浙江省金华市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）浙07行赔终27号上诉人（原审原告）吴振修，男，1959年8月11日出生，汉族，住浙江省永康市。委托代理人张春涛，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）永康市古山镇人民政府，住所地浙江省永康市古山镇迎宾大道**。法定代表人应巍炜，镇长。诉讼负责人应光辉，党委副书记。委托代理人马靓，永康市为民法律服务所法律工作者。上诉人吴振修因建筑物拆除行政赔偿一案，不服金华市婺城区人民法院（2020）浙0702行赔初5号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。并于2020年10月22日传唤各方当事人进行了调查询问。本案现已审理终结。原审法院认定：原告吴振修系永康市古山镇后塘弄一村村民。1991年，村集体为改变村民在家中进行冶炼加工影响居住环境的状况，在村边荒山开辟地块，浇筑地基后租给村民开办冶炼加工厂，原告获得其中一间。因交付原告的地基发生坍塌，村集体扣除坍塌部分，以未坍塌的两个半间地基作为一间向其交付。后原告自行扩建修缮成两间地基，一直闲置，直至2005年开工建造现有混合结构三层房屋用于居住。该房屋占地约117.6平方米，总建筑面积约364.6平方米，未办理建设规划许可。2018年5月30日，被告组织人员强制拆除上述房屋，拆除前对屋内可移动物品进行腾空，电视、电冰箱等日常生活用品被堆放于被拆除房屋一侧空地。事后，原告就上述拆除行为向永康市人民政府提出复议申请，要求确认拆除行为违法。永康市人民政府于2019年10月15日作出永政复字（2018）第61号复议决定，确认拆除行为违法。2019年11月3日，原告提出国家赔偿申请，要求支付赔偿金1853090元。被告次日收到，于2020年1月7日作出古山政补［2019］1号行政赔偿决定，对原告吴振修的申请不予行政赔偿。现原告不服，诉至原审法院。另查明，2016年起，原告所在古山镇后塘弄一村村集体对村内工业区开展改造事宜，村集体决议通过与工业区户主签订协议并对地上建筑物进行补偿的方式收回地基，补偿标准按照一间地基（48平方米）为基础，以地上建筑物层高区别计算，1-2层300元／㎡，3层500元／㎡，4层700元／㎡。2017年6月12日，村集体发布公告要求各工业区户主在19日前报名并签订拆除协议并清空屋内物品。原告户因不同意该补偿标准，未签订协议。2017年11月22日，被告永康市古山镇人民政府对原告案涉建筑作出永古山罚决字〔2017〕第002号行政处罚决定，认定原告未批先建，责令限期自行拆除上述违法建筑。永康市人民政府作出永政复字（2018）第101号行政复议决定书，予以维持。原告曾就上述处罚决定、复议决定提起行政诉讼，原审法院作出（2018）浙0702行初43号行政判决，确认永古山罚决字〔2017〕第002号行政处罚决定、永政复字（2018）第101号行政复议决定违法。判决经金华市中级人民法院二审维持。再查明，2004年，因永康市统一关停小冶炼加工作坊，上述区域内原冶炼加工作坊亦不得继续经营。目前，案涉建筑所处地块位于永康市××镇××弄××村村庄规划区范围内，现土地性质为建设用地。案涉建筑被拆除后，原地块已安排作为其他户的宅基地。原告除上述被拆除房屋外，因分家获得原其父亲所建占地面积24平方米左右的三层老房一处，于2018年登记至原告名下。原审法院认为，根据《国家赔偿法》相关规定，行政机关违法行为侵犯财产权的，受害人有权获得赔偿。本案案涉建筑未获得规划审批，属于违法建设。但原告以工业地基的名义从村集体获得案涉地基后直至小冶炼工业区整治关停前，其未在地块上建设厂房等工业设施，直至2005年建造房屋用于居住，其建设行为在城乡规划法实施之前，基于一定的历史原因形成。案涉房屋现位于建设规划区范围内，原告户也未在村中获得其他宅基地审批，综合考虑原告房屋建造、使用的事实、形成的历史原因等因素，本案案涉建筑不能完全等同于一般违法建设处理。且后塘弄一村村集体对工业区房屋拆除确定有相应补偿政策，原告地上建筑物本可获得相应的补偿。现被告未经法定程序，违法拆除原告房屋，在原告申请赔偿后，仅以被拆除建筑属于违法建设为由，决定不予赔偿的，明显不当，被告应对原告案涉建筑进行相应的赔偿。对于赔偿的内容及金额，对原告赔偿请求逐项予以审查。原告并非基于合法用地申请获得案涉土地使用权，且原告户可按正常流程审批宅基地，原告主张土地赔偿款，没有依据，不予支持。原告户被拆除的房屋，确属于未经审批的违法建设，原告要求对其作为合法建设按照房屋造价予以赔偿，并无依据。鉴于原告房屋建造、使用的事实、形成的历史原因的特殊性并结合其所在村集体已对工业区改造并对同类地上建筑物进行补偿的事实，被告应对原告案涉建筑整体予以适当赔偿，赔偿金额应不少于原告通过协议拆除从村集体所能应获得的补偿款项，按照原告房屋实际占用地基两间并建造三层楼房的事实，按48000元计算。对于拆除房屋造成的其他财产损失，因原告未提供另有其他贵重财物损失的初步证据，仅对原告屋内的日常生活用品进行审查。被告提供的光盘内容体现拆除前原告屋内物品情况以及相关工作人员腾空房屋并将部分物品搬出放置，但被告既未制作物品清单也未提供证据证明已将搬出的物品明确交付原告保管，应承担相应不利后果。但原告当日已知晓房屋被拆除的事实，应及时妥善处理相应财产，因其未及时处理所导致的扩大损失亦不属于被告赔偿范围。现拆除现场已被清理，根据被告违法拆除的相关事实酌情考虑赔偿原告财物损失20000元。原告主张的其他租房等损失并非因房屋拆除受到的直接损失，不予支持。综上，原告诉请中合法有据部分，予以支持，无事实和法律依据的，依法不予支持。被告的抗辩合法合理部分，予以采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十六条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条第（四）款、第三十六条等规定，判决如下：一、被告永康市古山镇人民政府应于本判决生效之日起六十日内支付原告吴振修房屋强制拆除赔偿款68000元；二、驳回原告吴振修的其他赔偿请求。上诉人吴振修上诉称：一、一审法院判决认定事实不清,应当予以撤销。1、一审法院判决认定对涉案土地的价值不予赔偿错误。一审法院认定:“原告并非基于合法用地申请获得涉案土地使用权,且原告户可按正常流程审批宅基地,原告主张土地赔偿款,没有依据”,未考虑上世纪九十年代后塘弄一村获取宅基地的方式以及本案的实际情况,属事实认定不清。首先,被上诉人应当以宅基地的性质对上诉人土地予以赔偿。根据金华市婺城区人民法院(2018)浙0702行初43号行政判决可知,虽然上诉人建房时取得的是工业基,但上诉人建房后也一直是做住宅使用,在村内没有获得其他宅基地审批。且该地基面积未超过浙江省内宅基地面积的标准,所以应当将原有的土地视为宅基地的性质进行赔偿。其次,被上诉人应当按照本村拍卖宅基地的价格对上诉人土地进行赔偿。被上诉人在将上诉人的房屋强制拆除并将土地收回后进行村庄改造,应当另划一块宅基地供上诉人建房使用,但根据现下后塘弄一村的宅基地取得政策,上诉人需要通过在镇上参加竞拍取得。因此,被上诉人拆除行为给上诉人造成的土地损失是需要另行支付对价购买宅基地的损失。且根据《国家赔偿法》第三十二条规定的国家赔偿以赔偿金为主的原则,被上诉人应当按照现下拍卖成交的价格对该宗土地进行赔偿。2、被上诉人应当按照合法房屋的重置价计算本案地上建筑物损失。一审法院判决认定:“原告户被拆除的房屋,确属于未经审批的违法建设,原告要求对其作为合法建设按照房屋造价予以赔偿,并无依据”,未全面考虑上诉人房屋建设的历史背景及“无证”的形成原因,属事实认定不清。首先,一审法院判决认定上诉人地上物损失为48000元错误。在不论一审法院对于赔偿标准选定是否正确的前提下,仅以一审法院最终判决的地上建筑物的赔偿金额48000元来说:涉案房屋建筑面积为364.6平方米,一审法院判决赔偿地上建筑物48000元,即每平方米约132元。而被上诉人提出的协议收回地基,补偿标准为1-2层300元/㎡，3层500元/㎡。可见,一审法院判决的赔偿标准甚至远低于被上诉人提供的既不合法又不合理的方案。该判赔标准既无法弥补上诉人的实际损失,更不利于本案双方当事人的争议解决,反而降低了被上诉人违法拆除的成本。其次,一审法院以被上诉人提供的协议搬迁方案为基础,确定本案的判赔方案错误。根据被上诉人提供的证据显示,所谓的改造方案就是1至2层300元/㎡、3层500元/㎡、4层700元/㎡。这并不具备一个补偿方案所应有的条款,装修损失、搬迁费用、过渡费用、如何安置均没有体现。而且上诉人房屋全部都是砖混结构,补偿费用不可能低至300元一平。且该区域内的房屋改造本意亦是为改善村民的生活和居住环境,被上诉人更应当赔偿上诉人建房的实际损失,以保障上诉人生活和居住水平不降低,长远生计有保障。众所周知,现集体土地上建设砖混结构的房屋,其成本价都需上千元。因此,被上诉人违法拆除上诉人房屋,应当就建房成本赔偿上诉人,也就是重新建造与原有房屋结构、式样、质量、功能基本相同的房就是被拆房屋重新建设的建筑价值(成本价)。第三,被上诉人应当按照合法房屋的重置价赔偿上诉人。上诉人在2017年9月21日被上诉人作出责令改正通知之前就一直与村里沟通补办证件事宜,村委一直推脱不办。在上诉人收到《责令(限期)改正通知书》后、被上诉人作出《行政处罚决定书》前,上诉人应该改正通知的要求积极与村镇沟通办证事宜,一直没有得到回复。即是上述单位不积极处理历史遗留问题使上诉人被动违规。后上诉人积极向永康市规划局书面递交过补发申请,以弥补因历史原因导致的建房手续不完备的情况。但由于永康市规划局未积极履行其发证职责,导致上诉人房屋在被拆除之前一直未取得乡村建设规划证,且该规划局的不作为也被法院确认违法了。因此,涉案房屋被拆除前系无证建筑是基于一定的历史原因和非上诉人原因造成的。换句话说,在整个后塘弄一村所有村民都没有办理乡村建设规划许可证,直接经村里同意就可以建房的大背景下,上诉人作为本村的一员,未办理建设规划许可证是符合一定的村规民约、当下的农村建房普遍不办证的国情等大环境。所以上诉人在20O5年建房时没有办理规划许可证存在一定的历史原因。现被上诉人在村庄改造的大环境下,应当按照合法建筑对上诉人的损失予以赔偿,而不是以无理认定违法建筑的方式达到一分不补或者少补的目的。3、一审法院判决没有对涉案房屋的装修损失部分予以认定,系遗漏重要事实和诉求。通过被上诉人提交的视频和照片可以看出上诉人房屋在被拆除之前的装修情况,且一审法院判决对上诉人提交的照片亦予以认可:“结合原告提供的照片可以反映其房屋装修的基本情况”。本案中,涉案房屋的装修损失应当根据装修的实际价值折旧计算,即拆除当下的现值。但一审法院未对房屋装修部分的损失予以认定,更没有审查被上诉人是否应当就此部分损失承担赔偿责任、承担多少赔偿责任、赔偿的标准为何。属于变相遗漏了上诉人的赔偿诉求。4、一审法院判决认定上诉人物品损失仅有20000元,没有事实根据。根据被上诉人提供的照片和视频可以看出上诉人房屋内大部分的物品种类和数量。但视频中仅显示了被上诉人组织人员将部分物品搬出放置空地之中。首先,该视频无法显示被上诉人拆除是否为完全搬空的状态,其次,被上诉人并未在清点物品后制作物品清单,并交由上诉人。本案房屋自拆除起所有物品均置于被上诉人的控制之下,上诉人无法靠近取得并保护。第三,被上诉人将部分物品搬出后,放于空地并将周边堆满了建筑垃圾,使得上诉人无法通行并第一时间去降低损失。而且当天就有中到大雨,第二天也是中雨,搬出来的木制柜子、桌子、家电等都被泡坏了。一审法院认定上诉人应当承担未及时处理所导致的扩大损失完全没有事实根据。房屋被拆除的当下,无论从路况、搬离的可能性还是从天气情况看,上诉人根本无法靠近现场,即便是后期可以到达现场附近也被堆成山一样的建筑垃圾隔挡,况且所有被上诉人声称已经搬出来的物品均已经在恶劣的天气下损坏。因此被上诉人应当承担未妥善保管而造成的损失,当然这只是被上诉人搬出来的部分,没有搬出来的直接砸在废墟之中,更是损失。故一审法院在此基础上,酌情认定由被上诉人赔偿上诉人财物损失20000元没有事实根据。二、被上诉人应就上诉人所有实际损失承担赔偿责任。1、被上诉人应就违法行政行为造成的损失承担赔偿责任。首先,被上诉人强制拆除上诉人房屋的行为已被永康市人民政府作出永政复字(2018)第61号《行政复议决定书》确认违法。被上诉人在组织人员强制拆除上诉人房屋系突发,上诉人根本无法采取有效的救济和止损行为,被上诉人违法的拆除行为给上诉人造成了巨大的财产损失。其次,本案中,因被上诉人的强制拆除行为,上诉人房屋及房屋内外所有物品、设施均灭失,严重影响了上诉人的正常生活秩序,侵犯了上诉人合法拥有的财产权益,并给上诉人造成了大量的经济损失,此部分上诉人的合法财产应当全部予以赔偿。2、上诉人已就强拆行为造成的损失完成了初步举证责任。首先,上诉人在一审审理过程中递交了相应损失清单和照片,完整证明了上诉人所应获得的补偿数额,已完成了初步的举证责任。其次,《行政诉讼法》第三十八条第二款规定:“在行政赔偿、补偿的案件中,上诉人应当对行政行为造成的损害提供证据。因被上诉人的原因导致上诉人无法举证的,由被上诉人承担举证责任。”本案中,被上诉人强制拆除上诉人房屋事发突然,其强拆过程中未尽妥善保管义务。上诉人在拆除当下亦无法接近现场并采取保存证据的措施,系上诉人因被上诉人的原因无法就全部损失进行完整举证。且在此前提下,被上诉人并未就上诉人不存在涉案损失提供反证。第三,《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第二款、第三款规定:“对于各方主张损失的价值无法认定的,应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定,??当事人的损失因客观原因无法鉴定的,人民法院应当结合当事人的主张和在案证据,遵循法官职业道德,运用逻辑推理和生活经验、生活常识等,酌情确定赔偿数额。”本案中,在损失价值无法鉴定时,人民法院应当结合上诉人主张及证据,运用生活常识作出判断。上诉人在涉案房屋内居住、生活多年,房屋内部分楼层有精细化的装修,有其他可移动、不可移动的附属设施,亦有所有生活所需的电器、用品等,被强制拆除后不可能仅存在20000元损失。因此,一审法院应当结合上诉人提交的损失清单、被上诉人提交的视频等证据材料,对上诉人房屋被强拆的损失作出客观判断,而非远低于损失本身随意认定。三、一审法院判决被上诉人赔偿上诉人68000元,无法体现对被上诉人违法强拆行为的惩戒性。首先,根据金华市婺城区人民法院(2018)浙0702行43号行政判决及上诉人房屋被强制拆除的情况可知,被上诉人没有通知、没有依据,在实施村庄改造的过程中,在2017年9月开始以违法建筑的名义调查,作出处罚决定进而拆除了上诉人房屋,目的不当。而且需处罚的两户,吴振良户的处罚决定案件的一审庭审是5月16日开庭,开庭后的第二天5月18日便遭到强制拆除。被上诉人作为行政机关也参与了庭审,更知道案件是在审理过程中,当时的判决结果尚未作出,处罚决定合法性存疑,其仍然知法犯法。本案也是一样的情形,本案处罚决定纠纷一审判决作出后,被上诉人提出上诉,二审未开庭审理前被上诉人也强制拆除了上诉人的房屋,是完全带有敌对性和报复性的。即便是双方因为房屋处罚问题存在纠纷,被上诉人也是拥有压倒性优势的一方,其可以调动下属部门和工作人员,去实施不可恢复的、对上诉人家庭来讲毁灭性的拆除。而且通过被上诉人提交的视频也可以看出,现场有近百人的,上诉人根本无法采取措施也无力抗衡。包括从2017年6月20日开始的断水断电、后面还断路,都是上诉人作为村民无法反抗和进行实质救济的。因此,被上诉人枉顾法定程序、无视上诉人合法的补偿利益直接简单、粗暴的将房屋拆除,并给上诉人造成巨大的财产损失,其目的和动机不纯。其次，如果被上诉人主张是按照村庄改造的流程,或者为了考虑村庄规划而拆除的,那么更体现了被上诉人拆除行为的违法性,说明被上诉人以拆除违法建筑的方式以达到一分不补的目的,其动机和目的都是违法的,此时的赔偿更应该体现一定的惩戒性。最高人民法院第三巡回法庭主审法官耿宝建在许某诉婺城区人民法院强拆违法、行政赔偿一案中提出:如果违法强拆与依法强制搬迁最终结果一个样,这样所有“理性”的行政机关,都可能选择违法强拆;如果法院不加以纠正,老百姓会觉得“政府能违法,为什么我不能违法”。所以,此案同时还明确违法强拆应当坚持全面赔偿原则,倒逼政府依法行政,体现国家保护产权原则。本案一审法院以明显过低的标准判决对上诉人予以赔偿,不仅无法让被上诉人承担因其违法行为造成的法律后果,甚至连上诉人建造房屋的成本价损失都无法挽回,更无法体现法律对涉案房屋权益的保护。综上所述,被上诉人应当对上诉人的全部损失予以赔偿。一审法院判决对涉案土地损失不予赔偿、以低于被上诉人提供的不合法的补偿方案中的标准对上诉人地上建筑进行赔偿,并只酌情计算部分强拆后的物品损失,属认定事实不清,应予撤销。恳请二审法院依法行使审判监督权,客观公正审理本案,支持上诉人的请求。依法撤销浙江省金华市婺城区人民法院(2020)浙0702行赔初5号行政赔偿判决书,改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人永康市古山镇人民政府辩称：一审法院审理程序合法，认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉没有事实和法律依据。1、上诉人讼争房屋系违法建筑的事实清楚，已经生效判决认定。吴振修以工业地基的名义从村集体获得来的地基，于2005年建造房屋，虽有一定的历史原因，但其未经审批擅自建设的违法事实是明确的，上诉人并没有依法取得该房屋的宅基地使用权。上诉人不能从违法行为中获取不当利益，其要求对土地进行赔偿没有依据。2、被上诉人在一审提供的证据证明，被上诉人对吴振修违法建筑房屋拆除，没有给其造成损失。上诉人吴振修在一审审理时，也没有提供依据证明其损失，但一审法院判决给予房屋和财产损失赔偿，实质已对吴振修的权益予以保护。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人吴振修的上诉请求没有事实与法律依据，请求依法驳回上。二审期间上诉人向本院提交如下证据：1、照片2张，证明被强拆后产生的财产损失。2、光盘一张（内有照片、视频）证明存在锡灰损失。被上诉人对上述证据提出如下质证意见：证据1照片上诉人一审时候没有提交，从照片上更足以证明，被上诉人进行拆除行为的时候已经将房内物品设施腾空的事实。一审的时候被上诉人提交相关房内腾空的视频，与照片可以相互印证，房屋腾空之后拆除的事实。证据2从照片上可以清楚看出，房内已腾空，且从原告自己提交的照片可以看出包括各种日常生活用品及相当不值钱的各种杂物均已从房内搬移到屋外空地，交回原告自行处置，因此，更不可能有如原告所主张的锡灰存在，原告提交的锡灰照片无法确认其拍摄的具体时间及真实性。经质证，本院对上诉人提交证据的真实性予以确认。经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三条、第四条等规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时存在侵犯公民、法人或其他组织合法权益的违法行为，造成人身、财产等损害的，受害人有取得赔偿的权利。因违法行政行为导致行政相对人合法权益受到的损失，依法应当由作出违法行政行为的行政机关予以赔偿，但行政相对人应当举证证明违法行政行为侵害的对象系其合法权益。本案中，对于上诉人提出的土地赔偿款、建房成本、装修损失等房屋建筑赔偿主张，因上诉人吴振修并未提供证据证明案涉建筑系经土地、规划等部门合法审批所建，故其要求按合法建筑给予赔偿上述损失的主张本院不予支持。但根据上诉人曾向村集体交纳工业基一间的相关费用的事实，考虑房屋建设行为发生有一定的历史原因，亦不能完全按一般违法建设处理。一审法院结合后塘弄一村村集体对工业区用房拆除的相关补偿政策，根据上诉人陈述工业基一间是48平方米，当时村委会同意给其二间，让上诉人自行修复地基的情况，及实际建造占地117平米的事实，对于房屋建筑确定按地基两间并建造三层楼房计算赔偿48000元并无不当。对于拆除房屋造成的室内物品损失，被上诉人虽提交视频材料可证明拆除前有腾空的行为，上诉人对于腾空物品也应及时妥善处理，但被上诉人提供的视频并不能反映是否完全腾空，上诉人二审中提交的楼梯下堆放物品的视频虽拍摄时间非强拆当日，但与被上诉人提交的视频比对可发现，强拆当日楼梯下确有类似物品堆放，被上诉人未能制作腾空物品清单，现无法确定室内物品是否完全腾空，应承担相应不利后果。综合本案情况，本院酌定由被上诉人赔偿上诉人室内物品损失50000元。上诉人提出的其他损失的赔偿请求，于法无据，本院不予支持。综上，上诉人合理的请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销金华市婺城区人民法院作出的（2020）浙0702行赔初5号行政判决；二、由被上诉人永康市古山镇人民政府于本判决生效之日起60日内支付上诉人吴振修房屋强制拆除赔偿款98000元；三、驳回上诉人吴振修的其他诉讼请求。本判决为终审判决。审 判 长 单晓剑审 判 员 张淑英审 判 员 徐青雅二〇二〇年十二月十八日代书记员 余美子14-13-