重庆市万州区人民法院行 政 判 决 书（2020）渝0101行初130号原告朱兴红，男，汉族，出生于1983年7月10日，住重庆市奉节县。委托诉讼代理人张珍辉，重庆贞枰律师事务所律师。被告奉节县水利局，住奉节县西部新区紫云街行政副中心三号楼，统一社会信用代码：11500236008658413F。法定代表人佘春林，系该局局长。行政出庭负责人陈仲魁，系该局副局长。委托诉讼代理人刘赐尧，系该局河道科科长。委托诉讼代理人王治平，重庆环法律师事务所律师。原告朱兴红与被告奉节县水利局确认行政协议无效纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告朱兴红向本院提出诉讼请求：1.请求依法确认原告与被告于2017年5月5日所签订的《重庆市河道砂石资源开采成交确认书》无效；2.请求依法判令被告赔偿违法出让砂石资源权导致河道成交确认书无效之后给原告造成的损失5356900元；3.判令由被告承担本案的案件受理费。事实及理由：原告于2017年4月28日，在重庆市联合产权交易所主持的重庆市河道砂石资源开采权专场拍卖会上，以最高价格22.69万元的拍卖出让金，成功购得了“奉节县公平镇下瓦子坪至石岗乡梨子坪河段”的砂石资源开采权。其有效期限从2017年5月5日起至2019年5月4日止。原告获得该河段的砂石资源开采权后，按照法定程序，被告为原告颁发了《重庆市河道采砂许可证》（证号：渝准采证字2017第奉节08号）。该许可证载明“开采地点：奉节县公平镇下瓦子坪至石岗乡梨子坪；开采范围：河道长度1850米；开采性质：经营河道砂石；作业方式：机械作业；许可开采深度：1.5米；耕地（责任地）安全距离20米范围内，有效期限2017年5月5日至2018年5月4日”。原告在依法取得该行政许可的前置条件后，依法办理了个体工商户的营业执照。之后，原告按照该行政许可的规模，在许可的河道砂石开采范围内，投入人民币500余万元，建设了生产厂房，购置了必要的机械设施设备，准备对所购得的河道采砂采石资源进行开采。可就在原告投入巨资，正准备生产经营过程中，重庆市奉节县林业局于2017年11月21日，2018年3月22日向原告分别发出了《奉节县林业局责令停止违法行为通知书》（奉林责令【2017】04号）、（奉林责令【2018】01号）。上述通知均称：我县于2012年建立了梅溪河湿地县级自然保护区。其范围为：西至平安乡辖区梅溪河源头及支流，东至石岗乡辖区内两河口（小地名）梅溪河及支流……。根据《中华人民共和国自然保护区条例》第三十五条、《湿地保护管理规定》第三十五条，责令原告停止违法采砂行为，并于15日内到县林业局接受调查。原告在接收上述通知后，认为原告的采砂行为，是在依法购买砂石资源后，得到了相应行政许可的，其行为并不违法。但就在林业局发出了责令停止违法采砂行为的通知后，于2018年5月23日，原告又收到了奉节县石岗乡人民政府石府发【2018】第002号《停工通知书》。该通知书称，根据《奉节县人民政府办公室关于进一步加强河道采砂管理工作的通知》（奉节府发【2018】60号）和《重庆市林业局关于开展全市林业自然保护区违法违规行为专项执法检查的紧急通知》（渝林护【2018】63号）精神，责令原告采石厂立即停止作业，否则将按照法律法规，会同有关部门进行打击。在此基础上，原告于2018年2月1日又收到了奉节县环境行政执法支队作出的奉节环责改字【2018】4号《行政处罚决定书》。该决定书认为，原告的行为违反了《建设项目环境保护管理规定》第二十三条的规定，遂决定对原告罚款20万元。原告收到上述相关行政管理机关的相应处罚决定书后，被迫停止了一切生产经营行为，导致原告为采砂、采石所建成的生产厂房，进场道路，安装机械设备必须的工作平台等设施全部报废，蒙受了巨大的经济损失。原告经查询得知，早在2011年9月13日，奉节县人民政府就向县林业局批复了《关于同意建立梅溪河湿地自然保护区的批复》（奉节府函【2011】141号）。综上所述，被告作为奉节县人民政府的组成部门，且属于县级河道主管部门，是本行政区域河道管理以及湿地保护行政主管机关，在出让河道砂石资源开采权时，明知出让的采砂、采石资源范围属于“县级自然保护区”，是应当禁止进行采石、挖沙等活动的。然而被告在履行行政管理职责的过程中，对不应当出让的河道砂石资源出让两年给原告，让原告投入巨资完成基础设施建设和购买相应的设备、设施后，在出让资源的年限和采砂许可证有效期限内，就被林业主管部门等相关部门责令停止了采砂行为，从而导致原告的巨额投入血本无归。为了维护原告的合法权利，特向法院提起诉讼，请依法判决等。被告奉节县水利局辩称，一是被答辩人请求确认《重庆市河道砂石资源开采成交确认书》无效，不属于行政诉讼法第十二条的受案范围；二是奉节县水务局委托重庆市联合产权交易所奉节支所的竞拍行为是符合法律法规的合法行为，通过公开竞拍，原、被告双方签订的《重庆市河道砂石资源开采成交确认书》是经合法的行政许可签订的确认书，程序合法、意思表示真实，签订后，被告并没有对确认书的履行造成任何干扰；三是梅溪河湿地自然保护区在答辩人许可采砂时还没有建立，答辩人的许可采砂行为没有违反相关法律的规定；四是被答辩人请求的赔偿不符合条件，人民法院应驳回其起诉；五是答辩人不是赔偿主体，被答辩人要求答辩人行政赔偿的主体错误；六是原告方也没有对许可行为合法性进行撤销进行推翻，所以说被告行政许可是合法的，在许可范围内，被告也没有对许可变更。被告因其他行政行为导致原告不能正常开采，是其他行为造成的法律后果，不应该由被告承担，其损失与许可采砂没有因果关系等。原告朱兴红向本院提交了以下证据、依据:1.原告身份证；2.原告营业执照；3.统一社会信用代码；4.采砂许可证；5.重庆市河道砂石资源开采权成交确认书；6.重庆联合产权交易所通知书、保证金专用收据；7.奉节府函【2011】141号批复；8.奉林责令停【2017】04号通知书；9.奉林责令停【2018】1号通知书；10.石府发【2018】第002号停工通知书；11.行政裁定书、执行通知书、报告财产令；12.损失明细表、收款收据、领款单、收条、送货单、提货单等；被告奉节县水利局向本院提交了以下证据、依据：1.统一社会信用代码；2.法人身份证明书；3.奉节县人民政府办公室关于印发《奉节县出让县内中小河流砂石资源开采权工作方案的通知》（奉节府办【2017】34号）；4.奉节县水务局关于明确县内中小河流砂石资源开采权拍卖标段及低价的函（奉节水函【2017】24号）；5.奉节县国有资产管理中心关于同意县水务局出让县内中小河流砂石资源开采权的复函（奉节国资函【2017】8号）；6.重庆产权交易网公告；7.重庆联合产权交易所保证金专用收据（朱兴红）；8.重庆联合产权交易所价款专用收据（朱兴红）；9.重庆联合产权交易所产权交易结算单（朱兴红）；10.重庆市河道砂石资源开采权成交确认书（朱兴红）；11.采砂许可证（朱兴红）；12.重庆奉节梅溪河湿地县级自然保护区总体规划等。经庭审举证、质证,本院对以下证据作出如下认定：原告提供的1-11号证据，具有合法性、真实性,且与本案具有关联性,予以认可；对第12号证据原告所受损失，没有提供证据的收集程序、合法来源，其真实性无法核实，本院不予采信。被告奉节县水利局提供的证据除重庆奉节梅溪河湿地县级自然保护区总体规划系复印件无法核实其真实性外，其他证据具有合法性、真实性,且与本案具有关联性,予以认可。经审理查明，2011年9月13日奉节县人民政府向县林业局作出《奉节县人民政府关于同意建立梅溪河湿地自然保护区的批复》奉节府函【2011】141号载明“原则同意建立梅溪河湿地（县级）自然保护区；你局应尽快完成湿地自然保护区的科学考察、总体规划和湿地保护与恢复可行性研究”。2017年奉节县人民政府作出了奉节府办【2017】34号文件《奉节县人民政府关于印发奉节县出让县内中小河流砂石资源开采权工作的方案》，将梅溪河流域下瓦子坪至梨子坪列为可采区。2017年5月2日原告朱兴红以22.69万元通过重庆联合产权交易所集团奉节支所网络综合竞价取得“奉节县梅溪河公平镇下瓦子坪至石岗乡梨子坪河道采砂权”。2017年5月5日原告朱兴红与被告奉节县水利局签订了《重庆市河道砂石资源开采权成交确认书》，双方明确“一、拍卖标的物位置，奉节县梅溪河公平镇下瓦子坪至石岗乡梨子坪河段；二、拍卖标的出让期限从2017年5月5日至2019年5月4日；三、成交总价22.69万元；四、河道采砂许可证办理，买受人签订了成交确认书，并缴清了河道砂石资源开采权使用费后，区县水行政主管部门在审核和审查相关资料后，由区县水行政主管部门颁发《重庆市河道采砂许可证》”；五、其他约定......（四）权利及义务，4.通过拍卖方式取得砂石资源开采权的，自行承担投资风险，采砂过程中遇到的道路、码头等问题，由采砂单位或个人自行负责解决......2017年5月5日原告朱兴红取得了奉节县公平镇下瓦子坪至石岗乡梨子坪的《重庆市河道采砂许可证》，有效期为2017年5月5日至2018年5月4日。2017年11月21日和2018年3月22日奉节县林业局分别向原告朱兴红发出《奉节县林业局责令停止违法行为通知书》，责令其停止在公平镇下瓦子坪至石岗乡梨子坪的地方违法采砂行为。2018年5月23日重庆市奉节县石岗乡人民政府向原告朱兴红发出石府发【2018】第002号停工通知书，责令其采石厂立即停止作业。本院认为，《奉节县人民政府关于印发奉节县出让县内中小河流砂石资源开采权工作的方案》系奉节县人民政府为合理开发利用河道砂石资源，公开、透明审批许可河道采砂，制定的工作方案，故被诉《重庆市河道砂石资源开采权成交确认书》系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第（十一）项规定的行政协议，原告诉请确认协议无效，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定进行审查。本案中，原告通过重庆联合产权交易所集团奉节支所网络综合竞价取得“奉节县梅溪河公平镇下瓦子坪至石岗乡梨子坪河道采砂权”，原、被告之间签订的确认书系双方的真实意思表示，确认书签订后被告为原告颁发了《重庆市河道采砂许可证》，原告实施了采砂的行为。原、被告签订的确认书的权利及义务明确约定“通过拍卖方式取得砂石资源开采权的，自行承担投资风险，采砂过程中遇到的道路、码头等问题，由采砂单位或个人自行负责解决”。原告在实施采砂行为的过程中应当遵守环境保护等相关法律规定，其违反环境保护等相关法律规定系其自身行为造成，与原、被告签订的行政协议没有因果关系。原告主张，被告在签订确认书的时候已经明知原告中标的采砂区域被奉节县人民政府划为湿地自然保护区，被告违法出让砂石资源权造成原告损失，而根据《中华人民共和国自然保护区条例》的规定“地方级自然保护区的建立，应当由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院环境保护行政主管部门和国务院有关自然保护区行政主管部门备案”，故对原告的该主张，不予支持。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，出现一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；以合法形式掩盖非法目的；损害社会公共利益；违反法律、行政法规的强制性规定五种情形之一的，合同无效。本案中，案涉《重庆市河道砂石资源开采权成交确认书》不存在上述五种合同无效的情形，因此，原告诉请确认行政协议无效的诉讼请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条之规定，判决如下：驳回原告朱兴红的全部诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告朱兴红负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第二中级人民法院。审 判 长  周锦海人民陪审员  郭 春人民陪审员  王家军二〇二〇年十二月十六日法官 助理  李 军书 记 员  邓子涵