海南省洋浦经济开发区人民法院   行政判决书   （2020）琼9701行初14号   原告：黄龙，男，1968年1月25日出生，汉族，住海南省儋州市。   委托诉讼代理人：赵日录，北京市大瀚律师事务所律师。   被告：儋州市自然资源和规划局，住所地海南省儋州市那大镇中兴大街24号街区。   法定代表人：王俊刚，该局局长。   委托诉讼代理人：周华辉，男，该局工作人员。   委托诉讼代理人：时娇，海南唐海律师事务所律师。   被告：儋州市东成镇人民政府，住所地海南省儋州市东成镇人民政府大院内。   法定代表人：刘东海，该镇镇长。   原告黄龙认为被告儋州市自然资源和规划局（以下简称儋州资规局）强制拆除其养殖场的行政行为违法，于2020年6月17日向本院提起行政诉讼。本院当日受理后，依法组成合议庭，于同年6月24日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因儋州市东成镇人民政府（以下简称东成镇政府）与本案存在利害关系，经原告同意，本院依法追加了东成镇政府作为本案共同被告参与诉讼，并于2020年9月3日公开开庭进行了审理。原告及其委托诉讼代理人赵日录，被告儋州资规局委托诉讼代理人周华辉、时娇到庭参加诉讼。被告东成镇政府经本院合法传唤无正当理由未到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。   被告东成镇政府于2020年5月6日作出《关于拆除非法占地违法建筑的公告》，该公告主要内容为：原告黄龙在东成镇抱舍村委会农场三队的养猪场未依法取得土地使用权，擅自占用东成镇抱舍村委会农场三队的集体土地进行违法建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定已依法立案调查，因违法当事人黄龙逾期未履行拆除义务，现限定违法当事人自公告发布之日起五日内自行搬离、拆除在非法占用土地上的建筑物。逾期不履行的，东成镇政府将组织相关部门于2020年5月11日依法实施强制拆除。后因原告黄龙未按上述公告期限履行拆除义务，东成镇政府于2020年5月11日对原告的建筑物实施了强制拆除。   原告向本院提出诉讼请求:1、依法确认被告强制拆除原告的养殖大棚的行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：原告在海南省儋州市东成镇农场三队拥有一块3.925亩的旱地使用权。在国家大力支持鼓励生猪养殖的政策指导下，原告积极响应国家号召，贷款在自己拥有的旱地上建设养殖生猪基本设施。中华人民共和国自然资源部已经发布通知（自然资电发〔2019〕39号），明确生猪养殖用地作为设施农用地，按农用地管理，不需办理建设用地审批手续。在不占用永久基本农田的前提下，合理安排生猪养殖用地空间，允许生猪养殖用地使用一般耕地，作为养殖用途不需耕地占补平衡。同时，鼓励利用荒山、荒沟、荒丘、荒滩和农村集体建设用地安排生猪养殖生产，鼓励利用原有养殖设施用地进行生猪养殖生产。通知明确指出，除饮用水水源保护区，风景名胜区，自然保护区的核心区和缓冲区，城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域及法律法规规定的其他禁止养殖区域之外，不得划定禁养区。国家法律法规和地方法规之外的其他规章和规范性文件不得作为禁养区划定依据。被告无视国家政策之大局，以原告占用农用地为名阻挠原告生猪养殖，毫无理由没有根据的越权执法，把原告的生猪养殖大棚强制拆除，对于海南省儋州市人民法院作出的（2020）琼9003行审90号行政裁定书置之不理，无视法院裁定书、挑战司法权威，已经严重违法，属越权执法。原告认为，被告在没有履行任何合法程序的情况下，越权强制拆除原告的养殖大棚的行为严重违法，侵害了原告的合法权益。原告根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，向法院提起诉讼，望法院能高屋建瓴，全面审查被告强拆原告养殖大棚的违法性，作出公正判决，切实保护原告的合法权益。   原告向本院提供如下证据：证据一、猪场环评报告及猪场相关制度，用以证明原告经营猪场的手续合法；证据二、土地来源及猪场相关合同，用以证明原告经营猪场的手续合法；证据三、建设猪舍猪棚相关人工费用单据，用以证明被告的违法拆除行为致使原告损失的费用相关；证据四、建设猪舍猪棚相关材料费用单据，用以证明被告的违法拆迁行为致使原告损失的费用相关；证据五、行政裁定书，用以证明被告违法拆除的证据。   被告儋州资规局辩称，一、被告拆除原告违法建筑合法。儋州法院已在(2020)琼9003行审90号裁定中查明确认了原告的违法占用基本农田的事实即：2017年12月，黄龙擅自占用位于海南省儋州市东成镇农场三队的土地用于建设养猪场，该养猪场实际占地面积2623平方米（合3.935亩）。经现场勘查并对照儋州市总体规划（空间类2015-2030）局部图和儋州市土地利用现状图（2017年土地变更后），该宗地规划地类为基本农田；现状地类为旱地。该用地不符合儋州市总体规划。2019年7月3日至7月5日，被告根据儋州市2018年度土地卫片执法检查131号图斑资料，通过现场勘察及询问关于涉案建筑物项目报建情况后，认为黄龙的行为违反《土地管理法》第三十六条、第四十三条、第四十四条和《基本农田保护条例》第十七条的规定，属于非法占用基本农田的行为，应当予以行政处罚。2019年8月14日，被告对原告非法占用基本农田建设养猪棚的行为予以立案查处。同年8月19日，被告作出儋自然资罚告字(2019)88号《行政处罚事先告知书》，认为原告未经批准，2017年12月擅自占用位于儋州市东成镇农场三队的土地用于建设养猪场。经测量，该养猪场实际占地面积2623平方米（合3.935亩）。经现场勘查并对照儋州市总体规划（空间类2015-2030）局部图和儋州市土地利用现状图（2017年土地变更后），该宗地规划地类为基本农田；现状地类为旱地。该用地不符合儋州市总体规划。原告黄龙的行为违反《土地管理法》第三十六条、第四十三条、第四十四条和《基本农田保护条例》第十七条的规定，属于非法占用基本农田的行为，已构成非法占用土地的违法事实。根据《土地管理法》第七十六条、第八十三条的规定，拟作出处罚：责令黄龙退还非法占用的土地，在收到行政处罚决定书之日起30日内拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。该告知书告知当事人陈述、申辩及听证权利，并于2019年8月23日送达。黄龙在规定期限内未提出陈述、申辩和听证。2019年9月3日，被告作出儋自然资罚决字(2019)78号《行政处罚决定书》并于2019年9月5日送达。黄龙在法定期限内既未申请行政复议，亦未提起行政诉讼。2020年3月6日，被告作出《行政处罚决定履行催告书》，催告黄龙十日内履行义务。催告期满后，被告于2020年4月13日申请法院强制执行。以上事实均经儋州市人民法院依法查明确认。因被告申请强制执行的期限超过法定申请强制执行期限，儋州市人民法院于2020年5月11日作出不准予强制执行。虽然法院未准予强制执行，但法院确认定了黄龙非法占用基本农田的违法事实，在被告向其送达行政处罚决定后，黄龙一直未主动拆除违法建筑恢复土地原状，至被告拆除之日其违法状态一直存续。故，东成镇人民政府依据《海南省查处违法建筑若干规定》第十一条第二款“乡村违法建设当事人逾期不拆除的，由乡镇人民政府组织拆除，市、县（区）、自治县人民政府可以责成规划、国土、公安等部门协助，当地村民委员会应当予以配合”规定实施了强制拆除，同时按照上述若干规定第十三条进行了现场公告和现场拍照等程序。综上，被告组织拆除原告违法建筑的行为符合事实和法律规定。二、被告不应当对原告本身违法的建筑物给予国家赔偿。原告非法占用基本农田兴建养猪场的行为已经被被告和法院调查予以认定，其所建设的养猪场已被确认为违法建筑，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”规定，国家赔偿的范围应当是政府的具体行政行为造成相对人合法财产遭受损害，而原告的建筑物属于违法建筑，不属于该法的赔偿范围，被告不应给予国家赔偿。综上所述，被告组织拆除原告违法建筑的行为符合事实和法律规定，也不应当对原告本身违法的建筑物给予国家赔偿。   被告儋州资规局向本院提供了如下证据：证据一、儋州市2018年度土地卫片案件执法检查现场拍照记录，用以证明被告工作人员现场拍照记录原告涉嫌非法占用基本农田建设养猪场的事实。证据二、违法线索登记表、违法案件该查报告、立案呈批表，用以证明2019年8月14日因原告涉嫌非法占用基本农田建设养猪场被立案调查的事实。证据三、调查询问笔录，用以证明2019年7月2日因原告违法占用土地建设养猪场的行为被被告接受调查并经询问的事实。证据四、黄龙身份证，用以证明违法行为人身份信息。证据五、131号图斑勘定界图、儋州市总体规划（空间类2015-2030）局部图、儋州市土地利用现状图（2017年变更后），用以证明经被告套核儋州市总体规划，原告所占用的土地为基本农田，合计3.934亩，土地利用现认为旱地。证据六、违法案件调查报告，用以证明2019年8月5日被告对黄龙违法占用基本农田的行为进行了调查认定，并形成初步处理意见。证据七、违法案件会审记录，用以证明2019年8月7日，被告对黄龙违法占用基本农田建设养猪场的行为进行了集体会审。证据八、违法案件处理决定呈批表，用以证明2019年8月10日答辩人对黄龙违法占用基本农田行为作出处理决定。证据九、行政处罚听证告知书及送达回证，用以证明2019年8月19日，被告告知原告黄龙享有陈述、申辩和要求听证的权利；证据十、行政处罚决定书及送达回证，用以证明2019年9月3日被告作出责令原告退还非法占用的土地，拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的处罚决定。证据十一、行政处罚决定履行催告书及送达回证、强制执行申请书、强制执行、材料清单、行政裁定书，用以证明经被告催告，并经申请强制执行对原告的行政处罚决定后，儋州市法院依法查明认定黄龙存在违法占用基本农田行为，但因超过强制执行申请期限才作出不准予强制执行的裁定。证据十二、关于拆除非法占地违法建筑的公告，用以证明2020年5月6日东成镇政府向黄龙公告其自行搬离并拆除违法建筑，逾期将实施强制拆除的事实。证据十三、拆除现场照片，用以证明2020年5月11日，东成镇政府组织实施强制拆除现场情况。   被告东成镇政府未作答辩。   经庭审举证、质证，原告对被告儋州资规局提供证据的质证意见为：对儋州资规局提供的证据一至证据十三，这些证据的真实性没有异议，但其作为认定原告违建的这个证明目的不认可，原告占用的不是永久性基本农田，而是旱地，所以不需要审批，这些证据不能证明原告是属于违法建设。被告儋州资规局对原告提供证据的质证意见为：对证据一的三性不予认可，首先，只能证明原告经营养猪场符合环境要求，不能证明是合法，提交的相关制度与本案无关。对证据二土地来源的证明是由东成镇抱舍村委会农场三队及抱舍村民委员会出具的证明，由于以上两个单位均不是国家及行政单位不属于确认土地权属的职能单位，不能确认土地权属及来源，原告提交的相关合同，对其三性不予认可，只能证明养猪场的业务性，与本案无关，也不能证明猪场手续合法。对证据四和证据三，收据不能作为合法有效的证据来证明其费用情况。对证据五行政裁定书的三性予以认可，但是对证明内容不予认可，裁定书已经确认原告的养猪场属于违法建筑，被告对违法建筑进行合法的拆除不应进行行政赔偿。   本院对原、被告双方所举证据，认证如下：（一）原告提供的证据一、猪场环评报告及猪场相关制度；证据二、土地来源及猪场相关合同；本院认为，原告占地建设养猪场是否合法，应当以土地主管部门、规划部门的审批结果为依据，原告提供的证据一仅能证明原告的养猪场进行了环境影响登记，其养猪场有内部管理制度，证据二中抱舍村委会的证明以及相关养殖合同并不能证实原告属于合法用地，故对原告提供的证据一、二的证明力不予认定。证据三、建设猪舍猪棚相关人工费用单据；证据四、建设猪舍猪棚相关材料费用单据；本院认为，原告提供的费用单据均为手写收据，且原告没有提供发票、银行流水等证据进行佐证，不能证实原告建设养猪场的实际造价以及原告的损失，对原告的证据三、四的证明力不予认定。证据五、行政裁定书，可以证实被告儋州资规局申请强制执行儋自然资罚决字(2019)78号《行政处罚决定书》，人民法院未予准许的事实，对其证明力予以认定。（二）被告儋州资规局提供的证据一、儋州市2018年度土地卫片案件执法检查现场拍照记录；证据二、违法线索登记表、违法案件调查报告、立案呈批表；证据三、调查询问笔录；证据四、黄龙身份证；证据五、131号图斑勘定界图、儋州市总体规划（空间类2015-2030）局部图、儋州市土地利用现状图（2017年变更后）；证据六、违法案件调查报告；本院认为，证据一至证据六可以证实被告儋州资规局对原告违法占地进行立案调查，认定事实清楚，对其证明力予以认定。证据七、违法案件会审记录；证据八、违法案件处理决定呈批表；证据九、行政处罚听证告知书及送达回证；证据十、行政处罚决定书及送达回证；本院认为，证据七至证据十可以证实被告儋州资规局对原告违法占地进行查处，程序合法的事实，对其证明力予以认定。证据十一、行政处罚决定履行催告书及送达回证、强制执行申请书、强制执行、材料清单、行政裁定书；证据十一可以证实被告儋州资规局申请强制执行儋自然资罚决字[2019]78号《行政处罚决定书》（以下简称[2019]78号《行政处罚决定书》），人民法院未予准许的事实，对其证明力予以认定。证据十二、关于拆除非法占地违法建筑的公告，证据十三、拆除现场照片；证据十二、十三可以证实东成镇政府对原告的养猪场实施了强制拆除的事实，对其证明力予以认定。   根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定法律事实如下：2019年7月3日至7月5日，儋州资规局根据儋州市2018年度土地卫片执法检查131号图斑资料，通过现场勘察及询问关于涉案建筑物项目报建情况后，认为黄龙的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十三条、第四十四条和《基本农田保护条例》第十七条的规定，属于非法占用基本农田的行为，应当予以行政处罚。2019年8月14日，儋州资规局对黄龙非法占用基本农田建设养猪棚的行为予以立案查处。2019年9月3日，儋州资规局作出[2019]78号《行政处罚决定书》，认为黄龙未经批准，2017年12月擅自占用位于海南省儋州市东成镇农场三队的土地用于建设养猪场，该养猪场实际占地面积2623平方米（合3.935亩）。经现场勘查并对照儋州市总体规划（空间类2015-2030）局部图和儋州市土地利用现状图（2017年土地变更后），该宗地规划地类为基本农田，现状地类为旱地，该用地不符合儋州市总体规划。黄龙的行为违反《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十三条、第四十四条和《基本农田保护条例》第十七条的规定，属于非法占用基本农田的行为。儋州资规局遂根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第八十三条的规定，作出处罚：责令黄龙退还非法占用的土地，在收到行政处罚决定书之日起30日内拆除在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施。该处罚决定书告知当事人申请复议及提起诉讼权利、期限，并于2019年9月5日送达。黄龙在法定期限内既未申请行政复议，亦未提起行政诉讼。2020年3月6日，儋州资规局作出《行政处罚决定履行催告书》（儋自然资催字[2020]10号），催告黄龙十日内履行[2019]78号《行政处罚决定书》确定的义务，黄龙未履行义务。儋州资规局遂于2020年4月13日向儋州市人民法院申请强制执行。儋州市人民法院经审查后认为儋州资规局已经超过法定申请强制执行期限，又没有正当理由，不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百五十五条第一款第（六）项规定的条件，于2020年5月11日作出（2020）琼9003行审90号《行政裁定书》，裁定不准予强制执行儋州资规局2019年9月3日作出的[2019]78号《行政处罚决定书》。   2020年5月6日，东成镇政府作出《关于拆除非法占地违法建筑的公告》，认定原告黄龙在东成镇抱舍村委会农场三队的养猪场未依法取得土地使用权，擅自占用东成镇抱舍村委会农场三队的集体土地进行违法建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定已依法立案调查，因违法当事人黄龙逾期未履行拆除义务，现限定违法当事人自公告发布之日起五日内自行搬离、拆除在非法占用土地上的建筑物。逾期不履行的，东成镇政府将组织相关部门于2020年5月11日依法事实强制拆除。因原告黄龙未按上述公告期限履行拆除义务，东成镇政府于2020年5月11日对原告的建筑物实施了强制拆除。   本院认为，被告东成镇政府强制拆除原告的涉案养殖场应当依照《中华人民共和国行政强制法》等规定的程序进行依法强制拆除。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”的规定，被告东成镇政府在本案中虽然对原告作出了《关于拆除非法占地违法建筑的公告》，但未举证证明在强制拆除前曾告知原告陈述申辩的权利、未依法催告原告履行义务，亦未作出强制拆除决定书等法定程序，故被告东成镇政府强制拆除原告涉案养殖场的行政行为违法。虽然被告儋州资规局对原告违法占地的行为进行了查处和认定，并根据行政处罚法和土地管理法等规定作出了行政处罚决定。但被告儋州资规局对原告作出的行政处罚行为和被告东成镇政府对原告实施的强制拆除行为系两个行政行为，而且是两个不同的行政机关作出的行政行为。即便被告儋州资规局作出的行政处罚程序合法，也并不能以此来证明被告东成镇政府的强制拆除程序合法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第(一)项的规定，判决如下:   确认被告儋州市东成镇人民政府对原告黄龙养殖场的强制拆除行为违法。   案件受理费50元，由被告儋州市东成镇人民政府负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第二中级人民法院。   审判长 刘立川   审判员 王子良   人民陪审员 陈诗珍      二〇二〇年十二月十四日   书记员 胡天虎   附相关法律法规条文:   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：   （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；   （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。   行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：   （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；   （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；   （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。   稿:刘立川