广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤13行终325号上诉人（原审原告）陈光明，男，汉族，1989年11月02日出生，住惠州市惠城区。委托诉讼代理人：李宁，北京梵清律师事务所律师。委托诉讼代理人：张瑞清，北京梵清律师事务所律师。被上诉人（原审被告）博罗县自然资源局。住所地：博罗县。法定代表人：杨伟平，局长。出庭负责人：陈振武，副局长。委托诉讼代理人：余胜仿，广东金卓越律师事务所律师。委托诉讼代理人：李辉龙，广东金卓越律师事务所实习律师。上诉人陈光明因与被上诉人博罗县自然资源局请求确认未履行土地管理职责违法纠纷一案，不服广东省惠城区人民法院（2019）粤1302民初246号民事判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人陈光明及其委托诉讼代理人张瑞清、被上诉人博罗县自然资源局出庭负责人陈振武及其委托诉讼代理人余胜仿、李辉龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告是冷坑小组村民，在冷坑小组石头围山下有一口鱼塘（原告自称有8亩多）。因国家建设赣深高铁，原告该口鱼塘部分面积被纳入征收范围。2018年11月30日，博罗县政府的博罗县高铁指挥部办公室召开会议，作出会议纪要，其中第一条：“赣深红线经泰美圆头山陈光明鱼塘问题：赣深高铁红线路基段从泰美镇兴水围村陈光明鱼塘中间穿过，将其鱼塘分割成两块：红线征用面积1286平方米，便道租用面积369平方米，主线左侧剩629平方米，主线右侧剩1800平方米。权利人认为征收后鱼塘根本不能生产经营，要求进行征收。经会议讨论，对于征收形成不能正常使用的土地只补不征。”2018年12月20日，赣深高铁项目方、博罗县赣深高铁项目征地指挥部、被告县资源局、冷坑小组、兴水围村委会、泰美镇政府、原告等一起对原告拟被征鱼塘面积等进行丈量、清点。经丈量、清点：需征用原告鱼塘面积（养殖水面）共计0.4084公顷，补偿金额是242589.6元（594000元/公顷×0.4084公顷）；需征用原告耕地面积0.0011公顷，补偿金额是629.2元（572000元/公顷×0.0011公顷）。上述相关部门的参与丈量、清点人员在《征地补偿登记表一（1）》签名确认，但原告拒绝签名。另外，需征用原告其他土地面积1.9455亩，应给予留用地81.15㎡（按15%计算留用地），该81.15㎡留用地按290元/㎡进行货币补偿是56420元（不再给留用地）。2019年6月，原告以博罗县人民政府、博罗县泰美镇人民政府为共同被告向惠州中院提起行政诉讼，请求判令博罗县人民政府、博罗县泰美镇人民政府强制清除原告地上物、填埋原告鱼塘以及占用原告土地的行为违法，并责令恢复原状。惠州中院已受理立案[（2019）粤13行初42号]，案件正在审理中。2019年6月6日，被告对赣深铁路项目征迁办主任邓明进行调查问题，邓明陈述的主要内容是：1、按初步设计，赣深铁路需使用博罗县土地面积1846.2亩，主要涉及石坝、麻陂、杨侨、观音阁、杨村、泰美、罗阳等7个镇；2、项目已全线施工，交地大概95%，拆迁大概3万平方米，工程进度大概是30%，预计在2021年6月30日完工；3、赣深铁路项目为国家重点工程，国家立项文号：发改基础[2016]2128号，有用地预审，文号为国土资预审[2016]149号，用地文件正在组卷上报，目前未能组卷完成，主要是因为：（1）由于原来的历史违法用地还没有处理完毕。（2）由于高标农田补建382亩协议仍在和县政府协调签订中。（3）占用了4.2公顷的基本农田，补划方案（地块的确认需要县政府确定）仍未完成。（4）水田（耕地）指标还示购买完成。综上，所以到目前为止，该项目的用地手续仍未完善；4、该项目由于是国家重点项目，工期紧，施工难度大，涉及面积大，用地报批手续由于涉及村民、政府等问题，难以按照时间要求完成组卷。但是停工会影响非常大，我们也已经跟省厅汇报过相关情况，但省厅也没有给出明确的指引。2019年6月18日，被告的泰美国土资源所向被告的监察队呈报《关于陈光明信访诉求的调查答复》，主要内容是泰美镇府按博罗县**指挥部办公室会议纪要规定执行，只是陈光明有异议，至今没有签领补偿款。相关部门正在调解中。2019年8月28日，市资源局向原告发出1656号《复函》，主要内容：近期，你致信我局反映赣深铁路（博罗段）建设项目占用你鱼塘土地等有关问题。对此，经我局调查，现就有关情况回复如下：经查，新建赣州至深圳铁路是国家重点工程，途径我市博罗县7个镇（街），项目需使用博罗县土地约112.4公顷。2016年9月28日，原国土资源部批复了项目用地预审（国土资预审字〔2016〕149号），2016年10月9日，国家发展和改革委员会批复了项目可行性研究报告（发改基础〔2016〕2128号），博罗县政府于2017年9月4日发出了项目征地拆迁预通告（博府征〔2017〕29号）。你所反映的赣深铁路建设项目占用你鱼塘土地的问题，经现场测量，赣深铁路的红线路基段从你鱼塘中间穿过，将鱼塘分割成两块：红线征用面积1286平方米，便道租用面积369平方米；主线左侧剩629平方米，主线右侧剩1800平方米。你认为鱼塘被征用后不能生产经营，要求全部进行征收，博罗县高铁指挥部办公室在2018年11月30日召开高铁项目建设工作会议讨论决定，对征收形成不能正常使用的土地只补不征，即按照征地补偿标准进行补偿（不含回拨地补偿），但是实际并不征收。对此你有异议，至今未有领取补偿款。目前，该地块项目已停工。赣深高铁项目的用地手续正组卷上报中，未获得用地批文。对赣深铁路未批先建的行为，县资源局已约谈项目施工方并对其进行立案调查，案件正在查处之中。接下来，我局将责成县资源局抓紧督促用地单位组卷上报，尽快完善项目建设用地手续，对涉及土地违法行为及时查处，依法保障你们当地群众的合法权益。2019年10月10日，市资源局向原告发出《查处申请受理告知函》{惠市自然资执法（告）〔2019〕25号}，告知原告：要求履行法律职责的申请材料已依法转给了县资源局。2019年10月18日，被告向案外人（施工方）中铁十六局指挥部发出《责令停止土地违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》，责令施工方立即停止土地违法行为，在收到通知书之日起十五日内改正违法行为。2019年10月25日，被告向原告发出《土地信访事项告知书》，主要内容：经查，新建赣州至深圳铁路（以下简称赣深铁路）是国家重点工程，途径我县7个镇，项目需使用我县土地约112.4公顷。2016年9月28日国土资源部批复了项目用地预审（国土资预审字[2016]149号），2016年10月9日国家发展和改革委员会批复了项目可行性研究报告（发改基础[2016]2128号），我县政府于2017年9月4日发出了项目征地拆迁预通告（博府征[2017]29号）。你反映赣深铁路项目占用鱼塘问题，经现场测量，赣深铁路的征地红线路基段从你鱼塘中间穿过，其其鱼塘分割成两块：红线征用面积1286平方米，便道租用面积369平方米；主线左侧剩629平方米，主线右侧剩1800平方米，你认为被征后鱼塘不能生产经营，要求全部进行征收，博罗县高铁指挥部办公室在2018年11月30日召开高铁项目建设工作会议讨论决定，对征收形成不能正常使用的土地只补不征，即按照征地补偿标准进行补偿（不含回拨地补偿），但是实际并不征收，对此你有异议，至今未有领取补偿款。目前，征地补偿款已到位，泰美镇相关职能部门与调解沟通，赣深铁路项目的用地手续正在组卷上报中，对赣深铁路未批先建的行为，国土巡查人员已对当事人下发了停工整改通知书，要求其完善手续后才可以动工，我局已约谈项目施工方并对其进行立案调查，案件正在查处之中。原告认为被告未履行土地管理法定职责违法，起诉请求：1、确认被告博罗县自然资源局未依法履行查处职责违法，并判令被告依法履行查处职责；2、本案诉讼费用由被告承担。原审法院认为，根据查明的事实，本案是因国家重点工程——赣深铁路建设的需要，只征收了原告鱼塘的部分，原告认为应当对整口鱼塘予以征收，从而成讼。本案争议焦点主要是：一、陈光明是否具有提起本案诉讼的原告资格；二、被告是否未履行查处土地违法行为的职责。关于陈光明是否具有提起本案诉讼的原告资格的问题。《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（五）项规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的。”因国家重点工程赣深铁路建设需要，原告的鱼塘部分被纳入征用范围，部分被纳入“租用”范围，部分因工程建设而影响养殖。用地单位、土地征收单位直到本案开庭审理时，尚未与原告签订鱼塘（土地）等的征收补偿协议。虽说未能签订补偿协议主要是因原告的要求过高（超出项目方划定的征收红线、要求补偿的标准超出相关规定），但从形式、程序看，原告的鱼塘等直到本案开庭审理时还是处于“未征收”状态。在此情形下，陈光明为维护自身合法权益（至少原告认为其所维护的权益是合法的）而向被告投诉（举报），在其认为没有得到满意的结果的情形下，向人民法院提起本次诉讼，应当符合上述法律、司法解释的规定，陈光明具有提起本案诉讼的原告资格。关于被告是否未履行查处土地违法行为的职责的问题。（一）市资源局于2019年8月28日向原告作出《关于对举报反映赣深铁路建设项目违法占用鱼塘等问题的回复》，对原告的举报进行了回复及解释。（二）市资源局于2019年10月10日向原告作出《查处申请受理告知函》，告知原告相关的举报查处申请材料已转被告县资源局处理等。2019年10月25日，被告向原告作出《土地信访事项告知书》，向原告告知了对相关的举报情况的处理、对涉及的问题进行了解释等。（三）2019年6月6日，被告向项目施工方进行调查。2019年10月18日，被告向项目施工方发出《责令停止土地违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》。（四）被告对现场等情况进行了调查，并进行立案处理。从上述事实可知，被告已履行或正在履行其自然资源监督管理的相应行政职责，不存在行政不作为的情形。只是因赣深铁路是国家重点建设工程，而被告又是县级地方人民政府的自然资源行政主管部门，处理原告的举报事项的情况复杂，难度极大，以致至今尚未作出最终的处理结果而已。判决：驳回原告陈光明的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈光明负担。陈光明不服原判决，向本院上诉称，1、请求依法撤销惠城区人民法院于2020年6月18日作出的（2019）粤1302行初246号行政判决书；2、发回重审或依法改判支持上诉人在一审中提出的诉讼请求，即请求确认被上诉人未依法实际履行法定职责的行为违法，并判令被上诉人实际履行法定职责；3、本案一审、二审的诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：上诉人系广东省博罗县居民，在该村合法所有八亩多的鱼塘。上诉人鱼塘所在土地因赣深高铁(博罗段)建设项目被纳入征收范围，并且相关部门称鱼塘有部分属于只补不征。但上诉人通过向中华人民共和国自然资源部、广东省自然资源厅以及被上诉人进行政府信息公开申请,发现该地块并无征地文件、用地文件。上诉人至今也未签署过任何补偿协议、未收到过补偿款。上诉人所在区域内赣深高铁(博罗段)建设项目非法占地施工,破坏上诉人鱼塘,已经给上诉人的合法财产权益造成重大损失。上诉人因此向惠州市自然资源局邮寄《违法占地查处申请书》，惠州市自然资源局作出回复，称“将责成博罗县自然资源局抓紧督促用地单位组卷上报，尽快完善项目建设用地手续，对涉及土地违法行为及时查处，依法保障当地群众的合法权益。”但之后涉案项目照常进行，上诉人不得不再次向惠州市自然资源局邮寄《履行法定职责申请书》，请求惠州市自然资源局履行责成被上诉人实际履行对涉案土地违法行为进行查处的法定职责，并责令未批先建的违法施工行为停工。惠州市自然资源局作出博自然资函（2019）1340号土地信访事项告知书，告知当事人“该违法线索查处事项事权在被上诉人，已将查处申请材料转给博罗县自然资源局”。被上诉人作出博自然资函(2019)1340号土地信访事项告知书，称“对赣深铁路未批先建的行为，国土巡查人员已对当事人下发了停工整改通知，要求其完善手续后才能动工，并且已经约谈项目施工方，并对其进行立案调查，案件正在查处之中。”然而实际情况是涉案项目从未停工，始终处于持续进行的状态之中，直至目前，动工范围扩大，甚至已经将上诉人鱼塘只补不征的部分也进行占用，未有任何人员实际制止此侵犯上诉人合法权益的行为、也未有任何人员提出实际维护上诉人合法权益的方案。由此可知，被上诉人不履行法定职责的行为，实际上是对赣深铁路建设部门的违法行为给予袒护，而未采取有力措施以保护上诉人的合法权益免遭侵犯。高铁建设部门未获得国家批准，即进行非法占地施工,严重违反《土地管理法》等多项法律法规，被上诉人负有责令未获得征地批文、未批先建违法行为停工的法定职责，却未履行《国土资源违法行为查处工作规程》的相关规定进行查处工作。身为肩负国家自然资源行政管理职责的被上诉人未采取法律措施、严肃执法，却答辩称已履行了法定职责，完全是在逃脱责任。综上所述，一审判决借口保护国家重点工程，偏离了法律轨道；给上诉人造成巨大经济损失，生活陷入困境。为维护法律尊严，维护上诉人的合法权益，请求二审法院查明被上诉人行政不作为的违法事实，依法公正裁决。被上诉人博罗县自然资源局辩称，一、一审法院作出(2019)粤1302行初246号行政判决书所认定的事实清楚、适用法律正确，应当予以维持。答辩人在收到被答辩人的投诉材料后，依相关程序对本案进行登记，同时对被答辩人反映的土地违法情况展开调查。答辩人在经过调查和询问相关人员后，于2019年10月18日向案外人中铁十六局指挥部发出《责令停止土地违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》。随后，在法律规定的期限内答辩人作出“博自然资函[2019]1340号”《土地信访事项告知书》对被答辩人的投诉回复，并依法告知被答辩人，答辩人受理被答辩人的投诉和开展了调查活动，并将相应情况告知被答辩人，答辩人的行为应当视为答辩人己依法履行了相应职责，答辩人在整个履职过程中并无任何违法之处。因此，被答辩人诉称答辩人未依法履行土地管理职责属行政不作为毫无事实和法律依据，一审法院作出(2019)粤1302行初246号行政判决认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，应当予以维持。二、本案纠纷是因赣深高铁项目建设需要征收被答辩人鱼塘引起，相关单位为项目顺利进行以及保障国家利益和社会公共利益而实施清场行为，虽然该行为因相关征地报批和用地手续尚未完善有不足之处但仍可通过进一步完善征地报批手续予以弥补，并不会对被答辩人的权利义务产生任何影响，而且目前相关政府部门正在积极办理项目用地报批手续。2016年9月28日，国土资源部批复了项目用地预审(国土资预审字[2016]149号)；2016年10月9日，国家发展和改革委员会批复了项目可行性研究报告(发改基础[2O16]2128号)。为落实项目用地，博罗县人民政府决定将含涉案土地在内面积约112.4公顷土地列入征地控制范围并于2017年9月4日发布《博罗县人民政府关于新建赣州至深圳铁路(博罗段)工程建设项目征地拆迁预通告》(博府征[2017]29号)，将包含涉案土地在内的面积约112.4公顷的土地纳入征地红线范围并明确相关征地补偿事宜。目前相关政府部门正完善征地手续的相关资料及办理报批过程中。鉴于前述本案事实情况可析，相关政府部门在经被答辩人对涉案土地范围内的青苗及地上附着物清点确认后，将涉案土地范围内的青苗及地上附着物清单造册且按照惠州市人民政府发布相应征地补偿标准计算出补偿款，并多次通知被答辩人前来领取，但被答辩人均以相关政府部门无法满足其提出无理要求而拒绝领取。事实上，相关村小组和其他权利人从未对涉案土地的征收行为提出过任何异议，且被答辩人也配合相关政府部门对涉案土地范围内青苗及地上附着物进行了清点，由此可知被答辩人配合清点的行为表明被答辩人对土地征收行为是认可的。同时相关政府部门此前己通知被答辩人可依法办理相关登记手续并将依法获得征地补偿，但被答辩人却执意要求相关政府部门满足其明显不合理的要求且不愿配合办理相关手续。由此可见，被答辩人此后多次通过信访等方式进行投诉，目的是要求相关政府部门满足其提出的明显不合理要求，以此获得更大的利益。而且被答辩人在向答辩人举报赣深高铁(博罗段)建设项目违法占地的行为后，答辩人展开相应调查并作出“博自然资函[2019]1340号”《土地信访事项告知书》并将该告知书送达给被答辩人。被答辩人己经收到答辩人针对该举报的答复，其己经实现了相应的程序性权利，答辩人己完全履行了相应法定职责。综上所述，答辩人作出“博自然资函[2019]1340号”《土地信访事项告知书》,对被答辩人的投诉作了答复证明其己履行了法定职责，不存在不履行法定职责的情形，被答辩人诉称答辩人行政不作为，没有事实和法律依据；相关部门为了赣深高铁建设项目的顺利进行以及保障国家利益和社会公共利益而实施清场行为，虽然该行为因相关征地报批和用地手续尚未完善有不足之处但仍可通过进一步完善征地报批手续予以弥补，但该行为不会对被答辩人的合法权益产生任何实际影响。因此，恳请贵院依法驳回被答辩人的上诉请求，依法维持一审判决。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，陈光明起诉请求确认博罗县自然资源局未履行查处违法行为的法定职责违法并判令依法履行查处职责，因此本案的争议焦点是博罗县自然资源局是否不依法履行法定职责。《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款规定，“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”故博罗县自然资源局负有依法查处土地违法行为的法定职责。本案中，在陈光明首次向市惠州市自然资源局邮寄《违法占地查处申请书》后，惠州市自然资源局除及时调查，并对陈光明进行答复外，还将陈光明的申请书转交博罗县自然资源局进行处理。博罗县自然资源局在收到相关转办文后，进行了线索核查，包括向赣深铁路项目征迁办主任邓明进行问题调查，交办泰美国土资源所进行核查，并由泰美国土资源所向博罗县自然资源局监察队呈报《关于陈光明信访诉求的调查答复》，而后惠州市自然资源局作出《关于对举报反映赣深铁路建设项目违法占用鱼塘等问题的回复》明确表明对赣深铁路未批先建的行为，博罗县自然资源局已立案调查，案件正在查处之中。陈光明再次向惠州市自然资源局邮寄《履行法定职责申请书》后，惠州市自然资源局收悉后于2019年10月10日作出《查处申请受理告知函》，告知陈光明已将相关查处申请材料转给博罗县自然资源局，而博罗县自然资源局也于2019年10月18日向中铁十六局指挥部发出《责令停止土地违法行为通知书》和《责令改正违法行为通知书》，责令施工方立即停止土地违法行为，在收到通知书之日起十五日内改正违法行为，并于2019年10月25日向陈光明发出《土地信访事项告知书》，告知其对赣深铁路未批先建的行为，国土巡查人员已对当事人下发了停工整改通知书，要求其完善手续后才可以动工。以上一系列行为说明博罗县自然资源局正在履行其依法查处违法土地行为的职责，因此，陈光明认为博罗县自然资源局未依法履行查处职责事实理由不足，原审判决驳回陈光明的诉讼请求并无不当，本院依法应予维持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条和第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审 判 长  陈 斯审 判 员  郭志文审 判 员  朱莉娜二〇二〇年十二月二十八日法官助理  荣 盟书 记 员  赵 昕附：相关法律法规等条文一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。