四川省德阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川06行初6号 原告：谢华，女，汉族，1968年1月12日出生，住四川省什邡市。 被告：什邡市人民政府，住所地：四川省什邡市方亭街道蓥峰北路1号。 法定代表人王洪，该市市长。 行政机关出庭负责人：刘静，该市副市长。 委托诉讼代理人：蒋华琼，四川宏剑律师事务所律师。 第三人：什邡市自然资源和规划局，住所地四川省什邡市回龙街56号。 法定代表人：陈述荣，该局局长。 行政机关出庭负责人：高荣辉。该局副局长。 第三人：什邡市皂角街道办事处，住所地四川省什邡市海河路西段138号。 法定代表人：杨世泽，该办事处主任。 行政机关出庭负责人：兰贵川，该办事处副主任。 委托诉讼代理人：青泽波，四川方纬律师事务所律师。 原告谢华因与被告什邡市人民政府（以下简称什邡市政府）、第三人什邡市自然资源和规划局（以下简称什邡市自然资源局）、什邡市皂角镇街道办事处（以下简称皂角街道办）行政补偿其他行政行为一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年12月8日公开开庭审理了本案。原告谢华、被告什邡市人民政府的行政机关出庭负责人刘静及其委托诉讼代理人蒋华琼、第三人什邡市资源和规划局的行政机关出庭负责人高荣辉、第三人什邡市皂角街道办事处的行政机关出庭负责人兰贵川及其委托诉讼代理人青泽波到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 原告谢华于2020年7月31日，向被告什邡市政府邮寄了《履行补偿安置职责申请书》，被告及第三人在原告起诉之前未作出书面答复。 原告诉称：原告是什邡市皂角镇土桥社区6组351号房屋及其他不动产所有权人，2007年11月，经四川省批复批准（川府土〔2007〕137号），2008年6月，什邡市人民政府完成了原告集体土地征收为国有土地；之后，什邡市自然资源局及村镇组干部对原告的房屋等进行了丈量清点和确认，在2020年1月才向原告送达了《什邡市皂角街道办事处登记补偿结算及住房安置通知书》开始对原告的房屋等开展安置补偿工作，2020年7月31日，原告向被告邮寄了《履行补偿安置职责申请书》后仅在2020年9月3日接到第三人皂角街道办的电话通知处理申请书，告知下一步将执《什邡市皂角街道办事处登记补偿结算及住房安置通知书》的标准。原告认为，被告在征收集体土地过程中程序违法未在合理期限内及时作出书面的补偿决定，原告房屋所在土地早已征收为国有，至今未对原告房屋及其他不动产按照国有土地上的标准予以补偿。请求：1、确认被告拒绝履行补偿安置职责违法；2、请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准，对原告1373.3平方米上的房屋建筑面积592.23平方米和其他不动产征收给予公平合理标准。3、本案诉讼费由被告承担。 原告为支持自己的主张，向本院提交了以下证据材料： 1、针对原告房屋测绘的清单，证明房屋的实际使用面积；2、德阳市公众信息网的查询单；3、2018年的证明和图片范围；4、安置申请书、自然资源局和政府回复；5、安置通知书；6、什府发{2008}19号文件、2008年《什邡市征地补偿安置办法》；7、会议纪要；8、照片一组；9、什邡市人民法院法官与什邡市国土局沟通录音、街道办事处兰贵川主任与原告的通话录音、和征地补偿办工作人员现场沟通录音。以上证据证明被告没有按照国有土地上的相关标准进行补偿。 被告什邡市政府辩称：一、原告所在的什邡市皂角街道土桥村6组集体土地，经四川省政府以《关于什邡市2007年第一批城市建设用地的批复》（川府土〔2007〕137号）同意，批准征收。在2008年启动征收工作，现已完成对皂角街道土桥村6组集体土地的征收补偿工作。对地上附着物仅有原告一户没有补偿，该组其他村民补偿已经完成，由于原告对地上附着物补偿有异议，第三人皂角街道办事处一直在与原告多次沟通协商补偿事宜，原告认为被告拒绝履行补偿安置职责与客观事实不符；二、原告使用的土地为集体土地，属于征收范围，2008年6月18日，什邡市政府发布了《关于征收土地的公告》（什府公〔2008〕5号）后，本集体经济组织及其地上附着物所有权人均陆续办理了补偿登记，完成了补偿，被告是依照符合法律规定的文件标准计算补偿金额，且原告就案涉补偿标准应参照国有土地上房屋征收标准的主张，已多次提起诉讼，均已裁决。请求驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据材料： 第一组：1、批复一份；2、3、什府发【2008】19号文件、什府发【2008】39号文件；4、什府公【2008】5号公告；5、什国土资公【2008】2号公告；6、会议决议；7、《征收土地补偿协议》；8、证明领取补偿款名册，证明征收的合法性及应对土地补偿，对地上物也确定了补偿标准。 第二组：9-16、工作笔录6份及送达通知书及公证书、申请书；证明被告一直在积极沟通协商，积极履行工作职责。 第三组：（2016）川0682行初3号行政判决、（2016）川06行终96号行政判决；（2019）川0681行初22号行政裁定、（2020）川06行终8号行政裁定；（2017）川06行初8号行政裁定、（2017）川行终512号裁定；（2018）最高法行申6481号行政裁定；（2020）川0681行初8号裁定。证明原告补偿一事多次提起诉讼，不同地区不同层级法院都做出过生效判决。 什邡市自然资源局辩称，主要意见与什邡市政府意见一致，并认为在征收集体土地时，是确定了征收补偿标准，对原告确定了征收补偿款，虽然没有达成协议，但有相关规定，请求驳回原告诉讼请求。 第三人什邡市自然资源局为支持自己的主张，向本院提交了以下证据材料： 第一组：1、征地告知书；2、征用调查结果确认书；3、听证通知书；4、送达证；5、一书三方案；6、川府土【2007】137号文件；7、什府函【2008】39号文件；8、什府公【2008】5号文件；9、什国土资公【2008】2号公告；10、会议决议；11、土地补偿协议；12、勘测定界图。以上证据证明土地征收程序的合法性，全部是按照法律法规进行办理。 第二组：13、什府发【2008】19号文件，证明补偿安置标准； 第三组：征地补偿款分配花名册，证明原告对征地事实知晓，征地已经完成； 第四组：同被告证据17-21，证明原告同一事实多次提起诉讼。 第三人皂角街道办答辩同什邡市政府意见一致。 第三人皂角街道办提交的证据材料同被告证据材料一致。 原告对被告什邡市政府提交的证据质证认为，对证据1没有异议，对2-7有异议，认为与自己房屋所在土地没有关联性，且认为没有公告，自己也没有去参加征地的会议，不能达到被告的证明目的，对证据8领款清单的真实性无异议，但认为所领款项自己并不清楚范围，后来才清楚是土地款；对证据9有异议，认为在2012年没有进行沟通，对证据10-16没有异议，确认进行了沟通协商；对证据17-21判决没有异议，但认为没有一个补偿标准定性的生效裁判。第三人什邡市自然资源局及皂角街道办对被告提交的证据没有异议。 被告什邡市政府对原告谢华提交的证据质证认为，对证据1中原告绘的宗地图有异议，其他真实性没有异议；对证据2认为与本案没有关联性；对证据3证明在拆迁，但不能达到原告认为属于国有土地范围的证明目的；对证据4真实性没有异议，关联性有异议，不能达到证明目的；对证据5安置通知书的真实性没有异议，不能达到证明目的，证明被告的安置是有标准的，不能按照国有土地的标准；对证据6文件真实性没有异议，但不能达到证明目的；对证据7、8会议纪要、照片等的真实性没有异议，但不能达到证明目的；对证据9录音属于私自录音，不予认可。 第三人质证意见同被告意见一致。 对第三人什邡市自然资源局提交的证据，原告质证认为，对第一组证据（1-12）的合法性关联性有异议，认为不能证明征地合法；第二组19号文件认为已经废止，不能适用；第三组花名册等真实性认可，但自己一直不知道领钱的具体范围和标准；对第四组证据判决等没有异议，但认为没有一个补偿标准定性的生效判决。 被告及第三人皂角街道办对第三人什邡市自然资源局提交的证据没有异议。 对第三人皂角街道办提交的证据与被告提交的一致，原告的质证意见同对被告提交的证据的质证意见一致。被告及第三人什邡市自然资源局没有异议。 经庭前证据交换及庭审质证，本院对以下证据作如下确认：除原告提交的证据9原告私自对法官工作人员及政府相关工作人员通话录音，属于未经允许，擅自录音，属于非法证据，且与本案待证事实没有关联性，不应作为证据采信，同时对原告该违法行为应予评判指正，公民维护自己的合法权益，应采取合法手段，不应采取非法手段。对双方当事人提交的其他证据的真实性各方当事人均无异议，应予确认，其证明目的结合本案争议焦点再做评议。 经审理查明：谢华原系什邡市皂角镇土桥村6组村民，2007年11月，四川省人民政府向德阳市人民政府下发了关于什邡市人民政府2007年第一批城市建设用地的批复：同意将什邡市皂角街道办事处土桥村六组8.5496公顷土地征收为国家所有，将被征地单位199名农业人口依法登记为城镇居民。被告经村民大会同意，于2008年6月在公告后与皂角镇土桥村六组签订了《征收土地补偿协议书》。协议书对土地、房屋及地上附着物的征收补偿确定了标准，但是对房屋等附着物的征收补偿时间未作约定。2008年9月16日，皂角镇土桥村六组204名村民领取了9.8061公顷的土地补偿款项（其中原告谢华亦签字领取了补偿款）。原告谢华的住宅及部分地上附着物至今未能与第三人等达成补偿协议。 原告谢华于2019年1月向什邡市人民政府拆迁管理办公室递交房屋拆迁安置申请，要求进行拆迁安置，什邡市自然资源局于2019年2月对原告作出了《回复意见》告知了补偿适用标准及联系第三人皂角街道办办理，原告谢华不服遂向什邡市政府提起行政复议，什邡市政府作出什府行复决【2019】01号行政复议决定，维持了什邡市自然资源局的《回复》。谢华仍不服，向什邡市人民法院提起诉讼，经本院指定由广汉市人民法院审理，广汉市人民法院作出（2019）川0681行初22号行政裁定，认为因原告的房屋及地上附着物尚未达成拆迁补偿协议，其房屋未被拆迁，《回复》未对原告的权利义务产生实际影响，驳回原告的起诉。经本院（2020）川06行终8号行政裁定维持。在2020年1月13日皂角街道办向谢华作出《登记补偿结算及住房安置通知书》就谢华的房屋及地上附着物拆迁补偿和住房安置情况书面进行告知，谢华由此提起诉讼，经广汉市人民法院（2020）川0681行初9号行政裁定查明，什邡市负责征地拆迁补偿安置工作的行政职能部门什邡市自然资源局向一审法院作出说明，《登记补偿结算及住房安置通知书》只是征地拆迁补偿安置中的一个环节，如后期协商未果，什邡市自然资源局会进行审查并作出相关的行政行为。由此，一审法院以该行为为过程性行政行为为由，驳回原告的起诉，经本院（2020）川06行终59号行政裁定维持。之后，被告及第三人未向原告作出其他的行政行为，原告遂于2020年7月31日，向被告邮寄了《履行补偿安置职责申请书》，被告及第三人未作出书面答复，原告遂起诉至本院。 本院认为，本案原告提起诉讼的基础为2020年7月向被告邮寄《履行补偿安置职责申请书》，被告未进行答复引发的诉讼，原告的诉讼请求为确认被告拒绝履行补偿安置职责违法并请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准，对原告1373.3平方米上的房屋建筑面积592.23平方米和其他不动产征收给予公平合理标准。原告起诉的实质是认为被告不履行是否决定安置补偿及具体适用的标准，是对不作为提起的行政诉讼。 一、本案被告是否已履行安置补偿决定的法定职责。 根据《中华人民共和国土地管理法》及《土地管理法实施办法》第二十五条的规定，对征收的集体土地，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。 根据以上规定，因国家建设等的需要收回集体土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。对集体土地的征收，一般包括两部分，一是集体土地的征收；二是集体土地上房屋及地上附着物的征收。二者的补偿主体和方式也不一样，对土地的补偿是针对集体经济组织，对房屋及地上附着物的补偿是以户及个人为主体。本案根据查明的事实，本案的集体土地征收已完成，对土地上的房屋及地上附着物等，被告及第三人一直与原告协商，因对补偿标准等有不同意见，一直未达成一致意见。根据上述法律法规的规定，在经多次协商未果的情况下，被告应当在合理的时间内对原告使用的土地上房屋及地上附着物作出相应的补偿，在双方协商不成的情况下，被告也应当及时作出相应的补偿决定。2020年1月13日皂角街道办向谢华作出《登记补偿结算及住房安置通知书》就谢华的房屋及地上附着物拆迁补偿和住房安置情况书面进行告知，但在原告由此提起诉讼过程中，什邡市自然资源局明确作出说明，《登记补偿结算及住房安置通知书》只是征地拆迁补偿安置中的一个环节，如后期协商未果，什邡市自然资源局会进行审查并作出相关的行政行为。原告由此与2020年7月提起申请，至今没有相关部门作出书面答复，也未向原告给予补偿，是怠于履行职责的行为，应予纠正。 故，对本案原告的第一个诉讼请求，实质是因未获得地上附着物等的补偿，请求被告给予补偿，是诉不作为行为，对此，被告应该按照相关法律法规及规范性文件的规定，在协调不成的情况下，在合理的期限内对原告房屋及地上附着物作出相应的决定性行政行为。 二、对原告提起应按照国有土地标准进行补偿的问题。 因本案属于要求履行法定职责的行政诉讼案件，尚未作出安置补偿决定，按照什么标准及具体确定的范围面积等属于行政机关应当先行确定的行政职权，只有在行政机关作出了相关的决定性行政行为时，人民法院才有对行政行为进行司法审查的基础。故原告提出按照什么标准补偿的请求尚不属于本案审理的范围。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第七十二条、《中华人民土地管理法实施办法》第二十五条的规定，判决如下： 一、责令被告什邡市人民政府在本判决生效之日起六十日内对原告谢华于2020年7月31日提起的《履行补偿安置职责申请书》作出相应明确的行政行为。 二、驳回原告的其他诉讼请求。 本案案件受理费50元，由被告什邡市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  王 剑 审 判 员  江 黔 审 判 员  陈洪斌 二〇二〇年十二月二十四日 法官助理  蔡亚淋 书 记 员  付生宇