山东省济宁市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）鲁08民再118号再审申请人（一审原告、二审上诉人）山东兰星能源集团有限公司（原邹城兰星石油产品销售有限公司），住所地邹城市中心店镇104国道621公里处路西1000米处。法定代表人徐东，执行董事。委托诉讼代理人郭长满，山东华林律师事务所律师。委托诉讼代理人李庆华，1968年6月19日出生，汉族，住邹城市，山东兰星能源集团有限公司职工。被申请人（一审被告、二审被上诉人）邹城市城前镇人民政府，住所地邹城市城前镇城前村**。法定代表人宋庆湖，镇长。委托诉讼代理人冯开颜，山东中评和律师事务所律师。委托诉讼代理人董凡丽，山东中评和律师事务所律师。再审申请人山东兰星能源集团有限公司（以下简称兰星公司）因与被申请人邹城市城前镇人民政府（以下简称城前镇政府）合同纠纷一案，邹城市人民法院于2018年1月12日作出（2017）鲁0883民初1325号民事判决。兰星公司不服，提起上诉。本院于2018年6月8日作出（2018）鲁08民终1898号民事裁定，将本案发回邹城市人民法院重审。邹城市人民法院于2019年4月3日作出(2018)鲁0883民初6771号民事判决。兰星公司不服，提出上诉。本院于2019年11月21日作出(2019)鲁08民终3311号民事判决。兰星公司不服，向山东省高级人民法院申请再审。山东省高级人民法院于2020年5月18日作出（2020）鲁民申2855号民事裁定，指令本院再审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人兰星公司的委托诉讼代理人郭长满、李庆华，被申请人城前镇政府的委托诉讼代理人冯开颜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。兰星公司申请再审称，（一）原判决认定的基本事实缺乏证据证明。1.申请人在投资建设时是基于被申请人作为政府这一特殊主体能够提供合法土地用于建设，并不清楚土地性质。2.申请人在双方关系中处于弱势，不得不接受被申请人指定的开工期限，原审认定双方约定先行开工是错误的。3.申请人并未提出行政处罚是国土部门在实践中办理土地使用权证前置程序的主张。4.申请人提交的行政处罚决定书已证实所建设的加油站加气站及商务酒店等建筑物被没收，给申请人造成了实际损失，应根据过错比例分担损失。5.租赁费是否由被申请人代为收取，被申请人并未提供任何证据证明。（二）原判决适用法律错误。1.本案不存在恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的情形。2.本案应适用《中华人民共和国合同法》第五十八条的规定，按照过错程度划分责任。（三）原审遗漏或超出了诉讼请求。1.申请人在一审中提交了损失计算明细表、审计报告、结算单等证据，但是一审法院并未对此进行审理。申请人上诉提出了该主张，但二审法院也未实际审理。2.申请人主张被申请人赔偿租金损失是要求被申请人返还剩余年限的土地租金，原审既已认定双方协议无效，依法应判令被申请人返还租金，但却以租金已支付给土地承包农户为由，对租金损失不予支持，超出了合同相对性，也超出了申请人的要求范围。依据《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条第二、六、十一项的规定申请再审。被申请人城前镇政府辩称：（一）本案导致合同无效的责任在申请人方，2013年6月16日的协议证明申请人在明知未取得土地手续及进行立项的情况下即在2013年9月份开始施工建设，过错在先。2013年11月26日协议中被申请人虽承诺土地等方面的优惠政策，但被申请人仅有协助义务，需要与国土等部门进行沟通、协调并经审批后方能落实。申请人在未办理农用地转为建设用地审批手续及未办理加油加气立项手续的情况下径行建设，违反法律强制性规定，导致合同无效，过错方在申请人。（二）申请人在订立合同前已经进行了考察，其陈述在投资建设时不知道土地性质属于虚假陈述。（三）案涉行政处罚决定书并未实际执行，在行政机关已经认定为非法建筑的情况下，申请人再审要求赔偿没有事实和法律依据。（四）土地租赁费用是申请人、被申请人共同与水泊村村委会及土地承包户协商的结果，对于协商结果及支付租赁费用申请人是知情的，申请人提出的租赁费主张不成立。请求驳回申请人的再审申请。兰星公司向原一审法院起诉请求：1、确认原、被告之间2013年11月26日签订的《关于投资建设民用天然气网、加油加气站、天然气汽车改装厂和商务酒店项目的协议书》已经解除；2、判令被告赔偿原告损失6680072.68元；3、判令被告承担本案全部诉讼费用。原一审法院认定事实：原、被告经磋商,于2013年11月26日签订《关于投资建设民用天然气网、加油加气站、天然气汽车改装厂和商务酒店项目的协议书》，协议约定：项目占地约46.46亩，其中征购土地10亩，其余土地为租赁，租赁期50年，自2013年10月1日至2062年9月30日。被告在协议签订后30日内将投资项目用地交于原告进行项目建设并尽快办理10亩的土地出让手续，10亩土地每亩价格30万元，自签订合同之日起一年内，分两次向被告缴纳征购10亩土地的前期费用，第一次缴纳费用150万元，待原告拿到征购土地的使用证后缴纳第二次费用150万元，出让土地的价格具体以国土部门招拍价为准，被告协助原告办理土地出让手续并保证原告在合同签订后一年内拿到土地使用证。租赁土地的费用为每亩1500元，每10年上浮一次租金，每次上浮10%，协议签订后十个工作日内，原告将拟征用土地首批用地前期费用150万元和租赁土地34.46亩前10年租金54.69万元一次性付给被告。原告应按照规定办理项目可研、环评、立项、规划、工商注册等相关手续，并在被告处注册新公司，注册资金不低于1000万元，各项税收应在国税、地、地税部门登记并缴纳告保证本项目的固定资产投资不低于1.1亿，建设周期18个月（2013年9月至2015年3月）。原告确保在2013年9月份开工建设，保证前期工程于2013年12月31日前建成并进行试运营。投产运营后可实现年销售收入5000万元，实现利税600万元。如原告在规定时限内投资规模达不到协议规定，或未能按照既定时限（2015年3月）建成投运，或私自变更土地使用用途和建筑设计，被告有权无偿收回该宗土地，因此而造成的损失由原告承担。协议签订后，被告将协议约定土地交于原告，原告向被告支付了10亩土地的前期费用150万元及租赁土地34.46亩前10年租金54.69万元。后原告在协议约定的土地上建成了加油加气站、商务酒店及相应的附属设施。原告建成进行了试运营，但其在被告处固定资产投资也未达到约定的不低于1.1亿元的要求。2015年6月24日，邹城市国土资源局因原告涉嫌非法占用城前镇水泊村集体土地建设加油加气站、商务酒店，向原告下达了邹国土资罚字（2015）163号行政处罚决定书，要求原告将非法占用的集体土地6940.43平方米退还至城前镇水泊村民委员会，没收土地上的新建建筑物和其它设施，恢复土地原状，并罚款208212.9元。原告于2015年6月29日，向邹城市国土局缴纳了罚金208212.9元。在接受邹城市国土局的处罚后，于2016年1月11日，原告与邹城市国土资源局订立了《国有建设用地使用权出让合同》，仅办理了非法占用土地6940.43平方米中的5.04亩（3358平方米）（加油加气站占地范围）的土地使用权手续，缴纳了196.78万元的土地出让金。原告对其所建的商务酒店占地范围的土地并未办理土地使用权的出让手续。2017年5月3日，原告向被告发出《解除协议书通知函》，被告于2017年5月4日签收。因双方未能就合同事宜达成一致，酿成纠纷。另查明，邹城市国土局认定的原告非法占用的城前镇水泊村集体土地规划用途系允许建设区，协议约定的36.46亩租赁土地一直由原告占用至今。2016年9月21日，被告将原告缴纳的150万元前期费用退还给原告。原一审法院认为，本案双方争议的焦点问题是原、被告于2013年11月26日签订的《关于投资建设民用天然气网、加油加气站、天然气汽车改装厂和商务酒店项目的协议书》是否已经解除？被告是否应赔偿原告要求的损失6680072.68元？本院认为，依法成立的合同，自成立时生效，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。本案中，原、被告签订的《关于投资建设民用天然气网、加油加气站、天然气汽车改装厂和商务酒店项目的协议书》是在双方充分协商，公平平等的情况下签订的，当事人意思表示真实一致，其行为合法有效，双方均应自觉履行。被告在协议签订前后，亦积极协助原告办理相关手续，先后就项目地址变更请示邹城市市政府、在邹城市经信局申报、在山东省建设项目办理登记备案，并将原告项目确定为被告2014年度重点项目工程。据此，可以认定被告有实际履行协议的意愿，并不存在欺诈目的。根据协议约定，原告须在2015年3月投产，并承诺固定资产投资不低于1.1亿元。然原告因其自身行为未完成上述约定内容，有违诚实信用原则。关于原、被告双方签订的协议书中约定的原告期望达到的目的即46.46亩土地使用权是否能够实现？被告在合同签订后即将土地交付原告，原告亦在该土地上建成了加油加气站和商务酒店。虽然邹城市国土资源局对原告下达了行政处罚决定书，要求原告将非法占用的集体土地退还至城前镇水泊村民委员会，没收土地上的新建建筑物和其它设施，恢复土地原状，并罚款208212.9元；但实际并未履行，原告在接受处罚后仍可补办原、被告约定的所建建筑物的用地手续。事实上，被告的水泊村集体土地36.46亩原告亦并未退还，一直租用至今，本案项目用地46.46亩为统一整体，包含原告已补办土地使用手续的土地5.04亩，原告仅要求解除5.04亩之外的土地，于情理不合，且上述土地在规化建设区范围内，均可补办土地出让手续。但原告仅补办了加油加气站实际占用范围内的5.04亩，并非是其合同目的不能实现。虽然被告收到原告邮寄《解除协议书通知函》未提起异议，但根据《合同法》第九十三条的规定，“当事人协商一致，可以解除合同。当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同”。第九十四条规定，“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形”。第九十六条规定，“当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。对方有异议的，可以请求人民法院或者仲裁机构确认解除合同的效力”。原告单方书面通知被告解除合同的行为，不属于《合同法》第九十四条可以行使法定解除权的情形，也不符合《合同法》第九十六条和合同法解释二第二十四条关于合同的约定解除和法定解除权利行使方式和期限的规定。解除合同是合同权利义务终止的情形之一，但终止履行必须具备一定前提条件，即经过双方友好协商形成一致意思表示，方可终止履行。故原告主张的解除权不应理解为单方解除，而应理解为合意解除，在未得到被告同意的条件下，涉案合同不应依原告一方的意思表示而解除。故原告要求确认原、被告之间2013年11月26日签订的《关于投资建设民用天然气网、加油加气站、天然气汽车改装厂和商务酒店项目的协议书》已经解除的主张无据，本院不予支持。故此,对原告要求被告赔偿损失的请求，本院不予支持。综上,依据《中华人民共和国民事合同法》第九十三条、第九十四条、第九十六条，最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（二）第二十四条的规定，判决如下：一、驳回原告邹城兰星石油产品销售有限公司要求确认与被告邹城市城前镇人民政府于2013年11月26日签订的《关于投资建设民用天然气网、加油加气站、天然气汽车改装厂和商务酒店项目的协议书》已经解除的诉讼请求。二、驳回原告邹城兰星石油产品销售有限公司要求判令被告邹城市城前镇人民政府赔偿原告损失6680072.68元的诉讼请求。案件受理费58561元由原告邹城兰星石油产品销售有限公司负担。兰星公司不服，提起上诉。本院二审认为，原判决认定基本事实不清。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销邹城市人民法院（2017）鲁0883民初1325号民事判决；二、本案发回邹城市人民法院重审。一审法院重审认定事实：经原、被告协商，2013年6月16日，被告作为甲方，与作为乙方的济宁中油天然气利用有限公司及原告就乙方在邹城市城前镇投资建设商务酒店、民用天然气管网、加油加气站、天然气汽车改装事宜签订《关于投资建设商务酒店、民用天然气管网、加油加气站、天然气汽车改装厂项目的协议书》，协议载明：乙方所投资的商务酒店、民用天然气管网、加油加气站、天然气汽车改装厂等项目，符合国家政策，有利于城前镇的经济发展和城镇化建设；项目占地约40亩（仅限于本项目及配套设施建设需要），其中为办理各项证件方便，需出让土地5-10亩，其余部分为租赁。甲方责任：甲方在协议签订后30日内将项目用地交乙方用于项目建设，并尽快办理5-10亩左右的土地出让手续；协助乙方办理项目可研、环评、立项、规划、安监、消防、工商、施工许可等手续；组织专门班子全力搞好服务，为项目建设提供良好的社会环境，确保项目建设顺利进行；保证项目用地供水、排水、供电和场地现状平整等基础设施完善，满足施工需要；甲方根据国家的产业政策，协助乙方办理享受有关优惠政策的相关手续；甲方出让给乙方的土地属于服务业和民生项目，所出让土地和所租赁土地享受有关优惠政策，出让土地的价格以市国土资源局招拍挂价格为准，租赁土地每亩1500元/年，每10年上浮一次租金，每次上浮10%；本协议签订后的七个工作日内，乙方将租赁土地前10年的租金一次性交给甲方，以后每十年交付一次；甲方保证乙方施工环境安全，乙方有自主安排施工队伍的权利，如遇到当地村民强揽工程、强送材料等霸恶行为，甲方应予以严厉打击，如果甲方打击不力，乙方有权撤出项目投资建设，所造成的一切经济损失由甲方负责赔偿给乙方。乙方责任：乙方实施运作本项目时，应按照规定办理项目可研、环评、立项、规划、工商注册许可等相关手续；乙方应在甲方注册新公司，注册资金不低于1000万元，各项税收应在甲方国税、地、地税部门登记并缴纳方保证本项目的固定资产投资不低于1.1亿元；乙方保证在国土部门规定的时间内依法支付土地出让金及土地租赁费；项目开工前，乙方必须向甲方报送项目规划效果图，经甲方批准后，严格按照设计规划施工建设，不得擅自变更；在条件允许的情况下，乙方确保在2013年6月份开工建设，在2013年年底前完成商务酒店主体工程和加油、加气站及天然气改装厂工程；投资运营后可实现年销售收入5000万元，实现利税600万元；甲方保证居民用气价格和开口费价格低于邹城市价格标准，并尽可能给予优惠；乙方保证新上项目符合国家、省、市等相关环境保护安全规定，各项污染物达标排放，不对周边造成环境污染；如乙方在规定时限内投资规模达不到协议规定，或私自变更土地使用用途和建筑设计，甲方有权无偿收回该宗土地。本协议未尽事宜，由双方补充协议，补充协议和协议具有同等法律效力。本协议一式四份，甲乙双方各执两份。原、被告及济宁中油天然气利用有限公司分别在协议上签字并加盖公章。因原告的建设项目选址不在市经信局加油站点整体布局规划的范围内，被告于2013年5月14日向邹城市政府书面请示，申请将原告拟建设的加油加气站的地址进行变更。同年8月1日，被告向原告颁发建设项目名称为“城前能源综合服务体”的建设项目选址意见书，载明：建设项目拟选位置为城泰路水泊段路北零九路水泊段路南石门山路西，拟用地面积约54.48亩。2013年8月21日，被告向市经信局报送城政字（2013）82号《关于邹城兰星石油产品销售有限公司新建加油、加气站的报告》。此后，被告即将选定的土地交付给原告。2013年9月，原告开始进行项目建设的填土工程施工，后陆续进行加油站加气站和商务酒店的建设工程。2013年11月8日，原告向被告支付了10亩出让土地的前期费用150万元。经原、被告的协商，2013年11月26日，被告作为甲方，与作为乙方的原告重新签订《关于投资建设民用天然气网、加油加气站、天然气汽车改装厂和商务酒店项目的协议书》，协议载明：项目占地约46.46亩（仅限于本项目及配套设施建设需要，为国土部门测绘结果），其中，乙方征购土地10亩，其余部分为租赁，租赁期50年，租赁年限自2013年10月1日至2062年9月30日止；本项目总投资1.1亿元，其中固定资产投资不低于1.1亿元，建设周期18个月（2013年9月至2015年3月）；甲方责任：甲方在协议签订后30日内将本项目用地交乙方用于项目建设，并尽快办理10亩的土地出让手续；协助乙方办理项目可研、环评、立项、规划、安监、消防、工商、施工许可等手续，乙方承担基本费用；……甲方根据国家的产业政策，协助乙方办理享受有关优惠政策的相关手续；甲方提供给乙方的土地属于服务业和民生项目，所出让土地和所租赁土地享受有关优惠政策；拟办理土地使用权证的10亩土地，乙方按每亩30万元的价格，自签订合同之日起一年内，分两次向甲方缴纳征购10亩土地的前期费用，第一次缴纳费用150万元，待乙方拿到征购土地的使用证后缴纳第二次费用150万元，缴纳时间分别为合同签订后的七日和乙方拿到征购土地的使用证后七日内；出让土地的价格以国土部门招拍挂价格为准，甲方协助乙方办理土地出让手续并保证乙方在合同签订后一年内拿到土地使用证，届时，甲方将市政府返还的土地出让收益全额奖励给乙方；租赁土地的费用为每亩1500元/年，每10年上浮一次租金，每次上浮10%；本协议签订后十个工作日内，乙方将拟征用土地首批用地前期费用150万元和租赁土地34.46亩前10年租金54.69万元一次性付给甲方；土地租赁费以后每十年缴付一次，于应缴费周期第一年度的1月30日前一次性缴清。……乙方责任：乙方应按照规定办理项目可研、环评、立项、规划、工商注册等相关手续，并在甲方注册新公司，注册资金不低于1000万元，各项税收应在甲方国税、地、地税部门登记并缴纳方保证本项目的固定资产投资不低于1.1亿；乙方保证在规定的时间内依法足额支付土地出让金及土地租赁费，依法经营，照章纳税；项目开工前，乙方必须向甲方报送项目规划效果图，经甲方批准后，严格按照设计规划施工建设，不得擅自变更；乙方确保在2013年9月份开工建设，保证前期工程于2013年12月31日前建成并进行试运营；投产运营后可实现年销售收入5000万元，实现利税600万元；民用天然气价格乙方将按照成本价格供应，乙方保证居民开口费价格低于邹城市价格标准，并尽可能给予优惠；乙方保证新上项目符合国家、省、市等相关环境保护安全规定，各项污染物达标排放，不对周边造成环境污染；如乙方在规定时限内投资规模达不到协议规定，或未能按照既定时限建成投运，或私自变更土地使用用途和建筑设计，甲方有权无偿收回该宗土地，由此而造成的损失由乙方承担。合同执行过程中，甲、乙双方任何一方若出现违约行为，违约方应向受损方支付一定数额的补偿，补偿数额双方协商确定，直至解除合同。本协议未尽事宜，由双方补充协议，补充协议和协议具有同等法律效力。本协议一式四份，甲乙双方各执两份。原、被告分别在协议上签字并加盖公章。2014年1月17日，原告向邹城市城前镇财政集中支付中心转款546900元，支付了36.46亩土地的前十年租赁费用。之后，被告将该租赁费支付给了实际占用的城前水泊村土地的各承包农户。2014年2月，城前镇政府将兰星能源服务综合体项目工程纳入2014年度重点工程推进计划之中，指定了包保领导和责任人，计划表显示，2014年4月底动工进行建设，商务宾馆在2014年8月开工建设，12月主体完工。2015年6月24日，邹城市国土资源局以原告涉嫌非法占用城前镇水泊村集体土地6940.43平方米（土地规划用途为允许建设区，现状地类为设施农用地）建设加油加气站和商务酒店为由，向原告下达了邹国土资罚字（2015）163号行政处罚决定书，责令原告将非法占用的集体土地退还至城前镇水泊村民委员会；没收在非法占有的土地上新建的建筑物（10414平方米）和其它设施，恢复土地原状；并处每平方米30元的罚款共计208212.90元。原告于2015年6月29日向邹城市国土局缴纳了罚金208212.90元。2015年12月9日，邹城市人民政府作出邹政土字（2015）67号《关于同意将国有建设用地使用权协议出让给邹城市兰星石油产品销售有限公司的批复》，2016年1月11日，原告与邹城市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，办理了5.04亩（加油加气站建设占地范围）的土地使用权出让手续，缴纳了196.78万元的土地出让金。但原告对其所建的商务酒店占地范围的土地并未办理土地使用权的出让手续。经原告的多次催要，被告于2016年9月21日将原告缴纳的150万元出让土地前期费用退还给了原告。此后，原、被告因协议履行问题多次协商未果。2017年5月3日，原告通过邮政快递的方式向被告发出《解除协议书通知函》，载明：“邹城市城前镇人民政府：贵政府与我公司于2013年11月26日签订《协议书》一份，协议约定，项目占地46.46亩，其中征购土地10亩，其余土地为租赁，租赁期限50年。协议约定，在协议签订后30日内将投资项目用地交于我公司，10亩土地每亩价格30万元，自签订合同之日起一年内，分两次缴纳，并保证我公司在合同签订后一年内拿到土地使用证。协议签订后，我公司按照协议约定及贵政府出具的建设项目选址意见书等资料和贵政府的建设要求，将用地费用和租赁土地36.46亩前十年的租金缴纳至贵政府，并回填土方85000立方米，建成加油加气站、商务酒店及相应的附属设施。后邹城市国土资源局于2015年6月24日下达了行政处罚决定书，要求我公司将非法占有的集体土地退还至城前镇水泊村民委员会，没收土地上的新建建筑物和其他设施，恢复土地原状，并罚款208212.9元。该处罚决定书的下达，致使协议书已经无法继续履行，协议目的无法实现，给我公司造成重大经济损失。鉴于以上事实，特向贵政府具此函告：该协议书因贵政府的原因，已无法继续履行，贵政府构成违约，根据协议书的约定，我公司解除与贵政府2013年11月26日签订的《协议书》，并由贵政府赔偿由此给我公司造成的全部损失。具函人：邹城市兰星石油产品销售有限公司二零一七年四月七日”。被告于2017年5月4日签收。因双方未能就相关事宜达成一致意见，遂酿成纠纷，原告诉至本院。另查明，原告租赁的城前镇水泊村的36.46亩集体土地，至今仍由原告占用。还查明，新建加油站的经营许可证的审批权属于原省经信委，加气站的经营许可证的审批权属于省住建厅。原告在开工建设加油加气站之前并没有按照规定办理项目的立项、环评、审批等手续，也没有在城前镇驻地注册新公司、办理税务登记等手续。一审法院认为：原、被告签订的《关于投资建设民用天然气网、加油加气站、天然气汽车改装厂和商务酒店项目的协议书》，从内容上分析，为招商引资协议，系无名合同。城前镇政府为了发展当地经济，招商引进兰星公司在当地投资进行加油加气站及商务酒店等综合项目建设，承诺给兰星公司提供土地等方面的优惠条件，双方对于具体的优惠政策和违约条款均作了明确的约定。被告在协议签订后，协助原告办理了项目选址规划、建设项目登记备案、向市经信局申报加油站审批等手续，并将原告的综合建设项目确定为被告2014年重点项目列入推进计划表。但是，被告城前镇政府承诺的土地等方面的优惠政策，需要依赖相关职能部门的沟通、协调、审批方能落实。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，建设占用土地，实际农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。被告在不具备相关用地规划和审批手续的情况下，与原告约定由国土部门征收尚属集体所有的土地并以协议方式出让土地使用权、租赁集体所有的土地用于非农业建设，并约定原告先行开工进行加油站加气站及商务酒店等永久性项目建设，擅自改变了土地的用途，属于恶意串通损害国家、集体利益的行为，且违反了法律、行政法规的强制性规定，该协议为无效合同。原告没有在被告所在地注册成立新公司，因非法占用集体土地被邹城市国土资源局下达行政处罚决定书，在交纳了行政处罚决定书中的罚款后，邹城市国土资源局虽然为其办理了加油加气站建设项目所占地面积5.04亩的土地出让手续，但该行政处罚决定书中所涉及的没收非法占用土地上新建的建筑物、恢复土地原状以及退还非法占用的土地等处罚内容并没有实际执行。被告作为政府部门，在明知原告兰星公司不符合相关用地条件和未履行立项、环评、行政审批等手续的情况下，与原告签订案涉协议，利用职权让原告占用集体土地建设永久性建筑，违反法律强制性规定，严重损害了国家和集体利益，对合同无效具有过错。原告在不具备相关用地规划审批手续的情况下，意图通过协议的方式获得土地使用权和租赁权，对合同无效亦存在过错。同时，原告作为石油产品销售企业，对于加油加气站的建设需事先履行行政审批手续应该是明知的，原告在没有取得立项、环评、行政审批等手续的情况下，与被告协商后即着手进行投资建设，对于项目建设缺乏应有的风险预知和判断，其因建设永久性建筑物所造成的损失应自行承担责任。根据法律规定，合同无效，因该合同取得的财产，应当予以返还。本案中，被告依据协议收取原告的土地前期费用已经返还给了原告，收取的土地租赁费已实际支付给了水泊村的土地承包农户。根据法律规定，无效的合同自始没有法律约束力。无效合同不应予以履行，当事人预期通过履行合同获得的利益为非法利益，不受法律保护，依法应收归国家所有或返还集体。原告主张行政处罚决定书是国土部门在实践中办理土地使用权证的程序，没有法律依据，本院不予采信。本案中，原告所建设的加油加气站及商务酒店等建筑物已被邹城市国土资源局处以没收的行政处罚，故原告请求被告赔偿该部分的建设损失，没有事实和法律依据，本院不予支持。合同无效并不影响土地所有权人或土地使用权人向原告收取土地租赁费用，被告收取原告的土地租赁费是代为收取，已将该款支付给了被占用的土地承包农户，且原告目前仍实际占用该集体土地，故对于原告主张的土地租赁租金损失，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（二）项、第（五）项、第五十六条、第五十八条、第五十九条、《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第六十三条之规定，判决：驳回原告邹城兰星石油产品销售有限公司的诉讼请求。案件受理费58561元，由原告邹城兰星石油产品销售有限公司负担。兰星公司上诉请求：撤销（2018）鲁0883民初6771号民事判决，发回重审或依法改判支持上诉人的诉讼请求。二审经审理查明，2017年5月5日，邹城兰星石油产品销售有限公司城前加气站取得《燃气经营许可证》。二审查明的其他事实与一审认定的事实相一致。本院二审认为,关于本案《关于投资建设民用天然气网、加油加气站、天然气汽车改装厂和商务酒店项目的协议书》的效力问题，被上诉人城前镇政府在不具备相关用地规划和审批手续的情况下，与上诉人兰星公司签订涉案协议，约定由国土部门征收尚属集体所有的土地并以协议方式出让土地使用权、租赁集体所有的土地用于非农业建设，并约定上诉人先行开工进行加油站加气站及商务酒店等永久性项目建设，擅自改变了土地的用途，属于恶意串通损害国家、集体利益的行为，因此，一审法院认定涉案协议无效符合法律规定。无效的合同自始没有法律约束力，亦不应予以履行，故上诉人涉案合同已经解除的主张一审法院不予支持并无不当，本院亦不予支持。被上诉人城前镇政府明知上诉人不符合相关用地条件、未办理相关手续的情况下，与上诉人签订涉案协议，一审法院认定被上诉人具有过错并无不当。上诉人在不具备相关用地手续、未取得相关手续的情况下进行投资建设，一审法院认定上诉人存在过错亦无不当。关于一审法院是否遗漏诉讼请求未予审理问题。一审庭审笔录第八页总结的焦点5是：“本案民事责任的确认和责任承担问题。”双方围绕焦点问题进行了举证质证，一审亦对上诉人的第二项诉讼请求作出认定并判决，故一审法院并未漏审上诉人的诉讼请求。一审法院根据查明的事实认定本案协议为无效协议，据此适用协议无效的相关法律规定，适用法律并无不当。综上所述，兰星公司的上诉请求不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费58561元，由上诉人邹城兰星石油产品销售有限公司负担。本院再审期间，再审申请人兰星公司向本院提交证据如下：一、损失计算明细表。关于原告损失计算明细表中关于回迁土方款，补充提交证人曾某及徐某出具证明及身份证复印件和联系方式，证实原提交的汇款单收款以及具体的回迁土方事实；关于铝合金款，提交刘操证明及身份证复印件和联系方式，证实铝合金收条的事实；土方款中提交张启存证明及身份证复印件和联系方式，证实土方款的事实；提交监理工程委托合同一份，证实监理费8万的真实性；提交建设工程设计合同一份，证实综合楼设计费数额。损失总额为6680072.68元。二、商务酒店现场照片三张。证实现在商务酒店在闲置，并非申请人占用。酒店主体已建设完成。三、提交山东省高级人民法院鲁高法（2019）18号文。第八款为“依法维护政企纠纷中的民营企业合法权益。”。证实再审申请人作为民营企业，被申请人作为政府，符合山东省高级人民法院（2019）18号文第八款的条件要素，应以该条作为判决本案的依据参考。被申请人城前镇政府质证意见为：对于申请人所提交的山东正平招标咨询有限公司邹城分公司作出的工程结算审计报告真实性、合法性不予认可。申请人自己制作且没有制作该报告书公司的相关资质证明，从时间上来看是2015年12月份，是在邹城市国土资源局2015年6月份作出行政处罚决定书之后，也就恰恰能证明在国土部门作出行政处罚之后申请人仍然进行施工建设，就其关联性来说不能作为综合楼主体造价的依据。审计费2万元不予认可，审计程序本身不合法，其相关费用也不能计入损失。关于土地租金54万真实性没有异议，但是这个费用由申请人和被申请人共同监管支付给相关的租赁户。对于罚款208212元，被申请人认为是因为申请人的过错造成了其被处罚，不应当由被申请人承担该部分罚款。在答辩中已经说明是因为申请人未办理立项及土地手续造成被处罚。对于机械费真实性、合法性均不予认可。所谓的费用明细均是白条，不具有证据的合法性，因此不予认可。人工费也是白条，不予认可，且没有支付相关费用的证明。对于回填土方证据，首先曾某、徐某作为证人应当出庭作证，接收当事人咨询，其出具的证明效力不合法。其提出的所谓汇款单不能证明是用于支付工程款。大理石费用收条均是白条，时间也是发生在作出行政处罚之后，对此不予认可。铝合金也是打的白条，不予认可。关于刘操的身份证明，作为证人应当出庭作证，接受当事人质询。所谓的微信聊天记录不能作为证明其身份的依据。王峰的收条是白条，江怀礼的也是白条，桩基检查费仅仅是一份收据，不能证明与申请人的建设工程存在关联关系。张启存的土方款证据均为白条，其书写的证明不符合证据规则要求，不符合关于证人证言的要求。曾庆河的收据均为白条，蒋红林、徐祥林、左永会、陈乾以及曾庆河的收据均为白条。济宁海螺水泥有限责任公司单位发票不能证明与原告所陈述的工程存在关联关系。工程勘察费质证意见同上。建设工程设计合同因为是复印件不符合证据形式要件要求。对于众城工程建设监理有限公司两份发票不予认可，不能证明与申请人要求的工程具有关联关系。对于申请人所提出的综合楼设计费13万元，合同是复印件不符合证据形式要求，而且不能证明与申请人要求的综合楼存在关联关系。综合质证意见，被申请人认为申请人未予立项未办理土地使用手续进行建设，导致合同无效及损失产生的责任在申请人方。而且在国土部门作出行政处罚后申请人仍然进行建设，对扩大的损失也应承担责任，并且国土部门作出的行政处罚决定书内容是没收在非法占用土地上新建的建筑物，恢复土地原样，也就是能够证明申请人所要求的综合楼是违法建筑，其不能就不合法的东西向被申请人要求损失。另外，因为申请人与被申请人所签订的合同，申请人于2016年1月份办理了5.04亩的土地使用证，土地使用证与本案中的合同及申请人所要求的综合楼是一个整体，不应该区分处理。办理土地使用证也是基于涉案的合同。申请人在一审中提交的证据三内容是邹城市国土资源局关于2015A68号国有建设用地使用权出让登记材料，证明在被申请人协助下，申请人办理了5.04亩国有土地使用证，土地的总地图显示系申请人授权的代表杨**进行指界，因为申请人原因未办理10亩的土地使用证。被申请人对申请人的损失均不予认可。对罚款没有异议，但是认为不能认定为申请人的损失。原一审认定的合同无效，取得财产予以返还，这两项均进行了处理，申请人所主张的损失是其所建设的加油加气站及商务酒店这些建筑物，这些建筑物已经被国土资源局予以没收，视为不合法的，因此申请人以不合法的建筑向被申请人要求损失是没有事实和法律依据的，所以一审判决认定申请人对其主张的损失自行承担责任。经再审审理查明：再审申请人兰星公司依据与被申请人城前镇政府签订的案涉《关于投资建设民用天然气网、加油加气站、天然气汽车改装厂和商务酒店项目的协议书》进行投资建设，因投资物化形成的建筑物和其他设施被行政机关没收而造成经济损失，该部分经济损失数额为4852268.28元。明细如下：1、综合楼主体造价3796711.28元：有审计报告予以证实；2、审计费2万元：审计费发票结合审计报告能够证实；3、回填土方费518474元：汇款单结合证人曾某、徐某的证言能够证实；4、铝合金款229340元：收条结合证人刘某的证言能够证实；5、土方款77743元：张启存、张胜出具的收条结合张启存出具的证明能够证实；6、监理费8万元：建设工程委托监理合同结合发票能够证实兰星公司因案涉工程而支出该款项；7、综合楼设计费13万元：建设工程设计合同结合发票能够证实兰星公司因案涉工程而支出该款项。其余查明的事实与原审基本一致。兰星公司主张的经济损失中有1827804.40元不能成立。详述如下：1、关于土地租金546900元：案涉合同无效不影响土地使用权人向兰星公司收取土地租赁费，城前镇政府所收取的546900元土地租赁费系代为收取，且已将该款项实际支付于被占用土地的农户，兰星公司主张该项损失于法无据，不能成立；2、罚款208212.90元：兰星公司主张该笔款项为其公司直接损失依据不足；3、机械费233465元：机械费费用明细为白条，无其他证据相印证，不能成立；4、人工费68668.50元：人工费单据为白条，无其他证据相印证，不能成立；5、大理石款236577元：康荣田、康庆华出具的收据为白条，无其他证据相印证，不能成立；6、幕墙、转门款196203元：仅有王峰出具的收条，无其他证据相印证，不能成立；7、打桩款74000元：仅江怀礼出具的收条，无其他证据相印证，不能成立；8、桩基检测费2万元：济南源亨工程质量检测有限公司出具的收据单独不能证明该费用因案涉工程而实际发生，认定该费用证据不足；9、运土车辆加油费7939元及铲车打井费用39539元：曾庆河出具的“城前二期项目前期费用”明细无其他证据相印证，不能成立；10、强夯费4万元：蒋红林出具的收条为白条，无其他证据相印证，不能成立；11、挖掘机费用41080元：徐祥林出具的收条为白条，无其他证据相印证，不能成立；12、水泥运费10600元：左永会出具的收条为白条，无其他证据相印证，不能成立；13、吊车费1800元：陈乾出具的证明无其他证据相印证，不能成立；14、榆官村管道费用2万元：曾庆河出具的证明无其他证据相印证，不能成立；15、水泥款71820元：济宁海螺水泥有限责任公司开具的发票不能证明相关水泥款系因案涉工程而产生，认定该笔费用证据不足；16、工程勘察费11000元：山东省鲁南地质勘查院出具的发票不能证明该费用系因案涉工程而产生，认定该笔费用证据不足。本院认为，被申请人城前镇政府在不具备相关用地规划和审批手续的情况下，与再审申请人兰星公司签订案涉《关于投资建设民用天然气网、加油加气站、天然气汽车改装厂和商务酒店项目的协议书》，约定由国土部门征收集体所有的土地并以协议方式出让土地使用权和租赁集体所有的土地用于非农业建设，同时约定兰星公司先行开工建设加油加气站、商务酒店等永久性项目，对土地用途予以擅自改变，属于恶意串通损害国家、集体利益的行为，违反了法律的强制性规定，案涉协议应认定为无效。兰星公司在相关用地规划审批手续尚不具备的情况下，意图以协议方式获得土地使用权和租赁权，对案涉合同无效后果的产生存在明显过错。同时，城前镇政府在明知兰星公司尚不符合相关用地条件，亦未履行立项、环评、行政审批等相应手续的情况下，即与其签订案涉协议并让其占用集体土地建设永久性建筑物，违反了法律的强制性规定，对案涉合同无效后果的产生亦存在一定过错。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。本案中，兰星公司依据与城前镇政府签订的相关协议进行了投资建设，对其因投资物化形成的建筑物及其他设施被行政机关没收所造成的损失，应依据双方的过错程度进行分担。本案中，兰星公司对合同无效后果的产生存在明显过错，由其承担案涉损失的70%为宜。城前镇政府对合同无效后果的产生亦存在一定的过错，由其承担案涉损失的30%为宜。经审理查明的案涉损失数额为4852268.28元，依据前述认定的责任承担比例，城前镇政府应承担的损失数额为1455680.48元，其余损失依过错程度由兰星公司自行承担。综上，再审申请人兰星公司的部分再审理由成立，依法予以支持。原一、二审认定部分事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条、第一百七十条第一款（二）项之规定，判决如下：一、撤销本院（2019）鲁08民终3311号民事判决和山东省邹城市人民法院（2018）鲁0883民初6771号民事判决；二、邹城市城前镇人民政府于本判决生效后三十日内赔偿山东兰星能源集团有限公司经济损失1455680.48元；三、驳回山东兰星能源集团有限公司其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审案件受理费58561元，由山东兰星能源集团有限公司负担45801元，由邹城市城前镇人民政府负担12760元。二审案件受理费58561元，由山东兰星能源集团有限公司负担45801元，由邹城市城前镇人民政府负担12760元。本判决为终审判决。审判长  姜爱民审判员  孙 红审判员  程海军二〇二〇年十二月二十四日书记员  茹 蔚