浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1781号上诉人（原审原告）王绍松，男，1956年6月19日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。上诉人（原审原告）王绍虎，男，1954年4月29日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。上诉人（原审原告）王汉纬，男，1957年8月27日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。上诉人（原审原告）周步胜，男，1974年12月23日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。上诉人（原审原告）王绍康，男，1963年4月29日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。上诉人（原审原告）冯建祥，男，1954年9月16日出生，汉族，住浙江省温州市龙湾区。六上诉人共同委托代理人王大伟，北京泰维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路**。法定代表人郑栅洁，省长。委托代理人金超、谢伟。原审第三人温州市龙湾区天河街道新川村村民委员会，住所地浙江省温州市龙湾区新川村。法定代表人王绍富，主任。上诉人王绍松、王绍虎、周步胜、王汉纬、王绍康、冯建祥因与浙江省人民政府土地行政审批一案，不服温州市中级人民法院（2019）浙03行初896号行政判决，向本院提出上诉。本院于2020年10月10日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行审理。经阅卷及组织调查，本案现已审理终结。原审法院认定：为实施城市规划，温州市人民政府拟申请温州市本级城镇低效用地再开发2019年度第十一批次建设用地1.8734公顷（均为存量建设用地），需征收集体土地1.8734公顷。该批准共11个地块，涉及征收温州市龙湾区天河街道新川村集体土地0.7626公顷，拟用于大罗山隧道及接线工程S5区块项目建设。周步胜、王绍康、冯建祥、王绍虎、王绍松、王汉纬均系涉案新川村村民，其中仅周步胜房屋及王绍康、冯建祥、王绍虎的宅基地在上述新川村征地范围。2018年8月，浙江省第十一地质大队对涉案地块进行勘测定界，并出具《大罗山隧道及接线工程土地勘测定界图》，对涉案地块地类分类面积进行汇总。同年12月16日，新川村村委会召开村民代表会议，讨论征收本村集体土地有关事项，并形成会议纪要，同意本次征地补偿安置事项。2019年2月14日，原温州市国土经开分局向新川村村委会及相关权利人送达温土资经技听告[2019]48号征地听证告知书，并张贴在新川村公告栏，告知拟征收地块的面积、征地补偿安置方案，以及在5个工作日内可申请听证等事项。同月22日，新川村村委会出具放弃征地听证的证明，明确载明“我村于2019年2月14日在村公告栏张贴，截止同月22日，我村无人对征地补偿标准和安置方案提出听证申请”。同日，新川村村委会与温州市征地事务处、温州市龙湾区人民政府天河街道办事处签订温土资经技征协[2019]48号征地补偿安置协议书，对征地面积、地类、位置等予以确认，并对征地补偿费用、安置方案等事宜作出约定，其中征地补偿费用（包括土地补偿费、安置补助费和征地现场处理包干费）为168.8396万元（包括城镇低效用地0.7626公顷和农村宅基地0.7503公顷），地上附着物补偿费按实另行补偿，核对参加被征地农民基本生活保障人数27名；涉及的被征地农户及相关权利人由新川村村委会负责告知。2019年8月13日，温州市人力资源和社会保障局经济技术开发区分局出具被征地农民社会保障措施落实情况说明表，确认温州市本级城镇低效用地再开发2019年度第十一批次建设用地所涉及征收1.8734公顷被征地农民的社会保障措施已经落实。2019年8月15日，温州市经济技术开发区行政审批局出具选址意见，同意规划选址。同日，温州市资规局编制《建设用地呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案），经温州市人民政府审核后上报审批。同月29日，温州市资规局分别出具《温州市中心城区龙湾区部分土地利用总体规划（2006-2020）2015调整完善版局部图》和《龙湾区土地利用现状局部图》，确认涉案地块规划用途为建设用地。2019年8月31日，浙江省人民政府作出被诉行政行为，同意温州市本级城镇低效用地再开发2019年度第十一批次建设用地1.8734公顷，其中涉及新川村0.7626公顷集体土地，拟用于大罗山隧道及接线工程S5区块项目建设。王绍松等不服，起诉要求撤销上述审批书中征收集体土地1.8734公顷的行政行为。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。王绍松等6人以征地审批是一个整体、不可分割为由起诉要求撤销被诉行政行为所涉征收11个地块全部土地的审批，但被诉行政行为除征收新川村外还包括其他村集体土地，且已分别载明各村征收土地具体面积等，故除新川村外其他村集体土地是否征收与作为新川村村民的原告王绍松等6人无利害关系，其该部分起诉不符合法定起诉条件，依法应予驳回。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。王绍松、王汉纬仅以其系新川村村民、大罗山隧道及接线工程涉及全村村民为由起诉要求撤销被诉行政行为中有关征收新川村集体土地的审批，但其自认房屋不在上述新川村征地范围，实际系对征收其所在村集体土地的行政行为不服，根据前述第三条规定，可以村民委员会、农村集体经济组织或者过半数村民以集体经济组织名义提起诉讼，王绍松、王汉纬以自己名义直接提起诉讼，亦不符合法定起诉条件，应当予以驳回。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。各方确认周步胜房屋及王绍康、冯建祥、王绍虎宅基地在涉案新川村征地范围，虽然该宅基地系王绍康、冯建祥、王绍虎通过协议从新川村村委会购买，未按照《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第六十二条有关“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”，但鉴于其已按协议约定支付了相应款项，此后亦已实际使用该宅基地，属于前述第四条规定的实际使用人范围，有权对被诉行政行为中有关征收其宅基地的审批提起诉讼。浙江省人民政府以王绍康、冯建祥、王绍虎宅基地未经依法审批即不具备本案原告诉讼主体资格，理由不能成立，不予采纳。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十五条规定，征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定，在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准。本案项目涉及征收1.8734公顷集体建设用地，浙江省人民政府在作出本案被诉行政行为之前，龙湾区相关部门已与新川村村委会签订征地协议，履行相关征地告知程序，被征地村召开了村民代表会议就征地事宜进行了讨论。在前述征地准备事项完成的基础上，温州市资规局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，经温州市人民政府同意后上报审批，浙江省人民政府作出被诉行政行为，同意征收涉案土地，符合前述法律规定的审批权限和程序，征地补偿及安置补助标准符合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定。关于王绍虎、周步胜、王绍康、冯建祥等人提出的起诉理由评析如下：1.《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。被诉行政行为中涉及征收新川村的集体土地均为建设用地（城镇低效用地A），有在案的征地补偿安置协议书、勘测定界图以及土地利用总体规划、土地利用现状局部图予以证实，并不涉及农用地，因此不需要依上述规定办理农用地转用审批手续。王绍虎、周步胜、王绍康、冯建祥等人以无证据证明涉案地块地类为存量建设用地，以及建设用地呈报材料“一书三方案”中农用地转用方案均为空白，主张被诉行政行为违法，理由不能成立。2.《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十四条规定，在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认。涉案拟征收土地现状调查结果虽未经被征收农户确认，但涉案征收新川村土地均为建设用地，王绍虎、周步胜、王绍康、冯建祥四户的地上附着物为房屋或宅基地，本次征地补偿安置方案、征地补偿安置协议书、村民代表会议纪要均明确地上青苗和地上附着物按实另行补偿，且征地补偿安置协议书载明青苗补偿费为0元，届时相关部门将会就地上附着物现状调查结果与各被征收户确认，拟定地上附着物具体补偿安置方案，听取各被征收户意见。故本案征地调查结果未经各被征地户确认，并不损害其合法权益。3.《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》第十条规定，国土资源部门根据确认后的调查成果拟订征地补偿安置方案，以听证告知书形式书面告知被征地农村集体经济组织或者村民委员会和相关权利人。当事人在被告知后5个工作日内书面提出申请听证的，国土资源部门应当按照《国土资源听证规定》组织听证；当事人在规定期限内没有提出申请的，视为放弃听证。被征地集体经济组织或者村民委员会应当组织召开村民（代表）会议，对征地补偿安置方案进行讨论，出具村民（代表）会议纪要。国土资源部《关于完善征地补偿安置制度的指导意见的通知》虽规定国土资源部门在征地报批前应履行以书面形式告知征地情况、组织征地听证等程序，但并没有限定书面告知的具体方式途径，温州市上述规定明确可通过召开村民代表大会对征地补偿安置方案进行讨论，系充分听取农户意见，切实落实征地报批前告知程序，并根据村民代表大会召开情况及讨论内容出具村民代表会议纪要作为土地征收报批材料，符合前述规定。第三人新川村村委会及法定代表人王绍富已在相关征地材料上盖章确认，载明的落款时间均早于被诉行政行为作出之日即2019年8月31日，且王绍富确认当日已依法召开村民代表大会，并形成会议内容，但其仅以自己未看清楚材料内容，除签名外其他内容均不是其本人所为等，不足以推翻上述材料的真实性，第三人新川村村委会据此主张其及王绍富盖章签名均在被诉行政行为之后，缺乏事实依据。4.温州市国土资源局温人社〔2013〕275号《关于下放报省政府批准建设用地项目涉及有关被征地农民社会保障落实情况审核权限的通知》规定，为贯彻执行浙江省人力资源和社会保障厅浙江省国土资源厅《关于下发报国务院批准建设用地项目涉及有关被征地农民社会保障落实情况审核权限的通知》（浙人社发〔2013〕134号精神），从2013年8月1日起，温州市范围内报省政府批准建设用地项目涉及有关被征地农民社会保障落实情况审核权限下放至县级人力社保部门。因此，涉案征地的有关被征地农民社会保障落实情况审核由温州市人力资源和社会保障局经济技术开发区分局盖章确认，并不违反上述规定。综上，王绍虎、周步胜、王绍康、冯建祥等人以上述理由诉请要求撤销被诉行政行为，均不能成立，不予支持。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：一、驳回王绍松、王汉纬的起诉；二、驳回周步胜、王绍虎、王绍康、冯建祥要求撤销浙江省人民政府于2019年8月31日作出的浙土字（330303）A〔2019〕-0010浙江省建设用地审批意见书中除征收新川村0.7626公顷集体土地外的其他集体土地审批行为的起诉；三、驳回周步胜、王绍虎、王绍康、冯建祥要求撤销浙江省人民政府于2019年8月31日作出的浙土字（330303）A〔2019〕-0010浙江省建设用地审批意见书中有关征收新川村0.7626公顷集体土地审批行为的诉讼请求。王绍松、王绍虎、周步胜、王汉纬、王绍康、冯建祥上诉称：1.上诉人诉讼主体均适格。涉案浙土字(330303)A【2019】-0010号批复征地范围包括了上诉人所在的新川村的集体土地。上诉人作为本村集体经济组织成员，且上诉人房屋现涉及征迁，地方政府也是该征地项目的名义进行征迁，对上诉人也实际产生了权益影响，有权提起诉讼。2.被上诉人提供的社会保障措施落实情况说明表不符合法定要求，且缺少保障费用落实凭证。该说明表仅有区社会保障部门的盖章，不符合国家人力资源和社会保障部《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》关于“需报省级政府批准征地的，上述说明材料由市(地、州)级劳动保障部门提出审核意见；需报国务院批准征地的，由省级劳动保障部门提出审核意见”的要求，且缺少农民社会保障费用落实凭证，无法证明被征地农民社会保障费用已落实。3.被征地农民社会保障对象、项目、标准以及费用筹集办法等情况未纳入征地前的告知程序。根据《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》精神，被征地农民社会保障对象、项目、标准以及费用筹集办法等情况，要纳入征地报批前告知、听证等程序，维护被征地农民知情、参与等民主权利，没有按规定履行征地报批前有关程序的，一律不予报批征地。本案被上诉人提供的证据显示上述社会保障情况并未进行告知听证。4.未依法履行征地前的“告知、确认、听证”程序。首先，地方政府及国土部门未依法履行告知程序。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》，当地国土部门要以书面形式将相关事项告知被征地农村集体经济组织和被征地农户。而被上诉人提供的材料显示，仅仅有村委会的送达证明，而且征地范围确定后，被征地农户是确定的，当地国土部门并没有以书面形式将相关事项告知被征地农户。其次，地方政府及国土部门未依法履行确认程序。根据前述规定，当地国土资源部门应对拟征土地的权属、地类、面积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查，调查结果应与被征地农村集体经济组织、农户和地上附着物产权人共同确认。土地权属属于集体，地上附着物属于个人，所以调查结果应当经四方确认。被上诉人的证据中没有包含“地上附着物权属、种类、数量”的调查结果，更没有四方确认文件。再次，未依法履行听证程序。由于地方国土部门履行告知程序不到位，未采取书面形式对被征地农民进行告知，导致被征地农民无法得知征地事宜，根本无法提出听证申请。被上诉人明知当地国土部门没有履行上述程序的情况下，依然审批征地，明显属于滥用职权。5.村民代表会议纪要等文件明显造假。第三人出庭负责人当庭陈述：征地告知等送达回执、村民会议纪要、征地协议中签字不是本人，盖章且不知情，且听证告知没有见到过，充分证明被上诉人提供的“村民（代表）会议纪要”等相关征地报批文件弄虚作假，地方政府欺上瞒下，被上诉人作为审核人却不认真审核，未听取民意就审批征地，明显不走群众路线。而一审法院对此重要事实却避重就轻，对违法事实不予以认定，明显偏袒行政机关。综上，请求二审法院依法改判，支持上诉人的诉讼请求。浙江省人民政府答辩称：一、王绍松、王汉维不具备诉讼主体资格。王绍松、王汉维在本批次征收范围内并没有所使用的土地，其与被诉行政行为没有利害关系，不具备诉讼主体资格。二、关于社保措施落实情况表。为落实简政放权的要求，浙人社发[2013]134号文件规定了报国务院审批的建设项目社保落实情况的审核权限，由省下放给县。设区市社保部门对报省审批的建设项目社保落实情况的审核权限也可根据实际情况下放。温州已将相关权限下放到县级劳动保障部门审批，温人社发[2013]275号规定，从2013年8月1日起，温州市范围内报省政府批准建设用地项目涉及有关被征地农民社会保障落实情况审核权限下放至县级人力社保部门。本案中由温州市人力资源和社会保障局经济技术开发区分区在社保措施落实情况表上盖章确认，符合上述规定。二、关于社会保障情况的告知听证。征地批准前，原国土经开分局向新川村送达了《听证告知书》及《征地补偿安置方案》，该方案第二点明确征地补偿安置依据为《温州市市区征收农民集体所有土地管理办法》、《温州市人民政府办公室关于市人民政府令第143号实施后有关政策衔接的意见》，包含了被征地农民基本生活保障的标准、费用筹集来源等内容，该方案第四点也明确本次征地可安排27人参加被征地农民基本生活保障制度以及住宅用房安置指标的数额。因此，本次征地中有关社会保障情况均已告知到位。三、关于征地前告知听证确认程序。在案证据表明，在本案征地审批前，新川村已就征地事宜召开村民代表会议，原国土经开分局已发布《听证告知书》、《征地补偿安置方案》，并通过向新川村村委会送达和公告的方式，告知了拟征地地块的相关情况、申请听证权利及期限等，并就本案征地补偿与新川村村委会签订了《征地补偿安置协议书》，对征地相关情况予以确认。说明本案已经充分保障了被征地集体经济组织和村民的知情权，征地前告知听证确认程序已经履行到位。综上，请求二审法院依法驳回上诉、维持原判。新川村村委会二审调查时陈述称：村民代表会议纪要确实是新川村村委会印章，但没有见过这些材料，应当以第三人提供的村民代表会议记录和会议内容为准。请求二审法院依法裁判。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，本案系上诉人王绍松、王绍虎、周步胜、王汉纬、王绍康、冯建祥不服浙江省人民政府作出浙土字（330303）A〔2019〕-0010《浙江省建设用地审批意见书》提起的诉讼。首先，本案二审调查时，二上诉人王绍松、王汉纬自认在本案征地范围内没有承包地、自留地或房屋被征收，故被诉征地审批意见与二上诉人王绍松、王汉纬没有利害关系，原审裁定驳回二人起诉的处理，并无不当。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”之规定，二上诉人王绍松、王汉纬关于其系集体经济组织成员具有诉权的主张不能成立，不予支持。其次，被上诉人浙江省人民政府提交的建设用地呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、建设用地审查报告、建设用地面积汇总表、社会保障措施落实情况说明表、征地听证告知书、送达回执、张贴照片、放弃征地听证的证明、未收到听证申请的说明、村民代表会议纪要、征地补偿安置协议书、土地利用总体规划局部图、土地利用现状局部图、规划选址意见、勘测定界图等证据材料，表明在浙江省人民政府作出本案被诉征地审批意见之前，龙湾区相关部门已与新川村村委会签订征地协议，履行相关征地告知程序，被征地村召开了村民代表会议就征地事宜进行了讨论。在完成前述征地准备事项的基础上，温州市资规局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，经温州市人民政府同意后上报审批，浙江省人民政府作出被诉征地审批意见，相关程序和材料符合《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条规定的审批权限和程序。针对上诉人就社保资金落实情况提出的异议，原温州市国土资源局温人社〔2013〕275号《关于下放报省政府批准建设用地项目涉及有关被征地农民社会保障落实情况审核权限的通知》规定，为贯彻执行浙江省人力资源和社会保障厅原浙江省国土资源厅《关于下发报国务院批准建设用地项目涉及有关被征地农民社会保障落实情况审核权限的通知》（浙人社发〔2013〕134号精神），从2013年8月1日起，温州市范围内报省政府批准建设用地项目涉及有关被征地农民社会保障落实情况审核权限下放至县级人力社保部门。因此，涉案征地的有关被征地农民社会保障落实情况审核由永嘉县人力资源和社会保障局盖章确认，并不违反上述规定。针对上诉人提出的未履行听证告知程序以及社会保障措施未纳入听证问题，在案的听证告知书及送达回执、放弃征地听证的意见及未收到听证申请的说明、村民代表会议纪要、征地补偿安置协议等材料，表明属地政府向征地农户送达了征地听证告知、村民委员会放弃听证，并通过召开村民代表大会对征地补偿安置方案进行讨论，充分听取了农户意见，履行了征地报批前告知的程序义务。前述《征地补偿安置方案》第四点（包括征地补偿安置协议）也明确本次征地可安排27人参加被征地农民基本生活保障制度以及住宅用房安置指标的数额，表明本次征地中有关社会保障情况均已告知到位，上诉人的主张缺乏事实依据，不予支持。针对上诉人提出的未对土地进行权属调查并经农户确认问题，本案征收新川村土地均为建设用地，王绍虎、周步胜、王绍康、冯建祥四户的地上附着物为房屋或宅基地，权属及“四至”明确，实际上并无再由各被征地户一一确认的必要。且在征地实施阶段相关部门将会就地上附着物现状调查结果与各被征收户确认，拟定地上附着物具体补偿安置方案，听取各被征收户意见，上诉人相关权益可以在征地实施阶段得到保障，其就此提出的异议不予支持。就上诉人提出村委会法定代表人当庭陈述“征地告知等送达回执、村民会议纪要、征地协议中签字不是本人，盖章不知情”及二审调查时村委会法定代表人王绍富也对村民代表会议纪要的真实性提出异议问题。经查，经一审主审法官庭后向王绍富所作的调查笔录显示，王绍富仅是提出自己未看清楚材料内容、除签名外其他内容均不是其本人所为等，在第三人新川村村委会及法定代表人王绍富已在相关征地材料上盖章确认、载明的落款时间均早于被诉行政行为作出之时的情况下，其相关陈述不足以推翻相关告知听证材料的真实性。另外，本案中存在村民代表会议记录和村民代表会议纪要两份材料，如前述所述，村委会负责人王绍富系对村民代表会议纪要的盖章及签字提出前述异议，并不否认召开过村民代表会议的事实，故一审法院认定本案召开过村民代表会议讨论征地事宜、进行过听证告知等事实，并无不当，对上诉人就此提出的异议不予支持。综上，上诉人王绍松、王绍虎、周步胜、王汉纬、王绍康、冯建祥的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人王绍虎、周步胜、王绍康、冯建祥负担。本判决为终审判决。审判长  钱建军审判员  沈 妙审判员  夏祖银二〇二〇年十二月三日书记员  陈亦恒