浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1366号上诉人（原审原告）杨岳云，男，1943年12月25日出生，汉族，住丽水市经济开发区。被上诉人（原审被告）丽水市人民政府，住所地丽水市莲都区花园路**。法定代表人吴晓东，市长。委托代理人李晓丽、施伟珍，浙江博翔律师事务所律师。杨岳云诉丽水市人民政府土地行政征收及行政赔偿一案，不服丽水市中级人民法院（2020）浙11初31号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年7月25日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告杨岳云系丽水市莲都区南明山街道叶村村第四生产队村民，1982年其向生产队承包有山地和责任田。2016年，因浙江金衢丽天然气有限公司开发建设的金丽温天然气输气管道建设项目（莲都段）需要占用莲都区南明山街道叶村村部分土地，其中涉及部分原告的承包地。金丽温天然气输气管道工程建设（莲都段）政策处理指挥部（以下简称案涉指挥部）经过面积测量后与丽水市莲都区××街道××村村民委员会签订了《金丽温天然气输气管道工程建设临时用地协议》（以下简称《临时用地协议》），对用地位置、用地面积、借地期限、补偿标准、双方职责、付款方式等事项均作了约定。同年5月16日，丽水市莲都区南城土地储备中心将该合同约定的款项付给了南明山街道叶村村经济合作社。原告因其承包地被项目工程占用的面积问题，曾多次向南明山街道办事处信访要求解决，该街道办事处在信访答复和处理意见中认为相关地块存在权属争议、经营权争议。2018年12月12日，丽水市国土资源局开发区分局曾向原告回复，认定现场地类为园地，原告的承包农田属叶村村集体所有。原告因不服丽水市国土资源局开发区分局的回复，申请行政复议。丽水市人民政府认为原告承包地被建设项目占用后未依法获得补偿，应当通过民事程序解决，不属于行政复议范围，遂于2019年5月8日作出丽政复〔2019〕9号行政复议决定书，驳回原告杨岳云的行政复议申请。原告诉至法院，请求撤销该复议决定书。案经原审法院及浙江省高级人民法院审理，驳回了原告的诉讼请求。原告因追索补偿费未果，又提起本案诉讼，请求确认被告未经补偿强行征用原告承包地的行政行为违法，并赔偿原告经济损失181314元。原审法院认为，根据案涉《临时用地协议》可知，原告被占用的承包地系作为临时用地。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第五十七条第一款规定：“土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费”。《浙江省临时用地管理办法》第七条规定：“临时用地申请人（包括单位和个人）向拟申请用地所在地的县级国土资源行政主管部门提出申请，并提交下列材料：（一）……”，从上述规定可以看出，个人也可以成为临时用地的申请人，表明临时用地申请人是作为民事主体与土地所有者签订协议，故原告主张权利应通过民事途径提出。从原告的诉请内容看，原告的纠纷实质是与他人发生了土地承包经营权纠纷。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”就本案而言，原告的土地承包经营权争议可以通过上述途径解决。案涉土地系借用而非征收，原告在不存在政府征收行为的前提下诉请确认征收行为违法并请求赔偿，缺乏事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。对其起诉，应予以驳回，其赔偿请求亦缺乏基础，应一并予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告杨岳云的起诉。杨岳云不服原审行政裁定，向本院提起上诉，请求：1.依法撤销原审行政裁定；2.依法确认被上述人在金丽温天然气输气管道建设用地征地（即丽水市政府68号借地工作实施意见中的借地）政策处理过程中截留相应的政策处理补偿款，未经补偿即强行“征用”（即丽水市人民政府68号文件借地工作实施过程中相关工作人员和信访答复意见书中称之为“征用”、“借用”、“租用”）、流转上诉人1227平方米承包地（承包经营权）的行为违法。3.依法判令被上诉人赔偿上诉人因被强制“借用”1227平方米承包地所造成的经济损失，计人民币181314元整。4.判令被上诉人承担本案全部诉讼费用。事实和理由：一、原审行政裁定驳回起诉，无事实和法律依据。案涉土地原属叶村四生产队集体所有，上诉人的3.5亩承包地被被上诉人强行“借用”于工程建设，至今四年有余，未给予补偿，亦未归还，给上诉人造成重大经济损失。被上诉人及其相关工作人员强行“借用”案涉土地的行为违法。二、原审裁定驳回起诉，认定事实不清，适用法律不当。上诉人诉请确认违法的行为是被上诉人滥用征地权（确认权、强制权、权属转移权、补偿登记权）对案涉土地未予补偿即强行“借用”（被强行取走使用）流转承包地的行为。原审既然认定被上诉人已以“借用”方式取得案涉土地，被上诉人就应该依照相关法律和丽水市人民政府68号借地工作实施意见中的规定对该“借用”行为进行合法性审查并作出裁判，不应该以案涉土地系被“借用”为由认定上诉人诉请确认的违法行为不存在及请求赔偿缺乏事实根据。事实上，丽水市人民政府68号借地工作实施意见中的“借地”行为就是法律意义上的征收土地行为。上诉人提交的《原告不服被上诉人答辩意见的意见》、被上诉人在行政复议时提供的进账单所载款项性质“征地补偿款”等证据可以证明上述事实。况且，该“借用”土地行为是以“以借（租）代征”行为，无法律（包括市政府68号实施意见）许可的依据。原审认定本案实际系上诉人与他人发生了土地承包经营权纠纷，有所不当。三、案涉指挥部系被上诉人设立，故上诉人向被上诉人主张权利，符合相关法律规定。丽水市政府答辩称：一、原审行政裁定认定事实清楚，适用法律准确。丽水市莲都区南城土地储备中心于2016年5月16日依照案涉《临时用地协议》的约定将合同款项全额支付至南明山街道叶村村经济合作社。案涉土地用于管道填埋，目前均已复垦。因此，原审法院根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第五十七条第一款、《浙江省临时用地管理办法》第七条的规定认定案涉土地系借用而非征收，上诉人诉请确认征收行为违法并要求赔偿，既缺乏事实依据，亦不符起诉的条件，并无不当。二、上诉人认为案涉指挥部系被上诉人设立，与事实不符。丽水市人民政府作出的丽政办发（2013）68号《丽水市人民政府办公室关于丽水市天然气管道建设项目借地工作的实施意见》第二条第二款规定，建设项目使用到的管道作业带、施工便道、设备堆放场、弃土场等用地应办理临时用地手续。第六条规定，县（区）人民政府是工程用地的责任主体，要全力做好输气管道工程项目的用地保障工作。据此，县（区）人民政府为案涉工程临时用地的责任主体，而非被上诉人。三、上诉人诉求的实质是其与第三方发生了承包地权属纠纷或经营权纠纷，应当向第三方通过民事诉讼途径另行主张，原审法院已经明确告知上诉人主张权利可采取的救济路径及依据。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。经审理，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，从案涉《临时用地协议》的相关约定可以看出，案涉指挥部与叶村村民委员会之间系临时借用土地法律关系。上诉人主张其案涉承包地已经被征收，但其提供的《原告不服被上诉人答辩意见的意见》、《中国建设银行进账单》等证据均不足以证明该主张，故对该主张不予支持。鉴于本案不存在政府征收行为，故上诉人诉请确认征收行为违法并请求赔偿，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，其赔偿请求亦缺乏基础，原审据此驳回其起诉及赔偿请求，并无不当。如上诉人与他人发生了土地承包经营权纠纷等，可另行寻求救济。综上，上诉人杨岳云的上诉理由不能成立，不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  黄金富审判员  马惟菁审判员  王富新二〇二〇年十二月二十一日书记员  朱胤佐