浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1868号上诉人（原审原告）黄茶花，女，1948年5月1日出生，汉族，住浙江省文成县。上诉人（原审原告）胡从科，男，1945年9月18日出生，汉族，住浙江省文成县。上诉人（原审原告）陈学界，男，1937年2月16日出生，汉族，住浙江省文成县。被上诉人（原审被告暨复议机关）浙江省人民政府，住所地浙江省杭州市省府路8号。法定代表人郑栅洁，省长。委托代理人金超。委托代理人谢伟。上诉人黄茶花、胡从科、陈学界因诉被上诉人浙江省人民政府（以下简称省政府）土地行政批准及行政复议一案，不服温州市中级人民法院（2020）浙03行初137号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月23日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。被诉行政行为：2012年5月25日，省政府作出浙土字A〔2011〕-0848号《浙江省建设用地审批意见书》（以下简称被诉审批意见），同意批准文成县2011年度计划指标第六批次建设用地14.7437公顷（农用地转用13.5811公顷，其中10.1451公顷已经温州市人民政府批准；征收集体土地14.7373公顷）。黄茶花等人不服，向省政府提起行政复议。2020年2月3日，省政府作出浙政复〔2019〕586-2号行政复议决定（以下简称被诉复议决定），决定维持被诉审批意见批准文成县2011年度计划第六批次涉及政府公开出让土地（玉壶上村1）地块建设用地的行政行为。原审法院经审理查明，为实施城市规划，文成县人民政府拟申请文成县2011年度计划指标第六批次建设用地14.7437公顷。该批次建设用地涉及文成县黄坦镇等6个乡镇14个村共17个地块，其中涉及征收文成县玉壶镇上村集体土地1.7421公顷（耕地1.5604公顷、交通用地0.0499公顷、水域及水利设施用地0.0401公顷、特殊用地0.0917公顷），拟用于政府公开出让地块（玉壶上村1）。该地块涉及征收黄茶花、胡从科、陈学界使用的承包土地。2011年7月，文成县测绘大队对涉案地块进行勘测定界，并出具勘测定界技术报告。2011年9月5日，原文成县国土资源局向玉壶镇上村送达《听证告知书》，告知拟征收地块的面积、征地补偿安置方案，以及在5个工作日内可申请听证等事项。在规定期限内，玉壶镇上村未提出听证申请。2011年9月7日，玉壶镇上村村委会出具村民（代表）会议纪要，纪要内容为该村于同日召开村民代表会议，讨论土地征收事宜，同意拟定的征收补偿标准和安置方式等。2011年9月14日，文成县征地事务所与文成县玉壶镇上村村委会签订《征地补偿协议书》，对征地面积、位置予以确认，并对征地补偿费用、安置方案等事宜作出约定。2011年11月18日，原文成县规划建设局对涉案批文出具规划选址意见，确认涉案地块选址符合规划要求。同日，原文成县国土资源局对涉案地块进行实地踏勘，确认涉案地块现场未发现未批先动工现象。2011年11月18日，原文成县国土资源局编制《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、土地征收方案），经文成县人民政府同意后上报审批。省政府于2012年5月25日作出浙土字A〔2011〕-0848号《浙江省建设用地审批意见书》（即被诉审批意见），批准文成县2011年度计划指标第六批次建设用地14.7437公顷（农用地转用13.5811公顷，其中10.1451公顷已经温州市政府批准；征收集体土地14.7373公顷）。2012年6月6日，文成县人民政府发布《关于征收土地的公告》，原文成县国土资源局发布《关于征地补偿安置方案的公告》。黄茶花等人不服，向省政府申请行政复议，请求撤销被诉审批意见。省政府于2019年10月24日收到行政复议申请材料，经黄茶花等人于2019年11月11日补充材料，并于同月13日受理。2020年1月3日决定延长30日复议期限。省政府于2020年2月3日作出被诉复议决定，决定维持被诉审批意见批准文成县2011年度计划第六批次涉及政府公开出让土地（玉壶上村1）地块建设用地的行政行为，并邮寄送达给黄茶花等人。黄茶花等人不服，提起本案诉讼。另查明，案外人胡永林向文成县自然资源和规划局申请政府信息公开，该局于2019年9月10日作出政府信息公开答复函，其中公开了被诉审批意见。黄茶花等人称自胡永林收到该答复函后才知道被诉审批意见的内容。原审法院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点如下：一、黄茶花等人提起本案诉讼是否超过起诉期限；二、被诉审批意见和被诉复议决定是否合法。关于焦点一，黄茶花等人提起本案诉讼是否超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定：“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”省政府作出被诉审批意见的时间是2012年5月25日，但省政府提供的证据不足以证明已通过公告等方式使黄茶花等人知道该意见的内容。黄茶花等人于2019年9月10日通过案外人胡永林申请政府信息公开途径得知该意见，于2019年10月24日向省政府申请行政复议，并在收到复议决定后在法定期限内提起本案诉讼，没有超过法定起诉期限。因不服被诉审批意见提起诉讼，系因不动产提起的诉讼，应适用二十年的最长起诉期限。省政府主张本案适用五年的最长起诉期限，缺乏依据。因此，省政府主张黄茶花等人提起本案诉讼已超过起诉期限，该院不予支持。关于焦点二，被诉审批意见和被诉复议决定是否合法。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正，下同）第四十五条第一、二款规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但对于何为公共利益，土地管理法并未作出规定。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第三款规定：“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2011年修订，下同）第二十条第一款规定：“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。”省政府批准文成县2011年度计划指标第六批次建设用地项目征收集体土地14.7373公顷，在省政府有权批准的范围内。该批次用地被征收后用于住宅、科教、商服、基础设施用地等，其中涉及上村村的土地被征收后的用地性质是住宅，该用地性质符合文成县土地利用总体规划。黄茶花等人主张涉案集体土地征收不符合公共利益征收目的，没有法律依据，该院不予采纳。省政府根据实际需要，依据地理上的分隔按批次作出用地审批并无不当之处，黄茶花等人关于本案存在拆分报批，骗取审批的主张，缺乏依据。文成县政府在呈报审批时，先由原文成县国土资源局依法填报了《建设用地呈报材料“一书三方案”》，即建设用地项目呈报说明书、补充耕地方案、农用地转用方案和征收土地方案，报批材料符合前述规定。在报批之前，上村村委会出具村民（代表）会议纪要，已就征地事宜进行了讨论，文成县征地事务所与上村村委会签订《征地补偿协议书》，并履行了相关征地告知程序，上村村委会在规定期限内未提出听证申请。温州市政府对“一书三方案”进行审核并予同意，最终由省政府作出被诉审批意见，符合法定程序。黄茶花等人主张报批前未听取被征地村民的意见，缺乏事实和法律依据，该院不予采纳。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）规定：“对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认。”但省政府没有提供证据证明原文成县国土资源局在组织上报征地材料过程中，已经黄茶花等人对拟征土地现状进行确认，故违反上述规定，存在瑕疵，该院予以指正。但对拟征土地现状的确认，是为后期的征地补偿、青苗和附着物补偿提供依据，并不影响被诉审批意见的合法性。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。黄茶花等人主张征地补偿标准过低，被征地农民没有得到合法妥善安置问题，系在征地批准后市、县人民政府及其土地行政主管部门组织实施环节解决，并不影响被诉审批意见的合法性，黄茶花等人可依法另行寻求救济。因此，黄茶花等人请求撤销被诉审批意见，不予支持。经黄茶花等人补正，省政府于2019年11月13日受理后，于2020年1月3日决定延长30日复议期限，2020年2月3日作出被诉复议决定，复议程序合法。综上，黄茶花等人请求撤销被诉复议决定、被诉审批意见的理由不能成立，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回黄茶花、胡从科、陈学界的诉讼请求。案件受理费50元，由黄茶花、胡从科、陈学界负担。黄茶花等人向本院提起上诉称：一、省政府作出被诉审批意见所涉土地系多次征收，征收行为违法。玉壶镇人民政府于2011年2月14日至2月24日，已经一次性征收了玉壶镇上村村集体土地约75亩，但文成县人民政府、文成县自然资源和规划局仍然将案涉土地拆分三批次，通过虚假的手段获得省政府的审批文件。省政府未尽到审慎责任，没有对案涉土地的申请项目文件恪尽职责进行调查，是基于虚假征收所作的虚假批复，违反了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》〔国法（2004）48号〕第一条第二项规定。案涉土地已于2011年2月14日至2月24日被征收，省政府于2011年3月24日作出被诉审批意见的批准征收行为属于二次征收，所以被诉审批意见的征收行为违法。二、被诉审批意见批准的征收不符合土地征收条件。《中华人民共和国宪法》第十条第三款、第十三条第三款、《中华人民共和国物权法》第四十二条、《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款、《中华人民共和国城市房地产管理法》第六条的内容均规定，国家为了公共利益需要，可以把集体土地和公民、法人、其他组织的土地、房屋、财产征收为国有。但本案征收行为明显违反了公共利益需要的法律规定，故征收行为违法。三、黄茶花等人的土地被征收审批前未经被征地对象知情确认，欠缺报批必备材料，还未召开村民代表大会，程序违法。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十四条规定：健全征地程序。在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。本次征地前未经黄茶花等人知情确认，黄茶花等人对所有的土地被征收的情况一概不知，直至向政府部门申请信息公开才得知土地已被批准征收。黄茶花等人的知情权、确认权完全被侵害。2011年9月7日没有按照法律规定召开村民代表大会，没有对拟征收土地的约定事项进行村民代表大会讨论，严重违反程序。有关该事实的证据材料是虚假的，一审判决认定该事实错误。四、被诉审批意见涉及征收的土地早已被非法征收，再次批准征收和农用地转用属重复征收。案涉征收的土地已于2011年2月14日至2月24日被玉壶镇人民政府非法征收，土地当即被实际占用建设。但文成县人民政府未将此真实情况上报，而是继续作为没有被征收的土地准备材料获得审批手续。案涉土地的相关征收行为属于二次征收，报备虚假材料，省政府未尽到恪尽职责的审查责任。省政府的征收批复是基于未实际发生的征收事实的虚假征收行为。五、此次虚假征收补偿款未实际发放，此前非法征收的征地补偿款等没有全部发放到位，而且发放补偿款金额不符规定。省政府作出征收批复行为本身是虚假的，批复后县政府也没有实施征收，虚假补偿费和安置补助费等补偿款也没有实际发放给被征地农民，证据材料都是伪造的。2011年4月22日汇入上村村委会账户×××20.33元，除每平方米102元年产值补偿费，玉壶镇人民政府按承诺15%比例返还安置留地，但玉壶镇人民政府又强行要求收回留地拍卖。目前玉壶镇人民政府于2013年1月10日只将8343093.34元留地预付款汇入上村村股份经济合作社账号内，剩余款项至今未支付。六、征地补偿标准过低，不能维持被征地人征地前的生活水准。《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》规定：尚未按照有关规定公布实施新的征地补偿标准的省、自治区、直辖市，必须于2010年6月底前公布实施；已经公布实施但标准偏低的，必须尽快调整提高。《文成县征收农民集体所有土地管理办法》文政法〔2009〕48号文件第十三条规定的耕地补偿费最低为43000元／亩，但原文成县国土资源局征地机关拟订补偿方案以每亩1.8万元的标准进行补偿，未按照法律法规的规定新的补偿标准进行补偿安置，违反法律规定。七、黄茶花等被征地对象没有得到合法、妥善的安置。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发〔2006〕31号）规定，被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决。被征地之前必须落实好社会保障费用，否则征收土地的行为即是违法。综上，被诉审批意见违反法律规定，侵害了黄茶花等人的合法权利，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。一、二审诉讼费由省政府承担。省政府答辩称，答辩意见和一审基本一致。针对上诉状中的问题。第一，案涉土地不存在二次征收问题。2011年当地进行了实际通知，属于征地准备，按照要求和程序最终由省政府审批，不存在二次征地。第二，有关征地补偿款的拨付，征地实践中，一般是在签订征地协议的前后已经开始预付，征地获批后，相关的款项和之前有差距的再进行补足或收回。第三，有关村民代表会议，省政府一审提交的证据10，有当地村委会盖章，村民代表会议纪要表明征地召开代表会议的情况，当事人陈述不符合实际情况。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案二审审查重点在于省政府作出的浙土字A〔2011〕-0848号《浙江省建设用地审批意见书》中涉玉壶镇上村1地块的征收审批行为及浙政复〔2019〕586-2号行政复议决定的合法性问题。首先，关于案涉征地是否符合法定条件问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一款、第二款之规定，本案批次用地共征收14.7373公顷集体土地，玉壶镇上村1地块的土地规划用途为住宅用地，符合土地利用总体规划，省政府批准征收符合上述规定，黄茶花等人主张涉案集体土地征收不符合公共利益征收目的，缺乏依据。案涉被征收土地中涉及占用12.5861公顷耕地，均在相应的农转用计划指标范围内。根据案涉征地审批材料中的《补充耕地方案》，被占用耕地业已完成耕地补充，故省政府作出案涉征地审批符合法定条件。黄茶花等人主张案涉征地存在故意拆分批次征地的情形，省政府解释称玉壶镇上村的征地需要根据每年下达的计划指标进行。黄茶花等人上诉中提出玉壶镇上村分次被征收的土地一共不过75亩，并未超出省政府征地审批权限范围，亦无证据表明三次征收用地系同一个建设项目用地，故该上诉理由不能成立。至于黄茶花等人提出案涉地块前已经由玉壶镇人民政府征收，省政府的审批系二次征收的违法行为的意见，因省政府是案涉土地征收的唯一合法征地审批机构，故该上诉理由亦不能成立。其次，关于案涉征地程序是否合法问题。1.关于告知程序。根据一审中省政府提交的《听证告知书》《听证送达回证》《听证公告张贴记录表》等证据，可以证明案涉征地依法进行了告知。上村村委会出具说明表示放弃听证，原文成县国土资源局也出具说明就文成县2011年度计划指标第六批次建设用地未收到听证申请，故案涉征地程序中告知听证符合法律规定。2.关于权属调查确认程序。黄茶花等人上诉认为案涉征地未经被征地对象知情确认。案涉征地过程中，玉壶镇上村有专门召开村民代表会议，明确告知了征地的四至范围、具体土地种类及面积以及相应的补偿标准，玉壶镇上村村亦签订了《征地补偿协议书》并有相应的征收红线图，案涉征地在报省政府审批前也依法进行了听证告知，充分保障了被征地农民的知情权，原审对于征地单位未向农户个人确认的瑕疵问题亦予以了指正，故对黄茶花等人该上诉理由不予支持。3.关于村民代表会议讨论程序。一审中，省政府提交了2011年9月7日的《村民（代表）会议纪要》，以及在复议期间调取的《村民（代表）会议纪要情况说明》，以证明被征地集体经济组织就案涉地块征收事宜召开过村民代表会议。黄茶花等人则提交了村财务账册记录，认为2011年9月7日当日村委没有误工补贴支出，说明当时没有实际召开村民代表会议。然村财务账册是否有误工补贴与村民代表会议是否实际召开，并无直接关联，故本院对该上诉理由不予采纳。4.关于征地补偿安置落实等问题，此系省政府征地审批后续的组织实施行为，与被诉审批意见无关，不属于本案审查范围。至于案涉征地补偿标准，根据原温州市国土资源局呈报省国土资源厅的《关于文成县2011年度计划第六批次建设用地的审查报告》，案涉征地补偿标准按照文政发〔2009〕48号执行，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，如黄茶花等人对征地补偿标准有争议，应由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决，故征地补偿标准亦不属本案审查范围。原审判决认定省政府作出被诉审批意见合法，并无不当。最后，关于被诉行政复议决定的合法性问题。经审查，省政府作出浙政复〔2019〕586-2号行政复议决定程序符合法律规定，黄茶花等人对此亦未提出异议，故原审判决认定省政府作出被诉复议决定合法，有相应依据。综上，黄茶花等人的上诉理由不能成立。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄茶花、胡从科、陈学界负担。本判决为终审判决。审判长  钱建军审判员  沈 妙审判员  夏祖银二〇二〇年十二月七日书记员  朱胤佐·10·