广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1392号上诉人（原审原告）：李国彬，男，汉族，1962年12月28日出生。被上诉人（原审被告）：河源市人民政府。法定代表人：林涛，市长。委托代理人：黎新荣、黄旭赟。被上诉人（原审被告）：河源市源城区人民政府。法定代表人：王巍，区长。委托代理人：谢伟新。原审第三人：张谷先，女，汉族，1945年10月25日出生。原审第三人：李招娣，女，汉族，1976年9月8日出生，系原审第三人张谷先女儿。上诉人李国彬因诉河源市源城区人民政府、河源市人民政府核发《承包经营权证》行政复议纠纷一案、不服河源市中级人民法院（2019）粤16行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告李国彬是第三人张谷先的外甥，约在1984年到李寿南(张谷先丈夫)家帮耕。尔后，李寿南与原告李国彬形成抱养关系(无相关抱养法律手续)，原告李国彬将户口转入李寿**下。1990年土地调整时，李寿南户有11人（包括李国彬一家5人）参与中心生产队(现源城区埔前镇罗塘村塘卡村民小组)分地，分得共计17.6亩土地(人均1.6亩)。1993年，原告李国彬与李寿南分户，原告李国彬户分得5份土地共8亩，李寿南户分得6份土地共9.6亩。1994年，李寿南将其户下土地与同村8户村民及原告李国彬(0.8亩)对调集中在一起，在塘卡小学后面开办了鱼塘7亩、果园3亩。1999年1月10日，李寿南与源城区埔前镇罗塘村塘卡村民小组签订《延长土地承包期合同书》，延长承包期为1999年1月1日至2028年12月31日，共计土地为17.6亩。2000年，李寿南去世。2014年，第三人张谷先将鱼塘和果园承包给案外人肖润忠管理使用。2016年2月7日，源城区埔前镇罗塘村塘卡经济合作社与第三人张谷先签订了《农村土地(耕地)承包合同》(编码：441602101208030039J)，承包了“下塘尾”4块(共计1.5亩)，有“湖头”2块(共计1.65亩)，共3.15亩土地，承包期限为1999年1月1日至2028年12月31日。同日，源城区埔前镇罗塘村塘卡经济合作社与第三人李招娣签订了《农村土地(耕地)承包合同》(编码：441602101208030037J)，承包地块有“下塘尾”1块，合计6.04亩，承包期限为1999年1月1日至2028年12月31日。2016年2月14日，第三人张谷先、李招娣向被告河源市源城区人民政府申请农村土地承包经营权登记。经调查公示后，被告河源市源城区人民政府于2016年4月20日向第三人张谷先、李招娣颁发了涉案源府农地承包权(2016)第441602101208030039J号《农村土地承包经营权证》及颁发给李招娣的源府农地承包权(2016)第441602101208030037J号《农村土地承包经营权证》，上述两证共计涉及9.19亩土地。原告李国彬不服，向被告河源市人民政府申请行政复议。2018年9月23日，被告河源市人民政府收到原告的复议申请，2018年10月22日决定受理，2018年12月17日作出《延长行政复议审查期限通知书》决定延长审查期限30天，该《通知书》送达各方当事人，2019年2月27日作出的河府行复【2018】75号《行政复议决定书》，认为：原告李国彬申请复议的主要理由是涉案土地的承包经营权应属于其户下，实质上是土地承包经营权的归属纠纷。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。不愿协商、调解，或调解不成的，可以申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”的规定，原告李国彬对涉案土地承包经营权的归属有异议的，应当通过仲裁或者民事诉讼程序解决。所以，原告李国彬的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项之规定，被告河源市人民政府决定：驳回原告李国彬的行政复议申请。原告李国彬不服向原审法院提起诉讼，请求撤销河府行复[2018]75号《复议决定书》，对源府农地承包权[2016]第441602101208030039J号、源府农地承包权[2016]第441602101208030037J号《承包经营权证》予以复议。原告李国彬提交了源城区埔前镇人民政府于2003年7月1日颁发的《广东省农民负担监督卡》，登记户主为原告李国彬，家庭人口为11人，承包耕地面积为12.63亩(其中水田6.1亩，旱田6.53亩)，原告李国彬以此来主张其对涉案的17.6亩土地的权属。第三人称《广东省农民负担监督卡》只是用于登记交纳农业税的情况，第三人张谷先为了方便先将税款交由原告李国彬，再由原告李国彬代为交纳农业税。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”原告对被告河源市源城区人民政府的行政行为不服向被告河源市人民政府申请行政复议，符合上述法律规定，被告河源市人民政府具有法定职权。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”本案中，原告向被告河源市人民政府提出复议申请，请求撤销河源市源城区人民政府颁发张谷先的源府农地承包权(2016)第441602101208030039J号《农村土地承包经营权证》及颁发给李招娣的源府农地承包权(2016)第441602101208030037J号《农村土地承包经营权证》，并责令被告河源市源城区人民政府颁发新的农村土地承包经营权证给原告。根据《中华人民共和国农村土地承包法》（2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议修订）第二十三条规定“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”依据上述规定，两第三人从与源城区埔前镇罗塘村塘卡经济社签订《农村土地（耕地）承包合同》之时就已取得了承包经营权，被告河源市源城区人民政府向两第三人颁发涉案《农村土地承包经营权证》的行为，是对两第三人已取得的土地承包经营权进行确认，是其依法履行法定职责的行为，不存在侵害原告合法权益的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”本案中，原告的复议申请的主张，是认为不应颁发给两第三人《农村土地承包经营权证》，而应将该两《农村土地承包经营权证》项下的土地承包经营权登记在原告名下。原告上述主张，涉及当事人与发包方源城区埔前镇罗塘村塘卡经济社之间承包经营合同行为是否侵害当事人合法权益，原告的申请并不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第（二）项的行政复议受理条件。被告河源市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”的规定，受理了原告的复议申请后，依法告知当事人，延长审理期限也依法通知当事人，《行政复议决定书》也依法送达当事人，故河源市人民政府受理后经审查认定原告的申请不属于行政复议受案范围后，作出河府行复[2018]75号《行政复议决定书》，适用法律正确，决定驳回原告的复议申请正确。被告河源市人民政府在受理复议申请及延长审查期限后，未能按照《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定的期限内审查并作出复议决定，程序有瑕疵，予以指正，但该瑕疵并不影响复议决定的效力判断。原告的主张缺乏法律依据，对其请求撤销河府行复[2018]75号《行政复议决定书》并要求重作的诉讼请求予以驳回。涉及当事人与发包方源城区埔前镇罗塘村塘卡经济社之间承包经营合同行为是否侵害当事人合法权益问题，原告可依《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定另寻途径解决纠纷。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告李国彬的诉讼请求。一审案件受理费50元由原告李国彬负担。上诉人李国彬不服，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实错误。（一）涉案土地原是登记在上诉人名下，是上诉人家庭（包括本案两原审第三人）以上诉人名义承包的土地。源城区人民政府只凭两原审第三人与源城区埔前镇罗塘村塘卡经济社签订的《农村土地（耕地）承包合同》，在没有经过上诉人同意或知情的情况下，将登记在上诉人名下的土地分割出9.19亩土地分别登记在两原审第三人的名下，实属侵犯了上诉人的土地承包权。（二）本案并非土地承包经营合同纠纷，而是河源市源城区人民政府颁发给两原审第三人的《农村土地承包经营权证》在程序是否妥当，在实体上是否合法的纠纷，是行政诉讼法调整的范畴，并非民事诉讼法调整的范畴。原审判决认为上诉人可依照《农村土地承包法》第五十五条规定另寻途径解决纠纷错误。二、原审判决适用法律错误。源城区人民政府向两原审第三人颁发《农村土地承包经营权证》的行为，是对土地使用权进行确权的行为，属行政行为，上诉人对此申请行政复议，符合行政复议受案范围和受理条件，河源市人民政府认为上诉人的申请不属行政复议受案范围错误，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求不妥。为此，请求撤销原审判决，改判撤销被诉行政复议决定，由河源市人民政府承担一、二审诉讼费用。被上诉人河源市人民政府答辩称：被上诉人作出被诉行政复议决定，认定事实清楚，语气确凿，程序合法，适用依据正确。请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。被上诉人河源市源城区人民政府答辩称：一、上诉人上诉主张事实和理由错误。（一）原审第三人张谷先、李招娣的《农村土地承包经营权证》项下登记的是其继续承包经营的9.6亩土地，并不是上诉人名下承包经营的，上诉人上诉主张的事实错误。（二）涉案颁证行为只是一种行政登记行为，上诉人认为是对土地使用权进行的确权行为是错误的。二、上诉人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项关于“申请人与具体行政行为有利害关系”的规定，故原审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。原审第三人张谷先、李招娣二审未提交书面答辩意见。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院另查明：二审期间，源城区人民政府向本院提交一份分别盖有河源市源城区埔前镇罗塘村塘卡经济合作社公章及河源市源城区埔前镇罗塘村村民委员会公章的《情况说明》反映：“现就李国彬与张谷先、李招娣家庭土地承包情况作以下说明：1、1990年李寿南家庭共11口人,分得承包土地17.6亩（其中水田7.7亩、坝地6.6亩、岭岗3.3亩）。1999年是在1990年土地承包关系的基础上再延长承包期限三十年,对1990年的土地面积、地段块数没有新调整。2、1999年以后村里没有新发包土地给李国彬。李国彬现耕种的土地是李寿南家庭于1993年在分家时由李寿南和张谷先夫妻分给李国彬（李国彬5份人田地）所得，耕种土地约8.41亩，即是17.6亩土地减去张谷先承包的3.15亩和李招娣承包的6.04亩(17.6亩-3.15亩-6.04亩=8.41亩)。3、2016年，村里同意对李国彬耕种土地约8.41亩进行确权登记，但是李国彬本人不同意确权。4、张谷先位于湖头地段的1.65亩土地（包含二块，其中一块是1.37亩，另一块是0.28亩）与李国彬位于湖头地段的1.6亩土地不相同，无重叠或交叉情况。张谷先在湖头地段有二块土地，类型是水田，现已确权登记；李国彬位于湖头地段有一块土地，类型是坝地，暂未确权登记。”本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第五条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”本案中，1990年土地调整时，李寿南户有11人（包括上诉人李国彬名下分田人口5人，李寿南名下分田人口6人，）在原中心生产队(现源城区埔前镇罗塘村塘卡村民小组)分得涉案承包土地共计17.6亩(人均1.6亩)。1993年，上诉人李国彬户与李寿南户（含原审第三人张谷先及其女儿李招娣）分家生活，将原来1990年村集体分配的17.6亩承包土地按人均分配，李寿南户6人分得涉案土地共9.6亩，李国彬户5人分得涉案土地共8亩。2016年2月7日，源城区埔前镇罗塘村塘卡经济合作社根据上述分户实际情况与原审第三人张谷先及其女儿李招娣分别签订《农村土地(耕地)承包合同》，将涉案土地3.15亩发包给张谷先经营，将涉案土地6.04亩发包给李招娣经营，上述发包土地共计9.19亩，未超出原来1993年分户时李寿南户享有的9.6亩承包经营权，李国彬也实际承包经营8亩多土地。农村集体经济成员的土地承包经营权来源于所属村集体的分配发包。本案源城区人民政府根据上述两份《农村土地（耕地）承包合同》等证据材料，应申请分别核发涉案《农村土地承包经营权证》给张谷先和李招娣，并未侵犯李国彬的承包经营权，即李国彬与上述发证行为没有法律上的利害关系，其向河源市人民政府申请复议，请求撤销上述发证行为并重新发证，不符合上述法规规定行政复议的受理条件。河源市人民政府经复议决定驳回李国彬的行政复议申请，理由欠妥,但结果正确。原审法院判决驳回李国彬请求撤销被诉行政复议决定并重作的诉讼请求，并无不当，本院依法予以维持。上诉人李国彬上诉主张，源城区人民政府核发给张谷先、李招娣的《农村土地承包经营权证》侵犯其土地承包经营权，上诉人对该发证行为申请行政复议，符合行政复议的受案范围和受理条件，河源市人民政府认为上诉人的申请不属于行政复议的受案范围，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求错误等，上诉请求撤销原审判决，改判撤销被诉行政复议决定，因理据不足，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李国彬负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇二〇年十二月二十三日书记员  赖心仪