重庆市黔江区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝0114行初98号 原告:岑进红，男，生于1982年8月3日，土家族，住重庆市石柱县。 被告：石柱土家族自治县人民政府下路街道办事处应急处理办公室，住所地重庆市石柱县下路街道建镇街**。 被告：石柱土家族自治县人民政府下路街道办事处，住所地重庆市石柱县下路街道建镇街**，统一社会信用代码115002403587271086。 法定代表人：刘相军，该办事处主任。 出庭负责人：万雪峰，该办事处副主任。 委托诉讼代理人：陈江碧，重庆律缘律师事务所律师。 被告：石柱土家族自治县水利局，住所地重庆市石柱县万安街道南宾路**，统一社会信用代码11500240009135251Y。 法定代表人：刘学彬，该局局长。 出庭负责人：雷云华，该局副局长。 委托诉讼代理人：谭红，重庆律缘律师事务所律师。 委托诉讼代理人：龙海燕，该局行政执法支队队长。 原告岑进红诉被告石柱土家族自治县人民政府下路街道办事处应急处理办公室（以下简称下路街道应急办）、石柱土家族自治县人民政府下路街道办事处（以下简称下路街道）、石柱土家族自治县水利局（以下简称水利局）确认行政违法一案，原告于2020年5月21日起诉至重庆市石柱土家族自治县人民法院，该院以该案系环境资源行政案件为由移送至本院管辖，本院于2020年7月26日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等法律文书，由审判员姚恩担任审判长与人民陪审员许光轩、安邦成组成合议庭，分别于2020年10月13日、2020年12月1日适用普通程序公开开庭进行了审理，原告岑进红，被告下路街道出庭负责人万雪峰及其委托诉讼代理人陈江碧，被告水利局出庭负责人雷云华及其委托诉讼代理人谭红、龙海燕到庭参加诉讼，被告下路街道应急办未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。 原告向本院提出如下诉讼请求：一、请求人民法院依法判令被告下路街道应急办、下路街道、水利局于2020年4月27日强制拆除原告修建的房屋建设设施行为违法；2、本案诉讼费由三被告承担。事实和理由：原告在自己家河边土地上（小地名，X口）修建框架结构的房屋建设设施一层后，在修建第二层时，2020年4月27日第一被告万某与冯某（下路街道政法委书记）带队，依据下路街道应急办的文件，强制拆除原告该建筑房屋设施，并用几台双桥车把钢筋及木材等全部拉走。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定：行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖，据此规定下路街道应急办没有行政强制拆除房屋建设设施的权利，违反《行政处罚法》第二十条的规定。依据《城乡规划法》第六十四条：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设……，第六十八条：城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。依据《行政处罚法》第四十二条：行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。被告在用挖机拆除原告修建房屋设施，并且动用了几台双桥车，已经属于较大行政处罚。被告没有告知原告有举行听证的权利，违反了《行政处罚法》第四十二条的规定。依据《行政处罚法》第三十八条、三十九条的规定：应当制作规范的行政处罚决定书。据此规定被告下路街道应急办违反了《行政处罚法》第三十八条、三十九条的规定，没有给原告下达行政处罚决定书。并且，被告下路街道应急办没有法定代表人，不具备强制拆除主体资格。如该单位在强制执法过程中，依法上报下路街道批准同意后，才能加盖下路街道办事处印章。本案万某属于下路街道办副主任，分管应急办公室，但不是下路街道办主任，如果，当初万某副主任依法上报刘某正主任，刘主任在审查本案过程中就会懂得相关的权利及法律知识。肯定不同意下路街道办滥用权力强制拆除这一案件的发生。也就没有下路街道办及下路街道应急办带队来拆除原告房屋建筑设施的这一案件的发生。被告下路街道应急办属于被告下路街道办的工作人员。被告下路街道应急办滥用权力造成的违法行为及赔偿后果，应该由下路街道应急办和下路街道办共同承担。综上所述属实，下路应急办和下路街道办滥用权力事实清楚证据确凿，特依据《行政诉讼法》第十二条第八项的规定诉讼至人民法院。诉讼中，被告下路街道辩称其系受水利局委派协助强拆原告房屋，原告于是申请追加水利局为共同被告。 原告向本院提交了以下证据： 1.2019年6月16日照片两张；2.2020年4月27日的照片五张；3.网上判决书；4.强制措施决定书。 被告下路街道应急办未发表答辩意见亦未提供证据。 被告下路街道辩称：1、被告下路街道不是本案适格的主体。对原告的建筑物采取拆除的行政强制措施的是河道的主管部门水利局，而不是被告下路街道。原告在没有任何审批手续的情况下擅自在下路街道辖区内的河道内修建房屋，严重影响河道水流的畅通和行洪安全，从而给辖区居民造成了极不安全的隐患，因此，该村居民和干部向被告下路街道举报，被告巡查时核实建筑物没有任何审批手续且严重影响河道安全，于是当场对原告进行制止并要求其停止该违法建筑的建设。但原告没有听取被告的意见继续建设，眼看汛期来临，考虑到辖区居民的安全，被告下路街道按照《重庆市河道管理条例》第六条和第三十五条的规定，立即向水主管部门水利局报告了该情况，水利局查看现场后发现情况紧急，决定采取立即拆除的行政强制措施，并由四名执法人员达到违法现场组织了拆除行为，同时委派下路街道部分工作人员在现场协助其疏导群众，并委托下路街道联系了挖机，于当日对原告的违法建筑实施了拆除行为，因此实施拆除原告建筑的行为是水利局，而不是被告下路街道。2、下路街道应急办更不是适格的主体。首先，应急办仅是下路街道内设的一个办公科室，不是一级行政机关，没有独立的主体资格，不是行政主体；其次，拆除原告建筑的不是该应急办及其工作人员，因此该科室也不是本案适格的主体。同时本案是行政强制案，而不是行政处罚案，是基于原告在河道上修建违法建筑而采取的行政强制措施，程序规范上不应适用行政处罚法的规定。综上，请求人民法院驳回原告对被告下路街道及下路街道应急办的诉讼请求。 被告下路街道向本院提交以下证据： 1.原告违法建筑照片两张；2.拆除现场视频光盘。 被告水利局辩称：1、原告及被告下路街道应急办、下路街道指控被告水利局拆除原告岑进红修建的房屋建筑设施的事实是不成立的。在2020年4月17日之前，水利局下设河道管护站接到下路街道工作人员何某通过电话反映有村民准备在下路街道双香村江洋沟河道段处建房。2020年4月17日，水利局河道管护站工作人员与执法队工作人员，在下路街道工作人员的带领下一同前往江洋沟河等处巡河。经巡河发现在江洋沟河双香村河道段处有已开挖的坑洞。经随同下路街道工作人员指认系原告岑进红准备建房所挖的坑洞。因岑进红本人没有在家，执法队工作人员向某从岑进红儿子岑某处了解到岑进红本人使用的手机号码，通过手机通话方式告知了原告岑进红：若在河道管理范围内修建涉河建设项目，根据《重庆市河道管理条例》等相关规定，应取得相关涉水建设项目的审批，并告知原告可以到水利局处所涉科室进行相关咨询。前述事实，有车辆使用申请单、河道管护站巡查记录表、巡河现场照片，以及向某与原告岑进红电话通话录音等证据予以佐证。2020年4月27日上午，水利局执法队四位工作人员前往下路拟对原告岑进红在河道管理范围内挖坑准备建房再次开展跟踪巡查工作。当执法队工作人员刚到下路街道大门口处，下路街道工作人员告知水利局执法工作人员要去拆除岑进红建筑，于是随同前往，不能以此证明是水利局实施的强制拆除行为。拆除过程中水利局工作人员未对拆除施工机械相关人员、运渣车辆进行指挥安排，未与原告岑进红进行任何交流，只是静待现场观察拆除产生的废土渣是否影响行洪，有执法记录仪的录像为证。2、被告水利局不是涉案行政行为的主体，原告将水利局作为被告起诉是不适格的。原告诉称2020年4月27日在万某与冯某带领下，依据下路街道应急办的文件实施拆除行为，这说明原告修建建筑物被拆除不是水利局所为，也不是依据水利局的法律文书。仅凭另二被告的否定及2020年4月27日实施拆除行为时水利局在现场就指控系水利局作出的行为，是不符合客观事实的。我局就原告房屋被拆除未下达任何法律文书，更未参与强制拆除。《行政诉讼法》第二十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；第四款规定：两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。在行政诉讼中被告适格包括两个层面的含义：一是形式上适格，即《行政诉讼法》第四十九条第二项规定的“有明确的被告”，以及第二十六条对适格被告的其他规定。不符合适格被告的应该裁定不予立案或者裁定驳回起诉；二是实质性适格，它是指被诉的行政机关作出了被诉的行政行为，并且该机关在此范围内能对案涉标的进行处分。结合本案而言，原告岑进红修建房屋的建构物被拆除，水利局既没有单独作出行政行为，也没有与另外二被告共同作出行政行为，也未对案涉标的进行任何处分。据此，水利局不是适格被告，请求人民法院依法驳回原告确认水利局强制拆除行为违法的诉讼请求。 被告水利局向本院提交了以下证据： 1.统一社会信用代码证书复印件；2.事业单位法人证书复印件；3.车辆申请使用复印件；4.石柱县河道管护站巡查记录表复印件；5.双香村江洋沟河道照片复印件；6.巡河工作情况说明复印件；7.证明复印件；8.身份证复印件；9.情况说明复印件；10.电话通话录音光盘一张；11.重庆市行政执法证复印件；12.身份证复印件；13.车辆使用申请单复印件；14.情况说明复印件；15.录音录像视频光盘一张；16.照片打印件；17.询问张某笔录复印件；18.录音录像视频光盘一张；19.询问原告岑进红笔录复印件；20.重庆市行政执法证复印件；21.行政执法人员培训合格证复印件。 经庭审查明：2020年4月27日之前，原告在未取得相关部门审批的情况下在重庆市石柱县下路街道双香村江洋沟河段小地名X口处修建房屋。2020年4月17日，被告下路街道及水利局工作人员发现原告前述建房行为后口头告知原告在河道管理范围内建设项目应当取得相应建设项目审批手续。2020年4月23日，被告下路街道内设部门即被告下路街道应急办以该应急办的名义向原告发出强制措施决定书，该决定书以发现原告存在占用河道违法建设、影响行洪安全、未经行业主管部门审批报备问题，无法保证安全生产，依据《重庆市河道管理条例》、《安全生产法》、《重庆市安全生产管理条例》，决定采取以下强制措施：1、立即停止违法建设行为；2、向行业主管申请审批后方可进行施工，并告知了原告不服该决定，可依法在60个工作日内向石柱县人民政府或石柱县应急局或水利局申请行政复议，或者三个月内依法向石柱县人民法院提起行政诉讼，但该决定不停止执行，法律另有规定的除外。2020年4月27日，被告下路街道工作人员在水利局工作人员在场的情况下，将原告前述修建至第二层的建筑设施予以强制拆除，并由下路街道工作人员喊请有关人员在未对拆除后遗留的废弃物品予以清点的情况下将遗留的材料等废弃物品用车辆拉走。 现原告以被告下路街道应急办、下路街道及水利局共同实施前述强制拆除其修建的房屋建设设施违法为由，要求确认三被告实施的该行为违法，并共同赔偿原告270800元。 诉讼中，被告下路街道称其系受被告水利局口头委托而实施的前述强制拆除行为，而被告水利局予以否认，并称其工作人员出现在强制拆除现场系因其在巡河过程中得知被告下路街道将强制拆除原告建设设施为防止拆除建设物产生的弃渣弃倒在河道内阻碍行洪。 本院认为：根据《中华人民共和国水法》第六十五条“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权、责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物……”及《重庆市河道管理条例》第十四条“在河道管理范围内禁止下列行为：（一）建设妨碍行洪的建筑物、构筑物……”及第三十八条“违反本条例第十一条、第十四条……规定之一的，由区县（自治县）水行政主管部门责令停止违法行为，限期清除、恢复原状或者采取其他补救措施，并处一万元以上五万元以下罚款；造成损失的，应当赔偿损失”之规定，被告水利局作为县级人民政府水行政主管部门，对原告在相关河道内未经批准建设房屋可能影响行洪的行为，具有作出相关行政强制、行政处罚的职责职权。诉讼中原、被告均未提供被告下路街道具有相关法定权责的依据，应视为其没有相关法律权责。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”之规定，行政机关在实施强制拆除前应当作出强制拆除决定并向行政相对人公告，被告水利局在案件审理过程中未出示强制拆除决定书及证明履行公告程序的证据，应对此承担举证不能的不利后果，被告下路街道虽然在本案强制拆除发生之前以其内设部门下路街道应急办的名义向原告发出了强制措施决定书，但该决定书并未生效，且被告下路街道并不具有作出并实施强制措施的行政权责，故本案强制措施的实施违反了前述法定的程序，同时行政机关在实施行政行为时，应当合理、恰当的从对行政相对人利益影响最小的角度实施行政行为，本案强拆后有关人员擅自将拆除后遗留的建筑材料用车辆拉走，给行政相对人本可以利用的部分合法建筑材料造成了损失，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条“行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的……”，故本案强制拆除行为违法。关于强制拆除主体的确定问题，对此作如下分析认定。 首先，下路街道应急办系被告下路街道的内设部门，不是独立的一级行政单位，在没有法律、法规或规章规定其具有相应强制拆除职权的情况下，其实施的相应行为系代表被告下路街道实施的行为，故原告将下路街道应急办列为实施本案强制拆除主体不当。 其次，根据现有证据证明被告下路街道及水利局工作人员均在强制拆除原告建筑设施的现场，下路街道辩称其系受水利局委托而实施了强制拆除，但未提供证据予以证明，同时根据《中华人民共和国行政强制法》第十七条“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托”之规定，即使被告下路街道确系受被告水利局委托实施，该委托也违反了前述不得委托的规定，况且该强拆行为在程序明显违法的情况下，下路街道仍然参与了强拆，并具体实施了强拆过程同时雇请人员在未对拆除后遗留的废弃物品予以清点的情况下将遗留的材料等废弃物品用车辆拉走，该行为违法。同时被告水利局作为具有相应强拆权责的行政机关，对原告涉嫌占用河道修建未经批准可能影响行洪的建筑物具有相关的行政强制权责，在本案强拆行为发生之前，被告水利局与被告下路街道工作人员共同对原告相关行为进行了口头告知，且实施强拆时被告水利局工作人员确也出现在强拆现场，在没有给行政相对人出具书面决定的情况下，从行政机关权责一致和保护行政相对人合法权益的角度，在没有证据证明被告水利局系基于其他原因出现在拆除现场的情况下，应当推定被告水利局与被告下路街道共同实施了案涉强拆行为。 综上，本案违法实施强制拆除原告修建的房屋建设设施的主体为被告下路街道和被告水利局，原告诉请要求确认被告下路街道和被告水利局于2020年4月27日强制拆除原告修建的房屋建设设施行为违法的诉讼请求，于法有据，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决如下： 一、确认被告石柱土家族自治县人民政府下路街道办事处、石柱土家族自治县水利局于2020年4月27日强制拆除原告岑进红修建的房屋建设设施行为违法； 二、驳回原告岑进红的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告石柱土家族自治县人民政府下路街道办事处、石柱土家族自治县水利局共同承担。 如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第四中级人民法院。 审 判 长  姚 恩 人民陪审员  许光轩 人民陪审员  安邦成 书 记 员  曾 蓉