浙江省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）浙行终1744号上诉人（原审原告）沈宝华，男，1965年12月29日出生，汉族，住浙江省杭州市。被上诉人（原审被告）杭州市江干区人民政府，住所地浙江省杭州市江干区庆春东路**。法定代表人冯晶，代区长。委托代理人姚李燕，该府工作人员。委托代理人江旭，浙江几丰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）杭州市江干区人民政府笕桥街道办事处，住所地杭州市江干区机场路**。法定代表人万志勇，主任。委托代理人姚逸晨、姚博方，浙江楷立律师事务所律师。浙江省杭州市中级人民法院审理沈宝华与杭州市江干区人民政府（以下简称江干区政府）、杭州市江干区人民政府笕桥街道办事处（以下简称笕桥街道办）城建行政协议一案，于2020年9月17日作出（2020）浙01行初220号行政裁定。沈宝华不服，提出上诉。本院于2020年9月27日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。经阅卷，调查和询问当事人，认为案件事实清楚，决定不开庭审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2005年9月6日，中共江干区委办公室、江干区人民政府办公室作出江委办〔2005〕116号《关于建立运河（江干段）综合整治与保护开发指挥部办公室的通知》，决定设立杭州运河（江干段）综合整治与保护开发指挥部办公室（以下简称运河指挥部）。2018年8月3日，运河指挥部作为甲方，沈宝华作为乙方，双方签订了《江干区集体土地住宅房屋收购安置协议书》，协议约定“乙方所属房屋在杭州江干区××村××弄口区块范围内，经乙方户内家庭成员一致同意并自愿申请房屋搬迁，现甲方已同意乙方自愿搬迁房屋的申请。经甲乙双方协商一致，参照《杭州市征收集体所有土地房屋补偿条例》等市、区有关法规政策规定，就房屋收购安置事项达成协议”。双方在协议中就房屋补偿、安置、过渡、奖励等其他费用均进行了约定。笕桥街道办作为鉴证方在协议上盖章确认。2020年5月11日，沈宝华提起本案诉讼，请求判令：1.撤销原告与二被告之间签订的《江干区集体土地住宅房屋收购安置协议》；2.本案诉讼费由二被告承担。沈宝华在庭审中确认，不撤回对笕桥街道办的起诉。原审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案案涉协议签订于2018年8月3日，属于人民法院行政诉讼的受案范围。运河指挥部作为江干区政府设立的机构，其签订案涉行政协议的行为应当由江干区政府承担责任。故江干区政府关于案涉协议非行政诉讼受案范围及并非适格被告的抗辩意见不能成立。案涉协议签订于2018年8月3日，原告沈宝华作为协议的签订主体，在当日已知晓了被诉行政协议的相关内容，其迟至2020年5月11日才提起本案行政协议撤销之诉，已经超过了法定起诉期限，且无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的正当事由情形。另需注意的是，笕桥街道办仅系协议的鉴证方而非协议的签订主体，故并非本案适格被告。因原告经释明不同意撤回对笕桥街道办的起诉，其该部分的起诉亦应依法驳回。综上，沈宝华所提本案诉讼，不符合法定起诉条件。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项、第（三）项之规定，裁定如下：驳回原告沈宝华的起诉。沈宝华上诉提出：一、原审裁定事实认定错误。一审法院认定案涉协议签订于2018年8月3日，上诉人沈宝华作为协议的签订主体，在当日已知晓了被诉行政协议的相关内容，认为上诉人至2020年5月11日才提起本案行政协议的撤销之诉，已超过了法定的起诉期限，系事实认定错误。理由如下：1、案涉协议是由运河指挥部与上诉人签订，签约时指挥部并未出示相关成立文件及相关行政行为救济途径。事实上，至一审庭审过程中，江干区政府仍主张运河指挥部为案涉协议主体，不属于江干区政府的行政行为。也就是说，案涉协议签订后，上诉人并不知晓运河指挥部是否具有行政主体资格以及相关行为是否属于行政行为。直至上诉人通过信息公开才知晓，运河指挥部信息公开主体系江干区政府，江干区政府系案涉行政协议的责任主体。2、协议签订过程中，运河指挥部规定未在规定期限内签约、腾房的，将扣减相关奖励并强制拆除房屋，因此要求上诉人尽快签约、腾房。且自始至终，运河指挥部从未向上诉人出具过任何相关安置补偿法律依据，即上诉人并不知晓案涉协议相关补偿安置依据。直至上诉人通过信息公开才知晓，运河指挥部适用的相关安置补偿政策中未规定享受过公房分配、房改房等待遇的需要扣除相应补偿及安置面积。3、事实上，上诉人自2018年12月便开始向江干区政府、杭州市国土资源局江干分局、运河指挥部等部门申请了政府信息公开，要求其提供案涉协议安置补偿相关法律依据，并进行了相关信息公开诉讼，并于2019年12月才最终结束相关诉讼。至此，上诉人才知晓案涉行为系行政行为，该行政行为的责任主体系江干区政府，且案涉协议中扣减依据不足，违反相关法律规定，应该予以撤销。故本案行政协议的撤销之诉的起诉期限应自2019年12月开始起算，一审法院认为上诉人自协议签订之日便知晓相关内容与实不符，系事实认定错误。二、原审裁定法律适用错误。经原审法院审理认定，运河指挥部系江干区政府设立的机构，其签订的案涉协议系行政协议，因此根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条及《合同法》第五十五条相关规定，撤销权的行使应当自当事人知道或者应当知道撤销事由之日起计算。本案中，上诉人知道撤销事由的实际时间为2019年12月，上诉人于2020年5月11日起诉并未超过一年的法定起诉期限。一审法院适用《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第四十六条的相关规定认定案涉行政协议的撤销之诉己超过法定起诉期限系法律适用错误。综上，一审裁定事实认定错误、法律适用错误，请求撤销一审裁定，依法改判支持上诉人的原审诉讼请求。江干区政府答辩称：一、因上诉人未在法律法规规定的起诉期限内起诉，原审法院裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年。本案中，在被上诉人笕桥街道办的鉴证下，上诉人与运河指挥部于2018年8月3日签订了《江干区集体土地住宅房屋收购安置协议书》(调产安置)，说明上诉人从签订协议之日起已经知道了案涉协议的内容，而上诉人于2020年5月才向法院提起行政诉讼，显然已经超过法定的起诉期限；同时，上诉人也没有证据证明其具有行政诉讼法第四十八条规定的情形。因此，应当认定，上诉人的起诉已超法定期限，原审法院裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。二、上诉人自愿与运河指挥部就案涉房屋签订收购协议，该协议不存在可撤销情形。《合同法》第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：(一)因重大误解订立的；(二)在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销。”案涉协议系由上诉人与运河指挥部自愿签订，并由笕桥街道办进行鉴证，不存在合同可撤销的情形。综上所述，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确且程序合法，请求依法驳回上诉人的上诉。笕桥街道办答辩称：答辩人仅系案涉协议的见证方，既不享有案涉协议项下的权利也不承担案涉协议项下的义务，不是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，2018年8月3日在答辩人的见证下，被答辩人自愿与运河指挥部订立案涉《江干区集体土地住宅房屋收购安置协议书》，双方约定了由运河指挥部收购被答辩人位于笕桥街道永济××号处的房屋。答辩人作为案涉房屋所在地的政府派出机关，出于落实辖区内城市管理工作、履行辖区内各项活动监督的责任，仅对双方之间在平等、自愿的基础上订立案涉协议的过程和行为予以见证，且案涉协议中亦无条款约定答辩人需承担任何权利或义务，并非案涉协议的相对方。故，答辩人作为案涉协议的见证方，未作出任何行政行为，亦不承担任何行政法上的权利义务，并非本案适格被告。二、被答辩人未在《行政诉讼法》等法律法规规定的起诉期限内起诉，本案应予以驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年。本案中，在答辩人的见证下，被答辩人与运河指挥部于2018年8月3日签订《江干区集体土地住宅房屋收购安置协议书》（调产安置），说明被答辩人从签订案涉协议之日起已经知道了案涉协议的内容，而被答辩人于2020年5月才向法院提起行政诉讼，显然已经超过法定的起诉期限。又根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”然被答辩人并无提供任何证据证明其存在因不可抗力或者其他不属于其自身的原因而致使其耽误起诉期限的事实。因此，因被答辩人既未在法律法规规定的起诉期限内起诉又未提供证据证明存在因不可抗力或者其他不属于其自身的原因而致使其耽误起诉期限的情况，故本案应予以驳回起诉。三、案涉协议系被答辩人与运河指挥部在平等自愿的基础上签订的，不存在可撤销的情形。根据《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销。”案涉协议系在答辩人的见证下，由被答辩人与运河指挥部基于自愿的基础上签订，并不存在上述规定中的可撤销的情形，且根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款之规定：“原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。”被答辩人未能就案涉协议存在可撤销的事由或情形予以举证，应当承担举证不能的后果。综上所述，原审认定事实清楚，适用法律正确，被答辩人的上诉请求既无事实依据，亦无法律依据，应予驳回。本院经审理，对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，本案争议焦点为上诉人沈宝华提起本案行政协议撤销之诉，是否已经超过了法定起诉期限。经查：《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案案涉协议由运河指挥部作为甲方，沈宝华作为乙方于2018年8月3日签订。沈宝华作为协议的签订主体，在当日已知晓了被诉行政协议的相关内容，其迟至2020年5月11日才提起本案行政协议撤销之诉，且未主张并提供证据证明本案存在前述《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的正当事由，显然已经超过了法定起诉期限。沈宝华系自愿与运河指挥部签订案涉收购协议，其如认为该协议存在法律规定的可撤销情形，不论该协议是行政协议还是民事协议，均可依法提起诉讼，沈宝华称其不知道案涉协议系行政协议而未在法定期限内起诉的理由不能成立。运河指挥部并无义务在与沈宝华签订协议时出具或释明该协议的法律、政策依据。作为一个具备完全民事责任能力的成年人，沈宝华在签订案涉协议前后，应自行就协议内容进行审查、判断并依法行使其相关权利。沈宝华称运河指挥部从未向其出具过任何相关安置补偿法律依据，其并不知晓案涉协议相关补偿安置依据的理由，并不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定可以不计算在起诉期限内的情形，并不能成为其未在法定期限内起诉的事由，沈宝华就此提出的上诉理由，不能成立。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人所提上诉理由均不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  蒋旭东审判员  黄 寒审判员  许 勤二〇二〇年十二月二十四日书记员  许亚芬1·1·