甘肃省张掖市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）甘07民终1360号 上诉人（原审原告）：张掖市金马机电线缆有限责任公司。统一社会信用代码：916207027623505094。 法定代表人：马某。 委托诉讼代理人：王某，甘肃金都律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：张掖市现代房地产开发有限责任公司。统一社会信用代码：91620702719048611D。 法定代表人：刘某。 委托诉讼代理人：韩某。 委托诉讼代理人：姜某，该公司法律顾问。 被上诉人（原审被告）：甘州区梁家墩镇人民政府。统一社会信用代码：11622201015313165F。 法定代表人：代某。 委托诉讼代理人：郭某，该镇政府法律顾问。 上诉人张掖市金马机电线缆有限责任公司（以下简称金马机电线缆公司）因与被上诉人张掖市现代房地产开发有限责任公司（以下简称现代房地产开发公司）、甘州区梁家墩镇人民政府（以下简称梁家墩镇政府）房屋买卖合同纠纷一案，不服甘肃省张掖市甘州区人民法院（2011）甘民初字第892号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年12月9日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。上诉人金马机电线缆公司法定代表人及其委托诉讼代理人王某，被上诉人现代房地产开发公司委托诉讼代理人韩某、姜某，被上诉人梁家墩镇政府委托诉讼代理人郭某到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 金马机电线缆公司上诉请求：撤销甘肃省张掖市甘州区人民法院（2011）甘民初字第892号民事判决，依法改判；本案一、二审诉讼费全部由被上诉人承担。事实与理由：一、本案涉及的是商品房买卖合同不以任何批准或备案手续为生效要件的，被上诉人作为房地产开发企业，取得土地使用权完善土地批准手续，是其应该履行的合同义务，即便是以土地投资联建的方式开发，被上诉人也有义务将房屋初始使用权性质由划拨转为出让。根据合同相对性原则，上诉人不能向梁家墩政府或者有年金龙建筑公司主张任何权利，但一审法院却将合同相对人以外的第三人梁家墩政府或者有年金龙建筑公司违约行为或违法行为作为阻却上诉人主张履行合同的法定条件。二、涉案的商品房买卖合同属于最高人民法院《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》的适用范围，房屋购买交付后，长达十年之久未办理产权手续，被上诉人应当承担损失赔偿责任。三、经甘州区人民法院（2013）甘民重字第14号、张掖市中级人民法院（2012）张中民终字第501号已经生效的民事判决书认定梁家墩镇政府不承担责任，梁家墩镇政府并不是本案适格的主体，上诉人当庭提出撤回对梁家墩镇政府的起诉，一审法院未予处理。根据合同相对性原理，上诉人和梁家墩镇政府无合同关系。四、一审法院适用法律错误。本案应当以最高人民法院《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》为依据，但一审法院却适用《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》。 现代房地产开发公司辩称，一审判决适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。理由如下：一、我公司没有收取过上诉人的房款，涉案房屋是上诉人以抵顶的方式从赵文新处购买；二、因土地性质是划拨土地，不动产登记部门对竣工验收的要求相较于以前更加繁琐，现代房地产开发公司无法向相关登记部门提交现阶段竣工验收的竣工资料，故无法为上诉人办理房屋产权登记，若人民法院判决被上诉人向上诉人办理产权登记，将无法执行；三、本案并不适用最高人民法院《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》。 梁家墩镇政府辩称，一、梁家墩镇政府在本案中主体不适格，上诉人与现代房地产开发公司签订的合同仅约束合同双方，对梁家墩镇政府没有约束力。事实上，上诉人购买的房屋是赵文新出售的，2009年1月7日上诉人与现代房地产开发公司签订《商品房买卖合同》，梁家墩镇政府也不知情。二、上诉人与被上诉人现代开发公司虽然签订《商品房买卖合同》，但涉案房屋并不是商品房，故不适用最高院《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》的规定。 金马机电线缆公司向一审法院起诉请求：1.被告继续履行合同，为原告办理房屋权属证书及土地使用证；2.被告赔偿损失10000元；3.要求被告承担本案的诉讼费用。本案在诉讼中，原告变更上述第二项诉讼请求为要求被告支付逾期办证的利息损失907581.63元。 一审法院认定的事实：2003年4月30日，甘州区计划委员会向梁家墩镇政府作出《关于“金张掖”农业生产资料综合批发市场立项的批复》（甘区计发[2003]128号），同意梁家墩镇政府申请的该项目的建设。张掖市城乡建设委员会作出张城选字第[2003]51号建设项目选址意见书，同意梁家墩镇政府在其办公楼位置修建综合商业楼。2003年7月24日，被告现代房地产开发公司和甘州区梁家墩镇人民政府签订一份《建设“金张掖”生产资料批发市场暨沿街修建商贸综合大楼招商联合开发建设项目协议书》，约定双方联合开发“金张掖”生产资料批发市场综合楼建设工程，开发建设项目单位为梁家墩镇政府，开发建设的性质及用途在原南关牲畜皮毛交易市场基础上进行改扩建，所占用的全部地域用于修建该批发市场建设项目；开发建设项目的土地预计30亩，均为经梁家墩镇政府协调征用的梁家墩镇梁家墩村五社的集体土地，所征用的上述土地均纳入甘州区国土资源局土地储备范围，其中11亩作为甘州区国土资源局划拨土地，用作梁家墩镇政府修建商贸办公综合大楼建设用地，19亩为征用储备出让土地，用作生产资料批发市场建设用地，按照《中华人民共和国土地管理法》规定，交纳相关税费后，依法取得土地使用证；开发建设项目分为两个部分，第一部分为沿街开发修建商贸综合大楼一幢，初步拟定为框架四层，一层为门店，二层为酒店，三、四层为办公楼等，第二部分为审查资料批发市场建设；该建设项目由现代房地产开发公司全部出资开发建设，其中划拨给梁家墩镇政府的11亩土地由该政府享有土地所有权，双方合作开发建设，其他19亩土地为生产资料市场建设用地，由现代房地产开发公司独资开发建设，并由其享有土地使用权；沿街修建的商贸办公综合楼在工程竣工备案验收后，双方协商确定享有资产所有权和房屋产权，三、四层为梁家墩镇政府所有作为其镇政府办公用楼，生产资料市场全部为现代房地产开发公司所有；双方还约定了利润分成等事项。2003年8月，经甘州区政府批准，甘州区国土资源局、甘州区土地储备中心公开挂牌出让某场的国有土地使用权，甘州区梁家墩镇经联委竞价成交，土地面积为12700.814平方米，宗地面积合19.05亩。2003年8月15日，甘州区人民政府向梁家墩镇经济联合委员会作出甘区政土建字[2003]129号土地出让的批复，同意梁家墩镇经济联合委员会竞价所得的位于梁家墩镇皮毛市场国有土地19.05亩出让给其，作为市场综合用地。甘州区国土资源局与梁家墩镇经济联合委员会签订了国有土地使用权出让合同。同时，甘州区梁家墩镇政府于2003年8月15日取得其办公楼所在的国有土地使用证，地类用途为机关用地，土地性质属于划拨，土地使用权面积为6269.93平方米，合10.99亩，原告主张的门店即位于梁家墩镇政府办公楼一楼。 2003年12月30日，被告梁家墩镇政府作为建设单位取得建设工程规划许可证、建设用地规划许可证，并于2004年2月25日取得建设工程施工许可证建房相关审批手续，建设项目名称为商业综合楼。2004年3月，被告梁家墩镇政府与甘肃有年金龙建筑工程有限公司于签订了建设工程施工合同，约定由该建筑公司承建梁家墩镇政府发包的“金张掖生产资料批发市场综合楼”。2005年12月，该工程交付，但未进行竣工验收。2006年4月1日，甘肃有年金龙建筑工程有限责任公司与甘州区梁家墩镇政府形成一份金张掖生产资料批发市场综合楼工程结算书，工程造价为4603141.47元。2007年1月8日，甘肃有年金龙建筑工程有限责任公司、被告现代房地产开发公司及甘州区梁家墩人民政府三方签订了一份《建设“金张掖”生产资料批发市场暨沿街修建综合大楼招商联合开发建设项目补充协议书》，约定该项目的工程决算价款4603141.47元等费用由甘肃有年金龙建筑工程有限责任公司和被告现代房地产开发有限责任公司结算，施工合同中约定的经济及法律责任由被告现代房地产开发公司全权承担。被告现代房地产开发公司向甘肃有年金龙建筑工程有限责任公司支付部分工程款，又将本案涉诉的门店以801845元的价款抵顶部分工程款，甘肃有年金龙建筑工程有限责任公司又以此价款出售给本案原告，并于2005年10月向原告交付使用。2009年1月7日，原告与被告现代房地产开发公司补签了一份《商品房买卖合同》，双方对违约责任及产权登记未作具体约定。2009年1月19日，被告向原告开具了一张801045元的收款收据，载明该款系抵顶给施工单位的工程款。2011年1月10日，甘肃有年金龙建筑工程有限责任公司诉讼要求现代房地产开发公司支付其工程款、停工损失及利息1145718.17元，经本院审理后于2012年3月29日作出（2011）甘民初字第304号民事判决书，判决现代房地产开发公司向该施工企业支付工程款及利息共计74万余元。现代房地产开发公司不服提出上诉，张掖市中级人民法院于2012年11月29日作出（2012）张中民终字第385号民事裁定书，认为原判事实不清、证据不足、程序违法，裁定撤销原判，发回本院重审。本院重审期间，依法追加梁家墩镇政府作为第三人参加诉讼，经审理于2013年6月8日作出（2013）甘民重字第14号民事判决书，判决现代房地产开发公司向甘肃有年金龙建筑工程有限责任公司偿付工程款631817.64元及利息145002.14元，该案第三人梁家墩镇政府不承担责任。现代房地产开发公司不服提出上诉，张掖市中级人民法院于2013年11月29日作出（2013）张中民终字第501号民事判决书，维持重审判决。 被告现代房地产开发公司认为甘肃有年金龙建筑工程有限责任公司承建的工程屋面存在严重质量问题，且拒绝提供工程验收资料，不配合相关部门组织验收，于2014年将该公司及梁家墩镇政府诉至本院，本院审理后于2016年9月10日作出（2014）甘民初字第2968号民事判决书，判决甘肃有年金龙建筑工程有限责任公司向现代房地产开发公司承担返修费用210852.08元，并于判决生效后十日内提供工程竣工验收资料，梁家墩镇政府不承担责任。甘肃有年金龙建筑工程有限责任公司不服提出上诉，张掖市中级人民法院于2017年5月3日作出（2017）甘07民终303号民事判决书，驳回上诉，维持原判。该判决生效后，现代房地产开发公司于2019年4月申请强制执行，经本院执行，甘肃有年金龙建筑工程有限责任公司向被告现代房地产开发公司交付了金张掖生产资料批发市场综合楼的备案资料及竣工资料。 一审法院认为，本案原告购买的门店位于被告梁家墩镇政府办公用楼的一层，根据被告现代房地产开发公司与梁家墩镇政府签订的联建协议以及甘州区政府[2003]129号土地出让的批复、国有土地使用权出让合同、梁家墩镇政府提交的国有土地使用证及宗地图等证据，应认定金张掖农业生产资料综合批发市场建设项目中的19亩土地为生产资料市场建设用地，土地性质属于出让，而本案诉争的房屋所占用的土地地类用途为机关用地，土地性质属于划拨。原告主张被告应按照《最高人民法院关于商品房买卖合同纠纷案件使用法律若干问题的解释》的规定为其办理不动产权证，并承担逾期办证的利息损失；被告现代房地产开发公司辩解案涉房屋的土地属于划拨性质的机关用地，其并非实际出卖人，为帮助赵文新与原告逃避二手房交易税、个人所得税而与原告签订了房屋买卖合同，且施工单位拒不履行交付竣工验收备案资料导致工程至今未竣工验收备案，亦未进行房屋初始登记，目前无法办理产权手续；被告梁家墩镇政府辩解其并非合同相对人，且目前不具备办理产权的条件。综合原、被告在本案中的诉辩意见，对双方争议的焦点问题分析认定如下。 一、关于被告梁家墩镇政府是否为适格主体的问题。案涉建设工程系被告现代房地产开发公司与梁家墩镇政府联建，双方约定由梁家墩镇政府提供土地，现代房地产开发公司提供资金并具体开发修建，沿街修建的商贸办公综合楼在工程竣工备案验收后，双方协商确定享有资产所有权和房屋产权，三、四层作为办公用楼由梁家墩镇政府所有，生产资料市场全部由现代房地产开发公司所有；案涉房屋买卖合同虽由原告与被告现代房地产开发公司签订，但该建设工程的建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证等建设审批手续均以被告梁家墩镇政府名义取得，如所涉合同满足法律规定的有效条件，梁家墩镇政府履行相关义务时起主导作用，因此被告梁家墩镇政府应系本案的适格被告。 二、关于案涉房屋买卖合同的效力问题以及原告主张继续履行合同并为其办理不动产权证的诉讼请求是否依法成立。根据庭审查明的事实，二被告联建工程项目的土地性质涉及两部分，其中生产资料市场19亩土地已经甘州区人民政府批准后出让给梁家墩镇政府，另外联建的沿街商贸综合办公大楼（占地10.99亩）的一层为本案诉争的门店，三、四层为梁家墩镇政府办公用楼，该综合办公大楼的土地性质系国有划拨土地。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《城市房地产管理法》）第二十四条的规定，“下列建设用地的土地使用权，确属必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。”《中华人民共和国土地管理法》第五十四条亦规定，“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。”《城市房地产管理法》第四十条规定，“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”由此可见，划拨性质的土地具有政策性和公益性，其取得的法定性、无偿性及使用无期限性等法律特性决定了处分权具有限制性，划拨土地使用权原则上不得转让。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条规定，“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，以划拨土地使用权作为投资与他人订立合同合作开发房地产的，应当认定合同无效。但起诉前已经办理批准手续的，应当认定合同有效。”根据上述法律规定，以划拨土地联合建房须经有批准权的人民政府批准，划拨的土地使用权原则上不可再行转让，如转让应按照规定依法办理。本案诉争门店的土地性质系国有划拨土地，被告梁家墩镇政府在生产资料市场办理出让手续的同时取得联建的沿街商贸综合办公大楼的国有土地使用证，地类用途至今仍是机关用地，被告现代房地产开发公司将划拨土地上修建的案涉房屋以抵顶工程款的方式转让给施工单位，施工单位又出售给原告并交付使用，后又与原告补签了商品房买卖合同，并向原告出具了收款收据，该行为表明被告现代房地产开发公司合作建房的目的并非自用而是以售房等开发行为获益。原告与被告现代房地产开发公司虽然补签了房屋买卖合同，原告亦早已实际占有使用，但该房屋所占用的土地使用权系被告梁家墩镇政府以划拨方式取得，双方交易的房屋土地性质属于国有划拨土地，被告现代房地产开发公司根据联建协议分配取得的房屋向原告转让房地产时，并未经有批准权的人民政府审批，只有该房屋所占用的划拨土地使用权转让经审批后，权利人才能按照法律规定转让房地产。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第九条第一款的规定，“依照合同法第四十四条第二款的规定，法律、行政法规规定合同应当办理批准手续，或者办理批准、登记等手续才生效，在一审法庭辩论终结前当事人仍未办理批准手续的，或者仍未办理批准、登记等手续的，人民法院应当认定该合同未生效；法律、行政法规规定合同应当办理登记手续，但未规定登记后生效的，当事人未办理登记手续不影响合同的效力，合同标的物所有权及其他物权不能转移。”被告现代房地产开发公司向原告转让的案涉房屋所占用的土地使用权至今没有办理批准手续，因此双方形成的房屋买卖合同虽成立但不具备法定生效要件，目前在事实上也不具备继续履行合同的条件，更不具备办理不动产权证的法定条件，本案原告主张继续履行合同，要求被告为其办理不动产权证的诉讼请求在诉争房屋的土地使用权未办理批准手续的情况下无法成立，不予支持。 三、关于原告主张逾期办证的利息损失问题。原告认为本案应适用最高人民法院《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《商品房买卖合同解释》）的规定，由被告向其赔偿逾期办理的利息损失。《商品房买卖合同解释》第一条规定，“本解释所称的商品房买卖合同，是指房地产开发企业（以下统称为出卖人）将尚未建成或者已竣工的房屋向社会销售并转移房屋所有权于买受人，买受人支付价款的合同。”第二条规定，“出卖人未取得商品房预售许可证明，与买受人订立的商品房预售合同，应当认定无效，但是在起诉前取得商品房预售许可证明的，可以认定有效。”《商品房买卖合同解释》的适用范围是适用该解释的前提条件，根据上述规定，《商品房买卖合同解释》的调整对象明确为因商品房买卖合同发生的纠纷案件，即由房地产开发企业开发建设并向社会公开出售的房屋买卖行为，包括商品房预售和商品房现售，出卖人主体只限为房地产开发企业，确认商品房买卖合同效力的必要条件是出卖人依法取得商品房预售许可证明。本案所涉房屋的建设项目均以被告梁家墩镇政府的名义办理，被告现代房地产开发公司出资联建，所修建的综合楼并不具有商品房开发性质，显然原告与被告现代房地产开发公司之间的房屋买卖行合同并非该司法解释规定的商品房买卖行为，原、被告签订的“商品房买卖合同”并不适用该司法解释。根据上文分析，原告要求被告赔偿逾期办证的利息损失无事实依据和法律依据，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十四条、第四十条，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第九条第一款的规定，判决：驳回原告张掖市金马机电线缆有限责任公司的诉讼请求。案件受理费15394元，由原告张掖市金马机电线缆有限责任公司负担。 二审中，双方当事人均未提交新证据。经二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是：1、被上诉人梁家墩镇政府作为一审被告是否是适格主体。涉案房屋买卖合同虽由上诉人与被上诉人现代房地产公司签订，但该建设工程的建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证等建设审批手续均以被上诉人梁家墩镇政府名义取得，商贸综合办公大楼的国有土地使用证，地类用途至今仍是机关用地，上诉人如需办理权属登记，必然涉及梁家墩镇政府，故梁家墩镇政府在本案是适格主体。 2、上诉人要求被上诉人现代房地产开发公司办理房产证的问题。《城市房地产管理法》第四十条规定，“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”由此可见，划拨性质的土地具有政策性和公益性，其取得的法定性、无偿性及使用无期限性等法律特性决定了处分权具有限制性，划拨土地使用权原则上不得转让。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条规定，“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，以划拨土地使用权作为投资与他人订立合同合作开发房地产的，应当认定合同无效。但起诉前已经办理批准手续的，应当认定合同有效。”根据上述法律规定，以划拨土地联合建房须经有批准权的人民政府批准，划拨的土地使用权原则上不可再行转让，如转让应按照规定依法办理。本案诉争门店的土地性质系国有划拨土地，案涉房屋所占用的土地使用权至今没有办理批准手续，在事实上也不具备继续履行合同的条件，更不具备办理不动产权证的法定条件，上诉人的该上诉理由不能成立，不予支持。 3、关于上诉人要求被上诉人现代房地产开发公司承担逾期办证的利息损失问题。涉案房屋的建设项目均以被上诉人梁家墩镇政府的名义办理，被上诉人现代房地产开发公司出资联建，所修建的综合楼并不具有商品房开发性质，上诉人与被上诉人现代房地产开发公司之间的房屋买卖行合同，并非是最高人民法院《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》规定的商品房买卖行为，上诉人与被上诉人现代房地产开发公司签订的商品房买卖合同并不适用该司法解释。房屋交付上诉人后，上诉人一直占有使用至今，并未提交因未办证给其造成损失的证据，故上诉人的该上诉理由亦不能成立，本院不予支持。 综上，上诉人金马机电线缆公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款（一）项，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费15394元，由上诉人金马机电线缆公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 赖 鹰 审判员 陈建武 审判员 宋 睿 二〇二〇年十二月二十八日 书记员 张玉芬 【附本案所适用的法律条文】 《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。