江西省赣州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣07行赔终46号上诉人（原审原告）兴国县华伦纸业有限公司。法定代表人蒋**，总经理。委托代理人闻华，浙江抱朴律师事务所律师。上诉人（原审被告）江西兴国经济开发区管理委员会。法定代表人钟明，主任。行政机关出庭负责人张功礼，副主任。委托代理人卢敬飞，江西国兴律师事务所律师。上诉人（原审被告）兴国县市场监督管理局。法定代表人邓富明，局长。行政机关出庭负责人廖卫平，副局长。委托代理人刘锡卫，江西同圆律师事务所律师。被上诉人（原审被告）赣州市兴国生态环境局。法定代表人陈景德，系该局副局长。委托代理人钟素琼，江西将相阖律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兴国县工业和信息化局。法定代表人胡忠明，局长。委托代理人曾奕伟，广东华商（赣州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兴国县应急管理局。法定代表人刘方明，局长。委托代理人钟保华，该局副局长。上诉人兴国县华伦纸业有限公司、江西兴国经济开发区管理委员会、兴国县市场监督管理局因行政赔偿一案，不服江西省于都县人民法院（2019）赣0731行初175号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审审理查明：原告于2002年11月27日成立，类型：有限责任公司，营业期限：2002年11月27日至2052年11月26日，经营范围：再生瓦楞纸、白板纸生产、销售。因原告生产造成污染，附近群众向中央环境保护督察组举报，要求原告整体搬迁。2018年6月5日，赣州市人民政府督查室向兴国县人民政府下发赣市府督字【2018】34号督办函，要求立即核实处理。同年6月8日，被告兴国环境局作出兴环责改字【2018】A07号责令改正违法行为决定书，责令原告在靠近居民一侧做好隔音防护措施，同时对引风管进行改造远离居民住宅。2018年6月22日，被告兴国环境局对原告作出兴环行罚【2018】12号行政处罚决定书，要求原告立即停止违法行为，罚款20000元。2018年4月28日，江西省工信委、江西省发改委、江西省财政厅、江西省环保厅联合下发《关于做好城市建成区内钢铁、有色金属、造纸、印染、原料药制造、化工六个行业污染较重企业搬迁改造工作的函》（赣信节能函[2018]47号），2018年6月1日，赣州市工信委、赣州市发改委、赣州市财政局、赣州市环保局联合下发《关于做好城市建成区内钢铁、有色金属、造纸、印染、原料药制造、化工六个行业污染较重企业搬迁改造工作的函》。2018年5月9日，兴国县人民政府办公室印发《关于印发兴国县“小散污染”企业专项整治工作方案的通知》（【2018】24号）。2018年10月31日，五被告依据上述函件精神，向原告作出《关于限期停产转型升级的函》，限原告在2018年12月31日停止生产、转型升级。原告不服，于2018年12月28日向兴国县人民政府申请行政复议。经审查，兴国县人民政府于2019年2月24日作出兴府复字【2018】27号行政复议决定书，认为五被告向原告作出的函件给原告设定了负担性义务，对原告的实体权利义务产生了实质影响，并且函件未查明原告的违法事实，未适用作出停产决定的法律依据，也未告知原告享有的权利救济途径及期限，遂作出该函件违法的复议决定。2019年11月4日，原告向本院提出书面申请，要求对工人安置费用、2018年12月28日起至本案行政诉讼止的停产停业损失、水电费用、停产停业期间人工损失、机械设备贬值损失、机械设备拆除费用、固定资产贬值损失进行司法评估鉴定。本院依法将原告的申请事项委托江西东升资产评估有限公司予以评估。2020年4月13日，江西东顺会计师事务所有限公司向本院出具函件，函件称，因原告无法提供会计账簿及会计凭证等相关资料，现将原告的委托事项（工人安置费用、2018年12月28日起至本案行政诉讼止的停产停业损失、水电费用、停产停业期间人工损失）退回。2020年6月30日，江西东升资产评估有限公司出具赣东升评报字【2020】115号财产损失资产评估报告。评估结论为：1、贬值损失计算期为2018年12月30日至2019年11月1日的评估值为588320元。其中：（1）房屋建筑物贬值损失评估值为75135元；（2）机械设备贬值损失评估值为423719元；（3）机械设备拆除费用评估值为89466元。2、贬值损失计算期为2018年12月30日至2020年6月30日的评估值为980539元。其中：（1）房屋建筑物贬值损失评估值为134433元；（2）机械设备贬值损失评估值为756641元；（3）机械设备拆除费用评估值为89466元。原告支付评估鉴定费用30000元。庭审中，原告自述，原告于2018年11月份收到五被告作出的《关于限期停产转型升级的函》，具体日期不清楚。原告于2019年1月开始停产停业，停产停业期间，第一个月聘请两位保安看守企业，从第二个月开始聘请一位保安，每位保安每月工资2000元。生产期间的水费每月5000至6000元，电费每月10万元左右，停产停业期间水、电费支付数额不清楚。停产停业期间支付2019年1月工资105360元。2019年4月24日，原告向五被告申请国家赔偿，要求五被告共同赔偿原告各项损失682万元。五被告不予赔偿，原告遂诉至本院要求处理。原审法院认为，《国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的”，第七条规定：“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。”第十三条规定：“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。”第十四条规定：“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”五被告向原告作出的案涉《关于限期停产转型升级的函》，经原告申请行政复议，兴国县人民政府确认《关于限期停产转型升级的函》违法。原告据此于2019年4月24日向五被告申请国家赔偿，但五被告在规定期限内未作出是否赔偿的决定。为此，原告于2019年9月20日向本院提起诉讼。原、被告诉讼主体适格，诉讼程序符合法律规定。《国家赔偿法》第十五条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支；”根据上述规定，案涉《关于限期停产转型升级的函》被确认违法，五被告的行政行为给原告的生产经营造成了一定的损害，五被告应当予以赔偿。但对于赔偿范围及金额，原告应当提供证据予以证实。就本案而言，关键在于确定赔偿期间和赔偿项目。关于赔偿期间，法律规定为停产停业期间。五被告于2018年10月31日对原告作出案涉《关于限期停产转型升级的函》，后经原告申请复议，复议机关于2019年2月24日确认《关于限期停产转型升级的函》违法。因此，五被告所作出的行政行为对原告所产生法律约束力的期间为《关于限期停产转型升级的函》送达至原告次日起至2019年2月25日。原告请求损失计算截止日期为本案诉讼结束止，该请求无事实和法律依据，本院不予支持。关于赔偿范围，法律规定为必要的经常性费用开支，即原告在受五被告所作出的具体行政行为约束期间，为保证企业后续能重新正常生产经营所支付的必要的经常性费用开支。因此，原告所主张的工人安置费用、停产停业损失、机械设备贬值损失、机械设备拆除费用、固定资产贬值损失均不属经常性费用开支的范畴。原告要求被告赔偿缺乏法律依据，本院不予支持。对于原告主张的水电费用、停产停业期间人工损失，在鉴定期间，因原告未提供会计账簿及会计凭证等资料，致使鉴定被退回。原告对该合理损失未提供证据予以支撑，为此，应当承担举证不能的法律后果。但为实质性化解行政争议，根据原告庭审陈述，综合本案案情，对停产停业期间的实际损失，本院酌情确定为20万元。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第十五条、第三十二条、第三十六条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，作出如下判决：一、被告赣州市兴国生态环境局、江西兴国经济开发区管理委员会、兴国县工业和信息化局、兴国县市场监督管理局、兴国县应急管理局于本判决生效之日起十日内共同赔偿原告兴国县华伦纸业有限公司停产停业期间各项损失共计200000元；二、驳回原告兴国县华伦纸业有限公司的其他诉讼请求。本案评估鉴定费30000元，由原告兴国县华伦纸业有限公司负担。上诉人兴国县华伦纸业公司提出上诉，请求：一、撤销于都县人民法院作出的（2019）赣0731行初175号行政判决书，改判五被上诉人共同赔偿上诉人各项损失655.6万元，以及2020年6月30日起至本案五被上诉人履行赔偿义务止产生的房屋建筑物和机器设备的贬值损失。二、评估鉴定费3万元由五被上诉人共同承担。三、诉讼费用由五被上诉人共同承担。事实与理由：五被上诉人在没有上位法律依据，且没有与上诉人达成协议的情况下，直接依据赣信节能函（2018）47号等文件作出行政决定，联合发文，单方强制剥夺上诉人的合法企业经营资格，责令上诉人停产停业，严重侵害了上诉人的合法权益。上诉人曾与被上诉人就补偿问题多次协调，由管委会确定200.56万元补偿款后，被上诉人拒绝兑现承诺，造成上诉人损失扩大。上诉人于2018年12月28日向兴国县人民政府申请行政复议，兴国县人民政府于2019年2月24日作出兴府复字【2018】27号行政复议决定书，认为五被上诉人作出的函件给上诉人设定了负担性义务，对原告的实体权利义务产生了实质影响，并且函件未查明上诉人的违法事实，未适用作出停产决定的法律依据，也未告知上诉人享有的权利救济途径及期限，作出该函件违法的复议决定。五被上诉人的违法行为给上诉人造成了巨大损失。一、一审法院对于赔偿期间的认定错误。赔偿期间应为《关于限期停产转型升级的函》送达至上诉人次日起至五被上诉人履行赔偿义务止。2019年2月24日，兴国县人民政府的行政复议虽然确认《关于限期停产转型升级的函》违法，但没有撤销，上诉人在客观上没有恢复生产的可能，效果等同于公司永久性关闭。二、一审法院对于赔偿项目的认定错误。上诉人主张的水电费用、停产停业期间的人工损失、工人安置费用、补偿机械设备损失费、机械设备拆除费、房屋建筑物贬值损失、机器设备贬值损失等，均系因被上诉人的违法行为产生的实际损失，正属于国家应当赔偿的范围内，五被上诉人对上述款项应当承担共同赔偿责任。上诉人在诉讼过程中，依法向一审法院申请评估支出的3万元鉴定费，系上诉人为了维护自身权利新产生的财产损失，故要求五被上诉人共同承担。上诉人兴国经济开发区管理委员会提出上诉，请求：撤销江西省于都县人民法院作出的（2019)0731行初175号行政判决书第一项，改判驳回被上诉人一审诉讼请求。事实与理由：被上诉人未提供充分有效的证据证明其停产停业期间损失。原审判决书判决赔偿被上诉人停产停业期间各项损失20万元没有事实根据和法律依据。上诉人兴国县市场监督管理局提出上诉，请求：撤销江西省于都县人民法院作出的（2019）赣0731行初175号行政赔偿判决书第一项判决，改判驳回被上诉人一审诉讼请求。事实与理由：被上诉人主张的损失与其自身违法行为存在因果关系，与上诉人等5部门的《关于限期停业转型升级的函》无法律上的因果关系。上诉人等单位通知被上诉人企业停产转型升级的行为属于行政通知行为，未对被上诉人设置强制义务。被上诉人未提供充分有效的证据证明其停产停业期间损失，判决赔偿被上诉人停产停业期间各项损失共计20万元没有事实根据和法律依据。被上诉人赣州市兴国生态环境局辩称，一、一审判决认定事实清楚、法律适用得当，该判决结果公平公正，请求维持原判决。1、五原审被告对上诉人所作出的《关于限期停产转型升级的函》无强制力，故并没有被撤销，而原告的权利得到了救济，根本无需停产停业，且被告也未作出任何后续的行政处罚决定，那么原告可以继续正常进行生产经营活动。因此，一审法院将行政行为所产生法律约束的期间确定为《关于限期停产转型升级的函》送达至原告次日起至2019年2月25日，该法律约束的期间也为本案的赔偿期间，即为上诉人的停产停业期间。一审法院对赔偿期间的认定准确，依法应予以维持。原告主张贬值损失应计算自2018年12月30日至本案诉讼结束止，无事实和法律依据，原告一直可以自行恢复生产经营，但是原告怠于恢复生产，系其自身原因造成的损失，不应得到法律的支持。2、一审法院对赔偿范围的确定为必要的经常性费用支出，具体到本案确定为水电费用、停产停业期间的人工损失，该认定符合法律规定。因上诉人自身未向鉴定机构提交会计账簿等资料，造成该鉴定被退回，该举证不能的法律后果应当由上诉人自行承担。一审法院为实质性化解行政争议，结合本案案情，对停产停业的实际损失酌定为20万元，该判决合理合法，符合客观实际。被上诉人兴国县工业和信息化局辩称，一、答辩人发送告知函目的在于督促原告转型升级，而非剥夺原告经营权利。上诉人搬迁系因其自身原因所导致的，与答辩人等下达的函告行为并无法律上的因果关系，答辩人等5部门下达的函告行为并未对上诉人的权益产生严重侵害。上诉人作为对当地环境产生较大影响的生产企业，理应承担起相应的社会责任，不断加强、改进生产技术，保护当地生态环境。答辩人等5部门基于社会公共利益考虑要求上诉人停业并改进生产技术，其主观目的并无不妥，其结果虽可能对原告权益造成一定损害，但并未达到强迫其立即搬迁之地步，因此，上诉人因搬迁等导致的赔偿费用不应计入其赔偿范围之内。二、原告部分诉求无事实、法律依据，且未充分举证证明其具体损失，应当承担举证不能的后果。上诉人的赔偿请求应当限定为职工基本工资、水电费用等维持企业运转的正常合理开支范围内。上诉人在赔偿清单中所罗列的人工安置费用、机械设备等固定资产损失费用不属于我国法律规定的赔偿范围内，应当不予支持。请求驳回其上诉请求。被上诉人兴国县应急管理局辩称，一、上诉人在本案中存在过错，应当自行承担不利后果。因上诉人的日常生产活动对周边居民正常生活造成干扰，曾多次被周边居民进行信访投诉，要求我县有关职权部门对涉事企业进行搬迁改造。经我县环保部门调查核实后，遂对原告作出相应处罚决定、整改要求，后因上诉人改正力度不足，相关职权部门遂下发告知函要求其停止生产。由此可知,上诉人在对本案的发生具有不可推卸的过错，应自行承担不利后果，而非由答辩人等承担全部的赔偿责任。二、原告部分诉求无事实、法律依据，且未充分举证证明其具体损失，应承担举证不能的后果。从上诉人提交的证据材料来看，上诉人并未充分举证证明其停产停业期间的水电、人工费用损失，而对除水电、人工费用外的赔偿诉求则不属于国家赔偿范围之内，应当不予支持。对上诉人提出的鉴定费用，因无法支持上诉人诉求的合理合法性，依法应当由上诉人自行承担。本院查明的事实与原审法院认定的事实基本一致。以上事实有原审法院随卷移送的证据材料及开庭笔录在卷予以证实。本院认为，《国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（六）吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支”。本案中，案涉《关于限期停产转型升级的函》被确认违法，该行政行为给上诉人华伦纸业公司的生产经营造成了一定的损害，五原审被告人应当予以赔偿，但赔偿范围应为停产停业期间必要的经常性费用开支。上诉人华伦纸业公司所主张的工人安置费用、停产停业损失、机械设备贬值损失、机械设备拆除费用、固定资产贬值损失均不属经常性费用开支的范畴，其要求赔偿缺乏法律依据，本院不予支持。案涉《关于限期停产转型升级的函》系出于环境污染问题，要求上诉人华伦纸业公司转型升级，上诉人华伦纸业公司怠于转型升级恢复生产，因其自身原因造成的扩大损失，不应得到法律的支持。《国家赔偿法》第十五条规定：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五条规定：“在行政赔偿诉讼中，原告应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。”根据上述规定，上诉人华伦纸业公司应当提供证据予以证实。上诉人华伦纸业公司主张的水电费用、停产停业期间人工损失，因原告未提供会计账簿及会计凭证等资料，致使鉴定被退回。上诉人华伦纸业公司对该合理损失未提供证据予以支撑，应当承担举证不能的法律后果。一审判决综合本案案情，对上诉人华伦纸业公司停产停业期间的实际损失，酌情确定为20万元，并无不当。综上，各上诉人的上诉理由不能成立，予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，处理妥当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人兴国县华伦纸业有限公司、江西兴国经济开发区管理委员会、兴国县市场监督管理局承担。本判决为终审判决。审 判 长  周洋发审 判 员  陈煜龙审 判 员  刘定丰二〇二〇年十二月三日代理书记员  郭燕华