广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终107号上诉人（原审被告）：江门市新会区人民政府。住所地：江门市新会区会城同庆路**。法定代表人：梁明建，区长。委托代理人：童铁东。委托代理人：吴年发，广东广能律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：江门市新会区会城街城东经济联合社。住所地：江门市新会区会城东关路**。法定代表人：黎昆维，主任。委托代理人：陈亮才、黄艳春，均系广东华卓律师事务所律师。原审被告：江门市人民政府。住所地：江门市蓬江区白沙大道**。法定代表人：刘毅，市长。委托代理人：吴璧廷、陈莹颖。原审第三人：江门市新会区会城建设开发公司。。住所地：江门市新会区会城镇西隅路**法定代表人：霍柏昌，经理。委托代理人：陈伟灵，该公司法律顾问。原审原告江门市新会区会城街城东经济联合社（以下简称城东经联社）诉原审被告江门市新会区人民政府（以下简称新会区政府）、江门市人民政府（以下简称江门市政府）土地确权处理及行政复议行政纠纷一案，江门市中级人民法院于2018年10月25日作出（2018）粤07行初66号行政判决。上诉人新会区政府不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：1991年期间，由原新会县人民政府批准同意，并由原新会县国土局分别于1991年6月8日、6月10日、7月10日分别作出（91）新地政字第111号、112号、134号批复，批准江门市新会区会城建设开发公司(以下简称会城建设公司)征用原新会县会城镇城东管理区（现城东经联社）位于狗肶塘（土名）荒地9.65亩、9.91亩和5.72亩，作为兴建商品住宅用地和东湖市场用地。会城建设公司与城东经联社分别于1991年7月19日和1992年3月25日签订了《征用东湖塘狗肶塘土地协议书》和（92）开征协字第023号《协议书》，就征用城东经联社狗肶塘（土名）总面积33亩地作商品房用地及建设市场用地等相关补偿问题进行了约定。2015年11月10日，城东经联社向国土新会分局提交《土地权属争议案件申请书》及相关证据材料，申请确认座落于江门市新会区会城街道城东铁棚菜市场占地范围的土地使用权（土地面积约1955.83平方米）权属人是城东经联社。国土新会分局于同月18日作出江国土资新（（地籍函字[2015]24号《土地权属争议案件受理通知书》。同月24日向会城建设公司发出江国土资新（（地籍函字[2015]26号《答辩通知书》。国土新会分局分别向城东经联社和会城建设公司进行了调查询问，也组织双方开展调解工作未果。2016年5月16日，国土新会分局作出江国土资新字[2016]66号《关于江门市新会区会城街城东经济联合社与江门市新会区会城建设开发公司土地权属争议的处理意见》报送新会区政府。新会区政府于2016年7月12日作出新府告[2016]15号《土地权属争议处理决定书》，决定内容为：“确认座落于江门市新会区会城街道城东铁棚菜市场占地范围，其中已办理征地批文的1430平方米土地使用权属于江门市新会区会城建设开发公司所有，未办理征地手续的526平方米未能确定土地使用权归属（因其位于申请人与被申请人于1991年7月19日签订《征用东湖塘狗肶塘土地协议书》中提及的33亩征地范围内且未办理征地手续，各项补偿等涉及民事行为需作另案处理）。”城东经联社不服上述处理决定，向原审法院提起行政诉讼，原审法院于2017年5月5日作出（2016）粤07行初80号《行政裁定书》，裁定驳回城东经联社的起诉，城东经联社上诉至广东省高级人民法院，广东省高级人民法院于2017年12月25日作出（2017）粤行终1005号《行政裁定书》，裁定驳回上诉，维持原裁定，但同时认定城东经联社不服新府告[2016]15号《土地权属争议处理决定书》应当按照复议前置的规定先申请行政复议。2018年1月22日，城东经联社向江门市政府提出行政复议申请，江门市政府于同月26日受理了行政复议申请。经过调查并报请延长行政复议审查期限，江门市政府于2018年4月13日作出江府行复[2018]5号《行政复议决定书》，决定维持新会区政府作出的新府告[2016]15号《土地权属争议处理决定书》。城东经联社仍不服，于2018年5月4日向原审法院提起本案诉讼，请求：1.撤销江门市政府作出的江府行复[2018]5号《行政复议决定书》；2.撤销新会区政府作出的新府告[2016]15号《土地权属争议处理决定书》;3.判决确认座落于江门市新会区会城街道城东铁棚菜市场占地范围内没有纳入土地征用批文红线范围内的526平方米土地的权属人是城东经联社，或者判决新会区政府重新作出处理决定;4.本案诉讼费用由新会区政府和江门市政府承担。原审法院认为，本案系土地行政处理纠纷。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：1.新会区政府作出的新府告[2016]15号《土地权属争议处理决定书》是否合法；2.江门市政府作出的江府行复[2018]5号《行政复议决定书》是否合法。首先，《土地权属争议调查处理办法》第五条第一款规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。”第二十三条规定：“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。”第二十七条规定:“调解未达成协议的，国土资源行政主管部门应当及时提出调查处理意见，报同级人民政府作出处理决定。”第三十条第一款规定：“国土资源行政主管部门提出调查处理意见后，应当在５个工作日内报送同级人民政府，由人民政府下达处理决定。”本案中，城东经联社向国土新会分局提出土地权属争议的申请，国土新会分局受理后经过调查提出调查处理意见，报新会区政府并由新会区政府作出涉案土地权属争议处理决定，新会区政府在本案中的执法主体符合法律规定，原审法院予以确认。其次，根据前述法律规定，新会区政府作出土地权属争议处理决定，应当根据当事人的申请，查清事实、分清权属关系，对争议土地的权属问题作出确认。本案现有证据显示，城东经联社提出的土地权属争议申请，请求确认约1956平方米的土地权属归其所有。而新会区政府作出的涉案处理决定中，仅确认了当中1430平方米的土地使用权归会城建设公司所有，而其余的526平方米土地则未能确定土地使用权归属。原审法院认为，新会区政府针对城东经联社的申请，实质上尚未全面履行其行政职责，其在处理决定中主张的未办理征地手续以及各项补偿等涉及民事行为需另案处理的事由，并不影响新会区政府对土地权属现状的认定。至于此后土地权属由于各种因素发生变更，则系各方当事人另行通过其他合法途径予以解决的问题，与本案系另一法律关系。故新会区政府应当在审查本案双方当事人提交的有关材料基础上，查明案件相关事实，对争议的约1956平方米土地的使用权归属作出确认。据此，新会区政府作出涉案新府告[2016]15号《土地权属争议处理决定书》事实及法律依据不充分，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；……”的规定，依法应予以撤销。最后，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，城东经联社对新会区政府作出的涉案土地权属争议处理决定不服，向江门市政府申请行政复议，江门市政府是适格的复议机关，原审法院予以确认。如前所述，鉴于新会区政府作出的涉案处理决定应当予以撤销，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”的规定，江门市政府作出维持新会区政府的涉案处理决定的复议决定，原审法院一并予以撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项、第七十九条的规定，判决：一、撤销被告江门市新会区人民政府作出的新府告[2016]15号《土地权属争议处理决定书》；二、撤销被告江门市人民政府作出的江府行复[2018]5号《行政复议决定书》；三、判令被告江门市新会区人民政府对原告江门市新会区会城街城东经济联合社提出的“确认座落于江门市新会区会城街道城东铁棚菜市场占地范围的土地使用权（土地面积约1955.83平方米）”的土地权属争议申请重新作出处理。一审案件受理费人民币50元，由被告江门市新会区人民政府和江门市人民政府分别负担25元。上诉人新会区政府不服，向本院提起上诉称：一、上诉人作出被诉确权处理决定，确认涉案争议地块其中1430平方米土地使用权属于原审第三人所有，认定事实清楚，适用法律正确。二、上诉人作出被诉确权处理决定，确认其中1430平方米土地使用权属于原审第三人所有之后，被上诉人在复议和诉讼中并没有对该部分土地主张权益提出诉求，原审法院不应对该处理结果进行调整而判决撤销。三、原审法院并未认定上诉人作出的被诉确权处理决定确认其中1430平方米土地使用权属于原审第三人所有而应予以撤销的理由。实际上，也不存在我国《行政诉讼法》第七十条规定的应予以撤销的情形,不应判决撤销。四、原审法院未全面审理查明案件事实，遗漏了其余526平方米土地已另案受理的事实。上诉人根据已查明的事实部分先作出处理，对其余526平方米另案处理并无不当。综上所述，上诉人作出的被诉确权处理决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人根据已查明的事实部分先作出处理，对其余526平方米另案处理并无不当。原审法院撤销被诉确权处理决定，责令上诉人重新作出处理错误。请二审法院依法撤销原审判决，改判驳回城东经联社的全部诉讼请求。一、二审诉讼费用由城东经联社负担。被上诉人城东经联社答辩称：一、被诉确权处理决定认定涉案1430平方米土地使用权是原审第三人，属于认定事实不清，适用法律错误。二、涉案1430平方米土地使用权人不是会城建设公司。被诉确权处理决定确认涉案1430平方米土地使用权属于会城建设公司，没有事实根据和法律依据。对行政行为合法性的举证责任在于行政机关，所以原审法院判决予以撤销，理由充足，法律依据充分。上诉人新会区政府上诉主张，其作出被诉确权处理决定确认该土地使用权属于会城建设公司，原审法院认为无权判决撤销的理由不成立。三、上诉人对城东经联社申请确认权属范围内的526平方米土地没有进行权属确认，是行政不作为，属于程序不合法。综上，原审法院适用法律正确，处理恰当，请求二审法院驳回上诉人的上诉。原审被告江门市政府答辩称：原审法院适用法律不当，存在法律理解的偏差，且未尽全面公正审查的义务，于法不合，请求二审法院撤销原审判决。原审第三人会城建设公司答辩称：城东经联社不是涉案讼争土地所有权人和使用权人，无权向新会区政府和江门市政府提出涉案讼争土地权属争议的申请，两府应依法驳回申请不予立案处理，已立案处理应自行作出撤销决定。二、为防止诉累和虚假诉讼，如二审法院判决维持一审判决，那么也应同时判决驳回城东经联社的起诉或全部诉讼请求。三、两府对辖区内土地所有权和使用权争议，有最终的决定处理权，当事人就两府作出的土地权属争议结果没争议，法院不应介入并进行调整甚至判决撤销等。为此请求二审法院依法撤销原审判决，驳回城东经联社的起诉或全部诉讼请求。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院另查明：城东经联社不服被诉确权处理决定，向江门市人民政府申请行政复议，请求撤销被诉确权处理决定，并由新会区政府重新作出确权处理决定。根据新会区政府提交的江国土资新（（地籍函字[2017]12号《土地权属争议案件受理通知书》反映，新会区政府应城东经联社申请已就7.72亩土地使用权归属问题于2017年3月20日立案另行调处，该7.72亩经本院向城东经联社了解，包含本案未处理的526平方米土地面积在内，目前尚未作出处理决定。本院认为，从城东经联社提交的行政复议申请书的复议请求事项及起诉状的诉讼请求，并结合其诉讼理由看，其对被诉确权处理决定涉及的涉案1430平方米土地和526平方米土地的使用权处理决定不服而申请行政复议和提起诉讼。所以，原审法院对被诉处理决定和行政复议决定进行全面合法性审查并无不当。本案城东经联社因与会城建设公司对涉案约1956平方米的土地使用权发生权属争议而申请确权处理。新会区政府应申请作出被诉确权处理决定，认定涉案1430平方米的土地在原新会县国土局批复的征地范围内，但在诉讼程序中未能提交足够的证据予以说明和证明，相应的范围和界址也未组织双方当事人指认。另外，根据新会区政府提交的《权属争议范围面积图》反映，上述1430平方米与其余的526平方米范围相互交织，而涉案526平方米未办理征地手续以及未补偿等问题，并不影响调处机关对该526平方米土地权属归属问题依法作出判断。故新会区政府以上述问题需另行处理等为由对其余的526平方米土地的权属归属问题未一并作出确权处理不当，依法应予以纠正。江门市政府经复议决定予以维持亦不当，原审法院判决撤销被诉确权处理决定和行政复议决定，并判令新会区政府重作，并无不当，本院依法予以维持。上诉人新会区政府上诉主张，其根据已查明的事实部分先作出处理，对其余526平方米另行处理并无不当；原审法院撤销被诉确权处理决定，判令上诉人重作错误等，上诉请求撤销原判并改判，因理据不足，本院不予采纳。本案新会区政府重作时，可根据权属争议双方当事人的实际争议情况，重新合理划定争议地范围，重新调查取证，依法重新调解处理，妥善化解纠纷。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人新会区政府负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇二〇年十二月九日书记员  赖心仪