广西壮族自治区北海市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂05行终82号 上诉人（原审原告）叶长勇，男，1977年10月29日出生，汉族，住广西合浦县。 上诉人（原审原告）叶子龙，男，1980年8月29日出生，汉族，住广西北海市。 上诉人（原审原告）刘彩凤，女，1952年7月23日出生，汉族，住广西合浦县。 被上诉人（原审被告）合浦县公馆镇人民政府，住所地合浦县公馆镇绕城路**。 法定代表人陈澍奎，镇长。 委托代理人吴胜，该府工作人员。 委托代理人庄礼国，广西珠浦律师事务所律师。 上诉人叶长勇、叶子龙、刘彩凤因请求支付抚恤金及利息诉被上诉人合浦县公馆镇人民政府行政给付一案，不服合浦县人民法院（2020）桂0521行初11号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明：叶吉奎原是被告合浦县公馆镇人民政府下属单位合浦县公馆镇水利站（事业单位）的职工，于2005年12月退休。根据合浦县公馆镇人民政府的报请，合浦县人事局于2005年12月27日作出合人休[2005]212号《关于叶吉奎同志退休的批复》，批复审核同意叶吉奎退休，每月退休费957.6元，从2006年1月起执行。批复载明送：县社保所、公馆水利站、本人一份，秘存。 2006年3月开始，叶吉奎先后向合浦县、北海市劳动和社会保障局申诉，请求解决合浦县公馆镇水利站拖欠其工资、赔偿金及限期为其缴足社保费。2006年7月20日，合浦县劳动和社会保障局（后更名合浦县人力资源和社会保障局）限令公馆水利站于同年8月20日前补缴其单位拖欠的社会保险费。2006年6月28日，合浦县事业单位养老保险管理所答复叶吉奎“经查实你单位(公馆水利站)自一九八八年一月起参加我县退休费用社会统筹，从二000年一月起欠缴社会保险金，至今共欠缴养老保险金327778.0元。据你本人在文中说人事局在二00六年一月批复退休(未来申报),按规定退休前必须缴清你本人所欠的养老保险金方能办理申报支付退休费，本着义务和权利对等的原则、只有应尽缴费义务，才有享受纳入社保发放退休费的权利”。2006年12月19日，合浦县劳动和社会保障局作出合监决字[2006]001号《行政处理决定书》，责令公馆水利站在15天内，补发拖欠本站职工的工资342849.35元，并向社会保险经办机构补缴拖欠的社会保险费362311.20元和滞纳金。之后，叶吉奎向合浦县劳动和社会保障局申请，要求解决公馆水利站拖欠其工资及欠交其社保费等问题，对该局处理决定不服后向合浦县人民政府申请复议，该府于2007年5月22日作出合政复决字（2007）8号行政复议决定“合浦县劳动箅社会保障局于本复议决定生效之日起20日内，责令公馆水管站按照拖欠本站职工工资金额50%以上1倍以下的标准计算，向包括叶吉奎在内的本站职工加付赔偿金”。2007年3月26日，合浦县人力资源和社会保障局申请执行合监决字[2006]001号《行政处理决定书》，同年5月23日，本院裁定不准予执行。 2008年，叶吉奎去世。根据合浦县公馆镇人民政府的报请，合浦县人事局于2008年5月19日作出合人福字[2008]545号《关于叶吉奎同志遗属抚恤抚养问题的批复》，批复同意一次性发给叶吉奎遗属抚恤金12640元，并按死者生前工资遂月发给三个月（即2008年5-7月）生活困难补助费；同意抚养其遗孀刘彩凤，每月发放抚养费195元，从2008年9月起至终年。 此后，原告刘彩凤等人以公馆水利站、被告合浦县公馆镇人民政府拖欠叶吉奎工资、社会保险费、抚恤金等为由，先后多次向行政机关提出诉求后向人民法院提起诉讼，其中部分诉求重复或类似。2020年1月6日，叶长勇、叶子龙、刘彩凤向被告邮寄《申请书》，被告于同年1月9日收到，其中第（三）项请求事项为请被告根据合人福字[2008]545号《关于叶吉奎同志遗属抚恤抚养问题的批复》的规定向原告支付抚恤金；第（四）项请求事项为请被告向原告支付应向刘彩凤支付抚恤金之日起至实际支付之日止的同期银行存款利息。 叶吉奎与刘彩凤是夫妻，生育叶长康（已故）、叶长勇、叶子龙、叶丽丽，叶长康与黄梅丽是夫妻，生育叶子晴、叶子美、叶儿、叶欢。叶丽丽、黄梅丽、叶子晴、叶子美、叶儿、叶欢均表示放弃继承叶吉奎退休金利息、抚恤金及利息的权利；也不参加本案的诉讼。 2017年3月28日，北海市中级人民法院收到以叶长勇、叶子龙、刘彩凤、黄梅丽、叶丽丽邮寄的起诉状，该院审查认为起诉人叶长勇等人的第三项请求与第一项、第二项请求涉及的是不同的法律关系，不宜合并审理，裁定不予立案。2018年3月9日，北海市中级人民法院立案庭告知刘彩凤等人，其等人诉北海市人民政府不履行行政复议法定职责及不履行政府信息公开法定职责两案的诉讼请求相同，三项请求分别涉及三个不同法律关系，应分案起诉。 合浦县实施事业单位养老保险的时间是1995年7月，此前符合国家法定的工作年限可视为缴费年限。合浦公馆水利站自一九八八年一月起参加我县退休费用社会统筹。从2005年6月1日开始，合浦县事业单位退休人员由社会保险机构核定按月发给退休金。离退休费的支付项目包括抚恤金等。 原审法院认为：叶吉奎合浦县公馆镇水利站（事业单位）职工，2005年12月27日经合浦县人事局批复审核同意退休；2008年，叶吉奎去世，合浦县人事局已批复同意一次性发给叶吉奎遗属抚恤金12640元。根据《合浦县事业单位养老保险制度改革实施办法（暂行）》规定，从2005年6月1日开始，合浦县事业单位退休人员由社会保险机构核定按月发给退休金，离退休费的支付项目包括抚恤金，故叶吉奎遗属抚恤金也应由社会保险机构发给。被告合浦县公馆镇人民政府没有发放退休人员遗属抚恤金的行政职权，也不是其法定义务，不是适格被告，原告起诉请求合浦县公馆镇人民政府支付抚恤金及利息，没有法律依据，本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款之规定，裁定驳回三原告的起诉。 上诉人叶长勇、叶子龙、刘彩凤上诉称，一、一审法院将上诉人按申请书中的第三、四项请求事项分案提起的两起诉讼合并成（2020)桂0521行初11号案审理，完全违反（2017）桂05行初93号案的裁判要求。上诉人曾于2017年向北海市人民政府提出载明有以下三项请求事项的申请书:1.责令北海市人力资源和社会保障局严格执行（2009）海行初字第9号行政判决书，以保护申请人的合法财产权。2.责成北海市人力资源和社会保障局责令合浦县人力资源和社会保障局申请人民法院强制执行合浦县公馆镇水利站的财产，用以支付该站拖欠申请人的财产。3.将办理本申请书的文书和北海市人民政府的责任清单、北海市人民政府2015年群众意见整改情况复印一份提供申请人。北海市人民政府签收上述申请书后压案不办，上诉人不服，向北海市中级人民法院提出载明有以下诉讼请求的起诉状：请判令北海市人民政府依法办理原告2017年1月9日邮寄给北海市人民政府的申请书。北海市中级人民法院对上诉人的起诉，作出(2017)桂05行初93号行政裁定书，对上诉人的起诉裁定不予立案，理由为：起诉人主张其向北海市人民政府申请的第三项请求是政府信息公开的诉求，但请求内容不具体，且信息公开与行政复议属于不同的行政程序，与上述的第一、第二项请求涉及的是不同的法律关系，不宜合并审理，起诉人可以另行按照政府信息公开程序处理。该行政裁定表明，对提交行政机关的申请书，如果该申请书载明有多项涉及不同法律关系的请求事项，对接收申请的行政机关压案不办不服，当事人不能并案起诉，应分案起诉。起诉人提交被上诉人涉案申请书载明以下5项请求：1.请合浦县公馆镇人民政府根据《关于叶吉奎同志退休的批复》（合人休字〔2005〕212号）的规定，向申请人支付叶吉奎的抚恤金。2.请合浦县公馆镇人民政府向申请人支付应向叶吉奎支付抚恤金之日起至实际支付叶吉奎抚恤金之日止该抚恤金在同期银行存款产生的利息。3.请合浦县公馆镇人民政府根据《关于叶吉奎遗属抚恤抚养问题的批复》(合人福字〔2008〕545号）的规定，向申请人刘彩凤支付抚恤金。4.请合浦县公馆镇人民政府向申请人支付应向申请人刘彩凤支付抚恤金之日起至实际支付刘彩凤抚恤金之日止该抚恤金在同期银行存款产生的利息。5.请合浦县公馆镇人民政府将本府的权力清单复印一份给申请人。上述5项请求事项涉及不同法律关系。被上诉人签收上述的申请后压案不办，按照(2017)桂05行初93号裁定的要求，应分案提起五起行政诉讼。上诉人共向一审法院分别提起五起行政诉讼，五起案的诉讼请求分别如下:1.请判决被告依法办理原告2020年1月向被告提交的申请书中的第一项请求事项。2.请判决被告依法办理原告2020年1月向被告提交的申请书中的第二项请求事项。3.请判决被告依法办理原告2020年1月向被告提交的申请书中的第三项请求事项。4.请判决被告依法办理原告2020年1月向被告提交的申请书中的第四项请求事项。5.请判决被告依法办理原告2020年1月向被告提交的申请书中的第五项请求事项。但是，一审法院接收上诉人分案提起的五起行政诉讼案后，却将其中涉不同法律关系的第一起和第二起合并为（2020）桂0521行初10号案，将涉不同法律关系的第三起和第四起合并成（2020）桂0521行初11号案，第五起仍单独为一起。上述合并完全违背（2017）桂05行初93号案的裁判原则。如果认为该案中“请求涉及的是不同的法律关系，不宜合并审理”的处理方式属于故意浪费司法资源和违反党中央精神及法律规定的裁判，那么一审法院应将上诉人提起的五起诉讼都合并成一起，而不是只合并成三起。综上，一审法院将上诉人按申请书中的第三、四项请求事项分案提起的两起诉讼合并成(2020）桂0521行初11号案审理，完全违反了（2017)桂05行初93号案的裁判要求。因此上诉人上诉请求将本案按上诉人申请书中的第三、四项请求事项分成两起案件作出裁判正确，即一审法院将上诉人的两起案件合并成一起案件进行审理并作出裁判错误，二审法院应予以纠正。 二、上诉请求撤销（2020)桂0521行初11号行政裁定，并分案判令被上诉人依法办理上诉人2020年1月向被上诉人提交的申请书中的第三、四项请求事项的理由充分。根据《广西壮族自治区人民政府行政执行程序规定》（以下简称《行政执法程序规定》）第七条的规定，被上诉人是行政执法机关。上诉人申请被上诉人依法向上诉人支付叶吉奎的抚恤金及利息，这一申请属于第二十四条第一款规定的申请被上诉人实施具体行政行为。根据第二十四条第一款的规定，被上诉人接收到上诉人请求其实施具体行政行为的申请后，应在收到上诉人的申请之日起的七日内作出是否受理的决定，并告知上诉人。也就是说，被上诉人签收上诉人的申请后，对上诉人的申请作出答复是被上诉人的法定职责。本案中，上诉人向被上诉人提交的申请书中的第三、四项的请求事项如下：1.请合浦县公馆镇人民政府根据《关于叶吉奎遗属抚恤抚养问题的批复》（合人福字〔2008〕545号）的规定，向申请人刘彩凤支付抚恤金。2.请合浦县公馆镇人民政府向申请人支付应向申请人刘彩凤支付抚恤金之日起至实际支付刘彩凤抚恤金之日止该抚恤金在同期银行存款产生的利息。被上诉人签收上诉人载明有上述请求事项的申请后压案不办，上诉人不服，向一审法院分别提出两起诉讼。其中一起的诉讼请求为：请判决被告依法办理原告2020年1月向被告提交的申请书中的第三项请求事项。另一起的诉讼请求为：请判决被告依法办理原告2020年1月向被告提交的申请书中的第四项请求事项。从上述两案的诉讼请求可以看出，上述两起案件是上诉人对被上诉人签收上诉人的申请后压案不办不服提起的行政诉讼，被诉的行政行为是被上诉人压案不办的不作为行政行为。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，对上诉人的申请作出压案不办这一行政行为的被上诉人是被告。根据《行政执法程序规定》第二十四条第一款的规定，被上诉人签收上诉人的申请后，自其收到上诉人的申请之日起的七日内对上诉人的申请作出答复是上诉人的法定职责。但被上诉人至今仍未对上诉人的申请作出答复。被上诉人至今未对上诉人的申请作出答复属于拒不履行法定职责的情形。被上诉人拒不履行法定职责的行为已侵犯了上诉人依据《行政执法程序规定》第二十四条第一款的规定应获得答复的合法权益。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（六）项明确规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织对申请行政机关履行保护其合法权益的法定职责，行政机关相绝履行或者不子答复不服提起的行政诉讼，所谓合法杈益，是指根据法律法规的规定，公民、法人或者其他组织应获得或拥有的权益。本案中，被上诉人签收上诉人的申请后不予答复上诉人，已构成了侵犯上诉人的合法权益。《行政执法程序规定》是广西壮族自治区人民政府令,属于地方政府规章。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第三款关于“人民法院审理行政案件，参照规章”的规定，被上诉人不履行《行政执法程序规定》第二十四条规定的职责，就是属于拒不履行法定职责的情形。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条关于“查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”的规定，一审法院应裁决被上诉人根据《行政执法程序规定》第二十四条第一款的规定，对上诉人的申请作出是否受理的答复。但被上诉人没有履行上述法定告知职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，一审法院应判决被上诉人履行告知其是否受理上诉人申请的法定职责。也就是说，一审以被告不适格为由，裁定驳上诉人的起诉请求错误。 之所以一审法院得出被上诉人不适格的结论，是因为一审不是对上诉人在起诉状中载明的起诉请求事项作出裁判，而是根据其捏造的诉讼请求作出裁判。一审法院在(2020)桂0521行初11号裁定书中，将上诉人的起诉请求事项篡改为：“请求判令被告向原告支付抚恤金及应付抚恤金之日起至实际支付之日止的同期银行存款利息”。前面己述，上诉人的起诉请求事项分别是：“请判决被告依法办理原告2020年1月向被告提交的申请书中的第三项请求事项”和“请判决被告依法办理原告2020年1月向被告提交的申请书中的第四项请求事项”。上诉人起诉状中载明的上述诉讼请求是请求法院判令被上诉人，按法律的规定办理上诉人在申请书中提出请求其向上诉人支付抚恤金和利息事项，而不是请求法院判令被上诉人向上诉人支付抚恤金和利息。一审法院捏造的诉讼请求与上诉人在起诉状中载明的诉讼请求根本区别在于，上诉人的诉请涉及被上诉人必须根据法律的规定，对上诉人的申请作出是否应向上诉人支付抚恤金和利息的答复，而一审法院捏造的诉讼请求不存在被上诉人向上诉人作出答复的问题。就是说，一审法院以其捏造诉讼请求,而不是以上诉人起诉状中载明的诉讼请求判被告不适格错误。 被上诉人合浦县公馆镇人民政府辩称,一、本府未作出导致上诉人财产、权利损失的行政行为，不是本案适格的被诉主体。上诉人依据合人休字[2005]212号《关于叶吉奎同志退休的批复》作为批复依据，把本府作为一审被告提起行政给付诉讼错误。2005年12月，叶吉奎在公馆水利站工作达到法定退休年龄之后，本府已经根据水利站的报告，履行了向职能部门层层报告的职责。因此，本府并未作出造成上诉人权利和财产损失的具体行政行为，依法不是本案被诉的对象。本府履行行政职责的事实依据就是合人休字[2005]212号《关于叶吉奎同志退休的批复》，本府不是本案适格的被诉主体。二、支付退休人员遗属抚恤金不是本府的职能和职责，依法不是本案适格的被告。依据《中共北海市委办公室北海市人民政府办公室关于印发的通知》（北办印发[2010]93号）和《中共合浦县委员会合浦县人民政府关于印发的通知》（合发[2011]55号）的规定，国家机关、事业单位、企业人员离、退休金（养老保险金）、抚恤金的核定和发放，是合浦县人力资源和社会保障局的职权和职责。县财政部门或者社会保险机构，是国家机关、事业单位、企业人员离、退休金（养老保险金）、抚恤金的发放部门。县财政部门或社会保险机构，依据合浦县人力资源和社会保障局的审核结果，作为发放依据进行发放。在合浦县人力资源和社会保障局设立之前，行使退休及工资福利审核职能和职权的专门机构，分别是合浦县人事局和合浦县劳动局。享有发放职能的部门一直是财政部门或者社会保险机构。因此，本府不具有发放退休人员遗属抚恤金的行政职权，不是本案适格的被诉主体。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，本府不具有向发放退休人员遗属抚恤金的行政职权，不是本案适格的被诉主体。因此，上诉人提起本案的诉讼没有事实和法律依据，请求人民法院依法驳回其上诉。 本院认为，关于上诉人刘彩凤、叶长勇、叶子龙主张原审法院改变其诉讼请求的问题。经查上诉人在一审《行政起诉状》中的诉讼请求为：判决被告依法办理原告2020年1月向被告提交的申请书中的第三、第四项请求事项。而上诉人2020年1月6日向被上诉人邮寄的《申请书》中第三项请求事项为：“请合浦县公馆镇人民政府根据《关于叶吉奎遗属抚恤抚养问题的批复》（合人福字[2008]545号）的规定，向申请人刘彩凤支付抚恤金”；第四项请求事项为：“请合浦县公馆镇人民政府向申请人支付应向申请人刘彩凤支付抚恤金之日起至实际支付刘彩凤抚恤金之日止该抚恤金在同期银行存款产生的利息”。在其《行政起诉状》第六页确有请求判决被告履行向原告支付抚恤金及利息的给付义务的内容。且一审庭审中上诉人陈述其诉讼请求为：请求判令被告公馆镇人民政府向原告支付应向叶吉奎支付抚恤金及支付应当支付抚恤金之日起至实际支付之日止同期银行存款产生的利息。因此，根据上诉人《行政起诉状》和《申请书》并结合庭审笔录的以上内容，可以确定原审法院并未改变上诉人的诉讼请求，仅是将上诉人就抚恤金及利息分别提交的两份诉状依法合并为一案审理及裁判。抚恤金的利息是依附抚恤金产生的，两者不可分割，须作为一案受理。原审法院将上诉人的两份诉状合为一个案件受理，才符合法律规定。故上诉人请求将抚恤金及利息分成两起案件作出裁判的理由不成立，本院不予采纳。 关于上诉人诉请给付抚恤金及利息是否属于合浦县公馆镇人民政府的给付义务问题。上诉人主张被上诉人未按合浦县原人事局发给该府的合人福字[2008]545号《关于叶吉奎遗属抚恤抚养问题的批复》向刘彩凤支付抚恤金及利息，经上诉人申请之后也未予以支付，故其应作为原审被告承担责任。经查，叶吉奎原是合浦县公馆镇水利站（事业单位）职工，于2005年12月27日经合浦县人事局批复审核同意退休。合浦县原人事局发给被上诉人合浦县公馆镇人民政府的合人福字[2008]545号《关于叶吉奎遗属抚恤抚养问题的批复》中，并无要求被上诉人支付抚恤金的相应内容。依据合浦县人民政府2005年6月1日起执行的《合浦县事业单位养老保险制度改革实施办法（暂行）》中“三、养老保险基金的征缴和拨付……（五）参保人员达到法定退休年龄的，经县人事部门审批办理退休手续。缴费满15年及其以上的，由社会保险机构核定按月发给退休金。缴费不满15年的，按个人缴交养老金本息扣除管理费后一次性支付给本人；同时每缴满一年按退休上一年全区职工平均工资标准发给2个月的生活费，也一次性支付给本人，然后，终止养老保险关系。……四、养老保险基金的管理……（五）参保缴费人员未达到法定退休年龄身亡的，个人缴纳的养老金（扣除管理费）加利息，一次性退还法定继承人或指定受益人。离退休人员死亡后，按规定发给丧葬费、抚恤金”的规定，叶吉奎遗属的抚恤金应由社会保险机构发给，被上诉人不具有上诉人申请事项的法定职责，不是履行上诉人申请事项的行政给付义务的责任主体。原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉”之规定，裁定驳回其起诉正确，本院依法应予以维持。因被上诉人不具有上诉人申请事项的法定职责，在收到上诉人申请后未作答复并不影响上诉人行使诉权。上诉人认为被上诉人收到其申请后，应根据《广西壮族自治区人民政府行政执行程序规定》对其作出答复的理由不成立，本院不予采纳。 综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，依法应予以维持。上诉人所提上诉理由不成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案一、二审案件受理费依法不予收取。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  吴 慧 审 判 员  席淑燕 审 判 员  侯应蓉 二〇二〇年十二月十八日 法官助理  林佳云 书 记 员  陈莹莹 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。