湖北省十堰市张湾区人民法院民 事 判 决 书（2020）鄂0303民初2182号原告：十堰市自然资源和规划局。住所地,湖北省十堰市北京北路**。统一社会信用代码：1142030001108086X2。法定代表人：汪正义，该局局长。委托诉讼代理人：陈西武，湖北起行律师事务所律师。被告：十堰德宇房地产开发有限公司。。住所地，湖北省十堰市人民中路**统一社会信用代码91420300735196630K。法定代表人：柯贤贵，该公司总经理。委托诉讼代理人：郭勇辉，湖北郧阳律师事务所律师。原告十堰市自然资源和规划局（以下简称市自规局）与被告十堰德宇房地产开发有限公司(以下简称德宇公司)建设用地使用权合同纠纷一案，本院于2020年8月19日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告市自规局的委托诉讼代理人陈西武、被告德宇公司的委托诉讼代理人郭勇辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告市自规局向本院提出诉讼请求：1.判令被告德宇公司向原告市自规局支付因违约调高土地容积率而应补交的土地出让金4509500元。在本案审理过程中，根据案件审理情况，本院指定原告市自规局向本院提交以原十堰市规划局向被告德宇公司颁发《建设工程规划许可证》的2011年6月21日为评估基准日的土地估价报告。原告市自规局按本院指定提交了评估报告并追加本项诉讼请求，诉请被告德宇公司自2011年6月21日起至付清2741437元出让金之日止,以2741437元为本金按照日5‰支付违约金。2.本案诉讼费用由被告德宇公司承担。事实和理由：我局是土地出让金的法定征收机关，原名称十堰市国土资源局。2002年6月18日，我局与十堰恒融实业有限公司（以下简称恒融公司）签订《国有土地使用权出让合同》一份（简称合同1），我局将位于十堰市××20549.5㎡国有土地使用权出让给恒融公司。合同约定，土地用途为办公、工业；受让人按照合同约定的用途和现状容积率利用土地，改变土地用途和容积率必须依法办理批准，向我局提出申请，取得我局同意，补交土地出让金，签订变更协议，变更登记。土地使用权转让，约定的权利、义务随之转让。2005年11月9日，我局与恒融公司又签订《国有建设用地使用权出让合同》一份（简称合同2），我局将位于十堰市××2536.5㎡的国有土地使用权出让给恒融公司。合同约定，土地用途为住宅，容积率为1.8；改变土地用途和土地利用条件必须依法办理批准、向我局提出申请、取得出让人同意、补交土地出让金、签订变更协议、变更登记；土地使用权转让，约定的权利、义务随之转让。2010年7月2日，恒融公司将上述两份合同中的3856㎡土地转让给被告德宇公司，同年7月5日，被告德宇公司取得受让土地的使用权。2009年8月4日，我局与被告德宇公司签订《国有建设用地使用权出让合同》（简称合同3）一份，将位于十堰市××3554㎡的国有土地使用权出让给被告德宇公司。合同约定，土地用途为居住，容积率3.0；受让人按照合同约定的土地用途、容积率利用土地，不得擅自改变，改变土地用途、容积率必须依法办理批准、取得出让人同意、补交土地出让金、签订变更协议、变更登记。合同约定，发生争议提交十堰仲裁委员会仲裁。2010年2月8日，被告德宇公司取得上述3554㎡土地的使用权。被告德宇公司在工程竣工验收时，针对上述土地的建设，原十堰市规划局于2011年12月27日核准建设15769.4㎡，于2014年10月9日核准建设14011.26㎡，批准建设的容积率为3.4。被告德宇公司于2016年5月申请用地验收，我局在验收过程中发现被告德宇公司改变容积率后没有向我局申请补交出让金。2017年9月，我局委托武汉洪房房地产土地估价有限公司以2017年9月1日为评估基准日对被告德宇公司改变容积率应当补交的土地出让金予以评估，经评估被告德宇公司应当补交土地出让金4509500元。2017年9月25日，经我局地价会审委员会会审，通过上述应补交的土地出让金。其后，我局向被告德宇公司发函催交土地出让金，但其至今没有交纳。交纳国有土地使用权出让金是土地使用者的法定义务，请求依法支持我局的诉讼请求。被告德宇公司辩称，1.我公司开发建设的“西城明珠”项目分两期开发，所占用土地为两块土地，取得了两个土地使用权证，分别为0003071号、0003616号，分别对应两份建设工程规划许可证，分别为“建字第2010-134号”、“建字2011-77号”。原告市自规局将两个项目合并验收无事实及法律依据，应分别进行建设用地验收。2.我公司所开发的一期3856.4平方米土地（证号为0003071号）系从恒融公司转让取得，取得土地时的容积率为2.82，我公司也是按照此规划条件支付的转让对价，并非原告市自规局所诉称的1.8。针对此地块的开发事宜，我公司并未与原告市自规局形成合同关系，根据合同相对性原则，即使存在改变容积率的行为，也是恒融公司所为，相应责任应该由恒融公司承担。3．我公司所开发的二期3554平方米土地（证号为0003616号）系从原告市自规局以出让方式取得，核准的容积率为3.0，开发建设完毕后，根据规划验收结果，超建面积为335.96平方米（包括正负零以上及以下）。据此核算，容积率远没有达到原告市自规局所诉称的3.4。4.原告市自规局认为我公司应该补交土地出让金的依据是我公司提高了容积率，但是根据双方的合同约定，针对改变土地用途和土地容积率的，须双方协商一致签订变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，但双方未针对此协商，也未达成一致意见。原告市自规局根据单方委托作出的鉴定结论向我公司发函催缴土地出让金，我公司未收到该函且未予以确认。原告市自规局作为土地行政主管部门，在土地利用过程中，负有监督管理职责，其知道案涉土地用地指标变化情况后，应当及时依法履行职责，与我公司签订变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，并要求我公司补交相应的土地出让金，但是原告市自规局未依法履行法定职责，导致双方未能达成一致意见，原告市自规局应该对此承担责任，无权据此向我公司主张权利。5.我公司已交纳罚款42348元，补交土地价款367800元，包含对土地利用部分的处罚，已经为提高容积率的行为承担了责任，原告市自规局再次起诉要求我公司承担责任无事实及法律依据。6.原告市自规局根据武汉洪房房地产土地估价有限公司的评估报告向我公司主张补交土地出让金，但此评估报告所选取的评估基准日不当，不能作为认定补交土地出让金的依据。综上，请求依法驳回原告市自规局的诉讼请求。当事人围绕诉讼请求提交了证据，本院当庭组织当事人进行了质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。根据当事人陈述和经审查确认的证据,本院认定事实如下:2002年6月18日，原市国土局（机构改革后更名为现原告名称）与恒融公司签订《国有建设用地使用权出让合同》（企业改制专用合同）（简称合同1）一份。合同约定，原市国土局将位于十堰市××20549.5平方米的国有土地使用权出让给恒融公司，土地用途为办公（综合）、工业。合同第十条约定，受让人必须按照合同约定的土地用途和改制时现状容积率利用土地，需要改变合同规定的土地用途和容积率的，必须依法办理有关批准手续、并向出让人申请、取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。第十四条约定，土地使用权转让，本合同和登记文件中载明的权权利、义务随之转让。第二十二条约定，因履行合同发生争议，依法向人民法院起诉。2005年11月，原市国土局与恒融公司又签订一份《国有建设用地使用权出让合同》（简称合同2）。合同约定，原市国土局将位于十堰市××2536.5㎡的国有土地使用权出让给恒融公司，土地用途为住宅。合同第十一条约定，建筑容积率为1.8。合同第十六条约定，出让期限内，受让人必须按照合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理批准手续、并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。第二十一条约定，土地使用权转让，本合同和登记文件中载明的权利、义务随之转让。第三十条约定，受让人必须按照本合同约定，按时支付土地出让金，受让人不能按时支付土地出让金的，自滞纳之日起每日按滞纳支付款项的5‰向出让人缴纳滞纳金。2010年6月10日，被告德宇公司依据与恒融公司签订的转让协议，向原市国土局申请将上述土地中的3856.40㎡住宅用地使用权变更登记到其名下。2010年7月2日原市国土局审批同意，同年7月5日，被告德宇公司取得上述土地的使用权证书。2009年8月4日，原市国土局与被告德宇公司签订《国有建设用地使用权出让合同》（简称合同3）一份。合同约定，原市国土局将位于十堰市××3554㎡的国有土地使用权出让给被告德宇公司，土地用途为居住，容积率3.0。合同第十八条约定，受让人应当按照合同约定的土地用途、容积率利用土地，不得擅自改变。在出让期内，需要改变合同约定的土地用途、容积率必须依法办理批准、取得出让人同意、补交土地出让金、签订变更协议、变更登记。合同第四十条约定，因履行合同发生争议，提交十堰仲裁委员会仲裁。2010年2月8日，被告德宇公司取得上述3554㎡土地的使用权证。被告德宇公司在上述土地上开发“西城明珠”房地产项目。2011年6月21日，原市规划局给其发放了《建设工程规划许可证》。在工程竣工验收时，针对上述土地的建设，原市规划局于2011年12月27日核准建设15769.4㎡，于2014年10月9日核准建设14011.26㎡，批准建设的容积率为3.4。2013年4月25日，被告德宇公司向十堰市三违治理工作领导小组办公室缴纳了未经土地验收预缴的土地出让金367800元，向原市国土局交纳了行政罚款42348元。2016年5月，原市国土局在对被告德宇公司的用地情况进行验收，发现被告德宇公司存在超占面积、提高容积率的情况。2017年9月，原市国土局委托武汉洪房房地产土地估价有限公司以2017年9月1日为评估基准日对被告德宇公司改变容积率应当补交的土地出让金予以评估，经评估被告德宇公司应当补交土地出让金4509600元。2017年9月25日，原市国土局地价会审会会审通过确定被告德宇公司需补缴土地出让金4509500元（评估4509600元）。2017年10月24日，原市国土局向被告德宇公司送达了催缴土地出让金的函，通知被告德宇公司在一个月内缴清应当补缴的土地出让金4141700元（扣减已向十堰市三违治理工作领导小组办公室预缴的土地出让金367800元），因被告德宇公司未按催缴函的要求补缴土地出让金，故而原告市自规局诉至本院，诉讼请求如前所述。在本案审理过程中,本院认为武汉洪房房地产土地评估有限公司以原市国土局委托其评估的日期为地价评估基准日无事实和法律依据,对该评估报告应不予采信。本着妥善化解历史遗留问题,维护公共利益的原则,本院于2020年9月15日向原告市自规局送达了举证通知书,通知其提交以十堰市规划局向被告德宇公司发放《建设工程规划许可证》的2011年6月21日为评估基准日的土地估价报告。2020年9月21日，武汉洪房房地产土地评估有限公司以2011年6月21日为评估基准日作出洪房（土估）（2020）第SYG15092682号《土地估价报告》，经评估被告德宇公司应当补交的土地出让金为2741437元。本院认为，原市国土局为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内与恒融公司和被告德宇公司签订的《国有土地使用权出让合同》，均系双方真实意思的表示,且不违反国家法律、法规的强制性规定，合法有效。恒融公司将其取得的部分土地使用权转让给被告德宇公司，经原市国土局批准，被告德宇公司取得了案涉土地的使用权。依据原市国土局与恒融公司签订的《国有土地使用权出让合同》的约定，土地使用权转让，合同和登记文件中载明的权利、义务随之转让。被告德宇公司受让了案涉合同的权利义务，故案涉土地需补交土地出让金的义务应当由被告德宇公司履行。被告德宇公司辩称应由恒融公司承担补缴义务，与《国有土地使用权出让合同》的约定不符，本院不予采信。依据《国有土地使用权出让合同》的约定，被告德宇公司必须按照国家确定的用途、城市规划和建设要求使用土地，如改变土地用途，必须征得原市国土局和十堰市规划行政主管部门的同意，重新调整土地使用权出让，签订土地使用权出让合同，并办理变更登记手续。2011年6月21日，原市规划局向被告德宇公司核发了《建设工程规划许可证》，核准了被告德宇公司的建设规模，原合同约定的土地用途和容积率均发生变更。被告十堰德宇公司在明知土地用途和容积率发生改变后，未主动向原市国土局申请与其签订补充协议或者重新签订协议，补交相应的土地出让金，已构成违约，应按合同约定和法律规定承担继续履行、赔偿损失等违约责任。被告德宇公司提交的2007年原市规划局向其出具的《审定建筑设计方案通知书》仅能证明规划部门同意其设计方案，不能证明规划部门最终核准了其容积率，故被告德宇公司辩称原容积率为2.85，证据不足，本院不予采信。被告德宇公司开发的“西城明珠”项目系一个整体，原告市自规局将案涉的两宗土地合并进行验收符合实际，且对被告德宇公司的利益并无减损，故被告德宇公司辩称应分别进行建设用地验收，无事实和法律依据，本院不予采信。原告市自规局主张以2017年9月1日为地价评估基准日计算被告德宇公司应补交的土地出让金，该主张与被告德宇公司2011年6月21日已取得规划主管部门核准其容积率的事实不符，违反了双方签订的《国有土地出让合同》的约定，且未考虑地价上涨导致需补交的土地出让金相应上涨，势必增加房地产开发企业负担等因素，明显不合理，有失公平。原告市自规局认为其委托评估机构评估的评估基准日，符合原国土资源部办公厅发布的《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（国土资厅[2018]4号）规定的“土地出让后经原出让方批准改变用途或者容积率等土地使用条件的，在评估需补交地价款时，评估期日应以国土资源主管部门同意补缴地价申请时点为准”的规定。对此，本院认为，依据原国土资源部2006年发布的《国有土地使用权出让合同补充协议》示范文本（试行）的通知（国地资发[2006]83号）第十五条规定，受让人改变土地使用条件批准手续后，由受让人按照批准变更时新旧土地使用条件下该宗地的土地市场价格差额补交土地使用权出让金。2010年原国土资源部出台的《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》[国土资发（2010）204号]第四条规定，坚决制止擅自调整容积率行为，经依法批准调整容积率的，市、县国土资源部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补交的土地出让价款。在处理此类历史遗留问题时应当遵循“实体从旧”和“法不溯及既往”的法律适用原则。在原国土资源部2006年和2010年已明确规定应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补交的土地出让价款的前提下，适用依法批准调整日作为地价评估基准日，更加有利于在兼顾公益与私益的基础上最大限度保护房地产开发企业和国家的合法权益。综上，原告市自规局对被告德宇公司应补交的土地出让金评估基准日选择不当，其诉请被告十堰德宇公司补交土地出让金4509500元，本院不予支持。2020年9月2日武汉洪房房地产土地评估有限公司以被告德宇公司取得规划主管部门核准其容积率的2011年6月21日为评估基准日作出的洪房（土估）（2020）第SYG15092682号《土地估价报告》，系有资质的评估机构进行的估价，评估程序合法，估价方法和估价基准日合理适当，可以作为认定被告德宇公司经批准调整容积率应补交土地出让金的依据。根据该评估报告的结论，被告德宇公司应当向原告市自规局补交的土地出让金为2741437元，扣减被告德宇公司已于2013年4月25日向十堰市三违治理工作领导小组办公室预缴的土地出让金367800元，再行缴纳2373637元。被告德宇公司缴纳的行政罚款42348元属于行政机关对其违法行为的处罚，与其应当补缴的土地出让金分属不同性质的款项，不能抵扣其应当补缴的土地出让金。原告市自规局增加诉讼请求，诉请十堰德宇公司自2011年6月21日起至付清2741437元之日止按照日5‰支付逾期付款违约金。对此，本院认为，被告德宇公司调高容积率后未及时主动向原告市自规局申请与其签订补充协议或者重新签订协议、补交相应的土地出让金，应按合同约定和法律规定承担赔偿损失的违约责任。原告市自规局作为土地监督管理部门对土地出让后开发商的土地开发情况未及时进行跟踪和监管，在土地利用条件发生变化后未及时进行地价评估并向开发商催交土地出让金，亦有过错。原告市自规局诉请按照日5‰支付逾期付款违约金无事实和法律依据，综合考虑合同的约定、双方的过错程度、应交而未交土地出让金的造成实际损失等各种因素，本院酌定按照中国人民银行公布的同期同类贷款基准利率和同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算被告德宇公司应承担的违约金。综上，经合议庭评议，依照《中华人民共和国物权法》第一百三十七、《中华人民共和国合同法》第六十条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十条的规定，判决如下：一、被告十堰德宇房地产开发有限责任公司于本判决生效之日起十五日内向原告十堰市自然资源和规划局交纳土地出让金2373637元及违约金（违约金自2011年6月21日起以2741437元为本金按照中国人民银行公布的同期同类人民币贷款基准利率计算至2013年4月25日，自2013年4月26日起以2373637元为本金按照中国人民银行公布的同期同类人民币贷款基准利率计算至2019年8月19日，自2019年8月20日起以2373637元为本金按照同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计付至实际履行完毕之日止）；二、驳回原告十堰市自然资源和规划局的其他诉讼请求。案件受理费42876元由原告十堰市自然资源和规划局负担9861元，被告十堰德宇房地产开发有限责任公司负担33015元。如果被告十堰德宇房地产开发有限责任公司未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省十堰市中级人民法院。本判决发生法律效力后，当事人必须履行。一方拒绝履的，对方当事人可以向人民法院申请执行。申请执行的期间为二年，该期间从法律文书指定履行期间的最后一日起计算。审判长  骆红梅审判员  杨晓建审判员  李 艳二〇二〇年十二月十日书记员  王 婷附：本案适用的相关法律依据《中华人民共和国合同法》第六十条当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。《中华人民共和国物权法》第一百三十七条设立建设用地使用权，可以采取出让或者划拨等方式。工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。人民法院应当按照法定程序，全面地、客观地审查核实证据。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。《最高人民法院关于适用的解释》第九十条当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实或者反驳对方诉讼请求所依据的事实，应当提供证据加以证明，但法律另有规定的除外。在作出判决前，当事人未能提供证据或者证据不足以证明其事实主张的，由负有举证证明责任的当事人承担不利的后果。