浙江省新昌县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0624行初57号 原告杨妃娥，女，1964年11月28日出生，汉族，户籍地嵊州市，现住嵊州市。 原告杨煜洪，女，1992年11月28日出生，汉族，户籍地嵊州市，现住嵊州市。系原告杨妃娥之女。 二原告委托代理人殷玉航，北京京润律师事务所律师。 被告嵊州市三江街道办事处，统一社会信用代码11330683742010670P，住所地嵊州市三江街道杨港路**。 负责人章展波，主任。 出庭行政机关负责人李俊洁，副主任。 委托代理钱赴京，浙江三惟律师事务所律师。 第三人嵊州市城镇房屋拆迁有限公司，统一社会信用代码91330683775739441F，住，住所地嵊州市三江街道圳塍村黄泥桥综合楼**/div> 法定代表人张湘镇。 第三人杨军江，男，1966年3月27日出生，汉族，户籍地嵊州市。 原告杨妃娥、杨煜洪诉被告嵊州市三江街道办事处（以下简称“三江街道”）、第三人嵊州市城镇房屋拆迁有限公司（以下简称“拆迁公司”）、杨军江房屋征收补偿安置行政协议一案，二原告于2020年5月8日向嵊州市人民法院提起诉讼，同时申请异地管辖，绍兴市中级人民法院裁定本案由本院管辖。本院于2020年6月10日立案受理，同年6月15日向被告及第三人邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2020年9月10日公开开庭审理了本案。原告杨妃娥及二原告委托代理人殷玉航、被告三江街道副主任李俊洁及委托代理人钱赴京到庭参加诉讼。第三人拆迁公司、杨军江经本院合法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告杨妃娥、杨煜洪诉称：原告杨妃娥与第三人杨军江（前夫）于2004年1月13日经嵊州市人民法院民事调解（2004）嵊民一初字第206号协议离婚，杨煜洪归杨妃娥抚养。（2011）绍嵊民初字第1052号民事调解书中，杨妃娥和杨军江约定：将座落在原城关镇隔水村的地号为5-9-8-104-1的两间两层宅基地及地上房屋归原告所有，原告一直居住至违法征收强拆。原告有一本户口簿，一本土地使用权凭证（编号：×××02），载证面积95.8㎡，实际占地面积112.31㎡，有合法房屋建筑面积339.8㎡，原告住房符合农村一户一宅的规定。2016年1月27日，被告作出嵊政〔2016〕5号，嵊州市人民政府关于《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》的通知，由于嵊州市三江街道“城中村改造”工程项目建设需要对地处隔水村的地上建筑物实施征收拆迁，原告房屋位于拆迁范围内。2016年10月19日，被告委托拆迁公司具体负责本项目的房屋拆迁补偿安置签约事务。后，拆迁公司和杨军江在未同原告协商的情况下，且明知杨军江并非宅基地使用权及所有权人即与其签署了涉案协议书，把原告所有的土地登记审批表编号为92—2302的房屋强行并入杨军江户嵊集建字第2301号房屋安置补偿，原告房屋只获得建房成本建造价及室内装璜补偿款共计46万元，剥夺了原告的居住权及签字权，原告没有在协议书上签字，也没委托他人代签字，事后原告也未向被告追认。拆迁补偿的钱根本买不起周边高楼每平方米1.3万元的商品房，生活十分悲惨，至今居无定所、无家可归，被告违法行政行为对原告身心造成了第二次巨大的伤害，严重侵害了原告的合法权益。原告与杨军江关于离婚财产的分割是在被告征地拆迁之前，并经（2011）绍民初字第1052号民事调解书夫妻财产分割确认原告拥有，且财产分割明确，应当按照产权人与被拆迁人利益一致的原则进行安置补偿，但被告违反了相关法律法规，剥夺了原告拥有的安置补偿权利。绍兴市中级人民法院于2017年11月3日作出（2016）浙06行初141号行政判决：确认被告嵊州市人民政府所作杨妃娥、杨煜洪所在户集体土地上房屋征收行为违法。此判决现已生效，被告与杨军江所签署的156号《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》中涉及隔水村96号原告房屋约定的内容应依法无效。原告认为，涉案房屋系原告所拥有，房屋所有权人对房屋享有相应的处分权，而拆迁公司和杨军江在无授权的情况下，所签署的拆迁安置协议理应无效；原告得不到安置补偿是嵊政〔2016〕5号文件中相关条款超越“上位法”之过，故请求法院审查该文件的合法性。综上，请求法院判决：1、依法确认被告与杨军江于2016年10月19日签署编号为156号《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》中涉及隔水村96号原告房屋的约定无效；2、请求依法对被告制定的嵊政〔2016〕5号嵊州市人民政府关于《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》附件2城中村改造房屋征收安置人口的认定办法第八条“离婚人员不分开立户，……”的合法性审查。 二原告在开庭前向本院提交以下证据： 1、身份证，证明原告是隔水村村民。 2、户口簿，证明原告是案涉区域户籍的村民。 3、土地登记审批表，证明案涉房屋的合法性。 4、（2004）嵊民一初字第206号民事调解书，证明原告杨妃娥与杨军江已经于2004年离婚。 5、（2011）年绍嵊民初字第1052号民事调解书，证明原告与第三人离婚后因财产问题诉讼，调解约定案涉房屋归原告所有。 6、编号为156的《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》，证明被告与杨军江签订案涉协议，侵犯了原告的权益。 7、嵊州市城中村改造征收房屋补偿安置联审确权表，证明被告对案涉房屋进行了确认，并把案涉房屋并入杨军江户一并安置。 8、拆迁房屋测绘图，证明属于原告户所有的房屋面积339.80平方米。 9、（2017）浙06行初141号行政判决书，证明案涉协议的前置条件所谓征收的行为被法院确认违法，因此产生的后续行为也不具有合法性。 10、嵊政〔2016〕5号文件及附件2，证明被告依据的规范性文件违法。 11、被告向原告公开的政府信息，证明跟原告相同情况的人员得到了相关安置，但原告却没有得到安置。 12、嵊州市房屋重置价格评估表，证明杨军江户评估的房屋面积包含了原告所有的339.80平方米房屋。 被告经质证，对据1、6、12三性均无异议。对证据2-5、7-11真实性无异议，但认为证据2可以证明原告与杨军江在一本户口簿内，证据7、8证明被告已对案涉房屋及人口进行安置补偿，证据9也证明了被告与杨军江对涉案房屋签订了协议并都履行了协议的相关内容，证据10不违反法律规定，证据11因每户人家可能存在不同情况，不能作为原告户参照标准。 被告三江街道辩称：一、案涉编号156号行政协议书合法有效。首先，就合同性而言，行政协议本质上具有民法上的合同性特征，即强调合同双方当事人的意思表示真实。若不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；以合法形式掩盖非法目的；损害社会公共利益；违反法律、行政法规的强制性规定”的无效情形，人民法院不应当认定为无效。本案中，在协议签 订之前，案涉房屋经过评估、确权，作为完全民事行为能力人的杨军江作为该户代表在被诉《协议书》上签字确认，协议上列明了安置补偿款项的类目和金额，该协议约定的各项安置补偿款项亦均已履行完毕。故被诉安置补偿协议应认定为双方真实意思表示，不存在合同无效之情形。其次，房屋拆迁补偿协议以安置户为单位签订，征收安置补偿系对整个安置户进行，被告没有相应的法定义务必须与每个家庭成员签订。至于家庭成员之间对补偿安置费用的内部分配纠纷，应当通过调解或者依法提起民事诉讼等途径解决，而非提起本案之诉，以行政法来调整。且，本案中原告诉称的（2011）绍嵊初字第1052号民事调解书确认的归杨妃娥所有的地号为5-9-8-104-1的两间房屋并入杨军江户一并安置，原告也没有进一步提供相应证据证明其仍有合法产权的房屋未被安置补偿。就行政性而言，被诉《协议书》亦不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形。根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》的规定，嵊州市人民政府具有征收土地的职权，也有对被征收人予以补偿的法定职责。根据嵊政〔2016〕5号文件，三江街道办事处为辖区内城中村改造实施单位，通过政府采购的方式委托拆迁公司与杨军江为代表签订被诉安置补偿协议，同时又选定了有资质的评估有限公司对城中村房屋价格进行评估，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“行政行为有行政主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”。二、嵊政〔2016〕5号附件2安置人口认定第八条“离婚人员不得分户”的规定具有合法性。首先，关于集体土地上的房屋征收及补偿，我国未出台相关法律。为推进城中村改造工作顺利进行，嵊州市人民政府依职权制定嵊政〔2016〕5号文件，并未违法上位法规定。其次，土地管理法律法规申请和拥有宅基地的户与公安认定的户籍概念不同等，宅基地的审批系以户主名义包含家庭成员来申请。结合本案，原告未单独审批宅基地，但根据离婚协议，分得合法住宅，在一定程度上也得到了授益性保障，故不再另行分户安置。综上，原告的诉请缺乏法律依据和事实依据，请求法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求。 被告三江街道未在法定举证期限内向本院提交证据。 第三人拆迁公司、杨军江未向本院提交答辩意见及证据材料。 本院对原告提交的证据认证如下：证据1、6、12，被告对三性均无异议，本院予以确认，其余证据，被告对真实性无异议，本院对真实性予以确认。 经审理查明，原告杨妃娥与第三人杨军江原系夫妻，户籍地嵊州市。二人于1992年11月28日生育原告杨煜洪。2004年1月13日，经嵊州市人民法院调解，杨妃娥与杨军江离婚，杨妃娥抚养教育杨煜红至独立生活，并自愿承担全部抚育费。2011年6月27日，经嵊州市人民法院调解，杨军江同意将座落在隔水村地号为5-9-8-104-1的二间两层房屋归杨妃娥所有。杨妃娥与杨军江离婚后，杨妃娥、杨煜洪仍为杨军江户内人口，其中杨妃娥与户主关系记载为“非亲属”，杨煜洪与户主关系记载为“女”。 2013年5月5日，嵊州市三江街道合新村向嵊州市城南新区管委会（三江街道）提出《关于合新村实施城中村改造的申请报告》。2013年5月20日，嵊州市城南新区管理委员会作出《关于城南新区（三江街道）合新等村（社区）要求实施城中村改造的请示》，并报嵊州市人民政府审批，嵊州市人民政府于2013年7月29日作出同意批复。嵊州市城南新区管理委员会发布了房屋征收公告，明确征收范围、政策依据、评估机构、拆迁服务机构等事项，并就相关内容进行了公示。2016年1月27日嵊州市人民政府颁布嵊政〔2016〕5号文件《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》。 2016年10月19日，以嵊州市城南新区管理委员会、嵊州市城中村改造指挥部为鉴证单位，拆迁公司为甲方、杨军江为乙方，签订编号为156的《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》,二原告作为杨军江户内人口进行安置。之后，案涉房屋被拆除，案涉房屋所在的集体土地已经浙江省人民政府批准征收。现二原告认为其应当单独安置，请求法院判决确认第三人签署的上述行政协议涉及二原告部分无效，并要求对相关规范性文件进行附带审查。 本院认为，本案的争议焦点在于：一是被告与杨军江签订的《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》涉及原告房屋的约定是否无效，二是嵊政〔2016〕5号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》附件2《城中村改造房屋征收安置人口的认定办法》第八条的合法性。 关于案涉行政协议的合法性。《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》系行政协议，既有行政性特征，又有合同性特征。判定案涉协议是否无效，既要适用行政法律规范关于行政行为无效的规定，又要适用民事法律规范关于合同无效的规定。 从行政法角度分析。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：(一)行政行为实施主体不具有实施主体资格；(二)减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；(三)行政行为的内容客观上不可能实施；(四)其它重大且明显违法的情形。”本案中，根据嵊政〔2016〕5号文件，被告为嵊州市人民政府指定的城中村改造实施单位，有权实施房屋征收补偿安置行政行为。被告委托的拆迁公司与被征收人签订协议，由被告承担法律后果。因此，被告委托拆迁公司与被征收人杨军江户签订安置补偿协议，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“行政行为有行政主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形”。虽然被告在未完成案涉房屋所在土地征收的审批之前，先行对拟征收土地上的房屋进行安置补偿，系程序违法。但鉴于被告在事后获得了征收土地的审批，对违法行为进行了弥补，且房屋征收系基于城中村改造的公共利益需要，故不能因此确认案涉行政协议无效。 从合同法角度分析。行政协议本质上具有民法上的合同性特征，强调当事人意思自治。户主代表被征收户内全体人员意志，与征收实施主体签订征收补偿安置协议，符合法律规定。户，本意指单扇的门，因一家人住在一个门内，引申为家庭单位。原告杨妃娥虽已与户主杨军江离婚，但并未分开立户。杨军江、杨妃娥、杨煜洪一家，户籍共同，生活共同，生产共同，收入共同，虽与一般家庭有所不同，但仍然具备作为“户”的基本特征。因此，杨军江代表全家与被告代理人签订的案涉《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》合法有效。 关于嵊政〔2016〕5号附件2第八条的合法性。本院以户口簿作为户的基础要件，结合居住、生活、生产、收入情况，认定杨军江、杨妃娥、杨煜洪三人同属一户，不以嵊政〔2016〕5号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》附件2中关于“离婚人员不分开立户”的规定为依据。而且，该实施办法的附件，仅适用于特定群体，不是普遍适用的规范性文件。因此，本院对其合法性不予审查。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告杨妃娥、杨煜洪的诉讼请求。 本案诉讼费50元，由原告杨妃娥、杨煜洪负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院[在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费人民币50元，具体见绍兴市中级人民法院上诉案件交纳诉讼费用通知书]。 审 判 长  潘旭峰 审 判 员  张兆刚 人民陪审员  何 莹 二〇二〇年十二月九日 法官 助理  张小玉 书 记 员  王金英 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 1