浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙01行终770号 上诉人（原审原告）陈金平，男，1975年5月12日出生，汉族，住杭州市余杭区。 被上诉人（原审被告）杭州市余杭区人民政府良渚街道办事处，住所地杭州市余杭区良渚街道良博路**。 法定代表人邱惠良，主任。 委托代理人杨燕，浙江诺力亚律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）杭州市余杭区良渚街道行宫塘村村民委员会，住，住所地杭州市余杭区良渚街道行宫塘村/div> 法定代表人俞建强，该村民委员会主任。 陈金平因土地行政协议一案，不服杭州市余杭区人民法院作出的（2020）浙0110行初23号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。 陈金平向原审法院诉称：其于2020年2月29日获知，2019年9月11日，杭州市余杭区人民政府良渚街道办事处与行宫塘村村委会签订了合同编号（2017)772号-3的《行宫塘村3组、5组征地补偿协议》。该征地协议内容涉及陈金平户的集体土地承包经营地、宅基地和自留地，与其存在利害关系。一、杭州市余杭区人民政府良渚街道办事处无相应职权征用案涉土地，无征地批文。该征地协议违反《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施”，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”，《征收土地公告办法》第十一条“征地补偿、征地方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”以及国土资发【1999】480号《国土资源部关于加强征地管理工作的通知》“进一步推行和完善政府统一征地制度，保证征地工作依法进行，实行由县级以上地方人民政府统一征地，各级土地行政主管部门根据职责及法定的征地批准权限和程序，代表政府负责组织征地的审查报批和具体实施工作，其他任何单位和个人均无权审查报批和组织实施征用土地”等规定。杭州市余杭区人民政府良渚街道办事处既不是县级人民政府，也不是土地行政主管部门，无权组织实施征地。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条“……市、县和乡(镇）人民政府应当加强对安置补助费使用情况进行监督”，杭州市余杭区人民政府良渚街道办事处理应是村集体经济组织发放征地补偿款的监督者，而不应该成为侵犯农民合法权益的施行者。二、行宫塘村村民委员会无权代表签订该征地补偿协议，依据为:1.国法【2004】28号《国务院关于深化改革严格土地管理的规定》第三（十四）“健全征地程序……在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地的农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认”。2.《中华人民共和国村民委员会组织法》第十二条“村民委员会实行村务公开制度。涉及村民利益的重大事项应随时公布”。3.行宫塘村村民委员会不依法公布该协议内容的行为侵犯了原告的知情权和监督权。《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条规定“村民委员会或者村民委员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任”。原告依据法释【2019】17号《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条、第五条第（二）项的规定，请求判令：一、确认杭州市余杭区人民政府良渚街道办事处与行宫塘村村民委员会于2017年9月11日签订合同编号（2017）772号-3《行宫塘村3组、5组征地补偿协议》的行政行为违法。二、本案诉讼费由杭州市余杭区人民政府良渚街道办事处、杭州市余杭区良渚街道行宫塘村村民委员会承担。 原审法院认为，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼”。本案中，被诉《行宫塘村3组、5组征地补偿协议》并未改变案涉土地的权属情况。且陈金平并非被诉《行宫塘村3组、5组征地补偿协议》的签订方，无权代表集体经济组织对村集体土地的使用行为提起诉讼，对被诉征地补偿协议不具有原告诉讼主体资格。陈金平以个人名义提起本案诉讼不符合起诉条件，依法应驳回原告的起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回陈金平的起诉。 陈金平不服，提起上诉称：原审法院于2020年3月23日立案，6月5日开庭审理，上诉人于2020年9月30日收到原审裁定书。原审法院认定事实不清，案涉协议属于行政协议，应当按照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》进行审理。原审法院认定上诉人不具有诉讼主体资格错误，且没有法律依据。该征地补偿协议内容涉及上诉人家的集体土地承包经营地、自留地，与上诉人具有利害关系，上诉人具有原告主体资格，上诉人提起诉讼符合法律规定。原审法院对案涉土地现状不进行审查，完全采信被上诉人诉称的“到目前为止，行宫塘村3组、5组的土地还是保持原状，没有破坏”不符合人民法院审理案件应公正审理的基本准则。案涉土地因二被上诉人签订了征地补偿协议，不再换发土地承包经营权政，提前终止了原集体土地流转协议，行宫塘3组34户农户除上诉人未领取征地补偿款外，其余农户均已经领取，所有原农业人口村民均已按土地征用失地转为非农业人口。良渚街道办所称的受余杭区政府委托签订案涉协议根本不存在。原审法院适用《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题规定》第三条，属于对法律的错误理解和适用。综上，请求撤销原审裁定，并由二审法院提审或者发回重审。 被上诉人杭州市余杭区人民政府良渚街道办事处二审辩称：一、一审法院认定事实清楚、适用法律正确。被答辩人并非《行宫塘村3组、5组征地补偿协议》的签订方，且无权代表集体经济组织对村集体土地的使用行为提起诉讼，对被诉征地补偿协议不具有原告诉讼主体资格。因此，一审法院依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条之规定驳回被答辩人的起诉系属认定事实清楚、适用法律正确。二、被答辩人上诉的理由不成立，依法应当驳回其上述请求，维持原判。案涉的《行宫塘村3组、5组征地补偿协议》并未改变案涉土地的权属情况。且案涉土地没有被占有使用，该地块仍处于未破坏状态，对被答辩人的权益未造成任何影响，未损害被答辩人的合法权益。综上，请求人民法院依法驳回被答辩人的上诉请求，维持原判。 被上诉人杭州市余杭区良渚街道行宫塘村村民委员会二审未提交书面答辩意见。 本院认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案案涉的《行宫塘村3组、5组征地补偿协议》系杭州市余杭区人民政府良渚街道办事处与杭州市余杭区良渚街道行宫塘村村民委员会签订，陈金平直接以个人名义提起行政诉讼，不具备原告主体资格。原审裁定驳回起诉的结论并无不当。上诉人二审提交的分配政策、信息公开答复等证据材料，不影响本案原告主体资格的判断，不予接纳。另需要指出的是，原审法院在2020年3月23日对本案予以立案，于9月3日作出行政裁定书，但迟于9月29日才将裁定书进行邮寄送达，程序上存在不当。鉴于该问题不影响本案裁判的结论，本院对其予以指正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 唐莹祺 审 判 员 李 洵 审 判 员 刘 斌 二〇二〇年十二月四日 法官助理 吴必恒 书 记 员 徐 丹