浙江省丽水市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙11行终133号 上诉人（原审原告）松阳县华泰塑料包装制品厂，住所地松阳县西屏镇古安亭北山路**（西屏镇四村工业小区内），统一社会信用代码：91331124MA2GD1N215。 法定代表人吴翠兰。 委托代理人张传晓，浙江元嘉律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）松阳县土地和房屋征收工作指导中心，住所地松阳县西屏街道环城西路**，统一社会信用代码：12332528078674400P。 法定代表人叶松军，主任。 应诉负责人潘拥民，副主任。 委托代理人饶炳海，浙江绿谷律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）丁春萍，女，1968年9月9日出生，汉族，住松阳县。 上诉人松阳县华泰塑料包装制品厂与被上诉人松阳县土地和房屋征收工作指导中心、被上诉人丁春萍因确认行政协议无效一案，不服景宁畲族自治县人民法院（2020）浙1127行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原判认定，案涉厂房位于松阳县××街道××路××弄××号，原是叶连信经营的一家炒货厂。2000年6月13日经松阳县人民法院裁定（［2000］松执字第158号民事裁定书）以6.1万元变卖给案外人占小福所有并使用。占小福于2005年将该厂房转让给原告所有并使用。原告系吴翠兰投资的个人独资企业。2010年4月至2011年4月，林在芸（吴翠兰的丈夫）与丁春萍之间有经济往来，2012年5月23日，丁春萍与林在芸签订抵押合同，将松阳县××街道××路××弄××号的厂房抵押给丁春萍，抵押合同中约定“如甲方违约以肆拾贰万债务款将厂房场地转归乙方所有。如乙方违约，肆拾贰万债权款抵销没收，抵押物厂房厂地仍归还甲方”。此后，厂房一直由丁春萍占有使用。2019年10月31日，松阳县人民政府发布通告，决定对松阳县北山区块城中村改造项目房屋征收范围内国有土地上的房屋实施征收。涉案厂房属于征收红线范围内。2019年12月9日，松阳县人民政府西屏街道办事处与丁春萍签订《松阳县国有土地上房屋征收补偿协议书》。原审另查明，松阳县政府房屋征收工作办公室现已更名为松阳县土地和房屋征收工作指导中心。 原审法院经审理认为，松阳县人民政府西屏街道办事处与丁春萍签订的《松阳县国有土地上房屋征收补偿协议书》实系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。原告认为案涉的《松阳县国有土地上房屋征收补偿协议书》存在没有依据等重大且明显违法情形而主张协议无效。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，出现一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；以合法形式掩盖非法目的；损害社会公共利益；违反法律、行政法规的强制性规定五种情形之一的，合同无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十九条规定“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：(一)行政行为实施主体不具有行政主体资格；(二)减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；(四)其他重大且明显违法的情形”。故涉案行政行为不存在《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释规定的无效情形，经释明后，原告拒绝变更其诉讼请求，故应判决驳回其诉讼请求。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十四条第二款、第九十九条的规定，判决驳回原告松阳县华泰塑料包装制品厂的诉讼请求。案件受理费50元，由原告松阳县华泰塑料包装制品厂负担。 上诉人松阳县华泰塑料包装制品厂上诉称：一、上诉人是被征收房屋的所有权人。根据占小福的证明、原审法院（2000）松执字第158号民事裁定书以及一审法院依职权调取的证据，证实占小福于2005年将厂房转让给上诉人所有并使用，一审法院认定事实正确。二、被上诉人与原审第三人丁春萍签订的补偿协议无效。上诉人是被征收房屋的所有权人，被上诉人应当保障上诉人的合法权益，对上诉人给予公平补偿。被上诉人与第三人丁春萍签订补偿协议，减损了上诉人的权利，没有法律法规依据，存在重大且明显的违法情形，同时也违反了行政法规的强制性规定。根据相关法律规定，人民法院应当确认被上诉人与第三人丁春萍签订的补偿协议无效。三、一审法院适用法律错误，向上诉人释明不当。案涉补偿协议不符合最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定第十四条“胁迫、欺诈、重大误解、显示公平”等可撤销情形，而应当依法认定无效。一审法院适用法律错误，向上诉人释明不当。四、被上诉人应当依法赔偿上诉人的损失。鉴于被上诉人已经向第三人丁春萍支付了2859035.71元的房屋拆迁补偿款，且在一审行政答辩状中明确表示不可能另行重新与上诉人签订房屋征收补偿协议，由此给上诉人造成了重大损失。根据最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定第十五条第二款“因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿”的规定，人民法院应当依法判决被上诉人赔偿上诉人的损失。上诉人的损失数额即为被上诉人向丁春萍支付的款项2859035.71元，利息应从被上诉人实际支付给丁春萍之日起，按年利率6%计算。综上，请求二审法院依法改判。 被上诉人松阳县土地和房屋征收工作指导中心辩称：一、原审判决认定事实基本清楚，适用法律及判决结果正确。1、上诉人不是被征收房屋的所有权人。被征收房屋的所有权人是松阳县交通炒货厂，上诉人认为自己是涉案房屋的所有权人缺乏事实和法律依据。从事实上说,案涉房屋仅是有可能由占小福出卖给上诉人,但是并没有足够的证据证实,该房屋也有可能是出卖给案外人林在芸夫妇。上诉人没有任何买卖的凭证予以证实其与占小福之间存在买卖合同关系。仅是由占小福在事后出具了一份证明，证人书面证言不能作为认定案件事实的证据使用。所以答辩人认为对一审法院该部分案件事实的认定,即“占小福于2005年将该厂房转让给原告所有并使用”是有异议的,故答辩人只认可原判决认定“基本事实清楚”。案涉房屋是不动产,根据我国《物权法》第9条明文规定:不动产物权的设立、变更、转让和消灭,经依法登记,发生效力,未经登记,不发生效力。即使是上诉人在事实上能够出示相关的交易凭证,但未经登记,依法也不是案涉房产的所有权人。2、原审判决适用法律正确。涉案协议不存在《合同法》第52条、《行政诉讼法》及有关司法解释规定的无效情形,在一审原告不变更诉讼请求的情况下,驳回原告的诉讼请求,是正确的。涉案房屋已经由有权部门进行产权认定并经过依法评估,再结合相关政策予以签订拆迁协议,不存在任何违法情形。3、原审判决向一审原告的释明没有不当之处。原审判决向一审原告释明是否变更诉讼请求,是根据“行政诉讼法司法解释”第94条第二款的规定进行,人民法院征求原审原告是否变更诉讼请求,并不表明人民法院告知原告可以提出撤销行政行为的诉讼请求并能得到法院的支持。二、答辩人所作行政行为不存在无效情形。松阳县人民政府西屏街道办事处与丁春萍签订的《松阳县国有土地上房屋征收补偿协议书》有效。1、该房地产在征收时的占用、使用人是丁春萍,丁春萍向征收实施机关出示的产权依据是《厂房土地抵押合同》,抵押人是林在芸、吴翠兰。根据丁春萍的陈述该厂房土地已经在抵押期满后协商转归丁春萍所有,因为抵押人无合法产权故一直不能办理产权过户登记。征收实施单位为慎重起见,联系了抵押人,但抵押人一直没有向征收实施单位提供有效的产权证明。直到征收实施单位与丁春萍签订了补偿协议书后,一审原告才向征收实施单位出具了一份占小福于2019年12月12日书写的证明,该证明内容为案涉厂房土地已经出售给一审原告。征收实施单位认为仅凭份事后补写的个人证明不足以证实产权的实际所有人为一审原告,且该证明与《厂房土地抵押合同》的抵押人(林在芸、吴翠兰)有矛盾。故综合认定丁春萍为被征收人。2、结合丁春萍实际占有使用案涉厂房土地的现状,被上诉人与实际占有使用人签订协议,没有违法之处,现在房屋已经拆除完毕,一审原告如认为其对案涉拆迁补偿款享有相应权利,应向丁春萍提出民事诉讼,请求确认抵押协议的效力和该拆迁补偿款的归属。因为被上诉人没有违法行政行为,故无须对上诉人进行赔偿。综上所述,请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 被上诉人丁春萍答辩称：松阳一中圆盘开兽药店的老板王春女是上诉人法定代表人吴翠兰夫妇和答辩人的朋友,经王春女介绍借钱给吴翠兰夫妇,借款到期后,吴翠兰夫妇迟迟没归还,2012年5月22日,答辩人打电话约吴翠兰夫妇及王春女一起商量还款事宜,后经协商,吴翠兰夫妇愿意把座落在西屏镇古安亭北山路****厂房厂地抵押给答辩人,并且说好第二天将抵押物房地产相关权属材料证件交给答辩人,但迟迟没有送下来,第三天我打电话给吴翠兰丈夫,他说所有证件找不到了,一口同意房子作价肆拾贰万元抵债,把厂房厂地给答辩人,房子归答辩人管理、使用。当时因为上诉人无合法产权故一直不能办理产权过户登记。请求二审法院依法作出公正判决。 本院二审查明的事实与原判一致，故对原判认定的事实予以确认。 本院认为，《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合；对未经产权登记和所有权人不明确的房屋，应当提请设区的市、县（市、区）人民政府组织有关部门依法进行调查、认定和处理......”。案涉厂房未办理房屋所有权证，且存在产权不明的情况。上诉人虽主张案涉厂房的所有权，但基于其法定代表人吴翠兰的丈夫林在芸曾与原审第三人丁春萍有债务纠纷，且就案涉厂房与丁春萍签订了《厂房土地抵押合同》，此后案涉厂房一直由丁春萍占有、使用和收益。被上诉人基于上述事实和有关部门的调查认定结果，以丁春萍为案涉厂房的实际所有权人签订安置补偿协议，具有相应依据，所签订的协议亦不存在上诉人所称的无效情形，一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。上诉人的上诉理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审受理费50元，由上诉人松阳县华泰塑料包装制品厂负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 邹一峻 审 判 员 李月群 审 判 员 吴金花 二〇二〇年十二月三日 代书记员 刘 静