南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）赣71行终475号 上诉人（原审原告）熊某，女，1985年7月12日出生，汉族，户籍所在地江西省南昌市高新技术开发区，现住江西省南昌市高新技术产业开发区。 上诉人（原审原告）魏某，女，2011年8月21日出生，汉族，户籍所在地江西省南昌市高新技术开发区，现住江西省南昌市高新技术产业开发区。 法定代理人熊某，系魏某之母。 被上诉人（原审被告）南昌高新技术产业开发区昌东镇人民政府，住江西省南昌市高新技术产业开发区紫阳大道，统一社会信用代码：1136010001453277X4。 主要负责人李建峰，该镇镇长。 委托代理人胡芳霞，该镇副镇长。 上诉人熊某、魏某因其诉被上诉人南昌高新技术产业开发区昌东镇人民政府（以下简称昌东镇政府）不履行补偿安置法定职责一案，不服南昌铁路运输法院作出的（2020）赣7101行初142号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2007年7月10日，熊某与丁魏村村民魏朝亮办理结婚登记，同年8月7日，熊某将户口从江西省南昌市青山湖区艾溪村涂村自然村**迁至丁魏村**（系魏朝亮父母的房屋）。熊某与魏朝亮共生育一子二女。2010年，丁魏村因光伏Ｂ区用地整体拆迁。2014年12月3日，南昌市中级人民法院判决准予熊某与魏朝亮离婚，女儿魏某随熊某共同生活。离婚后，熊某带魏某离开夫家在南昌市租房生活，靠打工为生，未在瑶湖村居住，熊某2016-2019年度在南昌高新技术产业开发区参加了城乡居民医疗保险。2019年1月9日，熊某与案外人张松林（四川人）登记结婚，同年生育一子。2019年3月，昌东镇安置办通知瑶湖村委会组织村民抽签分配安置房，熊某向昌东镇安置办询问，被工作人员告知二原告无分房资格。2019年7月30日，熊某通过市长信箱提出信访。2019年10月25日，昌东镇政府作出《高新区昌东镇办理熊某信访事项处理意见书》（以下简称《信访处理意见书》），告知“依据《昌东镇农房征收安置工作实施方案》第六条第五项规定，你与魏朝亮离婚后，未在瑶湖村生产生活，已外嫁并生育小孩，不符合安置分房规定。”二原告不服，提起诉讼，请求法院：一、撤销《信访处理意见书》；二、责令昌东镇政府对二原告的安置分房资格作出认定，履行征收补偿法定职责；三、诉讼费由被告承担。 另查明，2016年7月5日，南昌高新技术产业开发区管理委员会制定适用于南昌高新区辖区内的农房征收（拆除主住房屋）安置的洪高新管字〔2016〕318号《关于印发的通知》（以下简称《指导意见》）。2017年4月10日，为进一步规范南昌高新区昌东镇被征收农房的安置管理，维护被征收人的合法权益，根据《指导意见》精神，昌东镇政府作出《关于印发的通知》（以下简称《实施方案》），载明：一、适用范围。1.本方案适用于南昌高新区昌东镇辖区内被征收农房（拆除主住房屋）的安置；2.安置人口的计定时间以同一项目（或自然村）安置房分配时间为准。安置前，征收后的外嫁女儿及征收后死亡的村民不减少安置指标。二、安置对象。（一）符合下列情形之一的，按人口指标数予以安置：1.户籍、居住地及生产生活均一直在被征收村的被征收人；被征收人是指被征收房屋所有权人，户籍户籍以在被征收村的农村户籍为准，相同；……3.户籍户籍在被征收村，期在被征收村生产生活，且一直履行了村民义务，本人无产权住房且租住或寄住的房屋被拆除的村民；4.原为被征收村农村户籍户籍村民，收有产权房屋（以政府部门出具的相关手续为准）并长期（指征收时往前推算连续满8年及以上）在被征收村生产生活，且未享受过福利分房待遇及在它处无农房的被征收人；常住人口的配偶自结婚后、子女自出生后一直在被征收村生产、生活，可认定为常住人口；如未在被征收村生产生活，不予认定为常住人口。……六、安置价格（下列“以内”含本数）……（五）离异、再婚户：1.男性村民在安置前仅离异一次的，且男方未娶，女方未改嫁，原则上按正常户安置；2.男性村民离异再娶的，其前妻及后妻均在被征收村生产生活，且户籍户籍均在被征收村，以下两种情况按不同价格购买安置房……3.男性村民有多次离婚，且在安置前几任前妻未改嫁，户口户口仍在被征收村且常住该村，任及以后的妻子均按3200元/平方米购安置房。 原审法院经审理认为，案件争议焦点为：一、被告主体是否适格；二、原告在法庭调查阶段提起地对《实施方案》第六条第五项及《指导意见》第六条第五项的合法性进行审查是否属于本案审查的范围；三、撤销《信访处理意见书》是否属于行政诉讼受案范围；四、原告是否享有安置资格。 关于焦点一，《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第一款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。”据此，地方政府或其土地行政管理部门既未签订补偿安置协议也未作出补偿安置决定的，当事人对补偿安置不服引发纠纷的，可以市、县人民政府或其在规范性文件中确定的土地行政主管部门或其他行政机关等为被告。本案2017年被告作出的《实施方案》已明确案涉农房补偿安置的实施主体为昌东镇政府，原告认可安置补偿的行为由昌东镇政府作出，被告虽然在庭审中认为征收、安置的权力属于南昌高新技术产业开发区管理委员会，昌东镇政府没有最终决定权，但庭审后又向法院提交书面意见称《实施方案》是镇政府作出，昌东镇政府系案涉农房补偿安置的实施主体，故为本案适格被告。 关于焦点二，根据《最高人民法院关于适用的解释》一百四十六条“公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。”的规定，一并审查规范性文件作为当事人提出的诉讼请求，应当在第一审开庭审理前提出，这是基本原则，只有在被诉行政主体作出行政行为时未指出依据的规范性文件或其他情况使当事人无法获知相关规范性文件的，当事人才可在法庭调查中提出。本案中，原告起诉时向法院提交的《信访处理意见书》及《实施方案》中已明确了镇政府作出不予安置决定所依据的规范性文件为《实施方案》，《实施方案》是依据《指导意见》的精神制定，原告亦当庭认可《实施方案》第六条第五项的内容与《指导意见》第六条第五项的内容一致，故原告不具有无法在开庭审理前提出该诉请的正当理由。原告提出对《实施方案》第六条第五项及《指导意见》第六条第五项进行合法性审查，法院不予审理。 关于焦点三，法院认为，信访办理行为不是行政机关行使“首次判断权”的行为。根据《信访条例》的规定，信访工作机构是各级人民政府或政府工作部门授权负责信访工作的专门机构，其依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响，因此不具有可诉性。行政相对人基于信访答复意见提起的不履行职责诉讼，不宜纳入行政诉讼受案范围，如人民法院对此类案件进行审查，则必然涉及对信访答复意见合法性的评价、信访复核意见内容的判断以及对下级行政机关是否履行了信访复核意见等内容的实体审查，此实际上是将信访事项重新导入司法诉讼程序，最终可能形成信访和诉讼的恶性循环，因此人民法院原则上不宜将此纳入行政诉讼受案范围。本案中，因瑶湖村在2019年3月组织了抽签安置分房，原告熊某已知道其和魏某被认定没有安置分房资格，故通过市长信箱提起信访，《信访处理意见书》只是将信访事项的调查结果告知熊某，并未作出新的决定，也未给二原告设定新的权利义务，对二原告的实体权利义务不产生实质影响，故《信访处理意见书》不具有可诉性，原告要求撤销《信访处理意见书》的诉讼请求应予驳回。鉴于本案已开庭审理，为防止诉累，故不再作出程序性裁定，将一并在本判决中作出处理。 关于焦点四，法院认为，农村集体经济组织成员资格的认定，应当以是否形成较为固定的生产、生活关系，是否依赖于农村集体土地作为生活保障为基本条件，并结合是否具有依法登记的集体经济组织所在地常住户口，作为判断农村集体经济组织成员资格的一般原则。本案熊某因与丁魏村村民魏朝亮结婚，并将户口户口迁至丁魏村，魏村生产生活，并生下包括原告魏某在内的一子二女，故在当时应被认定取得了丁魏村集体组织成员资格。2014年12月3日，熊某与魏朝亮离婚，熊某即带女儿魏某离开瑶湖村到南昌市其他地方居住，自此之后不再与瑶湖村形成较为固定的生产、生活关系。2019年熊某再婚后，其对以瑶湖村集体土地作为生活保障的依赖已基本消除，不符合《实施方案》中可获得安置分房的条件，故其要求镇政府对其安置分房资格作出认定不具有事实和法律依据。关于魏某，其从2014起随熊某离开瑶湖村，非瑶湖村常住人口，故魏某要求镇政府对其安置分房资格作出认定亦不具有事实和法律依据。 综上，二原告的诉讼请求于法无据，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告熊某、魏某的诉讼请求。 上诉人不服原审判决，上诉称，一、请求法院撤销原审判决并撤销《信访处理意见书》;二、责令被上诉人在一定期限内对上诉人安置费分房资格作出认定,履行其征收补偿法定职责；三、本案诉讼费由被上诉人承担。事实和理由如下：一、本案《信访处理意见书》对上诉人实体权利义务产生实际影响，应纳入司法评价。行政机关在其行政管理职权范围内对行政相对人作出的、影响行政相对人权利义务的《信访处理意见书》属于行政机关行使“首次判断权”的行为，如在主体上适格，在内容上一旦影响到行政相对人的权利义务，其与行政决定和行政处罚等行政行为并无二致；二、《信访处理意见书》作为被上诉人未履行职责的证据，上诉人以此为据要求被上诉人履行职责的诉讼请求应该得到人民法院支持。被上诉人已在《信访事项处理意见书》中明确了不给两上诉人拆迁分房安置，但其作出该种认定并不是以一种规范的行政决定书形式作出，法院应该责令行政机关作出行政行为，给上诉人一个司法救济的机会；三、认定两上诉人不具有瑶湖村丁魏自然村村民分房安置资格缺乏事实依据。两上诉人是瑶湖村丁魏自然村户口，该村在2010年整体拆迁后，村民已无任何田地、房屋、所有村民均在外租房、打工谋生。一审认为上诉人对瑶湖村集体土地作为生活保障的依赖已经基本消除，认定上诉人不是“常住人口”，与事实不符，尤其是上诉人魏某，是土生土长的瑶湖村丁魏自然村村民，不能仅因其在不同学校读书就影响其村民资格认定。综上，请二审法院纠正一审判决。 被上诉人辩称，一、《信访处理意见书》并未对上诉人的实体权利产生实质影响，该行政行为不属于行政诉讼受案范围。信访办理行为不是行政机关行使“首次判断权”的行为，行政主体依据《信访条例》作出的登记、受理、交办、转送、承办、协调处理、监督检查、指导信访事项等行为，对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利义务不产生实质影响。因此撤销信访处理意见书不属于行政诉讼的受案范围；二、上诉人不服《信访处理意见书》，可以依法向上级行政机关请求复核；三、一审认定上诉人不具有农房安置资格符合事实。根据《实施方案》第二条第一项第四款，常住人口的配偶自结婚后，子女自出生后一直在被征收村生产生活的可以认定为常住人口，第六条第五项第二款规定，男性村民离婚后，其前妻可以购置安置房的条件是未改嫁，并继续在征收村生产生活。本案中瑶湖村丁魏村整体征收后，允许村民自己搭建过渡房，上诉人前夫父母均搭建了过渡房。同时根据瑶湖村村委会出具证明及昌东镇安置办提供的调查结果，均能充分说明熊某2014年离婚后带其女儿魏某离开了瑶湖村到南昌市其他地方居住，且2019年与他人再婚并育有一子，足以证明上诉人以瑶湖村集体土地作为生活保障的依赖已经消除，依法不再具有该村集体经济组织成员资格，不属于安置对象。综上，一审法院认定事实清楚，论理充分，应予维持。 经审理查明，熊某与前夫魏朝亮婚后育有一子二女，除魏某外，其余子女均获得昌东镇政府安置。其他事实与原审查明的事实一致，予以确认。 本院认为，本案《信访处理意见书》系昌东镇政府就上诉人是否具有分房资格作出的信访答复，但瑶湖村在2019年3月即组织了抽签安置分房，上诉人在信访前也早已知晓其无安置分房资格，因此《信访处理意见书》并未对上诉人实体权利义务产生实质影响。上诉人在上诉状中认可撤销《信访处理意见书》并非其核心诉求，其先信访，后诉讼，核心诉求均是要求被上诉人对其安置分房资格作出认定，履行征收补偿法定职责。原审法院针对核心诉求进行实体审查，有利于保护上诉人权益，本院予以支持。 关于上诉人熊某和魏某是否具有安置分房资格的问题。本院认为，依照《实施方案》第一条规定，安置人口的计定时间以同一项目（或自然村）安置房分配时间为准；第二条第（一）项规定，对两上诉人是否符合按人口指标数予以安置的情形应当在综合考量其户籍、村民资格、生产生活所在地的基础上予以确认；第六条第（五）项之规定，对于男性村民安置前离异的，女方能否安置还要考虑女方离婚后的婚姻状况。本案中，上诉人熊某虽然在与魏朝亮结婚后，将户口户口迁至丁魏村，魏村生产生活，但由于其于2014年离婚后离开丁魏自然村到南昌市其他地方居住，不在丁魏自然村生产生活，且已改嫁，因此不符合《实施方案》规定的予以安置的情形。上诉人魏某，自出生后户籍户籍一直在丁魏自然村，具有丁魏自然村村民资格，并享有相关权益。其虽然在父母离婚后跟随母亲生活，但离婚后，父母双方对于子女仍有抚养、教育、保护的权利和义务，在魏某父亲仍系集体组织成员且魏某户口户口未迁出的情况下，当然认为魏某对瑶湖村集体土地作为生活保障的依赖已消除。另魏某同父母兄弟姐妹均获得安置，出于对未成年子女平等保护的角度考量，也不宜仅以魏某跟随母亲生活即认定其不具备安置资格。 综上，上诉人的上诉理由部分成立，本院予以支持，原审判决认定基本事实清楚，但适用法律不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、第（二）项之规定，判决如下： 一、维持南昌铁路运输法院（2020）赣7101行初142号行政判决中“驳回原告熊某的诉讼请求”部分； 二、撤销南昌铁路运输法院（2020）赣7101行初142号行政判决中“驳回原告魏某的诉讼请求”部分； 三、责令被上诉人南昌高新技术产业开发区昌东镇人民政府在本判决生效之日起六十日内对上诉人魏某的安置分房资格重新作出认定。 一、二审案件受理费共计100元，由被上诉人南昌高新技术产业开发区昌东镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  陈 榕 审 判 员  刘 巍 审 判 员  张庆文 二〇二〇年十二月十七日 法官助理  郑 怡 书 记 员  刘程琦