陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2020）陕行终509号 上诉人（原审原告）：张图良，男，1959年1月29日出生，汉族，住陕西省安康市汉滨区。委托代理人：刘桂芹，北京市营建律师事务所律师。委托代理人：齐玉单，北京市营建律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：安康市汉滨区人民政府。住所地：陕西省安康市汉滨区。法定代表人：范传斌，该区区长。委托代理人：李增智，汉滨区建民办事处征收办副主任。委托代理人：邱若冰，陕西腾浩律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：安康市人民政府。住所地：陕西省安康市。法定代表人：赵俊民，该市市长。委托代理人：聂宝铖，安康市司法局行政复议应诉工作人员。上诉人张图良因诉被上诉人安康市汉滨区人民政府（以下简称汉滨区政府）补偿方案和实施细则、安康市人民政府（以下简称安康市政府）行政复议一案，不服西安铁路运输中级法院（2019）陕71行初341号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审判决查明：张图良系安康市汉滨区XX村XX组村民，在该组拥有用地面积100㎡（其中建筑占地75㎡）集体土地建设用地批准书。2017年4月28日，陕西省人民政府作出陕政土批[2017]145号《关于安康市2016年度第六批次农用地转用和土地征收的批复》的审批土地件，同意安康市国土资源局上报的《关于安康市2016年度第六批次农用地转用和土地征收的请示》，将包括XX社区土地在内的3.4827公顷集体农用地转为建设用地，并将该集体土地依法征收为国有。张图良拥有集体土地使用权的100㎡土地亦在征收范围之内。2013年7月30日，陕西省住房和城乡建设厅、陕西省财政厅陕建发[2013]201号文件，批准将黄沟片区XX户区改造规划范围。安康市城乡建设规划局于2017年3月22日作出安建规函[2017]24号《关于安康鹭湾中央公园项目概念规划设计方案的批复》，黄沟片区列入XX户区规划范围。2017年5月15日，汉滨区政府办公室作出《关于召开安康中心城市黄沟片区XX户区改造项目房屋征收补偿安置试点方案听证会的通知》，并于2017年5月16日召开了听证会，针对反馈的意见和建议，进行了答复。2017年12月5日，汉滨区政府办公室作出汉政办发[2017]250号文件，印发了《安康中心城市黄沟片区XX户区改造项目房屋征收补偿安置试点方案》（以下简称《补偿方案》），确定汉滨区政府为项目房屋征收人，项目改造范围内被征收房屋及附属物所有权人为被征收人。被征收人家庭人口的认定以征收公告发布之日前户口簿登记的在册常住人口为准。具体认定办法由安康中心城市黄沟片区XX户区改造项目指挥部（以下简称黄沟指挥部）另行制定。2017年12月8日，XX沟XX沟棚改字[2017]1号文件，印发了《安康中心城市黄沟片区XX户区改造项目房屋征收补偿安置实施细则》（以下简称《实施细则》）。规定本项目采取货币化安置方式补偿（货币补偿和自主购房安置两种方式）。规定本项目范围内“户”的认定的具体办法及计算安置面积、货币补偿基准价、保底购房、安置房源等具体的安置补偿政策。2018年2月14日，张图良向安康市政府提交行政复议申请，请求依法撤销汉滨区政府批准的《补偿方案》和《实施细则》，责令汉滨区政府重新作出给予被征收人宅基地安置的房屋征收补偿方案。2018年4月11日，安康市政府作出安政复决字[2018]9号复议决定（以下简称《复议决定》），维持汉滨区政府制定的《补偿方案》和《实施细则》，并向张图良送达。原审判决认为：本案争议的焦点是：一、汉滨区政府作出的《补偿方案》和《实施细则》是否合法。二、安康市政府作出的《复议决定》是否合法。原《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，汉滨区政府具备对被征收土地补偿安置方案批准的法定职责。征地安置补偿方案及实施细则的制定，亦有相关事实依据及文件依据。陕西省人民政府2017年4月28日作出陕政土批[2017]145号《关于安康市2016年度第六批次农用地转用和土地征收的批复》的审批土地件，同意安康市国土资源局上报的《关于安康市2016年度第六批次农用地转用和土地征收的请示》，将包括XX社区土地在内的3.4827公顷集体农用地转为建设用地，并将该集体土地依法征收为国有。安康市政府以建设生态宜居城市为目标，将黄沟片区XX户区改造规划范围，并经省住建厅批准。安康市城乡建设规划局于2014年10月30日作出规意字（2014）42号《安康中心城市黄沟片区XX户区综合改造项目选址意见书》，于2017年3月22日作出安建规函[2017]24号《关于安康鹭湾中央公园项目概念规划设计方案的批复》，将黄沟片区列入XX户区改造符合国家XX户区改造政策，征收土地房屋符合规划。涉案《补偿方案》及《实施细则》中已明确规定对征收村民（居民）住宅房屋可采取货币化安置和实物安置两种方式，对于选择实物安置的，在本片区已为其解决了房源问题，并可以自主选购其他商品房，房价为3700元/㎡，并未超出征收补偿标准，选择实物安置的，已经充分考虑到被征收人的合法合理权益。涉案《补偿方案》及《实施细则》作出后，汉滨区政府已组织有关部门对征收补偿方案进行了论证，组织听证会，广泛征求了公众的意见，并对征收方案进行了公布，充分保障了公众的知情权和参与权，程序符合法律规定。原告诉称黄沟片区XX户区改造项目及批准的《补偿方案》和《实施细则》未组织听证，剥夺居民的知情权和参与权、违反法定程序之观点，无事实依据，不能成立；原告诉称涉案《补偿方案》和《实施细则》补偿标准因降低其生活水平而违法，没有事实依据；诉称《补偿方案》及《实施细则》应当对其同等待遇以宅基地安置，没有法律、法规依据，不予支持。故原告请求依法撤销汉滨区政府批准的《补偿方案》和《实施细则》无事实及法律依据，依法不予支持。被告安康市政府受理原告的行政复议申请后，按照行政复议程序、经过实体审查后，作出《复议决定》，维持了汉滨区政府制定的《补偿方案》和《实施细则》，在法定期限内向原告进行送达，并告知了相关诉讼权利。因此，被告安康市政府作出的《复议决定》，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。综上，原告张图良的诉讼请求和理由缺乏事实和法律依据，不能成立，依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决驳回原告张图良的诉讼请求。本案受理费50元，由原告张图良承担。上诉人张图良上诉称：（一）原审判决认定事实不清、证据不足。第一，原审中被上诉人未提供征地红线图和一书四方案，不能证明涉案改造项目用地在省政府的征地批复范围内。第二，原审认定涉案土地XX户区改造范围，并经过省住建厅批准，缺乏证据支持。第三，原审法院认定安康市政府将黄沟片区XX户区改造规划范围并且符合XX户区改造政策，没有证据支持。第四，被上诉人在答复意见中明确说明全部实行货币化安置，故原审法院认定涉案《补偿方案》及《实施细则》中已经明确对被征收村民住宅房屋可选择实物安置，缺乏事实依据。第五，大部分被征收人未参加听证会，原审法院认定被上诉人作出涉案《补偿方案》及《实施细则》后，组织听证会、广泛听取意见，与事实不符。（二）被上诉人安康市政府在被上诉人汉滨区政府未能举证证明涉案《补偿方案》及《实施细则》合法的情况下，作出维持的复议决定，属事实认定不清，依法应予撤销。请求:撤销原审判决，支持上诉人的诉讼请求。被上诉人汉滨区政府答辩称：（一）汉滨区政府批复的《补偿方案》符合法律规定。2013年7月30日，陕西省住房和城乡建设厅、陕西省财政厅作出陕建发[2013]201号《关于下达2013年公共租赁住房、城市XX户区改造（第二批）项目计划的通知》，批准将黄沟片区XX户区改造规划范围。2017年4月28日，陕西省人民政府作出陕政土批[2017]145号审批土地件，同意将包括XX社区土地在内的3.4827公顷集体农用地转为建设用地，并依法征收为国有。汉滨区政府的批复行为是内部批复行为，符合“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的法律规定。（二）被诉的《补偿方案》和《实施细则》尚未对上诉人权利义务产生实际影响，故不属于行政诉讼受案范围。汉滨区政府的批复行为属于过程性行为，未对相对人实体权利产生影响，只有补偿安置方案及实施细则确定的补偿标准实施后，具体体现到针对被征收主体的补偿行为中，才会对被征收主体的权益产生实际影响，被征收主体才具有提起行政诉讼的主体资格。请求：驳回上诉人的起诉。被上诉人安康市政府答辩称：（一）上诉人对汉滨区政府制定的《补偿方案》和《实施细则》不服，向安康市政府申请行政复议。安康市政府审查立案后，将受理通知书、答复通知书送达各方当事人，并组织听证会，充分听取各方当事人的意见，所作《复议决定》程序合法。（二）《复议决定》认定事实清楚。2014年8月28日，安康中心城市黄沟片区XX户区综合改造建设项目通过用地预审意见（安国土资规发[2014］17号）。2014年10月30日，安康市城乡建设规划局作出《安康中心城市黄沟片区XX户区综合改造项目选址意见书》，同意在黄沟片区建设黄沟片区XX户区综合改造项目。2017年3月22日，安康市城乡建设规划局作出安建规函[2017]24号《关于安康鹭湾中央公园项目概念规划设计方案的批复》,原则同意安康鹭湾中央公园项目概念规划设计方案。2017年12月，汉滨区政府办公室制定《补偿方案》和《实施细则》，决定对黄沟片区XX户区综合改造项目规划范围内的房屋进行征收。综上，县级人民政府可以组织实施本行政区域内的房屋征收与补偿工作，并依照规定对被征收房屋所有权人给予补偿。汉滨区政府制定的《补偿方案》和《实施细则》，符合中、省关于XX户区改造积极推进货币化安置的精神要求。同时，《补偿方案》和《实施细则》制定程序合法、适用法律正确，保障了上诉人的合法权益。请求：驳回上诉，维持原判。经审理，本院二审查明的事实与原审判决查明的事实一致，本院予以确认。本院认为：上诉人张图良向原审法院提起本案诉讼的请求为：1.撤销安康市政府作出的《复议决定》；2.撤销汉滨区政府批准的《补偿方案》和《实施细则》；3.责令汉滨区政府重新作出给予被征收人宅基地安置的房屋征收补偿方案。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”本案中，陕西省住房和城乡建设厅、陕西省财政厅于2013年7月30日作出陕建发[2013]201号文件，批准将案涉土地在内的黄沟片区XX户区改造规划范围。2014年10月30日，安康市城乡建设规划局作出《安康中心城市黄沟片区XX户区综合改造项目选址意见书》，同意建设黄沟片区XX户区综合改造项目。2017年4月28日，陕西省人民政府作出陕政土批[2017]145号审批土地件，批准同意将包括XX社区土地在内的3.4827公顷集体农用地转为建设用地，并依法征收为国有。案涉土地被依法批准征收为国有后，被上诉人汉滨区政府于2017年5月16日组织相关部门负责人及部分群众代表参加，召开了黄沟片区XX户区改造项目房屋征收补偿安置方案的听证会，听取了各方代表的意见。2017年12月，被上诉人汉滨区将经批准的《补偿方案》和《实施细则》予以发布。据上，被诉《补偿方案》和《实施细则》的制定符合上述法律规定。上诉人称《补偿方案》和《实施细则》未经用地审批，违反法律规定，案涉房屋不属于XX户区改造规划范围的上诉理由，因缺乏事实及法律依据，本院不予支持。关于上诉人上诉称《补偿方案》和《实施细则》无实物安置一节。经查，被诉《补偿方案》中的补偿方式载明：“征收村（居）民住宅房屋采取货币化安置为主（货币补偿和自主购房安置），实物安置为辅的原则。”《实施细则》载明的安置房源为：XX城XX城、XX园XX房XX沟二期商品房（期房），也可以自主选购其他商品房。选择在城投西津城（现房）、城投沁园（现房）或黄沟二期（期房，临景泰新居小区）安置的，均价为3700元/㎡（不含楼层调节价），但仅限人均35㎡，超出部分按市场价计算。”因此，上诉人所称《补偿方案》和《实施细则》无实物安置与客观事实不符。关于上诉人要求以宅基地的方式予以安置一节。经查，上诉人所在的原黄沟村XX村XX居，现为XX社区。由于XX社区已无可以划拨的宅基地，且上诉人主张以宅基地的方式予以安置又缺乏法律依据，故本院对上诉人的该项请求不予支持。被上诉人安康市政府在收到上诉人的行政复议申请后，经审查，在法定期限内作出被诉《复议决定》维持汉滨区政府的《补偿方案》和《实施细则》，适用法律正确，符合法定程序。原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，应予维持。综上，上诉人张图良的上诉理由不能成立，其请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张图良负担。本判决为终审判决。   审  判  长    徐  炯审  判  员    杨宗信审  判  员    赵  婧   二〇二〇年十二月二十二日 法官助理    仵  媛书  记  员    刘蓉婧1