广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2019）粤0606行初1345号原告佛山市顺德区辉之阳电器制造有限公司，住所地佛山市顺德区勒流街道富安工业区**地块。法定代表人伍耀伦。委托代理人廖纷，北京市隆安（顺德）律师事务所律师。委托代理人林卉蕙，北京市隆安（顺德）律师事务所律师。被告佛山市自然资源局，住所地佛，住所地佛山市禅城区玫瑰东路**v>法定代表人杨小晶，局长。委托代理人陈穗，该局工作人员。委托代理人周利，该局工作人员。原告佛山市顺德区辉之阳电器制造有限公司认为被告佛山市自然资源局不履行法定职责，于2019年12月5日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月3日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人廖纷、林卉蕙，被告的委托代理人陈穗、周利均到庭参加诉讼。经广东省高级人民法院批准，本案审限延长至2020年12月3日。本案现已审理终结。原告诉称，案外人佛山市顺德区汇达电路板有限公司（以下简称汇达公司）于2010年1月27日以1140万元的价格竞得佛山市顺德区勒流街道富安工业区11-1-4号地块，并于2013年5月3日将地块提供给原告使用，双方签订了《场地使用证明》。随后，原告与佛山市顺德区勒流镇冲鹤村番村股份合作社（以下简称番村股份社）签订《集体建设用地土地使用权流转合同补充协议》（以下简称《补充协议》），并于2013年6月15日取得上述地块的《集体土地使用证》（以下简称《集体土地使用证》）。原告于2014年1月17日取得了《建设工程规划许可证》，对该地块上建筑物进行建设，并于2016年2月26日取得《竣工验收备案表》。佛山市顺德区档案馆于2016年3月1日接收了原告递交的检验合格等相关证明。2019年10月29日，原告法定代表人携带办理不动产登记所有资料前往佛山市顺德区勒流街道行政服务中心现场申请办理不动产登记，但行政服务中心窗口人员拒绝接收原告提交的申请材料。原告法定代表人要求被告接收材料予以受理或者书面告知不予受理的原因，但被告依然拒绝接收原告的申请材料且没有出具书面的《拒绝受理通知书》或者《一次性材料补正告知》。原告认为，原告要求被告履行办理不动产登记的法定职责，有事实及法律依据。被告具有办理不动产权登记的法定职责，却拒不受理原告的申请没有法律依据，程序违法。为此，请求法院判决：1.确认被告下属的佛山市自然资源局顺德分局于2019年10月29日不接收原告申请办理不动产登记材料的行为违法；2.被告在法定期限内履行为原告办理不动产登记的法定职责；3.被告承担本案的诉讼费。原告在诉讼中提供了以下证据：1.原告的营业执照（副本）、被告的全国组织机构统一社会信用代码公示查询单，证明原、被告的主体适格。2.《集体非农建设用地使用权挂牌成交确认书》（以下简称《成交确认书》）、收据3份，证明汇达公司于2010年1月27日经过合法程序竞得案涉地块，并已经足额支付土地成交款1140万元。3.佛山市顺德区勒流街道冲鹤村民委员会（以下简称冲鹤村委会）出具的《场所使用证明》2份，证明土地所有权人冲鹤村委会于2013年5月1日出具《场地使用证明》，确认案涉地块的产权属于汇达公司，并于2019年10月28日出具证明确认案涉地块上的建筑物产权属于原告。4.《关于外资企业佛山市顺德区汇达电路板有限公司存续分立的批复》《分立协议》《补充协议》、汇达公司出具的《场地使用证明》，证明汇达公司经佛山市顺德区经济和科技促进局批复同意分立合法成立原告，分立协议明确约定案涉地块的经营和处分权和涉及的经济法律责任由原告享有和承担。原告合法取得案涉地块的使用权，按照《成交确认书》的要求与土地所有权人签订《补充协议》，且土地所有权人确认案涉地块受让人是原告，且同意原告于2013年12月31日前动工建设，2015年12月31日前完成施工。5.《集体土地使用证》、顺德区建设项目环境影响报告批准证、建设工程规划许可证、佛山市顺德区建设用地规划条件、建（构）筑物工程规划条件核实意见、房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表、顺德区建设工程竣工档案接收证明书、广东省企业基本建设投资项目备案证、宗地图、环境影响报告审批表，证明原告通过合法程序取得案涉地块后，已经按照法定程序办理了所有关于土地和建筑物建设的审批手续，对该地块上建筑物进行建设，并且在竣工验收后，按照程序将上述材料移交到佛山市顺德区档案馆。另外，原告系经过合法程序分立出来的分公司，并且分立协议明确约定案涉地块由原告管理处分，汇达公司完成了《成交确认书》的签订，原告完成了后续流转合同补充协议的签订且完成了环境影响评价审批、工业项目的立项审批，汇达公司和原告已经完成了《成交确认书》需要履行的义务。6.勒流街道行政服务中心排号纸、短信截图、微信截图、不动产登记申请表、原告的营业执照副本及法定代表人身份证复印件、企业年报信息查询情况，证明原告的法定代表人于2019年10月29日携带办理不动产登记所有资料前往勒流街道行政服务中心现场申请办理不动产登记，但窗口服务人员拒绝接收材料且没有出具书面的《拒绝受理通知书》或《一次性材料补正告知书》，被告程序违法，属于行政不作为。被告辩称，一、被告具有办理案涉不动产登记的法定职权。根据《不动产登记暂行条例》第六条第二款、第七条第一款及顺委办发〔2019〕42号《中共佛山市顺德区委办公室佛山市顺德区人民政府办公室关于印发〈佛山市自然资源局顺德分局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（以下简称顺委办发〔2019〕42号文）的规定，被告负责顺德辖区自然资源统一确权登记工作，是本案适格被告。二、被告已依法履行不动产登记法定职责，不存在行政不作为。《不动产登记暂行条例》第十四条第二款规定：“属于下列情形之一的，可以由当事人单方申请：（一）尚未登记的不动产首次申请登记的；……”第十五条第一款规定：“当事人或者其代理人应当向不动产登记机构申请不动产登记。”第十六条第一款规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。”第十七条规定：“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：……（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；……”《不动产登记暂行条例实施细则》第四十五条规定：“申请集体建设用地使用权及建筑物、构筑物所有权首次登记的，申请人应当根据不同情况，提交下列材料：（一）有批准权的人民政府批准用地的文件等土地权属来源材料；（二）建设工程符合规划的材料；（三）权籍调查表、宗地图、房屋平面图以及宗地界址点坐标等有关不动产界址、面积等材料；（四）建设工程已竣工的材料；（五）其他必要材料。集体建设用地使用权首次登记完成后，申请人申请建筑物、构筑物所有权首次登记的，应当提交享有集体建设用地使用权的不动产权属证书。”原告法定代表人伍耀伦于2019年10月29日到被告设在勒流街道的服务窗口申请办理坐落于“佛山市顺德区勒流街道富安工业区11-1-4地块”建筑面积为26579.72平方米建筑物的首次登记，并提交了以下申请材料：1.不动产登记申请表；2.《集体土地使用证》；3.《成交确认书》；4.《场所使用证明》；5.《场地使用证明》；6.《补充协议》；7.建（构）筑物工程规划条件核实意见；8.《建设工程规划许可证》；9.《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》；10.顺德区建设工程竣工档案接收证明书；11.原告的营业执照、伍耀伦的身份证复印件。登记窗口工作人员经审核，原告提交的案涉地块的《集体土地使用证》系假证，原告未提交案涉地块合法的权属来源材料，同时原告也未提交案涉不动产界址、空间界限、面积等材料，原告提交的申请材料不齐全，被告遂未收取原告提交的申请材料并当场口头告知原告不予受理及需要补正上述材料。从上述登记过程来看，被告不予受理案涉建筑物所有权首次登记行为事实清楚、法律依据正确、程序合法。三、原告的诉请没有事实和法律依据。2010年1月27日，在原佛山市顺德区土地房产交易中心组织的挂牌活动中，案涉地块由汇达公司竞得，并于成交当天与原佛山市顺德区土地房产交易中心签订了《成交确认书》。《成交确认书》中约定：“竞得人须自成交之日起90日内完成环境影响评价审批、工业项目立项审批，并持相关部门的批准文件和《成交确认书》到挂牌人处签订《集体非农建设用地使用权流转合同》及与勒流街道土地发展中心签订《项目投资协议书》。竞得人未能在以上时限内取得环境影响评价审批核准文件、工业项目立项审批核准文件和签订《集体非农建设用地使用权流转合同》及《项目建设协议书》的，视为竞得人放弃竞得资格，挂牌人将取消其成交资格，竞买保证金不予退还并追究其相应的法律责任。”因汇达公司未在规定期限内持环境影响评价审批、工业项目立项等批准文件签订流转合同及与勒流街道土地发展中心签订《项目建设协议书》，原顺德区国土城建和水利局已于2016年会同勒流街道土地发展中心、顺德区公共资源交易中心按照挂牌文件和《成交确认书》的约定取消了该公司的成交资格，故汇达公司及其分立出来的原告并未合法取得过案涉地块的使用权，不具备办理案涉不动产登记的条件。综上，被告作出的不予受理案涉不动产登记行为认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。原告的诉请没有事实和法律依据，请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告在诉讼中提供了以下证据：1.不动产登记申请表、《集体土地使用证》《成交确认书》、冲鹤村委会出具的《场所使用证明》、汇达公司出具的《场地使用证明》《补充协议》、建（构）筑物工程规划条件核实意见、《建设工程规划许可证》《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》、顺德区建设工程竣工档案接收证明书、原告的营业执照副本复印件、伍耀伦的身份证复印件，证明原告于2019年10月29日向被告申请办理坐落于“佛山市顺德区勒流街道富安工业区11-1-4地块”建筑面积为26579.72平方米建筑物所有权首次登记时提交的《集体土地使用证》是假证，原告未提交案涉地块的权属来源证明材料，提交的申请材料不齐全，不符合受理条件，被告作出不予受理案涉不动产登记行为事实清楚、法律依据正确、程序合法。2.（2017）粤0606刑初315号《刑事判决书》，证明法院确认原告提交的《集体土地使用证》系伪造的假证。3.挂牌文件、《成交确认书》《关于取消佛山市顺德区汇达电路板有限公司竞得佛山市顺德区勒流街道办富安工业区11-1-4号地块竞得人资格的通知》（以下简称《取消竞得人资格的通知》）、《关于取消佛山市顺德区汇达电路板有限公司竞得佛山市顺德区勒流街道办富安工业区11-1-4号地块竞得人资格的公告》，证明汇达公司已被取消竞得资格，汇达公司及其分立出来的原告并未合法取得过案涉地块的使用权。4．《关于请求相关部门协助解决辉之阳电器制造有限公司办理房地产权证的申请》《关于辉之阳电器制造公司申请办理勒流街道富安工业区11-1-4号地块房地产权证事宜的复函》，证明原告对案涉《集体土地使用证》是假证的事实知晓，曾通过顺德区工商业联合会于2018年向被告来函反映其知晓假证的事实，并请求被告协助办理案涉地块及地上建筑物的不动产权证，被告明确告知汇达公司被取消竞得资格的事实，并告知不能协助办理案涉不动产权证。被告在诉讼中提供了以下法律依据：《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》、顺委办发〔2019〕42号文。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1-4、6及证据5中除《集体土地使用证》外的证据，被告提供的证据1-3，双方当事人对证据的真实性均无异议，上述证据与本案有关联，本院均予以采纳。原告提供的证据5中的《集体土地使用证》，因（2017）粤0606刑初315号《刑事判决书》已认定该证件属伪造，故本院对该证据的合法性不予确认。被告提供的证据4，与本案审查的被告是否构成行政不作为无关，本院不予采纳。经审理查明，2010年1月27日，汇达公司在原佛山市顺德区土地房产交易中心组织的集体非农建设用地使用权流转挂牌竞买活动中，以1140万元的价格竞得案涉佛山市顺德区勒流街道富安工业区11-1-4号地块，并足额支付了成交价款。2013年4月，原佛山市顺德区经济和科技促进局批复同意汇达公司存续分立为“佛山市顺德区汇达电路板有限公司”和“佛山市顺德区辉之阳电器制造有限公司”，汇达公司为存续方，原告为新设立方。其后，汇达公司根据该公司与原告签订的《分立协议》，将案涉地块无偿提供给原告使用，双方约定使用时间为2013年4月3日至2024年4月2日。原告取得案涉地块使用权后，与该土地的权属人番村股份社签订《补充协议》，主要内容为番村股份社同意案涉地块受让人即原告在2013年12月31日前动工建设，并在2015年12月31日前完成项目施工建设，并申请竣工验收。2013年6月，原告取得了《集体土地使用证》，并凭该证领取了建设工程规划许可证，在案涉地块上进行建设，建成后的建筑物经竣工验收，工程的竣工档案已于2016年3月1日移交佛山市顺德区档案馆。2016年10月20日，佛山市顺德区公共资源交易中心对汇达公司作出《取消竞得人资格的通知》，以汇达公司未能履行《挂牌文件》规定，未能在竞得土地之日起90日内完成环境影响评价审批、工业项目立项审批等为由，取消汇达公司的案涉地块竞得人资格。该通知于2016年11月1日在佛山市顺德区公共资源交易中心网站进行了公告。2019年10月29日，原告法定代表人伍耀伦到被告设在勒流街道的服务窗口申请办理坐落于“佛山市顺德区勒流街道富安工业区11-1-4地块”建筑面积为26579.72平方米建筑物的首次登记，并提交了以下申请材料：1.不动产登记申请表；2.《集体土地使用证》；3.《成交确认书》；4.《场所使用证明》；5.《场地使用证明》；6.《补充协议》；7.建（构）筑物工程规划条件核实意见；8.《建设工程规划许可证》；9.《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》；10.顺德区建设工程竣工档案接收证明书；11.原告的营业执照、伍耀伦的身份证复印件。经审核，被告工作人员口头告知原告不符合受理条件，但没有出具书面的不予受理材料及接收相关材料，原告认为被告不作为，遂向法院提起诉讼。另查，本院于2018年1月12日作出（2017）粤0606刑初315号刑事判决，判决该案的被告人潘志彦犯受贿罪，判处有期徒刑三年六个月，并处罚金人民币五十万元；犯伪造国家机关证件罪，判处有期徒刑六个月，数罪并罚，决定执行有期徒刑三年九个月，并处罚金人民币五十万元。该判决认定被告人潘志彦的犯罪事实中包括在2011年至2016年担任顺德区勒流街道“三旧”改造办公室和顺德区勒流国土城建和水利局办事员期间，利用职务之便，收受翁学成的“好处费”人民币80万元，帮助他人办理本不能直接流转的案涉地块的过户手续，并在办理该地块的过户手续期间，通过互联网伪造了一本假的集体土地使用证（即案涉的《集体土地使用证》），用于应付买卖双方及争取时间完善其他手续。本院认为，《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定：“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”第七条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”被告作为负责佛山市不动产登记工作的部门，具有对原告提出的不动产登记申请进行审查的法定职责。本案的争议焦点系被告对原告的不动产登记申请不予受理但没有作出书面告知是否构成行政不作为。《不动产登记暂行条例》第十四条第二款规定：“属于下列情形之一的，可以由当事人单方申请：（一）尚未登记的不动产首次申请登记的；……”第十七条规定：“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：……（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；……”据此，无论当事人申请不动产登记时提供的材料是否齐全或是否符合法定形式，不动产登记机构决定不受理的，均有作出书面告知的义务。本案中，原告申请对案涉地块上建筑物的所有权进行首次登记，并提供了不动产登记申请表、《集体土地使用证》《成交确认书》《建设工程规划许可证》等材料，被告经审查，认为申请材料不齐全不予受理，根据《不动产登记暂行条例》第十七条规定，应当场书面一次性告知原告需要补正的全部内容。但被告拒不收取原告的申请材料，也没有作出书面告知明确不能受理原告申请的原因及相关法律依据，已构成行政不作为。但鉴于本院在（2017）粤0606刑初315号刑事判决中已查明原告提交申请所依据的《集体土地使用证》属于他人伪造，即原告本次申请欠缺实质性材料，指令被告对原告的申请履行法定职责无实质意义，徒增行政成本，故本院不再责令被告对原告的申请履行法定职责，只确认被告在2019年10月29日对原告提出的不动产登记申请未书面告知不予受理的行为违法。另外，因本案审查的只是被告对原告的不动产登记申请不予受理但没有作出书面告知是否构成行政不作为，至于被告应否为原告办理案涉不动产登记，不属于本案的审查范围，对原告要求被告在法定期限内履行为原告办理不动产登记法定职责的诉请，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四第二款第（三）项规定，判决如下：一、确认被告佛山市自然资源局对原告佛山市顺德区辉之阳电器制造有限公司于2019年10月29日提出的不动产登记申请未书面告知不予受理的行为违法。二、驳回原告佛山市顺德区辉之阳电器制造有限公司的其他诉讼请求。本案受理费50元（原告已预交），由被告佛山市自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  吴嘉敏人民陪审员  林惠霞人民陪审员  伍结香二〇二〇年十二月二日书 记 员  黎晓昕