浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙01行终709号 上诉人（原审原告）沈月平等19人（名单附后）。 诉讼代表人胡伟明，男，1966年12月20日出生，汉族，住浙江省杭州市余杭区。 诉讼代表人范正文，男，1957年9月10日出生，汉族，住浙江省杭州市余杭区。 诉讼代表人郁贵忠，男，1960年11月13日出生，汉族，住浙江省杭州市余杭区。 十九上诉人共同的委托代理人袁裕来、冯英飞，浙江之星律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市余杭区住房和城乡建设局，住所地浙江省杭州市余杭区南苑街道南大街建设大厦。 法定代表人冯德伟，局长。 被上诉人（原审被告）杭州市余杭区人民政府，住所地浙江省杭州市余杭区临平街道西大街**。 法定代表人陈如根，区长。 委托代理人干鑫亮。 被上诉人（原审第三人）杭州富云置业有限公司，，住所地浙江省杭州市余杭区东湖街道东湖北路**商住楼****** 法定代表人丁盛。 委托代理人刘星，北京盈科（杭州）律师事务所律师。 上诉人沈月平等19人因城建行政许可及行政复议一案，不服杭州市江干区人民法院（2020）浙0104行初7号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 2019年5月28日，杭州市余杭区住房和城乡建设局（以下简称余杭区住建局）向杭州富云置业有限公司（以下简称富云置业公司）核发《建筑工程施工许可证》（编号330110201905280101）。 2019年12月17日，杭州市余杭区人民政府（以下简称余杭区政府）作出余政复决[2019]321号行政复议决定，维持余杭区住建局2019年5月28日核发的330110201905280101号《建筑工程施工许可证》。 原审法院经审理查明：2019年5月24日，富云置业公司向余杭区住建局提交建筑工程施工许可申请，并提交了相关材料，余杭区住建局经审核后，于2019年5月28日作出案涉编号为330110201905280101的《建筑工程施工许可证》。2019年9月18日，沈月平等28人向余杭区政府申请行政复议，要求撤销案涉《建筑工程施工许可证》。余杭区政府予以受理后，分别向沈月平等28人、余杭区住建局发出行政复议申请受理通知书、行政复议答复通知书。后因案情复杂，余杭区政府作出行政复议决定延期通知书，并送达沈月平等28人及余杭区住建局。嗣后，余杭区政府于2019年12月17日作出余政复决[2019]321号《行政复议决定书》，决定维持余杭区住建局作出的案涉《建筑工程施工许可证》。另查明，胡掌洪、张银香、金银泉、黄盛、行胜利、杨红卫、张继桥等7人于2020年4月15日向原审法院撤回起诉。再查明，沈月平曾用名沈月萍，与原余杭市江南丝绸市场有限公司签订进场合同，营业用房位于市场内1区6幢3号；马掌友与原余杭市江南丝绸市场有限公司签订进场合同，营业用房位于市场内2区22幢7号；金松泉与原余杭市江南丝绸市场有限公司签订进场合同，营业用房位于市场内1区3幢5号；冯荣飞与原余杭市江南丝绸市场有限公司签订进场合同，营业用房位于市场内2区23幢3号；史仙林与原余杭市江南丝绸市场有限公司签订进场合同，营业用房位于市场内1区3幢7号；陈金文曾用名陈金芬，与原余杭市江南丝绸市场有限公司签订进场合同，营业用房位于市场内2区19幢3号；周仁兴与原余杭市江南丝绸市场有限公司签订进场合同，营业用房位于市场内1区4幢7号；王月渊与原余杭市江南丝绸市场有限公司签订进场合同，营业用房位于市场内4区41幢10号；沈连根与原余杭市江南丝绸市场有限公司签订进场合同，营业用房位于市场内2区17幢14号及3区32幢3号；吴法康与原余杭市江南丝绸市场有限公司签订进场合同，营业用房位于市场内3区32幢5号；原告张美龙与原余杭市江南丝绸市场有限公司签订进场合同，营业用房位于市场内1区12幢7号；陈美娟与原余杭市江南丝绸市场有限公司签订进场合同，营业用房位于市场内3区31幢1号；俞月佳与原余杭市江南丝绸市场有限公司签订进场合同，营业用房位于市场内2区13幢4号；胡伟明与原余杭市江南丝绸市场有限公司签订进场合同，营业用房位于市场内4区38幢7号；张国琴与原余杭市江南丝绸市场有限公司签订进场合同，营业用房位于市场内1区6幢5号及1区6幢17号；范正文与原余杭市江南丝绸市场有限公司签订进场合同，营业用房位于市场内3区30幢12号及3区28幢13号；沈建发曾用民沈建法，与原余杭市江南丝绸市场有限公司签订进场合同，营业用房位于市场内2区14幢13号；郁贵忠与原余杭市江南丝绸市场有限公司签订进场合同，营业用房位于市场内3区29幢1号及3区29幢10号；戴爱仙与原余杭市江南丝绸市场有限公司签订进场合同，营业用房位于市场内2区21幢10号。 原审法院认为：本案诉争的是余杭区住建局作出的建筑工程施工许可行为。根据《中华人民共和国建筑法》第七条的规定，余杭区住建局作为建设行政主管部门，负责本行政区域内建筑工程施工的许可工作，具有核发被诉建筑工程施工许可证的法定职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”在本案中，《中华人民共和国建筑法》中与颁发建筑工程施工许可证有关的条文是第七条至第十条，这一行政许可审查的是建筑工程是否符合开工条件。可能通过拆迁安置方式成为房屋实际使用人或所有权人的被拆迁人，与审查建筑工程开工条件的建筑工程施工许可没有法律上的利害关系。综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回沈月平等19人的起诉。 上诉人沈月平等19人上诉称：原裁定认定事实和适用法律错误。一、上诉人因富云置业公司未取得许可违法施工提出投诉，余杭区住建局在法定期限内未作答复。关于诉余杭区住建局不履行查处违法建设行为法定职责一案，杭州市江干区人民法院作出的（2019）浙0104行初164号行政判决、杭州市中级人民法院作出的（2020）浙01行终81号行政判决，已认定上诉人与余杭区住建局不履行查处未取得施工许可证法定职责案件有利害关系，故上诉人与余杭区住建局核发施工许可证的行为也具有利害关系。二、从本案实际来看，上诉人与被诉行政行为具有利害关系。1、上诉人的商铺虽然未经登记，却是实际权利人，且享有所有权而非租赁权。买断营业权50年即意味着取得所有权。《国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定，商业用地土地使用权出让最高年限是四十年，综合或者其他用地是五十年。原杭州市国土资源局和杭州众望房地产开发有限公司签订的《国有土地使用权出让合同》第六条约定使用期限是四十年。事实上，按照杭州市自然资源和规划局不动产登记部门提供的信息，共有797个商铺办理了房产证。即使上诉人未经登记，不享有所有权，仅有50年的营业权，也是补偿安置法律关系的适格主体。案涉商铺依法被征收或者拆迁，真正的补偿安置主体是上诉人，且案涉房屋是商业用房，营业权的损失、装修装饰、停产停业的损失都是向上诉人支付。2、根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条的规定，余杭区住建局许可在上诉人商铺补偿问题尚未解决的地块上从事建设活动，侵犯了上诉人的合法权益，且商铺是由富云置业公司违法强拆。3、由最高法院（2018)最高法行再190号、最高法行申2376号、2624号、2872号行政裁定书可见，司法实践中，类似情况的债权人均有权申请行政复议或者提起行政诉讼。三、当事人与行政行为有没有利害关系，不能孤立地从单部法律进行判断，而必须从整个法律体系进行判断。原裁定认为，《中华人民共和国建筑法》中颁发建筑工程施工许可证有关的条文是第七条至第十条，这一行政许可审查的是建筑工程是否符合开工条件，从而认定上诉人与案涉施工许可证没有利害关系。但从整个法律体系来看，上诉人的合法权益显然应该受到保护，在补偿安置没有依法解决之前，在案涉地块上从事任何建设活动均属违法。请求撤销杭州市江干区人民法院（2020）浙0104行初7号行政裁定，指令原审法院继续审理。 被上诉人余杭区住建局答辩称：原裁定根据事实判定上诉人与案涉建筑工程施工许可之间没有利害关系，从而依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条及相关司法解释的规定，驳回上诉人的起诉，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立。杭州市江干区人民法院（2019）浙0104行初164号行政判决、杭州市中级人民法院（2020）浙01行终81号行政判决审查的是余杭区住建局因上诉人投诉举报而作出的行政作为，其与本案所审查的行政许可行为并无必然联系，上诉人以其作为判定本案中其与行政行为之间利害关系的依据不妥。案涉建设工程施工许可系建立在行政相对人已经获取案涉地块不动产权证书、建设工程规划许可等基础之上，因而上诉人以其是该处原有商铺的实际权利人及债权人的身份为由主张其与案涉行政行为之间有利害关系，其理由不能成立。请求驳回上诉。 被上诉人余杭区政府的答辩意见与原审一致，并认为从《中华人民共和国建筑法》第一条和《建筑工程施工许可管理办法》第一条的规定可以看出，建筑工程施工许可制度保护的客体是监督管理建筑活动，维护建筑市场秩序，保证建筑工程的质量和安全，促进建筑业健康发展；余杭区住建局核发建筑工程施工许可的行为履行的是建筑工程施工管理的法定职责，上诉人并非被诉行政行为的相对人，同时其营业商铺已被拆除，若其认为拆除及补偿问题仍未解决，应当在其他法律关系中依法主张权利，被诉建筑施工行政许可行为对上诉人所主张的房屋补偿等利益并无影响，原裁定认定正确；上诉人上诉理由中所提的裁判文书与本案无关，不能作为支持其上诉理由的依据；本案上诉人沈月平等19人系浙江世贸布艺城租赁户，其与余杭市江南丝绸市场有限公司或浙江世贸布艺城有限公司就进驻“新江南丝绸市场”或“浙江世贸布艺城”事宜而签订的《进场合同》，仅就营业用房的使用权作出相关约定，未涉及物权转移，上诉人不能以《进场合同》来主张土地使用权或房屋所有权等不动产物权权益；请求驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人富云置业公司陈述称：原裁定已认定《中华人民共和国建筑法》中与颁发建筑工程施工许可有关的条文为第七条至第十条。这一行政许可审查的是建筑工程是否符合开工条件，聚焦于施工现场条件，排除存在阻碍施工的现场情况，并不处理该施工场地所涉的拆迁法律关系。上诉人针对拆迁过程中发生的法律问题，系由《城市房屋拆迁管理条例》等相关法律法规调整，原裁定合法。根据《中华人民共和国物权法》第五条、第六条的规定，上诉人关于买断营业权50年即意味着取得所有权的主张不符合现行法律规定。《进场合同》中的约定表明其不属于所有权买卖合同，且乙方的租赁权存在限制，在符合一定条件下，可能会被收回，其实质属于租赁法律关系，根据《中华人民共和国合同法》第二百一十四条的规定可知，上诉人与本案不具有利害关系。本案不宜对《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条作扩张解释，上述租赁法律关系已有相应民事法律予以规范，上诉人可通过民事诉讼维权。《进场合同》中约定的租赁期限已超过法律规定的最长期限，上诉人已实际享有该合同约定的承租权，上诉人如认为该权利受侵害，可按照该合同约定提起仲裁。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 本院认为：《中华人民共和国建筑法》中与颁发建筑工程施工许可证有关的条文是第七条至第十条，这一行政许可审查的是建筑工程是否符合开工条件。建筑工程所涉土地上因拆迁或征收而获得安置补偿权利的公民、法人或其他组织，与建筑工程施工许可没有利害关系。本案中，上诉人主张其系因拆迁或征收而获得安置补偿权利的人员，但这一主张不导致行政诉讼中利害关系的成立。原审法院裁定驳回起诉并无不当。在本院审理过程中，上诉人周仁兴、戴爱仙、沈建发、陈美娟、冯荣飞、马掌友、陈金文、郁贵忠（以下简称周仁兴等8人）申请撤回上诉，本院予以准许。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 一、准许上诉人周仁兴等8人撤回上诉； 二、驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  秦 方 审 判 员  王银江 审 判 员  廖珍珠 二〇二〇年十二月二十三日 法官助理  李惠娴 书 记 员  寿 芳 附1： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十二条人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 附2：上诉人名单 沈月平，女，1972年7月28日出生，汉族，住浙江省海宁市 金松泉，男，1960年4月16日出生，汉族，住浙江省杭州市余杭区 冯荣飞，男，1955年2月17日出生，汉族，住浙江省杭州市余杭区 史仙林，女，1964年5月20日出生，汉族，住浙江省杭州市余杭区 陈金文，女，1963年5月14日出生，汉族，住浙江省杭州市余杭区 周仁兴，男，1954年3月21日出生，汉族，住浙江省杭州市余杭区 王月渊，女，1959年8月30日出生，汉族，住浙江省杭州市余杭区 沈连根，男，1952年12月3日出生，汉族，住浙江省杭州市余杭区 吴法康，男，1964年12月7日出生，汉族，住浙江省杭州市余杭区 张美龙，男，1962年11月18日出生，汉族，住浙江省杭州市余杭区 陈美娟，女，1944年9月21日出生，汉族，住浙江省杭州市余杭区 俞月佳，男，1954年9月14日出生，汉族，住浙江省杭州市余杭区 胡伟明，男，1966年12月20日出生，汉族，住浙江省杭州市余杭区。 张国琴，女，1959年8月18日出生，汉族，住浙江省杭州市余杭区 范正文，男，1957年9月10日出生，汉族，住浙江省杭州市余杭区。 沈建发，男，1967年11月12日出生，汉族，住浙江省桐乡市 郁贵忠，男，1960年11月13日出生，汉族，住浙江省杭州市余杭区。 戴爱仙，女，1962年10月5日出生，汉族，住浙江省杭州市余杭区 马掌友，男，1961年10月11日出生，汉族，住浙江省杭州市余杭区