四川省绵阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川07行初57号 原告曾兴明，男，汉族，生于1936年3月2日，住四川省绵阳市涪城区。 原告吴国珍，女，汉族，生于1940年1月8日，住四川省绵阳市涪城区。 委托代理人张玉娜，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人王智，北京市京师律师事务所实习律师。 被告绵阳市人民政府。住所地：四川省绵阳高新技术产业开发区绵兴东路**。 法定代表人元方，市长。 委托代理人熊敏，绵阳市司法局工作人员。 委托代理人康健康，四川誓贤律师事务所律师。 原告曾兴明、吴国珍诉被告绵阳市人民政府房屋行政强制违法一案，于2020年11月9日向本院提起行政诉讼。本院于2020年11月12日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年12月7日公开开庭审理了本案。原告曾兴明、吴国珍的委托代理人张玉娜、王智通过人民法院网络云庭参加诉讼，被告绵阳市人民政府的委托代理人熊敏、康健康到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年9月30日，原告曾兴明、吴国珍位于四川省绵阳市涪城区××道××段××号××号××房被一群不明身份的人员强拆。因原告曾兴明、吴国珍五间商业门面房被纳入绵阳市2014年第15批城市建设用地的范围，依法应推定该强拆行为系被告绵阳市人民政府实施。 原告曾兴明、吴国珍诉称：原告曾兴明、吴国珍系四川省绵阳市涪城区石塘街道御营社区第七居民小组的居民。1975年经集体经济组织批准并交纳相应费用，在四川省绵阳市涪城区××道××段××号××号××房，依法享有房屋的出租、收益等权利，并有权获得房屋征收的相应补偿。2015年因绵阳市城市建设用地项目需要，被告绵阳市人民政府需征收原告的房屋。被告绵阳市人民政府作为本次项目征收的主体，在安置补偿协议未达成的情况下，于2020年9月30日凌晨强行拆毁原告所有的五间门面房，严重侵害了原告的合法权益。被告绵阳市人民政府的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。遂起诉至本院，请求：1.依法确认被告绵阳市人民政府强行拆除二原告位于四川省绵阳市涪城区××道××段××号××号××房的行政行为违法；2.本案诉讼费由被告绵阳市人民政府负担。 原告曾兴明、吴国珍为支持自己的诉讼主张，在开庭审理前向本院提供了以下证据： 第一组证据：1.原告身份证复印件2张；2.原告的缴费凭证7张，拟证明原告主体适格。 第二组证据：3.绵信息公开[2020]26号《绵阳市人民政府政府信息公开告知书》；4.绵府征地公告[2015]284号《绵阳市人民政府征收土地公告》；5.川府土[2015]343号《四川省人民政府关于绵阳市2014年第15批城市建设用地的批复》；6.2020年10月13日《绵阳市自然资源和规划局政府信息公开申请答复书》；7.2014年12月3日《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》；8.绵阳市2014年第15批城市建设用地的《土地利用项目规划审查图》；9.《绵阳市涪城区土地利用总体规划图》；10.2020年10月12日川府自然资公开告知[2020]380号《四川省自然资源厅的政府信息公开答复书》；11.绵阳市2014年第15批城市建设项目用地的《土地勘测定界报告书》，拟证明原告曾兴明、吴国珍的房屋属于征收范围，因征收被拆除，故被告绵阳市人民政府主体适格。 第三组证据：12.房屋被拆除前的照片；13.房屋被拆除后的照片。拟证明原告吴国珍、曾兴明所有的五间房被拆除的事实 被告绵阳市人民政府答辩称：1.绵阳市人民政府未对原告曾兴明、吴国珍五间商业门面房实施行政强制行为，也未曾委托第三方实施行政强制行为，且不知道案涉行政强制行为，不是本案适格被告；2.案涉门面房系原告曾兴明、吴国珍长期占用集体土地搭建的临时建筑，收回集体土地上的地上附着物系当地村民自治行为，与被告无关，该拆除行为系原告吴国珍、曾兴明所在村社通过群众自治后实施的清除集体土地上的临时建筑的行为，并非行政强制行为，与原告曾兴明、吴国珍所诉的土地征收行为无关。遂请求本院裁定驳回原告曾兴明、吴国珍的起诉或判决驳回其全部诉讼请求。 被告绵阳市人民政府为证明其所作行政行为的合法性，在举证期限内向本院提交了以下证据： 第一组证据：1.2020年7月27日社员代表会议记录；2.2020年8月6日小组群众代表会议记录；3.2020年8月7日居支两委成员及监事会成员会议记录；4.2020年9月8日《通知》。该组证据拟证明吴国珍户1983年集体划分宅基地108㎡，包含家庭成员曾玲、曾莉、曾建的份额，原告曾兴明1963年迁离户口，在1983年划分宅基地时分配宅基地时因户口迁离而未分配宅基地；1976年原告曾兴明、吴国珍向集体付款50元占用另一集体经济成员的自留地修建草屋后改建瓦房，后在1986年沿罐头厂占用集体非耕地搭建的临时门面房，用于药店。水泥店、肉店等经营。案涉门面房系原告吴国珍、曾兴明在集体划分的宅基地之外长期占用集体土地所搭建的临时建筑，仅在2004年之前向集体缴纳超宅部分的土地使用费，后来的改建和扩建行为均未获得集体同意。现集体通过开会要求在2020年8月前拆除该建筑，并向集体补缴相应的土地租赁费用，并于2020年9月18日以石塘街道御营社区居民委员会、石塘街道御营社区第七居民小组的名义向原告曾兴明、吴国珍发出《通知》，要求其在三天内自行拆除集体土地上的临时建筑，否则后果自负。故案涉行政行为与绵阳市人民政府无关，绵阳市人民政府不是本案适格被告。 第二组证据：5.《关于清除长虹大道南段128号1-5号临时建筑物的情况说明》。该组证据系绵阳市涪城区石塘街道办事处出具，拟证明案涉门面房系原告吴国珍、曾兴明长期占用集体土地所搭建的临时建筑，其超占集体土地的行为损害居民小组和其它居民的合法权益，要求其办理但拒不配合，收回集体土地拆除地上附着物系当地社区小组居民自治行为。故案涉行政行为与被告绵阳市人民政府无关。 本院依职权调取了以下证据： 第一组证据：对吴合刚、刘兵的询问笔录，载明：吴合刚系绵阳市涪城区石塘街道办事处御营社区居委会主任，刘兵系绵阳市涪城区石塘街道办事处工作人员，原告吴国珍、曾兴明的五间门面房目前没有被征收，绵阳市自然资源和规划局、绵阳市涪城区自然资源局没有同御营社区以及第七居民小组签订《征收土地安置补偿方案》，目前御营社区第七居民小组的土地还没有被政府实施征收安置补偿；尽管不清楚原告曾兴明、吴国珍的五间门面房是多久修建的，但是该门面房位于集体分配给原告吴国珍等人的宅基地对面，并非村社分配的宅基地；原告曾兴明、吴国珍多年使用集体土地，除了7张票据中载明的费用，再也未缴纳其它费用，村社也未对其办理农村集体建设用地的相关证件，目前五间门面房占地面积已经超过7张票据中载明的相关土地面积。五间门面房的土地是属于集体土地，通过御营社区第七居民小组召开村民会议实行村民自治，决定收回集体土地，且也和原告曾兴明、吴国珍及其子女进行多次沟通，也发布和张贴公告，要求自行清除地上附着物，但是对方均不予理睬；后来经过村民自治，决定将五间门面房拆除，御营社区第七居民小组也将这一情况告知了御营社区居民委员会和石塘街道办事处；在清除之前，御营社区第七居民小组先行垫付五间门面房未到期的租金并清退了租户，并在2020年9月30日组织相关人员拆除五间门面房。御营社区只有原告吴国珍、曾兴明一户存在超占集体用地的情况，因为五间门面房的位置比较偏僻，最早原告吴国珍、曾兴明修建房屋是用来堆放杂物，位置也比较偏僻，后来因道路改建出现价值而改成门面房出租，对于这种偏僻的集体土地一般没有管理，后来村社进行集体土地清理，才摸清楚这一情况。 第二组证据：石塘街道村（居）社（组）费用报销单及相关凭证，拟证明2020年8月，绵阳市涪城区石塘街道御营社区第七居民小组代退曾兴明临时门面租金共计4400元。 经庭审质证，对原告曾兴明、吴国珍提交的证据，被告绵阳市人民政府发表如下质证意见：对第一组证据的1号证据无异议，对2号证据的关联性、真实性均有异议，无法核实缴纳的费用是否涉及五间门面房，且原告曾兴明、吴国珍在御营社区还有一处宅基地，2号证据不能反映五间门面房的占地是否合法；对第二组证据，因为均系复印件，但是对其真实性予以认可；对第三组证据的真实性和关联性不予认可，无法反映是否属于原告吴国珍、曾兴明被拆除的房屋。 对被告绵阳市人民政府提交的证据，原告曾兴明、吴国珍发表如下质证意见：对于第一组证据的合法性、真实性不予认可，案涉房屋是否属于在占用集体土地修建的违法建筑，只能由法定部门依照法定职权依法做出，案涉房屋应该由房屋所在地的城乡规划部门进行拆除，同时对会议记录上面的签到人员的身份不予认可，上述人员未没有到庭进行质证；对第二组证据的合法性、关联性、真实性三性均不认可，根据城乡规划法的相关规定，违法建筑的拆除的行政主体应该是绵阳市涪城区的城乡规划部门，所以对于绵阳市涪城区石塘街道办事处出具的相关材料不予认可，而且该材料的形成时间是在拆除行为之后，对此不予认可。 对于本院依职权调取的证据，原告曾兴明、吴国珍发表如下质证意见：对第一组证据的吴合刚、刘兵的询问笔录的合法性、关联性、真实性予以认可，但是与事实不符，原告曾兴明、吴国珍的房屋属于政府征收范围，政府是否实施征收行为与本案无关，社区居民小组未召开集体会议实施拆除，其拆除行为应当视为受征收主体绵阳市人民政府的委托而实施，询问笔录中涉及的土地位置及拆除时间的真实性均值得怀疑；对第二组证据石塘街道村（居）社（组）费用报销单及相关凭证的真实性和合法性予以认可，但是关联性不予认可，不能代表第七居民小组收回土地及强拆原告曾兴明、吴国珍的五间门面房的行为是合法的。被告绵阳市人民政府发表如下质证意见：对两组证据的合法性、关联性、真实性均予以认可，也证明了案涉房屋系因超占集体土地，侵害集体经济组织利益而被御营社区第七居民小组通过召开集体会议收回并拆除，御营社区第七居民小组代为清退租户并垫支未到期的租金，故被诉行政行为并非被告绵阳市人民政府实施，不是本案适格被告。 本院对以上证据认证如下：对原告曾兴明、吴国珍提供的第一组证据，具有真实性，虽然在证据形式上存在瑕疵，但经原告曾兴明、吴国珍的儿子曾建提供原件，并经被告绵阳市人民政府核对，能如实反映二原告在1986年因临时商业用房47㎡向原绵阳市农村房屋建设领导小组办公室缴费47元，1989年向原绵阳市城郊区国土管理所缴纳的土地损失费1586元和登记费、丈量费27.33元，1991年、1992年向原绵阳市中区石塘乡财政所缴纳房管费（门面）共计54元情况，本院予以采信；对第二组证据，具有合法性、关联性、真实性，本院予以采信；对第三组证据，具有合法性、关联性、真实性，本院予以采信。对被告江油市人民政府提供的第一、二组证据，具有合法性、关联性、真实性，本院予以采信。对于本院调取的证据，原、被告双方对于第一组证据的合法性、关联性、真实性没有异议，本院予以采信；对于第二组证据，原告曾兴明、吴国珍认可该组证据的合法性、真实性，但不认可关联性，被告绵阳市人民政府对该组证据的三性均无异议，鉴于该组证据能如实反映御营社区第七居民小组就原告曾兴明、吴国珍的门面房清退租客的情况，与案件事实存在关联性，本院予以采信。 经审理查明：原告曾兴明、吴国珍系四川省绵阳市涪城区石塘街道御营社区第七居民小组的居民。1983年村集体划分宅基地时，原告吴国珍及其家庭成员被分配宅基地。1986年原告曾兴明、吴国珍在其宅基地之外修建五间门面房，并向原绵阳市农村房屋建设领导小组办公室，按照每平方米1元的价格，缴纳临时商业用房47㎡的费用47元，1989年向原绵阳市城郊区国土管理所缴纳土地损失费1586元和登记费、丈量费27.33元，1991年、1992年分别向原绵阳市中区石塘乡财政所缴纳房管费（门面）共计54元。自此，原告曾兴明、吴国珍未就案涉土地房屋再缴纳任何费用，也从未办理房屋产权证明和《集体土地建设用地使用证》，后将案涉房屋出租他人用于药店、水泥店、肉店等经营。 2014年12月3日，原绵阳市国土资源局根据绵阳市2014年第15批城市建设项目用地的《土地勘测定界报告书》和绵阳市2014年第15批城市建设用地的《土地利用项目规划审查图》，编制《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》，将绵阳市涪城区石塘镇御营社区第七居民小组等纳入城市建设用地的征收范围，并经被告绵阳市人民政府层报至四川省人民政府批准。2015年3月17日，四川省人政府作出川府土[2015]343号《四川省人民政府关于绵阳市2014年第15批城市建设用地的批复》，同意将绵阳市涪城区石塘镇御营社区第七居民小组等集体农用地转为建设用地。2015年7月8日，被告绵阳市人民政府发布绵府征地公告[2015]284号《绵阳市人民政府征收土地公告》，决定征收绵阳市涪城区石塘镇御营社区第七居民小组的集体农用地和建设用地0.0782公顷。迄今为止，被告绵阳市人民政府及土地主管部门没有就征收绵阳市涪城区石塘街道御营社区第七居民小组的集体土地发布《征收土地安置补偿方案公告》，没有听取绵阳市涪城区石塘街道御营社区第七居民小组关于《征收土地安置补偿方案》的意见并签订协议，目前绵阳市涪城区石塘街道御营社区第七居民小组的集体土地尚未被政府实施征收并进行补偿安置。 2020年7月27日、8月6日、8月7日，绵阳市涪城区石塘街道御营社区第七居民小组召开群众代表会议，就原告曾兴明、吴国珍在宅基地之外占用集体土地修建门面房的事宜进行商议和表决，决定收回原告曾兴明、吴国珍退还超占的集体土地，要求二人在2020年8月20日前自行拆除门面房，同时向集体补缴多年的土地租赁费用。2020年8月，绵阳市涪城区石塘街道御营社区第七居民小组代退租用原告曾兴明临时门面的未到期租金共计4400元。2020年9月18日，绵阳市涪城区石塘街道御营社区居民委员会和绵阳市涪城区石塘街道御营社区第七居民小组向原告曾兴明、吴国珍联合发出《通知》，称经群众代表会议、社区两委、监委会一致通过，同意收回其位于长虹大道南段128号1-5号的集体土地，并请其三天之内自行拆除集体土地上的地上建筑物，否则后果自负。在多次协商无果的情况下，绵阳市涪城区石塘街道御营社区第七居民小组在告知绵阳市涪城区××街道××社区居民委员会和绵阳市涪城区石塘街道办事处后，于2020年9月30日凌晨组织人员将原告曾兴明、吴国珍的门面房拆除。2020年11月9日，原告曾兴明、吴国珍起诉至本院，请求确认被告绵阳市人民政府强行拆除其位于四川省绵阳市涪城区××道××段××号××号××房的行政行为违法。 以上事实，有原、被告提交的证据、本院依职权调取的证据及庭审笔录在卷予以佐证。 本院认为，本案的诉讼请求为确认被告绵阳市人民政府于2020年9月30日强制拆除原告曾兴明、吴国珍的五间门面房的行政行为违法。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。……市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”的规定，市、县人民政府及土地主管部门是征收土地的主体。本案中被告绵阳市人民政府虽然将绵阳市涪城区石塘街道御营社区第七居民小组的土地纳入征收范围并取得四川省人民政府的批复，但并未开始实施发布《征收土地安置补偿方案公告》等一系列土地征收安置补偿行为。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”的规定，原告曾兴明、吴国珍主张本案系政府征收集体土地过程中而实施的强拆行为，但其提供的征地批复、征地公告、房屋被拆除前后的照片等证据，不能推定系被告绵阳市人民政府基于征收职权组织实施的。另查明，拆除原告曾兴明、吴国珍的五间门面房的主体，系绵阳市涪城区石塘街道御营社区第七居民小组。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”的规定，绵阳市人民政府并非案涉强制拆除行为的实施主体，不是本案适格的被告。故原告曾兴明、吴国珍的起诉，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项“提起诉讼应当符合下列条件：（二）有明确的被告；”的规定，应当依法裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”的规定，裁定如下： 驳回原告吴国珍、曾兴明的起诉。 本案案件受理费不予收取。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  向 茜 审 判 员  夏春梅 审 判 员  严皓月 二〇二〇年十二月二十二日 法官助理  魏继军 书 记 员  冯 靖