浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1798号上诉人（原审原告）陈国达，男，1963年8月4日出生，汉族，住温州市龙湾区。被上诉人（原审被告）温州市龙湾区人民政府，住所地温州市龙湾区行政管理中心**。法定代表人周一富，区长。陈国达因诉温州市龙湾区人民政府（以下简称龙湾区政府）不履行土地行政登记法定职责一案，不服温州市中级人民法院（2020）浙03行初47号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年10月13日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：陈国达系温州市龙湾区永中街道双何村股份经济合作社农户户主。龙湾区政府于2017年5月23日向陈国达颁发农村土地承包经营权证，证号：温龙农地承包权（2017）第005号，承包期限：1998年10月1日至2028年9月30日止，承包地确权总面积：0.58亩，土地承包经营权共有人为陈国达、王玉娥，承包地块情况一栏中地块名称、面积、等级、、地类四至均空白。温州市龙湾区农业农村局（以下简称龙湾区农业局）在填表机关栏注明：“因原证丢失，此证为补办件，与原证一样同样具有法律效力。”陈国达不服，于2019年2月21日分别向龙湾区政府及龙湾区农业局邮寄提交申请书，要求“补充载明陈国达户农村土地承包经营权0.58亩土地四至”。龙湾区政府收到后，于2019年3月7日转龙湾区农业局阅办。龙湾区农业局于2019年3月6日作出《关于陈国达户承包地四至界址问题的答复》，并于同月9日送达陈国达。陈国达以龙湾区政府对其申请不予受理违法为由，于2019年10月21日向一审法院递交起诉材料，经补正，该院于同年11月6日以（2019）浙03引调40号予以登记。因协调不成，该院于2020年2月25日正式受理本案。原审法院认为，本案系因陈国达主张龙湾区政府不受理其补登承包地四至的申请违法并要求办理补充登记引发的纠纷。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称承包权证管理办法）第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”故县级以上地方人民政府虽是农村土地承包经营权证的法定发证机关，但并不直接受理变更登记申请，相关登记、发放等具体工作由县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责。陈国达同时向龙湾区政府及龙湾区农业局分别提交内容一致的申请书，龙湾区政府收到其申请书后，已依法转交龙湾区农业局处理，且龙湾区农业局亦已实际受理陈国达的申请并对其申请事项作出答复。因此，陈国达诉请的履职事项，不属于龙湾区政府的法定职责。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款的规定：“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”对陈国达提起的本案诉讼，依法应予驳回。陈国达如不服龙湾区农业局作出的答复，可依法另行救济。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款的规定，裁定驳回陈国达的起诉。陈国达上诉称：一、原审裁定程序违法。一审法院曾作出（2019）浙03民终1315号民事裁定，认为应由发证机关明确承包地坐落四至，故该裁定已经认定涉案土地承包证的发证机关龙湾区政府具有明确承包地坐落四至的法定职责，陈国达是依据该裁定向龙湾区政府申请补充承包证土地四至。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定，生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。原审法院认为龙湾区政府不具有补充登记土地承包证四至的法定职责，与（2019）浙03民终1315号民事裁定认定事实不同，程序违法。二、龙湾区政府具有补充登记涉案土地承包证四至的法定职责，一审事实认定错误。首先，根据承包权证管理办法第六条规定，农村土地承包经营权证应包括以下内容：（一）名称和编号；（二）发证机关及日期；（三）承包期限和起止日期；（四）承包土地名称、坐落、面积、用途；（五）农村土地承包经营权变动情况；（六）其他应当注明的事项。龙湾区政府向陈国达颁发的土地承包经营权证未载明承包土地名称、坐落。第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。涉案土地承包证已经由龙湾区政府颁发给陈国达，但土地承包证未载明四至，应当由龙湾区政府予以补正。原审法院认为龙湾区政府不具有补充登记法定职责，认定事实错误。三、原审法院适用法律错误。原审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条规定，适用法律错误。龙湾区政府作为涉案土地承包证的发证机关，具有补充登记承包地四至职责，因此本案不属于“明显不属于行政机关权限范围”这一情形。综上，原审法院认定事实、适用法律及程序错误，请求撤销原判，发回重审。龙湾区政府未提交书面答辩意见。经审理，对原审裁定认定的事实，本院予以确认。本院认为，陈国达认为龙湾区政府颁发的案涉农村土地承包经营权证上遗漏了四至，因而请求补充登记，一审以陈国达诉请的履职不属于龙湾区政府的权限为由裁定驳回起诉，故本案二审审查重点在于陈国达诉请的补充登记承包地四至的履职行为是否属于龙湾区政府的法定职责。承包权证管理办法第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”第十二条规定：“乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中应当履行下列职责：（一）查验申请人提交的有关材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时地登记有关事项；（四）需要实地查看的，应进行查验。在实地查验过程中，申请人有义务给予协助。”可见，农村土地承包经营权证的核发，是由发包方向乡（镇）人民政府农村经营管理部门报送土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料，经乡(镇)人民政府农村经营管理部门、县级以上地方人民政府农业行政主管部门逐级审核后，再报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。对于权证中的具体内容，亦是由乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办证过程中进行审核、查验、如实登记。因此，陈国达认为其农村土地承包经营权证遗漏了四至，应遵循前述规定程序，经逐级审核后，再予以核发补正。本案中，陈国达直接向龙湾区政府提出申请，要求补充登记其承包地四至，不符合上述规定。陈国达上诉提出，其是依据生效民事裁定的要求提起的本案诉讼。经查，温州市中级人民法院（2019）浙03民终1315号民事裁定中，“一审法院认为”中载明：“根据承包权证管理办法第六条规定，农村土地承包经营权证应包括以下内容：（四）承包土地名称、坐落、面积、用途。原告持有的温龙农地承包权（2017）第005号《农村土地承包经营权证》作为确认土地承包经营权的物权凭证，其上仅有面积，并无坐落，应由发证机关予以明确。陈国达户请求确认承包土地四至，并不属于人民法院受理民事诉讼的范围。”“本院认为”中载明：“温龙农地承包权（2017）第005号《农村土地承包经营权证》仅载明陈国达户的承包地面积为0.58亩，未明确土地的坐落和具体范围，原审法院认为应由发证机关予以明确，并无不当。”即生效民事裁定是认为案涉农村土地承包经营权证缺省法定内容，因此认为应由发证机关予以明确。这里的“发证机关”应理解为按照发证法定流程负有相应职责的单位，而非“颁证机关”龙湾区政府，故陈国达的该点上诉理由也不能成立。综上，陈国达的上诉缺乏事实和法律依据，不予支持。原审裁定驳回其起诉，正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  钱建军审判员  沈 妙审判员  夏祖银二〇二〇年十二月三日书记员  朱胤佐1·4·