广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤12行终190号上诉人（原审原告）张雅建，男，汉族，1956年2月20日出生，住广东省广州市。上诉人（原审原告）李良清，男，汉族，1963年1月10日出生，住广东省深圳市。上诉人（原审原告）王亚男，女，满族，1984年2月28日出生，住辽宁省沈阳市。上诉人（原审原告）罗海云，女，汉族，1970年8月16日出生，住广东省东莞市。上诉人（原审原告）陈红，女，汉族，1974年11月10日出生，住广东省广州市。上诉人（原审原告）成亚辉，男，汉族，1976年6月9日出生，住广东省四会市。上诉人张雅建、李良清、王亚男、罗海云、陈红、成亚辉的共同委托代理人罗晓云、梅华容，均系广东协言律师事务所律师。上诉人（原审原告）汪昆，男，汉族，1979年4月25日出生，住广东省肇庆市。上诉人（原审原告）陶琳，女，汉族，1981年6月6日出生，住广东省广州市。上诉人（原审原告）杨云帆，男，汉族，1984年6月28日出生，住广东省广州市。上诉人（原审原告）温琼莲，女，汉族，1973年10月5日出生，住广东省肇庆市。上诉人汪昆、陶琳、杨云帆、温琼莲的共同委托代理人李兴厚，广东经国律师事务所律师。被上诉人（原审被告）四会市自然资源局（原四会市住房和城乡规划建设局），住所地：广东省四会市。法定代表人徐响。原审第三人肇庆市东基团星投资开发有限公司，住所地：广东省四会市。法定代表人刘木林。委托代理人曾祥威，广东恒益律师事务所律师。委托代理人邹安琪，广东恒益律师事务所实习律师。原审原告李丹华，女，汉族，1965年4月14日出生，住广东省广州市。原审原告梁夏，男，汉族，1969年8月14日出生，住广西玉林市。上诉人张雅建、李良清、王亚男、罗海云、陈红、成亚辉、汪昆、陶琳、杨云帆、温琼莲因与被上诉人四会市自然资源局、原审第三人肇庆市东基团星投资开发有限公司、原审原告李丹华、梁夏确认行政行为违法及撤销行政行为纠纷一案，不服肇庆市鼎湖区人民法院（2020）粤1203行初102号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院审理查明，原四会市住房和城乡规划建设局的城乡规划管理职责，现划入四会市自然资源局。张雅建、李良清、李丹华、王亚男、罗海云、陈红、成亚辉、汪昆、梁夏、陶琳、杨云帆、温琼莲系四季金谷（南区）小区别墅区业主。2012年12月24日，肇庆市东基团星投资开发有限公司取得位于四会市****上元塘地段的土地使用权【证号：四国用（2012）第007879号】，用于开发建设四季金谷小区。2013年4月26日，原四会市城乡规划局向肇庆市东基团星投资开发有限公司核发了四城规地字第[2013]7号《建设用地规划许可证》。四季金谷（南区）项目原规划内容为：计算容积率建筑面积70857.15平米，地下建筑面积9000平米，架空建筑面积350平米，地面机动车停车位272个、地下225个，户数为446户，居住人数1427，绿地率54.5%，容积率为1.07，最高建筑层数23层。2017年3月6日，肇庆市东基团星投资开发有限公司向原四会市住房和城乡规划建设局递交上述小区规划调整申请。该局经审查，初步同意肇庆市东基团星投资开发有限公司的调整方案后，在该项目现场、该局大堂公示栏与该局网站进行批前公示（公示文号：四城规公示字[2017]第10号），征询公众意见，批前公示内容为：计算容积率建筑面积90353.08平米，地下建筑面积6800平米，架空建筑面积320平米，地面机动车停车位497个、地下126个，户数为713户，居住人数2282，绿地率39.6%，容积率为1.37，最高建筑层数26层；公示征询期自2017年2月23日至2017年3月4日，并明确注明了相关利害关系人表达意见或建议的方式（包括：电话、电子邮箱和网站）。截至公示征询期届满，原四会市住房和城乡规划建设局并未收到任何相关利害关系人的意见、建议或投诉。2017年3月21日，原四会市住房和城乡规划建设局认为肇庆市东基团星投资开发有限公司的四规（东城）地块（II-）第（1703030）号《建筑工程单体规划涉及条件》符合规划。2017年4月11日、13日，四会市人民防空办公室和四会市城市管理和综合行政执法局分别同意肇庆市东基团星投资开发有限公司的四规（东城）地块（II-）第（1703030）号《建筑工程单体规划涉及条件》的报建。2017年4月27日，原四会市住房和城乡规划建设局同意肇庆市东基团星投资开发有限公司的建设项目建筑设计方案，按法定程序报建。2017年5月8日，原四会市住房和城乡规划建设局经审批同意四季金谷（南区）项目的修建性详细规划及建设工程设计方案的总平面图，并为肇庆市东基团星投资开发有限公司核发了四城规建字第II-（2017）040号《建设工程规划许可证》。之后原四会市住房和城乡规划建设局制作了案涉建设工程批后公告，并在施工现场张贴。2018年11月6日，成亚辉向原四会市住房和城乡规划建设局申请政府信息公开，原四会市住房和城乡规划建设局于2018年11月27日向成亚辉作出《对的回复》，向其公开“四季金谷”项目规划公示（四城规公示字[2013]第03号、四城规公示字[2017]第10号）。2018年11月29日，成亚辉向原四会市住房和城乡规划建设局申请政府信息公开，原四会市住房和城乡规划建设局作出《对的回复》，向成亚辉公开：1.“四季金谷”项目规划批前公示（四城规公示字[2013]第03号、四城规公示字[2017]第10号）示意图；2.《建设工程规划许可证》四城规建字第II-（2017）040号复印件；3.肇庆高新区-四会产业集聚基地控制性详细规划-XJ05相关图纸。张雅建、李良清、李丹华、王亚男、罗海云、陈红、成亚辉、汪昆、梁夏、陶琳、杨云帆、温琼莲不服，遂提起本案诉讼。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”及《广东省城乡规划条例》第五条“省、市、县人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内城乡规划管理工作，其他有关部门应当按照各自职责，做好城乡规划管理的相关工作。”的规定，四会市自然资源局承接了原四会市住房和城乡规划建设局的城乡规划管理职责，张雅建、李良清、李丹华、王亚男、罗海云、陈红、成亚辉、汪昆、梁夏、陶琳、杨云帆、温琼莲不服案涉建设工程规划许可证，四会市自然资源局为本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”的规定，本案中，涉案的《建设工程规划许可证》虽然在2017年5月8日核发，但张雅建、李良清、李丹华、王亚男、罗海云、陈红、成亚辉、汪昆、梁夏、陶琳、杨云帆、温琼莲通过政府信息公开于2018年11月27日才知道案涉许可证的内容，于2019年4月30日向原审法院提起诉讼，张雅建、李良清、李丹华、王亚男、罗海云、陈红、成亚辉、汪昆、梁夏、陶琳、杨云帆、温琼莲并未超过法定的起诉期限，因此对四会市自然资源局和肇庆市东基团星投资开发有限公司提出张雅建、李良清、李丹华、王亚男、罗海云、陈红、成亚辉、汪昆、梁夏、陶琳、杨云帆、温琼莲的起诉期限已过的意见不予支持。综合查明事实及全案证据材料，肇庆市东基团星投资开发有限公司申请对容积率、建筑高度、建筑密度等用地指标的控制性详细规划进行修改调整，原四会市住房和城乡规划建设局受理申请后，依照《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定进行了审查和审批，并在原四会市住房和城乡规划建设局官网、大堂及项目现场进行了批前公示，期间并无申请人、利害关系人对许可或审批事项提出异议或听证申请，之后向肇庆市东基团星投资开发有限公司核发四城规建字第II-（2017）040号《建设工程规划许可证》，并进行了批后公示，故原四会市住房和城乡规划建设局核发案涉《建设工程规划许可证》的证据充足，程序合法，张雅建、李良清、李丹华、王亚男、罗海云、陈红、成亚辉、汪昆、梁夏、陶琳、杨云帆、温琼莲请求确认案涉《建设工程规划许可证》违法并撤销的事实和依据不足，不予采纳。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回张雅建、李良清、李丹华、王亚男、罗海云、陈红、成亚辉、汪昆、梁夏、陶琳、杨云帆、温琼莲的诉讼请求。上诉人张雅建、李良清、王亚男、罗海云、陈红、成亚辉、汪昆、陶琳、杨云帆、温琼莲不服原审判决，向本院上诉称,一、批准变更修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图为独立行政行为，依法应进行批前和批后公示。被上诉人多次表示此非独立行政行为无需单独批前批后公示，也承认未就此进行批前批后公示。被上诉人在未经依法批前批后公示就批准变更的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图基础上核发《建设工程规划许可证》当然违法。根据《城乡规划法》第五十条第二款、《关于城乡规划公开公示的规定》第十六条、第二十条的规定，已经可以认定变更修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图需要进行批前公示，是一个独立的行政审批行为。同时《肇庆市城乡规划公开公示管理办法》第十二条、第十三条明确了将变更修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图作为一个独立的行政行为对待。因此，变更修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图是一个不折不扣的独立行政行为，且应单独进行批前和批后公示。被上诉人认为批准变更修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图只是核发建设工程规划许可证的一个内部步骤，无需也不可能就此去做批前和批后公示，是错误的、违法的。二、被上诉人的违法行政行为造成上诉人等别墅区业主利益直接严重受损。修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图变更直接涉及上诉人所在的项目已竣工区域，将别墅区东侧、北侧的绿化带取消，规划为机动车停车位，损害了上诉人等别墅区业主利益。三、现行四季金谷（南区）项目修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图的部分规划内容可撤销。规划变更后，四季金谷（南区）项目高层区部分业已竣工且已由肇庆市东基团星投资开发有限公司出卖给了广大业主，判令撤销该部分规划可能不现实，但占用别墅区域道路规划停车场等内容对上诉人等别墅区业主影响极大，该部分规划内容具有可撤销性，因此，应撤销该部分规划内容，恢复至原来的规划。现请求：1.撤销肇庆市鼎湖区人民法院（2020）粤1203行初102号行政判决；2.确认被上诉人批准变更四季金谷（南区）项目修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图的行政行为违法；3.判令撤销四季金谷（南区）项目修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图中别墅区地面停车场等涉及别墅区的变更规划内容并恢复至被上诉人核发四城规建第Ⅳ-（2013）113号《建设工程规划许可证》所依据的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图。被上诉人四会市自然资源局在二审审理期间没有提交答辩意见。原审第三人肇庆市东基团星投资开发有限公司在二审审理期间没有提交陈述意见。原审原告李丹华、梁夏在二审审理期间没有提交陈述意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本院认可原审法院对被告主体、起诉期限的认定及论述，在此不再重复论述。本案中，原四会市住房和城乡规划建设局在2013年已对四季金谷（南区）项目的建设项目规划总平面图、方案效果图以及相关技术指标进行了公示（四城规公示字[2013]第03号）。2017年3月6日，原审第三人肇庆市东基团星投资开发有限公司向原四会市住房和城乡规划建设局提出申领案涉四城规建字第II-（2017）040号《建设工程规划许可证》，并提交相关资料，经该局审查后在该项目现场、该局大堂公示栏与该局网站进行批前公示，公示内容包含了：规划总平面图、区位示意图等，公示时间为2017年2月23日-2017年3月4日，符合《广东省城乡规划条例》第二十九条：“规划许可或者审批机关作出许可或者审批决定前，应当将许可或者审批内容、申请人和利害关系人享有的权利等事项在政府网站、建设项目现场进行公示，公示时间不得少于十日。”的规定。原审第三人肇庆市东基团星投资开发有限公司在2017年提出申领案涉四城规建字第II-（2017）040号《建设工程规划许可证》，修改了经四城规公示字[2013]第03号公示的规划总平面图，理应再次进行公示，根据《肇庆市城乡规划公开公示管理办法》第十三条第二款第（二）、（三）项：“（二）申请审定或变更建设项目修建性详细规划或建筑工程设计方案的总平面图的，应在政府规划网站和项目建设现场公示……。（三）申请变更已预售或者销售的房地产开发项目的建设工程规划许可的应在政府规划网站和项目建设现场公示，建设项目有售房场所的，也应同时公示……本项如按照本条第（二）项的规定，在修建性详细规划或建筑工程设计方案总平面修改时已经公示了所申请的所有修改内容的，则不需要进行建设工程规划许可前的公示。”的规定，修建性详细规划或建筑工程设计方案总平面修改可以单独公示，也可在申请建设工程规划许可时一并进行公示。原四会市住房和城乡规划建设局在进行案涉批前公示时，公示内容已包含了变更后的规划总平面图等内容，因此，该批前公示没有违反法律规定，程序合法。在案涉批前公示期间并无申请人、利害关系人对许可或审批事项提出异议或听证申请，公示期间结束后，原四会市住房和城乡规划建设局依法向原审第三人肇庆市东基团星投资开发有限公司核发四城规建字第II-（2017）040号《建设工程规划许可证》，并进行批后公示。原四会市住房和城乡规划建设局核发四城规建字第II-（2017）040号《建设工程规划许可证》程序合法；上诉人张雅建、李良清、王亚男、罗海云、陈红、成亚辉、汪昆、陶琳、杨云帆、温琼莲提出变更修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图需要单独进行批前公示、核发四城规建字第II-（2017）040号《建设工程规划许可证》程序违法等上诉理据不充分，本院不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理恰当，本院予以维持。上诉人上诉请求改判的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人张雅建、李良清、王亚男、罗海云、陈红、成亚辉、汪昆、陶琳、杨云帆、温琼莲负担。本判决为终审判决。审 判 长 彭卓腾审 判 员 张国良审 判 员 赵晓云二〇二〇年十二月二十五日法官助理 蔡叶坛书 记 员 冼碧玉