浙江省丽水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙11行终152号 上诉人（原审原告）朱凤琴，女，1962年3月8日出生，汉族，户籍地浙江省丽水市莲都区。 委托代理人张军，北京中师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）丽水市自然资源和规划局，住所地丽水市莲都区北苑路**。 法定代表人张颖洁，局长。 委托代理人朱威，该局工作人员。 委托代理人徐梦影，浙江泽大（丽水）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）丽水市莲都区人民政府岩泉街道办事处，住，住所地丽水市莲都区丽阳街**/div> 法定代表人徐旭芬，主任。 委托代理人夏剑。 委托代理人吴津，浙江汇时律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）丽水市莲都区住房和城乡建设局，住所地丽，住所地丽水市莲都区解放街**v> 法定代表人蓝海霞，局长。 委托代理人毛南维。 委托代理人周军平，浙江汇时律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）丽水市综合行政执法局，住所地丽水市，住所地丽水市莲都区括苍路** 法定代表人周光洪，局长。 委托代理人王南洪，该局工作人员。 委托代理人朱超，浙江汇时律师事务所律师。 上诉人朱凤琴因与被上诉人丽水市自然资源和规划局、丽水市莲都区人民政府岩泉街道办事处、丽水市莲都区住房和城乡建设局、丽水市综合行政执法局房屋拆迁管理（拆迁）行政征收一案，不服浙江省青田县人民法院（2020）浙1121行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审认定，原告朱凤琴为非农业家庭户，户口簿及身份证载明住址为丽水市莲都区××村××幢××室。2002年5月7日，秋塘村村民委员会收取案外人张有林卖地20%分成3300元。落款为2002年5月13日的《立卖地协议书》载明了以下主要内容：案外人张有林、陈大仙将接七弄张宗友屋前东面自留地、地基卖给案外人刘、地基卖给案外人刘成伟150平方米，购地款共计17750元，村抽成款由卖户自负，买户使用地基由村委申办，上级手续由买户本人自办。2002年卫星影像数据显示岩泉街道接七弄村原告房屋所在位置为空地，2005年卫星影像数据显示同样位置为红瓦屋顶建筑。2011年2月，原告与案外人陈德权向原丽水市国土资源局填报《违法用地申报表》，该表中载明建筑占地面积200平方米，建筑面积200平方米，建造时间2000年。后原丽水市国土资源局将该申报材料归档，申报材料内容载明的结构、占地面积、建筑面积、违法时间与前述申报表内容一致。2016年12月28日，丽水市测绘中心对案涉房屋进行了测绘：1层结构砖木，套内建筑面积155.92平方米，另有简易房面积32.66平方米。2017年6月9日被告市执法局对案涉房屋进行了现场勘验，原告在勘验笔录上签字捺印。现场勘验建筑面积、简易房面积均比房屋测绘结果多0.01平方米，其他内容与房屋测绘结果一致。原丽水市国土资源局分别于2017年5月19日、2017年6月5日，发布了〔2017〕第5号《征收土地补偿安置方案公告》和《关于丽水二中南扩项目集体土地上房屋征收的通告》，原告朱凤琴所有的××街道××弄村的房屋属征收范围内。2017年6月15日，原告向被告市执法局陈述了以下主要内容：“接七弄村28号（张宗友房屋）东侧房子是原告的，该房屋没有土地证和房产证。2002年建设完工，一层砖木结构，建筑面积155.92平方米，房屋南面有简易结构32.66平方米。该房屋没有获得过审批手续。房屋建设用地是接七弄村张有林、陈大仙自留地，2002年卖给刘伟成、赵细永，后转卖给原告，建设用地也没有批准。”2017年6月23日，丽水二中项目“两违”处理认定专题会议召开，参会人员有岩泉街道、市国土局、城区国土所、城区建设所、岩泉执法中队、丽泰拆迁公司工作人员。该专题会议形成《处理表》，载明内容如下：“被拆迁人朱凤琴；房屋坐落接七弄村；证载和基本情况，该房屋砖木一层，实测建筑占地面积155.92平方米，建筑面积155.92平方米，另简易房32.66平方米，未办理双证，要求给予处理；现场勘查及调查情况。2002年卫片未发现该地块有建筑；两违处置组拟处理意见，简易拆除违法建筑；街道联席会议意见，同意两违处置组意见。”莲都区征收办作为甲方补偿人、岩泉街道作为甲方补偿实施单位、丽水市丽泰房屋拆迁有限公司作为受委托实施单位，与乙方朱凤琴签订了案涉《土地（房屋）征收范围内违法建筑、临时建筑及其他建筑拆除误工补助协议》（以下简称《补助协议》）及《补充协议》。两份协议约定：甲方对乙方在征收范围内的违法建筑、临时建筑及其它建筑给予误工补助合计155.92平方米＊120元／平方米＋32.66平方米＊90元／平方米＋36603.4元附属物补偿费＝58253.2元，并给予发放一年临时安置补助费32760元，共计91013.2元。2018年1月22日，原告领取了两笔补偿款，分别为46013.2元及45000元，合计91013.2元。原告在《补助协议》及《补充协议》上的签字时间分别为2017年8月10日、2017年10月11日，莲都区征收办在上述协议上签字盖章时间均为2018年6月1日。另查明，原告曾于2019年1月16日以莲都区征收办为被告，向松阳法院提起行政诉讼，要求确认《补助协议》和《补充协议》无效。莲都区征收办在举证期间内向松阳法院提交了证据4，“《丽水市莲都区岩泉街道办事处专题会议纪要》（以下简称会议纪要）（2017）30号、《丽水二中南扩项目房屋两违处理表》（以下简称《处理表》）（6.23）复印件一份”，松阳法院于2019年3月21日公开开庭审理了此案。经释明，原告不同意变更被告，为此松阳法院于2019年4月15日作出行初9号裁定，驳回原告起诉。2019年5月5日，原告以莲都区政府为被告，向丽水中院起诉要求确认《补充协议》和《补助协议》无效。2019年10月23日，丽水中院作出行初43号判决认为案涉《补充协议》和《补助协议》不存在无效情形，判决驳回原告诉讼请求。该判决在说理部分认为，“案涉房屋在土地房屋征收过程中，已由相关职能部门组成两违认定小组认定为违法建筑。该认定是一个直接可诉的行政行为，如有异议，原告具有单独提起复议或诉讼的权利。”原告对丽水中院判决结果不服，上诉至浙江省高级人民法院。浙江省高级人民法院于2020年3月20日作出行终1872号判决，驳回上诉维持原判。再查明，原告当庭提交《土地租赁协议》《转让猪圈契约》。《土地租赁协议》主要载明以下内容，陈德权租用张宗友屋前空地，面积290平方米，租金每年1000元，租期2002年5月13日至2009年5月12日；“如租用期满本土地未有其他用途，仍租于陈德权使用。租赁另议。”《转让猪圈契约》主要内容如下，2002年11月27日张有林将接七弄物资局围墙外猪圈于出卖给朱凤琴。该猪圈于1977年3月建设，面积18平方米，转让款2800元。该契约落款时间2002年11月27日，见证人秋塘村村民委员会签章落款时间2018年6月4日。原告在庭审中称没有另外的买卖案涉房屋协议，就只有一份《转让猪圈契约》，案涉房屋系原猪圈改造。 原审法院经审理认为：首先载明于案涉会议纪要及《处理表》中的原告“两违”认定意见是否系行政行为。案涉会议纪要及其附件《处理表》载明内容具有行政机关内部协商的外观，在作出时系内部和过程性行政行为。但因原告签订了案涉《补助协议》，《处理表》载明原告“两违”认定意见后，后续相应行为无需继续作出。针对原告案涉房屋，相关政府部门行为终止于案涉会议纪要和《处理表》。案涉“两违”认定意见具有独立于《补助协议》效力，并非《补助协议》能够全部涵盖。综上分析，《处理表》中原告房屋“两违”认定意见，从过程意见转变为终局性结论，具有可诉性。其次案涉建筑是否为违法违章建筑。四被告提供的《调查（询问）笔录》、《现场勘验笔录》、《卫星影像资料证据》、《房屋建筑面积测绘报告》与原告提供的《立卖地协议书》可以相互印证，证实2002年案外人刘成伟、赵细永从案外人张有林、陈大仙处购买案涉地基，该地基后又转卖给原告。2002年，原告在案涉地基上建房，该土地及房屋均未经过审批。原告提交《违法用地申报表》及申报材料归档证明案涉房屋建设于2000年，但《违法用地申报表》系个人填报，未经相关部门核实批准，申报归档材料也是根据申报表内容填写。该两份证据与前述《调查（询问）笔录》等相互印证的5份证据相互矛盾，不予采信。原告在庭审中提供的《土地租赁协议》，无法证明案涉房屋合法。原告主张其仅系在原购买建筑上修缮，故案涉房屋并非违法建筑。该院认为：1.《立卖地协议书》及收款收据仅体现土地地基买卖，未体现房屋买卖；2.原告称买卖房屋凭证就是《转让猪圈契约》。但该转让契约载明的猪圈面积仅18平方米，而案涉房屋共计188.58平方米（155.92+32.66简易建筑），故其称是在原有建筑上修缮说法，与《转让猪圈契约》内容矛盾。3.该主张与原告在《调查（询问）笔录》陈述及其相印证的证据相互矛盾。综上，原告该主张不予采纳。四被告认定案涉建筑属违法建筑并无不当。再次有关本案起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或应当知道起诉期限之日计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。确定本案起诉期限，首先应确定原告知道案涉行政内容的时间。原告在2017年6月15日向被告市执法局陈述时，已知晓案涉建筑系违法建筑。但结合本院认为第一部分论述，应以原告签订《补助协议》时知道案涉行政行为内容计算起诉期限。原告于2017年8月、10月分别《补助协议》及《补充协议》上签字，并于2018年1月领取了补助安置款。且四被告抗辩，在原告起诉莲都区征收办案件中，莲都区征收办提交了案涉《处理表》，原告至迟于2019年3月21日该案开庭时知晓案涉行政行为内容，亦具有合理性。故原告于2020年8月起诉要求撤销《处理表》超过起诉期限。另被告区建设局答辩称并非本案适格被告，并提供了莲委办发〔2019〕33号文件佐证。但该文件第三条第（三）项载明，“负责城市规划区外住房和城乡建设领域资质资格管理，组织对城市规划区外住房和城乡建设领域违法违规行为进行查处……。”且被告区建设局亦参加了作出《处理表》的专题会议，故其该抗辩本院不予采纳。综上，原告起诉案涉《处理表》超过起诉期限，但考虑案件复杂和实际情况，该院从实体层面进行了审查。案涉行政行为实体认定意见依据充分；程序方面，因案涉认定意见终止于会议纪要及《处理表》，之前调查讨论程序并无不当，之后程序无继续必要，故程序上并无不当之处，原告要求撤销，无事实和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告朱凤琴的诉讼请求。本案受理费50元，由原告朱凤琴负担。 朱凤琴上诉称：一审判决结果错误，应依法予以纠正。理由：案涉具体行政行为在认定事实、作出主体、程序、结论等方面均系违法，各被上诉人就其作出案涉具体行政行为的依据等合法性未进行有效举证，针对本案中上诉人提供的上诉人所有的案涉房屋系合法建筑及在合法用地上建设房屋的时间的证据没有进行任何调查，对上诉人提出的依法定时限进行违法性瑕疵补正的申请未获得任何回应的事项未进行任何调查和合理说明，对上诉人所诉的案涉具体行政行为的依据事实、程序、作出主体、结论等方面存在严重违法情况也未进行举证说明其合法性，甚至承认未依法进行告知和公告等违法事宜，各被上诉人未尽到任何有意义的举证责任。上诉人认为案涉具体行政行为违法并提出明确意见和依据，但一审法院未进行全面审查，判决案涉行政行为合法，明显错误，应予以撤销。一、案涉具体行政行为认定事实错误。案涉房屋系1977年3月份建造，上诉人一直作住宅使用，符合合法建筑的认定条件，四被上诉人对关键事实未进行调查核实，作出的行政行为明显与事实和规章规定不相符。上诉人于2011年2月11日向丽水市国土资源局进行违法用地申报，但该局拒不处理，其行为表明上诉人所有的案涉房屋属于合法建筑。二、作出案涉具体行政行为的行政主体错误。被上诉人莲都区岩泉街道办事处和丽水市莲都区住房和城乡建设局无认定违法用地和违法建筑的职权，却作为两违认定主体参与，不符合法律和地方法规规定。三、案涉具体行政行为未履行送达、告知、公示程序，程序违法。四、案涉具体行政行为的结论违法。上诉人按照政府的要求，在规定期限内递交了《违法用地申报表》，被上诉人原丽水市国土资源局玩忽职守，不履行其职责范围内的审查审批义务，其针对上诉人作出的两违认定直接违反了《丽水市区查处历史遗留违法建设和违法用地若干规定》(丽政发〔2010〕62号)第九条和第十三条规定，认定结论违法。五、案涉具体行政行为违反相同情况相同处理的原则。四被上诉人对和上诉人具有相似情况的他人以罚款的方式补正违法瑕疵，选择性执法行为严重违反公平原则。六、关于补助协议的说明。《补助协议》所记载内容并非上诉人与莲都区拆迁办之间协商补偿内容，莲都区拆迁办及莲都区岩泉街道办事处拒不将承诺补偿内容记载其中，该协议是以欺诈、胁迫方式与上诉人签订的。现各被上诉人以该签订《补助协议》为由认为两违认定合法，混淆了行政行为合法性的基本内涵，不能以此作为案涉行政行为合法的依据。七、被上诉人伪造的《土地租赁协议》不能否认上诉人对案涉合法房屋的所有权。八、关于本案的起诉期限。上诉人的诉请并未超过行政诉讼法规定的起诉期限。上诉人在（2019）浙11行初43号案件中才知晓案涉行政行为，该案判决的生效日期系2020年3月20日，距离上诉人的本案起诉时间并未超过6个月，不存在超过起诉期限的问题。综上，案涉具体行政行为依法应予撤销，一审判决错误，依法应予纠正，请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审的诉讼请求，并由被上诉人承担本案诉讼费用。 被上诉人丽水市自然资源和规划局答辩称：一、案涉房屋为违章建筑，“两违”处置意见事实清楚、证据确实充分，符合法定程序。案涉《违法用地申报表》系个人填写。根据《丽水市市区征收集体所有土地房屋补偿管理办法》第十一条第二款及《丽水市区查处历史遗留违法建设和违法用地若干规定》（丽政发〔2010〕62号）第十条第（三）项的规定，相关部门依据案涉房屋的证载和基本情况，结合现场勘查和调查情况，作出建议拆除违法建筑的认定并无不当。二、上诉人起诉案涉《处理表》已过起诉期限。上诉人在2017年6月15日向被上诉人市执法局陈述时，已知晓案涉建筑系违法建筑，且分别于2017年8月、10月签订《补助协议》和《补充协议》，并于2018年1月领取了补助安置款。故上诉人于2020年8月起诉要求撤销《处理表》已超出起诉期限。综上，原审判决事实清楚、证据确实充分、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人丽水市莲都区人民政府岩泉街道办事处答辩称：一、答辩人作为征收实施单位以及征收项目所涉的属地街道，组织相关单位召开会议并形成会议纪要和内部处理表之行为符合相关规定，该处理表并非终局意见，系过程性行为，不具有强制力。二、上诉人在认可其建筑违法的情况下，现又起诉相关两违处理表，其起诉已经超出起诉期限，应予以驳回。综上，请求驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人丽水市莲都区住房和城乡建设局答辩称：一、答辩人关于规划管理的相关职责已经划转至丽水市莲都区自然资源和规划局，并非本案适格被告，原审判决认定答辩人具有规划管理职责错误，应予以纠正。二、原审判决所确定的“行政行为”并非答辩人作出，以答辩人参加过专题会议为由认定答辩人具有被告资格缺乏法律依据。三、原审判决认定涉案建筑系违法建筑正确，且上诉人至迟于2019年3月21日知晓涉案的行政行为内容，上诉人超过起诉期限起诉理，应予以驳回。综上，涉案行政行为事实认定清楚，程序合法，且答辩人并非本案适格被告，请求二审法院依法予以认定并作出裁判。 被上诉人丽水市综合行政执法局答辩称：一、案涉会议纪要和附表是征收程序中的调查讨论工作，并未进入执法程序，也并未外化为具有约束力的行政行为，不具有可诉性。二、上诉人所建的相应建筑系违法建筑的事实清楚、证据充分，且上诉人已经签订有效补偿协议，省高院已经予以确认，上诉人的上诉不具有相应的事实和法律依据。综上，请求依法驳回上诉人的上诉请求。 二审期间，上诉人向本院提交了常住人口登记卡、丽水市人民医院门诊病历等证据材料，本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十五条第二款“原告或第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”的规定，上诉人提交的待证其没有文化的常住人口登记卡系在2020年11月16日形成，可以提交；对上诉人提交的其他证据，因其在一审程序中无正当理由未提供，故对该部分证据材料本院不予接纳。被上诉人丽水市莲都区住房和城乡建设局提交了莲都区深化机构改革协调小组办公室莲机改办〔2019〕22号《关于丽水市莲都区住房和城乡建设局机构编制框架的函》，待证其城乡规划管理职责已划转至市自然资源和规划局莲都分局，不是本案适格被告。 上述证据经双方质证，被上诉人认为上诉人提交的常住人口登记卡与本案无关联性；对被上诉人提交的证据，上诉人认为，合法性、证明目的有异议，机构调整是人民政府的职权，机构协调小组并不具有作出该函的行政职权，即便作为政府机构也不能以自己的名义作出该函。本院认为，上诉人提交的常住人口登记卡与本案无关联性，不予采纳，被上诉人丽水市莲都区住房和城乡建设局提交的函中载明其有“规范住房和城乡建设管理秩序”的职责，不能证明其待证目的。 本院二审查明的事实与原判一致。 本院认为，本案二审主要的争议焦点为，一是案涉会议纪要及《处理表》是否具有可诉性，二是上诉人提起本案诉讼是否超过起诉期限，三是被上诉人丽水市莲都区住房和城乡建设局是否是本案适格被告，四是案涉会议纪要及《处理表》是否应予撤销。关于第一个争议焦点，案涉会议纪要及《处理表》是否具有可诉性问题，本院认为，案涉会议纪要及《处理表》在作出时系内部和过程性行政行为，但相关政府部门以此为依据与上诉人签订了《补助协议》和《补偿协议》，故案涉会议纪要及《处理表》已外化，直接对上诉人发生法律效力，属可诉的行政行为；被上诉人提出不具有可诉性的主张，无事实和法律依据，不予采纳。关于第二个争议焦点，上诉人的起诉是否超过起诉期限的问题，本院认为，现并无证据证明上诉人签订上述两份协议时知晓案涉会议纪要及《处理表》，根据本案已查明的事实，上诉人要求确认案涉《补助协议》无效，曾于2019年1月16日、2019年5月5日分别向松阳县人民法院及本院提起行政诉讼，分别被裁定驳回起诉和判决驳回诉讼请求，裁判文书均已生效；前述本院已生效的（2019）浙11行初43号行政判决系于2019年10月23日作出，该判决认为由相关职能部门组成的两违认定小组认定朱凤琴案涉房屋为违法建筑的认定结论是一个直接可诉的行政行为；而上诉人对案涉《补助协议》提起的相关诉讼，可视为其在积极行使诉权，其于2020年8月13日提起的本案诉讼，实质系对上述《补助协议》前置行政行为不服而进行的救济，并未怠于行使诉权；且即使认定为超过了起诉期限，也应认为有正当理由；在现行法律规范未对正当理由作明确规定的情况下，人民法院对超过起诉期限但有正当理由的判断，应当按照有利于起诉人的原则进行。因此，上诉人提起本案诉讼未超过起诉期限，被上诉人认为已超过起诉期限的主张，本院不予支持，原审判决认定上诉人起诉案涉《处理表》超过起诉期限不当，本院予以指正。关于第三个争议焦点，被上诉人丽水市莲都区住房和城乡建设局是否为本案适格被告的问题，本院认为，莲委办发〔2019〕33号文件已经清楚载明被上诉人丽水市莲都区住房和城乡建设局有组织对城市规划区外住房和城乡建设领域违法违规行为进行查处的职责，故其与其他相关部门组成两违认定小组认定案涉房屋为违法建筑，属于其职责范围，是本案适格被告。关于第四个争议焦点，案涉会议纪要及《处理表》是否应予撤销的问题，本院认为，本案上诉人提交的证据不足以证明案涉建筑为合法建筑，相关部门组成的两违认定小组认定案涉房屋为违法建筑，并形成了案涉会议纪要及《处理表》，认定事实清楚，合法有效；上诉人要求予以撤销的主张无事实和法律依据，本院不予采纳。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持；一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人朱凤琴负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 吴金花 审 判 员 邹一峻 审 判 员 李月群 二〇二〇年十二月十日 代书记员 陈 莉