广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂01行终338号 上诉人（原审原告）隆安县城厢镇震东花苏第一农业经济合作社，所在地隆安县城厢镇震东村花苏屯。 负责人苏达祉，组长。 委托代理人周富起，男，壮族，1956年9月26日出生，住隆安县。 委托代理人李高玺，广西桂玺律师事务所律师。 上诉人（原审被告）隆安县自然资源局，所在地隆安县城厢镇蝶城路456号，统一社会信用代码：11450123MB1973242Y。 法定代表人林万杰，局长。 委托代理人陈惠娇，隆安县自然资源局工作人员。 委托代理人李文清，隆安县法律服务所基层法律服务工作者。 原审第三人隆安县城厢镇人民政府，所在地隆安县城厢镇文胜街88号，统一社会信用代码：11450123007743376P。 2 法定代表人陆国信，镇长。 委托代理人潘知亮，隆安县城厢镇人民政府工作人员。 委托代理人李文清，隆安县法律服务所基层法律服务工作者。 原审第三人隆安县城厢镇国土规建环保安监站，所在地隆安县城厢镇文胜街88号，统一社会信用代码：12450123MB0562433R。 法定代表人罗志毅，站长。 委托代理人李文清，隆安县法律服务所基层法律服务工作者。 原审第三人广西壮族自治区南宁市隆安县城厢镇震东村民委员会，所在地隆安县城厢镇震东村花陆屯288号，统一社会信用代码：54450123ME2514954B。 负责人潘其鸿，主任。 委托代理人李文清，隆安县法律服务所基层法律服务工作者。 上诉人（原审原告）隆安县城厢镇震东花苏第一农业经济合作社（以下简称隆安震东花苏第一合作社）要求上诉人（原审被告）隆安县自然资源局（以下简称隆安县资源局）履行行政合同及行政赔偿一案，不服南宁市西乡塘区人民法院（以下简称西乡塘区法院或称一审法院）于2020年7月14日作出的（2020）桂0107行初94号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院于2020年10月29日立案后，依法组成合议庭进行了审理，并于2020年12月8日组织各方当事人到庭进行询问。上诉人隆安震东花苏第一合作社负责人苏达祉及其委托代理人周富起、李高玺，上诉人隆安县资源局委托代理人陈惠娇、李文清，原审第三 3 人隆安县城厢镇人民政府（以下简称城厢镇政府）委托代理人潘知亮、李文清，原审第三人隆安县城厢镇国土规建环保安监站（以下简称城厢安监站）法定代表人罗志毅及其委托代理人李文清，原审第三人广西壮族自治区南宁市隆安县城厢镇震东村民委员会（以下简称震东村委会）委托代理人李文清到庭参加询问。本案现已审理终结。 西乡塘区法院一审查明，2015年9月25日，隆安县房屋和征地拆迁办公室（甲方）与原告隆安震东花苏第一合作社（乙方）签订《征收集体土地安排产业用地协议》（以下简称《协议》），约定隆安县震东扶贫生态移民与城镇化结合示范工程建设项目需要征收乙方位于御龙湾至驮麻溪一带集体土地面积45.112亩，为切实做好项目征地拆迁补偿安置工作，保障被征地农民生活水平不降低，征收乙方上述土地除按法律规定支付安置补助费外，县人民政府可以根据实际情况通过安排产业用地、实物等方式进行安置，为此，甲、乙双方就安排产业用地的有关事项达成协议。协议第一条约定，根据隆安县震东扶贫生态移民与城镇化结合示范工程项目规划设计，本次安排原告的产业用地位置详见附图（附图显示：产业用地位置位于纵一路和纵二路间的B-19-2地块）。第二条约定，安排给乙方产业用地面积为2520.00平方米，安排商品房0.00平方米，同时安排公共文化活动用地210.00平方米（禁止转让）。第三条约定，产业用地实行统一规划、统一征收、统一开发（三通一平），安排给原告产业用地为协议出让国有建设用地。第四条约定，产业用地征地拆迁补偿、农用地转用、“三通一平”（通水、通电、通路、场地平整）、准建证（五层半）、土地证等费用列入征地成本，由县土地储备中心承担。第五条约定，乙方同意积极配合原告实施项目征收土地工作，按时移交土地，甲方同意于签订本协议之日起两年内将产业用地移交给乙方使用。隆安县城厢镇人民政府、隆安县城厢国土资源所、隆安县城厢镇震东村民委员会在《协议》上盖章予以确认。 4 上述《协议》签订后，原告已积极配合项目征收土地工作，按时移交土地。但直至原告提起本案诉讼，被告仍未将上述协议约定的产业用地移交给原告使用。同时，涉案协议附图原拟安排用于原告产业地块的性质为建设用地，目前仍处于未出让状态。2019年12月2日，隆安县人民政府召开隆安县震东扶贫生态移民与城镇化结合示范工程征地拆迁群众安置协调会，形成《隆安县震东扶贫生态移民与城镇化结合示范工程征地拆迁群众安置协调会纪要》。该会议纪要的第三点的内容为“三、要做好规划。群众回建安置地、三产安置地统一安排在震东大道（纵二路）和幸福大道（纵三路）之间，统一按商业街（步行街）等方式集中开发式安置，保障被征地拆迁群众当前生活标准不降低、长远生活有出路”，被告以此为由，认为原涉案产业用地的建设规划已经调整，涉案土地已经不能用于产业用地安置。 2020年4月29日，原告以要求被告继续履行行政合同为由诉至本院，提出上述诉讼请求，被告则答辩如前，第三人亦陈述如前。 另查明，2019年11月20日，原告以隆安县人民政府、隆安县房屋和征地拆迁办公室作为被告，向南宁市中级人民法院提起行政诉讼，要求隆安县人民政府、隆安县房屋和征地拆迁办公室继续履行双方签订的《协议》并支付因逾期交付造成的损失。南宁市中级人民法院经审理发现，涉案《协议》系原隆安县国土资源局委托隆安县征地拆迁办公室与原告签订，适格被告应为隆安县自然资源局（原隆安县国土资源局）。经释明，原告同意将被告变更为隆安县自然资源局，南宁市中级人民法院遂作出（2019）桂01行初518号行政裁定，将本案移送一审法院处理。 再查明，根据隆安县机构编制委员会文件《关于我县各乡镇国土规定环保安监站设置有关问题的通知》，本案第三人原隆安县城厢镇国土资源所的职责于2016年9月22日起由新组建的隆安县城厢国土规建环保安监站承担，不再保留隆安县城 5 厢镇国土资源所。 西乡塘区法院一审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项的规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于人民法院受理行政诉讼的范围。本案中，原告、被告双方签订的涉案《协议》属于行政协议，是被告隆安县自然资源局为实现公共服务目标，与原告在协商一致基础上订立的在征收集体土地后由被告安排原告村民产业用地的具有行政法律上权利义务内容的协议。因此，原告、被告基于该协议的履行问题引起的行政纠纷属于人民法院行政诉讼的受案范围。 本案中，原告、被告双方的争议焦点在于被告是否有义务履行涉案《协议》约定的内容。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定：“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”根据上述规定，人民法院在审理行政协议案件时，除应当适用行政法律规范外,在不违反行政法律规范相关规定的前提下，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的规定。根据《中华人民共和国合同法》第八条的规定,依法成立的合同,受法律保护，对当事人具有法律约束力，当事人应当按照约定履行自己的义务,不得擅自变更或者解除合同。具体到本案中，原告与被告签订的涉案《协议》系双方的真实意思表示，协议签订主体合法，协议内容不违反法律、行政法规的强制性规定，该协议合法有效，对双方均具有法律约束力，双方均应全面履行协议约定的义务。根据本案查明的事实，涉案协议签订后，原告已积极配合被告实施项目征收土地工作，按时移交土地，涉案履行条件已经成就，被告负有履行义务，应当按照协议第五点约定的内容，在签订协议之日（2015年9月25日）起两年内，即最迟2017年9月25日前将协议约定的产业用地移交给原告使用。但本案证据显示，直到原告于 6 2020年4月29日向本院提起行政诉讼时，被告仍未向原告移交所约定的产业用地，被告的行为已构成违约。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。本案中，被告负有履行涉案协议约定的义务，但被告未依法、未按照约定履行，因此，被告应当按照协议的约定继续履行。 关于被告认为涉案产业用地的建设规划已经调整，涉案土地已经不能用于产业用地安置的主张。对此，一审法院认为，行政机关诚实守信是依法行政的基本要求，非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定。具体到本案中，被告对其签订的行政协议也应当遵守诚实守信原则，保护原告的信赖利益。本案中，被告并未向本院提交证据予以证明涉案土地的建设规划已经调整，且涉案土地并未挂牌出让，被告未经原告同意，亦未与原告进行协商，拟通过私自变更协议约定的产业用地来逃避其应当履行的义务，违背诚实信用原则，因此对于被告该行为及上述主张本院不予支持。 关于原告要求被告支付因逾期交付产业用地、公共文化活动用地造成原告的经济损失约60万元的诉讼请求。本院认为，首先，涉案《协议》并未对双方的违约后果进行约定，原告要求被告赔偿60万元无合同依据；其次，原告并未向本院提交证据证明因被告的违约行为给其造成了实际损失；第三，原告主张的上述经济损失实际上属于预期可得利益，预期可得利益指一方当事人的违约行为，导致对方当事人本来可以获得的利益没有得到，即失去了原来可以预期取得的利益。认定可得利益，应当坚持客观确定性，即该利益的取得，不仅在主观上是可能的，在客观上也是确定的，只是因为违约行为的发生，才使得该利益的丧失。具体到本案中，即便被告按约向原 7 告交付了产业用地，但并不必然就会因拥有产业用地就必定带来收入的因果关系，该种预期利益是不确定性的。因此，原告该项诉讼请求无事实和法律依据，本院对此不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、被告隆安县自然资源局向原告交付2015年9月25日其与原告隆安县城厢镇震东花苏第一农业经济合作社签订的《征收集体土地安排产业用地协议》约定的产业用地；二、驳回原告的其他诉讼请求。本案案件受理费50元，由被告隆安县自然资源局负担。 上诉人隆安震东花苏第一合作社上诉称，首先，一审法院没有完全查明案件事实，根据《协议》内容，隆安县资源局不仅要依约将产业用地交付给隆安震东花苏第一合作社，还要依约对产业用地进行“三通一平”的工作；其次，隆安县资源局无正当理由逾期两年多未履行《协议》约定的交地义务，致使隆安震东花苏第一合作社为此多次维权无果，现又委托律师进行诉讼而付出了大量的时间和金钱，虽然《协议》没有直接约定明确的违约责任及违约金数额，但是隆安县资源局的违约行为给隆安震东花苏第一合作社带来的损失是确实存在的，且隆安震东花苏第一合作社提出的赔偿经济损失主张，实际上是对《协议》按时履行给隆安震东花苏第一合作社可以获得经济利益的赔偿。综上，一审判决不予支持隆安震东花苏第一合作社提出的赔偿经济损失诉求，是错误的；隆安震东花苏第一合作社特此提起上诉并请求：一、维持一审判决第一项；二、撤销一审判决第二项，改判为“隆安县资源局依据《协议》内容，对涉案产业用地进行“三通一平”工作，赔偿给上诉人隆安震东花苏第一合作社经济损失约60万元（计算标准：逾期交付2年，按照每年30万元损失计算，暂计至 8 2019年10月1日，直至隆安县资源局完全履行合同义务，最终以评估数额为准）”；三、本案的一、二审诉讼费用均由隆安县资源局承担。 上诉人隆安县资源局上诉称，首先，根据隆安县人民政府作出的《隆安县震东扶贫生态移民与城镇化结合示范工程征地拆迁群众安置协调会纪要》第三点的内容，涉案产业用地的建设规划已经调整，涉案土地已经不能用于产业用地安置；其次，隆安县房屋和征地拆迁办公室已经多次通知隆安震东花苏第一合作社开会协商将产业用地位置调整到粤桂小学西面与城厢镇震东村其他20多个村民小组的产业用地、拆迁回建安置区连成一片，打造成高品质的安置居住小区，以利于规划、利于建设、利于管理和利于生活居住。产业用地调整后的位置与原位置相邻，面积相等，土地价值相同，所有条件一致，隆安震东花苏第一合作社不会有任何损失，但隆安震东花苏第一合作社置震东村其他大部分村民小组群众美好愿望于不顾，拒绝参加协调会，拒绝接受产业用地调整，给震东村整个产业用地的规划建设带来不便；最后，隆安震东花苏第一合作社至今没有申报二、三产业或创办企业项目，没有提出项目用地申请，其无法办理供地手续，故无法将涉案产业用地交付隆安震东花苏第一合作社使用。综上，一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律依据错误，隆安县资源局特此提起上诉并请求：一、撤销一审判决；二、驳回隆安震东花苏第一合作社的诉讼请求；三、案件受理费由隆安震东花苏第一合作社负担。 原审第三人城厢镇政府、城厢安监站、震东村委会共同陈述意见称，同意上诉人隆安县资源局的上诉意见。 上诉人隆安震东花苏第一合作社、隆安县资源局在一审期间提交的全部证据材料，已经随案移送本院；二审期间，各方当事人均无证据补充或者提出新证据。 一审判决对涉案证据作出的认证结果，本院予以确认。 9 本院经审理查明的事实，与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，行政诉讼制度是一种有效监督行政机关依法行使职权的方式，对于保护公民、法人和其他组织的合法权益具有重要意义和作用；依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条的规定，当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。本案中，原审原告隆安震东花苏第一合作社、原审被告隆安县资源局均不服一审判决，向本院提起上诉，本院依法予以受理。 关于上诉人隆安震东花苏第一合作社提出的上诉理由是否成立？首先，隆安震东花苏第一合作社上诉提出有关“三通一平”的主张，本是涉案《协议》第四条约定的内容之一，而一审判决第一项中“交付《协议》约定的产业用地”的表述，即是明确按照《协议》约定交付产业用地的意思表述，因而当然包括了《协议》第四条约定“三通一平（通水、通电、通路、场地平整）”的内容要求，因此，一审判决并不存在没有完全查明案件事实或者判决错漏的问题；其次，隆安震东花苏第一合作社上诉提出有关赔偿经济损失60万元的主张，属于预期可得利益的主张，鉴于预期可得利益毕竟不是一种现实的利益，本院因此认为对预期可得利益的保护应当符合法律、法规的明确规定，然而，在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条相关规定中，并没有明确被告未依法履行、未按照约定履行行政协议对原告造成预期可得利益的损失属于赔偿范围，据此，一审判决根据案情不予支持隆安震东花苏第一合作社的赔偿诉求，并无不当，本院应予维持。综上，上诉人隆安震东花苏第一合作社提出的上诉理由缺乏事实根据和法律依据，依法不能成立。 关于上诉人隆安县资源局提出的上诉理由是否成立？首先，隆安县人民政府作 10 出的《隆安县震东扶贫生态移民与城镇化结合示范工程征地拆迁群众安置协调会纪要》属于内部行政行为，并不具有修改规划的法律效力，对隆安震东花苏第一合作社亦不直接发生法律效力，且该纪要第三点“三产安置地统一安排在震东大道（纵二路）和幸福大道（纵三路）之间”的内容表述，并不构成《中华人民共和国城乡规划法》第四十七条规定修改规划的情形之一，据此，一审法院对隆安县资源局提出“涉案产业用地的建设规划已经调整，涉案土地已经不能用于产业用地安置”的抗辩主张不予采信，合法有据，本院予以支持；其次，隆安县资源局以“利于规划、利于建设、利于管理和利于生活居住”为由提出调整涉案产业用地的位置，是隆安县资源局变更《协议》的单方意思表示，并非《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条规定“可能出现严重损害国家利益、社会公共利益”的情形，因此，隆安县资源局应当是在获得隆安震东花苏第一合作社同意的前提下调整涉案产业用地的位置，据此，鉴于隆安震东花苏第一合作社已经明确在本案中拒绝接受隆安县资源局提出的调整涉案产业用地位置方案，一审判决遂根据诚实信用的原则，判决隆安县资源局按照约定继续履行《协议》，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条、第二十八条第一款的相关规定，并无不当；最后，隆安县资源局在履行《协议》中的产业用地交付时，对于需要隆安震东花苏第一合作社提交的相关材料负有释明和责成提交的义务，且在本案当中，隆安县资源局拒绝履行《协议》中约定产业用地交付的意思已经表示清楚，却又以隆安震东花苏第一合作社“至今没有申报二、三产业或创办企业项目，没有提出项目用地申请”为由，提出因此“无法办理供地手续，故无法将涉案产业用地交付隆安震东花苏第一合作社使用”的抗辩主张，明显缺乏事实根据和法律依据，本院因此不予支持。综上，上诉人隆安县资源局提出的上诉理由缺乏事实根据和法律依据，依法不能成立。 11 综上所述，上诉人隆安震东花苏第一合作社、隆安县资源局提出的上诉理由均为缺乏事实根据和法律依据，依法不能成立；一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第五项第2目、第二十九条第一款之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人隆安县城厢镇震东花苏第一农业经济合作社负担25元，上诉人隆安县自然资源局负担25元。 本判决为终审判决。 审判长  韦影年 审判员  黄影颖 审判员  晏 琼 二〇二〇年十二月二十一日 12 书记员  彭 丹 附相关法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。 第八十五条当事人不服人民法院第一审判决的，有权在判决书送达之日起十五日内向上一级人民法院提起上诉。当事人不服人民法院第一审裁定的，有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉。逾期不提起上诉的，人民法院的第 13 一审判决或者裁定发生法律效力。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2、《中华人民共和国城乡规划法》 第四十七条有下列情形之一的，组织编制机关方可按照规定的权限和程序修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划：（一）上级人民政府制定的城乡规划发生变更，提出修改规划要求的；（二）行政区划调整确需修改规划的；（三）因国务院批准重大建设工程确需修改规划的；（四）经评估确需修改规划的；（五）城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形。修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划前，组织编制机关应当对原规划的实施情况进行总结，并向原审批机关报告；修改涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容的，应当先向原审批机关提出专题报告，经同意后，方可编制修改方案。 14 修改后的省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划，应当依照本法第十三条、第十四条、第十五条和第十六条规定的审批程序报批。 3、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十六条在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。 被告变更、解除行政协议的行政行为存在 行政诉讼法 第 七十条 规定情形的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为。 被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据 行政诉讼法 第 七 十八条 的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。 第十九条被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据 行 政诉讼法 第 七十八条 的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。 原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。 第二十八条2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用 行政诉 讼法 及本规定。 2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。 15 4、《诉讼费用交纳办法》 第十三条第一款第（五）项第2目案件受理费分别按照下列标准交纳：（五）行政案件按照下列标准交纳：1.商标、专利、海事行政案件每件交纳100元；2.其他行政案件每件交纳50元。第二十九条第一款诉讼费用由败诉方负担，胜诉方自愿承担的除外。