湖南省衡阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘04行终172号 上诉人（原审被告）：衡东县自然资源局，住所地湖南省衡东县洣水镇文冲西路**。 法定代表人：陈和平，该局局长。 委托诉讼代理人：戴美林，该局工作人员。 委托诉讼代理人：向和平，湖南楚云律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：湖南华途幸福投资开发有限公司，，住所地湖南省衡东县吴集镇杨峰路** 诉讼代表人：唐先国，该公司的破产管理人衡阳兴安破产清算服务有限公司的法定代表人。 委托诉讼代理人：徐昱春，湖南衡州律师事务所律师。 上诉人衡东县自然资源局为与被上诉人湖南华途幸福投资开发有限公司（以下简称投资公司）行政强制及行政赔偿一案，不服衡阳铁路运输法院（2020）湘8602行初134号行政判决，向本院提出上诉。本院2020年12月3日受理后，依法组成合议庭，因本案事实清楚，经询问各方当事人后，决定书面审理，本案现已审理终结。 原审查明，2011年2月23日，湖南省林业厅批准龙江村老年公寓项目使用林地43443.9平方米。2011年6月30日，湖南省人民政府批准龙江村农用地转用和土地征收66485平方米。通过挂牌程序，投资公司于2011年11月21日签署了面积为66485平方米的国有建设用地使用权成交确认书，并于2012年2月22日签订了该国有建设用地使用权的出让合同。上述出让地、批准征收地和批准林用地的四至均不完全重合，出让地南北至超出批准征收地，其中北至超出面积为10235.4平方米（以下简称涉案建房用地），该超出面积基本落入批准林用地范围；出让地东西至窄于批准征收地。2012年3月31日，衡东县发展和改革局对投资公司下发东发改备［2012］10号《关于湖南风云浙商投资开发有限公司“龙江府住宅小区”建设项目备案的通知》，同意对位于××村××小区建设项目备案，该项目有关情况为，建设规模及内容为拟征地99.7亩，总用地面积66485平方米，总建筑面积77802平方米，建设期限为2012年9月至2013年12月等。2012年4月11日，投资公司取得东规公字第2012021号《建设用地规划许可证》，用地位于龙江村，项目名称为龙江府住宅小区，用地面积为66485平方米。2013年1月8日，投资公司取得东规公字第2012021-3号《建筑工程规划许可证》，建设项目名称为龙江府住宅小区28号至32号五栋框架结构房屋，层数为3＋1Ｆ，总住宅建筑面积为5352.16平方米、总地下车库建筑面积为1375.96平方米，合计6728.12平方米。2013年3月28日，投资公司取得430424201303280101号《建筑工程施工许可证》，工程名称龙江府住宅小区一期工程，备注一期工程包含东规公字第2012021-1、2、3、4、5号所列项目。2013年11月8日，投资公司取得东预许字（2013）第080号、第084号至第087号五份《商品房预售许可证》，被许可其位于××村××小区××号××号××号××号××号××栋××房屋（由住宅和车库组成）预售，总住宅面积为5523.61平方米，总非住宅面积为1384.08平方米，合计6907.69平方米，计划开工时间均为2012年11月1日，计划竣工时间均为2014年6月30日。2014年3月6日，投资公司取得东国用2014预第0010号、第0011号两本《国有土地使用证》，坐落均为龙江村，使用权面积分别为45435.6平方米和21049.4平方米，合计66485平方米。龙江府住宅小区中的28号至32号五栋房屋于2012年11月开工建设，2014年6月竣工，均建设在涉案建房用地之上。 2015年8月30日至2017年2月16日，投资公司向案外人预售了龙江府住宅小区28号楼及29号楼各4套（29号楼的4个车库除外）和31号楼的1套房屋，并备案了房屋预售合同。2018年9月13日，湖南省衡阳市中级人民法院作出（2018）湘04民初365号之一民事裁定，以投资公司因尚欠浙江飞达物流有限公司借款而被提起民事诉讼为由，根据浙江飞达物流有限公司的申请，经审查后决定查封、扣押投资公司龙江村土地使用权[土地使用权号为：东国有（2014）预第0011号]、投资公司开发的龙江府项目价值相当于2000万的房产，或冻结投资公司相当于5000万元的财产。该院并据此查封了投资公司龙江府住宅小区30号、31号、32号楼中的14套房屋及29号楼中的4个车库。 2019年9月19日，衡东县风景名胜服务中心出具《关于“龙江府住宅小区”相关情况说明》，称龙江府住宅小区项目共有建筑物35栋，其他居民住宅楼11栋；经现场和风景名胜区矢量数据比对，该庄园全部位于锡岩仙洞——洣水风景名胜区三级保护范围（非核心区）。同时，衡东县自然资源局测绘队测绘和现场测量，涉案建房用地不符合吴集镇（2006-2020年）土地利用总体规划。 2019年10月16日，湖南省违建别墅问题清查整治专项行动协调推进小组办公室下发《关于挂牌督办一批重大典型违建别墅案件的通知》，明确位于衡东县××镇××村××小区项目中，有五栋建筑未办理农用地转用审批即办理了供地手续。 2019年11月28日，衡东县自然资源局向投资公司发出东自然资行处告字[2019]01号《关于对龙江府违建别墅项目的行政处理告知和听证告知书》，并于同日送达。2019年12月5日，衡东县自然资源局对投资公司作出东自然资行处字[2019]01号《关于对龙江府违建别墅项目的行政处理决定书》，称经查实，该项目经湖南省人民政府批准面积为66485㎡（99.7亩），衡东县自然资源局、城乡规划局在未经湖南省人民政府办理农用地转用、土地征收手续的情况下，违规擅自对原批准范围进行部分调整，批准投资公司在该项目北侧占用集体土地10235.4㎡（15.35亩），兴建了五栋共23套连排别墅，所占土地已于2011年2月23日经湖南省林业厅办理了林地审批手续，不符合吴集镇（2006-2020年）土地利用总体规划，且已办理了用地、规划、施工、预售许可及环评手续。上述五栋共23套连排别墅于2019年10月16日被列为省违建别墅清查整治挂牌督办案件。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条规定等，对投资公司作出如下决定：保留上述五栋共23套连排别墅，对其中的14套别墅及29号楼负1层未预售的别墅予以查封。当日，衡东县自然资源局将该决定书送达给投资公司，并据此采取了查封措施。 2019年12月18日，衡东县自然资源局向衡阳市违建别墅问题清查整治专项行动协调推进工作小组办公室出具了《关于我县三宗违建别墅整改的情况说明》，称对于龙江府项目，制定的整改方案为：保留五栋建筑物，完善审批手续等。2020年1月8日，衡阳市违建别墅问题清查整治专项行动协调推进小组办公室向湖南省违建别墅问题清查整治专项行动协调推进小组办公室作出《关于衡阳市衡东县、南岳区三宗违建别墅问题处理意见的请示》，称龙江村龙江府住宅小区内的五栋23套别墅中，有9套已办理预售手续，湖南省衡阳市中级人民法院于2018年9月13日作出《民事裁定书》，对未办理预售手续的14套予以查封。整改方案为：该项目原经湖南省人民政府批准农用地转用、土地征收手续面积为99.7亩，而该项目实际占地为67.3亩，尚有存量建设用地32.4亩……建议将现存的建设用地与超占的农用地进行位置置换。如不能置换，则重新调整土地利用总体规划，报湖南省人民政府办理农用地转用、土地征收手续，完善相关供地手续…… 2020年3月至4月，衡东县自然资源局委托刘某将投资公司位于××村××小区××号××号××栋××房屋予以强制拆除。2020年4月23日，刘某在衡东县政务中心开具了购买方为衡东县自然资源局，应税劳务、服务名称为拆除违建工程款，金额为20万元的增值税普通发票，并据此到衡东县财政局领取了相应拆除费用。投资公司不服强制拆除行为，特提起本案诉讼，请求：1、依法确认衡东县自然资源局拆除投资公司位于××村××小区××号××号××号××号××号楼的具体行政行为违法；2、判令衡东县自然资源局赔偿投资公司房屋拆除损失34647478元，鉴定费148440元；3、判令衡东县自然资源局承担本案诉讼费用及律师代理费50万元。 在本案审理过程中，衡东县自然资源局于2020年8月5日向本院递交《关于申请司法评估的报告》，申请对被拆的龙江府住宅小区内的28号至32号共五栋楼23套房屋的价值进行司法评估。经组织投资公司与衡东县自然资源局协商一致，选定司法评估机构并确定价值时点后，该院依法进行了委托。2020年9月1日，湖南志成房地产评估有限公司就本院委托事项出具了志成估字（2020）第0820ＤＺＨＡ号《房地产评估报告》，该报告载明：以2020年4月8日为价值时点，坐落于××村××小区××号××号××栋楼（共23套）房地产市场价值为2850.88万元。湖南志成房地产评估有限公司收取了衡东资源局110522元的司法评估费。 另查明，2020年5月16日，投资公司与湖南衡州律师事务所签订《行政案件委托代理合同》，约定投资公司因与衡东县自然资源局确认行政行为违法及行政赔偿一案，委托湖南衡州律师事务所进行诉讼，湖南衡州律师事务所同意接受委托；本案一审判决下达后三个工作日内，投资公司向湖南衡州律师事务所支付律师代理费50万元等。 原审认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”《湖南省土地管理实施办法》第三条第一款规定：“县级以上人民政府（含省人民政府派出机关，下同）的土地管理部门，主管本行政区域内土地的统一管理工作。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，衡东县自然资源局作为衡东县人民政府的土地行政主管部门，对投资公司在涉案建房用地上修建五栋楼的行为是否违反土地管理法的相关规定，具有行政管理职权。同时，根据投资公司所提供的证人花某、刘某的出庭证言，证人花某指认的拆迁现场照片，微信记录，以及衡东县自然资源局支付拆除违法建筑费用的票据，足以认定衡东县自然资源局委托刘某强制拆除了投资公司在涉案建房用地上的五栋楼，该委托强制拆除行为的法律后果应由衡东县自然资源局承担，故衡东县自然资源局系本案适格被告。衡东县自然资源局关于强制拆除投资公司位于××村××小区××号××号××栋楼的行为并非其实施的主张，没有事实依据，依法不予支持。 《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定：“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”本案中，衡东县自然资源局除于2019年12月5日向投资公司作出东自然资行处字［2019］01号《关于对龙江府违建别墅项目的行政处理决定书》外，既未对投资公司作出限期拆除在非法占地的土地上的建筑物的行政处罚决定，也未向人民法院提出强制执行申请，在此情况下，就于2020年3月至4月委托刘某强制拆除投资公司在涉案建房用地上建设的五栋楼，显然程序违法，且超越法定职权，依法本应予以撤销，但因该行为属于事实行为，不具有可撤销内容，故依法确认违法。 《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。”《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”本案中，投资公司在涉案建房用地上建设五栋楼房时，依法取得了国有土地使用权、并依法进行了建设项目备案，取得了用地规划许可、工程规划许可、工程施工许可，且在建成后还取得了预售许可证，所有手续齐全完备。虽然事后经相关部门确认涉案建设用地未获得农用地转用、征收审批手续，且不符合所在地的土地利用总体规划，但现有证据不能证明投资公司对此存在过错，投资公司在获得相关部门的全部法定审批手续后，基于对行政机关的信赖，在涉案建房用地上投资建设的共五栋楼23套房屋所形成的权益，依法应当受到保护。衡东县自然资源局在明知涉案建房用地未经农用地转用、征收审批，且不符合所在地的土地利用总体规划的情况，仍将其挂牌出让给投资公司；同时，在被上级主管部门发现并责令整改后，不仅未及时就投资公司的信赖利益保护问题依法作出处理，反而违法强制拆除该五栋楼23套房屋，由此给投资公司造成的损失，理应由衡东县自然资源局而非投资公司承担。经司法评估机构依法评估，涉案被拆共五栋楼23套房屋的评估市场价值为2850.88万元，经双方质证，该评估结果并无不当，依法应当作为认定投资公司因衡东县自然资源局的被诉违法强制拆除行为所遭受的合法权益损失的依据。投资公司超出司法评估确定的2850.88万元范围所主张的损失部分，因没有事实根据，依法不予支持。因投资公司单方委托评估所形成的评估报告被司法评估报告取代，其因此所支付的评估费用并非必须，故不应由衡东县自然资源局承担。虽然投资公司因本案争议委托了湖南衡州律师事务所指派律师进行诉讼，并因此签订了代理费为50万元的委托合同，但因代理费尚未实际发生，且不属于国家赔偿的损失范围，故亦不予支持。 综上所述，投资公司的诉讼请求部分成立，对其成立的部分，依法予以支持。衡东县自然资源局于2020年3月至4月强制拆除投资公司在涉案建房用地上修建的共五栋23套房屋的行政行为违法，依法应当赔偿因此给投资公司合法权益所造成的损失。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条，《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项之规定，判决：一、确认衡东县自然资源局于2020年3月至4月强制拆除投资公司位于衡东县××镇××村××小区内的28号、29号、30号、31号、32号五栋楼房的行政行为违法；二、衡东县自然资源局在本判决生效后的三十日内赔偿投资公司的财产损失2850.88万元；三、驳回投资公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，司法评估费110522元，合计110572元，由衡东县自然资源局负担。 宣判后，原审被告衡东县自然资源局不服，向本院提起上诉，认为原判认定事实不清，其不是本案适格主体，原审程序违法，本案应在刘虹美行政赔偿一案终审判决后，才能作出判决，但本案先行判决，明显违法。请求依法改判。 被上诉人投资公司辩称，原判正确，应予维持。 在本院二审期间，双方当事人均未提交新的证据。双方当事人在一审中提供的证据已随案移送至本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。 经审理查明，原判认定的事实清楚，证据充分，本院予以确认。 本院认为，上诉人衡东县自然资源局系衡东县人民政府的土地行政主管部门，对投资公司在涉案建房用地上修建五栋楼房的行为是否合法，具有行政管理职责。上诉人衡东县自然资源局在没有出具任何文书的情况下，强制将投资公司位于衡东县××镇××村××商品房预售许可证（以下简称“五证”）的龙江府住宅小区的28-32号楼拆除，事后又拒不作出赔偿决定，严重损害了被上诉人投资公司的合法权益及其他破产债权人的合法权益。被上诉人投资公司在获得全部法定审批手续后，基于对行政机关的信赖，在涉案土地上建房共五栋楼23套房屋应受到法律保护。根据《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款：公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项：对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。被上诉人投资公司在本案中无违法行为，也未有任何过错，上诉人衡东县自然资源局强制拆除行为违法，应予赔偿。衡东县自然资源局上诉提出其不是本案适格主体。经查明，2020年4月23日，湖南省增值税普通发票（ＮＯ.05491011）上诉人衡东县自然资源局代开了拆除违建工程款20万元发票，由衡东县财政局支付给案外人刘某，而刘某、花某在一审庭审中亦证实，其是受衡东县自然资源局的委托拆除五栋楼23套房屋。由此可知，上诉人衡东县自然资源局不但支付拆迁劳务费用，还委托组织刘某等人拆除涉案的房屋，由此产生的法律后果应由上诉人衡东县自然资源局承担，故其应是本案的适格主体。此外，上诉人衡东县自然资源局还提出原审程序违法，在刘虹美行政赔偿一案未经终审判决情况下，就作出本案判决。经查，刘虹美行政赔偿一案虽本院尚未作出终审判决，但与本案不具有因果关系，不需要以该案作为本案的依据。故该部分的上诉请求依据不足。综上，原判认定事实清楚，适用法律、法规及处理正确，上诉人衡东县自然资源局的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，并经本院审判委员会讨论决定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案受理费50元，由上诉人衡东县自然资源局承担。 本判决为终审判决。 审判长  尹运健 审判员  彭清明 审判员  代立华 二〇二〇年十二月三十一日 法官助理陈智 书记员陈芳艳