安徽省芜湖市繁昌区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖0222行初29号 原告：安徽美诺新材料科技有限公司，住所地安徽省芜湖市长江大桥综合经济开发区，统一社会信用代码×××284。 法定代表人：张进，系该公司执行董事兼总经理。 委托诉讼代理人：孟宁，安徽弘律律师事务所律师。 委托诉讼代理人：吴倩倩，安徽弘律律师事务所律师实习律师。 被告：芜湖长江大桥综合经济开发区管理委员会，住所地安徽省芜湖市三山区，统一社会信用代码×××64Ｗ。 法定代表人：何向阳，该管理委员会主任。 出庭负责人：李云虎，该管理委员会经济发展局局长。 委托诉讼代理人：谢文婕，安徽文理律师事务所律师。 委托诉讼代理人：李灿，安徽文理律师事务所律师。 原告安徽美诺新材料科技有限公司以被告芜湖长江大桥综合经济开发区管理委员会行政协议违约为由，于2020年9月1日向芜湖市三山区人民法院提起行政诉讼，三山区法院认为本案需要指定管辖报请芜湖市中级法院指定管辖，后芜湖市中级人民法院于2020年10月9日作出（2020)皖02行辖3号行政裁定：本案由芜湖市繁昌区人民法院管辖。本院于2020年11月4日立案受理，同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等，依法组成合议庭，于2020年12月7日公开开庭进行了审理。原告安徽美诺新材料科技有限公司法定代表人张进、委托诉讼代理人孟宁、被告芜湖长江大桥综合经济开发区管理委员会的出庭负责人李云虎、委托诉讼代理人谢文婕、李灿到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告安徽美诺新材料科技有限公司诉称，2011年5月18日安徽美诺建筑节能材料有限公司与被告签订《安徽美诺建筑节能材料有限责任公司新型环保节能材料生产线项目投资合作协议》及《补充协议》并根据协议约定成立“安徽美诺新材料科技有限公司”即本案原告，协议签订后，被告批复“芜桥开管（2011）96号”文件要求原告根据国家有关政策规定，该项目建设必须严格执行安全评价、环境保护评价、节能评估、消防评价等。据此，原告认真开展项目的前期有关工作，并向有关部门申请办理相关报批手续，争取早日开工建设。原告收到被告批复后，根据被告要求开展成立项目公司，环境保护评价、岩土勘察、厂房设计、消防规划评审等项目工作，并投入了大量的人力、物力和财力。2013年4月2日原告完成全部前期准备工作后，向被告申请动工并递交开工申请报告，报告递交后被告未有任何答复，之后原告通过各种途径多次向被告反映要求尽早动工，均无结果。直至2019年原告听说该项目所在土地已经由他人建设使用，当即实地查看，发现该项目所在土地确实已经由“安徽宝格丽新型装饰材料科技有限公司”建房并使用，原告当即委托安徽弘律律师事务所发函经被告相关负责人，要求协调解决，均未获得任何回复。原告认为在筹建该项目期间，投入了大量的人力、物力和财力，积极响应政府号召，并按照被告要求提前开展各项项目准备工作，在完成各项准备工作情况下，被告没有任何理由及书面材料回复迟迟不予动工，致使原告一直未能启动项目实体建设，现被告擅自将双方约定交由原告建设并使用的项目土地挪作他用，已构成重大违约，并且该项目合同已经无法进行履约，严重破坏营商环境，并使原告蒙受巨额经济损失。故请求法院：1、判令依法解除《安徽美诺建筑节能材料有限责任公司新型环保节能材料生产线项目投资合作协议》，2、判令被告赔偿原告所造成的损失389632元，3、判令被告承担本案的案件受理费。 原告为证明自己主张，向本院提交以下证据： 1、统一社会信用代码复印件，证明原告身份信息。 2、身份证复印件、法定代表人证明原件，证明公司法定代表人信息情况。 3、安徽美诺建筑节能材料有限责任公司新型环保节能材料生产线项目投资合作协议及补充协议复印件，证明原、被告就该项目达成共识，原告成立的由来。 4、芜湖长江大桥综合经济开发区管理委员会批复文件《芜桥开管（2011）96号》复印件，证明被告要求原告按国家有关政策规定开展项目前期有关工作，向有关部门申请办理相关报批手续，争取早日开工建设的事实。 5、安徽美诺新材料科技有限公司新厂区规划建筑设计方案及设计图纸复印件，证明原告根据被告要求进行前期工作事实。 6、芜湖市环境保护局文件“环行审（2012）23号”及建设项目主要污染物新增排放容量核定表复印件，证明原告根据被告要求进行前期有关工作的事实。 7、委托书、收据、转账凭证、委托付款函复印件，证明原告因项目前期需要向安徽师范大学支付4.5万元环评费用的事实。 8、安徽美诺新材料科技有限公司厂区岩土专业图审意见答复、勘察费发票及转账凭证复印件，证明原告因项目前期需要支付3.4万元勘察费事实。 9、验资收据及相关发票复印件，证明原告根据双方签订的项目投资合作协议成立项目公司话费12183元费用事实。 10、建设工程设计合同及收据复印件，证明原告根据被告要求进行前期有关工作及该项目设计收费25.8万元，原告已经支付设计费用20.5万元事实。 11、费用发票原件，证明原告在项目成立前期花费杂费35449元。 12、开工申请报告复印件，证明原告申请要求开工的事实。 13、收据、转账凭证、说明复印件，证明施工方支付给原告施工保证金事实及退款事实，但是因为没有开工许可，一直无法开工的事实。 14、项目土地照片打印件，证明被告已经构成事实违约，被告已将该项目土地挪用的事实及被告知晓时间。 15、安徽弘律律师事务所函、邮寄交寄单及送达凭证复印件，证明原告在知晓后委托律师向被告发函后，被告置之不理的事实。 16、施工承包协议书复印件，证明原告为案涉项目确实与施工方签订了合同进行了相应开工工作的准备。 被告芜湖长江大桥综合经济开发区管理委员会答辩如下：第一，双方对涉案行政协议的合法性均予认可。第二，原告未按约定履行相关义务，应自行承担违约责任。原告未按约定时间完成项目公司的设立，按约定原告应在2011年7月20日前完成项目公司的设立，但原告直至2011年11月10日才成立。原告未按约参与国有工业用地出让招拍挂程序取得案涉土地使用权，按约定原告应按法定程序参与国有工业用地出让招拍挂，按合法程序取得土地使用权，出价不低于每亩16.8万元，但原告显然未按法定程序参与国有工业用地招拍挂程序。因原告自身原因造成项目开工逾期协议约定原告于2011年10月开工，边建设边投产，并争取在2013年3月30日前竣工，而原告自称直到2011年11月10日才成立，2013年4月2日原告完成全部前期准备工作后，向被告申请动工并递交开工申请报告，已经超过原定工程应当竣工之时。被告考虑到代建工程存在多种风险，故未同意原告代建的请求。根据协议约定，原告未按约定参加土地挂牌出让、未按原协议约定设立履约主体或者变更出资主体、或者因原告原因一期项目开工逾期3个月的，被告有权终止本协议，并由乙方承担违约责任，原告既未按约定成立项目公司，亦未按约参加土地挂牌出让程序，且因其自身原因导致项目开工逾期超过3个月以上，显然应由其自行承担全部损失。第三，原告多年来未主张权利，对案涉土地情况不管不问，已经超过诉讼时效。原告自认2013年4月2日完成全部前期准备工作后，向被告申请动工并递交开工申请报告，报告递交后没有回复，之后多次向被告反映要求尽早动工，均无结果，直到2019年原告听说该项目土地已经由他人建设使用，被告认为，事实上被告并未收到原告的相关要求，原告本应在2013年即向被告主张权利，现在主张已过诉讼时效。 第四，被告系因原告未按约履行协议，不能将案涉土地闲置，才进行开发建设。因原告未按约定履行协议对案涉土地进行建设开发，导致案涉工程已无法建成，合同目的已无法实现，根据协议约定被告有权收回土地，因此被告显然不能一直将案涉土地闲置，所以被告于2015、2016年在案涉土地上建房租给宝格丽公司使用。第五，即便被告需要向原告的损失进行赔偿，原告主张的损失也不能成立。1、关于成立项目公司所支付的12183元，原告公司成立后，多年来一直在实际经营，还于2016年8月31日申请注册商标“美美诺”，于2017年、2018年均有涉诉案件，因此成立项目公司显然不仅仅是单纯为了履行与被告签订的协议，显然不能认为该笔成立公司的费用属于其损失。2、杂费3.5449万元，该部分费用为香烟，其余票据为各种超市或购物中心出具，显然与本案无涉，不属于原告的损失。3、关于其他费用5.8万元，原告未提供材料证明该笔费用实际发生，未证明该笔费用与本案有关联性，不能认定为原告的损失。4、关于设计费20.5万元，该笔费用仅有收据而无发票，且收款方式为现金，与常理不符，该设计费用是否属于原告实际支出费用存疑。5、关于环评费4.5万元、勘察费3.4万元，因原告对于无法按约履行协议，存在过错，应由其自身承担部分损失。因此原告的诉请显然无法成立请求依法驳回其全部诉请。 被告芜湖长江大桥综合经济开发区管理委员会为证明其辩称意见，向本院提交以下证据材料： 1、安徽美诺建筑节能材料有限责任公司新型环保节能材料生产线项目投资合作协议。 2、安徽美诺建筑节能材料有限责任公司新型环保节能材料生产线项目投资合作协议之补充协议，证明合同约定了项目公司应当设立的时间，项目开工及竣工时间，项目公司应当按照法定程序参与国有工业用地出让招拍挂，按照合法程序取得土地使用权，以及项目公司未按约履行的违约责任。 3、安徽美诺新材料科技有限公司企业信息，证明原告于2011年11月10日成立，已经违反了合作协议关于项目公司应当成立时间的约定，并且此后该公司一直实际经营，故该公司成立的相关费用不应当属于其为了履行合作协议所支付的费用。 本案经公开开庭审理，对庭审中出示的证据，双方无异议的部分，本院予以认定。对有异议的部分，本院结合当事人的陈述、质证、辩论意见，综合予以认定。 根据当事人双方的陈述、答辩、举证质证情况确认本案事实如下： 2011年5月18日，被告芜湖长江大桥综合经济开发区管理委员会（甲方）与安徽美诺建筑节能材料有限责任公司（乙方）签订《安徽美诺建筑节能材料有限责任公司新型环保节能材料生产线项目投资合作协议》一份，同日双方又签订《安徽美诺建筑节能材料有限责任公司新型环保节能材料生产线项目投资合作协议》补充协议一份，约定：乙方在甲方辖区内投资建设2万吨隔热涂料、液态花岗岩、环保水性乳液等环保节能材料生产线项目，项目总投资约1.6亿元，占地不超过50亩，乙方于2011年10月开工，边建设边投产，并争取在2013年3月30日前竣工，但因甲方交付土地延迟，乙方建设期限相应顺延，约定乙方于2011年7月20日前完成项目公司的设立，享有和承担项目建设的乙方权利义务。两份协议还约定了双方其他的权利和义务等内容。 2011年7月19日，被告芜桥开管（2011）96号文件批复，同意原告安徽美诺新材料科技有限公司建设新型环保节能材料生产线项目，并对该项目的建设内容及规模、项目总投资资金、项目选址等事宜进行了批复。 2011年11月10日，原告安徽美诺新材料科技有限公司登记成立，即本案原告。 2011年9月5日，原告委托安徽师范大学对生产线项目进行评价并出具环评报告，原告委托安徽美诺建筑节能材料有限责任公司支付安徽师范大学环评费用共计4.5万元。 2012年4月18日，原告支付上海协力工程勘察设计有限公司芜湖分公司地质勘察费3.4万元。原告与巢湖市建筑设计院有限责任公司签订建设工程设计合同，支付巢湖市建筑设计院宣城分院厂房等设计费用20.5万元，原告设立用费1.2183万元。 芜湖市环境保护局2012年3月31日（环行审（2012）23号文件对原告新型环保节能材料生产线项目环境影响报告书作出批复，原则同意原告在芜湖长江大桥综合经济开发区新区纬路以南、经三路以西地块，按照报告书所列建设项目的性质、规模、生产工艺、环保对策措施等要求实施新型环保节能材料生产线项目。 2013年4月2日，原告向被告提出开工申请未获答复。2015年、2016年被告在案涉地块上构建房屋出租给宝格丽公司使用。原告遂诉诸法院。 本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第二条第五项、第二十八条分别规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”、“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议”、“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”。本案中，原、被告之间签订的《安徽美诺建筑节能材料有限责任公司新型环保节能材料生产线项目投资合作协议》及《补充协议》为2011年5月18日签订。该合作协议与补充协议的一方签订主体具有特定性，系被告作为行政机关为积极响应上级政府关于地方项目建设的总体部署，促进地方经济发展，实现招商引资而与原告签订，属于行政协议。上述协议系双方真实的意思表示，不违反法律、法规的强制性规定，合法有效，双方均应全面履行合同约定的义务。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。《中华人民共和国合同法》第一百零七条规定，当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。根据原被告合作协议约定，乙方于2011年7月20日前完成项目公司的设立，享有和承担项目建设的乙方权利义务，即原告安徽美诺新材料科技有限公司成立后，享有案涉项目建设的权利义务，原告是适格的诉讼主体。案涉土地已被被告使用，原、被告双方合作协议已无继续履行可能，合作协议应予解除。原告虽未按协议约定的时间成立、开工建设，但其在成立前后已经按照约定为履行合作协议作出必要的准备工作，且原告开工前必须取得土地使用权，而土地使用权按合作协议约定应经过招拍挂程序取得，该程序应由被告启动，但无证据证实被告已启动该程序而原告未参与的事实，应认定被告违约，应承担违约责任。关于原告的损失，原告为实现合作协议目的，按照合作协议的要求，进行建设前期准备工作实际支付的环评费用、地质勘察费用、厂房等设计费用，应认为是原告在履行合作协议过程中支出的费用，应由被告承担。按合作协议约定为实现合作协议目的原告设立虽有费用支付，但从被告提供的证据看，原告有经营行为，因此不应认定原告设立所支付的费用为案涉损失。原告诉求被告赔偿其杂费、其他费用，因原告提供涉及上述费用证据不能充分证明为履行合作协议所必要支出，故该诉求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项、第七十八条第一款、《中华人民共和国合同法》第一百零七条之规定之规定，判决如下： 一、解除安徽美诺建筑节能材料有限责任公司与被告芜湖长江大桥综合经济开发区管理委员会2011年5月18日签订的《安徽美诺建筑节能材料有限责任公司新型环保节能材料生产线项目投资合作协议》、《补充协议》。 二、被告芜湖长江大桥综合经济开发区管理委员会赔偿原告安徽美诺新材料科技有限公司环评费用4.5万元、地质勘察费3.4万元、设计费用20.5万元，计28.4万元，于本判决生效后十日内付清。 三、驳回原告安徽美诺新材料科技有限公司其他诉讼请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费50元（原告预交），由被告芜湖长江大桥综合经济开发区管理委员会负担。 如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内向安徽省芜湖市中级人民法院提出上诉。书面上诉的应当提交上诉状正本，副本二份。 审  判  长 龙根贵 人民 陪 审员 沈梅兰 人民 陪 审员 赵庆宝 二〇二〇年十二月三十一日 法官助理沙娟娟 书记员（兼） 沙娟娟 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼： （一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的； （二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的； （三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的； （四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的； （五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的； （六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的； （七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的； （八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的； （九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的； （十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的； （十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的； （十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。 除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。 第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。 《中华人民共和国合同法》 第一百零七条当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。