浙江省诸暨市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0681行初80号 原告李国祥，男，1953年11月14日出生，汉族，住诸暨市。 委托代理人李建峰，男，1977年11月20日出生，汉族，住诸暨市，系原告李国祥儿子。 委托代理人李婉婉，女，1974年2月15日出生，汉族，住诸暨市，系原告李国祥女儿。 原告李建峰，男，1977年11月20日出生，汉族，住诸暨市。 原告李婉婉，女，1974年2月15日出生，汉族，住诸暨市。 委托代理人李建峰，身份信息同上。 被告诸暨市东白湖镇人民政府，住所地诸暨市东白湖镇陈蔡村新建路**。 法定代表人杨泽南，镇长。 出庭的行政机关负责人杨泽南。 委托代理人马悦铨，浙江越兴律师事务所律师。 委托代理人丁双莹，浙江越兴律师事务所律师。 原告李国祥、李建峰、李婉婉诉被告诸暨市东白湖镇人民政府（以下至判决主文前简称东白湖镇政府）房屋征收补偿行政协议一案，原告于2020年7月9日向本院起诉。本院于同日立案后，于2020年7月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月15日公开开庭审理了本案。原告李国祥、李婉婉的委托代理人又系原告李建峰，被告东白湖镇政府镇长杨泽南及委托代理人马悦铨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年6月30日，原告李国祥与被告东白湖镇政府签订《陈蔡水库加固改造工程房屋征收补偿安置协议》（编号：×××22）一份。 原告李国祥、李建峰、李婉婉诉称：1.案涉房屋征收补偿协议的行政机关签订方为东白湖镇政府，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、国土资源部《征用土地公告办法》第十一条的规定，征收集体土地的实施机关为市、县人民政府及土地主管部门。乡、镇政府并非土地管理法及实施条例规定的集体土地征收机关，也不具有清除集体土地上附着物的法定职权。因此，东白湖镇政府不具有征收集体土地及土地上附着物的法定职权，不具有签订征收补偿协议的行政主体资格。2.诸暨市人民政府2019年8月30日回复原告的政府信息依申请公开答复书（诸政信公答字[2019]46号）表明，在案涉房屋征收补偿协议签订之时，陈蔡水库加固改造工程涉及的集体土地征收并未获得浙江省人民政府的批准。根据《中华人民共和国土地管理法》、浙江省实施《中华人民共和国土地管理法》办法等有关法律规定，征收集体土地必须由省、自治区、直辖市人民政府批准后方可实施。根据土地管理法的规定，集体土地上的房屋是土地上的附着物，只有在征收集体土地的同时才能对土地上的附着物进行征收补偿。因此，在未获集体土地征收批复情况下，东白湖镇政府与原告签订房屋征收补偿协议，这一行政行为没有法律依据，明显属于未批先征的重大违法行为。3.拆迁组工作人员在签订协议过程中采取哄骗、威胁、非法限制人身自由等方式，使原告李国祥在非平等自愿的前提下签订了房屋征收补偿协议。6月30日下午，原告李国祥与拆迁工作组就房屋评估等拆迁补偿事项未能达成一致意见，故拒绝签订协议。当天晚上9点多，工作组将李国祥带到拆迁组办公地，限制其人身自由，采取哄骗、威逼等方式强迫其签订协议。这期间李国祥的子女两次报警要求放其父亲回家都未能成功，同时还打电话给大姑让她到村拆迁办公地把父亲接回来，拆迁组的人根本不让她进去。直至7月1日凌晨4点多，李国祥在身心极度疲惫，精神接近崩溃的情况下签了字。原告李国祥身患多种疾病，因长期酗酒导致脑萎缩，情绪时常不稳定，易激动易暴躁，当天晚上被拆迁组轮番熬夜威逼，长达7个多小时，这种“熬鹰”式做法，使原告在身心极度疲惫，意识模糊的情况下签字，明显违背了公平自愿的原则。4.原告李婉婉和李建峰均系征收区域内在册的农业安置人口，享有获得补偿安置权利。诸暨市人民政府发布的《陈蔡水库加固改造工程集体土地上房屋征收补偿安置实施办法》（诸政办发[2019]19号）第四条第三款中对有关农业安置人口的住宅房屋合法建筑面积征收补偿安置做出明确规定：无房屋所有权合法手续但符合自然分户条件的子女（征收公告之日已年满18周岁）可从父母处按人均等份析产后进行补偿安置。根据此条款，原告李国祥的房屋必须进行人均等份析产后进行补偿安置，原告李婉婉和李建峰对该房屋具有三分之二的补偿安置权利。原告李婉婉和李建峰多次表明会尽快从外地赶回商谈拆迁事项，然而东白湖镇政府在原告李婉婉和李建峰明确反对6月30日签约的情况下，仍强迫李国祥在协议上签字，明显损害了利益相关人李婉婉和李建峰的合法权益。5.原告李国祥签订协议时，协议上并未填写具体补偿金额等关键性要素，属于空白协议。协议签订后，被告方扣留了全部协议，原告方多次交涉无果，至今为止，原告方也没有拿到协议，根本不清楚协议的具体内容和条款。被告的这些行为明显违背了合同订立的基本原则，无法保证该协议的真实性、公平性。6.东白湖镇政府在案涉协议签订之时，未出具案涉房屋的分户评估报告，未对房屋的室内装修进行评估，原告也未认可被告给出的补偿金额。在此情形下签订补偿协议，违反了房屋征收补偿的法定程序，未经房屋评估这一必要程序，明显属于程序违法。综上所述，原告方认为，李国祥与东白湖镇政府签订的《陈蔡水库加固改造工程房屋征收补偿安置协议》属于无效协议。现起诉要求判令原告与被告签订的《陈蔡水库加固改造工程房屋征收补偿安置协议》无效，归还原告被征房屋的集体土地使用权证。审理中，原告变更请求为请求确认原告与被告签订的《陈蔡水库加固改造工程房屋征收补偿安置协议》无效。 原告为证实其主张向本院提交了下列证据： 1.通讯清单，证明李国祥被被告带走，李建峰于2020年6月30日、2020年7月1日两次报警的事实； 2.诸暨市人民医院门诊病历一份，证明原告李国祥身体不好，被告凌晨2点强行把他带走的事实。 被告东白湖镇政府辩称：原告诉请内容缺乏事实和法律依据。被告根据《诸暨市人民政府办公室关于印发陈蔡水库加固改造工程集体土地上房屋征收补偿安置实施办法的通知》（诸政办发〔2019〕19号）精神，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十二条及实施条例第十八条的规定，依法对辖区土地进行综合整治利用。因此，被告与原告签订征收补偿协议有相应法律依据，主体适格。且征收补偿协议的签订系双方协商一致后，李国祥在平等自愿情况下签字的，签订过程中并不存在哄骗、威胁、非法限制人身自由等情形。双方签订的补偿协议是合法有效的，具有法律效力。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告东白湖镇政府在举证期限内向本院提供了以下证据、依据: 1.房屋征收补偿安置协议一份，证明被告和李国祥签订的只有这份协议，该份协议并不像原告所说的是空白，协议第13条很明确，本协议一式四份，李国祥手中是有协议的事实； 2.浙江省发展和改革委员会文件（浙发改农经〔2019〕381号）《省发展改革委关于诸暨市陈蔡水库加固改造工程项目建议书的批复》，证明本案征迁项目是经过审批的事实； 3.浙江省建设用地审批意见书及其附图； 4.诸暨市2019年度计划第十三批次建设用地情况汇总表； 5.诸暨市自然资源和规划局征收集体土地听证告知书； 6.听证告知书送达回执； 7.东白湖镇殿南村村委会证明； 8.征收集体土地听证告知书张贴证明； 9.会议记录； 10.殿南村村民代表签到表； 11.村民（代表）会议纪要； 12.权属证明； 13.征地告知书； 14.征地告知书张贴证明； 15.征地补偿协议； 证据3-15证明陈蔡水库加固工程是经审批，履行了相应手续的事实。 对于原告提交的证据1，被告质证认为只能反映有过通话的事实，不能达到原告证明目的；证据2，与本案无关。对于被告提交的证据1，原告无异议，但认为李国祥签订时是空白的协议；证据2，批复时间是2019年9月，拆迁是4月份，属于未批先征；证据3-15，真实性无异议，审批意见书，被告存在未批先征的违法行为，集体土地征收听证告知书，是集体的公共用房，户数是0，没有涉及到原告家庭，村民的名单、会议记录、征地告知书等涉及到的是公共地块和村里的集体房子，没有涉及到住房，东白湖镇政府没有权力发布公告。 因原、被告双方对庭审提交的证据真实性均无异议，仅对部分证明目的有异议，本院对上述证据均予以确认。 经审理查明，原告李国祥在诸暨市××镇××村××幢。2019年4月30日，诸暨市人民政府办公室发布诸政办发〔2019〕19号文件，确定陈蔡水库加固改造工程集体土地上房屋征收补偿安置实施办法。2019年4月28日，被告发布《陈蔡水库加固改造工程集体土地上房屋征收公告》，确定征收范围为陈蔡水库88.58米高程征收线以下及位于饮用水源—级保护区内（环湖线至水库区域）范围内，涉及柯溪坞村、南三江村、上河图村、下河图村、王家沿村、蔡义坞村、下叉坞村等7个自然村的部分房屋及设施，征收主管部门为诸暨市自然资源和规划局，征收实施单位为被告东白湖镇政府，征收时间2019年4月25日至2019年7月31日，原告李国祥名下房屋位于上述征收范围内。2019年6月30日，原告李国祥与被告东白湖镇政府签订《陈蔡水库加固改造工程房屋征收补偿安置协议》一份，约定李国祥同意将坐落在东白湖镇南三江村实测建筑面积为358.65㎡的房屋（其中合法建筑面积286.78㎡，其他建筑面积71.89㎡）交给被告拆除，原告选择安置方式为货币补偿，共计金额2191113元。2019年8月14日，诸暨市人民政府统一征地事务所发布诸政告2019-117号《征地告知书》，告知因建设需要征收东白湖镇殿南村集体土地，同时告知了征收相关事项，并于同日送达东白湖镇殿南村村民委员会并张贴。同日，诸暨市自然资源和规划局发布诸自然资规征（听）字2019-117号《征收集体土地听证告知书》，告知东白湖镇殿南村因东白湖镇19-043号用地建设项目需要，拟征收该村集体土地0.7143公顷等，并于同日送达东白湖镇殿南村村民委员会并张贴。2019年8月21日，诸暨市东白湖镇殿南村村民委员会向诸暨市自然资源和规划局出具证明，证明在公告期内无单位（组织）、公民要求听证。2019年8月21日，诸暨市人民政府统一征地事务所作为甲方与乙方诸暨市东白湖镇殿南村股份经济合作社签订《征地补偿协议》，约定诸暨市人民政府需征收乙方集体所有位于殿南村处的土地，拟征收土地总面积为0.7143公顷，补偿金额48.2153万元。2019年9月3日，浙江省发展和改革委员会作出浙发改农经〔2019〕381号《省发展改革委关于诸暨市陈蔡水库加固改造工程项目建议书的批复》，对上述项目立项。2019年12月31日，浙江省人民政府批准同意诸暨市人民政府申请的诸暨市2019年度计划第十三批次建设用地11.3764公顷（征收集体土地11.3764公顷）。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”根据上述规定，可以看出行政协议无效有两种情形，即存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形或者民事法律规范确认的协议无效的情形。本案中，原告同时主张被告存在未批先征违法行为以及采取欺诈、胁迫和哄骗方式签订协议，从而主张协议无效。对此诉称，本院分别予以论述。首先，被告是否存在未批先征的违法行为从而导致协议无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”本案中补偿安置协议签订于2019年6月30日，协议签订之时浙江省人民政府并未批准案涉地块的用地申请，本案确实存在未经省人民政府批准用地而实施征迁的违法行为。但根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第三款规定“行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。”本案中浙江省人民政府已于2019年12月31日批准了案涉地块的用地申请，根据上述规定，可依法确认本案协议有效。其次，被告是否存在采取欺诈、胁迫和哄骗方式迫使原告签订补偿安置协议从而导致协议无效。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”采取欺诈、胁迫等方式签订协议时，需同时损害了国家利益才导致协议无效。本案中，根据原告提交的2次110通讯记录并不足以证明被告存在欺诈、胁迫方式逼迫原告签订协议，且原告亦无证据证明该协议存在损害国家利益的情形，故案涉协议不存在无效情形。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条规定“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”本案中，经本院庭审释明，原告拒绝变更诉讼请求，坚持起诉确认原告李国祥与被告东白湖镇政府签订《陈蔡水库加固改造工程房屋征收补偿安置协议》（编号：×××22）无效，原告之诉请，依法应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款之规定，判决如下： 驳回原告李国祥、李建峰、李婉婉的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告李国祥、李建峰、李婉婉负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  徐怡燕 审 判 员  郭幼芬 人民陪审员  金春泱 二〇二〇年十二月三十日 法官 助理  陈凯森 书 记 员  马 琼 附：本判决适用的相关法律依据 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。 二、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第九十四条公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。 公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。 第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”： （一）行政行为实施主体不具有行政主体资格； （二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据； （三）行政行为的内容客观上不可能实施； （四）其他重大且明显违法的情形。 三、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第十二条行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。 人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。 行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。 13