浙江省绍兴市越城区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0602行初240号 原告唐妙荣，男，1965年10月8日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。 原告茅凤娣，女，1958年11月16日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。 原告陆兴海，男，1954年12月11日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。 原告茅新法，男，1963年7月7日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。 原告茅云林，男，1950年12月30日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。 原告吴建伟，男，1966年9月19日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。 原告章来大，男，1947年11月20日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。 原告胡烈刚，男，1969年1月16日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。 原告毛长江，男，1937年7月14日出生，汉族，住绍兴市柯桥区。 原告章月均，男，1970年6月30日出生，汉族，住绍兴柯桥区。 十原告的诉讼代表人唐妙荣、茅凤娣、吴建伟。 委托代理人（一般授权代理）刘春兴、刘艳玲，北京京平律师事务所律师。 被告绍兴市柯桥区柯岩街道办事处，住所地绍兴市柯桥区柯岩大道**。 法定代表人陆高峰，主任。 委托代理人（特别授权代理）凌青宏。 委托代理人（特别授权代理）杨国勤，浙江慈益律师事务所律师。 原告唐妙荣、茅凤娣、陆兴海、茅新法、茅云林、吴建伟、章来大、胡烈刚、毛长江、章月均与被告绍兴市柯桥区柯岩街道办事处（下称柯岩街道办）房屋安全行政管理案件，十原告分别向绍兴市柯桥区人民法院提起行政诉讼。因十原告申请异地管辖，绍兴市中级人民法院指定本院管辖。本院于2020年11月5日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。鉴于十原告系就同一行政行为提起的行政诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条的规定，决定合并审理。本院依法组成合议庭，于2020年12月2日公开开庭进行了审理。原告方诉讼代表人唐妙荣、茅凤娣、吴建伟及委托代理人刘春兴、刘艳玲，被告柯岩街道办行政负责人陆高峰及委托代理人凌青宏、杨国勤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉争的行政行为：2020年9月29日，被告柯岩街道办作出《城镇危旧房屋限期腾空告知函》（下称《告知函》），认为阮社第一绸缎厂相关住户位于柯岩街道阮三居第一绸缎厂的沿彪佳路房屋经危险性鉴定等级Ｄ级，检测报告编号为×××21。根据柯桥区农村危旧房屋安全排查及整治工作要求，整体危房需进行腾空拆除，告知住户于2020年10月4日前腾空房屋，交付拆除，逾期柯岩街道将予以帮拆，全面消除安全隐患。 原告唐妙荣等诉称，十原告在绍兴市柯桥区××街道××路有合法房屋，均从原绍兴县第一绸厂购入。其中茅凤娣系一间三层楼房，用于经营服装干洗和居住，房屋占地面积81.01平方米，建筑面积194.48平方米。章来大系一间三层楼房，用于经营米店、预包装食品和居住，占地面积77.97平方米，建筑面积187.2平方米。茅云林系两间三层楼房，用于经营小型餐饮、中型预制和居住，占地面积155.95平方米，建筑面积398.88平方米。章月均系两间三层楼房，用于经营家用电器、五金电料、水暖、室内装潢材料和居住，占地面积155.95平方米，建筑面积442.82平方米。胡烈刚系一间四层楼房，用于经营预包装、散装食品及日用百货、香烟、爆竹烟花和居住，占地面积82.92平方米，建筑面积239.28平方米。茅新法系一间四层楼房，用于经营预包装、散装食品及日用百货、香烟、雪茄烟、爆竹烟花和居住，占地面积76.95平方米，建筑面积219.73平方米。吴建伟系一间四层楼房，用于经营日用百货和居住。占地面积75.65平方米，建筑面积224.12平方米。毛长江系一间三层楼房，用于经营预包装、散装食品、日用百货，香烟、雪茄烟和居住，占地面积74.59平方米，建筑面积177.34平方米。陆兴海系一间三层楼房，用于经营五金杂品、电工器材、室内装潢材料、预包装、散装食品、日用百货和居住，占地面积52.63平方米，建筑面积141.33平方米。唐妙荣系两间三层楼房，用于经营小型餐饮、中型预制和居住，占地面积51.36平方米，建筑面积236.15平方米。上述房屋均纳入征收范围，因补偿不合理，一直未签订补偿安置协议。2020年9月29日柯岩街道办针对原告的房屋作出了《告知函》称“……根据柯桥区农村危旧房屋安全排查及整治工作要求，整体危房需进行腾空拆除，为保障人民群众的生命财产安全，现告知你户于2020年10月4日前，腾空房屋，交付拆除，逾期柯岩街道将予以帮拆……”。原告认为，被告在未完成补偿安置的情况下，作出的《告知函》调查事实不清、证据不足，严重侵犯原告合法权益。请求撤销2020年9月29日柯岩街道办作出的《告知函》。 原告唐妙荣等十人在举证期限内向法院提交了如下证据： 1、十原告的身份证、购房合同书，证明十原告拥有合法房屋，与本案有利害关系的事实； 2、《告知函》，证明被告作出的告知函没有事实和法律依据，程序违法；同时证明本案被告适格； 3、照片一组，证明原告的房屋实际用于居住和经营的事实，被告应当对案涉房屋进行公平的补偿； 4、营业执照（含结婚证、户口簿、证明、租房合同等），证明案涉房屋的用途，说明案涉房屋是原告维持生计和生活的来源，如果因为危旧房拆迁，会严重影响原告的生活。 被告柯岩街道办答辩称，一、被告作为拆迁任务的实施者属依法拆迁。被告根据绍兴市柯桥区城中村改造和拆迁工作领导小组于2016年10月27日下达的绍柯拆(2016)37号工作任务书，为阮社区块拆迁的组织实施者。拆迁中涉及本案有关联的绍兴柯桥第一绸厂的拆迁总面积5964.7平方米，均为集体土地，该面积包括了讼争房屋所占的土地面积，也就是说本案讼争的房屋是没有土地使用证，绍兴柯桥第一绸厂出卖给原告的房屋也没有房产证，原告买受的是非住宅，房屋性质是厂办公室。2019年1月11日，绍兴市柯桥区鉴湖旅游度假区管理委员会与绍兴柯桥第一绸厂签订柯岩非住拆协议(2019)1号房屋拆迁补偿安置协议，除原告购买的办公楼外，其余该地块的拆迁安置补偿均已履行完毕。二、涉案房屋属绍兴柯桥第一绸厂办公大楼，非住宅，按征迁价格评估有非住宅的补偿标准。据被告了解，原告与原绍兴县第一绸厂签订购房合同书。拆迁时根据绍兴市柯桥区人民政府(2015)30号专题会议纪要第四条第1、2、3、5款规定，经有关部门于2016年11月27日按照该房屋征迁价格评估、房屋测量简图等，被告基本确定了拆迁补偿方案，但由于原告不同意，故一直没有拆迁补偿。三、本讼争房屋因属D级危房，故被告于2020年9月29日向相关住户发出《告知函》，并于2020年10月5日协助拆除。根据绍兴市柯桥区人民政府办公室绍柯政办发(2015)141号文件，即《柯桥区危旧住宅房屋综合治理实施意见》第三条第2点“......其中D级房屋要迅速转移，妥善安置，设置警示，专人监管，采取果断措施，该停用的坚决停用，该拆除的坚决拆除，坚决杜绝发生重大房屋安全事故”的规定及绍兴市柯桥区住房和城乡建设局《关于扎实做好柯桥区农村危旧房安全管理工作的通知》第三条“......D级危旧房拆除为主，腾空防控为辅……”的规定，考虑讼争房屋独立且多年失修会发生严重后果，经被告委托浙江省建设工程检测有限公司对讼争的办公楼(宿舍楼)进行检测。2020年8月24日，该公司作出“绍兴市柯桥区柯岩街道绸缎厂宿舍楼房屋材料相对简陋，建造时标准较低，经几十年使用及外界环境影响，自身质量已较差，部分构件承载能力降低。……，可综合评为整体危房(D级危房)”的检测报告。9月29日，被告向相关住户发出《告知函》，要求原告等住户在2020年10月4日前腾空房屋，现被告已协助拆除了该危房。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告柯岩街道办在举证期限内向法院提交了如下证据： 1、《柯岩阮社区块“城中村”改造项目房屋拆迁任务书》【绍柯拆任（2016）37号】、绍兴柯桥第一绸厂集体土地使用权证及房屋所有权证、《房屋拆迁补偿安置协议》【柯岩非住拆协（2019）1号】，证明涉诉房屋被列入柯岩阮社区块“城中村”改造项目，且于2019年1月11日完成拆迁；同时证明涉诉土地使用权及房屋所有权均为绍兴柯桥第一绸厂，土地性质为集体工业用地，原告并没有取得土地使用权证及房屋所有权证的事实； 2、十原告的购房合同书、《绍兴市柯桥区房屋征迁价格评估表》、《房屋测量简图》、《关于2015年度房屋拆迁政策的专题会议纪要》【（2015）30号】，证明涉诉房屋原为绍兴柯桥第一绸厂的办公大楼，非住宅；同时证明原告的房屋(不含土地)的征迁评估价格和房屋测量情况以及非住宅的补偿费用计算依据； 3、浙江省建设工程检测报告，证明帮拆行为启动的依据，以及涉诉房屋经检测为整幢危房(D级)的事实。 被告柯岩街道办同时确认，其作出被诉行政行为的政策、法律依据： 1、《浙江省房屋使用安全管理条例》（下称《条例》）第十六条第二款； 2、《关于扎实做好柯桥区农村危旧房安全管理工作的通知》； 3、《关于印发柯桥区危旧住宅房屋综合治理实施意见的通知》【绍柯政办发（2015）141号】. 经庭审质证，本院对双方当事人的证据作如下确认： 原告提交的证据1，被告对真实性无异议，但认为不能达到原告的证明目的。本院对该组证据的真实性予以采信，可以证明原告的房屋来源，说明原告与本案被诉行政行为具有利害关系，主体适格。原告证据2，被告无异议，可以证明被诉行政行为的存在。原告证据3，被告对证据的三性提出异议，认为系自己拍摄的，不能证明是否在案涉房屋内拍摄。本院认为照片有拍摄时间和拍摄人，且被告对案涉房屋已实施过拆迁调查及拆除行为，其有能力提供反驳证据来证明原告提供的该组证据不真实、不客观，故对于该组证据的证明力本院予以采信，可以证明原告房屋的现状。原告证据4，被告质证认为对证据的真实性不清楚，由法庭核实，但即使是真实的，案涉房屋的使用现状不能决定房屋的性质，更不能证明经营房屋就是全家的生活来源。本院对该组证据的真实性予以采信，可以证明原告或其家人领取营业执照，从事经营活动的事实。 被告提供的证据1，原告对《柯岩阮社区块“城中村”改造项目房屋拆迁任务书》的形式真实性及与本案的关联性无异议，说明本案实质上是房屋征收拆迁问题，而不是拆除危房的问题，但对证据的合法性不认可；对土地使用权证的三性无异议，但认为虽然该地块表明是工业用地，而十原告是在1998年、1999年取得的房屋，应当考虑特殊的时代背景；对于房屋所有权证及补偿协议因不包含原告的房屋，所以对关联性不认可，对真实性不发表意见。本院对该组证据的真实性予以确认，对证据的证明力涉及本案争议焦点，在说理部分综合评述。被告证据2，原告对于购房合同书的三性无异议；对于评估表，原告质证认为之前没有见过，也没有相关人员对案涉房屋进行过评估，也没有与原告进行过沟通，对其三性不认可；对于测量简图，原告对三性无异议，可以证明原告房屋相应的面积；对专题会议纪要，原告认为因未见过，对其真实性存疑，合法性和关联性不认可，对上述证据的证明目的均不认可。本院认为，购房合同书及《房屋测量简图》原告无异议，可以证明案涉房屋的来源及房屋现状，予以采信。其他证据涉及房屋拆迁的安置补偿问题，与本案无关，不予认证。被告证据3，原告认为根据《条例》第六条规定，只有房屋所有权人才可以委托房屋安全鉴定，被告越俎代庖委托鉴定，实际目的是为了拆迁，故对该证据的三性不认可。本院对该证据的真实性予以确认，可以证明被告委托检测的过程，对其合法性涉及本案争议焦点，在说理部分详述。 为核实绍兴县第一绸厂企业名称变更情况，本院从绍兴市市场监督管理局调取了该企业登记材料，庭审中，经双方当事人质证均无异议，可以证明原绍兴县第一绸厂的名称已变更为绍兴柯桥第一绸厂，同时，双方确认，告知函中的阮社第一绸厂即为绍兴柯桥第一绸厂。 经审理查明，十原告早年分别从绍兴县第一绸厂（现为绍兴柯桥第一绸厂）购入该厂沿彪佳路的房屋【绍兴县第一绸厂已取得土地使用证（工业），未办理房屋产权证】，用于居住及经营。2015年，上述房屋所在区域列入“城中村”改造项目范围，被告系该项目拆迁的组织实施单位。因双方对于安置补偿不能达成合意，案涉房屋未腾空交付拆除。2020年3月，绍兴市柯桥区住房和城乡建设局作出《关于扎实做好柯桥区农村危旧房安全管理工作的通知》，后被告在排查中发现十原告的案涉房屋可能存在安全隐患，于2020年8月委托浙江**汇工程检测有限公司对十原告居住使用的房屋（工程检测名称为柯岩街道绸缎厂宿舍楼）进行房屋安全性评定。8月24日，浙江**汇工程检测有限公司出具了《浙江省建设工程检测报告》（房屋主体结构安全性检测评估），该报告认为“绍兴市柯桥区柯岩街道绸缎厂宿舍楼房屋材料相对简陋，建造时标准较低，经几十年使用及外界环境影响，自身质量已较差，部分构件承载能力降低。现房屋部分承重墙体、梁等构件存在结构安全隐患，且房屋存在多个危险点，已不能满足安全使用要求，按现行规范标准，可综合评为整体危房（D级危房）”。2020年9月29日，被告作出涉案《告知函》，责令原告于2020年10月4日前，腾空房屋，交付拆除，逾期柯岩街道将予以帮拆，全面消除安全隐患。同时，柯岩街道将提供为期不超过三个月的临时周转安置用房。原告不服，遂向法院提起行政诉讼。 同时查明，涉案《告知函》依据的检测报告编号为×××21，该报告在被告作出《告知函》前，无证据证明已送达原告或将报告的检测结果告知原告。同时，在举证期限内被告未向法院提交检测机构的资质证书及主要检测人员的资格证书。 还查明，案涉《告知函》中载明的“阮社第一绸缎厂相关住户”实际是向十原告作出。十原告居住使用的案涉房屋已于2020年10月5日由被告拆除。 本院认为，案涉《告知函》既有房屋危险性鉴定等级的检测结果告知，又有对案涉房屋如何处理的应对方案，故应当认为《告知函》已具有督促解危通知书的属性。根据《条例》第二十一条规定：“经鉴定为危险房屋的，住房城乡建设主管部门应当自收到房屋安全鉴定报告之日起三日内，向房屋使用安全责任人发出督促解危通知书，提出对危险房屋的处理意见和解危期限。督促解危通知书提出立即停止使用意见的，住房城乡建设主管部门应当立即提请本级人民政府按照本条例规定采取应急处置措施。房屋使用安全责任人应当按照督促解危通知书提出的处理意见和解危期限，采取维修加固、拆除等解危措施。督促解危通知书提出立即停止使用意见的，房屋使用安全责任人应当及时撤离或者组织人员撤离。住房城乡建设主管部门应当跟踪督促、指导、协调房屋使用安全责任人采取解危措施，其他有关部门和乡（镇）人民政府、街道办事处应当予以协助。”故《条例》对于危险房屋发出督促解危通知书的行政职权已明确由住房城乡建设主管部门行使，被告作为街道办事处虽然依据《条例》的规定有协助住房城乡建设主管部门进行危险房屋管理的义务，但该协助管理义务依法不具有独立性，也就是说《条例》作为地方性法规并没有赋予街道办事处能以自已的名义对于危险房屋作出最终认定并出具处理意见的行政职权。 本案双方当事人争议的其他焦点评析如下： 一、案涉《告知函》认为十原告房屋已构成Ｄ级危险房屋依据是否充分。本院认为，案涉行政行为认定十原告居住使用的房屋构成危房的依据为浙江**汇工程检测有限公司出具的编号为×××21的《浙江省建设工程检测报告》，但该检测报告既没有附检测公司的鉴定资质证书和营业执照，也没有主要检测人员的资格证明，不符合《条例》第十八条、第十九条对于鉴定机构和鉴定人员的资格要求，故对于检测结论的合法性，本院无法确认，应当认为被诉行政行为认定事实不清。 二、案涉《告知函》的程序是否正当。《浙江省行政程序办法》第五十二条规定：“行政机关作出对当事人不利的行政执法决定前，应当书面告知当事人拟作出行政执法决定的事实、理由、依据和决定内容，以及其享有的陈述权、申辩权。当事人应当自收到告知书之日起3日内提出陈述、申辩，法律、法规对提出期限另有规定的，从其规定。行政机关应当对当事人在期限届满前有无提出陈述、申辩进行核实。行政机关应当充分听取当事人的陈述和申辩，对其提出的事实、理由和证据予以记录、复核并归入案卷。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。但是，当事人书面表示放弃陈述、申辩的或者逾期提出的除外。”案涉房屋涉及十原告的重大权益，被告作出《告知函》应当充分听取原告的意见。然，被告的卷面材料中既没有告知十原告案涉房屋可能存在危险性拟委托相关机构检测及检测机构的名称，也没有在检测结果出来后及时将案涉房屋已被鉴定为危险房屋的相关材料送达十原告，应当认为被告对于原告的知情权保障存在不足。同时，被告方既未告知原告陈述和申辩的权利，也没有听取原告陈情的相关材料，即在2020年9月29日径行作出要求原告于10月4日前腾空房屋，交付拆除的处理决定，同样不符合行政程序的正当性要求。且检测报告已于2020年8月24日作出，被告于9月29日才作出《告知函》，同样不符合对于危险房屋应当“自收到房屋安全鉴定报告之日起三日内，向房屋使用安全责任人发出督促解危通知书”的应急处理程序要求，现原告诉请撤销行政行为，理由正当，本院予以支持。 综上，被诉行政行为职权依据缺乏，认定事实不清，程序不当，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第（四）项之规定，判决如下： 撤销被告绍兴市柯桥区柯岩街道办事处于2020年9月29日作出的《城镇危旧房屋限期腾空告知函》的行政行为。 本案案件受理费50元，由被告绍兴市柯桥区柯岩街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省绍兴市中级人民法院。 审 判 长  王建国 人民陪审员  王 蜓 人民陪审员  李鲁敏 二〇二〇年十二月三十日 书 记 员  王 淋 ? 附录： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。