南昌铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）赣71行终465号 上诉人（原审原告）黄爱香，女，1962年5月13日出生，汉族，住江西省南昌市进贤县。 委托代理人张心升，北京正山律师事务所律师，执业证号：11101200910180274。 被上诉人（原审被告）进贤县人民政府，住所地江西省南昌市进贤县民和镇中山大道县政府大楼。 法定代表人叶修堂，该县县长。 委托代理人董峰，江西豫章律师事务所律师，执业证号：13601201410547866。 委托代理人钟超逸，江西豫章律师事务所律师，执业证号：13601201510839360。 上诉人黄爱香因其诉被上诉人进贤县人民政府（以下简称县政府）不履行征收补偿法定职责一案，不服南昌铁路运输法院作出的（2020）赣7101行初367号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审理查明，原告黄爱香所有的赣（2017）进贤县斜对面），一楼租给大地保险公司办公，二楼以上开设进贤县鸿达商务宾馆。因案涉项目建设的需要，2018年7月13日，被告指派工作人员对原告房屋进行勘查并制作装修价格咨询表，2018年7月30日由评估机构作出房屋市场价值评估及室内装修评估表。同日，被告县政府作出进府房征决字〔2018〕第03号《进贤县人民政府房屋征收决定书》（以下简称《征收决定书》）。因被告对预征收范围进行了调整，案涉房屋不在征收决定所附征收红线图范围内。原告不服该征收决定，于2019年1月25日向法院提起行政诉讼，请求撤销征收决定。法院于2019年4月24日作出（2019）赣7101行初295号行政裁定书，以黄爱香的房屋不在征收决定确定的房屋征收范围内、其不是征收决定的相对人、与征收决定无行政法上的利害关系为由，裁定驳回起诉。后原告先后提起上诉、申请再审，均被驳回。江西省高级人民法院（2019）赣行申576号行政裁定书同时认为，进贤县人民政府在实施棚户区改造项目过程中，结合当地实际情况确定棚户区改造以及房屋征收的具体范围，属于依法行使其法定职权。 原告认为被告的征收行为造成其租金、违约金及停产停业损失，于2019年10月28日向被告县政府邮寄赔偿申请书，请求被告履行法定职责，责令相关部门一次性支付因案涉项目征收拆迁给原告造成的全部损失370779元，包括房租103185元、违约金117594元、停产停业损失150000元。被告于2019年10月30日签收，但未对原告的申请进行处理。原告起诉至法院，请求判令：1．确认被告不履行支付征收补偿费法定职责违法；2．被告向原告支付因案涉项目征拆给原告造成的房租、违约金、停产停业损失共计370779元；3．诉讼费由被告承担。 另查明，2015年9月1日，黄爱香（甲方）与大地保险公司（乙方）签订房屋租赁合同。合同第四条约定租赁期共36个月，自2016年9月1日起至2019年8月31日止。第五条约定该房屋2016年9月1日至2018年8月31日每月租金含税为6360元，2018年9月1日至2019年8月31日每月租金含税为6879元，三年含税租金总额为235188元。第十一条约定，甲方因不能提供本合同约定的房屋而解除合同的，应支付乙方本合同租金总额50%的违约金。第十三条约定，因不可抗力原因致使本合同不能继续履行或造成的损失，甲、乙双方互不承担责任；因国家政策需要拆除或改造已租赁的房屋，使甲、乙双方造成损失的，互不承担责任；因上述原因而终止合同的，租金按照实际使用时间计算，不足整月的按天数计算，多退少补。2018年8月29日，大地保险公司张贴搬迁通知，告知因拆迁原因，大地保险公司搬迁至新营业地址。庭审中，原告黄爱香确认，自己并未向大地保险公司支付违约金，大地保险公司自2018年9月起未支付租金，停产停业损失系其根据拆迁前后进贤县鸿达商务宾馆的营业额估算的。 又查明，原告房屋与旁边的4套房屋系连体建筑，其中3套房屋被征收，但被告未将房屋拆除。 原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当要有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“具体的诉讼请求”，主要是指要有明确的被诉行政行为。被诉行政行为不明确，不符合法定起诉条件。征迁行为实际是由不同行政机关实施的一系列不同行政行为构成的，笼统地对征迁行为提起行政诉讼，诉讼请求不明确，人民法院应当按照行政诉讼法第五十一条第三款规定向起诉人释明，要求其予以明确。本案中，原告对诉讼请求进行了变更，故本案已变更为行政赔偿之诉。经法院释明，原告明确其所诉的行政行为为：1．被告随意更改征收范围红线图违法；2．对原告要求赔偿的申请未作出答复和处理。 《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为”。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（1）原告具有请求资格；（2）有明确的被告；（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；（6）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（7）符合法律规定的起诉期限”。因此，国家赔偿以违法行为为前提，系对侵权行为所造成的损害进行赔偿。没有违法行为，则不存在国家赔偿。原告黄爱香的房屋并未被征收，其与征收决定并无利害关系。关于被告更改征收范围红线图，生效的（2019）赣行申576号行政裁定书已认定“被告县政府在实施进贤县棚户区改造项目过程中，结合当地实际情况确定棚户区改造以及房屋征收的具体范围，属于依法行使其法定职权。黄爱香主张进贤县人民政府调整征收范围属于滥用职权的不合理行政行为，于法无据”。故被告作出征收决定并更改征收预告红线图，确定房屋征收范围并未违反法律规定。原告关于被告随意更改征收范围红线图的行政行为违法的主张无事实和法律依据，法院不予支持。关于被告县政府对原告要求赔偿的申请未作出答复和处理，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条“人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。”的规定，行政赔偿案件中，人民法院仅就行政赔偿争议进行审理，且被告未予答复和处理的行为并非原告诉讼请求范围，与原告主张的损失无因果关系，故该行为非本案审查范围。 综上，原告现有证据不能证明存在已被确认为违法的具体行政行为，故原告的起诉不符合法定起诉条件。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第四项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回原告黄爱香的起诉。案件受理费50元（原告已预交），退还原告。 上诉人不服原审裁定，上诉称，原审裁定事实认定不清、证据不足、依法应予撤销。请求法院依法撤销原审判决，指令原审法院继续审理。理由如下：一、上诉人出租房屋及经营的经济损失客观存在且系被上诉人征收拆迁所导致，被上诉人应当承担赔偿责任。2018年7月30日，被上诉人作出《征收决定书》，上诉人的房屋也在房屋征收范围内，房屋征收过程中，被上诉人对上诉人的房屋进行评估测量，后上诉人被告知房屋被划出征收范围。中国大地财产保险股份有限公司进贤营销服务部自2004年始一直租用上诉人一楼的房屋，合同三年一签，十分稳定。由于被上诉人作出征收决定，上诉人无法继续履行与承租人的房屋租赁合同并配合征收工作清空承租户，产生租金损失。另由于征收项目开展，上诉人房屋周边环境污染严重，上诉人经营的宾馆无法正常经营，房屋无法继续出租，给上诉人造成经济损失；二、无论被上诉人修改规划是否合理，上诉人的经济损失与被上诉人征收拆迁有因果关系。根据“信赖利益原则”，上诉人清空承租户是出于对被上诉人的信赖，后被上诉人违背“信赖利益原则”，随意修改规划，应对上诉人损失予以赔偿。 被上诉人辩称，原审裁判认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。理由如下：一、上诉人的房屋并未纳入《征收决定书》的征收红线范围，其与案涉征收决定之间并无法律上的利害关系。且被上诉人也没有对其进行赔偿的法定职责与义务；二、上诉人自愿解除其与中国大地财产保险股份有限公司进贤营销服务部签订的《房屋租赁合同》属其自由处分自身民事权利的行为，与被上诉人行政行为无关，不可能将该部门责任转嫁至被上诉人身上，不仅如此，现有证据无法证明上诉人实际产生并支付了103185元剩余房租及117594元违约金；三、上诉人主张150000元停产停业损失的诉请没有任何事实和法律依据，依法应当驳回。上诉人与案涉征收决定并无行政法上利害关系。且案涉征收活动的开展解决了路面积水问题、改善了周边卫生环境，上诉人宾馆的经营能力和水平必然提升。 本院二审查明事实与原审查明的事实一致，予以确认。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，国家赔偿以行政机关及其工作人员在行使职权时实施违法行为为前提。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（1）原告具有请求资格；（2）有明确的被告；（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；（6）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（7）符合法律规定的起诉期限”。本案系上诉人认为被上诉人行为给其造成损失而单独提起的行政赔偿之诉。上诉人认为其损失因被上诉人实施征收行为，更改征收范围红线图所致，但（2019）赣行申576号行政裁定书已经认定，上诉人与被上诉人作出的征收决定无利害关系，且被上诉人确定棚户区改造及房屋征收的具体范围，系依法行使其法定职责。上诉人亦未有其他证据证实被上诉人实施了违法加害行为。因此，上诉人提起行政赔偿不符合上述起诉条件，本院不予支持。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  陈 榕 审 判 员  刘 巍 审 判 员  张庆文 二〇二〇年十二月十七日 法官助理  郑 怡 书 记 员  刘程琦