陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 裁 定 书 （2020）陕行终697号 上诉人（原审原告）：刘明轩，男，汉族，住陕西省西安市莲湖区。委托代理人：刘娟，女，汉族，住陕西省西安市莲湖区，系上诉人刘明轩之母。上诉人（原审原告）：刘娟，女，汉族，住陕西省西安市莲湖区。被上诉人（原审被告）：西安市莲湖区人民政府。住所地：陕西省西安市莲湖区。法定代表人：王永杰，该区人民政府区长。出庭负责人：王卫兵，该区人民政府分管负责人。委托代理人：王媛，西安大兴新区（土门地区）综合改造管理委员会棚改与征收办公室工作人员。委托代理人：陈军，陕西索骥律师事务所律师。上诉人刘娟、刘明轩因诉被上诉人西安市莲湖区人民政府（以下简称莲湖区政府）不履行政府信息公开职责一案，不服西安铁路运输中级法院（2020）陕71行初257号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院查明：原告刘娟、刘明轩不服西安大兴新区（土门地区）综合改造管理委员会（以下简称大兴新区XX委会）作出的《政府信息公开告知书》，提起本案诉讼。大兴新区XX委会系莲湖区政府全额拨款依法成立的事业单位法人，其职责范围包括：“负责大兴新区XX城改造、市政基础设施建设、土地储备及开发、招商引资、征地补偿、拆迁安置和房屋管理等综合改造工作；负责新区综合改造的财政预决算管理和国有资产管理；按照市级职能部门授权，行使建设规划、市政、国土、环保、市容园林、城市管理等行政执法职能。”大兴新区XX城中村（棚户区）改造与征收安置办公室为大兴新区XX委会内设部门。原审法院认为：莲湖区政府是否是本案适格被告，是本案首先需要解决的焦点问题。《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第一款，规定“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开”；第十条第二款规定，“行政机关设立的派出机构、内设机构依照法律、法规对外以自己名义履行行政管理职能的，可以由该派出机构、内设机构负责与所履行行政管理职能有关的政府信息公开工作”；第五十五条第一款规定，“教育、卫生健康、供水、供电、供气、供热、环境保护、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位，公开在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息，依照相关法律、法规和国务院有关主管部门或者机构的规定执行。”《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第四条第三款规定，“公民、法人或者其他组织对法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的行为不服提起诉讼的，以该组织为被告。”本案中，原告刘娟、刘明轩向大兴新区XX委会提出政府信息公开申请，大兴新区XX城中村（棚户区）改造与征收安置办公室作出了回复。经查，大兴新区XX委会也是原告所申请公开信息的备案、保存单位，且能独立承担其职责范围内信息公开的法律责任，大兴新区XX委会应为本案适格被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”经本院向原告释明，其拒绝将被告由莲湖区政府变更为大兴新区XX委会。因此,对原告的起诉,依法应当予以驳回。据此，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定驳回原告刘娟、刘明轩的起诉；案件受理费50元，退还原告刘娟、刘明轩。上诉人刘娟、刘明轩上诉称：（一）原审裁定程序严重违法。1.上诉人请求追加莲湖区政府为被告，原审法院未予准许，以被告不适格为由裁定驳回起诉，审理程序违法。2.与本案利害关系的刘冬娟、赵婧云。以第三人身份申请参加诉讼，但原审法院未予处理，程序违法。3.原审在审理过程中，既未开庭审理，也未对上诉人的调查取证申请进行处理，损害了上诉人的诉讼权利。（二）原审认定事实不清。原审法院认定案件事实的证据未经过当庭质证，即作为本案认定事实的依据，审理程序违法。（三）大兴新区XX委会是莲湖区政府成立的事业单位法人，其职责范围包括负责大兴新区XX城改造、市政基础设施建设等职责。莲湖区政府对大兴新区XX委会赋予行政职权及承担政府信息公开职责，应属于委托。当事人不服提起行政诉讼的，应以莲湖区政府为被告。且根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，大兴新区XX委会没有行政主体资格，应以设立该机构的莲湖区政府为被告。请求：撤销原裁定，发回重审或依法改判。被上诉人莲湖区政府辩称：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第五十四条、第五十五条的规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织和教育、卫生健康、供水、供电、供气、供热、环境保护等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位，公开在提供社会公共服务的过程中制作、获取的信息，依照相关法律、法规和国务院有关主管部门或者机构的规定执行。大兴新区XX委会是莲湖区政府依法成立的事业单位法人，具有独立承担信息公开的职责。刘娟、刘明轩并未向莲湖区政府提出信息公开申请，其因不服大兴新区XX委作出的《政府信息公开告知书》，提起诉讼应以大兴新区XX委会为被告，莲湖区政府并非本案的适格被告。请求：驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明：原审查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：本案争议的焦点问题是，莲湖区政府是否为本案的适格被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。”《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第十条第一款、第二款规定“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。行政机关设立的派出机构、内设机构依照法律、法规对外以自己名义履行行政管理职能的，可以由该派出机构、内设机构负责与所履行行政管理职能有关的政府信息公开工作。”根据上述规定，开发区管理机构是否具有政府信息公开案件中行政诉讼被告主体资格，必须同时符合两个条件：（一）该开发区管理机构是国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构或其行使的职权经法律、法规授权；（二）信息的制作者或者保存者。本案中，虽然上诉人要求公开的信息是由大兴新区XX委会在履职过程中制作并保存的，但大兴新区XX委会是莲湖区政府成立的，既不是国务院或省级人民政府批准设立的开发区管理机构，其行使的职权也未经法律、法规授权，故其依法不具有行政诉讼被告主体资格，不是本案适格被告。上诉人对大兴新区XX委会在履行职责过程中作出的行政行为不服提起诉讼的，应以设立大兴新区XX委会的行政机关，即莲湖区政府为被告。原审法院以莲湖区政府不是适格被告为由，裁定驳回上诉人的起诉，属于适用法律错误，本院依法予以纠正。另，上诉人在原审起诉状中，所列被告为莲湖区政府。但原审行政裁定书中，错误的将被告列为大兴新区XX委会，本院在此予以指正。综上，原审裁定适用法律错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销西安铁路运输中级法院（2020）陕71行初257号行政裁定；二、本案指令西安铁路运输中级法院继续审理。   审  判  长   马小莉审  判  员   杨成会审  判  员   涂道勇    二〇二〇年十二月二十五日  法官助理    王子曦书  记  员    铁梦瑶 1