四川省成都市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）川01民终5237号 上诉人（原审原告）：四川省绿力旅游开发有限公司。住所地：成都市金牛区抚琴街南三巷**。 法定代表人：何必，总经理。 委托诉讼代理人：李举中，北京京师（成都）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：程庆窈，北京京师（成都）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：金堂县人民政府。住所地：成都市金堂县赵镇十里大道一段**。 法定代表人：古建桥，县长。 委托诉讼代理人：杨成良，四川英济律师事务所律师。 委托诉讼代理人：吴爱民，四川英济律师事务所律师。 上诉人四川省绿力旅游开发有限公司（以下简称绿力旅游公司）与被上诉人金堂县人民政府（以下简称金堂政府）合同纠纷一案，不服金堂县人民法院（2019）川0121民初2566号民事判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 绿力旅游公司上诉请求：1.撤销（2019）川0121民初2566号民事判决，改判支持绿力旅游公司的全部诉讼请求，即改判：金堂政府向绿力旅游公司赔偿项目规划设计费等费用及利息损失共计2534010元（其中规划设计费1680550元、利息损失853460元；利息损失按年利率6%暂计至2019年3月31日，2019年4月1日至实际支付之日仍按前述标准继续计算）并赔偿2010至2012年期间的人员工资、管理费、公司运营费支出及利息损失共计687269.88元（其中运营费等支出498021.88元、利息损失189248元；利息损失按年利率6%暂计至2019年3月31日，2019年4月1日至实际支付之日仍按前述标准继续计算）；2.判令金堂政府承担本案一审、二审诉讼费用。事实与理由：一、一审法院认定事实错误。1.一审法院认定《投资协议》及《补充协议》无法正常履行，系当事人行为之外的因素所致的认定是错误的。绿力旅游公司并非自愿解除《官仓土地整治协议》，系金堂政府等的变更规划导致合同不能履行不得不签署的。《官仓土地整治协议》的解除和《投资协议》《补充协议》同时解除，不具有时间上的先后关系，《官仓土地整治协议》的解除也不是案涉协议解除的原因。《投资协议》及《补充协议》无法正常履行，是金堂政府违约的结果，一审法院认定系当事人行为之外的因素所致认定错误。《投资协议》及《补充协议》签订后，绿力旅游公司投入大量人力物力财力进行项目基础性工作并与第三方公司签订各项规划设计等合同，关联公司四川省绿力投资有限公司也根据《官仓土地整治协议》的要求履行首期1305万元付款义务。但2012年期间，金堂政府通知绿力旅游公司项目停止，为确认前述通知的真伪，绿力旅游公司不得不于2012年8月15日向金堂政府作出《关于军事体验园用地及土地整理投资项目实施的报告》，要求金堂政府选择继续履行原协议（投资协议）解决一期星级酒店用地及相关配套用地，或协议不能履行公司将退出土地整理项目并请求返还相应费用。此后金堂政府一直不予正面回应，绿力旅游公司不得不通过多种途径反映，绿力旅游公司原法定代表人覃军还于2014年底向成都市政府信访，因案涉项目位于金堂县官仓镇，信访件经过层层传递后，2014年12月10日官仓镇政府作为具体回复承办单位作出了《答复意见书》明确——因规划变更，该项目已停止。此后，绿力旅游公司一直请求金堂政府解决绿力旅游公司退出事宜，又拖延接近三年，才于2017年9月3日，在金堂政府的强势主导下，双方签订《解除现代田园旅游区项目投资协议书》，但将绿力旅游公司要求的补偿前期投入及损失的赔偿予以搁置，在协议中表述为“（绿力旅游公司）有权通过诉讼或仲裁的程序主张权利”。因此，一审法院认定“在2012年8月至2017年9月期间，《官仓土地整治协议》所涉及的当事人进入了协商解决协议阶段，其行为表明了不再履行《官仓土地整治协议》，当事人自愿协商于2017年9月3日解除了《官仓土地整治协议》，签订了《解除投资协议书》，由此导致涉案《投资协议》及《补充协议》无法正常履行，该后果是由《投资协议》及《补充协议》当事人行为之外的因素所致，其民事责任不能归责于本案当事人任何一方”是错误的。2.一审法院关于规划变更问题的认定是错误的。（1）规划如何变更的举证不应当分配给绿力旅游公司。规划变更的证据保存至金堂政府处，根据《中华人民共和国民事诉讼证据的若干规定》第75条之规定，该证据应由金堂政府提供。（2）规划变更导致项目不能履行是十分明确的。官仓镇政府作出的《答复意见书》已明确“因规划变更，该项目已停止”，这个答复再明确不过了，项目停止的原因是规划变更。一审法院却在判决书中认定“绿力旅游公司未提供证据证明规划变更，如何影响到本案项目的实际履行等事实”，这显然是置事实于不顾。（3）规划变更致项目不能履行就是金堂政府违约。规划变更的主体系金堂政府及其主导的政府部门，规划变更致项目不能继续履行，系金堂政府违约，不属于一审法院认定的因当事人之外的原因致不能履行合同、民事责任不可归责于本案当事人任何一方的情形。同时，规划如何变更就是金堂政府“本着诚实信用原则严格履约”，根据双方签订的《投资协议书》第四条，显属金堂政府违约，应当承担违约责任。因此，一审法院认定错误。二、一审法院适用法律错误。一审法院适用《合同法》第九十三条第一款是适用法律错误。如前所述，当事人双方签订的《投资协议》及《补充协议》不能履行并非是协商一致的结果，是金堂政府无故规划变更致合同不能履行，系金堂政府违约所致，所以应当适用《合同法》第九十四条第一款第（四）项之规定。三、当前环境下，应妥善保护民营企业的合法权益，营造良好营商环境。绿力旅游公司基于信赖与金堂政府签订《投资协议》及《补充协议》，本案规划变更是金堂县人民政府及相关政府相关部门作出，按照公平原则，对于因规划变更给绿力旅游公司造成的损失应予以赔偿。补充上诉意见：一审作出不正确判决的原因在于未根据本案的事实和法律规定认定金堂政府的违约行为：一、对2012年8月至2017年9月期间协商解除的原因和责任不查明。没有确认或考虑以下事实：1.2012年8月，绿力旅游公司给金堂政府的报告，首先是要求履行。若不能履行，才要求返还规划设计费、投资回报及利息等。2.直到2013年5月6日金堂县政府的下级单位和部门官仓镇通知要求后，才于2013年5月13日明确提出了解除的报告。3.《官仓土地整治协议》约定的项目实施期是二年，即官仓镇政府应在2013年6月20日之前完成安置区建设。一审认定《官仓土地整治协议》对应的官仓镇应负责修建的安置小区双龙小区、红叶小区，在2014年1月20日才主体封顶，在约定的两年实施期之后。项目竣工时间（2016年1月）更是合同约定的项目实施期满的两年半之后。一审认定施工期间未中断建设却无视建设期远超合同约定，认定2012年8月至2017年9月期间在协商解除，却对金堂政府违约绿力旅游公司不得不协商解除的事实视而不见。二、不能按约交付土地只是表象，根源在于规划变更、军事体验园项目终止。根据《城乡规划法》第十五条的规定，官仓镇的总体规划是由官仓镇编制，报金堂县人民政府审批。同时，官仓街道办事处给绿力旅游公司法定代表人覃军的信访答复十分明确：“因规划变更，该项目（军事体验园项目）已停止”。项目都停止了，金堂政府当然不会履行提供土地的义务。三、一审举证责任分配错误。一审法院认为绿力旅游公司应提供证据证明项目规划是如何变更的，如何影响到本案项目的实际履行等事实，属于举证责任分配错误。因为官仓镇政府的总体规划是金堂政府审批的，那么“因规划变更，该项目（军事体验园项目）已停止”的事实存在的情况下，何时变更、如何变更就只有金堂政府和官仓镇政府才能够如实提供了，一审法院将举证责任分配给绿力旅游公司是强人所难。四、金堂政府从根本上就不愿意履行合同义务，应承担违约责任。根据《合同法》第一百零八条规定“当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行合同义务的，对方可以在履行期限届满之前要求其承担违约责任。”所以绿力旅游公司2012年8月15日的报告和2013年5月13日的报告要求金堂政府承担违约责任，符合法律规定。 金堂政府辩称，一、金堂政府积极履行了合同义务，不存在违约行为，一审判决认定事实清楚、适用法律正确。1.金堂政府依法依约不具有向绿力旅游公司提供土地的义务。金堂政府与绿力旅游公司签订的《投资协议书》《补充协议书》并未约定由金堂政府向绿力旅游公司提供土地，绿力旅游公司的主张无事实依据。根据《中华人民共和国土地管理法》等规定，无论是集体土地使用权还是国有土地使用权的流转皆由法定主体经法定程序完成，绿力旅游公司的主张无法律依据。同时，根据绿力旅游公司在一审程序中提供的《官仓土地整治协议》等证据，也表明案涉《投资协议》及《补充协议》中约定的项目用地并非由金堂政府交付。因此，金堂政府既无供地的合同义务，也无供地的法定义务，绿力旅游公司主张金堂政府未按约交付土地构成违约无事实及法律依据。一审判决认定交付项目开发的土地不是金堂政府的义务，认定事实清楚，适用法律正确。2.绿力旅游公司主张因金堂政府规划变更造成案涉协议无法履行构成违约，无事实依据和法律依据。绿力旅游公司以项目规划变更为由主张金堂政府承担违约责任，但绿力旅游公司对于该主张未提供证据证明项目规划有变更及影响本案项目的实际履行等事实，《投资协议》及《补充协议》也未约定规划变更的违约责任；同时，绿力旅游公司又主张项目规划变更的相关证据应由金堂政府持有、金堂政府不提供相关证据，应推定存在项目规划变更的事实，但绿力旅游公司既未提供证据证明有项目规划变更的证据存在，更未提供证据证明金堂政府控制项目规划变更的证据且拒不提供。故绿力旅游公司以金堂政府规划变更为由造成案涉协议无法履行构成违约的主张，无事实依据和法律依据，一审判决认定绿力旅游公司此项主张不成立是完全正确的。二、《解除投资协议书》的签订是双方真实意思表示，一审法院认定事实清楚、适用法律正确。1.金堂政府在协议履行中不存在违约行为，案涉协议并非金堂政府原因无法履行。如一审查明事实，金堂政府在案涉协议履行中不存在违约行为，案涉协议的解除也并非因金堂政府原因而导致无法履行予以解除。绿力旅游公司一是主张金堂政府“未履行供地义务”，二是主张金堂政府“变更规划导致项目不能实际履行”，但究竟哪一个是导致项目不能实际履行以及案涉协议解除的原因却并未提供证据证明真实性及关联性。绿力旅游公司主张案涉协议系因金堂政府违约而解除既无事实依据，也无法律依据。2.金堂政府与绿力旅游公司签订《解除投资协议书》协议解除案涉《投资协议》及《补充协议》，一审判决认定事实清楚适用法律正确。金堂政府与绿力旅游公司于2017年9月3日签订了《解除投资协议书》，解除了案涉《投资协议》及《补充协议》，解除投资协议书内容经双方协商一致，由双方盖章确认，解除投资协议书已然具有确定的效力，是双方真实意思的体现，绿力旅游公司称系金堂政府违约所致，应当适用《中华人民共和国合同法》第九十四条第一款第（四）项于法无据。该《解除投资协议书》中“协议签订后，乙方未进行实质性的投资建设，2013年10月以甲方没按协议约定提供项目用地为由，要求赔偿项目规划设计费、公司运营费用和违约金。为妥善解决该问题，经双方友好协商达成如下协议”的内容亦为绿力旅游公司对案涉协议签订后未进行实质性投资建设的自认。因此，一审判决依据《中华人民共和国合同法》第九十三条第一款“当事人协商一致，可以解除合同’’的规定进行法律适用正确。三、绿力旅游公司主张由金堂政府赔偿项目规划设计费等费用及利息损失和人员工资、管理费、公司运营费等支出及利息损失均无事实依据和法律依据，一审判决驳回其诉讼请求正确。金堂政府与绿力旅游公司签订的《投资协议》及《补充协议》均未约定绿力旅游公司负有规划、设计义务（也当然不存在如何履行、何时履行该义务的约定），更未约定规划、设计费用及绿力旅游公司自己的“运营”费用应由金堂政府承担，同时本案绿力旅游公司提出的赔偿项目规划设计费等费用及利息损失、赔偿绿力旅游公司人员工资、管理费、公司运营费用支出及利息损失的主张均没有事实依据、法律依据，甚至都不符合常情常理，因此，一审判决驳回其诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确。补充答辩意见：1.金堂政府积极履行合同，不存在违约行为，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。理由如下：（1）金堂政府依法依约均不负有向绿力旅游公司提供土地的义务。根据案涉投资协议及补充协议的约定和相关法律法规的规定，金堂政府均不负有对对方提供土地的义务。（2）绿力旅游公司主张金堂政府违约应承担违约责任，没有事实依据和法律依据。一是绿力旅游公司主张项目规划设计变更而导致合同不能履行，没有提供证据证明。二是绿力旅游公司主张因案外人的原因导致合同不能履行，即金堂政府违约，也没有提供证据证明。2.绿力旅游公司主张赔偿项目规划设计费等费用及利息损失和人员工资管理费、公司运营费等支出及利息损失，均无事实依据和法律依据。理由如下：（1）案涉投资协议及补充协议均无上述费用及相关违约责任的约定。（2）本案解除现代田园旅游区项目投资协议书系金堂政府与绿力旅游公司双方协商一致达成的解除协议。该解除协议已经确认绿力旅游公司未进行实质性的投资建设，并确认绿力旅游公司要求赔偿规划设计费、公司运营费及违约金证据不足，法律依据不充分。以上系双方共同确认的事实。（3）绿力旅游公司上述费用主张没有提供任何的证据予以证明费用的实际产生。 绿力旅游公司向一审法院起诉请求：1.金堂政府向绿力旅游公司赔偿项目规划设计费等费用及利息损失共计2534010元（其中规划设计费1680550元、利息损失853460元；利息损失按年利率6%暂计至2019年3月31日，2019年4月1日至实际支付之日仍按前述标准继续计算）；2.金堂政府赔偿绿力旅游公司2010至2012年期间的人员工资、管理费、公司运营费支出及利息损失共计687269.88元（其中运营费等支出498021.88元、利息损失189248元；利息损失按年利率6%暂计至2019年3月31日，2019年4月1日至实际支付之日仍按前述标准继续计算）。 一审法院经审理认定事实如下：2010年3月3日，绿力旅游公司与金堂县政府签订了一份《投资协议》，其内容为：甲方：金堂县政府，乙方：绿力旅游公司。甲、乙双方根据国家法律、法规及政策规定，本着互惠、互利原则，经友好协商，就乙方在金堂县××镇××旅游区项目（以下简称项目）相关事宜，达成如下协议：第一条项目概况。1.项目内容：该项目由“两山”军事体验园（包括国内最大雏菊观赏园）、内陆游艇俱乐部以及多维数字硅谷总部经济和房地产开发等项目组成，着力打造集旅游、总部经济、居住功能为一体的现代田园旅游区。“两山”军事体验园由前山和后山组成。前山由军魂博物馆、五星级酒店、入园广场等项目组成。在此区域，规划建设中国最大的雏菊观赏园，形成集观赏、旅游、摄影于一体的观光园区。后山由射击馆、攻防体验区、综合训练区、战场体验区、丛林作战区、巷战区六大区域组成，形成具有影响力的国内一流军事体验基地和军事题材影视基地。内陆游艇俱乐部，是临河就地打造的富豪级高尚体育的中国内陆城市游艇旅游项目。多维数字硅谷总部经济是以成都东哈科技有限公司为载体，打造目前国内数字化城市应用和专业军事实时指挥系统开发领域的领军企业集聚区。2.项目总投资：6亿元人民币。3.项目选址：金堂县官仓镇、赵镇。4.经济效益：年营业收入2.8亿元以上，年税收2800万元以上。5.项目建设周期为五年，自甲方向乙方交付首宗土地之次月起计算，乙方承诺在投资协议签订后的120个工作日内进行基础性工作，并在项目首宗土地交付后30日内开工建设。该项目拟分两期开发：一期建设军事体验园和内陆游艇俱乐部项目，工期36个月，投资4亿元；二期建设多维数字硅谷总部经济及房地产开发项目，工期为24个月，投资2亿元。第二条项目用地。项目建设用地共计3000亩左右（用地面积均已实际勘界测量为准）。“两山”军事体验园（包括雏菊观赏园）、内陆游艇俱乐部用地总计为2200亩左右，位于××镇××村××组××组××组××村××组。其中，1700亩左右土地性质为农用地用于雏菊观赏园等项目，乙方与项目所在地镇政府签订土地流转协议获得使用权。园内的五星级酒店、博物馆项目用地300亩左右，内陆游艇俱乐部所用邻近河滩地200亩左右，按集体用地流转，报经批准后按规定办理国有土地手续。多维数字硅谷总部经济及房地产开发用地为500亩左右，土地性质为国有建设用地，位于××镇××社区××组，合法方式取得。第三条双方权利与义务。（一）甲方权利与义务。1.负责项目用地的拆迁安置补偿工作，交付给乙方的土地（包括集体建设用地和国有建设用地）均为净地。2.负责将军事体验园和游艇俱乐部按独立选址的旅游项目向上申报获准，将出让的300亩左右集体建设用地指标转为国有土地指标，并按规定为乙方办理土地手续。3.做好项目建设“供水、供电、供气、通路、通讯、排污”的基础设施配套，为乙方在金堂大道工程项目处开辟交通出入口。4.做好项目建设经营过程中的协调服务及地方矛盾的解决工作，协助做好项目的立项、规划等报批和在金堂办理工商注册、税务登记等工作。5.享有乙方违约时的协议解除权。（二）乙方权利与义务。1.按甲方规划在全县水域范围内选址修建码头和无偿使用政府已建成的码头，负责打造管理项目所在地的北河沿岸和水面。2.按约定到位项目投资，按规定做好项目报批及建设等工作。3.项目建设必须符合甲方的总体控规要求，并按规定报批执行。项目修建单位及用工应按规定确定。4.项目建设应符合环保要求；必须按“三同时”施工，达标排放。5.按规定做好项目在金堂的工商注册及税务登记等工作。6.享有甲方违约时的协议解除权。第四条违约责任。甲、乙双方应本着诚实信用原则严格履约，一方违约，应承担违约责任，赔偿对方因此造成的经济损失。第五条甲、乙双方在履行协议过程中发生争议，应先行协商，协商不成的，可通过诉讼方式解决。第六条本协议一式陆份，甲、乙双方各执叁份，经双方法定代表人或授权委托人签字盖章后生效，具有同等法律效力。第七条本协议未尽事宜，由双方另行协商并可签订补充协议，补充协议与本协议具有同等法律效力。 2010年4月19日，绿力旅游公司与金堂县政府签订了一份《补充协议》，其内容为：甲方：金堂县政府，乙方：绿力旅游公司。甲、乙双方根据国家法律、法规及政策规定，经友好协商，就乙方投资建设中国金堂官仓现代田园旅游区项目（以下简称项目）相关事宜，达成以下协议：第一条军事体验园项目集体农用地按租用方式流转，年租金按平均每亩375公斤大米价格（以当年9月县物价部门发布的中等大米均价）计付。从项目实施之日起，由镇政府按实际用地免两年租金。第二条在军事体验园项目租用集体农用地中，若用于非农建设，经申报获准后，实际用地面积按10万元／亩指标价流转使用集体建设用地，由镇政府负责拆迁补偿。第三条五星级酒店和博物馆项目用地300亩左右，乙方先按10万元／亩指标价流转使用集体建设用地，由镇政府负责拆迁补偿。在申报批准转为国有土地时，五星级酒店和博物馆项目投资达到2亿元的，只付6万元／亩征地税费后转为国有土地；若五星级酒店和博物馆项目投资不足2亿元的，则按当年当地的国有土地基准价以投资短少比例相应缴纳土地款和6万元／亩征地税后，方可转为国有土地。在五星级酒店和军事体验园项目破土动工之日起两年内，甲方办理、国有土地手续。第四条内陆游艇俱乐部使用邻近河滩地200亩左右，乙方按10万元／亩指标价流转试用集体建设用地，由镇政府负责拆迁补偿。第五条总部经济项目用地及房地产开发项目用地第一期甲方供地300亩，第二期根据乙方的需要，甲方供地200亩。按当年当地国有土地基准价以挂牌形式出让，每亩按38万元结算，其余部分由县财政补助给乙方用于项目基础设施建设。第六条项目城市基础设施建设配套费按规定缴纳后，经报批全部补助给乙方用于项目基础设施建设（房地产开发项目除外）。第七条2012年前建成五星级酒店，给予乙方一次性奖励500万元。第八条军事体验园、游艇俱乐部和总部经济项目，从经营之日起，缴纳的营业税（增值税）、企业所得税的县级地方留成部分按第一年至第二年100%、第三年至第五年50%的比例补助给乙方用于项目基础设施建设。第九条甲方在××道××项目开辟进出口。第十条甲方为乙方协调并争取税收等优惠政策（本协议已约定的除外）。第十一条本协议一式六份，甲乙双方各执三份，经双方法定代表人或授权委托人签字盖章后生效，具有同等的法律效力。 金堂县发展和改革局于2010年5月20日向绿力旅游公司作出了《批复》，其内容载明：同意开展该项目规划与设计、项目建设用地与规划许可、环境影响评价等前期工作。金堂县委办公室于2010年6月29日《会议纪要》的内容载明：评审了官仓镇爪龙溪现代田园旅游度假区（以下简称军事体验园）发展规划。原则同意绿力旅游公司军事体验园项目发展规划，尽快完成军事体验园项目的设计工作，及时开工建设。 四川绿力投资有限公司（以下简称绿力投资公司）于2012年8月15日作出《关于军事体验园用地及土地整理投资项目实施的报告》（以下简称军事体验用地投资报告），要求对金堂县政府答复如下内容：1.请求继续履行原协议解决一期星级酒店用地及相关配套用地；2.若不能履行原协议，本公司将退出土地整理项目并请求返还上交的土地整理投资款，并支付相应的资金利息；3.若不能履行原协议公司就军事体验园项目涉及的规划、设计调整、专家认证等前期费用，请求予以圆满解决。金堂县政府收到《军事体验用地投资报告》后，相关领导于2012年8月21日作出批示拟请官仓、国土、规划等相关部门研究，可否结合“铁三”比赛后，赛场及周边用地综合利用一并考虑，做到既妥善处理历史问题，又为铁三赛场持续利用创造投资。 金堂官仓政府于2013年12月20日向金堂县政府作出了一份《退出投资协议核算报告》，其内容为：本镇就绿力旅游公司退出“中国金堂官仓现代田园旅游区”项目投资，多次与该公司对接、协商。绿力旅游公司对退出协议的补偿要求有三个方面：项目规划费用、土地整理项目投资及相关工作经费。经县规划局、县国土局和本镇核算，具体情况如下：一、关于县规划局审核绿力旅游公司4个项目规划费用情况。审核4项目合同总价为793.50万元，对绿力旅游公司实际已支出的168.055万规划设计费，建议予以认定。（一）2010年8月，《成都金堂爪龙溪都市田园国际旅游度假区旅游总体规划及局部控制性详细规划》，合同规划金额380万元，审核票面已支付金额48万元；（二）2010年11月，《官仓小镇建设工程设计合同》，规划金额186.90万元，审核票面已支付金额102.795万元；（三）2011年2月，《金堂县官仓镇爪龙溪滨河景观设计及会所建筑概念性方案设计》，合同规划金额120万元（应为170万元），审核票面支付金额6.6万元；（四）2011年8月，《成都爪龙溪度假区主体酒店建筑方案》，合同规划金额106.60万元，审核票面已支付金额10.66元。县规划局认为：一是绿力旅游公司相关项目合同的收费标准基本符合国家《城镇规划设计收费指导意见》以及设计市场的行情报价，但应按照合理的计算公式核定总价；二是所有项目均未提供设计成果，也未通过金堂县相关会议的审查，更无设计成果知识产权的移交，应酌情考虑设计费的支付比例，并建议由县法制办根据相关法规提议合同金额中未付部分的解决办法；三是相关证明材料不够完整，应由有关专业部门进一步核实有关数据后确定支付费用。二、关于县国土局审核绿力旅游公司土地整理项目费用情况。2011年5月，该公司与县土地整治中心、官仓镇人民政府签订《金堂县官仓镇中孚社区、红旗村、叶家店村农村土地综合整治投资协议书》，项目计划总投资8700万元。县国土局审核绿力旅游公司实际投入1305万元。县国土局建议：一是对于绿力旅游公司前期投入的资金，待官仓镇建设用地整理项目验收取得指标，并将指标出让后，按比例退还；二是绿力旅游公司提出资金利息、利益分成等问题，由县法制办根据相关法规提议解决办法。三、关于官仓镇政府对绿力旅游公司因项目建设产生的相关费用认定意见。绿力旅游公司提出从2010年2012年期间因项目各项工作，公司先后产生办公费、差旅费、水电费、车辆费、会议费等各项费用，共计169.08万元；因土地整理项目，四川省东盛建筑劳务有限公司向绿力旅游公司借款70万元事项。本镇认为，绿力旅游公司未提供详细的因项目需要而产生的各类资金使用情况清单；同时，本镇非国家专业财务审计部门，因此，无法对公司资金使用情况进行审核认定。关于东盛公司借款事项，属于企业之间的借款行为，应由其自行解决。四、建议事项。恳请县政府组织协调县审计局、县法制办、县旅游局、县规划局、县国土局、县财政局、县商务局、官仓政府等部门，对相关费用予以最终认定。特别是绿力旅游公司提出的工作经费的认定，在此基础上由县法制办牵头，拟订与绿力旅游公司的终止协议。 绿力旅游公司及绿力投资公司于2014年3月4日作出《关于成都金堂官仓现代田园旅游区项目的报告》，要求金堂县政府对报告请求事项作出明确指示，以便正常开展工作。金堂县政府于2014年3月11日收到《关于解决成都金堂官仓现代田园旅游区项目协议解除及土地整理项目退出事宜的报告》后，主管领导于2014年3月11日批示要求官仓镇再与公司协商退出事项。 金堂官仓政府于2014年12月10日向覃军（原绿力旅游公司法定代表人）作出了一份《答复意见书》，其内容载明：经调查以下情况属实：一、绿力旅游公司与金堂县政府签订了一份《投资协议》；二、因规划变更，该项目已停止；三、县政府已与你就解除合同具体条件进行了多次协商，但未果。根据以下情况本单位依法对你信访事项作出如下处理：一、2014年12月10日14:30官仓镇分管该项工作领导与你取得联系，建议你再次与金堂县政府或者由县政府指定的相关单位进行协商，你已表示接受该建议。二、如你与县政府的进一步协商仍不能达成一致意见，建议你通过司法途经进行解决，切实维护自身权益。如不服本处理意见，你可自收到本处理意见书之日起30日内向有权复查的单位书面提出复查申请，逾期不申请复查，本处理意见即为该信访事项的终结性意见。 2017年9月3日，金堂县政府与绿力旅游公司签订了《解除现代田园旅游区项目投资协议书》（以下简称解除投资协议书），其内容为：甲方：金堂县政府，乙方：绿力旅游公司。甲乙双方于2010年3月3日签订了《投资协议》，并于4月19日签订了《补充协议》，约定乙方投资6亿元在金堂官仓镇建设现代田园旅游、军事体验园项目（以下简称现代田园旅游项目），协议签订后，乙方未进行实质性的投资建设，2013年10月以甲方没按协议约定提供项目用地为由，要求赔偿项目规划设计费、公司运营费用和违约金。为妥善解决该问题，经双方友好协商，达成如下协议：一、甲、乙双方同意解除《投资协议》及《补充协议》。二、乙方要求甲方赔偿现代田园旅游项目的“规划设计费、公司运营费1955.56万元及违约金500万元”，因其提供的证据不足，法律依据不充分而难以认定，为此，本协议签订后，乙方有权通过诉讼或仲裁程序主张其权利。四、本协议一式两份，甲、乙双方各执一份，具有同等法律效力。绿力旅游公司提供的票据证实支付设计费386000元。 另查明，绿力投资公司于2011年5月11日与金堂官仓政府、金堂县土地开发整治服务中心（以下简称金堂土地整治中心）签订了《金堂县官仓镇中孚社区、红旗村、叶家店村农村土地综合整治投资协议书》（以下简称官仓土地整治协议），其主要内容为：甲方为金堂官仓政府，乙方为绿力投资公司，丙方为金堂土地整治中心。项目名称：金堂县官仓镇中孚社区、红旗村、叶家店村集体建设用地整理。项目位置：金堂县官仓镇中孚社区、红旗村、叶家店村。项目折旧区规模：规划搬迁**2509人（以实际搬迁数为准）。项目整理规模：项目规划整理面积679.6亩暂扣除搬迁集中占地244.6亩，预计节约建设用地435亩，实际整治面积和节约建设用地指标以省市验收确认的面积为准。投入资金：按节约的建设用地指标计算，乙方向甲方投入建设用地整理资金为20万元∕亩，预计总投资8700万元（以项目实际投资额为准），该资金额不含上缴市收取的10％基础设施费、乙方资金利息及其他融资成本、管理费等。项目开工前（以甲方发出开工通知时间为准）7日内，乙方拨付约定的暂定总投资额的15％，即人民币1305万元；项目实施中期（农房一楼主体完工）乙方拨付约定的暂定总投资额的55％，即人民币4785万元；项目实施末期（基础配套、建设用地整理阶段）乙方拨付约定的暂定总投资的20％，即人民币1740万元；项目竣工验收合格后，拨付应投入的剩余资金；项目实施期限为2年（开工之日起至项目竣工验收之日止）。项目验收取得节约的建设用地指标后，在节约的建设用地指标中预留5％的指标给当地集体使用，就上述预留的5％的指标乙方只收取整治成本。剩余指标按政策规定用于乙方在金堂县官仓镇现代田园旅游区（简称军事体验园）的项目。甲方权利和义务：负责根据项目实施进度要求申报资金拨付和项目专项资金专款专用和使用管理；负责项目宣传动员、居住区建设、农民搬迁、建设用地复垦、搬迁补偿等方面的组织实施；在乙方不履行本协议义务时，终止本协议，并按违约责任处罚；按照国家相关政策规定进行各项建设管理，为乙方筹措项目所需资金提供便利和予以配合；负责协助按期完成项目竣工验收工作，并配合乙方办理相关的验收手续；在同等条件下，依法协助乙方获得承担建房、基础配套外装等与本项目有关的工程建设的资格。并为乙方开展各项工作提供便利条件；甲方协助乙方按照项目的进度办理项目建设所需的各项证照和许可文件；对于甲方、乙方及甲乙双方向上级部门争取到的涉及到本协议项下内容的无偿资金，甲方承诺全部用于本项目；履行本协议或补充协议约定的其他权利和义务。乙方权利和义务：按本协议约定收回整治成本，获得投资收益；负责按合同约定及时投入项目资金，有权对项目资金运作进行监管；在同等条件下，乙方有权依法优先承担建房、基础配套、外装等工程建设。乙方在实施施工过程中，需严格按照基本建设工程管理要求相关技术规范执行；履行本协议或补充协议约定的其他权利和义务。丙方权利和义务：丙方有权监督和指导项目实施；丙方负责在乙方的监督下对乙方投入资金使用管理，并按甲方组织实施的施工进度拨付资金；负责检查督促项目实施；履行本协议或补充协议的其他权利和义务。违约责任：乙方方未按约定提供建设用地整理项目资金，每逾期一天应向丙方支付逾期支付资金总额每天万分之一的经济赔偿金，并从已拨付给丙方的资金中扣除；若乙方违约而不再继续投资的，丙方有权在已拨付资金中扣除乙方应付经济赔偿金及违约金；丙方未按本协议约定向乙方应支付相关的资金，每逾期一天应向乙方支付逾期资金总额每天万分之一的经济赔偿金；因乙方原因在规定时间内不能履约，经甲、丙双方催告后乙方仍然不予履行合同相关约定的，甲、丙方有权取消乙方的投资资格。但有权要求乙方支付实际总投资额1％的经济赔偿金，支付经济赔偿金的总额以不超过实际总投资额的10％为限。如一方违约给对方造成经济损失，则违约方除应按照上述条款承担经济赔偿金外，还应该承担实际经济损失的赔偿责任。一方因主张债权或违约责任而产生的一切费用（包括但不限于律师费等）由违约方承担。本协议自三方签字并盖章，乙方拨入第一笔资金后生效，除本协议条款另有规定外，协议内容履行完毕后效力自行终止。该协议签订后，绿力投资公司于2011年6月21日向金堂土地整治中心支付土地整治款1305万元，该协议生效。 金堂县官仓镇中孚社区、红旗村、叶家店村农村土地综合整治项目涉及农户安置的双龙小区于2011年7月10日开工建设、红叶小区于2011年10月15日开工建设，均于2016年1月竣工验收交付使用。港中旅海泉湾（成都）置业有限公司于2016年7月22日取得金堂县官仓镇白马泉村度假区地块土地使用权。 一审法院认为，本案争议的焦点为：一、本案《投资协议》及《补充协议》系框架协议还是正式协议？二、金堂县政府是否存在违约行为以及是否赔付设计费1680550元及利息损失853460元、公司运营等费用687269.88元？针对上述问题分述如下： 一、关于《投资协议》及《补充协议》系框架协议还是正式协议的问题。金堂县政府认为，《投资协议》及《补充协议》仅为意向性框架性协议，权利义务不明确，不能直接履行。绿力旅游公司认为《投资协议》及《补充协议》并未约定将来还要签订正式合同，应是正式合同。一审法院认为，双方签订的《投资协议》及《补充协议》的内容中明确约定了双方享有的具体权利和应履行的具体义务和违约责任等，故《投资协议》及《补充协议》并非是意向性的预约合同，而应为本约即正式合同。 二、关于金堂县政府是否存在违约行为的问题。金堂县政府与绿力旅游公司签订《投资协议》及《补充协议》的目的在于落实招商引资政策而实施的行为，约定的主要内容为绿力旅游公司在金堂官仓政府辖区××旅游区项目，金堂县政府直接或间接给予一定政策优惠或经营便利等相关问题。绿力旅游公司以金堂县政府应当向其直接交付项目开发建设的土地及规划变更为由，要求金堂县政府承担相关的违约责任。首先，关于土地的交付问题。为了解决《投资协议》及《补充协议》项下的项目开发用地问题，与绿力旅游公司具有关联的绿力投资公司于2011年5月11日与金堂官仓政府、金堂土地整治中心三方签订了《官仓土地整治协议》，约定土地整治剩余指标按政策规定用于绿力投资公司（实为绿力旅游公司）在金堂县官仓镇现代田园旅游区的项目开发，该事实证明《官仓土地整治协议》能否履行直接影响到《投资协议》及《补充协议》的履行，因此，绿力旅游公司项目开发土地的取得依赖于绿力投资公司与金堂官仓政府、金堂土地整治中心三方签订的《官仓土地整治协议》履行，故交付项目开发的土地不是金堂县政府的义务。由于金堂县官仓镇中孚社区、红旗村、叶家店村农村土地综合整治项目涉及农户安置的双龙小区于2011年7月10日开工建设、红叶小区于2011年10月15日开工建设，于2016年1月竣工验收交付使用，施工期间未中断建设，绿力投资公司在履行首期1305万元付款义务后，也未履行支付第二期投资款义务，金堂官仓政府也未提供证据证实要求绿力投资公司履行第二期付款义务。从当事人提供的证据来看，在2012年8月至2017年9月期间，《官仓土地整治协议》所涉及的当事人进入了协商解除协议阶段，其行为表明了不再履行《官仓土地整治协议》，当事人自愿协商于2017年9月3日解除了《官仓土地整治协议》，并签订了《解除投资协议书》，由此导致涉案《投资协议》及《补充协议》无法正常履行，该后果是由《投资协议》及《补充协议》当事人行为之外的因素所致，其民事责任不能归责于本案当事人任何一方。综上，绿力旅游公司主张金堂县政府未交付土地构成违约，与事实以及我国《土地管理法》、《农村土地承包法》的相关规定不符，其主张不成立。另外，绿力旅游公司主张港中旅海泉湾（成都）置业有限公司于2016年7月22日取得金堂县官仓镇白马泉村度假区地块与本案所涉及军事体验园项目地块重叠，未提供证据证实，一审法院不予确认。即使港中旅海泉湾（成都）置业有限公司所使用的土地与绿力旅游公司约定的军事体验园项目用地重叠，从港中旅海泉湾（成都）置业有限公司取得金堂县官仓镇白马泉村度假区地块土地使用权的时间上看，也是在绿力旅游公司或绿力投资公司请求终止《官仓土地整治协议》之后，因此，并不影响本案的事实认定。其次，关于规划变更问题。绿力旅游公司以项目规划变更为由，主张金堂县政府承担违约责任，对于该主张绿力旅游公司未提供证据证明项目规划是如何变更的，如何影响到本案项目的实际履行等事实，《投资协议》及《补充协议》中也未约定有因项目规划变更要承担相关的违约责任，由此绿力旅游公司认为项目规划变更的相关证据应由金堂县政府持有，金堂县政府不提供相关证据，应推定存在项目规划变更的事实，但绿力旅游公司未提供证据证明金堂县政府持有项目规划变更的相关证据而拒绝提供，故绿力旅游公司以项目规划变更为由，主张金堂县政府承担违约责任的理由不成立。 综上所述，绿力旅游公司的诉请不成立，其主张赔付设计费1680550元及利息损失853460元、公司运营等费用687269.88元，无事实和法律依据，一审法院不予支持。经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第九十三条第一款，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第一百三十四条之规定，判决：驳回绿力旅游公司的诉讼请求。案件受理费32570元，由绿力旅游公司负担。 本院经审理查明的案件事实与一审法院审理查明的事实一致，对此，本院予以确认。 二审另查明，四川省绿力投资有限公司上诉金堂县人民政府官仓街道办事处（原金堂县官仓镇人民政府）、金堂县土地整治中心（原金堂县土地开发整治服务中心）、金堂县政府合同纠纷一案【（2020）川01民终5241号】民事判决查明：1.绿力投资公司代表绿力旅游公司与官仓街道办、金堂土地整治中心签订《官仓土地整治协议》。2.官仓街道办于2012年2月14日出具《中共官仓镇委员会、官仓镇人民政府关于加快“国际铁人三项赛”配套项目建设的请示》的主要内容载明：军事体验园项目是2010年由县政府与绿力旅游公司签订的投资协议，拟建成以军事体验旅游为主题，形成新型的、具有区域特征的旅游度假区。目前，项目正在进行土地整理，以获取集体建设用地指标。去年11月，主管县领导已组织县级相关部门、项目业主，对一期五星级主题酒店设计进行了评审，要求投资方将酒店用地调整到北河刘家营河段新造的河滩地段。3.金堂县官仓镇中孚社区、红旗村、叶家店村农村土地综合整治项目涉及农户安置的双龙小区于2011年7月10日开工建设、红叶小区于2011年10月15日开工建设，均于2016年1月竣工验收交付使用。 2010年8月3日，绿力旅游公司、深圳市麟德旅游规划顾问有限公司（以下简称麟德公司）签订《成都金堂爪龙溪都市田园国际旅游度假区旅游总体规划及局部控制性详细规划》。2011年2月15日，绿力旅游公司向麟德公司支付32万元。 2010年11月8日，绿力旅游公司、中科院建筑设计研究院有限公司成都分公司签订《官仓小镇建设工程设计合同》。 2011年2月16日，绿力旅游公司、麟德公司、尚旅麟德景观设计顾问（深圳）有限公司签订《金堂县官仓镇爪龙溪滨河景观设计及会所建筑概念性方案设计合同书》。2011年2月23日，绿力旅游公司向麟德公司支付6.6万元。 2011年8月5日，绿力投资公司、新加坡DPC国际规划与设计事务所签订《建筑方案设计咨询合同》。 本院认为，绿力旅游公司、金堂县政府签订的《投资协议书》及《补充协议》系双方当事人的真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，应为合法有效。双方对于案涉《投资协议书》及《补充协议》已经解除均无异议，但对合同解除的原因存在分歧。根据《中华人民共和国合同法》第九十七条关于“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失”的规定，合同解除后，若当事人因履行合同产生损失，可请求赔偿，此处的赔偿责任应当根据当事人履行合同过程中是否具有过错及过错大小来确定。因此，根据双方的诉辩意见，本案二审争议的焦点有两个，现分别评述如下： 一、关于案涉《投资协议书》《补充协议》解除的原因，即金堂县政府对于合同解除是否存在过错的问题。双方签订的《投资协议书》及《补充协议》虽系框架协议，但并无将来再行签订正式合同的约定，因此并非预约合同。且不论正式合同还是预约合同，双方均应遵守履行。绿力旅游公司主张金堂县政府未履行供地义务，规划变更导致项目终止。金堂县政府主张其没有供地义务，且绿力旅游公司无证据证明规划变更。对此，本院认为，1.金堂县政府是否有提供土地义务。从协议内容来看，《投资协议书》约定金堂县政府的权利义务包括“负责项目用地的拆迁安置补偿工作，交付给绿力旅游公司的土地均为净地”“负责将军事体验园和游艇俱乐部按独立选址的旅游项目向上申报获准，将出让的300亩左右集体建设用地指标转为国有土地指标，并按规定为绿力旅游公司办理土地手续”，该内容并无歧义，金堂县政府的供地义务包括完成项目用地的拆迁安置补偿工作，向绿力旅游公司交付净地；集体建设用地指标转为国有土地指标并为绿力旅游公司办理土地手续。项目用地手续的办理需遵守《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规的规定，通过土地出让等相应程序办理，用地主体也应依法履行其相应义务。金堂县政府作为一级政府，对于项目用地供地及手续办理所需资料及流程均明确知晓，但其仍在协议中作出如上约定，应由其自行承担相应后果。从履行协议的情况来看，金堂县政府下属官仓镇政府与绿力旅游公司的关联公司绿力投资公司签订了《金堂县官仓镇中孚社区、红旗村、叶家店村农村土地综合整治投资协议书》，对官仓镇上述村的集体建设用地进行整理，并载明“剩余指标按政策规定用于绿力投资公司在金堂县官仓镇现代田园旅游区（简称军事体验园）的项目”，可见双方已为履行《投资协议书》而着手获取案涉项目用地使用权。但最终因“规划变更”，项目停止。 2.案涉项目是否“规划变更”。从案件事实来说，2012年2月14日官仓镇政府《关于加快“国际铁人三项赛”配套项目建设的请求》中载明2011年11月已要求军事体验园一期五星级主题酒店用地调整。2012年8月15日绿力投资公司向金堂县政府报送《关于军事体验园用地及土地整理投资项目实施的报告》，请求继续履行原协议解决一期星级酒店用地及相关配套用地，同时表明若不能履行原协议，请求返还土地整理投资款及赔偿规划、设计等费用。但金堂县政府未予明确回复。此时，双方已因用地调整出现分歧。直至2014年12月10日官仓镇政府回复覃军的《答复意见书》明确“绿力旅游公司于2010年与金堂县政府签订了《投资协议书》；因规划变更，该项目已停止”，可见，案涉项目规划变更系官仓镇政府告知。另外，2016年7月22日（案涉协议解除前）案外人港中旅公司取得官仓镇白马泉村度假区地块土地使用权，而《投资协议书》约定“军事体验园、内陆游艇俱乐部用地总计为2200亩左右，位于××镇××村××组××组××组和白马泉村一组”，现无证据表明港中旅公司取得的该土地与《投资协议书》约定的军事体验园项目用地无关。 从举证责任来说，首先，“规划变更”在本案中语义不明，《答复意见书》系官仓镇政府作出，金堂县政府作为官仓镇政府的上级行政机关，应由其对“规划变更”的涵义予以明确。其次，根据《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》（法释（2019）19号）第九十五条关于“一方当事人控制证据无正当理由拒不提交，对待证事实负有举证责任的当事人主张该证据的内容不利于控制人的，人民法院可以认定该主张成立”的规定，金，金堂县政府不仅是合同一方当事人，一级政府，其负有组织编制城乡规划的责任，案涉项目是否存在规划变更，其充分掌握相关证据。但金堂县政府在本案中未提交有关规划的任何证据，可以认定绿力旅游公司主张的规划变更成立。第三，举证责任的分担应当依法确定，同时还应当综合考虑举证的难易程度、举证人与证据的关系远近等因素。如前所述，金堂县政府作为负责组织编制城乡规划的主体，其与证明规划变更与否的证据的关系远远近于绿力旅游公司。因此，金堂县政府对于规划变更的证据负有举证责任。综上，本院认定案涉协议解除的原因在于规划变更，案涉项目停止，而规划变更导致项目停止的责任应归于负有城乡规划责任的金堂县政府。一审判决认定案涉协议解除的原因系不可归责于本案双方当事人的因素不当，本院予以纠正。 二、关于绿力旅游公司主张的规划设计费及人工工资管理费、公司运营费等支出能否成立，是否应由金堂政府承担的问题。如前所述，案涉协议的解除系金堂县政府导致，根据《中华人民共和国合同法》第九十七条关于“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施、并有权要求赔偿损失”的规定，绿力旅游公司可向金堂县政府主张因履行案涉协议产生的损失。双方签订案涉协议后，金堂县发展和改革局批复同意开展案涉项目规划与设计、项目建设用地与规划许可、环境影响评价等前期工作。因此，绿力旅游公司因此产生的费用，应当认定为其履行案涉协议支出的成本，作为计算其损失的依据。 1.规划设计费等。绿力旅游公司提交了《成都金堂爪龙溪都市田园国际旅游度假区旅游总体规划及局部控制性详细规划》《官仓小镇建设工程设计合同》《金堂县官仓镇爪龙溪滨河景观设计及会所建筑概念性方案设计》《成都爪龙溪度假区主体酒店建筑方案》及官仓镇政府2013年12月20日向金堂县政府作出的《退出投资协议核算报告》，以证明其按照金堂县政府的要求开展了基础性工作并产生了相应费用。对此，本院认为，根据本案查明的事实，可以认定绿力旅游公司开展了相应的前期规划设计工作。对于费用，《退出投资协议核算报告》虽审核绿力旅游公司实际已支出规划设计费1680550元，但同时表明“相关证明材料不够完整，应由有关专业部门进一步核实有关数据后确定支付费用”。加之，绿力旅游公司提交的支付凭证载明金额仅为32万元、6.6万元。因此，本院认定38.6万元为绿力旅游公司履行案涉投资协议产生的费用，对此予以支持。利息从双方解除案涉协议次日即2017年9月4日起算。 2.人员工资、管理费、运营费等。绿力旅游公司提交的证据不足以证明该项费用确实发生且系为履行案涉《投资协议书》而支出，故该部分费用本院不予认定。 综上所述，绿力旅游公司的上诉请求部分成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国合同法》第九十七条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销四川省金堂县人民法院（2019）川0121民初2566号民事判决； 二、金堂县人民政府于本判决生效后十日内支付四川省绿力旅游开发有限公司规划设计费386000元及利息（以386000元为基数，按中国人民银行公布的同期同类贷款基准利率，自2017年9月4日起计算至2019年8月19日止；按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率，自2019年8月20日起计算至全部付清之日止）； 三、驳回四川省绿力旅游开发有限公司的其他诉讼请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 一审案件受理费32570元，由金堂县人民政府负担3903元，由四川省绿力旅游开发有限公司负担28667元。二审案件受理费32570元，由金堂县人民政府负担3903元，由四川省绿力旅游开发有限公司负担28667元。 本判决为终审判决。 本案判决生效后，负有履行义务的当事人应当依法按期履行。逾期未履行的，权利人申请执行后，人民法院依法对相关当事人采取限制高消费、列入失信名单、罚款、拘留等措施，构成犯罪的，依法追究刑事责任。 审判长  曾光勇 审判员  曹 洁 审判员  尹 英 二〇二〇年十二月二十八日 书记员  龚 倩