北京市顺义区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0113行初51号原告北京市安立汽车驾驶学校，住所地北京市顺义区后沙峪镇西泗上村，统一社会信用代码52110113500773237A。法定代表人任飞，校长。委托代理人高明艳，北京谋律律师事务所律师。被告北京市顺义区交通局，住所地北京市顺义区府前西街**，统一社会信用代码11110110000093059P。法定代表人郭崇峰，局长。出庭负责人铁增民，四级调研员。委托代理人陆玉红，北京陆源律师事务所律师。原告北京市安立汽车驾驶学校（以下简称安立驾校）不服被告北京市顺义区交通局（以下简称顺义区交通局）作出的暂停报名行为，向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月13日立案后，在法定期限内向顺义区交通局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告安立驾校的委托代理人高明艳，被告顺义区交通局的四级调研员铁增民及委托代理人陆玉红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。受新型冠状病毒肺炎疫情影响，2020年1月24日至2020年7月23日期间不计入本案审理期限。2019年11月6日，顺义区交通局在北京市驾驶培训公共服务平台上对安立驾校作出暂停报名行为。原告安立驾校诉称：安立驾校在京顺教练场经营C1、C2机动车驾驶员培训业务，发证日期为2002年6月18日，有效期限自2017年5月17日至2021年5月17日。在有效期内，顺义区交通局未事先通知安立驾校擅自在北京市驾驶培训公共服务平台(网址：https://bjjp．bjysgl．cn)停止安立驾校新学员招生报名的行为严重侵害了安立驾校的合法权益。安立驾校认为：顺义区交通局执行程序违法，没有任何执法依据。安立驾校就上述问题向顺义区交通局反映，顺义区交通局对此没有答复。为了维护安立驾校的合法权益，故起诉，请求：确认顺义区交通局于2019年11月6日在北京市驾驶培训公共服务平台对安立驾校作出的暂停报名的行政行为违法。原告安立驾校在举证期限内向本院提交了以下证据：1．民办学校办学许可证，证明安立驾校具有合法的教学资格。2．网页截屏，证明顺义区交通局在北京市驾驶培训公共服务平台（网址：https://bjjp．bjysgl．cn）停止安立驾校新学员招生报名的行为，使安立驾校无法招收新学员。3．统计表，证明安立驾校以往使用的教学用车、编号及班车。4．网页截屏，证明安立驾校具有合法的教学资格，营业期限至2021年4月13日，顺义区交通局无权在营业期内暂停安立驾校招收新学员。被告顺义区交通局辩称：2017年8月31日，北京市交通委员会运输管理局驾培处发《关于开展机动车驾驶员培训与考试管理部门对接工作的通知》，顺义区交通局与交管局京顺分所于9月4日交接机动车驾驶员培训工作，机动车驾驶员培训行业管理职能由顺义区交通局行使。2016年4月21日发布《机动车驾驶员培训管理规定》(中华人民共和国交通运输部令2016年第51号)，从事机动车驾驶员培训业务应当取得企业法人资格和具备符合条件的场地。安立驾校作为非企业法人单位，也没有相应的教学场地，其身份和条件已不符合法规规定的从业要求。由于安立驾校以前从事驾培活动，留有未结业学员，为保证学员权益，北京市交通委考虑到实际情况，对原驾校未办理企业法人登记和申请机动车驾驶员培训经营许可的驾培机构给予停止招生宽限期，在宽限期内允许驾培机构继续教学，但新招学员应当按照相应的法规执行。为维护驾培机构权益，顺义区交通局在管理中，通过“驾培会议”和微信工作群向各驾培机构进行文件传达、讲解、检查。截止到2019年底，全区已有四家驾培机构完成申请并依法获得许可。2019年10月起，顺义区交通局对未获得许可的其他驾培机构陆续暂停了网上招生权限。法律依据是《中华人民共和国道路运输条例》第三十八条：申请从事机动车驾驶员培训的，应当具备下列条件：（一）取得企业法人资格；（二）有健全的培训机构和管理制度；（三）有与培训业务相适应的教学人员、管理人员；（四）有必要的教学车辆和其他教学设施、设备、场地。第三十九条：申请从事道路运输站（场）经营、机动车维修经营和机动车驾驶员培训业务的，应当在依法向工商行政管理机关办理有关登记手续后，向所在地县级道路运输管理机构提出申请，并分别附送符合本条例第三十七条、第三十八条规定条件的相关材料。县级道路运输管理机构应当自受理申请之日起15日内审查完毕，作出许可或者不予许可的决定，并书面通知申请人。《机动车驾驶员培训管理规定》第十条：申请从事普通机动车驾驶员培训业务的，应当具备相应条件：取得企业法人资格；有必要的教学设施、设备和场地……。第二十六条：在未取得机动车驾驶员培训许可证件前，任何单位或者个人不得开展机动车驾驶员培训经营活动。机动车驾驶员培训机构应当按照经批准的行政许可事项开展培训业务。综上，安立驾校之诉求无法律依据，因为顺义区交通局的行为不是基于具体事件对具体对象的处罚。顺义区交通局的行为是正常的管理行为，是依据国家公布的法规执行，无需提前通知。另，安立驾校不是企业法人，没有教学场地，不符合经营许可条件，其未取得机动车驾驶员培训经营许可，不具备招收学员的资格，所以也不能使用北京市驾驶培训公共服务平台，顺义区交通局的管理行为符合法律规定，请人民法院驳回其诉讼请求。安立驾校不是适格主体，不是企业法人。顺义区交通局未对安立驾校实施具体行政行为，所以安立驾校不是适格主体。被告顺义区交通局在举证期限内向本院提交了以下证据：1．《关于开展机动车驾驶员培训与考试管理部门对接工作的通知》，证明顺义区交通局接管驾驶员培训工作。2．《北京市交通委员会运输管理局关于开展试行驾驶员培训网上报名等工作的通知》，证明市交通委向全市涉及驾培的单位和机构通知改革事项。3．《北京市交通委员会运输管理局关于规范开展北京市机动车驾驶员培训经营许可等工作的通知》，证明市交通委向全市涉及驾培的单位和机构通知培训经营许可的具体事项及后果。4．微信截屏，证明顺义区交通局将《北京市交通委员会运输管理局关于规范开展北京市机动车驾驶员培训经营许可等工作的通知》书面传达到驾培机构。5．《关于进一步加强驾培行业管理有关工作的通知》，证明市局对职能转换中发生实际情况考察后作出的宽限政策。6．《关于暂停北京市大件机动车驾驶培训有限公司等18家驾培机构招生的通知》，证明对未办理工商登记注册的驾校要求整改，并通过驾培监管系统的暂停措施，明示对其停止招生的处理。7．《关于延长我市驾培行政许可事项办结期限的通知》，证明将2018年8月31日的行政许可办结要求时间延长至2018年12月31日。8．驾培会议纪要及微信截屏，证明顺义区交通局尽到管理、提示工作。9．《北京市交通委员会运输管理局关于规范使用机动车驾驶员培训计时终端的通知》，证明要求自2019年1月1日起，对未取得驾培经营资质、未安装或未正常使用计时终端开展计时培训的驾培机构暂停招收新学员；未取得行业经营资质的培训机构要及时申请，确保在2018年底前完成相关工作。10．驾培会议纪要、签到表、微信截屏，证明顺义区交通局尽到管理、提示工作。11．《北京市交通委员会运输管理局关于明确机动车驾驶员培训机构属地管理部门的通知》，证明机动车驾驶员培训机构划归属地管理。12．驾培会议纪要、签到表、微信截屏，证明顺义区交通局尽到管理、提示工作。13．申请，证明安立驾校知道自己不符合经营条件和后果，也知道应当向顺义区交通局提出申请。14．网络查询截屏，证明安立驾校不是企业法人。被告顺义区交通局向本院提交的法律依据是：1．《中华人民共和国道路运输条例》；2．《机动车驾驶员培训管理规定》。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：安立驾校提交的证据1、2、3、4以及顺义区交通局提交的证据13、14形式合法，内容真实，与本案具有关联性，能够证明安立驾校的登记信息及车辆情况，安立驾校取得的《民办学校办学许可证》的内容，北京安立机动车驾驶培训有限公司向顺义区交通局提交《申请》的情况等，可以作为本案认定事实的依据，本院予以采纳。顺义区交通局提交的证据1、2、3、5、6、7、9、11均系相关通知文件，本院不予评价，其他证据与本案被诉行政行为的合法性审查没有直接的关联性，本院不予接纳。经审理查明：安立驾校于2002年6月18日注册成立，其登记管理部门为北京市顺义区民政局。安立驾校取得的由北京市顺义区教育委员会核发的《民办学校办学许可证》中记载：学校类型为培训学校；办学内容为汽车驾驶员培训；主管部门为顺义区教育委员会；有效期限至2020年3月31日；备注：要求取得合理回报。2018年4月17日，北京安立机动车驾驶培训有限公司注册成立。2017年1月13日，北京市机构编制委员会印发《关于同意划转本市机动车驾驶员培训管理职责的批复》，同意将原由市公安局公安交通管理局负责的机动车驾驶员培训管理职责划转由市交通委承担。2017年8月25日，北京市交通委员会、北京市公安局联合发布京交发〔2017〕204号文——《关于调整我市机动车驾驶员培训管理职责的通告》，明确：经市编办批准，原由北京市公安局公安交通管理局负责的机动车驾驶员培训管理职责划转由北京市交通委员会承担。职责划转后，北京市交通委员会运输管理局及局属城区管理处、远郊区交通局（含燕山交通管理中心）负责机动车驾驶员培训管理具体工作。2018年3月21日，北京市交通委员会运输管理局向各郊区交通局、各驾培机构等单位发布《关于开展试行驾驶员培训网上报名等工作的通知》（京交运发〔2018〕127号），主要内容包括：北京市近期将分步开展试行网上报名等工作。试行网上报名方式，学员须登陆北京市驾驶培训监管服务平台系统，注册网上报名系统进行报名、选择驾培机构、签订培训合同。网上报名系统将逐步完善缴费功能并提供多种付费方式供学员自主选择。之后，安立驾校在北京市驾驶培训监管服务平台，即北京市驾驶培训公共服务平台（http://bjjp．bjysgl．cn）获取端口，可以通过该端口对外招生。2018年5月7日，北京市交通委员会运输管理局向各郊区交通局、各驾培机构等单位发布《关于规范开展北京市机动车驾驶员培训经营许可等工作的通知》（京交运发〔2018〕188号），主要内容包括：自2018年5月15日起，北京市逐步开展以下重点工作：继续推行网络报名及学时信息推送。各驾校需通过北京市驾驶培训监管服务平台公示班型价格、培训协议，学员登陆驾培监管服务平台（http://bjjp．bjysgl．cn）或手机登陆“北京交通”APP进行报名，网上留存培训协议，学员培训学时信息通过驾培监管服务平台系统向交管局考试预约系统推送。已完成工商登记注册的教练场、驾校应使用新名称对外开展经营活动，包括网上公示名称、签署培训协议、开具培训发票等。已完成工商登记注册的教练场（包括一场一校的驾校）可按照《机动车驾驶员培训管理规定》和《北京市机动车驾驶员培训经营许可程序性规定》要求，持工商营业执照向辖区行业管理部门提交申请材料，办理驾培行业经营许可。各教练场办理经营许可证后，其场内训练驾校应及时持工商营业执照向辖区行业管理部门提交行业经营许可申请材料。各区行业管理部门对5月15日后仍未办理工商登记注册的驾培机构，应通过驾培监管平台暂停新学员招收及学时预约资格（已报名学员的学时预约、上传、推送可正常进行），并将暂停招收学员的驾校名单报运输局。各区行业管理部门、驾培机构按照通知内容认真组织落实，确保相关工作2018年8月31日前完成。2018年9月19日，北京市交通委员会运输管理局向各郊区交通局、各驾培机构等单位发布《关于规范使用机动车驾驶员培训计时终端的通知》（京交运发〔2018〕360号），主要内容包括：2019年1月1日起，北京市驾培机构的教练车（C1、C2车型）启用车载计时终端开展计时培训管理工作，原触摸屏刷卡等计时方式停止使用。未取得驾培经营资质、未安装或未正常使用计时终端开展计时培训的驾培机构暂停招收新学员。各驾培机构要及时申请行业经营资质，按技术规范标准自主选择、安装、测试计时终端设备，确保2018年12月31日前完成相关工作。2019年1月1日后未取得驾培经营资质、未安装或未正常使用计时终端开展计时培训的驾培机构，应妥善安排在培学员继续培训，保护学员合法权益。2018年12月24日，北京安立机动车驾驶培训有限公司等五家机动车驾驶培训有限公司向顺义区交通局提交《申请》，主要内容包括：根据顺义区交通局对驾校培训行业规范达标、审核的政策精神，驾校所在京顺汽车教练场在此审核中没有达到验收标准，未取得培训许可证。京顺机动车教练场于2018年11月22日告知五所驾校，根据交通局的相关文件精神，将于2018年12月31日前停止招生。故此驾校将面临关门停训，教学无法进行的局面。根据目前实际情况，做出如下后续计划……。希望交通局领导能够体恤实际困难，帮助化解目前的困局，现阶段不要停止五所驾校招生……。2019年11月6日，顺义区交通局在北京市驾驶培训公共服务平台上对安立驾校作出暂停报名行为。安立驾校不服，提起本案诉讼。本案庭审中，顺义区交通局称：北京市驾驶培训公共服务平台建立之初，对所有驾培机构的资格没有限制，因此安立驾校当时取得了招生端口；授予端口时已经告知安立驾校应及时办理工商注册登记，并以登记后的新企业名义向顺义区交通局申请开展机动车驾驶员培训的行政许可，如未取得许可，将停用给安立驾校的平台端口；之所以对安立驾校作出暂停报名行为，系因为按照规定必须取得企业法人资格且有相应的场地，虽然北京安立机动车驾驶培训有限公司通过工商注册已经取得了企业法人资格，但该公司没有相应的场地，因此安立驾校没有资格使用北京市驾驶培训公共服务平台招生。安立驾校称：北京安立机动车驾驶培训有限公司是新注册的企业法人，但该公司和安立驾校是两个不同的主体，安立驾校已经取得了教育部门核发的《民办学校办学许可证》，在原有许可未被撤销的情况下，安立驾校有权使用平台端口招生。另，通过安立驾校提交的北京市驾驶培训公共服务平台截屏显示，安立驾校所在页面有“暂停报名”按钮。本院认为：《中华人民共和国道路运输条例》（2019年修正）第三十八条规定，申请从事机动车驾驶员培训的，应当具备下列条件：（一）取得企业法人资格；（二）有健全的培训机构和管理制度；（三）有与培训业务相适应的教学人员、管理人员；（四）有必要的教学车辆和其他教学设施、设备、场地。该条例第六十五条第一款规定，违反本条例的规定，未经许可擅自从事道路运输站（场）经营、机动车驾驶员培训的，由县级以上道路运输管理机构责令停止经营；有违法所得的，没收违法所得，处违法所得2倍以上10倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足1万元的，处2万元以上5万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。根据上述规定，顺义区交通局作为职责划转后顺义区机动车驾驶员培训管理职责的继受主体，具有通过北京市驾驶培训公共服务平台对驾培机构的招生行为进行管理的行政职责。本案中，因顺义区交通局在北京市驾驶培训公共服务平台对安立驾校作出“暂停报名”行为直接导致安立驾校无法继续招生，故安立驾校作为该行为的直接利害关系人具有提起本案诉讼的主体资格。需要指出的是，本案中，安立驾校通过北京市驾驶培训公共服务平台招生具有一定的特殊背景：一是该招生行为并非安立驾校擅自而为，而系顺义区交通局在平台建立之初主动向安立驾校提供的招生端口；二是在顺义区交通局作出暂停报名行为之时，安立驾校取得的《民办学校办学许可证》尚处在有限期限内，相关部门对于安立驾校已经取得的培训许可尚未作出变更或者撤销等决定；三是2016年《中华人民共和国道路运输条例》第二次修订时已明确要求申请从事机动车驾驶员培训的，应当取得企业法人资格、具有必要的教学车辆和其他教学设施、设备、场地等。安立驾校在此之前即已设立，直至顺义区交通局作出暂停报名行为之时，其一直以自己的名义进行招生。虽然具备企业法人资格的北京安立机动车驾驶培训有限公司已经注册成立，但安立驾校主体资格尚未灭失。因此，顺义区交通局以北京安立机动车驾驶培训有限公司不符合许可条件为由进而对安立驾校作出暂停报名行为缺乏合理性，属主要证据不足。合法性方面，根据正当法律程序的基本原则，行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为前，应当告知相对人作出行政行为的理由、根据，听取相对人的陈述、申辩意见等。本案中，因京交运发〔2018〕127号、188号、360号等规范性文件针对的均是不特定的主体，不能当然替代行政机关对特定相对人作出行政决定前的告知程序，现有证据亦不能证明顺义区交通局作出“暂停报名”行为前依法对安立驾校履行了前述程序，故被诉行为程序违法。综上，因被诉行为具有可撤销内容，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：撤销被告北京市顺义区交通局于二〇一九年十一月六日在北京市驾驶培训公共服务平台上对原告北京市安立汽车驾驶学校作出的暂停报名行为。案件受理费五十元，由被告北京市顺义区交通局负担，于本判决生效之日起七日内交纳。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  王亚平审 判 员  刘琳琳人民陪审员  马淑贤二〇二〇年十二月二十四日书 记 员  郑方圆书 记 员  张 汀