北京市顺义区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0113行初206号原告中铁十六局集团第一工程有限公司，住所地北京市顺义区南法信镇顺畅大道****。法定代表人王红伟，董事长。委托代理人李**，中铁十六局集团第一工程有限公司员工。委托代理人黄长浩，北京百朗律师事务所律师。被告北京市顺义区旺泉街道办事处，住所地，住所地北京市顺义区望泉北街**iv>法定代表人周国忠，主任。委托代理人李卫华，北京市顺义区旺泉街道办事处工作人员。委托代理人张楠，北京市玖典律师事务所律师。被告北京市顺义区人民政府，住所地，住所地北京市顺义区复兴东街**iv>委托代理人张少远，北京市顺义区人民政府工作人员。委托代理人王磊，北京市青天律师事务所律师。原告中铁十六局集团第一工程有限公司（以下简称中铁十六局第一工程公司）不服北京市顺义区城市管理综合行政执法局（以下简称区城管执法局）作出的《限期拆除决定书》及北京市顺义区人民政府（以下简称顺义区政府）作出的《行政复议决定书》，以区城管执法局和顺义区政府为共同被告向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月12日立案后，在法定期限内向区城管执法局及顺义区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。在案件审理期间，由于行政机关职权调整，原由城管执法部门行使的相关职权下放至街道办事处，本院依职权将被告区城管执法局变更为北京市顺义区旺泉街道办事处（以下简称旺泉街道办事处）。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告中铁十六局第一工程公司的委托代理人李**、黄长浩，被告旺泉街道办事处的委托代理人李卫华、张楠，被告顺义区政府的委托代理人张少远、王磊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年1月2日，区城管执法局对中铁十六局第一工程公司作出京顺城管限拆字〔2020〕第280002号《限期拆除决定书》，主要内容为：2019年10月18日，区城管执法局执法人员在检查中发现，中铁十六局第一工程公司有违法建设行为，遂予以立案调查。经查，中铁十六局第一工程公司在北京市顺义区西辛南区建设的钢架砖混结构建筑物一处，总建筑面积为3056．41平方米，经规划自然资源部门协查复函证明，该建筑物未取得建设工程规划许可证、临时建设规划许可证以及选址意见书、规划条件或者建设工程设计方案审查同意意见等规划文件，属违法建设，以上事实有现场检查笔录、证据照片、规划复函、询问笔录等材料为证。中铁十六局第一工程公司搭建违法建设的行为违反了2019年施行的《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款的规定，上述建筑物属违法建设。依据2019年施行的《北京市城乡规划条例》第七十五条第一款之规定，区城管执法局决定：限中铁十六局第一工程公司收到本决定15日内拆除上述违法建设，并接受复查。逾期未拆除的，将报请顺义区政府责成有关部门依法强制拆除。依据《北京市城乡规划条例》第八十条第一款规定，强制拆除或者回填违法建设及其安全鉴定的费用、建筑垃圾清运处置费用，以及相关物品保管费用由违法建设当事人承担。当事人逾期不缴纳的，执法机关可依法加处滞纳金。如不服本决定，可自接到本决定书之日起六十日内向顺义区政府或北京市城市管理综合行政执法局申请行政复议，也可自接到本决定书之日起6个月内直接向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。中铁十六局第一工程公司不服，向顺义区政府申请行政复议。2020年5月22日，顺义区政府作出顺政复字〔2020〕57号《行政复议决定书》，维持了区城管执法局作出的京顺城管限拆字〔2020〕第280002号《限期拆除决定书》。原告中铁十六局第一工程公司诉称：2010年7月15日，中铁十六局第一工程公司与顺义区市场经营管理中心签订了《市场合作协议》，协议约定双方共同合作经营改建后的市场（涉案建筑物），改建后建筑物大厅中的360平方米、门面房20平方米归顺义区市场经营管理中心（北京市鑫绿都农副产品市场中心）经营管理。为此，中铁十六局第一工程公司在进行改建前制定了相关的建设规划，并向北京市规划委员会报请批准。2011年1月26日，北京市规划委员会作出2011规（顺）条字0006号《北京市规划委员会项目规划条件（自有用地）》，对用地规划、建设规划、环境设计、交通规划、城市安全建设规划等提出要求，并明确同意中铁十六局第一工程公司按照上述要求建设该建筑物。对涉案建筑的改造做出了条件规划的决定。2015年3月2日，北京市顺义区住房和城乡建设委员会出具《证明》，认可涉案建筑物用途为商业用房、手续合法。2020年1月2日，区城管执法局作出京顺城管限拆字〔2020〕第280002号《限期拆除决定书》，责令中铁十六局第一工程公司限期拆除涉案建筑物。中铁十六局第一工程公司不服《限期拆除决定书》的行政强制措施决定，向顺义区政府申请行政复议。2020年5月22日，顺义区政府作出顺政复字〔2020〕57号《行政复议决定书》，维持区城管执法局作出的京顺城管限拆字〔2020〕第280002号《限期拆除决定书》。被诉《限期拆除决定书》及《行政复议决定书》程序违法，内容错误，应当予以撤销。一、被诉《限期拆除决定书》及《行政复议决定书》程序违法，区城管执法局在未依法调查和查明事实的基础上即对涉案建筑作出认定属于违法，且作出被诉《限期拆除决定书》之前，未告知，也未举行听证。首先，《限期拆除决定书》的内容明确说明了建筑面积，但区城管执法局并未对涉案建筑物进行现场勘验。其次，由于涉案建筑物是在原有建筑物的基础上进行改建，区城管执法局未对原建筑物的历史、功能、作用等情况进行了解，从而错误的适用法律规定。因此，区城管执法局在未依法调查和查明事实的基础上作出的涉案建筑认定违法，属于程序违法。顺义区政府未尽谨慎义务，未尽职尽责，未如实查明了解案件的基本情况和历史渊源，未考虑涉案建筑物的拆除会造成严重的国有资产流失，仅仅单纯局限法条，对中铁十六局第一工程公司作出《行政复议决定书》，维持了被诉《限期拆除决定书》，也属于程序违法。二、被诉《限期拆除决定书》及被诉《行政复议决定书》依据违法。区城管执法局依据《北京市城乡规划条例》第二十二条、第七十五条规定作出《限期拆除决定书》。《城乡规划法》于2008年实施，《北京市城乡规划条例》于2009年实施。顺义区政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条规定作出的《行政复议决定书》，也是以《城乡规划法》及《北京市城乡规划条例》为理论依据前提。涉案建筑物于1985年建成，当时国家没有对于规划的相关法律规定，涉案建筑物建设时相关法律规定并未出台，我国《立法法》第93条规定:“法律、行政法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往。”《城乡规划法》属于法律，《北京市城乡规划条例》属于行政法规，均属于《立法法》的规定范畴之内。因此，区城管执法局、顺义区政府以涉案建筑物建设时未出台的法律为依据，违背《立法法》原则，适用法律错误。三、涉案建筑物并非违法建筑，不应当被拆除。（一）涉案建筑物并不属于违法建设。首先，该建筑物建成于1985年，系原有的公司礼堂，后由于礼堂不再使用且无人管理，造成周围环境变差。2011年，为切实改善小区居民的生活环境，提高生活质量，方便百姓购物，拟在原有礼堂的基础上改建建筑物。中铁十六局第一工程公司在进行改建之前，制定了相关的建设规划，并向北京市规划委员会报请。2011年1月26日北京市规划委员会作出《北京市规划委员会建设项目规划条件（自有用地）》，对用地规划、建设规划、环境设计、交通规划、城市安全建设规划等提出了要求，并明确同意中铁十六局第一工程公司按照上述要求建设该建筑物。涉案建筑物从改建到使用经营，直至中铁十六局第一工程公司收到《限期拆除决定书》之前，一直合法经营。其次，涉案建筑物从建成至今已经有多家公司申请工商注册并实际取得了营业执照，法人组织取得工商局办理的合法营业执照的前提就是需要有合法的办公场所。如果涉案建筑物为违法建筑，住建部门是不会向申办法人组织的人员出具任何证明的。由此也足以说明涉案建筑物并非违法建筑。最后，涉案建筑物的改建也是通过相关政府部门的审批，并非违法建筑。除北京市规划委员会出具的规划条件外，2013年11月20日旺泉街道办事处出具《证明》，对涉案建筑物系中铁十六局第一工程公司在原有的公司礼堂基础上改建，不属于违章建筑进行了说明。2015年3月2日，北京市顺义区住房和城乡建设委员会出具《证明》，认可了涉案建筑物的用途，手续合法。针对涉案建筑物的合法性，北京市第三中级人民法院在（2018）京03民终1916号民事判决书中也曾明确陈述:“涉案房屋虽无建设工程规划许可证，但相关主管部门并非不同意建设。”此判决作为国家司法机关出具的具有公示效力的法律文书，足以说明涉案建筑物并非违法建筑。（二）涉案建筑物的拆除会造成严重的国有资产流失。涉案建筑物作为符合《中华人民共和国企业国有资产法》规定的合法国有资产，新建、改建该建筑物，已经花费了大量的费用。包括建设期间投资的成本，以及向北京市鑫绿都农副产品市场中心支付的40万元的拆迁安置费以及22万元的经营损失补贴款。如果该建筑物被拆除，还会产生大量的损失，包括拆除费用、支付给承租人的违约金等。因此，结合前述内容，涉案建筑物并非违法建筑，属于《中华人民共和国企业国有资产法》中规定的合法国有资产，依据《国务院办公厅关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》中指导思想的规定应予以保护，如进行拆除不仅会造成投入成本的损失，同样拆除后期的赔偿责任也会造成国有资产流失。（三）涉案建筑物的建设目的是为居民提供便利，具有社会服务功能。2011年在改建涉案建筑物时，中铁十六局第一工程公司就主动在改建前召开社区居民座谈会，顺义区规划局领导、旺泉街道办事处的领导以及十余名居民代表出席了此次会议。在会议中，中铁十六局第一工程公司的工作人员对建筑物的位置、规模、总体方案均作出了详细介绍，规划局的领导向与会人员明确了社区需要建设市场的确定意见，旺泉街道办事处领导在讲话中明确支持申请人建设该建筑物，居民代表同样表示支持该建筑物的建设，认为改建后不仅能够优化环境，也为居民的日常生活提供了便利，十余名居民代表均在该座谈纪要中签字。2013年12月19日，中铁十六局第一工程公司代表孙厚河与北京铁路局通州路段的项目负责人马兴在建新南区办公场所内召开会议。以上事实可以说明中铁十六局第一工程公司建设市场是经多方认证、同意、认可的，可以说明涉案建筑是为方便百姓生活建设的便民市场，具有公益性。市场建设前涉诉地块环境脏乱差，周边无生活市场。涉案建筑建成后，优化了周边环境，也为周边居民提供了便利。涉案建筑如果被拆除，不仅会造成国有资产流失，也将影响居民的生活质量，甚至引发群体性纠纷。市场改建至今，都是为了方便居民，并未有任何获利情况。中铁十六局第一工程公司同意将涉案建筑无偿转让给地方政府或者机关。综上所述，涉案建筑物是在原有建筑物的基础上为方便社区居民而改建，中铁十六局第一工程公司依照法定程序向政府相关部门申请审批，北京市规划委员会、旺泉街道办事处、北京市顺义区住房和城乡建设委员会对涉案建筑物的合法性作出说明。因此，区城管执法局在对涉案建筑建设、审批等事实情况不清楚的情况下作出的《限期拆除决定书》程序违法、事实不清，依据违法，应当予以撤销。顺义区政府在此情况下作出的《行政复议决定书》事实依据程序违法，应当予以撤销。区城管执法局、顺义区政府的行为将会给中铁十六局第一工程公司造成严重的经济损失，也将会给国家造成严重的国有资产流失。故起诉，请求：1．撤销区城管执法局作出的京顺城管限拆字〔2020〕第280002号《限期拆除决定书》及顺义区政府作出的顺政复字〔2020〕57号《行政复议决定书》；2．案件受理费由区城管执法局、顺义区政府承担。原告中铁十六局第一工程公司在举证期限内向本院提供了下列证据：1．京顺城管限拆字〔2020〕第280002号《限期拆除决定书》，证明区城管执法局于2020年1月2日向中铁十六局第一工程公司作出了《限期拆除决定书》。2．《北京市规划委员会建设项目规划条件（自有用地）》，证明涉案建筑物于2011年1月13日申请了建设项目规划条件，2011年1月26日北京市规划委员会（顺义分局）规划管理局出具了该建设项目规划条件，文件明确对用地规划、建设规划、环境规划、城市安全建设规划等提出了要求，并明确同意中铁十六局第一工程公司按照上述要求建设建筑物。3．2013年11月20日旺泉街道办事处出具的《证明》，证明作为基层政府的旺泉街道办事处确认涉案建筑物系中铁十六局第一工程公司经顺义区规划局和顺义区市场管理委员会批准对原礼堂的改建，不属于违章建筑。4．2015年3月2日北京市顺义区住房和城乡建设委员会出具的《证明》，证明北京市顺义区住房和城乡建设委员会认可了涉案建筑的用途、手续合法。5．（2018）京03民终1916号民事判决书，证明判决书中明确陈述“涉案房屋虽然无建设工程规划许可证，但相关主管部门并非不同意建设”。此判决书作为国家司法机关出具的具有公示效力的法律文书，足以说明涉案建筑物并非违法建筑。6．新建菜市场社区居民座谈会会议纪要，证明涉案建筑物建设之前，中铁十六局第一工程公司与周围居民及顺义区规划局、旺泉街道办事处等相关人员和部门共同召开座谈会，参会人员认为新建菜市场能够为周围居民带来便利，并表达了对新建菜市场的大力支持。7．中铁十六局第一工程公司与北京市鑫绿都农副产品市场中心签订的《协议书》及《市场合作协议》，证明涉案建筑物的部分投入成本62万元。被告旺泉街道办事处辩称：一、事实经过：2019年10月18日，区城管执法局在检查中发现中铁十六局第一工程公司在顺义区西辛南区建设钢架砖混结构房屋一处，中铁十六局第一工程公司未能提供建设工程规划许可证。经现场勘验，涉案建筑物内部共二层，总建筑面积3056．41平方米。有现场检查笔录、勘验笔录、照片、卫星图、草图为证。并于当场向中铁十六局第一工程公司下发了谈话通知书，有谈话通知书和送达回证为证。2019年12月3日，旺泉街道办事处收到顺义区查处违建工作领导小组办公室顺查违告字[2019]第372号违法建设告知书。告知书中明确指出北京房产管理所向我区反映中铁十六局第一工程公司的上述建设系违法占用铁路用地，并要求旺泉街道办事处积极落实属地管理主体责任，立即展开查处。该告知书也充分证明，中铁十六局第一工程公司的建设存在违法占用铁路用地问题。2019年12月6日，区城管执法局与中铁十六局第一工程公司副总经理张永全在区城管执法局旺泉执法大队办公室进行谈话，并制作询问笔录一份。在该份询问笔录中区城管执法局对于涉案建筑物的建造时间、结构面积、相关手续进行了充分了解。中铁十六局第一工程公司认可涉案建筑物无建设工程规划许可证。区城管执法局明确告知涉案建筑物属于违法建设，并将相关法律依据明确告知中铁十六局第一工程公司。2019年12月20日，区城管执法局向北京市规划和自然资源委员会顺义分局发函，请求北京市规划和自然资源委员会顺义分局核实涉案建设的规划审批手续。2019年12月24日，北京市规划和自然资源委员会顺义分局回函涉案建设未依法取得建设工程规划许可证。2020年1月2日，区城管执法局向中铁十六局第一工程公司发出京顺城管限拆字〔2020〕第280002号《限期拆除决定书》。2020年3月3日，区城管执法局收到中铁十六局第一工程公司提出的《行政复议申请书》。2020年5月22日，区城管执法局收到顺义区政府顺政复字〔2020〕57号《行政复议决定书》，维持了区城管执法局作出的《限期拆除决定书》。二、区城管执法局依法履行法定职责，认定事实清楚。中铁十六局第一工程公司始终认可其建设未取得建设工程规划许可证。区城管执法局又向北京市规划和自然资源委员会顺义分局去函予以核实，核实结果同样为未取得建设工程规划许可证。故依法认定中铁十六局第一工程公司的建设为违法建设并下发京顺城管限拆字〔2020〕第280002号《限期拆除决定书》。三、中铁十六局第一工程公司的诉讼理由不能成立。第一，中铁十六局第一工程公司所称的协议并未实际履行，涉诉建筑物用于商业出租，实际经营范围包括餐馆、中介公司、智能家居服务公司、培训学校等，到目前仍然没有菜市场。第二，不认可中铁十六局第一工程公司说的“2013年12月19日，中铁十六局第一工程公司代表孙厚河与北京铁路局通州路段的项目负责人马兴在建新南区办公场所内召开会议”，其也没有提交证据证明。第三，中铁十六局第一工程公司称涉案建筑物属于公益性，没有获利，对此不认可。中铁十六局第一工程公司实际是以租代售的方式将全部房屋进行出售，每平方米单价是一万八千元左右。房价上涨后，中铁十六局第一工程公司想通过法院收回房屋，想以该房屋没有建设工程许可证为由解除协议，但没有获得法院支持，因此可以看出中铁十六局第一工程公司租赁房屋是为了获利，违反城市信用原则。第四，对于中铁十六局第一工程公司说的国有资产流失的问题。中铁十六局第一工程公司作为国有企业应当本着诚实信用原则承担相应的法律责任，不能心存侥幸。第五，中铁十六局第一工程公司说西辛南区没有菜市场也不符合事实。西辛南区东边是西单国泰，西面是石门市场，北面也有菜市场。第六，房屋建成之后没有用于菜市场经营。第七，建筑物在最初建造完成时中间是露天的天井，中铁十六局第一工程公司又在天井上隔了三层用于出租，也是为了获利，其也并未按照规划条件进行建设。综上，区城管执法局在检查中发现中铁十六局第一工程公司的建设后，通过现场检查、勘查、与中铁十六局第一工程公司谈话、向相关部门核实等工作，对于中铁十六局第一工程公司的建设作出的决定书内容事实清楚、证据充分、依据正确、程序合法。请求依法驳回中铁十六局第一工程公司的诉讼请求。被告旺泉街道办事处在举证期限内向本院提供了下列证据：1．现场检查笔录，证明区城管执法局于2019年10月18日对中铁十六局第一工程公司涉案建设进行现场检查，中铁十六局第一工程公司未能出示建设工程规划许可证。2．现场勘验笔录，证明区城管执法局于2019年10月18日对中铁十六局第一工程公司涉案建设进行现场勘查，确定涉案建筑物结构为二层，面积为3056．41平方米。3．立案审批表，证明区城管执法局于2019年10月18日经现场检查，决定对涉案建设进行立案审查。4．证据材料登记表，证明中铁十六局第一工程公司涉案建筑物的照片、位置、平面图。5．谈话通知书（存根），证明区城管执法局向中铁十六局第一工程公司下发谈话通知书，要求中铁十六局第一工程公司携带相关材料进行谈话。6．送达回证，证明区城管执法局于2019年10月18日向中铁十六局第一工程公司送达谈话通知书。7．询问笔录，证明区城管执法局于2019年12月6日与中铁十六局第一工程公司进行谈话询问。中铁十六局第一工程公司自述涉案建设无建设工程规划许可证。8．中铁十六局第一工程公司授权张永全进行谈话询问的委托手续，证明张永全在谈话期间所陈述的内容系经中铁十六局第一工程公司授权并认可的。9．普通测量成果，证明中铁十六局第一工程公司违法建设的结果和面积。10．关于确认中铁十六局第一工程公司建设的建筑物建设规划手续的函，证明区城管执法局向北京市规划和自然资源委员会顺义分局核实涉案建设的规划审批手续。11．关于中铁十六局第一工程公司建设建筑规划审批情况的函，证明涉案建设未依法取得建设工程规划许可证。12．限期拆除决定书及送达回证，证明区城管执法局依法向中铁十六局第一工程公司下发限期拆除决定书。13．违法建设告知书及附件，证明北京房产管理所反映中铁十六局第一工程公司的建设系违法占用铁路用地。被告顺义区政府辩称：一、基本案情。2010年7月15日，中铁十六局第一工程公司与北京市顺义区市场经营管理中心签订《市场合作协议》，约定中铁十六局第一工程公司以顺义区西辛南区市场土地的使用权作为与市场中心合作的条件，中铁十六局第一工程公司负责在西辛南区建设市场，市场中心负责经营管理。2014年至2017年，中铁十六局第一工程公司与北京铁路局通州车务段签订《临时借用铁路用地协议》，约定将京承线涉案土地借给中铁十六局第一工程公司使用，使用用途为经营。2019年10月18日，区城管执法局在检查中发现，位于北京市顺义区西辛**建设的钢架砖混结构建筑物一处（即顺义区西辛****楼），涉嫌未取得规划部门许可。同日，区城管执法局对涉案建筑物进行现场勘验，经测量涉案建筑物共一处，内部共两层，总建筑面积为3056．41平方米。中铁十六局第一工程公司认可涉案建筑由其出资建设，于2013年11月开工、2014年10月竣工，未取得建设工程规划许可证。区城管执法局告知中铁十六局第一工程公司享有陈述和申辩的权利。12月24日，北京市规划和自然资源委员会出具《关于中铁十六局第一工程公司建设建筑规划审批情况的函》，认定位于顺义区西辛南区18号楼的由中铁十六局第一工程公司建设一处钢架砖混结构建筑，总建筑面积3056．41平方米，未依法取得建设工程规划许可证。2020年1月2日，区城管执法局对中铁十六局第一工程公司作出《限期拆除决定书》。2020年3月2日，顺义区政府行政复议机构收到中铁十六局第一工程公司不服《限期拆除决定书》所提交的行政复议申请书及相关材料，中铁十六局第一工程公司请求撤销该限拆决定。同年5月22日，顺义区政府作出《行政复议决定书》，决定维持该《限期拆除决定书》。5月22日，顺义区政府向区城管执法局送达并向中铁十六局第一工程公司邮寄《行政复议决定书》。二、顺义区政府具有对涉诉具体行政行为行政复议的法定职权。《中华人民共和国行政复议法》第十二条中规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。因此，顺义区政府具有对区城管执法局所作涉诉的具体行政行为行政复议的法定职权。三、顺义区政府所作涉诉行政复议决定合法。（一）顺义区政府所作涉诉行政复议决定程序合法。2019年3月2日，顺义区政府行政复议机构收到中铁十六局第一工程公司所提交的行政复议申请书及相关材料。同年3月3日，顺义区政府向区城管执法局送达《行政复议答复通知书》。3月11日，区城管执法局向顺义区政府提交了答复及相关材料。4月20日，顺义区政府作出《行政复议延期通知书》，延长复议案件审理期限30日，后分别向中铁十六局第一工程公司及区城管执法局进行了送达。复议过程中，顺义区政府通过电话形式对中铁十六局第一工程公司进行了相关告知及询问。5月22日，顺义区政府作出《行政复议决定书》，后分别向中铁十六局第一工程公司及区城管执法局进行了送达。顺义区政府依法履行了受理、询问、延长审理期限并告知当事人、作出行政复议决定以及送达等法定程序，复议程序符合法律规定。因此，顺义区政府所作涉诉行政复议决定程序合法。（二）顺义区政府所作涉诉行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。依据《北京市城乡规划条例》第五十八条、第七十五条、《北京市禁止违法建设若干规定》第九条第二款的规定，城市管理综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证的城镇建设工程，区城管执法局作为顺义区的城市管理综合执法组织，负有依法查处辖区内未取得建设工程规划许可证违法建设的法定职责。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《北京市城乡规划条例》第二条第一款规定，本市行政区域全部为规划区。第九十二条规定，本条例所称的违法建设包括城镇违法建设和乡村违法建设。城镇违法建设是指未依法取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证或者未按照许可内容进行建设的城镇建设工程，以及逾期未拆除的城镇临时建设工程。本条例所称的违法建设当事人，包括违法建设的建设单位、施工单位、所有人或者管理人。本案中，区城管执法局经调查后认定中铁十六局第一工程公司所建涉案的3056．41平方米建筑物未依法取得建设工程规划许可证。区城管执法局在依法履行了立案、勘验、询问、告知陈述和申辩的权利等法定程序后，依法作出《限期拆除决定书》并送达中铁十六局第一工程公司，该《限期拆除决定书》事实清楚，程序合法，适用法律正确。因此，顺义区政府依法作出行政复议决定维持了该《限期拆除决定书》，顺义区政府所作涉诉行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法。中铁十六局第一工程公司的起诉无相应的事实和法律依据，请求依法驳回中铁十六局第一工程公司的诉讼请求。被告顺义区政府在举证期限内向本院提供了下列证据：1．行政复议申请书、EMS快递查询，证明中铁十六局第一工程公司通过邮寄方式申请行政复议的内容。2．中铁十六局第一工程公司提交的行政复议材料，证明中铁十六局第一工程公司的主体身份情况、法定代表人情况、授权委托情况及中铁十六局第一工程公司在提起行政复议时提交的证据材料。3．行政复议申请处理审批表，证明顺义区政府对中铁十六局第一工程公司所提行政复议申请的受理程序合法。4．行政复议答复通知书、送达回证，证明行政复议程序合法。5．《答复》、证据目录及复议阶段区城管执法局提交的身份证明授权材料，证明区城管执法局的答复意见、主体身份情况、法定代表人情况、授权委托情况以及提交证据情况。6．EMS快递凭证、EMS快递查询、听证申请书及复议程序中中铁十六局第一工程公司提交的材料，证明中铁十六局第一工程公司在复议过程中以邮寄方式提交的听证申请书及相关材料。7．复议程序中区城管执法局提交的材料，证明区城管执法局作出的相关说明及提交的材料。8．行政复议案件延期审理呈报表、行政复议延期通知书、送达回证、EMS快递凭证及EMS快递查询，证明顺义区政府依法延长案件审理期限，行政复议延期通知书向区城管执法局及中铁十六局第一工程公司合法送达。9．电话录音光盘及文字整理，证明顺义区政府对中铁十六局第一工程公司的相关告知及询问情况。10．行政复议案件审理意见呈报表、行政复议决定书，证明行政复议呈报程序及复议案件的结果。11．送达回证、EMS快递凭证及EMS快递查询，证明行政复议决定书向中铁十六局第一工程公司及区城管执法局合法送达。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：1．各方当事人提交的京顺城管限拆字〔2020〕第280002号《限期拆除决定书》、顺政复字〔2020〕57号《行政复议决定书》系本案被诉行政行为的书面载体，在此不予评判。2．中铁十六局第一工程公司提交的证据2作出于2011年1月26日，其中载明：“有效期两年，期限届满自行失效不予延续。两年内取得建设计划主管部门的批复文件的，有效期与其一致。”因中铁十六局第一工程公司未在规划条件作出之日起两年内取得建设计划主管部门的批复文件，故该规划条件已超过有限期限自行失效，对该证据本院不予采纳。中铁十六局第一工程公司提交的证据3、4的出具单位在出具上述材料时均非认定建筑物合法与否的法定职责机关，相关法律法规规章也没有关于会议纪要可以替代规划许可手续的规定，因此对证据3、4、6的证明目的本院不予认定。中铁十六局第一工程公司提交的证据5、7与本案没有直接的关联性，本院不予接纳。3．旺泉街道办事处、顺义区政府提交的其他证据形式合法，内容真实，与本案具有关联性，能够证明区城管执法局履行立案、现场检查、现场勘验、调查取证、送达等程序的情况，顺义区政府履行复议程序的情况等，可以作为本案认定事实的依据，本院予以采纳。经审理查明：北京铁路局通州车务段（铁路用地出借单位，甲方）与中铁十六局集团第一工程有限公司北京分公司（承借铁路用地单位，乙方）曾签订三份《临时借用铁路用地协议》，双方约定根据《北京铁路局临时借地审批表》，甲方同意将京承线42km+730m—44km+464m（右侧）处的铁路用地1660平方米临时借给乙方使用，批准使用用途经营。借用期限为2014年1月1日至2016年12月31日，乙方应遵守《铁路运输安全保护条例》及铁路用地管理有关规定，不得在借地范围内建永久性建筑物、构筑物……。2017年，中铁十六局集团第一工程有限公司北京分公司物业管理中心与北京铁路局通州车务段签订《临时借用铁路用地协议》，约定借用期限自2017年1月1日至2017年12月31日，协议其他内容与前述内容基本一致。中铁十六局第一工程公司称其于2013年11月开始建设涉案建筑物（即西辛南区18号楼），2014年10月竣工。2019年12月3日，顺义区违法建设查处工作领导小组办公室向旺泉街道办事处发出《违法建设告知书》，主要内容为：近期，收到北京房产管理所反映我区范围内共有违法占用铁路用地问题36件，占地面积75955．91平方米，主要涉及京承铁路线路。依据《中共北京市顺义区委北京市顺义区人民政府关于进一步加强违法建设查处工作的实施意见》的规定，现将违法占用铁路用地问题中涉及旺泉街道办事处的2件问题进行移送，积极落实属管理主体责任，立即展开查处……。该告知书附件所载强占铁路用地的相对人包含中铁十六局第一工程公司。2019年10月18日，区城管执法局对中铁十六局第一工程公司建设的涉案建筑物进行现场检查、勘验，并制作了现场检查笔录、现场勘验笔录，中铁十六局第一工程公司副总经理张永全陪同并在笔录上签字。经现场检查，中铁十六局第一工程公司未能出示建设工程规划许可证；经现场勘验，该建筑物内部共两层，总建筑面积3056．41平方米。同日，区城管执法局决定对中铁十六局第一工程公司的行为立案调查，并向中铁十六局第一工程公司送达谈话通知书。2019年12月6日，区城管执法局对中铁十六局第一工程公司进行询问，中铁十六局第一工程公司委托副总经理张永全接受询问。询问过程中，区城管执法局的执法人员出示了执法证件，并告知张永全享有申请回避、提出陈述和申辩的权利；张永全称涉案建筑物是中铁十六局第一工程公司出资建的，是租用的铁路局的地，一直交租金给铁路局，但从2018年就没让再交租金了，未实际办下来规划许可手续；2013年11月开工，2014年10月竣工，房屋是钢架砖混结构，用途是做便民超市及相关服务店面；认可区城管执法局出示的普通测量成果中记载的建筑面积3056．41平方米。2019年12月20日，区城管执法局向规划部门发函，请求核实涉案建筑物的规划审批情况。2019年12月24日，北京市规划和自然资源委员会出具《关于中铁十六局第一工程公司建设建筑规划审批情况的函》，确认位于顺义区西辛南区18号楼由中铁十六局第一工程公司建设的一处钢架砖混结构建筑物，总建筑面积3056．41平方米未依法取得建设工程规划许可证。2020年1月2日，区城管执法局作出京顺城管限拆字〔2020〕第280002号《限期拆除决定书》。同日，区城管执法局向中铁十六局第一工程公司送达上述决定书。2020年2月29日，顺义区政府收到中铁十六局第一工程公司请求撤销京顺城管限拆字〔2020〕第280002号《限期拆除决定书》的行政复议申请书及相关材料。2020年3月3日，顺义区政府受理该复议申请，并于同日向区城管执法局送达行政复议答复通知书，告知区城管执法局在收到行政复议申请书副本之日起10日内提出书面答复，并提交有关证据、依据和其他有关材料。2020年3月6日，中铁十六局第一工程公司向顺义区政府提出听证申请。2020年3月9日，顺义区政府通过电话告知中铁十六局第一工程公司代理人黄长浩，称鉴于疫情期间听证不利于人员密集，且区城管执法局暂未提交材料，所以先不组织听证，如果案件后期需要听证，再另行通知。2020年3月11日，区城管执法局向顺义区政府提交答复及证据材料，并一并提交了涉案违法建设不属于责令限期改正情形的《说明》。2020年4月20日，顺义区政府经审批后，决定延长案件审理期限30日并作出《行政复议延期通知书》送达中铁十六局第一工程公司及区城管执法局。2020年4月30日，顺义区政府经审批作出顺政复字〔2020〕57号《行政复议决定书》，维持了区城管执法局作出的京顺城管限拆字〔2020〕第280002号《限期拆除决定书》。2020年5月25日，中铁十六局第一工程公司收到了顺义区政府邮寄的《行政复议决定书》。中铁十六局第一工程公司仍不服，提起本诉。本院认为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款规定：复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。据此，本案审查的内容有二：一、区城管执法局作出的《限期拆除决定书》是否合法；二、顺义区政府作出的《行政复议决定书》是否合法。一、关于被诉《限期拆除决定书》的合法性。根据《北京市城乡规划条例》第五十八条第一款、第七十五条第一款及《北京市禁止违法建设若干规定》（北京市人民政府令第228号）第九条第二款的规定，被诉《限期拆除决定书》作出时，区城管执法局对未取得规划许可证件的城镇违法建设具有作出限期拆除决定的法定职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。在本案诉讼过程中，原由区城管执法局行使的对城镇建设工程的查处职权变更由街道办事处和乡镇人民政府继续行使。故，旺泉街道办事处作为职权划转后继续行使相关职权的行政主体，具有成为本案被告的诉讼主体资格。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《北京市城乡规划条例》第二十九条规定，本市依法实行规划许可制度，各项建设用地和建设工程应当符合城乡规划，依法取得规划许可。规划许可证件包括选址意见书、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证和相应的临时规划许可证。城镇建设项目应当按照建设工程规划许可证或者临时建设工程规划许可证的许可内容进行建设；农村建设项目应当按照乡村建设规划许可证或者临时乡村建设规划许可证的许可内容进行建设。该条例第七十五条第一款规定，建设工程未取得规划许可证件或者未按照规划许可证件许可内容进行建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，执法机关责令限期改正，处该建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处该建设工程造价百分之十以下的罚款。本案中，涉案建筑物所在土地属于铁路用地，针对中铁十六局第一工程公司违法占用铁路用地问题相关部门已经责令查处，因此，涉案建筑物不属于“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的”情形。区城管执法局在履行立案、现场检查、现场勘验、调查取证等程序后，结合询问笔录、现场勘验笔录、规划部门的回函等证据，对中铁十六局第一工程公司作出京顺城管限拆字〔2020〕第280002号《限期拆除决定书》，认定中铁十六局第一工程公司在北京市顺义区西辛南区18号楼已建成的3056．41平方米钢架砖混结构建筑物未取得建设工程规划许可证，属于违法建设的事实清楚，程序合法，适用法律无误。二、关于被诉《行政复议决定书》的合法性。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。根据上述法律规定，顺义区政府具有对区城管执法局的行政行为作出行政复议决定的法定职权。本案中，中铁十六局第一工程公司申请行政复议后，顺义区政府依法履行了受理、告知、延期、审查等程序，其在此基础上作出顺政复字〔2020〕57号《行政复议决定书》，维持区城管执法局作出的《限期拆除决定书》并无不当。综上，中铁十六局第一工程公司的诉讼请求和理由缺乏事实根据及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告中铁十六局集团第一工程有限公司的全部诉讼请求。案件受理费五十元，由原告中铁十六局集团第一工程有限公司负担（已交纳）。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  刘琳琳人民陪审员  徐 淼人民陪审员  牛媛媛二〇二〇年十二月七日法官 助理  张 汀书 记 员  强莉涵