浙江省衢州市柯城区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙0802行初155号 原告周水平，男，1966年4月4日出生，汉族，住浙江省江山市。 委托代理人（特别授权代理）徐绪华，浙江江杭律师事务所律师。 被告江山市凤林镇人民政府，统一社会信用代码 11330881002630305K，住所地浙江省江山市凤林镇。 法定代表人华伟，镇长。 出庭应诉的行政机关负责人王志伟，副镇长。 委托代理人（特别授权代理）王君鸽，浙江刚诚律师事务所律师。 原告周水平诉被告江山市凤林镇人民政府（以下简称凤林镇政府）乡政府行政强制及行政赔偿一案，原告于2020年6月9日向本院提起行政诉讼，本院于6月16日立案后依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书等材料。应原告申请，本院于2020年6月16日至2020年7月16日将本案移交本院行政争议调解中心进行调解，因调解未果，本院依法组成合议庭，于2020年9月24日公开开庭审理了本案。原告周水平的委托代理人徐绪华，被告凤林镇政府行政机关负责人（副镇长）王志伟、委托代理人王君鸽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告周水平起诉称，其原系凤林镇官田村村民，后根据《江山市异地搬迁工作实施细则》，作为下山脱贫人员，被安置在江山市上余镇望江村余家园397号。因安置地上余镇政府要求开具老屋拆除验收单才可将下山脱贫房屋予以验收，原告为此要求原住地官田村村委开具当初2002年便已拆除的老屋拆除证明。但村主任说，根据凤林镇下山脱贫负责人、资规所所长王志伟提出的硬性要求，原告还必须拆除名下的生产用房才可开具该证明。原告的该生产用房位于××镇××村××号××附近，系由原告于2003年建成。当年2003年8月4日，已由江山市国土资源局以“未批先建占地40.5㎡建筑40.5㎡×20元／㎡＝810元”作出编号为“浙代罚没”的罚款处罚，在当时历史条件下属于以罚代批。原告并未找到“下山脱贫”异地搬迁除了拆除原有住宅外还必须拆除生产用房的规定，相反，江山市扶贫开发领导小组办公室、江山市财政局文件印发的《江山市异地搬迁工作实施细则》（江扶贫办〔2017〕15号）总则第三条明确指出“保留原有生产资料”，附件3《江山市异地搬迁协议书》第四条也明确规定：“乙方（指搬迁方）原有生产资料（水田、旱地、山场林木等）所有权不变”。原告于2019年8月19日曾向江山市信访局去信反映，但信访件被转回至被告凤林镇政府后，被告最终用强制拆除生产用房的实际行动对此次信访进行了回复。被告的拆除行为，使原告无房可供生产，生产设备至今闲置在田埂上8月有余，造成的经济损失已经超过6万多元。虽然拆除前，被告的副镇长郑积花、工作人员周宇航以及官田村村书记周某2等人当场承诺过“待拆除后，于上徐垄一处荒山处重新审批地皮给原告重新投入生产”，但该房于2019年9月7日前后被拆除后至今，原告多次往返于村委和镇政府之间，要求他们兑现承诺，但有关人员或以不知厂房被拆除，或以2020年出现新政策、2019年的承诺不能兑现等种种理由推诿。原告认为，政府有关异地搬迁的政策文件并没有必须拆除生产用房的相关规定。被告在既没有出具过行政处罚决定书，也未与原告签订拆迁补偿协议的情况下，单方强制拆除原告生产用房的行为，显属违法。故诉至法院，请求：1.依法确认凤林镇政府于2019年9月7日前后强制拆除原告坐落于××镇××村××号××的生产用房的行政行为违法；2.依法判决凤林镇政府将原告坐落于××镇××村××号××的生产用房恢复原状；3.赔偿原告停业停产损失44288元（按照2018年浙江省单位在岗职工年平均工资66432元计算，停业8个月）、1台机器报废损失2万元，总计64288元；4.本案诉讼费用由被告承担。 被告凤林镇政府答辩称，一、其并未拆除原告案涉房屋，并非本案适格被告。1.涉案房屋拆除基本事实经过：原告系凤林镇官田村村民，属下山脱贫人员，2010年2月22日，原告与被告签订《江山市下山搬迁协议书》，自愿要求搬迁和拆除老屋。2012年由凤林镇官田村黄泥自然村下山搬迁至江山市上余镇望江村余家园小区397号。根据《江山市异地搬迁工作实施细则》第二十四条第1条的规定，异地安置严格落实“先拆后搬”的政策，异地搬迁农户在落实宅基地或签订购买公寓房合同后3个月内，必须先拆除原居住地房屋后方可发放宅基地价款。根据该条规定，原告原居住地房屋157.06平方米住宅于2015年7月8日前拆除。2019年6月，江山市开展异地搬迁遗留问题整改工作，原告户为异地搬迁补助资金应发未发对象，根据异地搬迁政策要求，该补助资金发放必须以原告户原居住地房屋拆除并验收合格为前提，因此，为获取该笔补助资金，原告户提请镇村对其原居住地房屋拆除情况给予验收。2019年7月25日，按照《江山市异地搬迁工作实施细则》第二十四条第2条规定的程序，村里对原告上述已拆除的房屋给予了验收确认，并制作了《江山市异地搬迁农户房屋拆除验收单》。在该验收单拿到镇政府盖章时，原告自己称他还有一个没证的生产用房不用拆，要求镇村对其该没证的房屋不用拆除的情况盖章予以确认。听到原告要求后，被告告知原告，原告存有没有拆除的房屋，不能给予盖章验收。2019年9月3日，村干部联系原告，让其来村部协商案涉房屋事宜，经过充分沟通，原告表示同意拆除案涉房屋，考虑到原告房屋实际情况，及防止拆房过程中发生意外事故，村里提出协助其拆除，原告表示同意。2019年9月4日，在原告及其家人的带领下，村里派人协助原告进行了拆除。由于原告房屋系砖混结构，直到2019年9月7日才全部拆完。且整个拆除过程平稳，原告未提出任何异议，更未发生任何冲突或矛盾。且在拆除之后，原告分别于2019年11月25日、2019年12月21日将上述补助款全部领走。根据上述事实，对原告案涉房屋的拆除，是周水平户为了下山脱贫房屋验收通过获取补助金，要求村里给予的助拆，并不存在案涉房屋强拆的情况，且与被告凤林镇政府并没有关系。2.原告并未提供案涉房屋系被告凤林镇政府实施拆除的相关证据。综上，凤林镇政府并未对原告案涉房屋进拆除，不是本案适格被告。 二、原告起诉已超过法定起诉期限，应依法予以驳回起诉。提起诉讼，应当在拆除行为发生后的六个月内提出。而本案中，案涉房屋的完成拆除时间为2019年9月7日，原告提起诉讼的时间为2020年6月8日，超出法律规定的六个月时间。 三、案涉房屋依法应当予以拆除。1.根据《江山市异地搬迁工作实施细则》第二十四条的规定，异地安置严格落实“先拆后搬”的政策，异地搬迁农户在落实宅基地或签订购买公寓房合同后3个月内，必须先拆除原居住地房屋后方可缴纳宅基地价款。原居住地房屋包括住房和附房等。原告认为其案涉房屋不用拆除的理解系对政策的错误理解。2.根据江山市农业农村局2019年8月16日发布的《关于加强农村村民存量生产性用房管理的实施意见》（江农房办〔2019〕6号）第三条的规定：“生产性用房是指村庄聚集区内，除附房外农户用于生产经营活动的建（构）筑屋。”及第五条第六项的规定：未经备案的生产性用房予以拆除或者由村集体进行收储。本案中，原告房屋并未经过备案，因此，即便原告房屋属于生产性用房，因其未经过备案，仍需要拆除或被集体收储。 四、原告要求赔偿其停业停产损失无事实和法律依据。根据行政诉讼法的规定，原告主张给予赔偿的，应当提供赔偿项目、赔偿数额所依据的法律和事实证据。本案中，原告并未提供赔偿所依据的相关证据，原告应当承担举证不能的法律后果。综上所述，请求人民法院依法判决驳回原告对被告的起诉。 本院经审理，认定事实如下： 原告周水平原系江山市凤林镇官田村官田坞自然村村民，与周水华、周水洪、周金禄系同胞兄弟，有父母建于解放前的房屋两间，地号为1××2，用地面积157.06平方米，房屋面积73.88平方米，1989年申请登记于周水平名下，后该处房屋于2002年被拆除，地基给周水华用于审批建房。1996年9月20日，原江山市土地管理局颁发编号为江集建（96）字第2465号的《集体土地建设用地使用证》，确认原告坐落于××村××号××有一处住宅，用地面积113.7平方米，建筑占地102.62平方米，该证因房屋于2010年9月15日分给周水洪51.3平方米，周金禄51.3平方米后，收回原证并作相应变更登记。2003年，原告在周水洪、周金禄住宅附近，新建一处40.5平方米一层建筑，用于生产胶水，2003年8月4日，原江山市国土资源局对原告未批先建占地40.5平方米建筑处罚款810元。2010年2月22日，原告作为零星搬迁农户，与被告凤林镇政府签订《江山市下山搬迁协议书》，约定按照市委发〔2009〕25号文件，乙方（周水平）自愿要求搬迁和拆除老房，乙方原有生产资料（水田、旱地、山场林木等）所有权不变，有权进行租赁或流转，也可以委托甲方统一管理和组织乙方进行租赁和流转。协议第四条约定，零星搬迁农户在取得宅基地后，必须在二个月内拆除原居住地的房屋，凭拆屋验收单到安置地缴纳宅基地价款，财政补助资金（包括租房补助金）一次性全额抵交宅基地款或直拨到户。2012年原告由凤林镇官田村黄泥自然村下山搬迁至江山市上余镇望江村余家园小区397号。现原告安置地房屋已建成，因宅基地办证及领取补助所需，2019年6月19日，原告填写《江山市异地搬迁农户房屋拆除验收单》，确认原地号为1××2用地面积157.06平方米，建筑占地面积73.88平方米的房屋于2015年7月8日前被拆除，同年7月25日，村农房风貌管控服务小组、搬迁地村民委员会、乡镇（街道）均予以确认上述有证房屋已被拆除事宜。后经核查，发现原告尚有一处40.5平方米的生产用房未自行拆除。2019年9月4日至7日，被告组织人员对原告前述40.5平方米的建筑实施拆除。拆除后，被告将拆除验收单情况上报扶贫开发领导小组办公室。经审批，2019年11月25日，原告周水平领取了上余镇2019年第六批山区农民异地搬迁财政补助15000元。2019年12月21日，根据江某2019〕521号文件，周水平领取了上余镇2019年第7批山区农民异地搬迁补助（租金）5000元。 另查明，2009年5月14日，江山市委制定了市委发[2009]25号《中共江山市委江山市人民政府关于进一步推进下山搬迁工作的若干政策意见》第三条规定，搬迁地、安置地乡镇政府是下山搬迁工程的实施主体。搬迁地乡镇负责下山搬迁对象审核、宣传发动、组织搬迁、下山搬迁农户原居住地房屋拆除、宅基地复垦等工作。第五条第（一）项规定，自愿搬迁农户以户为单位向户籍所在地村委会提出书面申请，村委会对其核实；乡镇审核后，与农户签订下山搬迁协议书、宅基地收回协议书，将相关协议和户籍审核证明等材料报市扶贫办审定；经公示无异议的，核定为下山搬迁对象。第（六）项规定，零星搬迁农户实行先拆除原居住房屋后安置办法，整体搬迁农户在落实宅基地一年半内必须无条件拆除原居住房屋及附属建筑物。 2009年6月22日，江山市扶贫开发领导小组办公室制定了江扶贫办〔2009〕14号《江山市下山搬迁工作实施办法》，第十三条老屋拆除第（一）项拆除时间规定，零星搬迁农户，必须在落实宅基地后二个月内，拆除原居住房屋及附属建筑物后方可安置；整体搬迁农户，必须在落实宅基地一年半内拆除原居住房屋及附属建筑物，如原居住地无房屋的，必须提供相关证明材料。第（二）项拆屋验收规定，下山搬迁农户向所在乡镇提出老屋拆除验收申请（附土地使用权证、房产证），经乡镇实地验收后，将市扶贫办统一印制的拆除老屋验收单和拆屋的照片等相关材料和复印件报送市扶贫办，附拆屋验收单一式三份（市扶贫办、市国土局、安置乡镇各一份）。第十五条第（二）款规定，零星搬迁农户落实宅基地后，必须在二个月内拆除原居住地房屋，凭拆屋验收单到安置地交纳宅基地价款。市财政补助资金（包括租房补助金）一次性全额抵交宅基地款或直拨到户。 以上事实，有当事人当庭陈述及江山市凤林镇官田村村民委员会证明、江集建（96）字第2465号的《集体土地建设用地使用证》及备注、2007年周水平周水华补充协议书、2010年9月15日房屋分割协议书、宗地号1××2地块地籍登记档案（申请表、勘仗记录表、土地使用权证明、宗地图）、2010年2月22日《江山市下山搬迁协议书》、周某2的证人证言、周某1的证人证言、江某2019〕410号《关于拨付2019年第六批山区农民异地搬迁财政补助资金的通知》及清册、江某2019〕521号《关于拨付2019年第七批山区农民异地搬迁财政补助资金的通知》及清册、发放单2张，江扶贫办［2009］14号《江山市下山搬迁工作实施办法》和中共江山市委发［2009］25号《中共江山市委江山市人民政府关于进一步推进下山搬迁工作的若干政策意见》，足以证明，本院予以确认并在卷佐证。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条关于“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，存在行政行为是提起行政诉讼的前提。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项明确要求，提起诉讼应当“有具体的诉讼请求和事实根据”；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款规定“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼时应当提交以下起诉材料：（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料”，本案中，原告周水平提起诉讼的理由系被告对其40.5平方米的合法生产用房实施了强制拆除。根据相关政策的规定，下山搬迁安置人员只有在完成老屋拆除验收后，才得以办理安置地宅基地相关手续并领取相关财政补助资金。被告及官田村在确认原告所有的原合法住宅已拆除后，发现尚有一处未登记的房屋未拆除，原告若不同意拆除该处房屋，则无法通过验收。结合原告在起诉状称“拆除前被告单位领导、工作人员和村干部承诺给原告重新审批一处建房”的陈述，与证人周某2、周某1的证人证言能够相互印证，可以证明案涉房屋在拆除前，村镇干部多次与原告协商自行拆除事宜，原告应当对拆除事宜知情。且原告亦认可拆除行为持续三天，其自第一天拆除时就在现场，并配合村干部劝解其母亲，9月7日还录制了拆除现场视频并拍摄照片，未见强制拆除之情形发生。2019年11月、12月，原告先后领取了山区农民异地搬迁财政补助资金共计20000元，其当庭均予以认可。可见，涉案房屋系凤林镇政府、驻村干部与原告周水平协商一致后拆除，非政府强制拆除。庭审中，双方亦认可房屋拆除后因协商过程中所涉及的生产用房建设用地审批事宜发生纠纷，但并不会改变案涉房屋被拆除系经原告同意的事实。故虽然凤林镇政府系周水平户下山搬迁所依据的中共江山市委市委发［2009］25号文件《关于进一步推进下山搬迁工作的若干政策意见》规定的责任主体，但涉案房屋非经强制程序拆除，本案缺乏可诉的行政强制行为，原告周水平诉讼针对的行政强制无证据支撑且与现有证据、事实相悖，本案起诉缺乏法定起诉条件，依法应当裁定驳回起诉。因基础行为不符合法定起诉条件，原告周水平关于恢复原状和行政赔偿亦不符合起诉条件，本案不予审查。 据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定： 驳回原告周水平的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省衢州市中级人民法院。 审 判 长  吴 晔 审 判 员  陈小伟 人民陪审员  胡天姿 二〇二〇年十二月二十三日 书 记 员  张 羽