江苏省高级人民法院民 事 裁 定 书（2020）苏民终910号上诉人（原审原告）：江苏华坤置业有限公司，住所地江苏省盐城市盐都区龙冈镇凤凰居委会**。法定代表人：封万华，该公司总经理。委托诉讼代理人：戴敏，上海方本（盐城）律师事务所律师。委托诉讼代理人：乐林，上海方本（盐城）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：盐城市人民政府，住所地江苏省盐城市世纪大道**。法定代表人：曹路宝，该市政府市长。被上诉人（原审被告）：盐城市自然资源和规划局，，住所地江苏省盐城市毓龙东路**法定代表人：徐增产，该局局长。被上诉人（原审被告）：盐城市住房和城乡建设局，住，住所地江苏省盐城市迎宾南路**/div>法定代表人：张宏春，该局局长。委托诉讼代理人：裔兆军，该局工作人员。委托诉讼代理人：戴海霞，江苏一正律师事务所律师。上诉人江苏华坤置业有限公司（以下简称华坤公司）因与被上诉人盐城市人民政府（以下简称盐城市政府）、盐城市自然资源和规划局（以下简称盐城规划局）、盐城市住房和城乡建设局（以下简称盐城住建局）合同纠纷一案，不服江苏省盐城市中级人民法院（2020）苏09民初330号之一民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。华坤公司上诉请求：撤销一审裁定，指令盐城市中级人民法院审理本案。事实与理由：1.本案有三个被告盐城市政府、盐城规划局、盐城住建局，华坤公司仅与盐城规划局有关于仲裁的约定。华坤公司和盐城住建局签订的两份合同中约定了两种解决方式：提起仲裁或向法院起诉，这种约定无效，故在没有仲裁管辖书面约定情况下只能通过诉讼解决。华坤公司和盐城市政府没有关于管辖权的约定，盐城市政府已经补偿了5043.54万元，对华坤公司其他请求，盐城市审计局出具的文件明确载明，通过司法程序解决。2.华坤公司的诉讼请求实质不仅是履行与盐城规划局签订的《国有建设用地使用权出让合同》，还包括华坤公司与盐城住建局签订的《廉租住房配建协议》和《公共租赁住房收购协议》以及盐城市政府关于华坤公司通过司法程序解决问题的建议。三份合同对双方权利义务的约定不一致，华坤公司损失形成的原因包括盐城市政府对容积率变更，还包括公建配套延迟、拆迁户延迟拆迁等多种原因，故本案要审查的不仅包括《国有建设用地使用权出让合同》的履行情况，还要审查《廉租住房配建协议》和《公共租赁住房收购协议》的履行情况。盐城市政府辩称，1.华坤公司庭审时明确本案的基础法律关系为其与盐城规划局签订的《国有建设用地使用权出让合同》，盐城市政府在开庭前提出主管异议，故一审法院依据合同约定仲裁管辖的条款及法律规定确定案件的主管机关符合事实和法律规定。2.华坤公司所列被告，系其行使诉权的表现，而案件确定主管机关需根据华坤公司主张的实体权利所依据的证据进行判定。本案确定主管机关与华坤公司所列被告无关。3.华坤公司既主张与盐城规划局的国有建设用地使用权合同关系，还主张与盐城住建局的廉租住房配建、公共租赁住房收购合同关系，且涉及行政行为、拆迁行为等，上述主张不属于同一法律关系，不能在本案中一并审理。至于盐城市政府建议通过司法途径解决，只是解决纠纷的程序建议，并不意味着盐城市政府认可承担实体法律责任。综上，请求驳回华坤公司的上诉。盐城规划局辩称，1.华坤公司庭审时明确本案的基础法律关系为双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》，盐城规划局在开庭前提出主管异议，故一审法院依据合同约定仲裁管辖的条款及法律规定确定案件的主管机关符合事实和法律规定。2.华坤公司所列被告，系其行使诉权的表现，而案件确定主管机关需根据华坤公司主张的实体权利进行判定。本案确定主管机关与华坤公司所列被告无关。3.华坤公司既主张与盐城规划局的国有建设用地使用权合同关系，还主张与盐城住建局的廉租住房配建、公共租赁住房收购合同关系，且涉及行政行为、拆迁行为等，上述主张不属于同一法律关系，不能在本案中一并审理。综上，请求驳回华坤公司的上诉。华坤公司向一审法院起诉请求：1.判令盐城市政府、盐城规划局、盐城住建局依法给予华坤公司增加行政补偿13184.77万元（其中因规划调整致负二层地下非机动车车库设计变更增加建造成本1942.43万元，规划调整致迟延交房赔偿购房户931.07万元，补偿施工停工损失212万元，政策性调整增加成本210万元，因公建配套规划调整迟延致开发资金成本损失9889.27万元）；2.判令盐城市政府、盐城规划局、盐城住建局向华坤公司支付以13184.77万元为基数自2014年3月28日起至2019年9月20日止按同期同类银行贷款基准利率、自2019年9月21日起至实际支付之日止按全国银行间同业拆借中心公布同期贷款市场报价利率计算利息；3.由盐城市政府、盐城规划局、盐城住建局承担本案诉讼费用。一审法院认定事实：2010年10月11日原盐城市国土资源局与华坤公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定出让宗地编号为盐城市20101605，宗地总面积76354平方米，坐落于江苏亭湖经济开发区，东至跃进路规划西红线，南至纬一路规划北红线，西至兴洋大道规划东红线，北至纬二路规划南红线；出让用途为居住用地（含配套商业≯5%）。政策性保障住房比例占80%，普通商品房比例不大于20%；…经济适用房初始价格（含税）为2550元/平方米，房价中包含营业税、人防建设费用，经济适用房配建的自行车库价格，待具备正式销售前，将有关成本资料报市物价局核定具体销售价格；地块中；地块中配建**廉租房筑面积不大于50平方米，一厨、一卫、一厅和大小两个房间，房价同上述经济适用房，2011年11月底前建成，建成后由政府统一回购。…受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件，其中建筑容积率不高于2；建筑密度不高于22%；绿地率不低于40%；受让人应当按照本合同约定的土地用途、容积率利用土地、不得擅自改变…本合同项下宗地在使用期限内，政府保留对本合同项下宗地的规划调整权…本合同项下宗地范围内配套建设的经济适用房、廉租住房等政府保障性住房，受让人同意建成后由政府回购。…第八章适用法律及争议解决第四十条载明：因履行本合同发生争议，由争议双方协商解决，协商不成的，按本条第（一）项约定的方式解决:(一)提交盐城市仲裁委员会仲裁；（二）依法向人民法院起诉。另查明，原盐城市国土资源局和原盐城市规划局合并为盐城市自然资源和规划局。一审法院认为，华坤公司提起的诉讼请求主要依据系原盐城市国土资源局与华坤公司签订的《国有建设用地使用权出让合同》，该合同中明确约定因履行本合同发生的争议，由争议双方协商解决，协商不成的，提交盐城市仲裁委员会仲裁。《中华人民共和国仲裁法》第二十六条规定：“当事人达成仲裁协议，一方向人民法院起诉未声明有仲裁协议，人民法院受理后，另一方在首次开庭前提交仲裁协议的，人民法院应当驳回起诉，但仲裁协议无效的除外；另一方在首次开庭前未对人民法院受理该案提出异议的，视为放弃仲裁协议，人民法院应当继续审理。”本案中，盐城市政府及盐城规划局在首次开庭前提出了主管异议，认为本案应由盐城市仲裁委员会仲裁，因上述合同合法有效，华坤公司主张的诉请实质上亦是因履行上述合同而产生的纠纷，故盐城市政府及盐城规划局提出的主管异议成立，本案应由盐城市仲裁委员会仲裁。一审法院裁定：驳回江苏华坤置业有限公司的起诉。二审另查明：华坤公司一审中提交了如下证据：1.华坤公司与盐城住建局于2011年6月16日、2011年7月16日分别签订的《廉租住房配建协议》和《公共租赁住房收购协议》，对华坤公司与原盐城市国土资源局签订的合同项下的政策性保障住房的收购事宜进行了约定；另外，两份协议第八条均约定争议解决方式：本合同在履行过程中发生的争议，由双方当事人协商解决或申请调解解决；协商或调解不成的，可以提交盐城仲裁委员会仲裁或者依法向人民法院起诉。2.2014年3月28日，华坤公司与原盐城市国土资源局签订《国有土地使用权出让补充协议》，约定：根据市规划局盐规函[2013]117号和盐规函[2014]24号意见，该宗地容积率可由原2.0调整至2.074；根据盐城市住房保障中心函意见，经济适用房、廉租住房和公共租赁住房销售价格均为2863元/平方米；该地块容积率提高需补交土地出让金496.3万元等。3.2017年1月22日盐城市人民政府办公室印发的《盐城市人民政府专题会议纪要》，载明该会议专题会办东润华庭项目建设相关事宜，其中第二项为关于开发企业损失认定的问题，意见如下：由开发企业在一个月时间内，列出因规划、政策调整导致项目的损失补偿清单，每项补偿后面列出政策依据；书面承诺所有需政府解决的问题已全部列出，保证不会有任何新增加的问题，由市司法局公证处进行公证。由市房产局牵头，亭湖区政府、市审计局、市司法局公证处参与，在一周内对企业列出的损失补偿清单进行核准，对其损失补偿诉求是否合法合规逐项进行当面解答，并将最终结果经过公证后书面答复开发企业。4.2019年9月16日盐城市审计局出具的《盐城市审计局关于东润华庭小区保障性住房增加建设成本审计测算情况的报告》，载明华坤公司分别于2011年11月、2014年12月向市政府提出因规划、政策性调整等因素造成项目开发成本增加，要求予以解决。第三项“成本增加测算分析情况”载明：（十一）、（十二）两项成本增加事项，由于未能提供可靠详实的资料，审计无法确认，华坤公司可通过司法途径予以解决。第七项“审计测算结果”：华坤公司共提出需审计认定的建设成本增加事项计7845.24万元。经审计测算项目建设成本增加约4351.41万元（土地出让金延期支付的滞纳金暂按原市房产局意见以52.31万元列入）；华坤公司应偿还亭湖城投借款本金及利息计7236.29万元（不含2400万元的借款利息692.13万元）、应补缴相关规费计999.30万元。5.一审庭审中，华坤公司陈述其诉讼请求主要依据以下合同：华坤公司与原盐城市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》和《国有土地使用权出让补充协议》，华坤公司与盐城住建局签订的《廉租住房配建协议》和《公共租赁住房收购协议》。华坤公司一审庭审中陈述：“我们将市政府和建设局作为本案的被告，是因为本案涉及到政府的回购，市政府是回购的义务人，住建局是回购的合同主体…市政府作为回购义务人，同时他也是国有土地出让合同和补充协议的批准人，市政府还专门成立了工作组，并且成为了直接处理补偿原告损失的主体…。”本院认为，本案中，虽然华坤公司与原盐城市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》中明确约定因履行该合同发生的争议，由争议双方协商解决，协商不成的，提交盐城市仲裁委员会仲裁。但是本案所涉争议通过仲裁还是诉讼方式解决，应当综合考虑以下几方面因素：首先，华坤公司是以盐城市政府、盐城规划局、盐城住建局为共同被告提起本案诉讼，盐城市政府与盐城住建局并非《国有建设用地使用权出让合同》的主体，故该合同中有关仲裁的约定不能约束盐城市政府与盐城住建局。其次，华坤公司与盐城住建局签订的《廉租住房配建协议》和《公共租赁住房收购协议》中对争议解决方式约定，合同在履行过程中发生的争议，可以提交盐城仲裁委员会仲裁或者依法向人民法院起诉。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国仲裁法〉若干问题的解释》第七条的规定，当事人约定争议可以向仲裁机构申请仲裁也可以向人民法院起诉的，仲裁协议无效。故华坤公司与盐城住建局之间的合同争议，属诉讼管辖范围。再者，2010年10月11日，华坤公司与原盐城市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》中除了约定面积、价格等土地出让的一般条款外，还约定了涉案地块建设的经济适用住房、廉租住房等政策性保障住房建成后由政府统一回购。2011年6月16日、2011年7月16日，华坤公司与盐城住建局分别签订了《廉租住房配建协议》和《公共租赁住房收购协议》，对政策性保障住房的收购事宜作出具体约定。2014年3月28日，因规划容积率调整，华坤公司与原盐城市国土资源局签订《国有土地使用权出让补充协议》对出让金补缴等作出约定。华坤公司多次提出因规划、政策性调整等因素造成项目开发成本增加，要求予以解决。盐城市政府亦形成有关会议纪要，直至引发本案诉讼。以上表明，涉案几份合同虽然形式上独立，盐城市政府并非合同的签订主体，但涉案合同的签订、履行，包括盐城市政府的有关会议纪要均具有关联性、延续性、不可分性，是华坤公司提起本案诉讼的依据。华坤公司并非仅依据《国有建设用地使用权出让合同》起诉，也并非仅与盐城规划局发生争议。华坤公司与盐城市政府、盐城规划局、盐城住建局的纠纷在程序上具有一并审理的必要性，华坤公司与盐城市政府、盐城住建局之间并无仲裁约定或无有效仲裁约定，本案争议原审法院具有管辖权，应继续审理。一审法院认为本案诉请主要依据的是《国有建设用地使用权出让合同》，进而裁定驳回起诉不当。综上，华坤公司的上诉理由成立。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条、《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十二条规定，裁定如下：一、撤销江苏省盐城市中级人民法院（2020）苏09民初330号之一民事裁定；二、本案指令江苏省盐城市中级人民法院审理。本裁定为终审裁定。审判长  李亚林审判员  刘 燕审判员  王婷婷二〇二〇年十二月三十一日书记员  蔡云婷