浙江省诸暨市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0681行初84号 原告杨永土，男，1960年12月5日出生，汉族，住诸暨市。 委托代理人杨敏杰，男，1990年8月16日出生，汉族，住诸暨市，系原告儿子。 委托代理人赵远池，北京市京鹏律师事务所律师。 被告诸暨市应店街镇人民政府，住所地诸暨市应店街镇公园路**。 法定代表人寿培松，镇长。 出庭行政机关负责人寿培松，镇长。 委托代理人杨汤英，浙江信顺律师事务所律师。 被告诸暨市综合行政执法局，住所地诸暨市环城东路**水业大厦辅楼。 法定代表人赵益均，局长。 出庭行政机关负责人赵益均，局长。 委托代理人杜沁，该局工作人员。 委托代理人寿怒威，浙江信顺律师事务所律师。 原告杨永土诉被告诸暨市应店街镇人民政府（以下简称应店街镇政府）、诸暨市综合行政执法局（以下简称行政执法局）行政强制一案，于2020年7月27日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2020年8月3日向两被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月13日公开开庭审理了本案。原告杨永土及其委托代理人杨敏杰、赵远池，被告应店街镇政府镇长寿培松及委托代理人杨汤英，被告行政执法局局长赵益均及委托代理人杜沁、寿怒威到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告应店街镇政府联合被告行政执法局于2020年7月4日及7月6日对原告坐落于诸暨市××街镇××村的一处面积共计266.03平方米的房屋实施了强制拆除。 原告杨永土诉称，原告合法拥有位于应店街镇房屋一幢，被告在未经原告同意，未给予任何补偿，也未履行任何法定程序的情况下，分别于2020年7月4日和7月6日动用大型机械将原告房屋拆除。原告认为被告的强拆行为严重违反法律规定，具体理由如下： 一、被告并未履行调查、勘验等收集证据的程序。《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定，“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”第三十七条规定，“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。”行政机关在作出行政处罚之前，应当由两名以上的执法人员调查取证，听取当事人的意见并制作笔录，但是在本案中，没有任何行政机关工作人员到原告现场进行过调查，更没有询问过原告本人的意见，程序严重违法。二、被告作出被诉行为之前，未保障原告听证权利，也没有作出行政处罚决定。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定，“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”按照《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条“行政机关应当告知当事人有要求举行听证的权利”的规定，那么举轻以明重，本案中，被告处分的是原告最重要的家庭财产、生活生产材料，更应当告知原告有申请听证的权利，但是本案中被告并未告知原告有申请听证的权利，严重侵犯了原告的合法权益。三、被告并未按照法律规定事先催告原告履行义务，也没有向原告下发强制执行决定。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条规定，“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”行政机关应当制作催告书，先行催告当事人自行履行义务，经催告，当事人逾期不履行且无正当理由的，行政机关还要制作强制执行决定送达给当事人。但是本案中，被告并未制作催告书，甚至并未向原告送达强制执行决定书，程序严重违法。四、被告并未就强制拆除一事予以公告，且在法定复议、诉讼期限内即将原告房屋强制拆除，程序严重违法。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”有强制执行权的行政机关在强制拆除房屋之前应当先行予以公告，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，才可以行使强制拆除权。但在本案中，被告既未履行公告程序，也未告知原告诉权，在法定期限未过的情况下，于2020年7月4日使用大型机械设备将原告房屋强制拆除，严重违反法定程序，依法应当确认为违法行为。 综上所述，原告认为被告的强制拆除行为违法，为维护自身合法权益，特提起行政诉讼，请求法院依法判决确认二被告强制拆除原告房屋的行为违法。 原告杨永土在举证期限内向本院提交了以下证据： 1.原告身份证复印件一份，证实原告主体适格的事实； 2.照片九份，证实被告实施拆除行为且行为违法的事实； 3.光盘一份，证实被告应店街镇政府实施拆除行为且行为违法，被告行政执法局在拆除房屋时派人到场的事实。 被告应店街镇政府辩称：一、案涉被拆除房屋系违法建筑，事实清楚。2020年7月4日及7月6日，被告应店街镇政府对坐落于诸暨市××街镇××村的一处一层机房（共计266平方米）实施了强制拆除。该处房屋由原告杨永土占有使用，但未经合法用地审批及规划审批。案涉房屋建设违反了《土地管理法》及《城乡规划法》相关法律规定，属于违法建筑。原告主张该房屋系其“合法拥有”，与客观事实不符。 二、被告应店街镇政府有权对案涉房屋实施强制拆除。案涉房屋坐落于应店街镇灵山坞村村庄规划区范围内。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。据此，应店街镇政府具有对案涉房屋实施强制拆除的法定职权。 三、被告应店街镇政府在对案涉房屋进行强制拆除前已尽到相应告知义务。在前期调查阶段，被告应店街镇政府已对案涉房屋进行了现场勘测，对房屋的占地面积、建筑楼层、房屋结构、屋内物品情况等进行了调查了解。在实施强制拆除前，已多次向原告进行书面及口头告知，明确要求其按时到镇政府接受该建筑的处置，并提供房屋的合法权源。同时，也向原告送达了《责令限期拆除（整改）违法建筑通知书》。但原告既未在规定时间到镇政府接受调查，也未提供房屋的合法权源，更未按时自行整改到位。因案涉房屋位于G235国道改建工程征迁范围内，该违法建筑能否及时拆除直接关系到上述工程的建设进度，关系到国家公共利益。被告应店街镇政府在强制拆除程序上与《行政强制法》的规定存在一定差距，也是各方利益综合权衡的结果。 四、案涉违法建筑系向案外第三人购买所得。因违法建筑本身不可交易，买卖合同无效。且在2014年的“无违建”专项行动中，案涉违法建筑中的122.6平方米系作为原告母亲傅珠草（已故）的唯一住宅暂缓拆除。故原告据此主张案涉房屋系其合法拥有，缺乏事实及法律依据。 综上，请求法院依法驳回原告的起诉。 被告应店街镇政府在举证期限内向本院提交了以下证据、依据： 1.应店街镇灵山坞村村庄规划图及应店街镇土地利用总体规划图各一份，证实案涉房屋坐落于村庄规划区内及房屋位置的事实； 2.被拆除房屋的测绘图及房屋照片五份，证实案涉房屋被拆除前基本情况的事实； 3.应店街镇政府于2020年7月1日作出的《通知》一份及送达照片两份； 4.《责令限期拆除（整改）违法建筑通知书》一份； 证据3-4证实应店街镇政府在采取强制拆除行为前向原告进行告知、责令整改等情况的事实。 5.《违法建筑询问笔录及告知书》一份； 6.土地违法案件现场勘测笔录一份； 7.傅珠草身份证件一份； 8.2014年9月12日罚款票据一份； 证据5-8证实案涉房屋中的122.6平方米曾作为原告母亲傅珠草的唯一住宅暂缓拆除，并作出行为罚款的事实。 9.《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、第六十五条、《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条、《浙江省违法建筑处置规定》第六条、《诸暨市“无违建”创建若干政策意见》，证实行政行为适用的法律依据。 被告行政执法局辩称，行政执法局并非本案的适格被告，应当依法驳回原告对行政执法局的起诉。原告诉称被告行政执法局在2020年7月4日、7月6日动用大型机械拆除其房屋与客观事实不符，行政执法局并非共同拆除主体。根据《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。且根据《浙江省违法建筑处置规定》第六条规定，乡（镇）人民政府具体负责本行政区域内乡村违法建筑处置工作。故行政执法局非适格被告，综上，请求依法驳回原告对行政执法局的起诉。 被告行政执法局在举证期限内未向本院提交证据、依据。 原告杨永土提交的证据，经被告应店街镇政府质证，发表如下质证意见：证据1，无异议；证据2，对照片中的限期拆除通知书及房屋拆除后现状五张照片无异议，认为副镇长照片与本案无关联性，第一张和第四张照片不能达到原告的举证目的，案涉房屋是由拆除公司拆除的，拆除现场虽有执法巡查车辆在场，但不能因为其在现场就主观推断现场人员是行政执法局的工作人员；证据3，证据三性均有异议，认为视频中没有反映出强拆行为，但对案涉房屋是被告应店街镇政府委托拆迁公司拆除的事实予以认可。 被告行政执法局同意被告应店街镇政府的质证意见，认为证据2中《责令限期拆除（整改）违法建筑通知书》只有应店街镇政府的盖章，没有行政执法局的盖章，拆除行为是被告应店街镇政府实施的，而不是行政执法局作出。 被告应店街镇政府提交的证据，经原告质证，原告发表如下质证意见：证据1，真实性无异议，对关联性、合法性及证明目的均不予认可;证据2，无异议;证据3-4，真实性无异议，关联性、合法性及证明目的均不予认可，认为该通知书表明，2014年全市“无违建”创建期间，政府已认定涉案房屋的合法性，通知书只是程序性告知，不具有法律效力，且通知书在7月4日作出，被告在当日就强制拆除了原告的房屋，明显系程序违法;证据5-6，真实性无异议，关联性、合法性及证明目的均不予认可，认为询问笔录中查明的当事人违建情况，动工时间是2004年5月，其时《中华人民共和国城乡规划法》还没有生效。在告知当事人作出处罚行为依据时，明确表明依据《浙江省村镇规划建设管理条例》第四十一条第一款的规定，当时政府作出的行政处罚决定中，认可傅珠草名下房屋为合法建筑，是原告的宅基地房屋。在傅珠草去世后应当继承，涉案房屋没有严重违反村镇规划，不应当适用限期拆除；证据7，证据三性没有异议，但认为无法达到被告的证明目的；证据8，真实性无异议，证明目的不予认可，认为该份证据恰好能证实原告交过罚款，被告应当积极引导原告补办手续，而不是认定为违法建筑责令拆除；证据9，认为适用2008年颁布的《中华人民共和国城乡规划法》来处罚1998年建造的房屋是错误的，被告应店街镇政府适用法律错误。 被告行政执法局对被告应店街镇政府提交的证据均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告杨永土提供的证据1-2，除证据2中应店街镇政府副镇长照片与本案无关联性，本院不予认定外，其余证据均予以认定；证据3，视频内容能反映本案强拆现场情况，本院予以认定。被告应店街镇政府提供的证据1-8，原告杨永土及被告行政执法局对真实性均无异议，本院均予以认定。证据9，系现行生效的法律、法规、规章，可以适用本案。 经审理查明，原告杨永土在应店街镇灵山坞村有占地面积为266.03平方米的房屋一幢(建于1998年至2004年间)。上述房屋建造时均没有办理规划审批手续。2014年诸暨市“无违建”创建期间，被告应店街镇政府作出违法建筑询问笔录及告知书，认定傅珠草于2004年5月8日开始，在应店街镇灵山坞村未经规划批准建房。建房占地面积122.6平方米，建筑面积122.6平方米，建造程度为一层，用途为住宅。该行为违反了《浙江省村镇规划建设管理条例》第二十三条第一款之规定，依据《浙江省村镇规划建设管理条例》第四十一条第一款之规定，责令对占地120平方米以内（建筑面积360平方米以内）的地上建筑物责令补办规划手续，并拟处罚如下：没收位于应店街镇灵山坞村严重影响规划实施的建筑面积为122.6平方米建筑物；对违法建设行为按总建筑面积处以每平方米20元的罚款，合计人民币2452元。2014年9月12日，傅珠草缴纳上述罚款。该122.6平方米房屋被认定系原告母亲傅珠草的唯一住宅而未被拆除。2017年7月，傅珠草去世。2020年7月1日，被告应店街镇政府向原告杨永土作出《通知》一份，载明，2014年全市“无违建”创建期间，因你母亲傅珠草户名下无房产，在你买入的机房间确定唯一住宅122.6平方米，并缴纳行为罚款2452元。2017年7月傅珠草去世，且该户口簿内已无人员，唯一住宅的居住前提已丧失，请接到通知后3天内到镇政府接受该建筑的重新处置，并提供该屋建造的合法权源，逾期未接受处理的，镇政府将依法处置到位，因此产生的损失由你承担。2020年7月4日，被告应店街镇政府作出《责令限期拆除（整改）违法建筑通知书》，认定杨永土未经批准，在灵山坞村擅自违建143平方米机房，截止调查时建造程度为一层。此行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条，根据该法第六十五条、《浙江省违法建筑处置规定》第六条，责令原告于2020年7月6日前自行拆除。逾期不拆除（整改）的，将进行强制拆除（整改）。2020年7月4日及7月6日，被告应店街镇政府联合行政执法局组织人员强制拆除了涉案房屋。原告不服，遂提起本案诉讼。 另查明，被告在拆除涉案房屋前未作出行政处罚决定和行政强制执行决定，未告知原告依法享有陈述权、申辩权等权利，强制拆除过程中未制作行政强制执行笔录、未书面通知当事人到场。 本院认为，本案的争议焦点为，一是被告行政执法局是否为本案适格被告？二是原告要求确认强拆行为违法是否成立？ 关于争议焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人和其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。该条第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案中，被告应店街镇政府认可其是强拆行为的组织实施人，被告行政执法局对其下属站所派员、派车到涉案房屋强制拆除现场该事实亦无异议，故该两被告是涉案强制拆除行为共同实施人，主体适格。 关于争议焦点二，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条的规定，行政机关认为建筑物、构筑物、设施等违法且需要强制拆除的，应首先作出行政处罚决定，当事人在法定期限内既不申请行政复议又不提起行政诉讼，且不履行行政处罚决定的，行政机关应书面催告当事人履行义务，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以做出强制执行决定，行政强制执行决定书送达当事人后，行政机关应予以公告，限期当事人自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，二被告在拆除原告擅自建设的涉案房屋前，既未对涉案建筑作出行政处罚决定，也未作出强制执行决定，亦未告知当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的权利及期限，即实施强制拆除行为，程序明显违反了法律规定。因该强制拆除行为不具有可撤销内容，原告请求确认二被告强制拆除原告位于应店街镇灵山坞村的房屋的行政行为违法，本院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告诸暨市应店街镇人民政府、被告诸暨市综合行政执法局于2020年7月4日及7月6日强制拆除原告杨永土位于诸暨市××街镇××村一处面积共计266.03平方米的房屋的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告诸暨市应店街镇人民政府和诸暨市综合行政执法局共同负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  徐怡燕 审 判 员  郭幼芬 人民陪审员  王新标 二〇二〇年十二月二十七日 法官 助理  张杭萍 书 记 员  郦虹霖 附：本判决适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国城乡规划法》 第六十五条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。 2.《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。…… 两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。…… 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；…… 3.《中华人民共和国行政强制法》 第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项： （一）履行义务的期限； （二）履行义务的方式； （三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式； （四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。 第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。 第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。 强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项： （一）当事人的姓名或者名称、地址； （二）强制执行的理由和依据； （三）强制执行的方式和时间； （四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限； （五）行政机关的名称、印章和日期。 在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。 第三十八条催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。 第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。 15