湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘31行初61号原告龙自华，男，苗族，1943年7月21日出生，湖南省保靖县人，住保靖县。委托代理人龙湘菊，女，苗族，1975年3月24日出生，湖南省保靖县人，住址同上。系原告之女。委托代理人何志红，湖南共盛律师事务所律师。被告保靖县人民政府，住所地保靖县迁陵镇魏竹路。法定代表人杨志慧，该县县长。委托代理人陈祖祥。委托代理人宋耀国，湖南民益律师事务所律师。原告龙自华诉被告保靖县人民政府房屋征收补偿一案，于2020年8月21日向本院提起诉讼，本院于同日立案受理，并依法组成合议庭，于2020年12月1日对本案进行了公开开庭审理。原告龙自华及委托代理人龙湘菊、何志红、被告保靖县人民政府委托代理人陈祖祥、宋耀国到庭参加诉讼。经本院释明，原告龙自华明确本次诉讼请求为撤销被告保靖县人民政府作出的保政决字(2020)1号房屋征收补偿决定。本案现已审理终结。保靖县人民政府为改善居民的居住环境，推动经济社会发展，决定实施棚户区改造项目。2020年2月23日，保靖县人民政府作出保政决字［2020］1号《房屋征收补偿决定书》，认定被征收人龙自华户在保靖县××镇××路××号××栋房屋，该房屋于1982年修建，位于棚户区改造项目的征收红线内，应予以征收。被征收房屋为土、砖木结构住宅，建筑面积105.6平方米，土地面积289.59平方米。经吉首信诚房地产评估公司评估，被征收房屋评估价值为661973元、室内装饰装修价值为21883元。被征收人龙自华对评估价值未提出异议。该决定认为，被征收人龙自华在法定期限内未对房屋征收决定申请行政复议或提起行政诉讼，也未在规定的期限内签订征收补偿协议。严重影响了该项目的顺利实施，可以依法作出征收补偿决定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十一条、第二十六条、第二十七条、第二十八条的规定，决定：一、对被征收人龙自华的被征收房屋实施征收，补偿金额为505080元。二、被征收人龙自华应当自本征收决定书送达之日起15日内与保靖县棚户区改造指挥部办理完毕征收补偿手续，并在30日内完成被征收房屋的腾让工作。原告龙自华诉称，2017年1月20日，被告欲对迁陵镇所属黄泥巷片区（棚改Ａ区）进行棚户区改造，并称原告位于保靖县××镇××路××号房屋正好位于该棚户区改造征收红线内。经征求棚户区住户意见，因补偿费用特别低廉，原告等40多户坚决不同意搬迁。此后被告采取各种方式逼迫原告等户拆迁。2020年2月23日，被告更是炮制出一份《保政决字（2020）1号保靖县人民政府房屋征收补偿决定书》。原告认为该裁决缺乏事实及法律依据：1.在缺乏相关征地手续、没有与原告达成拆迁协议的情况下、在未出示《房屋拆迁许可证》的情况下，要强行拆迁原告房屋，该具体行政行为严重违法，应属无效，因此作出裁决缺乏事实依据；2.补偿价格过于低廉；3.补偿价格不符合相关法律规定。请求：1.撤销被告作出的保政决字（2020）1号房屋征收补偿决定书；2.本案一切诉讼费用由被告承担。原告向本院提交以下证据：1.《湘西自治州住房和城乡建设局办公室关于保靖县龙世英等人联名反映迁陵黄泥巷棚改项目有关问题的信访事项答复意见书》。拟证明：（1）原告就被拆迁房地是否属于棚户区存在疑问；（2）部分在棚户区红线范围内单位住房不符合棚改条件，不纳入棚改计划，原告有理由认为符合该情形；（3）被告征用部分地用于商业开发；（4）指出若有商业住房，要优先考虑棚改拆迁户就地安置。2.保靖县棚户区改造项目房屋征收补偿价值评估初步估价结果公示表2份。拟证明：（1）评估机构选定不合法。未选定之前已经介入评估；（2）后续正式评估报告是在此基础上作出的，也应该一并无效。3.《关于对保靖县棚户区××区房屋建筑搬迁事项开展社会稳定风险评估的公告》。拟证明：（1）事后评估；（2）违法评估。4.位于棚户区××楼××街××楼盘所打的商业广告。拟证明：（1）该楼盘位于棚户区；（2）被告征地后部分用于商业开发，背离了公共利益目的。5.违法逼迁、变相拆迁视频（2段）。拟证明：（1）被告组织拆迁周边房屋未采取任何安全措施；（2）被告存在违法逼迁、变相拆迁行为；（3）被告行为造成了原告房屋毁损及财物毁损。6.损毁物品相关照片。拟证明：证实存在被损物品。7.证明4份。拟证明：证实存在被损物品。8.拆除其他房屋照片。拟证明：对其他房屋拆除采取安全措施，未一事同仁。9.州信访局回复。拟证明：被告采取违法手段停水十八天逼迁。被告保靖县人民政府答辩称：一、征收补偿决定书符合法律规定，不应撤销。1、行政征收补偿手续和征收程序合法。保靖县棚户区改造是落实党中央国务院惠民政策的重要举措，是经保靖县人民政府决定并经法定程序立项实施的社会公共利益项目。在整个棚户区改造项目中，依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，进行了调查摸底、征求意见、拟定草案、举行听证、草案修订、作出决定、并在征收范围内进行公告。决定及公告后，由被征收户推荐代表依法选定了具有相应评估资质的评估公司。评估公司对被答辩人房屋进行了评估并出具评估报告。经与被答辩人多次协商订立《征收补偿协议》，被答辩人均以评估价值低为由拒不签署，又不申请评估复议。在被答辩人提出过高要求拒不签署《征收补偿协议》的情况下，县政府作出了征收补偿决定书，并于2020年2月27日送达被答辩人，被答辩人收到后拒不在送达回证上签字。2、2011年1月21日颁布实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》，明确废除了《城市房屋拆迁管理条例》，城市房屋拆除一律取消拆迁模式，改为征收。《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施以后，不再发放《房屋拆迁许可证》，被答辩人要求出示《房屋拆迁许可证》的要求没有法律依据。被答辩人房屋的征收补偿应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定执行。二、征收补偿价格符合客观实际和法律规定。1、对于评估机构选定是否合法。在2016年11月2日就给被征收户代表下发关于召开保靖县城区棚户区改造项目评估机构选取会议的通知，并制作代表领取签名表。根据之前发布的评估机构报名公告，有6家具有相应资质的评估机构报名。2016年11月4日，依法召开评选评估机构会议，除一人弃权，经过被征收户推荐代表投票，棚户区改造项目A地块以高票选定经纬土地评估公司与吉首信诚房地产评估公司评估机构，该事实符合法律规定。2、根据《中央补助城市棚户区改造专项资金管理办法》第七条（2）项规定，棚户区改造补偿标准如下：征收（收购）面积和户数，以征收（收购）人与被征收（收购）人签订的征收补偿（收购）协议或者市、县级人民政府作出的征收补偿决定为依据。3、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定：作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（1）被征收房屋价值的补偿；（2）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；......。吉首信诚房地产评估公司依法对龙自华位于征收范围内的房屋等构筑物征收补偿价值进行评估，龙自华对评估价值未提出异议。保靖县人民政府作出房屋征收补偿决定书，决定对龙自华被征收房屋实施征收，补偿金额为505080元。故关于征收补偿价格过于低廉系被答辩人单方认识，没有事实和法律依据。评估公司系由具有相应资质的房地产价格评估机构，且由被征收户推荐代表依法从6家具有评估资质机构中选定，其依法科学进行评估并作出的评估报告，具有客观性，符合法律规定，被答辩人的观点不能成立。三、恢复房屋原状，既无必要也无可能。答辩人已经依法作出征收补偿决定，补偿决定依据的评估报告是在房屋完全完整的状态下进行，即评估价格是房屋完整价格，故不存在恢复原状，也无恢复之必要和可能。四、被答辩人要求赔偿损失于法无据。答辩人为加快棚户区改造项目进度，决定拆除被答辩人周边房屋，施工单位在撤除被答辩人邻居房屋时，被答辩人称造成其洗衣机等损失，答辩人为本着事实就是，客观对待，不损害人民利益的精神，与第三方评估机构一起清点损害物品和评估损害时，被答辩人拒绝与评估公司人员共同清点损害物品，故其单方所称损失没有事实和法律依据，依法不能成立。综上，答辩人作出的征收补偿决定系为了社会公共利益需要，且事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。被答辩人的诉讼请求不符合客观事实，于法无据，依法应予驳回。被告向本院提交以下证据：第一组：证据1、保靖县棚户区改造（整体拆迁）计划；证据2、保靖县人民政府保政函[2016]112号议案、保靖县人大常委会保常发[2016]23号决议；证据3、棚改项目可行性研究报告；证据4、保靖县发展和改革局保发改投[2015]28号批复；证据5、保靖县人民政府办公室保政办函[2016]29号通知及附件；证据6、保靖县发展和改革局保发改投[2014]103号文件；证据7、社会稳定风险评估实施方案；证据8、维稳预案。拟证明:棚户区改造项目立项合法。第二组：证据1、国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见；证据2、《国有土地上征收与补偿条例》；证据3、湖南省实施《国有土地上征收与补偿条例》办法。拟证明：棚改均是按照相关法律、政策规定严格执行。第三组：证据1、关于成立保靖县棚户区改造工作领导小组的通知；证据2、保靖县棚户区改造工作领导小组成员单位工作职责；证据3、保靖县棚户区改造项目工作小组职责。拟证明：依法设立棚改领导机构、组成单位人员名单及工作职责。第四组：证据1、棚户区改造项目指挥部一、二次全体会议及指挥部会议记录；证据2、保靖县人民政府县长办公室会议纪要[2016]第46次（议题五）；证据3、保靖县人民政府常务会议纪要、保靖县人民政府县长办公室会议纪要。拟证明：对棚户区改造召开专题会议进行研究。第五组：证据1、棚改项目现场测绘统计工作表；证据2、棚改区单位房国土宗地统计表；证据3、棚改区单位商业门面建筑面积统计表；证据4、棚改区私有独栋房屋测绘表；证据5、保靖县人民政府保政函[2017]138号公告及附件。拟证明：依法确定拆迁、安置范围和对象并进行了测绘。第六组：证据1、保靖县人民政府保政函[2017]4号通告及附件《保靖县城区棚户区改造房屋征收与补偿安置方案》；证据2、保靖县人民政府县长办公室会议纪要[2016]第20次；证据3、保靖县人民政府保政函[2016]40号通告及附件。拟证明：依法制定拆迁补偿安置方案。第七组：证据1、关于举行《保靖县城区棚户区改造房屋征收与补偿安置方案》听证会的公告；证据2、听证会报名表、代表名册及听证公告照片、听证会方案、听证会签到表、听证会会议记录。拟证明：依法举行了听证会。第八组：证据1、关于召开评估机构选取会议的通知、签名册、统计结果、现场照片；证据2、信诚（2019）估字第0335号评估报告；证据3、情况说明。拟证明：评估合法、乙方依法作出了征收补偿决定。第九组：证据1、保靖县人民政府保政函[2017]8号公告、31号公告；证据2、保靖县人民政府保政决字[2020]1号房屋征收补偿决定书、送达回证、照片。拟证明：已经对龙自华作出补偿安置。经庭审质证，双方当事人质证意见如下：（一）原告对被告证据的质证意见：第一组证据1-6号证据关联性有异议，前后文件不一致。前面的文件有两种方案没办法确定原告的房屋是综合整治还是拆迁。7-8号证据真实性有异议，原告没有看到社会稳定风险评估报告。维稳预案没有加盖公章，不排除为了应诉事后制作。达不到被告的证明目的。第二组证据真实性、合法性无异议，关联性有异议，不能达到被告的证明目的。第三组证据真实性、合法性有异议，这三份均没有盖公章也没有注明时间，不排除为了应诉事后制作。第四组证据三性无异议，达不到被告的证明目的。第五组证据三性无异议，达不到被告的证明目的，不能证实被告的行为是依法的。第六组证据真实性无异议，合法性有异议，被告在作出方案前没有进行风险评估，也没有提供原告属于红线图中的法律依据，所以违法。达不到被告的证明目的。第七组证据合法性有异议，听证代表很多并不是征收对象，听证会有造假的嫌疑，签到表中显示龙湘菊是请假，但会议记录中有龙湘菊的发言，达不到被告的证明目的。第八组证据1号证据三性均有异议，评估机构的选取方式、时间不合法。2号证据合法性有异议。3号证据真实性有异议，造成损失的时间是2019年11月12号，但去清点的是时候是2020年5月7号，现场已被破坏。第九组证据真实性、关联性无异议，对合法性有异议。作出决定前没有告知原告。（二）被告对原告证据的质证意见：证据1三性无异议，达不到原告的证明目的。证据2达不到原告的证明目的。证据3不存在事后评估违法的问题，具有合法性。证据4达不到原告的证明目的。证据5不认可，不存在所谓变相拆迁的问题。证据6-7无法证明被损物品是被告造成的，且没有价值评估。证据8与本案无关。证据9没有关联性，与本案无关。本院根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，对上述证据认证如下：（一）对原告的证据：证据1因与本案待证事实没有关联性，不予采信；证据2系评估机构对原告房屋的初步评估结果公示，与本案待证事实有关，予以采信；证据3、4、9没有注明拍摄时间地点和拍摄人，不符合证据要求，不予采信；证据5-8与原告最终确定的诉讼请求无关，不予审查。（二）对被告的证据：第一组证据中的证据1、2、3、4、6系证明涉案项目的立项批复过程，予以采信；证据5、7、8既无出处亦无印章，不符合证据要求，不予采信。第二组证据系行政法规、规章、规范性文件，不予审查。第三组证据既无出处亦无印章，不符合证据要求，不予采信。第四组证据中的证据1既无出处亦无印章，不符合证据要求，不予采信；证据2、3系保靖县人民政府研究棚改项目相关事项的会议纪要，与本案待证事实有关，予以采信。第五组证据中的证据1、2、3、4既无出处亦无印章，不符合证据要求，不予采信；证据5系保靖县人民发布棚改项目征收决定的公告，与本案待证事实有关，予以采信。第六组证据系保靖县人民政府公布棚户区改造房屋征收与补偿方案的通告和研究征收补偿相关事项的会议纪要，与本案待证事实有关，予以采信。第七组证据系保靖县棚户区改造项目指挥部举行房屋征收与补偿方案听证会的证明，与本案待证事实没有关联性，不予采信。第八组证据中的证据1、2能证明选定评估机构的过程和评估结果，与本案待证事实有关，予以采信。但其中的现场照片因没有注明拍摄时间地点和拍摄人，不符合证据要求，不予采信。证据3与本案待证事实没有关联性，不予审查。第九组证据系保靖县人民政府发布棚户区改造项目房屋征收决定的公告和对本案原告作出的征收补偿决定，与本案待证事实有关，予以采信。但其中的照片因没有注明拍摄时间地点和拍摄人，不符合证据要求，不予采信。经审理查明，保靖县人民政府为改善城区居民生活条件，提高居民生活质量，加快推进城市建设，提速新型城镇化进程，经过立项批复，决定在迁陵镇旧城区实施棚户区改造项目。2017年1月20日，被告保靖县人民政府发布保政函［2017］4号《关于公布的通告》。同年2月16日，保靖县人民政府发布保政函［2017］8号《保靖县城区棚户区改造项目房屋征收决定的公告》，决定对征收规划红线图范围内的房屋实施征收，原告龙自华家位于保靖县××镇××路××号的房屋在本次征收范围内，属棚户区改造项目Ａ区。该通告及决定发布后，征收范围内的被征收人在法定期限内均没有申请复议或提起行政诉讼。被告保靖县人民政府设立的保靖县棚户区改造项目指挥部办公室于2016年11月2日发布《关于召开保靖县城区棚户区改造项目评估机构选取会议的通告》，并于同月4日组织召开征收人代表评选评估机构会议，以投票方式从报名的六家评估机构中选定吉首信诚房地产评估有限责任公司（以下简称信诚公司）为棚户区改造项目Ａ区的评估机构。信诚公司以2017年2月16日为价值时点对原告房屋进行了评估，并于2019年7月30日出具信诚（2019）估字第0335号《国有土地上房屋征收分户评估报告》（以下简称评估报告），确定原告龙自华被征收房地产总价为683856元，其中住宅112042元、房屋装饰装修21883元、宅基地549931元。由于被告与原告未能就征收补偿达成协议，被告遂依据信诚公司的估价报告，于2020年2月23日作出保政决字［2020］1号房屋征收补偿决定。原告不服，诉至本院。另查明，被告自认原告所在的棚户区改造项目A区共有私房143户、单位33家（原告陈述私房有50余户），评估机构由被征收人代表投票评选，被征收人代表由被征收人报名和社区推荐产生，投票评选过程邀请保靖县公证处到场见证，但未出具公证意见。根据被告提交的《评选评估机构代表领取会议通知签名册》、《A、B、C地块评选结果统计表》，确认本次棚户区改造项目评选评估机构的被征收人代表为42名，参加评选的有29人，其中28人投票、1人弃权本院认为，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《房屋征收与补偿条例》）第四条、第八条第五项、第二十六条之规定，政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行的旧城区改建符合公共利益的需要可以做出房屋征收决定。房屋征收决定作出之后，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议时，作出房屋征收决定的市、县人民政府可以依照该条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定。本案中，保靖县人民政府作出的《保靖县城区棚户区改造项目房屋征收决定》已经发生法律效力，因与被征收人龙自华达不成补偿协议，保靖县人民政府可以按照征收补偿方案依法对龙自华作出征收补偿决定。根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是房屋征收补偿决定的合法性问题。（一）关于房屋征收补偿决定是否合法的问题《房屋征收与补偿条例》第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县人民政府对被征收人给予的补偿包括：被征收房屋价值的补偿；因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。原告龙自华作为被征收人，获得房屋征收补偿款是其依法享有的权利，而房屋征收补偿决定就是其实现权利的载体。本院不对龙自华是否应该缴纳土地出让金进行评价，但是，保靖县人民政府在实现原告权利的房屋征收补偿决定中加入原告应承担义务的内容，即用房屋征收补偿决定扣除原告应补缴的土地出让金，于法无据，明显不当。（二）关于房地产评估机构选定的程序是否合法的问题。《房屋征收与补偿条例》第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉办法》（以下简称实施办法）第九条对选定房地产价格评估机构的方式和程序作了明确而具体的规定：一是由被征收人协商选定；二是协商不成的，由房屋征收部门组织不少于三分之二的被征收人按照少数服从多数的原则投票决定；三是通过摇号、抽签等随机选定方式确定。该条同时还规定了“通过投票决定或者随机选定方式确定房地产价格评估机构的，应当由公证机构依法公证”。本案中，被告保靖县人民政府在组织被征收人选定评估机构过程中，并没有按照上述实施办法第九条的相关规定严格履行法定程序，主要表现在：其一，没有证据可以证实被告组织被征收人进行协商选定评估机构的过程及结果；其二，组织投票选定评估机构，A区被征收对象多达上百户，实际参加投票的仅有29人。被告称参加投票的系被征收人代表，由于被告所称的被征收人代表是由被征收人自己报名和社区推荐产生，并非由被征收人推选，不能代表没有参加投票的被征收人的意志。因此，参加投票的被征收人少于规定的三分之二比例；其三，投票过程虽然邀请公证机构到场见证，但公证机构没有出具公证意见。基于以上三种情形，应当认定评估机构的选定违反法定程序。由于被告选定评估机构程序违法，难以保证房屋征收评估结果客观公平，可能给被征收人的合法权益造成实际影响。故，原告提出的“评估机构选定不合法”的理由成立，本院予以采纳。原告龙自华提出自己是否属于棚户区范围存疑、被告征地后部分用于商业开发及被告所作的社会稳定风险评估是事后评估等问题。由于这些问题均属于对保靖县人民政府作出的房屋征收决定是否合法的审查范围，与本案无关，且该房屋征收决定已发生法律效力。因此，本院对上述问题不作审查。综上所述，被告保靖县人民政府作出的房屋征收补偿决定内容明显不当、评估机构的选定违反法定程序，依法应当撤销。原告龙自华的诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（三）、（六）项之规定，判决如下：撤销被告保靖县人民政府保政决字(2020)1号房屋征收补偿决定。一审案件受理费五十元，由被告保靖县人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  张海生审 判 员  陈学军人民陪审员  汪小丽二〇二〇年十二月十四日书 记 员  宋宛馨附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的；(二)适用法律、法规错误的；(三)违反法定程序的；(四)超越职权的；(五)滥用职权的；(六)明显不当的。