湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终1489号上诉人（原审原告）：溆浦县溆水金龙水产专业合作社。住溆浦县卢峰镇兴隆街**。法定代表人：金海波，董事长。委托代理人：罗继平，湖南银联律师事务所律师。委托代理人：蒋美亮，湖南银联律师事务所律师。上诉人（原审被告）：溆浦县人民政府。住所地：溆浦县卢峰镇警予东路**。法定代表人：杨廉喜，该县县长。委托代理人：刘崇义，溆浦县司法局干部。委托代理人：蔡彬，湖南秦希燕联合（深圳）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：溆浦县农业农村局。住。住所地：溆浦县卢峰镇警予南路**/div>法定代表人：向理军，该局局长。委托代理人：舒斌，湖南高剑律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：溆浦县畜牧水产事务中心。住。住所地所地：溆浦县卢峰镇警予西路**iv>法定代表人：舒方友，该事务中心局长。委托代理人：舒晓兵，湖南宏峰律师事务所律师。委托代理人：蒋炎霖，湖南宏峰律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：溆浦县三江镇人民政府。住。住所地：溆所地：溆浦县三江镇三江村>法定代表人：邹锡华，该镇镇长。委托代理人：王跃华，该镇副镇长。委托代理人：严琳，湖南毓秀律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：溆浦县水利局。住。住所地：溆所地：溆浦县卢峰镇>法定代表人：刘生善，该局局长。委托代理人：向东，溆浦县天裁法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）：溆浦县公安局。住。住所地：溆所地：溆浦县卢峰镇地坪村**>法定代表人：强龙，该局局长。委托代理人：李和，该局干警。委托代理人：傅美月，湖南民海律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：溆浦县水运事务中心。住。住所地：溆浦所地：溆浦县卢峰镇兴隆街****法定代表人：刘自读，该事务中心处长。委托代理人：阳昌林，该中心副主任。上诉人溆浦县溆水金龙水产专业合作社（以下简称金龙水产合作社）、上诉人溆浦县人民政府（溆浦县政府）因与被上诉人溆浦县农业农村局、溆浦县畜牧水产事务中心、溆浦县三江镇人民政府、溆浦县水利局、溆浦县公安局、溆浦县水运事务中心强制拆除行为违法及赔偿一案，溆浦县溆水金龙水产专业合作社、溆浦县人民政府均不服怀化市中级人民法院（2019）湘12行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。怀化市中级人民法院经审理查明：金龙水产合作社于2016年7月26日经溆浦县市场和质量监督管理局核发营业执照，业务范围为：1.组织成员养殖淡水鱼，并统一销售；2.统一采购养殖所需种苗、饲料、农药、渔网等生产资料；3.统一信息服务。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。金龙水产合作社经依法登记后，未办理水域滩涂养殖证。2018年6月13日，溆浦县政府下发溆政办发［2018］19号文件《关于印发溆浦县网箱养殖专项整治工作方案的通知》，该通知载明：1.目标任务之一为将县境内沅水、溆水主河道、饮用水源保护区等重点水域和影响安全度汛、水上安全的网箱全部拆除；2.对养殖户在6月15日前主动将网箱拆除上岸的，除按标准补偿外，再按拆除网箱补偿总额的20%标准给予奖励；3.6月15日后未按要求自行拆除的网箱，由县人民政府依法组织强行拆除，对强行拆除的网箱不予奖励，只按补偿标准给予补偿；4、对拆除的网箱实行补偿，有水域滩涂养殖证的补偿标准为：竹木架网箱15元／㎡，铁片、钢片架网箱35元／㎡，原钢架网箱50元／㎡，简易守鱼棚250元／㎡，漂浮水面标准木房棚500元／㎡，漂浮水面活动板房棚400元／㎡，砖木值守棚300元／㎡，没有水域滩涂养殖证的，按照以上标准减半给予补偿。原告本案所涉及的网箱养殖属于该专项整治范围内。2018年7月26日，溆浦县三江镇人民政府及原溆浦县畜牧水产局向金龙水产合作社发出网箱限期拆除通知书，要求其于2018年8月2日前自行拆除水域内所有网箱和附属设施。2018年8月15日，原溆浦县畜牧水产局作出行政处罚撤销通知，决定撤销网箱限期拆除通知书。2018年10月8日，溆浦县政府作出溆政复决字［2018］15号行政复议决定书，决定撤销网箱限期拆除通知书，责令原溆浦县畜牧水产局在60日内重新作出具体行政行为。2019年4月24日，25日及27日溆浦县政府组织其下属行政机关，强制拆除了金龙水产合作社位于朱溪水库网箱水产养殖设备设施，造成其损失，其依法向该院提起行政诉讼，在诉讼中申请损失鉴定。原、被告各方经协商共同选定武汉市知意行正农业科学研究院对本案所涉渔业损失进行鉴定。2020年8月13日，武汉市知意行正农业科学研究院向该院出具农科院[2020]农鉴字第0810号《关于渔业损失司法委托鉴定意见书》。在本案庭审中，鉴定人员称1.斑点叉尾鮰一般生长周期是300天，即斑点叉尾鮰从鱼苗长成商品鱼需要300天；2.本案关于鱼类的损失系通过一般科学结论推测得出。另查明，金龙水产合作社没有办理水域滩涂养殖许可证，且其于2018年9月至2019年4月11日一直在销售斑点叉尾鮰。被告在强制拆除金龙水产合作社养殖网箱时，采用电焊、剪刀切割剪断网箱的手段，致其的养殖网箱直接沉入朱溪水库。溆浦县畜牧水产局现更名为溆浦县畜牧水产事务中心，溆浦县农业局现更名为溆浦县农业农村局，溆浦县海事处现更名为溆浦县水运事务中心。怀化市中级人民法院认为：根据双方当事人诉辩意见，本案争议焦点主要包括三个方面：一是关适格被告资格问题；二是行政强制拆除是否合法；三是原告提出的损失应否得到赔偿。一、关于适格被告资格问题《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，2018年6月13日，溆浦县政府下发溆政办发［2018］19号文件《关于印发溆浦县网箱养殖专项整治工作方案的通知》，该通知载明：“对于2018年6月15日后未按要求自行拆除的网箱，由县人民政府依法组织强行拆除。”溆浦县政府在诉讼中又未举证证明由其他主体实施本案被诉的强制拆除行为，溆浦县农业农村局、溆浦县水利局、溆浦县公安局、溆浦县水运事务中心亦未认可实施本案被诉的强制拆除行为，且溆浦县农业农村局、溆浦县畜牧水产事务中心、溆浦县三江镇人民政府、溆浦县水利局、溆浦县公安局、溆浦县水运事务中心均为溆浦县政府的行政职能机关，依据法律规定及溆政办发［2018］19号文件相关规定，本案的强制拆除行为系溆浦县政府组织实施，故该院认为本案适格的被告应为溆浦县政府，对金龙水产合作社起诉溆浦县农业农村局等六被告予以驳回。二、关于溆浦县政府的行政强制拆除是否合法的问题《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条第一款规定，行政机关在强制执行前，应当作出行政强制执行决定，履行催告义务。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。根据上述规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，若不提供或者无正当理由逾期提供证据，将在诉讼中承担不利的法律后果。在本案中，溆浦县政府未提交任何有关强制拆除行为的证据，可以视为其实施强制拆除行为没有依据，依法应当确认溆浦县政府的行政强制拆除行为违法。三、关于原告提出的损失应否得到赔偿的问题金龙水产合作社诉称溆浦县政府在强制拆除时造成其直接损失包括强制拆除时网箱中养殖的鱼类损失、网箱、渔船、哨所设备设施损失、鱼药鱼饲料损失，诉请溆浦县政府赔偿870万元，其请求是否应当得到支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一条规定：“国家机关和国家工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”也就是说，获得国家赔偿的前提是公民、法人或者其他组织的合法权益受到侵害造成损失的。2010年7月1日施行的农业部第9号令《水域滩涂养殖发证登记办法》第三条规定：“使用水域、滩涂从事养殖生产，由县级以上地方人民政府核发养殖证，确认水域滩涂养殖权。县级以上地方人民政府渔业行政主管部门负责水域、滩涂养殖证发证登记具体工作，并建立登记簿，记载养殖证载明的事项。”本案中，金龙水产合作社并未获得水域滩涂养殖许可证，其在溆浦县三江镇朱溪水库搭建网箱进行水产养殖不能认定为合法建设的养殖场所。故金龙水产合作社所构筑的网箱、渔船、哨所设备设施不属于其合法权益，不能得到赔偿。根据程序正当和比例原则的要求，行政机关在履行职务过程中可能给公民、法人或者其他组织造成损害的，应当选择对相对人权益侵害最小的方式进行。在行政机关实施强制拆除违法建筑之前，应当依照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，书面催告、公告相对人在合理期限自行拆除，改正违法行为；逾期仍不改正的，依法实施强制拆除，努力最大限度以最少成本修复被损害的社会关系。在依法实施强制拆除行为时，亦应充分保护当事人合法的财产权利，负有对被拆除违法建筑内的合法财产，承担清点登记及妥善保管、移交之义务，否则应承担赔偿责任。本案溆浦县政府在强制拆除金龙水产合作社的网箱设施时，没有将网箱内的鱼类进行清点、妥善保管并移交，相反采取剪断网箱绳索，网箱下沉水下的方式强制拆除网箱，故溆浦县政府应对金龙水产合作社这一部分财产造成的损失应当承担赔偿责任。本案鉴定报告中关于鱼类损失最大的一笔即金龙水产合作社2018年5月投放的斑点叉尾鮰鱼苗，鉴定人员在开庭时明确斑点叉尾鮰从鱼苗长成商品鱼需要300天。按照斑点叉尾鮰的一般生长规律，2018年5月投放的鱼苗一般情况下在2019年3月即长成商品鱼，但金龙水产合作社的网箱是2019年4月24日才被拆除，同时金龙水产合作社向法庭提交的斑点叉尾鮰商品鱼销售清单上显示金龙水产合作社直到2019年4月11日仍在卖鱼，故鉴定报告中对这一批斑点叉尾鮰未在鉴定中除去销售量不当，该部分的损失计算不具有客观公正性。鉴于本案鉴定报告的系通过一般科学结论推测得出损失量，且并没有将2018年5月投放的斑点叉尾鮰的损失除去商品鱼的销售量，故该鉴定报告不具有客观真实性。但溆浦县政府强制拆除行为违法确实造成了金龙水产合作社的网箱内鱼类损失，但因该损失确定涉及专业性强，双方又存在重大争议，该院现难以就损失的具体数量和金额作出客观准确的认定，故由溆浦县政府先行处理为宜。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二十三条第一款之规定，判决如下：一、确认被告溆浦县人民政府于2019年4月24日、25日、27日拆除原告位于溆浦县朱溪水库水产养殖网箱的行为违法；二、责令被告溆浦县人民政府于本判决生效后两个月内，依法作出赔偿决定；三、驳回原告的其他诉讼请求。案件受理费50元，鉴定费45000元，由被告溆浦县人民政府负担。当事人在一审法院诉讼中提供的证据均随卷移送本院。一审法院采信的证据可作为认定本案事实的依据。本院查明的其他事实与一审法院查明的事实一致。本院认为：本案有三个焦点问题，一、本案的适格被告问题；二、行政强制拆除是否合法；三、本案的赔偿问题。一、关于本案的适格被告问题。本案中，2018年6月13日，溆浦县政府下发溆政办发［2018］19号文件《关于印发溆浦县网箱养殖专项整治工作方案的通知》，该通知载明：“对于2018年6月15日后未按要求自行拆除的网箱，由县人民政府依法组织强行拆除。”溆浦县政府在诉讼中又未举证证明由其他主体实施本案被诉的强制拆除行为，溆浦县农业农村局、溆浦县水利局、溆浦县公安局、溆浦县水运事务中心均不认可实施本案被诉的强制拆除行为，依据法律规定及溆政办发［2018］19号文件相关规定，本案的强制拆除行为可以认定为溆浦县政府组织实施，故一审法院认为本案适格的被告应为溆浦县政府，对金龙水产合作社起诉溆浦县农业农村局等六被告予以驳回正确，应予以维持。二、关于案涉行政强制拆除是否合法的问题。关于溆浦县政府是否有权实施涉案强制拆除行为的问题。《中华人民共和国行政强制法》第十三条定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第五十条规定，行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人履行。本案中，2018年8月15日，原溆浦县畜牧水产局作出行政处罚撤销通知，决定撤销网箱限期拆除通知书。2018年10月8日，溆浦县政府作出溆政复决字［2018］15号行政复议决定书，决定撤销网箱限期拆除通知书，责令原溆浦县畜牧水产局在60日内重新作出具体行政行为。因此，对于金龙水产合作社的违法行为，应当由作出行政处罚的行政机关依法作出代履行决定或者申请人民法院强制执行。溆浦县政府自行对金龙水产合作社实施强制拆除，属于超越职权的行为。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十七条第一款规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。第五十三条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。本案中，被上诉人溆浦县政府既未履行催告、公告等程序，又未待金龙水产合作社申请行政复议、提起行政诉讼期限届满后申请人民法院强制执行，径行实施行政强制拆除的行为，程序违法。三、关于溆浦县政府是否应当承担赔偿责任的问题。《中华人民共和国行政强制法》第六十八条第一款规定，违反本法规定，给公民、法人或者其他组织造成损失的，依法给予赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款明确规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，法庭应对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。本案中，上诉人金龙水产合作社在一审中虽然提交了多项证据证明涉案行政强制拆除行为对其财产权造成的损害。金龙水产合作社诉称溆浦县政府在强制拆除时造成其直接损失包括强制拆除时网箱中养殖的鱼类损失、网箱、渔船、哨所设备设施损失、鱼药鱼饲料损失。行政机关在依法实施强制拆除行为时，亦应充分保护当事人合法的财产权利，负有对被拆除违法构筑内的合法财产，承担清点登记及妥善保管、移交之义务，否则应承担赔偿责任。本案溆浦县政府在强制拆除金龙水产合作社的网箱设施时，没有将网箱内的鱼类进行清点、妥善保管并移交，尽妥善保管之义务。溆浦县政府应对金龙水产合作社这一部分财产造成的损失应当承担赔偿责任。溆浦县政府强制拆除行为违法造成了金龙水产合作社的网箱内鱼类损失，但因该损失确定涉及专业性强，双方又存在重大争议，一审法院难以就损失的具体数量和金额作出客观准确的认定，故由溆浦县政府先行处理并无不当。二审不宜直接对赔偿部分进行裁判，剥夺了当事人的这部分上诉权利。综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，处理结论并无不当，上诉人金龙水产合作社、溆浦县政府的上诉理由均不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由溆浦县溆水金龙水产专业合作社、溆浦县人民政府各负担25元。本判决为终审判决。审判长  戴远志审判员  夏 阳审判员  何建湘二〇二〇年十二月三十日书记员  朱佳钰