北京市平谷区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0117行初139号原告刘连，男，1955年10月9日出生，汉族，住北京市平谷区。委托代理人李三勇，北京市两高律师事务所律师。委托代理人陈金清，北京市两高律师事务所律师。被告北京市平谷区金海湖镇人民政府，住所地北京市平谷区金海湖镇韩庄村西。法定代表人李斌，镇长。出庭负责人王振丰，副镇长。委托代理人赵一凡，北京市方桥律师事务所律师。原告刘连因要求确认被告北京市平谷区金海湖镇人民政府（以下简称金海湖镇政府）强制拆除行为违法，于2020年8月27日向本院提起行政诉讼。本院依法受理后，依法向被告金海湖镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。2020年10月14日，本院组织双方进行了证据交换。本院依法组成合议庭，于2020年11月18日公开开庭审理了本案。原告刘连及其委托代理人李三勇、陈金清，被告金海湖镇政府副镇长王振丰、委托代理人赵一凡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年8月14日、2020年8月21日，被告强制拆除原告位于平谷区金海湖镇海子村南环路约286平方米建筑。原告刘连诉称，原告刘连与金海湖镇海子村村委会分别于1998年9月1日和2003年6月1日签订租赁合同并在合同约定的范围内建造了位于金海湖镇海子村南环路的养蜂场和北京丽丽保富百货商店，建筑面积总计约286平方米，租赁经营手续齐全。2020年8月14日被告在对涉案房屋情况未充分全面、客观、公正地调查的情况下即对原告总面积约286平米的养蜂场和北京丽丽保富百货商店进行强制拆除，使原告的合法财产权益遭受严重损失。原告认为，被告强制拆除原告房屋的行为无事实、法律依据，违反法定程序，亦违反了行政法合法行政，合理行政的原则，系为推动违法征地而实施的违法行政行为。被告强制拆除原告房屋的行为应当确认违法。现原告向法院提起诉讼，请求：1.确认被告强行拆除原告总建筑面积约286平方米养蜂场和北京丽丽保富百货商店的行政行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。原告在法定期限内提交了下列证据并在庭审中出示：1.《合同书》，证明原告于1998年9月1日与海子村村委会签订《合同书》，原告建的养蜂场是符合合同约定的合法行为；2.《租赁合同》，证明原告于2003年6月1日与海子村村委会签订《租赁合同》，原告所建房屋均在合同约定的租赁范围内且合同尚未到期；3.北京丽丽保富百货商店营业执照（副本）；烟草专卖零售许可证（许可证号：110117101250），证明原告超市合法经营，证照齐全；4.刘连养蜂证，证明原告具有养蜂资质和资格；5.被告金海湖镇政府所作的《限期拆除决定书》、《催告书》、《强制拆除决定书》，平谷区政府所作的京平政复字[2020]79号《行政复议决定书》，证明被告作出的《限期拆除决定书》已被平谷区政府确认违法，被告的强拆行为是在违法决定基础上所作出的违法行为；6.光盘（强拆相关图片及视频），证明强拆前房屋状况及强拆的图片与视频，强拆前原告房屋状况良好，被告强拆行为对原告房屋造成损害。此外，原告当庭补充证据规划图、剖面图7张，并称该证据是海子村委会给原告，证明被告表面拆除违建实际上是以拆违代拆迁。被告金海湖镇政府辩称：一、被告具有查处、拆除本辖区内违法建设的法定职责。《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。被告据此对本辖区内违法建设的查处、拆除具有法定职责。二、被告履行了立案、调查的法定职责。被告在日常检查中，发现原告在金海湖镇海子村南环路建有房屋可能涉嫌违法建设，于2019年11月对涉案建筑进行了检查、勘验、对刘连进行了询问，经过初步调查，刘连未能出示乡村建设规划许可证。2020年5月15日，被告立案，收集相关证据、进行调查询问。2020年6月1日，被告结合向北京市规划和自然资源委员会平谷分局（以下简称规自委平谷分局）去函查询，经规自委平谷分局确认涉案建筑未取得乡村建设规划许可证。被告在调查过程中发现，案外人刘保付可能对涉案建筑享有权益，故将刘保付一同作为本案相对人。经过被告调查、询问并对证据进行分析论证，于2020年8月5日作出《限期拆除决定书》并于当日向刘连、刘保付送达。因刘连、刘保付未在规定时间内自行拆除，8月7日，被告对刘连、刘保付进行催告，并向刘连、刘保付进行权利义务告知。经催告后，刘连、刘保付仍然没有自行拆除，2020年8月11日，被告作出《强制拆除决定书》并于当日送达。2020年8月14日，被告对涉案房屋内的物品清点后进行了拆除。三、被告实施强制拆除行为具有事实根据和法律依据。1.经被告向规自委平谷分局去函查询，涉案房屋没有取得规划审批手续或乡村建设规划许可证。刘连也未能提供取得规划许可审批的相关手续。根据《北京市城乡规划条例》第九十二条规定，属于违法建设。2.涉案建筑用地系刘连从海子村村委会租赁而来，租地用途为临时性养殖建筑，根据《租赁合同》约定，刘连不得改变土地的使用性质，进行民宅性建筑，不能摧毁树木和搞与养殖无关的其他副业。因此，刘连进行民宅性建设、开设超市的行为已经违反了与村委会签订的《租赁合同》，改变了土地使用性质。3.经调查，海子村村委会和镇政府综治办出具的《房产证明》仅作为办理户口迁移之用，不能证明涉案建筑用地是刘连与刘保付合法宅基地。经被告调查核实，村委会与镇政府综治办出具《房产证明》是因刘保付办理户口需要，且村委会和镇政府综治办均不是宅基地审批部门，其出具的有关宅基地的证明并不具有法律效力。4.涉案建筑不属于可以补办审批手续的情形。被告就涉案建筑是否能进行补办审批手续进行论证，由于涉案建筑用地为有林地，不属于建设用地，建筑不符合土地用途，且建设民宅性建筑、经营性超市不符合村庄规划。故涉案建筑无法通过补办审批手续来补正。综上，因涉案建筑未取得规划手续，改变了租赁土地的农业用途，亦不属于可以补正的情形，被告作出《限期拆除决定书》并实施拆除行为具有事实和法律依据。四、被告不存在适用法律错误的情形。虽然原告建设涉案房屋的行为发生在《城乡规划法》实施之前，但其建设时未经过相关规划主管部门进行审批，现其不能提供相关审批手续，目前无法进行补正，且此违法状态一直持续到《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》实施后，因此，被告有权依据《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》查处违法建设。综上所述，被告对涉案违法建设作出限拆决定、强拆决定并进行拆除具有事实和法律依据，请人民法院驳回原告的诉讼请求。被告金海湖镇政府在法定期限内向本院提交了以下证据，并在庭审中出示：1.立案审批表，证明被告依法进行立案；2.现场检查笔录；3.现场勘查笔录；4.现场照片；5.测绘图；6.卫星照片；7.2019年11月26日与原告的谈话笔录；以上证明被告履行调查职责，组织工作人员到现场进行检查、勘测、测量，开展调查询问，被告积极履行调查职责。8.被告金海湖镇政府关于核实海子村刘连建筑规划审批情况的函（京平金政文[2020]114号）；9.关于京平金政文[2020]114号规划审批情况的函；以上证明被告向规自委平谷分局去函，经查询原告、刘保付并未取得乡村建设规划许可证，涉案建筑属于违法建设。10.《租赁合同》；11.海子村村委会出具的《房产证明》；12.镇政府综治办出具的《房产证明》；13.被告与镇政府综治办人员的调查笔录；14.工作说明（周记君、丁秀敏）；15.会议纪要；16.案件呈批表；以上证据证明被告围绕原告、刘保付提供的证据进行调查及对案件分析论证的情况，经查二人改变土地用途，涉案建筑用地不属于建设用地，无法通过补充审批手续进行补正。17.《限期拆除决定书》（京平金镇限拆字[2020]8号）及送达回证；18.工作说明（聂定刚、李望舒）；19.《限期拆除决定书（公告）》（京平金镇限拆字[2020]8号）；20.公告照片；21.权利义务告知书；22.《金海湖镇政府催告书》及送达回证；23.送达照片；24.现场检查笔录（复查）；25.京平金镇强拆字[2020]第8号《强制拆除决定书》；26.《强制拆除决定书（公告）》（京平金镇强拆字[2020]第8号）；27.公告照片；28.拆除物品清单；29.室内物品照片；30.强制拆除及物品清单的录像；31.告知书；以上证明：被告经调查后，根据现有材料及实施情况，作出《限期拆除决定》、《催告书》、《强制拆除决定书》并向刘连、刘保付送达；被告在实施强制拆除行为前对涉案建筑内的物品进行了清点，在实施强制拆除行为过程中全程录像；拆除完毕后，告知刘连、刘保付及时清理残值。《城乡规划法》、《北京市城乡规划条例》系被告金海湖镇政府提供的法律依据。经庭审质证，被告对原告提供的证据发表以下质证意见：证据1在违法建设的调查中，没有出示，被告没有见过，合同书上的面积仅有20平米，这与本案涉案建筑的面积不一致且合同载明只能用于养蜂用房的使用要求；证据2第四条第二款明确约定不得改变土地性质建设民宅建筑，不得摧毁树木，本案中原告在涉案土地上建超市和居住性住房改变了土地的使用性质也违反了合同的约定；证据3真实性认可，但是该证据不能证明取得规划许可，该证据证实了原告改变了土地用途进行商业经营使用；证据4在调查中没有出示，其他意见与证据3意见一致；证据5的真实性认可，但是被告在调查中发现刘连和刘保付均对涉案建筑主张权利，所以在后续的手续中将刘连和刘保付作为共同相对人；证据6不认可，应该以被告提供的证据为准；补充证据真实性不认可，且与本案不具有关联性，涉案地块不存在土地征收的规划，也不存在征地拆迁一说。原告对被告提供的证据持以下质证意见：证据1真实性不认可：1.没有原件；2.没有二承办人签字；3.没有二承办人的工作证；证据2-3不认可：1.没有检查人签字及工作证；2.没有被检查人签字；证据4真实性认可；证据5测绘图和现场情况不符；证据6卫星照片模糊看不清楚；证据7真实性不认可：1.没有原告刘连签字；2.在场证明人，没有附带身份证明，且沈小兵是承办人，他没有资格既作为承办人又作为证明人；证据8、9真实性、证明目的不认可，原告刘连的建筑不属于违建；证据10-12真实性认可，证明目的不认可，证据10-12能够说明原告建筑是合法建筑，该建筑1998年就存在，原告刘连与村委会签订合同，镇政府综治办也出具了产权证明；证据13调查笔录真实性认可，从笔录中能说明刘连的建筑不能等同于违建，当时刘连递交过建房手续的申请，因为村委会镇政府的原因导致手续没有办理下来，秦小义的笔录中可以证明；证据14真实性不认可，从形式上说属于证人证言，证明的内容与实际情况不符，不存在辱骂、诬陷工作人员的情况，另外两名工作人员无法核实，被告没有附工作证；证据15真实性、合法性不认可，与实际情况不符，没有证据原件；证据16真实性不认可，从形式上讲第二页签名栏是空白的，没有签名；证据17真实性认可，该限期拆除决定书作出后刘连向平谷区政府申请行政复议，平谷区政府作出复议决定书，确认镇政府限拆决定书违法；证据18质证意见同证据14的质证意见；证据19-23真实性认可，合法性不认可，限拆决定书已经被确认违法；证据24的真实性不认可，笔录中被检查人不在现场；证据25-27真实性认可，合法性不认可，限拆决定书已经确认违法，强拆决定和强拆行为均违法；证据28清单中的只是部分物品，不是全部；证据29真实性认可；证据30真实性认可，证明了实施非法强拆的过程；证据31真实性不认可，没有原件，合法性不认可且与本案没有关联。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1不能原告的涉案建筑合法，对该证明目的本院不予采纳；证据2真实，能够证明涉案土地的权利来源，但不能证明涉案建筑系合法建设，对此证明目的本院不予采纳；证据3、证据4真实，但与涉案建筑应当取得而未取得建设规划许可证的合法性审查标准不具有关联性，本院不采纳；证据5真实，可以证明被告作出限期拆除决定并被复议机关确认违法的情况；证据6真实，可以证明强制拆除前后房屋状况；补充提交的证据已经超过法定举证期限且未说明正当理由，本院不予采纳。被告提供的证据均系其执法过程中收集、形成，能够证明案件来源、被告进行现场勘验和检查及向规自部门函询涉案建筑建设的审批情况及回函情况，以及被告作出限拆决定、强拆决定、进行公告催告等情况，本院予以采纳，但不能证明被告的强制拆除行为符合法律规定。经审理查明，1998年9月1日，海子村委会和刘连签订《合同书》，承包海子村委会老泵房以西，承包期限至2008年9月1日止。2003年6月1日，海子村村委会与原告刘连签订《租赁合同》，将海子村南泵房西，东西长40米，南北长13米，合计0.78亩的土地租给原告，地上原有自建平方四间，租期20年，自2003年6月1日至2023年6月1日止。双方约定，其租地为临时性养殖建筑，在原告使用期间，不得改变土地的使用性质，不得私自转租，原告不得摧毁树木和搞与养殖无关的其他副业。原告于1998年先后建设了涉案建筑。2019年11月26日，被告金海湖镇政府对位于海子村南环路的建筑进行现场检查勘验、调查询问，制作现场检查笔录、现场勘验笔录、询问笔录，并拍摄现场照片，现场检查时原告未能出示乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证，经现场丈量，建筑面积约286平方米。2020年5月15日，被告金海湖镇政府以原告刘连的行为违反《北京市城乡规划条例》第二十九条之规定为由启动立案调查。2020年6月1日，被告金海湖镇政府向规自委平谷分局发送京平金政文[2020]114号关于核实海子村刘连建筑规划审批情况的函。同日，北京市规划和自然资源委员会回函表示，经查，位于金海湖镇海子村南环路**的京平金政文[2020]**所示内容未依法取得乡村建设规划许可证。2020年8月5日，被告金海湖镇政府作出京平金镇限拆字[2020]第8号限期拆除决定书并进行公告，认定原告于1998年在金海湖镇海子村南环路建设的砖混彩钢结构，总建筑面积约286平方米的建筑，未取得乡村建设规划许可证或临时乡村建设规划许可证，违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条的规定，依据《城乡规划法》第六十五条之规定，责令原告于2020年8月7日9时前拆除上述建设，并接受复查。原告对限期拆除决定不服，于2020年8月8日向平谷区政府申请行政复议。2020年9月29日，平谷区政府作出京平政复字[2020]79号行政复议决定书，以被告金海湖镇政府未能提供证据证明其对原告及其家人进行调查询问，听取其陈述申辩，未能充分保障原告陈述、申辩的权利为由，确认被告金海湖镇政府作出的限期拆除决定违法。2020年8月7日，被告金海湖镇政府制作权利义务告知书，告知二人于收到告知书五日内提交陈述申辩材料及相关证据，逾期未陈述申辩或提交相关证据，被告金海湖镇政府将根据《城乡规划法》第六十五条规定，按既有查明事实作出限期拆除决定书。2020年8月7日，被告作出京平金镇（乡）催字[2020]第8号催告书，责令原告刘连自接到催告书之日起3日内自行拆除涉案建筑，无正当理由逾期不拆除的，被告金海湖镇政府将作出强制执行决定。2020年8月11日，被告金海湖镇政府进行复查，经查原告未在期限内拆除违法建设。2020年8月11日，被告金海湖镇政府作出京平金镇强拆字[2020]第8号强制拆除决定书，决定于2020年8月14日9时对涉案违法建设予以强制拆除，并根据《北京市城乡规划条例》第六十七条、第八十条的规定，告知原告或其家属，按时到达拆除现场，拒不到场的，不影响实施强制拆除，同时告知原告清理建筑内物品、主张违建残值等事项。2020年8月11日，被告金海湖镇政府作出京平金镇强拆字[2020]第8号强拆公告。2020年8月14日、21日，被告对涉案建筑进行强制拆除，并制作拆除物品清单、拍摄照片、录制视频、告知原告清理残值。本院认为，《城乡规划法》（2019年修正，下同）第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据《城乡规划法》，结合本市实际情况制定的《北京市城乡规划条例》（2019年4月28日施行，下同）第六十二条规定，乡镇人民政府、街道办事处应当对本辖区内建设情况进行巡查，发现违法建设行为的，应当予以制止，并依法予以处理。依据上述规定，被告金海湖镇政府有权查处本辖区内未依法取得乡村建设规划许可证进行建设的违法行为。对于原告提出的其建设涉案建筑的行为发生于《城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》实施之前，被告不应适用《城乡规划法》和《北京市城乡规划条例》规范其建设行为及对违法建设的认定所提异议，本院认为，根据当时执行的《城市规划法》以及《北京市城市规划条例》相关规定，全市行政区域都是“城市规划区”的范围，一切城市和农村各项建设工程、建设用地都执行统一规划，原告进行建设时亦应经过规划主管部门批准，而原告并不能出具相关批准手续，原告未经规划主管部门批准建房的行为即属违法行为，且这种违法状态一直持续到《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》实施后，而《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》仍延续规定了规划行政许可制度，原告未经规划行政许可建房仍属违法行为。鉴于上述新旧法律规范对原告违法行为的定性相同，被告适用《城乡规划法》《北京市城乡规划条例》对其行为进行定性并查处并无不当。本案中，涉案建筑的建设未经规划行政主管部门审批，未依法取得规划许可，应属违法建筑，原告该主张不成立，本院不予支持。关于被告金海湖镇政府强制拆除行为的合法性审查，本院认为，行政机关行使职权应当遵循法定程序。《行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。同时，《北京市禁止违法建设若干规定》第十七条规定，强制拆除违法建设，应当提前5日在现场公告强制拆除决定，告知实施强制拆除的时间、相关依据、当事人的权利和义务等。当事人是公民的，通知本人或者其成年家属到场，拒不到场的，不影响实施强制拆除。实施强制拆除的行政机关应当通知当事人清理有关物品，当事人拒不清理的，应当制作财物清单并由当事人签字确认。当事人不签字的，可以由违法建设所在地居民委员会、村民委员会确认。实施强制拆除的行政机关应当将财物运送到指定场所，交还当事人，当事人拒绝接收的，依法办理提存。实施强制拆除应当制作笔录并摄制录像。本案中，被告在限期拆除决定复议期间进行强拆，且强拆公告未满5日即实施强制拆除行为，违反法定程序，属行政行为违法。鉴于涉案建筑已经被拆除，被诉强制拆除行为已经不具有可撤销内容，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：确认被告北京市平谷区金海湖镇人民政府于二〇二〇年八月十四日与二〇二〇年八月二十一日强制拆除原告刘连位于北京市平谷区金海湖镇海子村南环路约286平方米建筑的行为违法。案件受理费五十元，由被告北京市平谷区金海湖镇人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  查金枝人民陪审员  方彩芹人民陪审员  王绍峰二〇二〇年十二月十六日法官 助理  张 悦书 记 员  谭瑛杰