四川省资阳市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2019)川20行赔初5号 原告：乐至县诚舵农牧有限公司，住所地四川省乐至县回澜镇马锣川主庙村三社，统一社会信用代码：91512022337862706D。 法定代表人：余例桧职务董事长。 委托代理人：余明阳。 委托代理人：邓平，系四川豁达律师事务所律师。 被告：乐至县人民政府，住所地四川省乐至县天池镇帅乡大道**。 法定代表人：彭玉秀职务县长。 委托代理人：官开文，系四川精伦律师事务所律师。 被告：乐至县回澜镇人民政府，住所地四川省乐至县回澜镇下安街**。 法定代表人：刘志伟职务镇长。 委托代理人：李白金，系四川精伦律师事务所律师。 原告乐至县诚舵农牧有限公司（以下简称诚舵公司）诉乐至县人民政府、乐至县回澜镇人民政府（以下简称回澜镇政府）环境保护行政管理（环保）其他行政行为纠纷一案时，一并提起了行政赔偿之诉。本院立案后，依法组成合议庭于2019年12月10日、2020年11月4日公开开庭进行了审理。原告委托代理人邓平、余明阳，被告乐至县人民政府副县长管昌平及其委托代理人官开文，被告回澜镇政府副镇长江绍宽及其委托代理人李白金到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诚舵公司诉称，原告于2015年依法设立并领取了营业执照，经营范围为：生猪的饲养、销售和玉米种植。原告成立后，依法获得了《动物防疫条件合格证》，并通过了乐至县环境保护局的环境保护验收。此后，原告致力于特种有机野香猪的养殖，年出栏有机野香猪5000余头。2016年9月通过了《有机产品认证》，产品为马锣野香猪，2017年6月21日注册了“马锣”的商标，2018年3月获得了中国商品条码证书，并取得了多种实用新型专利证书，原告为销售产品，也投入了巨资进行市场推广。 2018年9月，乐至县人民政府将原告经营的场地重新划定为乐至县畜禽禁养区，并于2018年9月20日颁发了《关于印发＜乐至县畜禽禁养区修订后新增规模养殖场关停实施方案＞的通知》，将包括原告在内的四家养殖场进行关停，并制定了相应的补偿方案和实施单位及责任人，并指定乐至县农业局为关停的责任人。 2018年9月20日，乐至县人民政府组建的“乐至县畜禽养殖污染治理领导小组办公室”向原告发出了《限期关停通知书》（由乐至县农业局代章），责成原告在2018年9月28日全面停养，9月30日前去除主要养殖功能设施设备。2018年10月26日，回澜镇政府向原告发出了《限期关停通知书》，要求必须在2018年10月28日12时前全面停养。 迫于无奈，原告只好于2019年5月13日全面停养，2018年9月20日和11月14日、2019年5月17日乐至县农业局分三次对原告经营的部分数据进行了采集，并根据《关于印发＜乐至县畜禽禁养区修订后新增规模养殖场关停实施方案＞的通知》（乐委办发［2018］99号文件）计算出原告的补偿金额为115.1万元。因该金额远远低于原告的实际投入，原告对此未予认可，原告多次找到乐至县人民政府和乐至县农业局，向其说明原告是特种养殖，养殖方式、固定资产投入和市场销售方式、市场销售价格都与其他养殖企业有本质上的差别，但双方就此未能达成一致。后原告因此提起了信访，但仍未得到解决。 原告认为：乐至县人民政府单方制定《关于印发＜乐至县畜禽禁养区修订后新增规模养殖场关停实施方案＞的通知》（乐委办发［2018］99号文件）制定无法律依据，制定程序违法，且部分补偿项目缺失，标准严重偏低，严重损害原告利益；二被告向原告发出的《限期关停通知书》主体不适格，程序违法，适用法律错误，严重侵害原告的合法权益；由于本次行政行为系二被告共同实施，理应共同承担原告损失的赔偿责任。请求：二被告共同赔偿违法行政给原告造成的损失1981.90万元。之后，原告增加诉讼请求至2099.7662万元。 原告为证明其诉讼主张，向本院提供了如下证据材料，并阐述了证明目的： 1.《诚舵公司营业执照》、《动物防疫条件合格证》、《建设项目竣工环境保护验收申请》、《关于乐至县诚舵农牧有限公司建设项目环境影响登记表审批的函》［乐环建（2015）208号］，拟证明诚舵公司系依法成立的合法企业，其经营所需各项手续齐全，经营行为完全合法。 2.二被告分别作出的《限期关停通知书》，拟证明二被告向原告作出了限期关停的行政行为；二被告的该行政行为主体不适格、程序违法、适用法律错误。 3.关于印发《乐至县畜禽禁养区修订后新增规模养殖场关停实施方案》的通知［乐委办（2018）99号］，拟证明被告单方制作的补偿方案系针对具体的四家企业，是具体的行政行为，具有可诉性；被告单方制作的该方案未征求利益各方意见，程序违法，适用法律错误。 4.《信访事项处理意见书》、《关于余明阳信访事项复查不予受理的告知书》,拟证明原告就被告的违法行为寻求救济未果。 5.有机产品认证合同、有机产品认证证书、检测报告、收发文处理签及附件。拟证明1.原告投资获得了有机产品认证；2.被告及其相关部门对原告的有机产品认证是认可的；3.原告产品的赔偿标准不应等同于其他一般产品。 6.商标注册证、实用新型专利证书、中国商品条码证书。拟证明原告投资注册了“马锣”商标并申请了多项实用专利。 7.顶级域名证书、市场推广照片、央视网商城服务确认书、产品经营合同书、人人乐《商品专柜合同》。拟证明原告为市场推广的部分投入和工作。 8.销售合同（8份）。拟证明原告与八家单位签订了销售合同，由于被关停导致违约，按照合同约定将承担违约责任。 9.生效法律文书（12份）。拟证明由于被关停造成原告拖欠七人人工工资148324元和欠款本金7949990元。 10.评估业务合同、评估报告（不含附件）。拟证明经评估，原告资产投入及违约费用1981.90万元。 11.租赁合同。拟证明原告租用第三方猪场，年租金13万元，未纳入评估范围，应计入损失。 12.土地经营权流转协议。拟证明原告租用第三方土地，年租金约8万元，未纳入评估范围内，应计入损失。 13.转场费用票据。拟证明2018年10月28日原告转场，被告强制要求原告承担的其他费用1770元，未计入损失。 14.猪场租赁协议、圈舍复原补偿协议书、收条。拟证明原告被强制转场，租用猪场的复原费188892，未计入损失。 15.公证书。拟证明原告被迫转场后的猪场现场情况。 16.评估费用票据。拟证明评估费用为58000元。 二被告对原告提供的证据的质证意见为：1组证据，真实性、合法性无异议，关联性有异议；2组证据真实性、合法性无异议，证明目的有异议；3组证据真实性、合法性无异议，关联性有异议；4组证据真实性、合法性无异议，关联性有异议；5组证据中有机产品认证证书的三性不认可，并且其有效期为2018年9月7日，关停通知发布时已到期。检测报告的检测时间为2016年8月，与本案限期关停通知的发生时间相隔2年之久，与本案没有任何关联性；6组证据真实性、合法性无异议，关联性有异议；7组证据三性不认可；8组证据真实性、合法性、关联性有异议；9组证据真实性、合法性无异议，证明目的有异议，10组证据真实性、合法性，关联性有异议；11组证据真实性、合法性无异议，证明目的有异议；12组证据真实性、合法性无异议，证明目的有异议；13组证据真实性、合法性无异议，证明目的有异议；14组证据无法核实真实性，且也不具有关联性；15组证据的真实性、合法性无异议；16组证据真实性、合法性无异议，证明目的有异议。 被告乐至县人民政府、回澜镇政府答辩称，一、原告主张赔偿涉及的行政行为被确认违法的（2019）川20行赔初30号行政判决正在二审审理过程中，本案裁判需与此案的审理结果为依据。二、原告举证中关于其认证、商标、合同等等与限期关停通知书没有关联性，原告的民事主体资格依然存在，被告并非对其进行了行政处罚，吊销了其民事主体资格；原告提供的评估报告中有些资产、设施没有与场主吴兵的资产进行分割，且大部分都是间接经济损失，而相关部门已经对吴兵拆除其场地、设施进行了补偿。原告举证证明的所谓损失不是行政赔偿的范围。三、从原告的实际领款行为来看，原告已经实际接受被告的补偿款项近人民币40万元，该补偿款项系乐至县人民政府充分考量乐至当地的实际情况以及参照周边县市关于关停养殖场补助标准作出，具有一定的合理性。且原告已以实际行动接受并履行该行政补偿协议，该行政补偿协议虽未经原被告双方签署书面协议，但双方均已实际履行，原告无权在已经接受行政补偿的情况下再行提起行政赔偿诉讼。原告如果对补偿标准不服应该提起行政补偿的诉讼而不应该提起本案的行政赔偿。四、原告诉争的案涉养殖场的关停系由于原告自身经营不善导致部分债权人直接从原告的养殖场拉走生猪用于抵债以及原告租用的经营场地的所有人吴兵自行对案涉养殖场的设施等进行拆除，以上原因才直接导致原告养殖场于2019年5月关停。故案涉养殖场的关停本身与被告向原告发出的限期关停通知书并无任何关联性，且实际关停时间在被告发出限期关停通知书后长达8个月之久（原告举证的评估报告载明的时间为2019年3月，也说明在被告发出限期关停通知书后的近半年时间原告也在正常经营），而在此期间被告均没有实施过任何对案涉养殖场的强制关停行为和强制拆除行为，原告也没有举证证明被告对其实施过任何强制性的关停行为，故原告诉称因养殖场关停造成的一切损失与案涉关停通知书没有因果关系。即使（2019）川20行初30号案件被四川省高级人民法院裁决确认被告行政行为违法，但根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。五、根据资阳市中级人民法院（2019）川20行初30号一审判决，一审认定案涉限期关停通知书属于程序违法，但不撤销，故限期关停通知书对原告具有法律约束力，且原告已经在开始实际履行且领取了部分补偿款项，其所谓的因关停而造成的损失与被告行政行为之间没有关联性，被告在没有违法行政行为的前提下也不应承担行政赔偿的责任。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 二被告为支持其反驳主张，向本院提供了如下证据材料及依据，并阐述了证明目的： 依据部分：《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条、第十条、第二十四条、第二十五条，环境保护部办公厅、农业部办公厅环办水体（2016）99号关于印发《畜禽养殖禁养区划定技术指南》的通知。拟证明被告乐至县人民政府作为县级人民政府有权制订禁养区和限养区，其在规定范围内履行其行政管理职能并指导养殖户做好本行政辖区的生猪养殖污染整治工作。被告回澜镇人民政府作为乡镇人民政府，有义务做好本行政辖区的畜禽养殖污染治理工作。两被告均是为了履行行政职责实现行政管理目标。 证据部分： 1.乐至县人民政府办公室乐府办发〔2018〕78号文件、中共乐至县委办公室乐委办发〔2018〕99号文件。拟证明两份文件均系乐至县委、县政府基于《畜禽规模养殖污染防治条例》、《畜禽养殖禁养区划定技术指南》的规定作出的规范性文件。其制定依据合法合规，两份文件具有不可诉性。 2.限期关停通知书（2018.9.20发）以及现场张贴图片3张、限期关停通知书（2018.10.26发）以及现场张贴图片1张。拟证明被告方基于前述规定以及内部形成的工作文件，依职权向原告依法送达限期关停通知书，且给予原告合理时间进行关停搬迁，原告实际收到通知书对此无任何异议。被告在此过程中，既无实体违法、也无程序违法。 3.关于转发《乐至县人民政府常务会议决定的施行通知》和《乐至县农业局关于畜禽规模养殖场关停补助方案的报告》的通知（乐畜治组发[2017]15号）、《乐至县人民政府常务会议决定事项通知》（2017第97号）、《乐至县农业局关于畜禽规模养殖场关停补助方案的报告》（乐农〔2017〕143号）、资阳市雁江区人民政府常务会议纪要第16次、资阳市雁江区农业局关于提请审议畜禽禁养区内畜禽养殖场关闭、拆除、搬迁补偿奖励办法的请示（〔2017〕192号）、安岳县人民政府关于畜禽禁养区内畜禽养殖场关闭、拆除、搬迁相关事宜的通告。拟证明被告乐至县人民政府经充分考虑并参照资阳市其他区县关于关停养殖场的补助标准制定出乐至县管辖范围内畜禽养殖场的关停补助，该补助标准本身有其合理性。补助标准的制定是被告作为行政机关履行其行政管理职权的一种体现，本身不属于行政诉讼的审查范围。 4.四川省农村信用社支付专用凭证、诚舵公司出具的收条5张、借条1张、领条2张、委托支付书47张。拟证明原告已实际认可被告发放的关停补助标准，并实际从被告处领取到关停补助合计人民币399301.4元。 5.证人出庭作证证言、案涉养殖场的现场拆迁图片6张、收条2张（原告的债权人自2018年底至2019年5月从原告处拖走生猪用于贩卖抵债的凭证）。拟证明原告在同意关停退养的情况下，通过委托支付或者直接领取的方式领取了关停补助款近40万元，但原告并未实际关停养殖场。养殖场的生猪系原告的债权人自行拉走贩卖用于抵偿与原告之间的债务。案涉养殖场也是基于养殖场的产权人吴兵自行拆除而非被告强制拆除，被告仅仅向原告发出过限期关停通知书，并未侵犯原告的任何合法权益。 6.乐至县农业局关于乐至县诚舵农牧有限公司关停诉求内容核实情况的报告。拟证明诚舵公司所称的有机产品认证不属实，且已经过期。 7.乐至县畜禽禁养区修订后新增规模养殖场关停数据采集表2份（2018年11月14日、2019年5月17日）乐至县畜禽禁养区修订后新增养殖场关停补助资金公示表及照片1张。拟证明2019年5月诚舵公司依然没有履行限期关停通知，仍然在进行养殖，农业局进行了现场数据采集，其要求赔偿无从谈起。 原告对二被告提供的依据及证据的质证意见为：对依据部分三性无异议；第1组证据真实性无异议，合法性、证明目的有异议；第2组证据真实性无异议，合法性有异议；第3组证据合法性有异议；第4组证据三性无异议，证明目的有异议；第5组证据中撤出现场无异议，收条证明目的有异议；第6组证据三性有异议；第7组证据真实性无异议，证明目的有异议。证人证言不能达到证明目的。 本院对双方当事人提供的证据作如下认证：对双方提供的《诚舵公司营业执照》、二被告分别作出的《限期关停通知书》、《乐至县畜禽禁养区修订后新增规模养殖场关停实施方案》、《信访事项处理意见书》、《关于余明阳信访事项复查不予受理的告知书》、四川省农村信用社支付专用凭证、诚舵公司出具的收条、借条、领条、委托支付书等收付款凭证等证据材料的三性予以采信；对双方当事人提供的其他证据的关联性均在本案中不予采信，因该些证据所证明的原告损失事实与本案的最终处理结果不相关联，对于原告的损失问题最终通过双方协商或被告的调查核实予以确认后进行补偿。 经本院采信的证据证明，结合双方当事人的陈述，本院查明，原告于2015年依法设立并领取了营业执照，经营范围为：生猪的饲养、销售和玉米种植。之后，原告于2015年1月租用案外人吴兵的养殖场地进行生猪养殖，期间增加了相应的经营设备设施。 2018年7月19日，乐至县人民政府办公室印发乐府办发[2018]78号文件《关于印发乐至县畜禽养殖禁养区、限养区划定方案的通知》，将回澜镇相关村社划定为禁养区或限养区。2018年7月20日，中共乐至县委办公室印发乐委办发[2018]99号中共乐至县委办公室、乐至县人民政府办公室《关于印发＜乐至县畜禽禁养区修订后新增规模养殖场关停实施方案＞的通知》，该通知由中共乐至县委办公室、乐至县人民政府办公室共同签章。该通知载明有：根据中央环保督察反馈意见整改方案要求，我县对畜禽养殖禁养区划定方案进行了修订完善，新增禁养区畜禽规模养殖场4个需关停，原告养殖场属关停之一；成立由县环保局、县农业局、县水务局、回澜镇政府等相关部门组成的关停工作领导小组。2018年9月20日，乐至县畜禽养殖污染治理领导小组办公室向原告作出《限期关停通知书》，此通知落款单位为乐至县畜禽养殖污染治理领导小组办公室，乐至县农业局在此通知书上签章，但明确是代签章。该通知书要求原告的养殖场必须在9月28日前全面停养、9月30日前去除主要养殖功能设施设备。2018年10月26日，回澜镇政府向原告作出《限期关停通知书》，该通知书载明的关停理由和依据与乐至县畜禽养殖污染治理领导小组办公室作出的《限期关停通知书》一致，并要求原告养殖场必须在10月28日12:00前全面停养，并去除主要养殖功能设施设备。原告因关停其养殖场曾向相关部门信访，也与乐至县人民政府相关部门就关停原告养殖场的补偿问题进行过多次协商，因分歧大而未形成一致意见。但乐至县政府相关职能部门陆续支付与原告相关款项，具体金额和支付名目如下：2018年10月1日向诚舵公司指定收款账户冷祯发支付244000元，用于代付民工工资；2018年9月28日向诚舵公司支付80000元，用于生猪转场（3万元租赁乐至县民鑫猪业合作社猪场，5万元购买饲料、改造哺育床）；2018年9月28日向诚舵公司指定收款账户吕承民转款53301.4元，委托川主庙村支书吕承民代付往年应付未付土地租金；2019年7月2日向诚舵公司指定账户余明阳支付20000元，公司总经理余明阳申明在关停补偿款中进行扣除；2020年6月19日借支20000元；2020年9月30日诚舵公司出具收条收到“2018禁养关停补偿款100000元”。以上金额合计519301.4元。 因案涉养殖场属于案外人吴兵所有，故乐至县人民政府相关职能部门对吴兵所有的养殖场相关设施设备情况采集后，承诺在吴兵拆除其养殖场后，补偿其3068677.2元，吴兵已收取250余万元。2019年5月期间，案件涉及的养殖场被所有人吴兵自行拆除。 2019年11月11日，原告认为二被告向其作出的《限期关停通知书》违法向本院提起行政诉讼。案经审理，本院于2019年12月27日作出（2019）川20行初30号行政判决，以案涉《限期关停通知书》作出时程序不正当（未听取原告陈述意见、通知书未载明依据的法律法规）为由，确认该通知书违法。被告乐至县人民政府不服，向四川省高级人民法院提起上诉，四川省高级人民法院经审理于2020年11月19日作出（2020）川行终1198号行政判决，维持了本院的判决。上诉期间，乐至县人民政府申请中止本案的审理，本院裁定予以准许。 本院认为，根据国家赔偿的原则，受害人取得赔偿需要具备行政行为违法、遭受财产损失、行为与损害之间存在因果关系、属于直接损失等条件。案涉《限期关停通知书》因作出程序不正当被确认违法，行政行为违法的前提条件具备，可徒有行政行为违法尚不足以导致赔偿责任的产生，还需具备违法行为与损害之间存在因果关系等其他条件。就本案而言，原告租用案外人的养殖场用于生猪养殖，但该养殖场的储液池距回澜河主河道1米，圈舍边界距回澜河主河道10米，原告继续在此地养殖势必将对回澜河的生态环境造成影响。根据中央环保精神和中央环保督查，该养殖场应予关停，以促进改善生态环境质量。因此，乐至县人民政府成立的乐至县畜禽养殖污染治理领导小组办公室向原告作出案涉《限期关停通知书》虽在程序上存在不合法之处，但并不影响原告养殖场必须被关停的结果，原告在配合养殖场关停时，也领取了相应的补偿款。同时，案涉养殖场的所有权人为案外人吴兵，养殖场由吴兵自行拆除，没有证据证明被告实施了违法的强制拆除行为。综上，原告因为公共利益和政策原因关停其养殖场而受到的相关损失与案涉《限期关停通知书》行政行为程序上的违法性没有因果关系，原告主张国家赔偿尚不符合法定条件，对原告要求被告予以赔偿的诉请本院不予支持。但本院需指出的是，原告因为公共利益而配合关停了其养殖场，其所受的损失有权利主张公平合理的补偿，虽原告与被告相关职能部门对拆除养殖场的补偿问题进行了协商，但未能形成一致意见，在此情况下，被告乐至县人民政府设立的乐至县畜禽养殖污染治理领导小组作为关停实施主体，乐至县人民政府应作为补偿主体与原告再行协商力争形成一致意见，以此彻底化解行政争议。如果协商不成，应按相关法律规定的一般履行法定职责的两个月期限内及时向原告作出书面补偿决定，载明具体的补偿项目、补偿金额、依据的法律规定和政策等情况，在作出书面补偿决定前，应通过充分调查核实，听取原告意见，以尽可能的保护原告的合法权益为目的，足额弥补其损失。如原告认可最终的补偿金额，将彻底化解该争议。如原告对最终的补偿决定不服，依法可向人民法院提起诉讼。 综上，原告主张的本案赔偿未达到法定条件，本院不予支持。据此，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 驳回原告乐至县诚舵农牧有限公司要求被告乐至县人民政府、乐至县回澜镇人民政府予以赔偿的诉讼请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  黄 海 审 判 员  戴劲松 人民陪审员  廖义斌 二〇二〇年十二月二十五日 书 记 员  陈淮英