浙江省新昌县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙0624行初104号 原告徐俊东，男，1982年2月28日出生，汉族，户籍地诸暨市，现住诸暨市。 被告诸暨市人力资源和社会保障局，统一社会信用代码11330681002588151L，住所地诸暨市暨阳街道永昌路**。 法定代表人杨永水，局长。 出庭行政机关负责人马丽学，副局长。 委托代理人毛卫东、朱国发，浙江曦明律师事务所律师。 第三人中共诸暨市委诸暨市人民政府信访局，统一社会信用代码11330681MB03044773，，住所地诸暨市暨阳街道高湖路** 负责人王跃，局长。 委托代理人吴镇呈。 原告徐俊东诉被告诸暨市人力资源和社会保障局（以下简称“人社局”）、第三人中共诸暨市委诸暨市人民政府信访局（以下简称“信访局”）劳动和社会保障行政管理其他行政行为一案，于2020年8月14日向诸暨市人民法院提起诉讼。8月19日，诸暨市人民法院向绍兴市中级人民法院申请指定管辖。9月17日，绍兴市中级人民法院作出（2020）浙06行辖289号行政裁定，指定本案由本院管辖。本院于10月9日立案受理，于10月12日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2020年11月17日公开开庭审理了本案。原告徐俊东、被告人社局副局长马丽学及委托代理人毛卫东、朱国发、第三人信访局的委托代理人吴镇呈到庭参加诉讼。本案现已审理终结。? 原告徐俊东诉称：2020年4月23日，诸暨市信访联席会议办公室印发《诸暨市社会矛盾纠纷调处化解中心工作人员考核办法（试行）》（诸信联办［2020］10号）。现经对照法律、行政法规等相关文件，原告认为该考核办法严重违法，应当撤销。第一，诸暨市信访工作联席会议办公室不具备制定从工资中扣钱的权力，主体不适格。《事业单位人事管理条例》第四条规定，事业单位应当建立健全人事管理制度。事业单位制定或者修改人事管理制度，应当通过职工代表大会或者其他形式听取工作人员意见。入驻中心的我们，并没有与信访局或信访工作联席会议办公室签订合同，联席办不是我们的事业单位主体（我的事业单位所在机关是诸暨市司法局），所以诸暨市××室根本没有法律权限来规定从我们的工资中扣钱。矛调中心的基本职能仅仅是包括信访、人调、交调、复议、诉讼等不同的几个部门集中起来办公，以方便百姓办事。至于业务，还是各部门各归各的，在矛调中心的几个部门与矛调中心基本上没有什么线上的业务指导关系，矛调中心的考核跟工作业务工作业绩没有关联，业务考核也不需要他们来考核，那么有什么需要他们管呢？维持相应的秩序是要他们管的。但是秩序他们也没做好，停车场也没解决；食堂没有，没地方吃饭。该管的没管好，不该管的却乱管。第二，以迟到早退为由从工资里扣钱的规定违法。公务员和事业编工作人员的工资待遇受法律保护，非因法定事由，不得降低工资或变相扣除工资。根据《事业单位工作人员处分暂行条例》第五条第六条关于处分种类和期间的规定，按照从轻到重的程度排列分为：一警告，二记过，三降低岗位等级或者撤职，四开除。在第七条中规定了如果受到降低岗位等级这种处分的，就要根据相关的规定重新确定工资待遇。而根据《事业单位人事管理条例》第三十二条的规定，工资包括基本工资、绩效工资、津贴补贴。换句话说，在受到警告、记过这两种处分的情况下，工资待遇不变。迟到早退虽然属于违反工作纪律的行为，但光迟到早退一两次绝对不属于需要给予警告或记过的行为。依照举重以明轻的法律逻辑和法理，结合前述规定，我们可以得出结论：迟到一两次是绝对不能动工资待遇的。这样的法律理解可以从以下规定中得到印证，一是《关于公务员受处分工资待遇处理有关问题的通知》（人社部发［2010］105号）第一条的规定，公务员受警告、记过、记大过处分的，不降低职务工资、级别工资和津贴补贴。只有在受降级处分时的，从受处分的次月起，降低一个级别，级别工资就近就低套入降低后级别相应的工资档次，相应降低按级别确定标准的津贴补贴。二是《关于事业单位工作人员和机关工人受处分工资待遇处理有关问题的通知》（人社部发［2012］68号）第一条的规定，事业单位工作人员受警告、记过处分的，不降低岗位工资、薪级工资和津贴补贴，绩效工资按本单位有关规定发放。只有在事业单位工作人员受降低岗位等级或者撤职处分的，从作出处分决定的次月起，岗位工资、绩效工资、津贴补贴按新聘（任）岗位确定，薪级工资按每降低一个岗位等级相应降低两级薪级工资确定，最低降至新聘（任）岗位的起点薪级。因此，《诸暨市社会矛盾纠纷调处化解中心工作人员考核办法》中关于考评方式从月度考核奖直接扣除每分100元，不仅没有法律依据而且违反了前述规定。该办法中其他扣分事项也是同样的道理（本文以迟到早退为抓手，包括但不限于迟到早退，其实是包括了办法当中所含的其他扣分事项都在内，只是为了行文方便，所以就举这么一个抓手）。这样就产生一个问题，现在的政务服务中心，以前叫办证中心，为什么可以规定迟到一次扣50块钱呢？而且大家都接受了，这几年实施地非常好。这里有个重大区别在于，根据《诸暨市政务服务办公室2019年行政审批服务窗口考评细则》（诸政服［2019］6号）的规定，政务服务中心是从财政另外切出一块资金叫做月度特殊岗位考核奖和年度纪律考核奖，来奖励那些遵守中心管理制度的工作人员，这就不需要有法律依据了。因为钱是政务服务中心出的，工作人员在中心工作，当然需要服从政务服务中心的管理，如不服从管理，也就是违反了中心的管理制度，政务服务中心当然有权采取从奖励中扣除钱的措施（且这种扣除并不存在倒扣到工资的问题）。这叫谁出钱，谁负责，谁管理。这就是重大的区别。第三，该文件制定程序违法。矛调中心涉及三类人：第一类是公务员（包括参公事业编），第二类是事业编，第三类就是聘用工，也就是编外用工人员。这三类人分别对应《公务员法》、《事业单位人事管理条例》、《劳动法》及《劳动合同法》。就事业编而言，根据《事业单位人事管理条例》第四条的规定，事业单位应当建立健全人事管理制度。事业单位制定或者修改人事管理制度的，应当通过职工代表大会或者其他形式听取工作人员意见。从中可以看出，无论是哪种方式，都必须听取工作人员意见。那么，在信访办文件制定过程中并没有听取工作人员意见，也没有听取职工代表大会的意见。其实也听取不了职工意见，因为我们都不是信访局或信访联席办职工，信访联席办不是我们的事业单位。退一步讲，就算是，这次文件出台前，信访联席办也只是听取了相关部门领导意见，但领导的意见是不能代替职工的意见的。对于公务员以及其他聘用人员，信访办文件也相应违反了《公务员法》和《劳动法》的相关规定，这里不再阐述。第四点，该文件内容极不合理，行文随意敷衍，粗制滥造，是典型的形式主义与官僚主义的体现。首先，公文中竟然出现一个错别字，“个入驻单位”应为“各入驻单位”。其次，只罚无奖，罚奖分离。对比诸暨市政务服务中心是先设立考核奖，包括月度特殊岗位考核奖和年度纪律考核奖，然后对于没有达到考核奖细则要求的予以扣钱，奖与罚是有对应关系而不是分开的。再次，处罚过重。迟到或早退一次，要记三分罚300元，这样的处罚力度，估计绍兴市没有，浙江省都不一定有，可能创全国之先例。就拿同样是诸暨市政府服务中心规定的迟到早退，也只是扣50块钱／次，而矛调中心却是要处罚300元。按照处罚等比性来反推，政务服务中心罚50块钱，矛调中心要罚300块钱，那么应该是我们的工资要比政务服务中心工资的6倍，才是合情合理的，但实际上我们的工资跟他们基本持平。那么对我们处罚超过政务服务中心五倍的理由或者依据是什么？在哪里？这300块钱是怎么确定出来的？根据什么确定出来的？谁确定出来的？另一个极不合理之处在于，每日迟到或早退一次按300元处罚的数额远远超过了每日工作八小时的工资收入。就拿我来说，我现在到手工资换算成日工资大概在200元到250元左右，如果迟到了二三十分钟，那么一天的工资不仅没了，还要倒贴进去50元到100元。况且这个处罚是没有限额的，文件中规定月度考核奖不够扣的情况下，超出部分可以从年度考核奖扣，文件中还规定考核实行百分制、每分扣100块钱，理论上来说有10000钱好扣。这不是在管理，而是在抢劫，而且是明面上的抢劫了!最后文件用语概念表达不准确、不全面且不具有可操作性。文件中没有把在办公室等公共场所抽烟等违法行为纳入考核范围内。文件中规定1分按100元扣钱，但通读文件没有看到对个人处罚1分的规定，最少也是3分起步。这就如同一些商场促销的时候写着本商店商品最低50元起的广告，结果却是第一个进去的顾客发现所有商品没有一个是50元，最低的是150元。是否虚假的很!虚伪的很!月度考核奖是信访办另外切出的一部分钱，还是本身职工的工资组成部分？年度考核奖也同样存在这个问题。迟到早退是不是一刀切的？一概否定一些合理的迟到或早退理由，或者是经过请假之后可以排除迟到早退，这些都没有说清楚。迟到10分钟与迟到两小时，是否都要处罚？都要同等扣除三百元？是否第一次迟到就一定要予以处罚，还是头几次迟到可以先批评教育，经过批评教育之后仍不改正，再予以处罚。这些情节，文件中都没有予以考虑并明确规定。第五，政策效果差，政治影响恶劣。文件中还把工作人员所在单位也一并扣钱，这种连坐的思想也是要不得的和不具可操作性的。单位被罚钱之后，钱从哪里出？是单位的所有工作人员的工资分摊出吗？如果那样的话，文件把不在中心的其他人处罚了!其他人凭什么为他人个人的行为如迟到早退买单呢？如果单位罚钱之后向中心工作人员追偿，相当于单位只是垫付最终也还是由中心工作的人来出，那就是对中心工作人员变相两次相同类型的扣钱了。既如此，那又何必大费周章要集体扣钱呢？不如直接规定从中心工作人员扣钱好了！就是比照党的纪律处分条例的规定，也没有哪一条说因为党员的一次违纪行为，就要对党组织整体进行处理的这种连坐的规定。有的最多是因为一个组织当中很多个党员出现了同样的违纪行为，或者一个党员多次出现同一个违纪行为，才对党组织当中负有领导责任和直接责任的党组成员进行监督教育管理不到位的纪律处理。因为工作人员的迟到或早退而直接对单位进行一对一的处理，没有相应的法律纪律规定。最正常不过的操作是，当单位出现好几个人经常迟到，或者一个人经常迟到的情况下，对于分管线上的副职领导甚至正职领导要进行谈话直至纪律处分，这是可以的。因工作人员迟到一次扣300元，单位就也要跟着一次扣100元，而且每次都跟进扣钱，这样的做法闻所未闻，可笑幼稚。另外，如果迟到早退是可以允许有合理的理由和证据材料的，那么中心工作的人被迫会千方百计地去找理由，编造谎言并制作假证据，这样一来，这个中心工作的政治生态将一落千丈。还有另外一种可能的恶果是，当中心工作的某个人确实因为忘记了闹钟而迟到了，也没有别的什么合理理由，最终被扣钱300块，那么他会牢记自己的教训，会时时刻刻地盯着其他同事甚至其他进入中心别的单位的人，最后形成人人自危，个个以邻为壑的局面。党章所提倡的团结友善，共同进步，互帮互助的同志般的关系将荡然无存。也许有人会说，不迟到不早退，不是最基本的工作纪律要求吗？虽然迟到早退的处罚这么凶狠（一次罚300元），但是只要做到不迟到不早退，不就可以不用罚了吗!何必这么小题大做、反应过度？这种观点似是而非，很有市场，但仔细分析后，不值一驳。这种观点违背基本法理和基本常理。的确，不迟到不早退是最基本的工作纪律要求，但是违背最基本工作纪律要求的处罚不可以像文件所规定的一次扣300元那样凶狠。迟到早退一次罚300元的凶狠度就犹如规定“打别人一巴掌者拉出去枪毙”的法律一样，这样的法律是恶法，恶法非法；迟到早退一次罚300元是恶规，恶规应废。还好目前没有看到或者听到这样的恶法，但是却已经产生这样的恶规。况且每月度天天准点上班准点下班，在现实中很难做到。月度上班全勤奖不是人人都能拿的。因为工作人员上有老下有小，总有些个人的常规或紧急私事需要打理，如小孩上学放学接送、老人生病、自己就医、上班途中发生交通事故等等，而全勤奖的意义和难度就在于得奖者需要克服所有的个人事务和家庭事务以及意外。如果一个月不迟到不早退那么好做到，也就没有设立月度全勤奖的必要。 为此，原告于2020年5月15日向被告提出投诉举报，被告收悉后以诸暨市信访联席会议办公室是一个议事协议机构，不是独立的事业单位为由，得出不属于被告管理范围的结论。原告不服，现对该回复提起行政诉讼。 一、被告负有法定职责。《事业单位人事管理条例》于2014年4月25日由国务院李**总理签署国务院令(第652号)，2014年5月15日公布，自2014年7月1日起施行。由此可以看出《事业单位人事管理条例》属于行政法规。该行政法规第四十条规定，对事业单位人事管理工作中的违法违纪行为，任何单位或者个人可以向事业单位人事综合管理部门……投诉、举报，有关部门和机关应当及时调查处理。因此，被告有及时调查处理的法定职责。 二、本案属于行政诉讼范围。本案不在新的《行政诉讼法》第十三条和《最高人民法院关于适用的解释》(法释[2018]1号)第一条规定的不属于行政诉讼范围之内。本案属于对被告履行法定查处职责正确与否的诉讼。 三、被告的回复在事实和法律上都站不住脚。《事业单位人事管理条例》第一条开宗明义，为了规范事业单位的人事管理，保障事业单位工作人员的合法权益……。从事业单位主管部门来说，既管事业单位，也管事业单位工作人员。从事业单位工作人员来说，既受《事业单位人事管理条例》规制，也受其保护。这种保护既包括免受不是事业单位主体侵害其合法权益的行为，也包括是事业单位主体侵害其合法权益的行为。一个不是事业单位、仅仅是个议事协议机构的诸暨市信访联席会议办公室，怎么能有权力制定对事业单位的人事考核办法呢?这是不是明显的超越法定职权吗?根据被告的同样理由，可以直接得出诸暨市信访联席会议办公室无权制定考核办法，应当直接予以废止，以保障事业单位工作人员的合法权益。若以被告的法律逻辑，只要不是事业单位，其制定的人事制度，被告都不用管，则会导致相关行政机关代替相应的事业单位制定侵犯事业单位工作人员合法权益而求助无门的法律规避行为，导致单位超越职权行为无处救济和改正的劣币驱逐良币的乱套现象。 四、被告调查程序违法。首先，被告将三个不同的举报案件在一次笔录中进行调查，违反一案一查原则。其次，被告参与调查的两位同志，只有一人持有并出示有效的行政执法证，另外一名同志没有有效的行政执法证(即使有也没有出示过)。 综上，特提起行政诉讼，请求判决撤销被告2020年7月15日作出的《的回复》，责令被告重新作出行政行为。 被告人社局辩称：一、被告作出的《的回复》不属于行政案件的受理范围。二、被告已经在《回复》中明确告知原告，原告投诉要求被告废止诸暨市信访工作会议办公室（诸信联办［2020］10号）考核办法等不属于被告的管理范围。三、原告向被告提出的废止《诸暨市社会矛盾纠纷调处化解中心工作人员考核办法（试行）》（诸信联办［2020］10号）文件，以及逾期不改正的，对直接负责的主管人员和其他责任人依法给予处罚的投诉要求，没有法律依据。综上，请求法院驳回原告的起诉或驳回原告的诉讼请求。 第三人信访局述称：一、诸暨市信访联系会议办公室与诸暨市信访局属于两个不同的部门，且根据中共诸暨市委《中共诸暨市委、诸暨市人民政府关于印发的通知》（2019）3号文件规定，诸暨市信访局属中共诸暨市委机构设置序列，不属于诸暨市政府设置序列，故其属于党委机关不符合行政案件被告关联第三人的主体资格。二、原告徐俊东现任诸暨市安华镇司法所所长，并非诸暨市社会矛盾纠纷调处化解中心工作人员，《诸暨市社会矛盾纠纷调处化解中心工作人员考核办法》与其并无直接利害关系，因此其不符合原告主体资格。三、诸暨市信访联席会议办公室所制定的《诸暨市社会矛盾纠纷调处化解中心工作人员考核办法(试行)》(诸信联办[2020]10号)并未明确规定具体实施时间，实际上该文件发文后也并未对任何当事人正式进行处罚，因而未对当事人的实体权利义务造成损害，原告认为该文件的实施有可能造成侵害，不属于行政诉讼受案范围。四、行诉法十三条规定“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”，该考核办法属于上述法律条款规定的范围，原告起诉认为该考核办法严重违法应该撤销，不属于法院受理范围。综上，请求法院驳回原告的起诉。 本院认为，提起履行职责之诉，对于原告来讲，需具有实体法上的请求权基础；对于被告来讲，需具有相应的法定职责。履行法定职责诉请成立的前提，是行政主体负有法律、法规、规章设定的职责。当行政主体有义务、有能力履行而存在不履行或不彻底、不正确履行的行为或者事实状态时，公民、法人或者其他组织才可以提起履行法定职责之诉。 人力资源和社会保障机构负责指导本行政区域的劳动人事争议调解仲裁工作，组织协调处理跨地区、有影响的重大争议，负责仲裁员管理、培训等工作。劳动者与用人单位之间发生的劳动人事争议，由劳动人事争议仲裁委员会下设的实体化办事机构劳动人事争议仲裁院负责受理、调解、裁决。诸暨市劳动人事争议仲裁院为被告管理的公益一类事业单位，其干部人事、资产财务由被告统一管理。本案中，《诸暨市社会矛盾纠纷调处化解中心工作人员考核办法(试行)》(诸信联办[2020]10号)系诸暨市信访工作联席会议办公室印发的内部管理规定，规定本身未对原告权利产生直接影响，只有执行考核办法进行考核的行为，才会对相对人权益产生直接影响。原告与诸暨市信访工作联席会议办公室或者第三人之间关于考核办法是否合法、合理的不同意见，不属于劳动人事争议，被告及诸暨市劳动人事争议仲裁院均无权处理。原告请求被告责令第三人限期改正并废止考核办法，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，明显超出被告的职责范围。 综上，原告之诉，不符合行政诉讼起诉条件，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定如下： 驳回原告徐俊东的起诉。 本案诉讼费依法不予收取。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  潘旭峰 审 判 员  张兆刚 人民陪审员  方黎伟 二〇二〇年十二月十日 法官 助理  张小玉 书 记 员  何 懿 附相关法律规定： 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 2 1