋补偿方式、补偿金额、补偿款领款方式等进行了告知，同时告知了其相关权利。答辩人依法按程序对各项文件予以了张贴、送达，不存在未履行前置征地手续以通知代替征收决定的行为。 综上所述，答辩人认为《韶山市自然资源局征地补偿安置方案实施公告》（韶征补[2020]1-2号）认定事实清楚、程序合法、适用法律准确，依法应当予以维持。 被告韶山市自然资源局向本院提交了以下证据： 1、《农用地转用、土地征收审批单》（[2019]政国土字第1577号、《韶山市储备用地2018-31地块勘测定界图》，拟证明1.案涉征地项目已经通过了合法审批；2.原告房屋在征收范围内； 2、《韶山市XX乡（镇）建房用地许可证》韶土管字（98）第XX号、《韶山市被征拆房屋补偿安置汇总表》、《被征拆房屋合法性认定表》、《被征拆房屋测绘报告》、《住房货币安置补贴人口认定表》，拟证明原告房屋补偿建筑面积为309.32㎡，补偿人口为6人，各项补偿费用共计1531574元，补偿费用的计算符合法律规定； 3、《拟征地（使用土地）告知书》韶自然征（拟）字[2019]02号、《韶山市人民政府征收土地公告》韶公土字[2019]10号、《韶山市自然资源局征地补偿安置方案征求意见公告》韶征补[2020]1-1号、《韶山市自然资源局征地补偿安置方案实施公告》（韶征补[2020]1-2号）、《房屋拆迁补偿安置通知书》，拟证明被告作出的行政行为程序和内容均符合法律规定，并依法确保了原告的合法权利； 4、《湘潭市人民政府关于印发的通知》（潭政发[2018]18号）、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》，拟证明被告所作行政行为具有法律依据。 经庭审质证，原告郑永良对被告韶山市自然资源局提交证据发表如下质证意见：对证据1： 对《农用地转用、土地征收审批单》、《韶山市储备用地2018-31地块勘测定界图》的质证意见：真实性、合法性认可，关联性、证明目的不认可。理由是该审批单上的用地面积是22.1730公顷，与勘测定界图上土地征用面积为5.3808公顷并不一致，无法建立对应关系，审批单本身并不能直接与案涉土地房屋建立直接的法律联系。而勘测定界图也不是审批单的附件，被告将两份完全不同的文件嫁接在一起，不能起到证明本次征收涉及原告家案涉房屋土地的证明效力； 对建房用地许可证的质证意见：三性认可，与原告提交的证据2相对应，证实原告家房屋履行了建房占地审批手续； 对韶山市被征拆房屋补偿安置汇总表、被征拆房屋合法性认定表的质证意见：真实性认可，合法性、关联性、证明目的不认可。该文件系被告及其政府内部办公室单方制作，并未得到原告的确认或知悉，不属于证据，而属于当事人陈述。 对证据2： 对被拆迁房屋测绘报告的质证意见：真实性、合法性、关联性均不认可，证明目的不认可。理由是：1、该测绘报告所载明的测绘时点为2018年4月8日，但该机构在测绘时点并未到过原告家进行测量活动，因此，该测绘报告的做出本身就不具备客观真实性；2、测绘报告引用的：“2、测绘依据：（2）《城市测量规范》（CJJ8-99），经查，该规范全文中与本案测绘有关联的是第6：城市地籍测量，其中6.1.2城市地籍图比例尺法定要求为大城市1：500，郊县城镇为1：1000，而该测绘部门对原告家案涉房屋建筑物平面示意图测绘比例是1：200，与其第2.（4）比例尺尺寸亦不吻合，因此，该测绘报告并未按照其依据的测绘依据做出，不具有证明效力； 对证据住房货币安置补贴人口认定表（第11页）的质证意见：该证据系韶山市征拆工作联系会议单方做出，并未得到原告确认，不具有证明效力。 对证据3： 对拟征地（使用土地）告知书的质证意见：真实性认可，合法性、关联性、证明目的不认可。理由是：该份文件本身显示的落款时间为2019年5月15日，根据该文件第四款第3项载明：本告知书发布后，我局将会同有关单位和部门对拟征土地现状进行调查，请被征地农村集体经济组织、有关农户予以配合调查确认。但实际上，被告并未对原告案涉房屋土地进行过土地现状调查，而是以一份2018年4月8日的测绘报告作为调查和计算安置补偿的依据，属于征收程序倒置，征收程序显然违法。且拟征地告知书张贴照片被告没有提交原始载体证明张贴日期，不能证明被告履行了告知程序； 对土地分类面积表（3大类）的质证意见：该证据系被告单方制作，不具备证据效力，属于当事人陈述； 对韶山市储备用地2018-31地块勘测定界图（第15页）的质证意见：真实性认可，合法性、关联性、证明目的均不认可。该文件被告已经作为征地审批文件的附件使用，现又被放在土地分类面积表后面，不太清楚是要证明什么。实际上勘测定界图是附随在勘测报告后面的一份法定文件，其目的是在建设项目审批活动中使用的文件之一，不是征收范围的最终确定。确定征收范围的法定文件是：征地红线图； 对征地拆迁公文送达回证3份的质证意见：真实性、合法性认可，关联性、证明目的不认可。该文件系被告向第三人送达，该送达过程是否真实发生原告无法知悉，且该三个部门是被告能够管理或控制的单位，故该证据不具备证明效力； 对拟征地告知书张贴照片3组的质证意见：真实性、合法性、关联性、证明目的均不认可。该照片不能提供原始拍摄载体和拍摄时间，不能证实已依法进行公示。按照《湘潭市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置暂行办法》第十条最后一款、和第二十条的规定，被告不能证明张贴时间，该照片不具备证明效力； 对韶山市人民政府征收土地公告的质证意见：真实性、合法性认可，关联性、证明目的不认可。理由是：该征地公告显示的批准用途为：韶山市储备用地2018-31号地块建设项目，与本案原告家案涉土地征收涉及的棚户区改造不属于一个项目，不具备关联性； 对征地拆迁公文送达回证的质证意见：真实性、合法性认可，关联性、证明目的不认可。该文件系被告向第三人送达，该送达过程是否真实发生原告无法知悉，且该两个部门是被告能够管理或控制或一致行动人，故该证据不具备证明效力； 对公告张贴照片3份的质证意见：真实性、合法性、关联性、证明目的均不认可。按照《湘潭市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置暂行办法》第二十条的规定，该照片不能提供原始拍摄载体和拍摄时间，不能证明张贴时间，仅仅是一瞬间的拍照，不能证实已连续公示不少于10个工作日； 对韶山市自然资源局征地补偿安置方案征求意见公告的质证意见：真实性、合法性认可，关联性、证明目的不认可。理由是：该征地公告显示的批准用途为：韶山市储备用地2018-31号地块建设项目，与本案原告家案涉土地征收涉及的棚户区改造不属于一个项目，不具备关联性； 对征地拆迁公文送达回证的质证意见：真实性、合法性认可，关联性、证明目的不认可。该文件系被告向第三人送达，该送达过程是否真实发生原告无法知悉，且该两个部门是被告能够管理或控制或一致行动人，故该证据不具备证明效力； 对征求意见公告张贴照片的质证意见：真实性、合法性、关联性、证明目的均不认可。2020年1月17日我国刚好爆发新冠疫情，后遵照党中央国务院的要求，全民居家隔离，被告选择在此时张贴征求意见，且征求意见中提到的听证只有10天时间，而这10天的时间跨度刚好还是春节期间，显然是故意回避被征收人而刻意安排进行了所谓的张贴和公示活动。按照《湘潭市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置暂行办法》第二十条的规定，该照片不能提供原始拍摄载体和拍摄时间，不能证明张贴时间，仅仅是一瞬间的拍照，不能证实任意一位被征收人曾知悉该文件，不具备客观真实性； 对韶山市自然资源局征地补偿安置方案实施公告的质证意见：真实性、合法性、关联性、证明目的均不认可。理由是：该实施公告第一页载明：“现经韶山市人民政府批准，该征地补偿安置方案正式实施”，被告并未提供政府的审批文件。该文件最终并未获得授权审批，不能作为征收依据； 对征地拆迁公文送达回证和实施公告张贴照片的质证意见的质证意见：送达回证是被告能够管理或控制的单位或一致行动人相互之间出具，证据效力等同于当事人陈述，且张贴的照片不能提供原始拍摄载体和拍摄时间，不能证明张贴时间，仅仅是一瞬间的拍照，不能证实公示时间10个工作日以上，不具备客观真实性。该文件被告主张系2020年2月8号进行过张贴，实际上那个时间国内的新冠疫情已经非常严重，全民居家隔离直到2个月之后才有条件的解禁，原告不可能知悉该文件的存在。故不具备证明效力； 对房屋拆迁补偿安置通知书及送达回证的质证意见：真实性认可，合法性、关联性、证明目的不认可。原告就是基于被告未履行法定征收程序，包括但不限于未出示前述征地手续，发布征地公告，安置补偿方案公告，未进行入户测量，直接下发安置补偿通知，严重限制和剥夺了原告的财产权利，且在安置补偿通知当中，没有严格按照土地管理法的规定给予被征收人货币补偿和产权调换的选择权，通知书第一条基本情况载明：“你户的房屋在征地红线范围内，必须拆迁”，但被告始终未公示过征地红线图，故原告认为被告征收程序违法，不同意签订安置补偿协议； 对湘潭市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置暂行办法的通知的质证意见：真实性、关联性认可，合法性、证明目的不认可。该文件恰恰可以证实被告没有依照该文件第十条、十五条、十六条、二十条、三十条、三十二条、四十五条的规定进行本案案涉土地房屋的征收工作，剥夺了原告的选择权。该暂行办法发布于2018年7月17日，其文中所依据的《征收土地公告办法》已经被废止，因此，该文件的法律效力已部分失效，且该补偿安置暂行办法由湘潭市政府做出，其中的安置方式明显违反了《土地管理法》第四十八的明确规定，即“征收农用地以外的其他土地、地上附着物和青苗等的补偿标准，由省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿。”而本案当中被告的征收行为打着棚户区改造的名义，实际上却剥夺原告选择安置房或者安排宅基地建房的选择权，只提供货币补偿一种补偿方式，且货币补偿金额明显不能满足原告原有生活水平。为此，原告同时要求法院对该文件进行附带司法审查，确认该法律文件已不再适用本案。 对证据4： 对土地管理法的质证意见：真实性、合法性、关联性认可，证明目的不认可，被告做出本案安置补偿方案公告的具体行政行为时所依据的土地管理法已经进行了修订，不管是新法还是旧法，对于组织征收的主体均为县级以上人民政府而非被告，因此，该证据恰恰可以证明被告不具备发布该文件的主体资格。 经庭审质证，被告韶山市自然资源局对原告郑永良提交的证据发表如下质证意见：对证据1真实性、合法性无异议，关联性和证明目的不予认可。身份证和户口本仅能证明公民的身份信息以及户籍登记信息，不能证明实现原告的举证目的； 对证据2三性及证明目的均不予认可。该建房用地许可并未经过土地管理部门的审批，无法证明其用地的合法性； 对证据3真实性、合法性无异议，关联性和证明目的不予认可。该通知书并不是本案的被诉行政行为，也无法实现原告的证明目的； 对证据4中传票的真实性、合法性无异议，对起诉状、证据目录的关联性和证明目的不予认可。从该三份证据来看，与本案的被诉行政行为并无关联，且补偿安置方案实施公告被告并没有义务要单独送达给原告； 对证据5是被诉行政行为，不予质证。 本院对上述证据认证如下： 对原告提交的证据1、2、3、4真实性、合法性、关联性均予以采信，但对证据3、4的证明目的不予采信。证据5系被诉行政行为，不是证据。 对被告提交的证据1、2、3真实性、合法性、关联性予以采信，证据4是规范性文件，不是证据。 经审理查明：原告郑永良系湖南省韶山市XX乡XX村XX村民组村民。998年12月23日，原告郑永良经韶山市XX乡人民政府批准取得（韶土管字（98）第XX号)建房用地许可证，在原宅基地上建房屋一栋(砖混二层楼房，四间砖木平房、一间披屋、一个棚子)。因韶山市储备用地2018-31号地块建设项目—“韶山市翻古仑山片区城中村改造项目”用地需要，经湖南省人民政府(2019)政国土字第1577号文件批准，同意征收韶山市清溪镇韶南村、永义乡林场、韶山乡韶润村部分集体土地，而原告郑永良所建房屋在征地红线范围内。2019年12月30日，韶山市人民政府发布并张贴韶土公字〔2019〕10号《韶山市人民政府征收土地公告》。2020年1月17日，被告韶山市自然资源局发布并张贴韶征补〔2020〕1-1号《韶山市自然资源局征地补偿安置方案征求意见公告》。2020年2月8日，被告韶山市自然资源局发布并张贴韶征补〔2020〕1-2号《韶山市自然资源局征地补偿安置方案实施公告》。2020年4月5日，韶山市优化人居环境事务中心向原告郑永良送达了《房屋拆迁补偿安置通知书》。事后，原告郑永良不服，遂向本院提起行政诉讼。被告韶山市自然资源局在审理该案过程中提交了韶征补〔2020〕1-2号《韶山市自然资源局征地补偿安置方案实施公告》等证据。2020年5月16日，本院作出（2020）湘0302行初65号行政裁定书，以该行为属程序性行为，对原告郑永良权利义务不产生实际影响为由，裁定驳回原告郑永良的起诉。2020年5月18日，原告郑永良以被告韶山市自然资源局在未履行前置法定征收程序的情况下，直接下发安置补偿方案公告违法为由，向本院提起行政诉讼。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。《征收土地公告办法》第四条规定，被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。该办法第七条规定，有关市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门根据批准的征收土地方案，在征收土地公告之日起45日内以被征收土地的所有权人为单位拟订征地补偿、安置方案并予以公告。根据前述规定，发布征地补偿安置方案公告系土地征收过程中的法定程序，但亦应具备前提条件并遵循法定程序。即只有在征收土地经过法定批准程序后，根据依法批准的征收土地方案，再拟定征地补偿安置方案并予以公告。发布征地补偿安置方案公告的目的是让相关权利人知悉安置补偿的标准和方法，并有机会提出意见。从本案事实来看，被告韶山市自然资源局就发布并张贴韶征补〔2020〕1-2号《韶山市自然资源局征地补偿安置方案实施公告》并没有违反上述法律，因此，原告郑永良的诉讼理由不成立。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告郑永良的诉讼请求。 本案诉讼费50元，由原告郑永良负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省湘潭市中级人民法院。 审 判 长  岳建清 人民陪审员  张君英 人民陪审员  吕菊花 二〇二〇年十二月四日 书 记 员  刘 波 附法律条文如下： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。