浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1603号上诉人（原审原告）临安风顺旅游用品厂，住所地杭州市临安区锦北街道马溪路**。经营者章作为。被上诉人（原审被告）杭州市临安区人民政府，，住所地杭州市临安区衣锦街**法定代表人杨国正，代区长。委托代理人蒋琳。委托代理人陶晓佳，浙江汉博律师事务所律师。临安风顺旅游用品厂（以下简称临安风顺厂）诉杭州市临安区人民政府（以下简称临安区政府）不履行法定职责一案，杭州市中级人民法院于2020年8月12日作出（2020）浙01行初222号行政裁定。临安风顺厂不服，向本院提起上诉。本院于2020年8月26日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理，并于2020年10月14日组织双方当事人进行了调查询问，上诉人临安风顺厂的经营者章作为、被上诉人临安区政府的委托代理人蒋琳、陶晓佳到庭参加。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：临安风顺厂系个体工商户，经营者章作为。临安区锦北街道马溪路76号房屋系其所有，并领有国有土地使用证。原临安市国土资源局于2017年7月16日作出临土资收[2017]001号《关于收回国有土地使用权的决定书》，决定收回临安风顺厂临国用（2010）第04516号《国有土地使用证》项下登记面积为774.9平方米的土地使用权，给予补偿款人民币247.4435万元，地上，地上建筑物在补偿到位后由锦北街道办处置17年8月9日，锦北街道办组织强制拆除了上述房屋。2018年1月26日，杭州市临安区人民法院作出（2017）浙0185行初37号行政判决，确认杭州市国土资源局临安分局于2017年7月16日作出的临土资收[2017]001号《关于收回国有土地使用权的决定书》第一项“收回临安风顺旅游用品厂临国用（2010）第04516号《国有土地使用证》项下登记面积为774.9平方米的土地使用权”违法；撤销第二项“根据《临安市国有土地房屋征收补偿补助奖励规定》（临政函[2017]17号）和浙江天启房地产土地评估规划咨询有限公司出具的评估报告（编号为：浙天启[2017]马溪区块字第350号），给予临安风顺旅游用品厂补偿人民币247.4435万元（包括土地使用权、地上、地上建筑物和搬迁费用等该判决现已生效。2017年8月25日，涉案土地已被挂牌出让。2019年12月25日，临安风顺厂向临安区政府邮寄《请求你府归还土地申请书》，申请请求为：“一、申请你府依法归还申请人位于杭州市临安区锦北街道马溪路76号的国有土地使用权。二、如确实无法归还，应依法赔偿”。2020年3月5日，临安区政府作出案涉《答复书》。临安风顺厂不服，提起本案诉讼。另查明：2019年4月15日，临安风顺厂向临安区政府提出《依法履行生效判决申请书》。主要内容为：“申请人持有的国有出让土地和该土地上房屋位于杭州市临安区锦北街道马溪路76号。该处国有土地被收回、房屋被拆除和土地被挂牌出让，都是拆迁引发。依据生效判决杭州市临安区人民法院（2017）浙0185行初37号行政判决第九页第四行确认的事实‘因案涉收回国有土地使用权行为系基于房屋拆迁引发，相关的补偿应按房屋拆迁补偿进行’。根据该判决，你府是临安本行政区域国有土地上房屋的拆迁主体，应当依法履行对申请作出拆迁补偿或赔偿的法定职责。……”，申请请求为“申请你府依法履行对申请人位于杭州市临安区锦北街道马溪路76号的774.9平方米国有出让土地和该土地上1162.23平方米（包括坡屋面）房屋作出补偿或赔偿的法定职责”。临安区政府于4月16日收到该申请。6月14日，临安区政府作出《复函》，主要内容为：“1.若你方申请请求为要求本机关履行对锦北街道马溪路76号的土地和房屋作出赔偿的法定职责，本机关认为，（2017）浙0185行初37号《行政判决书》确认违法的是行政机关为杭州市规划和自然资源局临安分局（原杭州市国土资源局临安分局），本机关并非该案行政赔偿的赔偿义务机关，你方应当根据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定向有关机关申请行政赔偿。2.若你方申请请求为要求本机关履行对锦北街道马溪路76号的土地和房屋作出征收补偿的法定职责，请你方书面复函予以明确。你方明确要求房屋征收补偿后，本机关将依法作出房屋征收补偿决定”。临安风顺厂不服，提起行政诉讼。2019年12月16日，该院作出（2019）浙01行初382号行政判决，驳回原告临安风顺厂的诉讼请求。临安风顺厂不服，提起上诉。浙江省高级人民法院于2020年6月1日作出（2020）浙行终257号行政判决，驳回上诉，维持原判。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。本案中，临安风顺厂向临安区政府提出申请，要求临安区政府归还原锦北街道马溪路76号国有土地使用权，并明确“如确实无法归还的，依法赔偿”。现有生效裁判已确认，案涉收回国有土地使用权的临土资收[2017]001号《关于收回国有土地使用权的决定书》，系由原杭州市国土资源局临安分局作出。临安区政府并非该违法收回土地使用权决定的作出主体，没有对锦北街道马溪路76号国有土地使用权损失进行赔偿的义务。另需要注意的是，原告已在2019年4月15日向临安区政府提出过《依法履行生效判决申请书》，临安区政府在2019年6月14日答复中已经告知原告，其并非行政赔偿义务机关。原告对该答复不服而提起行政诉讼。该院在该案一审判决书（作出于2019年12月16日）中已经明确：“根据现有生效裁判，案涉国有土地使用权系原临安市国土资源局在临安区政府未明确批准同意的情况下，作出了临土资收[2017]001号收回国有土地使用权决定而收回。案涉土地上的房屋系锦北街道办实施的拆除行为，也没有证据证明临安区政府直接组织实施了强拆行为。故临安区政府并不具有行政赔偿的法定义务”。浙江省高级人民法院也在2018年10月22日作出的（2018）浙行终633号行政裁定书中确认，“上诉人主张杭州市临安区人民政府系适格被告，但未提供充分的证据证明杭州市临安区人民政府参与或委托锦北街道办事处作出被诉强制拆除行为，其关于杭州市临安区人民政府系被诉强制拆除行为责任主体的主张亦缺乏法律依据，不予支持”。原告在收到临安区政府的6月14日答复和上述行政裁判文书后，应当已经知晓临安区政府并非赔偿义务主体，其仍提出本案申请，显然于法无据，且构成重复申请。综上，原告所提本案申请并非临安区政府法定义务范围，且构成重复申请。原告在起诉状中所提判令被告侵占马溪路76号土地使用权行为违法、赔偿地上建筑物损失等其他诉讼请求及主张，不仅超出了申请范围，且本身亦于法无据。其所提本案诉讼，不符合法定起诉条件。依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条、第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回原告临安风顺旅游用品厂的起诉。临安风顺厂上诉称：1.向被上诉人申请《请求你府归还土地申请书》。根据谁用地谁归还，不归还应赔偿。一审法院认为本案申请并非临安区政府法定义务范围，系认定事实和适用法律错误。2.被上诉人承认侵占了上诉人的涉案土地使用权是为了国家利益、社会公共利益，但未提供为了国家利益、社会公共利益无需赔偿的依据。谁侵占谁被告，被上诉人是适格被告。3.被上诉人一审答辩状称该地块被挂牌出让并成交，依法不具备归还条件。证明被上诉人承认出让上诉人的涉案土地，并非是为了国家利益、社会公共利益，而是为了出让牟利。据此，被上诉人侵占上诉人的涉案土地事实清楚，证据确凿，根据谁侵权谁负责、谁受益谁赔偿的原则，依照《中华人民共和国侵权责任法》第二十三条和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第九条等一系列有关规定，被上诉人应对挂牌出让涉案土地负责，且被上诉人未提供其在侵占、出让该涉案土地前已履行合法拆迁补偿的证据，该出让行为违反法律强制性、禁止性规定违法。4.收回国有土地使用权案、房屋强拆案、《依法履行生效判决申请书》案和本案土地侵权案，系四个完全独立的行政行为。根据一行为一诉讼基本原则，可分别起诉，一审裁定驳回起诉明显错误。5.根据一行为一申请、一行为一诉讼的基本原则，上诉人向被上诉人申请归还土地属第一次申请。一审法院和被上诉人也未提供上诉人属于重复申请的证据，一审法院认为上诉人重复申请，属虚构事实。一审认定事实错误，适用法律错误。6.被上诉人已承认侵占(出让)上诉人的土地，事实清楚。向一审法院起诉被上诉人赔偿，一审法院已立案受理，已经进入司法程序。一审法院未经开庭审理、质证举证的法定程序，也未提供被上诉人已对上诉人履行合法补偿或者赔偿的证据，尚未实质性解决行政争议，裁定驳回起诉，适用法律程序明显错误。一审未对本案的诉讼请求和赔偿请求进行审查，属遗漏诉讼请求和赔偿请求。综上，请求二审法院依法撤销一审裁定，指令原审法院继续审理并对赔偿部分作出判决。临安区人民政府未在法定期限内向本院提交书面答辩意见，在调查中辩称：现有生效裁判已确认，案涉收回国有土地使用权的临土资收[2017]001号《关于收回国有土地使用权的决定书》，系由原杭州市国土资源局临安分局作出。答辩人并非该违法收回土地使用权决定的作出主体，没有对锦北街道马溪路76号国有土地使用权损失进行赔偿的义务。上诉人已在2019年4月15日向答辩人提出过《依法履行生效判决申请书》，答辩人在2019年6月14日答复中已经告知上诉人，答辩人并非行政赔偿义务机关。上诉人对该答复不服而提起行政诉讼。杭州中院在该案一审判决书中已经明确:“根据现有生效裁判，案涉国有土地使用权系原临安市国土资源局在临安区政府未明确批准同意的情况下，作出了临土资收[2017]001号收回国有土地使用权决定而收回。案涉土地上的房屋系锦北街道办实施的拆除行为，也没有证据证明临安区政府直接组织实施了强拆行为。故临安区政府并不具有行政赔偿的法定义务”。浙江省高级人民法院在2018年10月22日作出的(2018)浙行终633号行政裁定书中也确认，“上诉人主张杭州市临安区人民政府系适格被告，但未提供充分的证据证明杭州市临安区人民政府参与或委托锦北街道办事处作出被诉强制拆除行为，其关于杭州市临安区人民政府系被诉强制拆除行为责任主体的主张亦缺乏法律依据，不予支持”。上诉人在收到答辩人2019年6月14日答复和上述裁判文书后，应当已经知晓答辩人并非赔偿义务主体，其仍提出本案申请，显然于法无据，且构成重复申请。上诉人所提本案申请并非答辩人法定义务范围，且构成重复申请，所提判令被上诉人侵占马溪路76号土地使用权行为违法、赔偿地上建筑物损失等其他诉讼请求及主张，不仅超出了申请范围，且本身亦于法无据。因此，上诉人所提本案诉讼，不符合法定起诉条件，原审裁定驳回上诉人的起诉，适用法律正确，依法应当维持。综上，请求依法驳回上诉，维持原裁定。本院认为：1.本案系临安风顺厂向临安区政府申请归还原锦北街道马溪路76号国有土地使用权或者进行依法赔偿。但根据（2017）浙0185行初37号行政判决等生效裁判，作出涉案收回国有土地使用权行为的行政主体为原杭州市国土资源局临安分局，临安区政府并非该行政行为的作出主体，不存在上诉人要求之归还涉案国有土地使用权或者进行赔偿的义务。而且，根据（2018）浙行终633号行政裁定、（2020）浙行终257号行政判决等生效裁判，上诉人早已知晓临安区政府并非赔偿义务主体，且在已经提出此类申请并经过法院裁判的情况下，其再次提出本案申请，已构成重复申请，且其申请明确缺乏事实和法律依据。据此，原审法院裁定驳回系临安风顺厂的起诉，并无不当。2.因原杭州市国土资源局临安分局作出的临土资收[2017]001号《关于收回国有土地使用权的决定书》中的第一项内容已被法院判决确认违法但保留效力，而第二项关于补偿的内容已被判决撤销，导致涉案国有土地使用权被收回、涉案房屋被征收后上诉人仍未得到相应的补偿安置。无论上诉人的救济途径是否正确，被上诉人临安区政府作为属地政府，仍负有督促、协调相关部门与上诉人协商并妥善化解涉案行政争议之义务。综上，原审裁定适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。?审判长  戴文波审判员  夏祖银审判员  董 东二〇二〇年十二月一日书记员  朱胤佐