安徽省合肥市包河区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖0111行初93号 原告：许明高，男，1952年1月12日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。 委托代理人：周兆成，北京市一法律师事务所律师。 委托代理人：申振，广东信达律师事务所律师。 被告：合肥市包河区包公街道办事处，住所地安徽省合肥市宁国南路青年小区内，统一社会信用代码113401110029924028。 法定代表人：吴成兵，主任。 参加诉讼副职负责人：史鑫，党委委员。 委托代理人：杨海波，上海锦天城（合肥）律师事务所律师。 委托代理人：亓琪，上海锦天城（合肥）律师事务所律师。 被告：合肥市包河区包河街道青年社区居民委员会，住所地安徽省合肥市宁国南路**拓佳中心**，统一社会信用代码55340111809443545N。 法定代表人：周健，主任。 委托代理人：杜尹，上海锦天城（合肥）律师事务所律师。 原告许明高诉被告合肥市包河区包公街道办事处（以下简称“包公街道”）、合肥市包河区包公街道青年社区居民委员会（以下简称“青年社居委”）行政协议一案，于2020年4月20日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法适用普通程序，公开开庭审理了本案。原告许明高及其委托代理人周兆成、申振，被告包公街道的副职负责人史鑫及委托代理人杨海波、亓琪，被告青年社居委主任周健及其委托代理人杜尹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告许明高诉称：原告与被告于2012年6月18日在合法自愿的基础上签订了《九华山路城中村改造项目房屋拆迁补偿安置协议书（集体土地类）》（以下简称“安置协议书”），约定原告与被告确认案涉被拆迁房屋建筑面积为418.37㎡，约定过渡方式为自行过渡，过渡期限为18个月，被告需向原告交付建筑面积345㎡的安置房。被告又将原告安置面积与增购面积当中共有的85㎡“拨给陈志钢”。在此情况下，被告实际应向原告交付260㎡房屋。由于被告应向原告支付的补偿费、补助费、奖励等各项补偿款合计人民币143048.62元，故经各方确认，原告应向被告支付的购房款115216.8元，在二被告应向原告支付的补偿款中折抵。综上，安置协议书内容系各方真实意思表示，未违反法律强制性规定，合法有效，各方应当依法遵照执行。 安置协议书签订后，原告应向被告支付的购房款业已折抵完毕，原告也依约将涉案房屋交付被告被全部拆除，原告已全面履行安置协议书中约定的义务。据原告了解，案涉安置房屋已于2017年竣工。但是，截至原告起诉之日，被告仍未向原告交付约定的安置房屋，原告至今仍未获得任何安置房屋。依据《中华人民共和诉讼法》第十二条一款第（十一项）的规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议而提起的诉讼，属于行政诉讼受案范围。因被告不履行案涉安置协议书的义务，故原告诉至法院，请求：一、被告履行双方于2012年6月18日签订的《九华山路城中村改造项目房屋拆迁补偿安置协议书（集体土地类)》中所约定给予原告安置房屋的义务；二、本案诉讼费用由被告共同承担。 原告向本院提交以下证据：证据一、身份证复印件，证明原告主体适格；证据二、《九华山路城中村改造项目房屋拆迁补偿安置协议书（集体土地类）》，证明原被告双方签订了协议，被告应当履行协议的内容；证据三、行政裁定书，证明原告首次提起行政诉讼时，青年社居委予以应诉，且其并未对适格被告进行抗辩，青年社居委是适格被告；证据四、民事裁定书、证明案件协议属于行政协议，属于行政案件受理范围。 被告包公街道辩称：原告持有的《九华山路城中村改造项目房屋拆迁补偿安置协议书》损害国家利益和社会公共利益，且存在重大、明显违法的情形，依法应被确认为无效。原告提供虚假材料，隐瞒已经享受过房改房的事实，不符合祖居户的认定条件，不应安置。同时，原告不合户型购买面积17.04㎡。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效”。拆迁安置房系地方政府利用财政性资金建设的专项财产，在没有分配给安置户之前，其产权属于地方人民政府，性质上属于公共产品。原告以不符合安置条件的人员纳入安置范围、巧立名目采取虚假共建、超方案增购等欺诈的手段，提供虚假资料、隐瞒已享有拆迁安置回迁房的事实签定案涉协议，显然损害了国家利益。另外，原告持有的案涉拆迁补偿安置协议在本质上具有公益性，亦损害了社会公共利益。在案涉项目中，虚构事实、隐瞒真相骗取安置补助费的青年社居委居民朱惠英等人已被人民法院以诈骗罪追究其刑事责任，涉嫌滥用职权的原中共合肥市包河区包公街道青年社区书记许要武已被人民法院以滥用职权罪追究其刑事责任。案涉协议的违法情形已重大明显到任何有理智的人均能够判断的程度，确已具备重大且明显违法的情形，依法应被确认无效。原告超额领取的拆迁补偿费和超期过渡费应当退还。 被告包公街道向本院提交以下证据：证据一、包公街道青年社区九华山路城中村改造项目房屋拆迁补偿安置实施细则及公示照片，证明案涉项目补偿安置的政策依据；证据二、（2019）皖0111刑初94号刑事判决书、（2018）皖0111刑初998号行政判决书、（2019）皖01刑终560号、安徽一通源会会计师事务所【2018】3085号专项会计鉴定报告，证明案涉拆迁安置补偿协议认定事实错误，违背了客观事实，存在重大且明显违法的情形，损害国家利益、社会公共利益，应属无效协议；证据三、许明高户签协议时提供的虚假家庭成员常住户口登记簿复印件、许明高户实际家庭成员户籍信息，证明许明高户实际的户口迁移轨迹与其签订协议时提供的不一致，有住址变动，非出生入口，不符合案涉项目安置人口认定条件；证据四、分户计算表、青年社区九华山路城中村改造项目征迁户房产信息核查、房屋所有权登记转让审核表、合肥市中级人民法院（2018）皖01行初庭审笔录，证明许明高提户提供虚假材料，不合户型购买17.04㎡，隐瞒已经享受过房改房，不符合祖居户认定条件，不符合安置政策。原告已经在上述案件的庭审中自认，双方协议损害了国家和社会公众利益，应属无效协议；证据五、九华山路城中村拆迁改造项目算账问题处置工作会议纪要、包河区九华山路城中村拆迁改造项目算账符合公告、九华山路城中村改造项目复核工作公示照片、关于重新核定拆迁补偿证明材料的通知、关于九华山路城中村改造安置补偿事项核查通知书，证明案涉项目在安置过程中因对安置政策把关不严、人口底数不清，造成部分征迁户虚报人口，骗取安置面积及拆迁补偿费，严重损害了国家和社会公共利益，故依法对包河区九华山路城中村拆迁改造项目启动算账复核工作。因案涉原拆迁安置协议已无效，九华山路城中村拆迁改造项目算账问题处置工作领导小组已向原告送达了重新核定拆迁补偿证明材料的通知；证据六、拆迁补偿费领条、九华山路城中村改造工程房屋拆迁延期过渡房租费发放表，证明原告超额领取了拆迁补偿费和超期过渡费，因案涉协议已属无效，应退还该款。 被告青年社居委辩称：青年社居委不是本案适格被告，不具有履行案涉协议的义务，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。青年社居委并非行政机关，不能成为行政案件的被告。且并无在案涉征收区域内与被征收人签订补偿协议的职权，也不是履行案涉房屋拆迁安置协议的合同主体，更不承担为原告安置房屋的义务。原告持有的《九华山路城中村改造项目房屋拆迁补偿安置协议书》损害国家利益和社会公共利益，且存在重大、明显违法的情形，依法应被确认为无效协议。原告提供虚假材料，隐瞒已经享受过房改房的事实，不符合祖居户的认定条件，不符合安置政策。同时，原告不合户型购买面积17.04㎡。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效”。拆迁安置房系地方政府利用财政性资金建设的专项财产，在没有分配给安置户之前，其产权属于地方人民政府，性质上属于公共产品。原告以不符合安置条件的人员纳入安置范围、巧立名目采取虚假共建、超方案增购等欺诈的手段，提供虚假资料、隐瞒已享有拆迁安置回迁房的事实，签订了案涉协议，显然损害了国家利益。另外，原告持有的案涉拆迁补偿安置协议在本质上具有公益性，亦损害了社会公共利益。本案中，原告持有的协议对不符合安置人口资格人员予以认定，违反了《中华人民共和国土地管理法》和《合肥市城市房屋拆迁管理办法》对于应安置人口的界定。在案涉项目中，虚构事实、隐瞒真相骗取安置补助费的青年社居委居民朱惠英等人已被人民法院以诈骗罪追究其刑事责任，涉嫌滥用职权的原中共合肥市包河区包公街道青年社区书记许要武已被人民法院以滥用职权罪追究其刑事责任。案涉协议的违法情形已达到重大明显到任何有理智的人均能够判断的程度，确已具备重大且明显违法的情形，依法应被确认无效。九华山路城中村拆迁改造项目已成立专项算账问题处置工作领导小组，对案涉协议依法纠错，且已通知原告重新核定拆迁补偿证明材料，案涉协议已属无效，无法履行。 被告青年社居委向本院提交以下证据：证据一、合肥市包河区包公街道青年社区居民委员会统一社会信用代码网站查询截图。证明青年社居委不是本案适格被告；证据二、包公街道青年社区九华山路城中村改造项目房屋拆迁补偿安置实施细则及公示照片，证明案涉项目补偿安置的政策依据；证据三、证据二、（2019）皖0111刑初94号刑事判决书、（2018）皖0111刑初998号行政判决书、（2019）皖01刑终560号，证明案涉项目存在部分被征收人虚构事实、隐瞒真相骗取安置补助费的犯罪事实，案涉项目存在重大且明显违法的情形，损害国家利益、社会公共利益。应属无效协议；证据四、原告签订协议时提供的虚假家庭成员常驻户口簿复印件、原告实际家庭成员户籍信息，证明原告实际的户口迁移轨迹与其签订协议时提供的不一致，有住址变动，非征地转户在册人口，不符合案涉项目的安置人口认定条件；证据五、分户计算表、青年社区九华山路城中村改造项目征迁户房产信息核查、房屋所有权登记、房屋所有权转登记转移审核表、合肥市中级人民法院（2018）皖01行初庭审笔录，证明许明高提供虚假材料，不合户型购买面积17.04㎡，隐瞒已经享受过房改房，不符合祖居户的认定条件，案涉拆迁补偿安置协议严重损害了国家和社会公共利益，应属无效协议；证据六、九华山路城中村拆迁改造项目算账问题处置工作会议纪要、包河区九华山路城中村拆迁改造项目算账符合公告、九华山路城中村改造项目复核工作公示照片、关于重新核定拆迁补偿证明材料的通知证明案涉项目在安置过程中因对安置政策把关不严、人口底数不清，造成部分征迁户虚报人口，骗取安置面积及拆迁补偿费，严重损害了国家和社会公共利益，故依法对包河区九华山路城中村拆迁改造项目启动算账复核工作。因案涉原拆迁安置协议已无效，九华山路城中村拆迁改造项目算账问题处置工作领导小组已向原告送达了重新核定拆迁补偿证明材料的通知。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据具有真实性、合法性、关联性，本院予以采纳，但是其证明目的需要结合其他证据综合认定。被告提交的证据符合证明的形式要件，本院予以采纳，但是以上证据不能证明原告存在提供虚假材料的行为。 经审理查明：2011年5月26日，九华山路城中村改造项目拆迁工作领导小组发布《包公街道青年社区九华山路城中村改造项目房屋拆迁补偿安置实施细则》并进行了公示，主要内容如下：一、拆迁范围：市规划管理部门确定的拆迁红线范围。二、政策依据：《合肥市城市房屋拆迁管理办法》、合政[2008]27号合政秘[2006]32号、合规[2005]57号、合政秘[2010]8号、合政秘[2010]145号等相关文件。……五、征地转户在册人口的认定：拆迁范围内符合下列条件之一的按征地转户在册人口认定：1、已婚配偶及其新生子女；2、长期随独生子女生活且原地无宅基地的父母；3、在校学生及部队服役战土、服刑、劳教人员；4、符合计划生育政策的孕妇增加一人。六、符合拆迁安置条件祖居户的认定：拆迁范围内的祖居户（户口从本地迁出的本市非农户口），必须同时符合下列条件，并经过社居委、街道证明。1、房屋具有合法证照或拆迁范国内享受过土地承包的；2、房屋系祖辈遗产，明确为产权人所有；3、产权人及其配偶、子女长期居住，且经证明无其他房屋……。 原告许明高户共有5人，其中许明高购买了单位的房改售房，原告许明高户籍地址为安徽省合肥市包河区**，户籍证明户籍证明显示2005年7月22日从合肥市包河区宁国路**迁至青年社居委。v> 2012年6月18日，原告许明高与被告包公街道青年社居委签订《九华山路城中村改造项目房屋拆迁补偿安置协议书（集体土地类）》，协议中约定审核确定许明高户安置人口5人，安置房屋建筑面积260㎡等内容。 因本次拆迁安置，合肥市包河区包公街道青年社居委原书记许要武涉嫌滥用职权罪被合肥市包河区监委会立案查处。在查处过程中，合肥市包河区监委会委托安徽一通源会计师事务所对本案所涉房屋安置情况进行鉴定，2018年7月9日安徽一通源会计师事务所作出皖一通源专审字[2018]3085号《专项会计鉴定报告》，鉴定结果载明：“经核查相关证明材料，九华山路项目资金来源为财政资金，不符合拆迁安置条件96户共计330人，核减安置面积18743.03平方米等”。附表中记载涉及本案许明高户协议人口5人、核减人口3人，核减安置房屋面积180㎡。备注载明“取消3个不符合安置人口”。 2019年5月7日本院作出（2018）皖0111刑初998号《刑事判决书》，认定许要武在担任社居委党委书记期间，受委托代表政府从事拆迁安置工作期间，不正确履行职责，致使他人非法获取安置面积、安置补偿款，其超越职权的行为造成公共财产遭受损失22905209.07元，情节特别严重，其行为已构成滥用职权罪等，判决许要武犯滥用职权罪，判处有期徒刑三年；犯非国家工作人员受贿罪，判处有期徒刑七个月；决定执行有期徒刑三年一个月。许要武不服本院判决，在法定期限内向合肥市中级人民法院提起上诉，安徽省合肥市中级人民法院于2019年7月25日作出（2019）皖01刑终560号《刑事裁定书》认为：许要武作为居民委员会党委书记，在受人民政府委托代表人民政府行使职权的组织中协助人民政府从事拆迁安置工作期间，不正确履行职责，致使公共财产遭受损失22905209.07元，情节特别严重，其行为已构成滥用职权罪等，裁定驳回上诉，维持原判。 2017年6月2日，合肥市包河区人民政府召开专题会议，听取了包公街道九华山路城中村拆迁改造项目安置人口复核发现的问题、存在隐患及相关处置意见的汇报。会议决定成立九华山路城中村改造项目算账问题处置工作领导小组，研究通过了《九华山路城中村改造项目算账问题处置工作实施方案》，组织相关部门在查清问题的基础上，依法纠错并严肃追责，实现应安置人口顺利回迁安置。2018年4月3日，包河区九华山路城中村拆迁改造项目算账问题处置工作领导小组在合肥晚报发布公告，要求该项目被拆迁人于2018年4月20日前前往包河区九华山路城中村改造项目算账问题处置工作领导小组现场办公室办理算账复核手续。原告许明高户不同意重新复核。 本院认为：行政协议是指行政机关为了实现公共管理或者公共服务目标，与公民、法人、其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，本质上是行政行为的一种，在对行政协议进行审查时，应当遵守“全面审查”、“合法性审查”的原则，全面审查行政机关在订立、履行、变更、终止行政协议的行为是否具有法定职权、认定事实是否清楚、适用法律是否正确、是否遵守法定程序等。同时考虑到行政协议的契约型特点，还应当参照民事法律规定审查协议的效力。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，人民法院判决确认无效。 本案中，被告包公街道作为案涉九华山路城中村改造项目实施主体，委托合肥市包河区包公街道青年社居委与原告签订了《九华山路城中村改造项目房屋拆迁补偿安置协议书（集体土地类）》，相应的法律后果应当由被告包公街道承担。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款规定：“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”结合本案，根据本院（2018）皖0111刑初998号《刑事判决书》及合肥市中级人民法院（2019）皖01刑终560号《刑事裁定书》认定的事实，在本案所涉协议签订过程中，合肥市包河区包公街道青年社居委原书记许要武不正确履行职责，致使他人非法获取安置面积、安置补偿款。在合肥市包河区监委会查处许要武上述职务犯罪过程中，合肥市包河区监委会委托安徽一通源会计师事务所对所涉房屋安置情况进行鉴定，安徽一通源会计师事务所作出皖一通源专审字[2018]3085号《专项会计鉴定报告》附表中认定原告户符合安置人口1人。该《专项会计鉴定报告》已经生效的（2018）皖0111刑初998号《刑事判决书》及合肥市中级人民法院（2019）皖01刑终560号《刑事裁定书》确认证据效力，故本案所涉协议在签订过程中，许要武存在滥用职权的行为，导致许明高户的安置协议经鉴定存在与事实不相符之处。 另2011年5月26日，九华山路城中村改造项目拆迁工作领导小组制定并公示了《包公街道青年社区九华山路城中村改造项目房屋拆迁补偿安置实施细则》，规定了补偿安置政策的具体标准，该标准构成了案涉项目进行安置补偿的依据，被告包公街道在对被拆迁人进行安置时应当依据该实施细则的规定进行。依据实施细则第六条的规定，满足下列条件的祖居户（户口从本地迁出的非农户口户口从本地迁出的非农户口）具有合法证照或拆迁范围内享受过土地承包的；（二）房屋系祖辈遗产，明确为产权人所有；（三）产权人及配偶、子女长期居住，且经证明无其他房屋。本案中，许明高户籍已经从青年社居委迁出户籍已经从青年社居委迁出，，应当属于祖居户，按照实施细则的规定，只有在无其他房屋的情况下才符合安置条件。原告许明高已经从单位购买了房改房，不符合实施细则的规定，不应进行安置。原被告双方签订的《九华山路城中村改造项目房屋拆迁补偿安置协议书（集体土地类）》约定对原告安置人口5人，突破了实施细则的规定，该项约定没有依据。同时，签订安置协议是为了改善居民生活条件，实现社会公共利益，对不符合安置条件的人口进行安置势必增加政府在城中村改造项目的支出，损害了社会公共利益。同时，行政机关应当遵守诚实信用原则，全面履行约定的义务，已经作出的行政让行政相对人产生了合理的信赖利益，在对行政行为的效力进行审查时应当综合考虑公共利益和信赖利益的保护。因双方签订安置协议对不符合安置条件的人口进行安置，已经严重突破了安置实施细则及地方性法规的规定，严重损害了公共利益，达到了重大且明显的违法的程度，对信赖利益的保护已不足以阻却其行为的违法性，行政行为应属无效。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一、二款规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”另，《中华人民共和国合同法》第五十二条有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。综上，由于本案所涉原告许明高与被告包公街道，合肥市包河区包公街道青年社居委签订《九华山路城中村改造项目房屋拆迁补偿安置协议书（集体土地类）》因许要武存在滥用职权，存在损害集体利益的行为，依法应认定为无效。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十二条规定：“原告以被告违约为由请求人民法院判令其承担违约责任，人民法院经审理认为行政协议无效的，应当向原告释明，并根据原告变更后的诉讼请求判决确认行政协议无效；因被告的行为造成行政协议无效的，人民法院可以依法判决被告承担赔偿责任。原告经释明后拒绝变更诉讼请求的，人民法院可以判决驳回其诉讼请求。”经审理本院认为本案所涉协议存在无效情形，已书面告知原告在指定期限内变更诉讼请求，原告未予变更，视为其拒绝变更，依照上述规定，对原告的诉请，应判决驳回。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告许明高的全部诉讼请求。 案件受理费50元，由原告许明高负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。 审 判 长  杨天柱 审 判 员  张 慧 人民陪审员  沈 艳 二〇二〇年十二月二十八日 书 记 员  严啸东 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。