山东省聊城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁15行终221号 上诉人（原审被告）:阳谷县寿张镇人民政府。住所地阳谷县寿张镇。 法定代表人：王太敬，镇长。 委托代理人：陈会玲，阳谷谷山法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审原告）:史仁岩，男，1962年9月11日出生，汉族，住阳谷县。 委托代理人：田洪伟，山东运泽律师事务所律师。 原审第三人：阳谷鹏达置业有限公司。住所地阳谷县寿张镇西环路。 法定代表人：李光辉，公司经理。 上诉人阳谷县寿张镇人民政府（以下简称寿张镇政府）因与被上诉人史仁岩行政协议一案，不服阳谷县人民法院（2019）鲁1521行初93号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院认定事实：史仁岩系阳谷县寿张镇史胡同村村民。1996年，史仁岩在史胡同村建设了军民挂面厂。2002年6月，依史仁岩的申请，阳谷县人民政府为军民挂面厂颁发了阳国用（2002）字第033号国有土地使用证。2015年，寿张镇政府按照阳谷县委县政府关于寿张镇城乡发展的规划意见，实施寿张镇府前商业街开发项目，史仁岩的挂面厂即位于上述项目需动迁的范围内。2015年6月12日，史仁岩以寿张镇政府为被告向法院提起行政诉讼，请求确认强制拆除行为违法，一并申请行政赔偿。诉讼期间，寿张镇政府作为甲方与乙方史仁岩于2015年9月24日签订协议书，约定：一、乙方自愿拆除府前街南侧的正房11间，面积274.63平方米，甲方在原位置补偿给乙方同等面积的一二层门市楼房，乙方的房屋补偿款则不予兑现。二、乙方必须于合同签订之日起7天内自行拆除最北边的仓库一间，并自行承担墙体整改费用和拆迁费用。拆除后，甲方按原评估价格121800元补偿给乙方。若乙方不按时拆除，甲方有权强制拆除。三、乙方未拆除的东屋三间44.22平方米，必须于合同签订之日起7天内自行拆除。甲方予以置换门市房，则按2.52:1的标准予以回迁，补偿款不予兑现，回迁房面积大于应回迁面积时，对多余部分，乙方按照市场价予以补足差价。若乙方不按期拆除，甲方有权强制拆除。四、甲方负责为乙方在其南侧征地，面积为贰亩，甲方负责支付其土地租赁费三十年，乙方不承担任何征地及相关费用，甲方应保证乙方在土地上正常建设经营，并于合同签订之日起20日内完成征地事宜，不能影响乙方使用，乙方则自愿放弃府前街拆迁所占土地补偿款。五、乙方大门转换6米。六、甲乙双方对本合同有严格的保密义务，若因乙方造成泄密，则本合同作废，由此造成的一切损失由乙方自行承担，本协议签订后，乙方负责撤销对甲方的起诉。上述协议签订后，史仁岩于2015年9月30日申请撤回对寿张镇政府的起诉。在后续协议履行过程中，甲乙双方对第二条的履行达成一致意见，即乙方无需拆除仓库，甲方亦不再按照协议约定支付补偿款，对于其他条款中约定的应拆除的房屋，乙方均已拆除。甲方履行了协议第五条，在开发过程中为史仁岩留出6米的转换路。因其他条款发生争议，协议未得以有效履行，史仁岩向法院起诉，请求法院判决被告立即交付拆迁补偿的房屋292.18平方米，土地二亩以及补偿不到位造成的损失。 另，诉讼期间，法院依被告寿张镇政府的申请，查封了第三人阳谷县鹏达置业有限公司建设的位于阳谷县寿张镇府前街（阳谷县第二人民医院对过）28、29号房产；依原告史仁岩的申请，查封了上述位置30、31、32号房产。 原审法院认为，本案各方当事人的争议焦点有三个，一、本案是否属于行政诉讼受案范围；二、原告的起诉是否超过起诉期限；三、协议是否应当履行。 针对焦点问题一，本案是否属于行政诉讼受案范围。因案涉《协议书》系寿张镇政府在寿张镇府前商业街开发过程中，为履行行政管理职责，落实城乡规划的公共利益追求，基于房屋和土地征收补偿的事实与史仁岩达成具有行政法上权利义务的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(十一)项规定的行政协议，因该协议引发的纠纷属于行政诉讼的受案范围。 关于焦点问题二，原告的起诉是否超过起诉期限。本案原告的诉求系请求被告立即交付拆迁补偿房屋292.18平方米、土地二亩及补偿不到位造成的损失，在史仁岩的房屋拆除后，寿张镇政府应及时履行协议义务，在房屋建成并经验收合格后，及时交付史仁岩使用，但是自2015年9月协议签订持续至今，约定的产权置换及代为承租土地的义务仍未履行。根据协议约定，寿张镇政府依据《协议书》对原告予以产权置换、支付补偿款、租赁土地的义务不属于依申请的行政行为，故寿张镇政府以史仁岩在签订协议后20日即应知道其权利受到损害为由主张其起诉超过法定期限的抗辩理由不能成立，法院不予支持。 关于焦点问题三，协议是否应当履行的问题。《中华人民共和国合同法》第八条规定：“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。”本案中，原、被告双方在协商一致的基础上签订了《协议书》，符合自愿原则。从协议内容看，对拆除房屋的补偿方式为产权置换或者货币补偿，对占用土地的补偿方式为代其租赁二亩土地并承担三十年的土地租赁费用，以上内容不违反法律、行政法规的强制性规定，也不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。因此，无论从合同法“诚实信用”原则考虑，还是基于行政法上“信赖利益保护”的原则，在史仁岩的房屋拆除之后，寿张镇政府均应依照协议予以补偿。被告在诉讼中提出因史仁岩没有拆除仓库和东屋，所以协议第四条没有履行的抗辩理由，从协议约定看，该条所涉代租土地是对寿张镇府前商业街开发实际占用史仁岩土地的补偿，并未附其他条件，故其上述抗辩理由不能成立。对原告提出的要求被告交付292.18平方米房屋及代其租赁二亩土地并承担三十年租赁费的诉求予以支持。原告主张因拆迁造成的经营损失，因本案系行政协议纠纷，协议中并未就其该项损失进行约定，法院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条之规定，判决：一、被告寿张镇政府于本判决生效后继续履行与原告史仁岩签订的《协议书》第一条、第三条确定的义务，即在原址向史仁岩交付292.18平方米门市楼房；二、被告寿张镇政府于本判决生效后继续履行与原告史仁岩签订的《协议书》第四条确定的义务，即在原址南侧为史仁岩租赁二亩土地并承担三十年的土地租赁费用；三、驳回原告史仁岩的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告寿张镇政府负担。 上诉人寿张镇政府上诉称：一、本案不属于行政诉讼的受案范围。原审判决的第一项“在原址上向史仁岩交付292.18平方米门市楼”，因该房屋的所有人是原审第三人阳谷鹏达置业有限公司，不是上诉人，根据（2007）民立他字第54号《最高人民法院关于当事人之间达成了拆迁补偿安置协议仅就协议内容发生争议的，人民法院应予受理问题的复函》，拆迁补偿协议应通过民事途径来解决，故本案关于拆迁安置协议产生的纠纷应通过民事途径解决，不属于行政诉讼的受案范围。并且通过民事诉讼从根本上能解决问题，也有利于本案的履行。二、本案已过行政赔偿诉讼的法定起诉期限。根据法律的规定，赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算。根据2015年9月24日签订的协议书：甲方应该在合同签订之日起20日内完成征地事宜，不能影响乙方使用。故被上诉人时效应从协议签订后20日起算，两年内主张行政赔偿，但其于2019年12月提起诉讼，已经远远超过法律规定的两年的期限。三、本案的在原址南侧为被上诉人租赁两亩土地并承担三十年的土地租赁费用应该由原审第三人阳谷鹏达置业有限公司承担，而非上诉人。根据上诉人与原审第三人阳谷鹏达置业有限公司签订的《寿张镇府前商业街开发协议书》的约定，案涉项目由原审第三人阳谷鹏达置业有限公司进行开发建设，动迁户的回迁安置费用均由原审第三人阳谷鹏达置业有限公司承担。被上诉人选择产权置换的补偿方式，且已经实际占有相应的位置，原审第三人阳谷鹏达置业有限公司是目前回迁楼的实际所有人，故应由原审第三人阳谷鹏达置业有限公司进行处理解决该问题。而一审判决由上诉人履行不符合法律规定。综上所述，原审法院判令上诉人履行《协议书》，没有事实和法律依据，请求二审法院能够查清事实，依法撤销一审判决，依法改判或发回一审法院重审。 被上诉人史仁岩辩称：一、本案属于行政诉讼的受案范围。寿张镇政府在寿张镇府前商业街开发过程中，为履行行政管理的职责，实现城乡规划的公共服务目标，对史仁岩的土地、房屋进行了征收征用，为了对被征收征用的土地、房屋进行补偿，双方经协商，达成了具有行政法上权利义务内容的《协议书》，因此，该《协议书》属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第二项及《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条第一款第十一项的规定，本案属于行政诉讼的受案范围。双方当事人对《协议书》的内容没有争议，故对本案不适用《最高人民法院关于当事人之间达成了拆迁补偿安置协议仅就协议内容发生争议的，人民法院应当受理问题的复函》，上诉人诉称的本案不属于行政诉讼的受案范围的理由不成立。二、本案不超过法定的起诉期限。本案是因上诉人未按约定履行行政协议而引发的行政诉讼，关于起诉期限应适用《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条所规定的民事法律规范进行确定，即适用民事法律规范所规定的诉讼时效。本案虽然就房屋、土地补偿事宜签订了《协议书》，但对上诉人何时将安置房屋交付被上诉人没有进行约定。《协议书》虽然约定“合同签订之日起20天内完成征地事宜，不能影响乙方（史仁岩）使用”，但对上诉人何时将征用好的土地交付被上诉人也没有进行约定，因此，上诉人主张从协议签订后20日起算起诉期限的理由不成立，因此，本案不超过法定的起诉期限。上诉人依据《协议书》对被上诉人予以产权置换、支付补偿款、租赁土地的义务不属于依申请的行政行为，因此，上诉人以被上诉人在签订协议后20日即应知道其权利受到损害为由主张超过法定起诉期限的理由也是不成立的，从这点来讲，本案也不超过法定的起诉期限。三、上诉人应继续履行《协议书》第四条确定的义务，在原址南侧为史仁岩租赁二亩土地并承担三十年的土地租赁费。《协议书》是上诉人与史仁岩签订的，对双方具有约束力，根据《协议书》第四条的约定，在原址南侧为史仁岩租赁二亩土地并承担三十年的土地租赁费是上诉人的义务，与原审第三人阳谷鹏达置业有限公司没有关系。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，应依法驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明：2002年6月，阳谷县人民政府为史仁岩经营的军民挂面厂颁发了阳国用（2002）字第033号国有土地使用证。2015年8月1日，寿张镇政府与阳谷鹏达置业有限公司签订《寿张镇府前商业街开发协议书》，史仁岩的军民挂面厂部分房屋位于上述项目范围内。2015年6月12日，史仁岩以寿张镇政府为被告向法院提起行政诉讼，请求确认强制拆除行为违法，一并申请行政赔偿。诉讼期间，寿张镇政府与史仁岩于2015年9月24日签订本案协议书，史仁岩于2015年9月30日申请撤回对寿张镇政府的起诉。史仁岩认为寿张镇政府未按照协议履行向法院提起诉讼，要求被告交付拆迁补偿的房屋292.18平方米、土地二亩以及补偿不到位造成的损失。 本院认为。 《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案中，上诉人寿张镇政府与被上诉人史仁岩签订的《协议书》实际是对府前街商业街开发项目占用了史仁岩房屋的补偿协议，该协议是寿张镇政府基于履行行政管理职责与史仁岩签订的具有行政法上权利义务内容的协议，属于法院行政诉讼受案范围。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。根据上述法律规定，合法有效的行政协议是行政机关履行的前提，本案中，上诉人与被上诉人签订的《协议书》中约定上诉人为被上诉人在其南侧征地，上诉人作为镇级人民政府不具有土地征收主体资格，其与被上诉人史仁岩签订的协议书属无效协议。被上诉人要求上诉人履行该协议无事实根据和法律依据，依法应驳回上诉人的诉讼请求。被上诉人如认为因协议无效对其造成经济损失，可另行主张权利。综上，一审判决上诉人履行协议属认定事实不清，依法应予改判。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销阳谷县人民法院（2019）鲁1521行初93号行政判决； 二、驳回被上诉人史仁岩要求上诉人阳谷县寿张镇人民政府履行协议的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人史仁岩负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙金昌 审判员  李 扬 审判员  孟庆杰 二〇二〇年十二月三十日 法官助理高明明 书记员任义凡