广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终1396号 上诉人（一审原告）金秀县隆盛建材厂，住所地：金秀瑶族自治县桐木镇桐木村民委水晶路口。 经营者苏龙龙，男，汉族，1988年5月1日出生，住江苏省盐城市盐都区。 委托诉讼代理人韦耀珩，广西桂柳律师事务所律师。 委托诉讼代理人刘志军，广西桂柳律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）金秀瑶族自治县人民政府，住所地：金秀瑶族自治县金秀镇功德路**。 法定代表人兰向东，县长。 委托诉讼代理人曾彬，金秀瑶族自治县司法局工作人员。 委托诉讼代理人李敏宏，广西天际律师事务所律师。 一审第三人广西金秀久裕房地产开发有限公司，住所地：金 秀瑶族自治县金秀镇解放路鑫园小区5#楼5M-20号。 法定代表人韦华军，公司经理。 委托诉讼代理人黄雷，广西象法律师事务所律师。 上诉人金秀县隆盛建材厂因其诉被上诉人金秀瑶族自治县人民政府（以下简称金秀县政府）收回国有土地使用权补偿安置一案，不服来宾市中级人民法院（2020）桂13行初336号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年11月16日组织了询问。上诉人金秀县隆盛建材厂的经营者苏龙龙、委托诉讼代理人韦耀珩，被上诉人金秀县政府的委托诉讼代理人曾彬、李敏宏，一审第三人广西金秀久裕房地产开发有限公司（以下简称金秀久裕房地产公司）的委托诉讼代理人黄雷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 来宾市中级人民法院一审查明：苏龙龙与金秀久裕房地产公司于2018年8月13日签订《土地租赁合同》，合同约定金秀久裕房地产公司将位于金秀县的仓储用地〔不动产权证号：桂（2016）金秀县不动产权第××号〕向东门面5间约600平方米租赁给苏龙龙经营，租赁期限自2018年8月20日起至2023年8月20日止，总共5年，租赁期间内公司开发或国家征用土地等，金秀久裕房地产公司不得以任何理由收回出租场地，否则应赔偿苏龙龙所有的经济损失。 2020年1月15日，金秀瑶族自治县自然资源局作出《关于收回国有建设用地使用权的请示》（金自然资报〔2020〕117号），拟收回权属金秀久裕房地产公司位于金秀县一宗国有建设用地〔不动产权证号：桂（2016）金秀县不动产权第××号〕使用权，作为金秀县城镇储备用地，土地收回价款为680万元。2020年1月18日，金秀县人民政府办公室作出《关于同意收回国有建设用地使用权的批复》（金政办复〔2020〕29号）。2020年1月20日，金秀瑶族自治县征地拆迁管理办公室（以下简称金秀县征地拆迁办）与金秀久裕房地产公司签订《国有土地使用权收回补偿协议书》，协议约定金秀县征地拆迁办按照国家法律法规和地方行政规章所赋予的职能实施协议书项下的国有土地使用权收回补偿工作。金秀县征地拆迁办因城镇项目建设需要，收回金秀久裕房地产公司位于桐木镇××村委水晶路口一带的国有土地，作为项目建设用地，《不动产权证书》证号为桂（2016）金秀县不动产权第××号，该证书项下宗地的全部国有土地使用权为协议书项下被收回国有土地使用权，其土地面积为5392.24平方米。收回地块内现有所有经营租赁户和租户，从协议书生效之日起90日内，金秀久裕房地产公司应承担所有费用并负责收回地块内的拆迁补偿安置、动迁腾退全部租赁户，并提供租赁户清退完毕的书面凭证。收回地块的收回补偿费总额为680万元，含清理面上的临时建筑物、出租等其他方式的合作项目。上述收回补偿费为金秀县征地拆迁办对金秀久裕房地产公司收回地块国有土地使用权、房屋所有权和收回地块上构筑物、其他附着物所有权及其他项权的全部补偿费用，除此之外，金秀县征地拆迁办不再向金秀久裕房地产公司支付其他任何性质的补偿费用。金秀县隆盛建材厂认为，金秀县征地拆迁办于2020年1月20日与金秀久裕房地产公司签订的《国有土地使用权收回补偿协议书》，损害了其合法权益，向法院提起行政诉讼，请求：1．确认金秀县征地拆迁办于2020年1月20日与金秀久裕房地产公司签订的《国有土地使用权收回补偿协议书》违法；2．判令金秀县政府、金秀县征地拆迁办履行补偿安置职责。 一审另查明：金秀县隆盛建材厂于2019年3月6日领取营业执照，经营者为苏龙龙，经营场所为来宾市金秀县，经营范围为民用建材（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。 金秀县征地拆迁办作为金秀县人民政府的临时机构，在金秀县政府的领导下开展工作，负责金秀县辖区内依法征收国家建设用地工作，与被征地单位签订征地协议。负责本辖区内拆迁被征用（收回））地的国有和集体土地上的建构）筑物和其他附着物，按规定给予补偿和安置。2020年1月20日，金秀县征地拆迁办与金秀久裕房地产公司签订《国有土地使用权收回补偿协议书》，按照国家法律和地方行政规章所赋予的职能实施补偿协议项下的国有土地使用权收回补偿工作。 一审庭审中，金秀县隆盛建材厂自认目前案涉土地上钢架大棚门面尚未被拆除，机器设备等还没有搬迁，其仍在经营管理使用中，并向金秀久裕房地产公司支付租金。对此诉讼各方予以认可。 一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。金秀县隆盛建材厂提起本案行政诉讼，将金秀县征地拆迁办作为共同被告，本案被诉行政行为是金秀县人民政府委托金秀县征地拆迁办负责辖区范围内征地补偿工作，由金秀县征地拆迁办具体进行实施，根据谁行为谁被告的原则，金秀县政府是本案被诉行政行为的适格被告，金秀县征地拆迁办不是本案适格被告。 《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的；（二）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（三）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（四）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”本案中，2018年8月13日，金秀久裕房地产公司与苏龙龙签订《土地租赁合同》，合同约定金秀久裕房地产公司将位于金秀县的仓储用地5间门面共约600平方米租赁给苏龙龙经营，租赁期限为五年。2020年1月18日，金秀县政府办公室同意收回权属金秀久裕房地产公司位于金秀县一宗国有建设用地〔不动产权证号：桂（2016）金秀县不动产权第××号〕使用权，包含本案涉案土地在内。2020年1月20日，涉案国有土地使用权人金秀久裕房地产公司与金秀县征地拆迁办签订《国有土地使用权收回补偿协议书》，就收回涉案国有土地的补偿问题达成一致，包括收回地块国有土地使用权、房屋所有权和收回地块构筑物、其他附着物所有权及其他项权的全部补偿费用，符合法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该规定的前提必须是有已经实施的行政行为存在，但本案金秀县政府并没有对苏龙龙租赁金秀久裕房地产公司土地上用于经营金秀县隆盛建材厂的门面进行拆除，金秀县隆盛建材厂现仍在经营使用中，机器设备尚未搬迁，金秀县人民政府收回涉案土地使用权尚未对金秀县隆盛建材厂造成实际的损失。故苏龙龙与金秀久裕房地产公司签订《土地租赁合同》，作为涉案国有土地的承租人，并非涉案国有土地的使用权人，金秀县隆盛建材厂请求确认金秀县征地拆迁办于2020年1月20日与金秀久裕房地产公司签订的《国有土地使用权收回补偿协议书》违法、判令金秀县政府、金秀县征地拆迁办履行补偿安置职责没有事实和法律依据。 综上所述，金秀县隆盛建材厂提出的诉讼请求没有事实和法律依据，理由不当，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回金秀县隆盛建材厂的诉讼请求。 上诉人金秀县隆盛建材厂上诉称：（一）被上诉人金秀县政府、金秀县征地拆迁办已按照《国有土地使用权收回补偿协议书》的约定，开始对被收回土地上的钢架结构厂房及附属设施等进行拆除，侵害了上诉人合法的承租权、经营权，以及对生命财产造成了安全隐患。从2020年3月开始，第三人金秀久裕房地产公司按照协议约定，清退所有承租人并对厂房进行拆除，由于上诉人的交涉，金秀久裕房地产公司在拆除别的厂房及地上附着物之后，暂停对上诉人承租厂房的拆除。金秀久裕房地产公司所建的厂房是统一设计，统一施工建设，厂房比较坚固，有较强的抗风、防火、防盗性能，上诉人承租的范围与相邻的厂房是一个整体，金秀久裕房地产公司强拆相邻厂房，又不对上诉人承租的厂房加固，2020年的多次大风大面积吹翻厂房房顶，造成货物减损与生命财产安全隐患，严重影响了上诉人的正常生产经营活动。（二）金秀久裕房地产公司的《不动产权证书》记载，涉案地块用途为仓储用地，若金秀县政府要收回涉案地块使用权，首先要依照《中华人民共和国城乡规划法》规定的程序修改用地规划，把仓储用途修改为旧城区改建以及其他公共利益用途，现有证据证明，金秀县自然资源局并没有修改涉案地块的用地规划，所以金秀县政府不能收回金秀久裕房地产公司的土地使用权。修改用地规划，应当经过土地调查、用地规划调整公示、征求社会意见、报批等程序，金秀县政府不履行修改用地规划职责，直接剥夺了上诉人的知情权、参与权，以及法律救济途径。（三）《国有土地使用权收回补偿协议书》实质是征收补偿方案，是金秀县政府作出房屋征收决定的重要内容，金秀县政府没有对补偿方案征求公众意见，也没有依征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布，更没有进行社会稳定风险评估，其产生过程严重违反法定程序，剥夺上诉人的知情权、参与权，以及法律救济途径。（四）上诉人对承租的厂房进行了不可分割的重大添附，并对承租的厂房有独立的经营权，《国有土地使用权收回补偿协议书》没有完全包括上诉人对厂房进行的添附部分，也没有对上诉人搬迁、临时安置、停产停业损失，以及政府补助及奖励给予补偿，变相剥夺了上诉人的实体权益。因此，被上诉人金秀县政府收回金秀久裕房地产公司土地使用权包括征收该地上的厂房及附着物的行为违法。一审适用法律、法规及规范性文件错误，违反土地房屋征收拆迁实行先补偿安置，后搬迁的原则，请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人金秀县政府答辩称：（一）金秀久裕房地产公司是涉案土地使用权人和地上房屋（钢架厂棚）所有权人，答辩人设立的临时机构金秀县征地拆迁办与金秀久裕房地产公司签订《国 有土地使用权收回补偿协议书》，并按协议支付了补偿款，协议不存在违法情形。（二）本案不涉及征收地上房屋，而是根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定收回土地使用权，并对土地使用权人给予补偿，因此，不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序，而是答辩人在作出收回涉案国有土地使用权的批复后，依据评估公司作出的评估报告，由金秀县征地拆迁办与金秀久裕房地产公司协商后签订《国有土地使用权收回补偿协议书》。（三）金秀县隆盛建材厂不是涉案土地的使用权人和地上房屋（钢架厂棚）等附着物的所有权人，因此，金秀县隆盛建材厂请求判令答辩人和金秀县征地拆迁办履行补偿安置职责，没有事实和法律依据，金秀县隆盛建材厂可向人民法院提起民事诉讼解决与金秀久裕房地产公司的租赁合同纠纷。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应驳回上诉，维持原判。 一审第三人金秀久裕房地产公司述称：一审判决认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确，程序合法，判决恰当，应驳回上诉，维持原判。 经审查，一审判决认定的证据合法有效，本院予以确认。据此，本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为：一、关于金秀县隆盛建材厂是否具有原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规 定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”一般而言，土地承租人与收回国有土地使用权行为之间没有利害关系，不具有提起行政诉讼的原告主体资格，但在正常租赁期间，因土地使用权被收回，致地上添附物、搬迁费、停产停业等损失的，土地承租人则与该行为之间具有利害关系，有权针对行政补偿提起诉讼。本案中，一审第三人金秀久裕房地产公司与上诉人金秀县隆盛建材厂签订租赁协议，金秀久裕房地产公司租赁涉案土地给金秀县隆盛建材厂经营，于2023年8月20日租赁期满。金秀县隆盛建材厂承租涉案土地后，对场地内的设施进行了改造，间隔了办公室、卫生间，安装了水电等，属于有重大添附，该厂系已领取营业执照的个体工商户，尚在正常营业中，被上诉人金秀县政府收回涉案国有土地使用权，有可能损害金秀县隆盛建材厂的合法权益，因此，金秀县隆盛建材厂与金秀县政府收回涉案国有土地使用权的行政行为有利害关系，有权提起本案诉讼。 二、关于金秀县政府收回涉案土地是否合法，是否应给予金秀县隆盛建材厂安置补偿的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定收回国有土地使用权，有决定收回和协议收回两种方式。决定收回具有强制性，国有土地使用权被政府作出决定合法收回的，原土地使用权人只能就补偿问题与政府协商，协商不成的，政府应作出补偿决定。但协议收回国有土地使用权不具有强制性，协议既有收回国有土地使用权的内容，也有补偿 的内容，且补偿条款是基本条款，如果补偿条款被撤销，则整个协议将无法成立。金秀久裕房地产公司持有涉案土地的《不动产权证》，登记面积为5392.24m2，其中部分租赁给隆盛建材厂，双方的《土地租赁合同》约定：“合同期满地上的建筑物或固定物及水电设施无偿保留给甲方（金秀久裕房地产公司）。乙方（金秀县隆盛建材厂）在厂房内所有的物质一切设备有权带走。”对于征收补偿问题，双方未有约定。金秀久裕房地产公司提供给隆盛建材厂的场地是硬化地面及相关钢架棚，金秀县隆盛建材厂承租后，进行了改造，有重大添附，金秀县政府应给予补偿。金秀县征地拆迁办（甲方）与金秀久裕房地产公司（乙方）签订的《国有土地使用权收回补偿协议书》第八条约定：“收回地块的收回补偿费总额为680万元，含清理面上的临时建筑物、出租等其他方式的合作项目。”第九条约定：“上述收回补偿费为甲方对乙方收回地块国有土地使用权、房屋所有权和收回地块上构筑物、其他附着物所有权及其他项权的全部补偿费用，除此之外，甲方不再向乙方支付其他任何性质的补偿费用。”可见，该补偿协议已包含了金秀县隆盛建材厂添附物的补偿，有可能损害金秀县隆盛建材厂的合法权益，协议约定的补偿金额无法区分金秀县隆盛建材厂与金秀久裕房地产公司的各自份额，属于明显不当，协议若没有补偿金额确认条款，系基本条款缺失，不能再予保留，依法应予撤销。金秀县政府以协议方式收回涉案国有土地使用权，协议撤销后，涉案土地的使用权尚未被金秀县政府收回，仍属金秀久裕房地产公司享有，金秀县政府没有安置补偿义务，故金秀县隆盛建材厂要求金秀县政府履行补偿安置职责条件尚未成就，本院不予支持。金秀县政府若仍要收回涉案土地，应另行协商，充分考虑金秀县隆盛建材厂的利益，协商不成的，依法作出补偿决定。 综上所述，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，但适用法律错误，判决不当，本院依法予以纠正。上诉人金秀县隆盛建材厂的上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十条第（六）项、第六十九条的规定，判决如下： 一、撤销来宾市中级人民法院（2020）桂13行初336号行政判决； 二、撤销金秀瑶族自治县征地拆迁管理办公室与广西金秀久裕房地产开发有限公司于2020年1月20日签订的《国有土地使用权收回补偿协议书》； 三、驳回金秀县隆盛建材厂要求判令金秀瑶族自治县人民政府履行补偿安置职责的诉讼请求。 二审案件诉讼费50元，由被上诉人金秀瑶族自治县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小成 审 判 员 陈伟红 审 判 员 班 艳 二〇二〇年十二月二十三日 法官助理 陆雨清 书 记 员 饶 栖 书 记 员 黄世璇