河南省驻马店市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫17行初264号原告徐连贞，男，汉族，1942年1月14日出生，住河南省遂平县。委托代理人方月柱，北京恒略律师事务所律师。被告遂平县人民政府。住所地：遂平县建设路东段。法定代表人侯蕴，县长。行政负责人张黎明，男，县政府党组成员。委托代理人王卫东，男，遂平县司法局工作人员。委托代理人王孝腾，男，遂平县司法局工作人员。被告驻马店市人民政府。住所地：驻马店市驿城区开源大道行政新区。法定代表人朱是西，市长。应诉负责人唐春玲，驻马店市司法局副局长。委托代理人王国辉，驻马店市司法局工作人员。委托代理人杨林，驻马店市司法局工作人员。原告徐连贞诉被告遂平县人民政府、驻马店市人民政府行政征收公告及行政复议一案，于2020年8月20日向本院提起行政诉讼。本院于当月26日立案受理后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月11日公开开庭审理了本案。原告徐连贞及其委托代理人方月柱，被告驻马店市人民政府应诉负责人唐春玲及委托代理人王国辉、杨林，被告遂平县人民政府行政负责人张黎明及委托代理人王东卫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年8月8日，驻马店市人民政府作出驻政复决字[2020]117《行政复议决定书》，查明：2020年4月3日遂平县人民政府下发了《遂平县人民政府关于对西游大道拓宽工程阳丰段农村集体土地上居民房屋实施征收的公告》（以下简称《征收公告》），公告称“因公共利益的需要，经县政府研究，决定对西游大道拓宽工程阳丰段农村集体土地上居民房屋依法实施征收。”2020年4月3日阳丰镇人民政府经申请人批准后下发了《西游记大道改建工程阳丰段农村集体土地上居民房屋征收补偿安置实施方案》（以下简称《实施方案》）。经查，案涉项目用地正在报批中，目前暂未获有权机关批准。复议认为：征收农村集体土地上的房屋即是对集体土地上附着物实施征收补偿，征收农村集体土地应报请有权机关批准，遂平县人民政府没有履行报批手续，明显不当。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，决定确认遂平县人民政府实施征收行为违法。2020年4月3日，遂平县人民政府因公共利益的需要，经县政府研究，决定对西游大道拓宽工程阳丰段农村集体土地上居民房屋依法实施征收，就征收决定事项作出《征收公告》，公告了征收范围、征收部门、征收实施单位、监督电话、在规定的时间内签订补偿协议搬迁、被征收房屋及地上附着物有纠纷的解决途径、达不成补偿协议的执行、公告发布之日起不予补偿的事项。当日，经遂平县人民政府批准，阳丰镇人民政府作出阳政﹝2020﹞10号《实施方案》的通知。原告徐连贞起诉称，原告是河南省遂平县阳丰乡索店沈庄组村民，在该村拥有合法使用的房屋和宅基地。2020年4月3日，遂平县人民政府作出决定并批准了《实施方案》，原告的房屋被纳入征收范围。同日遂平县阳丰镇人民政府作出《实施方案》的通知。2020年4月底，上述决定和通知才予以公示，后原告通过向阳丰镇政府询问才看到《实施方案》。原告认为决定和实施方案违反法律规定，损害原告的利益，于2020年5月19日向驻马店市人民政府邮寄了《行政复议决定书》，请求撤销遂平县人民政府于2020年4月3日作出的《征收公告》以及其批准的《实施方案》，后驻马店市人民政府于7月10日作出的延期审理通知（2020）81-90号，在延长审理期间及2020年7月21日原告的房屋被县政府组织违法强制拆除，2020年8月18日原告收到驻马店市人民政府作出的驻政复决字（2020）117号《行政复议决定书》，确认遂平县人民政府实施征收行为违法。原告认为复议决定事实不清，适用法律错误。理由为：1、遂平县人民政府的征收公告具有可诉性，且应进行全面审查，补偿标准、补偿方案是确定补偿安置内容的重要依据，上一级人民政府受理申请并作出行政复议决定后，原告提起行政诉讼的，人民法院应予受理。人民法院在审查市、县人民政府作出的征地公告时，不宜将征收土地公告认定为国务院或省级人民政府征地批复的公告送达行为，不能以征地公告不创设新的权利为由不予审查。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款与《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定精神，被征地集体经济组织和农民对市、县人民政府批准的征地补偿安置方案不服，应当先申请该市、县人民政府协调解决；协调不成的，向上一级人民政府申请行政复议；对行政复议决定不服的，方可向人民法院提起诉讼。人民法院对补偿标准、补偿安置方案是否符合法律、法规、规章以及上级人民政府相关规定予以全面审查。2、县政府发布的《征收公告》没有载明批准征地机关、批准文号和批准时间等内容，实际上也没有获得上级政府给予征收涉案土地的批复，属于未批先征，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条等相关规定，侵犯了原告的合法权益。首先，县政府没有开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，也没有将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、人员安置和生活保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，更没有听取被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律规定，因为县政府没有依法征求意见，导致原告等被征收人听证的权力以及参与修改完善征收安置方案的权力被剥夺。安置方案的公告拆迁四至范围模糊，案涉范围实际被征收和圈占的集体土地远远超过道路扩建所必须的面积，存在超过实际用途多征的状况。因此，县政府没有履行或者正确履行上述法定职责，没有正确开展征地前期工作，就作出征收决定并予以公告，而且批准了配套的实施方案，均不符合《土地管理法》的规定。请求1、撤销驻马店市人民政府作出的驻政复决字[2020]117号《行政复议决定书》；2、请求撤销遂平县人民政府于2020年4月3日作出的《征收公告》以及其批准的《实施方案》；3、本案诉讼费用由两被告承担。原告提供的证据有：1、原告身份证，证明原告具有起诉资格；2、《征收公告》，证明实施单位为遂平县人民政府为征收主体，其相关公告已对原告的权利义务产生了实质影响；3、《实施方案》，证明该实施方案是遂平县人民政府批准阳丰镇政府实施的，是委托关系；4、行政复议申请书和延期审理通知书（2020）81-90号，证明作为原告权利义务受损方，提起行政复议符合规定；5、驻政复决字（2020）117号《行政复议决定书》，原告请求撤销而作出确认违法，不符合行政复议机关的相关职责；6、河南省人民政府《信息公开答复》，证明征收行为没有经过省级以上政府相关批复文件，违反土地管理法实质性规定，应当撤销。被告遂平县人民政府答辩称，1、《征收公告》不具有可诉性。《征收公告》只是一种单纯的公示行为，仅仅是将征收原因、征收范围、征收部门、征收实施单位等在被征收房屋所在地的乡（镇）、村予以公示告知行为，其目的仅仅是将公告中载明的内容告知发布公告人想要告知的人群，公告本身不创设新的权利和义务，对受众的权利义务并不产生实际影响，对被征收人权利义务产生实际影响的是后续相关补偿安置行为，而非征收公告行为。因此，《征收公告》不属于行政诉讼受案的范围。2、《实施方案》亦不具有可诉性。《实施方案》经由答辩人批准，是组织实施征收房屋中的一个环节，《实施方案》在作出之后，相关征收部门还需继续进行实施。方案本身并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，具有阶段性特点；产生直接影响的应当是相关征收实施部门根据方案所推进的后续具体的补偿安置、搬迁等行为。方案是作出房屋补偿决定的重要依据，但方案并非针对单个权利主体，而是针对所有被征收人作出的征收补偿标准和方式。对单个权利主体的权益产生实质影响的是其作出的房屋征收补偿决定。方案系征收决定的前置阶段性行为，属行政程序尚未终结的不成熟的行政行为，未对申请人的合法权益产生实质影响，不具有可诉性。同时，从内容上看，方案涉及人数众多的不特定对象，具有一定普遍约束力，属于行政规范性文件范畴，具有抽象性，亦不属于行政诉讼受案范围。3、拓宽工程占用的土地仍为集体土地并未征收为国有土地。在未改变土地使用权性质的情况下，答辩人基于西游大道拓宽工程改造的公共利益需要，依据《遂平县集体土地上居民房屋征收与补偿安置办法》等对房屋征收并无明显不当。4、即使原告认为本案系集体土地征收，根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，对补偿标准有争议的，有县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。原告对补偿标准有争议未经县级以上人民政府协调而迳行提起行政复议、行政诉讼没有法律依据。5、该项目属道路拓宽工程，关系社会重大公共利益，且索店村涉及到拆迁的28户均拆迁完毕，如果撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。请求驳回原告起诉。遂平县人民政府提供的证据有：1、阳丰镇政府补偿款总表，证明西游大道改建项目阳丰镇索店村沈庄补偿款已到位；2、阳丰镇索店村证明，证明沈庄村纳入西游大道改建工程拆迁的总户数为28户（其中空户一户）；3、征收公告照片打印件，证明在《征收公告》村组进行了公示；4、《实施方案》照片打印件，证明《实施方案》在村组内进行了公示；5、索店村委证明，证明沈庄村涉及拆迁的27户均同意拆迁；6、阳丰镇政府情况说明，证明阳丰镇开展拆迁的工作总体情况；7、遂平县政府文件遂政[2016]42号《关于印发遂平县农村集体土地上居民服务征收与补偿安置办法的通知》，证明征收补偿方案的依据；8、驻马店市发改委文件、交通运输局文件，证明西游大道改建工程系公共利益项目，工程手续合法。被告驻马店市人民政府答辩称，1、答辩人作出的行政复议决定认定事实清楚。答辩人认为，《实施方案》和《征收公告》属于实施征收中的过程性行为。本案中，被答辩人形式上是请求撤销《实施方案》和《征收公告》，实际上是对行政机关的征收行为不服，并据此申请行政复议，答辩人也因此受理了被答辩人的复议申请。经审理查明，涉案项目用地正在报批中，目前尚未获得有关机关批准，答辩人据此事实认定遂平县人民政府的征收行为程序违法。2、答辩人作出的行政复议决定适用法律正确。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，遂平县人民政府征收农村集体土地应当先报请有关机关批准，同时办理征地审批手续，依照法定程序批准以后，由遂平县人民政府公告并组织实施。答辩人查明遂平县人民政府在作出《实施方案》和《征收公告》之前并未履行相关报批手续，而且在答辩人作出行政复议决定之前，遂平县人民政府已于2020年7月21日将涉案房屋强制拆除，撤销行政行为并无实际意义。故答辩人依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定，认定遂平县人民政府的行政行为程序违法，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项规定，依法确认遂平县人民政府具体行政行为违法并无不妥。3、答辩人作出行政复议决定程序正当。被答辩人因不服遂平县人民政府于2020年4月3日作出的《征收公告》以及遂平县人民政府批准的《实施方案》向答辩人申请行政复议，答辩人于2020年5月22日依法受理，并依据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款，于2020年7月10日决定延期审理并送达给被答辩人。答辩人于2020年8月8日作出驻政复决字[2020]117号行政复议决定书，并于2020年8月18日送达给被答辩人。答辩人书面审理了此案，并在法律规定的期限内作出行政复议决定，程序正当。请求驳回被答辩人的诉讼请求。被告驻马店市人民政府提供的证据有：1、驻政复决字[2020]117号行政复议决定书；2、行政复议决定书送达回证；3、行政复议答辩通知书存根；4、行政复议答复通知书送达回证；5、《实施方案》、《征收公告》；以上证明行政复议立案、审理程序合法。6、申请人行政复议申请书；7、申请人身份证复印件；以上证明申请人在法定期限内提出行政复议申请。8、被申请人答复书；以上证明被申请人在法定期限内提交了答复，复议机关作出的行政复议认定事实清楚，证据确实充分。经过庭审举证，原告对被告驻马店市人民政府提供的证据质证意见为：对复议程序无异议，对《征收公告》和《实施方案》及遂平县政府答复书真实性不予认可，涉及的土地并没有省级政府或者国务院的征地批复，也没有征求被征收人的意见，违反了土地管理法的规定，对征收的相关实质性要求，已经构成实质性违法，而非仅程序性。遂平县人民政府对驻马店市人民政府提供的证据及证明的目的无异议。原告对遂平县人民政府提供的证据质证意见为：对证据1真实性、合法性和关联性不予认可，并不能证明资金支付到位；证据2、3、4、6、7三性不予认可；证据5真实性不予认可，没有相关事实证明；不能作为证据使用；证据8不是征收的批复文件。遂平县人民政府对原告提供的证据职责意见为：对证据1没有异议；证据2真实性认可，对原告证明目的不认可，征收实施单位是阳丰镇人民政府；证据3真实性认可，对其证明目的不认可，该实施方案进行了公告；证据4、5、6真实性认可，证明目的不予认可。驻马店市人民政府对原告提供的证据质证意见同遂平县人民政府相同。经庭审举证、质证，本院对原告提供的证据真实性予以认定，能够证明遂平县政府作出《征收公告》、遂平县人民政府批准，阳丰镇政府作出《实施方案》的事实，以及涉案土地未经批准、原告提起行政复议的事实。对被告驻马店市人民政府提供的证据予以认定，能够证明复议程序合法以及复议决定所证明的事实。对遂平县人民政府提供的证据予以认定，能够证明拓宽西游大道的事实以及原告属于拆迁户的事实。根据认定的证据可以查明以下事实，原告属于遂平县阳丰镇索店村沈庄组村民，在该村拥有房屋和宅基地。2020年4月3日，因公共利益的需要，遂平县人民政府决定对西游大道拓宽工程阳丰段农村集体土地上居民房屋实施征收，并作出了《征收公告》。同日，阳丰镇人民政府印发了经遂平县人民政府批准的《实施方案》。《征收公告》及《实施方案》在征收范围内进行了张贴。沈庄村民组纳入西游记大道拆迁范围的拆迁户共28户（其中一户为空置户），原告在拆迁户之内。因拆迁补偿征收实施单位与原告未达成协议，因征收土地问题，原告向河南省人民政府申请信息公开。2020年6月9日，河南省人民政府向原告作出《政府信息公开申请答复书》，答复申请公开的河南省遂平县阳丰乡索店村沈庄组的房屋所在集体土地征收为国有土地的批文不存在。为此，原告向驻马店市人民政府申请行政复议，请求撤销2020年4月3日遂平县人民政府作出的《征收的公告》以及其批准的《实施方案》。驻马店市人民政府于2020年5月22日在受理原告的行政复议申请后，按照行政复议法规定的程序，经审查作出了驻政复决字[2020]117《行政复议决定书》，并于2020年8月17日向原告进行了邮寄送达。为此，原告不服驻马店市人民政府的行政复议决定向本院提起行政诉讼。另查明，原告所在的索店村沈庄组需拆迁的房屋27户，23户已达成补偿协议。2020年7月21日涉案的房屋均已被拆除。案涉项目用地正在报批中，目前暂未获有权机关批准。本院认为，原告的房屋在遂平县人民政府作出的《征收公告》之内，原告认为该《征收公告》侵犯其合法权益，有权向驻马店市人民政府提出行政复议。因遂平县人民政府批准的《实施方案》涉及集体土地上原告的房屋补偿，原告对该方案有权提起行政复议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十二条第三款“复议机关确认原行政行为违法，属于改变行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外。”的规定，原告对驻马店市人民政府在收到其行政复议申请后作出行政复议决定不服提起行政诉讼，驻马店市人民政府是适格的被告。从驻马店市人民政府答辩理由称，其认为遂平县人民政府的征收行为属于程序违法，复议确认遂平县人民政府的行政征收违法，应视为维持原行政行为，原告将遂平县人民政府列为本案共同被告并无不当。因此，遂平县人民政府是本案适格的被告。经庭审审查，遂平县人民政府在未经有权机关对项目土地进行批复征收的情况下，所作出的《征收公告》、《实施方案》不符合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定。但，遂平县人民政府所实施的征收行为是因公共利益的需要，且已经组织实施，其中涉及原告所在村民组房屋的27户中，23户已经达成协议，原告房屋也已被拆除，驻马店市人民政府经审查根据上述事实，按照行政复议法规定的程序，依法确认遂平县人民政府的征收行为违法并无不当。原告请求撤销驻马店市人民政府的复议决定理由不足，其请求本院不予支持。由于驻马店市人民政府所作出的确认遂平县人民政府征收行政行为违法并无不当，原告请求撤销《征收公告》和《实施方案》，本院亦不能支持。故，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告徐连贞的诉讼请求。案件受理费50元，由原告徐连贞负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及上诉状副本八份，上诉于河南省高级人民法院。审判长  孟令华审判员  于发安审判员  李力伟二〇二〇年十二月十四日书记员  王 淼