湖南省桂阳县人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘1021行初240号原告宜章县玉溪镇廖家湾村第一村民小组，住所地湖南省宜章县玉溪镇廖家湾村。负责人曹友才，系该组组长。委托代理人曹回金，男，1972年11月16日出生，汉族，湖南省宜章县人，系宜章县玉溪镇廖家湾村第一村民小组村民，住湖南省宜章县。委托代理人朱山，男，1959年3月12日出生，汉族，湖南省郴州市苏仙区人，住湖南省郴州市苏仙区。被告宜章县自然资源局，住所地湖南省宜章县文明南路**。法定代表人杨国宏，系该局局长。出庭行政负责人范儒军，系宜章县自然资源局党组成员、法规科和信访工作分管领导。委托代理人邓二明，男，1964年12月11日出生，汉族，湖南省宜章县人，住湖南省宜章县。委托代理人曹绎，男，1966年11月12日出生，汉族，湖南省宜章县人，住湖南省宜章县玉溪镇。第三人宜章县玉溪镇廖家湾村村民委员会，，住所地湖南省宜章县玉溪镇廖家湾村负责人曾洪斌，系该村主任。原告宜章县玉溪镇廖家湾村第一村民小组（以下简称廖家湾村一组）诉被告宜章县自然资源局土地征收协议纠纷一案，于2020年9月1日向本院提起行政诉讼，本院依据法【2015】376号《最高人民法院关于同意湖南省郴州市中级人民法院开展行政案件集中管辖试点工作的批复》立案后，向被告宜章县自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。因宜章县玉溪镇廖家湾村村民委员会（以下简称廖家湾村委会）与本案有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年12月15日公开开庭进行了审理。原告廖家湾村一组负责人曹友才及其委托代理人曹回金、朱山，被告宜章县自然资源局行政负责人范儒军及其委托代理人邓二明、曹绎，第三人廖家湾村委会负责人曾洪斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告廖家湾村一组诉称，宜章县人民政府新建宜章县一中西校区(现正式命名为宜章县养正中学)，规划用地涉及到廖家湾村民委员会第1、2、3、15组等四个组的土地。其中原告的土地97.32亩,已经与原告签订了征地合同的17.42亩,四联组共同签订《桃子园征收土地补偿协议书》40.6亩,到现在没有看到原件和补偿款，本组还有69.8亩未办理征地合同2017年9月23日，被告与原告村民委员会签订了《征收土地补偿协议书》，该协议书原告不知情也没有签字，该协议书从签字之日起至今止未发给原告,也没有向人民法院申请强制执行。宜章县人民政府于2016年11月份成立了宜章县一中西校区工程指挥部，2017年10月3日施工单位进场动工，原告发现自己的土地在未被人民政府征收的前提下被他人占用，集体到指挥部反映情况，并要求在没有处理前停止施工，保持原样。指挥部的工作人员口头答应了原告的请求,但事情至今未处理。原告看到被告不听原告的合理要求,我行我素,擅自强行施工,原告依法分别向湖南省信访局、中央第八巡视组、国家信访局等反映被告情况,被告于2018年5月11日以“宜国土资信复字（2018）17号宜章县国土资源局《关于王章林等人信访事项调查处理情况的答复意见书》回复了曹回金、曹书平、王章林等人。《意见书》称:“分别与被征地集体经济组织签订征收补偿协议,并根据其协议确认的征地面积和地上附着物等,依据已经省人民政府批准并公告的补偿标准（水田每亩44530元,旱土每亩35420元）计算补偿费后,通过宜章县国库集中支付核算中心,及时全额划拨到了被征地集体经济组织的账户上（宜章县××镇××村账镇代理管理中心账户）,其征地行为合法有效的”。被告与第三人于2017年9月23日签订的《征收土地补偿协议书》，原告至今未收到该协议书的原本。现在原告用于行政诉讼的《征收土地补偿协议书》复印件,是在原告当时的村民小组组长曹回金被行政拘留后,原告的村民代表曹书平、曹江**、曹青山、曹建华等人找玉溪镇人民政府复印而来的。被告发现他们违法征地的行政行为暴露,原告准备依法维权会妨碍他们的声誉,就向宜章县人民政府汇假报,宜章县人民政府也是官僚主义盛行,指示宜章县公安局将原告所在组的组长和7名村民共8人先行政拘留后改刑事拘留,然后判处有期徒刑。8名受刑罚的村民于2019年12月19日刑满释放后,恢复了人生自由后,开始重新依法维权。原告认为,被告的征地行为是违法的、无效的。2017年9月23日签订的《征收土地补偿协议书》不成立,应予以撤销,其理由是：一、《征收土地补偿协议书》缺少被征地主体。被告制造的《征收土地补偿协议书》没有原告村民小组组长曹回金的签字,也没有原告土地承包村民的签字。在该《协议书》上只有廖家湾村村民委员会的村委会主任曾洪斌的签字。曾洪斌的签字不能代表原告，曾洪斌既不是原告的村民,也没有原告的授权委托。曾洪斌也不具备代位代理资格。我国的土地政策规定，我国的土地只有国家所有和集体所有两种类型的土地。《征收土地补偿协议书》涉及到廖家湾村民委员会第1村民小组的土地为原告村民小组的土地。不是廖家湾村村民委员会的土地,该项被征收的土地与廖家湾村民委员会和曾洪斌个人毫无关系。二、《征收土地补偿协议书》没有原告的签字认可应不能成立。《中华人民共和国合同法》规定，合同的成立应有合法性、自愿性、互利性。被告炮制的《征收土地补偿协议书》的甲方是被征地单位,廖家湾村委会1组,即原告村民小组,原告既没有人员参加,也没有村民组长曹回金的签字,也没有村民代表签字,也没有耕地承包人的签字,更没有加盖原告的公章，不符合合法性、自愿性、互利性原则。三、《征收土地补偿协议书》程序严重违法。被告在《关于曹回金等人信访事项调查处理情况的答复意见书》称:“通过宜章县国库集中支付核算中心,及时全额划拨到了被征地集体经济组织的账户上（宜章县××镇××村账代理管理中心账户）。被告不打自招，交待了自己的行径，被告按照自己捏造的虚假合同《征收土地补偿协议书》将骗来的赃款打进了廖家湾村民委员会的账号，廖家湾村民委员会由自治组织变成了经济组织,被告的行为实质上是种违法行为。综上所述,被告的《征收土地补偿协议书》是一种既无事实依据又违背法律依据的行政行为。被告的行为既侵犯了原告的合法权益,又是滥用职权犯罪行为。以习**为核心的党中央依法治国方略规定:国家机关没有法律授权不可为,公民和组织没有法律禁止大可为。被告和其实施者却以自己的话为法律,以自己的做法为准则,以自己的工作为王国,视老百姓为家奴。根据《中华人民共和国土地法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国行政诉讼法》的规定,依法进行行政诉讼,请法院依法确认2017年9月23日签订的廖家湾村委会（1组）《征收土地补偿协议书》无效。被告宜章县自然资源局辩称，一、被告征地程序合法,涉案协议属登记补偿行为，并已实际履行，不存在违法问题。根据土地管理法规定,土地征收属县级以上人民政府行为,土地管理部门依据法律授权,就有关征地报批、征地公告及补偿安置登记等行为负责组织实施。本案土地征收亦是如此。2016年宜章县人民政府为解决宜章县独立工矿区职工子女入学难、师资力量薄弱、校园陈旧等问题,优化学校布局,保障师生生命财产安全。于2016年7月8日,经宜章县发展和改革局立项批复(宜发改投资[2016]73号),同意实施宜章县梅田独立工矿区开元(宜章)投资有限公司原梅田矿务局中学易地扩建工程(宜章县一中西校区项目)。该项目位于宜章县玉溪镇廖家湾村境内,总投资4亿元,资金来源为专项资金和自筹;规划用地总面积300亩,建筑总面积9.86万平方米；建设期限为2016年8月至2018年7月。根据宜章县人民政府《关于同意宜章县一中西校区(宜章县梅田独立工矿区原梅田矿务局中学易地扩建工程)修建性详细规划的批复》(宜政函[2017]43号),需要征收玉溪镇廖家湾村1、2、3、14、15组部分农民集体土地和收回宜章县农业科学研究所(县鱼种场)部分国有土地。依据土地管理法等法律法规的规定，2016年11月7日，宜章县国土资源局发布了《拟征地告知书》（【2016】宜国土预征字第11号),2016年11月7日，被征地单位县鱼种场出具了《拟征地现状确认书》和《放弃听证决议》。2016年11月9日,被征地集体组织廖家湾村委会出具了《拟征地现状确认书》和《放弃听证决议》,2016年11月8日,宜章县国土资源局制订了“一书四方案”等农用地转用和土地征收报批资料,之后按法定程序报请湖南省人民政府批准,办理了农用地转用、土地征收手续。详见《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》(2016)政国土字第627号、(2016)政国土字第1201号、(2017)政国土字第704号、(2017)政国土字第1854号,总批准用地面积20.6097公项(309.1455亩)。其中涉案土地为2017年5月4日(2017)政国土字第704号《农用地转用、土地征收审批单》，该审批单批准总用地面积为8.3926公项(廖家湾村集体土地4.1827公项,县鱼场国有土地4.2099公项)。2017年5月5日,宜章县人民政府依法颁布了《征收土地公告》([2017]年第2号),2017年5月18日宜章县国土资源局依法制订并发布了《征地补偿安置方案公告》(2017年第2号),在公告期限内就该项目的征地行为、征地范围、征地补偿安置方式、补偿标准等事项,被征地集体组织(单位)和个人未提出任何异议,也未申请听证。但在登记补偿过程中,原告就涉案土地与其他集体组织发生权属争议。因历史原因,被征收土地曾于1964年10月16日被湖南省农业科学院热带作物实验站进行了征用,总土地面积为2355.9亩,其中经湖南省人委会审查批准{(65)会民字第93号文件}征收面积为932亩。未批准部分(1423.9亩),1982年以后陆续被附近村民占用,根据1993年11月湖南省国土管理局《对宜章县人民政府请示的复函》(湘国土函[1993]85号)未批准部分土地返还给村集体所有,但组与组之间的界线因长期失管被破坏,无法分清,所以一直以来作为争议之地,始终未划定,大部分土地亦被撂荒。本次项目征地后,经宜章县人民政府项目部协调办和宜章县国土资源局、当地玉溪镇人民政府工作人员反复调解仍无结果的情况下,为不影响项目建设,保证学校2018年秋季正常开学。经县镇村三级组织研究,并征求大部分被征收集体组织和村民同意,将被征地红线范围内权属界线清楚的土地,直接与该组签订征收土地补偿协议书,登记补偿到该组名下；对权属界线不清有争议的土地,由村委会与国土部门签订征收土地补偿协议书,暂时登记补偿到村委会名下,待所涉村组之间土地权属分清之后，再自行到村委会领取该征地补偿款。据此,就无权属争议的廖家湾村一组17.42亩水田,2017年1月4日由宜章县土地收购储备中心与其单独签订了《征收土地补偿协议书》,补偿金额为775713.00元。就有权属争议的22.25亩水田和56.479亩旱土（已撂荒）,于2017年9月23日由宜章县土地收购储备中心分别与廖家湾村委会（1组）和廖家湾村委会（1、2、3、15组）签订了《征收土地补偿协议书》。其中与廖家湾村委会（1组）的《征收土地补偿协议书》，征收土地水田22.25亩,按当时补偿标准每亩44530元计算,共计补偿征地补偿费990792.5元；与廖家湾村委会（1、2、3、15组）签订的《征收土地补偿协议书》，征收土地为旱土56.479亩,按当时每亩补偿标准354020元计算，共计补偿2000486.18元。该两项补偿款,2017年9月23日经廖家湾村委会主任出具领款条后,于2017年9月25日通过宜章县国库集中支付核算中心,分两笔（分别为990792.5元和2000486.18元）全额支付到了宜章县××镇××村账镇代理管理中心账户上（账号为×××59）,并在付款凭单上分别注明了廖家湾村委会（1组）和廖家湾村委会（1、2、3、15组）征地补偿款字样,同时告知了相关集体经济组织,包括原告廖家湾村1组,请其与相关村组就被征收土地权属分清后自行到村账镇管的账户上提取。2018年1月15日,宜章县人民政府为该项目依法办理了国有土地使用权划拨手续(宜政土字(2018)第001号),并为其颁发《建设用地批准书》([2018]国土建字第001号),总划拨用地面积为188635.35平方米(283亩),用地单位名称为开元(宜章)投资有限公司。该项目(学校)于2018年8月如期建成,并于当年秋季正常开学使用。综上,被告征地程序合法,2017年9月23日宜章县土地收购储备中心分别与廖家湾村委会(1组)和廖家湾村委会(1、2、3、15组)签订的《征收土地补偿协议书》属登记补偿行为,并已实际履行,不存在违法的问题。二、原告诉称涉案征地协议其不知情也没有签字不是事实。事实是该项目征地工作人员就涉案协议地类、面积、补偿标准等内容曾反复与原告见面,并多次召集原告村民开会,做其思想工作,解释相关政策法律,劝其在协议上签字,而原告时任组长曹回金和其他代表以面积有误及权属界线不明为由,拒绝在涉案征地协议上签字。三、原告诉请没有任何事实根据和法律依据。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：征地补偿安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门实施,对补偿标准有争议的,由县级以上地方人民政府协调；协调不成的,由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。综上所述,本案土地征收行为程序合法,涉案协议因土地权属争议问题,在反复做原告工作,其仍拒不签字的情况下,为不影响征收土地方案的实施,确保项目(学校)如期建成,保证人民群众子女如期入学,经征得被征收土地的大部分集体经济组织及村民同意的情况下,对有争议的土地由所在的村委会代为签订,办理补偿登记手续并无不妥。现在被征收土地依法应补偿安置的款项,按当时补偿标准计算金额后,已全额支付到包括原告在内的被征收集体经济组织所在的村账镇管账户内,其协议内容已实际履行。据此,原告诉请没有任何事实根据和法律依据,为维护社会公共利益,请求人民法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求第三人宜章县玉溪镇廖家湾村村民委员会陈述意见与被告答辩意见一致。经审理查明，为解决独立工矿区人民群众子女入学难、师资力量薄弱、校园陈旧等问题，优化学校布局，保障师生生命财产安全，2016年7月8日，宜章县发展和改革局下发宜发改投资［2016］73号文件，同意实施宜章县梅田独立工矿区开元（宜章）投资有限公司原梅田矿务局中学易地扩建工程，即宜章县第一中学西校区项目。该项目位于××路××期××镇××村部分地块。2016年11月7日，宜章县国土资源局发布《拟征地（使用土地）告知书》（［2016］宜国土预征字第1××1号），告知拟征地用途为宜章县第一中学西校区建设项目，拟征地位置为玉溪镇廖家湾村、县鱼苗鱼种场。2017年5月4日，经湖南省人民政府农用地转用和土地征收审批，批准征收宜章县玉溪镇廖家湾村共计4.1827公顷集体土地转为国有建设用地（批准文号为［2017］政国土字第7××4号）。2017年5月5日，宜章县人民政府颁布《征收土地公告》（2017年第2号），2017年5月18日，宜章县国土资源局制定并发布《征地补偿安置方案公告》（2017年第2号），就征地行为、征地范围、征地补偿安置方式及标准等事项进行公示告知。2017年9月23日，宜章县土地收购储备中心与廖家湾村委会（1组）签订《征收土地补偿协议书》，共计征收廖家湾村（1组）水田22.25亩，征地补偿款为990792.5元。该笔款项已于2017年9月25日拨付至宜章县××镇××村账镇代理管理中心。2017年11月30日，原告村民从宜章县玉溪镇人民政府复印了案涉协议。另查明，原告村民曹回金等人多次就此事进行信访，宜章县国土资源局分别于2018年5月11日、2018年5月21日、2019年3月4日予以回复。原告不服，于2020年9月1日向法院提起行政诉讼，请求确认宜章县土地收购储备中心与廖家湾村委会（1组）于2017年9月23日签订的《征收土地补偿协议书》无效。本院认为，起诉须在法定起诉期限内提起，无正当理由超过法定起诉期限提起诉讼的，将丧失起诉权。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定,行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。第六十九条第一款第(二)项规定,超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的,已经立案的,应当裁定驳回起诉。本案中，原告于2017年11月30日就已知道案涉协议。而行政协议案件作为行政诉讼案件，首先应符合行政诉讼法关于法定起诉条件的规定。因此，根据上述司法解释的规定,原告最晚应当在2018年12月1日之前提起诉讼。但是原告于2020年9月1日方提起本案诉讼,已超过了一年的法定起诉期限,且无行政诉讼法第四十八条规定的情形,应当裁定驳回原告的起诉。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十八条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回原告宜章县玉溪镇廖家湾村第一村民小组的起诉。本案不交纳案件受理费。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省郴州市中级人民法院。审 判 长  骆宗胜人民陪审员  曹汉武人民陪审员  侯金红二〇二〇年十二月二十一日法官助理袁施华书记员欧阳娟附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。第四十八条公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。