广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终2947号上诉人（原审被告）：广州市白云区钟落潭镇人民政府，住所地广州市白云区**********。负责人：刘耀均，职务：镇长。被上诉人（原审原告）：陈苏连，女，汉族，1945年1月25日出生，身份证住址广州市白云区*********，公民身份号码440************447。上诉广州市白云区钟落潭镇人民政府（以下简称钟落潭镇政府）因与被上诉人陈苏连行政强制拆除一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初1904号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明，1996年5月17日，广州市白云区竹料镇人民政府向原告核发穗云竹字第No.0*****号《农村（墟镇）宅基地使用证》，使用人为陈苏连，宅基地座落竹料镇纲领村，面积152.8平方米。根据原告提供的村（居）民住宅原址拆建申请表显示，申请人姓名为陈苏连，申请报建地点为广州市白云区*********，原屋（宅基地）来源/宅基地证编号为0*****，经济社审核意见栏加盖了“广州市白云区*******第一经济合作社”字样印章。原告主张该申请表即为报建手续。2019年5月5日，钟落潭镇政府对冯某1、冯某2分别作出两份《关于责令拆除违法建（构）筑物的通知》，通知认为冯某1、冯某2未经批准，擅自在钟落潭大纲领*****进行违法建（构）筑物，违反了《城乡规划法》的有关规定，责令其于2019年5月8日10时前自行拆除，逾期不拆除，钟落潭镇政府将依据《广州市违法建设查处条例》组织力量进行强制拆除，所造成的一切后果由当事人负责。钟落潭镇政府于当日将上述通知张贴在案涉6号房屋上。2019年6月28日，钟落潭镇政府向冯某1、冯某2作出《行政处理告知书》，内容为：经查实其二人有下列违法事实：2019年6月28日在钟落潭大纲领*****未经批准擅自建设一幢钢筋混凝土结构建筑物，违反《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，现对该行为作出拆除的行政处理。同日，钟落潭镇政府向冯某1、冯某2作出《催告书》，催告其二人于2019年7月2日前自行拆除钟落潭镇大纲领*****的违法建（构）筑物，逾期未行拆除的，将依法予以强制执行，并告知当事人在催告履行期限内依法享有陈述权、申辩权。钟落潭镇政府于当日将上述文书张贴在案涉6号房屋上。后原告对上述《行政处理告知书》不服，向原审法院提起行政诉讼，该院以（2020）粤7101行初789号案进行立案受理，于2020年6月30日作出（2020）粤7101行初789号行政判决，认为原告与案涉6号房屋的行政行为存在利害关系，是该案的适格原告。但广州市白云区钟落潭镇人民政府并未对原告、冯某1及冯某2进行调查询问，也未告知当事人享有相应的陈述、申辩的权利，径行作出《行政处理告知书》属于证据不足、程序不当。此外，各方当事人确认案涉6号房屋位于珠三角城际轨道交通广佛环线广州南站至白云机场段征收范围内，故应遵循政府相关征收补偿规定来处理案涉6号房屋的拆除和补偿问题。钟落潭镇政府应知晓涉案6号房屋的上述情况，仍在案涉地块的征收补偿工作开展后，以案涉6号房屋涉嫌违法建设为由进行立案查处，明显不当，因此作出了撤销钟落潭镇政府于2019年6月28日向冯某1、冯某2的作出的《行政处理告知书》的行政判决，该案目前处于二审阶段。2019年7月3日，案涉6号房屋被强制拆除，原告对该强制拆除行为不服，诉至本院。诉讼中，钟落潭镇政府称被诉强制拆除行为由其实施，广州市白云区城市管理和综合执法局称其没有参与被诉强制拆除行为。原告主张房屋现状分别为十巷6号（占地面积107.4102平方米，6层半，2014年建设）和十一巷4号（占地面积41.1947平方米，6层半，2017年完工）的两栋房屋。另主张根据穗云国土征预字〔2018〕5号《广州市白云区国土资源和规划局征收土地预公告》，案涉6号房屋位于征收范围内，被告的行为是以拆违代征收。两被告主张上述6号房屋实际是8层。2020年7月21日，原告申请撤回对被告广州市白云区城市管理和综合执法局的起诉。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，原告持有穗云竹字第No.0*****号《农村（墟镇）宅基地使用证》，并据此申请建设案涉6号房屋，因此，原告与案涉6号房屋的行政行为存在利害关系，是本案适格原告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”第六十二条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”诉讼中，钟落潭镇政府确认其为2019年7月3日拆除行为的实施主体，广州市白云区城市管理和综合执法局主张其未参与拆除工作。该院综合考量职权依据、具体的拆除行为实施主体，认定钟落潭镇政府为本案适格被告，广州市白云区城市管理和综合执法局并非本案适格被告，原告申请撤回对广州市白云区城市管理和综合执法局的起诉，该院予以准许。《广州市违法建设查处条例》第四条第二款规定：“城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”第二十条第三款规定：“未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法建设，在镇辖区范围内的，由镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，依法强制拆除，城市管理综合执法机关应当予以配合；违法建设在街道辖区范围内的，由区、县级市城市管理综合执法机关责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，依法强制拆除，街道办事处应当予以配合。”据此，被告钟落潭镇政府具有拆除其辖区内违法建设的职权。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务……”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定……”《广州市违法建设查处条例》第二十二条规定：“城市管理综合执法机关、镇人民政府在组织实施强制拆除前，应当依照《中华人民共和国行政强制法》的规定进行公告和催告，严格遵守送达和期限等相关要求。对违法建设实施强制拆除时，应当制作执法笔录、现场拍照、录音录像。”本案中，原告持有穗云竹字第No.0*****号《农村（墟镇）宅基地使用证》，被告钟落潭镇政府于2019年6月28日向冯某1、冯某2作出《行政处理告知书》《催告书》，后于2019年7月3日实施了强制拆除行为。被告钟落潭镇政府认定案涉6号房屋系冯某1、冯某2建设，但并未对原告、冯某1及冯某2进行调查询问，未告知当事人享有相应的陈述、申辩的权利，也未提供证据证明在实施强制拆除行为时依照上述规定向原告作出及送达相关文书。此外，案涉6号房屋位于征收补偿范围内，征收补偿标准是在一定范围内普遍适用的标准，原告有可能根据征收补偿标准获得相应的补偿，但被告钟落潭镇政府迳行强制拆除案涉6号房屋，将导致原告丧失其可能获得的补偿，对原告不公平，案涉6号房屋的相关问题应当在征收补偿中一并处理，被告钟落潭镇政府未对案涉6号房屋的征收补偿标准和具体情况进行调查，迳行强制拆除案涉6号房屋，明显不当。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认被告广州市白云区钟落潭镇人民政府于2019年7月3日强制拆除位于白云区钟落潭大纲领*****房屋的行政行为违法。上诉人钟落潭镇政府不服原审判决，向本院提起上诉称，一、被上诉人与涉案房屋的查处没有利害关系，依法不属于适格诉讼主体。（一）被上诉人提交的《农村（墟镇）宅基地使用证》无法证明其对涉案房屋具有合法的权属关系。首先，该房屋属于拆旧建新，原房屋已经灭失，原宅基地证也随之作废，新建筑未经合法报建，未取得合法产权证明，无法证明被上诉人是该房屋产权人。其次，该房屋并非被上诉人所建，尽管本案第三人主张被上诉人为实际出资人，但这明显是第三人违法建设后企图借被上诉人之名提起诉讼的另辟蹊径，只是被上诉人与第三人的一家之言，未提交任何出资凭据予以证实。（二）根据《广州市城乡规划程序规定》第四十三条规定，上诉人提交的《2014年村（居）民住宅原址拆建申请表》仅是拆旧建新程序的第一步，后续报建程序未履行，也可以视为被上诉人实际没有履行报建手续，该申请表无法证明上诉人建设了涉案房屋。此外，该申请表显示被上诉人拟申请重建的建基面积、建筑面积、层数均与涉案房屋明显不一致。综上，即使《农村（墟镇）宅基地使用证》合法有效，也只能证明其是涉案地块的合法使用人，其与拆除行为不具有法律上的利害关系，不具有起诉的主体资格。二、我府对涉案建筑的强制拆除，适用法律正确，行为合法。涉案房屋新建时没有办理施工铭牌手续，也没有办理乡村建设规划许可证并取得施工许可等手续，违反了《土地管理法》《城乡规划法》《村庄和集镇规划建设管理条例》等法律法规的规定，属于违法建设。我府在2019年5月5日下发《关于责令拆除违法建（构）物的通知》，要求违法建设行为人在2019年5月8日10时前自行拆除违法建设；又在2019年6月28日下发《催告书》，要求违法建设行为人于2019年7月2日前自行拆除违法建筑。但违法建设行为人未在上述时间内自行拆除，我府遂于2019年7月3日依法实施强制拆除。我府对涉案违法建设的强制拆除，适用法律正确，程序合法。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院判令：一、撤销广州铁路运输法院作出的（2020）粤7101行初1904号《行政判决书》，并依法驳回被上诉人的起诉；二、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人陈苏连二审期间未向本院提交答辩意见。经审查，原审查明事实有相应的证据证实，本院予以确认。另查明，本院于2020年11月23日作出的（2020）粤71行终2498号《行政判决书》查明，冯某1是陈苏连的孙子，第三人冯某2是陈苏连的儿子。该判决已生效。本院认为,本案二审争议焦点在于被上诉人陈苏连是否具有原告主体资格以及被诉强制拆除行为是否合法。关于陈苏连是否具有原告主体资格。本案中，被上诉人陈苏连系穗云竹字第NO.0*****号《农村（墟镇）宅基地使用证》证载使用人，并据此申请在广州市白云区************号建设房屋，因此其与上诉人针对该房屋的强制拆除行为具有利害关系。上诉人主张上述房屋的建设者为冯某2、冯某1，陈苏连未提交建房出资凭证，因此其与上述房屋并无利害关系。对此，生效的（2020）粤71行终2498号《行政判决书》已查明陈苏连与冯某2、冯某1系母子、祖孙关系，三人的财务关系实难区分，不能仅以是否有出资凭证断定陈苏连是否与上述房屋有利害关系，且上诉人亦未提交其他证据证明其主张，因此，原审判决认定陈苏连系本案适格原告并无不当，本院对此予以确认。关于被诉强制拆除行为的合法性。上诉人认为上述6号房屋系违法建筑，遂在作出《关于责令拆除违法建（构）筑物的通知》《行政处理告知书》及《催告书》后强制拆除该房屋。在实施强制拆除前，上诉人既未对陈苏连、冯某1及冯某2进行调查询问，未告知当事人享有的陈述、申辩的权利；亦未按照《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十七条规定作出相关行政决定及强制执行决定，程序明显违法。此外，上述房屋属于征收范围，因此该房屋的拆除应遵循相关征收拆迁补偿规定进行处理，不宜再按照违法建设强制拆除程序解决房屋腾退等问题，上诉人以上述房屋涉嫌违法建设为由迳行拆除，属于重复处理，明显不当。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当，本院予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元,由上诉人广州市白云区钟落潭镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长  张 戈审 判 员  丁 玮审 判 员  易鸣娟二〇二〇年十二月八日法官助理  刘 静书 记 员  张 凡