安徽省亳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖16行终117号 上诉人（一审原告）涡阳县时代新型墙体材料厂，住所地安徽省涡阳县牌坊镇，统一社会信用代码91341621MA2MWUPU14。 法定代表人王峰，总经理。 委托代理人马涛，安徽乐行律师事务所律师。 上诉人（一审被告）涡阳县牌坊镇人民政府，住所地安徽省涡阳县牌坊镇，统一社会信用代码11341621669466873K。 法定代表人王国云，镇长。 出庭负责人刘源，镇党委委员。 委托代理人周纪闽，安徽永恒律师事务所律师。 委托代理人耿长丰，安徽永恒律师事务所律师。 上诉人涡阳县时代新型墙体材料厂（以下简称时代材料厂）与上诉人涡阳县牌坊镇人民政府（以下简称牌坊镇政府）违法确认及行政赔偿一案，均不服安徽省涡阳县人民法院作出的（2019）皖1621行初116号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年6月19日公开开庭审理了本案。上诉人时代材料厂的法定代表人王峰及其委托代理人马涛，牌坊镇政府党委委员刘源作为出庭负责人及其委托代理人刘源、耿长丰参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，时代材料厂于2008年筹建，占用涡阳县牌坊镇丁集村委会刘楼村民组南侧20000平方米的土地进行厂房等设施的建设,加工、销售煤矸石烧结砖（不含粘土）。2017年5月27日，涡阳县国土资源局以原告非法占用土地建窑厂为由，对原告作出涡国土行罚字(2017)615号行政处罚决定书，该处罚决定有三项内容，1、责令退还非法占用的20000平方米土地；2、没收在非法占用20000平方米土地上新建的建筑物及其他设施；3、对非法占用的20000平方米土地处以每平方米10元的罚款，计罚200000元。同时，告知了复议和诉讼的权利及期限。国土资源局于2017年5月27日将该处罚决定书送达给原告，原告在送达回证上签字按印。2017年6月22日被告镇政府向原告送达限期拆除通知书，限原告3日内自行拆除非法占用集体土地上的建筑物、构筑物和其他设施，到期不自行拆除，被告将依法强制拆除。后2017年7月5日原告未自行拆除。被告镇政府组织人员对原告时代材料厂实施强制拆除。现在，原告认为被告的强拆行为侵害了自己的合法权益，向本院提起行政诉讼，要求依法确认被告强制拆除行为违法，判决被告赔偿原告因强制拆除造成的直接经济损失1000万元左右，诉讼费由被告承担。 一审法院认为，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”。第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定,被告对作出的行政行为合法性负有举证责任。本案中,被告涡阳县牌坊镇人民政府虽然在举证期限内提供了证据,该证据并不能证明其强拆的合法性,被告涡阳县牌坊镇人民政府不是实施强拆的行政机关，直接实施强拆行为，违反了行政强制法设立的行政机关实施违法建筑强制拆除行为的特别程序规定，该强拆行为事实不清,证据不足,程序违法,依法应予以撤销。但该强拆行为已实施,不具有可撤销内容,应确认违法。本案原告要求赔偿的依据不足，赔偿数额难以认定。因此，原告要求赔偿损失的诉讼请求，本院不予支持。经本院审判委员会讨论决定,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项之规定。判决：一、确认被告涡阳县牌坊镇人民政府拆除原告涡阳县时代新型墙体材料厂位于涡阳县牌坊镇涡阳县时代新型墙体材料厂环保窑实施的强拆行政行为违法；二、驳回原告涡阳县时代新型墙体材料厂的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告涡阳县牌坊镇人民政府负担。 时代材料厂上诉称，一、上诉人要求赔偿的事实依据清楚、证据充分。材料厂于2008年筹建，2009年取得营业执照。各项投资高达1000余万元，其中发电机、电焊机、粉碎机等动产和材料就达到800多万元。但牌坊镇政府在违法强拆时没有人性化拆除，而是采取挖机捣砸等暴力形式，将上诉人的机器厂房等一切物品统统砸毁掩埋，使得上述能有重复利用价值的物品毁损灭失，给时代材料厂带来巨大的经济损失。针对损失上诉人提供了公证书、评估报告、照片等证据，足以充分证明上诉人的损失数额。牌坊镇政府实施违法强拆在先，有义务为没有砸毁机器等动产的辩称提供证据，如不能提供相反证据，应依法支持上诉人的赔偿主张。二、上诉人获得赔偿的法律依据明确。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。其第九条规定，赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。综上，上诉人要求赔偿的事实依据清楚，证据充分，法律依据明确。一审判决驳回原告的赔偿请求，属于适用法律错误，请求二审依法撤销第二项判决，判令牌坊镇政府赔偿时代材料厂直接经济损失一千万元。 上诉人时代材料厂向一审法院提供证据有：第一组证据：关于原告诉讼主体资格方面的证据。营业执照。证明原告是适格诉讼主体，原告是依法批准的合法经营的企业，原告的环保窑原料用煤矸石烧结转，生产的产品符合国家新型墙体政策； 第二组证据：停工、停产拆除通知，照片、视频。证明被告对原告的环保窑违法强拆的事实，被告在没有履行告知义务，没有下达有效的决定书的情况下，直接将原告的窑厂强拆，其行为严重违反了《行政处罚法》、《行政强制法》等有关法律法规之规定，系简单粗暴的违法行为； 第三组证据：1、安徽省建设工程选址意见书（申报表、平面图、发改委文件、经贸委文件、环保局文件），证明涡阳县国土资源局、涡阳县环境保护局、涡阳县建设委员会等单位均在建设工程选址意见书上签字盖章，原告的选址符合涡阳县土地规划的要求，原告企业是经过涡阳县有关部门的批准才使用的土地，并不是擅自占用；2、土地租赁合同书。证明原告企业属于乡镇企业，环保窑占用的土地为没有人承包的闲废土地，且原告使用的是本集体经济组织农民集体所有的土地，其用地符合《土地管理法》第四十三条的规定； 第四组证据：公证书、评估报告、照片。证明被告违法强拆行为给原告造成的直接经济损失为10279806.1元，该评估报告中的原告厂里的价值800多万元的发电机、电焊机、粉碎机、切坯机等设备和材料并不属于建筑物，依法应该属于原告合法的私有财产，但是被告在粗暴强拆时，并没有对原告的设备、材料等可以移动物体，采取保护措施，进行封存、保存等，致使原告的设备、材料毁坏、丢失，被告的强拆给原告造成严重的经济损失，被告应该依法给予赔偿。 牌坊镇政府辩称，1、牌坊镇政府拆除时代材料厂的建筑物及附着物是贯彻执行中央环保政策。牌坊镇政府强制拆除时代材料厂的违法建筑物、构筑物的行政行为合法。时代材料厂于2008年3月筹建，其未经国土部门批准擅自占用涡阳县牌坊镇丁集委员会刘楼村民组南侧20000平方米的土地进行时代材料厂的厂房等设施的建设，其系非法占用集体土地，行为违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定。牌坊镇政府于2017年5月27日依法作出涡国土行罚字[2017]615号行政处罚决定，处罚决定第二项是没收在非法占用的20000平方米土地上新建的建筑物及其他设施。该处罚决定书送达给了时代材料厂，这说明涉案的建筑物及附属设施不再属于时代材料厂所有。牌坊镇政府的行为没有侵犯时代材料厂的合法利益。2、牌坊镇政府拆除已被没收的时代村料厂的违章建筑物及设施的行为合法。时代材料厂非法占用集体土地，国土局对其作出行政处罚。时代材料厂建设厂房等设施也没有取得规划、建设部门的许可，也系违章建筑。2017年6月14日涡阳县国土资源局向时代材料厂送达涡国土责改字[2017]615号责令改正违法行为通知书，再次要求时代材料厂限期自行拆除。2017年6月22日牌坊镇政府向时代材料厂送达限期拆除通知书，催告其在收到本通知书之日起3日内自行拆除非法占用集体土地上的建筑物、构筑物和其他设施。直至2017年6月29日时代材料厂仍未自行拆除。于是牌坊镇政府在县政府的统一部署下，安排牌坊镇政府、执法局、土地局等单位共同对时代材料厂非法占用集体土地上的建筑物、构筑物和其他设施实施拆除。根据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，牌坊镇政府拆除时代材料厂违法建筑的行为符合法律规定。3、时代材料厂要求牌坊镇政府赔偿其损失1000万元无事实和法律依据。时代材料厂被拆除的厂房等建筑物、构筑物及其它设施系其非法占用集体的土地所建，属违法建筑，且已被国土资源局没收。该设施已经不属于时代材料厂所有，因此时代材料厂不存在应当依法予以保护的合法权益。且被拆除的仅仅是窑体、厂房土建设施，并未对其他机械和附属设备进行。根据《中华人民共和国国家赔偿法》相关规定，应依法不予赔偿。综上，牌坊镇政府认为时代材料厂的上诉请求违背事实和法律，请求依法判决驳回其上诉。 牌坊镇政府上诉称，时代墙体厂于2008年筹建，占用牌坊镇丁集村委会刘楼村民组南侧的20000平方米的土地进行厂房等设施的建设，加工销售煤矸石烧结砖（不含粘土），未办理合法审批手续。其未经国土部门批准、许可擅自占用牌坊镇丁集村委会刘楼村民组南侧的20000平方米的土地进行厂房等设施的建设，系非法占用集体土地，其行为违法。且时代墙体厂建设厂房、窑体等设施的建设行为没有取得规划、建设部门的行政许可，系违法建筑。2017年5月27日涡阳县自然资源和规划局（原国土资源局）以时代材料厂非法占用土地建设窑厂为由对其作出国土行罚字（2017）615号行政处罚决定书，处罚内容：1.责令退还非法占用的20000平方米的土地；2.没收在非法占用的20000平方米的土地上新建的建筑物和其他设施；3.对非法占用的20000平方米土地处以每平方米10元的罚款，计罚200000元。同时告知复议和诉讼权利。时代墙体厂在非法占用的20000平方米的土地上新建的建筑物和其他设施已被没收，不再属于其合法财产。二、时代材料厂产能落后，已不符合现代社会的发展要求。群众多次信访投诉，已不符合现代社会的发展要求。群众多次信访投诉，中央第四环境督察组受理群众举报的包括时代材料厂在内的涡阳县区域范围内的窑厂不符合环保要求，并转交亳州市人民政府处理。2017年5月8日涡阳县人民政府为落实中央环保政策，于2017年5月8日下发文件，要求时代材料厂于2017年5月9日至6月30日之间自行拆除，否则将于2017年7月1日至7月30日之间强制拆除。牌坊镇政府为了落实上级政府的环保政策，于2017年6月22日向时代材料厂下发自行拆除通知书，但是其没有在规定时间内自行拆除，于是牌坊镇政府于2017年7月5日对已被国土部门认定违法且没收的窑体、厂房等实施拆除。而且仅仅是对窑体、厂房土建设施进行拆除，并未对其他机械和附属设备进行拆除。上诉人拆除窑体、厂房等的行为，是落实中央及亳州市人民政府、涡阳县人民政府的环保政策的行为，应为合法行为。综上，上诉人认为一审判决错误，请求二审撤销一审判决，改判驳回时代材料厂的起诉。 被上诉人牌坊镇政府向一审法院提交了以下证据、依据：第一组主体证据。组织机构代码，证明被告的身份；法定代表人证明书，证明司准忠为被告的法定代表人；第二组事实证据。1、涡阳县国土资源局“国土资源违法案件卷宗”复印件一本。证明原告非法占地建厂，行为违法，对其地上建筑物等违章建筑应予以拆除；2、“责令改正违法行为通知书”（2017年6月14日）及送达回证复印件。证明在对原告作出处罚后，原告没有履行自行拆除的义务，国土资源局进一步催告履行——强制拆除前的催告行为；3、涡阳县牌坊镇人民政府限期拆除通知书（2017年6月22日）及送达回证——强制拆除前的催告行为。证明被告在强制拆除前已经履行催告程序； 4、拆除方案复印件一份。证明该强拆工作是执行中央的环保政策，时间紧、任务重；该组证据的1号证据中有原告针对涡阳县国土资源局的处罚决定书的复议,现在复议是否作出决定,还不清楚。 第三组法律依据：1、《土地管理法》第43条；2、《行政处罚法》第23条；3、《城乡规划法》第40条、第41条、第65条、第68条；4、《行政强制法》第34、35条，证明被告拆除原告的非法建筑物行政行为是合法的。 时代材料厂辩称，1、时代墙体厂使用的该土地，系经涡阳县人民政府和涡阳县国土资源局牌坊中心所同意后使用的；2、土地是否办理合法用地手续不能成为强拆的理由；3、土地管理局行政处罚决定书没有执行，事实上没有剥夺时代材料厂财物的所有权。 上述证据一审法院均随卷移送本院。 各方当事人举证及对证据的质证意见同一审。时代材料厂二审中补充以下证据：涡阳县牌坊镇政府说明及涡阳县国土资源局牌坊中心所证明，证明时代材料厂使用土地，牌坊镇政府是知情同意的。牌坊镇政府的质证意见为：不属于新证据，关联性、证明目的和真实性有异议，租地行为合法并不代表建筑物和构建物的建设行为合法，两者之间并不具有关联性，达不到时代材料厂的证明目的。二审中，牌坊镇政府的法定代表人已变更为王国云。 一审法院对证据的认证基本正确，依法应予确认。对时代材料厂二审提交的涡阳县牌坊镇政府说明及涡阳县国土资源局牌坊中心所证明与本案无关联性，本院不予认定。 一审判决查明的案件事实基本正确，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是：1、牌坊镇政府强制拆除行为是否违法；时代材料厂要求赔偿损失是否予以支持；2、原审判决是否正确。 本案中，时代材料厂因未经批准、非法占用土地且违反国家环保政策被列为关闭取缔对象，其未按要求自行拆除，后牌坊镇政府开展集中整治，联合多个部门对其实施强制拆除，是落实产业结构调整的现实需要，是依据政策而不是依据法律作出的。时代材料厂主张牌坊镇政府在强制拆除行为中未履行催告、公告、未保障其陈述和申辩等法定程序，直接拆除造成其财产损失，但时代材料厂因政策性原因关闭，是多环节的综合过程，涉及不同主体不同行为，历经不同程序不同阶段，是牌坊镇政府贯彻落实产业结构调整、满足社会公共利益的现实需要。因此，不应以个别程序瑕疵作为认定整个关闭退出行为违法的根据，应当对整个关闭行为的合法性予以肯定。 时代材料厂被关闭拆除系政策性的原因，不同于通常意义的生效行政许可的撤回，因公共利益而关闭退出，因此所受的直接损失有权利主张公平合理的补偿。牌坊镇政府应在一定期限内与时代材料厂就有关补偿问题进行协商，协商不成，应就补偿金额、如何采取补偿措施等相关问题作出相应的补偿决定。牌坊镇政府在下一步对时代材料厂转型发展以及土地附属设施再利用再开发时，应当充分考虑时代材料厂因维护公共利益需要配合关闭而客观存在的间接损失，积极落实关闭取缔后存量土地和企业转产政策，促进产业优化转型，多措并举，最大限度减少时代材料厂的间接损失。 综上，原审认定事实基本清楚，但适用法律错误，处理不当，予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条、第八十九条第一款第（二）项规定，判决如下： 一、撤销安徽省涡阳县人民法院（2019）皖1621行初116号行政判决； 二、责令涡阳县牌坊镇人民政府于本判决生效之后60日内对政策性关闭涡阳县时代新型墙体材料厂的补偿问题作出处理； 三、驳回涡阳县时代新型墙体材料厂的其他诉讼请求。 一审案件受理费50元，由涡阳县牌坊镇人民政府负担；二审案件受理费50元，由涡阳县牌坊镇人民政府负担；二审案件受理费50元，由涡阳县时代新型墙体材料厂负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘秋菊 审判员  刘晓慧 审判员  张继民 二〇二〇年十二月二十三日 法官助理卢丽娜 书记员孟蕾 附：本案适用的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律.法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决.裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律.法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。