宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院行政判决书（2020）宁02行初41号原告高章财，男，1957年6月9日出生，汉族，农民，现住平罗县。被告平罗县人民政府。住所地：平罗县。法定代表人马莉方，平罗县人民政府县长。委托诉讼代理人安德生，平罗县司法局法制办主任。委托诉讼代理人陈泽东，宁夏鑫源律师事务所律师。原告高章财因不服被告平罗县人民政府（以下简称平罗县政府）2019年8月14日作出的《关于因建设使用高章财承包的国有草原的处理决定书》，于2020年1月7日诉至本院，本院于2020年1月8日立案后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，并作出（2020）宁02行初4号行政裁定。原告不服，提起上诉，宁夏回族自治区高级人民法院作出（2020）宁行终211号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2020年10月9日立案后，依法组成合议庭，于2020年12月11日公开开庭审理了本案，原告高章财，被告平罗县政府委托诉讼代理人安德生、陈泽东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年8月14日，被告作出《关于因建设使用高章财承包的国有草原的处理决定书》，决定：陶草证字（2003）第514、517、518号草原使用权证在本决定生效后三日内由高章财交回。逾期不交回的，由平罗县人民政府依法登报注销。如不服本处理决定，可在决定书送达之日六十日内向石嘴山市人民政府申请行政复议，或者在六个月内向石嘴山市中级人民法院提起诉讼。逾期不申请行政复议或者不向人民法院起诉的，本决定书即生效。2019年9月23日，被告平罗县政府以发出《关于因建设使用高章财承包的国有草原的处理决定书》后，原告高章财未交回草原证为由，在《石嘴山日报》登报发出《草原证注销公告》，注销了原告持有的陶草证字（2003）第514、517、518号《宁夏回族自治区草原使用权证》。原告高章财诉称，一、平罗县政府以“因建设使用”为由，收回高章财承包的国有草原，同时收回确认高章财对“承包的国有草原”依法享有使用权的“草原使用权证”是一个不可分割的行政行为。原告高章财在向石嘴山市中级人民法院提起的（2019）宁02行初42号案件的诉求是：撤销平罗县政府2019年8月14日和8月16日作出的两份《关于因建设使用高章财承包的国有草原的处理决定书》。该案开庭审理后，中院主审法官“释明”：平罗县政府2019年8月14日和8月16日作出的两份《关于因建设使用高章财承包的国有草原的处理决定书》是两个行政行为，不能一个案子同时审理。尽管当时对释明有不同意见，但为配合法院审理，原告撤回“撤销平罗县人民政府2019年8月14日《关于因建设使用高章财承包的国有草原的处理决定书》”的诉讼请求。原告收到石嘴山市中级人民法院（2019）宁02行初42号行政判决书后发现：1.根据中院主审法官的“释明”，原告撤回“撤销平罗县人民政府2019年8月14日《关于因建设使用高章财承包的国有草原的处理决定书》”这一诉讼请求，此情节判决书没有记述；2.判决中采纳了被告的观点“2004年原告乡政府基予承包合同予以收回，解除了双方签订的承包合同，乡政府对原告承包的草原地给予补偿……”（见该判决第7页倒数第5行至倒数第3行）。“草原使用权证”是县政府确认持证人对使用权证所载明的承包草原依法享有使用权的证书。收回使用权证与收回承包草原是不可分割的同一行政行为，不应依据“释明”方式分为两个案件诉讼。二、“草原使用权证”作为县政府确认持证人对使用权证所载明的承包草原依法享有使用权的证书。（2019）宁02行初42号行政判决没有生效，在收回持证人依法享有使用权的行政行为被依法确认为合法行为且生效之前，被告人收回“草原使用权证”的行政行为是无效的，应予撤销。三、平罗县政府2019年8月14日的《关于因建设使用高章财承包的国有草原的处理决定书》中称，草原使用证“在本决定生效后三日内由高章财交回。逾期不交回，由平罗县人民政府依法登报注销。”“如不服处理决定，可在决定书送达之日六十日内向石嘴山市人民政府申请行政复议，或者在六个月内向石嘴山市中级人民法院提起诉讼。逾期不申请行政复议或者不向人民法院起诉的，本决定书生效。”然而，仅40天后就登报发出草原证注销公告，是违法和失信行为，是无效的。对原告造成负面影响，被告应登报声明无效。四、“草原使用权证”是被告颁发的确认原告对承包草原依法享有使用权的证件，至今有效。被告决定收回，表明被告也认可其合法有效。依据宁政办发〔2011〕143号文件《草原生态保护补助奖励机制实施方案的通知》规定，领取9万元是原告的权利。被告认可红崖子乡政府越权收回承包草原的错误行政行为，又以此为由，不依据宁政办发〔2011〕143号文件给原告发放9万元。被告应该赔偿原告这一损失。请求：1.撤销平罗县政府2019年8月14日《关于因建设使用高章财承包的国有草原的处理决定书》；2.确认平罗县政府2019年9月23日公开登报发出“草原证注销公告”违法无效，判令被告登报声明无效；3.判令平罗县政府依据宁政办发〔2011〕143号《关于建立和落实草原生态保护补助奖励机制实施方案的通知》标准赔付原告9万元；4.本案诉讼费用由被告承担。被告平罗县政府辩称，答辩人于2019年8月14日作出的《平罗县人民政府关于因建设使用高章财承包的国有草原的处理决定书》认定事实清楚，适用法律正确，被答辩人的诉讼请求属于重复诉讼，依法应驳回被答辩人的起诉。理由：1.被答辩人本案中提出的第三项诉讼请求已经在贵院审理的（2019）宁02行初42号案件中提出，经审理已经作出处理，自治区高院（2020）宁行终40号行政判决已经生效，该判决书已经确定答辩人作出的决定书合法。本案中被答辩人再次提出该诉讼请求，明显属于重复诉讼，依据《行政诉讼法》的规定应当驳回起诉；2.被答辩人的第二项诉讼请求不属于行政诉讼的受案范围，依法应当驳回起诉；3.被答辩人依据宁政办发〔2011〕143号文件要求享受奖励补助不符合该文件精神。涉案草原在2004年已经被收回，用于“红乐工业园区”的建设，而该文件是2011年才下发，因此，不存在享受奖励补助的情况。请求依法驳回被答辩人的起诉。被告提交（2019）宁02行初42号行政判决书，以（2019）宁02行初42号案件中提交且已被法院认定的下列证据作为本案证据：一、宁夏回族自治区发展和改革委员会〔2005〕347号文件；二、乡政府2004年4月13日专题会议纪要、2004年对原告征收时所做的勘查笔录、公证书、摄像、估价文件等资料；三、平政发〔2016〕102号文件、领款通知、答复意见书；四、二轮土地承包合同档案、土地承包经营权登记表；五、同一时期另两户领取补偿款的凭证；六、对原告谈话笔录、调查笔录、平罗县草原站调查汇报（2019年7月24日）、平罗县工业园区管委会回复、乡政府回函、调查记录五份、询问笔录；七、2019年9月23日石嘴山日报（草原使用权证登报注销）。原告认为该判决书中引用的证据，不能作为2019年8月14日被告作出收回草原证处理决定的事实依据和法律依据，不能用收回草原的行为已经实施来反证收回草原证的行为是正确的。原告为证明其主张提交以下证据：证据一、2019年8月14日《平罗县人民政府关于因建设使用高章财承包的国有草原的处理决定书》、2019年8月16日《平罗县人民政府关于因建设使用高章财承包的国有草原的处理决定书》、2017年12月22日《平罗县人民政府关于因建设使用高章财承包的国有草原的处理决定书》各一份。证据二、2019年9月23日平罗县政府在《石嘴山日报》刊登的公告一份。证据三、陶草证字（2003）第514、517、518号《草原使用权证》、《陶乐县草原有偿承包合同书》（编号514、517、518）、自治区人民政府办公厅宁政办发〔2011〕143号《关于建立和落实草原生态保护补助奖励机制实施方案》各一份。被告对原告提交证据一的三性无异议，对证明目的有异议，上述证据可以证实被告所作的具体行政行为依据明确、有法可依。对证据二的的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议，登报行为不属于被告的具体行政行为，也不属于行政诉讼受案范围。对证据三的真实性、合法性无异议，但对关联性及证明目的有异议，上述证据已在生效判决书中予以认定，与本案不具有关联性。本院对原、被告提交的证据的真实性均予以认可。经审理查明，2003年3月1日，原陶乐县红崖子乡人民政府（以下简称红崖子乡政府）与原告高章财签订了《陶乐县草原有偿承包合同书》（编号514、517、518），约定由原告承包经营4600亩国有草原，承包经营期限50年。合同第五条第6项约定，在草原有偿承包期限内，如遇国家建设需要征用草原的，发包方会同有关部门对承包方的治理开发成果进行评估后，按照有关规定给予经济补偿。同年，原陶乐县人民政府为原告颁发了陶草证字（2003）第514、517、518号《草原使用权证》，性质为天然草原。2004年4月13日红崖子乡政府形成了会议纪要，内容为：给予草原承包户草原投资建设（围栏建设材料、播种草籽费、工时费用）相应的经济补偿；退还2003年草原承包费；自4月8日起，终止原草原地承包合同；收回草原使用证（后该收回草原使用证的内容被乡政府撤销）……即自2004年4月8日起，原告承包草原地被实际收回。2005年4月29日平罗县草原管理站对原告草原围栏投入的物料现场勘查，同年5月9日，乡政府申请平罗县公证处对原告承包地现状的证据保全公证，6月15日乡政府向原告送达了《领款通知书》，补偿金额31714元，原告未领取。2005年6月17日经宁夏发展和改革委员会批复，在平罗建设“宁夏精细化工基地”，涉案草原地在该基地规划建设范围内。2016年6月起原告就补偿问题多次诉讼，2019年8月14日、8月16日被告作出了两份处理决定，2019年9月23日被告将原告的《草原使用权证》登报注销。原告不服，诉至法院。另查明，自2005年6月15日红崖子乡政府向原告送达《领款通知书》后，无证据证明原告向其原承包草原地再行投入。本院认为，本案的争议焦点为案涉《关于因建设使用高章财承包的国有草原的处理决定书》《草原证注销公告》的合法性及原告要求按照宁政办发〔2011〕143号文件予以补偿的正当性。关于案涉《关于因建设使用高章财承包的国有草原的处理决定书》的合法性问题。2004年，因公共利益和经济社会发展需要，红崖子乡政府解除了双方签订的承包合同，收回了原告承包的国有草原地，并对原告承包的草原地给予了补偿，于2005年6月15日向原告送达了《领款通知书》。原告此后再未对承包草原进行投入、管理和经营，该事实已经本院（2019）宁02行初42号、自治区高院（2020）宁行终40号生效判决予以认定。被告依据客观实际，于2019年8月14日作出的《关于因建设使用高章财承包的国有草原的处理决定书》并不违反法律规定，原告请求撤销该处理决定缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。关于《草原证注销公告》的合法性问题。被告作出公告注销草原证的行为应当遵循程序正当原则，即必须符合法律所规定的程序要求。被告在案涉《关于因建设使用高章财承包的国有草原的处理决定书》中明确赋予了原告对处理决定不服，申请行政复议及提起行政诉讼的权利救济方式及期限。但被告在期限尚未届满之前即登报公告注销原告持有的草原使用权证，有违程序正当原则，不具有合法性。但因原告的草原使用权在2004年承包合同解除时已被事实收回，故被告登报注销原告草原证的行为未对原告权利产生实际影响。本院依法确认被告的登报公告注销草原证的行为程序违法。关于原告要求按照宁政办发〔2011〕143号文件予以补偿的正当性问题。原告主张按照宁政办发〔2011〕143号文件《草原生态保护补助奖励机制实施方案的通知》予以补偿的诉讼请求，原告已在提起（2019）宁02行初42号案件中提出，已经本院（2019）宁02行初42号、自治区高院（2020）宁行终40号案件作出处理，判决驳回了原告该项诉讼请求。本次诉讼原告再次提出该项诉讼请求，属于重复起诉，依法应当予以驳回。另外，宁政办发〔2011〕143号文件实施于2011年，原告的草原使用权2004年已被实际收回，原告请求按照宁政办发〔2011〕143号文件予以补偿缺乏事实根据，依法应当驳回其诉讼请求。关于原告在诉讼中称被告在收回草原使用权时存在遗漏事项未予补偿的情形，应当由原告向被告提出申请，由被告另行处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、确认被告平罗县人民政府于2019年9月23日登报作出的《草原证注销公告》行政行为违法；二、驳回原告高章财的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告高章财负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。审判长 卜东方审判员 金玉华审判员 姚 丽二〇二〇年十二月二十九日法官助理 叶 倩书记员 季 瑞附:本案适用的法律规定《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；