山东省临沂市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鲁13行终392号上诉人（原审原告）倪怀金，男，1963年1月8日生，汉族，住临沂市河**。委托代理人陈海峰，北京万典律师事务所律师。委托代理人吕磊，北京万典律师事务所律师。被上诉人（原审被告）临沂市河东区人民政府汤头街道办事处，住所地临沂市河**人民政府汤头街道办事处。法定代表人王帅忠，主任。委托代理人石涛，山东隆泰律师事务所律师。上诉人倪怀金因与被上诉人临沂市河东区人民政府汤头街道办事处行政强制、行政赔偿一案，不服临沂市河东区人民法院(2019)鲁1312行初59号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，原告倪怀金系山东省临沂市河**汤头办事处薛家店子村村民，2010年原告所在薛家店子村村民委员会逐级向山东省人民政府申请土地综合整治项目的立项，2011年4月8日山东省人民政府作出鲁政土字[2011]915号《山东省人民政府关于临沂市农村土地综合整治示范区农村建设用地整治项目区实施规划的批复》，准许原告所在村民委员会薛家店子村土地综合整治项目立项实施。2013年8月30日，薛家店子村两委、党员、群众代表参与研讨、制定搬迁安置实施方案后，薛家店子村村民委员会公示旧村搬迁安置补偿方案，公布了搬迁的范围，薛家店子村整体环境的位置，搬迁安置补偿原则和搬迁补偿标准，安置办法，还建安置实行边搬迁边建设的方式。2015年6月5日，山东省人民政府鲁政土字[2015]693号《关于同意调整临沂市城乡建设用地增减挂钩项目区部分土地位置的批复》，同意包括薛家店子村在内的临沂市河东区等12个县区的33个项目区调整部分地块位置，同意将调整进行的拆旧区建设用地转为农用地，建新区农用地转为建设用地。2018年8月份薛家店子村召开村两委及村民代表会议，对拒不搬迁的村民，根据村民自治章程及村规民约，通过山东尧舜土地房地产评估测绘有限公司评估原告房屋及地上附属物价值为68376元，并将评估报告送达原告，原告拒收后，原告所在村委将搬迁补偿款提存到兰山公证处，兰山公证处将领取通知送达给原告。2018年9月18日，原告所在村委会给原告下达强拆公告后将原告的房屋拆除。原告认为被告2018年9月18日强拆原告房屋附属设施，地上附着物及占用原告土地的行政行为违法，并要求被告赔偿其损失共计380618元。原审法院认为，《山东省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》第二条规定，“本办法所称增减挂钩，是指依据土地利用总体规划和土地整治规划，将若干拟复垦为农用地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于农民安置、农村发展城镇建设的地块（即建新地块）共同组成拆旧建新项目区（以下简称项目区），通过土地复垦和调整利用，实现项目区内耕地面积不减少、质量有提高，建设用地总量不扩大，城乡用地布局更合理的土地整治措施。”据此，城乡建设用地增减挂钩是保持土地平衡的政策性措施。原告所在的薛店子村实施的土地增减挂钩项目没有改变土地集体所有的性质，从申请立项、报批、制定搬迁安置方案，到安置补偿实施都是薛家店子村委会组织实施的，被告临沂市河东区人民政府汤头街道办事处在整个过程中仅仅起到引导、支持、帮助和督导的作用，因此被告不是本案强制拆除行为的主体。第二、农村集体经济组织可以依照法定程序收回土地使用权但应当给予适当补偿。《中华人民共和国土地管理法》第六十五条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”根据上述规定，农村集体经济组织可依照法定程序收回土地使用权，并对特定情形下的收回给予土地使用权人适当补偿。但这种情形的土地使用权收回，明显有别于国家的征收行为，属于集体经济组织内部对土地使用权的调整。本案中，薛家店子村委会收回原告土地使用权程序是否合法，超出了本案审理范围，对此不予评判。第三、《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第一款规定，村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。第二款规定，村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。原告可以依照上诉法律规定寻求救济。综上，原告认为被告强制拆除其房屋附属设施、地上附着物并占用其土地没有事实根据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）款、第一百零一条第（二）款之规定，裁定如下:驳回原告倪怀金对被告临沂市河东区人民政府汤头街道办事处的起诉。案件受理费50元由原告倪怀金负担。上诉人倪怀金不服原审法院裁定上诉称，一审裁定认定事实、适用法律均错误，依法应予撤销。被上诉人主体适格，应对强拆行为承担法律责任。现有证据能够证实被上诉人实施了被诉强制行为。本案中房屋被强拆的背景是土地综合整治项目需要，是自上而下的政府主导的项目，并非简单的农村集体经济组织对土地使用权的收回调整，并不适用土地管理法第六十五条第一项的规定。而且，现行法律法规亦未授权村民委员会对房屋拆除的强制执行权。结合上诉人原审提供的证据，应有被上诉人对强拆行为承担法律责任。请求：1.依法撤销一审裁定；2.指令原审法院继续审理本案。被上诉人临沂市河东区人民政府汤头街道办事处未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与原审法院裁定认定的主要事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是被上诉人临沂市河东区人民政府汤头街道办事处是否为本案的适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”。根据上述条款，当事人提起诉讼特别是对无书面决定的事实行为提起诉讼的，应当提供初步证据证明被诉行政机关实施了被诉的行政行为。本案中，上诉人起诉要求确认被上诉人强制拆除其房屋附属设施，地上附着物及占用其土地的行政行为违法，应初步提供证据证明被上诉人实施了该行为。上诉人提交的强拆现场照片，证明拆除现场有被上诉人工作人员及城管、特警等人员参与，已履行了初步举证责任。被上诉人虽提交了薛家店子村旧村改造搬迁安置补偿实施方案、会议记录、村委证明等证据，证明案涉旧村改造搬迁安置项目及被诉强拆行为系由薛家店子村村民委员会组织实施，但由于村委会不具有强制拆除他人房屋的职权，且上诉人提供的拆除现场的照片显示强拆行为有行政机关工作人员参与，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款之规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。因此，即便村委自认其实施了强拆行为也应视为受行政机关的委托，相应的法律责任应由委托机关承担。原审法院未对被上诉人在案涉旧村改造搬迁安置过程中的作用进行全面审查和认定，以案涉旧村改造搬迁安置项目是薛家店子村村民委员会组织实施为由，认为上诉人提起行政诉讼没有事实根据，裁定驳回起诉，属于认定事实不清，适用法律错误。综上，原审裁定结果不当，应予纠正。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款（二）项的规定，裁定如下：一、撤销临沂市河东区人民法院(2019)鲁1312行初59号行政裁定；二、指令临沂市河东区人民法院继续审理本案。本裁定为终审裁定。审判长  孙诚霞审判员  王茂峰审判员  鹿文麒二〇二〇年十二月十五日书记员  姜良慧