浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙01行初417号 原告宁波市江北华银金属回收加工厂，住所地浙江省宁波市江**甬江镇甄隘村。 负责人岑银华，厂长。 委托诉讼代理人刘宏国，北京京平律师事务所律师。 被告浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路**。 法定代表人郑栅洁，省长。 委托诉讼代理人陈书宏、许薇。 原告宁波市江北华银金属回收加工厂（以下简称华银加工厂）因不服浙江省人民政府（以下简称省政府）作出的浙政复〔2020〕282号行政复议决定（以下简称282号行政复议决定），于2020年9月3日向本院提起诉讼。本院于同月10日立案并向被告发送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本院于2020年11月4日公开开庭审理了本案。原告华银加工厂的负责人岑银华及委托诉讼代理人刘宏国，被告省政府的委托诉讼代理人陈书宏、许薇到庭参加诉讼。 省政府于2020年8月25日作出282号行政复议决定，认为依据与宁波市江**甬江镇甄隘村经济合作社签订的协议书尚不足以证明案涉土地使用权益属于申请人（华银加工厂），本案没有证据证明申请人为维护自身合法权益向行政机关投诉，因而被申请人（浙江省自然资源厅）是否履行及如何履行查处土地行为，与申请人没有法律上的利害关系。申请人提出的行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，决定驳回申请人的行政复议申请。 原告华银加工厂起诉称，一、法律并未禁止原告取得涉案房屋的土地使用权。《土地管理法》第十条规定：“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。”原告作为该村村民，当然依法取得使用权。二、原告并不因为没有进行土地使用权登记，而丧失取得的土地使用权，更不应因此确定与涉案地块没有利害关系。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第八条规定：“土地使用权人作为转让方与受让方订立土地使用权转让合同后，当事人一方以双方之间未办理土地使用权变更登记手续为由，请求确认合同无效的，不予支持。”《中华人民共和国物权法》第十五条规定：“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。”综上，原告在合法取得土地使用权后，在其权利受到侵犯后，当然可以要求职能部门依法履行职责，而非被告所言的“没有法律上的利害关系”，从而认定不符合行政复议受理条件。现依法提起行政诉讼，请人民法院查清事实，依法做出裁判。请求：撤销282号行政复议决定，判决被告依法做出复议决定。 原告华银加工厂在法定期限内向本院提交以下证据： 1.协议书，证明原告对要求浙江省自然资源厅查处地块具有合法土地使用权，可以要求浙江省自然资源厅查处及提起复议诉讼程序； 2.地块现状照片，证明原告合法土地使用权在没有得到依法补偿情况下，宁波市人民政府违法征收土地； 3.查处申请的快递单据，证明原告要求浙江省自然资源厅履行查处申请； 4.浙江省自然资源厅于2020年6月4日作出的告知书，证明浙江省自然资源厅没有履行查处职责； 5.宁波市国土资源局江北分局告知书，证明存在违法征收原告合法所有的土地使用权，但没有给予原告合理合法补偿的事实； 6.宁波市湾头地区控规局部调整批后公布，证明原告土地被征收为国有土地，但没有给予合法安置； 7.282号行政复议决定，证明被告作出被诉复议决定，原告在法定期限内提起诉讼。 以上证据均为复制件。 被告省政府答辩称，一、282号行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确。原告不服浙江省自然资源厅于2020年6月4日作出的《告知书》，向省政府申请行政复议。省政府经审理查明相关事实（见复议决定）。省政府认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，原告应当与申请行政复议的具体行政行为有利害关系。本案中，原告虽提供了与宁波市江北区甬江镇甄隘村经济合作社签订的协议书，约定将案涉《集体土地建设用地使用证》（北集建〔1992〕字第0285号）土地转让给原告，但记载的土地使用权人仍为甄隘村村民委员会，原告依据上述协议尚不足以证明案涉土地使用权益属于原告。本案没有证据证明原告为维护自身合法权益向行政机关投诉，因而浙江省自然资源厅是否履行及如何履行查处土地行为，与原告没有法律上的利害关系。原告提出的行政复议申请，不符合上述法律规定。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，省政府作出282号行政复议决定，驳回原告的行政复议申请。二、282号行政复议决定程序合法。省政府行政复议机构于2020年6月29日收到原告提交的行政复议申请。经审理后，省政府于同年8月25日作出282号行政复议决定，并于8月26日向原告邮寄送达行政复议决定书。上述行政复议决定，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定的程序。综上所述，省政府所作282号行政复议决定，认定事实清楚、适用依据正确、程序合法，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告省政府在法定期限内向本院提交以下证据： 1.《对宁波市人民政府违法征收土地、占用土地行为的查处申请》、EMS（1077230724533）邮寄凭证，证明2020年4月12日，原告向浙江省自然资源厅邮寄《对宁波市人民政府违法征收土地、占用土地行为的查处申请》，要求查处宁波市人民政府对《集体土地建设用地使用证》（北集建（1993）字第0285号实际为北集建（1992）字第0285号）所涉土地违法征收、占用的问题，并将查处结果告知原告的事实； 2.《告知书》、EMS（1168644509325）邮寄凭证，证明2020年6月4日，浙江省自然资源厅作出《告知书》，告知原告反映的《集体土地建设用地使用证》（北集建（1993）字第0285号）所载土地实为《集体土地建设用地使用证》（北集建（1992）字第0285号）所载土地，目前尚未办理土地征收手续，土地使用权人为甄隘村村民委员会。该地块现状为空地，上述地块范围不存在违法征收土地和违法占地的行为的事实； 3.《关于宁波市江北华银金属回收加工厂举报事项调查情况的报告》《协议书》； 4.《集体土地建设用地使用证》《地籍资料册》； 5.行政复议调查笔录，证据3-5共同证明《集体土地建设用地使用证》（北集建（1992）字第0285号）载明的土地使用权人为甄隘村村民委员会。2001年8月8日，原告与宁波市江北区甬江镇甄隘村经济合作社签订《协议书》，约定将座落在原告厂区南段宅基地（系原来的牛舍和二间小屋）《集体土地建设用地使用证》（北集建（1992）字第0××5号），转让给原告的事实； 6.行政复议申请材料及邮寄凭证，证明省政府行政复议机构于2020年6月29日收到原告提交的行政复议申请的事实； 7.浙政复〔2020〕282号《行政复议案件受理通知书》及邮寄凭证，证明省政府于2020年7月6日受理原告行政复议申请的事实； 8.浙政复〔2020〕282号《行政复议答复通知书》及邮寄凭证，证明省政府于2020年7月6日作出浙政复〔2020〕282号《行政复议答复通知书》并发送给浙江省自然资源厅，要求提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的事实； 9.行政复议调查通知及邮寄凭证，证明省政府于2020年8月20日召开案件调查会的事实； 10.282号行政复议决定及邮寄凭证，证明省政府于2020年8月25日作出282号行政复议决定，并于8月26日向原告邮寄送达的事实。 以上证据均为复制件。 经庭审质证，原告华银加工厂对被告省政府的证据发表以下质证意见：对证据1、4、6-10三性无异议；对证据2合法性有异议，且无法达到其证明目的，土地使用权人为甄隘村村民委员会与事实不符；对证据3形式真实性无异议，对记载的内容有异议，证据3-5均无法达到被告证明目的，但可以证明案涉土地使用权是甄隘村村民委员会转让给原告的。被告省政府对原告华银加工厂的证据发表以下质证意见：对证据1-5真实性无异议，对证明内容有异议；对证据6关联性有异议；对证据7三性无异议。 本院对上述证据认证如下：对原告证据1-5的真实性予以确认；原告证据6与本案没有关联性，不予采信；原告证据7和被告证据1-10符合证据三性，能够证明待证事实，予以采信。 经审理查明，原告华银加工厂于2020年4月12日向浙江省自然资源厅提交申请，认为其通过合法程序取得北集建（1993）字第0285号集体土地建设用地使用证所载地块的土地使用权，宁波市人民政府未作出征地安置补偿就实施征收违法，请求依法对宁波市人民政府违法征收土地、占用土地的行为实施查处，并作出答复，将查处结果告知申请人。浙江省自然资源厅经核查，于2020年6月4日向华银加工厂作出《告知书》，载明：“经核查，你单位反映的北集建（1993）字第0285号《集体土地建设用地使用证》所载土地实为北集建（1992）字第0285号《集体土地建设用地使用证》所载土地，目前尚未办理土地征收手续，土地使用权人为甄隘村委会。该地块现状为空地，上述地块范围不存在违法征收土地和违法占地行为。”华银加工厂不服该《告知书》，向省政府申请行政复议，请求撤销浙江省自然资源厅作出的《告知书》，并责令其依法履行法定职责，进行查处，并将查处结果告知申请人。省政府行政复议机构于2020年6月29日收到该行政复议申请，经审理，于同年8月25日作出282号行政复议决定，并于次日邮寄送达该行政复议决定。原告不服，诉至本院。 另查明，原告反映的北集建（1993）字第0285号《集体土地建设用地使用证》所载土地实为北集建（1992）字第0285号《集体土地建设用地使用证》所载土地。北集建（1992）字第0285号《集体土地建设用地使用证》载明的土地使用权人为甄隘村委会。 再查明，2001年8月8日，宁波市江北银华机械五金厂与宁波市江北区甬江镇甄隘村经济合作社签订了《协议书》，约定将座落在该厂厂区南端宅基地（系原来的牛舍和二间小屋）（北集建（1992）字第0285号《集体土地建设用地使用证》）转让给该厂。2001年6月1日，宁波市江北银华机械五金厂经核准，变更企业名称为宁波市江北华银金属回收加工厂。 本院认为，本案系因原告向浙江省自然资源厅申请履行查处宁波市人民政府土地违法行为，原告不服浙江省自然资源厅作出的《告知书》，向省政府申请行政复议引发的行政诉讼案件。《浙江省土地监察条例》第十二条规定：“上级土地管理部门发现下级人民政府实施违法、不当的土地行政行为，应督促其纠正。下级人民政府不纠正的，上级土地管理部门应报请本级人民政府依法予以撤销、变更。”本案中，原告要求查处的行为指向“宁波市人民政府违法征收土地、占用土地”，该行为如果存在，应当属于行政机关在履行行政管理职责过程中实施的行政行为。原告要求浙江省自然资源厅查处该行为，属于要求行政机关履行内部层级监督职责，浙江省自然资源厅经核查后作出的《告知书》，未对原告设定行政法上的权利义务，不属于行政诉讼受案范围。复议机关对不属于人民法院行政诉讼受案范围的行为作出的驳回复议申请的行政复议决定，没有创设新的权利义务内容，对当事人的合法权益不产生实际影响，依法不属于人民法院行政诉讼受案范围。当事人对此类行政复议决定不服提起诉讼的，人民法院应当不予立案；已经立案的，应裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告宁波市江北华银金属回收加工厂的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  廖珍珠 人民陪审员  谌慧敏 人民陪审员  李 慧 二〇二〇年十二月二十五日 书 记 员  毛艺斐