山东省莒南县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁1327行初64号 原告：陈玉学，男，1979年1月28日出生，汉族，无业，住山东省莒南县。 原告：陈希准，男，1956年9月18日出生，汉族，无业，住山东省莒南县。 原告：张磊，男，1970年5月3日出生，汉族，无业，住山东省莒南县。 原告：张文年，男，1967年7月11日出生，汉族，无业，住山东省莒南县。 原告：陈浦，男，1978年3月11日出生，汉族，无业，住山东省莒南县。 原告：张宗京，男，1976年9月5日出生，汉族，无业住山东省莒南县。 原告：陈希涛，男，1962年9月13日出生，汉族，无业，住山东省莒南县。 原告：陈玉来，男，1971年1月20日出生，汉族，无业，住山东省莒南县。 原告：陈玉江，男，1969年8月22日出生，汉族，无业住山东省莒南县。 原告：陈玉干，男，1964年12月14日出生，汉族，无业，住山东省莒南县。 原告：张文武，男，1966年1月17日出生，汉族，无业，住山东省莒南县。 原告：陈淑志，男，1967年9月4日出生，汉族，无业，住山东省莒南县。 原告：张华英，女，1960年12月7日出生，汉族，无业，住山东省莒南县。 原告：陈淑文，男，1968年2月7日出生，汉族，无业，住山东省莒南县。 原告：陈淑烈，男，1953年8月16日出生，汉族，无业，住山东省莒南县。 诉讼代表人：陈玉学，男，1979年1月28日出生，汉族，无业，住山东省莒南县。 诉讼代表人：陈希准，男，1956年9月18日出生，汉族，无业，住山东省莒南县。 诉讼代表人：张磊，男，1970年5月3日出生，汉族，无业，住山东省莒南县。 十五名原告的委托诉讼代理人：宋刚明，北京市京师律师事务所律师，执业证号码：×××68。 十五名原告的委托诉讼代理人：马晓雅，北京市京师律师师事务所实习律师。 被告：莒南县自然资源和规划局，住所地：莒南县南环路中段北侧。统一社会信用代码：11371324004459898U。 法定代表人：季善国，局长。 出庭负责人：张夫禄。 委托诉讼代理人：沈立霞，女。 委托诉讼代理人:刘景红，山东广春律师事务所律师，执业证号：××。 原告陈玉学、陈希准、张磊、张文年、陈浦、张宗京、陈希涛、陈玉来、陈玉江、陈玉干、张文武、陈淑志、张华英、陈淑文、陈淑烈诉被告莒南县自然资源和规划局不履行土地查处职责一案，于2020年11月4日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年11月27日公开开庭审理了本案。原告暨诉讼代表人陈玉学、陈希准、张磊及十五名原告的委托诉讼代理人宋刚明、马晓雅，被告莒南县自然资源和规划局出庭负责人张夫禄、委托诉讼代理人沈立霞、刘景红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告陈玉学等十五人诉称，原告均系莒南县团林镇黑龙坡村村民，合法拥有承包土地。2019年因临港区山岗永峰临港煤焦钢化循环经济高端产业园项目建设，原告承包的土地处于征收范围内。然而征收实施单位在没有取得建设用地等审批手续的前提下实施土地征收，对原告耕种土地进行强推至今未给予补贴，其强制占用土地的行为给原告造成经济损失。因此原告等人于2020年7月24日向莒南县自然资源和规划局邮寄《查处申请书》，请求依法对违法征地行为予以查处，并追究相关工作人员的法律责任，并要求处理结果依法书面告知原告。莒南县自然资源和规划局于2020年7月27日签收，但未就原告等人申请查处的事项作出处理，也未将处理结果答复。根据《土地管理法》第六十六条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《国土资源行政处罚办法》第十一条规定：“国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。自然资源作为土地行政主管部门，应当对管辖区内涉嫌违法占地行为履行监督检查职责。”莒南县自然资源和规划局作为土地行政主管部门，应依职权就其建设项目违反土地管理法律法规的行为进行调查处理。莒南县自然资源和规划局未在法定期限内履行法定职责，构成行政不作为。故原告根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国行政诉讼法》及相关法律法规之规定，向莒南县人民法院提起诉讼，请求依法支持原告的诉讼请求：1、确认莒南县自然资源和规划局对于原告等申请人的事项未在法定期限内作出处理的行为违法；2、责令莒南县自然资源和规划局对于原告等人申请查出的事项依法作出处理并将查出结果书面答复并送达。 原告向本院提供以下证据及依据：1、身份证复印件，证明原告的主体适格，原告均为莒南县团林镇朋河石村村民；2、陈玉江、陈淑文、陈夫玉（陈玉来之父）、张文年的农村集体土地经营权证书各一份，陈希准、陈淑烈、陈淑学（张华英之夫）、陈淑文、张文年的农村土地承包经营合同5份，证明原告诉讼地位适格；3、违法征地查处书复印件，证明原告已经向被告提出书面审查申请，被告应当依法履行对违法占地行为的查处职责；4、邮寄封皮照片及签收记录的照片，证明原告委托律师已经向被告邮寄查处材料，被告收到后未回复；5、“临沂市人民政府政府信息公开告知书”、“莒南县人民政府土地征收启动公告”，证明临沂高端不锈钢项目虽发布启动公告，但尚未进行征收，征地程序不合法，被告应当对其进行查处，启动公告显示原告被占用的土地位置在地块4的征收范围之内；6、土地被破坏照片，证明征地程序还未完成的情况下，原告土地已经被强行占用；7、土地被破坏视频，证明征地程序还未完成的情况下，原告的土地已经被强行占用，项目已经开工进行建设。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第66条，《国土资源行政处罚办法》第5条、第11条。 被告莒南县自然资源和规划局辩称，一、原告所诉与事实不符。原告诉称于2020年7月24日向答辩人邮寄《查处申请书》。经核实，答辩人从未收到原告邮寄的《查处申请书》。答辩人仅2020年3月31日于收到原告之一张宗京通过政府网站提交的政府信息公开申请，收到张宗京的信息公开申请后，答辩人于2020年4月22日给予张宗京书面答复。二、本案不属于行政诉讼受案范围。1、原告诉称的要求答辩人查处这一行为并不当然成为行政诉讼意义上的法定职责。（2019）最高法行申1237号行政裁定书认为：自2014年7月1日施行的《国土资源行政处罚办法》第十一条规定：“国土资源管理部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉案违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当及时下达《责令禁止违法行为通知书》予以制止”，其后，此种举报情形通常不再作为行政诉讼意义上的可诉范围。因此根据现有法律法规等规定，公民、法人或者其他组织如果举报各类主体违法占地，从行政诉讼的角度看不应成为行政诉讼受案范围。本案中，原告诉称向答辩人申请查处的事项、尚无证据证明该事项存在违法的行为，原告的申请实质是一种反应情况和举报投诉的行为，该行为符合《信访条例》（国务院令第431号）第二条第一款的规定，“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反应情况，提出建议、意见或者投诉请求，”属于信访行为，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第九项之规定，亦不属于行政诉讼范围。2、目前有效并使用的《国土资源行政处罚办法》，虽将举报发现作为违法线索发现的渠道之一，但并没有规定应当将查出结果告知举报人，即答辩人没有将查出结果告知举报人的法定职责。同时，原告的查处申请书这一行为并不当然成为答辩人行政诉讼意义上的职责。第三，最高人民法院的相关条例：最高人民法院（2015）行监字第478号、（2016）最高法行申42号、631号和最高法（2019）行申1237号等行政裁定均认定此类案件依法不属于行政诉讼受案范围。综上所述，答辩人不存在原告诉称的“行政违法”，对于原告的不当诉讼，应予以驳回。 被告向本院提交以下证据：1、政府信息公开申请单；2、关于政府信息公开申请协助调查的函（2020）第3号；3、关于政府信息公开申请协助调查的复函（2020）第2号；4、政府信息公开告知书（2020）第1号；5、邮件发送截图，以上证据均证实：被告在收到莒南县人民政府转办的原告张宗京政府信息公开申请单后已在法定时限内及时回复，履行了法定职责，除此之外，被告再未收到原告的任何申请。法律依据：《信访条例》第2条，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》解释的第1条，国土资源违法行为查处工作规程第5.1、5.2条；国土资源行政处罚办法第11条。 经庭审质证，被告对原告提供的证据质证如下：对证据1的真实性无异议，但对原告以此证实其具备主体资格有异议，由于原告诉称的查处申请中的查处职责并非是行政诉讼受案的范围，因此，对查处申请这一行为原告不具备起诉被告的资格；对证据2的质证意见首先同证据1，其次原告仅提供了5名原告享有土地承包经营权资格，对其他10名原告因其未提供其具有土地承包的经营资格，对这10名原告的主体资格再次提出异议；对证据3的质证意见是被告从未收到过原告邮寄的查处申请，当然也就不存在被告应当对其申请事项进行查处的职责；对证据4的真实性及关联性和证明目的均有异议，在庭前会议中原告针对该组证据提交的仅是一个邮寄封皮的照片，该照片中并没有被告任何工作人员的签字，因此该证据与本案不存在关联性，同时也不能证实原告曾经将其查处申请书邮寄给被告，更不能证实被告已经收到该申请；对证据5的真实性无异议，但对其证明目的有异议，该证据与本案不存在关联性，其次原告查处申请的行为系投诉的信访行为，不属于行政诉讼的受案范围，仅凭该证据并不能证实征收项目的程序不合法，因此原告提供该证据的证明目的不能成立，对“征收启动公告”的真实性无异议，但对其证明目的有异议，因15原告仅向法庭提供了原告张文年、陈希准、陈玉江、陈淑文、陈淑烈5名原告的相关承包土地的证据，其他原告并未提交其拥有征收地块范围内的土地承包经营权，其二关于原告主张的张华英系陈淑学之妻，但未向法庭提供证据，陈玉来系陈夫玉之子也未向法庭提交相关证据，因此原告的证明目的不能成立；对证据6、7综合质证，首先对该证据的真实性、关联性、证明目的均有异议，该证据是否是施工现场现不能确定，其次更不能证实施工的时间是2019年，即便是视频、照片是真实的，这也只能证实施工现场的状况，并不能证实原告土地被强行占用。 原告对被告提供的证据1、2、3、4、5真实性认可，但认为与本案无关联性。如果与本案有关联性，只能证明原告所主张的违法征地行为存在，被告应当履行查处职责。被告所适用的法律依据信访条例第2条，其所定义的信访行为与土地管理法所定义的申请对违法占地行为的查处存在竞合，从法律的位阶效力角度，应以土地管理法为准，信访条例所定义的信访行为与国土资源行政处罚办法所定义的类似行为也存在竞合关系，在这种情况下按照特殊优于一般的法律适用原则，应当适用国土资源行政处罚办法。其次原告认为应当适用行政诉讼法第12条第一款第6项的法律依据，原告向被告提出查处申请书目的是请求被告履行保护原告土地合法财产权不受侵害。 对原、被告提供的证据认证如下：原告提供的证据1、2、3、4及补充提交的流程信息的有效性予以确认。其他证据与本案不具有关联性，对其效力予以确认。 经审理查明：原告陈玉学、陈希准、张磊、张文年、陈浦、张宗京、陈希涛、陈玉来、陈玉江、陈玉干、张文武、陈淑志、张华英、陈淑文、陈淑烈系临沂临港经济开发区团林镇朋河石村村民。2020年7月24日通过北京市朝阳区京师律师大厦冷国明向莒南县自然资源和规划局邮寄查处申请书，请求被告对莒南县团林镇人民政府的违法征地行为进行查处，并将处理结果依法书面告知申请人。被告于2020年7月27日16时21分签收，在原告起诉前未答复十五名原告。2020年十五名原告向本院提起行政诉讼，要求确认莒南县自然资源和规划局对于原告等人申请的事项未在法定期限内作出处理的行为违法，责令对原告等人申请查处的事项依法作出处理并将查处结果书面答复并送达。 本院认为，本案的关键问题是原告的诉讼请求是否属于行政诉讼的受案范围。原告向本院提起履行职责之诉，被告虽未答复，但本案被告未履行查处答复职责并不能必然成为行政诉讼意义上的法定职责。1996年3月1日施行的《土地违法案件查处办法》第十三条、第十六条虽然规定了“土地管理部门对上级交办、其他部门移送和群众举报的土地违法案件，应当受理”，但2014年7月1日施行的原国土资源部《国土资源行政处罚办法》第十一条规定：“国土资源主管部门发现自然人、法人或者其他组织行为涉嫌违法的，应当及时核查。对正在实施的违法行为，应当及时下达《责令停止违法行为通知书》予以制止”，其后此种情形通常不再作为行政诉讼意义上的可诉范围。本案原告所请求查处的事项，实则为一种向职权部门反映情况和投诉举报行为，该行为系《信访条例》第二条第一款规定的“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求”的信访行为。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第九项的规定，不属于行政诉讼受案范围。同时，上述举报事项针对的是莒南县团林镇政府的违法征地行为，原告的起诉客观上具备一定程度公益诉讼特点，呈现自益为形式公益为目的特征，是否具备原告资格值得商榷。需要释明的是，原告如认为相关行政机关违法征收、强制清除行为侵犯了其对案涉土地或地上附属物享有的合法权益，完全可以直接针对该行政机关的违法行政行为依法进行行政复议或者提起行政诉讼，以实现权利救济，并无先行举报的必要。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定如下： 驳回原告陈玉学、陈希准、张磊、张文年、陈浦、张宗京、陈希涛、陈玉来、陈玉江、陈玉干、张文武、陈淑志、张华英、陈淑文、陈淑烈的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。 审 判 长  孙兰华 人民陪审员  孟凡亮 人民陪审员  李淑媛 二〇二〇年十二月四日 书 记 员  郭 鑫