浙江省台州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙10行终265号 上诉人（原审原告）温岭滨海同济综合门诊部，住所地温岭市滨海镇金闸村金港开发区**。 投资人陈国富。 委托代理人陈正观，浙江晓法律师事务所律师。 委托代理人李灵飞，浙江晓法律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）温岭市卫生健康局，住所地温岭，住所地温岭市太平街道人民东路**> 法定代表人袁为民，局长。 委托代理人江梦怡，该局工作人员。 委托代理人郭金波，浙江台温律师事务所律师。 上诉人温岭滨海同济综合门诊部因诉被上诉人温岭市卫生健康局卫生行政处罚一案，不服温岭市人民法院（2020）浙1081行初3号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 原审法院认定，原告温岭滨海同济综合门诊部于2018年12月27日取得医疗机构执业许可证，核准科目为内科、外科、妇产科（妇科专业）、急诊医学科、医学检验科、医学影像科（超声诊断专业和心电诊断专业）、中医科，该门诊部未按规定制定医疗质量安全管理制度、投诉接待制度。2019年2月22日至2019年3月20日期间，原告陆续使用非卫生技术人员黄文青、周玲、张显源、王梦婷、薛青、娄影从事医疗卫生技术工作，使用护士郑晴从事妇科诊疗活动及施行计划生育手术，使用未取得医学专业技术职务任职资格的黄文青、肖红艳从事处方调剂工作，未经批准先后为吴某某等12名患者施行了计划生育手术（早期人工终止妊娠术、宫内节育器摘除术、宫内节育器放置术），获得违法所得41905元，先后对吴某某等8名患者开展宫颈贴膜术、宫颈修复术、宫颈囊肿摘除术、清宫术、包皮环切术。2019年3月19日，被告温岭市卫生健康局通过舆情监测发现台州晚报微信公众号上发布了一篇题为《台州有个女子做人流手术，差点送命……里面的水很深》的文章，被告于2019年3月20日到温岭滨海同济综合门诊部展开调查，进行了取证并作出温卫医证保【2019】5-4、5-5号证据先行登记保存决定书，对现场检查发现的手机5台、硬盘录像机1台、妇科吸引器1台、卵圆钳42把、KINGSTON16GB的U盘1个、收费电脑主机1台进行登记保存。同日，被告对原告涉嫌非法为他人施行计划生育手术的行为予以立案。2019年3月22日，被告作出温卫医证保【2019】5-8号证据先行登记保存决定书，对现场检查发现的联想主机1台进行登记保存。被告分别于2019年3月25日、3月26日作出温卫医证处【2019】5-4、5-5、5-8号证据先行登记保存处理决定书，决定对上述先行登记的妇科吸引器1台、卵圆钳42把等手术器械作物证随案移送，对手机5台、硬盘录像机1台、KINGSTON16GB的U盘1个、收费电脑主机1台、联想主机1台原物返还。2019年3月29日，被告作出温卫医限改【2019】第5-7号《责令限期改正通知书》送达给原告，责令原告立即改正违法行为。2019年3月29日至5月7日期间，原告陆续退还病人诊疗费用23100元，其中涉及计划生育手术相关费用为12565元。被告于2019年4月28日召开案件集体讨论会议，并于2019年5月7日作出温卫医罚告【2019】30号行政处罚事先告知书，告知原告拟作出行政处罚的事实、理由、内容、依据以及原告享有的陈述、申辩和听证的权利。2019年5月10日，原告向被告申请听证，被告于2019年6月6日公开举行了听证会听取了原告的意见。此后，被告进行补充调查。2019年6月19日，台州市卫生健康委员会同意被告延长行政处罚办案期限三个月。2019年7月9日，被告作出温卫医罚【2019】30号行政处罚决定书。原告不服，提起诉讼。另，因郑晴等6人的行为涉嫌刑事犯罪，被告于2019年4月4日依法移送温岭市公安局，温岭市公安局于2019年4月6日立案侦查，该院已于2020年7月30日作出（2020）浙1081刑初143号刑事判决书。 原审法院认为，本案双方的争议焦点主要有：1.关于退还违法所得金额的认定是否正确。因款项收取人的陈述与原告方提供退款凭证所载明的退款金额不一致，被告依据书证的证明优势认定原告退还的总金额为23100元，该认定正确且对原告有利，该院予以支持。涉案行政处罚决定认定的违法所得内容为原告非法施行计划生育手续获得的违法收入41905元，而上述退还金额中涉及计划生育手术相关费用为12565元，故被告认定原告退还违法所得的金额为12656元，依据充分。2.关于行政处罚决定书第一、二项处罚内容是否系对同一事实重复处罚的问题。原告于2019年2月22日至2019年3月20日期间非法为吴某某等12名患者施行了计划生育手术（早期人工终止妊娠术、宫内节育器摘除术、宫内节育器放置术），此外先后对吴某某等8名患者开展宫颈贴膜术、宫颈修复术、宫颈囊肿摘除术、清宫术、包皮环切术，上述事实清楚，证据确凿。故被告分别依据《计划生育技术服务管理条例》第二十二条、《中华人民共和国人口与计划生育法》第三十六条规定、《温岭市卫生局规范行使行政处罚自由裁量权实施办法（试行）》规定，决定对原告非法实施计划生育手术的行为处以警告、没收违法所得41905元，罚款209525元、吊销医疗机构执业许可证的行政处罚；依据《医疗机构手术分级管理办法（试行）》第十三条、《医疗纠纷预防和处理条例》第九条第一款、第四十七条第九项，《医疗技术临床应用管理办法》第十八条、《医疗质量管理办法》第十六条第三款规定对原告违法开展宫颈贴膜术、宫颈修复术、宫颈囊肿摘除术、清宫术、包皮环切术等违法行为给予警告、罚款48000元的行政处罚，上述两项处罚内容系依据不同的违法事实而作出，不构成对同一违法事实的重复处罚。3.关于行政处罚决定书第五项处罚内容是否适当的问题。根据《医疗纠纷预防和处理条例》第十八条规定，“医疗机构应当建立健全投诉接待制度，设置统一的投诉管理部门或者配备专（兼）职人员，在医疗机构显著位置公布医疗纠纷解决途径、程序和联系方式等，方便患者投诉或者咨询”；第四十七条第六项规定，“医疗机构及其医务人员有下列情形之一的，由县级以上人民政府卫生主管部门责令改正，给予警告，并处1万元以上5万元以下罚款……（六）未建立投诉接待制度、设立统一投诉管理部门或者配备专（兼）职人员；”，本案中，原告在被告责令其改正违法行为之前一直未建立投诉接待制度，被告结合原告未及时妥善处理病人黄某乙的投诉情况对其上述违法行为处以警告、罚款四万元的行政处罚，裁量适当。在该项处罚中被告并未对黄某乙的出血事由作出认定，裁量幅度也未超出法律规定，故对原告关于该项处罚内容缺乏依据的主张，该院不予支持。4.关于涉案行政处罚的裁量是否适当的问题。根据本案查明的事实，原告存在为吴某某等12名患者施行了计划生育手术，违反法律规定开展宫颈贴膜术、宫颈修复术、宫颈囊肿摘除术、清宫术、包皮环切术，任用7名非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作，未按规定制定医疗质量安全管理制度和投诉接待制度，使用未取得医学专业技术职务任职资格的黄文青、肖红艳从事处方调剂工作等违法行为，被告针对原告上述不同的违法行为分别依据相关法律规定作出相应裁量，合并后对原告处以警告、没收违法所得41905元、罚款352025元、吊销医疗机构执业许可证的处罚，事实清楚，依据充分，适用法律正确，裁量适当。且被告在调查取证的基础上召开集体讨论会议，对涉案行政处罚事项进行讨论，在作出行政处罚决定前告知了原告拟作出行政处罚的事实、理由、内容和依据，并依原告申请召开听证会听取了原告的意见，听证后进行补充调查并作出行政处罚决定书依法送达原告，程序合法。故对原告要求撤销涉案行政处罚决定书的申请，该院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告温岭滨海同济综合门诊部的诉讼请求。 上诉人温岭滨海同济综合门诊部不服，向本院提起上诉称：一、被上诉人在第一项及第二项行政处罚中认为，上诉人违反《计划生育技术服务管理条例》超出执业许可范围为他人进行手术，与违反《医疗机构手术分级管理办法（试行）》实施规定进行的手术，系两个违法行为，从而分别作出行政处罚，且这两项处罚中，均包含了罚款的处罚种类。但上诉人认为该两项行为系基于同一事实，是在同一个手术中进行，应当视为一个行为，根据“一事不再罚”原则，只能对上诉人适用一次处罚，一审法院认定第一项及第二项行政处罚系依据不同违法事实而作出，不构成重复处罚错误。二、被上诉人行政处罚程序不符合法律规定，表现为：1、被上诉人在一审庭审时，明确表示本次执法系其与公安部门联合办案，但并未提供任何书面资料证明此次联合办案的合法性，违法了“合法行政”基本原则。2、在被上诉人提供的询问笔录中，询问地点有在卫生所，也有在派出所，由此可证明被上诉人在一审所述因为办公地点受限从而无奈借用派出所进行询问并不符合真实情况。另，上诉人处工作人员在未被公安依法立案情况下，就在派出所做笔录，人身自由受到限制，在此情况下所作笔录不应作为行政处罚依据。3、根据《卫生行政执法文书规范》第三十三条的规定“合议记录，是对拟适用听证程序的行政处罚或其他重大行政处罚案件在调查终结后，组织有关人员对案件进行综合分析、审议时记录的文字材料……合议结束后，所有参加合议人员都应当在每页合议记录上签名并注明日期”，但在被上诉人提供的合议记录中，合议人员并没有在每页都签名和注明日期，被上诉人违反文书规范要求，合议记录真实性有待商榷，属于程序违法。4、被上诉人在没有主持听证之前，就已经集体讨论并作出行政处罚决定，违反了《行政处罚法》第38、42、43条，《浙江省行政处罚听证程序实施办法》第21条等规定。三、根据《行政处罚法》第四条第三款之规定“对违法行为给与行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据”，被上诉人引用未对外公布的《温岭市卫生局行政处罚自由裁量标准》对上诉人进行处罚，系适用法律不当。综上，请求撤销原审判决，依法改判或发回重审。 被上诉人温岭市卫生健康局答辩称：一、被上诉人认定事实清楚。上诉人处工作人员实施的包皮环切术、宫颈修复术等并不包含在计划生育手术内，属于不同的手术。被上诉人分别进行处罚，并没有违反“一事不再罚”原则。二、被上诉人适用程序合法。1、因本案社会影响面大，涉嫌刑事犯罪，公安部门履行其法定职责符合规定。被上诉人与公安部门在同一时间同一地点，分别履行不同法定职责，并没有违反相关规定。2、被上诉人的派出机构因工作场地所限，借用公安派出所的询问室开展询问，上诉人处工作人员均可自由进出，人身自由并没有受到限制。工作人员的笔录也均叫其本人签字确认，并在笔录结尾注上“以上笔录我已看过，跟我本人说的一样”，表明笔录系其真实意思表示，同时也能与被上诉人的其他证据相互印证。3、《卫生行政执法文书规范》属于卫生部门对行政案卷归档的文书要求，不属于行政诉讼审查范围。被上诉人已依照《行政处罚法》等规定进行负责人集体讨论，合议人员在合议记录结尾处签字，已履行行政处罚程序上的要求。合议人员虽然没有在每一页上签字，但这属于案卷归档上的瑕疵，并不构成行政诉讼上的程序违法。4、被上诉人在通知上诉人听证之前要告知上诉人拟处罚的事实、理由及依据，上述内容需要负责人集体讨论确定，故负责人集体讨论的程序应在听证之前。在听证程序之后，被上诉人已充分考虑上诉人的听证意见，所作出的行政处罚决定与负责人集体讨论决定基本一致，并经负责人签字确认，程序上符合《行政处罚法》等相关法律法规规定，对上诉人的权利义务也无影响。三、被上诉人适用法律法规正确。上诉人的违法行为违反《人口与计划生育法》《医疗机构手术分级管理办法（试行）》等相关法律法规，应当进行处罚。《温岭市卫生局行政处罚自由裁量标准》并没有加重处罚，仅在上述法律法规的处罚幅度范围内进行细化，属于被上诉人自由裁量范围，不属于行政诉讼审查范围。被上诉人也已在案涉《行政处罚决定书》中列明条文的具体内容，并没有违反《行政处罚法》规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。 经审查，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，首先，案涉行政处罚决定第一项针对的是上诉人非法开展计划生育手术，第二项针对的是上诉人非法开展妇科、外科手术，两类手术性质不同，不属于同一违法行为，故第一项与第二项不构成重复处罚。其次，程序方面，被上诉人与公安部门联合办案系各自履行不同法定职责。上诉人处部分工作人员被安排至派出所做询问笔录，但工作人员人身自由并未受到非法限制。被上诉人只在合议记录结尾处签字，该形式瑕疵不影响合议程序正当性。2019年4月28日，被上诉人召开案件集体讨论会议，讨论确定的不是最终行政处罚决定，并未侵犯上诉人后续依法享有的陈述、申辩和听证权利。再其次，《温岭市卫生局规范行使行政处罚自由裁量权实施办法（试行）》旨在对内进一步规范卫生行政处罚自由裁量权的行使，应属内部文件。综上，上诉人的上诉理由均不能成立。案涉行政处罚认定事实清楚、适用法律正确、裁量适当、程序合法，一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，其上诉请求本院亦不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人温岭滨海同济综合门诊部负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陈公辉 审 判 员 吴鸿滨 审 判 员 徐后利 二〇二〇年十二月三十日 法官助理 章晓慧 代书记员 朱佩珍 10- 9-