浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行终509号 上诉人（原审原告）台跃星，男，1979年9月15日出生，汉族，户籍地云南省红河哈尼族彝族自治州开远市,现住浙江省杭州市西湖区。 被上诉人（原审被告）杭州市交通运输局（原杭州市道路运输管理局），住所地浙江省杭州市下城区中河北路**。 法定代表人郑翰献，该局局长。 委托代理人方淑萍，该局工作人员。 委托代理人凌斌，浙江楷立律师事务所律师。 上诉人台跃星因与杭州市交通运输局交通行政处罚及行政赔偿一案，不服杭州市下城区人民法院（2019）浙0103行初135号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月28日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原杭州市道路运输管理局（简称杭州市运管局）于2019年10月29日作出杭运罚字［2019］第3301004119170187号行政处罚决定，认定2019年10月23日01时10分左右，驾驶员台跃星驾驶浙ＡＴ××××号出租车到萧山机场出租车上客处载客，在专用道进口因该车短途补客卡过期未让其进入，该驾驶员将车堵在专用道进口7小时左右，运管执法人员让其靠边停车，该驾驶员拒绝配合，台跃星的行为违反《杭州市客运出租汽车管理条例》第三十一条第（七）项、第三十七条第（四）项的规定，构成客运出租汽车驾驶员在机场、车站、码头、景区等公共场所的专用通道或者泊位侯客时，不服从管理的事实，依据该条例第五十一条第一款第（十）项的规定，给予台跃星罚款1000元并责令改正的行政处罚。 台跃星于2019年11月22日向人民法院提起诉讼，请求判决撤销杭州市道路运输管理局作出的（杭）运罚字［2019］第3301004119170187行政处罚决定；赔偿因杭州市道路运输管理局作出的上述行政处罚决定造成台跃星2019年10月29日至2019年11月26日长期停运29天损失27550元、因违法行为致使台跃星被派出所传唤，给台跃星造成2019年10月23日及2019年10月24日停运2天损失1900元、赔偿台跃星从机场回家路费190元、赔偿台跃星2019年10月23日由杭州外事公司将浙ＡＴ××××出租车开回沈半路50号的过路费20元、赔偿台跃星重新报名学习培训费80元、赔偿台跃星精神损失费损失8000元（共计37740元）。 原审法院根据各方当事人的举证并经庭审质证认定：2019年10月23日1时许，台跃星驾驶杭州外事旅游汽车集团有限公司浙ＡＴ××××号出租汽车在萧山机场出租车上客处载客，在专用道进口因该车短途补客卡过期失效，通道岗亭处未让其进入，1时10分，台跃星将车堵在专用道进口，拒绝驶离，1时16分许，杭州市运管局执法人员让其靠边停车，台跃星拒绝配合，1时28分许，运管工作人员打开旁边通道让巡游出租车进入，2时2分许，台跃星再次挪车堵塞通道，导致通道无法通行。随后，机场公安局场区派出所民警到达，经调解无果后将台跃星带离现场。该车辆由浙江省公安厅机场公安局交警支队民警使用拖车拖至萧山机场出租车服务区停车场，后经杭州市运管局联系,该车辆的所有权人杭州外事旅游汽车集团有限公司派人取回车辆。 2019年10月23日，浙江省公安厅机场公安局场区派出所对台跃星作出浙公机（场）行罚决字[2019]50289号行政处罚决定书。 2019年10月29日，台跃星在萧山机场出租车服务区××楼接受杭州市道路运输管理局执法人员询问和调查，杭州市道路运输管理局作出（杭）运罚字［2019］第3301004119170187号行政处罚事先告知书并向台跃星直接送达，台跃星在该告知书上签字：放弃申辩，决定行政诉讼。此后，杭州市道路运输管理局作出杭运罚字（2019）第3301004119170187号行政处罚决定并向台跃星直接送达。 原审法院认为，本案争议焦点为台跃星驾驶出租车在萧山机场上客处将车辆堵在专用道进口拒绝驶离的行为是否构成在机场、车站、码头、景区等公共场所的专用通道或者泊位侯客时不服从管理，以及杭州市道路运输管理局作出处罚的程序是否合法。台跃星在接受调查及提起本案诉讼时均称不知道其持有的短途补客卡已失效，更不知道存在短途补客卡一小时内有效的规定，杭州市道路运输管理局没有向其出示该规定。根据《杭州市客运出租汽车管理条例》第三十一条第七项规定，出租车驾驶员在从事巡游出租车服务过程中,在机场、车站、码头、景区等公共场所的专用通道或者泊位候客时,应当按序排队走车,服从调度和管理，台跃星作为从事公共交通服务行业的具有相关从业资格的人员，应当遵守并服从机场出租车专用通道管理单位的管理和调度，台跃星以机场出租车专用通道岗亭管理人员拒绝其进入通道的管理行为的依据自己不知道、对方未出示等不服从机场工作人员调度和管理、故意堵塞机场出租车专用进口通道、在运管执法人员现场引导时向前继续堵塞通道、继续拒绝驶离的行为，已经构成违反《杭州市客运出租汽车管理条例》第三十一条第七项规定的行为。杭州市运管局对台跃星进行处罚前和作出处罚决定后，均向台跃星直接送达了告知书和处罚决定书，保障了台跃星享有的相关权利，处罚程序合法。台跃星关于运管局对其投诉的打击报复以及调查询问笔录存在篡改、内容不真实等说法无有效证据证明其说法，不予采信。台跃星将浙ＡＴ××××号出租汽车堵在萧山机场上客处专用道进口并拒绝驶离的行为违反了《杭州市客运出租汽车管理条例》第三十一条第（七）项的规定，杭州市运管局依据该条例第五十一条第一款第（十）项之规定，对台跃星作出案涉行政处罚，适用法律正确。综上，台跃星要求撤销杭运罚字［2019］第3301004119170187号行政处罚决定的理由不能成立，其请求不予支持；台跃星所主张的因该处罚决定造成的损失赔偿无相关事实依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条、第一款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第一款、第三十三条之规定，判决驳回台跃星的诉讼请求。案件受理费50元，由台跃星负担。 台跃星不服原审判决提起上诉称，根据现场执法记录视频证据显示，被上诉人现场执法人员仅有一位。这一行为违反了《行政处罚法》第三十七条的规定，属程序违法。《行政处罚法》第三条规定“……不遵守法定程序的，行政处罚无效。”因此，原审认定行政处罚程序合法，属确定性质不当。案涉“短途补客卡”是被上诉人核发，被上诉人执法人员在应当知道该卡有效的情况下，却声称该卡失效、阻拦上诉人进入出租车专用通道正常营运。任何规定要实施，首先要公布，没有公布的等同于不存在。这是常识。因此，被上诉人声称上诉人的“短途补客卡”失效、阻拦相对人的行为属于“重大且明显的违法行为”。其行为无效，上诉人没有尊重该行为的义务。原审认定该行为属“管理行为”系确定性质不当。2019年10月23日，浙江省公安厅机场公安局场区派出所给予上诉人200元罚款的行政处罚后，被上诉人又对上诉人处以1000元罚款的行政处罚。这违反了《行政处罚法》第二十四条规定的“一事不再罚”原则。《行政处罚法》第三十八条规定，调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查。在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。因此，被上诉人的《违法行为调查报告》须在调查结束后，处罚决定前得出、并审核通过。否则即是处罚程序违法。但根据被上诉人举证的证据看，调查结束和处罚决定之间只有3分钟时间。这三分钟还要除去上诉人在询问笔录上的签字时间，以及在处罚告知书上的签字时间。几乎没有剩下可用于录入、打印、审核、签署《违法行为调查报告》的时间。为此，请求改判撤销对上诉人的行政处罚；改判《驾驶员服务质量信誉》扣分行政行为违法；赔偿上诉人经济损失29740元，精神损失费8000元。 被上诉人杭州市交通运输局在二审中答辩称，一、2019年10月23日1时10分左右，台跃星驾驶浙ＡＴ××××号出租车在杭州××道进口处，因杭州萧山国际机场出租车候客区域管理单位工作人员拒绝让其驾驶的出租车进入机场接客，台跃星不服从机场出租车候客区域管理单位工作人员的调度和管理，将其驾驶的出租车堵在××道进口处拒绝驶离，导致萧山机场巡游出租车专用通道在1时10分至1时28分、2时02分至2时07分共计23分钟内完全无法通行、交通堵塞，其他巡游出租车无法正常进入上客处接客，致使上客处先后23分钟内没有巡游出租车接客，导致旅客滞留，严重影响了正常的营运秩序；至浙江省公安厅机场公安局场区派出所使用拖车将其驾驶的出租车拖离××道进口处时止，台跃星驾驶的出租车在××道进口处停留时间长达七小时。二、《杭州市客运出租汽车管理条例》第三十一条第（七）项规定，驾驶员在从事巡游出租车服务过程中，在机场、车站、码头、景区等公共场所的专用通道或者泊位候客时，应当按序排队走车，服从调度和管理。杭州萧山国际机场巡游出租车专用通道处于杭州萧山国际机场范围内，由其产权单位杭州萧山国际机场有限公司对该通道实施自主管理。《民用机场管理条例》第三十五条规定，机场管理机构应当按照国家规定的标准配备候机、餐饮、停车、医疗急救等设施、设备，并提供相应的服务。中国民用航空局发布的《民用运输机场服务质量》中也将机场范围内的出租车调度和管理纳入民用机场应当提供的服务内容之一。《民用运输机场服务质量》第5条“通用服务质量”之5.1条“进出机场的地面交通”之5.1.5“出租车”之5.1.5.2“调度与管理”中明确要求民用运输机场应当对机场出租车实行专人调度和长短途登记等管理。由此可知，对杭州萧山国际机场巡游出租车专用通道内的出租车实施调度和管理、制定相应的长短途登记等管理规范和制度，不仅是机场产权单位杭州萧山国际机场有限公司的法定权利，也是其法定义务，而遵守并服从机场出租车专用通道管理单位的管理和调度则是巡游出租汽车驾驶员的法定义务。本案中，台跃星以机场出租车专用通道管理方拒绝其进入的管理行为不合理为由不服从管理并拒绝驶离，没有合法依据，违反了《杭州市客运出租汽车管理条例》第三十一条第七项的规定。由于台跃星作为客运出租汽车驾驶员，在机场出租车专用通道候客时不服从管理、拒绝驶离，造成其他出租车无法正常进入机场候客和旅客滞留，严重影响了机场的正常出租车营运秩序；被上诉人根据《杭州市客运出租汽车管理条例》第五十一条第一款第（十）项的规定，在法定处罚幅度内依法作出处罚正确。三、上诉人所称的短途补客相关规定没有有效合法文件问题。首先，杭州萧山国际机场巡游出租车专用通道处于杭州萧山国际机场范围内，由其产权单位杭州萧山国际机场有限公司对该通道实施自主管理，相关的长短途登记、补客等管理制度和措施均由管理单位机场公司制定并实施，并非被上诉人制定、亦非被上诉人所能随意干涉或者决定。其次，拒绝让台跃星进入候客的是杭州萧山国际机场有限公司的岗亭管理人员，不是被上诉人的工作人员。再次，案涉短途补客卡的制作者和发放者均是萧山机场公司、而不是被上诉人，其正面图案印有杭州萧山国际机场有限公司的ＬＯＧＯ及其英文缩写字母“ＨＩＡ”以及中英文的“杭州萧山国际机场”字样，显见其制作者是萧山国际机场公司，而不是行政机关。案涉短途补客卡的背面虽然印有“机场运管所”字样，但这只是萧山机场公司为方便出租车司机在需要时向运管部门求助及投诉而印制，正如该卡还印制了停车场服务电话一样，是为了方便出租车驾驶员获得相应的服务和帮助，不能视为该卡的制作者就是运管部门。需要指出，被上诉人作出处罚所针对的行为，不是上诉人不遵守机场管理单位制定的短途补客规定，而是上诉人在从事巡游出租车服务过程中，在机场专用通道候客时不服从机场出租车候客区域管理单位工作人员的调度和管理的行为。根据《杭州市客运出租汽车管理条例》第三十一条第（七）项的规定，驾驶员在从事巡游出租车服务过程中，在机场、车站、码头、景区等公共场所的专用通道或者泊位候客时，按序排队走车、服从调度和管理是其法定义务，而台跃星违反了该法定义务。并且，即使机场管理单位不能出示短途补客卡的相关文件，台跃星以此为由不服从其调度和管理也没有合法依据。四、本案中，公安机关与运管部门作出处罚所针对的事实不同。台跃星实施的违法行为有二：第一个行为是其因与杭州萧山机场出租车候客区域管理单位就其驾驶的出租车能否进入机场接客问题发生争执，不服从机场出租车候客区域管理单位的调度和管理，拒绝将其驾驶的出租车从××道进口处驶离并停在通道入口处；第二个行为，则是在现场工作人员打开旁边通道以便其他车辆能够通行的情况下，其挪动车辆堵塞通道，导致其他车辆彻底无法进入机场接客；其实施的第一个违法行为，即不服从机场出租车候客区域管理单位的调度和管理，拒绝驶离的行为，破坏了机场出租车的运营秩序，是被上诉人予以处罚的行为；而其实施的第二个行为，导致交通堵塞，扰乱了公共秩序，是公安机关予以处罚的行为。如果台跃星仅是不服从机场出租车候客区域管理单位的调度和管理，而没有导致现场交通堵塞、没有扰乱机场的公共秩序，则公安机关不会依据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项对其予以处罚；如果台跃星没有实施不服从机场出租车候客区域管理单位的调度和管理的行为，而是以其他方式扰乱机场的公共秩序，被上诉人也不会对其予以处罚。因此，本案不存在对同一违法行为“一事二罚”的情况。五、本案中，不允许上诉人车辆进入机场接客的是处于杭州萧山国际机场范围内、由杭州萧山国际机场有限公司设置的岗亭内的、萧山机场公司的工作人员，而不是运管工作人员；运管工作人员只是在接到杭州萧山国际机场有限公司所属××道进口岗亭工作人员报告称驾驶浙Ａ.Ｔ52**出租车欲进入上客处接客，进口岗亭工作人员因其“短途补客卡”过期未让其进入，台跃星将车停在专用道进口处，经岗亭工作人员多次要求其驶离后仍拒不离开，导致其他巡游出租车不能进入专用通道接客并致进口通道交通堵塞后，到达现场劝说驾驶员台跃星按照岗亭工作人员的调度和管理先将浙Ａ.Ｔ52**巡游出租车驶离该进口通道，不要阻碍后面的巡游出租车进入通道。这一事实在台跃星提交的视频资料中显示的非常清楚。因此，现场运管人员只是对台跃星进行了劝说，而不存在运管在现场一人执法的事实。关于调查报告与处罚决定形成的时间问题。法律并未规定二者之间必须间隔多长时间，因此二者间隔三分钟并不违法。事实上，被上诉人的相关公文均系根据事先制定的统一格式由电脑自动生成，执法人员仅需填入若干要素即可，由此大大提高了执法活动的效率。请求二审法院维持一审判决。 经审查，原审判决对证据的采信无误。根据予以采信的证据，本院确认原审认定的案件事实，并补充查明：2019年10月23日，浙江省公安厅机场公安局场区派出所作出浙公机（场）行罚决字［2019］50289号行政处罚决定，以台跃星于2019年10月23日1时许，在萧山国际机场内出租车进口通道岗亭处，因短途补客的卡超时未被允许进入出租车进口通道，故将浙ＡＴ××××出租车停放于出租车进口通道拒绝驶离。通道于1时10分开始堵塞，1时16分运管工作人员对台跃星进行劝阻，1时28分运管工作人员打开旁边通道，导致18分钟内通道无法通行，出租车进口通道交通堵塞，其他出租车无法正常进场接客、旅客滞留；2时02分，台跃星再次挪车堵塞通道，导致该通道无法使用，迫使运管工作人员打开其他通道让车辆通行，台跃星的行为构成扰乱公共秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，决定给予台跃星罚款二百元的行政处罚。 本院认为，本案主要问题在法律适用方面。 被诉行政行为的法律依据为：《杭州市客运出租汽车管理条例》第三十一条第（七）项“驾驶员在从事巡游出租车服务过程中应当遵守下列规定：……（七）在机场、车站、码头、景区等公共场所的专用通道或者泊位候客时，按序排队走车，服从调度和管理。”第五十一条第（十）项“违反本条例规定，客运出租汽车驾驶员有下列情形之一的，由道路运输管理机构责令改正，处三百元以上三千元以下罚款；情节严重的，吊销其客运出租汽车驾驶员从业资格证：……（十）在机场、车站、码头、景区等公共场所的专用通道或者泊位候客时，不服从管理的。”经被上诉人说明，上述法条中的“管理”指的是机场、车站、码头、景区相应主体自行维护秩序的行为。该说明也与实际情况相符。 根据上述情况，本案法律适用方面的主要问题是：在被诉行政处罚作出前，浙江省公安厅机场公安局场区派出所已根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对上诉人作出罚款二百元的浙公机（场）行罚决字[2019]50289号行政处罚决定。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：……（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的；”此处的“扰乱车站、机场秩序”与“在机场、车站不服从机场、车站等民事主体的管理”，实际是对同一事实的不同描述。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”因此，在公安机关对上诉人的行为作出罚款的行政处罚后，被上诉人对上诉人的同一违法行为再次作出罚款的行政处罚，违反了《行政处罚法》第二十四条的规定。 从另一方面讲，公安机关已对台跃星2019年10月23日在萧山国际机场出租车进口通道岗亭处实施的整个行为进行评价并作出处罚，此后，杭州市道路运输管理局再截取其中部分行为予以处罚，也是不当的。 综上，被诉行政处罚行为违反一事不二罚的行政处罚原则。原审判决认定事实不清，适用法律错误。关于台跃星的赔偿请求，其中的精神损失，因《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条规定，只有对侵犯人身权的情形，方存在支付精神损害抚慰金的可能，而被诉行政行为并无涉及处分上诉人人身权的情况，故上诉人的该项请求不能成立；至于其余赔偿请求，与被诉行政行为违法并不存在直接因果关系，故不应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销杭州市下城区人民法院（2019）浙0103行初135号行政判决； 二、撤销原杭州市道路运输管理局作出的杭运罚字［2019］第3301004119170187号行政处罚行为； 三、驳回台跃星的赔偿请求。 一、二审案件受理费各人民币50元，均由被上诉人杭州市交通运输局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 鲍常兰 审 判 员 李 洵 审 判 员 刘 斌 二〇二〇年十二月二十四日 法官助理 吴久昌 书 记 员 叶 嘉