中华人民共和国最高人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）最高法民再228号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：铜陵锦绣矿业有限公司。住所地：安徽省铜陵市义安区顺安镇。 法定代表人：杨先举，该公司董事长。 委托诉讼代理人：霍志剑，北京市雨仁律师事务所律师。 委托诉讼代理人：申升，北京市雨仁律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：江苏中宝置业有限公司。住所地：江苏省句容市宝华镇华亭路**。 法定代表人：陆琳琳，该公司执行董事。 委托诉讼代理人：李晨，北京大成（南京）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：安宁，北京大成（南京）律师事务所律师。 一审第三人：江苏省地质矿产局第三地质大队。住。住所地：江苏省镇江市京口区中山东路**/div> 法定代表人：黄留新，该大队队长。 一审第三人：句容市自然资源和规划局（原句容市国土资源局）。住所。住所地：江苏省句容市华阳北路**div> 法定代表人：涂长坤，该局局长。 委托诉讼代理人：李晨，北京大成（南京）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：安宁，北京大成（南京）律师事务所律师。 再审申请人铜陵锦绣矿业有限公司（以下简称锦绣公司）因与被申请人江苏中宝置业有限公司（以下简称中宝公司）及一审第三人江苏省地质矿产局第三地质大队（以下简称地质三大队）、句容市自然资源和规划局（原句容市国土资源局，以下简称句容市国土局）侵权责任纠纷一案，不服江苏省高级人民法院（以下简称江苏高院）（2018）苏民终1378号民事裁定，向本院申请再审。本院于2019年11月22日作出（2019）最高法民申4983号民事裁定提审本案。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 锦绣公司再审请求，依法撤销一审、二审裁定，指令江苏省镇江市中级人民法院（以下简称镇江中院）对本案进行审理。事实和理由：本案属于平等民事主体之间的财产纠纷，符合《中华人民共和国民事诉讼法》的受案范围，人民法院应当依法受理。一审、二审法院作出的驳回起诉裁定，适用法律错误。（一）探矿权属于用益物权，为响应《国务院关于加强地质工作的决定》（国发〔2006〕4号）和《江苏省政府关于加强地质工作的实施意见》（苏政发〔2006〕123号）“鼓励和促进各类社会资本参与矿产资源勘查”和“各类企业依法投资矿产勘查或有偿取得矿业权，承担投资风险，享受投资收益”的要求，地质三，地质三大队为加快勘查开发步伐引进锦绣公司作为勘查投资方进行合作勘查司为此投入了大量资金、人力和物力，取得了较好的探矿成果，得到了相关机关的确认。锦绣公司依法享有合作勘查探矿权的相应权益，该权益应当得到法律的保护，在受到侵害的情况下，有权通过民事诉讼程序请求人民法院予以裁判解决。（二）本案属于平等民事主体之间的侵权责任纠纷，符合《中华人民共和国民事诉讼法》的受案范围，人民法院应当依法受理。锦绣公司系民营公司，中宝公司系房地产开发公司，地质三，地质三大队为地勘单位普通的民事主体，具有平等的法律地位。《中华人民共和国民事诉讼法》第三条规定：“人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼。”因此，锦绣公司有权基于中宝公司的侵权行为所产生的损害赔偿提起民事诉讼。地质三。地质三大队已在先取得探矿权锦绣公司系在先取得合作勘查权。然而，中宝公司在未取得地质三大队和锦绣公司同意的情况下，擅自在案涉探矿区域违法进行施工建设，导致案涉矿权无法进行开发利用。这是中宝公司对地质三大队和锦绣公司合法权益的侵犯，属于平等民事主体之间的侵权责任纠纷，因此，本案完全符合人民法院受理民事诉讼的范围。 中宝公司答辩称：（一）二审裁定认定事实清楚，适用法律正确。本案目前的争议焦点在于是否属于人民法院民事诉讼受案范围，二审裁定作出了正确的判断，因压覆重要矿产资源的审批属于矿产资源行政主管机关行使的重要行政职权，不属于人民法院民事纠纷解决的范畴。（二）锦绣公司仅系债权投资人，无权提起用益物权的侵权诉讼。根据案件的基本事实，案涉句容市安基山铜矿区砂石山矿段详查探矿权的权利主体是第三人地质三大队，而非锦绣公司。本案的锦绣公司仅仅是地质三大队在联合勘探、合作开发事宜上的投资人，并不因为锦绣公司与地质三大队签订合作协议而成为探矿权人，其不具有提起本案用益物权侵权诉讼的主体资格。综上，锦绣公司在受理范围和起诉资格上都不符合受理条件，二审裁定认定事实清楚、适用法律正确，请求依法驳回再审请求。 句容市国土局答辩称：（一）二审裁定认定事实清楚，适用法律正确。本案目前的争议焦点在于是否属于人民法院民事诉讼受案范围，就此二审裁定作出了正确的判断，因压覆重要矿产资源的审批属于矿产资源行政主管机关行使的重要行政职权，不属于人民法院民事纠纷解决的范畴。（二）锦绣公司仅系债权投资人，无权提起用益物权的侵权诉讼。根据案件的基本事实，案涉句容市安基山铜矿区砂石山矿段详查探矿权的权利主体是第三人地质三大队，而非锦绣公司。本案的锦绣公司仅仅是地质三大队在联合勘探、何种开发事宜上的投资人，并不因为锦绣公司与地质三大队签订合作协议而成为探矿权人，其不具有提起本案用益物权侵权诉讼的主体资格。（三）句容市国土局作出的土地出让行为符合法律规定，不应承担责任。根据法律规定，压覆重要矿产资源审批的权力行使在于江苏省自然资源厅，而非句容市国土局。同时，根据《中华人民共和国土地管理法》等有关法律法规和规章的规定，句容市国土局经句容市人民政府批准后，依法组织开展了案涉地块的出让活动，本案所涉地块的国有土地使用权出让及出让合同，均合法有效。综上，锦绣公司在受理范围和起诉资格上都不符合受理条件，二审裁定认定事实清楚、适用法律正确，请求依法驳回再审请求。 地质三大队未提交答辩意见。 锦绣公司一审诉讼请求为：1．判令中宝公司向锦绣公司赔偿经济损失5000万元（暂定，以评估结论为准）；2．判令句容市国土局就第一项诉讼请求承担连带赔偿责任；3．判令中宝公司承担本案全部的诉讼费用，包括但不限于案件受理费、鉴定评估费、律师费等合理支出费用。 一审法院经审查认为，地质三，地质三大队享有的安基山铜矿砂石山矿段探矿权与中宝公司的建设项目是否构成压覆以及是否同意压覆均属国务院授权部门的行政审查范围民法院民事案件的审查范围，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第三项、第一百五十四条第一款第三项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》第二百零八条第三项规定，一审法院裁定：驳回锦绣公司的起诉。 锦绣公司不服一审裁定，向江苏高院提起上诉。锦绣公司上诉请求：撤销一审裁定，指令镇江中院继续审理本案。事实与理由：（一）一审裁定适用法律错误。本案属于平等民事主体之间的财产纠纷，符合《中华人民共和国民事诉讼法》规定的受案范围。1.探矿权属于用益物权，应当依法受到保护。锦绣公司与探矿权人地质三大队签订有《联合勘探合同书》，是探矿权的合作勘查方，故所享有的勘查权益同样应受法律保护。2.锦绣公司系民营矿业公司，中宝公司系房地产开发公司，地质三，地质三大队系国有地勘事业单位普通民事主体，享有平等的法律地位。一审法院已经查明，地质三，地质三大队已在先取得探矿权司在先取得合作勘查权，但中宝公司却在未取得地质三大队和锦绣公司同意的情况下，在案涉探矿权区域内违法施工建设，导致探矿权无法开发利用。究其实质是中宝公司对锦绣公司合法权益的侵犯，此属于平等民事主体之间的侵权责任纠纷，符合人民法院受理民事案件的范围。3.建设项目压覆矿产资源的审批，系行政机关在建设项目实施前，就项目实施对地下所涉矿产资源影响情况的一种行政审批，此并非就纠纷进行处理，故该审批不属于《中华人民共和国民事诉讼法》第一百二十四条第三项规定的“依照法律规定，应由其他机关处理的争议”的情形。4.建设项目压覆矿产资源的审批，系行政审批，不属于诉讼前置程序，一审法院不能以此阻却锦绣公司的诉讼程序。（二）从最高人民法院发布的相关案例可见，压覆矿产资源纠纷属于人民法院的受案范围。 中宝公司辩称，1.案涉探矿权是地质三大队独立取得，虽然锦绣公司和地质三大队签订了《联合勘探合同书》，但其仅是探矿权开发事务的投资人，其无权提起本案用益物权的侵权诉讼。2.一审裁定正确。中宝公司是通过句容市国土局的招拍挂流程依法取得国有建设用地使用权。案涉土地使用权和地质三大队的探矿权之间确实存在位置重叠，但不存在“压覆”的事实。根据《中华人民共和国矿产资源法》第三十三条和《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发［2010］137号）的规定，压覆是一项行政许可，包括了侵权的认定，能够压覆的决定等内容，依法应由省级国土资源主管部门行使。锦绣公司错误理解“压覆”的概念，混淆了重叠和侵权的区别，也造成司法权和行政权的冲突。综上，请求驳回锦绣公司的上诉，维持一审裁定。 地质三大队述称，同意锦绣公司的上诉意见。 句容市国土局述称，1.地质三大队是探矿权人，探矿权的取得是行政许可，并不因为锦绣公司和地质三大队签订有合作协议锦绣公司即具有探矿权。2.中宝公司的土地使用权与地质三大队的探矿权的重叠是否构成压覆，如构成压覆应采取何种方式处理，均需要由江苏省国土资源厅作出处理决定，此属于行政行为。据此，一审裁定正确，请求予以维持。 二审庭审中，锦绣公司提交了其从江苏省政务服务网打印的1份材料，以证明建设项目压覆重要矿产资源的审批是关于同意压覆与否的认定，而非确认压覆是否形成；压覆矿产资源的查询和审批是中宝公司在取得建设用地使用权及进行建设项目施工时必须履行的法定义务；中宝公司在向国土部门提出建设项目压覆重要矿产资源的审批申请时，应提交锦绣公司是否同意压覆的意向性表示，此是其提出申请的必备要件。 中宝公司提供了从江苏省政务服务网打印的2份材料，以证明建设项目压覆重要矿产资源的审批属于行政许可事项。 因本案当事人对上述证据的真实性均无异议，故二审法院对其真实性予以确认，但上述证据与本案争议焦点没有必然联系，故二审法院对其关联性不予确认。 二审法院审理查明：1.地质三大队领取的矿产资源勘查许可证载明其为探矿权人，证号为T32120081202019060，勘查面积为0.73平方公里。2.江苏省国土资源厅根据国土资源部《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资[2010]137号）于2013年12月18日下发《关于进一步规范江苏省建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（苏国土资规发［2013］4号），第二条的内容为：（一）除土地利用总体规划确定的城市（镇）建设用地范围内已办理压覆矿产资源储量预登记的建设项目外，项目建设单位应向省厅提交查询压覆重要矿产资源情况的申请。省厅委托省地质资料馆具体办理拟建项目所在地区的矿产资源规划、矿产资源分布和矿业权设置情况查询业务。（二）不压覆重要矿产资源的，由省厅直接出具未压覆重要矿产资源的证明；压覆重要矿产资源的，由省厅书面通知项目建设单位。项目建设单位应根据有关工程建设规范确定建设项目压覆重要矿产资源的范围，委托具有相应地质勘查资质的单位编制建设项目压覆重要矿产资源评估报告。（三）项目建设单位向省厅提出压覆重要矿产资源审批申请后，由省厅组织有关专家对建设项目压覆重要矿产资源评估报告进行论证并作出是否同意压覆的审查意见。同意压覆的，项目建设单位应将其评估报告报送省矿产资源储量评审中心进行矿产资源储量评审，评审结果报省厅备案省厅凭建设项目压覆重要矿产资源的申请、压覆重要矿产资源评估报告评审备案证明，出具压覆重要矿产资源的批复；不同意压覆的，省厅书面通知项目建设单位改址。3.江苏省国土资源厅于2016年11月4日就中宝公司《关于查询句容市宝华镇亭华路西侧局部地块建设项目压覆重要矿产资源的申请》出具《关于句容市宝华镇亭华路西侧局部地块工程项目压覆重要矿产资源情况的更正告知函》（苏国土资矿函［2016］17－1号），意见为：（1）拟建的句容市宝华镇亭华路西侧局部地块建设项目选址压覆“江宁县安基山铜矿区”1个重要矿产资源的上表矿区、压覆“江苏省句容市安基山铜矿区砂石山矿段详查”“江苏省南京市江宁区安基山铜矿区深部普查”2个重要矿产资源的探矿权。为保护重要矿产资源，该厅要求项目改址。（2）若确因项目建设需要，中宝公司应根据该工程确定的范围及安全保护距离，编制建设项目压覆重要矿产资源评估报告，据此向该厅提出压覆重要矿产资源申请，由该厅组织开展建设项目压覆重要矿产资源评估报告论证后，决定是否同意压覆。4.地质三大队于2018年9月29日以句容市国土局为被告向江苏省句容市人民法院提起行政诉讼，诉讼请求包括：确认句容市国土局在未经核查并批准压覆句容市安基山铜矿区砂石矿段详查项目的前提下，向中宝公司出让句容市宝华镇宝龙大道西侧局部24号地块、亭华路西侧12、13号地块建设用地使用权的行政行为违法；撤销句容市国土局与中宝公司就出让上述地块分别签订的《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》和《国有建设用地使用权出让合同》。江苏省句容市人民法院已于2018年10月9日立案，案号为（2018）苏1183行初58号。 二审阶段，二审法院前往江苏省自然资源厅（即原江苏省国土资源厅）进行调查，该厅确认中宝公司已经向其提出建设项目压覆重要矿产资源的审批申请，该厅已经组织专家对中宝公司提交的论证报告进行审查，专家意见为，建议该厅同意对拟建项目涉及的探矿权不作压覆处理，但该厅尚未批复。 二审庭审中，双方认可就建设单位向国土管理部门提出的建设项目压覆重要矿产资源的审批申请，国土管理部门可能有三种处理结果：一是同意压覆，但建设单位需要和矿业权人签订补偿协议；二是不同意压覆，要求建设项目改址；三是不作压覆处理。 二审法院认为，本案尚不符合人民法院受理民事诉讼的条件和范围。锦绣公司提起本案诉讼系认为中宝公司在取得的建设用地使用权所涉土地上拟建设项目压覆了地质三大队持有的探矿权证所涉区域的重要矿产资源，其系地质三大队的合作方，故中宝公司应向其承担侵权赔偿责任。锦绣公司提起本案诉讼的前提应是中宝公司侵犯地质三大队探矿权的事实已经得到确认，而该事实的确认并非人民法院的职权范围。虽然江苏省国土资源厅依据中宝公司的查询申请出具的《关于句容市宝华镇亭华路西侧局部地块工程项目压覆重要矿产资源情况的更正告知函》中确认中宝公司拟建项目选址压覆了“江苏省句容市安基山铜矿区砂石山矿段详查”重要矿产资源的探矿权，但该函件亦告知“若确因项目建设需要，中宝公司应根据该工程确定的范围及安全保护距离，编制建设项目压覆重要矿产资源评估报告，据此向该厅提出压覆重要矿产资源申请，由该厅组织开展建设项目压覆重要矿产资源评估报告论证后，决定是否同意压覆”。而从本案二审调查情况可见，中宝公司已经根据上述告知内容委托相关机构编制评估报告，并向江苏省国土资源厅提出建设项目压覆重要矿产资源的审批申请，该厅业已受理，且已组织专家对报告进行审查，专家也给出了建议该厅同意对拟建项目涉及的探矿权不作压覆处理的意见。因建设项目压覆重要矿产资源的审批属于行政许可的范围，在江苏省国土资源厅尚未就中宝公司的审批申请作出批复，即该厅的审批意见尚不确定的情况下，本案尚不符合人民法院受理民事诉讼的条件和范围，故一审法院裁定驳回锦绣公司提起的本案诉讼，并无不当。况且，探矿权人地质三大队已经提起行政诉讼，要求确认句容市国土局向中宝公司出让案涉建设用地使用权的行政行为违法，且要求撤销句容市国土局和中宝公司签订的《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》《国有建设用地使用权出让合同》。而该起行政案件的处理结果也将影响锦绣公司所主张的侵权事实的认定。综上，锦绣公司的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条的规定，二审法院裁定：驳回上诉，维持原裁定。 本院再审查明的事实与二审查明的事实一致，予以确认。 本院再审认为，本案争议焦点为锦绣公司的起诉是否属于人民法院民事诉讼受案范围。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条的规定，当事人的起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实、理由；（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。本案中，锦绣公司起诉认为地质三大队及锦绣公司均已在先取得探矿权及合作勘查权，中宝公司取得地质三大队和锦绣公司合作探矿区域的建设用地使用权并进行施工建设，致使案涉探矿权无法进行开发利用，损害了锦绣公司合法民事权益，且地质三大队作为本案第三人同意锦绣公司诉请。故本案属于平等民事主体之间的财产损害赔偿纠纷，锦绣公司的起诉符合人民法院民事诉讼受理条件。一审、二审法院将自然资源主管部门是否作出压覆审批作为本案受理的前置条件，并据此驳回锦绣公司的起诉，适用法律错误，本院予以纠正。 依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第二项、第一百七十一条之规定，裁定如下： 一、撤销江苏省高级人民法院（2018）苏民终1378号民事裁定及江苏省镇江市中级人民法院（2017）苏11民初428号民事裁定； 二、指令江苏省镇江市中级人民法院对本案进行审理。 审判长  贾清林 审判员  肖宝英 审判员  李 涛 二〇二〇年十二月二十六日 法官助理徐阳 书记员李逸