广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤04行终263号上诉人（原审原告）：珠海市华美橱柜有限公司。法定代表人：赵祖祺，执行董事。委托代理人：陈伟桃，北京市中银（珠海）律师事务所律师。委托代理人：冯希，北京市中银（珠海）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市自然资源局，住所地：广东省珠海市香洲区************。法定代表人：王朝晖，局长。委托代理人：夏天风,广东笃行律师事务所律师。委托代理人：周邑柱，该局工作人员。上诉人珠海市华美橱柜有限公司（以下简称华美公司）与被上诉人珠海市自然资源局（以下简称市自然资源局）土地行政管理一案，不服广东省珠海市金湾区人民法院(2020)粤0404行初162号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2004年11月26日，斗门镇人民政府（甲方）与华美公司法定代表人赵祖祺（乙方）签订《用地合同书》，约定甲方同意将位于龙山工业区内、面积20亩的土地转让给乙方。2005年11月26日，珠海市龙山工业区管理委员会与华美公司签订《工业项目招商合同》，约定华美公司在珠海市龙山工业区投资项目，珠海市龙山工业区管理委员会代华美公司申请取得位于龙山工业区、面积1333.33平方米的项目用地。2007年6月29日，市自然资源局（原珠海市国土资源局）与华美公司签订《国有土地使用权出让合同》及《国有土地使用权出让合同补充协议》，约定市自然资源局将位于斗门龙山工业片区的面积为13333.33平方米工业用地以现状土地条件出让给华美公司，总地价款为人民币1333333元。合同同时约定华美公司应在2008年1月1日之前动工建设，在2009年12月31日前完成项目施工建设并申请竣工验收。2009年9月25日，珠海市龙山工业区管理委员会向市自然资源局斗门分局提交《关于珠海市华美橱柜有限公司用地处理的请示》和《证明》，证明涉案工业用地由龙山工业区管理委员会负责供地，因历史原因，未能供地给华美公司，华美公司虽已交清土地出让金，但未按合同约定实际缴纳，造成双方违约，经协商，双方同意互不追究各自违约责任。2009年10月9日，珠海市龙山工业区管理委员会与华美公司签订《补充协议》，约定双方互不追究在履行《出让合同》过程中产生的违约责任。2009年10月20日，华美公司向市自然资源局斗门分局出具《承诺书》，同意在龙山管委会交付土地之日起3个月内动工建设，否则同意按闲置土地办法处理涉案用地。2009年12月22日，市自然资源局与珠海市龙山工业区管理委员会、华美公司签订《补充协议（二）》，约定互不追究违约责任，同意继续履行《出让合同》和《补充协议》（一），珠海市龙山工业区管理委员会同意在2010年6月30日前将土地交付给华美公司，华美公司同意在2010年9月30日前动工开发，2012年3月30日前完成施工建设并申请竣工验收。2014年3月24日，斗门区人民政府作出第18号《2014年区第一次土地业务协调会议纪要》，会议决定华美公司位于原龙山工业区的13333.33平方米工业用地不是企业自身原因造成闲置，同意延期一年开发。2014年6月16日，市自然资源局斗门分局、华美公司、珠海市富山工业园管理委员会签订《协议书》，协议约定华美公司应于2015年4月1日前动工开发建设，于2017年4月1日前完成施工建设并申请竣工验收。2016年5月4日，市自然资源局斗门分局向华美公司发出《闲置土地调查通知书》，认为涉案用地涉嫌闲置，要求华美公司提交闲置原因说明材料。2016年8月6日，华美公司提交《土地闲置的情况说明》，承认目前土地状况为空地，土地闲置原因是华美公司正积极与富山工业园管委会商讨回收土地事宜，所以该项目开工时间延迟。2016年10月24日，斗门区人民政府作出第113号《关于研究斗门区“批而未供”土地及闲置土地处置问题工作会议纪要》，会议认为涉案用地闲置原因并非企业原因，同意自2016年9月30日起延期半年，竣工日期顺延。2016年10月28日，市自然资源局斗门分局与华美公司签订《协议书》，同意将涉案用地的动工时间延长至2017年3月29日前，竣工验收日期顺延至2019年3月29日前。同时约定，如因政府原因导致华美公司未能在约定期限内动工开发建设的或未能在约定时间内完成项目施工建设并申请竣工验收的，华美公司应提前30日向市自然资源局斗门分局提出处置申请，逾期未提出处置申请的或因华美公司自身导致涉案土地未能在约定期限内动工开发建设的，市自然资源局斗门分局有权依法收回涉案土地使用权。2018年2月2日，市自然资源局向华美公司发出《开工违约责任通知书》，通知华美公司超过《协议书》约定的开工建设时限，已构成开工违约，并将依法追究华美公司开工违约责任。2018年7月26日，市自然资源局富山分局向华美公司发出《闲置土地调查通知书》，对华美公司涉嫌闲置土地事宜开展调查，要求华美公司提供闲置原因说明材料。华美公司未提出申辩意见也未提交闲置原因情况说明。2018年10月31日，珠海市富山工业园管委会召开主任办公会议，会议决定认定涉案用地闲置原因为企业原因，闲置时间自2018年3月30日起算，按闲置土地处置办法的规定依法征收土地闲置费。2018年11月21日，经珠海市人民政府审批同意，市自然资源局向华美公司作出珠国土（闲置）富山[2018]4号《闲置土地认定书》，认定涉案土地约定的动工日期为2017年3月29日，存在超过约定的动工开发日期满1年未动工开发建设的情况，根据调查结果、《闲置土地处置办法》和《珠海市闲置土地处置办法》的规定，认定涉案宗地为闲置土地，闲置原因为企业原因。同日，市自然资源局作出《闲置土地情况告知书》，告知华美公司，市自然资源局将适时公示闲置情况及原因，并按《闲置土地处置办法》的规定进行处置。2018年11月23日，市自然资源局作出《闲置土地处置听证权利告知书》，告知华美公司，市自然资源局将根据《闲置土地处置办法》的规定，按出让价款20%收缴土地闲置费，并告知华美公司申请听证的权利。2018年12月7日，市自然资源局作出珠国土富山征闲费[2018]1号《征缴土地闲置费决定书》（以下简称被诉《征缴土地闲置费决定书》），告知华美公司，市自然资源局已作出珠国土（闲置）富山[2018]4号《闲置土地认定书》并向华美公司送达，根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，经报请珠海市人民政府批准，对涉案土地征缴土地闲置费人民币26.66666万元。华美公司一审的诉讼请求为：1.撤销市自然资源局于2018年12月7日作出的被诉《征缴土地闲置费决定书》；2.本案诉讼费用由市自然资源局承担。一审法院另查明，华美公司于2009年4月17日被吊销营业执照。一审法院判案理由及结果一审法院认为，市自然资源局作出的被诉《征缴土地闲置费决定书》事实认定清楚，适用法律正确，程序合法。一、关于华美公司是否超过起诉期限。市自然资源局辩称，其已于2018年12月28日向华美公司送达《征缴土地闲置费决定书》，但华美公司至2020年4月2日才向法院提起行政诉讼，已超过法定起诉期限。但是，根据市自然资源局提交的送达回证载明，2018年12月28日其送达被诉《征缴土地闲置费决定书》时，签收人为“陈某远”，市自然资源局并未提交证据证明“陈某远”的身份情况，亦未能证明华美公司曾授权“陈某远”签收相关文书材料，故对该辩解意见，一审法院不予支持。二、关于市自然资源局作出被诉《征缴土地闲置费决定书》的职权依据。《闲置土地处置办法》第四条第一款规定：“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。”《珠海市闲置土地处置办法》第四条规定：“国土资源行政主管部门负责闲置土地的认定和处置工作。”市自然资源局作为珠海市的土地行政主管部门，依法有权对涉案用地作出闲置处置决定。三、关于市自然资源局作出被诉《征缴土地闲置费决定书》的事实依据和法律依据。《闲置土地处置办法》第十四条规定：“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本。”本案中，涉案用地因存在超过约定的动工开发日期满1年未动工开发建设的情况，已被认定为闲置土地，且闲置原因为企业原因，市自然资源局依据上述规定，经珠海市人民政府批准，向华美公司作出《征缴土地闲置费决定书》，对涉案土地征缴土地闲置费26.66666万元，符合法律规定。四、关于市自然资源局作出被诉《征缴土地闲置费决定书》的程序是否合法。市自然资源局经过调查和认定，认定涉案用地为闲置用地，并据此作出《征缴土地闲置费决定书》，程序合法。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回华美公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由华美公司负担。当事人二审诉辩主张华美公司上诉请求为：1.请求依法撤销一审判决；2.请求依法改判撤销被上诉人于2018年12月7日作出被诉《征缴土地闲置费决定书》；3.请求判决被上诉人承担本案诉讼费。具体理由如下：一、一审法院对事实部分认定涉案土地存在超过约定的动工开发日期满1年未动工开发建设的情况，已被认定为闲置土地，且闲置原因为企业原因认定错误，涉案土地2004年签订合同后2005年2月付清全部地价款，涉案土地直至2016年还未实际交付给上诉人明显非上诉人原因造成未动工开发建设原因。上诉人未能按期动工的原因是因政府、政府有关部门的行为造成的，理由是直至2014年，涉案土地仍未实际交付给上诉人使用，期间上诉人曾试图开工，但均遭到当地村民阻挠，无法进场开工建设，造成上诉人一直无法经营，从而导致上诉人被吊销营业执照，上诉人失去主体资格，无法与施工方签订施工合同，被上诉人又没有办法变更涉案土地主体，自然无法履行与被上诉人签订的合同。因此，涉案土地系属政府、政府有关部门的行为造成动工延迟，不属于因动工开发日期满1年未动工开发建设的情况。二、被上诉人作出被诉《征缴土地闲置费决定书》的基础和前提是案涉土地被认定为闲置土地，闲置原因为企业原因。现关于被上诉人作出的珠国土（闲置）富山[2018]4号《闲置土地认定书》是否合法尚未最终确定，故一审法院认定被上诉人作出的被诉《征缴土地闲置费决定书》合法明显缺乏依据。本案中被上诉人作出被诉《征缴土地闲置费决定书》未依法履行闲置土地调查、送达程序。根据被上诉人主张，2018年7月26日，被上诉人下属富山分局向上诉人发出《闲置土地调查通知书》，对上诉人涉嫌闲置土地事宜开展调查，要求上诉人提供闲置原因说明材料，但据上诉人核实，上诉人法定代表人并未签收该文书材料，亦未授权他人签收该文书材料，否则，上诉人不可能不提出申辩意见或闲置原因情况说明。2016年上诉人就曾针对被上诉人下属斗门分局发出的《闲置土地调查通知书》提交过《土地闲置的情况说明》，且在上诉人提交《土地闲置的情况说明》后，案涉土地闲置原因被认定为非企业原因。故一审法院认定被上诉人经过调查和认定，认定案涉土地为闲置土地，并据此作出《征缴土地闲置费决定书》程序合法是不正确的。被上诉人市自然资源局答辩称，市自然资源局作出被诉《征缴土地闲置费决定书》的事实清楚、程序合法、内容适当，华美公司上诉无理、应予驳回。其理由如下：一、市自然资源局作出被诉《征缴土地闲置费决定书》的事实清楚、适用法律法规正确。涉案土地已被认定为因企业自身原因而导致的闲置土地，对于超过动工开发日期满一年未动工的，依法应收取土地使用权出让金20%的土地闲置费。涉案土地因华美公司一直未动工开发，2016年5月4日，市自然资源局斗门分局向华美公司发出《闲置土地调查通知书》（编号：斗字[2016-05-002]号）。2016年8月6日，华美公司提交《土地闲置的情况说明》，承认目前土地状况为空地，土地闲置原因是华美公司正积极与富山工业园管委会商讨回收土地事宜，所以该项目开工时间延迟。2016年10月24日，斗门区政府作出第113号《关于研究斗门区“批而未供”土地及闲置土地处置问题工作会议纪要》，会议研究认为涉案用地闲置原因并非企业原因，同意自2016年9月30日起再延期半年，竣工日期顺延。2016年10月28日，市自然资源局斗门分局与华美公司签订《协议书》，将涉案土地的动工时间延长至2017年3月29日前，竣工日期顺延至2019年3月29日前。但华美公司在动工日期届满以后仍未动工开发，2018年7月26日，市自然资源局斗门分局向华美公司再次发出并送达《闲置土地调查通知书》（编号：[2018]富-048号），对华美公司闲置土地事宜开展调查，要求华美公司提供闲置原因说明材料，但此次华美公司未提出申辩意见也未提交任何闲置原因情况说明。2018年10月31日，富山工业园管委会召开主任办公会议，会议研究认为涉案用地自2016年10月28日签订协议书之后，不再存在政府原因导致延迟开发的情况，鉴于华美公司于2009年已被工商局吊销营业执照，现已成立清算组清算，不具备开发土地的条件，认定该用地闲置原因为企业原因，闲置时间自2018年3月30日起算。2018年11月20日，市自然资源局经请示珠海市政府审批同意，对涉案土地未动工开发满一年的情况决定采取征收土地闲置费方式处置。2018年11月21日，市自然资源局向华美公司作出《闲置土地认定书》（编号：珠国土（闲置）富山[2018]4号），认定涉案土地约定的动工日期为2017年3月29日，现已超过约定的动工开发日期满1年未动工开发建设，构成闲置土地，闲置原因为企业原因。该《闲置土地认定书》于2018年11月22日送达给华美公司。涉案土地的动工开发时间最后确定为2017年3月29日前，2018年3月30日一年时间届满后华美公司仍未动工开发。根据国土资源部的《闲置土地处置办法》第十四条规定“未动工开发满一年的，由市县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。”市自然资源局有权依据此条规定向华美公司征缴土地出让价款20%的闲置费。2018年12月7日，市自然资源局经报请珠海市人民政府批准（批准文号：珠府土批（富山）[2018]22号）决定对涉案土地采取征缴闲置费的处置措施并作出被诉《征缴土地闲置费决定书》，对华美公司征缴土地出让金额20%的闲置费人民币26.66666万元。二、华美公司因自身原因未按合同约定日期开工建设的事实清楚，证据充分，涉案土地已构成闲置土地且须征缴土地闲置费。涉案土地在2007年出让之初确实存在政府未交付土地、村民阻挠进场施工等客观原因。但2014年青苗补偿完毕后，2016年8月6日华美公司提交的《土地闲置的情况说明》中亲自承认目前土地状况为空地，不再有无法进场影响动工开发的因素，土地闲置原因仅是与富山工业园管委会商讨回收土地事宜而延迟开发。尽管如此，政府还是决定给予市自然资源局再延期半年动工开发时间，将涉案土地的动工开发时间最后确定为2017年3月29日前，一年时间届满后，华美公司仍未动工开发。市自然资源局在2018年7月26日对涉案土地再次启动闲置调查过程中，华美公司未再提出申辩意见也未按规定提交闲置原因说明材料，其默认土地闲置原因为企业自身原因。同时涉案土地所在地的富山工业园管委会在召开的《主任办公会议纪要》（[2018]23号）中证实经开发建设局、经发局、规划分局、环保局和征拆办等相关部门核实，该用地自2016年10月28日签订协议书之后，不存在政府原因导致延迟开发的情况。根据《珠海市闲置土地处置办法》第六条规定：“本办法所称的闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用（划拨）合同、划拨决定书或者建设用地批准书（建设用地许可证）约定、规定的动工开发日期满1年未动工开发的国有建设用地。”涉案土地应认定为闲置土地。2018年11月21日，市自然资源局向华美公司发出《闲置土地情况告知书》（编号：珠国土富山（告）[2018]2号），告知其拟对涉案土地进行处置。2018年11月23日，市自然资源局富山分局向市自然资源局发出《闲置土地处置听证权利告知书》（编号：珠国土富山（听证）[2018]2号），告知华美公司拟按出让价款20%收缴土地闲置费，华美公司享有申请听证的权利。华美公司没有提出陈述申辩意见也没有申请听证。2018年12月7日，市自然资源局经报请珠海市人民政府批准后决定对涉案土地征缴土地闲置费并作出被诉《征缴土地闲置费决定书》。市自然资源局征缴土地闲置费的程序合法、内容适当。二审查明的事实各方当事人在二审期间未提交新证据。华美公司不服市自然资源局于2018年11月21日作出的珠国土（闲置）富山[2018]4号《闲置土地认定书》，向金湾区人民法院提起撤销之诉，被金湾区法院裁定驳回起诉后上诉于本院；本院以（2020）粤04行终259号行政裁定驳回上诉，维持原裁定。一审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果经审查，作为被诉《征缴土地闲置费决定书》基础的闲置土地认定行为，并无重大且明显违法之情形。本案中，用地闲置原因先后不一，前期原因在于政府，而后期在于华美公司本身。2016年10月24日，斗门区政府作出第113号《关于研究斗门区“批而未供”土地及闲置土地处置问题工作会议纪要》，会议研究认为涉案用地闲置原因并非企业原因，同意自2016年9月30日起再延期半年，竣工日期顺延。2016年10月28日，市自然资源局斗门分局与华美公司签订《协议书》，将涉案土地的动工时间延长至2017年3月29日前，竣工日期顺延至2019年3月29日前。2018年11月20日，市自然资源局经请示珠海市政府审批同意，对涉案土地未动工开发满一年的情况决定采取征收土地闲置费方式处置。次日，市自然资源局向华美公司作出珠国土（闲置）富山[2018]4号《闲置土地认定书》。华美公司不服该闲置土地认定而提起撤销之诉，该诉被本院终审裁定驳回起诉。因此，市自然资源局应当依据珠国土（闲置）富山[2018]4号《闲置土地认定书》及相关法律规范，对涉案土地征缴土地闲置费。《闲置土地处置办法》第十四条第一项规定：“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本。”本院认为，被诉《征缴土地闲置费决定书》的程序与实体，均符合前述规定。一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法，驳回华美公司诉讼请求的处理并无不妥。华美公司二审诉请缺乏理据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人珠海市华美橱柜有限公司负担。审判长 唐 文审判员 陈 伟审判员 黄莎莎二〇二〇年十二月三十日书记员 李 羚