广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤13行终401号上诉人（原审原告）林嘉兴，男。被上诉人（原审被告）惠东县**局。法定代表人余松庆，局长。委托代理人马朗城，工作人员。委托代理人郑启迪，广东卓凡（惠东）律师事务所律师。上诉人林嘉兴因与被上诉人惠东县**局行政确认暨行政赔偿纠纷一案，不服博罗县人民法院（2019）粤1322行初487号行政判决，提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。上诉人林嘉兴，被上诉人惠东县**局委托代理人马朗城、郑启迪到庭。本案现已审理终结。原审法院查明，2010年5月6日，翁潭送作为转让方（甲方）与原告（乙方）林嘉兴签订《土地转让协议书》，约定将平山赤岭开发区A163-A166号地段的176平方米土地使用权[土地证号：惠东国用（20**）第号，地号]出让给原告，该《协议书》内容未涉及土地规划条件，也未约定土地转让价款,甲方签章处加盖“惠东县城市建筑房地产开发集团公司”印章及甲方代表人翁潭送的签名。惠东县城市建筑房地产开发集团公司于1995年9月13日注销，上述国有土地使用权出让前登记在该公司名下。上述协议签订后，原告向被告申请土地使用权权属变更登记，并提交了《土地登记申请书》、《土地转让协议书》、《契税完税证明》、《建设用地规划许可证》及附图附件（项目号，用地项目名称为住宅，用地位置）等材料，被告经审查同意变更权属登记，并报惠东县人民政府批准，惠东县人民政府于2010年6月24日向原告颁发惠东国用（2010）第号土地使用权证。2018年9月26日，被告向惠东县住房和城乡规划建设局发函，请求协助核查红岭花园蔡锦定等7宗土地的《建设用地规划许可证》的真伪，其中包括原告受让的上述土地的《建设用地规划许可证》（项目号）。2018年10月12日，惠东县住房和城乡规划建设局作出《关于协助调查红岭花园蔡锦定等7宗〈建设用地规划许可证〉真伪的复函》（以下简称《复函》）称：未发现来函所附7份《建设用地规划许可证》的任何资料，亦未出具你局提供的附图编号的建设用地规划界限图，经进一步对比，来函所附7份《建设用地规划许可证》项目号、流水号与我局实际已核发（或退回）对应业务项目号、流水号、建设单位、建设位置均不一致。该《复函》中记载项目号的《建设用地规划许可证》的建设单位为惠州市惠东县**管理局，建设位置惠东县白花桥段。2018年11月2日，被告作出拟注销7宗《国有土地使用证》及对应地籍档案的决定，并上报惠东县人民政府批准。2018年12月21日，惠东县人民政府在《关于县不动产统一登记工作2018年第四次联席会议的纪要》中同意由不动产登记机构根据《不动产登记暂行条例实施细则》的相关规定，依法依规办理蔡锦定等人名下位于平山街道花园的7本《国有土地使用证》注销登记，并注销相关地籍档案。被告分别于2019年1月14日和2019年1月30日（刊登于惠州日报）发出拟注销公告，告知拟对蔡锦定等人名下位于平山街道红岭花园的7本《国有土地使用证》注销登记，并注销相关地籍档案，如有异议，可自公告之日起15个工作日内将异议书面材料送达惠东县国土资源局。2019年5月23日，原告收到关于注销《国有土地使用证》的告知书。原、被告所提交的《国有土地使用证》及其地籍档案材料均记载有“本证作废”的字样。原告不服被告作出的注销登记行为，于2019年11月12日向原审法院提起诉讼。本案在诉讼过程中，原告向原审法院提交惠东县纪律检查委员会的《实名举报受理告知书》，该告知书记载：“林嘉兴向惠东县纪律检查委员会反映其持有的《建设用地规划许可证》被惠东县住建局认定为伪造证件，但至今未报案查清伪造证件的事实；平山国土所档案中所有关于撤销信访人国土证档案和文件均非其本人签名，国土局工作人员没有尽到监督义务，要求纪委查处相关责任人，纪委已受理，具体办案情况由调查组向你反馈。”原告以此为由，称惠东县纪委已将案件转交惠东县公安局侦查，由于尚未侦查结束，要求本案中止审理。原审法院认为，被告公告注销原告的《国有土地使用证》，并记载于土地证及其地籍档案上，致使涉案国有土地使用权发生物权变动，对原告的权利义务产生了实际影响，系可诉的行政行为。本案争议的焦点是：被告作出的注销登记行为是否合法。一、关于注销登记的程序问题。《不动产登记暂行条例》第三条规定“不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等，适用本条例。”、第七条规定“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记”，《不动产登记暂行条例实施细则》第十七条规定“有下列情形之一的，不动产登记机构应当在登记事项记载于登记簿前进行公告，但涉及国家秘密的除外：（四）依职权注销登记”，被告作为县级人民政府不动产登记机构，具有作出不动产注销登记的职权，其在作出注销登记前，报惠东县人民政府同意后，履行公告程序，公告期满后作出注销《国有土地使用证》及地籍档案的决定，并记载于不动产登记档案材料中，符合上述规定，程序合法。二、关于注销登记行为是否具有事实和法律的问题。首先，惠东县住房和城乡规划建设局作出的《复函》，系国家机关依职权制作的公文文书，原审法院予以采信，该《复函》中记载原告项目号的《建设用地规划许可证》未在该局存档，与其实际核发的《建设用地规划许可证》对应业务项目号、流水号、建设单位、建设位置均不一致，故惠东县住房和城乡规划建设局并未向原告核发合法有效的《建设用地规划许可证》，被告认为原告持有的《建设用地规划许可证》系伪造证件，具有事实依据。原告主张本案没有证据可以证实原告持有的《建设用地规划许可证》系伪造证件，但是惠东县住房和城乡规划建设局作为城乡规划主管部门，其作出的《复函》具有权威性和专业性，在无其他切实有效证据予以否定其证明内容的情况下，应当予以采信。原告的主张，原审法院不予采纳，故本案也不存在中止审理的情形。其次，由于涉案土地在签订《土地转让协议书》时，未取得《建设用地规划许可证》，不符合土地规划条件，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”的规定，涉案国有土地不具备出让条件，原告获得土地权属登记的来源不合法，被告对被诉《国有土地使用证》作出注销登记，具有法律依据。综上所述，被告对原告名下的惠东国用（2010）第号土地使用权证作出的注销登记行为，程序合法，具有事实和法律依据，原告请求确认违法，原审法院不予支持。由于行政赔偿以确认行政行为违法为前提，故对原告的赔偿请求一并予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告林嘉兴的全部诉讼请求。本案受理费50元（原告已缴交），由原告负担。上诉人林嘉兴上诉称，1.上诉人取得涉案地块的《国有土地使用证》，是经过合法的行政许可程序，经被上诉人核对上诉人的《建设用地规划许可证》原件的真实性后才能为上诉人出具，众所周知任何一个行政许可的取得，行政机关都会要核对清楚申请的原件后才能给予许可。2.被上诉人对土地权属的确认，要履行严格的审批程序，在上诉人缴纳清全部的税费后，且手续齐全才给上诉人办理《国有土地使用证》。现在被上诉人不能以上诉人没有《建设用地规划许可证》原件就撤销上诉人的《国有土地使用证》。3.涉案地块《建设用地规划许可证》上的印章，经惠东县住房和城乡规划建设局委托司法鉴定所鉴定为真实，这也证实上诉人申请《国有土地使用证》的合法性。4.一审法院判决违反法定程序，因涉案地块《建设用地规划许可证》存在仿造的嫌疑，申请人已经向纪、监委，公安机关报案。纪、监委，公安机关己经立案了，但还没有对案件侦查终结，也就是说涉案地块《建设用地规划许可证》是否为仿造证件还没有定论，本案应当中止审理，申请人也向一审法院提出书面申请，但一审法院对此却没有答复，不符合法律规定。综上所述，一审法院判决认定事实不清，请二审法院依法改判。上诉请求：1.撤销（2019）粤1322行初487号行政判决；2.改判确认被上诉人注销《国有土地使用证》[惠东国用（2010）第号]及地籍档案的行政行为及《公告》违法；3.判决被上诉人赔偿给上诉人造成的损失，具体以评估为准。4.本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人惠东县**局辩称，一、一审判决事实清楚，适用法律正确。一、答辩人注销涉案《国有土地使用证》(证号：惠东国用(201O)第号)认定事实清楚，适用法律正确，程序合法正当。首先，答辩人认定被答辩人持有的《建设工程规划许可证》(流水号：，项目号：，附图编号)系伪造证件有事实依据。答辩人于2018年9月26日向原惠东县住房和城乡规划建设局发出《关于协助调查红岭花园蔡锦定等7宗真伪的函》(惠东国土资函[2018]号)请求该局核查涉案《建设用地规划许可证》的真伪，该局于2018年l0月12日作出《关于协助调查红岭花园蔡锦定等7宗真伪的复函》(惠东住建函(2018号)称：未发现来函所附7份《建设用地规划许可证》的任何资料，亦未出具你局提供的附图编号的建设用地规划界线图，经进一步对比，来函所附7份《建设用地规划许可证》项目号、流水号与我局实际已核发(或退回)对应业务项目号、流水号、建设单位、建设位置均不一致。同时，上述《复函》中记载涉案《建设用地规划许可证》的建设单位为惠州市惠东县**管理局，建设位置为惠东县S356线二河仔至白花桥段。因此，答辩人认定涉案国土证所依据的《建设用地规划许可证》系伪造证件。其次，答辩人注销登记行为适用法律正确，程序合法正当。答辩人作为县级人民政府不动产登记机构，于20l8年11月2日作出《关于注销红岭花园蔡锦定等7宗(国有土地使用证)请示》(惠东国土资(20l8)号)报请惠东县人民政府注销涉案国土证，惠东县人民政府于20l8年l2月21日作出《关于县不动产统一登记工作2018年第四次联席会议的纪要》(惠东府纪(20l83号)，由不动产登记机构根据《不动产登记暂行条例实施细则》注销涉案国土证及地籍档案。答辩人分别于2019年1月14日和2019年1月30日作出《公告》，告知拟对涉案土地所记载的不动产权利及地籍档案予以注销及提出异议的方式和期限。公告期满后，答辩人于2019年5月7日向被答辩人作出《关于注销蔡锦定等人名下7本(国有土地使用证)的告知书》依法注销涉案《国有土地使用证》(惠东国用(2010)第号)及地籍档案，符合《不动产登记暂行条例》第七条以及《实施细则》第十七条和第十八条的规定，因此，一审法院认为答辩人注销涉案国土证及地籍档案的行为事实清楚、程序合法，适用法律正确。二、被答辩人的赔偿请求无事实和法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”如上所述，答辩人依法对涉案国土证进行注销登记，并未对被答辩人的合法权益造成损害，被答辩人亦未能提供任何证据证明涉案注销登记行为对其造成了损失，被答辩人赔偿请求无事实和法律依据，恳请贵院依法驳回被答辩人的上诉请求。二、答辩人作出的《公告》不具有可诉性。答辩人根据《实施细则》第十七条和第十八条作出《公告》，告知被答辩人拟对涉案土地所记载的不动产权利及地籍档案予以注销及提出异议的方式和期限，该公告是注销登记中的一个环节，并没有对被答辩人的权利义务产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法)的解释》第一条的规定，该公告并没有对被答辩人的权利义务产生实际影响，因此不具有可诉性，根据《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法)的解释》第六十九条第八款的规定，恳请贵院依法驳回被答辩人的上诉。综上所述，答辩人注销涉案《国有土地使用证》(证号：(惠东国用(20l0)第号)认定事实清楚，适用法律正确，程序正当；被答辩人的赔偿请求无事实和法律依据；答辩人作出的《公告》不具有可诉性，恳请贵院依法驳回被答辩人的上诉。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款规定“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”原《土地登记办法》第九条规定“……申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”《不动产登记暂行条例》第三条规定“不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、查封登记等，适用本条例。”《不动产登记暂行条例实施细则》第十七条规定“有下列情形之一的，不动产登记机构应当在登记事项记载于登记簿前进行公告，但涉及国家秘密的除外：（四）依职权注销登记；……”本案中，惠东县住房和城乡规划建设局向原惠东县国土资源局作出的《关于协助调查红岭花园蔡锦定等7宗〈建设用地规划许可证〉真伪的复函》已经明确了林嘉兴所主张的《建设用地规划许可证》未存档，且与实际核发的《建设用地规划许可证》对应业务项目号、流水号、建设单位、建设位置均不一致。原审法院据此认定惠东县住房和城乡规划建设局并未向林嘉兴核发合法有效的《建设用地规划许可证》，并无不当。由于涉案土地在签订《土地转让协议书》时，未取得合法有效的《建设用地规划许可证》，又无其他证据证明涉案土地已经符合土地规划条件，即不能视为涉案土地已经具备出让条件，涉案土地转让行为亦不符合上述法律规定。惠东县**局在报惠东县人民政府同意后，履行了公告程序，然后作出注销涉案《国有土地使用证》及地籍档案的决定，并记载于不动产登记档案材料中，理据充分。原审法院判决驳回林嘉兴的全部诉讼请求正确，本院予以维持。综上所述，上诉人林嘉兴上诉理由不够充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审受理费50元，由上诉人林嘉兴负担。本判决为终审判决。审 判 长 覃毅华审 判 员 邱炜炜审 判 员 陈龚东二〇二〇年十二月三十日法官助理 陈少棉书 记 员 吴嘉佩