河南省濮阳市华龙区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0902行初123号原告濮阳市城乡一体化示范区聚源面粉加工部，住所地濮阳市华龙区开州办大庙村东面东北角，统一社会信用代码92410900MA44DWU665。经营者刘国顺，男，1963年4月21日出生，汉族，住濮阳市华龙区。委托代理人崔凤荣，北京京平律师事务所律师。被告濮阳市自然资源和规划局，住所地濮阳市华龙区振兴路南段。统一社会信用代码11410900005627363A。法定代表人乔小雨，该局局长。委托代理人曹**宇，男，1988年12月14日出生，汉族，住濮阳市华龙区。系该单位工作人员。委托代理人王伟杰，河南百特律师事务所律师。原告濮阳市城乡一体化示范区聚源面粉加工部（以下简称“聚源面粉加工部”）与被告濮阳市自然资源和规划局（以下简称“自然规划局”）要求确认《消除违法行为告知书》无效一案，本院于2020年9月10日作出（2020）豫0902行初32号行政裁定，驳回原告起诉。裁定送达后，原告聚源面粉加工部提起上诉，河南省濮阳市中级人民法院2020年10月26日作出（2020）豫09行终80号行政裁定，裁定撤销（2020）豫0902行初32号行政裁定，指令本院继续审理。本院2020年11月4日立案，依法另行组成合议庭，于2020年11月27日公开开庭进行了审理。原告聚源面粉加工部的委托代理人崔凤荣，被告自然规划局的委托代理人曹**宇、王伟杰到庭参加诉讼，本案现已审理终结。濮阳市自然资源和规划局城乡一体化示范区分局（以下简称“自然规划局示范区分局”）2020年2月26日向疙瘩庙村刘国顺面粉厂下发《消除违法行为告知书》，具体内容为“你单位在大庙路与濮范高速交叉口耕地上建设的面粉厂，土地、环保手续不全，且不符合当地产业布局规划的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《濮阳市“小散乱污”企业专项整治行动方案》的规定，现责令你（单位）于2020年2月27日24点前消除上述违法行为。原告聚源面粉加工部诉称，刘国顺是河南省濮阳市城乡一体化示范区开州街道办(原华龙区胡村乡)大庙村三组村民，在本村东北角从事面粉加工已将近二十年，于2017年9月19日登记注册个体工商户，字号为“濮阳市城乡一体化示范区聚源面粉加工部”。刘国顺夫妻和大儿子一家共六口人吃住均在厂里，村内再无其他住宅。2019年下半年以来，原告被通知实施征收拆迁，但因补偿不合理未签订补偿协议。2020年2月26日，被告派出机构自然规划局示范区分局作出涉案《消除违法行为告知书》，将原告划为“小散乱污”企业，责令原告在2月27日24点前消除违法行为。被告无职权作出该《消除违法行为告知书》，认定原告违法占地没有法律依据，应当确认无效。故请求确认被告2020年2月26日作出的《消除违法行为告知书》无效。诉讼费由被告承担。被告自然规划局辩称，濮阳市委办公室《关于授予区政府（管委会）部分规划国土管理职责的通知》“濮办[2015]20号”，濮阳市人民政府办公室《关于继续授予区政府（管委会）部分规划国土管理职责的通知》“濮政办[2017]48号”等规范性文件规定，被告已经将部分国土管理职责进行下放，案涉行为是自然规划局示范区分局按照权利下放的规定自行实施的行为，且该分局有独立的人、财、物，具有独立的诉讼主体资格，原告不应起诉被告。另外案涉土地为集体土地，位于濮阳市城市规划区内，原告虽建设面粉厂的时间较早，但一直没有使用该土地的合法用地手续，2019年7月濮阳市城乡一体化示范区环境污染防治攻坚战办公室对案涉土地区域内进行小散乱污企业排查时，通知自然规划局示范区分局对原告的土地利用性质及小散乱污企业的情况进行排查。自然规划局示范区分局根据原告实际使用土地的情况，向原告下达了《消除违法行为告知书》，该书面通知的形式为告知书，原告可以以书面形式提出申诉、辩解意见，且该告知不是对原告做出的行政处罚决定，告知行为并不对原告产生直接的法律后果，原告对《消除违法行为告知书》不具有提起行政诉讼的主体资格。故原告的诉讼请求没有事实根据和法律依据，应依法驳回原告的诉讼请求。原告提交以下证据，拟证实原告主体适格，另被告2020年2月26日对原告作出案涉行政行为，责令原告限期消除违法行为，对原告施加强制义务，侵害原告合法权益，属于具体行政行为，且该具体行政行为认定事实不清、证据不足、缺乏法律依据：1、营业执照；2、经营者身份证复印件；3、村委会证明；4、《消除违法行为告知书》；5、“《濮阳市‘小散乱污’企业专项整治行动方案》出台”报道；6、《政府信息公开申请表》、邮寄底单及签收；7、濮阳市城乡一体化示范区管理委员会答复函；8、濮阳市人民政府发布的濮政办[2017]48号文件；9、《濮阳市人民政府关于公布市政府规范性文件清理结果的决定》。同时提供河南省濮阳市中级人民法院（2019）豫09行终71号行政判决书供参考。被告提交了濮阳市城乡一体化示范区国土建设环保局向疙瘩村刘国顺面粉厂出具的企业专项整治取缔通知书（复印件），拟证实按照濮阳市“散乱污”企业界定标准，该局已界定涉案面粉厂属于应取缔企业，并要求其于2020年2月27日24点之前，按照“散乱污”企业整治取缔标准，做到“两断三清”，自然规划局示范区分局是依据该通知认定涉案面粉厂是“散乱污”企业。另外涉案面粉厂所用土地从未办理手续，土地性质是集体土地，经审查，该使用行为违反了土地管理法的规定，因为被告具有土地监管职责，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定，在没有土地利用的手续情况下，有理由告知没有手续的单位消除违法行为，故对面粉厂下达了告知书，该告知书符合法律规定。经庭审质证，原告对被告提交的证据不予认可，被告无法提供原件予以证实，且不显示张贴时间和地点，原告并未见过该通知书，该通知书与被诉消除违法行为告知书的做出时间为同一天，不能作为被诉行政行为合法与否的依据。被告对原告提交的证1、2、3、4真实性无异议，但证3无经办人未签字，证4无法达到原告证明目的；证5真实性与否不清楚，且内容与本案无关；证6原告用于证明是对涉案面粉厂实施的征收拆迁，但被告不是征收拆迁主体，与本案无关；证7与本案无关；证8、9无法达到原告证明目的，各分局依然依照市政府的文件继续实施下放职能，分局是实际实施单位，不应起诉本案被告。本院对上述证据认定如下：原告提交的证1、2、3、4，村委会证明虽无经办人签字，但被告未提交相反证据予以反驳，本院对其内容予以认可，另外原告提交的其他证据与本案无关，本院不予采纳，但现有证据足以证实被告主体适格。被告提交的证据无法达到其证明目的，本院不予采纳。经审理查明，2020年2月26日，自然规划局示范区分局作出《消除违法行为告知书》，主要内容为“疙瘩庙村刘国顺面粉厂：你单位在大庙路与濮范路高速交叉口耕地上建设的面粉厂，土地、环保手续不全，且不符合当地产业布局规划的行为，涉嫌违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条，第四十四条的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》，《濮阳市“小散乱污”企业专项整治行动方案》的规定，现责令你于2020年2月27日24点前消除上述违法行为。”该告知书上被责令人签名处为空。另查明，2017年9月18日，濮阳市城乡一体化示范区开州街道办事处疙瘩庙村民委员会出具证明，证实刘国顺在该村东面东北角有一处院子，该院子系其私有房屋，不属于违章建筑。2017年9月19日，涉案面粉厂注册登记，经营场所为濮阳市开州办大庙村东面东北角。该面粉厂已于2020年2月29日被强制拆除。本院认为，一、自然规划局是否为本案适格被告的问题。《消除违法行为告知书》加盖公章为自然规划局示范区分局，但该局系被告的派出机构，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款的规定“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织形式行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为原告”，故原告不服自然规划局示范区分局作出的《消除违法行为告知书》，应以自然规划局为被告提起诉讼。对被告称自己不是本案适格被告的辩解意见不予采纳。关于《消除违法行为告知书》是否对原告的权利义务产生实际影响的问题。《消除违法行为告知书》责令原告在规定时间前消除违法行为，被告作出《消除违法行为告知书》是针对原告作出，并已给其设定了相应的义务，且没有作出其他后续性行政法律行为，故该行政行为已对原告的权利义务产生实际影响。关于《消除违法行为告知书》的合法有效性问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条第二项的规定，减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”，本案中，被告根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定作出涉案行政行为，上述规定仅涉及土地复垦及建设占用土地涉及农用地转为建设用地的应当办理农用地转用审批手续，但其下发《消除违法行为告知书》与上述规定明显不符，且被告当庭称实施该行政行为是让原告提供合法使用土地的手续，其所述与其实施该行政行为的法律依据及告知书文义明显不符，故被告为原告增设义务作出的《消除违法行为告知书》没有法律规范依据，属重大且明显违法情形。另外设定的义务自行完成时间明显过短，没有听取原告意见，被告亦主张告知行为不对原告产生直接的法律后果。综上，该告知书应属无效的行政行为。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第一款、第九十九条之规定，判决如下：确认被告濮阳市自然资源和规划局2020年2月26日对原告濮阳市城乡一体化示范区聚源面粉加工部作出的《消除违法行为告知书》无效。案件受理费50元，由被告濮阳市自然资源和规划局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于濮阳市中级人民法院。审 判 长  宋瑞玲审 判 员  杨 明人民陪审员  李梅珍二〇二〇年十二月十四日书 记 员  李 凡