江苏省扬州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏10行终142号 上诉人（原审原告）相荣芳，女，1962年10月20日生，汉族，宝应县人，住宝应县。 委托代理人练育梅，上海诺可律师事务所律师。 委托代理人陈明明，信利律师事务所上海分所律师。 被上诉人（原审被告）宝应县卫生健康委员会，住所地在宝应县健康路**。 法定代表人强建华，主任。 出庭负责人蔡美斌，副主任。 委托代理人潘永峰，江苏擎天柱（宝应）律师事务所律师。 委托代理人王森，该委员会医政科科长。 上诉人相荣芳因认为被上诉人宝应县卫生健康委员会（以下简称宝应县卫健委）不履行卫生行政管理法定职责一案，不服高邮市人民法院（2019）苏1084行初190号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 2019年10月29日，宝应县卫健委向相荣芳作出《关于相荣芳信访事项的情况反馈》（以下简称《情况反馈》），内容为：您反映的与宝应县人民医院医疗纠纷的事项，我们于2019年9月4日受理，并发出受理告知书。根据《医疗纠纷预防和处理条例》第三章第二十二条规定，发生医疗纠纷，医患双方可以通过下列途径解决:一是双方自愿协商;二是申请人民调解;三是申请行政调解;四是向人民法院提起诉讼;五是法律、法规规定的其他途径。据了解，您已就与宝应县人民医院医疗纠纷向宝应县人民法院提起诉讼，宝应县人民法院已受理，具体情况以法院调查和判决为准。2019年12月6日，宝应县卫健委再次向相荣芳作出《关于相荣芳信访事项的再次回复》（以下简称《再次回复》），内容为：你反映的有关要求依法查处宝应县人民医院及其医务人员违法违规行为，或与人民医院的医疗纠纷事宜，我委再次答复：1.经宝应县卫健委调查未发现宝应县人民医院存在违法执业情况。张岩具有执业资格、两名检验人员具有相应资质。2.以上人员具备执业资格，相应的就没违反《处方管理办法》的规定;对于部分技术性医疗用药问题，你可以提请医疗损害技术鉴定。3.对于你反映的宝应县人民医院伪造篡改病历行为、违反诊疗规范和护理操作规范行为，依据《医疗事故处理条例》和《医疗纠纷预防和处理条例》，你可以提请医疗事故技术鉴定或医疗损害技术鉴定，我委予以协助;事实上你已在信访时就已经向人民法院提起了民事诉讼，可以启动鉴定程序，通过民事诉讼解决。4.关于你与人民医院的医疗纠纷处理途径问题。根据《医疗纠纷预防和处理条例》第二十二条的规定，发生医疗纠纷，医患双方可以通过下列途径解决:(一)双方自愿协商;(二)申请人民调解;(三)申请行政调解;(四)向人民法院提起诉讼;(五)法健、法规规定的其他途径。目前你已经向人民法院提起民事诉讼。 原审经审理查明:相荣芳因认为其丈夫夏建明因突发疾病在宝应县人民医院接受治疗过程中，该医院及其医务人员存在严重不负责任等行为，故于2019年9月1日向宝应县卫健委邮寄《关于请求依法查处宝应县人民医院及其医务人员违法违规行为的报告》（以下简称《报告》），请求事项主要为：一、宝应县人民医院及其医务人员存在非法行医行为。1、宝应县人民医院重症医学科医生张岩未在该医院进行医师注册，请求查明张岩是否持有《医师执业证书》及执业注册地点。如未持有，请宝应县卫健委依法对其给予行政处罚。2、朱虹和姚丽为“执业护士”，无临床实验室检验相应的学历和专业技术职务任职资格，请宝应县卫健委予以行政处罚。二、医院存在违反《处方管理办法》的行为。1、张岩即使持有《医师执业证书》，但由于其未在宝应县人民医院注册，请宝应县卫健委对医院和张岩分别予以行政处罚。2、医师高瑞霖的行为不符合纤溶酶针药品说明书的内容，请求宝应县卫健委对其给予行政处罚。三、医院存在伪造篡改病历的行为。请宝应县卫健委依法查明后，对医院直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予行政处罚。四、医院及其医务人员存在违反诊疗规范和护理操作规范的行为。1、对患者的诊治违反诊疗技术规范。首先，对患者的诊断和治疗违背了循证医学的原则。其次，对患者的诊断和治疗违反了《中国急性缺血性脑卒中诊疗指南2018》的规定。最后，经治医生对患者的处理存在明显失误。请宝应县卫健委对相关经治医生给予行政处罚。2、医院严重违反了护理操作技术规范。请求宝应县卫健委对医院及其医务人员的违法违规行为依法严肃处理。宝应县卫健委收到相荣芳的上述书面申请后，于2019年9月4日作出《关于相荣芳信访事项的受理告知书》。2019年10月15日，宝应县卫健委经向宝应县人民医院院长丁浩、科长浦志一、科长衡宝林调查了解，制作了调查笔录一份。同日，该医院医务科出具了《关于夏建明（住院号1911307）家属投诉的答复》，并提交给了宝应县卫健委。宝应县卫健委经调查后，于2019年10月29日向相荣芳作出《情况反馈》。此后，宝应县卫健委于2019年12月6日再次向相荣芳作出《再次回复》。相荣芳不服，认为宝应县卫健委未依法履行法定职责，故提起本案诉讼。 原审法院认为：本案系履行职责之诉。一般来讲，公民、法人或其他组织提起履行职责之诉至少应当具备以下条件：第一，申请人向行政机关提出过申请，并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复。第二，申请人所申请的事项具有实体法上的请求权基础。第三，申请人是向一个有管辖权的行政机关提出。第四，申请人申请行政机关作出的行为应当是一个具体的、特定的行政行为。第五，行政机关对于申请人申请的拒绝，导致权利侵害的可能性。就上述第二项条件而言，这种请求权基础可以产生于或者基于某一法律、法规或者规章的具体规定、某一行政机关的保证以及某一行政合同的约定。总之，要求行政机关依照其申请作出一个特定行政行为，必须具有法定的权利依据。有些情况下，行政机关根据法律、法规等规定，对群众反映的一些事项可能具有监管职责。但此种职责之履行情况并不当然构成行政诉讼法意义上的可诉的行政不作为，有些仅仅是行政机关凭此获得一般线索，再依职权再作出不同裁量和处置。本案即是如此，相荣芳因认为其丈夫夏建明在宝应县人民医院接受治疗过程中，该医院及其医务人员存在严重不负责任等行为，要求宝应县卫健委履行相应的法定职责，对宝应县人民医院及其医务人员存在的违法违规行为进行查处。但是，现有法律《中华人民共和国执业医师法》、行政法规《医疗机构管理条例》、《医疗纠纷预防和处理条例》、部门规章《医疗机构管理条例实施细则》、《处方管理办法》等均未明确规定公民、法人或其他组织可以就医疗机构及其医务工作人员的违法或违规行为，有权投诉举报或要求卫生行政部门予以查处，亦未明确规定卫生行政部门要在一定期限内受理并依法作出处理。因此，宝应县卫健委就相荣芳的履行职责申请所作出的处理或答复行为，属于不可诉的行政行为，相荣芳提起本案诉讼不符合行政诉讼的受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回相荣芳的起诉。 上诉人相荣芳上诉称：首先，原审参照（2016）最高法行申2864号作出裁定错误，应当参照最高人民法院发布的“十大行政不作为案例”中的艾立仁诉沈阳市卫生和计划生育委员会行政不作为案作出裁判。扬州市中级人民法院（2016）苏10行终147号亦应作为裁判参考。其次，上诉人提起本案诉讼具有实体法上的请求权基础。2020年6月1日实施的《基本医疗卫生与健康促进法》第九十七条规定，国家鼓励公民、法人和其他组织对医疗卫生与健康促进工作进行社会监督。任何组织和个人对违反本法规定的行为，有权向县级以上人民政府卫生健康主管部门和其他有关部门投诉、举报。卫生行政部门具有保护公民合法权益、查处侵犯公民合法权益的违法行为的法定职责是上诉人请求权基础的依据。《中华人民共和国执业医师法》、《医疗机构管理条例》、《医疗机构预防和处理条例》、《处方管理办法》、《卫生行政处罚程序》、《医疗质量管理办法》等均规定了被上诉人宝应县卫健委具有查处职责。依据《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释的规定，上诉人与被诉行政行为具有利害关系。另外，被上诉人作出的《再次回复》亦佐证了上诉人具有实体法上的请求权基础。再者，原审认定事实错误，未通知宝应县人民医院作为必要诉讼参与人参与诉讼，程序违法。最后，被上诉人的行政不作为属于可诉行政行为，查处医疗机构及医务人员违法行为属于被上诉人的法定职责，且上诉人具有原告主体资格。宝应县人民医院及医务人员存在违法行为，上诉人已向被上诉人提出履行查处职责的申请，被上诉人的查处可以作为民事案件中认定宝应县人民医院的行为与夏建明的死亡具有因果关系的证据。综上，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。 被上诉人宝应县卫健委辩称：第一，本案不属于人民法院受案范围。上诉人相荣芳要求被上诉人调查处理宝应县人民医院及医务人员违法违规问题，并非要求被上诉人履行保护人身权、财产权职责。本案属于医疗纠纷，而非医疗事故。即使被上诉人作出处理也对上诉人权利义务不产生实际影响。医疗纠纷案件并不以行政案件处理为前提。第二，上诉人不具有原告主体资格，被上诉人的处理结果与上诉人无法律上的利害关系。第三，上诉人所提（2016）苏10行终147号不具有参考性。第四，上诉人在一审时未将宝应县人民医院作为第三人。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 原审认定的事实有相应证据予以证实，本院予以确认。 二审另查明，2019年7月10日，宝应县人民法院受理上诉人相荣芳等人诉宝应县人民医院医疗损害责任纠纷一案，目前该案仍在审理过程中。 本案的争议焦点在于：上诉人相荣芳提起本案诉讼，是否符合人民法院行政诉讼的起诉与受理条件。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该法第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第五项规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：……；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；……。《医疗机构管理条例实施细则》第六十八条规定，县级以上卫生计生行政部门设立医疗机构监督管理办公室。各级医疗机构监督管理办公室在同级卫生计生行政部门的领导下开展工作。该实施细则第六十九条第四项规定，各级医疗机构监督管理办公室的职责：……；（四）负责接待、办理群众对医疗机构的投诉；……。本案中，上诉人相荣芳认为宝应县人民医院在治疗其丈夫夏建明的过程中存在医疗违法行为向被上诉人宝应县卫健委投诉，要求被上诉人履行查清宝应县人民医院及相关医务人员违法违规行为，并依法作出行政处罚和行政处理的法定职责，被上诉人据此先后作出《情况反馈》和《再次回复》告知上诉人相关投诉处理情况。依据上述法律、规章及司法解释的规定，上诉人与被上诉人就案涉投诉所作出的行政处理行为具有利害关系，其提起本案诉讼符合人民法院行政诉讼的起诉与受理条件，原审裁定驳回上诉人的起诉错误。 综上所述，上诉人相荣芳的上诉请求和理由具有相应法律依据，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下： 一、撤销高邮市人民法院（2019）苏1084行初190号行政裁定； 二、本案指令高邮市人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 徐沐阳 审 判 员 王岚林 审 判 员 吕 露 二〇二〇年十二月二十二日 法官助理 杨青松 书 记 员 张欣蕊 文书附页： （2020）苏10行终142号案件适用法律条文： 1、《医疗机构管理条例实施细则》 第六十八条县级以上卫生计生行政部门设立医疗机构监督管理办公室。 各级医疗机构监督管理办公室在同级卫生计生行政部门的领导下开展工作。 第六十九条各级医疗机构监督管理办公室的职责： （一）拟订医疗机构监督管理工作计划； （二）办理医疗机构监督员的审查、发证、换证； （三）负责医疗机构登记、校验和有关监督管理工作的统计，并向同级卫生计生行政部门报告； （四）负责接待、办理群众对医疗机构的投诉； （五）完成卫生计生行政部门交给的其他监督管理工作。 2、《中华人民共和国行政诉讼法》 第二条第一款公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。 第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……。 3、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第十二条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：……；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；……。 第一百零九条第一款第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。