福建省龙岩市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽08行终169号 上诉人（原审被告）龙岩市新罗区小池镇人民政府，住所地福建省龙岩市新罗区小池汪**一幢，统一社会信用代码11350802004088951N。 法定代表人饶秀庭，镇长。 出庭负责人张欣水，副镇长。 委托诉讼代理人陈健超、柳田，福建力涵律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）龙岩市新罗区国龙辣木种植专业合作社，住所地福建省龙岩市新罗区小池镇京源村大坪，统一社会信用代码93350802MA2XN6467Y。 法定代表人章逸仙，该合作社理事。 委托诉讼代理人邓伟先，福建津都律师事务所律师。 原审第三人龙岩市新罗区小池镇京源村民委员会，住所地福建省龙岩市新罗区小池镇京源村。 法定代表人廖金河，主任。 原审第三人廖协邦，男，1944年03月12日出生，汉族，住福建省龙岩市新罗区。 上诉人龙岩市新罗区小池镇人民政府（以下简称小池镇政府）因被上诉人龙岩市新罗区国龙辣木种植专业合作社（以下简称国龙合作社）诉请确认上诉人在土地整治中损毁辣木行为违法一案，不服福建省漳平市人民法院（2020）闽0881行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，上诉人小池镇政府的出庭负责人张欣水、委托代理人陈健超、柳田，被上诉人国龙合作社的法定代表人章逸仙、委托代理人邓伟先，原审第三人京源村委会法定代表人廖金河到庭参加诉讼，原审第三人廖协邦经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，国龙合作社经龙岩市新罗区工商行政管理局核准，成立于2015年10月20日，经营场所位于龙岩市新罗区小池镇京源村大坪，法定代表人章逸仙。2015年10月13日，国龙合作社在龙岩市新罗区工商行政管理局核准成立前，以国龙合作社名称与京源村村民廖协邦签订了一份《土地租赁合同》，合同约定：廖协邦将自己承包的京源村大坪十五亩责任田地出租给国龙合作社发展种植业，租期20年等。国龙合作社租赁了上述田地后，建设、添置了必要的设施，并种植上了辣木。 2018年7月27日，京源村召开村民代表大会，会议决定：为了更好地规划村里的发展，决定对大坪等地的田地（包括国龙合作社上述租赁范围的土地）进行土地整理。将小块田整理成标准化的大块田，配套做好水利及道路交通，届时会请有资质的测量公司对所有田地进行GPRS测量，请涉及的农户积极配合，保证土地整理工作顺利进行。经与会的所有代表一致表示，同意对大坪等进行土地整理。2018年10月19日，京源村村民代表大会再次作出土地整理的决议，并作为项目逐级上报上级有关部门审批。2018年12月26日，龙岩市国土资源局新罗分局下发《关于同意大池镇黄美村等7个2018年土地整治项目立项的通知》及附件[龙新土耕（2018）127号]，正式土地整治立项，其中包括新罗区小池镇京源村2018年整村推进土地综合整治项目，并以《关于大池镇黄美村等5个2018年土地整治项目规划设计及预算的批复》及附件［龙新土耕（2019）4号］，启动包括涉案土地整治项目规划设计及预算。依批复文件，第三人京源村委会分别与部分村民协商了土地整治规划的交付土地整治事项，2019年2月，第三人京源村委会在与原告国龙合作社商谈其所租赁土地整治事宜，因补偿无法达成协议而商谈未果。 2019年3月21日，作为上述土地整治项目业主小池镇政府与福建汇达建筑工程有限公司签订了《新罗区小池镇京源村2018年整村推进土地综合整治项目施工合同》，福建汇达建筑工程有限公司在履行合同过程中，于4月中旬将原告国龙合作社在租赁土地上种植的辣木及设施等用铲车、钩机铲平。原告因此开始向有关部门信访，小池镇司法所召集了当事人代表、当地土地管理部门、派出所、项目施工单位、村委会等多部门协调无果。2019年10月17日，被告小池政府以小信复［2019］6号《关于章逸仙同志的信访事项答复意见书》，建议国龙合作社法定代表人章逸仙通过诉讼渠道解决，并终结信访事项。原告国龙合作社认为被告土地整治损毁其种植的辣木属于程序违法，于2020年4月20日向法院提起行政诉讼。 原审认为，原告国龙合作社作为大部分由京源村村民成员组成的法人组织，经京源村委会同意，与京源村委会村民廖协邦签订《土地租赁合同》，租赁京源村委会集体所有的、由廖协邦承包的土地，并在土地上添置必要生产设施和种植了辣木，依法享有对所添置的生产设备和种植辣木等的财产权。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条、第四条的规定，京源村土地的整治，含括了原告国龙合作社租赁土地范围，整治与原告有利害关系，因此原告国龙合作社主体适格;依照福建省国土资源厅、福建省财政厅联合印发的《小规模土地整治项目管理规定》第一条规定，“300-1000亩属小规模土地整治项目”，第十条规定“省级小规模土地整治项目的业主单位原则上是项目所在乡（镇）人民政府”，从原被上诉人龙岩市国土资源局新罗分局提供的《关于同意大池镇黄美村等7各2018年土地整治项目立项的通知》附件的《新罗区大池镇黄美村等7个2018年土地整治项目立项情况表》明确载明“第2序号……新罗区小池镇京源村2018年整村推进土地综合整治项目规模529.22亩”，可以明确，案涉京源村土地整治属小规模土地整治，原则上被告小池政府应作为京源村土地项目的业主，另，从新罗区小池镇京源村土地整治项目立项呈报表的内容来看，也明确了项目申请单位为“小池镇人民政府”，原被上诉人龙岩市国土资源局新罗分局提供的《关于同意大池镇黄美村等7各2018年土地整治项目立项的通知》明确载明“……区政府办已组织国土、林业、环保、水利、农业等相关部门对新罗区大池镇黄美村等7个2018年土地整治项目进行实地踏勘和可行性论证，该项目具备土地整治条件。经研究，同意给予立项（项目立项情况详见附表）。现将有关事项通知如下：项目的事实应严格按照有关规定执行，项目业主为相关乡镇人民政府、街道办事处……”，京源村2018年整村推进土地综合整治项目施工合同，也是被告小池政府作为甲方将京源村2018年整村推进土地综合整治项目发包给福建汇达建筑工程有限公司具体实施。可见，被告小池政府系京源村2018年整村推进土地综合整治项目的项目业主，其将该项目委托给福建汇达建筑工程有限公司实施，福建汇达建筑工程有限公司在实施土地整治过程中，将原告的辣木损毁，侵犯了原告财产权，原告根据上述法律规定，有权向法院提起行政诉讼，本案属行政诉讼的受案范围，由此产生的法律责任应由项目业主小池政府承担，故小池政府是本案适格的被告。“十分珍惜、合理利用土地，切实保护耕地”是我国基本国策，《中华人民共和国土地管理法》（2004年版）第四十二条“国家鼓励土地整理。县、乡（镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境”，福建省国土资源厅《关于进一步加强耕地保护和土地整理复垦开发工作的通知》［闽国土资综（2009）197号］文件精神，国家鼓励通过土地整治，促进农业农村发展和农业现代化，提高耕地质量及农业集约化水平，将土地整理与生态涵养、发展现代农业、统筹城乡发展等有机相结合,农民得到实惠；同时，国务院公布的《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》［国发（2010）47号］文件强调“土地整治要始终把维护农民权益放在首位，充分尊重农民意愿，切实做到农民自愿、农民参与、农民满意”，禁止违背农民意愿强拆强建等行为，侵害农民权益，影响土地管理秩序行为。以被告小池政府为项目业主，对其所属京源村开展整村推进土地综合整治，其目的是好的，也应予以法律积极支持，但开展土地整治，应依照法律规定的程序进行，本案中，作为项目业主的被告小池政府未积极指导第三人京源村委会做好整治土地承包者、经营者的工作，未征得土地租赁者国龙合作社的同意，且未加审查，将原告国龙合作社租赁的土地交付整治，并发包给福建汇达建筑工程有限公司强制拆除原告国龙合作社租赁土地上所建设的生产设施和土地上所种植的辣木，损害了其财产权，被告小池政府上述行为，属违反程序规定。原告国龙合作社请求确认被告小池政府强行损毁原告种植的辣木的行为违法，于法有据，本院予以支持。被告小池政府及第三人京源村委会认为其未实施强行铲毁原告种植辣木行为及本案不属行政受案范围，请求驳回原告的诉讼请求，理由不成立，本院不予支持。第三人廖协邦经出庭通知书通知，无正当理由未出庭参加诉讼，本院依法缺席审理和判决。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十四条第二款第（一）之规定，判决确认被告龙岩市新罗区小池镇人民政府强行损毁原告龙岩市新罗区国龙辣木种植专业合作社种植的辣木行为违法。案件受理费50元，由被告龙岩市新罗区小池镇人民政府负担。 宣判后，原审被告小池镇政府不服，向本院提起上诉，请求：1、依法撤销福建省漳平市人民法院作出的（2020）闽0881行初2号行政判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。2、一、二审的诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：1、一审判决未对京源村委会提供的、京源村委会与廖协邦等人签订的《新罗区农村土地承包经营流转合同》落款时间进行鉴定，仅凭被上诉人提供的录音光盘，便否定廖协邦等人已将案涉土地承包权流转的事实，明显系认定事实不清，证据不足。根据2018年7月27日、2018年10月19日由龙岩市新罗区小池镇京源村召开的两次村民代表大会，经与会的所有代表一致表决，决定对京源村大坪的土地（包括被上诉人国龙合作社与村民廖协邦签订合同所租赁范围的土地）进行整治并发展建设现代种养殖农业和综合乡村旅游开发，原审第三人京源村委会也分别与村民协商土地整治规划的土地交付事项，同时着手与农户签订流转合同。会议召开后，于2018年12月26日，原审第三人京源村民委员会根据上级有关部门的批复文件与村民廖林邦、廖荣辉、廖炳锦、廖协邦等人签订了《新罗区农村土地承包经营权流转合同》，合同约定将京源村大坪承包经营的土地以出租形式流转给京源村委会，该合同是双方真实意思表示，是合法有效的。在整个土地整治的过程中，土地整治根据京源村集体申请，经有关部门批准后实施，根据文件批复的内容，具体的实施程序系由京源村委会与农户签订《土地承包经营权流转合同》，土地整治费用由新罗区土地整治中心承担，补偿费用由京源村委会直接支付给农户，再由京源村将拟整治的土地交付给福建汇达建筑工程有限公司具体实施土地整理工作，因此，上诉人并未违反行政程序规定。2、一审法院确认上诉人小池镇政府强行损毁被上诉人国龙合作社种植的辣木行为违法没有事实和法律依据。首先，上诉人在京源村的土地整理过程中，履行职责，程序合法。上诉人按照上级领导机关的要求和指示，对小池镇京源村大坪进行土地整治建设，是获得上级部门的相关批文，报批了相关手续，并充分征求了民意，京源村委会亦与农户签订了承包经营权流转合同，并不存在强行铲毁被上诉人国龙辣木的行为。退一步而言，小池镇镇政府积极响应国家鼓励土地整理的政策，让小池镇京源村的村民得到了实惠。即便在土地整治过程中有存在毁坏被上诉人的情况发生，也应提起民事赔偿，而不是认定上诉人的行政行为违法。综上，上诉人认为原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求依法改判。 被上诉人国龙合作社答辩称：1、一审法院否定廖协邦等人已将案涉土地承包权流转的事实是完全正确的，根本不存在认定事实不清、证据不足的问题。况且，上诉人对答辩人提供的录音光盘的真实性提出异议也没有相应的反驳证据予以证明，其在一审中也未提出笔迹形成时间鉴定的申请。京源村土地整治项目的申请单位是上诉人小池镇政府，龙岩市国土资源局新罗土地分局下发的龙新土耕［2018］127号《关于同意大池镇黄美村等7个2018年土地整治项目立项的通知》也非常明确，项目业主为各相关镇人民政府、街道办事处，且实际上也是由上诉人将京源村土地整治项目发包给福建汇达建筑工程有限公司具体实施的。由此可见，一审判决认定事实是十分清楚的，适用法律也是非常正确的。2、上诉人作为一级行政机关尽管其实施土地整治的出发点是好的，但其并未通过合法的途径，在征得答辩人同意且对答辩人种植的辣木作出合理补偿的情况下，就强行将答辩人种植的辣木损毁，其行为不仅属于行政行为，而且还是违法的，故一审判决确认上诉人强行损毁答辩人种植的辣木行为违法是具有充分的事实和法律依据的。总之，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，恳请二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人京源村民委员会同意上诉人小池镇政府的上诉意见及请求。 原审第三人廖协邦经本院依法传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼，亦未提交书面答辩状。 本院审理中，上诉人小池镇政府对一审判决查明“国龙合作社租赁了上述田地后，建设、添置了必要的设施，并种植上了辣木”及“福建汇达建筑工程有限公司在履行合同过程中，于4月中旬将原告国龙合作社在租赁土地上种植的辣木及设施等用铲车、钩机铲平”有异议，认为没有证据证明被上诉人有添置必要的设施，现场是杂草丛生的，没有辣木。整治过程中经相关人员反映说现场有辣木后，施工人员马上停止施工，也没有完全铲平，目前案涉土地没有完全整治完成；上诉人小池镇政府、第三人京源村委会对一审判决查明“2019年2月，第三人京源村委会在与原告国龙合作社商谈其所租赁土地整治事宜，因补偿无法达成协议而商谈未果”有异议，认为京源村委会没有和国龙合作社进行过商谈；被上诉人国龙合作社对一审判决查明“原告...于2020年4月20日向法院提起行政诉讼”有异议，认为其实际提起诉讼的时间是2019年9月8日。对上述异议，各方当事人均未提交新的证据。本院对一审随案移送的证据进行审查，现有证据可以证明国龙合作社在租赁土地上种植了辣木，但不能体现其添置了设施；没有证据证明原审第三人京源村委会在土地整治前与被上诉人国龙合作社就辣木问题进行协商。被上诉人国龙合作社提起本案行政诉讼的时间为2019年9月8日。本院对一审判决查明事实中的上述相关事实予以纠正。对一审判决中各方当事人无异议的事实，本院予以确认。同时，上诉人认为一审判决遗漏了村委会与廖协邦等人签订土地流转合同及村委会将案涉土地交给汇达公司进行施工的事实，要求二审补充认定。对此，本院将结合各方提供的证据综合分析认定。 此外，本案审理期间，原审第三人京源村委会向本院提交《关于京源村提供廖协邦、廖林邦、廖炳锦、廖荣辉四户流转合同的说明》及《小池镇京源村土地整理分户图》各一份，《说明》称“四农户的流转合同，农田面积是在镇、村干部、农户、测绘公司工作人员四方现场指界认定的，共计11.47亩，为被上诉人国龙合作社的辣木种植区”，《土地整理分户图》显示京源村交付进行土地整理的范围，上述四农户农田在该范围内。上诉人及被上诉人对上述证据及证明内容无异议。本院对此予以确认，并作为定案的依据。被上诉人国龙合作社同时认为，其种植辣木的范围除上述四农户的农田外，还另有廖上洲承包的位于大坪的农田，也在土地整理中被损毁。经本院召集各方当事人现场查看，现场可见《土地整理分户图》所示土地整理范围之外廖上洲所承包的土地与周边已整理土地存在差异，不能体现该土地已被整理，且被上诉人也未能提供充分证据证实其主张。故对被上诉人主张的该事实，本院不予认定。 根据上述证据，本院另查明如下事实：2015年10月13日，国龙合作社与廖协邦签订《土地租赁合同》，约定承租廖协邦承包的京源村大坪十五亩土地发展种植业，而国龙合作社实际种植辣木的土地分别为廖协邦、廖林邦、廖炳锦、廖荣辉、廖上洲位于大坪的承包地，其中廖协邦、廖林邦、廖炳锦、廖荣辉四农户的承包地已由京源村列入整理范围并交付整理。 本院认为，根据福建省国土资源厅、福建省财政厅联合印发的《小规模土地整治项目管理规定》第一条、第十条规定，及龙岩市国土资源局新罗分局下发《关于同意大池镇黄美村等7个2018年土地整治项目立项的通知》及附件、《关于大池镇黄美村等5个2018年土地整治项目规划设计及预算的批复》及附件相关内容，上诉人小池镇政府是本案涉京源村土地整治项目业主，其将案涉项目交由福建汇达建筑工程有限公司具体施工，被上诉人国龙合作社认为施工过程将其种植的辣木损毁，诉请法院确认违法，小池镇政府是本案的适格被告。本案的焦点为小池镇政府土地整理行为是否合法问题。因农村土地整理目的在于提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境，并未改变土地集体所有的性质。根据本案已查明事实，原审第三人京源村委会作为土地所有权人，通过召开村民代表大会，决定对大坪等地进行土地整理。此后，经相关农户、村镇干部及测绘人员现场指界、测量，由测绘公司制成《小池镇京源村土地整理分户图》，明确划定了土地整理的具体范围，交由小池镇政府委托的施工单位进行整理施工。故，上诉人小池镇政府及其委托的施工单位对京源村提交的土地整理范围内的整理行为，有合法的依据。被上诉人国龙合作社如认为土地整理行为致其租赁土地上的合法权益受到侵犯，可依法通过民事途径另行主张。一审判决未对土地整理的性质和京源村委会交付土地的事实进行认定，确认上诉人土地整理行为违法错误，应予纠正。还应当指出的是，一审诉讼中，上诉人提交了原审第三人京源村委会分别与廖林邦、廖炳锦、廖荣辉签订的流转合同，原审第三人京源村委会提交了其与廖协邦签订的流转合同，共同证明京源村委会与相关农户签订流转合同后将土地交付整理、上诉人依京源村委会交付的整理范围进行土地整理，应认为上诉人、原审第三人完成了举证责任。被上诉人国龙合作社以其同廖炳锦、廖荣辉的谈话录音主张流转合同系倒签及伪造，庭审中，上诉人对录音证据提出异议，要求相关证人出庭，但一审法院未对该证据作进一步查证，在没有其他证据佐证情况下，对录音证据予以认定，并据此否定京源村委会与廖林邦、廖炳锦、廖荣辉、廖协邦签订流转合同之事实，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十三条第二款“证据经法庭审查属实，才能作为认定案件事实的根据”的规定，本院予以指正。综上，上诉人的上诉理由成立。一审判决认定事实证据不足，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销福建省漳平市人民法院（2020）闽0881行初2号行政判决。 二、驳回被上诉人龙岩市新罗区国龙辣木种植专业合作社的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人龙岩市新罗区国龙辣木种植专业合作社负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 卢宝报 审 判 员 黄智勇 审 判 员 丁建岩 二〇二〇年十二月二十九日 法官助理 严丽梅 书 记 员 邱渟婷 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。