西安铁路运输法院     行政判决书     （2020）陕7102行初2278号     原告杨志海，男，1955年6月2日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区。   委托代理人毛利娟，北京市农权律师事务所律师。   委托代理人连明钢，北京市农权律师事务所实习律师。   被告西安市长安区子午街道办事处，住所地西安市长安区。   负责人王晓钟，主任。   委托代理人王范蔷，街办副主任。   委托代理人栾莹，陕西帝意律师事务所律师。   原告杨志海因要求撤销被告西安市长安区子午街道办事处（以下简称子午街办）作出的长子决字[2020]第CZ03号《责令限期拆除决定书》，向本院提起行政诉讼，本院于2020年10月10日立案后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月18日公开开庭审理了本案。原告杨志海及其委托代理人毛利娟、连明钢，被告子午街办副主任及委托代理人王范蔷、委托代理人栾莹到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。   原告杨志海诉称，2020年8月31日，被告子午街办在没有职权且违反程序的情况下，向原告杨志海下发《责令限期拆除决定书》，认定原告的房屋为违法建筑，并责令原告限期拆除，原告认为被告的行为严重损害了原告的合法权益，诉至本院，请求：1.撤销被告作出的《责令限期拆除决定书》；2.诉讼费用由被告承担。   原告杨志海向本院提交以下证据：   1.王庄乡人民政府关于西水寨“村民住宅工程实施方案”报告的批复；   2.增补申请；   3.宅基地使用证；   以上证据证明原告对宅基地以及房屋具有合法的使用权和所有权。   4.责令限期拆除决定书（长子决字[2020]第CZ03号），证明被告违法作出限期拆除决定的行政行为。   被告子午街办辩称：一、被告子午街办向原告杨志海作出的《责令限期拆除决定书》（长子决字[2020]第CZ03号），其法律效力因已被后续的行政行为所吸收、覆盖，被告作出《责令限期拆除决定书》的行政行为已经演变为后续行政行为的条件、程序和环节，不具有可诉性。被告子午街办于2020年8月31日向原告送达《责令限期拆除决定书》，责令原告杨志海自行拆除涉案违法建设，同时告知原告逾期不拆除的，被告将依法进行拆除。经被告子午街办催告后，原告杨志海未自行拆除涉案违法建设。2020年9月2日，被告作出并向原告送达《执行公告》(长子公告字[2020]第CZ03号），再次要求原告自行拆除违法建筑，并告知原告在规定期限内不履行拆除义务，被告将依法拆除。2020年9月4日，被告向原告作出并送达《执行决定书》(长子执字[2020]第CZ03号），决定拆除原告位于西安市长安区XX街XX村XX组土地上的违法建筑。被告子午街办于2020年8月31日向原告杨志海作出并送达的涉案《责令限期拆除决定书》，系被告在查处原告违法建设的过程性行政行为，其法律效力已被后续的行政行为所吸收、覆盖，是后续行政行为的条件、程序和环节，依法不具有可诉性。另，原告完全可以提起对最终行政行为之诉实现其诉讼目的，原告诉请撤销最终行政行为作出前形成的法律文书的行为，不仅增加了行政机关和当事人的诉累，而且浪费了大量的司法资源。人民法院有责任通过审判引导当事人正确开展诉讼活动，保障正常有序的行政管理和司法秩序。二、被告作出的《责令限期拆除决定书》（长子决字[2020]第CZ03号），证据确凿，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国XX乡规划法》第四十一条第三款、第六十五条、《西安市XX镇规划管理规定》第三十八条、第四十条之规定，本案原告的涉案房屋位于西安市长安区XX街XX村，被告对该区域范围内的违法建设有权依法查处。2020年8月，被告接到群众举报，原告在西安市长安区XX街XX村XX组建设房屋的行为，涉嫌违反《中华人民共和国XX乡规划法》第四十一条、《西安市XX乡规划条例》第五十四条、《陕西省乡村规划建设条例》第二十六条、第三十八条的规定。为进一步查明事实，被告于2020年8月27日向原告送达《调查通知书》（长子违调字[2020]第CZ03号），要求原告提供（一）土地权利证明文件；(二）乡村建设规划许可证；(三）其它证明材料。经被告调查核实，原告在未取得乡村建设规划许可证的情况下，违反相关法律规定，在位于西安市长安区XX街XX村XX组土地上建设建筑物。2020年8月29日被告向原告送达《限期改正通知书》（长子限改字[2020]第CZ03号），要求原告自行改正违法行为。由于原告拒不改正违法行为，被告向原告送达《责令限期拆除告知书》（长子告字[2020]第CZ03号），告知原告杨志海被告拟决定责令其限期自行拆除涉案违法建设。2020年8月31日，被告根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十五条、《陕西省乡村规划建设条例》第五十条、《西安市XX乡规划条例》第七十二条规定，向原告送达涉案《责令限期拆除决定书》，要求原告自行拆除违法建设，同时告知原告，逾期不拆除的，被告将依法进行拆除。2020年9月1日，被告向原告送达《催告通知书》（长子催告字[2020]第CZ03号），就前述《责令限期拆除决定书》要求原告履行义务进行催告。后，被告向原告送达《执行公告》（长子公告字[2020]第CZ03号），再次要求原告自行拆除违法建筑，同时告知如不履行拆除义务，被告将依法拆除。2020年9月4日，在原告拒不履行自行拆除违法建筑义务的情况下，被告向原告送达《执行决定书》（长子执字[2020]第CZ03号），决定拆除涉案违法建设，并告知原告申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。因此，原告涉案房屋在建设前未取得乡村建设规划许可证，被告认定原告违反《中华人民共和国XX乡规划法》第四十一条第三款、第六十五条，《陕西省乡村规划建设条例》第二十六条、第三十八条，《西安市XX乡规划条例》第五十四条规定，向原告作出责令限期拆除决定的行为，证据确凿、适用法律法规正确、程序合法，充分保障了原告的合法权益，依法应予维持。综上所述，2020年8月31日，被告子午街办作出责令限期拆除决定后，又依法作出了具有强制执行实体内容的执行决定，因此，2020年8月31日，被告子午街办作出的责令限期拆除决定书，仅是对违法行为进行查处过程中的一个执法环节，是阶段性、过程性的行为，不是最终的处理结果，不具有可诉性；同时被告子午街办作出的《责令限期拆除决定书》事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法；原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求法院根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款、第六十九条规定，依法驳回原告起诉。   被告子午街办向本院提交以下证据：   1.《调查通知书》及送达照片、视频；   2.《限期改正通知书》及送达照片、视频；   3.《责令限期拆除告知书》及送达照片、视频；   4.《责令限期拆除决定书》及送达照片、视频；   5.《催告通知书》及送达照片、视频；   6.《执行公告》及送达照片、视频；   7.《执行决定书》及送达照片、视频。   以上证据证明原告涉案房屋在建设前未取得乡村建设规划许可证，被告认定原告违反《中华人民共和国XX乡规划法》第四十一条第三款、第六十五条，《陕西省乡村规划建设条例》第二十六、三十八条，《西安市XX乡规划条例》第五十四条规定，向原告作出责令限期拆除决定后，原告拒不履行拆除义务，被告根据《中华人民共和国行政强制法》作出执行决定，证据确凿、适用法律法规正确、程序合法，充分保障了原告的合法权益。被告向原告作出的《责令限期拆除决定书》送达原告之后，被告又陆续作出了相关的行政行为，其法律效力因已被后续的行政行为所吸收、覆盖，演变为后续行政行为的条件、程序和环节，不具有可诉性，依法应驳回起诉。   经庭审质证，原告杨志海对被告子午街办提交证据的真实性认可，合法性、关联性均不认可，认为法不溯及既往，被告认为原告房屋违反XX乡规划法、是违法建筑不能成立，在实体违法的情况下，被告作出的涉案责令限期拆除决定应当予以撤销，且责令限期拆除决定书是被告对原告房屋作出的行政决定，原告收到责令限期拆除决定书后在规定的期限内已经提起行政诉讼，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定，不符合被告作出强制执行决定的条件，而被告作出的后续执行公告、执行决定书等，是按照原告不履行决定又不诉讼的情况作出的，并不是对行政行为的覆盖，并且被告已经明确告知了原告具有提起行政诉讼的权利，因此本案属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的行政诉讼受案范围。   被告子午街办对原告提交证据1的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可；对证据2-3真实性、合法性认可，对关联性及证明目的不认可，认为被告并未否认原告杨志海宅基地的合法性，但根据XX乡规划法相关法律法规规定，农村村民建设住宅应当依法办理规划建设手续取得乡村建设规划许可证，而原告在建设房屋过程中，并未按照法律要求办理相关建设规划手续因此其为违法建设；对证据4真实性、合法性、关联性认可，证明目的不认可，认为被告作出涉案责令限期拆除决定具备相应的法定职权，履行了相应法定程序，合法有效。   本院对原、被告提交的证据认证如下：对原、被告提交的全部证据，因其来源合法、内容真实，与本案诉争事项具有关联性，本院对其真实性予以确认。   经审理查明，原告杨志海系西安市长安区XX街XX村XX组村民。1990年4月27日原长安县土地管理局向其颁发《宅基地使用证》，宅基地面积叁分柒厘柒。后原告在该宅基地上建有房屋一处。原告未提交该房屋在建设时按照法定程序办理宅基地审批及乡村建设规划许可手续的证据。2020年8月27日被告子午街办作出《调查通知书》，通知原告在一日内提交土地权利证明文件、乡村建设规划许可证及其他证明材料；2020年8月29日作出《限期改正通知书》，通知原告自通知书送达之日起一日内自行拆除涉案违法建筑物；2020年8月30日作出《责令限期拆除告知书》，载明拟决定责令原告限期自行拆除涉案违法建设，并告知其可在一日内向被告提出书面陈述、申辩意见；2020年8月31日，被告向原告作出《责令限期拆除决定书》，内容为：“经调查核实，你（单位）在未取得乡村建设规划许可证的情况下，在位于西安市长安区XX街道办事处XX村XX组土地上建设的建筑物，违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十一条、《西安市XX乡规划条例》第五十四条、《陕西省乡村规划建设条例》第二十六、三十八条的规定，属违法建设。根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十五条、《陕西省乡村规划建设条例》第五十条、《西安市XX乡规划条例》第七十二条之规定，我办决定如下：责令你（单位）于2020年8月31日之前自行拆除上述违法建设。逾期不拆除的，我办将依法进行拆除，拆除过程中发生的相关费用，由你（单位）承担。如不服本决定，你（单位）可在本决定书送达之日起六十日内向西安市长安区人民政府申请行政复议，也可在本决定书送达之日起六个月内向西安铁路运输法院提起诉讼。复议、诉讼期间不停止本决定的执行。”2020年9月1日，被告作出《催告通知书》，催告原告在一日内自行拆除涉案违法建筑，并再次告知其可在送达之日起一日内提出陈述申辩。2020年9月2日，被告作出《执行公告》，限原告送达之日起一日内自行拆除涉案违法建筑物。2020年9月4日，被告子午街办作出《执行决定书》，决定拆除原告位于西安市长安区XX街道办事处XX村XX组土地上的违法建筑物，并立即搬空违法建筑物内所有物品，拆除后可向被告申请周转用房用于居住，并告知原告可申请行政复议或提起行政诉讼。上述文书中《调查通知书》、《限期改正通知书》、《执行公告》直接送达原告，其他文书均通过留置送达的方式向原告送达。原告未在被告限定的期限内自行拆除房屋，2020年9月18日，被告将涉案房屋全部拆除。   本院认为，本案争议的争议焦点为：1.原告杨志海的起诉是否属于人民法院行政诉讼的受案范围；2.被告子午街办作出的涉案责令限期拆除决定是否合法。   关于第一个争议焦点，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”本案中，被告子午街办所作的涉案《责令限期拆除决定书》，不仅仅是程序性的告知，还给原告直接设定了限期自行拆除的义务，并告知限期不拆除的后果，该行为对原告的合法权益产生了实质影响，符合上述法律规定的情形，属于人民法院的受案范围。对于被告辩称所作出的责令限期拆除决定行为的法律效力因已被后续的行政行为所吸收、覆盖，已经演变为后续行政行为的条件、程序和环节，属于过程性行政行为，不具有可诉性的理由不能成立，本院依法不予支持。   关于第二个争议焦点，《中华人民共和国XX乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《西安市XX乡规划条例》第七十二条规定：“在乡村规划区内未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由镇人民政府或街道办事处责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”被告有权对违反乡村规划许可的建设行为进行调查并作出行政决定，但被告应当在查明事实的基础上依法作出相应处理。本案中，被告作出涉案《责令限期拆除决定书》仅仅通过向原告发出调查通知书的形式要求原告提交相关证明材料，在原告未提交相关证明材料的情况下，被告应当对作出的责令限期拆除决定涉及的事实进行调查，并在诉讼中提交其认定事实的证据。现被告向本院提交的证据不足以证明其作出的责令限期拆除决定认定的事实，故其作出的涉案责令限期拆除决定认定事实不清，证据不足。同时，在程序方面，被告提交了调查通知书、限期改正通知书及责令限期拆除告知书，并告知陈述、申辩权利及救济途径，但其给予原告的提交材料、改正时间及提起陈述、申辩权利的时间均仅为一日，没有法律依据，且明显不符合程序正当的要求。   综上，被告作出的涉案责令限期拆除决定认定事实不清、证据不足，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：   撤销被告西安市长安区子午街道办事处向原告杨志海作出的长子决字[2020]第CZ03号《责令限期拆除决定书》。   案件受理费50元，由被告西安市长安区子午街道办事处负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。         审判长 孙青青   审判员 唐卫刚   人民陪审员 张艳     二〇二〇年十二月十八日     书记员 鬲博             附法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：   （一）主要证据不足的；   （二）适用法律、法规错误的；   （三）违反法定程序的；   （四）超越职权的；   （五）滥用职权的；   （六）明显不当的。        1