河南省濮阳市华龙区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0902行初60号原告贾双成，男，1966年9月18日出生，汉族，住濮阳市华龙区。委托代理人张文峰，河南锦航源律师事务所律师。被告濮阳经济技术开发区胡村乡人民政府，住所地濮阳市省道S101与马王线交叉口向北50米路东，统一社会信用代码11410900769487401H。法定代表人牛义波，该乡乡长。出庭负责人庄玉海，男，1964年12月25日出生，汉族，住清丰县城关镇南萁街**，身份证号4106031964********。该单位第二管区书记。委托代理人王庆霞，河南卓诚律师事务所律师。被告濮阳经济技术开发区交通运输局，住所地濮阳市卫河路与中原路口北200米路西。统一社会信用代码12410900MB1539243F。法定代表人张志甫，该局局长。委托代理人马青云，濮阳经济技术开发区弘法法律服务所法律工作者。原告贾双成与被告濮阳经济技术开发区胡村乡人民政府（以下简称胡村乡政府）、濮阳经济技术开发区交通运输局（以下简称开发区交通运输局）确认行政行为违法及行政赔偿一案，本院于2020年8月6日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年11月13日公开开庭进行了审理。原告贾双成及其委托代理人张文峰，被告胡村乡政府的出庭负责人庄玉海及委托代理人王庆霞，被告开发区交通运输局的委托代理人马青云到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告贾双成诉称，原告是濮阳经济技术开发区胡村乡天阴村第四村民小组村民，在天阴村承包有17.86亩基本农田，世代以务农为生。2016年12月13日，濮阳市华龙区人民政府向其颁发了《农村土地承包经营权证书》，承包期限自1998年9月1日至2028年8月31日。2017年3月，被告为拓宽濮阳经济技术开发区胡村乡025乡道，在未向原告补偿的情况下，占用了原告承包的部分农田，且未向原告支付任何经济补偿，使原告的合法权益遭受损失。原告向法院起诉，被告承诺调解解决，原告撤诉后被告又不协商解决。现要求判决确认被告占用原告耕地修路的行政行为违法；并判令被告赔偿55,759元（0.68亩X80,000元/亩X40%土地补偿费21,920元，0.68亩X80,000元/亩X60%安置补助费32,880元，0.68亩X1,400元青苗补偿费959元）。诉讼费由被告承担。原告提交了一下证据：第一组证据：1、濮阳市中级人民法院庭审笔录、调查笔录、质证笔录各一份，证明原告两次起诉，被告辩称其不具备主体资格，原告于2019年10月份将濮阳经济技术开发区管理委员会起诉到濮阳市中级人民法院，经开庭审理以及庭后法庭调查，质证、认定被告胡村乡政府为编号Y025线乡道的业主，原告又撤回起诉，另行起诉胡村乡政府。2、全国公共资源交易平台（河南省，濮阳市）网站查询招标公告一份，证明2016年9月5日，被告发布的涉案工程招标公告，招标单位是本案被告胡村乡政府，以上两份证据证明被告主体适格。根据《公路法》第八条第三款和《农村公路建设管理办法》第二条第四款、第五条第二款之规定也可以认定胡村乡政府是本案的被告。3、濮阳市发展和改革委员会文件（濮发改基础（2016）156号）、濮阳开发区经济发展局和交通局文件两份（濮开经发（2015）41号）证明编号为Y025线乡道项目的工程情况和资金来源，被告开发区交通运输局为该工程的项目法人。第二组证据：4、中华人民共和国农村土地承包经营权证一份，证明原告承包的地块代码为4109021010090400381号土地，对面积为1.54亩的基本农田原告享有承包权。被告扩宽Y025乡道时占用0.685亩。5、濮阳市国土资源局经开区分局征地补偿安置方案公告（2017）1号文件一份，证明土地补偿费每亩80,000元，安置补助费每亩80,000元，青苗补偿费每亩1,400元。6、赔偿清单一份，证明被告应当补偿的项目和标准及数额。7、濮阳市华龙区人民法院作出的（2020）豫0902行初17号行政裁定书一份。证明查明本案被告修路占用原告耕地的事实，胡村乡政府具备本案被告主体资格，被告没有按照法定程序进行征收，行政行为违法。以上证据证明被告违反《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条，承包方享有下列权利：第二项承包地被依法征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。被告扩宽025乡道，违法占用原告耕地0.685亩的行为，没有按照法定程序进行，属行政行为违法，应依法补偿。被告胡村乡政府辩称，依据濮阳经济技术开发区经济发展局、濮阳经济技术开发区交通运输局《关于开发区2016年省补农村公路航桥梁建设项目实施方案的请求》及濮阳市发展和改革委员会关于开发区2016年农村公路建设项目实施方案批复，改建涉案乡道主体并非胡村乡政府，胡村乡政府不应作为本案被告。被告没有违法私自占用农田，涉案工程虽然是025乡道，但实际是作为村村通公路，既然是修村村通公路，修的公路不属于县道或更高等级的公路，乡道公路是一种公益行为，乡道的修建方式是村集体或社集体出土地、政府出资的，对于所占土地，政府可不补偿，应由村或社集体决定解决方案，被告无责任和义务承担补偿责任。原告主张的补偿费属天阴村所有和使用，该道路的拓宽目的是为了解决天阴村村民出行，生产生活运输困难等问题，并不存在政府征用土地的行为，不在征地补偿范围内，在修建公路前，对于各村进行了广大宣传要求不再耕种，因此，原告主张基本农田补偿费、安置费及青苗费无事实和法律依据。行政诉讼要求诉讼的行政行为必须是具体行政行为，原告要求确认被告占用耕地修路的行政行为违法又要求行政赔偿，诉求不符合行政诉讼法的有关规定。综上所述，被告在涉案工程中从招投标到工程建设均不是发包单位，也不是承建单位，承建乡道是一种公益行为，不在征地补偿范围内，应依法驳回原告的诉讼请求。被告胡村乡政府在法定期限内提交了一下证据。第一组证据：濮阳市发展和改革委员会作出的濮发改基础［2016］156号濮阳市发展和改革委员会《关于开发区2016年农村公路建设项目实施方案的批复》、濮阳经济技术开发区经济发展局、濮阳经济技术开发区交通运输局濮开经发［2015］41号《关于开发区2016年省补农村公路及桥梁建设项目实施方案的请示》。证明涉案工程是乡村道路的扩建，该建设是由开发区筹措解决，被告胡村乡政府在该建设中无任何职责，胡村乡政府作为被告主体不适格。第二组证据：胡村乡天阴村村委会证明及其他三个村委会证明。证明原告所耕种的耕地属天阴村村委会所有和使用，该道路的拓宽目的是为了解决天阴村村民出行，生产生活运输困难问题，该过程中并不存在政府征用土地的行为，不在征地补偿范围内，且在拓宽该路前已告知村委会不再进行耕种，原告所主张的基本农田补偿费、安置费及青苗费无任何事实和法律依据，被告不应承担赔偿责任。被告开发区交通运输局辩称，濮阳经济技术开发区经济发展局、濮阳经济技术开发区交通运输局《关于开发区2016年省补农村公路航桥梁建设项目实施方案的请求》及濮阳市发展和改革委员会关于开发区2016年农村公路建设项目实施方案批复，涉案乡道主体并非是被告，没有任何法律法规授权被告实施上述行为，被告不是招投标的主体，开发区交通运输局作为被告不适格。由于涉案工程虽然是025乡道，但实际是作为村村通公路，既然是修村村通公路，肯定修的公路不属于县道或更高等级的公路，乡道公路是一种公益行为，路的修建方式是村集体或社集体出土地、政府出资的，对于所占土地，政府可不应赔偿，应由村或社集体决定解决方案，被告没有违法私自占用农田，无义务承担责任。故被告在涉案工程中既不是不是发包单位，也不是承建单位，交通运输的文件第七条，虽然标注开发区交通运输局为项目法人，但该证明不能证明就是涉案实施的单位。应依法驳回原告的诉讼请求。经审理查明，本院作出的（2020）豫0902行初17号行政裁定书查明，原告贾双成是胡村乡天阴村第四村民小组村民。2016年12月13日，濮阳市华龙区人民政府向其颁发了《农村土地承包经营权证书》，承包期限自1998年9月1日至2028年8月31日，承包土地九块，总面积17.86亩。涉案地块面积1.54亩，东、北临路，西、南临贾九顺承包地。2016年3月31日，濮阳市发展和改革委员会下发《关于开发区2016年农村公路建设项目实施方案的批复》（濮发改基础［2016］156号），同意对S101-西土垒头村公路改建、西王什村出点-北胡村入口公路，途经张堆村、天阴村，止于北胡村南入口。公路改建工程项目法人为开发区交通运输局。公路改建工程项目法人按公开招标方式，组织项目施工，监理、重要材料招标，招标公告在国家制定的媒介上发布，招标投标情况报市发改委和市交通部门备案。该道路是乡道，编号是Y025，在胡村乡境内，经过天阴村。2016年9月5日的全国公共资源交易平台显示，西王什村出点-北胡村入口改建工程招标公告中显示，工程概况是西王什村出点-北胡村入口改建工程，建设地点在濮阳市胡村乡境内。招标单位是被告胡村乡政府。该工程2016年11月份开始施工。濮阳经济开发区2013年农村公路建设实施方案第五条规定，按照《河南省农村公路条例》有关规定，农村公路建设应当由地方人民政府负责。其中，乡、村道由所在镇人民政府、街道办事处负责建设。本院认为，一、二被告主体是否适格的问题。《中华人民共和国公路法》第八条第三款规定，乡、民族乡、镇人民政府负责本行政区域内的乡道的建设和养护工作。《农村公路建设管理办法》第二条第四款规定，乡道是指除县道及县道以上等级公路以外的乡际间公路以及连接乡级人民政府所在地与建制村的公路。第五条第二款规定乡级人民政府负责本行政区域内乡道、村道建设管理工作。2016年9月5日，西王什村出点-北胡村入口改建工程招标公告中显示，该段改建工程的招标单位是被告胡村乡政府。故被告胡村乡政府是适格被告。原告将开发区交通运输局列为本案被告证据不足，本院不予支持。二、被告胡村乡政府扩建乡道占用原告承包地的行为是否合法的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第十条规定，国家保护承包方依法、自愿、有偿流转土地经营权，保护土地经营权人的合法权益，任何组织和个人不得侵犯。第十一条规定，农村土地承包经营应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。第十七条第（四）项规定，承包方享有下列权利：承包地被依法征收、征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。被告胡村乡政府在法定期限内没有提交占用原告承包地的程序性证据及法律依据，故依法应确认其行政行为违法。三、原告要求被告胡村乡政府赔偿损失55,759元（0.68亩X80,000元/亩X40%土地补偿费21,920元，0.68亩X80,000元/亩X60%安置补助费32,880元，0.68亩X1,400元青苗补偿费959元）是否应支持的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十二条规定：“当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为和与行使行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十五条规定，人民法院经审理认为被诉行政行为违法或者无效，可能给原告造成损失，经释明，原告请求一并解决行政赔偿争议的，人民法院可以就赔偿事项进行调解；调解不成的，应当一并判决。人民法院也可以告知其就赔偿事项另行提起诉讼。原告仅提供了土地承包合同，原告诉称被告占用其承包地0.68亩，要求赔偿其损失55759元的请求证据不足，本院不予支持。综上，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当在法定期限提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。胡村乡政府在法定期限内未能提供原告同意占用其承包地的相关证据，也未能提供占用原告承包地的合法依据及履行相应法定程序的证据，被告的行为未经法定程序实施，依法应确认违法，故原告要求确认被告胡村乡政府占地行为违法的诉讼请求有事实根据和法律依据，本院予以支持。原告要求被告胡村乡政府赔偿其损失55,759元的请求证据不足，本院不予支持。原告可在证据充分后另行主张权利。被告胡村乡政府辩称其不是适格被告的意见证据不足，本院不予采纳。被告开发区交通运输局辩称其不是适格被告的意见，本院予以采纳。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十五条，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条，第三十八条第二款，第六十七条，第七十四条，第一百零一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条之规定，判决如下：一、确认被告濮阳经济技术开发区胡村乡人民政府的占地行为违法。二、驳回原告贾双成的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告濮阳经济技术开发区胡村乡人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省濮阳市中级人民法院。审 判 长  武熙春人民陪审员  刘军民人民陪审员  赵少虚二〇二〇年十二月十日书 记 员  张冰冰