郑州铁路运输法院行 政 裁 定 书（2020）豫7101行初668号原告河南万科农业发展集团股份有限公司，住所地郑州市惠济区大河路街道岗李村北。法定代表人范江涛，该公司总经理。被告郑州市自然资源和规划局惠济分局，住所地郑州市惠济区南阳路**附**。法定代表人牛鸿飞，该局局长。委托代理人郭文飞，该局工作人员。委托代理人马国杰，河南千叶律师事务所律师。原告河南万科农业发展集团股份有限公司（以下简称河南万科农发公司）诉被告郑州市自然资源和规划局惠济分局（以下简称惠济自然资源和规划分局）行政处罚一案，本院受理后，依法组成合议庭。经过阅卷、询问当事人，依法进行了审理，现已审理终结。原告河南万科农发公司诉称，2004年3月，郑州市邙山区（现惠济区）计划统计科技局作出《关于下达郑州黄河农业科技示范园区建设项目投资计划的通知》，同意原告在邙山区黄河滩区内投资建设郑州市农业科技示范园区项目。该项目被郑州市人民政府列为2005年度郑州市第一批重点建设项目之一。原告于2007年7月与郑州农业高新技术产业示范区管委会签订了《土地使用权出让协议书》，协议约定将黄河滩区1382亩土地的使用权出让给原告，作为高新农业试验示范、观光农业生态旅游基地使用。原告严格按照协议约定的土地用途，所建房屋均是为高新农业试验、观光农业生态旅游使用，不存在违法占地。被告惠济自然资源和规划分局没有履行调查取证程序，未查明土地使用的具体情况，作出的责令改正违法行为通知书适用法律错误、程序违法，依法应予撤销。请求：1．依法撤销被告于2020年4月21日作出的《责令改正违法行为通知书》（惠自然资责改字〔2020〕滩区第1号）；2．诉讼费用由被告承担。被告惠济自然资源和规划分局辩称，一、关于本案事实。按照《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》，针对黄河滩区生态环境综合整治——惠济区行政区域内的情况，2016年环保部卫星环境应用中心《2016年河南省省级保护区人类活动遥感监测报告》中涉及黄河湿地省级自然保护区的人类活动，中央第五环境保护督察组反馈整改意见中涉及黄河滩区采砂、餐饮、游乐等经营活动清理整治反弹情况，河南省制定了“绿盾2018”自然保护区监督检查专项行动实施方案并开展实施专项行动。惠济自然资源和规划分局根据上述专项整治行动的要求，对仙客来坊度假酒店违法占地现场下达责令整改通知，经现场拍照取证，确有建筑物占用农用地，且未出示相关合法用地、建设、规划等手续。根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国行政处罚法》的规定，惠济自然资源和规划分局于2020年4月21日向仙客来坊度假酒店送达了《责令改正违法行为通知书》，责令仙客来坊度假酒店七个工作日内予以改正、恢复土地原状。目前该案尚未启动立案程序，且在该诉讼程序启动前仙客来坊度假酒店未提供与河南万科农发公司有任何关系的材料。二、责令改正行为系惠济自然资源和规划分局在行政处罚立案前初步调查的阶段性、过程性行为，不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围，应驳回河南万科农发公司的起诉。三、惠济自然资源和规划分局作出的责令改正行为适用法律正确，认定事实清楚，送达程序合法，不具有可撤销的情形，应驳回河南万科农发公司的诉讼请求。综上，河南万科农发公司的起诉没有事实和法律依据，请求裁定驳回其起诉或判决驳回其诉讼请求。经审理查明，2020年4月21日，被告惠济自然资源和规划分局针对仙客来坊度假酒店下达了《郑州市自然资源和规划局惠济分局责令改正违法行为通知书》（惠自然资责改字〔2020〕滩区第1号，以下简称《责令改正违法行为通知书》），该通知书载明：经调查，你单位在未取得合法用地手续的情况下，擅自占用郑州市惠济区黄河大堤北、天河路西、绿源山水东、黄河二道堤南滩区土地建房的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地法》第二条第三款、第四十四条、第五十五条的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，现责令你单位自收到本通知书之日起七个工作日内予以改正，恢复土地原状。逾期不改正的，将依法追究法律责任。该通知书下发后，被告惠济自然资源和规划分局并未启动后续行政处罚程序，目前案涉仙客来坊度假酒店已经被强制拆除。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。根据上述法律规定，被告惠济自然资源和规划分局具有对本行政区域内违法占用土地行为进行调查、处理的职权。原告河南万科农发公司主张被诉《责令改正违法行为通知书》中所针对的仙客来坊度假酒店是其所属酒店并提供了相关证据，因此，原告是被诉《责令改正违法行为通知书》的行政相对人。本案的争议焦点在于如何认定被告所作通知的性质及对原告权利义务的影响。一、被告惠济自然资源和规划分局所作《责令改正违法行为通知书》系过程性行政行为《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。本案中，被告惠济自然资源和规划分局所作《责令改正违法行为通知书》明确载明其依据是《中华人民共和国行政处罚法》第二条，该条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”，根据该规定，责令当事人限期改正违法行为的前提条件是“实施行政处罚时”。被告因仙客来坊酒店涉嫌违反土地管理法，对其下达了责令改正违法行为通知，后续并未作出正式的行政处罚决定，该通知只是实施行政处罚前的过程性行为，并未产生最终法律效力，因此不属于人民法院行政诉讼受案范围。二、被告惠济自然资源和规划分局所作《责令改正违法行为通知书》未对原告权利义务产生实际影响《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。一个已完成的行政机关强制拆除行为中，一般包括前期的责令限期改正通知、责令限期拆除决定和后期的强制拆除决定、实施等程序，若将整个强制拆除行为中的每一个组成行为都纳入行政诉讼受案范围，不仅会增加司法负累，也可能达不到实质化解行政争议的目的。经查明目前该酒店已经被强制拆除，被告惠济自然资源和规划分局所作《责令改正违法行为通知书》已经被后续的强制拆除行为所吸收，对原告权利义务产生实际影响的是后续强制拆除行为，原告若认为其合法权益受到侵害，可以针对强制拆除行为寻求司法救济，由法院在司法审查时将该通知书作为强制拆除行为的一个环节进行相应审查。综上，原告河南万科农发公司所诉《责令改正违法行为通知书》是被告惠济自然资源和规划分局行政执法中的过程性行为，且未对其权利义务产生实际影响，不属于人民法院受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）、（十）项，第六十九条第一款第（一）、（八）项，第六十九条第三款之规定，裁定如下：驳回原告河南万科农业发展集团股份有限公司的起诉。本案案件受理费人民币50元，已交纳，待本裁定生效后全部退还原告河南万科农业发展集团股份有限公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状及副本一式九份，上诉于郑州铁路运输中级法院。审 判 长  张东方审 判 员  邵新来审 判 员  余 猛二〇二〇年十二月七日法官助理马英武代理书记员  侯俊峰附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）、（十）项下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）、（八）项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。