铜川市耀州区人民法院   行政判决书     (2020)陕0204行初17号     原告：冯玉亮，男，1940年3月19日生，汉族，住铜川市耀州区。   委托诉讼代理人：冯增军，男，1975年7月14日生，汉族，铜川市耀州区，系原告冯玉亮之子。   被告：铜川市耀州区董家河镇人民政府。住所地：铜川市耀州区。   法定代表人：张凡，系该镇镇长。   出庭负责人：刘卫钊,该镇副镇长。   委托诉讼代理人：唐珍，陕西宋林科律师事务所律师。   原告冯玉亮诉被告铜川市耀州区董家河镇人民政府（以下简称董家河镇政府）行政不作为一案，本院于2020年3月25日   作出（2019）陕0204行初31号行政裁定书，裁定驳回原告冯玉亮的起诉，原告冯玉亮不服该裁定向铜川市中级人民法院提出上诉，铜川市中级人民法院于2020年5月29日作出（2020）陕02行终7号行政裁定书，裁定撤销（2019）陕0204行初31号行政裁定书并指令本院继续审理。本院于2020年7月6日重新立案后，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告冯玉亮的委托诉讼代理人冯增军，被告董家河镇政府的出庭负责人刘卫钊及其委托诉讼代理人唐珍均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告冯玉亮诉称，请求依法判令：一、被告就左某某、冯建平夫妇违反规划非法圈占的违法行为未依法查处的行为确认违法，同时依法保护原告人身和财产安全；二、被告承担诉讼费及其他费用。事实和理由：2015年5月25日，铜川市耀州区人民政府印发的铜耀政发（2015）22号《铜川市耀州区人民政府关于铜川市耀州区董家河镇迎宾南路一标段项目建设房屋征收补偿方案公开征求意见的通知》文件，同年11月开始征收补偿，董家河人民政府、XX村委XX基地补偿拆迁，冯玉亮家人为其中一户。冯玉亮补偿庄基地距左某某原有庄基地（原有房屋建筑）4.65米作为公用通道。2016年4月，左某某进行了加盖原有建筑物得同时非法圈占公用通道3.25米，使原有通道变成1.4米并堆放易燃物和建筑材料，严重影响原告人身、财产安全。董家河镇政府、国土资源管理局和冯家桥村村委会执法干预未果。2017年2月冯玉亮委托人冯增军开始政府补偿的庄基地建设，同年5月9日庄基地建设尾声时，做后院建设封院时左某某非法干预，并强行拆除原告的封院板材3张，使工人无法施工。2017年5月原告委托人冯增军将《申请书》送达董家河镇政府，要求执法，同年8月，原告将董家河镇政府及冯家桥村委会诉至本院，原告认为诉讼主体不对，撤回起诉。原告冯玉亮委托他人先后找冯家桥村村长、队长、董家河镇人民政府调解均未果。2018年2月7日，原告冯玉亮的委托代理人冯增军将《申请书》送达铜川市耀州区国土资源局后，调解未果，后经铜川市耀州区人民法院判决，责令铜川市耀州区国土资源局给原告进行答复，后经铜川市耀州区国土资源局答复，该管理权限属于耀州区董家河镇政府，后经董家河镇政府调解，2018年7月1日原告冯增军按照达成协议实施，被左某某、冯建平再次非法干预，造成原告五人窝工损失。2019年5月9日原告代理人书面告知董家河镇政府至今未收到答复、未排除障碍，严重影响原告人身、财产安全，原告遂向本院提起诉讼。    被告董家河镇政府辩称，一、原告在诉状中提到的“违反规划非法圈占行为”并不是《城乡规划法》所调整的，因此董家河镇政府无相应行政行为。1、原告认为左某某“非法圈占”违反了城乡规划法，但城乡规划法的立法宗旨是“为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展”以及第十八条“乡规划、村庄规划的内容应当包括：规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。乡规划还应当包括本行政区域内的村庄发展布局”，由此可见，《城乡规划法》调整的是城市和乡镇范围内大的规划范围，是总体规划，比如城市中哪个地方是公园，哪块地方是住宅，乡镇中那块地方是道路，那块是住宅等，并没有详细的具体到这个宅基地或者道路应该划拨的面积多少，该法第四十条第二款明确规定“在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定”，因此，原告请求的内容不属于该法调整范围；2、在原告起诉耀州区国土资源局的两份判决中，法院已确认该通道属于公用通道，既然是公用通道那么就为村集体所有，根据《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”，以及第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”，可见，左某某违法圈占的行为应属于县级土地行政主管部门管理，不是董家河镇政府的职责范围；3、在原告2017年12月6日与左某某的判决中，法院已确认原告提出的左某某违法占有，无证据支持，不予确认，也驳回了其要求赔偿的诉讼请求，其现又让董家河镇政府向其答复，从法理和情理都无法让人信服，前后不断诉讼，也极大的浪费诉讼资源。根据左某某在该判决中的陈述，原告在其家建设光伏发电，已高出左某某家 15 米之多，直接的影响了左某某家的采光，排水也影响墙壁，本案的本质系两家之间的相邻权纠纷，望法院驳回其诉讼。二、本案本质是左某某是否非法圈占，如果非法圈占应由哪个部门管理，董家河镇政府认为，应当由县级土地行政主管部门管理，董家河镇政府并不是适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”，以及第七十七条“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”。其次，根据《陕西省实施《中华人民共和国土地管理法》办法》第三十七条“县级以上土地行政主管部门对违法占用土地进行建设的，应当发出停工通知，责令停止施工”，因此，关于非法占用土地进行建设的行为应当由县级土地行政主管部门进行管理纠正，董家河镇政府无权进行拆除，故董家河镇政府不是适格被告。三、原告于2017年5月22日因相同事实及理由起诉后又撤诉，现无正当理由再行起诉，应当驳回起诉。通过对比其前后两份诉状，事实和理由基本相同，诉讼请求也仅仅是换了一种说法，但请求的事项仍旧是要求确认董家河镇政府行政不作为违法，原告虽然于2019年5月9日向董家河镇政府邮寄了申请，但与第一次无本质区别，根据《最高人民法院关于适用＜行政诉讼法＞的解释》第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉，（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的”，虽然原告在一审诉状中列举了大量的新情况，但均不是本行政案件的受理范围，即不是正当理由，故应当驳回起诉。四、董家河镇政府针对原告在一审中提出的其与左某某间的问题，已经帮助其解决，但原告无视一审人民法院及董家河镇政府为之做出的工作，出尔反尔，一而再再而三的就同一问题进行诉讼，是滥用诉权的行为，也极大的浪费了诉讼资源，人民法院应对原告的行为予以制止。在一审审理过程中，原告的代理人冯增军于 2019年10月16日开庭时提出，其诉讼的目的就是因为左某某的房屋影响了自家的排水，只要这个问题解决了就撤诉，这不属于行政管辖范围，属于民事纠纷，但是一审法院本着解决纠纷的目的，XX镇XX村庄的目的，同意对此问题进行调解，之后，董家河镇政府按照谈话内容完成了工作，但原告却出尔反尔，不予撤诉，又提出了新的问题，一审法院无奈之下又重新安排开庭。就原告提出的新问题，镇政府依旧派人进行了处理，但是原告依然坚持诉讼，违背诚信原则。纵观原告不少于七次的诉讼，均是其针对自身的同一问题，不断找不同的理由进行诉讼，镇政府已经解决了的问题又找了新问题，就是对自身诉权的滥用，极大的浪费了诉讼资源，人民法院应当对原告滥用诉权的行为予以制止。综上，董家河镇政府认为原告无正当理由撤诉后再行起诉，且董家河镇政府不是适格被告，而且其引用法律错误，恳请法院驳回其诉讼。   被告董家河镇政府未向本院提交证据材料。   经审理查明，本院重新立案后，经本院向原告充分释明，原告将其诉讼请求固定为“一、被告就左某某、冯建平夫妇违反规划非法圈占的违法行为未依法查处的行为确认违法，同时依法保护原告人身和财产安全；二、被告承担诉讼费及其他费用”。    本院将冯玉亮在本院的相关诉讼情况进行梳理，罗列如下：   2017年11月13日，冯玉亮以排除妨害为由将左某某诉至本院，本院作出(2017)陕0204民初1876号民事判决书，判决驳回冯玉亮的诉讼请求。   2018年1月22日，冯玉亮以不服行政机关处理决定为由将董家河镇政府起诉至本院，其诉讼请求为：一、确认董家河镇政府行政不作为违法，依法纠正被告的违法行为；二、判决被告因行政不作为造成原告的损失1.246万元；三、本案诉讼费及其他费用由被告承担；诉讼中其于2018年2月7日向本院提出撤诉申请，本院遂作出(2018)陕 0204 行初 2 号行政裁定书。   2018年3月26日，冯玉亮和冯增军以确认行为违法为由将铜川市耀州区房屋征收办公室起诉至本院，本院于2018年8月13日作出(2018)陕 0204 行初 9 号行政裁定书，裁定驳回冯玉亮和冯增军的起诉。   2018年9月12日，冯玉亮以确认行政不作为为由将铜川市国土资源局耀州分局起诉至本院，其诉讼请求为：一、确认被告行政不作为违法，依法纠正被告违法行为并排除障碍；二、判决被告承担由于行政不作为造成原告损失赔偿22460元；三、诉讼费用及其它费用由被告承担，本院于2018年12月10日作出(2018)陕0204行初46号行政判决书，一、被告铜川市国土资源局耀州分局于本判决生效后六十日内向原告冯玉亮作出答复；二、驳回原告冯玉亮的其它诉讼请求。该判决生效后，铜川市国土资源局耀州分局对冯玉亮依法作出答复。   因与左某某之间的相邻权纠纷未得到实质解决，2019年5月9日冯玉亮的代理人冯增军向董家河镇政府邮寄送达申请书，董家河镇政府未向冯玉亮予以答复。   另查明，根据已经生效的（2020）陕02行终7号行政裁定书，其已经指出冯玉亮认为其邻居超出宅基地规划范围，占用公共通道，要求行政机关进行调查处理。因为冯玉亮在被告主体上未有明确认知，导致其起诉不同的行政机关，虽然存在撤诉行为，但不宜将此归结于撤回起诉后无正当理由再行起诉的情形。     本院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（四）保护各种经济组织的合法权益；（五）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（七）办理上级人民政府交办的其他事项”之规定，镇的人民政府是我国最基层的人民政府，所管辖的地域范围相对较小，管理事务相对具体、单一。因此，本法规定的镇的人民政府职权也相对单一和相对具体，对本行政区域的事务进行管理是人民政府不可缺少的职能，根据镇的人民政府基层性、管理内容相对具体、单一等特点，本条明确镇的人民政府有“管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作”的职权。具体到本案中，左某某与冯玉亮均系董家河镇政府辖区公民，左某某与冯玉亮双方因为是否占用公共通道而引发纠纷，在冯玉亮提起民事诉讼被驳回后，其只能寻求行政管理的途径予以解决其纠纷，而此纠纷本质仍属于上列镇政府的具体行政事务管理职能范畴，董家河镇政府依法应当对此问题进行妥善处置，冯玉亮的代理人冯增军于2019年5月9日向董家河镇政府邮寄送达申请书，董家河镇政府在收悉的情况下未向冯玉亮予以答复，实则已构成行政不作为，依法应当予以纠正，但结合冯玉亮本次诉讼请求来看，其仍然要求董家河镇政府依法对其反映的问题进行处置，那么对于董家河镇政府的不作为确认违法已无实际必要，仍应当围绕冯玉亮的本质诉讼请求进行处理，责令董家河镇政府依法对其反映的问题进行处置，既可实现行政争议实质性化解，亦可减少行政资源和司法资源的浪费。需要指出的是，董家河镇政府在具体履责的过程中，应当及时、全面履责，不能片面化处理问题，局限于某一特定事项中，更不能以申请人所反映问题不清径直将其拒之门外，理应要依法实现履责的目的，从根本上实际化解当事人的纠纷，依法妥善处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：   一、责令被告铜川市耀州区董家河镇人民政府于本判决生效后立即就原告冯玉亮于2019年5月9日向其邮寄送达申请书所反映的事项进行依法处置；   二、驳回原告冯玉亮的其他诉讼请求。   案件受理费50元，由被告铜川市耀州区董家河镇人民政府负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省铜川市中级人民法院。         审判长焦志成    人民陪审员李凤         人民陪审员李汶静       二〇二〇年十二月二十三日     法 官 助理王睿         书记员马莉          1