西安铁路运输法院     行政判决书     （2020）陕7102行初2101号     原告彭逸超，男，1979年12月29日生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住陕西省兴平市。   委托代理人尹利兵，北京京坤律师事务所律师。   委托代理人李若男，北京京坤律师事务所律师。   被告陕西省西咸新区自然资源和规划局，住所地陕西省西咸新区。   负责人庞建军，局长。   委托代理人黄劲松，该局工作人员。   委托代理人慕丽，北京市康达（西安）律师事务所律师。   被告陕西省西咸新区开发建设管理委员会，住所地陕西省西咸新区。   负责人康军，主任。   委托代理人李元豹，该单位工作人员。   委托代理人刘星，北京市康达（西安）律师事务所律师。   原告彭逸超不服被告陕西省西咸新区自然资源和规划局（以下简称西咸自规局）于2017年5月17日作出的《陕西省西咸新区规划建设局关于停止国润城项目26号楼施工的通知》及被告陕西省西咸新区开发建设管理委员会（以下简称西咸管委会）于2020年7月20日作出的西咸政复决字（2020）49号《行政复议决定书》，于2020年8月14日向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月19日依法立案后，向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月21日公开开庭审理了本案。原告彭逸超及其委托代理人尹利兵、李若男，被告西咸自规局委托代理人黄劲松、慕丽，被告西咸管委会委托代理人李元豹、刘星到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原陕西省西咸新区规划与住房城乡建设局（以下简称原西咸规划局）于2017年5月17日向陕西云投置业有限公司（以下简称云投置业公司）作出陕西咸规建函（2017）8号《关于停止国润城项目26号楼施工的通知》（以下简称《停工通知》），称：大西安新轴线是陕西省、西安市和西咸新区的重要发展战略，是贯彻落实省委省政府“多轴线、多中心”建设大西安的重要举措，你公司在世纪大道的国润（二期）居住项目的26号楼正处于新轴线位上，与新轴线战略规划不符，经西咸新区管委会研究决定，现要求你公司配合停止正在建设的26号楼施工。原告不服该《停工通知》，向被告西咸管委会申请行政复议，被告西咸管委会于2020年7月20日作出西咸政复决字[2020]49号《行政复议决定书》，决定维持被告西咸自规局于2017年5月17日作出《陕西省西咸新区规划建设局关于停止国润城项目26号楼施工的通知》。   原告彭逸超诉称，原告是陕西省西咸新区XX大道XX城XX号楼商品房屋的买受人，原告认为被告西咸自规局于2017年5月17日作出的《停工通知》，没有法律和事实依据，并且未履行听证、告知等合法性审查程序，向被告西咸管委会依法提起行政复议，要求撤销该《停工通知》。2018年7月6日，被告西咸管委会以原告并非行政行为的相对人，不符合行政复议的受理条件为由作出了西咸政复决字[2018]33号《行政复议决定书》，驳回原告的复议申请。原告不服，向咸阳市秦都区人民法院提起行政诉讼，要求被告西咸管委会依法受理原告提起的复议申请并实体审理后作出复议决定。2018年12月19日，咸阳市秦都区人民法院作出行政判决书，认定原告与《停工通知》存在利害关系，判定撤销西咸政复决字[2018]33号《行政复议决定书》，并判定被告西咸管委会重新作出行政复议的行政行为。被告西咸管委会不服，提起上诉。2019年4月20日，咸阳市中级人民法院作出二审判决，判决认定涉诉的《停工通知》与原告有法律上的利害关系，原告是适格的行政复议申请人，终审判决驳回被告西咸管委会的上诉请求，维持原判。2019年7月23日，原告收到被告西咸管委会作出的西咸政复决字[2019]38号《行政复议决定书》，决定书以未产生确定性的法律效果、可能会被最终行政决定所吸收、阶段性行政行为等理由驳回了原告的行政复议申请。原告不服，向西安铁路运输法院提起诉讼。2019年9月28日，西安铁路运输法院作出行政判决书，认定行政复议决定与人民法院生效判决认定的事实不符，也不符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，属于认定事实和适用法律错误，依法予以撤销。后被告西咸管委会提出上诉，最终是被告西咸管委会撤回上诉，一审判决生效。2020年7月30日，原告收到了被告西咸管委会作出的西咸政复决字[2020]49号《行政复议决定书》，该行政复议决定书错误的认为，被告西咸自规局是基于对行政相对人利益的充分考虑，XX城XX号楼建设单位遭受不必要的损失，依据《关中城市群核心区总体规划》而作出的《停工通知》，具有合法性、合理性，予以维持。原告认为，被告西咸自规局不是适格行政主体，无权作出涉案《停工通知》；被告西咸自规局作出该《停工通知》没有法律依据；该《停工通知》涉及众多已购房业主，涉及重大公共利益和群众切身利益，该通知作出前未履行听证、告知、合法性审查等程序，依法应当撤销。被告西咸管委会自受理行政复议申请之后，受理程序违法，没有按照事实和法律作出行政复议决定，而是错误的维持了原行政行为，具体理由如下：一、被告西咸自规局作出《停工通知》时所依据的《关中城市群核心区总体规划》并未生效，实际上2018年2月2日国家发展改革委、住房城乡建设部才批准通过《关中城市群核心区总体规划》。涉诉行政复议决定当中认为，《停工通知》是基于2016年12月中旬《关中城市群核心区总体规划》而作出该规划，是为了打造多轴线、多中心、多组团的城市格局，是为了提升面貌和社会公共利益。原告通过查询网上公开资料得知，所谓的《关中城市群核心区总体规划》在《停工通知》作出的2017年5月17日，并未公布批准生效，而是在2018年2月2日才由国家发改委、住房城乡建设部批准通过，根据原告比对批准前后的总体规划，也有改动和变化。也就是说涉诉《停工通知》的作出依据的是一个没有经过批准、尚未发生法律效力的《关中城市群核心区总体规划》，所以涉诉的《停工通知》没有合法的上位法依据，没有合法的尚未政策依据，应当依法予以撤销。二、原告通过申请政府信息公开得知，被告西咸自规局所谓的大西安新中心新轴线规划尚未批准通过，目前仅处于“草案”、“草图”、“申请件”阶段。26号楼业主于2020年5月28日申请政府信息公开，要求公开大西安新中心新轴线的“一轴、一带、双心、四区”规划结构详情；规划红线图及审批材料、形象格局规划详情及规划红线图及审批材料；核心控制区范围图示及附件；“10大主题段落、20大地标建筑、6大开放空间”规划详情及规划红线图及审批材料。2020年6月19日，西咸新区规划和住房城乡建设局作出《政务信息公开告知书》，该告知书中把政府信息公开的请求全部以图例的形式作了说明，这些图例能够大概反映整个大轴线的规划情况，以及国润城小区所在的位置和未来的规划情况。图例中规划情况不是最终规划批准的版本，所有的图里均是有“草案”、“草图”、“申请件”字样，整个中轴线的规划目前仍然没有批准下来。三、被告西咸自规局作出《停工通知》没有法律依据、没有职权依据，未履行听证、告知、合法性审查等程序，依法应当撤销。本案中的XX城XX号楼是合法取得商品房预售许可考证，并且规划许可、施工许可齐备，工程正常施工中，原西咸规划局要求停止XX城XX号楼建设施工的事实依据是“与新轴线战略规划不符”，经过“西咸新区管委会研究决定”后作出的，明显没有法律依据，也没有经过法定程序，属于超越职权范围作出的停工决定。该《停工通知》涉及众多已购房业主，涉及重大公共利益和群众切身利益，该通知作出前未履行听证、告知、合法性审查等程序。根据《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（国发[2008]17号）第（八）项之规定，以及《陕西省人民政府关于推进市县政府依法行政工作的决定》第（六）条之规定，重大行政决策必须组织专家论证或向社会广泛征求意见，专家论证结论及公众意见应当作为行政决策的重要依据。重大行政决策要经过本级政府法制机构进行合法性审查，并经集体研究决定，确保行政决策科学、民主、合法。四、被告西咸自规局依据未生效的“新轴线规划”作出《停工通知》，XX城XX号楼不能正常建设，非但没有保护到行政相对人的权益，恰恰是严重侵害了包括原告在内的300多户购房业主的切身利益。本案中，XX城XX号楼XX房XX层建筑，涉及业主三百余户，户数众多，涉及到重大公共利益。该《停工通知》对包括原告在内的诸多买受人造成了实质性的影响，《停工通知》对原告等人造成的婚房迟延、入学迟延、财产损失等问题，涉及到广大业主的民生问题。26号楼约定的交房期限是2019年11月1日，该商品房属于学区房，竣工交房时限直接牵涉到很多业主的入学资格问题，如若延后必然对业主造成无法弥补的影响及损失。综上所述，被告西咸自规局作出《关于停止国润城项目26号楼施工的通知》严重侵犯了原告的合法权益，依法应当撤销。被告西咸管委会作出的西咸政复决字[2020]49号《行政复议决定书》没有事实和法律依据，纵容下属行政机关违法行政行为，该行政复议决定书依法应当撤销，原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关规定起诉至法院，诉讼请求: 1.撤销被告陕西省西咸新区自然资源和规划局于2017年5月17日作出的《陕西省西咸新区规划建设局关于停止国润城项目26号楼施工的通知》；2.撤销被告陕西省西咸新区开发建设管理委员会作出的西咸政复决字[2020]49号《行政复议决定书》；3.本案的诉讼费用由二被告承担。   原告彭逸超向本院提交了以下证据：   1.《行政复议答复通知书》，证明答复书中倒数第五页第5项、第6项提出国润城建设项目未编制修建性详细规划，且国润城二期也就是26号楼所属地块，目前未发生规划变更，即26号楼规划许可作出至今（2020年6月19日答复作出时）没有发生规划变更，《停工通知》作出没有依据。   2.《关于停止国润城项目26号施工的通知》，证明停工的内容和时间。   3.《行政复议决定书》，证明被告作出行政复议决定书的内容及时间。   4.快递单及快递查询单，证明原告收到涉案复议决定的时间。   5.《商品房买卖合同摘要》，证明原告与被诉行政行为的利害关系。   被告西咸自规局辩称：一、“大西安新轴线”规划是客观事实，被告西咸自规局及时作出《停工通知》，要求开发商停工，可以及时止损，避免开发商和业主承受更大损失。2016年12月中旬，《关中城市群核心区总体规划》进一步明确了大西安多轴多中心的空间布局。其中“一心”是以现在西安主城区为基础的大西安新中心，另外“一心”就是以西咸新区为依托的现代化大西安中心；所谓“轴”，一个是延伸纵贯西安钟楼南北方向的传承发展轴，另一个就是纵贯西咸新区的创新发展轴。2017年3月，在第十二届全国人大五次会议上，李**总理参加陕西代表团审议时，XX委XX委、西安市委书记王永康现场向总理展示了“大西安空间格局规划图”，首次展现出大西安“三带多轴多中心”的宏伟规划蓝图，该规划图中，明确标注了贯穿西咸新区的“大西安新轴线”。2017年3月23日，陕西省委书记娄勤俭主持召开专题会议，听取大西安新轴线建设规划情况汇报。他强调，要立足国家战略和全国大局，站在“秦岭之巅”俯瞰关中大地，跳出“城墙思维”谋划西安发展，打造多轴线、多中心、多组团的城市格局。基于“大西安新轴线”规划从中央到地方，已经被予以认可，并加快推进落实，为避免开发商云投置业公司及已经购房的业主遭受更大损失，被告西咸自规局及时作出《停工通知》，并向开发商及业主做好解释安抚工作，协调相关部门妥善解决项目停工后的遗留问题。若未及时做出《停工通知》，而放任国润城项目继续减少，必然会使“大西安新轴线”规划的落实面临更大困难，也使开发商和业主承受更大损失。二、该《停工通知》不具有可撤销性。如前所述，“大西安新轴线”规划是客观事实，并在积极落实中。自被告西咸自规局2017年5月作出《停工通知》以来，项目客观上已经停工，所涉及的近百户已购房业主的纠纷问题，已经基本处理完毕。若撤销《停工通知》，则会给该事宜的处理又带来新的问题，可能引起新一轮的信访、诉讼案件。综上所述，被告西咸自规局作出的《停工通知》，符合规划要求，请求法院予以维持。   被告西咸自规局向本院提交了以下证据：   1.《关于停止国润城项目26号施工的通知》；   2.中国城市规划设计研究院网站截图、网页打印件及附件《关于城市群核心区总体规划》；   3.人民网“大西安新轴线解读”文章；   4.人民网领导留言板网页打印件（西咸新区XX城XX号楼事宜的回复）；   5.陕西省西咸新区开发建设管理委员会关于印发《西咸新区控制性详细规划》及《西咸新区控制性详细规划管理规定》的通知、《西咸新区控制性详细规划》。   以上证据证明被告西咸自规局为避免开发商云投置业公司及已经购房的业主遭受更大损失，及时作出《停工通知》，具有合理性；自2017年5月，被告西咸自规局作出《停工通知》以来，项目客观上已经停工，所涉及的近百户已购房业主的善后问题，已经基本处理完毕，《停工通知》若被撤销，将对社会及公共利益造成重大损害。   被告西咸管委会辩称：被告西咸管委会于2020年4月27日签收二审法院的裁定，于2020年7月20日作出本案的行政复议决定书，经过立案调查和审理程序，没有超过法定的办理期限，程序合法。   被告西咸管委会向本院提交了以下证据：   1.西安铁路运输法院（2019）陕7102行初2752号《行政判决书》；   2.西安铁路运输中级法院（2020）陕7102行终133号《行政裁定书》、法院邮寄单、邮寄记录查询；   3.《行政复议答复通知书》；   4.《行政复议答复书》；   5.《延期审理通知书》、邮寄单、邮寄记录查询；   6.《行政复议决定书》、邮寄单、邮寄记录查询。   以上证据证明被告西咸管委会于2020年7月20日作出《行政复议决定书》，经过了立案、调查、审理程序，且未超过法定的办案期限，程序合法。   经庭审质证，原告彭逸超对被告西咸自规局提交证据1的真实性认可，合法性及证明目的不认可，认为该通知没有职权依据及事实根据；对证据2真实性认可，合法性、关联性及证明目的均不认可，认为被告提交的新闻可以看出仅仅是在2016年11月25日通过了评审会，该总体规划至今未完成报批，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十四条的规定，需要由省人民政府审查同意之后报国务院批准，被告并未提交相应批准文件，该规划尚未生效；对证据3真实性认可，关联性及证明目的均不认可，认为相应规划并未经过批准，也尚未实施，整个文章是进行宣传，无法看出对26号楼的规划进行调整、停工；对证据4真实性认可，关联性及证明目的均不认可，认为该证据仅提出了业主的问题以及相关回复，且其中提到的仍然是大西安空间格局规划，与《停工通知》中不一致，其中写明的决定对该片区进行规划调整的是大西安新中新中央商务区XX小组，该领导小组也无权进行调整规划，且仅有一部分业主签订变更协议，大量业主并未解决；对证据5真实性、关联性及证明目的均不认可，认为证据无法核实，且该文件作出时间为2018年10月9日，系在《停工通知》作出之后，无法证明《停工通知》合法。原告彭逸超对被告西咸管委会提交证据1-6的真实性均认可，对被告作出复议决定程序认可，对证据1-3合法性、证明目的均认可，但对证据4陈述的事实及观点有异议，对证据6合法性不认可，证明目的认可，认为在复议程序中，被告西咸管委会在行政复议通知书中有要求被告西咸自规局提交作出具体行政行为的证据依据及相关材料，在被告西咸管委会举证过程中没有看到任何证据提交，在复议决定书中也没有任何表述，所以按照行政复议法的规定认为应当视为原具体行政机关作出的答复书没有证据，被告西咸管委会作出的复议决定没有事实根据。   被告西咸自规局对原告彭逸超提交证据1真实性认可，证明目的不认可，认为被告西咸管委会本身就是省政府的派出机构，作出的大西安新中心新轴线等相关规划不是《中华人民共和国城乡规划法》中的法定规划，是对大西安的总体布局，所以在被告西咸自规局获知规划布局之后就及时叫停了与该大规划不符的行为；对证据2-5真实性认可，证明目的不认可，认为商品房买卖合同对于开发商是有明确规定的，开发商不能及时交付房屋，应当根据商品房买卖合同依法向开发商主张。被告西咸管委会对原告彭逸超提交证据的质证意见同被告西咸自规局质证意见。   被告西咸自规局、被告西咸管委会对对方提供证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均认可。   本院对原、被告提交的证据认证如下：对原、被告提交的全部证据，因内容真实、来源合法，与本案具有关联性，本院对其内容予以确认。   经审理查明，原告彭逸超系张某某之夫，张某某系云投置业公司开发建设的国润城（二期）26号楼2单元14楼21405号房屋买受人。2016年11月25日陕西省规划委员会评审通过《关中城市群核心区总体规划》。后政府提出“大西安新中心新轴线”规划设计， 2018年10月9日，被告西咸管委会作出《关于印发及的通知》，将大西安新中心新轴线规划纳入到《西咸新区控制性详细规划》中。2017年5月17日，原西咸规划局向云投置业公司作出《关于停止国润城项目26号楼施工的通知》，称：大西安新轴线是陕西省、西安市和西咸新区的重要发展战略，是贯彻落实省委、省政府“多轴线、多中心”建设大西安的重要举措，你公司在世纪大道的国润（二期）居住项目的26号楼正处于新轴线位上，与新轴线战略规划不符，经西咸新区管委会研究决定，现要求你公司配合，停止正在建设的26号楼施工。原告彭逸超对该《停工通知》不服，向被告西咸管委会申请行政复议，被告西咸管委会认为原告的申请不符合行政复议法规定的受理条件，决定驳回原告的行政复议申请。经咸阳市秦都区人民法院（2018）陕0402行初180号、咸阳市中级人民法院（2019）陕04行终45号两审判决，认定原告与涉案通知具有法律上的利害关系，判决撤销被告作出的西咸政复决字[2018]33号行政复议决定，责令被告在法定期限60日内重新作出行政复议的行政行为。2019年7月16日被告作出西咸政复决字[2019]40号《行政复议决定书》，认为涉案的《停工通知》属于阶段性行政行为，不属于行政复议的受理范围，决定驳回原告的行政复议申请。原告不服，向本院提起行政诉讼。本院于2019年9月20日作出（2019）陕7102行初2752号《行政判决书》，判决撤销西咸管委会于2019年7月16日作出的西咸政复决字[2019]40号行政复议决定，责令其于该判决生效之日起六十日内对原告彭逸超的申请事项重新作出行政复议行为。西咸管委会不服，上诉至西安铁路运输中级法院，西安铁路运输中级法院于2020年3月31日作出（2020）陕71行终133号《行政裁定书》，准予西咸管委会撤回上诉。被告西咸管委会于2020年4月27日收到该行政裁定书，并于2020年5月6日向原西咸规划局作出《行政复议答复通知书》，要求其提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。2020年6月24日，被告西咸管委会向原告彭逸超作出《延期审理通知书》，称因该案情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，决定延期30日作出，并于2020年7月1日向原告邮寄送达。被告西咸管委会于2020年7月20日作出西咸政复决字[2020]49号《行政复议决定书》，认为涉案《停工通知》是基于2016年12月中旬的《关中城市群核心区总体规划》作出，该规划是为了打造多轴线、多中心、多组团的城市格局，提升城市面貌和社会公共利益，云投置业公司建设的国润城（二期）居住项目26号楼正处于新轴线上，被告西咸自规局在“新轴线”规划实施前，向云投置业公司下发《停工通知》，正是基于对行政相对人利益的充分考虑，避免了国润城（二期）居住项目26号楼建设单位遭受不必要的损失，其行为具有合法性、合理性，决定维持被告西咸自规局于2017年5月17日作出的《陕西省西咸新区规划建设局关于停止国润城项目26号楼施工的通知》，并向原告邮寄送达。原告于2020年7月30日签收。原告不服，诉至本院，诉请如前所述。   另查明，被告西咸管委会作出的西咸政复决字[2020]49号《行政复议决定书》系向刘洋、赵小兰、赵刚、吴伟锋、宋玉莉、陈浩、彭逸超等七位申请人作出。陈浩对《停工通知》及该《行政复议决定书》另案提起诉讼，刘洋、赵小兰、赵刚、吴伟锋、宋玉莉向本院出具《关于放弃行政诉讼权利的说明》，放弃在该案审理中作为第三人参加诉讼的权利。因西咸新区机构改革，原西咸规划局的职能由被告西咸自规局继续行使。   再查明，2017年5月17日，被告西咸自规局作出涉案《停工通知》时，该楼施工至五层。停工后，云投置业公司将规划调整情况和原西咸规划局关于XX城XX号楼XX楼XX房户进行了公布，提出在户型、面积、楼层等原设计方案不变的情况下，将26号楼向原址西南方移位约200米后重新建设，并由云投置业公司就此次移位给该楼购房户造成的合理损失进行补偿。原26号楼计划2019年11月底交房，因楼位调整，新建的26号住宅楼计划于2021年5月底交房。2020年6月16日，原西咸XX城XX号楼规划总平面图。   本院认为，本案的争议焦点是：1.被告西咸自规局作出的涉案《停工通知》是否合法；2.被告西咸管委会作出的西咸政复决字[2020]49号行政复议决定是否合法。   关于第一个争议焦点，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”现有法律法规规章等并未规定对因城乡规划调整而要求停止施工的具体程序，本院认为，因该《停工通知》对原告权利义务产生实际影响，被告应当遵循程序正当的原则作出具体行政行为。具体到本案，云投置业公司取得涉案土地的国有土地使用证和商品房预售许可证，XX城XX号楼开展预售并进行施工，因大西安新中心新轴线规划，无法按照原规划进行施工，可以参考《中华人民共和国城乡规划法》有关修改城乡规划或建设工程设计方案的总平面图的程序规定。涉案《停工通知》于2017年5月17日作出，当时有效的《中华人民共和国城乡规划法》第五十条规定：“在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见……”具体到本案，被告西咸自规局在未获得明确的规划审批的情况下，向云投置业公司发出涉案《停工通知》，要求其停止施工，被告并未提交证据证明当时大西安新中心新轴线规划已经经过法定程序予以审批通过，被告西咸自规局提交的《关于印发及的通知》系2018年10月9日作出，被告西咸自规局在作出涉案《停工通知》时，未能明确其适用的法律依据。且XX城XX号楼为商品房项目，涉及的房屋买受人较多，被告西咸自规局未提交证据证明其通过听证会等形式听取了利害关系人的意见，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”的规定，被告未听取利害关系人的意见，未保障包括原告在内的XX城XX号楼房屋买受人的陈述、申辩权，其作出涉案《停工通知》，证据不足且违反法定程序，依法应予撤销。但因《西咸新区控制性详细规划》已经修改，将大西安新中心新轴线规划纳入其中，且云投置业公司已在原26号楼向原址西南方移位约200米后重新建设，取得了相应的规划审批，并将于2021年5月交房，原26号楼客观已不具备继续施工的可能性，且原26号楼规划与2018年10月调整的《西咸新区控制性详细规划》不符，本院认为，大西安新中心新轴线规划和《西咸新区控制性详细规划》的调整符合不特定的大多数人的利益，属于社会公共利益，云投置XX城XX号楼XX线上，与新轴线战略规划不符，为了公共利益的需要，XX城XX号楼施工，避免云投置业公司遭受更大损失，具有合理性，如判决撤销会给社会公共利益造成重大损害，应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，确认被告西咸自规局作出的涉案《停工通知》违法。   关于第二个争议焦点，《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》第八条第二款规定：“开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理”。《陕西省经济技术开发区条例》第四条规定，开发区设立管理委员会，管理委员会是设立开发区的人民政府的派出机构，代表本级人民政府对开发区行使管理职权。据此被告西咸新区管委会具有独立明确的管理权限和范围，是原西咸规划局的主管部门，对原西咸规划局作出的行政行为具有受理行政复议申请并作出决定的法定职责。被告西咸管委会在2020年4月27日收到西安铁路运输中级法院送达的准予撤回上诉裁定书后，依法向被告西咸自规局送达行政复议申请书副本和行政复议答复通知书，因该案情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，决定延期30日作出，并向原告送达了《延期审理通知书》，于2020年7月20日作出涉案行政复议决定，并依法送达双方当事人，复议程序符合法律规定。但因被告西咸自规局作出的涉案《停工通知》违法，被告西咸管委会应当依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，确认该《停工通知》违法，被告西咸管委会作出被诉行政复议决定予以维持，认定事实不清，证据不足，应当予以撤销。   综上，被告西咸自规局作出的涉案《停工通知》依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，应当判决确认违法；被告西咸管委会作出的行政复议决定，证据不足，认定事实不清，适用法律错误，依法应当予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）、（三）项、第七十四条第一款第（一）项、第七十九条的规定，判决如下：   一、确认被告陕西省西咸新区自然资源和规划局2017年5月17日作出陕西咸规建函（2017）8号《关于停止国润城项目26号楼施工的通知》的行政行为违法；   二、撤销被告陕西省西咸新区开发建设管理委员会2020年7月20日作出的西咸政复决字[2020]49号行政复议决定。   案件受理费50元，由被告陕西省西咸新区自然资源和规划局、陕西省西咸新区开发建设管理委员会共同负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。         审判长  胡海军   审判员  孙青青   人民陪审员  魏来计     二〇二〇年十二月二十九日                               书记员 鬲博                             附法律条文：   1.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：   （一）主要证据不足的；   （二）适用法律、法规错误的；   （三）违反法定程序的；   （四）超越职权的；   （五）滥用职权的；   （六）明显不当的。   2.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：   （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；   （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。   行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：   （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；   （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；   （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。   3.《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条 复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。          1