陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 裁 定 书 （2020）陕行终783号 上诉人（原审原告）：李云桥，男，汉族，住陕西省西安市高陵区。被上诉人（原审被告）：商洛市人民政府。住所地：陕西省商洛市商州区。法定代表人：郑光照，该市人民政府市长。委托代理人：吴雪莉，该市工信局副局长。委托代理人：王芝芬，陕西秦南律师事务所律师。上诉人李云桥因诉被上诉人商洛市人民政府（以下简称商洛市政府）确认行政行为违法一案，不服商洛市中级人民法院（2020）陕10行初16号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。原审法院查明：1980年10月13日，商洛地区人事局作出商署人发（1980）128号《关于成立“商洛地区社队企业供销公司”的通知》，成立供销公司，属区营级单位，隶属地区社队企业管理局领导。2000年4月25日，原商州市人民法院作出（1999）商市法经初字第12号民事判决，判决供销公司与李云桥、李臻、李柱石签订的“江滨加油站”转让合同无效，限判决生效后一月内由供销公司返还李云桥、李臻、李柱石转让费20万元，并从1997年8月29日起按同期企业流动资金贷款利率付息，付完为止。供销公司一直未履行该判决。2000年12月6日，原商州市人民法院依大赵峪农村信用合作社、李云桥的申请，作出（2000）商市法执字第367号民事裁定，裁定对供销公司位于商洛地区XX馆XX室房屋（正房七间，续檐三间）予以查封。2007年10月10日，陕西省高级人民法院作出（2006）陕执监字第6号民事裁定，裁定商洛市商州区人民法院执行的商州区XX社，李云桥、李臻、李柱石与供销公司借款抵押合同纠纷一案，由西安铁路运输法院执行。西安铁路运输法院于2008年6月17日发出（2008）西铁执债字第1号债权凭证，内容是：申请执行人李云桥、李臻、李柱石依据（1999）商市法经初字第12号民事判决书，未受偿债权余额为伍拾万元，如发现被执行人供销公司有可供执行的财产，可凭此证向西安铁路运输法院申请恢复执行。2011年7月6日，商洛市机构编制委员会办公室（以下简称市编办）对市工业和信息化局作出《关于撤销市乡镇企业供销公司的通知》，同意撤销供销公司，其资产由市财政局国有资产管理部门予以处置。李云桥现以市编办撤销供销公司导致其债权无法实现为由，向本院提起行政诉讼。原审法院认为：市编办是商洛市政府的下设职能部门，不具有原告主体资格，本案的适格被告为商洛市政府。本案原告李云桥是因为市编办撤销供销公司导致其债权无法实现，故而提起本案行政诉讼，故本案的主要争议焦点是：1.市编办作出的《关于撤销市乡镇企业供销公司的通知》是否属于行政案件受案范围；2.李云桥是否具有本案原告主体资格；3.本案是否超过法定的起诉期限。 一、关于市编办作出的《关于撤销市乡镇企业供销公司的通知》是否属于行政案件受案范围的问题。最高人民法院《关于适用的解释》第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。本案中,市编办作出的《关于撤销市乡镇企业供销公司的通知》，是针对市工业和信息化局关于撤销供销公司的请示所作的回复,该行为属于内部审批行为，该通知未涉及原告也未向原告送达，原告并非通知的相对人。该通知内容也没有对原告课以行政法上的义务，对原告相关权利义务并无实际影响。原告对该通知提起诉讼，不属于行政诉讼的受案范围。二、关于李云桥是否具有原告主体资格的问题。当事人是否具有法律保护的权益是作为判断当事人是否具有原告主体资格的重要标准。《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定：债权人以行政机关对债务人所作行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。本案中，李云桥与供销公司之间的债务纠纷，已经提起了民事诉讼，并经（1999）商市法经初字第12号民事判决，已经依法进入执行程序执行，该债务关系不属于市编办2011年作出被诉《关于撤销市乡镇企业供销公司的通知》时，应当保护或者予以考虑的情形。该撤销通知是否存在、是否合法，均不会对原告李云桥的合法权益产生实际的影响，李云桥不具有本案的原告诉讼主体资格。三、关于李云桥提起本案诉讼是否超过法定起诉期限的问题。被诉《关于撤销市乡镇企业供销公司的通知》作出时间为2011年7月6日，根据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条的规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案原告对该撤销行为不服，应当在该行政行为作出之日起5年内，即在2016年前提起行政诉讼，原告2020年6月15日提起行政诉讼，显然超过了法定的起诉期限，且没有行政诉讼法第四十八条规定的情形。即使按照原告李云桥庭审中自述的，其2017年7、8月份才知道该撤销通知的具体内容，按照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，原告也已经超过一年的法定起诉期限。综上所述，原告李云桥的起诉不符合法定的起诉条件，依法应当驳回其起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（一）、(二)、（八）项之规定,裁定驳回原告李云桥的起诉。案件受理费50元，予以退回。上诉人李云桥上诉称：（一）本案符合行政诉讼受理条件。1、被上诉人商洛市政府撤销供销公司的行为，致使上诉人讨债无门、执行不能。虽然本案涉诉行政行为系对内批复，但该行政行为确实侵害了上诉人的利益。2、供销公司系商洛市政府成立的区营级单位，其垂直领导单位商洛市乡镇企业管理局职能合并入商洛市工信局，因此应以工信局所属的商洛市政府为被告。3、依据行政诉讼法司法解释的相关规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外，本案系应当保护的情形。（二）上诉人具有原告主体资格。商洛市政府作出的涉案被诉行政行为，致使上诉人的合法债权灭失，损害了上诉人的合法权益。（三）上诉人提起本案诉讼未超过诉讼时效。上诉人的债权受三份生效法律文书保护，三份法律文书均无时效限制，并载明一经发现债务人供销公司有相关财产，即可申请启动执行程序。故不存在超过诉讼时效的问题。（四）根据相关法律规定，上诉人要求原债务人供销公司在注册资金范围内承担还款责任有法可依。请求：撤销原裁定，发回重审或依法改判。被上诉人商洛市政府辩称：（一）原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。1、本案不属于行政诉讼的受案范围。商洛市编办撤销供销公司的行为，只是对商洛市工信局请示的回复，属于内部审批行为，不属于行政诉讼的受案范围。2、上诉人不具有诉讼主体资格。《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定，债权人以行政机关对债务人所作行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼。上诉人李云桥应通过民事诉讼解决争议。3、本案已超起诉期限。商洛市政府撤销供销公司的行为至今已过9年，已超过5年的最长起诉期限。即使按照李云桥所称的，其2017年7、8月份才知道撤销通知的具体内容，也超过了一年的起诉期限。（二）商洛市政府撤销供销公司的行为程序合法。供销公司的房屋等资产属于国有财产，均由原商洛乡镇企业管理局划拨。供销公司撤销后，其资产由商洛市财政局国有资产管理部门予以处置，未违反法律规定。（三）上诉人李云桥要求被上诉人商洛市政府赔偿损失无事实和法律依据，上诉人李云桥也不可能通过行政诉讼获得债务50万元。请求：驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明：原审查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。本案中，市编办作出的《关于撤销市乡镇企业供销公司的通知》，是针对商洛市工业和信息化局作出的回复，系内部审批行为，且并未对上诉人李云桥设立新的义务或减损权利，并未对其权益造成影响。《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”据此，判断行政机关作出行政行为时依法应予保护或考虑的标准之一，是原告诉请人民法院保护的利益是否存在受被诉行政行为直接影响的可能性，也即行政机关作出被诉行政行为时所适用的行政实体法律规范，是否要求行政机关必须考虑、尊重和保护原告诉请人民法院所保护的权利和利益，或者要求行政机关在行政程序中依法征询或听取原告的意见。如果是，则属于上述规定的除外情形；反之，则不属于上述规定的除外情形，则不属于行政诉讼的受案范围。本案中，上诉人李云桥提起诉讼的理由是，商洛市政府撤销供销公司的行政行为，损害了其实现债务的权利。经查，李云桥与供销公司的债务纠纷，已经通过民事诉讼的方式解决，并已进入执行程序。该债务关系不属于商洛市政府作出涉案撤销供销公司行为时应当保护或考虑的情形。且商洛市政府作出该行为，也不会必然直接导致上诉人李云桥的债权无法清偿。故上诉人李云桥提起本案诉讼不符合行政诉讼的受理条件，原审裁定驳回其起诉正确。李云桥要求商洛市政府对其损失承担责任的诉求，缺乏事实和法律依据，本院依法不予支持。综上，上诉人李云桥的上诉请求不能成立，本院依法不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。    审 判 长   马小莉审  判  员      杨成会审  判  员   涂道勇  二〇二〇年十二月二十六日  法 官 助 理       王子曦书 记 员   铁梦瑶  1