河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1893号上诉人（一审原告）涂英志，男，1949年1月15日出生，汉族，住河南省唐河县。上诉人（一审原告）龚德全，男，1943年3月21日出生，汉族，住河南省唐河县。上诉人（一审原告）景磊，男，1962年12月14日出生，汉族，住河南省唐河县。共同委托代理人杨念平，北京在明律师事务所律师。共同委托代理人席炎飞，北京在明律师事务所律师。被上诉人（一审被告）唐河县人民政府。法定代表人贺迎，县长。委托代理人王保振，该政府工作人员。委托代理人张玉平，河南海涛律师事务所律师。被上诉人（一审被告）南阳市人民政府。法定代表人霍好胜，市长。委托代理人刘小闯，该政府工作人员。上诉人涂英志、龚德全、景磊因诉唐河县人民政府（以下简称唐河县政府）、南阳市人民政府（以下简称南阳市政府）房屋行政征收及行政复议纠纷一案，不服南阳市中级人民法院作出的（2020）豫13行初88号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人涂英志、龚德全、景磊及其委托代理人杨念平、席炎飞，唐河县政府的委托代理人王保振、张玉平，南阳市政府的委托代理人刘小闯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉的行政行为：2019年12月12日，唐河县政府作出《关于唐河县宝塔广场棚户区改造项目房屋征收决定》（以下简称《征收决定》）及南阳市人民政府于2020年3月23日作出的宛政复决【2020】17号行政复议决定。南阳市中级人民法院一审查明，唐河县泗洲寺塔为全国重点文物保护单位，唐河县政府为建设宝塔广场，决定对泗洲寺塔周边区域进行改造。2017年5月10日，唐河县政府作出唐政办〔2017〕24号《唐河县人民政府办公室关于印发的通知》，载明有宝塔广场区域改造项目。2017年9月11日，唐河县国土资源局作出唐国土资〔2017〕124号《关于对唐河县宝塔广场区域改造项目符合土地利用总体规划的说明》、唐河县规划局作出唐规〔2017〕76号《关于唐河县宝塔广场区域改造项目的规划意见》，载明区域为：东至原财局家属院、南至解放路、西至新春路、北至文化路。2017年5月10日，唐河县政府作出唐政文〔2017〕49号《关于申报唐河县2018年棚改项目计划的请示》、唐政文〔2017〕51号《唐河县人民政府关于对唐河县宝塔广场区域项目改造方案的批复》，载明征收范围东至老法院、西至新春路、南至解放路、北至文化路。2017年12月12日，河南省保障性安居工程工作领导小组办公室作出豫保安居办〔2017〕53号《关于下达全省2018年第二批城市棚户区改造项目计划的通知》，载明有宝塔广场区域棚户区改造项目，征收范围为东至老法院、西至新春路、南至解放路、北至文化路。2019年8月21日，唐河县政府作出唐政纪〔2019〕36号《关于宝塔广场棚户区改造项目有关问题的会议纪要》。2019年4月，唐河县政府作出《唐河县宝塔广场棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》并予以公告公示，该征收意见稿载明的征收范围为东至新春居委会东侧向北自然路、南至解放路、西至新春路、北至文化路。2019年11月7日，唐河县宝塔广场升级改造项目部作出《关于举行听证会的公告》，2019年11月9日举行了宝塔广场房屋征收补偿听证会。经过房屋征收补偿社会稳定风险评估，2019年11月14日，唐河县政府文峰街道办事处出具了《唐河县宝塔广场升级改造房屋征收补偿风险评估报告》。征收补偿费用已足额到户、专户存储、专款专用。2019年12月12日，唐河县政府作出《征收公告》、《征收决定》及《唐河县宝塔广场棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》，征收目的：为保证宝塔广场棚户区改造项目顺利实施，决定对唐河县宝塔广场棚户区改造项目实施房屋征收。征收范围：东至新春社区东墙向北自然路，西至新春路，南至解放路，北至文化路。涂英志、龚德全、景磊的房屋位于被征收范围内。该区域内房屋征收已经开始实施，大部分住户与政府已签订了房屋征收安置补偿，部分房屋已被拆除。本案中所称原财局家属院位于新春居委会东侧向北自然路的东侧，老法院位于征收区域的东南角已经搬出腾空。2019年12月30日，涂英志、龚德全、景磊不服《征收决定》，向南阳市政府提出行政复议申请，南阳市政府于2020年1月2日作出行政复议案件答复通知书，送达了被申请人，被申请人在法定期限内提交了当时作出具体行政行为的相关证据材料及答复书。经调查及延期审理，南阳市政府于2020年3月23日作出了宛政复决【2020】17号复议决定书，并送达了涂英志、龚德全、景磊。涂英志、龚德全、景磊认为，《征收决定》不符合社会公共利益需要，不符合各项规划条件，征收补偿方案制订程序违法等提起本案行政诉讼，撤销唐河县政府于2019年12月12日作出的《征收决定》及南阳市人民政府作出的宛政复决【2020】17号行政复议决定。南阳市中级人民法院一审认为，一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。唐河县政府具有作出房屋征收决定的职权。二、关于是否为了公共利益。案涉项目属于棚户区改造项目（宝塔广场区域改造项目），已纳入唐河县2017年国民经济和社会发展年度计划、符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，是为宝塔广场的建设需要进行的旧城区改建而实施的征收，是为了保护国家级重点文物泗洲寺塔，改善城市居民居住环境，提升城市品位，增强城市形象，符合公共利益的要求。三、关于案涉项目名称问题。行政机关在不同公文中对该区域的项目名称称为棚户区改造项目或宝塔广场区域改造项目。项目称呼虽有差异，但均指向同一个征收区域，对该区域的房屋征收和房屋被征收人并不产生实质性影响。四、关于征收范围问题。对于征收范围的确定和规划条件的设定，同样属行政决策行为，行政机关依法享有专业判断余地和自由裁量空间，这也体现出土地发展权的政府管制、土地连片开发、统筹规划、集约发展和综合利用的原则。案涉项目中，在“东至”中有东至原财局家属院、东至老法院、东至新春居委会东则向北自然路3种说法，该载明的四至范围均包含了涂英志、龚德全、景磊的被征收的房屋，因此，“东至”的表述不同，是否减少或扩大了征收范围，并不影响涂英志、龚德全、景磊的房屋在征收范围内的事实，并未增设或减少被征收人的权利义务。五、关于被诉征收决定的合法性问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。本案中，社会稳定风险评估报告虽然由唐河县政府文峰街道办事处作出，但在唐河县人民政府对该报告予以采纳后，可以认定其履行了该项义务。唐河县人民政府作出的房屋征收决定符合相关土地利用和城乡规划要求，纳入国民经济和社会发展规划和年度计划，经过了补偿安置方案征收意见、社会稳定风险评估、县政府常务会议决定等程序，也做到了征收补偿费用的足额到位、专户存储、专款专用，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条至第十三条的相关规定。唐河县政府在征收过程中，虽然在区域的征收项目名称和四至范围“东至”表述上存在差异，但对该区域内涂英志、龚德全、景磊并不产生实质性影响，并不构成导致被诉《征收决定》被撤销的严重程度，且由于该征收区域较大，涉及被征收人较多，该次征收已实际开展，大多数房屋包括老法院区域已经被征收，已签订协议且部分房屋已拆，涂英志、龚德全、景磊的房屋只是被征收范围内的一部分，若因此支持涂英志、龚德全、景磊的诉讼请求，撤销被诉的征收决定，将导致唐河县政府该项目无法如期开展，将对公共利益产生重大损害。六、南阳市政府受理行政复议申请后，组织被申请人进行了答复，经过审查作出宛政复决【2020】17号行政复议决定，该决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，涂英志、龚德全、景磊的诉讼请求及理由不能成立，依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回涂英志、龚德全、景磊的诉讼请求。上诉人涂英志、龚德全、景磊不服一审判决，向本院上诉称，一审法院认定事实错误。本案被诉的征收决定不符合公共利益的需要，涉案征收的区域并不符合棚户区的认定标准，涉案的征收项目与保护文物也没有关系。被上诉人仅提供了符合土地利用总体规划的说明，但是对于涉案项目是否符合国民经济和社会发展规划、城乡规划和专项规划以及旧城区改造特别要求的市、县级国民经济和社会发展年度计划等没有提供证据予以说明。同时被上诉人亦未提供补偿安置方案的制定过程中编写、审查过程、公示达到30日的证据以及根据公众意见修改安置补偿方案的情况。被上诉人亦未依法进行社会稳定风险评估、政府常务会议讨论以及做到专款专户存储补偿费用等。对于项目开展应当经过发改部门立项审批，在审批前应当进行的各种项目意见，规划许可和勘验报告等，被上诉人均未提供相关证据。另外，被上诉人滥用职权，随意扩大征收范围，属于违法征收。综上，被上诉人唐河县政府作出的征收决定事实不清，程序违法，严重侵害了上诉人的合法权益。被上诉人南阳市政府作出的复议决定程序违法，未举证涉案复议决定的审理过程，剥夺了众多公民的申请复议权。同时南阳市政府未依法查明案件事实，在认定事实错误的情况下作出了违法的复议决定。综上，请求二审法院撤销一审行政判决，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人唐河县政府答辩称，涉案唐河县宝塔广场征收项目属于棚户区改造项目，符合社会公共利益和社会利益。该项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总规划、城乡规划和专项规划以及纳入县国民经济和社会发展年度计划，被诉的征收决定合法有效。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，履行了公布、征求意见、进行社会稳定风险评估、召开听证会等相关法定程序，且征收决定和安置补偿方案在被征收区域内进行了张贴公告。征收决定的范围向东南角扩大了一部分，但是以县政府财政资金购置的，没有使用国家的棚户区改造专项资金，而且本案上诉人均在棚户区改造范围内。另外对于上诉人所述的涉案征收项目与保护文物的问题。由于唐河县泗洲寺塔位于宝塔广场范围内，周边不允许建设商住房，故只能异地安置。综上，请求驳回上诉人涂英志、龚德全、景磊的上诉，维持一审行政判决。被上诉人南阳市政府答辩称，南阳市政府作出的行政复议决定程序合法，认定事实清楚，结果正确。上诉人主张的实地勘查和举行听证会并不是行政复议的必经程序，复议程序合法。请求二审法院依法驳回上诉人涂英志、龚德全、景磊的上诉，维持一审行政判决。本院二审查明的事实与一审法院查明的事实基本一致。本院认为：（一）涂英志、龚德全、景磊请求撤销唐河县政府作出涉案《征收决定》的诉讼请求不能成立。其一，案涉项目属于棚户区改造项目（宝塔广场区域改造项目），符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，且已纳入唐河县国民经济和社会发展年度计划，在实施旧城区改建的同时涉及保护国家级重点文物泗洲寺塔，符合公共利益的要求。其二，唐河县政府提交的相关证据可以证明其相关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，并征求公众意见和组织听证会等；亦履行进行社会稳定风险评估和经过政府常务会议讨论等程序，亦对涉案征收决定和安置补偿方案在被征收区域内进行了张贴公告，相关程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。其三，关于唐河县政府实际实施的征收范围略大于河南省保障性安居工程工作领导小组办公室文件确定范围的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的很明确，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区进行改建的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。唐河县政府在进行涉案征收项目时，该项目纳入到城市棚户区改造范围内，并经有关部门进行审批，只是为了争取相关扶持资金，而市、县级人民政府决定实施的房屋征收项目，并不需要以项目经棚户区改造审批为前提，唐河县政府决定实施的征收范围略大于河南省保障性安居工程工作领导小组办公室文件确定的范围并不影响征收决定的合法性。唐河县政府根据当地实际，出于促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，进行涉案区域的房屋征收符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定。（二）涂英志、龚德全、景磊请求撤销涉案行政复议决定的理由亦不能成立。南阳市政府经过审查作出宛政复决【2020】17号行政复议决定，该决定认定事实清楚，适用法律正确，程序正当，合法有效。综上，一审法院驳回涂英志、龚德全、景磊的诉讼请求并无不当。涂英志、龚德全、景磊的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人涂英志、龚德全、景磊承担。本判决为终审判决。审判长  王凤强审判员  苗春燕审判员  秦娜娜二〇二〇年十二月二十五日法官助理郭敬涛书记员刘振江