安徽省石台县人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖1722行初8号 原告：郑伯金，男，1954年12月5日出生，汉族，住安徽省池州市东至县。 委托诉讼代理人：郑旭，系郑伯金之子。 委托诉讼代理人：李冉，安徽夏商周律师事务所律师。 被告：东至县城市管理行政执法局，住所地安徽省池州市东至县尧渡镇环城南路**。 负责人：张百胜，该局局长。 出庭负责人：张中林，该局副局长。 委托诉讼代理人：郑桂林，该局工作人员。 委托诉讼代理人：罗宁，安徽宏达律师事务所律师。 原告郑伯金不服被告东至县城市管理行政执法局（以下简称东至城管局）房屋拆迁管理（拆迁）行政强制一案，池州市中级人民法院于2020年9月17日指定本院管辖。本院于2020年9月24日立案后向被告送达了起诉状副本及应诉通知书,被告在法律规定的期限内提出答辩并提交了相关证据及依据。本院依法组成合议庭，于2020年11月11日公开开庭审理了本案。原告郑伯金的委托诉讼代理人郑旭、李冉，被告东至城管局的出庭负责人张中林、委托诉讼代理人郑桂林、罗宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年5月29日至6月30日，东至城管局对梅城村主干道私搭乱建开展集中整治、拆除工作。2019年5月30日，东至城管局向郑伯金户送达东城执〔2019〕第404号《违法建设限期拆除通知书》，责令郑伯金户自行拆除面积为70㎡违法搭建，郑伯金拒收。同年6月24日，东至城管局对郑伯金户涉案建筑予以强制拆除。 郑伯金向本院提出诉讼请求：1.判令确认被告强拆行为违法；2.被告承担本案诉讼费用。事实与理由：东至县尧渡镇梅城村童井组已被纳入城镇范围，但郑伯金所在的梅城村童井组的土地和房屋仍属于原有村集体管理模式下，相关土地及房屋权属登记并未完善。2019年6月24日，东至城管局对郑伯金户房屋进行强制拆除，拆除建筑面积达107㎡。 郑伯金认为：1.东至城管局未作出行政决定，且未说明强制拆除的依据，而是直接做出限期拆除通知，并直接强制拆除房屋，属于滥用职权；2.东至城管局在发给郑伯金的通知书中表明违建面积为70㎡，但实际拆除面积107㎡，属于随意执法；3.东至城管局在实施行政强制行为前未履行催告程序，也未告知郑伯金申请复议及提起诉讼的权利，更未给郑伯金预留复议及起诉合理期限，程序违法。 郑伯金为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据：证据一：身份证复印件。证明目的：原告的诉讼主体资格；证据二：“郑雪群户”违法建设拆除通知书、东至县尧渡镇梅城村村委会说明，证明目的：面积错误,被认定和拆除的“郑雪群户”部分房屋属于原告，且东至城管局是实施拆除行为的主体。被告证据三：现场拆除视频，证明目的：被告直接拆除了原告两处房屋合计107㎡，严重侵害了原告合法的财产权益的事实。证据四：东城执〔2019〕68号《处理意见书》，证明目的：2019年9月10日，东至城管局对郑丹作出书面答复，对其强拆行为予以确认。 东至城管局辩称，1.郑伯金户涉案建筑属于“乱搭乱建”，存在严重安全隐患，严重影响县容县貌，东至城管局开展集中整治工作属于依法履行管理职责，目的是为了维护公共利益；2.开展市容环境整治工作是相关部门共同协商的集中行动，对整治时间、范围、标准均有明确要求，不存在随意性执法；3.郑伯金户房屋没有合法产权，属于违法建筑。 东至城管局为证明其抗辩理由，向本院提交了以下证据：证据一：《关于开展规划区范围内梅城村主干道乱搭乱建集中拆除工作的通告》及张贴照片。证明目的：2019年5月19日，尧渡镇人民政府和被告联合下发通知，并逐户下达《违法建设限期拆除通知》，就拆除时间、拆除范围及拆除方式作出了说明。证据二：尧渡镇梅城村主干道乱搭乱建摸底表。证明目的：涉案建筑物未取得任何审批手续，郑伯金户违法搭建的两处合计107㎡的建筑物在拆除范围内。证据三：《违法建设限期拆除通知书》（东城执[2019]第404号），证明目的：2019年5月30日，被告向原告送达《违法建设限期拆除通知书》，责令郑伯金户于2019年6月17日前自行拆除违法搭建的建筑物，郑伯金户拒签且逾期未履行。证据四：涉案建筑物拆除前后现场相片。证明目的：当事人违法搭建的事实，并已严重影响到县容县貌，被告拆除系为公共利益。证据五：历年政协委员提案、学校报告。证明目的：开展市容整治工作的现实性、必要性，被告拆除系为公共利益所需履行职责。 本院组织双方当事人进行了证据交换和庭审质证。郑伯金对东至城管局提交的证据质证意见为：1.对证据一的合法性持有异议，城市规划区与乡镇规划区对违法建设的查处职权各异；2.对证据二的三性不持异议，但村委会只是群众性自治组织，不具有认定违法建筑的行政职权；3.对证据三的三性不认可，该《违法建设限期拆除通知书》代替规划部门行使违法建设认定职权，且面积认定错误，未适用法律具体条款，文书留置送达不符合送达的相关规定；4.对证据四的关联性持有异议，照片不能证明相应的建筑属于违法建设，应当考虑是否为历史遗留问题、能否补办相关手续达到合法化；5.对证据五的关联性持有异议，达不到证明被告在本案中的强拆行为是合法行为的目的。东至城管局对郑伯金提交的证据质证意见为:1.对证据一、三、四三性无异议；2.对证据二梅城村委会出具的“情况说明”真实性无异议，但说明中所称的郑伯金户与郑雪群户房屋面积问题，无法确定。 对于当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对当事人有异议的证据，作如下认定：1.东至城管局所举证据一，《关于开展规划区范围内梅城村主干道乱搭乱建集中拆除工作的通告》，属于对违章建筑整治工作的前置程序，基于属地管理原则，东至县尧渡镇人民政府与东至城管局联合下发通知，符合相关法律规定，本院予以确认；2.东至城管局所举证据二，该摸底排查表仅为东至城管局启动一般调查程序所获得的材料，但村委会不具有对违法建筑认定的行政职能，不能成为其作出行政处罚的依据；3.东至城管局所举证据三，东至城管局对其所作出的《违法建设限期拆除通知书》，未充分举证证明涉案建筑为违法建筑，郑伯金对其合法性提出异议的理由成立，本院予以采信；4.东至城管局所举证据四，拆除现场的前后照片能客观反映交通整治的相关情况，郑伯金质证理由不属于本案审查范围，可以认定；5.东至城管局所举证据五，该组材料反映了交通整治的现实性与必要性，但与本案行政强制行为合法的关联性不足；6.郑伯金所举证据二，梅城村委会出具的“情况说明”，可以证实东至城管局作出的《违法建设限期拆除通知书》中，对郑伯金户拆除面积认定有误。 经审理查明，因东至县尧渡镇梅城村主干道私搭乱建现象较为普遍，群众反响强烈，且影响居民出行安全和县容县貌，2019年5月19日，东至县尧渡镇人民政府、东至城管局联合发布《关于开展规划区范围内梅城村主干道乱搭乱建集中拆除工作的通告》，通告载明“2019年5月29日-6月17日为自行拆除阶段，请各商户住户在此期间自行拆除沿路的乱搭乱建，并清理干净门前的废弃物。2019年6月18日开始，对未自行拆除的乱搭乱建，将组织梅城村、城管、公安等部门进行集中拆除”。同年5月30日，东至城管局向郑伯金户送达上述《通告》及《违法建筑限期拆除通知书》，郑伯金拒收，亦未在通知规定的期限内自行拆除。同年6月24日，东至城管局对郑伯金户搭建的建筑予以强制拆除。 另查明，2012年，东至县人民政府对东至县城市总体规划进行修订，以（东政〔2012〕号）文报请池州市人民政府批准《东至县城市总体规划（2010-2030年）》。2012年6月10日，池州市人民政府作出池政秘〔2012〕60号《池州市人民政府关于东至县城市总体规划的批复》。根据上述规划，案涉区域属城市规划区内。 本案的争议焦点：1.东至城管局是否具有在城市规划区内对违法建筑进行处罚并实施行政强制执行的法定职权。2.认定郑伯金户存在违法建设的依据是否充分。3.本案强制拆除行为是否符合法定程序。 针对上述争议焦点，结合本案查明的事实与认定的证据，分析评判如下： 本院认为,关于争议焦点一，《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第十二条规定,城市综合管理行政执法部门，具有集中行使“城市规划管理方面法律、法规和规章规定的全部或者部分行政处罚权，对擅自搭建妨碍公共安全、公共卫生、城市交通的建筑物、构筑物等违法行为实施行政处罚”的权利。《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款规定，“依据〈中华人民共和国行政处罚法〉的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施”。郑伯金虽主张涉案相关土地及房屋权属登记未完善，但对尧渡镇梅城村属于城镇规划范围内不持异议。据此，东至城管局作为城市综合管理行政执法部门，具有在城市规划区内对违法建筑进行处罚并实施行政强制执行的法定职权。 关于争议焦点二，认定郑伯金户存在违法建设的依据是否充分。违法建筑认定权的性质属于行政确认，而非行政处罚，因此赋予城管部门相对集中行使部分的行政处罚权，并不代表同时赋予了其行政确认权。《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第十七条规定:“城市综合管理行政执法部门在查处违法行为过程中需要进行技术鉴定或者协助调查的，有关部门应当提供帮助。”城乡规划法第四十五条规定:“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。”可见，对违法建筑的认定权仍由规划管理部门保留。本案中，东至城管局未举证证明其已取得规划管理部门对郑伯金户违法建设事实予以确认的依据，其仅凭村委会摸排表即认定郑伯金户存在违法建设行为，事实不清、证据不足。 关于争议焦点三，涉案强拆行为是否符合法定程序。其一、实施强制拆除违法建筑物的行为性质是行政强制执行。行政强制执行应当符合行政强制法第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条关于行政强制执行的程序性规定，依法履行事先催告、告知当事人陈述、申辩权、听取当事人陈述申辩意见、制作强制执行决定并公告等法定程序。东至城管局在下达《违法建设限期拆除通知书》后，即实施强制拆除行为，系程序违法。其二、城管部门实施强制执行前须经过当地政府的责成。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”根据上述规定，城管部门在获得县级以上地方人民政府的责成后，方有权实施强制执行行为，否则即为无法定授权。行政强制法第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。本案中，东至城管局既未举证证明其已获得东至县人民政府的责成，也未履行法律规定的公告并告知当事人享有行政复议及诉讼权利的情况下即实施强制拆除行为，不符合相关法律规定。虽本次强制拆除系维护公共利益需要，其出发点是通过集中整治，达到根治该路段交通安全隐患、落实政协委员提案、解决群众利益诉求的目的，但行政程序亦应依法合规。 综上，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，判决如下： 确认被告东至县城市管理行政执法局于2019年6月24日对原告郑伯金户实施的强制拆除行为违法。 案件受理费50元，由被告东至县城市管理行政执法局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或代表人的人数提出副本，上诉于安徽省池州市中级人民法院。 审判长  张学斌 审判员  洪松华 审判员  叶 斌 二〇二〇年十二月十四日 法官助理胡千里 书记员柯丽玲 附：相关法律条文 《中华人民共和国城乡规划法》 第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。 《中华人民共和国行政强制法》 第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。