贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终1280号上诉人（一审被告）：都匀市人民政府。住所地贵州省都匀市文明路**。法定代表人：张宗良，该市人民政府代市长。委托诉讼代理人：董智先，贵州行者律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：罗仲文，男，1969年5月10日出生，苗族，住贵州省都匀市。上诉人都匀市人民政府因与被上诉人罗仲文土地行政强制一案，贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院于2019年11月15日作出（2019）黔27行初389号行政裁定，驳回罗仲文的起诉。罗仲文不服，向本院提起上诉，本院于2020年6月19日作出（2020）黔行终224号行政裁定，撤销原审裁定，指令贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院继续审理。贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院于2020年10月20日作出（2020）黔27行初157号行政判决，都匀市人民政府不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院经审理查明，原告罗仲文系都匀市匀东镇（原洛邦镇）附城村二组村民，其户在该组承包有土地。2017年2月10日、3月8日、3月14日、4月3日相关部门工作人员对原告罗仲文位于附城村二组的土地进行了测量登记，并制作了《都匀中国水生态治理示范区建设项目土地勘测征地表》，原告罗仲文在该表上签字确认。该表载明原告主张的井边耕地“ＤＨＯ1280”、“ＤＨＯ1281”面积分别为1.1388亩、0.2067亩。另载明，原告被征收的编号为“ＤＨＯ595”、“ＤＨＯ2592”黑泥坡耕地面积为0.1972亩、0.5622亩，编号为“ＤＨＯ2429”、“ＤＨＯ2412”、“ＤＨＯ2428”洛邦冲耕地面积为0.0830亩、6.1230亩、2.3026亩。后原告罗仲文在《都匀中国水生态治理示范区建设项目土地征收补偿兑现表》中签字确认，领取了包括“井边”等被征收土地的耕地补偿款、、地上附着物补偿款因第四届中国绿化博览会博览园项目建设需要，被告都匀市人民政府于2018年9月26日发布《至（致）第四届中国绿化博览园广大被征收户的公开信》，对绿化博览园项目范围内土地、房屋启动征收工作。2019年5月31日，将原告主张的案涉土地挖毁并实际使用。原告主张的案涉土地位于被告都匀市人民政府负责实施的绿博园建设项目用地范围内。原告不服提起本案诉讼，请求判决被告以第四届中国绿博园建设项目用地为由，强制征用原告位于附城村二组的承包地、自留地、林地、私有房屋宅基地面积90亩的行政强制措施确认为违法。经庭审释明，其将诉讼请求明确为：请求确认被告于2019年5月31日强制挖毁其位于都匀市“房背后”自留地、“井边”基本农田的行政行为违法。一审法院认为，本案争议的焦点为：一、原告提起本案诉讼是否超过法定起诉期限；二、被告都匀市人民政府对原告案涉土地是否存在强制挖毁占用行为以及该行为是否合法。关于原告提起本案诉讼是否超过法定起诉期限问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，本案中，原告所诉的行政行为是被告于2019年5月31日对其土地实施的强制挖毁行为，被告主张以原告2017年在征收土地时签字领取补偿款时间开始计算原告的起诉期限的理由依法不能成立。因此，原告于2019年6月21日提起本案诉讼，并未超过前述司法解释规定的一年法定起诉期限。被告辩称原告提起本案诉讼超过法定起诉的理由不能成立，依法不予支持。被告都匀市人民政府对原告案涉土地是否存在强制挖毁占用行为以及该行为是否合法的问题。本案中，原告主张的案涉土地位于都匀市，系集体土地。根据2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，具体建设项目需要使用土地的，必须依法定程序报批后，由被征收土地所在地的市、县级人民政府组织实施，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由县、市人民政府土地行政主管部门组织实施。因此，市、县级人民政府是集体土地的法定征收主体。综合原、被告双方提交的证据及庭审陈述，可以认定原告案涉土地位于被告都匀市人民政府负责实施的中国第四届绿化博览会博览园建设项目征收范围内，且因该项目建设已经实际使用了原告主张的案涉土地。因此，被告都匀市人民政府作为集体土地的法定征收主体和中国第四届绿化博览会博览园建设项目的推动者，应当对该项目征收实施中的行为后果承担相应法律责任，是本案的适格被告。根据2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条规定，具体建设项目需要使用土地的，必须经过严格的法定征收程序。应当办理农用地转用审批手续，制定征收土地方案并报经由有权行政机关审批，依照法定程序批准后由县级以上人民政府公告并组织实施。安置对象对拆迁安置方案不服无法达成安置补偿协议的，不影响征收土地方案的实施。阻挠征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。按照前述法律规定，在被征收人拒不交出土地的情形下，应由县级以上人民政府土地行政主管部门依法作出责令交出土地决定并申请人民法院强制执行。本案中，虽原告罗仲文在征收过程中配合相关部门对被征收土地进行了测量登记，并签字领取了土地补偿款，但被告并未提供证据证明其挖毁、占用原告案涉土地时系原告主动交出土地。且被告在庭审中亦认可对原告主张的案涉土地进行了征收和实际使用。因此，被告辩称其对原告案涉土地不存在行政强制行为的理由与事实不符，依法不予采纳。被告在未经土地行政主管部门作出责令交出土地决定，亦未申请人民法院强制执行的情况下，因项目建设需要径行对原告案涉土地实施的行政强制挖毁、占用行为违反法定程序。鉴于该行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法确认为违法。原告诉请确认该行为违法的理由成立，一审法院予以支持。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，一审法院判决：确认被告都匀市人民政府于2019年5月对原告罗仲文主张的位于都匀市案涉土地实施的行政强制挖毁、占用行为违法。本案案件受理费50元，由被告都匀市人民政府承担。上诉人都匀市人民政府不服一审判决，向本院上诉称，2017年2月至4月，被上诉人因都匀经济开发区实施的水生态项目自愿接受土地征收，在该项目土地勘测登记表、土地征收补偿兑现表上签名、盖手印，确认被征收土地的地点、面积，领取了补偿款。上述征收土地协议已经履行，兑现补偿款完毕之后，被上诉人已经丧失被征收土地的承包、经营等权利。2018年9月上诉人才以布绿博园征收公开信，2019年5月使用土地是已经在2017年被征收的土地。不存在一审判决适用土地管理法“无法达成安置补偿协议”；不存在该法规定的“阻挠征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的前提。同时，本案亦不存在强制使用行为。一审判决错误虚构适用法律的前提，虚构确认上诉人的合法用地行为为强制，本案事实不符，与法律规定相悖。一审判决认定事实，适用法律的前提错误。请求二审法院查明适用法律的前提不存在的事实，判决撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人罗仲文辩称，上诉人征收被上诉人承包土地没有法律依据，其征地行为已经被自然资源部于2019年12月30日通报为违法，都匀市人民政府的违法征收，剥夺了上千户村民生存权、居住权。上诉人在没有任何法律依据、任何征地批复、任何征地公告、任何房屋征收公告的情况下，仅凭《至第四届中国绿化博览园广大被征收户的公开信》就完成了1959公倾土地的强征和强占，系对村民房屋宅基地的侵夺。依据《合同法》第五十二条之规定，证实被上诉人被迫签订的合同均是无效合同。二审法院应当依法裁定驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，国家为了公共利益的需要，在不违反法律规定的权限和程序的情况下，依照法定程序，可以将属于农民集体所有的土地征收为国有，行政机关依法对农村村民房屋进行征收的最终目的亦是为了使用其土地。根据2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条的规定，具体建设项目需要使用土地的，必须经过严格的法定征收程序。应当办理农用地转用审批手续，制定征收土地方案并报经由有权行政机关审批，依照法定程序批准后由县级以上人民政府公告并组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中，上诉人提供的证据仅能证实被上诉人在土地征收过程中配合相关部门对被征收土地进行了测量登记，并签字领取了土地征收补偿款，但上诉人并无证据证明其实施被诉行政行为时，系被上诉人主动交出土地或在被上诉人拒不交出土地的情形下，上诉人已按照前述法律规定履行了责令交出土地决定、申请人民法院强制执行等法定程序，故上诉人因绿博园项目建设而强制挖毁、占用被上诉人涉案土地的行为违反法定程序，鉴于该行为已实施完毕，不具有可撤销内容，一审判决据此确认该行政行为违法并无不当。因此，上诉人都匀市人民政府关于本案不存在适用法律的前提条件的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人都匀市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 李 丽审判员 邹 慧审判员 李道鸿二〇二〇年十二月十五日法官助理翟长勇书记员王景