南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）赣71行终377号 上诉人（原审原告）南昌铁路天集房地产开发有限责任公司，住所地：江西省南昌市青云谱区井冈山大道**，统一社会信用代码：91360000261791138A。 法定代表人赖学升，该公司董事长。 委托代理人李新平，江西豫章律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南昌市西湖区人民政府，住，住所地：江西省南昌市西湖区抚生路**/div> 法定代表人黄小燕，该区区长。 出庭负责人王光，该区副区长。 委托代理人吴良生，江西中山律师事务所律师。 委托代理人王龙，江西中山律师事务所律师。 上诉人南昌铁路天集房地产开发有限责任公司因与被上诉人南昌市西湖区人民政府不履行行政允诺一案，不服南昌铁路运输法院（2020）赣7101行初297号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人南昌铁路天集房地产开发有限责任公司委托代理人李新平，被上诉人南昌市西湖区人民政府副区长王光及其委托代理人吴良生、王龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2014年11月21日，南昌市西湖区人民政府南站街道办事处（以下简称“南站街办”）因洪府厅发【2014】49号《南昌市人民政府办公厅关于印发南昌市城区农贸市场2014-2015年达标升级改造和建设工作计划方案的通知》（以下简称“《49号文》”）以及洪府厅发【2014】50号《南昌市人民政府办公厅关于印发的通知》（以下简称“《50号文》”）向南昌铁路天集物业管理有限公司（以下简称“物业公司”）发出《关于对铁路二村菜场进行升级改造的函》，将铁路二村农贸市场纳入升级改造范围，改造资金按市、区、业主各占5:4:1的比例分担，尽快研究上报后启动改造事宜。2015年6月10日，上诉人就改造前向被上诉人请示作出天集房【2015】24号《关于明确铁路二村农贸市场升级改造相关问题的函》（以下简称“《24号文》”），该文载明同意铁路二村农贸市场参与全市农贸市场升级改造计划，被上诉人要求上诉人按照不低于1000元/平方米的标准进行改造，改造中如政府要求变更设计或增加项目，增加费用上诉人按10%、政府按90%出资。2015年6月3日，南站街办向被上诉人作出请示的西南街字【2015】8号《关于铁路二村农贸市场升级改造有关问题的请示》（以下简称“《8号文》”），载明市场总体改造费用原则上不超过1000元/平方米的标准进行设计测算（包括施工费、设计费、监理费、代理费、临时过渡费等所有相关费用），最终明确上诉人作为发包方实施项目改造，并对代理公司和设计公司进行了重新调整，向被上诉人提交了上诉人作出的《24号文》，请南昌市西湖区人民政府尽快就相关问题予以抄告批复。2015年7月3日，被上诉人作出西府办字【2015】34号《关于对铁路二村农贸市场升级改造有关问题的批复》（以下简称“《34号文》”），批复铁路二村农贸市场升级改造总体费用原则上按照不超过1000元/平方米标准进行设计测算（包括施工费、设计费、监理费、代理费、临时过渡费等所有改造工程相关费用），由上诉人承担总费用的10%，其余90%费用除市政府负担的400元/平方米的费用外，由西湖区财政予以配套补齐，同意按中标价的30%拨付启动经费，工程完工后再按照中标合同价的40%拨付工程进度资金，待工程决算评审后，依据决算评审结果拨付工程尾款。2015年7月3日，上诉人发布《铁路二村农贸市场改造工程施工总价承包招标公告》，江西建工装潢有限责任公司（以下简称“装潢公司”）中标后与物业公司签订了《建筑装饰工程施工合同》，约定合同价为3817815.75元，项目竣工后，除正常验收外，还需要通过南昌市西湖区商务局、南昌市西湖区财政局、南昌市商务局及南昌市财政局验收，核定竣工决算，决算需第三方审计，经第三方审计后再确定决算价格并支付余额。2015年10月8日，该工程改造完工后，装潢公司提交了竣工报告，2017年8月22日，由南昌市西湖区财政局委托的江西同力工程改造咨询有限公司（以下简称“同力公司”）就案涉项目作出了《工程造价咨询报告书》，核定项目改造面积为3726.3平方米，改造工程总金额为4834557.55元。2017年9月1日，南站街办、南昌市西湖区财政局、装潢公司、物业公司及同力公司均在建设工程造价结算审核定案表中盖章确认，至2018年11月14日，被上诉人通过南站街办向上诉人支付了工程款3436034.18元。2020年3月20日，被上诉人作出《关于对的回函》，该函认为被上诉人已经完成了奖补工程款的全部义务，被上诉人无义务与责任支付上诉人请求的款项。上诉人不服，请求判令被上诉人按行政允诺给付上诉人剩余的工程1298082.08元，并按活期存款利率支付利息（从2020年3月20日起算，暂计1000元。 另查明，南昌市人民政府作出的《50号文》中规定：1.申请农贸市场（社区菜店）设立或者升级改造财政奖补资金的项目，由业主单位向所在地城区商务主管部门提交书面申请，经南昌市西湖区商务主管部门、财政部门初审后报南昌市商贸委，由南昌市商贸委会同南昌市财政局对申报项目进行审核，报南昌市人民政府批复同意后，给予财政专项奖补资金；2.对符合申报条件的新设立或整体改造的农贸市场项目，必须按照不低于800元/平方米（含设计费和管理费）进行改造，南昌市财政按400元/平方米进行补助，其余由西湖区财政和业主共同承担（其中西湖区财政按不低于320元/平方米予以配套补助、业主自筹资金不低于80元/平方米）。又查明，案涉工程发生设计费130421元、委托管理费72000元、工程审核款34039元、招标代理费26752元及委托监理费48600元。2019年12月16日，因装潢公司起诉物业公司，原审法院作出（2019）赣7101民初313号《民事判决书》，判决物业公司向装潢公司支付工程款1048523.37元及逾期付款的银行同期同类贷款利息。再查明，南站街办属被上诉人设立的政府派出机关，物业公司为上诉人下属全资子公司，负责案涉工程的具体实施。 原审法院认为，本案系可诉的行政行为，属于行政允诺的范畴，案涉改造项目超出1000元/平方米的费用不属于被上诉人承诺的范围。首先，行政主体作出的行政允诺、行政协议等行为必须建立在依法行政的前提下，即行政机关作出的允诺必须在其具有裁量权的处置范围内，且不违反法律的强制性规定，不会损害国家利益和社会公共利益。本案中，案涉菜场的升级改造亦是为创建文明、卫生城市的需要，也是满足公共基础设施的升级，达到实现社会公共利益的目的，且实施案涉改造项目亦符合市政府《49号文》《50号文》的要求，应当认定该承诺合法有效，故对被上诉人提出不属于行政诉讼受案范围的意见不予支持。其次，行政主体可以为了行政管理的需要对特定事项作出不违反法律强制性规定的允诺，但行政允诺的事项必须符合允诺者的职权范围，不能无原则、无界限甚至损害他人利益和公共利益的允诺。人民法院在审理此类案件时，应当审查该允诺事项是否超越了职权范围及是否具有可履行性。本案中，南昌市人民政府的《50号文》中明确了不低于800元/平方米的标准及业主及政府按照1：9的资金比例进行分摊改造费用，被上诉人作出的《34号文》中再次明确原则上按照不超过1000元/平方米的标准和业主及政府按照1：9的资金比例进行分摊改造费用，该约定并未违反法律强制性规定，也未损害他人或公共利益，该行政承诺系合法有效的行政行为。最后，上诉人作为案涉项目实施主体在施工中发现工程款超标准时，未提供证据证明被上诉人同意增加奖补资金。且依据案涉项目3726.3平方米计算，被上诉人应支付奖补资金为3353670元，现被上诉人已向上诉人支付了3436034.18元，完成了行政允诺的内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回南昌铁路天集房地产开发有限责任公司的诉讼请求；案件受理费50元，由南昌铁路天集房地产开发有限责任公司负担。 上诉人南昌铁路天集房地产开发有限责任公司上诉称：1.案涉农贸市场改造资金投入主体是市、区两级政府，而非上诉人。根据南昌市的两份文件规定，政府应加大筹措资金，说明政府是农贸市场改造资金的承担主体，业主承担10%作为社会力量的积极参与和支持。2.原审判决认定案涉铁路二村农贸市场改造费用标准为1000元/平方米缺乏依据。南昌市发文规定整体改造的农贸市场标准不低于800元/平方米，规定了下限标准，没有规定上限标准。被上诉人下发的批复也同样明确了费用分担比例，显然1000元/平方米是设计测算的参考标准，不是决断标准。由于施工过程的不确定因素，施工费用的决算价与合同价款存在核增核减，在施工实践属于正常。原审判决将被上诉人对案涉农贸市场改造费用的测算要求，作为被上诉人允诺的费用标准，并认定上诉人工程款超标准时，未提供证据证明被上诉人同意增加奖补奖金，缺乏事实依据。3.被上诉人所属部门进行竣工验收，所属财政部门委托第三方对施工决算进行了评审，评审结果盖章确认。上诉人完成了被上诉人要求实施的案涉农贸市场的改造工作，被上诉人对改造成果和工程价款予以认可，行政允诺条件成就。被上诉人应依据文件规定，兑现允诺，向上诉人支付剩余未付款项。综上，上诉人恳请二审法院支持上诉人的上诉请求。 被上诉人南昌市西湖区人民政府答辩称，1.答辩人拨付的案涉改造项目资金系政府奖补资金，并非工程款，政府不是案涉项目的责任人。2.按1000元/平方米的标准拨付奖补资金符合法律规定。3.被答辩人作为案涉项目建筑物的所有权人、业主和实际受益者，应对案涉工程款承担全部责任。4.本案非行政纠纷，案涉南昌市人民政府50号文及答辩人的34号批复不能作为行政允诺的依据。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回被答辩人的上诉请求，维持原判。 双方当事人向原审法院提交的证据材料已全部向随案移送，二审查明的事实与原审认定的事实基本一致，本院予以确认。 本院认为，根据在案证据及双方当事人的陈述，本案二审双方的争议焦点为：1.《34号文》是否属于行政允诺;2.案涉改造项目费用标准及承担。 关于《34号文》是否属于行政允诺的问题。本院认为，行政允诺是指行政机关为实现一定的行政管理目标，在职权范围内，通过允诺某种利益，引导行政相对人参与某项活动、实施某种行为，行政相对人完成指定行为后，便取得要求行政机关给付某种利益的请求权，是直接产生法律效果的行为。本案中，被上诉人按照南昌市政府《49号文》、《50号文》的规定及要求，在职权范围内，通过下级行政机关南站街办与上诉人进行协调沟通，并经过相关部门批准后，针对上诉人报送《关于明确铁路二村农贸市场升级改造相关问题的函》下发了《34号文》，确定将铁路二村农贸市场列入升级改造范围，并对改造费用标准及承担比例、费用审核及拨付方式等进行了明确，同时对改造效果、工期及相关部门工作的协调等问题提出了要求。根据上述事实并结合后续上诉人对工程进行公开招标并完成改造施工工程等事实，可以确认，《34号文》系被上诉人为动员上诉人积极支持和参与城区农贸市场改造工作，全面提升城区农贸市场建设和管理水平，按照南昌市政府文件的要求，向上诉人发出的允诺，在上诉人实施改造行为后，给予上诉人补贴的单方意思表示。根据其法律特征，应当认定《34号文》属于行政允诺，只要上诉人根据允诺完成改造工程，被上诉人就应当按照允诺的内容，履行相应的义务。 关于案涉改造费用标准的问题。被上诉人认为，改造费用标准为不超过1000元/平方米，上诉人认为应当按照实际支出分担。本院认为，首先，根据南昌市政府《49号文》、《50号文》的规定，申请农贸市场（社区菜店）设立或者升级改造财政奖补资金的项目首先需要经过业主申请、区政府相关部门审核并层报市政府批复同意，且必须按照不低于800元/平方米（含设计费和管理费）进行改造，市财政按400元/平方米进行补助，其余由区财政和业主共同承担（其中区财政按不低于320元/平方米予以配套补助、业主自筹资金不低于80元/平方米）。从上述文件内容来看，南昌市政府并未设定改造费用标准的上限；其次，《34号文》第一条明确，铁路二村农贸市场升级改造总体费用原则上按照不超过1000元/平方米标准进行设计测算，由上诉人承担总费用的10%，其余90%费用除市政府负担的400元/平方米的费用外，由区财政予以补齐。同时，该文第二条又明确，待工程决算评审后，依据决算评审结果拨付工程尾款。上述规定从文义上理解，1000元/平方米标准也仅是设计测算标准，工程尾款需工程决算评审后再拨付，即该文亦未明确规定改造标准上限。同时建设工程施工过程中存在诸多不可预测的因素，作为双方当事人均应当明知，且，上诉人报送《关于明确铁路二村农贸市场升级改造相关问题的函》提出的事项《34号文》并未全面回应，在此情况下，以不超过1000元/平方米的标准来确定改造标准，有违公平原则；最后，在上诉人实施了符合该允诺的改造行为后，被上诉人对该允诺作出对己方有利的解释，不符合诚实信用原则，有任意行使解释权以达到不完全履行允诺目的之嫌，不能得到法律支持。综上，被上诉人提出的改造费用标准上限意见本院不予采纳，当然，在确定改造合理费用时应当考量《34号文》及相关文件中确定的内容，具体本院将在后续分析中予以评判。 关于案涉允诺范围内改造费用确定及分担的问题。本院认为，根据南昌市政府《49号文》、《50号文》及案涉《34号文》，并结合上诉人报送的《关于明确铁路二村农贸市场升级改造相关问题的函》的内容，可以确认对于改造工程施工中施工项目增加、变更等问题，行政相对人即上诉人应及时提出申请，并由相关行政机关履行相应的审核报批程序后，由此而增加的改造费用才可以计入允诺范围。具体到案涉改造工程中： 1.工程建设费（4834557.55元）超出中标价（3817815.75元）主要为材料调差、隐蔽工程、室外过渡费、设计不合理造成返工费用。其中，①材料调差（127361.88元）、隐蔽工程（347453.55元）并不属于工程施工项目的增加、变更，而是工程施工中不可预测、正常的施工项目内容的增加，应计入允诺内容；②室外过渡（517112.2元）属于增加、变更的施工项目，上诉人应及时提出申请并经审核批准后方可实施，上诉人虽辩称有沟通上报，却未能提交相关证据，鉴于《34号文》确定相关政府机关在此问题上亦负有协调解决的职责，故本院确定该项目应计入允诺内容，同时酌定上诉人在此费用增加的问题上承担主要责任,即被上诉人只承担在《34号文》约定比例90%的基础上的30%的室外过渡费；③设计不合理造成返工（220596.49元）属于设计的问题，且未经审核批准，不应计入允诺内容。 2.其他费用。其中，①工程审计费（34039元）、招标代理费（26752元）、监理费（实付34020元）属于正常工程施工中应当发生的项目费用，应计入允诺内容；②设计费（130421元）上诉人没有提供相关支付凭证，临时过渡费（72000元）系上诉人支付给南站街办的管理费，利息（98822.63元）、诉讼费（14937元）不属于工程费用，均不应计入允诺内容。 综上，材料调差、隐蔽工程及工程审计费、招标代理费、监理费共计569626.43元应计入允诺内容，被上诉人按允诺应承担90%，即512663.79元。对于室外过渡费517112.2元被上诉人承担90%中的30%，即139620.3元。被上诉人共计还应承担改造费用652284.09元。 综上所述，《34号文》属于行政允诺，上诉人应根据允诺的要求完成改造工程，被上诉人亦应当按照允诺的内容，履行相应的义务。上诉人的部分上诉主张成立，本院予以支持，被上诉人还应承担案涉改造项目费用652284.09元。原审判决认定事实清楚，但适用法律不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销南昌铁路运输法院（2020）赣7101行初297号行政判决； 二、南昌市西湖区人民政府应于本判决生效之日起三十日内向南昌铁路天集房地产开发有限责任公司支付人民币652284.09元； 三、驳回南昌铁路天集房地产开发有限责任公司的其他诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人南昌市西湖区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱映红 审 判 员 帅晨薇 审 判 员 涂相荣 二〇二〇年十二月二十九日 法官助理 柳雨青 书 记 员 陈 坚