河南省洛阳市洛龙区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0311行初134号原告：何丽玲，女，汉族，1973年12月7日生，住河南省洛阳市洛龙区。被告：洛阳市洛龙区科技园街道办事处，住所地：河南省洛阳市洛龙区古城路**院，统一社会信用代码：11410311063801331A。法定代表人：魏鹏，主任。委托诉讼代理人：杨启，该办事处工作人员，特别授权。委托诉讼代理人：李丹阳，河南大鑫律师事务所律师，一般代理。第三人：洛阳市洛龙区科技园街道办事处小营村村民委员会，住所地：洛阳市洛龙区科技园街道办事处小营村，统一社会信用代码：544103110902341098。法定代表人：卢龙勋，主任。委托诉讼代理人：李宗朴，该村委会党支部副书记，特别授权。第三人：河南颍淮建工有限公司，住所地：林州市原康镇政府西院，统一社会信用代码：91410581080831997C。法定代表人：万辉，总经理。委托诉讼代理人：金文文，该公司业务经理，特别授权。原告何丽玲诉被告洛阳市洛龙区科技园街道办事处（下称科技园街道办）请求确认不履行法定职责纠纷一案，2020年9月22日本院审查立案后，依法组成合议庭，2020年11月5日公开开庭审理本案。庭审后，为查明案件事实，本院依职权追加洛阳市洛龙区科技园街道办事处小营村村民委员会（下称小营村村委会）、河南颍淮建工有限公司（下称河南颍淮公司）为本案第三人，同年11月30日进行第二次开庭审理。原告何丽玲，被告委托诉讼代理人杨启、李丹阳，第三人小营村村委会委托诉讼代理人李宗朴，河南颍淮公司委托诉讼代理人金文文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告何丽玲诉称：2018年7月底前至2018年年底前，被告上级单位洛龙区人民政府按照有关精神对洛河以南，宁洛高速公路以东，焦枝铁路以西，南环路以北城市规划内的所有旱厕进行改造。原告所在村庄也被纳入此次旱厕改造范围。同年，小营村支两委组织施工队，以包工包料方式对我村大部分村民旱厕进行改造，同时包括原告在内部分村民自己出工出料对自家旱厕也进行改造，且经上级有关部门验收。2019年7月，村部分出工出料对自己旱厕改造村民，从施工队人手中拿到每座700元政府旱厕改造补贴金。一部分出工出料村民资料递上去后补贴金没拿到，且小营村旱厕改造补贴金与周围村庄数额不一样。为进一步明确国家旱厕改造政策补贴标准、补贴程序，2019年8月17日，村民卢万秀依据政府信息条例有关规定，向洛龙区人民政府申请信息公开；请求公开“小营村旱厕改造，农户（包括申请人）自己购买材料，自己出工对旱厕改造后，经上级部门验收合格，每户每座补贴资金标准及补贴资金发放方式所依据政策法规”。2019年9月12日，洛龙区人民政府答复，告知在洛龙区政府网站查询《洛龙区人民政府办公室关于印发洛龙区2018年农村改厕工作实施方案的通知》（洛龙政办［2018］34号）获取相关信息。经查阅发现被告在实施过程中存在以下违法行为：1、被告是旱厕改造实施主体，原告及所在村组村民在我村设置宣传栏及任何地方没有看到改厕户名单的公示及相关补贴政策的宣传，没有与改厕户签订改厕协议；2、改厕户没见到被告科技园街道办改厕金，一些自己出工出料农户从工程队拿到几百元钱（原告补贴金只拿到了700无元），明显不符合通知规定；3、补贴数额每座1500元，到改厕户变成700元。综上，请法院判决确认被告不履行法定职责，构成行政不作为；诉讼费由被告承担。原告何丽玲向法庭提交以下证据材料：1、政府信息申请书；证明：村民卢万秀依法向洛龙区政府申请公开所在村旱厕改造政策。2、洛龙政办［2018］34号；证明：被告是旱厕改造实施主体，主体适格。3、早厕改造图片；证明：原告已对旱厕进行改造并得到上级政府的验收。被告科技园街道办辩称：一、原告诉科技园街道办不履行法定职责，构成不作为与事实不符。科技园街道办依据相关要求及方案，对辖区内小营村按照要求进行改厕并验收合格的改厕户补贴全部发放至小营村村民委员会，不存在不作为情形。二、据科技园街道办了解本次改厕，小营村民委员会将旱厕改造项目公开招、投标，河南颍淮建工有限公司中标，村民委员会已将全部改厕资金支付河南颍淮建工有限公司。综上，原告诉讼请求，没有事实依据，应予驳回。被告科技园街道办向法庭提交如下证据：1、小营村村委会出具《情况说明》；证明：小营村村委会旱厕改造经公开招标，河南颍淮建工有限公司承建，统一改造。2、财政性资金授权支付凭证两份；证明：科技园街道办将小营村厕改并验收合格改厕补贴资金发放至小营村村委会。3、银行转账单一张；证明：小营村已将收到厕改并验收合格的改厕补贴资金支付给颍淮建工公司。第三人小营村村委会述称：我村接到科技园街道办关于旱厕改造的通知后，召开旱厕改造的党员、村民代表、队长会议，因上级要求改厕对公不对私，故经过招投标方式公开招标。第三人小营村村委会未向法庭提交证据材料。第三人河南颍淮公司述称：本案与河南颍淮公司没有关系，科技园街道办发布招标公告，公司中标，在施工过程中发现有一定难度，难以协调，就委托小营村村民卢四跃负责施工以及协调工作。我们收到的所有村委会支付的工程款都已经如实发放给卢四跃。第三人河南颍淮公司向法庭提交以下证据材料：1、建设工程施工合同；2、劳务合同；3、2019年8月12日卢四跃收到工程款1219500元收据以及2019年7月26日增值税发票两张。以上证据共同证明：河南颍淮公司按合同履行完毕，钱款两清。经过庭审交换证据，原、被告及第三人质证、认证，查明以下案件事实：2018年5月，洛龙区人民政府办公室制定洛龙政办［2018］34号《关于印发洛龙区2018年农村改厕工作实施方案的通知》，确定了《洛龙区2018年农村改厕工作实施方案》。方案确定工作目标是2018年7月底前，完成洛龙区城市规划区内（洛河以南、宁洛高速以东、集枝铁路以西、南环路以北）所有旱厕改造任务。2018年年底前，全面完成洛龙区城市规划区内（今年已列入拆迁计划的村庄除外）所有旱厕（包括旱户厕、旱公厕）改造任务。具体实施步骤为：（一）动员部署阶段（2018年5月底前）相关镇（办事处）采取发放明白书、入户调查等方式对改厕工作进行宣传发动；组织人员对改厕村开展全面摸底调查，对改厕户逐户登记造册，确定名单；结合各自辖区实际，制定2018年农村改厕方案，统筹安排各项目村改厕任务和时间节点，明确组织领导、建设内容、工程组织、改造模式和数量、完成时限等，召开动员和技术工作会议进行安排部署。各镇（办事处）改厕方案需报区卫生计生委，区卫生计生委负责对拟改厕村进行实地考察，对符合条件的进行确认和备案，未经区卫生计生委确认和备案的改厕村一律不予补贴。（二）组织实施阶段（2018年6月1日-10月20日）相关镇（办事处）将2018年的农村改厕任务下达至每个改厕村，在村内显要位置公示改厕户名单及相关补贴政策，并与改厕户签订改厕协议书。相关镇（办事处）、改厕村分别改建一个三格式无害化卫生样板公厕、一个三格式无害化卫生样板户厕作为示范，组织改厕村、改厕户学习观摩，掌握技术标准、改造方法和步骤。相关镇（办事处）和改厕村按照样板公厕、户厕标准立即启动实施改厕工程，确保7月底前全面完成公厕改造项目，10月20日前全面完成户厕改造项目。（三）考核验收（2018年10月21日-12月底）考核验收分化粪池开挖阶段验收、化粪池完工盖板前验收、建成竣工整体验收三个阶段进行。各阶段均要由镇（办事处）、区逐级验收，相关镇（办事处）在进行镇（办事处）验收通过后，向区卫生计生委申请区级验收，区卫生计生委组织区财政、审计、住建、监察等部门成立检查验收组，采取听取汇报、查阅资料和逐户实地查看等方式对各镇（办事处）改厕项目的组织领导、宣传发动、技术要求、改厕数量等情况实施考核验收。补贴标准为按照三格式化粪池进行改造的户厕由区财政以每座1500元的标准予以补贴。2018年3月前实施过的改厕户不再进行二次改厕和补贴。完成全部改厕任务的镇（办事处）经区级组织验收通过后，由区财政局统一将改厕资金拨付至各镇（办事处），由各镇（办事处）将改厕资金拨付至改厕户。并明确镇（办事处）作为农村改厕工作的实施主体，负责制定实施方案、工作计划、组织实施改厕工作。2018年8月洛龙区政府召开常务会议，将洛龙政办［2018］34号《关于印发洛龙区2018年农村改厕工作实施方案的通知》中要求旱厕改为三格式无害化卫生厕所的要求改为水冲式厕所，补贴标准仍参照洛龙政办［2018］34号中旱厕改三格式无害化厕所补贴标准执行。通知下发后，科技园街道办召开动员部署会议，把改旱厕任务分派给街道办下辖涉及改造旱厕的各村庄，原告何丽玲所在的小营村也在其中。小营村村委会接到改旱厕任务后，通过招投标方式公开招标，最终河南颍淮公司中标。中标后，小营村村委会与河南颍淮公司签订建设工程施工合同，合同约定工程内容为：洛龙区科技园街道办事处小营村约1400个旱厕改造成水冲式厕所，主要包括旱厕改造蹲便器、水箱、上下水管等，开工日期2018年10月15日，竣工日期2018年12月15日，工期60天，1500元/个。洛龙区科技园街道办事处小营村村民委员会在发包人处盖章，承包人处由河南颍淮建工有限公司盖章和卢四跃签字。2018年9月25日，河南颍淮建工有限公司作为甲方与乙方卢四跃签订《劳动合同》，劳动合同期限为2018年9月25日至2019年9月24日。工作内容和要求为乙方同意根据甲方工作需要，安排在工程项目部岗位工作，乙方工作应全面落实甲方与该工程发包方签订的施工合同相关内容，并保证达到施工合同关于该工程的相关要求。合同签订后，由卢四跃具体负责施工。自此，小营村旱厕由河南颍淮公司统一施工改造。2018年12月，小营村改厕项目建设完工，共完成改厕任务813户。12月底，区卫计委牵头，组织办事处、村委会联合进行验收，经验收以上813户均符合标准。验收合格后，科技园街道办按照小营村委会提交名单以每家1500元标准将813户补贴资金共计1219500元拨付给小营村村委会。2019年8月9日，小营村村委会又将收到的拨付款项支付河南颍淮公司。验收合格的813户中有127户系自行改造，其余均由河南颍淮公司改造，原告何丽玲家包含在127户之内。自行改造户由河南颍淮公司扣除相应费用后为每户发放700元。庭审中，河南颍淮公司称扣除费用主要包括：1、报名费500元÷813户=0.62元/户；2、招标预算、制作标书10000元÷813户=12.3元/户；3、招标代理费5000元÷813户=6.15元/户；4、总税款143263.78元÷813户=176.22元/户；5、公司管理费（2%收费）30元/户；6、资料费100元/户；7、工人工资：（喷号、资料收集）100元/户；8、管理人员工资（2个施工员、1个安全员、1个质检员）4人×8000元/月×4月=128000元，128000元÷813户=157.44元/户；9、杂项（车费、餐费）10000元÷813户=12.3元/户；10、贷款利息（上述9项合计）595.03元×0.02元/月×8个月=95.2元/户；上述款项最终合计每户690.23元。现原告何丽玲认为小营村支两委组织施工队以包工包料方式对村大部分旱厕改造，原告自己出工出料对自家旱厕改造，且经过上级部门验收。村部分自己出工出料改造旱厕村民，在2019年7月从施工队拿到每座700元政府旱厕改造补贴金，还有部分村民资料递上去，补贴金没拿到手，且本村旱厕改造补贴金与周围村庄数额不同。根据洛龙政办［2018］34号《洛龙区人民政府办公室关于印发洛龙区2018年农村改厕工作实施方案的通知》要求，科技园街道办在旱厕改造实施过程中，没有对改厕户名单公示、没有对相关补贴政策进行宣传、没有与改厕户签订改厕协议、没有按规定1500元标准发放改厕金。为此诉至法院，请求确认被告不履行法定职责，构成行政不作为。科技园街道办辩称改厕户补贴已发放至小营村委会，村委会将补贴款支付给承担小营村改造旱厕工作的中标单位河南颍淮建工有限公司，不存在不履行法定职责情形。本院认为：公民、法人或者其他组织起诉行政机关不履行法定职责，其诉讼请求的成立应当以该行政机关具有相应法定职责为前提。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；（七）办理上级人民政府交办的其他事项。”法定职责既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责，也包括上级和本级规范性文件以及行政机关指令产生的义务，还包括先行行为引起的随附义务。本案中，洛龙区政府下发的农村改厕工作实施方案的通知具有法定效力，无论是行政机关还是相对人均应当遵照执行。该文件确定的行政机关职责，亦因此而转化为行政机关的法定职责。洛龙政办［2018］34号《关于印发洛龙区2018年农村改厕工作实施方案的通知》，是针对农村无害化卫生厕所改造工作安排部署而制定的规范性文件，要求镇（办事处）在其职责范围内实现改造旱厕目的。科技园街道办作为政府职能部门，应当按照上级要求进行统筹部署，组织实施。文件要求在实施旱厕改造过程中，相关镇（办事处）采取发放明白书、入户调查等方式进行宣传发动，组织人员开展全面摸底调查，对改厕户登记造册，确定名单，制定改厕方案，在村内显要位置公示改厕户名单及相关补贴政策，与改厕户签订改厕协议书等。作为政府职能部门的科技园街道办基于任务的落实，将旱厕改造交由小营村村委会组织实施，街道办的工作人员不可能全程参与或者事事亲力亲为，但应当监督并督促村委会严格按照文件规定步骤和要求执行，确认村委会是否进行政策宣传、入户调查、制定改厕方案、与改厕户签订改厕协议等，对政策要求、改造方式、补贴标准、验收标准等宣传到位，推进惠民政策落到实处。虽然小营村村委会进行公开招标，统一由中标单位组织改造，验收合格后亦将科技园街道办拨付的补贴资金支付给建设公司，由建设公司发放给改厕户，但并不能认定科技园街道办完全履行了文件规定的职责，仅履行部分职责也是不履行法定职责的表现之一，原告请求确认被告不履行法定职责的诉求，应予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款之规定，经合议庭评议，判决如下：确认洛阳市洛龙区科技园街道办事处不履行法定职责违法。案件受理费50元，由被告洛阳市洛龙区科技园街道办事处承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省洛阳市中级人民法院。审 判 长  杨洪璞人民陪审员  许福旺人民陪审员  徐宏伟二〇二〇年十二月十七日书 记 员  晁宁宁