安徽省萧县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖1322行初147号 公益诉讼起诉人：萧县人民检察院。 被告：萧县卫生健康委员会，住所地萧县龙城镇同庆路122号，统一社会信用代码11341322MB0W768722。 负责人：刘学东，主任。 委托代理人：张莉，江苏红杉树律师事务所律师。 公益诉讼起诉人萧县人民检察院诉被告萧县卫生健康委员会（以下简称萧县卫健委）怠于履行医疗污水排放监管职责一案，萧县人民检察院于2020年9月15日向本院提起行政公益诉讼，本院于法定期限内向萧县卫健委送达了行政起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2020年12月23日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人萧县人民检察院指派检察员沈淑芬和检察员助理刘奇奇出庭履行职务、被告萧县卫健委出庭负责人闫文宇及委托诉讼代理人张莉到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 萧县人民检察院诉称，其在履行公益诉讼职责中发现，萧县卫健委怠于履行医疗卫生监管职责行为致使社会公共利益遭受侵害。萧县人民检察院于2019年12月24日立案,2019年12月25日履行检察建议程序。查明萧县爱康医院是萧县辖区内的医疗卫生机构。2019年5月，宿州市萧县生态环境分局与萧县人民检察院共同在对萧县辖区内医院就医疗废水排放问题进行检查，发现萧县爱康医院产生的污水未进行严格消毒，即排入污水管网。萧县人民检察院于2019年12月30日向萧县卫健委发出检察建议，萧县卫健委对萧县爱康医院下达卫生健康整改意见书。萧县人民检察院认为，萧县卫健委作为地方人民政府卫生行政部门，对辖区内的医疗机构具有监督管理的法定职责。但该委对萧县爱康医院只作出卫生健康整改意见书，未予警告和罚款等，未全面依法履行职责，社会公共利益仍处于受侵害状态。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，向法院提起诉讼，请求1.确认萧县卫健委怠于履行对萧县爱康医院医疗污水处置监管职责违法；2.责令萧县卫健委对萧县爱康医院违法排放医疗污水行为依法履行监督管理职责。 萧县人民检察院向法庭提交的证据：第一组证据：宿州市人民检察院《关于萧县卫健委怠于履行医疗卫生监管职责行政公益诉讼案请示的批复》（宿检公益批复[2020]5号）；安徽省人民检察院《关于萧县卫健委怠于履行医疗卫生监管职责行政公益诉讼案请示的批复》（皖检公益诉讼请示审受[2020]34000000104号）。证明萧县人民检察院起诉萧县卫健委公益诉讼案层报至安徽省人民检察院审批，萧县人民检察院作为本案公益诉讼起诉人，主体合法。第二组证据：萧县环境保护局对萧县爱康医院行政处罚卷一册，内容包括：萧县环境保护局环境违法行为立案审批表、案件调查报告、现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录、责令改正违法行为决定书、行政处罚事先（听证）告知书、集体审议记录、行政处罚决定书等。证明2019年6月份，萧县人民检察院配合萧县环境保护局对全县医疗机构医疗废水排放是否达标进行联合检查，发现萧县爱康医院产生的污水未进行严格消毒排入城镇污水管网。第三组证据：安徽省萧县人民检察院检察建议书（萧检行公[2019]34132200011号）（以下简称[2019]11号检察建议书）及送达回证，《萧县卫健委污水处理整改报告》、《关于[2109]11号检察建议书作出后萧县卫健委作出的相关工作的汇报》，附乡镇卫生院医疗污水设施统计表；卫生健康整改意见书八份即对萧县爱康医院、萧县龙城镇卫生院、萧县新兴医院、萧县人民医院、萧县北大医院、城东医院、萧县中医院、萧县西山社区卫生服务中心下达整改意见书。证明萧县人民检察院于诉前已向萧县卫健委发出检察建议，萧县卫健委在接到检察建议后，对检察建议进行回复，并对医疗废水不达标的医院下达卫生健康整改意见书，已履行部分职责，但未根据《医疗废物管理条例》第三十九条及《医疗卫生机构医疗废物管理办法》第四十一条规定完全履职。 萧县卫健委辩称，1.萧县卫健委被告主体不适格。根据《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称水污染防治法）第八十三条第二款和《中华人民共和国环境保护法》（以下简称环境保护法）第六十条之规定，环保部门是水污染问题的主管机构，有监督管理、处罚等权限，根据权利与责任对等的原则和法律规定，应由环保部门承担水污染责任，萧县人民检察院起诉依据部门条例和办法，法律效力低于人大颁布的法律，应以上位法即水污染防治法和环境保护法的规定为准，同时《医疗机构管理条例》第四十条规定的对卫生行政部门行使的监督管理权不包含萧县人民检察院起诉的内容，根据《医疗废物管理条例》第四十七条第（五）项和第四十八条的规定，污水进入城镇排水管网是由建设行政主管部门负责，萧县人民检察院应举证证明医疗机构排放污水的具体去处，以明确被告主体；2.萧县卫健委已履行法定监督职责，不存在怠于履职的行为，萧县人民检察院起诉不符合《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。萧县卫健委自2019年8月起高度重视医疗机构排污问题，为从根本解决问题的角度出发，多次通过开会、督查、自查自纠等措施全面要求各医疗机构安装使用污水处理设备；萧县爱康医院已把萧县卫健委整改意见和措施贯彻到日常工作中，于2019年6月已安装调试检验合格的污水处理设施，并缴纳了环保部门的罚款。萧县卫健委如再给予萧县爱康医院罚款的收效不大，不利于达到既定目标，也违反了行政处罚一事不再罚的原则；3.萧县卫健委的履职行为已收到了很大成效，环保措施已经高于周边县区，萧县爱康医院污水排放已经达标，请法庭予以认定。 萧县卫健委向法庭提交了以下证据，证据1.2020年2月22日萧县卫健委向萧县人民检察院出具的《污水处理整改报告》，证明萧县卫健委在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责并书面回复检察院，符合《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第二款规定；证据2.2019年12月30日卫生健康整改意见书，证明针对萧县人民检察院出具的[2019]11号检察建议书，萧县卫健委对萧县爱康医院制定的整改意见；证据3.2020年1月18日萧县爱康医院医疗废水整改报告，证明对于萧县卫健委的上述整改意见，萧县爱康医院作出具体的医疗废水整改报告，从而证明萧县卫健委的整改意见得到落实；证据4.萧县爱康医院购买二氧化氯发生器收款收据一张、发生器正常运行现场照片一张、污水处理登记本一本，证明萧县爱康医院把萧县卫健委的整改意见贯彻落实到日常的工作中。自2019年6月1日起，每周登记二氧化氯投放量及废水排出情况，购买的二氧化氯发生器每日均在正常运行，以备随时接受卫健委的不定期核查；证据5.缴款书，证明萧县环境保护局对萧县爱康医院2019年5月29日排污不达标行为已给予1万元罚款处罚，萧县卫健委不能就萧县爱康医院同一违法行为予以两次以上的处罚，违反行政处罚一事不再罚原则，同时证明萧县人民检察院起诉书中认为萧县卫健委对爱康医院未予警告和罚款的理由不成立。 经庭审质证，（一）萧县人民检察院对萧县卫健委的证据质证为，对萧县卫健委举证五份证据的真实性及证明内容均无异议，从五份证据的证明内容来看，萧县卫健委在收到检察建议后，报告了情况并着手前期设计，通过申请购置污水处理设备及落实医疗污水排放处理设施建设整改等措施，积极履行行政监管职责，萧县人民检察院对萧县卫健委履行监管职责的态度是认可的，但萧县卫健委对萧县爱康医院只作出卫生健康整改意见书，萧县爱康医院现在安装的一种消毒设施，价格远低于污水处理设施，安装消毒设备后，排放污水能否达标，萧县卫健委未采取实地检查、现场监测、调查取证等方式确认，对违法排污也未予以警告和罚款等行政处罚，未依法履行职责。萧县卫健委辩驳，认为1.无论是安装污水处理系统还是消毒系统，均是把污水排放标准达到合格的措施，不应以仪器价值多少来论断；2.排污行为是产生污水并排放的一个完整统一的行为，即使各医疗机构产生污水但未进行排放是不会发生违法行为的，亦不会受到行政处罚，萧县人民检察院把上述行为一分为二是不合法的；3.萧县人民检察院已说明对排污行为的监管是有多个行政部门负责，但其未举证证明萧县卫健委提出的污水排放流向问题就仅仅起诉萧县卫健委，综上，通过当庭举证能证明萧县卫健委自2019年收到检察建议书后做了大量的有效整改措施。（二）萧县卫健委对萧县人民检察院的证据质证为，1.对第一组证据的真实性不持异议，是检察系统内部程序，但对萧县人民检察院起诉的事实和理由不认可；2.对第二组证据的真实性不持异议，但不能证明萧县爱康医院废水进入城镇污水管网系统，根据《医疗废物管理条例》第四十八条之规定，医疗废水排入城市排水管网的主管部门是人民政府建设行政主管部门，萧县人民检察院未明确萧县爱康医院的污水进入的是污水系统还是排水系统，不能证明萧县卫健委是本案适格被告，同时萧县环境保护局对萧县爱康医院排放超标医疗废水已进行了罚款，萧县卫健委不能就同一违法事实再给予罚款；3.对第三组证据的真实性不持异议，但不能支持萧县人民检察院诉请。萧县卫健委接到检察建议书后已全面制定并贯彻执行整改措施，效果显著，萧县人民检察院没有萧县爱康医院再次排放超标医疗废水的证据，不能证明萧县卫健委在收到检察建议书后未履行相关职责，根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款之规定，萧县人民检察院提起本案诉讼不符合起诉条件。萧县人民检察院辩驳，认为1.萧县卫健委对于第二组证据的真实性无异议，该组证据能够清楚地证实萧县爱康医院产生的污水未进行严格消毒，排入污水管网；2.根据《医疗废物管理条例》第四十七条、第四十八条的规定，对于医疗卫生机构非法排放医疗污水的行为，萧县卫健委、萧县环境保护局、萧县住房和城乡建设局按照各自的职责都有管辖权，但本案针对的是医疗卫生机构在内部排放污水的内部监管，属于萧县卫建委的监管职责。对于医疗卫生机构非法排污行为，卫生行政主管部门有定期监督简称或不定期抽查等职责，根据《医疗卫生机构医疗废物管理办法》第四十一条规定，本案萧县卫健委只作出卫生健康整改意见书，未予定期监督检查、调查核实、现场检查，未予警告和罚款，显然履职不到位；3.行政处罚适用一事不再罚原则，但本案萧县卫健委作为行政机关还有其他的行政处罚措施，包括责令停产停业、责令改正，给予警告，法律规定的行政处罚措施并非只有罚款这一项；4.本案萧县卫健委虽履行了一定职责，但并未完全履职，根据《医疗卫生机构医疗废物管理条例》第二十条的规定，医疗卫生机构产生了医疗污水，××病人或者疑似××病人的排泄物，应当按照国家规定严格消毒，达到国家规定的排放标准后，方可排入污水处理系统，而萧县爱康医院产生的医疗污水未经严格消毒即排入污水管网，等于医疗污水直接排放，萧县卫健委怠于履行职责，未及时对辖区内医疗机构非法排放医疗污水的行为进行监管，导致违法排放医疗污水的行为长期存在，造成水质污染，损害了社会公共利益。在本案起诉前，萧县人民检察院检察员张强和沈淑芬到萧县爱康医院进行现场调查核实，发现萧县爱康医院至今尚未安装污水处理设备，仅是装备了一种消毒处理设备，其医疗污水至今还在排放。 本院对上述证据认证为，（一）对萧县人民检察院证据的真实性及证明目的予以认定。（二）对萧县卫健委的证据，萧县人民检察院对真实性和证明内容均无异议，对其证据的真实性及证明内容予以认定。 经审理查明，萧县环境保护局2019年5月27日对萧县爱康医院日常产生的生活污水及医疗废水未经消毒处理及直接排入院外污水管网进行立案查处，并于2019年6月13日作出萧环罚字[2019]107号行政处罚决定书，对萧县爱康医院处以罚款壹万元整的行政处罚，并于当日将该处罚决定送达了萧县爱康医院，萧县爱康医院已缴纳该罚款。2019年12月25日，萧县人民检察院根据上述查处情况作出[2019]11号检察建议书，向萧县卫健委提出如下检察建议：一、责令萧县人民医院及萧县爱康医院限期完成医疗污水处理设施的整改，确保医疗污水进行严格消毒，排放达标；二、责令萧县城东医院、萧县西山社区卫生服务中心、萧县北大医院、萧县新兴医院、萧县龙城镇卫生院、萧县中医院等六家医院及时制定水污染事故应急方案，定期进行演练；三、加强对辖区内医疗卫生机构的监督检查，规范辖区内医疗卫生机构的医疗污水处理设备，确保医疗污水排放达标；四、督促辖区内医疗卫生机构制定切实可行的水污染应急事故方案，定期演练,提高风险防范意识和能力。于2019年12月30日将该检察建议书送达萧县卫健委。萧县卫健委于2019年12月30日对萧县爱康医院作出《卫生健康整改意见书》并在萧县爱康医院制作《萧县爱康医院医疗废水整改报告》回复后，于2020年2月22日制作《萧县卫健委污水处理整改报告》，于2020年8月4日制作《关于萧县人民检察院[2019]11号检察建议书后萧县卫健委作出的相关工作汇报》向萧县人民检察院进行了回复，但对萧县爱康医院整改、安装消毒器之后污水排放是否达标未进行监督检查、到现场了解情况、采样监测等。2020年9月1日，安徽省人民检察院作出《关于萧县卫健委怠于履行医疗卫生监管职责行政公益诉讼案请示的批复》（皖检公益诉讼请示审受[2020]34000000104号），原则同意萧县人民检察院提起行政公益诉讼，2020年9月3日，宿州市人民检察院作出《关于萧县卫健委怠于履行医疗卫生监管职责行政公益诉讼案请示的批复》（宿检公益批复[2020]5号），同意萧县人民检察院对萧县卫健委提起行政公益诉讼。2020年9月15日，萧县人民检察院向本院提起本案行政公益诉讼。 本院认为，萧县人民检察院提起本案行政公益诉讼，在诉前依法向萧县卫健委发出检察建议，并以萧县卫健委在接到检察建议后怠于依法履行法定职责，社会公共利益仍处于受侵害状态为由提起诉讼，符合法律及司法解释的规定，本院予以受理于法有据。 本案的审理标的是：萧县卫健委在接到检察建议后，是否依法履行了对爱康医院医疗污水处理进行监管的法定职责。具体到本案，因《医疗废物管理条例》第五条规定：“县级以上各级人民政府卫生行政主管部门，对医疗废物收集、运送、贮存、处置活动中的疾病防治工作实施统一监督管理……”，第二十条规定：“医疗卫生机构产生的污水、××病人或者疑似××病人的排泄物，应当按照国家规定严格消毒；达到国家规定的排放标准后，方可排入污水处理系统。”故萧县卫健委对医疗卫生机构污水处理，即对“医疗污水进行消毒，达到国家规定的排放标准后，方可排入污水处理系统”具有法定监督管理职责，其是本案适格的被告。 《医疗废物管理条例》第三十五条规定：“县级以上地方人民政府卫生行政主管部门，应当对医疗卫生机构和医疗废物集中处置单位从事医疗废物收集、运送、贮存、处置中的疾病防治工作，以及工作人员的卫生防护等情况进行定期监督检查或者不定期的抽查。”第三十九条规定：“卫生行政主管部门、环境保护行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：（一）对有关单位进行实地检查，了解情况，现场监测，调查取证；（二）查阅或者复制医疗废物管理的有关资料，采集样品；（三）责令违反本条例规定的单位和个人停止违法行为；（四）查封或者暂扣涉嫌违反本条例规定的场所、设备、运输工具和物品；（五）对违反本条例规定的行为进行查处。”第四十七条第（五）项规定医疗卫生机构、医疗废物集中处置单位未按照本条例的规定对污水、××病人或者疑似××病人的排泄物，进行严格消毒，或者未达到国家规定的排放标准，排入污水处理系统的，由县级以上地方人民政府卫生行政主管部门或者环境保护行政主管部门按照各自的职责责令限期改正，给予警告，并处5000元以上1万元以下的罚款；逾期不改正的，处1万元以上3万元以下的罚款；造成××传播或者环境污染事故的，由原发证部门暂扣或者吊销执业许可证件或者经营许可证件；构成犯罪的，依法追究刑事责任。根据上述法规规定卫生行政部门对医疗卫生机构污水处理具有定期监督检查或不定期抽查的职责，同时在实施监督管理时具有检查或抽查、现场监测、责令停止违法行为、进行查处、责令限期改正、给予警告并处罚款等多种监督管理职责。本案中，萧县爱康医院未安装污水处理设备即将医疗污水直接排入污水管网，萧县卫健委在检察建议前对案涉违法行为未能依法履行法定监管职责；在检察建议后主观上虽对案涉违法行为给予重视，并在检察建议后对萧县爱康医院下发了整改意见书，萧县爱康医院亦按要求安装了污水消毒器并开始运行，但未提供证据证明其对萧县爱康医院污水处理情况及污水设备运行情况采取现场监测、定期监督检查或者不定期的抽查等必要的有效监管措施，不能确保萧县爱康医院排放的医疗污水符合国家规定的排放标准，也未对萧县爱康医院违法排放污水进行处罚。因此，本院认定萧县卫健委客观上未能全面依法履行监管职责，并致国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。萧县卫健委抗辩其已履行职责，萧县爱康医院排污已达标缺乏有效证据，不予采信。故对萧县人民检察院经请示提起本案公益诉讼的主张，依法予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条规定原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。本案中，萧县卫健委怠于履行医疗污水排放监督职责的事实已经查明，依照上述法律规定，对萧县人民检察院诉讼请求中要求确认萧县卫健委怠于履行对萧县爱康医院医疗污水处置监管职责的诉求，不单独列为判项，而应判决萧县卫健委继续履行对萧县爱康医院医疗污水排放的监管职责。 本院特别需要强调的是：医疗废物处理，直接关乎人民身体健康、生态环境保护，为此国家出台《医疗废物管理条例》专项法律予以规范。各级机关及公民个人均有责任、有义务守法、用法、护法，努力建设美好幸福家园。尤其是2020年面对突如其来的新冠疫情，各级行政机关更应当恪尽职守，依法履职。消极懈怠不作为、不积极作为、不依法作为，既纵容了违法行为的滋生和蔓延，更使人民群众身体健康受到威胁和侵害，生态环境遭受侵蚀和破坏。国家设立公益诉讼制度的目的和意义在于“充分发挥司法审判、法律监督职能作用,维护宪法法律权威,维护社会公平正义,维护国家利益和社会公共利益,督促适格主体依法行使公益诉权,促进依法行政、严格执法。”因此，诉讼本身不是目的，裁判也非终点。被诉行政机关在本判决生效后，应当依法及时履行法定监督职责，消除违法行为所造成的后果。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第（三）项之规定，判决如下： 责令被告萧县卫生健康委员会继续依法履行对萧县爱康医院排放医疗污水行为予以监管的法定职责。 案件受理费50元，由被告萧县卫生健康委员会承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宿州市中级人民法院。 审 判 长  袁 元 审 判 员  张全哲 审 判 员  吴秀丽 人民陪审员  张学光 人民陪审员  任 影 人民陪审员  李树良 人民陪审员  张 军 二〇二〇年十二月二十三日 法官助理王** 书记员倪晓晗 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》 第二十五条人民法院区分下列情形作出行政公益诉讼判决： （一）被诉行政行为具有行政诉讼法第七十四条、第七十五条规定情形之一的，判决确认违法或者确认无效，并可以同时判决责令行政机关采取补救措施； （二）被诉行政行为具有行政诉讼法第七十条规定情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被诉行政机关重新作出行政行为； （三）被诉行政机关不履行法定职责的，判决在一定期限内履行； （四）被诉行政机关作出的行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，判决予以变更； （五）被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，未超越职权，未滥用职权，无明显不当，或者人民检察院诉请被诉行政机关履行法定职责理由不成立的，判决驳回诉讼请求。 人民法院可以将判决结果告知被诉行政机关所属的人民政府或者其他相关的职能部门。