山东省济宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020)鲁08行终369号 上诉人（原审被告）汶上县公安局，住所地汶上县中都大街**,统一社会信用代码11370830004335019D。 法定代表人许文祥，局长。 委托诉讼代理人贾道强，汶上县公安局法制大队副大队长。 委托诉讼代理人宋恩珍，山东圣泽律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）陈旺，男，1984年11月25日出生，汉族，居民，住济宁市任城区。 上诉人汶上县公安局因与被上诉人陈旺行政处罚一案，不服山东省汶上县人民法院（2020）鲁0830行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审法院认定，2020年6月4日21时50分许，原告陈旺驾驶鲁Ｈ×××××轿车在汶上县城沿银星路由北向南行至汶上县××实验小学附近处，与赵庆振驾驶的鲁Ｈ×××××小型轿车发生剐蹭。事后，赵庆振向汶上县公安局交通警察大队进行报案。同日，汶上县公安局交通警察大队对本案予以受案登记，并于2020年6月5日对报案人赵庆振制作了询问笔录。2020年6月9日，汶上县公安局交通警察大队认为陈旺存在驾车逃逸的行为对陈旺实施了传唤，向陈旺告知拟对其给付罚款2000元的行政处罚，并制作了鲁H公交决字【2020】第370830-2200217870号《公安交通管理行政处罚决定书》。同日，被告汶上县公安局另向陈旺进行了行政处罚告知，该行政处罚告知载明：“公安机关查明，2020年6月4日21时50分许，陈旺驾驶鲁Ｈ×××××轿车在汶上县城沿银星路由北向南行至汶上县××实验小学附近处，与赵庆振驾驶的鲁Ｈ×××××小型轿车行至事故地点相撞……以上事实有你的陈述和申辩，相关证人证言等证据证实。你的行为已构成逃逸未构罪，公安机关将根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十九条第一款第三项和第九十九条第二款的规定对你进行处罚。”2020年6月9日，被告汶上县公安局对原告陈旺作出了汶公（交）行罚决字【2020】438号行政处罚决定书。该决定书内容为：2020年6月4日21时50分许，陈旺驾驶鲁Ｈ×××××轿车沿银星路由北向南行至汶上县××实验小学附近处时，与顺行赵庆振驾驶鲁Ｈ×××××小型轿车行至事故地点相撞，造成两车损坏的交通事故。事故发生后，陈旺驾车逃逸。2020年6月9日，陈旺被汶上县公安局交警大队查获。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十九条第一款第三项和第九十九条第二款，决定给予陈旺行政拘留十日的行政处罚。另查明，因“新冠××”疫情防控需要，涉案行政处罚决定书并未实际执行。 原审法院认为，被告汶上县公安局作为县级公安行政主管部门，其具有按照《道路交通安全法》的规定对违反道路安全法规的行政相对人进行处罚的法定职责。本案争议的焦点为涉案行政处罚决定的作出是否具有合法性。一项合法的具体行政行为，认定事实清楚仅是一个方面，程序更应当具有合法性。因为程序公正是实体公正的前提与基础，一项行政执法活动，如果在程序上存在问题，那么也将难以保障行政相对人的实体权益。本案中，从被告所提交的证据来看，涉案行政处罚决定的作出在程序上存在以下几个方面的问题： 一、被告在作出涉案行政处罚决定前未向原告陈旺告知拟行政处罚的具体内容。拟将处罚的具体内容是行政告知程序的必备要素，行政机关不明确告知拟将处罚的具体内容,相对人不能准确判断行政处罚决定对自己的影响，制约相对人行使陈述、申辩等法定权利，行政程序具有违法性。首先，拟将作出的处罚决定是在行政告知程序的法定内容。行政机关在作出行政处罚决定前，应当告知相对人作出行政处罚决定的事实、理由、依据以及依法享有的权利。行政处罚法第三十九条将行政机关制作行政处罚决定书应该载明的事项明确界定为当事人的姓名、名称、地址、违法事实、依据、处罚种类、履行方式等内容。其次，告知拟将处罚的具体内容是履行法定程序的必备要素。根据行政处罚法第四十一条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照该法第三十一条、三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由或者依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立。该条的立法本意是要求行政机关在履行行政告知程序的过程中提前向相对人释明拟将作出行政决定的全部内容，以便相对人充分行使事前救济的权利，这里的全部内容当然也包括拟将处罚的具体内容。最后，告知行政处罚的具体内容也是正当程序原则的必然要求。公安机关如果不明确告知拟将处罚的具体内容，就会使原告无法准确把握行政处罚对自身权利限缩的程度，也无法正确判断有无陈述和申辩的必要，这必然影响相对人对行政处罚的风险评估，甚至造成相对人因误判而放弃陈述、申辩。将这种风险强于相对人，明显不符合行政正当程序原则的要求。但在本案中，被告作出涉案行政处罚前仅向原告告知拟作出行政处罚的法律条款，但并未向其告知拟行政处罚的具体内容，明显违背了行政正当程序原则。二、被告作出涉案行政处罚决定前，未经过负责人集体讨论。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”本案中，被告汶上县公安局是在汶上县公安局交通警察大队对原告作出罚款2000元行政处罚的同时，另对原告作出行政拘留十日的行政处罚，属于较重的行政处罚，涉案行政处罚应当经被告单位负责人集体讨论决定。但被告汶上县公安局在举证期限内并未提交证据证明曾经负责人集体讨论。综上，被告作出的涉案行政处罚决定，在程序上并不具有合法性。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：撤销被告汶上县公安局于2020年6月9日对原告陈旺作出的汶公（交）行罚决字【2020】438号行政处罚决定书。案件受理费50元，由被告汶上县公安局承担。 汶上县公安局不服上述一审判决，提出上诉称，一、一审判决认定事实不清；二、一审判决以作出行政处罚决定前未向被处罚人告知拟作出行政处罚的具体内容、处罚决定未经负责人集体讨论为由认定行政机关程序违法，适用法律错误。且漏缺应当参加诉讼的第三方当事人；三、一审审理过程偏袒一方，缺乏程序公正。 被上诉人陈旺未向本院提交书面答辩意见。 双方当事人在原审中提供的证据已随原审法院电子卷宗上传至本院全流程网上办案系统。本院二审查明的案件事实与一审法院一致。 本院认为，本案争议的焦点为涉案行政处罚决定的作出是否具有合法性。上诉人汶上县公安局作为县级公安行政主管部门，具有按照《道路交通安全法》的规定对违反道路安全法规的行政相对人进行处罚的法定职责。在其按照《道路交通安全法》的规定对违反道路安全法规的行政相对人进行处罚时首先应当保证处罚程序合法公正。如果处罚行为在程序上存在违法问题，将难以保障行政相对人的实体权益。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。第四十一条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定，向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。根据在案证据，上诉人作出涉案被诉行政处罚前仅向被上诉人告知拟作出行政处罚的法律条款，并未向其告知拟行政处罚的具体内容。上诉人未告知被上诉人拟行政处罚具体内容的行为结果或将导致被上诉人不能对拟处罚内容作出判断并决定是否陈述、申辩，由此，上诉人的行为明显违背了行政正当程序原则。对于上诉人作出涉案行政处罚决定前，未经过负责人集体讨论的问题,《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。本案中，上诉人是在汶上县公安局交通警察大队对被上诉人作出罚款2000元行政处罚的同时，另对被上诉人作出行政拘留十日的行政处罚，应当属于较重的行政处罚，涉案行政处罚应当经被告单位负责人集体讨论决定。但上诉人在举证期限内并未提交证据证明曾经负责人集体讨论。本院认为，上诉人未经单位负责人集体讨论决定在程序上同样不具有合法性。综上，本案被诉处罚决定不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人上诉理由不当，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人汶上县公安局负担。 本判决为终审判决。 审判长  原玉红 审判员  陈庆文 审判员  李传平 二〇二〇年十二月三日 书记员  毕迪昕