广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤04行终259号上诉人（原审原告）：珠海市华美橱柜有限公司。法定代表人：赵祖祺，执行董事。委托代理人：陈伟桃，北京市中银（珠海）律师事务所律师。委托代理人：冯希，北京市中银（珠海）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市自然资源局，住所地：广东省珠海市香洲区************。法定代表人：王朝晖，局长。委托代理人：夏天风,广东笃行律师事务所律师。委托代理人：周邑柱，该局工作人员。上诉人珠海市华美橱柜有限公司（以下简称华美公司）与被上诉人珠海市自然资源局（以下简称市自然资源局）土地行政管理一案，不服广东省珠海市金湾区人民法院(2020)粤0404行初155号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2004年11月26日，斗门镇人民政府（甲方）与华美公司法定代表人赵祖祺（乙方）签订《用地合同书》，约定甲方同意将位于龙山工业区内、面积20亩的土地转让给乙方。2005年11月26日，珠海市龙山工业区管理委员会与华美公司签订《工业项目招商合同》，约定华美公司在珠海市龙山工业区投资项目，珠海市龙山工业区管理委员会代华美公司申请取得位于龙山工业区、面积13333.33平方米的项目用地。2007年6月29日，市自然资源局（原珠海市国土资源局）与华美公司签订《国有土地使用权出让合同》及《国有土地使用权出让合同补充协议》，约定市自然资源局将位于斗门龙山工业片区的面积为13333.33平方米工业用地以现状土地条件出让给华美公司，总地价款为人民币1333333元。合同同时约定华美公司应在2008年1月1日之前动工建设，在2009年12月31日前完成项目施工建设并申请竣工验收。2009年9月25日，珠海市龙山工业区管理委员会向市自然资源局下属斗门分局提交《关于珠海市华美橱柜有限公司用地处理的请示》和《证明》，证明涉案工业用地由龙山工业区管理委员会负责供地，因历史原因，未能供地给华美公司，华美公司虽已交清土地出让金，但未按合同约定实际缴纳，造成双方违约，经协商，双方同意互不追究各自违约责任。同年10月9日，珠海市龙山工业区管理委员会与华美公司签订《补充协议》，约定双方互不追究在履行《出让合同》过程中产生的违约责任。同月20日，华美公司向市自然资源局下属斗门分局出具《承诺书》，同意在龙山管委会交付土地之日起3个月内动工建设，否则同意按闲置土地办法处理涉案用地。2009年12月22日，市自然资源局与珠海市龙山工业区管理委员会、华美公司签订《补充协议（二）》，约定互不追究违约责任，同意继续履行《出让合同》和《补充协议》（一），珠海市龙山工业区管理委员会同意在2010年6月30日前将土地交付给华美公司，华美公司同意在2010年9月30日前动工开发，2012年3月30日前完成施工建设并申请竣工验收。2014年3月24日，斗门区人民政府作出第18号《2014年区第一次土地业务协调会议纪要》，会议决定华美公司位于原龙山工业区的13333.33平方米工业用地不是企业自身原因造成闲置，同意延期一年开发。同年6月16日，市自然资源局下属斗门分局、华美公司、珠海市富山工业园管理委员会签订《协议书》，协议约定华美公司应于2015年4月1日前动工开发建设，于2017年4月1日前完成施工建设并申请竣工验收。2016年5月4日，市自然资源局下属斗门分局向华美公司发出《闲置土地调查通知书》，认为涉案用地涉嫌闲置，要求华美公司提交闲置原因说明材料。同年8月6日，华美公司提交《土地闲置的情况说明》，承认目前土地状况为空地，土地闲置原因是华美公司正积极与富山工业园管委会商讨回收土地事宜，所以该项目开工时间延迟。同年10月24日，斗门区人民政府作出第113号《关于研究斗门区“批而未供”土地及闲置土地处置问题工作会议纪要》，会议认为涉案用地闲置原因并非企业原因，同意自2016年9月30日起延期半年，竣工日期顺延。2016年10月28日，市自然资源局下属斗门分局与华美公司签订《协议书》，同意将涉案用地的动工时间延长至2017年3月29日前，竣工验收日期顺延至2019年3月29日前。同时约定，如因政府原因导致华美公司未能在约定期限内动工开发建设的或未能在约定时间内完成项目施工建设并申请竣工验收的，华美公司应提前30日向市自然资源局下属斗门分局提出处置申请，逾期未提出处置申请的或因华美公司自身导致涉案土地未能在约定期限内动工开发建设的，市自然资源局下属斗门分局有权依法收回涉案土地使用权。2018年2月2日，市自然资源局向华美公司发出《开工违约责任通知书》，通知华美公司超过《协议书》约定的开工建设时限，已构成开工违约，并将依法追究华美公司开工违约责任。同年7月26日，市自然资源局下属富山分局向华美公司发出《闲置土地调查通知书》，对华美公司涉嫌闲置土地事宜开展调查，要求华美公司提供闲置原因说明材料。华美公司未提出申辩意见也未提交闲置原因情况说明。同年10月31日，珠海市富山工业园管委会召开主任办公会议，会议决定认定涉案用地闲置原因为企业原因，闲置时间自2018年3月30日起算，按闲置土地处置办法的规定依法征收土地闲置费。2018年11月21日，经珠海市人民政府审批同意，市自然资源局向华美公司作出珠国土（闲置）富山[2018]4号《闲置土地认定书》（以下简称被诉《闲置土地认定书》），认定涉案土地约定的动工日期为2017年3月29日，存在超过约定的动工开发日期满1年未动工开发建设的情况，根据调查结果、《闲置土地处置办法》和《珠海市闲置土地处置办法》的规定，认定涉案宗地为闲置土地，闲置原因为企业原因。一审法院另查明，华美公司于2009年4月17日被吊销营业执照。华美公司一审的诉讼请求为：1.撤销市自然资源局于2018年11月21日作出的被诉《闲置土地认定书》；2.本案诉讼费用由市自然资源局承担。一审法院判案理由及结果一审法院认为，华美公司的起诉已超过法定起诉期限且无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形，其起诉依法应当予以驳回。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”本案中，根据华美公司代理人陈述，“原告法定代表人自2019年2月知道了珠国土（闲置）富山[2018]4号《闲置土地认定书》”,但其于2020年3月30日才向一审法院提起行政诉讼，且没有提供证据证明存在上述法律规定的扣除起诉期限的法定理由及因特殊情况耽误起诉期限向法院申请延长的情形。因此，华美公司提起的本案诉讼已超过法定起诉期限。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的。”华美公司的起诉属于上述法律规定的应予驳回的情形。一审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第二项之规定，裁定驳回华美公司的起诉。一审案件受理费50元，退回华美公司。当事人二审诉辩主张上诉人华美公司认为，上诉人起诉没有超过法定起诉期限且存在行政诉讼法第四十八条规定的情形，一审法院不应驳回上诉人的起诉。其上诉请求为：1.请求撤销一审裁定；2.请求依法改判撤销被上诉人于2018年11月21日作出的被诉《闲置土地认定书》；3.请求判决被上诉人承担本案诉讼费。具体理由如下：一、一审法院认定事实不清，涉案土地2004年11月26日由斗门镇人民政府与上诉人法定代表人签订《用地合同书》，其后直至2009年上诉人因涉案土地无法开发经营导致营业执照被吊销均未实际交付。上诉人未能按期动工的原因是因政府、政府有关部门的行为造成的，理由是直至2014年，涉案土地仍未实际交付给上诉人使用，期间上诉人曾试图开工，但均遭到当地村民阻挠，无法进场开工建设，造成上诉人一直无法经营，从而导致上诉人被吊销营业执照，合同条款自然无法履行。因此，涉案土地系属政府、政府有关部门的行为造成动工延迟，不属于闲置土地，更不是企业原因。二、一审法院认定事实不清，华美公司代理人陈述“原告法定代表人自2019年2月知道了珠国土（闲置）富山[2018]4号《闲置土地认定书》”与实际不符，上诉人法定代表人一直在国外生活及工作，其并没有签收相关闲置土地认定书，仅是通过和政府相关官员通话过程中了解涉案土地面临闲置的认定，代理人通过询问法定代表人后如实向法庭陈述上述事实，但法定代表人了解涉案土地认定闲置不等同于知道《闲置土地认定书》详细内容及法律后果，一审法院作为严谨的司法部门，更不能通过推理得出上诉人法定代表人知情被诉《闲置土地认定书》全部内容并以此来剥夺上诉人诉讼权利。上诉人法定代表人年过六旬，长期生活在美国且已经加入美国国籍，对内地司法及行政环境不甚了解。上诉人并未收到被诉《闲置土地认定书》文书及签收相关材料，其在实际看到此文书时即刻委托律师进行诉讼，一审法院以上诉人法定代表人在2019年2月知悉涉案土地涉嫌闲置为由超过诉讼时效驳回，罔顾上诉人合法诉权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”退一步讲，即使本案适用一年的起诉期限，因受新冠肺炎疫情或者疫情防控措施直接影响，上诉人提起本案诉讼也未超过起诉期限。上诉人法定代表人为外籍人士，因受新冠肺炎疫情或者疫情防控措施直接影响，上诉人办理授权委托手续出现困难，从而耽误起诉期限。新冠肺炎疫情属于不可抗力，根据上述法律规定，新冠肺炎疫情发生之日起至2020年3月30日这段时间不应计算在起诉期限内，扣除这段时间后，上诉人的起诉并未超过起诉期限。一审法院认定上诉人“没有提供证据证明存在上述法律规定的扣除起诉期限的法定理由及因特殊情况耽误起诉期限向法院申请延长的情形”明显错误。三、一审法院适用法律错误，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”根据《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第六十五条的规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”本案中上诉人在起诉前不知道具体行政行为的内容，所以应适用二十年的起诉期限，本案具体行为作出之日为2018年11月21日，上诉人提起本案诉讼的时间为2020年3月30日，因此上诉人的起诉未超过起诉期限。被上诉人市自然资源局答辩称，华美公司起诉确已超过法定起诉期限，其提出涉案土地无法开发经营导致营业执照被吊销的说法没有事实和法律依据，上诉无理，应予驳回。二审查明的事实各方当事人在二审期间未提交新证据；一审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果本案中，被诉《闲置土地认定书》未告知起诉期限，而华美公司知悉被诉闲置土地认定行为。依照法律规定，华美公司起诉期限应从其知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但是其起诉已经超过法定期限一年。由此，本案起诉期限不适用最长起诉期限规定，争议焦点为，华美公司起诉超期是否具有法定扣除情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”华美公司上诉称，其法定代表人为外籍人士，因受新冠肺炎疫情或者疫情防控措施直接影响，办理授权委托手续出现困难，从而耽误起诉期限，该情形即属于前述法定情形。本院认为，新冠肺炎疫情突如其来，虽然属于不可抗力，但法院此疫情期间仍然正常受理案件，办理授权委托手续出现困难，既不属于提起起诉的不可抗力，也不属于其他特殊情况耽误起诉期限之情形。即便出现其他特殊情况耽误起诉期限的，也应在障碍消除后十日内申请延长期限，而是否准许由人民法院决定。但是，华美公司不仅未提供证据证明存在上述法律规定的其他特殊情况，也未提出因其他特殊情况耽误起诉期限向法院申请延长的申请。一审裁定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法；华美公司上诉请求缺乏理据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 唐 文审判员 陈 伟审判员 黄莎莎二〇二〇年十二月二十八日书记员 李 羚