广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤13行终355号上诉人（原审原告）严利明，男，汉族。委托代理人李昌武，广东商达律师事务所律师。委托代理人周佳莉，广东商达律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）惠州市自然资源局。法定代表人袁贵平，局长。委托代理人张欢，惠州大亚湾经济技术开发区住房和规划建设局工作人员。委托代理人吴建伟，广东广法律师事务所律师。原审第三人惠州大亚湾泓润房地产开发有限公司。法定代表人陈玮地。委托代理人蓝洪波，广东卓凡律师事务所律师。上诉人严利明因规划行政许可一案，不服广东省惠州市惠城区人民法院（2019）粤1302行初232号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人严利明的委托代理人李昌武、周佳莉，被上诉人惠州市自然资源局委托代理人张欢、吴建伟，原审第三人惠州大亚湾泓润房地产开发有限公司（以下简称泓润公司）委托代理人蓝洪波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院审理查明，1988年4月26日，惠阳县淡水镇人民政府（现惠州市惠阳区淡水街道办事处）向黄*华核发《淡水镇新建（扩建）房屋许可证》（编号：0004113），镇政府同意在“上田管理区种养场彭屋背”（地名）批给新建（扩建）房屋用地面积250平方米。自办理批准之日起，6个月内未建者，由城建另作安排（但是，原告严利明提供的该《许可证》上“黄*华”名字被划掉，写上“严利明”，并加盖了“淡水镇规划建设办公室”印章）。之后，黄*华与淡水信用社签订《信用借款契约》，“借款单位”是“淡水机砖厂、黄*华”，“地址”是“淡水上田管理区”，“借款用途”是“补充种养投资”，借款金额是5万元，“借款日期91年7月23日，到期日期91年12月23日”。被告资源局提供的《征用土地补偿登记表》（受补偿单位：湖北（上田）综合种养场，时间：1992年4月14日、15日、18日），黄*华在上田种植的荔枝、柑橘、蜜桃、菠萝、香蕉、李子、树苗、砖厂的房屋及室内设施、室外相关设施等等，均经相关部门清点、丈量，计算出征收补偿总价款为人民币3712629.90元。黄*华在每一份《征用土地补偿登记表》中均签名确认。1992年4月23日，黄*华向惠阳县淡水信用社（下称淡水信用社）出具《申请报告》，主要内容：自1984年到贵地创办企业，现筹建公司，请求向该社贷款人民币20万元。该《申请报告》除了黄*华签名外，还书写上“惠阳县淡水崇德种养场”，加盖了“惠阳县淡水崇德机砖厂”印章。之后，黄*华与淡水信用社签订《抵押借款协议书》，黄*华向该社借款人民币10万元，借款期限是92年5月18日至92年7月30日。协议书还约定以“淡水机砖厂地皮及房屋价值20万元作为借款抵押品。1992年5月27日，征地单位向“淡水崇德机砖厂”支付了3846870.80元。在银行付款凭证的“用途”一栏填写“付湖北综合种养场征地款”。也在当日，“惠阳县淡水崇德机砖厂种养场”、黄*华给大亚湾国土分局出具《收据》：“收到大亚湾国土分局实物补偿款合计叁佰捌拾肆万陆仟捌佰柒拾元另捌角正（￥：3846870.80元）”，署名“淡水崇德机砖厂种养场”、黄*华，加盖了“惠阳县淡水崇德机砖厂”印章。1992年10月20日，黄*华以公司名义向淡水信用社出具《抵押资信保证书》，以“种养场添置设备补充投资”为由作为向该社借款“壹拾万元整”（小写是“15万）的抵押物。1993年5月，经国务院批准，惠州大亚湾经济技术开发区正式设立。从此，淡水镇上田管理区（包括黄*华的案涉土地）划归惠州大亚湾经济技术开发区西区街道办事处管辖。2006年4月11日，惠州市惠阳区区委办、区政府办《关于印发的通知》（惠阳委办发〔2006〕35号）就淡水、秋长撤镇设办事处机构编制设定、人员配备、印章制作等准备工作进行部署，并要求4月底两办事处挂牌运作。2006年4月17日，惠阳区委《关于淡水、秋长镇党委分别改设为街道党工委的通知》（惠阳委发〔2006〕10号）明确：淡水、秋长2个镇党委改设为街道党工委。2007年8月26日，黄*云（身份证：422********8136）、黄*霞（身份证：442************028）、黄小*（身份证：442************221）三人给王*仙出具《委托书》：“因家庭工作事务缠身，我们姐妹三人无法脱身前往广东处理父亲黄*华遗产处置之事，特全权委托母亲王*仙代为处理。”在《委托书》中还注明三人是黄*华的大女儿、二女儿、三女儿。同时，还提供了三人及王*仙的身份证复印件。2007年12月2日，王*仙出具《同意处置财产声明书》：“本人是黄*华妻子王*仙（现住湖北）。黄*华在1988年至1993年间向淡水农村信用社贷款共五笔本金为488000元，用于办淡水机砖厂，由于黄*华在1995年间因病已死亡，砖厂倒闭，现无能力用现金偿还该贷款本息，故本人同意淡水农村信用社以六万元为底价，处置黄*华名下位于大亚湾上田管理区种养场彭屋背的贰佰伍拾平方建房用地（证号0004113），所得款项全部用于偿还贷款本息。”2007年12月24日，王*仙（甲方）与原告严利明（乙方）签订《土地及不动产有偿转让协议》，主要内容是：“经甲、乙双方友好协商，甲方同意将位于惠州大亚湾西区上田村委会上田种养场，原湖北机砖厂办公楼上田变电站旁占地以现状围墙内所有不动产包括临时棚屋，及占地250平方米红砖混凝土结构楼房二层，围墙内占地面积（约3000㎡），具体面积以坐标图为准，有偿转让给乙方使用，订立如下协议条款，双方共同遵守。1、转让标的概况位置，位于大亚湾**上田村委会上田变电站旁，现珠江东岸对面，有红砖围墙，围墙内250平方米占地属黄*华名下，建房证已在农村信用合作社作抵押贷款。2、转让总价款为人民币贰拾万元整（￥200000.00元）总款包括土地上所有不动产在内。3、甲方负责办理好信用社的一切手续，淡水信用社黄*华名下的所有借款由乙方还清。4、付款方式：乙方一次性将总款人民币贰拾万元整（￥200000.00元）存入双方指定的担保人名下账户，甲方即日到信用社办理好手续后，双方再到担保人同时解封将交易款项转付到甲方名下。5、甲方保证转让此地块无纠纷、争议，并处理好围墙内所有居住的人员进行搬迁。如有发生争议及未处理好租住人员的搬迁，应由甲方负责协调。6、在办理转让手续时，甲方要无条件协助乙方办理好。”2007年12月24日，“惠州市惠阳区淡水农村信用合作社”（甲方)与原告严利明（乙方）签订《处置抵押物协议书》，主要内容：“经黄*华家属同意，就黄*华在甲方已抵押的土地处置问题达成如下协议：一、甲方同意将黄*华名下，目前已在甲方作抵押位于大亚湾上田管理区种养场彭屋背的贰佰伍拾平方米建房用地（证号0004113）以六万元转让给乙方。二、乙方必须一次性将钱交清给甲方，甲方将该款项用作偿还黄*华的贷款并将该土地证交给乙方。三、甲方收款后不再追究上述土地担保责任。四、该地如与当地村民有争议则由乙方自行协商解决，甲方不付责任和费用。”2007年12月24日，王*仙、黄小*出具收据：“兹收到严利明交来购买黄*华名下大亚湾上田种养场房屋250平方（围墙内约3000平方米地概）共人民币贰拾万元正。”2008年3月14日，惠州市规划建设局向新寮经济联合社核发惠市湾规地许〔2008〕0154号《建设用地规划许可证》，准予办理征用案涉40000平方米划拨地手续（包含案涉房屋所占用土地）。2017年3月2日，惠州市国土资源局（现惠州市自然资源局）（出让人）与惠州大亚湾区西区街新寮经济联合社（受让人）签订《国有建设用地使用权出让合同》，惠州市国土资源局代表惠州市人民政府将宗地坐落于西区上田的40000平方米国有建设用地使用权出让给新寮经济联合社（包含案涉房屋所占用土地）。2017年4月10日，惠州大亚湾区西区街新寮经济联合社取得粤（2017）惠州市不动产权第4026285号《不动产权证书》：坐落：西区上田，权利类型：国有建设用地使用权，权利性质：出让，用途：城镇住宅用地，面积：40000平方米，使用期限：城镇住宅用地使用权至2087年03月01日止（包含案涉房屋所占用土地）。2017年7月26日，新寮经济联合社（转让人）与第三人泓润公司（竞得人）在惠州市公共资源交易中心大亚湾分中心（主持人）的主持下签订了《国有建设用地使用权网上挂牌交易成交确认书》，第三人泓润公司通过网上竞拍竞得新寮经济联合社转让的案涉40000平方米国有建设用地使用权（包含案涉房屋所占用土地）。2017年7月26日，新寮经济联合社（甲方）与第三人泓润公司（乙方）签订《惠州大亚湾经济技术开发区国有建设用地使用权转让合同》，新寮经济联合社将其拥有使用权的上述位于西区上田地段的40000平方米国有建设用地使用权转让给第三人泓润公司（包含案涉房屋所占用土地）。2017年8月3日，第三人泓润公司向大亚湾住建局提交《申请报告》，主要内容：一、我司经惠州市公共资源交易中心大亚湾分中心土地使用权网上挂牌公告（地块挂牌编号为GJB2017-15）取得原惠州大亚湾西区街新寮经济联合社一宗位于西区上田地段的40000平方米住宅用地，该地块原《建设用地规划许可证》编号为惠市湾规地许（2008）0154号；原《不动产权证书》编号为：粤（2017）惠州市不动产权第4026285号；土地使用年限制至2087年3月1日止。现特向贵局申请办理《建设用地规划许可证》，请予以配合为感。同时，第三人泓润公司还向大亚湾区住建局提交了《授权委托书》、受托人身份证、法定代表人身份证、第三人营业执照、《网上挂牌交易成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》、《惠州大亚湾经济技术开发区国有建设用地使用权转让合同》、《不动产权证书》等材料。接到第三人泓润公司的办理《建设用地规划许可证》申请后，大亚湾区住建局经审查相关申请材料后，在相应官网、现场进行了公示，公示期限为10日。公示期限内，大亚湾区住建局未接到任何异议。2017年9月21日，原市住建局向第三人泓润公司发出《准予行政许可决定书》（编号：YD20170478）、核发案涉《建设用地规划许可证》（地字第441********0526号）：位置：西区上田，面积：40000㎡（包含案涉房屋所占用土地）。2017年10月13日，惠州市国土资源局向第三人泓润公司颁发《不动产权证书》[粤（2017）惠州市不动产权第****476号]：坐落：西区上田，权利类型：国有建设用地使用权，权利性质：出让，面积：40000㎡，使用期限：2017年03月03日起2087年03月01日止（包含案涉房屋所占用土地）。2019年3月28日，惠州市国土资源局大亚湾分局向惠州市公安局大亚湾分局发出惠湾国土资函〔2019〕493号《关于调取西区上田3000平方米地块资料的复函》，复函内容：一、来文所述原湖北砖厂、湖北种养场范围土地原属上田村委会相关村民小组集体土地，已于1992年征收补偿。二、原湖北砖厂、湖北种养场范围的房屋、设施及果木1992年征地时已补偿，权利人为黄*华。同时，大亚湾国土分局还附上征地相关资料（收据、征用土地付款统计表、银行付款凭证、征用土地补偿登记表等）。2019年5月20日，惠州市城市管理行政执法局大亚湾经济技术开发区分局向大亚湾区信访局作出《黄奎雄信访事项办理报告》，陈述在2015年5月13日，大亚湾区国土分局、区执法分局、区动迁办、西区街道办因卓越城地块用地问题联合召开工作协调会，成立工作组对所涉房屋（该占地250平方米楼房）进行了实地勘察和调查摸底。2015年5月18日四单位根据调查情况作出了“该宅基地”未作补偿的意见并报区管委会。等。2019年10月，原告严利明委托广东穗鑫工程质量检测中心有限公司对位于“惠州市大亚湾西区**********卓越用地西侧房屋安全性检测鉴定”。2019年10月16日，该公司作出《房屋安全性检测报告》，鉴定结论：“根据建设部颁布的《房屋完损等级评定标准》该房屋评定为‘一般损坏房’，房屋按现状需对损坏部位作适当维修处理。1、房屋各层所抽检混凝土构件强度基本一致。2、房屋各层混凝土构件碳化程度基本一致。3、房屋首层、二层墙体砌筑工艺一致。4、房屋各层砖材料规格基本一致。5、房屋装修材料、风格符合同一期间。6、房屋未发现有明显加建、扩建痕迹。7、房屋各层材料风化程度基本一致。根据以上各检查、检测结果，我公司推断原状二层为同一时期砌筑成型。”2019年10月28日，原告向原审法院提起本案诉讼，请求判如所请。同日，原告又以“惠州大亚湾经济技术开发区住房和规划建设局”为被告向博罗县人民法院提起行政诉讼[（2019）粤1322行初468号]，请求确认该机关向第三人惠州大亚湾泓润房地产开发有限公司核发第441************401号和第441************301号《建筑工程施工许可证》行政行为违法，并请求予以撤销。博罗县人民法院受理后，经审理，于2020年3月11日作出行政判决：驳回原告严利明的诉讼请求。原审法院受理后，依法公开开庭审理了本案。在庭审中，原告申请的证人朱*忠（身份证：442************955）出庭作证，证明是原告委托其于2007年到淡水镇人民政府城建办办理黄*华的建房许可证改名手续。在庭审中，当事人确认案涉房屋占地面积250平方米，一部分已为卓越城（另一企业开发）拆除使用。在庭审后的2020年4月26日下午，原审法院到案涉现场进行勘查，调取了《规划设计条件告知书》等，拍摄了现场照片。从现场看，案涉房屋及占用的土地大部分在第三人泓润公司的建设工程项目范围内。项目中已有三幢商品房的主体封顶，还有两处隐蔽工程及其他一些工程也在建设中。原审法院认为，本案当事人争议的焦点问题主要有：一、严利明是具有本案原告主体资格；二、原告的起诉有无超过法定起诉期限；三、原告的起诉是否构成滥用诉权（或者说重复起诉）；四、被告核发《建设用地规划许可证》是否合法。关于严利明是具有本案原告主体资格的问题。《行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”2007年12月24日，案涉房屋原权利人黄*华的遗孀王*仙与严利明签订《土地及不动产有偿转让协议》，与淡水信用社签订《处置抵押物协议书》，严利明向王*仙、淡水信用社支付了案涉房屋及土地的相应对价，手中又持有案涉房屋的《淡水镇新建（扩建）房屋许可证》。同时，源局核发的《建设用地规划许可证》所载用地面积包含了案涉房屋所占用的土地。根据这些事实，足以证明严利明与被告资源局核发《建设用地规划许可证》行政行为有利害关系，因此，严利明作为原告提起本案诉讼，符合上述法律规定；被告资源局、第三人泓润公司认为严利明不具有提起本案诉讼的原告主体资格的观点，没有事实及法律依据，原审法院不予采纳。关于原告严利明的起诉有无超过法定起诉期限的问题。《行政诉讼法》第四十六条规定：“（第一款）公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内。法律另有规定的除外。（第二款）因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《行政诉讼法解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，被告资源局向第三人泓润公司核发《建设用地规划许可证》是2017年9月21日，无论是被告资源局，还是第三人泓润公司，均无证据证明原告严利明在何时知道或者应当知道被告资源局（原市住建局）向第三人泓润公司核发《建设用地规划许可证》及该许可证的内容，在此情形下，原告严利明于2019年10月28日向原审法院提起诉讼，并不违反上述法律、司法解释规定的法定起诉期限；被告资源局、第三人泓润公司认为原告严利明的起诉已超过法定起诉期限的观点，与法相悖，原审法院不予支持。关于原告的起诉是否构成滥用诉权（或者说重复起诉）的问题。《行政诉讼法解释》第一百零六条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”《行政诉讼法解释》第六十九条第一款第（六）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（六）重复起诉的。”原告严利明向博罗县人民法院起诉的（2019）粤1322行初468号案，与原审法院受理的本案，基本事实、证据、理由确实基本相同，但是，博罗县人民法院的468号案的被告是大亚湾区住建局，而本案的被告是资源局，两案被告不同。原告严利明在博罗县人民法院的468号案中是请求确认被告大亚湾区住建局核发《建筑工程施工许可证》行为违法并予以撤销，而原告严利明在本案中是请求确认被告资源局核发《建设用地规划许可证》行为违法并予以撤销，两案诉讼请求不同。很明显，被告资源局、第三人泓润公司认为原告严利明的起诉是滥用诉权（或者说重复起诉）的观点，与上述司法解释规定不符，原审法院不予支持。关于被告资源局核发《建设用地规划许可证》行为是否合法的问题。《城乡规划法》第三十七条第一款规定：“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。”《广东省城乡规划条例》第二十九条规定：“规划许可或者审批机关作出许可或者审批决定前，应当将许可或者审批内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项在政府网站、建设项目现场进行公示，公示时间不得少于十日。……。”《行政许可法》第三十一条规定：“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。……。”《行政许可法》第三十四条规定：“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。……。”本案中，当时的市住建局是惠州市城乡规划（包括建设用地规划）职能部门。第三人泓润公司当时向相关职能部门申请办理《建设用地规划许可证》时，提交了《申请报告》、委托书、经办人身份证件、法定代表人身份证件、《土地使用权转让合同书》、《国有建设用地使用权出让合同》、《不动产权证书》、《用地规划红线图》等相关材料，材料齐全，符合法定形式。被告资源局经审查后，在相应的政府网站、案涉用地现场进行了公示。在公示期限内，没有任何公民、法人或者其他组织向被告资源局（当时的惠州市住建局）提出异议。因此，被告资源局向第三人作出核发《建设用地规划许可证》行政行为。审查被告资源局核发《建设用地规划许可证》行政行为，并无发现存在违反上述法律、法规的情形，也无不当之处。综上所述，被告资源局向第三人泓润公司核发《建设用地规划许可证》行为，证据确凿，符合法律、法规规定，程序合法；原告严利明请求确认被告资源局核发《建设用地规划许可证》行为违法并予以撤销，没有事实及法律依据，原审法院不予支持；如果原告严利明认为自己在与黄*华遗孀王*仙、淡水信用社的房屋买卖、土地使用权出让（或者转让）中合法权利受到损害，这是民事法律关系，而非行政法调整的范畴，不是本案应当审查的范围，原告严利明可寻求他途进行救济。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及上述所适用的法律、司法解释、地方法规的规定，判决如下：驳回原告严利明的诉讼请求。案件受理费50元，由原告严利明负担。上诉人严利明向本院上诉称，一、我方是诉请确认惠州市自然资源局核批泓润公司的泓泰商品房项目第441********0526号建设用地规划许可行为违法，而非泓润公司报送的文件资料是否符合法定形式，何况泓润公司的申报行为不合法。一审判决认为：第三人泓润公司当时向相关职能部门申请办理《建设用地规划许可证》时，提交了《申请报告》、委托书、经办人身份证件、法定代表人身份证件、《土地使用权转让合同书》、《国有建设用地使用权出让合同》、《不动产权证书》、《用地规划红线图》等相关材料，材料齐全，符合法定形式。一审法院围绕本案的焦点和惠州市自然资源局、泓润公司的答辩事项以及各方证据举证质证、庭审意见，客观、正确认定了我方与被诉行政行为有利害关系，有权提起本案诉讼；我方提起本案诉讼并不违反法律、司法解释规定的法定起诉期限；我方非滥用诉权等客观事实。但一审法院不惜笔墨的阐述泓润公司购地和规划与产权办证、依规定提供申办案涉《建设用地规划许可证》材料的一系列行为“符合法定形式”的上述判决内容：实际上偷换了概念，偏离了主题，显得南辕北辙答非所问。因为根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，针对我方确认惠州市自然资源局审核批准泓润公司的泓泰商品房项目第441********0526号建设用地规划许可行为违法的诉请，一审法院审查和要回答的关键问题应该是惠州市自然资源局实施案涉建设用地规划许可的具体行政行为是否合法，而非泓润公司提供申办案涉《建设用地规划许可证》材料是否符合法定形式。更何况基于我方房屋及土地在案涉建设用地规划许可的规划红线范围内的客观事实，泓润公司向惠州市自然资源局提供的申办案涉《建设用地规划许可证》材料时未反映上述真实情况，并不符合《中华人民共和国行政许可法》第三十一条的规定。二、一审法院正确认定“案涉房屋及占用的土地大部分在第三人泓润公司的建设工程项目范围内”，却以“被告资源局向第三人泓润公司核发《建设用地规划许可证》行为证据确凿，符合法律、法规规定，程序合法”作出我方“请求确认被告资源局核发《建设用地规划许可证》行为违法并予以撤销，没有事实及法律依据，本案不予支持”的认定错误，惠州市自然资源局未对泓润公司申领的《建设用地规划许可证》进行认真核查，未告知我方陈述、申辩、听证，其颁证行为违法，应予撤销。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十四条第一款、第三款、第三十六条、第四十六条、第四十七条第一款规定，惠州市自然资源局在对泓润公司申办案涉《建设用地规划许可证》所提供材料的实质内容进行核实时，应当指派两名以上工作人员进行核查，包括现场核实调查。一审诉讼过程中，惠州市自然资源局没有提供任何证据证明其进行了包括现场核实调查在内的“指派两名以上工作人员进行核查”。其在一审《行政诉讼答辩状》中声称职能部门核发《建设用地规划许可证》符合法定条件，行政行为合法，依法应予以维持，却在提供报批资料时，连案涉房屋那么500平方米两次楼房的物业扎眼的屹立在规划红线中的事实也未真实反映。一审法院以“被告资源局向第三人泓润公司核发《建设用地规划许可证》行为证据确凿符合法律、法规规定程序合法”作出我方“请求确认被告资源局核发《建设用地规划许可证》行为违法并予以撤销，没有事实及法律依据，本案不予支持”的错误认定，既然一审法院认定“案涉房屋及占用的土地大部分在第三人泓润公司的建设工程项目范围内”，为什么又驳回我方的诉请。本案中，惠州市自然资源局颁发泓润公司规划行政许可事项直接关系到作为利害关系人的我方重大利益，应当告知我方陈述、申辩、听证，并在我方提出听证申请后及时组织听证。可正如我方一审代理律师《代理词》所陈述，作为掌握建设用地规划审批与许可大权的职能机关，惠州市自然资源局直到2020年4月13日本案开庭之日都否认我方与其颁证的具体行政行为之间存在法律上的利害关系，不承认我方的诉讼主体资格，根本没有按照上述法律规定在作出颁证行政许可决定前履行告知我方享有陈述、申辩以及要求听证的权利的职责义务，更遑论组织听证。泓润公司未如实反映真实情况，惠州市自然资源局未对泓润公司申报材料进行实质核查，未告知作为我方陈述、申辩、听证的权利，其审批泓润公司的泓泰商品房项目第441********0526号建设用地规划许可行为违法，应予撤销。综上所述，原审判决认定事实有误，导致判决错误，惠州市自然资源局审批泓润公司案涉建设用地规划许可行为违法，颁发的案涉《建设用地规划许可证》应予撤销，二审法院应予改判，支持我方全部上诉请求。上诉请求：1.撤销广东省惠州市惠城区人民法院2020年5月6日（2019）粤1302行初232号行政判决；2.确认惠州市自然资源局审核批准泓润公司的泓泰商品房项目第441********0526号建设用地规划许可行为违法；3.判令惠州市自然资源局撤销泓润公司商品房项目第441********0526号《建设用地规划许可证》；4.判令惠州市自然资源局承担本案诉讼费用。被上诉人惠州市自然资源局答辩称，一、一审法院认定原惠州市住房和城乡规划建设局核发《建设用地规划许可证》的具体行政行为合法。事实清楚、依据充分。（一）原惠州市住房和城乡规划建设局（以下简称原市住建局）核发《建设用地规划许可证》的具体行政行为合法。2008年3月14日，惠州大亚湾区西区街新寮经济联合社（以下简称新寮联合社）取得位于西区上田地段的40000平方米的国有建设用地使用权，办理了《建设用地规划许可证》。2017年4月10日，原惠州市国土资源局为新寮联合社颁发《不动产权证书》，权利类型为国有建设用地使用权，权利性质为出让，用途为城镇住宅用地。根据《中华人民共和国物权法》的规定，新寮联合社已合法取得涉案40000平方米的国有建设用地使用权，新寮联合社依法享有占有、使用、收益和处分的权利。2017年7月26日，新寮联合社将涉案的40000平方米城镇住宅用地经惠州市********挂牌交易转让给泓润公司，双方签订了《土地使用权转让合同书》。2017年8月3日，泓润公司向原市住建局申领《建设用地规划许可证》，并提交了《申请报告》、委托书、经办人身份证复印件、法定代表人身份证复印件、营业执照、建设用地使用权网上挂牌交易成交确认书、《土地使用权转让合同书》、《国有建设用地使用权出让合同》、不动产权证书、《建设用地规划许可证》、用地规划红线图等文件材料。经原市住建局对泓润公司提交的材料进行审查，符合办理建设用地规划许可证的法定条件，并进行公示，公示期间未收到任何反馈意见。因此，原市住建局的具体行政行为符合《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条、《广东省城乡规划条例》第二十九条、《中华人民共和国行政许可法》第三十四条的规定。（二）泓润公司提交的材料并未违反《中华人民共和国行政许可法》第三十一条的规定。如上所述，泓润公司在受让涉案的40000平方米土地使用权之前，新寮联合社已合法取得《建设用地规划许可证》、《不动产权证书》，新寮联合社依法享有占有、使用、收益和处分的权利。后通过惠州市********挂牌交易转让，泓润公司成为受让方，交易行为并经惠州市********挂牌交易确认。而且，原市住建局在核发《建设用地规划许可证》前进行公示，公示期间，严利明未提出任何意见。因此，泓润公司提交的材料真实，并未违反《中华人民共和国行政许可法》第三十一条的规定。一审法院对上述事实及原市住建局的具体行政行为的合法性均进行了论述和认定。因此，严利明认为一审法院未对原市住建局核发《建设用地规划许可证》的具体行政行为是否合法进行审查及泓润公司提交的材料未反映真实情况是缺乏事实依据和法律依据的。二、原市住建局核发《建设用地规划许可证》前已尽谨慎审查的法定义务，具体行政行为合法。新寮联合社在转让涉案40000平方米土地使用权前已取得《建设用地规划许可证》、《不动产权证书》，根据我国物权公示、公信原则，原市住建局在审查泓润公司提交的材料时有合理、充分的理由相信新寮联合社已合法取得涉案40000平方米的建设用地使用权，不存在利害关系人，且后来进行公示，公示期间未收到任何反馈意见。因此，原市住建局在核发《建设用地规划许可证》时已尽谨慎审查的法定义务，并未违反《中华人民共和国行政许可法》第三十四条、第三十六条、第四十六条、第四十七条第一款的规定。严利明认为原市住建局未对泓润公司申领《建设用地规划许可证》进行认真核查、未告知严利明陈述、申辩、听证是缺乏事实依据和法律依据的。综上，一审判决认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，请求人民法院依法驳回严利明的上诉请求，维持一审判决。原审第三人泓润公司陈述称，一、一审法院认定惠州市自然资源局颁发的案涉《建设用地规划许可证》合法事实清楚，应予维持。二、我方坚持认为，严利明不具备本案的诉讼主体资格，请求二审法院予以审查后重新认定其诉讼主体资格。1.案外人黄*华未取得案涉250平方米土地的合法使用权。根据1987年1月1日实施的《土地管理法》（已修改）第九条第二款的规定，取得土地使用权需要依法确权登记，取得土地使用权证。本案中，黄*华没有取得相关的土地使用权证，不具备合法的土地使用权。2.严利明与王*仙签订的《土地及不动产有偿转让协议》属无效合同，严利明根本无法受让案涉250平方米土地权属及相应不动产。（1）黄*华1988年4月26日取得的是《淡水镇新建（扩建）房屋许可证》（该许可证也只是允许黄*华在6个月内建房使用），并不属于法律规定的土地使用权证，也并非有效的土地权属登记文件，黄*华本人并没有完善相关的用地手续，未取得相应的土地使用权。（2）根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释法释》[法释〔2005〕5号]第九条的规定，在黄*华未能完善手续取得土地使用权证书的前提下，与他人签订的转让合同属无效合同。本案中，即使是黄*华本人与严利明签订了转让合同，依然属于无效合同，更何况签订转让合同的也不是黄*华本人。（3）根据严利明所列证据显示，黄*华已经去世，其“受让”案涉250平万米土地及地上房屋的来源是与黄*华妻子王*仙签订的《土地及不动产有偿转让协议》。正如前述，即使黄*华本人在世，其签订的转让协议属无效合同，因此，哪怕王*仙及其三个女儿是黄*华的合法继承人，签订的转让协议一样无效。（4）根据严利明所述，黄*华已经去世，黄*华本人生前并没有立有遗嘱，也无法确认黄*华的法定继承人究竟是谁，王*仙及其三名女儿究竟是否是黄*华的妻子和女儿，严利明未能提供证据予以证实。退一万步而言，即使其妻子王*仙及其所谓的三名女儿黄*云、黄*霞、黄小*是黄*华的法定继承人，该四人处置遗产时，也应当先办理继承权公证后，才能合法有效的处理遗产。很显然，该四人根本无法出具有效的继承文书。（5）本案的一审原告为严利明，其只是与黄*华所谓的妻子王*仙和三名女儿签订了相关的转让协议，进而提起的本案诉讼。假使本案的一审原告就是王*仙本人或者是及三名女儿（是否是黄*华或者是王*仙的女儿都未经查实），法院也应当审查王*仙和其三名女儿是否具备诉讼主体资格，而审查她们是否具备诉讼主体资格，除了应该审查案涉250平万米“土地使用权”和地上房屋是否合法取得，更重要的是要审查王*仙及其三名女儿究竟是不是黄*华的妻子和女儿，如果连最基本的亲属关系都不能提供证据证明，法院又怎么能够采信她们是黄*华的“合法继承人”，她们四人又怎么有资格提起本案诉讼。因此，即使本案的一审原告就是王*仙及其三名女儿，在她们未能提供亲属关系证明的前提下，也不具备本案的诉讼主体资格。反观本案，一审法院在王*仙及其三名女儿的身份都无法查明的前提下，又怎么能认定她们签订的转让协议是真实合法有效的。如果不能查明，又怎么能认定案涉的250平方米土地和地上建筑物是我方合法取得的合法权益。3.淡水镇规划建设办公室无权审批土地权属变更，即使《淡水镇新建（扩建）房屋许可证》的涂改真实，也不产生任何法律效力，因此，涂改无效，严利明根本不可能获取合法权益。严利明提起本案诉讼的关键证据是一审时提交的证据四《淡水镇新建（扩建）房屋许可证》但该许可证原权益人为黄*华经人为涂改后改为被上诉人“严利明”，且加盖有“淡水镇规划建设办公室”公章。暂且不论该公章是否真实根据严利明提供的转让协议（2007年12月24日签订）以及自己的陈述，“变更”该许可证的日期是在2007年12月以后，但根据网上查询结果，淡水镇在2006年4月已经撤镇改街道办，2007年12月以后不应还存在淡水镇规划建设办公室这一机构和公章。其次，案涉250平万米土地和地上房屋的行政区域早在2007年以前划归大亚湾经济技术开发区管辖，即使要变更相关的土地或房屋权属文件，也只能到大亚湾区相关的职能部门申请变更，又怎么可能由“淡水镇”管辖变更。更为重要的是2007年的时候土地管理已经相对规范一切土地权属的变更登记手续都应到土地管理部门申请变更，单靠一份人为涂改且加盖一个在2007年12月都不一定存在的“淡水镇规划建设办公室”的公章就认定权属人变更为严利明岂不是儿戏。三、严利明就相同事实和理由已经向博罗县人民法院提起了另一行政诉讼[一审案号（2019）粤1322行初468号]，且该诉讼已经作出二审生效判决[二审案号（2020）粤13行终195号]，维持了原判，驳回了严利明全部诉讼请求。综上，严利明并无法提供证据证明案涉的250平方土地及地方建筑物是其合法取得，相反，根据法律规定其所提供的转让合同属无效合同许可证涂改变更无效即严利明不具备案涉土地及建筑物的合法权益。根据《行政诉讼法》第二条的规定，只有具体行政行为侵犯严利明合法权益时，严利明才具备本案原告的主体资格，本案中，严利明未取得案涉土地及建筑物的合法权益，不具备案涉土地及建筑物的合法权益，惠州市自然资源局颁发《建筑工程施工许可证》的行为并没有侵犯严利明的合法权益，与严利明也没有任何的利害关系，应当认定严利明不具备本案的诉讼主体资格。综上所述，请求二审法院就严利明是否具备本案的诉讼主体资格问题重新审查认定，并维持原判，驳回严利明的上诉请求。二审期间，上诉人严利明向本院提交了一份证据：《关于北师大卓越实验学校道路范围房屋补偿情况的报告》，证明2015年5月18日经惠州市国土资源局大亚湾经济技术开发区分局、惠州市城市管理行政执法局大亚湾经济技术开发区分局、惠州大亚湾经济技术开发区动迁办公室、惠州大亚湾经济技术开发区西区街道办事处四部门联合调查，对案涉房屋土地作出了该宅基地未作补偿的意见，同时该报告也指出该房屋第二层未作补偿。《惠州市大亚湾西区**********卓越用地西侧房屋安全性检测鉴定报告》能证明案涉房屋建筑年代为1988年，一层和二层为同一时期砌筑成型，未经加建、扩建。被上诉人惠州市自然资源局对该证据的质证意见如下：我局对这份证据的真实性、合法性和关联性没有异议，但是对证明内容有异议，这份报告里面已经明确该地属于1992年政府统征土地征收的范围，也就是说该地已经被政府征收。同时证据还反映已对综合种养场范围房屋第一层和周边周围设施青苗、果木等进行了补偿。第二层是征收以后加建的，只是宅基地没有作出补偿。政府在1992年征收土地时对集体土地的补偿对象是村集体，而不是严利明。因此严利明所提交的这份证据不能支持他的诉请。原审第三人泓润公司对该证据的质证意见如下：真实性由法院核实，关联性不认可。第一，因严利明在一审过程中多次补充证据材料，本案在一审时，一审法院已经在庭审当场告知严利明是否已经提交全部材料，若再次补交材料，法院将不予审查。而严利明此次提交的证据，不属于一审辩论后产生的新证据，恳请法院不应采纳和审查该份证据。因为这是在一审法院已经明确告知的情况下后续再补的证据。第二，即使按照严利明提交的这份证据，证据里面已经写明第二层属于1992年征收后加建，而严利明一审时提交的鉴定报告的鉴定结论，并未证明房屋是1988年形成。1988年形成这一说法，属于严利明单方陈述给鉴定机构的情况，并非鉴定结论。鉴定结论只是说两层房屋属于同一时期形成而已，并未鉴定结论说房屋在1988年形成，因此根据严利明自己提交的这两份证据结合在一起，只能证明一个结论，两层房屋都是严利明1992年征地后修建，属于严利明征拆后的违建。第三，退一万步，按照该份内容，政府部门已经按照补偿标准，可以给予严利明适当的补偿，但已经过去五年严利明不接受补偿，至今未拆除，已经不是本案审理的范围，属于征地拆迁的范围，与本案无关。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，关于严利明是否具有本案原告诉讼主体资格及是否构成重复起诉的问题，原审法院已作详细阐述，本院予以认可，不再赘述。关于惠州市自然资源局向泓润公司核发涉案《建设用地规划许可证》是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》（2015修正）第三十七条规定：“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。”第三十八条规定：“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。”《中华人民共和国行政许可法》第三十一条规定：“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。……。”第三十四条规定：“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。……。”《广东省城乡规划条例》第二十九条规定：“规划许可或者审批机关作出许可或者审批决定前，应当将许可或者审批内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项在政府网站、建设项目现场进行公示，公示时间不得少于十日。……。”关于涉案的40000平方米国有土地使用权，新寮联合社已于2008年3月14日取得惠市湾规地许（2008）0154号《建设用地规划许可证》，于2017年3月2日与惠州市自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，于2017年4月10日取得粤（2017）惠州市不动产权第4026285号《不动产权证》，而泓润公司于2017年7月26日才通过惠州市公共资源交易中心大亚湾分中心的交易平台公开挂牌转让取得上述《不动产权证》所载的40000平方米国有土地使用权，并于当日与新寮联合社签订《国有建设用地使用权转让合同》。本案中，首先，泓润公司取得的涉案40000平方米国有土地使用权是从新寮联合社转让得来，且新寮联合社本已取得了《建设用地规划许可证》和《不动产权证》，泓润公司申请核发的《建设用地规划许可证》并未超出新寮联合社原取得的《建设用地规划许可证》和《不动产权证》中所载国有土地使用权的范围；其次，泓润公司于2017年8月3日向原惠州市住房和城乡规划建设局申请办理《建设用地规划许可证》时所提交的申请报告、委托书、经办人身份证复印件、法定代表人身份证复印件、营业执照、建设用地使用权网上挂牌交易成交确认书、土地使用权转让合同书、国有建设用地使用权出让合同、不动产权证书、建设用地规划许可证、用地规划红线图等文件材料，符合办证要求申请材料齐全、符合法定形式，且无证据证明上述材料存在不真实的情况；第三，原惠州市住房和城乡规划建设局在为泓润公司核发涉案《建设用地规划许可证》前，已在惠州大亚湾（国家级）经济技术开发区网站和案涉用地现场将用地项目、用地权属、用地位置、用地面积及用地性质等事项进行了公示并告知利害关系人可在公示期10日提出书面意见，且在公示期后无人提出异议的情况下核发涉案《建设用地规划许可证》，符合法定程序。综上所述，严利明的上诉无理，本院予以驳回。原审判决认定原惠州市住房和城乡规划建设局向泓润公司核发涉案《建设用地规划许可证》并不违反法律、法规规定，也无不当，处理结果正确，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人严利明负担。本判决为终审判决。审 判 长 饶来新审 判 员 陈龚东审 判 员 邱炜炜二〇二〇年十二月十八日法官助理 肖 瑶书 记 员 苏敏娜附：相关法律、司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；