广西壮族自治区北海市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂05行初51号 原告林志兴，男，1958年11月10日出生，汉族，原住广西北海市银海区银滩镇下村村委会下村十三队**，现住北海市海城区。 被告北海市人民政府，住所地北海市海城区和平路东二巷**。 法定代表人蔡锦军，市长。 委托代理人池月华，北海市司法局工作人员。 被告北海市自然资源局，住所地北海市海城区四川南路**。 法定代表人黄飞波，局长。 委托代理人陈忠栋，北海市自然资源局工作人员。 委托代理人吴裕成，广西海鑫律师事务所律师。 原告林志兴因要求确认被告北海市人民政府、北海市自然资源局挂牌出让行为无效一案，于2020年5月25日向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月2日立案后，于2020年6月10日分别向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原告林志兴诉称，1999年6月，原告从《拍卖公告》中知道人民法院将被执行人位于北海市银海区古城岭的，占地总面积500亩土地上的9个虾塘及附属设施的使用权（虾塘的土地使用权）公开竞价拍卖，原告以最高的价格竞买成功，生效的人民法院（1999）银执字第124-1号民事裁定，己经将上述的虾塘使用权、虾塘的土地使用权直接裁定转让和移交给了林志兴（原告），原告将旧虾塘拆除后，利用该土地（土地使用权）重 新建设为25个虾塘养殖鱼虾,养殖至2019年3月13日，被被告北海市自然资源局和银海区政府强制拆除，该强拆行政行为引起的行政诉讼案件正在法院审理当中，案号为（2020)桂行终483号。在诉讼期间，因不断有不明身份的人在上述虾塘的土地范围内取（挖）砂、填入建筑垃圾和泥土及建设楼房等违法侵占和破坏该土地行为（因在强拆时整个虾塘四周被拉起警戒线，原告失去了对该虾塘土地的管理和控制），为此，原告曾多次申请北海市行政执法指挥中心查处这些违法行为，但未果，最后于2020年5月13日才电话告知原告的虾塘土地己经被被告出让，并在作相应的施工，原告再从北海市的网站上查询到，在原告不知情的情况下，两被告于2019年的4月28日、5月8日和5月13日，三次共将原告的约350亩虾塘范围内的土地使用权挂牌出让，该出让行为及因该出让行为引起的（造成的）后续行政行为、民事行为，严重侵犯了原告的合法的虾塘使用权、虾塘的土地使用权，因此，原告根据相关的法律规定依法提起本案诉讼，请求法院依法判决：一、确认被告先后于2019年4月28日、5月8日、5月13日作出的北海市2019年第9期、11期、13期国有建设用地使用权挂牌出让的：1.《批复》行政行为；2.签订《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》的行政行为；3.签订《国有建设用地使用权出让合同》的行政行为；4.《公告》的行政行为；即四个行政行为无效。二、被告将已出让的原告的虾塘土地返还给原告，赔偿人民币2700万元给原告，由原告作为将已毁损的虾塘土地恢复至原状的费用赔偿[其中1700万元作为因该出让行为造成在原告的虾塘土地上建设的钢筋混凝土的拆除和填入建筑垃圾泥土的清理费用等赔偿（见表）、1000万元作为该出让行为造成虾塘停产停业一年的损失费用赔偿[（暂按停产停业一年计算，从2019年的4月28日计至2020年4月27日止，超过一年另计至虾塘恢复正常养殖为止）]。 被告北海市人民政府辩称，本府不是本案的适格被告。根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第六条“市、县人民政府土地行政主管部门应 当按照出让计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的用途、年限、出让方式、时间和其他条件等方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，本府是批准招标挂牌出让土地的机关。本案中，本府批准北海市自然资源局挂牌出让金海岸大道以南、南珠大道以西771.72亩土地。随后，北海市自然资源局对外发布《北海市2019年第9期国有建设用地使用权挂牌出让公告》《北海市2019年第11期国有建设用地使用权挂牌出让公告》《北海市2019年第13期国有建设用地使用权挂牌出让公告》，分三次挂牌出让上述771.72亩土地。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”的规定，本府作为上级批准机关，履行的是内部审批职责，并没有对外作出生效法律文书，对外发生法律效力文书上署名的机关并不是本府，因此本府不是本案适格的被告，请求法院依法驳回原告对本府的起诉。 被告北海自然资源局辩称，一、林志兴不是本案适格的原告，依法应当予以驳回起诉。根据最高人民法院（2018）最高法行申9265号《行政裁定书》等生效法律文书认定：1.林志兴对涉案虾塘并不具有土地使用权，不是土地使用权人；2.林志兴已领取涉案虾塘补偿款，而且领取后其对涉案虾塘不再拥有其他合法权益。可见，领取相应补偿款后，林志兴已对涉案宗地不具有任何的权利，也与后续宗地出让等行为没有任何的利害关系，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，林志兴既不是涉案行政行为的相对人，也与涉案国有建设用地使用权挂牌出让行为没有利害关系，不具有原告的主体资格，依法应当予以驳回起诉。上述意见已在最高法院（2016）最高法行申587号《行政裁定书》及（2018）最高法行申 2518号《行政裁定书》予以明确。二、本案的诉讼标的不明确，也违反了“一案一诉”的基本原则，应予以驳回。1.本案的诉讼标的不明确，本案中，原告的诉讼请求是要求确认挂牌出让的具体行政行为无效。但是，“挂牌出让国有建设用地使用权”是一个概念，不是单个的具体的行为，其包括批复行为，发布土地出让公告行为，接受竞买人的报价行为，签订《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》等行为，这些行为均为独立行为，可见本案的诉讼标的不明确。2.本案诉讼请求违反了“一案一诉”的基本原则。本案原告诉请挂牌出让行为及所诉事实内容涉及三个不同地块的三个不同的挂牌出让行为，并且林志兴的第一项诉请内容还包括出让后的相关的后续全部行政行为和民事侵权行为，其诉讼请求属于被诉行政行为不具体、不明确，且不符合人民法院受理行政案件“一案一诉”的基本原则。3.林志兴诉请的第二项诉讼请求返还虾塘土地、赔偿损失2700万元，没有事实依据及法律依据。如前所述，根据最高法（2018）最高法行申9265号《行政裁定书》的认定，林志兴对涉案虾塘并不具有土地使用权，在其领取涉案虾塘补偿款后，其对涉案虾塘不再拥有其他合法权益。现林志兴请求判决返还涉案虾塘土地，并赔偿2700万元的诉讼请求，没有任何事实依据及法律依据，并且，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出，而根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第四项、第五项规定，单独提起行政赔偿诉讼，需要加害的行政行为已被确认违法，并且赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理。在本案中，并不存在林志兴所主张的加害行为，更不存在加害行为被确认违法的情形，不符合一并提起行政赔偿诉讼的前提条件。也不符合单独提起行政赔偿诉讼的法定起诉条件，因此，依法应当予以驳回林志兴的起诉。三、国有建设用地使用权挂牌出让合法有效。涉案宗地位于北海市银海区塘盐场范围内，属于国有土地范围，并于2007年3月前 完成了相应的收回补偿。2019年4月涉案三宗地分别出具了规划设计条件。根据城市发展，经请示，市政府分别批复了涉案三宗地供地方案，2019年4月、5月，本局分别发布了涉案三宗地的出让公告，并于同年5月、6月与竞得人北海市钰城房地产开发有限公司分别签订了《成交确认书》及《国有建设用地使用权出让合同》国有建设用地使用权挂牌出让合法有效。四、原告诉讼请求没有事实依据及法律依据。涉案土地原属银滩镇（原西塘镇）企业站使用。2006年1月，北海市人民政府以《关于确认银海区西塘盐场国有土地使用权的批复》（北政土字[2006]10号），将该宗地的国有土地使用权确认至银滩镇（原西塘镇）企业站。同年4月北海市人民政府以《关于同意市冯家江综合产业区土地补偿安置方案的批复》（北政土字[2006]33号）对该宗地补偿安置方案作出了明确，土地部分为补偿安置费，，地上附着补偿至附着物所有人目前已完成了相关的收回补偿程序。2006年1月23日，原市土地整理储备中心（现市土地储备中心）已将上述补偿款转入林志兴指定账号，因此，林志兴经营使用权的虾塘及附属设施已按规定补偿到位，其对涉案虾塘不再拥有其他合法权益。最高人民法院作出的（2018）最高法行申9265号《行政裁定书》等生效法律文书已确认上述事实。综上，请法院依法驳回林志兴的起诉。 本院认为，原告林志兴在一个案件中起诉了两个不同层级的行政机关作出的多个行政行为。请求确认被告北海市人民政府先后于2019年4月26日、28日、30日作出的北海市2019年第9期、11期、13期国有建设用地使用权挂牌出让的《批复》行政行为无效；又请求确认被告北海市自然资源局先后三次作出的北海市2019年第9期、11期、13期国有建设用地使用权挂牌出让的《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》、《公告》行政行为无效。 关于原告对三个《批复》的起诉问题。根据《招标拍卖挂牌出让国有土 地使用权规定》第六条“市、县人民政府土地行政主管部门应当按照出让计划，会同城市规划等有关部门共同拟订拟招标拍卖挂牌出让地块的用途、年限、出让方式、时间和其他条件等方案，报经市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，北海市人民政府是招标挂牌出让土地的批准机关，而北海市自然资源局是实施机关。原告起诉三次《批复》行为均为北海市人民政府作出的独立的行政行为，本应分别起诉立案，但鉴于三次批复行为均未外化，仅为国有土地使用权出让过程中的一个内部审批行政行为,不直接对相对人的权利义务产生实际影响。直接对外发生法律效力的行为是北海市自然资源局实施的国有土地使用权挂牌出让行为。因此,原告对北政土字[2019]83号、北政土字[2019]84号、北政土字[2019]85号批复行为不服提起的行政诉讼均不属于人民法院行政诉讼的受案范围,依法应当裁定驳回其起诉。 关于原告对三次挂牌出让行为的起诉问题。虽然三次挂牌出让行为的实施机关均为北海市自然资源局,但原告起诉的三次挂牌出让行为均为独立的行政行为，根据一行为一诉讼原则，原告对三次挂牌出让行为应当分别起诉立案。且根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条“基层人民法院管辖第一审行政案件”、第十八条第一款“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖”的规定,原告应当向不动产所在地的基层人民法院提起行政诉讼。经本院释明,原告仍坚持其诉讼请求,既不同意分案处理,也不同意本院将不属于本院管辖的案件移送基层人民法院管辖,故其起诉依法应予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项、第（十）项、第三款的规定，裁定如下： 驳回原告林志兴的起诉。 本案案件受理费依法不予收取。预收的案件受理费50元，由本院退还原 告林志兴。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长  吴 慧 审 判 员  席淑燕 审 判 员  侯应蓉 二〇二〇年十二月三十日 法官助理  林佳云 书 记 员  陈莹莹 附：本裁定适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。