河南省南阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫13行初138号原告南阳市永兴房地产开发有限责任公司，住所地南阳市天山路北侧。法定代表人刘成山，该公司总经理。委托代理人李聚坤，该公司法务。委托代理人王星东，河南千盈律师事务所律师。被告南阳市人民政府，住所地南阳市中州中路**。法定代表人霍好胜，市长。委托代理人常玉坡，南阳市自然资源和规划局工作人员。委托代理人黄小菊，河南真水律师事务所律师。被告南阳市宛城区人民政府，住，住所地南阳市建设路**/div>法定代表人孙云飞，区长。委托代理人黄小菊，河南真水律师事务所律师。原告南阳市永兴房地产开发有限责任公司（以下简称永兴公司）诉被告南阳市宛城区人民政府（以下简称区政府）、南阳市人民政府（以下简称市政府）行政补偿纠纷一案。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，原告永兴公司的委托代理人李聚坤、王星东，被告市政府的委托代理人常玉坡、黄小菊，被告区政府的委托代理人黄小菊到庭参加诉讼。现已审理终结。原告起诉称：原告在南阳市和南阳市宛城区依法登记享有国有土地使用权的土地共有四宗，包括：1．地块一：宛城区国用（2005）字第0010号国有土地使用证。2．地块二：宛区国用（2005）字第0041号国有土地使用证。3．地块三：宛市土国用（2007）第03099号国有土地使用证。4．地块四：宛国用97字第00181号国有土地使用证。2005年至2007年，南阳市人民政府为了支持地方重点企业和城市公共教育事业的发展，对已批准过的原告用地规划进行了变更。包括1．地块一、地块二、地块二所涉变更7年5月20日，南阳市规划局出具宛规函（2007）06号南阳市规划局文件《关于城市快速路北侧、伏牛路西侧区域全降解塑料项目建设用地规划的函》。该函一主要经济技术指标建筑退让部分明确载明：沪陕高速以北的城市规划道路红线宽度100米，红线以北10米范围内不得建设永久性建筑、构筑物。原告地块一、地块二、地块二国有土地使用权证项下土地处在该规划函中“红线以北10米范围内”规划函的要求，原告原仓储物流中心项目，在投入了包括但不限于填地、地质勘、地质勘探等**开发资金共计350多万元后马。2．地块三、地块四、地块四所涉变更块三。宛区政文（2013）94号，宛区政文（2015）48号，显示市规划局已将该宗地规划给市十七中学。关于地块四。2007年7月2日，南阳市人民政府、南阳市规划局、宛城区政府等五个政府机关，形成宛政纪（2007）30号南阳市人民政府办公会议纪要，并出具《关于南阳医专三附院征地调整有关问题的会议纪要》。该《纪要》显明，南阳市人民政府已批准原告的养殖场用地规划许可已变更为南阳医专二附院的公共教育用地规划许可。1997年至2007年十年间，原告已在地块三上完成幼儿园的建设并投入运营，已在地块四上完成养殖场的建设并投入运营。南阳市人民政府变更用地规划许可后，原告在地块三、地块四、地块四上的所有正常经营活动07年起均已被迫终止。截止到2007年底，南阳市人民政府为了城市的整体规划布局和公共教育事业的需要，已对原告所涉四宗土地的原规划许可均实施了变更。原告已不能按原规划许可使用土地。被告曾承诺以无偿土地置换62.615亩土地（位于**路以北、区间路以东（宛规函2013）201号文件）和有偿附条件出让土地方式寻求解决，但至今没有结果。被告不履行法定职责，已严重失职违法。原告所受的损失，也是被告应当补偿的范围。为维护我们的合法权益不受侵犯，特向南阳市中级人民法院提起行政诉讼，请求判令被告依法履行职责，就原告的宛城区国用（2005）字第0010号、宛区国用（2005）字第0041号、宛市土国用（2007）第03099号、宛国用97字第00181号国有土地使用权被调整给其他单位使用，造成原告合法土地使用权益受侵害的问题进行补偿，包括履行置换62.615亩土地的承诺等弥补原告权益全部损害的方法。原告提交的证据为：一、关于原告享有本案所涉四宗土地初始登记用益物权。二、关于南阳市人民政府变更土地规划许可和收回原告国有土地使用权。1、宛区计（2005）69号；2、宛规函（2007）6号；3、宛规函（2009）89号；4、宛政纪（2007）30号；5宛区计（1997）181号；6、南阳市规划局建设项目退回告知通知书。三、关于以土地置换方式所作的行政补偿。1、宛规函（2009）37号；2、宛规函（2013）201号；4宛区政文（2013）94号；5、宛区政文（2015）48号；6、宛政土（2012）224号；7、宛国土资函（2016）161号。四、关于土地置换行政补偿变更为附条件招拍挂。1、宛政（2014）38号；2、宛国土资文（2018）293号及附件1、附件2。五、南阳市人民政府变更和撤回包括但不限于用地规划、土地使用权等行政许可的行为，已给原告造成巨大经济损失。1、四宗土地征地费用自发生后至今的占压费用；2、四宗土地地上附着物自投入发生后至今的占压费用；3、四宗土地自初始登记至今的管理费用；4、宛区国用（2005）第0010号、宛区国用（2005）第0041号、宛市土国用（2007）第03099号项下规划变更，土地不能开发利用所造成的损失。5、不能按时办理土地置换导致附条件公开出让所造成的62.615亩土地市场价值的差额。六、原告向南阳市政府所提出的行政补偿诉求。七、永兴起诉区政府行政违法案一审判决和二审、再审裁定。被告市政府答辩称：1、市政府收回永兴公司宛国用97字第00181号国有土地使用权证，且已支付补偿金225.08万元，且土地使用权人南阳市永兴养殖场对此没有异议。2、案涉的其他三宗土地并未被人民政府收回，原告仍然是合法的使用权人。3、原告要求政府为其“置换”土地的诉讼请求不符合法律规定。4、会议纪要不能作为政府设定给被告建设项目选址征收土地的合同义务。故应驳回原告的起诉。被告市政府在法定期限内提交作出被诉行政行为的证据有：一、关于涉案第一、二块土地。1、南阳市自然资源局情况说明一份；2、宛规函（2007）06号；3、（2009）89号文件；4、（2012）文件；5、宛城区自然资源局地籍调查表两份；6、不动产登记申请表；7、唐河信用社抵押登记合同。二、涉案第三块土地。1、南阳市自然资源局关于17中和永兴公司用地情况说明；2、宛政土（1996）4号；3、宛土划（1997）55号；4、宛土安（1997）56号；5、地籍调、地籍调查表阳市17中用地申报材料。三、涉案第四块土地。1、宛政土（1997）19号；2、宛政土（2010）14号；3、宛政土（2010）167号；4、医专二附院国有建设用地划拨决定书两份；5、原南阳市国土局关于医专二附院用地档案一套。被告区政府答辩称：原告曾就本次起诉相关事由起诉过被告，已被法院驳回，现再次起诉，明显属于重复诉讼，故应驳回原告对本被告的起诉。被告区政府在法定期限内没有提交证据。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：1、两被告对原告提交的第一组证据的真实性、合法性无异议，但对其关联性有异议。本院认为，原告提交第一组证据中宛城区国用（2005）字第0010号、宛区国用（2005）字第0041号、宛市土国用（2007）第03099号国有土地使用权证客观真实，证据形式合法且与本案有关联，故对上述证据予以确认。对宛国用97字第00181号国有土地使用权证是复印件，原件已被收回。两被告对原告提交的第二组证据中的1、2、3、5、6的真实性无异议，但因原告所提条件太高，最终变更会原状，由原告依法持有土地使用证至今；证据4是政府正常收储行为，且政府已经依法给予原告补偿，不能说明政府给原告作出土地置换的承诺，对证据三性都有异议。该组证据都是客观真实，本院对其真实性予以确认。两被告对原告提交的第三组证据真实性无异议，但对关联性有异议。本院对该组证据的真实性予以确认。两被告对原告提交的第四组证据真实性无异议，但对关联性有异议，且证据2中文涉及的所有土地都没有落实，因为违反国家相关规定。两被告认为原告提交的第五、六组是单方面认识和要求的材料，不是证据，不予质证。本院认为，该组证据是原告自书材料，因与本案没有关联性，本院不予采纳。2、原告代理人对被告市政府提交的第一组证据的1是自我说明，对真实性有异议；对2-7真实性无异议。原告代理人认为本组证据1不能作为证据，对证据4真实性有异议，国土局的规划被293号文推翻了。本院认为，本组证据1没有单位公章，不符合证据要求，本院不予采信；其他证据客观真实，证据形式合法且与本案有关联，予以确认。原告对被告市政府提交的第二、三组证据真实性有异议，但对证明方向有异议。本院对该两组证据真实性予以确认。经审理查明，宛区国用（2005）字第0010号国有使用权证上记载土地使用者为永兴公司，，坐落于南阳市宛城区溧河乡樊营村用途是综合，使用权类型是出让；宛区国用（2005）字第0041号国有使用证上记载土地使用权者为永兴公司，，坐落于宛城区溧河乡用途是工业用地，使用权类型是出让；宛市土国用（2007）第03099号国有使用权证上记载土地使用者为永兴公司，，坐落于伏牛路地类（用途）是教育，使用权类型是划拨；宛国用97字第00181号国有土地使用权证记载土地使用者为南阳市永兴养殖场，地址宛，地址宛城区白河镇姚庄村养殖场。因政府规划调整，2005年-2007年先后将其中位于沪陕高速北侧26.41亩综合用地规划调整给市政府重点项目河南天冠集团使用，将位于沪陕高速北侧6.41亩工业用地同样调整给天冠集团使用，也即永兴公司宛城区国用（2005）字第0010号和宛区国用（2005）字第0041号国有使用证上记载的土地；将位于伏牛路西侧划拨教育用地4.16亩，调整规划给南阳市第十七中学，也即永兴公司宛市土国用（2007）第03099号国有使用权证上记载的土地；将位于伏牛路东侧13.64亩划拨给南阳市医专二附院，也即南阳市永兴养殖场宛国用97字第00181号国有土地使用权证上记载的土地。2007年7月2日市政府办公会议宛政纪（2007）30号会议纪要决定，在医专二附院占用永兴地产公司土地后，结合生态工业园区生活用地规划，搞好永兴房地产公司土地置换，市国土资源局要尽快完善报批，2013年经市政府协调，市规划局将永兴地产用地规划在26号路以北，区间路以东区域，规划用地62.62亩，市国土资源局已将土地报省政府批准征收，进入储备。2013年8月26日市政府召开办公会议，专题研究加快中心城区土地征收供应融资工作，形成宛政纪（2013）57号会议纪要，要求“永兴公司62.6亩带项目储备地征地补偿金由区政府通知项目单位三天内筹措到位，逾期将由市财政支付，资金到位后一周内完成征收”，2014年9月2日、9月3日永兴地产法人代表常炳中汇入南阳市宛城区土地收购储备中心共计700万元，后退回。2016年5月17日市中心城区土地储备工作业务会议，研究决定将原来由市政府处置的71宗储备土地移交给区政府处置，其中将规划调整给永兴地产公司，26号路以北，区间路以东62.619亩土地交给宛城区政府处置。关于南阳市永兴养殖场的宛国用97字第00181号国有土地使用权证载土地。另查明，2010年4月6日，南阳市永兴养殖场在《关于土地收回和落实补偿的证明材料》盖章，并签“同意政府收回补偿款已支付到位”，常炳忠签字；2010年3月12日，南阳市人民政府宛政土（2010）13号文件将宛国用97字第00181号国有土地使用权收回并注销。关于永兴公司宛市土国用（2007）第03099号国有使用权证载土地。另查明，南阳市规划局于2010年1月11日出具《建设项目退回告知通知书》，该通知书中记载建设单位为永兴公司，项目名称为永兴住宅项目，申请内容为规划条件，联系人为常炳中，退回理由为该地块规划给十七中教育用地，已经做出规划设计条件并报经市政府批准，申报项目予以退回。2010年5月27日，南阳市规划局宛规条字（2010）36号文件附的用地规划控制图显示，南阳市十七中校区建设项目规划条件确定的用地范围不包含永兴公司该地块。关于永兴公司宛区国用（2005）字第0010号和宛区国用（2005）字第0041号国有使用证载土地。另查明，南阳市城乡规划局宛规条字（2012）61号文件附的用地规划控制图显示永兴公司该地块不在河南天冠集团年产10万吨二氧化碳全降解塑料项目规划条件确定的用地范围内。本院认为，（一）本案原告是永兴公司，但在其提交的宛国用97字第00181号国有土地使用权证记载土地使用者为南阳市永兴养殖场。南阳市永兴养殖场和永兴公司是不同的组织。现原告没有提交永兴养殖场是否被终止以及永兴公司是否承受该养殖场权利的证据，永兴公司并不能依据南阳市永兴养殖场的国有土地使用权证主张权利。且该国有土地使用权证已被南阳市人民政府收回并注销，南阳市永兴养殖场已接受补偿，其主张权利的法律关系和永兴公司主张其他三块土地的法律关系不属于同一种法律关系。按照人民法院受理行政案件“一案一诉”的基本原则，不能在一个案件中诉讼。（二）《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当符合的条件之一是有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十八条第二款规定，当事人单独或者一并提起行政赔偿、补偿诉讼的，应当有具体的赔偿、补偿事项以及数额。本案中，从原告的起诉状看，其诉讼请求是请求市政府和区政府对造成原告合法土地使用权益受损害进行行政补偿，同时要求行政补偿的方式是被告履行置换62.615亩土地的承诺等弥补原告权益全部损害的方法。在庭审中，法庭向其释明应明确诉讼请求时，原告先是将诉讼请求明确为要求被告履行法定职责，在附条件的情况下招拍挂，在法庭辩论结束前又主张还是按照起诉状上的诉讼请求。本案在只考虑诉讼请求的前提下，原告诉讼请求的实质是请求行政补偿，原告无论是在庭审中变更的诉讼请求还是按照起诉状上的诉讼请求，其均没有具体的补偿事项及数额，不符合起诉的条件。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告南阳市永兴房地产开发有限责任公司的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 龚跃伟审判员尹应哲审判员 杨   玉   娟二〇二〇年十二月十一日法官助理郭栋书记员王平