浙江省宁波市鄞州区人民法院行 政 判 决 书（2020）浙0212行初146号原告杨燕，女，1987年4月21日出生，汉族，住浙江省宁波市江**。委托代理人刘济平。被告宁波市江北区人民政府前江街道办事处，住所地浙江省宁波市江**金山路**。法定代表人陶俊，主任。委托代理人仰长斌，浙江秉清律师事务所律师。原告杨燕不服宁波市江北区人民政府（以下简称江北区政府）于2019年12月5日作出的〔2019〕第1号《农村村民建房用地不予批准决定书》（以下简称《不予批准决定》）的行政行为，以江北区政府为被告向浙江省宁波市中级人民法院提起行政诉讼。因宅基地审批的法定职权变更由乡镇街道办事处行使，经释明，原告同意变更被告为宁波市江北区人民政府洪塘街道办事处，并选择本案由本院审理。为此，宁波市中级人民法院于2020年5月12日将本案移送至本院审理。本院于2020年6月17日立案受理，在审理过程中，因行政区划调整，原告所在地横山村划归宁波市江北区人民政府前江街道办事处（以下简称前江街道）管辖，为此，征得原告同意后，本院再次变更被告为前江街道。本院向被告前江街道送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等材料，并依法组成合议庭于2020年8月26日公开开庭审理了本案，原告杨燕及其委托代理人刘济平，被告前江街道的法定代表人陶俊及委托代理人仰长斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。针对原告杨燕提出的宅基地审批申请，江北区政府于2019年12月5日作出《不予批准决定》，内容为“经审核，现你户口在横山村父亲杨胡良处为家庭户，按宅基地审批相关文件规定，你户家庭在册人口共2人，你户在最新一轮户籍改革前为非农业户口。根据宁波市江北区人民政府北区政发〔2014〕14号文件规定，申请建房条件必须是本村村民。因此你户不符合申请建房条件，你户建房申请不予批准。”原告杨燕起诉称：2019年10月14日，原告杨燕向宁波市江北区洪塘国土资源管理所提出《农村私人建房申请报告》，2019年12月5日，江北区政府作出《不予批准决定》。原告认为，原告为洪塘街道横山村村民，于法于理拥有村民建房权利，现江北区政府以原告不是“本村村民”为由对原告的申请报告不予批准是错误的。为此，请求法院判令撤销被告江北区政府作出的《不予批准决定》。原告杨燕为证明其诉讼主张，向本院提交了以下证据材料：1.《不予批准决定》1份，用以证明江北区政府作出不予批准建房决定的事实；2.《居民户口簿》1份，用以证明原告为横山村后王34号常住户籍的事实；3.横山村村民委员会出具的《证明》2份，用以证明原告户籍的变化过程及现全额享有村民股份、且村委会同意原告建房的事实；4.《农村私人建房用地呈报表》1份，用以证明原告父亲作为户主曾于2000年审批过宅基地的事实。被告前江街道答辩称：一、江北区政府于2019年12月5日作出《不予批准决定》的程序合法。原告于2019年11月13日经村委会同意向洪塘街道所在国土、规划递交了《农村村民建房用地申请表》，对此，江北区政府积极组织工作人员根据相关法律、法规、规范性文件的要求进行审核，作出《不予批准决定》后于2019年12月13日送达原告，程序合法。二、江北区政府所认定的事实清楚，证据确凿。收到原告申请后，经走访和审核，查明原告并非是农业户口，不属于横山村农户，也不属于横山村村民。原告杨燕系家庭户，其户口在横山村杨胡良（系原告父亲）处，其申请不符合条件。三、江北区政府所作的《不予批准决定》法律依据充分。1.根据《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》（国发[1990]4号）第二条第三款严格宅基地用地审批手续中规定“非农业户口的不批准宅基用地”，而原告在户籍改革前系“非农业户口”，依法不能批准宅基用地。2.根据国土资源部印发《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发[2004]234号）第二条第六款规范农村宅基地申请报批程序中规定的“农村村民建住宅需要使用宅基地的……”，而原告不属于农村横山村村民委员会成员即不属于横山村村民，依法不能批准宅基地。3.根据《宁波市江北区人民政府关于进一步加强农村宅基地管理的实施意见》（北区政发〔2014〕14号）第二条“村民申请建房条件”第一款“基本条件”规定“必须是本村村民”。为更明确相关事项，江北区政府于2015年5月27日下发了《宁波市江北区人民政府办公室关于明确农村宅基地管理审批有关事项的通知》（北区政办发〔2015〕28号）第一条规定“申请建房的农户须是本村村民”。据此，申请宅基地建房必须是农户且是本村村民才有资格申请宅基地建房。而原告在户籍改革前属于非农业户口，现在也不属于农户，也不属于横山村本村村民，依法不能批准宅基用地。综上，江北区政府对原告递交的建房用地申请作出《不予批准决定》程序合法，事实认定清楚，法律适用恰当，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告前江街道在举证期限内向本院提交了以下用以证明被诉行政行为合法的证据材料和法律依据：1.《农村村民建房用地申请表》《申请报告》《农村村民建房用地审批表》、《不予批准决定》及其《送达回证》各1份，用以证明江北区政府作出的《不予批准决定》程序合法；2.宁波市公安局洪塘派出所出具的《证明》、户口簿、集体土地使用证各1份，用以证明江北区政府作出的《不予批准决定》认定事实清楚；3.《国务院批转国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作请示的通知》（国发[1990]4号）、《关于加强农村宅基地管理的意见》（国土资发[2004]234号）、《宁波市江北区人民政府关于进一步加强农村宅基地管理的实施意见》（北区政发〔2014〕14号）、《宁波市江北区人民政府办公室关于明确农村宅基地管理审批有关事项的通知》（北区政办发〔2015〕28号），用以证明江北区政府作出的《不予批准决定》法律适用恰当；4.《宁波市人民政府关于调整江北区街道行政区划的批复》（甬政发〔2020〕35号），用以证明原告户籍所在地横山村由洪塘街道调整至被告前江街道管辖的事实。对上述证据材料，各方当事人的质证意见以及本院的认证意见如下：对原告提交的证据材料，被告对其中证据材料1无异议，本院予以认定。被告对证据材料2的真实性无异议，但对其证明对象有异议，认为该份证明恰能证明原告在户籍改革前已经是非农业户口，不属于审批宅基地范围内的农户和本村村民。对证据材料3中横山村村民委员会于2018年10月22日出具的《证明》真实性不认可，且认为该份材料即使真实，亦不能证明原告属于可享受宅基地的“本村村民”；对横山村村民委员会于2019年4月22日出具的《证明》的真实性无异议，但对其证明对象有异议，认为该份材料并不能说明原告符合宅基地审批的条件。对原告提交的证据材料4，被告对其关联性有异议，认为与本案不具有关联性。对被告提交的证据材料1-4，原告对其真实性均无异议，但对证据材料2中宁波市公安局洪塘派出所出具的《证明》所载的“户籍转为居民（非农业户口）”、证据材料3中与非农业户口有关的内容有异议，认为户籍制度改革后已经取消了农业户口与非农业户口的区分，统一为居民户口，原告属于横山村村民，符合享有宅基地审批条件。本院对原、被告提交的上述证据材料的真实性均予以认定，至于原告是否符合宅基地审批条件中的“农村村民”资格，将在本院认为部分再予阐述。经审理查明：2019年11月13日，原告提交《农村村民建房用地申请表》，载明的申请人口包括原告杨燕及其丈夫杨叠。同日，横山村民委员会出具“同意上报，请上级核定”的意见。2019年12月5日，原告所在地国土资源管理所出具如下审查意见：“横山村杨燕该户共2人，该户在最新一轮户籍制度改革前为非农业户口。根据宁波市江北区人民政府北区政发〔2014〕14号文件规定，不符合江北区农村个人建房申请条件，可审批建房面积为零。根据宅基地相关文件精神拟上报该户建房申请，报政府审批。”经宁波市江北区人民政府洪塘街道办事处审核上报，江北区政府于同日在该《农村村民建房用地审批表》上作出了“根据宅基地相关文件精神，杨燕户建房申请不予批准”的意见。同时，江北区政府向原告作出《不予批准决定》，并送达给原告。原告收到后对此不服，故提起本次诉讼。另查明，原告杨燕户籍地原为宁波市江**××街道××村××号（农业户口），2006年8月因考入浙江省杭州市中国计量学院而将户籍转至该校，其户籍转为居民（非农业户口）；原告毕业后，于2010年8月从浙江省杭州市中国计量学院迁移至宁波市江北区××街道××村××号（非农业户口），此后于2017年3月并户到其父亲杨胡良在宁波市江北区××街道××村××号（非农业户口）。本院认为：首先，根据《中华人民共和国土地管理法》（2020年1月1日施行）第六十二条第四款规定，农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准。结合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，前江街道作为本案被告主体适格。在事实认定方面，《浙江省农村宅基地管理办法》第二条规定，农村宅基地是指农村村民合法使用或依法批准，用于建造住宅（包括附属用房和庭院等）的集体所有土地。《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条规定:“农村村民建造住宅用地,应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请,经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布,乡(镇)人民政府审核,报县级人民政府批准……”。据此可知，农村宅基地建造住宅的使用权主体应为农村村民。本案中,原告杨燕在2006年户口迁至其就读的大学后已为非农业户口，至其于2019年提出涉案宅基地审批申请时，其并非本村农业户口居民，且原告亦未提供证据材料证明其提出的申请已经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，因此，原告的本次申请不符合上述规定，江北区政府所作的《不予批准决定》认定事实清楚，依据充分。至于原告提出的国务院已于2014年发文明确建立统一的户口登记，故其符合“农村村民”条件的意见，本院认为，户口登记时不再区分非农业户口和农业户口,并不等同于原非农业户口和农业户口在身份、待遇等方面不存在任何差异，原告以此为由主张其符合农村建房条件的意见,本院不予支持。此外,江北区政府作出《不予批准决定》的程序并无不当。综上，原告要求撤销江北区政府作出的《不予批准决定》的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。为此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告杨燕的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨燕负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。审 判 长  徐小娟人民陪审员  胡根世人民陪审员  王奋明二〇二〇年十二月十五日代书 记员  孙柳静附：本案适用的法律规范《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。