天津市宁河区人民法院行 政 判 决 书（2020）津0117行初7号原告天津市江潮宏机械配件制造厂，统一社会信用代码91120221660348950K，住所地天津市宁河区芦台镇大艇庄村南侧。负责人刘兵，厂长。委托代理人刘树焕，男，1965年10月15日出生，汉族，住天津市宁河区。委托代理人刘连伟，男，1965年8月28日出生，汉族，住天津市南开区。被告天津市宁河区人民政府桥北街道办事处，统一社会信用代码11120221MB1A647425，住所地天津市宁河区桥北街道宁新花园一地块配套公建1-1-101。法定代表人杨普红，主任。行政机关负责人窦世文，该街道办事处副主任。委托代理人任秀福，天津众晓律师事务所律师。原告天津市江潮宏机械配件制造厂诉被告天津市宁河区人民政府桥北街道办事处（原天津市宁河区芦台镇人民政府）解除行政强制措施一案，于2018年8月30日向本院提起行政诉讼。本院依法组成合议庭，经公开开庭进行审理，于2019年8月12日作出（2018）津0117行初57号行政裁定书，以原告的起诉不属于本院行政诉讼受案范围为由，驳回原告的起诉。原告不服向天津市第三中级人民法院提起上诉，天津市第三中级人民法院认为被告对原告车间、电器设备进行查封属于行政机关实施的行政行为，属于人民法院行政诉讼的受案范围，于2019年12月13日作出（2019）津03行终119号行政裁定书，撤销（2018）津0117行初57号行政裁定，指令本院继续审理。本院依法组成合议庭，分别于2020年7月30日、2020年12月3日公开开庭审理了本案，天津市江潮宏机械配件制造厂的委托代理人刘树焕、刘连伟，被告天津市宁河区人民政府桥北街道办事处的行政机关负责人窦世文及委托代理人任秀福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告天津市宁河区人民政府桥北街道办事处于2018年6月30日用封条查封了原告天津市江潮宏机械配件制造厂车间、电器设备。原告天津市江潮宏机械配件制造厂诉称，原告于2007年6月4日注册成立(此前于80年代既在此开展生产经营)，一直正常合法经营，2017年7月，接被告天津市宁河区芦台镇人民政府通知：因环保执法力度加强，如继续经营应提升改造加大环保设施的投入。原告为配合政府要求积极行动，咨询相关部门制定整改方案，投资近80万元购进环保设备用于提升改造，并于2018年3月参加被告组织的环评审批备案培训并着手扩大生产经营。为顺利通过环评积极工作并取得了天津市宁河区工业经济委员会核发《企业不属于淘汰落后生产工艺装备和产品的证明》、天津市宁河区行政审批局核发的《提升改造项目备案证明》，证明显示：原告可以作为提升改造企业参与被告组织的环评工作。原告将自身工作全部完成后，被告却以原告坐落于规划黄线为由拒绝为原告组织环评，并于2018年5月15日下发通知：“未取得环评的企业，应于2018年6月30日前关停”。被告于2018年6月30日查封原告，责令停业，切断电源，不允许原告生产经营。原告认为企业成立于2007年，规划黄线划定于2014年。划线前未征求意见，划线后也未公示。被告于2017年要求企业提升改造，2018年又不组织环评。被告查封原告，但对合法经营近10年的原告如何安置、企业损失由谁来负责均没有明确说法。被告实施查封属于明显滥用职权的行为，《中华人民共和国环境保护法》第六十条规定：企业、事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者重点污染物排放总量控制指标，排放污染物的，县级以上人民政府环境主管部门，可以责令其采取限制生产、停业整顿等措施，情节严重的报经有批准权的人民政府批准，责令停业关闭。《天津市环境保护条例》第四十九条第二款规定：罚款由环境保护行政主管部门决定。责令停业、关闭、转产、搬迁由市和区县人民政府决定。综上，不论国家法律还是地方法规，均未授权被告对原告的关停权利，被告属于越权执法滥用权利，故原告提起行政诉讼，请求：1.被告解除对原告的查封；2.被告为原告组织环评手续备案；3.被告承担本案诉讼费。经法院释明，原告撤回第2项诉讼请求，即“被告为原告组织环评手续备案”。原告天津市江潮宏机械配件制造厂向本院提交了以下证据(均为复印件)：1.天津市宁河区芦台镇人民政府证明，用以证明被告于2018年4月8日认定原告“具备改造提升条件，准予原地改造提升”；2.照片7张，用以证明被告查封了原告的车间、电器设备，也证明原告按照要求上环评设备，完成提升改造；3.天津市人民政府文件（津政发[2018]21号），用以证明被告所述的黄线没有依据；4.第三方环境咨询评估报告，用以证明原告已进行环境环评备案，并根据该评估报告更新了设备；5.集体建设用地使用权证、房屋所有权证、宁河县芦台镇大艇村民委员会的证明，用以证明原告的厂房不是违法建筑；6.被告于2018年4月8日出具的证明，用以证明原告不属于“散乱污”企业；7.天津市宁河区行政审批局备案证明，用以证明原告已经做环评工作。被告天津市宁河区人民政府桥北街道办事处辩称，原告天津市江潮宏机械配件制造厂坐落于蓟运河坡脚25米以外的黄线区域内，不具备环评条件，属须搬迁的企业。原告于2017年8月6日书面承诺，改造治污设施，9月底前达到排放标准，在此之前，接受断电停产，并同意搬迁至园区。但原告没有履行承诺，被告采取相关措施帮助原告停产，不存在查封。被告根据国家政策履行属地管理职责，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告天津市宁河区人民政府桥北街道办事处向本院提交了如下证据（均为复印件）：1.《承诺书》，用以证明原告未履行承诺，因此被告帮助原告停产；2.天津市生态用地保护红线划定方案、天津市生态保护红线分布图、天津市宁河区推进环境保护突出问题整改落实办公室《关于开展第一批不合规散乱污企业清理取缔工作的通知》及芦台镇“散乱污”企业关停取缔名单，用以证明原告属于芦台镇“散乱污”企业。庭审质证，被告天津市宁河区人民政府桥北街道办事处对原告天津市江潮宏机械配件制造厂提交的证据质证意见如下：对证据5无异议；对证据1.2.3.4.6的真实性无异议，但对证明目的不予认可；对证据7的真实性无异议，但认为与本案不具有关联性。原告天津市江潮宏机械配件制造厂对被告天津市宁河区人民政府桥北街道办事处提交的证据质证意见如下：对证据的真实性没有异议。原告履行了承诺，于2017年8月停电停产且改造了环保设备。本院对原、被告提交的证据认证如下：对原告、被告提交的证据的真实性予以确认，对证据证明的内容将根据案情综合评定。经审理查明，原告天津市江潮宏机械配件制造厂位于原天津市宁河区××镇××村南侧，蓟运河畔。原告于2007年6月4日成立并取得营业执照，从事机械零部件加工、精密机械零部件铸造。2014年，天津市人民政府制定《天津市生态用地保护红线划定方案》，该方案结合本市生态资源现状，将生态用地保护范围划定为红线区和黄线区。关于蓟运河，保护红线区为河道管理范围；保护黄线区，按红线区外100米进行控制。原告的厂区位于生态保护黄线范围内。2017年5月，天津市宁河区人民政府启动“散乱污”企业专项整治工作，以乡镇人民政府、街道办事处为“散乱污”企业专项整治取缔工作的实施单位。经全面排查，原告天津市江潮宏机械配件制造厂因不具备环评条件被列入芦台镇“散乱污”企业关停取缔名单。被告天津市宁河区人民政府桥北街道办事处履行属地管理职责，落实相关企业“两断三清”工作。2017年8月6日，原告向被告承诺：“一、承诺搬迁至园区，愿意承担搬迁成本；二、承诺提升改造治污设备，9月底前达到排放标准；三、承诺提升改造工作完成之前，自愿接受断电停产。”2017年9月，为了环评需要，原告委托天津津环中新环境评估服务有限公司对原告的环境现状进行评估，该公司对原告企业作出环境现状咨询报告。咨询报告的7结论部分有以下表述：“该报告仅对企业环境现状进行分析，对不符合环境保护的方面提出整改措施，关于土地、规划等需要按照天津市人民政府关于‘小散乱污’企业相关规定办理。建设单位在严格落实该环境咨询报告提出的各项污染防治措施的前提下，各污染源能够做到达标排放。”2018年3月，原告购置环保设备。2018年4月8日，被告确认原告“该企业符合产业政策，不存在违法建筑等违法问题，具备改造提升条件，准予原地改造提升。”2018年4月21日，原告就精密机械零部件铸造提升改造项目向天津市宁河区行政审批局进行了备案。2018年5月15日，被告向辖区内的“散乱污”企业下发通知：未取得环评的企业，应于2018年5月30日前关停。2018年6月29日，被告在检查中发现原告仍在进行生产，即于2018年6月30日在原告的车间和电器设备张贴封条。另查，2020年4月12日，天津市宁河区芦台镇，以蓟运河为界，分设天津市宁河区芦台街道办事处、天津市宁河区人民政府桥北街道办事处。本案涉及的天津市宁河区芦台镇人民政府的行政行为由天津市宁河区人民政府桥北街道办事处承继。本院认为，本案争议焦点为1.原告天津市江潮宏机械配件制造厂的起诉是否属于行政诉讼受案范围；2.被告天津市宁河区人民政府桥北街道办事处对原告车间、电器设备进行查封行为是否违法、是否应予解除。按照《中共天津市委办公厅天津市人民政府办公厅关于集中开展“散乱污”企业整治取缔工作的通知》（津党厅［2017］48号文件）的总体安排部署和落实《天津市宁河区集中开展“散乱污”企业整治取缔工作实施方案》的要求，被告系镇辖区内“散乱污”企业整治取缔工作的实施主体，对“散乱污”企业关停取缔，实行“两断三清”，即断水、断电，清产品、清原料、清设备。依照《天津市街道综合执法暂行办法》第二条、第五条、第七条第一款第（十三）项规定，被告天津市宁河区人民政府桥北街道办事处具有对“散乱污”企业的行为进行监督并实施行政强制措施的主体资格和法定职责。被告对原告天津市江潮宏机械配件制造厂车间、电器设备进行查封属于行政机关实施的行政行为，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。2014年3月1日实施的《天津市人民代表大会常务委员会关于批准划定永久性保护生态区域的规定》第一条第（二）项河流中规定，蓟运河（九王庄桥至防潮闸）属于永久性保护生态区域。第二条规定，永久性保护生态区域分为红线区和黄线区，其界线分别以市人民政府公布的《天津市生态用地保护红线划定方案》中确定的生态用地保护红线、黄线为准。第三条规定，依照有关法律、法规和规章，对永久性保护生态区域实施严格管理和控制。在红线区内，除已经市政府批复和审定的规划建设用地外，禁止一切与保护无关的建设活动。在黄线区内，从事建设活动应当经市人民政府审查同意。天津市人民政府公布的《天津市生态用地保护红线划定方案》第十条“河”：蓟运河起始范围从九王庄到蓟运河防潮闸，全长约154公里。河道宽300-500米。红线区为河道管理范围；黄线区为红线区外100米范围。原告天津市江潮宏机械配件制造厂的厂区位于生态保护黄线范围内，原告的生产项目未经环评，已被列入宁河区“散乱污”企业关停取缔名单，故原告属于“散乱污”企业，应当依法停产关闭。被告天津市宁河区人民政府桥北街道办事处（原天津市宁河区芦台镇人民政府）对原告车间、电器设备进行查封是为了制止原告继续生产的违法行为而采取的行政强制措施。但被告查封前未履行审批、调查收集证据、制作现场笔录等程序，违反了《天津市街道综合执法暂行办法》第十三条、《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第二十四条的规定，故被告的被诉行政行为违法。因天津市集中开展的“散乱污”企业整治取缔工作是为了提高生态环境水平，提升生态文明建设，促进经济社会持续健康发展。被告作为“散乱污”企业整治取缔工作的实施主体对“散乱污”企业采取的行政强制措施虽然存在程序违法，但该行为是为了维护国家利益、社会公共利益，关系着城乡生态环境的保护，故原告要求解除查封的请求，本院不予支持。鉴于原告在《天津市生态用地保护红线划定方案》公布之前确已有厂房并经营多年，且在该专项整治工作中为了企业环评做了积极的努力和准备。如原告认为其已具备环评条件，还可通过环评，可据证向相关部门提出申请，以其他渠道解决企业的实际问题。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定,判决如下：一、确认被告天津市宁河区人民政府桥北街道办事处于2018年6月30日对原告天津市江潮宏机械配件制造厂车间、电器设备的查封行为违法。二、驳回原告天津市江潮宏机械配件制造厂其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告天津市宁河区人民政府桥北街道办事处承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本，上诉于天津市第三中级人民法院。审 判 长  王玉存审 判 员  吴冬梅人民陪审员  张 岩二〇二〇年十二月二十八日书 记 员  于 艳附：本判决适用的法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职权，判决履行没有意义的。