辽宁省沈阳市沈河区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）辽0103行初177号 原告李崇健，男，1989年12月15日出生，汉族，辽宁金帝第二建筑工程有限公司法务处工作人员，住址沈阳市和平区。 被告沈阳市公安局交通警察支队和平二大队，住所地沈阳市和平区十一纬路**。 法定代表人赵策，该大队大队长。 委托诉讼代理人张兴达，该大队公职律师。 原告李崇健不服被告沈阳市公安局交通警察支队和平二大队交通行政处罚决定，于2020年8月4日向本院提起行政诉讼。本院于当日受理后，于同年8月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月12日公开开庭审理了本案。原告李崇健，被告沈阳市公安局交通警察支队和平二大队的负责人李皓、委托诉讼代理人张兴达到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告沈阳市公安局交通警察支队和平二大队于2020年6月23日作出编号为2101071170022221的公安交通管理简易程序处罚决定书，主要内容为：被处罚人李崇健于2020年6月23日08时11分，在胜利南街2胜利南大街玉屏路0米实施摩托车在三环绕城高速公路以内道路上通行的违法行为（代码：1090S）违反了《沈阳市道路车辆管理办法》第七条第三项的规定，根据《沈阳市道路车辆管理办法》第十八条：决定处以200元罚款。 原告李崇健诉称，原告于2020年6月23日，驾驶牌照为辽Ｍ×××××的普通二轮摩托车，从西向东行驶到浑河北大堤路与砂和街匝道交汇口处，被一位警务辅助人员拦截。该警务辅助人员将原告引导至路边，并要求原告配合执法工作。另一名警号为102439的交通警察在查验了原告驾驶证真实性及准驾车型后，对原告开具了《沈阳市公安局交通警察支队和平二大队-公安交通管理简易程序处罚决定书》（下称《决定书》），该《决定书》交通警察签名或盖章处盖印为：李欣102439。据《决定书》所载，原告“实施了摩托车在三环绕城高速公路以内道路上通行的违法行为（违法代码：1090S），违反了《沈阳市道路车辆管理办法》第七条第三项的规定”，并对原告的上述行为依据《沈阳市道路车辆管理办法》第十八条处以200元罚款。原告并没有在该《决定书》上签名，先前在《决定书》盖印的交通警察对原告进行了留置现场拍照取证。《决定书》的抬头及落款印章均为被告印章。原告认为，被告对原告作出的编号为2101071170022221号《决定书》，被告并非适格处罚主体，且适用法律错误，该决定书应当予以撤销。 首先，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第五条：“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。县级以上各级人民政府交通、建设管理部门依据各自职责、负责有关的道路交通工作。”另根据《中华人民共和国宪法》相关条文规定，行政机关分为中央行政机关和地方行政机关，，地方行政机关包括地方各级人民政府、地方各级人民政府的职能部门、地方人民政府的派出机关但本案的被告，并非“县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门”，亦非《中华人民共和国宪法》所规范的“;地方各级人民政府、地方各级人民政府的职能部门、地方人民政府的派出机关&rdquo，其身份为“沈阳市人民政府的职能部门沈阳市公安局的内部机构交通警察支队的派出机关”。因此被告并非具有完备行政资格的机关法人，身份上缺乏构成行政机关（执法机关）的要件，其对外出具《决定书》的行为系违规、违法行为，该《决定书》理应予以撤销。其次，根据在沈阳市公安局官方网站公示的《市公安局权责清单》（下称《清单》）显示，被告在法定职权内可以对67大项281小项进行行政处罚，其中涉及到交通安全管理的项目为CFGA00440001--CFGA00440033共计33项，该33项的职权名称及职权依据均来自《中华人民共和国道路交通安全法》。根据行政行为“法无授权不可为”的根本原则，《清单》中并未体现准许被告对超出《中华人民共和国道路交通安全法》以外的其他行为进行行政处罚。《清单》为政府部门依照党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》而制定的，《清单》中所涉及的法律法规均为经合法程序立项、起草、审查表决公布后备案实施的，所以《清单》应为行政部门行使职权的唯一依据。《清单》为被告行使行政行为的底线，不应触碰，更不得超越，被告必须遵循职权法定、边界清晰、主体明确、运行公开原则，严格执行其在《清单》中明确界定的行政行为范畴，一旦超越，根据行政行为“法无授权即禁止”的根本原则，该行政行为就属于执法不当、执法违法。另外被告作出的《决定书》载：“（违法代码：1090S）”，其代码含义对应的处罚依据为《中华人民共和国道路交通安全法》第90条：“机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者二十元以上二百元以下罚款”。但被告作出的《决定书》却认定原告违反了《沈阳市道路车辆管理办法》第七条第三项，因此，被告对原告作出的《决定书》不但超出了《清单》所界定的权责范围，且适用法律错误。被告此种越权执法且适用法律错误的行为，应当予以纠正且撤销《决定书》。再次，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第一百二十三条：“省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会可以根据本地区的实际情况，在本法规定的罚款幅度内，规定具体的执行标准”，可见只有省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会才有权在《中华人民共和国道路交通安全法》规定的罚款幅度内，设定具体的罚款执行标准，但被告的处罚依据《沈阳市道路车辆管理办法》并非省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会发布的法规文件，而是沈阳市政府独自发布的，《沈阳市道路车辆管理办法》不应当超脱《中华人民共和国道路交通安全法》，越权设立罚款标准。最后，《沈阳市道路车辆管理办法》（2018年11月15日经沈阳市人民政府第76号令发布，下称《办法》）中对部分车辆禁行的规定，已经侵害了原告的物权、选择权、路权，该《办法》部分条款与其上位法《中华人民共和国道路交通安全法》相抵触，违背了《中华人民共和国宪法》的立法根本，不利于开展构建社会主义和谐社会，不利于开展构建全面可持续发展的中国特色社会主义制度，不利于推进我国法制化建设的进程，且该《沈阳市道路车辆管理办法》也未按照国务院公布的《规章制定程序条例》及《法规规章备案条例》进行立项、起草、审查、表决公布及备案实施，因此《沈阳市道路车辆管理办法》设立程序违法，故原告依法申请贵院对该《办法》进行合法性审查。综上，被告对原告作出的行政处罚，存在执法主体有误、且适用法律错误，应当予以撤销。被告的不当行为对原告的合法权益造成了侵害，故原告诉至贵院，望判如所请。诉讼请求：1．判令撤销由沈阳市公安局交通警察支队和平二大队于2020年6月23日作出的编号为2101071170022221的《公安交通管理筒易程序处罚决定书》；2．判令被告承担本案诉讼费；3．请求一同对《沈阳市道路车辆管理办法》（2018年11月15日经沈阳市人民政府第76号令发布）进行合法性审查。 原告李崇健向本院提供了以下证据：1．《沈阳市行政执法机构公告》查询结果（证据来源：沈阳市人民政府门户网站查询，原始载体为网页），证明在沈阳市政府网站信息公开页面查询不到被告所示的证据《沈阳市行政执法机构公告》，结合第237号《辽宁省人民政府令》证据来看，被告的证据《沈阳市行政执法机构公告》应该已经失效并清理；2．由时任辽宁省省长陈政高签发的第237号《辽宁省人民政府令》（证据来源：辽宁省人民政府门户网站查询，原始载体为网页），证明被告证据1和证据2已经超期失效。根据第237号《辽宁省人民政府令》公布的《辽宁省规章规范性文件定期清理规定》第八条：“规章、规范性文件实行定期清理制度。规章实施后，每5年清理一次；规范性文件实施后每2年清理一次……”、第十条：“规范性文件在一定时期内适用的，应当规定有效期。规范性文件未规定有效期的，有效期最长为5年……”被告所举证据1和证据2标示的时间分别为1999年和2009年，根据上述第十条的规定，此两份证据即使真实存在，也于2004年和2014年超期失效，失效的法规、规章不能作为执法依据，亦无法作为证明存在某种法律约束力的证据；3.GB51038-2015中华人民共和国国家标准《城市道路交通标志和标线设置规范》（证据来源：国家多部门联合编制发布，原始载体为网络服务器），证明单一的禁行标志不具备广泛（长时间、大范围）的约束力，，地点A的禁令标志不应当作为地点B的执法依据此文件为现行的道路交通标志标线设置唯一规范，该规范中明确规定了道路交通标志标线的设置流程、设置方式、注意事项，并列举了一系列设置范例。其中第六章禁令标志部分，对限制车辆通行权、设置禁令标志的情况做出了明确的规范。6.1.2条：“与道路优先权、通行权、某方向通行权相关的标志应在每个道路交叉口设置”；6.6.2条：“禁止通行标志设置应符合下列规定：2．在某一区域内禁止各类或某类车辆驶入时，应在进入该区域道路的每个入口处设置，禁行范围内宜重复设置。”后续对6.4.1条的条文说明也显示针对《中华人民共和国道路交通安全法》第三十九条解释为：“禁止通行的情况主要有由于泥石流、、地震塌方、雪崩等造成路面损坏、桥梁倒塌，由于施工、大型活动等原因道路进行交通管制等”，而6.6.1条则是对禁止各类或某类机动车驶入做出了解释：“禁止各类或某类机动车驶入的情况有：步行街等行人专用道路；不能满足各类或某类机动车通行需要的道路、桥梁、隧道；由于施工、大型活动等原因对各类或某类机动车辆进行交通管制的道路……”可见，之所以限制某种车辆通行，应当是因为此区域道路承载力和路况无法满足该种车辆的通行需要，而被告的证据让原告产生了困惑：悬挂禁行标志的这个路段，能承载一吨左右的小型载客汽车和几吨重的大型载客汽车，却无法承载重量是二者几分之一甚至十几分之一的摩托车？另外第6.15.1条结合6.6.2条也列举了设置区域禁止的正确方式：在禁止区域的每个入口设立禁止标志。综上，被告不能用孤立的并且与本案没有关联性的禁行标志，来证明该标志就具有区域性的广泛约束力，就像不能以沈阳二环某处的“禁止行人非机动车”通行的标志而禁止整个沈阳市区内的行人和非机动车往来通行一样；4．《沈阳市公安局交通警察支队和平二大队—公安交通管理简易程序处罚决定书》，证明被告对原告作出了行政处罚的事实，及被告将其自己认定为处罚主体的事实；5．在全国组织机构统一社会信用代码公示查询网站，查询“沈阳市公安局”、“沈阳市公安局交通警察支队”及“沈阳市公安局交通警察支队和平二大队”结果，以及国发［2015］33号文件，证明查询不到同属公安编制内的“被告和平二大队”的统一社会信用代码，即无法确认被告和平二大队具备机关法人主体资格。根据国发［2015］33号通知显示，按照《国务院机构改革和职能转变方案》和2015年《政府工作报告》要求，各有关部门在2017年底完成法人和其他组织统一社会信用代码制度的建设。建设总体方案中明确指出，当时涉及改革的机构代码“……主要包括工商部门的工商注册号、机构编制部门的机关及事业单位证书号、民政部门的社会组织登记证书号等。”并在总体方案中列举了根据统一代码设计方案重编代码的规则，代码第一位为登记管理部门，第二位为机构类别，第3-8位为行政区划码，第9-17位为主体标识码（即原组织机构代码），第18位为校验码。参看证据本组证据，“市局”和“支队”的代码前8位均是“11210100”，可见“市局”和“支队”均属于“经机构编制部门设立的机关法人，行政区划为辽宁沈阳”。然而被告和平二大队没有统一社会信用代码，无法确定其登记管理机构，无法确定其机构类别，更无法确定其是否被授予原始码。因此，无法确认被告和平二大队具备机关法人主体资格；6．《沈阳市公安局权责清单》、《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》、沈政发［2019］1号文件，证明被告对原告的处罚行为，适用法律错误，且越权执法。早在2015年3月24日，中共中央办公厅、国务院办公厅就印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》，要求地方各级人民政府工作部门及承担行政职能的事业单位将其行使职权的依据、行使主体、运行流程、对应责任等向社会公布，以接受社会监督，旨在约束地方行政权力，规范地方行政行为。我们沈阳市人民政府也在2015年4月8日转发了两办印发的上述指导意见，并且在后续2019年1月23日的沈政发［2019］1号《沈阳市人民政府工作规则》第二十八条也明确表示：“……要依据权力清单，向社会全面公开政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项，保障公众知情权、参与权、表达权和监督权。”原告依据上述信息进行查询，在沈阳市公安局信息公开页面查询到了《市公安局权责清单》，沈阳市公安局依照两办的指导意见及沈阳市政府的工作规则制定了权责清单，明晰了责任，收束了权力。在《市公安局权责清单》中，对于沈阳市行政区域内道路交通违法行为的处罚类别只有33项，其中未见针对“摩托车”这种交通工具的专项处罚行为，且市公安局交通警察支队作为清单中可以对辖区内交通违法行为进行处罚的唯一主体，其做出处罚法律依据仅为《中华人民共和国道路交通安全法》并无其他法律依据。被告和平二大队并非独立的机关法人，其作为沈阳市公安局交通警察支队的内设组织，做出行政处罚的法律依据只能是《中华人民共和国道路交通安全法》。根据《市公安局权责清单》的法律意义来看，被告和平二大队无权依据《中华人民共和国道路交通安全法》以外的法律、法规、规章做出行政行为，反过来也可以说没有明确法律授权被告和平二大队可以在《中华人民共和国道路交通安全法》以外行使行政权力。因此被告依据《沈阳市道路车辆管理办法》对原告的处罚行为，属适用法律错误，且越权执法。 被告沈阳市公安局交通警察支队和平二大队辩称，2020年06月23日08时11分，原告李崇健驾驶辽Ｍ×××××普通二轮摩托车行驶至和平区胜利南街2胜利南大街玉屏路0米因实施摩托车在城市道路上通行的违法行为被大队民警查获。原告的行为违反了《沈阳市道路车辆管理办法》7条3项，现场民警按照《道路交通安全违法行为处理程序规定》44条，依据《沈阳市道路车辆管理办法》第18条，对原告李崇健开具行政处罚决定书，对其处以200元罚款。综上所述，大队查处李崇健道路交通违法行为事实清楚，程序合法，适用法律依据正确，请贵院驳回原告诉讼请求。 被告沈阳市公安局交通警察支队和平二大队向本院提供了证明行政行为合法性的以下证据、依据：1．《沈阳市行政执法公告（第六号）》，证明大队具有执法主体资格；2．《沈阳市公安局关于加强摩托车道路通行管理的通告》，证明沈阳市自2009年4月1日起，禁止摩托车在沈阳××环路以内道路通行；3．照片3张，证明在沈阳市××入口处××摩托车（××正××）市内禁行标志，证明三环内禁止摩托车通行；4．交通违法处理系统查询截屏，证明原告存在2020.6.23驾驶摩托车在三环内行驶的违法事实；5．违法记录详细信息电脑截屏（大东），证明原告存在2020.5.4驾驶摩托车在三环内行使的违法行为被大东交警处罚事实，其当时就已经知悉三环禁摩规定。 经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提供的1-3、5-6号证据，本院对其真实性予以确认；原告提供的4号证据，系本案审查的客体，不能作为证据使用。被告提供的1-4号证据，能够实现其证明目的，本院予以认证。被告提供的5号证据，本院对其真实性予以确认。 经审理查明，2020年6月23日8时11分，原告李崇健驾驶车辆号牌为辽Ｍ×××××普通二轮摩托车，行驶至胜利南大街玉屏路时被被告沈阳市公安局交通警察支队和平二大队民警拦截。被告民警当场作出编号为2101071170022221的公安交通管理简易程序处罚决定，给予原告罚款200元。原告不服，起诉来院。 本院认为，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第五条第一款“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。”被告沈阳市公安局交通警察支队和平二大队作为县级地方人民政府公安机关交通管理部门具有对本辖区内道路交通安全进行管理的法定职权。 本案中，原告对于其在三环内驾驶摩托车行驶的行为没有异议，但认为被告依据《沈阳市道路车辆管理办法》（沈阳市人民政府第76号令）作出行政处罚决定，属于适用法律错误。本院认为，《中华人民共和国道路交通安全法》第四条规定：“各级人民政府应当保障道路交通安全管理工作与经济建设和社会发展相适应。县级以上地方各级人民政府应当适应道路交通发展的需要，依据道路交通安全法律、法规和国家有关政策，制定道路交通安全管理规划，并组织实施。”《中华人民共和国行政处罚法》第十三条规定：“省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章可以在法律、法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定。”上述法律规定了县级以上各级人民政府有权根据本区域内的经济建设和社会发展需要，制定相关的道路交通安全管理的规章。本案被诉行政处罚决定适用的《沈阳市道路车辆管理办法》（沈阳市人民政府第76号令）系沈阳市人民政府根据《中华人民共和国道路交通安全法》、《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》及《辽宁省道路交通安全违法行为罚款执行标准规定》，结合本市的实际情况制定的地方政府规章，该办法与上位法并不冲突，在沈阳市行政区域内对不特定主体具有普遍的适用性。该办法第七条规定：“下列车辆不得在三环绕城高速公路以内道路上通行（三）摩托车。按照规定喷涂统一标识的行政机关和军队执行公务、任务的摩托车除外。”第十八条规定：“……违反第七条第三项规定的，处二百元罚款。”原告实施了在三环绕城高速公路以内道路上驾驶摩托车的行为，被告依据上述条款对原告进行处罚属于法律正确。关于原告提出对《沈阳市道路车辆管理办法》（沈阳市人民政府第76号令）进行合法性审查的主张，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。”而《沈阳市道路车辆管理办法》（沈阳市人民政府第76号令）属于地方政府规章，不属于可以进行规范性文件审查的范围，故对于原告该项主张，本院不予支持。综上所述，被告作出的公安交通管理简易程序处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。故原告的诉讼请求，应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告李崇健的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告李崇健负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省沈阳市中级人民法院。 审 判 长  高 红 人民陪审员  佟明坤 人民陪审员  朱福涛 二〇二〇年十二月二日 法官 助理  张家乐 书 记 员  周禹岑 本案判决所依据的相关法律 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，使用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。