浙江省金华市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙07行终898号 上诉人（原审原告）金国民，男，1951年8月27日出生，汉族，住浙江省兰溪市。 被上诉人（原审被告）兰溪市住房和城乡建设局，住所地浙江省兰溪市星辰路**。 法定代表人陈崎峰，局长。 委托代理人许晓峰，浙江溪源律师事务所律师。 上诉人金国民因规划行政许可一案，不服兰溪市人民法院（2020）浙0781行初84号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，通过调阅一审案卷的方式进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案原告于2020年8月向人民法院提起诉讼，要求对兰溪市住房和城乡建设局于2001年作出的行政规划许可的合法性进行审查，明显违背上述法律规定，依法应当裁定驳回起诉。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项、第三款，第一百零一条第一款第二项、第二款之规定，裁定：驳回原告金国民的起诉。 金国民上诉称：上诉人位于浙江省兰溪市××镇××村××村即农技站南侧粮管所地块处）有一块承包耕地面积1.169亩（计850㎡，坐落地址：××，南至粮管所围墙，西至规划横街，北至原农技公司围墙），1998年8月30日租赁给兰溪市公安局交通警察大队梅江中队使用，并与其签订了《租用土地协议》书。梅江中队按合同约定向上诉人支付三年半的租金，事后因该中队转移办公场所自行与上诉人终止合同，将该耕地连同其所构建的地上附着物退还给原告使用。2000年7月19日，马涧镇人民政府为发展经济，加快集镇建设步伐，根据上级文件精神拟征用上诉人承包使用的涉案耕地并与上诉人签订了《征地协议书》，并按当年《土地管理法》第四十七条规定一次性支付给上诉人各项费用共计人民币19220元。该协议生效后，上诉人将该土地使用权及地上附着物交付马涧镇政府使用，马涧镇政府获取该土地的使用权后于2003年在该涉案耕地上建造了一栋三间四层的楼房，又在该楼房的后面建造了三间两层的楼房。2019年年底上诉人发现该栋楼房的户主在搬移室内财物，将该楼房腾空，才获知马涧镇政府对该地段进行规划改造，将涉案土地上的房屋高价回收。上诉人为明确事实的真相向兰溪市自然资源和规划局申请政府信息公开，从获取的信息中才知道被上诉人于2001年6月11日在上诉人承包使用的涉案耕地上制作了《中华人民共和国建设用地规划许可证》（证件编号：2001浙规证071乡454），其内容为“根据《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定，经审核，本用地项目符合城市规划要求，准予办理征用划拨土地手续”，在附随的《兰溪市乡镇建设用地规划审定意见书》中标注了“建设单位为各受让单位及个人，项目名称联建商住楼，用地规模524.821㎡，建筑平面12.24×17.31ｍ，层高五层”的具体信息内容。根据相关法律法规规定，被上诉人为兰溪市住房和城乡建设单位的行政职能主管部门，其职责是为在本行政区域内的建设项目行使编制规划审批的职能，为建设项目申请人依照法定程序的规定准予其从事特定活动的行为。《中华人民共和国城乡规划法》第四十二条明确规定，城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系第三人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。被上诉人2001年收到建设用地项目用地申请人马涧镇政府呈送的建设项目用地申请文书，未对其所申请的项目内容履行审查义务，也未征求过上诉人的意见和建议，违反了《土地管理法》第四条、《城乡规划法》第四十二条之规定。在建设用地以外的耕地上为马涧镇政府制作了编号为2001浙规证07ｌ乡454《中华人民共和国建设规划许可证》的行政行为应确认为行政违法，该具体行政行为的内容应依法予以撤销。上诉人于2020年7月8日就被上诉人的所作具体行政行为向原审法院提起行政诉讼，要求判令违法并撤销。原审法院以上诉人对被上诉人的起诉明显超过法定的诉讼时效为由裁定驳回上诉人的起诉。结合本案的事实，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，“公民，法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”上诉人于2020年3月12日从兰溪市自然资源和规划局公开送达的政府信息中才获知被上诉人于2001年6月11日向马涧镇政府做出该行政许可的具体行政行为。依据上述规定，公民，法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。上诉人于2020年7月8日向原审法院对被上诉人所作的具体行政行为提起起诉未超过六个月。因被上诉人的涉案许可为建设用地单位马涧镇政府制作，直接导致上诉人承包使用的农村集体土地被马涧镇政府实体实施占用，故涉案许可也涉及到上诉人的承包使用的农村集体土地（即不动产）。根据规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，人民法院不予受理。被上诉人的涉案许可制作于2001年6月11日，上诉人于2020年7月8日对被上诉人提起起诉也未超过20年。据此，原审法院以上诉人对被上诉人的起诉超过法定的诉讼时效为由作出驳回上诉人起诉的行政裁定，所适用的法律明显错误。综上所述，请求撤销原审裁定，改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人兰溪市住房和城乡建设局辩称：被上诉人的行政管理行为不属于涉及不动产的具体行政行为。被上诉人作出行政规划许可的行政行为，但是该行为并没有直接处分涉案土地。可见，被上诉人的规划许可并没有对马涧镇政府对该土地的处置产生直接影响。因为对于该土地日后的使用方法、规划方式，马涧镇政府拥有决定权，而被上诉人的职能是审核马涧镇政府的规划方案。上诉人认为，被上诉人的行政管理行为直接导致了金国民的土地被马涧镇政府侵占是错误的。被上诉人并没有直接处分涉案土地的权力，无论被上诉人是否许可马涧镇政府的规划，都需要通过马涧镇政府的相应职能来传达、执行。因此，被上诉人的行政行为只是作出了一份许可，并没有直接处分、影响涉案标的物，故该行政行为不属于涉及不动产的具体行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，“公民，法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”被上诉人的规划许可行为在2001年作出，属于其他案件的行政行为，已经超过法律规定的最长5年的诉讼时效。综上，请求依法驳回上诉。 本院认为，本案的争议焦点是上诉人金国民对被上诉人兰溪市住房和城乡建设局于2001年作出的案涉规划行政许可行为提起的行政诉讼是否已经超过了法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。该条规定所指的二十年和五年均系当事人可以提起行政诉讼的最长期限，一旦超过该最长起诉期限，无论出于任何原由，人民法院概不受理。被上诉人作出的案涉规划行政许可并不涉及对不动产所有权或使用权的处分，故本案不属于因不动产提起诉讼的案件，应适用最长五年起诉期限的规定。上诉人向原审法院提起行政诉讼的时间为2020年8月6日，距被上诉人作出被诉行政行为的时间显然已超过五年，原审法院据此裁定驳回上诉人的起诉并无不当，本院予以支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 单晓剑 审 判 员 张淑英 审 判 员 徐青雅 二〇二〇年十二月十八日 代书记员 余美子