浙江省宁波市海曙区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0203行初91号 原告刘书江，男，1978年2月1日出生，汉族，住宁波市。 委托代理人龚海峰（特别授权代理），浙江共业律师事务所律师。 被告宁波市海曙区综合行政执法局，住所地宁波市海曙区雅戈尔大道**。 法定代表人卢洪波，局长。 出庭应诉负责人史鸿，副局长。 委托代理人周鑫（特别授权代理）。 委托代理人沈利利（特别授权代理），浙江红邦律师事务所律师。 被告宁波市海曙区人民政府，住所地宁波市海曙区县前街**。 法定代表人徐强，区长。 委托代理人张倩倩（特别授权代理）。 委托代理人张颖（特别授权代理），浙江导司律师事务所律师。 原告刘书江诉被告宁波市海曙区综合行政执法局（以下简称海曙综合执法局）、宁波市海曙区人民政府（以下简称海曙区政府）城建其他行政行为及行政复议一案，本院于2020年6月15日立案受理后，于法定期限内向被告海曙综合执法局、海曙区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月11日公开开庭进行了审理。原告刘书江的委托代理人龚海峰，被告海曙综合执法局的出庭应诉负责人史鸿、委托代理人周鑫、沈利利，被告海曙区政府的委托代理人张倩倩、张颖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年3月17日，被告海曙综合执法局对原告刘书江作出海曙综执〔2020〕责改通字第05-0025号《责令改正通知书》，内容为：经查，宁波市海曙区××路××号××室外装有一扇防盗门，该防盗门与楼道齐平，占用了通道空间，上述问题属于擅自改变建设工程规划许可证确定的房屋用途的行为。该行为违反了《浙江省城乡规划条例》第四十七条第一款和《宁波市城乡规划条例》第四十二条第一款的规定。依据《浙江省城乡规划条例》第六十一条和《宁波市城乡规划条例》第五十七条的规定，现责令你户（你）限20日内自行改正该违法行为，恢复通道原状。原告不服，于2020年4月1日向被告海曙区政府申请行政复议。2020年5月23日，被告海曙区政府作出甬海政复〔2020〕29号《行政复议决定书》，维持被告海曙综合执法局作出的上述《责令改正通知书》。 原告刘书江向本院提出诉讼请求：1.撤销被告海曙综合执法局于2020年3月17日作出的海曙综执〔2020〕责改通字第05-0025号《责令改正通知书》；2.撤销被告海曙区政府于2020年5月23日作出的甬海政复〔2020〕29号《行政复议决定书》。 事实与理由：一、本案不属于擅自改变建设工程规划许可证确定的房屋用途的行为，涉案部位的房屋用途仍为住宅，被告作出《责令改正通知书》适用法律错误，依法应予撤销。（一）新旧法律适用错误。“法不溯及既往”是法律适用的基本原则，具体到对于行政相对人的行为发生在新法实施前，行政行为作出在新法实施以后案件的法律适用问题，除法律、法规或规章另有规定或适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利外，应当坚持实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定的法律适用原则。就本案而言，涉案“违建行为”发生于1994年，因此对于原告的行为是否属于擅自改变建设工程规划许可证确定的房屋用途这一实体问题，应当适用当时生效的《城市规划法》进行认定，且本案不属于上述法律适用原则规定的适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的例外情形。因此，即使要对原告进行处罚，仍应当适用旧法，而非新法，被告适用2008年1月1日才开始实施的《城乡规划法》进行认定，属于适用法律错误。（二）法律条款适用错误。根据《房产测量规范》及《房地产统计指标解释（试行）》的规定，房屋按用途可分为住宅、工业、交通、仓储、商业、金融、信息、教育、医疗卫生、科研、文化、新闻、娱乐、园林绿化、体育、机关事业、军事等用房。本案中，原告所有的坐落于卖鱼路74号501室的房屋，前手产权人宁波海关根据90年代的房改政策将一梯四户分割为一梯三户，房门与楼道齐平的情况属于房改分割时统一改造完成后的状态，原告于2006年从前手产权人处购得该房屋，从未对已经改造后的房屋状态进行任何建设活动。原告在房屋使用过程中在室外安装防盗门的行为不等同于改变房屋使用用途行为，该房屋的用途仍为住宅。被告在执法过程中，未准确认识原告行为的法律性质，直接依据《浙江省城乡规划条例》第四十七条第一款和《宁波市城乡规划条例》第四十二条的一款的规定，认定原告的行为违法，并作出《责令改正通知书》适用法律错误，依法应予撤销。 二、房屋现状房门与楼道齐平情况系历史原因形成，该争议部位不属于公共通道，属于原告的专属空间，《责令改正通知书》认定原告安装防盗门系占用公共通道空间的行为是错误的。涉案房屋原属于宁波镇海海关，独立享有整层楼房产权，按单一产权人的状态来分析，不存在公共通道的概念。后涉及房屋出售、转让，由单一产权主体变更为多产权主体，必然产生由专属产权演变为公共产权的问题，即部分专属空间将因海关的分割、改造行为而变为公共空间。海关作为产权人在房改时，为方便生活，有权对涉案房屋原结构进行分割改造，就公共部位界定问题，需要综合考虑房屋结构、历史因素、海关统一改建行为等因素进行综合评价。原告房屋所在的卖鱼路74号楼101、201、301、501及卖鱼路70号楼102、104、202、204、302、402、404、504、602、604室共14户均存在房门与楼道齐平的情况，上述房屋的状态早在前手产权人房改时就已经存在，原告从前手产权人处购得涉案房屋，并未进行任何改造行为，应得到法律保护。涉案房屋所在楼层整层房屋在海关单独所有时，争议部位的性质属于专属空间，后海关将该楼层进行分割改造，遂形成了目前现状，海关分割、改造的专属空间并分别处置的行为产生了财产分割的法律效力，目前原告所有的房屋现状范围内的空间当然属于合法所有的专属空间，并不存在占用公共空间的情形。被告在未查明上述事实的情况下，即认定争议部位属于公共空间，显然认定事实错误，且证据不足，依法应当撤销。 三、被告作出《责令改正通知书》的程序违法。根据《行政处罚法》第四十一条的规定：“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”及《行政处罚法》第四十二条的规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。”本案中，被告于2020年2月22日对原告涉嫌擅自改变建设工程规划许可证确定的房屋用途进行立案，直至2020年3月17日作出《责令改正通知书》，未履行行政处罚前的听证告知程序，并依法进行听证，也未告知原告权利与义务、听取原告的陈述与申辩。故被告作出被诉行政行为程序违法，行政处罚决定不能成立，应予以撤销。 综上，原告认为被告海曙综合执法局作出的案涉《责令改正通知书》认定事实不清，适用法律错误，程序违法，严重损害了原告的合法权利，依法应当予以撤销。被告海曙区政府于2020年5月23日作出的案涉《行政复议决定书》适用法律错误，依法亦应当予以撤销。 原告刘书江为证实其主张，向本院提供了以下证据： 证1.登记于中华人民共和国镇海海关（以下简称镇海海关）名下的房产证及附图、登记于原告名下的房产证及附图各一份，拟证明涉案房屋所在楼层整体原属于镇海海关单独所有，后因房屋出售、转让需要，海关房改时对涉案房屋原结构进行分割改造，原告于2006年8月11日取得改造后的卖鱼路74号501室的产权。 证2.《责令改正通知书》一份，拟证明2020年3月17日被告海曙综合执法局作出通知，责令原告20日内自行改正违法行为，恢复通道原状的事实。 证3.行政复议申请书一份，拟证明原告于2020年4月1日向被告海曙区政府提起行政复议，要求撤销案涉《责令改正通知书》。 证4.《行政复议决定书》一份，拟证明被告海曙区政府作出维持的复议决定适用法律错误。 证5.房屋用途分类表一份，拟证明原告从未进行改变房屋使用用途的行为，涉案部位的房屋用途仍为住宅。 证6.照片二组，拟证明原告房屋所在的卖鱼路74号楼101、201、301、501及卖鱼路70号楼102、104、202、204、302、402、404、504、602、604室共14户均存在房门与楼道齐平的情况，上述房屋状态早在海关房改时就已存在，原告依法取得涉案房屋产权，该部位属于原告的专属空间。 被告海曙综合执法局答辩称：一、被告作出的案涉《责令改正通知书》认定事实清楚，证据确实充分。据群众举报，被告发现位于海曙区卖鱼路74号5楼楼道口搭建的一扇防盗门涉嫌擅自改变建设工程规划许可证确定的房屋用途。经调查，该防盗门与楼道齐平，门高2.1米，宽0.95米，由宁波市海曙区××路××号××室房主使用，原告刘书江系卖鱼路74号501室房屋所有权人。经被告调取卖鱼路74号楼竣工平面图、卖鱼路74号501室不动产权登记资料等与楼道现状进行比对，发现该防盗门所处位置规划设计为5楼公共楼道，现该部分楼道被原告封闭占用。根据被告向宁波市自然资源和规划局海曙分局（以下简称资规海曙分局）进行核实，该占用公共通道空间行为未经相关部门批准，属于擅自改变建设工程规划许可证确定的房屋用途的行为。以上事实由现场勘查笔录、现场勘查照片、调查询问笔录、《关于要求对改建建筑物行为进行认定的函》、《关于对宁波市海曙区综合行政执法局咨询、征求函的复函》等相关证据予以证实。 二、被告作出的案涉《责令改正通知书》适用法律正确、程序合法。根据《浙江省城乡规划条例》第四十七条第一款：“房屋使用人应当按照建设工程规划许可证确定的用途使用房屋。确需临时改变房屋用途的，应当经城市、县人民政府城乡规划、国土资源主管部门批准，并按照城市、县人民政府的规定交纳土地收益金。”第六十一条：“房屋使用人擅自改变建设工程规划许可证确定的房屋用途的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期改正，没收违法所得，对个人处二千元以上二万元以下的罚款，对单位处一万元以上十万元以下的罚款。”《宁波市城乡规划条例》第四十二条第一款：“建筑工程交付使用后，房屋所有权人、管理人或者使用人不得擅自改变建设工程规划许可证确定的房屋用途。确需改变房屋用途的，应当依照有关法律和《浙江省城乡规划条例》的规定执行。”第五十七条：“房屋使用人擅自改变建设工程规划许可证确定的房屋用途的，由城乡规划主管部门责令限期改正，没收违法所得，对个人处二千元以上二万元以下的罚款，对单位处一万元以上十万元以下的罚款。”原告刘书江所在的501室擅自改变规划设计的房屋用途，将公共通道空间封闭占为私用，该行为违反了《浙江省城乡规划条例》第四十七条第一款、《宁波市城乡规划条例》第四十二条第一款的规定，原告作为501室房屋所有权人和使用人，虽未直接实施占用公共通道的建设行为，但有义务将该房屋恢复原状，消除违法状态。据此，被告依据《浙江省城乡规划条例》第六十一条、《宁波市城乡规划条例》第五十七条之规定责令原告限期改正违法行为，恢复通道原状，并将《责令改正通知书》依法送达给原告，符合法律规定。 三、原告起诉状中提及的案涉《责令改正通知书》应予以撤销的几点理由依法不能成立。1、关于新旧法律适用问题。原告认为案涉违法行为发生在《城市规划法》实施期间，应当适用旧法即《城市规划法》。对此，被告认为，即便案涉违法行为发生在2008年1月1日实施的《城乡规划法》之前，但在未恢复原状之前，案涉违法行为视为继续状态，应当按照现行有效的相关法律、法规、规章予以认定处理。2、关于法律条款适用问题。原告认为室外安装防盗门的行为不等同于改变房屋使用用途行为，该房屋的用途仍为住宅。对此，被告认为根据卖鱼路74号楼1-6层竣工平面图及501室平面图，原告防盗门所在位置规划设计为5楼公共楼道，现该公共楼道被原告封闭占用，属于改变房屋用途的行为，被告适用《浙江省城乡规划条例》第四十七条第一款、《宁波市城乡规划条例》第四十二条第一款的规定并无不当。3、关于争议部位是否属于原告专属空间的问题。即便案涉501室房屋的防盗门系前手产权人改造设置，但该改造行为并未取得相关部门的批准，根据501室平面图显示，该防盗门所在位置仍为公共通道，并非原告专有部分，因此，原告主张该部位属于其专属空间与事实不符。4、关于程序问题。被告作出的《责令改正通知书》并非行政处罚决定，系督促原告自行纠正违法行为、回归合法状态的一种行政命令，不具有惩罚性质，不适用《行政处罚法》的相关规定。 综上，被告海曙综合执法局作出的《责令改正通知书》认定事实清楚、使用法律依据正确、程序合法，请求依法驳回原告诉请。 被告海曙综合执法局为证明其抗辩主张，向本院提交了以下证据材料： 证1.立案审批表一份，拟证明案件立案情况。 证2.《责令改正通知书》及送达回证各一份，拟证明被告海曙综合执法局作出责令改正通知并送达原告的情况。 证3.现场检查（勘查）笔录、现场检查（勘查）照片、见证人身份信息各一份，拟证明被告海曙综合执法局工作人员对现场进行勘查的情况。 证4.沈雪琴询问笔录、身份信息各一份，拟证明举报人沈雪琴的陈述。 证5.叶枝珠、陈莺的询问笔录及身份信息各一份，拟证明被告海曙综合执法局向相关人员调查询问涉案房屋情况。 证6.《关于要求对改建建筑物行为进行认定的函》一份，拟证明被告海曙综合执法局向资规海曙分局发函询问改建行为性质及审批手续情况。 证7.海自然资规复[2020]11号复函一份，拟证明资规海曙分局回复情况。 证8.《关于调查建筑物改建情况的函》、送达回证、回复函各一份，拟证明被告海曙综合执法局就涉案房屋改建情况向宁波海关进行调查的情况。 证9.宁波市海曙区卖鱼路74号建设工程规划许可证相关材料一组，拟证明海曙区卖鱼路74号建设工程规划许可证申请、发证等详细内容的情况。 证10.宁波市不动产登记信息查询结果一份，拟证明宁波市海曙区××路××号××室所有权人情况。 被告海曙综合执法局提供的法律法规依据：1.《浙江省城乡规划条例》第四十七条第一款、第六十一条；2.《宁波市城乡规划条例》第四十二条第一款、第五十七条；3.《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条；4.《宁波市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第六条。 被告海曙区政府答辩称：一、被告海曙区政府作出的行政复议决定程序合法。2020年4月1日，原告刘书江向被告海曙区政府申请行政复议，被告于4月2日收到并依法受理，并在《行政复议法》第二十三条规定的期限内，即于4月8日向被告海曙综合执法局发送了《行政复议答复通知书》及行政复议申请书副本材料，该局依法进行了答复并提交了相关的证据材料。2020年5月23日，被告海曙区政府作出案涉《行政复议决定书》并送达了原告及被告海曙综合执法局，符合《行政复议法》第三十一条的规定。 二、被告海曙区政府作出维持的行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确。首先，根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条规定“执法部门根据国务院或者省人民政府的批准，履行下列基本职责：…（二）依照城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，对违反规划管理规定的部分行为实施行政处罚”以及《宁波市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第六条规定：“市和区城市管理行政执法部门根据国务院或者省人民政府的批准，履行下列基本职责：…（二）依照城乡规划管理方面法律、法规和规章的规定，在市城市规划区内对违反城乡规划管理规定的行为实施行政处罚”。故，被告海曙综合执法局有权对本行政区域内违反城乡规划管理的行为实施行政处罚。其次，根据《浙江省城乡规划条例》第四十七条第一款的规定：“房屋使用人应当按照建设工程规划许可证确定的用途使用房屋。确需临时改变房屋用途的，应当经城市、县人民政府城乡规划、国土资源主管部门批准，并按照城市、县人民政府的规定交纳土地收益金。”《宁波市城乡规划条例》第四十二条第一款的规定：“建筑工程交付使用后，房屋所有权人、管理人或者使用人不得擅自改变建设工程规划许可证确定的房屋用途。确需改变房屋用途的，应当依照有关法律和《浙江省城乡规划条例》的规定执行。”根据复议期间申请人和被申请人提交的证据，可以确认该501室占用了公共通道空间。原告作为案涉房屋的所有权人和使用人，未按照建设工程规划许可证确定的用途使用房屋，有义务使其房屋恢复到合法状态。根据《浙江省城乡规划条例》第六十一条的规定：“房屋使用人擅自改变建设工程规划许可证确定的房屋用途的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期改正，没收违法所得，对个人处二千元以上二万元以下的罚款，对单位处一万元以上十万元以下的罚款。”《宁波市城乡规划条例》第五十七条的规定：“房屋使用人擅自改变建设工程规划许可证确定的房屋用途的，由城乡规划主管部门责令限期改正，没收违法所得，对个人处二千元以上二万元以下的罚款，对单位处一万元以上十万元以下的罚款。”被告海曙综合执法局据此作出责令限期改正违法行为，恢复通道原状的通知书于法有据，被告海曙区政府维持该通知书并无不妥。 综上，案涉行政复议决定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告海曙区政府为证明其抗辩主张，向本院提交了以下证据材料： 证1.行政复议申请书、EMS面单、物流记录各一份，拟证明原告于2020年4月1日向被告海曙区政府提出行政复议申请，被告于4月2日收到申请。 证2.行政复议答复通知书、送达回证、行政复议答复书各一份，拟证明被告海曙区政府依法通知被告海曙综合执法局限期答复，被告海曙综合执法局在限期内提交了书面答复及证据材料。 证3.行政复议决定书、EMS面单、物流记录、送达回证各一份，拟证明被告海曙区政府于2020年5月23日作出行政复议决定书，并依法送达原告和被告海曙综合执法局。 被告海曙区政府提供的法律法规依据：《行政复议法》第二十三条、第二十八条第（一）项、第三十一条。 结合各方当事人的质证意见，本院对各方当事人提供的证据作如下认定： 一、关于原告刘书江提供的证据：被告海曙综合执法局对原告提供的证1中镇海海关名下房产证及附图的真实性、合法性有异议，认为没有原件，对原告名下房产证无异议，对附图认为原告有手工改动痕迹；对证2、证3、证4无异议；对证5的真实性、合法性、关联性有异议；对证6的关联性有异议，认为不能确定是否为涉案房屋，没有拍摄时间。被告海曙区政府对原告提供的证1中镇海海关名下房产证及附图真实性有异议，对原告待证的海关系该幢房屋单一产权人有异议；对证2、证3、证4的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议；对证5有异议，认为被告海曙综合执法局已就涉案房屋的用途改变行为是否属于改变规划用途去函询问，规划部门已经回复；对证6的真实性无法确认，认为即使存在类似问题，也不能说明原告是合法的。本院对原告提供的证1中镇海海关名下房产证及附图的真实性因无原件，不予确认，对原告名下房产证及附图予以认定；对证2、证3、证4的真实性均予以认定；对证5、证6的关联性不予认定。 二、关于被告海曙综合执法局提供的证据：原告对被告海曙综合执法局提供的证1、证3-证6、证8-证10均无异议；对证2的真实性无异议，对合法性有异议；对证7的真实性、关联性无异议，对合法性、证明目的有异议，认为回函内容错误理解了法律规定，对于去函中的“审批手续”没有回复；对法律法规依据中引用新法有异议，认为应从旧且从轻，且本案不属于房屋用途改变，是改变内部功能。被告海曙区政府对被告海曙综合执法局提供的证据及法律法规依据均没有异议。本院认为，被告海曙综合执法局提供的证据均具有真实性，对真实性予以认定。 三、关于海曙区政府提供的证据：原告对被告海曙区政府提供的证据均无异议，但是对复议结果及适用的法律依据有异议。被告海曙综合执法局对被告海曙区政府提供的证据及法律法规依据均无异议。本院认为，被告海曙区政府提供的证据均具有真实性，对真实性予以认定。 综合上述证据的认证及原、被告陈述，本院认定如下事实： 宁波市海曙区××路××号××室房产原属于宁波海关所有。原告刘书江于2006年购买上述房产，并于2006年8月取得房屋所有权证。2020年2月19日，被告海曙综合执法局对海曙区卖鱼路74号5楼楼道情况进行现场勘查，发现该楼道内有一扇门，该门朝北，与5楼楼梯间墙体齐平，门高2.1米，宽0.95米，门顶部与楼道梁相平。2020年2月21日，被告海曙综合执法局对原告刘书江以涉嫌擅自改变建设工程规划许可证确定的房屋用途进行立案。2020年2月28日，被告海曙综合执法局对卖鱼路74号501室所属社区的工作人员叶枝珠、陈莺进行了调查询问。2020年3月3日，被告海曙综合执法局对卖鱼路74号502室住户沈雪琴进行了调查询问。2020年2月27日，被告海曙综合执法局向宁波海关发送《关于调查建筑物改建情况的函》，对卖鱼路70号、74号两幢建筑物内改造部分房屋的建筑结构的具体实施情况和实施时间以及改造行为是否经过相关部门审批情况予以调查。2020年3月3日，宁波海关回函答复因年代久远，并未找到函中所提改造事宜的相关资料。2020年2月28日，被告海曙综合执法局向资规海曙分局发送《关于要求对改建建筑物进行认定的函》，2020年3月4日，资规海曙分局复函称：“根据你局提供调查资料，咨询、征求函所述位于宁波市海曙区××街道××路××号××楼××室外装有一扇防盗门，该防盗门与楼道齐平。经我局核查，该建设行为违反了《宁波市城乡规划条例》第五十七条规定，不同意改变。” 2020年3月17日，被告海曙综合执法局作出案涉《责令改正通知书》，该通知书认定原告位于宁波市海曙区××路××号××室外装有的防盗门与楼道齐平，占用了通道空间，属于擅自改变建设工程规划许可证确定的房屋用途的行为，违反了《浙江省城乡规划条例》第四十七条第一款和《宁波市城乡规划条例》第四十二条第一款的规定，责令原告限20日内自行改正违法行为，恢复通道原状。被告海曙综合执法局于2020年3月17日向原告送达该《责令改正通知书》。原告不服该通知书，于2020年4月1日向被告海曙区政府提起行政复议。被告海曙区政府于2020年4月2日收到复议申请，于2020年4月8日向被告海曙综合执法局发送了行政复议答复通知书。2020年5月23日，被告海曙区政府作出甬海政复〔2020〕29号行政复议决定书，维持了被告海曙综合执法局上述《责令改正通知书》，该复议决定书通过邮寄方式送达原告，原告于2020年5月28日收到复议决定书。 另查明，原告的房屋所有权证附图以及宁波市自然资源和规划局存档的图纸中均显示宁波市海曙区××路××号××室外防盗门所在位置的空间系通道。 本院认为，根据《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》第六条第（二）项和《宁波市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》第六条第一款第（二）项规定，城市管理行政执法部门集中行使城乡规划管理方面法律、法规和规章规定的行政处罚权。被告作为城市管理行政执法部门，具有对违反城乡规划管理的行为进行查处的职权。 关于案涉防盗门所在位置的空间性质，无论是原告的房屋所有权证附图还是宁波市自然资源和规划局存档的竣工图、平面图，均显示案涉防盗门所在位置的空间系通道。被告海曙综合执法局认定案涉防盗门占用了公共通道事实清楚，原告主张该争议部位不属于公共通道而属于原告专属空间的意见、理由不能成立。 关于被告海曙综合执法局作出的案涉《责令改正通知书》的性质，责令改正或者限期改正违法行为是行政机关对违法行为人发出的一种作为命令，命令违法行为人履行既有法定义务，纠正违法，恢复原状，具体表现为停止违法行为、恢复原状、限期拆除等形式。消除违法状态本身不是一种惩戒，而是恢复原有的法律秩序。因此，原告主张案涉《责令改正通知书》属于行政处罚的观点，本院不予采纳。但责令改正作为一种行政命令，仍然要遵循行政正当程序原则。本案中，被告海曙综合执法局作出的《责令改正通知书》认定原告存在违反《浙江省城乡规划条例》及《宁波市城乡规划条例》中规定的擅自改变建设工程规划许可证确定的房屋用途的行为，并责令原告限期改正违法行为，恢复通道原状。根据本案实际情况，要恢复通道原状势必需要拆除通道中的防盗门，故本案中的“责令恢复原状”与“责令拆除”并无本质区别，必然对原告权利义务产生实际影响。虽然没有法律、法规对于该行为的程序作出特别规定，但被告海曙综合执法局仍应按照正当程序原则以及《浙江省行政程序办法》的一般规定履行相应的程序义务。《浙江省行政程序办法》第五条第二款规定，行政机关实施行政执法行为可能对公民、法人和其他组织权益产生不利影响的，应当事先告知并听取其陈述和申辩。《浙江省行政程序办法》第五十二条第一款规定，行政机关作出对当事人不利的行政执法决定前，应当书面告知当事人拟作出行政执法决定的事实、理由、依据和决定内容，以及其享有的陈述权、申辩权。《浙江省行政程序办法》第五十二条第三款规定，行政机关应当充分听取当事人的陈述和申辩，对其提出的事实、理由和证据予以记录、复核并归入案卷。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。但是，当事人书面表示放弃陈述、申辩的或者逾期提出的除外。本案中，被告海曙综合执法局虽然对案涉防盗门进行了现场勘查，就相关事实向相关单位、人员进行了调查询问等，但并未向原告刘书江调查询问相关意见，亦未事先告知并听取原告刘书江的陈述、申辩，被告海曙综合执法局的行为违反了《浙江省行政程序办法》的上述规定，亦违反了行政正当程序的基本要求。上述程序违法，对原告的权利产生实际影响，故案涉《责令改正通知书》应予撤销。因被告海曙综合执法局的案件来源于举报投诉并且已经予以立案，故被告海曙综合执法局应在听取原告意见并保障原告相关权利的前提下，根据具体情况重新作出处理意见。被告海曙区政府所作的行政复议决定认定被告海曙综合执法局作出的案涉《责令改正通知书》程序合法，该认定错误，同样应予以撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销被告宁波市海曙区综合行政执法局于2020年3月17日作出的海曙综执〔2020〕责改通字第05-0025号《责令改正通知书》； 二、责令被告宁波市海曙区综合行政执法局于本判决生效之日起三十日内重新作出处理； 三、撤销被告宁波市海曙区人民政府于2020年5月23日作出的甬海政复〔2020〕29号《行政复议决定书》。 案件受理费50元，由被告宁波市海曙区综合行政执法局、宁波市海曙区人民政府共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。 审 判 长  俞 洁 人民陪审员  吴惠娥 人民陪审员  陈方平 二〇二〇年十二月十四日 代书 记员  吴益梅 本案引用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： …… （三）违反法定程序的； …… 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 2