陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 赔 偿 裁 定 书 （2020）陕行赔终57号 上诉人（原审原告）：别亚利，女，1978年6月11日出生，汉族，住陕西省西安市雁塔区。委托代理人：王咸刚，北京冠领律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：西安市自然资源和规划局。住所地：陕西省西安市未央区楼。法定代表人：冯涛，该局局长。委托代理人：席力，该局工作人员。委托代理人：于伟，陕西邦维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：西安市城市管理和综合执法局。住所地：陕西省西安市未央区。法定代表人：张水利，该局局长。委托代理人：毛雅坤，该局工作人员。委托代理人：于伟，陕西邦维律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：西安市人民政府。住所地：陕西省西安市未央区。法定代表人：李明远，该市市长。委托代理人：高波，西安浐灞生态区雁鸣湖园区管理办公室副主任。委托代理人：于伟，陕西邦维律师事务所律师。上诉人别亚利因诉被上诉人西安市自然资源和规划局（以下简称西安市自规局）、西安市城市管理和综合执法局（以下简称西安市城管执法局）、西安市人民政府（以下简称西安市政府）行政赔偿一案，不服西安铁路运输中级法院（2019）陕71行赔初27号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年5月9日公开开庭审理了本案。上诉人别亚利及其委托代理人王咸刚，被上诉人西安市自规局的委托代理人席力、于伟，西安市城管执法局的委托代理人毛雅坤、于伟，西安市政府的委托代理人高波、于伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：原告系西安市雁塔区XX街道办事处XX村村民，2004年向该村村委会交纳2万元地租后建设两层砖混结构房屋。2009年，原告以出嫁后无住房为由申请宅基地，宅基地申请表上只有生产队社员会讨论意见一栏签署“同意”并有别增艳等若干人签名，村委会审查意见栏、乡（办事处）审查意见栏、区主管部门审批意见栏均为空白。2016年，因西安浐灞生态区XX村综合改造项目，原告所建房屋被纳入拆迁范围。2018年5月30日，原西安市国土资源局雁塔分局第一国土资源所出具情况说明，原告所建房屋未查阅到宅基地批复。次日，原西安市国土资源局浐灞分局（以下简称原国土浐灞分局）向别亚利作出《接受调查通知书》，但未有相关送达手续。2018年6月5日，原西安市规划局浐灞生态区分局向浐灞生态区国土资源和房屋管理局作出《关于对雁鸣湖园区22处违法建设行为认定处理意见的函》（市规浐灞函〔2018〕5-20号），该函认定雁鸣湖园区存在的22处建设行为未经规划许可，属违法建设，建议浐灞生态区国土资源和房屋管理局予以查处。2018年6月12日，原国土浐灞分局、西安市城管执法局浐灞分局、西安浐灞生态区雁鸣湖园区管理办公室（以下简称雁鸣湖园区管理办）联合向原告作出《责令限期拆除违法建设通知书》，责令原告三日内自行拆除违法建筑，并恢复原貌。2018年6月21日，上述三单位将原告房屋强制拆除。2018年9月18日，西安市政府作出市政复决字〔2018〕237号《行政复议决定书》（以下简称237号复议决定），以《责令限期拆除违法建设通知书》和强拆行为程序违法为由确认原国土浐灞分局、西安市城管执法局浐灞分局、雁鸣湖园区管理办作出的《责令限期拆除违法建设通知书》违法以及确认其强制拆除原告房屋的行为违法。2018年12月7日，原告向原国土浐灞分局、西安市城管执法局浐灞分局、雁鸣湖园区管理办提出赔偿申请。2019年1月29日，原国土浐灞分局、西安市城管执法局、雁鸣湖园区管理办工作人员与原告进行谈话，就涉案房屋是否有建设用地手续以及原告要求的赔偿数额如何计算等问题进行了调查询问。2019年2月2日，原西安市国土资源局和雁鸣湖园区管理办分别作出《不予赔偿决定书》，两份决定书内容一致，均认为国家赔偿的对象是合法权益，原告因没有证据证明其对涉案宅基地享有合法权益，经过调查涉案宅基地也没有批复文件等权利证明，故对于涉案房屋不能作为合法房产处理。原告也无法提供房屋建造费用和相关证据，无法确定其实际直接损失，故对于房屋包括装修损失不予赔偿。原告提出的毁坏物品损失13500元，没有物品价值证据，故不予支持。对于原告提出的房租损失，因在房屋拆除之前原告就已经搬离，拆除行为与该损失无关，并且该损失也并非基于合法财产权益，故不予支持。综上，决定对于原告的赔偿请求不予赔偿。西安市城管执法局浐灞分局未作出赔偿或不予赔偿的决定。原告遂单独提起本案行政赔偿诉讼。请求：1.依法确认三被告不予赔偿的行为违法。2.判令三被告向原告赔偿因强拆房屋造成的经济损失共计7462500元（包括房屋价值损失480平方米15000元/平方米=7200000元;装修装潢损失480平方米500元/平方米=240000元；损坏物品损失共计13500元；强拆后租住所产生的费用1500元6个月=9000元）。3.诉讼费用由被告承担。另查明，原告至今未与行政机关签订拆迁安置补偿协议。原审判决认为：根据《中华人民共和国行政强制法》第八条的规定，公民、法人或者其他组织因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。本案原国土浐灞分局、西安市城管执法局浐灞分局、雁鸣湖园区管理办强制拆除原告房屋的行为已被西安市政府237号复议决定确认违法，原国土浐灞分局、西安市城管执法局浐灞分局、雁鸣湖园区管理办应对原告因该房屋行政强制行为造成的财产损失承担赔偿责任。因原国土浐灞分局、西安市城管执法局浐灞分局、雁鸣湖园区管理办不具有行政诉讼主体资格，故原西安市国土资源局（现为西安市自规局）、西安市城管执法局、西安市政府为本案适格被告，承担行政赔偿责任。根据原告的诉讼请求，其主张的损失包括以下部分：一是房屋损失；二是装修装潢损失；三是房屋内物品损失；四是强拆后租房损失。一、关于房屋损失的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，国家赔偿的范围限于当事人的合法权益损失。三被告亦根据该条认为原告没有合法宅基地批复手续，所建房屋系违法建设，不属于合法权益，对于房屋损失不予赔偿。原审法院认为，虽然西安市政府作出的237号复议决定已经确认原国土浐灞分局、西安市城管执法局浐灞分局、雁鸣湖园区管理办作出的《责令限期拆除违法建设通知书》违法，但原告申请宅基地未获相关行政机关批准确属事实，对于在未获宅基地批复的土地上建设的房屋，原告仅对房屋本身拥有合法权益，其不享有房屋所占土地的所有权和使用权利益。因此，强制拆除行为造成原告房屋本身的损失属于原告的合法权益损失。三被告仅以原告没有合法宅基地批复手续为由对于涉案房屋不予赔偿，于法无据。因原告未提交涉案房屋建造费用相关证据，故三被告应当以涉案房屋评估结果为依据对于原告房屋损失予以赔偿。关于原告主张按照其房屋周边的商品房售价进行赔偿，由于涉案房屋所占土地为集体土地，且原告不享有房屋所占土地的合法使用权，故原告该主张缺乏事实依据，不予支持。二、关于装修装潢损失的问题虽然原告没有提交装修装潢损失的相关证据，但装修损失客观存在，且《西安浐灞生态区XX村综合改造项目拆迁安置方案》中对于装修损失明确规定按评估价格补偿。根据法院责令被告提交的涉案房屋征收评估报告，该评估报告对于涉案房屋的地砖、内墙瓷、外墙瓷、门窗等附着物进行了评估，可以作为三被告对于原告装修损失予以赔偿的参考依据。三、关于房屋内物品损失的问题《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。本案中，原告向法庭提交了屋内存在衣柜、梳妆台、马桶、洗面盆、淋浴花洒等物品的照片以及物品损失清单，能够初步证明被拆除房屋内存在物品的状况，且案涉房屋内有衣柜等简单家具亦不违反生活常理。三被告主张强制拆除时屋内没有财物，但未提供实施强拆时拍摄的视频资料等相关证据，故对其主张不予采纳。即使原告未提交物品价值相关证据，三被告仍可以根据市场行情以及生活经验，结合原告提供的现场照片、物品损失清单等，按照有利于原告的原则酌情对房屋内财产损失依法赔偿。四、关于强拆后租房损失的问题原告主张的该部分损失实质上就是拆迁补偿中的临时安置费。《西安浐灞生态区XX村综合改造项目拆迁安置方案》第五条已经就过渡及临时安置补偿费作出规定，三被告可以参照该方案确定原告该部分损失。综上，三被告不予赔偿的理由不能成立，三被告应当按照本判决指引依法作出行政赔偿决定。另，上述论及的对于原告损失的赔偿并不能涵盖原告的其他补偿利益，为了减少当事人诉累，三被告可在作出行政赔偿决定时就原告的补偿安置利益一并作出处理，以使因拆迁引起的纠纷得到一次性化解，让原告得到的赔偿不低于其依照拆迁安置方案可以获得的补偿利益。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决：责令被告西安市自规局、西安市城管执法局、西安市政府在本判决生效之日起九十日内按照本判决共同对原告别亚利作出行政赔偿决定。上诉人别亚利上诉称：（一）上诉人系XX村村民，基于居住生活的需要，其于2004年经村委会同意，向村委会交费购买土地并修建了案涉房屋。上诉人使用的土地系集体土地，且经村委会同意，故该购买行为合法有效。据此，上诉人对被拆除房屋所在的土地享有合法使用权，依法应享有拆迁安置补偿待遇。（二）原审法院判令三被上诉人共同对上诉人作出行政赔偿决定，不符合法律规定。第一，上诉人并未请求法院判令被上诉人重新作出赔偿决定，原审判决超出了上诉人的诉讼请求。第二，原审法院应当作出“是否赔偿、如何赔偿”的判决，而不应当将纠纷再次退回至行政机关解决。原审判决违背了国家赔偿法的立法初衷。第三，原审法院责令三被上诉人重新作出赔偿决定，若上诉人不服，仍会提起诉讼。这将对上诉人产生诉累，并导致司法资源的浪费。请求：1.撤销原审判决，发回重审，或按照上诉人的诉讼请求判决三被上诉人赔偿上诉人的损失；2.上诉费用由三被上诉人承担。被上诉人西安市政府答辩称：（一）原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。原审判决对上诉人的赔偿请求分别进行认定，包括房屋损失、装修装潢损失、房屋内物品损失、拆迁后房租损失。其中，房屋损失以案涉房屋评估结果为依据进行赔偿，而其余三项参照评估报告和《西安浐灞生态区XX村综合改造项目拆迁安置方案》及市场行情等进行赔偿。答辩人愿意根据原审判决的上述认定和要求对上诉人作出赔偿决定。（二）上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据。第一，上诉人对房屋所占土地不享有合法使用权，其并未获得宅基地审批，也不存在土地部门应当批准其宅基地而未批准的情形。第二，本案系针对房屋拆除行为进行的行政赔偿案件，上诉人以村民身份应当享有的安置补偿权利不是本案审查范围，原审判决认定的赔偿方案，不影响其村民身份对应的补偿权利。请求：驳回上诉，维持原判。被上诉人西安市自规局、西安市城管执法局的答辩意见与西安市政府的答辩意见一致。经审理，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致，本院予以确认。本院认为：本案系因行政行为被确认违法后提起的行政赔偿之诉。结合业已查明的事实，本案审查焦点是原审判决的赔偿方式是否恰当。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”人民法院审理行政案件应当以实质化解纠纷为宗旨，在当事人已经提出明确的赔偿请求、行政机关通过行政赔偿决定先行作出了行政判断的情况下，人民法院直接判决赔偿更有利于公平、公正解决纠纷。本案中，原国土浐灞分局、西安市城管执法局浐灞分局、雁鸣湖园区管理办作出的《责令限期拆除违法建设通知书》，以及其强制拆除上诉人别亚利房屋的行为，已被西安市政府作出的237号复议决定确认违法。上诉人在向三被上诉人申请行政赔偿，原西安市国土资源局和雁鸣湖园区管理办分别作出《不予赔偿决定书》后，遂提起本案行政赔偿之诉。基于司法最终裁决原则，人民法院对赔偿之诉应当依法受理并作出明确而具体的赔偿判决，保护赔偿请求人的合法权益，实质性解决行政争议。避免行政机关对赔偿问题不予处理、拖延处理或者作出不合理的赔偿决定，导致当事人仍需通过司法途径寻求救济，从而增加当事人的诉累。本案在别亚利已经向行政机关提出赔偿申请，行政机关作出《不予赔偿决定》，案件已进入司法程序的情况下，不应判决由赔偿义务机关再行作出赔偿决定，使赔偿争议又回到行政救济途径。人民法院应根据别亚利的赔偿请求，适用国家赔偿程序进行审理，全面、充分考虑当事人的各项损失，确定损失数额，直接判决赔偿义务机关对房屋及其他损失一并予以行政赔偿。据此，原审法院责令三被上诉人共同对别亚利作出行政赔偿决定，有违司法最终裁决原则，且裁判方式明显不当，应予纠正。综上，上诉人别亚利的部分上诉理由成立，本院予以支持。原审判决适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（三）项之规定，裁定如下：一、撤销西安铁路运输中级法院（2019）陕71行赔初27号行政赔偿判决；二、本案发回西安铁路运输中级法院重审。   审  判  长    徐  炯审  判  员    赵  婧审  判  员    张安品               二〇二〇年十二月二十二日 法官助理    仵  媛书  记  员    张家明