西安铁路运输法院     行 政 裁 定 书     （2020）陕 7102 行初1491号     原告张雯，女，1984年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住址西安市碑林区XX路XX号XX房XX号。   委托代理人余日升，陕西百望律师事务所律师。   委托代理人张丹，陕西百望律师事务所实习律师。   被告西安市碑林区城市管理和综合执法局。住所地陕西省西安市碑林区XX路XX号。   法定代表人庞鸿飞，局长。   委托代理人王鹏军，该局工作人员。   委托代理人谢国强，北京市中兆（西安）律师事务所律师。   被告西安市碑林区文艺路街道办事处。住所地西安市碑林区XX路XX号。   法定代表人戴微，主任。   委托代理人李凯，该街办工作人员。   委托代理人栾莹，陕西帝意律师事务所律师。   原告张雯诉被告西安市碑林区城市管理和综合执法局（以下简称碑林城管局）、西安市碑林区文艺路街道办事处（以下简称文艺路街办）行政强制一案，于2019年5月30日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年11月27日公开开庭审理后，于2019年12月12日裁定驳回起诉。原告不服一审裁定，向西安铁路运输中级法院提起上诉，中院审理后于2020年4月29日撤销一审裁定，指令继续审理。本院于2020年7月2日立案后，依法组成合议庭于2020年9月3日依法公开开庭审理了本案，原告张雯委托代理人余日升、张丹，被告碑林城管局的委托代理人王鹏军、谢国强，被告文艺路街道办的委托代理人李凯、栾莹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告诉称，被告于2019年4月16日在未采取任何通知、公告的情形下擅自将原告位于XX路XX号XX房XX号的房屋拆除。该行为程序违法，严重侵害了原告的合法权益。且被拆除的房屋因国家政策原因合法建成于四十多年前，确属历史遗留问题，并非被告所述之违法建筑。综上，为保障原告合法权益提起诉讼，请求：1.请求法院依法确认二被告于2019年4月16日作出的强制拆除原告位于西安市碑林区XX路XX号XX房XX号的房屋之行为系违法行为。2.本案诉讼费用由二被告承担。   原告为证明其诉讼请求，提供以下证据:   1.原告合法所有房屋证明，证明西安市碑林区XX路（XX路XX号原告的房屋）于1978年建成系原告合法占用并所有，于2019年4月16日被二被告强制拆除，故原、被告均系本案适格主体。   2.被告行政答辩状、被告微信聊天截图，证明从被告曾针对原告二位邻居此前同一诉请诉至贵院的行政答辩状可知被告认可其拆除房屋的事实；且被告单位四中队队长曾在微信聊天中明确表述在当时即将对XX路房屋进行强制拆除，故被告确属强拆实施主体，系本案适格被告。   3.市规碑函【786】号文件，证明西安市规划局碑林分局向被告指示依据《中华人民共和国XX乡规划法》、《西安市XX乡规划条例》规定，拆除原告房屋。由于该两部法律依据均在原告房屋建成之后颁布实施，根据“法不溯及既往”原则，拆除依据都欠妥的情形下强制拆除实属违法。   4.营业执照照片，证明个体工商户用该地址所做的工商登记可知原告房屋至少建成于2004年以前，无论如何都建成于[786]号函指示拆除房屋所依据的两部法律法规之前，故确认原告房屋违建依据欠妥，在此依据下强制拆除当然违法。   5.夜间执法强拆照片、被告强制拆除视频，证明被告在夜间实施强拆行为，在未提供相关文件未事先告知的情形下，即于2019年4月16日强制拆除原告房屋，实属程序违法。   6.《西安市历史遗留违法建设处置办法》，证明《西安市历史遗留违法建设处置办法》规定，要求拆除单位应综合考量，慎重对待，不可一拆了之。   7.原告庭后向本院提交常住人口登记表、户口注销证明、户口簿原件，证明原告爷爷张西运系原计算机总厂的厂长，张西运去世后原告成为户主。    被告碑林城管局辩称：一、原告不是本案适格主体，依法应当裁定驳回起诉。二、被告虽然具有强制拆除案涉违建房屋的法定职权，但对于1000平米以下的违法建设案件，已经下沉到各街道的执法中队。被告自始至终未参与案涉房屋的拆除工作，被告并非本案的适格被告，依法应裁定驳回原告的起诉。2017年4月23日，碑林区城市管理委员会办公室下发了《关于明确各执法中队开展违法建设查处工作规范程序的通知》(碑城管办发[2017]18号)，该通知第二条明确了，1000平米以上的违法建设案件，由区XX大队负责查处，1000平米以下的违法建设案件，由各街道执法中队负责查处。本案中，在接到《关于违法建设认定的函》后，由于原告房屋位于XX路XX号XX号，面积小于1000平方米。根据上述职责划分规定，被告将该认定函转批至文艺路街办，由文艺路街办进一步开展违建拆除工作。因此，案涉房屋的查处工作自始至终由文艺路街办负责，被告全程未参与案涉房屋的拆除工作，未下达任何法律文书，被告并非案涉房屋拆除的实施单位。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”被告并非本案的适格被告，依法应裁定驳回原告的起诉。   三、即使实施拆除案涉房屋的主体为执法中队，但负责案涉房屋拆除工作的执法中队实行双重领导，既对所属街办负责，又接受被告的领导，案涉房屋的拆除工作与被告无关。   综上，原告和被告的主体均不适格，法院应予以驳回起诉。   碑林城管局未在法定期限内提交证据，视为没有证据。   被告文艺路街办辩称：一、被告并非本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第五款规定:公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告。行政机关委托的组织所作的行政行为,委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款、第三款规定:行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构,以自己的名义作出行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以组建该机构的行政机关为被告。没有法律、法规或者规章规定,行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的,属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。本案中,拆除涉案违法建设的行政行为并非被告作出,而是由碑林城管局下属的执法中队实施。因为被诉拆除行为并非被告作出,被告也不具有拆除违法建筑的法定职责,更没有委托执法中队实施被诉拆除行为,且在原告提供的证据中并没有任何证据能够证明被告组织实施了拆除行为,而规划碑林分局也从未向被告发出过任何要求拆除原告房屋的相关文件,碑林城管局提供的证据中只有相关拆除责任分配的文件,也没有实质性的证据证明被告组织实施了拆除行为,故被告并非本案适格的被告。执法中队的执法权来源于碑林城管局,系受碑林城管局的委托实施的被诉行政行为,故被告对该执法中队实施的拆除行为不服的,应以设立执法中队的碑林城管局为被告,而非起诉被告。   二、碑林城管局具有作出被诉拆除行为的法定职权。   首先,根据《西安市城市管理相对集中行政处罚暂行办法》第十二条规定:未经城市规划行政管理部门许可,擅自建设的建筑物、构筑物和外立面装修,由区城市管理综合行政执法部门依照《中华人民共和国城市规划法》、《西安市城市建设规划管理办法》等有关法律、法规和规章予以处罚。《西安市城市管理相对集中行政处罚暂行办法实施细则》第三条第三款规定:区城管执法部门依据相关法律、法规和规章,负责对影响城市市容和环境卫生的行为进行行政处罚;负责对不符合城市规划和市容标准的违法建筑或设施进行行政处罚;负责对社会噪声污染、建筑施工污染及城市饮食服务业排污、排烟的行为进行行政处罚;负责对建筑工地管理中影响市容环境卫生的行为进行行政处罚。   其次,原告在前次诉讼中提供的证据(碑林城管局针对案外人起诉同一拆除行为案件的行政答辩状)显示:碑林城管局认为其依法具有强制拆除涉案房屋的法定职权,其作出强拆的行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序,应予维持。由此可见,碑林城管局在答辩状中自认了其作出了被诉拆除行为且具有拆除违法建设的法定职权。故碑林城管局应系本案唯一的适格被告。   三、碑林城管局具有作出被诉拆除行为的事实。   首先,涉案房屋被认定为违法建设系基于规划碑林分局作出的786号《函》,该函系规划碑林分局向碑林城管局作出,明确告知碑林城管局对相关违法建设依法予以拆除。   其次,根据碑林区城市管理委员会办公室碑城管办发(2017)18号《关于明确各执法中队开展违法建设查处工作规范程序的通知》第二条规定:“1000平方米以上的违法建设案件,由区XX大队负责查处;1000平方米以下的违法建设案件,由各街道执法中队负责查处。本案中，786号《函》确认的违法建设面积约为2000平方米”,且根据原告在前次诉讼中提供的证据(碑林城管局针对案外人起诉同一拆除行为案件的行政答辩状)显示:碑林城管局在收到市规划局碑林分局的致函后,对该违法建设进行立案调查。……确实存在搭建一排砖混、简易结构房屋,面积约2000平方米的简易房屋……。其依据规划局碑林分局函告的内容进行了强制拆除,并以公告的方式向被违法建设主体进行了送达。可见,涉案违建达到2000平方米以上,应当由碑林城管局依法拆除,碑林城管局亦自认其实施了拆除行为。   再次,作出被诉拆除行为的实施主体为碑林城管局下属的执法中队,该中队为碑林城管局的派出机构,其权利来源于碑林城管局的委托,作出被诉行政行为也系受到碑林城管局的工作委派,故应由碑林城管局承担相应责任。根据证据材料《微信聊天记录》显示,碑林城管局王中队长在群里称:“刚才局(碑林城管局)里给我们通知,说你们上诉的问题被法院驳回了,要求我们按程序进行。”由此可知,该中队是受到了碑林城管局的工作委派,与被告并无关系。   综上所述,被告既没有拆除违法建设的法定职权,也没有组织实施拆除违法建设的具体行为,并非本案适格被告。本案被诉行为系碑林城管局作出,其才是本案唯一的适格被告。故请求法院依法裁定驳回原告对被告的起诉。   被告文艺路街办向本院提交以下证据：   第一组证据：1.碑林区城市管理委员会办公室关于明确各执法中队开展违法建设查处工作规范程序的通知（碑城管办发[2017]18号）；2.中共西安市碑林区委、西安市碑林区人民政府关于转发区XX委《关于进一步理顺城管执法工作管理机制的意见》的通知（碑字[2016]23号）；   证明目的：碑林区城市管理局执法中队的执法权来源于碑林区城市管理局，且碑林区城市管理局具有拆除违法建设的法定职权。   第二组证据：1.市规碑函【2018】786号《西安市规划局碑林分局关于违法建设认定的函》；2.碑城管拆字[2018]第04-123号《西安市碑林区城市管理综合行政执法局限期拆除违法建设通知书》；3.碑城管催告字[2018]第04-123号《西安市碑林区城市管理综合行政执法局催告通知书》；4.于倬、张刚印起诉西安市碑林区城市管理和综合行政执法局确认拆除行为违法一案的《行政答辩状》；5.微信聊天记录。   证明目的：被诉拆除行为从始至终都是由碑林区城市管理局实施的，故碑林区城市管理局才是本案唯一的适格被告。   经审理查明，2018年10月18日，西安市规划局碑林分局在巡查时发现，西安市碑林区XX路西侧临街存在乱搭乱建问题，面积约2000平方米，系一排砖混、简易结构房屋，用于经营使用（小吃店、蔬菜店）。该局认定，上述房屋系未经规划许可的违法建设，并作出786号违建认定函后函告被告碑林城管局。2019年4月16日，西安市碑林区城市管理综合行政执法局执法四中队将西安市碑林区XX路西侧临街建筑房屋拆除。   另查明，2016年6月24日，中共西安市碑林区委西安市碑林区人民政府关于转发区XX委《关于进一步理顺城管执法工作管理机制的意见》，其中第三条第一项规定“1.将区城市管理局执法一至八中队下沉到所属街道办事处。其人财物等日常管理交由所属街道办事处负责。”第二项规定“2.日常管理。实行双重领导体制，下沉执法中队人财物的日常管理工作以街道办事处为主，标准化执法工作由区城市管理局统一领导。”第三项规定“下沉执法中队干部的调整动议，由区XX委XX街道XX委研究确定。”“区XX委XX街道XX委建议，提出干部调整动议XX队XX街道办事处后，若出现执法纠纷、矛盾等执法责任，由各相应街道办事处予以处置，区城市管理局予以配合。”   另查明，1978年，西安无线电七厂、无线电九厂等企业合并成立西安市计算机总厂。涉案房屋系原西安市计算机总厂为安置职工所建。   另查明，原告张雯向本院陈述称其祖父张西运为原计算机总厂厂长，2010年去世后其成为户主，故而提起本案诉讼。同时其父张兆旭向本院陈述，张西运与秦奉先夫妇共有三子，分别为张兆旭、张兆苏、张晓丽。张西运与秦奉先夫妇去世时，均未立有遗嘱。   本院认为，庭审中，原、被告各方对强制拆除实际由西安市碑林区城市管理综合行政执法局执法四中队具体实施均无异议。故本案争议焦点在于原告主体资格的问题、适格被告的问题和拆除行为是否合法的问题。   关于原告主体资格。西安铁路运输中级法院审理后虽作出终审裁定，明确指出“原审法院认为张雯对案涉房屋无合法产权证书、无交纳租金证明、无法证明其系西安无线电九厂职工，故暂时不具备原告主体资格，裁定驳回原告张雯的起诉，属于适用法律错误，本院依法予以纠正。一审法院应当围绕原审被告实施的案涉行政强制拆除行为是否合法进行审理，并依法作出相应裁判。”“上诉人张雯具备原告主体资格，有权提起本案行政诉讼”。但本院继续审理后，经过再次调查，原告张雯向本院陈述称其祖父张西运为原计算机总厂厂长，2010年去世后其成为户主，故而提起本案诉讼。同时其父张兆旭向本院陈述，张西运与秦奉先夫妇共有三子，分别为张兆旭、张兆苏、张晓丽。张西运与秦奉先夫妇去世时，均未立有遗嘱。基于以上事实，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国继承法》第十条规定，遗产按照下列顺序继承：第一顺序：配偶、子女、父母。第二顺序：兄弟姐妹、祖父母、外祖父母。继承开始后，由第一顺序继承人继承，第二顺序继承人不继承。行政诉讼法中的利害关系仅指当事人的合法权益直接受到行政行为侵害。在房屋征收或拆迁案件中，房屋的实际使用人仅有存在对房屋进行装修经营或重大添附的情形时，与拆除行为才具有利害关系，才能够针对拆除提起行政诉讼。本案经审理查明，涉案房屋系原西安市计算机总厂为安置职工所建，故房屋所有权属于原西安市计算机总厂。后涉案房屋分配给张西运居住，房屋的装修、添附均非原告所为。张西运去世后，相应的财产权利应由其第一顺序继承人秦奉先、张兆旭、张兆苏、张晓丽所继承。秦奉先去世后，相应地财产权利应由张兆旭、张兆苏、张晓丽所继承。故本案适格原告应为张兆旭、张兆苏、张晓丽。综上，本案原告张雯提起本案诉讼，不具备原告主体资格，应当驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：   驳回原告张雯的起诉。   本案受理费50元，退还原告张雯。   如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。          审判长 翟汉卿   人民陪审员 张艳   人民陪审员 张亚美     二○二○年十二月二十一日     书记员 王亚文        1