中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）最高法行再310号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：哈尔滨新宏基商品混凝土有限公司。住所地：黑龙江省哈尔滨市道外区东风镇供销小区**楼****。 法定代表人：严惠平，该公司经理。 委托诉讼代理人：宋传东，黑龙江宋传东律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：黑龙江省哈尔滨市道外区人民政府。住所地：黑龙江省哈尔滨市道外区北十四道街**。 法定代表人：杨慧，该区人民政府区长。 行政机关出庭负责人：赵琪，该区人民政府副区长。 委托诉讼代理人：严顺龙，黑龙江太平律师事务所律师。 第三人：新宏基建设集团。。住所地：湖北省孝感市南大工业园** 法定代表人：丁红星，该公司总经理。 委托诉讼代理人：关昶，该公司副经理。 再审申请人哈尔滨新宏基商品混凝土有限公司（以下简称新宏基公司）因诉黑龙江省哈尔滨市道外区人民政府（以下简称道外区政府）不履行补偿协议一案，黑龙江省哈尔滨市中级人民法院（以下简称一审法院）于2018年5月30日作出（2017）黑01行初186号行政判决。新宏基公司不服，提起上诉，黑龙江省高级人民法院（以下简称二审法院）于2018年10月9日作出(2018)黑行终261号行政判决。该判决已发生法律效力。新宏基公司不服，向本院申请再审。本院于2019年12月27日作出（2019）最高法行申7959号行政裁定，提审本案，并依法由审判员梁凤云、审判员张艳、审判员杨迪组成合议庭，对本案进行了询问，现已审理终结。 一审法院查明：2011年5月19日，黑龙江省哈尔滨市道外区发展改革局（以下简称道外区发改局）作出哈外发改备案〔2018〕9号企业投资项目备案确认书（以下简称9号确认书），内容为：新宏基公司报送的商品混凝土搅拌站项目，经审查符合备案条件，予以备案，请新宏基公司据此办理相关手续。建设地址在黑龙江省哈尔滨市××镇红利村（以下××红利村），建设内容为占地面积15000平方米，建筑面积1500平方米，临时性钢结构。后新宏基公司在红利村建设商品混凝土搅拌站。2012年2月1日，黑龙江省哈尔滨市人民政府（以下简称哈尔滨市政府）作出2012年第10号征收土地公告，新宏基公司商品混凝土搅拌站所在地块在征收范围内。2012年9月4日,新宏基（黑龙江）建设集团与道外新区建设土地房屋征收工作领导小组办公室（以下简称道外新区征收办）签订《协议书》，内容为：新区征收涉及到新宏基（黑龙江）建设集团的土地房屋征收，新宏基（黑龙江）建设集团积极配合征收工作，先行无偿拆除七层砖混结构办公楼一处，建筑面积5052平方米。为确保新宏基（黑龙江）建设集团的合法权益和征收工作顺利实施，经协商，先就商砼站及设备迁移等费用达成协议。新宏基（黑龙江）建设集团承担所有商砼站及设备的拆卸、安装、运输等工作，保证按照约定时限完成设备迁移，按期净地。道外新区征收办按照评估单位出具的评估报告支付新宏基（黑龙江）建设集团补偿款，其中拆卸费、安装费、运输费、损耗费、临时场地房屋租赁费等2605000元，商砼站附属设施，包括水泥地面、仓库、围墙、锅炉房等费用约931万元，总计11915000元。工程全部完工并验收合格后，道外新区征收办先支付设备迁移费用2605000元，其他各项补偿款经区政府组织认定组认定后给予补偿。2015年，新宏基公司提起行政诉讼，认为道外区政府仅给付补偿款260万元，剩余补偿款未给付，请求判决道外区政府给付补偿款931万元、利息70万元。2016年6月26日，一审法院作出（2015）哈行初字第126号行政裁定书，认为新宏基公司提交的证据不能证明其为行政行为相对人，原告主体资格不适格，裁定驳回新宏基公司起诉。新宏基公司提出上诉。2017年8月9日，二审法院作出（2017）黑行终383号行政裁定，认为新宏基公司提交的土地租赁协议及道外区发改局作出的9号确认书能够证实该公司为被诉《协议书》所涉土地的实际使用权人及地上附着物的实际所有人，与被诉行政行为有利害关系，有权提起诉讼，裁定撤销（2015）哈行政字第126号行政裁定，指令继续审理。在（2015）哈行初字第126号案件诉讼中，经询问，新宏基公司表示新宏基（黑龙江）建设集团为新宏基集团在黑龙江省的分支机构。 一审法院认为:2012年9月4日，道外新区征收办与新宏基（黑龙江）建设集团签订《协议书》，约定工程全部完工并验收合格后，道外新区征收办先支付设备迁移费用2605000元，其他各项补偿款经区政府组织认定组认定后给予补偿。在该份《协议书》中，道外新区征收办与新宏基（黑龙江）建设集团就2605000元、931万元补偿款明确约定了不同的付款条件。在付款条件未具备情况下，新宏基公司要求道外区政府履行协议，给付931万元补偿款并支付利息，不予支持。据此，一审法院判决驳回新宏基公司的诉讼请求。 新宏基公司不服，向二审法院提起上诉，请求：撤销一审判决，依法改判或发回重审。二审法院对一审认定事实予以确认，以与一审法院基本相同的理由判决驳回上诉，维持原判。 新宏基公司不服，向本院申请再审称：道外区政府征收新宏基（黑龙江）建设集团的土地房屋，并由道外新区征收办于2012年9月4日与新宏基（黑龙江）建设集团签订《协议书》。其履行了《协议书》约定的义务后，道外区政府未依约支付剩余的补偿款931万元，构成违约。一、二审法院以931万元补偿款不符合《协议书》约定的付款条件为由驳回其诉讼请求存在错误。《协议书》虽未约定具体期限，但应当是合理期限。在其完全履行《协议书》约定的义务后，道外区政府负有组织认定组进行认定的义务，不能无限期拖延。请求：撤销一、二审判决，依法改判或发回重审。 道外区政府辩称：（一）关于违法建筑的问题。新宏基公司于2011年5月15日与凌宗顺签订租赁协议，租赁了位于红利村的11000平方米土地（耕地）。新宏基公司于2011年5月19日向道外区发改局申报商品混凝土搅拌站项目，取得9号确认书。9号确认书载明主要建设内容为：总占地面积15000平方米，实际面积11000平方米，建筑面积1500平方米，临时性钢结构。可见新宏基公司获批建设的是临时性钢结构建筑，仍需办理相关手续。其后，新宏基公司在未取得《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《建筑工程施工许可证》《国有土地使用证》等相关手续的情况下，在农用地上私建办公楼、锅炉房、仓库，围墙等永久性建筑，建筑面积共计6729.3平方米。黑龙江省哈尔滨市道外区团结镇人民政府（以下简称团结镇政府）于2012年6月1日向新宏基公司下达了哈外团拆字〔2012〕第15号《责令限期拆除违法建筑通知书》（以下简称15号拆除通知书）。2011年9月22日，哈尔滨市政府发布的201105号征地预公告规定：“自本公告发布之日起，征地范围内所涉及的单位和农户不得擅自新建建筑物、、地上附着物及改变地类现状否则按违法用地处理，并不予补偿”。从勘验图及谷歌卫星照片所示，新宏基公司所建搅拌站的位置在2010年时为耕地，新宏基公司于2011年7月平整土地，于2011年9月后开始兴建混凝土搅拌站。新宏基公司在上述公告生效时建设违法建筑，案涉建筑显然属于违法建筑。（二）关于《协议书》的性质。案涉建筑系违法建筑。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条规定：“房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿”。2010年公布的《哈尔滨市人民政府办公厅关于印发哈尔滨市处理征地拆迁中违法及历史遗留建设问题若干意见的通知》中规定，对于在耕地上违法建设的建筑物、构筑物或者设施，无条件强制拆除，不予任何补偿或者补贴。据此，案涉建筑作为违法建筑物，不应当予以补偿。因此，双方当时没有签订正规的房屋拆迁补偿协议，而仅就设备迁移等费用达成协议，道外区政府按照评估单位出具的评估报告给付新宏基公司迁移补偿费。《协议书》中明确了新宏基公司完成设备迁移工作后，由道外区政府给付迁移费2605000元，至于商砼站的仓库、锅炉房等设施约931万元费用需要依据评估单位作出的评估报告来确定数额。因案涉被征收建筑系违法建筑，故当时没有及时进行评估。《协议书》第三条约定了其他各项补偿费经道外区政府组织认定后给予补偿，可以证实931万元费用并不是依法应当给予的补偿，是道外区政府考虑到当时双方的合作关系，约定在将来如果国家的征收政策允许的情况下，才能确定的补偿。（三）关于《协议书》的履行问题。协议签订后，道外区政府于2012年9月17日支付260万元迁移费。关于931万元，道外区政府早已告知新宏基公司不具备补偿条件，故一直没有确认补偿。双方合作期间经常沟通，不存在不予答复的情形。特别是在2015年5月15日，道外区政府作出了关于对新宏基集团《关于对新宏基集团的复函》（哈东外园区办函〔2015〕39号，以下简称复函），要求新宏基公司满足符合补偿条件即可给予补偿。至今新宏基公司未提供应予合法补偿的证据，所以《协议书》第三条约定的条件没有成就。新宏基公司接到复函后于2015年7月提起诉讼，此事实证实新宏基公司所述的五年期间一直没有答复与事实不符。综上所述，《协议书》是附条件的合同，在条件未成就时，新宏基公司主张履行不应予以支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求本院依法驳回再审申请，维持原判。 新宏基集团述称：同意新宏基公司的意见。 本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实一致。另查明：团结镇政府于2012年6月1日针对新宏基公司作出15号拆除通知书，该通知书载明：“你单位（户）：未经批准，红利村擅自占用土地建设的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》和《中华人民共和国土地管理法》的有关条款，现依据《关于严厉打击违法建设行为的通告》的相关规定，现责令你单位于三日内自行拆除非法占用土地上新建的6729.3平方米建筑物，退还非法占用土地，恢复土地原状。……”新宏基公司未针对15号拆除通知书提起诉讼。 再查明：哈尔滨东部地区现代物流产业带道外产业园区推进办公室于2015年5月15日针对新宏基集团作出的复函载明：你集团于5月7日递交的《团结镇小城镇建设项目对账结果的意见》已收悉。经认真研究，现将我办意见明确如下：……三、贵公司所提的关于支付搅拌站补偿款剩余部分，如满足下列条件之一，我区即可给予补偿：1.土地、规划部门出具的符合补偿条件的有效认定证明；2.省或市级政府出具的可以给予补偿的会议纪要；3.法院出具的给予补偿的判决书。 又查明：新宏基建设集团是集团字号，简称新宏基集团，没有法人资格，原名称为黑龙江新宏基建设集团。新宏基（黑龙江）建设集团系新宏基集团的黑龙江分部，只有公章但没有办理营业执照。 本院认为，本案的争议焦点为道外区政府应否给付新宏基公司征收补偿款931万元及利息。 首先，关于《协议书》涉及建筑的性质等事实不清。《协议书》约定新宏基公司先行无偿拆除七层砖混结构办公楼一处，建筑面积5052平方米。针对同一位置的建筑物作出的15号拆除通知书中认定的违法建筑物面积为6729.3平方米。《协议书》中涉及的建筑物与15号拆除通知书中确定的建筑物之间的关系需进一步查明。 其次，关于《协议书》的效力认定不清。《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定，依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。一般而言，对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑不予补偿。本案中，原审法院未审查《协议书》中约定的建筑物是否系违法建筑，亦未对《协议书》中有关建筑物补偿约定的效力进行审查，存在事实不清问题。原审法院应在查清基本事实的基础上，依法对《协议书》的效力作出认定。 最后，关于本案第三人的主体资格认定不清。本案第三人新宏基集团系集团字号，不具有法人资格。与道外新区征收办签订《协议书》的主体为黑龙江分部新宏基（黑龙江）建设集团。新宏基集团是否为本案适格第三人，有待于进一步查实。 综上，本案一、二审判决认定事实不清，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十二条之规定，裁定如下： 一、撤销黑龙江省高级人民法院(2018)黑行终261号行政判决及黑龙江省哈尔滨市中级人民法院（2017）黑01行初186号行政判决； 二、本案发回黑龙江省高级人民法院重审。 审判长  梁凤云 审判员  张 艳 审判员  杨 迪 二〇二〇年十二月三十一日 法官助理邹涛 书记员吴冉