西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）陕71行初680号 原告西安宏耀能新能源有限责任公司，住所地陕西省西安市莲湖区。 法定代表人郑奇思，总经理。 委托代理人陈大可，陕西联诺律师事务所律师。 被告西安市人民政府，住所地西安市未央区。 法定代表人李明远，市长。 委托代理人袁婷，阎良航空基地管委会工作人员。 委托代理人夏青，陕西洪振律师事务所律师。 原告西安宏耀能新能源有限责任公司诉被告西安市人民政府撤销行政行为一案，本院受理后，在法定期限内依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2020年10月30日公开开庭审理了本案。原告西安宏耀能新能源有限责任公司委托代理人陈大可，被告西安市人民政府委托代理人袁婷、夏青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告西安宏耀能新能源有限责任公司诉称，2019年12月6日，原告向被告下属单位西安阎良国家航空高技术产业基地管理委员会经济发展局(以下简称阎良经发局)递交《关于延长壳牌石油有限公司西安阎良国家航空高技术产业基地迎宾大道加油站恢复正常营业的请示》内容为：“我公司拟恢复该站的正常经营活动，现特向贵局提出请示，诚请贵局办理加油站的《成品油零售经营批准证书》”。2020年4月1日阎良经发局作出《关于延长壳牌石油有限公司西安阎良国家航空高技术产业基地迎宾大道加油站恢复正常营业的处理意见，但阎良经发局既未向原告出示《陕西省贯彻落实中央《关于加强和改善武器装备科研生产周边环境安全保密管理的意见工作方案》，也未向原告出示该站周边军工单位的意见。根据《行政许可法》和《陕西省成品油市场管理办法实施细则》均未规定加油站的经营需要征得周边军工单位的同意。故阎良经发局以所谓的军工单位的意见为由不同意原告对该站油罐等设施进行改建并恢复营业，没有事实和法律依据，严重侵害原告的合法权益。另阎良经发局直到2020年4月1日才作出《处理意见》，已超出法定的二十个工作日，其程序严重违法。为此，原告于2020年4月向西安铁路运输法院提出行政诉讼。经西安铁路运输法院审理后作出(2020)陕7102行初1018号行政裁定书，认定阎良经发局主体不适格，西安市人民政府应为本案适格被告，据此裁定驳回了原告的起诉。根据行政诉讼法的相关规定，原告提出起诉，请求贵院依法对本案进行审查，纠正被告的违法行政行为，维护原告的合法权益，予以公正裁判。请求：1、依法撤销被告下属单位西安阎良国家航空高技术产业基地管理委员会经济发展局于2020年4月1日作出的《关于延长壳牌石油有限公司西安阎良国家航空高技术产业基地迎宾大道加油站恢复正常营业的处理意见》；2、责令被告下属单位西安阎良国家航空高技术产业基地管理委员会经济发展局重新作出处理意见，同意原告对延长壳牌石油有限公司西安阎良国家航空高技术产业基地迎宾大道加油站油罐等设施进行改建并恢复营业；3、本案诉讼费由被告承担。 原告为证明其诉讼请求，向本院提供以下证据： 证据一：1.《西安市阎良区航空产业基地迎宾大道加油站租赁合同》；2.《关于延长壳牌石油有限公司西安阎良区国家航空高技术产业基地迎宾大道加油站恢复正常营业的请示》。证明原告宏耀能公司系涉案加油站的合法使用权人，原告主体适格。 证据二：1.航空出国用（2011出）第062号国有土地使用权证；2.西规航空地字第（2010）12号建设用地规划许可证；3.西规航空地字第（2011）19号建设工程规划许可证；4.西航空发（2012）5号关于陕西延长壳牌石油有限公司西安阎良国家航空高技术产业基地迎宾大道加油站批复；5.西安市公安局阎良分局消防科《建筑工程竣工消防验收意见书》；6.延长壳牌石油有限公司西安市阎良国家航空高技术产业基地迎宾大道加油站的营业执照、成品油零售经营批准书、危险化学品经营许可证。证明延长壳牌石油有限公司具有成品油零售经营资质。 证据三：1.《关于延长壳牌石油有限公司西安阎良国家航空高技术产业基地迎宾大道加油站恢复正常营业的处理意见》；2.西安阎良国家航空高技术产业基地管理委员会经济发展局《答辩状》；3.（2020）陕7102行初1018号行政裁定书。证明原告有权提起诉讼，被告答辩所依据的事实及理由均不一致，且与事实严重不符。 证据四：阎良高技术产业基地管委会经济发展局行政职责网页。证明阎良高技术产业基地管委会经济发展局具有审批原告要求恢复营业的行政职责。 证据五：阎良高技术产业基地管委会政府机构网页。证明西安航空基地建设局作出的西航建改字（2019）44号违法建设改正通知书，不具备行政主体资格，所出具的行政材料没有法律效力。 被告西安市人民政府辩称,一、阎良高技术产业基地管委会经济发展局不是本案适格主体，原告称其所属延长壳牌石油有限公司西安阎良国家航空高技术产业基地迎宾大道加油站取得的成品油零售经营资格，皆是以延长壳牌石油公司的名义申请办理的，结合本案原告的诉讼请求，应驳回其起诉。原告在《请示》中表明，延长壳牌石油有限公司自2010年至2012年相继取得土地使用、用地规划、工程规划、消防验收、以及成品油零售经营批准，后于2014年9月接政府相关部门指令要求完善手续暂停营业。基于此，即便存在恢复正常营业的请示，也应当以有资格的主体提出，而并非本案原告。二、本案原告的诉讼请求，无事实与法律依据，应当全部驳回。(一)原告客观上不符合成品油零售经营资格的条件，《处理意见》并未影响其权利义务，依法不应予以撤销。第一，原告的诉请并不明确。第二，如果原告的诉求为办理《成品油零售经营批准证书》，应当按照《陕西省成品油市场管理办法实施细则(试行)》第十一条等规定的具备条件和提交文件进行申请，但是，原告并未按照办法规定进行申请，其《请示》也不能视作符合法律规定的申请文件和相应条件，因此被告也没有程序上不当之处。第三，如果被答辩人的诉求为改建和恢复营业，原告未按法律规定申请办证，其提出要求改建和恢复营业均没有明确的事实和理由支撑。第四，被告对原告的主体资格不认可。原告从主体方面到客观条件并不符合其诉请要求，因此，《处理意见》并未对原告的权利和义务产生实际影响。(二)原告违法建设的行为已经住建部门责令停止施工，其应当自行纠正违法行为并取得相应的施工许可，而非要求被告同意改建，存在主体错误。原告未符合成品油零售资格,其要求被告同意改建并恢复营业的诉讼请求应依法予以全部驳回。原告要求改建和恢复营业的诉讼请求无事实与理由支撑，应当驳回。本案存在严重的原告诉讼主体不适格以及诉讼请求不明确的情形，结合现有事实的阐述，《处理意见》并未影响或损害原告的既有权利和权益，不应予以撤销，同时也无现实诉讼意义，要求同意改建并恢复营业因其诉请不明以及其本不具备法律规定申请办理成品油零售资格的申请条件，不应支持。综上，本案原告主体不适格，诉讼请求无事实与法律依据，恳请法院依法驳回原告的起诉。 被告西安市人民政府为证明其答辩意见，向本院提供以下证据： 1.陕西省商务厅关于转办举报延长牌石油公司在阎良航空股产业基地违规建设加油站有关问题的通知。 2.关于以移交省商务厅关于转办举报延长石油公司在阎良航空产业基地违规建设加油站有关问题的通知。 3.西安市住房和城乡建设局违法建设改正通知书。 4.西安市住房和城乡建设局改正通知书送达回证。 以上证据证明原告未取得改建的施工许可，在主体资格方面，不符合申请成品油零售经营资格所具备的条件。 经庭审质证，被告对于原告提供的证据，证据一中的1不发表意见，对证据一中的2真实性认可；对证据二中的1-5认可，对证据二中的6中的营业执照真实性认可，危险化学品经营许可证真实性认可，证明目的不予认可；对证据三的真实性均认可，其中1的证明目的认可，2的证明目的不认可；对证据四的真实性认可，证明目的不认可；对证据五的真实性认可，证明目的不认可。原告对被告的证据的真实性、关联性及证明目的均不认可。 本院对原、被告提供并经庭审质证的证据作如下认证:原告提供的证据一中的证据2、证据二中1-5、证据6中的营业执照和危险化学品经营许可证、证据三、四、五，被告对其真实性无异议，本院对其真实性予以确认。对于原、被告提供的其他证据，可以客观公正的反映案件的事实，本院予以确认。 经审理查明，2010年12月9日，延长牌石油有限公司取得西规航空地字第（2010）12号《建设用地规划许可证》。2011年延长牌石油有限公司取得航空出国用（2011出）第062号《国有土地使用证》。2011年12月8日，西安市公安局阎良分局消防科向延长牌石油有限公司作出阎公（消）验[2011]第033号《建筑工程竣工消防验收意见书》，综合评定该工程消防验收合格。2011年12月25日延长牌石油有限公司取得西规航空地字第（2011）19号《建设工程规划许可证》。2012年1月4日，西安阎良国家航空高技术产业基地作出西航空发（2012）5号《关于陕西延长壳牌石油有限公司西安阎良国家航空高技术产业基地迎宾大道加油站批复》，同意迎宾大道加油站立项并建设。2012年10月25日，延长牌石油有限公司西安市阎良国家航空高技术产业基地迎宾大道加油站取得《营业执照》及《成品油零售经营批准书》（有效期为2012年5月7日至2014年12月15日），2014年12月23日延长牌石油有限公司西安市阎良国家航空高技术产业基地迎宾大道加油站取得《危险化学品经营许可证》（有效期为2014年12月23日至2015年10月10日）。2019年12月3日，西安航空基地建设局对延长牌石油有限公司作出西航建改字[2019]44号《违法建设改正通知书》，责令其停止施工，立即改正。 原告诉称其于2019年10月9日承租了延长牌石油有限公司西安阎良国家航空高技术产业基地迎宾大道加油站。2019年12月6日，原告向被告下属单位阎良经发局递交《关于延长牌石油有限公司西安阎良国家航空高技术产业基地迎宾大道加油站恢复正常营业的请示》，其主要内容为：“……我公司拟恢复该站的正常经营活动，现特向贵局提出请示，诚请贵局准予办理迎宾大道加油站的《成品油零售经营批准证书》。”2020年4月1日，阎良经发局作出《关于延长牌石油有限公司西安阎良国家航空高技术产业基地迎宾大道加油站恢复正常营业的处理意见》，其中载明：“……延长牌石油有限公司西安阎良国家航空高技术产业基地迎宾大道加油站已于2014年停止营业，按照《陕西省贯彻落实中央工作方案》(陕周边发【2017】1号)文件要求，对该站油罐等设施进行改建并恢复营业需征求周边军工单位意见，经征求该站周边军工单位意见，不同意你单位对该站油罐等设施进行改建并恢复营业。”原告对该《处理意见》不服，诉至本院。 另查明，阎良经发局属于西安阎良国家航空高技术产业基地管理委员会的内设机构，《西安市机构编制委员会关于成立西安阎良国家航空高技术产业基地管理委员会的通知》（市编发〔2005〕2号）的规定，西安阎良国家航空高技术产业基地管理委员会是西安市人民政府设立的主管航空高技术产业基地开发建设的直属事业单位。 本院认为，首先关于原告申请是否属于被告法定职责。商务部于2019年12月3日商运函〔2019〕659号《关于做好石油成品油流通管理“放管服”改革工作的通知》，其中载明：“……二、做好零售经营资格审批下放移交工作，各省（自治区、直辖市、计划单列市及新疆生产建设兵团，下同）商务（经信、能源）主管部门要在各地政府统一部署安排下，有序将成品油零售经营资格审批及管理工作移交给地市级人民政府，由地市级人民政府确定具体执行部门，负责审批及行业管理工作。要加强与地市XX沟通协调，结合本地实际，留出移交工作过渡期，确保相关工作有序衔接、不断不乱。过渡期内，零售审批管理工作仍按原程序办理。移交工作原则上应在2019年年底前后完成。” 中华人民共和国商务部令于2020年7月1日发布2020年第1号《商务部关于废止部分规章的决定》，废止《成品油市场管理办法》。时行《成品油市场管理办法》第六条规定：“申请从事成品油零售经营资格的企业，应当向所在地市级(设区的市,下同)人民政府商务主管部门提出申请。地市级人民政府商务主管部门审查后，将初步审查意见及申请材料报省级人民政府商务主管部门。由省级人民政府商务主管部门决定是否给予成品油零售经营许可。”根据上述规定，目前我国成品油市场正在进行“放管服”改革工作，营商环境将进一步优化，负责零售经营资格审批等级将进一步下放，服务效率将进一步提升。商务部商运函〔2019〕659号《通知》指出将成品油零售经营资格审批及管理工作移交给地市级人民政府，由地市级人民政府确定具体执行部门，负责审批及行业管理工作。 根据时行《成品油市场管理办法》第六条规定：“申请从事成品油零售经营资格的企业，应当向所在地市级(设区的市,下同)人民政府商务主管部门提出申请。地市级人民政府商务主管部门审查后，将初步审查意见及申请材料报省级人民政府商务主管部门。由省级人民政府商务主管部门决定是否给予成品油零售经营许可。”陕西省商务厅于2018年10月12日制定的陕商发[2018]53号《陕西省成品油市场管理办法实施细则(试行)》中第四条规定：“陕西省商务厅委托省辖市商务主管部门,办理成品油零售经营网点(以下简称加油站)的规划确认、建设(包括新建和原址改建、扩建及验收)、歇业、注销、撤销和证书颁发、证书变更、证书换发、遗失补领证以及成品油零售经营企业年度检查等审批事项。省辖市商务主管部门须向省商务厅归集审批信息,禁止再次委托县(市、区)商务主管部门办理上述审批事项。”第六条规定：“本细则所称省辖市是指陕西省各设区市(区)和韩某某、神木市、府谷县。” 本案中，原告于2019年12月6日向阎良经发局递交《请示》，申请办理《成品油零售经营批准证书》正值成品油市场“放管服”改革期间，成品油零售经营资格审批及管理工作将移交给地市级人民政府，由地市级人民政府确定具体执行部门，负责审批及行业管理工作。结合本案现有证据，陕西省与西安市就此项工作未移交完成，零售审批管理工作仍应按原程序办理。根据陕商发[2018]53号《陕西省成品油市场管理办法实施细则(试行)》第四条之规定，西安市商务局是西安市地区商务主管部门，是负责受理成品油零售经营申请的责任部门。但结合本案实际情况，案涉加油站位于航空高技术产业基地，西安阎良国家航空高技术产业基地管理委员会是其主管部门，案涉加油站前期手续亦通过西安阎良国家航空高技术产业基地管理委员会办理，阎良经发局作为该基地的商务部门，负责牵头协调整顿和规范成品油市场的经济协调工作。虽然西安阎良国家航空高技术产业基地管理委员会和其内设部门阎良经发局不具有行政诉讼主体资格，但是不能否认其在现实中具有此项行政管理的职责。因此对于原告提出的申请，被告直属单位西安阎良国家航空高技术产业基地管理委员会及其内设部门具有对其作出的处理的职责。 需要指出的是，被告在答辩中不认可原告的主体资格，在庭审中，被告已经认可原告的主体资格。案涉《处理意见》是对原告作出，原告作为行政相对人，其具有原告主体资格，本院不再予以赘述。 其次关于案涉《处理意见》是否合法。在实体处理层面，根据时行《成品油市场管理办法》第八条规定：“申请成品油零售经营资格的企业，应当具备下列条件：（一）符合当地加油站行业发展规划和相关技术规范要求；（二）具有长期、稳定的成品油供应渠道，与具有成品油批发经营资格的企业签订3年以上的与其经营规模相适应的成品油供油协议；（三）加油站的设计、施工符合相应的国家标准，并通过国土资源、规划建设、安全监管、公安消防、环境保护、气象、质检等部门的验收；（四）具有成品油检验、计量、储运、消防、安全生产等专业技术人员；（五）从事船用成品油供应经营的水上加油站（船）和岸基加油站（点），除符合上述规定外，还应当符合港口、水上交通安全和防止水域污染等有关规定；（六）面向农村、只销售柴油的加油点，省级人民政府商务主管部门可根据本办法规定具体的设立条件。”《陕西省成品油市场管理办法实施细则(试行)》陕商发[2018]53号中第六章对成品油零售经营资格的申请与办理进行了规定，第九章对成品油经营批准证书的颁发与变更进行了规定，第十章对成品油经营企业变更投资主体的申请与办理进行了规定。本案中，被告应根据上述规定对原告申请办理迎宾大道加油站的《成品油零售经营批准证书》进行处理，而被告作出的《处理意见》仅依据《陕西省贯彻落实中央工作方案》(陕周边发【2017】1号)文件作出不同意改建并恢复营业的处理决定，违法上述规定，于法不符，应予撤销。 在程序层面，《中华人民共和国行政许可法》第四十二条规定：“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定。二十日内不能作出决定的，经本行政机关负责人批准，可以延长十日，并应当将延长期限的理由告知申请人。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。”第四十三条规定：“依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当自其受理行政许可申请之日起二十日内审查完毕。但是，法律、法规另有规定的，依照其规定。”《成品油市场管理办法》第二十条规定：“地市级人民政府商务主管部门收到成品油零售经营资格申请后，应当在20个工作日内完成审查，并将初步审查意见及申请材料上报省级人民政府商务主管部门。省级人民政府商务主管部门自收到地市级人民政府商务主管部门上报的材料之日起，20个工作日内完成审核。对符合本办法第八条规定条件的，应当给予成品油零售经营许可，并颁发《成品油零售经营批准证书》；对不符合条件的，将不予许可的决定及理由书面通知申请人。”本案中，原告于2019年12月6日向被告下属单位阎良经发局提出办理迎宾大道加油站的《成品油零售经营批准证书》，被告下属单位阎良经发局于2020年4月1日作出案涉《处理意见》，违反上述法律规定。 需要指出的是，《优化营商环境条例》已于2020年1月1日起正式施行，第三十四条规定：“政府及其有关部门应当进一步增强服务意识，切实转变工作作风，为市场主体提供规范、便利、高效的政务服务。”第三十六条规定：“政府及其有关部门办理政务服务事项，应当根据实际情况，推行当场办结、一次办结、限时办结等制度，实现集中办理、就近办理、网上办理、异地可办。需要市场主体补正有关材料、手续的，应当一次性告知需要补正的内容；需要进行现场踏勘、现场核查、技术审查、听证论证的，应当及时安排、限时办结。法律、法规、规章以及国家有关规定对政务服务事项办理时限有规定的，应当在规定的时限内尽快办结；没有规定的，应当按照合理、高效的原则确定办理时限并按时办结。各地区可以在国家规定的政务服务事项办理时限内进一步压减时间，并应当向社会公开；超过办理时间的，办理单位应当公开说明理由。地方各级人民政府已设立政务服务大厅的，本行政区域内各类政务服务事项一般应当进驻政务服务大厅统一办理。对政务服务大厅中部门分设的服务窗口，应当创造条件整合为综合窗口，提供一站式服务。” 本案中，被告下属单位西安阎良国家航空高技术产业基地管理委员会作为航空基地的行政主管部门，虽然不具有行政诉讼的主体资格，但是不能否认其在现实中行政管理职责，其在现实中承担着办理《成品油零售经营批准证书》的工作职责。原告申请办理《成品油零售经营批准证书》涉及多个审批事项，其前期还存在已经过期的延长牌石油有限公司相关许可证。目前成品油市场正在进行“放管服”改革工作，零售经营资格审批工作正处理改革调整中，被告及其下属单位在此期间应当进一步增强服务意识，保证过渡期内审批工作有序进行，在现实工作中明晰工作部门和工作流程，为市场主体提供一站式服务。至于原告是否符合办理《成品油零售经营批准证书》的条件，还需被告下属单位根据原告提供的相关材料审查后作出处理。 综上所述，西安市人民政府下属单位阎良经发局于2020年4月1日作出的《关于延长壳牌石油有限公司西安阎良国家航空高技术产业基地迎宾大道加油站恢复正常营业的处理意见》应予撤销。同时被告应对原告提出的申请重新审查并作出处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条，判决如下： 一、撤销被告西安市人民政府下属单位西安阎良国家航空高技术产业基地管理委员会经济发展局于2020年4月1日作出的《关于延长壳牌石油有限公司西安阎良国家航空高技术产业基地迎宾大道加油站恢复正常营业的处理意见》； 二、责令被告西安市人民政府在本判决生效后于法定期限内对原告的申请重新作出处理。 案件受理费50元（原告已预交），由被告西安市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长  朱爱琳 人民陪审员  折亚平 人民陪审员  李海云 二〇二〇年十二月二十八日 法官 助理  李阳雨 书 记 员  白永霞 1