甘肃省静宁县人民法院行政判决书（2020）甘0826行初40号原告平凉中联房地产开发有限责任公司。法定代表人武某。委托代理人王某，甘肃璞义律师事务所律师。代理权限为特别代理。被告平凉市自然资源局。法定代表人马某1。出庭应诉负责人曹敬宗，该局副局长。委托代理人杨某，该局政策法规科科长。代理权限为特别代理。委托代理人马某2，甘肃陇正律师事务所律师。代理权限为一般代理。原告平凉中联房地产开发有限责任公司（以下简称中联房地产公司）不服被告平凉市自然资源局土地管理行政征收，于2020年11月2日向本院提起行政诉讼。本院于2020年11月2日立案后，于2020年11月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月14日组织原、被告进行了证据交换并送达了证据清单副本，于2020年12月22日公开开庭审理了本案。原告中联房地产公司委托代理人王某、被告平凉市自然资源局出庭应诉负责人曹敬宗、委托代理人杨某、马某2到庭参加诉讼。本案现已审理终结。平凉市自然资源局于2020年8月10日作出平自然资决定[2020]01号关于限期缴纳P2015-02号国有建设用地使用权出让价款涉及违约金的决定。认定中联房地产公司于2015年12月23日与平凉市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，取得兴北路以东、博爱路以西、崆峒大道以北、泾滩路以南36573.33平方米国有建设用地使用权。合同约定：该宗土地出让金分两期支付，第一期10200万元，付款时间为2015年6月10日之前。第二期10372.5万元，付款时间为2015年12月20日之前。中联房地产公司在出让金缴纳过程中，除2015年6月9日缴纳的10200万元属按约定期限支付外，其余出让价款10372.5万元存在迟延支付的问题。根据合同第三十条：“受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项1‰向出让人缴纳违约金”的约定，以中联房地产公司分期缴纳欠缴的出让金为基数计算，截止最后一次缴清之日，共产生违约金12443.5275万元。2020年6月24日，平凉市自然资源局向中联房地产公司送达了《关于限期缴纳P2015-02号国有建设用地使用权出让价款涉及违约金的催告书》，要求中联房地产公司在收到《催告书》之日起45日内缴纳上述违约金。但中联房地产公司未在指定的期限内主动缴纳该款项，故决定中联房地产公司于收到决定书之日起30日内自行缴纳违约金12443.5275万元。原告中联房地产公司诉称，2015年11月23日，中联房地产公司与原平凉市国土资源局签订平地让合（2015）14号《国有建设用地使用权出让合同》，约定原平凉市国土资源局将宗地编号为P2015-02的土地以20572.5万元的价格出让给中联房地产公司，土地出让金分两期交清，合同项下宗地建设项目在2016年1月31日前开工。在出让合同签订之前，中联房地产公司通过平凉市公共资源交易中心支付保证金10200万元，该保证金在出让合同签订后抵作第一期出让金。合同签订后，中联房地产公司在勘踏土地时，发现出让土地上部分房屋尚未拆迁，部分民宅有人居住，门面房正在营业。中联房地产公司将上述情况及时向平凉市自然资源局反映，该局通知中联房地产公司暂缓缴纳第二期土地出让金，待土地征收工作全部完成交付土地时缴纳。之后，中联房地产公司多次向平凉市自然资源局请求并督促对宗地上的营业房、住宅及菜棚进行搬迁和拆除。2018年8月15日，双方办理了土地移交手续。但在之后的施工过程中，中联房地产公司受到原被征收户的多次强行阻挡，虽经平凉市自然资源局及崆峒区柳湖镇政府、柳湖派出所等单位多方协调处理，但工程至今仍无法顺利进行。期间，中联房地产公司分多次向平凉市自然资源局缴纳了土地出让金，截止2019年11月29日，合同约定的土地出让金已全部缴清。2020年8月10日，平凉市自然资源局作出平自然资决定[2020]01号《关于限期缴纳P2015-02号国有建设用地使用权出让价款涉及违约金的决定书》，决定对中联房地产公司收缴12443.5275万元违约金。中联房地产公司认为，平凉市自然资源局置其“毛地”出让的违法行为、交付土地不完整的违约行为和对宗地项目实施造成重大不利影响、使中联房地产公司遭受损失的事实于不顾，单方作出对中联房地产公司征收巨额违约金决定，其行为不仅违法，且与事实不符，也严重违反有关“优化营商环境”的政策规定，亦有违公平原则，其行政决定不能成立。故依法提起诉讼，请求：1、撤销平凉市自然资源局作出的平自然资决定[2020]01号关于限期缴纳P2015-02号国有建设用地使用权出让价款涉及违约金的决定；2、案件受理费由平凉市自然资源局承担。被告平凉市自然资源局辩称，一、平凉市自然资源局已经依照约定完成了《国有土地使用权出让合同》约定的义务，不存在未履行的问题；二、平凉市自然资源局作出限期缴纳土地出让金的决定符合法律规定；三、中联房地产公司的诉讼请求不能成立。1.中联房地产公司在竞买宗地时对于现状是明知的，应当自行承担相应的责任；2.中联房地产公司诉称的王天柱等人的侵权行为与平凉市自然资源局无关，因此造成的损失不应由平凉市自然资源局承担。综上，平凉市自然资源局作出的《关于限期缴纳P2015-02号国有建设用地使用权出让价款涉及违约金的决定书》事实清楚，依据充分，中联房地产公司要求撤销无事实及法律依据，应当依法驳回中联房地产公司的诉讼请求。被告平凉市自然资源局向本院提交了以下证据：1.《平凉市国有建设用地使用权出让文件》（宗地编号：P2015-02）。以证明中联房地产公司在签订合同时对案涉宗地的现状无异议；2.《国有建设用地使用权出让合同》（平地让合[2015]14号）。以证明案涉合同总价款、支付期限及关于违约金的约定；3.平凉市土地收购储备中心《储备地供地前移交清单》。以证明案涉土地已于2018年8月15日向中联房地产公司移交；4.中联房地产公司《关于平凉万达广场项目移交土地遗留问题的情况说明》及平凉市土地收购储备中心回函等。以证明平凉市国土资源局在合同履行过程中对存在的问题与相关部门积极协调解决；5.平凉市崆峒区柳湖镇人民政府《关于绿地广场西侧王正基等两户遗留问题情况说明》及《谈话笔录》。以证明相关部门对上述问题进行了协调工作；6.中联房地产公司《关于平凉万达广场项目建设用地存在纠纷有关问题的报告》及批阅意见。以证明平凉市国土资源局对中联房地产公司反映的问题积极协调处理；7.平凉市国土资源局及平凉市自然资源局《催款通知》10份。以证明中联房地产公司未及时足额缴纳土地出让金及平凉市自然资源局多次催交的事实；8.平凉市自然资源局《告知书》（平自然资函[2019]262号）。以证明其向中联房地产公司催缴拖欠的土地出让金5872.5万元并督促其按时开工建设；9.平凉市自然资源局《催缴通知书》（平自然资函[2019]356号）。以证明其向中联房地产公司催缴土地出让金及违约金；10.平凉市国土资源局及平凉市自然资源局《催交土地出让金会议记录》7份。以证明中联房地产公司经多次约谈同意缴纳土地出让金；11.中联房地产公司《关于绿地广场西侧54.86亩土地建设情况的报告》（中联房产司发[2019]19号）。以证明中联房地产公司申请政府部门调整案涉宗地规划条件后才可进行开发建设；12.平凉市崆峒区人民政府《关于终止实施平凉万达广场项目的请示》（区政发[2019]107号）。以证明经中联房地产公司申请，崆峒区人民政府同意报请平凉市人民政府对案涉宗地《规划条件通知书》内容进行调整；13.平凉市自然资源局《关于限期缴纳P2015-02号国有建设用地使用权出让价款涉及违约金的催告书》（平自然资函[2020]242号）。14.中联房地产公司《关于对的回复函》（中联房产司函[2020]02号）。以证明其向中联房地产公司催收违约金及中联房地产公司拒绝缴纳违约金；15.平凉市自然资源局《关于限期缴纳P2015-02号国有建设用地使用权出让价款涉及违约金的决定书》（平自然资决定[2020]01号）。以证明其向中联房地产公司作出征收12443.5275万元违约金的决定。原告中联房地产公司为证明自己的主张，向本院提交了以下证据：1.2015年3月4日平凉东商商务发展有限公司《关于P2015-02号宗地竞买有关问题的函》；2.2016年9月13日平凉市国土资源局《催款通知》；3.2016年9月15日中联房地产公司《关于中联国际广场建设用地欠缴出让金等有关问题的报告》；4.2018年8月20日平凉市国土资源局《催款通知》；5.王会荣、王天柱、王宗云、王政基、王宗飞、王根海六人的《地上附着物补偿协议》；6.2020年5月18日中联房地产公司《关于申请减免P2015-02号土地闲置费的报告》；7.2020年9月9日中联房地产公司《关于原征收户王天柱阻拦正常施工的报告》；8.中联房地产公司向平凉市公安局崆峒分局柳湖派出所提交的报案材料；9.平凉市公安局崆峒分局柳湖派出所《接警记录》；10.原征收户王天柱2018年至2020年阻挠施工的照片47份；11.原征收户阻拦施工的视频。经庭前交换证据，中联房地产公司对平凉市自然资源局所提交证据的真实性、关联性均无异议，但对部分证据的合法性及证明目的提出异议，认为案涉合同为格式条款，免除了出让人相关法律义务、对中联房地产公司没有约束力，双方的权利义务不平等。同时认为，上述证据能够证明平凉市自然资源局违反规定出让“毛地”，所交付的土地不符合开发条件，对案涉宗地上存在的问题长期不能妥善处理，故平凉市自然资源局违约在先；所作出的征收违约金的决定缺乏事实及法律依据。平凉市自然资源局对中联房地产公司所提交的证据第2、3、4项的真实性、合法性、关联性均未提出异议，但认为无法达到中联房地产公司的证明目的；对第1、5、6、7、10、11项的真实性、合法性、关联性及证明目的均提出异议；对第8、9项的关联性提出异议。本院对上述证据认证如下：平凉市自然资源局所提供的证据及中联房地产公司提供的第2、3、4、8、9项证据客观真实，能够证明本案相关案件事实的存在，依法予以采信。经审理查明，2015年1月29日，平凉市公共资源交易中心决定对宗地编号为P2015-01号、P2015-02号两宗国有建设用地使用权进行挂牌出让，在其出让文件的附件《平凉市国有建设用地使用权挂牌出让须知》第四条特别提示和相关要求中载明：“本次挂牌宗地以现状为准，竞买人应自行现场踏勘出让的地块，对相关数据进行核实，对自己的竞买行为承担法律责任，对宗地现状及可能存在的瑕疵出让人不承担担保责任，竞买人参加竞买的，视为对宗地现状无异议。”平凉东商商务发展有限公司在向平凉市公共资源交易中心提交的《平凉市国有建设用地使用权挂牌出让竞买申请书》中称，“……如能竟得，平凉东商商务发展有限公司股东大会决定，拟于2015年9月新成立具有开发资质的中联房地产公司，对项目进行开发，平凉东商商务发展有限公司对于编号P2015-02地块的一切权利和义务将由中联房地产公司承担。同时，保证在签订《平凉市国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》后，按确认书的要求以中联房地产公司与平凉市国土资源局签订《平凉市国有建设用地使用权出让合同》……”。2015年3月4日，平凉东商商务发展有限公司向平凉市公共资源交易中心支付竞买保证金10200万元。2015年3月6日，平凉东商商务发展有限公司竞得P2015-02号宗地国有建设用地使用权。2015年11月23日，中联房地产公司与平凉市国土资源局签订平地让合（2015）14号《国有建设用地使用权出让合同》，约定平凉市国土资源局将宗地编号为P2015-02的土地（面积36573.33平方米）以20572.5万元的价格出让给中联房地产公司，定金10200万元抵作土地出让价款，土地出让金分两次交清，2015年6月10前支付10200万元，2015年12月20日前支付10372.5万元。合同项下宗地建设项目在2016年1月31日之前开工，在2017年1月31日之前竣工。受让人未能按照合同约定日期或同意延建所另行约定日期开工建设的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额1‰的违约金，出让人有权要求受让人继续履约。2016年4月15日，平凉市国土资源局向中联房地产公司发出《催款通知》，限中联房地产公司在2016年4月15日前缴清出让金10372.5万元及违约金622.35万元。2016年9月13日，平凉市国土资源局向中联房地产公司发出《催款通知》，限中联房地产公司于当月20日前缴清欠款10372.5万元及违约金622.35万元。2016年9月15日，中联房地产公司向平凉市国土资源局作出《关于中联国际广场建设用地欠缴出让金等有关问题的报告》，称其积极筹措资金，交纳土地出让金。但自该宗土地出让至今，经其实地勘察，仍有正在使用的临街营业房2处、住宅院落3处共计房屋30多间和菜棚**及部分菜地未完成搬迁和拆除，请求平凉市国土资源局完成搬迁及拆除工作并移交土地。2017年3月3日，平凉市国土资源局向中联房地产公司发出《催款通知》，限中联房地产公司于当月18日前缴清欠款9375.5万元。2018年8月15日，平凉市土地收购储备中心向中联房地产公司移交案涉宗地。同月20日，平凉市国土资源局向中联房地产公司发出通知，称该宗土地地上建筑物已全部拆迁结束，土地已移交，在收到通知后7日内交清出让金7872.5万元。同月22日，中联房地产公司向平凉市国土资源局发出《关于平凉万达广场项目移交土地遗留问题的情况说明》，以其在开展地表清理工作过程中发现地块内有一段排污渠未迁移、原被征收户阻挠施工为由请求平凉市国土资源局协调解决。平凉市国土资源局、平凉市土地收购储备中心就上述问题的解决作出相应安排。2018年12月6日，平凉市国土资源局向中联房地产公司发出《通知》，限其于2018年12月底之前交清尚欠土地出让金6872.5万元，逾期将征收违约金。同月24日，中联房地产公司向平凉市国土资源局发出《关于平凉万达广场项目建设用地存在纠纷有关问题的报告》，一方面称自己将积极筹措资金，另一方面称之前《关于平凉万达广场项目移交土地遗留问题的情况说明》中所反映问题未得到解决，并请求平凉市国土资源局协调相关单位，尽快解决项目建设用地存在的有关问题。2019年1月17日，平凉市国土资源局因机构改革更名为平凉市自然资源局。2019年2月13日，平凉市自然资源局分别向中联房地产公司股东“金江房产集团”、“兴盛房产公司”、“正道文化公司”、“天泰房地产公司”、“巨星房产集团”、“嘉天夏集团”、“天正房产公司”发出《通知》，限其于当月18日前缴清欠款6872.5万元。2019年3月6日，中联房地产公司因案涉宗地原被征收人现场阻挠施工向平凉市公安局崆峒分局柳湖派出所报警。2019年8月6日，平凉市自然资源局向中联房地产公司发出《告知书》，称中联房地产公司已缴纳出让金14700万元。因合同签订时出让地块地表部分建筑物未完全清除，土地未移交。平凉市土地收购储备中心与相关责任单位对剩余建筑物进行了拆除清理，于2018年8月15日向中联房地产公司移交了土地，责令中联房地产公司务必于2019年8月25日前缴清尚欠的土地出让金5872.5万元及违约金，并于2019年8月15日前开工建设。2019年11月11日，平凉市自然资源局向中联房地产公司发出《催缴通知书》，限中联房地产公司于2019年11月15日前缴清欠缴的5872.5万元土地出让金及违约金。2019年11月13日，平凉市崆峒区人民政府以中联房地产公司资金困难等为由报请平凉市人民政府申请终止实施平凉万达广场项目，同时建议对该宗土地《规划条件通知书》住宅建设比例等内容进行调整，由中联房地产公司负责实施，以加快该宗土地开发建设进度。2020年6月24日，平凉市自然资源局作出《关于限期缴纳P2015-02号国有建设用地使用权出让价款涉及违约金的催告书》，限中联房地产公司在收到告知书之日起45日内，缴清迟延支付出让金10372.5万元产生的违约金共计12443.5275万元。2020年7月15日，中联房地产公司向平凉市自然资源局发出《关于对的回复函》，以案涉《国有建设用地使用权出让合同》签订后，平凉市自然资源局交付土地不符合法律规定和合同约定，致中联房地产公司无法实施项目，给中联房地产公司造成巨额损失，应当承担违约责任为由提出异议。2020年8月10日，平凉市自然资源局作出平自然资决定[2020]01号《关于限期缴纳P2015-02号国有建设用地使用权出让价款涉及违约金的决定书》并于当日送达中联房地产公司。同时查明，中联房地产公司分别于2015年3月4日缴纳土地出让金10200万元，2016年10月13日缴纳土地出让金1000万元，2018年8月15日缴纳土地出让金1500万元，2018年12月5日缴纳土地出让金1000万元，2019年2月28日缴纳土地出让金1000万元，2019年11月28日缴纳土地出让金1000万元，2019年11月29日缴纳土地出让金4872.5万元，以上共计20572.5万元。本院认为，在行政协议的履行过程中，行政机关具有监督、指导行政协议履行的法定职责，在相对人未能依法履行合同义务的情况下，有权基于行政优益权依法对违反行政协议的公民、法人或者其他组织作出包括征收违约金，变更、解除行政协议等行政行为。但是，行政优益权的行使必须符合法律规定或者合同约定，必须以行政机关依法行使职权和守信践诺为前提，如果违法行使行政优益权，公民、法人或者其他组织有权提起包括撤销、确认违法等诉讼。国土资源部、住房和城乡建设部在《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》中明确要求：土地出让必须以宗地为单位提供规划条件、建设条件和土地使用标准，……不得“毛地”出让。拟出让地块要依法进行土地调查和确权登记，确保地类清楚、面积准确、权属合法、没有纠纷。国土资源部在《关于加大闲置土地处置力度的通知》中明确要求：实行建设用地使用权“净地”出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。因此，在国有建设用地使用权出让合同的履行过程中，向受让人交付地类清楚、权属合法、没有纠纷的国有建设用地是地方人民政府土地行政管理部门的基本义务。本案中，平凉市自然资源局在出让案涉宗地时以国有建设用地使用权挂牌出让须知的方式明示出让的宗地“以现状为准”、“对宗地现状及可能存在的瑕疵出让人不承担担保责任，竞买人参加竞买的，视为对宗地现状无异议。”其行为明显有悖于国土资源部、住房和城乡建设部上述要求，不具有相应的法律效力。同时，《中华人民共和国合同法》第六十七条规定：当事人互负债务，有先后履行顺序，先履行一方未履行的，后履行一方有权拒绝其履行要求。先履行一方履行债务不符合约定的，后履行一方有权拒绝其相应的履行要求。国有建设用地使用权出让合同的订立，其目的是开发利用，提供具备基本的开发利用条件的土地是签订国有土地使用权出让合同的前提条件，是国有土地使用权出让合同应有之意，尤其是在对受让人缴纳土地出让金时间、工程开工时间及竣工时间做出明确约定的情况下，更意味着政府土地行政管理部门所提供的出让土地完全具备了开发利用的条件。本案中，平凉市自然资源局置自己长期不能向中联房地产公司提供符合开发利用条件的土地的事实于不顾，单方面以中联房地产公司迟延支付土地出让金为由作出征收巨额违约金的决定明显是对行政优益权的不当行使，中联房地产公司以此为由予以拒绝理由正当。平凉市自然资源局关于中联房地产公司在竞买宗地时对于土地现状是明知的，应当自行承担相应责任的抗辩理由既缺乏合法性、也缺乏合理性，本院依法不予采纳。综上，平凉市自然资源局作出的平自然资决定[2020]01号关于限期缴纳P2015-02号国有建设用地使用权出让价款涉及违约金的决定事实不清，证据不足，理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决如下：撤销平凉市自然资源局作出的平自然资决定[2020]01号关于限期缴纳P2015-02号国有建设用地使用权出让价款涉及违约金的决定。案件受理费50元，由平凉市自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省平凉市中级人民法院。审判长 温学斌审判员 张亚丽人民陪审员 马小宁二〇二〇年十二月二十四日法官助理 司佩佩书记员 阎惜娟