浙江省嵊州市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0683行初62号 原告陈国锋，男，1969年5月9日出生，汉族，住绍兴市越城区。 委托代理人（特别授权代理）温聪聪，上海尚银律师事务所律师。 被告绍兴市越城区东浦街道办事处，住所地浙江省绍兴市越城区东浦街道耶溪路**。 负责人俞小红，主任。 委托代理人（特别授权代理）陈珊珊，浙江越泽律师事务所律师。 原告陈国锋诉被告绍兴市越城区东浦街道办事处（以下简称“东浦街道办”）房屋征收行政协议一案，原告于2020年4月30日向绍兴市越城区人民法院提起诉讼并申请异地管辖，浙江省绍兴市中级人民法院裁定本案由本院管辖。本院于2020年6月10日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书，并依法组成合议庭于2020年10月15日公开开庭审理了本案。原告陈国锋的委托代理人温聪聪，被告东浦街道办的行政负责人副主任王祖安及委托代理人陈珊珊到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陈国锋诉称，2019年5月14号，被告东浦街道办在庆丰村公布《东浦街道大葛、湖口、庆丰、联盟等四村集体土地上房屋征收实施方案》。同一天公布《房屋征收公告》，征收范围为：征收庆丰村的集体土地上所有的建筑物及附属物。2019年5月30日，被告与原告签署《越城区征收集体所有土地涉及房屋安置补偿协议书》。被告在对原告的建筑物及附属物的征收过程中，存在多处违法行为，具体如下：1、征收实施主体违法。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称“土地管理法”）第四十七条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施……”《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称“土地管理法实施条例”）第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。……”本案所涉对越城区庆丰村征收过程中，公告及实施人始终为被告；2、本次征收违反法定程序，未听取被征收人的意见。2019年5月14号，被告在东浦街道庆丰村公布《东浦街道大葛、湖口、庆丰、联盟等四村集体土地上房屋征收实施方案》，同一天公布《房屋征收公告》，实施方案公告即实施。土地管理法第四十七条规定：“……县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其利害关系人的意见。多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案……”据此，本次征收行为及征收方案的拟定未听取被征收人的意见，显属违规；3、土地房屋调查登记阶段程序违法，认定的原告住宅房屋价值及面积违法，导致原告难以维持现有生活水平，侵犯了原告的合法权益。首先，本次征收房地产价格评估机构的产生程序不合法。据《绍兴市区征收集体所有土地房屋补偿办法（试行》〉第二十二条规定：“房地产价格评估机构由属地乡镇（街道）组织征收范围内的被征收人或本村（社区）村（居）民代表，在公布的候选评估机构中按照少数服从多数的原则投票确定；也可采取摇号、抽签等方式随机确定。候选房地产价格评估机构不得少于3家。投票或随机确定房地产价格评估构应当由公证机构现场公证。通过投票方式确定房地产价格评估机构的，应当有过半数的被征收人或本村（社区）村（居）民代表参加，且需获得参加投票人数的过半数选票。”而本案中，原告对评估机构是如何产生的毫不知情，并未有任何评选环节。其次，本次征收确认的房屋补偿价值过低。征收安置方案及安置补偿协议书中确认的房屋补偿价值为：集体土地上房屋征收项目货币补偿比准价为11615元/平方米。而原告房屋被征收时，征收范围附近的房屋售价超过20000/平方米，这意味着原告房屋被征收，补偿价款却无力购置新的住处。土地管理法第四十八条规定：“……征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。”据此，因被告确认的房屋补偿价值过低，导致原告原有生活水平难以保障；同时，并未告知原告对房屋价值评估有异议的救济权利和途径，严重违法。最后，最为关键的是：被告对原告房屋的确权面积远远低于丈量面积，侵犯了原告的合法权益。由于历史和现实等诸多原因，农村宅基地房屋登记颁证及规划建设手续不完善现象一直以来普遍存在。不能简单地、“一刀切“的以村民不具有合法的权属凭证或建设手续来判定其宅基地及房屋是否为合法建筑，而应由法定的具有相应职权的行政机关，遵循法定程序并依照相关行政实体法律规范，结合相关历史和现实因素，依法作出认定；4、拆迁方式违反了法律规定的先补偿后搬迁。《房屋征收公告》称本次拆迁采用“即签即腾即拆”，签约时间为2019年5月16日至5月30日；集中腾空时间为2019年5月16日至6月3日，签约后仅有3天时间腾空。同时，安置补偿协议书第十条明示：“乙方按约定期限内搬迁腾空被拆迁房屋的，凭腾空单及相关证明到甲方处办理领款手续。”该做法违反了法律明确规定的先补偿后拆迁方式。法律依据为土地管理法第四十八条：“……对其中的农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则……”被告即签即拆方式，完全无视被征收人无力承担安置费用的现实,且搬迁时间过短，造成被征收人流离失所。原告认为，被告在实施征收行为过程中存在多处违法行为：征收主体不合法，未听取被征人的意见，违法确权导致原告房屋价值过低而无法保持原有生活水平,未补偿即限期搬离等。此外，《越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法(试行)》第四条称：“区国土部门是越城区征地房屋补偿的管理和监督部门；区城改办作为房屋征收部门，负责拟定全区集体所有土地涉及房屋征收计划，做好各区域征地房屋补偿的指导、协调、监督工作；各镇人民政府（街道办事处）负责区域内征地房屋补偿的具体组织、实施工作；各建设活动实施单位负责做好项目立项、资金保障等工作；各相关职能部门应当各司其职，协同做好征地房屋补偿工作。”原告认为该条规定违反了土地管理法及土地管理法实施条例的相关规定，绍兴市越城区人民政府本应是依法组织及实施征收工作的法定主体，却在本案所涉征收工作中毫无作为，街道办事处并不具备发布征收公告及签订协议的主体资格。因此，原告依法提起诉讼，请求法院判令：1、确认被告与原告签署的《越城区征收集体所有土地涉及房屋安置补偿协议书》无效；2、一并审查《越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法(试行)》的合法性；3、本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交了以下证据： 证据1、房屋征收公告一份，证明征收公告主体违法，实施主体违法，即拆即签的方式违反了法律规定的先补偿后搬迁的搬迁方式。 证据2、《东浦街道大葛、湖口、庆丰、联盟等四村集体土地上房屋征收实施方案》一份，证明补偿方案未听取被征收人的意见，房屋价值定价过低，被征收人难以保持现有生活水平，违反了法律规定。 证据3、政府信息公开答复书一份，证明原告房屋被征收并没有取得浙江省人民政府的批准，违反了土地管理法第四十六条的规定，原被告签订的协议无合法依据，且违反了法定程序，依法无效。 证据4、浙江省自然资源厅征地信息公开平台关于庆丰征收信息截图四份，证明原告房屋被征收并没有取得浙江省人民政府的批准，违反了土地管理法第四十六条的规定，补偿安置协议无合法依据，且违反了法定征收程序，依法无效。 证据5、越城区征收集体所有土地涉及房屋安置补偿协议书一份，证明该协议书多处违法，确权面积过分小于原告实际居住面积，房屋价值过低，导致原告难以维持原有的生活水平。同时约定先搬迁后补偿，违反了法律规定，侵害了原告合法权。 证据6、身份证复议件一份，证明原告身份。 被告东浦街道办辩称，一、原告在已签订安置补偿协议书后对征收行为不服提起行政诉讼的，不具备原告主体资格，应不予受理。原告已于2019年5月30日，与被告签订了《越城区征收集体所有土地涉及房屋安置补偿协议书》，后领取了征收补偿款。现原告再就征收行为不服提起行政诉讼，已不存在可以主张的合法权益，已不具备行政诉讼的原告主体资格。故依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条之规定，应予驳回起诉。二、案涉《越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法(试行)》对安置补偿协议的内容和签订不构成实质影响，依法不属于被诉行政行为所依据的规范性文件，故对其合法性审查不属于本案审理范围；而且该文件的制定机关有制定案涉规范性文件的法定职权，其内容也未与上位法的规定相抵触，故该文件完全合法。三、案涉《越城区征收集体所有土地涉及房屋安置补偿协议书》不存在法律规定的无效情形；同时在沈少梅诉被告相类似案件中，补偿方案、补偿协议已作合法性审查，已被生效判决认可。根据《越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法(试行)》第四条“各镇人民政府(街道办事处)负责本区域内征地房屋补偿的具体组织、实施工作”、越委办【2019】75号等文件，被告系绍兴市越城区政府批准确定的涉案房屋拆迁组织实施人，其具有与原告签订安置补偿协议的主体资格。且案涉《越城区征收集体所有土地涉及房屋安置补偿协议书》未有违反法律、行政法规的强制性规定，亦不存在其他无效的情形，案涉协议合法有效。同时，沈少梅诉被告（2019）浙0602行初193号、（2020）浙06行终74号二案，与本案属相类似案件，补偿方案、补偿协议在上述二案中已作合法性审查，已被生效判决认可。四、被告与原告户签订《越城区东浦街道集体土地上房屋征收安置补偿协议书》的行政行为合法。首先，被告根据相关文件规定，结合东浦街道集体土地上房屋征收情况，并经越城区政府批准后，在就庆丰村征收过程中，组织实施《东浦街道大葛、湖口、庆丰、联盟等四村集体土地上房屋征收实施方案》。同时，被告就征收范围、征收政策等亦进行了公告。其次，被告根据征收政策，就原告户进行了确权。原告户房产确权面积及政策性确权面积合计为99.84㎡。再次，被告根据政策规定，结合根据抽签方式选定的评估机构出具的价格评估结果等，在原告就其户住宅房屋确权面积、政策性面积、安置人口、确权房屋评估总补偿款、房屋装修补偿款、附属物补偿款、各项补贴及奖励等进行确认后，与其签订了案涉《越城区东浦街道集体土地上房屋征收安置补偿协议书》。原告亦已进行了房屋腾空，领取了安置补偿款。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告东浦街道办在举证期限内向本院提交以下证据、依据： 证据1、房屋征收公告、公告张贴照片一份，证明被告就庆丰村征收及征收政策等进行了公告。 证据2、评估机构确认单一份，证明评估机构选定。 证据3、(2019)浙0602行初193号、(2020)浙06行终74号行政判决书，证明在沈少梅诉被告相类似案件中，补偿方案、补偿协议已作合法性审查，已被生效判决认可； 证据4、《越城区征收集体所有土地涉及房屋安置补偿协议书》、《东浦街道集体土地上房屋征收补偿安置结算协议》，证明原告与被告已签订了案涉协议，原告再就征收行为不服提起行政诉讼，已不存在可以主张的合法权益，已不具备行政诉讼的原告主体资格。 证据5、集体土地建设用地使用证、绍兴县土地管理局地籍管理档案材料(一组、含绍兴县东浦镇村民建房用地审批表)、绍兴市农村集体经济组织统一收据、东浦街道庆丰村城中村改造项目确权确户表、房屋测量简图、越城区征收房屋价格评估表(集体土地)、其他补偿款结算附表、东浦街道办房屋征收安置结算核对表、东浦街道庆丰村城中村改造房屋征收补偿清单、东浦街道集体土地上房屋征收安置房计算附表一和附表二、户口簿、承诺书，证明被告根据政策以权证登记等相关权源资料为依据进行确权确户，并根据政策确定了原告户房屋装修补偿等补偿款项、择房结算款项等款项金额。 证据6、房屋腾空验收单、东浦街道庆丰村城中村改造房屋征收补偿清单、现金交款单、安置房凭证，证明陈国锋户已进行了房屋腾空，并领取了安置补偿款，且已择房进行了结算。 被告明确作出行政行为的法律法规及政策依据是：《中共绍兴市越城区委办公室文件（越委办【2019】75号）》、《绍兴市镜湖新区拆迁房屋产权认定办法》、《绍兴市镜湖新区集体土地房屋拆迁补偿安置办法》、《绍兴市镜湖新区管理委员会关于进一步明确房屋征收补偿安置有关政策规定的会议纪要》、《绍兴市人民政府办公室关于公布越城区行政区域征地区片综合价的通知》、《越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法(试行)》、《越城区征收集体所有土地涉及房屋相关补偿费标准》、《越城区征收集体所有土地涉及房屋产权及安置人口认定操作细则(试行)》、《越城区(高新区)房屋征收联席会议》（会议纪要【2016】15号）、（【2017】34号）、《东浦街道大葛、湖口、庆丰、联盟等四村集体土地上房屋征收实施方案》。 经庭审质证，原告对被告提供的证据质证如下：对证据1中公告的真实性无异议，对公告张贴的照片有异议，该组证据不能达到原告证明目的，被告并无发布征收公告的主体资格，不能证明公告期限和程序合法性。对证据2评估机构确认单的真实性无异议，对其证明目的有异议，机构选择不符合法定程序。对证据3行政判决书的真实性无异议，对证明目的有异议，沈少梅案件与本案无关。对证据4的安置协议书真实性无异议，证明目的有异议，行政协议依法可以提起行政诉讼，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条规定，原告具有合法的主体资格；对证据5的真实性无异议。对证据6的真实性无异议，目的也无异议。原告对被告提交的法律法规及政策依据质证后对《越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法(试行)》有异议，对其他文件均无异议。 被告对原告提供的证据质证如下：对原告提交的证据1的真实性无异议，但不能达到原告的证明目的。对证据2《东浦街道大葛、湖口、庆丰、联盟等四村集体土地上房屋征收实施方案》真实性无异议，不能达到原告证明目的，该方案已经在沈少梅案件中由绍兴市越城区人民法院进行了审理，并被生效判决所认可。对证据3、4，公开答复书以及浙江省自然资源厅征地信息公开平台关于庆丰征收信息截图的真实性无异议，但不能达到原告的举证目的，被告系越城区东浦街道办事处，仅是一个征收实施单位，相应的征收公告并不是由被告报批浙江省人民政府。对证据5陈国锋案件的协议书真实性无异议，原告已明确丈量面积确权面积情况下才与被告签订协议书，现原告已腾退房屋，被告也已发放了款项，协议已经实际履行。对证据6身份证明无异议。 本院对双方提交的证据的认证如下： 原告提交的证据，被告对其真实性均无异议，本院对原告提交的证据真实性予以确认；被告提交的证据，原告对公告张贴照片的真实性有异议，被告在庭后通过浙江移动微法院提交了公告张贴照片原件，本院对其真实性予以确认，被告提交的其他证据，原告对其真实性均无异议，本院予以确认。对被告提供的作为政策依据的规范性文件的真实性予以确认。 经审理查明：为加快绍兴市新城开发建设，根据绍兴市越城区委、区政府总体部署，被告东浦街道办开展对东浦街道庆丰村实施征收的具体工作，于2019年5月14日印发了《东浦街道大葛、湖口、庆丰、联盟等四村集体土地上房屋征收实施方案》的通知，并于当日进行了房屋征收公告。2019年5月30日，被告与原告签订了《越城区东浦街道集体土地上房屋征收安置补偿协议书》。其主要内容为：原告现有房屋丈量面积613.74平方米，其中具有合法审批手续的住宅确权面积178.34平方米，政策性确权面积21.66平方米；实际安置人口4人，可加计安置人口1人，合计可安置人口5人；根据上述情况，原告可安置补偿面积为200平方米；原告选择实物安置面积为120平方米，另外货币安置可得总补偿款为1496472元。根据庭审中双方陈述，原告已按上述协议履行完毕搬迁腾空案涉房屋的义务，被告已按协议履行支付房屋安置补偿款项义务，案涉被征收房屋已被拆除。根据庭审中双方陈述，原告已按上述协议履行完毕搬迁腾空案涉房屋的义务，被告已按协议履行支付房屋安置补偿款项义务，案涉被征收房屋已被拆除。现原告认为被告在对原告的建筑物及附属物的征收过程中存在多处违法行为，因此向本院提起诉讼，主张其与被告签订的协议无效，并请求一并对《越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法(试行)》的合法性予以审查。 本院认为，本案争议焦点有：一是本案原告主体是否适格？二是原告要求确认被告与原告签署的《越城区征收集体所有土地涉及房屋安置补偿协议书》无效有无事实和法律依据？三是《越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法(试行)》是否合法？现结合相关事实和法律规定，分述如下： 一、本案原告主体是否适格。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条规定了：公民、法人或者其他组织就土地、房屋等征收征用补偿协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。原告对案涉《越城区东浦街道集体土地上房屋征收安置补偿协议书》提起行政诉讼符合行政诉讼受理条件。被告有关原告户已签订补偿安置协议、领取补偿款，原告已不存在可以主张的合法权益等辩称，不能成立，本院不予采纳。 二、关于案涉《越城区征收集体所有土地涉及房屋安置补偿协议书》是否无效。行政协议，既有作为行政管理方式中“行政性”特点，也有作为公私合意产生的“合同性”特征。对行政协议效力的判断，既要适用行政法律法规中关于行政行为效力的规定，也要适用民事法律中关于合同效力的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条对“重大且明显违法”作出司法解释：“（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”本案中，原告主张被告在征收房屋过程中实施主体违法、征收程序违法、认定原告住宅房屋价值及面积违法，侵犯了原告合法权益，且拆迁方式违反了法律规定的先补偿后搬迁，因此主张所签署案涉协议无效。本案中，东浦街道办虽非土地管理法规定的征收补偿主体，但案涉房屋征收补偿协议中载明“为加快越城区城中村改造建设需要，根据《越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法(试行)》、《越城区征收集体所有土地涉及房屋相关补偿费标准》、《东浦街道大葛、湖口、庆丰、联盟等四村集体土地上房屋征收实施方案》和越城区相关拆迁政策，经甲乙双方协商一致，就房屋征收安置补偿有关事项签订协议如下……”《越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法(试行)》明确，各镇人民政府（街道办事处）负责本区域内征地房屋补偿的具体组织、实施工作。同时，越委办【2019】75号《中共越城区委办公室越城区人民政府办公室关于印发的通知》载明东浦街道大葛**口、庆丰、联盟等4个村以及废丝市场拆迁项目，实施街道为东浦街道，该文件同时载明上述实施方案已经区委、区政府同意。上述文件能够相互印证证明东浦街道办系受权委托与原告签订案涉房屋征收补偿协议，双方签订协议后，原告按上述协议履行完毕搬迁腾空案涉房屋的义务，被告也按协议履行了支付房屋安置补偿款项义务，案涉被征收房屋现已被拆除。虽然本案中被告在集体土地征收过程中，客观上存在程序不当问题，本院在此予以指正。但是，被告所实施的城中村改造工程，是为加快绍兴市城市开发建设，从实际效果看，原告的合法权益并未受到影响，从维护法律关系的稳定性和保障大多数被征地农民合法安置补偿权益角度出发，不宜仅以“未批先征”为由从根本上否定已经形成并履行完毕的征收安置补偿协议效力。此外，原告在庭审中陈述案涉安置补偿协议并不存在“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益”、“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”、“以合法形式掩盖非法目的”、“损害社会公共利益”等情形，故被诉安置补偿协议应认定为双方真实意思表示，不存在合同无效之情形。原告主张的有权机关的征地批准文件是否作出并不影响其对协议内容的认知，原告以“未批先征”为由主张被诉安置补偿协议无效，本院不予支持。 三、关于《越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法(试行)》第四条的合法性。《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条规定：“人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。”该条第二款规定:有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的“规范性文件不合法”:（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围的；（二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触的；（三）没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；（四）未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；（五）其他违反法律、法规以及规章规定情形的。原告陈国锋要求本院一并审查的《越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法(试行)》系绍兴市越城区人民政府制定的规范性文件，原告主张该文件第四条与土地管理法第四十七条、土地管理法实施条例第二十条、第二十五条的规定相冲突。本院审查后认为，土地管理法第四十七条、土地管理法实施条例第二十条、第二十五条规定的主要内容为县级以上地方人民政府为征收土地的实施主体，而《越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法(试行)》第四条规定各镇人民政府（街道办事处）负责本区域内征地房屋补偿的具体组织、实施工作，该条规定并未与上位法相抵触，该文件并不存在原告所称的不合法情形，故对原告的该项请求也应予以驳回。 综上所述，原告诉请要求确认无效的行政协议系双方真实意思表示，其内容并无不当之处，绍兴市越城区人民政府制定的《越城区征收集体所有土地涉及房屋补偿实施办法(试行)》并不存在不合法情形。原告在本案的诉讼请求并无事实和法律依据，其诉讼请求不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告陈国锋的全部诉讼请求。 案件受理费50元，由原告陈国锋负担。 如不服本判决，可在收到本判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉至浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  王健民 人民陪审员  姚火根 人民陪审员  马仁良 二〇二〇年十二月九日 书 记 员  龚中祥 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。