浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙06行初205号 原告王素珍，女，1953年4月9日出生，汉族，住绍兴市越城区。 委托代理人温聪聪，上海尚银律师事务所律师。 被告绍兴市越城区灵芝街道办事处。住所地绍兴市洋江西路**。 法定代表人胡博，主任。 出庭行政机关负责人赵佳佳，副主任。 委托代理人严洪祥，浙江大公律师事务所律师。 被告绍兴市越城区人民政府。住所。住所地绍兴市越城区涂山东路**div> 法定代表人袁建，区长。 出庭行政机关负责人王媛媛，副区长。 委托代理人沈智强，男。 委托代理人严洪祥，浙江大公律师事务所律师。 原告王素珍因要求被告绍兴市越城区灵芝街道办事处（以下简称“灵芝街道办”）、绍兴市越城区人民政府（以下简称“越城区政府”）共同履行房屋拆迁安置补偿法定职责一案，于2020年12月8日向本院提起行政诉讼。本院在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月25日公开开庭审理了本案。原告王素珍的委托代理人温聪聪，被告灵芝街道办副主任赵佳佳及该单位委托代理人严洪祥，被告越城区政府副区长王媛媛及该单位委托代理人沈智强、严洪祥到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王素珍起诉称，2019年8月原告得知所在村庄潞阳村要被政府征收，被告开始组织丈量潞阳村的建筑物及附属物。2019年9月20日晚上，被告灵芝街道办在灵芝街道潞阳村公布《灵芝街道潞阳、潞庄村集体土地上房屋征收实施方案》。2019年9月22日，被告灵芝街道办公布《潞阳村征收公告》征收范围为：征收潞阳村有关建筑物及附属物。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。……”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”根据上述法律规定，集体土地经有权机关批准征收后，市、县人民政府是负责实施具体征收与补偿工作的法定主体。市、县人民政府作为一级政府，有权代表国家组织实施征收，也负有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式获得公平补偿的义务。然而自2019年9月被告公布征收公告，原告合法所有房屋及土地被征收，至今已8个月之久，原告仍未得到补偿安置，被告未依法履行补偿安置的法定职责。被告在对原告的建筑物及附属物的征收过程中，存在多处违法行为，具体如下：1.征收实施主体违法。土地管理法第四十七条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。……”土地管理法实施条例第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。……”本案所涉对越城区灵芝街道潞阳村征收过程中，公告及实施人始终为被告灵芝街道办,被告越城区政府作为本次征收行为依法应公告并组织实施的一方，至今未有任何作为。2.本次征收违反法定程序，未听取被征收人的意见。2019年9月20日晚上，被告在灵芝街道潞阳村公布《灵芝街道潞阳、潞庄村集体土地上房屋征收实施方案》。《潞阳村征收公告》的公告时间为2019年9月22日，实施方案仅仅公告1天即实施。土地管理法第四十七条规定:“……县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。……”据此，本次征收行为及征收方案的拟定未听取被征收人的意见，显属违规。3.土地房屋调查登记阶段程序违法，认定的原告住宅房屋价值及面积违法，导致原告难以维持现有生活水平，侵犯了原告的合法权益。首先，本次征收房地产价格评估机构的产生程序不合法。据《绍兴市区征收集体所有土地房屋补偿办法（试行）》第二十二条规定:“房地产价格评估机构由属地乡镇（街道）组织征收范围内的被征收人或本村（社区）村（居）民代表，在公布的候选评估机构中按照少数服从多数的原则投票确定；也可采取摇号、抽签等方式随机确定。候选房地产价格评估机构不得少于3家。投票或随机确定房地产价格评估机构应当由公证机构现场公证。通过投票方式确定房地产价格评估机构的，应当有过半数的被征收人或本村（社区）村（居）民代表参加，且需获得参加投票人数的过半数选票。”而本案中，原告对评估机构是如何产生的毫不知情，并未有任何评选环节。其次，本次征收确认的房屋补偿价值过低。征收安置方案及安置补偿协议书中确认的房屋补偿价值为：集体土地上房屋征收项目货币补偿比准价为11765元／平方米。而原告房屋被征收时，征收范围附近的房屋售价超过26000元／平方米，这意味着原告房屋被征收，补偿价款却无力购置新的住处。土地管理法第四十八条规定:“……征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用,并安排被征地农民的社会保障费用。……”据此，因被告确认的房屋补偿价值过低，导致原告原有生活水平难以保障；同时，并未告知原告对房屋价值评估有异议的救济权利和途径，严重违法。最后，最为关键的是被告对原告房屋的确权面积远远低于丈量面积，侵犯了原告的合法权益。由于历史和现实等诸多原因，我国农村宅基地及房屋登记颁证工作和规划许可及建设审批缺乏应有的规范。农村宅基地房屋登记颁证及规划建设手续不完善现象一直以来普遍存在。村民合法占有使用宅基地而没有相关权属凭证或建设手续，与所谓的违法占地、乱批乱建现象共存共生成为一个客观现实。这一客观现实不是农村居民个人一方能够克服和解决的，很大程度上是由行政机关执法不规范、管理不到位造成的。因此，不能简单地、“一刀切”地以村;地以村民不具有合法的权属凭证或建设手续来判定其宅基地及房屋是否为合法建筑法定的具有相应职权的行政机关，遵循法定程序并依照相关行政实体法律规范，结合相关历史和现实因素，依法作出认定。对此，《浙江省人民政府办公厅关于加快推进全省农村宅基地确权登记发证工作的意见》亦明确要求各地要以尊重历史的态度，妥善处理宅基地管理中存在的历史遗留问题，切实维护农民的合法权益。4.拆迁方式违反了法律规定的先补偿后搬迁。《潞阳村征收公告》公告称拆迁方式采用“即签即拆”，签约时间为2019年9月23日至2019年10月4日；集中腾空时间为2019年9月23日至2019年10月9日。签约时间与腾空时间完全一致。该做法违反了法律明确规定的先补偿后拆迁方式。法律依据为：土地管理法第四十八条:“……对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，……”被告采用的所谓即签即拆方式，完全无视被征收人无力承担安置费用的现实，且搬迁时间过短，造成被征收人流离失所。原告认为，被告在实施征收行为过程中存在多处违法行为：征收主体不合法，未听取被征人的意见，违法确权导致原告房屋价值过低而无法保持原有生活水平，未补偿即限期搬离等。现请求判决：1.判令被告依法履行补偿安置法定职责；2.附带审查《越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法（试行）》第四条的合法性；3.本案诉讼费用由两被告负担。 被告灵芝街道办、越城区政府共同答辩称：1.原告王素珍与徐阿六系夫妻，与谢桂花系母女，均系绍兴市越城区灵芝街道潞阳村村民，徐阿六与谢桂花已死亡。因镜湖新区开发建设需要，2019年9月，越城区政府作出《灵芝街道潞阳、潞庄村集体土地上房屋征收实施方案》，决定对潞阳、潞庄两村范围内集体土地上的房屋实施征收。2019年9月22日发布公告及实施方案。原告王素珍户房屋列入征收范围。项目实施主体单位灵芝街道办已陆续与其他列入征收范围的村民签订了房屋征收安置补偿协议。但因原告王素珍户在该项目实施方案确定的签约期内与房屋征收实施主体单位未达成房屋征收安置补偿协议，严重阻碍了项目的推进，对社会公共利益实现造成重大影响。灵芝街道办根据《越城区征收所有土地涉及房屋补偿实施办法(试行)》和《越城区征收集体所有土地涉及房屋相关补偿费标准》等规定，向越城区政府提出作出补偿决定申请，2020年11月27日，越城区政府作出《关于征求征收补偿决定方案意见的通知》(附件：1.潞阳村集体土地上的房屋征收项目被征收户王素珍的征收补偿决定方案；2.被征收户对征收补偿决定方案的意见书)，明确补偿安置方案，同时告知原告王素珍在补偿决定方案送达之日起十五日内对补偿决定方案提出意见并选择补偿方式。逾期不选择补偿方式的，补偿方式由补偿决定确定，并送达原告王素珍户，已依法履行补偿安置法定职责。2.在被告已依法履行补偿安置法定职责的情形下，原告王素珍与被诉履行补偿安置法定职责之间，并无法律上的利害关系，根据行政诉讼法第二十五条和第四十九条之规定，原告王素珍的起诉不符合法定受理条件。故，请求依法驳回原告王素珍的起诉。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。本案中，原告明确具体诉讼请求为要求两被告共同以行政机关名义与原告签订相关安置补偿协议，但行政协议应为行政机关与公民、法人或者其他组织协商订立，并非可强制履行的法定职责或义务，故原告该诉请明显不属于两被告权限范围。同时，根据原、被告双方陈述，案涉土地仍为集体土地，故即使双方未能协商达成相关安置补偿协议，原告要求两被告在土地征收程序完成前迳行作出房屋安置补偿决定，亦缺乏明确法律依据。综上，原告本案诉请不符合法定受理条件，本院对其一并提出的规范性文件合法性问题亦不作审查。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定如下： 驳回原告王素珍的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  蒋 瑛 审 判 员  范卓娅 人民陪审员  陈关根 二〇二〇年十二月三十一日 书 记 员  王雪莹