浙江省杭州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙01行终779号 上诉人（原审原告）潘旭敏，男，汉族，1970年1月26日出生，住杭州市上城区。 上诉人（原审原告）柏珺，女，汉族，1975年2月28日出生，住杭州市滨江区。 共同委托代理人沈琼，北京炜衡（杭州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市规划和自然资源局，住所地杭州市解放东路**市民中心**。 法定代表人陈祥荣，局长。 委托代理人朱立。 委托代理人吴旭阳，浙江诺力亚律师事务所律师。 原审第三人浙江康誉置业有限公司，，住所地杭州市余杭区仓前街道文一西路****** 法定代表人王明刚，该公司总经理。 委托代理人徐迹涯。 委托代理人徐孟琬，浙江天册律师事务所律师。 潘旭敏、柏珺因规划行政许可一案，不服杭州市江干区人民法院作出的（2019）浙0104行初314号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 2016年11月22日，杭州市规划和自然资源局（以下简称市规资局）作出建字第201601534055号《建设工程规划许可证》，许可内容为建设单位（个人）:浙江康誉置业有限公司（以下简称康誉公司）；建设项目名称：余政储出（2014）29号地块健康服务设施项目；建设位置：余杭塘河南侧，香樟港东则；建设规模：116487.46平方米。 原审法院经审理查明：2014年6月15日，原杭州市国土资源局余杭分局与上海宝力企业集团有限公司、东莞市康联房地产开发有限公司、养和康华医疗投资有限公司签订了合同编号为3301102014Ａ21086号国有建设用地使用权出让合同。合同约定，出让宗地坐落于杭州未来科技城，编号为余政储出［2014］29号，宗地总面积为107424平方米的国有土地使用权出让给上海宝力企业集团有限公司、东莞市康联房地产开发有限公司、养和康华医疗投资有限公司。2015年9月6日，原杭州市国土资源局余杭分局、上海宝力企业集团有限公司、东莞市康联房地产开发有限公司、养和康华医疗投资有限公司、康誉公司签订了《关于3301102014Ａ21086号的补充合同1》。合同约定，原杭州市国土资源局余杭分局与上海宝力企业集团有限公司、东莞市康联房地产开发有限公司、养和康华医疗投资有限公司签订的合同编号为3301102014Ａ21086号国有建设用地使用权出让合同，转让给由上海宝力企业集团有限公司、东莞市康联房地产开发有限公司、养和康华医疗投资有限公司共同组建的康誉公司。2014年12月31日，杭州市余杭区人民政府作出余政发［2014］154号《杭州市余杭区人民政府关于同意的批复》。2016年1月21日，康誉公司领取上述宗地的土地使用权证。2016年4月22日，杭州市余杭区发展和改革局作出备案号为01101604224110179261号《杭州市余杭区企业投资项目备案通知书》。通知书通知康誉公司就其建设项目名称为余政储出［2014］29号地块，建设内容为拟建性质为商业服务业设施、居住用地准予备案。2016年6月2日，杭州市余杭区环境保护局作出环评批复［2016］256号《关于浙江康誉置业有限公司余政储出［2014］29号地块开发项目环境影响报告表的审批意见》。2016年6月15日，杭州市余杭区住房和城乡建设局作出浙建节3301100110201600065号《浙江省民用建筑节能审查意见书》。杭州市公安局余杭区分局交通警察大队就余政储出［2014］29号地块商业服务业设施、居住用地／招拍挂作出余公交（评）审［2016］第023号《交通影响分析评价报告审查意见》。2016年10月26日，杭州未来科技城管委会就余政储出［2014］29号地块健康服务设施项目网上进行公告。2016年11月21日康誉公司携带法人证明、委托书、上述文件材料及有关建设工程设计方案、图纸向市规资局申请建设工程规划许可。2016年11月22日，市规资局作出建字第201601534055号《建设工程规划许可证》。2018年6月15日，潘旭敏、柏珺与康誉公司签订合同号为2018330110ＹＳ0169435的《浙江省商品房买卖合同》，合同约定购买杭州市余杭区××街道××幢××单元××室。潘旭敏、柏珺认为案涉工程规划许可证构成重大违法无效，提起本案诉讼。诉请判令：1.确认市规资局于2016年11月22日作出的建字第201601534055号《建设工程规划许可证》的许可无效；2.本案诉讼费用由市规资局承担。 原审另查明，潘旭敏、柏珺所购房屋与在建的健康服务设施项目均在余政储出[2014]29号宗地内住宅区块与商业、服务区块。 原审法院认为，本案中，市规资局、康誉公司认为潘旭敏、柏珺与案涉工程规划许可无利害关系，不具有诉讼主体资格。经查明潘旭敏、柏珺所购房屋与在建的健康服务设施项目均在余政储出[2014]29号宗地内住宅区块与商业、服务区块。上述区块的规划、环保、交通评估均以余政储出[2014]29号宗地整体进行，故案涉行政许可与潘旭敏、柏珺存在利害关系，市规资局、康誉公司认为潘旭敏、柏珺与案涉工程规划许可无利害关系，不予支持。 《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”本案中，市规资局在收到康誉公司申请建设工程规划许可后，对建设工程项目、设计方案、使用土地的证明文件、详细性规划、公示情况等材料进行审查后，依法作出建字第201601534055号《建设工程规划许可证》，并无不当。潘旭敏、柏珺认为在建的健康服务设施项目系建医院，违反了有关法律规定。但现有证据不能证明在建的健康服务设施系医院建设，也无有关卫生行政部门依法进行了审批。故潘旭敏、柏珺的诉请不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回潘旭敏、柏珺的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由潘旭敏、柏珺承担。 潘旭敏、柏珺不服，提起上诉称：一、上诉人已提供充分证据证明在建的健康服务设施系医院。原审法院认为，“现有证据不能证明在建的健康服务设施系医院建设，也无有关卫生行政部门依法进行了审批。”事实上，在原审期间，上诉人已经提供多份证据，足以证明案涉规划行政许可项下在建的健康服务设施系医院。首先，上诉人提供的证据3，余政储出（2014)29号地块规划总平面图及健康服务设施平面图显示，健康服务设施主体包括健康咨询诊疗、康复房及其他配套设施，健康咨询诊疗量每日1500人次，建设规模500床位，并配有救护车停车位3个、制氧机房等设施。可以证明该地块建设的并非普通的健康服务设施，实质上是医院。其次，上诉人提供的证据6，（2019)浙杭网证内字第12283号公证书，证明余杭区未来科技城（海创园）管委会于2019年6月24日答复相关咨询时，明确关于余政储出（2014)29号地块商业用地部分，前期项目引入时与未来科技城管委会有签订相关投资协议，协议明确将由开发商在项目地块内投资建设专科医院。未来科技城管委会系该项目的实际执行机关对相关事实更为清楚，其答复具有较强的证明力。原审法院未采纳该证据明显不当，二审法院应予纠正。再次，上诉人提供的证据5,“绿城医院概述”，绿城医院官网宣传，新院区总建筑面积116487.46平方米，与案涉地块商业服务设施《建设工程规划许可证》一致，且坐落位置、效果图等也相符，也间接证明在建的健康服务设施系医院。因此，上诉人在原审期间已经提供充分的证据证明案涉在建健康服务设施系医院，而“无有关卫生行政部门依法进行了审批”，恰恰说明被上诉人在卫生行政部门未批准的情况下违法规划许可。二、被上诉人作出的案涉行政行为存在重大且明显违法情形，属于无效行政行为。(一)被上诉人作出的案涉行政行为违反了案涉地块的用地性质和土地出让合同确定的土地用途根据《中华人民共和国城乡规划法（2015年修订）第24条第3款规定，“编制城乡规划必须遵守国家有关标准”，案涉健康服务设施所在的余政储出[2014]29号地块用地性质为B/R21(居住用地/商业服务设施用地），根据《城市用地分类与规划建设用地标准》(GB50137-2011)，B/R21(居住用地/商业服务设施用地）中的商业用地，只能用于综合办公或服务设施，不得建设医疗机构，建设医疗机构的土地应为A5医疗卫生用地。因此，该健康服务设施仅能用于除了医疗机构之外的其他普通健康服务业，用于建设医院，明显违反了相关法律、法规、标准。(二）被上诉人未提供证据证明在建项目符合专项规划和控制性详细规划根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”同时，根据《浙江省城乡规划条例》第二十七条规定：“城乡规划中交通、水利、电力、燃气、通信、给排水、环境卫生、绿化、消防、地下空间开、地下空间开发利用医疗、教育、文化、体育等专项规划由城乡规划主管部门和有关部门共同组织编制，报本级人民政府审批。各类专项规划之间应当衔接。控制性详细规划应当落实各类专项规划的有关内容。对交通、水利、电力、燃气、通信、给排水、环境卫生、绿化、消防、地下空间开、地下空间开发利用医疗、教育、文化、体育等建设项目的规划许可，城乡规划主管部门可以依据城乡规划中的有关专项规划实施。”据此，《医疗机构设置规划》属于专项规划，是城市整体规划的一部分，城乡规划主管部门在核发建设工程规划许可证时不得违反。根据《医疗机构管理条例》、《医疗机构管理条例实施细则》等法规及规范性文件，医疗机构不分类别、所有制形式、隶属关系、服务对象，其设置必须符合当地《医疗机构设置规划》。根据《杭州市区医疗卫生设施布局规划（修编）》、余杭区2017年-2019年《杭州市余杭区医疗机构设置三年规划》，案涉医院并未被编入当地医疗机构设置规划。因此，被上诉人核发案涉建设工程规划许可证的行为缺乏依据，属于严重违法。(三）被上诉人未尽到对在建项目环评报告的依法审查义务。根据《中华人民共和国环境保护法》第十九条：“编制有关开发利用规划，建设对环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价。未依法进行环境影响评价的开发利用规划，不得组织实施；未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。”《建设项目环境影响评价分管理名录》（环境保护部令第33号，2015年修改）规定，（第158类）新建、扩建医院，环评类别为报告书。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十一条规定：“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。建设单位报批的环境影响报告书应当附具对有关单位、专家和公众的意见采纳或者不采纳的说明。”案涉在建医院为新建医院，建设规模500床位，依法应当提交环境影响报告书。但根据被上诉人提供的证据，显示建设单位第三人提供的环评报告表是按照居住用地/商业服务设施用地作出的环评，而非针对在建医院作出环评报告，且未举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。因此，被上诉人按照该环评报告表作出案涉行政行为，未尽到依法审查义务，在实体和程序上均构成违法。(四）被上诉人对存在重大安全隐患的设计未履行审查职责根据设计总图，规划液氧站到上诉人购房所在的3幢的实际距离不到18米，未满足《氧气站设计规范》（GB50030-2013)第3.0.4条（此条为强制性条文，必须严格执行）规定氧气站与民用建筑之间的距离需大于25米的要求，存在严重的安全隐患。综上所述，被上诉人违反《中华人民共和国城乡规划法》核准案涉建字第201601534055号《建设工程规划许可证》，存在重大且明显违法的情形，损害了上诉人的合法权益。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”因此，请贵院在查清事实的基础上，依法撤销原审判决，改判支持上诉人诉讼请求，确认被上诉人作出的建字第201601534055号《建设工程规划许可证》行政行为无效。 被上诉人市规资局的二审答辩意见与原审基本一致，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人康誉公司二审陈述意见与原审基本一致，请求驳回上诉，维持原判。 经审查，本院对原审法院查明的案件事实予以确认。上诉人二审中提交的“9号楼病房装修改造工程设计中标前公示”材料系在原审第二次开庭前形成的材料，且不影响本案处理结果，不予接纳。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。 本案中，上诉人潘旭敏、柏珺系以案涉建设工程相邻业主的名义提起行政诉讼，原审法院认可其原告主体资格并无不当。关于其诉讼请求能否成立问题，上诉人原审所提的是确认无效之诉讼请求。行政行为无效指的是该行政行为存在重大明显违法之情形。市规资局作为杭州市建设工程规划许可主管部门，其依照康誉公司申请所作的建字第201601534055号《建设工程规划许可证》，该行为并不具有构成重大明显违法等无效之情形。且中国城市规划设计研究院在对天津市规划局作出的《关于恳请释义有关内容的函的答复意见》中亦明确，“商业服务业设施用地”主要是通过市场配置作为必要补充的服务设施，包括具有明显商业属性的贵族学校、国际学校、业余学校等民营学校与培训机构设施用地，也包括以营利为主要目的的私人诊所等民营医院设施用地。综上，原审法院判决驳回潘旭敏、柏珺的诉讼请求并无不当。上诉人的其他上诉理由亦缺乏充分的事实与法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人潘旭敏、柏珺负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 鲍常兰 审 判 员 李 洵 审 判 员 刘 斌 二〇二〇年十二月十八日 法官助理 吴必恒 书 记 员 徐 丹