湖南省怀化市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘12行初54号原告陈碧桂，女，汉族，1941年11月22日出生，住怀化市鹤城区。委托代理人范双云，湖南远达律师事务所律师。被告怀化市鹤城区人民政府，地址怀化市鹤城区金海路**。法定代表人梁志平，区长。委托代理人蒲俊均，怀化市鹤城区人民政府法制办公室公职律师。原告陈碧桂诉被告怀化市鹤城区人民政府房屋征收补偿决定纠纷一案，其原于2020年4月26日向本院提起行政诉讼，审理过程中，原告向本院申请撤回起诉，本院于2020年8月21日作出（2020）湘12行初29号行政裁定，准予撤回起诉。后原告于2020年9月7日再次起诉，本院立案受理后，依法组成合议庭，于2020年11月26日公开开庭审理，原告的委托代理人范双云，被告的委托代理人蒲俊均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2019年10月10日，怀化市鹤城区人民政府作出鹤政征补决字（2019）003号《房屋征收补偿决定书》，该决定内容如下：1、对被征收人陈碧桂所有的不动产权利证书号为0001XXXX号房屋及附属设施实施征收。2、房屋征收补偿按以下方式之一履行：①被征收人选择征收补偿方式为货币补偿的，根据湖南金源房地产评估咨询有限公司怀化分公司金源评估（2018）第2018036号《分户评估报告》中对房屋及装饰装修评估价值进行补偿，被征收房屋评估价值为人民币370195元（其中房屋补偿数额为311429元，木棚补偿数额为2548元，砖木柴棚补偿数额为24683元，装饰装修补偿数额31535元），搬迁补偿费3386.6元、临时安置补偿费4800元，以上合计人民币378381.6元。②被征收人选择房屋产权置换的，提供该项目区域“辰阳家园”小区3#楼2308号现房房屋予以置换，面积133.79平方米，征收部门支付被征收人搬迁补偿费3386.6元，临时安置补偿费4800元，被征收人需支付产权调换房屋差价321720.6元。3、被征收人应在本决定书送达之日起10日内以书面方式向房屋征收部门明确所选择的补偿方式，被征收人在限期内不作选择的，视为同意按贷币补偿方式进行补偿。4、被征收人应当在本决定书送达之日起15日内与老城区棚户区改造项目7号地块（沿河路东侧区域）项目协调服务指挥部办理房屋移交手续，并将被征收房屋及附属设施腾空、搬迁。该房屋征收补偿决定告知了原告行政复议权和诉权。原告诉称，一、被告实施的征收行为违法。1.被告的征收行为无法律依据。本案房屋征收决定不是出于保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益需要、棚户区改造，而是出于商业开发。2.《房屋征收补偿安置方案》（草案）征求公众意见期限未满30日，没有公布征求意见情况，也没有召开听证会听取意见。二、被告作出的征收补偿决定违法。1.房屋补偿单价明显低于市场价。2.被告未向原告提供改建地段或者就近地段的房屋。3.被告选择的评估机构不在房地产价格评估机构备选库中；被告未对原告房屋进行调查登记；分户评估报告未送达给原告。4.被告作出被诉补偿决定前，未听取原告陈述。5.被告进行产权调换的房屋辰阳家园小区5260元/平方米的价格没有依据。三、被告采取断水断电的方式逼迫原告搬迁，造成原告财产损失，依法应承担赔偿责任。请求法院：1.依法撤销被告作出的《怀化市鹤城区人民政府房屋征收补偿决定书》；2.依法确认被告采取断水断电的行为违法；3.责令被告赔偿因采取断水断电的方式给原告造成的财产损失3万元；4.本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交以下证据材料：证据1、身份证、户籍信息复印件一份，拟证明原告主体资格；证据2、房产证复印件一份，拟证明原告房屋面积坐落位置；证据3、微信截图影印件一份，拟证明收到《房屋征收补偿决定书》的时间；证据4、关于公布2016年度怀化市国有土地房屋征收评估机构备选库的公告复印件一份，拟证明金源房地产评估咨询有限公司怀化分公司不在备选库中；证据5、证明三份，拟证明被告对原告进行断水断电；证据6、微信聊天记录影印件一份，拟证明原告向被告反映财物被盗；证据7、照片复印件8张，拟证明原告房屋被损坏的情形；证据8、裁定书复印件一份，拟证明2020年9月收到。被告怀化市鹤城区人民政府答辩称，1、答辩人作出房屋征收补偿决定有充分法律依据；2、答辩人作出房屋征收补偿决定符合法定程序及补偿标准，请求法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。被告怀化市鹤城区人民政府向本院提交以下证据材料：证据1、怀化市鹤城区人民政府《关于老城区棚户区改造项目7号地块（沿河路东侧区域）范围内国有土地上房屋征收决定的公告》（鹤政函【2018】95号），拟证明2018年9月12日，鹤城区人民政府依法发布老城区棚户区改造项目7号地块（沿河路东侧区域）项目国有土地上房屋征收决定并予以公告；证据2、房屋产权信息查询表，拟证明被征收房屋的产权人、面积及位置；证据3、户籍证明，拟证明被征收房屋的产权人身份信息；证据4陈碧桂分户评估报告（金源评估【2018】第2018036号），拟证明经依法选定的评估机构对被征收人的房屋及装饰装修进行了评估，评估总价370195元，报告告知了申请复核权及期限；证据5、分户评估报告送达回证，拟证明分户评估报告依法进行了送达；证据6、分户评估报告送达照片，拟证明分户评估报告送达现场情况；证据7、协商笔录及照片，拟证明征收实施单位多次与被征收人沟通协商，但未就补偿协议达成一致；证据8、房屋征收补偿决定请求书，拟证明房屋征收部门未能在征收决定确定的期限内与被征收人签订房屋征收补偿协议，依法报请鹤城区人民政府作出房屋征收补偿决定；证据9、房屋征收补偿决定受理登记表，拟证明鹤城区人民政府依法受理房屋征收部门提请作出房屋征收补偿决定申请；证据10、房屋征收补偿决定集体讨论记录，拟证明房屋征收补偿决定经集体讨论，依法作出；证据11、怀化市鹤城区人民政府房屋征收补偿决定书（鹤政征补决字[2017]002号）；拟证明征收部门在规定时限内未与被征收人达成房屋征收补偿协议，鹤城区人民政府依法作出房屋征收补偿决定，补偿决定保障了被征收人货币补偿及产权置换的选择方式；证据12、房屋征收补偿决定送达回执，拟证明鹤城区人民政府依法送达了房屋征收补偿决定；证据13、房屋征收补偿决定送达照片，拟证明房屋征收补偿决定送达现场情况。经本院开庭组织双方举证并质证，被告怀化市鹤城区人民政府对原告提供的以上证据材料发表如下质证意见：对证据1-2三性均无异议；对证据3、相关的文书都进行了送达；对证据4、本案的评估机构选定履行了公平公开的程序，是符合法律规定的；对证据5、不能证明原告的房屋是由被告导致的损失，被告对已经补偿的房屋进行了拆除是符合法律规定的；对证据6、不能证明相关的损害事实；对证据7、照片也仅仅只是反映了现状，不能证明被告实施了该行为；证据8、不能作为证据使用，与本案无关联性。原告陈碧桂对被告怀化市鹤城区人民政府提供的以上证据材料发表如下质证意见：对证据1的真实性不持异议，对关联性、合法性持有异议。理由如下：1、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有(一)国防和外交的需要;(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要等情形之一，确需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定，从这一公告无法得出是出于哪一种情形进行房屋征收；2、上诉人没有提供省市区关于老城区棚户区改造项目的有关国民经济和社会发展年度计划、“四规划一计划”、项目立项审批或者核准意见、土地利用总体规划、项目用地批准文件、城乡规划审查、环境影响评价审批意见及公示程序。严重违反了《国有土地上房屋拆迁和补偿条例》第三条规定的房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则；3、被告称该项目是老城区棚户区改造，老城区棚户区改造是政府为改造城镇危旧住房、改善困难家庭住房条件而推出的一项民生工程。被告却没有提供任何一份有关老城区棚户区改造的任何政策性、项目实施、可操作性文件，无法认定案涉的项目为民生工程、发展工程。很显然是违背棚户区改造的政策目的，借棚户区改造，炒作地皮，商业开发。对证据2、3的真实性不持异议；对证据4三性持有异议，1、评估程序违法。（1）该评估机构在房地产评估机构名录未予以公布，且不是怀化市国有土地上房屋征收办公室怀房征函【2016】11号《关于公布2016年度怀化市国有土地房屋征收评估机构备选库的公告》中的房地产价格评估机构备选库中的机构之一，不具备评估资质。故其作出结论不具有法律效力。（2）选择评估机构程序违法，虽采取公证方式进行选择评估机构，但存在程序不当。（3）被告未提供自2017年11月16日至2017年11月19日上门入户、现场签字、短信存档、电话联系和拍照留证的证据，无法确认这一具体工作的真实性。（4）评估前，被上诉人房屋征收部门未对房屋征收范围内上诉人的房屋组织调查登记并将调查结果进行公布；（5）分户评估报告未送达上诉人及向被征收人公示，损害上诉人的知情权、评估异议复核权及要求重新评估的权利。对证据5、6三性不予认可，1、分户报告没有送达，被告明知原告不常住怀化，没有采取法律规定的邮寄送达方式予以送达；2、被告采取张榜方式公告送达，明显违法，直接剥夺了原告的知情权和复核评估的权利。对证据7三性不予认可，1、协商是建立在分户评估报告合法有效的提前下开展，在分户估报告存在合法性都不能确认的情况下进行协商，必然也是违法的，自然会侵害原告的合法权益；2、被告工作人员前往上海协商，只是流于形式，没有房屋补偿方案和及按法律规定进行详细讲解，原告无法理解他们前往的目的；3、这一证据不能达到被告的举证目的；对证据8-10，这是被告内部流程的报告，不具备证据的要件，与本案的审理结果不具有关联性，本案审理查明的是征收房屋决定的合法性；对证据11不属于证据，本案审查的范围就是这一房屋征收补偿决定是否合法；对证据12、13三性均予认可。经庭审质证，本院对证据作如下确认：（一）对原告陈碧桂向本院提供的证据材料作如下确认：被告对原告证据1-2无异议，本院予以采信；证据3系原告收到征收决定情况，本院予以采信；证据4与本案无关联性，本院不予采信；证据5中两份证明的证明人均指出停水停电系怀化市鹤城区住房和城乡建设局下属的征收办所为，故原告的该证据不能证明其待证事实，本院对其证明亩的不予采信；证据6-7系原告家中现状，本院予以采信；证据8系本院行政裁定书，不作为证据予以评判。（二）对被告怀化市鹤城区人民政府向本院提供的证据材料作如下确认：原告对被告的证据2、3、12、13均无异议，本院予以采信；证据1系本案所诉房屋征收补偿决定的前置程序，本院予以采信；证据4、5、6系原告房屋面积及评估的相关情况，本院予以采信；证据7、未见该协商笔录的原件，无法核实情况，本院不予采信；证据8、9系被告作出补偿决定的程序，本院予以采信；证据10该集体讨论不符合法律规定，本院不予采信；证据11系本案诉争的对象，本院不作为证据评判。经审理查明，2018年9月12日，怀化市鹤城区人民政府发布鹤政函［2018］95号《怀化市鹤城区人民政府关于老城区棚户区改造项目7号地块（沿河路东侧区域）范围内国有土地上房屋征收决定的公告》（简称“征收决定”）；征收项目名称：老城区棚户区改造项目7号地块（沿河路东侧区域）；征收范围：沿河路东侧区域原南华储运公司，占地面积约259.67亩。涉及国有土地上房屋被征收人约197户，约49000平方米房屋及附属物；房屋征收部门：怀化市鹤城区住房和城乡建设局；房屋征收实施单位：老城区棚户区改造项目7号地块（沿河路东侧区域）项目协调服务指挥部。签约期为：自本征收决定公告之日起60日内。该征收公告同时附《老城区棚户区改造项目7号地块（沿河路东侧区域）房屋征收项目国有土地上房屋征收补偿方案》。该房屋征收签约延期公告及在征收地范围内公告。原告陈碧桂的房屋坐落于××路××号，位于本案征收范围内。怀化市房产管理局为陈碧桂颁发了怀房权证字第0×**号房屋所有权证。2018年8月13日，湖南省怀化市公证处对本案所涉的老城区棚户区改造项目7号地块的评估机构的选定进行了公证。经公证，最终选定湖南金源房地产咨询评估有限公司承担案涉项目的房地产评估。2018年11月1日湖南金源房地产评估咨询有限公司出具金源房估[2018]第2018036号怀化市鹤城区老城区棚户区改造项目7号地块（沿河路东侧区域）陈碧桂房地产价值分户报告，以2018年8月14日为价值时点，共计价值为370195元。该报告于2018年12月29日通过微信图片的方式将评估报告照片传输给陈碧桂，但并未在被征收区域张榜公示，原告称并未收到该报告。房屋征收部门工作人员与原告协商征收补偿事宜，未能达成一致。2019年9月28日怀化市鹤城区住房和城乡建设局向怀化市鹤城区人民政府提请作出房屋征收补偿决定，怀化市鹤城区人民政府对此予以受理。怀化市鹤城区人民政府于同年10月10日作出鹤政征补决字[2019]003号房屋征收补偿决定。决定：1、对不动产权利证书号为0001XXXX号房屋及附属设施实施征收。2、房屋征收补偿按以下方式之一履行：①被征收人选择征收补偿方式为货币补偿的，根据湖南金源房地产评估咨询有限公司怀化分公司《分户评估报告》中对房屋及装饰装修评估价值进行补偿，被征收房屋评估价值为人民币370195元（其中房屋补偿数额为311429元，木棚补偿数额为2548元，砖木柴棚补偿数额为24683元，装饰装修补偿数额31535元），搬迁补偿费3386.6元、临时安置补偿费4800元，以上合计人民币378381.6元。②被征收人选择房屋产权置换的，提供该项目区域“辰阳家园”小区3#楼2308号现房房屋予以置换，面积133.79平方米，征收部门支付被征收人搬迁补偿费3386.6元，临时安置补偿费4800元，被征收人需支付产权调换房屋差价321720.6元。3、被征收人应在本决定书送达之日起10日内以书面方式向房屋征收部门明确所选择的补偿方式，被征收人在限期内不作选择的，视为同意按贷币补偿方式进行补偿。4、被征收人应当在本决定书送达之日起15日内与老城区棚户区改造项目7号地块（沿河路东侧区域）项目协调服务指挥部办理房屋移交手续，并将被征收房屋及附属设施腾空、搬迁。该房屋征收补偿决定告知了原告行政复议权和诉权。该决定书于2019年10月22日由原告陈碧桂的女儿张剑玲签收。原告对该房屋征收补偿决定不服，向本院提起行政诉讼。另查明，原告房产证面积65.48㎡，被告在征收过程中通过入户实测，认定原告房屋面积应为71.07㎡。原告被征收房屋现已损坏，其向本院提交的证据仅能证明房屋系怀化市鹤城区住房和城乡建设局下属征收办停水停电导致各项损失。本案所涉征收项目涉及被征收人共197户，目前仅3户未达成征收补偿协议。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案被诉的行政行为是怀化市鹤城区人民政府作出鹤政征补决字[2019]003号房屋征收补偿决定，故怀化市鹤城区人民政府鹤政征补决字[2019]003号房屋征收补偿决定的合法性是本案争议焦点。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，原告与征收部门在规定的期限内未能就补偿事宜达成一致协议，故征收部门怀化市鹤城区住房与城乡建设局提请被告作出房屋征收补偿决定，符合法律规定；被告经讨论后，作出的涉案房屋征收补偿决定内容符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项，亦符合法律规定；然而，涉案的房屋征收补偿决定中虽载明了原告可以对被征收房屋选择货币补偿或者选择房屋产权置换，在房屋产权置换一栏中，被告对所置换的房屋的具体位置、面积和产权调换的差价作出了说明，但未对调换房屋的评估价值作出说明，导致原告无法在两种补偿方式中进行权衡选择，未实质保障被征收人对补偿方式的选择权，程序违法。故原告认为被告剥夺了其对补偿方式的选择权的理由成立，应予以支持，但在诉讼中，原告明确表示选择货币补偿，故被告房屋补偿决定的程序违法，对原告的权利不产生实际影响，依法应当确认违法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条至第二十九条规定了国有土地上房屋征收与补偿的程序，规定了评估机构的选定程序、要求被告对征收范围的房屋进行调查、认定和处理、对被征收房屋进行评估、将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布、被征收人对评估报告有异议可以申请复核或鉴定、可以选择货币补偿或者房屋产权调换等。本案中，评估机构的选定由湖南省怀化市公证处公证，其评估机构选定合法，但原告称未收到评估报告。评估报告由被告通过微信图片传输方式、送达原告，该送达非法定送达方式，。故原告认为未收到评估报告，被剥夺了复核与申请鉴定的权利，本院予以支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，原告没有证据表明其所诉的停水停电行为系被告怀化市鹤城区人民政府所为，有关证据证明为其他主体所为，且被告明确否认。故对原告要求确认被告停水停电行为违法并要求赔偿的诉讼请求，不予支持。涉案征收决定为生效的行政行为，众所周知，行政行为一作出就生效，非经法定机关依法定程序撤销或者确认无效，其效力勿容质疑，故原告提出涉案征收决定违法的理由不成立，不予支持。综上所述，怀化市鹤城区人民政府鹤政征补决字[2019]003号房屋征收补偿决定程序轻微违法，依法应当确认违法。据此，依照上述法律及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、确认被告怀化市鹤城区人民政府作出的鹤政征补决字[2019]003号房屋征收补偿决定程序违法；二、驳回原告陈碧桂的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告怀化市鹤城区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  肖尊启审 判 员  李容容人民陪审员  杨 弘二〇二〇年十二月三日法官助理刘俊卿书记员曾晨附相关法律法规：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行为行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。