浙江省杭州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙01行初482号 原告吴华军，男，1982年1月26日出生，汉族，住杭州市临安区。 被告（原行政机关）杭州市临安区人民政府，住所地杭州市临安区锦城街道衣锦街**。 法定代表人杨国正，代区长。 委托代理人蒋琳。 委托代理人方萍，浙江钱王律师事务所律师。 被告（复议机关）杭州市人民政府，住，住所地杭州市解放东路**/div> 法定代表人刘忻，市长。 委托代理人汪群英、符晓雯。 吴华军诉杭州市临安区人民政府（简称临安区政府）土地行政裁决暨诉杭州市人民政府（简称市政府）土地行政复议一案，本院于2020年11月20日立案并向被告发送起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 2020年8月2日，吴华军向临安区政府提交《土地权属争议处理申请书》，请求：1.确认杭州临安新都房地产开发有限公司（简称新都公司）与原临安市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号×××76）无效；2.责令新都公司限期恢复土地原状；3.返还申请人（指吴华军）的合法承包地并赔偿损失人民币9万元（按土地年产值5000元／亩计算，从2008年至2030年总计被占用12年）。2020年8月12日，临安区政府作出《土地权属争议不予受理决定书》，答复吴华军：一、案涉土地经合法征收且补偿到位，你与案涉地块无直接利害关系，你所申请事项不符合土地权属争议受理条件。……二、案涉地块已经出让开发并办理土地登记，你所申请事项不属于土地权属争议案件受理范围。……鉴于以上情况，根据《土地权属争议调查处理办法》第二条、第十条、第十四条和《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第二条、第十一条、第十六条之规定，决定：对于你提出的土地权属争议处理申请不予受理。 吴华军不服，向市政府申请行政复议，请求撤销临安区政府2020年8月12日作出的《土地权属争议不予受理决定书》；责令临安区政府依法受理申请人的土地权属争议处理申请。2020年11月6日，市政府作出杭政复〔2020〕748号《行政复议决定书》，维持临安区政府作出的《土地权属争议不予受理决定书》。 原告吴华军诉称：原告是杭州市临安区玲珑街道玲珑村（原沙地村）村民，原告一家在玲珑村拥有合法承包地1.5亩，领有《浙江省农村集体土地承包权证》，承包期限是自1998年9月1日至2028年8月31日。因合法承包地被新都公司非法强行侵占，原告依法向法院提起诉讼。新都公司向法院提交了编号为×××76的《国有建设用地使用权出让合同》。2020年8月1日，原告收到杭州市中级人民法院（2020）浙01民终5077号民事判决书，法院认为案涉土地权属存在争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款之规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。2020年8月2日，原告遂向被告临安区政府ＥＭＳ快递了《土地权属争议处理申请书》。2020年8月16日，原告收到被告2020年8月12日作出的《土地权属争议不予受理决定书》，原告不服该决定，于2020年8月18日向被告市政府依法提起行政复议。2020年11月10日，原告收到市政府作出的杭政复〔2020〕748号行政复议决定书，维持临安区政府作出的《土地权属争议不予受理决定书》。原告认为该复议决定认定事实不清，适用法律错误，依法提起诉讼，主要理由如下：一、复议决定第9页第1段第1行“根据查明事实，申请人户承包地于2008年10月8日经浙江省人民政府批准征收”，事实是，2008年10月8日之前，从未有人告知原告一家承包地要被征用，原告一家也从未签过任何《征地调查结果确认表》，根据国发〔2004〕28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》的规定，“在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。”且根据《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。根据《中华人民共和国物权法》第四十二条的规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。原告承包地的所在地块并没有公共利益的项目，所以根本就不具备土地征收的必备要件和前提条件。二、复议决定第9页第1段第2行“土地的性质已经从农村集体土地转为国有土地，且经被申请人依法组织实施，涉及申请人户的承包地补偿款也已由吴金海（申请人父亲）领取，故申请人与案涉争议土地不具有法律上的利害关系”。原告认为，案涉土地与原告具有实实在在的利害关系。首先，临安区政府出让给新都公司的土地包含了原告的合法承包地，原告的承包地没有被依法征收，原告也没有领取过任何补偿安置费用，根据杭州市规划和自然资源局临安分局2020年第019号政府信息公开告知书记载，浙土字Ｃ〔2008〕-0070号征地批文征用了包含原告承包地的集体土地，“相应的征地总费用为229.3389万元（包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补偿费四项）于2002年1月4日通过中国工商银行向临安市玲珑街道沙地村全额支付了507.752万元征地补偿费，上面涉及的229.3389万元征地总费用已包含在该507.752万元征地补偿费内。”原告认为，2008年的征地批文，在2002年就已经支付了征地补偿费，不合逻辑，被告为了圆谎，张冠李戴，反而证明了针对浙土字Ｃ〔2008〕-0070号征地批文未进行任何补偿安置的事实。说明被告在浙土字Ｃ〔2008〕-0070号下发之后未支付任何费用，至于复议决定第7页第4段称原告父亲领取了55972元，显然不是该批次征地的补偿费用。可以明确的是针对浙土字Ｃ〔2008〕-0070号该批次征地，原告一家未领取任何土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费和地上附着物补偿费，安排被征地农民的社会保障费用均未落实到原告，而原告手上的《农村集体土地承包权证》可以确定该承包地的使用权法律上还是属于原告。三、复议决定第9页第1段第9行“本案中争议土地已经被转为国有建设用地，并由被申请人为新都公司办理登记手续，新都公司取得《国有建设用地使用权证》”，原告认为，原告手上的《农村集体土地承包权证》可以确认原告依法登记的承包地的使用权属于原告，政府征收集体所有土地的前提要求是为了公共利益，而原告承包地所在地块却被新都公司用于公园家小区开发，毫无公共利益性质。且原告至今未收到过任何补偿安置费用，根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条的规定，依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。根据国务院办公厅发布《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》（国办发〔2004〕46号）第五条的规定，“严格依法行政，正确履行职责”中明确规定“严禁未经拆迁补偿安置，收回原土地使用权而直接供应土地，并发放建设用地批准文件”。《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》（国土资发〔2010〕151号），第四条第一款第二段明确规定“不得‘毛地’出让”。国土资源部《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第二十一条明确规定：“市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；（三）没有法律经济纠纷；（四）地块）地块位置性质、容积率等规划条件明确；（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。”所以，新都公司与原临安市国土资源局签订的编号为×××76的《国有建设用地使用权出让合同》可以确认无效，临安区政府相关工作人员涉嫌渎职犯罪。复议决定第9页第1段第24行“申请人要求新都公司恢复土地原状，也经人民法院一审、二审被判决驳回诉请。综上，被申请人作出案涉土地权属争议不予受理决定并无不当，予以支持。”原告要求新都公司恢复土地原状一案，人民法院一审、二审被判决驳回诉请的理由是案涉土地权属存在争议，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款之规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。法院判决指引原告向被告申请土地权属争议处理，原告向被告临安区政府申请之后，临安区政府却作出《土地权属不予受理决定书》，法院与政府明显是在相互踢皮球。其实本案事实非常清楚简单，原告的承包地合法有证，被告临安区政府欲开发成商品房牟取暴利，新都公司是临安国资公司的控股子公司，本质上属于被告临安区政府的小金库，临安区政府假借征地强行占地开发商品房非法敛财，原告等村民不同意，多年来一直举报投诉，原告的合法承包地被强占已12年，原告的合法房屋被强拆已7年，违法行为至今没有纠正。特此起诉，请求：1.撤销被告市政府杭政复〔2020〕748号行政复议决定书；2.撤销被告临安区政府2020年8月12日作出的《土地权属争议不予受理决定书》；3.本案诉讼费由被告承担。 被告临安区政府辩称：一、答辩人作出《土地权属争议不予受理决定书》认定事实清楚，证据确实充分。（一）吴华军申请的土地权属争议不符合土地权属争议案件受理的条件。根据《土地权属争议调查处理办法》（2010修正）第十条之规定：“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系；（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。”经答辩人依法审查，认为原告不符合上述第（一）款的规定的条件，即申请人与争议的土地已没有直接的利害关系。主要理由如下：1.案涉土地已被依法征收，且相应的补偿款已经由户主吴金海（吴华军父亲）领取。2008年6月23日，原临安市国土资源局编制了建设用地项目呈报材料“一书三方案”，项目名称为“临安市2008年度复垦第二批次建设用地”。该项目经原临安市人民政府审核同意后，于2008年10月8日经浙江省人民政府批准，批准文号为浙土字Ｃ〔2008〕-0070号，批准面积为15.9447公顷，涉及玲珑街道玲珑村为3.6726公顷。上述案涉土地的征收，经原临安市人民政府依法组织实施，同时也根据玲珑街道玲珑村村民委员会提供的支付凭证及出具的证明证实，相关土地补偿事宜均已经处理到位，涉及吴金海（吴华军父亲）户的承包地补偿款已由户主吴金海领取。原告认为吴金海领取的款项并非征地补偿款与事实不符。2.人民法院相关裁定书对“土地已批准征收、吴华军与本案不具有法律上的利害关系”已经有明确的认定。2020年5月6日，原告向临安区人民法院（简称临安法院）提起诉讼，请求确认杭州市规划和自然资源局临安分局将包含吴华军承包地的地块（1.5亩）出让给临安新都房地产开发有限公司的行为违法。临安法院于2020年7月31日作出（2020）浙0112行初31号《行政裁定书》，该裁定书载明的本院认为部分明确表述“农村集体土地使用权收回后涉及后续行为与原土地使用人不具有法律上的利害关系，原告提起本案诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项的条件”。答辩人认为，人民法院已经就原告的土地被批准征收，性质从农村集体土地转为国有土地作出了认定，同时还对农村集体土地使用权收回后的续行为与原土地使用人不具有法律上的利害关系作出认定。因此，宗地已经是国有土地，与吴金海户已经不再有法律上的利害关系。所以，原告提出土地权属争议处理的申请不符合《土地权属争议调查处理办法》第十条规定的申请条件。（二）原告申请的土地权属争议不属于土地权属争议案件的受理范围。根据《土地权属争议调查处理办法》第二条、第十四条及《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第二条之规定，结合上述第（一）条陈述的本案事实方面的内容，以及本案案涉地块已经由新都公司开发且土地已经登记分摊给公园家小区全体业主，因此，原告认为存在土地权属争议，但事实上不属于土地权属争议案件的受理范围。二、案件其他情况。（一）本案案涉土地已经依法出让给新都公司，且人民法院经审理后驳回了原告要求确认该出让行为违法的诉讼请求。2009年8月14日，原临安市国土局按照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的规定编制挂牌方案并报原临安市人民政府审批，经批准，原临安市国土资源局在2009年9月10日至2009年9月23日进行挂牌。新都公司依法竞得该宗土地，并于同年9月23日与原临安市国土资源局签订编号为×××76的《国有土地使用权出让合同》，新都公司合法受让宗地。原告于2020年5月6日向临安法院提起诉讼，请求确认杭州市规划和自然资源局临安分局将包含吴华军承包地的地块出让给新都公司的行为违法。临安法院于2020年7月31日作出（2020）浙0112行初31号《行政裁定书》，驳回了原告的起诉。（二）不动产权属应当以不动产权属证书记载的事项为准。新都公司受让宗地后，于2009年10月29日取得宗地的《国有建设用地使用权证》，并进行了房地产开发，建设了“公园家”小区项目。2013年10月23日，土地已经分摊登记给公园家小区全体业主。根据《中华人民共和国物权法》第十七条的规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”截至目前，相关土地权属系公园家小区业主所有。因此，在《国有土地使用权出让合同》（合同编号×××76）的出让行为没有被确认为违法或者撤销的情况下，相关的权属仍应当以目前的不动产权证登记的信息为准。根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（五）项之规定：“下列案件不作为争议案件受理：…（五）属于其他不作为土地权属争议的案件的”，所以，本案不属于土地权属争议案件受理的范围。（三）原告已就相关事项提起多个诉讼，相关的司法裁判文书已经认定“吴华军以新都公司占用其承包地为由而主张拆除建筑物”无事实和法律依据。原告于2020年3月20日向临安法院提起诉讼，请求责令新都公司限期拆除吴华军承包地上的建筑，恢复土地原状。临安法院经审理后于2020年5月29日作出（2020）浙0112民初877号《民事判决书》，驳回原告的诉讼请求。该《民事判决书》“本院认为部分”载明：“原告（吴华军）以被告（新都公司）占有其承包地为由主张新都公司拆除地上建筑及恢复土地原状，无事实和法律依据”。该案件由杭州市中级人民法院二审，并作出了（2020）浙01民终5077号《民事判决书》，判决一审法院认定事实清楚，适用法律正确，驳回吴华军上诉。综上，人民法院已经以裁判文书确认公园家的出让行为不存在违法，且吴华军以新都公司占用其承包地为由主张拆除地上建筑物的诉讼请求也没有事实和法律依据。因此，本案无论从事实方面还是法律方面来看，均不属于土地权属争议案件受理范围。三、市政府经审查认定的事实清楚，适用法律正确。综合前述，请求法院查明事实，依法驳回原告的诉讼请求。 被告市政府辩称：答辩人作出的行政复议决定程序合法，事实清楚，于法有据，并无不当。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 本院认为：本案缘起于原告吴华军向被告临安区政府提出的《土地权属争议处理申请书》，原告请求临安区政府：1.确认新都公司与原临安市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号×××76）无效；2.责令新都公司限期恢复土地原状；3.返还申请人（指吴华军）的合法承包地并赔偿损失人民币9万元（按土地年产值5000元／亩计算，从2008年至2030年总计被占用12年）。首先，从法律上看，根据《土地权属争议调查处理办法》第二条的规定，土地权属争议是指土地所有权或者使用权归属争议。原告请求“确认新都公司与原临安市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》无效”，显然没有围绕“土地所有权或者使用权归属争议”提出申请。事实上，原告的第一、二项申请所涉事项此前均已经人民法院另案审查处理（案号：〔2020〕浙01**行初31号、〔2020〕浙01民终5077号），第三项申请则缺乏前提基础，可见，原告提出的土地权属争议处理申请实际上并不符合法律规定。其次，从事实上看，原告曾经拥有的承包地已经国家依法征收，原告户此前亦已领取补偿款项；包含该承包地在内的土地已经依法出让给新都公司进行开发建设，房屋建造完成并出售后已办理不动产登记。原告未能对土地权属存在争议提供必要的证据或者作出合理的说明。由此可见，原告只是套用了土地权属争议处理申请的文书样式，实际上并未围绕土地所有权或者使用权归属提出申请，也没有对土地权属存在争议提供必要的初步证据或者作出合理的说明。对于如此明显不符合法律规定的申请，临安区政府可以不作审查处理；临安区政府从程序正当性角度考虑向原告作出《土地权属争议不予受理决定书》予以告知，对原告的合法权益明显不产生实际影响。原告就此提起的诉讼，依法应当裁定驳回起诉。在原行政行为不符合行政诉讼受理条件的情况下，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回原行政行为和复议决定的起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项、第一百三十六条第七款之规定，裁定如下： 驳回原告吴华军的起诉。 案件受理费人民币50元，退还原告吴华军。 原告吴华军于本裁定生效之日起十五日内向本院申请退费。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审判长 秦 方 审判员 廖珍珠 审判员 王银江 二〇二〇年十二月二十五日 书记员 卢姗姗 附：本裁定适用的相关法律依据 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。 第一百三十六条第七款原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。