安徽省淮南市八公山区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖0405行初3号 原告：刘绍如，女，1974年3月17日出生，汉族，住安徽省淮南市八公山区。 委托诉讼代理人：王殿波，安徽大潜律师事务所律师。 被告：淮南市八公山区城市管理行政执法局，住所地安徽省淮南市八公山区新庄孜街道步行街原矿一小院内。 负责人：李多喜，该局局长。 委托诉讼代理人：张玉好，该局法规科科长 委托诉讼代理人：朱玉荣，安徽天霖律师事务所律师。 原告刘绍如不服被告淮南市八公山区城市管理行政执法局（以下简称“八公山区行政执法局”）作出的《限期拆除决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月20日立案后，于2020年10月21日向被告八公山区行政执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月2日公开开庭审理了本案。原告刘绍如及其委托诉讼代理人王殿波、被告八公山区行政执法局的委托诉讼代理人张玉好、朱玉荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 八公山区行政执法局于2020年10月16日对原告作出淮（八）限拆决字［2019］第Ｄ09号《八公山区城市管理行政执法局限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），内容为：“当事人：刘绍如身份证号：3404051974××××××××住址：山王镇××淮凤路与二通道交叉口西北方向经查，你在山王镇××淮凤路与二通道交叉口西北方向未取得建设工程规划许可证建设房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，本机关现责令你：限期三日内自行拆除上述违法建设。逾期不拆除的，本机关将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，报请八公山区人民政府责成有关部门依法予以强制拆除。如不服本决定，可以在接到本决定书之日起六十日内，向八公山区人民政府或者淮南市城市管理行政执法局申请行政复议，也可以在接到本决定书之日起六个月内直接向八公山区人民法院提起行政诉讼。” 原告刘绍如向本院提出如下诉讼请求：1、请求人民法院依法撤销被告淮南市八公山区城市管理行政执法局于2020年10月16日作出的淮（八）限拆决字[2019]第D09号《限期拆除决定书》；2、本案诉讼费用由被告负担。事实与理由：原告系原八公山区山王镇张楼村**村民，原告原住宅在现址对面，2006年因修二通道拓宽淮凤路，镇村要求拆迁安置。当时涉及几十户，镇里每户补偿8000元，自行安置。大部分拆迁户在自家承包地上重建，原告没有合适建房地点，经镇村同意，在淮凤路边拆除自家养殖棚、填沟铺路建的，系非农用地。曾向村镇缴纳土地使用费3840元用于办理宅基证，现金入镇财政账户。2010年11月，这几十户住宅的土地使用证已由村里统一办理，并张榜公示，但至今一直没发下来。经咨询国土部门，最近十年来已停止办理农村宅基地使用证。原告认为被告用现在的法律（城乡规划法）和标准（城市、镇规划）去评价原告过去的建设行为，同时将原告的住宅建设行为定性为工程建设行为，导致本案在法律适用和事实认定方面存在双重错误，损害了原告的合法权益，依法应予撤销，理由如下： 首先，案涉房屋系原告的搬迁安置房，系全家唯一住宅，其宅基地审批、房屋建设及权证申领过程完全合法，人民政府作出具体行政行为，不仅要有合法性，还要具有合理性。法律并非仅是条文中所罗列的惩处性规定，其最终目的是为了维护人民的权益。针对原告所面临的唯有一套住房、拆后无处居住的困境，被告应该先选择责令限期补办规划手续等改正措施后，再针对改正情况酌情作出决定，现直接作出限期拆除决定必然对原告的权益造成过度伤害，应属明显不当。 其次，被告要求原告限期拆除违法建设房屋的行为，在行政行为合法性的方面均存在严重违法，根据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规规定，农村村民住宅用地使用非农用地的，由乡（镇）人民政府审核批准，其相应的违法行为也应由乡（镇）人民政府处理。而被告属于越权行政，根据行政法相关规定，行政机关超越行政权所作出的行政行为无效。其次该行政决定程序违法，被告没有对原告建房行为的合法性进行认定，直接作出拆除决定属于程序违法。 第三，被告适用法律错误，原告的房屋属于农村居民用房，应适用土地管理法及相关法律法规规定，不应适用城乡规划法之规定。 综上所述，被告的行政行为，事实认定错误，缺乏法律依据，决定过于草率、武断，没有依照法定程序，更没有兼顾行政行为应有的合理性。原告及其家人仅有涉案的这一处房屋，一旦拆除就会陷入无处居住、流离失所的处境。法律法规制定的目的也是为了保障群众的安居乐业，当具体行政行为与群众利益发生严重冲突的时候，应该选择以人民利益为重。如果被告不管百姓死活，逼原告强制拆除，会过度侵害其居住安全，属于明显的不当行为，不符合法理和立法精神，不符合比例原则，不具有合理性。因此，请求人民法院依法撤销被告八公山区行政执法局于2020年10月16日作出的淮（八）限拆决字[2019]第D09号《限期拆除决定书》。 被告八公山区行政执法局辩称，被告于2020年10月16日作出的八公山区行政执法局淮(八)限拆决字[2019]第D09号《限期拆除决定书》（以下简称决定书）程序合法，证据确凿充分，是正确有效的。 一、八公山区行政执法局要求原告限期拆除违法建设，所依据的事实清楚，证据确凿 2019年12月1日，接到山王镇政府反映，位于山王镇××淮凤路旁的国威电动车所在房屋为违法建设。2019年12月11日，被告决定立案调查。调查人员段宗磊、王戈于2019年12月11日对当事人刘绍如进行询问调查制作了《询问调查笔录》，并于当天对涉案房屋进行了现场勘验检查，制作了《现场勘验检査笔录》及图片资料。房屋系刘绍如夫妻所有，无土地使用证，也未取得建设工程规划许可证等建房审批手续。2020年1月7日，经市自然资源和规划局八公山分局复函证明，该房屋未办理相关土地及规划手续，所在土地为原淮凤路，为公路用地，地类代码:102，属国有建设用地。依据该复函，被告于2020年1月19日，拟作出限期三日内自行拆除违法建设房屋的决定，并制作《限期拆除听证告知书》送达给刘绍如本人。 事实方面证据:1.现场勘验检查笔录；2.对刘绍如询问调查笔录；3.违法建筑的图片材料；4.淮南市自然资源和规划局八公山分局复函；5.听证笔录。上述证据，综合证明该建筑的违法性质、建设时间、面积、位置。 二、被告要求原告限期拆除，程序合法 2019年12月1日，接到山王镇政府反映，位于山王镇××淮凤路旁的国威电动车所在房屋为违法建设。2019年12月11日，被告决定立案调查。调查人员段宗磊、王戈于2019年12月11日对当事人刘绍如进行询问调查制作了《询间调查笔录》，并于当天对涉案房屋进行了现场勘验检查，制作了《现场勘验检査笔录》及图片资料。房屋系刘绍如夫妻所有，无土地使用证，也未取得建设工程规划许可证等建房审批手续。2020年1月7日，经淮南市自然资源和规划局八公山分局复函证明，该房屋未办理相关土地及规划手续，所在土地为原淮凤路，为公路用地，地类代码:102，属国有建设用地。依据该复函，被告于2020年1月19日，拟作出限期三日内自行拆除违法建设房屋的决定，并制作《限期拆除听证告知书》送达给刘绍如本人。 程序方面证据:1.立案审批表；2.询问调查笔录；3.现场勘验检查笔录;4.现场照片；5.淮南市自然资源和规划局八公山分局《关于山王镇张楼村违法建设的复函》；6.案件调查报告；7.案件处理审批表；8.限期拆除听证告知书；9.听证通知书；10.听证公告；11.听证笔录；12.行政处罚听证意见书；13.经陈述申辩、听证后处理审批表；14.限期拆除决定书:15.限期拆除决定书送达回执。以上证据证明相对人违法的事实，以及被告作出的《限期拆除决定书》符合程序规定。 综上所述，被告作出责令刘绍如限期拆除违法建设房屋的决定，事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 原告为证明其主张，向本院提交了以下证据： 证据一、刘绍如的居民身份证复印件、结婚证复印件、户口本复印件，证明原告与张学伍系夫妻,,系山王镇张楼村村民。告对该组证据无异议，认为通过该组证据可以看出原告是农村户口，，是张楼村村民。审查，本院对该组证据予以确认。 证据二、山王镇村级财务核算统一收据、建房收据,共2页，证明原告于2010年11月12日缴纳土地使用费3840元用于办理宅基证，于2014年3月27日再次申请在原宅基地上建厨房两小间，原告建房已经村镇审核同意。被告对建房收据的真实性有异议，不能证明该违法房屋是2007年建造，不符合法律规定，被告对山王镇财务核算收据的真实性予以认可，对关联性有异议，认为不是原告诉称办理宅基地证缴纳的费用。经审查，本院对该组证据的真实性予以确认。 证据三、动物免疫证、营业执照、税务登记证各一份，证明案涉土地自2001年、2002年左右起一直由原告养殖使用，自2011年起，主房下面一层用于合法经营电动车生意。被告对该组证据的“三性”均有异议，通过该组证据可以看出经营场所是张楼村11组11-2号，不是涉案房屋的地址，与本案房屋没有关联性，该组证据只能证明原告使用了土地，与被告作出限期拆除决定无关。经审查，本院对该组证据的真实性予以确认。 证据四、图片打印件共6页，其中2014年3月简易厨房等拆除后图片3页，证明2014年3月,原告养殖期间建的简易厨房、养鸡房和饲料房拆除，后再次申请在原宅基地上建厨房两小间；《山王镇加油加气站地块控制性详细规划》图片3页，证明2019年8月13日通过的《八公山区山王镇SWA-5-01等地块控制性详细规划图则》，案涉土地已被规划为加油加气站使用。被告对该组证据的“三性”有异议，该组图片不能证明拍摄时间，就是因为原告一直在违法建造的状态中，才拆除原告的小厨房，加气站与本案无关，不予质证。经审查，本院对该组证据的真实性予以确认。 证据五、听证通知书、限期拆除决定书各一份，证明被告的行政行为违法。被告认为被告的行政行为是合法的，在合理期限举行了听证会，程序是合法的。经审查，本院对该组证据的真实性予以确认。 证据六、原告2014年3月27日向山王镇张楼村申请盖简易房的申请书复印件，证明村里同意原告盖简易房，并报山王镇城镇部门审批。被告认为该份证据系复印件，对复印件不予质证，被告同时认为该份证据只是一份申请书，村里没有权利批准。经审查，本院认为，因该份证据系复印件，真实性无法核实，本院对该份证据不予确认。 被告为证实其辩称理由，向本院提交以下证据： 证据一、立案审批表、询问调查笔录、现场勘验检查笔录及图片资料、山王镇人民政府关于协助调查张楼村违法建设的函、淮南市自然资源和规划局八公山分局的复函、案件处理审批表、限期拆除听证告知书、听证通知书及听证公告、听证笔录、行政处罚听证意见书、经陈述申辩、听证后处理审批表、限期拆除决定书及送达回证，证明刘绍如未办理土地及规划审批手续建设房屋的事实以及被告在查处过程中程序合法。另外，山王镇人民政府关于协助调查张楼村违法建设的函，淮南市自然资源和规划局八公山分局的复函能够证明原告土地属于城市规划用地。原告认为该组证据是被告在查处过程中的程序和调查的事实，对程序无异议，但是，认为被告对原告土地性质有没有办证、原告建房的具体时间等基本事实没有查清楚。原告对山王镇人民政府关于协助调查张楼村违法建设的函和淮南市自然资源和规划局八公山分局的复函的真实性无异议，对证明观点有异议，复函没有对现场进行认定，对事实调查不清楚，复函没有明确原告土地是在城市规划区内，据原告所讲，当时还垫的有水沟，其实是公路用地，应该由交通部门行使执法权，执法权不在被告处。经审查，本院对该组证据的真实性予以确认。 证据二、《国务院办公厅关于批准淮南市城市总体规划的通知》（国办函〔1999〕34号）以及《淮南市城市总体规划（1996—2010年）》、《国务院办公厅关于批准淮南市城市总体规划的通知》以及《淮南市城市总体规划（2010－2020年）》，证明刘绍如违法建设的房屋位于淮南市城市规划区范围内。原告对该组证据的真实性无异议，对证明观点有异议，认为两份文件是具体规划，不是规划区内的土地都属于城市规划区，不能说明原告的土地就是在城市规划区范围内。经审查，本院对该组证据的真实性予以确认。 证据三、《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》、《淮南市城市管理相对集中行政处罚权办法》（已废止）、《淮南市城市管理行政执法条例》、《淮南市城乡规划条例》、《淮南市制止和拆除违法建设规定》，证明城市管理行政执法部门集中行使城乡规划管理方面的行政处罚权，对违反城乡规划法律、法规的行为进行查处，被告查处刘绍如违法建设案件，主体合法。原告对该组证据的真实性无异议，对证明观点有异议，认为该组证据都是针对城市建设用地，对农村住宅土地不适用。原告的土地是农村住宅土地，行政执法权不在被告处，被告无权查处。经审查，本院对该组证据的真实性予以确认。 证据四、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市规划法》（已废止）、《中华人民共和国城乡规划法》、《安徽省城乡规划条例》、《淮南市城乡规划条例》、《淮南市制止和拆除违法建设规定》、《关于印发安徽省城乡违法建设违法用地认定处置指导意见的通知》，证明刘绍如未取得土地及规划手续建设房屋违反了《城乡规划法》的规定，其违法建设房屋属于应当依法予以拆除的违法建设范围。原告认为被告提交的该组材料不能作为证据，被告提交的法律法规都是城市土地，原告的土地应该适用安徽省适用土地管理法的规定，被告属于适用法律错误。经审查，本院对该组证据的真实性予以确认。 证据五、送达光盘，证明被告在执法过程中，被告向原告送法了限期拆除听证告知书、限期拆除决定书，原告拒绝签字。原告对该份证据无异议。经审查，本院对该份证据的真实性予以确认。 本院经审查，认定事实如下：涉案八公山区行政执法局淮(八)限拆决字[2019]第D09号《限期拆除决定书》是被诉行政行为，不是证据。 原告系系八公山区山王镇张楼村**村民。007年4月29日，原告在淮凤路边建成了长16米宽8米的房屋，建筑面积为129.6平方米。2008年原告在自建房上加盖了一层房屋，建筑面积为129.6平方米。2010年11月12日，原告向山王镇张楼村民委员会缴纳了土地有偿使用费3840元。2014年，原告在原自建房旁边建立两间简易房，建筑面积为94.3平方米。上述房屋坐落于八公山区山王镇××与××通道交叉口西北方向，该房屋所在土地为原淮凤路，为公路用地，地类代码：102，属国有建设用地。原告的爱人张学伍在此处房屋经营销售国威电动车。 针对原告的建房行为，八公山区行政执法局于2019年12月11日立案审查，并对现场进行了勘验。2020年1月19日被告向原告送达了《限期拆除听证告知书》，并于2020年4月20日组织了听证。2020年10月16日，被告对原告作出淮（八）限拆决字［2019］第Ｄ09号《八公山区城市管理行政执法局限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），内容为：“当事人：刘绍如身份证号：3404051974××××××××住址：山王镇××淮凤路与二通道交叉口西北方向经查，你在山王镇××淮凤路与二通道交叉口西北方向未取得建设工程规划许可证建设房屋的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，本机关现责令你：限期三日内自行拆除上述违法建设。逾期不拆除的，本机关将依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，报请八公山区人民政府责成有关部门依法予以强制拆除。如不服本决定，可以在接到本决定书之日起六十日内，向八公山区人民政府或者淮南市城市管理行政执法局申请行政复议，也可以在接到本决定书之日起六个月内直接向八公山区人民法院提起行政诉讼。” 另查明，2019年12月25日，淮南市山王镇人民政府向淮南市自然资源和规划局八公山分局出具了一份《关于协助调查山王镇张楼村违法建设的函》，内容为：“淮南市自然资源和规划局八公山分局：近日，我镇在征迁工作中发现，位于淮凤路××路口东南方向国威电动车房屋，坐落于国有土地上，**楼房，该户未提供土地及规划建设手续。现请求贵局对上述房屋是否办理土地及规划建设手续予以认定，以便我镇进行进一步处理。特此致函”。2020年1月7日，淮南市自然资源和规划局八公山分局向淮南市山王镇人民政府出具了一份《关于山王镇张楼村违法建设的复函》，内容为：“山王镇政府：你镇《关于协助调查山王镇张楼村违法建设的函》已收悉，经认真调查，现复函如下：山王镇××淮凤路口东南方向国威电动车房屋未办理相关土地及规划手续，该房屋所在土地为原淮凤路，为公路用地，地类代码：102，属国有建设用地”。被告以淮南市自然资源和规划局八公山分局作出的复函作为认定涉案房屋为违法建筑的依据。 再查明，2019年8月13日，淮南市自然资源和规划局将原告家房屋所在的地块列为山王镇加油加气站用地规划。 原告于2020年10月20日诉至本院，要求撤销被告于2020年10月16日作出的淮（八）限拆决字[2019]第D09号《限期拆除决定书》。 本案争议焦点为：一、被告是否有权作出《限期拆除决定书》；二、原告要求撤销被告作出的淮（八）限拆决字[2019]第D09号《限期拆除决定书》的诉请是否符合法律规定，能否得到支持。 针对争议焦点一，本院认为，关于被告的主体权限，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。根据《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》第十二条第二项规定，城市综合管理行政执法部门，集中行使下列行政处罚权：（二）城市规划管理方面法律、法规和规章规定的全部或者部分行政处罚权，对擅自搭建妨碍公共安全、公共卫生、城市交通的建筑物、构筑物等违法行为实施行政处罚。且根据《淮南市城市管理相对集中行政处罚权办法》第四条规定，城管执法机关集中行使“（二）城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”。故被告具备作出责令限期改正行为的主体权限。 针对争议焦点二，本院认为，被告认定刘绍如未经审批建设房屋的事实清楚。被告的立案、调查、勘验、听证、告知等程序均符合法律规定，保障了当事人的陈述申辩权，故被告程序合法。对于本案的适用法律，2007年原告新建房屋时，生效的法律系《中华人民共和国城市规划法》，现行生效的法律系2008年1月1日施行的《中华人民共和国城乡规划法》，《中华人民共和国城市规划法》同时废止。《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定：在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。新旧法都规定了在城市规划区建房应当根据相应法定程序申请取得规划审批。《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定，在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。根据新法旧法的规定，对原告行为均应责令限期拆除。且根据本院查明的事实，案涉房屋的一层和二层，系原告在2007年至2008年持续在建设，建设时均未取得建设规划许可，原告的违法建房行为具有延续性。故被告适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定对原告的建房行为进行处罚并无不当。综上，被告认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告刘绍如的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告刘绍如负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省淮南市中级人民法院。 审 判 长  姚多生 审 判 员  李 春 人民陪审员  张 捷 二〇二〇年十二月三十一日 书 记 员  王家琦 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。