河南省南阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫13行终310号上诉人(原审原告)：南阳裕冠房地产开发有限公司。住所地：南阳市卧龙区八一路**。法定代表人：郭飒，任公司董事长。委托代理人：申赟博，河南宛平律师事务所律师。代理权限：特别授权。被上诉人(原审被告)：南阳市自然资源和规划局。住所地：南阳市滨河路市体育中心西200米负责人：王放，该局局长。委托代理人：郭滨，该局工作人员。代理权限：一般代理。被上诉人(原审第三人)：南阳市中融房地产开发有限公司。住所地：南阳市宛城区汉冶路546巷**法定代表人：王力锋，任总经理。委托代理人：王志省，男，汉族，1971年2月19日出生，该单位工作人员。代理权限：特别授权。上诉人南阳裕冠房地产开发有限公司因不服土地行政登记一案，不服南阳市宛城区人民法院（2020）豫1302行初88号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案。本案现已审理终结。原审审理查明：原告裕冠公司与泉阳公司之间存在债权债务纠纷，2016年5月10日，原告裕冠公司以泉阳公司为被告向法院提起民间借贷诉讼，经法院审理，法院于2016年8月18日作出（2016）豫1302民初1844号民事判决书：限被告河南泉阳置业有限公司于判决生效后十日内偿还原告南阳裕冠房地产开发有限公司借款本金17251179元和截止2016年3月25日的利息2035639.12元，本息合计19286818.12元，并从2016年3月26日起，对借款本金17251179元按每月2％向原告支付利息，至借款付清之日为止。在案件审理过程中，原告裕冠公司申请财产保全，法院作出了保全裁定。判决生效后，原告裕冠公司向法院申请执行，2019年8月，法院作出（2019）豫1302执恢140-1号执行裁定：查封被执行人河南泉阳置业有限公司所有的位于南阳市工农北路（汉冶路）泉阳·观澜亭项目1号楼房产及本楼所占有土地。同时，法院作出查封公告，查封期限三年，自2019年8月2日至2022年8月1日。以上事实有法院作出（2016）豫1302民初1844号民事判决书和（2019）豫1302执恢140-1号执行裁定书在卷作证。2019年9月23日，法院向南阳市自规局征询泉阳·观澜亭项目1号楼房产及本楼所占有土地是否具备处置条件，同年11月5日，南阳市自规局函复法院，泉阳·观澜亭项目1号楼实施单位为河南泉阳置业有限公司，该宗土地尚未确定土地所有权人。2020年5月13日，南阳市自规局函请法院明确是否可以办理公开拍卖手续，法院于2020年5月24日复函如下：法院原则上同意依法公开出让该宗土地，并请严格依法保护债权人的合法权益。在依法公开出让的过程中，请将1号楼在建工程的查封情况予以披露。在出让结束后，立即将出让的结果函告法院，并做如下处理：如果河南泉阳置业有限公司竞拍成功，请继续查封该宗土地；如果河南泉阳置业有限公司未竞拍成功，请将应补偿或返还给泉阳公司的前期投入的所有款项（含保证金）提取到法院，并及时通知法院办理相关手续。以上事实有法院答复函在卷作证。2020年6月19日下午17时09分，第三人中融公司在河南省自然资源网上交易系统举办的国有建设用地使用权拍卖出让活动中以115800000元竞得南阳市中心城区G2019-103号宗地国有建设用地使用权，并于2020年6月29日与南阳市自规局签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同主要约定：本合同项下宗地编号为G2019-103，宗地总面积19348平方米，其中出让宗地面积为12464.4平方米。出让地坐落于工农路以西，汉冶路南侧。本合同项下出让宗地的用途为城镇住宅用地面积1.022081公顷，商务金融用地面积0.124644公顷，零售商业用地面积0.099715公顷。出让人同意在2020年7月29日前将出让地交付受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（二）项规定（现状土地条件）的土地条件。本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币115800000元。受让人应在按本合同约定付清本宗地全部出让价款后，持本合同和出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权登记等。该合同由出让人南阳市自规局和受让人中融公司签字盖章。2020年7月17日，中融公司向南阳市非税收入服务中心缴纳人民币115800000元。以上事实有成交确认书、《国有建设用地使用权出让合同》及河南省土地出让划拨收入专用票据在卷作证。2020年7月22日，第三人中融公司向南阳市自规局申请国有建设用地使用权初始登记，并提交有不动产登记申请、中融公司营业执照、法人、委托代理人身份证、《国有建设用地使用权出让合同》、不动产权籍调查表、出让金、税费缴纳凭证、南阳市人民政府作出的宛政土（2019）330号《关于G2019-103号宗地拍卖出让方案的批复》等申报材料，经南阳市自规局审核后，依据《不动产登记暂行条例实施细则》第三十三条、第三十四条规定，南阳市自规局给中融公司颁发了豫（2020）南阳市不动产权第0033105号《国有建设用地使用权证》，证载内容显示：权利人南阳市中融房地产开发有限公司；共有情况为单独所有；坐落为南阳市宛城区汉冶街道办事处北关社区居委会工农路以西，汉冶路南侧；权利类型为国有建设用地使用权；权利性质出让；用途为城镇住宅用地、零售商业用地、商务金融用地；面积12464.4平方米；使用期限2020年7月29日起至2060年7月28日止，2020年7月29日起至2060年7月28日止，2020年7月29日起至2090年7月28日止。原告不服该颁证行为向法院提起行政诉讼。另查明，南阳市自规局于2019年6月4日对泉阳公司作出宛自然资行处字（2019）6号行政处罚决定书，其查明泉阳公司于2015年7月未经政府批准非法占用宛城区农村信用合作社的国有划拨土地、宛城区汉冶街道办事处北关社区25户居民国有土地及11组国有土地共计12464.4平方米建商住楼。目前已经建成1号楼21层，建筑面积11928.759平方米。该行为属于未经政府批准非法占用土地，违反《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定，决定：1、责令退还非法占用的12464.4平方米土地。2、没收在非法占用的12464.4平方米土地上新建的1号楼建筑物，建筑面积11928.759平方米。3、处以罚款99715.2元。宛城区北关社区玉皇庙区域城中村改造项目是南阳市中心城区房地产市场秩序专项整治项目220号。原审法院认为：本案审理的焦点问题是如何理解行政诉讼法规定的“利害关系”，即起诉人裕冠公司作为债权人是否具备行政诉讼原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。上述法条规定的“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织；所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。同时，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系；除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。因而，本案债务人泉阳公司地上附属物转移登记行为或者变更登记行为，虽有可能影响民事债权人（本案原告裕冠公司）或者抵押权人债权或抵押权的实现，债权人或者抵押权人因而与上述行政登记行为有了一定的利害关系，但因此种利害关系并非公法上的利害关系，也就不宜承认债权人（本案原告裕冠公司）或者抵押权人在行政诉讼中的原告主体资格。上述债权人（本案原告裕冠公司）的普通债权和抵押权人的抵押权等民事权益，首先应考虑选择民事诉讼途径解决。只有公法领域权利和利益受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格（原告适格），才有资格提起行政诉讼。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条，最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》六十九条第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告南阳裕冠房地产开发有限公司的起诉。案件受理费50元，退还原告南阳裕冠房地产开发有限公司。上诉人南阳裕冠房地产开发有限公司不服，上诉称：一、原审法院适用法律错误，对“利害关系”理解错误。二、豫（2020）南阳市不动产第0033105号《国有建设用地使用权证》违法，应当撤销。请求：撤销（2020）豫1302行初88号行政裁定书，依法改判或者指令南阳市宛城区人民法院对本案实体方面进行审理判决。本案二审查明事实同一审查明事实相一致。本院认为：被诉的行政行为是南阳市自然资源和规划局为原审第三人南阳市中融房地产开发有限公司（以下简称“中融公司”）颁发的国有建设用地使用权证。原审原告南阳裕冠房地产开发有限公司（以下简称“裕冠公司”）提起诉讼的理由是，裕冠公司案外人河南泉阳置业有限责任公司（以下简称“泉阳公司”）的债权人，因泉阳公司在被诉土地证范围内有一在建工程，其认为南阳市自然资源和规划局颁发土地证的行为有可能损害了原审原告的债务实现。实际上，人民法院已对裕冠公司与泉阳公司的债务纠纷作出生效判决并进入执行环节，根据（2020）豫1302执恢405号之十号执行裁定书，泉阳公司的在建工程已被裁定进行拍卖，该债务纠纷应通过执行程序依法进行，在无证据证实阳泉公司对诉争土地拥有合法使用权的情况下，裕冠公司与被诉的国有建设用地使用权证无利害关系。根据最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”裕冠公司不能以行政行为可能妨害其与阳泉公司之间的债务实现为由，对并非其债务人的中融公司的国有建设用地使用证提起行政诉讼。综上，原审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，二审予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予认可。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 龚跃伟审判员刘书旺审判员 杨   玉   娟二〇二〇年十二月十一日法官助理郭栋书记员王平