江苏省常州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏04行初15号 原告许留英，女，1954年8月20日生，汉族，住常州市武进区。 委托代理人贺伟中，男，1971年3月13日生，汉族，住常州市武进区，系许留英之子。 委托代理人崔克海，北京泰维律师事务所律师。 被告常州市武进区人民政府，住所地常州市武进区湖塘镇延政中大道行政中心。 法定代表人陈志良，该区政府代区长。 委托代理人芮金。 委托代理人顾青，北京市中伦文德（常州）律师事务所律师。 原告许留英诉被告常州市武进区人民政府（以下简称武进区政府）撤销行政协议一案，经江苏省高级人民法院（2018）苏行再12号行政裁定指令常州市武进区人民法院立案受理，武进法院后作出（2019）苏0412行初16号行政判决，经许留英上诉，本院作出（2019）苏04行终326号行政裁定，撤销武进法院前述判决、本案移送本院立案审理。本院于2020年3月30日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月3日、12月11日两次公开开庭审理了本案。原告许留英的委托代理人贺伟中、崔克海，被告武进区政府出庭负责人薛红霞及委托代理人蒋小刚、顾青到庭参加第一次庭审，许留英的委托代理人贺伟中、崔克海，武进区政府的委托代理人芮金、顾青到庭参加第二次庭审。本案现已审理终结。 2016年8月26日，甲方常州市武进区南夏墅街道办事处（以下简称南夏墅街道办）与乙方许留英签订了《南夏墅街道畜禽养殖污染整治专项补偿协议》（以下简称涉案协议），约定由南夏墅街道办对许留英用于畜禽养殖的建筑面积为2331.21平方米棚舍予以拆除，拆除棚舍作价451344元、装修和附属物设施作价302651元、相关奖励费211405元、提前签字奖5000元、其他37600元，合计补偿1008000元，并对腾空让出棚舍、享受相关奖励费的条件等事项作出了约定。 原告许留英诉称，其自2010年起承租土地办起养殖场，2016年8月被告打着畜禽整治的名义将原告养殖场列入拆迁范围，同年8月26日原告在神志不清被欺诈胁迫的情况下签订了协议，南夏墅街道办无权签订协议，协议确定的价格大大低估原告的养殖场实际价值，协议存在欺诈、胁迫和显失公平的情形，为维权而提起诉讼。原告的诉讼请求为：撤销原告与南夏墅街道办于2016年8月26日签订的涉案协议。 原告许留英向本院提交了以下证据：1.涉案协议、房屋估价报告、租地协议，用以证明原告是合法租地进行养殖，被告评估结果明显偏低；2.（2018）苏行再12号行政裁定书、（2019）苏0412行初16号行政判决书，用以证明本案起诉符合法律规定；3.许留英住院出院记录及票据，用以证明原告在按手印前脑部受伤、按手印时神志不清；4.原告与前夫的离婚调解书、居委会证明，用以证明贺伟中由其父亲抚养，无权代表原告签字；5.生猪及种鹅的防疫记录，用以证明猪和鹅的存栏数；6.购进苗猪苗鹅的证明，用以证明畜禽购进单价及数量；7.武政发〔2009〕96号文件附件一、附件二，用以证明被告提供的补偿价格标准是2009年的标准；8.袁建中出具的证明，用以证明前黄镇对袁建中的污染整治补偿标准为每只鹅60元、每头猪200元。 被告武进区政府辩称，根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定，武进区政府系武进辖区内畜禽养殖污染的整治和补偿主体，其委托南夏墅街道办经与原告协商，签订了涉案协议，并依约向原告支付了5000元提前签字奖，涉案协议合法有效。综上，请求判决驳回原告的诉讼请求。 被告武进区政府向本院提交了以下证据：1.《区政府办公室关于开展全区畜禽养殖污染整治工作的通知》（武政办发〔2016〕79号）；2.《南夏墅街道关于开展畜禽养殖污染整治的通知》（武南街〔2016〕41号）及其附件；3.涉案协议；4.房屋估价报告；5.许留英出具的承诺书；6.南夏墅街道拆迁安置补偿款专用拨付单，以上证据用以证明南夏墅街道办与原告进行了充分协商，原告自愿签订涉案协议并履行了一部分；7.《关于印发的通知》（苏环办〔2015〕212号），用以证明畜禽养殖规模的统计口径；8.2016年5月10日对原告养殖场所拍摄的照片9张，用以证明当时对原告养殖基本情况进行摸底调查，武南街〔2016〕41号文的附件二所载情况内容真实；9.2016年7月28日许留英照片一张，用以证明被告对原告的养殖情况进行调查后将材料交由原告核对；10.评估公司对房屋估价报告中结构界定的说明及工作底稿照片26张，用以证明评估公司对许留英的房屋、大棚及设施进行了拍照，并阐述了评定的方法及标准。武进区政府提供的依据为：《畜禽规模养殖污染防治条例》（以下简称《条例》）第二十五条。 经庭审质证，原告对被告所提交证据真实性未提出异议，但认为证据2未对外发布，不能产生法律效力；证据3及证据5是在原告意识不清、遭村委会强迫的情况下按的手印，且补偿金额明显偏低；证据4没有经过审计所以不能认为有效，而且未附评估机构评估人员的资质；证据7并非省级人民政府制定的规模标准，不符合《条例》的规定；证据8是其养殖场照片，但拍照未经其允许；证据9原告虽然收到了调查表和核对通知，但由于对数据有异议所以未签字确认；证据10超过了法定举证期限。被告对原告所提交证据中除证据5外，其余真实性不持异议，被告同时认为证据1中租地协议与本案无关；证据3可以看出原告出院后并不存在意识不清的情况；证据4原告与贺伟中存在亲子关系，贺伟中代为签字后是由原告在现场加盖指印，对协议全部认可；证据6是签订涉案协议后的购买行为；证据8与本案无关，涉案协议中211405元的奖励费用就是畜禽的搬迁费用，即使按原告主张的标准，该笔费用也是超过的，奖励费用是在与原告协商一致下予以确认的。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据5、证据6均是涉案协议签订后形成，不能证明协议签订时其养殖的畜禽数量；其证据1中租地协议与本案撤销行政协议纠纷亦无直接关联，本院不作为认定案件事实的依据。被告提交的证据2，虽未提供予以公布张贴的照片，但原告认可在武南街〔2016〕41号文落款时间之前行政机关曾去其养殖场所调查拍照，也认可协议签订前将调查情况交由其核对，而关于交由许留英核对的照片中可以看到，许留英手中的材料正是包含了房屋估价报告中的畜禽养殖情况调查表，由此证明两点，其一，武南街〔2016〕41号文附件2所列该街道限养区内畜禽养殖场的基本情况调查表所载内容经过了确实的调查行为，其二，房屋估价报告所载其养殖场所内的情况也与原告进行过沟通，与被告证据10中的照片相印证，故涉案协议所涉补偿项目均有其相应的明确事实依据，行政机关确系按照证据2武南街〔2016〕41号文规定的内容与原告签订涉案协议，该证据2应予采信；被告提交的证据4，经本院通过江苏省高级人民法院委托鉴定机构电子信息平台核实，涉案评估公司具有房地产评估二级资质，执业范围为全国，该评估报告首页也有两名注册房地产估价师的签名及载有注册号的执业信息印章，该证据应予采信；被告提交的证据7是由江苏省环境保护厅、江苏省农业委员会联合印发，原告本案中对被告职权依据提出异议时所主张的江苏省畜禽养殖场（小区）规模标准的确定，也是由江苏省环境保护厅、江苏省农业委员会联合发布，故该证据应予采信；被告的证据10系因原告在诉讼过程中提出了行政程序中没有提出的理由而补充提交的证据，并不违反法律规定。双方当事人所提交的其他证据均具备真实性、合法性、关联性，本院予以确认，至于证明目的的争议，本院将在裁判理由部分综合阐述。 经审理查明，2016年4月29日，常州市武进区人民政府办公室下发《区政府办公室关于开展全区畜禽养殖污染整治工作的通知》，决定在武进区范围内开展畜禽养殖污染整治工作，其中划定的限养区包括区级以上主要骨干河道（京杭大运河、武宜运河等）两侧500-1000米区域，对限养区的整治要求为养殖污染严重、无粪污综合处理设施且不具备改造条件的生猪、水禽、牛养殖场一律予以关停取缔，该通知还明确由各镇（街道）结合本镇（街道）实际制定整治实施方案，签订搬迁协议，完成相关畜禽养殖场关停取缔工作。许留英在南夏墅街道所经营的养殖场位于前述限养区。 2016年5月10日，南夏墅街道畜牧兽医站前往原告养殖场所进行调查并拍照。南夏墅街道办于2016年7月19日制定《南夏墅街道关于开展畜禽养殖污染整治的通知》，明确了整治对象、工作步骤和补偿标准等，该通知附件2列明该街道限养区内畜禽养殖场的基本情况调查表，该表显示许留英养殖肉猪常年存栏55头、种鹅常年存栏3200只；附件4《实行有关补贴、奖励等事项的通知》中载明，“2016年7月31日前由街道委托有资质的第三方中介服务机构和审计机构对各养殖户的圈（棚）舍面积进行丈量评估，并与各养殖户签订面积确认”，“在限期内自行腾空的砖瓦圈舍、简易大棚圈舍、住宅房屋内圈舍参考武政发〔2009〕**相关文件规定的标准进行按实丈量评估予以补贴并奖励”。 2016年7月28日，南夏墅街道办将拟作出估价报告的畜禽养殖情况调查表等依据材料交由许留英核对。2016年7月31日，常州基建土地房地产评估咨询有限公司经南夏墅街道办委托，作出报告编号[2016]字第NXS-TY022号房屋估价报告，估价对象为养殖户许留英、房屋坐落南夏墅街道塘洋村委、面积2331.21平方米，勘察日期和价值时点为2016年7月22日，估价依据包含现场勘察、武政发〔2009〕96号文等，估价结果为房屋1335.24平方米补偿353267元、大棚995.97平方米补偿98077元、附属物补偿302651元，后附的畜禽养殖情况调查表对原告养殖场所内九处房屋、十处大棚的位置、面积、层数等信息进行了制图说明。另有其他项目补偿清单显示，对原告养殖场所内的电杆、电线、探头共计补偿37600元。 2016年8月26日，南夏墅街道办与许留英签订了涉案协议，协议首部载明根据《畜禽规模养殖污染防治条例》《江苏省太湖水污染防治条例》等法律法规以及武政办发〔2016〕79号、武南街〔2016〕41号要求，在双方协商一致的基础上达成本协议，并约定由南夏墅街道办对许留英用于畜禽养殖的建筑面积为2331.21平方米棚舍予以拆除，拆除棚舍作价451344元、装修和附属物设施作价302651元、相关奖励费211405元、提前签字奖5000元、其他37600元，合计补偿1008000元，还对腾空让出棚舍、享受相关奖励费的条件等事项作出了约定。案外一房屋拆迁公司亦在涉案协议落款处盖章确认。同日，原告出具书面承诺，表示已签订污染整治专项补偿协议，在2016年9月30日前完成关停并拆除砖瓦圈舍、简易大棚圈舍以及住宅房屋内圈舍，如今后在本整治区域内再次畜禽养殖由本人承担经济及法律责任。塘洋村委会在承诺书上盖章确认。南夏墅街道办当日通过房屋拆迁公司向原告支付提前签字奖5000元。 另查明，江苏省环境保护厅、江苏省农业委员会、江苏省太湖水污染防治办公室于2015年9月6日联合发布《关于印发的通知》，该通知对畜禽养殖的规模标准明确为“小型规模统计口径为：生猪出栏50-499头、肉禽出栏2000-19999只、蛋禽存栏500-1999只、奶牛存栏20-99头；中型规模统计口径为：生猪出栏500-1999头、肉禽出栏20000-49999只、蛋禽存栏2000-9999只、奶牛存栏100-299头；大型规模统计口径为……”。 本院认为，涉案协议是行政机关为了实现畜禽养殖污染整治的行政管理目标，与公民协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，故本案属于行政协议案件，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款的规定，本院对被告订立行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当等进行合法性审查。 一、关于主体职权及涉案协议的效力 《条例》第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。故县级以上地方人民政府是搬迁畜禽养殖场所并对养殖者进行补偿的职责主体，被告在其武政办发〔2016〕79号文件中授权由各镇（街道）结合本镇（街道）实际制定整治实施方案，签订搬迁协议，南夏墅街道办不是法定的畜禽污染整治和补偿主体，故涉案协议虽是南夏墅街道办与原告签订，但南夏墅街道办的相关行为依法应视为被告武进区政府的委托，法律后果由被告承担。 原告的养殖场位于划定的限制养殖区域，且养殖生猪55头、种鹅3200只，属于当时我省确定的养殖规模标准中的中型规模，可以根据《条例》第二条第一款的规定适用《条例》予以污染整治。被告对限养区内养殖场的关停条件确定为“养殖污染严重、无粪污综合处理设施且不具备改造条件”，从原告的养殖规模结合日常生活经验可以判断，其存在养殖污染严重的情况，且补偿项目清单以及原告主张的遗漏事项均未见粪污综合处理设施。至于是否具备改造条件的问题，在达成补偿协议的案件中需结合养殖户是否有改造的意愿进行判断，此问题涉及涉案协议的签订是否为原告的真实意思表示，原告主张其是神志不清的情形下在涉案协议和承诺书上按手印，但涉案协议签订于2016年8月26日，距离其2016年4月2日的出院时间长达近五个月，且原告自己提交的出院记录显示，出院时“患者未诉头痛……意识清醒，GCS15分”，原告也无其他证据证明其是在被胁迫状态下签订涉案协议和承诺，故许留英的捺印属于其真实意思表示，进而可以明确得知，其当时并无对污染状况进行改造的意愿，客观上就体现为不具备改造条件。因此被告具有签订涉案协议的法定职权，且涉案协议设定的权利义务属于被告的行政管理职责领域，亦与其层级、地域管辖范围相符，并未滥用职权。 涉案协议不存在行政诉讼法所规定的重大且明显违法情形，也不存在民事法律规范所规定的法定无效情形，故本院依法认定涉案协议自签订后已经生效。 二、关于涉案协议的签订程序 首先，行政机关对原告养殖场的基本情况进行了调查拍照，根据调查所得的养殖规模明确其是否属于污染整治对象，从而具备了履行职责并签订涉案协议的前提；其次，南夏墅街道办根据被告的授权制定了整治实施方案，明确了工作步骤和补偿标准，使得养殖户的经济损失计算有据可依；再次，南夏墅街道办委托具有资质的评估公司对养殖场所的圈舍、大棚、装修及附属设施进行了丈量、勘查，并将调查情况交由原告核对、与原告沟通，原告知情权得以实现，此后出具涉案估价报告并送达原告，使得应予补偿的项目、金额清晰明确；最后，被告与原告在平等协商的基础上合法签订涉案协议，囊括了估价报告全部项目，并对畜禽的搬迁费用以奖励费形式作出约定，还对估价报告未予涉及的其他项目明确了补偿金额，该其他项目补偿也印证了涉案协议的签订是原被告之间充分沟通协商的结果，原告的陈述申辩等参与权得到了保障。 原告主张其未收到估价报告，但其起诉举证包含了估价报告，估价结果金额也在涉案协议中得到了确切体现，结合前文对其签订协议系真实意思表示的阐述，足以认定其已在协议签订前收到估价报告。以上分析可知，涉案协议的签订符合程序正当原则。 三、关于涉案协议的事实依据 涉案协议核心内容系对原告养殖户的经济损失予以补偿，对于补偿金额是否全面包含了原告因搬迁养殖场所产生的经济损失问题，本院审查如下： 关于涉案协议中约定的相关奖励费211405元。该笔金额系针对养殖户将其畜禽搬迁他处所产生的费用予以补偿。根据南夏墅街道办制定整治实施方案之前对原告养殖场基本情况的调查，在协议签订前与原告进行情况核对，以及原告签订涉案协议是其真实意思表示等事实来看，该笔金额是原被告双方对搬迁畜禽的费用进行充分磋商的合意结果，且与原告的养殖规模相适应。虽然现在原告以畜禽数量有误、补偿金额不及前黄镇的理由提出异议，但是在案证据足以表明，被告确定的原告养猪55头、养鹅3200只具有前期调查及核对的事实依据，而原告所提交的防疫证明、畜禽购买证明均是涉案协议签订后所发生，故应采信前述行政机关确定的畜禽数量；即使按照原告所称的其他乡镇更高的同期补偿标准（生猪200元每头、种鹅60元每只），涉案协议对原告在该项损失上所商定的补偿金额也超过了其主张，故该笔相关奖励费足以覆盖原告搬迁畜禽的相应损失，并无不妥。 关于涉案协议中约定的拆除棚舍作价451344元、装修和附属物设施作价302651元、其他37600元。该三笔金额系针对养殖户的养殖场所内各类设施予以补偿，与涉案估价报告及其他项目补偿清单所记载的金额吻合。原告提出，涉案估价报告出具机构并非由养殖户选定，但是本案中接受委托的评估机构具备相应资质，原被告商定签署涉案协议的过程，也可以看出原告对该机构的认可，故南夏墅街道办委托涉案评估机构并不违法。原告还提出，其养殖场内的房屋应按照普通住宅予以补偿、大棚的评估价格远远低于原告的成本，但是其房屋和大棚均是畜禽养殖设施，在结构、装修及设备状况等方面均与普通民房住宅具有本质区别，而且对照武政发〔2009〕96号《关于印发常州市武进区征地房屋拆迁补偿和安置办法的通知》中的价格标准以及评估机构现场拍摄的照片，对其房屋和大棚的估价符合前述标准中的类别、级别的规定，原告亦未提出有关其建造成本的任何证据，该缺乏事实依据的主张不予支持。原告又提出，涉案协议遗漏了大棚、马路、电线杆、鹅池、监控探头等事项，但是原告在收到涉案估价报告后未有证据显示其提出过异议、要求复核，并在此后自愿签订了涉案协议，而且装修及附属设施补偿价格表以及其他项目补偿清单上已清楚记载了数千平米的室外水泥地、室外石子地、电线杆、监控探头等内容；此外还应考虑，原告签订涉案协议后一直未予搬离，其数年间持续购买猪鹅，扩大养殖规模，且原告提出的漏评设施，除已被列于补偿项目中的以外，也仅限于口头陈述，未有证据证明漏评设施是否真实存在、始于何时存在，故对其所谓遗漏的主张亦不予支持。 因此，本院认为涉案协议所约定的补偿金额，事实依据充分，全面涵盖了原告因搬迁养殖场所产生的经济损失。 至于订立涉案协议所对应的法律法规依据，已在主体职权部分予以综合阐明，不再赘述。 综上，被告武进区政府委托南夏墅街道办与原告签订涉案协议，主体职权明确，事实依据清楚，法律适用正确，符合法定程序，并无明显不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告许留英的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告许留英负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长 刘 颖 审判员 王碧野 审判员 孙海萍 二〇二〇年十二月十六日 书记员 陈 彬