甘肃省兰州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）甘01行终251号上诉人（原审原告）兰州鸿瑞钢结构工程有限公司，住所地：甘肃省兰州市西固区新城镇头铺路**。法定代表人迟忠民，该公司总经理。委托代理人张忠红，甘肃得舍律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兰州市自然资源局西固分局，住所地：甘肃省兰州市西固区公园路**。负责人王永明，该局局长。委托代理人王建钢。委托代理人秦晨，甘肃泽锐律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兰州市西固区新城镇人民政府，住，住所地：甘肃省兰州市西固区新城镇头铺路**/div>负责人王海龙，该镇政府镇长。委托代理人马子峰。委托代理人李超。上诉人兰州鸿瑞钢结构工程有限公司（以下简称：鸿瑞公司）因诉兰州市自然资源局西固分局、兰州市西固区新城镇人民政府（以下简称：新城镇政府）未按照约定履行安置补偿协议一案，不服兰州市七里河区人民法院（2020）甘0103行初68号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。一审法院经审理查明，因兰州国际港务区范围内土地储备项目征地需要，鸿瑞公司位于兰州市西固区××村××路××号，面积为8617.50平方米房屋及附属物纳入征收范围。2018年10月25日，新城镇政府和新联村委会作为甲方，与鸿瑞公司签订《安置补偿协议》（合同编号015），协议约定，甲乙双方对评估公司作出的评估结果予以认可，甲方根据评估公司对乙方非住宅房屋评估价进行货币补偿共计17054232元，其中房产类13224606元，资产类3829626元;甲方在乙方拆除完毕、收到拆迁确定单、协议审核生效后5个工作日一次性向乙方支付上述所有费用等条款。协议签订后，鸿瑞公司依约将厂房内生产设备、机械进行搬迁，并于2018年11月9日与新城镇政府办理了交房确认手续。期间，新城镇政府于2018年11月6日向鸿瑞公司支付补偿款500万元。本案审理过程中，2019年12月27日和2020年1月6日，新城镇政府分别各支付100万元，尚余10054232元未付。一审法院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第一款规定：“因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告、以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理”。本案涉及的因兰州国际港务区范围内土地储备项目征地建设项目中，新城镇政府接受兰州市西固区人民政府委托，实施房屋征收等相关工作，鸿瑞公司将兰州市自然资源局西固分局作为被告主体不适格。本案审理过程中，经释明，鸿瑞公司执意坚持不予变更主体。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”因此，根据以上法律规定，本案原告提起的诉讼，应不符合起诉的条件，本院依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉解释》第六十九条第一款第三项的规定，裁定如下：驳回鸿瑞公司的起诉。案件受理费50元，予以退还。上诉人鸿瑞公司上诉称，一审裁定认定兰州市自然资源局西固分局不是本案适格被告，鸿瑞公司起诉不符合起诉条件，驳回鸿瑞公司的起诉没有事实根据和法律依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，市、县人民政府及其土地行政主管部门在土地征收及补偿安置组织实施方面有着明确的职责分工。具体来讲，市、县人民政府的职责主要体现为征收土地方案的公告和征地补偿、安置方案的批准等；土地行政主管部门的职责主要是负责对征地补偿安置方案的组织实施，其中包括征收土地的各项费用的支付等。本案中，兰州市自然资源局西固分局系兰州市西固区人民政府的职能部门，其法定职责是对兰州市西固区××区划内的土地征收进行补偿、安置。鸿瑞公司与新城镇政府签订的《安置补偿协议》的履行主体是兰州市自然资源局西固分局，即向鸿瑞公司支付安置补偿费用的主体为兰州市自然资源局西固分局。再者，根据兰州铁路运输中级法院（2019）甘71行初285号行政裁定书认定鸿瑞公司与新城镇政府签订的《安置补偿协议》是新城镇政府接受兰州市自然资源局西固分局的委托实施的征收行为，该行为后果应当由兰州市自然资源局西固分局承担，兰州市自然资源局西固分局为本案适格被告。因此，一审法院认定鸿瑞公司将兰州市自然资源局西固分局作为被告主体不适格驳回鸿瑞公司的起诉侵害了鸿瑞公司的合法权益，请求人民法院撤销兰州市七里河区人民法院（2020）甘0103行初68号行政裁定，判令兰州市七里河区人民法院继续审理。被上诉人兰州市自然资源局西固分局答辩称，一、案涉《安置补偿协议》属于行政协议，由鸿瑞公司与新城镇政府签订，答辩人不是签约主体，也不是案涉集体土地征收及安置补偿协议签订工作的委托方，故答辩人不是本案的适格被告。二、兰州铁路运输中级法院（2019）甘71行初285号行政裁定书所援引的《兰州市2015年度城市建设实施方案西固区第5批项目集体土地征地拆迁安置补偿方案》与案涉集体土地征收及安置补偿无关，且该行政裁定解决的是本案案件管辖的程序性问题，案件审理应以本次审理查明的事实为准。一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求依法驳回被答辩人的上诉。被上诉人新城镇政府未提交书面答辩意见，其在庭审过程中答辩称，一、我单位是涉案征拆具体的实施单位，被西固区人民政府委托实施征收行为，我单位认可安置补偿协议；二、涉案行政协议的标的是1700余万元，在协议履行过程中，我单位一直在尽自己的义务，只要资金到位，第一时间履行，且已分三次分别支付了500万、200万和30万，鸿瑞公司对此也予以接受。我单位认为这属于双方在合同履行过程中改变了原合同的约定内容，属于新的合意，具有法律效力，应该以我单位实际履行为主。本院认为，本案的争议焦点是适格被告的确定。本案系土地征收过程中鸿瑞公司因安置补偿协议的履行纠纷而提起的行政诉讼。行政协议作为一种特殊的行政管理活动，兼具行政性和合同性双重属性，既是一种行政行为，又是一种合同。行政机关与公民、法人或者其他组织订立行政协议，应当坚持依法行政原则，在法律、法规、规章规定的职责范围之内进行。人民法院确定行政协议案件的适格被告，应当根据查明的案件事实，结合职权法定原则和合同相对性原则，适用《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》等法律规定，综合予以认定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，市、县人民政府土地行政主管部门是法定的集体土地征收补偿安置义务主体。征地补偿、安置方案规定由其他行政机关或者非国家机关的组织与被征收人订立安置补偿协议的，可以视为市、县人民政府土地行政主管部门委托实施。本案中，兰州市西固区人民政府批准的《兰州市2017年度城市建设实施方案西固区第2批用地项目集体土地征地拆迁安置补偿方案》第十条规定“征收集体土地及地上建（构）筑物、附属物的补偿，由涉及征拆的乡镇与被征收人签订征收安置补偿协议”，因此，新城镇政府、兰州市西固区新城镇新联村村民委员会与鸿瑞公司订立的涉案安置补偿协议，可以视为兰州市自然资源局西固分局委托订立。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第二款“因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告”的规定，兰州市自然资源局西固分局是本案适格被告，新城镇政府与兰州市西固区新城镇新联村村民委员会作为安置补偿协议的当事人，可以作为第三人参加诉讼。一审法院告知鸿瑞公司变更被告为兰州市西固区征收服务中心属告知错误。另外，行政案件立案后，被告是否适格属于人民法院司法审查范围。具体到本案而言，鸿瑞公司以兰州市西固区人民政府为被告向兰州铁路运输中级法院提起行政诉讼后，兰州铁路运输中级法院通知新城镇政府作为第三人参加诉讼，后经兰州铁路运输中级法院释明，鸿瑞公司同意变更被告为兰州市自然资源局西固分局，兰州铁路运输中级法院遂裁定本案移送兰州市七里河区人民法院管辖。一审法院立案后，鸿瑞公司又提交起诉书将新城镇政府列为共同被告，没有法律依据，而一审法院未予审查，仅基于鸿瑞公司新提交的起诉书将新城镇政府列为本案被告不当。综上，鸿瑞公司以兰州市自然资源局西固分局为被告提起本案诉讼主体适格且符合其他起诉条件。一审法院认定新城镇政府接受兰州市西固区人民政府委托实施房屋征收等相关工作，并以鸿瑞公司错列兰州市自然资源局西固分局为被告且拒绝变更为由裁定驳回鸿瑞公司的起诉确有错误。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销兰州市七里河区人民法院（2020）甘0103行初68号行政裁定；二、本案指令兰州市七里河区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长  王 卫审 判 员  刘祥礼审 判 员  王 洋二〇二〇年十二月二十二日法官助理  安方**书 记 员  魏 绫