云南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）云行终621号上诉人（一审第三人）施甸县姚关镇大乌邑村民委员会小黑石头一组。负责人杨东兴，组长。委托代理人李绍明，男，1958年2月11日生，汉族，住云南省施甸县。代理仅限：特别授权代理。被上诉人（一审原告）施甸县姚关镇蒜园村民委员会黄泥坎一组。负责人李光富，组长。一审被告施甸县人民政府。住所地：云南省施甸县甸阳镇甸阳东路**。法定代表人李文广，县长。委托代理人杨应雄。代理权限：特别授权代理。一审被告保山市人民政府。。住所地：云南省保山市隆阳区九隆街道办事处同仁街**法定代表人杨军，市长。委托代理人赵永生。代理权限：特别授权代理。委托代理人尹艳秋。代理权限：特别授权代理。一审第三人施甸县姚关镇大乌邑村民委员会。法定代表人徐永军，主任。一审第三人施甸县姚关镇蒜园村民委员会。法定代表人蒋新南，主任。上诉人施甸县姚关镇大乌邑村民委员会小黑石头一组（以下简称小黑石头一组）因与被上诉人施甸县姚关镇蒜园村民委员会黄泥坎一组（以下简称黄泥坎一组）、一审被告施甸县人民政府、保山市人民政府、一审第三人施甸县姚关镇大乌邑村民委员会（以下简称大乌邑村委会）、施甸县姚关镇蒜园村民委员会（以下简称蒜园村委会）林业行政确认及行政复议一案，不服云南省保山市中级人民法院（2020）云05行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院2020年9月22日立案后，依法组成合议庭，于2020年12月10日进行了调查询问。上诉人小黑石头一组的负责人杨东兴，被上诉人黄泥坎一组的负责人李光富，一审被告施甸县人民政府的委托代理人杨应雄，一审被告保山市人民政府的委托代理人赵永生，一审第三人大乌邑村委会法定代表人徐永军到庭参加诉讼调查。本案现已审理终结。一审判决认定，黄泥坎一组与小黑石头一组在两组之间名为“大坡头”的山上均有山林土地，施甸县人民政府1982年颁发的山林所有权证存根中记载，黄泥坎一组有200亩（其中荒山50亩），小黑石头一组有60亩（其中荒山20亩），两块林地东西相邻。1990年，施甸县人民政府依据1986年国家航拍地图开展全县行政村的土地权属界线确权工作。1993年11月14日，原蒜园村公所与原大乌邑村公所签订《权属界线协议书》（以下简称《协议书》）。自2000年以后两个村民小组为两片林地的分界线发生争议。2008年6月28日，在县乡工作队员和两个村民小组部分人员参与下，形成过《组与组林权界线初查确认书》。2015年2月16日，两个村民小组组长在施甸县姚关镇人民调解委员会的主持下达成《人民调解协议》，内容为：一、双方的山林以1988年土地详查时的地图界线为准；二、山林界线确认时间由施甸县国土资源局于年后另行确定。2017年7月28日，在施甸县信访局、司法局、国土局、安监局、姚关镇人民政府、姚关镇司法所、大乌邑村委会、蒜园村委会相关人员和小黑石头**9人、黄泥坎一组2人参加下，形成“纠纷协调会”结果：界线以两村行政区域界线图为准。2019年4月4日，施甸县自然资源局委托云南壹张图科技公司对两个组土地权属界线，按1988年土地详查双方签订界线权属协议书确定坐标成果进行放线定界。2019年8月23日，施甸县人民政府作出施政确认〔2019〕2号《土地权属行政确认书》。黄泥坎一组不服申请行政复议，保山市人民政府作出保府行复决字〔2019〕40号《行政复议决定书》，维持了施甸县人民政府土地权属行政确认。一审法院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定，施甸县人民政府具有对本案黄泥坎一组与小黑石头一组的林权争议作出行政裁决的法定职权，保山市人民政府依据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（四）项、第十三条第一款规定，具有对本案进行行政复议并作出决定的法定职权。黄泥坎一组与小黑石头一组持有的1982年山林所有证登记的四至能够确认双方林地呈东西相邻，黄泥坎一组与小黑石头一组林地位于西边，小黑石头一组林地位于东边。施甸县人民政府认为1993年两村民小组所在的村委会在行政权属界线确认过程中签订的协议书即为两个村民小组林地权属界线，且有2015年、2017年两次调解确定的内容印证，但黄泥坎一组认为1988年图纸确认的界线与协议文字表述的内容并不一致，双方未在2015年或2017年调解协议中附有双方签字的附图，也未在调解的基础上进行权属登记以确认该事实。因此，自1982年登记及至本案行政裁决，双方的争议达成的调解内容未经法定形式确认，施甸县人民政府就案涉林权争议界线与两村确认的行政权属界线重合的事实依据不足；施甸县人民政府依据《林木林地权属争议处理办法》第十条的规定，在争议林地四至不清，经协商不能解决的情形下具有确定权属的法定职权，但争议双方持有的1982年山林所有证除因东西界线争议外，其余四至及面积登记内容清晰，施甸县人民政府在调查处理过程中并未通过现场勘测确定争议范围以及面积；同时，行政确认书中第三项，认可争议双方在施甸县人民政府确认的界线之外仍有部分土地，但该部分土地面积、具体位置及四至范围也未查清明确，故其所作出的行政裁决未能依据《林木林地权属争议处理办法》第三条的规定，尊重历史和现实情况，充分考虑双方持有的权属凭证登记的实际情况，予以确认，裁决存在认定事实不清，依据不足的情形，保山市人民政府复议予以维持不当。综上，依照《林木林地权属争议处理办法》第六条、第十条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第七十九条规定，判决：一、撤销施甸县人民政府施政确认〔2019〕2号土地权属行政确认；二、撤销保山市人民政府保府行复决字〔2019〕40号行政复议决定；三、由施甸县人民政府就黄泥坎一组与小黑石头一组关于“大坡头”的林地所有权争议于本判决生效之日起二个月内重新作出处理决定。案件受理费50元，由施甸县人民政府负担。小黑石头一组上诉称：1.小黑石头一组与黄泥坎一组争议的“大坡山”土地，在1993年经大乌邑村公所和蒜园村公所、生产队人员现场指界，报原姚关乡审核，两村于1993年11月l4日签订了《协议书》，对大坡山的土地使用权做了具体的明确，《协议书》签订以来，一直均由小黑石头一组管理使用，约2003年左右，黄泥坎一组把属于小黑石头一组管理使用的土地租赁给大洼子沙场，引发纠纷。施甸县人民政府施政确认〔2019〕2号土地权属行政确认和保山市人民政府作出的保府行复决字〔2019〕40号复议决定均是依据《协议书》作出，事实清楚，程序合法，实体得当，应予维持。2.一审判决违背客观事实。本案争议的土地在案证据最为有效、最有证明力的就是《协议书》，一审判决不顾《协议书》明确的界线，认为林权争议界线与两村确认界线不一致，撤销理由不成立。请求撤销一审判决，维持施甸县人民政府确权决定和保山市人民政府的复议决定。黄泥坎一组答辩称：1.一审判决程序正当，适用法律正确，应予以维持。2.一审判决认定案件事实清楚，并无不当。黄泥坎**是本案山林地权属争议中的当事人，但从没听说过有什么协议确认了两个小组之间的权属界线，没有派人在场进行参与确认，且黄泥坎一组和小黑石头一组均持有施甸县人民政府1982年颁发的山林所有权证，施甸县人民政府依据《协议书》进行裁决错误。请求驳回小黑石头一组的上诉，维持原判。施甸县人民政府陈述称，其作出的本案行政确认决定和保山市人民政府作出的复议决定有充分的事实依据依法不应当被撤销。1.1990年施甸县根据省、市人民政府的部署，开展了包括大乌邑村委会和蒜园村委会在内的全县行政村的土地权属界线确权工作。在开展××和蒜××村行政村土地权属界线确权工作时，村组的领导和相关人员参与，按照双方村、组土地管理实际，维护获得相关证书权利的原则，进行确定两个行政村的土地权属界线，小黑石头一组与黄泥坎一组至今没有确定过土地权属界线。由于两个村民小组的土地权属界线与两个行政村的土地权属界线相重合，两个村民小组依据确定行政界线实际管理土地，施甸县人民政府以《协议书》约定的行政权属界线为参考，确定两个村民小组的土地权属界线正确。2.黄泥坎一组提交在大坡头林地的68号《山林所有证存根》，载明：东至小黑石头山界，南至大汉庄山界，西至大汉庄山岗沟，北至黑石头山界，面积200亩（其中荒山50亩），经现场勘查该《山林所有证存根》载明的四至范围已全部在协议约定的蒜园村民委员会行政界线范围内，并由黄泥坎一组所有及管理使用。3.依照《协议书》约定的行政界线，黄泥坎一组和小黑石头一组对现有的飞田、飞地事实均予以认可，不存在争议，同意对飞田、飞地办理证书，一审判决以施甸县人民政府对飞田、飞地没有明确四至及面积为由，认为行政确认事实不清，没有事实依据。请二审法院依法做出判决。保山市人民政府陈述称，1.施甸县人民政府作出的土地权属行政确认决定和保山市人民政府作出的行政复议决定是依法定职责而作出的行政行为，依法不应当被撤销。本案争议的核心是双方林地“相邻界线”的起点、走向。黄泥坎一组在行政复议和行政诉讼过程中，未能提交证据证明自己主张的“相邻界线”的起点、走向，仅有的林权证只能证明两林地东西相邻，无法确认起点、走向，且没有其他证据佐证，施甸县人民政府根据双方提交的证据和实际管理的事实加以明确，是依法履行职责行为，保山市人民政府作出的行政复议决定同样是依法履行职责行为，并无违法或不当。2.施甸县人民政府作出的土地权属行政确认决定和保山市人民政府作出的行政复议决定，认定的事实清楚，证据确实充分，依法不应当被撤销。（1）小黑石头一组和黄泥坎一组争议的山林涉及双方所属村委会的行政区划界线，双方所属村委会于1993年11月14日达成《协议书》，虽然未经小黑石头一组和黄泥坎一组上当时的负责人签字认可，但其界线是双方实际管理的界线，在2000年以前都没有争议。2015年2月15日的《人民调解协议书》和2017年7月28日的“调解会记录”黄泥坎一组的负责人是签字认可的；（2）行政确认决定确认的界线合法、合情、合理。黄泥坎一组持有土地房产证、林权证的范围，施甸县人民政府仍然确权给黄泥坎一组；（3）行政确认决定有相应的法律依据，符合有利于镇人民政府、村委会、村民小组的生产、生活和管理原则要求；（4）双方在较平缓的地方有少量的土地及坟地，都认可耕种人耕种和坟地的历史事实，部分耕地还有过证，存在“飞地”的情形，在行政确认决定生效后，即可办理权属登记，有利于双方实际耕种管理人。请求二审法院依法判决。二审中，小黑石头一组提交了《证据》（一）至（五），欲证明本案争议地属其所有，经质证，黄泥坎一组不认可该证据，施甸县人民政府无意见，保山市人民政府认为上述证据与被诉行政确认决定和复议决定不冲突，大乌邑村委会无意见。本院认为，小黑石头一组二审中提交的上述证据不属于新证据，本院不予接纳。一审判决认定事实清楚，各方当事人均无异议，本院予以确认。本案的争议焦点被诉土地确认决定和复议决定认定事实是否清楚？处理结果是否正确？本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”和《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款、第二款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”及《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”的规定，施甸县人民政府和保山市人民政府有权作出本案被诉行政确认决定和复议决定。本案中，黄泥坎一组和小黑石头一组在争议地均持有施甸县人民政府1982年颁发的《山林所有权证（存根）》，该《山林所有权证（存根）》明确载明了四至范围及面积，施甸县人民政府没有提供证据证明被诉行政确认决定××界线与××和××石头××组持有的《山林所有权证（存根）》载明的四至范围的林地是否一致，事实不清；施甸县人民政府作出的被诉行政确认决定没有确定黄泥坎一组和小黑石头一组争议林地（土地）的四至范围不当；施甸县人民政府被诉行政确认决定第（三）项“黄泥坎一组和小黑石头一组，若在土地权属界线外，有耕种管理超过20年的土地或原祖坟地的，土地所有权归现管理者所有。”但没有明确黄泥坎一组和小黑石头一组在权属界线外耕种管理超过20年的土地、原祖坟地范围，事实不清；被诉行政确认决定第（四）项为“黄泥坎一组和小黑石头一组，若发生第三人租赁土地行为，应当召开本组村民会议或本组村民代表会议决定土地是否租赁。”但施甸县人民政府没有提供其有权作出该项决定的法律依据；被诉行政确认决定适用1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》第十六条，适用法律错误。因此，施甸县人民政府施政确认〔2019〕2号土地权属行政确认决定，认定事实不清，适用法律错误，处理结果不当，应当撤销；保山市人民政府保府行复决字〔2019〕40号行政复议决定维持应当撤销的施政确认〔2019〕2号土地权属行政确认决定，亦应当撤销。小黑石头一组的上诉理由不能成立，不予支持。综上所述，小黑石头一组的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由施甸县姚关镇大乌邑村民委员会小黑石头一组负担。本判决为终审判决。审判长 李年乐审判员张庆泽审判员苏静巍二〇二〇年十二月十七日书记员 江             娜