南昌铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）赣71行终492号 上诉人（原审被告）南昌市西湖区住房保障和房产管理局，住所地：江西省南昌市西湖区抚生路**，统一社会信用代码：113601030145206645。 法定代表人胡海，该局局长。 委托代理人黄诗琴，江西朗秋律师事务所律师，执业证号：13601201711279488。 委托代理人杨强，江西朗秋律师事务所律师，执业证号：13601202010192444。 上诉人江西省林业局（原审第三人），住，住所地：江西省南昌市赣江南大道**一社会信用代码：11360000MB1519592M。 法定代表人邱水文，该局局长。 委托代理人刘冬京，北京中银（南昌）律师事务所律师，执业证号：13601201221897983。 委托代理人李文晴，北京中银（南昌）律师事务所律师，执业证号：13601202011221712。 被上诉人（原审原告）刘利传，男，1969年12月18日出生，汉族，住江西省南昌市东湖区。 上诉人南昌市西湖区住房保障和房产管理局（以下简称区房管局）、江西省林业局（以下简称省林业局）因其与被上诉人刘利传行政协议一案，不服南昌铁路运输法院作出的（2020）赣7101行初354号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审理查明，案涉房屋位于江西省南昌市西湖区，该房系省林业局于1988年申报建设的自管公房，因历史遗留问题，包括案涉房屋在内的第六层、第七层房屋均未办理房屋产权证。刘利传一家三口经林业厅领导批准，自1993年12月起至征收前一直居住在案涉房屋内。2019年4月1日，区房管局作出西府征字［2019］01号《房屋征收决定书》（以下简称《征收决定书》），案涉房屋位于征收范围内。2019年4月20日，南昌市人民政府办公厅作出《关于地铁丁公路南站、丁公路北站、万寿宫批发市场消防改造等问题协调会议纪要的通知》（以下简称《会议纪要》），载明：丁公路158号2至5楼省林业厅调查规划研究院房屋和6至7楼省林业局房屋征收的问题，原则上同意按照房屋建筑面积1:1实行异地产权调换，产权性质不变。因该房屋性质问题，无法进行房改。2019年7月10日及2019年7月28日，省林业局与区房管局下属征收部门分别签订《房屋征收安置协议书》及《江西省林业局房屋征收补偿协议书》，载明：1.政府征收坐落在丁公路158号第6至第7两层面积为631.72平方米的房屋，房屋为砖混结构；2.按照会议纪要的要求，征收部门在九龙湖新琚花园置换5套住宅给产权人林业局，总面积为633.39平方米，已另签订安置协议书；3.征收部门按政策补偿丙方被征收房屋装修补偿费、屋内设施迁移费等共计270460元。刘利传仅在领取装修补偿款34535元后搬离案涉房屋，因房屋安置事宜未得到解决，刘利传于2019年8月6日向法院提起行政诉讼，要求南昌市西湖区人民政府对其履行征收安置补偿法定职责，法院经审理作出（2019）赣7101行初1048号《行政判决书》，认为案涉房屋已签订相关安置补偿协议，在协议未被否定之前，南昌市西湖区人民政府履行了征收安置补偿的法定职责，刘利传作为公房的承租人是否享有安置补偿权益应当另行主张。刘利传遂将区房管局及省林业局诉至法院。 另查明，1988年11月16日的《南昌市建筑工程申报表》中载明工程名称为丁公路菜场兼省林业设计院宿舍，城建、房管、消防等部门均审核同意，但在《南昌市城镇房屋所有权分栋登记表中》载明案涉房屋用途为办公用房，正因规划、设计等历史遗留问题，导致案涉房屋未能办理产权证。又查明，刘利传于1993年12月进入省林业厅下属江西省林业厅招商引资办工作，因在南昌无房，经时任林业厅厅长欧阳绍仪将案涉房屋分配给刘利传居住。从此，刘利传即在该房内结婚、生子及落户，刘利传亦按规定缴纳了房屋租金及水、电费用。2012年5月起，刘利传开始按正科级待遇享受每月350元的房屋补贴。因案涉房屋拆除后，刘利传向其单位江西省林业调查规划研究院提出申请，申请单位自管闲置房屋解决暂时过渡住房，并特别注明与丁公路158号6楼的拆迁补偿安置无关。后该单位将位于南昌市的房屋暂时过渡给刘利传两年居住，由刘利传交纳每月200元租金。再查明，《南昌市房改出售公有住房暂行规定》第二条规定：“本办法所称公有住房，是指本市房改范围内所有单位自管和房管部门直管的公有住房。”第四条规定：“代管托管和产权有争议的公有住房不予出售。”南昌市人民政府办公厅作出的洪府厅字［2015］91号《关于南昌市旧城（棚户区）改造国有土地上房屋征收补偿方案（示范文本）和南昌市中心城区城中村改造项目农房安置补偿方案（示范文本）的批复》（以下简称《91号文》）中载明：1.对于征收直管公房住宅实行房屋产权调换与货币补偿两种方式；2.房屋承租人符合房改条件的，可以对其被征收房屋先行房改，然后由房屋承租人选择产权调换或货币补偿；3.若房屋承租人不符合房改条件的，而房屋承租人又选择继续租赁，可以由被征收人与征收人签订产权调换协议，并与承租人重新签订租赁合同；4.若房屋承租人不符合房改条件的，房屋承租人选择货币补偿的，应按被征收房屋市场评估价的10%补偿给被征收人，90%补偿给房屋承租人并解除租赁关系，承租人不再享受本方案征收私人住宅选择货币补偿的补助和奖励政策；5.装修补偿由征收当事人协商确定，协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定；6.征收直管公房非住宅的，承租人是国有单位或集体单位的，征收部门按被征收房屋市场评估价补偿给被征收人，由被征收人按承租期5年以内支付房屋补偿的20%、承租期5至10年支付房屋补偿款30%、承租期10至15年支付房屋补偿款40%、承租期超过15年支付房屋补偿款50%。 原审法院认为，公房是指国有房屋和单位所有的房屋，按照我国目前的实际情况，从权利主体角度可将公房分为直管公房和自管公房两类，直管公房即国家房地产管理部门享有所有权的房屋，自管公房为国有单位、事业单位及机关团体投资、管理的房屋。正是由于公房是计划经济的产物，公房承租人实际上即是计划经济时代福利分房的承受人，享受长期缴纳低房租居住该房屋的权利，其经济地位接近房屋的产权人。征收公租房时，将使承租人享有低房租的承租权丧失，故公房承租人对征收决定、补偿决定等具有利害关系，有权作为原告提起行政诉讼。本案中，刘利传承租案涉房屋二十余年，期间家庭成员均未购买房改房，其租赁的公有房屋被征收后，房屋安置权利未获得保障，有权就相关征收行为主张权利，而区房管局又与省林业局就案涉房屋签订了安置协议，若该安置协议未经法定程序被否定之前，刘利传即无途径主张其应获得的合法安置权。故根据各方的诉辩意见及审理情况，本案争议焦点如下：一、本案是否超过起诉期限；二、刘利传就案涉房屋被征收后的权益是否得以保障；三、安置协议能否撤销。关于争议焦点一：《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定:“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，案涉安置协议签订于2019年7月10日，该协议的签订并未告知刘利传起诉期限。因此，刘利传于2020年4月10日向法院提起行政诉讼并未超过法定的起诉期限，故对省林业局提出刘利传起诉超过起诉期限的主张，法院不予支持。关于争议焦点二：首先，无证房屋的使用性质应当结合相关凭证及实际用途予以确认。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条的规定，对于征收国有土地上房屋时应当对被征收房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查。本案中，因历史原因导致案涉房屋的产权证无法办理，故不能仅凭一方之言来确定房屋的使用性质，仍需对房屋的实际用途来确定该房屋的使用性质。通过举证的报建手续和查明的事实，案涉房屋从报建时就作为职工宿舍使用，且1993年至征收时，刘利传一家经过当时林业厅主要领导的批准下，在此落户居住二十余年，并缴纳了房屋租金及水电费用，即是为解决职工居住而建造，故省林业局主张案涉房屋性质为办公用房及临时性周转用房显然不妥。其次，案涉房屋无法房改的责任不归于刘利传。根据《南昌市房改出售公有住房暂行规定》之规定，凡在本市城镇有常住户口的职工和居民，均可向所在单位或现住房的产权单位申请购买公有住房，并规定了相关公房出售的条件和程序。参照南昌市推进旧城改造工作指挥部办公室作出的洪旧改指办函［2016］130号《关于西湖区的回复》载明：“如征收单位自管住宅和直管公房住宅符合房改条件的，需对房屋进行房改后可按照私房住宅征收补偿方式进行异地产权调换。”虽南昌市未在征收文件中将不能房改的自管公房作出规定，但《91号文》中却对直管住宅中无法房改提供了相关规定，该规范性文件的目的即是通过公权力的介入，保障公房在征收时被征收人与房屋承租人的利益得到平衡与满足，且重点是将无法房改的公房适用货币补偿还是提供承租房交由房屋承租人选择。再参照其他地方的做法，都是将自管公房与直管公房一并纳入同类征收范畴内，故案涉房屋在征收时没有考虑刘利传的权益，理应给予保障。最后，公房承租权的认定及公房房改事项涉及政策性较强，涉及承租人住房的根本利益，房管部门、单位及承租人应当妥善解决。本案中，案涉房屋已发生征收，且房屋已被拆除，承租人原本可居住的权利丧失，从公平的角度出发，房屋拆除后应当保障承租人之后继续承租或得到补偿的利益。以案涉房屋的承租人刘利传而言，其于1993年起在该房屋内落户并居住二十余年，本人与配偶均未享受过其他福利分房，自1996年11月起开始实施城镇住房制度的改革，若该房仅属于临时居住的周转房屋，此后刘利传也符合分配、购买公租房的相关条件，早可由单位分配其他房屋。不能因单位的历史遗留问题使得房屋无法颁证，进一步导致案涉房屋无法进行房改的过错强加于刘利传，从而否定刘利传享有福利分房的权利。关于争议焦点三：案涉房屋的征收安置协议属于行政协议的范畴，在审理行政协议能否撤销，应适用行政法律规范的同时还需要适用民事法律规范进行审理。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，违反法定程序的依法可以撤销，并判决区房管局重新作出行政行为。本案中，区房管局在明知案涉房屋无权属凭证及刘利传居住的前提下，自行与省林业局签订了房屋安置协议，且省林业局明确表示产权调换的房屋不再分配给刘利传使用，仅因刘利传的申请提供两年的临时性周转住房，剥夺了刘利传对案涉房屋征收安置的选择权。正因存在房屋安置协议，阻碍刘利传实现货币还是产权调换选择补偿的利益，侵害了刘利传的合法权益，故应予以撤销。即便案涉房屋的承租权或房改问题存在争议，亦应待上述问题解决后，再与实际权利人签订协议或作出征收补偿决定。另省林业局主张刘利传2012年领取房屋补贴就属于放弃福利房之主张，因房屋补贴属于国家普惠性政策，其中涉及的情况亦不相同，故不能以此剥夺刘利传对案涉房屋否定其具有福利分配居住的权利，如争议解决后确属刘利传的福利分房，应当安置福利分房的补偿标准给予刘利传补偿。据此，在上述问题未解决之前，区房管局与省林业局签订的协议一旦予以执行，刘利传将难以实现救济。行政诉讼的目的在于实质化解行政争议，保障当事人合法权益的前提下，避免社会不稳定因素的发生。刘利传作为省林业局的正式职工，其在案涉房屋居住使用的情形亦是为了保障其基本生活，与其他享受过房改房政策或离开本单位仍强行居住公房等情形不同，应当区分对待，妥善解决单位内部矛盾。综上，刘利传的诉讼请求依法成立，法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定，判决：撤销南昌市西湖区住房保障和房产管理局与省林业局于2019年7月10日签订的《房屋征收安置协议书》；在保障刘利传获得法定安置补偿的前提下，责令南昌市西湖区住房保障和房产管理局在本判决生效起六十日内就江西省南昌市西湖区房屋重新作出行政行为；案件受理费50元，由南昌市西湖区住房保障和房产管理局负担。 上诉人区房管局上诉称，请求撤销南昌铁路运输法院作出的（2020）7101行初354号行政判决书，并依法驳回被上诉人的全部诉讼请求；诉讼费由被上诉人承担。事实与理由如下：一、案涉房屋虽为单位自管公房，但并非省林业局的单位福利分房。案涉房屋已明确为非住宅办公用途，即便后续因单位内部调整未实际用于办公用途，并安排用于职工周转居住，但并不意味着房屋为单位福利分房。原审仅有一张领导签字的《情况说明》证明房屋系福利分房，不符合分房资格认定的程序。根据相关规定，刘利传已经享受了住房货币化补贴，不应享有住房实物分配政策；二、区房管局与涉案房屋所有权人省林业局签订房屋征收补偿协议符合法律规定。根据《南昌市房改出售公有住房暂行规定》第六条之规定，房改出售对象必须为单位确认的合法承租人。本案单位对刘利传的合法承租人身份并不认可。案涉《征收安置补偿协议书》也不具备可撤销事由，应当具有公信力和既定力。区房管局经省林业局的委托，也已经就案涉房屋的部分补偿与刘利传办理结算手续，相关补偿已经发放到位。综上，刘利传非合法公房承租人，案涉房屋并非单位福利分房。原审要求区房管局在保障刘利传获得法定安置补偿的前提下重新作出行政行为缺乏事实和法律依据。应予纠正。 上诉人省林业局上诉称，请求撤销南昌铁路运输法院作出的（2020）7101行初354号行政判决书，并依法驳回被上诉人的全部诉讼请求；诉讼费由被上诉人承担。事实与理由如下：一、一审法院在2019年11月的行政诉讼中侵犯上诉人合法权益，涉嫌程序违法。（2019）年赣71**行初1048号《行政判决书》显示刘利传已就案涉房屋纠纷问题起诉西湖区人民政府，案涉房屋作为争议焦点，与省林业局密切相关，但一审法院未通知省林业局参加庭审，却在判决书中附加省林业局义务，有指向性建议刘利传另行起诉省林业局，此行为程序违法且侵害上诉人合法权益。且案件审理过程中，该案审判庭也未就案涉房屋及证据的三性求证过省林业局便进行事实认定，事实认定与真实情况不符合；二、一审援引相关法律文件与其推定结论缺乏逻辑关系。关于焦点二，一审法院无法通过《国有土地上房屋征收与补偿条例》“征收国有土地上房屋应当对用途进行调查”得出“无法办理产权证的房屋应该从实际用途来确定其性质是办公用房或是住宅用房”的结论，按此理解，实际用途可以决定无产权证的房屋产权性质。同时，一审法院对《91号文》进行目的解释，将该文件并未明确规定的内容，强行解释为有利于刘利传；三、案涉房屋是办公用房及单位周转用房。首先，《南昌市城镇房屋所有权分幢登记表》显示，案涉房屋明确登记为非住宅的办公用房。其次，案涉房屋是上诉人的单位自管公房，主要用于单位工作人员的周转过渡使用。包括刘利传在内，省林业局单位曾先后有40余名干部职工在此周转过渡；四、刘利传并非合法承租人。首先，2011年8月1日，江西省林业厅办公室下发《关于开展厅直管公房清理整顿工作的通知》，对直管公房进行全面清理整顿，刘利传自2006年6月起至2012年4月均不在省林业局和其下属单位，属于规定“强行占用厅直管公房”的清理对象。其次不动产事实的占有并不代表法律上的合法性。根据2018年10月25日，《江西省林业厅机关周转房管理办法（试行）》的通知，刘利传不满足申请居住条件，系非法占用房屋；五、案涉房屋不是单位福利分房。案涉房屋仅供被上诉人临时性周转过渡使用，并非分配给刘利传所有，不是单位福利分房。房屋所有权人是省林业局而非江西省林业调查规划研究院，刘利传不是省林业局的干部职工，不是省林业局福利分房的合法主体。住房货币化补贴并非国家普惠性政策，刘利传已经领取了住房补贴，不能再要求参加房改。当事人在单位内部有无福利分房资格、享受单位职工何种待遇、其住房权利存续是否认可等问题属于行政单位内部事务管理，不属行政法调整范畴，一审法院无权替行政部门进行内部管理。综上，一审判决认定事实和适用法律错误，依法应予撤销。 被上诉人刘利传辩称，一、两上诉人认为案涉房屋系办公用房，与事实不符。《南昌市建筑工程申报表》显示房屋系宿舍住宅，1989年，南昌计划委员会“洪计（89）基字207号”批复特别指出项目不能建设楼堂馆所。《南昌市城镇房屋所有权分幢登记表》来源于未经批准的办公用房图纸施工建设，违规不当。案涉房屋自交付使用便用于宿舍。2019年案涉房屋征收时，南昌市办公厅同意涉案房屋实行产权异地调换，产权性质不变，补偿结果是在九龙湖置换了住宅。以上情况表明，涉案房屋系住宅，并非办公用房。二、生效（2019）赣7101行初1048号行政判决书，实事求是地确定了被上诉人作为原告的诉讼主体资格及其享有的合法权益。《情况说明》真实、合法、有效，且经时任厅长同志签名证明。被上诉人在房屋内结婚、生子、落户，一家人在此合法居住到2019年拆迁时，也按时交纳了房租、水电费。2000年左右林业厅启动第一次房改，被上诉人提出申请，却因房屋没有产权证而被要求暂缓。被上诉人是计划经济年代福利分房的承受人，单位自管公房的合法长期承租人，单位自管公房的合法承租人。虽然被上诉人2006年-2011年不在南昌市工作，但被上诉人及家人常住户口一直在南昌市东湖区湖区，一直在案涉房屋居住，夫妻都未购买过房改房，2008年，被上诉人在省司法厅下属官方保护区工作又向产权单位提出过房改，但又因房屋无证未果，不过得到林业厅同意被上诉人长期租住的表态。所以，不能因单位的历史遗留问题使得房屋无法颁证，进一步导致房屋无法房改的过错强加被上诉人。2011年林业厅组织对丁公路158号6楼住户清理时，被上诉人未接到腾房、清房通知。2018年，林业厅针对案涉房屋新增住户情况，又展开了清理行动，出台有关周转房的新规定，被上诉人未签周转房协议，只要求尊重历史继续居住。由于历史原因，形成了被上诉人在案涉房屋接近房屋产权人的经济地位和法律地位，林业厅也以红头文件允诺被上诉人一家住在案涉房屋内。鉴于《江西省国有土地上房屋征收和补偿实施办法》并没有区分直管公房和自管公房，二者应当同等对待，根据《91号文》精神，房屋征收时应保障被上诉人享有的合法权益。三、领取住房补贴不能表示被上诉人就放弃福利分房，并且不能再要求房改。四、（2019）赣7101行初1048号《行政判决书》应予尊重。综上，请求法院维持原审判决，驳回两上诉人的上诉请求。 本院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，刘利传就区房管局与省林业局签订的安置补偿协议提起诉讼，但刘利传是否属于协议的利害关系人，涉及与省林业局的纠纷，而该纠纷实质系单位内部分房、腾房纠纷，根据《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三条“凡不符合民事诉讼法、行政诉讼法有关起诉条件的属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，因行政指令而调整划拨、机构撤并分合等引起的房地产纠纷，因单位内部建房、分房等而引起的占房、腾房等房地产纠纷，均不属于人民法院主管工作的范围，当事人为此而提起的诉讼，人民法院应依法不予受理或驳回起诉，可告知其找有关部门申请解决”的规定，该纠纷不属于人民法院主管工作的范围，本院不予审查，原审法院对此进行审查不当，本院予以纠正。综上，在刘利传与省林业局之间分房、腾房纠纷未解决之前，不能认定刘利传与案涉安置补偿协议存在法律上的利害关系，其起诉依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第一项规定，裁定如下： 一、撤销南昌铁路运输法院（2020）赣7101行初354号行政判决； 二、驳回刘利传的起诉。 一审案件受理费50元，退回刘利传，二审南昌市西湖区住房保障和房产管理局、江西省林业局各预交案件受理费50元，分别予以退回。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  陈 榕 审 判 员  涂相荣 审 判 员  张庆文 二〇二〇年十二月十七日 法官助理  郑 怡 书 记 员  刘程琦