山东省聊城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁15行终237号 上诉人（原审原告）:许宗德，男，1961年10月11日出生，汉族，农民，住聊城市东昌府区。 上诉人（原审被告）:聊城市自然资源和规划局，住所地聊城市兴华东路**。 法定代表人：冯能斌，局长。 委托代理人：闫井超，北京市京师（聊城）律师事务所律师。 上诉人许宗德诉被上诉人聊城市自然资源和规划局（以下简称市资源局）履行查处违法占地行为法定职责一案，不服聊城市东昌府区人民法院（2019）鲁1502行初183号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认定事实：原告许宗德为聊城高新技术产业开发区许营镇××许村村民。2011年9月20日聊城经济开发区安全九州国际高科园房屋普查办公室为原告办理了聊开普第XH-225号房屋认证书，该证书中显示房屋所有权人为许宗德，房屋坐落于许营镇××许村，朝向东，间数10，用途为商住，院落总占地面积1050平方米，土地性质为集体。该位置为原告所称的后许村西北大院子。2013年原告主张的西北大院子的部分房屋被拆除，原告已提起诉讼，要求高新区房管局履行房屋补偿的职责。 1996年9月27日原告取得聊许集建96字008号《村镇建筑许可证》，准予原告在聊牛路北、于许路西进行建设，建筑面积为602.5平方米，使用性质为商业。该位置为原告所称的付庄村东北角。2013年原告在此地块建设的房屋被拆除，原告已领取了补偿款。 2018年11月5日原告向国土局高新区分局邮寄了违法占地查处申请书，并附原告身份证复印件、《村镇建筑许可证》、《房屋认证书》、房屋被破坏前后的现场照片及国土局高新区分局作出的《许宗德信息公开告知书》两份。在调查核实期间，原告、被告工作人员及聊城市金地测绘有限公司工作人员共同到原告申请查处的现场，由原告对其认为存在违法占地的区域进行指界。2018年11月22日国土局高新区分局作出被诉的《调查报告》，对原告的查处申请作出回复。2019年4月11日原告向东阿县人民法院邮寄了行政起诉状，要求确认国土局高新区分局未依法履行违法占地查处职责的行为违法。2019年5月23日原告以相同的案由向本院提起诉讼，法院于2019年6月5日立案，案号为（2019）鲁1502行初122号。国土局高新区分局答辩认为其行使的答复职权系受被告市资源局委托，不是该案适格被告。原告于2019年7月25日撤回该案的起诉，并于2019年7月12日提起本案诉讼。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《山东省实施办法》第三条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。根据上述规定，作为土地行政主管部门，被告市资源局对原告所申请事项具有行政管理的法定职责，是本案的适格被告。 关于原告的起诉是否超过法定期限的问题。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案被告作出被诉《调查报告》的时间为2018年11月22日，原告于2019年4月11日向东阿县人民法院邮寄了行政起诉状，其诉求为要求国土局高新区分局依法履行违法占地的查处职责，因东阿县人民法院未予立案，并告知原告向本院提起诉讼，原告以国土局高新区分局为被告，于2019年5月23日向本院申请立案，因国土局高新区分局答辩称其不是适格被告，原告撤回对国土局高新区分局的起诉，于2019年7月12日提起本次诉讼，故原告因要求国土资源部门履行查处违法占地职责一案向本院提起的诉讼，并未超过法定的起诉期限。 关于原告所称的后许村西北大院子及付庄村东北角土地上是否存在违法建设问题。原告向被告申请查处违法占地行为时，提交了付庄村《村镇建筑许可证》及后许村《房屋认证书》，被告只能根据原告申请的范围进行审查，经原告对其申请查处的地点进行现场指认后，被告委托金地测绘公司对原告指认的位置进行测绘定点。在原告、被告对涉案地块情况进行调查核实时的现场图片中，可直观的显示后许西北大院子为空地，付庄村东北角地块上为草地及种植的树木，在指认地块上并没有建设建筑物和构筑物，被告根据现场调查情况，认为后许村西北大院子的现状为空地，付庄村东北角的现状为种植的苗木，经与聊城市中心城区土地利用总体规划（2006-2020）套合，显示涉案两地块的规划是林地，未发现非农业建设的行为，于2018年11月22日作出的被诉《调查报告》并无不当。 原告为证明其要求查处的地块存在违法占地情形，向本院提交了现场照片，其中标注为“后许村被占用后”的照片中显示为空地，并无其他他人所建建筑物，提交的付庄村东北角地块上显示的广场及道路，并不是在指认其所称的违法占地现场调查时所拍摄，不能证明照片中的位置即为其所称的违法占地地点，故原告提交的证据不能证明后许村西北大院子及付庄村东北角土地上存在违法建设情形。至于原告在庭审中提交的《后许村土地租赁合同书》、《土地转租赁合同书》及《承包废窑坑合同》，因其在申请被告履行查处职责时并未向被告提交，当庭提交的上述合同，属于对其申请查处地域的扩大，被告在作出的《调查报告》中并未涉及，也不可能在原告未申请的情况下，直接作出调查处理意见。如原告认为上述合同涉及的地块存在违法占地行为，应当向被告重新提交材料，由被告进行调查处理。 综上，基于原告申请，结合其提交的证明材料，经现场调查核实，被告作出的被诉《调查报告》并无不当，原告请求撤销该《调查报告》并责令被告继续履行查处的法定职责的主张，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告许宗德的诉讼请求。案件受理费50元，由原告许宗德负担。 上诉人许宗德不服一审判决，上诉称：一、上诉人提交的照片能清晰地显示申请查处的后许村西北大院子地块存在被东外环道路绿化带违法侵占的情况及付庄村东北角地块存在建设广场及道路硬化的违法占地行为。聊城市国土资源局高新技术产业开发区分局《许宗德信息公开回复》足以证明后许村西北大院子、付庄村东北角地块集体土地未被依法征收为国有土地。在此情况下，东外环道路建设单位违法进行绿化带建设显然属于违法占地行为，付庄村东北角地块建设广场及道路硬化的占地行为明显违法。二、被上诉人作出的《调查报告》认定事实错误，未依法履行查处违法占地行为的法定职责。被上诉人认为无非农建设事实、无违法占地行为，并非事实。被上诉人对道路绿化带、建设广场及道路硬化的违法占地行为视而不见，怠于行使查处违法占地行为的法定职责。三、关于《后许村土地租赁合同书》《土地转租赁合同书》《承包废窑坑合同》的问题。该三份合同均系上诉人证明上诉人与申请查处的后许村地块具有利害关系的证据。该三份合同涉及地块包含在申请查处的后许村地块内，并不属于申请查处地域的扩大。一审法院认定错误，综上，一审判决认定事实不清、适用法律错误，应依法予以撤销。 被上诉人市资源局辩称：一、上诉人所称调查区域与其要求查处区域不符。被上诉人调查的区域范围是根据上诉人递交的履责申请和其现场指界确定。上诉人申请要求查处的位置是其两处房屋所在区域，在调查时，为确保现场勘测结果的客观性、准确性，被上诉人专门聘请了有资质的测绘公司，并邀请上诉人现场指界参与整个调查过程。但无论是在递交履责申请时，还是调查过程中，上诉人均未提及或提交《后许村土地租赁合同书》、《土地转租赁合同书》和《承包废窑坑合同》，被上诉人在庭审中才首次了解到三份《合同》的存在。在被上诉人作出调查处理结果后，上诉人超出申请履责和现场指界时确定查处范围，以被上诉人未对前述三份《合同》所载区域进行调查为由认定调查结果错误的主张缺乏事实根据和法律依据。二、上诉人所称违法占地事实不存在。本案中，上诉人所称地块未被征收，系集体土地，且规划用途为林地。根据现场核实情况，后许西北大院子处的现状为空地，付庄村西北角处种植苗木，两地块处均无非农建设行为，苗木种植亦未改变农用地用途。被上诉人认定事实清楚、法律依据充分，且在调查过程中，邀请上诉人全程参与，充分保障了上诉人的知情权、参与权及监督权。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院驳回其上诉。 本院经审理查明的事实与一审一致，本院依法予以确认。 本案经合议庭评议，本院认为，关于被上诉人市资源局是否为本案适格被告及上诉人起诉是否超过法定起诉期限，一审法院已经进行了阐述，本院予以认可并不再重复赘述。关于被上诉人是否已履行法定职责问题，被上诉人收到上诉人要求查处违法占地申请后，组织上诉人到现场指认进行现场勘查，并委托测绘公司对上诉人指认的地块进行测绘定点，经现场勘查后许村西北大院现状是空地，付庄村东北角现状是种植的苗木，经与2006年-2020年土地利用总体规划图套合，两处地块规划为林地，被上诉人据此认定两处地点未发现非农业建设的行为并作出调查报告已履行了上诉人申请查处的法定职责。 上诉人称后许村西北大院子地块存在被东外环道路绿化带违法侵占的情况及付庄村东北角地块存在建设广场及道路硬化的违法占地行为，同时提交了现场照片。被上诉人认为上诉人指界时并未包括其提交的现场照片中的拍摄范围。一审庭审中，上诉人认可参与了被上诉人组织的现场勘查并指界，同时认可被上诉人在2006年-2020年土地利用总体规划图标注的位置即其指认的位置。上诉人提交的现场照片并非勘查时所拍摄，不能认定其所拍摄的位置即是其向被上诉人指认的位置，亦不能认定上诉人向被上诉人申请查处违法占地时包括其现场照片拍摄的范围，故上诉人以此来认定被上诉人对其申请未履行查处职责的主张不能成立。 上诉人认为《后许村土地租赁合同书》、《土地转租赁合同书》、《承包废窑坑合同》三份合同涉及地块包含在申请查处的后许村地块内，该三份合同系在一审庭审中当庭提交，被上诉人在行政程序中并未收到，亦未在调查报告中涉及，上诉人主张该三份合同涉及地块包含在申请查处的后许村地块内并认为被上诉人未履行查处职责的主张无事实根据。 综上，一审判决并无不当，依法应予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人许宗德负担。 本判决为终审判决。 审判长  孙金昌 审判员  李 扬 审判员  孟庆杰 二〇二〇年十二月五日 法官助理高明明 书记员任义凡