重庆市第五中级人民法院行 政 判 决 书（2020）渝05行终609号上诉人（一审原告）黄宇，男，汉族，1970年10月21日出生。住址：重庆市九龙坡区。委托代理人刘永锋，重庆联佳律师事务所律师。被上诉人（一审被告）重庆市规划和自然资源局。住所地：重庆市渝**龙山街道龙山大道**。法定代表人扈万泰，局长。委托代理人邓小川、张青菁，该局工作人员。一审第三人黄永，女，汉族，1963年4月26日出生。住址：重庆市渝中区。上诉人黄宇因诉被上诉人重庆市规划和自然资源局（简称市规划自然局）房屋行政登记一案，不服重庆市渝中区人民法院作出的（2020）渝0103行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院查明：黄宇为重庆市渝中区房屋的所有权人。2017年6月30日，黄宇与黄永签订《赠与协议》，约定，黄宇自愿将其所有的重庆市渝中区房屋赠与给黄永，黄永自愿接受该房屋。随后，双方向原重庆市国土资源和房屋管理局（简称重庆土房局，机构改革后，职能职责划归市规划自然局）申请涉案房屋转移登记，重庆市不动产登记中心出具了涉案房屋的《登记信息查询情况（渝中区）》，该查询情况中载明，房屋坐落重庆市渝中区、前手权利人黄宇、土地性质出让等，温馨提示、提醒：根据有关部门要求，在渝中区范围内凡土地使用权类型为出让的二手住房交易，实行先受理权属登记后申报税收的程序，即申请人先向重庆市不动产登记中心申报土地房屋权属登记，领取受理单后再向地税部门申报税收。如申报的土地房屋权属登记已通过核准登记流程记载于登记簿，则不能办理退件手续，土地房屋权属过户登记前，请交易双方认真斟酌交易成本。黄宇和黄永持上述《登记信息查询情况（渝中区）》等材料，就涉案房屋交易向渝中区地方税务局房地产交易管理税务所进行了税务申报，渝中区税务局房地产交易管理税务所于2017年7月4日出具了编号为ＹＢ2017061408的《通知书》，根据《中华人民共和国税收征收管理法》和《中华人民共和国契税暂行条例》的规定，核定双方交易涉案房屋的计税价格为1225700元。黄宇与黄永在上述《通知书》上签字确认并于同日向原重庆土房局提交了双方共同填写的《不动产登记申请表》。原重庆土房局核对了申请双方的身份情况，收取了包括上述《通知书》、《不动产登记申请表》、重庆市不动产登记中心登记事务单、重庆市不动产登记中心预检通知单、《赠与协议》、申请双方签订的《土地房屋权属赠与登记具结保证书》、《询问记录》、土地房屋权属证书、双方申请人身份证证明（复印件）、附图等材料。同日，原重庆土房局受理了双方的申请，向黄宇和黄永出具了《重庆市不动产登记中心业务受理通知书》，告知双方已受理该业务，请在受理次日起十五个工作日之后由领取人持本受理单和身份证件来受理大厅完清税费后，在相关窗口领取权属证书或证明。2017年7月5日，原重庆土房局在《不动产登记申请审批表》中复审认为涉案房屋无限制登记情况，《赠与协议》等手续齐备，同意作房屋赠与登记，发给黄永不动产权证。同日，原重庆土房局完成转移登记事项并记载于不动产登记簿上。此后，黄宇与黄永一直未缴纳相关税费，也未领取不动产权证书。庭审中黄宇与黄永均称双方已解除《赠与协议》，不会再缴纳相关税费。黄宇认为重庆土房局办理涉案房屋转移登记行为违法，提起诉讼。黄宇一审诉称，黄永与黄宇为姐弟关系，2017年6月30日，黄宇与黄永签订《赠与协议》，拟将涉案房屋赠与黄永，《赠与协议》签订后，二人向原重庆土房局的下属部门重庆市不动产登记中心提交了准备办理过户登记的部分资料，但无契税凭证，后经查询，发现在黄永尚未缴纳契税的情况下，市自然规划局就私自将涉案房屋变更登记在了黄永名下，根据《中华人民共和国契税暂行条例》第十一条“纳税人应当持契税完税凭证和其他规定的文件材料，依法向土地管理部门、房产管理部门办理有关土地、房屋的权属变更登记手续。纳税人未出具契税完税凭证的，土地管理部门、房产管理部门不予办理有关土地、房屋的权属变更登记手续”之规定，市规划自然局私自将涉案房屋进行权属变更的行政行为违法，依法应当予以撤销登记，恢复登记至黄宇名下。黄宇和黄永已经于2019年10月10日签订了《解除赠与协议》，涉案房屋变更登记的基础法律关系已经不存在，也应当依法注销，恢复登记至黄宇名下。请求判令市规划自然局注销登记在黄永名下的位于重庆市渝中区房屋登记，将涉案房屋恢复登记至黄宇名下。市规划自然局一审辩称，一、黄宇提起的本次诉讼已超过起诉期限。2017年7月4日，黄宇与黄永共同申请登记后，当场签收了《业务受理通知书》。该通知书上明确载明受理次日起十五个工作日后，领件人持受理通知单、身份证明、完清税费证明即可领证。黄宇与黄永在申请涉案登记前（即同年7月3日）向渝中区地方税务局房地产交易管理税务所报税提交的《登记信息查询情况》上提示有：“根据有关部门要求，在渝中区范围内凡土地使用权类型为出让的二手住房交易，从2013年11月18日起现实行先受理权属登记后申报税收的程序：即申请人先向我中心申报土地房屋权属登记，领取受理单后再向地税部门申报税收。”黄宇与黄永在2017年7月4日取得了（报税）《通知书》（编号：YB2017061408），该通知书上明确记载了涉案房屋办理赠与登记时涉税信息。黄宇与黄永在登记机构办理时限内未申请撤回，已知晓其申请登记事项在《业务受理通知书》告知取件时间点前已办结。黄宇于2020年3月10日才对该项登记行为提起行政诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的相关规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。”黄宇的起诉已经超过法律规定的起诉期限，应依法不予受理。二、原重庆土房局依申请启动涉案房屋登记，提交证明权属转移的要件材料齐备，登记程序合法。2017年7月4日，黄宇与黄永共同向重庆市不动产登记中心申请涉案房屋赠与的权属转移登记，提交了申请书、双方身份证明、《赠与协议》、土地房屋权属证书、纳税人报税通知书等房屋权属转移申请登记的要件材料。登记申请符合《不动产登记暂行条例》第十四条、第十六条的规定。重庆市不动产登记中心向黄宇和黄永进行了询问，按照《不动产登记暂行条例》第十七条规定当场出具了《业务受理通知书》。重庆市不动产登记中心按照《不动产登记暂行条例》第十八条、第二十条、第二十一条等规定，在优化的工作时限内予以办结（注：当事人至今暂未领取权证）。三、重庆土房局应税与登记的便民服务流程，既符合税收控管与登记服务的立法本意，又符合“放管服”和“营商环境”的改革精神。2010年，重庆市地方税务局和重庆土房局联合印发《关于做好契税等相关房地产税收管理工作的通知》（渝地税发〔2010〕178号、渝文备〔2012〕76号），将房屋权属变更纳税与不动产登记的串联申办流程，优化调整为部分并联的申办流程（即不动产登记机构在权证发放环节实施协税义务）。2013年两局联合印发《关于开展房地产交易涉税信息交换工作的通知》（渝地税发〔2013〕194号），进一步加强了应税与登记管理的信息化建设。黄宇与黄永在申请涉案房屋权属转移登记前，向重庆市渝中区地方税务局房地产交易管理税务所主动申报了纳税申请，并取得编号为YB2017061408的《通知书》。黄宇与黄永持《通知书》及证明房屋权属转移的要件材料共同向重庆市不动产登记中心申请涉案房屋权属转移登记。重庆市不动产登记中心在优化的工作时限内依法办结。黄宇与黄永持完税证明等材料领取权证即可。黄宇与黄永知晓应税和登记的优化服务流程。该项优化服务流程既未增加黄宇与黄永的负担，反而减少了黄宇与黄永应税和登记的时间成本，也不存在导致税源流失的风险。该项便民服务措施，既符合加强税收控管与做好登记服务的立法本意，又符合当前政府大力推进的“放管服”改革和优化“营商环境”等改革精神。重庆市人民政府已于2020年5月6日，发布第336号令《重庆市人民政府关于废止和修改部分政府规章的决定》，该决定第二条对《重庆市契税征收实施办法》等政府规章决定进行全面修改，要求“政府规章未修改出台前，凡是与‘放管服’改革和优化营商环境要求不一致的有关规定，一律停止执行”。政府力推优化服务为改革的方向。四、黄宇事后的民事反悔行为，不能否定之前房屋登记的合法性，黄宇的诉讼请求不成立。黄宇与黄永于2017年7月4日因房屋赠与申请启动权属转移登记，且未在申请登记事项记载于不动产登记簿前提出撤回，申请登记事项已记载于不动产登记簿，产生公示效力。时隔两年多时间后，黄宇与黄永签订《解除赠与协议》。至此，若该协议成立双方本应各自履行约定的义务，确需返还实物的，则应按照不动产登记规则共同再次申请启动权属转移登记以达到物权“返回”的目的。若一方不予配合，另一方可启动民事诉讼依法解决，不能径直启动行政诉讼来否定之前房屋登记的合法性，以达到物权“返回”之目的，黄宇的诉求原本就不成立。请求法院驳回黄宇的诉讼请求。一审第三人黄永述称，涉案房产一直属于黄宇，黄永与黄宇于2017年6月30日签署《赠与协议》，后双方解除了《赠与协议》。《不动产登记条例实施细则》第十三条规定：“申请登记的事项记载于不动产登记簿前，全体申请人提出撤回登记申请的，登记机关应当将登记申请书以及相关资料退还申请人。”在黄永未缴纳契税的情况下，原重庆土房局违反法律规定办理了涉案不动产权属登记，致使黄永和黄宇无法按法律规定行使撤回权。涉案房产不是黄永的，黄永至今没有缴纳涉案房产的契税，以后也不会缴纳涉案房产的契税。请求法院依法支持黄宇的诉讼请求。一审法院认为：根据《重庆市土地房屋权属登记条例》第六条第一款、第二款的规定：“市土地房屋行政主管部门负责本市土地房屋权属登记的管理工作。渝中区、大渡口区、江北区、沙坪坝区、九龙坡区、南岸区、北碚区、渝北区、巴南区行政区域内的土地房屋权属由市土地房屋行政主管部门登记，具体事务由其设立的登记机构办理。”原重庆土房局作为市土地房屋行政主管部门，办理土地房屋权属登记为其法定职责。关于黄宇提出根据《中华人民共和国契税暂行条例》第十一条的规定，原重庆土房局在黄永未缴纳契税情况下，将涉案房屋登记于黄永名下的行为违法的问题。依法纳税是每个公民应尽的义务。《中华人民共和国契税暂行条例》（国务院令224号）第十一条规定纳税人应当持契税完税凭证和其他规定的文件材料，依法向土地管理部门、房产管理部门办理有关土地、房屋的权属变更登记手续，纳税人未出具契税完税凭证的，土地管理部门、房产管理部门不予办理有关土地、房屋的权属变更登记手续。应当指出的是，因房地产转让而产生的税款征收行为是税务机关与纳税人之间的行政法律关系，房屋登记则是房屋登记行政主管部门与房屋登记申请人之间的行政法律关系，从本质上看，登记机关要求申请人提供房屋契税缴纳凭证，是代税务机关履行税收监管职责，并非不动产登记要件的要求。根据《不动产登记暂行条例》第三章登记程序的相关规定及《重庆市土地房屋权属登记条例》第十条第一款的规定，不动产登记程序一般包括申请、受理、审核、记载于登记簿、核发房地产权证或者房地产权登记证明等环节。《重庆市地方税务局重庆土房局关于开展房地产交易涉税信息交换工作的通知》第二条第一款规定：“存量房交易由权属登记部门先受理录入数据，地，地税部门提取涉税信息、交易受理及办证：权属登记部门受理房屋交易后录入登记系统，按规定的程序和流程办理权属登记。2、征收税款：地：地税部门受理纳税申报管系统从房屋登记系统提取交易涉税信息，对房屋交易价格进行评估，按照规定流程征收税款和开具契税缴纳证明，并将征税信息反馈权属登记部门。3、发放房地产权证：权属登记部门核实征税信息后发放房地产权证。”由此可见，重庆土房局和征税部门分属不同部门，各司其职，加强部门协作、实行并行办理，压缩办理时间，按照上述通知进行的办证方式，是行政部门共同贯彻房屋交易的快速、便捷、高效、利民的宗旨，也是国务院倡导的优化营商环境的重要举措之一。原重庆土房局按照上述规定流程办理的房屋交易权属登记，在核实征税信息后再行发放房地产权证，通过对核税程序在不动产登记的程序中的调整，尽到了负有的代税务机关履行税收监管的职责，并没有违反相关规定。《不动产登记暂行条例》的相关规定如下：第十六条第一款：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。”第十八条：“不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当按照下列要求进行查验：（一）不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致；（二）有关证明材料、文件与申请登记的内容是否一致；（三）登记申请是否违反法律、行政法规规定。”第十九条第一款、第二款：“属于下列情形之一的，不动产登记机构可以对申请登记的不动产进行实地查看：（一）房屋等建筑物、构筑物所有权首次登记；（二）在建建筑物抵押权登记；（三）因不动产灭失导致的注销登记；（四）不动产登记机构认为需要实地查看的其他情形。对可能存在权属争议，或者可能涉及他人利害关系的登记申请，不动产登记机构可以向申请人、利害关系人或者有关单位进行调查。”不动产登记制度的目的之一，在于保护不动产交易的安全性，确保不动产的转移事项真实、合法，登记机关对登记事项的审查也主要是对登记申请事项的真实性和合法性进行核实，特别情形下登记机关可以依职权进行实地查看或调查。黄宇和黄永于2017年7月4日向渝中区地方税务局房地产交易管理税务所进行了涉案房屋交易的契税申报，持税务机关出具的计税《通知书》在内的相关材料，于同日向市规划自然局提出涉案房屋的转移登记申请，市规划自然局举示的《不动产登记申请表》、《赠与协议》、《土地房屋权属赠与登记具结保证书》、《询问记录》等证据足以证明涉案房屋转移登记申请是黄宇和黄永的真实意思表示。原重庆土房局依法受理了黄宇与黄永提交的房屋转移登记申请后，在《业务受理通知书》中告知了黄宇及黄永在完清税费后领取权属证书或证明，原重庆土房局审核了双方提交的材料，也核实了黄宇和黄永已向税务机关申报税务的情况，认为房屋无限制登记情况，《赠与协议》等手续齐备，申请事项符合规定，依法将房屋赠与登记给黄永的事项记载于登记簿上，在此过程中原重庆土房局已尽相应审查义务。原重庆土房局在核实黄永及黄宇均未缴纳结清税费的情况下，未向黄永发放权属证书或证明，尽到了代税务机关履行税收监管的职责，所作行政行为事实清楚，程序上并无不妥。关于黄宇及黄永提出双方已解除《赠与协议》，转移登记的基础法律关系已不存在，因原重庆土房局登记行为违法，导致黄宇和黄永不能行使撤回权的问题。《不动产登记暂行条例》第十五条第二款规定：“不动产登记机构将申请登记事项记载于不动产登记簿前，申请人可以撤回登记申请。”原重庆土房局在办理涉案房屋转移登记前向黄宇及黄永出具的《登记信息查询情况（渝中区）》中已明确告知如申报的土地房屋权属登记已通过核准登记流程记载于登记簿，不能办理退件手续，提醒双方在申请土地房屋权属过户登记前，认真斟酌交易成本。黄宇和黄永在明确知晓此情况的前提下，仍然向原重庆土房局提出涉案房屋转移登记申请，原重庆土房局依法受理后将涉案房屋赠与黄永的登记事项记载于登记簿的行为并无不当。黄宇和黄永在涉案房屋转移登记事项记载于登记簿之前并未向原重庆土房局申请撤回登记，且至今双方也未积极向原重庆土房局主张该项权利，按照前述规定，黄宇和黄永已不能再申请撤回涉案转移登记申请。黄宇和黄永所称双方已解除《赠与协议》、不能行使撤回登记系因原重庆土房局违法登记所致的理由不能成立。综上，黄宇要求撤销被诉行政行为的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回黄宇的诉讼请求。黄宇不服，提起上诉，请求撤销一审判决改判支持黄宇的诉讼请求。上诉理由：一、一审法院适用法律错误，原重庆土房局受理转移登记申请后，在黄永未交纳契税的情况下，直接办理权属变更登记，违反了《契税暂行条例》第十一条、《不动产登记暂行条例》第二十二条的规定，行政行为程序违法。二、登记后不予发证和不予办理登记是不同概念，一审认定事实错误。三、一审法院引用参考案例断章取义，案例审理依据是1995年当时有效的《城市房地产转让管理规定》，该规定已经失效。同时，该判例最高人民法院认为政府部门在当事人未交纳契税的情况下办理权属登记行为违法，但因可以补缴契税，不予撤销，仅确认违法。黄宇、黄永均明确表示不予补缴，应当撤销房屋权属变更登记。四、一审法院未参考黄宇提交的同类法院生效案例，也未作出说明，黄宇提交了（2013）南行终字第00059号判决，该案中的权属登记行为一、二审均以未交纳契税就办理权属登记违法被撤销。五、原重庆土房局的违法行为严重侵害了黄宇和黄永的权益并导致黄永、黄宇无法行驶撤回权。六、一审法院无权受理市级机关市规划自然局的行政案件，审理程序违法。市规划自然局提交的书面答辩意见与一审辩称内容一致。黄永未向本院提交书面意见。各方当事人向一审法院举示的证据经一审法院当庭质证，且已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的认定正确，本院予以采信。市规划自然局二审补充提交不动产登记簿信息页和登记簿流程信息页三份，拟证明原重庆土房局将黄宇房屋权属变更为黄永的信息登记在不动产登记簿上的日期是2017年7月14日。黄宇、黄永对该证据没有异议。二审补充查明，2017年7月14日，原重庆土房局完成转移登记事项并记载于不动产登记簿上。本院认为：各方当事人对本案不动产登记主体的职权依据、当事人的诉讼主体资格等事项均无争议，一审法院已作论证，本院不再作进一步的论述。本案涉及不动产登记纠纷，考察原重庆土房局的登记行为是否存在不当，主要应当适用《不动产登记暂行条例》中的相关规定而不适用《中华人民共和国契税暂行条例》。原重庆土房局已经按照《不动产登记暂行条例》第十六条第一款、第十八条的规定审查黄宇、黄永提交的转移登记材料，在法定期限内依法将房屋转移登记为黄永，原重庆土房局在办理涉案房屋的转移登记中，符合办理期限的相关规定。《中华人民共和国契税暂行条例》（国务院令224号）第十一条规定：“纳税人应当持契税完税凭证和其他规定的文件材料，依法向土地管理部门、房产管理部门办理有关土地、房屋的权属变更登记手续。纳税人未出具契税完税凭证的，土地管理部门、房产管理部门不予办理有关土地、房屋的权属变更登记手续。”该条例并非办理不动产转移登记的程序性法规，《中华人民共和国契税暂行条例》要求登记部门利用办理转移登记的条件，协助税务机关向交易双方收取相关交易税费，该规定的立法宗旨，在于防止相关交易税费在交易登记环节中流失。原重庆土房局将先缴税再办理转移登记的先后顺序流程改革为并行流程，交易当事人最后凭缴税依据领取房产证，正常情况下可以实现既完成交易登记又完清交易税费的目的，该项改革措施没有违背《中华人民共和国契税暂行条例》第十一条的宗旨。类似于黄宇、黄永这种递交交易资料后改变交易意向的情形可以视为特例，不能因为存在极端个例否定该项改革措施。而且事实上，针对黄宇、黄永这种递交资料后改变交易意向的情形，交易当事人可以根据《不动产登记暂行条例》第十五条第二款的规定“撤回登记申请”，黄宇、黄永并没有在涉案房屋交易信息登记在不动产登记簿上的日期（2017年7月14日）前提出撤回登记申请，原重庆土房局针对涉案房屋的交易登记程序并无不当。这是其一；其二，即便将《中华人民共和国契税暂行条例》第十一条“纳税人未出具契税完税凭证的，土地管理部门、房产管理部门不予办理有关土地、房屋的权属变更登记手续”解读为“先完税、再过户”，基于《中华人民共和国契税暂行条例》并非办理不动产转移登记的程序性规范，最多也只能将原重庆土房局在办理涉案房屋转移登记中没有执行“先完税、再过户”的行为认定为是一个程序性瑕疵而不予撤销的情形，但司法认定某一行为的效力时，有时可以根据裁判前是否存在新情况进行综合判定，在某些应当审批而行为时未进行审批的场合，案件审理中该行为经过合法审批的，司法可以判定该行为有效。国务院办公厅2019年2月26日曾下发《关于压缩不动产登记办理时间的通知》（国办发〔2019〕8号），要求各地“深化‘放管服’改革，推进服务便民化，压缩不动产登记办理时间”，“全力推进不动产登记‘一窗受理、并行办理’、优化流程、精简材料，重点解决办理环节多、流程不清晰、群众重复提交材料等问题”。“一窗受理、并行办理”作为压缩不动产登记办理时间的改革举措，原重庆土房局“并行办理”的做法符合该通知的精神，在此情势下，仍以“先完税、再过户”认定原重庆土房局的登记行为属于程序性瑕疵，与当前“放管服”的改革趋势不相符，对此，不宜再将原重庆土房局“并行办理”的做法认定为程序性瑕疵。一审认定结果正确。综上，一审判决正确，黄宇的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由黄宇负担。本判决为终审判决。审 判 长 张小明审 判 员 应 禧审 判 员 张华荣二〇二〇年十二月二日法官助理 何小莉书 记 员 唐 吉