甘肃省高级人民法院行政判决书（2020）甘行终381号上诉人（原审原告）李某，l964年10月11日出生，现住甘肃省兰州市。公民身份号码：×××。上诉人（原审被告）兰州市七里河区人民政府。法定代表人赵某。委托代理人张某。委托代理人侯某，甘肃金城律师事务所律师。上诉人李某与上诉人兰州市七里河区人民政府（以下简称七里河区政府）房屋行政补偿一案，均不服兰州铁路运输中级法院（2020）甘71行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。一审法院查明：原告李某拥有位于兰州市××里的一套房屋，房屋所有权证号兰房权证（七里河区）字第XXXX号，登记时间2010年6月10日，产权来源为房改房，地号L39001，证载建筑面积45.79㎡，房屋用途为住宅。土地使用权的取得方式为划拨。2019年4月11日，被告七里河区政府发布《房屋征收补偿安置方案》，其中包含征收范围、征收实施、签约期限、征收补偿、奖励与补助及诉讼与强制搬迁等内容，被告将该安置补偿方案进行公示并征求公众意见，但征求意见的情况未在征收范围内公告。2019年5月16日，被告作出4号《房屋征收决定》并在征收范围内公告；同日，在征收范围内发布《房屋征收公告》，并于2019年5月19日在兰州晚报上进行公示。该征收决定明确了征收范围（以规划部门批准的项目用地范围红线图为准）、房屋征收部门兰州市七里河区人民政府房屋征收与补偿办公室（以下简称七里河区征收办）、征收实施单位兰州市七里河区西湖街道办事处（以下简称西湖街道办）、补偿安置方式、签约期限、奖励期限，还告知被征收人提起行政复议和行政诉讼的权利。其中，关于征收住宅房屋的补偿，被征收人可以选择货币补偿或就地现房产权调换两种补偿安置方式，就地现房产权调换地点在××区、6号楼1单元和2号楼），货币补偿按征收决定公告之日的被征收房屋建筑面积的类似房地产市场评估价基础上给予30%的奖励，同时一次性发放6个月的临时安置费（过渡补助费）。原告所有的房屋在该征收范围内。被告提交的落款时间为2019年4月23日的《评估机构选择表》上载明有信诺评估公司、甘肃格致房地产评估商务有限责任公司、甘肃万豪房地产评估有限公司三家评估机构，供被征收人进行选择。2019年5月21日，七里河区征收办发布《关于兰石集团兰驼东厂区棚户区改造项目（三期）国有土地上房屋征收评估机构选定结果暨签约期限的公告》，经该征收项目半数以上被征收人同意，信诺评估公司被确定为该项目房屋评估机构。信诺评估公司系壹级资质的房地产评估机构。2019年5月16日，信诺评估公司接受七里河区征收办的委托，对位于兰州市××里（双号），即原兰驼东厂区拐角楼的房屋征收价值进行现场勘验，评估时点为2019年5月16日，估价作业日期为2019年5月16日-2019年5月30日，选择了比较法和收益法进行评估测算，作出（2019）甘信估字第1729-1号《房地产估价报告》，最终确定估价对象单价为7600元/平方米。2019年5月16日，信诺评估公司接受七里河区征收办的委托，对位于兰州市××区）2、3、6号楼安置现房（本次评估一楼市场价格，其余各层价格依据楼层差调整）的市场价值进行现场勘验，评估时点是2019年5月16日，估价作业日期为2019年5月16日-2019年5月30日，选择了比较法和收益法进行评估测算，作出（2019）甘信估字第1729-2号《房地产估价报告》，最终确定安置房屋标本房屋价格（一楼）为8500元/平方米。信诺评估公司对原告李某名下房屋评估后作出《征收房屋分户估价报告》，该估价报告价值时点为2019年5月16日，估价作业日期为2019年5月16日-5月30日，房屋结构砖混，证载建筑面积57.94平方米，房屋用途住宅，标本房屋价格7600元/平方米，成新修正系数1.00，朝向修正系数1.00，楼层修正系数0.99，结构修正系数1.00，设施设备修正系数1.00，权益状况修正系数1.00，评估单价7524元/平方米，评估价格435941元。《室内装饰装修工程评估报告》估价时点2019年5月28日，包含自建（简砖木）、马桶、洗手池、装饰暖气、小墙砖重置全价共计14750元，综合成新率70%，评估价格10325元。2019年10月24日，西湖街道办与甘肃省兰州天信公证处给原告公证送达了《室内装饰装修工程评估报告》《征收房屋分户估价报告》，上述两份评估报告上无注册房地产估价师签名。在安置补偿方案规定的签约期限内，原告与房屋征收部门未能达成房屋征收补偿协议。被告遂于2020年3月3日作出房屋征收补偿决定，西湖街道办与甘肃省兰州天信公证处于2020年3月9日公证送达原告。原告不服，提起本案行政诉讼，请求撤销被告作出的房屋征收补偿决定。另查明，2019年6月10日，李某等24人向兰州市政府申请行政复议，请求：一、撤销被告作出的4号《房屋征收决定》；二、追究有关部门和工作人员违纪违规行为；三、暂停执行相关征收工作。兰州市政府经审理查明，案涉项目为兰石集团兰驼东厂区棚户区改造项目三期。2018年11月21日，兰州市棚户区（城中村）改造指挥部办公室作出《关于将中国科学院近代物理研究院科近住宅一区棚户区改造项目等18个项目纳入市列棚改计划的批复》，其中包括了涉案征收项目。2019年4月11日，被告发出《兰州市七里河区关于公布兰石集团兰驼东厂区棚户区改造项目（三期）国有土地上房屋征收补偿安置方案并征求意见的通告》《房屋征收补偿安置方案》，征求意见的情况未在征收范围内公告。2019年5月16日，被告作出4号《房屋征收决定》，并在征收范围内公告。兰州市政府经复议认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条的规定，被告应当在征求意见后将征求意见情况和根据公众意见修改的情况公布，其不公布征求意见的行为违法，鉴于大多数被征收人已经同意签订房屋征收补偿协议，撤销会对社会公共利益造成重大损害，故不予撤销。2019年12月10日，兰州市政府作出兰府复决字〔2019〕56号行政复议决定，确认被告作出的4号《房屋征收决定》违法。一审法院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”第二十六条第三款规定：“被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”被告七里河区政府具有依法作出房屋征收补偿决定的法定职权。李某作为被征收人对被诉补偿决定不服，有权提起本案行政诉讼。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《甘肃省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉若干规定》第七条第二款规定：“房屋征收部门实施征收项目时，应当向被征收人提供房地产价格评估机构名录，由被征收人在公布的名录中协商选定具有相应资质的评估机构。被征收人以协商方式无法选定房地产评估机构的，可以通过投票方式选定，投票同意率应达到半数以上。被征收人在房屋征收部门提供房地产价格评估机构名录之日起5日内无法达成一致的，可以采取抽签方式选定，抽签应当在公证机构的监督下进行。”同时，中华人民共和国住房和城乡建设部制定自2011年6月3日起施行的建房〔2011〕77号《国有土地上房屋征收评估办法》第二条规定：“评估国有土地上被征收房屋和用于产权调换房屋的价值，测算被征收房屋类似房地产的市场价格，以及对相关评估结果进行复核评估和鉴定，适用本办法。”第四条规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。房地产价格评估机构不得采取迎合征收当事人不当要求、虚假宣传、恶意低收费等不正当手段承揽房屋征收评估业务。”第十条规定：“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。用于产权调换房屋价值评估时点应当与被征收房屋价值评估时点一致。”第十六条规定：“房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。公示期间，房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对分户的初步评估结果进行现场说明解释。存在错误的，房地产价格评估机构应当修正。”第十七条规定：“分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。整体评估报告和分户评估报告应当由负责房屋征收评估项目的两名以上注册房地产估价师签字，并加盖房地产价格评估机构公章。不得以印章代替签字。”为保证评估机构独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，上述行政法规、规章明确规定了评估机构须具备房地产估价资质、评估机构确定的法定程序及评估报告应当具备的形式要件等必备条件。结合本案查明的事实，首先，在评估机构的选定方面。被告提交的第四组证据中的证据1《评估机构选择表》，不能证明信诺评估公司的确定程序经由被征收人在规定时间内协商选定，在规定时间内协商不成的，通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定的方式产生，评估公司的选定程序不合法。其次，在评估报告的形式要件方面。被告提交的第六组证据中的证据6甘肃省兰州天信公证处作出的（2020）甘兰天信公内字第2727号《公证书》，附《征收房屋分户估价报告》《室内装饰装修工程评估报告》，送达给原告的两份评估报告上没有注册房地产估价师的签名，不符合评估报告法定的形式要件。第三，在评估程序方面。房地产价格评估机构选定或者确定后，一般由房屋征收部门作为委托人，委托房地产价格评估机构开展评估工作。本案中，七里河区征收办于2019年5月21日公告信诺评估公司被确定为该征收项目的房屋评估机构，而信诺评估公司于2019年5月16日即指派估价师展开评估工作，对被征收房屋进行实地查勘，评估程序明显违法。综上所述，房屋征收补偿决定所依据的主要证据即评估报告不符合证据的合法性要件，本院不予采信。被告作出的房屋征收补偿决定因主要证据不足，依法应予撤销。另，房屋征收决定虽被兰州市政府作出兰府复决字〔2019〕56号行政复议决定确认违法，但该征收决定并未被撤销，仍然依法具有相应的法律效力，被告可依据4号房屋征收决定作出房屋征收补偿决定。但是，房屋征收补偿决定认定“被征收人在法定期限内未对房屋征收决定申请行政复议”，属认定事实明显错误，且对“被征收人的搬迁费、临时安置补助费等其他补偿费”未明确具体，属认定事实不清。关于李某主张应对其一楼使用的院落纳入补偿范围的理由。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。”据此，人民政府对国有土地上的房屋进行征收时，对被征收房屋价值的补偿包含了对应土地的价值。故征收房屋的同时附属在房屋所有权内的从权利即国有土地使用权随之被收回理所应当。根据庭审查明事实，原告享有所有权的房屋系房改房，土地使用权的取得方式系划拨，且原告提交的《房屋所有权证》不能证明其对于一楼院落享有合法的国有土地使用权，对此其亦未提交其他证据予以证实，故李某的该主张无事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，被诉房屋征收补偿决定认定事实的主要证据不足，程序违法，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项之规定，判决撤销被告兰州市七里河区人民政府向原告李某作出的兰七国征补字〔2020〕1号房屋征收补偿决定。案件受理费50元，由被告兰州市七里河区人民政府负担。上诉人李某上诉称：一审法院未对产权调换房屋的属性予以认定，损害了上诉人的知情权，直接影响产权调换房屋的价格认定，调换房屋的价格认定未出具评估报告，上诉人对产权调换房屋的单价有异议。上诉人合法享有的国有土地使用权的院落、空地面积应纳入评估范围，一并予以补偿。请求二审依法对产权调换的房屋属性予以调查确认；对产权调换房屋的价格来源及认定标准予以确认；对上诉人的院落依法纳入评估范围。上诉人七里河区政府上诉称：案涉棚户区改造项目涉及被征收人130户，截止目前111户被征收人已经签订了征收补偿协议，项目的运行保障了被征收人的合法权益。上诉人作出的征收补偿决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法。上诉人依法选定了评估机构，并由评估机构开展相应的评估工作。请求撤销一审判决，依法改判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，上诉人李某向本院提起上诉后，李某与七里河区政府西湖街道办事处就案涉房屋已达成补偿协议，该协议未约定涉案院落补偿事宜。本院认为，根据上诉意见及一审判决，本案主要争议焦点如下：一、评估报告的作出是否合法；二、被诉征收补偿决定是否合法；三、一楼院落是否应予补偿。关于第一个焦点问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《甘肃省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉若干规定》第七条第二款规定：“房屋征收部门实施征收项目时，应当向被征收人提供房地产价格评估机构名录，由被征收人在公布的名录中协商选定具有相应资质的评估机构。被征收人以协商方式无法选定房地产评估机构的，可以通过投票方式选定，投票同意率应达到半数以上。被征收人在房屋征收部门提供房地产价格评估机构名录之日起5日内无法达成一致的，可以采取抽签方式选定，抽签应当在公证机构的监督下进行。”根据上述法律规定，首先应当向被征收人提供房地产价格评估名录，由被征收人协商选定评估机构，在规定的时间内无法达成一致的，再由被征收人按照少数服从多数的原则投票决定或采取抽取签方式选定。本案中，上诉人七里河区政府向一审法院提交了《评估机构选择表》，在选择表上载明有信诺评估公司（一级）、甘肃格致房地产评估商务有限责任公司（二级）、甘肃万豪房地产评估有限公司（三级）三家评估机构，供被征收人进行选择。一方面，上诉人七里河区政府未向被征收人提供房地产价格评估机构名录，而是由其自行确定三家评估公司供被征收人选定，违反法定程序；另一方面，上诉人七里河区政府未提交是否在规定时间内，被征收人就评估机构无法协商一致的相关证据，其直接采用投票方式由被征收人选定评估机构，违反法定程序。《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条第二款规定：“整体评估报告和分户评估报告应当由负责房屋征收评估项目的两名以上注册房地产估价师签字，并加盖房地产价格评估机构公章。不得以印章代替签字。”本案中，上诉人七里河区政府向上诉人李某送达的《征收房屋分户估计报告》和《室内装饰装修工程评估报告》均无注册房地产估价师签字，上述评估报告不符合法定形式要件。据此，上诉人七里河区政府的上诉理由，本院不予支持。关于第二个焦点问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”本案上诉人七里河区政府向一审法院提交的涉案评估报告不符合法定形式要件，且其选定评估机构程序违法。故上诉人七里河区政府依据涉案评估报告作出被诉补偿决定主要证据不足。关于上诉人七里河区政府在被诉补偿决定中，就被征收人是否申请复议及搬迁费、临时安置补助费的补偿等问题，一审法院对此已有论述，本院同意一审法院的认定意见，不再赘述。据此，上诉人七里河区政府的上诉理由，本院不予支持。关于第三个焦点问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。(2012)行他字第16号《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》规定，对土地公有制之前，通过购买房屋方式使用私有的土地，土地转为国有后迄今仍继续使用的，未经确权登记，亦应确定现使用者的国有土地使用权。国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿。该答复适用的对象是土地公有制之前发生的购买房屋引起的土地权属变化，由私有土地转变为国有土地，继续使用至今，虽然房屋登记没有将周围的空地或院落予以登记，但是应确定现使用者的国有土地使用权，纳入补偿范围。本案中，被征收房屋系房改房，并不是土地公有制之前发生的房屋买卖行为引起的院落补偿问题，故本案并不适用该答复。上诉人李某虽然一直在占有、使用涉案院落，但是被征收房屋作为房改房，房屋周围的院落或者空地是否一并出让给李某现无证据予以证实。李某与七里河区政府西湖街道办事处就案涉房屋已达成补偿协议，但该协议未约定涉案院落补偿事宜。上诉人李某仍坚持上诉。据此，为实际解决行政争议，若李某就被征收房屋周围院落的补偿问题另行向七里河区政府提出主张，七里河区政府应当综合考虑房改房情况、涉案院落的实际使用情况和其他被征收人的补偿等因素，裁量决定是否应予补偿。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。二上诉人的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人李某、兰州市七里河区人民政府各负担50元。本判决为终审判决。审判长 朵利民审判员 徐文娟审判员 薛 扬二〇二〇年十二月十五日书记员 陈 瑶附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（三）违反法律程序的；第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误，适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。