浙江省新昌县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0624行初86号 原告张国芹，女，1953年11月7日出生，汉族，户籍地嵊州市。 原告李成水，男，1955年8月12日出生,汉族，户籍地嵊州市。 两原告共同委托代理人朱海强，男，1977年1月7日出生，汉族，住杭州市下城区。系原告张国芹之子。 被告嵊州市剡湖街道办事处，统一社会信用代码11330683002585284X，住所地嵊州市剡湖街道剡城路**。 负责人张剑，主任。 出庭行政机关负责人周红军，人大工委副主任。 委托代理人丁小兰、俞琦，浙江齐蓝诚律师事务所律师。 第三人朱杏庆，男，1933年10月10日出生，汉族，户籍地嵊州市。 原告张国芹、李成水诉被告嵊州市剡湖街道办事处（以下简称“剡湖街道”）、第三人朱杏庆房屋征收补偿安置行政协议一案，两原告于2020年7月3日向嵊州市人民法院提起诉讼，同时申请异地管辖，绍兴市中级人民法院裁定本案由本院管辖。本院于2020年8月24日立案受理，同年8月27日向被告及第三人邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2020年10月22日公开开庭审理了本案。原告张国芹及两原告的委托代理人朱海强、被告剡湖街道人大工委副主任周红军及委托代理人丁小兰到庭参加诉讼。第三人朱杏庆经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告张国芹、李成水诉称：在原告户未签订任何拆迁补偿协议的情况下，2018年6月21日下午开始，拆迁工作人员对原告户房屋进行强拆。原告当时向公安机关报案，向12345市长热线反映。在被告剡湖街道工作人员的威胁和强压下，6月22日下午由原告女儿朱海娥代签安置补偿协议书等相关资料，以第三人户与原告户合并为一户进行拆迁补偿，原告户安置补偿确权建筑面积从390平方减少为340平方，严重损害了原告户的合法权益。 2018年2月10日剡湖街道竹前村城中村改造第一次公示和2018年1月拆迁房屋测绘图所示，原告户确权表编号为×××02，由第16工作组负责拆迁；第三人户确权表编号为×××14，由第17工作组负责拆迁。但嵊州市城中村改造确权联审小组以李成水入赘给第三人为子的编造理由进行并户，剥夺了原告的户主身份和确权编号，并把×××02户主改为第三人，如2018年4月20日第二次公示所示。拆迁工作组此后一直置原告户的正当理由于不顾，在未签订任何协议的情况下，对原告户住宅进行强拆。又通过原告亲戚、周边村民、领导各方施压，威胁称如不签协议，就把全部补偿款转第三人银行账户。迫于无奈，6月22日下午，原告女儿朱海娥代签了相关安置补偿协议。 原告张国芹于1973年与第三人之子朱渭根结婚，婚后与第三人分户，1980年向山前村申请私人建房，1981年建成砂墙屋一间。1987年6月13日，朱渭根因沼气中毒意外身亡。1987年9月19日，张国芹向同村村民朱仲庆户购买砂墙屋旁的宅基地一间半。1989年，张国芹与李成水以农村习俗重组家庭。此时家庭人口已达五人，住房非常拥挤。1990年，原告张国芹申请翻建住房，《农村私人建房用地呈报表》中记载现有在册人口为：张国芹、李成水、朱海娥、朱海祥、李青，与第三人无关。原告户住房门牌号为剡湖街道山前村57号，而第三人户住房门牌号为剡湖街道山前村68号。两原告与第三人之间，并无血缘关系，经济相互独立。从两户人家的户口本、集体土地建设用地使用证、农村私人建房用地呈报表上，都可以体现出自1987年至今，两户人家无论从感情上、家庭关系上，还是从法律上、行政户籍登记上都是两个独立的户，并无任何关联。经竹前村村民委员会证明，原告张国芹三十多年前曾是第三人儿媳，而非女儿，原告李成水为原告张国芹再婚丈夫，与第三人不存在入赘关系，也非子女关系。因此，被告以原告李成水入赘第三人一家为由，将原告户与第三人户并为一户与事实不符。根据嵊州市人民政府发布的《城中村改造征收集体土地所涉房屋拆迁安置人口的认定办法》规定，原告的情况不符合认定办法上所述应随父母一户安置的情况。被告将原告户与第三人户并为一户进行房屋确权，导致原告户的确权住房建筑面积减少，严重侵害了原告的合法利益。原告为维护合法权益，一直进行诉讼。前后经过（2018）浙0683民初8765号案件、（2019）浙0604行初128号案件、（2020）浙06行终87号案件，更加坚信法律的公平和正义。现请求法院判决：一、确定编号ZQ-278-1的安置补偿协议书无效，判令被告与原告户重签安置补偿协议，并赔偿并户造成的经济损失。二、本案诉讼费用由被告承担。庭审中，两原告明确第一项诉讼请求为：判定编号ZQ-278-1安置补偿协议书无效，以张国芹户为独立一户重签协议。 原告张国芹、李成水于开庭前向本院提交以下证据： 原告户户口本、拆迁房屋测绘图、农村私人建房用地呈报表； 第三人户户口本、集体土地建设用地使用证、拆迁房屋测绘图。 证据1、2证明原告张国芹自朱渭根去世后与原告李成水结婚，并自建住房，独立成户，与第三人不论从公安户籍登记、住房用地证书还是从拆迁房屋测绘图编号上显示，都是独立的两户。 城中村改造征收集体土地所涉房屋拆迁安置人口的认定办法； 嵊州市剡湖街道竹前城中村改造第一次公示。 证据3、4证明原告有属于自己的独立的确权表编号，原告已被被告确认为独立的一户进行确权安置补偿，不应与第三人并为一户。 嵊州市城中村改造征收集体土地所涉房屋安置补偿联审确权表、村委会出具的证明，证明被告在联审中违法将原告户与第三人户合并为一户进行确权。 卖房屋文契，证明原告买宅基地时，第三人作为中人，而非买受人。 浙自然资信答（2019）155号政府信息公开申请答复意见； 嵊政办信公（2019）年第41号政府信息公开告知书。 证据7、8证明剡湖街道竹前村城中村改造地块尚未办理集体土地征收手续，是一个违法的项目，被告为该项目的实施单位。 安置补偿协议书，证明因为并户安置补偿，导致原告户确权面积从390平方减少为340平方，搬迁费等都相应减少，严重损害了原告户的合法权益。 被告剡湖街道经质证，对证据1-4及证据5中的联审确权表真实性、合法性均无异议，但认为不能达到原告的证明目的；对证据5中的村委会证明不予认可；对证据6三性均不认可；对证据9三性均予认可；认为证据7、8与本案缺乏关联性。 被告剡湖街道辩称：一、涉案《安置补偿协议书》不存在“不具有行政主体资格”或“重大且明显违法”的认定协议无效情形。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款的规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。首先，被告是涉案房屋所在区块城中村改造项目的实施主体，具有行政主体资格。《嵊州市城中村改造征收集体土地所涉房屋安置补偿办法》第三条的规定，街道办事处为辖区内城中村改造实施单位。市城中村改造工作领导小组各成员各单位各司其职，各负其责。本案中，被告委托了嵊州市跃翔拆迁服务有限公司实施拆迁签约工作，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款的规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。其次，涉案《安置补偿协议书》不存在“重大且明显违法”情形。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：(一)行政行为实施主体不具有实施主体资格；(二)减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；(三)行政行为的内容客观上不可能实施；(四)其它重大且明显违法的情形。本案不存在上述法律规定的重大且明显违法情形。 二、涉案《安置补偿协议书》不存在可以适用民事法律规范确认合同无效的情形。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫手段订立合同，损害国家利益；(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；(三)以合法形式掩盖非法目的；(四)损害社会公共利益；(五)违反法律、行政法规的强制性规定。《中华人民共和国民法总则》第一百四十四条、第一百四十六条、第一百五十三条和第一百五十四条也都对合同无效作出了与上述条款一致的规定。涉案《安置补偿协议书》是原告张国芹的真实意思表示，协议签订并不存在任何恶意串通、欺诈、胁迫损害社会公共利益等可能致使合同无效的事由，原告也无任何证据证明其是在欺诈、胁迫情形下签订，涉案《安置补偿协议书》真实、合法、有效。 三、涉案《安置补偿协议书》是双方真实意思表示，且已经实际履行。本案中，不论《安置补偿协议书》中的签名是原告张国芹所签还是其女儿朱海娥代签，都是张国芹的真实意思表示。协议签订后，张国芹对涉案房屋进行了自主腾空。张国芹于2018年7月3日签订《嵊州市城中村改造房屋拆迁房票安置购房证明书》，后于同年8月30日提交《申请书》，申请超出安置面积折算金额50%以上部分选择房票安置额变更为591685元，该《申请书》也明确了“申请人与贵单位于2018年5月3日签订的《房屋拆迁安置补偿协议书》，现已发生法律效力”的事实。嵊州市城中村改造投资有限公司、嵊州市跃翔拆迁服务有限公司与张国芹于2018年8月31日签订《房票增开补充协议书》。同日，张国芹通过其个人的中信银行账户向收款人为嵊州市城中村改造投资有限公司浦口区块安置工程转账571590元用以增开房票。因此，不论涉案《安置补偿协议书》是否是张国芹本人所签，张国芹对涉案《安置补偿协议书》都是知晓且同意的，还以其行为予以追认，且协议已全面实际履行。 四、原告在起诉状的诉称不符合协议无效的法定事由，且不符合客观事实。被告没有实施过任何威胁或强迫张国芹签订涉案《安置补偿协议书》的行为，原告也没有证据证明被告实施了上述行为。原告诉称在第一次公示时，是将其单独进行确权的，第二次公示时将其并入朱杏庆户。第一次公示系被告在城中村项目改造“三公告、三公示”的过程性行为，不是涉案房屋安置补偿的最终依据。原告在起诉状的诉称事实系其对政策解读的个人理解，本案不存在导致涉案协议无效的事由。 五、被告就涉案房屋进行的安置补偿有政策依据，且程序合法。《城中村改造征收集体土地所涉房屋拆迁安置人口的认定办法》第七条的规定，子女立户：(一)只有一个子女的，父母必须随该子女为一户，不得另行立户；(二)有两个(及两个以上)儿子的，其成年儿子可分开立户。但父母必须随其中一个儿子为一户。本案中，朱杏庆有6个女儿，一个儿子朱渭根。根据该政策规定，朱杏庆不能单独立户，必须跟其儿子户并为一户进行安置。本案中，张国芹户的户籍来源、房屋权属都是通过朱杏庆儿子朱渭根获得的，故被告将朱杏庆与张国芹户并为一户进行安置有其合理性，符合政策规定。且被告就涉案房屋安置补偿已进行了“三公告、三公示”，实施程序合法。 综上，被告认为，不论是根据《行政诉讼法》之规定，还是参照民事合同无效的相关法律规定，本案都无认定行政协议无效的事实基础和法律依据，被告实施的安置补偿有政策依据、程序合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告剡湖街道在法定举证期限内向本院提交以下证据: 1、《嵊州市城中村改造征收集体土地所涉房屋安置补偿办法》、《城中村改造征收集体土地所涉房屋拆迁安置人口的认定办法》，证明被告对原告所涉房屋的安置补偿有政策依据。 2、货币补偿及房屋安置结算清单、安置补偿协议书、补充协议，证明安置补偿方式符合政策规定。 3、房屋腾空的现场照片，证明协议签订后，原告已将涉案房屋自主腾空。 4、房屋拆迁安置补偿款支付审批表、嵊州市城中村改造房屋拆迁房票安置购房证明书(2018年7月3日)，证明协议已经实际履行，原告已获得安置补偿款。 5、申请书、货币补偿及房票安置结算清单、中信银行业务凭证/客户回单、房票增开补充协议书、嵊州市城中村改造房屋拆迁房票安置购房证明书(2018年8月31日)，证明原告要求调整房票的安置比例，证明其是知道且同意并予以追认涉案协议。 6、朱杏庆的货币补偿及房票结算清单、朱杏庆的安置补偿协议书、朱杏庆的房票特殊情形申请折现审批表，证明朱杏庆已获安置补偿的金额。 7、三公告三公示内容及照片，证明被告实施安置补偿程序合法。 原告经质证，认为证据2中的安置补偿协议书签约日期伪造，协议是6月22日下午签，而房子是6月21日被强拆。原告报过警，协议是朱海娥被迫代签，不是朱杏庆所签。证据3中的照片是6月15日拍的，当时没有签过任何协议。对其他证据无异议。 第三人朱杏庆未向本院提交答辩意见、质证意见及证据材料。 本院对原被告提交的上述证据认证如下： 原告提交的证据1-4、9，本院对三性均予以认定。被告对证据5中的村委会证明和证据6的三性均不认可，但证据5中的证明系村委会对村民婚姻、建房情况所作的证明，具有较强证明力，结合证据6，可以证明两原告以农村习俗结婚后向同村村民受让宅基地使用权并翻建住房的事实，本院对证据5、6本院予以认定；证据7、8与本案不存在关联性，本院不予认定。 被告提交的证据1-7，本院对真实性、关联性予以认定。至于合法性，在下文具体论述。 经审理查明，1973年，张国芹与第三人之子朱渭根结婚。1987年6月13日，朱渭根身亡。1987年9月19日，张国芹以其子朱海祥名义向村民朱仲庆购买自家屋旁的宅基地一间半。1989年，张国芹与李成水以农村习俗结婚。1990年9月16日，张国芹户申请翻建住房，《农村私人建房用地呈报表》“现有在册人口”一栏记载张国芹、李成水、朱海娥、朱海祥、李青五人。1995年8月29日，李成水户口由里坂村迁入山前村。2003年登记的户口簿中，李成水为户主。 2018年2月10日，被告发布《剡湖街道竹前村城中村改造第一次公示》，将竹前村城中村改造项目征收人口、房屋、权证情况予以公示。同时公示的《被征收房屋面积统计》显示，李成水户在册人口2人，总建筑面积392.11㎡。2018年6月28日，嵊州市城中村改造确权联审小组作出《联审确权表》，将李成水、张国芹、朱杏庆作为一户，认定总建筑面积503.01㎡，确权建筑面积426.41㎡，在表中“情况说明”栏注“张国芹前夫是朱杏庆亲生儿子已故，后招李成水入赘竹前，给朱杏庆做儿子”。李成水、张国芹不同意与朱杏庆并为一户安置补偿，要求分别安置补偿。 2018年6月21日下午，被告等部门组织工作人员对李成水、张国芹户房屋进行强拆。6月22日，张国芹女儿朱海娥代朱杏庆与嵊州市城中村改造投资有限公司、嵊州市跃翔拆迁服务有限公司签订ZQ-278号《安置补偿协议书》，代张国芹与嵊州市城中村改造投资有限公司、嵊州市跃翔拆迁服务有限公司签订ZQ-278-1号《安置补偿协议书》，两份协议落款日期均为2018年5月3日。协议内容由被告拟定，先合并成一户计算确定安置补偿款总额，再分解到两户分别签订《安置补偿协议书》。之后，协议各方履行了协议约定的义务。两原告认为其与朱杏庆不应合并安置，遂提起本案诉讼。 本院认为，案涉ZQ-278-1号《安置补偿协议书》系行政协议，既有行政性特征，又有合同性特征。判定案涉协议是否无效，既要适用行政法律规范关于行政行为无效的规定，又要适用民事法律规范关于合同无效的规定。本院分述如下。 从行政法角度分析。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：(一)行政行为实施主体不具有实施主体资格；(二)减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；(三)行政行为的内容客观上不可能实施；(四)其它重大且明显违法的情形。 本案中，根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》的规定，嵊州市人民政府为集体土地征收及安置补偿主体。根据《嵊州市城中村改造征收集体土地所涉房屋安置补偿办法》第三条关于“街道办事处为辖区内城中村改造实施单位……”的规定，被告是涉案房屋所在区块城中村改造项目的实施主体，具有行政主体资格。嵊州市城中村改造投资有限公司、嵊州市跃翔拆迁服务有限公司与原告签订ZQ-278-1号《安置补偿协议书》，系受被告委托。因此，本案不存在行政行为实施主体不具有实施主体资格的情形。但是，将原告户与第三人户合并安置补偿，客观上减损了原告权利，被告必须就此提供法律规范依据。庭审中，被告明确《城中村改造征收集体土地所涉房屋拆迁安置人口的认定办法》第七条是其行政行为的依据。且不论该办法是否可作为法律规范依据，被告合并两户进行安置补偿的行为，与该认定办法也明显不相符。该办法第七条要求父母随子女为一户安置补偿，而朱杏庆与张国芹、李成水并非父女或者父子关系。被告据此执行所形成的证据2-7，不具有合法性。因此，被告将原告户与第三人户合并安置补偿的行政行为减损了两原告权利，没有法律规范依据，属于重大且明显违法，本院确认无效。 从合同法角度分析。行政协议本质上具有民法上的合同性特征，强调当事人的意思自治。ZQ-278-1号《安置补偿协议书》，系被告实施强拆情况下由原告张国芹女儿代为签订，非原告真实意思表示。至于之后原告签订《房票安置购房证明书》、提交《申请书》、签订《房票增开补充协议书》等行为，系防止权益进一步减损的无奈之举，不能由此推定原告对ZQ-278-1号《安置补偿协议书》已予追认。 综上，被告与原告签订的ZQ-278-1的安置补偿协议书无效，依法应当由被告与原告户重新签订。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第七十六条之规定，判决如下： 确认被告嵊州市剡湖街道办事处与原告张国芹签订的ZQ-278-1号《安置补偿协议书》无效； 二、责令被告嵊州市剡湖街道办事处在本判决生效后三十日内与原告张国芹户重新签订安置补偿协议。 本案案件受理费50元，由被告嵊州市剡湖街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院[在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费人民币50元，具体见绍兴市中级人民法院上诉案件交纳诉讼费用通知书]。 审 判 长  潘旭峰 审 判 员  张兆刚 人民陪审员  何 莹 二〇二〇年十二月七日 法官 助理  张小玉 书 记 员  王金英 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十五条窗体顶端 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。 1