甘肃省高级人民法院行政判决书（2020）甘行终357号上诉人（原审原告）车某，住甘肃省民乐县，公民身份号码：×××。委托代理人苗某，北京万典律师事务所律师。委托代理人刘某，北京万典律师事务所律师。被上诉人（原审被告）民乐县人民政府。法定代表人牛某。委托代理人张某。委托代理人朱某。上诉人车某因诉被上诉人民乐县人民政府（以下简称民乐县政府）确认土地承包经营权一案，不服甘肃省嘉峪关市中级人民法院（2020）甘02行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年11月19日进行询问调查，现已审理终结。一审法院审理查明：原告一家人于1992年搬迁到民乐县并被安置在六坝村开洼组，1997年被安置到西上坝村村办林场，村民委员会按照当时移民政策向车某家6口人每人分配土地3亩，共计18亩。没有与村民委员会签订书面土地承包合同。2017年村民委员会对原告耕种的土地进行了实地丈量，车山青等6户实际耕种土地112亩，2018年张扁高速公路修建时，占用车山青、车某2人耕种西上坝村集体土地3.595亩。2019年5月29日西上坝村民委员会向车某出具了《关于张扁高速公路占用西上坝村集体土地与车山青等人土地补偿款的处理决定》，载明：“（一）车山青等6户农户所耕种112亩土地，按每人3亩，共计69亩（按当时享受移民政策23人计算）予以确权；（二）张扁高速公路占用的3.595亩耕地补偿款属西上坝村集体所有；（三）车山青等人的土地具体位置为赵致文农场以南、本村承包耕种地以北；（四）车山青等6户多种的土地村民委员会收回统一管理；（五）由西上坝村民委员会对车山青等人多种的43亩土地补偿打灌溉机井及架设管网费用30960元（每亩720元，共43亩），同时补偿地力投入8600元（每亩200元，共43亩）；合计补偿39560元；（六）车山青等人多种的43亩未交的地租款共计10050元，从基础设施补偿款中扣除，收交村民委员会。”该处理意见告知原告不服可向人民法院提起诉讼。原告向民乐县人民法院提起民事诉讼，该案正在审理中。原告于2019年9月18日向民乐县政府申请确认原告的土地使用权，并且要求核发相关土地使用权证书，民乐县政府将该申请转交民乐县农业农村局办理，民乐县农业农村局未作出书面答复。另查明，原告耕种的土地未与村民委员会签订土地承包合同。一审法院审理认为，《中华人民共和国土地管理法》规定：农村以及城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。依法属于农民集体所有的土地由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。本案争议的焦点为：被告是否具有确认村集体土地经营权的职责；被告是否应当向原告颁发土地经营权证。一、关于人民政府是否具有确认集体土地经营权职责的问题。集体土地使用权、经营权是农村集体经济组织及其成员以及符合法律规定的其他组织和个人在法律规定的范围内对集体所有的土地享有的用益物权。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定：“土地承包经营权自土地承包经营合同生效时设立。县级以上人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”第二十四条规定：“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”从上述法律规定中可以看出，土地承包经营权应当自土地承包经营合同生效时设立，人民政府确认、颁发集体土地经营权证的职责，不是土地承包经营合同的生效要件，对承包合同的成立、生效、设立不产生影响，它属于国家对农村土地承包经营权的一种事后确认。二、关于原告主张被告应当向其颁发土地经营权证的问题。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”因此，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，县级以上地方人民政府对承包方依法取得土地承包经营权的一种行政登记确认，土地承包合同是人民政府颁发土地承包经营权证的基础和前提。本案中，原告车某诉请的土地未与西上坝村民委员会签订土地承包合同，故其要求被告颁发经营权证的诉请不符合法律规定，本院不予支持。综上，涉案土地属西上坝村农民集体所有，有权处分土地经营承包权的也是西上坝村农民集体经济组织，而不是被告民乐县人民政府，故原告诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条之规定，判决驳回原告车某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告车某承担。上诉人车某上诉称：1.原审判决认定事实不清，所作判决错误，应予撤销。被上诉人有法定的土地承包经营权确权职责与其是否有权处分土地承包经营权无关，原审判决以被上诉人无权处分土地承包经营权为由驳回上诉人诉讼请求认定事实不清。原审判决一方面确认被上诉人具有确认、颁发集体土地经营权证的职责，另一方面又以被上诉人无权处分土地承包经营权为由驳回上诉人诉讼请求，其认定事实前后矛盾。2.原审判决适用法律错误，所作判决应予撤销。本案属于土地使用权权属纠纷，并非单纯的土地承包经营权纠纷，原审法院依据土地承包法的相关规定进行审理，属于适用法律错误。本案属于行政确认不作为纠纷，被上诉人收到上诉人确权申请后未予处理违反了法定作为义务，原审判决适用行政诉讼法六十九条规定驳回诉讼请求适用法律错误。3.原审法院证据认定错误，导致判决违背客观事实，应予撤销。4.上诉人与村民委员会应当存在事实上的承包关系，被上诉人以及原审法院以上诉人无书面的土地承包经营合同，对上诉人的确权申请不予支持，有违诚实信用、公平正义原则。综上，上诉请求：撤销一审判决，责令被上诉人限期履行法定职责。被上诉人民乐县政府答辩称：1.原审判决认定事实清楚，判决适当，应予维持。一审判决查明，上诉人和西上坝村民委员会没有签订《土地承包经营合同》。土地承包经营权应当自土地承包经营合同生效时设立，人民政府颁发集体土地经营权证的职责不是土地承包经营合同的生效要件，而《土地承包经营合同》才是颁发集体土地经营权证书的前提。2.上诉人与西上坝村民委员会之间的土地承包经营权纠纷应当按照法定程序解决，上诉人的上诉状的理由恰恰证明上诉请求和主张不能成立。3.上诉人在诉状中称，其与西上坝村民委员会存在事实上的承包关系不是法律概念，事实上的承包关系不能等同于土地承包经营合同。综上，二审请求：依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据双方当事人的诉辩意见及证据材料和二审调查，本案审理的焦点是：1.未签订《土地承包经营合同》的情况下行政机关是否有权直接向承包户颁发土地承包经营权证。2.上诉人请求被上诉人限期履行法定职责，即履行确认上诉人享有其开垦的28亩土地使用权并颁发土地使用权证书的请求是否有事实根据和法律依据。关于未签订《土地承包经营合同》的情况下行政机关是否有权直接向承包户颁发土地承包经营权证的问题。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条第一款规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。”2018年修订的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”第二十四条第一款规定：“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（农业部令第33号）第二条第一款规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”由此，农村土地承包经营合同是明确发包方、承包方权利义务关系并具有法律效力的文书，是承包户获得土地承包经营权的法定依据。土地承包经营权自土地经营权合同生效时设立，承包人的土地承包经营权来源于承包合同，土地使用权登记不是取得土地承包经营权的必要条件，而土地承包合同才是颁发土地承包经营权证的前提条件，故在土地发包方与承包方未签订土地承包合同的情况下，土地使用权登记机关无权直接向土地承包户颁发农村土地承包经营权证。关于上诉人请求被上诉人限期履行法定职责，即履行确认上诉人享有其开垦的28亩土地使用权并颁发土地使用权证书的请求是否有事实根据和法律依据的问题。2004修正的《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”该规定是指土地使用权人之间或者土地承包人之间，因使用土地使用权或者承包土地使用权的界线发生争议的，申请由人民政府确权。本案中，原告一家人于1992年搬迁到民乐县并被安置在六坝村开洼组，1997年被安置到西上坝村村办林场，村民委员会按照当时移民政策向车某家6口人每人分配土地3亩，共计18亩。没有与村民委员会签订书面土地承包合同。2017年村民委员会对原告耕种的土地进行了实地丈量，车山青等6户（包括车某）实际耕种土地112亩。2018年，张扁高速公路修建时，占用车山青、车某2人耕种西上坝村集体土地3.595亩。本案上诉人起诉请求被上诉人确认其享有开垦28亩土地的使用权，并核发证书的问题。根据查明的事实看，涉案纠纷是土地发包人与承包人就承包土地的面积问题而引发的争议，该争议属于农村土地承包经营权纠纷，不属于《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定的“土地使用权纠纷”。根据2018年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条，第二十四条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，土地承包经营方案等，经村民会议讨论决定。据此，案涉农村土地承包经营的相关问题，属于村民委员会组织法规定的由村民委员会进行自我管理的事项，不属于人民政府对土地权属争议的确权情形。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条第一款规定：“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”甘肃省人民政府办公厅印发《甘肃省农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》（甘政办发〔2015〕27号）确定，农村土地承包管理部门负责土地承包经营权证书发放工作。2019年，机构改革后，将农村土地承包经营权证颁发工作整合后由自然资源部门办理统一的不动产登记证书，而土地承包管理、农村土地承包经营权纠纷调处等工作继续由农业行政主管部门承担。据此，被上诉人民乐县政府不具有履行农村土地承包经营权证登记的职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。本案上诉人请求被上诉人限期履行法定职责，即履行确认上诉人享有其开垦的28亩土地使用权并颁发土地使用权证无事实根据和法律依据，依法应予驳回。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律及判决结果正确。上诉人车某的上诉理由不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人车某负担。本判决为终审判决。审判长 姚振勇审判员 徐文娟审判员 薛 扬二〇二〇年十二月十五日书记员 张 婷附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……