中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）最高法行申7063号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）济宁中广新能源有限公司。住所地：山东省济宁市微山县留庄镇满口村村委会院内。 法定代表人高平，执行董事。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）山东省济宁市微山县人民政府。住所地：山东省微山县夏镇奎文路**。 法定代表人张玉强，县长。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）山东省济宁市南四湖自然保护区管理局。。住所地：济宁市任城区红星中路** 法定代表人李会省，局长。 再审申请人济宁中广新能源有限公司（以下简称中广公司）因诉山东省济宁市微山县人民政府（以下简称微山县政府）、南四湖自然保护区管理局（以下简称南四湖管理局）限期拆除违法光伏项目设施行政强制执行决定一案，不服山东省高级人民法院于2019年8月29日作出的（2019）鲁行终459号行政判决，向本院申请再审。本院于2020年6月11日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。 2012年5月至2013年3月，山东省济宁市微山县发展和改革局、环境保护局、水利局、规划局、林业局、国土资源局等部门先后对中广公司作出同意在留庄镇建设光伏发电项目的审批意见。2013年1月9日，济宁富美环境研究设计院编制《建设项目环境影响评价报告表》，认为该项目符合所在地县级以上生态环保规划和环境功能区的要求。2013年2月22日，济宁市环境保护局作出环评批复，同意该项目建设。2013年8月2日，山东省国土资源厅通过中广公司建设用地预审。经济宁市和山东省两级发展和改革委员会、水利局等部门备案批复，中广公司在留庄镇境内批准区域投资建成30ＭＷ光伏发电项目，并于2015年1月1日开始并网发电。光伏项目的四至范围为：34.961Ｎ，116.919Ｅ；34.952Ｎ，116.932Ｅ；34.955Ｎ，116.938Ｅ；34.964Ｎ，116.928，全部位于山东南××湖××自然保护区实验区内。2015年8月5日，微山县环境保护局作出《关于济宁中广新能源有限公司30ＭＷ光伏发电项目验收批复》，确认该项目环保手续齐全，落实环评批复中的各项环保要求，项目竣工环境保护验收合格。 2017年3月29日,微山县政府办公室作出《关于禁止在南四湖省级自然保护区内违规建设光伏项目的通知》，要求对非法占用保护区和违法使用林地、湿地的在建光伏发电项目，责令企业立即停工进行整改。2017年7月21日，济宁市人民政府督查室向微山县政府下达作出济政督（2017）95号《关于对影响南四湖省级自然保护区生态环境有关建设项目限期整改的通知》，要求对影响自然保护区生态环境的建设项目实施限期整改。2017年7月26日，微山县留庄镇环境保护办公室作出《停业整改通知书》，责令中广公司停业整顿，进行整改。2017年7月30日，微山县留庄镇环境突出问题整改百日攻坚行动领导小组办公室作出《通知》，责令中广公司于7月31日前停电断网，8月15日前拆除光伏设施、恢复原状。2017年8月10日，留庄镇人民政府也作出《通知》，责令中广公司于8月15日前全部拆除完毕。2017年8月至9月，中央环境保护督察组对山东省开展环境保护督察形成督察意见，再次指出南四湖省级自然保护区存在的相关环保问题。济宁市人民政府为落实中央环保督察反馈意见，制定整改责任清单。其中，第17项具体问题的整改目标及措施为:由微山县责令企业限期拆除，限期拆除不到位的，强制拆除。2018年2月底前，将全部太阳能板拆离支架；3月底前，拆除全部太阳能支架；5月底前全面清除汇能光伏违规项目，6月底前全面拆除其余5个光伏违规项目，恢复生态原貌。 2017年12月6日，南四湖自然保护区管理委员会办公室作出济湖委办字（2017）4号《关于督促微山县推进山东南××湖××自然保护区6处违建光伏发电项目整改拆除工作的通知》，要求加快整改进度，扎实完成光伏项目剩余66%的拆除工作。2017年12月22日，微山县政府作出《关于责令对山东南××湖××自然保护区违规建设光伏项目限期整改的通知》，要求中广公司于2017年12月底前拆除光伏项目设施。2018年1月5日，微山县政府、南四湖管理局作出微政强执决字（2018）第6号《行政强制执行决定书》（以下简称6号决定），认为中广公司在留庄镇建设的光伏项目全部在南四湖自然保护区实验区内，未取得南四湖自然保护区管理机构和环境主管部门同意，属于违法建设项目，违反《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条、鲁政办发（2011）42号《山东省人民政府办公厅关于贯彻落实国办发（2010）63号文件进一步加强自然保护区管理工作的通知》以下简称（42号通知）及环保部等十部委发布的环发（2015）57号《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》（以下简称57号通知）要求，依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，决定于当日起对中广公司光伏项目实施强制拆除。后，微山县政府对天沐公司兴建的光伏项目设施全面予以拆除。2018年3月28日，中广公司提起本案行政诉讼，请求撤销6号决定。 济宁市中级人民法院（2018）鲁08行初112号行政判决认为，中广公司光伏项目位于山东南××湖××自然保护区实验区内，属于禁止开发的区域。6号决定认定该项目属于违法建设项目，事实清楚。微山县政府、南四湖管理局在作出6号决定前，未告知中广公司享有陈述、申辩的权利，未听取其陈述、申辩，违反法定程序。鉴于中广公司光伏项目属于违法建设项目应予拆除，撤销6号决定将会给国家利益、社会公共利益造成重大损失，应确认违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决确认6号决定违法。中广公司不服，提出上诉。 山东省高级人民法院（2019）鲁行终459号行政判决认为，6号决定认定中广公司光伏项目为违法建设项目，认定事实清楚。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，微山县政府既有责成权，当然也可以亲自作出强制执行决定，以提高行政执法效率。根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十一条规定，南四湖管理局承担保护区内的行政执法职责，亦具有作出6号决定的法定职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，在被诉行政行为违法，但撤销会给国家利益或社会公共利益造成重大损害的情况下，人民法院应当判决确认违法、不撤销。一审判决确认该决定违法不撤销，符合法律规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决驳回上诉、维持原判。 中广公司申请再审称：山东省政府于2019年11月4日发布的《关于调整山东南××湖××自然保护区范围和功能区的批复》，将其光伏项目所在区域调整出自然保护区的实验区，一、二审判决认定事实发生变更，6号决定缺乏事实基础，应予撤销。请求撤销一、二审判决，依法再审本案。 本院经审查认为，《中华人民共和国自然保护区条例》（2011年修订）第三十二条第一款、第三十五条规定，不得在自然保护区的实验区内建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施。违反条例规定，在自然保护区进行相关违法活动的，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门或者其授权的自然保护区管理机构责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施。《中华人民共和国行政强制法》第十三条第二款、第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条规定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依法自行强制执行。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取其意见，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告逾期仍不履行行政决定确定的义务，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定的内容，并未授权作出限期拆除决定的行政机关对违法建筑物、构筑物、设施等享有强制拆除的法定职权。行政机关依法作出强制拆除违法建筑物、构筑物、设施行政决定后，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，法律规定有强制执行权的行政机关可以依法自行强制执行；没有强制执行权的行政机关，应当依法申请人民法院强制执行。本案中，中广公司光伏项目设施全部位于南四湖省级自然保护区实验区内，造成自然保护区污染环境、破坏资源和景观，应当由微山县政府自然保护区行政主管部门或者其授权的南四湖管理局依法作出责令限期拆除光伏项目设施、限期恢复原状的行政决定。中广公司在决定规定期限不自行拆除的，作出限期拆除决定的行政机关应当依法催告履行。经催告仍不履行，又不申请复议或提起行政诉讼的，起诉期限届满后，行政机关应当依法申请人民法院强制执行。但是，微山县在处理中广公司在自然保护区实验区内的违规光伏项目设施时，是由留庄镇环境保护办公室、留庄镇环境突出问题整改百日攻坚行动领导小组办公室以及留庄镇人民政府作出限期拆除光伏设施、恢复原状的行政决定。作出决定的行政机关不是法律规定的“县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门或者其授权的自然保护区管理机构”。中广公司不履行限期拆除决定，应申请人民法院强制执行。微山县政府和南四湖管理局作出6号决定强制执行，适用法律错误、超越法定职权；同时，作出6号决定未经催告履行程序，也没有给予中广公司陈述、申辩的机会，违反法定程序。6号决定应予以撤销。鉴于中广公司光伏项目位于自然保护区实验区内，且相关设施已经全部拆除，撤销6号决定将会严重损害国家利益、公共利益，一、二审判决确认违法并无不当。中广公司光伏项目建设，经过微山县政府及其相关部门审批，存在政府信赖利益。违法强制拆除行为造成中广公司合法利益损失的，应当予以行政赔偿。本案相关行政赔偿问题，正在通过另案解决。中广公司主张，山东省政府于2019年11月4日发布的《关于调整山东南××湖××自然保护区范围和功能区的批复》，将其光伏项目所在区域调整出自然保护区的实验区，6号决定应予撤销。但是，新证据之前涉案光伏项目设施已经被全部强制拆除，事后的规划调整并不能影响6号决定的合法性。以此为由申请再审，理由不能成立。 综上，中广公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款规定，裁定如下： 驳回济宁中广新能源有限公司的再审申请。 审判长  郭修江 审判员  李智明 审判员  阎 巍 二〇二〇年十二月七日 书记员  李林涛 附：相关法律、法规、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当判决再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当判决驳回再审申请。 3.中华人民共和国自然保护区条例（2011年修订） 第三十二条在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。在自然保护区的实验区内，不得建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施；建设其他项目，其污染物排放不得超过国家和地方规定的污染物排放标准。在自然保护区的实验区内已经建成的设施，其污染物排放超过国家和地方规定的排放标准的，应当限期治理；造成损害的，必须采取补救措施。 在自然保护区的外围保护地带建设的项目，不得损害自然保护区内的环境质量；已造成损害的，应当限期治理。 限期治理决定由法律、法规规定的机关作出，被限期治理的企业事业单位必须按期完成治理任务。 第三十五条违反本条例规定，在自然保护区进行砍伐、放牧、狩猎、捕捞、采药、开垦、烧荒、开矿、采石、挖沙等活动的单位和个人，除可以依照有关法律、行政法规规定给予处罚的以外，由县级以上人民政府有关自然保护区行政主管部门或者其授权的自然保护区管理机构没收违法所得，责令停止违法行为，限期恢复原状或者采取其他补救措施；对自然保护区造成破坏的，可以处以300元以上1万元以下的罚款。 3.中华人民共和国行政强制法 第十三条行政强制执行由法律设定。 法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。 第三十四条行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。 第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项： （一）履行义务的期限； （二）履行义务的方式； （三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式； （四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。 第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。 第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。 强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项： （一）当事人的姓名或者名称、地址； （二）强制执行的理由和依据； （三）强制执行的方式和时间； （四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限； （五）行政机关的名称、印章和日期。 在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。 第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。