贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔行终1057号上诉人（一审原告）：谢先义，女，1955年4月19日出生，汉族，住贵州省息烽县。委托诉讼代理人：黄义，男，1978年3月28日出生，汉族，住贵州省息烽县，系谢先义之子。被上诉人（一审被告）：息烽县人民政府。住所地贵州省息烽县永靖镇县府路。法定代表人：漆勇，该县人民政府县长。委托诉讼代理人：陶柱，贵州盾辉律师事务所律师。上诉人谢先义因与被上诉人息烽县人民政府履行补偿职责一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院（2020）黔01行初49号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院经审理查明，2016年11月7日，小寨坝镇人民政府发布《公告》，载明：2012年开磷集团提出拟建“煤电磷，煤电化”一体化项目，项目选址于小寨坝镇潮水、××等村××村民组，因项目环评未通过项目已不能继续实施。经县人民政府会议研究，决定对该地已测量的土地及房屋作如下处理：1.对于已支付征地补偿款的土地，由县土储中心完善手续后进行收储，其余土地一律不再征收。2.对已测量且按规定未耕种的耕地，由政府组织复耕或按照1250元／亩的标准补助农户，由农户自行复耕，复耕后的耕地交由农户自行管理和耕种。3.项目涉及已测量耕地的资金占用费发放截止时间为2016年12月31日，以后不再支付资金占用费。......。请按规定未耕种耕地和愿意选择搬迁的农户于2016年11月10日-11月18日前自觉到当地村委会办公室登记，逾期未参加登记的视为耕地不需复耕和不选择搬迁，请广大群众相互转告。特此公告。2016年12月31日，黄通强及原告谢先义（乙方）与小寨坝镇人民政府（甲方）签订《“煤电磷、煤电化”一体化项目遗留问题土地复耕协议》，约定：乙方位于小寨坝镇潮水村共有土地35.522亩，其中按规定未耕种的土地有35.522亩。本着双方自愿的原则，现就乙方按规定未耕种的35.522亩土地进行整理复耕处理。经甲乙双方协商达成如下协议：一、甲方按照每亩地1250.00元，一次性补偿乙方复耕费用44402.50元；二、在甲方支付土地复耕费后，乙方所需复耕的土地由乙方自行复耕和管理，甲方不再承担任何责任；三、乙方在复耕过程中自行负责相关安全，甲方不承担任何相关安全及事故责任；四、甲方支付复耕费用后，复耕土地所需的农具及其他相关设备由乙方自行解决，甲方不再承担任何费用。因黄通强已故，因此，该协议由黄义代签。2017年7月12日，息烽县小寨坝镇潮水村村民委员会出具《关于潮水村何家坝村民组集体荒山权属告知书》，载明：因磷煤化工一体化建设项目前期拟征收测量潮水村何家坝村民组集体荒山，在征收测量过程之前，部分荒山被村民开荒使用，后接到村民反映，村民与村民之间就开垦部分的荒山发生争议，经潮水村民委员会根据《中华人民共和国土管理法》之规定及对部分村民走访调查后，对潮水村何家坝村民组集体荒山做出如下决定，现根据有关规定对广大村民作如下告知：一、潮水村所有村民没有土地承包证的集体荒山归属权一律归集体，任何村民不得私自占用，侵犯集体利益，今后如遇国家征收，获得征收补偿款归集体共同所有。二、潮水村村民之前在集体荒山内开垦有荒地的，磷煤化工一体化建设项目拟征收测量获得的青苗补偿费按照谁耕种谁领取的原则，由开垦荒地的村民领取，以后不允许任何人在上述荒山范围内再作开垦，并由村委会统一管理。该《关于潮水村何家坝村民组集体荒山权属告知书》左下角由胡小亮手书备注：现蔡富强与黄通强、郑当利、郑义贵、袁红进争议解除，2013年青苗费、2014年2015年2016年资金占用费由黄通强、郑当利、郑义贵、袁红进按照地名各自领取各自的。2017年7月19日，小寨坝镇潮水村村民委员会出具《证明》，载明：兹有我村村民黄通强，于2016年过逝。现黄通强在集体荒地开垦部分的土地占用费由其妻谢先义522523195504191647来办理。对集体荒山的处理意见村委会作了明确公告，并附证明后面，现谢先义可以办理相关费用。据此，谢先义向一审法院起诉请求：1.判令被告息烽县人民政府向原告谢先义支付复耕费18998.75元；2.判令被告息烽县人民政府支付复耕费资金占用费2694.14元（按照中国人民银行同期贷款利率计算，自2016年11月19日算至2019年11月8日），并计算至被告付清复耕费之日止；3.诉讼费用由被告息烽县人民政府负担。庭审中，原、被告双方均确认《“煤电磷、煤电化”一体化项目遗留问题土地复耕协议》项下复耕费已领取；同时，经原告确认，关于原告与蔡富强有争议的土地，尚未签订复耕协议，亦未领取复耕费。一审法院认为，行政相对人在理论上可以分为直接相对人和间接相对人，前者是行政行为法定文书中载明的人，后者则是行政行为法定文书中虽未载明，但其合法权益受到行政行为影响的人。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第十二条：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形”之规定，上述两者均有权提起诉讼。本案中，原告谢先义既无充分证据证明该承包经营户对案涉土地享有承包经营权，亦无证据证明被告息烽县人民政府或其下属小寨坝镇人民政府已就案涉土地复耕费用签订复耕协议，故其无权径行诉请被告息烽县人民政府向其支付土地复耕费用。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”之规定，原告谢先义提起本案诉讼不符合法定条件，故对其起诉，依法应予驳回。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条以及《最高人民法院关于适用的解释》第十二条、第六十九条、第一百零一条第一款第二项之规定，一审法院裁定：驳回原告谢先义的起诉。案件受理费50元予以退还。谢先义不服一审裁定，向本院上诉称，改革开放初期，为改善民生，放宽非耕地资源，促进农业生产和农村经济发展，集体大面积开垦荒地，各村民户主皆开垦部分荒地，但均未纳入《土地承包经营权证》，各村民户主之间相互认同，耕种多年相安无事。上诉人持有《土地承包经营权证》，荒地变耕地，经营耕种至2012年耕地被征收，上诉人是适格的被征收耕地的经营主体。蔡富强持有的《承包荒山合同书》是复印件，经过政府和司法的同志协商认定，该合同无效，予以收回。上诉人按照小寨坝人民政府公告在规定期限内进行了土地复耕登记，息烽县人民政府息府专议〔2016〕108号文件并未标明哪类耕地不复耕。故被上诉人应当支付上诉人土地复耕费。请求二审法院开庭全面审理，撤销一审裁定，将本案依法发回重审。被上诉人息烽县人民政府辩称，一审认定上诉人未举证证明其享有涉案土地的承包经营权，也未就涉案土地签订复耕协议，据此裁定驳回上诉人起诉，认定事实清楚、适用法律正确，应当依法维持。上诉人不是涉案土地的承包经营权人，依法不能主张相关的权利，上诉人自己承包土地涉及的复耕费用，被上诉人已经全额支付，未损害其合法权益。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此，县级以上地方人民政府具有依法征收土地的职责，同样，如果因项目建设环评未通过或者因土地利用规划调整而不再征收征用土地时，县级以上地方人民政府应当对拟征收的撂荒耕地进行复耕，或者交给农户自行复耕，复耕费用由人民政府负担。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条第一款规定：“行政行为相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。”因此，提起行政诉讼的前提必须是公民、法人或者其他组织的合法权益受到侵犯，只要合法权益受到侵犯，当事人就具有诉权。本案中，谢先义以息烽县人民政府2016年9月18日作出的息府专议〔2016〕108号文件并未规定在《土地承包经营权证》之外开垦的荒地不需要复耕，且其已经支付的土地复耕费中有大量的土地超过《土地承包经营权证》记载的承包面积，性质上仍是荒地，且由于历史原因，大多数农户开垦了部分荒地，但均未纳入《土地承包经营权证》，各村民户主之间相互认同，开荒农户已实际耕种多年为由，提起本案诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，原审法院应当继续审理。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销贵州省贵阳市中级人民法院（2020）黔01行初49号行政裁定；二、本案指令贵州省贵阳市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 李 丽审判员 邹 慧审判员 李道鸿二〇二〇年十二月十五日法官助理翟长勇书记员常诗曼