山东省临沂市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁13行终428号上诉人（一审原告）庞学全，男，1968年9月22日生，汉族，居民，住临沭县。被上诉人（一审被告）临沭县人民政府，住所地临沭县沭新东街**。法定代表人张雷，县长。委托诉讼代理人张欣欣。被上诉人（一审被告）临沭县综合行政执法局。住所地临沭县沭新东街**。法定代表人王兴壮，局长。委托诉讼代理人陈德芳，山东嘉锐律师事务所律师。上诉人庞学全因与被上诉人临沭县综合行政执法局、临沭县人民政府行政处罚及行政复议一案，不服临沭县人民法院（2020）鲁1329行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院查明，庞庆昌与原告庞学全均系临沭县青云镇腾马村村民，二人是父子关系。1997年1月8日，庞庆昌与该村村委签订了《荒滩承包合同书》，四至范围：东至以责任田老河层下水渠为界，渠宽6米，西至以砖厂架底边延为界，南至沙窝地边崖头为界，北至以群众责任田南奔砖厂路为界；承包期限为十年，自1997年1月8日起至2007年1月8日止；承包期满时，范围内栽植的树木作物由其自行处理。庞庆昌承包后栽植了杨树，并间作种植小麦。2004年村委收取庞庆昌15年承包费3万元（原告称系村委欠其餐费抵顶），将承包期限延长至2020年5月6日。2007年10月30日，村委因欠原告庞学全（又名庞学龙）餐费23024元无款偿还，即与其签订合同，用欠款抵承包地（即庞庆昌的上述承包地），自2020年至2036年10月30日止。约2012年因周围养鸭场鸭粪向承包地里流，就换成栽植柳树。2017年底庞庆昌去世，其承包地即由原告经营管理。2019年8月30日，原告以承包地周围养鸭厂鸭粪外排流入承包地导致苗木死亡污染严重、汪塘及土地无法耕种使用为由，向所在村委会申请进行整治，经村两委会研究同意后，原告于2020年2月开始对承包地进行整治，将原来的一条长约80米、宽约28米的汪沟，改造成长约40米、宽约32米和长约38米、宽约32米的南北两个方形汪沟（原告称北边的汪沟现已填平），并将承包地中的柳树砍伐栽植了杨树和花生。2020年3月27日，被告综合执法局对庞学全涉改变林地用途进行调查，并现场勘测，对庞学全和村委会副主任庞松松进行调查询问。在庞学全的调查（询问）笔录中记载，问：“在青云镇腾马村西南改变林地用途的是谁？”答：“是我改变的”，问：“什么时间改变的林地用途？干什么用的？”答：“2020年2月份开始的，用途为取土整地，方便灌溉农田”，问：“该处原来是何状况，现在是何现状？”答:“以前是一条长约80米、宽约28米的汪沟，现在是长约40米、宽约32米和长约38米、宽约32米两个汪沟”，问：“你擅自改变林地用途经何部门批准，是否报备办理了手续？”答：“向村委递交了申请书，经村委研究同意的”。在庞松松的询问笔录中，庞松松亦陈述改变林地用途的是庞学全，与庞学全在调查时陈述的情况相符。当日，被告综合执法局向原告庞学全发出责令停止违法行为通知书和责令限期改正违法行为通知书。2020年4月8日,被告综合执法局向临沭县自然资源和规划局发出协助函，要求对涉案地块现状地类和规划用途进行认定、现状图和规划图，临沭县自然资源和规划局于2020年4月21日出具庞学全占地地块土地现状地类、规划用途认定情况以及相应的规划图、现状图等，确认庞学全占地共2个地块，按土地规划用途分区，均有基本农田保护区、林业用地区及面积，不符合临沭县土地利用总体规划。2020年5月18日，被告综合执法局作出沭综执先告字[2020]第095号行政处罚听证告知书，告知庞学全享有陈述、申辩和要求举行听证的权利，可在三日内提出要求组织听证。2020年5月20日，庞学全出具证明，表示自愿放弃陈述、申辩或举行听证的权利。综合执法局于2020年5月22日作出沭综执[2020]第095号行政处罚决定书，认为庞学全违反了《中华人民共和国森林法》和《基本农田保护条例》的规定，已构成违法，责令其恢复占用林地原状，改正或者治理基本农田、恢复原种植条件，并处以相应罚款。原告庞学全不服申请行政复议，被告县政府于2020年7月10日作出沭政复字[2020]23号行政复议决定书，维持了综合执法局作出的上述行政处罚决定书。另查明，在县政府2017年10月16日的沭政字【2017】68号文中，明确将包括国土局、规划局、林业局在内的7个部门单位489项行政处罚权和行政强制权划转到综合执法局行使。根据综合行政执法体制改革的安排，分别于2017年9月份、2020年1月份将土地管理、林业管理的相关职权划转给综合执法局，由综合执法局行使。一审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖，法律、行政法规另有规定的除外。本案中，根据临沭县有关文件精神，对各行政机关部分职能进行了重新分配，已经明确将土地管理、林业管理方面的执法权划转到综合执法局行使，并已实际划转，故被告综合执法局对辖区内涉及的土地、林业违法活动具有行政处罚权，对案涉违法行为进行处罚，属于其职责范围，并未超越职权。因此原告主张的被告综合执法局作出行政处罚属于越权行为，理由不成立。对于庞学全占地地块地类、规划用途的认定，有职能部门进行勘测定界并出具认定情况和规划图、现状图等予以证实，确认有基本农田保护区、林业用地区及面积，不符合临沭县土地利用总体规划。被告提供的涉案土地村委会议记录和原告的申请书、询问笔录等，均证实原告是在无法种植、村委同意的情况下改变林地用途、在基本农田保护区内取土。而原告所在的村委会是村民自治组织，无权对土地现状和用途改变等进行认定和批准。根据《中华人民共和国森林法》第十八条一款“进行勘查、开采矿藏和各项建设工程，应当不占或者少占林地；必须占用或者征用林地的，经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后，依照有关土地管理的法律、行政法规办理建设用地审批手续，并由用地单位依照国务院有关规定缴纳森林植被恢复费。......”《基本农田保护条例》第十七条规定“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖沙、采石、采矿、取土、对方固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动。禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”因此，原告未经依法批准，在承包地块取土整地，擅自改变林地用途和破坏基本农田违法事实成立，虽然原告对破坏土地进行了部分复垦，但不影响其违法事实的认定。故原告称“被告综合执法局在没有申请林业部门认定、也没有其他证据证明的情况下，就认定原告改变林地用途，属于事实调查不清，证据不足，定性错误”的观点，不予采信。被告综合执法局2020年3月27日对庞学全涉改变林地用途进行调查时，原告自认了改变林地用途的违法事实，亦与其他证人证言等证据相互印证。被告综合执法局在发出责令停止和限期改正违法行为通知书后，根据有关职能部门出具的认定情况和规划图、现状图等，于2020年5月18日作出行政处罚听证告知书，告知庞学全享有陈述、申辩和要求举行听证的权利，可在三日内提出要求组织听证，直至2020年5月22日作出行政处罚决定书，并未剥夺原告陈述、申辩和听证的权利，反而是原告出具证明自愿放弃相关权利。被告综合执法局的行政处罚程序并无违法之处，被告县政府经审查后，作出的行政复议决定亦无不当。综上，被告综合执法局对原告庞学全改变林地用途和破坏基本农田的违法行为作出的沭综执[2020]第095号行政处罚决定书，认定事实清楚，证据充分，处罚得当。被告县政府在受理原告提出的复议申请后，经审查作出沭政复字[2020]23号行政复议决定书，程序合法，适用法律正确，其复议决定并无不当。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告庞学全的诉讼请求。案件受理费50元，由原告庞学全负担。上诉人庞学全不服一审法院判决上诉称，一审判决认定事实不清，程序不合法，判决错误，应依法予以撤销，具体理由如下：一、法院判决需以事实为依据，但是一审对以下事实没有进行认定：1、被告综合执法局处罚面积错误。2、上诉人是整理土地，根本没有改变林地用途和破坏土地行为，一审对此没有调查确认。3、被告综合执法局定性错误，适用法律错误。4、被上诉人临沭县综合执法局作出行政处罚程序违法，一审法院整个庭审过程没有提及，避重就轻。5、被上诉人临沭县综合执法局询问材料存在虚假成分。6、被告综合执法局无权对林业、土地等方面的违法行为作出处罚。二、一审法庭庭审程序违法。请求依法撤销一审判决，做出公正判决；一二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人临沭县综合行政执法局、临沭县人民政府未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审法院判决认定的主要事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。本案中，根据临沭县有关文件精神，对各行政机关部分职能进行了重新分配，已经明确将土地管理、林业管理方面的执法权划转到综合执法局行使，并已实际划转，被上诉人临沭县综合行政执法局对辖区内涉及的土地、林业违法活动具有行政处罚权，其经受案、调查、告知、决定等程序性环节，依据调查询问笔录、现场勘测笔录及照片，临沭县自然资源和规划局出具的涉案土地现状地类、规划用途认定情况以及相应的规划图、现状图等证据，认定上诉人实施了未经依法批准，在承包地块取土整地，擅自改变林地用途和破坏基本农田的违法行为，认定事实清楚，证据充分。《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条规定，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。《基本农田保护条例》第三十三条规定，违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。据此，被上诉人对上诉人作出的涉案行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。被上诉人临沭县人民政府作为行政复议机关，经申请、受理、答复、决定等程序环节作出维持上述行政处罚决定的复议决定，该行政复议行为符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十八条、第三十一条等的规定。综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。上诉人的上诉理由和请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人庞学全负担。本判决为终审判决。审判长  孙诚霞审判员  王茂峰审判员  鹿文麒二〇二〇年十二月九日书记员  李浩维