河南省郑州市中原区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0102行初143号原告郑州温馨物业管理有限公司，住所地郑州市**。法定代表人刘东霞，职务董事长。委托代理人党航，郑州温馨物业管理有限公司员工。委托代理人孙莉，河南豫银律师事务所律师。被告郑州市城市综合执法局，，住所地郑州市中原区法定代表人李雪生，职务局长。行政负责人贺大文，职务法制处副局长。委托代理人孙展旺，郑州市城市综合执法局工作人员。委托代理人董少佳，河南思敬律师事务所律师。被告郑州市人民政府，，住所地郑州市中原西路法定代表人王新伟，职务市长。委托代理人李建军，郑州市行政复议中心工作人员。原告郑州温馨物业管理有限公司（以下简称温馨物业公司）不服被告郑州市城市综合执法局（以下简称市综合执法局）行政处罚、郑州市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。温馨物业公司委托代理人党航、孙莉，被告市综合执法局行政负责人贺大文，委托代理人孙展旺、董少佳，被告市政府委托代理人李建军到庭参加诉讼。现已审理终结。原告诉称，市综合执法局对温馨物业公司处罚决定适用法律错误。行政处罚决定书中认为温馨物业公司承接位于二七区政通路北、郑密路东兴达锦秀园小区时，存在被政通路锦绣园业主大会决定解聘后，未在约定的时间撤出物业管辖区域的行为。根据《河南省物业管理条例》第五十二条第一款规定，市综合执法局认定温馨物业公司未在约定的时间撤出物业管辖区域的行为，该违约行为属于违反本条例第五十二条第一款规定，市综合执法局所作的行政处罚则适用该条的第二款。二者的区别是一个对应的是“违约，”一个对应的是“违规”。按照上述规定两个情况是针对不同的事实来进行政处罚的，违约处罚是处五万元以上十万元以下罚款，违规处罚规定的是时间届满次日起对其处以每日一万元罚款。市综合执法局的错误在于把认定的违约行为，用违规行为的处罚规定去进行行政处罚。从而按每日一万元罚款，明显属适用法规错误。市综合执法局本次对温馨物业公司处罚决定的依据事实不清，且证据不足。实际情况是新业主在成立后，双方还没有达成约定之前已经进驻了小区，根本没有达成约定的撤出时间。业主委员会单方作出的一个通知要求温馨物业公司于2018年3月31日前退出小区的物业管理，而新物业已于2008年4月1日在小区已经公示，并已开始进驻。此时应当认定温馨物业公司已撤出物业的管理区域。处罚事实认定的未在约定的时间内撤出物业管理区域的行为属于认定事实不清。2018年4月4日，郑州市二七区物业管理指导中心作出对温馨物业公司的企业限期整改通知书没有能考虑到该小区的实际情况，在小区的争议双方没有达成约定撤出时间的情况下，无权决定要求按业主大会的决定撤出。温馨物业公司系位于郑州市郑密路政通路的兴达花园小区的前期物业服务公司。因政通路从小区中间穿过，该小区被分为兴达花园南院和兴达锦绣园。但在规划建设管理上，南、北院属于统一的不可分制的一个完整小区。小区建立之初即按照一个物业管理区域内标准统一开发，南、北院前期物业服务也均统一由温馨物业公司提供。2017年6月，郑州市二七区住房保障服务中心不顾兴达花园南、北院属于一个物业管理区域的事实，指导北院部分业主召开业主大会，成立“政通路锦绣园业主委员会”并予以备案。后“政通路锦绣园业主委员会”通知温馨物业公司解除北院的前期物业服务合同，并强制要求温馨物业公司与其新聘用的物业服务企业进行交接。由于兴达花园南、北院是一个物业管理区域，共用一套水电、取暖、消防、安防监控等设施设备，且上述设施设备又主要集中在北院，根本无法分离为两个物业管理区域，为维护南院业主及整个小区的公共利益，也为了温馨物业公司不违法违约，温馨物业公司反复向“政通路锦绣园业主委员会”和包括市综合执法局在内的政府部门解释，需要时间进行分割公共部分等实际情况。温馨物业公司在移交设备、设施以及相关资料和记录时一直是积极配合和积极履行状态，并在约定的撤出时间内努力维持物业管理秩序，且按照要求撤离了物业管理区域，只是对小区共用设备未进行移交。之后在郑州市二七区政法委书记的多次协调下，温馨物业公司和业主委员会、长城物业管理有限公司达成对共用设备管理的共识。市综合执法局本次对温馨物业公司处罚不属于善意执法。全区在营造优化营商环境的今天，市综合执法局在短短的73天对温馨物业公司罚款达73万元，市综合执法局未全面考虑公司的困难，对温馨物业公司如此高金额罚款，将导致温馨物业公司陷入经营困难甚至倒闭破产的境地，其执法手段与目的失衡。新物业于2008年4月1日已进驻，只是有关共用的设备没有达到共识，后对小区共用设备进行移交，是在郑州市二七区政法委书记的多次协调下，与业主委员会、长城物业管理有限公司达成了对共用设备管理的共识，这不是拒不撤离物业管理区域的事实。对于共用设备管理与使用在区委领导的协调下最终达成共识，因此属于多方共同努力的结果，而不是温馨物业公司的原因，也不属于未在约定的时间内撤出物业管理区域的行为。争端均已解决，而市综合执法局对2018年的行为却于2020年，公司在疫情未结束之时，追加处罚，款罚之高足以令温馨物业公司资不抵债。温馨物业公司认为市综合执法局作出行政处罚决定书事实不清，证据不足。请求依法撤销市综合执法局作出的《郑州市城市管理综合执法行政处罚决定书》（市执罚决字（2019）第35003号）；依法撤销市政府作出的《郑州市人民政府行政复议决定书》（郑政行复决（2020）445号）。温馨物业公司向本院提交以下证据：证据1、市执罚决字（2019）第35003号行政处罚决定书。市综合执法局对温馨物业公司于2020年5月9日作出了730000元罚款的处罚。证据2、郑政（行复决）（2020）445号行政复议决定书。市政府对温馨物业公司的复议申请，作出了维持行政处罚的决定。证据3、关于电梯维修事宜的工作联系函。长城物业集团于2018年9月1日已接管兴达小区南院的物业管理工作，本次行政处罚金额为2018年4月11日起截止至2018年6月22日止。而2018年9月1日，兴达锦绣园小区的接管物业长城物业集团，仍向温馨物业公司发函要求对电梯进行维修。兴达小区南、北院因建筑、管理等历史原因不可分割，双方在服务管理内容上仍有多处需要配合协作。证据4、2018年花园小区财务报表，温馨物业公司公司经营状况不佳，本次处罚数额对于温馨物业公司来说过高，将直接导致温馨物业公司陷入困境，甚至破产，使温馨物业公司几十位员工流离失所，不利于营造优化营商环境。市综合执法局辩称，温馨物业公司被政通路锦绣园业主大会决定解聘后，未在规定时间内撤出物业管理区域的行为明显违法。温馨物业公司于2014年4月1日与河南省兴达置业有限公司签订《物业管理委托合同文本》，承接位于郑州市二七区郑密路东、政通路北的兴达“锦绣园”小区的物业服务。该合同第十八条约定：“委托管理期限为十年，自2014年4月1日时起至2024年3月31日时止。业主委员会成立后，本合同自行终止”。后兴达锦绣园小区于2017年7月1日召开业主大会选举了业主委员会。根据双方合同约定，2017年7月1日温馨物业公司与河南省兴达置业有限公司签订的《物业管理委托合同文本》便自行终止。根据《河南省物业管理条例》第五十二条第二款：“业主大会决定选聘新物业服务企业或者自行管理的，原物业服务企业应当自物业服务合同终止之日起退出物业管理区域”，但温馨物业公司并未按照规定在2017年7月1日退出物业管理区域。2017年8月16日至20日兴达锦绣园小区再次召开业主大会决定解聘温馨物业公司，要求其于2018年3月31日前退出小区物业管理，后郑州市二七区物业管理指导中心与兴达锦绣园小区业主委员会于2018年4月4日共同向温馨物业公司发出了企业限期整改通知书，但是温馨物业公司仍未退出物业管理区域。温馨物业公司的行为明显违反法律规定。市综合执法局将温馨物业公司认定为本案的被处罚对象事实清楚、证据确凿。市综合执法局通过立案、调查、取证，具有确凿充分的证据证明温馨物业公司存在未按照规定退出物业管理区域的违法行为。政通路锦绣园业主委员会向温馨物业公司出具了解聘通知书并进行了依法有效送达。郑州市二七区物业管理指导中心与兴达锦绣园小区业主委员会共同向温馨物业公司发出的企业限期整改通知书中载明要求其于三个工作日内撤离该小区，在执法人员对温馨物业公司的委托代理人付翔以及锦绣园业主委员会主任罗文峰进行询问的过程中，均表示温馨物业公司一直未按照规定退出锦绣园小区物业管理区域。市综合执法局认定温馨物业公司存在未按照规定退出物业管理区域的违法行为并对其作出行政处罚不存在事实认定错误。针对温馨物业公司未按照规定退出物业管理区域的违法行为，根据《河南省物业管理条例》第八十三条第二款的规定，市综合执法局决定从郑州市二七区物业管理指导中心与兴达锦绣园小区业主委员会共同向温馨物业公司发出的企业限期整改通知书的整改期限届满之日起（2018年4月11日）计算至本案调查终结之日（2018年6月22日）对温馨物业公司进行处罚。针对温馨物业公司的违法行为，市综合执法局依法予以立案，调查，认定其违法事实、并严格按照法律规定作出行政处罚决定，在作出行政处罚决定之前，市综合执法局依法将案件提交集体讨论，依法向温馨物业公司送达行政处罚事先告知书并组织听证，保障了温馨物业公司陈述申辩以及听证的权利。最终于2020年5月9日作出市执罚决字【2019】第35003号行政处罚决定书，并依法向温馨物业公司进行送达。恳请贵院依法维持市综合执法局的处罚决定。市综合执法局向本院提交以下证据：第一组证据：1、物业管理委托合同,证明物业管理委托合同应当于业主委员会成立后自行终止。2、郑州市业主委员会备案证明,证明兴达锦绣园小区的业主委员会已合法成立，并得到郑州市二七区住房保障服务中心的备案认可。3、解聘通知书以及向温馨物业公司送达解聘通知书照片,证明业主委员会决定解聘温馨物业公司的事实并已经向其送达了解聘通知书和企业限期整改通知书。4、企业限期整改通知书以及张贴照片，证明温馨物业公司在前期物业服务合同终止后存在未按照规定退出锦绣园小区物业管理区域的违法行为。5、询问笔录两份，证明付翔依法作为本案调查过程中温馨物业的委托代理人，在本案中接受执法人员的调查询问以及代收本案相关执法文书。6、身份证复印件、温馨物业公司委托手续，证明执法人员针对温馨物业公司的违法行为向锦绣园小区业主委员会主任依法进行了询问,即温馨物业公司一直未按照规定退出小区物业管理区域的事实。第二组证据：1、行政处罚立案审批表；2、案件调查终结报告；3、补充调查报告;4、集体讨论记录；5、行政处罚告知审批表；6、行政处罚事先告知书以及送达回证；7、听证报告；8、行政处罚决定审批表；9、行政处罚决定书以及送达回证。证明市综合执法局于2018年5月28日对温馨物业公司未按照规定退出物业管理区域的违法行为依法予以立案，市综合执法局针对本案依法进行了集体讨论。市综合执法局在作出处罚决定前依法进行了告知，并依法组织了听证，保障了被处罚人陈述、申辩、听证的权利。市综合执法局对温馨物业公司违法行为的调查、取证、作出处罚决定的程序合法。第三组证据：1、市综合执法局行政处罚委托书（2018年3月16日-2019年12月31日、2020年1月1日-2020年12月31日）证明郑州市城市管理执法支队依法具有执法权。2、执法人员的执法证复印件。证明执法人员具备执法资格。市政府辩称，2014年4月1日，温馨物业公司与河南省兴达置业有限公司签订《物业管理委托合同文本》，承接兴达锦绣园小区的物业服务，该合同第十八条约定：“委托管理期限为十年，自2014年4月1日时起至2024年3月31日时止。业主委员会成立后，本合同自行终止”。2017年7月21日，物业项目位置坐落于政通路132号的“政通路锦绣园业主委员会”成立并备案。2018年3月8日，政通路锦绣园业主委员会作出针对温馨物业公司的《解聘通知书》，并于2018年3月10日送达温馨物业公司，通知要求温馨物业公司于2018年3月31日前退出小区物业管理。2018年4月4日，郑州市二七区物业管理指导中心作出针对温馨物业公司的《企业限期整改通知书》送达温馨物业公司，通知要求温馨物业公司按照业主大会的决定及时撤离兴达锦绣园小区，并给予温馨物业公司3个工作日的整改期限。2018年5月28日，市综合执法局以温馨物业公司违反《河南省物业管理条例》第五十二条第一款为由进行立案，当日获得行政机关负责人审批同意。2018年6月14日，市综合执法局工作人员为了解温馨物业公司有关情况，询问了温馨物业公司经理，并制作了《询问笔录》。温馨物业公司经理称，其公司未与业主委员会就撤出小区约定时间、尚未完成小区资料和设备的交接。2018年6月22日，市综合执法局作出《案件调查终结报告》认定温馨物业公司逾期未按照规定办理移交手续，并在约定的时间撤出物业管理区域。2018年7月2日，市综合执法局工作人员为了解温馨物业公司有关情况，询问了兴达锦绣园业委会主任，并制作了《询问笔录》。2019年1月17日，市综合执法局作出《郑州温馨物业管理有限公司未在规定时间退出物业管理区域案件补充调查报告》认定温馨物业公司逾期未按照规定办理移交手续，并在约定的时间撤出物业管理区域，拟以《河南省物业管理条例》为处罚依据，处罚金额从2018年4月11日起分段处罚，截止时间点到2018年6月22日。2019年2月18日，市综合执法局进行了有关拟对温馨物业公司作出行政处罚的集体讨论，后同意承办人的建议。2019年3月11日，市综合执法局作出《行政处罚事先告知书》（市执罚先告字（2019）第35003号），并于2019年3月15日通过留置方式送达温馨物业公司，告知温馨物业公司其存在“被政通路锦绣园业主大会解聘后，未在约定的时间撤出物业管理区域的行为”，拟从2018年4月11日起到2018年6月22日合计73天，对温馨物业公司处以73万元的罚款，并告知了其听证的权利。2019年3月29日，市综合执法局组织召开听证会并制作了《行政处罚听证报告》。2020年5月9日，市综合执法局作出《行政处罚决定书》，并于2020年5月9日通过留置方式送达温馨物业公司。市政府所作涉案445号复议决定主要事实清楚，适用法律正确。温馨物业公司不服市综合执法局对其作出的行政处罚行为，于2020年7月3日提出行政复议申请，被告依法受理。2020年8月21日，被告作出445号复议决定，并于2020年8月24日将复议决定邮寄送达温馨物业公司，行政复议程序合法。请贵院依法驳回温馨物业公司诉讼请求。被告市政府向本院提交以下证据：第一组证据：1.郑政行复办（复受通）字（2020）445通知书。2.郑政行复办（复答通）字（2020）445通知书。3.郑政（行复驳决）（2020）445号行政复议决定书。证明市政府依法定程序作出行政复议决定。第二组证据：行政复议文书送达回证。证明市政府在法定时限内作出复议决定并送达。第三组证据：温馨物业公司行政复议申请时向市政府提交的行政复议申请书及证据（目录）。证明温馨物业公司曾向市政府提起行政复议申请。第四组证据：涉案行政复议市政府提交的行政复议答复书及证据（目录）。证明行政复议期间，市政府依法答复并提交证据。经庭审质证，温馨物业公司对市综合执法局提交的证据质证意见如下：第一组、第二组证据的真实性没有异议，但是对于证明目的有异议。政通路锦绣园业主大会，并非是合法的业主大会，其成立明显违反了物业管理条例和河南省物业管理条例的相关规定。温馨物业公司系位于郑州市郑密路政通路的兴达花园小区的前期物业服务公司，因为政通路从小区中间穿过，该小区被分为兴达花园南苑与兴达锦绣园北苑，但是在规划建设管理上，南北院属于统一不可分割的完整小区。在建立之初的物业管理区域标准开发管理上是统一的，后期物业管理区域中水电、取暖、消防、安防、监控等设备、设施也是共用的。依据物业管理法第九条第二款的规定，物业管理区域的划分应当考虑物业的公用设备、设施、建筑物规模、社区建设等因素。河南省物业管理条例第九条第二款，据此具体规定，物业管理用房、供水、供电、消防等配套设备和相关场地共用不能分割应当划为一个物业管理区域。第十条规定，划定或调整物业管理区域是物业管理、行政主管部门和街道办事处的法定职权。而市综合执法局却错将兴达花园南北院认定为两个独立的物业管理区域，并由此造成了后续的矛盾与错误。市综合执法局提出的企业信息整改通知书以及张贴照片，查明的事实与实际情况不符。实际情况两个小区在短期内一步划分是不可能也不现实的。同时第一组证据中两份询问笔录中均未明确，双方未约定交接退出时间。罗文峰的询问笔录与付翔的询问笔录中都有明确双方未约定退出时间。而行政处罚决定书查明的事实却是温馨物业公司未在约定的时间撤出物业管理区域，明显与该两份证言中的内容相悖。第二组证据真实性也没有异议，但是行政程序的合法，不能证明行政处罚内容的合法性。本案处罚决定书认定的事实是兴达锦绣园小区存在被政通路锦绣园业主大会决定解聘以后未在约定的时间内撤出物业管理区域的行为，事实上温馨物业公司在处罚之前一直是在积极协商退出交接事宜，但是并未与业主大会约定退出时间。而未约定退出时间的原因系该小区客观历史原因造成并非温馨物业公司单方的错误。但是本案的行政处罚决定书，依据的法律条款是河南省物业管理条例第83条的规定，违反本条例第52条第二款的规定，明显处罚决定书认定的事实与依据系不同的情形。事实认定错误，法律适用的错误，并且该处罚决定书的数额明显过高。对第三组证据没有异议。温馨物业公司对市政府提交的证据质证意见如下：真实性没有异议。但是该复议决定书对于本案客观存在的事实情况认定不全面，该份复议决定书是基于错误的处罚决定而作出的，对温馨物业公司不公平不公正。市综合执法局对温馨物业公司提交的证据质证意见如下：对温馨物业公司提交的证据1、2的证明目的有异议。该证据能够证明行政处罚决定书、行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，温馨物业公司提起本案诉讼没有事实和法律依据。对于证据3的真实性、关联性、合法性及证明目的均有异议。首先该份证据没有原件予以核实，对其真实性不予认可，其次该组证据不能够证明温馨物业公司拒绝退出物业管理区域的行为合法。根据物业管理条例的相关规定，一个物业管理区域应当成立一个业主大会，并没有规定本案中温馨物业公司具有合法的拒绝退出物业管理区域的法定情形，该组证据与本案无关。对于证据4真实性、关联性及证明目的有异议。该组证据没有原件予以核实，也没有加盖任何签章及签字，对其真实性不予认可。该证据与本案不具有任何关联性，不能够证明市综合执法局的行政处罚决定存在任何错误。市综合执法局对市政府提交的证据无异议。市政府对温馨物业公司提交的证据质证意见同市综合执法局的质证意见。被告市政府对市综合执法局提交的证据无异议。本院对上述证据认证如下：确认各方提交的证据作为认定本案相关事实的依据。经审理查明，2014年4月1日，温馨物业公司与河南省兴达置业有限公司签订《物业管理委托合同文本》，承接兴达锦绣园小区的物业服务。2017年7月21日，政通路锦绣园业主委员会成立并备案。2018年3月8日，政通路锦绣园业主委员会作出针对温馨物业公司的《解聘通知书》。2018年4月4日，郑州市二七区物业管理指导中心作出的《企业限期整改通知书》送达温馨物业公司，要求温馨物业公司按照业主大会的决定撤离兴达锦绣园小区，并给予温馨物业公司3个工作日的整改期限。2018年5月28日，市综合执法局以温馨物业公司违反《河南省物业管理条例》第五十二条第一款为由进行立案。2018年6月14日，市综合执法局工作人员询问温馨物业公司经理并制作了《询问笔录》，温馨物业公司经理称其公司未与业主委员会就撤出小区约定时间、尚未完成小区资料和设备的交接。2018年6月22日，市综合执法局作出《案件调查终结报告》。2018年7月2日，市综合执法局工作人员询问兴达锦绣园业委会主任并制作了《询问笔录》。2019年2月18日，市综合执法局进行了拟对温馨物业公司作出行政处罚的集体讨论。2019年3月11日，市综合执法局作出《行政处罚事先告知书》，并于2019年3月15日通过留置方式送达温馨物业公司。2019年3月29日，市综合执法局组织召开听证会并制作了《行政处罚听证报告》。2020年5月9日，市综合执法局作出《行政处罚决定书》（市执罚决字（2019）第35003号）。2020年7月3日，温馨物业公司向市政府提出复议申请。2020年8月21日，市政府作出郑政（行复决）（2020）445号行政复议决定书，维持市综合执法局作出的处罚决定。温馨物业公司不服，来院起诉。另查明，2018年9月19日，市综合执法局以温馨物业公司未按规定办理移交手续为由作出罚款10万元的行政处罚。2019年4月2日，市综合执法局作出加处罚款10万元的决定。本院认为，《河南省物业管理条例》第八十三条第二款，违反本条例第五十二条第二款规定，原物业服务企业未在规定时间内退出物业管理区域的，县级以上人民政府物业管理行政主管部门自规定时间届满次日起对其处以每日一万元罚款。市综合执法局依据该款作出对温馨物业公司罚款73万元的决定，应当提供证据证明其在作出处罚前进行了充分调查后，认定温馨物业公司自2018年4月11日至2018年6月22日未退出物业管理区域，依然进行小区物业管理。市综合执法局提供了兴达锦绣园业委会主任、温馨物业公司委托人的询问笔录及郑州市二七区物业管理指导中心的《企业限期整改通知书》，但该证据只能证明新旧物业公司在此期间未完成交接及未对公共部分进行分割，温馨物业公司是否依然未退出物业管理区域进行物业管理，事实不清。市综合执法局认定温馨物业公司自2018年4月11日至2018年6月22日未退出物业管理区域属证据不足，故市综合执法局以此为由作出的行政处罚决定及市政府经复议维持处罚的决定均应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：撤销被告郑州市城市综合执法局作出的市执罚决字（2019）第35003号《行政处罚决定书》；撤销被告郑州市人民政府作出的郑政（行复决）（2020）445号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告郑州市城市综合执法局、郑州市人民政府负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状九份，上诉于河南省郑州市中级人民法院。审 判 长  李 宁人民陪审员  米景惠人民陪审员  岳新华二〇二〇年十二月三十一日书 记 员  马锐科附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。