四川省峨眉山市人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川1181行初157号 原告：余晓英，女，1968年6月10日出生，汉族，住四川省乐山市市中区。 委托诉讼代理人：胡政敏，男，1982年1月10日出生，汉族，住四川省乐山市五通桥区。 被告：乐山市自然资源局，住所地四川省乐山市市中区柏杨东路**，统一社会信用代码11511000008550509B。 法定代表人：毛先贵，该局局长。 委托诉讼代理人：潘建，四川齐天律师事务所律师。 委托诉讼代理人：陈思安，四川齐天律师事务所律师。 原告余晓英诉被告乐山市自然资源局（以下简称市自然资源局）确认行政协议无效一案，本院依照法〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院的批复》于2020年12月8日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 原告余晓英诉称：为了解原告2009年8月12日购买的中铁二十局集团有限公司乐山基地（以下简称乐山基地）2006年在国有划拨土地上开发的11-17#楼预售商品房项目中的13栋2单元4-3房屋（原门牌号：7幢4单元402号）的建设依据，原告于2019年9月15日向被告申请政府信息公开，申请公开被告与中铁二十局集团有限公司签订的国有土地使用权出让合同。2019年10月14日，被告向原告公开了乐国土出书（2019）字第103号《乐山市国有土地使用权出让合同书》。2019年10月15日，原告以被告协议出让国有划拨土地用于商品房住宅经营开发涉嫌违法向四川省自然资源厅（以下简称省自然资源厅）申请行政复议。2020年2月18日，省自然资源厅作出《驳回行政复议申请书》。2020年2月22日，原告就省自然资源厅涉嫌不履行行政复议职责提起行政诉讼，二审终审维持了省自然资源厅的行政复议决定。原告认为，根据《经济适用住房管理办法》第二十九条、第三十条规定，单位自用国有划拨土地上只能开发建设经市县人民政府审批的经济适用住房。事实上，在《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号）明文取消福利分房。《城市房地产开发经营管理条例》1998年7月20日实施以后，我国实际上大量存在非房地产开发企业开发商品房的现象。《城市房地产管理法》第一条、第二条规定，在城市规划区国有土地范围内取得房地产开发用地的土地使用权从事房地产开发、交易、管理遵守该法。根据《关于制止违规集资合作建房的通知》（建住房[2006]196号）和《四川省人民政府办公厅关于制止和处理违规集资合作建房的通知》（川办发[2006]47号），涉案住宅建设项目为非房地产开发企业，乐山基地却利用国有划拨土地开发建设的商品房。根据原国土资源部、监察部《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（国土资发[2004]71号），商品住宅等经营性用地供应必须严格按照招拍挂的方式。在2004年8月31日将历史遗留问题界定并处理完毕。8月31日之后，不得再以历史遗留问题为由采取协议出让方式出让经营性土地使用权。《中华人民共和国物权法》对此也有明确规定。原告从伏军处受让了该项目预售房屋债权，相关法律未对预售商品房的再转让进行效力性的禁止性规定。乐山基地与原告签订的购房协议的时间为伏军和乐山基地协议签订的时间，伏军和原告签订《房屋买卖合同》时，案涉住宅项目未办理首次登记，也未转移到伏军名下，乐山基地与原告签订购房协议，即认可原权利人的转让行为。原告基于该购房协议，继受债权债务，与被诉行政协议具有法律上的利害关系。原告要实现和乐山基地签订的购房协议的合同目的，案涉国有划拨土地必须依法收回土地储备中心，以招拍挂形式公开出让，案涉住宅项目才能由不动产登记中心办理不动产首次登记，再进行转移登记。综上所述，请求人民法院：1.依法确认被告2019年2月14日和乐山基地签订的划拨协议补办出让的乐国土出书（2019）字第103号《乐山市国有土地使用权出让合同书》无效；2.判令被告限期对出让案涉商品住宅项目11#-17#使用国有划拨土地重新作出行政行为；3.本案诉讼费由被告承担。 被告市自然资源局辩称：1.原告起诉不符合法定起诉条件，其不是适格主体。本案行政行为是被告与乐山基地签订的《乐山市国有土地使用权出让合同书》，该行为主体为被告与乐山基地，原告不是本案行政行为的相对人，被告的出让行为也不涉及原告的权利义务，也未侵犯原告的合法权益，原告起诉不符合法定起诉条件。2.原告已就同一事项向省自然资源厅提起行政复议和向成都市青羊区人民法院提起行政诉讼，二者均对该事项进行了处理，本案应依法驳回起诉。3.被告与乐山基地签订出让协议的时间为2019年2月14日，原告申请行政复议的时间为2019年10月18日，原告最迟应于2019年10月18日知晓被告的出让行为，其于2020年11月23日起诉，超过法定起诉期限，依法不应受理。综上，请求人民法院驳回原告的起诉。 经审理查明：2006年7月21日，乐山基地取得乐城国用（2006）第65493号《国有土地使用权证》，载明：使用权性质划拨，地类用途住宅。同年8月16日，乐山市发展和改革委员会作出《企业投资项目备案通知书》，载明：乐山基地申请备案的乐山基地职工公寓楼（项目）经审核，准予备案。项目名称乐山基地职工公寓楼，资金来源业主自筹解决。 2007年4于25日，余晓英与乐山基地签订《购房协议》，载明：乐山基地将新建职工住宅楼7幢4单元402号住宅出售给余晓英，房价款114410元，此次职工购买住宅房实行实名制，购买住房属余晓英所有，不准进入市场交易，自房屋交付使用后180个工作日内，乐山基地办将办理权属登记需要提供的材料报产权登记机关办理产权登记。 2009年8月12日，余晓英与伏军签订《房屋买卖合同》，载明：伏军将坐落在乐山基地新建职工住宅楼7幢4单元402号房屋出售给余晓英，房屋用途“住宅”，成交价格185000元。 2019年2月14日，原乐山市国土资源局与乐山基地签订乐国土出书（2019）字第103号《乐山市国有土地使用权出让合同书》，将位于乐山市市中区××路××号××幢××公寓××平方米土地由划拨转为出让，按500元╱平方米计收土地出让金，共计3780345元。乐山基地于同日全额缴纳该笔费用。 2019年10月18日，原告向省自然资源厅申请行政复议，请求确认被告协议出让乐山基地开发的11-17幢楼占用划拨土地的行为违法；责令被告解除于2019年2月14日与乐山基地签订的《国有土地使用权出让合同》；责令被告对乐山基地的11#-17#楼占用划拨土地的出让重新作出行政行为。省自然资源厅于2020年2月18日作出川自然资复[2019]136号《驳回行政复议申请决定书》，以原告没有利害关系驳回原告的行政复议申请。原告不服省自然资源厅作出的行政复议决定，向人民法院提起行政诉讼，经二审终审，最终驳回了原告的诉讼请求。 上述事实，有被告提交的《乐山市国有土地使用权出让合同书》、川自然资复[2019]136号《驳回行政复议申请决定书》、（2020）川0105行初64号行政判决书，原告提交的（2020）川01行终947号行政判决书以及当事人陈述予以证实。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法院或者其他组织。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。首先，原告既非被诉《乐山市国有土地使用权出让合同书》的行政相对人。其次，案涉土地使用权通过协议出让还是“招拍挂”出让，均不改变案涉土地使用权由划拨转出让的结果，被诉《乐山市国有土地使用权出让合同书》未为作为购房人的原告增设义务或者减损权利。因此，原告不具有提起本案诉讼的原告主体资格，依法应当驳回其起诉。因原告不具有提起本案诉讼的原告主体资格，依法应当驳回其起诉，故对其在本案审理中提交的《调取证据申请》本院不予准许，在此一并回复。 综上事实和理由，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下： 驳回原告余晓英的起诉。 案件受理费50元，退还原告余晓英。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。 审判长 任 辉 审判员 刘美凤 审判员 冯心语 二〇二〇年十二月二十二日 书记员 吴 思 附：相关法律条文 《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律、法规规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以径行裁定驳回起诉。