河北省赵县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）冀0133行初19号 原告徐广辉，男，1957年11月22日出生，汉族，住河北省石家庄市赵县。 委托诉讼代理人：杨敏峰，石家庄市赵县冀中法律服务所法律工作者。 委托诉讼代理人：吕月坤（原告妻子），女，1957年10月11日出生，汉族，住河北省石家庄市赵县。 被告赵县农业农村局，住所地河北省石家庄市赵县赵元路路南。 负责人徐彦彪，局长。 委托诉讼代理人：梁勤栓，河北冠宇律师事务所律师。 第三人赵县韩村镇小吕村村民委员会。 负责人：张军波，主任。 委托诉讼代理人：张现民，副主任。 第三人董换荣，女，1955年6月2日出生，汉族，住河北省石家庄市赵县。 委托诉讼代理人：孟媛，石家庄市赵县正大法律服务所法律工作者。 原告徐广辉诉被告赵县农业农村局（以下简称赵县农村局）、第三人赵县韩村镇小吕村村民委员会（以下简称小吕村村委会）、第三人董换荣确权类一案，本院受理后依法组成合议庭，于2020年12月16日公开开庭审理了本案。原告徐广辉委托诉讼代理人杨敏峰、吕月坤，被告农村局委托诉讼代理人梁勤栓，第三人小吕村村委会委托诉讼代理人张现民，第三人董换荣及其委托诉讼代理人孟媛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告徐广辉诉称：1.要求被告撤销第三人董换荣持有代码为130133104204000015J农村土地承包经营权证。2.诉讼费由被告承担。事实和理由：1993年2月23日原告与第三人赵县韩村镇小吕村村民委员会及**村民，订立了占地合同书，其中含第三人之夫，合同约定6户村民将3.5515亩土地占用。占地费一次性付清计13140.55元，原告已将占地款付清，合同于1993年2月23日生效，占地合同第四条经村委会商议决定，以后土地政策变动时照样给6.户承包户安排土地，所征土地归集体所有，一切事务归村委会承担。占地合同签定后在1993年3月15日原告与第三人村委会协商，将1993年2月23日占地合同中3.5515亩土地全部由原告建木材加工厂，并经韩村镇人民政府批准，原告一次性交清占地费和耕地占用税。第三人小吕村村民委员会1993年2月23日出具证明，确定占地四至并加盖第三人村委会印章，进一步确认原告占地的合法性，1994年5月25日赵县公证处出具公证书公证原告与第三人小吕村村委会签定的占地协议的真实性。2020年7月5日第三人小吕村村委会证明在土地确权过程没有对第三人董换荣的1.13亩土地进行确权。但第三人董换荣在2018年土地确权登记时私自将原告的土地确权到自己名下，由赵县农林牧业局（现赵县农业农村局）颁发了农村土地承包经营权证代码为130133104204000015J，原告认为被告将原告的土地确权到第三人董换荣名下，未经第三人小吕村村委会同意，原告更不知情，被告给第三人颁发的证书是无效证书。同时被告的行为，侵犯原告农村土地承包经营权，故请求人民法院依法纠正，撤销赵县农林牧业局（现赵县农业农村局）颁发的农村土地承包经营权证。 被告赵县农村局辩称：1.赵县农村局依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定的程序，并依据2017年9月23日发包方小吕村村委会与承包方董换荣签订的农村土地（耕地）承包合同，颁发的农村土地承包经营权证；2.赵县农村局颁发该证程序合法，符合法律规定，请求驳回原告诉讼请求。除此之外，根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，颁发机关是赵县人民政府，赵县农村局负责发放证书，撤销证书也应当是赵县人民政府来撤销。 第三人小吕村村委会述称，调查表中的调查员是负责土地确权量地的，上面的签字是我签的，因为当时我是村里负责人，张贵民是会计，我们俩负责审核，不签字审核不能发证，2017年9月23日农村土地承包合同是我和董换荣签字的，因为当时我是负责人，都是我签名。对于其他的事我不清楚。 第三人董换荣述称，1.第三人董换荣是小吕村村民组织成员，按照国家政策第三人董换荣作为村民组织成员应享有村民土地承包经营权，因而取得对该涉案土地承包经营权；2.确权证明是对第二轮承包合同经营权的确认，也是通过村民委员会组织具体负责实施的并对确权事宜张榜公示，在确认第三人董换荣对涉案土地享有经营权调查中，该村委会在调查中已确认，该地块的用途为种植业，土地利用类型为水浇地，该地块的地力等级为一等地，是基本农田，该地块界址清晰，无四邻争议。综上，第三人董换荣对涉案土地享有经营权，农业农村局给第三人确权证明是对发包方和承包方的承包关系的确认，因此应驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，1993年2月23日，原告徐广辉与包括梁军锋（第三人董换荣丈夫）在内的6户村民签署占地合同书，合同书约定：“……（一）占地面积：……军锋0.8544亩、0.2807亩……（二）地价：每亩征地损失补偿叁仟柒佰元整，总计壹万叁仟壹佰肆拾元零伍角伍分。款一次付清，永久使用，永不得追回……（四）经村委会商议决定，以后土地政策变动时，照样分给原承包户土地，所征土地归集体所有，一切事务归村委会承担。（五）本合同自93年2月23日生效。地户：宗某、军锋……（签名手印）占地户：徐某（签名手印）村委会（赵县韩村镇小吕村村民委员会盖章）”。同日，签署占地四至证明，证明内容：“今有徐某占小吕村1队地3.5515亩：南北长68米东西长42米四至：南至公路沿砖北至军锋承包地东至宗某承包地西至艮发承包地西南至同会地北边让1.5米东西各让1米（另付艮发1百元）西南以灰撅为界此后永不干涉立证人：宗某、军锋、月会、艮发、徐某93.2.24（盖小吕村村委会章）”。 1993年3月15日，徐广辉与小吕村村委会签署占地协议书，协议约定：“协议单位：韩村镇小吕村村委会（称甲方）徐某（称乙方）……一、乙方占用甲方非耕地，西至梁艮法责任田，北至梁宗某梁军锋责任田，东至梁宗某责任田，南至公路边，东西宽40米，南北长48米，折地亩2.88亩。二、地价：每亩补偿款费3700元，共计款10656元……四、所占地块，北面留1.5米，东西各留1米，归乙方，甲方不得耕种或宅用……甲方：赵县韩村镇小吕村村民委员会（盖有小吕村村委会章）乙方：徐某（签名手印）同意93.3.16（盖赵县韩村镇人民政府章）”。该协议在赵县公证处进行了公证。 1999年1月1日，小吕村村委会与梁军锋签署农村土地承包合同书，合同有效期30年，从99年1月1日起至2028年12月31日至。合同书中家庭承包地情况载明：家庭农业人口7口，家庭承包土地面积10.18亩，东南地块7亩，西南地块3.18亩，座落东至宗某、道，南至木厂、宗某，西至印法、安民，北至道、明华。 2018年6月1日，赵县人民政府为第三人董换荣颁发冀（2018）赵县农村土地承包经营权第069965号农村土地承包经营权证，经营权证代码为130133104204000015J，发包方全称赵县韩村镇小吕村村民委员会，承包方代表董换荣，承包方式家庭承包，承包期限1999年1月1日至2028年12月31日止，承包地确权总面积10.11亩，承包地块总数4块。赵县农林牧业局（赵县农村局更名前）是填表机关。 原告认为赵县农村局将其土地确权到董换荣名下，侵犯原告农村土地承包经营权，诉至本院。在庭审中，原告出示了1990年12月赵县人民政府给其颁发的集体土地建设用地使用证，该证书记载土地使用者徐某、地址小吕村、用地面积2.88亩、批准使用期限长期、填发机关赵县土地管理局，用于证明原告在占地前已经取得了集体土地建设用地使用证。原告称其与董焕荣争议地块面积为1.13亩，原告占用前是菜地，该地块在原告木厂内，包含在原告集体土地建设用地使用范围内，但被确权在董焕荣名下。董焕荣认可赵县人民政府给其颁发的农村土地承包经营权证包括上述争议地块，该地块在原告木厂内，属于耕地。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”案涉颁证行为发生时适用的《中华人民共和国土地承包法》（2018年修正前）第二十三条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”本案中，第三人董换荣提交的农村土地承包经营权证载明颁证机关是赵县人民政府不是赵县农村局，赵县农林牧业局（赵县农村局更名前）是填表机关。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：……（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”从中可见，赵县农业局没有颁发农村土地承包经营权的职权，其在涉案权证颁发过程中所承担的审核、登记及报批行为，均系不发生对外法律效力的内部过程性行为，对行政相对人的权利义务不产生实质影响。因此，赵县农村局不是本案适格被告。关于赵县农村局是否为本案适格被告的问题，在庭审中已进行审理，也询问了原告是否变更被告，原告坚持将赵县农村局列为被告、不变更。 需要指出的是，本案虽是原告请求撤销给第三人董换荣颁发的农村土地承包经营权证，但实质上需要解决的是案涉争议地块1.13亩的权属问题。赵县人民政府颁发农村土地承包经营权证的行为并不直接设定承包权利和义务，仅是对集体经济组织成员依法享有承包经营民事权利的确认行为。董焕荣作为小吕村村民，基于其与小吕村村委会签订的农村土地承包合同书取得包括案涉争议地块在内的土地承包经营权。原告依据其与梁军锋等6户村民签署的占地合同书、与小吕村村委会签署的占地协议书以及赵县人民政府颁发的集体土地建设用地使用证主张其对该争议地块有使用权。原告应当先行解决其与董换荣之间的案涉争议地块的权属争议。只有在案涉土地权属明确并且原告为案涉争议地块真实权利人的情形下，方可由其作为权利人并依据相关生效法律文书向颁证机关申请撤销或者更正登记或提起诉讼，使真实权利与登记权利归于一致。 综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款的规定，裁定如下： 驳回原告徐广辉的起诉。 案件受理费50元，退还原告徐广辉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省石家庄市中级人民法院。上诉状及相关材料向本院诉讼服务中心材料收转窗口递交，或邮寄至本院诉讼服务中心（邮寄地址：河北省石家庄市赵县，邮编：051530，收件人：材料收转窗口）。 审 判 长  龚海静 审 判 员  焦吉波 人民陪审员  曹立存 二〇二〇年十二月二十二日 法官 助理  徐云霞 书 记 员  高 洁 ——