浙江省丽水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙11行终151号 上诉人（原审原告）桑雅翠，女，1969年4月19日出生，汉族，住丽水市莲都区，现住丽水市莲都区。 被上诉人（原审被告）丽水市公安局莲都区分局。住所地丽水市莲都区紫金路**。统一社会信用代码11332501002650189R。 法定代表人林峰，局长。 委托代理人钟旻栋。 被上诉人（原审被告）丽水市公安局。。住所地丽水市莲都区人民路**统一社会信用代码11332500002645574X。 法定代表人毛建国，局长。 委托代理人丁加伟。 委托代理人陈秋韵。 上诉人桑雅翠因与被上诉人丽水市公安局莲都区分局（以下简称区公安分局）、丽水市公安局治安管理行政处罚及行政复议一案，不服莲都区人民法院作出的（2020）浙1102行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院查明，2019年12月18日，原告、叶爱仙、沈苑贞三人携带信访材料至北京天安门地区上访，被北京市公安局天安门分局执勤民警查获。2019年12月19日，被告区公安分局受理原告扰乱公共场所秩序一案，并传唤原告及相关人员进行调查。被告区公安分局在告知原告拟作出处罚的事实、理由、依据、幅度及告知原告享有陈述、申辩权后作出丽莲公（白）行罚决字[2019]51804号《行政处罚决定》，认定原告至北京市天安门地区非正常上访，构成扰乱公共场所秩序的行为，因原告六个月内曾受过治安管理处罚，对其从重处罚；决定处以行政拘留十日。原告不服，提起行政复议。被告丽水市公安局于2020年3月19日作出丽集复[2020]1号《行政复议决定》，决定维持被告区公安分局作出的行政处罚决定。原告不服，遂提起诉讼。另查明，原告因房屋征收补偿安置问题多次上访。2018年10月18日，原告因在北京市天安门地区非正常上访扰乱公共场所秩序，被处以行政拘留八日。2019年9月27日，原告因在北京市天安门地区非正常上访扰乱公共场所秩序，被处以行政拘留八日。 原审法院认为，被告区公安分局作为原告桑雅翠居住地公安机关，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定具有实施本案行政处罚的法定职权。《信访条例》第二条第一款、第十八条第一款规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。本案原告采用走访的形式提出自己的信访事项，应依法依规进行。2019年12月18日，原告未在有关机关设立或者指定的接待场所而在北京市天安门地区非正常上访，已构成扰乱公共场所秩序的行为，应予以治安处罚。原告于2019年9月27日在北京市天安门地区非正常上访扰乱公共场所秩序，被处以行政拘留八日，属在六个月内受过治安管理处罚，故被告区公安分局对原告从重处罚，作出行政拘留十日的行政处罚决定，并无不当。被告区公安分局已履行传唤、行政处罚告知等程序,原告对其程序的质疑,本院不予支持。被告丽水市公安局在收到原告的复议申请后，依法履行复议职责，程序合法，法律适用正确，予以支持。另《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”，主要指要有确切具体的被诉行政行为，本案中，原告第三项诉请并非指向行政行为，故不属具体的诉讼请求。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告桑雅翠的诉讼请求；案件受理费50元，由原告负担。 上诉人桑雅翠上诉称，案涉《行政处罚决定书》依据事实不清，缺乏充分证据，适用法律错误，程序违法。上诉人和叶爱仙、沈苑贞因土地和房屋被政府违法强拆而信访。2019年12月18日，上诉人与叶爱仙、沈苑贞想去国务院法制办公室和各部委正常上访，上诉人未携带书面信访材料，只带了U盘，叶爱仙、沈苑贞的书面材料放在旅馆，途经北京天安门时沈苑贞想进去玩，三人刷了身份证后上诉人和叶爱仙被带到天安门治安总队，后又被带至久敬庄，治安总队和久敬庄民警均明确向驻京办、街道等工作人员表示上诉人等人没有违法行为和非法信访，地方，地方政府在上诉人返程后不得拘留对上诉人等人作出书面训诫及处罚。后上诉人等人被控制人身自由带上车，于12月19日12时左右带至丽水市莲都区白云派出所调查，被作出丽莲公（白）行罚决字[2019]51804号行政处罚决定，执行了第三次非法拘留10日的处罚，叶爱仙、沈苑贞分别被作出行政拘留8日的处罚。1.区公安分局作出处罚决定是滥用职权，打击报复。上诉人的违法行为发生地是北京地区，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条，本案应由北京当地有管辖权的公安机关进行处理，区公安分局无管辖权，无证据表明由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜，亦没有行政案件移交处理手续。2.区公安分局作出的处罚依法不能成立。北京警方明确表示上诉人没有非访，没有违法，没有对上诉人作出训诫和书面处罚，案涉行政处罚没有事实和法律依据。3.区公安分局作出处罚违反法定程序。案涉行政处罚时间仓促，有违相关立案调查取证的程序性规定。区公安分局没有北京警方移交的书证和录音录像，未具体明确上诉人在何时、何地、实施了何种应当受到治安管理处罚的扰乱公共场所秩序行为。无证据证明北京警方对上诉人进行劝阻、批评教育、采取了必要的现场处置措施及认定上诉人非法信访应受治安管理处罚。4.地方公安机关对发生在北京的违法行为，依法不享有行政处罚权。区公安分局在没有北京警方案件移交的情况下，对上诉人在其管辖权以外的行为行使行政权力，超越职权管辖范围，《公安机关办理行政案件程序规定》只是公安部部门规章，不应当作为管辖权依据。5.《行政处罚法》不是作出治安管理处罚决定的法律依据。根据特别规定优于一般规定、新规定优于旧规定的司法原则，应当优先适用《治安管理处罚法》，本案没有依法作出和送达《治安管理处罚决定书》，而是适用《行政处罚法》作出和送达《行政处罚决定书》，程序违法，适用法律错误。6.违反政法委关于处理上访人员的要求规定。只有案发地公安有权对当事人进行训诫，驻京办若无合法手续，不得抓人，无权开具假训诫书。执法应出具违法行为通知书，当事人因同一行为在一天内受到训诫后，又被执行拘留，属于一事双罚。7.2016年6月22日、2018年6月15日，丽水公安部门两次参与政府组织对上诉人房屋的强拆行为，违反公安部《2011年公安机关党风廉政建设和反腐败工作意见》。综上，请求撤销一审判决，撤销丽莲公（白）行罚决字[2019]51804号《行政处罚决定书》丽集复[2020]1号《行政复议决定》，诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人区公安分局答辩称，原审判决认定事实正确，判决合法有据。2019年12月18日，上诉人没有到有关机关设立或者指定的接待场所，而是到北京市天安门地区非正常上访，已经构成扰乱公共场所秩序。上诉人于2019年9月27日在天安门地区非正常上访扰乱公共秩序被处于行政拘留8日的处罚，属在六个月内受过治安管理处罚的情形，答辩人对上诉人从重处理，作出行政拘留10日的行政处罚决定，且已经履行传唤、行政处罚告知及复核等程序。答辩人在原审当中向法庭提供的相关证据，经原审法院庭审质证后予以确认，并作了综合认定作为定案证据采纳，正确合法，原审判决符合法律规定程序。综上，请求依法维持原审判决。 被上诉人丽水市公安局答辩称，一、答辩人依法履行行政复议工作职责，程序合法。上诉人不服被上诉人区公安分局作出的丽莲公（白）行罚决字［2019］51804号行政处罚决定书，于2020年1月17日向答辩人申请行政复议，答辩人依法予以受理。因新冠肺炎疫情影响案件审理，于2020年1月24日-2020年2月23日中止审理。区公安分局在法定期限内提交答复书及证据材料，答辩人向上诉人送达了行政复议答复书副本，出示了区公安分局提供的相关证据材料。2020年3月19日，答辩人依法作出丽集复［2020］1号行政复议决定，依法维持区公安分局所作的决定。上述审理过程符合《中华人民共和国行政复议法》及实施条例的规定，程序合法。二、答辩人作出的行政复议决定符合法律规定。答辩人依法审理查明，2019年12月16日前后，上诉人、叶爱仙、沈苑贞三人通过路上拦车的方式坐汽车到达北京。12月18日上午，三人前往天安门地区，在××街××路××东安检口检查时，被执勤民警查控，并随身检查出上访材料，后由驻京干部将三人带至久敬庄接济中心，当日下午莲都区白云街道工作人员陪同上诉人返回丽水。2019年12月19日，白云街道工作人员报警，区公安分局依法传唤上诉人，制作了询问笔录，告知上诉人涉嫌违法的事实、理由和拟行政处罚决定，和其享有陈述和申辩的权利。2019年12月20日，作出丽莲公（白）行罚决字［2019］51804号行政处罚决定。答辩人认为，上诉人与叶爱仙、沈苑贞三人通过搭车方式来到北京，随身携带信访材料并进入天安门广场，信访目的显而易见，而天安门广场并非信访接待场所，不接待信访人员走访，禁止信访人员聚集和滞留，上诉人的行为构成扰乱公共场所秩序，上诉人曾在六个月内受过治安管理处罚，依法予以从重处罚。答辩人认为区公安分局所作的行政处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，量罚适当，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定，予以维持。上述案件审理活动和决定内容均符合法律法规之规定。一审法院也对行政处罚认定事实、适用的法律及行政复议程序和内容进行评判和认定。一审裁判认定事实清楚、证据确实充分，上诉人提出的上诉理由无事实和法律依据，请求依法驳回上诉人的上诉。 二审期间，上诉人提交以下证据作为新证据：1.薛坟岗地块拍卖成交信息、周畈1.29亩地块在城西学校（初中部）建设项目可行性研究报告中获批信息，待证政府违法强占土地；2.关于绿谷信息产业园北区块桑雅翠户信访事项的答复及谢龙兴、桑雅翠补偿方案，待证强拆房屋没有实地勘察测量面积，没有补偿安置，强拆违法；3.上诉人土地、房屋位置平面图、测绘图，祖上遗留老宅基地证明，待证没有实测和依法评估房屋面积；4.上诉人写给各部门的诉求书，待证上诉人的诉求未得到解决；5.丽水市国土资源局公开出让国有建设用地使用权公告（丽土告字[2018]24号），待证上诉人房屋土地地块被出让为商住用地；6.公安局参与两次强拆的照片及新闻报导，待证强拆事实；7.中组部精神、国务院《关于对上访人的车费、住宿费和生活费进行补助的通知》，待证上访人合法诉请应予以保障；8.出警照片及说明，待证2020年10月18日开发商强占上诉人土地，报警后被上诉人没有调查核实，不作为；9.报警电话记录，待证上诉人报警请求保护反被打击报复。 被上诉人区公安分局对上诉人提交的证据质证认为，对证据1-6真实性、合法性、关联性均有异议；对证据7真实性无异议，但认为不能证明上诉人上访行为的合法性；对证据8、9，认为不能证明待证事实。 被上诉人丽水市公安局对上诉人提交证据的质证意见与区公安分局一致。 本院对上述证据认定如下:上诉人提供的证据1-7不符合新证据的要求,且与本案不具有关联性，证据8不能证明待证事实，与本案不具有关联性，证据9不能证明待证事实，故对上诉人提交的证据本院不予采信。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条和公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定,除涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件外,行政案件也可以由违法行为人居住地公安机关管辖。因上诉人的经常居住地属区公安分局辖区,其实施案涉行为后已返回居住地,从有利于案件处理和执行的角度看,更适宜由居住地公安机关进行管辖,故区公安分局对上诉人的案涉行为行使管辖权并无不当。上诉人、证人的询问笔录及上诉人随身携带的物品情况等证据，能够证明被诉行政处罚所认定的基本事实。国务院《信访条例》第十八条、第二十条规定,信访人员在信访过程中应当遵守法律、法规,不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利,自觉维护社会公共秩序和信访秩序;采用走访形式提出信访事项的,应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(二)项规定,扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的,处警告或者二百元以下罚款;情节较重的,处五日以上十日以下拘留,可以并处五百元以下罚款。北京天安门地区不是信访接待场所,不接待信访人员走访,也不允许信访人员滞留或聚集。上诉人曾于2018年10月19日、2019年9月27日因在北京天安门地区非正常上访，先后被处以行政拘留八日的行政处罚，现其再次到天安门地区非正常上访,区公安分局认定其构成扰乱公共场所秩序,情节较重，并因其属六个月内曾受过治安管理处罚，对其从重处罚，并无不当。在案件办理过程中,区公安分局依法履行了受案、传唤、询问、调查、告知、审批、决定等法定程序，对因非正常上访扰乱公共秩序的行为作出《行政处罚决定书》，程序亦无不当。关于上诉人提出“一事双罚”的主张，缺乏事实依据。被上诉人丽水市公安局作出的复议决定认定事实清楚,程序合法,适用法律正确。综上，上诉人的上诉理由不能成立。一审判决认定事实清楚,适用法律、法规正确,应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人桑雅翠负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱建民 审 判 员 邹一峻 审 判 员 李月群 二〇二〇年十二月二十八日 代书记员 郑丽珍