山西省太原市中级人民法院行政判决书（2020）晋01行终369号上诉人（原审原告）武某，住太原市。委托诉讼代理人刘某，北京市炜衡（呼和浩特）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）太原市小店区北格镇人民政府。负责人李某。出庭负责人范某。委托诉讼代理人王某，山西隆诚律师事务所律师。原审第三人太原市小店区北格镇北格村民委员会。法定代表人郭某。委托诉讼代理人杨某，山西瑞哲律师事务所律师。上诉人武某因与被上诉人太原市小店区北格镇人民政府及原审第三人太原市小店区北格镇北格村民委员会确认行政协议无效一案，不服太原市晋源区人民法院（2020）晋0110行初82号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2019年6月3日，第三人作为甲方，原告作为乙方，双方签订了一份《小店区潇河产业园区项目补偿协议书》，协议内容是：“××区是山西省的重点项目工程，因工程的需要，由北格村村委会（以下简称甲方）负责对武某（以下简称乙方）××区范围内的地面附着物、构筑物等进行补偿。经评估公司评估，山西转型综改示范区财政预算评审中心（以下简称示范区）复审，甲乙双方同意如下补偿协议：“一、小店区北格镇政府委托评估公司对乙方的地面附着物、构筑物进行评估，初评结果经示范区复审后，甲方负责将补偿款足额拨付给甲方。二、本协议涉及地上附着物、构筑物等具体位置：小牛线北侧管廊项目，评估总价值为445210元。三、本协议签定后，由甲方负责在10个工作日内一次性付给乙方地面附着物、构筑物等补偿款。乙方在收到补偿款后，无权干涉清表工作。四、本协议一式三份，甲、乙双方各持一份，北格镇存档一份。五、本协议从签字盖章之日起生效。”2019年6月13日，双方补充签订了一份《小店区潇河产业园区项目补偿协议书》，两份协议内容基本一致，该份协议仅是对遗漏的变压器和地泵补充评估，价值为33000元。2019年6月12日，被告通过转账向原告支付445210元；2019年6月14日，被告通过转账向原告支付113000元，其中包括被诉补偿协议约定的33000元。原审法院认为，××区是山西省的重点项目工程，因工程的需要，第三人对原告位于潇河产业园区范围内的地面附着物、构筑物等进行补偿，并签订被诉补偿协议书，因此该协议属于行政协议。对于行政协议争议无效的判断，既要适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，也要参照适用民事法律规范中关于认定合同无效的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，被告虽然否认其委托第三人与原告签订被诉补偿协议书，但未能提交证据予以证实，结合原告提供的证据，以及第三人当庭予以肯定的对其是受被告委托的事实，本院认为被告主体适格。被告作为一级政府机关，依法享有相应行政职权，具备行政主体资格，故原告主张依据上述法律规定被诉行政协议无效，不能成立，亦不能以此确认协议无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”根据本案有关证据，结合各方当事人的陈述，未发现本案中存在上述法律规定的合同无效的情形，因此，在被诉行政协议系双方自愿签订且已经得到履行的情况下，原告主张依据上述法律规定被诉行政协议无效，不能成立。综上所述，原告主张被诉行政协议书无效的理由不能成立。鉴于原告最初起诉要求撤销被诉补偿协议书，后当庭将诉讼请求变更为要求确认被诉协议无效，故依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定，判决：驳回原告武某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告武某负担。上诉人武某上诉称，第一，涉案地块是否具有合法有效的省级以上人民政府的征地批文是具备签订征收补偿协议的前提条件。本案涉案地块并没有取得省级以上人民政府的征地批准文件，没有合法有效的征地勘测定界图确定上诉人的房屋在征收范围内。涉案地块因地方政府未取得省级以上人民政府的征地批文，而不具备征收的合法性，不具备签订征收补偿协议的前提和基础。第二，被上诉人是否单独具备签订征收补偿协议的主体资格。涉案征收补偿协议形成时间是2019年6月3日和6月13日，根据《土地管理法》等相关法律法规的规定，集体土地征地的法定实施机关是市、县人民政府，市、县土地行政主管部门是法定的补偿主体。被上诉人既不是法定实施主体，也不是法定补偿主体，更不是受委托的实施单位和补偿主体，不具备单独私自与上诉人签订征收补偿协议的主体资格。第三，被上诉人在法定实施主体没有启动实施任何征地程序的前提下签订涉案协议，属于重大违法，涉案协议没有存在的法律前提和基础，属于无效。且本案中被上诉人通过征收补偿协议将上诉人的土地全部征收，直接导致上诉人的土地及地上附着物一切权利的灭失，属于典型“减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据”的违法行为。第四，被上诉人擅自与上诉人签订协议的行为，没有任何职权依据，属于严重违法的行政越权行为，且在签订协议过程中被上诉人是以小牛线北侧管廊项目为名义实施征收，但上诉人土地位于绿化带以外的20米处，也不在绿化实际范围之内。因此，被上诉人是以欺诈的形式订立协议，其协议订立的主体与程序前提均属违法，属于典型的合法形式掩盖非法目的。第五，涉案协议是典型的征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置协议，即使双方是自愿的，被上诉人作为行政机关作出具体行政行为时，在没有法律明确授权或者法律明确规定的情况下，即使愿意与上诉人签订协议，被上诉人擅自做出超出法律规定的越权行为，被上诉人连自愿的依据和资格都没有，就是行政违法行为。不能因为上诉人是出于自愿，就将超出法律规定的越权行为变成了合法行为。第六，协议的效力与协议的履行情况无关，本案涉案协议的形成实质上只是针对上诉人两间房屋，并不是针对五间房屋，上诉人发现被骗后不同意协议，不同意补偿标准，更不愿意去履行协议。上诉人的房屋是被上诉人强拆的，针对此上诉人已经另案提起了诉讼。综上所述，一审法院认定事实不清，适用法律错误，故上诉请求：1．撤销太原市晋源区人民法院（2020）晋0110行初82号行政判决书；2．依法确认受被上诉人委托的原审第三人与上诉人签订的《小店区潇河产业园区项目补偿协议书》无效。被上诉人太原市小店区北格镇人民政府辩称，第一，被上诉人并非《太原市潇河产业园区项目补偿协议书》（以下简称《补偿协议书》）的合同主体，不应作为本案被告。根据《补偿协议书》显示，该协议的签订主体为原审第三人和上诉人，被上诉人也不是潇河产业园区项目的征收主体，该协议书与被上诉人无关。第二，《补偿协议书》实质上并非行政协议的性质，不属于行政诉讼的受案范围。行政协议一方主体必定为行政机关或依法定职权委托的其他行政机关或组织。本案中，《补偿协议书》体现为原审第三人向上诉人支付补偿款的义务，并未实质体现征收补偿的权利义务内容，不属于行政协议，不属于行政诉讼的受案范围。再者，上诉人多次强调被上诉人不具备签订《补偿协议书》的主体资格。本案中，被上诉人仅根据上级机关的指示配合征收主体实施了部分具体征收事项，并据其指令将其拨付的涉案补偿款汇入村民委员会账户，并不能因此认定被上诉人是涉案项目的征收主体或为其受托人，被上诉人并不知道具体的相关征收手续、审批事项。现上诉人既主张涉案协议系由被上诉人委托村委会签订的行政协议，又主张被上诉人无权委托签订涉案协议，显然自相矛盾。第三，原审第三人和上诉人因签订《补偿协议书》产生的纠纷属于民事纠纷。本案中,原审第三人作为非行政机关，在未受征收主体委托的情况下签订的《补偿协议书》，实质体现为平等主体之间的财产给付关系，属于民事诉讼的调整范围，上诉人如有异议可以提起民事诉讼作为救济途径。第四，即使认为涉案协议系由征收主体委托被上诉人，又由被上诉人委托村委会签订的征收补偿协议，那么委托的行政机关是被告，上诉人应当向委托机关即本案项目的征收主体提起诉讼，被上诉人不是本案的适格主体。综上，请求贵院依法驳回上诉，维持原判。原审第三人太原市小店区北格镇北格村民委员会述称，基本同意被上诉人的意见，涉案地块属于村集体土地，并非其个人宅基地，因为涉案土地并非其个人宅基地，所以本案也应当属于民事纠纷，并不属于行政受案范围。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为案涉协议是否有效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。行政协议兼具行政性和合同性，对行政协议效力的审查，要在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量，只有在行政协议存在重大且明显违法，违反法律、行政法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益时才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。本案中，案涉协议并不存在前述规定的情形，且已经向上诉人支付了案涉协议约定的款项，故原审判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当。综上所述，原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人武某负担。本判决为终审判决。审判长 陈 聪审判员 刘 栋审判员 郭朝艳 二O二O年十二月十一日法官助理 郭 祺书记员 侯圣娜