重庆市第五中级人民法院行 政 判 决 书(2020)渝05行终615号上诉人（一审原告）重庆市五环生态农业开发有限公司。住所地：重庆市九龙坡区白市驿镇真武村四社。法定代表人张欲晓，经理。委托代理人王致勇，国浩律师（重庆）事务所律师。委托代理人何媛媛，国浩律师（重庆）事务所律师。被上诉人（一审被告）重庆市九龙坡区规划和自然资源局。地址：重庆市九龙坡区直港大道**。法定代表人蒋峰，局长。委托代理人雷潇潇，重庆索通律师事务所律师。被上诉人（一审被告）重庆市规划和自然资源局。。地址：重庆市渝**龙山街道龙山大道**法定代表人董建国，局长。上诉人重庆市五环生态农业开发有限公司（简称五环公司）因诉被上诉人重庆市九龙坡区规划和自然资源局（简称九龙坡规资局）要求撤销行政处罚决定及被上诉人重庆市规划和自然资源局（市规资局）行政复议一案，不服重庆市渝中区人民法院作出的（2020）渝0103行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明，2007年9月1日，五环公司与重庆市九龙坡区白市驿镇真武村四社及部分社员签订《土地承包经营权流转协议》约定，重庆市九龙坡区白市驿镇真武村四社及部分社员分别将其拥有的土地承包经营权土地共36.7亩流转给五环公司经营，流转经营期为2007年9月1日至2028年8月31日止。2009年4月9日，五环公司又与真武村农村土地承包流转服务站签订《九龙坡区农村土地承包经营权出租总合同》约定，由真武村农村土地承包流转服务站将白市驿镇真武村总面积150亩土地出租给五环公司从事产业化生产经营，出租期限自2007年9月1日至2028年8月31日止。2018年12月25日，九龙坡规资局原下属白市驿国土所在巡查过程中发现五环公司未经批准在九龙坡区白市驿镇真武村4社占地约1200平方米（其中占用设施农用地约1100平方米，园地约100平方米）进行房屋建设，遂于当日向五环公司下达了《责令停止违法行为通知书》，责令其立即停止违法行为，听候处理。随后，该国土所将该情况呈报给九龙坡规资局，并建议立案处理。九龙坡规资局于2018年12月30日同意立案处理。2019年1月2日，原白市驿国土所执法人员对五环公司负责人张金宇进行了询问并制作《国土资源违法案件询问笔录》，张金宇承认未经审批改变农用地用途进行建设的违法行为，并表示愿意配合处理。同月7日，白市驿国土所执法人员到现场进行了勘测、拍照，并制作《国土资源违法案件现场勘测笔录》载明：“现场勘测违法面积合计1450.3平方米（2.18亩）。按现状地类划分占设施农业用地1156.3平方米，占果园地294.0平方米。”张金宇在该现场勘测笔录中见证人一栏签字确认。同日，白市驿国土所向原九龙坡区国土分局作出《土地利用规划说明》：“重庆市五环生态农业开发有限公司毛毛虫生态农场项目坐落在白市4社，根据九龙坡区白市驿镇土地利用总体规划图判定，该项目不在土地利用总体规划中的允许建设区范围，因此该项目不符合九龙坡区白市驿镇土地利用总体规划。”2019年1月8日，白市驿国土所针对于五环公司违法修建构筑物的行为形成《案件调查报告》。2019年1月14日，原九龙坡区国土分局经研究决定对五环公司违法用地的行为作出行政处罚。同年1月16日，原九龙坡区国土分局向五环公司作出九国土资监罚告〔2019〕1号《行政处罚告知书》并于同年1月23日送达。该《告知书》告知了拟处罚的内容以及该公司享有陈述、申辩、申请听证的权利。五环公司于同年1月25日向原九龙坡区国土分局提交了书面听证申请。因原九龙坡区国土分局的国土管理职能由九龙坡规资局承继，九龙坡规资局于2019年2月22日作出《听证通知书》，并于同月26日送达给五环公司。同年2月27日，九龙坡规资局以该案情况较为复杂存在一定特殊性且当事人依法申请听证为由，决定延长该案件作出行政处罚决定的时间至2019年5月31日。2019年3月4日，九龙坡规资局向五环公司邮寄送达了《延期听证通知书》。2019年3月11日，九龙坡规资局根据五环公司的申请进行了听证，并形成了《听证笔录》。2019年5月31日，九龙坡规资局作出九龙坡规资罚〔2019〕2号《行政处罚决定书》并于同年6月4日直接送达。2019年7月29日，五环公司向市规资局提出行政复议申请，市规资局于次日决定受理，并向五环公司邮寄送达了渝规资复〔2019〕第0092号《行政复议受理通知书》，向九龙坡规资局邮寄送达了渝规资复〔2019〕第0092号《行政复议答复通知书》。2019年8月5日，九龙坡规资局向市规资局作出《行政复议答复书》。2019年9月23日，市规资局作出维持九龙坡规资局的行政处罚决定的渝规资复〔2019〕第0092号《行政复议决定书》，并于次日邮寄送达给五环公司和九龙坡规资局。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条关于“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”的规定，以及第七十六条关于“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状…”的规定，九龙坡规资局作为案涉土地范围内的土地行政主管部门，对案涉土地上的违法用地行为，依法享有监督、检查并作出相应行政处罚行为的法定职权和职责。根据《行政复议法》第十二条第一款关于“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，市规资局依法具有对九龙坡规资局所作的行政处罚决定进行行政复议的职权。《中华人民共和国物权法》第一百二十八条规定：“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。”《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”本案中，五环公司通过与重庆市九龙坡区白市驿镇真武村四社及部分社员签订《土地承包经营权流转协议》以及与真武村农村土地承包流转服务站签订《九龙坡区农村土地承包经营权出租总合同》，取得在重庆市九龙坡区白市驿镇真武村部分土地上从事生态农业产业化生产经营的农村土地承包经营权，但未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。九龙坡规资局举示的证据能够充分证明五环公司未经依法批准，占用承包土地修建了餐厅、会议室、宿舍等非农设施，五环公司在调查中承认未经审批改变农用地用途进行建设的违法行为并表示愿意配合处理。九龙坡规资局决定立案查处后，依法通过现场勘查、调查询问、举行听证会等方式查明五环公司未经依法批准将承包地用于非农建设的行为后，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《重庆市国土资源房屋行政处罚裁量基准》的规定，对五环公司作出九龙坡规资罚〔2019〕2号《行政处罚决定书》。九龙坡规资局举示的证据能够证明该案件的处理期限经批准延长至2019年5月31日，符合《国土资源行政处罚办法》第三十二条之规定，故并不存在超过法定期限作出行政处罚决定的问题。本案并不存在《国土资源行政处罚办法》第二十八条关于“对拟给予较大数额罚款或者吊销勘查许可证、采矿许可证等行政处罚的，国土资源主管部门应当制作《行政处罚听证告知书》”规定的情形，且九龙坡规资局在向五环公司发出的《行政处罚告知书》中也告知了申请听证的权利。因此，九龙坡规资局作出行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。同时，市规资局受理五环公司的行政复议申请后，在法定的期限内作出维持原行政处罚决定的渝规资复〔2019〕第0092号《行政复议决定书》，事实清楚，程序合法，适用法律正确。据此，五环公司在本案中提出的诉讼请求不能成立，依法不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回重庆市五环生态农业开发有限公司的诉讼请求。上诉人五环公司不服一审判决上诉来院，请求撤销一审判决并改判。上诉人认为：一、九龙坡规资局作出的处罚决定书未经过法制机构的法制审核，违反法定程序。九龙坡规资局对上诉人作出的处罚决定属于重大行政执法决定，应根据《国土资源执法监督规定》第二十六条，由九龙坡规资局的法制工作机构进行法制审核，并出具书面审核意见。九龙坡规资局一审中举示的证据不能证明其进行了法律审核程序。二、上诉人签订协议，取得农村土地承包经营权，因此上诉人并未非法占用土地，不符合《中华人民共和国土地管理法》第76条规定的非法占用土地的情形。九龙坡规资局作出“责令立即退还非法占用的土地”的处罚决定适用法律错误。三、市规资局作为复议机关，未纠正九龙坡规资局未经过法制机构的法制审核，未查清上诉人并非非法占用土地的事实，即复议维持九龙坡规资局的处罚决定，适用法律、法规错误。被上诉人九龙坡规资局向本院提交书面答辩意见称，一、上诉人称涉案处罚决定未经过法制审核的主张缺乏事实和法律依据，上诉人严格按照程序作出涉案决定书。在对上诉人作出处罚决定前，相关调查资料均经原重庆市九龙坡区国土资源管理分局法治综合科审查。并在2019年1月14日，由分管临到主持会议，多部门工作人员参加，吸纳法治综合科相关审核意见，形成会议纪要作为审核意见记录保存于执法卷宗中。二、责令上诉人退还非法占用土地，依据事实清楚，法律适用正确。上诉人通过前述《土地承包经营权流转协议》、《土地承包经营权出租合同》的方式承包土地后，未经批准在土地上违法修建餐厅、宿舍、厕所等建（构）筑物，改变农用土地用途。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三、四十四条的规定，上诉人的违法行为已经构成非法占用农用土地。三、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序适当，应依法予以维持。被上诉人市规资局未向本院提交书面答辩意见。各方当事人向一审法院举示的证据经一审法院当庭质证，且已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的认定正确，本院予以采信。本院审理查明的事实与一审法院查明的事实无异，在此不再赘述。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。九龙坡规资局作为案涉土地范围内的土地行政主管部门，对案涉土地上的违法用地行为，依法享有监督、检查并作出相应行政处罚行为的法定职权和职责。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。市规资局依法具有对九龙坡规资局所作的行政处罚决定进行行政复议的职权。《中华人民共和国物权法》第一百二十八条规定：“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。流转的期限不得超过承包期的剩余期限。未经依法批准，不得将承包地用于非农建设。”《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”本案中，九龙坡规资局对五环公司涉嫌违法用地的问题进行立案查处后，通过现场勘查、调查询问、举行听证会等方式查明五环公司未经依法批准将承包地用于非农建设。五环公司在调查中也承认其未经审批改变农用地用途进行建设的违法行为并表示愿意配合处理。五环公司虽取得在重庆市九龙坡区白市驿镇真武村部分土地上从事生态农业产业化生产经营的农村土地承包经营权，但其未经依法批准，占用承包土地修建了餐厅、会议室、宿舍等非农设施，违反了上述规定。九龙坡规资局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条和《重庆市国土资源房屋行政处罚裁量基准》的规定，在经批准的延长办理期限内作出九龙坡规资罚〔2019〕2号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。市规资局受理五环公司的行政复议申请后，在法定的期限内作出维持原行政处罚决定的渝规资复〔2019〕第0092号《行政复议决定书》，事实清楚，程序合法，适用法律正确。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案诉讼受理费50元，由上诉人重庆市五环生态农业开发有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  曾 平审 判 员  封 莎审 判 员  龙晓波二〇二〇年十二月二十一日法官助理  贾罗曼书 记 员  徐华梅