广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终2728号上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局，住所地广州市越秀区******。法定代表人：郭昊羽，局长。委托代理人：梁剑鑫，该局工作人员。委托代理人：韩欣欣，广东广信君达律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：广州市从电建筑安装工程有限公司，住所地广州市从化区***************。法定代表人：伍火言，经理。上诉人广州市规划和自然资源局因与被上诉人广州市从电建筑安装工程有限公司（以下简称从电公司）行政处罚纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初2120号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年10月9日，原广州市从化区国土资源和规划局工作人员就有人在从化区江埔街江埔村土名“中心埔”地段占地建设电房，堆放建筑垃圾的相关情况向原告原法定代表人蔡展宏进行调查询问，蔡展宏在询问笔录中称位于从化区江埔街江埔村土名“中心埔”地段地块是其于2018年7月份和冯永新租用的，该地块原地貌为空地，表面已堆有碎石，该地块已经长年被堆放沙石、建筑垃圾，不知道是谁在堆放，其租用之后将该地块建筑垃圾清理，重新填上新的泥土，不久可以完工。同日，原广州市国土资源和规划委员会向蔡展宏发出穗从国土规划资改[2018]0001044号《责令改正违法行为通知书》及穗从国土规划资停[2018]0002995号《责令停止土地违法行为通知书》，通知其在江埔街江埔村土名“中心埔”地段，占地约11237.284平方米，进行堆放建筑垃圾的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的规定，责令自收到通知书之日起7日内恢复土地原状，符合报批条件，按规定及时申报审批，并立即停止上述土地违法行为。2018年10月16日，原广州市从化区国土资源和规划局工作人员对冯永新进行调查询问，冯永新在询问笔录中称位于从化区江埔街江埔村土名“中心埔”地段地块是陈金池2018年6月份转租给其使用，用途是给城管局停放车辆，（面积大约30多亩），没有租地合同，2018年7月其口头同意转租给蔡展宏使用，未签订租赁合同。同日，原广州市国土资源和规划委员会向冯永新发出穗从国土规划资改[2018]0001045号《责令改正违法行为通知书》及穗从国土规划资停[2018]0002996号《责令停止土地违法行为通知书》，通知其在江埔街江埔村“中心埔”地段，占地约30多亩，进行堆放建筑垃圾的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的规定，责令自收到通知书之日起7日内恢复土地原状，符合报批条件，按规定及时申报审批，并立即停止上述土地违法行为。2018年11月20日，原广州市从化区国土资源和规划局以穗从国土规划资立〔2018〕695号对原告在从化区江埔街江埔村土名“中心埔”地段非法占用土地11237.284平方米堆放建筑垃圾的行为进行立案。2019年1月18日，原广州市从化区国土资源和规划局工作人员对蔡展宏再次进行调查询问，蔡展宏在询问笔录中称在其公司接手之前就已经堆放了建筑垃圾，但是不清楚谁堆放，2018年10月后其公司用作城管局和公安局临时停车场，总面积大约45亩。2018年12月6日，广州市从化区国土资源和规划局出具《从化区国土资源和规划局土地利用现状确认书》，确认用地人广州从电建筑安装工程有限公司在广州市从化区******土名“中心埔”地段堆放建筑垃圾，其中水田11229.81平方米，果园7.48平方米。2018年12月28日，原广州市从化区国土资源和规划局委托广东省生态环境技术研究所对广州市从化区******土名“中心埔”地段广州从电建筑安装公司用地的农用地土壤质量状况进行调查。2019年1月28日，广东省生态环境技术研究所出具《分析鉴定报告》，分析鉴定结论为广州市********土名“中心埔”地段广州从电建筑安装公司用地，总面积11237.29m2，约16.86亩，其土地利用现状：水田面积为11229.81m2，约16.86亩，果园面积为7.48m2，其土地利用总体规划状况：全部为耕地。目前，该地块大部分已经被建筑砖石、泥土等填埋覆盖，厚度超过30cm，地块上停放大量汽车、摩托车，土壤表层有大量砂砾存在，表层基本没有耕作层土壤，区域内没有植被生长。经过填埋覆盖等认为活动造成农田生态系统严重受损，农田基础设施缺乏，土壤肥力下降2个等级，造成该地块农作物种植条件被严重损毁，综合功能无法达原有水平，农作物的正常生长受到了严重制约。2019年1月15日，原广州市国土资源和规划委员会作出《土地违法案件中止调查报告》，因原告不配合调查及案涉地块非法占地可能达到追刑条件，已聘请鉴定机构进行鉴定，鉴定结论如达到追刑条件，下一步将移交公安局处理，根据《国土资源违法行为查处工作规程》（国土资发〔2014〕117号）中关于调查中止的相关规定，中止对该案的调查。2019年2月2日、4月15日，原广州市从化区国土资源和规划局将该案有关证据材料移送至广州市公安局从化区分局。2019年5月17日，广州市公安局从化区分局经审查认为无证据材料证明涉案单位及人员明知该地块为农用地而进行堆填破坏非法占用，决定不予立案。后广州市规划和自然资源局从化区分局申请复议，2019年5月28日，广州市公安局从化分局作出刑事复议决定维持原不予立案决定。2019年3月20日、8月7日，被告向原告作出《限期整改通知书》，要求原告自行清除堆放的建筑垃圾和清理停放的车辆，恢复耕作层，复耕到位，恢复土地原状。2019年10月25日，广州市从化区国土资源和规划局不动产登记科出具《广州从电建筑安装工程有限公司土地权属情况说明》，对原告红线范围共11237.28平方米进行权属情况说明。2019年11月13日，针对案涉地块整改情况，广州市规划和自然资源局从化区分局、广州市从化区城市管理和综合执法局、广州市从化区****局、广州市从化区****林局分别在《违法用地整改情况验收表》中验收项目“位置确认”、“清理情况”“整改情况（农用地）”、“整改情况（林地）”栏盖章确认验收合格。2019年11月19日，被告向原告作出穗规划资源从资罚告〔2019〕421号《土地违法案件行政处罚告知书》，告知原告因未经土地行政主管级部门批准擅自在案涉地块非法占用土地11237.29平方米用作停车场，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条的规定，已构成违法占用土地的事实。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条和《关于更正的通知》（粤国土资法规发〔2012〕124号）及其附件《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，拟对原告作出责令退还非法占用的土地，限期自行清理非法占用土地11237.29平方米停放的车辆，恢复土地原状，并罚款325806.61元。上述告知书一并告知原告可进行陈述申辩及提出听证。同日，被告向原告作出穗规划资源从资听告〔2019〕407号《土地违法案件行政处罚听证告知书》。2019年11月20日，被告对原告案涉土地违法案件恢复调查，并于2019年11月21日对该案作延期处理。后原告向被告提交陈述申辩及证据材料并申请听证，被告于2019年12月23日举行听证。2020年1月3日，被告作出穗规划资源从资罚〔2020〕1号《土地违法案件行政处罚决定书》，内容主要为经查，原告2018年7月始，未经土地行政主管级部门批准擅自在从化区江埔街江埔村土名“中心埔”地段，非法占用土地11237.29平方米用作停车场，以上被占用土地在2016年土地变更调查成果中，土地利用现状为水田11229.81平方米、果园7.48平方米；《从化综合服务功能片区土地利用总体规划（2013-2020年）调整完善方案》（政务版）中规划为水田11229.862平方米、园地7.415平方米。原告的上述行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，已构成非法占用土地的事实。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条和《关于更正的通知》（粤国土资法规发〔2012〕124号）及其附件《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，决定对原告作出责令收到行政处罚决定书之日起十五日内退还非法占用的土地给广州市从化区***第一经济合作社，广州市从化区***第十二经济合作社，广州市从化区***第十一经济合作社，广州市从化区***第十经济合作社，广州市从化区***第九经济合作社，广州市从化区***第八经济合作社，广州市从化区***第七经济合作社，广州市从化区***第六经济合作社，广州市从化区***第五经济合作社，广州市从化区***第四经济合作社，广州市从化区***第三经济合作社，广州市从化区***第二经济合作社，从化区江埔街经济联合社。对非法占用土地11237.29平方米用作停车场的行为，其中水田11229.81平方米处以每平方米29元罚款，罚款金额合计325664.49元；果园7.48平方米处以每平方米19元罚款，罚款金额合计142.12元，总罚款金额合计325806.61元。该处罚决定一并告知原告不服可申请行政复议及提起行政诉讼的权利及期限。原告不服上述处罚决定，向原审法院提起行政诉讼。另查明，据原告提交的证据显示，2007年5月10日，出租方（土地权属人）从化市******委（甲方）与承租方毕泽桥（从化安顺客运分公司）、邱家存（从化中旅旅游运输公司）（乙方）签订《土地租赁合同》，约定：“一、甲方将权属于甲方的位于从化市********埔的面积约45亩的土地（土名：中心埔，位于105国道旁边），租赁给乙方使用，……二、该土地的租赁期限为贰拾年，从2007年7月1日起至2026年6月31日止；本合同租期满后，双方一致同意该土地的租赁期限自动续期拾年（10年）。计租日期从乙方地上建筑物竣工投入使用之日起算，建筑期内不计租金。乙方的建筑期自甲方书面通知并将该宗土地交付乙方使用之日起计算，最长不能超过6个月。……四、乙方在租用期间，可以改变本宗土地的状况和在土地上建设厂房及职工宿舍及其它建筑物。乙方所有建筑工程可以以甲方的名义报建，在办理相关的报建手续时甲方应全力配合。……”2008年1月15日，出租方（土地权属人）从化市******委（甲方）与承租方广州翔程交通发展有限公司（乙方）签订《补充协议》，将上述《土地租赁合同》的承租人由毕泽桥、邱家存变更为“广州翔程交通发展有限公司”，并对租赁期限等做了重新约定。2012年2月27日，甲方广州市翔程交通发展有限公司与乙方广州从化丰悦汽车配件部签订《转租协议书》，约定从2012年3月1日起，甲方将与江埔村委会于2007年5月10日所签的“土地租赁合同”和2008年1月15日所签的“补充协议”中，甲方应承担的权利和义务转由乙方承担。由于甲方承租该地后进行填土等工作，故乙方自愿一次性补偿甲方人民币伍拾万元整等等，从化市******民委员会在该份协议上盖章同意转租。2018年3月15日，甲方广州从化丰悦汽车配件部与乙方冯永新签订《转租协议书》，约定甲方自愿将2012年2月27日从广州市翔程交通发展有限公司转让给甲方位于江埔街江埔村中心埔的土地租赁权转让给乙方，（甲方与广州市翔程交通发展有限公司签合同时租用面积约为45亩，后经甲方实际丈量只有约30亩），乙方自愿补偿甲方所投入填土费、围墙建设费以及多年来所支付的租金、排水坑建设费等等，江埔街江埔村民委员会在该份协议上盖章同意。2018年5月1日，甲方冯永新与乙方广州市从电建筑安装工程有限公司签订《土地租赁合同》，约定甲方自愿将2018年3月15日从广州从化丰悦汽车配件部承租的位于江埔街江埔村中心埔的土地出租给乙方。2020年7月31日，被告向原审法院作出《关于从化区江埔街江埔村土名“中心埔”地段违法主体立案的情况说明》，称该局于2018年11月20日对原告进行立案查处，该局并未对其他主体进行立案查处。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2019修正）第六十七条第一款规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”本案中,被告作为辖区内土地行政主管部门依法具有查处违法用地行为的职权。《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地,多占的土地以非法占用土地论处。”《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的,不得给予行政处罚。”本案中，根据被告对蔡展宏、冯永新的调查询问及向蔡展宏、冯永新作出的责令改正违法行为通知书、责令停止土地违法行为通知书、原告提交的土地租赁合同等，可初步判断原告从冯永新处租用案涉地块，案涉地块在原告承租前已堆放建筑垃圾、建设电房，冯永新亦在询问笔录中称案涉地块是他人于2018年6月份转租给其使用，用途是给城管局停放车辆。另外，根据原告提供的土地租赁合同、补充协议、转租协议书等，案涉地块最初由江埔街江埔村民委员会出租给毕泽桥、邱家存，之后由相关承租人进行了转租，最后由冯永新转租给原告，在转租协议书中亦存在对相关填土费用进行约定的内容。但被告仅认定原告为违法责任主体，对原告之前的承租人及出租人是否是违法责任主体，被告并未进行认定，被告对违法责任主体的认定存在事实不清，违反上述法律规定，应予撤销。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。”《国土资源违法行为查处工作规程》8.3规定：“调查中止有下列情形之一的，办案人员应当填写《中止调查决定呈批表》，报国土资源主管部门负责人批准后，中止调查。（1）因不可抗力或者意外事件，致使案件暂时无法调查的；（2）涉及法律适用问题，需要有权机关作出解释或者确认的；（3）需要公安、检察机关、其他行政机关、组织的决定或者结论作为前提，但尚无定论的；（4）当事人下落不明致使调查证据不足的；（5）需要中止调查的其他情形。案件中止调查的情形消除后，应当及时恢复调查。”15.1.1规定：“移送情形国土资源主管部门在依法查处违法行为的过程中，发现单位或者个人违法转让倒卖土地使用权、违法占用农用地、违法采矿、破坏性采矿等行为，达到刑事追诉标准、涉嫌犯罪的，在调查终结后，应当依法及时将案件移送公安机关。……”本案中，被告于2018年11月20日对案涉的非法占用土地行为进行立案调查，直至2020年1月3日才作出案涉行政处罚决定，虽然被告因原告不配合调查及可能达到追刑条件中止调查，但原告不配合调查及可能达到追刑条件并非应当中止调查的情形，且对于达到刑事追诉标准、涉嫌犯罪的，应当在调查终结后再移送公安机关，被告在其中止调查至恢复调查期间亦未实际中止调查。因此，被告作出案涉行政处理决定超过了法定的期限，程序违法。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第（三）项的规定，判决：撤销被告广州市规划和自然资源局于2020年1月3日作出的穗规划资源从资罚〔2020〕1号土地违法案件行政处罚决定。诉讼费50元由被告负担。上诉人广州市规划和自然资源局不服原审判决，上诉称：一、上诉人关于违法责任主体认定正确。2018年上诉人通过卫片图斑发现在从化区江埔街江埔村土名“中心埔”地段存在非法占地情况。上诉人于2018年9月27日到现场核查，发现有人进行建设电房、违法堆放建筑垃圾，当时的承租人为被上诉人，被上诉人的法定代表人蔡展宏称其是跟冯永新承租的该地块，其租用之后将该地块建筑垃圾清理，重新填埋新的石渣。2019年1月10日，上诉人再次进行现场核查，发现涉案地块停放了大量车辆。被上诉人法定代表人称租回来的时候是堆放砂石和建筑材料，2018年10月用来作城管局和公安局的临时停车场，停放城管局和公安局的车辆，但并未办理用地报批手续。在本案立案调查后，被上诉人意识到自己的错误行为，对涉案地块进行了整改，并通过了验收。由此可知，本案违法行为发生时，正处于被上诉人承租期，且被上诉人在上诉人询问调查时承认其租用之后将该地块进行了填渣、出租给城管局以及公安局作停车场。被上诉人并未向上诉人或者一审法院提交其在承租之前，涉案地块已经被破坏的证据。因此，被上诉人非法占地的事实清楚，上诉人将其作为违法主体并无不当。二、上诉人作出涉案行政处罚决定，并未超过法定期限。经初步调查后，上诉人于2018年11月20日对从电公司涉嫌非法占地行进行立案查处，进行调查取证。因本案涉及的面积较大，破坏程度较为严重，上诉人委托专业机构鉴定，2019年1月28日完成本案委托鉴定。根据初查情况，可能涉嫌犯罪需要移送公安机关侦查，上诉人根据《国土资源违法行为查处工作规程》8.3条规定，中止本案的调查。2019年11月20日，上诉人恢复调查，并经延期、听证，于2020午1月3日作出《土地违法案件行政处罚决定书》。根据《国土资源违法行为查处工作规程》12.5规定，案件查处过程中的鉴定、听证、委托其他部门的认定、公告、邮递在途等时间不计入前款规定的期限；涉嫌犯罪移送的，等待公安机关、检察机关作出决定的时间，不计入前款规定的期限。本案上诉人在2018年11月20日立案调查，2018年11月28日委托鉴定，2019年1月15日中止调查，2019年11月20日恢复调查，2020年1月3日作出被诉处罚决定，除去鉴定、听证期间，从立案调查至作出处罚决定共计49日，未超过60日的规定，上诉人作出行政处罚的期限并未超期，不属于程序违法。综上，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求，本案全部受理费由被上诉人承担。被上诉人从电公司未提交二审答辩意见。经二审审理查明，原审判决查明的事实清楚并有相应证据证实，本院二审予以确认。本院认为，本案属于土地行政处罚案件，二审争议焦点：一是被诉行政处罚决定认定的责任主体是否准确；二是上诉人作出被处罚决定是否超出法定期限。关于被诉处罚决定认定的责任主体是否准确问题。经查，涉案土地被建筑碎石覆盖及土占等非法占用事实有现场照片、勘测报告、调查笔录等证据证实，违法事实成立。被上诉人作为涉案土地的现实际使用人，依法负有对涉案土地进行整改（恢复土地原有用途等）的义务。2019年11月13日，上诉人及其他行政机关对涉案地块整改情况业已验收确认整改合格。但是，上诉人不能基于被上诉人系涉案土地的现实际使用人（更不能因被上诉人已对涉案土地进行了实际整改），而笼统地认定被上诉人为上述整个违法行为的实施人，并承担全部处罚责任。根据本案《土地租赁合同》《补充协议》《转租协议书》《调查笔录》等现有证据，涉案土地由权属人江浦村委会先后多次出租及转租，不同时期的实际使用主体均有对涉案土地进行占用填埋及建设。江浦村治保主任邝健洪证言显示，涉案地块电房是该村于2018年开始动工建设；被上诉人书面陈述和负责人蔡展宏询问笔录显示，该司从冯永新处转租前涉案地块已被堆填及长年堆放沙石和建筑垃圾；冯永新询问笔录显示涉案地块2018年前已堆放沙石，其从陈金池处转租后用于城管局停放车辆；相关租赁协议中亦存在对相关填土费用进行约定的内容。另外，上诉人以被上诉人非法占用涉案土地涉嫌犯罪为由移送公安机关侦查，公安机关经审查不予立案且经复议维持。上诉人在《复议申请书》中第二点明确“从电公司为现实际使用人，以该司涉嫌非法占用农用地报送，但实际的违法犯罪嫌疑人应由贵局通过立案侦查予以认定”，足以说明上诉人根据本案调查取得的证据，认可非法占用涉案土地的责任主体尚需公安机关进一步调查、明确。综前所述，在已有相关证据显示存在他人实施非法占用涉案地块在先，且未有充分证据证明被上诉人租用时涉案土地已恢复为水田等农用地状态的情况下，上诉人作出被诉处罚决定，认定涉案土地均由被上诉人实施非法占用，并承担全部处罚责任，属于认定责任主体不准确。原审法院以事实不清、证据不足为由撤销被诉处罚决定，并无不当。关于被诉处罚决定是否属于超期作出，程序违法问题。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定了土地行政处罚案件的办理期限。《国土资源违法行为查处工作规程》8.3规定：“调查中止有下列情形之一的，办案人员应当填写《中止调查决定呈批表》，报国土资源主管部门负责人批准后，中止调查。……（5）需要中止调查的其他情形。案件中止调查的情形消除后，应当及时恢复调查。”12.5规定：“作出行政处罚决定的期限……案件查处过程中的鉴定、听证、委托其他部门的认定、公告、邮递在途等时间不计入前款规定的期限；涉嫌犯罪移送的，等待公安机关、检察机关作出决定的时间，不计入前款规定的期限。”对于前述规定中“需要中止调查的其他情形”，一般应尊重行政机关根据案件事实并经依法批准后作出的认定，不宜简单否定。本案中，上诉人在2018年11月20日对涉案违法事实立案调查，于同年11月28日就涉案土地的土壤质量状况委托鉴定，2019年1月28日，受托机关出具鉴定报告。因涉案违法事实可能涉嫌犯罪，上诉人于2019年1月15日中止调查，移送公安机关立案，2019年5月28日，公安机关复议维持不予立案决定。2019年11月20日，上诉人恢复调查并经批准延长处理期限，经听证后于2020年1月3日作出被诉处罚决定。扣除鉴定、中止、听证等期间，上诉人作出被诉处罚决定并未超出《国土资源行政处罚办法》规定的办理期限。根据本案违法事实历时较长且可能涉嫌犯罪等相关情况，上诉人中止调查不违反规定。上诉人上诉认为其未超期作出被诉处罚决定，不属于程序违法的主张，本院予以采信。原审判决认定上诉人超期作出被诉处罚决定属程序违法，认定不当，本院予以纠正。综上所述，原审判决虽部分认定不当，但处理结果正确。上诉人的上诉请求，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州市规划和自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 彭铁文二〇二〇年十二月三日法官助理 王 石书 记 员 梁绮琪