贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔23行终90号上诉人（一审原告）朱贵全,男,1966年6月11日生，汉族,贵州省兴仁市人，住贵州省兴仁市。上诉人（一审原告）陈昌琼,女,1966年10月21日生，汉族,贵州省兴仁市人，住贵州省兴仁市。共同委托代理人杨兴荣，贵州兴荣律师事务所律师。代理权限：特别授权。共同委托代理人陈厚文，贵州旺明律师事务所律师。代理权限：特别授权。被上诉人（一审被告）兴仁市自然资源局，住所地贵州省兴仁市东湖街道市府东路。法定代表人张尚益，局长。委托代理人余光云，贵州修慎律师事务所律师。代理权限：一般授权。一审第三人贵州兴仁农村商业银行股份有限公司，住所地贵州省兴仁市振兴大道北侧。法定代表人肖勇，董事长。委托代理人黄刚，贵州心达（贞丰）律师事务所律师。代理权限：特别授权。一审第三人刘龙平，男，1966年12月29日生，汉族，贵州省兴仁市人，住贵州省兴仁市。一审第三人宁琼芬，女，1973年6月8日生，汉族，贵州省兴仁市人，住贵州省兴仁市。上诉人朱贵全、陈昌琼与被上诉人兴仁市自然资源局（以下简称兴仁资源局）及一审第三人贵州兴仁农村商业银行股份有限公司（以下简称兴仁农商行）、刘龙平、宁琼芬土地抵押行政登记一案，不服贵州省晴隆县人民法院（2020）黔2324行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理,现已审理终结。一审原告诉称：2017年12月，第三人刘龙平、宁琼芬向兴仁农商行申请借款445万元并签订《个人借款合同》，二原告用仁国用（2003）字第×××××号国有土地和其他房产为该借款提供最高额（300万元）抵押担保并签订《最高额抵押合同》。但抵押合同签订后，二原告从未亲自或委托他人向兴仁资源局申请办理抵押登记。2020年3月，二原告收到法院送达的相关诉讼材料，方知自己仁国用（2003）字第×××××号国有土地已被兴仁资源局设定抵押并办理抵押登记，同时向兴仁农商行颁发了仁国土他项（2017）第×××号《土地他项权证》。兴仁资源局违法抵押登记的行为严重侵害了二原告的合法权益，故此，特诉请法院依法撤销兴仁资源局作出的仁国土他项（2017）第×××号《土地他项权证》，并判决被告承担本案诉讼费用。一审法院查明，2013年2月27日，原告朱贵全向原兴仁县国土资源局（现已更名为兴仁资源局）申请将兴仁市城东新区仁国用（2003）字第×××××号《国有土地使用权证》载明的200㎡土地作抵押登记。同日，原兴仁县国土资源局作出仁国土他项（2013）第××××号《土地他项权证》，他项权利人为兴仁市农村信用合作联社，义务人为朱贵全、刘龙平，设定日期自2013年2月7日起至2016年2月6日止，抵押贷款人民币100万元。2013年2月7日，朱贵全、陈昌琼与兴仁市农村信用合作联社签订《最高额抵押合同》，为刘龙平提供担保。同日，刘龙平、宁琼芬与兴仁市农村信用合作联社签订《个人借款合同》，向其借款300万元，贷款期限为36个月。贷款期限到后，刘龙平、宁琼芬未能偿还该贷款。2017年12月12日，第三人刘龙平、宁琼芬因经营薏仁米公司，向兴仁农商行申请贷款420万元，采用房产抵押和设备抵押的担保方式，房产抵押有朱贵全、陈昌琼共有的位于兴仁市东湖街道门面一间，面积45.86平方米，位于兴仁市东湖街道的房屋**，面积546.15平方米；机械设备抵押有贵州省兴仁市创生薏仁米有限责任公司名下的276台（件／套）机械设备，价值324.76万元。2017年12月27日，原告朱贵全、陈昌琼向兴仁农商行承诺，为保障该行对借款人刘龙平、宁琼芬的债权顺利实现，二人自愿以名下编号为仁房权证东湖字第**、仁房房权证东湖字第**的屋所有权及编号为仁国用（2003）字第×××××号的国有土地使用权为该笔借款提供抵押担保。2017年12月28日，原告朱贵全、陈昌琼向原兴仁县住房和城乡建设局和原兴仁县国土资源局提交申请，将以上财产办理抵押登记，在兴仁农商行办理贷款展期抵押登记手续。同日，原告朱贵全、陈昌琼与兴仁农商行签订《最高额抵押合同》，用仁房房权证东湖字**、房权房房权证东湖字第**有权及仁国用（2003）字第×××××号土地使用权为刘龙平、宁琼芬300万元借款作抵押担保。2017年12月29日，原兴仁县国土资源局办理了仁国土他项（2017）第×××号《土地他项权证》，土地他项权利人为兴仁农商行，义务人为朱贵全、刘龙平，设定期限自2017年12月28日起至2020年12月27日止。同日，兴仁农商行向刘龙平、宁琼芬发放贷款4424400元。原告以未亲自或委托他人向被告兴仁资源局申请设立抵押登记为由，请求撤销仁国土他项（2017）第×××号《土地他项权证》。一审法院经审理认为，兴仁资源局是依法享有颁发土地他项权证书的行政机关，其在2017年12月28日收到原告朱贵全、陈昌琼的抵押登记申请书后，于同日作出仁国土他项（2017）第×××号《土地他项权证》，符合《不动产登记暂行条例实施细则》第二条“不动产登记应当依照当事人的申请进行，但法律、行政法规以及本实施细则另有规定的除外。”及第二十六条第一款“有下列情形之一的，不动产权利人可以向不动产登记机构申请变更登记；”第（六）项“最高额抵押担保的债权范围、最高债权额、债权确定期间发生变化的；”的规定。本案中，被告根据规定注销了仁国土他项（2013）第××××号《土地他项权证》，原告向被告提交申请及房屋产权证和土地使用证，被告对原告提交的申请材料进行审查，在申请材料齐全，符合法定形式的情况下，于2017年12月29日颁发仁国土他项（2017）第×××号《土地他项权证》，该行政行为事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，应予以维持。原告朱贵全在诉讼中称：“我签字办理抵押担保的是300万元，第三人刘龙平的借款却是445万元”，该主张不是本案审查的范围，本院不予理睬。其诉称被告未按国家设定土地抵押的相关规定，在无二原告亲自或委托他人申请办理抵押登记的情况，违法将二原告的土地设定抵押登记，请求撤销兴仁资源局作出的仁国土他项（2017）第×××号《土地他项权证》的主张，与本院查明的事实不符，该主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告朱贵全、陈昌琼的诉讼请求。案件受理费50元，由原告朱贵全、陈昌琼承担。上诉人朱贵全、陈昌琼不服一审法院作出的判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销贵州省晴隆县人民法院作出的（2020）黔2324行初12号行政判决，并撤销兴仁资源局作出的仁国土他项（2017）第×××号《土地他项权证》；2.案件受理费由被上诉人兴仁资源局承担。其主要理由为:1.根据《不动产登记暂行条例实施细则》第九条及国土资源部《不动产登记操作规范（试行）》第1.7.1条、第3.4条、第3.5.2条的规定，不动产登记必须由申请人或其授权委托的人现场办理，被上诉人应存有申请登记表、询问笔录、受理凭证等材料。本案二上诉人并未自行或委托他人向被上诉人申请办理抵押登记，被上诉人应出示相关询问笔录及现场照片或录像等证明其主张；2.一审认为原告提交的申请材料齐全，符合法定形式属事实认定错误。被上诉人办理登记时，上诉人从未向被上诉人提交任何材料及房屋产权证、土地使用证，被上诉人一审时提供的房屋产权证、土地使用证及上诉人身份证复印件等，上述材料均是上诉人在2013年2月27日第一次抵押贷款时交给被上诉人的，但第一次抵押登记结束后，被上诉人未将房屋产权证及土地使用证返还给上诉人，现却拿去擅自办理抵押登记。3.《不动产登记暂行条例实施细则》第九条规定：“申请不动产登记的，申请人应当填写申请书，并提交身份证明以及相关材料”，该规定表明被上诉人有申请书模板，申请人只须在模板上填写相关内容，毋须自行书写申请，而上诉人在2017年12月28日从未到被上诉人处填写申请书。综上，被上诉人擅自将二上诉人的国有土地办理抵押登记的行为程序违法。被上诉人兴仁资源局在二审审理期间未提交书面答辩意见。一审第三人兴仁农商行在二审审理期间未提交书面陈述意见。一审第三人刘龙平、宁琼芬在二审审理期间未提交书面陈述意见。除“2017年12月28日，原告朱贵全、陈昌琼向兴仁市住房和城乡建设局和原兴仁县国土资源局提交申请，将以上财产办理抵押登记，在兴仁农商行办理贷款展期抵押登记手续。”外，本案经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。另查明：1.兴仁农商行原为兴仁市农村信用合作联社。2.兴仁农商行于2020年1月17日拟写《民事起诉状》，后向兴仁市人民法院提起民事诉讼，要求对上诉人同意抵押的房屋及土地行使抵押权，上诉人称其在该民事案件审理过程中方知晓讼争《土地他项权证》的存在，故于2020年4月向法院提起行政诉讼，要求撤销讼争《土地他项权证》。3.2017年12月28日的《申请》载明，本人刘龙平在兴仁农商行办理的贷款于2016年到期，此笔贷款的抵押物包括仁国用2003字第×××××号国有土地，现本人无法归还此笔贷款，将在兴仁农商行办理贷款展期，须请贵单位办理重组贷款抵押登记手续（朱贵全、陈昌琼在该申请上签名捺印，并认可该申请是其本人所签）。4.仁国土他项（2013）第××××号《土地他项权证》空白部分用笔注明：此证于2017年12月29日收回注销重新办理。5.仁国土他项（2017）第×××号《土地他项权证》记事部分载明，属原2013年2月27日的贷款重组。6.兴仁资源局认可，讼争抵押登记是兴仁农商行及刘龙平到场申请办理的，朱贵全、陈昌琼二人未到场申请办理讼争抵押登记。本院认为，本案的争议焦点为：一、本案是否超过起诉期限；二、被诉登记行为是否合法。关于争议焦点一：《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，上诉人称其于2020年的民事案件审理期间方知晓讼争《土地他项权证》的存在，而被上诉人兴仁资源局及第三人兴仁农商行未能举证证明上诉人于2020年之前已经知晓被上诉人作出讼争《土地他项权证》,故此，上诉人于2020年4月向法院提起行政诉讼，未超过起诉期限的限制。关于争议焦点二：不动产登记，是不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为，具有公示、公信效力。本案中，上诉人于2013年用其仁国用（2003）字第×××××号国有土地为刘龙平的贷款作抵押担保，并办理抵押登记，设定日期自2013年2月7日起至2016年2月6日止，贷款到期后，刘龙平未能偿还全部贷款，刘龙平、宁琼芬二人又向兴仁农商行申请贷款，用于偿还原剩余贷款。上诉人亦与兴仁农商行签订《最高额抵押合同》，仍同意用仁国用（2003）字第×××××号国有土地为刘龙平、宁琼芬的贷款重组提供抵押担保，同时在申请办理贷款展期抵押登记的《申请》上签名捺印。第一，《不动产登记暂行条例》第十四条第一款、第十六条规定，因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请，申请人应当提交登记申请书、身份证明材料、授权委托书、权属来源证明、登记原因证明、权属证书、界址界限、面积及其他说明材料等。本案中，兴仁资源局向本院提交了二借款人及二上诉人的身份证复印件、《个人借款合同》《最高额抵押合同》《申请》《土地抵押登记审批表》及仁国土他项（2013）第××××号《土地他项权证》等，上述申请材料齐全，被上诉人形式审查后即向兴仁农商行颁发办理了讼争《他项权利证书》。但土地登记机关在履行土地登记职责进行形式审查时，还需尽到必要的审查义务，本案被上诉人认可上诉人未亲自到场申请，即说明被上诉人在未核实申请人身份的情况下即作出讼争《土地他项权证》，未尽到审慎审查义务，违背程序正当性原则，存在瑕疵。第二，从上诉人在《申请》书上签名捺印的行为可知，上诉人实际已同意用仁国用（2003）字第×××××号国有土地为刘龙平、宁琼芬的贷款展期办理抵押登记，虽说被上诉人未核实申请人身份的行为未尽到审慎审查义务，但上诉人认可《申请》上的签字确系其本人所签，故表明被上诉人作出讼争抵押登记的行为未违背上诉人的真实意思表示，讼争《土地他项权证》实体结果并无不当。第三，综合本案借款情况及抵押情况可知，上诉人在明知原贷款无法偿还的情况下，同意继续用讼争土地使用权为新发生的贷款提供抵押担保，而因原抵押登记的设定期限已过，被上诉人即注销了原抵押登记，重新作出了讼争《土地他项权证》，即被上诉人注销原《土地他项权证》并作出讼争《土地他项权证》的行为符合常理及逻辑经验。故此，兴仁资源局作出讼争《土地他项权证》并未对上诉人的合法权利产生不利影响，但程序存在瑕疵，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。故此，应确认兴仁资源局颁发讼争《土地他项权证》的行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销贵州省晴隆县人民法院（2020）黔2324行初12号行政判决；二、确认被上诉人兴仁市自然资源局于2017年12月29日作出仁国土他项（2017）第×××号《土地他项权证》的行政行为违法。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元，由被上诉人兴仁市自然资源局承担。本判决为终审判决。审 判 长 陈颜虹审 判 员 王幼封审 判 员 张国斌二〇二〇年十二月十六日法官助理 余芳晶书 记 员 胡荣会