甘肃省静宁县人民法院行政判决书（2020）甘0826行初41号原告平凉中联房地产开发有限责任公司。法定代表人武某。委托代理人王某，甘肃璞义律师事务所律师。代理权限为特别代理。被告平凉市自然资源局。法定代表人马某1。委托代理人杨某，该局政策法规科科长。代理权限为特别代理。委托代理人马某2，甘肃陇正律师事务所律师。代理权限为一般代理。原告平凉中联房地产开发有限责任公司（以下简称中联房地产公司）因与被告平凉市自然资源局行政协议纠纷一案，于2020年11月2日向本院提起行政赔偿诉讼。本院于2020年11月2日立案后，于2020年11月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月14日组织原、被告进行了证据交换并送达了证据清单副本，于2020年12月22日公开开庭审理了本案。原告中联房地产公司委托代理人王某、被告平凉市自然资源局委托代理人杨某、马某2到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告中联房地产公司诉称，2015年11月23日，中联房地产公司、原平凉市国土资源局签订了编号为平地让合（2015）14号的《国有建设用地使用权出让合同》，约定平凉市国土资源局将宗地编号为P2015-02的土地以20572.5万元的价格出让给中联房地产公司，土地出让金分两期交清，合同项下宗地建设项目在2016年1月31日前开工。2015年6月9日,在出让合同签订之前,中联房地产公司通过平凉市公共资源交易中心支付保证金10200万元,该保证金在出让合同签订后抵作第一期出让金。合同签订后，中联房地产公司在勘踏土地时，发现出让土地上部分民宅有人居住，门面房正在营业之中，地上部分房屋尚未拆迁。中联房地产公司及时向平凉市国土资源局进行了反映，该局通知中联房地产公司暂缓缴纳第二期土地出让金，待土地征收工作全部完成交付土地时缴纳。2016年9月15日，中联房地产公司向平凉市国土资源局书面报告，请求对宗地上正在使用的临街营业房2处、住宅院落3处共计房屋30多间和菜棚进行搬迁和拆除，以保证项目的顺利开展。随后，中联房地产公司多次督促平凉市国土资源局尽快完成土地上的房屋和附着物拆迁，交付土地。2018年8月15日，双方办理了土地移交手续。中联房地产公司在进行地表清理过程中，受到原征收户的强行阻挡，致使无法施工，中联房地产公司立即向平凉市国土资源局进行了书面报告，平凉市国土资源局将此问题交柳湖镇政府进行处理，但未得到解决。2019年2月28日前，中联房地产公司分4次支付出让款4500万元。此后，中联房地产公司又多次向平凉市自然资源局反映问题，平凉市自然资源局对土地上的遗留问题答应解决，也有针对性的作了些工作，但仍未彻底解决问题。2019年3月8日，中联房地产公司组织进场施工时，再次遭到原征收户现场阻挠，施工单位向柳湖派出所报案，柳湖派出所出警进行了协调，但无处理结果。经柳湖镇政府出面协调，镇政府同意给王宗云等人地上附着物予以补偿。后相关协议因无征收单位的盖章签字，征收补偿未能完成。2019年11月28日、29日，中联房地产公司两次支付土地出让金5872.5万元，至此，所有土地出让金全部缴清。2019年12月16日，平凉市自然资源局向中联房地产公司颁发了该宗土地《不动产权证书》。2020年6月24日，中联房地产公司在施工时，第三次被王天柱等人阻挡，致施工停滞。2020年6月24日，平凉市自然资源局作出了《关于期限缴纳P2015-02号国有土地建设用地使用权出让价款涉及违约金的催告书》。2020年7月13日，施工单位在施工过程中，第四次被人阻挡，施工被迫停止。2020年8月10日，平凉市自然资源局作出了（2020）01号《关于限期缴纳P2015-02号国有建设用地使用权出让价款涉及违约金的决定书》，决定对中联房地产公司限期缴纳违约金12443.5275万元，并告知中联房地产公司有提起行政复议和诉讼的权利。此后，中联房地产公司在施工时仍遭到他人多次阻拦，致停工至今。由于平凉市自然资源局交付土地不符合法律规定和合同约定，致中联房地产公司无法实施项目，平凉市自然资源局应承担违约责任。因平凉市自然资源局的行为造成中联房地产公司重大经济损失，平凉市自然资源局应予赔偿。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定提起诉讼，请求：1.依法判令平凉市自然资源局继续履行双方签订的平地让合（2015）14号《国有建设用地使用权出让合同》，责令平凉市自然资源局完成宗地征收向中联房地产公司交付符合法律和合同约定的土地；2.依法判令平凉市自然资源局赔偿中联房地产公司经济损失264293679.15元；3.案件受理费由平凉市自然资源局承担。中联房地产公司为证明自己的主张，向本院提交了以下证据：1.平地让合[2015]14号《国有建设用地使用权出让合同》复印件一份。以证明合同主要内容及存在确定的权利义务不对等；2.中联房地产公司缴纳土地出让金的支付票据复印件7份。以证明其足额缴纳了土地出让金；3.2015年3月4日平凉东商商务发展有限公司《关于P2015-02号宗地竞买有关问题的函》复印件一份。以证明案涉宗地存在未完成搬迁拆除等问题；4.2016年9月13日平凉市国土资源局《催款通知》复印件一份。以证明平凉市自然资源局未整改土地遗留问题，催促中联房地产公司缴纳下欠出让金10372.5万元，违约金622.35万元；5.2016年9月15日中联房地产公司《关于中联国际广场建设用地欠缴出让金等有关问题的报告》复印件一份。以证明因受让土地未完成搬迁和拆除，导致中联房地产公司无法进场施工；6.2018年8月20日平凉市国土资源局《通知》复印件一份。以证明平凉市自然资源局认可受让土地存在未完全拆除、搬迁的遗留问题；7.2018年8月22日中联房地产公司《关于平凉万达广场项目移交土地遗留问题的情况说明》复印件一份。以证明平凉市自然资源局移交的土地经再次拆除，仍无法正常使用；8.2018年8月24日平凉市土地收购储备中心对《关于平凉万达广场项目移交土地遗留问题的情况说明》的答复复印件一份。以证明平凉市土地收购储备中心认可移交的土地存在中联房地产公司反映的遗留问题；9.2018年12月24日中联房地产公司作出的《关于平凉万达广场项目建设用地存在纠纷有关问题的报告》复印件一份。以证明平凉市自然资源局所移交土地至2018年12月24日仍无法使用；10.王会荣、王天柱、王宗云、王政基、王宗飞、王根海六人的《地上附着物补偿协议》复印件6份。以证明移交的土地存在纠纷；11.2019年8月6日平凉市自然资源局作出的《告知书》复印件一份。以证明平凉市自然资源局在土地遗留问题未解决的情况下要求中联房地产公司清缴下剩出让金及违约金；12.2020年5月18日中联房地产公司《关于申请减免P2015-02号土地闲置费的报告》复印件一份。以证明移交土地后项目仍不能开工建设；13.2020年6月24日平凉市自然资源局作出的《关于限期缴纳P2015-02号国有建设用地使用权出让价款涉及违约金的催告书》复印件一份。14.2020年7月15日中联房地产公司《关于对的回复函》复印件一份。15.2020年8月10日平凉市自然资源局作出的《关于限期缴纳P2015-02号国有建设用地使用权出让价款涉及违约金的决定书》复印件一份。16.2020年9月9日中联房地产公司《关于原征收户王天柱阻拦正常施工的报告》复印件一份。以证明平凉市自然资源局移交的土地征收工作未完成，存在经济纠纷，不符合土地开发条件；17.中联房地产公司向平凉市公安局崆峒分局柳湖派出所提交的报案材料复印件一份。18.平凉市公安局崆峒分局柳湖派出所《接警记录》复印件一份。19.原征收户王天柱2018年至2020年阻挠施工的照片47份。20.原征收户阻拦施工的视频。以证明平凉市国土资源局交付的土地存在原征收户多人多次阻挠施工，受让土地不具备动工开发的基本条件，经中联房地产公司多次报告，平凉市自然资源局虽做了一些工作，但至今未彻底解决；21.《关于平凉中联公司商业综合体建设工程项目预期可得利益损失概算说明》原件一份。22.甘肃泰华开元资产评估事务所作出的《平凉中联房地产开发有限责任公司经济损失价值评估报告》复印件一份。以证明中联房地产公司的经济损失为264293679.15元。被告平凉市自然资源局辩称，一、平凉市自然资源局已经依照约定完成了《国有土地使用权出让合同》约定的义务，不存在未履行的问题；二、中联房地产公司诉称的损失无事实及法律根据；1.中联房地产公司在竞买宗地时对于现状是明知的，应当自行承担相应的责任；2.中联房地产公司诉称的王天柱等人的侵权行为与平凉市自然资源局无关，因此造成的损失不应由平凉市自然资源局承担。综上，应当依法驳回中联房地产公司的诉讼请求。被告平凉市自然资源局向本院提交了以下证据：1.《平凉市国有建设用地使用权出让文件》（宗地编号：P2015-02）。以证明中联房地产公司在签订合同时对案涉宗地的现状无异议；2.平凉市土地收购储备中心《储备地供地前移交清单》。以证明案涉土地已于2018年8月15日向中联房地产公司移交的事实；3.平凉市崆峒区柳湖镇人民政府《关于绿地广场西侧王正基等两户遗留问题情况说明》及《谈话笔录》。以证明相关部门对相关上述问题进行了协调工作；4.中联房地产公司《关于平凉万达广场项目建设用地存在纠纷有关问题的报告》批阅意见。以证明原平凉市国土资源局对中联房地产公司反映问题积极协调处理的事实；5.平凉市自然资源局文件处理单。以证明平凉市自然资源局已就中联房地产公司《关于对的回复函》进行处理；6.《合作框架协议》。以证明中联房地产公司系因自身原因未能顺利实施项目，其损失与平凉市自然资源局无关。经庭前交换证据，平凉市自然资源局对中联房地产公司所提交所有证据的证明目的，第3、10、12、16、19、20、21、22项证据的真实性、合法性、关联性及第17、18项证据的关联性提出异议。中联房地产公司对平凉市自然资源局提交的第1、2、5、6项证据的证明目的及第1项证据的合法性提出异议。对双方无异议的证据，本院予以确认，对双方有异议的证据，本院认证如下：中联房地产公司提供的《关于平凉中联房地产公司商业综合体建设工程项目预期可得利益损失概算说明》系其单方制作，不具有真实性；甘肃泰华开元资产评估事务所出具的《平凉中联房地产开发有限责任公司经济损失价值评估报告书》系中联房地产公司单方委托，所确定的项目停工期间为2015年9月16日至2020年8月31日，而涉案《国有建设用地使用权出让合同》签订于2015年11月23日。再者，行政赔偿以“直接损失”为原则，而该报告评估的是“预期可得利益”，故该报告与本案缺乏关联性，无法客观公正地证明本案相关案件事实。故对上述两份证据不予采信。经审理查明，2015年1月29日，平凉市公共资源交易中心决定对宗地编号为P2015-01号、P2015-02号两宗国有建设用地使用权进行挂牌出让，在其出让文件的附件《平凉市国有建设用地使用权挂牌出让须知》第四条特别提示和相关要求中载明：“本次挂牌宗地以现状为准，竞买人应自行现场踏勘出让的地块，对相关数据进行核实，对自己的竞买行为承担法律责任，对宗地现状及可能存在的瑕疵出让人不承担担保责任，竞买人参加竞买的，视为对宗地现状无异议。”平凉东商商务发展有限公司在向平凉市公共资源交易中心提交的《平凉市国有建设用地使用权挂牌出让竞买申请书》中称，“……如能竟得，平凉东商商务发展有限公司股东大会决定，拟于2015年9月新成立具有开发资质的中联房地产公司，对项目进行开发，平凉东商商务发展有限公司对于编号P2015-02地块的一切权利和义务将由中联房地产公司承担。同时，保证在签订《平凉市国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》后，按确认书的要求以中联房地产公司与平凉市国土资源局签订《平凉市国有建设用地使用权出让合同》……”。2015年3月4日，平凉东商商务发展有限公司向平凉市公共资源交易中心支付竞买保证金10200万元。2015年3月6日，平凉东商商务发展有限公司竞得P2015-02号宗地国有建设用地使用权。2015年11月23日，中联房地产公司与平凉市国土资源局签订平地让合（2015）14号《国有建设用地使用权出让合同》，约定平凉市国土资源局将宗地编号为P2015-02的土地（面积36573.33平方米）以20572.5万元的价格出让给中联房地产公司，定金10200万元抵作土地出让价款，土地出让金分两次交清，2015年6月10前支付10200万元，2015年12月20日前支付10372.5万元。合同项下宗地建设项目在2016年1月31日之前开工，在2017年1月31日之前竣工。受让人未能按照合同约定日期或同意延建所另行约定日期开工建设的，每延期一日，应向出让人支付相当于国有建设用地使用权出让价款总额1‰的违约金，出让人有权要求受让人继续履约。2016年4月15日，平凉市国土资源局向中联房地产公司发出《催款通知》，限中联房地产公司在2016年4月15日前缴清出让金10372.5万元及违约金622.35万元。2016年9月13日，平凉市国土资源局向中联房地产公司发出《催款通知》，限中联房地产公司于当月20日前缴清欠款10372.5万元及违约金622.35万元。2016年9月15日，中联房地产公司向平凉市国土资源局作出《关于中联国际广场建设用地欠缴出让金等有关问题的报告》，称其积极筹措资金，交纳土地出让金。但自该宗土地出让至今，经其实地勘察，仍有正在使用的临街营业房2处、住宅院落3处共计房屋30多间和菜棚**及部分菜地未完成搬迁和拆除，请求平凉市国土资源局完成搬迁及拆除工作并移交土地。2017年3月3日，平凉市国土资源局向中联房地产公司发出《催款通知》，限中联房地产公司于当月18日前缴清欠款9375.5万元。2018年8月15日，平凉市土地收购储备中心向中联房地产公司移交案涉宗地。同月20日，平凉市国土资源局向中联房地产公司发出通知，称该宗土地地上建筑物已全部拆迁结束，土地已移交，在收到通知后7日内交清出让金7872.5万元。同月22日，中联房地产公司向平凉市国土资源局发出《关于平凉万达广场项目移交土地遗留问题的情况说明》，以其在开展地表清理工作过程中发现地块内有一段排污渠未迁移、原被征收户阻挠施工为由请求平凉市国土资源局协调解决。平凉市国土资源局、平凉市土地收购储备中心就上述问题的解决作出相应安排。2018年12月6日，平凉市国土资源局向中联房地产公司发出《通知》，限其于2018年12月底之前交清尚欠土地出让金6872.5万元，逾期将征收违约金。同月24日，中联房地产公司向平凉市国土资源局发出《关于平凉万达广场项目建设用地存在纠纷有关问题的报告》，一方面称自己将积极筹措资金，另一方面称之前《关于平凉万达广场项目移交土地遗留问题的情况说明》中所反映问题未得到解决，并请求平凉市国土资源局协调相关单位，尽快解决项目建设用地存在的有关问题。2019年1月17日，平凉市国土资源局因机构改革更名为平凉市自然资源局。2019年2月13日，平凉市自然资源局分别向中联房地产公司股东“金江房产集团”、“兴盛房产公司”、“正道文化公司”、“天泰房地产公司”、“巨星房产集团”、“嘉天夏集团”、“天正房产公司”发出《通知》，限其于当月18日前缴清欠款6872.5万元。2019年3月6日，中联房地产公司因案涉宗地原被征收人现场阻挠施工向平凉市公安局崆峒分局柳湖派出所报警。2019年8月6日，平凉市自然资源局向中联房地产公司发出《告知书》，称中联房地产公司已缴纳出让金14700万元。因合同签订时出让地块地表部分建筑物未完全清除，土地未移交。平凉市土地收购储备中心与相关责任单位对剩余建筑物进行了拆除清理，于2018年8月15日向中联房地产公司移交了土地，责令中联房地产公司务必于2019年8月25日前缴清尚欠的土地出让金5872.5万元及违约金，并于2019年8月15日前开工建设。2019年11月11日，平凉市自然资源局向中联房地产公司发出《催缴通知书》，限中联房地产公司于2019年11月15日前缴清欠缴的5872.5万元土地出让金及违约金。2019年11月13日，平凉市崆峒区人民政府以中联房地产公司资金困难等为由报请平凉市人民政府申请终止实施平凉万达广场项目，同时建议对该宗土地《规划条件通知书》住宅建设比例等内容进行调整，由中联房地产公司负责实施，以加快该宗土地开发建设进度。2020年6月24日，平凉市自然资源局作出《关于限期缴纳P2015-02号国有建设用地使用权出让价款涉及违约金的催告书》，限中联房地产公司在收到告知书之日起45日内，缴清迟延支付出让金10372.5万元产生的违约金共计12443.5275万元。2020年7月15日，中联房地产公司向平凉市自然资源局发出《关于对的回复函》，以案涉《国有建设用地使用权出让合同》签订后，平凉市自然资源局交付土地不符合法律规定和合同约定，致中联房地产公司无法实施项目，给中联房地产公司造成巨额损失，应当承担违约责任为由提出异议。2020年8月10日，平凉市自然资源局作出平自然资决定[2020]01号《关于限期缴纳P2015-02号国有建设用地使用权出让价款涉及违约金的决定书》并于当日送达中联房地产公司。同时查明，中联房地产公司分别于2015年3月4日缴纳土地出让金10200万元，2016年10月13日缴纳土地出让金1000万元，2018年8月15日缴纳土地出让金1500万元，2018年12月5日缴纳土地出让金1000万元，2019年2月28日缴纳土地出让金1000万元，2019年11月28日缴纳土地出让金1000万元，2019年11月29日缴纳土地出让金4872.5万元，以上共计20572.5万元。本院认为，中联房地产公司与平凉市自然资源局之间订立的国有建设用地使用权出让合同系双方当事人真实意思表示，该合同合法有效，应受法律保护。该合同虽未明确约定平凉市自然资源局应当向中联房地产公司交付国有建设用地的时间，但在对受让人缴纳土地出让金时间、工程开工时间及竣工时间做出明确约定的情况下，即意味着作为政府土地行政管理部门的平凉市自然资源局所提供的出让土地完全具备了可开发利用的条件，故平凉市自然资源局在合同生效后长期不能向中联房地产公司交付符合合同目的及法律法规规定的国有建设用地的行为违反合同了约定，应当向中联房地产公司承担相应的赔偿责任。但是，中联房地产公司未向本院提供确实充分的证据证明自己因平凉市自然资源局的违约行为造成的损害后果，应当承担举证不能的不利后果。同时，中联房地产公司亦未向本院提交充分的证据证明平凉市自然资源局拒绝继续履行双方签订的国有建设用地使用权出让合同，故其关于判令平凉市自然资源局继续履行合同的诉讼请求亦因证据不足依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回平凉中联房地产开发有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50元，由平凉中联房地产开发有限责任公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省平凉市中级人民法院。审判长 温学斌审判员 张亚丽人民陪审员 马小宁二〇二〇年十二月二十四日法官助理 司佩佩书记员 阎惜娟