安徽省利辛县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖1623行初61号 原告杨东晓，男，1972年8月6日出生，汉族，住安徽省利辛县。 委托代理人曹禹琪，北京创为律师事务所律师。 委托代理人胡文峰，北京创为律师事务所实习律师。 被告利辛县自然资源和规划局。 法定代表人宋际洲，局长。 机关出庭负责人朱**兵，党组成员、副局长。 委托代理人王文光，安徽宝诚律师事务所律师， 被告利辛县城市管理行政执法局。 法定代表人郑辉，局长。 机关出庭负责人杨刚，党组成员。 委托代理人崔宁，该单位法制股股长。 委托代理人任杰，安徽宝诚律师事务所律师。 被告利辛县城关镇人民政府。 法定代表人李子全，镇长。 机关出庭负责人王辉，该单位党委副书记。 委托代理人解洪，安徽李治律师事务所律师。 原告杨东晓诉被告利辛县人民政府强制拆除行为违法一案，向安徽省亳州市中级人民法院提起行政诉讼，后因变更被告为利辛县自然资源和规划局（以下简称“县资源和规划局”）、利辛县城市管理行政执法局（以下简称“县城管局”）、利辛县城关镇人民政府（以下简称“城关镇政府”），亳州市中级人民法院作出（2020）皖16行初11号行政裁定书，将本案移送本院管辖。本院于2020年8月10日受理后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月31日公开开庭审理了本案。原告杨东晓及其委托代理人曹禹琪、胡文峰、被告县资源和规划局的机关负责人朱**兵及委托代理人王文光、被告县城管局机关负责人杨刚及委托代理人崔宁、任杰、被告城关镇政府的机关负责人王辉及委托代理人解洪到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，其房屋位于利辛县××大楼村××大道和××路交叉口，对该房屋拥有合法所有权。2019年8月21日，被告在未出示任何标准文件，亦未履行任何法定程序的情况下，将原告及其家人赶出房屋，随后将其房屋拆除。原告通过申请政府信息公开得知，其合法拥有建筑及使用权的房屋及土地位于“利辛县2016年第4批次（增减挂钩）城镇建设用地”项目而被纳入征地红线范围内，原告的建筑及地上附着物及其所在的土地均面临着征收，因被告公布的补偿安置标准严重不合理，原告尚未签署任何补偿安置协议，亦未领取任何安置补偿，被告无权强制拆除原告的房屋建筑，将原告的建筑强行拆除行为，实体上和程序上均严重违法，侵害了原告的合法权益，为此提起诉讼，请求确认被告强制拆除行为违法，本案诉讼费用由被告承担。 原告向本院提供以下证据：1、宅基地权属证明（2019年8月5日的证明）；2、营业执照（利辛县田芳平价超市），上述两证据证明原告具有合法的土地使用权和房屋所有权；3、房屋成本价格咨询分户估价单、政府信息公开，证明原告房屋位于征收范围内，应按照征收程序征收；4、强拆现场视频光盘及照片，证明三被告存在强制拆除行为，强拆行为违法；5、证人证言，证明原告房屋合法。 被告县资源和规划局辩称，由于原告存在未经审批甚至违建的行为，其对原告下达了责令改正违法行为通知书和行政处罚告知书，后终结了处罚程序，原告起诉其主体资格及诉讼请求均没有法律依据，建议驳回原告的起诉。 被告县资源和规划局向本院提交了以下证据、依据：一、事实及程序方面证据1、立案呈批表；2、违法线索登记表；3、现场勘测笔录及执法证；4、照片、占地平面图及规划图；5、规划认定证明；6、责令改正违法行为通知书及送达回证；7、接受调查通知书、送达回证和身份证复印件；8、询问笔录；9、介绍信及人口信息资料；10、情况说明及照片；11、调查报告；12、会审记录；13、行政处罚告知书及送达回证。以上证据证明原告存在未经审批、擅自建房的行为，县资源和规划局对其下达了责令改正违法行为通知书和行政处罚告知书，后因该房屋灭失，终止了处罚程序。二、适用法律：1、《中华人民共和国土地管理法》第68条第四项；2、《中华人民共和国行政处罚法》第23条；3、国土资源执法监督规定第19条第四项；4、《中华人民共和国城乡规划法》第40条、64条。以上证据证明适用法律正确。 被告县城管局辩称，强拆行为并非其直接实施，其不是被诉的强拆行为的主体，原告将其作为被告起诉缺乏必要的事实及法律依据，建议驳回原告对其的起诉。县城管局未向法庭提交证据。 被告城关镇政府辩称，原告本案中所涉建筑系违法建筑，被县资源和规划局立案查处，确认该建筑系违章建筑，事实清楚，证据充分，依据利辛县人民政府答辩状，该违章建筑被三被告拆除，并不违法。城关镇政府未向法庭提交证据。 经庭审质证，原告对县资源和规划局提供的证据有异议，证据1，真实性无异议，合法性不予认可；证据2、3，合法性不予认可，原告并未见过该两位执法人员，其两位没有对原告进行过调查，现场勘测笔录也没有原告的签名，行政机关执法应该全程录音录像；证据4，占地平面图的真实性、合法性不予认可，照片没有载明拍摄时间、拍摄人员及拍摄来源，原始载体，真实性不予认可，规划图加盖的是利辛县国土资源局公章，真实性、合法性不予认可，也不符合证据的法定形式，没有提供图例说明及土地利用现状图，原告不予认可；证据5，证明目的不予认可，没有办证是原告所在行政村普遍性问题，并不能代表原告建筑物是违法建筑；证据6，真实性无异议，合法性不予认可，该通知书没有合法送达给原告，送达回证也不符合法律要求，达不到证明目的；证据7，本案房屋所有权人是原告，被告应向原告作出接受调查通知书，而不应该是田芳；证据8，真实性予以认可，但可以看出涉案土地是村统一分的，不是违法建筑；证据9，介绍信可以看出涉案房屋被纳入了拆迁范围，被告有借拆违代替拆迁嫌疑，人口信息资料与本案没有关系；证据10，不能证明涉案建筑物是违法建筑，涉案房屋是因拆迁，没有与拆迁部门达成协议，被告采取以拆违代替拆迁的方式达到拆迁的目的；证据11，真实性存疑，本案两位调查人员的多次签名不一致，真实性、合法性不予认可；证据12，两位承办人签名与调查报告的签名不一致，真实性不予认可，也没有被告负责人签字，没有负责人同意审批的相关证据合法性不予认可；证据13，证明被告在下达行政处罚告知书第二天即拆除了涉案房屋，剥夺了原告陈述、申辩权利，不符合法定程序。适用法律上，根据《中华人民共和国土地管理法》规定，对涉案房屋进行拆除的权利主体是人民法院，认为涉案房屋非法占用土地，国土资源部门可以进行查处，限期拆除，逾期不拆除的，申请人民法院强制执行，被告也没有严格按照城乡规划法的相关法律来执行强制拆除，违反法定程序。被告县资源和规划局对原告的质疑予以辩驳，证据1-3，严格按照法律规定进行，具有合法性，现场勘测时，原告是拒签的；证据4，从照片上能够显示拍摄的时间、地点及拍摄的人员，包括拍摄的标的物，平面图及规划图载明的是有关机关出具的涉案房屋及占用土地及规划的情况，规划图中加盖的是利辛县国土资源局的公章，更能客观反映是当时所出具的，规划图对原告房屋占地的面积及性质都作出了说明，符合法律规定的形式要件；证据5，原告认为没有办理规划许可是所在村的共性问题，不能代表涉案房屋是违法建筑物的说法，是没有任何依据的；证据6，送达回证反映原告是拒签，符合法律规定；证据7，原告认为应该向原告送达而不是向田芳送达，与其向法庭提供的田芳的平价超市的营业执照相矛盾，与原告向法庭陈述其与田芳系夫妻关系也是矛盾的；证据9、10，原告认为涉案房屋纳入了拆迁范围，被告是以拆违代替拆迁的观点是错误的；证据13，已依法送达，且进行了拍摄，由原告之子杨芳明代收的。以上证据能够综合印证，原告未经批准擅自建房的违法行为，其履行程序符合法律规定。 被告县城管局与被告城关镇政府对被告县资源和规划局提供的证据无异议。 对原告提供的证据，县资源和规划局质证意见为:证据1，三性均有异议，原告应该向法庭提供土地使用证书或所在村民组和村民委员会出具的相关证明；证据2，真实性无异议，对证明目的有异议，该证据不能证明原告拥有该宗土地的合法使用权及房屋的所有权，实际上该房屋系违章建筑，若该房屋系利辛县田芳平价超市所有，那么原告的诉讼主体资格存在问题；证据3，没有单位或直接负责人签字，证据的真实性、合法性持有异议，信息公开资料由法庭核实；证据4，通过当庭的观看，不能表明有其工作人员，不能达到原告的证明目的，涉案房屋的拆除时是非法建筑，不是合法征收；证据5、证言内容达不到原告的证明目的，不能证明原告拥有合法的土地使用权及房屋所有权，根据现有证据能够证明涉案房屋系违章建筑。县城管局质证意见为：证据1-3及证人证言的质证意见同县资源和规划局质证意见。认可拆除现场有其工作人员，但仅是维持秩序，起协助或者配合作用的行为，而不是拆迁项目行为的主体。城关镇政府质证意见为：证据1，证明人是杨东晓，自己给自己证明，不符合法律规定；证据2，只能证实经营行为；证据4，因原告的房屋系违章建筑，拆除行为不能证实违法；证据3及证人证言，质证意见同县资源和规划局，并认可实施拆除时有其人大主席在现场。 原告对三被告的质疑予以辩驳，1、根据利辛县政府及亳州市中级法院查清的事实，涉案建筑物拆除的主体是本案三被告，并且在庭审中城关镇政府也陈述涉案房屋是被三被告共同拆除的；2、视频中可以清晰看出有县城管局工作人员参与强制拆除行为；3、拆除现场有城关镇政府的党委人大主席现场指挥。上述证据均能证明三被告实施了拆除行为。涉案建筑，是原告的宅基地，其无任何其他宅基地，符合一户一宅的法律规定，且涉案宅基地是村统一分配，整个行政村均未办理土地使用权证和房产证，如果原告涉案房屋属于违法违章建筑，整个村所有的建筑物都属于违章建筑，且原告申请证人出庭作证，也能证明原告涉案土地是村集体统一划分给原告作为宅基地使用，没有办理证件，是因为特殊原因造成的，也是行政机关不作为的一种表现，并不能归咎于原告，根据最高法院相关精神，在拆迁中由于历史原因没有办理证件的，应当认定为合法建筑予以补偿，本案三被告没有按照行政强制法的相关规定对涉案建筑物拆除。利辛县田芳平价超市经营者田芳是原告之妻。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、3，不符合法律规定的有效要件，本案不予认定；证据2，其营业执照，证明超市的营业场所，并不能直接证明即原告取得涉案土地的合法使用权及房屋所有权；证据4，证明在县城管局及城关镇政府工作人员在场的情况下对原告的房屋强拆的事实，对证据的关联性及真实性予以认定；证据5，对原告涉案房屋未办理房产登记的事实予以认定。对县资源和规划局提供的证据与本案具有关联性，但不属于本案审查的范围，本案中不予认定。 经审理查明，2019年6月24日，被告县资源和规划局以在巡查中发现原告在没有任何审批手续的情况下，擅自占用耕地建房，进行核查并于2019年6月26日立案，经过相关调查后认为，原告未取得建设工程规划许可的情况下，在利辛县××镇××路与××路交叉口西北处占用360平方米耕地建设两层楼房，建筑面积240平方米，违反法律规定，并于2019年6月28日对原告作出利自然资规改（2019）61号《责令改正违法行为通知书》，于2019年8月19日作出行政处罚告知书及听证告知书。 另查明，原告涉案房屋位于2017年1月15日利辛县人民政府【2017】第5号《利辛县人民政府征收土地方案公告》征收范围之内，该土地及房屋原告均未办理土地及房屋产权登记。2019年8月21日在县城管局及城关镇政府共同参与下将涉案土地上的房屋实施了强制拆除。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。根据原告提交的涉案房屋拆除视频录像、现场照片等证据及县城管局、城关镇政府在庭审中质辩意见及自认，县城管局、城关镇政府参与了被诉强制拆除行为，故县城管局、城关镇政府是本案拆除行为的适格被告；《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，原告提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。原告提供的现有证据并不能证明县资源和规划局实施了涉案房屋的强拆行为，县资源和规划局启动了对涉案房屋行政处罚的立案查处程序，并不能以此推定该机关实施了后续拆除事实行为，县资源和规划局也不予认可，因此，县资源和规划局并非本案适格被告，应驳回其对县资源和规划局的起诉。 《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。该法第三十七条规定：经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定，强制执行决定应当以书面形式作出，并载明相关事项；第四十四条规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。法律规定了行政机关在强制拆除前应当有效履行催告、告知等义务，给予当事人陈述、申辩的权利，并制作强制执行决定等法律文书履行法定程序。据此，根据法律规定，无论是对被征收的房屋还是对违法建筑实施强制拆除均应依法定程序进行。县城管局、城关镇政府未提供证据证明在实施强制拆除行为前履行了法定程序及义务，应确认其拆除行为违法，故对原告请求确认县城管局、城关镇政府实施的强制拆除行为违法的诉讼请求，本院予以支持。综上，案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四第二款第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，判决如下： 一、确认被告利辛县城市管理行政执法局、利辛县城关镇人民政府于2019年8月21日拆除原告杨东晓房屋的行政行为违法； 二、驳回原告杨东晓对被告利辛县自然资源和规划局强制拆除其涉案房屋行为的起诉。 案件受理费50元，由被告利辛县城市管理行政执法局、利辛县城关镇人民政府承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于安徽省亳州市中级人民法院。 审 判 长  李芳侠 审 判 员  李 磊 人民陪审员  冉献芝 二〇二〇年十二月二十九日 法官助理陆亚囡 书记员李铭铭 附：适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： …… 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： (一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的; …… 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；