广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终2578号上诉人（原审原告）：冯树洲，男。委托代理人：冯顺莲，女，系冯树洲姐姐。委托代理人：冯雪丹，女，系冯树洲女儿。上诉人（原审被告）：广州市白云区钟落潭镇人民政府。住所地：广州市白云区钟落潭镇福龙路**。法定代表人：邓勤虎，镇长。出庭负责人：李爱华，该镇政府党委委员。委托代理人：邓其炳，该政府工作人员。委托代理人：李佳，广东知先后律师事务所律师。上诉人冯树洲与上诉人广州市白云区钟落潭镇人民政府（以下简称钟落潭镇政府）因城建行政强制一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初232号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行审理，于2020年12月9日组织庭询。上诉人冯树洲及其委托代理人冯雪丹、冯顺莲，上诉人钟落潭镇政府出庭负责人李爱华、委托代理人邓其炳、李佳到庭参加诉讼。现已审理终结。原审法院经审理查明，涉案房屋位于钟落潭镇大纲领纲领南路34号。2018年4月12日，广州市白云区城市管理和综合执法局（以下简称白云城管执法局）的执法人员对涉案房屋进行现场检查并制作笔录，被检查人为原告冯树洲，现场检查情况如下：一、建筑工程现状为一栋建基面积114平方米钢筋混凝土结构建筑物，处基础施工阶段。二、当事人现场未提供有关批准文件。三、执法人员现场拍照取证。四、执法人员现场发出《责令限期改正通知书》（穗综云竹责字〔2018〕383号）及《询问通知书》（穗综云竹询字〔2018〕378号），并对现场情况进行拍照取证。穗综云竹责字〔2018〕383号《责令限期改正通知书》载明，原告于2018年4月12日在涉案地址进行建筑施工，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》等相关规定，责令其立即停止违法行为。原告对上述《检查笔录》《责令限期改正通知书》《询问通知书》以及现场照片均予以签名确认。同日，原告携带本人身份证及宅基地使用证前往钟落潭镇执法队接受询问。钟落潭镇执法队对原告进行询问并制作《询问笔录》，原告述称其是在涉案地址进行施工的当事人，其对该执法队在涉案地址制作的《检查笔录》及拍摄的照片中所反映的情况予以确认，其2018年4月8日开始在涉案地址施工，该地之前原有旧建筑物，现在此新建一栋建基面积114平方米钢筋混凝土结构建筑物，处基础施工阶段。此地块有其父亲名义办理的《农村（墟镇）宅基地使用证》（穗郊字第322574号），开工前曾向村委会递交报建材料。同日，原告出具签名的《保证书》载明，其在涉案地址的建设项目，由于不符合国家有关法律要求，已被白云城管分局查处。原告保证立即停工，完善手续后再建设，如抢建，造成的一切后果及安全责任，由本人负责。原告在出具保证书后，在未完善相关手续的情况下，继续建设。2019年1月17日，钟落潭镇政府对原告的涉案建筑进行强制拆除，拆除时涉案建筑尚未建成。另查明，据广州市郊区竹料区公所于1996年9月26日核发的穗郊字第322574号《农村（墟镇）宅基地使用证》显示，使用人为原告的父亲冯桂添，宅基地座落于竹料区公所大纲领乡3生产队，宅基地面积及建筑面积均为114平方米，建筑种类为砖木结构，层数为一层。原告另有一处位于大纲领村315-1的房屋，被告就该房屋作出了《关于责令拆除违法建（构）筑物的通知》《违法建设行政处理决定书》，原告分别就上述两份法律文书提起了行政诉讼，原审法院分别以（2020）粤7101行初1300号、1299号立案。上述案件与本案同日审理。在庭审过程中，原告称其本案涉案房屋为拆迁重建。被告称原告的315-1号房屋原属于珠三角城际轨道交通新塘经白云机场至广州北站项目的征地范围，但因原告不同意征收，因此该项目最后并未将315-1房屋纳入征收范围，该项目征地已经完成，不会再进行征收；34号房屋不涉及任何征收项目。原审法院认为，《广州市违法建设查处条例》第四条第二款规定：“城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”被告钟落潭镇政府对其辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设具有查处的职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《广州市违法建设查处条例》第二条第一款规定：“本条例所称违法建设，是指违反城乡规划管理有关法律、法规规定的下列情形：（一）未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的；（二）未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的；……”原告于2018年在未取得规划主管部门批准的情况下将涉案地块上的房屋拆旧建新，被告认定涉案房屋构成违法建设，符合法律规定。原告称其涉案房屋为拆迁重建，但是原告纳入征收范围的房屋为大纲领村315-1房屋，该房屋至本案庭审时尚未征收，且原告在涉案房屋开始建设时即已受到执法机关的查处，原告亦保证立即停工，原告知悉涉案房屋属违法建设，原告主张的拆迁重建原审法院不予采纳。涉案违法建设是在建建设，被告实施强制拆除属于行政强制措施。《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”被告钟落潭镇政府在强制拆除涉案建筑前，未告知原告理由、依据，未制作现场笔录，不符合上述法律规定的程序要求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认被告广州市白云区钟落潭镇人民政府于2019年1月17日拆除原告冯树洲位于广州市白云区钟落潭大纲领纲领南路34号地段在建房屋的行政行为违法。上诉人冯树洲向本院提起上诉称：一、原审判决确认钟落潭镇政府拆除涉案房屋违法，本人无异议。二、原审判决认定涉案房屋是违法建设，与事实不符。本人位于大纲领大领路315-1号房屋在新白广项目红线范围内，本人是新白广项目拆迁户。本人在大纲领村纲领南路34号拆旧建新，大纲领村委会收取了拆旧建新的建房押金，并出具证明证实本人的上述情况,竹料城管队也受理了本人的建房备案。2018年12月21日，钟落潭镇政府出具给白云城管执法局的《广州市白云区钟落潭镇人民政府关于请求协助我镇重点项目拆迁安置户建房问题的函》所附的“新白广项目拆迁安置户”名单包含本人。上述证据证实涉案房屋经钟落潭镇政府允许建设，是合法建设。本人于2018年4月开始建设涉案房屋，打基础后停工，不存在持续抢建行为。停工半年后，钟落潭镇政府通知本人可以建房。直至同年10月，本人再次动工建至三层，后于2019年1月17日被钟落潭镇政府违法强拆。故上诉请求二审法院判决：1.撤销原审判决并依法作出改判；2.本案诉讼费由钟落潭镇政府承担。上诉人钟落潭镇政府不服原审判决，向本院提起上诉称，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，涉案房屋没有相关用地和报建手续，属于没有经合法程序报建的建筑，应当依法予以拆除。本府作为镇政府，有权拆除违法建设。2018年4月，冯树洲在涉案地块进行基础建设时就受到本府依法查处，本府发出《责令限期改正通知书》要求其改正，但冯树洲继续抢建。冯树洲在法定期间内既未申请复议也未提起诉讼，本府依法拆除涉案违法建设，合法合规。原审法院认定本府违法强拆，定性错误。故上诉请求二审法院判决：1.撤销原审判决并依法改判驳回冯树洲诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费由冯树洲承担。经审查，原审法院认定事实清楚，且有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，在城乡规划区内进行工程建设，应当取得规划许可，未经批准擅自建设，职权部门应当责令当事人停止建设，限期拆除，逾期不拆除的，可以强制拆除。本案中，冯树洲未取得规划批准手续，于2018年在大纲领纲领南路34号地块擅自建造涉案房屋，违反上述法律规定。冯树洲在被白云城管执法局责令限期改正，并出具停工保证书后仍然继续建设，相关职权部门有权依法采取行政强制措施，及时制止在建违法建设。钟落潭镇政府作为镇级人民政府，虽然对在乡、村庄规划区内违反规划的违法建筑具有强制拆除的法定职权，但应依照法定程序实施行政强制措施。《中华人民共和国行政强制法》第十八条对于实施行政强制措施的具体程序已作出明确规定，但钟落潭镇政府未履行任何程序要求，径行强制拆除涉案房屋，违反法定程序。原审法院确认钟落潭镇政府的强制拆除行为违法，并无不当，本院予以支持。钟落潭镇政府上诉主张被诉强制拆除行为合法合规，于法无据，本院不予采纳。至于冯树洲主张其是拆迁安置户，建造涉案房屋经村委会、镇政府同意以及城管部门备案登记，不属于违法建筑的上诉意见，缺乏事实和法律依据，本院亦不予采纳。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。冯树洲以及钟落潭镇政府的上诉理由均不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人冯树洲和广州市白云区钟落潭镇人民政府各自负担25元。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 金 霞审 判 员 余树林二〇二〇年十二月二十九日法官助理 张宗芳书 记 员 何洁芬