浙江省绍兴市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙06行终432号 上诉人（原审原告）王慧娟，女，1963年11月26日出生，汉族，户籍地浙江省绍兴市越城区，现住浙江省绍兴市越城区。 被上诉人（原审被告）绍兴市柯桥区行政审批局。住所地浙江省绍兴市柯桥区华齐路**。 法定代表人金阿根，局长。 出庭行政机关负责人陈天虹，副局长。 委托代理人何振平，男。 委托代理人周俊妤，浙江越光律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）浙江天工置业有限公司。住所。住所地浙江省绍兴市柯桥区安昌街道东市div> 法定代表人胡卡娜，董事长。 委托代理人严炎中，浙江大公律师事务所律师。 上诉人王慧娟因其他行政行为一案，不服绍兴市柯桥区人民法院（2020）浙0603行初80号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问，本院不开庭进行了审理。上诉人王慧娟，被上诉人绍兴市柯桥区行政审批局（以下简称“柯桥审批局”）副局长陈天虹及委托代理人何振平、周俊妤，原审第三人浙江天工置业有限公司（以下简称“天工公司”）的委托代理人严炎中到庭应询。本案现已审理终结。 上诉人王慧娟于一审时起诉称，2017年1月原绍兴市柯桥区建筑业管理局（现已撤销，2019年3月职能变更至被告处）将其管理职能委托给绍兴市柯桥区平水新城指挥部办公室（以下简称“平水新城指挥部”）行使，具体权限包括：建筑工程施工许可证核发、建筑工程备案等。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第六款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”故原告将柯桥审批局列为本案被告。2018年3月14日，原告与第三人签订开墅98幢102室购房合同，并于2018年3月30日在网上备案。2019年9月27日，原告收到第三人邮寄的《交房通知书》（未盖公司公章）。2019年9月30日，原告前去办理交房手续。在交房过程中，原告发现该房屋实体与备案合同中施工图严重不符，并存在严重的质量问题，就中止了交房程序。因第三人未及时向被告所属的城建档案室提交竣工图及相关资料，经原告多方打探、多次查询，才于2019年12月23日从城建档案室拷贝到竣工图等资料。资料显示，第三人于2019年8月17日召集勘察、设计、施工、监理，通过了单位工程质量竣工验收，综合验收结论“合格”。第三人应于15日内向平水新城指挥部申报开墅98#楼《房屋建筑工程竣工验收备案表》，平水新城指挥部给予批准备案。经原告核对发现，98#楼存在违反强制性施工规范、未完成设计图纸要求的问题：低于900mm窗台未装护窗栏杆，地下，地下室未按图纸设计浇筑轻骨料混凝土垫层、地下室地坪标高未达到设计标高改变房屋的空间，保温节能工程未施工到位、实体中未见地下室与外部空气直接接触的墙面保温层、未见楼层地面保温层，建设单位违规将地下室西三墙的剪力墙改成砖块墙、改变房屋主体结构、房屋存在重大安全隐患，违规改建地下室墙体、违规增加地下室建筑面积、提高容积率，整幢房屋窗户玻璃不符合设计规范、交付房屋与竣工图不符，现场未见太阳能热水系统，房屋与施工图不符、地下、地下室未见乙级防火门露台铁艺处未见施工图标注的钢化玻璃等。第三人存档的竣工图纸编制日期显示为2018年10月26日，而绍兴市柯桥区平水镇人民政府在2019年5月17日给孙文祥（联名信访联系人）的信访回复中明确“该项目仍处于施工阶段，并未竣工”。而第三人于2019年8月17日召集勘察、设计、施工、监理，通过了单位工程质量竣工验收，综合验收结论为“合格”。由此可以证明，施工单位和监理单位是在该工程竣工前10个月就已经编制了竣工图，且竣工图没有按照房屋建筑工程竣工时实体情况修改编制，所编制的竣工图属于虚假证明文件。《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第十一条规定：“建设单位采用虚假证明文件办理工程竣工验收备案的，工程竣工验收无效，备案机关责令停止使用，重新组织竣工验收，处20万元以上50万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”第三人在明知不符合设计要求和违反强制性施工规范的情况下，采用虚假证明文件向被告委托的平水新城指挥部申报竣工备案。平水新城指挥部相关工作人员滥用职权，明显不当地签发同意涉案房屋竣工验收备案。故原告根据《中华人民共和国行政4诉讼法》第七十条第一款第（五）、（六）项之规定，提起本案诉讼，要求确认被告委托的平水新城指挥部于2019年9月签发的天工开墅98#楼《房屋建筑工程竣工验收备案表》竣工验收无效，由备案机关责令停止使用，重新组织竣工验收，本案诉讼费由被告承担。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项之规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当属于人民法院受案范围。《建设工程质量管理条例》第四十九条第一款规定：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。”《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第六条第一款进一步规定：“备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。”根据国务院国发〔2003〕5号《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》的规定，建设工程竣工备案属告知性备案。据此，竣工验收备案是行政主管机关为监管需要而收集工程建设相关情况的登记备查行为，备案行为对除建设单位外的公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响。原告对开墅98#楼的房屋建筑工程竣工验收备案行为的起诉依法不属于行政诉讼受案范围。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定如下：驳回原告的起诉。 上诉人王慧娟上诉称：1.本案属于行政诉讼受案范围，备案行为对上诉人合法权益明显产生实际影响。备案管理是工程质量监管的最后环节，是建设行政机关对建设单位报送的所有文件和监督机构提交的质量监督报告行使监督权的具体行政行为。被上诉人同意案涉工程竣工验收备案，将属于不合格的工程评定为合格，严重侵害上诉人的财产权。2.被诉行政行为存在重大且明显违法的情形，已构成被诉行政行为属于无效的主客观要件。3.一审法院在审理案件中存在明显不当。（1）天工开墅98＃楼除上诉人外还有1户购房者，法院没有通知其作为第三人参加诉讼。（2）一审法院对被上诉人不利的法律条款视而不见。请求判令：1.撤销一审裁定，依法支持上诉人的一审请求；2.诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人柯桥审批局答辩称：1.一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。被上诉人的备案行为并没有对上诉人设立权利义务或对其合法权益造成直接影响。2.上诉人的请求没有事实和法律依据。被上诉人根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》作出竣工验收备案行为，不存在重大且明显违法情形。3.上诉人不具有原告主体资格。上诉人非备案行为的相对人，且备案是就竣工验收合格的行为状态进行审核并记载备份以供查考的行为，与上诉人不具有利害关系。4.上诉人起诉已经超过法定期限。上诉人于2019年4月15日信访反映案涉房屋质量问题，并称其于2019年9月30日办理交房手续时因房屋实体与备案合同中施工图纸严重不符而中止交房，说明其至迟已于2019年9月30日了解原审第三人的竣工验收备案事实，而其在2020年6月起诉，已经超过6个月的期限。综上，请求驳回上诉，维持一审裁定。 原审第三人天工公司述称：1.一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。案涉竣工验收备案行为是告知性备案，针对该行为的起诉不属于行政诉讼受案范围。2.案涉竣工验收备案行为主体和程序均合法，不存在法定无效情形。3.上诉人的上诉理由没有相应事实依据，可能存在的纠纷也与备案行为无关。综上，请求驳回上诉，维持一审裁定。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。本案中，上诉人不是被诉行政行为相对人。对于上诉人是否与被诉行政行为存在利害关系，根据国务院国发〔2003〕5号《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》的规定，建设工程竣工备案属于告知性备案，竣工验收备案系行政主管机关为监管需要而收集工程建设相关情况的登记备查行为，一审据此认定该行政行为对上诉人权利义务不产生实际影响，并无不当。上诉人的上诉意见缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上，上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  蒋 瑛 审 判 员  范卓娅 审 判 员  张亚彬 二〇二〇年十二月八日 法官助理  张 明 书 记 员  俞银星