浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙06行初62号 原告嵊州市申海贸易有限公司，住所地嵊州市剡湖街道官河横路**。 法定代表人魏钢，执行董事。 委托代理人王凯，浙江永大（绍兴）律师事务所律师。 委托代理人杨凯，浙江永大（杭州）律师事务所律师。 被告嵊州市人民政府，，住所地嵊州市三江街道领带园五路** 法定代表人严钢，市长。 委托代理人王麟君，男。 委托代理人尹志南，浙江求道律师事务所律师。 原告嵊州市申海贸易有限公司诉被告嵊州市人民政府不履行特定职责一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2020年5月9日公开开庭审理了本案。原告嵊州市申海贸易有限公司的委托代理人王凯、杨凯，被告嵊州市人民政府的委托代理人王麟君、尹志南到庭参加诉讼。经浙江省高级人民法院批准，本案延长审限至2020年12月28日。本案现已审理终结。 原告嵊州市申海贸易有限公司诉称，1998年10月，因嵊州市东桥南端道路拓宽改造工程需要，原告所属的东桥加油站在签订拆迁协议后被整体拆迁。按照《东桥南端改造工程拆迁安置补偿方案》中利益兼顾的原则，被告嵊州市人民政府于2010年12月31日作出嵊政办批〔2010〕150号《嵊州市人民政府办公室关于市经贸局要求对东桥加油站进行移建的批复》，同意东桥加油站移址重建，新建加油站根据就近建造的原则，在加油站布点规划中选址。2015年7月24日，经被告批准，嵊州市国土资源局作出嵊土资公〔2015〕06号《国有建设用地使用权挂牌出让公告》，挂牌出让嵊州市城南新区B2014-22号土地，土地用途为加油加气站，公告第三条将竞买人资格条件限制为“竞买人须为政府拆迁安置相关联的成品油经营企业”。该出让公告是被告为落实东桥加油站迁建而批准嵊州市国土资源局特别为东桥加油站迁建项目所作，但由于出让土地面积为2999㎡，大于东桥加油站原土地使用面积四亩（约2666㎡），嵊州市国土资源局后将前述第三条竞买人资格限制条件删除，致原告未能拍得土地用于东桥加油站迁建。2015年后，原告多次与被告协商，希望依照嵊政办批〔2010〕150号批复继续推进落实迁建，促进历史遗留问题的解决，然被告至今未明确规划选址，落实四亩土地出让指标，其行为违反了批复所确定的法定义务，具体理由如下：1.原告合法取得东桥加油站迁建项目，具有诉讼主体资格。2010年11月5日，嵊州市浙东农贸发展有限公司与原告签订《协议书》，将其所属的东桥加油站的无形资产和设备转让给原告。被告及嵊州市经济贸易局、嵊州市经济和信息化局、嵊州市商务局此后所作出的一系列文件也表明认可东桥加油站的无形资产和设备属原告所有。2.嵊政办批〔2010〕150号批复中的事项属于被告的法定职责。政府的法定职责既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责，也包括上级和本级规范性文件以及“三定方案”确定的职责，还包括行政机关本不具有但基于其先行行为、行政允诺、行政协议而形成的职责。嵊政办批〔2010〕150号批复属于被告答复下级机关的请示事项，被告以批复的形式作出了涉及原告权利义务的行政处理，具有法律效力，被告应遵照执行，批复所涉内容也因此转化为被告的法定职责。3.被告不履行嵊政办批〔2010〕150号批复中的事项违法。根据浙江省商务厅《关于加油站建设预核准的有关说明》（浙商务油〔2013〕10号）规定，加油站迁建项目取得建设用地后才可办理迁建审批手续。东桥加油站迁建项目因被告长期未能落实用地指标，无法取得建设用地而迟迟无法推进。嵊政办批〔2010〕150号批复实际已将监督所属工作部门依法履职转化为被告应当履行的承诺、义务与职责。且嵊州市国土资源局若需针对东桥加油站迁建项目出具国有建设用地使用权挂牌出让公告，也需经过被告批准。4.被告应敦促并批准嵊州市国土资源局针对东桥加油站项目出具国有建设用地使用权挂牌出让公告，为东桥加油站的迁建明确规划选址并落实四亩土地出让指标。同时，应在土地挂牌出让公告上对竞买人资格进行限制，明确竞买人需为政府拆迁安置相关联的成品油经营企业，且除原告之外的竞买人参加竞买的还需同东桥加油站达成合作意向。综上，原告为维护自身合法权益，提起本案诉讼，请求：1.确认被告嵊州市人民政府未履行嵊政办批〔2010〕150号《嵊州市人民政府办公室关于市经贸局要求对东桥加油站进行移建的批复》确定的职责违法；2.责令被告嵊州市人民政府依法履行嵊政办批〔2010〕150号《嵊州市人民政府办公室关于市经贸局要求对东桥加油站进行移建的批复》确定的职责，为原告所属的东桥加油站明确规划选址，并落实四亩土地出让指标；3.本案诉讼费用由被告承担。 被告嵊州市人民政府辩称：一、本案已超过起诉期限。根据行政诉讼法第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。答辩人于2010年12月30日作出嵊政办批〔2010〕150号批复，原告却在时隔近10年后提起诉讼，显已超过法定的起诉期限。二、本案不属于行政诉讼受案范围。答辩人基于原市经贸局的请示作出嵊政办批〔2010〕150号批复，虽已抄送原告，但不产生东桥加油站直接移址重建的法律后果，仍需原经贸局根据批复，在原告自身符合条件的情况下，依职权另行作出行政处理决定。故上述批复属于行政机关的内部行为，未对当事人的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。三、即使本案属于行政诉讼受案范围，也没有产生答辩人未履行职责的法律后果。1.原告一直没有获得“明确规划选址，并落实四亩土地出让指标”的权利。嵊州市浙东农贸发展有限公司与原告于2010年11月6日签订的《协议书》中，并无土地权属、利益相关的内容。加油站用地的取得方式必须符合国土部门的相关规定，答辩人没有义务为原告定向供地。根据国土资源部《关于切实加强加油站用地管理的通知》（国土资发〔2002〕229号）规定，加油站用地要一律实行有偿使用，并按规定实行招标、拍卖，要严格竞标、竞投资格的审查，凡未取得省级经贸部门核准的成品油零售经营资格的，不能参加竞标、竞投。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部第39号令）第十一条第二款规定，出让人在招标拍卖出让公告中不得设定影响公平、公正竞争的限制条件。因此，不论原告以何种形式申请建造加油站，其建设用地都必须通过公开竞争的方式，而不能通过定向出让的方式取得。2.2015年10月16日，嵊州市国土资源局推出位于××路××下南田支路以南地块作为加油站用地拍卖，出让面积2999㎡。该宗土地拍卖之所以取消竞买资格限制，是因为相关法律规定不得设定影响公平交易的条件，并非原告所称土地面积的原因。原告在明知该土地公开出让的情况下，没有参与拍卖，后果应由其自己承担。综上，请求驳回原告的起诉。 本院认为，本案系诉请行政机关履行职责之诉，应以被诉行政机关负有相应职责为前提。根据原告嵊州市申海贸易有限公司的诉讼请求及庭审陈述，其诉请要求被告嵊州市人民政府履行职责，具体指的是为其“所属的东桥加油站明确规划选址，并落实四亩土地出让指标”，即为原告定向供地或要求其他土地竞买人必须与东桥加油站达成合作意向，并主张案涉嵊政办批〔2010〕150号《嵊州市人民政府办公室关于市经贸局要求对东桥加油站进行移建的批复》系其申请被告履职的依据。然从上述嵊政办批〔2010〕150号批复的形式及内容看，该批复系被告对下级机关请示的答复，其中“因东桥南端道路拓宽改造工程的需要，同意嵊州市申海贸易有限公司所属的东桥加油站移址重建，新建加油站根据就近建造的原则，在加油站布点规划中选址，请你单位及时与相关部门做好衔接工作”之内容，仅表明被告同意东桥加油站移址重建，并无同意落实四亩土地出让指标或为东桥加油站定向供地的意思表示。再则，根据《中华人民共和国物权法》第一百三十七条及《中华人民共和国土地管理法》第五十四条之规定，加油站用地依法属于经营性用地，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。原告认为东桥加油站系因东桥南端改造工程而获得迁建，应按照《东桥南端改造工程拆迁安置补偿方案》中“利益兼顾”原则给予落实相应用地指标。然经审查，上述《东桥南端改造工程拆迁安置补偿方案》中规定“利益兼顾的计算方法和最高标准：不得超过本单位土地使用面积的出让金，减去本单位总补偿安置费用后的净收益”，并不涉及为被拆迁人落实用地指标或者对东桥加油站进行迁建的内容；案涉浙江天华实业集团嵊州市石油煤炭公司与嵊州市房屋拆迁事务所签订的《协议书》中也无对东桥加油站迁建的约定。故，现有证据不能证明被告负有原告所诉称之职责，原告诉请被告履职缺乏充分的事实与法律依据，其起诉依法应予驳回。 综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第九十三条第二款之规定，裁定如下： 驳回嵊州市申海贸易有限公司的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长  傅芝兰 审 判 员  蒋 瑛 人民陪审员  陈爱儿 二〇二〇年十二月二十四日 书 记 员  谈亚红