广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1574号上诉人（原审原告）：邓尚均，男，汉族，1984年8月30日出生，住四川省仪陇县。上诉人（原审原告）：李让勇，男，汉族，1973年10月8日出生，住四川省隆昌县。被上诉人（原审被告）：肇庆市高要区人民政府。住所地：肇庆市高要区南岸街道府前大街**。法定代表人：江栋才，该区区长。委托代理人：叶尚荣，肇庆市高要区蛟塘镇畜牧兽医站站长。委托代理人：冯宝珍，肇庆市高要区司法局工作人员。被上诉人（原审被告）：肇庆市人民政府。。住所地：肇庆市城中路**法定代表人：范中杰，该市市长。委托代理人：江敏，黄晖强，均为肇庆市司法局工作人员。上诉人邓尚均、李让勇因诉被告肇庆市高要区人民政府（以下简称高要区政府）、肇庆市人民政府（以下简称肇庆市政府）行政处理及行政复议纠纷一案，不服广东省肇庆市中级人民法院（2019）粤12行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年5月9日，高要区蛟塘镇矮岭养殖场注册成立，属个体工商户，经营者周建成。2018年7月20日，李让勇向周建成租赁上述养殖场，由邓尚均实施生猪养殖工作。2019年1月，该养殖场发生生猪死亡情形。2019年1月16日，邓尚均通过微信向蛟塘镇畜牧兽医站站长叶尚荣告知有生猪死亡情况，叶尚荣回复其要无害化处理并告知其已向蛟塘镇政府和畜牧兽医局相关领导汇报了，同日，叶尚荣向蛟塘镇镇委委员周加友汇报该情况。2019年1月31日，邓尚均、李让勇向肇庆市政府提出行政复议，请求确认高要区政府未依法对疫情采取必要控制处理措施的行为违法。肇庆市政府经审查，于2019年5月24日作出肇府行复（2019）14号《行政复议决定书》（以下简称被诉的《行政复议决定书》），驳回邓尚均、李让勇的申请。邓尚均、李让勇向原审法院提起行政诉讼，请求撤销肇庆市政府作出的复议决定书，确认高要区政府未依法对邓尚均、李让勇养殖场发生的疫情未采取必要控制处理措施的行为违法，本案诉讼费由高要区政府和肇庆市政府承担。另查明，2018年11月28日，高要区政府成立“肇庆市高要区防控重大动物疫病应急指挥部”，负责高要辖区重大动物疫病的防控和处置工作。2019年3月6日，该指挥部向周建成、邓尚均、李让勇作出《告知书》，告知“到目前为止，我区未发现非洲猪瘟疫情”，2019年3月8日，周建成签收该《告知书》。还查明，2018年11月16日，邓尚均向安华农业保险股份有限公司购买商业性非洲猪瘟疫病政府强制扑杀补偿保险，缴纳保费19000元。原审法院认为，本案系行政复议纠纷。根据《中华人民共和国行政复议法（2017修正）》第十三条第一款的规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。原告邓尚均、李让勇不服高要区政府未对养殖场疫情控制采取措施而申请复议，肇庆市政府有作出复议决定的职权，故肇庆市政府是本案的适格被告。综合各方当事人的意见，本案的争议焦点是:1.高要区政府是否未对邓尚均、李让勇的养殖场的疫情采取防控措施；2.肇庆市政府作出被诉的《行政复议决定书》是否合法。关于高要区政府是否未对邓尚均、李让勇的养殖场的疫情采取防控措施。首先，根据微信聊天记录，反映2019年1月16日，邓尚均通过微信向蛟塘镇畜牧兽医站站长叶尚荣告知有生猪死亡情况，叶尚荣回复“死亡的必须妥善做好无害化深埋处理，进一步加强做好场内外消毒，做好猪场保健，并完善养殖档案免疫档案记录，无害化处理记录，载有异常情况再报”，并告知邓尚均“你场情况我如实向蛟塘镇政府和畜牧兽医局相关领导汇报了”，同日，叶尚荣向蛟塘镇镇委委员周加友汇报该情况，即在邓尚均、李让勇的养殖场内发生的生猪死亡时，蛟塘镇畜牧兽医站的工作人员已经向有关领导汇报相关情况；其次，根据肇庆市高要区防控重大动物疫病应急指挥部出具的《告知书》，反映在高要辖区内，并没有发生非洲猪瘟疫情，即在邓尚均、李让勇的养殖场内发生的生猪死亡并非由非洲猪瘟疫情引起，其购买商业保险属于商业行为，与生猪死亡是否由非洲猪瘟疫情引起没有关联；再次，根据高要区政府相关文件，反映在邓尚均、李让勇的养殖场内发生的生猪死亡之前，即2018年11月16日，高要区政府已经成立相关部门负责辖区内非洲猪瘟等重大动物疫病防控和处置工作，并非对非洲猪瘟等疫情不作为。综上，高要区政府对邓尚均、李让勇的养殖场的疫情采取防控措施属不作为，不属实。关于肇庆市政府作出被诉的《行政复议决定书》是否合法。根据《行政复议法》的规定，邓尚均、李让勇不服高要区政府未对养殖场疫情控制采取措施而申请复议，肇庆市政府作为上一级政府，有作出复议决定的职权，主体适格。肇庆市政府受理邓尚均、李让勇的行政复议申请后，依法向高要区政府送达《行政复议答复通知书》，听取高要区政府的答辩意见，并组织开庭审查邓尚均、李让勇的申请后，作出被诉的《行政复议决定书》，程序合法。肇庆市政府在查明事实的基础上，认为邓尚均、李让勇请求确认高要区政府未对疫情采取必要的控制处理措施违法，没有事实和法律依据，驳回邓尚均、李让勇的申请，该决定事实清楚，理由充分，适用依据正确，处理恰当。综上，肇庆市政府作出被诉的《行政复议决定书》合法。综上所述，原告邓尚均、李让勇的诉讼请求，理据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告邓尚均、李让勇的诉讼请求。案件受理费50元，由原告邓尚均、李让勇负担。上诉人邓尚均、李让勇不服原审判决，上诉请求：撤销原审判决及被诉的《行政复议决定书》，改判确认高要区政府未依法对上诉人养殖场发生的疫情采取必要控制处理措施的行为违法。主要事实与理由如下：一、被上诉人高要区政府并未对上诉人养殖场所发生的疫情进行任何处置工作，原审法院认定该畜牧站工作人员向上级进行了汇报即属于对疫情采取了控制措施，高要区政府作出的《告知书》即对疫情采取了相应措施属于认定事实错误的情形。上诉人养殖场的疫情发生在2019年1月，《告知书》作出的时间为2019年3月，故该行为不能证明其针对上诉人养殖场的疫情采取了处置措施。其就申请人养殖场所发生的重大疫情并未取样检测，也没有其他证据证明其对周边养殖场进行过取样调查，故该告知书的制作基础缺乏事实依据，原审法院对此并未审查。即便被上诉人高要区政府于2018年11月16日成立了关于非洲猪瘟的处置组织，亦不能证明其针对上诉人养殖场发生的疫情采取了必要的控制措施。原审法院对此事实认定错误。第四，被上诉人肇庆市政府对于上诉人在复议期间作出的《告知书》进行认定，并认为其疫情处置行为合法属于事实认定错误、适用法律错误的情形。被上诉人高要区政府答辩称：一、高要区政府已对上诉人养殖场发生的疫情作出了具体行政行为，蛟塘镇畜牧兽医站接到上诉人报告该养殖场出现生猪死亡情形后，已马上向镇分管领导汇报，并指导上诉人做好死亡生猪的无害化处理和消毒工作。2019年3月6日，肇庆市高要区防控重大动物疫病应急指挥部办公室已书面告知上诉人“到目前为止，我区未发现非洲猪瘟疫情”，高要区政府已作出了具体行政行为，不存在行政不作为的事实，因此，上诉人认为高要区政府行政不作为的主张事实不存在，证据不足。二、高要区政府为做好重大动物疫病的防控工作，专门成立了肇庆市高要区防控重大动物疫病应急指挥部。蛟塘镇畜牧兽医站接到上诉人报告该养殖场出现生猪死亡情形后，已马上向镇分管领导汇报，并指导上诉人做好死亡生猪的无害化处理和消毒工作。上诉人的主张缺乏事实和法律依据。三、上诉人应自行对疫病进行检测。根据《广东省动物防疫条例》第十五条规定：从事动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输以及动物产品生产、经营、加工、贮藏等活动的单位和个人应当依法做好免疫、消毒和疫情报告等工作。其中，规模动物饲养场（养殖小区）还应当对其饲养的动物开展动物疫病检测。上诉人的养殖场属于规模养殖场，按规定应自行对其饲养的生猪开展疫病检测。四、根据2018年6月27日印发的《高要区畜禽养殖区域调整规划分方案》[高府规(2018)3号]的规定，上诉人邓尚均、李让勇养殖场位置为限养区。2018年4月23日，高要区蛟塘镇畜牧兽医站就已向养殖场出租人周建成派发了告知书，告知其停止新建养殖场。根据材料显示，上诉人于2018年7月20日才与出租人周建成签订《养殖场租赁合同》，说明上诉人的养殖场于2018年7月20日后成立，表明案涉养殖场在建设时就已违反了《高要市畜禽养殖管理暂行办法》。五、肇庆市政府作出被诉的《行政复议决定书》主体适格，事实清楚、证据确凿充分，适用法律法规正确，处理适当。综上，原审判决认定事实清楚、证据确凿充分，适用法律法规正确，处理适当，请求二审法院予以维持。被上诉人肇庆市政府答辩称：根据《中华人民共和国动物防疫法》第二十六条规定，高要区政府和上诉人提供的材料不足以证实高要区政府在上诉人申请本案行政复议之前已知悉上诉人所讲的猪场情况，上诉人主张确认高要区政府未依法对疫情采取必要控制处理措施的行为违法，缺乏事实和法律依据，肇庆市政府认为应不予支持。因此，肇庆市政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，驳回申请人提出的行政复议申请，原审法院作出原审判决，事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，请二审法院驳回上诉，维持原判决。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，本案为行政复议纠纷。本案争议的焦点是肇庆市政府作出被诉的《行政复议决定书》是否合法，即高要区政府对上诉人邓尚均、李让勇养殖场生猪死亡的疫情处理是否构成行政不作为。本案中，高要区政府于2018年11月16日成立相关部门负责辖区内非洲猪瘟等重大动物疫病防控和处置工作。上诉人邓尚均于2019年1月16日通过微信告知蛟塘镇畜牧兽医站站长叶尚荣生猪死亡等情况，叶尚荣回复让其做好无害化深埋处理，并要求其再有异常情况再报，并向蛟塘镇镇委委员周加友汇报了该情况。高要区政府成立的高要区防控重大动物疫病应急指挥部办公室亦已明确告知上诉人到2019年3月6日为止，高要区政府辖区内未发现非洲猪瘟疫情。因此，高要区政府对上诉人邓尚均、李让勇报告的养殖场生猪死亡的处理情况并不构成行政不作为。肇庆市政府在查明以上事实的基础下，认定邓尚均、李让勇请求确认高要区政府未对疫情采取必要的控制处理措施违法，没有事实和法律依据，作出被诉的《行政复议决定书》，决定驳回邓尚均、李让勇的申请，并无不当。原审法院经审理认定肇庆市政府作出被诉的《行政复议决定书》合法，并据此判决驳回上诉人邓尚均、李让勇的诉讼请求，亦无不当，本院依法予以维持。上诉人邓尚均、李让勇上诉主张，高要区政府并未对上诉人养殖场所发生的疫情采取控制措施是不作为，《告知书》缺乏事实依据，原审法院认定错误事实等，请求撤销一审判决及被诉的《行政复议决定书》，改判支持其诉讼请求，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人邓尚均、李让勇共同负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  窦家应审判员  李婉鸣二〇二〇年十二月二十九日书记员  林欣玮