浙江省新昌县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0624行初101号 原告梁可忠，男，1945年5月19日出生，汉族，户籍地新昌县，现住新昌县。 被告新昌县综合行政执法局，统一社会信用代码11330624471452070W,住所地新昌县南明街道大佛路**。 法定代表人汤红俊，局长。 出庭行政机关负责人杨辉，副局长。 委托代理人王**先、吕凯利，浙江新时代律师事务所律师。 原告梁可忠诉被告新昌县综合行政执法局（以下简称“综合执法局”）行政强制一案，原告于2020年9月24日向本院提起诉讼。本院于同年9月28日立案受理，次日向被告邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于同年11月12日公开开庭审理了本案。原告梁可忠、被告综合执法局的副局长杨辉及委托代理人吕凯利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告梁可忠诉称：在收阅被告于2020年7月1日向我送达的《关于你要求依法解除行政强制（封门）措施的回复》后方知，其于2020年6月2日据以对钟楼北村7幢121室车棚麦面店实施行政强制封门措施的理由,是针对我把原车棚“破墙开门”擅自改变用途(改车棚为麦面店)的“违法行为”。房产权证的编号证明，“破墙开门”行为发生于我国民事诉讼法、行政诉讼法等诸法律远未问世的1988年。现对该确认行为的合法性暂不单独求证，被诉强制封门措施已涉及：1、据以实施强制封门措施的定案法规适用错误；2、实施强制封门措施的程序违法。该两目法律瑕疵的事实依照为施行于1990年10月1日的《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条，证明被诉强制封门措施只须涉及该两目法律瑕疵之一，将被人民法院依法判决撤销。鉴于被诉强制封门措施没有依据的法律事实，请求法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第一款的强制性规定，依法判决确认被诉强制封门措施无效予以撤销。 原告梁可忠在开庭前向本院提交以下证据： 1、《关于你要求解除行政强制（封门）措施的回复》，证明被告主体资格不适格，被告实施的行政强制措施存在两大瑕疵，一是据以实施行政强制措施的定案法规适用错误，二是实施强制措施的程序违反法律的强制性程序规定。2020年6月2日封门，7月3日才告诉我封门的理由，程序违法；对我1988年的破墙行为，却适用2020年的地方性法规认定违法，不符合法不溯及既往的原则。 2、房屋所有权证； 3、营业房租赁合同。 证据2、3，共同证明被诉行政强制措施导致原告每年损失29000元的房租费。 被告综合执法局经质证，对证据1三性无异议，但认为不能达到原告的证明目的；证据2非案涉车棚房的产权证，与本案无关；证据3系复印件，真实性无法核实，而且合同已经于3月到期，被告于6月封门，不产生房租损失。 被告综合执法局辩称：一、原告梁可忠未经规划审批，擅自在新昌县××街道××楼××村××幢××室的车棚破墙开门，违反法律规定。原告破墙开门行为，违反《浙江省城乡规划条例》第三十六条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线以及其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请核发设工程规划许可证……”的规定。 二、原告梁可忠擅自改变房屋用途，违反法律规定。梁可忠未经城乡规划审批擅自将车棚用于经营活动，违反《浙江省城乡规划条例》第四十七条第一款“房屋使用人应当按照建设工程规划许可证确定的用途使用房屋。确需临时改变房屋用途的，应当经城市、县人民政府城乡规划、国土资源主管部门批准，并按照城市、县人民政府的规定交纳土地收益金”的规定，应按《浙江省城乡规划条例》第六十一条“房屋使用人擅自改变建设工程规划许可证确定的房屋用途的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期改正，没收违法所得，对个人处二千元以上二万元以下的罚款，对单位处一万元以上十万元以下的罚款”的规定处罚。 三、被告综合执法局对原告梁可忠车棚擅自破墙开设的门进行封闭于法有据。《浙江省城乡规划条例》第五十九条第一款“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，并处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款”。 2020年4月14日，新昌县人民政府办公室下发《关于开展钟楼北村小区环境综合整治行动的通知》，决定自2020年4月17日起，对新昌县南明街道钟楼北村小区开展环境综合整治行动。根据《关于开展钟楼北村小区环境综合整治行动的通知》的内容和要求，2020年4月20日被告与其他六个政府部门联合作出《关于开展钟楼北村小区环境综合整治的通告》，针对原告梁可忠的违法行为，被告综合执法局对其车棚擅自破墙开设的门进行封闭处理。 综上所述，原告梁可忠的诉讼请求缺乏事实与法律依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告综合执法局在举证期限内向本院提交以下证据： 1、《关于开展钟楼北村小区环境综合整治的通告》，证明被告综合执法局及其他六个行政机关发了通告。 2、新昌县自然资源和规划局出具的《建筑物部门认定意见书》，证明涉案建筑没有经过规划审批。 3、钟楼北村7幢121车棚整改前、后现场照片2张，证明车棚开门及封闭情况。 4、示意图2张（封门前后示意图），明确封门前后空间。 原告梁可忠经质证，认为证据1未加盖公章，真实性无法确认，且与本案事实无关联性，并存在三处瑕疵：一是行政主体不适格，二是适用地方性法规错误，三是程序违法；对证据2真实性无异议，但存在两个瑕疵，一是与诉请事项无关联性，二是形式要件不符合法律规定，没有单位名称，也没有单位负责人签名或盖章；证据3、4来源形式均不合法，不能作为定案依据，对三性均不认可，应该在现场勘查中形成照片，有当事人的签字，有制作地点、时间。 本院认为双方提供的上述证据合法可信，均予认定。 经审理查明，原告梁可忠在原新昌县城关镇（现新昌县南明街道）钟楼北村置有住宅房屋一处，房屋所有权证号新政房1988字第××6号，发证日期1990年4月12日，证载建筑面积62.65平方米，座落钟楼北村7幢1单元206号。该房屋有一车棚，建筑面积3.25平方米。原告未经规划许可，自行扩建成5.33平方米，并在三方各开一门，作营业房使用。 2020年4月14日，新昌县人民政府办公室向各乡镇人民政府、街道办事处、县府各部门发布《关于开展钟楼北村小区环境综合整治行动的通知》，决定自2020年4月17日起，对钟楼北村小区开展环境综合整治行动。2020年4月20日，被告综合执法局和新昌县公安局、新昌县自然资源和规划局、新昌县住房和城乡建设局、新昌县市场监督管理局、新昌县城市建设投资集团有限公司、新昌县南明街道办事处联合发布《关于开展钟楼北村小区环境综合整治的通告》。其中第二条规定，严禁破坏房屋结构。对损坏或擅自改变房屋结构，特别是破墙开店的，必须于本通告下发之日起30日内恢复原状。对逾期不整改的，相关部门将依法责令改正，恢复原状，并进行相应处罚。第三条规定，严禁改变房屋规划用途。未经审批擅自改变房屋规划用途，特别是在车棚(库)内从事开店、生产、经营、出租居住等活动的，必须于本通告下发之日起30日内自行整改并恢复原状。对逾期不整改的，相关部门将依法责令改正，恢复原状，并进行相应处罚。 新昌县自然资源和规划局作出《建筑物部门认定意见书》：经查，当事人为梁可忠的钟楼北村7幢121室车棚交付时占地面积为3.25平方米，建筑面积为3.25平方米，门位于车棚南面；目前钟楼北村7幢121室车棚已拆除原南侧墙壁和门，南侧新增搭建2.08平方米，并在北侧和东侧开门，以上行为均未经规划审批。2020年6月2日，被告综合执法局使用砖块和混凝土材料对钟楼北村7幢121室车棚开设的门进行封闭处理。 原告梁可忠向被告综合执法局提交《要求依法解除行政强制(封门)措施的行政申请书》。2020年7月1日，被告对原告作出《关于你要求依法解除行政强制(封门)措施的回复》，认为原告违反《浙江省城乡规划条例》第三十六条第一款、第四十七条规定，应依照该条例第五十九条第一款、第六十一条之规定处罚，并认为原告违法行为持续至今，原告要求将车棚“封门”措施解除的要求不能成立。原告不服上述行政强制行为，遂提起本案诉讼。 本院认为，本案原告诉请本院判决确认被告综合执法局实施的封闭原告钟楼北村7幢121室车棚开设的门的行政行为无效并予以撤销，结合双方意见，本案争议主要涉及以下四个方面的问题。 关于事实认定问题 庭审中被告综合执法局辩称原告梁可忠所提供的房屋所有权证中，未记载对案涉车棚的所有权，不能证明原告对案涉车棚享有所有权。因被告提交的《建筑物部门认定意见书》已经认定案涉车棚“当事人”为原告，本院认定原告为案涉车棚所有权人，与案涉行政行为存在利害关系，为本案适格原告。 诉讼过程中，被告综合执法局认定原告梁可忠擅自对车棚进行改造并改变用途，原告自始未予否认，双方对该事实不存在争议。而原告违法建设行为发生的时间，影响到法律适用问题。被告提交的《建筑物部门认定意见书》、现场照片，无法证明原告违法建设的时间，被告作出的《关于你要求依法解除行政强制(封门)措施的回复》也未对此作出说明。原告提交的证据中，房屋所有权证可以确定原告购房时间早于发证日期1990年4月12日，但也无法证明其改建车棚的时间是否先于《浙江省城乡规划条例》施行的2010年10月1日。在被告未查明事实的情况下，本院采信原告陈述，推定原告违法建设的时间为上世纪九十年代。 关于法律适用问题 关于对违法建设行为追诉时效的认定。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。对于违法建设行为是否属于继续状态的问题，2012年2月13日，全国人大法工委法工办对住房和城乡建设部作出答复：违反规划许可、工程建设强制性标准进行建设、设计、施工，因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，根据《行政处罚法》第二十九条规定，行政处罚追诉时效应当自行为终了之日起计算。因此，原告梁可忠虽于上世纪九十年代实施违法建设行为，但其违法行为处于继续状态，被告综合执法局对原告违法行为作出处罚，未超过追诉时效。 关于对原告违法建设行为的法律适用。我国于1984年施行《中华人民共和国城市规划条例》，1990年4月1日施行《中华人民共和国城市规划法》，2008年1月1日施行《中华人民共和国城乡规划法》，然后经2015年、2019年两次修正。上述法律法规，均规定了对违法新建、扩建、改建行为的处罚办法，根据实体从旧、程序从新的法律适用原则，本案应当适用原告违法建设行为实施时合法有效的《中华人民共和国城市规划法》。 《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定，在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建设物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。因此，被告综合执法局适用2010年10月1日施行的《浙江省城乡规划条例》对原告梁可忠的违法建设行为作出处罚，适用法律错误。 关于行政程序问题 被告综合执法局对原告梁可忠车棚开设的门进行封闭处理的行政行为，系行政强制执行行为。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条的规定，行政机关实施行政强制行为之前应当作出行政强制执行决定，并催告当事人履行义务，听取当事人的陈述、申辩。同时，根据该法第四十四条的规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，被告未遵循强制执行程序中的催告、听取陈述申辩、作出行政强制执行决定、公告等程序，未经过法定的行政复议、诉讼期限，迳行对原告车棚违法开设的门进行封闭处理，程序违法。 关于案涉行政行为是否属于无效并应当撤销 首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案中，被告综合执法局的行为不符合上述情形，不应当认定为无效。 其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十四条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的……本案中，被告综合执法局根据新昌县人民政府部署，开展钟楼北村小区环境综合整治行动，对提升城市品位，改善人居环境，具有十分重要的意义。综合整治后，钟楼北村小区一改往日脏乱差形象，人民生活品质得到明显改善。如本院判决撤销被告行政行为，不仅案涉车棚将恢复违法状态，周边居民也可能争相效仿，导致综合整治成果损毁，最终给社会公共利益造成重大损害。原告身居其中，也将深受其害。因此，出于社会公共利益考量，被告行政行为虽然违法，但本院不予撤销。 综上，被告综合执法局对钟楼北村7幢121室车棚开设的门进行封闭处理的行政行为适用法律错误、违反法定程序，应予撤销。但撤销该行政行为会给社会公共利益造成重大损害，应当确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告新昌县综合行政执法局对原告梁可忠位于钟楼北村7幢121室的车棚开设的门进行封闭处理的行政行为违法； 驳回原告梁可忠的其他诉讼请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于绍兴市中级人民法院[在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费人民币50元，具体见绍兴市中级人民法院上诉案件交纳诉讼费用通知书]。 审 判 长  潘旭峰 审 判 员  张兆刚 人民陪审员  方黎伟 二〇二〇年十二月二十九日 法官 助理  张小玉 书 记 员  何 懿 附相关法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 1