浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙06行终511号 上诉人（原审原告）李婉婉，女，1974年2月15日出生，汉族，住诸暨市。 上诉人（原审原告）李国祥，男，1953年11月14日出生，汉族，住诸暨市。 上诉人（原审原告）暨上诉人李婉婉、李国祥共同委托代理人李建峰（系上诉人李婉婉之弟，上诉人李国祥之子），男，1977年11月20日出生，汉族，住诸暨市。 被上诉人（原审被告）诸暨市东白湖镇人民政府。住所地诸暨市东白湖镇陈蔡村新建路**。 法定代表人杨泽南，镇长。 出庭行政机关负责人吕健，副镇长。 委托代理人马悦铨、许建霞，浙江越兴律师事务所律师。 上诉人李婉婉、李国祥、李建峰因诉被上诉人诸暨市东白湖镇人民政府(以下简称“东白湖镇政府”)房屋征收其他行政行为一案，不服诸暨市人民法院（2020）浙0681行初79号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人暨上诉人李婉婉、李国祥共同委托代理人李建峰，被上诉人东白湖镇政府副镇长吕健及该单位委托代理人马悦铨到庭应询。本案现已审理终结。 上诉人李国祥、李建峰、李婉婉于一审时起诉称，2019年4月28日东白湖镇政府发布了《陈蔡水库加固改造工程集体土地上房屋征收公告》，载明了征收范围、征收时间、征收补偿安置方式等，将原告所有的集体土地上房屋列入征收对象，并下发了房屋征收通知书。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、国土资源部《征用土地公告办法》第十一条的规定，征收集体土地的实施机关为市、县人民政府及土地主管部门。乡、镇政府并非土地管理法及实施条例规定的集体土地征收机关，也不具有清除集体土地上附着物的法定职权。因此，东白湖镇政府不具有征收集体土地及土地上附着物的法定职权，不具有实施征收的行政主体资格，明显属于超越职权的违法行政行为。东白湖镇政府要求被征收对象必须在2019年6月30日前与其签订房屋征收补偿协议，通过采取限制人身自由，哄骗、威逼等方式，强迫原告李国祥签订协议。原告李建峰和李婉婉通过申请政府信息公开所获取的资料表明，截止到2019年8月30日，陈蔡水库加固改造工程涉及的集体土地征收并未获得浙江省人民政府的批准。根据《中华人民共和国土地管理法》《浙江省实施办法》等有关法律规定，征收集体土地必须由省、自治区、直辖市人民政府批准后方可实施，集体土地上的房屋作为土地上的附着物，只有在征收集体土地的同时才能对土地上的附着物进行征收补偿。因此，东白湖镇政府的征收行为是在未获集体土地征收批复情况下实施的，这一行政行为没有法律依据，明显属于未批先征的重大违法行为。综上所述，原告认为东白湖镇政府实施的陈蔡水库加固改造工程集体土地上房屋征收行为，既无法定职权，又无法律依据，明显属于重大违法行为，请求：判决东白湖镇政府实施的陈蔡水库加固改造工程集体土地上房屋征收行为违法。审理中，经一审法院释明，原告明确诉讼请求为要求确认《陈蔡水库加固改造工程集体土地上房屋征收公告》违法。 一审法院审理查明，2019年4月28日，被告东白湖镇政府发布《陈蔡水库加固改造工程集体土地上房屋征收公告》，载明:按照诸暨市委、市政府对陈蔡水库加固改造工程的总体部署，经规划定点，拟对工程涉及的房屋及设施实施征收。一、征收范围：陈蔡水库88.58米高程征收线以下及位于饮用水源一级保护区内(环湖线至水库区域)范围内，涉及柯溪坞村等7个自然村的部分房屋及设施。二、征收主管部门：诸暨市自然资源和规划局；三、征收实施单位：东白湖镇政府；……五、征收补偿依据：《陈蔡水库加固改造工程集体土地上房屋征收补偿安置实施办法》；六、房屋征收补偿安置方式:实行货币安置、产权调换公寓房安置和市场化安置；七、征收实施时间，2019年4月25日至2019年7月31日；被征收人在2019年6月30日前完成房屋拆迁补偿协议签订并腾空交付房屋的实施奖励，逾期不奖。……原告李国祥的房屋在上述征收范围内。因原告对与被告东白湖镇政府签订的征收安置补偿协议有异议，房屋至今尚未征收。 一审法院审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。现原告李国祥、李建峰、李婉婉要求确认违法的《陈蔡水库加固改造工程集体土地上房屋征收公告》，系被告东白湖镇政府作出，东白湖镇政府系适格被告。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定:“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”；本案中，被告东白湖镇政府发出的涉案《陈蔡水库加固改造工程集体土地上房屋征收公告》，是对因陈蔡水库加固改造工程的需要拟征收的房屋范围及相应的安置补偿办法等的公示告知行为，公告行为本身对原告的权利义务并不产生影响，对原告权利义务产生实际影响的是相关房屋征收行为。现原告的房屋虽在上述公告确定的征收范围内，但其房屋至今未被强制征收，故原告的权利义务并未因涉案公告而产生影响。原告李国祥、李建峰、李婉婉对涉案公告行为的起诉，不符合行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第八项之规定，裁定驳回原告李国祥、李建峰、李婉婉的起诉。 上诉人李国祥、李建峰、李婉婉上诉称：1.一审裁定对于公告性质认定错误。被上诉人发布的拆迁公告，将上诉人房屋作为征收对象列入征收范围，关系拆与不拆的重大问题，直接影响上诉人切身利益，被上诉人以此公告为依据，采取限制人身自由、威逼恐吓等方式，强行要求上诉人在公告规定的拆迁时间内签订拆迁补偿安置协议，严重违背上诉人主观意愿。且公告第八条明确载明了相对人提起诉讼的权利。2.一审裁定忽视了案涉公告系违法发布的事实。案涉公告发布时，陈蔡水库加固改造工程涉及的征地行为尚未获得浙江省人民政府批准，属于未批先征的违法行为。公告没有载明批准征地机关、批准文号和批准时间等内容，不符合《征收土地公告办法》的相关规定。被上诉人不具有发布征收公告的主体资格，不能以此公告内容为依据实施征收行为。综上，案涉公告对上诉人的权利义务产生了实质上的影响，一审裁定错误。请求撤销一审裁定，将本案发回重审。 被上诉人东白湖镇政府答辩称，答辩人作出案涉公告并非强制征收，仅是作为对工程涉及房屋及设施拟实施征收的通知，并对拟征收房屋的范围及相应的安置补偿办法等进行公示告知，不具有强制性，对被征收人的权利义务不会产生实际影响。虽然征收公告中载明了争议解决办法，但从公告具体内容看，不影响其公示告知行为的性质，且上诉人房屋至今未被强制征收，上诉人的权利义务实际未因公告受到影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，不属于行政诉讼受案范围。综上，请求驳回上诉，维持一审裁定。 经审理，本院对一审法院查明的事实予以确认。 本院认为，被诉《陈蔡水库加固改造建工程集体土地上房屋征收公告》系将拟征收的房屋范围及相应安置补偿办法予以公示告知的行为，非最终的征收决定，不对上诉人权利义务产生实质影响。同时，上诉人及被上诉人对案涉房屋尚未被采取强制措施的一致陈述，亦可印证被上诉人关于案涉公告无强制性的意见。综上，被诉公告未对上诉人权利义务产生实际影响，一审裁定适用《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项规定，裁定驳回上诉人一审起诉，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  毕金刚 审判员  张亚彬 审判员  范卓娅 二〇二〇年十二月二十八日 书记员  王 烨