浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1740号上诉人（原审原告）俞和根，男，1967年3月23日出生，汉族，户籍住所地浙江省杭州市富阳区。委托代理人俞俊祺（系俞和根之子），男，1989年7月1日出生，汉族，户籍住所地浙江省杭州市富阳区。被上诉人（原审被告）杭州市富阳区人民政府，住所地浙江省杭州市富阳区富春街道桂花路**。法定代表人王牮，区长。委托代理人盛平、柴羽铭。俞和根诉杭州市富阳区人民政府（以下简称富阳区政府）其他行为行政复议一案，浙江省杭州市中级人民法院于2020年8月24日作出（2020）浙01行初267号行政裁定，驳回起诉。俞和根不服，向本院提出上诉。本院于2020年9月25日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。案经阅卷审查及召集双方当事人进行调查询问，现已审理终结。2020年4月27日，富阳区政府作出7号复议决定认为，《银湖街道第一期地铁沿线整村搬迁补偿安置方案》系参照《杭州市富阳区征收集体所有土地房屋补偿实施细则》（富政办2016131号）、《关于拆除或搬迁企业补偿政策的实施意见（试行）》（富政函2011175号）等有关文件规定，并结合银湖区块实际情况，对高桥村合丰自然村、马塘桥自然村、下门自然村和老街桥西区块，郜村村郜村自然村和官山自然村内的房屋实施搬迁而制定的搬迁补偿安置方案，故该方案并不属于严格按照土地管理法等相关法律法规实施的征收行为，不产生征收行为的法律效力，不具有征收行为的强制力。该方案明确仅适用于在规定的期限内与搬迁人签订补偿安置协议并腾空房屋的被搬迁人，故方案的内容只是为搬迁双方提供了一个协商的基础和指导，对于不认可该方案的搬迁户并不具有强制执行力。本案中，申请人与搬迁人经平等协商，参照搬迁补偿安置方案的内容，自愿签订了搬迁补偿安置协议和补充协议，并不违反强制性规定，亦不存在欺诈、胁迫、恶意串通等无效情形，其合同效力应予确认。故申请人的请求无事实和法律依据，本机关不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款之规定，决定驳回申请人俞和根的行政复议申请。原审法院经审理查明：2018年3月26日，浙江富春山居集团有限公司、杭州市富阳区人民政府银湖街道办事处（以下简称银湖街道办）制定了《银湖街道第一期地铁沿线整村搬迁补偿安置方案》，就银湖区块搬迁项目的搬迁目的、原则、区块及规模、搬迁人和被搬迁人、搬迁期限、具体搬迁的补偿安置标准、奖励、实施步骤等问题进行了明确。该方案第九条第1点、第11点明确，“本方案仅适用于在规定的搬迁期限内与搬迁人签订搬迁补偿安置协议并腾空房屋的被搬迁人。在规定期限内，被搬迁人仍未与搬迁人签订房屋搬迁补偿安置协议的，由搬迁人报请相关部门同意后，启动房屋征收程序”。俞和根户坐落于郜村村郜村北台门路12号宅基地房屋位于该搬迁红线范围内。2018年5月24日，俞和根委托俞俊祺与搬迁人签订了《银湖区块城中村改造项目集体所有土地上房屋搬迁补偿协议》及《银湖区块城中村改造项目集体所有土地上房屋搬迁补偿协议之补充协议（调产安置）》，就该户宅基地房屋的相关补偿安置事宜进行了明确约定。2020年1月14日，俞和根向富阳区政府申请行政复议，请求撤销《银湖街道第一期地铁沿线整村搬迁补偿安置方案》。富阳区政府于1月15日收到申请。1月20日，俞俊祺代为提出申请，请求富阳区政府进行复议调解，调解期限15个工作日，调解时间不计入复议立案处理的期限。2月21日，因调解不成，富阳区政府决定予以受理，并通知银湖街道办作出复议答复。2020年3月11日，银湖街道办作出复议答复。4月7日，因认为案情复杂，富阳区政府作出延期三十日的决定，并通知双方当事人。4月27日，富阳区政府作出7号复议决定。俞和根不服，向原审法院起诉请求撤销7号复议决定，并责令富阳区政府重新作出复议决定。原审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。本案中，俞和根所复议的《银湖街道第一期地铁沿线整村搬迁补偿安置方案》，系银湖街道办与浙江富春山居集团有限公司参照《杭州市富阳区征收集体所有土地房屋补偿实施细则》等文件制定的搬迁补偿政策。该方案明确仅适用于在规定的搬迁期限内与搬迁人签订搬迁补偿安置协议并腾空房屋的被搬迁人，如被搬迁人未能依据搬迁补偿政策与搬迁人签订房屋搬迁补偿安置协议的，由搬迁人报请相关部门同意后，启动房屋征收程序。故该《银湖街道第一期地铁沿线整村搬迁补偿安置方案》不属于对公民、法人或者其他组织直接设定权利义务的行为，不属于行政诉讼的受案范围。复议机关对不属于行政诉讼受案范围的行政行为作出复议决定，当事人对复议决定不服提起诉讼的，人民法院应当裁定不予立案；已经立案的，裁定驳回起诉。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回俞和根的起诉。俞和根上诉称：一、原审裁定认定事实错误。1.《银湖街道第一期地铁沿线整村搬迁补偿安置方案》第三条中明确搬迁区块包含俞和根所在的郜村村郜村，第四条也明确规定了被搬迁人为本区块范围内的房屋所有权人。俞和根在郜村村郜村拥有合法宅基地、房屋、承包地，并在宅基地和承包地上种植多种名贵花木，故俞和根的房屋显然在该搬迁范围内，《银湖街道第一期地铁沿线整村搬迁补偿安置方案》对俞和根直接设定了权利义务。2.原审法院认定《银湖街道第一期地铁沿线整村搬迁补偿安置方案》明确规定了其仅适用于在规定的搬迁期限内与搬迁人签订搬迁补偿安置协议并腾空房屋的被搬迁人，属于逻辑错误。如果被搬迁人已经和搬迁人签订了补偿安置协议，则应该是直接履行补偿安置协议，不再适用《银湖街道第一期地铁沿线整村搬迁补偿安置方案》。即便是按照原审法院的逻辑，俞和根已经签订了补偿安置协议，仍然适用。《银湖街道第一期地铁沿线整村搬迁补偿安置方案》仍然是对俞和根设定了权利义务。3.本案政府行为名为协议搬迁，实为征收，具有行政征收行为的强制力。协议搬迁一词没有法律依据，其实质就是征收。《银湖街道第一期地铁沿线整村搬迁补偿安置方案》即是银湖街道办为了征收俞和根的土地和地上物而作出的行政行为。俞和根签订的搬迁补偿安置协议实质是征收协议，是在实施集体土地征收。银湖街道办制定拆迁补偿安置实施方案的程序和内容严重违法，其应当按照集体土地征收程序依法而行，俞和根行政复议要求撤销《银湖街道第一期地铁沿线整村搬迁补偿安置方案》符合有关法律规定。二、原审裁定适用法律错误，应予撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十二款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关侵犯其人身权、财产权等合法权益而提起的诉讼，属于行政诉讼受案范围。本案中，《银湖街道第一期地铁沿线整村搬迁补偿安置方案》明确规定了搬迁村庄农居点范围内的房屋等补偿标准，并规定被搬迁人在签订安置补偿协议时应及时清缴房屋腾空前所产生的水、电等费用，补偿安置协议签订后，不得私自拆除在评估清单中已明确补偿的房屋及附属物，对俞和根的权利义务作出了明确规定，且对俞和根的权利义务产生了实质影响，显然属于前述行政诉讼受案范围。综上，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。富阳区政府答辩称：一、富阳区政府已依法作出行政复议决定，履行法定职责。富阳区政府的复议审理程序，符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条之规定。二、富阳区政府作出的复议决定，事实清楚，于法有据。富阳区政府经审理查明，2018年3月26日，杭州富阳开发区建设投资集团有限公司（原浙江富春山居集团有限公司）与银湖街道办联合发布了《银湖街道第一期地铁沿线整村搬迁补偿安置方案》。俞和根位于郜村村郜村北台门路12号的房屋在搬迁红线范围内。2018年5月24日，俞和根委托俞俊祺和搬迁人子公司杭州富阳银湖新区建设有限公司签订了《银湖区块城中村改造项目集体所有土地上房屋搬迁补偿协议》和《银湖区块城中村改造项目集体所有土地上房屋搬迁补偿协议之补充协议（调产安置）》。协议签订后，俞和根取得了除安置房预留款外的全部补偿款并腾退了房屋。富阳区政府认为，《银湖街道第一期地铁沿线整村搬迁补偿安置方案》系参照《杭州市富阳区征收集体所有土地房屋补偿实施细则》（富政办2016131号）、《关于拆除或搬迁企业补偿政策的实施意见（试行）》（富政函2011175号）等有关文件规定，并结合银湖区块实际情况，对高桥村合丰自然村、马塘桥自然村、下门自然村和老街桥西区块，郜村村郜村自然村和官山自然村内的房屋实施搬迁而制定的搬迁补偿安置方案，故该方案并不属于严格按照土地管理法等相关法律法规实施的征收行为，不产生征收行为的法律效力，不具有征收行为的强制力。该方案明确仅适用于在规定的期限内与搬迁人签订补偿安置协议并腾空房屋的被搬迁人，故方案的内容只是为搬迁双方提供了一个协商的基础和指导，对于不认可该方案的搬迁户并不具有强制执行力。本案中，俞和根与搬迁人经平等协商，参照搬迁补偿安置方案的内容，自愿签订了搬迁补偿安置协议和补充协议，并不违反强制性规定，亦不存在欺诈、胁迫、恶意串通等无效情形，其合同效力应予确认。故俞和根的请求无事实和法律依据，应当不予支持。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审中，双方当事人均未向本院提交新证据材料。本院对原审裁定认定事实，予以确认。本院经审理认为，俞和根向富阳区政府申请行政复议，请求撤销《银湖街道第一期地铁沿线整村搬迁补偿安置方案》。富阳区政府作出7号复议决定，驳回了俞和根的行政复议申请。俞和根向法院起诉请求撤销7号复议决定，并责令富阳区政府重新作出复议决定。经审查，《银湖街道第一期地铁沿线整村搬迁补偿安置方案》系参照《杭州市富阳区征收集体所有土地房屋补偿实施细则》等文件，结合银湖区块实际情况，就包括郜村村郜村自然村等若干自然村和区块范围内的房屋搬迁事宜制定的搬迁补偿政策。该方案在第九条中明确：“本方案仅适用于在规定的搬迁期限内与搬迁人签订搬迁补偿安置协议并腾空房屋的被搬迁人。在规定期限内，被搬迁人仍未与搬迁人签订房屋搬迁补偿安置协议的，由搬迁人报请相关部门同意后，启动房屋征收程序”。对照《银湖街道第一期地铁沿线整村搬迁补偿安置方案》的具体内容，原审法院认定该《银湖街道第一期地铁沿线整村搬迁补偿安置方案》不属于对公民、法人或者其他组织直接设定权利义务的行政行为，不属于行政诉讼的受案范围，均属妥当。从二审审理情况看，俞和根提起本案诉讼的背景原因之一是苗木补偿问题，该问题并非本案审理范围。为妥善化解纠纷，本院在二审中敦促富阳区政府、银湖街道办与俞和根就苗木补偿问题进行磋商。本案审结后，相关主体宜继续协商解决苗木补偿事宜。综上，上诉人俞和根的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  樊清正审判员  马国贤审判员  刘家库二〇二〇年十二月二十四日书记员  刘 芳