广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终445号上诉人（原审原告）：邓流炎，男，1952年3月12日出生，汉族，身份证住址：广东省南雄市。委托代理人：肖冰，广东怿胜律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：南雄市人民政府。地址：广东省南雄市雄州街道办事处雄州大道中**。法定代表人：林小龙，市长。委托代理人：张万红，南雄市农业局工作人员。委托代理人：李英桂，广东永顺律师事务所律师。原审第三人：邓雄华，男，1967年10月25日出生，汉族，身份证住址：广东省南雄市。上诉人邓流炎因诉南雄市人民政府（以下简称南雄市政府）核发农村土地承包经营权证行政纠纷一案，不服广东省韶关市中级人民法院（2018）粤02行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审法院经审理查明：1983年第一轮土地承包时期，原南雄县全安人民公社古塘生产大队管理委员会与邓流炎一户签订一份《全安公社古塘大队拾生产队合同书》，约定邓流炎一户承包部分土地。1996年，邓流炎进城务工，涉案土地由邓雄华耕作。2017年8月30日，南雄市全安镇（街道）古塘村下村十组经济合作社与邓雄华签订一份《农村土地（耕地）承包合同》，约定：邓雄华一户承包相关土地，期限为1999年1月1日至2028年12月31日。2017年8月31日，南雄市政府登记了证书编号：雄府农地承包权[2017]第44028211820409XXXXX号《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，该证登记的内容包括“发包方全称：南雄市全安镇古塘村下村十组经济合作社”“承包方代表姓名：邓雄华”。2018年，邓流炎就相关争议地向南雄市人民法院提起民事诉讼，要求邓雄华返还土地经营承包权并赔偿相应损失。2018年7月23日，邓流炎向南雄市人民法院申请撤回起诉，南雄市人民法院于2018年7月25日作出裁定，准许邓流炎撤诉。2018年9月19日，邓流炎向原审法院提起行政诉讼，请求：撤销南雄市政府作出的雄府农地承包权[2017]第44028211820409XXXXX农村土地承包经营权证中09000XX地块。另查明：2015年6月16日，南雄市机构编制委员会所作雄编[2015]13号《关于同意设立南雄市不动产登记机构的批复》，内容包括“市国土资源局：你局《关于要求成立南雄市不动产登记机构的请示》收悉，经研究，现就相关问题批复如下：一、同意设立‘南雄市不动产登记局’，为南雄市国土资源局内设正股级机构……二、同意设立‘南雄市不动产登记中心’，为市国土资源局所属公益一类事业单位，正股级……市不动产登记中心主要职责为:负责全市土地、房屋、林业等不动产首次登记、变更登记、转移登记、注销登记、更正登记、异议登记、预告登记、抵押登记、查封登记等不动产登记。”2015年10月30日，南雄市人民政府办公室印发的雄府办[2015]55号《南雄市农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》第六条第（十一）项明确“村集体经济组织将本组织的确权成果资料连同《土地承包合同》，上报镇政府初审，初审通过后提交县级农村土地承包管理部门审核，审核通过后，向农户颁发加盖县级人民政府印章的农村土地承包经营权证书，并造册登记。”原审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”明确了农村土地承包实际上采取了意思主义物权变动模式，即土地承包经营权的设立，只需要发包方和承包方达成意思表示上的一致，法律没有要求该项物权的设立以登记为要件。因此，在邓雄华递交了其于2017年8月30日与南雄市全安镇（街道）古塘村下村十组经济合作社签订的《农村土地（耕地）承包合同》以及相关资料的情况下，南雄市政府登记《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，符合法律的规定。除此之外，南雄市政府在农村土地承包经营权证书上盖章发证，符合《不动产登记暂行条例》第六条第二款“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”的规定以及雄府办[2015]55号《南雄市农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》第六条第（十一）项“村集体经济组织将本组织的确权成果资料连同《土地承包合同》，上报镇政府初审，初审通过后提交县级农村土地承包管理部门审核，审核通过后，登记加盖县级人民政府印章的农村土地承包经营权证书，并造册登记。”的确定及授权。而且，本案南雄市政府登记该农村土地承包经营权证符合法定程序。故邓流炎要求撤销南雄市政府登记的农村土地经营权证理由不充分，不予采纳。至于邓流炎要求解决其与邓雄华之间的农村土地承包经营权纠纷，邓流炎可以依照《中华人民共和国农村土地承包法》等相关法律、法规及司法解释的规定，按照法定程序向法定机关、机构申请仲裁或者提起诉讼。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告邓流炎的诉讼请求。本案受理费50元由原告邓流炎负担。上诉人邓流炎不服原审判决，上诉请求撤销原审判决，撤销涉案承包经营权证中09000XX地块。主要理由如下：一、邓雄华2017年8月30日与南雄市全安镇（街道）古塘村下村十组经济合作社签订的《农村土地（耕地）承包合同》，损害国家、集体、第三人的利益，违反了《合同法》规定，属无效的民事法律行为，原审法院认定为有效属于认定事实错误。原审法院未对被上诉人作出的行政行为进行实体和程序的合法性审查。上诉人在第一轮土地承包时已取得承包经营权，根据国务院对土地承包经营权的规定，到期后自动延续，上诉人并不在调整的对象。二、根据《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定，土地确权登记必须是由县级以上的人民政府行使，被上诉人无权行使该权利。三、被上诉人于2017年8月30日发证，但第三人的户主声明是在2017年11月15日作出，被上诉人的发证行为证据不足，是违法行为。另外，被上诉人发证依据雄府办【2015】55号《南雄市农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》规定，该规范性文件并未履行法定批准程序、公开发布程序，是既当裁判又当球员，违反了依法行政的规定。被上诉人在明知涉案土地有纷争的情况下，作出的确权行为，且未将发证行为告知上诉人，也未送达给上诉人。原审法院对被上诉人作出的发证行为并未从事实、法律依据，以及程序方面进行审查，损害了上诉人的合法权利。被上诉人南雄市政府答辩称：一、一审法院认定事实清楚，证据充分。1983年，第一轮土地承包时期，原南雄县全安人民公社古塘生产大队管理委员会与邓流炎一户签订一份《全安公社古塘大队拾生产队合同书》，后1996年，邓流炎进城务工，涉案土地由邓雄华耕作。2017年8月30日，邓雄华与南雄市全安镇（街道）古塘村下村十组经济合作社签订《农村土地（耕地）承包合同》，约定：邓雄华一户承包相关土地，期限为1999年1月1日至2028年12月31日，该合同合法有效。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、《中华人民共和国物权法》第一百二十七条的规定，土地承包经营权的设立，只需要发包方和承包方达成意思表示上的一致，法律没有要求以登记为要件。南雄市政府依照邓雄华的责任田承包合同、权属调查表、土地经营权确权登记颁证一次公示修改确认表、公示无异议声明书、确权登记公示公告和农村土地承包合同书，向邓雄华颁发了包括涉案的0.487亩的承包责任田权属证，符合《不动产登记暂行条例》第六条第二款、雄府办[2015]55号《南雄市农村土地承包经营权确权登记办证工作方案》第六条第（十一）项的确定及授权规定，南雄市政府登记涉案农村土地承包经营权并未超出权限范围。三、答辩人做出的行政行为符合法律规定。第三人出示的户主声明书证明邓雄华为配合农村土地承包经营权登记曾于2016年3月2日作出户主声明，并非2017年11月15日。根据《不动产登记暂行条例》第六条第二款的规定，2015年6月16日，南雄市机构编制委员会所作雄编[2015]13号《关于同意设立南雄市不动产登记机构的批复》，同意设立‘南雄市不动产登记局’及‘南雄市不动产登记中心’。2015年10月30日，南雄市人民政府办公室印发雄府办[2015]55号《南雄市农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》，该办法是南雄市政府为了执行法律、法规、规章、政策在法定权限内根据《广东省行政机关规范性文件管理规定》制定的行政措施，其内容与上级法律、法规、规章、政策相适应，依法履行了法定批准程序、公开发布程序等。综上，本单位登记涉案农村土地承包经营权符合法定程序是正确的、合法。请求法院依法驳回上诉。经审查，本院对原审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，本案为农村土地承包经营权行政登记纠纷，争议的焦点是南雄市政府颁发涉案的《农村土地承包经营权证》是否合法。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”根据上述法律规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，县级以上地方人民政府依法向土地承包经营权人核发土地承包经营权证。本案中，邓雄华递交了其于2017年8月30日与所属村集体南雄市全安镇（街道）古塘村下村十组经济合作社签订的《农村土地（耕地）承包合同》等相关资料申请发证，南雄市政府职能部门经审核向邓雄华颁发《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，符合上述法律规定，亦符合《不动产登记暂行条例》第六条第二款以及雄府办[2015]55号《南雄市农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》第六条第（十一）项关于“村集体经济组织将本组织的确权成果资料连同《土地承包合同》，上报镇政府初审，初审通过后提交县级农村土地承包管理部门审核，审核通过后，登记加盖县级人民政府印章的农村土地承包经营权证书，并造册登记”的规定。原审法院经审理判决驳回邓流炎关于撤销南雄市政府被诉《农村土地承包经营权证》中相关登记项目的诉讼请求，并无不当，本院依法予以维持。上诉人邓流炎提出其作为村集体经济组织成员应享有土地承包经营权等问题，可依法向其所属村集体和相关部门另行反映解决，不影响本案南雄市政府依申请颁发被诉《农村土地承包经营权证》的合法性。邓流炎上诉主张，邓雄华与古塘村下村十组经济合作社签订的《农村土地（耕地）承包合同》无效，南雄市政府违法发证，原审判决认定事实不清等，上诉请求撤销原审判决，改判支持其诉讼请求，因理据不足，本院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人邓流炎承担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  窦家应审判员  李婉鸣二〇二〇年十二月二十二日书记员  刘桂宜