西安铁路运输法院 行 政 裁 定 书 （2020）陕7102行初2315号 原告西安市曙光精神病人托管院。住所地陕西省西安市雁塔区。法定代表人王**民，院长。被告西安市自然资源和规划局。住所地陕西省西安市未央区楼。法定代表人冯涛，局长。委托代理人刘卫红，陕西丰瑞律师事务所律师。原告西安市曙光精神病人托管院（以下称曙光托管院）诉被告西安市自然资源和规划局（以下称西安市自规局）规划其他行政行为一案，本院受理后，依法组成合议庭，本院依法进行了审理，现已审理终结。原告曙光托管院诉称，原告2007年依据国务院“关于社会福利社会化”文件精神，同雁塔区XX中心签订招商引资，利用市政府1996年批准乡镇企业用地，企业破产后，雁塔区政府批准使用建设福利事业，符合西安市[2008]28号文件精神，符合《土地法》第四十三条、第六十一条、第六十三条规定。2010年5月，XX村XX村征收，原告所用土地在征收范围内。依据市国土字[2010]第103号文件，农民全部转居民，岳家寨村集体土地全部国有化。依据法定程序，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》中规定“在征地依法报批前，要将拟征地用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民。”第十四条规定：“对拟征土地现状的调查结果告知被征地农村XX组XX户确认，并且县级国土部门在组卷报批时要经被征地农民知情、确认后材料作为报批的必备材料。”被告征地时有原告的确权登记签字、确认建筑物面积4800平方米，并依法进行了公证、评估，但因补偿标准不依法，无法达成协议。2017年8月28日原西安市规划局曲江分局作出西规曲认函[2017]152号，将原告4800平方米房屋认定违法建筑，原告诉至西安铁路运输法院，被告当庭承认认定主体错误，适用法律错误，程序违法，请求撤销西规认函[2017]152号后，原告撤诉。2020年5月29日，被告又在无任何程序，认定主体错误，使用法律错误情况下，推翻前机构认定事实，又作出同西规认函[2017]152号同一行政行为的市资源曲认函[2020]27号《关于处理违法建设的认定函》。原告的建筑2007年建设，《XX乡规划法》于2008年1月1日实施，西安市《XX乡规划条例》2011年出台。2008年进入城市规划区后无任何建设活动，法不溯及既往，不能限制规划法未出台前的民事行为。故诉至法院，请求：1.确认被告于2020年5月29日作出的市资源曲认函[2020]27号《关于处理违法建设的认定函》无效；2. 本案诉讼费由被告承担。被告西安市自规局辩称，一、市资源曲认函[2020]27号《关于查处违法建设认定的函》属于政府机关内部文件，既不产生外部法律效力的行为，亦对起诉人权利义务不产生实际影响，依法不属于行政诉讼受案范围。依据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；（六）行政机关作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报咨询等过程性行为；…（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”《西安市XX乡规划条例》第五十九条规定：规划行政管理部门应当建立规划实施监督巡查制度，及时发现和认定违法建设。第六十八条规定：未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市管理部门责令停止建设，尚某某采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，并处违法建设工程造价5%以上10%以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法所得，可以并处违法建设工程造价5%以上10%以下的罚款。据此，违法建设集中处罚权在城市管理部门，由规划局先认定并提出处理意见，再由城市管理部门作出行政处罚。该函只是规划部门作出违法建设认定的行为属于行政协助行为，其目的在于协助其它行政机关作出行政行为，并未对外部发生法律效力，属于内部行政行为，不会直接影响公民、法人或其他组织的权利，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应予以驳回。二、被告依法行使职权，根据相关法律、法规的规定作出《关于处理违法建设认定的函》（市资源曲认函[2020]第27号），事实认定清楚，程序合法。（一）对区域内违法建设进行查处，是曲江分局依照XX乡规划相关法律法规履行法定职权的行为。《西安市规划局、西安市城市管理局关于违法建设查处职责分工的通知》（市规发[2017]50号）规定：由规划部门负责违法建设的日常巡查、认定，并及时将认定意见函告城管部门并抄送区县政府、开发区管委会。（二）被告依据相关法律、法规的规定认定涉案建设为违法建设。2008年1月1日起施行的《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条、第六十八条与1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》第四十条之规定，对于未取得建设工程规划许可证进行建设如何处理，作出了基本相同的立法规定。原告诉称涉案房屋没有取得规划等审批许可建房的行为虽然发生在《XX乡规划法》实施之前，但违法行为状态一直持续至今。故，原告认为因《XX乡规划法》自2008年1月1日起施行，被告就不能依《XX乡规划法》来查处案涉房屋属于违法建筑的理由不能成立。（三）被告认定原告存在违法建设行为事实清楚、程序合法。1.原告存在违法建设事实。接群众举报称，曲江大道以西，王**民违规建设五层钢架及砖混结构房屋。经执法队员现场勘察，王**民违法建设临近曲江大道，未取得规划许可。经调查，2007年1月1日，西安市雁塔区XX中心与王**民签订《房屋租赁合同》，合同约定，王**民租赁区残联办公楼斜对面独立院落一处（场地约4亩，东西长约90米，南北宽约50米，后斜长约70米），建筑物两层24间半成品砖混楼房主体。2008年5月20日，西安市曙光精神病人托管院成立，法定代表人王**民。2009年11月30日，西安市曙光精神病人托管院与雁塔区曲江社会福利院签署《房屋使用权转让协议书》，约定将24间半成品约500平方米房屋使用权，以359000转让给西安市曙光精神病人托管院使用10年，其间遇国家征地拆迁，在使用期限内所有资产赔偿归西安市曙光精神病人托管院，使用期满后所租赁房屋归曲江社会福利院，协议从2010年元月1日起执行。目前，西安市曙光精神病人托管院自2008年成立起已建成砖混结构房屋共4幢，一幢砖混结构房屋3层，一幢砖混结构房屋2层，一幢砖混结构房屋2层，钢架结构1层，共3层，一幢砖混结构房屋4层，总面积4787.58平方米，均未依法取得建设工程规划许可证。且涉案建筑一直由西安市曙光精神病人托管院占有使用管理。对一个建筑物是否是违法建设只要看是否取得建设工程规划许可证，并严格按照建设工程规划许可证的规定进行建设即可，即这种违法行为的认定是由客观事实和法律规定决定的，这种确认行为，没有自由裁量的余地，它是羁束性行政行为。2.原告存在违法建设行为，损害他人合法权益，且不具有可采取改正措施消除影响的情形。住建部《关于规范XX乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第二条规定：本意见所称违法建设行为，是指未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为；第四条规定:违法建设行为有下列情形之一的，属于尚某某采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得XX乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的”；第七条规定：第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形”。依据《西安市规划局违法建设认定办法及程序》的规定：六、认定意见（二）违法建设的处理意见：违法建设的处理意见的提出，应根据有关规划及技术规范，在明确违法建设对规划实施的影响程度的基础上，区分尚某某采取改正措施消除对规划实施影响的情形和无法釆取改正措施消除对规划实施影响的情形，依法提出整改、处罚、拆除、没收等明确的处理意见。其中处罚意见必须明确处罚的额度范围，整改必须提出具体的整改方案。（1）对尚某某采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设处理意见：已取得建设工程规划许可证，但未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的违法建设，建议责令停工、限期整改并依法处罚；未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得XX乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部整改等措施后能够符合审查文件要求的违法建设，建议责令停工、限期整改后依法处罚，并要求完善规划手续。未取得建设工程规划许可证即开工建设，但建设内容符合或釆取局部整改等措施后能够符合相关规范及建设工程设计方案审查要求的违法建设，建议责令停工、限期整改后依法处罚，并要求完善规划手续。（2）前款规定以外的下列违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，建议责令停工，限期拆除并可处罚款……据此，原告的违法建设行为未取得任何建设手续，给建筑安全及日常生活造成严重影响，不属于采取局部整改等措施后能够符合相关规范及建设工程设计方案审查要求的违法建设。原告有超出规划建设建筑物的事实，有未在被告处申请办理过《建设工程规划许可证》的事实，对区域内违法建设进行查处，是被告依照XX乡规划相关法律法规履行法定职权，被告认定原告存在违法建设行为事实清楚、程序合法。经审理查明，2020年5月29日，西安市自然资源和规划局曲江新区分局向西安市城市管理综合执法总队曲江新区支队作出《关于处理违法建设认定的函》（市资源曲认函[2020]27号），该函认定：“在位于曲江新区，曲江路以西，王**民违规建设钢架结构房屋及砖混结构房屋，总建筑面积4787.58平方米。该建设行为未取得办理规划手续的前置要件，也未向规划行政主管部门申请办理相应规划手续，违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十条，《西安市XX乡规划条例》第三十五条之规定，属违法建设。依据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条、《西安市XX乡规划条例》第六十八条规定及市规发[2017]50号文件，现将此案函告规处，请贵处依法查处，并将我局认定函告知违法建设人。处理建议如下：一、对该项目予以拆除；二、责令业主自行恢复原貌并将查处结果函复我局。”原告曙光托管院认为上述《违法建设认定的函》侵犯了其合法权益，故诉至本院，诉请如上所述。本院认为，本案的焦点为原告请求是否属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定了行政诉讼的受案范围，同时第十三条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款、第六十九条规定了除外和裁定驳回起诉的情形，其中明确规定了行政机关为作出行政行为而实施的过程性行为及对原告权利义务不产生实际影响的行为不属于行政诉讼的受案范围。本案中，被告西安市自规局下属曲江新区分局根据群众举报，经过调查核实向西安市城市管理综合执法总队曲江新区支队作出涉案《关于处理违法建设认定的函》，其性质是被告下属曲江新区分局与西安市城市管理综合执法总队曲江新区支队工作配合中的政府机关内部往来文件，并不是被告针对原告实施的具体行政行为，且因其并未向原告进行送达，对外并未发生法律效力，亦对原告权利义务不产生实际影响，故涉案《关于处理违法建设认定的函》属于内部行政行为，亦未对原告的权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告西安市曙光精神病人托管院的起诉。案件受理费50元，退还原告西安市曙光精神病人托管院。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审 判 长   李理时审  判  员  蔡淑芳审  判  员  蒋漱玉                             二〇二〇年十二月一日 书  记  员   周炜峰  1