四川省眉山市彭山区人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）川1403行赔初2号 原告肖拥军，男，汉族，生于1968年12月24日，住四川省眉山市东坡区。 原告张李平，男，汉族，生于1971年8月26日，住四川省眉山市东坡区。 原告徐进祥，男，汉族，生于1964年3月2日，住四川省眉山市东坡区。 上列三原告委托代理人姜建翔，重庆法洋律师事务所律师。 原告梁光伟，男，汉族，生于1988年3月14日，住四川省眉山市东坡区。 委托代理人夏云波，四川英冠律师事务所律师。 委托代理人陈维，四川英冠律师事务所律师。 被告眉山市东坡区永寿镇人民政府，住所地：四川省眉山市东坡区永寿镇文昌路**，统一社会信用代码：115117010085776802。 法定代表人邹曦，职务镇长。 负责人周靖，眉山市东坡区永寿镇人民政府副镇长、分管负责人。 委托代理人李丹，四川孟鸣律师事务所律师。 委托代理人方波，四川孟鸣律师事务所律师。 原告肖拥军、张李平、徐进祥、梁光伟因与被告眉山市东坡区永寿镇人民政府乡政府行政赔偿一案，于2020年3月16日向本院提起行政赔偿诉讼。本院于2020年3月25日立案后，于2020年3月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月1日公开开庭审理了本案。原告张李平、徐进祥、梁光伟及委托代理人姜建翔，被告眉山市东坡区永寿镇人民政府负责人周靖（副镇长、分管负责人）及委托代理人方波，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告肖拥军、张李平、徐进祥、梁光伟诉称，2013年7月1日至2014年12月8日期间，原告基于合伙承包土地从事种植业，相继与眉山市东坡区永寿镇冷中坝村1、2、3、5等四个村民小组及相关村民签订《租地合同》，约定相关村民将其承包土地经营权流转给原告用于种植药材。合同签订后，原告在土地上先后投入90余万元，栽种了白芷、石斛等药材。 2015年6月2日，被告向原告发出书面通知称，原告流转土地程序和协议违规，要求原告“完善土地流转程序和协议，经审查合格后报永寿镇备案并足额缴纳保证金”，未完善前述内容，“严禁扩大面积、严禁种植园林、严禁抢搭抢建、严禁挖沙取土、严控土地用途。永寿镇负责严格监管到位”，并要求原告“在完成规范流程和协议之前，需向永寿镇政府出具书面承诺，明确承诺在泡菜园区项目建设、永寿镇集镇开发及市政工程建设需要征地时，不给予任何补偿，在政府征收公告规定时间内无条件自行搬迁。”原告认为被告的通知内容没有法律依据，当即依法进行了申辩，但被告一概不理，使用暴力手段，强行将原告从承包土地上赶走。2019年11月5日，本院（2019）川1403行初44号行政判决确认被告向原告作出的《通知》无效。判决生效后，被告至今未给予原告任何赔偿。故起诉请求：1、判令被告赔偿原告在眉山市东坡区永寿镇冷中坝村1、2、3、5等四个村民小组租赁的土地上购买种子、技术、药品、肥料、运费、人工费、土地租金、土地上各项设施设备建设、剩余租期的可得利益、资金利息、原告多年来为解决问题产生的交通食宿误工等各项损失1,875,571元（包括评估损失1,155,571元、多年为解决问题产生的费用120,000元、利息损失600,000元）。2、本案受理费由被告承担。 原告肖拥军、张李平、徐进祥、梁光伟为证明自己主张向本院提交了以下证据、依据： 第一组证据：（2019）川1403行初44号《行政判决书》。证明：被告实施的案涉行为属于重大明显违法行为，依法被确认无效。 第二组证据：原告在案涉土地上投资的相关资料。证明：原告在案涉土地上投入大量人力物力，进行种植药材的事实。 第三组证据：《租地合同》。证明：案涉土地是原告通过合法租赁取得，且载明了租赁土地的面积及药材等。 第四组证据：成都宏涛价格评估咨询有限公司宏价评【2020】048号《价格评估意见书》、评估费发票。证明：原、被告双方共同选定的评估机构对原告的土地租金以及购买的药材苗子以及土地上投入的人工设施、设备等金额以及利润总额。 第五组证据：原告提交给眉山市各级部门的一份诉求，证明：原告向各级部门的信访请求。 被告眉山市东坡区永寿镇人民政府（简称：永寿镇政府）辩称，一、原告诉称被告使用暴力手段，强行将原告从承包土地上赶走，没有事实依据。事实上，原告因未按约向农户支付土地租金，村集体收回了案涉的承包土地并终止了土地承租协议。二、被告向原告发出通知的内容仅为原告的权利设限为“维持现状、严禁扩大面积、严禁种植园林、严禁抢搭抢建、严禁挖沙取土、严控土地用途”，并未实施强制原告停止种植、强制拆除地上附作物、青苗等行为，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定的侵犯原告财产权的行为。虽然被告向原告发出的通知被依法确认无效，但通知的内容未对原告的财产权造成实质损害，不存在因果关系，被告不应承担赔偿责任。即使存在因果关系，被告也应赔偿直接损失，对原告大量的间接损失应依法排除。 被告永寿镇政府向本院提交了以下证据、依据： 第一组证据：统一社会信用代码证书，法定代表人身份证明书。证明：被告的行政主体资格。 第二组证据：《租地合同》、《委托书》。证明：原告未按照《租地合同》约定向农户支付土地租金，村集体收回了案涉的承包土地并终止了土地承租协议。 第三组证据：（2019）川1403行初44号《行政判决书》。证明：被告向原告发出的通知仅为原告的权利设限为“维持现状、严禁扩大面积、严禁种植园林、严禁抢搭抢建、严禁挖沙取土、严控土地用途”，并未实施强制原告停止种植、强制拆除地上附作物、青苗等行为。 被告对原告提交证据的质证意见：对第一组证据真实性无异议，但该判决确认通知无效与原告的损失没有因果关系。对第二组证据三性均不认可。对第三组证据真实性无异议，合同签订后因原告未按时交付租金，出租方已经收回了土地。对第四组证据，评估意见书三性均不认可，因为其作出评估依据的材料是原告举证的第二组证据材料，并且报告中对可得利益等间接损失计入行政赔偿的范围。对第五组证据，因原告超过举证期被告不予质证。 原告对被告提交证据的质证意见：对第一组证据三性无异议。对第二组证据三性无异议，但不能达到被告的证明目的，案涉土地并非是原告不交租金被村集体收回，而是被告作出具体行政行为强令原告停止种植活动，且租地合同证明原告与农户签订的土地承包经营权流转是合法的。对第三组证据三性无异议，但不能证明被告的主张。 本院对上述证据认证如下：对原、被告的举证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的证据，可以作为本案的证据使用。 经审理查明，2013年7月1日，原告肖拥军、徐进祥作为乙方与眉山市东坡区永寿镇冷中坝村第一村民小组作为甲方签订《租地合同》约定“甲方自愿将冷中坝一街自己的承包地出租给乙方种植名贵药材，租地期限为长期，租金第一年为壹仟捌佰元每亩，第二年为壹仟玖佰元每亩，第三年起每亩贰仟元，以后每年不再上涨租金，租地面积为30.6亩（长期使用至土地承包第二任期内2027年3月）。在租地期间如有政府和开发商来开发，甲乙双方都要无条件服从开发，开发时政府补偿的青苗费归甲方所有，乙方投资及附着物由乙方所有。此合同每年七月一日为期限时间，也是每年发放租金的时间。……”。2014年7月1日，冷中坝一街村民领取了土地租用费。 2014年10月20日，原告徐进祥、张李平、肖拥军作为乙方与眉山市东坡区永寿镇冷中坝村第五村民小组作为甲方签订《租地合同》约定“甲方自愿将位于眉山市东坡区永寿镇冷中坝街5号的自己承包土地出租给乙方用于种植名贵药材，乙方自愿租用。租金：每年每亩1800元（大写壹仟捌佰元），常年不变。租期：长期使用至国家征收为止（长期使用至土地承包第二任期内2027年3月）。付款方式：一年一付，先付后用，于每年的12月26日付清下一年的租金。租赁期间如遇国家征收，甲、乙双方都要无条件服从。征收时土地补偿款及青苗费归甲方所有，乙方的投资及土地上的附着物赔偿归乙方所有，与甲方无关。租赁期间甲方不得以任何理由干涉乙方经营。……”。后冷中坝街5号村民领取了土地租用费。 2014年11月13日，原告徐进祥作为乙方与眉山市东坡区永寿镇冷中坝村第三村民小组作为甲方签订《租地合同》约定“甲方自愿将位于眉山市东坡区永寿镇冷中坝街3号各农户自己承包土地出租给乙方用于种植名贵药材，乙方自愿租用。租金：每年每亩1800元（大写壹仟捌佰元整）。租期：长期使用至土地承包第二任期内（即：2027年3月）。付款方式：一年一付，先付后用，于每年的10月31日付清下一年的租金。租赁期间如遇国家征收，甲乙双方都要无条件服从。征收时土地补偿款及青苗费归甲方所有，乙方的投资及土地上的附着物赔偿归乙方所有，与甲方无关。租赁期间甲方不得以任何理由干涉乙方经营。…”。后冷中坝街3号村民领取了土地租用费。 2014年12月8日，原告徐进祥作为乙方与眉山市东坡区永寿镇冷中坝村第二村民小组作为甲方签订《租地合同》约定“甲方自愿将位于眉山市东坡区永寿镇冷中坝街2号各农户自己承包土地出租给乙方用于种植名贵药材，乙方自愿租。租金：每年每亩1800元（大写壹仟捌佰元整）。租期：长期使用至土地承包第二任期内（即：2027年3月）。付款方式：一年一付，先付后用，于每年的12月8日付清下一年的租金。租赁期间如遇国家征收，甲乙双方都要无条件服从。征收时土地补偿款及青苗费归甲方所有，乙方的投资及土地上的附着物赔偿归乙方所有，与甲方无关。租赁期间甲方不得以任何理由干涉乙方经营。…”。2014年11月11日，冷中坝街2号村民领取了土地租用费。 上列合同签订后，原告按《租地合同》约定已支付了土地租金，并在该土地上种植了白芷、石斛等药材。 2014年6月20日，眉山市东坡区人民政府下发眉东府发【2014】12号《眉山市东坡区人民政府关于促进农村土地承包经营权规范有序流转的实施意见》，对各乡镇人民政府提出意见，要求：区、乡镇农村土地流转服务中心要对大面积租用农户承包地的工商企业和外地业主的工商登记情况、资信状况、农业经营能力以及拟经营项目计划是否符合本区域产业布局和现代农业产业发展规划等进行事前审查。新型农业经营主体流转土地面积达1,000亩（含1,000亩）以上，经区农村土地流转服务中心初审后，报区土地承包经营权流转领导小组审查备案；200-1,000亩（含200亩）的，由区农村土地流转服务中心审查备案；200亩以下的，由乡镇农村土地流转服务中心审查备案。农村土地承包经营权流转应签订规范的流转合同，统一使用《眉山市东坡区农村土地承包经营权流转合同》示范文本。采取委托租赁方式流转土地的，由农户出具书面的《农村土地承包经营权委托流转协议》。对流转面积30亩及以上或流转期限10年及以上的，合同签订后由承租方按土地流转规模一次性缴纳200元／亩的风险保障金，对其中设施用地部分按10,000元／亩缴纳复垦保证金。 2015年6月2日，被告向原告作出《通知》：“土地流转业主徐进祥、肖拥军、梁光伟、张李平等：根据泡菜园区《会议纪要》（2015年6月1日第13期）精神，对在永寿镇冷中坝村2.3.8组流转土地种植药材的业主通知如下：一、业主流转土地程序和协议违规。业主在永寿镇冷中坝村2.3.8组流转土地的程序和协议，违背了《眉山市东坡区人民政府关于促进农村土地承包经营权规范有序流转的实施意见》的相关规定（眉东府发【2014】12号）。二、业主限期完成土地流转规范程序。流转土地业主需在2015年6月30日以前，按照相关文件精神规定，完善土地流转程序和协议，经审查合格后报永寿镇备案并足额缴纳保证金。在未完成规范土地流转程序、协议、缴纳保证金、作出书面承诺之前，业主维持现状，严禁扩大面积、严禁种植园林、严禁抢搭抢建、严禁挖沙取土、严控土地用途。永寿镇负责严格监管到位。三、业主必须作出书面承诺。流转土地业主在完成规范流程和协议之前，需向永寿镇政府出具书面承诺，明确承诺在泡菜园区项目建设、永寿镇集镇开发及市政工程建设需要征地时，不给予任何补偿，在政府征收公告规定时间内无条件自行搬迁。特此通知”。 原告接到该《通知》后，便完全脱离对租用土地的管理，也未对土地上种植的白芷、石斛等药材进行处置，导致其种植的药材无收获而全部损失。在诉讼过程中，虽然原告陈述在被告的领导打招呼后，原告便于2015年2月14日停止耕种，在被告于2015年6月2日向其发出《通知》后，被告便阻止当地村民给原告做工，并在2016年7月用装载机将原告种植的药材推平，但未提供证据。 原告对被告作出的《通知》不服，于2015年6月17日向四川省眉山市东坡区信访局提出信访，要求被告赔付原告因停业、不准再继续种植造成的经济损失，无果后，原告经投诉，眉山市东坡区人民政府于2016年4月21日向市纪委作出眉东府【2016】47号《关于肖拥军、徐进祥反映药材种植问题事项办理情况的报告》，提出原、被告双方多次沟通协商无果，下一步做深做细工作，争取尽快妥善处置此矛盾纠纷。 2019年7月19日，原告对被告于2015年6月2日向其作出的《通知》向本院提起行政诉讼，请求确认该《通知》无效。本院于2019年11月5日作出（2019）川1403行初44号行政判决，认为原告与眉山市东坡区永寿镇冷中坝村第1、2、3、5村民小组签订的《租地合同》，符合《中华人民共和国农村土地承包法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》的相关规定，被告于2015年6月2日向原告作出的《通知》内容与事实不符、不符合合同当事人的意思表示，且对原告增加义务没有法律规范依据，并且对原告不具有约束力，属于重大且明显违法情形，故判决确认该《通知》无效。判决生效后，因被告至今未向原告作出赔偿，原告便向本院提起行政赔偿诉讼。 在诉讼过程中，根据原告的申请，本院委托成都宏涛价格评估咨询有限公司对原告承租案涉土地上的投入损失等进行价格评估。该公司对原告从2014年7月至2015年7月期间，在承租案涉土地上种植的白芷、石斛等药材直接投入费用及可得利益作出价格评估结论：1、土地租金161,927元；2、石斛苗511,245元；3、投入白芷苗27,813元；4、人工费95,550元；5、肥料、油枯28,020元；6、除草剂、农药、有机硅1,170元；7、机具、活动板房、安装电杆电线、石头、拦网、木桩、营养杯、房租36,705元；8、正常经营应当获得的利益29,3141元，合计为1,155,571元。原告支付鉴定费23,000元。 本院认为,本案争议焦点为：原告接到被告向其作出的《通知》后，完全脱离对租用土地的管理造成其损失，其损失后果与被告向其作出的《通知》是否存在因果关系，原告请求被告赔偿的理由是否成立，赔偿损失的范围及金额如何确定。 原告与眉山市东坡区永寿镇冷中坝村第1、2、3、5村民小组签订《租地合同》后，原告按《租地合同》约定已支付了土地租金，并在该土地上种植了白芷、石斛等药材。由于原告接到被告向其作出的《通知》认定原告流转土地程序和协议违规，原告按该《通知》“在未完成规范土地流转程序、协议、缴纳保证金、作出书面承诺之前，业主维持现状，严禁扩大面积、严禁种植园林、严禁抢搭抢建、严禁挖沙取土、严控土地用途”的要求，便完全脱离对租用土地的管理，也未对租用土地上种植的白芷、石斛等药材进行处置，导致其种植的药材无收获而全部损失。故其损失后果与被告向原告作出的《通知》要求存在因果关系。因该《通知》已被本院生效行政判决确认无效，故根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第七条第一款的规定，被告应赔偿因无效行为给原告合法权益造成的损失。 根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十七条的规定，原告对被告向其作出的《通知》不服后，本应及时主张权利，维护其合法权益，并且对租用土地上种植的药材进行有效管理，防止损失扩大。但原告采取了完全脱离对租用土地的管理，也未对租用土地上种植的药材进行有效处置，导致其种植的药材无收获而全部损失，原告的放任行为对损害结果自身存在过错。结合原、被告的过错行为与损害结果之间的因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小，确定被告因无效行为给原告合法权益造成的损失应承担70%的过错责任，原告自身承担30%的过错责任。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，虽然对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿，但结合本案系种植药材，需要长期投入、管理的实情，为了体现全部赔偿的原则，故对原告的损失范围除应包括其直接投入的金额外，还应将其正常经营应当获得的利益纳入赔偿范围。故原告的损失应以价格评估结论确定的金额为准，即1,155,571元。 根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条的规定，原告对自己提出的主张，应当提供证据，对原告请求的多年为解决问题产生的费用120,000元、利息损失600,000元，因证据不足，于法无据，本院不予支持。 综上，原告承租案涉土地造成的本案损失系由原告自身过错和被告的无效行为共同所致，被告应根据其过错责任大小对原告的损失承担相应的赔偿责任；对原告的其余损失请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第七条第一款、第十五条第一款、第三十二条第一款、第三十六条第（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十七条的规定，判决如下： 一、被告眉山市东坡区永寿镇人民政府于本判决生效之日起三十日内赔偿原告肖拥军、张李平、徐进祥、梁光伟因无效行为给原告造成的损失808,899.70元（1,155,571元×70%）。 二、驳回原告肖拥军、张李平、徐进祥、梁光伟的其他诉讼请求。 本案鉴定费23,000元（原告预交），由四原告负担6,900元，被告负担16,100元，被告负担部分于本判决生效之日起十日内支付给四原告。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省眉山市中级人民法院。 审 判 长  卢齐康 人民陪审员  倪建全 人民陪审员  王建军 二〇二〇年十二月十六日 法官 助理  程 羽 书 记 员  甘 强 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。” 《中华人民共和国国家赔偿法》第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为。” 《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。” 《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。” 《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条第一款“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。” 《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。” 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。” 《最高人民法院关于适用的解释》第九十七条“原告或者第三人的损失系由其自身过错和行政机关的违法行政行为共同造成的，人民法院应当依据各方行为与损害结果之间有无因果关系以及在损害发生和结果中作用力的大小，确定行政机关相应的赔偿责任”。