北京市门头沟区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0109行初90号原告戴x1，男。原告张x1，女。委托代理人吴**志，北京英淇律师事务所律师。委托代理人宋佳音，北京英淇律师事务所律师。被告北京市规划和自然资源委员会门头沟分局，住所地北京市门头沟区新桥大街**。法定代表人贾骥，局长。出庭应诉负责人冯卫东，北京市规划和自然资源委员会门头沟分局执法队队长。委托代理人臧军，北京市规划和自然资源委员会门头沟分局干部。委托代理人张红，北京市北斗鼎铭律师事务所律师。原告戴x1、张x1诉被告北京市规划和自然资源委员会门头沟分局（以下简称门头沟规自分局）履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月9日立案后，依法向被告门头沟规自分局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月10日公开开庭审理了本案。原告戴x1及委托代理人吴**志、宋佳音，被告门头沟规自分局执法队队长冯卫东，委托代理人臧军、张红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告戴x1、张x1诉称，北京市门头沟区永定镇的x村新城x村地区（一期）居住项目工程，核准名称为x，属于x公司开发的房地产项目。x公司宣传该项目A-东区为别墅项目，宣传名称为“x墅”。2017年，原告以高价购买了该项目A-东区的别墅房屋。2019年4月，原告接到x公司开发的房地产项目的通知前去收房，发现该项目建筑质量低劣、、地基下沉墙体开裂等问题。后原告通过申请政府信息公开的方式了解该项目用地规划和工程规划批准文件，发现该项目根本不是别墅项目，其通过每栋楼房的房前屋后公共绿地以围墙方式分割成为私人院落，造成别墅庭院的假象，导致楼宇之间没有空余空间和畅通道路，公共绿地范围缩小，绿化率达不到规划标准。据此，原告于2020年6月23日通过邮政快递邮寄《违法建设行为查处申请书》，向北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）提出查处x公司上述违反规划许可的行为，市规自委收到原告查处申请后答复称不属于其查处职能范围，并建议原告向城管执法部门提出。原告于2020年7月6日向城管执法部门提出查处申请，城管执法部门答复应由规划审批部门进行查处。原告认为，根据相关法律法规，市规自委对违反规划许可证批准内容进行建设的行为具有查处职权。本案别墅项目存在侵占公共绿地，违规建设围墙，私自划分绿地空间等违反规划许可证内容进行建设的行为，市规自委理应依法受理。市规自委不履行法定职责的行为，侵害了原告的合法权益，诉讼请求：1、确认市规自委不履行查处违反规划许可行为法定职责违法。2、责令市规自委履行法定职责，对违反规划许可行为进行查处。经庭前证据交换及质证，原告戴x1、张x1向本院提交并出示如下证据：1、违法建设行为查处申请书、物流单，证明原告于2020年6月23日通过邮政快递邮寄查处申请，向市规自委提出查处x公司违反规划许可的行为2、市规自委告知单（编号：门法202x）、信封，证明市规自委于2020年7月1日作出不予受理告知并建议向城管执法部门提出申请。3、违法建设行为查处申请书、物流单，证明原告听从市规自委建议于2020年7月6日向城管执法部门提出该申请。4、城管执法部门关于《违法建设行为查处申请书》的回复、信封，证明城管执法部门于2020年7月9日作出应由规划审批部门查处的回复。5、A-东区为别墅项目建设工程规划文件，证明该项目建设工程规划许可文件中不含庭院及围墙。6、现场情况公证书及宣传手册，证明x公司侵占公共绿地，违规建设围墙，私自划分绿地空间等违法建设别墅庭院的行为。7、商品房预售合同，证明原告购买涉案别墅项目合同。被告门头沟规自分局辩称：一、原告起诉状所称的项目于2015年3月17日取得建设工程规划许可证，建设单位为x公司。2019年4月18日，涉案项目取得市规自委出具的2019规自（门）竣字x号《建设工程规划核验意见》，规划核验意见明确指出：“经核验，该工程符合建设工程规划许可证批准的内容。”2020年6月25日，市规自委收到原告关于反映涉案项目的违法建设行为查处申请书。经核实，原告所反映的问题不属于市规自委法定职责。2020年7月1日，市规自委向原告作出告知单，将案件移送。二、涉案项目中不存在未按照许可内容进行建设的违法建设，被告没有查处职责。（一）城镇违法建设包括未取得建设工程规划许可证、未按照许可内容进行建设两种类型，由不同部门负责查处。（二）本案已通过规划核验，不存在未按照许可内容进行建设的违法建设，市规自委没有查处职责。（三）原告申请查处的违法建设应由乡镇人民政府负责查处。三、市规自委对原告举报事项的处理符合法定程序、适用法律法规正确。经庭前证据交换及质证，被告门头沟规自分局向本院提交并出示如下证据：1、《建设工程规划核验意见》2019规自（门）竣字x号；2、《建设工程规划许可证及附件图》2015规（门）建字x号，证据1、2证明涉案项目已经通过规划核验，项目建设符合规划许可批准的内容，不存在违反规划许可的建设行为，被告没有查处职责。3、《违法建设行为查处申请书》，证明市规自委收到原告申请查处违法建设的具体内容，其所反映的问题属于未取得规划许可证的违法建设类型。4、原告邮寄信封及批办单系统截图，证明市规自委收到原告申请书时间，并进行法定途径分类，对原告的举报事项进行核实办理。5、《告知单》（编号：门法202x）及挂号信收据，证明市规自委已告知原告其所反映的问题不属于被告职能范围，并告知被告已将相关材料移送。6、《案件移送单》京规自（门）移字[2020]第x号及案件移送系统截图，证明市规自委已将相关材料移送。被告门头沟规自分局提交法律法规及规范性文件依据：《北京市城乡规划条例》《北京市禁止违法建设若干规定》《北京市规划和国土资源管理委员会关于印发依法分类处理信访诉求工作实施办法的通知》（市规划国土发〔2017〕420号）、《北京市人民政府关于印发门头沟区落实市政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法工作方案的通知》（门政发〔2020〕23号）。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，结合各方当事人的质辩意见，合议庭对上述证据进行了评议，原告戴x1、张x1提交的证据6无法达到证明目的，本院不予采纳，原告戴x1、张x1提交的其他证据、被告门头沟规自分局提交的所有证据均具有真实性、合法性及与案件的关联性，本院予以采信。经审理查明，2015年3月17日，北京市规划委员会向建设单位x公司颁发《建设工程规划许可证》[2015规（门）建字x号]，建设项目名称为A-东区A22#等28项（北京市门头沟新城x村地区居住项目）。2017年4月27日，原告张x1与x公司签订《北京市商品房预售合同》，购买位于门头沟区永定镇x村（新城地区一期居住项目）A-东区A33#-1层x号房屋。2017年6月25日，原告戴x1与x公司签订《北京市商品房预售合同》，购买位于门头沟区永定镇x村（新城地区一期居住项目）A-东区x号房屋。2019年4月18日，市规自委出具《建设工程规划核验意见》[2019规自（门）竣工x号]，主要内容为：x公司在门头沟区永定镇x村建设的A-东区A32#、A-东区A33#、A-东区A34#、A-东区A35#、A-东区A36#、A-东区A37#、A-东区A38#、A-东区A39#、A-东区A40#、A-东区A41#、A-东区A42#、A-东区4#地下车库、A-东区5#地下车库，已纳入《北京市工程建设项目全过程服务监督系统》进行了管理，目前该工程已竣工。经核验，该工程符合《建设工程规划许可证》[2015规（门）建字x号]批准的内容。2020年6月23日，戴x1、张x1通过邮寄方式向市规自委邮寄《违法建设行为查处申请书》，申请事项为：请求依法对x公司违反规划许可私自在“x”项目A-东区建设别墅院落的行为予以查处，并将查处结果函告申请人。市规自委于同年6月25日收到上述申请书，于7月1日作出《告知单》，答复内容为：经核实你所反映的问题属该项目规划验收后行为，且未重新取得规划许可。根据《北京市禁止违法建设若干规定》第九条之规定，不属于我委查处职能范围，不予受理，建议向城管执法部门提出，我分局已将相关材料进行移送。同日，被告门头沟规自分局向原告送达该《告知单》并将原告查处申请书移送至北京市门头沟区永定镇人民政府（以下简称永定镇政府）。另查，2020年7月8日，北京市规划和自然资源委员会、中共北京市委机构编制委员会办公室、北京市司法局发布《关于明确北京市规划和自然资源委员会区分局作为独立法人行使行政职权的通知》（京规自发〔2020〕245号），明确市规划自然资源委屈分局作为区政府的工作部门，具有独立法人资格，行使规划和自然资源管理的区级行政职权，承担相关法律主体责任。门头沟规自分局具有受理对涉案项目违法建设举报并作出答复的主体资格，本案应以门头沟规自分局为被告。本院认为，《北京市城乡规划条例》第五十八条第一款规定，市人民政府应当明确规划自然资源主管部门、城市管理综合行政执法机关、乡镇人民政府、街道办事处等查处违法建设的职责分工。《北京市禁止违法建设若干规定》（2011）第六条规定，任何单位和个人都有权举报违法建设行为。第九条规定，市规划行政主管部门指导全市违法建设查处工作。规划行政主管部门负责查处下列违法建设：（一）已经取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证但未按照许可内容进行建设的城镇建设工程；（二）未取得建设工程规划许可证但已经取得选址意见书、规划条件或者建设工程设计方案审查同意意见的城镇建设工程；（三）逾期未拆除的城镇临时建设工程；（四）其他不属于城市管理综合行政执法机关、乡镇人民政府负责查处的违法建设。城市管理综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证以及前款第（二）项中所列规划文件的城镇建设工程。第十条规定，首先发现违法建设或者接到举报的行政机关为首查责任机关，不属于其管辖的，应当在2个工作日内将案件材料移送负有查处职责的机关；发现同时有违反其他法律规定情况的，应当在2个工作日内通报其他行政机关。受移送的行政机关应当依法及时查处，并在处理决定做出后2个工作日内书面通报首查责任机关。根据上述规定，规划自然资源主管部门、城市管理综合行政执法机关、乡镇人民政府均具有对违法建设进行查处的法定职权。首先接到举报的行政机关作为首查责任机关，需要进行初步审查以确定是否属于本机关管辖范围，对于不属于其管辖的，应当履行在法定期限内移送的职责。本案中，涉案项目于2015年3月17日由北京市规划委员会向建设单位x公司颁发《建设工程规划许可证》[2015规（门）建字x号]。于2019年4月18日经市规自委出具《建设工程规划核验意见》[2019规自（门）竣工x号]，核验意见为该项目符合《建设工程规划许可证》批准的内容。因涉案项目已经通过规划核验，故不存在未按照许可内容进行建设的情形。原告向市规自委举报涉案项目存在侵占公共绿地、违规建设围墙、私自划分绿地空间等违法建设行为，属于未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，依法应属城市管理综合行政执法机关的法定职责。据此，门头沟规自分局作为首查责任机关，需要履行的法定职责为在法定期限内将案件移送至负有查处职责的机关。根据《北京市门头沟区人民政府关于印发门头沟区落实市政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法工作方案的通知》（京政发〔2020〕23号）规定，自2020年7月1日起，以下行政执法职权下放至街道办事处和乡镇人民政府并以其名义相对集中行使，其中包括原由城管执法部门行使的违法建设行为的行政处罚权、行政强制权。本案中，市规自委移送案件材料的时间为2020年7月1日，此时城管执法部门对违法建设的行政执法职权已经下放至街道办事处和乡镇人民政府，市规自委将案件材料移送至永定镇政府，已经履行了法定职责。现门头沟规自分局于2020年7月1日对举报人作出的《告知单》中告知的负有查处职责的机关为城管执法部门，但移送案件材料的机关为永定镇政府。虽然《北京市禁止违法建设若干规定》对于如何答复举报人并无强制性规定，但行政机关理应保障答复内容的严谨规范，对于该错误之处本院予以指出。根据规定，对于不属于其管辖的，应当在2个工作日内将案件材料移送负有查处职责的机关。市规自委于2020年6月25日收到原告的举报材料，于同年7月1日将案件材料移送，违反上述规定的2个工作日内。被告主张2个工作日的起算时间为发现不属于其管辖范围后，而不是从收到原告的举报之日起开始计算。对于该主张，本院认为，法律法规设定2个工作日的目的是为了督促行政机关对于不属于其管辖范围的案件尽快移送至有权管辖的机关办理，被告主张以发现不属于其管辖范围来确定起算时间，最终将导致起算时间不明确的后果。故对于被告的主张，本院不予采纳。综上，被告门头沟规自分局作为首查责任机关，已经履行了法定职责，将案件移送至负有查处职责的机关，故对于原告要求被告履行法定职责对违反规划许可行为进行查处的诉讼请求，本院予以驳回。对于被告超过2个工作日移送的行为属于履职过程中的程序轻微违法，但对原告权利义务不产生实际影响，应当确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：确认北京市规划和自然资源委员会门头沟分局未在法定期限内移送案件材料的行为违法。案件受理费人民币五十元，由被告北京市规划和自然资源委员会门头沟分局负担（于判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于北京市第一中级人民法院。审 判 长  许 芳人民陪审员  安宝芝人民陪审员  董立霞二〇二〇年十二月二日法官 助理  张俊雅书 记 员  韩睿萌