内蒙古自治区巴林左旗人民法院行 政 判 决 书 （2020）内0422行初84号原告阿鲁科尔沁旗坤都镇布仁塔拉嘎查委员会，所在地：阿鲁科尔沁旗坤都镇布仁塔拉嘎查。法定代表人额尔敦巴图，主任。庭审翻译陶格套，男，1966年3月20日出生，蒙古族，牧民，现住阿鲁科尔沁旗坤都镇那林查布嘎查一小组。 被告阿鲁科尔沁旗坤都镇人民政府，所在地：阿鲁科尔沁旗坤都镇。 法定代表人贺希格套格套，镇长。委托代理人青格乐，阿鲁科尔沁旗坤都镇司法所副所长。被告阿鲁科尔沁旗人民政府，所在地：阿鲁科尔沁旗天山镇。 法定代表人孟晓冰，旗长。 委托代理人尹凤杰，阿鲁科尔沁旗司法局法制办主任。第三人阿鲁科尔沁旗坤都镇登根嘎查委员会，所在地：阿旗坤都镇坤都镇登根嘎查。法定代表人米达拉，主任。委托代理人那音台，内蒙古罕乌拉律师事务所律师。原告阿鲁科尔沁旗坤都镇布仁塔拉嘎查委员会不服被告阿鲁科尔沁旗坤都镇人民政府行政决定，被告阿鲁科尔沁旗人民政府行政复议决定一案，于2020年11月6日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，向二被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月22日公开开庭审理了本案，原告阿鲁科尔沁旗坤都镇布仁塔拉嘎查委员会法定代表人额尔敦巴图，被告阿鲁科尔沁旗坤都镇人民政府负责人牧仁仓（阿鲁科尔沁旗坤都镇人民政府副镇长）及其委托代理人青格乐，被告阿鲁科尔沁旗人民政府委托代理人尹凤杰，第三人阿鲁科尔沁旗坤都镇登根嘎查委员会委托代理人那音台到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告阿鲁科尔沁旗坤都镇人民政府（以下简称坤都镇人民政府）于2020年8月19日作出了坤政发（2020）124号关于登根嘎查、布仁塔拉嘎查两个嘎查阿日拉浑迪土地纠纷的处理情况答复意见。被告阿鲁科尔沁旗人民政府（以下简称阿旗人民政府）于2020年10月15日作出了阿政复决字（2020）第7号驳回行政复议申请决定。原告诉称，坤政发(2020) 124号关于登根嘎查、布仁塔拉嘎查两个嘎查阿日拉浑迪土地纠纷的处理情况答复意见及阿政复决字(2020)第7号复议决定认定事实不清，采信证据错误，导致结果错误。具体事实如下：1982年划分伊和塔拉、布仁塔拉、登根、百兴、图古日格等大队边界时从百姓嘎查阿日拉浑迪分出2000亩饲料地分给了伊和塔拉嘎查（现在的布仁塔拉嘎查伊和塔拉小组），当时是由伊和塔拉大队经营着，1998年5月23日，坤都镇人民政府经过会议讨论，结合布仁塔拉嘎查没有饲料基地等实际情况，决定把在1982年时从百姓嘎查阿日拉浑迪划分给伊和塔拉嘎查的2000亩饲料地转给布仁塔拉嘎查。1998年8月8日，坤都镇人民政府把受洪水灾害的布仁塔拉嘎查30牧户搬迁到百兴嘎查边界的道伦火吉格日道布（地名）处，给搬迁户每户建设了两间房，同时也建设了布仁塔拉小学，上述新搬迁土地是由2000亩饲料地交换过来的，就是现在的道伦火吉格日道布（地名），交换上述两块土地的协议书是在坤都镇人民政府的指导下，经过两个嘎查协议，通过坤镇政发(2000)第14号文件来处理的，新搬迁的土地（道伦火吉格日道布）由布仁塔拉嘎查30户搬迁户经营着，在百兴阿日拉浑迪的2000亩饲料地由百兴小组（现在的登根嘎查）一直经营至今，但坤都镇人民政府视一这事实而不顾，又作出坤政发(2020)124号关于登记嘎查、布仁塔拉嘎查两个嘎查阿日拉浑迪土地纠纷的处理情况答复意见，意见提出布仁塔拉嘎查应该把道伦火吉格日道布（地名）的地还给百兴小组（登根嘎查）的意见，依据《中华人民共和国草原法》第16条、《中华人民共和国土地管理法》第14条的规定，“关于草原或者土所有权、使用权的争议，单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间，个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理”，故坤都镇人民政府根本无权处理单位之间因草原或土地使用权纠纷引发的争议，坤都镇人民政府作出的意见根本不具有实质性、不是具体行政行为，但原告依上述法律规定向被告阿旗人民政府申请复议，阿旗人民政府亦认为坤都镇人民政府作出的意见书不具有具体行政行为，但却作出相悖的决定，驳回了原告的复议申请，故原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，诉至人民法院，请求人民法院查明本案事实，依法撤销坤政发（2020）124号关于登根嘎查、布仁塔拉嘎查两个嘎查阿日拉浑迪土地纠纷的处理情况答复意见，撤销阿政复决字（2020）第7号驳回行政复议申请决定，本案诉讼费由被告承担原告向本院提交如下证据：1、坤镇政发（1998）16号文件；2、坤镇政发（2000）14号文件；3、1982年坤都镇各嘎查边界汇总；4、（2020）内0421民初3851民事裁定书；5、规划图；6、坤都镇高林嘎查、新宝力格小组与坤都镇布仁塔拉嘎查签订的合同；7、义和塔拉、布仁塔拉、登、图古日格等大队边界划分的决定。被告坤都镇人民政府辩称，一、原告诉称用2000亩饲料地交换登根嘎查道伦火吉格日道布（地名）不是事实。坤镇政发(2000)第14号文件内容是因水灾而搬迁的布仁塔拉嘎查一部分搬迁户从百兴嘎查（后合并到登根嘎查）划出部分土地经营，并没有提到用2000亩饲料地互换登根嘎查道伦火吉格曰道布（地名）一事。二、答辩人作出的关于登根嘎查、布仁塔拉嘎查两个嘎查阿日拉浑迪土地纠纷的处理情况答复意见不具有可诉性。2020年初以来，登根嘎查与布仁塔拉嘎查因土地权属发生争议，登根嘎查向镇政府提出申请，希望镇政府协调解决，镇政府明确告知双方，此事应向旗政府申请确权，镇政府无权处理，同时为了维护地方稳定，确保两个嘎查和谐共处，镇政府也充分发挥自身职能，进行了调查，并且提出了处理意见，出具了坤政发(2020)124号答复意见书，该文件仅是本级政府针对双方的纠纷提出的处理意见，其初衷是为了帮助双方理清案件事实，提出参考建议，希望双方能用更加平和、理智的方式解决纠纷，避免矛盾激化，该答复意见不是确权决定，没有强制力，更不会对双方的实体权利产生影响，因而不具有可诉性。  综上所述，原告的诉讼请求没有事实和法律依据，答辩人处理上述纠纷时，充分发挥了自身职能作用，在职权范围内提出了自己的建议，没有超越职权对双方的实体权利进行处分，答辩人作出的坤政发(2020)124号答复意见完全没有撤销的必要，恳请人民法院驳回原告的诉讼请求。被告坤都镇人民政府向本院提交了以下证据：坤政发（2020）124号关于登根嘎查、布仁塔拉嘎查两个嘎查阿日拉浑迪土地纠纷的处理情况答复意见。  被告阿旗人民政府辩称，一、本案程序合法。原告因不服被告坤都镇人民政府作出的坤政发(2020)第124号关于登根嘎查、布仁塔拉嘎查两个嘎查阿日拉浑迪土地纠纷的处理情况答复意见于2020年9月2日向答辩人申请行政复议，请求撤销该答复意见，答辩人于2020年9月4日依法受理，向复议申请人送达了行政复议案件受理通知书，向复议被申请人送达了行政复议答复通知书，被申请人在法定期间内提交了作出行政决定的证据、依据及书面答复，向第三人送达了参加行政复议通知书，在法定期限内作出了行政复议决定，并向复议申请人、复议被申请人、第三人送达了行政复议决定书。二、本案依据准确。答辩人在办理行政复议案件过程中，严格按照《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定进行的，并认真审查了申请人、被申请人、第三人提交的所有材料，在查清案件的全部事实后，依法作出了行政复议决定。三、本案复议决定正确。根据《中华人民共和国草原法》第十六条、《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定“关于草原或者土地所有权、使用权的争议，单位之间的争议，由县级以上人民政府处理”。本案被申请人坤都镇人民政府无权处理单位之间因草原使用权纠纷引发的争议，被申请人作出的坤政发(2020)第124号关于登根嘎查、布仁塔拉嘎查两个嘎查阿日拉浑迪土地纠纷的处理情况答复意见不是确权决定，仅是本级政府为解决两个嘎查之间的纠纷而出具的意见，并不能产生物权变动的效果，不会对两个嘎查的实体权利产生影响，因而不属于行政复议案件受理范围内的具体行政行为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定，驳回申请人的行政复议申请。 综上，答辩人在审理行政复议案件过程中，严格遵守法定程序依法审理，并无不当之处，原告的诉求于法无据，与事实不符，请依法驳回原告的诉讼请求。被告阿旗人民政府向本院提交如下证据：1、阿政复受字（2020）第7号行政复议受理通知书及送达回证；2、阿政复答字（2019）第7号行政复议答复通知书及送达回证；3、阿政复参字（2020）第11号第三人参加行政复议通知书及送达回证；4、被申请人行政复议答复书；5、行政复议案件审理记录及行政复议决定审签表；6、行政复议决定书送达回证。第三人述称，阿政复决字(2020)第7号复议决定认定事实清楚，所作出的决定合法有效，双方所争议的土地的所有权应当归第三人所有。1982年当时划分伊和塔拉、布仁塔拉、登根、百兴、图古日格等大队边界时已经非常清楚，现争议的土地当时就是归第三人所有，原告在诉状中所陈述，1998年8月8日坤都镇人民政府把受洪水灾害的布仁塔拉嘎查30户牧民搬迁到百兴嘎查边界时在坤都镇人民政府的指导下，经过两个嘎查主要领导签订协议，并通过坤镇政发(2000)第14号文件来处理的，以上所述的不属实，双方根本没有签订过边界协议，坤都镇人民政府也没有给双方下达过坤镇政发(2000)第14号文件，1997年在将草牧场按照“两权一制”的政策落实到各户时，第三人将争议地预留在第三人的5%集动地里，这几年以转包的形式（流转）在经营管理，并且在2012年10月份阿鲁科尔沁旗有关单位到实地确定嘎查集体土地边界时，现争议的土地原告的法人也签字认可所有权是归第三人所有。  综上所述，阿旗人民政府作出的阿政复决字(2020)第7号复议决定认定事实清楚，使用法律正确，坤都镇人民政府作出的坤政发(2020)124号答复意见不是确定双方嘎查边界的确权决定，因此，应当驳回原告的诉讼请求。第三人向本院提交如下证据：1、合同书；2、2012年10月20日阿鲁科尔沁旗有关单位到所争议的土地去划分嘎查之间集体土地权属调查表、坐标图等。经庭审质证，本院对上述证据认证如下；一、被告坤都镇人民政府举证，证明（1）、该答复意见明确是意见书，并不是处理决定，不是具体行政行为，不具有可诉性；（2）、证明坤都镇人民政府没有对单位之间土地纠纷作出决定的权利，该意见书不是处理决定，符合土地管理法的规定。原告质证认为，该答复意见对原告享有的土地已经有了约束性，因此法院已经作出了判决。被告阿旗人民政府质证无异议。第三人质证无异议。本院对被告坤都镇人民政府的证明点不予采信，对原告的质证意见予以采信。二、被告阿旗人民政府所举证据，证据1，证明答辩人于2020年9月4日依法受理了原告的行政复议申请并进行了送达；证据2，证明答辩人依法向被申请人送达了行政复议申请书并要求其进行书面答复及提交作出具体行政行为的证据、依据和其它的相关材料；证据3，证明答辩人依法向第三人送达了第三人参加行政复议通知书，第三人参与到行政复议案件审理中；证据4，证明被申请人按期提交了答复及相关证据；证据5，证明行政复议决定是经过集体讨论通过且由行政复议机构主要负责人签字同意后作出的；证据6，证明答辩人依法作出了行政复议决定并进行了送达。综合证明阿旗人民政府作出的复议决定具有真实性、合法性。原告综合质证认为，坤都镇人民政府不能处理单位之间的土地纠纷，该复议决定上也说坤都镇人民政府不能处理，本身坤都镇人民政府的意见就不合法，阿旗人民政府还维持亦不合法。被告坤都镇人民政府综合质证无异议。第三人综合质证无异议，本院对该组证据的真实性予以确认。三、原告所举证据，证明从1982年到现在涉案2000亩土地始终是原告的。被告坤都镇人民政府质证对裁定书无异议，该裁定没写因该答复意见影响原告利益，与本案没有关联性，原告提供的这些文件与本案无关。被告阿旗人民政府质证对裁定书的真实性无异议，该证据证明不了原告所主张的内容，并能证明坤都镇人民政府出具的答复书不是确权书，所以法院才驳回原告的诉讼请求，对原告的实体权利没有产生影响，其他证据不是原件，不知道证据是真的还是假的，也证明不了跟登根嘎查存在交换土地的事。第三人质证认为边界确定来源不明，是复印件，此证据不能作为证据使用，因为没有相关领导签字是打印的，不能认可当时决定的真实性，对裁决书没有意见，一审法院因权属不清驳回原告的请求是正确的，对坤都镇人民政府1998年文件跟2000年文件的真实性、及原告明点有异议，没有原件，依据草原法相关规定，当时的坤都镇人民政府无权对两个嘎查的边界及土地使用经营权进行分配，属于越权行为，承包合同书不能证明现在争议的权属归谁。本院认为，虽然原告提交的证据系复印件，但证据上加盖了阿鲁科尔沁旗档案馆的骑缝章，且综合本案案件事实，该组证据具有真实性。四、第三人所举证据，证明1、从1982年始争议土地就归第三人所有，第三人经营至今；证明2，证明原告的法定代表人当时已经认可现在争议的土地归第三人所有。原告综合质证认为，原来的村长签订合同时没有边界指认，不能作为土地纠纷分割的证据。被告坤都镇人民政府质证无异议。被告阿旗人民政府质证无异议。本院对该组证据的真实性予以确认。经本院审理查明，2020年初以来，原告与第三人因涉案土地权属发生争议，并要求被告坤都人民政府协调解决，被告坤都镇人民政府于2020年8月19日作出了坤政发（2020）124号关于登根嘎查、布仁塔拉嘎查两个嘎查阿日拉浑迪土地纠纷的处理情况答复意见，该答复意见书明确原告自从搬迁之日起将涉案争议土地还给第三人的意见，原告对该答复意见不服向被告阿旗人民政府申请复议，阿旗人民政府受理原告复议申请后，认为被告坤都镇人民政府作出的答复意见不是具体行政行为，该答复意见不能产生物权变动的效果，对原告与第三人的实体权利不产生影响，不属于行政复议案件受理范围为由于2020年10月15日作出了阿政复决字（2020）第7号驳回行政复议决定，驳回了原告的复议申请，原告对该复议决定不服，2020年11月6日原告以被告坤都镇人民政府作出的答复意见认定事实不清，采信证据错误为由向本院提起行政诉讼，要求撤销坤政发（2020）124号关于登根嘎查、布仁塔拉嘎查两个嘎查阿日拉浑迪土地纠纷的处理情况答复意及要求撤销阿政复决字（2020）第7号驳回行政复议决定。本院认为，1、被告坤都镇人民政府作出的答复意见已经对原告与第三人因土地所有权引起的争议作出了结论性的意见，该答复意见对原告与第三人享有的土地所有权产生了直接影响，因此，该答复意见具有可诉性。2、《中华人民共和国草原法》第十六条、《中华人民共和国土地管理法》第十四条均规定了“土地或草原所有权和使用权争议，单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”。原告与第三人均是集体组织，他们之间的土地所有权争议系单位之间的争议，应当由县级以上人民政府处理，被告坤都镇人民政府无权处理单位之间因土地所有权发生的争议，因此，被告坤都镇人民政府作出的答复意见属于超于职权行为。3、被告阿旗人民政府认为被告坤都镇人民政府作出的答复意见对原告与第三人不产生物权变动的效果，对其实体权利不产生影响，不属于行政复议案件受理范围为由驳回了原告的复议申请，属于认定事实不清。综上，原告的诉讼请求具有事实根据，本院予以支持。二被告的答辩理由不充分，本院不予支持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）（四）项之规定，判决如下：一、撤销被告阿鲁科尔沁旗坤都镇人民政府于2020年8月19日作出的坤政发（2020）124号关于登根嘎查、布仁塔拉嘎查两个嘎查阿日拉浑迪土地纠纷的处理情况答复意见。二、撤销被告阿鲁科尔沁旗人民政府于2020年10月15日作出的阿政复决字（2020）第7号驳回行政复议申请决定。案件受理费50元，由被告阿鲁科尔沁旗坤都镇人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于赤峰市中级人民法院。 审判长  刘  庆  雨 人民陪审员    黄春伟 人民陪审员    贾玉珠 二0二0年十二月二十三日  书记员    陈  丽  敏