湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终1295号上诉人（原审原告）：李振华，男，1975年4月22日出生，汉族，住湖南省新宁县。被上诉人（原审被告）：新宁县人民政府。住所地：新宁县金石镇解放路**。法定代表人：谭精益，该县县长。委托代理人：曾洪波，该县司法局副局长。委托代理人：肖峰，该县自然资源局法规股股长。被上诉人（原审被告）：邵阳市人民政府。住。住所地：邵阳市大祥区城北路**/div>法定代表人：刘事青，该市市长。委托代理人：戴志，该市司法局工作人员。委托代理人：危慧妮，湖南方廉律师事务所律师。上诉人李振华因与被上诉人新宁县人民政府（以下简称新宁县政府）行政征收及邵阳市人民政府（以下简称邵阳市政府）行政复议一案，不服湖南省邵阳市中级人民法院（2020）湘05行初187号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。原审查明：1985年，李振华之父李秀赞与原新宁县水冲园艺场管委会签订承包合同书，承包了该园艺场部分土地进行种植，承包期为六年。合同到期后，双方未签订新的合同，由李振华一家继续承包至征地之时。2017年，新宁县规划建设城西农贸市场、城南农贸市场、摩诃岭公园入口广场、广场北路和摩诃岭公园配套设施等项目进行第二批次城镇建设用地项目的征地。同年7月8日，经新宁县土地储备中心论证，认为选址符合国家产业政策和供地政策，符合城市建设用地批次报批要求。同年7月28日，新宁县自然资源局发布《拟使用土地告知书》。新宁水冲农场管理区认为征地补偿标准和安置方式符合法律法规及相关政策规定，同意放弃听证，并向新宁县自然资源局出具《放弃听证决议》。同年8月9日，用地论证报告经新宁县人民政府审批同意实施。新宁县自然资源局对拟征用土地进行勘测界定，制定了勘测界定图。2018年8月7日，新宁县2017年第二批建设用地获得湖南省人民政府（2018）政国土地字第1065号《农用地转用、土地征收审批单》批准。2019年4月25日，新宁县自然资源局发布了新自然资补字［2019］1号《新宁县自然资源局征收（使用）土地补偿安置方案公告》（以下简称1号补偿安置方案），该公告载明：土地补偿费、安置补助费按湖南省人民政府［2018］5号文件的补偿标准执行。安置办法为货币安置。李振华对此补偿安置方案不服，于2019年5月27日向武冈市人民法院提起行政诉讼，要求确认该补偿安置方案违法。武冈市人民法院判决驳回李振华的诉讼请求。李振华不服，向邵阳市中级人民法院提出上诉，二审经审查认为，李振华对征地补偿安置方案不服，依法应当向批准征地补偿安置方案的市、县人民政府的上一级人民政府申请裁决，不能直接向人民法院提起行政诉讼，故撤销一审判决，裁定驳回李振华的起诉。后李振华向邵阳市政府申请裁决，邵阳市政府于2020年5月21日作出《行政复议决定书》（邵政复决字［2020］8号），李振华仍不服，遂提起本案诉讼。请求：1.确认邵阳市政府做出的邵政复决字［2020］8号复议决定错误，并确认新宁县政府批准新宁县自然资源局做出的1号补偿安置方案违法，责令新宁县自然资源局履行听证会上决定的“预留地”安置方式。2.对《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》（湘政发[2018]5号）文件合法性进行审查,并确定其违法.另查明，2019年6月6日，新宁县自然资源局成立，新宁县国土资源局并入新宁县自然资源局。原审认为：本案争议的焦点是，李振华的起诉是否属于重复起诉；“1号补偿安置方案”采用货币补偿安置方式是否合法；《行政复议决定书》（邵政复决字［2020］8号）是否合法。关于李振华起诉是否属于重复起诉的问题。李振华对“1号补偿安置方案”不服，依法应当向批准征地补偿安置方案的市、县人民政府的上一级人民政府申请裁决，不能直接向人民法院提起行政诉讼，该案经审理裁定驳回李振华的起诉。此后，李振华向邵阳市政府提出裁决申请，邵阳市政府本应作出裁决，但其作出了复议决定，可视为作出相应的裁决。李振华对此复议决定不服提起行政诉讼，不属于重复起诉。对新宁县政府、邵阳市政府提出的李振华的起诉属于重复起诉的主张，不予采纳。关于“1号补偿安置方案”采用货币补偿安置方式是否合法、邵阳市政府作出的复议决定是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条（2020年前实施的）规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征收耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。……征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。……”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。……”从上述法律规定可以看出，“1号补偿安置方案”采用货币补偿安置方式符合法律规定。邵阳市政府根据法律规定，履行了法定程序，作出的《行政复议决定书》（邵政复决字［2020］8号）合法。此外，省政府［2018］5号文件不存在《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条规定中“规范性文件不合法”的情形，李振华要求确认该规范性文件违法的主张，不予支持。综上，李振华本次起诉不属于重复起诉。李振华要求确认“1号补偿安置方案”、《行政复议决定书》（邵政复决字［2020］8号）违法，没有事实依据和法律依据。对其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回李振华的全部诉讼请求。一审受理费50元，由李振华承担。李振华不服一审判决，向本院提出上诉称：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定,只有当被征地人员不需要安置时,才可以把”安置补助费”以货币形式发给当事人,上诉人一直要求有具体的安置方式,在征地方案听证会上就明确反对货币安置,且听证会主办方决定采用”预留地”安置方式。因1号补偿安置方案违法，邵阳市政府做出的复议决定也相应违法。上诉人要求对《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》进行合法性审查，但原审并未进行审查。请求：1.确认原审判决错误，邵阳市政府做出的邵政复决字［2020］8号复议决定错误。2.确认新宁县政府批准新宁县自然资源局做出的1号补偿安置方案违法，责成新宁县政府提供方案中“货币安置”的具体精确数据和依据。3.确认《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定的“安置补助费”仅是实施安置单位应收取的费用，与“货币安置”并无关系。4.责成新宁县政府向上诉人解释《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》的征地补偿标准的计算和制定过程，以及新宁县征地补偿标准调整增长幅度不按新宁县人均收入增长幅度调整，仅按人均收入增长幅度一半左右调整的原因。5.请求对《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》的合法性进行审查，并确定违法。被上诉人新宁县政府答辩称：一、李振华的上诉请求超出了一审诉讼请求范围。二、原审判决正确，李振华的上诉理由及一审的诉讼请求依法不应当支持。涉案征地系公共利益的需要，而非商业开发，征地补偿安置方案是合法的行政行为。三、李振华的根本诉讼目的是试图通过诉讼的方式要求政府为其安排建房宅基地，是对政府职能的错误理解。请求驳回上诉。邵阳市政府答辩称：一、李振华的上诉请求超出了一审诉讼请求范围，不属于二审审理范围。二、1号补偿安置方案采用货币补偿安置方式合法，邵阳市政府作出的涉案复议决定合法，原审适用法律正确。三、湖南省人民政府（2018）5号文件合法。请求驳回上诉，维持原判。当事人在一审中提交的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。二审对原审认定的事实予以确认。本院根据原审证据另查明：涉案土地性质为国有土地，使用权人是新宁县水冲农场管理区。李振华在本案诉讼中，未提交案涉土地使用权属证明或租赁合同等证据证明其与被征收行为有利害关系。本院二审调查中，李振华明确其跟被征收人新宁县水冲农场是承包关系，其在涉案土地上的附着物、青苗补偿费已领取,对此没有意见，本案不涉及房屋征收。本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》（2020年1月1日前有效）第四十七条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、二十六条的规定，只有农村集体经济组织的土地被征收后，需要安置的人员，可以采取由农村集体经济组织安置、其他单位安置或不需统一安置的方式处理，对于不需统一安置的，发放安置补助费。而本案中，被征收土地的性质为国有土地，使用权人是新宁县水冲农场管理区。根据国土资源部、农业部《关于加强国有农场土地使用管理的意见》（国土资发[2008]202号）、《国土资源部办公厅、农业部办公厅关于收回国有农场农用地有关补偿问题的复函》（国土资厅函[2009]850号）有关解释精神，收回国有农场农用地补偿参照征收集体土地补偿标准进行补偿，具体的补偿费用标准由地方自行规定。土地补偿费应当给予国有农场，安置补助费应当给予国有农场职工，地，地上附着物和青苗补偿费照“谁投入，谁获得”的原则给予补偿。农户擅自在国有农场土地上修建的永久性生产、生活设施，原则上不予补偿。据此，征收国有农场用地，并不涉及需统一安置的问题。案涉1号补偿安置方案采用货币补偿安置方式符合法律规定。需要指出的是，本案中，李振华未提交其与涉案土地征收行为存在利害关系的证据，但新宁县政府、邵阳市政府认可其为涉案土地的承包经营人。作为被征收土地的经营权人，其仅对地上附着物、青苗依法享有所有权，不服行政机关对地上附着物、青苗作出的征收补偿决定或者达成的征收补偿协议行为提起行政诉讼的，具有原告主体资格。或者对征收补偿方案中地上附着物、青苗的补偿标准不服，可以向县级以上人民政府申请协调，协调不成的向上一级人民政府申请裁决或者复议。通过李振华的诉讼请求及理由，可以明确其实际是对新宁县××号补偿安置方案确定的货币安置方式不服，而要求“预留地”安置方式。显然，李振华的诉讼请求超过了其权利范围，其起诉不符合法定条件。但鉴于原审作出驳回其诉讼请求的判决，实体处理结果并无不当，可予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一、二审案件受理费100元，由上诉人李振华承担。本判决为终审判决。审判长  向黎丽审判员  曾昊锋审判员  黄山宁二〇二〇年十二月十八日书记员  刘海涛附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……