河南省郑州市二七区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0103行初95号原告河南省华罗家禽育种有限公司，住所地荥阳市高村乡樊铺头村**。法定代表人邹波，该公司执行董事。委托代理人郑磊、陈盼盼，河南师道律师事务所律师。被告郑州市公路事业发展中心，住所地河南省郑州市**航海西路**。法定代表人田俊良，该中心主任。出庭应诉负责人郭永红，该中心副主任。委托代理人芦波、李韬，上海锦天城（郑州）律师事务所律师。原告河南省华罗家禽育种有限公司诉被告郑州市公路事业发展中心行政补偿一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告河南省华罗家禽育种有限公司的诉讼代理人郑磊、陈盼盼、被告郑州市公路事业发展中心的出庭应诉负责人郭永红、委托代理人芦波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告河南省华罗家禽育种有限公司诉称：2013年，被告郑州市公路事业发展中心（原郑州市公路管理局）（以下简称“市公路中心”）组织实施的省道314线郑州境改建工程开工，线路距离原告的祖代隔离场仅37米，距离祖代场97米，距离父母代场48米，停车区和祖代隔离场仅一墙之隔。该工程的实施严重违反了原农业部《动物防疫条件审查办法》第十条第（一）项以及原国家质检总局《进境小动物指定隔离检疫场基本要求》第三条的强制性法律规定，彻底破坏了原告生产经营场所的周边环境和防疫条件。2015年3月3日，因距离主干道及停车区过近，不符合《进境小动物指定隔离检疫场基本要求》第三条的要求，河南出入境检验检疫局对原告申请进境种鸡指定隔离检疫场作出不予行政许可决定，直接导致原告无法进口祖代配套种鸡群。随后引发连锁反应，由河南省畜牧局颁发的种畜禽生产经营许可证和郑州市畜牧局颁发的种畜禽生产经营许可证分别于2015年12月30日、2016年1月8日到期后均因不符合上述规定而未能延续换证，进而导致原告彻底停产关闭，损失惨重。经评估公司评估和测算，被告的违法行为给原告造成的损失主要有以下几部分：（1）建筑物、机器设备、车辆、生产性物资，评估价值38,775,389.36元；（2）修路以后10年的经营性利润损失13,500,000元；（3）2008-2016年政府补贴款、品牌损失10,738,660元；（4）现养祖代鸡留下最后三批不能做种销售的父母代种鸡群利润损失2,875,000元；（5）修路以后10年的租地金及其看场费用3,653,000元；（6）财务审计费、评估费115,000元。此外，每年还要支付土地租金、看场费、设备维护费、三台变压器空载费等40多万元。依据《中华人民共和国公路法》《河南省公路管理条例》《郑州市公路事业发展中心机构职能》等相关法律法规规定，以及郑州中院、省高院生效判决对行政诉讼被告主体资格的认定，被告作为组织实施省道314线郑州境改建工程的主体，其组织实施修路的先行行为已经构成对原告财产权益的事实征收，应承担足额补偿该工程给原告造成的各项损失的法定职责。对此，2020年1月7日，原告依法向被告申请及时足额履行补偿。2020年3月5日，被告作出《关于对河南省华罗家禽育种有限补偿申请书的复函》（郑公路函［2020］18号），以其并非省道314郑州境改建工程的组织实施单位及行政机关等为由，认为其并非法定补偿主体，拒绝履行补偿原告的法定职责。综上，依据《行政诉讼法》第十二条及第四十七条的规定，为维护原告的合法权益，特此提起诉讼，请贵院依法裁判，判如原告所请。请求：1、依法判决被告足额补偿因其组织实施省道314线郑州境改建工程给原告造成的各项损失共计69,657,049.36元（另看场费等必要支出据实计算）；2．本案诉讼费由被告承担。原告河南省华罗家禽育种有限公司向本院提供的证据有：第一组证据1、现场照片打印件；2、准予行政许可决定书、证明各一份；3、种畜禽生产经营许可证两份（09004号和090102号）；4、动物防疫条件合格证（2012年9月20日）一份；5、2000年、2008年、2011年、2012年、2013年德国罗曼家禽育种有限公司开具的品种证明书五份；6、1996年至2013年期间的祖代种鸡隔离场进口审批单、进出境动物临时隔离检疫场许可证申请表、进口动物检疫审批单、入境货物检验检疫证明、入境货物检验检疫情况通知单、进境动植物检疫许可证、检疫物进境核销表、入境货物检验检疫证明、进出境动物临时隔离检疫场许可证、行政许可申请受理决定书共计27张；7、1996年至2013年前期间的农业部进口祖代种鸡审批表7张；8、质量监督检察检疫不予行政许可决定书一份；9、高村乡人民政府关于河南省华罗家禽育种有限公司反映问题的报告（高政文［2015］2号）一份；10、2012年5月7日郑州市城乡规划局作出的《关于省道314线郑州境改建工程线路方案及实施断面规划意见的复函》（郑城规函［2012］147号）一份；11、2012年8月28日郑州市国土资源局作出的《关于省道S314线郑州境改建工程建设项目用地预审的初步审查意见》（郑国土资文［2012］800号）一份；12、2012年10月8日河南省国土资源厅作出的《关于省道314线郑州境改建工程建设项目用地预审的意见》（豫国土资函［2012］916号）一份；13、2012年10月11日郑州市发改委、郑州交通运输委员会作出的《关于呈报省道314线郑州境改建工程（江山路至石河路段）「行性研究报告的请示》（郑发改基础［2012］691号）一份；14、2012年10月17日河南省住房和城乡建设厅出具的《建设项目选址意见书、拟选路线》（选字第410000201200066号）一份；15、2012年10月23日郑州市环境保护局作出的《关于＜郑州市公路管理局省道S314线郑州境改建工程（江山路至石河路段）项目环境影响报告书>（报批版）的批复》（郑环审［2012］116号）一份；16、2012年11月5日河南省交通运输厅作出的《关于郑州市S314郑三线郑州境江山路至石河路段公路工程可行性研究报告审查意见的函》（豫交文［2012］911号）一份；17、2012年11月5日河南省发改委作出的《关于省道314线郑州境改建工程（江山路至石河路段）可行性研究报告的批复》（豫发改基础［2012］1717号）一份；18、2012年11月29日河南省发改委作出的《关于省道314线郑州境改建工程（江山路至石河路段）初步设计的批复》（豫发改设计［2012］1980号）一份；19、2013年8月20日河南省交通运输厅作出的《关于省道314线郑州境改建工程（江山路至石河路段）施工图设计的批复》（豫交文［2013］546号）；20、河南省发展和改革委员会关于下达河南省2013年国省道建设项目第二批投资计划的通知（豫发改投资［2013］1380号）；21、2014年2月10日河南省发展和改革委员会、河南省交通运输厅作出的《关于印发＜河南省普通省道网规划调整方案>的通知》豫发改基础［2014］341号）；22、郑州市发展和改革委员会《关于下达郑州市2014年第-批交通项目政府投资计划的通知》（郑发改投资［2014］168号）；23、郑州市发展和改革委员会《关于下达郑州市2014年第二批交通项目政府投资计划的通知》（郑发改投资［2014］687号）；24、《省道314线郑州境改建工程（江山路至石河路段）投资建设与采购合同》；25、郑州市普通国省道网规划图一张；26、2018年1月18日荥阳市国土资源局作出的《关于高村乡华罗公司用地情况的说明》。第二组27、《河南省华罗家禽育种有限公司拟核实资产价值项目资产评估报告书》一份。第三组28、《河南省华罗家禽育种有限公司从2004年至2012年九年经营利润表》一张。第四组29、荥阳市畜牧局《证明》一份；30、华罗家禽公司各种荣誉证书12页；31、无公害农产品产地认证书一张；32、关于“华罗”商标及商誉价值的评估鉴定申请书一份；33、《农业部关于印发现代农业产业技术体系第二批建设依托单位和岗位聘用人员名单的通知》（农科教发［2008］10号）一份；34、《农业部关于印发现代农业产业技术体系聘用人员名单（2017-2020）的通知》（农科教发［2017］10号）一份；35、《国家蛋鸡产业技术体系综合实验站任务委托协议（2011-2015）》一份；36、豫财科（2015）186号文、郑财预（2016）365号文各一份；37、中国农业银行进账单一页、中国银行业务首款回单一页、中国工商银行账户流水五页。第五组38、2018年淘汰父母代母鸡122000只、父母代种公鸡4334只，收入1,174,742元的销售票据六页。第六组39、情况说明一张、发票（2018年-2019年4月华罗家禽公司停产后继续按月缴纳的三台变压器的空载费、电费等费用）23页；40、收条（2015-2019年4月种鸡场、孵化场、供电、供水、饮水线及供暖系统等设备维护费）13页；41、租金统计表一张、收条（2015-2018年三座育种场租金）12页；42、2014年7月至2019年4月工资统计表4页、2014年7月-2017年8月份工资单38页、2015年1月-2017年8月场地工人工资单32页、2016年1月-2019年2月工资单38页、2019年3月-4月工资单2页。第七组43、河南华罗材料说明一份、审计和评估费用发票10页（共115,000元）。第八组44、补偿申请书；45、补偿申请书的复函（郑公路函【2020】18号）。46、（2017）豫01行赔初302号行政赔偿判决书、（2017）豫01行初904号行政判决书、（2018）豫行终4186号行政判决书、（2019）豫行赔终13号行政赔偿判决书。被告郑州市公路事业发展中心辩称：一、原告起诉对象错误，被告不是本案适格被告。1．被告并非行政机关，无行政职权。被告系郑州市交通局下属的二级事业单位，属于社会服务组织，无行政职权，不做出具体行政行为，不承担行政补偿及赔偿责任，华罗公司起诉被告要求履行行政补偿职责属于对象错误；2．被告并非案涉道路的规划主体。《中华人民共和国公路法》第十四条明确规定了“省道规划由省、自治区、直辖市人民政府交通主管部门会同同级有关部门并商省道沿线下一级人民政府编制，报省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院交通主管部门备案。”省道的规划并非被告职权。根据荥阳市人民政府《关于省道314线中牟狼城岗镇至荥阳汜水镇段改建工程荥阳段路线方案意见的函》显示，省道S314郑州境改建工程规划的走向实际上是由荥阳市人民政府确定的。省道S314原设计线路并不在原告附近，是荥阳市政府明确要求将线路调整为现在实际形成的线路；3．被告非省道S314郑州境改建工程的组织实施主体，非该工程建设单位。根据郑州市财政局、郑州市交通运输委员会、郑州市路桥建设投资集团有限公司签订的《省道314线郑州改建工程（件上路至石河路段）投资建设与采购合同》显示，省道S314（江山路至石河路段）采用的是BT融资建设模式，被告并非项目业主，被告在省道S314线郑州境改建的实施过程中，没有任何身份、无权实施任何行为，不是省道S314的项目业主或项目法人；4．（2018）豫行终4186号行政判决书并未认定被告是案涉道路的实施主体。该判决书在本院认为部分表述“市公路局修建公路前履行了立项、规划、环评、用地等手续，没有明显的违法事实”。并未认定案涉道路系被告修建，事实情况是，案涉道路立项时确定的项目业主确为被告，但后续郑州市人民政府决定将案涉道路采取BT模式建设，被告不再是项目业主。二、华罗公司提起本案行政诉讼无实体法依据：1．公民、法人或其他组织提起行政诉讼，要求被告履行法定职责，其所申请的事项具有实体法上的请求权基础，行政机关依照其申请作出一个特定的行政行为必须具有法定的权利依据。华罗公司依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条及第四十七条的规定向法院提起履行法定职责之诉，上述法律条文内容属于行政诉讼的程序性事项，没有体现具体的权利义务，华罗公司的诉讼请求没有实体法上的请求权基础；2．原告所依据的《公路法》第三十一条，是对法律适用的错误理解。该条规定：因建设公路影响铁路、水利、电力、邮电设施和其他设施正常使用时，公路建设单位应当事先征得有关部门的同意；因公路建设对有关设施造成损坏的，公路建设单位应当按照不低于该设施原有的技术标准予以修复，或者给予相应的经济补偿。该条款是公路建设过程中针对公用基础设施造成损坏的修复或补偿等建设单位应当承担的民事责任，且该条规定的民事责任主体是公路建设单位，被告并非案涉道路建设单位。三、华罗公司所主张的损失并非被告的法定职责：1．根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿”。本案道路的修建完全符合土地利用总体规划、城乡规划，若华罗公司因省道S314线路施工遭受损失，其应向县级以上地方人民政府申请补偿；2．根据郑州市人民政府相关会议纪要，原告主张的案涉区域的的征地拆迁工作应由荥阳市政府完成。即使原告以征收为理由要求补偿，补偿主体仍应当是荥阳市人民政府。综上所述，请法庭依法查明事实，驳回华罗公司的诉讼请求。被告郑州市公路事业发展中心向本院提供的证据有：第一组1、郑州市公路事业发展中心机构职能截图打印件一张。第二组2、2011年6月9日《中共郑州市委郑州市人民政府重大项目推进工作周例会纪要》（［2011］20号）；3、2011年8月2日《关于省道S316线郑州至登封段改建工程等四个项目立项的批复》（郑发改基础［2011］583号）；4、2011年8月25日《中共郑州市委郑州市人民政府重大项目推进工作周例会纪要》（［2011］29号）复印件一份；5、2011年10月8日《郑州市交通运输委员会工程协调例会会议纪要》（郑交工协会纪［2011］23号）；6、2011年10月24日《郑州市交通枢纽工程指挥部关于交通重点工程建设工作的会议纪要》（郑交枢纽会纪［2011］35号）；7、2011年11月16日《郑州市交通运输委员会常务会议纪要》（［2011］59号）；8、2011年12月6日《中共郑州市委郑州市人民政府关于市域快速通道及城市道路整治提升工程建设实施的工作部署》【第113期（总第184期）】；9、2012年3月13日《郑州市人民政府关于全市交通工程建设工作的会议纪要》（［2012］52号）；10、2012年4月27日《郑州市人民政府关于城建项目资金问题的会议纪要》（［2012］84号）；11、2012年7月16日《郑州市人民政府关于研究S314（沿黄快速通道）规划建设相关问题的会议纪要》（郑政会纪［2012］51号）；12、2012年10月29日《郑州市交通运输委员会专题会议纪要》（郑交会纪［2012］39号）。第三组13、《省道314线郑州境改建工程（江山路至石河路段）投资建设与采购合同》；14、中国政府采购网上竞争性谈判公告打印件一份；第四组15、2011年9月16日《郑州市交通枢纽指挥部关于交通重点工程建设工作的会议纪要》（郑交枢纽会纪［2011］31号）；16、2011年11月22日《郑州市交通枢纽工程指挥部关于交通重点工程建设工作会议纪要》（郑交枢纽会纪［2011］40号）；17、2012年2月10日《关于下发十条市域快速通道项目建设工作任务书的通知》（市快道建指［2012］1号）；18、2015年5月15日《郑州市人民政府关于交通重点工程建设有关问题的会议纪要》（郑政会纪［2015］40号）；第五组19、2011年9月22日《荥阳市人民政府关于省道314线中牟狼城岗镇至荥阳汜水镇段改建工程荥阳段线路方案意见的函》（荥政函［2011］36号）；20、2012年7月16日《郑州市人民政府关于研究S314（沿黄快速通道）规划建设相关问题的会议纪要》（郑政会纪［2012］51号）；第六组21、2012年9月17日，郑州市人民政府向河南省国土资源厅出具的《关于省道S314线郑州境改建工程建设项目纳入郑州市土地利用总体规划（2016-2020年）的说明》；22、《郑州市畜禽养殖禁养区养殖场（小区）关闭搬迁专项实施方案》（郑政文［2017］21号）；第七组23、荥阳市国土局于2018年1月18日出具的《关于高村乡华罗公司用地情况的说明》；24、荥阳市高村乡人民政府于2018年4月8日出具的《情况说明》及附属物调查表。经审理查明：原告华罗家禽公司于1997年2月20日成立，公司类型为有限责任公司，住，住所地为荥阳市高村乡樊铺头村**营范围为祖代种鸡，父母代种鸡，种蛋。商品代种蛋，鸡苗的孵化，饲养及销售（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。原告在河南省荥阳市高村乡陈铺头一组从事罗曼蛋种鸡养殖，种畜禽生产经营许可证有效期自2012年12月31日至2015年12月30日；在荥阳市高村乡北邙从事罗曼褐、罗曼粉父母代种蛋、雏鸡养殖，许可证有效期自2013年1月9日至2016年1月8日。2012年5月7日，郑州市城乡规划局对市公路局作出《关于省道314线郑州境改建工程路线方案及实施断面规划意见的复函》，同意市公路局提出的《关于省道314线郑州境改建工程路线方案及实施断面有关问题的函》。2012年8月28日，郑州市国土资源局向河南省国土资源厅提出《关于省道S314线郑州境改建工程建设项目用地预审的初步审查意见》，显示该项目系由公路局申请，属省发改委核准项目，是已经省发改委批准、开展前期工作、市发改委批复的公路改建项目；项目选址起点位于郑州市、荥阳市与开封市交界处，途径荥阳市北部、郑州市区北部、荥阳市北部、巩义市北部，终点位于河洛水峪东，路线全长118.8公里。河南省国土资源厅于2012年10月8日作出豫国土资函［2012］916号《关于省道314线郑州境改建工程建设项目用地预审的意见》同意公路局申报涉案改建项目通过建设项目用地预审，显示省道314线郑州境改建工程拟占用郑州市金水区龙子湖街道……，荥阳市广武镇、高村镇、汜水镇……。2012年10月11日，市发改委、市交运委向省发改委、省交通厅提出《关于呈报省道314线郑州境改建工程（江山路至石河路）可行性研究报告的请示》。2012年11月5日，省交通厅对市发改委、市交运委的请示予以批复同意，并建议项目法人由市公路局承担。2012年11月29日，省发改委对上述请示予以批复同意。2013年，S314省道荥阳段从马沟村开始施工，原告华罗家禽公司的养殖场位于S314省道改建项目规划路径沿线。2015年3月3日，河南省出入境检验检疫局以原告华罗家禽申请的进境种鸡指定隔离检疫场不符合《进境小动物指定隔离检疫场基本要求》第三条的要求为由，对原告作出不予行政许可决定。2017年9月1日，原告以郑州市公路管理局、郑州市交通运输委员会、荥阳市人民政府为被告，向郑州市中级人民法院分别提起行政诉讼和行政赔偿诉讼，要求确认被告修建省道314线（郑州境内改建工程）的行为违法，赔偿原告经济损失69,657,049.36元。上述行政诉讼案件和赔偿案件经郑州市中级人民法院与河南省高级人民法院一、二审审理，河南省高级人民法院分别作出（2018）豫行终4186号行政判决书和（2019）豫行赔终13号行政赔偿判决书。其中（2018）豫行终4186号行政判决书认定市公路局修建公路前履行了立项、规划、环评、用地等手续，没有明显的违法事实，驳回了原告要求确认被告修建省道314线的行为违法的诉讼请求。（2019）豫行赔终13号行政赔偿判决书以原告要求赔偿的基础不存在，行政赔偿的诉讼请求不能得到支持为由，维持了郑州市中级人民法院作出的驳回原告赔偿请求的原审判决。2020年1月10日，原告华罗家禽向被告提出书面补偿申请一份，以被告组织实施的省道314线郑州境改建工程破坏华罗家禽公司生产经营场所的周边环境和防疫条件，导致原告未获行政许可，停产关闭，损失惨重为由，要求被告按照《中华人民共和国公路法》第三十一条之规定，补偿给原告造成的各项损失共计69,657,049.36元。2020年3月5日，被告作出《关于对河南省华罗家禽育种有限补偿申请书的复函》（郑公路函［2020］18号），该复函中称，其并非行政机关，亦非省道314郑州境改建工程的组织实施单位，原告公司非公用基础设施，不符合《中华人民共和国公路法》第三十一条之规定，原告应向法定的补偿主体寻求救济。原告不服，向本院提起行政诉讼。本院认为：《中华人民共和国公路法》第八条规定，．．．．．．县级以上地方人民政府交通主管部门主管本行政区域内的公路工作；县级以上地方人民政府交通主管部门可以决定由公路管理机构依照本法规定行使公路行政管理职责。被告市公路事业发展中心提交的事业单位法人证书中显示，被告业务范围包括普通公路建设、养护、管理事务性工作。本案中，被告市公路事业发展中心虽非行政机关，但系法律、法规、规章授权的组织，且生效法律文书已认定其系涉案省道314线的修建实施机关，故其系本案适格的被告。《中华人民共和国公路法》第三十一条规定，因建设公路影响铁路、水利、电力、邮电设施和其他设施正常使用时，公路建设单位应当事先征得有关部门的同意；因公路建设对有关设施造成损坏的，公路建设单位应当按照不低于该设施原有的技术标准予以修复，或者给予相应的经济补偿。本案中，原告以被告实施的修路行为给其造成经济损失为由，要求被告按照《中华人民共和国公路法》第三十一条之规定予以补偿。但原告并非公路法第三十一条规定的铁路、水利、电力、邮电等公用基础设施，其要求被告行政补偿没有法律依据，申请补偿对象错误，被告不负有对其进行行政补偿的法定职责。故原告的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告河南省华罗家禽育种有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告河南省华罗家禽育种有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状一式十二份，上诉于河南省郑州市中级人民法院。审 判 长 邢 燕人民陪审员 刘 伟人民陪审员 宋春玲二〇二〇年十二月二日法官助理陈晓莹书记员岳赛附：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。