陕西省汉中市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)陕07行初39号原告李百，男，1964年5月23日出生，汉族，住洋县，公民身份号码:61232XXXX4********。被告汉中市人民政府,住所地：汉中市汉台区。法定代表人方红卫，系市长。委托代理人彭涛，系汉中市司法局工作人员。委托代理人朱丹阳，陕西汉泰律师事务所律师。原告李百因诉被告汉中市人民政府（以下简称汉中市政府）行政复议一案，向本院提起诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告李百，被告汉中市政府委托代理人彭涛、朱丹阳，均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2020年6月3日，被告汉中市政府作出汉政复决字【2020】12号行政复议决定书,以洋县人民政府作出的洋政函【2017】151号《关于李百宅基地使用权纠纷的处理决定》（以下简称151号处理决定）第二项内容未对原告李百设定新的权利义务，与其无利害关系为由，决定：驳回李百的行政复议申请。被告在该复议决定书中告知原告李百，对该决定不服，可在收到该决定书之日起15日内向人民法院提起行政诉讼。原告李百诉称：原告因不服洋县人民政府作出的151号处理决定第二项“争议范围内属于国家和集体所有的土地,任何人不得非法侵占。在未经法定程序情况下,应保持不变。”向被告汉中市政府申请行政复议后,被告作出汉政复决字【2020】12号行政复议决定书,决定驳回复议申请。依据《中华人民共和国行政复议法》第三条第三项之规定:作出行政复议应审查申请复议的具体行政行为是否合法与适当。而被告作的被诉复议决定是程序性回复，因此，被告作出被诉行政复议决定违法。请求：依法判令撤销被告作出的汉政复决字【2020】12号行政复议决定,重新启动复议程序,审查151号处理决定的合法性与适当性。原告提交以下证据：1、原告身份证复印件1份；2、李百落款2020年3月8日的复议申请、落款2020年4月15日的复议申请及落款2020年4月24日的复议申请补充说明；3、邮寄跟踪单，其中包括2020年3月9日邮件交寄单（收据）及投递结果查询单、2020年4月15日挂号信函收据、2020年4月24日挂号信函收据；4、被告作出的汉政复决字【2020】12号行政复议决定书；5、洋县人民政府作出的151号处理决定；6、洋县人民法院（2016）陕0723行初4号行政判决书；7、李百2016年6月23日申请书；8、李百2016年9月10日行政起诉状；9、洋县人民政府2016年11月7日答辩状；10、（2016）陕07行初32号行政判决书；11、（2017）陕07执68号结案通知书；12、1998年3月26日镇、村、组参与的调解纠纷记录；13、现场放线处理决定；14、1998年1月9日原告与方某甲签订的协议；15、2001年6月22日原洋县洋州镇人民政府作出的《关于李百与方某甲、方某乙宅基地使用权争议的处理决定》；16、洋县人民法院作出的（2000）洋民初第633号移转函；17、报建日期为2010年7月的关于李百的洋县城市规划区个人建房规划审批表；18、宗地现场指界法人资格审查表；19、2010年8月4日洋县洋州镇南街社区管理委员会出具的证明一份；20、1998年1月9日危房翻建申请书；21、1998年2月27日原洋州镇南街村民委员会出具的证明一份；22、2015年6月19日协调会议记录一份；23、2016年7月19日李百信访问题座谈会议记录；24、2011年11月15日李百与方向阳签订的协议一份；25、洋县人民法院（1998）洋民初字第34号民事判决书；26、照片20张;27、洋县国土资源执法监察大队关于XX镇XX村XX大街XX号李百违法占地建房的调查报告；28、吴仍贤建房审批表；29、国家土地管理局关于认真贯彻中发【1997】11号文件精神全面开展非农业建设用地清查工作的通知；30、（2018）陕07行初8号行政裁定书；31、（2018）陕行终479号行政裁定书；32、（2019）最高法行申941号行政裁定书；33、陕检民（行）监（2019）61000000212号不支持监督申请决定书；34、李百申请书。原告主张以上34份证据主要用于证明：第一、洋县人民政府作出的涉案151处理决定未依法按照原告的申请确认土地权属争议，明显不当，系违法行政行为；第二、被告未依据行政复议法第三条第三项之规定审查151号处理决定是否合法、适当，系复议程序违法、适用法律错误。庭审中，原告补充提交证据35、EMS快递交寄单和查询单，原告主张证明其于2020年6月15日向陕西省高级人民法院邮寄提交了诉状，其系在法定期限内提起本案诉讼。被告汉中市政府答辩称：1、原告请求被告撤销的151号《处理决定》中第二项内容为:“争议范围内属于国家和集体所有的土地,任何人不得非法侵占,在未经法定程序的情况下,应保持现状不变”,该项内容未就特定土地确认权属,也没有对原告设定新的权利义务,不属于具体行政行为。并且原告与该土地也不存在利害关系。因此，依据《行政复议法》第六条、《行政复议法实施条例》第二十八条第（二)项之规定,原告的复议申请不属于行政复议的受案范围，被告对原告的复议申请予以驳回符合上述法律规定。2、行政相对人对行政机关作出的行政行为不服的，在提起行政诉讼之前可以选择行政复议或者直接提起行政诉讼，以维护自身合法权益。但一旦选择行政诉讼且经法院审理并判决，就不能再次向行政复议机关提起行政复议，否则将违反司法最终裁决原则。洋县人民政府作出涉案151号《处理决定》后,原告不服提起行政诉讼，先后经汉中市中级人民法院和陕西省高级人民法院审理，均被裁定驳回起诉。原告又向陕西省人民检察院提起检察监督,陕西省人民检察院作出了《不支持监督申请决定书》。最后,原告向最高人民法院申请再审,最高人民法院认为该《处理决定》为不可诉行政行为,不属于行政诉讼的受案范围，并驳回了原告的再审申请。因此,在151号《处理决定》已经各级法院裁定的情况下,原告无权就该《处理决定》再次向答辩人申请行政复议。综上,被告作出的汉政复决字(2020)12号行政复议决定书认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确,程序正当合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告汉中市政府提交了以下证据：第一组证据：1、汉政复决字【2020】12号行政复议决定书及送达回证、邮政快递查询；2、李百落款2020年4月15日的复议申请及落款2020年4月24日的复议申请补充说明；3、行政复议答复通知书及送达回证；4、李百2016年6月23日申请书；5、洋县乡镇村民建房用地审批表一份；6、151号处理决定。被告主张该组证据用于证明被告受理并作出汉政复决字【2020】12号行政复议决定程序正当合法。第二组证据：7、陕检民（行）监（2019）61000000212号不支持监督申请决定书；8、洋县人民政府2020年5月8日的行政复议答复意见书；9、本院（2016）陕07行初32号行政判决书；10、本院（2017）陕07执68号结案通知书；11、本院（2017）陕07执68号结案通知书；12、本院（2018）陕07行初8号行政裁定书；13、陕西省高级人民法院（2018）陕行终479号行终裁定书；14、最高人民法院（2019）最高法行申941号行政裁定书；15、李百与方某甲纠纷争议现场图；16、2001年6月22日《洋县洋州镇人民政府关于李百与方某甲、方某乙宅基地使用权争议的处理决定》。被告主张该组证据用于证明：XX、XX号处理决定没有对原告的权利义务产生影响，不是具体行政行为；2、151号处理决定在原告申请复议之前已经经过人民法院裁判，并认定该决定不是具体行政行为，依法应予以驳回；3、被告作出的汉政复决字【2020】12号行政复议决定依法驳回原告复议申请，认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确。经庭审质证，原告对被告提交证据的质证意见为：对被告提交第一组的证据1-4、6的真实性、合法性、关联性认可，对该组证据5的关联性不认可。对第二组证据中8-12真实性、合法性、关联性认可，对该组证据7、13-15、17真实性、合法性认可，关联性不认可，对证据16的关联性不认可。被告对原告提交证据的质证意见为：对证据1真实性、合法性、关联性无异议，证明目的有异议；对证据2中落款时间为2020年3月8日复议申请的真实性有异议，证明目的有异议，2020年4月15日复议申请与被告收到的复议申请不一致；对证据3中邮件交寄单（收据）的真实性、合法性无异议，但对关联性和证明目的有异议，对另两份国内挂号信函（2020年4月15日、2020年4月24日）收据无异议；对证据4-34，真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的有异议，对证据35真实性无异议，但对关联性、证明目的不认可。本院对原告提交的35份证据作如下认证：原告证据1、4、5、7-11、15、23、30-33、35具备真实性、合法性及与本案待证事实的关联性，依法予以采信；原告提交的证据2中落款时间为2020年3月8日复议申请及证据3中2020年3月9日的邮件交寄单（收据）及投递结果查询单，与本案待证事实无直接关联性，依法不予采信；原告提交的证据2、3的其余部分具备真实性、合法性及与本案待证事实的关联性，依法予以采信；原告提交的其余证据与本案待证事实不具备直接关联性，故依法不予采信。本院对被告提交的两组16份证据作如下认证：被告证据1-4、6-15、16具备真实性、合法性及与本案待证事实的关联性，依法予以采信；被告证据5、15与本案待证事实不具备直接关联性，故依法不予采信。经审理查明，原告李百与邻居方某甲、方某乙因宅基地使用权产生争议，应原告申请，原洋县洋州镇人民政府于2001年6月22日作出《关于李百与方某甲、方某乙宅基地使用权争议的处理决定》（以下简称2001年处理决定），对原告与方某甲、方某乙的宅基地使用权界畔作了明确决定。2015年李百申请办理宅基地使用权证，但四邻拒绝签字。2016年6月2日，组上和社区进行协调，无果。2016年6月23日，李百向洋县人民政府邮寄提交申请，请求对其宅基地界畔争议予以处理，“进一步完善个人与个人、个人与集体之间的土地使用权合法性、准确性”。洋县人民政府于同年6月27日收到邮件后，于次日批转洋州街道办事处处理。同年7月19日，洋州街道办事处及南街社区召集相关人员就李百反映的问题召开了座谈会。2016年9月12日，原告以洋县政府行政不作为为由向本院提起行政诉讼。本院受理后认为洋县人民政府在接到原告申请后未在法定的两个月期限内作出处理决定，属于不履行法定职责。本院遂于2017年2月20日作出（2016）陕07行初32号行政判决书，判决：责令洋县人民政府在该判决生效之日起两个月内履行法定职责。洋县人民政府遂于2017年11月17日作出涉案151号处理决定，主要决定：一、原洋州镇人民政府作出的2001年处理决定继续有效；二、争议范围内属于国家和集体所有的土地，任何人不得非法侵占，在未经法定程序的情况下，应保持现状不变。原告因不服涉案151号处理决定，于2018年以洋县人民政府为被告，向本院提起行政诉讼，请求撤销151号处理决定。本院依法受理后，经审查认为151号处理决定并未改变原洋州镇人民政府2001年处理决定确定的法律关系，并没有对原告已有的权利义务关系带来新的影响，系重复处理行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。本院遂于2018年5月29日作出（2018）陕07行初8号行政裁定书，裁定驳回李百的起诉。李百不服，上诉至陕西省高级人民法院。陕西省高级人民法院于2018年11月5日作出（2018）陕行终479号行政裁定书，维持了本院（2018）陕07行初8号行政裁定。李百仍不服，遂向最高人民法院提起申诉。最高人民法院受理后认为，涉案151号处理决定第一项内容系确认2001年处理决定继续有效，未改变2001年处理决定所确立的行政法律关系，并未对李百设定新的权利义务，第二项内容未就特定土地确认权属，亦未对李百设定新的权利义务，因此151号处理决定不构成可诉的行政行为，故一、二审裁定结果正确。最高人民法院遂于2019年5月28日作出（2019）最高法行申941号行政裁定书，裁定：驳回李百的再审申请。其后，李百又以不服陕西省高级人民法院（2018）陕行终479号行政裁定，向陕西省人民检察院提起监督申请。陕西省人民检察院亦于2020年1月19日作出陕检民（行）监【2019】61000000212号不支持监督申请决定书，决定不支持李百的监督申请。2020年4月15日，原告以涉案151号处理决定第二项内容明显不当为由，以洋县人民政府为被申请人，向被告汉中市政府提起行政复议申请，请求被告责令洋县人民政府作出原告与国家、集体土地使用权争议的处理决定。被告收到原告复议申请后认为申请内容不具备基本事实，要求原告提交补充说明。原告遂于2020年4月24日向被告邮寄了复议申请补充说明，被告收到后依法予以了受理。2020年6月3日，被告作出本案被诉汉政复决字【2020】12号行政复议决定书，并于2020年6月5日向原告及洋县人民政府进行了邮寄送达。原告于次日收到被诉复议决定书。原告李百因不服被诉复议决定，于2020年6月15日向陕西省高级人民法院邮寄提交了起诉状，由于将本案诉至陕西省高级人民法院系级别管辖错误，原告陈述其等待陕西省高级人民法院将案件移送本院未果，遂于2020年7月22日提起本案诉讼。本院认为，本案争议的焦点为：1、原告提起本案诉讼是否超过法定起诉期限；2、被告作出被诉复议决定认定事实是否清楚，证据是否充分，程序是否合法，适用法律是否正确。关于第一个争议焦点。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条的规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。本案中，原告于2020年6月6日收到被告汉中市政府作出的被诉复议决定书。原告于2020年6月15日向陕西省高级人民法院邮寄提交行政起诉状，由于向陕西省高级人民法院提起本案诉讼属级别管辖错误，原告陈述其等待陕西省高级人民法院将案件移送本院未果，遂于2020年7月22日提起本案诉讼。因被告在被诉复议决定中并未明确告知原告如不服复议决定应向哪级人民法院提起诉讼，故原告向陕西省高级人民法院邮寄提交起诉状属情有可原。鉴于原告向陕西省高级人民法院邮寄提交诉状的时间在上述法律规定的15日期限内，且其陈述的等待陕西省高级人民法院将诉状移送本院未果遂向本院起诉的过程具备合理性，加之根据行政诉讼法的立法精神，起诉期限的审查宜从切实保护利害关系人的合法权益的原则，给予必要的、合理的起诉期限，故本案宜认定原告起诉本案并未超过法定起诉期限。关于第二个争议焦点。首先，被告在受理原告复议申请并作出被诉复议决定的程序经审查，符合法律规定。其次，原告李百因不服涉案151号处理决定，已选择提起行政诉讼，且经过本院、陕西省高级人民法院、最高法院的裁判，其再向被告针对涉案151号处理决定第二项内容申请行政复议，违背了司法最终原则。且涉案151号处理决定第二项内容并未就特定土地确认权属，亦未对原告设定新的权利义务。对此，最高人民法院已在（2019）最高法行申941号行政裁定书予以了确定。因此，被告以原告的复议申请不属于行政复议受案范围为由驳回其复议申请，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。究其根源，洋县人民政府系针对原告李百2016年6月23日邮寄提交的申请而作出的涉案151号处理决定。而原告该2016年6月23日申请仅是笼统请求对其宅基地界畔争议予以处理，“进一步完善个人与个人、个人与集体之间的土地使用权合法性、准确性”，并未明确指出与其产生土地使用权属争议的个人、集体经济组织、单位的具体名称，亦未明确指出产生土地使用权争议的具体位置。因此无法苛责洋县人民政府作出的151号处理决定对特定土地确认权属，解决原告与国家、集体土地使用权争议。原告如认为其与和国家、集体土地权属有争议，应依照《中华人民共和国土地管理法》第十四条的规定，与相关单位或集体经济组织协商；协商不成的应向有关人民政府申请作出处理，但在申请中，应明确指出产生土地权属争议的具体地块位置，明确指出与其产生争议的有关单位或集体经济组织的具体名称。综上所述，被告作出的被诉复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告李百的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告李百负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数递交上诉状副本，上诉于陕西省高级人民法院。审 判 长  刘 霖审 判 员  刘际勇审 判 员  于云江二〇二〇年十二月三十日法官助理  刘 超书 记 员  边 宽