西安铁路运输法院     行 政 判 决 书     （2020）陕7102行初2738号     原告张小玉，女。   委托代理人陈晨，北京诚略律师事务所律师。   被告西安市碑林区住房和城市建设局。   法定代表人张庆，局长。   委托代理人王伟，该单位工作人员。   委托代理人栾莹，陕西帝意律师事务所律师。   原告张小玉诉被告西安市碑林区住房和城市建设局（以下简称碑林区住建局）城建行政强制一案，本院于2020年11月6日受理后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2020年12月4日公开开庭审理了本案。原告张小玉及其委托代理人陈晨，被告碑林区住建局委托代理人王伟、栾莹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告诉称, 原告在西安市碑林区夏家庄XXX号位置合法拥有房屋。因小雁塔历史文化片区综合改造项目建设的需要,原告的上述房屋被纳入征收范围。因补偿标准远低于合理的市场价格，原告未与征收单位达成补偿协议。2020年1月3日，原告的涉案房屋被强制拆除，原告以西安市碑林区人民政府为被告提起诉讼，诉请法院确认碑林区人民政府实施的强拆行为违法。案经一审、二审，原告不服，后提起再审申请，三级法院均认定，碑林区人民政府并非该案适格被告，且陕西省高级人民法院作出（2020）陕行终483号行政裁定明确载明本案被告碑林区住建局拆除涉案房屋后，作出情况说明自认委托碑林区XX中心实施了拆除行为。最高人民法院作出（2020）最高法行申10740号行政裁定对以上事实进行了确认。原告认为，被告实施的房屋强拆行为给原告造成了巨大的经济损失，严重侵犯了原告的合法权益，原告现依法提起行政诉讼,请求：1.确认被告于2020年1月3日强制拆除原告位于西安市碑林区夏家庄125号位置房屋的行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。   原告向本院提交了以下证据：   1.（2020）陕71行终1178号行政判决书；   证明针对被告作出的紧急避险决定即危房认定，西安铁路运输中院已经作出生效裁判，否定其合法性，并判决其予以撤销。   2.情况说明；   3.（2020）陕行终483号行政裁定书；   4.（2020）最高法行申10740号行政裁定书；   证明在原告以碑林区政府为被告起诉强拆行为违法的案件中，本案被告碑林区住建局向西安铁路运输中院作出情况说明，自认由其委托实施拆除行为，被告主体适格。   5.西安市房权证碑林区字第1100106004-9-81号房屋所有权证附张小玉房产平面图；   证明原告对涉案房产享有合法权益，原告主体适格。   6.照片。   证明原告涉案房屋被拆除的事实。   被告辩称，一、被告并非本案适格被告，依法应当裁定驳回原告对被告的起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第五款规定:公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，拆除涉案房屋的行政行为并非被告作出，而是由西安市碑林区城中村(棚户区)改造办公室(后变更为碑林区XX中心)(下简称碑林棚改办)实施。因为被诉拆除行为并非被告作出，故原告对碑林棚改办实施的拆除行为不服的，应以碑林棚改办为被告，而非起诉被告。二、本案原告对同一程序中的被告作出的《紧急避险决定》以及《拆除决定》不服分别提起了行政诉讼，上述案件目前正在西安铁路运输中级法院审理中，故本案应当裁定诉讼中止。原告对同一程序中的《紧急避险决定》以及《拆除决定》不服分别提起了行政诉讼，上述案件目前已经进入二审阶段，正在西安铁路运输中级法院审理中。本案的审理需要等待上述案件审理完毕，才能对被告作出的拆除行为合法性进行判断。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定:人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”以及《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十条第五款规定:“有下列情形之一的，中止诉讼……（五）本案必须以另一案的审理结果为依据，而另一案尚未审结的;中止诉讼的原因消除后，恢复诉讼。”故本案应当裁定诉讼中止。三、被诉拆除行为证据确凿、程序合法、适用法律正确。根据《西安市城市房屋使用安全管理条例》第六条第二款之规定:区、县人民政府确定的房屋使用安全行政管理部门负责本辖区房屋使用安全日常监督管理。第四十条规定:房屋使用安全责任人拒绝或者未采取有效治理措施治理危险房屋，危及毗邻安全或者公共安全的，区、县人民政府或者开发区管理委员会应当组织相关部门采取必要的应急排险措施。本案中，2018年12月10日，西安市碑林区人民政府依法作出了碑房征决字[2018]2号《关于对小雁塔历史文化片区综合改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》，并于同日进行了公告。原告户在西安市碑林区夏家庄的房屋在征收范围内，具体征收工作由碑林棚改办负责实施。2019年12月8日，受碑林棚改办委托实施拆除工作的陕西雅晖建设工程有限公司工作人员在巡查时发现，包含原告在内的施工周边部分业主房屋存在安全隐患，遂向碑林棚改办和西安市碑林区长安路街道办事处(以下简称长安路街办)分别予以报告。碑林棚改办和长安路街办在接到报告后，经现场勘察核实，于当日作出《危房鉴定通知书》并向原告户予以送达，告知原告户其房屋存在安全隐患，应配合开展危房鉴定，否则将直接委托鉴定机构开展鉴定工作，并告知原告户享有异议的权利。因原告在指定期限内未委托鉴定机构开展房屋鉴定工作，也未提出书面异议，为防止发生安全事故，碑林棚改办委托陕西中立检测鉴定有限公司(以下简称中立公司)对原告户房屋的结构安全开展鉴定工作。中立公司技术人员经对原告户房屋进行结构安全性检测鉴定，于2019年12月11日出具报告:《西安市碑林区小雁塔历史文化片区综合改造项目(夏家庄责任片区)张小玉住房结构安全性鉴定》(以下简称《鉴定报告》)，评定原告户房屋的结构安全性等级为Dsu级，严重影响整体承载，必须立即采取措施，建议对房屋进行拆除。碑林棚改办收到《鉴定报告》后，于2019年12月28日分别作出碑危告字《危房鉴定结论告知书》和《工作联系函》，连同《鉴定报告》一并向原告和被告送达，告知该情况。被告在收到该《工作联系函》后，依据《西安市城市房屋使用安全管理条例》第三十四条之规定，于同日作出38号《危房治理通知》，督促、指导原告采取相应治理措施，及时搬离并自行拆除该危房。因原告未采取有效应急措施、未及时搬离、也未自行拆除该危房，被告在向碑林棚改办核实了补偿款项和周转用房已经落实到位的情况后，依据《西安市城市房屋使用安全管理条例》第三十五条之规定，于2019年12月29日作出《紧急避险决定》并向原告送达;于2019年12月30日作出并送达了《催告》，要求原告立即搬离并拆除上述Dsu房;在原告未履行相应义务后，被告才于2019年12月31日作出《拆除决定》并向原告送达。在送达《拆除决定》后，碑林棚改办于2020年1月3日对该危房进行了拆除。该拆除行为证据确凿、适用法律法规正确、程序合法，已经充分保障了原告的合法权益，依法应予维持。综上所述，被告没有组织实施拆除涉案房屋的具体行为，并非本案适格被告。本案被诉行为系碑林棚改办作出，其才是本案唯一的适格被告。故请求法院依法裁定驳回原告对被告的起诉。   被告向本院提交了以下证据：   第一组：   1.《关于启动危房鉴定的紧急情况报告》（西安市碑林区长安路街道办事处）；   2.《关于启动危房鉴定的紧急情况报告》（西安市碑林区城中村和棚户区XX中心）；   3.《危房鉴定通知书》碑鉴通字（2019）第038号、送达回证、文书送达证据登记表（照片）；   4.《鉴定委托书》；   5.《西安市碑林区小雁塔历史文化片区综合改造项目（夏家庄责任片区）张小玉住房所在整体建筑结构安全性鉴定》（JG19-JY-0361-11）及鉴定机构资质。   证明原告房屋被鉴定为Dsu级危房事实清楚、程序合法。   第二组：   6.《关于小雁塔历史文化片区综合改造项目（夏家庄责任片区）危房处置的紧急工作联系函》；   7.《危房鉴定结论告知书》碑危告字（2019）第038号、送达回证、文书送达证据登记表（照片）；   8.《危房治理通知书》碑治字（2019）第038号、送达回证、文书送达证据登记表（照片）；   9.紧急工作联系函；   10.《危房拆除暨紧急避险决定书》碑避决字〔2019〕第038号、送达回证、文书送达证据登记表（照片）。   证明被告为下达《危房拆除暨紧急避险决定书》的合法主体，且下达决定书所依据的事实清楚、程序合法。   第三组：   11.《拆除决定书》碑拆决字〔2019〕038号、送达回证、文书送达证据登记表（照片）；   12.《拆除公告》碑拆公告字[2019]第038号、送达回证、文书送达证据登记表（照片）;   13.《催告书》碑催告字[2019]第038号、送达回证、文书送达证据登记表（照片）。   证明拆除行为证据确凿，适用法律正确、程序合法，已经充分保障了原告的合法权益，系合法行政行为。   第四组：   14.情况说明。   证明被告下达的《危房拆除暨紧急避险决定书》以及《拆除决定书》认定的危房就是原告起诉书中所称的房屋。   经庭审质证，原告对被告第一、二组证据真实性认可，合法性、证明目的不认可，认为原告在此之前已经针对被告作出的危房拆除暨紧急避险决定书提起过行政诉讼，第一、二组证据已经在该案中进行过合法性的审查，两组证据当中所体现的危房鉴定委托主体不具有合法性，事务中心没有委托鉴定危房的主体资格，鉴定机构陕西中立检测公司，也不具有房屋安全鉴定的职权和资质，并且鉴定程序以及相关文书的送达程序均不合法，而被告作出危房认定目的为拆迁而非真正的拆除危房，以上意见在西安铁路运输法院针对紧急避险案件作出的裁判文书中已经确认。对第三组证据催告书真实性认可，合法性、证明目的不认可，在催告书当中告知的联系人是薛志新，在之前的诉讼中了解到其是指挥部的工作人员，该催告书也未依法送达，送达方式选择的是留置送达，但是留置送达的法律规定只能在受送达人拒绝签收的情况下，将送达的文书留置在受送达人的居住地，并由见证人签字见证，被告提供的照片显示，不存在受送达人拒收的情况，而是直接张贴在门上，至于张贴的是否是原告的大门无法确定，送达回证中见证人党某某的身份没有提供相应证明，在所附照片中又载明拍摄人员正是见证人党某某，由此可见，党某某实际属于行政机关的工作人员，与送达行为是否合法具有直接关联，其不能作为见证人，因此催告书及相应的送达证明均不具有合法性；对拆除决定书、拆除公告真实性认可，合法性与证明目的不认可，拆除决定书与拆除公告中，均明确本单位将实施强制拆除程序，也就是明确由被告实施拆除，但是根据行政强制法第十三条的规定，行政强制由法律设定，而我国现行法律中并未赋予任何行政机关强制拆除危房的权利，因此被告作出的拆除决定及拆除公告不具有职权依据，违反法律规定，送达程序及照片的质证意见同催告的质证意见。对第四组证据真实性和证明目的均认可。   被告对原告提交证据1真实性、合法性认可，关联性、证明目的不认可，该证据仅是就王朝辉诉碑林区住建局行政强制行为的案件，不能证明本案的紧急避险决定也存在已经依法被撤销的情况；证据2-6真实性、证明目的均认可。   本院对上述证据认证如下：对原告提交证据因来源合法，与本案具有关联性，且被告对证据的真实性无异议，本院对原告证据的真实性予以确认；对被告提交的证据，因来源合法，符合证据的形式要件，对证据形式的真实性予以确认。   经审理查明，原告张小玉（与张小红共有）的房屋坐落于西安市碑林区XX庄XX号（幢号XX，证载层数为2层，建筑面积111.72平方米。2018年12月10日，西安市碑林区XX房征决字[2018]2号《关于对小雁塔历史文化片区综合改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》，西安市碑林区小雁塔历史文化片区综合改造项目实施，原告张小玉的房屋在该改造项目拆迁范围内。2019年12月8日，西安市碑林区长安路街道办事处和西安市碑林区城中村和棚户区XX中心XX房鉴定通知书，通知内容为被通知人房屋存在安全隐患，应于2019年12月9日到房屋处配合开锁入户鉴定。2019年12月9日西安市碑林区城中村和棚户区XX中心向陕西中立检测鉴定有限公司出具委托书，委托该公司对西安市碑林区XX路夏家庄房屋结构性进行鉴定，所列名单中含本案张小玉房屋。2019年12月11日陕西中立检测鉴定有限公司出具《西安市碑林区小雁塔历史文化片区综合改造项目（夏家庄责任片区）张小玉住房所在整体建筑结构安全性鉴定》（报告编号：JG19-JY-0361-11）。该报告中所载委托单位为西安市碑林区城中村和棚户区XX中心。结论为：（1）西安市碑林区小雁塔历史文化片区综合改造项目（夏家庄责任片区）张小玉住房所在整体建筑（125号）的结构安全性等级评定结果为Dsu级，严重影响整体承载，必须立即采取措施。（2）综合评定该栋楼内住户张小玉住房的承重结构已不能满足安全使用要求，住房处于危险状态。建议为：拆除。2019年12月28日，碑林区小雁塔综合改造项目棚改办片区（夏家庄责任片区）房屋征收补偿工作指挥部向西安市碑林区住房和城市建设局发出《关于小雁塔历史文化片区综合改造项目（夏家庄责任片区）危房处置的紧急工作联系函》，函告上述鉴定结论并请依法处理。2019年12月28日西安市碑林区城中村和棚户区XX中心XX房鉴定结论告知书，告知内容为张小玉房屋已属危房，应尽快搬离并拆除。2019年12月28日被告作出危房治理通知书，通知内容为张小玉户房屋被鉴定为危房无维修价值，应当于2019年12月28日前搬离并自行拆除，并告知可于通知送达起1日内申请复核。2019年12月29日，西安市碑林区城中村和棚户区XX中心向被告发出紧急工作联系函，函告被告：“……上述被拆迁人仍未采取有效排险措施，相关危房均存在随时坍塌危及人身财产安全的可能。为有效避免危害公共安全的情况发生，请你局尽快依法履行房屋使用安全监管职责，及时消除安全隐患。”2019年12月29日被告作出碑避决字〔2019〕第038号危房拆除暨紧急避险决定书。该决定书载明张小玉户位于西安市碑林区夏家庄125号的建筑物“已鉴定为Dsu级危房,如不及时拆除,不仅危及您及家人的人身安全,而且还可能危害公共安全,根据《西安市城市房屋使用安全管理条例》第三十五条的规定,请您在2019年12月29日前搬离并自行拆除您户的Dsu级危房,逾期未拆除的,相关单位将依法拆除”。后，被告于2019年12月30日作出碑催告字[2019]第038号催告书，催告原告于1日内搬离并拆除案涉房屋，及告知可于1日内提出陈述、申辩。2019年12月31日，被告作出碑拆决字〔2019〕038号拆除决定书，载：“张小玉户因你户在位于西安市碑林区XX庄XX号院的房屋已被鉴定为Dsu级危房,我单位于2019年12月29日向你送达了《危房拆除暨紧急避险决定书》(编号:碑避决字〔2019〕第038号),限你户自该通知书送达之日起一日内拆除该Dsu级危房。因你户在规定期限内未履行相应义务,我单位于2019年12月30日向你送达了《催告书》(编号:碑催告字[2019]第038号),但你仍未履行义务。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条和《西安市城市房屋使用安全管理条例》第三十五条之规定,我单位决定:立即拆除你户位于西安市碑林区XX庄XX号XX房。如对本决定不服,你可在本决定书送达之日起六十日内向西安市人民政府申请行政复议,也可以在六个月内向西安铁路运输法院提起行政诉讼。复议、诉讼期间不停止本决定的执行。”原告否认收到上述通知（告知）、催告书、决定书，亦不服该拆除决定，分别以本案被告为被告向本院提起撤销碑避决字〔2019〕第038号《房屋拆除暨紧急避险决定书》及碑拆决字〔2019〕038号《拆除决定书》之诉，本院分别作出（2020）陕7102行初560号、561号行政判决书，撤销了上述两份决定书。2020年1 月3日，张小玉户的房屋被拆除。   另查明，原告涉案房屋被拆除后，原告以西安市碑林区人民政府为被告向西安铁路运输中级法院提起行政诉讼，要求确认西安市碑林区人民政府于2020年1月3日强制拆除其位于西安市碑林区XX庄XX幢XX号XX号的房屋的行为违法，该院作出（2020）陕71行初36号行政裁定，该裁定明确，碑林区住建局应为适格被告，并驳回了原告对西安市碑林区人民政府的起诉。后该案经二审、再审均维持了原裁定的结论。   本院认为，本案的争议焦点是：1.被告主体是否适格；2.涉诉拆除行为是否合法。   针对焦点一，根据《国有土地上房屋征收和补偿条例》第四条、第五条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，并对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，对其行为后果承担法律责任。由此可知，在房屋征收与补偿工作中，市、县级人民政府、房屋征收部门以及房屋征收实施单位的职责分工不同，法律地位也不同。同时，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。并结合已生效的西安铁路运输中级法院（2020）陕71行初36号行政裁定中确定的事实，及该裁定“本院认为部分”对碑林区住建局应为被告的认定内容，本案被告主体适格。   针对焦点二，结合原、被告向本院提交的所有证据，本案的起因系被告在案涉房屋所在区域进行征地拆迁过程中，因征地拆迁引起的行政争议。根据我国现行的法律规定，无论是征收集体土地还是征收国有土地上的房屋，都应在完成补偿安置工作之后按照法定程序予以拆除。本案中，被告在未与本案原告就房屋征收问题达成安置补偿协议的情况下将原告房屋拆除，于法无据。关于被告辩称的涉诉房屋已被鉴定为不具有修复价值的危房，并已有碑避决字〔2019〕第038号《房屋拆除暨紧急避险决定书》及碑拆决字〔2019〕038号《拆除决定书》为证，涉诉房屋是作为危房进行的拆除，而非因征收进行拆除的主张，本院认为，涉诉房屋已被纳入征收范围，被告虽名为拆危，实则是为达到拆迁的目的，不具有行政行为的正当性。且，本案合并审理的原告王朝辉就被告作出的碑避决字〔2019〕第010号《房屋拆除暨紧急避险决定书》提起的撤销之诉，西安铁路运输中级法院已作出（2020）陕71行终1178号终审判决，该判决在“本院认为”中已明确，被告作出的碑避决字〔2019〕第010号《房屋拆除暨紧急避险决定书》主要依据不足，程序违法。该判决虽是针对王朝辉作出，但与被告针对本案原告作出的碑避决字〔2019〕第038号《房屋拆除暨紧急避险决定书》，基于的事实、理由及适用法律皆一致，故，被告的上述主张不能成立。   综上，被告主体适格，其所实施的拆除行为缺乏事实及职权依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：   确认被告西安市碑林区住房和城市建设局于2020年1月3日强制拆除原告位于西安市碑林区XX庄XX号（幢号XX）位置房屋的行为违法。   案件受理费50元，由被告西安市碑林区住房和城市建设局负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                              审判长  赵欣                        审判员  易京京   审判员  吕建鹏     二〇二〇年十二月三十日     书记员  姜盼          1