四川省遂宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川09行终55号 上诉人（原审原告）张乐平，男，1956年5月18日出生，汉族，住河南省新乡市卫滨区。 被上诉人（原审被告）蓬溪县财政局，统一社会信用代码11510821008498368K，住所地四川省蓬溪县赤城镇迎宾大道**。 法定代表人陈伏龙，该局局长。 委托代理人谢继伟。 委托代理人张成，四川诚中成律师事务所律师。 原审第三人四川泽兴招标代理有限公司，统一社会信用代码91510921MA63WXHX37，住，住所地四川省蓬溪县赤城镇迎宾大道**（和谐花园**）/div> 法定代表人唐豪，该公司经理。 上诉人张乐平因诉被上诉人蓬溪县财政局、原审第三人四川泽兴招标代理有限公司（以下简称泽兴公司）投诉处理决定一案，不服四川省射洪市人民法院（2020）川0922行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2020年3月，原审第三人泽兴公司受蓬溪县住房和城乡建设局委托对蓬溪县排水防涝系统方案及项目可研编制采购项目（SCZX20200304号）进行公开招标，并与蓬溪县住房和城乡建设局共同编制《竞争性磋商文件》。该磋商文件规定了供应商参加本次政府采购活动应具备的条件，规定了文件获取时间自2020年4月8日至2020年4月14日在第三人泽兴公司处领取，递交响应文件截止时间为2020年4月21日10时。 2020年4月26日，张乐平向第三人泽兴公司提出书面质疑，质疑事项包括：1.评标标准是错误的，评标人根据该标准判定张乐平为无效投标人，请求取消其为无效投标人的判定，恢复其参加投标的资格；2.中标单位没有履行合同所必需的专业能力和商业信誉，请求更换不具备履行合同所必需的专业能力和商业信誉的中标单位。第三人泽兴公司于次日收到该质疑函，并于同年5月7日作出《质疑答复》，答复认为：1.关于质疑事项一。采购文件中的资格要求是严格按照《中华人民共和国政府采购法》及《中华人民共和国政府采购法实施条例》设立，符合法律法规要求；2.关于质疑事项二。张乐平对中标单位不具备履行合同所必需的专业能力和商业信誉的阐述均属于主观臆测，缺乏事实依据。故认定张乐平提出的前述二项质疑事项均不成立。 2020年5月18日，张乐平向蓬溪县财政局邮寄《投诉书》，投诉事项包括：1.评标标准是错误的，评标人根据该标准判定张乐平为无效投标人，请求取消其为无效投标人的判定，恢复其参加投标的资格；2.中标单位没有履行合同所必需的专业能力和商业信誉，请求更换不具备履行合同所必需的专业能力和商业信誉的中标单位；3.投标活动违反《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国招标投标法》，请求调查认定这次招标活动的相关违法问题，并按相关规定进行处理。2020年5月19日，蓬溪县财政局收到张乐平的《投诉书》，投诉期间，蓬溪县财政局要求被投诉人及相关供应商就本次投诉进行说明。2020年6月29日，蓬溪县财政局作出蓬财采〔2020〕17号《投诉处理决定书》，决定书认为：1.关于投诉事项一。一是对评标标准的质疑已超出质疑有效期；二是文件设置的供应商资格条件是按照《中华人民共和国政府采购法》规定进行；三是投诉人提交的资格性响应文件中缺失相应证明材料；2.关于投诉事项二。一是成交供应商具有住建部颁发的“工程设计市政行业专业甲级”资质证书和具有多个专业高级工程师，具备履行合同所必需的专业能力。二是经查询记录，中标单位无相关失信违法记录；3.关于投诉事项三。该投诉事项未依法进行质疑，与质疑答复内容无关联。决定书认定张乐平的投诉事项均不成立，驳回投诉。 张乐平对上述投诉处理决定不服，遂向一审法院提起行政诉讼，提出以下诉讼请求：1.判决撤销被告蓬溪县财政局作出的蓬财采〔2020〕17号《投诉处理决定书》；2.判令被告在省级以上国家正式媒体上向原告公开道歉。 一审法院认为，提起行政诉讼是法律赋予公民、法人和其他组织保护其合法权益的重要途径。人民法院应当保障公民、法人和其他组织的合法权益。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，原告系本案涉及政府采购项目的潜在投标人，被告蓬溪县财政局作出的投诉处理决定，驳回原告的投诉，直接影响了原告的权益，因此原告张乐平与被告蓬溪县财政局作出的投诉处理行政行为具有法律上的利害关系，具备本案诉讼主体资格，是本案的适格原告。 本案的争议焦点：1.磋商文件中设置的供应商资格条件要求及原告未按要求提供资格响应文件被判定为无效投标是否符合法律的规定；2.原告投诉中标单位中国城市规划设计研究院不具备履行合同所必需的专业能力和商业信誉是否依据充分；3.原告投诉本次招投标活动违反《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国招标投标法》是否符合投诉受理条件；4.被告作出的蓬财采〔2020〕17号《投诉处理决定书》是否符合法律的规定，是否应予撤销；5.原告请求判令被告在省级以上国家级媒体上公开道歉是否有法律依据。 关于焦点一。《政府采购质疑和投诉办法》（财政部令第94号）第十一条第二款规定：“潜在供应商已依法获取其可质疑的采购文件的，可以对该文件提出质疑。对采购文件提出质疑的，应当在获取采购文件或者采购文件公告期限届满之日起7个工作日内提出”。原告张乐平最迟应于2020年4月14日获取磋商文件，对磋商文件提出质疑的有效期截止时间为4月23日，而原告张乐平于4月27日提出质疑，已超出质疑有效期。况且，根据《中华人民共和国政府采购法》第二十二条第一款的规定“供应商参加政府采购活动应当具备下列条件：（一）具有独立承担民事责任的能力；（二）具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；（三）具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；（四）有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；（五）参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；（六）法律、行政法规规定的其他条件。采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。”本次采购磋商文件第四章“供应商资格证明材料”要求潜在投标人应提供的“具备健全的财务会计制度的证明材料”“具有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录”“在‘信用中国’网站的失信记录查询结果”在上述法律要求的条件范围内，未设定歧视性条款。本案原告张乐平未按照磋商文件的要求准备供应商资格证明材料，磋商小组基于此情况判定原告张乐平为无效投标人，符合政府采购相关法律、法规的规定。 关于焦点二。本项目是采购服务项目，成交供应商中国城市规划设计研究院具有住建部颁发的“工程设计市政行业（含给水工程、排水工程、道路工程）专业甲级”资质证书，同时具有多个“城市规划”专业和“市政给水排水”专业的高级工程师，并按《竞争性磋商文件》要求提供了全部响应文件，也在本次综合评审中被确定为第一中标人，磋商小组及蓬溪县财政局均认为中国城市规划设计研究院具备履行合同所必需的专业能力。经蓬溪县财政局查询“信用中国”网站，未查询到中国城市规划设计研究院被列入“失信被执行人”名单和“重大税收违法案件当事人”名单。经蓬溪县财政局查询政府采购严重违法失信行为信息记录，未查询到中国城市规划设计研究院相关失信违法记录。以上查询记录均反映中国城市规划设计研究院的商业信誉良好。原告凭自己撰写的材料称自己才是全世界唯一能解决城市内涝的人的依据并未经过专业机构鉴定，且对第一中标人的专业能力和商业信誉提出质疑，却未提供相关依据证明，故原告张乐平认为第一中标候选人中国城市规划设计研究院不符合中标条件没有事实依据，一审法院不予支持。 关于焦点三。根据《政府采购质疑和投诉办法》第十九条第二款第（一）项规定“投诉人提起投诉应当符合下列条件：（一）提起投诉前已依法进行质疑……”及第二十条规定“供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围，但基于质疑答复内容提出的投诉事项除外。”，依法进行质疑是投诉的前置条件，且投诉事项不得超出已质疑的事项。本案中，原告张乐平向蓬溪县财政局投诉的第三项“投诉本次招投标活动违反《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国招标投标法》”在向泽兴公司的质疑中未提出，按照法律规定，蓬溪县财政局可不予以受理。 关于焦点四。被告蓬溪县财政局在收到张乐平投诉书后，于2020年5月19日予以受理，随后向泽兴公司和中国城市规划设计研究院送达投诉答复通知书等材料。在调查核实后，于2020年6月29日作出蓬财采〔2020〕17号《投诉处理决定书》，驳回了原告张乐平的投诉申请。该决定书依法送达了原告张乐平及泽兴公司、中国城市规划设计研究院。蓬财采〔2020〕17号《投诉处理决定书》事实清楚，证据确实、充分，适用法律、法规正确，程序合法。原告请求确认蓬财采〔2020〕17号《投诉处理决定书》违法并撤销的诉讼请求，没有事实和法律根据，一审法院不予支持。 关于焦点五。《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用的解释》中没有规定在行政诉讼中人民法院可以判令行政机关“公开道歉”的情形。同时，被告蓬溪县财政局作出的蓬财采〔2020〕17号《投诉处理决定书》事实清楚，证据确实、充分，适用法律、法规正确，程序合法。原告请求判决被告“公开道歉”的诉求没有事实和法律依据，一审法院不予支持。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：“驳回原告张乐平的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告张乐平负担。” 上诉人张乐平上诉称，请求：1.依法改判一审判决；2.依法撤销蓬溪县财政局作出的蓬财采〔2020〕17号《投诉处理决定书》；3.依法判决蓬溪县财政局在省级以上的国家正规媒体上向上诉人公开道歉；4.本案一、二审诉讼费用由蓬溪县财政局负担。事实和理由：1.上诉人对磋商文件中的《中华人民共和国政府采购法》第二十二条第一款的规定没有异议，也没有提出相关质疑，所以根本不存在上诉人于2020年4月27日提出的质疑已超出质疑有效期的问题。上诉人于2020年4月27日提出的质疑，是从上诉人看到涉案招标项目的成交公告的2020年4月22日开始计时，到2020年4月27日并未超过7天。上诉人质疑的是磋商小组的相关业务能力，由于其业务能力太低，所以才导致磋商结果错误。《中华人民共和国政府采购法》是2002年6月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过的，当时还不允许自然人参与政府采购项目，所以相关法条都是针对法人单位制定的。但是国家在2013年开始允许自然人参与政府采购项目，所以《中华人民共和国政府采购法》的部分法条并不适合于自然人。一审法院依据该法第二十二条第一款的规定，认为上诉人因未提供社保及纳税证明、失信行为相关证明、健全财务会计制度证明材料故为无效中标人，是错误的。上诉人已退休，不可能也没有必要提供社保及纳税证明。上诉人未从“信用中国”网站、中国政府采购网下载获取本人的相关信誉记录，并不违反国家相关法条。上诉人商业信誉良好，且在招标文件中也提交了《具备良好的商业信誉的承诺函》。上诉人作为自然人，也不可能有个人的健全财务会计制度。2.蓬溪县财政局在蓬财采〔2020〕17号《投诉处理决定书》中不处理上诉人的第三项投诉事项，是不合法的。上诉人完全满足《政府采购质疑和投诉办法》第十九条第二款第（一）项“投诉人提起投诉应当符合下列条件：（一）提起投诉前已依法进行质疑”的法律规定。上诉人在收到泽兴公司针对本人于2020年4月27日提出的质疑的回复后，认为招标方并未按照规定严格执行国家相关防涝标准。所以上诉人在向蓬溪县财政局提出的投诉中增加了相关投诉事项，该增加事项是基于质疑答复内容提出的投诉事项。3.蓬溪县财政局作出的蓬财采〔2020〕17号《投诉处理决定书》事实不清、证据不足，适用法律错误，但一审法院却支持该决定，是错误的。4.我国当前并没有不能判令行政机关“公开道歉”的法律依据，法无禁止即可为，故上诉人要求判令被告在省级以上国家正式媒体上向原告作公开道歉的诉求是合法合理的。5.上诉人认为，蓬溪县财政局认为中国城市规划设计研究院具备履行合同所必需的专业能力，就应当列出采用中标人的技术方案后防涝标准达到了我国现行标准的城市名单，或者阐述清楚其能够解决内涝问题的切实可行的技术路线。只有这样，才能证明中标人真正具备履行合同所必需的专业能力。 蓬溪县财政局答辩称，其作出的处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请求依法驳回原告的上诉，维持原判。事实和理由：1.投诉处理决定认定事实清楚，程序合法。上诉人向蓬溪县财政局提出投诉后，蓬溪县财政局依法予以受理。受理后，蓬溪县财政局依法调阅了本项目招标文件及相关资料，并根据《政府采购质疑和投诉办法》第二十一条第（四）项之规定依法向中国城市规划设计研究院、泽兴公司送达了《投诉答复通知书》及投诉书副本。经调查查明，上诉人于2020年4月14日获取磋商文件，于2020年4月27日向泽兴公司提出质疑。其所提交的响应文件中没有按照磋商文件要求提供具备健全的财务会计制度的证明材料、社保及纳税证明以及无失信行为的查询结果。在调查核实的基础上，蓬溪县财政局依法作出了蓬财采〔2020〕17号《投诉处理决定书》，并依法向上诉人及中国城市规划设计研究院、泽兴公司进行了送达。2.上诉人被判定为无效投标人符合法律规定。采购人磋商文件设置的供应商资格条件为：（1）具有独立承担民事责任的能力；（2）具有良好的商业信誉和健全的财务会计制度；（3）具有履行合同所必需的设备和专业技术能力；（4）有依法缴纳税收和社会保障资金的良好记录；（5）参加政府采购活动前三年内，在经营活动中没有重大违法记录；（6）法律、行政法规规定的其他条件。并就供应商如何提供资格证明材料进行了明确。上述供应商资格条件，是采购人完全按照《中华人民共和国政府采购法》第二十二条之规定，针对不特定多数的供应商所设置，不存在对任何一个供应商具有“差别待遇或歧视待遇”的情形。上诉人要参与竞争性磋商，当然需要按照资格响应文件要求进行投标。因上诉人没有按照资格响应文件要求提供“具有依法纳税和社会保险资金的良好记录、具有健全的财务会计制度证明材料、供应商在信用中国网站的失信记录查询结果”，故磋商小组根据规定，判定上诉人为无效投标人是完全正确的。3.上诉人认为中标单位不具有专业技术能力和商业信誉没有事实依据。中标单位中国城市规划设计研究院具有住建部颁发的工程设计市政行业（含给水工程、排水工程、道路工程）专业甲级资质证书，同时具有多名城市规划和市政给排水专业的高级工程师，并按照《竞争性磋商文件》要求提供了全部响应文件，经过谈判小组综合评审，确定为中标人。上诉人虽然对中国城市规划设计研究院的履约能力和商业信誉提出了质疑，但其并未提供任何证据予以证明，均是上诉人的主观臆测，没有事实依据。4.上诉人投诉涉案招标活动违法，不符合投诉受理条件。《政府采购质疑和投诉办法》第十九条第二款规定：“投诉人提起投诉应当符合下列条件：（一）提起投诉前已依法进行质疑，根据该款规定，依法质疑是提起投诉的前置条件。上诉人没有对“这次招投标活动违反《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国招标投标法》”进行质疑，而直接就该事项向蓬溪县财政局进行投诉。5.上诉人上诉要求蓬溪县财政局“公开道歉”没有事实和法律依据。蓬溪县财政局在处理本次投诉过程中，根据查明的客观事实，依法进行了公平、公正、公开的处理，没有任何违法违规行为。且《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》等法律、司法解释并没有规定在行政诉讼中人民法院可以判决行政机关“公开道歉”的情形。因此，上诉人要求蓬溪县财政局“公开道歉”的上诉主张没有事实和法律依据。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：1.上诉人张乐平对《竞争性磋商文件》提出质疑的时间是否已经超过法定期限；2.《竞争性磋商文件》中设置的参加政府采购活动的供应商应当具备的条件以及原审第三人泽兴公司将上诉人张乐平判定为无效投标人是否合法；3.被上诉人蓬溪县财政局在投诉处理决定中认定上诉人张乐平关于涉案招投标活动违反《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国招标投标法》的投诉事项与其质疑投诉内容无关，是否合法；4.上诉人张乐平关于供应商中国城市规划设计研究院不具备履行合同所必需的专业能力及商业信誉的投诉是否成立；5.一审判决未支持上诉人张乐平提出的判令被上诉人蓬溪县财政局在省级以上国家正式媒体上向其公开道歉的诉讼请求，是否正确。 关于焦点一。《政府采购质疑和投诉办法》（中华人民共和国财政部令第94号）第十一条规定：“提出质疑的供应商（以下简称质疑供应商）应当是参与所质疑项目采购活动的供应商。潜在供应商已依法获取其可质疑的采购文件的，可以对该文件提出质疑。对采购文件提出质疑的，应当在获取采购文件或者采购文件公告期限届满之日起7个工作日内提出。”本案中，上诉人张乐平是参与其所质疑项目采购活动的供应商，依据上述法规规定享有对涉案项目采购文件提出质疑的权利。但张乐平于2020年4月9日获取了《竞争性磋商文件》，于同年4月27日才对涉案采购文件提出质疑，已经超过法定质疑期限。张乐平上诉称，其质疑所针对的是涉案磋商小组将其判定为无效投标人，故质疑有效期应当自其知道涉案项目成交公告内容之日即2020年4月22日起算。本院认为，《政府采购质疑和投诉办法》（中华人民共和国财政部令第94号）第十一条规定赋予参与所质疑项目采购活动的供应商以及已依法获取可质疑的采购文件的潜在供应商质疑的权利，质疑针对的对象是采购文件。本案中，首先，《竞争性磋商文件》属于采购文件，张乐平依法享有的质疑权利仅能针对该采购文件行使；其次，涉案磋商小组将张乐平判定为无效投标人依据的是《竞争性磋商文件》确定的供应商参加政府采购活动应当具备的条件，张乐平对磋商小组将其判定为无效投标人提出的质疑最终涉及《竞争性磋商文件》确定的供应商参加政府采购活动应当具备的条件。故本案应当以张乐平获取《竞争性磋商文件》这一采购文件之日即2020年4月9日，作为其质疑有效期的起算时间。 关于焦点二。尽管张乐平因超过法定质疑期限提出质疑，其已丧失对采购文件《竞争性磋商文件》提出质疑的权利，但根据对行政行为进行合法性审查的全面性要求，本案也有必要对《竞争性磋商文件》的合法性进行审查。因《竞争性磋商文件》规定的供应商参加政府采购活动应当具备的条件，符合本案所涉招投标活动开展时已经施行的《中华人民共和国政府采购法》第二十二条的规定，故该采购文件合法。因张乐平未向泽兴公司提供社保及纳税证明、失信行为的相关证明以及健全财务会计制度的证明材料，泽兴公司将其判定为无效投标人，既符合《竞争性磋商文件》第五条第2项、第4项、第5项的规定，也符合《中华人民共和国政府采购法》第二十二条第一款第（二）（四）（五）项的规定，应当认定合法。另外，根据《中华人民共和国政府采购法》第二十三条“采购人可以要求参加政府采购的供应商提供有关资质证明文件和业绩情况，并根据本法规定的供应商条件和采购项目对供应商的特定要求，对供应商的资格进行审查”之规定，参加政府采购活动的供应商也有义务向采购人或者采购代理机构提供其有关资质证明条件和业绩情况。故张乐平称其不能提供也不必提供前述相关材料的理由不成立，本院不予采纳。 关于焦点三。《政府采购质疑和投诉办法》（中华人民共和国财政部令第94号）第十九条第一款第（一）项规定：“投诉人应当根据本办法第七条第二款规定的信息内容，并按照其规定的方式提起投诉。投诉人提起投诉应当符合下列条件：（一）提起投诉前已依法进行质疑；”该办法第二十条规定：“供应商投诉的事项不得超出已质疑事项的范围，但基于质疑答复内容提出的投诉事项除外。”本案中，张乐平在向泽兴公司提出的质疑中并未提出关于涉案招投标活动违反《中华人民共和国政府采购法》和《中华人民共和国招标投标法》的投诉事项，且该投诉事项并非基于质疑答复内容提出，故蓬溪县财政局对该投诉事项作出的不予审查行为合法。 关于焦点四。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”本案中，蓬溪县财政局认定供应商中国城市规划设计研究院具备履行合同所必需的专业能力及商业信誉，已经向一审法院提供了相应的证据加以证明。张乐平质疑该公司不具备履行合同所必需的专业能力及商业信誉，在质疑和投诉中均未提供相应的证据加以证明，且在一审审理中对蓬溪县财政局提供的证据所提出的异议意见不成立。因此，张乐平关于供应商中国城市规划设计研究院不具备履行合同所必需的专业能力及商业信誉的投诉不成立。磋商小组及蓬溪县财政局认为张乐平的涉案投诉质疑事项不成立，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。 关于焦点五。《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》是人民法院审理行政案件的基本法律依据，人民法院应当严格遵照执行。上述法律、司法解释以及其他法律、司法解释并未规定人民法院对违法以及无效的行政行为可以作出责令被诉行政机关向原告赔礼道歉的判决。“法无禁止即可为”原则并非诉讼原则，在本案诉讼中并不适用。况且，本案中，蓬溪县财政局作出的蓬财采〔2020〕17号投诉处理决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应当认定合法。故张乐平提出的判令蓬溪县财政局在省级以上国家正式媒体上向其公开道歉的诉讼请求无事实依据和法律依据，一审判决未予支持，并无不当。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持；张乐平的上诉请求不成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张乐平负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 谭生斌 审 判 员 刘晓玲 审 判 员 蒋立文 二〇二〇年十二月三十日 法官助理 张雯雯 书 记 员 姚 林