吉林省蛟河市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉0281行初41号 原告：杨某1，住吉林省蛟河市。 委托诉讼代理人：王某，吉林松城律师事务所律师。 被告：蛟河市农业农村局。 法定代表人：林某，局长。 行政机关出庭负责人：蔡春，副局长。 委托诉讼代理人：罗某，系蛟河市农村经济管理总站负责人。 第三人：杨某2，住吉林省蛟河市。 原告杨某1诉被告蛟河市农业农村局不予变更土地承包经营权证一案，于2020年11月5日向本院提起行政诉讼。本院于2020年11月5日立案后，于2020年11月10日向蛟河市农业农村局送达了起诉状副本及应诉、举证通知书。因杨某2与本案存在利害关系，本院依法追加杨某2为第三人参加诉讼，并于2020年12月4日向其送达了起诉状副本及参诉、举证通知书。本院依法适用简易程序，于2020年12月4日公开开庭审理了本案。杨某1的委托诉讼代理人王某，蛟河市农业农村局的出庭负责人蔡春及委托诉讼代理人罗某，第三人杨某2到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 杨某1诉称，1.蛟河市农业农村局为杨某1换发新的农村土地承包经营权证书；2.案件受理费由蛟河市农业农村局负担。事实与理由：杨某1系蛟河市新站镇仁河村胜利屯村民。2003年1月，杨某1的父亲杨玉有和哥哥杨某2与本村村民刘某、刘建武等人签订了土地承包经营权转让合同。合同履行后，杨某1办理了土地承包经营权变更手续，并取得了《农村土地承包经营权证书》。2018年，杨某1得知需要换发新的《农村土地承包经营权证书》的消息，前往蛟河市农业农村局（下属新站经营管理站）处要求办理、换取新证书，但蛟河市农业农村局拒绝给杨某1发放新证书，故诉至法院。 原告杨某1向本院提交了以下证据： 1.农村土地承包经营权证一份，证明杨某1是案涉土地的承包经营权人。 2.律师函、邮寄证明各一份，证明2019年9月15日，杨某1的代理律师向蛟河市农业农村局的下属业务职能部门新站镇农村经济经营管理站发送律师函，要求为杨某1颁发新的农村土地承包经营权证书。 蛟河市农业农村局辩称，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条的规定，县级以上人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或林权证，并登记造册，确认土地承包经营权。蛟河市人民政府是蛟河市土地承包经营权证书发证机关。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条第（三）项的规定，县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。蛟河市农业农村局是本市农业农村行政主管部门，负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。蛟河市农业农村局的直属事业单位蛟河市农村经济管理总站在职权范围内负责对本辖区内的乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核、编制农村土地承包经营权证登记簿等工作。一、不予为杨某1换发新的农村土地承包经营权证证据充分、适用法律正确。一是杨某1不是诉争承包土地的受让方，无权主张颁证。转让争议土地的出让方是刘庆国，受让方是杨某2。2003年颁发给杨某1的060679号土地承包经营权证书属登记错误，应当为杨某2。杨某2是诉争土地的受让方，杨某1与该转让无关，无权对争议合同记载的土地主张确权登记颁证。二是诉争承包土地存在权属争议，权属争议未解决的，不进行土地承包经营权确权登记颁证。2004年，刘建武、孙秀英、刘某诉刘庆国、杨玉有、杨某2农村土地承包合同纠纷一案，至今未见生效裁决，该农村土地承包经营权权属争议仍未解决，且刘某仍然在主张权利。依据《农业部中央农村工作领导小组办公室财政部国土部国务院法制办国家档案局关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》(农经发【2015】2号）第三条第（三）项“对权属登记颁证中的争议，有法律政策规定的，依法依政策进行调处。对于一些疑难问题，在不违背法律政策精神的前提下，通过民主协商妥善处理。权属争议未解决的，不进行土地承包经营权确权登记颁证。”的规定，在刘建武、孙秀英、刘某与刘庆国、杨玉有、杨某2权属争议未解决前，不进行土地承包营权确权登记颁证。蛟河市农村经济管理总站依照法定职权指导确权登记颁证，证据充分，适用法律正确。二、蛟河市农业农村局在杨某1诉争的农村土地承包经营权权属争议未解决的前提下，不予确权登记颁证的决定程序合法。现行法律明确了土地承包经营权登记制度的基本框架为合同取得权利、登记簿记载权利、证书证明权利。合同是承包方取得土地承包经营权的法定依据；证书是土地承包经营权的书面证明，确权登记不是赋权。蛟河市农业农村局已经向杨某1告知，在登记颁证中权属争议未解决的，不进行土地承包经营权确权登记颁证。只有依法解决权属争议后，杨某1与集体签订土地承包合同才取得家庭承包经营权，杨某1才能启动申请颁证程序。综上，根据农经发【2015】2号文件规定，对杨某2在确权登记中权属争议未解决的，不进行土地承包经营权确权登记颁证，证据充分、适用法律正确，程序合法。请法院驳回杨某1的诉讼请求。 被告蛟河市农业农村局向本院提交了以下证据、依据： 证据1.（2004）吉中民一终字第383号民事裁定书一份，证明流转合同纠纷仍然未解决。 证据2.刘某与杨某2纠纷调查笔录一份，证明未确权登记颁证土地的权属争议未解决。 证据3.杨某2承包方调查表、农村土地承包经营权公示结果归户表、土地承包情况登记表、公示无异议声明书、2003年农村土地承包经营权证各一份，证明杨某2与杨玉有分户，其耕种的土地是从刘庆国处转让的，编号060679《农村土地承包经营权证》承包方杨某1应是杨某2，属于错发权证。 证据4.杨玉有承包方调查表、农村土地承包经营权公示结果归户表、2003年农村土地承包经营权证各一份，证明杨某2与杨玉有、杨某1不是一个家庭承包合同，诉争地转让与杨某1无关。 证据5.刘建武与杨某2土地转让申请书、转让合同书各一份，证明刘建武、刘庆国转让土地的受让方为杨某2。 依据6.农业部六部门关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见（农经发【2015】2号），证明对杨某1不予进行土地承包经营权登记颁证适用法律正确，程序合法。 第三人杨某2述称，2003年颁发的农村土地承包经营权证上的承包方名字登记错误，应当为杨某2，而非杨某1。杨某2多次到农村经营管理站申请更名，均未予更名。杨某2本想以其名义提起诉讼，但承包经营权证上的名字是杨某1，所以就以其弟弟杨某1的名义提起诉讼。 第三人杨某2未向本院提交证据。 经庭审质证，被告对原告提交的证据质证意见如下：对证据1有异议，认为土地承包经营权证是错发的，应该是杨某2而不是杨某1，杨某1无权主张权利；对证据2有异议，认为杨某2和刘某土地承包经营纠纷一案在确权登记时，仁河村民委员会主持过调解，由于双方调解不成，在登记时村民委员会没有与杨某1或杨某2签订土地承包经营合同，在现行法律的条件下，合同取得权利，经营权证书是证明权利，在承包方、发包方未签订合同的情况下无法启动换发农村土地经营权证书这一具体行政行为，只有在双方纠纷解决或有生效人民法院的判决或仲裁裁决的情况下，行政机关才有权对诉争的土地进行确权登记颁证。第三人对原告提交的证据无异议。原告对被告提交的证据质证意见如下：对证据1真实性没有异议，但该证据不能证明蛟河市农业农村局所要证明的问题；对证据2的合法性有异议，调查人员均是蛟河市农业农村局的工作人员，且笔录的内容与实际不符，刘某到现在为止都没有到法院主张恢复审理，也没有到蛟河市农业农村局主张变更登记，更没有到法院提起行政诉讼，所以蛟河市农业农村局以此来证明案外人刘某仍然在主张权利不真实；对证据3、4、5没有异议；对依据6有异议，认为该文件不适用于本案，刘某等与杨某2农村土地承包权纠纷，根据《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号）第十四条第四款的规定，农村土地承包权不属于权属争议纠纷。第三人对被告提交证据的质证意见同原告的质证意见。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据符合证据真实性、合法性、关联性要求，本院予以确认。被告提交的证据1与本案不具有关联性，本院不予确认。被告提交的证据2、3、4、5符合证据真实性、合法性、关联性要求，本院予以确认。 本院经审理查明：2003年1月17日，刘建武与杨某2签订了1份《转让承包合同书》，约定刘建武将其承包的位于蛟河市××镇的9.4亩耕地转包给杨某2，转包期限自2003年1月1日起至2026年1月1日止。2003年3月1日，杨某1取得了以其为承包方代表的《农村土地承包经营权证》，载明承包地块为3块，耕地面积为9.4亩。2017年，蛟河市新站镇人民政府在对其辖区内的集体土地进行确权登记的过程中，对杨某2的承包地块进行了实际测量，测量后的总面积为27亩。2019年9月15日，杨某1委托王某向蛟河市新站镇农村经济经营管理站邮寄了一份律师函，要求为杨某1换取新的农村土地承包经营权证书。 本院认为，蛟河市农业农村局作为蛟河市人民政府农业行政主管部门对辖区内的农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作负有法定职责。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款的规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。本案中，杨某1申请对其承包的农村集体土地实际测量后面积发生变化的承包地进行变更登记，但蛟河市新站镇仁河村民委员会以该承包地在流转过程中存在争议为由，未与杨某2或杨某1签订农村土地承包合同，故在农村集体经济组织未与本集体经济组织成员签订合法有效农村土地承包合同的情形下，蛟河市农业农村局无法启动颁发农村土地承包经营权证的程序，不予为杨某1变更农村土地承包经营权证是正确的。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告杨某1的诉讼请求。 案件受理费25元，由原告杨某1负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省吉林市中级人民法院。 审判员  任星潼 二〇二〇年十二月九日 书记员  陆 旸