四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川01行终1399号 上诉人（原审原告）成都市欣晨金属制品有限公司。住所地：四川省成都市青白江区红阳永红村4组。 法定代表人伍红卫，职务不详。 被上诉人（原审被告）成都市青白江区综合行政执法局。住所地：四川省成都市青白江区青运路199号。 法定代表人邓斗星，局长。 委托诉讼代理人兰波，四川达和律师事务所律师。 委托诉讼代理人唐远雨，四川达和律师事务所律师。 上诉人成都市欣晨金属制品有限公司（以下简称欣晨公司）因诉被上诉人成都市青白江区综合行政执法局（以下简称青白江区综合执法局）城市规划行政强制一案，不服四川省金堂县人民法院（2020）川0121行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月16日立案受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，欣晨公司的厂房位于四川省成都市青白江区红阳街道永红村4组、5组。2017年10月18日，原成都市青白江区规划管理局（以下简称原青白江区规划局）调查发现欣晨公司修建厂房未办理相关规划手续，向欣晨公司发出了《建设项目执法调查通知书》（以下简称调查通知），2017年10月20日，该局对欣晨公司的违法行为立案处理。因城市执法体制改革工作要求，青白江区违法建设查处职能划转至成都市青白江区城市管理局（以下简称青白江区城管局）。2018年3月28日，原青白江区规划局将包括欣晨公司在内的12家企业涉嫌违法建设的相关调查资料移交青白江区城管局。青白江区城管局立案调查后，于2018年4月3日作出编号为规2018000010的《限期拆除违法建设决定书》（以下简称限期拆除违法建设决定），载明欣晨公司在红阳街道永红村4、5组修建厂房，违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称城乡规划法）第四十条之规定，属违法建设，故根据该法第六十四条之规定，责令欣晨公司在2018年4月11日前予以拆除，并告知欣晨公司若不服该决定，可在决定之日起六十日内申请行政复议或在六个月内提起行政诉讼。同日，青白江区城管局工作人员前往欣晨公司送达案涉决定书，因欣晨公司无人在场，青白江区城管局工作人员将案涉决定书在欣晨公司大门上进行张贴，并有街道办及社区工作人员现场见证。 原审另查明，2019年，成都市青白江区实施机构改革，将青白江区城管局的职责进行整合，组建青白江区综合执法局，加挂青白江区城管局的牌子。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”。本案中，青白江区城管局于2018年4月3日作出限期拆除违法建设决定后，于同日向欣晨公司送达该决定时，并未直接送达给欣晨公司的法定代表人或其他负责收件的人。在不存在欣晨公司相关人员当场明确拒绝签收的情形下，青白江区城管局径直将决定书在欣晨公司大门进行张贴，该行为并不符合民事诉讼法及其司法解释关于留置送达的相关规定，不能视为有效送达，故不能认定欣晨公司于当日已收到并知晓限期拆除违法建设决定。欣晨公司诉称其于2020年5月收到《履行限期拆除违法建设决定催告书》后方才知晓青白江区城管局作出的限期拆除违法建设决定，而青白江区城管局未提供证据证明欣晨公司实际知道或应当知道案涉决定书早于该时间，故对欣晨公司主张其于2020年5月才知道限期拆除违法建设决定的意见，原审法院予以采信。欣晨公司于2020年7月16日提起本案诉讼，并未超过法定起诉期限。 城乡规划法第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”依据该条规定并结合青白江区城市执法体制改革和机构改革的具体情况，青白江区综合执法局具有对未取得建设工程规划许可证或未按建设工程规划许可证的规定进行建设的违法行为作出限期拆除违法建设决定的法定职责。城乡规划法第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案中，结合各方当事人提交的证据材料，足以证明两个事实：第一，欣晨公司的厂房位于城镇规划区内；第二，欣晨公司修建厂房并未取得建设工程规划许可。基于此，青白江区综合执法局通过调查、核实，查明了上述事实后，作出限期拆除违法建设决定，责令欣晨公司限期自行拆除违法建设，认定事实清楚、依据充分，适用法律正确，程序合法。青白江区综合执法局对限期拆除违法建设决定未向欣晨公司有效送达，系案涉决定书作出之后的后续程序性问题，该问题对青白江区综合执法局作出限期拆除违法建设决定这一行政行为本身的合法性不产生影响，青白江区综合执法局可通过重新送达或其他方式对该问题予以补正。欣晨公司在本案一直主张其办厂是基于政府招商引资并鼓励大家利用农村集体土地兴办企业，政府对建设项目是支持、同意的，相应规划许可手续应由村委会或街道办办理，且相关集体土地已经被征收。原审法院认为，政府实行招商引资或其它鼓励支持乡镇企业建设发展的政策，并不意味相关建设可以突破城乡规划管理的强制性法律规定，不当然免除建设单位和个人申请建设规划许可的法定义务，而土地征收与否跟行政机关查处违法建设更无必然关系。因此，欣晨公司的上述主张，明显不能成立，原审法院不予支持。 综上，青白江区综合执法局作出的限期拆除违法建设决定，认定事实清楚、依据充分，适用法律正确，程序合法。原审法院遂判决：驳回欣晨公司的诉讼请求。案件受理费50元，由欣晨公司负担。 宣判后，欣晨公司不服，向本院提起上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误。首先，青白江区城管局不具有规划局的职责，不能作出限期拆除违法建设决定。第二，欣晨公司厂房于2008年初建，2010年改建，是红阳街办和永红村合作开发的“小工业园”，被青白江区人民政府划入“工业南区”，符合总体规划。该“小工业园”只涉及土地问题，不涉及规划问题。也不能用现在的规划来认定欣晨公司厂房属于“无证建设”并处罚。第三，限期拆除违法建设决定未向欣晨公司送达，属于程序违法。欣晨公司不知道青白江区人民政府制定的2010年规划书，现在引用的规划书是2014年-2020年期间针对案涉土地的规划。青白江区以四川化工厂和成都钢铁厂建设而设区，区政府在华严乡大弯村，华严乡在1996年改名为华严镇，2004年改名为红阳街办，够不上城镇规模。请求：1.依法撤销一审判决，改判依法撤销青白江区城管局作出的限期拆除违法建设决定；2.判令青白江区城管局赔偿欣晨公司误工费、交通差旅费、文书打印费等2000元。 被上诉人青白江区综合执法局答辩称，一、查处违法建设是青白江区综合执法局的行政职责。二、青白江区综合执法局作出的限期拆除违法建筑决定认定事实清楚、证据充分、适用法律适当。欣晨公司查处的房屋位于青白江区城镇规划区范围内，青白江区综合执法局有权进行查处。请求依法驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。原审已经查明但未列出的事实为：2017年10月20日，原青白江区规划局制作《行政处罚（处理）决定事先告知书》（17108号，以下简称处罚决定事先告知），主要内容为：欣晨公司因在红阳街永红村4、5组修改厂房的行为违反了城乡规划法第六十四条规定，本单位拟作出限期拆除的行政处罚（处理）。根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第三十一条、三十二条的规定予以事先告知。如你单位有异议，可以接到本告知之日起3个工作日内向本机关进行陈述和申辩，逾期视为放弃。同日，该局工作人员前往欣晨公司送达该通知，并将该通知在欣晨公司大门上进行张贴，并有街道办及社区工作人员现场见证。 本院认为，本案二审争议焦点为被上诉人青白江区综合执法局作出限期拆除违法建设决定的程序是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，当事人享有的陈述权和申辩权，系行政强制程序中当事人享有的权利。同时，结合行政处罚法第三十一条、第三十二条的规定，虽现行法律法规未对作出限期拆除违法建设决定的程序作出具体规定，但认定诉争房屋为违法建设，涉及相对人重大切身利益，对相对人的财产权益将产生重大影响，应当赋予当事人享有陈述权和申辩权。再次，本案中，原青白江区规划局制作处罚决定事先告知也明确表示支持行政相对人享有陈述权和申辩权。但是，因原青白江区规划局以张贴的方式通知欣晨公司，并未直接送达给欣晨公司的法定代表人或其他负责收件的人，也未提交证据证明系欣晨公司相关人员当场明确拒绝签收的情形下，才由原青白江区规划局相关工作人员将调查通知在欣晨公司大门进行张贴，上述张贴的方式不符合民事诉讼法及其司法解释关于留置送达的相关规定，不能视为有效送达。现有证据不能证明处罚决定事先告知已经送达欣晨公司，有违正当程序原则。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第六项规定，“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（三）违反法定程序的……（六）明显不当的”。本案中，青白江区综合执法局作出的限期拆除违法建设决定前，未依法履行告知当事人依法享有陈述和申辩的权利，违反法定程序，明显不当，依法应予撤销。对于上诉人欣晨公司请求青白江区城管局赔偿欣晨公司误工费、交通差旅费，文书打印费等2000元，但并未在原审中提出，属于其在上诉中提起的新的诉讼请求，本院不予审查。 综上，上诉人欣晨公司的上诉理由部分成立，对其主张本院予以支持，原审判决适用法律错误，本院予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第六项，第八十九条第一款第二项的规定，判决如下： 一、撤销四川省金堂县人民法院（2020）川0121行初56号行政判决； 二、撤销成都市青白江区综合行政执法局于2018年4月3日作出编号为规2018000010的《限期拆除违法建设决定书》。 一、二审案件受理费由成都市青白江区综合行政执法局负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 衡 审判员 李 亚 审判员 陈 楠 二〇二〇年十二月二十八日 书记员 耿雪婷 附相关法律条文： 中华人民共和国行政诉讼法 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。