浙江省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙行终1735号 上诉人（原审原告）蔡爱玉，女，1985年2月4日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。 委托代理人崔克海，北京泰维律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温州市人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区绣山路**。 法定代表人姚高员，市长。 委托代理人计琳婷，该府工作人员。 被上诉人（原审被告）温州市龙湾区人民政府，住，住所地浙江省温州市龙湾区永中街道永宁西路**/div> 法定代表人夏禹桨，代区长。 委托代理人蒋和珌，该府工作人员。 委托代理人陈丽娅，北京德恒（温州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温州市龙湾区人民政府蒲州街道办事处，住所地，住所地浙江省温州市龙湾区浦江北路**iv> 法定代表人王颖，主任。 委托代理人林彬剑，浙江联英律师事务所律师。 浙江省温州市中级人民法院审理原告蔡爱玉因诉被告温州市人民政府（以下简称温州市政府）、温州市龙湾区人民政府（以下简称龙湾区政府）、温州市龙湾区人民政府蒲州街道办事处（以下简称蒲州街道办事处）城建行政强制一案，于2020年8月28日作出（2020）浙03行初64号行政裁定。蔡爱玉不服，提出上诉。本院于2020年9月25日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。经阅卷，调查和询问当事人，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。现已审理终结。 原审法院认定，原告蔡爱玉于2020年1月21日起诉称：原告的父亲蔡洪三因家庭生活需要，于2000年在龙湾区××街道××村××路××号建造了1间1层砖瓦结构房屋，建筑面积78.18平方米。因原告属于无房户，原告父亲将房屋转让给原告。在原告未得到任何补偿和通知的情况下，涉案房屋于2018年1月21日被非法强制拆除。2019年12月19日，原告向温州市政府申请信息公开强制拆除的实施主体和依据。温州市政府答复建议向龙湾区政府咨询。根据《中华人民共和国土地管理法》和温州市政府的答复，三被告为强制拆除原告房屋的主体，严重侵害原告合法权益，应当共同承担责任。综上，请求判决确认被诉强拆行为违法。 原审法院认为：一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料。本案中，原告以温州市政府、龙湾区政府和蒲州街道办事处为共同被告，起诉请求确认被诉强拆行为违法，但三被告均否认温州市政府和龙湾区政府实施了该强拆行为。原告提交的涉案建筑物被拆除前后的照片，仅能证明该房屋拆除前后的状况，不足以证明温州市政府和龙湾区政府实施了被诉强拆行为。因此，温州市政府和龙湾区政府不是本案适格被告。经释明，原告仍坚持以温州市政府和龙湾区政府为共同被告，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项关于“错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，原告对温州市政府和龙湾区政府的起诉，依法应予驳回。 二、被诉强拆行为发生时间为2018年1月21日，原告蔡爱玉自认在涉案房屋被拆除后的两三天内便已经得知被诉强拆行为，且经过报警后被告知该强拆行为系蒲州街道办事处所实施。因此，蔡爱玉此时即知道或应当知道涉案强拆行为的事实及实施对象。因被诉强拆行为的实施主体蒲州街道办事处并未告知原告蔡爱玉具体起诉期限，应适用行政诉讼有关未告知期限计算起诉期限的规定。根据2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。原告蔡爱玉虽然于2020年1月21日向本院提起诉讼，但系对前述司法解释实施之前作出的强拆行为提起诉讼，根据法不溯及既往的原则，应适用2018年2月8日之前施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，但从2018年2月8日行政诉讼法司法解释施行之日向后继续计算起诉期限最长不得超过一年，即若二年起诉期限在2019年2月8日尚未届满的，则截止至2019年2月8日。原告蔡爱玉直至2020年1月21日才向人民法院提起行政诉讼，显然已超过法定的起诉期限。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的案件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。原告对蒲州街道办事处的起诉，被告主体虽适格，但已超过法定的起诉期限，因本案已经立案，其该项起诉亦应当予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（二）项之规定，裁定驳回原告蔡爱玉的起诉。 上诉人蔡爱玉父亲为解决上诉人家住房问题，于2000年在温州市龙湾区××街道××村××路××号建造了1间1层砖瓦结构房屋，建筑面积78.18平方米，后上诉人父亲将该房屋赠与给上诉人，该房屋系上诉人户合法所有，受《宪法》和《物权法》保护。因上诉人房屋所在地块涉及土地征收，上诉人的房屋被违法强拆。后上诉人通过向温州市政府申请信息公开及向龙湾区政府咨询得知，涉案土地征收补偿安置工作系由温州市人民政府组织实施，房屋补偿安置方案系温州市龙湾区人民政府批准。涉案征收土地及房屋拆迁工作系由温州市人民政府和温州市龙湾区人民政府组织实施，蒲州街道办事处实际参与，本次的行政强拆行为应由温州市人民政府和温州市龙湾区人民政府、蒲州街道办事处承担法律责任。上诉人为了维护自己的合法权益，依法以温州市人民政府、温州市龙湾区人民政府、蒲州街道办事处为被告向温州市中级人民法院提起行政诉讼，但是温州市人民法院为了袒护被上诉人，为了刻意回避被上诉人的违法强制行为，歪曲事实和法律以“原告将温州市人民政府和温州市龙湾区人民政府列为本案被告，缺乏事实根据和法律依据，原告起诉超过诉讼时效”为由作出了（2020）浙03行初64号行政裁定，驳回上诉人的起诉。上诉人认为，原审法院作出的裁定故意认定案件事实不清，故意认定事实、适用证据和适用法律均存在根本错误，实属枉法裁判。第一、尽管蒲州街道办事处企图跳出来背锅，自认涉案房屋系由其拆除，但原审法院忽略了本案征收拆迁资金的来源等问题，蒲州街道办事处根本没有资金实力组织涉案征收拆迁，案涉征收拆迁完全系被上诉人温州市人民政府和温州市龙湾区人民政府组织实施。第二、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。据此，征地实施主体系县级以上人民政府，所以被上诉人温州市人民政府和温州市龙湾区人民政府系涉案征地拆迁法定行政主体。第三、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，上诉人的房屋被强拆系因实施土地征收，被上诉人温州市人民政府和温州市龙湾区人民政府为组织实施征收涉案土地的主体。蒲州街道办事处不具有征收土地和房屋的职权，其所作决定均系为配合被上诉人温州市人民政府和温州市龙湾区人民政府完成土地征收，故拆除上诉人房屋产生的法律后果应当被上诉人温州市人民政府和温州市龙湾区人民政府承担，被上诉人温州市人民政府和温州市龙湾区人民政府是本案的适格被告。第四、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第二款、第四十七条的规定，被征收土地的所有权人、使用权人均有享受补偿安置的权利。据此，上诉人具有享有补偿安置的权利。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被上诉人温州市人民政府和温州市龙湾区人民政府在未与上诉人达成拆迁补偿协议的情况下，即组织蒲州街道办事处强行拆除了上诉人的房屋，且未提供相应证据证明其强制拆除行为符合《中华人民共和国行政强制法》的规定，应当认定其拆除行为违法。第五、违法征迁中强制拆除公民房屋的行为对公民的重大财产权利造成严重影响，故无论从法律上、政策上或是法律精神上，都应当至少由县级以上政府组织实施。从实施情况看，国有（集体）土地征收，都在法律上和政策上由县级以上政府组织进行，而镇政府（办事处）、村委会在组织实施过程中的行为，都是县级以上政府统一组织指挥下进行的，这些行为从法律上应当视为委托，应由县级以上政府承担责任，这是最基本的法律规定和法律精神。如果不这样认定，就会助长非法强制行为，也造成公民索赔的困难，也会影响社会管理秩序和社会稳定。因此，当前情况下让至少县级政府承担责任，既是法律要求，也是社会要求，同时也是人权及社会权发展的趋势所在。第六、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的”。第四十九条：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。上诉人针对被上诉人温州市人民政府、温州市龙湾区人民政府、蒲州街道办事处侵犯其财产权的违法强制行为提起行政诉讼完全符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条、第四十九条之规定，所以原审法院认定“原告将温州市人民政府和温州市龙湾区人民政府列为本案被告，缺乏事实根据和法律依据”错误，剥夺了上诉人的诉权。第七、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任”。而被上诉人主张上诉人起诉超期，应该举证。而一审过程中被上诉人并未提供任何证据，所以原审法院肆意认定上诉人超过诉讼时效明显错误。第八、上诉人的房屋虽系2018年年1月被违法强拆，但没有任何单位出来负责，所以上诉人在提起本案行政诉讼之前，根本无法得知申请人的诉权。本案上诉人于2019年12月通过向被上诉人温州市人民政府、龙湾区人民政府申请信息公开的咨询才得知自己的诉权。第九、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”。据此，上诉人知道自己的诉权系应当知道，而不是推定知道。本案中，上诉人通过政府信息公开及咨询等多渠道最终于2019年12月确定上诉人的房屋系被温州市人民政府、温州市龙湾区人民政府、蒲州街道办事处违法强拆，自此上诉人才确切得知自己的合法权益被温州市人民政府、温州市龙湾区人民政府、蒲州街道办事处违法侵害，自此上诉人才得知自己的诉权。之前上诉人根本无法得知上诉人的合法权益系被上诉人侵害，所以上诉人的诉权应当自2019年12月起计算，且没有超过最长诉讼时效，原审法院推定上诉人的诉权应当从2018年年1月计算，认定上诉人的起诉超过最长诉讼时效错误。第十、我国法律规定行政诉讼救济途径的目的在于保障公民、法人和其他组织能否充分地行使其行政诉讼权利，保护自己的合法权益，如果公民的行政诉讼权利得不到保障，那么很容易激化矛盾，不利于行政纠纷的早日解决，也不利于社会稳定，所以必须要依法保障公民的行政诉讼权。原审法院掩盖温州市人民政府、温州市龙湾区人民政府、蒲州街道办事处的违法行政行为，裁定驳回上诉人的起诉，不仅没有充分保障行政相对人的行政诉讼权利，且没有使行政诉讼制度在解决行政争议和维护社会稳定方面的作用发挥出来，反而激化了矛盾，原审法院作出裁定驳回上诉人起诉的裁定实属刻意剥夺上诉人的行政诉讼权，使上诉人完全丧失行政诉讼这一权利救济程序，完全背离了“有权利必有救济”的这一最基本的法理。综上所述，原审法院裁定认定事实适用证据和适用法律错误，实属枉法裁判，剥夺了上诉人的诉权，请求依法撤销温州市中级人民法院作出的（2020）浙03行初64号行政裁定书，判令温州市中级人民法院依法对本案进行实体审理并作出公正的判决。 温州市政府答辩称：一、答辩人未作出被诉强制拆除行为，不是本案适格被告。《行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款亦规定“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”本案中，答辩人未作出被诉强制拆除行为，且从上诉人提供的材料中也没有证据证明答辩人组织并参与实施涉案建筑物强制拆除行为，故上诉人称答辩人实施强拆行为缺乏事实依据。因此，答辩人不是本案适格被告。二、温州市中级人民法院（2020）浙03行初64号裁定认定事实清楚、适用法律依据正确。原审裁定认定，上诉人提供的证据不足以证实答辩人拆除涉案房屋或应当承担涉案房屋被拆除的法律后果。经释明，上诉人拒绝变更共同被告，属于错列被告且拒绝变更的情形。原审裁定依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，驳回上诉人对答辩人和温州市龙湾区人民政府的起诉。因上诉人的起诉已经超过法定期限，裁定驳回其起诉。原审裁定认定事实清楚，适用法律依据正确。综上，请求法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审裁定。 龙湾区政府答辩称：一、答辩人未作出被诉强制拆除行为，不是本案适格被告。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，答辩人起诉时，应提供证据证明被答辩人组织并参与被诉强制拆除行为。本案中，被答辩人并未提供证据证明答辩人组织并参与实施了涉案建筑物的强制拆除行为，故被答辩人将答辩人作为本案的被告缺乏事实依据及证据支持。经法庭释明后，被答辩人仍坚持将答辩人列为共同被告，一审法院根据《最高法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项的规定依法驳回被答辩人对答辩人提起的诉讼，适用法律正确。二、被答辩人提起本案诉讼超过了法定起诉期限。涉案房屋于2018年1月21日被拆除，被答辩人自认在涉案房屋被拆除的两三天内已经得知其房屋被拆，并经过报警后得知该行为系蒲州街道办事处实施。2018年2月8日实施的《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定涉及起诉期限的变更，根据法不溯及既往原则及从行政诉讼法司法解释实行之日（2018年2月8日）向后计算起诉期限最长不得超过一年，即截止至2019年2月8日。被答辩人直至2020年1月21日才提起本案诉讼明显已经超过法定起诉期限。故一审法院依法认定被答辩人超过法定起诉期限，驳回被答辩人的起诉于法有据。三、被答辩人的起诉与上诉理由与事实不符合。被答辩人将涉案违法建筑的拆除与列入征收拆迁范围的拆除混为一谈。被答辩人在上诉状中以资金来源、《国有土地房屋征收与补偿条例》规定的政府职责等理由认定系答辩人组织实施了该强拆行为。但本案中实际上系因涉案房屋属于违法建筑，蒲州街道办事处依据《温州市整治和查处违法建筑的规定》进行拆除，与被列入征收范围的拆迁所依据的法律不同，不能将二者进行混同。综上所述，被答辩人的起诉与上诉缺乏事实依据，请求驳回上诉，维持一审裁定。 蒲鞋街道办答辩称：一、一审裁定事实清楚、程序合法、适用法律正确。1、温州市人民政府和温州市龙湾区人民政府未参与拆除涉案房屋，不是本案适格被告。涉案建筑物的拆除行为系答辩人所为，与温州市人民政府和温州市龙湾区人民政府无关，本案被诉的行政行为性质是拆违，温州市人民政府和温州市龙湾区人民政府并未共同参与涉案建筑物的拆违工作，且上诉人提交过的涉案建筑物被拆除前后的照片，仅能证明该房屋拆除前后的状况，无法证明是温州市政府和龙湾区政府实施了强拆行为。因此，温州市人民政府和温州市龙湾区人民政府不是本案适格被告。2、上诉人的起诉已经超过法定起诉期限，应当驳回起诉。根据《最高院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第六十四条规定，起诉期限从上诉人自知道或应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，涉案建筑物拆除行为发生时间在2018年1月21日，上诉人自认在涉案房屋被拆除后的两三天内便已经知道被诉拆除行为，且经过报警后被告知该拆除行为系答辩人所实施。因此，上诉人此时即知道或应当知道涉案拆除行为的事实及实施对象。因被诉拆除行为的实施主体答辩人并未告知上诉人具体起诉期限，应适用上述第六十四条的规定。上诉人虽于2020年1月21日向法院提起诉讼，是系对前述司法解释实施之前作出的拆除行为提起诉讼，根据法不溯及既往的原则，应适用2018年2月8日之前施行的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条的规定，但从2018年2月8日行政诉讼法司法解释之日向后继续计算起诉期限最长不得超过一年，即若二年起诉期限在2019年2月8日尚未届满的，则截止至2019年2月8日。而上诉人直至2020年1月21日才向人民法院提起行政诉讼，显然已超过法定的起诉期限，法院应当依法驳回起诉。3、涉案房屋系违法建筑物，答辩人实施拆除的过程并无不当。1991年4月1日施行的《中华人民共和国城乡规划法》第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出规划设计要求，核发建设工程规划许可证。建设单位或者个人在取得建设规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。答辩人提供的由温州市勘查测绘研究院出具的调查登记表和年限鉴定表显示，涉案屿田村河头路108位置在84航拍和94航拍中均不存在任何建筑，故涉案建筑物是在1994年后建设的。且上诉人在诉状中亦自认系2000年建设，并未办理相关建设规划许可证等审批手续。故，涉案建筑物系违法建筑是毋庸置疑的。同时，《温州市区整治和查处违法建筑暂行办法》第十四条第二款规定“对妨碍城市建设项目实施的已建成违法建筑，包括城市建设、旧村改造征地、拆迁、重大项目建设等区域内违法建筑必须无条件一律拆除”。故，涉案建筑应当依法予以拆除。因此，答辩人于2018年1月21日对上诉人的涉案违法建筑物予以拆除的行为并无不当。综上所述，答辩人认为，一审裁定书认定事实清楚、程序合法正当、适用法律正确。请求依法驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理，对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，本案争议焦点为上诉人蔡爱玉提起本案诉讼是否已经超过法定的起诉期限。经查，本案被诉强拆行为发生在2018年1月21日，蔡爱玉于2020年1月21日向人民法院提起行政诉讼。根据“实体从旧、程序从新”的诉讼原则，本案起诉期限应适用2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定。考虑到被诉强拆行为发生在2018年1月21日，系对前述司法解释实施之前作出的强拆行为提起诉讼，根据“法不溯及既往”原则，从有利于保护行政相对人的合法权益角度，可同时适用2000年3月10日施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定。但从2018年2月8日《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》施行之后继续计算起诉期限最长不得超过一年，即若《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定的二年起诉期限在2019年2月8日尚未届满的，则截止至2019年2月8日。本案蔡爱玉在原审法院向其询问时自认涉案房屋被强拆后的两三天，便已经得知被诉强拆行为，且其父蔡洪三报警后被告知该强拆行为系蒲州街道办事处所实施。依常理分析，蔡洪三知晓上述情况后即会尽快告知蔡爱玉。故蔡爱玉应在2018年1月21日涉案房屋被拆后不久即知道系蒲州街道办事处实施了强拆行为，却迟至2020年1月21日才向人民法院提起行政诉讼，显然已超过法定的起诉期限。 此外，蔡爱玉提交的涉案建筑物被拆除前后的照片仅能证明该房屋拆除前后的状况，并不能证明温州市政府和龙湾区政府实施了被诉强拆行为。蒲州街道办事处在原审提交的答辩意见中自认系其拆除涉案房屋，三被上诉人均否认温州市政府和龙湾区政府实施了该强拆行为。在此情况下，蔡爱玉主张温州市政府和龙湾区政府实施了被诉强拆行为，依据不足。蔡爱玉将温州市政府、龙湾区政府作为起诉请求确认被诉强拆行为违法的共同被告，显然不当。经原审法院释明，蔡爱玉仍坚持以温州市政府和龙湾区政府为共同被告。原审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项关于“错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉”的规定，依法驳回蔡爱玉对温州市政府和龙湾区政府的起诉，亦无不当。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人蔡爱玉所提上诉理由均不能成立，不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  蒋旭东 审判员  黄 寒 审判员  许 勤 二〇二〇年十二月二十四日 书记员  许亚芬