安徽省黄山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖10行初11号 原告陈秋发，男，1940年8月10日出生，汉族，现住安徽省合肥市。 委托代理人陈翔，男，1973年4月27日出生，汉族，住址同上，系陈秋发儿子。 被告黄山市屯溪区人民政府，住所地安徽省黄山市屯溪区兴昱路**。 法定代表人杨林，区长。 出庭负责人汪相俊，副区长。 委托代理人林宸，屯溪区征收中心工作人员。 委托代理人孙晓萍，安徽安泰达（黄山）律师事务所律师。 原告陈秋发诉被告屯溪区人民政府确认行政行为违法一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月15日立案后，在法定期限内向被告屯溪区人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月14日公开开庭审理了本案。原告陈秋发及其委托代理人陈翔，被告屯溪区人民政府的副职负责人汪相俊及委托代理人林宸、孙晓萍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陈秋发诉称，黄山市人民政府发布黄府征告[2017]6号公告，宣布将老一中周边地块列为棚户区改造范围之一。陈秋发位于黎阳街162号的祖宅位于其中。陈秋发认为案涉房屋范围内所占土地为国有土地，并就此多次向黄山市国土资源局等相关部门及屯溪区人民政府区长、黄山市人民政府市长反映，均未得到回复。2018年12月25日，黄山市国土局姓陈的工作人员，电话告知陈秋发正在研究案涉土地属性问题。此后经过多次电话交涉，2019年3月21日得到黄山市国土资源局口头答复，确定陈秋发房屋范围内所占土地为国有土地，但至今未见到书面文件。黎阳街162号房屋是陈秋发父亲陈双福及母亲叶转运的遗产。由两个儿子陈文山（兄）、陈秋发（弟）继承。1979年更换新的房产证，明确面积为232.92㎡，属陈文山、陈秋发共同所有。由于陈秋发在外工作居住，案涉房屋由陈文山一家居住，兄弟从未就案涉房屋进行财产分割。此次房屋征收时，陈秋发主张拥有232.92㎡一半，即116.46㎡，遭到侄儿的反对。屯溪区昱西街道办事处（以下简称昱西街道办）工作人员认为上述分配不成立，并不顾陈秋发反对，擅自将黎阳街162号房屋分为162号和162-1号两户。采用要挟等手段，分别与陈国平、陈冬至、陈三宝先后签订征收补偿协议，并以此于2020年5月1日-6日，连同陈秋发应得的遗产房屋一并推倒。此事，昱西街道办朱副主任承认是他们所为，有录音为证。2020年5月7日，屯溪区人民政府房屋拆迁事务中心徐主任、昱西街道办朱副主任等工作人员到陈秋发家中商谈房屋征收补偿事宜，因在国有土地使用权是否补偿问题未取得一致，没能签署补偿协议。在此之前房屋已经被强拆，该行为严重损害陈秋发的合法权益，综上，请求法院确认屯溪区人民政府强拆行为违法。 陈秋发向本院提交了以下证据： 一、《请求将黎阳街162号房屋按国有土地上房屋重新评估函》、《请求将黎阳街162号房屋按国有土地上房屋重新评估函的申请》，证明在原有集体土地基础上签订的协议陈秋发不认可，案涉地块是国有土地。 二、土地房产所有证，证明案涉房屋及土地使用权是陈秋发与陈文山共同所有。 三、相关法律条文，证明案涉房屋所占地块是陈秋发与陈文山共同所有。 四、《严正声明》、《给拆迁办黄主任的一封信》、《给朱主任的一封信》、《给孔晓宏市长的一封信》，证明案涉地块是国有土地。 五、黄山市不动产登记信息查询记录，证明案涉房屋是陈文山及陈秋发共同所有。 六、《关于陈文山、陈秋发户房屋征收情况说明》，证明案涉房屋所占地块是陈秋发与陈文山共同所有。 七、照片9张，证明案涉房屋已被强拆。 八、快递单复印件，证明陈秋发与相关部门的书信往来。 九、谈话录音（U盘），证明有关部门找陈秋发协商的目的，就是想与陈秋发去签订一个国有土地的房屋征收协议，通过这个对话，可以证明：1.政府部门不认可以前有所谓的征收协议；2.承认案涉土地是基于国有土地的基础上签订征收补充协议；3.政府部门承认在双方没有共同签署国有土地基础上的协议情况下，拆除了案涉房屋。 十、给朱主任发送的短信内容照片3张，证明直至2018年12月18日，陈秋发与政府部门签订的协议还是空白协议。 十一、关于陈秋发的空白房屋征收货币化补偿安置协议书无效声明及空白协议书照片，证明原有的集体土地上的协议是无效的。 十二、快递单复印件，证明：1.原来的空白协议是无效的；2.原来空白协议上的法律文本，所谓的集体土地与案涉房屋实际情况不适用；3.屯溪区人民政府没有与陈秋发签订合法合规的协议；4.案涉房屋在没有签订协议的情况下被强拆。 被告屯溪区人民政府辩称，一、被告认定错误，屯溪区人民政府非适格被告。根据陈秋发提供的证据，只能证明拆除行为实施主体为昱西街道办，不能证明屯溪区人民政府共同参与实施拆除行为，且屯溪区人民政府也未参与实施，陈秋发将屯溪区人民政府作为被告，要求确认强拆行为违法，无事实依据。二、拆除行为并未违反法律规定，不属于强拆。案涉房屋所有权人为陈文山，陈秋发为共有产权人，产证登记面积为232.92平方米。陈文山已经死亡，有三位继承人，分别为陈冬至、陈国平、陈三宝，陈国平经陈冬至、陈三宝和陈秋发同意，对案涉房屋进行部分改造，产权人为陈国平，改造后，黎阳街162号房屋经实测为182.44平方米，陈国平放弃对182.44平方米内属于陈文山遗产部分的继承，改造后的黎阳街162号房屋共有权人为陈冬至、陈三宝和陈秋发，实际居住人为陈冬至和陈三宝。陈秋发在其诉状当中也已经陈述清楚，由于陈秋发在外地工作，屯溪的房子由陈文山一家居住。2018年11月21日，陈秋发签订了补偿协议，2020年4月13日，陈冬至、陈三宝实施搬迁，确认了被征收房屋（腾空）移交单，关于案涉房屋征收补偿行为至此完成，在此基础上，对案涉房屋进行拆除，不存在违法行为。综上，在与案涉房屋所有共有权人签订补偿协议的基础上，并由实际居住人自愿搬迁后，才对完成征收的房屋实施拆除，符合法律规定无违法行为，请求法院依法驳回陈秋发诉请。 屯溪区人民政府在举证期限内向本院提交了以下证据： 一、《黄山市年第2批次城市建设用地土地征收公告》（黄府征告［2017］6号）、《黄山市年第2批次城镇建设用地征收补偿、安置方案公告》（黄土征补［2017］7号），证明老一中地块房屋征收决定已经生效。 二、黎阳街162号房屋产权证、《证明》、《承诺书》、《协议书》、《申请书》、《安徽省城镇居民宅基地申报表》，证明经改造后的黎阳街162号房屋权利人为陈冬至、陈三宝和陈秋发。 三、《房屋征收货币化安置协议书》、资金账户，证明已经与陈秋发签订安置补偿协议、陈秋发户的补偿资金已经到位，随时可以领取。 四、被征收房屋（腾空）移交单、腾空视频，证明案涉房屋实际居住人已经自愿完成房屋腾空搬迁。 经庭审质证，陈秋发对屯溪区人民政府提交证据的质证意见为： 一、法律文件由屯溪区人民政府签发，昱西街道办是受屯溪区人民政府委托实施，所以屯溪区人民政府是适格被告。 二、关于《协议书》，陈秋发并非简单的签字同意，而是在其上用了文字描述，屯溪区人民政府曲解了上述签字意思并单方面、错误的将案涉房屋划分为162号和162-1号。 三、关于《房屋征收货币化安置协议书》，签订时协议的手写部分均为空白，对此陈秋发已提交证据予以证明。且陈秋发已向昱西街道办发出协议无效声明，声明末尾特别强调，若认为我方违约，请立即上告法院，否则视为同意作废处理。事后陈秋发未收到此方面的法院传票，因此上述协议正式作废，符合合同法第九十六条的规定。 四、《房屋征收货币化安置协议书》是关于集体土地的，案涉房屋范围内的土地是国有土地，因此上述协议无效。 屯溪区人民政府对陈秋发提交证据的质证意见为： 一、对于证据一，三性均不予认可，不属于证据的合法形式，是陈秋发本人的一个陈述和申请，达不到证明目的。 二、对于证据二，三性没有异议，证明目的有异议。能够证明陈秋发、陈三宝、陈冬至、陈国平系案涉房屋的共有权人，案涉房屋是在与陈三宝、陈冬至、陈国平签订房屋安置补偿协议并经被征收人腾空的基础之上，方实施了拆除房屋行为。 三、对于证据三，是法律条文，不属于证据的形式，对于它的真实性、合法性没有异议，证明目的不认可。 四、对于证据四，是陈秋发的单方面陈述，也不符合证据的形式，三性均不予认可。 五、对于证据五，真实性、合法性无异议，证明目的有异议，该组证据能够证明案涉房屋的共有权人都已经签订了补偿协议。 六、对于证据六，真实性、合法性没有异议，能够明确案涉房屋的性质，以及对于案涉房屋产权人确认的合法性。 七、对于证据七，真实性、合法性没有异议，无法达到证明目的，只能证明房屋已经被拆除，并不能证明是屯溪区人民政府实施了拆除行为。 八、对于证据八，真实性没有异议，关联性有异议。 九、对于证据九，三性均不予认可，而且该组证据即使合法、真实，也只是工作人员与其进行协商谈判的一个过程，并不能证明本案存在违法强拆的行为。同时，拆除行为不存在强制拆除行为，是在协议签订以后实施的。而且根据该组证据，不能证明屯溪区人民政府是适格被告。 十、对于证据十，无关联性。若陈秋发认为协议合法性有问题，或者认为协议存在其他方面的问题，应当通过行政诉讼的方式对该安置补偿协议提起诉讼，不能仅仅只是通过该三张照片，来推翻已经签订协议的合法性及有效性。 十一、对于证据十一、十二，质证意见同证据十。 本院对上述证据认证如下： 一、关于陈秋发提交的证据，能够证明以下事实：（一）黎阳街162号房屋权利人为陈文山、陈秋发；（二）案涉房屋已被拆除；（三）2017-2018年，陈秋发向相关行政机关多次主张案涉房屋所占地块性质为国有土地。 二、关于屯溪区人民政府提交的证据，能够证明以下事实：（一）案涉房屋位于黄山市年第2批次城镇建设用地征收范围；（二）原黄山市国土资源局已就上述征收项目发布征收补偿安置方案；（三）案涉房屋权利人为陈文山、陈秋发；（四）陈文山夫妻二人已去世，育有陈冬至、陈国平、陈三宝三子；（五）陈国平就案涉房屋的一部分申请旧房改建；（六）陈秋发与陈冬至、陈国平、陈三宝三人对案涉房屋进行了相关约定；（七）陈秋发与原黄山市国土资源局签订《房屋征收货币化安置协议书》一份。 经审理查明，陈文山、陈秋发系兄弟关系，二人父母均已去世，其后二人共同继承黎阳街162号房屋，并办理了房屋不动产权证。 陈文山婚后育有陈冬至、陈国平、陈三宝三子，现陈文山夫妻业已去世。案涉黎阳街162号房屋由陈冬至、陈三宝实际居住。 2002年11月10日，陈国平向黎阳镇人民政府、黄山市土地管理局提出书面申请，申请对案涉房屋的临街一面进行旧房改造。并于同日填报《安徽省城镇居民宅基地申报表》，其上载明申请人、房屋情况等信息，其工作单位、所在村委对上述情况在表上盖章确认。 2017年10月8日，陈国平作为甲方，陈秋发、陈冬至、陈三宝作为乙方，双方签订《协议书》一份，内容为因案涉房屋存在安全隐患，对临街一面进行了旧房改造，与乙方三人协商后，“大家同意由我（陈国平）出资，将前部分房屋改造，并单独立户，归我个人所有”。陈冬至、陈三宝在其上签名，陈秋发在协议书上签名并写明“此房屋是我父亲陈双福为开豆腐坊而建，已逾百年。后因房屋有倒塌之嫌，姪（侄）儿向我建议将房屋前半部推倒重建，我是同意的，据称重建获得有关部门批准”。 2018年6月25日，陈国平向陈冬至、陈三宝出具《承诺书》，承诺放弃陈文山夫妻遗产房屋继承权。 另查明，2017年7月19日，黄山市人民政府发布《黄山市2017年第2批次城市建设用地土地征收公告》（黄府征告［2017］6号）。该公告载明批准征地机关，征收土地的用途和范围，被征收土地所有权人、地类、面积，征地补偿标准和农业人员安置途径以及其他事项。2017年7月31日，原黄山市国土资源局作出《黄山市2017年第2批次城镇建设用地征收补偿、安置方案公告》（黄土征补［2017］7号）。该公告载明安置对象、补偿标准、安置途径及其他事项。案涉的黎阳街162号房屋位于上述征收范围。 2017-2018年，陈秋发通过写申请、写信等形式，向原黄山市国土资源局、屯溪区人民政府等相关行政机关主张案涉房屋所占土地性质为国有土地。 2018年11月21日，原黄山市国土资源局与陈秋发签订《房屋征收货币化安置协议书》一份。 2020年4月13日，陈冬至、陈三宝在《被征收房屋（腾空）移交单》上作为被征收户签字，黄山城新房屋拆除服务有限公司在拆房验收人、拆房接收人处盖章。移交单上载明房屋地址为黎阳街162-1号，产权人为陈冬至、陈三宝，并载有其他信息。 案涉房屋现已被拆除。 本院认为，陈秋发请求确认屯溪区人民政府案涉拆除行为违法，故本案的争议焦点为：屯溪区人民政府是否实施了拆除案涉房屋的行为。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼应当有事实根据。根据双方诉辩意见及现有证据，不能证明屯溪区人民政府实施或参与了案涉拆除行为，理由如下：首先，陈秋发提供的证据材料，仅证明了案涉房屋已被拆除的事实，不能达到证明屯溪区人民政府实施了案涉拆除行为的初步证明目的。同时，陈秋发在起诉状中亦自述案涉房屋系昱西街道办拆除，且屯溪区人民政府亦辩称未曾实施案涉拆除行为。其次，案涉房屋位于黄山市2017年第2批次城镇建设用地征收范围，该征收项目的土地征收公告系黄山市人民政府发布，补偿安置方案系原黄山市国土资源局公布，同时陈秋发亦是与原黄山市国土资源局签订的《房屋征收货币化安置协议书》。因此，现有证据材料不能证明屯溪区人民政府实施或参与了拆除案涉房屋的行为，本院向陈秋发进行释明，并询问其是否变更被告，但陈秋发坚持以屯溪区人民政府为被告提起本案诉讼。 综上，现有证据材料不能证明屯溪区人民政府系本案适格被告，陈秋发以屯溪区人民政府为被告提起本案诉讼没有事实根据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告陈秋发的起诉。 案件受理费50元予以退还原告陈秋发。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长  臧世凯 审判员  秦 峻 审判员  方惠灵 二〇二〇年十二月三日 法官助理汪权峰 书记员王阳 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 …… 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： …… （三）有具体的诉讼请求和事实根据； 《最高人民法院关于适用的解释》 第二十六条原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； ……