西安铁路运输法院     行 政 判 决 书     （2019）陕7102行初1526号     原告西安国际港务区缠利养猪场，住所地西安国际港务区XX村XX组。   经营者陈缠利，男，1970年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市灞桥区XX村XX号。   委托代理人牛小荣，男，1966年6月19日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，系原告的专职兽医，住西安市灞桥区。   被告西安市灞桥区人民政府新合街道办事处，住所地西安市灞桥区。   负责人张勇博，主任。   委托代理人雷永刚，该单位工作人员。   委托代理人杨安荣，陕西丰瑞律师事务所律师。   原告西安国际港务区缠利养猪场（以下称缠利养猪场）诉被告西安市灞桥区人民政府新合街道办事处（以下称新合街办）行政强制一案，于2019年4月10日向本院提起诉讼，本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年6月18日公开开庭审理了本案。原告缠利养猪场的经营者陈缠利及委托代理人牛小荣，被告新合街办委托代理人雷永刚、杨安荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   2018年12月13日，被告对原告畜养的289头生猪进行了强制扑杀。   原告诉称，2018年12月13日，被告新合街办工作人员对原告存栏猪以统计表形式进行了统计和确认，即决定对生猪强制扑杀，拉猪工作从当晚7时进行到次日凌晨，共出动货车6辆，扑杀原告生猪289头，其中:大猪211头，每头补偿1200元，种猪(繁育猪)78头，每头补偿1200元，共补原告346800元，原告现场抓拍有视频和图片。原告认为，缠利养猪场是合法企业，办有营业执照、动物检疫手续和用地审批手续且运营多年，被告现以强制决定对生猪强行扑杀，是违法之行政行为。因此，原告现据《中华人民共和国行政强制法》、《中华人民共和国行政诉讼法》及其解释之规定，向人民法院起诉，诉讼请求：1.确认被告西安市灞桥区人民政府新合街道办事处于2018年12月13日对原告西安国际港务区缠利养猪场存栏生猪强制扑杀的行政行为违法。2. 本案诉讼费由被告承担。   原告向本院提交了以下证据：   1.动物防疫条件合格证。证明原告养殖的生猪经过防疫部门检测，属于合格的养殖场，不属于病猪也没有疫情。   2.灞桥区畜禽养殖场建设审批表、灞桥区畜禽养殖场建设承诺书。证明原告养猪场是政府相关部门依法审批的合法养殖场。   3.张小龙证明及身份证复印件、陈栓利证明及身份证复印件。证明被告拉猪的时候证人看到的情况，被告是2018年12月13日强制拉走原告养猪场饲养的生猪。   4.陕西秦农农村商业银行股份有限公司柜员卡内账户明细。证明被告强行拉走原告饲养的猪后，给原告按照每头猪1200元进行了补偿，被告未按照市场上每头2000-3000元的猪价进行补偿。   5.照片。证明被告强行扑杀原告生猪的现场情况。   被告新筑街办辩称，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请法院在依法查明事实的基础上驳回原告的诉讼请求。理由如下：一、本案是行政机关在重大疫情中采取的应对措施，是针对不特定对象的行政应急行为，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的可以提起行政诉讼的行政行为。涉案行为系我国先后发生多起非洲猪瘟疫情的背景下实施的。为了防止疫情扩散，财政部、农业农村部印发《关于做好非洲猪瘟强制补杀补助工作的通知》(财农[2018]98号)及陕西省人民政府办公厅印发的《关于进一步做好非洲猪瘟防控工作的通知》(陕政办发明电[2018]25号)均对非洲猪瘟强制扑杀工作进行了规定。《中华人民共和国行政强制法》第三条第二款规定，发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。也就是说，如果发生或者即将发生事故灾难等突发性事件，行政机关可以依照有关法律、行政法规规定，采取应急措施或者临时措施，不适用行政强制法。《中华人民共和国突发事件应对法》第三条第一款规定，本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。根据该条规定，发生可能造成严重社会危害需要采取紧急措施予以应对的事故灾难的，行政机关可以依照《中华人民共和国突发事件应对法》的规定，采取相应的措施。因此本案是行政机关在重大动物疫情发生时采取的应对措施，是针对不特定对象的行政应急行为，不属于行政诉讼的范围。二、原告不具备本案的诉讼主体资格。2018年12月13日，被告工作人员会同原告及村干部共同对原告所养殖的生猪进行统计，各方对统计结果进行签字确认。2018年12月13日，原告领取补贴款并签字的行为，证明生猪的所有权已经发生了转移，原告起诉时已经不具备本案的诉讼主体资格，不是本案适格的原告主体。   被告向本院提交以下证据：   1.《财政部、农业农村部关于做好非洲猪瘟强制扑杀补助工作的通知》（财农[2018]98号）、《农业农村部办公厅、财政部办公厅关于做好非洲猪瘟防控财政补助政策实施工作的通知》（农办计财[2019]4号）、《陕西省财政厅、陕西省农业厅转发财政部、农业农村部的通知》（陕财办农[2018]105号）、《陕西省人民政府办公厅关于进一步做好非洲猪瘟防控工作的通知》（陕政办发明电[2018]25号）、《西安市财政局、西安市农业林业委员会转发陕西省财政厅、陕西省农业厅关于做好非洲猪瘟强制扑杀补助工作的通知》（市财函[2018]2327号）、《西安市非洲猪瘟防控应急指挥部办公室关于进一步做好我市非洲猪瘟防控工作的通知》（西防指办发[2018]1号）。证明扑杀行为系政府根据《重大动物疫情应急条例》实施的行政应急行为，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的可以提起行政诉讼的具体行政行为。   2.新合街道办事处生猪养殖清栏补助发放表、西安国际港务区新合街道办事处生猪养殖情况统计表。证明原被告协商一致，原告已经领取了补助款，被告才进行清栏工作，被告履行了补助行为，原告主体不适格。   经庭审质证，被告对原告提交的证据1，真实性认可，证明目的不认可，此次疫情是2018年开始在全国蔓延的，该合格证的检查情况截止2016年，后续年度没有年审和检查合格的证书，因此该合格证不能证明被告扑杀当时原告养殖的猪是经过防疫部门检测合格的猪。对原告提交的证据2，真实性认可，但与本案没有关联性。对原告提交的证据3，真实性认可，证明目的不认可，拉猪之前政府相关人员和原告沟通并登记造册，经原告允许才将猪拉走，且拉走之后对原告进行了补偿。对原告提交的证据4，真实性无法核实，证明目的不认可，被告补偿金额是按照《财政部、农业农村部关于做好非洲猪瘟强制扑杀补助工作的通知》规定的每头1200元补偿标准进行补偿的，发放金额为346800元，一共289头猪，陈缠利的老婆张某某在新合街道办事处生猪养猪清栏补助发放表上也已经签字确认。对原告提交的证据5，真实性认可，证明目的不认可，被告并未强行扑杀，是原被告协商一致并达成补偿协议后，被告工作人员将生猪拉走后扑杀的。   原告对被告提交的对证据1，真实性认可，证明目的不认可，被告强制扑杀的理由是非洲猪瘟，原告猪场没有非洲猪瘟，被告未检测鉴定，不能认定原告猪场有非洲猪瘟。对被告提交的证据2，真实性认可，证明目的不认可，被告去了几十个人强行拉走了原告的生猪，但是没有对原告猪场的猪进行检测检验，原告养殖场经营者陈缠利并不同意，是陈缠利的老婆签字的。   本院对上述证据认证如下：   对原告提交的证据1、2、4、5，因客观真实，来源合法，对其真实性予以确认；对原告提交的证据3中的陈栓利证人证言，因系证人证言，证人无法定正当理由未出庭作证，对其真实性不予确认；对原告提交的证据3中的张小龙证人证言，证人虽然出庭作证，但是其陈述的事实无其他证据印证，对其证人证言的真实性依法不予确认。   对被告提交的证据，因形式合法，内容真实，对其真实性予以确认。   经审理查明，2018年9月11日，财政部、农业农村部下发《财政部、农业农村部关于非洲猪瘟强制扑杀补助工作的通知》（财农[2018]98号）。该通知下发后，陕西省财政厅、陕西省农业厅进行转发。2018年11月2日，西安市非洲猪瘟防控应急指挥部办公室向各区县政府、西咸新区、高新区、国际港务区管委会、市非洲猪瘟防控应急指挥部各成员单位，下发《关于进一步做好我市非洲猪瘟防控工作的通知》（西防指办发[2018]1号）。该通知下发后西安市各区县启动清栏工作，被告工作人员对原告生猪数统计登记，经原告签字确认并发放了补偿款。被告将已经签字确认的生猪装车清运处理。原告认为被告的强制扑杀行为违法诉至本院，诉请如前所述。   本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第三条第二款规定：“发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行”。《中华人民共和国动物防疫法》第三十一条、三十二条亦规定发生动物疫病时，应当采取相应控制和扑灭措施。据上述法律可知，被告实施的扑杀行为属于行政强制行为；对于被告辩称其实施的是动物防疫的应急行为，该行为不属于行政诉讼调整范围，但应急行为并未被《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释规定排除在人民法院受案范围之外，故被告实施的扑杀行为可诉。   本案中，被告新合街办工作人员会同原告及村干部共同对原告缠利养猪场所养殖的生猪进行统计，各方在西安国际港务区新合街道办事处生猪养殖情况统计表上签字确认后，向原告发放了补助款，故对于原告生猪的扑杀以及补助均系被告作出。据此，被告新合街办系本案适格被告。   对于原告是否具有提起行政诉讼的主体资格一节，被告辩称其扑杀了原告生猪已按补偿标准全额支付了补偿费用，原告也对被告统计的生猪头数全额收取了被告支付的补偿费用。故原告对被告扑杀的生猪已不再具有财产权利，原告提起本案之诉主体不适格，原告的起诉应予驳回。但本案中，原、被告共同签认的生猪养殖情况统计表，仅能视作对原告饲养生猪数量的清点，该统计表并不符合合同的性质，虽说被告已经向原告支付了相应款项，但签认数量并支付款项不能达到物权变动的条件，且即便物权发生变动，原权利人亦未必然丧失其提起行政诉讼的主体资格，故原告具备本案的诉讼主体资格。   根据《中华人民共和国行政强制法》第三条第二款规定：“发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行”。非洲猪瘟现已被我国列为一类动物疫病。《中华人民共和国动物防疫法》第三十一条第（二）项规定：“县级以上地方人民政府应当立即组织有关部门和单位采取封锁、隔离、扑杀、销毁、消毒、无害化处理、紧急免疫接种等强制性措施，迅速扑灭疫病”。据上述法律可知，被告实施的扑杀行为系行政强制行为。原告虽诉称被告并未对原告饲养的生猪进行检验，无从判断原告所饲养的生猪是否已患有非洲猪瘟，故其行政行为没有事实依据，但非洲猪瘟自2018年起在我国传播后，其扩散速度之快，扩散范围之广，已为众所周知。故而被告的强制扑杀行为与《中华人民共和国动物防疫法》第三十一条的有关规定并不相悖。   但就其实施行为的程序方面，《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定实施行政强制措施时，应当告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径、听取当事人的陈述和申辩、制作现场笔录等，本案中，被告并未告知原告救济途径，亦未听取其陈述和申辩，其程序亦存在违法情形。   综上，被告新合街办对原告缠利养猪场所畜养的生猪进行扑杀的行为，认定事实并无不当，但其扑杀程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：   确认被告西安市灞桥区人民政府新合街道办事处于2018年12月13日扑杀原告西安国际港务区缠利养猪场畜养涉案生猪的行政行为违法。   案件受理费50元，由被告西安市灞桥区人民政府新合街道办事处负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。       审判长 王静   人民陪审员 刘丹   人民陪审员 张艳     二〇二〇年十二月二十八日     书记员 周阳      1