怀化铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）湘8603行初489号原告怀化市鹤城区凉亭坳乡罗家溪村田坪村民小组，住所地湖南省怀化市鹤城区凉亭坳乡罗家溪村。负责人尹爱保，组长。委托代理人尹明祥。被告怀化市自然资源和规划局，住所地湖南省怀化市鹤城区锦溪北路136号。法定代表人银志远，局长。委托代理人樊翔翔，该局工作人员。委托代理人唐勇，湖南天地人（怀化）律师事务所律师。被告怀化市人民政府，住所地湖南省怀化市鹤城区府前路2号。法定代表人雷绍业，市长。委托代理人尹业伟。委托代理人张臻。第三人怀化市鹤城区凉亭坳乡罗家溪村罗家溪村民小组，住所地湖南省怀化市鹤城区凉亭坳乡罗家溪村。负责人田仁松，组长。第三人田祖贵（第三人怀化市鹤城区凉亭坳乡罗家溪村罗家溪村民小组委托代理人），男，1969年6月6日出生，汉族，住湖南省怀化市鹤城区凉亭坳乡罗家溪村罗家溪村民小组。原告怀化市鹤城区凉亭坳乡罗家溪村田坪村民小组诉被告怀化市自然资源和规划局（以下简称怀化市自然资源局）、怀化市人民政府（以下简称怀化市政府）及第三人田祖贵、怀化市鹤城区凉亭坳乡罗家溪村罗家溪村民小组（以下简称罗家溪组）撤销林权登记及行政复议一案，于2020年11月6日向本院提起行政诉讼。本院于2020年11月9日立案后，于2020年11月11日向被告和第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月14日公开开庭审理了本案。原告委托代理人尹明祥，被告怀化市自然资源局委托代理人樊翔翔、唐勇，被告怀化市政府委托代理人尹业伟，第三人田祖贵（第三人罗家溪组委托代理人）到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2010年1月20日，怀化市鹤城区人民政府（以下简称鹤城区政府）为田祖贵颁发了湘林证字（2010）第鹤凉03061号《林权证》。2020年11月2日，怀化市政府作出怀府行复字〔2020〕39号《行政复议决定书》，确认怀化市自然资源局对湘林证字（2010）第鹤凉03061号林权的登记违法。原告诉称，1984年12月12日，原告与罗家溪组签订《关于田坪与罗家溪第一次调换山坡土地的协议书》，田坪与罗家溪的山坡、土地已于1972年9月进行了调换，双方再次通过书面确认。根据该协议书第三条的约定，案涉林权证小地名“烂拉”，1042号小班的四至全部在调换范围内，不属于罗家溪组所有。鹤城区政府为田祖贵颁发案涉林权证事实认定错误，应予撤销。原告向怀化市政府提出行政复议申请，请求依法撤销案涉林权证的1042小班。怀化市政府作出行政复议决定，认为本案的关键争议是《关于田坪与罗家溪第一次调换山坡土地的协议书》与案涉林权证的1042小班是否存在重合，但被告未在事实部分对此作出明确认定，却在“本府认为”部分认为没有明显重合，属于认定事实不清，证据不足。综上，诉请法院：1.撤销鹤城区政府颁发的湘林证字（2010）第鹤凉03061号林权证的1042小班；2.撤销怀化市政府作出的怀府行复字〔2020〕39号行政复议决定书；3.本案受理费由被告承担。原告向本院提交了以下证据：1.会议记录，拟证明案涉林地属原告所有；2.关于田坪与罗家溪第一次调换山坡土地的协议书，拟证明案涉林地于1984年已调换给原告；3.林权证，拟证明案涉林权证涵盖了原告的林地；4.林地界线图，拟证明案涉林权证的四至在调换范围内。被告怀化市自然资源局辩称，一、主体合法。根据《不动产登记暂行条例》第五条第一款第（三）项、第六条、第七条、《怀化市人民政府关于实施不动产统一登记的通告》第一点的规定，被告具有森林、林木所有权登记的法定职权。二、案涉林权证，证据确凿、事实清楚、适用法律法规正确。（一）事实清楚，证据确凿。2009年6年12月，田祖贵提出林权登记申请，申请办理罗家溪组的小地名“烂拉”1042小班林权登记，登记类型初始登记，登记权利为林地使用权、林木所有权，林木使用权，林种为用材木，主要树种为马尾松。经集体林地所有权人罗家溪组证明，凉亭坳乡人民政府、林业主管部门同意并盖章，鹤城区政府向田祖贵颁发案涉林权证。原告提出行政复议申请，请求撤销鹤城区政府颁发的案涉林权证，理由是原告认为小地名“烂拉”1042号小班属其所有。原告主张林地所有权，田祖贵取得的是林地承包经营权、林木所有权、使用权。在林地所有权登记未被依法撤销的情况下，原告要求撤销案涉林权证，即小地名“烂拉”1042号小班的林地承包经营权、林木所有权、使用权登记，没有事实和法律依据。原告认为小地名“烂拉”1042号小班林地归其所有，应针对林地所有权登记提出异议。自2016年8月2日起实施不动产统一登记，该工作由被告负责实施。2016年之前，因林权登记引发的林权纠纷，由林业主管部门为主调处，被告配合。（二）适用法律正确。根据《林木和林地权属登记管理办法》第五条、第十条、第十一条、第十二条、《湖南省国土资源厅、湖南省林业厅、湖南省财政厅关于做好森林、林木、林地不动产登记工作的通知》第六条的规定，案涉林权证适用法律正确。三、颁发案涉林权证程序合法。（一）符合法定程序。鹤城区政府作为当时的登记审查机关，对林权权利人田祖贵提交的申请登记材料进行审查，认为符合规定的条件，其程序内容合法有效，并无不当。（二）原告与罗家溪组之间的争议应通过行政确权程序解决。行政登记是登记机关依法对权利归属或其他法定事项加以审查、记载和确认，并向社会宣告和公示的一种行政行为。颁发林权证的行政登记行为仅有公示、宣告作用，起着官方证明和赋予公信的作用，不具行政确权功能，即林权登记机构没有裁决林地权属纠纷的职责权限。行政确权系对权属纠纷予以裁决的行政行为，具有授予权利、确定归属的法律效果，属行政裁决之列。原告认为小地名“烂拉”1042号小班属其所有，实际上是存在山林权属争议，应通过行政确权程序予以解决。综上，请求法院驳回原告的起诉。被告怀化市自然资源局向本院提交了以下证据：1.林权产权情况证明；2.湖南省鹤城区林地林权登记卷宗；以上证据拟证明颁发案涉林权证认定事实清楚，程序合法。被告怀化市政府辩称，一、原行政机关颁发的林权证权属清楚。根据各方当事人提交的证据，结合现场查看情况，案涉林权登记的四至与1984年原告与罗家溪组签订的调换协议中调换给原告的山场四至无明显重合，登记权属清楚。二、原行政机关颁发的林权证程序违法。案涉林权登记材料中，没有履行有关公告、公布、公示等程序的材料，违反了《林木和林地权属登记管理办法》第十条、《湖南省林地林权登记换发证实施办法》第六点第（四）项、第（六）项的有关程序规定。三、被告作出的复议决定合法、正确。被告依照《中华人民共和国行政复议法》的有关规定，对涉及本案的案件材料进行了认真、全面地审查，告知了当事人的复议权利。经审查，怀化市自然资源局颁发的林权证，认定主要事实清楚，程序违法，但该违法行为并未侵害国家利益及他人利益，且以现有证据无法推翻前述林权登记，为保证权力归属的稳定性，可以不予撤销。故被告依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第（3）目之规定，依法确认了林权登记违法。综上，请求法院依法裁定驳回原告的起诉。被告怀化市政府向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书，拟证明原告向被告申请复议；2.林权证，拟证明原行政行为的具体内容；3.行政复议答复通知书及其送达回证，拟证明被告告知怀化市自然资源局参加行政复议；4.行政复议答复书，拟证明怀化市自然资源局作出的答复；5.第三人参加行政复议通知书及其送达回证，拟证明被告告知田祖贵参加行政复议；6.行政复议延期审理通知书及其送达回证，拟证明被告告知当事人延期；7.行政复议决定书及其送达回证，拟证明该行政复议决定的内容及送达情况。第三人皆述称，1953年“烂拉”所有的××组的。因当时的环境因素，原告的房子经常被水淹所以于1972年9月经村委进行了山坡交换，把“烂拉”的一部分调给了原告。当时没写协议，后来在1984年原告砍了罗家溪组的树木，因此于1984年12月12日补签了这份协议，双方都签了字。根据1984年的协议，“烂拉”只调了中间的一部分［协议第3点第（3）项、第（4）项］。而案涉林权证的四至：东至尹明亮屋背与田仁明梯坎交界；西至田交界；南至夏家组山交界凭界岩；北至田坪山交界凭界岩。其中东西两方向的界线就是1984年协议中第3点第（3）项，故1042小班“烂拉”不包括在协议中。综上，请求法院维持案涉林权证。第三人向本院提交了以下证据：1.林权证，拟证明案涉林木所有权、使用权属田祖贵；2.关于田坪与罗家溪第一次调换山坡土地的协议书，拟证明案涉林地不包含在协议内；3.情况说明，拟证明罗家溪组没有公章；4.罗家溪村村民委员会出具的三份证明，拟证明“烂拉”自留地的所有权情况，“烂拉”的界线和林权证相吻合，“烂拉”在1953年属于罗家溪组所有；5.田仁民出具的证明，拟证明案涉林权证的界线与田仁民交界；6.会议记录，拟证明罗家溪组维持案涉林权证；7.林地林权登记现地核实公示表，拟证明案涉林权证在罗家溪村已经公示。经法庭调查，原、被告及第三人发表了以下质证意见：原告对被告怀化市自然资源局提交的证据1的合法性有异议；对证据2的合法性、真实性有异议。被告怀化市政府和第三人对被告怀化市自然资源局提交的证据均无异议。原告对被告怀化市政府提交的证据1-6无异议；对证据7的合法性有异议。被告怀化市自然资源局和第三人对被告怀化市政府提交的证据均无异议。被告怀化市自然资源局和第三人对原告提交的证据1的合法性、关联性有异议；对证据2的证明目的有异议；对证据3无异议；对证据4的合法性、真实性有异议。被告怀化市政府对原告提交的证据1有异议；对证据2的证明目的有异议；对证据3无异议；对证据4的真实性有异议。原告对第三人提交的证据均有异议。被告怀化市自然资源局对第三人提交的证据6的证明目的有异议；对其他证据均无异议。被告怀化市政府对第三人提交的证据7的真实性、关联性有异议；对其他证据均无异议。本院对上述证据认证如下：原、被告及第三人提交的林权证和行政复议决定书，系本案被诉行政行为，系本案的审查对象，不作为证据使用。第三人提交的证据7，与案涉林权颁证行为没有关联，不予采纳。原、被告及第三人提交的其他证据可以作为认定本案事实的依据，本院均予以采纳。经审理查明，1984年12月12日，原告与罗家溪组签订了《关于田坪与罗家溪第一次调换山坡土地的协议书》，其中第3条约定：“罗家溪组给田坪的土地为烂拉，其界线规定如下：（1）上到田；（2）下到公路；（3）以江为界，上游界顶点从倒数第一坵下游田角直下，下到尹文最正屋边止；（4）以江为界，下游界线顶点从上游第二坵下游田角，直下到尹绪义正屋边（上游）止。”2009年6月12日，田祖贵申请对“烂拉”1042小班的林地林权登记，面积为7亩，四至为东至明亮屋背与田仁明梯坎交界；南至夏家组山交界，凭界岩；西至田交界；北至田坪山交界，凭界岩。经审批后，鹤城区政府于2010年1月20日向田祖贵颁发了湘林证字（2010）第鹤凉03061号《林权证》。该林权证中登记的林地所有权权利人为罗家溪村罗家溪组，林地使用权、森林或林木所有权、森林或林木使用权权利人为田祖贵。2020年8月10日，原告对上述林权登记不服，向怀化市政府申请行政复议。2020年11月2日，怀化市政府作出怀府行复字〔2020〕39号《行政复议决定书》，确认怀化市自然资源局对湘林证字（2010）第鹤凉03061号林权的登记违法，但未撤销该林权证。2020年11月6日，原告不服怀化市政府作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。另查明，因《不动产登记暂行条例》的实施，森林、林木和林地的所有权、使用权和抵押权等不动产登记工作由不动产登记机构负责，怀化市鹤城区辖区内不动产登记在怀化市自然资源和规划局不动产登记中心。本院认为，根据《林木和林地权属登记管理办法》第二条“县级以上林业主管部门依法履行林权登记职责。林权登记包括初始、变更和注销登记”，《不动产登记暂行条例》第六条第二款“县级以上人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作”、第七条“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理，直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记”，《怀化市人民政府关于实施不动产统一登记的公告》“不动产统一登记工作由市国土资源局负责实施，市不动产登记中心负责办理不动产登记有关业务工作”的规定，怀化市自然资源局有对怀化市所属各区的林权登记统一办理的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，怀化市人民政府享有对怀化市自然资源和规划局所作行政行为进行行政复议的职权，是本案适格被告。本案争议焦点为案涉林权证颁证是否符合法律规定，是否应当予以撤销。《林木和林地权属登记管理办法》第五条规定，林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：（一）林权登记申请表；（二）个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件。第十条规定，登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天。第十一条规定，对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林权证明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合。本案中，鹤城区政府根据权利人的申请，经审核权属状况、现场核实、登记造册等程序，但在核发证书之前未按相关规定进行公示，违反了法定程序，系程序违法。坚持依法行政和有错必纠是法治的基本要求，但法治并不是要求概无例外地撤销颁证程序违反规定的林权登记行为，基于行政行为的公定力和确定力，在无新的原始权属证据证明原颁证行为错误的情形下，颁证机关不得随意撤销原颁证行为。本案中，原告主张案涉林地的权属，虽有1984年原告与罗家溪组签订的《关于田坪与罗家溪第一次调换山坡土地的协议书》，但对于该协议中争议地“四至”界限，原告、第三人提交的本组村民“会议记录”互相矛盾，原告的证据不足以认定案涉颁证行为错误，怀化市政府权衡撤销案涉林权证对颁证程序的维护与对权利人的信赖利益保护以及当地村、组安定团结等诸多相关因素，作出确认违法但不撤销的处理决定，并无不当。原告可以提出确权申请，由所在地县级以上人民政府审核，确认《关于田坪与罗家溪第一次调换山坡土地的协议书》相关林地的所有权或者使用权，如其“四至”范围与案涉林权证存在重叠、包含或者交叉，行政机关应当依法作出相关处理。综上，鹤城区政府颁证行为程序违法，但原告提交的证据不足以认定颁证行为错误，依法应予确认违法但不撤销。怀化市政府作出的行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告关于撤销案涉林权证和怀化市政府作出的行政复议决定书的诉讼请求，因没有事实和法律依据，其诉讼请求的理由不成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项、第七十九条之规定，判决如下：一、确认怀化市鹤城区人民政府于2010年1月20日颁发湘林证字（2010）第鹤凉03061号《林权证》违法；二、驳回原告怀化市鹤城区凉亭坳乡罗家溪村田坪村民小组的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告怀化市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。审 判 长  钟小汉审 判 员  钟奇峰人民陪审员  王长云二〇二〇年十二月二十一日法官助理李岸枫书记员粟霞附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。