湖北省石首市人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂1081行初12号公益诉讼起诉人石首市人民检察院。被告石首市绣林街道办事处。住所地石首市笔架山路**。法定代表人吴波，系该办事处主任。出庭负责人谭显中，系该办事处委员。委托代理人徐荣勇，系湖北子龙律师事务所律师。公益诉讼起诉人石首市人民检察院诉被告石首市绣林街道办事处乡政府行政监督一案，本院于2020年10月14日受理后，于2020年10月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月26日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人石首市人民检察院指派检察员杨远志、检察官助理施啸威出庭，被告石首市绣林街道办事处出庭负责人谭显中及委托代理人徐荣勇到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人石首市人民检察院诉称，公益诉讼起诉人在履行公益诉讼职责中发现，石首市绣林街道办事处对石首市第一中学、文峰中学周边的食品摊贩经营行为未依法进行监管的线索，公益诉讼起诉人于2019年12月10日立案，并调查终结。经调查查明：石首市第一中学、文峰中学周边存在从事售卖现制油炸蒸煮食品的流动摊贩，在未持有健康证、食品摊贩登记卡的情况下，于学生上学放学时段占用校园周边人行道售卖存在安全隐患的食品(食品摊贩经菅者健康状况不明，且其设施不符合食品卫生条件)，既给学生身体健康带来隐患，也影响了公共交通安全。石首市绣林街道办事处对该食品安全隐患怠于监督管理，未公开划定食品摊贩经营区域或者指定经营路段、经营时段、未规定中小学校门口道路两侧禁止食品摊贩经营的范围，未落实对食品摊贩的登记管理。为切实保护社会公共利益，公益诉讼起诉人于2019年12月12日向石首市绣林街道办事处送达鄂石检行公[2019]42108100054号检察建议书，建议该办事处依法履行监督管理职责，并依法送达。2020年5月26日，石首市绣林街道办事处对公益诉讼起诉人发出的检察建议书作出回复：检察建议书依据《湖北省食品安全条例》指出“办事处未公开划定食品摊贩经营区域或者指定经营路段、经营时段，未规定中小学门口道路两侧禁止食品摊贩经营的范围，未对食品摊贩的登记工作有效落实”。以上建议无法落实，理由：一是依据《中华人民共和国食品安全法实施条例》第四条“县级以上人民政府食品安全监督管理部门和其他部门应当依法履行职责，加强协调配合，做好食品安全监督管理工作。乡镇人民政府和街道办事处应当支持、协助县级人民政府食品安全监督管理部门及其派出机构依法开展食品安全监督管理工作”之规定，办事处不是食品安全监督管理的主体；二是经请示城管执法局答复“石首市创建国家卫生城市，中心城区道路两侧人行道严禁占道经营，不允许公开划定马路市场。”办事处不具有在城市中心划定马路市场、划定食品摊贩经营路段以及经营时段的职权；三是依据国务院机构改革后修订的《城市管理行政执法条例》第十五条“(城管执法机关集中行使下列职责)(七)行使工商行政管理方面法律、法规规章规定的对无照商贩的行政处罚权；(八)行使公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权；”第三十一条“城管执法机关在查处无固定场所，具有流动性的经营、作业或者施工的案件中，应当采取口头警告要求当事人停止违法行为，拒不改正的，可以直接扣押其经营物品、装盛工具和作业工具。”的规定，没有取得许可的食品经营者占道经营，也应由城市管理执法局依法取缔；四是国家级法律、法规、规定作为上位法高于其他规定。截至起诉前，石首市绣林街道办事处仍未在辖区内依法划定食品摊贩经营范围、未规定中小学校门口道路两侧禁止食品摊贩经营的范围，也未对食品摊贩经营中的食品安全进行有效监管，以致食品安全隐患持续存在，社会公共利益仍处于受侵害状态。认定上述事实的证据如下：1.石首市人民检察院鄂石检行公[2019]42108100054号检察建议书及送达回证；2.石首市第一中学、文峰中学校园周边食品摊贩经营的图片、视频资料；3.石首市绣林街道办事处于2020年5月26日作出的书面回复；4.石首市第一中学、文峰中学先后于2019年12月4日和2020年9月23日出具的情况说明。公益诉讼起诉人认为，《中华人民共和国食品安全法》第三十六条第三款规定：“食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。”《湖北省食品安全条例》第一条规定：“为了保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，根据《中华人民共和国食品安全法》以及有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。”第七条规定：“乡镇人民政府、街道办事处对本行政区域内的食品安全监督管理工作负责，明确专门管理人员，具体承担食品安全隐患排查、信息报告、协助执法和宣传引导等职责。”石首市绣林街道办事处作为本市人民政府依法设立的街道办事处，对辖区内的食品安全负有监督管理职责。《湖北省食品安全条例》第二十五条规定：“食品生产加工小作坊、小餐饮实行许可管理制度，食品摊贩实行登记管理制度；……未经许可或者登记的食品生产加工小作坊、小餐饮和食品摊贩不得从事食品生产经营活动。”第四十四条规定：“乡镇人民政府、街道办事处应当根据城乡规划要求，按照方便群众、合理布局、保障安全的原则，统筹考虑交通、市容、环境等因素，划定食品摊贩经营区域或者指定路段，确定经营时段供食品摊贩经营，并向社会公布。幼儿园、中小学校门口道路两侧一定范围内禁止食品摊贩经营，具体范围由乡镇人民政府、街道办事处规定。食品摊贩应当在指定的经营地点、确定的经营时段从事食品经营活动，保持周边环境卫生整洁，不得影响道路通畅、交通安全。”第四十五条第一款规定：“乡镇人民政府、街道办事处负责本区域食品摊贩的登记工作，并将食品摊贩登记信息告知所在地的城市管理、食品药品监督管理部门。”第四十六条规定：“食品摊贩经营者应当持有效健康证明向所在地乡镇人民政府、街道办事处登记，取得食品摊贩登记卡。食品摊贩登记卡有效期为一年，有效期届满继续经营的，食品摊贩经营者应当在有效期届满一个月前办理延续手续。食品摊贩经营者应当在其摊位显著位置公示食品摊贩登记卡。”第六十一条规定：“各级人民政府应当对食品生产加工小作坊、小餐饮和食品摊贩进行综合治理，统筹规划、建设、改造适宜食品生产加工小作坊、小餐饮和食品摊贩生产经菅的集中场所和街区，配套建设相应的供水、供电、排污等设施，改善生产经营环境。鼓励社会力量参与食品生产加工小作坊、小餐饮、食品摊贩集中经营场所和街区建设。”石首市绣林街道办事处应当依法划定食品摊贩经营区域或者指定路段，确定经菅时段供食品摊贩经营，同时确定幼儿园、中小学校门口道路两侧禁止食品摊贩经营的范围，对食品摊贩的登记工作有效落实，监督和引导食品摊贩合法经营。石首市绣林街道办事处在收到检察建议书后，未依法履行上述职责，导致食品摊贩无序经营的现象仍然存在，食品安全隐患未得到有效解决，社会公共利益持续处于受侵害状态。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，向你院提起诉讼，请求依法判令石首市绣林街道办事处对石首市第一中学、文峰中学周边的食品摊贩经营行为依法履行监督管理职责。公益诉讼起诉人为了证明自己的主张，向本院提交以下证据材料：第一组证据：检察建议之前行政机关未依法履职致使社会公共利益持续受损的证据。食品安全相关法律法规，证明被告对食品摊贩具有划定经营区域、指定路段等监管职责。1.石首市一中、文峰中学周边流动食品摊贩的照片及视频资料，拍摄时间为2019年12月3日。证明:石首市一中、文峰中学周边存在（未经登记、无三防设施）的流动食品摊贩占道从事食品经营的情形，且经营者的健康状况不明(健康证未公示)，存在食品安全隐患和交通安全隐患。2.绣林街道办事处党政综合办公室2019年12月3日出具的情况说明。证明：该办事处相关职能部门认为，中小学校园周边流动食品摊贩不应由其监管。绣林街道办事处党政综合办称“我办未在辖区内划定摊贩经营区域;中小学附近食品摊贩未向我办登记;辖区内中小学附近摊贩的食品卫生管理由原食品药品监督管理局及下辖单位进行”。3.2019年12月4日，石首市第一中学出具的《石首市第一中学校园周边流动摊点情况说明》，石首市文峰初级中学出具的《关于文峰中学校门口存在流动摊点的报告》。证明:石首市文峰中学称:该校门口每天早上有三个流动摊点向学生售卖食品，经多次劝阻，效果甚微。石首市一中称：该校园周边每天早上有二十多家流动摊点占道经营，存在食品卫生及交通等安全隐患。第二组证据：履行诉前程序的证据。鄂石检行公〔2019〕42108100054号检察建议书及其送达回证。证明：2019年12月12日，针对石首市绣林街道办事处对辖区内部分学校校园周边的流动食品摊贩未依法履行监督管理职责的情形，本院发出了检察建议书；同日，绣林街道办事处予以签收。第三组证据：检察建议之后（起诉之前）行政机关仍未依法履职的证据。1.《关于鄂石检行公〔2019〕42108100054号检察建议书办理情况的回复》。2020年5月26日，绣林街道办事处对上述检察建议进行了回复，其回复内容证明：(1)绣林街道办事处知道石首市第一中学、文峰中学周边流动食品摊贩长期存在，且食品安全隐患不容忽视，严重影响城市形象。其回复中称“文峰中学、石首市一中校园周边流动摊贩业主作为社会弱势群体的存在，确实是城市管理的难点问题，涉及不同行业主管部门工作职能的交叉。近年来，市城管、食药部门单独或联合对流动摊贩进行过多次专项整治，但收效甚微，无法根治，严重影响城市形象，食品安全隐患不容忽视。”(2)绣林街道办事处认为，其“不是食品安全监督管理的主体”;(请示市城管执法局)其不具有“划定食品摊贩经营路段及经营时段的职权”;“国家级法律、法规、规定作为上位法高于其他规定”(指向了本院检察建议书中引用的规定其有监督管理职责的地方性法规《湖北省食品安全条例》第七条的规定，认为本院检察建议法律适用错误)。2.2020年9月23日早晨，石首市第一中学、文峰中学周边流动食品摊贩经菅状况的照片和视频资料。证明：2020年9月23日，这两所学校周边仍有流动食品摊贩未经登记、无三防设施、占道从事食品经营的违法情形，且经营者的健康状况不明(健康证未公示)，存在食品安全隐患和交通安全隐患。即本案起诉前(绣林街道办事处回复后)，这两所学校周边存在的流动食品摊贩的食品违法行为及食品安全隐患持续存在，相关监督管理机构未依法进行监督管理。3.2020年9月23日，石首市第一中学、文峰中学分别就校园周边流动摊点情况出具的说明。证明:这两所学校校园周边的流动食品摊贩仍在持续违法经营(内容与之前“说明”基本一致)。4.石首市城市管理执法局《关于食品摊贩的情况说明》。证明:该局2020年9月27日情况说明“1.我市城区街道办事处未划定食品摊贩经营区域或者指定路段、确定经营时段供食品摊贩经营，并向社会公布。2.石首市人民政府未出台文件将前述职能划转给我局。3.我市城区街道办事处未将食品摊贩的登记信息告知我局。”第四组证据：2020年11月26日拍摄照片，证明公益诉讼起诉人起诉后，被告仍未履行相应监管职责。经庭审质证，被告对公益诉讼起诉人提交的第一组证据的真实性无异议，市政府已将对食品摊贩等机关职责划归石首市城市综合执法局进行管理。流动食品摊贩确实存在，但对其关联性有异议。对视频、照片认为食品摊贩登记及办理健康证由综合执法局履行监管职责。对流动摊贩监管属于城市综合执法局的职责，恰恰达不到其证明目的。对于提供的照片，认为不能达到证明目的，不能证明摊贩的情况，不能证明有无健康证。对第二组证据收到检察建议书无异议，我们认为没有针对摊贩的经营行为发出检察建议，达不到其履行前置程序的目的。对第三组证据认为达不到证明目的。对流动食品摊贩的管理，不属于被告职责。对第三组第一项证据有异议，认为达不到其证明目的，处理的职责不在我们办事处。对第三组证据第二项认为恰恰证明食品摊贩没有在划定的区域经营，对其违法的管理不属于被告职责。对第三组第三项证据有异议，认为达不到证明目的，相反可以证明摊贩是占道经营，不属于被告监管职责。对第四项证据有异议，认为不真实，相关职责已划转石首市城市综合执法局，请法院对该组证据不予认可。该组证据可以证明被告在依法行使职权。对第四组证据，认为达不到其证明目的，被告对照片中摊贩占道经营不具有监管职责。被告石首市绣林街道办事处辩称：一、石首市第一中学、文峰中学周边食品摊贩经营行为的监管职权，石首市人民政府已划归石首市城市管理执法局履行，被告已不具有对食品摊贩经营行为的监督管理职责。2019年12月12日石首市绣林街道办事处收到石首市人民检察院鄂石检行公[2019]42108100054号检察建议书，石首市绣林街道办事处高度重视，由办事处吴主任统筹安排，主管食品药品监管工作谭显忠具体负责，并由食药所牵头拟定整治方案。石首市绣林街道办事处主管食品药品的谭显忠向食品药检所咨询相关办理登记许可事宜，晏副主任向石首市城市管理执法局李定涛了解，相关划定食品摊贩经营区域或者指定路段的咨询意见。根据《湖北省食品安全条例》第七条的规定，对“一中校外”“文峰中学”食品摊贩进行摸底排查登记造册，在学校门口道路两侧树立禁止食品摊贩经营的告示牌，其中石首市第一中学5块，文峰中学3块。对学校周边食品摊贩告知应合法经营，并进行了广泛的宣传，将食品摊贩排查的信息告知城市综合执法局、石首市食品药品监督局。根据2019年3月31日《石首市机构改草方案》和《中共石首市委石首市人民政府关于石首市机构改革的实施意见》石首市城市管理执法局《职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条第三款石首市城市管理执法局制定城区环境卫生规划及石首市城市管理工作领导小组办公室文件石城管文【2020】7号，石首市人民政府根据实际情况对职能进行重新划分，石首市绣林街道办事处已不具有对食品摊贩经营行为的监督管理职责。二、划定食品摊贩的经营区域或指定路段的职能已划归石首市城市管理执法局履行，且2020年6月16日石首市城市管理执法局已经划定石首市中心城区经营区域，被告职能经政府调整已无权划定。根据我国《中华人民共和国食品安全法》第三十六条之规定“县级以上地方人民政府应当对食品生产加工小作坊、食品摊贩等进行综合治理，加强服务和统一规划，改善其生产经营环境，鼓励和支持其改进生产经营条件，进入集中交易市场、店铺等固定场所经营，或者在指定的临时经营区域、时段经营。”及《湖北省食品安全条例》第四十四条之规定，根据石首市人民政府公布的2019年3月31日施行的石首市城市管理执法局《职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条第三款石首市城市管理执法局制定城区环境卫生规划及石首市城市管理工作领导小组办公室文件石城管文【2020】7号，食品摊贩的规划经营区域或指定路段与城区市容市貌管理和城区环境卫生管理息息相关，划定食品摊贩的规划经营区域或指定路段，市政府已划归石首市城市管理执法局，已不属石首市绣林办事处划定。2020年6月16日前我市没有规划食品摊贩的规划经营区域或指定路段，2020年6月16日后石首市城市管理执法局已经划定经营区域或指定路段。结合2020年10月23日石首市绣林办事处向石首市自然资源和规划局发函《关于绣林辖区规划食品摊贩经营区域或者指定路段经营的咨询意见函》及2020年6月16日石首市城市管理工作领导小组办公室文件石城管文【2020】7号的规定，石首市自然资源和规划局《回复》:“石首市城市总体规划与控制性详细规划中对中心城区商业进行了规划布局。总规与控规不含食品摊贩经营区域或者指定路段经营的相关内容。”石首市城市管理工作领导小组办公室回复:“2020年6月16日之前全市未规划有临时经营场地。”为此，2020年6月16日之前我市绣林辖区没有规划食品摊贩经营点，且履行划定食品摊贩经营区域或者指定路段经营，政府已划归石首市城市管理执法局，绣林办事处已不具有相关职权。三、食品摊贩的经营点或指定路段实行的行政许可行为，“石首市第一中学、文峰中学”周边，食品摊贩未经许可不得擅自经营。石首市第一中学、文峰中学道路周边城市规划没有划定经营点或指定路段，应为禁止食品摊贩经营。现食品摊贩没有登记，学校周边也没有划定许可经营，食品摊贩没有在2020年6月16日政府划定区域经营系违法经营。根据《湖北省食品安全条例》第七十九条之规定：食品摊贩违反本条例第四十四条规定，擅自在指定的经营地点、确定的经营时段以外摆摊设点从事食品经营活动的，由县级以上人民政府城市管理部门或者承担城市管理行政执法职能的其他部门依据相关法律法规查处。食品摊贩违反本条例第二十七条、第四十六条第三款、第四十七条和第四十八条规定的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门责令改正，予以警告;拒不改正的处200元以上2000元以下罚款。为此，根据上述法律，2020年9月23日检察院提供证据证明食品摊贩没有在规定的划定区域经营，应当由具有行政执法的机关对食品摊贩依法查处排除隐患。四、食品摊贩在石首市第一中学、文峰中学道路周边没有划定经营点或指定路段进行经营，食品摊贩违法经营客观存在致使安全隐患与被告对食品摊贩的服务职责无法律上必然的因果关系，不符合提起行政公益诉讼的法定条件，起诉主体错误。1、根据检察院要求履行的监管职责“未在本辖区内依法划定食品摊贩的经营范围、未规定中小学周边的经营范围、对食品摊贩经营中的食品安全有效监管、对食品摊贩的登记工作有效落实”，上述行政行为没有许可，恰恰是限制的食品摊贩经营行为，食品摊贩经营行为为违法经营，防止安全隐患的发生。食品摊贩违法经营客观存在致使安全隐患的发生，与绣林街道办事处对食品摊贩的职责无法律上因果关系。2、食品摊贩在石首市第一中学、文峰中学道路周边进行经营系违法行为，应由行政执法机关行政处罚，被告不具有相关的职责。3、食品摊贩的安全隐患客观存在的排除与被告不具有法律上的必然因果关系。4、食品摊贩食品安全监督管理的主体为石首市食品药品监督管理局、石首市城市管理执法局。五、被告在《湖北省食品安全条例》中履行的为服务职责且已划归石首市城市管理执法局，而不是监管职责。根据检察院要求履行的为“未在本辖区内依法划定食品摊贩的经营范围、未规定中小学的经营范围、对食品摊贩的登记工作有效落实”，经湖北省人民政府网站中湖北省法制委员会对《湖北省食品安全条例》解读，上述为政府职责的服务职责，从宏观予以调控，而不是监管职责。检察建议与诉请不符合，本案诉讼请求为对食品摊贩经营行为的监管与《检察建议》不一致，对食品摊贩经营行为的监管没有履行前置程序，且起诉时已经划定了食品摊贩经营区域，无因果关系证明材料，违反了司法解释的规定，不符合提起行政公益诉讼的法定条件。综上，绣林街道办事处对“石首市第一中学”、“文峰中学”周边食品摊贩经营行为的职责，政府已划归石首市城市管理执法局，现对食品摊贩的经营行为存在安全隐患的排除，不系绣林街道办事处之职责，且无证据证明石首市绣林街道办事处的违法行使职权或者不作为原因，造成本案社会公共利益受到侵害，不符合提起行政公益诉讼的法定条件，请求人民法院驳回石首市人民检察院对绣林街道办事处的诉讼请求。被告向本院提交以下证据材料：1.石首市自然资源和规划局回复，证明我市城市规划没有划定摊贩经营区域或指定路段。2.⑴石首市政府文件处理单；⑵石首市绣林街道办事处文件《请示》；⑶石首市城市管理工作领导小组办公室《回复》；⑷石城管文【2020】7号文件，证明：⑴2020年6月16日前没有划定临时经营区域，6月16日已经划定区域；⑵划定的职权在石首市城市综合执法局；⑶2020年6月16日食品摊贩未在经营区域经营的由石首市城市综合执法局依法查处，佐证2020年9月23日的食品摊贩经营与绣林办事处无关联。3.石首市绣林街道办事处履行食品安全监管的证据材料（食品安全），证明⑴石首市绣林街道对绣林辖区（包括文峰中学、市一中）履行食品安全的监管安全排查、信息报告、协助执法、宣传引导；⑵规定中小学校门口道路两侧禁止食品摊贩经营；⑶食品摊贩摸底信息告知了城市综合执法局、市药监局；⑷石首市绣林街道办事处履行了监管职责。经庭审质证，公益诉讼起诉人对被告提交的证据1有异议，认为缺乏关联性，达不到其证明目的。对证据2真实性有异议，不是正式文件，达不到其证明目的，且石首政府相关机构能否对法律规定的职权行使进行调整持有异议。对证据3认为被告意见反复变化，不清楚其真实意思。这些证据不能证实被告履行了登记报告等职责，不能证明其履行职责的时间。并且认为材料目录37-105页内容与本案无关。本院对上述证据认证如下：对公益诉讼起诉人提交证据，符合证据真实性、合法性、关联性要求，本院予以采信。对被告提交的第一组证据，只能说明总规与控规中不含食品摊贩经营区域或者指定路段经营的相关内容，与本案所涉被告具有的划定经营区域或指定路段供食品摊贩经营的职责无关，本院不予采信；对被告提交第二组证据，其具备真实性、合法性，但其只是为适应疫情防控需要，响应地摊经济号召而划定的临时经营区域，与本案所涉学校周边食品摊贩经营无关，且从该组证据也看不出被告的划定经营区域或指定路段供食品摊贩经营等职责已由石首市政府划转其他部门，对该组证据，本院不予采信；对被告提交第三组证据，本院认为其能证明被告履行了部分职责，但并不能证明被告已经完全履职。经审理查明，石首市第一中学、文峰中学周边存在从事售卖现制油炸蒸煮食品的流动摊贩，在未持有健康证、食品摊贩登记卡的情况下，于学生上学放学时段占用校园周边人行道售卖存在安全隐患的食品(食品摊贩经营者健康状况不明，且其设施不符合食品卫生条件)，既给学生身体健康带来隐患，也影响了公共交通安全。石首市绣林街道办事处对该食品安全隐患怠于监督管理，未公开划定食品摊贩经营区域或者指定经营路段、经营时段、未规定中小学校门口道路两侧禁止食品摊贩经营的范围，未落实对食品摊贩的登记管理。为切实保护社会公共利益，公益诉讼起诉人于2019年12月12日向石首市绣林街道办事处发出鄂石检行公[2019]42108100054号检察建议书，建议该办事处依法履行监督管理职责。被告在收到石首市人民检察院的检察建议书后，于2020年5月26日回复称:检察建议书依据《湖北省食品安全条例》指出“办事处未公开划定食品摊贩经营区域或者指定经营路段、经营时段，未规定中小学门口道路两侧禁止食品摊贩经营的范围，未对食品摊贩的登记工作有效落实”。以上建议无法落实，理由：一是依据《中华人民共和国食品安全法实施条例》第四条“县级以上人民政府食品安全监督管理部门和其他部门应当依法履行职责，加强协调配合，做好食品安全监督管理工作。乡镇人民政府和街道办事处应当支持、协助县级人民政府食品安全监督管理部门及其派出机构依法开展食品安全监督管理工作”之规定，办事处不是食品安全监督管理的主体；二是经请示城管执法局答复“石首市创建国家卫生城市，中心城区道路两侧人行道严禁占道经营，不允许公开划定马路市场。”办事处不具有在城市中心划定马路市场、划定食品摊贩经营路段以及经营时段的职权；三是依据国务院机构改革后修订的《城市管理行政执法条例》第十五条“(城管执法机关集中行使下列职责)(七)行使工商行政管理方面法律、法规、规章规定的对无照商贩的行政处罚权；(八)行使公安交通管理方面法律、法规、规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权；”第三十一条“城管执法机关在查处无固定场所，具有流动性的经营、作业或者施工的案件中，应当采取口头警告要求当事人停止违法行为，拒不改正的，可以直接扣押其经营物品、装盛工具和作业工具。”的规定，没有取得许可的食品经营者占道经营，也应由城市管理执法局依法取缔；四是国家级法律、法规、规定作为上位法高于其他规定。截至起诉前，学校周边食品摊贩无序经营的现象仍然存在，以致食品安全隐患持续存在，社会公共利益仍处于受侵害状态。公益诉讼起诉人认为被告在收到检察建议后未依法履行职责，导致上述食品安全隐患持续存在，损害了社会公共利益。为了人民群众身体健康，督促石首市绣林街道办事处积极履职，于2020年10月14日向本院提起行政公益诉讼。公益诉讼起诉人提起诉讼后，被告至今仍未在其辖区依法划定食品摊贩经营区域或者指定路段，并向社会公布。虽在石首第一中学、文峰中学树立了禁止食品摊贩经营的告示牌，但未规定禁止的范围。本院认为，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条规定：”人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”据此，检察机关提起行政公益诉讼的条件是行政机关已经作出的行政行为违法或不履行法定职责，在检察机关提出检察建议后两个月内仍拒不纠正已经作出的违法行为或者不依法履行法定职责，使国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。行政公益诉讼的审理对象及范围应当是行政机关在接到检察建议后两个月内，是否依法纠正违法行为或履行法定职责。本案中，公益诉讼起诉人于2019年12月12日已发出检察建议，并以被告不履行行政监管职责于2020年10月14日向本院提起诉讼，符合法定的起诉条件。本案中，根据公益诉讼起诉人和被告的意见，本案的争议焦点为：一、被告是否对石首市第一中学、文峰中学周边的食品摊贩经营行为具有法定的监管职责；二、在提起公益诉讼之后，被告是否依法履行了法定职责。一、被告是否对石首市第一中学、文峰中学周边的食品摊贩经营行为具有法定的监管职责。《中华人民共和国食品安全法》第三十六条第三款规定：“食品生产加工小作坊和食品摊贩等的具体管理办法由省、自治区、直辖市制定。”《湖北省食品安全条例》第一条规定：“为了保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全，根据《中华人民共和国食品安全法》以及有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。”第七条规定：“乡镇人民政府、街道办事处对本行政区域内的食品安全监督管理工作负责，明确专门管理人员，具体承担食品安全隐患排查、信息报告、协助执法和宣传引导等职责。”石首市绣林街道办事处作为本市人民政府依法设立的街道办事处，对其行政区域内的食品安全负有监督管理职责。该条例第四十四条规定：“乡镇人民政府、街道办事处应当根据城乡规划要求，按照方便群众、合理布局、保障安全的原则，统筹考虑交通、市容、环境等因素，划定食品摊贩经营区域或者指定路段，确定经营时段供食品摊贩经营，并向社会公布。幼儿园、中小学校门口道路两侧一定范围内禁止食品摊贩经营，具体范围由乡镇人民政府、街道办事处规定。食品摊贩应当在指定的经营地点、确定的经营时段从事食品经营活动，保持周边环境卫生整洁，不得影响道路通畅、交通安全。”第四十五条第一款规定：“乡镇人民政府、街道办事处负责本区域食品摊贩的登记工作，并将食品摊贩登记信息告知所在地的城市管理、食品药品监督管理部门。”第四十六条规定：“食品摊贩经营者应当持有效健康证明向所在地乡镇人民政府、街道办事处登记，取得食品摊贩登记卡。食品摊贩登记卡有效期为一年，有效期届满继续经营的，食品摊贩经营者应当在有效期届满一个月前办理延续手续。食品摊贩经营者应当在其摊位显著位置公示食品摊贩登记卡。”因此，石首市绣林街道办事处对其行政区域内石首市第一中学、文峰中学周边食品摊贩具有法定监管职责。二、在提起公益诉讼之后，被告是否依法履行了法定职责。本案中，被告石首市绣林街道办事处在收到检察建议后，虽然采取了一定的积极措施进行了专项整治，但是，截至本案庭审之日，石首市第一中学、文峰中学周边食品摊贩仍在无序经营，食品安全隐患持续存在。被告虽在石首市第一中学、文峰中学树立了禁止食品摊贩经营的告示牌，但未规定禁止的范围。被告辩称2020年6月16日前石首市没有规划食品摊贩的规划经营区域或指定路段，2020年6月16日后石首市城市管理执法局已经划定经营区域或指定路段，但其与法律赋予被告的职责无关，不能成为其不继续履职的理由。被告仍应继续依法履行监管职责。故对公益诉讼起诉人的诉讼请求，本院予以支持。综上，为监督行政机关依法行政，保障国家利益及公共利益不受侵害。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：责令被告石首市绣林街道办事处对石首市第一中学、文峰中学周边食品摊贩继续履行监督管理职责。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省荆州市中级人民法院。审 判 长  杨 斌审 判 员  黄先勇审 判 员  聂国富人民陪审员  张 甜人民陪审员  卢明波人民陪审员  唐海林人民陪审员  傅为国二〇二〇年十二月三十一日书 记 员  刘玉龙