安徽省怀远县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖0321行初72号 原告：邢春侠，住安徽省怀远县。 原告：秦雪，住安徽省怀远县，系原告邢春侠女儿。 两原告共同委托代理人：曾庆超，安徽国恒律师事务所律师。 被告：怀远县城市管理局，住所地安徽省怀远县榴城镇引凤路**，统一社会信用代码11340321672634356Q。 法定代表人：崔海波，局长。 出庭负责人：石华昌，怀远县城市管理局副局长。 委托代理人：李正，安徽末济律师事务所律师。 原告邢春侠、秦雪要求撤销被告怀远县城市管理局于2020年7月15日作出的《怀远县城市管理行政执法行政强制拆除公告》行政行为一案，于2020年10月20日向本院提起诉讼。本院于2020年10月20日受理后，于2020年10月23日向被告怀远县城市管理局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月24日公开开庭进行了审理，原告邢春侠、秦雪的共同委托代理人曾庆超，被告怀远县城市管理局出庭负责人石华昌及委托代理人李正到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年7月15日，被告怀远县城市管理局发布《怀远县城市管理行政执法行政强制拆除公告》，主要内容为：我局接怀远县自然资源和规划局移送《关于对榴城镇××后××组邢春侠、邢华杰户房屋合法性认定的函》文件，文件提及“一、邢春侠、邢华杰户房屋位于榴城镇××后××组……二、经查阅县不动产登记中心、局档案室和榴城管理所等科室相关档案资料，未查到邢春侠、邢华杰户建房和其他建设申请材料……综上所述，邢春侠、邢华杰位于榴城镇××后××组建筑物无建设申请和审批材料，无办证记录”，已明确认定榴城镇××村居民邢春侠、邢华杰户在榴城镇××后××组未取得建设工程规划许可证擅自建房。邢春侠、邢华杰户在榴城镇××后××组未取得建设工程规划许可证擅自建房的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《安徽省城乡规划条例》第三十条第一款之规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《安徽省城乡规划条例》第五十四条第一款之规定，现予公告，限邢春侠、邢华杰户于叁日内自行拆除，如不自行拆除，将依法予以强制拆除。 原告邢春侠、秦雪诉称，一、涉案拆除公告对原告邢春侠合法财产产生了现实直接威胁和影响,应为行政处罚,属于行政诉讼受案范围。二、涉案拆除公告所指房屋没有标明具体四至、面积、建造年代等,明显属于事实不清,证据不足情形,行政处罚缺乏基本事实依据。三、邢华杰早已出嫁,且户口也已迁离涉案行政村,其跟涉案房屋已没有任何关系,而被告做出的拆出通知的对象还有邢华杰,明显属于认定事实不清,涉案房屋是邢春侠和秦雪共同所有。四、《行政处罚法》第十五条规定行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。第十六条规定国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。根据此两条规定可知,行政机关的处罚权要么由法律直接规定,要么由有权机关决定,而本案被告不能说明其具体权利来源,纯粹属于滥用职权,明显不具备执法主体资格。本案中,根据原告申请公开政府信息可知,涉案区域为规划区,根据《城乡规划法》第六十四条规定,即使原告房屋涉嫌违法,也应由城乡规划部门进行责令停建等处罚。五、涉案拆除通知以原告建房违法为由进行处罚,要求拆除,而根据原告申请政府信息公开,怀远县自然资源和规划局的回复可知,涉案区域为征收区域,一切都按法定程序进行,且就原告的房屋补偿问题,当地村镇工作人员也与原告商谈很多次,只是至今没谈拢而已,这与被告主张的原告房屋为违建明显矛盾。六、被告所依据的《城乡规划法》第四十条第一款、第六十四条、《安徽省城乡规划条例》第三十条第一款、第五十四条第一款中明确规定,对于违反规划类违建,执法主体为县级以上城乡规划部门,再次说明,被告不具有执法主体资格,法律适用错误,涉嫌滥用职权。综合以上，涉案拆除通知，事实不清,证据不足,被告无执法主体，适用法律错误,程序违法,是彻头彻尾的违法行为。为了维护法律尊严,应当依法撤销。请求依法撤销被告2020年7月15日向原告邢春侠所发布“怀远县城市管理行政执法行政强制拆除公告”，本案诉讼费由被告承担。 原告邢春侠、秦雪向本院提交如下证据： 1、原告邢春侠和秦雪户口簿复印件1份（3页）、原告邢春侠和秦雪身份证复印件各一份，证明原告主体资格适格，户口一直在其房屋所在地，涉案房屋为合法房屋； 2、怀远县自然资源和规划局于2020年8月3日作出的《关于邢春侠申请公开政府信息的说明》复印件1份、怀远县政府于2019年10月28日作出的《邢家、油坊、新北、尹家（职教中心）地）地块城中村项目集体土地征收补偿安置方案》复印件1份8页）、涉案两房屋的补偿登记材料，证明原告涉案房屋在怀远县征收土地范围内，且当地政府一直与原告商谈赔偿事宜（没有合理合法补偿，没谈妥），涉案房屋属于合法建筑； 3、邢贵芝和邢华杰的声明各一份，证明涉案两房屋都归邢春侠所有，邢春侠具有完全的处分权； 4、被告于2020年7月15日所发的《怀远县城市管理行政执法行政强制拆除公告》复印件1份，证明被告违法行为存在的事实。 被告怀远县城市管理局辩称，被告作出的《怀远县城市管理行政执法行政强制拆除公告》有事实和法律依据。原告的房屋未取得《建筑工程规划许可证》，私自建设，属于违法建筑，这一违法事实清楚。被告依据《中华人民共和国城乡规划法》进行处罚，适用法律正确。被告是在法定职责范围内作出的《怀远县城市管理行政执法行政强制拆除公告》，没有超越权限。综上，原告的诉讼请求无法律依据，请求法院驳回。 被告怀远县城市管理局在举证期限内向本院提交如下证据： 1、安徽省人民政府法制办公室文件皖府法〔2007〕58号《关于在怀远县城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》复印件1份（4页），证明被告具有执法主体资格； 2、《怀远县自然资源和规划局关于对榴城镇××后××组邢春侠、邢华杰户房屋合法性认定的函》复印件、《怀远县城市管理行政执法行政强制拆除公告》复印件各1份，证明被告作出的强制拆除公告有事实依据，符合法律规定。 经庭审质证，原告对被告提交的证据发表如下质证意见：对证据1的真实性有待核查，原告会通过申请政府信息公开进行核实；该文形成于《城乡规划法》之前，应适用于《城乡规划法》，由当地政府部门或城乡规划部门实施；文件本身规范的内容是城市范围，而本案事发地为农村，被告明显越权；根据《行政处罚法》第十六条，有权机关的决定，由国务院授权的省级政府决定，而不是法制办决定，本文件的授权机关是安徽省人民政府法制办，被告的行为明显属于越权；对证据2，第一、根据《行政处罚法》的规定，行政违法行为超过两年未被发现的，即使存在违法情形，也不应当受到处罚，涉案的52.92平方米的房屋为原告上世纪六七十年代所建，355.68平方米房屋为2011年左右所建，都远远超过了两年的处罚期限；第二、根据法不溯及既往原则，原告所有的52.92平方米房屋为历史形成房屋，该房屋建造之时，我们国家没有违法违规的法律规范，应当属于完全的合法房屋，至于355.68平方米的房子，由于原告在户籍地没有其他房屋所住（52.92平方米的老房子已属于危房，不具有居住功能），355.68平方米的房子符合一户一宅原则，也符合户有所居的原则，不属于违建；第三、该违法认定的函对于两套房屋具体建造时间没有描述，四至不清，应当为认定事实不清；第四、根据《行政处罚法》第三十六条至第四十一条的规定，行政处罚要经过最基本的调查、认定和决定三个程序，本案的被告不能提供作出以上合法程序的依据，第三十六条至第四十一条明确规定了作出行政处罚程序方面的要求，被告不能提供，并且本案原告的违法事实都应当通过此程序，作出调查的基础上才能认定，由于本案的被告程序严重违法，所以其所认定的原告违法的事实都应当是违法的；第五、根据《行政处罚法》第四十条以及《民事诉讼法》的相关规定，本案被告的送达是严重违法的，既不符合现场送达也不符合留置送达，因为在涉案的过程中，原告和当地的村委会人员一直都在保持沟通，如果被告认为是给原告送达不能，这是错误的，也是不现实的，所以被告没有履行合法的送达程序，随意的进行张贴，该公告具有处罚性，对原告的合法利益会产生直接现实影响，这样的法律文书，应当送达到被告的手里，而本案的被告没有履行合法的送达手续；第六、就违法认定的函本身而言，对涉案房屋的违法勘测的数据的程序，以及勘测人员是否具有主体资格，是否具有相关的资质，被告不能举出相应的证据来证明，根据《测绘法》第二条、第二十二条以及第二十七条的规定，怀远县自然资源和规划局执法大队现场的勘测人员应当具备相应的勘测资质，而本案被告不能提出此方面的证据，那么作出的原告违法房屋认定的数据，应当是违法无效的；第七、就涉案的拆除通知书本身而言，由于它的本质相当于行政处罚决定书或者行政处罚告知书，被告没有告知原告相应的权利救济方式，这也是严重违法行为。综上，被告所举的两组证据没有任何事实和法律依据，其作出的拆除公告，事实不清、证据不足、适用法律错误、程序违法，请求法庭认真查实，予以撤销。 被告怀远县城市管理局对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1的真实性和合法性无异议，但对其证明目的有异议，证明不了原告的房屋为合法房屋；对证据2的真实性无异议，但对其关联性和原告的证明目的有异议，该证据证明不了涉案房屋为原告的合法建筑；对证据3的真实性和关联性有异议，与本案没有关联性，达不到原告的证明目的；对证据4无异议，但达不到原告的证明目的，证明不了被告存在违法行为。 原告对被告的质证意见发表如下辩驳意见：被告的质证意见没有法律依据，被告也不能举出证据，来证明原告的证据不能达到证明目的。 被告怀远县城市管理局提出作出具体行政行为的法律依据是《中华人民共和国城乡规划法》；职权依据是安徽省人民政府法制办公室文件皖府法〔2007〕58号《关于在怀远县城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》；程序依据是《中华人民共和国行政处罚法》。 原告对被告作出行政行为的法律依据、职权依据和程序依据发表如下意见：被告的执法行为存在严重的程序违法的问题，涉案的拆除公告应当予以撤销，并且保留了对被告提供的〔2007〕58号文件的真实性进一步核实的意见，以及现在是否适用的问题，等核实清楚过以后，如果被告不具备本案的执法主体资格，那么涉案公告就应当予以撤销。 本院对原、被告提供的证据认定如下：原告提交的证据1具有真实性，能够证明两原告的身份信息及主体资格，但不能达到涉案房屋全部为合法建筑的证明目的；证据2虽然是复印件，被告认可其真实性，本院予以认定，但不能达到其房屋全部为合法建筑的证明目的；证据3具有真实性和关联性，虽然邢贵芝、邢华杰（实为邢化杰，公民身份号码3403211989××××××××）本人未出庭作证，但邢化杰提供了其视频资料及庭审后通过询问邢贵芝等，可以认定涉案房屋属于原告邢春侠所有，故本院予以认定；证据4具有真实性、关联性，邢化杰不是涉案房屋的所有人，能够证明被告作出的该强制拆除公告认定事实部分不清，故本院对合法性不予认定。 被告提交的证据1具有真实性、合法性、关联性，能够证明被告具有执法主体资格，故本院予以认定；证据2具有真实性、关联性，但邢化杰不是涉案房屋的所有人，事实认定部分不清，故本院对合法性不予认定。 被告提供的作出行政行为的法律依据、职权依据和程序依据具有真实性、合法性、关联性，原告的异议理由不成立，故本院依法予以认定。 经审理查明，原告邢春侠、秦雪是母女关系，系怀远县榴城镇××后××组居民。邢春侠父母（均已去世）于上世纪七十年代建造一处52.92平方米砖瓦结构的房屋，其父母去世后由邢春侠个人继承。因该处房屋属于危房，不具有居住功能，邢春侠在该处房屋的前面又重新建造一处面积为355.68平方米的两层房子。2019年10月28日，怀远县人民政府批准同意怀远县榴城镇人民政府制定的《邢家、油坊、新北、尹家（职教中心）地）地块城中村项目集体土地征收补偿安置方案》春侠所有的上述两处房屋均在征收范围内。因拆迁补偿问题未达成协议，2020年7月6日，怀远县自然资源和规划局“对榴城镇××后××组邢春侠、邢华杰户房屋合法性认定”发函给怀远县城市管理局，初步认定邢春侠、邢化杰位于榴城镇××后××组的两处房屋（一处52.92平方米、一处355.68平方米）均为“违章建筑”；2020年7月15日，被告怀远县城市管理局作出《怀远县城市管理行政执法行政强制拆除公告》，认定“邢春侠、邢华杰位于榴城镇××后××组建筑物无建设申请和审批材料，无办证记录，属未取得建设工程规划许可证擅自建房，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、《安徽省城乡规划条例》第三十条第一款之规定。”遂发出公告，限邢春侠、邢华杰户于三日内自行拆除，如不自行拆除，将依法予以强制拆除。2020年9月，在怀远县榴城镇人民政府的组织下，将邢春侠一处52.92平方米的房屋予以拆除。 另查明，邢化杰系邢贵芝的女儿、邢春侠的侄女，其户籍于2011年从怀远县榴城镇××后××组60号迁出。 本院认为，本案争议焦点是：被告怀远县城市管理局对原告的涉案房屋是否具有行政处罚权，其作出的《怀远县城市管理行政执法行政强制拆除公告》是否可诉，认定的事实是否清楚、主要证据是否充分、程序是否合法、适用法律是否正确。 焦点一：被告怀远县城市管理局是否具有行政处罚权。 根据《中华人民共和国行政处罚法》、《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国办发（2002）17号）、《安徽省人民政府转发〈国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定〉的通知》（皖政（2002）64号）、《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》（省政府令第192号）、《关于同意在怀远县城市管理领域开展相对集中行政处罚权的批复》（皖府法（2007）58号）的相关规定，被告怀远县城市管理局在怀远县城市规划区内具有城市规划管理方面的行政处罚权。故对原告诉称被告怀远县城市管理局无行政执法权的意见，本院不予采纳。 焦点二：被告怀远县城市管理局作出的行政行为是否可诉。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：......（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；”和第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，被告作出的行政强制拆除公告，具有强制执行的内容，属行政强制措施，其内容与原告有利害关系。因此，该行政强制拆除公告属可诉的行政行为。 焦点三：被告怀远县城市管理局作出的行政行为是否合法。 《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。具体到本案中，原告邢春侠所有的房屋，被告怀远县城市管理局在没有查清原告房屋状况的情况下，仅凭怀远县自然资源和规划局作出的《关于对榴城镇××后××组邢春侠、邢华杰户房屋合法性认定的函》即作出行政强制拆除公告，且邢华杰不是涉案房屋的所有权人，拆除的房屋是否都是违法建筑，认定事实的主要证据不足，所作出的行政强制拆除公告明显不当。被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定、《安徽省城乡规划条例》第五十四条第一款之规定作出的《怀远县城市管理行政执法行政强制拆除公告》中对原告房屋确认违法建筑，认定事实不清、证据不充分，依法应予撤销。故对原告要求撤销被告2020年7月15日对原告作出的《怀远县城市管理行政执法行政强制拆除公告》的诉讼请求，本院予以支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下： 撤销被告怀远县城市管理局于2020年7月15日对原告邢春侠作出的《怀远县城市管理行政执法行政强制拆除公告》。 案件受理费50元，由被告怀远县城市管理局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省蚌埠市中级人民法院。 审 判 长  陈冬梅 审 判 员  徐 亮 人民陪审员  杨洪亮 二〇二〇年十二月二十六日 法官助理戚怀美 书记员鲁涛 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。