四川省南充市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）川13民终3257号 上诉人（原审被告）：南充市自然资源和规划局，住所地四川省南充市政府新区万年西路**楼。 法定代表人：陈正泽，局长。 委托诉讼代理人：强春艳，四川川乾律师事务所律师。 委托诉讼代理人：田娟，四川川乾律师事务所律师。 被上诉人（原审原告)：南充市商投欣丰置业有限公司，住所地四川省南充市顺庆区滨江中路二段**泰合青年城****楼**。 法定代表人：周俊，董事长。 委托诉讼代理人：陈晏军，四川永韬律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王榰宇澍，四川永韬律师事务所律师。 第三人：南充市顺庆区人民政府，住所地，住所地四川省南充市顺庆区果城路**iv> 法定代表人：蒲鹏程，该区区长。 委托诉讼代理人：强春艳，四川川乾律师事务所律师。 上诉人南充市自然资源和规划局（以下简称市自规局）因与被上诉人南充市商投欣丰置业有限公司（以下简称商投公司）、第三人南充市顺庆区人民政府（以下简称顺庆区政府）建设用地使用权出让合同纠纷一案,不服四川省南充市顺庆区人民法院（2020）川1302民初2921号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 南充市自然资源和规划局向本院提起上诉请求：1.撤销原判第一项，改判驳回被上诉人的诉讼请求；2.一、二审案件受理费由被上诉人承担。事实和理由：（一）《国有土地使用权出让合同》有别于其他一般民商事合同，合同的签订和履行应当遵从国家关于土地出让的行政管理规定，国务院办公厅国办发（2006）100号《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》从行政管理角度规范国有土地使用权出让合同的签订及出让收入的缴纳，系国家维护国有土地交易市场正常秩序的意志，具有国家强制力。全国土地出让工作必须严格遵照执行，否则造成国有资产流失，被依法追究行政责任，情节严重的甚至可以被依法追究刑事责任。本案中，应尊重当事人签订合同时的意思自治，按约履行。（二）一审认定“上诉人向被上诉人出让的案涉土地未达到净地出让四个‘百分之百’标准，违反政府管理规定，使双方就该地块上是否存在影响被上诉人自行平整场地的因素产生分歧，对引起本案纠纷负有一定责任”，该认定错误。首先,上诉人向被上诉人出让的案涉土地达到净地出让的四个“百分之百”，且严格按照招拍挂程序，没有违反政府管理规定。其次，案涉地块不存在影响被上诉人自行平整场地的因素。被上诉人提出的坟墓未迁移、电杆未拆除、学校遗留问题未解决导致阻工的问题不存在。被上诉人举证没有达到高度盖然性，原审要求上诉人举证何时拆除、何时补偿、有没有遗留问题未解决而导致阻工，属举证责任分配错误。（三）一审认定上诉人迟延复函的行为可以作为考虑被上诉人逾期付款的违约情节的因素之一错误。被上诉人逾期付款的违约行为无争议，且证据显示其违约原因是被上诉人错用、滥用不安抗辩权和被上诉人自身原因内部股权纠纷造成，并非上诉人迟延复函造成。（四）一审认定上诉人有要求被上诉人以违约保证金的形式付款后，才同意为被上诉人办理不动产权证的意思表示，可以作为调整逾期付款违约金的标准因素之一错误。首先，被上诉人实际付款29,585,257元的性质是违约金，一审认定为保证金错误。其次，办理不动产权证不是上诉人的合同附随义务，且办证与土地出让是两个不同的环节、不同法律关系，且办证系依申请办理，被上诉人申请及资料齐备后，不动产登记中心予以办理。 南充市商投欣丰置业有限公司答辩称，（一）最高人民法院《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》，是根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》等法律规定，结合民事审判实践所作出的，建设用地使用权出让合同属于民事合同，而不属于行政协议，应当适用《中华人民共和国合同法》及其司法解释的相关规定，对于合同不公平、不合理的部分予以调整。（二）被上诉人在一审中提交的照片、《关于申请解决土地遗留问题的函》，能够反映上诉人出让的土地未达到“净地”出让的四个“百分之百”标准，上诉人直到2019年9月18日才对土地遗留问题作出答复。上诉人有责任、有能力提供证据材料而未提供，应当承担举证不能的责任。（三）被上诉人被明确告知案涉土地已经达到“净地”出让标准后，就立即组织资金支付尾款，并在后续处理违约金、办证分歧的过程中积极提供同等金额的保证金，均能够明确表明被上诉人对于逾期支付尾款的行为并不持有任何的主观故意，并积极行动以弥补损失。故上诉人在履行合同的过程中不积极解决案涉土地所产生的问题，属于引起被上诉人逾期付款违约情节的因素之一，一审法院可以根据《中华人民共和国合同法》第114条第二款及《最高人民法院关于适用若干问题的解释(二)》第二十九条的规定，调低被上诉人应承担的违约金比例正确。（四）办理不动产权证属于上诉人履行合同从给付义务，不得将被上诉人付清违约金作为其履行协助办证义务的前提条件。若在被上诉人付清土地款后，仅能受领土地，上诉人不协助被上诉人办得产权证，被上诉人将无法开展融资、施工、预售等环节，无法实现合同目的。上诉人在上诉状中将违约金视为土地出让款，超出了土地出让款的含义范围。一审判决认定事实清楚、适用法律正确，应当予以维持。 南充市顺庆区人民政府陈述称:违约金已缴纳，被上诉人对违约金没有争议，如果有争议可以不缴纳，待争议解决后再缴纳，被上诉人缴纳违约金是自认存在违约行为。同意上诉人的意见，请求驳回被上诉人的诉讼请求。 南充市商投欣丰置业有限公司向一审法院起诉请求：1.判令将违约金的计算标准调整为按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率（2019年10月8日前按同期贷款利率）上浮30%，市自规局、顺庆区政府退还商投公司不应缴纳的2,505.434422万元违约金；2.判令市自规局、顺庆区政府自2019年11月16日起至2020年4月17日止，以6.10565130亿元为基数，按照同等标准向商投公司承担逾期办证的违约金责任。 一审法院认定事实：2019年1月14日，商投公司（购买人）与市自规局（出让人、原南充市国土资源局）签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：出让宗地编号为5××8-ｂ-30，宗地面积为100257平方米，宗地坐落于荆溪片区拟出让Ｅｃ-1-3地块，用途为居住兼容商业用地；出让人同意在2019年8月11日前将该宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到以下土地条件：场地平整达到受让人自行负责宗地内场地平整；周围基础设施达到宗地出让文件告知的条件，顺庆区人民政府配合南充市国土资源局交地。使用权出让价款为6.1056513亿元，定金为7100万元，付款分为两期，第一期付款时间为2019年2月11日，金额为3.05282565亿元，第二期付款时间为2019年7月11日，金额为3.05282565亿元。受让人应在本合同 约定付清本宗地全部出让价款后，持本合同和出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权登记。受让人不能按照合同约定按时支付土地出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人交纳违约金。另补充条款约定：在缴清全部成交土地总价款后30日内由顺庆区政府配合南充市国土资源局向受让人交地。 2019年3月19日，商投公司向市自规局去函称：发现地块及周边存在如下问题：1、土地红线内有大量坟墓未迁移；2、土地红线内有电线杆未拆除；3、周边一所学校拆迁遗留问题未解决，当地村民阻拦施工；请求土地问题整改完成后其公司即按合同约定支付土地尾款。 2019年4月9日，市自规局向区政府发出《南充市自规局关于商请核实荆溪片区Ec-1-3地块有关问题的函》。同时向商投公司复函称：目前顺庆区政府尚未对有关情况回复我局，建议你公司积极与顺庆区政府衔接，妥善处理此问题。同时经核实，你司第一期土地出让价款未按约定时间缴纳，已违反合同约定并产生违约金。希望你司按时、足额缴纳土地出让价款和违约金。 2019年7月11日，商投公司向市自规局去函申请延缓缴纳第二期土地款称：四川省商投置地有限公司是四川省长江集团有限公司的全资子公司，商投置地公司与四川星星文旅集团公司合资组建的商投欣丰置业有限公司开发该项目，现由于该公司股东星星公司的退股事宜已经董事会决议，相关手续正在办理中，在星星公司未完全退出之前缴纳剩余土地出让金可能导致国有资产流失，同时违背国有投资管理规定，因此特向自规局申请延缓第二期土地款的缴纳时间，待工商变更完毕后，将会第一时间缴纳。 2019年9月18日，市自规局向商投公司复函称：你司提出的与星星公司股权纠纷一事，属于你司内部事务，与我局签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定的我方责任范围无关。你司竞得的顺庆区荆溪片区拟出让Ec-1-3地块无任何建构筑物、安置补偿到位、无权属纠纷、达到净地出让标准。综上，你司提出延缓缴纳土地出让价款和违约金我局不予支持。责令你司按出让合同约定，立即全额缴纳土地出让金和违约金。 2019年10月31日，顺庆区自规局与商投公司在《交地通知书》上签字并签章。 2019年12月6日，商投公司向市自规局申请办理国土证去函称：其公司为国有企业，逾期缴纳违约金需经过司法程序确认后才能缴纳，为加快项目建设，回报社会，自愿提交2963,81047万元保证金，待违约金通过司法程序解决好后，贵局可以直接在保证金中扣除。 2019年12月18日，市自规局向商投公司复函称：同意你司在缴清同等金额的违约金后，3个工作日内办理产权登记，同时保留你司追诉的权利。 2020年4月10日，商投公司向财政专户转付违约保证金2958.257万元，4月15日，市自规局的财务人员在收款收据的用途上载明为土地违约金。 2020年4月16日，商投公司向市不动产中心申请不动产登记。 土地款的缴纳情况：2019年1月10日，商投公司交纳保证金7,100万元，2月3日交1.4亿元、2月11日交6,000万元、2月12日交2,500万元、2月14日交928.2565万元，第一期土地款付清；2019年9月30日付款500万元，10月16日付清3.00282565亿元，第二期土地款付清。 另查明，2020年1月23日爆发新冠肺炎疫情后，四川商投集团作为四川省新冠肺炎疫情防控医疗物质及生活物质重点保障企业，迅速成立了以集团党委书记、董事长代平为首的专班、充分发挥其省属商贸龙头企业优势、保障全省疫情物质和人民生活物资的需求供给，同时还在深交所的指引下发行了7.8亿元的防疫防控债券。 一审法院认为，本案的争议焦点为：一、商投公司逾期交付土地出让金是否构成违约，如构成，应按何标准承担逾期付款违约金；二、市自规局是否存在逾期为商投公司办理不动产产权登记的行为，如构成，应如何承担逾期协助办证的违约金。 商投公司因受让市自规局出让的位于顺庆区荆溪片区Ec-1-3地块与市自规局签订的《国有建设用地使用权出让合同》，是双方真实意思表示，不违反国家法律法规的强制性规定，合法有效，双方均应按照该合同的约定全面履行自己的义务。 关于商投公司逾期交付土地出让金是否构成违约，如构成，应按何标准承担逾期付款违约金的问题。合同签订后，商投公司按期缴纳了保证金和第一期土地出让金，在交付第二期土地出让金期限届满前四个月，商投公司发现该地块上存在坟墓未迁移、电线杆未拆除等问题，则以此认为市自规局在交地问题上有可能存在逾期违约，并向市自规局去函告知，同时告知市自规局将行使缓交第二期土地出让金的不安抗辩权。市自规局得知该情况后，向商投公司复函已安排区政府核实该问题，并建议商投公司积极与区政府衔接，妥善处理此问题，同时要求商投公司按期交付土地出让金。第二期土地出让金交款届满时，原商投公司因与其股东存在股权方面的问题，再次向市自规局去函请求缓交第二期土地出让金。嗣后，市自规局针对商投公司提出的缓交第二期土地出让金的两个理由复函商投公司称其请求缓交的理由不成立，要求商投公司尽快交清土地出让金以及违约金。从该事实审理的情况看，商投公司行使缓交第二期土地出让金的不安抗辩权不能成立。具体理由：商投公司在交地期限届满前四个月，即使发现该地块上存在坟墓、电杆等未迁移或拆除，市自规局作为政府职能部门完全有能力在该时间段内把该问题彻底解决，同时商投公司在第二期交款时间届满、再次向市自规局请求缓期交款时，也未向市自规局提出该地块上的坟墓和电杆拆迁、拆除问题未解决。因此即使市自规局可能存在逾期违约，也不适用不安抗辩的制度。依照《中华人民共和国合同法》第六十八条“应当先履行债务的当事人，有确切证据证明对方有下列情形之一的，可以中止履行：（一）经营状况严重恶化；（二）转移财产、抽逃资金，以逃避债务；（三）丧失商业信誉；（四）有丧失或者可能丧失履行债务能力的其他情形”的规定，不安抗辩权的行使主要是保护合同义务在先一方的财产安全，而本案市自规局，作为政府职能部门，代表政府出让土地，其背后有政府财政支持，不存在上述法律规定的丧失履约能力的情形，商投公司所缴纳的土地出让金完全能够得到保障，故商投公司以此主张在合同履行过程中行使不安抗辩权缺乏事实和法律依据，其理由不能成立。 商投公司虽然交清了全部土地出让金，但由于交付的时间不符合合同约定，因此存在不完全履行合同的情形，应当承担逾期付款违约责任，但根据合同的履行情况、商投公司的违约情节、给市自规局造成的实际损失以及现阶段经济形势的影响，一审法院认为每日按迟延支付款项的1‰向出让人交纳违约金明显高过因超期付款造成的资金利益损失，根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十九条“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况，当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决”的规定，商投公司迟延付款给市自规局造成的实际损失仅仅是资金利息损失，将每日1‰的违约金计算标准调整为按人民银行公布的同期同类贷款利率（2019年8月20日前）或全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率（2019年8月20日后）上浮40%足以填补市自规局的实际损失，故对商投公司请求调整违约金的请求，一审法院予以支持。具体理由：1.案涉双方签订的《国有土地出让合同》中约定“……自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人交纳违约金”符合国办发（2006）100号通知的规定，但该通知系政府从行政管理角度规范国有土地使用权出让合同的签订及出让收入的缴纳，不能直接作为土地使用权出让合同诉讼纠纷中计算违约金的法律依据。《国有土地出让合同》出让方为土地行政管理机关、受让方为土地使用者，在合同中虽然有一定行政职能的表现，但签订合同时依据的是平等、自愿、有偿原则，一审法院可以依照《中华人民共和国合同法》第一百一十四条、《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十九条之规定，根据受让人的请求，对于过分高于实际损失的约定违约金进行调整。2.四川省人民政府、南充市人民政府先后公布《关于加强土地出让管理工作规定》文件中明确规定：拟出让地块必须达到净地出让四个“百分之百”标准，不符合文件规定的“净地“出让标准的土地一律不得出让。案涉地块虽然在出让时约定由商投公司自行平整场地，但同时约定了市自规局移交的地块要达到商投公司自行平整场地的条件。合同在履行过程中，商投公司、市自规局就该地块上是否存在影响商投公司自行平整场地的因素产生分歧，这也就成了商投公司请求缓交逾期交付土地出让金的原因之一。从此可以看出政府为什么要求土地出让必须达到四个“百分之百”的标准，否则一律不得出让，目的就是防止合同双方就地块交付条件产生分歧，从而影响土地出让金的缴纳，因此市自规局向商投公司出让的土地未达到净地出让四个“百分之百”标准虽然违反政府管理规定，但对引起本案纠纷负有一定责任。3.商投公司在按约交清第一期土地出让金后，发现该地块上存在坟墓未迁移、电杆未拆除，并及时函告市自规局，市自规局也安排区政府核查并告知商投公司主动与区政府衔接。到第二期付款时间届满时商投公司应当再次查看土地上存在的问题是否解决，若未解决则应当再次向市自规局提出，但商投公司未履行该义务，因此商投公司提出缓交土地出让金的理由不符合不安抗辩的情形，应当承担逾期付款违约责任。市自规局是政府的职能部门，作为代表政府出让土地主体，在履行合同过程应当更加积极、主动，而市自规局在商投公司提出土地存在问题后的近六个月时间才向商投公司回复核查结果以及商投公司请求缓交第二期土地出让金的理由不成立；况且市自规局在庭审中也未向一审法院提交坟墓、电杆、学校拆迁补偿的相关依据，故市自规局迟延复函的行为对商投公司逾期付款虽然不构成违约，但可以作为一审法院考虑商投公司逾期付款的违约情节的因素之一。4.商投公司是国资企业，系四川商投置地有限公司在南充投资房产开发项目而成立的公司。2020年1月23日爆发新冠肺炎疫情后，四川商投集团在全省第一个成功发行了“防疫公司债”7.8亿元，在疫情防控中彰显了国企担当，为打赢疫情防控阻击战和产业投资大决战作出了突出贡献。本次疫情对国内、国际经济形势产生了重大的影响，南充正处在高速发展时期，需要营造好的投资环境、营商环境吸引更多优质企业到南充投资发展。商投公司系国资企业是支持南充发展的优质投资企业，其在案涉合同中的违约情节和损害程度均较低，同时也能及时履行合同义务并采取补救措施，因此，一审法院本着实事求是、公平合理的原则平衡本案双方当事人的利益，认为本案的违约金适用标准应当予以调整。综上，商投公司未按合同约定按时支付土地出让金应当承担违约责任，违约金的计算标准予以调整为宜，即违约金按人民银行公布的同期同类贷款利率（2019年8月20日前）或全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率（2019年8月20日后）上浮40%计算，商投公司应当向市自规局交付的逾期付款违约金为4,922,201.2元。计算方式如下：                            一期违约金计算期间                       计算公式（逾期金额*天数*比例*140%）                       一期违约金结果                               2019/2/11至2019/2/12期间                       34282565元*1天*（4.35%/360）*140%                       5799.47元                               2019/2/12至2019/2/14期间                       9282565元*2天*（4.35%/360）*140%                       3140.6元                               二期违约金计算期间                       计算公式                       二期违约金结果                               2019/7/11至2019/8/20期间                       305282565元*40天*（4.35%/360）*140%                       2065745.36元                               2019/8/20至2019/9/20期间                       305282565元*31天*（4.25%/360）*140%                       1564149.14元                               2019/9/20至2019/9/30期间                       305282565元*10天*（4.2%/360）*140%                       498628.19元                               2019/9/30至2019/10/16期间                       300282565元*16天*（4.2%/360）*140%                       784738.44元                               违约金总合计                       4922201.2元                商投公司已向市自规局交付了29,582,570元违约金，经品迭，市自规局应当退还商投公司多交违约金24,660,368.80元。 庭审中，市自规局辩称商投公司已按约交付逾期付款违约金，表明商投公司认可其逾期付款的事实，并愿意承担该违约责任，因此商投公司交付的违约金不应当调整并退还。一审法院认为，商投公司认可迟延支付土地出让金的事实，但对是否应当向市自规局交付违约金，双方存在分歧，为了市自规局能尽快为商投公司案涉宗地办理不动产权证，于是向市自规局去函称“其公司为国有企业，逾期缴纳违约金需经过司法程序后才能缴纳，为加快项目建设，回报社会，自愿提交2963,81047万元保证金，待违约金通过司法程序解决好后，贵局可以直接在保证金中扣除”，而市自规局向商投公司复函称“同意你司在缴清同等金额的违约金后，3个工作日内办理产权登记，同时保留你司追诉的权利”，从市自规局的复函内容可以看出市自规局同意商投公司以同等金额违约金交付违约保证金的方式来解决关于商投公司怎样交付违约金的问题。商投公司在市自规局同意的情况下向财政专户转付了2958.257万元违约保证金后，市自规局的财务人员才在收据中载明交款用途是土地违约金，市自规局财务人员的行为与双方的约定不符，违反了诚实信用原则，因此一审法院认为商投公司向市自规局支付的2958.257万元的用途性质是违约保证金，对市自规局认为该款是商投公司交付的逾期付款违约金的意见，一审法院不予采纳。 关于市自规局是否存在逾期协助商投公司办理土地权属登记的行为，如构成，应如何承担逾期协助办证的违约金的问题。商投公司购买的案涉宗地的土地用途为居住兼容商业用地，购买该地块的目的是为了实现商业开发，如若不能办理不动产权证，则无法开展融资、建设施工、预售等环节，也就无法实现合同目的，同时合同还约定“受让人应在本合同约定付清本宗地全部出让价款后，持本合同和出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权登记”，2019年10月16日，商投公司向市自规局付清了全部土地出让金，取得了合同约定的办证条件，应当及时向市自规局申请办理不动产权证，但商投公司直到2019年12月6日才向市自规局去函衔接办证事宜，市自规局在12月18日回复商投公司违约金的交付问题和办证事宜，对于违约金问题和办证事宜双方已达成一致意见，而商投公司却因自身原因直到2020年4月10日才向市自规局支付违约保证金，4月16日才向市自规局申请办理不动产权证。从上述事实以及双方的约定看，造成商投公司到2020年4月才取得案涉宗地的不动产权证，更多原因是商投公司自己的行为造成，而不是市自规局要求商投公司必须交清违约金才能办证引起的。为商投公司办理不动产权证是市自规局出让宗地的合同附随义务，市自规局在商投公司的申请下才能履行为商投公司办证的义务，什么时候办证是商投公司的权利范畴，没有商投公司的申请，市自规局是无权主动为商投公司办理不动产权证，因此商投公司主张市自规局逾期办理不动产权证、应当承担违约责任的请求缺乏事实与法律依据，一审法院不予支持。庭审中，虽然商投公司未提供市自规局以交清逾期付款违约金才能为其办理不动产权证的证据，但从双方就缴纳违约金及办证事宜的函件可以看出，市自规局有要求商投公司以违约保证金的形式付款后，才同意为商投公司办理不动产权证的意思表示，虽然市自规局的行为不构成违约，目的是为了防范国有资产的流失，但市自规局的该行为可以作为调整逾期付款违约金的标准因素之一。庭审中，商投公司称市自规局交地时间存在倒签的事实，并提供了部分证据予以证明，但由于市自规局予以否认，同时商投公司提交的证据不具有盖然性，因此对商投公司的该项主张，因证据不足，一审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第八条“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同”、六十条“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务”、第六十八条“不安抗辩权应当先履行债务的当事人，有确切证据证明对方有下列情况之一的，可以中止履行：（一）经营状况严重恶化；（二）转移财产、抽逃出资，以逃避债务；（三）丧失商业信誉；（四）有丧失或可能丧失履行债务能力的其他情形，当事人没有确切证据中止履行的，应当承担违约责任”、第一百零七条“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任”、第一百一十三条“损害赔偿的范围，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额应当相当于因违约所造成的损失，包括合同履行后可以获得的利益，但不得超过违反合同一方订立合同时预见到或者应当预见到的因违反合同可能造成的损失”、《中华人民共和国合同法》第一百一十四条“当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法，约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少”、《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十九条“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况，当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决”、《中华人民共和国民事诉讼法的解释》第九十条“当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果”之规定，经一审法院审判委员会研究，判决：一、被告南充市自然资源和规划局于本判决生效之日起十五日内退还原告南充市商投欣丰置业有限公司多交土地违约金24,660,368.80元；二、驳回原告南充市商投欣丰置业有限公司的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费167,072元由原告南充市商投欣丰置业有限责任公司负担27,799元，由被告南充市自然资源和规划局负担139,273元。 二审中，商投公司陈述，2019年9月18日才知道土地上的坟墓、电杆等遗留问题已经解决。市自规局陈述，我方是按约交地，交地以后，商投公司对土地没有提出异议。在交地前，土地款还没有给清，政府在解决这些遗留问题，在交地时不存在遗留问题。各方当事人对一审认定的商投公司支付土地出让金的时间及逾期的天数无异议。 本院查明，商投公司与市自规局签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定，受让人不能按照合同约定按时支付土地出让价款的，每日按迟延支付款项的1‰向出让人交纳违约金。根据商投公司迟延支付土地出让金的金额和天数，违约金为29,585,257元。2020年4月10日，商投公司向财政专户转付违约保证金的金额为29,585,257元。 本院审理查明的其他事实与一审认定的一致。 本院认为，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十八条规定：“第二审人民法院应当对上诉请求的有关事实和适用法律进行审查。”本案针对市自规局上诉请求的有关事实和适用法律进行审查。本案的争议焦点是商投公司逾期支付土地出让金的违约金是否应当下调。 上诉人市自规局和被上诉人商投公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》是双方当事人真实意思表示，内容不违反法律、行政法规强制性规定，应合法有效。合同双方为土地行政管理机关和土地使用人，合同中虽有政府行使行政职能的表现，但该合同是在平等、自愿原则下签订，是以民事主体的身份发生的民事关系，故受《中华人民共和国合同法》的调整。商投公司和市自规局对于一审认定的商投公司逾期支付土地出让金的天数均无异议。商投公司存在逾期支付土地出让金的违约行为，应当承担相应的违约责任。 根据《中华人民共和国合同法》第一百一十四条：“当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。”、《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十九条规定：“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。”本案应根据合同的履行情况、商投公司逾期支付土地出让金给市自规局造成的实际损失以及商投公司的违约情节等综合因素，考虑违约金是否应当予以下调。从本案的实际情况看，第一、商投公司支付了部分土地出让金后发现案涉土地存在坟墓、电杆等未迁移或拆除等遗留问题。遂于2019年3月19日向市自规局去函。2019年4月9日，市自规局向顺庆区政府发出《南充市自规局关于商请核实荆溪片区Ec-1-3地块有关问题的函》。同时向商投公司复函建议商投公司积极与顺庆区政府衔接，妥善处理此问题。从双方的函件，结合商投公司提交的照片以及诉讼中当事人的陈述，商投公司在支付了部分土地出让金后案涉土地存在坟墓、电杆等未迁移或拆除等遗留问题的事实。尽管商投公司因案涉土地存在坟墓、电杆等未迁移或拆除等遗留问题行使不安抗辩权的理由不成立，在2019年9月18日，市自规局向商投公司复函载明案涉土地达到净地标准。但根据四川省人民政府、南充市人民政府先后公布《关于加强土地出让管理工作规定》文件中明确规定“拟出让地块必须达到净地出让四个‘百分之百’标准，不符合文件规定的‘净地’出让标准的土地一律不得出让”。市自规局在出让案涉土地时，商投公司在支付了部分土地出让金后，案涉土地不符合“净地”出让标准，对商投公司支付后期土地出让金和导致本案纠纷确实存在一定影响。第二、2019年7月11日，商投公司向市自规局去函申请延缓支付第二期土地出让金，直至2019年9月18日即67天之后，市自规局才向商投公司复函，不同意迟延支付土地出让金。市自规局对是否同意商投公司迟延支付土地出让金没有及时向商投公司表明态度，对商投公司迟延97天支付第二期土地出让金负有一定责任。第三、市自规局于2019年9月18日向商投公司复函，不同意迟延支付土地出让金。商投公司遂于2019年9月30日支付了500万元土地出让金，于2019年10月16日付清第二期土地出让金。商投公司在市自规局明确表示不同意延期支付土地出让金后不到一个月积极履行了付款义务，表明商投公司并非是恶意违约。第四、市自规局与商投公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定，迟延支付土地出让金，每日按迟延支付款项的1‰向出让人交纳违约金,该约定明显高于商投公司迟延付款给市自规局造成的实际损失即资金利息损失。第五、2019年12月6日，商投公司向市自规局申请办理国土证去函称：“其公司为国有企业，逾期缴纳违约金需经过司法程序确认后才能缴纳，为加快项目建设，回报社会，自愿提交2963.81047万元保证金，待违约金通过司法程序解决好后，贵局可以直接在保证金中扣除。”2019年12月18日，市自规局向商投公司复函称：“同意你司在缴清同等金额的违约金后，3个工作日内办理产权登记，同时保留你司追诉的权利。”证明商投公司在付清土地出让金后，再行支付29,585,257元时，明确是违约保证金。市自规局复函的内容明确同意支付同等金额的违约金后，在3个工作日内办理产权登记。商投公司所称支付29,585,257元是为了办理产权登记，正常推动房地产开发工作，避免损失扩大的行为客观存在，并非属商投公司认可自身违约并已支付违约金的行为。第六、疫情期间，商投公司在全省第一个成功发行了“防疫公司债”7.8亿元，在疫情防控中彰显了国企担当。为了推动南充经济快速发展，营造良好投资环境和营商环境，吸引优质企业到南充投资。基于以上理由，本院认为，一审将违约金予以下调并无不当，但一审调整违约金的幅度过大，本院予以纠正，将违约金29,585,257元下调50%，即违约金调整为14,792,628.50元。 综上所述，市自规局的上诉请求部分成立。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 一、撤销四川省南充市顺庆区人民法院（2020）川1302民初2921号民事判决； 二、南充市自然资源和规划局于本判决生效之日起十五日内退还南充市商投欣丰置业有限公司多交土地违约金14,792,628.50元； 三、驳回南充市商投欣丰置业有限公司的其他诉讼请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 一审案件受理费167,072元，由南充市商投欣丰置业有限责任公司负担83,536元，由南充市自然资源和规划局负担83,536元；二审案件受理费139,273元，由南充市商投欣丰置业有限责任公司负担69,636.50元，由南充市自然资源和规划局负担69,636.50元。 本判决为终审判决。 本案判决生效后，负有履行义务的当事人应当依法按期履行。逾期未履行的，权利人申请执行后，人民法院依法对相关当事人采取限制高消费、列入失信名单、罚款、拘留等措施，构成犯罪的，依法追究刑事责任。 审判长 程 鹰 审判员 唐晓兰 审判员 苟 豪 二〇二〇年十二月三十一日 书记员 周 针