杭州市下城区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0103行初35号 原告王**进，男，1956年11月20日出生，汉族，户籍所在地浙江省杭州市下城区，现住浙江省杭州市下城区。 委托代理人杜向荣，上海汇业（杭州）律师事务所律师。 被告杭州市下城区人民政府文晖街道办事处，机构地址浙江省杭州市下城区江南巷11号。 法定代表人冯琼梅，主任。 委托代理人张永辉，浙江汉鼎律师事务所律师。 原告王**进以被告杭州市下城区人民政府文晖街道办事处（下称文晖街道办事处）不履行法定职责为由，于2020年4月1日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月16日依据杭州市中级人民法院作出的（2020）浙01行终353号行政裁定书立案受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月16日公开开庭审理了本案。原告王**进及其委托代理人杜向荣，被告文晖街道办事处法定代表人冯琼梅及委托代理人张永辉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年11月21日，文晖街道办事处向杭州打铁关股份经济合作社（以下简称打铁关经合社）发出《关于要求杭州打铁关股份经济合作社妥善处置王**进来信的建议》，内容为：2019年11月20日，我街道办事处收到家住杭州市下城区五里塘苑12幢l单元702室的王**进关于“要求文晖街道办事处督促打铁关经济合作社给予王**进同等社员待遇的申请书”的来信（具体详见附件）。王**进在信中提出“要求文晖街道办事处督促打铁关经济合作社给予王**进经济合作社成员同等待遇，并向王**进发放农龄股股权证”的请求事项。鉴于王**进与你经合社因“经合社成员同等待遇”以及“农龄股股权证发放”等方面发生争议，为维护王**进与你经合社双方的合法权益，我街道办事处建议经合社依照法律法规以及相关政策，妥善处置此事。该建议同时抄送王**进。 原告王**进诉称，原告依据（2009）浙0103民初95号案件相关裁定书，于2019年11月17日向被告发送《要求文晖街道办事处督促打铁关经济合作社给予王**进同等社员待遇的申请书》，被告至今只有“建议”二字，无下文，是不履行法定职责的行为。原告要求被告必须有始有终地回应原告每一次的上访并告知处理结果。原告是撤村建居人员，因得不到同等社员农龄股份和对村经济合作社组织机构的组建无选举与被选举权和表决权，拿着相关材料找被告。被告对原告的上访诉求始终采取推、拖、劝，劝原告自己去游说各位股东代表作提案或者走司法途径，都是不履行法定职责的行为。原告根据《村民委员会组织法》第十条、第十三条、第三十六条和《浙江省村经济合作社组织条例》第三十九条，在杭州打铁关股份经济合作社章程违法的情况下，被告有责令改正的职责。被告不履行法定职责的行为，已造成原告从2000年起上访的路至今一直无法得到一个实事求是、公正、公平的结尾。被告不履行法定职责，也造成本案第三人杭州打铁关股份经济合作社的章程内容多处小法抗拒国家大法，抗拒省市区各级政府指导性文件精神。例如：1、章程第十三条第二项设定基本股东与一般股东，是违背浙江省村经济合作社组织条例第十七条的行为。2、章程第十五条第七项设定“一般股东”不能行使股东的其他权利，是违背浙江省村经济合作社组织条例第二十一条第一项的行为，被设定股东连本社组织机构的组建都无选举与被选举权和参政议政权。3、设定一般股东无权享受农龄股是违法行为。4、章程设定“未参加过农业劳动者”为一般股东，此设定无国家、政府相关法律依据。像原告参加村企业的劳动者被设定为一般股东，剥夺了享受农龄股的权利不合理、公平、公正。5、设定婚迁不属招赘女婿为一般股东，是侵权不规范行为。此设定无国家、政府法规依据，同时也违背浙江省村经济合作社组织条例第十七条的文件精神。6、章程第十四条设定农龄股配额大于人口股配额，第十七条第一项确定人口股配额为100股，农龄股以每年折合15股，都是严重违规行为。7、杭州打铁关股份经济合作社的章程缺少原则性以及公平、公正、合理、合法性。原告的现状，是由于本案打铁关经合社原董事会与原董事长公报私仇的行为和现任董事会与现任董事长对自身职责不担当及本案被告不履行法定职责所造成的。由于被告不履行法定职责，造成本案打铁关经合社无原则地剥夺原告以下几方面的合法权益：1、撤村建居，剥夺原告享受农龄股、只给原告交60%份额的十五年退休养老金。2、打铁关经合社剥夺原告对村经济合作社组织机构的组建，无选举与被选举权和表决权，更没有参政议政权。3、剥夺原告住房面积40+10享受权。原告被打铁关经合社不公正地歪曲成不属于打铁关村同等社员，如此行为是错误的。综上所述，原告认为被告和本案第三人的行为，都已严重侵害原告合法权益。故诉至法院，请求：1、判令被告责令杭州打铁关股份经济合作社限期修改《杭州打铁关股份经济合作社章程》第十三条、第十五条、第十八条。2、由被告承担本案诉讼费用。 原告王**进向本院提交如下证据： 1．（2009）浙0103民初95号案件一审、二审、再审裁定书，证明下城法院认定原告以章程不合法，剥夺其作为集体经济组织成员的资格及因享受的股权待遇为由提起的诉讼，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，也有相关政府行政管理部门履行职责。 2．申请信函，证明2019年11月17日，原告要求被告履行其自身的职责。 3．街道回函，证明被告并没有履行其法定职责，仅仅是于2019年11月21日给出了一个建议。 4．主管部门回函，证明原告多次向有关部门反映情况，被告是石桥镇人民政府关于打铁关村相关职责的承继者。杭州打铁关股份经济合作社的相关回复中，其指出其章程第三章第十三条认为非独生子女女性的配偶未参加过本村农业劳动的人员，只能是一般股东。这一条违反了中华人民共和国妇女权益保护法中关于女性配偶到农村落户的相关规定。 5．农转居相关材料，证明原告在1999年7月19日之前都是农民身份。 6．浙江省相关文件，证明村经济合作社是社区性农村集体经济组织，应当接受乡镇人民政府，包括辖有村的街道办事处的监督。即只要是开始实行农村双层经营体制，原生产大队的成员都是经济合作社的社员，应当享有同等的权利。另外，该地方性法规第三十九条规定，村经济合作社的社员合法权利受到侵害，各级人民政府应当依法进行处理。 7．下城区相关文件，证明该规定的第二条第二款第一项明确规定，年满16岁的股东享有选举权和被选举权。该规定的第四条也明确规定，年满16周岁，至法定退休年龄，按农业户口在村里的年限，应当享有农龄股。 8．本社章程文本，证明该规定的第二条第二款第一项明确规定，年满16岁的股东享有选举权和被选举权。该规定的第四条也明确规定，年满16周岁，至法定退休年龄，按农业户口在村里的年限，应当享有农龄股。案涉杭州打铁关股份经济合作社章程的第13、15、18条严重违反了法律规定，其通过的程序也是由股东代表大会通过的，而不是根据法律的规定，由全体股东通过。 9．原告上访材料，证明原告多次向政府部门反映情况。 10．邀请函，证明在1980年的时候，是打铁关村邀请原告来村工作，其户口转到打铁关村，具有人才引进的性质。 11．户口迁移证明，证明在1982年时打铁关大队以及石桥人民公社同意原告的户口可以落到打铁关。 12．相关协议书，证明原告没有享受到同等的住房面积。 13．股权证书，证明原告仅享受了100股的人口股，没有享受到农龄股。 14．社会养老保险交纳证明，证明打铁关股份经济合作社仅给原告交纳了15年的养老保险。 15．市委办（2010）16号文件，证明该文件的第二条第一款明确规定，人口股占总股份的比例不得少于50%。农龄股按成员满16岁至退休前在村经济合作社的年限进行计数。 16．市政办（1999）8号文件，证明该文件第五条明确规定，人口股按撤村建居时实际在册的农业人口计数，农龄股按成员满16岁至退休前的农业户口身份年限计算。 17．《村民委员会组织法》，证明该法第十三条规定，年满18周岁的村民，不分民族种类性别、职业家庭出身、宗教信仰、教育程度财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。该法的第二十七条规定，村民的村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反宪法、法律、法规和国家的政策的，由乡、民族乡镇人民政府责令改正。 18．住房40+10分配政策文本，证明关于原告50平方米住宅享受的信访回复以及相关打铁关股份经济合作社的股东决议内容；打铁关股份经济合作社的关于50平方米住房的决议是违法的，其决议第四条第七款规定，本村的男性和女性婚嫁在本村的只能享受一方补房。而原告一家根本都没有享受到补房。 被告文晖街道办事处辩称，请求驳回原告的诉讼请求。被告无法定职权要求杭州打铁关股份经济合作社修改合作社章程。1、打铁关股份经济合作社为企业法人。依据国家企业信用信息公示系统公示，该合作社为集体所有制的企业法人，成立日期为1998年8月6日，经营范围为自有资产的管理、经营、物业服务。合作社章程作为企业经营的一部分，是企业自治权的体现。2、企业法人章程修改应依据章程约定，没有约定的依据相关法律规定。从原告提供的证据八中可以看出，打铁关合作社于2017年8月31日已经重新修改了章程。即便章程存在问题，原告应该向企业的直接主管部门进行申请。3、打铁关经济合作社作为集体经济组织，设立有董事会、监事会等管理组织，对全体股东履行章程规定的权利和义务具体负责。原告对于2017年修订的章程不服，应该依据章程规定，要求董事会或监事会履行职责；或者依据合作社要求，征集三分之一以上的股东代表或五分之一以上股东联名提议召开修改章程的股东大会。4、打铁关股份经济合作社制定的章程是依照村规民约、民主集中表决产生，且依照章程规定已经修正数次，作为集体所有制组织，打铁关股份经济合作社具有高度自治权，被告无职权、也无义务要求该社立即修改章程中具体约定条款。同时，《浙江省村经济合作社组织条例》第六条中所称监督，并非包括可以“责令合作社修改章程”的职权，所以不能想当然的认为该条例赋予被告相关的权力。另外，合作社章程中称报被告处批准，只是一般管理流程，并非实质上赋予被告可以责令修改合作社章程的权力。综上所述，集体经济组织实行自治，有权依照民主议定程序决定集体的内部事务，此受法律保护。合作社章程约定符合实际现状，为该集体大部分成员接受和认可，故应对全体成员具有约束力。原告诉讼无法律依据，请求人民法院予以驳回。 被告文晖街道办事处向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据： 国家企业信息下载的杭州打铁关股份经济合作社企业公示情况，证明对于原告要求修改章程的行政行为，被告没有相应的法定职责。 法律依据：《浙江省村经济合作社组织条例》第六条。 经庭审质证，本院对原、被告提交的证据作如下确认： （一）原告王**进提交的证据。被告对证据1的三性无异议，认为与本案无关。证据2、3、4真实性无异议。证据3证明被告已经履行了相应职责。原告说被告没有履行职责，没有事实依据。情况说明证明原告为一般股东，不能享受到农龄股。证据5系复印件，且与本案无关。证据6、7的合法性无异议。证据8不能证明被告没有履行法定职责。证据9是给下城区经贸旅游局的报告，与本案无关。证据10、11、13、14、15、16、17、18，与本案无关联性。证据12证明相关事宜已过诉讼时效。本院对原告提交的上述证据的形式真实性均予以确认。 （二）被告文晖街道办事处提交的证据。原告对其真实性没有异议，对证明目的不认可。认为监督机关是杭州市下城区人民政府文晖街道办事处，即被告。该证据显示，杭州打铁关股份经济合作社是集体所有制企业。根据浙江省村经济合作社组织条例第二条的规定，村经济合作社属于社区性农村集体经济组织。因此，其制定的章程和会议决定属于村民自治的章程，以及村民会议决定的范畴。根据村民委员会组织法第二十七条的规定，村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定，不得与宪法、法律、法规以及和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由民族乡镇的人民政府责令改正。浙江省村经济合作社组织条例第六条也明确规定，村经济合作社应当接受乡镇人民政府，包括辖有村的街道办事处的监督。因此被告是适格的行政监督主体，应当行使责令杭州打铁关股份经济合作社修改章程和会议决议的职责和义务。被告作为街道办事处，在授权范围内具有独立承担责任的行政主体资格，也是在最高人民法院的相关判例中确定的。杭州市下城区人民法院（2009）浙0103民初955号民事裁定中也明确认定打铁关经合社的章程违法，应当由相关的政府行政管理部门履行职责。本院对该证据的真实性予以确认。 经审理查明，原告王**进原系杭州市九堡牛田村村民，于1980年到原打铁关村村办企业工作，1982年与打铁关村方美金（非独生子女）结婚，于1997年4月16日将其户口迁入打铁关村。打铁关村于1999年撤村建居，撤村建居后组建股份经济合作社，并制订了《杭州打铁关股份经济合作社章程》。按该章程第十三条第（二）项第3款规定，王**进为一般股东，只能享受人口股，不能享受农龄股。王**进对此有异议，自2002年起持续就此进行信访。 2018年5月，文晖街道办事处在收到王**进《关于要求文晖街道办事处督促打铁关经济合作社给予王**进同等社员待遇的申请书》后，督促打铁关经合社进行回复。同年5月21日，打铁关经合社向文晖街道办事处回函《关于王**进的情况说明》，对王**进为一般股东，只能享受人口股，不能享受农龄股的情况进行了说明。同年5月24日，文晖街道办事处就此说明复函王**进。后王**进于同年11月2日又就此等问题向打铁关经合社递交报告，打铁关经合社于同年11月20日进行了回复：一、你目前享有的“一般股东”权力（1、100股人口股。2、不具有表决权、被选举与选举权），符合本社章程中关于基本股东和一般股东的规定【第十三条第一项：原打铁关撤村建居时（时间为1999年6月25日24时止），户籍为打铁关村的农业户口人员为本村基本股东（不包括第十三条第二项2、3款的人员）】。你属于第十三条第二项3款的人员，1999年6月25日24时止，户籍为打铁关村在册的农业户口中，属非独生子女。你夫人方美金属于非独生子女，因此被定为一般股东。二、关于人口股不得少于总股本的50%这条政策，是杭州市委2010年发布的文件【杭州市委办（2010）16号】，而本社股份量化是在2007年。三、关于养老金、住房40+10等其他问题是本社根据股东代表大会决议执行的政策，属于本社根据自身实际情况实行村务自治的范围，与国家政策也不矛盾。综上，本社是村级集体经济组织，对全体股东负责，履行章程规定的权利与义务。如股东对章程条款有异议，可按规定征集三分之一以上股东代表或五分之一以上股东联名提议召开相应的大会，对章程进行修改。 2019年11月21日，文晖街道办事处就2019年11月20日王**进的来信向打铁关经合社发出《关于要求杭州打铁关股份经济合作社妥善处置王**进来信的建议》进行监督，同时将该建议抄送王**进。王**进收到该文后，遂诉讼来院要求判如所请。 在审理过程中，打铁关经合社于2020年12月17日出具《关于王**进的情况说明》一份，表明：王**进在提起文晖街道不履行法定职责的行政诉讼前后，文晖街道已多次以书面建议、召开协调会乃至上门督促的形式，要求我社依照法律法规以及相关政策，妥善处理好王**进的诉求；针对街道对我社提出的要求，我社高度重视，并就此事咨询了区主管部门，区主管部门具体负责同志认为有人口股的股东应给予政治权利，要求在修改章程中给予明确；由此，我社着手开始准备章程修改相关事宜，并于2019年底召集股东代表进行了专题讨论。但大部分股东代表不同意，理由是王**进当时是外地人，是通过开后门方式把户口迁入原打铁关村的，连股东资格都应取消，更不用说恢复其基本股东资格；我社将该结果口头上报街道后，街道不予认可，指出如不修改章程就不予批复备案。鉴于此，我社决定待时机成熟时再适时启动修改经合社章程等相关程序；此后，我社与股东代表多次沟通，说明必须修改章程的道理，到目前为止，大部分股东表示可以就此事进行进一步讨论；我社决定在2020年12月29日召开股东代表大会，就王**进的诉求再次在股东代表大会上进行讨论，力争通过修改《杭州打铁关股份经济合作社章程》的形式，化解矛盾、解决问题。 另查明，《杭州打铁关股份经济合作社章程》第十三条规定：股东资格。拥有本社股权者均具有本股份经济合作社股东资格。根据本社实际，符合下列条件之一者，为本社股东。（一）原打铁关村撤村建居时（时间为1999年6月25日24时止），户籍为打铁关村的在册农业户口人员为本社基本股东（不包括第十三条第二项2、3款的人员）。（二）下列人员经本社股东代表大会表决通过，为本社一般股东：1、1999年6月25日24时止，与打铁关村农业户口的男性或独生子女的女性（包括无儿子但有个女儿允许招赘一个女婿者），已办理结婚登记并已领取结婚证的配偶（户口系外村农业户口），其户口按规定暂不能迁入的人员（不包括现已离婚者）。2、1999年6月25日24时止，户籍在撤村建居时为打铁关村在册的农业户口，而原已脱离打铁关村农业劳动，进企事业单位工作，由原工作单位退休的人员。3、1999年6月25日24时止，户籍为打铁关村在册的农业户口人员中，属非独生子女女性的配偶（不包括：无儿子但有二个女儿允许招赘一个女婿、有病残特殊情况者的配偶），未参加过本村农业劳动的人员。4、1999年6月25日24时止，户籍为打铁关村在册的农业户口人员，于1998年7月22日24时以后至1999年6月25日24时止，其在此时期内已出生的子女，并户口还未申报的人员。5、1999年6月25日24时止，与打铁关村农业户口的男性，已办理结婚登记并已领取结婚登记证的配偶（户口系外村农业户口），户口按规定暂不能迁入者，其在1999年6月25日24时前已出生的子女。6、1999年6月25日24时止，原户籍为打铁关村农业户口因就学户口迁往学校的大中专在校学生。7、1999年6月25日24时止，原属打铁关村农业户口已“农转非”的二代（含二代）以上无儿子户，经申请和村委同意招赘一个女婿，并已办理结婚登记手续和落户女家的，但户口尚在办理迁移手续的人员。 《杭州打铁关股份经济合作社章程》第十五条规定：股东的权利。18周岁基本股东享有表决权、选举权和被选举权；1、年满18周岁的基本股东享有表决权、选举权、被选举权；2、享有对本社财务收支、资产营运、收益分配等的知情权；3、享有对本社董事会提出质询、批评和建议的权利；4、享有本社收益分配的权利；5、享有购买其他股东转让股份的优先权；6、优先认购本社新增注册资本；7、按有关规定享有合作社终止后剩余财产分配的权利；在本章程执行中途接受其他股东股权的人员，只享受股份的收益分配权和本社终止后剩余财产分配权以及股份的继承、转让、赠予权，不能行使股东的其他权利。 《杭州打铁关股份经济合作社章程》第十八条规定：集体净资产折股量化设人口股和农龄股，每股的股金为1000元。（一）符合本章程第十三条第一项规定的股东享有人口股，每人100股；其中按1999年已满16周岁至法定退休年龄时农业户口在村里的年限享有农龄股，年限上溯至1958年，年折合15股（按出生年份，不破月计算）。（二）符合本章程第十三条第二项第1款规定的人员在户口未迁入前暂不享受股份量化，待其户口迁入后享有人口股，每人100股，时间截止到2007年6月30日止，在到达截止时间还未迁入的，一律不再给予享受股份资格。（三）符合本章程第十三条第二项第2、3、4、5、6、7款规定的人员享受人口股，每人100股。（四）撤村建居前已“农转非”的人员，予以一次性经济补偿，具体办法按2005年11月29日股份经济合作社第一届股东代表大会第六次会议通过的《打铁关村经济合作社股份制改革对撤村建居前已“农转非”的人员有关政策处理规定》办理。股东的股份数及股权额在股权证中予以载明，股权证由股份经济合作社颁发。1999年6月25日24时以后出生、婚娶的人员不再给其量化股份。 本院认为，《浙江省村经济合作社组织条例》规定，村经济合作社是指在农村双层经营体制下，集体所有、合作经营、民主管理、服务社员的社区性农村集体经济组织；村经济合作社依法代表全体社员行使集体财产所有权，享有独立进行经济活动的自主权；村经济合作社应当接受乡镇人民政府（包括辖有村的街道办事处）的监督，协助和配合村民委员会工作；等。故被告文晖街道办事处对原告王**进所在的打铁关经合社享有监督权。 本案中，原告以被告不履行法定职责为由提起行政诉讼，双方的争议焦点在于被告是否履行了监督职责。结合当事人陈述及打铁关经合社的情况说明，文晖街道办事处于2019年11月21日以《关于要求杭州打铁关股份经济合作社妥善处置王**进来信的建议》的形式对案涉事宜进行了监督，后又要求在修改章程中给予明确表决权、选举权、被选举权等，故本院认为文晖街道办事处已经履行了相关监督职责。且打铁关经合社于2020年12月29日召开股东代表大会已对该条款进行了修正，年满18周岁的基本股东及一般股东享有表决权、选举权、被选举权。关于股东资格以及人口股、农龄股的规定，属于村民自治的范畴，且差别的存在具有历史原因，故股东（代表）大会通过案涉章程后，该章程的规定对全体股东具有约束力。王**进是否是一般股东、能否享受农龄股应按照打铁关经合社章程进行处理。综上，文晖街道办事处收到王**进关于要求文晖街道办事处督促打铁关经济合作社给予王**进同等社员待遇的申请书后，依法履行职责，并无不当。王**进以文晖街道办事处不履行法定职责为由要求被告责令打铁关经合社修改案涉章程相关条款的请求，证据不足，理由不充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，现判决如下： 驳回原告王**进的诉讼请求。 案件受理费人民币50元，由原告王**进负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状并按对方当事人人数提出副本，上诉于浙江省杭州市中级人民法院。 审 判 长  戴晓阳 审 判 员  徐 远 人民陪审员  陈树人 二〇二〇年十二月三十日 代书 记员  金一诺