四川省资阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川20行终54号 上诉人（原审原告）：罗孝碧，女，汉族，生于1955年8月23日，住四川省资阳市安岳县。 委托代理人：潘学珊（系罗孝碧之女），女，汉族，生于1983年5月26日，住四川省资阳市安岳县。 委托代理人：胡代国，男，汉族，生于1949年12月27日，住四川省资阳市安岳县。 被上诉人（原审被告）：安岳县自然资源和规划局，住所地：安岳县岳阳镇西大街**。 法定代表人：王明清，局长。 委托代理人：曾红梅，四川强德律师事务所律师。 上诉人罗孝碧因诉被上诉人安岳县自然资源和规划局（以下简称安岳县自规局）土地行政管理行政征收行为纠纷一案，不服四川省安岳县人民法院（2020）川2021行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人委托代理人潘学珊、胡代国，被上诉人安岳县自规局推荐的安岳县房屋征收局负责人张勇、委托代理人曾红梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，因成资渝高速公路建设需要征收部分集体土地，2019年6月24日及2019年8月12日，安岳县自规局以张贴公示的形式先后发布《成资渝高速公路连接线岳阳镇红双村5社房屋现状调查结果公示表》、《成资渝高速公路连接线岳阳镇红双村5社建设项目内被征收房屋合法面积认定公示表》。两公示载明，罗孝碧（户）坐落于安岳县××村××组的房屋共4层，建筑面积为470.96平方米，其中砖混结构353.07平方米，彩钢搭棚117.89平方米；其取得的权属证明载明的用地面积120平方米，建设规模80平方米，层数为1层，认定合法面积为120平方米。罗孝碧（户）的户籍人口为罗孝碧、潘学荣。 2019年6月10日，安岳县自规局将《成资渝高速公路项目近期封户区内房屋征收补偿及人员安置方案（征求意见稿）》公示张贴在安岳县××村××组××室××村村民张光勇房屋外墙。公示期满后，2019年7月23日，安岳县自规局又张贴发布了《成资渝高速公路项目近期封户区内房屋征收补偿及人员安置方案》，因该项目不具备重新安排宅基地的条件，安置方案中载明了货币和房屋两种安置模式供选择。2019年12月起，安岳县房屋征收局（负责房屋征收的实施单位）就房屋搬迁安置补偿事宜与上诉人多次进行商谈未果。2020年4月14日，安岳县房屋征收局工作人员对拟征收范围内的安岳县岳阳镇红双村5组村民罗孝碧（户）的室内外附属设施进行调查登记。 2020年3月17日、5月6日，中华人民共和国自然资源部和四川省人民政府先后作出自然资函〔2020〕204号《自然资源部关于成资渝高速公路成都天府国际机场至潼南段工程（川渝界资阳段）建设用地的批复》、川府土〔2020〕387号《四川省人民政府关于成资渝高速公路成都天府国际机场至潼南段工程（川渝界资阳段）建设用地的批复》。两批复载明：经国务院批准，同意资阳市雁江区、安岳县、乐至县将农民集体所有农用地853.7754公顷（其中耕地600.8797公顷，含永久基本农田204.5437公顷）、未利用地6.1609公顷转为建设用地并办理征地手续，同时将本次批准转为的建设用地和上述征收农民集体所有建设用地22.0448公顷；同意将国有未利用地3.3637公顷转为建设用地，同意使用国有建设用地16.0402公顷。以上共计批准建设用地901.385公顷，由当地人民政府按照地方供地方案中的供地方式依法依规提供，作为成资渝高速公路成都天府国际机场至潼南段工程（川渝界资阳段）建设用地。 2020年5月11日，安岳县自规局向上诉人送达了《房屋及附属物补偿通知书》，告知其户籍人口为2人，建筑面积470.96平方米的房屋中合法建筑面积为120平方米，为砖混结构，并告知了房屋和附属设施搬迁安置补偿方式、补偿金额（住房安置方式：住房安置40平方米/人×2人=80平方米，统建还房安置点在安岳县政府安置点内，被征收房屋的其他各项补偿、奖励为194074.76元；货币安置方式：补偿金额按照20万元/人计算，共计各项补偿金额为619754.76元）及签订协议的期限等具体事宜，提供了二套现房供选择，同时告知其享有申请协调（7日期限）及裁决（60日期限）的权利和期限，上诉人逾期未申请协调、裁决，在该通知确定的期限内也未与被上诉人签订房屋搬迁补偿安置协议，亦未搬迁。2020年7月1日，安岳县人民政府发布〔2020〕第16号《征收土地公告》，该公告载明了征地依据、征收土地的范围及位置、征收土地补偿标准和农业人员的安置途径等。 2020年7月15日，被上诉人向上诉人送达了安自然资责〔2020〕第01号《责令限期交地决定书》。该决定书责令上诉人将位于××镇××村××组××地;地交出；地上房屋筑物、附属物一并交被上诉人拆除，并再次告知上诉人房屋和附属设施搬迁安置补偿方式、补偿金额，为其预留两套现房供选择。2020年9月9日，安岳县人民政府作出安府函〔2020〕第223号《关于的批复》，批准同意该实施前述已公告的方案。 原审另查明，1.2019年7月4日，安岳县人民政府土地统征管理中心已向安岳县岳阳镇红双村村民委员会支付土地补偿费757438.11元，因集体经济组织成员经过多次讨论没有形成最终的土地款分配方案，尚未分配给成员个人。2.因岳阳镇红双村施工用地至今未交付，对成资渝高速公路成都天府国际机场至潼南段工程城北连接线的施工造成极大影响，请求加快相关房屋拆除工作。3.2020年9月11日，四川省安岳县公证处根据安岳县房屋征收局的申请，对上诉人的货币安置补偿费足额予以提存（保管），并于同日将货币安置补偿费已公证提存的相关事宜告知了上诉人。 原审判决认为，本案争议的焦点：安岳县自规局作出的《责令限期交地决定书》是否合法。 首先，根据《土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”之规定，县级以上土地行政管理部门具备责令交出土地决定的法定职权。安岳县自规局作为本辖区土地行政管理部门，依法具有作出本案被诉行政行为的职权。 其次，根据《土地管理法实施条例》第二十五条“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”之规定，县人民政府土地行政主管部门实施征地时，应当在征收土地方案经依法批准后，按照由县人民政府发布征收土地公告、土地行政主管部门办理征地补偿登记、根据征地方案拟定征地补偿安置方案并发布公告听取意见、报县人民政府批准后实施的程序进行。本案中，安岳县自规局在未取得征收土地批文、未发布征地公告的情况下便开展征地补偿登记、发布征地补偿安置方案；之后又在征地补偿安置方案获得县政府批复同意之前，便按照该征地补偿安置方案向上诉人作出《房屋及附属物补偿通知书》，违反了法定程序。 第三，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。”之规定，土地征收部门在责令被征收人交出土地之前，应当依法将被征收人可获得的安置补偿款支付完毕。本案中，案涉土地已经依法批准征收，被征收土地的土地补偿费已经支付至村集体经济组织，在上诉人不与被上诉人进行协商，并选择安置方式的情况下，被上诉人根据调查登记并公示的情况以及安置补偿标准测算货币补偿金额，并按照上诉人被安置人口确定其享受安置房屋的面积和位置，将上诉人的补偿安置款予以提存，并预留两套房源，应视为补偿安置到位，上诉人拒不交出土地阻扰了国家建设的进程。但安岳县自规局于2020年7月16日依据《土地管理法实施条例》第四十五条的规定，向上诉人送达《责令限期交地决定书》，房屋补偿款却在2020年9月11日才公证提存供上诉人支取。因此，安岳县自规局在未实际履行安置补偿款支付义务的情况下，就对上诉人作出《责令限期交地决定书》的程序不当。但该程序上的瑕疵属于轻微违法,对上诉人的权利不产生实际影响。 第四，关于安府办发[2019]46号文件，该文件是对安府办发[2018]7号文件的补充，主要内容是关于原集体经济组织已全征全转后，原集体土地上房屋的补偿问题，在国家没有制定相应的法律、法规及政策规定的情况下，安岳县人民政府作出住房和货币两种安置模式及标准符合当前安岳的经济和社会现状，并无不当之处。因此，安府办发[2019]46号文件并未违反法律、法规和国家政策的规定。 第五，根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，并予以公告，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”之规定，上诉人提出《责令限期交地决定书》载明的两种安置方式确定的房屋及附属物的补偿标准过低，不能保证其原有生活水平不降低，主张按照重新安排宅基地建房的方式予以安置。虽然在该决定书上再次载明了补偿安置内容，但该补偿标准及安置方式争议属于征地补偿问题，涉及另一行政行为，而本案审理的被诉行政行为系被上诉人作出《责令限期交地决定书》的行政行为是否合法，故上诉人应按照上述规定的相应救济途径进行救济，不属本案审理的范围。 综上，案涉房屋所在的集体土地已依法征收为国有土地，用于城市交通基础设施建设，上诉人所有的案涉房屋的合法实体权益已经依法得到保障，被上诉人作出《责令限期交地决定书》有事实和法律依据，其程序虽然违法依法应予撤销，但撤销该决定会对社会公共利益造成重大损害，故本案所涉责令交地决定不宜撤销，应确认违法。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，判决确认安岳县自规局于2020年7月15日作出的安自然资责2020第01号《责令限期交地决定书》违法。本案诉讼费50元，由安岳县自规局负担。 上诉人罗孝碧不服原审判决，向本院提起上诉称，一审判决关于“原告所有的案涉房屋的合法实体权益已经依法得到保障，被告作出的《责令限期交地决定书》有事实和法律依据，其程序虽然违法依法应予以撤销，但撤销该决定会对社会公共利益造成重大损害，故本案所涉《责令限期交地决定书》不宜撤销，应确认违法。”的认定依据的事实错误，适用原《土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条等规定，是适用法律不当。新的《中华人民共和国土地管理法》已经于2020年1月1日正式颁布实施，根据新法第四十八条的相关规定，征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收农用地以外的其他土地、地、地上附着物和青苗等的补偿标准省、自治区、直辖市制定。对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，尊重农村村民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。上诉人依法获得宅基地面积120平方米，并依据《中华人民共和国物权法》第一百五十二条之规定修建了楼房470.96平方米。由于政府的原因，没有申请颁发房产证，且农民的楼房除底层外，都没有发证的。但是，该超出120平方米的楼房面积，是当初修建底层住房时，一次性修建的，不是征地期间临时抢修的。据此事实，上诉人的470.96平方米应当依法认定为合法面积，征收时应当给予拆迁安置补偿。案涉《责令限期交地决定书》给予上诉人的两种方式安置补偿完全违反新的《中华人民共和国土地管理法》第四十八条的规定，不能保证上诉人原有生活水平不降低，不能保证拆一还一，对等略好的起码基本交易补偿安置原则，将导致上诉人住房面积大大减少，变成贫困户，严重损害上诉人的合法权益。综上所述，请求撤销四川省安岳县人民法院（2020）川2021行初20号行政判决；改判确认2020年7月15日被上诉人作出的《责令限期交地决定书》违法并予以撤销；判决被上诉人执行2020年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》第四十八条的规定，重新安排宅基地给上诉人建房；申请对安府办发【2019】46号规范性文件的合法性进行司法审查。 被上诉人安岳县自规局二审答辩认为，案涉土地已获批转为建设用地，上诉人拒绝签订补偿安置协议，不搬迁。为国家道路建设，案涉《责令限期交地决定书》程序上虽有瑕疵，但适用法律法规正确，保证了上诉人的合法权益。同时，上诉人的房屋在城市规划区内，没有“划地自建”的基础。安府办发[2019]46号文件符合相关法律法规规定为合法。请求驳回上诉，维持原判。 一审查明的事实与本院查明的一致，本院予以确认。 本院认为，案涉《责令限期交地决定书》已经一审认定违法，上诉人对该认定没有异议，而被上诉人对此没有提起上诉，因此，该决定书被确认违法已发生法律效力，一审已详细阐述了认定违法的具体理由，本院予以认可，并对此不再赘述。本案审理的焦点是该决定是否应予撤销？本院认为，案涉《责令限期交地决定书》违法但应承认该行为的存在和有效性，具体理由如下：上诉人房屋所辖集体土地已经有权机关批复转为建设用地，且已向集体经济组织支付了土地补偿费，案涉集体土地转为建设用地已成事实。同时，上诉人的房屋在成资渝高速公路成都天府国际机场至潼南段工程项目施工红线内，撤销案涉决定将影响该重点工程的施工建设。况且成资渝高速公路成都天府国际机场至××段××段××户农户的房屋，已有32户签订了补偿安置协议并搬迁了房屋，安置的方式和标准与补偿安置方案确定的一致，上诉人获得的补偿安置也适用的该标准和方式，如以征收程序不合法撤销案涉决定，将影响已签订协议并搬迁农户的利益。本院需指出的是，上诉人对案涉征地行政行为没有意见，但对安置补偿方式和标准持有异议，希望以“划地自建”的方式进行安置，此诉求实质是对补偿安置产生争议，上诉人可按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规的相关规定申请协调和行政裁决。 综上，案涉决定违法，但予以撤销将影响社会公共利益，一审以此为由确认该决定违法但不撤销的处理结果正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人罗孝碧负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  阳 勇 审 判 员  黄 海 审 判 员  戴劲松 二〇二〇年十二月二十九日 法官助理  李红婷 书 记 员  陈淮英