河南省新郑市人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0184行初128号原告赵建伟，男，1969年1月19日出生，汉族，住河南省新郑市。委托代理人毕文芳、张伟，北京在明律师事务所律师。被告新郑市观音寺镇人民政府，住所地河南省新郑市观音寺镇楼李村。法定代表人赵金聚，镇长。委托代理人杨军锋、刘茜，河南亚银律师事务所律师。原告赵建伟诉被告新郑市观音寺镇人民政府行政协议一案，本院于2020年11月16日立案，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月10日公开开庭审理了本案。原告赵建伟的委托代理人毕文芳、张伟，被告委托代理人刘茜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告系新郑市观音寺镇太清村村民，在该村有3合法的宅基地及住房。2020年3月20日，被告发布《关于印发的通知》，称《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁安置方案》已经镇政府报请市政府研究同意，并对外公示执行。该拆迁安置方案确定拆迁范围涉及5个行政村（太清村、沟冯村、姚张村、夏庄村、前河刘村）、4个自然村（辛庄村、小赵庄村、鲁姑店村、南场村），原告宅院在该项目拆迁范围之内。《拆迁安置方案》公布后，被告开始组织原告等被征收人签订补偿协议，2020年4月20日，原告与被告签订《南水北调中线新郑观音寺调蓄工程拆迁补偿协议》。据原告了解，该征收项目并未取得任何合法手续，补偿方案也未经上级政府批准，补偿协议缺乏基本的法律和事实依据，严重违反《土地管理法》之规定；被告作为乡镇人民政府无权实施征收行为并与村民签订补偿协议；而且被告作为基层人民政府，掌握各类信息，而原告是世代务农的普通村民，法律意识极为薄弱，在签订补偿协议、对宅院进行重大处分时，被告有义务就补偿协议内容进行基本的解释，并将补偿款项及安置方式等予以明确。而该份补偿协议多处内容描述不清，补偿款项缺乏依据，且绝大部分补偿款需安置房分配时核算给付，而安置房无任何描述，补偿事项不具体明确，协议内容显失公平，根本无法保障原告房地产被征收后的正常生活居住条件；被告在签协议过程中还存在虚假宣传、欺诈情形，并多次以强拆等威胁原告，该协议签署也并非原告本人真实意思表示。综上，该行政协议订立行为严重违反法定程序，被告无签订征收补偿协议职权，无事实及法律依据，协议本身存在重大违法情形，严重侵害了原告的合法权益，符合《行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形。原告为维护其合法权益向本院提起行政诉讼，要求：1.确认原告与被告于2020年4月20日签订的《南北水调中线新郑观音寺调蓄工程拆迁补偿协议》无效；2.本案诉讼费用由被告承担。原告向本院提交了以下证据、依据：1.户口本复印件;2.土地证;3.《南水北调中线新郑观音寺调蓄工程拆迁补偿协议》;4.关于印发《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁安置方案》的通知;5.2020年8月25日新郑市自然资源和规划局作出的（2020）第016号《政府信息公开告知书》;6.2020年8月13日新郑市发展和改革委员会作出的《关于申请政府信息公开的复函》；7.2020年11月13日新郑市水利局作出的《政府信息不存在告知书》；8.2020年10月23日新郑市自然资源和规划局作出的（2020）第049号《政府信息公开告知书》；9.2020年9月16日新郑市人民政府办公室作出的《新郑市政府信息公开答复书》。经庭审质证，被告对原告提交的证据提出以下质证意见：对证据1的真实性无异议，对证明目的有异议，签订补偿协议系双方真实意思表示。对证据2的真实性无异议，对证明目的有异议，双方已经签订了拆迁补偿协议，根据该协议，原告已经将该宅基地交由被告处置，有空房交接单为证，且原告已经在交付该房屋时领取了4万元奖金。原告的行为是对拆迁协议效力的认可。对证据3的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，该协议系原告签署，且根据该协议领取了搬家费4000元，过渡安置费11160元及奖金4万元，协议正在履行当中，不存在原告所称的协议无法履行的情形。对证据4的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，原告称该安置方案中的安置房屋无法实现，涉及合同履行问题，与本案所诉确认合同是否有效无关联。对证据5-8的真实性无异议，对合法性有异议，该信息公开系针对郭松根作出，并非原告，且郭松根与原告不是同一个村的村民。此外，拆迁补偿协议系拟征收土地前期工作的一部分，在此阶段，是否有正式征收批准文件与协议是否有效无关联性。对证据9的真实性无异议，对合法性、证据目的有异议，该信息公开系针对郭松根作出，并非原告，且新郑市财政局已经向原告支付了协议约定的搬家费、过渡费及奖金。新郑市政府对该拆迁补偿协议予以认可，并主动履行，协议合法有效。被告辩称，1、签订拆迁补偿协议之前，被告已经在原告所在村公告了《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁安置方案》，并通过村干部对村民进行了宣传、解释和动员工作，签订拆迁补偿协议系双方真实意思表示，拆迁补偿协议合法有效。2、被告签订拆迁补偿协议系受新郑市人民政府授权实施，并由新郑市财政部门按照拆迁补偿协议向原告支付协议约定的款项，签订协议的主体适格。3、拆迁补偿协议已经生效并履行中，原告已经接受了新郑市财政部门按照协议约定支付的款项，协议应当继续履行。4、签订拆迁补偿协议系《中华人民共和国土地管理法》第四十七条所规定的拟征收土地的相关前期工作，符合法律规定。综上所述，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据、依据：1.《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁补偿协议》、身份证和户口本复印件各一份；2.建筑物构筑物调查登记表、建筑物核算表、空房交接单、打款记录表各一份；3.〔2020〕2号《新郑市人民政府常务会议纪要》、新郑市人民政府工作报告各一份；4.《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁安置方案》一份；5.郑州市中级人民法院（2020）豫01行终673号行政判决书。经庭审质证，原告对被告提交的证据提出以下质证意见：对证据1的真实性无异议，对合法性、证明目的不认可，拆迁补偿协议约定的对原告房屋征收补偿的条件相当不合理，对构筑物的单价严重偏低，对原告享有的集体土地使用权没有进行任何补偿，对原告房屋实施征收应当有安置房安置的，但拆迁补偿协议未对安置房进行任何约定，如安置房的坐落、房型、被征收人应当享有的安置房面积、安置房交房时间等均未予以明确。且补偿协议中约定征收补偿款在安置房分配时才统一核算，在被征收人交付房屋后仅能取得搬家费，过渡安置费，征收补偿款及安置房均不能到位，且时间无法预估，故征收补偿协议显失公平。该协议所确定的补偿标准、事项、内容，明显不公平、不合理，违反土地管理法第48条规定。不仅不能够保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障，反而在协议签订后直接造成无房居住，基本的生活难以维系。对证据2的合法性、证明目的不认可，同第一组证据的质证意见，建筑物的补偿标准过低，仅对建筑物进行了补偿，实际应对每家每户的实际情况进行评估，以分户评估结果为标准。且未对涉案房屋的装修、附属物进行评估补偿，各户装修、附属物均不一致，应以实际评估结果为准，且被告未对上述损失进行补偿。5月7日资金发放明细表“建伟”签名是本人所签，5月9日资金发放明细表，赵建伟并没有签字。对证据3的证明目的不认可，《新郑市人民政府常务会议纪要》【2020】2号仅仅是同意项目的安置方案，并没有明确授权该项目由被告实施，更未明确由被告与被征收人签订拆迁协议，故被告无权代表新郑市人民政府履行签订协议的职责。结合原告所进行的政府信息公开调查，新郑市政府明确该征地补偿安置方案并未经其批准，可见被告并未取得新郑市政府的授权，补偿方案也未经批准，被告据此实施征收，并与被征收人签订协议无相应职权及事实依据。被告根据会议纪要取得授权无任何合法依据。新郑市人民政府作出的工作报告在涉案协议之后，不能证明新郑市政府已经授权被告签订补偿协议，且该报告长达31页，原告仅在第21页中看到“开建南水北调中线观音寺镇调蓄工程”，按照被告的理论只要看到相应字样就认为是授权，不符合逻辑。政府报告第4页提到南水北调中线观音寺镇调蓄工程获国务院批准，但结合原告所申请的政府信息公开，直到2020年8月25日，该项目并未取得征地批复，故会议纪要的表述与客观事实不符。涉案项目并未取得征地批准文件，被告无权实施征收行为。即使进行前期的土地征收工作，也是缺乏事实依据的。对证据4的合法性、证明目的不予认可，安置方案中对被征收人的房屋补偿规定是按照统一标准进行补偿，该规定不符合客观实际情况，应当进行分户评估。方案中规定对其他附属物一律不予补偿，该规定不符合房屋征收的基本原则。过渡费310元/人/月不能保障被征收人的基本生活。被征收人的房屋被征收后迫切需要入住安置房，但方案对安置房的交付时间没有进行明确，也未提出安置房逾期交付的后续措施，更不能保证被征收人的后续基本生活。关于安置房的建设审批手续，根据原告等被征收人申请的信息公开调查，该项目的安置房并未取得任何立项、规划、用地等审批手续，安置房处于一个完全未确定的状态，与安置方案第三页所描述的“安置房按中标准方案设计，位置定于永康新城南侧西侧、公共设施配套齐全”不符，方案实施无任何依据。被告以虚假性描述，欺骗村民签订补偿协议，显然不合法，所签订协议也是无效的。对证据5的关联性、合法性、证明目的不予认可，该案判决书对原告无任何约束力。且该证据为被告庭前提交，超出举证期限。经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：原、被告提交的证据与本案均具有关联性，证据之间相互印证，本院予以采纳。对于原、被告对以上证据提出的证明目的，本院按照证据本身客观反映的事实予以认定。本院根据以上有效证据及当事人的质证意见，认定以下事实：原告系新郑市观音寺镇太清村村民。因“南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程”需要，被告拟对新郑市观音寺镇5个行政村（太清村、沟冯村、夏庄村、前河刘村、姚张村）、4个自然村（辛庄村、小赵庄村、鲁姑店村、南场村）进行拆迁。2020年3月18日，被告组织工作人员对原告需拆迁建筑物、构筑物进行调查并制作《建筑物构筑物调查登记表》，并依据该登记表制作《观音寺镇太清村五组建筑物核算表》，原告均予签字确认。2020年3月20日，被告发布了《关于征收南水北调中线新郑市观音寺镇调蓄工程项目区域房屋的通告》及《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁安置方案》。2020年4月20日，原告与被告依据前期的《建筑物构筑物调查登记表》、《观音寺镇太清村五组建筑物核算表》，签订《南水北调中线新郑观音寺调蓄工程拆迁补偿协议》及《空房交接单》。2020年5月7日，原告在拆迁安置资金发放明细表上签字确认搬家费、过渡安置费、奖金数额；随后，被告通过银行转账支付原告搬家费、过渡安置费、奖金共计55160元。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第四十五条、第四十七条规定，由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的，属于公共利益，政府可以依法实施征收；由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案征收拆迁系“南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程”，属于国务院重点水利工程，故项目所在地的县级以上地方人民政府即新郑市人民政府有权组织实施征收拆迁。被告提交的〔2020〕2号《新郑市人民政府常务会议纪要》显示会议原则同意观音寺镇提出的南水北调观音寺调蓄工程涉及村庄拆迁安置方案；观音寺政府《关于印发的通知》也明确载明该方案报经新郑市人民政府研究同意；2020年7月新郑市人民政府向市人大所作《政府工作报告》也显示要开建南水北调中线观音寺调蓄工程，即该工程系新郑市人民政府的行政管理决策和意志，且被告明确称其系受新郑市人民政府委托具体组织实施征收拆迁补偿工作，并被新郑市人民政府授权作为甲方与被征收人签订涉案《南水北调中线新郑观音寺调蓄工程拆迁补偿协议》。因此，原告所称被告无权与村民签订拆迁补偿协议的理由不能成立，本院不予采纳。关于原告所称涉案征收活动目前并未取得合法审批手续，必然导致由此而发生的安置补偿行为无效的理由。被告辩称被诉《拆迁补偿协议》是按照新土地管理法规定的拟征地程序与上诉人签订《拆迁补偿协议》。根据《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第四十七条规定，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议等相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。因此，原告该项理由与现行法律规定不符，本院不予支持。被告经新郑市人民政府同意制定并公开发布了《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁安置方案》，原告是在充分知悉该拆迁安置方案及其规定的拆迁安置补偿政策的前提下，自愿选择与被告签订涉案《拆迁补偿协议》，并领取了搬家费、过渡安置费、奖金，故原告现主张该协议无效的理由不能成立。原告称《拆迁补偿协议》内容显失公平；其在《拆迁补偿协议》上签字并非本人真实意思表示，被告存在虚假宣传、欺诈情形，因被告对征收情况及征收安置方案已进行公示告知，原告对相关补偿安置标准、程序是知悉的，规定奖励措施有利于涉案南水北调相关工程的推进，并不违反相关法律、行政法规的规定，因此其该项理由本院不予采纳。被告履行涉案协议的合法性与原告所诉涉案协议的效力判断不属同一法律关系范畴，被告如不履行涉案协议，原告可依法另行主张。另，原告提出补偿标准过低问题，亦不影响涉案协议的效力。综上，原告认为涉案协议无效的理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告赵建伟的诉讼请求。案件受理费50元，由原告赵建伟负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省郑州市中级人民法院。审 判 长  张俊娟人民陪审员  高 萍人民陪审员  郭二贞二〇二〇年十二月二十四日代理书记员  赵李昂附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。