内蒙古自治区察哈尔右翼后旗人民法院 行 政 判 决 书 （2020）内0928行初3号 原告：李某，1980年7月11日出生（身份号码：×××），现住鄂尔多斯市。 委托诉讼代理人：张某，内蒙古其格其律师事务所律师。 被告：兴和县自然资源局。 法定代表人：高某1。 委托诉讼代理人：胡某，内蒙古蒙晟睿律师事务所律师。 委托诉讼代理人：杨某，1968年12月27日出生（身份号码×××），大专文化，现住兴和县。 第三人：兴和县土地储备交易中心。 法定代表人：苏某。 委托诉讼代理人：胡某，内蒙古蒙晟睿律师事务所律师。 第三人：乌兰察布市拍卖中心有限责任公司。 法人代表人：高某2。 原告李某诉被告兴和县自然资源局、第三人兴和县土地储备交易中心、第三人乌兰察布市拍卖中心有限责任公司行政行为违法及赔偿一案，经乌兰察布市中级人民法院指定本院审理。本院于2020年9月21日受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告李某、委托诉讼代理人张某，被告兴和县自然资源局法定代表人高某1、委托诉讼代理人胡某、杨某，第三人兴和县土地储备交易中心委托诉讼代理人胡某到庭参加诉讼，第三人乌兰察布市拍卖中心有限责任公司经传票传唤、无正当理由未到庭参加诉讼，本院依法缺席开庭审理。本案现已审理终结。 原告诉称，被告兴和县自然资源局依据兴和县人民政府《兴政发【2011】44号文件》，在2011年4月2日，作出兴国土资【2011】44号《关于公开出让兴和大道南、蒙鹰水泥厂西国有建设用地使用权的实施方案》，公开出让包括编号为2011-008号、坐落于规划路东侧、3号宗地南侧的商业用地，面积为37988.6平米。具体组织实施由第三人兴和县土地储备交易中心（以下简称土储中心）承办。2011年4月6日，土储中心发布兴土储字【2011】8号《关于公开拍卖兴和大道南、蒙鹰水泥厂西国有建设用地使用权的公告》，出让五宗土地，其中包括编号为2011-008号的国有建设用地。同年4月22日，原告报名参与竞买编号为2011-008号的宗地，并交纳报名费2000元，同时向土储中心交纳竞买保证金2500000元。2011年4月25日，土储中心委托第三人乌兰察布市拍卖中心有限责任公司（一下简称拍卖公司）公开拍卖涉案宗地，原告以11550000元的价格竞买成功。原告与第三人拍卖公司签订了《国有土地使用权拍卖成交确认书》，并向土储中心交纳剩余成交价款9050000元，向拍卖公司交纳拍卖佣金231000元。原告为了取得相关手续，在2014年8月15日，向兴和县地税局交纳契税和印花税共计352275元。在拍卖成交确认后，原告多次找相关负责人，要求办理相关手续。但是被告一直未能交付土地，也未办理国有建设用地手续。2017年4月，兴和县政府指派相关负责人与原告联系，要求在原告竞得的土地上建设农贸市场，后在项目落实过程中，原告才得知其竞买的国有建设用地中包含未征收的农用地，并有村民的林木和房屋，为此原告多次与被告兴和县自然资源局及兴和县政府协调沟通，未达成一致意见。原告在2019年以兴和县人民政府为被告向乌兰察布市中级人民法院提起行政诉讼，但是中院认为兴和县人民政府的决定对外不发生法律效力，拟定拍卖地块的实施是兴和县自然资源局的法定职责，对外发生法律效力的是兴和县自然资源局作出的实施方案，故作出（2019）内09行初1号行政裁定书，裁定驳回原告起诉。原告不服该裁定，在2019年7月18日提起上诉，内蒙古自治区高级人民法院在2019年11月5日作出（2019）内行终293号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。据此原告对被告作出的行政行为提起行政诉讼，要求1、确认被告作出的《关于公开出让兴和大道南、蒙鹰水泥厂西国有建设用地使用权的实施方案》违法；2、要求确认《国有土地使用权拍卖成交确认书》违法并予以撤销；3、要求被告及第三人连带赔偿原告损失18277399元；要求诉讼费用由被告承担。请法院依法裁决。 被告兴和县自然资源局辩称，一、关于本案的事实：本案事实是兴和县人民政府经内蒙古自治区人民政府“内政土发（2010）290、内政土发（2011）117号”审批文件的批复，兴和县人民政府作出“兴政发（2011）44号”文件决定公开拍卖兴和大道南、蒙鹰水泥厂西国有建设用地使用权。答辩人兴和县自然资源局作为兴和县政府的职能部门受兴和县人民政府的指示和委托，通过乌兰察布市拍卖中心有限责任公司拍卖，原告李某取得了本案争议的2011-8号土地使用权，乌兰察布市拍卖中心按照法定程序与原告签订了“国有土地使用权拍卖成交确认书”。可原告在签定“成交确认书”之后并没有按照《中华人民共和国土地管理法》、《国土资源部关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》（国土资发2010第34号）的规定在10个工作日与答辩人签定“土地出让合同”，更没有按照法律的规定及时办理建设用地规划许可证、施工许可证、工程规划许可证等相关手续进行及时合法使用土地。所以，本案中造成所拍卖的土地多年闲置是原告怠于行使竞买合同的义务而产生的法律后果，并不是答辩人的拍卖行为违法。二、关于本案的案件性质及案由，本案中，原告曾以行政诉讼的方式对兴和县人民政府和兴和县自然资源局、兴和县土地储备交易中心、乌兰察布市拍卖中心有限公司提起诉讼，并经过乌兰察布市中级人民法院和内蒙古自治区高级人民法院进行审理，法院均驳回原告的诉讼请求。答辩人认为，本案是兴和县人民政府为了兴和县的发展，按照上级政府的批复，下发了“兴政发【2011】44号”文件决定公开拍卖兴和县大道南、蒙鹰水泥厂西国有建设用地使用权。答辩人兴和县自然资源局和兴和县土储中心作为兴和县政府的职能部门受兴和县人民政府的指示和委托下发了“公开出让国有土地建设用地使用权的实施方案”和“拍卖公告”。拍卖和竞买的行为是答辩人和原告在平等主体之间本着公平、自愿的原则发生的土地出让行为，虽然答辩人是行政单位，当时出让土地的行为是民事法律行为，并不是行政行为。所以，在原被告之间因土地出让时发生争议时，按照《最高院民事案件案由规定》第四部分第十条第77项的规定，本案应当以民事案件中的“建设用地使用权出让合同纠纷”为案由提起民事诉讼，原告以行政案件提起诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条所规定的行政案件受理范围。三、关于本案的诉讼主体，按照法律的规定，答辩人兴和县自然资源局是兴和县人民政府的职责部门，答辩人是按照兴和县人民政府的要求和授权依据兴和县人民政府“兴政发【2011】44号”文件的规定为原告办理了土地拍卖的经办单位和实施部门。土地的实际出让人是兴和县人民政府，而且原告交纳的土地出让金也是通过兴和县土储中心交到了兴和县财政。因此，原告在取得建设用地使用权过程中发生争议，按照法律的规定应当以民事纠纷通过民事诉讼与土地出让的授权单位即兴和县人民政府进行协商或通过诉讼进行处理。因此，答辩人兴和县自然资源局不是本案诉讼的适格主体。四、关于本案的诉讼时效，如果原告认为答辩人出让土地的行为属于行政行为，那么根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”的规定，本案争议发生在2011年，原告以确认违法行为作为案由在2019年提起诉讼，已经超过了6个月的法定的诉讼时效。五、关于法律的适用，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；当时，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”的规定，原告在2011年竞买了2011-8号土地使用权后并未及时签订“土地出让合同”，也没有办理建设用地规划许可证、施工许可证、工程规划许可证等相关手续及时开工建设，其行为严重违反了《土地管理法》以及《城市房地产管理法》的规定，答辩人有权无偿收回原告取得的土地使用权。所以原告无权对答辩人提起诉讼。 第三人兴和县土地储备交易中心答辩意见同上。 第三人乌兰察布市拍卖中心有限责任公司未答辩。 经审理查明，被告兴和县自然资源局（原国土资源局）依据兴和县人民政府2011年3月25日下发的《兴政发【2011】44号文件》，以出让人名义在2011年4月2日作出兴国土资【2011】49号《关于公开出让兴和大道南、蒙鹰水泥厂西国有建设用地使用权的实施方案》，授权兴和县土地储备交易中心公开出让包括编号为2011-008号、坐落于规划路东侧、3号宗地南侧的商业用地，面积为37988.6平米。2011年4月6日，土储中心发布兴土储字【2011】8号《关于公开拍卖兴和大道南、蒙鹰水泥厂西国有建设用地使用权的公告》，出让五宗土地，其中包括编号为2011-008号的国有建设用地。同年4月22日，原告李某报名参与竞买编号为2011-008号的宗地，并交纳报名费2000元，同时向土储中心交纳竞买保证金2500000元。2011年4月25日，土储中心委托第三人乌兰察布市拍卖中心有限责任公司公开拍卖涉案宗地，原告李某以11550000元的价格竞买成功，并与第三人乌兰察布市拍卖中心有限责任公司签订了《国有土地使用权拍卖成交确认书》，并向土储中心交纳剩余成交价款9050000元，向拍卖公司交纳拍卖佣金231000元。在2014年8月15日，原告李某向兴和县地税局交纳契税和印花税共计352275元。在拍卖成交确认后，双方未办理国有建设用地手续。原告李某在2019年以兴和县人民政府为被告向乌兰察布市中级人民法院提起行政诉讼，乌兰察布市中级人民法院认为兴和县人民政府的决定对外不发生法律效力，拟定拍卖地块经批准后实施是土地管理部门的法定职责，对外发生法律效力的是兴和县国土资源局作出的实施方案，故作出（2019）内09行初1号行政裁定书，裁定驳回原告起诉。原告李某不服该裁定，在2019年7月18日提起上诉，内蒙古自治区高级人民法院在2019年11月5日作出（2019）内行终293号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。据此原告李某对被告作出的行政行为提起诉讼。 上述事实可从原告的陈述、被告的答辩及原、被告向本院提交的经庭审质证的兴和县人民政府兴政发【2011】44号文件《关于公开拍卖兴和县大道、蒙鹰水泥厂西国有土地使用权的决定》、兴和县国土资源局兴国土资【2011】49号文件《关于公开拍卖兴和县大道、蒙鹰水泥厂西国有建设用地使用权的实施方案》、拍卖公告、乌兰察布拍卖中心有限责任公司《国有土地使用权拍卖成交确认书》、农村信用社进账单三张、收据两张、税收完税证明一张、乌兰察布市中级人民法院（2019）内09行初1号行政裁定书和内蒙古自治区高级人民法院（2019）内行终293号行政裁定书。土储中心发布兴土储字【2011】8号《关于公开拍卖兴和大道南、蒙鹰水泥厂西国有建设用地使用权的公告》、乌兰察布日报刊登的公告、土地估价报告备案表，乌兰察布市拍卖中心与原告签订的国有土地使用权拍卖成交确认书等证据予以确认。 本院认为，兴和县人民政府作出的《关于公开拍卖兴和大道南、蒙鹰水泥厂西国有土地使用权的决定》是向原兴和县国土资源局做出的内部行政行为，并不直接对外发生法律效力。该《决定》中载明决定拍卖的是国有土地使用权，由国土资源局组织实施，拟定拍卖地块并经批准后具体实施是土地管理部门的法定职责。原兴和县国土资源局对外作出公告的《关于公开出让兴和大道南、蒙鹰水泥厂西国有建设用地使用权的实施方案》，确定包括编号为2011-008号宗地在内的五宗土地为拍卖地块，是原兴和县国土资源局行使土地管理部门行政管理职权而作出的直接对外发生法律效力的行政行为。按照《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第十九条“当事人不服经上级机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”。原兴和县国土资源局现变更为兴和县自然资源局，故被告兴和县自然资源局应成为本案适格被告。《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发〔2007〕36号）第二条规定,实行建设用地使用权“净地”出让，出让前，应处理好土地的产权，补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。国土资源部的《闲置土地处置办法》第二十一条规定，市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：（一）土地权利清晰；（二）安置补偿落实到位；……（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。本案中被告兴和县自然资源局未能举证证实其出让的土地符合净地出让条件，征收土地已完全符合上述规定。原告李某参与了案涉土地的竞买，并向兴和县土地储备交易中心支付了成交价款，但是因被告兴和县自然资源局（原兴和县国土资源局）的原因到目前为止并未与土地管理部门签署成交确认书，及签订土地使用权出让合同。故出让不具备净地出让条件的涉案宗地应属于依法禁止出让的情形，其出让行为违法，应当予以撤销。原兴和县国土资源局的出让土地的违法行为导致原告不能开发建设，竞得的土地开发目的无法实现，故应撤销出让涉案宗地《国有土地使用权成交确认书》。原告要求被告退还已交纳的土地成交价款11550000元（包括2500000元保证金）、拍卖佣金231000元，税金352275元，报名费2000元的诉讼请求及按照中国人民银行同期贷款利率分段计算资金占用期间所产生利息的诉讼请求应予以支持。上述应退还原告的各项已交纳的款项从交纳之日到2020年6月5日按照中国人民银行同期贷款利率分段计算利息为：2500000元保证金利息为1309938元，9050000元竞买价款利息为4652882元，拍卖佣金231000元利息为120907元，税金352275元，利息为105261元。对于原告自行花费的鉴定费6500元及差旅费7604元本院不予支持。上述金额合计大于原告的诉讼请求金额18277399元，本院对原告请求的金额予以支持。第三人兴和县土地储备交易中心由原兴和县国土资源局授权承办了涉案土地出让相关手续及土地出让佣金的收取，第三人乌兰察布市拍卖中心有限责任公司受第三人兴和县土地储备交易中心委托对涉案土地进行了拍卖、成交确认，原告要求第三人兴和县土地储备交易中心及第三人乌兰察布市拍卖中心有限责任公司承担连带赔偿责任的诉讼请求本院不予支持。原告李某因竞得的土地开发目的无法实现，一直向兴和县人民政府主张权利，并且提起了诉讼，并没有超出诉讼时效，被告兴和县自然资源局的超出诉讼时效的辩解理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）、（六）项和第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条第二款的规定判决如下： 一、撤销原告李某与被告兴和县自然资源局（原兴和县国土资源局）授权第三人兴和县土地储备交易中心于2011年4月25日签订的《国有土地使用权拍卖成交确认书》； 二、被告兴和县自然资源局于本判决书发生法律效力后十五日内退还原告李某已交纳的各项款项及占用资金期间的利息18277399元； 三、驳回原告李某其他诉讼请求。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务的，应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条的规定，参照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费50元，由被告兴和县自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于乌兰察布市中级人民法院。 审判长 布 和 审判员 张 娜 审判员 李 敬 二〇二〇年十二月二十日 书记员 李宝露 附：相关法律条文 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （三）违反法定程序的； （六）明显不当的。 第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。 第一百零一条人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。 二、《中华人民共和国国家赔偿法》 第三十二条赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自国家机关及其工作人员行使职权时的行为被依法确认为违法之日起计算，但被羁押期间不计算在内。 赔偿请求人在赔偿请求时效的最后六个月内，因不可抗拒力或者其他障碍不能行使请求权的，时效中止，从中止时效的原因消除之日起，赔偿请求时效期间继续计算。 三、《中华人民共和国民事诉讼法》 第二百五十三条被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行给付金钱义务的，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行其他义务的，应当支付迟延履行金。