浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)浙行终1958号上诉人（原审原告）黄荣进，男，1962年7月6日出生，汉族，住浙江省温州市鹿城区。委托代理人唐锋、陈峰，浙江浙元律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府，住所地浙江省温州市鹿城区广场路188号。法定代表人白洪楞，区长。委托代理人王一伟、潘瑞升，北京京师（温州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）温州市鹿城区人民政府双屿街道办事处，住所地浙江省温州市鹿城区温金路138号。法定代表人戴雄飞，主任。委托代理人王一伟，北京京师（温州）律师事务所律师。黄荣进因诉温州市鹿城区人民政府（以下简称鹿城区政府）、温州市鹿城区人民政府双屿街道办事处（以下简称双屿街道办事处）不履行征收补偿安置法定职责一案，不服温州市中级人民法院（2020）浙03行初249号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年11月16日立案受理后依法组成合议庭对本案进行审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：涉案厂房坐落于鹿城区××村××工业区××路××号，在南山工业区范围内。2016年11月14日，鹿城区政府作出〔2016〕143号专题会议纪要，其中第四条第（一）项内容是关于瓯浦垟城中村改造范围内南山工业区（72亩）补偿安置政策问题，主要内容是：一、会议明确：1.南山工业区为1990年4月1日后所建，该工业区内地上建筑均为违法建筑，不属于拆除补偿安置范围。2.在配合签约腾空搬迁的前提下，南山工业区用地范围内各企业给予一次性补助：（1）持有企业用地协议书和村委会收款收据的29户，按照原村委会和企业个人签订的企业用地协议书中记载的土地使用面积及村委会收款收据核实的土地使用面积，按标准计算补助。（2）该工业区内未提供企业用地协议书的剩余企业，以实际丈量占地面积为准，按标准计算补助。（3）现村集体所有的厂房占地面积2109.54平方米（3.165亩），按标准计算补助。（4）该项补助可由厂房实际所有人领取。如申请购买改建区内住宅，可按温鹿政办〔2014〕139号文件第10条执行。二、会议认为，考虑到南山工业区内企业至今仍在生产，同意参照原庄头地块、杨府山涂田工业区同类型违法用地工业企业补偿方案（经测算，两个地块实际补偿标准均为国有出让土地评估价格的35%左右）给予一次性补助。由于南山工业区尚属集体土地，故还需扣除征地成本。南山工业区一次性补助标准根据企业用地面积，按国有出让用地评估价格的35%扣减相关征地成本25万元／亩计算。2017年7月3日，温州市人民政府发布2017年112号征收土地公告，载明：温州市本级城镇低效用地再开发2016年度第十一批次建设用地于2017年4月17日经浙江省人民政府浙土字Ａ〔2016〕-0668号批准，其中征收集体土地24.3035公顷，涉案南山工业区在该土地征收范围之内。2017年9月10日，原告黄荣进与双屿街道办事处就涉案厂房腾空事宜签订房屋腾空协议书。同月28日，被告出具腾空验收合格证，确认原告已腾空涉案厂房并验收合格。2018年2月6日，陈事永等不服上述会议纪要，向温州市中级人民法院提出行政诉讼，要求撤销该纪要第四条第（一）项的内容，判令鹿城区政府、双屿街道办事处重新确定征收补偿标准。2019年2月26日，温州市中级人民法院作出（2018）浙03行初90号行政判决，撤销该纪要第四条第（一）项的内容，该判决书于次月27日生效。原审法院另查明，原告黄荣进确认其在涉案厂房腾空验收后已领取上述会议纪要确定的补助款项（即按土地评估价格的35%扣减征地成本25万元/亩的标准计算）。原审法院认为：原告黄荣进提起诉讼，要求两被告应按照涉案会议纪要第四条第（一）项确定的参照原杨府山涂田工业区同类型违法用地工业企业补偿方案以及法定的征收补偿安置义务对其履行征收补偿安置法定职责，分别评析如下：一、关于两被告是否具有应按涉案会议纪要内容履行法定职责的问题。行政主体的法定职责除法律、法规、规章明确规定外，还包括其他规范性文件规定的职责、行政主体向社会公开的行政承诺以及行政协议所设定的行政机关义务等等。鹿城区政府以涉案会议纪要形式确定瓯浦垟城中村改造范围内南山工业区（72亩）补偿安置政策，并承诺对南山工业区内配合签约腾空搬迁的企业，参照原庄头地块、杨府山涂田工业区同类型违法用地工业企业补偿方案（经测算，两个地块实际补偿标准均为国有出让土地评估价格的35%左右）给予一次性补助，同时扣减相关征地成本25万元/亩，由实际使用人领取，具体由双屿街道办事处落实。该内容属于两被告向特定主体作出的行政允诺，涉案厂房系纪要确定的南山工业区72亩城中村改造范围，在该纪要未被依法撤销且原告已具备纪要要求的条件下，原告有权要求两被告按该纪要内容履行相应职责。但现双方已按上述会议纪要内容实际履行完毕，且该纪要第四条第（一）项事后已被本院生效裁判撤销，原告再行诉请该按纪要内容履行法定职责，理由不能成立。涉案会议纪要第四条第（一）项明确参照原杨府山涂田工业区同类型违法用地工业企业补偿方案给予一次性补助，并在补偿方案后附括号注明“经测算，两个地块实际补偿标准均为国有出让土地评估价格的35%左右”，括号中内容实际系对前述参照具体补偿方案的细化和明确，并不包括其他补偿事项。原告以此认为结合涂田工业区补偿方案，上述会议纪要一次性补助还应包括临时安置费、停产停业损失等其他补助事项，以及要参照附近仰义地块征收补偿安置方案标准确定腾空奖励等，并主张两被告还应履行除已支付款项外的停产停业损失等其他补偿安置法定职责，理由不能成立。二、关于两被告是否具有法定的征收补偿安置职责问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第（三）项规定，农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地；第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。温州市人民政府温政发〔2013〕101号《关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》第四条规定，房屋补偿方案公告后，各区（功能区）房屋征收机构参照《温州市区国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》（市人民政府令第126号）组织房屋评估、签订房屋补偿协议。达不成补偿协议的，市国土资源局委托区（功能区）人民政府（管委会）按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定对房屋所有权人作出责令交出土地决定和做好因此形成的相关工作。作出责令交出土地决定时，应当附被补偿房屋的具体补偿方案。根据上述土地管理法及实施条例规定，集体土地经有权机关批准征收后，市、县人民政府及其土地管理部门是负责实施具体征收与补偿工作的法定主体，温州市通过上述规范性文件确定温州市区征收集体土地涉及房屋补偿安置的职责主体是市国土资源局（现职权已划转温州市自然资源和规划局），此不违反上位法的规定，可以作为本案法律适用的依据。本案中，涉案厂房所在南山工业区位于鹿城区，土地性质为集体，现已经浙江省人民政府批准征收，属于集体土地上房屋征收。该厂房作为被征收土地地上建筑物，权利人有权要求按该地块征收补偿安置方案予以补偿安置，但根据上述法律规定，该地上建筑的补偿安置法定职责主体是温州市自然资源和规划局，不是两被告。原告诉请要求两被告履行因征收而负有的法定补偿安置职责，缺乏法律依据。综上，两被告既没有原告诉请的应按涉案会议纪要内容履行补偿义务的法定职责，也没有因土地征收应负有的法定征收补偿安置职责。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款有关“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉”的规定，原告黄荣进的起诉依法应予驳回。如原告认为其因土地征收而应予以补偿安置，可依法另行救济。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项、第九十三条第二款的规定，裁定驳回原告黄荣进的起诉。黄荣进上诉称：一、上诉人的诉请并非要求按照143号专题会议纪要内容履行法定职责，而是基于143号专题会议纪要第四条第一项内容已被依法撤销。《房屋腾空协议书》的补偿依据己不存在，故要求对《房屋腾空协议书》内容予以变更、调整，上诉人认为补偿的标准应当是不低于涂田工业区等类似工业区的补偿标准。原审法院对上诉人的诉请理解错误，这是做出错误裁定的重要原因。二、原审法院裁定认为案涉土地建筑的补偿安置主体是温州市自然资源和规划局，而非二被上诉人，系适用法律错误。首先，《中华人民共和国土地管理法》明确规定国家征收土地的是县级以上人民政府。温政发[2013]101号《关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》作为市规范性文件，确定温州市区征收集体土地涉及房屋补偿安置的职责主体是市国土资源局（现职权己划转温州市自然资源和规划局），违反了上位法的规定。其次，2014年7月18日发布的温州市人民政府令第143号《温州市市区征收市区农民集体所有土地管理办法》第三条规定，市人民政府统一负责征收农民集体所有土地的补偿和安置，各区人民政府或功能区管委会受市人民政府委托做好辖区内征收农民集体所有土地的补偿和安置。街道办事处（镇人民政府）为征地实施单位，做好辖区内征收农民集体所有土地的征地调查、政策处理、批后实施和房屋补偿具体实施等相关工作。根据前述管理办法，集体所有土地（含房屋）的补偿和安置主体和征地实施单位为县级以上人民政府和街道办事处(镇人民政府)，本案中即是鹿城区人民政府和双屿街道办事处。《温州市市区征收市区农民集体所有土地管理办法》发布晚于温政发〔2013〕101号《关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》，按照新法优于旧法的原则，应当作为本案依据。最后，结合本案，上诉人被征收土地的厂房腾空和征地补偿等所做的决定及具体实施是由二被上诉人上下联动履行完毕的。因此，二被上诉人系案涉土地建筑的补偿安置及具体实施的法定主体，也是本案的适格被告。三、上诉人的用地行为属于历史遗留问题，上诉人有权按现行合法用地享受补偿安置政策。综上，上诉人认为，一审裁定事实认定不清，适用法律严重错误，请求：一、撤销浙江省温州市中级人民法院浙03行初249号行政裁定；二、依法改判两被上诉人连带支付被征收的土地补偿金及房屋补偿金合计130.5265万元；三、依法改判两被上诉人增加支付生产设备补偿及搬迁费共计125317.5元（按照250元/平方米计算）；四、依法改判两被上诉人增加支付一次性货币买断补助、奖励333454.8元；五、依法改判两被上诉人增加支付腾空奖励费30076.2元；六、依法改判两被上诉人增加支付临时安置费32000元；七、依法改判两被上诉人保障按照实际占地面积的40%，以市场评估价的50%购买原址重建的房屋；八、本案诉讼费由两被上诉人承担。鹿城区政府提交书面答辩意见称：一、答辩人并非本案适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、温州市人民政府温政发(2013)101号《关于规范温州市区征收集体土地涉及房屋补偿工作的实施意见》第四条规定，答辩人不具有土地行政补偿的法定职责。温州市区征收集体土地涉及房屋补偿安置的职责主体应为温州市自然资源和规划局。原审裁定认为143号专题会议纪要内容属于二被上诉人向特定主体作出的行政允诺，但现双方已按上述会议纪要内容实际履行完毕。上诉人再行诉请按纪要内容履行法定职责，理由不能成立。二、上诉人上诉的事实和理由不成立。143号专题会议纪要内容属于二被上诉人向特定主体作出的行政允诺，是南山工业区违法用地工业企业配合腾空前提下给予一次性补助，并非补偿。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，房屋补偿安置的法定主体应为温州市自然资源和规划局，并非答辩人。上诉人涉案厂房是否应当补偿的问题，上诉人可以另行主张权利。综上，上诉人的上诉请求没有事实与法律依据，请求依法驳回上诉人，维持一审裁定。双屿街道办事处提交书面答辩意见，同意鹿城区政府的答辩意见。经审理，对原审法院认定的事实本院予以确认。本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款的规定，原告所请求履行的法定职责或给付义务明显不属于行政机关权限范围的，不符合行政诉讼案件的法定起诉条件。本案中，上诉人起诉要求二被上诉人依法履行征收补偿安置法定职责，其请求履行的法定职责是否属于二被上诉人的权限范围，系本案争议的核心问题。对此，本院作如下分析：《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。据此，集体土地经有权机关批准征收后，市、县人民政府及其土地管理部门是实施征地补偿的法定主体，其分别负有批准补偿安置方案以及补偿安置方案批准后的具体组织实施等职责。温州市通过上述规范性文件也明确温州市区征收集体土地涉及房屋的补偿安置的具体实施主体是市国土资源局（现职权已划转温州市自然资源和规划局）。其与前述上位法的规定一致，可以作为本案法律适用的依据。本案中，案涉厂房所在南山工业区位于鹿城区，土地性质为集体，现已经浙江省人民政府批准征收。根据前述相关规定，上诉人诉请二被上诉人履行补偿安置的具体组织实施职责，缺乏法律依据。上诉人提出其是基于案涉会议纪要被撤销，《房屋腾空协议书》的补偿依据己不存在，故要求对《房屋腾空协议书》内容予以变更、调整。本院认为，行政主体通过制定规范性文件、行政允诺等方式设定的职责、亦属其应当履行的职责。本案中，案涉会议纪要内容虽属于二被上诉人向特定主体作出的行政允诺，但鉴于该纪要第四条第（一）项内容已被温州市中级人民法院生效裁判撤销，在此情况下，上诉人案涉厂房的补偿安置，仍应根据土地管理法及实施条例并结合温州市区征收集体土地涉及房屋的补偿安置的具体规定，由温州市自然资源和规划局来履行。上诉人现仍要求二被上诉人按照会议纪要的允诺履行补偿安置职责，缺乏相应的法律依据。一审法院据此驳回起诉并无不当。至于上诉人提出的“用地行为属于历史遗留问题，上诉人有权按现行合法用地享受补偿安置政策”的意见，涉及补偿安置的实体问题，不属本案的审查范围。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  黄金富审判员  马惟菁审判员  王富新二〇二〇年十二月三十日书记员  陈亦恒