安徽省亳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖16行终215号 上诉人（一审原告）利辛县万**行汽车修配厂，地址安徽省利辛县城关镇文州路北。注册号341623600410257。 经营者管士国，男，1960年2月3日出生，汉族，住安徽省利辛县。 委托代理人邓红欣，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）亳州市自然资源和规划局，住所地安徽省亳州市谯城区光明路**，统一社会信用代码11341600MB18907385。 法定代表人叶祖贵，局长。 委托代理人邵长龙，该单位工作人员。 上诉人利辛县万**行汽车修配厂（以下简称万**行汽修厂）因诉被上诉人亳州市自然资源和规划局行政复议一案，不服安徽省亳州市谯城区人民法院作出的（2020）皖1602行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年12月10日公开开庭审理了本案。上诉人万**行汽修厂的经营者管士国及委托代理人邓红欣，被上诉人亳州市自然资源和规划局的委托代理人邵长龙参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，管士国系原告利辛县万**行汽车修配厂的经营者，2019年12月5日，利辛县自然资源和规划局向管士国作出利自然资规改(2019)239号责令改正违法行为通知书，该通知书的主要内容为：“管士国，你未经批准擅自建房的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，现责令你收到本通知书之后立即改正，恢复原状，逾期不改正的，将依法予以强制拆除。”原告不服申请行政复议，被告亳州市自然资源和规划局于2019年12月30日收到行政复议申请书，于同日立案，并于同日向原告邮寄送达行政复议受理通知书和向利辛县自然资源和规划局邮寄送达行政复议答复通知书。利辛县自然资源和规划局在规定的期限内提交了行政复议答辩书和相关证据。被告经审查查明:“原告因涉嫌违法建设，利辛县自然资源和规划局组织执法人员对上述线索进行了调查，并向原告作出责令改正违法行为通知书，2020年1月11日利辛县自然资源和规划局终止了该案的调查”。被告认为：行政复议的前提是存在具体的行政行为，利辛县自然资源和规划局作出的责令改正违法行为通知书并未对原告的权利义务产生实际影响，不是具体的行政行为。被告亳州市自然资源和规划局经审批，于2020年2月20日作出亳自然资规复决字〔2019〕37号行政复议决定书，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条第一款第(二)项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。该行政复议决定书依法向万**行汽修厂和利辛县自然资源和规划局送达。 另查明，1998年12月28日，万**行汽修厂取得利辛县人民政府土补字(1998)第233号审批建设用地通知。2019年12月24日，万**行汽修厂建设的房屋被政府部门拆除。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定,“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”本案原告不服被告亳州市自然资源和规划局作出的行政复议决定，其具有本案适格的诉讼主体资格，且其自收到复议决定书之日起十五日内向法院提起诉讼，符合法律规定。本案中，原告向被告亳州市自然资源和规划局申请行政复议，要求被告撤销利辛县自然资源和规划局作出的利自然资规改(2019)239号责令改正违法行为通知书，被告接到行政复议申请后，依法履行了受理、相应的通知及审查义务，作出行政复议决定后依法进行送达，行政复议程序合法。根据原告及利辛县自然资源和规划局的证据可以看出，利辛县自然资源和规划局作出责令改正违法行为通知书后，原告的房屋被利辛县相关部门予以拆除，利辛县自然资源和规划局并未对原告继续作出相应行政处罚，而是终止了案件的调查，故利辛县自然资源和规划局作出的责令改正违法行为通知书系作出行政行为中的程序性行为，属于告知行为，该通知书并未对原告的权利义务产生实际影响，对原告的权利义务产生实际影响的是拆除行为，原告可另行行使救济权利。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”根据上述规定，被告亳州市自然资源和规划局受理原告的行政复议申请后，认为原告的行政复议申请不符合受理条件，依法作出驳回行政复议申请的决定，并无不当，被告作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告利辛县万**行汽车修配厂的诉讼请求。案件受理费50元，由原告利辛县万**行汽车修配厂负担。 万**行汽修厂上诉称，一、利辛县自然资源和规划局作出的利自然资规改（2019）239号《责令改正违法行为通知书》对上诉人的权利义务产生实际影响，属于行政复议范围。《责令改正违法行为通知书》对上诉人增设法律上的义务，对上诉人的房屋作出负面的法律评价，对上诉人的合法权益造成影响，属于独立可复议、可诉讼的行政行为，并非过程性行为。而一审法院认定《责令改正违法行为通知书》为过程性告知的行为，未对上诉人的权利义务产生实际影响，该认定事实错误，剥夺上诉人复议诉讼的权利，应当依法撤销。二、被上诉人亳州市自然资源局作出的行政复议决定认定事实错误，适用法律错误，应予撤销。一审法院适用《行政诉讼法》第六十九条之规定驳回上诉人的诉讼请求属于适用法律错误，应当依法撤销。请求依法撤销一审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 上诉人万**行汽修厂向一审法院提供证据有：1.身份证复印件；2.营业执照复印件；3.利辛县人民政府土补字(1998)第233号审批建设用地通知，1-3号证据证明万**行汽修厂主体资格，具有基本利害关系，享有土地审批手续。4.2019年12月5日利自然资规改(2019)239号责令改正违法行为通知书复印件；5.亳自然资规复决字〔2019〕37号行政复议决定书及收件单，4-5号证据证明被诉行政行为。6.房屋被强拆现场照片一份，证明房屋已被违法暴力强制拆除，但截至到房屋被拆除为止，并未再有最后的类似限期拆除决定书行政行为作出，证明责令改正违法行为通知书已是终局性、对万**行汽修厂的实体权利义务产生影响的行政行为。7.2019年10月24日利辛县城关镇人民政府等三个部门作出的公告（对安置补偿方案征求意见）；8.2019年10月30日北三角征拆指挥部作出的通知一份；9.2019年11月19日利辛县人民政府作出的利政秘〔2019〕120号《利辛县人民政府关于解决利辛县工业用地及地上房屋历史遗留问题的意见》；10.2019年12月10日利辛县人民政府作出的利政秘〔2019〕133号《利辛县人民政府关于城关镇长春路南侧三角地块国有土地上房屋征收决定的通告》，7-10号证据证明涉案土地已经被纳入征收拆迁范围，利辛县自然资源和规划局作出责令改正违法行为通知书执法目的明显不当，不符合立法目的，涉嫌以拆违章建筑之名行拆迁之实。 被上诉人亳州市自然资源和规划局辩称，万**行汽修厂因不服利辛县自然资源和规划局作出的责令改正违法行为通知书，于2019年12月30日提出行政复议申请。经受理、审理后，查明：因万**行汽修厂涉嫌违法建设，利辛县自然资源和规划局组织执法人员对举报线索进行了调查，在调查过程中，利辛县自然资源和规划局向万**行汽修厂作出利自然资规(2019)239号责令改正违法行为通知书，要求原告主动纠正违法行为，否则将按程序依法处理。2020年1月11日，利辛县自然资源和规划局依法终止了上述案件的调查程序。综上，利辛县自然资源和规划局作出的责令改正违法行为通知书仅是程序性告知行为，对万**行汽修厂的权利义务并未产生实际影响。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法”的规定，行政复议的前提是存在具体的行政行为。本案中，利辛县自然资源和规划局作出的利自然资规(2019)239号责令改正违法行为通知书，并未对万**行汽修厂权利义务产生实际影响，不是具体的行政行为。故，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条第一款(二)项规定作出了驳回申请人的行政复议申请的复议决定。综上，涉案行政复议行为认定事实清楚、程序合法、适用法律依据正确，请求驳回万**行汽修厂的上诉请求。 被上诉人亳州市自然资源和规划局向一审法院提交了以下证据、依据：1、万**行汽修厂提交的行政复议申请材料、行政复议立案登记表、行政复议答复通知书、行政复议受理通知书及邮寄证明，证明亳州市自然资源和规划局收到万**行汽修厂提出的行政复议申请后，依法进行登记、受理，并发出答复通知。2、利辛县自然资源和规划局在行政复议案件审理期间向亳州市自然资源和规划局提交的答复证据材料、终止调查决定呈批表、行政复议决定书及邮寄证明，证明利辛县自然资源和规划局作出的利自然资规(2019)239号责令改正违法行为通知书仅是程序性告知行为，对万**行汽修厂的权利义务并未产生实际影响，不是具体的行政行为，不符合行政复议法定受理条件。据此，亳州市自然资源和规划局依法作出行政复议决定书并依法送达给行政复议申请人、被申请人，履行了行政复议法定职责。法律依据《行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条第一款第（二）项。 上述证据一审法院均随卷移送本院。 各方当事人举证及对证据的质证意见同一审。 一审法院对原告提供的证据的认证基本正确，依法应予确认；对被告提供的证据，具有真实性，合法性，关联性，但达不到证明目的。 一审判决查明的案件事实基本正确，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是涉案《责令改正违法行为通知书》是否属于行政复议的范围。责令改正违法行为本质上属于行政命令中的禁令，一经作出便为行政相对人设定了义务，不论该行政命令是否合法，若行政相对人不执行该命令，就会受到行政处罚或者行政强制执行的后果。因此，责令改正违法行为是行政执法过程中一种独立的行政行为。本案中，利辛县自然资源和规划局作出责令改正违法行为通知，为上诉人这一特定相对人设定了立即改正，恢复原状的义务。由此可见，涉案《责令改正违法行为通知书》已对上诉人的权利义务产生了实际影响。因此，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项的规定，该通知属于行政复议范围，复议机关应对其合法性进行审查。 综上，亳州市自然资源和规划局作出的行政复议决定适用法律错误，一审判决适用法律错误，本院二审依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项、第七十条之规定，判决如下： 一、撤销亳州市谯城区人民法院（2020）皖1602行初46号行政判决； 二、撤销亳州市自然资源和规划局作出的亳自然资规复决字﹝2019﹞37号行政复议决定； 三、责令亳州市自然资源和规划局于本判决生效后的法定期限内对利辛县万**行汽车修配厂提出的行政复议申请重新作出复议决定。 一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，均由亳州市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘秋菊 审判员  刘晓慧 审判员  张继民 二〇二〇年十二月二十三日 法官助理卢丽娜 书记员孟蕾 附：本案适用的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决.裁定认定事实清楚，适用法律.法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决.裁定； （二）原判决.裁定认定事实错误或者适用法律.法规错误的，依法改判.撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清.证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。