湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终1243号上诉人(原审原告):平江县栖凤山庄。住所地：平江县南江镇幕阜山国家森林公园。经营者：王静明，女，1984年4月1日出生，汉族，住平江县。委托代理人：余彪，男，1978年11月8日出生，汉族，住址同上，系王静明丈夫。被上诉人（原审被告）：平江县人民政府。住所地：平江县城关镇南街**。法定代表人：黄伟雄，县长。委托代理人：刘拥军，平江县土地房屋征收管理办公室工作人员。委托代理人：李律己，湖南湘才律师事务所律师。上诉人平江县栖凤山庄（以下简称栖凤山庄）与被上诉人平江县人民政府（下称平江县政府）确认强拆行为违法及行政赔偿一案，不服湖南省岳阳市中级人民法院（2020）湘06行初3号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：栖凤山庄经营者钟声、吴小莉于2005年9月16日和幕阜山国家森林公园签订了《林地转让协议》，以5400元的价格取得了该土地使用权，约定租期七十年。此后，在未办理任何建设用地审批手续的情况下，在幕阜山林场建房及其他构筑物等，开设了栖凤山庄并进行了工商登记，办理了营业执照，占地面积1396平方米。2011年，钟声、吴小莉将前述违法建设一并转让给余彪，余彪在未办理建设用地审批手续的情况下又占用幕阜国有林场云腾寺范围内土地331平方米对栖凤山庄进行扩建。2019年4月24日，平江县自然资源局对钟声、吴小莉作出平国土资罚决字[2019]38号行政处罚决定，主要内容为：1.限你们15日内自行拆除非法占用的1396平方米；2.责令你们将非法占用的1396平方米土地退还给平江县国有幕阜林场。2019年5月13日平江县自然资源局对余彪作出平国土资罚决字[2019]37号行政处罚决定，主要内容为：1.限你15日内自行拆除非法占用的331平方米；2.责令你将非法占用的331平方米土地退还给平江县国有幕阜林场。前述处罚决定作出后，栖凤山庄另案提起了诉讼，湖南省屈原管理区人民法院于2019年10月31日作出（2019）湘0691行初69号行政裁定，驳回了栖凤山庄的起诉。2020年1月18日，湖南三权价格评估有限公司对栖凤山庄建筑、构筑及房内物品进行评估：房屋主体总价1049411元；装饰装修、构筑物、附着物总价：1718852元；财物清点：1048486元；评估合计：3816749元。2019年6月27日，参与拆除人员对栖凤山庄内的财物逐一清点、登记造册、公证、拍摄完成后，进行了拆除。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款规定，原告起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。第六十九条第一款第（三）项规定，错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，平江县自然资源局分别于2019年4月24日及5月13日向栖凤山庄及经营者王静明下达了平国土资罚决字[2019]38号、[2019]37号行政处罚决定书，对栖凤山庄作出了限期拆除及退还土地的行政处罚。2019年6月27日，栖凤山庄房屋在清点财物登记造册后被予以拆除。根据上述查明的事实，本案不是因征收进行的强拆，而是因限期拆除违法占用土地建筑物进行的强拆，平江县政府无相关职责权限。本案中，作出行政处罚决定并申请人民法院强制执行的是平江县自然资源局的职责权限，栖凤山庄主张**江县政府是本案适格被告，没有确实充分的证据证实。在没有证据证明实际实行拆除主体的情形下，只能推定作出行政处罚的机关为行为主体，故平江县政府不是实施强拆行为的行政主体，应当以平江县自然资源局为被告。平江县委办公室作出的平办〔2018〕64号关于印发《2018年平江县禁违拆违治违工作考评办法》的通知，该通知行为并未直接对原告的权利义务施加影响，而是对某一项工作的安排，不能以此证明平江县政府与被诉强拆行为有关联。因此，平江县政府既未作出强拆决定，又未实施具体强拆行为，不是本案的适格被告。经原审法院释明后栖凤山庄明确表示不同意变更被告。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款（三）项之规定，裁定驳回栖凤山庄的起诉。原审案件受理费50元予以退回。栖凤山庄不服上述裁定，向本院提起上诉称：1.栖凤山庄是经平江县委、县政府招商引资进行投资的，于2005年9月16日和幕阜山森林公园签订了合法有效的《林地转让协议》，取得了土地使用权，在2006年3月28日办理了《使用林地许可证》。栖凤山庄依法缴纳了耕地林地占用税，办理了《工商营业执照》《餐饮许可证》《税务登记证》等，属于合法经营。2.平江县政府强行发布征收决定公告，栖凤山庄与其他9户被征收人认为该征收决定并非公共利益需要，征收程序违法，已另案提起行政诉讼，该案正在最高人民法院审理中。2019年6月24日，平江县幕阜国有林场向栖凤山庄下达《关于限期腾退财物的通知》，明确表示6月27日平江县政府将组织对栖凤山庄进行拆除。3.2019年6月27日，平江县政府调动公安干警和多个职能部门、县直机关、乡镇干部等600余人，由副县长指挥，对栖凤山庄及相邻的龙泉山庄、天上人间等6家私产实施强制拆除，该强拆行为系由平江县政府组织实施的，程序违法。4.平江县政府在征收决定公告未生效、平江县国土资源局作出的行政处罚决定还在行政诉讼期间的情况下，平江县政府强行拆除栖凤山庄的合法建筑，且强拆后未作出任何善后补偿工作。请求：1.撤销原审裁定；2.确认2019年6月27日平江县政府强拆栖凤山庄房屋的行政行为违法；3.请求判决平江县政府赔偿因强拆行为给栖凤山庄造成的直接损失1600万元和停产停业收益。平江县政府答辩称：1.原审裁定认定事实清楚，适用法律准确，应予维持。涉案建筑物为违法建设，平江县自然资源局已向栖凤山庄送达行政处罚决定，可以认定涉案拆除行为为违法建设强制拆除行为，而非国有土地上房屋征收后的拆除行为。国土违法行为的行政处罚职责属于自然资源管理部门。2.栖凤山庄的上诉理由不能成立。栖凤山庄认为平江县自然资源局的行政处罚决定尚在诉讼过程中因而不能强拆是对法律的曲解。假设本案是征收补偿工作中的行政行为，凤栖山庄应当以平江县土地和房屋征收管理办公室为被告，对平江县政府的起诉也应当驳回。请求驳回栖凤山庄的上诉，维持原裁定。当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。二审调查询问中，平江县政府对涉案房屋强制拆除现场参与人员包含县政府及相关职能部门工作人员的事实予以认可。另查明：栖凤山庄经营者王静明与龙湘涛、黄次度等10人向原审法院另案提起行政诉讼，请求确认平江县政府于2018年11月8日作出的平政告[2018]14号《平江县人民政府关于天岳幕阜山国际度假旅游区建设项目房屋征收决定公告》违法，原审法院作出（2019）湘06行初74号行政判决，驳回王静明等人的诉讼请求，本院于2019年11月27日作出（2019）湘行终1779号行政判决，驳回上诉，维持原判。最高人民法院于2020年7月21日作出（2020）最高法行申8216号行政裁定，驳回王静明等人的再审申请。栖凤山庄位于平政告[2018]14号《平江县人民政府关于天岳幕阜山国际度假旅游区建设项目房屋征收决定公告》征收范围内。2019年6月24日，平江县幕阜国有林场对栖凤山庄作出《关于限期腾退财物的通知》，内容为：“根据《平江县人民政府关于天岳幕阜山国际度假旅游区建设项目房屋征收决定公告》[平政告(2018)14]号和《平江县人民政府关于强制拆除幕阜山景区内违章建筑物的实施方案》，请您在6月26日下午6点前将财物搬离栖凤山庄，6月27日，县政府将依法组织对栖凤山庄违法建筑进行拆除。特此通知”。本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款的规定，市、县级人民政府具有对本行政区域房屋实施征收补偿的法定职权。在征收程序已经启动的情况下，位于征收范围内的房屋被强制拆除，市、县级人民政府理应知晓相关情况，且在法律上或事实上具有较大可能作出强制拆除行为。强制拆除行为发生后，除非市、县级人民政府能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体实施强制拆除，否则应当推定强制拆除行为系由作出征收决定的市、县级人民政府或其委托的主体实施。本案中，平江县政府于2018年11月8日作出平政告[2018]14号《平江县人民政府关于天岳幕阜山国际度假旅游区建设项目房屋征收决定公告》，涉案房屋位于该公告征收范围内。虽然平江县自然资源局分别于上述征收程序启动后的2019年4月24日及5月13日作出了平国土资罚决字[2019]38号、[2019]37号行政处罚决定书，但平江县政府并未提交证据证明平江县自然资源局或其他行政机关在其不知情的情况下实施了被诉强制拆除行为，且平江县政府的工作人员参与了涉案房屋的强制拆除，结合当事人原审提交的强拆现场照片及平江县幕阜国有林场对栖凤山庄作出《关于限期腾退财物的通知》，应当推定平江县政府是被诉强制拆除行为的实施主体，栖凤山庄以平江县政府为被告提起本案诉讼并无不当。原审法院未结合上述情况，对强制拆除行为实施主体进行全面审查，直接认定本案不是因征收进行的强拆，而是因限期拆除违法占用土地建筑物进行的强拆，以平江县政府不是本案适格被告为由，裁定驳回栖凤山庄的起诉，事实不清，依据不足。综上所述，栖凤山庄的上诉理由部分成立，对其成立部分予以支持。原审裁定认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销湖南省岳阳市中级人民法院（2020）湘06行初3号行政裁定；二、本案指令湖南省岳阳市中级人民法院继续审理。本案二审不收取案件受理费。审判长  谷国艳审判员  林 芝审判员  李俊颖二〇二〇年十二月十日法官助理鲁一帆书记员林俊宇附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。……