贵州省贵阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2017）黔01行再8号再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：王湘黔，女，1952年8月23日出生，汉族，住贵州省贵阳市云岩区。委托代理人：黄佳，贵州中创联律师事务所律师，执业证号15201201511320546。委托代理人：母勇，贵州诺雅律师事务所律师，执业证号15201201410105036。被申请人（一审被告）：贵阳市自然资源和规划局，住所地贵州省贵阳市观山湖区桃林路**。法定代表人：杜华智，该局局长。委托代理人：郭宇，贵州致正律师事务所律师，执业证号15201201711595604。委托代理人：吴思奇，贵州致正律师事务所律师，执业证号15201201810018000。被申请人（一审第三人、二审上诉人）：张仕俊，男，1958年3月17日出生，汉族，住贵州省贵阳市云岩区。委托代理人：王学明，贵州黔坤律师事务所律师，执业证号15201198510894395。委托代理人：郑世红，国浩律师（贵阳）事务所律师，执业证号15201200010819451。一审被告：清镇市自然资源局，住所地清镇市云岭西路（东风发电厂大楼）。法定代表人：施春旭，该局局长。委托代理人：吴觅觅，该局工作人员。再审申请人王湘黔因与被申请人贵阳市自然资源和规划局、张仕俊、一审被告清镇市自然资源局行政登记一案，不服本院（2014）筑行终字第53号行政判决，向贵州省高级人民法院申请再审。贵州省高级人民法院于2017年1月12日作出（2016）黔行申326号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，开庭审理了本案。再审申请人王湘黔的委托诉讼代理人黄佳、被申请人贵阳市自然资源和规划局的委托诉讼代理人郭宇、被申请人张仕俊的委托诉讼代理人郑世红、一审被告清镇市自然资源局的委托诉讼代理人吴觅觅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。王湘黔再审请求：1、撤销（2014）筑行终字第53号行政判决，支持申请人的一审诉讼请求；2、一、二审案件受理费由被申请人承担。主要理由：1、贵阳市自然资源和规划局是本案的适格被告。2、贵阳创景房地产开发有限公司（以下简称创景房开）一房二卖，清镇市与贵阳市的房屋登记机关给张仕俊的颁证行为损害了备案在先的申请人权益，申请人与本案颁证行为具有法律上的利害关系，能够提起本案的行政诉讼。3、王湘黔已经办理的商品房买卖合同备案登记，起到对外公示的效果，其对讼争房屋享有准物权，房屋登记机关将准物权所有人的财产办理给张仕俊的程序违法。首先，从张仕俊与创景房开给住建局出具的承诺书表明，两住建局与张仕俊明知案涉房屋存在申请人持有备案登记的情况下进行颁证违反法定程序；其次，王湘黔登记备案对房屋的权利已从合同债权转化为对讼争房屋享有准物权，而张仕俊与创景房开签订合同时，案涉房屋尚未修建完工，根本不具备交房及办理产权证的先决条件；最后，房屋登记机关的颁证行为违背了商品房备案登记制度的设立初衷，侵犯备案登记人的期待物权权益，严重适用法律错误。5、市住建局在为张仕俊办理房屋产权证时，无视王湘黔购买房屋在先并办理预售合同登记备案，以及付清全部购房款的事实，不顾备案在前的王湘黔权益，未尽到必要审查义务，行政行为明显不当。综上，房屋登记机关对张仕俊的颁证行为程序违法、适用法律错误，应予撤销。被申请人张仕俊辩称，1、王湘黔没有提供清镇市住建局颁证行为不符合法律规定的理由，而只是对登记行为提出质疑。2、商品房预售合同登记备案属于行政管理方式，不是预告登记，不具有物权效力，不享有优先权、准物权；3、王湘黔不是颁证行为的利害关系人或行政相对人，无权提起诉讼，应当驳回其起诉。4、《承诺书》中张仕俊的承诺内容仅限于协助办理相关票据手续，不包括创景房开应建军添加的撤销房产证的内容，张仕俊对该添加不知晓，该承诺书不能作为撤销房产证的理由。5、清镇市住建局将争议房屋所有权登记至张仕俊名下的行为符合法律规定。6、王湘黔与创景房开签订的《商品房买卖合同》是虚假的意思表示，该合同名为买卖，实为借贷，王湘黔不享有商品房买卖的合同权利。创景公司将房屋出售并移交给张仕俊，王湘黔只能向创景公司主张违约责任，而不能主张标的房屋的所有权。请求维持二审判决，驳回申请人的再审申请。贵阳市自然资源和规划局辩称，1、我局不是案涉房屋行政登记行为的行政主体，不是本案适格主体，案涉房屋行政登记机构是享有登记职权的清镇市住房和城乡规划建设局，贵阳市住房和城乡建设局统一印制房屋所有权证不代表案涉房屋登记行为需经该局批准；2、王湘黔不是本案适格原告，其无权提起本案诉讼，应判决驳回其起诉，王湘黔签订的商品房买卖合同仅享有普通债权，其民事权益受到损害应当通过民事途径解决，案涉登记行为与王湘黔没有行政法上的利害关系。二审判决认定事实清楚、适用法律准确，应予维持。清镇市自然资源局辩称，1、清镇市住房和城乡规划建设局的颁证行为，主体适格，事实清楚，程序合法，其行为并无不妥；2、王湘黔的商品房预售合同登记备案不具有准物权公示效力，也不具有对抗第三人的处分行为；3、清镇市住房和城乡规划建设局办理第三人的房产登记时不存在权属纠纷，王湘黔诉求撤销房屋产权证没有法律依据。3、王湘黔不是颁证行为的利害关系人或行政相对人，无权提起诉讼，应当驳回。请求维持二审判决，驳回申请人的再审请求。王湘黔向一审法院起诉请求：1、撤销二被告为第三人颁发的清镇市云岭街云岭花园二期负一层一号商业房屋的筑房权证清镇字第**房屋所有权证；2、由被告承担本案的诉讼费用。一审法院认定事实：2005年6月2日，原告与创景房开签订商品房买卖合同一份，约定原告向创景房开购买其修建的位于清镇市。原告应分期向创景房开支付购房款2400000元。购房合同签订后，双方于同日在清镇市住建局办理了商品房预售合同登记备案，预售合同登记号为2005-028。此后，原告分别于2005年6月2日和2008年6月20日向创景房开支付完全部购房款。2011年8月2日，创景房开又与第三人张仕俊签订商品房买卖合同，将其修建的位于清镇市后半部分负一层建筑面积3182.08的平方米商业用房卖给第三人，购房总价款为9228032元。2011年8月3日，第三人填写了房屋所有权登记申请表（初始），并提交了无婚姻记录证明、房屋移交证书、商品房买卖合同、房屋分层分户平面图、购房发票、商品房现房销售证明书和完税证等向清镇市住建局申请办理云岭大街云岭花园负一层建筑面积3182.08平方米商业用房的所有权证。被告市住建局于同年8月19日给第三人颁发了房房权证清镇字第**屋所有权证。同日，第三人向被告清镇市住建局出具承诺书一份，写明“关于地下车库王湘黔退出手续事宜，本人担保下星期内完善地下退房手续。如不能完善之手续，房管部门有权注销该产权证。特此承诺。张仕俊”。原告于2012年12月1日向清镇市人民法院提起民事诉讼，要求创景房开立即将清镇市“云岭花园”一期商住楼项目地下室后半部分负一层面积为3000平方米的房屋交付原告。在诉讼中，原告发现争议房屋已被登记在第三人名下，遂起诉至法院。一审法院认为，被告依法具有对本辖区内房屋的产权产籍进行管理的职责。本案争议焦点为：1、本案中适格被告的问题；2、关于原告起诉是否符合审理条件的问题；3、商品房预售合同登记备案制度与被告颁证行为之间的关系。1、本案中适格被告的问题。本案的颁证行为发生在2011年8月，根据当时生效的《贵阳市房屋权属登记管理办法》第四条规定，市人民政府房地产行政管理部门主管全市房屋权属登记管理工作，具体负责南明区、云岩区和市人民政府规定区域内的房屋权属登记管理工作。其他区人民政府房地产行政管理部门，受市人民政府房地产行政管理部门委托，负责本辖区内房屋权属登记管理工作。本案中，清镇市住建局经市住建局委托负责其管辖区域内的房屋权属登记管理工作，作出给第三人颁发房屋所有权证的具体行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，作为委托机关的市住建局应是本案被告。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条规定：当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。本案产权证上盖章署名的是市住建局，因此，其应为本案适格被告。2、关于原告起诉是否符合审理条件的问题。本案中，虽然创景房开一房两卖，但二份商品房买卖合同的效力问题不是本案的审理范围。原告亦未主张第三人的商品房买卖合同无效而应撤销其所获产权证，原告的诉讼主张是其与创景房开签订的商品房买卖合同已向被告申请办理了商品房预售合同登记备案手续，被告在向第三人核发案涉房屋产权证时未对商品房预售合同登记备案的事实予以审核，致其合法权益受损而认为被告的颁证行为违法并要求撤销，故原告的请求不符合最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条规定规定的情形，法院应依法进行审理。3、商品房预售合同登记备案制度与被告颁证行为之间的关系。本案中，原告及第三人购买的涉诉房屋属商业性质，其购买目的均相同，且原告已经在第三人订立购房合同及办理产权登记之前就付清了全部房款，并办理了商品房预售合同登记备案手续。至于为何创景房开未将合同标的物移交给本案原告并办理相关登记手续，责任并不在原告。本案中，从第三人提交给清镇市住建局的承诺书的内容可以证明，第三人张仕俊是明知原告购买涉诉房屋及登记备案在先的，但其仍继续不顾客观事实，与创景房开签订商品房购买合同，并随后办理产权证，虽在形式上第三人取得了案涉房屋的物权，而原告之权利仅限于经过登记备案的合同债权，按照物权优于债权的法律原则，似乎第三人的登记物权无从撼动，但本案的客观事实是原告享有的虽只是因民事合同关系而产生的合同债权，但随着商品房预售合同登记备案事实的发生，原告对诉争房屋的权利已经从合同债权转化为了准物权，因此，原告在完成付款和商品房预售合同登记备案手续之后，其应对诉争房屋享有准物权。在清镇市住建局根据原告的申请办理了备案登记及第三人明知原告买卖及备案登记在先的事实的情况下，该备案登记行为实际上已经起到了公示的效果，从而起到以物权公示的手段对合同债权进行保护，使原告作为买受人的优先权具有了对抗第三人的效力。而被告作为房屋登记管理机关，无视原告购买在先并办理预售合同登记备案，以及付清了全部购房款的客观事实，仅机械地以第三人申请办证的手续齐备而办理了本案诉争房屋的所有权证，未尽到合理审慎的审查义务，由此势必造成原告合法权益受损。原告办理登记备案的目的就是要通过被告的监管来获得交易安全的保障，而被告的颁证行为，客观上对商品房买卖交易安全的维护不利，放纵了本可以避免的“一房二卖”情况的发生，违背了商品房预售登记备案制度设立的初衷及丧失了作为房地产登记管理部门防止“一房二卖”的监管职责。因此，被告在办理房屋产权登记时应当履行职责考虑备案登记的客观事实。故被告的登记行为事实不清，依法应予撤销。至于原告及第三人分别与创景房开签订的买卖合同哪一个有效，不在本案审理范围。原告及第三人应另行通过其他诉讼途径予以解决。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（二）项第5目之规定，判决：撤销贵阳市住房和城乡建设局2011年8月19日给第三人张仕俊颁发的房权房权证清镇字第**所有权证。张仕俊不服一审判决，上诉请求：撤销一审判决；判决维持贵阳市住房和城乡建设局2011年8月19日给上诉人颁发的房权证房权证清镇字第**有权证的具体行政行为。二审过程中，被上诉人王湘黔作为原告，以贵阳创景房地产开发有限公司、上诉人张仕俊为被告，向清镇市人民法院提起民事诉讼，诉请：确认原告王湘黔与创景房开就“云岭花园”商住楼一期项目地下室后半部分负一层商业用房所签并经备案登记的《商品房买卖合同》为有效合同，创景房开与张仕俊于2011年8月2日签订的《商品房买卖合同》为无效合同。2、由创景房开、张仕俊承担本案诉讼费。该案经清镇市人民法院审理并作出（2015）清民初字第152号民事判决，判决：驳回原告王湘黔的诉讼请求。王湘黔不服，上诉至本院，本院于2015年10月16日作出（2015）筑民一终字第1367号民事判决，判决：驳回上诉，维持原判。本案被上诉人王湘黔及上诉人张仕俊均认可本院（2015）筑民一终字第1367号民事判决已生效。二审法院认为，因本案讼争的行政行为系原审被告贵阳市住房和城乡建设局于2011年8月作出，故根据当时施行有效的《贵阳市房屋权属登记管理办法》第四条之规定，贵阳市住房和城乡建设局是本案的适格被告。本案中，被上诉人王湘黔认为其与创景房开签订了商品房买卖合同，并付清房款、办理了商品房预售合同登记备案手续。已备案登记预售的商品房只有在买受人与出卖人依法解除合同、撤销备案登记的情况下，出卖人才能另行出卖他人，产权部门才能进行相应的房屋权属登记。原审被告在其商品房买卖合同备案登记未撤销的情况下所作出的颁证行为明显违法，侵害其合法权益，故提出本案诉请。针对被上诉人王湘黔的上述诉称理由，首先，在本案二审审理中，被上诉人王湘黔向清镇市人民法院提起民事诉讼，诉请确认其与创景房开就“云岭花园”商住楼一期项目的地下室后半部分负一层商业用房所签并经备案登记的《商品房买卖合同》为有效合同，创景房开与张仕俊于2011年8月2日签订的《商品房买卖合同》为无效合同。该民事诉讼案件经本院作出终审判决，已驳回被上诉人王湘黔的诉讼请求，故作为本案讼争登记行为基础的民事法律关系并未被认定为无效；其次，对本案被上诉人王湘黔办理的商品房预售合同登记备案手续法律属性的认定。《中华人民共和国城市房地产管理法》相关规定明确“商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案”。商品房预售合同登记备案并不是一种物权意义上的登记备案，只是一种行政管理手段，通过登记备案来公示商品房的预售合同，公示的是一个特定的债权债务关系。这个公示不具有物权的公示效力，不会对合同之外第三方产生物权公示效力。所以本案办理的商品房预售合同登记备案手续不发生物权公示效力；再次，针对原审被告贵阳市住房和城乡建设局作出本案讼争的行政行为审查，因作出该行政行为时施行有效的《贵阳市房屋权属登记管理办法》第九条第二款规定“……购买商品房、房改房、经济适用住房的房屋权利人申请初始登记，只需提交房屋权属登记申请表、买卖合同、购房发票以及组织机构代码证或者或者有效身份证件”，而原审被告提交的作出行政行为的证据符合上述法规规定。综上所述，原审被告贵阳市住房和城乡建设局作出的颁发筑房权证清房权证清镇字第**权证的行政行为具有事实基础和法律法规依据，被上诉人王湘黔的诉称理由不能成立，依法应当驳回被上诉人王湘黔的诉讼请求。上诉人张仕俊的主要上诉理由成立，对其上诉请求本院依法予以支持。原判认定事实清楚，但适用法律有误，判决不当，依法予以改判。判决：一、撤销贵阳市南明区人民法院（2013）南行初字第42号行政判决；二、驳回王湘黔的诉讼请求。本案未收取案件受理费。该二审判决发生法律效力后，王湘黔不服，向贵州省高级人民法院申请再审，该院指令本院对该案再审。王湘黔作为再审申请人（一审原告、二审上诉人），与被申请人（一审被告、二审被上诉人）张仕俊、被申请人（一审被告、二审被上诉人）创景房开商品房销售合同纠纷一案，王湘黔向一审法院起诉请求：确认原告与创景房开就“云岭花园”商住楼一期项目的地下室后半部分负一层商业用房所签并经备案登记的《商品房买卖合同》为有效合同，创景房开与张仕俊于2011年8月2日签订的《商品房买卖合同》为无效合同。贵州省清镇市人民法院（2015）清民初字第152号民事判决：驳回原告王湘黔的诉讼请求。王湘黔不服上诉，本院（2015）筑民一终字第1367号民事判决：驳回上诉，维持原判。王湘黔仍不服，向贵州省高级人民法院申请再审，该院裁定指令本院对该民事案件再审。该民事案件再审中，本院于2019年7月30日作出（2019）黔01破申7号民事裁定，受理陈晓梅对贵阳创景房地产开发有限公司的破产申请，并于2019年8月12日作出（2019）黔01破3-1号决定书，指定了管理人。经创景房开管理人申请，本院于2019年9月20日裁定该民事案件中止审理，同时也裁定本案中止审理。创景房开管理人于2020年6月23日向本院申请恢复民事案件审理，并对创景房开在破产案件受理前委托梅德斗作为诉讼代理人在本案诉讼中发表的意见明确为：1、对创景房开代理人梅德斗陈述的王湘黔与创景房开之间系借贷的事实，管理人予以认可，且经管理人查阅整个诉讼卷宗及相应的资料发现，王湘黔主张其现金支付不符合常理，也不符合法律规定。2、关于创景房开代理人梅德斗陈述张仕俊与创景房开的法律关系，因现阶段创景房开资料缺失，管理人通过查阅并调取相关资料后也无法判断其真实的法律关系，故管理人对此不予表态，请法院依法审查。本院恢复民事案件审理后，也恢复本案的审理。本院对该民事案再审后于2020年12月16日作出（2017）黔01民再51号民事判决：维持本院（2015）筑民一终字第1367号民事判决。该再审民事判决认定王湘黔以《承诺书》上张仕俊所书写的内容及签名，主张张仕俊明知王湘黔与创景房开曾签订案涉停车场买卖合同并备案的证据不充分，不予支持；认定创景房开与张仕俊签订的《商品房买卖合同》是有效合同，购房款已全部支付完毕；认定王湘黔主张基于房屋买卖关系与创景房开签订的《商品房买卖合同》是无效合同；对王湘黔诉请确认其与创景房开签订的《商品房买卖合同》为有效合同不予支持，对王湘黔诉请确认张仕俊与创景房开签订的《商品房买卖合同》为无效合同不予支持。该再审民事判决于2020年12月18日向民事案件的各方当事人进行宣判、送达，该民事判决已发生法律效力。另查明，2015年11月贵阳市住房和城乡建设局的房屋权属登记管理职责已调整由贵阳市国土资源局负责；2019年3月，贵阳市国土资源局的房屋权属登记管理职责已调整由贵阳市自然资源和规划局负责。2015年10月，清镇市住房和城乡建设局的房屋权属登记管理职责已调整由清镇市国土资源局负责；2019年1月，清镇市国土资源局的房屋权属登记管理职责已调整由清镇市自然资源局负责。后贵阳市国土资源局于2019年划入贵阳市自然资源和规划局。如前所述，清镇市住房和城乡建设局的房屋权属登记管理职责也相应划入清镇市自然资源和规划局。本院再审认为，原一、二审认定王湘黔诉请属于法院审理范围，贵阳市住房和城乡建设局与清镇市住房和城乡规划建设局是本案的适格被告并无不当，本院再审不再赘述。经查案涉房屋权属登记管理职能发生在本案诉讼过程中，贵阳市自然资源和规划局与清镇市自然资源局均是本案适格诉讼主体。关于案涉颁证行为是否应予撤销的问题。首先，《中华人民共和国物权法》第二十条规定“当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记。预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。预告登记后，债权消灭或者自能够进行不动产登记之日起三个月内未申请登记的，预告登记失效”，王湘黔虽与创景房开就案涉房屋签订《商品房买卖合同》并办理了预售合同备案登记，但并没有办理预告登记，该房屋也未交付，故王湘黔仅办理的预售合同备案登记并不当然产生物权及准物权公示效力。商品房预售备案登记是房地产管理部门出于行政管理目的，对商品房预售合同进行的备案，属行政管理措施，不具有审查、批准的性质，不改变原有的法律关系，也未对任何人设定新的权利义务，该登记备案并不是商品房买卖合同成立生效的条件，不涉及商品房买卖合同的效力。其次，王湘黔诉创景房开、张仕俊商品房销售合同纠纷一案，本院生效的（2017）黔01民再51号民事判决已认定王湘黔以《承诺书》上张仕俊所书写的内容及签名，主张张仕俊明知王湘黔与创景公司曾签订案涉停车场买卖合同并备案的证据不充分，不予支持；该判决同时认定创景房开与张仕俊签订的《商品房买卖合同》是有效合同，购房款已全部支付完毕。贵阳市住房和城乡建设局根据张仕俊的申请，依据创景房开与张仕俊签订的《商品房买卖合同》、《销售不动产统一发票》，税收通用完税证、房屋移交证书、房屋分层分户平面图等，向张仕俊颁发案涉房屋产权证符合《贵阳市房屋权属登记管理办法》第九条第二款“……购买商品房、房改房、经济适用住房的房屋权利人申请初始登记，只需提交房屋权属登记申请表、买卖合同、购房发票以及组织机构代码证或者或者有效身份证件”的规定，该颁证行为具有权属依据，符合上述法规规定。最后，根据《房屋登记办法》第二条的规定，房屋登记是指房屋登记机构依法将房屋权利和其他应当记载的事项在房屋登记簿上予以记载的行为。案涉颁证行为涉及的房屋所有权的权属登记属于物权法、房屋登记办法明确的不动产登记情形。《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第一条【审查基础关系或确认权属属于民事诉讼受案范围】规定“因不动产物权的归属，以及作为不动产物权登记基础的买卖、赠与、抵押等产生争议，当事人提起民事诉讼的，应当依法受理。当事人已经在行政诉讼中申请一并解决上述民事争议，且人民法院一并审理的除外”。王湘黔诉创景房开、张仕俊商品房销售合同纠纷一案，本院生效的（2017）黔01民再51号民事判决已认定王湘黔与创景公司基于商品房买卖关系签订的《商品房买卖合同》为无效合同。由于从行政机关所承担预售合同备案职能看，预售合同登记备案行为并不具有合法性审查的必要性，现王湘黔备案登记的《商品房买卖合同》已被生效判决认定为无效合同，从维护颁证行为稳定性出发，在王湘黔不能提供其对案涉房屋的有效权利依据情况下，王湘黔主张撤销案涉颁证行为缺乏事实依据及法律依据，本院再审不予支持。综上所述，王湘黔的再审请求不能成立，本院不予支持。本案二审判决认定案件事实基本清楚，适用法律及处理结果并无不当。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第四十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、第一百一十九条第一款之规定，判决如下：维持本院（2014）筑行终字第53号行政判决。本判决为终审判决。审判长 何 艳审判员 赵 曜审判员 刘 梅二〇二〇年十二月二十四日书记员 郑奇怪