海南省第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）琼96行初204号 原告贾兰明，女，1955年2月7日生，汉族，住海口市琼山区。 委托代理人赵茜，女，1979年10月5日出生，汉族，系原告贾兰明的女儿。 委托代理人赵惠明，男，1943年4月24日出生，汉族，系原告贾兰明的丈夫。 被告海口市琼山区人民政府，住所地:海口市琼山区惠民路**。 法定代表人王和娇，区长。 委托代理人康月，海南威盾律师事务所律师。 委托代理人陈虹，海口市琼山区棚户区（城中村）改造指挥部工作人员。 原告贾兰明不服被告海口市琼山区人民政府（以下简称琼山区政府）征收补偿决定一案，本院于2020年8月3日受理后，于2020年8月12日向被告琼山区政府送达了起诉状副本及应诉通知书，本院于2020年9月17日公开开庭审理本案。原告贾兰明及其委托代理人赵惠明、赵茜，被告琼山区政府的委托代理人康月、陈虹到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 本案被诉行政行为：2019年5月19日，被告对原告作出《海口市琼山区人民政府征收补偿决定》（以下简称《征收补偿决定》。 原告诉称,一、房屋征收评估违反法定程序，不具有合法性。(一)原告于2010年购买的新房、水、电等设施齐全，交通便利。2015年底被告借棚户区和(城中村)改造之名享受国家优惠政策和补贴，将原告居住的新楼纳入棚改范围征收。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人(以下称被征收人)给予公平补偿”。第二十条规定“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市指定”。但海南中兴华房地产估价有限公司（以下简称中兴公司），未经被征收人选择，并未能按照法律规定进行随机选定方式确定，而是征收人单方面委托确认，违反法定程序。故选择中兴公司不具有合法性。第十九规定“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”。又根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十一条规定“被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额”。但中兴公司未按照法律规定进行评估。被征收房屋地段的国兴大道两旁的商品房价格均价在每平方米万元左右，而被告给原告作出的征收补偿决定，每平方米不足三千元，与法律规定类似房地产市场价格相差甚远，如另买同等地段同等面积商品房，则不及一半。按照征收人提供集中购买商品房价格，此征收补偿金额，包括装修费、搬家费、临时安置过渡费等，所有费用加起来，也调换不到其同等面积三分之二的面积。补偿的临时安置过渡费，同样也租不到同类地段的过渡房。违反国家关于房屋征收补偿，必须坚持确保居住条件的改善，确保居民原有生活水平不下降的两个基本原则。(二)被告在作出征收补偿决定前没有按照法律规定向原告送达征收房屋分户评估报告，违反《国有土地上房屋征收评估办法》第二十条、第二十二条之规定，剥夺了原告对评估报告有异议，提出复核和鉴定的权利。故征收补偿决定采用的该评估报告不符合法定程序，不具有法律效力。(三)征收人的拆迁期限(2015年12月2日至2016年12月30日)。在此期间评估公司工作人员，未按照法律规定进行入户查勘、签字确认。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条规定，“房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘，调查被征收房屋状况，拍摄反映被征收房屋内外部状况的照片影像资料做好实地查勘记录并妥善保管。房屋征收部门、被征收人和注册房地产估价师应当在实地查勘记录上签字或者盖章确认”。第十六条规定“房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。公示期间，房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对分户的初步评估结果进行现场说明解释。存在错误的，房地产价格评估机构应当修正”。第十七条规定“分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告”。据此，征收人在作出征收补偿决定前，未向原告转交分户评估报告其程序违法。其次是中兴公司，给原告作出的房屋征收评估报告日期2019年1月15日，所附房屋的图片是被征收拆迁人员，将原告居住房屋砸毁后的照片，作为评估依据，并非原有房屋的状况。评估报告既未在拆迁范围公示，也未按照法律规定及时送达原告。且早已超过征收期限两年之久才作出。违反法定程序，不具有合法性。二、被告作出的征收补偿决定事项内容不全，无执行力，没有按照法律规定的标准补偿安置,应当依法撤销。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款规定“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”。本案中原告选择的是房屋产权调换。根据第二十六条第二款规定“补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项”。第二十五条第一款规定“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议”。但被告作出的征收补偿决定只有货币补偿，没有产权调换房屋的地点和面积，过渡方式和过渡期限等事项，补偿决定缺乏有效的执行内容，导致后期执行不能的情况。尤其是补偿决定中将房屋产权调换，改变为购买商品房，且没有具体位置,偷换概念，混淆视听。被告作为一级政府，应当严格按照法律规定实施征收，而不能借着公共利益名义，公然违反法律规定，侵害原告的合法权益。请求法院依法判决撤销被告作出的征收补偿决定并由被告承担本案诉讼费用。 原告提供证据如下：证据1.《海口市琼山区人民政府关于海口市红城湖片区棚户区（城中村）改造项目房屋征收的决定》（以下简称房屋征收决定），证明房屋征收决定发布日期为2015年12月2日。证据2.征收补偿决定，证明：（1）补偿决定只有货币补偿，没有产权调换房屋的地点和面积，该补偿决定不合法，应当依法撤销。（2）推选确认的海南中兴华房地产估价有限公司（以下简称中兴公司），是在被告作出房屋征收决定之前，其推选确认程序不合法。（3）2019年5月19日公告送达征收补偿决定之后才送达分户评估报告，且补偿价格过低，致使原告对该分户评估报告有异议，申请复核和申请房地产价格评估专家委员会鉴定权利丧失无法行使。该分户评估报告违反法定程序，应当依法撤销。证据3.海口市琼山区重点推进管理委员会琼重棚（2015）25号；证据4.关于红城湖片区棚改项目房屋征收价格评选单位选聘确认书；证据5.关于红城湖户片区改造项目征收价格评估单位选聘确认函。证据3-5证明所推选确认的中兴公司，是在被告作出房屋征收决定之前。证据6.拆迁项目公示牌，证明被告选择的中兴公司，未依法按照拆迁规定的期限作出评估报告，被告作出且公告送达征收补偿决定，早已超过拆迁时限两年多时间之久。证据7.被告对原告房屋断水、断电、堵塞道路及砸毁房屋破坏物品的照片，以及被告强拆原告房屋的现场照片，证明被告在公告法定行政复议或行政诉讼期限内，无视法律规定，公然有法不依，践踏法律，擅自对原告房屋实施强拆。 被告辩称，一、本案属于重复起诉，依法应裁定驳回原告起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含”及第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（六）重复起诉的”，本案属于重复起诉，原告就涉案行政行为曾于2019年11月5日向海口市中级人民法院提起行政诉讼，海口市中级人民法院予以立案受理，该案一审案号为（2019）琼01行初723号，原告诉讼请求为：一、撤销琼山区政府委托作出的房地产评估报告及征收补偿决定；二、依法确认琼山区政府强制拆除原告房屋的行政行为违法；三、本案诉讼费用由被告负担。该案庭审中海口市中级人民法院曾对原告进行多次释明，因其诉求涉及数个不同的行政行为，要求其明确诉讼请求，但原告仍然拒绝作出调整，因此该案经海口市中级人民法院及海南省高级人民法院二审（二审案号为：（2020）琼行终212号），均裁定驳回其起诉。显然，原告提起本案行政诉讼已构成重复起诉，原告要求确认被告对其房屋实施强拆的行为违法这一诉求，与前诉海口市中级人民法院（2019）琼01行初723号案及海南省高级人民法院（2020）琼行终212号案诉讼请求相同，该诉讼请求已被前诉裁判所包含，且原告在海口市中级人民法院的多次释明下，仍然拒绝明确其诉讼请求，依法应当承担诉讼不利后果。二、被告作出涉案征收补偿决定符合法律规定。（一）被告作出涉案征收补偿决定内容合法。1.被告已充分保障原告选择实物补偿方式的权利。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。”被告在征收补偿决定中明确给予了原告选择实物补偿的方式，且向原告提供了项目改建地段的房屋，符合法律规定。原告诉称被告作出的征收补偿决定，没有产权调换，侵犯其选择权缺乏依据。2.涉案征收补偿决定内容完整，足以保障原告实体权益。被告严格依据《海口市琼山区红城湖片区棚户区（城中村）改造项目征收补偿方案》（以下简称征收补偿方案）作出征收补偿决定，且该征收补偿决定中包含了补偿方式、补偿金额和支付期限、搬迁费、临时安置费等事项，内容完整。（二）被告作出的征收补偿决定程序合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”在双方达不成补偿协议，且原告不配合被告开展征收工作的前提下，被告于2019年5月21日向原告送达了《被征收房屋分户评估报告》，明确告知了原告对分户评估结果有异议的救济程序。在原告未申请复核评估且拒不与被告签订补偿协议的前提下，被告作出涉案《征收补偿决定》，并向原告送达该《征收补偿决定》，所以被告作出《征收补偿决定》的程序以及送达程序均符合法律规定，被告未剥夺原告的知情权和参与权。综上，原告起诉属于重复起诉，被告作出涉案《征收补偿决定》符合法律规定，恳请贵院依法查清本案事实，裁定驳回原告起诉。 被告于2020年8月26日向本院提交作出行政行为的证据：证据1.海口市中级人民法院（2019）琼01行初723号行政裁定；证据2.海南省高级人民法院（2020）琼行终212号行政裁定。证据1-2证明原告提起本案行政诉讼已构成重复起诉，原告的诉讼请求与前诉海口市中级人民法院（2019）琼01行初723号案及海南省高级人民法院（2020）琼行终212号案诉讼请求相同，该诉讼请求已被前诉裁判所包含，且原告在海口市中级人民法院的多次释明下，仍然拒绝明确其诉讼请求，依法应当承担诉讼不利后果。证据3.房屋征收决定；证据4.海口市琼山区人民政府办公室关于印发《海口市红城湖片区棚户区（城中村）改造项目征收补偿方案》（以下简称征收补偿方案）的通知（文件编号：琼山府办[2015]130号）。证据3-4证明被告于2015年12月2日作出房屋征收决定，该决定已公告，且详细载明了补偿方案、行政复议和行政诉讼权利等事项。证据5.海南省高级人民法院（2017）琼行终175号行政判决，证明生效的裁判文书已确定被告作出涉案项目征收决定符合公共利益，程序合法，补偿方案合法。 在庭审中，被告提交了涉案的中兴华房估字〔2015〕第11131-道客D38-2C号《房地产征收评估分户报告》。 庭后被告向本院提交告知书及手机彩信，证明被告分别于2015年12月2日、2019年4月22日向原告送达涉案评估报告，并于2019年2月27日告知原告有复核的权利。 经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：一、关于对被告提供的证据的确认意见。证据1-5真实且与本案有关联，可以作为认定本案事实的根据。二、关于对原告提供的证据的确认意见。证据1-5真实且与本案有关联，可以作为认定本案事实的根据。证据6证明涉案房屋属于拆迁范围。证据7证明涉案房屋已被强制拆除。三、关于对《房地产征收评估分户报告》以及对告知书及手机彩信的确认意见。告知书没有书面证据证明已向原告送达，而短信在没有其它证据予以佐证的情况下，仅依据提交的短信内容不能证明被告已经进行了有效送达，且原告否认收到上述《房地产征收评估分户报告》。因此上述证据不能证明被告已向原告送达《房地产征收评估分户报告》并告知原告有复核的权利。 经审理查明，涉案房屋位于海口市琼山区道客三里99号，土地面积为5.95平方米，建筑面积为35平方米，房屋用途为住宅。2015年12月2日，被告作出房屋征收决定，对涉案改造项目范围内的国有土地上房屋实施征收，并分别在2015年12月4日《海口晚报》等媒体上进行公告，决定对道客社区、北官社区、米铺社区和塔光区域范围内的建筑物、构筑物和其他附属物实施征收，国有土地使用权同时收回，并明确了征收范围、房屋征收部门、征收补偿安置方案、签约期限以及被征收人不服征收决定享有的相关诉权等事项。因征收片区内的部分被征收人不服房屋征收决定，向人民法院提起行政诉讼。2017年6月15日，海南省高级人民法院作出生效判决，维持海口市中级人民法院驳回被征收人请求撤销房屋征收决定诉讼请求的判决。涉案房屋在上述房屋征收决定范围内。 经被征收房屋范围内的各个街道办事处征求所在辖区被征收人的意见，大家一致同意推选中兴公司作为此次征收项目的评估机构。2019年1月15日，中兴公司以2015年12月2日作为评估基准日，对涉案房屋作出中兴华房估字〔2015〕第11131-道客D38-2C号《房地产征收评估分户报告》，涉案房屋评估框架重置单价1880元/平方米，成新率为90%，估价单价1692元/平方米；土地估价单价4797元/平方米；装修估价单价350元/平方米。对于上述《房地产征收评估分户报告》，被告没有送达原告并告知原告有申请复核的权利。之后，原、被告未能就涉案房屋达成征收补偿协议。2019年5月19日，被告根据中兴公司的评估，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条及征收补偿方案的有关规定，对原告作出征收补偿决定，决定主要内容如下：一、对涉案房屋实施征收，限原告收到本决定书之日起10日内到海口市琼山区红城湖片区棚户区（城中村）改造项目指挥部办理征收补偿手续，签订征收补偿安置协议，并按约定时间完成搬迁。二、原告可选择货币补偿或者房屋产权调换方式进行补偿。原告选择货币补偿的，根据中兴公司的评估报告和《方案》的规定，原告应得的补偿项目及数额为：房屋补偿款59220元、土地补偿款28542元、室内装修12250元；水、电、电视、电话、管道燃气迁移费共计1560元；搬迁补助费770元（按被征收房屋建筑面积22元/平方米的标准支付）；货币安置奖励35000元（参照《方案》第二十三条执行），上述合计137342元。原告选择房屋产权调换方式补偿的，根据中兴公司的评估报告和《方案》的规定，原告应得的补偿项目及数额为：房屋补偿款59220元、土地补偿款28542元、室内装修12250元；水、电、电视、电话、管道燃气迁移费共计1560元；搬迁补助费770元（按被征收房屋建筑面积22元/平方米的标准支付）；临时过渡安置费18900元（按被征收房屋建筑面积每平方米18元/月的标准支付，先期支付30个月），上述合计121242元。选择房屋产权调换方式补偿的，在按照《方案》对征收补偿款及购买的集中居住商品住房价款进行差价结算后，根据《方案》第六条确定的集中居住商品住房购买相关规定执行。2019年5月19日，被告在《海南日报》上公告送达上述征收补偿决定。2019年5月21日，被告向原告送达涉案《房地产征收评估分户报告》和征收补偿决定。 2019年6月19日，被告在未公告、未事先通知原告的情况下，组织人员对涉案房屋实施强制拆除。 还查明，原告于2019年11月15日向海口市中级人民法院提起行政诉讼。诉讼请求为：一、撤销琼山区政府委托作出的房地产评估报告及征收补偿决定；二、依法确认琼山区政府强制拆除原告房屋的行政行为违法。因原告诉求涉及数个不同的行政行为，经法院释明，要求其明确诉讼请求，但原告拒绝作出调整，2020年6月5日，生效裁定驳回了原告的起诉。原告遂提起本案诉讼。 本院认为，本案争议焦点为：一、本案是否属于重复起诉；二、涉案评估报告能否作为本案证据予以采纳；三、征收补偿决定是否合法。 关于本案是否属于重复起诉的问题。原告于2019年11月15日向法院提起行政诉讼。因原告诉求涉及数个不同的行政行为，经法院释明原告拒绝作出调整，生效裁定驳回了原告的起诉。因生效裁定没有涉及实体而是程序性问题，原告可以进行调整后再行起诉。因此，原告提起本案诉讼不属于重复起诉。 关于涉案评估报告能否作为本案证据予以采纳的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款规定“对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定”，根据上述规定，被征收人对评估报告有异议，有申请复核及鉴定的权利。根据本案查明的事实，中兴公司作出涉案评估报告后，被告没有向原告送达并告知原告有申请复核等权利，剥夺了原告的申请复核权。在此情形下，被告直接将涉案评估报告作为征收补偿的依据明显与上述规定相悖，显然违反程序。因此，涉案评估报告不具有合法性，本院不予采信。 关于征收补偿决定是否合法的问题。被告对原告的房屋进行征收，依法应当进行补偿。但被告作出征收补偿决定的部分内容是根据涉案评估报告得来，而涉案评估报告并不能作为本案证据予以采信，因此，被告作出的征收补偿决定主要证据不足，依法应予撤销。 综上所述，原告提起本案诉讼不属于重复起诉。被告作出的征收补偿决定主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下： 一、撤销被告海口市琼山区人民政府于2019年5月19日对原告贾兰明作出的《海口市琼山区人民政府征收补偿决定》； 二、责令被告海口市琼山区人民政府就征收原告贾兰明位于海口市道客三里99号房屋重新作出征收补偿决定。 案件受理费50元由被告海口市琼山区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。 审 判 长  何 旭 审 判 员  吕丽霞 审 判 员  冯 花 二〇二〇年十二月十九日 法官助理  符月玲 书 记 员  詹文莉 附相关法律条文: 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第十九条对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。 对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。 房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。