中华人民共和国最高人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）最高法民申4996号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：重庆志晟地产发展有限公司，住所地重庆市铜梁区南城街道办事处龙都路******。 法定代表人：刘元均，该公司总经理。 委托诉讼代理人：仇金，重庆丽达律师事务所律师。 委托诉讼代理人：郭雯然，重庆丽达律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：重庆市铜梁区规划和自然资源局，住所地重，住所地重庆市铜梁区巴川街道河湾**v> 法定代表人：欧朝刚，该局局长。 委托诉讼代理人：刘艳，女，该局职工。 委托诉讼代理人：田荣华，重庆德功言律师事务所律师。 再审申请人重庆志晟地产发展有限公司（以下简称志晟公司）因与被申请人重庆市铜梁区规划和自然资源局（以下简称铜梁规划资源局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服重庆市高级人民法院（2019）渝民终452号民事判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。 志晟公司申请再审称，一、原审认定事实不清，适用法律错误，且程序违法。本案符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》（以下简称合同法司法解释二）第二十六条规定的情势变更的情形，应依法判决解除《国有建设用地使用权出让合同》。（一）志晟公司在订立《国有建设用地使用权出让合同》时无法预见政府调规。2013年7月14日《中共中央办公厅国务院办公厅发布关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》与政府调规行为并无必然关联。铜梁区政府在该通知下发后，仍在招商引资过程中和网络媒体上进行“新城核心区将建成行政中心”的误导性公开宣传，志晟公司无法预见。（二）出让合同法律关系中，政府调规属于行政行为，导致的周边环境变化不属于商业风险。本案的合同性质为国有建设用地使用权出让合同，从合同目的来看，取得土地不是合同目的，取得土地并从事项目开发才是目的，不能按照买卖合同关系审理本案。最高人民法院（2017）最高法民申492号民事裁定亦支持了本案相同情况，即因政府调整项目周边规划建设而引起的重大变化属情势变更，而非商业风险。（三）土地出让挂牌价的确定包含了周边环境要素，政府调规后的土地出让成交价已经大幅降低，继续履行合同将导致志晟公司损失严重，显失公平，也不能实现志晟公司的合同目的。（四）案涉土地已被修建为永久性广场，案涉合同已经无法继续履行。1.原审未查明土地利用现状，未回应志晟公司提出的勘验申请，剥夺了志晟公司的合法权利，程序违法。2.志晟公司已经取得新证据，证明铜梁规划资源局隐瞒了关键事实，即修建广场的重庆市铜梁区龙廷城市开发建设有限公司系被政府实际控制，代表政府方的意志对标的土地进行修建。案涉土地已被修建为永久性广场，案涉合同已无法继续履行，应被解除。（五）原审认定本案不符合情势变更的其他理由，也不能成立。案涉合同是否将D35-2/02号地块修建成行政中心作为案涉地块的出让附带条件，非本案审理的重点和理由。二、铜梁规划资源局、铜梁区政府对《国有建设用地使用权出让合同》无法履行的现状有着不可推卸的责任，相关风险和责任不应全部由志晟公司承担。志晟公司就本项目已支付3281.76万元土地出让金，聘请了专业团队进行项目设计及打造，加上各项成本及资金占用损失，已经形成5000多万元的损失。志晟公司只要求退还土地出让金，不再主张其他损失，符合公平原则。三、原审按合同标的额计算案件受理费，加大了志晟公司的维权成本，违反《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》《诉讼费用交纳办法》相关规定，且明显不合理。综上，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第一项、第二项、第五项、第六项规定申请再审。 再审中，志晟公司向本院提供如下证据：一、重庆市潼南区人民法院于2017年11月3日作出的《司法建议书》，拟证明铜梁规划资源局调规违法。二、政府启动调规前后招拍挂土地价格网页信息资料，拟证明调规前后志晟公司竞拍土地周边土地出让价格发生巨大变化。三、与案外第三人签订和履行研策招商服务合同及建设工程设计合同等资料，拟证明志晟公司竞得土地后进行了大量准备工作和投入，是因政府的调规行为才导致项目停止开发。四、重庆市铜梁区龙廷城市开发建设有限公司工商登记信息及相关人员任职信息资料，拟证明该公司系铜梁区政府实际控制的公司，代表政府方意志对标的土地进行修建。五、《现场勘验申请书》及邮单，拟证明原审法院对志晟公司申请的现场勘验未予回应，程序违法。六、《城镇土地估价规程》，拟证明行政中心的修建必然对周边土地价格产生巨大的积极影响。七、《专家论证意见书》，拟证明顶级法学专家研判本案后综合意见认为应将本案发回重审。对于志晟公司提供的上述证据，本院认为：证据一系重庆市潼南区人民法院根据已生效的（2017）渝0152行初25号行政裁定而作出；证据二和证据三，志晟公司在原审中已提供相关资料，不属于二审后新发现的证据；证据四与本案无关联性；证据五和证据六，在志晟公司未提供其他证据予以佐证的情况下，不能达到其证明目的；证据七，据查明，原铜梁县国土资源和房屋管理局于2014年1月3日作出的《国有建设用地使用权出让须知》中并未涉及“在涉案土地附近建设行政中心”的信息，该《专家论证意见书》的相关认定缺乏事实依据。综上，志晟公司再审提供的上述证据不属于《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第一项规定的“足以推翻原判决、裁定”的新证据，本院不予采信。 另查明，根据《重庆市机构改革方案》，铜梁规划资源局系由原铜梁区规划局、铜梁区国土资源和房屋管理局等部门经机构改革后成立。 本院认为，志晟公司主张解除《国有建设用地使用权出让合同》的请求不能成立。具体理由分述如下：《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十六条规定：“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。”情势变更原则，是指合同有效成立后，因不可归责于双方当事人的事由发生重大变化而使合同的基础动摇或者丧失，若继续履行合同会显失公平，因此允许变更合同内容或解除合同的原则。本案中，首先，根据已生效的（2017）渝0152行初25号、（2018）渝01行终29号行政裁定载明的内容，志晟公司竞得D-3地块的国有土地使用权，该地块与铜梁区城市核心区控制性详细规划区内的铜梁区行政中心建设用地D35-2/02号地块四至界限均不相邻，没有在同一规划地段内，两地块相距最近的一边直线距离约400米左右。两地块之间还规划了两条城市干线道路及城市生态停车场。且《国有建设用地使用权出让须知》与《国有建设用地使用权出让合同》中均未将D35-2/02号地块修建成行政服务中心作为案涉D-3地块的拍卖条件或出让附带条件，亦无证据证明原铜梁县国土资源和房屋管理局对志晟公司作出将修建行政服务中心的承诺。据此，周边D35-2/02号地块规划发生变化并未导致案涉《国有建设用地使用权出让合同》赖以存在的基础全部丧失，本案不符合情势变更进而应解除合同的情形。其次，案涉《国有建设用地使用权出让合同》系于2014年8月20日签订，而2013年7月14日颁布的《中共中央办公厅国务院办公厅关于党政机关停止新建楼堂馆所和清理办公用房的通知》已明确规定“本通知印发之日起，5年内，各级党政机关一律不得以任何形式和理由新建楼堂馆所……本通知所称党政机关楼堂馆所，包括使用财政资金建设的党政机关办公用房……已批准但尚未开工建设的楼堂馆所项目，一律停建。”志晟公司作为专业的房地产开发公司，应充分了解房地产开发过程中存在的商业风险、受让土地的市场行情，并掌握市场信息，其在签订案涉《国有建设用地使用权出让合同》时应当预见也有能力预见D-3地块周边环境可能发生变化以及土地价格波动等商业风险。本案情形不属于无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化。第三，根据《国有建设用地使用权出让须知》的说明和《国有建设用地使用权出让合同》的约定，案涉土地规划用途为商业用地，志晟公司获得土地后，可以按照合同约定修建开发商业项目，并未影响其签订《国有建设用地使用权出让合同》之合同目的的实现。虽然案涉土地被修建为休闲广场，但铜梁规划资源局已明确说明，绿化土地不影响土地的开发利用，且已铺设的道路并非不可拆除。对此，志晟公司还主张，其向原审法院提交了多张关于D-3地块现状的照片。原审法院未前往现场进行勘察，程序违法。经质证，铜梁规划资源局对地块现状照片的真实性无异议。原审通过照片反映的D-3地块实况对相关事实进行判断，程序合法，并未影响对本案基本事实的认定。志晟公司关于原审程序违法的理由缺乏依据。并且，根据《核心区控制性详细规划图》，D-3地块周边已建成人力社保大厦等项目，志晟公司主张案涉合同客观上已无法履行的理由不能成立。第四，志晟公司提供的（2017）最高法民申492号裁定所涉基本事实与本案不同，不构成类案，本院不予参照。综上，原审法院认定志晟公司以情势变更为由请求解除《国有建设用地使用权出让合同》的理由不能成立，于法有据，本院予以支持。 另，原审法院收取的诉讼费用是否合理的问题不属于《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条规定应当再审的法定情形，志晟公司据此申请再审，本院不予支持。 综上所述，志晟公司的再审申请不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条规定的情形。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百九十五条第二款的规定，裁定如下： 驳回重庆志晟地产发展有限公司的再审申请。 审判长 马 岚 审判员 马成波 审判员 葛洪涛 二〇二〇年十二月一日 法官助理毛荧月 书记员王钰婷