广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终1386号 上诉人（一审原告）鹿寨县拉沟乡民主村民委员会万角屯村民小组。 诉讼代表人张同亮，组长。 委托诉讼代理人陈兵，广西正泰和律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）鹿寨县人民政府，住所地：鹿寨县创业路**。 法定代表人杨毅，县长。 委托诉讼代理人潘仕山，鹿寨县自然资源和规划局法规股股长。 委托诉讼代理人刘家才，鹿寨县自然资源和规划局法规股副股长。 被上诉人（一审被告）柳州市人民政府，住所地：柳州市城中区文昌路**。 法定代表人吴炜，市长。 委托诉讼代理人莫林，柳州市司法局工作人员。 委托诉讼代理人莫妮旎，柳州市司法局工作人员。 一审第三人张仁喜，男，瑶族，1962年5月25日出生，住鹿寨县。 上诉人鹿寨县拉沟乡民主村民委员会万角屯村民小组（以下简称万角屯村民小组）因与被上诉人鹿寨县人民政府（以下简称鹿寨县政府）、柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）林权行政登记及行政复议一案，不服南宁铁路运输中级法院（2020）桂71行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 南宁铁路运输中级法院一审查明：2014年5月13日，原告完成林权现场勘界（宗地之间），作出林权现场勘界图（编号：0450207040606-1），鹿寨县拉沟乡民主村民委员会（以下简称民主村委会）盖章确认，相邻周边权利人、万角屯村民小组组长及相关人员均签字确认，民主村委会在林权勘界确权公示上盖章确认。2014年8月18日，张仁喜与万角屯村民小组签订《集体林地家庭承包经营合同书》，约定张仁喜承包万角屯村民小组古寒山一带的林地360.4亩（宗地编号为0××1）。同日，张仁喜向鹿寨县林业局提出林权登记申请。2014年8月28日，鹿寨县林业局针对原告及第三人张仁喜等2户的林权登记申请将现场勘查情况予以公示（鹿林权公第04060601号）。2014年10月9日，民主村委会、鹿寨县拉沟乡林业站（以下简称拉沟乡林业站）、鹿寨县拉沟乡人民政府（以下简称拉沟乡政府）共同向鹿寨县林业局作出公示回执，显示鹿林权公第04060601号公告已于2014年8月28日至2014年9月28日在万角屯村民小组张基城家门口进行上墙公示。2015年4月30日，鹿寨县政府向张仁喜核发第0704002496号《林某》。万角屯村民小组对该核发《林某》的行政行为不服，认为《林某》中的林木所有权应属于原告集体所有，便向柳州市政府申请复议，要求撤销该《林某》。柳州市政府于2019年6月12日受理后，因案情复杂决定经延期三十日审理，经审查后于2019年8月29日作出柳政复〔2019〕166号《柳州市人民政府行政复议决定书》（以下简称166号复议决定），认为原告的复议请求理由不充分，不予支持；鹿寨县政府向第三人张仁喜核发的第0704002496号《林某》符合有关法律法规规定，予以维持。原告对该复议决定不服，于2019年9月17日向柳州市中级人民法院提起本案诉讼，请求：1.撤销柳州市复议决定；2.撤销鹿寨县政府颁发给张仁喜的第0704002496号《林某》。柳州市中级人民法院受理后，经审查认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条第二款、《最高人民法院关于同意实施南宁铁路运输两级法院跨行政区域集中管辖行政案件试点工作的批复》（法〔2018〕6号）、《广西壮族自治区高级人民法院关于南宁铁路运输两级法院受理部分行政案件的通知》（桂高法〔2018〕60号）之规定，以柳州市政府为被告（含与其他行政执法部门作共同被告）的一审案件，由南宁铁路运输中级法院管辖，因此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条的规定，裁定将本案移送至南宁铁路运输中级法院审理。 另查明：2015年10月23日，鹿寨县机构编制委员会作出《关于设立鹿寨县不动产登记机构有关事项的批复》，同意设立鹿寨县不动产登记局，其职责包括会同林业部门负责森林、树木、林地的登记发证。 南宁铁路运输中级法院一审认为：各方当事人对原告及柳州市政府均是本案适格主体、原告的起诉未过起诉期限均无异议，一审法院依法予以确认。综合双方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为：1.鹿寨县政府是否是本案的适格被告？2.第0704002496号《林某》权属来源是否清楚、颁证程序是否合法？3.柳州市复议决定认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法？ 关于鹿寨县政府是否是本案的适格被告的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，本案中第0704002496号《林某》系2015年4月30日由鹿寨县政府核发，2015年10月23日鹿寨县机构编制委员会才批复同意设立鹿寨县不动产登记局，负责会同林业部门负责森林、树木、林地的登记发证职责，鹿寨县政府的发证行为发生于鹿寨县不动产登记局设立前，且柳州市政府也作了复议决定，为实质解决本案纠纷，故案涉《林某》核发后林地登记发证职责机构的变化不影响鹿寨县政府作为本案适格被告。 关于案涉《林某》权属来源是否清楚的问题、程序是否合法的问题。根据国家林业局《林木和林地权属登记管理办法》第五条“林权权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：（一）林权登记申请表；（二）个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件”、第十一条“对经审查符合下列全部条件的登记申请，登记机关应当自受理申请之日起3个月内予以登记：（一）申请登记的森林、林木和林地位置、四至界限、林种、面积或者株数等数据准确；（二）林某明材料合法有效；（三）无权属争议；（四）附图中标明的界桩、明显地物标志与实地相符合”的规定，《林某》的登记发放，林地权属来源清楚、程序合法是基本要素。本案中，第三人张仁喜申请案涉林权登记时提交了《集体林地家庭承包经营合同书》、林权现场勘界图（编号：0450207040606-1），林权权属证明材料合法有效，亦经过原告现场勘界，鹿寨县政府经过法定的公示程序确认案涉林权无权属争议后，根据《广西壮族自治区集体林权制度改革确权发证办法（试行）》第三十九至第四十四条的规定，依法向第三人张仁喜核发《林某》，事实清楚、适用法律正确、程序合法。原告主张勘界及公示程序不合法，且与事实不符，鉴于林权现场勘界图有民主村委会盖章确认，且相邻周边权利人、原告万角屯村民小组组长及相关人员均签字确认，对于第三人张仁喜提出的案涉林权登记申请，民主村委会、拉沟乡林业站、拉沟乡政府亦共同在公示回执上盖章确认，原告亦未提供相反证据予以推翻，故对原告的该主张不予采信。原告主张第三人张仁喜提交的《集体林地家庭承包经营合同书》系虚假合同，因原告未提供充分的证据证实，故不予支持。原告主张未经村民会议决议张同基无权代表村民小组将林地外包，第三人张仁喜提交的《集体林地家庭承包经营合同书》系无效合同，一审法院认为，该合同并未经法定程序确认无效，故原告的主张于法无据，不予采信，原告可另案处理该合同。 关于柳州市复议决定认定的事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，柳州市政府作为鹿寨县政府的上一级人民政府，有权受理对其作出的《林某》不服提出的行政复议申请。柳州市政府收到复议申请后，依法予以受理。柳州市政府经审查，认为鹿寨县政府向第三人张仁喜核发案涉《林某》事实清楚、适用法律正确、程序合法，在法定期限内依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出维持原具体行政行为的复议决定，符合法律规定。综上，166号复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。 综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回万角屯村民小组的诉讼请求。 上诉人万角屯村民小组上诉称：一、一审法院认定“2014年5月13日，原告完成林权现场勘界（宗地之间），作出林权现场勘界图……”错误，一审时上诉人申请张同基出庭作证，其证实勘界图是林业站工作人员制作好后直接拿到张同基家中签字，并未实地勘界。二、万角屯所有居民均未见过林权勘界确权公示，一审法院以“民主村委会、拉沟乡林业站、拉沟乡政府亦共同在公示回执上盖章确认，原告亦未提供相反证据予以推翻”为由，确认公示程序合法，系错误分配举证责任。三、在未召开村民会议情况下，张同基无权以村民小组名义对外签订合同，涉案《集体林地家庭承包经营合同》未生效，不能作为权属来源的依据。综上所述，鹿寨县政府颁证所依据的权属来源材料不足，且不具有合法性。一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法撤销一审判决，支持上诉人一审提出的诉讼请求。 被上诉人鹿寨县政府答辩称：一、张仁喜是上诉人集体成员，在万角屯村民小组2009年8月26日形成的林改方案中，明确古寒山张仁喜责任山，面积过大（数百亩）可以单独发证。此后，双方签订了涉案《集体林地家庭承包经营合同》。该合同合法有效。二、2014年5月13日进行林权现场勘界（宗地之间），相邻周边权利人、万角屯村民小组组长及相关人员均签字确认，且民主村委会盖章确认。上诉人仅凭与其有利害关系的证人证言来申请撤销张仁喜的《林某》，明显证据不足，事实不够充分。三、与涉案《林某》颁发有关的林权勘界确权公示、林权登记发证公示，公示回执单都有时任万角屯村民小组组长张同基、民主村委会、拉沟乡林业站、拉沟乡政府签字或盖章，足以证明公示的事实。四、鹿寨县政府颁证合法，一审判决正确。请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人柳州市政府答辩称：一、根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定，柳州市政府作为鹿寨县政府的上一级人民政府，有权受理对其作出具体行政行为不服提出的行政复议申请。二、柳州市政府经审查，认为鹿寨县政府核发第0704002496号《林某》符合有关法律法规规定，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，作出维持的复议决定，适用法律正确。综上所述，一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。 一审第三人张仁喜未提交书面答辩意见。 各方当事人二审程序中无新证据提交。经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院对一审判决查明的事实予以确认。 本院认为:一、关于适格被告问题。本案中第0704002496号《林某》系2015年4月30日由鹿寨县政府核发，2015年10月23日鹿寨县机构编制委员会批复同意设立鹿寨县不动产登记局，负责会同林业部门负责森林、树木、林地的登记发证职责。根据《中华人民共和国共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，如果当事人对第0704002496号《林某》不服，直接向人民法院起诉的，应当以鹿寨县不动产登记局为被告。但是，当事人选择先申请行政复议的，如果以鹿寨县不动产登记局为被申请人，则复议机关就是鹿寨县政府，这就会形成颁证机关是鹿寨县政府，复议机关也是鹿寨县政府的困局。在此特殊情形下，允许当事人以作出被诉颁证行为的鹿寨县政府为被申请人，向上一级行政机关即柳州市政府申请行为复议，有利于纠纷的实质解决。万角屯村民小组不选择直接起诉，而是选择先向柳州市政府申请行政复议，是其自愿选择，应尊重其选择。在柳州市复议决定情况下，作为复议被申请人的鹿寨县政府即应当顺理成章地作为作出原行政行为的被告。因此，鹿寨县政府、柳州市政府是本案适格被告。 二、关于鹿寨县政府颁发第0704002496号《林某》的合法性问题。2009年修正的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”该法第二十三条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林某等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”根据上述规定，承包方自林地承包合同生效时即取得林地承包经营权，县级以上地方人民政府颁发林某并不是赋予林地承包经营权的行为，而是对承包方已经取得的林地承包经营权的一种登记确认行为，生效的林地承包经营合同是颁发林某的前提和基础。依照2009年修正的《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第一款“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包”的规定，万角屯村民小组有权将其集体所有的土地发包给集体成员，张仁喜是万角屯村民小组集体成员，万角屯村民小组于2010年11月28日与张仁喜签订了涉案《集体林地家庭承包经营合同》，将涉案林地发包给张仁喜，张仁喜至此已经依法取得林地承包经营权。鹿寨县政府根据颁证申请，按照规定的流程进行了调查和公示，公示期间无集体、村民提出异议，对逐级呈报的林地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、林地承包合同等申请材料予以审核，颁发第0704002496号《林某》，权属来源清楚，颁证程序合法。 至于上诉人提出的涉案《集体林地家庭承包经营合同》未生效的问题。万角屯村民小组2009年8月26日在时任组长张同基家中召开了集体林权制度改革会议，会议讨论通过了林改方案。该林改方案明确古寒山张仁喜责任山，面积过大（数百亩）可以单独发证。出席会议的群众在《集体林权制度改革方案表决情况》表上签字捺印，该表设有“同意签名”栏和“不同意签名”栏，实际情况为：应到27户，实到27户，同意27户，不同意0户。这说明万角屯村民小组的林改方案经过了村民小组会议讨论通过，作为时任组长的张同基，有权代表万角屯村民小组与村民签订承包经营合同。因此，张同基代表万角屯村民小组与张仁喜签订的涉案《集体林地家庭承包经营合同》形式合法。依照2009年修正的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条“承包合同自成立之日起生效”的规定，该合同已经生效。鹿寨县政府颁证时对涉案《集体林地家庭承包经营合同》的审查，属证据形式审查，该承包经营合同形式合法且生效，可以作为认定张仁喜取得了承包经营权的依据。当事人如果认为该承包经营合同存在其他违法甚至无效情形，可通过申请仲裁或者提起民事诉讼等方式寻求救济，但显然不是鹿寨县政府颁证时所能审查认定。因此，一审法院认为“该合同并未经法定程序确认无效，故原告的主张于法无据，不予采信”，符合法律规定。 至于上诉人提出的颁证程序不合法问题。张同基作为时任万角屯村民小组组长，其在《林权边界确认表（宗地之间）》上签 字确认，是具有法律效力的行为，张同基在诉讼时出庭作证，主张当时并未真正走界，不能推翻其自己签字的法律效力。且，本案并非因宗地边界纠纷而起，边界签字问题对涉案《林某》的内容并无影响。时任组长张同基同志在有关公示回执单上签字，即代表万角屯村民小组认可了公示内容，即有关林改方案、发证前公示在张基城家门口墙上进行上墙公示的事实足以认定。对于涉案有关公告上墙公示的事实，无需再讨论由上诉人还是被上诉人负举证责任的问题。 三、关于166号复议决定的合法性问题。鹿寨县政府向张仁喜核发案涉《林某》的权属来源清楚，适用法律正确，颁证程序合法。柳州市政府受理行政复议申请后，经依法审查，维持了该颁证行为。166号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 综上所述，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，判决结果正确。上诉人万角屯村民小组的上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费50元，由上诉人鹿寨县拉沟乡民主村民委员会万角屯村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小成 审 判 员 陈伟红 审 判 员 班 艳 二〇二〇年十二月二十五日 法官助理 陆雨清 书 记 员 饶 栖