四川省凉山彝族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川34行终97号 上诉人（原审第三人）越西县石油有限责任公司。住所地：越西县越城镇文寿街**。 法定代表人冯道祥。 委托代理人刘光荣，四川万鑫律师事务所律师。代理权限为特别授权。 被上诉人（原审原告）中国石油天然气股份有限公司四川凉山销售分公司。。住所地：西昌市胜利路** 法定代表人唐福宇，系该公司总经理。 委托代理人韩钰，四川谦亨律师事务所律师。代理权限为一般代理。 委托代理人谢红霞，四川省谦亨律师事务所律师。代理权限为一般代理。 被上诉人（原审被告）越西县自然资源局。住所地：四川省凉山彝族自治州越西县越城镇滨河路南段**。 法定代表人马海木呷，该局局长。 委托代理人王耀伟。代理权限为特别授权。 委托代理人张明奎，四川仗剑律师事务所律师。代理权限为特别授权。 被上诉人（原审第三人）冯道祥，男，1957年2月2日出生，汉族，住西昌市。 委托代理人刘光荣，四川万鑫律师事务所律师。代理权限为特别授权。 上诉人越西县石油有限责任公司（以下简称越西石油公司）因土地行政登记一案，不服四川省越西县人民法院（2020）川3434行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人越西石油公司的委托代理人刘光荣，被上诉人中石油凉山分公司的委托代理人韩钰、谢红霞，越西县自然资源局的委托代理人王耀伟、张明奎到庭参加诉讼。冯道祥未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，1998年5月12日国务院办公厅发文通知包括四川在内的石油公司及其下属各级石油公司和加油站划归中国石油天然气集团公司。凉山州石油公司原系凉山州石油公司普雄分公司主管单位。凉山州石油公司改制后更名为中石油凉山分公司。越西县自然资源局更名前为越西县国土资源局。越西县普雄加油站系凉山州石油公司普雄分公司在原有地基拆旧建新，建成后凉山州石油公司普雄分公司依法取得凉府国用（1996）第0××6号《国有土地使用证》，四至为：东、西、北为凉山州中普雄商业转运站，南为昭觉至普雄公路。普雄加油站建成后，越西石油公司与凉山州石油公司普雄分公司联营。2000年6月21日凉山州石油公司普雄分公司与越西石油公司签署了《普雄加油站移交清单》，载明凉山州石油公司普雄分公司关闭，同时关闭加油站，在与越西石油公司协商后将凉山州石油公司普雄分公司所有的加油站财产移交给越西石油公司管理，越西石油公司于2000年6月20日向凉山州石油公司转款150000元，汇款用途注明：支付普雄加油站退资款，同年6月27日凉山州石油公司出具收条载明：今收到越西石油公司汇来普雄加油站退资款150000元。2001年10月6日越西县国土资源局向越西石油公司作出越国用（2001）字第1××7号《中华人民共和国国有土地使用证》，该证记载使用权类型为划拨，使用权面积为484.22平方米，在越西石油公司的《土地登记审批表中》载明批准用地机关为县人民政府，四至：东、北、西为商转站，南为昭普公路，该审批表上无越西县自然资源局负责人签字，亦无县政府负责人签字或盖章。越西石油公司《地籍调查表》表明案涉土地地籍调查系越西县国土资源局前工作人员童明岗在未进行审查情况下一人作为绘图员和审校员在宗地图上签字。中石油凉山分公司委托律师于2018年9月6日向越西县自然资源局调查越西县普雄加油站土地使用权情况，获知越西石油公司取得了越西县普雄加油站的国有土地使用权。2018年9月19日中石油凉山分公司委托律师向凉山州监察委员会提出实名控告越西石油公司法定代表人冯道祥并提交相关证据，后凉山州监察委员会指定越西县监察委员会初步核实认为：“普雄加油站所在地块存在“一地双证、一物双权”的情况，由于越西县自然资源局在办理普雄加油站所在地块的土地使用证时，没有切实履行形式审查和实质审查而作出了行政许可决定，有不合法和不合理之嫌。” 中石油凉山分公司起诉认为，其系越西县普雄加油站所在地块的使用权人，在越西县××道祥有关问题的初核情况告知其后，其于2020年4月20日向本院提起诉讼，请求法院撤销越西县自然资源局颁发的越国用（2001）字第1××7号《国有土地使用证》。 另查明，凉府国用（1996）第0××6号《国有土地使用证》中登记的土地与越国用（2001）字第1××7号《中华人民共和国国有土地使用证》中登记的土地系同一宗土地，面积略有差异。 再查明，《不动产登记条例》颁布以后，现越西县境内的不动产登记职权是由越西县自然资源局下设的不动产登记中心行使。 一审法院认为，中石油凉山分公司持有本案争议土地的凉府国用（1996）第0××6号《土地使用权证》，证实其是案涉土地的使用权人，有权作为一审原告提起行政诉讼。故越西石油公司认为原告不适格的辩由，一审法院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，在《不动产登记条例》施行后，越西县不动产登记职权已经整合于越西县自然资源局下设的不动产登记中心，故本案一审被告适格。 关于中石油凉山分公司当庭将原诉讼请求“请求撤销越西县自然资源局作出的《国有土地使用证》越国用（2001）字第1××7号行政许可”变更为：“撤销越西自然源资源局颁发的越国用（2001）字第1××7号《国有土地使用证》”问题。本院认为，中石油凉山分公司的诉讼请求其本质是围绕审查越西县自然资源局作出（2001）字第1187号《国有土地使用证》证据是否充分，程序是否合法，是否应当依法予以撤销，不属于提出新的诉讼请求，故越西石油公司认为中石油凉山分公司新提出的诉讼请求应不予审理的意见，本院不予支持。 关于中石油凉山分公司的起诉是否超过起诉期限问题。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”的规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当是针对其确信是真实的行政行为，若对是否存在被诉行政行为存疑，便起算起诉期限，则有违设置起诉期限制度的本意。知道或者应当知道行政行为的内容并非简单的“看到”。本案中，中石油凉山分公司虽在诉状中陈述其于2016年起要求第三人冯道祥变更土地使用证，但因第三人冯道祥并非主管行政机关或者其他有权机关，仅此事难以认定中石油凉山分公司已经在行政法意义上知道或者应当知道该颁证行为。从本案相关情况来看，只有中石油凉山分公司委托律师的于2018年9月6日向越西县自然资源局查询，之后才能使中石油凉山分公司达到合理的内心确信，即越西县自然资源局陈述的最迟在2019年9月10日中石油凉山分公司应知道具体行政行为。而越西县自然资源局未告知中石油凉山分公司诉权或者起诉期，其起诉期限应从中石油凉山分公司知道或者应当知道行政行为内容之日起一年内起诉，中石油凉山分公司于2018年9月10日知道具体行政行为，应在2019年9月9日前起诉，庭审中越西县自然资源局认可中石油凉山分公司于2019年8月向本院提起诉讼，后越西县自然资源局就组织中石油凉山分公司与越西石油公司的法定代表人进行调解处理，又依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”对起诉期限的扣除规定了不可抗和不属于自身原因二种情况，对于“不可抗力”基本形成共识，毋庸赘述，但对于“其他不属于自身原因”的情形，法律、法规和司法解释没有明确规定，因此审判使用本规定应当谨慎而为，不仅要考虑立法本意，基本法理，也要考虑常人的认知程度，运用逻辑推理并结合生活经验、常识等综合进行判断。行政争议的解决方式有行政、司法等多种途径，其中行政机关具有自身的优势，在解决行政争议中占主导地位，而司法则是解决行政争议的最后一道防线。当相对人基于对行政机关的信赖申请其解决争议，行政机关已经在处理，不能片面强调起诉期限的规定，而苛求相对人放弃正在进行的行政解决手段转而选择司法途径，这既不符合常人的认知水准，也不符合基本的法理和立法的本意，故，行政机关在协商、处理争议的期间应当是“其他不属于自身原因”情形之一，在计算起诉期限时该期间应予以扣除。本案中，越西县自然资源局直至2020年4月一直在组织中石油凉山分公司与越西石油公司进行协调，中石油凉山分公司基于对越西县自然资源局的信赖寻求解决问题的方案，对于协商处理争议的期间，不属于中石油凉山分公司自身原因耽误的时间，在计算起诉期限时，应予以扣除，故本案中石油凉山分公司的起诉未超过法律规定的起诉期限。越西县自然资源局及越西石油公司认为中石油凉山分公司的起诉超过法定起诉期限的意见，本院不予采信。 关于越西县自然资源局作出越国用（2001）字第1××7号《国有土地使用权证》证据是否充分，程序是否恰当问题。依照国家土地管理局1995年12月18日发布的《土地登记规则》第十条“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地）地上附着物权属证明托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格证明。”的规定，本案越西县自然资源局提交的证据中并不含有第三人越西石油公司申请土地登记应当提交上述文件资料。又依照《土地登记规则》第六条：“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地）地籍调查三）权属审核；（四）注册登记；（五）办法或者更换土地证书”和《城镇地籍调查规程》总则1..2“地;地籍调查包括权属调查、地籍勘丈。地籍调查要查清每一宗土地的位置属、界限、数量和用途等基本情况，满足土地登记的需要”之规定，越西县自然资源局应当进行地籍调查和权属审核，越西县自然资源局在进行越国用（2001）字第1××7号《国有土地使用权证》地籍调查时没有切实履行地籍调查和权属审核职责，属于颁证程序不当，证据不足，中石油凉山分公司请求撤销越西县自然资源局颁发的越国用（2001）字第1××7号《国有土地使用证》诉讼请求，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决撤销越西县自然资源局作出的越国用（2001）字第1××7号《国有土地使用证》。案件受理费50元，由越西县自然资源局负担。 越西石油公司不服一审判决，向本院提起上诉。认为一审判决认定事实不清，适用法律不当，判决错误，请求二审法院查明事实，依法撤销一审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求或发回重审。本案诉讼费由被上诉人承担。其理由是：一审判决认定事实不清。1.本案事实：1993年上诉人（原越西石油公司）与被上诉人（原凉山州石油公司普雄分公司）协商一致，双方共同出资设立和建设普雄加油站，上诉人出资4万元占普雄加油站30%股份，被上诉人出资10万元占普雄加油站70%股份，双方联合经营。2000年6月双方协商达成口头协议，由上诉人退还被上诉人投资款15万元，普雄加油站所有资产归上诉人所有。2001年上诉人申办取得了越国用（2001）字第1××7号《国有土地使用证》。被上诉人没有普雄加油站的《固定资产明细账》，充分证明了被上诉人2000年6月20日将加油站转让给了上诉人。2.一审法院仅凭上诉人持有的凉府国用（1996）第0××6号《国有土地使用证》复印件就认定被上诉人是案涉土地使用权人，属事实不清。因为复印件不能证明真实性，且被上诉人作为大型国有企业，会计账册没有普雄加油站的资产记载，说明被上诉人不是案涉土地使用权权利人。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，被上诉人无权提起本案的诉讼。3.凉府国用（1996）第0××6号《国有土地使用证》和越国用（2001）字第1××7号《国有土地使用证》的地号和面积均不同，不能直接证明两本土地使用证是同一宗土地，故一审判决认定两本土地使用证中登记的土地系同一宗土地，证据不足。4.被上诉人当庭提出诉讼请求，依法应不予准许。行政起诉状的诉求是依法撤销越西县自然资源局作出的越国用（2001）字第1××7号《国有土地使用证》行政许可，一审庭审时原告将诉讼请求变更为撤销越国用（2001）字第1××7号《国有土地使用证》的行政登记。上诉人认为行政许可和行政登记是两个不同的法律关系，所依据的法律法规不同，形成的法律事实和法律后果也不同。根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条的规定，被上诉人没有为新的诉讼请求作出合理解释，一审法院应依法驳回起诉。5.被上诉人起诉已超过法定起诉期限，应当依法驳回起诉。被上诉人在起诉状中陈述“原告自2016年起至今不断要求冯道祥更正土地使用证、房产证所有权人”，该陈述充分证明了被上诉人在2016年就知道了行政行为内容，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，被上诉人已严重超过法定起诉期限。即使被上诉人是2018年9月9日才知道行政行为内容，也应当在2019年9月9日前起诉，而被上诉人却在2020年4月20日才正式起诉，也超过了法定起诉期限。虽然被上诉人在2019年8月向一审法院递交了起诉状，但该院未立案，不能认定被上诉人2019年8月已正式起诉。被告于2019年8月10日组织上诉人与被上诉人调解，但上诉人于2019年10月22日明确告知无法达成调解。即便扣除调解和立案共3个月的时间，被上诉人也应在2019年12月10日前起诉。6.为切实维护上诉人、被上诉人双方的合法权益，彻底解决双方纷争，应以民事诉讼裁判为依据，建议法院裁定中止本案诉讼。 中石油凉山分公司辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律、法规正确、程序合法，上诉人的上诉请求及理由均不能成立，请求驳回上诉人的全部上诉请求，维持一审判决。其理由是：1.答辩人未超过法定起诉期限，上诉人的上诉理由不能成立。答辩人于2018年9月6日委托律师查询案涉土地情况后才知道被诉行政行为内容，答辩人于2019年8月5日向一审法院提起诉讼，未超过法定起诉期限。答辩人知道行政行为内容后即进行了刑事控告，越西县监察局于2019年5月12日书面告知“普雄加油站所在地块存在一地双证、一物双权”的情况。答辩人便于2019年5月4日向越西县自然资源局提出撤销申请，越西县自然资源局组织双方调解不成后，答辩人即向法院提起诉讼（各方当事人均已认可）。法院收到起诉状后再次进行调解。虽然答辩人在起诉状中陈述了“2016”年的时间，但并非当时就已经得知了行政行为内容。2.答辩人与本案具有利害关系，有权提起行政诉讼。因答辩人系案涉土地使用权人，越西县自然资源局就案涉土地重复向上诉人颁证已导致答辩人的权利行使受到不利影响。3.上诉人主张“普雄加油站的所有资产全部归上诉人所有的口头协议”没有任何事实及证据支撑。4.越西县自然资源局只向上诉人作出颁发越国用（2001）字第1××7号《国有土地使用证》这一个行政行为，而答辩人也只是基于该行政行为提起行政诉讼请求撤销，诉求本质上都是认为该颁证行为违反法定程序请求予以撤销，并不存在新的诉讼请求。一审庭审中答辩人已进行了合理说明，并经合议庭合议后予以同意，故上诉人主张的上诉理由不能成立。5.越西县自然资源局向上诉人颁发的国有土地使用证违反法定程序，主要证据不足，超越职权，应当予以撤销。越西县自然资源局陈述被诉行政行为是初始登记，而上诉人陈述的认为是变更登记；根据《国家土地管理局土地登记规则》（自1996年2月1日起施行）第三十七条第一款第（一）项的规定，在当事人没有转让合同或协议的情况下就直接向上诉人颁证；根据《中华人民共和国土地管理法》第五十四条及《土地登记规则》第二十三条规定，本案上诉人是私营企业，不符合划拨方式取得土地；被诉行政行为没有进行地籍调查、权属审核。因此，本案审查的是颁证行为程序是否合法，证据是否充分，因此本案的审理不以民事诉讼裁判为依据。 越西县自然资源局在庭审中辩称，认可上诉人除上诉事实部分以外的上诉主张，并积极配合人民法院处理该案件，请求人民法院作出公正裁决。 中石油凉山分公司向一审法院提交了以下证据： 第一组证据：国办发[1998]14号《国务院办公厅关于组建中国石油天然气集团公司和中国石油化工集团公司有关石油公司划转问题的通知》、川石办（1998）第363号《转发“关于统一使用中国石油天然气集团公司标志的通知”的通知》、凉石司（2000）005号《关于普雄石油分公司经营部、加油站归并普雄石油分公司统一核算的通知》、《交接协议》、凉石司（99）034号《关于成立重组改制领导小组》、凉石司（99）035号《关于程露蓉等三同志的认命通知》、凉石司（99）039号《凉山州石油公司贯彻四川省石油集团公司关于进行企业重组改制实行内部退养的通知》、川石人（1999）第497号《关于韩前灯等二同志职务任免的通知》、凉石司（2000）第098号《关于杨跃平等通知工作调动的通知》、凉石司（2000）第180号《关于王晓康同志工作调动的通知》。 第二组证据：越计经（1994）12号《越西县计经委关于州石油公司普雄分公司修建门市、住宿楼报告的批复》、《国家集体原有地基拆旧建新建设呈报表》越国土函（1994）01号《越西县国土局关于拆旧建新、原有地基建设批准书》、《中华人民共和国建设用地规划许可证》、《竣工验收证书》、《预算说明》、凉府国用（1996）字第06号《国有土地使用证》、越国用（籍）字第（96）0922号《国有土地使用证》、《土地登记卡》、凉山州人民政府《土地登记审批表》、《地籍调查法人代表身份证明书、指界委托书》、《共有房屋所有权登记申请书》、越全字第112号《房屋所有权证》、《房屋产权原说明》、越全字第112号《房屋他项权证》。 第三组证据：《普雄加油站移交清单》、中石油四川凉山销售分公司与冯道祥签订的《协议书》、中国越西县纪律委员会与冯道祥、陈帮惠、蒋明琼的《谈话笔录》、越西石油公司《营业执照》、冯道祥身份证复印件、越国用（2001）字第1××7号《国有土地使用证》及相关的《土地登记审批表》和《地籍调查表》、越全字第1××1号《房屋产权证》、越西石油有限责任公司的《税务登记证》、《营业执照》、《成品油零售经营批准证书》、《危险化学品经营许可证》。 第四组证据：中共越西县监察委员会与童明岗的《谈话笔录》、《关于反映越西县石油有限责任公司法定代表人冯道祥有关问题的初核报告》。 越西县自然资源局向一审法院提交了以下证据： 第一组证据：《地籍调查表》、《土地登记审批表》。 第二组证据：中石油凉山分公司的《起诉状》、中石油凉山分公司代理律师的《调查介绍信》。 越西石油公司向一审法院提交了以下证据： 第一组证据：越西石油公司《营业执照》、凉府国用（1998）字第06号《土地使用权证》、退资款银行信汇凭证、中石油凉山分公司出具的《收条》、《普雄加油站移交清单》、越国用（2001）字第1××7号《国有土地使用证》和越全字第1××1号房产证。 第二组证据：中石油凉山分公司出具的《情况说明》、凉府国用（1996）字第06号《国有土地使用证》、越国用（2001）字第1××7号《土地使用证》和越全字第1××1号《房屋产权证》。 冯道祥未向一审法院提交证据。 以上证据材料均已随卷移送本院，本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”的规定，一审认定越西县自然资源局系本案适格被告正确。虽然本案中石油凉山分公司向一审法院提交凉府国用（1996）第0××6号《国有土地使用证》系复印件，但该证当时确由凉山彝族自治州人民政府颁发给中石油凉山分公司，且现凉山州自然资源局有档案记载，因此中石油凉山分公司具有本案利害关系，能够作为一审原告向一审法院提起行政诉讼。上诉人认为中石油凉山分公司不具有本案诉讼主体资格的理由不能成立，本院不予支持。 中石油凉山分公司行政起诉状的诉讼请求是“请求人民法院依法判决撤销越西县自然资源局作出的《国有土地使用证》越国用（2001）字第1××7号行政许可”，一审庭审时中石油凉山分公司的诉讼请求是撤销越西县自然资源局作出的《国有土地使用证》越国用（2001）字第1××7号行政登记。本院认为，不论行政机关颁发的越国用（2001）字第1××7号《国有土地使用证》是行政许可或是行政登记，对该行政行为种类的认定不影响原审原告中石油凉山分公司的诉讼目的即要求撤销越国用（2001）字第1××7号《国有土地使用证》，因此上诉人认为中石油凉山分公司系当庭提出新的诉讼请求的理由不能成立，依法不予支持。 本案行政机关于2001年10月向越西石油公司颁发了《国有土地使用证》，中石油凉山分公司于2019年8月5日向一审法院提起行政诉讼虽已时隔17年多，但越西县自然资源局向一审法院提交的证据证明了原告最早于2018年9月6日知道被诉的《国有土地使用证》。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年的，人民法院不予受理。”和《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”的规定，越西县自然资源局及越西石油公司未能提供充分的证据证明原告的起诉已经超过起诉期限，因此上诉人认为中石油凉山分公司的起诉已超过法定起诉期限的理由不能成立，依法不予支持。 1996年9月凉山彝族自治州人民政府将案涉地块初始登记在中石油凉山分公司名下并为其颁发《国有土地使用证》后，越西县人民政府再次于2001年10月对案涉地块进行初始登记将《国有土地使用证》颁发给越西石油公司的行政行为明显不当，且属重复颁证，依法应予撤销。上诉人越西石油公司认为2000年中石油凉山分公司退伙时已向其支付对价后取得了普雄加油站所有资产，其中也包括了案涉土地使用权的理由，因本案审理的是行政机关的颁证行为是否合法，对于上诉人支付对价后普雄加油站所有财产归属问题系越西石油公司与中石油凉山分公司之间的民事争议，不属于本案审理范围。 综上，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，依法应予维持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人越西县石油有限责任公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  胡智强 审判员  唐 波 审判员  金越琴 二〇二〇年十二月三十日 书记员  杨文娇