丽水市莲都区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙1102行初76号 原告申工变压器有限公司。住所地浙江省乐清市乐成街道宋湖工业区。统一社会信用代码：91330382720092759W。 法定代表人郑志明，执行董事。 委托代理人（特别授权）张林，浙江震瓯律师事务所律师。 被告丽水经济技术开发区管理委员会。住所地丽水市经济开发区绿谷大道**。统一社会信用代码：113325000026460671。 法定代表人刘志伟，主任。 委托代理人（特别授权）武菲。 委托代理人（特别授权）李建成，浙江博翔律师事务所律师。 原告申工变压器有限公司因要求确认与被告丽水经济技术开发区管理委员会签订的协议条款无效及返还履约保证金一案,向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月10日受理后，依法组成合议庭，于2020年10月20日公开开庭进行了审理。原告申工变压器有限公司的委托代理人张林、被告丽水经济技术开发区管理委员会的委托代理人武菲、李建成到庭参加诉讼。现本案已审理终结。 原告申工变压器有限公司的原名称为浙江申工变压器制造有限公司(以下简称申工公司)，被告丽水经济技术开发区管理委员会原名称为丽水经济开发区管理委员会(以下简称经开区管委会)。2010年6、7月间，经开区管委会对外招商引资，申工公司有意向其管辖的丽水经济开发区通过招拍挂方式取得土地使用权，申工公司与经开区管委会于2010年7月24日签订《丽水经济开发区工业项目投资协议书》，约定申工公司投资建设电力变压器生产基地工程项目，协议书第4条约定，“乙方(申工公司)在签订本协议后30天内向甲方交纳50万元的履约保证金，如乙方通过招拍挂取得工业用地，则上述履约保证金转为土地出让金；如乙方通过招拍挂无法取得工业用地，则上述履约保证金如数退还乙方，但甲方不承担孳息及其他法律责任；如在签订本协议6个月内乙方放弃到甲方投资或乙方放弃参加甲方组织的招拍挂活动，则视为乙方自愿放弃履约保证金”。协议书签订后，申工公司于2011年1月27日向经开区管委会支付了履约保证金50万元，但当地相关政府部门在三年多时间里未组织土地出让招拍挂活动，致投资协议落空。原告认为，签订经开区管委会作为行政管理部门，为实施公共管理与申工公司签订的投资协议书属行政协议，该协议约定由经开区管委会向投资者收取“履约保证金”，明显没有行政主体资格和法律依据，该约定属无效条款，人民法院应依法确认无效，被告方收取的保证金应返还原告。即使协议约定有效，因经开区管委会未在协议签订后的6月内将土地挂牌出让，协议约定的“视为乙方自愿放弃履约保证金”的情形也未发生，被告按约定也应返还原告履约保证金。原告方签订投资协议支付的履约保证金长期未收回，已经造成原告资金利息损失，原告要求被告在返还时一并负担。综上，原告为维护合法权益，特提起行政诉讼，诉请：1、确认原浙江申工变压器制造有限公司与原丽水经济开发区管理委员会签订的《丽水经济开发区工业项目投资协议书》第4条关于“自愿放弃履约保证金”的条款无效；2、判令被告丽水市经济技术开发区管理委员会立即返还原告申工变压器有限公司履约保证金50万元并支付利息损失从2011年1月27日始至实际返还日止按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算)；3、本案诉讼费由被告承担。 被告丽水经济技术开发区管理委员会辩称，一、本案的基本事实：1、被告丽水经济技术开发区管理委员会前身为浙江省丽水经济开发区管理委员会(以下简称“开发区管委会”)，原告申工变压器有限公司前身为浙江申工变压器制造有限公司(以下简称“申工公司”)。2、2010年7月24日，开发区管委会与申工公司签订了《丽水经济开发区工业项目投资协议书》，约定:申工公司应在开发区尽快成立新的企业法人，注册资本达到30万元/亩以上，股东构成为郑海占84%，李涵占16%。乙方如在签订本协议6个月乙方放弃到甲方投资或乙方放弃参加甲方组织的招拍挂活动，视为乙方自愿放弃履约保证金等。申工公司于2011年1月27日交纳了50万元履约保证金。3、合同签订之后，开发区管委会落实职能部门布署，安排供地。2013年7月，双方签字了《补充协议》，约定拟供地面积约54亩，规划局针对项目用地编制了《规划设计条件》。2013年9月13日由丽水市国土资源局发布丽土告字[2013]26号《建设用地使用权公开出让公告》，并于次登报公告。4、申工公司未依约成立新企业参与土地竞买，导致案涉供地出现无人成交的情况。2015年，案涉地块再次日公告出让，该地被丽水罗拉斯电力设备有限公司成交买受。显然，本案并非如原告诉称是开发区不供地，而是原告已违约，不参与供地竞买活动，依约视为乙方放弃履约保证金。二、乙方的诉讼请求和理由不能成立。1、原告在是否同意订立《丽水经济开发区工业项目投资协议书》及决定合同内容等方面享有充分的意思自治，并不受单方行政行为强制，合同的内容包括了具体的权利义务及违约责任，均体现了双方当事人平等、等价协商的合意，合同的目的亦非公利益，故该投资合同具有民商事合同性质。所以，本案不是行政诉讼的受案范围，原告提起行政诉讼应予驳回。2、《丽水经济开发区工业项目投资协议书》是原告与被告的真实意思表示、内容不违反法律的强制性规定，协议书自双方签章后成立生效。原告以被告不具有相应的合同签订主体资格的意见不能成立，开发区管委会是丽水招商体系中的重要组成，有明确的文件规定。且开发区的管理机构作为招商主体这一做法也是全国通行的做法。3、本案系原告违约不参与相关供地的招拍挂活动，依协议约定视为放弃保证金，现原告要求返还并支付利息损失的请求显然没有依据。4、从民事案件的角度看，原告提起诉讼，认为被告未履行协议约定内容并要求返还履约保证金及赔偿利息损失，已超过诉讼时效。另外，原告提起的行政诉讼，也已超过起诉期限。5、原告对《丽水经济开发区工业项目投资协议书》内容进行错误理解。《丽水经济开发区工业项目投资协议书》第4条约定乙方“如在签订本协议6个月乙方放弃到甲方投资或乙方放弃参加甲方组织的招拍挂活动，视为乙方自愿放弃履约保证金”，该条款显然是对乙方义务的约定，该协议约定的6个月是指原告6个月放弃到甲方投资，与“或者”之后的内容无关，该条款没有约定甲方应在6个月安排供地的意思。这可以从原告交纳履约保证金的时间来判断，协议书于2010年7月24日签订，履约保证金于2011年1月27日交纳，时间已超过6个月，合同并未约束甲方的供地时间。且双方又于2013年签订补充协议，足以说明并无被告需在6个月内供地的说法。6、由于原告违约不参与相关职能部门组织的用地竞买，原告已不能退回履约保证金，对此原告是清楚的，故多年来，原告并未向被告主张退款。综上所述，本案不是行政诉讼的受案范围，且案涉投资协议书的履约保证金条款已成立生效，对当事人有约束力，原告要求返还履约保证金和支付利息损失的请求及理由均不能成立，请求驳回原告起诉或驳回其诉讼请求。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第一款规定，人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。原告诉请确认无效的合同条款系原、被告于2010年7月24日签订的《丽水经济开发区工业项目投资协议书》中条款，系2015年5月1日前的行为，应不予立案，予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项、第一百六十二条的规定，裁定如下： 驳回原告申工变压器有限公司的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省丽水市中级人民法院。 审 判 长  卢柔辰 人民陪审员  吕规平 人民陪审员  尤小华 二〇二〇年十二月二十二日 本件原本核对无异 代书 记员  胡静雪