浙江省绍兴市越城区人民法院行 政 判 决 书（2020）浙0602行初140号原告吴来根，男，1952年1月4日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。委托代理人（特别授权代理）蔡敏、赵凤海，浙江点金律师事务所律师。被告绍兴市柯桥区福全街道办事处，住所地绍兴市柯桥区福全街道小任家坂。法定代表人裘登华，主任。委托代理人（特别授权代理）徐关松。委托代理人（特别授权代理）孟伟杰，浙江中行律师事务所律师。原告吴来根与被告绍兴市柯桥区福全街道办事处和绍兴市自然资源和规划局柯桥分局履行农村宅基地补办审批及登记法定职责一案，于2020年6月12日向绍兴市柯桥区人民法院提起诉讼，因原告申请异地管辖，绍兴市中级人民法院指定本院管辖本案。本院于2020年7月3日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因本案涉及两被告及两个不同的诉讼请求,经本院释明,原告撤回对绍兴市自然资源和规划局柯桥分局的起诉。本院依法组成合议庭，于2020年8月13日公开开庭进行了审理。原告吴来根的委托代理人蔡敏、赵凤海，被告绍兴市柯桥区福全街道办事处的委托代理人徐关松、孟伟杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告吴来根诉称，2014年，浙江省人民政府办公厅颁布《关于加快全省农村宅基地确权登记发证工作的意见》以来，原告所在的双山村持续开展农房确权登记工作，2015年已经完成全村范围的测绘工作。2019年4月，原告向被告绍兴市柯桥区福全街道办事处提出位于××街道××村××号农房土地确权申请，并提交原集体土地建设用地使用证（绍集建福全字第04676号）等登记材料，载明土地使用人吴来根，用途为住宅用地等内容；经审核，2020年4月经绍兴市柯桥区福全街道国土资源管理所、绍兴市自然资源和规划局不动产登记中心和被告绍兴市柯桥区福全街道办事处三方共同发布公告，审批确认如下：吴来根沈家坂一间半农房均建造于2009年12月31日，符合建房条件且所占宅基地符合土地利用总体规划和村镇规划要求，房屋实测面积167.96ｍ2＋24.01ｍ2，土地实测面积83.98ｍ2＋24.01ｍ2，补办面积23.88ｍ2＋24.01ｍ2。公告之日即4月24日起15个工作日书面告知福全农房确权办公室和福全国土资源管理所，公示期满无异议准予确权登记。现距公告期满已一月有余，公告期间无任何异议，原告请求被告办理确权登记，被告绍兴市柯桥区福全街道办事处无法定理由拒绝续办审批手续，未作出明确书面答复，既未确认登记也未要求拆除，拖延审批工作，至今未作出规范性行为举措。绍兴市自然资源和规划局柯桥分局以被告绍兴市柯桥区福全街道办事处未确认登记为由拒绝办理相关证书，违反《国土资源部农业部财政部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》依法确认和保障农民的土地物权的文件精神，亦不符合浙江省人民政府办公厅颁布《关于加快全省农村宅基地确权登记发证工作的意见》第一条、第二条第（四）项对于公示无异议农房补办审批手续的相关要求，为此向法院提起行政诉讼，请求判令：1、被告绍兴市柯桥区福全街道办事处按照公告确认的审核情况履行对原告吴来根名下福全街道双山村集体土地内土地房屋确权登记审批手续；2、诉讼费由被告承担。原告吴来根在举证期限内及庭审中向法院提交并在庭审中出示的证据有：1、申请确权登记材料（农房确权登记房屋情况统计表、登记申请、拍摄照片、申请材料清单、村民住宅用房宅基地有偿使用费缴纳联系单、办理农房不动产证缴款说明、不动产登记审批表、不动产登记申请表、建房证明、证明、房屋质量及使用保证书、不动产实地查看记录表、不动产登记询问笔录、申请权属登记承诺书、承诺书、宗地界址表、关于要求有偿使用宅基地的申请、农房处理验收确认书、农房登记发证规划确认意见表、房屋质量及使用保证书、柯桥区××区房屋建筑面积测量登记表、集体土地建设用地使用证、绍兴县人民政府土地登记审批表、绍兴县土地登记申请书、绍兴县地籍界址调查表、勘丈记录表、村民委员会证明、身份证、户口本、结婚证）,证明原告提起土地房屋确权登记申请;2、绍兴市柯桥区福全镇双山村吴来根土地勘测报告，证明被告委托浙江**汇岩土勘测有限公司进行勘测；3、柯桥区福全街道双山村农房处理确认表及公告、会议纪要（【2019】第10号），证明案涉不动产所在的福全街道国土资源管理所、绍兴市自然资源和规划局不动产登记中心以及被告对案涉房屋土地决定确认为宅基地，且农村集体经济组织同意并无其他异议的事实；4、福全街道办事处副主任拒绝办理确认登记的沟通录音及文字整理稿，证明被告拒绝办理房屋土地确认登记的事实；5、自然资源和规划局柯桥分局马局长沟通录音及文字整理稿，证明确权及办证无实质障碍，被告审批后可确认登记；6、通话记录以及电话本的信息以及微信聊天记录，证明被告向原告送达的告知书的具体签收时间；7、柯桥区福全镇双山村房屋测量图，证明被告委托宁波鑫港勘测设计有限公司前期对案涉的不动产进行勘测，当时确认案涉房屋的建造时间也是1982年；8、《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款、《柯桥区农民建房审批及监管实施办法》（绍柯政办发【2015】84号）第二条第二款，证明原告要求审批案涉土地房屋的法律、政策依据。被告绍兴市柯桥区福全街道办事处答辩称，一、对于农房少批多建、未批先建的历史遗留违法问题，政府相关部门需根据不同时期的法律规定及规范性文件依法处理。在实际处理中，房屋的建造时间会影响房屋确权认定所适用的法律规定及规范性文件。本案原告提交的资料中有关房屋建造时间的部分内容不真实，影响房屋相关确认事宜，被告已要求原告提供相关真实材料，在原告未提交真实材料之前，原告有权不予办理审批手续。具体理由如下：为妥善处理宅基地管理的历史遗留问题，《浙江省人民政府办公厅关于加快推进全省农村宅基地确权登记发证工作的意见》（浙政办发［2014］73号）、《关于加快推进集体土地范围内房屋登记发证工作的指导意见》（绍市委办发［2014］50）对于少批多建历史遗留违法建筑均依据“1982年2月13日《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年1月1日《中华人民共和国土地管理法》实施前”“1987年1月1日《中华人民共和国土地管理法》实施起至2012年12月31日止”“2013年1月1日至2014年3月27日浙政办发［2014］73号文件下发之日前”等不同期限作出相应的处理规定。依据上述规定，对于少批多建的违法农民住宅，房屋的建造时间影响房屋确权认定所适用的规定。本案原告提交的资料载明其位于××街道××村××号一处房屋所占用土地的实测面积为83.98ｍ2，房屋实测面积为167.96ｍ2，房屋建造于1981、1983年，房屋正屋北侧长5.4米、宽3.8米的拼建二楼建造于1983年。但经被告核查，正屋北侧长5.4米、宽3.8米的拼建二楼应为2003年12月后建造。原告有关补办房屋审批手续的基本事实的陈述失实，被告已要求原告补正相关材料并进一步核实，以确保案涉房屋的确权认定适用规定正确。但在原告未提交准确的房屋建造时间相关资料之前，被告有权不予办理案涉不动产的确权登记审批手续。二、福全街道双山村已纳入城镇近期建设规划，案涉不动产不予登记发证，被告有权不予办理审批手续。具体理由如下：为加快推进城市发展，被告依法组织编制《柯桥区福全街道ＦＱ-03单元（江北区块）控制性详细规划》，福全街道双山村已纳入福全街道ＦＱ-03单元（江北区块）控制性规划范围。2020年4月9日，绍兴市人民政府作出《关于柯桥区福全街道ＦＱ-02单元（金三角区块）、ＦＱ-03单元（江北区块）控制性规划的批复》，同意福全街道ＦＱ-03单元（江北区块）控制性规划。获批的福全街道ＦＱ-03单元（江北区块）控制性规划对案涉不动产所在区域的土地的规划用途已做调整。获批的福全街道ＦＱ-03单元（江北区块）控制性规划已产生拘束力，案涉不动产办理确权登记会对获批的福全街道ＦＱ-03单元（江北区块）控制性规划产生影响。《绍兴市柯桥区集体土地范围内土地房屋确权登记实施细则》第十八条规定：有下列情形之一的，登记机构不予登记：……（五）影响城镇近期建设规划和已经明确的重大基础设施控制区域的。依据上述事实及规定，案涉不动产应不予登记发证，被告亦有权不予办理审批手续。三、对于位于近期建设规划区域内与案涉不动产情形相同的不动产确权登记事宜，被告正在法律规定及政策允许范围内统一部署，统一处理，以维护各方合法权益。根据被告核查，原告正房北侧拼接二楼的建造时间应在2003年12月之后，绍兴市自然资源和规划局就案涉房屋发布的房屋审核确认公告、确认单确权的面积存在问题，所以对于原告要求按照公告的审核结果对案涉房屋进行确权缺乏事实和法律依据，综上，请求驳回原告诉请。被告绍兴市柯桥区福全街道办事处在举证期限内向法院提交并在庭审中出示的证据有：1、测绘图（2003年12月制），证明图中砖1代表只有一层房屋，原告房屋北侧只有一层，不是两层，说明之后最北侧拼建部分是2003年之后建造,不是1983年建造，对原告之前在土地测绘以及相关申请中房屋建造年份认定错误，要进行调整；2、告知书及照片，证明原告提交房屋建造时间部分内容不真实，被告已告知原告补正相关真实材料并配合调查，在原告未提交相关真实材料前，原告有权不予办理审批手续；3、《绍兴市人民政府关于柯桥区福全街道FQ-02单元（金三角区块）、FQ-03单元（江北区块）控制性详细规划的批复》绍政函[2020]12号及公布照片，证明案涉不动产所在的福全街道双山村FQ-03单元（江北区块）控制性详细规划已获批，上述规划就案涉不动产的规划用途已做调整。案涉不动产办理确权登记会影响上述规划，对纳入范围的房屋不予确权登记；4、双山村沈家坂自然村征迁意向调查（含意向调查统计表、两委会会议记录），证明2020年5月福全街道双山沈家坂自然村就拟拆迁事宜征求意见、安排工作，说明当时确实纳入了行政规划，后续工作提前开展，确权工作停止办理。经质证，本院对当事人提供的证据作如下确认：原告证据1,被告对真实性无异议,确系原告提起案涉确权登记申请提供的材料,但除了户主身份证、户口本、土地证、结婚证，其他的审批资料是被告工作过程中根据权限处理收集，按理原告不该会持有。里面的一些登记资料很多内容是被告工作人员根据原告陈述做的认定，其中资料中记录到了案涉房屋建造时间是1981、1983年的描述，是根据原告陈述填写，被告没有进一步核实，后按照1981、1983年出具了认定结论，但现发现该认定结论是错误的，根据该错误的年份作出确权认定也会错误，故要求原告补充材料说明情况。本院对真实性予以确认，可以证明原告向被告提出农村宅基地补办审批；原告证据2，被告对真实性无异议，但该成果书中有几点内容是错误的，其中房屋建造年份是1983年的描述有问题。另需要说明这个测绘报告应是被告持有，原告不应持有，原告证据来源有问题。本院对真实性予以确认，可以证明被告曾委托对房屋建筑面积进行测绘；原告证据3，被告对真实性均无异议，会议纪要是内部文件，原告取得方式有问题，但该组证据是在房屋建成时间为1983年的基础上形成的结果，故最终确权面积有问题。本院对真实性予以确认，对证明力在判决说理部分详述；原告证据4-5，被告对真实性无异议，但原告取证手段有问题。且当时不能办理审批是因为原告房屋所在村纳入了福全街道控制性规划，网上公布后纳入规划区内，村里房屋停止办理确权，不能达到原告证明目的。本院对真实性予以确认，对证明力在判决说理部分详述；原告证据6，被告无异议，本院予以确认；原告证据7，被告质证认为图中载明主、附房均建于1982年，但根据调查，附房建于2000年左右，建筑建造年份是按村民陈述记载，故测绘图上记载的时间均不能作为案涉房屋实际建造时间认定。本院对真实性予以确认，可以证明被告曾委托对房屋建筑面积进行测绘；原告证据8，被告无异议，本院对政策依据的真实性予以确认。被告证据1，原告质证认为对真实性不能确认，特别是图纸之后有无修改过，测绘目的是什么；不能从图纸看出房屋面积，建造年份；房屋是一幢7户的，图中只显示5户，图纸信息不准确；原告的房屋之前有一部分违章建筑，当时有小房拆除过，该证据不能达到被告证明目的；被告证据2，原告对真实性无异议，但认为原告是起诉后的7月9日收到该告知书，被告在诉讼程序中自行制造并收集的证据严重违法，对于申请材料不全或者不符合法定形式，被告应一次性告知原告，但原告是2019年4月提出申请，一年三个月之后才收到该告知书，不能作为房屋年限有错误等结论成立的依据；被告证据3，原告对真实性不清楚，合法性和证明力有异议，只能证明纳入近期规划，新颁布的规划不能评价之前的建筑确权，原告不动产属于住宅，符合规划要求，即便后续规划涉及到拆迁事宜也需确权登记，根据国土资发[2011]178号《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》的规定，对案涉的房屋进行确权以后才能进行拆迁。对符合标准的应当补办规划手续，给予发证。即便纳入了控制性规划范围，也不必然终止确权、发证工作。即使是将拆迁地块也应该确权登记，以便后续实施征迁工作。另，被告称纳入控制规划的时间是2020年4月9日，被告于2020年4月24日仍然对案涉房屋作出确权公告，5月9日公告期满，截至7月9日被告从未告知原告提交的办证材料存在任何问题，且是否符合规划等办理不动产登记，属于登记机构的权限，而不应由被告在审批阶段来判断是否影响规划。即便控制规划造成了案涉不动产无法确权，也是由于被告懒政，不作为引起，原告于2019年4月已提出了登记申请。被告证据4，原告对“三性”均有异议。本院对被告证据1-4的真实性均予以确认，对合法性及证明力在判决说理部分综合评定。经审理查明：为妥善处理农村宅基地管理的历史遗留问题，被告柯桥区福全街道办事处根据浙江省人民政府办公厅颁布《关于加快全省农村宅基地确权登记发证工作的意见》的要求开展农房确权工作，2017年对原告所在的双山村基本完成全村范围的测绘工作。2019年4月，原告向被告提出位于××街道××村××号农房土地确权申请，并提交原集体土地建设用地使用证（绍集建福全字第04676号）。该证载明土地使用人：吴来根；用地（其中建筑占地）面积：60.1ｍ2；用途：住宅等内容。2020年4月24日经绍兴市柯桥区福全街道国土资源管理所、绍兴市自然资源和规划局不动产登记中心和被告绍兴市柯桥区福全街道办事处三方共同发布公告：根据《土地登记办法》、《房屋登记办法》和《绍兴市柯桥区集体土地范围内土地房屋确权登记实施细则》规定，将福全街道双山村集体土地内土地房屋确权登记申请审核情况公告如下。如对公告的确权登记有异议，请在公告之日起15个工作日内书面告知福全农房确权办公室和福全国土资源管理所。其中吴来根有自建房两处。房屋实测面积167.96ｍ2＋24.01ｍ2，土地实测面积83.98ｍ2＋24.01ｍ2，超建筑面积47.76ｍ2＋24.01ｍ2，超占地面积23.88ｍ2＋24.01ｍ2，拟确权面积167.96ｍ2＋24.01ｍ2，补办土地面积23.88ｍ2＋24.01ｍ2。公告期满后，原告要求被告办理确权登记，被告未予办理。原告诉至法院。嗣后，被告向原告发出告知书，告知原告提交房屋建造时间部分内容不真实，要求原告补正相关真实材料并配合调查。另查明，根据原绍兴县测绘大队于2003年12月绘制的福全镇双山村测绘图显示案涉地块原告正屋北侧系一层平房。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第四款规定，农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准。《绍兴市柯桥区人民政府办公室关于印发柯桥区农民建房审批及监管实施办法的通知》第二条第（二）项规定：建房审批程序应按照“农户申请、村级审查、镇（街道）审批、区管转用”的原则。故被告具有对农村村民住宅用地及农民建房进行审批的行政职权。根据《浙江省人民政府办公厅关于加快推进全省农村宅基地确权登记发证工作的意见》（浙政办发［2014］73号）第二条对宅基地管理的历史遗留问题分以下几种情况处理：（一）1982年2月13日《村镇建房用地管理条例》实施前，农民占用宅基地建房且至今未扩建或翻建的，可按现有实际使用面积确定宅基地使用权。（二）1982年2月13日《村镇建房用地管理条例》实施起至1987年1月1日《中华人民共和国土地管理法》实施前，农民建房未经批准或超过批准面积占用宅基地的，若已按《中共中央国务院关于加强土地管理制止乱占耕地的通知》（中发〔1986〕7号）及当地政府有关规定处理的，可按实际使用面积确定宅基地使用权；若至今未处理的，可由本农村集体经济组织出具证明，参照当时的处理政策进行处理后，按实际使用面积确定宅基地使用权。（三）1987年1月1日《中华人民共和国土地管理法》实施起至2009年12月31日，农民建房未经批准或超过批准面积占用宅基地，但建房者符合建房条件，且所占宅基地符合土地利用总体规划和村镇规划的，经本农村集体经济组织同意并公示无异议，在对规定面积标准内的未批部分进行处理（处罚）后，按土地利用现状补办用地审批手续，并按批准面积确定宅基地使用权。故对于少批多建的违法农民住宅，房屋的建造时间影响房屋确权认定所适用的规定。本案的争议焦点:本案原告提交的资料载明其位于××街道××村××号一处占用土地的实测面积为83.98ｍ2，房屋实测面积为167.96ｍ2，正屋北侧长5.4ｍ、宽3.8ｍ的拼建二楼房屋的建造年份。根据原告陈述系建于1983年，但根据被告提供的原绍兴县测绘大队于2003年12月绘制的福全镇双山村测绘图显示案涉地块原告正屋北侧系一层平房，故可推断该拼建二楼房屋的建造年份可能在2003年12月之后，原告虽提供由被告委托浙江**汇岩土勘测有限公司等出具的，原告房屋建筑面积测绘成果书上记载有系1983年或1982年建造的内容，证明案涉争议房屋建造于1983年的事实，本院认为该测绘成果书只就房屋建筑面积进行测绘，并不包括对房屋建造年份的认定。故被告认为原告提交房屋建造时间部分内容不真实，要求原告补正相关真实材料，对原告要求补办房屋确权未予审批并无不当。但对于被告根据《绍兴市柯桥区集体土地范围内土地房屋确权登记实施细则》第十八条第（五）项影响城镇近期建设规划和已经明确的重大基础设施控制区域的，登记机构不予登记规定，福全街道双山村已纳入福全街道ＦＱ-03单元（江北区块）控制性规划，被告有权不予办理审批手续的理由，本院认为该实施细则只针对登记发证，并未涉及宅基地管理的历史遗留问题的农房补办审批，故本院不予支持。综上，原告诉请被告按照公告确认的审核情况履行对案涉房屋确权登记审批职责的条件尚不成熟。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告吴来根的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告吴来根负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。审 判 长  沈 岚人民陪审员  施立龙人民陪审员  沈丽娟二〇二〇年十二月十日书 记 员  王翌婷?附录：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。