浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1942号上诉人（原审原告）邱友康，男，1956年4月20日出生，汉族，住浙江省岱山县。被上诉人（原审被告）岱山县人民政府，住所地浙江省岱山县高亭镇鱼山大道681号。法定代表人孙志龙，县长。邱友康因诉岱山县人民政府（以下简称岱山县政府）土地行政复议一案，不服舟山市中级人民法院（2020）浙09行初23号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年11月12日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2020年4月23日，申请人邱友康以岱山县自然资源和规划局为被申请人向岱山县政府提出行政复议申请，复议请求为要求“依法确认《岱山县房屋宅基地转让审批表》、岱山国用（2006）第3-4370号出让国有土地使用权证〔岱国用（2012）第00302010号、第00302011号两出让国有土地使用权证〕无效，并决定其重新颁发合法有效的出让国有土地使用权证”。岱山县政府于同年4月27日向邱友康发送岱政复补字〔2020〕1号《补正行政复议申请通知书》，告知申请人按照“一行为一复议原则”明确复议请求并提供相应的证据材料。邱友康于同年5月1日向岱山县政府提交了《行政复议申请书（变更）》及相关证据材料，明确本案复议请求为要求“依法确认《岱山县房屋宅基地转让审批表》对申请人审批国有划拨土地受让行为无效”。后经复议机关释明，变更复议请求为“依法确认《岱山县房屋宅基地转让审批表》对申请人审批国有划拨土地受让行为违法”。岱山县政府受理该行政复议案件后，经通知答复并于同年5月27日组织听证，最终于2020年6月15日作出岱政复决字〔2020〕3号行政复议决定。该复议决定认为，本案中，申请人提出的复议请求实质就是要求对1993年7月17日被申请人审批同意出让涉案国有土地使用权的行为进行处理，根据已查明的事实，申请人已就所涉复议请求事项提起过行政复议、行政诉讼，并已经过人民法院终审裁判，现申请人再次就实质相同的请求提起行政复议，明显带有恣意任性行使权力的性质，属于重复行为，不符合行政复议受理条件；故根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回申请人邱友康的行政复议申请。该复议决定一并告知了救济途径，并于同年6月23日邮寄送达复议双方当事人。另查明，一、邱友康曾于2016年以原岱山县国土资源局、岱山县政府为被告向一审法院提起行政诉讼，诉讼请求包括要求判决确认原岱山县国土资源局、岱山县政府未与划拨国有土地使用权转让方签订出让合同的行政审批转让、受让行为违法等。一审法院作出（2016）浙09行初73号行政裁定，对邱友康的起诉不予立案；邱友康不服上诉至浙江省高级人民法院，本院驳回上诉，维持原裁定。二、邱友康曾于2016年向原舟山市国土资源局申请行政复议，复议请求包括要求确认原岱山县国土资源局、岱山县政府未与划拨国有土地使用权转让方签订出让合同的行政审批转让、受让行为违法等，复议机关以其申请已过复议期限，且申请内容已有司法裁判为由作出不予受理决定。邱友康不服诉至法院，要求撤销该复议决定并责令重作，舟山市定海区人民法院作出（2016）浙0902行初59号一审行政判决驳回其诉讼请求，该院作出（2017）浙09行终35号终审行政裁定，撤销原审判决并裁定驳回邱友康的起诉。三、邱友康曾于2017年向岱山县政府、原岱山县国土资源局提出《要求土地行政处理申请书》，申请内容包括要求对违法审批的国有土地使用权依法处理解决并进行行政补偿或赔偿处理等。原岱山县国土资源局作出答复后其不服向岱山县政府申请复议，岱山县政府作出岱政复决字〔2017〕10号行政复议决定驳回其行政复议申请。其仍不服，向一审法院提起诉讼要求撤销该复议决定并对其复议申请进行实体审查重新作出行政复议决定，该院作出（2017）浙09行初20号一审行政裁定驳回起诉，浙江省高级人民法院作出（2017）浙行终1445号终审行政裁定予以维持。原审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（六）项规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（六）重复起诉的……”；第三款规定“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”。该解释第一百零六条规定，“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含”。本案中，申请人邱友康以岱山县自然资源和规划局为被申请人向岱山县政府提出行政复议申请，复议请求为要求“依法确认《岱山县房屋宅基地转让审批表》对申请人审批国有划拨土地受让行为违法”。就该复议请求实质相同事项，即邱友康经原岱山县土地管理局审批受让案涉国有划拨土地行为的合法性问题，邱友康曾以原岱山县国土资源局、岱山县政府为被告直接向一审法院提起过行政诉讼，又以该相同事项向原舟山市国土资源局申请行政复议进而提起诉讼，又向行政机关申请履职进行处理并要求行政补偿或赔偿并经行政复议后进而提起诉讼，法院生效裁判均以不符合起诉条件或重复处理为由裁定不予立案或驳回起诉。后经机构改革后，原岱山县国土资源局职能由岱山县自然资源和规划局承接。首先，本案中邱友康再次就相同事项以岱山县自然资源和规划局为被申请人向岱山县政府申请行政复议继而提起行政诉讼，可以认定与前诉其以原岱山县国土资源局为诉讼当事人主体相同；其次，虽本案被诉行政行为即岱山县政府作出的岱政复决字〔2020〕3号行政复议决定形式上系与前诉行政行为不同，但邱友康申请行政复议的标的已多次经过复议、诉讼，可以认定实质诉讼标的与前诉相同；再次，本案中邱友康的诉讼请求系要求撤销岱山县政府作出的被诉岱政复决字〔2020〕3号行政复议决定并判令其重作，但其实质诉讼请求仍是要求复议机关确认《岱山县房屋宅基地转让审批表》对申请人审批国有划拨土地受让行为违法，而就该事项邱友康已多次申请复议、提起诉讼，生效法律文书均以不符合起诉条件或重复处理为由不予立案受理或裁定驳回起诉，故本案的诉讼请求被前诉裁判所包含。综上，邱友康提起本案诉讼属重复起诉，不符合行政诉讼法定起诉条件，故对其起诉依法应予驳回。被诉行政复议决定亦以申请人即邱友康重复提出案涉行政复议申请不符合行政复议受理条件为由驳回其复议申请，并无不当。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（六）项、第一百零六条之规定，裁定驳回邱友康的起诉。邱友康上诉称：一、邱友康复议请求事项不属于重复诉讼，是正当维权。依据（2015）浙舟行初字第27号行政判决、浙江省高级人民法院（2015）浙行终字第300号行政判决、（2000）浙行他字第9号批复，邱友康受让原岱山县大巨锻件厂国有土地使用权不符合国务院《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第一款规定，非法占用国有土地建房；（2015）浙行再字第7号再审行政判决也认定“大巨锻件厂解散关闭时，其厂区范围内的国有土地使用权应由岱山县人民政府无偿收回，而不能由该厂自行转让。原岱山县土地管理局1993年7月17日审批同意转让涉案的国有土地使用权缺乏法律依据。”说明被诉审批行为缺乏法律依据，依法应当确认违法。该违法批地行为已造成邱友康非法占用国有土地建房被没收房屋（拆除）的重大财产损害，且至今未予解决。二、关于转让、受让面积问题。邱友康受让大巨锻件厂厂区四至范围内的土地面积不少于282.80平方米。被诉审批行为记载“同意转让占地面积为211.84平方米”，但不能以此否认邱友康受让大巨锻件厂厂区四至范围内的土地面积不少于282.80平方米的事实。三、原审裁定违反法定程序。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条之规定，“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据......”。而原审裁定对邱友康所提供的生效的人民法院裁判文书等有关证据，只字不提，非法剥夺了邱友康的举证权。一审笼统地表述“以上事实有双方当事人提供的证据以及人民法院生效裁判文书予以证实”，对邱友康要证明的具体事实及质证意见同样只字不提，剥夺了邱友康的质证、陈述、辩论等诉讼权利。原审裁定认为邱友康提起本案诉讼系重复，缺乏证据和依据，不能成立，请求撤销一审裁定，指令继续审理。岱山县政府答辩称：一、一审裁定认定事实正确。一审法院认为，本案中邱友康的诉讼请求系要求撤销岱山县政府作出的被诉岱政复决字〔2020〕3号行政复议决定并判令其重作，但其实质诉讼请求仍是要求复议机关确认《岱山县房屋宅基地转让审批表》对申请人审批国有划拨土地受让行为违法，而就该事项邱友康已多次申请复议、提起诉讼，生效法律文书均以不符合起诉条件或重复处理为由不予立案受理或裁定驳回起诉，故本案的诉讼请求被前诉裁判所包含，属于重复起诉。二、岱山县政府作出被诉行政复议决定认定事实清楚、程序合法。在岱政复决字〔2020〕3号行政复议案件中，邱友康提出的复议请求为依法确认被申请人作出的《岱山县房屋宅基地转让审批表》对申请人审批国有划拨土地受让行为违法。岱山县政府经审理后认为，该复议请求的实质就是要求对1993年7月17日原岱山县土地管理局（现岱山县自然资源和规划局）审批同意出让涉案国有土地使用权的行为进行处理，而邱友康涉及的复议请求事项已提起过行政复议、行政诉讼，并经过了人民法院的终审裁判，在舟山市中级人民法院（2016）浙09行初73号行政裁定、浙江省高级人民法院（2016）浙行终1150号行政裁定、舟山市中级人民法院（2017）浙09行终35号行政裁定、岱山县政府岱政复决字〔2017〕10号行政复议决定、舟山市中级人民法院（2017）浙09行初20号行政裁定、浙江省高级人民法院（2017）浙行终1445号行政裁定等裁判中即可知，故邱友康再次就实质相同的请求提起行政复议，属于重复行为，不符合行政复议受理范围。因此岱山县政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定作出岱政复决字〔2020〕3号行政复议决定书。程序上，岱山县政府于2020年5月2日收悉申请材料并受理，2020年6月15日作出并于2020年6月23日邮寄送达被诉行政复议决定书，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第五条、第三十一条关于受理期限、维权途径及审理期限的规定。综上，一审裁定认定事实清楚、法律依据明确，请求驳回上诉，维持原裁定。经审理，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。本院认为，本案二审审查重点在于邱友康提起本案行政诉讼是否构成重复起诉。邱友康提起本案诉讼请求撤销岱政复决字〔2020〕3号行政复议决定，并判令重作，其申请行政复议的请求则为“依法确认《岱山县房屋宅基地转让审批表》对申请人审批国有划拨土地受让行为违法”。被诉的《岱山县房屋宅基地转让审批表》系为原岱山县土地管理局于1993年7月17日作出的“同意转让占地面积211.84平方米”的审批意见，对于该审批意见，最早在本院作出的（2015）浙行再字第7号生效行政判决中已经明确认定：“大巨锻件厂解散关闭时，其厂区范围内的国有土地使用权应由岱山县人民政府无偿收回，而不能由该厂自行转让。原岱山县土地管理局1993年7月17日审批同意转让涉案的国有土地使用权缺乏法律依据。”对此邱友康亦无异议。该案判决后，2016年邱友康向一审法院提起行政诉讼，请求“判决确认岱山县国土资源局、岱山县人民政府未与划拨国有土地使用权转让方岱山县塑料胶木厂签订出让合同的行政审批转让、受让行为违法;确认岱山县国土资源局、岱山县人民政府因未与划拨国有土地使用权转让方岱山县大巨锻件厂签订出让合同的违法”并要求赔偿等，本院作出（2016）浙行终1150号二审裁定，认为“岱山县国土资源局（原岱山县土地管理局）审批同意岱山县大衢锻件厂转让案涉国土有地使用权缺乏法律依据，该节事实已经（2015）浙行再字第7号生效行政判决所确认”，并对其他诉请一并裁定不予立案。其后，邱友康又以几乎相同诉请向原舟山市国土资源局申请行政复议，请求“复议决定确认岱山县国土资源局未与划拨国有土地使用权转让方原岱山县大巨锻件厂签订出让合同的行政审批转让、受让行为违法”等，复议机关以超过复议期限为由决定不予受理，邱友康对该不予受理决定不服，提起诉讼。二审舟山市中级人民法院经审理后作出（2017）浙09行终35号裁定，认为邱友康针对要求确认岱山县国土资源局未与划拨国有土地使用权转让方原岱山县大巨锻件厂签订出让合同的行政审批转让、受让行为违法赔偿等事项曾提起行政诉讼，浙江省高级人民法院作出（2016）浙行终1150号行政裁定，对邱友康的起诉已裁定不予立案。现邱友康申请行政复议事项与上述生效裁定所涉诉讼事项相同，故裁定驳回起诉。前述事实表明，对于原岱山县土地管理局于1993年7月17日作出的《岱山县房屋宅基地转让审批表》前已有生效判决确认“缺乏法律依据”，后又经生效裁定确认系重复起诉，邱友康提起本案诉讼形式上虽然是针对岱山县政府作出的复议决定，实质仍然是就前述重复诉讼认定的事项请求行政救济，故其提起本案诉讼不符合行政诉讼受理条件。退一步讲，即便如邱友康所言，对于被诉《岱山县房屋宅基地转让审批表》未有单独的判决确认违法，但就该被诉行政行为亦早已超过了法定的最长起诉期限，故原审裁定驳回起诉，并无不当。另因本案仅系程序审查案件，原审未对邱友康提交的涉及实体处理的证据进行审查亦无不当。综上，邱友康的上诉缺乏事实和法律依据，不能予以支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  钱建军审判员  沈 妙审判员  夏祖银二〇二〇年十二月二十八日书记员  朱胤佐1·10·