重庆市涪陵区人民法院行 政 裁 定 书（2020）渝0102行初212号原告：秦术琼，女，1967年12月18日出生，汉族，居民，住重庆市丰都县。委托代理人：孙云昌，重庆市丰都县三合法律服务所法律工作者。被告：丰都县双路镇人民政府，统一社会信用代码1150023000868964X6，住所地重庆市丰都县双路镇双路口。法定代表人：林明方，该镇镇长。出庭负责人：李波，该镇副镇长。委托代理人：曾绍荣，该镇工作人员。委托代理人：刘川，重庆晨曲律师事务所律师。第三人：彭连富，男，1964年3月18日出生，汉族，居民，住重庆市丰都县。委托代理人：周方勇，重庆森吉律师事务所律师。原告秦术琼诉被告丰都县双路镇人民政府（以下简称双路镇政府）、第三人彭连富行政合同纠纷一案，本院于2020年11月5日立案受理后，依法由审判员叶路辉担任审判长，与人民陪审员朱天华、赵仁兰组成合议庭，于2020年12月16日公开开庭进行了审理。原告秦术琼及其委托代理人孙云昌、被告双路镇政府委托代理人曾绍荣、刘川、第三人彭连富及其委托代理人周方勇均到庭参加诉讼。被告双路镇政府副镇长李波作为负责人出庭应诉。本案现已审理终结。原告提出的诉讼请求为：确认被告双路镇政府对第三人彭连富农村宅基地复垦补偿的具体行政行为违法。原告主张的事实和理由为：原告秦术琼原丈夫彭连义与第三人彭连富系同胞兄弟关系，父亲彭顺祥将祖业房屋分配给第三人彭连富和彭连义各1间，彭顺祥自己1间。1990年，丰都县国土房管局在对该房屋进行确权登记时，彭顺祥不愿意支付5元钱的工本费未将分割的房屋分别办理产权证。原告与彭连义结婚后，于1994年共同在父亲彭顺祥分配的房屋后面和侧面增添了偏房、厨房、厕所等房屋。彭连义于2004年因意外事故身亡，彭顺祥与妻子分别在2009年、2005年因病死亡。2010年，原告对上述与彭连义共有的土地使用权面积为80平方米的房屋申请新一轮农村房屋登记未果。2018年8月27日，第三人持新一轮农村房屋登记确权所颁发的房地产权证向被告申请宅基地复垦，被告在进行测量时，第三人故意将原告的房屋及附属设施指给被告，将该面积勘测计算在复垦面积中，被告也将所有复垦费用112825.01元全部支付给了第三人彭连富。原告因未参与勘测活动而无法确认被告勘测给第三人的宅基地面积，在2020年8月10日，经村社干部对原告宅基地用绳子测量，原告的宅基地面积大约为220.20平方米，按照每平方米214.0892元的标准计算，第三人非法获得宅基地补偿款大约为47142.44元。2020年8月17日，原告对第三人提起不当得利之诉过程中，因丰都县人民法院认为系属行政争议而撤回起诉。综上所述，被告在原告没有申请宅基地复垦的情况下，将原告的农村宅基地勘测为第三人实施宅基地进行复垦，并对第三人进行补偿，该行政行为违法，请求支持诉讼请求。被告双路镇政府辩称：双路镇政府不是宅基地复垦及补偿的行政主体，不是适格被告。第三人申请复垦时间是2018年8月份，复垦在2019年上半年结束，原告提起行政诉讼已经超过法定起诉期限。原告于2020年10月22日向重庆市涪陵区人民法院提起行政赔偿诉讼，于2020年11月5日撤回起诉，构成重复起诉。第三人申请复垦，并提交了符合《土地复垦条例实施办法》和重庆市政府第295号令规定的相关材料，经双路镇政府初审具备复垦条件，双路镇政府交县规划和自然资源局公示后批准并实施，程序合法，给第三人的复垦补偿费也是根据市、县人民政府出台的补偿标准支付，不存在违法之处。因此，请求裁定驳回原告的起诉。第三人彭连富述称：原告不是本案适格主体。被告的具体行政行为与原告没有关系，原告不是相对方，争议宅基地的所有权已经归于集体经济组织所有，原告不享有宅基地事实上的权利，原告声称的农村宅基地使用权已经消灭，宅基地上的房屋早已垮塌，原告已经在另外的地方取得了宅基地。在法律上，原告没有取得争议宅基地上的权利，在原来起诉中也没有拿出争议宅基地的权属证书。被告的具体行政行为没有侵犯原告的利益，原告不享有宅基地权利也没有权属证书不具备复垦条件，也没有与被告签订复垦协议，第三人复垦的宅基地也没有侵犯原告的宅基地面积。原告和第三人的主体均有误，宅基地复垦的利益是家庭成员共有，不是个人费用，不能以答辩人自然人的名义起诉，只能是以农村承包经营户的名义提起诉讼。原告的起诉超过了起诉期限，申请复垦时间是2018年8月27日，公示时间也是在2019年6月29日，公示结束的时候原告的现任丈夫还在权属无争议的公告上签字确定，表明原告知道权益受侵犯时间是在公示的2019年6月，原告的起诉超过了行政诉讼法第四十六条规定。被告的具体行政行为合法，该行为经过国家有权机关安排的测绘公示进行测绘，对公示程序也没有异议，原告丈夫在上面签字确定了，也经过重庆市地票交易出去了。原告撤诉后以同一事实和理由重新起诉，人民法院应当裁定驳回起诉，经过复印原告第一次起诉的起诉书与本案的相互对照，除了诉讼请求一栏有变化之外，其余的事实和理由几乎是一字不变，就连起诉状上的日期都没有改，所以原告的起诉构成重新起诉的行为，根据《最高人民法院关于适用行政诉讼法若干规定》第六十五条第六项规定，应当裁定驳回原告的起诉。经审理查明：原告秦术琼与彭连义系夫妻关系，彭连义与第三人彭连富系同胞兄弟关系。彭连义、彭连富父亲彭顺祥于1982年2月17日即取得农村宅基地使用权。1990年11月1日，经地籍调查，彭顺祥使用农村宅基地面积为228平方米、建筑物为一层土木结构房屋、建筑面积228平方米，但因未交宗地费而未办理不动产登记。2004年，彭连义因意外事故死亡。2005年彭连义、彭连富母亲去世。原告秦术琼与曾衍舟（某某村原9组，现4组组长）于2006年前开始同居生活至今。2009年彭连义、彭连富父亲彭顺祥去世。2010年7月17日，丰都县双路镇某某村村民委员会出具证明，证实：“村民秦术琼拥有住房一栋（97平方米），土木结构，修建于1974年”。双路镇政府分管领导钟军签字“同意村组意见”并加盖双路镇政府公章。同日，秦术琼填写《丰都县新一轮农村土地房屋登记发证联合审批表》，秦术琼作为户主，家庭人口为5人，宅基地面积80平方米、建筑面积69.25平方米，曾衍舟作为组长签字捺印，并写明村民小组意见为：“该房屋产权属秦术琼所有，修建于1974年，且仅此一处宅基地，情况属实，无权属纠纷，同意申请登记”。同日，丰都县双路镇某某村村民委员会在该审批表“村民委员会”意见栏由村主任签字并加盖村委会公章，意见为：“情况属实，无权属纠纷，同意申请登记”。2010年10月10日，丰都县双路镇村建环保监督管理站由负责人盖私章并加盖公章，意见为：“该房屋具备入住条件，符合规划要求共计建筑面积69.25平方米”。2010年10月21日，丰都县三合国土资源管理所在该审批表上由负责人签字并加盖公章，意见为：“该房屋登记要件齐全，占地80平方米，其中合法占地80平方米”。2010年10月21日，双路镇政府由分管领导盖私章并加盖公章，意见为：“以上情况属实，符合登记条件，同意确权登记土地面积80平方米，房屋面积69.25平方米”。同时，在该次发证宗地现场勘丈草图上，指定边界与第三人彭连富相邻。但之后，因上述申请登记房屋垮塌而没有办理不动产登记手续等。2011年10月20日，第三人彭连富取得房地产产权证，其中土地使用权面积为76.48平方米，房屋建筑面积为62.41平方米，与原告秦术琼申请的上述产权登记宅基地和房屋紧邻。2014年3月14日，第三人彭连富申请退出房地产产权证所享有的宅基地，与集体经济组织即某某村组长曾衍舟签订《宅基地退还集体经济组织协议》，自愿将该宅基地退回给集体经济组织，某某村村民委员会作为见证方盖章。同日，经某某村组长曾衍舟签字捺印，并由村委会盖章确认后出具《同意退出宅基地及附属设施用地的证明》，予以证实。2014年3月17日，第三人彭连富提交《丰都县闲置废弃农村建设用地复垦申请表》，申请对该房地产产权证所涉宅基地进行复垦，丰都县双路镇某某村村民委员会、双路镇政府、丰都县三合国土资源管理所均同意并加盖公章。2014年4月25日，第三人彭连富等与双路镇政府工作人员及村社干部曾衍舟等对申请复垦宅基地进行现场测量勘界。同时，曾衍舟等对第三人彭连富退出情况进行调查，建议补偿标准按照8万元/亩计算。2014年8月15日，第三人彭连富出具《不再建房承诺书》，承诺其及家庭成员复垦后不再申请宅基地建房。2018年8月3日，第三人彭连富儿子彭天贵出具《承诺书》，承诺彭连富宅基地复垦后同意彭连富永久居住生活在其家中。2018年8月27日，第三人彭连富与被告双路镇政府签订《丰都县自愿退出宅基地及其附属设施用地复垦协议》，其中包含内容：对第三人彭连富享有的原宅基地房地产产权证和附属设施用地进行复垦，第三人彭连富于2018年8月20日前向双路镇政府交付该宗宅基地和房屋等，初步确定规划复垦红线范围及面积为578平方米，最终按规划红线内实际竣工面积结算补偿价款；双路镇政府负责申报农村建设用地复垦权利人的资格审查、资料上报、负责项目的实施、安全的监管、竣工面积的核实和公示、组织验收，负责落实后期利用管护以及复垦权利人签字捺印的真实性。该协议约定复垦范围包括了上述原告秦术琼申请登记房屋产权的宅基地。2018年秋冬季节，第三人彭连富复垦地块已经全部复垦完毕，原告秦术琼已得知该复垦实际情况，但认为复垦资金到位后第三人彭连富会支付相应的补偿金。2019年6月17日，丰都县规划和自然资源局对《丰都县双路镇花园村等6个村农村建设用地复垦项目验收面积公示确认表》进行公示，公示时间为2019年6月17日至2019年6月25日，其中第三人彭连富验收面积为527平方米。经公示无异议后，第三人彭连富按照竣工验收面积527平方米、补偿单价214.0892元/平方米计算应获得总金额为112825.01元，扣除首期支付金额1000元后，尾款金额为111825.01元。之后，第三人彭连富实际收到上述复垦款，但未支付任何款项给原告秦术琼。原告秦术琼遂请求丰都县双路镇某某村村民委员会主持测量其原宅基地面积，2020年8月10日，经本组组长曾衍舟指界，由村委会主任、副主任等干部对第三人彭连富已复垦宅基地进行测量，原告秦术琼在场，确定包含秦术琼原宅基地面积为220.20平方米。2020年8月17日，原告秦术琼等家庭成员5人共同以彭连富为被告向重庆市丰都县人民法院提起了不当得利之诉，请求判决彭连富返还因不当得利获得的220.20平方米复垦款47142.44元。该院在审理过程中，原告秦术琼等5人于2020年10月20日自愿申请撤回起诉，该院依法予以准许，并作出（2020）渝0230民初3661号民事裁定书，准许撤回起诉。本案庭审中，经本院释明，原告秦术琼明确其诉讼请求为：“撤销被告双路镇政府与第三人彭连富于2018年8月27日签订的《丰都县自愿退出宅基地及其附属设施用地复垦协议》中涉及原告秦术琼享受宅基地使用权的面积220.20平方米部分”。本院确认上述事实，有原、被告庭审陈述笔录，有原告提供的常住人口登记卡、地籍调查表、丰都县新一轮农村土地房屋登记发证联合审批表、双路镇人民政府及某某村村民委员会共同盖章的证明、丰都县自愿退出宅基地及其附属设施用地复垦协议、房地产权证、秦术琼原宅基地测量面积的说明、复垦项目竣工图、（2020）渝0230民初3661号民事裁定书及法庭审理笔录，有被告提供的第三人彭连富丰都县闲置废弃农村建设用地复垦申请表、丰都县自愿退出宅基地及其附属设施用地复垦协议、丰都县自愿退出宅基地及其附属设施用地共有权利人基本信息表、丰都县双路镇花园村等6个村农村建设用地复垦项目现状图、同意退出宅基地及附属设施用地的证明、现场测量勘界及告知书、申请人彭连富身份证、彭天贵户口本、彭连富户口本、承诺书、不再建房承诺书、宅基地退还集体经济组织协议、农村闲置废弃建设用地退出情况调査表、亲属关系证明、丰都县双路镇花园村等6个村农村建设用地复垦项目竣工图、丰都县双路镇花园村等6个村农村建设用地复垦项目验收面积公示确认表、行政诉状和(2020)渝0102行赔初14号行政裁定书，有第三人彭连富提供的复垦图等证据在卷佐证，这些证据并经庭审质证和本院审查，足以采信。本院认为，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼，且应当在法定起诉期限内提出。本案中，原告秦术琼的诉讼请求指向的是被告双路镇政府与第三人彭连富签订的复垦协议部分侵犯了其享有的宅基地使用权。由此，首先需要判断的是原告秦术琼是否有权提起本案行政诉讼，秦术琼并非涉讼复垦协议的当事人，是否能够提起行政诉讼关键在于是否与本行政协议具有利害关系。根据《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第五条第（一）项规定：“下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）参与招标、拍卖、挂牌等竞争性活动，认为行政机关应当依法与其订立行政协议但行政机关拒绝订立，或者认为行政机关与他人订立的行政协议损害其合法权益的公民、法人或者其他组织”，原告秦术琼起诉的基础应当是“合法权益”被本案讼争复垦协议所侵犯。而原告秦术琼所主张的被侵犯权利并无合法有效的房地产权证明，且其虽然提供了2010年《丰都县新一轮农村土地房屋登记发证联合审批表》，但根据《中华人民共和国土地管理法》（新修订前）第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”，其仍并未完成农村村民住宅用地审批手续，不发生合法使用宅基地的法定效力。因此，原告秦术琼不具有与其主张权利相对应的“合法权益”基础，其依法享有的农村居民“一户一宅”申请分配权依旧存在，仍然可以依法申请宅基地分配，故而不具有提起本案诉讼的主体资格。但是，被告双路镇政府在农村宅基地复垦中依法具有应当履行的职责，其负有申报农村建设用地复垦权利人的资格审查、资料上报、项目实施、安全监管、竣工面积的核实和公示、组织验收等职责，而根据本案查明事实，其在对第三人彭连富复垦面积的初核、上报中明显超过了应有面积，依法也应当进行重新核实计算第三人彭连富应当享有的合法复垦面积。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告秦术琼的起诉。案件受理费50元，全额退回原告秦术琼。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状并按对方当事人人数提出副本，上诉于重庆市第三中级人民法院。审 判 长  叶路辉人民陪审员  朱天华人民陪审员  赵仁兰二〇二〇年十二月十七日书 记 员  黄文亭