浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙06行终391号 上诉人（原审原告）姚正峰，男，1983年11月26日出生，汉族，住绍兴市上虞区。 委托代理人骆嘉（系上诉人姚正峰之妻），女，1985年2月23日出生，汉族，住址同上。 被上诉人（原审被告）绍兴市自然资源和规划局，住所地绍兴市越城区解放大道**。 法定代表人陈伟军，局长。 出庭行政机关负责人严关木，副局长。 委托代理人陈昱，男。 委托代理人严洪祥，浙江大公律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）绍兴市人民政府。。住所地绍兴市越城区洋江西路** 法定代表人盛阅春，市长。 委托代理人胡国祥，男。 委托代理人凌国良，浙江点金律师事务所律师。 上诉人姚正峰因诉被上诉人绍兴市自然资源和规划局（以下简称“绍兴市自规局”）不动产行政登记及被上诉人绍兴市人民政府行政复议一案，不服绍兴市越城区人民法院（2020）浙0602行初122号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人姚正峰的委托代理人骆嘉，被上诉人绍兴市自规局的副局长严关木及该单位委托代理人陈昱、严洪祥，被上诉人绍兴市人民政府的委托代理人胡国祥、凌国良到庭应询。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，1998年11月20日，上虞市人民政府将海涂围垦的土地按照人口平均数分别以户为单位颁发《浙江省农村集体土地承包权证》，原告所在户户主施阿兴、人口3人，家庭承包1.43亩海涂土地，1.32亩内地土地。但案涉土地包括原告在内持有的《浙江省农村集体土地承包权证》所涉的土地无四至界定。2011年前后政府因开发建设需要，收回原告村原告承包土地在内的892.023亩土地。但未办理土地面积变动登记更正。该事实在2018年1月31日绍兴市中级人民法院作出的（2017）浙06行初210号行政判决查明的事实中予以确认，并指出了存在不当。2020年4月23日，原告持法院生效的行政判决书、《浙江省农村集体土地承包权证》、原告姚正峰的身份证等材料向绍兴市自规局下属的绍兴市不动产登记服务中心滨海新城分中心申请土地承包经营权土地面积变动登记更正。同日，绍兴市自规局以原告申请办理土地承包经营权土地面积变动登记更正需要补正：1、土地承包经营权变更后合同；2、权利人授权委托的，需提交委托人的签字或盖章的授权委托书；3、提交变更后不动产权籍调查成果为由，作出编号：20200417-00001《不动产登记申请不予受理告知书》，告知：原告于2020年4月17日申请办理土地承包经营权变更手续，经审查，不予受理。原告不服，于2020年4月20日向绍兴市人民政府申请行政复议，绍兴市人民政府受理后经审查，于2020年6月4日作出维持绍兴市自规局作出的上述被诉不予受理告知书的行政复议决定，并于6月6日、7日邮寄送达绍兴市自规局和原告姚正峰。次日，原告即对绍兴市自规局作出的上述不予受理告知行为向本院提起行政诉讼。 一审法院审理认为，《不动产登记暂行条例》第六条规定：“国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”第七条规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”故绍兴市自规局具有负责办理本行政辖区内不动产登记业务的职责。本案争议焦点：一、本案是否超过起诉期限。2020年4月20日原告向绍兴市人民政府申请行政复议，绍兴市人民政府经审查后于2020年6月4日作出维持绍兴市自规局作出的上述被诉不予受理告知书的行政复议决定并于6月6日、7日邮寄送达绍兴市自规局和原告姚正峰。次日，原告即对绍兴市自规局作出的上述不予受理告知行为向一审法院提起行政诉讼，未超过《中华人民共和国行政复议法》规定的向人民法院提起行政诉讼15天的期限。二、被诉不予受理通知依据是否合法。《不动产登记暂行条例》第十六条第一款规定，申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料；《不动产登记暂行条例实施细则》第四十九条第（二）项规定，已经登记的土地承包经营权因承包土地的坐落、名称、面积发生变化的，承包方应当持原不动产权属证书以及其他证实发生变更事实的材料，申请土地承包经营权变更登记；《不动产登记操作规范（试行）》第1.4.2规定，申请人申请不动产变更登记，不动产界址未发生变化的，可以沿用原不动产权籍调查成果，不动产界址发生变化的，应当补充或重新开展不动产权籍调查；《中华人民共和国农村土地承包法》第三条第二款规定，农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式；《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第九条规定，农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。故案涉土地的承包户户主系施阿兴，原告作为户内人员之一申请土地承包经营权面积变更登记，绍兴市自规局要求原告提供土地承包经营权变更后合同、权利人授权委托书、提交变更后不动产权籍调查成果等材料符合上述规定。虽然原告申请变更登记时所持的法院判决确认了因开发建设，政府收回原告村原告承包土地在内的892.023亩土地，且未办理土地面积变动登记的事实，但该判决同时确认案涉土地无四至界定，不动产面积变更登记所需要的界址、空间界限、面积等材料仍欠缺。同时根据《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第（三）项“申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容”规定，绍兴市自规局作出被诉《不动产登记申请不予受理告知书》及绍兴市人民政府作出的被诉维持复议决定并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条、第一百三十六条第一款之规定，判决驳回原告姚正峰的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告姚正峰负担。 上诉人姚正峰上诉称，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条规定，家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。农户内家庭成员依法平等享有承包土地的各项权益。根据《不动产登记操作规范（试行）》第2.1.3第（3）项规定，不动产的座落、界址、用途、面积等自然状况发生变化的，可以由共有人中的一人或多人申请。根据《不动产登记操作规范（试行）》第1.4.1规定，不动产登记申请前，需要进行不动产权籍调查的，应当依据不动产权籍调查相关技术规定开展不动产权籍调查。不动产权籍调查包括不动产权属调查和不动产测量。根据《不动产权籍调查技术方案（试行）》第四条调查程序第（二）项规定，权属调查应由县级以上人民政府不动产登记机构组织完成。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十五条规定，办理农村土地承包经营权变更申请应提交以下材料：（一）变更的书面请求；（二）已变更的农村土地承包合同或其它证明材料；（三）农村土地承包经营权证原件。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第四十九条规定，已经登记的土地承包经营权有下列情形之一的，承包方应当持原不动产权属证书以及其他证实发生变更事实的材料，申请土地承包经营权变更登记：（二）承包土地的坐落、名称、面积发生变化的。根据《不动产登记暂行条例》第三十四条规定，本条例实施细则由国务院国土资源主管部门会同有关部门制定。根据上述规定，上诉人因家庭承包土地面积发生变化，作为户内权利人之一有权向绍兴市自规局申请承包土地经营权面积变更登记，且上诉人申请时持农村土地承包经营权证原件以及能证实土地面积已发生变动的法院生效判决文书，亦符合土地承包经营权变更登记所需材料的要求。绍兴市自规局作为专业的不动产登记机关，却不熟悉《不动产登记操作规范（试行）》《不动产权籍调查技术方案（试行）》等相关规定，要求上诉人提交不需要提交和不应由上诉人提交的补充材料，明显违反上述规定。请求撤销一审判决，依法改判。 绍兴市自规局答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉，维持一审判决。 绍兴市人民政府答辩称，一审判决认定，绍兴市自规局根据《不动产登记暂行条例》第十六条、第十七条，《不动产登记暂行条例实施细则》第四十九条，《不动产登记操作规范（试行）》第1.4.2规定和《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十五条等规定，作出《不动产登记申请不予受理告知书》，书面告知上诉人不予受理，并告知需要补正的材料，认定事实清楚，适用法律法规正确。据此，一审判决驳回上诉人提出的诉讼请求，并认定答辩人所作行政复议决定并无不当。请求驳回上诉，维持一审判决。 经审理，本院对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为：本案中，各方对于被上诉人绍兴市自规局具备土地承包经营权变更登记法定职责及办理程序无实质异议，一审相关认定正确，本院对此予以确认，不再赘述。本案二审主要争议焦点为被诉《不动产登记申请不予受理告知书》（编号：×××01）关于补正材料的告知内容有无事实及法律依据。 根据《不动产登记暂行条例》第十六条第一款规定，申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。同时，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十五条规定：办理农村土地承包经营权变更申请应提交以下材料：（一）变更的书面申请；（二）已变更的农村土地承包合同或其他证明材料；（三）农村土地承包经营权证原件。上诉人申请时提交（2018）浙行终458号生效行政判决书仅能证明其申请登记的原因，但其未提交已变更的农村土地承包合同或者其他能证明变更后不动产界址、空间界限、面积等相关材料，结合《不动产登记操作规范（试行）》第1.4.1中第（一）项关于“其中，政府组织开展的集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权、土地承包经营权的首次登记所需的不动产权籍调查成果，由人民政府有关部门组织获取”以及《不动产权籍调查技术方案（试行）》中关于“根据授权委托的不动产权籍调查任务”“不动产权籍调查成果应由不动产登记机构或授权机构审查”等规定，案涉变更后的承包土地界址等事项材料不属于被上诉人绍兴市自规局在收到申请时应当依职权主动获取或制作范畴，在上诉人申请时未能提交相关材料的情况下，绍兴市自规局依据《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第（三）项规定，书面告知不予受理并一次性告知需要补正的全部内容，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，绍兴市人民政府所作的维持复议决定亦合法。综上，上诉人姚正峰的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人姚正峰负担。 本判决为终审判决。 审判长  毕金刚 审判员  张亚彬 审判员  范卓娅 二〇二〇年十二月十八日 书记员  俞银星