浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1767号上诉人（原审原告）顾功政，男，1946年3月9日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。委托代理人冯吉华，男，1952年9月27日出生，汉族，住绍兴市越城区。被上诉人（原审被告）绍兴市越城区人民政府，住所地绍兴市越城区涂山东路**。法定代表人袁建，区长。委托代理人沈智强。委托代理人蒋凌超，浙江泽大（绍兴）律师事务所律师。原审第三人绍兴市越城区孙端街道办事处，，住所地绍兴市越城区孙端街道又新路**法定代表人胡立钊，主任。委托代理人冯敏。委托代理人许亮良，浙江中绍律师事务所律师。顾功政诉绍兴市越城区人民政府其他行政管理行政复议一案，绍兴市中级人民法院于2020年8月17日作出（2020）浙06行初59号行政判决。顾功政不服，向本院提起上诉。本院于2020年9月29日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。合议庭经阅卷，调查询问当事人，认为本案事实清楚，决定不开庭审理本案。现已审理终结。原审法院经审理查明：2009年，因沪杭甬客运专线杭甬段工程建设涉及对原孙端镇部分房屋征收，被征收的房屋包括原告与他人共有的28间祖遗房产。原告与他人因上述房屋产权纠纷问题诉至法院。本院（2010）浙绍民终字第1187号、（2010）浙绍民终字第1137号、（2010）浙绍民终字第1138号民事判决，均驳回原告等人的诉讼请求，原告等人对上述判决不服，向浙江省高级人民法院提出申诉，浙江省高级人民法院均裁定驳回当事人的再审申请。原告因对上述判决裁定不服，多年信访。2017年原绍兴市越城区孙端镇社会综合管理办公室与原告签署涉案《化解方案》，载明：“为切实解决顾功政反映的信访问题，确保社会和谐稳定，现就顾功政信访问题拟定如下化解方案：一、共有部分公堂分配：公堂属祖遗房产，由祖遗房产继承者共同所有，具体分配方案由顾功政根据相关权利人出具的合法委托手续依法办理。二、对房产判决异议问题：（一）由孙端镇负责对顾功政提出异议的房屋产权问题进行相关确权工作。（二）由顾功政提供全部司法判决资料，并保证与原件一致。（三）由顾功政自己或孙端镇政府帮助联系产权纠纷的专业律师对判决案卷进行分析，提出意见，通过正常司法途径提出诉求。（四）由孙端镇政府负责做好与司法部门的联系对接，同时做好顾功政向司法部门提出其他合理诉求的沟通。（五）聘请律师等相关费用由孙端镇政府报上级给予援助。三、顾功政对上述化解方案是否同意，如同意签字确认，并承诺不再就上述问题去省赴京越级信访。”后原告以该方案为由，于2019年11月27日以邮寄的形式向孙端街道办提交《房屋产权问题进行相关确权工作申请书》，要求对位于××村××号××弄两走廊中三处房屋产权和共有部分公堂分配进行相关确权工作。后于2020年1月6日向被告提出行政复议，要求孙端街道办履行《化解方案》约定的义务，对房屋产权和共有部分公堂分配进行确权。被告于次日收到后，于3月4日作出越政复〔2020〕3号行政复议决定书，认定原告顾功政的复议申请不属于行政复议的受案范围，决定驳回顾功政的行政复议申请。原审法院认为：本案的争议焦点在于原告的复议申请是否符合行政复议的受理条件。原告以孙端街道办为复议被申请人向被告提出复议申请，要求孙端街道办对房屋产权和共有部分公堂分配进行确权。根据《中华人民共和国物权法》《不动产登记暂行条例》等法律法规的规定，孙端街道办并不具有对不动产进行确权的法定职责。《化解方案》中虽然有“确权”字样，但该方案中明确制订该方案的原因是:“原告因对涉案房屋产权的司法判决和共有部分公堂的分配问题有异议，多次到上级司法部门投诉反映，孙端镇政府多次专题协调，为了切实解决顾功政反映的信访问题，确保社会和谐稳定，现就顾功政信访问题拟定如下化解方案。”故制订该《化解方案》实质系孙端街道办作出的信访处理行为。信访处理行为不直接对当事人的权利义务产生实际影响，原告以此为依据提起行政复议申请，依法不符合复议受理条件。被告收到原告复议申请之后，经过审查，在法定期限内做出驳回复议申请的决定并无不当。综上，被告作出的行政复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告顾功政的诉讼请求。顾功政上诉提出：一、一审认定基本事实不清。1.2009年杭甬客运专线建设，原孙端镇政府为属地征拆职能机关，原审对浙江省高院作出的(2011)浙民申字第282号、(2011)浙民申字第283号和(2012)浙民申字第1282号民事裁定书认为坐落于绍兴县孙端镇(原张沥乡)樊浦村王家溇十区都八(段)图地号为0592-1、包括诉争房屋在内的28间房屋二弄二走廊属顾琅(浪)轩、顾琅(浪)成、顾香平、顾文蛟、顾庚生、顾琴川、王阿藕、胡阿凤八人共有的事实和分割共同财产行为未经全体共有人同意，不发生法律效力等基本事实认定不清。故意回避了形成《化解方案》的房产判决异议问题，导致对双方协商一致，为实质化解争议目的具有权利义务约定和应当按照约定履行工作的内容认定不清。2.一审认为“原告因对上述判决裁定不服，多年信访”证据不足。根据上述浙江省高院裁定认定，28间房屋属八人共有和分割共同财产行为未经全体共有人同意，不发生法律效力，1975年分户图和1979年分户书所载顾文蛟与顾香平共分得楼屋一间，与业已生效的绍兴市人民法院(82)民调字第383号民事调解书所确认的顾文蛟在该处有楼屋二间相矛盾。而绍兴市人民法院(82)民调字第383号民事调解书及档案材料因客观原因至今无法收集，即无房屋典契，为此提出申请法庭调查。二、行政复议机关对事实内容认定错误，继而导致原判认定事实错误。复议机关认为《化解方案》既可认定为信访处理结果，也可视为对当事人之间的民事纠纷调解，而原判认为是信访处理行为，那么对于复议机关视为对当事人之间的民事纠纷调解，原审没有评判，应当属于事实认定有错，且没有依据。同时该《化解方案》具体内容中明确约定：对房产判决异议问题：(一)由孙端镇负责对顾功政提出异议的房屋产权问题进行相关确权工作；(二)由顾功政提供全部司法判决资料等；(三)由顾功政自己或孙端镇政府帮助联系产权纠纷的专业律师对判决案卷进行分析，提出意见，通过正常司法途径提出诉求；(四)由孙端镇政府负责做好与司法部门的联系对接等；(五)聘请律师等相关费用由孙端镇政府报上级给予援助。以及双方协商一致同意签字并盖章确认，且双方签字后都做了对房产判决异议问题的存疑调查等工作，目的就是为履行双方协商确定的权利义务，进而实质化解争议，并非对不动产进行确权工作，原审认定事实有错。信访处理行为应当是信访职能部门作出的单方行为，如果双方协商一致并根据其职能所在确定权利义务的内容，显然不能视为信访处理行为。而复议机关又认为《化解方案》可认定为信访处理结果，那么就存在信访处理行为与信访处理结果两者认定不一的错误。三、公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，有权向行政机关提出行政复议申请，从行政复议与行政诉讼衔接关系来看，一般情况下，属于行政诉讼受案范围的行政争议，均属于行政复议受理范围。虽然《行政复议法》及《行政复议法实施条例》均未明确规定行政协议争议属于行政复议受理范围，但《行政复议法》第6条第11项对行政复议的受案范围作出了兜底规定。上诉人针对复议决定认定顾功政的复议申请不属于行政复议的受案范围而诉求撤销，但原审归纳的争议焦点在于原告的复议申请是否符合行政复议的受理条件。根据《行政复议法实施条例》第27条，除不符合行政复议法和本条例规定的申请条件的，行政复议机关必须受理，显然原审审查的不是复议行为的合法性。根据《化解方案》第二条第一款约定：由孙端镇政府负责对顾功政提出异议的房屋产权问题进行相关确权工作。原审认为提出复议申请是“要求孙端街道办对房屋产权和共有部分公堂分配进行确权”，有悖浙江高院再审裁定已认定的属八人共有的结论，是对房产判决异议问题和顾功政提出异议的房屋产权问题事实认定不清产生的错误，罔顾了原孙端镇政府的征拆职能及履行保护人身、财产权利的职责的事实，是对行政复议的受案范围与行政复议的受理条件的错误认定。四、一审遗漏“判令被告重新作出行政行为”的诉讼请求。五、原判遗漏当事人，违反级别管辖，是严重违反法定程序的。根据《最高法院关于适用的解释》第一百三十四条规定，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。原审列第三人有错误。行政复议决定既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的，作出原行为的行政机关和复议机关为共同被告。复议机关作共同被告的案件，以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。原审未将孙端街道办事处列为共同被告，也未以作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。同时，本案二次开庭、调换三个主审法官，未告知回避权利，审判程序违法。综上，房屋共有八人已作故，分割共同财产行为未经全体共有人同意，不发生法律效力，(82)民调字第383号民事调解存在矛盾，又有人身被欧打及典卖圣契等涉法涉诉问题，当事人双方签订《化解方案》应当诚实守信履行，为此提起上诉。请求：1.撤销绍兴市中级法院2020年8月17日所作的(2020)浙06行初59号行政判决书。2.撤销被上诉人所作的越政复[2020]3号行政复议决定书，判令被上诉人重新作出行政行为。3、被上诉人承担涉案一切诉讼费用。绍兴市越城区人民政府答辩称：一、原审认定事实清楚。上诉人与他人因房屋产权纠纷诉至法院，经法院依法判决后，上诉人对相关裁判结果不服，多年信访。原审第三人与上诉人达成涉案《化解方案》，后因涉案《化解方案》的履行问题发生争议，向被上诉人提出行政复议，被上诉人审查后依法作出涉案复议决定。该节法院查明的事实，完全符合客观事实，不存在上诉人在上诉状中提到的“故意回避”。故此，原审认定事实清楚，不存在可撤销的事由。二、原审适用法律正确。首先，上诉人向原审第三人提出“不动产确权”的履职申请，但原审第三人并不具有“不动产确权”的法定职责，故其履职申请本身并不具有法律上的请求权基础。其次，《化解方案》上亦明确载明该方案出具的背景为:切实解决顾功政反映的信访问题，确保社会稳定，就其信访问题拟定本方案。由此可见，涉案《化解方案》实质就是信访处理行为。原审判决根据相关事实，依据相应法律明确上述两点内容后，驳回上诉人原审诉请，系适用法律正确。三、对上诉人上诉状内容，作简要回应。1.档案材料的收集与否，因与本案并无直接的关联性，并无需法庭予以调取。2.根据《信访条例》第13条第2款之规定，信访处理是可以包含“调解、协商”等方式，故信访处理、民事调解等并不冲突。3.鉴于原审判决结果为“驳回诉请”，而非“撤销复议决定”，自然也就不存在遗漏诉讼请求的情况。4.复议机关维持原行政行为和不属于行政复议受案范围是两个不同的概念，不能混同起来，所以原审并未遗漏当事人。5.关于与案外人之间的房屋权属问题，应该通过房屋确权诉讼等司法途径解决。四、本案争议焦点明确、事实清楚、证据充分，且双方并未提出新的事实，若能不开庭审理，则希望法院书面审查后作出相关裁判文书。综上所述，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。绍兴市越城区孙端街道办事处答辩称：一、一审法院认定事实清楚，证据充分。2009年因沪甬客运专线杭甬段工程建设涉及对原孙端镇部分房屋征收，被征收的房屋包括被答辩人与他人共有的28间祖遗房产。被答辩人与他人因上述房屋产权纠纷问题诉至法院，经法院依法判决裁定后，上诉人对相关裁判结果不服，多年信访。答辩人为了切实解决顾功政反映的信访问题，确保社会和谐问题，就被答辩人信访问题达成涉案《化解方案》。后因涉案《化解方案》的履行问题发生争议，被答辩人向被上诉人申请了行政复议，被上诉人认定被答辩人的复议申请不属于行政复议的受案范围，遂驳回了被答辩人的行政复议申请。以上一审法院查明的事实符合客观存在，因此一审法院认定事实清楚，证据充分。二、一审法院适用法律正确。1.被答辩人要求答辩人《化解方案》中涉及的位于××村××弄两走廊中三处房屋产权和共有部分公堂进行相关确权工作。根据《中华人民共和国物权法》《不动产登记暂行条例》等法律法规的规定，答辩人并不具有对不动产进行确权的法定职责。2.《化解方案》制定是由于被答辩人对涉案房屋产权的司法判决和共有部分公堂的分配问题有异议，多次到上级司法部门投诉反映，孙端镇政府多次专题协调，为了切实解决被答辩人信访问题拟定的。故制定该方案实质系答辩人作出的信访处理行为。信访处理行为不直接对当事人的权利义务产生实际影响，因此被上诉人以不符合复议条件驳回被答辩人的复议申请并无不当。综上两点，被上诉人作出的行政复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法。一审法院根据《行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回了被答辩人的诉讼请求，因此一审法院适用法律正确。综上所述，一审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审双方当事人均未向本院提交新证据。本院认为，本案主要争议焦点为：上诉人顾功政的复议申请是否符合行政复议的受理条件？《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。本案中，上诉人要求孙端街道办事处对案涉房屋产权的共有部分公堂分配进行确权。根据《中华人民共和国物权法》《不动产登记暂行条例》等法律法规规定，绍兴市越城区人民政府孙端街道办事处不具有对不动产进行确权的法定职责。2017年原绍兴市越城区孙端街道办事处为化解顾功政信访矛盾与顾功政签署涉案《化解方案》，系对信访事项作出处理的行为，信访处理行为不直接对顾功政设定权利义务，属于对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。上诉人以此为依据提起行政复议，不符合行政复议受理条件，绍兴市越城区人民政府经审查，在法定期限内作出驳回复议申请的决定并无不当。原审法院判决驳回顾功政的诉讼请求，依法可予维持。关于上诉理由。首先，根据《最高人民法关于适用的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议诉求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。本案中，上诉人认为绍兴市越城区人民政府孙端街道办事处不履行法定职责申请行政复议，绍兴市越城区人民政府经审查认为上诉人顾功政的复议申请不符合受理条件，作出驳回复议申请的决定，不属于“复议机关决定维持原行政行为”的情形，原审法院将孙端街道办事处列为原审第三人正确。上诉人认为本案应列共同被告，原审判决错列被告，缺乏法律依据，不予采纳。其次，本案绍兴市越城区人民政府为被告，一审由绍兴市中级人民法院管辖，符合法律规定，并不违反级别管辖的规定。最后，根据在卷的绍兴市中级人民法院合议庭组成人员和书记员通知书、变更合议庭组成人员和书记员通知书及原审法院庭审笔录记载的内容反映，原审在变更合议庭组成人员时已经及时通知当事人，并告知当事人依法享受申请合议庭成员回避的权利，上诉人在二审庭询调查时提出原审法院变更合议庭成员时没有通知上诉人，也没有告知其有权申请回避，与事实不符，不予采信。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人顾功政承担。本判决为终审判决。审判长  王玉岳审判员  唐维琳审判员  楼缙东二〇二〇年十二月十八日书记员  张 莹1·1·