青海省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）青行终135号 上诉人(原审第三人)杨发忠，住青海省海北藏族自治州刚察县。 委托诉讼代理人吴炳文，青海言度律师事务所律师。 委托诉讼代理人严育斌，青海言度律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)刚察县人民政府。住所：青海省海北藏族自治州刚察县东大街**。 法定代表人晁世海，该县县长。 委托诉讼代理人黄延寿，男，刚察县农牧水利和科技局局长。 委托诉讼代理人王鹏，男，刚察县农牧业经营管理站站长。 被上诉人(原审原告)刚察县沙柳河镇恩乃村村民委员会。住所：青海省海北藏族自治州刚察县沙柳河镇恩乃村。 法定代表人多杰才让，该村村民委员会主任。 委托诉讼代理人袁海平，青海立卓律师事务所律师。 上诉人杨发忠因原审原告刚察县沙柳河镇恩乃村村民委员会（以下简称恩乃村村委会）诉原审被告刚察县人民政府（以下简称刚察县政府）土地行政登记一案，不服海北藏族自治州中级人民法院（2020）青22行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年12月18日公开开庭审理了本案。上诉人杨发忠及其委托诉讼代理人吴炳文，刚察县政府的委托诉讼代理人王鹏，恩乃村村委会的委托诉讼代理人袁海平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明,杨发忠父母原系刚察县沙柳河镇恩乃村村民，1983年实行“联产承包”时，杨发忠父母取得承包地并登记在其父杨廉名下。1998年，该承包土地变更到其母亲李秀兰名下。1981年杨发忠因招干参加工作，户籍迁出后性质变更为城镇居民身份。2013年，杨发忠退休于刚察县县委组织部。后杨发忠父母先后去世（其父亲杨廉于2002年8月21日去世，其母李秀兰于2016年4月30日去世），2017年6月，杨发忠申请将母亲名下承包土地变更至其名下，刚察县政府于2018年4月2日颁发青（2017）刚察县农村土地承包经营权第001351号《农村土地承包经营权证》，承包方代表为杨发忠，承包地面积12.19亩。恩乃村村委会于2018年8月22日领取了该经营权证并进行保管，至今未颁发给杨发忠。 一审法院认为，根据双方的诉辩主张，本案的争议焦点是：恩乃村村委会的起诉是否超过法定起诉期限；刚察县政府颁发的青（2017）刚察县农村土地承包经营权第001351号《农村土地承包经营权证》是否应予撤销。关于恩乃村村委会的起诉是否超过法定诉讼时效的问题。恩乃村村委会于2018年8月22日领取案涉土地承包经营权证，于2020年4月23日诉请撤销该颁证行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九条第一款：“‘因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼”的规定，本案属于因不动产提起的行政诉讼，适用20年诉讼期限的规定。恩乃村村委会于2018年8月22日收到并知悉刚察县政府颁发青（2017）刚察县农村土地承包经营权第001351号《农村土地承包经营权证》的事实，于2020年4月23日提起本案诉讼，符合法定起诉期限。关于刚察县政府颁发给杨发忠的《农村土地承包经营权证》是否应予撤销的问题。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条第一款“发包方应当与承包方签订书面承包合同。”第二十三条“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”以及《中华人民共和国物权法》第一百二十七条“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”的规定，颁证确权的前提是发包方与承包方签订土地承包合同并已生效，即无论以何种身份获得土地承包经营权，须以签订土地承包合同并生效为前提。本案中，刚察县政府及杨发忠主张双方签订了土地承包合同，且案涉土地已被征收，但在法定举证期限内，未向法院就恩乃村村委会与杨发忠签订土地承包合同且生效，以及案涉承包土地已被征收的主张提交相关证据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条“原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据清单之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，人民法院应当责令其说明理由；拒不说明理由或者理由不成立的，视为放弃举证权利。”的规定，刚察县政府及杨发忠认为双方签订土地承包合同，且案涉土地已被征收的主张缺乏事实、法律依据，不能成立，不予支持。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十条第三项“承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：…（三）承包土地被依法征用、占用，导致农村土地承包经营权全部丧失的…”和第二十二条“收回的农村土地承包经营权证，应退回原发证机关，加盖“作废”章。”以及《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条的规定，刚察县政府及杨发忠在法定举证期限内，未向法院提交刚察县政府已依法履行收回青（2017）刚察县农村土地承包经营权第001351号《农村土地承包经营权证》程序的相关证据，且庭审中查明，该证现仍由恩乃村村委会持有保管。刚察县政府、杨发忠认为刚察县政府已依法履行收回土地承包经营权证程序的主张缺乏事实、法律依据，不能成立，不予支持。综上，刚察县政府颁发涉案《农村土地承包经营权证》未严格依照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”和第十二条“乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中应当履行下列职责：（一）查验申请人提交的有关材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时地登记有关事项；（四）需要实地查看的，应进行查验。在实地查验过程中，申请人有义务给予协助。”的规定履行相关程序，其颁证行为主要证据不足，程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项的规定，判决撤销刚察县政府颁发的青（2017）刚察县农村土地承包经营权第001351号《农村土地承包经营权证》。案件受理费50元由刚察县政府承担。 杨发忠上诉称：（一）恩乃村村委会违背诚信提起本案诉讼，确已超过法定起诉期限，应予驳回，一审判决适用法律错误，导致判决错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”提起行政诉讼的起诉期限应首先适用第一款的规定，在不知道或根本不能知道行政行为的情形时，才适用第二款的规定。对此，一审判决适用法律确属错误。另外，《最高人民法院关于适用的解释》第九条是对行政诉讼法第二十条关于地域管辖中“因不动产提起的行政诉讼”所作的解释，并非是对起诉期限如何适用的解释，一审判决适用法律亦属错误。本案中，是被上诉人恩乃村村委会提交土地承包经营权登记的申请材料，刚察县政府据此进行登记并于2018年4月2日颁发包括本案001351号在内的《农村土地承包经营权证》，被上诉人恩乃村村委会亦于2018年8月22日领取了该批《农村土地承包经营权证》。其对申请土地承包经营权登记和刚察县政府颁发的《农村土地承包经营权证》是明知的，如其认为错误应最迟于2019年2月22日前提起诉讼。但被上诉人恩乃村村委会在案涉土地已被国家征收之后才于2020年4月23日起诉撤销，已超过法定起诉期限，应驳回其诉讼请求。（二）上诉人杨发忠承续本案土地承包，被上诉人恩乃村村委会同意并向刚察县政府提交有关申请登记的材料，刚察县政府据此登记并颁发《农村土地承包经营权证》合法有据，现其反悔撤销，不能成立。对此，一审判决认定事实不清，适用法律错误，判决错误。1.上诉人户口因招工迁为刚察县城镇居民，但不属于设区的市的居民，并且上诉人一直和父母居住在恩乃村，至今仍长期居住在本村。本案承包地的事实情况是，由于上诉人的父母年迈多病不能承担农务工作，自1998年以来直至土地被国家征收，本案承包地的劳作、管理、经营以及承包方的义务均是上诉人履行。上诉人的母亲于2016年4月去世，本案承包地不属于《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》《青海省实施办法》规定收回的情形，上诉人承续承包已二十余年之久，不违反法律规定，且经过被上诉人恩乃村村委会的同意。现其又要求撤销，于法无据，亦有违诚信，不能成立。本案承包地是承续承包，其基础仍是上诉人母亲名义和被上诉人恩乃村村委会之间的承包合同和承包经营权证，也完全在原有的承包期限、承包四至的范围内，仅是将原承包方的名字由上诉人母亲变更为上诉人，区别于新设立承包，新的承包合同不是承续承包的必要前提条件。据此，刚察县政府根据被上诉人恩乃村村委会提交的登记材料依法登记并颁证，并未超出被上诉人恩乃村村委会所提交材料载明的承包内容以及变更承包方名字的意思表示，并无不当。一审法院适用《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、第二十三条和《中华人民共和国物权法》第一百二十七条的规定认为“颁证确权的前提是发包方与承包方签订土地承包合同并已生效”，并进一步认为刚察县政府颁发本案土地承包经营权证的主要证据不足，属认定事实不清，适用法律错误。2.被上诉人恩乃村村委会实际已盖章确认了本案承包地的《农村土地承包合同》，且其也将该《农村土地承包合同》作为登记材料向刚察县政府提交，当时因本村部分土地已被国家征收，其余土地也可能列入国家征收范围，故未让村民在《农村土地承包合同》上签字。被上诉人盖章确认的《刚察县农村土地承包合同》明确上诉人承包地块、承包期限，与上诉人母亲名下的承包地及内容完全一致，并且被上诉人恩乃村村委会已张榜公示包括上诉人在内的全体村民承包地，均无异议。因此，应视为被上诉人恩乃村村委会与上诉人形成了事实上的土地承包合同关系。一审判决以双方无书面有效的土地承包合同为由，撤销上诉人的承包经营权证，认定事实错误，判决错误。3.被上诉人恩乃村村委会应对其提交的登记材料负责，刚察县政府根据材料履行了登记职责，并无不当，在被上诉人恩乃村村委会所提交的材料被撤销之前，刚察县政府登记颁证的行为不应撤销。根据《中华人民共和国物权法》第二十一条和《不动产登记暂行条例》第十六条的规定，被上诉人恩乃村村委会应对其提交的登记材料负责。刚察县政府根据其提交的登记材料已履行《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条、第十二条规定的职责、程序，登记的承包期限、承包面积等与被上诉人恩乃村村委会提交的登记材料完全一致，也未超出被上诉人恩乃村村委会和上诉人申请变更登记的意志范围。在未经法定程序撤回登记材料之前，刚察县政府颁发本案的承包经营权证合法有据，不应被撤销。现被上诉人恩乃村村委会违背其提交的登记材料和申请登记的意思表示，起诉撤销上诉人的承包经营权证，于法于理，都不能成立。一审法院认为刚察县政府登记行为违反程序、缺乏依据，判决撤销上诉人的承包经营权证，属适用法律错误，判决错误。（三）本案承包地已被国家收回，被上诉人恩乃村村委会已无权提起本案诉讼，也无撤销承包经营权证的基础，一审判决错误。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力”的规定，本案承包地于2019年5月已被国家征收，至此，被上诉人恩乃村村委会对该承包地的所有权以及上诉人对该承包地的经营权均已消灭，被上诉人恩乃村村委会无权再要求撤销上诉人的承包经营权证，也没有撤销的基础。至于是否履行了收回承包经营权证的程序，本身不影响物权变动、消灭的效力，而且本案的承包经营权证一直由被上诉人恩乃村村委会保管，未交回的原因也在其一方。事实上，除上诉人的承包经营权证未交回之外，其他村民的承包经营权证均已收回。现被上诉人恩乃村村委会在承包地已被国家征收的情况下起诉要求撤销上诉人的承包经营权证，企图剥夺上诉人的土地补偿款等承包权益，于法无据，应予驳回。一审法院以刚察县政府、上诉人未履行收回承包经营权证的程序为由，仍判决撤销上诉人的承包经营权证，适用法律错误，判决错误。综上所述，一审法院认定事实不清，适用法律错误，判决确属错误，请求：依法撤销一审判决，并改判驳回恩乃村村委会的诉讼请求。 刚察县政府答辩称：（一）恩乃村村委会就本案提起诉讼不当，对于农村土地承包，答辩人履行的是登记职责。根据《中华人民共和国农村土地承包法》中的相关规定，本案中所涉及土地承包的发包人是恩乃村村委会，答辩人在农村土地承包中的职责是实行统一登记。答辩人并非农村土地承包中的发包方，农民集体所有的土地或国家所有依法由农民集体使用的农村土地是由村集体经济组织或者村民委员会进行发包。（二）上诉人承包经营权证的发放是依据村委会提交的相关资料，答辩人不享有农村土地发包人的权利。根据村民委员会提交的办理该村农村土地承包经营权证的材料可以明确，村民委员会作为发包方在上诉人杨发忠的母亲（原登记的土地承包人）去世后，向答辩人提交了包括杨发忠在内的该村办理承包经营权证的相关材料。答辩人是基于村民委员会提交的相关材料进行登记后向土地承包方发放土地承包经营权证，而且发放土地承包经营权证也是由村民委员会统一领取后向本案上诉人发放的。综上所述，答辩人认为本案一审判决撤销不当，请人民法院在查明事实的基础上，依法进行裁判。 恩乃村村委会答辩称：（一）本案没有超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案是很明显的土地确权纠纷，应当适用二十年的规定，所以没有超过起诉期限。上诉人的理由是片面的，是站不住脚的。（二）上诉人称乘续本案的土地承包，我们想问上诉人的这个续是什么概念，是继承吗？对于土地承包继承，《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条规定：“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包。”可见，农村土地承包经营权是不能继承的，上诉人在二十年前就已经将全家的户口迁入刚察县，并且从事国家公务工作，具有公务员身份，就此无论从哪个角度讲，上诉人都已经丧失村民的资格，根本就没有承包农村村集体土地的资格。（三）上诉人称刚察县政府对其颁发的农村土地承包经营权证合法有据，这一点纯属无理取闹。一审中刚察县政府连承包合同都没有，上诉人称已经提交了相关的承包材料，认为是承包合同，承包材料和承包合同还是有本质的区别，不可混为一谈，颁发农村土地承包经营权证是依据的土地承包合同而不是其他材料。本案村委会根本就与上诉人没有签订承包合同，颁发农村土地承包经营权证的基础就是签订土地承包合同，我们不知道上诉人所称的合法有据证据在哪？（四）上诉人称其是因为招工迁为城镇户口的，这一点上诉人是有违诚信的，上诉人明明是公务员，怎么就成了工人了，并且上诉人不但是公务员还是干部，上诉人都已经迁出二十多年了还在乘续土地承包，认为并不违反规定，这只能说上诉人对法律的不了解，一个非本村村民，一个国家干部承包着农村土地肯定是不允许和法律禁止的。（五）关于证据问题，上诉人认为证明上诉人与被上诉人有土地承包关系的证据很充足，但是就没有土地承包合同，有的只是一些与本案无关的证据，根本就证明不了双方有土地承包关系。（六）关于土地已被国家征收，被上诉人无权起诉，也无撤销的基础，此观点纯属上诉人的主观想象，无稽之谈。土地虽被征收了，但上诉人正是凭借这一张土地承包经营权证，领取了本该属于被上诉人土地补偿款，已经构成了严重的不当得利。如果不撤销此证，集体的损失是无法挽回的。本案中是上诉人迁出户口进入公务员当干部在先，在没有与村委签订土地承包经营合同的情况下，利用政府工作疏忽领取土地承包经营权证，剥夺了集体的土地补偿款事实，属不当得利，其行为才是于法无据，于理不合。一审法院判决有理有据，事实清楚，适用法律完全正确。综上，请求二审法院维持原判，驳回全部上诉请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 另查明，恩乃村村委会向一审法院递交行政起诉状载明的时间是2020年4月23日。 上述事实有行政起诉状及恩乃村村委会当庭陈述证实。 本院认为，人民法院对被诉行政行为进行实体审查的前提是行政相对人或利害关系人提起诉讼符合法定的起诉条件，在法定起诉期限内提起诉讼是起诉条件之一。行政行为以国家强制力为保障，以维护社会管理秩序为宗旨，一经作出就具有确定力、拘束力和执行力，并形成社会信赖，作为社会秩序的组成部分。因此，行政诉讼法明确规定了起诉期限，也就是起诉人可以起诉的始期到终期的时间阶段。起诉期限作为法定的起诉条件之一，人民法院在不否定相关当事人举证责任的前提下，对起诉期限进行主动审查；且起诉期限不存在中断情形，也就是说不因当事人向行政机关提出要求而重新计算。因此，超过起诉期限，起诉人即丧失对行政行为提起诉讼的权利。本案中，恩乃村村委会所诉行政行为是刚察县政府为杨发忠颁发的青（2017）刚察县农村土地承包经营权第001351号《农村土地承包经营权证》，根据一审法院查明的事实，恩乃村村委会于2018年8月22日领取了上述证书并进行保管，故对其起诉期限的计算应从该时间节点开始。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款明确规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，如果行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。结合本案一法院查明的事实及恩乃村村委会的自述，其在领取青（2017）刚察县农村土地承包经营权第001351号《农村土地承包经营权证》时就知道了上述行政行为的内容，其至2020年4月23日提起行政诉讼，显然超过法定起诉期限。一审法院对起诉期限审查认定不当，进入实体审查错误，应予纠正。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”该款规定的是行政诉讼起诉最长保护期，针对的是行政机关作出行政行为没有告知行政相对人或利害关系人，致使其不知道或者不应当知道行政机关作出行政行为，对于这种情形法律赋予行政相对人或利害关系人二十年或五年的救济期限。也就是说，行政机关作出行政行为没有主动告知行政相对人或利害关系人，如果行政相对人或利害关系人通过其他途径知道了行政行为的内容，则其应当按照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款的规定，在知道后不超过一年的时间内提起诉讼；如果始终不知道行政行为内容的，才适用二十年或五年的最长起诉期限。本案中，在恩乃村村委会已经知道被诉行政行为内容的情况下，其提起诉讼的起诉期限应从其知道之日起计算，而不能适用始终不知道行政行为内容的二十年最长保护期限。恩乃村村委会主张应当适用二十年最长保护期限的理由不能成立，本院不予支持。 综上，一审判决适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第一项的规定，裁定如下： 一、撤销海北藏族自治州中级人民法院（2020）青22行初4号行政判决； 二、驳回刚察县沙柳河镇恩乃村村民委员会的起诉。二审案件受理费50元退还杨发忠。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘富梅 审 判 员 边红丽 审 判 员 韩英俊 二〇二〇年十二月三十日 法官助理 赵 瑾 书 记 员 杨雪莹