河南省南阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫13行终359号上诉人（一审原告）杨松敏，女，汉族，生于1953年12月11日，住河南省新野县。被上诉人（一审被告）新野县公安局。统一社会信用代码：11411329006027685Q。住所地：河南省新野县玄德路中段，法定代表人高雁，该局局长。委托代理人程合连，该局工作人员。委托代理人陈晓刚，该局工作人员。被上诉人（一审被告）南阳市公安局。统一社会信用代码：11411300006001258C。住所地：南阳市张衡路**。法定代表人石秀田，该局局长。委托代理人马红娟，该局工作人员。上诉人杨松敏诉被上诉人新野县公安局、南阳市公安局为行政处罚纠纷一案，不服南阳市宛城区人民法院（2020）豫1302行初116号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定进行了审理，本案现已审理终结。南阳市宛城区人民法院一审查明：2020年5月24日，原告杨松敏在网上购买南阳至北京火车票后携带上访材料欲到北京信访，在南阳市火车站入站口广场被新野县王集镇人民政府工作人员发现并对其进行劝返。原告杨松敏不听工作人员劝阻，坚持要赴京上访。国家信访部门通知新冠肺炎疫情期间，不接受信访人走访，也不允许信访人留置或聚集，杨松敏不听工作人员劝阻坚持要赴京。并在南阳市火车站进站口大吵大闹，大量人群围观，造成火车站进站口拥堵，2020年5月24日，新野县公安局对杨松敏作出新公（王集）行罚决字（2020）第146号行政处罚决定书。该决定认定：“2020年5月24日8时许，新野县王集镇曹集村村民杨松敏在网上购买赴京车票并携带上访材料欲进京上访，14时许行至南阳火车站入站口广场时被王集镇政府工作人员发现并劝回。”根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定对杨松敏以扰乱公共场所秩序行政拘留十日。因新冠肺炎疫情期间，杨松敏暂无法入所执行行政拘留。原告不服，于2020年7月23日申请行政复议，南阳市公安局于同年7月23日依法予以受理并通知新野县公安局提交行政复议答复意见及作出处罚的证据及依据，同年7月27日，新野县公安局提交了行政复议答复意见书及本案证据材料、依据。南阳市公安局根据《行政复议法》第二十二条规定，对本案进行了书面审查。2020年9月18日，依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，作出宛公复决字（2020）76号行政复议决定书，维持新野县公安局作出行政处罚决定。原告于2015年1月27日、2015年6月21日到北京市中南海周边上访，被北京市公安局西城分局右府街派出所扣留并予以训诫；2016年7月18日到郑州市黄河迎宾馆上访，被新野县公安局行政拘留。南阳市宛城区人民法院一审认为：1、原告的违法行为地虽然在南阳市火车站，但是参照公安部制定的《公安机关办理行政案件程序规定（2019）版）》第十条第一款“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外”。第三款“居住地包括户籍所在地、经常居住地。经常居住地是指公民离开户籍所在地最后连续居住一年以上的地方，”之规定，原告户籍所在地、经常居住地均在新野县王集镇曹集村曹集，属于新野县公安局的行政管理辖区域，被告新野县公安局有权对杨松敏涉嫌违法行为行使行政管理职权，因此，原告认为被告无权对本案行使管辖权的理由不能成立。2、依据《信访条例》第十六条“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；”第十八条第一款“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”之规定，杨松敏认为本组相关人员有贪污及侵占行为而进行信访，应当依法到有权处理的机关逐级信访，但原告到非指定信访接待场所上访，并在北京召开“两会”期间赴京信访，违反了《信访条例》的上述条款规定。3、原告于2015年1月27日、2015年6月21日到北京市中南海周边右府街上访，被北京市公安局西城分局右府街派出所扣留并予以训诫；2016年7月18日到郑州市黄河迎宾馆上访，被新野县公安局行政拘留，以上证实原告多次越级上访。4、依据《中华人民共和国治安处罚法》第二十三条“有下列行为之一，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的”之规定，原告扰乱公共场所秩序，侵犯的客体是公共场所秩序，未侵犯新野县王集镇人民政府的单位秩序，故原告请求新野县王集镇人民政府为本案第三人，本院不予支持。综上，被告新野县公安局对原告杨松敏作出行政拘留十日的行政处罚认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，并裁量适当。被告南阳市公安局作出行政复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告诉请本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百三十五条、第一百三十六条之规定，判决：驳回原告杨松敏的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨松敏承担。上诉人杨松敏不服上述判决上诉称：一、一审判决违反法定程序。一审时上诉人诉状中列王集镇人民政府为第三人，但是一审判决并未列明且判决中未说明理由。二、引起本案的根本原因是王集镇政府压制上诉人民主权利，包庇腐败分子，新野县公安局在南阳火车站对上诉人进行拦截抓捕充当帮凶，剥夺上诉人的民主权利。三、一审判决适用《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一项规定，显属违法。四、王集镇人民政府没有出庭，作出的书面答辩意见和提供的书面材料也没有当庭出示，也不允许上诉人复印，违反证据交换规定。五、一审认定上诉人越级上访，但在中国的法律制度中，还没有越级上访是违法的说法。综上，一审判决违反法定程序，没有让王集镇人民政府参加诉讼。新野县公安局实行长臂管辖，南阳市公安局对新野县公安局的违法行为放任，请求二审法院依法撤销一审判决。被上诉人新野县公安局答辩称：一、上诉人提出“未将王集镇人民政府列为第三人，违反法定程序”的问题，仅为上诉人单方面的错误认识。王集镇人民政府与被诉行政行为没有利害关系，一审法院未将其列为第三人符合法律规定。二、关于上诉人提出的“压制、剥夺民主权利”的问题。国务院《信访条例》的相关规定，信访是法律赋予公民的正当权利，但应当准确行使。重复或者越级上访于法相悖，上诉人越级上访，相关部门也多次对其教育劝阻，公安机关也进行过处罚。上诉人在“两会”期间，欲非法上访且不听劝阻，吵闹造成围观拥堵，影响正常通行，属违法行为。答辩人依据《治安管理处罚法》相关规定对其进行处罚并无不当。三、答辩人根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条、公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定依法具有管辖权。四、王集镇人民政府既不是被告也不是第三人不存在证据交换一说。五、上诉人借北京“两会”敏感时期，欲越级上访，且不听劝阻，违反了《信访条例》第十六条规定。被诉的处罚决定事实清楚、程序合法，适用法律正确，一审判决正确，请求驳回上诉人上诉，维持原判。被上诉人南阳市公安局答辩称：一、该案调查事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，程序合法，处理适当。二、行政复议程序合法。接到复议申请后，答辩人通知新野县公安局提交答复意见书和处罚的证据及依据，后根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定进行了书面审查，于2020年9月18日作出被诉复议决定，并于9月21日向上诉人进行了邮寄。请求驳回上诉，维持原判。本院二审查明事实同一审法院查明的事实相一致。本院认为:一、新野县公安局作出的处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，处罚适当。被上诉人新野县公安局《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定依法具有管辖权。上诉人上访应当按照法律法规规定在指定的场所按照规定程序逐级提出，本案上诉人携带上访材料欲赴京上访，违反了国务院《信访条例》第十六条、第十八条规定。在北京召开“两会”以及新冠肺炎疫情期间，上诉人不听劝阻在南阳火车站吵闹，扰乱公共场所秩序，新野县公安局经调查作出的处罚决定认定事实清楚，在作出处罚决定的过程中充分保障了上诉人的权利，行政处罚程序合法。本案上诉人多次受到行政处罚，属于情节严重的情形，被上诉人新野县公安局对上诉人处罚适用法律正确，处罚适当。二、被上诉人南阳市公安局作出的复议决定认定事实清楚，程序合法。被上诉人南阳市公安局在充分调查相关证据材料的基础上作出复议决定，认定事实清楚。复议决定作出后依法进行了送达，程序合法。三、本案被诉行政行为系新野县公安局作出的行政处罚决定以及南阳市公安局作出的行政复议决定。新野县王集镇人民政府不是行政处罚决定和复议决定的当事人，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定，与本案被诉行政行为无法律上的利害关系，上诉人一审将新野县王集镇人民政府列为第三人缺乏事实和法律依据，一审判决已进行了说明。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持，一审法院判决适当，本院予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案诉讼费50元，由上诉人杨松敏负担。本判决为终审判决。审判长 白 云审判员 孙小刚审判员 尹应哲二〇二〇年十二月十六日法官助理刘冰心书记员齐铮