浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙06行终459号 上诉人（原审原告）陈宇锋，男，1996年4月19日出生，汉族，住新昌县。 委托代理人翁坚超，浙江点金律师事务所律师。 委托代理人裘佳益，浙江点金律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）新昌县卫生健康局，住所地新昌县七星街道孝行路**。 法定代表人吕亦斌，局长。 出庭行政机关负责人王叶萍，副局长 委托代理人王**先，浙江新时代律师事务所律师。 委托代理人吕凯利，浙江新时代律师事务所律师。 上诉人陈宇锋因卫生行政协议一案，不服新昌县人民法院（2020）浙0624行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人陈宇锋的委托代理人翁坚超，被上诉人新昌县卫生健康局副局长王叶萍及该单位委托代理人王**先、吕凯利到庭应询，本案现已审理终结。 一审法院审理查明，原告陈宇锋与被告县卫健局于2015年7月22日签订《2015年新昌县乡镇基层卫生人才定向培训就业协议书》（以下简称“《定向协议》”），约定：2015年乡镇卫生人才定向培养继续实行招生与乡镇卫生院公开招聘工作人员并轨进行，在本县户籍考生中实施定向招生（招聘）；原告在校期间不参加研究生等高一级学历教育；原告毕业后须回本县乡镇基层卫生院工作且服务期限不得少于5年……原告依约在定向学校温州医科大学仁济学院临床医学专业就读。后原告陈宇锋考取研究生，要求解除《定向协议》，并表示愿意承担违约责任。被告不同意解除上述协议，致争议发生。 一审法院审理认为：1.案涉《定向协议》是否属于行政协议；2.原告要求解除案涉《定向协议》的请求是否支持。关于案涉《定向协议》的性质。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。可见，行政协议的特点在于协议订立指向行政管理目的或公共服务目标，以区别民事协议为实现自身利益和私法上的目的。案涉协议明确载明，“为加强我县乡镇基层卫生人才队伍建设，根据浙江省卫生厅、浙江省教育厅、浙江省人事厅、浙江省财政厅联合下发的《关于开展2014年基层卫生人才定向培养工作的通知》的精神”签订协议。案涉协议签订后，原告获得了可以突破浙江省统一招生的分数限制进入医学院校入学的资格，同时协议约定原告在毕业后必须回本县乡镇社区卫生服务机构工作，期限不得少于5年。原、被告之间显然不存在民事法律关系，被告订立协议也并非为了自身利益。因此，案涉协议为加强基层卫生队伍建设，依照上级部门文件要求，履行其指导基层卫生队伍建设的行政管理职责的需要而订立，系行政协议，属于人民法院行政诉讼受案范围。关于案涉《定向协议》是否具备解除条件。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十七条规定，原告请求解除行政协议，人民法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议。那么，人民法院判决解除行政协议应当同时具备两个条件：一是存在约定或法定解除的情形，二是解除行政协议不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益。本案中，首先，案涉行政协议不存在约定解除的情形。根据《定向协议》内容，该协议未约定原告单方解除协议的条件等相关内容。即原被告之间未就原告单方解除协议的条件作出约定。其次，案涉行政协议不存在法定的解除条件。原告认为，根据《中华人民共和国合同法》第九十四条第（二）项的规定，在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务，当事人可以解除合同，现原告以考取研究生存在违约情形为由单方面要求解除行政协议，符合上述法律规定。该院认为，《全国法院民商事审判工作会议纪要》第四十八条对上述法条作出了进一步解释，规定违约方不享有单方解除合同的权利，符合下列条件，违约方起诉请求解除合同的，人民法院依法予以支持：（1）违约方不存在恶意违约的情形；（2）违约方继续履行合同，对其显失公平；（3）守约方拒绝解除合同，违反诚实信用原则。本案中，原告作为违约方认为继续履行合同，对其显示公平，丧失了继续教育的权利，应当适用上述例外情形。事实上，原告在《定向协议》中的主要义务是按期毕业后回到本县乡镇基层卫生院工作且期限不得少于5年。协议约定的“乙方在校期间不参加研究生等高一级学历教育”是为了保证毕业后能够回到基层卫生院工作的限制性规定，并非剥夺了原告的受教育权。原告在签订协议后，可以凭此突破浙江省统一招生分数线的限制，被温州医科大学仁济学院临床医学专业录取，作为对价原告应当毕业后回基层服务。双方的权利义务是明确的，原告在协议签订之时就应当非常确定。基于此，原告继续履约对其而言并非显失公平。针对原告的上述辩称，该院不予采纳。最后，解除案涉行政协议将损害国家利益、公共利益及他人的合法权益。案涉行政协议订立的目的是加强基层卫生队伍建设，为国家培养基层医疗卫生人才，具有公益性。原告在委培后要求解除协议，不利于基层医疗人才的储备及培养，尤其是此类定向协议如果可由违约方单方面解除，将对基层医疗卫生人才市场造成负面影响，对国家及公共利益造成损害。同时，原告以低于统一招生分数线进入委培学校就读，协议一旦解除将损害因原告而丧失录取机会的同等考生利益。综上，原、被告签订的案涉行政协议系双方自愿行为，不违反法律强制性规定，且无约定及法定解除情形，应当继续履行。原告陈宇锋的诉讼请求不能成立，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告陈宇锋的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告陈宇峰负担。 上诉人陈宇锋上诉称：1.一审法院伪造并隐匿上诉人关键证据，判决依法应当被撤销。上诉人在一审中从没提供“7份委培协议”。上诉人一审提供的是上虞区卫生健康局《同意解除定向培养协议函》，嵊州市卫生健康局在委培生的“解约申请书”上的批准手续，永嘉县卫生健康局的《解除定向培养协议证明》等7份解除委培协议书的证明文件。2.省内其他县市同意解除委培协议的证据与本案有重要关联性。7个解除委培协议案例属于本案的类案，依法应该参照。委培政策由被上诉人上级单位浙江省卫生厅、浙江省教育厅等部门共同制定。被上诉人只是该政策的执行者而不是制定者。被上诉人没有权力和能力允许上诉人降分录取，这些权力是上级单位给予的。上诉人应该享受与省内其他县市学生相同的待遇。上诉人提供的案例证明委培生继续参加研究生教育符合浙江省卫生厅、浙江省教育厅制定的委培生教育政策。根据《最高人民法院关于统一法律适用加强类案检索的指导意见》精神，法院依法应予采纳并参照适用。一审法院简单将这7份证据以“缺乏关联性”为由予以排除，显然属拒绝类案裁判。且同样情况，上虞区、嵊州市两地卫生健康局均同意委培生解除委培协议参加研究生教育。3.被上诉人的行为违反合同法第113条规定。上诉人的违约责任在协议书第11条中已经明确，除此以外，上诉人没有义务承担更多违约责任。4.被上诉人在2018年接受2013年定向培养生张懿培的档案后，仍然同意该生去异地工作。上诉人要求解除协议接受研究生教育，被上诉人无理由拒绝，其行为构成显失公平。5.根据合同法第94条第(二)项的规定，上诉人有权解除协议。根据《全国法院民商事审判工作会议纪要》第48条对上述法条作出进一步解释，规定违约方在以下情况下，起诉请求解除合同的，人民法院依法应予以支持：1.违约方不存在恶意违约的情形；2.违约方继续履行合同，对其显失公平；3.守约方拒绝解除合同，违反诚实信用原则。本案中，上诉人认为，浙江省内凡是考上研究生的委培生全部都已经参加了研究生继续教育，仅上诉人不能参加显失公平。被上诉人因人而异决定是否同意解除委培协议属显失公平。请求撤销一审判决，改判解除2015年7月22日签订的《定向协议》，一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人新昌县卫生健康局答辩称：1.一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。２.上诉人要求解除《定向协议》缺乏事实依据。上诉人于2015年参加浙江省普通高校招生考试，总分538分，当年温州医科大学仁济学院临床医学专业录取的最低分数线为539分。以上诉人的高考成绩，如不按定向培训招录，上诉人无法被该学校该专业录取。2015年上诉人与被上诉人签订涉案协议，协议约定上诉人在校期间不参加研究生等高一级学历教育。被上诉人已经履行相应的义务，使上诉人在总分未达到最低录取分数的情况下被大学录取，上诉人却未按约履行协议，在本科在读期间报考研究生，其行为构成违约，在其违约的情况下要求解除协议，缺乏事实依据。3.上诉人要求解除协议缺乏法律依据。涉案协议是双方真实意思表示，上诉人并未对其具有解除协议的法定或者约定理由进行举证，仅称其考取研究生，要求解除协议。被上诉人认为，上诉人报考研究生的行为本身即属违约行为，因违约行为产生的违约事由不能作为解除协议的理由。解除涉案协议会损害社会公共利益和他人合法权益。上诉人因为签订协议才能突破浙江省统一招生分数线限制，被大学录取，这是被上诉人行使公权力的体现，此时若解除协议，不仅损害公共利益，也侵害应上诉人而丧失录取名额的考生利益。请求驳回上诉，维持原判。 经审理，本院对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，一审法院将上诉人提交的“7份解除委培协议书的证明文件”的证据名称表述为“7份委培协议”错误，本院予以指正。涉案《定向协议》虽系行政协议，但仍然应当遵循契约自由之原则。是否同意自愿解除协议系协议订立双方自主选择的结果，上诉人提供其他地区其他行政机关自愿解除类似协议的证据，不能直接推导出本案被上诉人必须同样解除涉案《定向协议》。上述证据也并非《最高人民法院关于统一法律适用加强类案检索的指导意见》中规定的类案。故一审法院认定该组证据与本案缺乏关联性并无不当。 本案因被上诉人不同意解除《定向协议》而引发，本案的争议焦点在于上诉人主张解除《定向协议》有无事实和法律依据。涉案协议系双方当事人自愿签订，根据诚实信用原则，当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除协议。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定：原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。上诉人以其参加研究生考试已经被录取为由提出解除协议，明显属于违约方。参考《全国法院民商事审判工作会议纪要》第四十八条的规定“违约方不享有单方解除合同的权利，除非出现以下情形：违约方不存在恶意违约的情形；违约方继续履行合同，对其显失公平；守约方拒绝解除合同，违反诚实信用原则”。就本案而言，首先，协议中明确约定，上诉人在校期间不参加研究生等高一级学历教育，按期毕业后回到本县乡镇基层卫生院工作且期限不得少于5年。现上诉人已经本科毕业，达到了履行该《定向协议》的条件，理应按照约定来履行协议。其次，上诉人之所以能够被温州医科大学仁济学院临床医学专业录取，是因为其接受了上诉人的委托定向培养，享受了降分录取的优惠政策，也即意味着上诉人占据了有限的定向培养、定向就业的名额，占用了有限的社会资源。现上诉人已经完成本科学习，正处于已享受上述优惠政策的权利，需要履行其义务的阶段，若此时任由上诉人任意解除协议，则有悖于委托培养政策设立的初衷，有违社会公益。故上诉人主张继续履行协议对其显失公平，被上诉人拒绝解除协议，违反诚实信用原则的理由不能成立。 综上，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予采信。一审判决认定事实清楚、适用法律法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈宇锋负担。 本判决为终审判决。 审判长 蒋 瑛 审判员 张亚彬 审判员 范卓娅 二〇二〇年十二月三十日 书记员 王 烨