安徽省舒城县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖1523行初12号 原告舒城县潘家农业生态园有限公司，住所地舒城县万佛湖镇，统一社会信用代码91341523343841960R。 法定代表人潘步勇，经理。 委托代理人程光傲，安徽皋陶律师事务所律师。 委托代理人徐宝成，安徽皋陶律师事务所实习律师。 被告舒城县万佛湖镇人民政府，住所地舒城县万佛湖镇街道，统一社会信用代码1134142500323825XU。 法定代表人徐卫东，镇长。 委托代理人朱**兵，安徽朱**兵律师事务所律师。 委托代理人李洋，安徽朱**兵律师事务所律师。 被告舒城县自然资源和规划局，住所地舒城县城关镇桃溪路**，统一社会信用代码113414250032387789。 法定代表人方贤荣，局长。 委托代理人李军，该局工作人员。 委托代理人张新生，安徽龙鼎律师事务所律师。 原告舒城县潘家农业生态园有限公司（以下简称潘家生态园）要求确认被告舒城县万佛湖镇人民政府（以下简称万佛湖镇政府）、舒城县自然资源和规划局（以下简称资源规划局）2019年3月20日对其所有的建筑物及其他附属设施进行拆除的行为违法，于2019年5月20日向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月21日立案后，于2019年6月27日公开开庭审理了本案，于2019年11月30日作出（2019）皖1523行初39号行政判决书，判决：驳回潘家生态园的诉讼请求。潘家生态园不服判决，于2019年12月22日提起上诉，安徽省六安市中级人民法院于2020年3月4日作出（2020）皖15行终12号行政裁定书，裁定：一、撤销舒城县人民法院（2019）皖1523行初39号行政判决；二、发回舒城县人民法院重审。本院于2020年3月24日立案后，依法组成合议庭，于2020年12月2日公开开庭审理了本案。原告法定代表人潘步勇及委托代理人程光傲、徐宝成，被告万佛湖镇政府出庭负责人朱昌玉及委托代理人朱**兵，被告资源规划局出庭负责人周迅及委托代理人李军、张新生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告潘家生态园诉称，2015年初，原告作为家乡地方政府招商引资企业，于2015年4月26日与舒城县万佛湖镇大塘村民委员会及村民签订了农村土地承包经营权出租合同及设施农用地复垦合同书等，租用该村36.04亩土地用于生态园建设。原告就项目建设内容（主要包括盆景、园林、餐饮住宿及休闲娱乐等总建筑面积3000平米）向舒城县发改委申请备案，获批后，原告向万佛湖镇政府申请设施农用地报批手续，同年7月该项目设施农用地获得两被告和舒城县农业委员会批准备案。在完成涉案项目的环评及规划审批后，原告依法开工建设。2016年2月完成项目建设并开始生产经营。2018年11月下旬，被告资源规划局送达原告一份编号为舒国土告字（2018）65号行政处罚决定书，对原告作出退还非法占用土地、没收新建建筑物和其他设施并处罚款的行政处罚。万佛湖镇政府多次向原告出具证明同意原告建设，并同意原告在建设的房屋内经营农家乐和旅馆。此后，两被告于2019年3月20日下午突然组织人员及机械设备将原告投资建设的酒店等建筑物及构筑物、附属设施予以拆除。2019年5月20日，原告是在行政处罚决定书送达6个月内提起行政诉讼。被告资源规划局作出的行政处罚并非拆除违法建设，而是没收地上建筑物及附属设施，两被告强行拆除行为与其行政处罚相矛盾，且两被告在强制拆除前也没有向原告送达任何行政强制执行决定，更未听取原告的陈述和申辩，在强制拆除过程中也未出示执法证件。现诉请要求确认两被告的拆除行为违法。 原告为证明自己的主张，向本院提交以下证据： 证据1.原告信息，证明原告诉讼主体适格。 证据2.农村土地承包经营权出租合同、设施农用地复垦合同书、农村土地承包经营权流转委托书以及受委托人身份证、保证金发票。证明原告与万佛湖镇大塘村民委员会签订了合法有效的农村土地承包经营权出租合同及复垦合同，双方约定使用大塘村团结组农用地面积36.04亩，租期15年（自2015年4月26日至2030年4月25日），租金每亩600元/年，原告已交5万元农用地复垦保证金。 证据3.设施农用地申请用地单位承诺书、舒发展改革委项目备案表、设施农用地备案表、舒城县万佛湖镇土地利用总体规划图（2006-2020年）局部图、土地勘测定界技术报告书、建设项目环境影响登记表。证明1.原告依法向镇政府申请36.04亩土地用于现代农业生态园建设，并获得舒城县发改委的备案（建筑面积为3000平方米）；2.原告获得了万佛湖镇政府，资源规划局，舒城县农业委员会同意报批，并完成项目环评和规划评审后，才开始动工建设生态园。原告不存在非法建设、非法占地行为。 证据4.行政处罚决定书、视频CD两张。证明两被告组织了强拆，而行政处罚决定书中并没有强制拆除内容，两被告强拆行为违法。 证据5.被告万佛湖镇政府于2016年10月18日出具给原告的证明，证明1.证实原告的建设行为合法，已经被告万佛湖镇政府认可；2.原告的经营行为也经万佛湖镇政府明确同意认可。 被告万佛湖镇政府辩称，一、拆除涉案“大棚房”是按照舒城县农业委员会、资源规划局（2018）140号文件的责任分工负责落实的履职行为，万佛湖镇政府是遵照上级指示，协助有关部门拆除违法占用农用地的“大棚房”，因此，万佛湖镇政府非本案适格被告。二、资源规划局的具体行政行为合法，万佛湖镇的拆除行为符合法律规定，根据两部委《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化方案》的规定，原告作为舒城县被整治单位之一，在接到整治通知后既未完善用地手续，也未对违法建筑进行拆除，恢复农业生产，反而继续经营。针对原告的行为，2018年11月30日，被告资源规划局向原告作出了舒国土资监字（2018）65号行政处罚决定书，责令原告退还非法占用的4394.09㎡土地给集体经济组织，没收在非法占用4394.09㎡土地上新建的建筑物和其他设施，并处非法占用的耕地、其他农用地的罚款计38767.69元。该决定书送达后即发生法律效力，原告未在60天内向舒城县人民政府或六安市国土资源局提起行政复议，因此涉案4394.09㎡土地上新建建筑物及附属设施已由生效的行政处罚没收，没收后的建筑物及其附属设施为国有资产，国有资产的处理、拆除转让由国资委补充、完善手续。万佛湖镇政府配合主管部门的拆除行为，属于内部行政行为，符合法律规定，且拆除时原告已将拆除范围内可移动物品搬迁，拆除过程原告也在场，系自愿行为不存在强制。三、原告诉请无事实和法律依据，原告被拆除的建筑、附属设施是违章建筑，违反了国家农业政策，不利于农业可持续发展，侵犯了社会公共利益，拆除涉案违章建筑，是对违法行为的弥补和修正，万佛湖镇政府没有侵犯原告的合法权益，请求人民法院依法驳回原告的全部诉请。 被告万佛湖镇政府未提交证据。 被告资源规划局辩称，2018年资源规划局对原告的违法建设行为，作出并送达行政处罚决定书，决定书生效后，原告履行了全部行政处罚，被告资源规划局未向人民法院申请强制执行，也未委托第三方对原告的违法建筑组织拆除。原告未提供充分证据证明被告资源规划局组织了原告所诉的强拆行为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应证据材料”的要求。答辩人依法没收的原属被答辩人的建筑物于2019年3月20日移交舒城县国有资产监督管理委员会，此后，该建筑物是否被拆除也不是答辩人做出决定的，并且答辩人未参与强拆过程，原告认为强拆行为系资源规划局实施的，应当先行提供资源规划局实施了强拆行为的证据。原告没有提交该证据，其诉请没有事实和法律依据，请求人民法院依法驳回原告的诉请。 被告资源规划局向本院提交以下证据： 证据1.信用代码证、负责人身份证复印件、负责人证明。证明被告身份信息。 证据2.（2019）皖1523行初38号行政判决书、（2019）皖15行终93号行政判决书。证明被告资源规划局对原告违法占地作出行政处罚程序和实体均合法，并经终审判决确认。 经庭审质证，原告对被告资源规划局提供的证据质证意见如下：证据1、2，真实性无异议，证据2的证明目的有异议，判决时间是2019年10月，被告的行政行为是在判决之前，还没有确认行政行为合法就进行了拆除；2019年3月20日移交国资委不认可，该处罚决定也没有生效就移交了，2019年3月20日就拆除了，与移交没有任何关系。 被告万佛湖镇政府对被告资源规划局提供的证据质证意见如下：无异议。 被告万佛湖镇政府对原告提供的证据质证意见如下：证据1，三性无异议。证据2、3，真实性无异议，对关联性有异议，这些文件是整个报批建设的组成部分，而非全部完整齐备的建设审批流程和资料，仅仅是流程的一部分，其未批先建的行为属于违法占地行为。证据4，行政处罚决定书，三性无异议，行政处罚决定书对违法建设是没收，而不是拆除，原告在收到行政处罚决定书后已经履行了行政处罚决定书的内容，包括缴纳罚款，被告万佛湖镇政府拆除行为不存在强制性，仅仅是对没收国有资产按照职责分工进行相应处置；对光盘真实性难以确认。证据5，合法性有异议，没有制作人签字，不符合证据形式要求，证明内容同意经营农家乐和旅馆，不代表被告同意原告占用农用地进行违法建设，公章与现在的章有差别，需要核实。 被告资源规划局对原告提供的证据质证意见如下：证据1、三性无异议。证据2、3，真实性无异议，对证明目的有异议，原告获批的设施农用地，但未依法取得建设用地进行酒店建设，违反了土地管理法的规定，并且发改委备案表显示园林、盆景、餐饮、住宿及休闲娱乐总面积3000多平方米，被告万佛湖镇政府出具的证明，只是同意农家乐经营，并不代表获得建设用地审批。证据4，行政处罚决定书真实性无异议，该决定书实体、程序均合法，并且原告已经履行完毕；照片和视频，三性及证明目的均有异议，不能证明照片的时间、地、地点和人物使有被告资源规划局工作人员在现场，也不能证明其组织和实施强拆行为。证据5，同被告1质证意见。 本院对原告潘家生态园、被告资源规划局双方提交的证据真实性、合法性及与本案的关联性予以认定。但原告提供的证据3，不能证明其不存在非法建设、非法占地；原告提供的证据4，不能证明被告资源规划局组织强拆行为违法。 经审理查明，2015年4月24日，原告潘家生态园经登记成立，公司性质为自然人独资的有限责任公司，经营范围：蔬菜种植、农业观光、餐饮、住宿服务等，依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动。2015年4月25日，舒城县万佛湖镇大塘村民委员会受潘仁华等农户委托，全权代表潘仁华等农户处理36.04亩土地流转事项，2015年4月26日，舒城县万佛湖镇大塘村民委员会与原告签订了农村土地承包经营权出租合同、设施农用地复垦合同书，约定：舒城县万佛湖镇大塘村民委员会将坐落于该村团结组36.04亩农用承包地流转给原告建设农业基地，流转期限自2015年4月26日至2030年4月25日；土地流转价款按每亩600元/年；双方对流转土地的用途、使用过程中应注意的事项进行了约定，原告于合同签订当日向舒城县万佛湖镇大塘村民委员会交纳租赁设施农用地复垦保证金5万元。2015年6月20日，原告向万佛湖镇政府书面提出设施农用地申请，说明其租用舒城县万佛湖镇大塘村36.04亩土地用于现代农业生态建设，并承诺将严格按照农业生产项目用途使用土地，不破坏土层，不建永久性建筑，对所建造建筑物的农业生产设施及农业生产配套设施用地按照规划要求，并在土地租赁期满后予以复垦，退还所承包的土地。万佛湖镇政府对原告申请该项目同意报批，资源规划局在原告申请表中“县级国土资源主管部门备案意见”栏加盖公章，舒城县农业委员会在“县级农业主管部门意见”栏加盖公章。2016年2月，原告在租用的36.04亩土地上建成楼房一栋，建筑占地1016.91㎡，建筑面积2033.82㎡，楼梯口占地31.3㎡，建筑面积93.9㎡，地，地下车库进口占地1519㎡，水泥地坪占地3194.09㎡，总占地4394.09㎡（耕地2799.54㎡、设施农用地1594.55㎡），建筑面积2279.51㎡。 2018年11月21日，资源规划局对原告违法占用土地一案立案调查。2018年11月27日，资源规划局向原告送达编号为舒国土告字（2018）65号行政处罚（听证）告知书，告知原告未经批准擅自占地建设的行为，共造成4394.09㎡土地被占用，其中耕地2799.54㎡，设施农用地1594.55㎡，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定，决定对其处罚。同时告知原告在收到“告知书”后三个工作日内可向资源规划局提出书面陈述或申辩，逾期，视为放弃陈述和申辩的权利。原告未在“告知书”确定的期限内向被告提出书面陈述或申辩。被告于2018年11月30日作出并向原告送达了编号为舒国土资监字(2018)65号行政处罚决定书，责令原告退还非法占用的4394.09㎡土地给原集体经济组织；没收原告在非法占用的4394.09㎡土地上新建的建筑物和其他设施；并处原告非法占用的2799.54㎡耕地以每平方米11元罚款计算，计款30794.94元，并处原告非法占用的1594.55平方米的农用地以每平方米5元罚款计算，计款7972.75元，两项合计罚款38767.69元。原告已于2018年11月30日向被告履行了交纳罚款的义务。但原告既未完善用地手续，也未对其违法建筑进行交付。 2019年3月20日下午，万佛湖镇政府按照舒城县农业委员会、资源规划局（2018）140号文件规定拆除涉案“大棚房”，同日，舒城县国有资产监督管理委员会办公室向被告资源规划局出具了舒国资（2019）4号“关于接收县国土局移交“舒城县潘家生态园有限公司罚没资产的函”，内容为：你局送来《非法财物移交书》（编号：舒国土交字【2018】22号收悉，经研究同意接收万佛湖镇大塘村团结组舒城县潘家生态园有限公司违法建筑物，总面积2279.51平方米，建筑物接收后还请你局协助我办对此建筑物加强管理并按国家法律法规规定及县领导要求予以处置”。 2019年5月21日，原告向本院起诉要求撤销资源规划局于2018年11月30日作出的舒国土资监字（2018）65号行政处罚决定书，本院经审理认为该处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，于2019年7月18日作出（2019）皖1523行初38号行政判决书，判决：驳回原告的诉讼请求。原告不服，上诉至六安市中级人民法院，六安市中级人民法院于2019年10月16日作出（2019）皖15行终93号行政判决书，判决：驳回上诉，维持原判。 另查明，被告资源规划局原名称为舒城县国土资源局，2019年3月18日变更为舒城县自然资源和规划局。 本院认为，本案争议的焦点是涉案拆除主体是谁，其拆除行为是否具有合法性。 关于本案实施拆除行为的主体问题。结合当事人举证及本院查明的事实，能够确认涉案拆除是由万佛湖镇政府组织实施的，资源规划局非实施拆除行为的主体。 关于拆除原告的建筑物及其附属实施的行为是否合法的问题。2018年11月30日，被告资源规划局向原告送达舒国土告字（2018）65号行政处罚决定书，对原告作出退还非法占用土地、没收新建建筑物和其他设施并处罚款的行政处罚。被告万佛湖镇政府于2019年3月20日下午组织人员及机械设备将原告投资建设的建筑物及附属设施全部予以拆除。原告是在行政处罚决定书送达6个月内，于2019年5月20日依法提起行政诉讼，而被告万佛湖镇政府在对于原告建筑物和其他附属设施的违法性问题没有生效裁判文书确定，没有公告公示的情况下，被告万佛湖镇政府拆除了原告的建筑物及附属设施系违法行为。原告要求确认被告资源规划局的行政行为违法没有事实和法律依据，对其诉请依法应予驳回。被告万佛湖镇政府辩解其拆除行为，属于内部行政行为，拆除的建筑物和其他附属设施已经没收，且拆除时系原告自愿行为不存在强制，与审理查明的事实不符，其辩解不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定，判决如下： 一、确认被告舒城县万佛湖镇人民政府拆除原告舒城县潘家农业生态园有限公司所建的建筑物及其他设施的行为违法。 二、驳回原告舒城县潘家农业生态园有限公司的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由舒城县潘家农业生态园有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状并按对方当事人人数提出副本，上诉于安徽省六安市中级人民法院。 审 判 长  伍龙兵 人民陪审员  祝 进 人民陪审员  苏盛卫 二〇二〇年十二月二十九日 书 记 员  马月月 本案适用法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： (一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的; (二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： (一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的; (二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的; (三)被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。