贵州省黔西县人民法院 行 政 判 决 书 (2020)黔0522行初121号 原告龙兴永。 委托代理人杨蕊鸣（特别授权），贵州创文律师事务所律师。 委托代理人刘意（一般授权），贵州创文律师事务所实习律师。 被告大方县猫场镇人民政府，住所地大方县猫场镇猫场村。 法定代表人罗兵，镇长。 委托代理人陈训银（特别授权），综治办主任。 委托代理人李林（特别授权），大方县中心法律服务所法律工作者。 被告大方县人民政府，住所地贵州省毕节市大方县慈善街。 法定代表人陈萍，县长。 委托代理人赵兴金。 第三人龙柳。 委托代理人孙天发（特别授权），大方县律师事务所律师。 第三人龙晓华。 原告龙兴永不服被告大方县猫场镇人民政府（以下简称猫场镇政府）作出的土地管理行政决定及被告大方县人民政府作出的行政复议决定，于2020年7月2日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向二被告及二第三人送达了行政起诉状副本及应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2020年8月26日公开开庭审理了本案。原告龙兴永及其委托代理人杨蕊鸣，被告猫场镇政府副镇长李月华及其委托代理人陈训银、李林，被告大方县人民政府的委托代理人赵兴金，第三人龙晓华，第三人龙柳及其委托代理人孙天发到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2020年2月16日，被告猫场镇政府作出《猫场镇人民政府关于龙柳与龙兴永土地权属争议的处理决定》（以下简称处理决定），将案涉争议土地权属确权给第三人龙柳。原告龙兴永不服，于2020年3月20日向大方县人民政府申请行政复议。2020年6月23日，被告大方县人民政府作出方府行复决字[2020]9号《行政复议决定书》维持了大方县猫场镇政府作出的处理决定。 原告龙兴永诉称：原告与第三人龙柳本无关系，而第三人龙柳对涉案争议土地权属问题申请猫场镇政府进行处理，猫场镇政府作出了处理决定，将涉案土地使用权确权给第三人龙柳。原告不服，向大方县人民政府申请行政复议，大方县人民政府受理后作出了《行政复议决定书》，维持了猫场镇政府对涉案土地的处理决定。原告认为该处理决定及复议决定认定事实不清，证据不足。一、关于事实不清。首先，涉案土地来源系1980年土地承包到户时承包的，承包人员无第三人，涉案土地承包人员应是原告弟弟龙晓华，因其外出打工交由原告管理至今。其次，第三人龙柳父亲龙湖江（龙福江）土地是否存在、位于何地也不清楚，而原告四弟龙兴亮生前也并未向原告及其亲属提及过他有女儿一事，即被告查明事实与实际不符；最后，涉案土地属无证土地，原告只代龙晓华管理，无涉案土地的承包处分权，被告依据2017年3月31日XX村委会出具的《调解协议》来认定涉案土地权属不符合法律规定。二、证据不足。我国农村土地系家庭联产承包责任制，以“户”为单位，第三人龙柳并不在我户户口簿上，且贵州省大方县人民法院（2019）黔0521民初369号《民事裁定书》显示第三人系贵州省大方县的集体经济组织成员，而涉案土地系贵州省大方县，按照法律规定其依法不享有承包我户土地的资格，即其提供的生育证明等材料不能作为认定涉案土地由其承包的依据。且涉案土地不属于遗产，不适用继承法，其承包经营前提也要在以“户”为单位下，第三人不属于我户，被告作出的处理决定证据不足，且适用法律错误。综上，两被告的处理决定严重侵害了原告的合法权益，现依据相关法律规定提起诉讼，请求依法撤销被告猫场镇政府作出的处理决定及大方县人民政府作出的复议决定。 原告龙兴永在举证期限内向本院提交了以下证据，并经庭审质证： 第一组证据：原告身份证复印件,证明原告主体资格； 第二组证据：1.《猫场镇人民政府关于龙柳与龙兴永土地权属争议的处理决定》（2020年2月16日）；2.大方县人民政府《行政复议决定书》（方府行复决字[2020]9号),证明涉案土地系争议地，需要通过政府确权,确权的当事人只涉及原告和第三人龙柳,缺乏与争议地有直接利害关系的当事人龙晓华，程序不合法； 第三组证据：龙兴亮的家庭户口本,证明龙兴亮的家庭成员没有龙柳,且目前家庭成员仅剩龙晓华一人，龙柳不能继承龙兴亮的土地承包经营权； 第四组证据：龙兴永户口本以及土地承包证,证明原告的土地已经分出，不是本案争议土地的承包权人，与本案争议土地没有直接利害关系,二被告以原告作为被申请人以及履行返还义务的主体是错误的； 第五组证据：(2019)黔0521民初369号《民事裁定书》，证明龙柳XX村村民,并非案涉地村民,不是本村集体经济组织的成员，不享有对本村土地的继承权。 被告猫场镇政府辩称：一、原告在行政起诉状中称“涉案土地承包人应属我弟弟龙晓华”的问题，龙晓华和龙湖江同是平等的家庭成员，分户后龙湖江和龙晓华均是独立家庭，各自有自己的承包土地，不存在涉案土地承包人应属龙晓华的问题；二、原告称龙湖江、龙福江、龙兴亮不是同一个人，但从提供的相关证据中已经形成证据链证明龙湖江、龙福江、龙兴亮就是同一个人；三、原告称2017年3月31日XX村委会出具的调解协议认定涉案土地不符合法律规定，但被告是通过相关证据链认定涉案土地的使用权归属，而不是仅仅用2017年3月31日XX村委会出具的调解协议认定涉案土地使用权归属；四、关于原告称第三人户籍在大方县的问题，处理决定书是说其享有继续承包土地的权利，并没有讲继承土地使用权或所有权，与“遗产、继承法”无关。 被告猫场镇政府在举证期限内向本院提交以下证据、依据： 第一组证据：1.村委证明；2.村委证明及贵州省人口和计划生育家庭档案卡，证明龙福江、龙兴亮是龙湖江的曾用名； 第二组证据:1.关系证明；2.家庭档案卡，证明龙湖江与龙柳系父女关系； 第三组证据：1.农村土地承包证；2.上交农业税凭证；3.调解协议；4.收条，证明龙福江在XX村有承包地，争议土地承包经营权属龙柳、协议金额已兑现，龙湖江与龙柳系父女关系； 第四组证据：1.争议土地说明；2.龙某、龙兴艳、龙忠秀、王仕莲证言，证明争议土地具体情况及争议土地原属龙湖江经营承包； 第五组证据：1.土地确权申请书；2.受理告知书及送达回执；3.猫场镇政府调查笔录；4.现场照片；5.群众会议记录及签到册；6.调查处理意见；7.会议记录；8.签到册；9.处理决定及送达回执，证明经龙柳申请，猫场镇政府受理确权； 被告大方县人民政府辩称：一、猫场镇政府作出的处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，故被告大方县人民政府作出的《行政复议决定书》（方府行复决字[2020]9号）认定事实清楚；二、被告大方县人民政府在收到原告的复议申请后依法向原告、猫场镇政府及第三人等送达了行政复议受理通知书等文书，履行了行政复议的法定程序，程序合法。综上，被告作出的行政复议决定书认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告大方县人民政府在举证期限内向本院提交了以下证据、依据： 第一组证据：1.统一社会信用代码证；2.法定代表人身份证明，证明被告的诉讼主体资格； 第二组证据：1.行政复议申请书；2.大方县人民政府行政复议受理通知书（方府行复受字[2020]8号）及送达回证；3.大方县人民政府提出答复通知书（方府行复受字[2020]8号）及送达回证；4.大方县人民政府第三人参加行政复议通知书（方府行复受字[2020]8号）及送达回证；5.行政复议答复书；6.大方县人民政府行政复议决定延期通知书（方府行复延字[2020]1号）及送达回证；7.大方县人民政府行政复议决定书(方府行复决字[2020]9号)及更正通知、送达回证，证明大方县人民政府在收到原告的行政复议申请后,按照法定程序办理了该案件,作出的《大方县人民政府行政复议决定书》程序合法； 第三组证据：1.农村承包土地基本情况登记及土地承包合同；2.2017年3月29日大方县猫场镇XX村委会出具的证明；3.张吉平出具的证明，证明龙湖江在大方县有承包地,面积共计1.48亩,且本人就是承包地的户主； 第四组证据：1.农业税缴税通知；2.完税证；3.收据，证明以龙湖江为户主的家庭,在农业税征收期间,依法以自己的名义缴纳了农业税以及土地管理等相关费用； 第五组证据：1.农村土地确权申请书；2.猫场镇人民政府关于龙柳申请土地确权的受理告知书，证明大方县猫场镇人民政府在收到第三人龙柳的土地确权申请后依法予以受理； 第六组证据：2019年10月1日大方县猫场镇XX村民委员会出具的《证明》，证明经大方县猫场镇XX村委会证实龙湖江在大方县承包了争议之地,且明确了当前土地的承包经营权属于第三人龙柳； 第七组证据：1.2019年10月1日大方县猫场镇XX村民委员会出具的《关系证明》；2.龙柳的身份证复印件；3.贵州省人口和计划生育家庭档案卡；4.大方县猫场镇流管办颁发的流动人口婚育证明，证明龙湖江的曾用名为龙福江与龙兴亮,其与第三人龙柳为父女关系,与王玉丽为同居关系,龙柳与龙湖江互为家庭成员,同属于大方县猫场镇XX村村民,在龙湖江去世后,作为家庭成员的龙柳有权在承包期内继续承包以龙湖江为户主的承包地； 第八组证据：龙兴永与龙柳共同的亲友龙某、龙兴艳、龙忠秀、王仕莲出具的证明，证明龙湖江与龙柳为父女关系,争议之地是龙湖江的承包地,争议之地一直都不属于龙兴永、龙晓华,因龙柳的父亲龙湖江外出务工,土地交由其二哥龙兴敏一家代为耕种,2005年因龙兴敏生病,无法进行代管,就由大哥龙兴永代为管理，在龙湖江去世后,争议之地应由其共同且唯一的家庭成员龙柳继续承包经营； 第三人龙柳述称：一、猫场镇政府于2020年2月16日作出的《猫场镇人民政府关于龙柳与龙兴永土地权属争议的处理决定》及大方县人民政府于2020年6月23日作出的方府行复决字［2020］9号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。现有证据能够证明龙柳是大方县的村民，属于大方县猫场镇XX村集体经济组织成员。猫场镇政府将争议地确权给龙柳使用并非基于《继承法》，故原告认为的适用法律错误不存在。二、龙柳与龙湖江系父女关系，有提交的证据证明，且在发生纠纷前原告龙兴永也是认可的。猫场镇人民政府将争议土地确权给龙柳使用是因为涉案土地是龙柳父亲龙湖江生前承包，龙柳与龙湖江属于同一家庭成员，龙湖江去世后，作为家庭成员的龙柳在承包期限内可以继续承包涉案土地。三、原告龙兴永违反诚实信用原则，滥用诉讼权利，明知诉讼标的物权属于龙柳所有仍恶意借诉讼程序增加诉累，浪费司法资源。四、原告称涉案土地为第三人龙晓华所有，但是其在大方县人民法院（2019）黔0521民初369号案中所称能够证明龙兴亮即是龙湖江，龙湖江的涉案土地不是龙晓华的土地。五、原告收取龙柳父亲龙湖江丧葬费后又以龙柳并非继承人为由诉讼，这是不合常理的，作为人身关系，不但有相关的证明，而且作为不可改变的事实，原告都想歪曲是非，简直是有违伦理。六、原告称龙柳的户籍原登记在大方县XX村，但现在已经变更至大方县XX村，再提及已无意义，且户籍登记只是行政管理，并非划定家庭关系和成员的依据，而土地承包方案以户为单位，家庭成员统称为户，在户主死亡后，其家庭成员有继续承包的权益，并非继承或者收回。综上，猫场镇政府于2020年2月16日作出的《猫场镇人民政府关于龙柳与龙兴永土地权属争议的处理决定》及大方县人民政府于2020年6月23日作出的方府行复决字［2020］9号《大方县人民政府行政复议决定书》认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，原告诉请无事实及法律依据，请求法院依法维持二被告的行政行为，判决驳回原告的诉讼请求。 第三人龙柳向本院提交了以下证据并经庭审质证： 第一组证据：身份证、户口本，证明第三人诉讼主体资格适格以及龙柳是大方县集体经济组织成员； 第二组证据：大方县人民法院民事裁定书，证明龙兴永在民事裁定书3-4页辩称中自认龙兴亮的承包地份额除了他生前转卖的部分之外剩余部分由其管理的事实； 第三组证据：入伍登记表，证明龙湖江和龙福江是同一个人； 第四组证据：证人谢某证言，证明龙湖江和龙兴亮是同一个人，龙柳是龙湖江的女儿，龙湖江有自己的承包土地，而且有土地承包经营权证； 第五组证据：证人王某证言，证明龙兴亮和龙湖江是同一个人，龙柳是龙湖江的女儿，以前的土地系其耕种，龙兴敏过世后，土地拿给龙兴永耕种，龙湖江承包的土地在四角坟、龙湖江的在中间，龙兴志的是一边，龙晓华的是另外一边，土地是全部分好的； 第六组证据：证人龙某证言，证明龙柳是龙湖江的女儿； 第三人龙晓华未作陈述亦未向本院提交证据。 经庭审质证：原告对被告猫场镇政府提交的第一、二、四组证据的三性及证明目的均有异议；对第三组证据的真实性及证明目的有异议；对第五组证据的真实性无异议，但认为达不到被告的证明目的。原告对被告大方县人民政府提交的第一、五组证据无异议；对第二组证据的真实性无异议，但认为达不到被告的证明目的；对第三组证据证明目的有异议，认为证人应当出庭接受双方询问，证人证言才能够作为定案依据；对第四组证据认为内容是一模一样的，不可能每一个证人对待问题的看法和表述都是相同的，对该证人证言的三性均不予认可；对第六、八组证据认为达不到被告的证明目的；对第七组证据的三性及证明目的均有异议；原告对第三人龙柳提交的第一组证据的合法性及证明目的有异议；对第二组证据的真实性无异议，但对证明目的有异议，该裁定书中该段最后一句体现了龙晓华系涉案土地的承包经营权人；对第三组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，认为可能是填错名字导致的。原告对三位证人的证人证言三性及证明目的均有异议。 被告猫场镇政府对原告龙兴永提交的第一组证据无异议；对第二、四组证据的真实性无异议，对证明目的有异议；对第三组证据的真实性及证明目的有异议；对第五组证据的真实性及合法性无异议，对证明目的有异议。被告猫场镇政府对被告大方县人民政府、第三人龙柳提交的证据以及证人证言均无异议。 被告大方县人民政府对原告龙兴永提交的第一组证据无异议；对第二组证据的三性无异议，对证明目的有异议；对第三组证据的三性及证明目的均有异议；对第四组证据的关联性有异议；对第五组证据的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的有异议；被告大方县人民政府对被告猫场镇政府、第三人龙柳提交的证据以及证人证言均无异议。 第三人龙柳对原告提交的第一组证据的真实性无异议，但认为原告诉讼主体不适格；对第二组证据三性无异议，对证明目的有异议，认为该土地系龙湖江的承包地，与原告及龙晓华无利害关系；对第三组证据的三性及证明目的均有异议；对第四组证据的关联性有异议；对第五组证据认为达不到原告的证明目的。第三人龙柳对二被告提交的证据以及证人证言均无异议。 第三人龙晓华对原告提交的第一、四、五组证据无异议；对第二组证据认为龙晓华与龙湖江的土地是连在一起的，没有分过；对第三组证据认为户口没有分过。第三人龙晓华对被告猫场镇政府及大方县人民政府提交的证据均无异议。第三人龙晓华对第三人龙柳提交的证据质证意见与原告一致。第三人龙晓华对谢某、龙某的证人证言无异议，对王某证人证言的三性及证明目的不认可。 本院对上述证据认定如下：对原告、二被告及第三人龙柳提交的证据及证人谢某、龙某、王某的证言，均与本案有关，且符合证据形式上的合法性、真实性要求，能够证明本案相关的事实，本院予以确认。 经审理查明，2019年1月17日，第三人龙柳向大方县人民法院提起民事诉讼，请求：1、判决龙兴永返还原告位于大方县左抵龙兴智家土坎、右抵龙晓华土坎、后抵土坎的土地；2、判决龙兴永返还原告位于大方县上抵宋杰土块、下抵龙昌永土块、左抵张吉平土块、右抵宋杰土块的土地；3、判决龙兴永返还原告位于大方县村民杨江家房子旁一块上抵杨江房屋坎子、下抵李二幺土坎、右抵龙昌亮土坎、左抵马路的土地；4、判决龙兴永返还原告位于大方县下抵龙兴智土坎、左抵龙晓华土坎、右抵马路的土地。大方县人民法院受理后，经审理认为龙柳与龙兴永争议的土地属于土地所有权和使用权争议，应由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理为由，驳回龙柳的起诉，并于2019年3月26日作出（2019）黔0521民初369号《民事裁定书》。2019年3月27日，龙柳向猫场镇政府提交了《农村土地确权申请书》，申请对双方争议土地进行土地确权。2019年4月1日，被告猫场镇政府受理了龙柳的土地确权申请。2020年2月16日，猫场镇政府作出了《猫场镇人民政府关于龙柳与龙兴永土地权属争议的处理决定》，将案涉争议土地的使用权确权给第三人龙柳。原告龙兴永不服，于2020年3月20日向大方县人民政府申请行政复议，请求撤销猫场镇政府作出的处理决定。2020年6月23日，大方县人民政府作出了方府行复决字［2020］9号《行政复议决定书》，维持了猫场镇政府作出的处理决定。原告龙兴永不服，于2020年7月2日向本院提起行政诉讼，请求判决撤销被告猫场镇政府作出的处理决定及大方县人民政府作出的复议决定。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理……。”本案中，原告龙兴永与龙柳对案涉土地发生纠纷，大方县人民法院作出的（2019）黔0521民初369号《民事裁定书》认定双方发生的土地纠纷应由人民政府处理，故猫场镇政府对双方争议的土地具有调查处理的法定职责。第三人龙柳向被告猫场镇政府申请对争议土地进行确权，被告猫场镇政府受理后应依据《土地权属争议调查处理办法》的规定对双方争议的土地进行确权。《土地权属争议调查处理办法》第十三条第二款：“认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理….”、第十九条：“土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料。”、第二十三条“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则。”第三十三条“乡级人民政府处理土地权属争议，参照本办法执行。”本案中，猫场镇政府应当在决定受理第三人龙柳的土地确权申请书后5个工作日内将申请书副本发送原告龙兴永。但被告猫场镇政府并未向原告龙兴永发送农村土地确权申请书副本，从而导致原告龙兴永未向被告提交答辩书和有关证据。被告亦未组织该案涉土地争议的当事人进行调解的情况下就作出了《猫场镇人民政府关于龙柳与龙兴永土地权属争议的处理决定》，故被告猫场镇政府作出《猫场镇人民政府关于龙柳与龙兴永土地权属争议的处理决定》的行政行为属程序违法，依法应予以撤销。原告龙兴永对被告猫场镇政府作出的处理决定不服，依法向被告大方县人民政府申请行政复议，被告大方县人民政府受理后，应依法对被告猫场镇政府作出处理决定的行政行为进行全面审查，但大方县人民政府却作出维持原行政行为的复议决定，被告大方县人民政府作出的复议决定依法亦应予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第三款之规定，判决如下： 一、撤销被告大方县猫场镇人民政府于2020年2月16日作出《猫场镇人民政府关于龙柳与龙兴永土地权属争议的处理决定》的行政行为； 二、撤销被告大方县人民政府于2020年6月23日作出方府行复决字[2020]9号行政复议决定的行政行为； 三、责令被告大方县猫场镇人民政府于本判决生效之日起6个月内对龙柳提交的土地确权申请重新作出行政行为。 案件受理费50元，由被告大方县猫场镇人民政府、大方县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状（附电子档光盘），并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。 审 判 长  刘 武 人民陪审员  徐开益 人民陪审员  陈群芝 二〇二〇年十二月八日 书 记 员  万 雪