广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终2517号上诉人（原审被告）：广州市生态环境局，住所地广州市越秀区********。法定代表人：杨柳，局长。委托代理人：陈佳露，广州市生态环境局白云区分局工作人员。委托代理人：方穗涛，广东红棉律师事务所律师。上诉人（原审被告）：广东省生态环境厅，住所地广州市天河区********。法定代表人：鲁修禄，厅长。委托代理人：杨迪、孙贵义，该厅工作人员。被上诉人（原审原告）：广州市白云区人和蚌湖小龙鸽场，住所地广州市白云区******鱼种塘经济合作社自编6号。经营者：程耀华，男，19**年*月*日出生，汉族，住广州市海珠区*********。委托代理人：李政安、黄毅锋，广东法制盛邦律师事务所律师。上诉人广州市生态环境局、广东省生态环境厅因与被上诉人广州市白云区人和蚌湖小龙鸽场（以下简称小龙鸽场）环境行政处罚及行政复议纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初551号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告小龙鸽场是经工商行政管理部门核准登记成立的个体工商户，经营范围为畜牧业，经营场所位于广州市白云区******鱼种塘经济合作社自编6号，2013年6月5日取得（穗云）动防合字第20130023号《动物防疫条件合格证》，有效期为五年。2019年3月11日，原广州市白云区环境保护局（以下简称原白云环保局）的工作人员前往原告小龙鸽场现场检查，发现原告在现址建成一个生鸽养殖项目并投产经营，经营中有废水、废气和固废（鸽粪）产生，鸽场位于白云区畜禽养殖禁养区范围内。原白云环保局遂向原告作出云环责字[2019]D03号《责令改正违法行为通知书》，责令原告在10个自然日内完成整改工作，不得在畜禽养殖禁止养殖区域内从事畜禽养殖业。2019年5月13日，原白云环保局执法人员再次到原告经营场所检查，发现原告仍在现址从事鸽子养殖活动，遂对案件立案调查，查实原告于1999年10月在现址建成投产，现场主要有鸽舍生产间7间，青年鸽舍32间，存栏种鸽63000余对，青年鸽4000余对，孵化机约20台，鸽场位于白云区畜禽养殖禁养区范围内。2019年6月26日，广州市生态环境局白云区分局（以下简称生态局白云分局）向原告作出云环保告[2019]417号《行政处罚听证告知书》，告知原告违法的事实、理由、处罚依据及拟作出的行政处罚,并告知其享有陈述、申辩及申请听证的权利。原告收到该告知书后,向生态局白云分局提出听证申请。生态局白云分局于2019年7月30日举行了听证会。2019年8月23日，被告广州市生态环境局向原告作出云环保监[2019]574号《环境保护行政处罚决定书》，查明原告在广州市白云区******鱼种塘经济合作社自编6号建成一个生鸽养殖项目（属于《建设项目环境影响评价分类管理名录》中一、1畜禽养殖场、养殖小区），于1999年10月在现址建成投产。该项目占地面积47266㎡，主要设备有鸽舍生产间7间，青年鸽舍32间，存栏种鸽63000余对，青年鸽4000余对，孵化机约20台。认定原告的上述行为违反了《广东省环境保护条例》第四十九条第二款的规定，鉴于原告在划定禁养区前已投入经营，决定对其从轻处罚。根据《广东省环境保护条例》第七十七条的规定，责令原告立即停止违法行为，并罚款5万元。原告不服该决定，于2019年9月5日向被告广东省生态环境厅申请行政复议。广东省生态环境厅经审查后于2019年11月22日作出粤环行复[2019]91号《行政复议决定书》，维持被告广州市生态环境局云环保监[2019]574号《行政处罚决定》。原告仍不服，诉至原审法院。另查，广州市白云区人民政府于2014年12月31日印发云府[2014]37号《广州市白云区人民政府关于划定畜禽养殖禁养区的通告》（以下简称涉案37号《通告》），原告经营场所划定为禽类养殖一类禁养区，属于禁止养殖区域。2016年10月24日，环境保护部办公厅、农业部办公厅印发的环办水体[2016]99号《关于印发的通知》规定：“7.1禁养区划定后原则上五年内不做调整；需要调整的，根据本指南开展工作。7.2已完成禁养区划定的、已形成禁养区划定初步方案的，但划定范围与本指南要求不符的，应当根据本指南予以调整。”2016年10月31日，广东省人民政府向广州市人民政府、省环境保护厅发出粤府函〔2016〕358号《关于调整广州市饮用水源保护区的批复》规定，白云区流溪河人和段饮用水源保护区分为一级保护区和二级保护区。根据上述批复，原告经营场所不在上述一、二级保护区范围内。2020年2月27日，广州市白云区人民政府印发《关于划定畜禽养殖禁养区的通告》（云府规[2020]3号，以下简称涉案3号《通告》），结合白云区畜禽养殖实际情况和生态功能区划，划定了行政区域内规模化畜禽养殖禁养区，原告的经营场所不在禁养区内。再查，原白云环保局更名为广州市生态环境局白云区分局，是被告广州市生态环境局的派出机构。原审法院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款以及《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条第一款之规定，被告作为辖区内环境保护部门，对畜禽养殖污染防治工作负有监督管理及处罚权。《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条规定：“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）饮用水水源保护区，风景名胜区；（二）自然保护区的核心区和缓冲区；（三）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（四）法律、法规规定的其他禁止养殖区域。”《广东省环境保护条例》第四十九条规定：“除法律、法规规定的禁止养殖区域外，县级以上人民政府有关主管部门可以根据当地环境承载能力和污染物排放总量控制要求，划定畜禽禁养区和限养区，报同级人民政府批准后实施，并向社会公布。畜禽禁养区内不得从事畜禽养殖业。……”本案中，原告从1999年10月开始在白云区人和清河村鱼种塘经济合作社自编6号从事鸽子养殖工作，被告对原告查处时，按照涉案37号《通告》的有关规定，原告经营鸽子场的位置，属于禁止养殖区域。原告在上址养殖鸽子，确实违反了上述规定。但是，首先，在被查处前10余年间，原告就一直在上述地址从事养殖鸽子，并按照规定申报《建设项目环境影响登记表》，取得《动物防疫条件合格证》等证件。原告基于上述事实，有理由相信自己就涉案地块上鸽子养殖行为符合畜禽养殖以及环境保护等方面的规定。其次，广东省人民政府在2016年10月31日已调整了广州市饮用水源保护区，原告经营所在地已不属于流溪河人和段陆域保护范围中的一、二级保护区。根据《畜禽养殖禁养区划定技术指南》及广东省人民政府的批复精神，被告本应从实际出发，综合现有法律、法规的规定，从保护行政相对人合法权益出发，妥善予以处理，但被告在对原告进行查处时，却忽略上述事实变化，简单对原告进行行政处罚，明显不当，缺乏事实依据。再者，2020年2月27日，广州市白云区人民政府结合白云区畜禽养殖实际情况和生态功能区划，划定了行政区域内规模化畜禽养殖禁养区，原告的经营场所不在禁养区内，现原告在经营场所养殖鸽子已没有违反规定。因此，被告广州市生态环境局对原告作出行政处罚决定明显不当，应予撤销。由于被告广州市生态环境局作出的行政处罚决定缺乏事实依据，故被告广东省生态环境厅作出维持该行政处罚决定的复议决定亦属不当，也应一并予以撤销。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（六）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决：一、撤销被告广州市生态环境局于2019年8月23日作出的云环保监[2019]574号环境保护行政处罚决定。二、撤销被告广东省生态环境厅于2019年11月22日作出的粤环行复[2019]91号行政复议决定。本案诉讼费50元，由被告广州市生态环境局、广东省生态环境厅共同负担。上诉人广州市生态环境局不服原审判决，提起上诉称：一、原审判决认定的事实错误。（一）本案被上诉人违法事实清楚，涉案37号《通告》已于2014年12月31日作出并公布，有效期五年。被上诉人经营现址位于畜禽养殖禁养区内的情况属实，其依照通告应于2016年底前完成搬迁或关闭。本案证据材料足以证明其案发时仍在畜禽养殖禁养区内从事规模畜禽养殖的违法事实。但原审判决仍认定“在被查处前10余年间，原告就一直在上述地址从事养殖鸽子，并按照规定申报《建设项目环境影响登记表》，取得《动物防疫条件合格证》等证件。原告基于上述事实，有理由相信自己就涉案地块上鸽子养殖行为符合畜禽养殖以及环境保护等方面的规定”属于事实认定错误。（二）、《关于印发〈畜禽养殖禁养区划定技术指南〉的通知》(环办水体﹝2016﹞99号)和广东省人民政府《关于调整广州市饮用水源保护区的批复》的发布，虽然可能对被上诉人所处区域是否划定为“畜禽养殖禁养区”产生影响，但上述文件不能作为认定本案事实的依据。被上诉人涉案养殖项目所在区域属于禽类养殖一类禁养区并非仅因其所在位置属于饮用水水源一级、二级保护区，而是因为其所在位置属于流溪河岸线及岸线两侧各1千米范围内的区域。且省人民政府在《批复》中明文规定“三、对被调减的水源保护区域，广州市要制定保护办法，确保水源水质标准和质量不降低，决不允许再加重污染”。《技术指南》也明确划定禁养区虽应以饮用水水源保护区等为重点，但是也必须兼顾江河源头区、重要河流岸带等对水环境影响较大的区域。涉案37号《通告》将“流溪河、巴江河岸线及岸线两侧各1千米范围内的区域”划定为禽类养殖一类禁养区，与《技术指南》、涉案批复的有关要求并不冲突。二、原审判决适用法律错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。一审判决未能依据《广东省环境保护条例》和有效期内的涉案37号《通告》，而错误适用《关于印发〈畜禽养殖禁养区划定技术指南〉的通知》、广东省人民政府《关于调整广州市饮用水源保护区的批复》，违反上述规定。2018年修订的《广东省环境保护条例》第四十九条仍然保留了“县级以上人民政府有关主管部门可以根据当地环境承载能力和污染物排放总量控制要求，划定畜禽禁养区和限养区，报同级人民政府批准后实施”的规定。广州市白云区人民政府于2020年2月27日印发的涉案3号《通告》，属于被诉处罚决定之后作出，根据法不溯及既往的原则，不能以处罚决定作出之后的规定来认定处罚决定是否适当。三、原审判决程序违法。本案被上诉人并未提出对规范性文件进行合法性审查的诉求。原审判决未对涉案37号《通告》的合法性进行认定的情况下，直接认定被诉行政处罚明显不当，没有法律依据。综上所述，原审判决认定事实和适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回被上诉人诉讼请求，由被上诉人承担全部诉讼费。上诉人广东省生态环境厅上诉称：一、原审判决认定“在被查处前10余年间，原告就一直在上述地址从事养殖鸽子，并按照规定申报《建设项目环境影响登记表》，取得《动物防疫条件合格证》等证件，原告基于上述事实，有理由相信自己就涉案地块上鸽子养殖行为符合畜禽养殖以及环境保护等方面的规定”，与事实不符，于法无据。根据《建设项目环境保护管理条例》(国务院令第253号，自1998年11月29日施行)第九条、第十条，《建设项目环境保护分类管理名录》（原国家环境保护总局令第14号，自2003年1月1日起施行)的相关规定，被上诉人涉案项目于1999年10月建成投产，应当依法报批环评文件，而被上诉人并未依法办理建设项目环评报批手续，直至2018年才办理建设项目环境影响登记表备案，被上诉人关于手续一应俱全，环保建设合规达标等主张，于法无据，与事实不符。二、原审判决以“广东省人民政府在2016年10月31日已调整了广州市饮用水源保护区，原告经营所在地已不属于流溪河人和段陆域保护范围中的一、二级保护区”为由，认定被诉处罚决定明显不当、缺乏事实依据，属于认定事实错误，适用法律错误。三、原审法院未经规范性文件审查程序，直接否定涉案37号《通告》的法律效力，属于违反法律规定、程序违法，并进而依据处罚决定作出之后涉案3号《通告》，认定被上诉人现在涉案场所经营未违反规定，违背了法不溯及既往原则，属于适用法律错误。综上，一审判决认定事实不清、证据不足，适用法律错误，请求撤销原审判决，驳回被上诉人的全部诉讼请求，由被上诉人承担全部诉讼费。被上诉人小龙鸽场未提交二审答辩意见。经二审审理查明，原审判决查明的基本事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。本院认为，本案属于环保行政处罚及行政复议纠纷，二审争议的焦点是被诉行政处罚决定是否应予撤销。《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”第五条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条规定：“禁止在下列区域内建设畜禽养殖场、养殖小区：（一）饮用水水源保护区，风景名胜区；（二）自然保护区的核心区和缓冲区；（三）城镇居民区、文化教育科学研究区等人口集中区域；（四）法律、法规规定的其他禁止养殖区域。”《广东省环境保护条例》第四十九条规定：“除法律、法规规定的禁止养殖区域外，县级以上人民政府有关主管部门可以根据当地环境承载能力和污染物排放总量控制要求，划定畜禽禁养区和限养区，报同级人民政府批准后实施，并向社会公布。畜禽禁养区内不得从事畜禽养殖业。……”第七十七条规定：“违反本条例第四十九条规定，在县级以上人民政府有关主管部门划定的畜禽禁养区从事畜禽养殖业的，由县级以上生态环境主管部门责令停止违法行为；拒不停止违法行为的，处五万元以上十万元以下罚款，并报县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”一、在划定禁养区后，对涉案养殖场所的处置，原则上应该根据《广州市畜禽养殖管理办法》第五条的规定处理。上诉人从1999年10月开始在涉案场所从事鸽子养殖，并向属地镇政府、养殖主管部门呈报了相关资料，取得了营业执照。2015年1月5日，广州市白云区人民政府发布涉案37号《通告》，涉案场所因属于流溪河岸线及岸线两侧的区域，而被划定为畜禽禁养区。故，上诉人的养殖行为在前，划定禁养区在后，且本案未有证据证明上诉人在划定禁养区之前的养殖行为已被认定为非法。被诉处罚决定以被上诉人在禁养区内从事畜禽养殖而进行处罚，但根据2017年10月广州市人民政府发布的《广州市畜禽养殖管理办法》第五条的规定，禁养区划定前已建成的畜禽养殖场所，由区人民政府依法组织实施关闭或搬迁，并依法给予补偿。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条亦规定，划定禁止养殖区域，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场，致使养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。二、责令被上诉人停止养殖，但对被上诉人有关补偿请求未作处理，属于不当。被诉处罚决定责令被上诉人停止违法行为、并罚款5万元。责令被上诉人停止违法行为，实质上就是责令被上诉人在涉案养殖场所停止养殖，其结果必然是由被上诉人自行关闭或搬迁养殖场所。根据《广州市畜禽养殖管理办法》第五条的规定，被上诉人关闭或搬迁涉案养殖场所，行政机关依法应给予相应补偿。但上诉人广州市生态环境局作出被诉处罚决定时，对于被上诉人提出的有关补偿请求，并未作出处理，而是建议另行解决，处理不当。另外，《广东省环境保护条例》第七十七条对禁养区内的畜禽养殖行为应如何处罚有明确规定。上诉人广州市生态环境局在查处过程中已于2019年3月向被上诉人作出责令改正违法行为通知书，责令被上诉人不得在该场所从事畜禽养殖，但于8月仍然根据该条规定，作出责令停止违法行为、罚款5万元的处罚，亦不准确。三、涉案养殖场所经调整已不属饮用水源保护区的事实，对该场所的处置有重大影响，应考虑妥善处理。涉案37号《通告》于2015年1月5日由广州市白云区人民政府发布，有效期五年（2014年12月31日至2019年12月30日），涉案养殖场所由该通告划入禁养区。涉案3号《通告》于2020年2月27日由广州市白云区人民政府发布，有效期五年（实施日期2020年2月27日），涉案3号《通告》结合白云区畜禽养殖实际情况和生态功能区划，划定了行政区域内规模化畜禽养殖禁养区，涉案养殖经营场调整出禁养区。广州市生态环境局于2019年查处及作出被诉处罚决定时，仍处于涉案37号《通告》有效期，被诉处罚决定认定涉案养殖场所属于禁养区有相应依据。综观一审判决，一审判决并未否定被诉处罚决定作出时涉案37号《通告》的有效性，故两上诉人认为一审判决未经规范性文件合法性审查程序即否认该通告有效性，属于理解原审判决有误。在涉案37号《通告》有效期内，广东省人民政府于2016年10月31日向广州市人民政府、省环境保护厅发出粤府函〔2016〕358号《关于调整广州市饮用水源保护区的批复》，将白云区流溪河人和段饮用水源保护区分为一级保护区和二级保护区，涉案养殖场所不在上述一、二级保护区范围内。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第十一条规定和涉案37号《通告》、环境保护部办公厅、农业部办公厅印发的环办水体[2016]99号《关于印发的通知》、前述《批复》的相关内容，可以推定涉案37号《通告》将涉案养殖场所划入畜禽禁养区范围目的是对流溪河饮用水源的保护。对此，2020年2月27日发布的涉案3号《通告》的相关内容亦可佐证。故，涉案《批复》对该饮用水源保护区的调整事实，对涉案养殖场所处置可能产生重大影响。上诉人广州市生态环境局未充分考虑上述事实并妥善处理，在涉案37号《通告》即将到期前作出被诉处罚决定，确有不当。四、被诉行政处罚决定的执行既不利于化解行政争议，又违反了最有利保护当事人合法利益的原则。行政诉讼应实质化解行政争议，保护行政相对人合法权益。行政处罚应当坚持处罚与教育相结合。根据当前的形势，应做好“六稳六保”工作。在被上诉人提起诉讼不久后，涉案3号《通告》发布实施。该《通告》已将涉案养殖场所调整出禁养区。两上诉人主张不能以处罚决定作出之后的涉案3号《通告》作为审查被诉处罚决定合法性的依据，虽然有理，但是，涉案养殖场所有一定规模，在涉案养殖场所尚未搬迁或关闭时已被调整出畜禽禁养区的情况下，被诉处罚决定的执行既不利于化解行政争议，又违反了最有利保护当事人合法利益的原则，还需要政府对关闭或搬迁行为作出相应的补偿。故原审法院对被上诉人撤销被诉处罚决定的请求予以支持，符合行政处罚法和行政诉讼法的基本原则，有利于促进、落实“六稳六保”工作。综上所述，原审判决虽部分认定不够准确，但处理结果正确。上诉人广州市生态环境局、上诉人广东省生态环境厅的上诉请求，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市生态环境局、广东省生态环境厅各负担25元。本判决为终审判决。审 判 长 杨立志审 判 员 杨 芳审 判 员 彭铁文二〇二〇年十二月十日法官助理 王 石书 记 员 梁绮琪