海南省海口市美兰区人民法院   行政裁定书   （2020）琼0108行初44号   原告：海南农商农资商贸综合广场有限公司，统一社会信用代码91460000798738687X，住所地海口市琼山区新大洲大道**铁桥社区（玉俊村旁）海南农业广场。   法定代表人：陈天贵，董事长。   委托代理人：朱模圣，海南昌博律师事务所律师。   委托代理人：陈作发，海口市琼山区府城弘正法律事务所法律工作者。   被告：海口市琼山区综合行政执法局，统一社会信用代码11460106747766303L，住，住所地海口市琼山区凤翔东路**/div>   法定代表人：陈宗波，局长。   委托代理人：邓玉舒，该局政策宣教法规中队副科员。   委托代理人：王立峰，北京德和衡（海口）律师事务所律师。   原告海南农商农资商贸综合广场有限公司诉被告海口市琼山区综合行政执法局城乡建设行政处罚纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。   原告海南农商农资商贸综合广场有限公司诉称，一、被告没有执法设施农业用地和农业设施的执法主体资格，其涉案具体行政行为属于越权执法，应予撤销。1、依据自然资源部、农业农村部于2019年12月19日作出的自然资规[2019]4号文第四条第一款的规定：“市、县自然资源主管部门会同农业农村主管部门负责设施农业用地的管理。国家、省级自然资源主管部门和农业农村主管部门负责通过各种技术手段进行设施农业用地监管。设施农业用地由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期江总情况后汇交至县级自然资源主管部门。涉及补划永乐基本农田的，经须经县级自然资源主管部门同意后方可动工建设。”综合执法主管部门没有执法设施农业用地的主体资格。2、依据海南省自然资源和规划厅海南省农业农村厅于2020年7月13作出的琼自然资规[2020]6号文第五条第（二）项的规定：“（二）强化监管，确保依法依规使用土地。乡镇人民政府应不定期对设施农业用地进行检查、巡查，对擅自改变设施农业用地用途，擅自扩大设施农业用地规模，以及违法违规搞非农建设和其他非农经济的，要及时制止，责令设施经营者限期纠正，并及时上报市县自然资源帮规划主管部门、农业农村主管部门和综合执法部门要依职责加强对设施农业用地的日常管理和执法动态巡查，及时发现问题，及时责令整政，及时依法依规严肃查处。”被告是市辖区综合执法主管部门，属于县级执法主管部门，没有执法设施农业用地的主体资格。另，部级的4号文与省级的6号文的关系，4号文是上位法规，6文是下位法，如果下位法与上位法互相矛盾时，应履行上位法。3、2018年4月25日，海南省人民政府正式批复海口综合行政执法体制改革实施方案，海口综合行政执法范围扩大，增至市容环卫、城市规划、城市绿化、市政设施、建筑市场、燃气、环保、工商、食药监、爱国卫生、房地产、水产、国土、林业、电力等15个方面448项行政处罚权，其中没有农业执法这一方面，也没有设施农业用地这一项。（2017）琼0107行初59号行政判决书、（2019）琼01行终63号行政判决书的也已证明这一事实。所以，被告于2020年8月15日在涉案的6、7号农业设施上刷“拆”字行为和2020年8月17日作出的海综法字Q[2020]第号№2002246号《责令限期改正通知书》行为超越其职权，属违法行为。二、涉案地是经人民政府及主管行政部门批准的300亩设施农业用地，涉案的农业设施是经批准的合法农业设施。设施农业是现代农业的重要组成部分，大力促进设施农业发展是推进农业现代化的重要任务。设施农业有效保障我国蔬菜、肉蛋奶果等农产品的流通及季节性均衡于供应，增加农民就业，增加农民的收入，改善城乡居民生活发挥了十分重要的作用。自然资规[2019]4号文第一条明确规定了设施农业用地的概念，原告提供的证据2、3、4、5、6、7、11证明了原告涉案地是经人民政府两次行政许可使用的300亩设施农业地。[2018]琼01行初77号行政裁定书已向琼山区人民政府和原告释明：“行政许可一经行政许可机关批准即产生法律效力，未经法定机关和法定程序变更、撤销和注销前，其效力在许可期限内一直存在。被许可人都可以依照该行政许可范围内继续实施许可行为。”海南省自然资源和规划厅、海南农业农村厅于2020年7月13日作出的琼自然资规[2020]6号文第五条第（三）项规定：“做好衔接，妥善处理历史遗留问题，本通知施行前已备案建成的设施农业项目按原备案内容进行管理，由市县自然资源和规划主管部门、农业农村主管部门完善汇总备案信息并上图入库。”涉案的二层三层建成于2020年5月14日前，应按历史遗留问题处理。三、被告的涉案《责令限期改正更通知书》超越其职权范围，事实不清楚，证据不充分，违反法律规定，严重侵害了原告的合法权益，殂却了原告在经行政许可范围内实施行政许可，影响原告的合法复工复产。原告认为，被告没有执法设施农用地主体资格，其责令限期改正的行政行为超越其职权范围。原告故起诉请求：1.撤销被告于2020年8月17日作出的海综法改字Q2[2020]第号№2002246《责令限期改正通知书》；2.判决被告承担本案诉讼受理费。   针对本案的起诉问题，被告海口市琼山区综合行政执法局辩称，《责令限期改正通知书》系被告作出的过程性、阶段性行政行为，未实际影响到原告的合法权益，不属于可诉的行政行为。《责令限期改正通知书》系被告作出强制拆除决定、强制拆除行为而实施的过程性、阶段性行政行为，是被告整个行政处理行为的一个环节，此时行政处理程序尚未结束，不产生独立的、最终的行政法律效力，对当事人的合法权益不产生实际影响，不属于可诉的行政行为。且依据行政行为的成熟原则可知，对于行政程序中对相对人权利义务未产生实际影响的过程性、阶段性行政行为，司法权不应过早介入进行司法审查，以免破坏行政权行使的独立性、完整性。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”之规定，请求法院依法驳回原告的起诉。另，原告此前已就被告所作出的《案件初查通知书》提起诉讼。   经审理查明，2007年8月17日，海口市琼山区发展和改革局作出37号批复，同意海南农资商贸综合广场项目立项，项目占地约300亩，拟建经营区15000平方米、仓库10000平方米、物流配送区2000平方米、办公用房10000平方米、服务中心3000平方米以及道路、停车场、电子信息系统等配套设施，计划总投资4963万元。2007年9月12日该项目获得海口市琼山区府城镇人民政府批准同意。2008年12月29日，琼山区农林局作出128号批复，批准海南农商农资商贸综合广场批发市场实施建设工程项目，该批复称，同意原告海南农商农资商贸综合广场有限公司在经发改部门立项的海南农商农资商贸综合广场里建设会展中心、农资经营区、瓜果交易区、畜禽交易区、水产交易区、加工包装仓储物流区、农产品检验检测中心、办公服务区以及相关通路、停车场、电子信息系统等工程项目建设。2011年10月31日，原告填报《设施农用地申报审批表》，报经海口市琼山区府城镇人民政府、琼山区农林局、海口市国土资源局琼山分局和海口市琼山区人民政府批准。2011年11月9日，海口市琼山区人民政府作出（农）字第36号《设施农用地批准通知书》，用地单位为原告，生产经营项目名称为温室种养、农产品深加工，土地坐落于琼山区府城镇铁桥村委会，设施农用地批准用地面积为13265.3平方米。   2020年8月13日，被告海口市琼山区综合行政执法局向原告海南农商农资商贸综合广场有限公司发出《案件初查通知书》（No.1900198），通知原告持相关材料到被告处就海口市琼山区新大洲大道三公里处（原琼山区府城镇铁桥村委会）农业广场内2栋框架结构建筑（图斑6、7）的建设工程规划许可证问题配合检查。2020年8月17日，被告作出海综法改字Q2[2020]第号№2002246《责令限期改正通知书》并留置送达给原告。该通知书写明：原告位于海口市琼山区新大洲大道三公里处（原琼山区府城镇铁桥村委会）农业广场内的2栋框架结构建筑（图斑6、7），存在未经城市规划行政主管部门批准，擅自加建第二层及第三层东北角的建筑的行为，上述行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，现责令原告于2020年8月21日前改正上述行为，改正措施如下：1.自行拆除上述2栋加建第二层及第三层东北角的违法建筑（图斑6、7）；2.限自行拆除上述2栋加建第二层及第三层东北角的违法建筑（图斑6、7）后15个工作日内自行清理现场。之后，被告于2020年10月20日作出海综法拆决字Q2B[2020]第X004号《限期拆除决定书》，限原告在收到本决定书之日起3日内自行拆除上述2栋加建第二层及第三层东北角的违法建筑，逾期不拆除将依法强制拆除。原告现已就上述《限期拆除决定书》提起行政诉讼。   本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九第四项的规定，“属于人民法院受案范围”是公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当符合的条件之一。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第六、十项的规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为以及对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，被告作出《责令限期改正通知书》，要求原告整改即自行拆除案涉2栋加建第二层及第三层东北角的违法建筑，后又相继作出《限期拆除决定书》。之后的行政行为实质已吸收案涉《责令限期改正通知书》的行政行为，《责令限期改正通知书》属过程性行为，不产生最终的行政法律效力。因此，原告就海综法改字Q2[2020]第号№2002246《责令限期改正通知书》提起行政诉讼，不符合法律规定，应当驳回起诉。   综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下：   驳回原告海南农商农资商贸综合广场有限公司的起诉。   本案案件受理费50元（原告已预交）予以退还。   如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省海口市中级人民法院。   审判长 阳力平   人民陪审员 毛艺遐   人民陪审员 钟郑娟     二〇二〇年十二月七日   书记员 林名泽   附：本裁定适用的相关法律依据   《中华人民共和国行政诉讼法》   第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：   （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；   （二）有明确的被告；   （三）有具体的诉讼请求和事实根据；   （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。   《最高人民法院关于适用   诉讼法>若干问题的解释》   第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：   （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；   ……