广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终2860号上诉人（原审原告）：广州市****业主委员会。住所地：广州市白云区*******临街广场二楼业委会办公室。负责人：骆曦，主任。被上诉人（原审被告）：广州市白云区********办事处。住所地：广州市白云区**********。法定代表人：肖剑锋，主任。被上诉人（原审被告）：广州市白云区人民政府。住所地：广州市********。法定代表人：苏小澎，区长。上诉人广州市****业主委员会（以下简称富力桃园业委会）因与被上诉人广州市白云区********办事处（以下简称松洲街道办）、广州市白云区人民政府（以下简称白云区政府）业主委员会备案及行政复议决定纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初1636号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年2月25日，富力桃园业委会向松洲街道办申请办理业主委员会备案，并提交广州市白云区业主委员会备案申请表（包括申请报告、业主委员会备案基本情况表、业主大会的会议记录和会议决定、关于召开首次业主大会的通知）、富力桃园管理规约、富力桃园业主大会议事规则、业委会候选人的表决明细表等材料。2019年4月23日，松洲街道办作出《备案补正事项告知书》，告知富力桃园业委会需要补正富力桃园首次业主大会筹备组按照松洲街道办《关于重新核查候选人名单并向全体业主完整公示的函》《关于责令富力桃园首次业主大会筹备组限期整改的函》进行整改的书面证明材料。2019年4月30日，富力桃园业委会向松洲街道办提交穗桃园业委字〔2019〕13号《关于要求补正备案资料的回函》，认为其已严格按照《广东省物业管理条例》《广州市物业管理暂行办法》有关规定提供了全部应有的备案资料，备案资料提交后应当场开具回执，请求松洲街道办依法处理。2019年5月14日，富力桃园业委会认为松洲街道办未对其备案申请作出处理，向广州市人民政府行政复议办公室申请行政复议。广州市人民政府行政复议办公室于当日作出穗府行复转函〔2019〕39号《行政复议申请材料转办函》将该复议申请转交白云区政府处理。白云区政府于2019年5月22日作出云府行复〔2019〕177号《行政复议受理通知书》《提出行政复议答复通知书》对该申请予以受理，并通知松洲街道办提交书面答复材料。2019年5月30日，松洲街道办作出《行政复议答复书》附证据材料提交白云区政府。2019年7月10日，白云区政府作出云府行复〔2019〕177号《行政复议延期审理通知书》，将涉案复议审查期限延至2019年8月13日。2019年7月18日，白云区政府作出云府行复〔2019〕177号《中止行政复议审查通知书》，以审查需以其他案件的审理结果作依据为由中止对涉案行政复议的审查。2019年11月18日，富力桃园业委会向白云区政府提交广州铁路运输中级法院（2019）粤71行终1726号《行政判决书》，申请恢复案件复议程序。2020年2月26日，白云区政府作出云府行复〔2019〕177号《恢复行政复议审查通知书》恢复对涉案行政复议的审查。同日，白云区政府作出云府行复〔2019〕177号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称被诉行政复议决定）决定，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，驳回富力桃园业委会的行政复议申请。另查明，2018年8月8日，松洲街道办作出《关于重新核查候选人名单并向全体业主完整公示的函》称因收到小区部分业主投诉首届业委会委员候选人推选工作存在违规操作，且存在业委会筹备组中的所有业主代表几乎全部作为候选人参选可能影响选举公正的情况，函告富力桃园首次业主大会筹备组：一、由松洲街道办组织成立专门的工作组，与筹备组成员、投诉业主一起对7月16日15名报名候选人资料以及7月19日17名报名候选人资料和推荐人票数开展核查核实工作。二、由松洲街道办监督、指导、协助筹备组将参选人业主推荐票统计和核查结果在富力桃园公告栏向全体业主进行完整公示，公示时间不少于7日。三、请筹备组收回未经松洲街道办监督而自行公布的候选人名单，若筹备组拒不接受松洲街道办的指导、监督，将承担一切不利后果及相关法律责任。2018年8月10日，因筹备组并未接受松洲街道办的上述意见，未对候选人名单进行重新核查，松洲街道办向筹备组作出《关于责令富力桃园首次业主大会筹备组限期整改的函》，认为筹备组无正当理由拒不认可2018年7月16日向筹备组指定桃园居委递交业主委员会委员候选人报名资料的15位业主报名资格，在街道的指导、监督之下仍擅自公示其他候选人名单，且至今拒不接受《关于重新核查候选人名单并向全体业主完整公示的函》的意见，侵害了其他业主平等享有的《物业管理条例》第六条第二款第（五）项“选举业主委员会，并享有被选举权”规定之权利，限筹备组自收到该函之日起三日内撤回桃园筹字〔2018〕24号《关于首届业主委员会委员候选人的公示》，并将改正情况书面报告松洲街道办。尔后，由松洲街道办会同社区居委会、筹备组成员、所有报名作为委员候选人中推选的业主代表共同对全部报名资料和推荐人数情况进行统计、核查并向全体业主公示，最终按照相关规则依法公平、公正、公开确定拟定的17名委员候选人名单。若筹备组仍不予改正，街道将不认可筹备组相关活动及结果的合法性，不予办理相关备案。富力桃园业主大会会议筹备组成员蔡慎校、汪文等人不服松洲街道办作出的《关于责令富力桃园首次业主大会筹备组限期整改的函》，提起行政诉讼，请求撤销该函。广州铁路运输法院于2019年1月15日作出（2018）粤7101行初4928号《行政判决书》，认为筹备组对相关业主候选人资格未予核查，并排除在业委会委员候选人范围之外，剥夺了相关业主依法享有的被选举权，松洲街道办因此作出的《关于责令富力桃园首次业主大会筹备组限期整改的函》事实清楚、于法有据，并无不当，遂判决驳回富力桃园业委会的诉讼请求。蔡慎校、汪文等人对该一审判决不服，提起上诉。广州铁路运输中级法院于2019年10月29日作出（2019）粤71行终1726号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。原审法院认为，《物业管理条例》第十六条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。业主委员会委员应当由热心公益事业、责任心强、具有一定组织能力的业主担任。业主委员会主任、副主任在业主委员会成员中推选产生。”第十九条规定：“业主大会、业主委员会应当依法履行职责，不得作出与物业管理无关的决定，不得从事与物业管理无关的活动。业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的，物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府，应当责令限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。”《广州市物业管理暂行办法》第五十三条规定：“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，持下列资料向物业所在地的街道办事处、镇人民政府办理备案手续：（一）管理规约、业主大会议事规则；（二）业主大会的会议记录和会议决定；（三）业主委员会委员（候补委员）名单及其基本情况。报送资料齐全、符合法定条件的，街道办事处、镇人民政府应当当场出具书面回执并在报送的管理规约和业主大会议事规则文本加盖备案印章，同时将备案回执和备案资料抄送区分局。业主委员会收到备案回执后，应当将备案情况告知物业服务企业，并向全体业主公告备案回执、加盖备案印章的管理规约和业主大会议事规则，同时可以持备案回执向公安机关申请刻制业主大会、业主委员会印章。备案的有关事项发生变更的，任期内的业主委员会应当自变更之日起15日内向原备案机关办理备案变更手续。”本案中，因筹备组未接受松洲街道办关于重新核查候选人名单并向全体业主完整公示的指导意见，未对候选人名单进行重新核查，松洲街道办向筹备组作出《关于责令富力桃园首次业主大会筹备组限期整改的函》，该函已经生效裁判认定为合法。在未按照松洲街道办《关于重新核查候选人名单并向全体业主完整公示的函》《关于责令富力桃园首次业主大会筹备组限期整改的函》补正整改的书面证明材料的情况下，富力桃园首次业主大会筹备组申请业委会备案，松洲街道办作出《备案补正事项告知书》，予以告知并无不当。该告知是对筹备组业委会备案申请的实质性处理，富力桃园业委会认为松洲街道办未对其业委会备案申请进行处理，属于行政不作为的主张，无事实和法律依据，原审法院不予支持。白云区政府认定松洲街道办已履行法定职责，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，作出驳回富力桃园业委会行政复议申请的行政复议决定，并无不当。综上所述，富力桃园业委会要求确认松洲街道办行政不作为违法及撤销被诉行政复议决定的主张，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及第七十九条的规定，原审法院判决驳回富力桃园业委会的诉讼请求。上诉人富力桃园业委会不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院未对《广州市物业管理暂行办法》规定的街道办监督权的内容进行合法性审查。《广州市物业管理暂行办法》规定的街道办监督权无上位法依据，原审法院认为街道办对业委会具有监督职权，没有法律依据。松洲街道办对业主大会、业主委员会和物业服务企业的日常活动不具有监督权。二、富力桃园业委会向松洲街道办备案属于告知行为。松洲街道办认为国法秘函〔2005〕439号《对关于第十六条的请示的答复》系对个案的回复，不具有普遍约束力是错误的。三、松洲街道办将其对业主委员会的备案理解为行政确认无法律依据。街道办对业主委员会的备案不具有公示效力。业主委员会向街道办备案，是业主委员会履行职责向街道办备案告诉其已成立的相关事实。松洲街道办不予备案的行为属于变相实施行政许可和行政确认。四、松洲街道办作出的《备案补正事项告知书》没有法律依据。《备案补正事项告知书》属于行政指导行为，对富力桃园业委会并没有约束力。富力桃园业委会申请备案报送资料齐全、符合法定形式，松洲街道办应当当场备案并出具回执，无权以监督权的名义对富力桃园业委会的申请备案事项进行实质审查，违反了当场予以备案的义务。原审法院认定《备案补正事项告知书》性质不清，适用法律错误，应当予以纠正。故上诉请求：1.改判责令松洲街道办对富力桃园业委会2019年2月25日的业委会备案申请作出处理；2.改判撤销白云区政府作出的被诉行政复议决定。被上诉人松洲街道办二审期间未提交答辩意见。被上诉人白云区政府二审期间未提交答辩意见。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。本院认为，《物业管理条例》第六条第二款规定：“业主在物业管理活动中，享有下列权利：……（五）选举业主委员会成员，并享有被选举权；……”《广州市物业管理暂行办法》第三十一条规定：“候选人由业主自荐或者业主联名推荐等方式向筹备组提出。筹备组应当按照《广东省物业管理条例》第二十五条的规定核查候选人的资格，并保证物业管理区域内的各类型物业至少有1名候选人。”第五十三条第二款规定：“报送资料齐全、符合法定条件的，街道办事处、镇人民政府应当当场出具书面回执并在报送的管理规约和业主大会议事规则文本加盖备案印章，同时将备案回执和备案资料抄送区分局。”根据上述规定，松洲街道办对于业委会备案报送资料是否齐备、是否符合法定条件负有审查职责。本案中，富力桃园业委会向松洲街道办提交业主委员会备案材料，经审查，富力桃园业委会报送的备案资料中首届业委会委员候选人推选存在违规操作，剥夺相关业主被选举权情况。对此，松洲街道办曾作出《关于责令富力桃园首次业主大会筹备组限期整改的函》，责令富力桃园业委会撤回公示名单，重新核查候选人名单并提交书面整改报告，并告知筹备组若仍不整改，将不予认可其相关活动及结果的合法性，不予办理相关备案。上述限期整改函已经本院（2019）粤71行终1726号生效判决确认为合法有效。因富力桃园业委会报送的备案资料中并无已按照上述要求进行整改的书面证明材料，松洲街道办据此作出《备案补正事项告知书》，予以告知，已依法履行其负有的法定职责，本院予以支持。富力桃园业委会上诉提出松洲街道办无权对富力桃园业委会的申请备案事项进行实质审查，应当当场备案并出具回执的主张，理据不足，本院不予采纳。白云区政府受理富力桃园业委会提出的行政复议申请后，在法定期限内作出被诉行政复议决定，程序合法，本院予以支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。富力桃园业委会的上诉请求，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市****业主委员会负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年十二月九日法官助理  杜春燕书 记 员  罗 涛