北京市顺义区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0113行初75号原告于新刚，男，1959年4月17日出生，汉族，北京市顺义区居民，住北京市顺义区。委托代理人赵春生，北京金沃律师事务所律师。被告北京市顺义区南法信镇人民政府，住所地北京市顺义区南法信镇府前街**，统一社会信用代码1111011000009342X9。法定代表人王雪，镇长。出庭负责人蔺庭海，副镇长。委托代理人洪学磊，北京市顺义区南法信镇人民政府规划建设办科长。委托代理人单伟鸣，北京允宏律师事务所律师。第三人王金平，女，1961年10月29日出生，汉族，北京市顺义区居民，住北京市顺义区。第三人马屹男，1970年2月12日出生，汉族，北京市顺义区村民，住北京市顺义区。原告于新刚不服被告北京市顺义区X镇人民政府（以下简称X镇政府）作出的（2020）第0220号《限期拆除决定书》，于法定期限内向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月4日立案后，在法定期限内向X镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书，并依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定，通知马屹男、王金平作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年12月2日公开开庭审理了本案。原告于新刚，被告X镇政府的副镇长蔺庭海及委托代理人洪学磊、单伟鸣，第三人王金平到庭参加诉讼，第三人马屹男经本院依法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。X镇政府于2020年2月20日作出（2020）第0220号《限期拆除决定书》，主要内容为：“当事人：马屹南、于新刚。。地址：X镇X村北集体土地上案由：违法建设。经查，马屹南、于新刚在北京市顺义区X镇X村北建设一层砖混结构建筑物共4处，经测量，该建筑物东西长/米，南北长/米，建筑面积共1500平方米。马屹南、于新刚的上述行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条之规定，所建建筑物属于违法建设。以上事实有现场检查笔录、现场勘验笔录、询问笔录等证据为证。依据《北京市城乡规划条例》第七十五条和《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第一款第（一）项之规定，本行政机关责令马屹南、于新刚于2020年3月6日前自行拆除上述违法建设，恢复原地貌，并接受复查。逾期未拆除，本行政机关将依法组织拆除。如不服本决定，可自接到本决定书之日起六十日内向北京市顺义区人民政府申请行政复议，也可自接到本决定书之日起六个月内直接向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。”原告于新刚诉称：2004年1月1日，于新刚妻子王金平与马屹男在顺义区X镇X村村民委员会（以下简称X村委会）的同意、见证下签订了《租赁土地协议书》，马屹男将X村委会北养殖小区土地4亩转让给王金平用于发展养殖业。王金平接手后继续用于养殖鸡、鸭、鹅、狗、观赏鱼等。2010年国家实施环境整治，，地方政府禁止于新刚继续养殖于新刚被迫卖掉了养殖的鸡、鸭、鹅、狗等，用于养殖的涉案建筑物等设施因此而闲置。2020年2月2日，于新刚获知X镇政府针对涉案建筑物作出了被诉《限期拆除决定书》，该《限期拆除决定书》责令于新刚“于2020年3月6日前自行拆除上述违法建设，恢复地貌，并接受复查。”于新刚认为，X镇政府作出的被诉《限期拆除决定书》认定事实不清、证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。具体理由如下：一、X镇政府作出的《限期拆除决定书》认定涉案建筑物权属错误，涉案建筑物（房屋）系于新刚妻子王金平个人所有，而非于新刚与马屹男共同共有。二、X镇政府作出的《限期拆除决定书》认定事实错误，涉案建筑物系养殖设施，而非违法建设。第一，《关于促进畜牧业持续健康发展的意见》（国发〔2007〕4号）第十九条规定：“（十九）合理安排畜牧业生产用地……乡（镇）土地利用总体规划应当根据本地实际情况安排畜禽养殖用地。农村集体经济组织、农民、畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划建立的畜禽养殖场、养殖小区用地按农业用地管理……。”《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）第一条规定：“一、进一步界定设施农用地范围。依据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007），设施农用地是指：直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地……（一）生产设施用地是指在农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。包括：1.工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用地等；2.规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地；3.水产养殖池塘、工厂化养殖、进排水渠道等水产养殖的生产设施用地；4.育种育苗场所、简易的生产看护房用地等。（二）附属设施用地是指农业项目区域内，直接辅助农产品生产的设施用地。包括：1.管理和生活用房用地：指设施农业生产中必需配套的检验检疫监测、动植物疫病虫害防控、办公生活等设施用地；2.仓库用地：指存放农产品、农资、饲料、农机农具和农产品分拣包装等必要的场所用地；3.硬化晾晒场、生物质肥料生产场地、符合‘农村道路’规定的道路等用地……。”依据上述规定可知，养殖小区用地按农业用地管理，农业设施用地中涉及畜禽舍（含场区内通道）、简易的生产看护房用地等生产设施用地、管理和生活用房用地、仓库用地、硬化晾晒场、生物质肥料生产场地等附属设施用地。而王金平承包涉案土地是为了用于养殖鸡、鸭、鹅、狗、观赏鱼等，投资建设的涉案建筑物用于养殖至2010年，涉案建筑物应归类为上述规定中的生产设施或附属设施。故此，X镇政府作出的《限期拆除决定书》将涉案建筑物认定为违法建设，明显错误，应予纠正和撤销。第二，涉案建筑（房屋）属于农业设施用地中的生产设施或附属设施，不需办理规划许可审批。退一步讲，即便是需补办相应的农业设施建设审批手续，也应按照《国土资源部农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》第三条的规定补办，而不应适用《北京市城乡规划条例》第二十九条的规定。三、X镇政府作出《限期拆除决定书》的目的非法，系以拆违（违法建设）代拆迁（拆迁补偿），与公平、正当、合理性行政原则相悖。涉案建筑（房屋）等设施始建于2004年前，系王金平响应发展农村经济建设发展养殖业的政策而投资建设，建成后的涉案建筑物的用途是发展养殖业，从建成投入使用至今已有十七年之久，此前，任何部门未对涉案建筑物等设施的合法性提出质疑。现今，涉案地块因政府建设、项目投资需要而进行拆迁，X镇政府作出《限期拆除决定书》目的很明确，即以拆违（拆除违法建设）代替拆迁（拆迁补偿），拒绝给予房屋所有权人任何补偿，以期实现地方财政、经济利益最大化。X镇政府作出《限期拆除决定书》的用意、目的与城乡规划法律法规赋予其正当行使“责令限期拆除”职权行为的宗旨明显不符，是滥用职权的具体体现。四、X镇政府依据《北京市城乡规划条例》《北京市禁止违法建设若干规定》作出《限期拆除决定书》，属适用法律错误。《北京市城乡规划条例》第七十四条规定，本条例自2009年10月1日起施行。《北京市禁止违法建设若干规定》第二十九条规定，本规定自2011年4月1日起施行。根据《中华人民共和国立法法》第九十三条“法律、行政法规、、地方性法规自治条例和单行条例、规章不溯及既往……”的规定，X镇政府适用2009年10月之后施行的《北京市城乡规划条例》《北京市禁止违法建设若干规定》等规定对始建于2003年的涉案建筑物作出《限期拆除决定书》明显违反上述“法律法规不溯及既往”的规定，故对其作出的《限期拆除决定书》应予撤销。五、X镇政府作出的《限期拆除决定书》违反法定程序。六、X镇政府对设施农用地没有管理权，对农用地上的建筑物没有责令限期拆除的职权依据、法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十五条、八十三条的规定，违反土地管理法建房的，由县级以上人民政府自然资源主管部门、农业农村主管部门按照职责责令限期改正或者治理。责令限期拆除等。同时，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条的规定，规划许可针对的是城乡规划确定的建设用地所实施的规划许可。结合《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条和第六十五条规定可知，乡镇人民政府依据该法第六十五条的管理职权针对的也仅仅是建设用地，不涉及农业用地，故此，X镇政府针对属于设施农用地的涉案地块没有管理职权，对地上建筑物亦没有责令限期拆除的职权依据、法律依据。七、王金平所建涉案建筑属于农业养殖设施，属于农用地范畴，不适用规划许可证制度。《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条规定，城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可，换言之，即建设用地之外不需办理规划许可。故此，X镇政府以规划许可制度衡量、认定涉案建筑为违法建设明显错误，于法无据。另需说明的是，并不是所有未取得建设工程规划许可证的建筑物都属于违法建设，更不是所有未取得建设工程规划许可证的建设都必须强制拆除，对于依法可以采取补救措施的可以限期改正，并非必须拆除。八、基于信赖利益保护，认定涉案建筑为违法建设缺乏合理性。王金平于2004年租赁土地、受让地上建筑，投资用于发展养殖业，是招商引资、响应地方政策的号召，是基于对政府的信赖而进行的投资，为发展地方经济也做出了贡献。从2004年投资使用至被强拆前，期间经历了17年的养殖、使用，任何一级政府或政府部门对此没有提出异议或作出行政处罚，且涉案建筑是为养殖而建设，故将涉案建筑认定为违法建设缺乏合理性。综上，X镇政府作出的《限期拆除决定书》认定事实不清、证据不足、违反法定程序、适用法律错误，依法应予撤销。为此，于新刚特根据《中华人民共和国行政诉讼法》及最高人民法院相关司法解释等规定提起行政诉讼，请求判令：1.撤销X镇政府于2020年2月20日作出的（2020）第0220号《限期拆除决定书》；2.诉讼费用由X镇政府负担。原告于新刚在举证期限内向本院提交了以下证据：1.《限期拆除决定书》，证明被诉行为。2.《租赁土地协议书》、收条，证明马屹男已经将涉案地块及所有地上物依法转让给王金平，涉案地上物归王金平所有。3.2019年2月份拍摄的照片四张，证明被禁止养殖后院子闲置的状况。被告X镇政府辩称：一、X镇政府具有责令限期拆除违法建设的法定职权。根据《北京市城乡规划条例》第七十五条及《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条之规定，X镇政府作为乡镇一级人民政府，有权责令限期拆除未取得规划许可证件的建设。二、X镇政府认定事实清楚。2002年11月6日，马屹男与X村委会签订《土地承包合同书》，约定由马屹男承包涉案土地。后于新刚在涉案土地上进行建设。2019年7月24日，北京市规划和自然资源委员会作出京规顺执函[2019]第1190号《关于于新刚、马屹南建设建筑规划审批情况的函》，确认涉案建筑物未依法取得建设工程规划许可证。三、X镇政府适用法律正确。首先，根据《关于贯彻落实国土资源部、农业部进一步支持设施农业健康发展有关问题的通知》的规定，农业生产设施的建设应当具备相应的备案手续，而涉案建筑物的建设并未进行备案，且涉案建筑物并未直接用于农产品生产。其次，涉案建筑物虽建于《北京市城乡规划条例》《北京市禁止违法建设若干规定》施行之前，但涉案建筑物的违法状态一直持续，且一直未按规定依法补办相关手续。因此涉案建筑物应属违法建设，不适用法不溯及既往原则。四、X镇政府作出《限期拆除决定书》的程序合法。X镇政府于2020年2月20日向于新刚及马屹南送达（2020）第0220号《限期拆除决定书》，告知二人应于2020年3月6日前自行拆除违法建设，并明确告知二人享有行政复议及行政诉讼的权利。五、X镇政府的执法权力来源于城乡规划法，是城乡规划法赋予的法定职权，于新刚不能提供涉案被拆除建筑物符合农业设施的相关手续。此外，X镇政府也依据《北京市城乡规划条例》《北京市禁止违法建设若干规定》作出被诉行政行为，所以X镇政府作出《限期拆除决定书》具备法律依据。综上所述，X镇政府作出《限期拆除决定书》的行政行为符合法律规定，程序正当，认定事实清楚，请求人民法院依法驳回于新刚的全部诉讼请求。被告X镇政府在举证期限内向本院提交了以下证据：1.《土地承包合同书》，证明涉案建筑物所涉及土地由马屹男承包。2.照片6张，证明涉案建筑物建设情况，也就是现场勘验情况。3.卫星影像图及现状地类图，证明涉案建筑物所涉土地利用现状地类为设施农用地。4.京规顺执函[2019]第1190号《关于马屹南、于新刚建设建筑规划审批情况的函》，证明涉案建筑物未依法取得建设工程规划许可证，属于违法建设。5.（2020）第0220号《限期拆除决定书》，证明X镇政府依法作出《限期拆除决定书》，告知于新刚及马屹男于2020年3月6日前自行拆除违法建设，恢复原地貌，接受复查。6.送达回证，证明被告留置送达了（2020）第0220号《限期拆除决定书》。7.照片2张，证明（2020）第0220号《限期拆除决定书》留置送达情况。第三人王金平述称：其同意于新刚的诉讼请求。第三人王金平在举证期限内未向本院提交证据。第三人马屹男经本院传票传唤未到庭参加诉讼亦未向本院提交证据。为查清本案相关事实，本院分别对马屹男及X村委会民调主任李自来进行调查，并制作谈话笔录。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：第一，（2020）第0220号《限期拆除决定书》系本案被诉行政行为，本院对此不予评价。第二，本案中，于新刚虽然未能提交《租赁土地协议书》的原件，但结合收条等现有证据可以证实于新刚、王金平实际使用涉案地块，故其提交的《租赁土地协议书》具有较大的可信度。对于新刚提交的其他证据以及X镇政府提交的其他证据本院均予以采信，但上述证据的证明目的能否成立本院结合全案情况予以综合认定。本院调查过程中制作的谈话笔录客观真实，能够证明涉案建筑物的建设情况等，本院予以采纳。经审理查明：2002年11月6日，X村委会（甲方）与马屹男（乙方）签订《土地承包合同书》，约定：“为发展养殖业，经村委会研究将本村村北原菜地北侧租给马屹男养殖用。一、在承包期内，未经村委会同意不得将所承包的土地转让，或改变土地使用性质……三、承包土地按前五年每亩400元，后五年每亩500元计算，一次性交清。四、在承包土地上所建建筑物标高柱子头不得超过2.2米，所建用房不能用作私人住宅……七、承包年限自2002年11月6日至2017年11月6日……。”2004年1月10日，马屹男（甲方）与王金平（乙方）签订《租赁土地协议书》，约定：“为发展种养殖业，甲方马屹男由于经营资金遇到困难，经甲乙双方共同协商，甲方马屹男愿将X村委会北边养殖小区内自己承包的土地肆亩有偿转让给乙方王金平经营，用于发展种养殖业，每年上缴发包方租金，由乙方王金平拿出转让费交给甲方，甲方从转让费中拿出部分将租赁期限全部租金向X村委会全部交清。一、土地坐落：X村委会北养殖小区内，乙方租赁甲方土地四亩。二、租赁期限由2004年1月1日至2024年12月30日，租赁期限20年。三、甲方有偿转让给乙方租赁土地四亩，包括所有的地上物。甲方并将以发包方X村委会签订的租赁土地原始合同转给乙方……七、在租赁期内甲方不得向乙方提出本协议以外的任何事项要求，否则按违约对待。八、甲乙双方转租关系虽已确立，但必须经发包方X村委会同意方可生效。……”在该《租赁土地协议书》的尾部证明人处盖有X村委会的公章。于新刚提交的落款日期为2005年5月16日的收条显示：“今收到乙方王金平租赁土地肆亩有偿转让费（包括地上物）共计贰拾捌万元整。证明人：孟凡全。收款人：马屹男。”本案庭审中，于新刚陈述如下：“1.王金平与马屹男签订《租赁土地协议书》时约定地上物转让费和土地租金共计33万元，但是没有写入协议中。由于不能一次性付清，于新刚先是在涉案建筑物大院外给马屹男5万元定金，打了收条，并由村委会在该收条上盖章，现在该收条已经找不到了，后来又将剩余的28万元给了马屹男。2.于新刚与王金平系夫妻关系。王金平在与马屹男签订《租赁土地协议书》时，涉案场地的北边、西边、南边各有一排房屋，南边还有两间小屋，都是一层砖混结构，是马屹男建设的，具体马屹男什么时间建设的不清楚，涉案建筑物总面积为1500平方米。签订《租赁土地协议书》后，上述建筑物归王金平所有，于新刚和王金平实际控制使用。于新刚和王金平没有进行过改建、新建、翻建，没有装修过，只是做过防水。3.王金平受让上述建筑物后进行养殖，后来因为养殖不挣钱以及养殖政策的变化，从2010年之后就不再进行养殖。之后就种了点花椒树，花椒树死了之后就拔掉了，后来涉案院落及房屋一直处于闲置状态。3.2018年，涉案建筑物窗户被盗，也没有再安装新窗户。4.涉案土地及房屋没有取得工商营业执照进行工商登记并经营。”王金平对于新刚陈述的上述内容均予以认可。2019年7月24日，北京市规划和自然资源委员会向X镇政府出具京规顺执函[2019]第1190号《关于马屹南、于新刚建设建筑规划审批情况的函》，主要内容为：经查，位于X镇X村北集体土地上的由马屹南、于新刚所建4栋一层建筑，总建筑面积1500平方米，未依法取得建设工程规划许可证。2020年2月20日，X镇政府作出（2020）第0220号《限期拆除决定书》。当日，X镇政府将该《限期拆除决定书》张贴在涉案建筑物的大门上。于新刚对此不服，遂在法定期限内直接向本院提起涉案之诉。另1，本院对X村委会民调主任李自来调查时，李自来在谈话笔录中称：“1.2002年11月6日马屹男与X村委会签订的《土地承包合同书》是真实的，X村委会有留存。2.2004年1月10日马屹男与王金平签订的《租赁土地协议书》村委会没有留存，不清楚该协议书是否真实。3.马屹男地块上原来就有建筑物，于新刚对马屹男承包地块上建筑物改建的不多，没怎么改。4.不清楚涉案建筑物的实际用途，不清楚是否用于养殖。”另2，本院对马屹男调查时，马屹男在谈话笔录中称：“1.涉案建筑物是其在和X村委会签订合同的第二年由其建设的，不是于新刚和王金平建设的。其当时一共建了三排平房，包括前后两排正房，一排西厢房，中间是一个大院子。其记不清什么时候转给于新刚的。其中前排正房（南边那一排）的楼板是于新刚上的，楼板是其买的，于新刚把楼板架上去封的顶子。2.其认为于新刚提交的《租赁土地协议书》是虚假的，其没见着王金平，其也没去X村委会。”另3，涉案土地的土地性质为一般农用地，土地利用现状分类是设施农用地。另4，涉案建筑物已于2020年4月22日由X镇政府强制拆除。另5，X镇政府称其提交的相关材料中的马屹南应为第三人马屹男。本院认为：《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修正）第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《北京市城乡规划条例》（2019年4月28日施行）第六十二条第一款规定：乡镇人民政府、街道办事处应当对本辖区内建设情况进行巡查，发现违法建设行为的，应当予以制止，并依法予以处理。根据上述法律、法规规定，X镇政府作为顺义区乡镇一级人民政府，对其规划区内违反乡村建设规划进行建设的行为，具有作出责令限期拆除的法定职权。本案中，马屹男与X村委会在《土地承包合同书》中约定X村委会将涉案土地租给马屹男养殖用，后马屹男在涉案土地上建设涉案建筑物并将涉案土地及建筑物转给于新刚、王金平实际使用。在案证据不能证明X镇政府在作出被诉的《限期拆除决定书》之前，调查清楚涉案建筑物的建设者、管理者，亦不能证明于新刚、王金平改变了相关土地从事或服务于农业生产的农业用途。X镇政府应根据涉案建筑物存续期间有效的法律、法规及相关政策文件规定，对于涉案土地用途、相关设施性质进行充分的调查、考量。现X镇政府将涉案建筑物均作为违法建设予以认定，属认定事实不清。在案证据亦不能证明X镇政府依法履行了现场调查、勘验和询问程序，并告知于新刚、王金平、马屹男依法享有陈述、申辩的权利，以及向于新刚、王金平、马屹男依法送达《限期拆除决定书》，属程序违法。综上，X镇政府作出的被诉《限期拆除决定书》认定事实不清，违反法定程序，依法应予以撤销。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（三）项之规定，判决如下：撤销被告北京市顺义区X镇人民政府于二〇二〇年二月二十日作出的（2020）第0220号《限期拆除决定书》。案件受理费五十元，由被告北京市顺义区X镇人民政府负担，于本判决生效之日起七日内交纳。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  杨 鑫人民陪审员  甘淑珍人民陪审员  单承岩二〇二〇年十二月十四日法官 助理  付艳侠书 记 员  徐 鹤