河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终3264号上诉人（一审原告）孙广涛，男，汉族，1974年1月9日出生，住郑州市中原区。委托代理人王超慧，北京冠领律师事务所律师。委托代理人任战敏，北京冠领律师事务所律师。上诉人（一审被告）郑州市中原区人民政府。法定代表人李晓雷，区长。委托代理人闫晓华，郑州市自然资源和规划局中原分局工作人员。委托代理人吴跃永，上海锦天城（郑州）律师事务所律师。孙广涛因诉郑州市中原区人民政府（以下简称中原区政府）土地行政处理决定一案，孙广涛和中原区政府均不服郑州市中级人民法院（2020）豫01行初941号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。孙广涛的委托代理人王超慧、任战敏，中原区政府委托代理人闫晓华、吴跃永到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉的行政行为：2020年5月14日，中原区政府作出中原政处〔2020〕1号行政处理决定书。主要内容为：郑州公安局须水分局提供的孙庄村常住人口登记表显示的家庭成员为：1．户主程风云、丈夫孙百泉、长子孙广杰、次子孙广涛、儿媳黄俊萍、孙子孙嫁宝、孙家祺。2．户主孙熙银，妻子常金风、次子孙建永、儿媳孔得玉；长子孙建新（妻子宋亚会）3．户主孙成熙，妻子朱秀英、三子孙宝顺、儿媳李莉、孙女孙琳琳。郑中原集用（2002）字第0139号集体土地使用权卷宗中的宅基地申请资料中填写的人员与孙广涛均无家庭成员关系。郑州市中原区宅基地申请审批登记表、申请书中填写的家庭成员关系不真实，申请资料存在虚假。另外查明，涉及的宅基地所在宗地已列入孙庄村城中村改造并已拆迁。郑州市中原区国土资源局受本机关委托依法向你送达《行政处理告知书》（郑中原国土资告字〔2019〕01号），截止到公告到期日止，你没有提出陈述、申辩和要求听证的申请。对于郑中原集用（2002）字第0139号集体土地使用证对应的用地手续，根据当时的法律、法规进行了审查批准。鉴于出现以虚假申报材料欺骗用地批准的事实，根据《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十一条：“土地登记和颁发土地证书后，发现有错登漏登或有违法情节的，原登记发证机关应当依法更正，收回或注销原发土地证书，换发新的土地证书。”《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。”《郑州市人民政府关于在郑州市主城区实施不动产统一登记的通告》之规定，作出处理决定：撤销郑中原集用（2002）字第0139号集体土地使用证的用地审批许可，并函告郑州市不动产登记部门依法注销郑中原集用（2002）字第0139号集体土地使用证书。郑州市中级人民法院一审审理查明：孙广涛为原郑州市中原区须水镇孙庄村村民。2002年1月8日，经申请，郑州市中原区国土资源局向其发放郑中原集用（2002）字第0139号集体土地使用证，申请书所载申请理由为“与三弟孙宝顺一家三口共处一宅，给生活造成很多不便”，其家庭成员为孙广涛与父亲孙银、母亲常金风、妻子孔得玉、三弟孙宝顺、弟媳李莉、侄女孙琳。2016年11月21日，郑州市中原区人民检察院向郑州市中原区国土资源局提出郑中检侦监建〔2016〕1号《检察建议书》，认为郑中原集用（2002）字第0139号集体土地使用证宅基地申请登记表、申请书存在伪造现象，建议重新审核并作出相应处理。2017年1月20日，郑州市公安局须水分局向郑州市中原区国土资源局提出《关于孙广涛办理土地使用证时使用不真实虚假人物关系的通知》，称经侦查查明孙广涛在办理孙广涛、孙广杰土地使用证时，在《郑州市中原区宅基地申请审批登记表》中填写的人物关系不真实，是虚构、虚假的人物关系，告知郑州市中原区国土资源局对孙广涛、孙广杰的土地使用证依法作出处理。后郑州市中原区国土资源局向郑州市中原区西流湖街道办事处、中原区西流湖街道孙庄村村民委员会、中原区国土资源局西流湖国土资源所等单位调查郑中原集用（2002）字第0139号集体土地使用证相关情况，相关部门亦对相关证人进行询问。经调查了解，认定孙广涛宅基地申请资料中填写的人员与其均无家庭成员关系，郑州市中原区宅基地申请审批登记表、申请书填写的家庭成员关系不真实，申请资料虚假。2019年1月10日，郑州市中原区国土资源局作出郑中原国土资告字〔2019〕01号《行政处理告知书》，并于2019年2月14日在当天的《河南法制报》进行公告送达；2020年5月14日，中原区政府作出本案被诉中原政处〔2020〕1号《行政处理决定书》，分别于2020年6月3日进行直接送达（备注拒签）、2020年6月3日邮政快递送达（查询单显示收件人已收取邮件）、2020年6月22日在当天的《河南法制报》进行公告送达。孙广涛不服，提起本案诉讼，请求依法判令撤销中原区政府作出的中原政处〔2020〕1号《行政处理决定书》。一审另查明，涉案土地2013年进行城中村改造，于2013年4月9日签订补偿安置协议，地上房屋已拆除。郑州市中级人民法院一审认为，本案诉争焦点在于本案被诉中原政处〔2020〕1号《行政处理决定书》合法性问题。一、事实认定问题。本案被诉中原政处〔2020〕1号《行政处理决定书》系人民检察院、公安机关在办理相关刑事案件过程中发现办证违法线索而建议或移送转办情况下，中原区政府经调查核实后作出。根据中原区政府提交的相关证据可以证实：该行政决定认定的基本事实清楚。孙广涛与郑中原集用（2002）字第0139号集体土地使用权卷宗中的宅基地申请资料显示人员均无家庭成员关系，孙广涛涉案宅基地申请审批登记表、申请书中填写的家庭成员关系不真实，申请资料存在虚假。孙广涛对此基本事实实际也并未予以否认，仅是认为申请材料非其填写，孙广涛没有签名，也没有提交。对此一审法院认为，孙广涛是否亲自制作、提交含有虚假信息的登记申请材料的问题对于确定孙广涛个人责任可能具有一定意义，但对于本案被诉中原政处〔2020〕1号《行政处理决定书》整体事实认定不具法律意义，孙广涛相关诉讼意见不能成立。二、程序问题。（一）委托送达问题。案涉郑中原国土资告字〔2019〕01号《行政处理告知书》及本案被诉中原政处〔2020〕1号《行政处理决定书》系由中原区政府委托郑州市中原区国土资源局/郑州市自然资源和规划局中原分局送达。孙广涛认为中原区政府委托没有法律依据，委托无效。对此一审法院认为：在自身直接送达不便的情况下，委托其他行政机关进行送达并不违反行政法治原则，无须法律专门授权，孙广涛相关诉讼意见不能成立。（二）公告送达问题。案涉郑中原国土资告字〔2019〕01号《行政处理告知书》及本案被诉中原政处〔2020〕1号《行政处理决定书》均采用了公告送达方式。公告送达为一种推定送达方式，法律文书只有在无法进行直接送达、留置送达、转交送达、邮寄送达、电子送达等送达方式的前提下方可采用公告送达。对于案涉郑中原国土资告字〔2019〕01号《行政处理告知书》，本案中原区政府没有提交可以证明其在进行公告送达前尝试其他送达方式无法送达方面的证据，且其提交的其他证据显示，其送达本案被诉《行政处理决定书》时，是在直接送达拒绝签收、邮寄送达显示收件人已收取邮件后又进行公告送达，反证中原区政府实际上可以采取其他方式对《行政处理告知书》进行送达。因中原区政府在无证据证明曾经尝试其他送达方式的情况下，直接对《行政处理告知书》采用公告送达，应当认定中原区政府行政告知程序违法。三、适用法律问题。从被诉中原政处〔2020〕1号《行政处理决定书》内容来看，其所作出的处理决定内容为“撤销郑中原集用（2002）字第0139号集体土地使用权证的用地审批许可，并函告郑州市不动产登记部门依法注销郑中原集用（2002）字第0139号集体土地使用权证”。因此孙广涛认为该决定内容实际为两个具体行政行为不应同时存在于一个处理决定中。对此，一审法院认为，该被诉行政处理决定内容形式上虽包含上述两部分，但涉及孙广涛权利、义务的为“撤销郑中原集用（2002）字第0139号集体土地使用权证的用地审批许可”的部分，而后续的函告部分仅为行政机关之间的内部沟通行为，并未直接对孙广涛创设权利、义务，不属于本案合法性审查的范围。鉴于此，对于被诉行政处理决定的适用法律内容也应进行相应的区别。被诉中原政处〔2020〕1号《行政处理决定书》载明的法律依据为《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十一条、《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款、《郑州市人民政府关于在郑州市主城区实施不动产统一登记的通告》。从上述法律、法规、文件的内容来看，《河南省实施〈土地管理法〉办法》第十一条和《郑州市人民政府关于在郑州市主城区实施不动产统一登记的通告》均是涉及土地证书的处理的内容。对应决定“撤销用地审批许可”内容的仅为《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款，对于该条款的适用，孙广涛认为“本案办证时间是2002年，早于《中华人民共和国行政许可法》的实施，因此本案不应适用该法律规定”。对此一审法院认为，是否适用《中华人民共和国行政许可法》应以所涉行为是否具有行政许可性质来判断，而本案所涉实为颁发集体土地使用权证的行为。按照《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》的内容，该行为属于行政许可性质，故孙广涛该抗辩理由不能成立，依法不予支持。此外，孙广涛还主张上述《中华人民共和国行政许可法》第六十九条第二款并未规定撤销主体，中原区政府没有职权。对此本院认为，结合该条款的上下文来看，中原区政府作为作出行政许可行政机关的上级机关，具备撤销相应行政许可行为的职权，故对孙广涛该主张亦不能成立，依法亦不予支持。综上，本案被诉中原政处〔2020〕1号《行政处理决定书》存在上述程序问题，本应予以撤销。但鉴于涉案郑中原集用（2002）字第0139号《集体土地使用证》确实存在申请资料虚假的事实以及后续引起的相关拆迁安置补偿问题，如果撤销被诉中原政处〔2020〕1号《行政处理决定书》将损害社会公共利益，故应确认其违法。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项之规定，判决确认郑州市中原区人民政府作出中原政处〔2020〕1号《行政处理决定书》的行为违法。上诉人孙广涛不服一审判决，向本院上诉称，1、从实体上来说，上诉人在办理涉案集体土地使用权证的过程中不存在任何过错，不存在《行政许可法》第69条第2款规定的以欺骗、贿赂等不正当手段获取集体土地使用权审批的行为；2、一审判决认为上诉人是否具有主观过错对本案被诉中原政处〔2020〕1号《行政处理决定书》整体事实认定不具有法律意义严重错误；3、谷晓燕所述的基地审批申请是由上诉人提供后由其抄写明显与事实不符，该询问笔录不应作为定案依据；4、一审判决依据《行政诉讼法》第74条第1项作出的判决适用法律错误；依据河南省实施《土地管理法》办法规定，即便是发现有错登、漏登行为的，也应当换发新的土地证书，而非撤销用地审批许可。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。中原区政府答辩称，孙广涛不具备申请案涉宅基地的资格和条件，其以欺骗手段获取的案涉集体土地使用证依法应予撤销。中原区政府作出的案涉《行政处理决定书》证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。上诉人中原区政府上诉称，一审判决认定事实错误，上诉人系在客观上采取其他方式无法送达的情况下，采用公告方式送达《行政处理告知书》，告知程序合法。案涉《行政处理决定书》适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法查清事实，撤销一审判决，改判驳回孙广涛的诉讼请求。孙广涛答辩称：中原区政府因客观原因无法送达的理由不能成立，中原区政府完全知晓孙广涛的住址和安置房位置，不存在无法送达的情形。本院经审理查明的案件事实与一审法院认定的案件事实基本一致。本院认为，本案的争议焦点为被诉中原政处〔2020〕1号《行政处理决定》事实认定是否清楚，作出程序是否合法，适用法律是否正确，是否应予撤销。（一）关于事实认定问题。被诉中原政处〔2020〕1号《行政处理决定书》系人民检察院、公安机关在办理相关刑事案件过程中发现办证违法线索而建议或移送转办情况下，中原区政府经调查核实后作出。根据中原区政府提交的相关证据可以证实，孙广涛与郑中原集用（2002）字第0139号集体土地使用权卷宗中的宅基地申请资料的显示人员确无家庭成员关系，孙广涛涉案宅基地申请审批登记表、申请书中填写的家庭成员关系不真实，申请资料存在虚假。孙广涛对此基本事实实际也并未予以否认，仅是认为申请材料非其填写，孙广涛没有签名，也没有提交。孙广涛是否亲自制作、提交含有虚假信息的登记申请材料的问题仅对确定孙广涛个人责任具有一定意义，但提供虚假申请材料属实，因此被诉行政处理决定认定事实清楚。（二）关于程序问题。案涉郑中原国土资告字〔2019〕01号《行政处理告知书》及本案被诉中原政处〔2020〕1号《行政处理决定书》均采用了公告送达方式。公告送达为一种推定送达方式，法律文书只有在无法进行直接送达、留置送达、转交送达、邮寄送达、电子送达等送达方式的前提下方可采用公告送达。对于案涉郑中原国土资告字〔2019〕01号《行政处理告知书》，本案中原区政府没有提交可以证明其在进行公告送达前尝试其他送达方式无法送达方面的证据。孙广涛辩称其就住在安置房，政府完全知晓其送达地址，不存在无法直接送达的情形。且在送达本案被诉《行政处理决定书》时，是在直接送达拒绝签收、邮寄送达他人代收后又进行公告送达，反证中原区政府实际上可以采取其他方式对《行政处理告知书》进行送达。因中原区政府在无证据证明曾经尝试其他送达方式的情况下，直接对《行政处理告知书》采用公告送达，应当认定中原区政府行政告知程序违法。因该《行政处理告知书》的送达程序违法，致使当事人丧失了陈述、申辩权利，因此被诉行政处理决定作出程序违法。（三）关于适用法律问题。从被诉中原政处〔2020〕1号《行政处理决定书》内容来看，中原区政府所作出的处理决定内容为“撤销郑中原集用（2002）字第0139号集体土地使用权证的用地审批许可，并函告郑州市不动产登记部门依法注销郑中原集用（2002）字第0139号集体土地使用权证”。该被诉行政处理决定内容形式上虽包含上述两部分，但涉及孙广涛权利、义务的仅为“撤销郑中原集用（2002）字第0139号集体土地使用权证的用地审批许可”的部分，而后续的函告部分仅为行政机关之间的内部沟通行为，并未直接对孙广涛创设权利、义务，不属于本案合法性审查的范围。关于中原区政府“撤销郑中原集用（2002）字第0139号集体土地使用权证的用地审批许可”是否符合法律规定问题，按照《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》，颁发集体土地使用权证的行为，具有行政许可性质，中原区政府撤销其行政许可，符合法律规定。虽然本案办证时间是2002年，早于《中华人民共和国行政许可法》的实施，但《中华人民共和国行政许可法》立法目的在于规范行政许可的设定和实施，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，并不排除对以前实施的行政许可依法予以撤销的法律适用，故孙广涛该抗辩理由不能成立，本院不予支持。（四）关于被诉行政处理决定是否应予撤销问题。本案被诉中原政处〔2020〕1号《行政处理决定书》存在程序违法问题，但鉴于涉案郑中原集用（2002）字第0139号《集体土地使用证》确实存在申请资料虚假的事实以及后续引起的相关拆迁安置补偿问题，如果撤销将损害社会公共利益，故应赋予该处理决定的效力，依法确认其违法。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。二上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郑州市中原区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  王凤强审判员  于红涛审判员  秦娜娜二〇二〇年十二月二十九日法官助理郭敬涛书记员陈瑞丹