浙江省高级人民法院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2020）浙行赔申66号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）诸暨中金房地产开发有限公司，住所地浙江省诸暨市浬浦镇中金路**。 法定代表人周利忠，执行董事。 委托代理人王欣毓，北京大乾律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）诸暨市自然资源和规划局，，住所地浙江省诸暨市暨阳街道东二路** 法定代表人钱光辉，局长。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）诸暨市浬浦镇人民政府，住，住所地浙江省诸暨市浬浦镇书院路**/div> 法定代表人何慧，镇长。 委托代理人陈大栋，浙江卓颂律师事务所律师。 再审申请人诸暨中金房地产开发有限公司（以下简称中金公司）因与被申请人诸暨市自然资源和规划局（以下简称诸暨市自规局）、诸暨市浬浦镇人民政府（以下简称浬浦镇政府）规划行政赔偿一案，不服浙江省绍兴市中级人民法院（2019）浙06行赔终45号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 中金公司申请再审称，一、本案的事实经过。诸暨市自规局与其于2010年3月29日签订《国有建设用地使用权出让合同》(以下简称《土地出让协议》)后收取了土地出让金及税费，但一直未交付净地，构成根本违约。其于2014年起诉要求诸暨市自规局履行合同，诸暨市自规局和浬浦镇政府在2017年2月13日召开的协调会上向其承诺赔偿1亿左右，以换取其撤诉，其中5000万左右的赔偿写入《关于涅浦镇盘山村商住出让地块历史遗留问题处置框架协议》(以下简称《框架协议》)；带政策的口头承诺5000万赔偿以政府文件《诸暨市人民政府办公室关于开展2017年度农村保障性住房建设管理工作的通知》作为保障。其得到上述承诺后撤诉并与诸暨市自规局解除了《土地出让协议》，并注销了土地证和建设用地许可证等。被申请人在其履行了《框架协议》全部义务后，单方解除《框架协议》。其多次与被申请人沟通无果，于2017年起诉要求被申请人按照《框架协议》的承诺赔偿损失1个多亿。二、原审适用法律错误。(一)适用部门法错误。原审认定本案系基于行政机关未能履行《框架协议》约定义务致使不能实现合同目的引发的行政赔偿之诉，应先适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，原审直接适用《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八款的规定错误。(二)适用法条错误。原审认定被申请人未按照约定履行。截止2018年5月11日，即原一审组织三方现场踏勘日，涉案地块仍不符合净地条件。被申请人于2017年10月21日发函中金公司，明确表示因涉案土地的规划指标、保障房配建政策内容与框架协议签订时发生变化，终止土地出让活动。该发函行为属于违法解除《框架协议》，应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款的规定，故原审适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款的规定错误。(三)本案应适用的法律、法条。1.《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一款、第七十八条第一款、第一百零一条。2.《中华人民共和国合同法》第一百一十三条。三、原审认定事实不清，证据不足。(一)原审认定的赔偿数额过低，证据不足。被申请人书面、口头承诺的赔偿数额为1亿左右。(二)原审排除司法鉴定，证据不足。原审认为房地产开发包含多个环节，以其诉求的可得利益不具有可期待性为由驳回诉讼请求错误。(三)原审免除浬浦镇政府的赔偿责任，证据不足。浬浦镇政府作为《框架协议》的相对方，应独立承担责任。综上，请求依法提审。 诸暨市自规局答辩称，一、原审认定事实清楚。其与中金公司于2010年3月29日签订《土地出让合同》，于2017年2月13日签订《框架协议》，该协议签订后双方解除了《土地出让合同》，并于2017年4月18日退还全部出让金。其于2017年9月30日公告出让涉案地块，因中金公司未报名而流拍。目前，其已履行了生效判决确定的义务。二、原审适用法律正确。涉案协议是行政协议，人民法院审理行政协议引起的赔偿应当适用《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，对财产权造成损害的，按照直接损失予以赔偿。三、原审已回应中金公司提出的五项赔偿请求，支持了合理部分。对可得利益损失，原审均说理得当。四、中金公司称其书面、口头承诺赔偿1亿元，依据不足。综上，请求驳回再审申请。 浬浦镇政府答辩称，一、中金公司主张其承担赔偿责任缺乏事实和法律依据。1.其并非《土地出让合同》的相对方，在《框架协议》中也只约定其配合做好相关工作，使原诸暨市国土资源局对土地重新挂牌。但原诸暨市国土资源局出让涉案地块后，中金公司明确表示不参加竞拍导致流拍，其已履行《框架协议》中约定的义务。2.根据《框架协议》第1条第4项第3目的规定，其需协助向新中标方收取上述填土、围墙等费用，并非由其接赔付。据了解，诸暨市自规局已按生效判决向中金公司支付了赔偿款，现中金公司再次提出该项请求，依据不足。二、原审认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。1.《框架协议》合法有效。中金公司未能提供因履行协议造成损失的证据，原一审根据测绘、评估机构作出的结论对实际损失予以认定符合法律规定。此外，中金公司主张的受理费及鉴定费并非因履行协议产生的直接损失，不属国家赔偿的范围。中金公司主张的资金占用起算时间及利息计算标准，缺乏相关依据，原审依法调整给付标准于法有据。中金公司主张的可得利益的损失缺乏事实和法律依据。2.根据《中华人民共和国合同法》第九十四条、第九十六条、第九十七条的规定，因《国有建设用地使用权出让合同》系合法解除，原一审适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第二款的规定正确。《框架协议》属行政协议，本案在适用《中华人民共和国国家赔偿法》规定的同时，可以适用不违反行政法律规范强制性规定的民事法律规范。综上，请求驳回再审申请。 本院经审查认为：本案争议的主要问题是，原审判决解除《框架协议》是否正确，中金公司的赔偿请求是否应予支持。 关于解除《框架协议》。本案中，中金公司的诉讼请求为解除《框架协议》并赔偿相应损失。从查明的事实看，《框架协议》是为了解决国有建设土地使用权出让争议而签订，具有实现行政管理或者公共服务目标的目的，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议。《框架协议》约定，原诸暨市国土资源局应于2017年8月15日前完成盘山地块周边30亩左右新增建设用地的土地报批工作，并及时以书面方式告知中金公司；浬浦镇政府应于2017年7月15日前完成上述地块的征地工作，并将用地报批资料上报原诸暨市国土资源局。但两行政机关均未在约定期限内履行上述义务。因原诸暨市国土资源局未在约定的期限内发布涉案地块国有建设用地使用权出让公告，导致中金公司不能实现《框架协议》的目的，依据《中华人民共和国合同法》第六十条第一款第（四）项的规定，中金公司诉请解除《框架协议》的理由成立，原审判决予以解除并无不当。 关于损失赔偿。（1）关于适用法律。《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》（2015年5月1日施行）第十五条第二款规定：原告请求解除协议或者确认协议无效，理由成立的，判决解除协议或者确认协议无效，并根据合同法等相关法律规定作出处理。根据《中华人民共和国合同法》第一百一十三条第一款的规定，损失赔偿范围包括实际损失和可得利益损失。原二审适用《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定不当，予以指正。（2）关于场地平整、围墙损失。中金公司基于对涉案行政协议的信赖，对涉案地块实施了场地平整、围墙等前期开发工作，因诸暨市自规局的原因导致协议解除，诸暨市自规局应赔偿中金公司因上述工程投入造成的损失。对于损失的数额，原审委托测绘评估机构确定，并无不当。（3）关于资金占用费损失。从查明的事实看，中金公司于2010年1月19日以5080万元竞得诸暨市浬浦镇盘山村地块的国有建设用地使用权，后于3月29日缴纳土地出让金并签订《土地出让合同》。后原诸暨市国土资源局与中金公司按照《框架协议》约定于2017年4月18日解除《土地出让合同》并退还全部土地出让金。根据上述事实，结合中金公司取得土地证后曾融资3000万的实际情况，原审按照银行同期同类贷款基准利率分段计算损失，并无不当。（3）关于诉讼费、鉴定费等损失。该损失并非履行涉案行政协议产生的损失，原审未予支持并无不当。（4）关于可得利益损失。中金公司主张，诸暨市自规局应赔偿《框架协议》履行后的可得利益。涉案房地产开发尚处于场地平整的初期，鉴于市场风险因素，中金公司主张的预期可得利益不具备合理可期待性，不属于《中华人民共和国合同法》第一百一十三条第一款规定的可预见损失，原审未予支持并无不当。此外，中金公司主张诸暨市自规局书面及口头承诺赔偿其损失1亿余元，但未提供充分的证据证明，原审未予支持并无不当。 综上，中金公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回再审申请人诸暨中金房地产开发有限公司的再审申请。 审判长  楼缙东 审判员  唐维琳 审判员  周进海 二〇二〇年十二月二十八日 书记员  潘 莉