浙江省金华市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙07行终911号上诉人（原审原告）周贤君，女，1971年7月29日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。被上诉人（原审被告）金华市婺城区苏孟乡人民政府，住所地浙江省金华市婺城区苏孟乡苏孟村苏延路**。法定代表人宋文敏，乡长。出庭行政负责人罗志军，副乡长。委托代理人何丽君，浙江宾虹律师事务所律师。委托代理人马裕行，浙江宾虹律师事务所实习律师。原审第三人叶海，男，1970年3月2日出生，汉族，住浙江省金华市婺城区。上诉人周贤君因房屋征收行政协议一案，不服金华市婺城区人民法院（2020）浙0702行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，通过调阅一审案卷、询问当事人等方式进行了审理。本案现已审理终结。原审法院认定：第三人叶海系苏孟乡南塘村村民，其户在村中有三层房屋一处，占地面积93.63平方米，系在1994年原拆原建一层住房的基础上，于2014年改建形成。该房屋无权属登记、审批建房资料，叶海户在村中无其他住房。因金华市苏孟乡后徐、茶堰、南塘、三瑞堂四个村庄经批准后被列入金华市区城中村改造范围，被告金华市苏孟乡人民政府作为本辖区城中村改造的工作主体，负责城中村改造项目的土地征收、拆迁补偿等工作，叶海户上述房屋位于改造范围。2020年1月12日，被告金华市婺城区苏孟乡人民政府与叶海签订苏孟乡南塘村房屋征收补偿安置协议。协议内容：第一条房屋基本情况，对上述房屋认定合法占地面积93.63平方米，认定合法建筑面积280.89平方米。第二条房屋补偿费、奖励（一）房屋及附属物补偿费1.房屋建筑补偿费282014元；2.装修补偿费127307元；3.附属设施补偿费3000元，合计412321元。（二）另行支付补偿费1.搬家补助费3847元；2.水电补助费1400元；3.空调移机费420元，合计5667元。……（四）奖励费1.房屋评估奖励费20000元；2.房屋签约奖励费28039元（实为28089元）；3.房屋腾空奖励费28089元；……5.无产权房拆除奖励费9642元，合计85820元。（五）临时安置费，暂支付12个月，20224元，以上五项合计524032元。第三条安置地块和安置方式，家庭现有需安置人员4人，应增加安置人员2人，可享有公寓式安置面积645平方米。并约定房屋腾空以及款项支付等其他事项。2020年1月15日，叶海先领取房屋征收安置补偿预付款50000元。另查明，被告认定叶海户内安置人口为：叶海、叶想想、叶丽华、唐锦红。叶想想已达到法定婚龄，可独立分户。叶海与唐锦红（经结婚后户口迁入，并成为村经济组织成员）婚内生育女儿叶想想（1996年8月30日出生，已成年），叶海与唐锦红离婚后，唐锦红户口未迁出。之后，叶海与原告周贤君结婚，双方在2015年生育女儿叶丽华。期间，原告周贤君于2013年8月以夫妻投靠为由，将其户籍从原住址江苏省南通市崇州区城港新村迁入金华市苏孟乡南塘村，并将其与前夫的儿子竺震户籍迁入。周贤君、竺震均非农业户口。后，叶海与周贤君离婚，又于2016年登记复婚，并于2018年3月21日协议离婚。双方离婚协议中，约定女儿叶丽华由女方抚养，并将位于苏孟乡南塘村的自建房归周贤君所有。2020年1月19日，原告周贤君向原审法院提起民事诉讼，原审法院于3月4日作出（2020）浙0702民初973号民事调解书，确认叶海名下的位于金华市婺城区××乡××村××号自建房归原告周贤君所有。现叶想想、叶丽华、唐锦红、周贤君、竺震均在叶海户内。2017年9月11日，金华经济技术开发区管理委员会印发《金华经济技术开发区城中村改造房屋征迁安置实施意见》（试行），并附《金华经济技术开发区城中村改造房屋征迁安置其他事项的处理意见》及《金华经济技术开发区城中村改造安置人口资格认定细则》。《金华经济技术开发区城中承诺改造房屋征迁安置实施意见》（试行）中明确：二、拆迁安置方式（一）公寓式安置3.公寓式安置标准以人均住宅建筑占地面积25平方米为基准，最高不超过1：4.3（每户限额占地面积与公寓式安置房建筑面积之比）确定公寓式安置房建筑面积。三、房屋补偿（一）房屋认定3.无证、无批建房屋的补偿1998年12月31日之前建造的，户主属村集体经济组织成员，在审批限额内的，认定为合法。1999年1月1日到2013年9月30日建造的，户主属村集体经济组织成员，符合“一户一宅”，在审批限额内的，视同合法。《金华经济技术开发区城中村改造安置人口资格认定细则》（试行）第五条特殊安置人口认定原则（六）离婚家庭，……原本村集体经济组织成员再婚的，其妻子（不含城镇户口）……须将户口迁入本村（村、社区应按村规民约从严控制户籍迁移规定）及符合计划生育政策的小孩可以作为安置人口。原审法院认为，因苏孟乡城中村改造项目，位于苏孟乡南塘村集体所有土地上房屋被列入征收范围。被告金华市婺城区苏孟乡人民政府作为征收工作主体，有权对位于其行政管理范围内的被征收房屋与相关权利人签订补偿安置协议。被告在签订协议前应对被征收房屋权属、面积等进行调查并对户内安置人口情况进行确认。在本案补偿安置协议签订过程中，案涉房产未经权属登记也无建房审批资料，鉴于户主叶海本村集体经济组织成员身份，被告根据房屋认定的有关规定以及安置人口认定的条件，在被征收建筑符合视同合法后，根据按户安置以及户内人口的实际情况，与户主叶海签订的案涉房屋征收补偿安置协议，合法有效。因案涉房屋未经相关权属登记，原告周贤君与第三人叶海就房屋权属的约定，系双方自行对民事权益的处分。该房屋的民事权益因征收已转化为补偿利益，对该利益的享有，双方如无法自行协商的，原告可通过民事途径另行主张。原告周贤君非农村户口，即便其户籍现登记在叶海户内，亦不符合苏孟乡城中村改造项目安置人口的认定条件，被告未将其列为安置人口，亦无不当。综上，原告主张认定被告与叶海之间征收补偿安置协议无效的事实和理由，均不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告周贤君的诉讼请求。本案受理费人民币50元，由周贤君负担。上诉人周贤君上诉称：一审法院认为，南塘村经批准后，被列入金华市区城中村改造范围。事实上，征收案涉房屋的目的是为了征收房屋所在土地，重新进行规划建设。虽然协议中未明确约定房屋所在的土地归属问题，但协议约定产权调换方式安置，也包含了对宅基地使用权的安置补偿，而且征收由审批安置等一系列行为组成，不能孤立地看待，南塘村的土地未完成农用地转用审批及征收手续。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。因此，案涉房屋就不具备征收拆迁条件，被上诉人与叶海瞒着案涉房屋所有人即上诉人签订的征收补偿安置协议，应确认为无效。再则，南塘村此次征收的责任主体是金华市开发区管委会，被上诉人只是房屋征收的工作主体，应认定为拆迁主体不适格，应确认案涉征收补偿安置协议无效。一审法院认为，第三人叶海系苏孟乡南塘村村民，其户在村中有三层房屋一处，占地面积93.63平方米，系在1994年原拆原建一层的住房基础上，于2O14年改进形成。事实上，上诉人与第三人叶海早于公布拆迁前离婚，债权债务、房屋归属已分割清楚，包括共同生育的女儿叶丽华，由上诉人抚养，没有任何纠纷。案涉房屋占地面积93.63平方米、总面积280.89平方米归上诉人所有，另外一间23平方米的房屋归叶海所有，有离婚协议与民事调解书为证。离婚后双方各自生活，经济独立，叶海不是上诉人的家庭成员，上诉人也不是叶海的家庭成员，因婚姻关系解除，各自成户，各自有房屋。涉案房屋也并非如法院认为2014年建成，而是2015年6月经村书记、村主任以及村委的签字盖章，申请原拆原建，于2016年7月建成，以原拆原建申请书为证。家庭成员包括上诉人及竺震都拥有25平方米的宅基地使用权，作为人身权之一的住宅权，是最基本的公民权利。上诉人及儿子竺震也是南塘村村集体组织成员，还有原审已提供的《离婚协议》、2020年3月4日的《民事调解书》。综上所述，证明案涉房屋是上诉人所有的合法房屋，应认定上诉人为被拆迁人，被上诉人与第三人叶海签订的案涉房屋征收补偿安置协议主体不适格，应认定为案涉协议无效。一审法院判决书中认定叶海户内安置人口为叶海、叶想想、叶丽华、唐锦红。事实上唐锦红与叶海早于2004年离婚，离婚后双方均已再婚，叶想想由唐锦红抚养，早已各成一户。2018年3月21日，叶海与周贤君离婚，女儿叶丽华由周贤君抚养，虽然都未再婚，却各自生活，经济独立，各成一户。被上诉人却提供虚假材料，认定唐锦红是叶海的妻子，滥用行政职权，违反婚姻法；认定互不相识，没有任何关系的唐锦红与上诉人女儿叶丽华为家庭成员，将上诉人与儿子竺震独立消失，剥夺了上诉人的民事权。事实上，上诉人、竺震、叶丽华才是有血缘关系，也是事实上的家庭成员。关于安置人口的认定，上诉人一直在申诉中，至今没有定论。根据《金华市经济技术开发区城中村改造房屋征迁安置实施意见(试行)》附件2《金华经济技术开发区城中村改造安置人口认定(试行)》第七条，乡(街道)根据认定小组盖章确认安置人口资格与被征收人签订征收补偿安置协议书。而涉及上诉人的安置人口审批表属虚假材料，即被上诉人提供的证据3(安置人口认定审批表)，既没有乡政府的确认盖章，也没有管委会确认盖章，更没有安置人口认定小组确认盖章，应认定为该审批表无效。也就是说，被上诉人在安置人口有异议并在申诉的情况下，瞒着上诉人签订了案涉协议，违反了征收程序，应认定案涉协议无效。而一审法院对于被上诉人违反婚姻法认定的家庭成员状况予以承认，对于无任何确认盖章的审批表予以确认证明力，应认定一审法院的判决存在事实认定不清，证据不足，适用法律错误。关于被上诉人提供的房屋征收补偿协议与上诉人在原审中提供的协议不是同一份协议，直到今天，拆迁户都没有协议原本，拆迁协议只有被上诉人有，被征收人的合法权益得不到应有的保障，如此显失公平的协议应认定为无效。一审法院确认被上诉人证据2的证明力，事实上，户口迁移证与常住人口登记卡，是居民迁移户口的证明，仅供公检法办案使用，安置人口的认定是以房屋征收决定之日的户口决定的，而并非以历史的迁移日期决定的，应认定一审法院判决事实认定不清，证据不足。一审法院认为，涉案房屋的民事权益因征收已转化为补偿利益，对该利益的享有，双方如无法自行协商的，原告可通过民事途径另行主张。案涉协议中，房屋补偿款524032元支付给叶海金华银行帐号上。且不谈房屋拆迁补偿款的不合理性，案涉协议不但剥夺了上诉人的财产权、居住权，因建造案涉房屋及离婚后房屋装修费用，上诉人欠债近20万元。上诉人不但要偿还所欠债务，还要去相关部门四处奔波维权，还要抚养未满五周岁的小女儿，还要安排上诉人与小女儿叶丽华的生活教育。在重大拆迁利益面前，第三人叶海为了一己私利，曾多次侵害上诉人的财产，多次逼迫上诉人搬迁，致使上诉人受到了人身与精神的伤害。因上诉人对房屋补偿安置有异议，不同意被上诉人与叶海签订案涉协议，在规定限期签订协议期间，被上诉人多次催促第三人叶海签字，1月12日前承诺近十万元的奖励，所有拆迁款转账给叶海，如果逾期不签，案涉房屋作违章建筑处理，大女儿叶想想三套安置房没有，叶海本人也没有安置房。上诉人为了维护相关家庭成员的合法权益极力阻止叶海签字，逼迫无奈之下，叶海为了他自己与大女儿叶想想的巨大拆迁利益，瞒着上诉人签订了极其不合理、不合法的拆迁协议。最近，为了重大拆迁利益，为了逼迫上诉人腾空搬迁，被上诉人以腾空奖诱惑第三人，上诉人多次遭到财产与人身的伤害。被上诉人本应履行保护公民财产权、人身权的行政职责，却为了行政效率，不但不出面调解纠纷，还制造民事纠纷，冤枉上诉人收到了五万元补偿预付款。实际上，上诉人根本不知道有这笔钱，更没有收到过一分补偿款。如此极度不公平的征收补偿安置协议，既不利于被征收人合法权益的保护，不利于体现征收中责任主体应有的担当，也不利于在征收征迁工作中形成预防和化解矛盾的有效机制。案涉协议制造了社会矛盾，激起了相关人员对重大利益的非法占有欲，侵害了上诉人的财产权、人身权，应认定无效。一审法院的判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误。《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》规定，农村妇女作为家庭成员，其宅基地权益应记载到不动产登记簿及权属证书上，从法律上保护了农村妇女的宅基地权益。征收拆迁的原则是不能降低被拆迁的生活水平，保障被征收人的长远生计。房屋拆迁补偿安置协议具有行政性和合同性，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情况之一的，合同无效:(一)一方以欺诈胁迫的手段订立合同，损害国家利益;(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益;(三)以合法形式掩盖非法目的;(四)损害社会公共利益;(五)违反法律行政法规的强制性规定。案涉协议致使有合法房屋的上诉人面临无家可归的境地，南塘村的房屋与土地是上诉人与女儿最基本的生活保障，村里土地流转后，流转费用不知去向，上诉人面临巨额债务，面临抚养教育5岁女儿叶丽华的事实，无力承担高额诉讼费，因征收维权四处奔波，生活极度困难，举步维艰。综上所述，案涉协议严重侵犯了上诉人及女儿叶丽华的合法权益，应认定为该协议无效。综上，请求依法撤销原判，改判确认案涉《房屋征收补偿安置协议》无效，本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人金华市婺城区苏孟乡人民政府辩称：一、原审第三人叶海与被上诉人签订《房屋征收补偿安置协议》合法有效。(一)被上诉人是适格的征收主体。《金华市区集体所有土地上房屋征收与补偿实施意见(试行)》(下称“政府令第52号”)第六条规定：“被征收范围内所在乡镇(街道)政府(办事处)是本行政区域内的征收执行人，承担实施房屋征收与补偿的具体工作。”被上诉人作为征收执行人负责具体实施本行政区域范围内的征收工作，是适格的征收主体。(二)原审第三人叶海有权与被上诉人签订房屋补偿安置协议。根据政府令第52号第二十二条的规定，安置以户为单位。上诉人周贤君与叶海虽然离婚，还是共同生活在同一幢房子里，未分户，户口登记信息仍是以叶海为户主的家庭户，叶海具备完全民事行为能力，具有签约能力和资格。被上诉人依据户口登记信息与叶海签订《房屋征收补偿安置协议》合法有效。(三)南塘村已被列入城中村改造范围，房屋征收符合法律、地、地方性法规018年金华市苏孟乡后徐、茶堰、南塘、三瑞堂四个村庄经批准被列入金华市区城中村改造范围，房屋征收符合法律、地、地方性法规四)案涉《房屋征收补偿安置协议》不存在合同无效情形。案涉《房屋征收补偿安置协议》是双方在协商一致的基础上签订的，是叶海的真实意思表示，依法应受法律保护，且补偿安置协议系严格按照政府令第52号执行，不存在《合同法》第五十四条规定的合同无效情形。二、叶海户安置人口资格认定符合相关认定规则。上诉人与叶海结婚后，上诉人以夫妻投靠为由，将其户籍从原住址江苏省南通市崇州区城港新村迁入南塘村，并将其与前夫的儿子竺震户籍迁入。上诉人及儿子竺震虽然户口在村上，但户籍性质均为非农业户口。根据《金华经济技术开发区城中村改造安置人口资格认定细则(试行)》第五条第六项规定，上诉人不属于安置人口。根据政府令第52号第二十四条规定，特殊情况安置人口按以下原则确定：(五)离婚家庭，按原家庭人口状况确定。叶海前妻唐锦华系农业户口，离婚后户口未迁出，挂靠在叶海户，仍是南塘村集体经济组织成员，属于安置对象。叶海户安置人口为：叶海、叶想想、叶丽华、唐锦红符合人口认定相关规则。三、案涉《房屋征收补偿安置协议》不损害上诉人的合法权益。离婚协议书不是物权登记证书，仅对离婚当事人产生约束力，上诉人提交的《民事调解书》系在叶海与被上诉人签订房屋征收补偿安置协议后形成的，叶海已将相关权利处分，且被上诉人已向叶海支付部分款项。根据《关于加强农村宅基地管理的意见》第十三条规定：严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。虽然叶海与上诉人约定案涉房屋归周贤君所有，但周贤君并不因此成为征收安置对象，就房屋价值部分补偿款被上诉人愿意根据上诉人的指示完成相关支付，不会损害被上诉人的合法利益。综上，一审判决事实认定清楚、适用法律、法规正确，请求依法驳回上诉，维持原判。原审第三人叶海未作答辩。二审中，上诉人周贤君向本院提交了如下证据：1、原拆原建申请书复印件，证明上诉人及儿子和叶海四人共同有涉案房屋的宅基地使用权。2、户口本，证明上诉人是单独一户，安置以户为单位，上诉人可作为安置人口。被上诉人金华市婺城区苏孟乡人民政府质证认为：证据1真实性、合法性有异议。复印件真实性无法核对，就申请书本身而言，上面落款申请人是叶海，不是周贤君，家庭人口数也是空白，无法达到上诉人的证明目的。证据2落款时间是2020年9月14日，是在涉案房屋拆迁协议签订之后，鉴于周贤君这一户原来是城镇户籍的，也不符合安置要求，不能达到上诉人主张的证明目的。本院认为，证据1系复印件，且即便真实，也系原审第三人叶海提出的申请，其中没有明确家庭人口情况，故无法达到上诉人的证明目的。证据2的真实性、合法性应予确认，但上诉人能否作为安置人口并不能仅以户口本为依据。被上诉人金华市婺城区苏孟乡人民政府、原审第三人叶海均未向本院提交新的证据。经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。本院认为，上诉人周贤君起诉要求确认案涉协议无效，对于行政协议是否无效的审查处理，除适用《行政诉讼法》第七十五条规定的“实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，可以确认行政协议无效”外，还可以适用民事法律规范作为判断行政协议是否无效的依据。上诉人周贤君所在苏孟乡南塘村经批准被列入金华市区城中村改造范围，根据《金华市区城中村改造实施办法（试行）》（金政办发[2014]46号）第四条“各乡镇（街道）是本辖区城中村改造的工作主体，负责城中村改造项目的土地征收、拆迁补偿、社会稳定等工作”的规定，被上诉人金华市苏孟乡人民政府作为本辖区城中村改造的工作主体，有权实施包括签订补偿安置协议在内的拆迁补偿等工作。上诉人认为被上诉人行政主体不适格，据此应确认案涉征收补偿安置协议无效的理由不能成立，本院不予采纳。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。从本案审查的情况来看，案涉协议所涉的房屋并未经有权部门的登记，虽然上诉人与原审第三人通过民事调解书的方式确认被拆迁的房屋归上诉人所有，但在此之前原审第三人已基于其户主的身份对该房屋进行了处分，与被上诉人签订了案涉补偿安置协议，故不能将其视为无权处分行为。上诉人可依据上述民事调解书确定的权利，通过另行向原审第三人主张权利的方式维护其合法权益。至于上诉人是否应当作为安置人口进行补偿安置，则不能成为案涉协议是否无效的判断因素。除此之外，本案未有证据证明存在其他法律规定的协议无效之情形，故上诉人要求确认案涉补偿安置协议无效的请求无事实和法律依据，本院不予支持。原审判决正确，依法应予维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人周贤君负担。本判决为终审判决。审 判 长 单晓剑审 判 员 张淑英审 判 员 徐青雅二〇二〇年十二月二十五日代书记员 余美子