南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）赣71行终522号 上诉人(原审被告)鹰潭市人民防空办公室，住所地鹰潭市月湖区体育馆路人防大厦，统一社会信用代码：113606000146394115。 法定代表人洪芬平，鹰潭市人民防空办公室主任。 委托代理人薛建园，江西赣鹰律师事务所律师。 被上诉人(原审原告)鹰潭海亮房地产有限公司，住所地鹰潭市月湖区育新巷**，统一社会信用代码：91360600056407811D。 法定代表人邓春水，总经理。 委托代理人尹倩，女，1985年9月14日出生，汉族，住江西省赣州市章贡区,系该公司员工。 委托代理人陈莎莎，女，1986年7月4日出生，汉族，住江西省鹰潭市月湖区,系该公司员工。 鹰潭市人民防空办公室（以下简称“鹰潭市人防办”）与鹰潭海亮房地产有限公司（以下简称“海亮公司”）人防行政决定一案，不服江西省鹰潭市月湖区人民法院（2020）赣0602行初8号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理,现已审理终结。 原审法院经审理查明，海亮公司于2012年开工建设“鹰潭海亮首府”项目。2013年1月25日，鹰潭市人民政府市长办公会议记录摘要（十三）明确，市本级高层建筑（十层及以上）人防易地建设费收取标准降低为按多层（九层及以下）建筑收费标准执行。2013年3月，海亮公司向鹰潭市人防办提出申请，以缴纳易地建设费的方式代替建设人防工程，鹰潭市人防办审批同意，并按照市政府会议记录摘要（十三）的标准向海亮公司收取易地建设费1885.8391万元。海亮公司之后分期向鹰潭市人防办全额缴纳了易地建设费共计1885.8391万元。2014年4月1日，鹰潭市人民政府市长办公会议记录摘要（三十）明确，自2014年3月28日起，鹰潭市市本级高层建筑（十层至二十五层）人防易地建设费恢复到省定标准。2016年10月28日，鹰潭市人防办对海亮首府项目完成了民用建筑人防竣工验收。 为落实国家人民防空办公室关于行业整治的有关要求，江西省人民防空办公室于2019年3月11日下发自查通知，要求对2013年1月1日至2018年12月31日期间全省所有结建人防工程是否存在逃缴、少缴易地建设费，违规减免缓缴易地建设费等情况开展自查，并予以纠正。经过自查，鹰潭市人防办认为海亮公司及其他多家公司没有按照国家规定标准足额缴纳易地建设费，遂于2019年5月13日向海亮公司作出[2019]鹰人防补缴字2号《防空地下室易地建设费补缴决定书》，要求海亮公司补缴防空地下室易地建设费人民币456.2581万元，之后于2020年1月21日向海亮公司作出[2020]鹰人防补缴催字3号《履行行政决定催告书》。海亮公司不服鹰潭市人防办作出的补缴决定，遂起诉至本院，要求本院予以撤销。 原审法院认为，鹰潭市人防办根据市政府纪要降低易地建设费收费标准，并按降低的收费标准审批通过了海亮公司的“缴费代建”申请，应视为鹰潭市人防办对海亮公司作出了降低收费标准的行政承诺，海亮公司已按照鹰潭市人防办承诺的收费标准全部履行完毕缴费义务，鹰潭市人防办为此还通过了项目人防竣工验收。在本案中，鹰潭市人防办为履行行政管理职能，向海亮公司作出让渡部分权益的承诺，鹰潭市人防办亦受自己承诺的约束，承诺行为一经作出即具有确定力、拘束力和执行力，不能随意更改，况且海亮公司早已按鹰潭市人防办承诺的收费标准履行了义务，并通过了人防竣工验收。在此情况下，针对四年前的早已完结的缴费事项，鹰潭市人防办对海亮公司作出《防空地下室易地建设费补缴决定书》，这使海亮公司因信赖作为行政机关的鹰潭市人防办而根据其政策指引作出一定行为所产生的“信赖利益”遭受损害。 综上所述，本案《防空地下室易地建设费补缴决定书》明显不合情理，违反行政合理性原则，属于明显不当的行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，依法可以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决：撤销鹰潭市人防办分别于2019年8月6日、2020年1月21日对海亮公司作出的[2019]鹰人防补缴字2号《防空地下室易地建设费补缴决定书》、[2020]鹰人防补缴催字3号《履行行政决定催告书》。 鹰潭市人防办上诉称：一、上诉人作出的[2019]鹰人防补缴字2号《防空地下室易地建设费补缴决定书》、[2020]鹰人防补缴催字3号《履行行政决定催告书》事实清楚、适用法律正确、程序合法。根据《中华人民共和国人民防空法》等法律法规规定，开发建设民用工程应当建设防空地下室，不能建设的应该按规定交纳防空地下室易地建设费，收费标准由江西省发展和改革委员会、江西省财政厅、江西省人民防空办公室联合制定。江西省人民防空办公室于2019年3月11日下发自查通知要求对2013年1月1日至2018年12月31日少缴易地建设费的问题进行整改，经过核算被上诉人作出案诉行政行为并告知诉权。二、2013年1月25日鹰潭市人民政府市长办公会议记录摘要（十三）的规定因与上位法律冲突，不具有法律效力，鹰潭市人民政府无权就易地建设费的收费标准作出规定，2014年3月28日市长办公会议决定鹰潭市防空地下室易地建设费恢复省定标准。上诉人仅要求被上诉人补缴应缴费用，没有科以新的义务，也没有给被上诉人造成损失。按照法律规定缴纳防空地下室易地建设费是包括上诉人在内的所有房地产企业应尽法定义务，正确履行法定职责，不存在未被诚信的行政执法信用问题。三、一审判决认为上诉人作出的行政允诺不应随意更改，但本案涉及的是违法行政允诺，依据无效的会议纪要作出的行政允诺缺乏法律依据，应当予以纠正。被上诉人因上诉人此前违法的行政允诺所产生的“信赖利益”远远小于上诉人纠正违法行政允诺所产生的公共利益。综上，请求二审法院依法撤销一审判决并驳回被上诉人的诉讼请求。 海亮公司答辩称：一、原审判决认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。答辩人开发建设的海亮首府项目已足额缴纳易地建设费，并通过被答辩人的竣工验收手续，不存在逃缴、补缴情形。上诉人根据会议纪要降低易地建设费收费标准，并按照降低的收费标准审判通过答辩人缴费申请，应视为上诉人已经作出行政允诺，要求行政机关对于信赖利益进行存续保护。二、保护行政相对人“信赖利益”与“保护社会公共利益”本质相同。行政相对人的信赖利益与公共利益涉及的公共权力运作都应以互相促进为目的。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 双方当事人向原审法院提交的证据材料已全部向随案移送。二审查明的事实与原审认定的事实一致。 本院认为，根据案件事实及当事人各方意见，本案二审审查重点为：一、海亮公司是否应当履行足额缴纳易地建设费的义务；二、2013年1月25日鹰潭市人民政府市长办公会议记录摘要（十三）能否成为海亮公司无须继续履行缴纳易地建设费义务的依据；三、鹰潭市人防办审批通过海亮公司“缴费代建”申请是否构成行政允诺。 关于海亮公司是否应当履行足额缴纳易地建设费义务的问题，《中华人民共和国人民防空法》第二十二条规定，城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。《江西省实施办法》第十条、第十一条规定,城市新建民用建筑必须按照规定修建防空地下室，不能按照规定修建防空地下室的，必须经人民防空主管部门批准，建设单位应当缴纳地下室易地建设费，由人民防空主管部门统一修建人民防空工程。由此可见，修建战时可用于防空的地下室是建设单位在新建城市民用建筑时应履行的法定义务。确因客观条件限制不宜修建的，应按规定交纳防空地下室易地建设费。因此，被上诉人作为涉案项目的建设单位，应当按照规定交纳防空地下室易地建设费。《江西省实施办法》第十二条规定，新建以下民用建筑项目，符合法定防空地下室易地建设条件的，按照下列标准减免防空地下室易地建设费：（一）享受政府优惠政策建设的廉租房、经济适用房等居民住房，减半收取；（二）幼儿园、学校教学楼、养老院，以及为残疾人修建的生活服务设施等民用建筑，减半收取；（三）临时民用建筑予以免收；（四）因遭受水灾、火灾或者其他不可抗拒的灾害造成损坏的民用建筑，按照原面积修复的部分予以免收。本案中，海亮公司不符合上述应当减免防空地下室易地建设费的条件，海亮公司应当履行足额交纳防空地下室易地建设费的义务。 关于2013年1月25日鹰潭市人民政府市长办公会议记录摘要（十三）能否成为海亮公司无须继续履行缴纳易地建设费义务依据的问题，2003年8月1日修正的《江西省实施办法》第十二条第二款规定：“任何单位或者个人不得扩大减免范围或者降低缴费标准”。中共中央、国务院、中央军委于2001年5月26日颁布的《关于加强人民防空工作的规定》第九条规定：“除国家规定的减免项目外，任何部门和个人不得批准减免易地建设费。”2013年1月25日鹰潭市人民政府市长办公会议记录摘要（十三）宣布扩大部分易地建设费减免范围，违反上述法规和规范性文件的规定，海亮公司据此主张其无须继续履行义务，本院不予支持。 关于鹰潭市人防办审批通过海亮公司“缴费代建”申请是否构成行政允诺的问题，行政允诺是指行政主体为履行自己的行政职责，向不特定相对人发出的，承诺在相对人实施了某一特定行为后由自己或由自己所属的职能部门给予该相对人物质利益或其他利益的单方意思表示行为。本案中，鹰潭市人防办根据市政府纪要降低易地建设费收费标准审批通过海亮公司的“缴费代建”申请，并非鹰潭市人防办单方作出基于海亮公司某一特定行为后的承诺，而是依申请作出的行政审批行为，原审法院将上述行为视为行政承诺不当。 即使如原审法院所述将上述行为视为行政允诺，但行政允诺的事项也必须符合允诺者的职权范围，行政允诺的内容不能违反法律法规和政策规定，不能作出无原则、无界限甚至损害他人利益或公共利益的允诺。易地建设费用作为人防战备建设的专项资金，任何部门和个人不得批准减免易地建设费。鹰潭市人防办根据市政府纪要降低易地建设费收费标准审批通过海亮公司申请违反法律法规的相关规定，该行为亦存在重大且明显的违法情形。鹰潭市人防办在发现存在未足额向海亮公司收取防空地下室易地建设费的情况下，依法予以追缴也并无不当。 另，[2020]鹰人防补缴催字3号《履行行政决定催告书》作为对[2019]鹰人防补缴字2号《防空地下室易地建设费补缴决定书》的程序性重复告知行为，并未对海亮公司设定新的权利义务，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原审法院将[2020]鹰人防补缴催字3号《履行行政决定催告书》列入本案审查范围不当。考虑到已针对[2020]鹰人防补缴催字3号《履行行政决定催告书》进行实体审查，就该行为的事实认定和法律审查不影响案件处理，二审中一并予以驳回。 综上，上诉人作出的被诉[2019]鹰人防补缴字2号《防空地下室易地建设费补缴决定书》认定事实清楚，证据确实、充分，适用法律正确，程序合法。原审判决认定事实基本清楚、审判程序合法，但适用法律不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销鹰潭市月湖区人民法院（2020）赣0602行初8号行政判决； 二、驳回鹰潭海亮房地产有限公司的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，由鹰潭海亮房地产有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 谭 闻 审判员 刘 巍 审判员 柳雨青 二〇二〇年十二月二十一日 书记员 刘婉盈