甘肃省兰州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）甘01行终243号上诉人（原审被告）榆中县城关镇人民政府，住所地：甘肃省榆中县城关镇兴隆路**。负责人金祥，该镇镇长。委托代理人陈永祥。委托代理人王平。被上诉人（原审原告）桑梅芳，女，1965年6月1日出生，汉族，住甘肃省榆中县。委托代理人张明明，男，1992年2月2日出生，汉族，住甘肃省榆中县，系被上诉人桑梅芳之子。原审被告榆中县城市管理综合执法局，住，住所地：甘肃省榆中县城关镇环城西路西侧**/div>负责人张小江，该局局长。出庭负责人岳建业，该局副局长。委托代理人魏相昆，甘肃春蕊律师事务所律师。上诉人榆中县城关镇人民政府（以下简称：城关镇政府）因拆迁行政强制一案，不服甘肃省兰州市七里河区人民法院（2020）甘0103行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人城关镇政府的委托代理人陈永祥、王平，被上诉人桑梅芳的委托代理人张明明，原审被告榆中县城市管理综合执法局（原榆中县城市管理行政执法局，以下简称：榆中县城市执法局）的出庭负责人岳建业及委托代理人魏相昆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，桑梅芳居住的房屋位于榆中县××镇××号。2016年6月23日，榆中县人民政府作出《关于榆中县城储备建设用地和盆地大道项目征收土地公告》（榆政公〔2016〕12号）。2017年5月11日，榆中县人民政府作出《关于印发〈榆中县城关镇金家圈村被征地农户房屋安置方案〉的通知》（榆政办发〔2017〕90号），对包括桑梅芳在内的城关镇金家圈村77户房屋进行征收，征收实施部门为城关镇政府。城关镇政府与桑梅芳就涉案房屋安置补偿问题虽多次协商，但没有达成拆迁补偿协议。2018年6月14日，城关镇政府组织对桑梅芳涉案房屋予以拆除。另查明，本案在武威市中级人民法院庭审过程中，城关镇政府否认拆除了桑梅芳房屋。庭审后，城关镇政府向武威市中级人民法院自认是其组织拆除了原告涉案房屋，榆中县政府没有实施拆除行为；榆中县城市执法局只是协助其拆除，并非拆除行为的实施主体。再查明，武威市中级人民法院受理原告桑梅芳诉被告榆中县人民政府、城关镇政府、榆中县城市执法局请求确认拆除房屋违法一案后，于2018年12月26日作出（2018）甘06行初241号行政判决：确认城关镇政府于2018年6月14日强制拆除桑梅芳房屋的行政行为违法；案件受理费50元由城关镇政府承担。宣判后，城关镇政府向甘肃省高级人民法院提出上诉。甘肃省高级人民法院经审理于2019年7月30日作出（2019）甘行终字282号行政裁定：撤销（2018）甘06行初241号行政判决；本案由甘肃省兰州市七里河区人民法院审理。一审法院认为，本案争议的焦点是：一、城关镇政府拆除桑梅芳房屋行为是否违法。二、榆中县城市执法局是否为本案的适格被告。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”行政机关实施行政强制执行，应当以“与强制执行有关的行政决定已经作出”为程序前提。本案中，城关镇政府尚未作出与强制执行有关的行政决定，即组织拆除桑梅芳房屋，属程序违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期不提供证据，视为没有相应证据。”同时，强制拆除程序应通知被执行人到场，应当对财物予以依法登记，并制作物品清单。本案中，城关镇政府实施了拆除桑梅芳房屋的行政行为，但仅向法院提供了实施征收过程中形成的相关文件和材料，并未提供合法拆除桑梅芳房屋的相关证据，依法应确认其行政行为违法。关于榆中县城市执法局是否为本案的适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定：“两个以上行政机关作出同一个行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”本案中，桑梅芳以城关镇政府和榆中县城市执法局为共同被告提起诉讼，要求确认城关镇政府、榆中县城市执法局强拆其房屋的行政行为违法。榆中县城市执法局辩称安排执法人员去榆中县城关镇金家圈村对违法违章建筑进行巡查和制止工作，并协调解决有关违法违章建筑方面的矛盾纠纷，没有组织人员和机械设备实施强拆房屋的行为，没有委托、安排他人拆除房屋。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定：“提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。”相应的事实根据是起诉应当符合的法定条件之一，桑梅芳对起诉法定条件承担举证义务。本案中桑梅芳要求确认城关镇政府、榆中县城市执法局强制拆除其房屋的行为违法，需要提供城关镇政府、榆中县城市执法局共同实施强制拆除其房屋的事实根据，以证明其起诉符合法定条件。桑梅芳提供的照片虽能证明榆中县城市执法局工作人员在金家圈村，但尚不足以证明榆中县城市执法局共同实施了强拆行为。且城关镇政府在武威市中级人民法院审理期间自认是其组织拆除了涉案房屋，故榆中县城市执法局即使参与了城关镇政府组织的拆除行动，也只是协助城关镇政府对涉案房屋进行拆除，并非涉诉拆除行为的实施主体，对其协助行为理应由作为房屋征收部门的城关镇政府承担相应的法律责任。桑梅芳将榆中县城市执法局作为本案被告提起诉讼，主体不适格，对其该项主张不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认城关镇政府于2018年6月14日强制拆除桑梅芳房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由城关镇政府承担。上诉人城关镇政府上诉称，一、一审判决对上诉人提交的证据《限期拆除通知书》证明的客观事实予以确认，该证据证明被上诉人被拆除的部分建筑物为违章建筑，上诉人拆除被上诉人违章建筑的行为不应被认定为行政行为违法，但一审判决未对上诉人拆除被上诉人部分建筑物为违章建筑的事实予以法律评价。二、上诉人在一审时提交了包括评估勘察表、评估复核告知书和打款凭据在内的有关证据，根据该证据可以认定：被上诉人对于被征收房屋的评估价格没有异议，并且也实际接受了被征收房屋的政府补偿，故被上诉人可视为已认可了房屋被政府征收并予以补偿的现实状态，且客观上由于补偿的落实也没有因房屋被征收而对其合法权益产生实际影响。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第（十）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”行政行为对行政相对人的权利义务不产生实际影响的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，已经受理的，应当裁定驳回起诉。具体到本案中，被上诉人基于房屋被征收的事实已获取了经济补偿，且对该补偿没有提出过异议，故上诉人的行政行为对其权利义务没有产生实际影响。一审法院对此未予审查，直接判决确认上诉人的行政行为违法，属适用法律错误。综上，上诉人认为一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销兰州市七里河区人民法院（2020）甘0103行初29号行政判决，并裁定驳回被上诉人的起诉或判决驳回诉讼请求。本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人桑梅芳答辩称，一、关于被上诉人的房屋是否属于违建及被诉行政行为的合法性。首先，本案属于行政诉讼，审查的重点在于上诉人作出被诉行政行为的合法性，上诉人所称被上诉人房屋部分是否属于违建的问题与本案无关。程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”上诉人城关镇政府未提交涉案房屋被认定为违章建筑的证据，也未按照法律规定的方式、步骤、程序对涉案房屋进行拆除，强制拆除行为违反法律规定，故对于城关镇政府辩称对涉案房屋是按照违章建筑予以拆除的意见法院应当不予采纳。其次，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”因此，城关镇政府没有在法定期限内提供证明其行政行为合法性的证据，视为该行政行为没有相应证据，故一审法院判决其强拆被上诉人房屋的行为违法适用法律正确。二、上诉人超越法定职权，其不具备行政强制执行的职权。首先，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条明确规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”只有满足当事人在法定期限内“不复议”“不诉讼”和“不拆除”这三个条件，行政机关才有权依法强制拆除。上诉人于2018年4月28日将限期拆除通知书送达到被上诉人处，于2018年6月14日强拆了被上诉人的房屋，历时不过一个半月，明显违背了《中华人民共和国行政复议法》第九条和《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定。其次，《中华人民共和国土地管理法》第八十三条规定：“责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”上诉人城关镇政府未能提供证据证实其实施强制拆除履行了上述催告、送达、公告等程序，实施强制拆除行为时没有进行现场录像或制作强制执行笔录进行证据保全，因此本案被诉的强拆行为除一审判决认定的超越法定职权外，亦存在违反法定程序的情形。一审判决认定被诉行政行为违法的结论正确。三、关于被上诉人的诉讼主体资格。涉案房屋位于被上诉人宅基地范围之内，是其合法拥有的基本住宅保障，如果政府因公共利益需要确需征收的，应当根据《中华人民共和国土地管理法》及相关法律法规之规定，给予房屋所有权人公平补偿，并严格实施先补偿后搬迁的原则，而不是对被上诉人的房屋实施非法强拆。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”之规定，被上诉人有权提起本案行政诉讼，具有原告主体资格，上诉人关于被上诉人没有诉讼主体资格的上诉理由不成立，应当不予支持。综上，一审法院作出的判决正确，请求驳回上诉人的上诉。原审被告榆中县城市执法局未提交书面陈述意见，其在庭审中述称，因上诉人未对我局提起上诉，故不发表陈述意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定：“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”本案被诉行政行为是对桑梅芳的房屋实施的强制拆除行为，根据桑梅芳提供的视听资料等证据及城关镇政府、榆中县城市执法局的陈述，可以认定城关镇政府直接实施了被诉强制拆除行为，榆中县城市执法局予以协助并负责外围警戒。榆中县城市执法局通过外围警戒协助城关镇政府实施被诉强制拆除行为的目的是保障强制拆除行为的顺利完成，属被诉强制拆除行为的组成部分，只是与城关镇政府分工不同，故被诉强制拆除行为系城关镇政府、榆中县城市执法局共同实施，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款的规定，城关镇政府、榆中县城市执法局是本案共同被告。一审法院以榆中县城市执法局的协助行为应由城关镇政府承担相应的法律责任为由，认定榆中县城市执法局不是本案适格被告，属适用法律错误。关于被诉强制拆除行为是否合法的问题。行政机关实施强制拆除，属于典型的直接强制执行，除应具备法律设定行政机关具有强制拆除职权的条件外，还应符合《中华人民共和国行政强制法》关于强制执行的一般程序规定和特殊程序规定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”根据本条规定，在土地征收过程中，被征收人违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，应当由县级以上人民政府土地行政主管部门对被征收人作出责令交出土地的行政决定；被征收人在收到责令交出土地行政决定后，应当由作出行政决定的县级以上人民政府土地行政主管部门申请人民法院强制执行，行政机关不具有对被征收土地上的建筑物直接实施强制拆除的法定职权。据此，城关镇政府、榆中县城市执法局共同实施的被诉强制拆除行为超越职权。即便如城关镇政府上诉所称被拆除的部分涉案建筑物为违章建筑，那么对于该违章建筑的拆除也应按照行政强制法规定的强制执行程序实施拆除。本案中，城关镇政府、榆中县城市执法局对涉案房屋实施强制拆除行为之前，虽由榆中县城市执法局对桑梅芳作出《限期拆除通知书》，但未依照法律规定履行催告、公告等法定程序，也未保障当事人提出陈述、申辩、申请复议和提起诉讼等合法权利，且城关镇政府、榆中县城市执法局强制拆除的房屋也不限于《限期拆除通知书》认定的违章建筑彩钢房，还包括桑梅芳的合法房屋，因此被诉强制拆除行为违反法定程序。关于上诉人城关镇政府上诉称，被上诉人对于被征收房屋的评估价格没有异议，并且也实际接受了被征收房屋的政府补偿，且对该补偿没有提出过异议，故上诉人的行政行为对其权利义务没有产生实际影响的上诉理由。按照榆中县人民政府批准的《榆中县城关镇金家圈村被征地农户房屋安置方案》第五条第（二）项“在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，或者被征收房屋所有权人不明确的，由城关镇政府呈报县政府作出房屋征收补偿决定。”的规定，城关镇政府没有提供其与桑梅芳订立补偿协议或者呈报榆中县人民政府作出房屋征收补偿决定的证据，虽然原榆中县国土资源局曾对桑梅芳作出行政决定责令其交出土地，但未申请人民法院执行该行政决定，根据“先补偿后拆迁”的原则，涉案土地征收尚未完成，被诉强制拆除行为对桑梅芳的权益产生了实际不利影响，属于人民法院行政诉讼的受案范围，故对城关镇政府该上诉理由，本院不予采纳。综上，城关镇政府、榆中县城市执法局实施的被诉强制拆除行为违反法定程序，超越职权，应当予以撤销，但强制拆除行为系事实行为，不具有可撤销内容，应当判决确认违法。上诉人城关镇政府的上诉理由不成立。一审判决适用法律及判决结果错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、撤销甘肃省兰州市七里河区人民法院（2020）甘0103行初29号行政判决；二、确认榆中县城关镇人民政府、榆中县城市管理综合执法局于2018年6月14日强制拆除桑梅芳房屋的行政行为违法。一、二审案件受理费各50元，由榆中县城关镇人民政府、榆中县城市管理综合执法局负担。本判决为终审判决。审 判 长 刘祥礼审 判 员 王海燕审 判 员 王 洋二〇二〇年十二月二十四日法官助理 张 瑾书 记 员 米 晶魏绫