广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终1426号 上诉人（一审被告)南宁市人民政府，住所地：南宁市青秀区嘉宾路**。 法定代表人周红波，市长。 委托诉讼代理人黄志斌，南宁市司法局副局长。 委托诉讼代理人梁承乐，南宁市司法局复议应诉科工作人员。 被上诉人（一审原告）李德强等16人(名单详见附件） 诉讼代表人李德强，男，1970年7月11日出生，住横县。 诉讼代表人于乃建，男，1959年12月18日出生，住横县。 委托诉讼代理人刘宏国，北京京平律师事务所律师。 上诉人南宁市人民政府（以下简称南宁市政府）因被上诉人李德强等16人诉其土地确权行政复议一案，不服南宁铁路运输中级法院（2020）桂71行初90号行政判决，向本院提起上诉。 本院受理后依法组成合议庭，于2020年11月24日询问了当事人。上诉人南宁市政府委托诉讼代理人黄志斌、梁承乐，被上诉人李德强、于乃建、于献慰、于乃春、于乃况及被上诉人共同委托诉讼代理人刘宏国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 南宁铁路运输中级法院一审查明：横县人民政府根据西津水利枢纽二线船闸工程项目建设需要，拟征收部分集体土地及房屋，并于2016年7月19日由横县自然资源局发布《征收土地预公告》。2019年4月8日，中华人民共和国自然资源部以《自然资源部关于西津水利枢纽二线船闸工程建设用地的批复》（自然资〔2019〕181号）同意征收包括原告李德强等16人在内的集体土地。2019年6月6日，横县人民政府发布《横县人民政府关于征收土地方案的公告》，规定土地补偿费和安置补助费按《南宁市人民政府关于实施新一轮征地区片综合地价和统一年产值标准的通知》（南府规〔2019〕5号，以下简称“南府规〔2019〕5号文”）标准执行，青苗及附着物补偿标准按《广西壮族自治区实施办法》第五十五条的规定执行，人员安置采取货币补偿、社会保障、拆迁安置用地的方式进行。2019年7月11日，横县自然资源局发布《横县自然资源局征收土地补偿安置方案公告》（二〇一九第十二号），向被征地权利人公开补偿安置方案，显示：除“青苗及地上附着物的补偿标准拟参照横政规〔2018〕7号文件执行”外，其他补偿安置内容基本与横县政府的征收土地方案公告相同。2019年9月23日，横县政府办公室印发横政办发〔2019〕70号《横县人民政府办公室关于印发西津水利枢纽二线船闸工程项目房屋拆迁补偿与安置具体实施方案的通知》（以下简称70号具体实施方案）。70号具体实施方案中“被拆迁住宅土地的补偿标准”按照《南宁市人民政府关于实施新一轮征地统一年产值标准工作的通知》（南府规〔2016〕18号，以下简称“南府规〔2016〕18号文”）执行；“地上建（构）筑物补偿标准”按照横政发〔2016〕7号文规定标准、修正系数等补偿，并根据现行市场价格平衡，参考评估中介机构的评估价进行补偿。原告认为70号具体实施方案制定程序违法，补偿安置标准偏低，于2019年11月29日向被告南宁市政府申请行政复议。被告受理后，于2020年1月19日向原告发出南府复议〔2019〕241号《延期审理通知书》，依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第三十一条第一款的规定，决定延长审理期限至2020年2月20日。2020年2月19日，被告以“有关案件事实有待进一步与相关部门协调认定”为由，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第八项的规定，作出南府复议〔2019〕241号《中止行政复议通知书》。2020年6月28日，被告作出南府复议〔2019〕225号《行政复议决定书》（以下简称225号复议决定），认为：横县人民政府未提交群众意见反映的材料以及横县人民政府只就房屋补偿安置颁布70号具体实施方案的情况作出说明，无法判断横县人民政府是否已按规定程序执行。70号具体实施方案程序违法；横县人民政府制定70号具体实施方案时，南府规〔2016〕18号文已失效，被南府规〔2019〕5号文取代，不应再按照南府规〔2016〕18号文件标准执行；70号具体实施方案中“地上建（构）筑物补偿标准” 按照横政发〔2016〕7号文规定的标准并参考评估中介机构的评估价进行补偿。但因横县政府已制定横政规〔2018〕7号文，《横县自然资源局征收土地补偿安置方案公告》（二〇一九第十二号）中明确“青苗及地上附着物的补偿标准拟参照横政规〔2018〕7号文件执行”，因此，地上建（构）筑物补偿标准不应再适用横政发〔2016〕7号文；虽然70号具体实施方案引用失效的南府规〔2016〕18号文、横政发〔2016〕7号文属适用依据错误，但补偿时应适用土地被批准征收时的有效文件执行是一般行政原则。因横县政府和主管部门相关公告中已明确按有效文件执行，70号具体实施方案中的其他补偿规定内容适当，符合上位文件规定，并且70号具体实施方案涉及公共利益和已签约被征收人利益，不宜采用撤销方式处理。但对已签约的被征收人，如适用标准有误的应按届时有效标准调整。并根据《行政复议法》第二十八条第一款第三项之规定确认横县人民政府作出的70号具体实施方案违法。南宁市政府于2020年7月2日向原告送达225号复议决定。原告收到后，认为225号复议决定仅确认70号具体实施方案违法，但对是否撤销实施方案不作任何结论，即未对其复议请求作出全面决定，遂于2020年7月20日诉至法院，请求撤销225号复议决定，并撤销70号具体实施方案。 另查明，南宁市政府于2019年2月2日发布的南府规〔2019〕5号文规定，从2019年1月1日起实施。2019年1月1日后，经南宁市政府、自治区政府或国务院批准的用地，其征地补偿按新标准执行。南府规〔2016〕18号文自2019年1月1日起停止实施。 双方当事人对于原、被告均具备本案的诉讼主体资格、原告的起诉没有超过起诉期限均无异议，经审查，一审法院依法予以确认。 南宁市中级人民法院一审认为：综合双方诉辩意见，本案争议的焦点问题是225号复议决定是否应当撤销。70号具体实施方案制定后，横县人民政府未就确定的安置补偿方案听取原告的意见，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十八条“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村经济组织和农民的意见”和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟定征地补偿安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用经济组织和农民的意见……”的规定，违反法定程序；70号具体实施方案中“被拆迁土地的补偿标准”、“地上建（构）物补偿标准”分别适用已经失效的南府规〔2016〕18号文和横政发〔2016〕7号文，属于适用依据错误。225号复议决定基于上述事实确认70号具体实施方案违法正确。根据《行政复议法》第二十八条第一款第三项“具体行政行为有下列情形之一的决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：……2.适用法律错误的；3.违反法定程序的……”的规定，70号具体实施方案应予以撤销。而被告以“虽然《通知》（70号具体实施方案）引用失效的南府规〔2016〕18号文、横政发〔2016〕7号文属适用依据错误，但补偿时应适用土地被批准征收时的有效文件执行是一般行政原则。因横县政府和主管部门相关公告中已明确按有效文件执行，《通知》中的其他补偿规定内容适当，符合上位文件规定，并且《通知》涉及公共利益和已签约被征收人利益，不宜采用撤销方式处理。但对已签约的被征收人，如适用标准有误的应按届时有效标准调整”为由，认为不宜采用撤销方式处理。对此，虽然补偿时应适用土地被批准征收时的有效文件执行是一般行政原则，但被告在诉讼中并未提交可供有效执行的规范性文件；虽然70号具体实施方案涉及社会公共利益，但被告未提交证据证明撤销70号具体实施方案“会给国家、社会公共利益造成重大损害”；同时被告也未提交充分的证据证明撤销70号具体实施方案会给其他已签约人的利益造成损害。因此被告确认70号具体实施方案违法但不作撤销处理，缺乏事实依据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十四条第一款第（一）项“行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害”不予撤销的情形。综上，被告作出的225号复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，但处理明显不当。 关于225号复议案件审理的程序。原告李德强等16人主张225号复议案件没有在法定期限内作出决定，审理程序违法。被告的该主张业经南宁铁路运输中级法院（2020）桂71行初52号行政判决确认：南宁市政府已作出225号复议决定，并送达原告，符合法律、法规规定。虽然南宁市政府在审理225号复议案件中程序存在明显轻微瑕疵，但并未实际损害原告的合法权益，原告亦在法定期限内向法院提起行政诉讼，南宁市政府作出复议决定的行为未构成行政行为违法的情形，原告要求确认被告不依法在法定期间内做出行政复议决定的行为违法，依据不足。故原告主张审理程序违法不能成立。 综上所述，南宁市政府作出225号复议决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，程序合法，但处理明显不当。原告的诉讼请求成立，予以支持。依照《行政诉讼法》第七十第一条第一款第六项的规定，判决撤销被告南宁市政府225号复议决定，责令被告南宁市政府在法定期限内重新作出决定。 上诉人南宁市政府上诉称：一、一审判决认定“70号具体实施方案制定后，横县人民政府未就确定的安置补偿方案听取原告的意见，违反《中华人民共和国土地管理法》”，这既不符合事实，也不符合法律规定。二、一审判决认为上诉人对横县人民政府不当的行政行为只确认违法而不予撤销，不符合《行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定。实际上，上诉人无职权引用，也无意引用该法相关条款来处理行政复议案件。根据《行政复议法》第二十八条第一款第三项规定，对不当的行政行为，复议机关可以采用撤销、变更和确认违法三种方式处理，至于选择哪种方式更合适，并没有具体的适用细化规定，复议机关可基于案件具体情况自由裁量。三、上诉人对不当的70号具体实施方案采用确认违法的方式处理，主要考虑：（一）70号具体实施方案虽然有适用法律错误的问题，但实质是文字错误。（二）225号复议决定中认为70号具体实施方案“涉及公共利益和已签约被征收人利益，不宜采用撤销方式处理”，是因为70号具体实施方案除引用失效文件错误外，70号具体实施方案的其它内容合法适当，并在征收补偿过程中已经适用。如轻率撤销，则会使原已达成协议失去法律基础，重新回归不确定状态，需要行政机关重新耗费行政资源去达成新的协议。且是以确认违法方式处理，不会给被上诉人造成损害。225号复议决定已经明确指出，今后横县人民政府与未签约户协商房屋补偿事宜时，只能按新文件实施。即使横县人民政府今后按旧文件标准向被上诉人作出具体的房屋补偿决定，被上诉人还可依法申请救济。四、针对70号具体实施方案，上诉人只作出一个225号复议决定，但是一审法院应李德强等16人和龙英坚等40人的起诉，分别作出（2020）桂71行初90号、91号行政判决。同一个行政行为被审判两次，违反了一案一审原则，审判程序违法。综上所述，一审判决事实不清，适用法律错误，程序违法，请求撤销一审判决，驳回被上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人李德强等16人在本院询问时口头答辩称：一、一审判决认定的70号具体实施方案存在的违法之处有事实和法律依据。涉案补偿安置方案本应依据《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》来制定而未依据，因此，即使一审判决的理由不成立，根据70号具体实施方案适用法律错误的理由，也应当撤销。二、对于未撤销70号具体实施方案，南宁市政府未能提出合理合法的理由。70号具体实施方案不仅是文字错误，其未被撤销，现仍然有效并执行。如果不撤销70号具体实施方案，将严重损害被上诉人利益。三、被上诉人一审时是分为两拨人分别起诉，一审判决对同一个复议决定作出两份判决，合理合法，南宁市政府的该上诉理由不成立。请求驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院对一审判决查明的事实予以确认。 本院认为：关于225号复议决定确认70号具体实施方案违法但不撤销的处理方式是否合法的问题。南宁市政府经复议审查认为70号具体实施方案应当适用南府规〔2019〕5号文、横政规〔2018〕7号文规定的补偿安置标准而未适用，却适用失效的南府规〔2016〕18号文、横政发〔2016〕7号文确定的安置补偿标准，属适用依据错误，遂作出225号复议决定，根据《行政复议法》第二十八条第一款第三项规定确认横县人民政府作出的70号具体实施方案违法。225号复议决定的处理结果不符合法律规定，应当予以撤销。理由主要有：（一）南宁市政府上诉提出“根据《行政复议法》第二十八条第一款第三项规定，对不当的行政行为，复议机关可以采用撤销、变更和确认违法三种方式处理，至于选择哪种方式更合适，并没有具体的适用细化规定，复议机关可基于案件具体情况自由裁量。实际上，上诉人无职权引用，也无意引用《行政诉讼法》相关条款来处理行政复议案件。”对此，本院认为，对于违法行政行为，行政复议法规定了撤销、变更和确认违法三种复议处理方式，复议机关可以根据案件具体情况选择适用，但是选择适用应当做到有理有据。在行政复议法律法规对如何选择适用没有明确细化规定情况下，应当参照《行政诉讼法》相关规定。（二）225号复议决定确认70号具体实施方案违法但不撤销，则70号具体实施方案的法律效力被保留，70号具体实施方案仍有确定力和执行力，这将对相对人的合法权益造成实质妨碍。（三）70号具体实施方案最核心的内容就是安置补偿标准的确定，南宁市政府上诉提出的“70号具体实施方案虽然有适用法律错误的问题，但实质是文字错误”的理由，难以成立。225号复议决定认为“但补偿时应适用土地被批准征收时的有效文件执行是一般行政原则。因横县政府和主管部门相关公告中已明确按有效文件执行”，即认为对于尚未得到补偿安置的相对人，在实际补偿安置时不必按照70号具体实施方案确定的标准执行。225号复议决定还认为“但对已签约的被征收人，如适用标准有误的应按届时有效标准调整”，即认为对于已经得到补偿安置的相对人，也不必遵守70号具体实施方案确定的补偿安置标准。若如此，70号具体实施方案对于已得到补偿安置的相对人以及尚未得到补偿安置的相对人均无执行力，70号具体实施方案就没有必要再保留法律效力。综上所述，225号复议决定仅确认70号具体实施方案违法而不撤销，缺乏事实和法律依据，一审判决撤销225号复议决定正确，本院予以维持。 至于70号具体实施方案的程序合法性问题，南宁市政府在重新作出复议决定时，可依法查明相关事实，并据实作出判断。 本案一审法院对225号复议决定作出两次一审判决，确实欠妥。但，两份一审判决的结果一致，未实际影响判决的效果，本院予以指出，而不必作改判处理。 综上所述，一审判决认定案件基本事实清楚，适用法律正确，判决结果正确，本院予以维持。上诉人南宁市政府上诉理由不充 分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元，由上诉人南宁市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  王小成 审判员  陈伟红 审判员  班 艳 二〇二〇年十二月十四日 书记员  饶 栖 书记员  阮文佳 附：16名被上诉人（一审原告）名单如下 1.李德强，男，1970年7月11日出生，住广西横县。 2.于乃建，男，1959年12月18日出生，住广西横县。 3.于武银，男，1988年2月10日出生，住广西横县。 4.李德荣，男，1968年7月23日出生，住广**横县。 5.于献慰，男，1970年4月8日出生，住广西壮族自治区横县。 6.于献艺，男，1973年5月4日出生，住广西壮族自治区横县。 7.于乃岳，男，1968年5月18日出生，住广西横县。 8.于乃春，男，1977年12月8日出生，住广西横县。 9.于乃昌，男，1963年7月18日出生，住广西横县南乡镇 红宜村委大塘村。 10.于乃伸，男，1982年5月6日出生，住广西横县。 11.于滔，男，1984年3月10日出生，住广西横县。 12.于乃清，男，1953年6月11日出生，住广西横县。 13.于枢，男，1985年2月8日出生，住广西横县。 14.于乃况，男，1966年8月14日出生，住广西横县。 15.韦必山，男，1955年1月18日出生，住广西壮族自治区横县。 16.于乃创，男，1963年8月14日出生，住广西横县。