贵州省凯里市人民法院行 政 判 决 书（2020）黔2601行初50号原告方某某，女，1969年6月7日出生，苗族，个体工商户，住贵州省镇远县。委托诉讼代理人（特别授权）罗坤。被告镇远县综合行政执法局，地址贵州省镇远县舞阳镇共和街。法定代表人丁忠贵，局长。主要负责人付庆辉，副局长。委托诉讼代理人（一般代理）胡俊。原告方某某诉被告镇远县综合行政执法局不服土地行政处罚决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月13日立案受理后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及相关诉讼材料。在本案审理过程中，被告镇远县综合行政执法局以本案需以另案的处理为依据，向本院申请中止对本案的审理，本院经审查后，认为被告的理由成立，于2020年10月29日裁定中止本案的审理。后因本案的中止事项消除，本院于2020年12月29日恢复审理，并依法组成合议庭公开开庭审理了本案，原告方某某及其委托诉讼代理人罗坤，被告镇远县综合行政执法局的主要负责人付庆辉及委托诉讼代理人胡俊到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。被告镇远县综合行政执法局于2020年4月29日对原告方某某作出镇综执罚[2020]国土-x号《行政处罚决定书》，该决定主要内容为：你户在镇远县舞阳镇文德社区翁种河组(铁溪风景区)修建的儒林镇山庄(原名福源山庄)所占地块未经依法批准违法用地的行为,违反了《中华人民共和国土地管理法》第四条第三款“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”和第四十四条第一款“建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续。”和第四十六条第二款“征收第一款(永久基本农田;永久基本农田以外的耕地超过35公顷的;其他土地超过七十公顷的)规定以外的土地的,由省、自治区、直辖市人民政府批准。”及第四十七条第一款“国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”之规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款,对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任”的规定,决定对你单位作出以下行政处罚:1.责令退还在镇远县舞阳镇文德社区瓮种河组非法占用的260平方米土地;2.没收在镇远县舞阳镇文德社区翁种河组(铁溪风景区)修建的儒林镇山庄(原名福源山庄)地上建筑物和构筑物,建筑物面积共计780平方米。原告方某某诉称：2020年4月29日,被告作出镇综执罚(2020)国土一1号《行政处罚决定书》,责令原告退还位于镇远县舞阳镇文德社区翁种河组260平方米国有出让土地的使用权，没收地上建筑面积为780平方米的建筑物和构筑物。原告认为,原告依法享有的该宗土地使用权，权属来源合法且持证进行管理。首先该宗土地于2011年经过镇远县国土资源管理局依法审查批准后给予原告物权登记,镇远县人民政府于2012年依向原告颁发了《国有土地使用权证》,为此原告对该宗国有土地行使使用权、处分权产生行政许可和物权效力。2014年又经镇远县住房和城乡建设局同意,原告在该宗土地上按照规划许可修建了房屋。根据法律规定,依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护。该宗土地使用权经依法设立、变更、转让等一系列行政行为后,产生了法律效力。镇远县人民政府给予原告物权登记且颁证的行政行为,充分证明了原告通过了镇远县国土资源局的行政审查和批准,获得行政许可的法律事实。原告还认为,根据行政许可原则以及有效实施长期稳定行政管理社会秩序原则,原告有权依法取得行政许可的平等权利并受行政机关长期稳定有效保护的权利。事实上,原告是经镇远县国土行政管理部门依法批准后取得的合法权利,现被告依据镇远县国土行政管理部门移送的关于认定所谓原告非法占地的线索从而认定原告非法占用土地,构成行政管理自相矛盾和混乱的事实,因此被告的处罚决定不仅造成行政管理秩序混乱,亦损害了原告的依法获得的实体权利。综上所述,被告作出的具体行政行为明显与《物权法》、《土地管理法》、《行政许可法》以及相关行政法律法规相悖,严重侵害了原告实体权利。为维护原告的合法权益,原告依据《行政诉讼法》第十二条、第七十条规定,向人民法院提起行政诉讼，请求判决撤销被告作出的镇综执罚(2020)国土-1号《行政处罚决定书》。为证明上述事实和理由，原告在庭审中出示如下证据：1.身份证复印件。拟证明原告的诉讼主体资格。2.镇综执罚（2020）国土-1号《行政处罚决定书》。拟证明被告责令原告退还土地使用权及决定没收原告地上建筑物和构建物的事实。3.镇国用（2012）第××号《国有土地使用证》、镇集用（2011）第400号集体土地使用证。拟证明原告土地来源合法，是从曾德华的土地转证所得。4.舞府呈［2012］42号《舞阳镇人民政府关于曾德华请求落实宅基地建房事项的答复意见》。旨证原告土地的来源情况。被告镇远县综合行政执法局辩称：（一）原告方某某非法占用土地事实清楚,证据确凿。2011年,原告方某某向镇远县舞阳镇文德社区翁种河组居民曾德华购买了本案涉及的260平方米土地用于修建儒林镇山庄（原名福源山庄）。2020年4月,县自然资源局在开展违建别墅清查整治专项行动进一步调查核实工作中,发现该地块未经农用地专用批准和依法进行土地征收程序。2020年4月,县自然资源局以《县自然资源局关于注销原告方某某国有土地使用权证的请示》（镇自然呈［2020］70号）申请县人民政府对该证依法注销。2020年4月24日县人民政府以《县人民政府关于注销镇国用（2012）第××号的决定》（镇府发（2020）5号）注销了原告方某某持有的《国有土地使用权证》（镇国用（2012）第××号）。2020年4月25日,县自然资源局以《县自然资源局关于请原告方某某交回镇国有（2012）第32号国有土地使用权证的通知》（镇自然资通（2020）13号）文件,告知原告方某某《国有土地使用权证》（镇国用（2012）第××号）证书已被注销的事实,并要求原告方某某交回该证。至此,原告方某某对本案涉及地块的合法使用权已经丧失。2020年4月25日,我局接县自然资源局《县自然资源局关于移送原告方某某儒林镇非法占地线索的函》（镇自然资函［2020］48号）,该函已将原告方某某在镇远县舞阳镇文德社区翁种河组（铁溪风景区）占用土地修建儒林镇山庄（原名福源山庄）的行为定性为非法占地行为。（二）对原告方某某违法占地的查处适用法律正确,处罚标准适当。我局立案后,经委托深圳市爱华勘测工程有限公司贵州分公司对儒林镇山庄（原名福源山庄）进行实地测绘得知,该山庄占地面积为260平方米（其中水田205.13平方米、其他草地54.87平方米）,建筑物面积780平方米。根据镇远县自然资源局提供的原告方某某儒林镇山庄（原名福源山庄）规划情况和现状说明,原告方某某儒林镇山庄（原名福源山庄）在现状图上占用的地类是其他草地和水田,符合镇远县土地利用总体规划。经调查,原告方某某占用260平方米修建儒林镇山庄（原名福源山庄）的行为,已违反《中华人民共和国土地管理法》第四条“……使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地”和第四十四条“建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续……。”之规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款,对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地,多占的土地以非法占用土地论处”之规定,我局于2020年4月29日对原告方某某下达了《行政处罚决定书》（镇综执罚（2020）国土-1号）,做出1.责令原告方某某退还在镇远县舞阳镇文德社区瓮种河组（铁溪风景区）非法占用的260平方米土地;2.没收原告方某某在镇远县舞阳镇文德社区翁种河组（铁溪风景区）非法占用土地上修建的儒林镇山庄（原名福源山庄）地上建筑物和构筑物建筑总面积780平方米。的处罚决定。（三）行政处罚主体合法。根据镇远县机构改革精神,依据《中共镇远县委办公室镇远县人民政府办公室关于印发〈镇远县综合行政执法局（镇远县城市管理局）职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（镇远党办发（2019）42号）文件,我局为集中行使国土资源管理等十七个方面法律、法规、规章规定的行政处罚权及有关行政强制措施的行政执法部门,日常监管工作仍由原行政管理部门行使。本案中,县自然资源局作为国土资源管理部门,在开展违建别墅清查整治专项行动进一步调查核实工作中,发现原告方某某户存在非法占地行为,在进行前期调查取证后,依法将本案线索移交至我局,我局在进一步调查后,根据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国土地管理法》相关规定做出处罚决定。两部门分工明确,各司其职,我局做出行政处罚决定主体合法。综上所述,我局2020年4月29日做出的《行政处罚决定书》（镇综执罚（2020）国土-1号）,事实清楚,证据确凿,适用法律正确,处罚方式适当。现请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告镇远县综合行政执法局向本院提交了以下被诉行政行为的证据、依据：1.镇自然资函（2020）48号《县自然资源局关于移送方某某儒林镇非法占地线索的函》。旨证方某某户使用的该宗地属违法用地。2.镇府发（2020）5号《县人民政府关于注销镇国用（2012）第××号〈国有土地使用权证〉的决定》。旨证方某某的该宗地土地使用权证已被依法注销。3.镇远县自然资源局出具方某某儒林镇山庄（原名福源山庄）土地现状分类面积统计表、土地利用现状（局部图）、土地利用总体规划（局部图）；镇林函（2020）8号《县林业局关于移送铁溪景区方某某（儒林镇）案件线索的函》；舞阳河风景区管理处镇远分处镇景函（2014）15号《关于方某某住房报建回复的函》；贵州省住房和城乡建设厅黔建景字（2011）133号《关于舞阳河风景名胜区相关规划编制情况的函》；建设部建城（1994）133号《关于舞阳河风景名胜区总体规划的批复》;贵州省住房和城乡建设厅黔建景通（2012）371号《关于转发住房和城乡建设部审批湃阳河风景名胜区铁溪景区控制性详细规划的通知》；中华人民共和国住房和城乡建设部建城函（2012）85号《关于阳河风景名胜区铁溪景区控制性详细规划的函》。旨证方某某使用的该地块符合土地利用总体规划。4.对方某某调查询问笔录及身份证复印件。旨证被处罚对象主体适格。5.对镇远县舞阳镇文德社区主任肖光平、镇远县舞阳镇文德社区翁种河组组长杨胜富及曾德华等人的调查询问笔录及身份证复印件。旨证该地块的土地来源情况。6.镇远县福源山庄营业执照复印件、镇国用（2012）第××号土地使用权证复印件。旨证证明该宗地的地类用途被改变的事实。7.深圳市爱华勘测工程有限公司贵州分公司提供的方某某儒林镇山庄（原名福源山庄）的测绘报告、儒林镇山庄（原名福源山庄）现场照片。旨证该地块现存在有建筑物的事实。8.立案呈批表、土地违法案件调查报告、土地违法案件会审审批表、重大行政处罚案件集体讨论记录、行政处罚听证告知书及送达回证、行政处罚决定书及送达回证。旨证处罚程序合法。9.镇远县综合执法局统一社会信用代码证复印件、镇远党办发［2019］42号《中共镇远县委办公室、镇远县人民政府办公室〈镇远县综合行政执法局（镇远县城市管理局）职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》。旨证被告作出行政处罚主体合法。经庭审质证，本院对各方提交的证据认证如下：对原告提交的1号证据。能证明原告的基本身份情况，采纳为本案的证据。证据2，系被诉行政行为本身，不作为本案的证据认证。证据3、4，能证明原告取得土地的来源情况，采纳为本案的证据。对被告提交的证据1、8，能证明案件的来源及被告作出处罚决定的相关程序，采纳为本案的证据。证据2、3、4、5、6、7，系被告认定处罚事实的相关证据，采纳为本案的证据。证据9，能证明被告具有土地行政处罚职权，采纳为本案的证据。根据以上的证据，本院确认如下案件事实：2012年镇远县人民政府向原告方某某颁发镇国用（2012）第××号《国有土地使用证》，该证记载的土地使用权人为方某某，座落于镇远县，地类（用途）为城镇-住宅用地，使用权类型为出让，使用面积为260平方米。该宗土地系原告向曾德福转让所得后办理了《国有土地使用证》，之后原告在该证登记的使用地上修建了房屋。2020年4月24日，镇远县人民政府作出镇府发（2020）5号《县人民政府关于注销镇国用（2020）第32号〈国有土地使用权证〉的决定》，以该证登记的使用土地为农村集体，未经农转用报批，未完成征收程序为由，决定注销方某某持胡的镇国用（2012）第××号《国有土地使用证》。2020年4月24日，被告镇远县综合行政执法局收到镇远县自然资源局作出的镇自然资函［2020］48号《县自然资源局关于移送方某某儒林镇非法占地线索的函》后，于同日予以立案，经过调查、现场勘查测绘、集体讨论后，于2020年4月29日作出《行政处罚听证告知书》并于同日向原告送达，该告知书明确了处罚的事实、依据及拟作出处罚的种类，并告知原告享有陈述、申辩和要求听证的权利，如需行使上述权利，要求接到本告知书之日起三个工作日内向被告提出陈述、申辩和要求听证的申请。2020年4月29日，被告作出镇综执罚（2020）国土-1号《行政处罚决定书》亦于同日向原告送达。现原告不服，向本院提起诉讼，要求撤销被告作出的处罚决定。并另案起诉要求撤销镇远县人民政府作出镇府发（2020）5号《县人民政府关于注销镇国用（2020）第32号〈国有土地使用权证〉的决定》。本院认为，根据贵州省人民政府办公厅的相关文件精神及镇远县党办发[2019]42号《中共镇远县委办公室、镇远县人民政府办公室〈镇远县综合行政执法局（镇远县城市管理局）职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》的相关规定,被告镇远县综合行政执法局有作出案涉行政处罚的职权。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定,行政机关在作出行政处罚之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条的规定,行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。《国土资源行政处罚办法》第二十七条规定违法行为依法需要给予行政处罚的，国土资源主管部门应当制作《行政处罚告知书》，按照法律规定的方式，送达当事人。当事人有权进行陈述和申辩。陈述和申辩应当在收到《行政处罚告知书》后三个工作日内提出。口头形式提出的，案件承办人员应当制作笔录。第二十八条规定对拟给予较大数额罚款或者吊销勘查许可证、采矿许可证等行政处罚的，国土资源主管部门应当制作《行政处罚听证告知书》，按照法律规定的方式，送达当事人。当事人要求听证的，应当在收到《行政处罚听证告知书》后三个工作日内提出。本案中原告方某某受到行政处罚的一个主要内容是没收修建的地上建筑物和构筑物，该处罚结果涉及的财产金额巨大,应当告知方某某有要求举行听证的权利。被告镇远县综合行政执法局于2020年4月29日将《行政处罚听证告知书》送达原告方某某，并告知可以在接到告知书之日起3日内提出书面陈述和申辩意见及提起听证,符合上述法律规定,但告知的3日期限未满,就于同日直接作出《行政处罚决定书》,违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条、四十二条的规定,未能依法保障方某某的陈述、申辩权和申请听证的权利。因此,被告镇远县综合行政执法局的处罚程序违法，依法应当予以撤销。因被告仍需对原告的行为作出相应的处理，故本院责令被告在法定期限内对原告的行为重新作出处理决定。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：一、撤销被告镇远县综合行政执法局于2020年4月29日对原告方某某作出镇综执罚(2020)国土-1号《行政处罚决定书》。二、责令被告镇远县综合行政执法局在六十日内对原告方某某的行为重新作出处理决定。案件受理费50元，由被告镇远县综合行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达当事人之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，还应在上诉期限届满前直接向上诉法院预交上诉费，上诉于贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院。逾期，本判决发生法律效力。审 判 长  刘 江人民陪审员  杨正华人民陪审员  金朝柄二〇二〇年十二月三十日法官助理舒胤雨书记员邓汝雪