浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙06行终416号 上诉人（原审原告）丁晔，男，1968年1月12日出生，汉族，住宁波市江**。 被上诉人（原审被告）嵊州市浦口街道办事处，住所地嵊州市浦口街道浦南二路**。 法定代表人徐升东，主任。 出庭行政机关负责人何昆，副书记。 委托代理人李毅明，浙江世纪方正律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）任惠丹，女，1955年4月8日出生，汉族，住嵊州市。 被上诉人（原审第三人）竹素英，女，1963年3月30日出生，汉族，住嵊州市，现住址宁波市北仑区。 上诉人丁晔因与被上诉人嵊州市浦口街道办事处、原审第三人任惠丹、竹素英房屋征收补偿安置协议一案，不服嵊州市人民法院（2019）浙0683行初92号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月27日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人丁晔、被上诉人嵊州市浦口街道办事处副职负责人何昆及该单位的委托代理人李毅明到庭应询。原审第三人任惠丹、竹素英经本院传票传唤未到庭参加诉讼，依法不阻碍本案审理。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2018年1月，坐落于嵊州市浦口街道东江村301号房屋被列入嵊州市××村改造项目。后被告经“三公告、三公示”等程序将涉案房屋进行确权征收。2018年5月14日，第三人竹素英与甲方为嵊州市城中村改造投资公司、乙方为嵊州市跃翔拆迁服务有限公司签署了编号为ＪＪＮ-56号安置补偿协议书，协议中约定在册人口为三人（竹素英、任惠丹、丁钦荣）、安置人口为两人（竹素英、任惠丹）；约定甲方支付竹素英总安置补偿款2688223元。2018年6月4日，第三人竹素英将房屋搬迁腾空。2018年6月29日，被告向第三人竹素英支付房屋拆迁安置补偿款，在庭审中第三人竹素英表明已收到该补偿款，协议已履行完毕。原告在征收过程中向被告主张其为涉案房屋的实际权利人，应享有安置补偿的权利。被告未采纳其主张，未对其安置补偿。另查明，丁钦荣为原告的父亲，其与郑花香育有两子一女，分别为丁炜、丁晔、丁月萍。后郑花香于2008年2月病故，丁钦荣于2009年与第三人任惠丹再婚，并将第三人任惠丹的户口于2013年10月23日迁入东江村。第三人竹素英与丁炜是夫妻关系，两人于2018年3月19日协议离婚，离婚协议中明确约定位于嵊州市××街道××村××号房屋归竹素英所有。浙（2017）嵊州市不动产权第0020659号权利人为丁钦荣，浙（2018）嵊州市不动产权第0000738号权利人为竹素英。又查明，2018年7月27日，原告丁晔向法院提起起诉第三人任惠丹的民事诉讼，诉请为判令任惠丹返还房屋拆迁补偿款800057元，案号为（2018）浙0683民初5906号。2018年9月20日，法院作出判决：1.任惠丹应返还丁晔房屋拆迁补偿款145243元，款限判决后十日内付清。2.驳回丁晔的其余诉讼请求。该判决已生效，且任惠丹已将145243元款项支付给丁晔。再查明，丁钦荣为嵊州市浦口中学退休教师，事业编制，已享受过房贴；丁晔为宁波市国税局行政编制工作人员；两人均不是嵊州市浦口街道东江村的村民、集体经济组织成员。 一审法院审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。（2018）浙0683民初5906号民事判决确认：“原告已取得分配房屋的实际权利。现该房屋被拆迁征收，征收机构对被征收房屋价值的补偿和由此造成的搬迁补助费、奖励费用应属于房屋权利人所有”，鉴于涉案行政协议约定了涉案房屋的上述补偿内容，在民事判决已经生效的情况下，原告对该行政协议约定内容有异议，提起行政诉讼，符合法律规定，故原告主体适格。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案中嵊州市浦口街道办事处系嵊州市人民政府确定的本辖区内城中村改造的具体实施单位，故其系本案适格的被告。对于原告主张的被告在拆迁补偿主体确定过程中适用法律错误一节，一审法院认为，2018年7月27日，原告丁晔的父亲丁钦荣签写承诺书，证明涉案房屋归原告所有。同日，原告向法院提起民事诉讼，诉请为判令任惠丹返还房屋拆迁补偿款800057元。2018年9月20日，法院作出判决。但涉案协议书于2018年5月14日已签订，且涉案房屋已于2018年6月4日腾空，6月29日已审批支付征收补偿款，协议于2018年7月27日前已履行完毕。故根据嵊州市城中村改造征收集体土地所涉房屋拆迁安置人口的认定办法等规定，国家机关、事业单位在编人员（含离、退休）不列入安置人口计算，在（2018）浙0683民初5906号判决生效前，被告根据嵊政[2017]18号等文件，以此确定拆迁补偿主体与政策吻合。本案属于行政协议案件，人民法院审理行政协议案件可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。现原告请求法院撤销涉案行政协议，法院在审理中可以参照适用《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销”的规定，也就是说，案涉协议签订时是否存重大误解或者显失公平的情形，被告是否采用了欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，才能作为原告行使撤销权的法定事由。本案中，当事人签订协议前，被告发布了征收公告，第三人对其户确权确户及拆迁房屋评估事项的结果均已知悉，协议约定的内容也符合嵊政[2017]18号文件等相关拆迁政策的规定，故不存在重大误解或者显失公平的情形；对房屋产权及安置面积的认定也符合拆迁的政策；另，原告也未向法院提供证据证明被告采用了欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，故原告请求行使撤销权的法定事由不成立。被告与第三人在本次拆迁安置补偿中遵循了三公告三公示等相应程序，先补偿后搬迁。故原告主张的补偿协议签订明显违反法定程序一节亦与事实不符。本案中被告在接到第三人的异议后，对补偿方案进行调整并无不当，并不存在原告主张的行政不作为、涉嫌公权乱用的事实。综上，原告诉请撤销案涉行政协议理由不成立。对原告的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告请求撤销第三人竹素英与甲方为嵊州市城中村改造投资有限公司、乙方为嵊州市浦口街道办事处委托的嵊州市跃翔拆迁服务有限公司签署的安置补偿协议的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告负担。 上诉人丁晔上诉称：1.一审判决认定事实错误。生效的（2018）浙0683民初5906号民事判决确定上诉人为涉案房产的实际权利人，被上诉人理应主动撤销本案行政协议，重新与上诉人、第三人等签订相关协议。在被上诉人不履行上述义务的情况下，一审法院也理应按照生效法律文书确定的事实，撤销涉案行政协议，而不是继续认可错误的行政协议。以民事诉讼为基础，行政诉讼本来是一次纠正被上诉人违法错误行政行为的机会，但一审罔顾上诉人是案涉房屋的实际权利人，房屋拆迁后没有得到合理补偿的事实，作出所拆房屋与上诉人无关的错误认定。2.一审判决适用《中华人民共和国合同法》第五十四条错误，本案应适用该法第四十八条规定。原审第三人竹素英签订的安置补偿协议中需要安置补偿的房屋包括了上诉人的合法房屋，并且竹素英没有得到上诉人的授权，属于无权处分。因此，安置补偿协议是待定的合同，一直到现在没有得到权利人的追认，应当为无效。上诉人合法房屋被拆迁后没有得到合理补偿，根据补偿政策尚需要增加补偿，其他土地面积补偿漏算54000元，评估报告没有送达，上诉人认为尚需增加每平米600元，计67356元，第三人任惠丹最低补偿210000元，再加上原先确定的补偿款800057元和上诉人为诉讼支出的各项费用，被上诉人合计应支付1131356元。3.被上诉人在拆迁过程中存在程序违法、超越职权、滥用职权的行为，并在行政诉讼中伪造证据。综上，请求：1.撤销一审判决，依法改判；2.诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人嵊州市浦口街道办事处答辩称：1.上诉人提起本案诉讼缺乏行政法上诉的利益。任惠丹已向上诉人支付145243元补偿款，上诉人房屋补偿权益已经实现。2.案涉安置补偿协议无可撤销事由。该协议的签订按照相关文件规定执行，安置补偿过程中，实施单位对有关房屋产权面积认定、在册人口、安置人口、安置补偿方式、补偿标准以及评估认定结果等均进行了公告和公示，允许被拆迁户复核和提出异议，并根据被拆迁户异议及实际情况进行调整，同时考虑被征收人利益的最大化。因此并无不当，也不存在滥用职权的违法行为。综上，请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人任惠丹、竹素英未作陈述。 经审理，本院对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，上诉人丁晔、被上诉人嵊州市浦口街道办事处分别系本案原告、被告，本院予以确认。本案争议焦点在于，上诉人诉请撤销涉案JJN-56号安置补偿协议是否具有事实和法律依据。对此，本院认为，我国农村系以户为单位对宅基地的取得和使用进行管理，难以要求每户农村家庭的全体成员均参与案涉协议的协商与签订。竹素英代表其所在户，在平等、自愿基础上签订涉案协议，并不违反法律规定。经“三公告、三公示”等程序,涉案协议对于房屋产权面积、在册人口、安置人口、安置补偿方式、补偿标准、评估结果等事项的约定，均符合嵊政[2017]18号《嵊州市城中村改造征收集体土地所涉房屋安置补偿办法》的规定。之后竹素英领取了协议约定的款项并将房屋腾空移交,涉案协议已履行完毕。基于上述事实，不宜轻易否定涉案协议的效力。涉案协议签订后，上诉人父亲丁钦荣才出具涉案房屋归上诉人所有的《承诺书》，故上诉人以“竹素英没有得到上诉人的授权、属于无权处分”为由主张撤销涉案协议，缺乏事实依据。上诉人另主张土地面积补偿漏算、尚需增加67356元房屋和装修评估净值以及被上诉人程序违法、超越职权、滥用职权等，均与本案查明的事实相悖，本院亦不予采纳。至于上诉人主张被上诉人伪造证据，因无相应证据证明，本院不予采信。 综上，上诉人丁晔的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人丁晔负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  蒋 瑛 审 判 员  范卓娅 审 判 员  张亚彬 二〇二〇年十二月二十五日 法官助理  张 明 书 记 员  王雪莹