新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市水磨沟区人民法院行 政 判 决 书（2020）新0105行初13号 原告：新疆华清石油设备有限公司，住所地乌鲁木齐市新市区天津南路**银座中心****。法定代表人：马俊清，新疆华清石油设备有限公司董事长。委托代理人：刘丹，新疆四至律师事务所律师。委托代理人：陈克峰，新疆四至律师事务所律师。被告：乌鲁木齐市自然资源局，住所地乌鲁木齐，住所地乌鲁木齐市天山区碱泉街**div style="margin-top:0pt; margin-bottom:0pt; text-indent:30.05pt; text-align:justify; line-height:28pt; widows:0; orphans:0">法定代表人：张卫民，乌鲁木齐市自然资源局局长。委托代理人：张卫东，男，1977年8月28日出生，汉族，乌鲁木齐市自然资源局确权登记处职员，住乌鲁木齐市天山区。委托代理人：陈平，新疆聚广律师事务所律师。原告新疆华清石油设备有限公司（以下简称华清公司）与被告乌鲁木齐市自然资源局（以下简称乌市自然资源局）土地行政其他一案，本院于2020年1月13日立案后，于当日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月18日、2020年9月22日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人刘丹、被告乌市自然资源局的委托代理人张卫东、陈平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告乌市自然资源局称，我局于2019年7月5日作出《关于注销集建（96）字第1908号集体土地建设用地使用证的通知》，依据《不动产登记暂行条例实施细则》第二十八条之规定，请新疆华清石油设备有限公司收到本通知书之日起十五日内持集建（96）字第1908号集体土地建设用地使用证申请办理注销登记，逾期将直接公告注销。2019年8月2日，我局公告注销了集建（96）字第1908号集体土地建设用地使用证。我局认为通知是程序性的行为，不具有可诉性，公告才是对外作出的具体行政行为。原告华清公司诉称，一、原告合法使用九家湾二队土地，并于1996依法办理了集建（96）字第1908号集体土地建设用地使用证，面积3600平方米，用途为综合楼，东至新农大，西至过境公路，南至加油站，北至九家湾办公楼。2019年7月5日，被告作出乌自然资函【2019】605号《关于注销集建（96）字第1908号集体土地建设用地使用证的通知》，以案外人新疆众意盛达公司取得九家湾二队土地使用权，并于2006年12月申领了乌国用（2006）第0030XX号国有土地使用权证为由，依据《不动产登记暂行条例实施细则》第二十八条的规定，决定注销原告持有的集建（96）字第1908号集体土地建设用地使用证，并于2019年8月2日进行注销公告。二、原告依法享有涉案土地的使用权，被告认定原告与案外人的宗地重叠、存在重复发证没有事实和法律依据。2015年9月7日乌鲁木齐市国土资源局（现乌鲁木齐自然资源局）向乌鲁木齐市中级法院出具乌国土资【2015】973号复函中明确说明被告与案外人的宗地仅是部分重合，而非全部重合。2018年1月25日乌国土资函【2018】55号再次复函说明是部分重合。其多次自述原告与案外人的宗地未全部重合，现又以全部重合为由注销原告的土地使用权证，其前后矛盾，且没有任何证据证明。根据《土地登记规则》第六条的规定，土地登记应当进行地籍调查、权属审核等必经程序，根据该规定，如被告认为宗地重合或颁发错误，应进行地籍调查、权属审核等程序，而不是在无任何调查和审核的情况下注销原告的土地使用权证，其随意作出注销通知于法无据。三、被告注销登记适用法律错误。被告依据《不动产登记暂行条例实施细则》第二十八条的规定要求原告办理注销，适用该规定的情形为“不动产灭失；权利人放弃不动产权利的；不动产被依法没收、征收或者收回的；人民法院、仲裁委员会的生效法律文书导致不动产权利消灭的”。而本案被告要求原告注销的理由中并没有上述规定的任何一种情形，故被告依据该规定注销的法律适用错误。四、被告注销登记的程序错误。被告作出乌自然资函【2019】605号《关于注销集建（96）字第1908号集体土地建设用地使用证的通知》，未告知原告提出异议的救济途径，注销公告亦未告知。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第十八条的规定，被告剥夺了原告的知情权、申辩权，程序严重违法。综上，被告将原告持有的集建（96）字第1908号集体土地建设用地使用证与案外人的宗地重叠为由予以注销，属认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，且程序违法，严重侵害了原告的合法权益。故诉至贵院，要求：1、依法撤销被告注销原告持有的集建（96）字第1908号集体土地建设用地使用证的行政行为；2、判令被告承担本案全部诉讼费用。原告华清公司针对其诉讼请求向本院提交如下证据：证据1、集建（96）字第1908号集体土地建设用地使用证；证明1996年1月23日原告依法取得集建（96）字第1908号集体土地建设用地使用证，面积3600平方米，用途为综合楼。证据2、申请补办国有土地使用权报告；证明2014年5月6日原告向被告申请办理国有土地使用证，被告以涉案土地被乌鲁木齐市中级人民法院查封为由，不能为原告办理国有土地使用证，并不涉及其他土地权属争议。证据3、新疆自治区高级法院作出的（2018）新执复26号执行裁定书、乌市中级法院《征询函》、乌国土资函【2015】973号《复函》；证明从2014年到2018年被告多次向乌市中级法院复函，均说明涉案土地与案外人土地之间存在部分重合，而非全部重合，且可以进行确定重合部分和未重合部分界限，从始至终都没有提到被征购以及原告没有权属。被告乌市自然资源局辩称，一、涉案行政行为认定事实清楚，原九家湾村二队现新疆众意盛达实业有限公司已于2006年取得国有土地使用权证，答辩人注销原告持有的集体土地使用证，是为了解决一地两证的土地登记问题。1、原告在1996年领取集体土地使用证时，是以九家湾村二队队办企业的名义申领（根据《土地管理法》第十条规定，只有乡镇企业才能使用集体经济组织建设用地），土地批准用地期限五年，但其并未实际使用土地，而是由九家湾二队自行建设了综合楼，前期所有立项、规划、建设手续均为九家湾二队所有，非原告所有。2、2004年7月，九家湾村撤销建制（撤村建居），成立了新疆众意盛达实业有限公司，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条“下列土地属于全民所有即国家所有：……（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地”之规定，涉案土地性质已变更为国有土地。2006年，经乌市人民政府批准，答辩人向新疆众意盛达实业有限公司核发了乌国用（2006）第0030020号国有土地使用权证，土地登记发证明确了涉案土地使用权。3、2010年，众意公司将其投资建设的地上建筑物向乌鲁木齐市房产局申领了四本房屋产权证书，分别为乌房权证沙依巴克区字第2010338061、2010338062、2010338063、2010338064号《房屋所有权证》。4、原告诉状中所引用的《土地登记规则》早在2008年2月1日《土地登记办法》实施时失效。据此，原告持有的集体土地使用证已丧失存在的基础，应当予以注销。二、关于原告诉状中提到的“用地部分重合”问题。答辩人向乌鲁木齐市中院出具的乌国土资函（2018）55号复函中的“用地部分重合”的表述，是指原告持有证书的土地使用面积与新疆众意盛达实业有限公司持有的土地证土地使用面积不完全相同。原告土地证面积为3600平方米，新疆众意盛达实业有限公司土地证面积为17565.02平方米，部分重合。新疆众意盛达实业有限公司的土地证面积包含了原告土地面积。原告在非法获得了集体用地使用权证的时候，进行了抵押贷款，因为该宗土地最终被债权人申请法院强制执行，在这种情况下我局出具证明是为了防止其非法获得的土地损害合法土地拥有者众意公司的权益。如果原告认为有重合部分，可以请第三方机构来进行勘查。三、答辩人的行政行为程序合法、适用法律正确。2018年10月11日，新疆众意盛达实业有限公司向答辩人提出《土地权属争议调查处理申请书》，答辩人根据原国土资源部办公厅“国土资函[2007]605号文”，告知该公司涉案土地已进行了确权发证，不属于土地权属争议。该公司又向答辩人提交了《申请书》要求撤销新疆华清石油设备有限公司持有的集建（96）字第1908号和集建（96）字第1908号《集体土地建设用地使用证》。答辩人经审查相关证据资料后，认为符合《不动产登记条例实施细则》第二十八条中规定的注销不动产登记的条件，于2019年7月5日作出《关于注销集建（96）字第1908号集体土地建设用地使用证的通知》，要求原告在15日内前来办理相关注销登记，但原告未按此时限办理。被告于2019年8月2日，发布公告予以注销。针对原告称其知情权和申辩权被剥夺，原告立案、开庭并进行实体审理，不存在原告所称其实体权利受到了剥夺。原告并非九家湾二队的乡镇企业，其股东也非九家湾二队的村民，其涉嫌提供虚假资料骗取集体土地使用权证。依据土地管理法第七十七条相关规定，应予以退还、没收其在非法占用的土地上兴建的设施，可以并处罚款。被告保留追究原告违法行为的权利。综上，答辩人注销原告集建（96）字第1908号集体土地使用证认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，应当依法予以维持。被告乌市自然资源局向本院提交了证明其行政行为合法的证据、依据：证据1、2018年10月11日土地权属争议调查处理申请书；证据2、2018年12月13日申请书；证据3、沙区经计字【2004】34号文件；证据1-3证明：1、乌鲁木齐众意盛达实业有限责任公司是九家湾村二队撤村建居后组建成立，是该集体经济组织的权利义务承接者。2、新疆众意盛达实业有限公司先向答辩人提出解决双方权属争议申请，后又提出撤销原告的集体土地使用证的申请。证据4、县计基发【1995】041号文件；证据5、县计基发【1995】010号文件；证据6、1993年11月4日乌鲁木齐县国土资源局作出的县土地局县土字【1993】127号关于二工乡九家湾村二队修建综合服务楼的用地批复；证据7、县土地局县土字【1995】18号文件；证据8、建设用地规划许可证；证据9、建设用地红线说明；证据4-9证明：涉案土地前期立项、规划、建设手续均办理在九家湾村二队名下，九家湾村二队据此进行了投资建设。证据10、集建（96）字第1908号集体土地证；证据11、乌国用（2006）第0030020号国有建设用地使用权证书；证据10-11证明：原告持有的集体土地使用证，批准使用期限为五年。涉案土地已转为国有建设用地，新疆众意盛达公司领取了国有土地使用证。该土地与原告持有的1908号集体土地使用证在同一位置，其中众意公司的土地面积远大于原告土地面积，土地重合，完全包含原告的土地面积。证据12、乌房权证沙依巴克区字第2010338061房产证；证据13、乌房权证沙依巴克区字第2010338062房产证；证据14、乌房权证沙依巴克区字第2010338063房产证；证据15、乌房权证沙依巴克区字第2010338064房产证；证据12-15证明：新疆众意盛达实业有限公司对其投资建设的房屋已向乌鲁木齐市房产局申领了房屋产权证书，根据房地一致原则，亦应当注销原告的土地证。证据16、关于注销集建（96）字第1908号集体土地建设用地使用证的通知；证据17、乌鲁木齐市自然资源局公告；证据16-17证明：我局在注销原告土地证前告知原告注销原因，并要求原告在15天日前来办理注销登记，原告未予办理，我局才公告注销。法律依据：职权依据：《不动产登记暂行条例》第七条；作出被诉行政行为的依据：《不动产登记暂行条例实施细则》第二十八条、第十九条第二款第四项。经庭审质证，对被告乌市自然资源局提交的证据，原告华清公司对证据1和证据2的真实性无法确认，因是案外人书写和加盖公章，原告并没有参与，无法辨别；证据3是复印件，也无调取部门的档案印章，故真实性也无法确认，望法庭综合认定；证据1-3可以说明案外人与原告土地权属存在争议，被告应当按照土地权属争议纠纷的法律规定和程序处理，未向原告送达申请书和给予答辩陈述的权利，证明被告程序违法；案外人申请书仅是单方陈词和诉请，被告仅依据此申请书的要求撤销原告的土地使用证缺乏事实和法律依据。对证据4-9质证意见：首先，因该组证据全部为复印件，也没有调取机关的档案印章，故对真实性无法确认。其次，对证明事实和关联性不认可，从所有文件内容来看，批文所涉土地面积各不相同，项目亦不同，和本案原告所诉的3600平方米综合楼的土地不是同一宗。第三，被告自己也说明了该资料只是前期手续资料，并不能说明后期建设人和权属人是案外人众意盛达公司。被告出示的证据12-15房产证与前期手续资料所体现内容无法相互印证。对证据10-11质证意见：对真实性认可，对证明内容不认可，被告仅用两份土地使用权证书来推断原告与案外人土地重合不科学。如是全部重合，为什么被告多次向中院复函说明两宗土地并未全部重合。对证据12-15质证意见：案外人领取房产证与原告无关，与本案没有关联性，被告仅依据上述房产证为依据注销原告的土地证没有事实和法律依据。对证据16-17质证意见：1、两份证据不具有合法性，被告至今都没向原告送达注销通知，更没有通知过15天来办理注销登记，所以该注销通知因未送达而无效，但被告实际上已经注销了原告的土地使用权证书，侵害了原告的权益。2、被告无权直接作出注销的决定行为，且通知和公告内容缺乏救济方式和期限，内容不合法，至今也未向原告送达和告知注销事项，被诉行政行为事实查明不清、证据不足，程序违法、法律适用错误。对原告华清公司提交的证据，被告对证据1真实性认可，但对其合法性和关联性不认可，理由如下：1、原告持有的集建（96）字第1908号集体土地建设用地使用证是非法取得的，原告和第三人九家湾二队（众意盛达公司）之间为租赁关系，该宗土地原为集体用地，也是应该登记在九家湾二队或其办理的乡镇企业名下；原告成立时股东共计12名，均不是九家湾二队的村民，同时现有股东两人，分别是马俊清和马君林均不是九家湾二队村民，不具有办理集体土地的条件，其获得集体土地建设用地使用证的行为是非法的。2、因村改居，被告根据原土地所有权人众益盛达公司申请，于2007年以划拨用地的方式，向该公司核发了乌国用（2007）第0030100号国有建设用地使用权证。法律依据是《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条的规定，因国家建设征用土地，农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口，其未经征用的土地，归国家所有。继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权。3、同一宗土地上不可能存在两个土地权属证，因原告非法取得集建（96）字第1908号集体土地建设用地使用证，其持有的该使用证应该被注销。该证显示的使用权为5年，即1996年-2001年，该证的使用期限早已过期，即使是合法取得，也丧失了该宗土地的使用权。对证据2的真实性和合法性认可，但关联性不认可，理由如下：1、被告不予补办国有土地使用证理由有多个，包括非法获得土地使用证、土地权属存在争议、土地存在查封等都可以不予办理国有土地使用权证。被告引用其中的一个理由，不代表原告获取集建（96）字第1908号集体土地建设用地使用证是合法的，不代表该宗土地不存在争议。2、原告持有的是集体土地建设用地使用证，其申请补办国有土地使用证的行为是错误的，其行为存在误导被告的嫌疑，如果给其办理国有土地使用证，被告将存在严重违法。对证据3的证据真实性、合法性给予认可，但关联性不认可。理由1、《复函》无法证明涉案土地和案外人土地是否存在重合，出具《复函》的原因是原告非法取得涉案土地使用权，并进行抵押贷款，因无法及时偿还贷款，被第三人请求法院执行涉案土地，因涉案土地并非原告合法持有，如果被法院拍卖，将导致合法持有该宗土地的众意盛达公司合法权益受到侵害，在这种情况下出具的函件。被告出具《复函》的出发点不是证明该宗土地和案外人土地是否存在重合，只是为了合法土地所有人的合法权益。2、被告同时与2018年出具过乌国土资函（2018）55号，明确“针对原告与众益盛达公司用地部分重合，贵院可委托市国土资源规划确定重合部分与未重合部分界限”，也就是说如原告认为其涉案土地和案外人土地部分未重合，且能证明其合法拥有该宗土地的手续，其可以继续申请未重合部分土地的土地权属证。原告的诉讼的涉案宗地和众意盛达公司的宗地是完全重合的，不存在不重合的情况，原告举证的土地证四至和众意盛达公司的土地证的四至都在同一宗土地，且众意盛达公司的土地远远大于原告土地证的土地面积。本院综合全案情况审查对当事人提交的证据作如下确认：对被告乌市自然资源局提交所有证据的真实性予以确认。对原告华清公司提交的所有证据的真实性予以确认。根据上述有效证据，本院查明下列事实：涉案土地性质原为集体土地，属乌鲁木齐县九家湾村二队所有。1996年1月23日原告新疆华清石油设备有限公司取得了集建（96）字第1908号集体土地建设用地使用证，证载内容为，土地使用者：新疆华清石油设备有限公司，地址：二工乡九，地址：二工乡九家湾二队，地号：三级，用地面积：叁仟陆佰平方米，用途：综合楼，四至：东至新农大，西至过境公路，南至加油站，北至九家湾办公楼。批准使用期限伍年，备注伍年期审验。2004年7月4日乌鲁木齐市沙依巴克区计划经济委员会作出沙区经计字【2004】34号文件，《关于同意撤消九家湾村二组建制、成立“乌鲁木齐众意盛达实业有限责任公司”的批复》，其内容为，你村报来关于撤消九家湾村二组建制的报告收悉，经研究同意撤消九家湾村二组建制，成立“乌鲁木齐众意盛达实业有限责任公司。2006年12月21日，乌鲁木齐众意盛达实业有限责任公司取得了乌国用（2006）第0030020号国有建设用地使用权证。证载内容为，土地使用权人：乌鲁木齐众意盛达实业有限责任公司，座落：乌市沙区西山中环路322号，地号：0201，地号6，图号52.50--45.005275-45.00：，地类（用途）：，地类（用途）楼），使用权类型：划拨，使用权面积：17565.02平方米，独用面积：17565.02平方米。记事：撤村建居。2018年12月13日乌鲁木齐众意盛达实业有限责任公司向被告提交了《申请书》，要求撤销新疆华清石油设备有限公司持有的集建（96）字第1909号和集建（96）字第1908号《集体土地建设用地使用证》，其内容为，我单位系原乌县二宫乡九家湾二队改制企业--乌鲁木齐众意盛达实业发展有限责任公司。乌鲁木齐市沙依巴克区中环路402号土地,原系二宫乡九家湾村二队集体土地,2007年,贵局根据“撤村建居”政策,为我单位颁发了位于乌鲁木齐市沙区加油站和综合楼两宗土地的《国有建设用地用地使用权证》(证号分别为乌国用(2007)第0030100号和乌国用(2006)第0030020号)。1996年,乌鲁木齐市县人民政府和乌鲁木齐县国土局曾向新疆华清石油设备有限公司(以下简称华清石油公司)核发了集建）96)字第1909号和集建）96)字第1908号《集体土地建设用地使用证》(期限均为五年)。根据县土地局土地登记档案中显示,当时县局在给华清公司办证时,二宫乡九家湾村委员会出具:华清公司是我单位村办集体企业的证明）申请)。但实际上华清石油公司并非我单位村办企业,其工商档案显示该企业股东系几个自然人,即无我单位股份,亦无我村村民股份,其不应取得集体土地使用权证书。且涉案土地现因“撤村建居”,土地性质已从集体土地变更为国有土地,现特申请撤销新疆华清石油设备有限公司持有的集建）96)字第1909号和集建）96)字第1908号《集体土地建设用地使用证》,特此申请,请贵局给予办理为盼。2019年7月5日被告作出乌自然资函【2019】605号《关于注销集建（96）字第1908号集体土地建设用地使用证的通知》，其内容为，近期,你公司与新疆众意盛达实业发展有限责任公司分别向我局提出申请,要求撤销对方持有的位于乌鲁木齐市沙依巴克区土地使用权证事宜(综合楼,你公司持有集建）96)字第1908号《集体土地建设用地使用证》),我局高度重视,经认真调查核实,现将有关情况通知如下:涉案土地原系九家湾村二队集体土地,1996年新疆华清石油设备有限公司(以下简称华清公司)以系九家湾村二队队办企业为由,申领了集建）96)字第1908号《集体土地建设用地使用证》,批准用地期限五年。2004年7月,九家湾村二队撤销建制,成立新疆众意盛达实业发展有限公司(以下简称众意盛达公司),所有村民均转为城镇居民。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条:“下列土地属于全民所有即国家所有……(五)农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的,原属于其成员集体所有的土地”;《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条:“因国家建设征用土地,农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口,其未经征用的土地,归国家所有。继续使用原有土地的原农民集体及其成员享有国有土地使用权”之规定,涉案土地性质已变更为国有土地,新疆众意盛达公司取得国有土地使用权。2006年12月,新疆众意盛达公司在我局申领了乌国用(2006)第0030020号国有土地使用证,2010年,新疆众意盛达公司将其投资建设的地上建筑物向乌鲁木齐市房产局申领了房产证。现我局依据《不动产登记暂行条例实施细则》第二十八条之规定,请你单位在收到本通知书之日起15日内持集建）96)字第1908号集体建设用地使用权证向我局申请办理注销登记。逾期我局将直接公告注销。2019年8月2日，被告公告注销了原告华清公司集建（96）字第1908号、集建（96）字第1909号集体土地建设用地使用证，集建（96）字第1908号、集建（96）字第1909号集体土地建设用地使用证予以废止。原告不服，向本院提起诉讼。本院认为，行政机关作出行政行为时，应当做到事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。《不动产登记暂行条例实施细则》第二十八条规定，有下列情形之一的，当事人可以申请办理注销登记：（一）不动产灭失的；（二）权利人放弃不动产权利的；（三）不动产被依法没收、征收或者收回的；（四）人民法院、仲裁委员会的生效法律文书导致不动产权利消灭的；（五）法律、行政法规规定的其他情形。不动产上已经设立抵押权、地役权或者已经、地役权或者已经办理预告登记权人因放弃权利申请注销登记的，申请人应当提供抵押权人、地役权人、预告、地役权人同意的书面材料。该实施细则第四十六条第一款规定，申请集体建设用地使用权及建筑物、构筑物所有权变更登记、转移登记、注销登记的，申请人应当根据不同情况，提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）集体建设用地使用权及建筑物、构筑物所有权变更、转移、消灭的材料；（三）其他必要材料。注销土地登记是指因土地权利灭失而进行的登记。本案中，首先，被告乌鲁木齐市自然资源局作出被诉注销登记行为没有提交符合上述规定的材料，且被告亦未向法庭提交原告土地使用权利灭失的证据，被告作出被诉行政行为，认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误；其次，行政行为的作出，要遵循法定的形式，即遵循正当的法律程序原则，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后向相对人明示相应的救济途径等。本案中，被告作出被诉行政行为未向原告告知土地使用权利灭失的事实、理由和依据，也未向原告告知其依法享有的陈述和申辩权，作出被诉行政行为后，未有效送达，程序违法。综上，被告作出被诉行政行为认定事实不清，主要证据不足，适用法律错误，且违反法定程序，应当予以撤销。对原告要求撤销被告注销其持有的集建（96）字第1908号集体土地建设用地使用证的行政行为的诉讼请求，本院予以支持。对被告的辩解意见，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项之规定，判决如下：撤销被告乌鲁木齐市自然资源局注销原告新疆华清石油设备有限公司持有的集建（96）字第1908号集体土地建设用地使用证的行政行为。案件受理费50元（原告已预交），由被告乌鲁木齐市自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院。审  判  长   薛 琳人民 陪 审员   王雪峰人民 陪 审员   姜红文二 〇 二 〇 年 十 二 月 十 日书  记  员   杨 鹏