浙江省丽水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙11行终134号 上诉人（原审原告）周万林，男，1972年9月10日出生，汉族，住庆元县。 委托代理人时祯奎，北京市凯诺律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）庆元县公安局五大堡派出所，住所地庆元县五大堡村**。 应诉负责人黄业斌，任所长。 委托代理人叶峻箐，该所工作人员。 委托代理人吴荣步，浙江百山祖律师事务所律师。 上诉人周万林因与被上诉人庆元县公安局五大堡派出所公安传唤行为纠纷一案，不服龙泉市人民法院作出的（2020）浙1181行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院查明，2020年1月14日，庆元县兰溪桥水库扩建工程建设指挥部在庆元县××乡××村开展移民签约工作时，认为有村民在村中散布谣言、无中生有，对庆元县兰溪桥水库扩建工程项目安置签约工作造成重大影响，遂指派工作人员到被告处报案。被告于同日受案。被告受理案件后，对张一男、叶兆全、刘开全、夏清平、夏念青等人进行了询问。被告初步查明原告具有涉嫌寻衅滋事行为，遂于2020年1月15日以原告涉嫌寻衅滋事为由，传唤原告于2020年1月15日16时0分前到庆元县公安局办案中心接受询问。原告实际到达时间为2020年1月15日16时39分，离开时间为2020年1月16日16时11分，到达时间有原告的签名，离开时间因原告拒绝签字，由民警签字说明。其间，被告民警对原告制作了四份询问笔录。原告认为其不存在在村里和微信群里造谣蛊惑村民不要签约的行为，认为被告传唤行为违法，遂提起行政诉讼。另查明，被告至庭审时未对原告行为作出处理结果。 原审法院认为，《治安管理处罚法》第八十二条规定：“需要传唤违反治安管理行为人接受调查的，经公安机关办案部门负责人批准，使用传唤证传唤。对现场发现的违反治安管理行为人，人民警察经出示工作证件，可以口头传唤，但应当在询问笔录中注明。公安机关应当将传唤的原因和依据告知被传唤人。对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的人，可以强制传唤。”被告认为原告涉嫌寻衅滋事，对原告进行传唤符合上述法律规定，被告具有职权依据。《治安管理处罚法》第八十三条规定：“对违反治安管理行为人，公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时；情况复杂，依照本法规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过二十四小时。公安机关应当及时将传唤的原因和处所通知被传唤人家属。”《公安机关办理行政案件程序规定》第六十八条规定：“使用传唤证传唤的，违法嫌疑人被传唤到案后和询问查证结束后，应当由其在传唤证上填写到案和离开时间并签名。拒绝填写或者签名的，办案人民警察应当在传唤证上注明。”根据被告对原告所作的四份询问笔录，被告对原告的传唤符合上述法律、法规的规定，询问查证的时间没有超过规定的二十四小时。从在案证据来看，原告具有涉嫌寻衅滋事的行为，被告在履行了相关程序后对原告以涉嫌寻衅滋事为由进行传唤，并无不当。原告认为被告对其进行传唤的目的是强迫其签订搬迁补偿协议的理由，缺乏事实根据。故对原告请求确认被告传唤原告的行为违法并由被告承担本案诉讼费用的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告周万林的诉讼请求;案件受理费50元，由原告周万林负担。 上诉人周万林上诉称，一、上诉人并不存在寻衅滋事行为，被上诉人的证据不足以证明上诉人存在寻衅滋事的行为。上诉人的房屋被纳入庆元县兰溪桥水库扩建工程建设征地移民项目，因补偿价格偏低、安置点未经移民选定，上诉人未签订补偿协议，后上诉人聘请律师助其维护合法权益，自始至终未煽动其他村民拒绝签订补偿协议。案涉行为的发生系因张一男报案，虽然被上诉人称上诉人存在造谣生事的行为，但并未提供任何报案材料证明该事实存在。从询问笔录可以看出，被上诉人对上诉人进行传唤是为了逼迫上诉人签订补偿协议，甚至是通过此种方式达到逼迫其他村民签订协议的目的，对上诉人在内的其他村民进行施压。被上诉人除了提供兰溪桥水库扩建工程项目相关工作人员的报案记录及询问笔录之外，并未提供任何其他证据证明上诉人在微信群里说过什么话，应当承担举证不能的后果。二、被上诉人对上诉人所实施的传唤行为程序违法。首先，被上诉人在对上诉人进行传唤时，并未出示传唤证，按照《治安管理处罚法》第八十二条的规定，在经过公安机关办案部门负责人批准后，可以进行传唤证传唤。本案中，张一男于1月14日20时30分报案，当日受案部门的负责人便同意了受案，上诉人于1月15日16时20分左右被特警带至松源镇派出所，即便是被上诉人1月14日晚已下班，其在1月15日上午也完全能够申请办案部门的负责人审批，出具传唤证进行传唤。被上诉人称在传唤上诉人时没有录制视音频，在没有证据证明其传唤行为合法的情况下，应当认定其传唤行为违法。其次，本案的询问程序严重违法。1.上诉人于1月15日16时39分到达被上诉人处后，直至20时20分才对上诉人进行了第一次询问，中间间隔时间长达4个小时左右，严重违背了我国《治安管理处罚法》第八十三条以及《公安机关办理行政案件程序规定》第六十九条要求对被传唤的违法行为人及时询问查证的规定。2.被上诉人的询问时间已严重超出了《治安管理处罚法》第八十三条及《公安机关办理行政案件程序规定》第六十九条规定的询问查证时间不得超过八小时，最长不得超过二十四小时的要求，按照《公安机关执行〈中华人民共和国治安管理处罚法〉有关问题的解释》第八条第二款规定，被上诉人应当提供审批表，证明其延长询问时间经过审批，被上诉人提供的延长办案期限审批表系打印而成，并非负责人亲笔签名审批同意，而且被上诉人只是在上诉人第一份询问笔录中口头告知对上诉人的询问时间延长至二十四小时，其提供的审批表并不能够证明其延长询问时间的行为经过了审批。虽然被上诉人称上诉人于1月16日16时11分便离开了被上诉人处，但根据上诉人女儿的报警记录来看，上诉人于1月16日晚22时17分仍未回家，说明被上诉人的询问时间已超出了24小时。3.被上诉人采取连续询问、夜间询问的方式未能保障上诉人必要的休息时间，违反了《公安机关办理行政案件程序规定》第五十七条第二款规定。根据被上诉人在一审中所提交的询问笔录，分别对上诉人进行了四次询问，自上诉人被传唤至被上诉人处直至四次询问结束，已达19个小时之久，上诉人并未获得休息时间，被上诉人采取变相询问的方式已严重侵害了上诉人的休息权利。最后，上诉人曾于一审中申请调取被上诉人询问上诉人的监控视频，被上诉人以视频监控被覆盖无法提供为由未予提交，但监控视频属于本案的关键性证据，而被上诉人却以视频被覆盖为由逃避举证责任，应视为其程序不合法。三、上诉人曾在一审过程中向一审法院申请关键证人出庭作证，但一审法院并未支持上诉人的请求，一审法院剥夺上诉人申请证人出庭的权利，系对上诉人权利的侵害。四、本案上诉人提供的证据可以证明被上诉人传唤上诉人并不是为了维护治安秩序，而是以莫须有的涉嫌罪名传唤上诉人进行恐吓威胁充当拆迁部门的帮凶，最终威逼上诉人签订征收协议，执法目的严重不正当。上诉人在2020年1月15日被传唤，1月17日释放，1月16日签订征补协议，甚至替其姐姐也签订了协议，在时间上高度吻合且具有连续性，在此期间负责拆迁工作的叶利民在2020年1月16日打电话告知上诉人的女儿称其父亲签字后就可以回家，有相关电话录音可以佐证，这足以说明被上诉人对上诉人威胁恐吓以逼迫其签字，办案民警甚至威胁上诉人如果不签字就认定上诉人为黑恶势力的组织者，直接送去看守所，上诉人迫于无奈在协议上签字，但一审法院对这个重要的证据未予以审查。本案除了张一男、叶兆全等报警人的单方口述外并没有任何证据证明上诉人存在阻碍移民签约工作的不当言论，被上诉人完全是依据庆元县兰溪桥水库扩建工程建设指挥部工作人员单方报警而实施的欲加之罪。而且，在上诉人被询问期间，民警拿着全尚元穿着服刑人员马甲在审讯室和他戴着手铐在看守所的照片给上诉人看，并告诉上诉人全尚元已经被刑拘，如果不在拆迁补偿协议上签字，也会被刑拘，而且会影响子女就业。相关部门为了完成所谓的“政绩”不惜牺牲百姓的合法利益，联合公安机关对上诉人进行施压的行为应当得到法律的制止和纠正。综上所述，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求：1.依法撤销龙泉市人民法院作出的(2020)浙1181行初22号行政判决书；2.在查明事实的基础上依法改判支持上诉人的一审诉讼请求或发回原审法院重新审理；3.本案的诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人庆元县公安局五大堡派出所答辩称，一、上诉人周万林因有人举报其造谣滋事，散布谣言，煽动对抗政府，扰乱正常的社会秩序，答辩人依法受案调查，系履行法定职责的合法行为。根据《中华人民共和国人民警察法》第二条第一款之规定：人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。《治安管理处罚法》第二条也规定了公安机关有履行治安管理的法定职责。根据《治安管理处罚法》第七十七条、《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条，公安机关对报案、控告举报的案件，应当及时受理。因该案件与兰溪桥水库扩建项目移民搬迁有关，也与周万林是否散布过与相关律师言论不同信息这一问题相关联，为此，调查时必然会涉及这些问题。但不能以此将依法调查案件事实与非法参与征地拆迁、逼迁等行为等同起来。二、答辩人根据案件调查需要，依法对周万林实施传唤到指定地点接受公安机关询问，符合法律规定。《公安机关办理行政案件程序规定》第六十六条：询问违法嫌疑人，可以到违法嫌疑人住处或者单位进行，也可以将违法嫌疑人传唤到其所在市、县内的指定地点进行。《治安管理处罚法》第八十二条也作出类似规定。三、对于上诉人提出的其他几个问题：（1）领导审批签字问题：答辩人案件审批不是传统的手写审批，而是电子审批（个人的数字证书审批）。随着无纸化办公的推开，这种情形更加普遍。（2）传唤时间问题：传唤证上注明的时间可以证实，答辩人的询问时间没有超过法定最长时限24小时。查证时间可能超过8小时需延长传唤时间至24小时，办案民警己向办案单位负责人口头报告并批准，并在笔录中记录在案。民警询问结束后，周万林就离开办案区，之后周万林的行为系其个人行为，与本案无关。（3）是否及时查证问题：法律法规未规定传唤多长时间即应进行查证。实践中，每个案件情况不同，查证之前的必要准备工作也不同。本案因涉及人数多人，情况复杂，需进行其他的准备工作，为此，答辩人在认为查证条件相对成熟时进行询问查证，并未违反法律法规的规定。（4）关于是否侵犯了上诉人吃饭、休息的权利问题：答辩人在传唤查证期间，并未侵犯上诉人吃饭和必要休息的权利。对于上诉人的就餐，民警范吴彬已提供其必要的饮食。传唤证和笔录上记录的时间证明，公安机关在传唤23小时32分内制作笔录总时长是14小时08分，已提供9小时24分让上诉人吃饭、休息，不存在上诉人所述的侵犯了其吃饭、休息的权利。（5）关于视频问题：上诉人提出要提供询问时的录音视频，因该案询问视频不属于应当刻制光盘予以保存的14类案件情形之一，为此时间如超出录音视频的保存时间，就会自动覆盖而无法提供。被上诉人在庭询时补充称，传唤行为是一个程序性行政行为，不具有可诉性。综上，请求依法驳回上诉请求，维持本案一审判决。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定，“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一般而言，在行政机关作出最后决定之前，法院不对预备性的和中间性的决定（行为）进行审查。因为在这个阶段进行审查，会妨碍行政程序的正常发展，不符合成熟原则的标准。传唤行为系公安机关为了调查治安行政管理案件的需要,通知涉案违反治安管理嫌疑人到指定地点接受询问和查证的行为,系公安机关作出最后决定之前的程序性、过程性行政行为，其效力通常被最终的行政处罚决定所吸收和覆盖，当事人可以通过起诉最终的行政决定来获得司法救济，因此传唤行为在一般情况下不属于行政诉讼受案范围。但是，如果程序性行为具有事实上的最终性，也应属于法律上的“最后决定”而具有可诉性。对一个行政行为是否属于“最后决定”的判断标准，可从以下三个方面来考量：一是对公民、法人或者其他组织的权利义务是否产生实际影响，如没有对其权利义务产生实际影响，就谈不上是可诉的“最后决定”；二是行政机关作决定的程序是否可能由于司法审查而打乱。如果司法审查可能打乱行政机关作决定的程序，则行政机关还没有作出最后决定。三是有无通过所提诉讼予以救济的现实必要性，如果没有其他适当的司法救济途径，则该行政行为可认为系“最后决定”而有受司法审查之必要。《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条规定：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。”本案中，被上诉人于2020年1月14日受理案件，2020年1月15日传唤上诉人，至今未作出行政处罚决定，显然大大超过了三十日的一般办案期限，也大大超过了六十日的最长办案期限。案涉传唤行为对上诉人的人身权益产生了实际影响，被上诉人在大大超过最长办案期限后仍未作出行政处罚决定，如果不赋予上诉人对传唤行为提起诉讼的权利，该传唤行为再也不能纳入实体决定的整体之中一并进行司法审查。因此，上诉人认为该传唤行为影响其人身权益进而提起行政诉讼，符合行政诉讼受案范围。被上诉人关于案涉传唤行为不具有可诉性的辩称，本院不予采纳。 关于案涉传唤行为是否合法的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定:“县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”第八十二条规定:“需要传唤违反治安管理行为人接受调查的,经公安机关办案部门负责人批准,使用传唤证传唤。……对无正当理由不接受传唤或者逃避传唤的人,可以强制传唤。”第八十三条第一款规定:“对违反治安管理行为人,公安机关传唤后应当及时询问查证,询问查证的时间不得超过八小时;情况复杂,依照本法规定可能适用行政拘留处罚的,询问查证的时间不得超过二十四小时。”本案中，庆元县公安局五大堡派出所作为上诉人居住地的公安机关，在接到举报受案后，认为上诉人涉嫌寻衅滋事，有权传唤其接受调查询问。根据传唤证上所载的时间、签名及对上诉人的询问笔录等证据，结合上诉人庭询时自述领回个人物品的事实，被上诉人在做好相应准备工作后对上诉人进行询问，后根据案件实际情况口头报批延长询问查证时间并记录在案，实际询问查证时间未超过二十四小时，询问过程亦已保障上诉人必要的休息时间，符合相关法律规定。上诉人提出的被诉传唤行为没有事实依据、程序违法等意见，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 关于上诉人所称一审法院不准许证人出庭的问题。本院认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十三条第一款规定：“当事人申请证人出庭作证的，应当在举证期限届满前提出，并经人民法院许可。”申请证人出庭作证的行为，性质上属于提供证据的行为。证据与案件待证事实之间的关联性是其进入诉讼的第一道“门槛”。如果缺乏关联性，则不是适格的证据，不可以进入诉讼程序。经审查，上诉人在一审时申请出庭作证的证人是同乡村民，出庭作证事项为证明庆元县公安局五大堡派出所违法传唤并逼迫其签订补偿协议。一审法院经审查认为该申请出庭作证的证人与本案待证事实没有关联性，未予准许出庭作证，并无不当。上诉人关于一审法院侵害其权利的主张，本院不予认同。 综上，上诉人的上诉理由不能成立。一审判决认定事实清楚,适用法律、法规正确,应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人周万林负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 吴林雄 审 判 员 邹一峻 审 判 员 吴金花 二〇二〇年十二月十日 代书记员 郭 慧