浙江省丽水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙11行终150号 上诉人（原审原告）桑雅翠，女，1969年4月19日出生，汉族，住丽水市莲都区，现住丽水市莲都区。 被上诉人（原审被告）丽水市公安局莲都区分局。住所地丽水市莲都区紫金路**。统一社会信用代码11332501002650189R。 法定代表人林峰，局长。 委托代理人钟旻栋。 上诉人桑雅翠因与被上诉人丽水市公安局莲都区分局治安管理行政处罚一案，不服莲都区人民法院作出的（2020）浙1102行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院查明，2019年9月27日，原告携带上访材料到北京市天安门地区上访，被北京市公安局天安门分局执勤民警查获。2019年9月28日，被告丽水市公安局莲都区分局受理原告扰乱公共场所秩序一案，并传唤原告进行询问。被告在原告随身携带的黑色包中查到举报、信访材料14份，光盘10个。此后，被告向原告告知拟作出行政处罚的事实、理由、依据、幅度及告知享有陈述申辩权，原告表示不服。被告经复核后不予采纳并作出丽莲公（白）行罚决字[2019]51261号《行政处罚决定书》，决定对原告行政拘留八日。原告不服，遂提起诉讼。另查明，原告因其房屋征收补偿安置问题多次上访。2018年10月19日，原告因在北京市天安门地区非正常上访，被处以行政拘留八日。 原审法院认为，被告丽水市公安局莲都区分局作为原告桑雅翠居住地公安机关，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条规定具有实施本案行政处罚的法定职权。《信访条例》第二条第一款、第十八条第一款规定，信访是指公民采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。本案原告采用走访的形式提出自己的信访事项，应依法依规进行。2019年9月27日，原告未到有关机关设立或者指定的接待场所而到北京市天安门地区非正常上访，已构成扰乱公共场所秩序的行为，应予治安处罚。原告因房屋征收补偿安置问题多次上访，2018年10月19日因在北京市天安门地区非正常上访扰乱公共场所秩序，已被处以行政拘留八日，现被告丽水市公安局莲都区分局根据对当事人询问及对随身物品检查等情况，对原告作出行政拘留八日的行政处罚决定，并无不当。本案被告已履行传唤、行政处罚告知及复核等程序,原告对其程序的质疑,亦不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告桑雅翠的诉讼请求；案件受理费50元，由原告负担。 上诉人桑雅翠上诉称，案涉《行政处罚决定书》依据事实不清，缺乏充分证据，适用法律错误，程序违法。上诉人因土地和房屋被丽水市人民政府违法强拆而信访。2019年9月24日，上诉人出发去北京，9月27日中午先到天安门玩，天安门执勤警官问有没有上访过，上诉人称不让上天安门玩就要提诉求。后上诉人被送到天安门治安总队，5点左右被丽水市驻京办、白云街道和众信保安公司的工作人员带走，9月28日19点到达丽水市公安局莲都区分局，被强制审讯，后被作出丽莲公（白）行罚决字[2019]51261号《行政处罚决定书》，强制送到丽水市拘留所进行了第二次非法拘留8日的处罚。1.被上诉人作出处罚决定是滥用职权，打击报复。上诉人的违法行为发生地是北京地区，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第九条，本案应由北京当地有管辖权的公安机关进行处理，被上诉人无管辖权，无证据表明由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜，亦没有行政案件移交处理手续。2.被上诉人作出的处罚依法不能成立。上诉人没有违法，无须依据《治安管理处罚法》进行处罚，北京警方没有对上诉人作出书面处罚和训诫，案涉行政处罚没有事实和法律依据。3.被上诉人作出处罚违反法定程序。案涉行政处罚时间仓促，有违相关立案调查取证的程序性规定。被上诉人没有北京警方移交的书证和录音录像，未具体明确上诉人在何时、何地、实施了何种应当受到治安管理处罚的扰乱公共场所秩序行为。无证据证明北京警方对上诉人进行劝阻、批评教育、采取了必要的现场处置措施及认定上诉人非法信访应受治安管理处罚。4.地方公安机关对发生在北京的违法行为，依法不享有行政处罚权。被上诉人在没有北京警方案件移交的情况下，对上诉人在其管辖权以外的行为行使行政权力，超越职权管辖范围，《公安机关办理行政案件程序规定》只是公安部部门规章，不应当作为管辖权依据。5.《行政处罚法》不是作出治安管理处罚决定的法律依据。根据特别规定优于一般规定、新规定优于旧规定的司法原则，应当优先适用《治安管理处罚法》，本案没有依法作出和送达《治安管理处罚决定书》，而是适用《行政处罚法》作出和送达《行政处罚决定书》，程序违法，适用法律错误。6.违反政法委关于处理上访人员的要求规定。只有案发地公安有权对当事人进行训诫，驻京办若无合法手续，不得抓人，无权开具假训诫书。执法应出具违法行为通知书，当事人因同一行为在一天内受到训诫后，又被执行拘留，属于一事双罚。7.2016年6月22日、2018年6月15日，丽水公安部门两次参与政府组织的对上诉人房屋的强拆行为，违反公安部《2011年公安机关党风廉政建设和反腐败工作意见》。综上，请求撤销一审判决，撤销丽莲公（白）行罚决字[2019]51261号《行政处罚决定书》，诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人丽水市公安局莲都区分局答辩称，原审判决认定事实正确，判决合法有据。2019年9月27日，上诉人没有到有关机关设立或者指定的接待场所，而是到了北京市天安门地区非正常上访，已经构成扰乱公共场所秩序。答辩人根据对当事人询问及对随身物品检查等情况，对上诉人作出行政拘留8日的行政处罚决定，且已经履行传唤、行政处罚告知及复核等程序。答辩人在原审当中向法庭提供的相关证据，经原审法院庭审质证后予以确认，并作了综合认定作为定案证据采纳，正确合法，原审判决符合法律规定程序。综上，请求依法维持原审判决。 二审期间，上诉人提交以下证据作为新证据：1.薛坟岗地块拍卖成交信息、周畈1.29亩地块在城西学校（初中部）建设项目可行性研究报告中获批信息，待证政府违法强占土地；2.关于绿谷信息产业园北区块桑雅翠户信访事项的答复及谢龙兴、桑雅翠补偿方案，待证强拆房屋没有实地勘察测量面积，没有补偿安置，强拆违法；3.上诉人土地、房屋位置平面图、测绘图，祖上遗留老宅基地证明，待证没有实测和依法评估房屋面积；4.上诉人写给各部门的诉求书，待证上诉人的诉求未得到解决；5.丽水市国土资源局公开出让国有建设用地使用权公告（丽土告字[2018]24号），待证上诉人房屋土地地块被出让为商住用地；6.公安局参与两次强拆的照片及新闻报导，待证强拆事实；7.中组部精神、国务院《关于对上访人的车费、住宿费和生活费进行补助的通知》，待证上访人合法诉请应予以保障；8.出警照片及说明，待证2020年10月18日开发商强占上诉人土地，报警后被上诉人没有调查核实，不作为；9.报警电话记录，待证上诉人报警请求保护反被打击报复。 被上诉人对上诉人提交的证据质证认为，对证据1-6真实性、合法性、关联性均有异议；对证据7真实性无异议，但认为不能证明上诉人上访行为的合法性；对证据8、9，认为不能证明待证事实。 本院对上述证据认定如下:上诉人提供的证据1-7不符合新证据的要求,且与本案不具有关联性，证据8不能证明待证事实，与本案不具有关联性，证据9不能证明待证事实，故对上诉人提交的证据本院不予采信。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条和公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第九条的规定,除涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件外,行政案件也可以由违法行为人居住地公安机关管辖。因上诉人的经常居住地属丽水市公安局莲都区分局辖区,其实施案涉行为后已返回居住地,从有利于案件处理和执行的角度看,更适宜由居住地公安机关进行管辖,故丽水市公安局莲都区分局对上诉人的案涉行为行使管辖权并无不当。上诉人、证人的询问笔录及上诉人随身携带的物品情况等证据，能够证明被诉行政处罚所认定的基本事实。国务院《信访条例》第十八条、第二十条规定,信访人员在信访过程中应当遵守法律、法规,不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利,自觉维护社会公共秩序和信访秩序;采用走访形式提出信访事项的,应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第(二)项规定,扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的,处警告或者二百元以下罚款;情节较重的,处五日以上十日以下拘留,可以并处五百元以下罚款。北京天安门地区不是信访接待场所,不接待信访人员走访,也不允许信访人员滞留或聚集。上诉人曾于2018年10月19日在北京天安门地区非正常上访被处行政拘留八日的行政处罚，现再次到天安门地区非正常上访,丽水市公安局莲都区分局认定其构成扰乱公共场所秩序,且情节较重，并无不当。在案件办理过程中,丽水市公安局莲都区分局依法履行了受案、传唤、询问、调查、告知、审批、决定等法定程序，对因非正常上访扰乱公共秩序的行为作出《行政处罚决定书》，程序亦无不当。关于上诉人提出“一事双罚”的主张，缺乏事实依据。综上，上诉人的上诉理由不能成立。一审判决认定事实清楚,适用法律、法规正确,应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人桑雅翠负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱建民 审 判 员 邹一峻 审 判 员 李月群 二〇二〇年十二月二十八日 代书记员 郑丽珍