中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)最高法行申13199号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王清君，男，1958年10月3日出生，汉族，住安徽省宿州市萧县。 委托诉讼代理人：黄伟，江苏苏旭律师事务所律师。 委托诉讼代理人：陈顺利，江苏苏旭律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审上诉人）：宿州市人民政府，住所地安徽省宿州市埇桥区银河一路。 法定代表人：杨军，该市市长。 再审申请人王清君因诉被申请人安徽省宿州市人民政府房屋征收决定行政复议一案，不服安徽省高级人民法院（2020）皖行终55号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。 再审申请人王清君申请再审称，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条之规定申请再审。请求依法撤销一二审行政判决，查清事实予以改判；撤销宿复决字（2019）65号行政复议决定书，责成宿州市人民政府作出撤销或变更（萧政秘[2019]7号）关于征收龙山子2号地A地块棚户区项目范围内房屋及附属物的决定的复议决定。事实和理由：（一）原审法院认定事实不清。1.安徽省人民政府作出的皖政地（2010）815号批复不能作为涉案征收决定的依据，首先，该批复是十年前作出的，一直未实施已失效；其次，申请人的用地并不在该批复的征地范围内。2.涉案征收决定涉及多少国有土地、集体土地、被征收人一直未查清。涉案土地既有国有土地也有集体土地，对于不同性质的土地实施征收适用的法律不一样，程序不一样，但原审法院一直未查清不同性质土地面积各有多少。3.萧县人民政府利用三龙支河治理为由实施征收，同时又以棚户区改造为名实施征收，两个完全不同的项目，萧县人民政府居然作出两个项目系同一项目的说明，没有任何依据，并且现在涉案地块有房地产开发的迹象，涉案征收决定不仅仅是程序违法，实体上也是违法的。4.征收决定不符合规划要求。以上规划是否经过人大审查、批准，是否经过省级人民政府批准，应予以查清。三龙支河项目和棚户区改造项目是完全不同的项目，萧县人民政府仅以几个职能部门关于三龙支河的函复来证明棚户区改造项目符合规划要求，明显违法。5.申请人房屋功能、配套齐全符合规划要求。涉案房屋是经过城市规划许可进行的建设，符合城市规划要求，并非危房，且基础设施完善，不属于棚户区改造的范围。6.征收补偿款没有足额到位。经审查涉案项目的总补偿款32842886元，被征收的房屋面积近10万平方，申请人相关的房屋就2万平方左右，仅申请人相关的房屋补偿都不够，怎么可能足额到位。7.社会稳定风险评估明显不当。涉案征收项目具体涉及多少户，还有多少户未签订征收补偿协议，原审法院一直未查清，仅申请人的住宅楼就有60多户，200多人，萧县人民政府未向这些人征求过意见，社会稳定风险评估明显不当。宿州市人民政府在作出复议决定时没有查清相关事实，作出错误的复议决定，两级法院的判决书同样回避上述关键问题，导致错误判决。（二）原审法院适用法律错误。萧县人民政府作出的征收决定并不是轻微的程序违法，而是超越职权、滥用职权的行为，而且如果继续执行将会给国家、社会公共利益造成重大损害，依法应当撤销。1.对于涉案地块在2018年以三龙支河治理的名义实施征收，在2019年又以棚户区改造实施征收，同一地块实施两次征收显然是违法的。2.在本次征收中，涉案土地部分性质为集体土地，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。3.根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。本案复议机关未进行实地调查、也未组织听证即作出复议决定，明显不当。4.撤销涉案征收决定不会给国家、社会利益造成损失。（三）原审法院程序严重违法。1.原审法院遗漏了应当参加诉讼的当事人，涉案征收决定不仅涉及王清君一人，还涉及到其他200多人的居住用房，而法院的裁判结果与这200多人有紧密的利害关系。原审法院应当通知没有起诉的其他利害关系人作为第三人参加诉讼，审理程序严重违法。2.原审法院未对当事人的诉讼请求进行全面审查，侵犯了当事人的诉讼权利，属于严重的程序非法。 本院经审查认为，本案的争议焦点为本案的征收决定已经被确认违法，是否应当撤销；本案的程序是否违法。 关于本案的征收决定已经被确认违法，是否应当撤销的问题。经审查，原审法院查明，2010年12月31日，安徽省人民政府作出皖政地[2010]815号《关于萧县2010年第5批次城镇建设用地的批复》，同意在该批次申报的萧县龙城镇、王寨镇、石林乡用地范围内，征收农民集体建设用地33.4118公顷，未利用地1.1375公顷。2018年11月20日，萧县房屋征收办公室出具征收补偿安置资金足额到户证明材料，并提供了萧县建设投资有限公司于2019年4月29日向其转入32842886元的转账凭证。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）第十二条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定；作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。因本案争议地块有部分集体土地未经依法征收，土地权属性质并未改变，萧县政府将该部分集体土地纳入国有土地上房屋征收决定范围，违反了土地管理法的规定。同时，也未在作出征收将补偿资金足额到位。此外，萧县人民政府以三龙支河治理为由实施征收，符合《条例》第八条（二）项由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要的情形。后期项目改为龙山子2号地A地块棚改项目，系依据《条例》第八条（五）项实施，萧县人民政府虽出具了情况说明，载明龙山子2号地A地块棚改项目与三龙支河治理项目四至一致，但两个项目所依据的征收法律依据并不一致，龙山子2号地A地块棚改项目是否符合相关规划证据不足。安徽省宿州市人民政府复议决定认为萧县人民政府作出的案涉征收决定违法是正确的。但是，该征收决定因涉及公共利益不能予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公众利益造成重大损害的；……”。从本案的实际情况看，本案实施的是棚户区改造，改造的根本目的是改善群众的居顾完善城市功能、改善城市环境，是民生工程和发展工程。《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》指出，在加快推进集中成片城市棚户区改造的基础上，各地区要逐步将其他棚户区、城中村改造，统一纳入城市棚户区改造范围，稳步、有序推进。市、县人民政府应结合当地实际，合理界定城市棚户区具体改造范围。禁止将因城市道路拓展、历史街区保护、文物修缮等带来的房屋拆迁改造项目纳入城市棚户区改造范围。安徽省宿州市人民政府提供的《安徽省住房和城乡建设厅关于2019年棚户区改造新开工项目的确认函》能够证明，萧县龙山子2号地A地块棚改项目已经列入国家2019年棚户区改造年度计划，棚户区改造的目的是改善人民群众居住环境、完善城市整体功能需要，符合公共利益需要的规定。原审认定事实上该征收区域内绝大部分被征收户已经签订征收补偿协议，如撤销涉案征收决定，会使部分已经取得的权益及由此衍生出的其他权利关系处于新的不稳定状态，亦会造成公共资源的浪费和损失，故判决认定行政复议决定确认违法不予撤销并无不当。 关于本案的程序是否违法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见，复议机关在复议时可依申请人的申请或者认为有必要采取调查方式审理案件，本案中，安徽省宿州市人民政府采用书面审查的方法并不违反上述法律规定。 关于王清君提出本案应当追加其他利害关系人参加诉讼的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十七条的规定：必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的，人民法院应当依法通知其参加；当事人也可以向人民法院申请参加。人民法院应当对当事人提出的申请进行审查，申请理由不成立的，裁定驳回；申请理由成立的，书面通知其参加诉讼。前款所称的必须共同进行诉讼，是指按照《行政诉讼法》第二十七条的规定，当事人一方或者双方为两人以上，因同一行政行为发生行政争议，人民法院必须合并审理的诉讼。本案王清君针对行政复议决定提起诉讼，不存在有必须共同进行诉讼的当事人参加诉讼的情形，原审判决程序合法。 此外，一二审判决已经明确，宿州市人民政府作为萧县人民政府的上级机关，有责任督促萧县人民政府及相关部门认真纠正征收工作中的不当行为，严格依照法律规定开展征收补偿安置等各项工作，尤其是对征收范围内房屋的拆除，应严格依照法定程序进行，以充分保障被征收人合法权益，防止矛盾激化。王清君可就征收安置补偿问题依照法律规定途径另行主张权利。 综上，再审申请人王清君的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回王清君的再审申请。 审判长  包剑平 审判员  袁晓磊 审判员  杜 军 二〇二〇年十二月十五日 书记员  杨 鹏