河南省三门峡市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫12行初90号原告李换振，男，1946年5月18日出生，汉族，住河南省卢氏县。委托代理人李正国，男，1979年1月13日出生，汉族，住河南省卢氏县。代理权限为特别授权。委托代理人翁碧霞，北京京坤律师事务所律师，代理权限为一般代理。被告三门峡市人民政府，所在地三门峡市崤山路中段**。法定代表人安伟，该市市长。委托代理人巨敬涓、杨易，该市政府办公室工作人员，代理权限为特别授权。原告李换振诉被告三门峡市人民政府行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2020年8月26日公开开庭审理了本案。原告李换振的委托代理人李正国、翁碧霞，被告三门峡市人民政府的委托代理人巨敬涓、杨易到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：李换振于2020年5月28日向三门峡市人民政府邮寄行政复议申请，请求撤销卢氏县人民政府作出的《卢氏县棚户区改造项目房屋拆迁补偿安置方案》，责令其重新制定补偿安置方案。三门峡市人民政府于2020年5月29日作出三不受复决字［2020］2号不予受理行政复议申请决定书，认为《卢氏县人民政府关于印发卢氏县棚户区改造项目房屋拆迁补偿安置方案的通知》的具体内容，是行政机关制定的规范性文件，不是具体行政行为，不属于行政复议受案范围，决定不予受理。原告李换振向本院起诉，诉讼请求：1．撤销被告作出的三不受复决字［2020］2号《三门峡市人民政府不予受理行政复议申请决定书》；2．判令被告对原告针对《卢氏县棚户区改造项目房屋拆迁补偿安置方案》提出的行政复议申请重新作出处理；3．本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：原告系卢氏县横涧乡衙前村**村民，在该村有合法土地权证及房屋。卢氏县人民政府以原告房屋所在地块被纳入“卢氏县棚户区改造项目”拆迁范围，在原告村委会张贴《卢氏县棚户区改造项目房屋拆迁补偿安置方案》（以下简称《补偿方案》），原告于2020年5月看到该《补偿方案》。原告认为《补偿方案》的制定程序及所载内容均存在违法情形，依法应当被撤销，于2020年5月28日向被告申请行政复议。2020年6月3日原告收到被告作出的三不受复决字［2020］2号不予受理行政复议决定书，被告以《补偿方案》不属于具体行政行为为由决定不予受理原告的复议申请，原告认为被告作出该不予受理决定在实体和程序上均违法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。……”国务院法制办公室《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法［2011］35号）规定：“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”根据上述规定，被征收人对征地补偿、安置方案不服的，可以向批准征收安置补偿方案的上一级地方人民政府申请行政复议。本案原告土地属于集体土地，且该《补偿方案》张贴在原告村委会公告栏，方案所载标准对原告实体权益产生了实质影响，原告对此享有复议救济权。根据（2019）最高法行再103号行政裁定书的裁判要旨，亦可证明《补偿方案》属于可复议范围。被告作出不予受理的决定违反法律规定，依法应当撤销。原告李换振向法庭提交了以下证据：1．原告身份证复印件，2．土地权属复印件，3．曾用名证明，4．复议申请书及所附材料复印件，5．邮寄单复印件，6．三门峡市人民政府三不受复决字［2020］2号不予受理行政复议申请决定书复印件一份，7．被告邮寄单复印件一份，8．最高人民法院（2019）最高法行再103号行政裁定书复印件一份。上述证据拟证明：1．原告主体适格；2．涉案被复议的补偿方案实体和程序违法，且影响了原告的实质权益，原告在法定期间向被告申请行政复议；3．被告作出涉案被诉行为，原告在法定期间起诉；4．证明最高人民法院已经明确补偿方案属于可复议范围，被告的涉案行为依法应当予以撤销。经质证，被告对原告提交的上述证据发表质证意见称：1．证据1、2、3无异议；2．证据4、5真实性无异议；3．证据6、7真实性、合法性无异议，证明目的有异议；4．证据8与本案无关。被告三门峡市人民政府答辩称：1．三门峡市人民政府作出的不予受理行政复议申请决定书事实清楚，适用依据正确。原告以撤销卢氏县人民政府作出的《卢氏县棚户区改造项目房屋拆迁补偿安置方案》为由，于2020年5月28日提起行政复议申请。经审查认为，卢氏县人民政府于2019年9月24日以卢政〔2019〕10号作出的《卢氏县人民政府关于印发卢氏县棚户区改造项目房屋拆迁补偿安置方案的通知》，旨在指导各乡（镇）人民政府和县政府有关部门在实施卢氏县棚户区改造项目房屋拆迁与补偿安置工作时作为参照，该文件是行政机关制定的规范性文件，不是具体行政行为，不属于行政复议受案范围。2．三门峡市人民政府作出的不予受理行政复议申请决定书程序合法。2020年5月28日，原告提交行政复议申请，三门峡市人民政府于2020年5月29日作出《不予受理行政复议申请决定书》，并通过EMS依法向原告邮寄送达，符合法律规定的程序。综上，三门峡市人民政府作出的（三不受复决字〔2020〕2号）《不予受理行政复议申请决定书》事实清楚，适用依据正确，符合法定程序，请人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告三门峡市人民政府在法定举证期限内向法庭提交了以下证据：1．原告提交的行政复议申请书及相关材料，2．三门峡市人民政府三不受复决字〔2020〕2号《不予受理行政复议申请决定书》及送达材料，3．卢氏县人民政府《关于印发卢氏县棚户区改造项目房屋拆迁补偿安置方案的通知》（卢政［2019］10号），4．《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发［2018］37号）。上述证据拟证明：1．原告行政复议申请不符合行政复议受案范围；2．涉案行政复议决定认定事实清楚，程序合法；3．原告请求复议的行政行为是行政机关制定的规范性文件，不是具体行政行为，不属于行政复议受案范围。经质证，原告李换振对被告提供的上述证据发表质证意见称：1．对证据1真实性认可，原告依法向被告提出行政复议申请，对其证明内容不予认可，涉案方案属于行政复议范围；2．对证据2真实性认可，合法性及关联性、证明目的不认可，被告作出涉案不予受理的行政复议决定违反法律规定；3．证据3是被复议行政行为，真实性认可，合法性及关联性、证明目的均不予认可，系针对原告所在地的棚户区改造作出的补偿安置方案，属于行政复议应当受理的范围。对原告、被告的证据及质证意见，本案结合庭审情况综合予以认定。经审理查明：2019年9月24日，卢氏县人民政府向各乡镇人民政府、县人民政府有关部门印发《关于印发卢氏县棚户区改造项目房屋拆迁补偿安置方案的通知》（卢政［2019］10号），该安置方案主要内容为：“为改善居民居住条件和环境，完善城市功能，保障卢氏县棚户区改造项目的顺利实施，规范房屋拆迁与补偿安置工作，维护被拆迁人合法权益，依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《国有土地上房屋征收与补偿条例》《国有土地上房屋征收评估办法》《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》《河南省实施办法》《河南省人民政府关于加快推进棚户区改造工作的意见》《三门峡市人民政府关于国有土地上房屋征收与补偿的实施意见》（三政（2011〕74号）、《三门峡市人民政府关于印发三门峡市国家建设征用土地地上附着物补偿标准的通知》（三政［2013］66号）等相关规定，按照卢氏县城市总体规划，结合本方案所涉棚户区改造项目实际，制定本方案。第一章、总则第一条拆迁范围以各项目拆迁界限图为准。……第二章国有土地上房屋补偿与安置……第三章集体土地上房屋补偿与安置……第四章法律责任与行政措施……协商拆迁期届满，进入依法拆迁程序后，根据不同情况分别或者同时采取下列行政措施：（一）针对国有土地上的房屋，由县政府依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定，作出行政补偿决定，按程序依法进行，直至申请人民法院强制执行。（二）针对集体土地上的房屋，在取得省级人民政府征地批复后，由县自然资源局根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》的有关规定，作出责令交出土地行政决定，按程序依法进行，直至申请人民法院依法强制执行。（三）针对违法建筑，由县城市管理局根据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，作出责令限期拆除决定，经催告后仍未拆除的，按程序依法强制拆除。……”原告李换振称其于2020年5月在村委会见到张贴的《卢氏县棚户区改造项目房屋拆迁补偿安置方案》，于2020年5月28日向三门峡市人民政府邮寄行政复议申请，请求撤销卢氏县人民政府作出的《卢氏县棚户区改造项目房屋拆迁补偿安置方案》，并责令其重新制定补偿安置方案。三门峡市人民政府经审查认为，《卢氏县人民政府关于印发卢氏县棚户区改造项目房屋拆迁补偿安置方案的通知》的具体内容，是行政机关制定的规范性文件，不是具体行政行为，不属于行政复议受案范围，于2020年5月29日作出三不受复决字〔2020〕2号不予受理行政复议申请决定书，决定不予受理李换振的行政复议申请，并向李换振送达。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”国务院法制办公室《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。本案中，《卢氏县棚户区改造项目房屋拆迁补偿安置方案》系卢氏县人民政府就全县范围内棚户区改造项目房屋拆迁作出的补偿安置方案，在一定期限内只要符合条件的卢氏县棚户区改造项目均可以反复适用，而不是针对某一具体征收土地项目一次性适用；该补偿安置方案内容不仅包含集体土地上房屋补偿与安置，而且包含国有土地上房屋补偿与安置；该补偿安置方案制定的依据不仅有《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等征收土地方面的规定，而且还依据有《国有土地上房屋征收与补偿条例》《国有土地上房屋征收评估办法》等征收房屋方面的规定；该补偿安置方案制定的主体是卢氏县人民政府，而不是市、县人民政府土地行政主管部门。由上述可见，卢氏县人民政府作出的《卢氏县棚户区改造项目房屋拆迁补偿安置方案》的制定主体、内容、依据等，与《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款和《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定“有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案”，有本质不同。最高人民法院（2019）最高法行再103号行政裁定书中的“《关于征收刘集镇集体土地补偿安置方案》系由中牟县国土资源局作出，针对的是刘集镇鲁庙村和冯庄村土地被征收房屋的农户，对于补偿安置方案，在符合法定条件的情况下，复议机关应当予以受理。”该案案情与本案《卢氏县棚户区改造项目房屋拆迁补偿安置方案》系卢氏县人民政府作出，该方案针对的是在卢氏县全县范围内一定期限内只有符合条件的卢氏县棚户区改造项目均可以反复适用，两案案情不同，对本案不具有类案参照意义。综上，三门峡市人民政府对原告李换振提出的涉案行政复议依法审查后，认为《卢氏县棚户区改造项目房屋拆迁补偿安置方案》是行政机关制定的规范性文件，不是具体行政行为，不属于行政复议受案范围，据此不予受理李换振要求撤销上述补偿安置方案的行政复议申请，并无不当。原告主张依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款和《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法〔2011〕35号）规定，并参照最高人民法院（2019）最高法行再103号行政裁定书裁判意见，认为《卢氏县棚户区改造项目房屋拆迁补偿安置方案》属于行政复议范围，并要求撤销三门峡市人民政府作出的涉案不予受理行政复议申请决定的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告李换振的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李换振负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 王 博审判员 崔传军审判员 李 黎二〇二〇年十二月十八日法官助理徐翠竹书记员马文翔