云南省峨山彝族自治县人民法院行 政 判 决 书（2020）云0426行初6号原告：李金惠，女，1977年5月31日生，汉族，住云南省玉溪市峨山彝族自治县。原告：钱某1（曾用名：钱某2），男，2004年11月18日生，彝族，住云南省玉溪市峨山彝族自治县。法定代理人：钱某3，男，1973年9月10日生，彝族，住云南省玉溪市峨山彝族自治县。系钱某1的父亲。二原告共同委托诉讼代理人：周海智，云南周林律师事务所律师。特别授权代理。被告：峨山彝族自治县化念镇人民政府。住所地：云南省玉溪市峨山彝族自治县化念镇南北大街**。统一社会信用代码：11530426015188595L。法定代表人：王亮，代理镇长。出庭负责人：王译，副镇长。委托诉讼代理人：陈继忠，云南溪南律师事务所律师。一般授权代理。被告：峨山彝族自治县人民政府。住所地：云南省玉溪市峨山彝族自治县双江街道桂峰路**。统一社会信用代码：11530426MB01914844。法定代表人：王鹏，县长。出庭负责人：马东坤，副县长。委托诉讼代理人：杨海鑫，云南铁城律师事务所律师。一般授权代理。原告李金惠、钱某1不服被告峨山彝族自治县人民政府（以下简称峨山县政府）复议决定，于2020年6月29日向玉溪市中级人民法院提起诉讼。2020年9月28日，玉溪市中级人民法院在依法释明法律、追加原行政机关峨山彝族自治县化念镇人民政府（以下简称化念镇政府）后依法移送本院审查立案。2020年11月9日接到案件移送函后，本院对原告李金惠、钱某1不服化念镇政府不履行对村组自治组织法律监督职责、被告峨山县政府复议决定一案予以立案。本院于2020年11月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月9日公开开庭审理了本案。原告李金惠、原告钱某1的法定代理人钱某3及其委托诉讼代理人周海智，被告化念镇政府的出庭负责人王译及委托诉讼代理人陈继忠，被告峨山县政府的出庭负责人马东坤及委托诉讼代理人杨海鑫到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告化念镇政府于2020年1月16日作出《化念镇人民政府关于李金惠反映集体经济组织成员资格被剥夺信访事项处理意见书》。上述意见书确认：李金惠户口目前仍登记于其出生地化××镇化××社区××组。李金惠父母为多女户，原确认李金惠为留家女。2017年其父又将留家女名额调为李金惠三妹李某2，按村规民约规定，李金惠三妹具有集体经济组织成员身份并享受相关利益，故李金惠及其子钱某1未被列入《化××社区××组农村集体经济组织成员资格认定花名册》，未分配相关权益。被告化念镇政府认为，集体经济组织成员资格界定应以“尊重历史、照顾现实、程序规范、群众认可”为原则，化××社区××组以《峨山县农村经济组织成员资格界定指导意见（试行）》《农村经济组织成员身份认定工作程序》及《化念镇农村集体经济组织成员资格界定指导意见（试行）》为依据通过二版公示、无记名投票等民主程序表决了《××社区××组农村集体经济组织成员资格认定花名册》。被告化念镇政府按《信访条例》规定，建议李金惠通过村民一事一议程序解决其反映问题。原告李金惠、钱某1不服，向被告峨山县政府申请行政复议，被告峨山县政府于2020年6月12日作出《峨山县人民政府驳回行政复议申请决定书》（峨政行复驳决字［2020］第1号），以被申请行政机关没有相应法定职责为由，驳回了原告李金惠、钱某1请求被告化念镇政府履行法定职责的复议申请。原告李金惠、钱某1诉称，李金惠、钱某1户口登记于化××镇化××社区××组，2017年前一直享有相应的农村集体经济组织权益。2017年后××组以《组规民约》“外嫁女”及双女户只可以留一女在组里参加集体经济组织权益分配的规定，将李金惠及钱某1排除于××组集体经济组织成员资格认定名册。李金惠、钱某1以村组以村规民约形式剥夺其合法权益的行为违法为由，书面申请化念镇政府对村组该行为依法予以审查、纠正。化念镇政府未作出纠正违法的行政行为。在复议程序中，峨山县政府违反复议程序，认定事实、适用法律错误，驳回了李金惠、钱某1的复议申请。李金惠、钱某1认为二被告的违法行为侵犯了其合法权益，为此，向本院提出以下诉讼请求：1.撤销峨山县政府作出的《峨山县人民政府驳回行政复议申请决定书》（峨政行复驳决字［2020］第1号）；2.责令峨山县政府在一定期限内重新作出行政复议决定；3.本案诉讼费由被告负担。针对上述主张的事实和理由，原告李金惠、钱某1提交了以下证据：第一组，李金惠身份证复印件、户口册复印件各一份，欲证明二原告身份及户籍登记于××社区××组的事实。第二组，《关于请求责令化念村委会××组改正与法律相抵触的侵犯原告财产权利的决定的申请书》《化念镇人民政府关于李金惠反映集体经济成员资格被剥夺信访事项处理意见书》复印件各一份，欲证明化念镇政府没有履行监督、责令改正职责。第三组，《行政复议申请书》《峨山县人民政府驳回行政复议申请决定书》复印件各一份，欲证明复议程序不合法、事实认定错误、适用法律错误的事实。被告化念镇政府辩称，《化念镇人民政府关于李金惠反映集体经济组织成员资格被剥夺信访事项处理意见书》程序合法。认为由李某2取代李金惠及钱某1取得××组集体经济组织成员权益资格是李某1户家庭内部确定的结果，并经过集体经济组织化××社区××组的确定。《××社区××四组农村集体经济组织成员资格界定标准》的制定和《峨山县化××镇化××社区××组成员名册》形成，程序合法合规，并且经过反复召开会议协商、表决和公示，能够最大程度反映民意。××社区××组通过民主程序、自治表决，形成的农村集体经济组织成员资格认定名册合法有效。化念镇政府作出信访答复程序合法，原告反映问题属于村民自治范畴，镇政府没有相关处理职权，没有法定作为义务。被告峨山县政府辩称，峨山县政府以书面形式审查并作出复议决定合法。复议认定的事实原告方也无异议，并无错误。本案因村级自治组织没有出现不履行法定义务的情形，不应适用监督、责令村组依法履行义务的法律规定。界定村民经济组织成员身份属于村民自治范围内的事项，故应确认化念镇政府无履行原告方申请履行行为的法定职责，驳回复议申请符合行政复议实施条例的规定。综上，请法院驳回原告方诉讼请求。被告化念镇政府向本院提交了证明原行政行为合法的以下证据、依据：第一组，化念镇政府社会信用统一代码、法定代表人身份证明、《化念镇人民政府关于李金惠反映集体经济成员资格被剥夺信访事项处理意见书》复印件一份，欲证明主体资格及化念镇政府已按信访事项对反映问题进行了答复。第二组，常住人口登记卡、保证书、常住人口登记卡复印件各一份，欲证明李金惠父亲李某1户家庭人口登记变动信息。第三组，《100万吨菱铁矿项目征地签名表》《2014年土地资产分配人员名册》《2015年会议记录及分红款分配名册》《2016年会议签到表》《2016年股息分配公示》复印件各一份，欲证明2014-2015年李某1户两次领取集体分配款人数为4人，其中包含有李金惠、钱某1，2016年领取集体分配款时人数为3人，其中由原来的李金惠、钱某1被调为李某2。第四组，《××组组规民约（2014）》复印件一份，欲证明村民表决股息分配人员名册按组规民约执行。第五组，《关于李金惠及钱某1变更经济组织成员身份的现场调查笔录》复印件一份，欲证明因李金惠改嫁至昆明，钱某1随生父生活，李某1夫妇考虑到要由次女李某2养老问题，提出李金惠及钱某1已经分户，要求确认李某2为集体经济组织成员的事实。第六组，《化念镇农村集体经济组织成员资格界定指导意见（试行）》复印件一份，欲证明化念镇根据上级文件精神制定集体经济组织成员资格界定规范性文件。第七组，《峨山县农村集体经济组织村民（代表）会议签到暨表决表》《会议纪要》《化××镇化××社区××组农村集体经济组织成员资格界定标准》复印件各一份，欲证明在镇政府指导下××社区××组经过反复协商，召开会议表决通过了集体经济组织成员资格界定标准，是规范和指导集体经济组织成员资格认定的直接依据。第八组，李某**《集体经济组织成员资格初始登记表》《公示告知书及二榜集体经济组织成员公示名单》《峨山县农村集体及经济组织村民（代表）会议签到暨集体经济组织成员身份认定表决表》《会议纪要》《峨山县化××镇化××社区××组集体经济组织成员名册》《××组集体经济组织成员争议人员投票结果》复印件各一份，欲证明未认定李金惠、钱某1为××社区××组集体经济组织成员资格是通过村民民主表决确定的事实。第九组，《化念镇关于××社区××组集体经济组织成员身份认定工作程序的说明》复印件一份，欲证明××组集体经济组织成员身份资格认定程序合法、表决达到法定人数，具有法律效力。被告峨山县政府向本院提交了证明复议程序合法的以下证据、依据：第一组，统一社会信用代码、法定代表人身份证明原件各一份，欲证明主体资格及基本信息。第二组，《行政复议申请书》《行政复议申请收件回执》《申请受理审批表》《受理通知书》《行政复议文书送达回证》《行政复议答复通知书》《送达回证》《行政复议事项答复意见书》《行政复议案件延期审理审批表》《行政复议延期审理通知书》《送达回证》《结案报告表》《峨山县人民政府驳回行政复议申请决定书》《送达回证》复印件，欲证明行政复议严格按照法定程序进行。第三组，李金惠、钱某1在行政复议中提交的证据和化念镇政府在行政复议时提交的证据，欲证明认定复议事实客观正确。经庭审质证，原、被告双方就身份、诉讼主体资格、二原告户籍登记状况、××社区××组集体经济组织成员资格确认现状、化念镇政府未实质作出监督纠正行为、峨山县政府作出驳回复议决定等事实提交的证据，双方均未提出异议，本院予以确认，并在卷佐证。对于被告化念镇政府提交的关于××社区××组认定集体经济组织成员身份的依据和程序合法的证据，原告方提出了异议，认为确认依据和结果违反法律规定，该部分证据不具有合法性。对上述有争议的证据概括认证如下：本案审理的是化念镇政府不履行法定职责是否合法的行政法律关系，而非化念镇政府对××社区××组行为的判断是否符合法律规定的问题。原告认为××社区××组违反有关法律规定，确定了经济组织成员资格的问题，双方对此存在争议。故对化念镇政府提交的证明××社区××组确认经济组织成员资格合法有效的证据，本院不作认定。经审理查明：李金惠、钱某1系峨山彝族自治县化××镇化××社区××组村民。李金惠原系李某1户册内登记家庭成员，2017年前一直作为组集体经济组织成员享有相应权益。2017年，李金惠与昆明男友再婚后，其父按照村规民约规定向组集体提出将三女李某2作为“留家女”替换次女李金惠及其子钱某1成为集体经济组织成员的要求，对此化念四组集体会议讨论同意，并在之后的集体经济组织成员资格认定名册民主表决中，李金惠、钱某1未被确认为××社区××组集体经济组织成员。2019年11月26日，李金惠、钱某1向化念镇政府寄交了《关于请求责令化念村委会××组改正与法律相抵触的侵犯原告财产权利的决定的申请书》，申请化念镇政府对其认为违法的村民小组决定予以监督并责令改正。李金惠、钱某1另于2019年12月26日向峨山县信访局递交了内容相同的信访材料。化念镇政府于2020年1月16日作出《化念镇人民政府关于李金惠反映集体经济组织成员资格被剥夺信访事项处理意见书》，答复李金惠、钱某1，××社区××组依法确定集体经济组织成员资格作出的决定，符合规范性文件规定要求，其决定属于村民自治范畴，化念镇政府不具有监督、纠正法定职责，建议申请人通过申请一事一议的村民自治议事程序解决争议问题。因不服化念镇政府不履行法定监督职责，2020年3月6日，李金惠、钱某1向峨山县人民政府提出行政复议申请。同日受理后，峨山县政府依法启动了行政复议程序，并于2020年6月12日作出《峨山县人民政府驳回行政复议申请决定书》（峨政行复驳决字［2020］第1号），以被申请行政机关没有相应法定职责为由，驳回了原告李金惠、钱某1请求被告化念镇政府履行法定职责的复议申请。本案争议焦点：一、集体经济组织成员身份认定是否为村民组织实施法律行为，镇政府是否具有法律监督职责的问题。原告李金惠、钱某1认为，其2017年前以出生后户籍登记和生活居住地为维系，一直是集体经济组织成员，组集体经济组织仅仅以《组规民约》规定“多女户只能由一“留家女”保留集体经济组织成员资格”的规定，剥夺其集体经济组织成员资格及相应财产权利的做法，属于村规民约违反《中华人民共和国妇女权益保障法》关于男女平等、及不因婚姻状况发生变动而使妇女在农村集体经济组织中各项权益受侵害的规定，及《中华人民共和国村民委员会组织法》关于村规民约和村民会议不得与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，不得有侵犯村民的人身、合法财产权利的内容。化念镇政府应当依照《中华人民共和国村民委员会组织法》关于村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反法律规定的，履行由乡、镇人民政府责令改正的法定职责。被告化念镇政府、峨山县人民政府则认为，××社区××组按照村民自治表决程序决定集体经济组织成员资格，履行了合法的自治程序，属于合法行使村民自治权的行为，不属于乡、镇政府履行法律监督职责范畴。镇政府未作出监督行为、而以信访案件答复、并提出按村民一事一议程序寻求解决途径的建议并不违法。本院认为，原、被告双方分析××社区××组集体经济组织成员资格决定事项时，原告方以行为的实质内容违法为基础主张其申请，而被告方却以决定程序符合法律规定为基础予以回应，作出了违法、合法两种截然相反的结论，进而得出化念镇政府具有履行法定职责的推论。原、被告双方判断事实上都存在瑕疵，一方面，从程序上看，本案村民行使自治权的程序符合村民自治的法律及各级规范性文件要求。另一方面，其决定内容却有与《中华人民共和国妇女权益保障法》中“国家保障妇女享有与男子平等的财产权利。”“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。”“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。”的规定相抵触，进而违反《中华人民共和国村民委员会组织法》，构成镇政府负有责令改正集体组织违法行为的法定事由。故本案集体经济组织成员身份认定决定事项既属于村民自治过程，同时也是村民组织实施法律，集体经济组织成员实现法律权利过程。二、峨山县政府复议程序是否违法的问题。原告方认为，复议机关没有调查核实争议事实，没有采取听证调查、审查方式，未保障申请人针对对方答复进行陈述、申辩权利，属于复议程序违法。被告峨山县政府辩称，按照《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定，行政复议以书面审理为主，复议过程中对争议事实做过调查，并按法定程序送达了各阶段复议法律文书。本院认为，本案争议事实为化念镇政府是否履行监督村民自治组织依法行使自治权利的行为。对于这一事实，原、被告双方均一致认为，镇政府未履行上述职责，争议在于对未履行监督职责的法律理解。所以复议案件关键其实为法律适用问题，本案复议机关对争议事实的调查方式也并未实质影响对争议事实的认定。听证程序并不是复议案件的必经程序，复议机关复议过程、调查、文书送达等复议行为符合法律和法规规定，并无明显程序违法事实。本院认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”法律赋予乡、镇的人民政府监督村民自治组织实施宪法、法律、法规和国家政策的职权，必须依法得到履行。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（二）项规定：“被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；”被告峨山县政府以《中华人民共和国行政复议实施条例》第四十八条第（一）项“申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；”规定，对原告李金惠、钱某1的复议申请予以驳回，认定事实不准确，属于适用法律错误情形。本案原告李金惠、钱某1认为被告化念镇政府经申请未履行上述监督职责，被告峨山县政府驳回复议申请的行为侵犯了其合法权益，原、被告之间存在合法的行政法律关系。原告方请求被告化念镇政府履行法定职责、被告峨山县政府撤销错误复议决定并在一定期限内重新作出复议决定的诉讼请求，符合法律规定，应当予以支持。被告方认为××社区××组依自治程序决定集体经济组织成员资格属于村民自治范畴，化念镇政府不具有履行法律监督并责令更正法定职责的答辩意见，不符合法律规定，本院不予采信。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定：“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”本案依法应对峨山县政府复议决定和化念镇政府不履行法定职责行为一并进行判决。据此，依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（二）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十二条、第七十九条规定，判决如下：一、撤销被告峨山彝族自治县人民政府《峨山县人民政府驳回行政复议申请决定书》（峨政行复驳决字[2020]第1号）；二、由被告峨山彝族自治县化念镇人民政府在一定期限内履行对化××镇化××社区××组集体经济组织成员资格认定行为合法性监督审查法定职责。案件受理费50元，由被告峨山彝族自治县人民政府、被告峨山彝族自治县化念镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于玉溪市中级人民法院。审 判 长  施绍宏人民陪审员  龙琰琥人民陪审员  王加喜二〇二〇年十二月二十三日书 记 员  曹丽丽