浙江省平阳县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0326行初43号 原告陈建茜，男，汉族，住浙江省温州市鹿城区。 委托代理人陈连平，男，汉族，住温州市鹿城区，系陈建茜叔叔。 被告温州市自然资源和规划局，住所地温州市鹿城区惠民路**。 法定代表人冯金考，局长。 出庭负责人李克恩，副局长。 委托代理人谢珺，该局工作人员。 委托代理人洪陈鸳，浙江联英律师事务所律师。 被告浙江省自然资源厅，住，住所地浙江省杭州市西湖区西溪路**/div> 法定代表人黄志平，厅长。 委托代理人谢伟，该厅工作人员。 原告陈建茜与被告温州市自然资源和规划局（下简称市资规局）、浙江省自然资源厅要求履行补办用地审批手续职责及行政复议一案，本院于2020年4月10日受理后，依法向被告送达了起诉状副本。同年10月28日，本院依法组成合议庭，公开公开审理了本案。原告陈建茜及委托代理人陈连平，被告市资规局出庭负责人李克恩及委托代理人谢珺、洪陈鸳，浙江省自然资源厅委托代理人谢伟到庭参加诉讼。本案因案情复杂上报浙江省高级人民法院延长办案期限至2020年12月10日，现已审理终结。 2019年9月27日，被告市资规局作出《关于你户要求补办用地审批手续的回复》,内容如下：根据2019年7月12日温州市瓯海区人民法院行政判决书[(2019)浙0304行初14号]的要求，现对你户要求补办xx区xx街道xxx村xx路xx弄xx号及xx号对面两处房屋的用地审批手续重新回复如下：经调查，上述两处房屋尚未办理任何用地手续，属未批先建，且温州市xx区xx街道办事处已对xxx村启动征收程序。根据《温州市鹿城区人民政府办公室关于明确农村宅基地及住房确权登记发证工作有关事项的通知》(温鹿政办[2018]xx号)，实施城中村改造的村庄，位于温州市总体规划确定的城市建设用地范围内，不符合浙政办发[2017]xx号和浙政办发[2014]xx号文件规定的补办条件，不予补办相关审批确权手续。特此回复。 原告不服，向被告浙江省自然资源厅申请行政复议。该厅于2020年3月19日作出浙集复12[2019]xxx号行政复议决定，维持市资规局于2019年9月27日向申请人作出的《关于你户要求补办用地审批手续的回复》。 原告陈建茜诉称，1998年，原告一户在温州市xx区××街道××村××路集体土地上建造了两处房屋，房屋门牌号分别为xx弄xx号、xx弄xx号对面。后，两处房屋经家庭析产归原告陈建茜所有。该房屋现已于2018年被南汇街道办事处强行拆除。2017年12月25日，原告依据国办发明电（2003）xx号《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》和浙政办发［2014］xx号《浙江省人民政府办公厅关于加快推进全省农村宅基地确权登记发证工作的意见》的有关规定，向原温州市国土资源局鹿城分局（以下简称原鹿城分局）邮寄《关于xx区xx街道xxx村村民陈建茜要求补办用地审批手续的报告》，要求补办上述两处房屋的用地审批手续。原鹿城分局于2018年3月14日作出《关于你户要求补办用地审批手续的回复》，拒绝给予办理。原告不服，向原温州市国土资源局申请行政复议。原温州市国上资源局于2018年8月14日作出温集复xx［2018］xx号行政复议决定，予以维持。原告不服原回复及复议决定，向温州市瓯海区人民法院提起行政诉讼。2019年7月12日，温州市瓯海区人民法院作出（2019）浙0304行初14号行政判决，撤销了回复及行政复议决定，并责令市资规局重新作出具体行政行为。2019年9月27日，市资规局作出本案被诉回复，仍拒绝给予办理。原告不服向省自然资源厅申请行政复议，该厅决定维持市资规局作出的被诉回复。原告认为，被诉回复及省厅的复议决定不合法，理由如下：一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条和《行政复议法》第二十八条第二款规定，行政行为被责令重作的，行政机关不得以同一事实和理由作出与原行政行为相同或基本相同的行政行为。被诉回复与之前瓯海区人民法院撤销的回复基于同一事实和理由作出，适用的温鹿政办［2018］xx号文件与温鹿政办［2017］xx号文件内容基本相同。故，被诉回复明显违法，应予撤销；二、被诉回复认定事实错误，适用法律错误。《浙江省行政规范性文件管理办法》第五条规定：“没有法律、法规依据，不得减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务”。被诉回复适用了减损公民合法权益而增加其义务的温鹿政办［2018］xx号文件，行政行为明显不当；三、原告符合补办条件。《土地管理法》第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”《浙江省实施土地管理法办法》第三十五条第二款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地的面积标准（包括附属用房、庭院用地），使用耕地的，最高不得超过一百二十五平方米；使用其他土地的，最高不得超过一百四十平方米，山区有条件利用荒地、荒坡的，最高不得超过一百六十平方米。”《浙江省农村宅基地管理办法》也有同样的规定，原告要求补办宅基地手续符合上述法律法规规定。浙江省自然资源厅复议维持市资规局作出的不予补办回复违反了上述法律法规规定；四、被告对于原告的未登记房屋不予补办手续，不予认定，直接强行拆除，严重违反了《温州市行政复议与行政审判联席会议（第八次会议综述）温行复审联［2014］x号》第四条和《浙江省国土资源厅关于进一步加强农村宅基地管理的意见》“实施村镇规划或旧村镇改造，必须调整搬迁的，农村村民可以申请宅基地”的规定。综上，原告诉请判决撤销市资规局于2019年9月27日作出的《关于你户要求补办用地审批手续的回复》并责令重作；撤销浙江省自然资源厅作出的浙集复xx（2019）109号行政复议决定，并要求对鹿城区人民政府温鹿政办［2018］49号文件的合法性进行审查。 被告市资规局辩称，一、2019年7月12日，温州市瓯海区人民法院作出（2019）浙0304行初14号行政判决书，责令被告对原告提交的《关于鹿城区南汇街道鱼鳞浹村村民陈建茜要求补办用地用地审批手续的报告》重新作出行政行为。2019年9月27日，被告作出被诉《关于你户要求补办用地审批手续的回复》；二、2018年7月31日，温州市鹿城区人民政府办公室作出《关于明确农村宅基地及住房确权登记发证工作有关事项的通知》（温鹿政办[2018]xx号），主要内容为：根据《浙江省城乡规划条例》第十八条规定，位于城市总体规划确定的城市建设用地范围内的镇、乡和村庄，不编制镇规划、乡规划和村庄规划；位于镇总体规划确定的镇建设用地范围内的村庄，不编制村庄规划。我区2017年实施的城中村改造项目均位于温州市城市总体规划建设用地范围内，因此不符合浙政发办[2017]xx号和浙政发办[2014]xx号文件规定的补办条件，不予办理相关审批手续，对城中村改造过程中涉及的未登记房屋，按现行政策处理。经查，原告申请补办用地审批手续的房屋所在的xxx村属于2017年鹿城区城中村改造项目范围，且位于温州市总体规划中心城区范围内。因此被告告知不予补办相关审批确权手续并无不当；三、温鹿政办[2018]xx号文件的内容与温鹿政办[2017]xx号文件一致。温州市瓯海区人民法院已对温鹿政办[2017]xx号文件的合法性进行了审查，并确认该文件与相关法律、法规不存在冲突，故温鹿政办[2018]xx号文件也不存在违法之处。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告浙江省自然资源厅辩称，一、2019年11月12日，原告以邮寄形式向被告提交《行政复议申请书》，又于2020年1月16日提交《变更复议请求申请书》，请求撤销被告市资规局于2019年9月27日作出的《关于你户要求补办用地审批手续的回复》，并责令该局补办原告于××镇××村××路××弄××号的房屋（建筑面积为128.44平米）的用地审批手续。该案经通知答复、延期办理、中止复议、恢复审理，后于2020年3月作出《行政复议决定》（浙集复xx（2019）xxx号）并送达双方当事人。被告上述受理、审查和作出行政复议决定的行为符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款，第二十八条第一款第（一）项和第三十一条等规定；二、被告作出的《行政复议决定书》（浙集复xx〔2019〕xxx号）事实认定清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。温鹿政办［2017］xx号文件内容已经温州市瓯海区人民法院作出的生效判决所确认，因此，与其内容一致的《温州市鹿城区人民政府办公室关于明确农村宅基地及住房确权登记发证工作有关事项的通知》（温鹿政办［2018］xx号）文件可以作为市资规局对涉案回复的依据。原告申请补办用地审批手续的房屋位于鱼鳞浃村，属于2017年鹿城区城中村改造项目范围。根据温鹿政办［2018］xx号文件，温州市鹿城区2017年实施的城中村改造项目均位于温州市城市总体规划确定的城市建设用地范围内，不符合浙政办发［2017］xx号和浙政办发［2014］xx号文件规定的补办条件。因此，市资规局根据人民法院生效判决作出涉案回复告知原告不予补办相关审批确权手续，并无不当。市资规局在生效判决确定的期限内作出答复并送达原告，程序合法。原温州市国土资源局鹿城分局作出的回复系因超越职权被判决撤销，因此，市资规局根据生效判决作出涉案回复并未违反《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条及《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款规定。综上，被诉《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求法院依法驳回原告诉讼请求。 原告在法定举证期限内提供了下列清单：1.身份证、户口本，以证明原告主体适格；2.申请报告，以证明于2017年申请补办手续的事实；3.《关于你户要求补办用地审批手续的回复》（2018年3月），证明原鹿城国土资源分局对原告的补办用地审批手续的申请，不予补办；4.房屋测绘信息，以证明补办用地手续的（基地）的具体位置；5.原温州市国土资源局的温集复xx[2018]xx号行政复议决定书,以证明原告曾经就《关于你户要求补办用地审批手续的回复》向原温州市国土资源局申请行政复议，原温州市国土资源局复议决定维持的事实；6.温州市不动产登记信息查询记录,以证明原告是无房户；7.温州市瓯海区人民法院的(2019)浙0324行初14号行政判决书,以证明瓯海区人民法院撤销了温复16[2018]xx号行政复议决定和原鹿城国土资源分局的回复；8.《关于你户要求补办用地审批手续的回复》（2019年9月27日）,以证明被诉行政行为内容；9.浙集复12（2019）109号行政复议决定书,以证明浙江省自然资源厅对被诉《回复》予以维持的事实；10.温鹿政办[2018]49《温州市鹿城区人民政府办公室关于明确农村宅基地及住房确权登记发证工作有关事项的通知》,证明温鹿政办[2018]xx号文件损害了原告一户一宅的合法权益，不能作为具体行政行为的依据,客观上也证明了温州市自然资源和规划局的《回复》和浙江省自然资源厅的行政复议决定属于明显不当的行政行为；11.浙政办发[2014]xx号文件、浙政办发[2017]xx号文件、温政办发明电[2017]xxx号文件,以证明原告补办用地审批手续合法有据，也证明温政办发[2018]xx号文件属于下位法违反上位法,应当根据《立法法》第九十六条的规定予以撤销,客观上也证明了两被告作出的行政行为明显不当；12.浙江省人民政府浙政复[2018]xxx号行政复议决定书,证明涉案地块上报省政府批准征收文件已被浙江省政府复议决定确认违法。 被告市资规局在举证期限内提供了下列证据：1.《关于你户要求补办用地审批手续的回复》，以证明被诉行政行为的内容；2.（2019）浙0304行初14号行政判决书，以证明温州市瓯海区人民法院责令被告重新作出行政行为；3.关于xx区xx街道xxx村村民原告陈建茜要求补办用地用地审批手续的报告；4.身份证、户口本、房屋测绘信息、图纸，证据3-4以证明原告向被告申请补办手续时提交的材料；5温州市城市总体规划城区中心用地规划图；6.《关于下达2017鹿城区城中村改造及项目建设拔钉清障工作计划的通知》（温鹿政办[2017]xx号），7.《关于明确农村宅基地及住房确权登记发证工作有关事项的通知》（温鹿政办[2018]49号），8.《关于明确农村宅基地及住房确权登记发证工作有关事项的通知》（温鹿政办[2017]56号），9.《浙江省人民政府办公厅关于加快推进全省农村宅基地确权登记发证工作的意见》（浙政办发[2014]73号），10.《浙江省人民政府办公厅关于做好农村宅基地及住房确权登记发证工作的通知》（浙政办发[2017]43号），证据5-10证明被诉行政行为事实清楚、程序合法，符合法律规定。 被告浙江省自然资源厅在法定举证期限内提供了下列证据：1.行政复议申请书及邮寄凭证，2.变更复议请求申请书及邮寄凭证，3.行政复议答复通知书及邮寄凭证，4.行政复议答复书及证据清单，5.行政复议决定延期通知书及邮寄凭证，6.关于移送规范性文件审查申请的函、温州市鹿城区人民政府办公室关于明确农村宅基地及住房确权登记发证工作有关事项的通知（温鹿政办[2018]xx号）、邮寄凭证，7.中止行政复议通知书及邮寄凭证，8.行政复议调查通知书及邮寄凭证，9.中止行政复议通知书及邮寄凭证，10.恢复行政复议审理通知书及邮寄凭证,11.行政复议决定书及邮政查询记录,12.法律法规依据,证据1-12证明以被告二作出行政复议决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 经审理查明，原告于2017年12月25日向原温州市国土资源局鹿城分局邮寄《关于xx区xx街道xxx村村民陈建茜要求补办用地审批手续的报告》，要求补办其户内成员未经用地审批及规划许可而分别建造的两处房屋的用地审批手续，两处房屋分别位于温州市xx区××街道××村××路××弄××号××弄××号对面。原温州市国土资源局xx分局以xxx村位于温州市总体规划确定的城市建设用地范围内、该村为实施村改的村庄、南汇街道办事处已对xxx村启动征收程序等事由，依据温鹿政办［2017］xx号文件的规定于2018年3月14日回复拒办。原告不服，向原温州市国土资源局申请行政复议，该局决定维持原回复。原告不服，向温州市瓯海区人民法院提起行政诉讼。该院于2019年7月12日作出（2019）浙0304行初14号行政判决书，判决撤销了原温州市国土资源局鹿城分局于2018年3月14日作出的《关于你户要求补办用地审批手续的回复》及原温州市国土资源局于2018年8月14日作出的温集复xx［2018］xx号行政复议决定，并责令温州市自然资源和规划局对原告陈建茜的申请重新作出行政行为。2019年9月27日，被告市资规局作出被诉《关于你户要求补办用地审批手续的回复》，以xxx村位于温州市总体规划确定的城市建设用地范围内、该村为实施村改的村庄、xx街道办事处已对xxx村启动征收程序等事由，依据温鹿政办［2018］49号文件的规定予以拒办。原告不服，向浙江省自然资源厅申请行政复议。复议中，原告变更请求，仅要求补办原××镇××村××路××弄××号房屋（建筑面积为128.44平米）的用地审批手续。该厅受理后，于2020年3月19日作出浙集复12［2019］xxx号行政复议决定，维持市资规局于2019年9月27日作出的《回复》。原告不服，诉请撤销《回复》及复议决定，并责令市资规局重新答复。原告起诉时一并要求对鹿城区人民政府温鹿政办［2018］xx号文件的合法性进行审查。 另查明，涉案房屋已于2018年灭失。因行政机构改革，原温州市鹿城区国土资源局的职权职责被温州市自然资源和规划局继受，原局不再保留。温鹿政办[2017]xx号及温鹿政办[2018]xx号文件的主要内容为：鹿城区2017年实施的城中村改造项目均位于温州市城市总体规划确定的城市建设用地范围内，因此不符合浙政办发[2017]xx号和浙政办发[2014]xx号文件规定的补办条件，不予补办相关审批确权手续。对在城中村改造过程中涉及的未登记房屋，按现行政策处理。 以上事实，有各方当事人提供的报告、2018年回复、2018年市国土局复议决定书、(2019)浙0304行初14号行政判决书、被诉《回复》、变更复议申请书、浙集复12[2019]109号行政复议决定、温鹿政办[2017]xx号文件、温鹿政办[2018]xx号文件及各方当事人的陈述予以证实。 本院认为，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十一条规定，人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。《最高人民法院关于适用的解释》第九十条第二款规定，人民法院以违反法定程序为由，判决撤销被诉行政行为的，行政机关重新作出行政行为不受行政诉讼法第七十一条规定的限制。本案中，温州市瓯海区人民法院以原温州市国土资源局鹿城分局对原告的申请作出回复超越职权为由撤销先前回复。行政职权归属于行政程序范畴。故市资规局依据生效判决而新作出的被诉《回复》不受行政诉讼法第七十一条规定的限定。二、浙政办发[2014]73号《关于加快推进全省农村宅基地确权登记发证工作的意见》第二条第（三）项规定：1987年1月1日《中华人民共和国土地管理法》实施起至2009年12月31日，农民建房未经批准或超过批准面积占用宅基地，但建房者符合建房条件，且所占宅基地符合土地利用总体规划和村镇规划的，经本农村集体经济组织同意并公示无异议，在对规定面积标准内的未批部分进行处理(处罚)后，按土地利用现状补办用地审批手续，并按批准面积确定宅基地使用权。浙政办发[2017]xx号《关于做好农村宅基地及住房确权登记发证工作的通知》第一条第（三）项规定，1993年11月1日《村庄和集镇规划建设管理条例》实施起至2014年3月27日《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》(浙政办发[2014]xx号)出台前，农民未经批准或超过批准面积占用宅基地建房的，在按浙政办发[2014]xx号文件规定确定宅基地使用权的基础上，对已确定宅基地使用权范围内的房屋，补办村镇规划审批手续后，按照村镇规划批准的建筑面积确定房屋所有权；对超过村镇规划批准的建筑面积以及超过已确定宅基地使用权范围的房屋建筑面积，不予确定房屋所有权。农民占用经依法批准的宅基地建房，但未办理村镇规划审批手续的，补办村镇规划审批手续后，按村镇规划批准的建筑面积确定房屋所有权。依据上述文件规定，原告申请补办用地审批手续需要具备相应条件并履行必要的程序。本案中，原告提供的证据未能证明涉案房屋的建房时间、原占地所有权性质、原告是否符合建房条件、房屋占地是否符合土地利用总体规划和村镇规划、原告的申请是否已经村集体经济组织同意并公示无异议等补办条件，被告亦未就此进行调查。被告主张涉案地块已被纳入温州市城市总体规划的城市建设用地范围，但仅提供一张A4纸张大小的温州市中心城区用地规划图[（2003年-2020年）2017年修订]作为证据。《中华人民共和国城乡规划法》第四十七条第三款规定，修改后的省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划，应当依照本法第十三条、第十四条、第十五条和第十六条规定的审批程序报批。被告市资规局提供的中心城区用地规划图缺乏规划文本及规划修订的批准文件，且内容不明确，无法直接证实涉案地块在原告申请补办用地手续之时的用地性质已为城市建设用地。市资规局在作出被扩答复时引用的温鹿政办[2018]xx号文件认定“我区2017年实施的城中村改造项目均位于温州市城市总体规划确定的城市建设用地范围内”，该事实并无证据予以支持。故，涉案地块用地规划的性质不明，被诉《回复》及复议决定认定事实证据不足，依法应予撤销。三、关于温鹿政办[2018]xx号文件的合法性。如上所述，浙政办发[2014]xx号文件及浙政办发[2017]xx号文件规定的农村宅基地补办用地手续的前提条件之一，是所占农村宅基地需符合村镇规划的要求。如申请补办的建设用地范围不再有实施生效的村镇规划，相应用地即不再符合补办的条件。温鹿政办[2018]xx号文件在“我区2017年实施的城中村改造项目均位于温州市城市总体规划确定的城市建设用地范围内”的前提事实下，认为该类占地不能补办审批确权手续，并未违反浙政办发[2017]xx号和浙政办发[2014]号文件的规定。故，温鹿政办[2018]xx号文件认定的前提事实仍需要证据证明，本案不宜直接采信；但如果前提事实成立，结论并不违法。 综上所述，被告市资规局作出的《回复》及省自然资源厅作出的复议决定认定事实证据不足，依法应予以撤销。但原告申请补办用地手续的房屋在原告申请补办后，本案受理前已实际灭失，客观上不具备“补办”手续的可能性，故撤销被诉《回复》再行责令市资规局重新答复，对原告不再具有实际意义。本院仅作违法确认。据此，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项、第七十九条之规定，判决如下： 一、确认被告温州市自然资源和规划局于2019年9月27日作出的《关于你户要求补办用地审批手续的回复》违法； 二、撤销浙江省自然资源厅于2020年3月19日作出的浙集复12[2019]109号行政复议决定； 三、驳回原告陈建茜要求重新答复的诉讼请求。 本案受理费50元，由被告温州市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院（上诉受理费50元，至迟在上诉期届满后的七日内预交到温州市中级人民法院，逾期不交按自动撤回上诉处理）。 审 判 长  谢海清 审 判 员  张荷荷 人民陪审员  袁思化 二〇二〇年十二月七日 代书 记员  陈 雷