浙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙行终1899号上诉人（原审原告）缪锦萍，女，1973年10月10日出生，汉族，住浙江省金华市金**。委托代理人王韩英，浙江金哲律师事务所律师。被上诉人（原审被告）金华市金东区人民政府，住所地浙江省金华市金**光南路**。法定代表人高峰，区长。委托代理人潘科。委托代理人项淑娟，浙江迎鸽律师事务所律师。缪锦萍诉金华市金东区人民政府（以下简称金东区政府）房屋拆迁行政补偿一案，不服金华市中级人民法院于2020年9月7日作出（2020）浙07行初209号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月29日立案受理后，依法组成合议庭，并于2020年11月17日通过移动微法院组织双方当事人进行了调查、询问。本案现已审理终结。2020年2月19日，金华市金东区多湖中央商务区征迁指挥部向缪锦萍作出《告知函》，主要内容为：我部决定参照《横塘沿社区拆迁安置实施方案》第十一条第二项的规定，对你予以一次性货币补偿，补偿金额为人民币15万元。你可于2020年2月29日前，至金华市金东区多湖中央商务区征迁指挥部办理补偿款的相关领取手续。逾期不领取的，将依法另行处置。原审法院经审理查明：原告缪锦萍与宋汝荣原系夫妻关系。2006年10月，原告与宋汝荣离婚，户籍未迁出。2011年6月4日，因拆迁，金华机场区块征迁办公室（甲方）与宋汝荣（乙方）签订《房屋拆迁安置补偿协议》一份，载明：根据国家法律、法规及金区政〔2010〕31号文件规定，签订该协议。乙方服从项目建设需要，将占地面积103.67平方米、建筑面积199.44平方米的房屋交给甲方负责拆除。乙方选择公寓式安置方式，乙方家庭现有可享受安置人口3人，可享受宅基地占地面积75平方米，乙方安置公寓建筑面积322.5平方米……合计建筑面积322.5平方米。按《横塘沿社区拆迁安置方案》在截止时间内因人口增加、年龄变化等因素增加安置面积另行计算……并约定了其他补偿费用和金额、房屋搬迁等内容。2018年9月3日，原告向金华市中级人民法院提起行政诉讼，要求判令被告履行对原告的拆迁安置补偿职责。金华市中级人民法院经审理于2019年8月6日作出（2019）浙07行初209号行政判决，判令被告限期向原告履行补偿安置职责。原告与被告均不服，向浙江省高级人民法院提起上诉，浙江省高级人民法院于2019年11月8日作出（2019）浙行终1580号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。2020年2月19日，金华市金东区多湖中央商务区征迁指挥部向原告缪锦萍作出案涉《告知函》，决定给予原告一次性货币补偿人民币15万元。另查明，金华市金东区多湖街道横塘沿社区居委会于2011年5月13日通过《横塘沿社区拆迁安置实施方案》，载明：安置对象人口的计算以户为单位，按截止时间以公安机关登记在册人口为准……已离婚户口未迁出的离婚女（本社区嫁本社区的除外）采用货币一次性补偿，补偿金额为人民币15万元。根据2012年12月9日横塘沿社区安置清册，其中一栏登记户主为缪锦萍，安置人口为1，安置面积为25，货币补偿类型为离婚女，人数为1。金华市人民政府办公室于2014年6月5日起施行的《金华市区城中村改造实施办法（试行）》载明：第十四条城中村改造以村级集体经济组织为单位，安置对象包括：（一）村级集体组织实有登记在册成员……；第十五条城中村改造安置分为公寓式安置、货币安置两种方式，由安置对象自愿选择。（一）公寓式安置标准：以人均住宅建筑占地面积25平方米为基准，最高不超过1:4.3（每户限额占地面积与公寓式安置房建筑面积之比）确定公寓式安置房建筑面积。金华市人民政府办公室于2014年9月12日施行的《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》载明：第五条……婺城、金东区政府、金华开发区、金义都市新区管委会具体负责本辖区集体所有土地上房屋征收与补偿工作。第二十二条安置以户为单位。第二十四条……（五）离婚家庭，按原家庭人口状况确定。原审法院认为，被告金东区政府基于金东区多湖街道横塘沿社区被纳入征迁范围，由此应负有的对原告缪锦萍补偿安置的职责已为生效判决所确认。本案的争议焦点是被告对原告的补偿标准应当如何确定的问题。《金华市区城中村改造实施办法（试行）》第十五条规定，选择公寓式安置标准为以人均住宅建筑占地面积25平方米为基准，最高不超过1:4.3（每户限额占地面积与公寓式安置房建筑面积之比）确定公寓式安置房建筑面积。《金华机场多湖区块项目征地拆迁安置实施意见》对此也作了类似的规定。但上述规定均系对城中村改造安置方式和标准的一般性规定。经横塘沿社区居民代表会议讨论通过的《横塘沿社区拆迁安置实施方案》对安置人口、面积等的计算及特殊人员安置等作了特别规定，其中第十一条第2款规定，已离婚户口未迁出的离婚女（本社区嫁本社区的除外）采用货币一次性补偿，补偿金额为人民币15万元。该规定应属于对补偿安置过程中存在的特殊情况所作的细化规定，不能视为其与上级规定相悖而不能适用。原告的情形符合上述规定，横塘沿社区安置清册中记载的涉及原告的内容也是依据《横塘沿社区拆迁安置实施方案》确定。据此，被告对原告作出补偿人民币15万元的决定并无不当，予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告缪锦萍的诉讼请求。缪锦萍上诉称：1.原审法院判决中的“本院确认事实”部分与“本院认为”部分系自相矛盾。“本院确认事实”中载明：2010年7月2日，金华市人民政府以（2010）45号抄告单的形式批准了上诉人上报的《金华机场多湖区块项目征地拆迁安置实施意见》：被拆迁人享受公寓式安置的建筑面积，按一户一宅政策可享受宅基地面积的1：4.3比例计算。2011年5月13日，横塘沿社区居民代表会议讨论通过的《横塘沿社区拆迁安置实施方案》中第十一条第二款规定：已离婚户口未迁出的离婚女（本社区嫁本社区的除外）采用货币一次性补偿，补偿金额为金华市人民政府办公室于2014年6月5日施行的《金华市区城中村改造实施办法（试行）》第十四条载明，城中村改造以村级集体经济组织为单位，安置对象包括村级集体组织实有登记在册成员。该《办法》第十五条规定，城中村改造安置分为公寓式安置、货币安置两种方式，由安置对象自愿选择。公寓式安置标准：以人均住宅建筑占地面积25平方米为基准，最高不超过1：4.3（每户限额占地面积与公寓式安置房建筑面积之比）确定公寓式安置房建筑面积。金华市人民政府办公室于2014年9月12日施行的《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》第二十四条第（五）项规定，离婚家庭按原家庭人口状况确定。从上述内容可知，上级政府的规范性文件明确上诉人系安置对象，上诉人可以选择公寓式安置，即要求被上诉人安置107.5平方米的公寓；2.《横塘沿社区拆迁安置实施方案》并非依法制定并获得批准实施的补偿安置方案，《横塘沿社区拆迁安置实施方案》中第十一条第二款的内容与规范性文件相冲突，不应被适用；3.被上诉人在横塘沿社区城中村改造的履责过程中自身不认可适用《横塘沿社区拆迁安置实施方案》中第十一条第二款的内容；4.《横塘沿社区拆迁安置实施方案》第十一条第二款的内容侵犯上诉人的合法权益；5.原审判决与上诉人起诉要求被上诉人履责的生效裁判文书就安置补偿标准作的指引相互矛盾。原审法院确认被上诉人给予离婚女15万货币补偿合法，将会对之后金华所有城中村改造的征迁安置实施工作埋下巨大的隐患，即地方政府参照适用即合法，而不需要考虑方案本身是否合法与公平，原审判决显然已赋予了地方政府超越法律、法规的权利。综上，请求二审法院撤销一审判决并改判支持上诉人的诉讼请求。金东区政府答辩称：1.横塘沿社区的拆迁安置工作适用的规范性文件为2010年7月2日金华市人民政府《机场安置实施意见》，而《金华市区城中村改造实施办法（试行）》是2014年颁布的行政规范性文件。上述两份文件均是相关拆迁安置工作的行政性规范指引，均不能直接作为征迁安置方案使用。案涉横塘沿社区有具体的、细化的安置方案，即《横塘沿安置实施方案》且也在拆迁安置过程中形成了《安置清册》。上诉人的补偿安置标准应当依据《横塘沿社区拆迁安置实施方案》及《安置清册》确定；2.《金华市区城中村改造实施意见（试行）》是于2014年颁布试行的，其中对于安置方案制定的第二十一条规定不能适用于2011年已经通过的《横塘沿社区拆迁安置实施方案》。《横塘沿社区拆迁安置实施方案》由横塘沿社区集体会议通过，是获得社区居民一致认可的拆迁安置方案。横塘沿社区所有签订的《房屋拆迁安置补偿协议》中亦适用了《横塘沿社区拆迁安置实施方案》，得到了社区居民的进一步认可。请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为：本案被诉的行政行为系被上诉人金东区政府下属机构金华市金东区多湖中央商务区征迁指挥部向上诉人作出的《告知函》。上述《告知函》决定，参照《横塘沿社区拆迁安置实施方案》第十一条第二项的规定，对上诉人予以一次性货币补偿，补偿金额为人民币15万元。上诉人提起本案诉讼，主张根据金华市人民政府办公室于2014年6月5日颁布的《金华市区城中村改造实施办法（试行）》及2014年9月12日颁布的《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》的规定，被上诉人应给上诉人建筑面积为107平方米的公寓安置。故本案的争议焦点为被上诉人方所作《告知函》确定的补偿标准是否具备事实和法律依据。根据已查明的事实，2010年7月2日，金华市人民政府批准金东区政府提交的《金华机场多湖区块项目征地拆迁安置实施意见》，明确将金华市金东区多湖街道横塘沿社区纳入征迁范围。2011年5月13日，金华市金东区多湖街道横塘沿社区居委会于通过《横塘沿社区拆迁安置实施方案》第十一条第二款载明，安置对象人口的计算以户为单位，按截止时间以公安机关登记在册人口为准，已离婚户口未迁出的离婚女（本社区嫁本社区的除外）采用货币一次性补偿，补偿金额为人民币15万元。同年6月13日，金华机场区块征迁办公室（甲方）与上诉人的前夫（乙方）按照《横塘沿社区拆迁安置实施方案》确定安置补偿标准签订《房屋拆迁安置补偿协议》。本案诉讼期间，上诉人主张适用的《金华市区城中村改造实施办法（试行）》《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见（试行）》均在上述拆迁安置工作之后颁布并实施，且上述两个文件系对城中村改造安置方式和标准的一般性规定，并未对上诉人的安置补偿情况作出具体规定。故被上诉人参照《横塘沿社区拆迁安置实施方案》对上诉人进行货币补偿并无不当。但被上诉人未能考虑到2020年2月19日作出被诉《告知函》时房地产市场价格已经比2011年5月13日《横塘沿社区拆迁安置实施方案》通过时有了较大上涨的事实，迳行引用上述《方案》，给予上诉人15万元人民币的补偿，无法体现公平、合理补偿的法律原则，也不利于保障上诉人方的原有生活水平及长远生计。由于被上诉人方一直怠于履行相关的补偿职责，导致上诉人方的受损权益至今未得到修复，故被上诉人对此须承担相应的责任。被上诉人应遵循公平、合理补偿的原则，并综合考虑物价上涨、上诉人生活水平及长远生计保障等因素，同时结合其在行使行政职权过程中自身存在瑕疵等情况，对上诉人重新作出补偿决定。综上，被诉的《告知函》和原审判决均存在适用法律、法规错误，依法应予纠正。上诉人关于撤销被诉行政行为及原审判决的上诉意见成立，予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销金华市中级人民法院作出的（2020）浙07行初209号行政判决；二、撤销金华市金东区人民政府于2020年2月19日向上诉人作出的《告知函》，并责令金华市金东区人民政府在本判决生效之日起九十日内按照本判决重新作出行政行为。一、二审案件受理费合计人民币100元，由被上诉人金华市金东区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  马良骥审判员  张 榆审判员  李竺娉二〇二〇年十二月二十一日书记员  韦若莎