浙江省新昌县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0624行初44号 原告汪香标，男，1946年8月28日出生，汉族，住嵊州市。 原告葛招娟，女，1948年1月1日出生，汉族，住嵊州市。 原告汪华江（曾用名：汪小江），男，1979年12月11日出生，汉族，住嵊州市。 三原告委托代理人(特别授权代理)程树法、殷玉航，北京京润律师事务所律师。 被告嵊州市浦口街道办事处，住所地嵊州市浦口街道浦南二路**。 法定代表人徐升东，主任。 出庭行政机关负责人何昆，副书记。 委托代理人李毅明、周利雅，浙江世纪方正律师事务所律师。 第三人嵊州市美瑞房屋拆迁有限公司，统一社会信用代码91330683MA288B9P30，住所地嵊州市经济开发区双塔路****。 法定代表人马雪根。 第三人汪明江，男，1974年9月27日出生，汉族，住嵊州市。 原告汪香标、汪华江诉被告嵊州市浦口街道办事处、第三人嵊州市城镇房屋拆迁有限公司、汪明江集体土地上房屋征收补偿安置协议一案，于2019年9月17日向嵊州市人民法院提起诉讼，同时申请异地管辖。经绍兴市中级人民法院指定，本案由本院管辖。本院于2019年10月16日立案受理。2019年11月18日，经原告申请，本院追加嵊州市美瑞房屋拆迁有限公司为本案第三人参加诉讼，2019年11月19日通知第三人嵊州市城镇房屋拆迁有限公司退出本案诉讼。2019年11月21日，依原告申请，本院作出（2019）浙0624行初117号行政裁定书，裁定将被告变更为嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会，并于同日向被告邮寄送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等诉讼文书。本院经审理于2020年4月1日作出（2019）浙0624行初117号之一行政裁定，驳回了两原告的起诉。两原告不服，向绍兴市中级人民法院提起上诉，绍兴市中级人民法院于2020年5月15日作出（2020）浙06行终169号行政裁定，撤销了本院（2019）浙0624行初117号之一行政裁定，本案由本院继续审理。本院于2020年5月26日再次立案受理，并于同日向被告嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会及本案第三人邮寄送达起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等诉讼文书。因机构撤并及职能调整，根据原告申请，本院于2020年6月29日作出（2020）浙0624行初44号行政裁定，将本案被告由嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会变更为嵊州市浦口街道办事处，并向变更后的被告重新送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等诉讼文书。根据葛招娟的申请，通知葛招娟作为共同原告参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年7月20日公开开庭审理了本案。原告汪华江、三原告的委托代理人程树法、殷玉航、被告嵊州市浦口街道办事处的行政机关负责人何昆、委托代理人李毅明到庭参加诉讼。第三人嵊州市美瑞房屋拆迁有限公司、汪明江经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2016年11月6日，由嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会为甲方、嵊州市美瑞房屋拆迁有限公司为乙方与丙方汪明江签订了编号为ＺＤ-0604的《嵊州市城中村改造房屋征收补偿安置协议书》，原告认为该协议所涉及的位于嵊州市××街道××村××号的房地产属原告所有，被告将该房地产并入汪明江户由汪明江签订协议并领取补偿款的行为侵犯了原告的合法权益。 原告汪香标、葛招娟、汪华江诉称： 1.原告汪香标与葛招娟夫妻生育两子，长子为本案汪明江、次子为本案汪华江。汪华江和父母亲、汪明江在嵊州市××街道××村分别拥有两处合法房屋，有二本《集体土地建设用地使用证》，其中原告（汪华江）与父母亲户住房在××街道××村××号，嵊私土字（2002）304号，嵊州市农村私人建房用地呈报表，嵊州集用（2012）第00423号集体土地使用证，建筑面积452.24平方米。第三人（汪明江）户住房在××村××号，嵊土字（89）第1997号，嵊州市私人建房用地呈报表及嵊州土地证住第89-1997号，建筑面积427.17平方米，该房屋系“世居房”，于1989年11月20日房屋普查登记在父亲汪香标名下，共有人为：汪香标、葛招娟、汪明江、汪华江。 2.土地使用证登记在汪香标名下93—1号房屋是原告（汪华江）长大成年后符合农村宅基地审批条件而合法获得拥有的，又经《分家析产》该房屋归原告（汪华江）户所有，原告住房符合农村一户一宅的规定，一直居住至被违法征收强拆。 3.由于嵊州市××街道××村“城中村改造”工程项目建设需要对地处湛头村的地上建筑物实施征收拆迁，原告房屋位于拆迁范围内。2016年11月6日，被告和第三人汪明江在未同原告协商的情况下，且明知第三人汪明江并非宅基地使用权及所有权人即与其签署了涉案协议书，把原告所有的房屋强行并入第三人（汪明江）户没有获得安置补偿的权利，原告房屋只获得建房重置价及室内装璜补偿款共计56万元，宅基地被违法征用了，让我们重置到哪里去？拆迁款根本买不回周边高楼每平方米1.3万元的商品房，被告该行为严重侵害了原告的合法权益。请求依法对被告制定的嵊政［2016］5号嵊州市人民政府关于《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法（试行）》附件2：第三条有下列情形之一的，不列入安置人口计算：（一）机关企事业单位职员已享受过福利分房、集资建房、住房补贴的。第六条子女立户：（二）只有一个子女的，父母必须随该子女为一户，不得另行立户；（三）有两个以上儿子的，其成年儿子可分开立户，但父母必须随其中一个儿子为一户等规范性文件内容进行合法性审查。 4.原告（汪华江）因高考录取入学所需把户口迁出本村的，由此，根据嵊城改组办[2015]1号解释性说明中第7条被征收人原系本村（社区）集体经济组织成员，后因升学、兵役、就业、服刑等正常户籍迁移，户籍已迁出本村（社区），但在本市范围内的，其在改造区域内的合法住房的征收，该住房的确权建筑面积即为该被征收人的安置面积。依据以上规定被告对原告的“并户”安置补偿有失公平公正及合法性，理应确认无效。 5.原告于湛头村房屋是在被告征地拆迁之前，经审批自建又经《分家析产》获得，且财产分割明确，应当按照产权人与被拆迁人利益一致的原则进行安置补偿，但被告违反了相关法律法规，剥夺了原告拥有的私有财产权利。 6.浙江省绍兴市中级人民法院于二〇一七年十二月二十八日作出案号为（2017）浙06行初11号判决：确认被告嵊州市人民政府所作汪香标、汪华江所在户集体土地上房屋征收行为违法。此判决现已生效，被告与第三人汪明江所签署的ZD-06-04号《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》理应无效及撤销。 原告认为，据财产独立性原则《民法通则》第七十一条：“财产所有权是指所有人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。”涉案房屋系原告所拥有,房屋所有权人才对房屋享有相应的处分权，而被告和第三人汪明江在无授权的情况下，事后被告也未追认，所签署的ZD-06-04号《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》理应无效。综上，被告实施“并户安置”违法征收房屋行为，请求法院：依法确认被告与汪明江于2016年11月6日签署编号为：ZD-06-04号《城中村改造房屋征收补偿安置协议书》无效，一并审查嵊政[2016]5号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》的合法性。 三原告向本院提交了以下证据： 1、身份证、户口本、门牌号，证明原告诉讼主体资格及享有单独立户的资格。被告对该证据的真实性无异议。 2、嵊州集用（2012）第00423号集体土地使用证，证明原告对被征收的土地有合法的使用权，符合一户一宅的规定。被告对该证据的真实性无异议，但无法达到原告的证明目的。 3、嵊土字（89）第1997号农村私人建房用地呈报表、嵊私土字（2002）第304号嵊州市私人建房用地呈报表，证明原告房屋是合法建筑，并且是一户一宅。被告对该证据的真实性无异议，但无法达到原告的证明目的。 4、绍兴市中级人民法院（2017）浙06行初11号行政判决书，证明嵊州市人民政府作出的涉及原告户房屋的征收行为违法。被告对该证据的三性无异议，但无法达到原告的证明目的。 5、编号ZD-0604的《嵊州市城中村改造房屋征收补偿安置协议书》，证明未经原告同意，被告擅自与第三人汪明江签订协议，严重损害原告利益。同时，该协议书证明原告户合法房屋建筑面积。被告对该证据的三性无异议，但无法达到原告的证明目的。 6、房屋评估报告书，证明合法房屋建筑面积，评估单价过低严重损害了原告的利益。被告质证认为无法达到原告的证明目的。 7、三公告、三公示，证明本次征收补偿安置都是依据城改组办，嵊政等文件政策实施的。被告质证认为无法达到原告的证明目的。 8、嵊城改组办[2015]1号、嵊政[2016]5号及其附件2等文件，嵊政[2017]18号文件，证明原告户符合嵊州市征收集体土地上房屋的世居房认定政策，原告汪华江系安置人口。被告对该证据的关联性有异议。 9、嵊自然资规信公（2020）第14号、嵊自然资规信公（2020）第15号政府信息依申请公开告知书，证明案涉房屋补偿协议签订的事实基础不存在。被告认为本案系继续审理，原告不得补充证据。 被告嵊州市浦口街道办事处辩称：案涉协议具有法律效力。1、签约主体适格，不存在有违反行政行为的情形。案涉协议书签约主体并不违反法律规定，一方系案涉重点工程辖区内征收单位原嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会委托的具体实施单位嵊州市美瑞房屋拆迁有限公司，另一方系被拆迁户代表。在有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定的情形，原告申请确认无效的，人民法院才判决无效，本案不存在此种情形。2、案涉协议书内容合法，且已履行完毕。2016年11月6日，汪明江作为户代表与嵊州市美瑞房屋拆迁有限公司签订了案涉安置补偿协议书，在协议书签订之前，相关实施单位均依照政策规定进行了“公告、公示”程序，对该户所涉房屋委托有资质的评估机构进行评估，并支付相应签约奖励费、临时过渡费用，协议书所涉各项补偿费用及标准均有相应依据，不违反《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，系双方真实意思表示，且协议书已经履行完毕。另，在原告以嵊州市人民政府为被告提起的要求确认征收违法之诉(2017)浙06行初11号诉讼中，亦查明了上述事实。3、在本案原二审（2020）浙06行终16号案件庭审中，原告提供诸暨市人民法院一审（2019）浙0681行初185号、绍兴市中级人民法院二审（2020）浙06行终84号两份行政判决书，用以反驳贵院诉讼标的被羁束的裁判理由，经被告查阅，（2019）浙0681行初185号判决书虽未认可诉讼标的被羁束的观点，但裁判理由部分以案涉协议未违反《行政诉讼法》第七十五条及《合同法》第五十二条规定，依法认可案涉协议的效力，二审维持原判。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告在举证期限内向本院提交以下证据: 10、（2018）浙06行赔初36号行政赔偿判决书、（2019）浙行赔终27号行政赔偿判决书，证明案涉协议书效力已被生效判决所认定，两原告提起本案诉讼不具有行政法上诉的利益。原告经质证认为无法达到被告的证明目的。 11、委托签约服务合同，证明协议书签约主体符合法律规定。原告对该证据的合法性、关联性有异议，认为无法达到被告的证明目的。 12、案涉区块城中村改造“三公示、三公告”，评估报告，确权表，案涉协议书，腾空证明单，房票，款项领取信息，证明协议内容未违反法律规定，各类补助均有相应依据，系双方真实意思表示，且已经履行完毕。原告对该证据的合法性有异议，认为无法达到被告的证明目的。 13、嵊政[2016]5号嵊州市人民政府文件。原告对该证据的合法性有异议。 第三人未向本院提交答辩意见及证据。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下： 原告提交的证据1-5，被告经质证未对真实性有异议，本院予以认定；证据6、7及8中的嵊政[2016]5号嵊州市人民政府文件与被告提交的证据12、13一致，本院予以认定；证据8中的嵊政[2016]5号等文件附件2因原告提出了规范性文件合法性审查请求，本院将在规范性文件合法性审查一节予以叙述；证据8中的嵊政[2017]18号嵊州市人民政府文件，与本案无关联性，本院不予认定；证据8中的嵊城改组办[2015]1号文件，嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会在2016年11月2日的《开发区（浦口街道）湛头区块城中村改造三号公告》中载明：“根椐嵊政[2015]15号、嵊政[2015]16号、嵊政办批[2015]41号、嵊城改组办[2015]1号、嵊城改组办[2015]2号文件的精神，公告如下：……”,可见，当时嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会也是把嵊城改组办[2015]1号文件作为公告安置补偿协议生效的适用依据，故该文件适用于原告汪华江；证据9，被告不予认可，且该证据形式仅为复印件，本院不予认定。被告提交的证据10、12、13，原告经质证未对真实性有异议，本院予以认定；证据11与本案无关联性，本院不予认定。 经审理查明，原告汪华江及第三人汪明江系原告汪香标、葛招娟之子。在嵊州市××街道××村有两处房屋载明户主为汪香标，一处为嵊州市住房，嵊州市私人建房用地呈报表编号为嵊土字（89）第1997号，证载建筑占地面积90平方米，共有人为汪香标、葛招娟、汪明江、汪华江，该处房屋在汪明江成家后一直由汪明江管理使用，并经公安登记立户，户内人口为汪明江及其妻子、儿子；另一处为嵊州市××街道××村××号住房，嵊州市农村私人建房用地呈报表编号为嵊私土字（2002）第304号，集体土地使用证编号为嵊州集用（2012）第00423号，证载建筑占地面积72平方米，共有人为汪香标、葛招娟、汪华江，并经公安登记立户，户内人口为汪香标、葛招娟。2016年，嵊州市浦口街道蒋林头村湛头自然村被列入城中村改造范围。原告汪香标、葛招娟作为安置人口列入儿子汪明江所在户计算安置补偿，原告汪华江因就学成为非农户口，户口已迁出本村，未被列为安置人口。2016年11月6日，汪明江与嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会、嵊州市美瑞房屋拆迁有限公司签署《嵊州市城中村改造房屋征收补偿安置协议书》，嗣后领取拆迁安置补偿款，并腾空房屋移交城中村改造实施单位拆除。原告认为在上述征收过程中，第三人汪明江与被告嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会、第三人嵊州市美瑞房屋拆迁有限公司签订的编号为ＺＤ-0604的《嵊州市城中村改造房屋征收补偿安置协议书》侵犯其合法权益，遂提起本案诉讼。 本院认为，本案的主要争议焦点为：一、案涉补偿安置协议书是否有效；二、关于嵊政[2016]5号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法（试行）》附件2第三条、第六条的合法性审查问题。 案涉补偿安置协议书是否有效 案涉安置补偿协议系行政协议，既有行政性特征，又有合同性特征。判定该协议是否无效，既要适用行政法律规范关于行政行为无效的规定，又要适用民事法律规范关于合同无效的规定。 首先,就行政性而言,《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定,行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形,原告申请确认行政行为无效的,人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定,有下列情形之一的,属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”:（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格;（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据;（三）行政行为的内容客观上不可能实施;（四）其他重大且明显违法的情形。本案中，原告汪香标系浦口街道蒋林头村湛头93-1号户主，原告葛招娟、汪华江系户内成员，与第三人汪明江分属不同的两户。原告汪华江系汪香标、葛招娟次子，系湛头村93—1号房屋共有人，虽其户口因就学外迁，但其符合嵊州市城中村改造工作领导小组办公室印发的嵊城改组办［2015］1号文件第七条的规定，即：被征收人原系本村（社区）集体经济组织成员，后因升学、兵役、就业、服刑等正常户籍迁移，户籍已迁出本村（社区），但在本市范围内的，其在改造区域内的合法住房的征收，根据以下情形计算其确权建筑面积。（1）其在改造区域内建造的具有合法手续的住房，该住房的确权建筑面积即为该被征收人的安置面积。（2）……。由此可见，原告汪华江房屋被拆迁理应得到相应补偿，现被告以汪华江不是安置对象，父母必须随子女为一户，不得另行立户为由，将原告汪香标户与第三人汪明江户合并安置补偿，明显减损了原告权利，而被告未就此提供法律法规依据，属于重大且明显违法，本院确认安置补偿协议中涉及原告房屋即嵊州市××街道××村××号房屋部分的内容无效。 其次,就合同性而言,强调当事人的意思自治。案涉安置补偿协议，由嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会与第三人签订，被告未举证证明第三人汪明江系接受了原告委托，代理原告签订该协议。因此，该协议中涉及原告房屋部分的内容，并非原告的真实意思表示。 二、关于嵊政[2016]5号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法（试行）》附件2第三条、第六条相关内容的合法性审查问题 需要说明的是，原告没有向本院提供嵊政[2016]5号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法（试行）》这一规范性文件，其提供的是关于嵊政[2016]5号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》及其附件2，该附件2的第三条、第六条也不是原告所要求审查的内容，原告所要求审查的内容应该是该附件2的第四条的（三）、第七条的（一）（二）。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条规定，人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。该条第二款规定,有下列情形之一的,属于行政诉讼法第六十四条规定的“规范性文件不合法”：（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；（二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；（三）没有法律、法规、规章依据,违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；（四）未履行法定批准程序、公开发布程序,严重违反制定程序的；（五）其他违反法律、法规以及规章规定情形的。原告要求本院审查的嵊政[2016]5号《嵊州市城中村房屋征收补偿安置实施办法》附件2的相关内容的合法性，经本院审查,该文件不存在上述规范性文件不合法的情形,故对原告的该项请求予以驳回。 综上，原嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会与第三人签订的编号为ZD-0604的《嵊州市城中村改造房屋征收补偿安置协议书》涉及原告房屋部分的内容无效，因嵊州市人民政府职能机构撤并，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告，故嵊州市浦口街道办事处是本案的适格被告。嵊州市浦口街道办事处应对三原告重新作出安置补偿，因案涉协议无效而多支付给第三人汪明江的安置补偿款由被告与汪明江办理结算或另行主张。两第三人经本院传票传唤无正当理由拒不到庭,不发生阻止案件审理的效果。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第七十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款、第九十九条第（二）项之规定，判决如下： 一、确认原嵊州市经济开发区（浦口街道）管理委员会与第三人嵊州市美瑞房屋拆迁有限公司、汪明江签订的编号为ＺＤ-0604的《嵊州市城中村改造房屋征收补偿安置协议书》中涉及原告汪香标、葛招娟、汪华江房屋即嵊州市××街道××村××号部分的内容无效； 二、责令被告嵊州市浦口街道办事处于本判决生效后三十日内对原告汪香标、葛招娟、汪华江重新作出安置补偿。 本案案件受理费50元，由被告嵊州市浦口街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院[在递交上诉状之日起七日内，预缴上诉案件受理费人民币50元，具体见绍兴市中级人民法院上诉案件交纳诉讼费用通知书]。 审 判 长  潘旭峰 审 判 员  张兆刚 人民陪审员  吕 富 二〇二〇年十二月二十二日 法官 助理  章莉莎 书 记 员  王金英 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条第五款行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。 第七十五条窗体顶端 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。 《最高人民法院关于适用的解释》 第七十九条第二款第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果。 第九十九条有下列情形之一的,属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’: （一）行政行为实施主体不具有行政主体资格; （二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据; （三）行政行为的内容客观上不可能实施; （四）其他重大且明显违法的情形。