海南省海口市中级人民法院   行政判决书   （2020）琼01行终261号   上诉人（原审原告）海口美兰齐红维丰东北菜馆，住所地海口市美兰区海甸六东路赛维阳光**楼东第**商铺。   经营者齐红，女，1981年11月29日出生，汉族，公民身份号码XXX,住海口市美兰区海甸岛六东路天卓人家****。   委托代理人刘洪涛、邢增迎，海南日新律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）海口市美兰区应急管理局，住所，住所地地海口市美兰区海府一横路****iv>   法定代表人冯学阳，局长。   委托代理人候之山，该局工作人员。   委托代理人陈筱青，海南海地律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）海口市美兰区人民政府，住所，住所地海地海口市群上路**v>   法定代表人陈积卫，区长。   委托代理人杜汶帅，美兰区司法局工作人员。   委托代理人王世春，海南布众律师事务所律师。   上诉人海口美兰齐红维丰东北菜馆（以下简称齐红菜馆）与被上诉人海口市美兰区应急管理局（以下简称区应急局）、海口市美兰区人民政府（以下简称区政府）安全生产行政处罚及行政复议纠纷一案，不服海口市龙华区人民法院（2019）琼0106行初113号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。   本案被诉行政行为：2019年5月28日，区应急局依据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第一百零九条第一款的规定，向齐红菜馆作出（美）安监罚〔2019〕01号《行政处罚决定书》（以下简称01号处罚决定），对齐红菜馆给予21万元的行政处罚。齐红菜馆不服，于2019年6月11日向区政府申请行政复议。区政府于2019年8月8日作出美府复决〔2019〕16号《行政复议决定书》（简称16号复议决定），维持01号处罚决定。   原审查明，2019年1月24日21时许，齐红菜馆的员工林晓波在厨房工作时触电，经抢救无效死亡。事故发生后，公安机关对现场进行了勘验，拍摄，并传唤现场相关人员到派出所进行调查询问。2019年1月29日，区应急局向齐红菜馆作出《关于要求停止生产经营并进行自查自纠的通知》，要求该菜馆停止生产经营，并做好现场安全防护措施，防止二次事故发生，同时认真开展自查自纠工作，于2019年2月2日前将自查自纠整改情况以书面形式上报区应急局。2019年1月30日，经区政府同意，区应急局成立“1.24”海甸六东路7-16号一手东北店一名员工触电死亡事故调查组。经调查、集体讨论后，调查组于2019年3月25日作出《关于“1.24”一手东北店厨房一名员工触电死亡事故调查报告》，认为该起事故是一起作业人员未采取正确有效安全防护措施，操作不当，现场安全生产管理不到位而引发的一起一般生产安全责任事故。2019年4月8日，经区政府批复，区应急局向齐红菜馆作出美安监罚告〔2019〕07号《行政处罚告知书》，告知齐红菜馆拟对其作出的行政处罚内容及其有提出陈述、申辩的权利和期限。同日，区应急局向齐红菜馆作出美安监听告〔2019〕07号《行政处罚听证告知书》，告知齐红菜馆拟对其作出的行政处罚内容及其有申请听证的权利和期限。同日，齐红菜馆向区应急局提出了听证申请。2019年4月17日，区应急局组织听证，听取齐红菜馆陈述、申辩意见，并制作听证笔录。2019年5月28日，经集体讨论后，区应急局向齐红菜馆作出01号处罚决定，认为齐红菜馆未履行企业安全生产主体责任；未建立健全安全生产责任制和安全生产规章制度；未对从业人员进行有效安全生产教育和培训；未依法为从业人员提供劳动防护用品的行为，违反了《安全生产法》第四条、第二十五条、第四十一条、第四十二条的规定，故根据该法第一百零九条第一款的规定，决定对齐红菜馆给予21万元的行政处罚，限齐红菜馆15日内缴纳，如到期不缴每日按罚款数额的3%加处罚款。同时告知齐红菜馆享有申请行政复议和提起行政诉讼的权利和期限。该决定书于当日送达齐红菜馆。齐红菜馆不服01号处罚决定，于2019年6月11日向区政府申请复议。区政府当日受理后，立即向区应急局送达了《行政复议答复通知书》。在区应急局答复后，区政府经审查于2019年8月8日作出16号复议决定，认为区应急局作出的01号处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，故依据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持区应急局作出的01号处罚决定，同时告知当事人享有提起行政诉讼的权利和期限，该决定书分别于2019年8月12日、2019年8月14日送达齐红菜馆、区应急局。   另查明，2019年5月28日，区应急局向齐红作出（美）安监罚〔2019〕03号《行政处罚决定书》，认为齐红菜馆的负责人齐红未建立健全本单位安全生产责任制，未组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程，未组织制定并实施本单位安全生产教育和培训计划的行为违反了《安全生产法》第十八条规定，故根据该法第九十二条第一款的规定，决定给予齐红菜馆3768元的行政处罚。该决定书于当日送达齐红。   再查明，因行政机构改革，2019年4月21日，由区应急局主管全区应急管理工作，依法行使安全生产综合监督管理职权等职责。   原审认为，本案的争议焦点为：1.区应急局作出的01号处罚决定是否存在违反一事不再罚的原则；2.区应急局作出的01号处罚决定是否合法；3.区政府作出的16号复议决定是否合法。   一、关于区应急局作出的01号处罚决定是否存在违反一事不再罚原则的问题。根据《安全生产法》第二条“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称为生产经营单位）的安全生产，适用本法……”及《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。”可知，个体工商户属于生产经营单位，适用《安全生产法》的相关规定。根据《安全生产法》第四条、第二十五条、第四十一条、第四十二条及第一百零九条第一款的规定，可见在生产安全事故发生后，行政机关应对未尽到安全管理职责的生产经营单位进行相应的处罚。本案中，区应急局对齐红菜馆进行处罚，系因其未履行《安全生产法》第四条、第二十五条、第四十一条、第四十二条规定的职责的行为。对齐红进行处罚，系因其作为生产经营单位主要负责人，未履行《安全生产法》第十八条规定的职责的行为。虽然齐红菜馆与齐红均因菜馆员工触电死亡而受处罚，但处罚相对人不同，责任性质亦不同，且均有相关法律明确规定，故区应急局作出的01号处罚决定并未存在违反一事不再罚的情形。   二、关于区应急局作出的01号处罚决定认定事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法、适用法律是否正确的问题。根据前述《安全生产法》相关规定可知，本案中，齐红菜馆作为生产经营单位，在菜馆的生产和经营过程中应当履行《安全生产法》第四条、第二十五条、第四十一条、第四十二条规定的相关职责，但齐红菜馆并未履行，致使店内员工发生安全事故。区应急局通过成立调查组，查明齐红菜馆确实存在未履行安全生产管理职责的行为后，先后向齐红菜馆作出行政处罚前告知、行政处罚决定并送达齐红菜馆。区应急局的上述行为认定事实基本清楚，证据充分，程序合法。关于齐红菜馆提出01号处罚决定未认定责任划分，对其处罚缺乏事实依据的观点。本案中，区应急局对齐红菜馆进行行政处罚的依据是齐红菜馆作为生产经营单位，在菜馆生产经营过程中存在疏于管理的违法行为，这是行政机关对违法行为人的行政制裁，并非是对民事侵权行为进行责任划分，二者性质不同，故齐红菜馆提出的该观点，原审法院不予支持。关于齐红菜馆提出对其处罚过重，应予减轻的观点。《安全生产法》第一百零九条规定“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由安全生产监督管理部门依照下列规定处以罚款:(一)发生一般事故的，处二十万元以上五十万元以下的罚款;……”，本案中，涉案事故被认定为一般事故。区应急局对齐红菜馆处以21万元的罚款，符合法律规定的幅度范围，并未存在过重情形。故齐红菜馆的该观点，原审法院不予支持。   三、关于区政府作出的16号复议决定，是否符合法律规定的问题。区政府作为行政复议机关，经过立案受理，书面审查后，认为区应急局作出的01号处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，并根据《行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。”的规定，决定维持区应急局作出的01号处罚决定。区政府作出的16号复议决定，符合法律规定。   综上，区应急局作出的01号处罚决定认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，处罚幅度适当。区政府作出的16号复议决定，符合法律规定，均依法应予维持。齐红菜馆的诉请于法无据，依法应予驳回。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回齐红菜馆的诉讼请求。   上诉人齐红菜馆上诉称，一、一审认定个体工商户和经营者同时具备处罚主体资格错误。众所周知，个体工商户实际就是个人经营，针对同一违法行为既对经营者齐红进行3768元的行政处罚又对齐红菜馆进行21万元的行政处罚，违反了一事不再罚的法律规定。区应急局作出的（美）安监罚〔2019〕01、03号行政处罚决定书以及区政府作出美府复决（2019）15号、16号行政复议决定书的违反了《中华人民共和国行政处罚法》（简称《行政处罚法》）第二十四条：对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚，也就是一事不再罚原则，该法条明确规定，针对同一违法行为做出罚款处罚的，不得重复处罚。   二、一审未对处罚决定书作出程序违法作出认定。本案的处罚决定书作出程序违法，当时，调查小组去现场调查时，既没有出示工作证件也没有穿制服，然后也没有告知身份并询问我们，并且调查结论到现在都没有给我们送达，我们要求听证时才第一次见到了调查结论。   三、一审未对处罚决定书未做责任划分处罚作出认定。区应急局作出的（美）安监罚〔2019〕01、03号行政处罚决定书以及区政府作出美府复决〔2019〕15号、16号行政复议决定书未正确认定本次事故责任划分。林晓波来齐红菜馆工作时，我们对其进行简短的安全培训，并且厨房已经配他思想的重视，仍然赤脚工作才是导致事故的主要原因。我方不否认管理上的瑕疵，林晓波不穿套鞋的行为本身也违反了《安全生产法》第五十四条的规定才导致了死亡，死者自己的行为和死亡之间存在因果关系，行政处罚决定书并未认定责任划分，就认定菜馆违反《安全生产法》第一百零九条的规定罚款二十一万元，缺乏事实依据。另外，依据合理、合法行政的法律规定，区应急局和区政府对齐红罚款过重，行政处罚的力度应该考虑民事赔偿是否到位，齐红菜馆就是普通经营的个体工商户，盈利微薄，但是自愿尽力给死者家属高达70万的赔偿金，已经没有任何能力交纳行政罚款。行政处罚应具有合理性合法性，而不是一味处罚的当事人无法经营。   综上，恳请二审法院支持齐红菜馆的上诉请求：1.撤销一审行政判决；2.撤销01号处罚决定及16号复议决定；3.判令一、二审诉讼费由两被告承担。   被上诉人区应急局辩称，一、一审认定个体工商户和经营者同时具备处罚主体资格符合我国法律规定。   2019年1月24日21时许，齐红菜馆所聘员工在清洁厨房卫生过程中发生触电身亡。区应急局就该事件随即展开相关调查。   《安全生产法》第二条规定“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法”，对什么是生产经营单位，《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条规定“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体”。根据上述法律规定，齐红菜馆做为个体工商户属于生产经营单位范畴。《安全生产法》规定，生产经营单位的从业人员依法享有获得安全保障的权利。本案的询问笔录、事发现场照片、调查组的调查报告等等证据证明，齐红菜馆存在经营场所的冰箱电线绝缘老化破损，无防护侧盖，配电箱内冰箱等回路电器设备没有设置漏电保护装置等等，证明齐红菜馆做为生产经营单位，未建立隐患排查治理制度，未定期对员工作业场所进行安全检查、未开展作业场所危险源辨识，导致事故发生。对此，根据《安全生产法》第109条规定，区应急局对齐红菜馆作为生产经营单位的违法行为进行行政处罚。   齐红是齐红菜馆的经营者、负责人。本案证据材料证实齐红作为菜馆的主要负责人，在事故发生前一段时期内未针对其负责的经营场所内生产设施设备组织相关人员履行安全生产检查义务，未及时消除安全隐患，作业前未对人员进行安全技术交底，安全生产管理职责履行不到位，未做到切实保障从业人员所享有的安全保障权利，对事故发生具有一定的责任。对此，根据《安全生产法》第九十二条规定，区应急局对齐红作为生产经营单位主要负责人的违法行为给予行政处罚。   可见，齐红菜馆作为生产经营单位的违法行为和齐红作为主要负责人的违法行为，并不是同一违法行为，两个行政处罚分别是对属于生产经营单位的违法行为和属于主要负责人的违法行为的查处，处罚的不是事故本身，本案不存在一事二罚。   二、区应急局作出的01号处罚决定程序合法。区应急局严格遵照《安全生产法》和《行政处罚法》的有关规定实施行政行为。事故发生后，经区政府同意，区应急局依法组成调查组，依法向事故涉及的相关人员开展事故调查工作。调查过程中，调查组成员依法出示证件，询问案件情况，并告知当事人享有的权利。专家调查组经调查认为该起事故系一起因作业人员未采取正确有效安全防护措施，操作不当，现场安全生产管理不到位而引发的一起一般生产安全责任事故。2019年4月8日，区应急局依法告知拟对上诉人作出的行政处罚内容及申请听证的权利和期限。同日，上诉人向区应急局提出了听证申请。2019年4月17日，区应急局依法组织听证会，听取上诉人陈述、申辩意见，制作听证笔录将其记录在册。2019年5月28日，区应急局向齐红菜馆下达01号《行政处罚决定书》，并告知若对该行政处罚决定不服的，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。可见，区应急局遵照法定程序依法向齐红菜馆进行调查，在此过程中，充分保障齐红菜馆有关权利，依法组织听证，听取齐红菜馆的陈述、申辩，最后将处罚决定及有关权利义务告知齐红菜馆。对事故的“调查结论”已在2019年4月8日出具的（美）安监罚告﹝2019﹞07号《行政处罚告知书》中予以阐明，因此，区应急局不存在程序违法行为。   三、齐红菜馆称本次事故未做责任划分理由不成立。对于“1·24”事故，调查组经过调查分析认定：（一）直接原因。电冰箱电气部分防护措施不足，冰箱电线绝缘层老化破损，且无防护侧盖（见冰箱电路照片）。配电箱内冰箱等回路电器设备没有设置漏电保护开关（见配电箱照片），菜馆员工在打扫卫生时，用水冲洗灶台、地面造成、地面造成冰箱电线漏电置漏电保护开关，当线路漏电时不能及时跳闸断开，致使正站在铁架子上打扫卫生的林晓波发生触电死亡事故。（二）间接原因。1、海口美兰齐红维丰东北菜馆未建立隐患排查治理制度、未定期对其员工作业场所进行安全检查、未开展作业场所危险源辨识、安全培训不到位，是事故发生的间接原因之一。2、齐红菜馆主要负责人齐红未督促、检查本单位的安全生产工作，未及时消除生产安全事故隐患，安全生产管理职责履行不到位，违反了《安全生产法》第十八条第（五）款“督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患”，从而导致事故发生。调查组通过调查认为，该起事故是因安全生产管理不到位、作业人员未采取正确有效安全防护措施，操作不当，而引发的一起一般生产安全责任事故。可见，在此事件中齐红菜馆未履行生产经营单位的安全生产责任，未建立健全安全生产责任制和安全生产规章制度，未建立隐患排查治理制度，未定期对员工作业场所进行安全检查，已违反《安全生产法》第二章规定，对于本案所发生的安全生产责任事故，齐红菜馆作为直接责任人具有不可推卸的责任。根据《安全生产法》第一百零九条之规定，区应急局对作为生产经营单位的齐红菜馆处以21万元罚款，是处罚规定的下线，不存在罚款过重。至于死者林晓波应承担的行政责任，因人已死亡，依法不再处罚。因此，区应急局认为一审法院在事件责任调查中，责任承担认定清楚，适用法律正确。   综上，区应急局认为齐红菜馆的上诉理由不成立，一审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，恳请贵院依法驳回上诉，维持原判。   被上诉人区政府辩称，一、01号处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法。2019年1月14日晚上21:40左右,在齐红经营管理的“一手东北店”内发生员工林晓波触电死亡事故。事故发生后区应急局于2019年1月29日下达了《关于要求停止生产经营并进行自查自纠的通知》,并于2019年1月30日对该事故立案调查,经区政府同意,成立了美兰区人民政府“1.24”一手东北店厨房一名员工触电死亡事故调查组。经调查于2019年3月25日作出调查报告,认定该事故为一起作业人员未采取正确有效安全防护措施,操作不当,现场安全生产管理不到位而引发的一般安全生产责任事故。区应急局于2019年4月8日下达了《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，齐红菜馆于2019年4月8日申请听证,区应急局于2019年4月9日下达了《行政处罚听证会通知书》,于2019年4月17日举行听证会,2019年5月28日作出01号处罚决定书。   二、16号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依据本案的事实，区应急局依法作出01号处罚决定，齐红菜馆不服依法向区政府申请行政复议，区政府依法受理了该行政复议申请，经过向有关组织和人员调查取证，查阅文件和资料，认为1号处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，决定维持，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款笫一项之规定作出16号复议决定，并依法向齐红菜馆送达。   综上所述，01号处罚决定书和16号复议决定书及原审判决认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，应予维持。齐红菜馆诉请缺乏事实及法律依据，应予驳回。   二审期间，齐红菜馆提交证据有：1.漏电保护空开照片4张，证明行政处罚认定事实错误，菜馆内电器设备设置有漏电保护开关，林晓波的死亡是意外；2.《和解协议书》、《收据》、转账凭证，证明齐红菜馆已与受害者家属达成和解，共需赔偿69.5万元，已支付44.5万元。区应急局质证意见：首先，齐红菜馆提交证据超过举证期限，不应作为本案证据使用。其次，证据1照片无法判断拍摄时间、地点，不、地点照片里的空开设备是齐红菜馆的设备，同时照片也不能证明齐红菜馆有漏电保护开关设置。对于证据2的真实性、合法性不发表意见，对关联性不认可。经审核，本院对证据1的真实性、合法性、关联性予以确认，对证明内容不予认定；对证据2的真实性、合法性和关联性予以确认。   本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，本案的争议焦点是01号处罚决定及16号复议决定是否合法。   涉案生产安全事故发生后，区应急局既处罚个体工商户齐红菜馆，又处罚经营者齐红（简称“双罚”），缺乏法律依据，明显不当。理由如下：   其一，《中华人民共和国民法总则》（以下简称《民法总则》）第五十四条规定：“自然人从事工商业经营，经依法登记，为个体工商户。个体工商户可以起字号。”该条规定于《民法总则》第二章“自然人”中，由此表明立法的态度是：个体工商户系特殊的自然人主体。   其二，行政机关实施“双罚”的前提是：被处罚的对象是两个相互独立的责任主体，均具有完整的独立人格。换句话说，被处罚的主体都应当有独立的财产权。否则，双罚就失去了意义，成为变相加重同一主体处罚力度的手段，而这与《行政处罚法》第二十四条“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”规定的“一事不再罚”原则相违背。   《民法总则》第五十六条规定：“个体工商户的债务，个人经营的，以个人财产承担；家庭经营的，以家庭财产承担；无法区分的，以家庭财产承担。”这表明个体工商户并无独立财产，其在性质上属于特殊自然人，故对个体工商户及其经营者进行双罚显然加重了经营者责任，这与“一事不再罚”的基本原则不相符合。   其三，《最高人民法院关于适用的解释》第十五条第二款规定：“个体工商户向人民法院提起诉讼的，以营业执照上登记的经营者为原告。有字号的，以营业执照上登记的字号为原告，并应当注明该字号经营者的基本信息。”由此也可以表明，个体工商户和其经营者是同一诉讼主体，诉讼权利和地位具有一致性和同一性。   因此，区应急局根据《安全生产法》第一百零九条和第九十二条的规定，分别对个体工商户齐红菜馆及其主要负责人齐红进行处罚，从形式上看，符合法律的规定。但实质上，区应急局并未考虑到个体工商户系特殊自然人的性质，其不具独立人格，没有独立财产，即齐红菜馆和齐红在法律上具有同一性和一致性，不分彼此，故对其进行“双罚”违反“一事不再罚”原则。如果被处罚的生产经营单位是具有法人资格的主体，即生产经营单位和主要负责人的财产和人格是相互独立的，则此时才可以既对生产经营单位又对其主要负责人进行“双罚”。针对案涉生产安全事故，区应急局应在个体工商户齐红菜馆和经营者齐红二者之中择一处罚。   综上，01号处罚决定、16号复议决定及原审判决，虽认定事实清楚，但适用法律错误，明显不当，应予撤销。齐红菜馆的上诉请求于法有据，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：   一、撤销海口市龙华区人民法院（2019）琼0106行初113号行政判决；   二、撤销海口市美兰区人民政府2019年8月8日美府复决〔2019〕16号《行政复议决定书》；   三、撤销海口市美兰区应急管理局2019年5月28日（美）安监罚〔2019〕01号《行政处罚决定书》；   四、责令海口市美兰区应急管理局重新作出行政行为。   一、二审案件受理费各50元，共计100元，由海口市美兰区应急管理局负担。   本判决为终审判决。   审判长 张伟伟   审判员 张珂瑜   审判员 孙 晓      二〇二〇年十二月二十四日   法官助理 梁 汕   书记员 郑惠芳      附：本判决所适用的相关法律依据   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。