江苏省宜兴市人民法院行 政 裁 定 书（2020）苏0282行初78号原告周左承，男，1971年9月26日生，汉族，住宜兴市。被告宜兴市和桥镇人民政府，所在地宜兴市和桥镇西横街**，统一社会信用代码1132028201404723X0。负责人吴林，该镇镇长。委托代理人顾卫康，江苏金陶都律师事务所律师。委托代理人陆桦，江苏金陶都律师事务所实习律师。原告周左承不服被告宜兴市和桥镇人民政府（以下简称和桥镇政府）颁发的《和桥镇西锄村港下水产养殖区整治实施方案》（以下简称《实施方案》）,于2020年11月2日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原告周左承诉称，2019年和桥镇政府为了应付江苏省环保厅检测到和桥镇西锄村港下水产养殖区外部河道沙渎港河水水质不达标，要求整改，在没有检测和认证的情况下就把该片养殖区定为养殖污染源。在西锄村委没有召开村民会议和村民代表会议的情况下，就强行要求西锄村委把该片区域涉及由周左承、蒋新南、殷金龙、吴伟明、吴小泉等11户西锄村集体经济组织成员分片承包总计752亩水面养殖鱼塘终止承包，鱼塘进行回收，不再继续发包。违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九条、《中华人民共和国农村土地承包法》第五条的规定。和桥镇政府制订的《实施方案》，要求西锄村委对752亩养殖水面鱼塘整体退渔，实施水改旱和湿地建设。该方案是滥用权力，是越权行为，违反了《江苏省农村土地承包经营权保护条例》第四章，第二十七条、《中华人民共和国土地管理法》第四十七条。和桥镇政府在严重违反国家制定的相关法律法规的情况下，不顾西锄村集体利益和西锄村集体经济组织内成员农村土地的合法承包经营权，是严重的滥用职权，越权行为，根据《江苏省农村土地承包经营权保护条例》第三十一条：对违法征地、占地、擅自扩大征地、占地范围，或者未按时足额支付补偿费的承包户有权拒绝交地。和桥镇西锄村港下水产养殖区是西锄村集体所有的农用土地，该养殖区在90年代时候，因地处偏僻，交通不便，很多村民都放弃了种植，将这些土地白白浪费。村民听从政府号召，在那里进行了开荒养殖，使原本浪费的资源得到了合理的利用，才使这里成为了真正的鱼米之乡。现该片养殖区涉及的11户家庭承包，是11户西锄村集体经济组织成员家庭收益之来源，生活之根本保障，这片土地也是村民赖以生存的土壤。如果被和桥镇政府违法收回，西锄村11户家庭将失去经济收益来源，将彻底失业。为保护原告周左承及11户西锄集体经济组织成员家庭生命财产安全，农村土地承包经营权益的保护，特向法院提起诉讼，请求判决撤销和桥镇政府颁发的《实施方案》，并由被告承担本案诉讼费用。被告和桥镇政府辩称，和桥镇政府于2019年8月25日对各相关村、镇有关部门下发的《实施方案》，系和桥镇政府下发给相关村、镇有关部门的指导性文件，并非针对包括原告在内的水产养殖户的行政性文件。水产养殖区的退渔工作由各村负责实施，和桥镇政府只负责组织、指导、协调与督促监督。原告周左承与西锄村委的渔业承包合同纠纷，经宜兴市人民法院与无锡市中级人民法院审理，已判决原告所承包的57.38亩鱼池限期返还西锄村委，该判决已进入执行。综上，原告诉请缺乏事实和法律依据，应予驳回。经审理查明，2019年8月25日，和桥镇政府为解决西锄村港下水产养殖区养殖污染问题，改善太滆南运河流域水环境质量，确保水污染防治工作取得扎实成效，制定并向各相关村、镇有关部门作出了《实施方案》，其中载明了，整治目标和时间、组织实施、整治步骤、奖补政策、相关规定等内容。周左承认为《实施方案》要求西锄村委对包括其承包鱼塘在内的752亩养殖水面鱼塘整体退渔、实施水改旱和湿地建设，违反了《江苏省农村土地承包经营权保护条例》、《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，侵害了其合法权益，故向法院提起诉讼。另查明，2012年3月1日，西锄村委与周左承签订了承包合同，约定由周左承承包村委北沙塘鱼池17.98亩，承包期自2012年2月1日至2013年1月31日；2013年12月28日，西锄村委与周左承签订承包合同，约定由周左承承包村委北沙塘鱼池39.4亩，承包期1年，自2014年2月1日至2015年1月31日。周左承在承包期内，将2份合同确定的鱼池连成了1片，承包期届满后，双方未更新签订合同，但仍由周左承承包，继续从事水产养殖。2019年12月2日，西锄村委向周左承养殖户作出“告知书”载明：按照上级总体规划和村两委决议，村两委决定对你目前承包的位于西锄村港下水产养殖区的鱼池终止承包，鱼池进行回收，不再继续进行发包。2020年2月18日，西锄村委向本院起诉，请求判令周左承返还鱼池57.38亩，本院于同年4月9日作出（2020）苏0282民初1075号民事判决书，判决周左承于本判决发生法律效力之日起二十日内将其与西锄村委分别于2012年3月1日、2013年12月28日签订的2份《和桥镇西锄村鱼池养殖承包合同》所涉合计57.38亩鱼池返还西锄村委。周左承不服，向无锡市中级人民法院上诉，无锡中院判决驳回上诉，维持原判。审理中，周左承陈述，其原承包的57.38亩鱼塘经法院执行，已于2020年9月28日返还给了申请人西锄村委。上述事实有告知书、《实施方案》、一、二审民事判决书、谈话笔录等证据证实。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼；第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，和桥镇政府为解决其下辖的西锄村港下水产养殖区的养殖、污染问题、统一补偿标准等而制定的《实施方案》，系指导性文件，对辖区内的养殖户不具有强制力、约束力，对相关的养殖户的权利义务不产生实际影响，且原告周左承原承包的鱼塘的所有权人是西锄村委，根据生效民事判决书确认的内容，周左承也已返还了其原承包的57.38亩鱼塘，故周左承与该《实施方案》不具有法律上的利害关系，即不具备原告主体资格。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告周左承的起诉。根据《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项的规定，不交纳案件受理费。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省无锡市中级人民法院。审 判 长  杭旭伟人民陪审员  钱亚光人民陪审员  蒋其明二〇二〇年十二月十日书 记 员  嵇梦瑶本案援引法律条款《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第五十条起诉应当向人民法院递交起诉状，并按照被告人数提出副本。《最高人民法院关于适用的解释》第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（三）行政指导行为；（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。