浙江省金华市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙07行终888号上诉人（原审原告）宗裕建，男，1966年7月16日出生，汉族，住义乌市。委托代理人厉阳平，浙江振进律师事务所律师。被上诉人（原审被告）义乌市自然资源和规划局，住所地义乌市宾王路**。法定代表人鲍建平，局长。出庭行政负责人陈小宝，义乌市自然资源和规划局副局长委托代理人滕菲。委托代理人金京华，浙江纵伸律师事务所律师。被上诉人（原审被告）义乌市人民政府，住，住所地义乌市县前街**/div>法定代表人王健，市长。委托代理人吴晓聪。原审第三人王春菊，女，1930年4月5日出生，汉族，住义乌市。原审第三人宗裕辉，男，1953年8月28日出生，汉族，住绍兴市越城区。原审第三人宗裕民，男，1956年9月28日出生，汉族，住义乌市。原审第三人宗裕铨，男，1963年5月1日出生，汉族，住义乌市。原审第三人宗裕尧，男，1971年4月4日出生，汉族，住义乌市，现住义乌市。宗裕建诉义乌市自然资源和规划局、义乌市人民政府不动产行政确认及行政复议一案，宗裕建不服浙江省义乌市人民法院（2020）浙0782行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，并于2020年10月15日传唤各方当事人进行了调查询问。本案现已审理终结。原审法院经审理认定，宗章法（已故）与王春菊夫妇生育有五个儿子，即原告宗裕建、第三人宗裕辉、宗裕民、宗裕铨、宗裕尧。1954年4月，宗章法与宗志淾签订土地绝卖契约，宗志淾将1951年义乌县土地房产所有证第6361号登记在其名下的位于宗宅村中央分屋沿一分二厘五毫地（东：路；南：天井基；西：宗祖甲屋；北：宗祖甲基，下称讼争宗地）绝卖给宗章法。嗣后，宗章法在讼争宗地上建造了简易房屋。2013年，原告宗裕建向政府相关部门提出申请，要求对讼争宗地予以确权，并出具了集体土地建设用地使用权权属来源情况说明。该情况说明经稠城街道宗宅村民委员会、稠城街道福田工作片、稠城街道办事处审核，确认讼争宗地占地面积42.29平方米。2015年1月27日，浙江省第一测绘院航测与遥感一分院对讼争宗地上的建筑物情况出具说明：根据1984年影像图片，位于义乌市宗宅村内（3249115.0，510744.2）处，根据影像判读经验，有基本倒塌的建筑物（面积约40平方米）。被告义乌市自然资源和规划局依据上述事实对讼争宗地进行审核确权，并于同年1月29日在义乌商报刊登公告，审核面积为42.29平方米。公告期满后，被告义乌市自然资源和规划局于2015年2月13日作出义土确（2015）字第007号关于土地使用权审核意见的函，确认了宗章法户对讼争宗地享有集体土地使用权面积42.29平方米。嗣后，被告义乌市自然资源和规划局收到群众实名举报，称该宗地上的房屋系近十年内所建，属违法建筑物。为此，被告义乌市自然资源和规划局对讼争宗地上的房屋建筑情况、权属来源依据等重新进行了调查核实。经查阅档案、宗宅村1984年现状图、航片检测图等材料，发现讼争宗地在1951年、1955年、1975年、1980年、1984年、1992年等时间点均没有房屋。2019年5月27日，被告义乌市自然资源和规划局告知原告拟撤销义土确（2015）字第007号关于土地使用权审核意见的函。经被告义乌市自然资源和规划局组织听证，于同年7月15日作出关于撤销福田街道宗宅村宗章法户土地使用权审核意见的函，撤销了义土确（2015）字第007号关于土地使用权审核意见的函。原告宗裕建对被告义乌市自然资源和规划局的撤销行为不服，向被告义乌市人民政府申请行政复议。2019年11月7日，被告义乌市人民政府作出义政复（2019）第503号行政复议决定书，维持了被告义乌市自然资源和规划局作出的行政行为。原告宗裕建仍不服，遂向本院提起行政诉讼。另查，讼争宗地位于宗章法自建房屋的南面。根据义乌市农民宅基地证复录件记载，宗章法户经审批取得130.1平方米宅基地，于1980年建成房屋四间。该四间房屋位于宗宅村后山头，其四靠中的南靠为空基。1990年，宗章法申请上述四间房屋的土地登记。1992年4月27日，义乌市人民政府给宗章法颁发了4554号集体土地建设用地使用权证。从该宗地的地籍档案资料显示，该四间房屋四靠中的南靠也为空基。1996年，宗章法去世。又查，讼争宗地上的房屋因宗宅村旧村改造需要，于2015年与宗宅村委会签订协议后拆除。原审法院认为，本案争议的焦点有两个：一是被告义乌市自然资源和规划局作出的撤销义土确（2015）字第007号关于土地使用权审核意见的行政行为是否合法？二是被告义乌市人民政府作出的行政复议决定是否合法？关于第一个争议焦点，被告义乌市自然资源和规划局在收到群众的信访举报后，对讼争宗地上的房屋建筑情况、权属依据等重新进行调查，并组织当事人进行听证。经查证属实，发现讼争宗地在1951年至1992年间的若干个时间节点上，均没有房屋。结合讼争宗地上房屋的现状，可认定宗章法户在上世纪九十年代初期申请土地登记时，讼争宗地上并不存在房屋。据此可知，讼争宗地上的房屋是1992年颁证后建造，未经办理用地和房屋建造的相关手续。被告义乌市自然资源和规划局于2015年2月13日作出义土确（2015）字第007号关于土地使用权审核意见，将讼争宗地确权给宗章法户所有系主要证据不足。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权”和《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十条“已建的建筑物、构筑物，需要重建、扩建的，应当符合土地利用总体规划确定的用途和城市规划、村庄和集镇规划，并依法重新办理规划、用地审批手续”的规定，被告义乌市自然资源和规划局作出撤销原行政行为并无不当。被告义乌市人民政府作出的行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。综上，原告宗裕建的诉讼请求缺事实和法律依据，应予驳回。第三人王春菊、宗裕辉、宗裕民、宗裕铨、宗裕尧经合法传唤无正当理由拒不到庭应诉，不发生阻止案件审理的效果。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款之规定，判决：驳回原告宗裕建的诉讼请求。案件受理费50元，由原告宗裕建负担。上诉人宗裕建上诉称：一、两被上诉人的行政行为没有事实依据，也缺乏证据的支持。本案讼争土地是上诉人的父亲在1955年合法取得，证件手续都齐全。而根据1975年、1984年两张航拍图的说明来看，明确的是地上有0.6米建筑物，显然能够说明讼争土地上七八十年代都是有建筑的。另外，从2013年被上诉人义乌市自然资源和规划局实地走访调查的询问笔录中来看，讼争土地上是有房屋的，年久失修倒塌后重新修建。2015年村集体向市国土局的申请报告中也明确，房屋是在九十年代初建成，2012年经过村、工作片、街道三级部门和土管所确认。至于被上诉人提供的宅基地复录件、1984年现状图、1992年宗地档案，都是被上诉人义乌市自然资源和规划局单方面收集制作的，上诉人一家都不知情，宅基地证和宗地档案之前也从未发放给上诉人。而且，里面说讼争土地是空基，这显然与村民的笔录和村集体的申请书上载明的事实不符。即便是航拍图也至少显示是有建筑，就算是倒塌了，与空基也是两个概念。所以，被上诉人义乌市自然资源和规划局以讼争土地上没有房屋为由作出本案行政行为，被上诉人义乌市人民政府据此作出行政复议决定，都是没有事实依据和证据支持的。二、两被上诉人适用《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条和《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十条，作出本案行政行为属于适用的法律、法规错误。首先，确定土地所有权和使用权的若干规定出台的时间是1995年，浙江省实施土管法的办法出台时间更晚，是在2000年。而本案讼争土地最早在1955年取得，上面的房屋即便在倒塌后重新建筑最晚也是在1992年。也就说当本案房屋重新翻建的时候，这两部规范性文件还没有出台。根据法不溯及既往的原则，被上诉人作出行政行为所依据规范文件不能适用于本案。其次，即便要适用确定土地所有权和使用权的若干规定的第五十二条，也应当适用该条第二句，而非第一句。第一句的情形是两年以上未恢复的不予确权，而本案讼争土地使用权早在1955年就已经明确了归属，并且在2015年又经被告义乌市自然资源和规划局重新确认了，是属于已经确定了使用权的情形。那么，就应当适用该条的后面第二句，先由村集体上报人民政府，批准后是进行注销土地登记，土地由集体收回，而不是直接由被上诉人义乌市自然资源和规划局直接撤销。当然要适用该条的第二句，前提也应该是两年以上未恢复使用，结合该文件是1995年出台，那么这里的两年应该是1995年之后两年以上未恢复的情形，而不能溯及到该文件出台前的情形。也就是说，只要被告不能证明本案讼争土地在1995年之后有倒塌、拆除两年以上未恢复使用的，就不能适用该条。最后，如果要适用浙江省实施土管法的办法第四十条，那么恰恰应该确认讼争土地的使用权归属于上诉人的父亲。上诉人的父亲利用讼争土地自1955年开始就符合规划，倒塌翻建是在八十年代末九十年代初，当时并没有严格的用地审批手续。更何况，从2015年村集体向国土局申请报告上反映，翻建房屋在后来也进行了重新审批的手续，那么根据该条就要及时批准。综上，两被上诉人作出本案行政行为并无事实与证据的支持，适用法律、法规也是错误。另补充意见：1992年确权的时候没有对本案讼争土地权属进行查实，并进行登记，对此义乌市自然资源和规划局存在明显行政不作为。在2013年义乌市自然资源和规划局经过调查、核实，经过宗宅村集体、福田工作片区、稠城街道、国土所等部门核实之后确认讼争土地归属于宗章法，义乌市自然资源和规划局的这个行为是对于原先不作为行为的改正，是合法、有效的。之后作出撤销的行为恰恰是不当的。请求：1、撤销义乌市人民法院（2020）浙0782行初23号行政判决书，改判支持上诉人的全部诉讼请求。2、本案一、二审诉讼费由两被上诉人承担。被上诉人义乌市自然资源和规划局辩称：在原审的答辩基础上，补充意见：一、上诉人的上诉理由依法不能成立，原审认定事实清楚，证据充分，程序合法，判决结果正确。二、被诉行政行为认定的事实清楚、证据充分。首先，在作出案涉《关于土地使用权审核意见的函》后，经群众来信举报该宗地上房屋为近十年内所建的违法建筑。为此，对该宗地的房屋建筑情况、权属来源依据等重新进行了调查核实。该宗地北靠本户1992年已登记宗地，经查阅该登记宗地档案，其四靠中的南靠为空基；其登记依据为《宅基地证复录件》，复录件记载房屋建于1980年，宅基地四靠中南靠为空基。根据浙江省第二测绘院提供的1975年航片检测图，显示当时为空地，没有建筑物，村1984年现状图上也显示为空地。其次，从该宗地土地使用权审核时提供的权属来源依据为1951年土地证和具结书来看，宗章法1951年土地证中记载1955年买来的是“地”，并非房屋；具结书证明次年建成平房屋，在八十年代初倒塌后建回，但根据房屋建筑情况，结合1951年土地证、1975年航片检测图、村1984年现状图和本户已登记宗地的档案来看，该宗地在1951年、1955年、1975年、1980年、1984年、1992年等时间点均没有房屋。因此，该宗地上房屋建成时间要晚于土地登记时间。由此可见，具结书证明的内容与客观事实不符，省第一测绘院航测与遥感一分院根据影像判读经验出具的情况说明内容与上述材料显示的事实不符，也无法进行印证。综上，答辩人决定撤销义土确（2015）字第007号《关于土地使用权审核意见的函》对宗章法户有关土地使用权的审核意见，系正确。三、被诉行政行为程序合法，依据充分，处理结果并无不当。因该宗地并没有“原房”，相关材料证明在1951年到1992年等时间点均没有房屋，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条：“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权”和《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十条：“已建的建筑物、构筑物，需要重建、扩建的，应当符合土地利用总体规划确定的用途和城市规划、村庄和集镇规划，并依法重新办理规划、用地审批手续”的规定，2019年5月27日答辩人作出《关于撤销福田街道宗宅村宗章法户土地使用权审核意见的函》。综上，请依法驳回上诉，维持原判决。被上诉人义乌市人民政府辩称：一、答辩人作出的行政复议决定事实清楚，适用法律、法规正确。义乌市自然资源和规划局作出的关于撤销福田街道宗宅村宗章法户土地使用权审核意见的函，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。因此，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定作出的维持决定正确。二、答辩人作出的行政复议决定程序合法。2019年9月11日，上诉人提起行政复议申请，同月15日，答辩人依法作出受理决定。2019年11月7日，答辩人作出行政复议决定书，并交付邮寄。综上，请求法院驳回上诉人的上诉请求。原审第三人宗裕辉述称：土地合法使用权国土局没有否认，1992年我们没有拿到置换确权书，2015年确权也是符合法律规定的，是合法的。1992年当时丈量的人没有问过我父母讼争土地的实际情况。讼争地上的房屋多次建造，多次倒塌，倒塌后又建造，建造资金是我出资的。房屋是简易杂货间，一直都是在使用的。义乌市自然资源和规划局没有把期间房屋倒塌的问题调查进去。北面房屋一楼二楼都与讼争房屋有通道门相通。使用权应该确认。义乌市自然资源和规划局2015年的确权是合法合理，符合事实的。原审第三人王春菊、宗裕民、宗裕铨、宗裕尧未提述辩意见。二审中上诉人宗裕建向本院提交如下证据：1、照片，证明讼争土地上建造房屋的状况，二楼在建造时故意开了门口，讼争土地使用权归属宗章法的事实。2、义乌市国土资源局信访事项答复意见书义土资访答复（2015）1-74号，证明义乌市国土资源局执法不一，对宗丰成户1995年2月批准建房用地面积75平方米未按《确定土地所有权和使用权的若干规定》关于“空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地不确定土地使用权”之规定执行，对超建52平方米土地以罚代批，违规违法执行。3、协议书及宗裕民向村两委提出的建房申请，证明案涉宗地上一直来都建造有房屋的事实。两被上诉人对上诉人提交的证据提出如下质证意见：对证据1真实性无异议，证明目的有异议。本案所涉的应该是照片的左侧一层红砖平房，右侧的两层系92年登记的房屋。现在上诉人主张一层红砖平房土地使用权是没有任何法律依据的，根据目前材料来看该平房没有任何合法手续，谈不上土地使用权之说。对证据2本身真实性无异议，对证明目的有异议，与本案无关联性。对证据3，一、对1992年签订的协议书真实性、合法性无异议，关联性有异议。该份协议书所显示1992年宗章法户将泥墙退让三米，协议内未涉及房屋具体四靠及面积大小，也未说明该泥墙为天井庭院墙或是房屋主体墙，无法与案涉房屋进行四至对应，且协议行为发生于1992年，因而无法证明案涉房屋已于1982年前存在的事实，与本案无关联性。二、对1998年的拆扩建申请真实性无异议，合法性、关联性均有异议。1988年《土地管理法》明确，农村居民建住宅使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。该申请，仅经过村两委同意，合法性存在异议。该申请中未涉及改扩建房屋的具体四靠，无法与案涉房屋进行四至对应，且拆改行为发生于1998年，亦无法证明案涉房屋已于1982年前已存在的事实，与本案无关联性。原审第三人宗裕辉对上诉人提交证据无异议。原审第三人王春菊、宗裕民、宗裕铨、宗裕尧未提质证意见经质证，本院对上诉人提交证据的真实性予以认定。二审中其他各方当事人均未提交新的证据。经审理，对原审法院认定的事实，本院予以确认。本院认为，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定，空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十条规定，已建的建筑物、构筑物，需要重建、扩建的，应当符合土地利用总体规划确定的用途和城市规划、村庄和集镇规划，并依法重新办理规划、用地审批手续。本案中，案涉土地为集体土地，上诉人宗裕建2013年以讼争土地50年代购买并建造一层平房，80年代倒塌后重建为由向政府相关部门提出申请确权，本案审理过程中作为原告兄长的原审第三人宗裕辉明确陈述案涉房屋建造于2000年左右，此前该地块曾多次建造多次倒塌，2000年建造之前已倒塌2、3年左右。另上诉人亦未能提交证据证明2000年左右重新建造案涉房屋时取得了合法审批手续。故被上诉人义乌市自然资源和规划局作出《关于撤销福田街道宗宅村宗章法户土地使用权审核意见的函》的行政行为并无不当。义乌市人民政府所作复议决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人宗裕建负担。本判决为终审判决。审 判 长 单晓剑审 判 员 张淑英审 判 员 徐青雅二〇二〇年十二月十四日代书记员 余美子