山东省聊城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)鲁15行初405号 原告:曹代旺，男，1952年9月23日出生，汉族，农民，住阳谷县。 原告:曹书清，男，1969年2月14日出生，汉族，农民，住阳谷县。 原告:曹占伟，男，1981年5月8日出生，汉族，农民，住阳谷县。 原告:姜怀飞，男，1982年11月14日出生，汉族，农民，住阳谷县。 原告:姜涛，男，1982年3月10日出生，汉族，农民，住阳谷县。 原告:李绪昌，男，1956年7月23日出生，汉族，农民，住阳谷县。 原告:曹保华，男，1957年3月15日出生，汉族，农民，住阳谷县。 原告:曹纪林，男，1983年4月16日出生，汉族，农民，住阳谷县。 原告:姜建功，男，1964年3月6日出生，汉族，农民，住阳谷县。 上列九原告共同委托代理人：李艳龙，山东居高律师事务所律师。 上列九原告共同委托代理人：牛川鲁，山东居高律师事务所律师。 被告：阳谷县人民政府。住所地：阳谷县振兴路11号 法定代表人：彭志国，县长。 委托代理人：孙伟东，阳谷县司法局干部。 委托代理人：杨国明，山东荣法律师事务所律师。 被告：阳谷县自然资源和规划局。住所地：阳谷县黄山南路**。 法定代表人：费利民，局长。 出庭负责人：马士平，副局长。 委托代理人：张克敌，阳谷县自然资源和规划局法规科科长。 委托代理人：刘云峰，河南尊严律师事务所律师。 被告：阳谷县郭屯镇人民政府。住所地：阳谷县郭屯镇郭屯村。 法定代表人暨出庭负责人：柴春娇，镇长。 委托代理人：赵永革，山东鲁衡律师事务所律师。 委托代理人：徐曙光，阳谷县司法局郭屯司法所所长。 原告曹代旺、曹书清、曹占伟、姜怀飞、姜涛、李绪昌、曹保华、曹纪林、姜建功等9人诉被告阳谷县人民政府、阳谷县自然资源和规划局、阳谷县郭屯镇人民政府要求确认土地综合整治项目违法一案，于2020年11月16日向本院提起行政诉讼。本院于2020年11月19日立案后，向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月25日公开开庭审理了本案。原告曹代旺、曹书清、曹占伟、姜怀飞、姜涛、李绪昌、曹纪林及9原告的委托代理人牛川鲁，被告阳谷县人民政府委托代理人孙伟东、杨国明，被告阳谷县自然资源和规划局出庭负责人马士平及委托代理人张克敌、刘云峰，被告阳谷县郭屯镇人民政府法定代表人柴春娇及委托代理人赵永革、徐曙光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告曹代旺等9人诉称：原告均是阳谷县郭屯镇曹庄村村民，在本村拥有合法宅基和承包土地，2020年，村委会通知原告，上级要对曹庄村实施增减挂钩项目，要收回原告的宅基地，但是未出示任何文件，且对原告的老房子的补偿价格较低，原告还要支付高昂的差价购买政府提供的安置房屋。2020年7月14曰，原告向阳谷县自然资源和规划局申请政府信息公开，2020年8月5日，阳谷县自然资源和规划局作出阳自公开依复【2020】05号政府信息公开申请答复书，告知原告所在村庄集体建设用地纳入阳谷县郭屯镇土地综合整治项目。依据《山东省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》的规定，增加挂钩项目由县（市、区）国土资源主管部门、县（市、区）人民政府负责组织实施，乡（镇）人民政府配合做好相关工作。三被告在实施曹庄村增减挂钩项目中存在严重违法行为，侵害了原告等被征收人的合法权益。该项目并未按照法律规定的程序立项审批，实施过程中未充分尊重民意，严重侵害了农民的知情权、参与权和收益权。在被征收人未签订补偿协议、未安置的情况下，强行将被征收人的旧房非法强拆，导致被征收人无处可居的状态。为了维护自身合法权益，特提起诉讼，请求依法确认三被告对阳谷县郭屯镇曹庄村实施的土地综合整治项目违法。 原告向本院提交了以下证据：1、阳自公开依复（2020）05号《政府信息公开申请答复书》；2、聊自然资规发（2020）36号《关于阳谷县城乡建设用地增减挂钩试点项目区的验收意见》；3、《阳谷县郭屯镇关于开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩项目工作的申请》；4、《阳谷县人民政府关于城乡建设用地增减挂钩项目区实施规划进行调整的请示》；5、《阳谷县城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩项目实施协议书》。 被告阳谷县人民政府辩称：一、原告所称土地综合整治项目，属于城乡建设用地建设增加和农村建设用地减少相挂钩的一项土地综合整治政策，不属于行政诉讼立案范围。根据二〇〇八年六月二十七日中华人民共和国国土资源部国土资发【2008】138号第二条：本办法所称城乡建设用地增减挂钩(以下简称挂钩)是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区(以下简称项目区)，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。《山东省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第二条规定：本办法所称增减挂钩，是指依据土地利用总体规划和土地整治规划，将若干拟复垦为农用地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于农民安置、农村发展、城镇建设的地块(即建新地块)共同组成拆旧建新项目区(以下简称项目区)，通过土地复垦和调整利用，实现项目区内耕地面积不减少、质量有提高，建设用地总量不扩大，城乡用地布局更合理的土地整治措施。据此，可以看出原告所称土地综合整治项目属于保持土地平衡的政策性措施，原告要求确认阳谷县人民政府实施土地增减挂钩项目行为违法，不属于行政诉讼受案范围。 二、原告诉状中陈述内容不实。曹庄村委会实施的土地增挂钩项目根据国土资发【2005】207号《关于印发的通知》、国土资发【2008】138号《关于印发的通知》、鲁国土资发【2008】135号《转发的通知》、鲁国土资发【2012】8号《关于印发的通知》、鲁国土资发【2014】18号《山东省国土资源厅关于印发山东省城乡建设用地增加挂钩试点项目报批管理办法的通知》等文件精神，于2014年开始实施，不是2020年开始实施的。由于曹庄村民委员会于2014年幵始己经开始了新村建设，至今早己全部完工,且绝大数己经在新村进行了安置。原老村节约土地所有收益仍然归该村集体所有。由于土地增加挂钩项目不属于土地征收项目，土地增加挂钩项目不产生土地转让收益，只能根据土地节约数量，争取上级奖补资金，造成老房子置换新楼产生价差。原告所称土地综合整治项目起始于2014年，该项目实施前村委会通过召开党员群众代表会议、民意调查等渠道向广大群众进行了告知和讲解。否则，根据有关政策规定，阳谷县人民政府不会确定曹庄为土地增加挂钩试点项目区。 三、阳谷县人民政府按照规定程序报批曹庄土地增加挂钩试点项目，符合相关法律、政策规定。2009年开始，阳谷县人民政府开始根据国土资发【2005】207号《关于印发的通知》、国土资发【2008】138号《关于印发的通知》、鲁国土资发【2008】135号《转发的通知》文件规定精神，安排部署上报土地增减挂钩试点项目，经过原告所在郭屯镇人民政府在的各有关乡镇政府组织各辖区行政村结合各自实际情况开展村民民意调查情况，结合曹庄村委在内的行政村申请，根据县自然资源规划局的意见，确定了曹庄村在内的试点项目区。阳谷县人民政府根据相关文件要求履行统筹协调资金，由自然资源规划局和相关镇政府严格按照相关规定要求开展土地增加挂钩项目各个环节的工作，阳谷县人民政府及时上报有关材料，省政府于2015年出具鲁政土字【2015】773号《山东省人民政府关于同意调整聊城市城乡建设用地增加挂钩项目部分地块位置的批复》，原告所在村委会在村内村委会办公室进行张贴公示。阳谷县人民政府在组织实施该土地增减挂钩项目过程中，严格相关要求组织实施，不存在违法情形，更存在严重侵害相关村民知情权、参与权和收益权等现象。截止到目前，原告所在村委实施的土地增减挂钩项目己经完工，并提报上级验收。 综上所述，原告主张不成立，请贵院依法查清事实的基础上，驳回原告诉求。 被告阳谷县人民政府向本院提交了以下证据：1、《关于对郭屯镇曹庄村居民点进行改造的申请》、《关于推进社会主义新农村建设实施旧村改造整理立项的申请》、《阳谷县郭屯镇人民政府关于幵展城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的申请》、《曹庄村关于城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩项目立项的申请》、《郭屯镇人民政府关于开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩项目工作的申请》，《阳谷县国土资源局关于郭屯镇曹庄村申报城乡建设用地增加挂钩项目听证会的公告》、《听证会纪要》、《阳谷县城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩项目实施协议书》、《阳谷县郭屯镇曹庄村城乡建设用地增减挂钩项目拆迁补偿与安置方案公示》；2、《阳谷县国土资源局关于对2009年度和2010年度城乡建设用地增减挂钩项目区进行调整的请示》、《阳谷县人民政府关于城乡建设用地增减挂钩项目区实施规划进行调整的请示》、《聊城市人民政府关于调整部分城乡建设用地增减挂钩项目区实施规划的请示》、《山东省人民政府关于调整聊城市城乡建设用地增减挂钩项目区部分地块的批复》、《聊城市人民政府关于调整部分城乡建设用地增减挂钩综合整治项目区实施规划的请示》、《山东省人民政府关于同意调整聊城市城乡建设用地增减挂钩项目区部分地块位置的批复》；3、《阳谷县人民政府承诺书》、阳谷县财政局拨款批文；4、《阳谷县2020年第一批城乡建设用地土地增减挂钩石佛镇王楼项目区部分地块竣工报告》、《关于阳谷县年度城乡建设用地土地增加挂钩石佛镇王楼村项目部分地块的初验意见》、《阳谷县自然资源和规划局关于城乡建设用地增减挂钩石佛镇王楼项目区申请验收的请示》。 被告阳谷县自然资源和规划局辩称：一、原告所诉的涉案土地不属于违法整治项目，而是城乡建设用地增减挂钩试点项目。该涉案土地是根据《山东省城乡建设用地增减挂钩试点项目报批管理办法》实施的城乡建设用地增减挂钩试点项目。经曹庄村村委会、郭屯镇政府关于推进城乡建设用地增减挂项目的申请，逐级立项、请示、审查后，由山东省人民政府审批实施的城乡建设用地增减挂钩试点工作。根据省政府2013年8月13日出具的鲁政土字【2013】504号《山东省人民政府关于调整聊城市城乡建设用地增减挂钩项目区部分地块的批复》以及省政府2015年7月24日出具的鲁政土字【2015】773号《山东省人民政府关于同意调整聊城市城乡建设用地增减挂钩项目区部分地块位置的批复》，该涉案土地均在增减挂钩试点项目规划中。答辩人是根据鲁国土资发【2008】138号文《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》、鲁国土资发【2014】18号文《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》等规定开展工作，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约建设用地，城乡用地布局更合理的目标，不存在违法情形。综上所述，该涉案土地属于城乡建设用地增减挂钩试点项目，不是土地综合整治违法项目，请法院依法驳回原告的起诉。 被告阳谷县自然资源和规划局向本院提交了以下证据：1、2012年11月2日曹庄村委会《关于推进社会主义新农村建设实施旧村改造整理立项申请》；2、2012年11月2日曹庄村委会《关于郭屯镇曹庄村居民点进行改造的申请》；3、2012年11月4日郭屯镇政府《关于开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的申请》；4、2013年1月10日阳谷县国土资源局《关于对2009年度和2010年度城乡建设用地增减挂钩项目进行调整的请示》；5、2013年8月13日经省政府出具的鲁政土字:【2013】504号《山东省人民政府关于调整聊城市城乡建设用地增减挂钩项目区部分地块的批复》、2015年7月24日省政府出具的鲁政土字【2015】773号《山东省人民政府关于同意调整聊城市城乡建设用地增减挂钩项目区部分地块位置的批复》；6、鲁国土资发【2014】18号文《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》。 被告阳谷县郭屯镇人民政府辩称：一、原告陈述与事实不符。原告涉案的农村现居建设开始于2013年。2014年，大部分原告就缴纳了购房款，2020年1月，原告在又交纳了购房款的情况下，主动参与抓阄分房并乔迁新居。原告诉状中的：“2020年，村委会通知原告，上级要对曹庄村实施增减挂钩项目，强行将被征收人的旧房非法强拆，导致被征收人无处可居的状态。”属于虚假陈述，依据该虚假事实作出的诉讼请求也不应当得到法庭支持。二、涉案农村新居工程搞与不搞、怎么搞属于曹庄村全体村民的内部事务，由曹庄全体村民决定，具体工作主要由阳谷县郭屯镇曹庄村民委员会实施，利益也由曹庄全体村民共享。答辩人在该项工作中的职责是协调、指导、帮助以及相关材料的上传下达，根据相关文件规定，实施监督职能，保障项目的顺利实施，不存在行政违法行为。请求人民法院依法裁判。 被告阳谷县郭屯镇人民政府向本院提交了以下证据：1、曹庄村委会出具的证明；2、原告等人的交款收款12张；3、曹庄村委会与中闫建设集团第一工程有限公司聊城分公司签订的《政府采购合同》。 本院认为，原告的诉讼请求为“确认三被告对阳谷县郭屯镇曹庄村实施的土地综合整治项目违法”，从庭审中原、被告的诉辩主张看，原告所称的“土地综合整治项目”实为土地增减挂钩项目。根据《山东省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第二条的规定，“本办法所称增减挂钩，是指依据土地利用总体规划和土地整治规划，将若干拟复垦为农用地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于农民安置、农村发展城镇建设的地块（即建新地块）共同组成拆旧建新项目区（以下简称项目区），通过土地复垦和调整利用，实现项目区内耕地面积不减少、质量有提高，建设用地总量不扩大，城乡用地布局更合理的土地整治措施。”据此，城乡建设用地增减挂钩是保持土地平衡的政策性措施，不直接影响行政相对人的权利义务，本身不属于行政诉讼的受案范围。在城乡建设用地增减挂钩项目中，影响当事人权利义务的系行政机关为落实城乡建设用地增减挂钩项目而具体实施的行政行为或者事实行为，如征收土地、强制拆除房屋，当事人如对行政机关具体实施的土地征收行为、强制拆除行为或者安置补偿行为不服，则可另行主张。事实上，本案原告已就其房屋被拆除行为分别提起了行政诉讼，该批案件正在审理过程中。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回原告曹代旺、曹书清、曹占伟、姜怀飞、姜涛、李绪昌、曹保华、曹纪林、姜建功的起诉。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  孙金昌 人民陪审员  邱宪民 人民陪审员  刘艳霞 二〇二〇年十二月二十六日 法官助理高世宁 书记员吴晨茜