重庆市万州区人民法院行 政 判 决 书（2020）渝0101行初131号原告奉节县吴春砂石厂，住所地重庆市奉节县石岗乡瓦坪村1组，统一社会信用代码91500236MA5YR44864。投资人吴国香，女，出生于1955年10月24日，住重庆市奉节县。委托诉讼代理人张珍辉，重庆贞枰律师事务所律师。被告奉节县水利局，住所地奉节县西部新区紫云街行政副中心三号楼，统一社会信用代码11500236008658413F。法定代表人佘春林，系该局局长。行政出庭负责人陈仲魁，系该局副局长。委托诉讼代理人刘赐尧，系该局河道科科长。委托诉讼代理人王治平，重庆环法律师事务所律师。原告奉节县吴春砂石厂与被告奉节县水利局确认行政协议无效纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告奉节县吴春砂石厂向本院提出诉讼请求：1.请求依法确认原告与被告于2017年5月8日所签订的《重庆市河道砂石资源开采成交确认书》无效；2.请求依法判令被告向原告赔偿各项损失3859440元；3.由被告承担本案的案件受理费。事实及理由：原告于2017年4月28日，在重庆市联合产权交易所主持的重庆市河道砂石资源开采权专场拍卖会上，以28.9万元的拍卖出让金，成功购得了“奉节县梅溪河石岗乡璧山渡至瓦子坪河段”的砂石资源开采权，有效期限从2017年5月10日起至2019年5月9日止。被告为原告颁发了《重庆市河道砂石资源许可证》（证号：渝准采证字2017第奉节01号），该许可证载明“开采地点：奉节县石岗乡璧山渡至瓦子坪；开采范围：河道长度900米；开采性质：经营河道砂石；作业方式：机械作业；许可开采深度：1.5米；耕地（责任地）安全距离20米范围内，有效期限2017年5月10日至2018年5月9日”。原告在依法取得该行政许可的前置条件后，依法办理了工商营业执照，投入300余万元，建设了生产厂房，购置了必要的机械设施设备，准备对所购得的河道采砂采石资源进行开采。重庆市奉节县林业局于2017年11月21日，向原告投资人吴国香发出了《奉节县林业局责令停止违法行为通知书》（奉林责令【2017】01号）、（奉林责令【2018】01号），该通知称：我县于2012年建立了梅溪河湿地县级自然保护区。其范围为：西至平安乡辖区梅溪河源头及支流，东至石岗乡辖区内两河口（小地名）梅溪河及支流......根据《中华人民共和国自然保护区条例》第三十五条、《湿地保护管理规定》第三十五条，责令原告停止违法采砂行为，并于15日内到林业局接受调查。2018年5月23日，原告又收到了奉节县石岗乡人政府石府发【2018】第001号《停工通知书》，该通知书称，根据《奉节县人民政府办公室关于进一步加强河道采砂管理工作的通知》（奉节府发【2018】60号）和《重庆市林业局关于开展全市林业自然保护区违法违规行为专项执法检查的紧急通知》（渝林护【2018】63号）精神，责令原告采石厂立即停止作业，否则将按照法律法规，会同有关部门进行打击。原告于2018年5月30日又收到了奉节县环境行政执法支队作出的奉节环责改字【2018】6号《责令改正违法行为决定书》，该决定认为原告的行为违反了《建设项目环境保护管理规定》第十五条、第十九条的规定，遂决定对原告罚款20万元。原告收到上述相关行政管理机关的相应处罚决定书后，被迫停止了一切生产经营行为，导致原告为采砂、采石所建成的生产厂房，进场道路，安装机械设备必须的工作平台等设施全部报废，蒙受了巨大的经济损失。综上所述，被告作为奉节县人民政府的县级河道主管部门，是本行政区域河道管理以及湿地保护行政主管机关，在出让河道砂石资源开采权时，明知出让的采砂、采石资源范围属于“县级自然保护区”，是应当禁止进行采石、挖沙等活动的。然而被告在履行行政管理职责的过程中，却公然违反《中华人民共和国自然资源保护条例》第二十六条和《湿地保护管理规定》第二十九条的相关规定，对不应当出让的河道砂石资源出让两年给原告，让原告投入巨资完成基础设施建设和购买相应的设备、设施后，在出让资源的年限和采砂许可证有效期限内，就被林业主管部门等相关部门责令停止了采砂行为，从而导致原告的巨额投入血本无归。为了维护原告的合法权利，特向人民法院提起诉讼，恳请依法判准原告之诉讼请求等。被告奉节县水利局辩称，一是被答辩人请求确认《重庆市河道砂石资源开采成交确认书》无效，不属于行政诉讼受案范围。二是奉节县水务局委托重庆市联合产权交易所奉节支所的竞拍行为是符合法律法规规章的规定的合法行为，通过公开竞拍，原被告双方签订的《重庆市河道砂石资源开采成交确认书》是合法有效的。三是梅溪河湿地自然保护区在答辩人许可采砂时还没有建立，答辩人的许可采砂行为没有违反《中华人民共和国自然保护区条例》的规定。四是被答辩人请求的赔偿不符合条件，人民法院应当驳回其起诉。五是被答辩人不是赔偿主体，被答辩人要求答辩人行政赔偿的主体错误。六、被答辩人被环境保护行政部门处罚停止生产及罚款，是因其违反环境保护的规定，是被答辩人自己的违法行为造成的，不是因为许可采砂的行为造成的，其损失与许可采砂没有因果关系，故答辩人不应承担赔偿责任。综上所述，答辩人与被答辩人签订的《重庆市河道砂石资源开采成交确认书》是合法有效的，答辩人起诉的行政协议无效及赔偿请求不能成立，特请求人民法院依法驳回被答辩人的诉讼请求等。原告奉节县吴春砂石厂向本院提交了以下证据、依据:1.原告身份证；2.原告营业执照；3.统一社会信用代码；4.采砂许可证；5.重庆市河道砂石资源开采权成交确认书；6.重庆联合产权交易所保证金专用收据；7.奉节府函【2011】141号批复；8.奉节县林业局文书送达回执；9.奉节县水务局【2018】45号通知书；10.石府发【2018】第001号停工通知书；11.奉节环责改字【2018】6号责令改正违法行为决定书；12.奉节县环境行政执法支队行政处罚决定书（奉节环罚字【2018】19号）；13.损失明细表、记账凭证、销售清单、线路及变压器安装材料表、收据、协议书等；被告奉节县水利局向本院提交了以下证据、依据：1.统一社会信用代码；2.法人身份证明书；3.奉节县人民政府办公室关于印发《奉节县出让县内中小河流砂石资源开采权工作方案的通知》（奉节府办【2017】34号）；4.奉节县水务局关于明确县内中小河流砂石资源开采权拍卖标段及底价的函（奉节水函【2017】24号）；5.奉节县国有资产管理中心关于同意县水务局出让县内中小河流砂石资源开采权的复函（奉节国资函【2017】8号）；6.重庆产权交易网公告；7.重庆联合产权交易所保证金专用收据（奉节县吴春砂石厂）；8.重庆联合产权交易所价款专用收据（奉节县吴春砂石厂）；9.重庆联合产权交易所保证金专用收据（奉节县吴春砂石厂）；10.重庆市河道砂石资源开采权成交确认书（奉节县吴春砂石厂）；11.采砂许可证（奉节县吴春砂石厂）；12.重庆奉节梅溪河湿地县级自然保护区总体规划等。经庭审举证、质证,本院对以下证据作出如下认定：原告提供的1-12号证据，具有合法性、真实性,且与本案具有关联性,予以认可；对第13号证据原告所受损失，没有提供证据的收集程序、合法来源，其真实性无法核实，本院不予采信。被告奉节县水利局提供的证据除重庆奉节梅溪河湿地县级自然保护区总体规划系复印件无法核实其真实性外，其他证据具有合法性、真实性,且与本案具有关联性,予以认可。经审理查明，2011年9月13日奉节县人民政府向县林业局作出《奉节县人民政府关于同意建立梅溪河湿地自然保护区的批复》奉节府函【2011】141号载明“原则同意建立梅溪河湿地（县级）自然保护区；你局应尽快完成湿地自然保护区的科学考察、总体规划和湿地保护与恢复可行性研究”。2017年奉节县人民政府作出了奉节府办【2017】34号文件《奉节县人民政府关于印发奉节县出让县内中小河流砂石资源开采权工作方案的通知》，将梅溪河流域石岗乡瓦子坪河段列为可采区。2017年5月2日原告奉节县吴春砂石厂以28.95万元通过重庆联合产权交易所奉节支所网络综合竞价取得“石岗乡璧山渡至瓦子坪河段”采砂权。2017年5月8日原告投资人吴国香与被告奉节县水利局签订了《重庆市河道砂石资源开采权成交确认书》，并加盖了“奉节县吴春采石厂”的印章，双方明确“一、拍卖标的位置，奉节县梅溪河“石岗乡璧山渡至瓦子坪河段”；二、拍卖标的出让期限从2017年5月10日至2019年5月9日；三、成交总价28.95万元；四、河道采砂许可证办理，买受人签订了成交确认书，并缴清了河道砂石资源开采权使用费后，区县水行政主管部门在审核和审查相关资料后，由区县水行政主管部门颁发《重庆市河道采砂许可证》”；五、其他约定……（四）权利及义务，4.通过拍卖方式取得砂石资源开采权的，自行承担投资风险，采砂过程中涉及的道路、码头等问题，由采砂单位或个人自行负责解决……2017年5月10日原告以奉节县吴春采砂厂的名义取得了奉节县石岗乡璧山渡至瓦子坪河段的《重庆市河道采砂许可证》，有效期为2017年5月10日至2018年5月9日。2017年11月21日奉节县林业局向原告投资人吴国香送达了《奉节县林业局责令停止违法行为通知书》。2018年2月1日吴国香作为投资人以“奉节县吴春砂石厂”为名称办理了营业执照，经营范围砂、卵石开采。2018年4月24日奉节县水务局向各采砂业主发出了奉节水发【2018】45号文件，通知“各采砂业主，采砂需办理环境保护评价手续，请未办理环境保护评价手续的采砂业主尽快到县环保局402室或407室办理相关手续，并按规定建设排污设施”。2018年5月23日重庆市奉节县石岗乡人民政府向原告投资人吴国香发出石府发【2018】第001号停工通知书，责令其采石厂立即停止作业。2018年5月30日奉节县环境行政执法支队责令原告奉节县吴春砂石厂“未执行环境保护三同时制度，配套建设的污染防治设施未经验收，擅自投入生产，责令改正违法行为”，并作出奉节环罚字【2018】19号行政处罚决定书“对奉节县吴春砂石厂罚款贰拾万元”。本院认为，《奉节县人民政府关于印发奉节县出让县内中小河流砂石资源开采权工作方案的通知》系奉节县人民政府为合理开发利用河道砂石资源，公开、透明审批许可河道采砂，制定的工作方案，故被诉《重庆市河道砂石资源开采权成交确认书》系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第（十一）项规定的行政协议，原告诉请确认协议无效，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定进行审查。本案中，原告通过重庆联合产权交易所奉节支所通过网络综合竞价取得奉节县石岗乡璧山渡至瓦子坪河段采砂权”，原、被告之间签订的确认书系双方的真实意思表示，确认书签订后被告为原告颁发了《重庆市河道采砂许可证》，原告实施了采砂行为。原、被告签订的确认书的权利及义务明确约定“通过拍卖方式取得砂石资源开采权的，自行承担投资风险，采砂过程中涉及到的道路、码头等问题，由采砂单位或个人自行负责解决”。原告在实施采砂行为的过程中应当遵守环境保护等相关法律规定，其违反环境保护等相关法律规定系其自身行为造成，与原、被告签订的行政协议没有因果关系。原告主张，被告在签订确认书的时候已经明知原告中标的采砂区域被奉节县人民政府划为湿地自然保护区，被告违法出让砂石资源权造成原告损失，而根据《中华人民共和国自然保护区条例》的规定“地方级自然保护区的建立，应当由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院环境保护行政主管部门和国务院有关自然保护区行政主管部门备案”，故对原告的该主张，不予支持。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，出现一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；以合法形式掩盖非法目的；损害社会公共利益；违反法律、行政法规的强制性规定五种情形之一的，合同无效。本案中，案涉《重庆市河道砂石资源开采权成交确认书》不存在上述五种合同无效的情形，因此，原告诉请确认行政协议无效的诉讼请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条之规定，判决如下：驳回原告奉节县吴春砂石厂的全部诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告奉节县吴春砂石厂负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第二中级人民法院。审 判 长  周锦海人民陪审员  魏光杰人民陪审员  李 娜二〇二〇年十二月十七日法官 助理  李 军书 记 员  邓子涵