北京市顺义区人民法院行 政 判 决 书（2020）京0113行初308号原告王淑芝，女，1958年2月8日出生，汉族，北京市顺义区居民，住北京市顺义区，公民身份号码×××。原告石增山，男，1959年2月16日出生，汉族，北京市顺义区居民，住北京市顺义区，公民身份号码×××。原告石连军，男，1984年4月19日出生，汉族，北京市顺义区居民，住北京市顺义区，公民身份号码×××。三原告共同的委托代理人蒙学宇，北京兰泽律师事务所律师。三原告共同的委托代理人包聃，北京兰泽律师事务所实习律师。被告北京市顺义区李桥镇人民政府，住所地北京市顺义区李桥镇头二营村，统一社会信用代码11110110000093307D。法定代表人乔龙，镇长。出庭负责人赵宇航，副镇长。委托代理人尹莲双，北京扬轩律师事务所律师。第三人北京市顺义区×镇×村村民委员会，住所地北京市顺义区×镇×村（畅顺园），统一社会信用代码54110113A028640080。法定代表人史文超，主任。委托代理人黄雪佳，北京扬轩律师事务所律师。原告王淑芝、石增山、石连军因认为被告北京市顺义区李桥镇人民政府不履行法定职责，向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月18日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因北京市顺义区×镇×村村民委员会与本案具有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告王淑芝及三原告共同的委托代理人蒙学宇，被告的副镇长赵宇航及委托代理人尹莲双，第三人的法定代表人史文超及委托代理人黄雪佳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年12月30日，三原告向被告邮寄《履行行政法律职责申请书》，申请被告：一、责令第三人改正违法行为，依法为三原告办理社保手续，交纳社保费用；二、撤销第三人形成的与法律法规国家政策相抵触，侵犯三原告人身权利、财产权利的村民代表会议决定——即《×村剩余农户转非安置所需资金一事的表决结果》（2017年11月10日）、《×村剩余农户转非安置所需费用的征求意见》（2019年8月18日），并责令改正。2020年4月30日，被告作出《答复书》，告知三原告：（一）被告不具有直接办理转非安置事项的法定职权。根据《北京市建设征地补偿安置办法》第三条规定，市土地行政主管部门负责征地补偿管理工作；市劳动保障行政主管部门负责转非劳动力就业和社会保险管理工作；市民政部门负责超转人员管理工作。区、县土地、劳动保障、民政部门按照分工负责本行政区域内征地补偿安置具体管理工作。公安、农村工作等部门应当按照各自的职责对征地补偿安置工作实施管理。区、县人民政府应当对本行政区域内的征地补偿安置工作实施监督管理。乡镇人民政府应当协助做好征地补偿安置工作。第二十条规定，农村集体经济组织或者村民委员会应当自征地公告之日起60日内确定应当转为非农业户口人员、转非劳动力、超转人员名单，向农村村民公示，并分别报区、县公安、劳动保障和民政部门。各有关部门应当依照职责办理相关手续。超转人员安置办法依照市人民政府有关规定执行。第三十三条规定，自批准征地之月起，转非劳动力应当按照国家和本市规定参加各项社会保险，并按规定缴纳社会保险费。农村集体经济组织或者村民委员会应当在转非劳动力办理转为非农业户口手续后30日内，到所在区、县社会保险经办机构为其办理参加社会保险手续，补缴社会保险费。转非劳动力补缴的社会保险费，由征地单位从征地补偿费中直接拨付到其所在区、县社会保险经办机构。因此，镇政府在征地补偿安置工作中只具有协助义务，对转非工作并不具有具体的管理职责。（二）第三人已经为相关村民办理转非手续。经了解，第三人已经为390名农业户口人员办理转非安置手续，且转非工作已经完成。（三）第三人作出的户代表会议决议未违反法律规定，被告无权责令改正。对于不转非人员又提出转非请求，村集体就使用集体资金办理转非手续事宜进行表决，属于村民自治事项。村民户代表会议经两次表决，到会人员均没有达到过半数通过，故第三人未予办理相应转非安置手续，未违反法律规定，且并不与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，没有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利，因此，被告不具有责令改正的职责。如不服本答复，可自接到本决定书之日起六十日内向北京市顺义区人民政府申请行政复议，也可自接到本决定书之日起六个月内直接向北京市顺义区人民法院提起行政诉讼。三原告诉称：一、关于第三人的违法行为概述。三原告户籍所在地均为北京市顺义区×镇×村，该村庄于2010年整建制拆迁，三原告现已回迁。《北京市建设征地补偿安置办法》（148号令）第二十条规定：农村集体经济组织或者村民委员会应当自征地公告之日起60日内确定应当转为非农业户口人员、转非劳动力、超转人员名单，向农村村民公示，并分别报区、县公安、劳动保障和民政部门；第三十三条规定：农村集体经济组织或者村民委员会应当在转非劳动力办理转为非农业户口手续后30日内，到所在区、县社会保险经办机构为其办理参加社会保险手续，补缴社会保险费；十四条规定：征地单位支付的征地补偿费包括土地补偿费和安置补偿费，征地补偿费用于人员安置。由前述法律规定可知，第三人应该依法在征地拆迁的法定期限内为三原告办理转非手续，并依法为三原告缴纳社保费用。但是，由于第三人的工作疏漏，在确认转非名单时，将三原告遗漏，至今未给三原告办理转非手续，未给三原告缴纳社保费用。三原告多次申求，第三人皆不依法办事，却在2017年、2019年分别召集全村以每家每户为单位，就给三原告办理转非安置、交纳社保一事进行所谓的村民表决，让每户代表进行表决——即《×村剩余农户转非安置所需资金一事的表决结果》(2017年11月10日)、《×村剩余农户转非安置所需费用的征求意见》(2019年8月18日)，表决结果为不通过。三原告认为：国家法律法规和国家政策明确确定的事项，第三人必须依法履行法定义务，对于×村的征地拆迁安置一事，三原告皆应依法转非安置，由第三人为三原告缴纳社保费用。对此，第三人无权违反法律规定的义务，克扣安置费用，所谓的村民代表决议已经明显与法律法规国家政策相抵触，侵犯三原告的人身权利、财产权利。此外，第三人在召集村民进行表决时，并未向村民进行法律规定的宣传和解释，村民法律意识淡薄，作出违法表决，应该依法撤销，责令改正。二、关于三原告申请被告依法履行法定职责、申请行政复议及被告作出《答复书》概述。由上述事实，三原告于2019年12月30日，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第二款关于“村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”之规定，以及《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款关于“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”之规定，向被告邮寄提出履职申请，请求被告依法责令改正第三人的违法行为。但是，被告并未依法在法定期限内向三原告作出任何答复，三原告就被告不答复的行为，于2020年4月21日向顺义区人民政府提出行政复议，复议机关受理后，被告才不得不于2020年4月30日向三原告作出了极为敷衍的《答复书》。2020年6月20日，三原告收到顺义区人民政府作出的《行政复议决定书》，复议机关认为：“被申请人具有对申请人申请的责令×镇×村改正违法行为，对×镇×村的村民代表会议决定事项依法作出相应处理的法定职责。”三、被告的《答复书》，认定事实不清，证据不足，适用法律错误，应该依法撤销，判令重新答复。第一，被告《答复书》声称“我镇不具有直接办理转非安置事项的法定职权”，对此，三原告认为，被告故意混淆概念，三原告申请被告的履职内容为“依法责令改正×村村委会的违法行为”，并未要求被告直接办理转非安置，对此，顺义区政府的复议决定也明确认定，三原告申请履职的内容是责令改正，且被告具有法定职责，而并非要求被告为三原告办理转非，被告故意如此答复，明显意在维护第三人的违法行为。第二，被告《答复书》声称“×村已经为相关村民办理转非手续”，三原告认为，被告故意歪曲事实，三原告及其他若干村民都存在没有被安置的事实，这是毋庸置疑的客观存在，被告如此答复，没有任何事实依据。第三，被告答复“×村作出的户代表会议决议未违反法律规定，我镇无权责令改正”，该答复适用法律严重错误，如前所述，第三人作出的户代表决议违反了《北京市建设征地补偿安置办法》（148号令）第二十条、第三十三条、第十四条的规定，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》的明确规定，被告依法具有责令改正的法定职责，被告的答复适用法律错误，故意袒护和不作为，严重违法。三原告认为，被告错误的三项答复，实为有意为之，意在袒护第三人的违法行为，三原告履职申请明确引用相关法律的规定，被告先是故意不予理睬，后又在被复议的情况下，敷衍作出明显与事实与法律相背离的答复，该《答复书》以答复之名，实为行“不作为之本质”，严重歪曲事实，扭曲法律适用。被告针对三原告的履职申请，依法应作出的具体行政行为应该是：责令第三人改正违法村民户代表决议，责令第三人改正侵犯三原告人身权利、财产权利的违法行为，将错误的行为改正，依法为三原告办理农转非安置手续，交纳社保费用。故起诉，请求：1．撤销被告于2020年4月30日向三原告作出的《答复书》，判令被告对三原告提出的申请重新作出答复；2．本案诉讼费用由被告承担。三原告在举证期限内向本院提交的证据是：1．《×村剩余超转人员转非安置所需费用的征求意见》《×村剩余劳动力转非安置所需费用的征求意见》（2017年11月10日）；2．《×村剩余劳动力转非安置所需费用的征求意见》（2019年8月18日）；3．×村剩余农户转非安置所需资金一事的表决结果公告。证据1-3证明第三人2017年、2019年分别召集全村以每家每户为单位，就给三原告办理转非安置，交纳社保一事进行所谓的村民表决，让每户代表进行表决，表决结果为不通过。4．《履行行政法律职责申请书》及邮寄底单，证明2019年12月30日，三原告依法向被告申请履行法定职责。5．《行政复议申请书》及邮寄底单，证明被告违法不答复三原告的履职申请，三原告于2020年4月21日提起行政复议。6．《答复书》，证明被告于2020年4月30日作出本案错误的《答复书》。7．《行政复议决定书》，证明复议机关认定：“被申请人具有对申请人申请的责令×镇×村改正违法行为，对×镇×村的村民代表会议决定事项依法作出相应处理的法定职责。”8．北京市集体土地房屋拆迁货币补偿协议书，证明三原告属于被安置人员。9．×村剩余农户转非安置情况说明，证明第三人是愿意给三原告缴纳社会保险的。被告辩称：一、被告不具有三原告要求责令改正事项的法定职权，三原告诉请依法应予驳回。（一）事实情况。2013年，×村开展征地转非工作。经村委会统计，×村共有农业人口419人，在转非工作过程中，有29人不参加转非，故实际转非人员为390人，村委会在2013年9月23日对该事项作出确认，并于2014年4月召开户代表会议，决议通过该事项。因三原告系不参加转非人员，但其在不参加转非后又反悔，提出转非要求，故村集体召开两次户代表会议，就相关事项进行表决，表决结果均为不通过，具体情况如下：2017年11月10日，第三人就剩余超转人员转非安置所需费用进行表决，未通过；就剩余劳动力转非安置所需费用进行表决，未通过。2019年8月18日，第三人再次就剩余劳动力转非安置所需费用进行表决，结果仍为不通过。（二）被告不具有处理请求事项的法定职责。1．被告不具有直接办理转非安置事项的法定职权。根据《北京市建设征地补偿安置办法》第三条规定，市土地行政主管部门负责征地补偿管理工作；市劳动保障行政主管部门负责转非劳动力就业和社会保险管理工作；市民政部门负责超转人员管理工作。区、县土地、劳动保障、民政部门按照分工负责本行政区域内征地补偿安置具体管理工作。公安、农村工作等部门应当按照各自的职责对征地补偿安置实施管理。区、县人民政府应当对本行政区域内的征地补偿安置工作实施监督管理。乡镇人民政府应当协助做好征地补偿安置工作。第二十条规定，农村集体经济组织或者村民委员会应当自征地公告之日起60日内确定应当转为非农业户口人员、转非劳动力、超转人员名单，向农村村民公示，并分别报区、县公安、劳动保障和民政部门。各有关部门应当依照职责办理相关手续。超转人员安置办法依照市人民政府有关规定执行。第三十三条规定，自批准征地之月起，转非劳动力应当按照国家和本市规定参加各项社会保险，并按规定缴纳社会保险费。农村集体经济组织或者村民委员会应当在转非劳动力办理转为非农业户口手续后30日内，到所在区、县社会保险经办机构为其办理参加社会保险手续，补缴社会保险费。转非劳动力补缴的社会保险费，由征地单位从征地补偿费中直接拨付到其所在区、县社会保险经办机构。因此，镇政府在征地补偿安置工作中只具有协助义务，对转非工作并不具有具体的管理职责。2．第三人已经为相关村民办理转非手续。经了解，第三人已经为390名农业户口人员办理转非安置手续，且转非工作已经完成。3．第三人作出的户代表会议决议属于村民自治事项，且未违反法律规定，被告无权责令改正。首先，对于不转非人员又提出转非请求，村集体就适用集体资金办理转非手续事宜进行表决，属于村民自治事项，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条的规定，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。故，被告无权干涉该村民自治事项。其次，本案村民户代表会议经两次表决，到会人员均没有达到过半数通过，故第三人未予办理相应转非安置手续，未违反法律规定，且并不与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，没有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利，因此，被告也不具有责令改正的职责。二、被告的答复书未对三原告的合法权益产生实质影响，更未侵犯其合法权益，本案不属于行政诉讼范围，三原告诉讼请求依法应予驳回。因被告不具有处理三原告请求事项的法定职责及事实依据，故是否答复对三原告权利义务明显不产生实际影响。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼；根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。因此，本案不属于行政诉讼受案范围，依法不应受理。综上所述，三原告提出的诉讼请求没有事实及法律依据，不符合行政诉讼受案范围，不符合法定起诉条件，依法应予驳回。被告在举证期限内向本院提交的证据是：1．《×村征地农转非人员情况》（2013年9月23日），证明村集体报送转非人员人数为390人。2．《顺义区×镇×村国门商务区占地转非人员名单公示》，证明村集体将相关人员名单进行公示。3．×镇×村户代表决议，证明经户代表会议决议通过，确定×村转非人员为390人。4．×村剩余农户转非安置所需资金一事的表决结果；5．×村剩余超转人员转非安置所需费用的征求意见；6．×村剩余劳动力转非安置所需费用的征求意见。证据4-6证明经户代表会议表决，针对×村劳动力、超转人员转非安置所需费用一事，表决未通过。7．×村剩余劳动力转非安置所需费用的征求意见，证明经户代表会议表决，针对×村劳动力转非安置所需费用一事，表决未通过。8．答复书及快递单、查询记录，证明被告依法作出答复书。第三人述称：不同意三原告的诉讼请求，与被告的意见一致。第三人在举证期限内未向本院提交证据。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：三原告、被告提交的所有证据均形式合法，内容真实，与本案具有关联性，能够证明三原告向被告提交履责申请的时间、方式，被告收到申请后进行调查，在复议期间作出答复等情况，可以作为本案认定事实的依据，本院予以采纳。经审理查明：三原告均系北京市顺义区×镇×村人。2013年9月23日至2013年9月30日期间，被告、第三人对顺义区×镇×村国门商务区占地转非人员名单进行公示，十四原告在公示的419名人员范围内。落款日期为2013年9月23日、加盖李桥派出所及第三人印章的《×村征地农转非人员情况》记载：“截至北京市政府征地批复：京政地字【2012】104号及京国土征【2012】346号文件签发之日，×村共有农业人口419人，其中29人不参加转非，实际转非390人。此次征地转非为全员转非安置，×村全体农业户口人员将通过此次转非进行安置，因此最终确定转非人员为390人。转非人员已于2013年9月23日至2013年10月2日公示。”落款日期为2014年4月、加盖第三人印章的《×镇×村户代表决议》记载：“主持人：史建国；户代表应到158户，实到136户。×镇×村根据‘京政地字[2012]104号’、‘北京市人民政府办文40121号’进行转非安置工作。我村转非人员共计390名，其中超转人员103名。经户代表决议，同意将超转人员移交区民政局进行接收安置。（名册附后）以上内容同意的户代表签字：（略）。”一百余户户代表在上述决议中签字。2014年，经第三人上报，有关部门为×村390名村民办理了转非安置手续。包括三原告在内的29人未能办理转非安置手续。对于未能办理转非安置手续的原因，庭审过程中，三原告称：三原告是一家人，家里有农业、非农业两个户口簿，当时只将农业户口簿交给了第三人，非农业户口簿因放在工作单位，就没有上交。2015年第三人再次通知上交户口簿，就把非农业的户口簿上交，当年，三原告被转为非农业户口，但社会保险至今没有补缴。第三人称：因手续不全，派出所不给办手续，所以转非安置手续就耽误了。2017年11月10日，第三人针对×村剩余超转人员转非安置所需费用、剩余劳动力转非安置所需费用向户代表征求意见。同日，第三人将表决结果在公示栏予以公布。表决结果为：一、×村剩余超转人员转非安置所需费用一事表决未通过；二、×村剩余劳动力转非安置所需费用一事表决未通过。2019年8月18日，第三人针对×村剩余劳动力转非安置所需费用再次向户代表征求意见，表决结果仍为不通过。2019年12月30日，三原告向被告邮寄《履行行政法律职责申请书》。2020年4月21日，三原告以被告未在法定期限内履行职责为由，向北京市顺义区人民政府申请行政复议，请求确认被告不履行法定职责，责令其在法定期限内履行法定职责并作出书面回复。行政复议过程中，被告于2020年4月30日作出《答复书》，于2020年5月6日向三原告邮寄，三原告于次日签收。2020年6月18日，复议机关作出顺政复字〔2020〕93号《行政复议决定书》，确认被告未在法定期限内就三原告提出的《履行行政法律职责申请书》履行法定职责的行为违法。三原告认为被告不履行法定职责，提起本案之诉。庭审过程中，第三人称：征地单位已将征地补偿费打入村集体账户，如村民表决通过，同意为三原告办理转非安置手续。本院认为：《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。第三款规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。该法第三十六条第二款规定，村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。第三款规定，乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。根据上述规定，被告对村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的行为以及对村民会议或者村民代表会议作出的违反《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定的决定，具有责令改正的法定职权。结合当事人陈述以及诉辩意见，本案的焦点问题有二：一是为三原告办理转非安置手续是否必须经过村民会议或者村民代表会议表决通过；二是本案中的村民代表会议决定是否存在违反《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定的情形。针对焦点问题一。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。因为三原告办理转非安置手续涉及征地补偿费的使用、分配方案，故依照上述规定，应当经过村民会议或者村民代表会议表决通过。针对焦点问题二。《北京市建设征地补偿安置办法》第六条规定，任何单位和个人不得侵占、挪用征地补偿费用和其他有关费用。第八条规定，征地单位支付的征地补偿费包括土地补偿费和安置补助费。第十四条规定，征地补偿费用于人员安置后，其余部分作为土地补偿费支付给被征地的农村集体经济组织或者村民委员会，用于农村村民生产生活。农村集体经济组织或者村民委员会应当依法公开土地补偿费和安置补助费的使用情况，接受监督。根据上述规定，征地补偿费应当专款专用，其费用来源于征地单位，主要用途之一是人员安置，任何人不得在人员安置未完成的情况下侵占、挪用征地补偿费。本案中，现有证据可以证明三原告在被告、第三人于2013年9月30日公示的顺义区×镇×村国门商务区占地转非人员名单之内，属于被安置人员。三原告虽然存在迟延提交相关材料的情形，但现有证据不能证明三原告曾明确表示放弃安置补助待遇。相关法律、法规、规章也没有关于迟延提交材料即不予安置补助的明确规定。因此，×村2017年11月10日、2019年8月18日两次村民代表会议决定涉嫌侵犯三原告的合法权利。需要厘清的是，《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第三款规定，乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。结合该法第二十七条的规定，乡镇人民政府不得干预依法属于村民自治的事项，而对于已经作出的村民会议或者村民代表会议的决定，乡镇人民政府负有监督职责，如认为上述决定与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，或者侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利，则应依法责令改正，而不能以属于村民自治范围内的事项为由拒绝履行监督职责。综上，三原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告对于三原告的申请事项未作出实质性处理，构成不履行法定职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条之规定，判决如下：一、撤销被告北京市顺义区李桥镇人民政府于二〇二〇年四月三十日针对原告王淑芝、石增山、石连军作出的《答复书》。二、责令被告北京市顺义区李桥镇人民政府于本判决生效后的法定期限内针对原告王淑芝、石增山、石连军二〇一九年十二月三十日邮寄的《履行行政法律职责申请书》依法履行法定职责。案件受理费五十元，由被告北京市顺义区李桥镇人民政府负担，于本判决生效之日起七日内交纳。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  刘琳琳人民陪审员  马 静人民陪审员  高 巍二〇二〇年十二月十六日法官 助理  郑方圆书 记 员  张 汀书 记 员  强莉涵