西安铁路运输法院     行政判决书     (2020)陕7102行初2139号     原告张恪，女，汉族，1981年10月13日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市长安区。   委托代理人任如伟，北京市京师律师事务所律师。   委托代理人姜亮，北京市京师律师事务所实习律师。   被告西安市长安区太乙宫街道办事处，住所地西安市长安区。   负责人赵伦宏，主任。   委托代理人郝伟杰，单位工作人员。   委托代理人栾莹，陕西帝意律师事务所律师。   原告张恪不服被告西安市长安区太乙宫街道办事处（以下简称太乙宫街办）作出的长太决字〔2020〕第CT12号《责令限期拆除决定书》，于2020年8月24日向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月25日立案后，于2020年8月31日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月13日公开开庭审理了本案。原告张恪及其委托代理人任如伟、姜亮，被告委托代理人郝伟杰、栾莹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告于2020年8月17日作出长太决字〔2020〕第CT12号《责令限期拆除决定书》，认为原告位于西安市长安区XX街道XX村XX号土地上的建筑物属违法建筑，根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十五条、《陕西省乡村规划建设条例》第五十条、《西安市XX乡规划条例》第七十二条之规定，责令原告于2020年8月17日之前自行拆除上述违法建设。并于当日向原告送达。   原告张恪诉称，原告位于长安区XX街道XX村XX号的合法宅基地及房屋，因拟建项目被纳入征收范围。由于安置补偿数额极低，原告未签订安置补偿协议。2020年8月17日，被告无故向原告作出长太决字〔2020〕第CT12号《责令限期拆除决定书》，欲对原告合法房屋实施违法强拆。原告认为，被告作出的案涉决定书认定事实不清，证据不足，适用法律错误，违反法定程序，超越职权，严重违反XX乡规划法、行政处罚法、行政强制法的相关规定，侵犯了原告的合法权益，故依据行政诉讼法向法院提起诉讼，请求：1.依法撤销被告作出的长太决字〔2020〕第CT12号《西安市长安区太乙宫街道办事处责令限期拆除决定书》；2.本案诉讼费用由被告承担。   原告张恪向本院提交以下证据：   1.户口簿复印件   2.用地管理费收据（编号0361916）   3.长太告字〔2020〕第CT12号《责令限期拆除告知书》   4.长太决字〔2020〕第CT12号《责令限期拆除决定书》   以上证据证明原告对涉案土地房屋有合法权利，被告行为违法；被告超越职权，执法目的不当，应当被撤销。   被告太乙宫街办辩称：一、被告向原告作出的长太决字〔2020〕第CT12号《责令限期拆除决定书》，其法律效力因已被后续的行政行为所吸收、覆盖，被告作出《责令限期拆除决定书》的行政行为已经演变为后续行政行为的条件、程序和环节，不具有可诉性。被告于2020年8月17日向原告送达案涉《责令限期拆除决定书》，责令原告于2020年8月17日之前自行拆除涉案违法建设，同时告知原告逾期不拆除的，被告将依法进行拆除。经被告催告后，原告未自行拆除涉案违法建设，2020年8月19日，被告作出并向原告送达长太公告字（2020）第CT12号《执行公告》，再次要求原告自行拆除违法建筑，并告知原告在规定期限内不履行拆除义务，被告将依法拆除。2020年8月20日，被告向原告作出并送达长太执字（2020）第CT12号《执行决定书》，决定拆除原告位于西安市长安区XX街XX村XX号土地上的违法建筑。现涉案房屋已被拆除。被告于2020年8月17日向原告作出并送达案涉《责令限期拆除决定书》，系被告在查处原告违法建设的过程性行政行为，其法律效力已被后续的行政行为所吸收、覆盖，是后续行政行为的条件、程序和环节，依法不具有可诉性。另，原告完全可以提起对最终行政行为之诉实现其诉讼目的，原告诉请撤销最终行政行为作出前形成的法律文书的行为，不仅增加了行政机关和当事人的诉累，而且浪费了大量的司法资源。人民法院有责任通过审判引导当事人正确开展诉讼活动，保障正常有序的行政管理和司法秩序。二、被告作出的长太决字〔2020〕第CT12号《责令限期拆除决定书》，证据确凿，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国XX乡规划法》第四十一条第三款规定，在乡、村庄规划区XX镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府XX乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的可以拆除。本案原告的涉案房屋位于西安市长安区XX街XX村。对该区域范围内的违法建设，被告有权管辖。2020年8月，被告接到群众举报，原告在西安市长安区XX街XX村XX号建设房屋的行为，涉嫌违反《中华人民共和国XX乡规划法》第四十一条、《西安市XX乡规划条例》第五十四条、《陕西省乡村规划建设条例》第二十六、三十八条规定。为进一步查明事实，被告于2020年8月12日向原告送达长太违调字（2020）第CT12号《调查通知书》，要求原告提供（一）土地权利证明文件；（二）乡村建设规划许可证；（三）其它证明材料。经被告调查核实，原告在未取得乡村建设规划许可证的情况下，违反相关法律规定，在位于西安市长安区XX街XX村XX号土地上建设建筑物。2020年8月14日被告向原告送达长太限改字（2020）第CT12号《限期改正通知书》，要求原告自行改正违法行为。由于原告拒不改正违法行为，被告向原告送达长太告字〔2020〕第CT12号《责令限期拆除告知书》，告知原告，被告拟决定责令原告限期自行拆除涉案违法建设。2020年8月17日，被告根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十五条、《陕西省乡村规划建设条例》第五十条、《西安市XX乡规划条例》第七十二条规定，向原告送达涉案《责令限期拆除决定书》，要求原告自行拆除违法建设，同时告知原告，逾期不拆除的，被告将依法进行拆除。2020年8月18日，被告向原告送达长太催告字（2020）第CT12号《催告通知书》，就前述《责令限期拆除决定书》要求原告履行义务进行催告。后，被告向原告送达长太公告字（2020）第CT12号《执行公告》，再次要求原告自行拆除违法建筑，同时告知如不履行拆除义务，被告将依法拆除。2020年8月20日，在原告拒不履行自行拆除违法建筑义务的情况下，被告向原告送达长太执字（2020）第CT12号《执行决定书》，决定拆除涉案违法建设，并告知原告申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。因此，原告涉案房屋在建设前未取得乡村建设规划许可证，被告认定原告违反《中华人民共和国XX乡规划法》第四十一条第三款、第六十五条、《陕西省乡村规划建设条例》第二十六、三十八条、《西安市XX乡规划条例》第五十四条规定，向原告作出责令限期拆除决定的行为，证据确凿、适用法律法规正确、程序合法，充分保障了原告的合法权益，依法应予维持。综上所述，2020年8月17日，被告作出责令限期拆除决定后，又依法作出了具有强制执行实体内容的执行决定，同时涉案房屋已被拆除，因此，2020年8月17日，被告作出的责令限期拆除决定书，仅是对违法行为进行查处过程中的一个执法环节，是阶段性、过程性的行为，不是最终的处理结果，不具有可诉性；同时被告作出的《责令限期拆除决定书》事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，程序合法；原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请法院根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款、第六十九条规定，依法驳回原告起诉。   被告太乙宫街办向本院提交以下证据：   1.《调查通知书》及送达照片、视频   2.《限期改正通知书》及送达照片、视频   3.《责令限期拆除告知书》及送达照片、视频   4.《责令限期拆除决定书》及送达照片、视频   5.《催告通知书》及送达照片、视频   6.《执行公告》及送达照片、视频   7.《执行决定书》及送达照片、视频   以上证据证明原告涉案房屋在建设前未取得乡村建设规划许可证，被告认定原告违反《中华人民共和国XX乡规划法》第四十一条第三款、第六十五条、《陕西省乡村规划建设条例》第二十六、三十八条、《西安市XX乡规划条例》第五十四条规定，向原告作出责令限期拆除决定的行为，证据确凿、适用法律法规正确、程序合法，充分保障了原告的合法权益，依法应予维持。被告向原告作出的《责令限期拆除决定书》，其法律效力因已被后续的行政行为所吸收、覆盖，演变为后续行政行为的条件、程序和环节，不具有可诉性，依法应驳回起诉。   经庭审质证，原告对被告提交的证据真实性和合法性、证明目的不认可、关联性认可，认为上述证据均没有被送达人签名和送达人签字，照片没有显示拍摄日期和地点，不能作为证据使用；根据被告提交的证据可以看出，送达文书的间隔时间很短，并且规定的被送达人应当履行义务的时间也很短，可以认定是被告一并作出的行政行为，没有保证被送达人行使自身权利的时间；上述证据所依据的法律法规适用错误，证据4、7规定的最后一条，违反了行政强制法第44条的规定，原告在限期拆除决定期间内提起了行政诉讼，被告的行为没有保障原告的合法权益，不能达到其证明目的；被告提交的证据并不能证明原告的房屋是不符合规划的。被告对原告提交的证据1、3、4真实性、合法性、关联性均认可，证明目的不认可；对证据2的真实性、合法性认可，关联性和证明目的不认可。   本院对上述证据作如下认定：原、被告提交的证据来源合法，与待证事实有关联性，符合证据的法定形式，本院依法对其真实性、关联性、合法性予以确认。   经审理查明，原告张恪为西安市长安区XX镇XX村XX号户主，2020年8月12日，被告太乙宫街办作出长太违调字〔2020〕第CT12号《调查通知书》，通知原告在一日内提交西安市长安区XX镇XX村XX号（以下简称253号）房屋土地权利证明文件、乡村建设规划许可证及其他证明材料； 2020年8月14日，被告作出长太限改字（2020）第CT12号《限期改正通知书》，通知原告自通知书送达之日起一日内自行拆除涉案253号违法建筑物；2020年8月16日，被告作出长太告字〔2020〕CT12号《责令限期拆除告知书》，载明拟决定责令原告限期自行拆除涉案违法建筑，并告知其可在一日内提出书面陈述申辩意见；2020年8月17日，被告向原告作出长太决字〔2020〕第CT12号《责令限期拆除决定书》，内容为“经调查核实，你（单位）在未取得乡村建设规划许可证的情况下，在位于西安市长安区XX街道XX村XX号土地上建设的建筑物，违反了《中华人民共和国XX乡规划法》第四十一条、《西安市XX乡规划条例》第五十四条、《陕西省乡村规划建设条例》第二十六条、三十八条的规定，属违法建设。根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十五条、《陕西省乡村规划建设条例》第五十条、《西安市XX乡规划条例》第七十二条之规定，决定如下：责令你（单位）于2020年8月17日前自行拆除上述违法建设。逾期不拆除的，我办将依法进行拆除，拆除过程中发生的费用，由你（单位）承担。如不服本决定，你可在本决定书送达之日起六十日内向西安市长安区人民政府申请行政复议，也可在本决定书送达之日起六个月内向西安铁路运输法院提起诉讼。复议、诉讼期间不停止本决定的执行”。2020年8月18日，被告作出《催告通知书》，催告原告在催告书送达之日起一日内自行拆除涉案违法建筑，并再次告知可提出陈述申辩。2020年8月19日，被告作出《执行公告》，限原告送达之日起一日内自行拆除涉案违法建筑，否则被告太乙宫街办将依法拆除。2020年8月20日，被告太乙宫街办作出《执行决定书》，决定拆除原告位于西安市长安区XX镇XX村XX号土地上的违法且危及公共安全的危房，并立即搬空违法建筑物内所有物品，拆除后亦可向被告申请周转用房用于居住，并告知原告可申请复议或提起诉讼。上述文书均通过张贴于原告房屋门口的方式向原告送达。2020年8月28日，被告太乙宫街办将涉案房屋拆除。   另查明，西安市长安区XX街道办事处XX社区XX小组向原告分发的社区建设入户宣传手册中载有《西安市长安区XX街道XX社区建设安置实施方案》，原告房屋在该方案确定的拆迁范围内。   本院认为，本案争议的焦点为：1、原告的起诉是否属于人民法院的受案范围；2、被告作出的《责令限期拆除决定书》是否合法。   关于原告的起诉是否属于人民法院的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”。本案中，被告太乙宫街办所作的案涉《责令限期拆除决定书》，不仅是程序性的告知，还直接设定了原告限期自行拆除的义务，并告知限期不拆除的后果，该行为对原告的合法权益产生了实质影响，符合上述法律规定的情形，属于人民法院的受案范围。对于被告辩称作出限拆决定行为的法律效力因已被后续的行政行为所吸收、覆盖，已经演变为后续行政行为的条件、程序和环节，属于过程性行为，不具有可诉性的理由不成立，本院不予支持。   关于被告作出的《责令限期拆除决定书》是否合法。《中华人民共和国XX乡规划法》第六十五条规定“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《西安市XX乡规划条例》第七十二条规定：“在乡村规划区内未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由镇人民政府或街道办事处责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。XX街XX乡村规划许可的建设行为进行调查并作出行政决定，但被告应当在查明事实的基础上依法作出相应处理。本案中，被告作出案涉《责令限期拆除决定书》仅仅通过向原告发出调查通知书的形式要求原告提交相关证明材料，在原告未提交相关证明材料的情况下，被告应当对作出的限拆决定涉及的事实进行调查，并在诉讼中提交其认定事实的证据。现被告向本院提交的证据，不足以证明其作出的责令限期拆除决定书认定的事实，故其作出的涉案决定事实不清，证据不足。同时，在程序方面，被告提交了调查通知书、限期改正通知书及责令限期拆除告知书，并告知陈述、申辩权利及救济途径，但其给予原告的提交材料、改正期限及提起陈述申辩权利的时间均为一日，没有法律依据，不符合程序正当的要求。   综上，被告作出的《责令限期拆除决定书》认定事实不清、证据不足，程序违法，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：   撤销被告西安市长安区太乙宫街道办事处向原告张恪作出的长太决字〔2020〕第CT12号《责令限期拆除决定书》。   案件受理费50元，由被告西安市长安区太乙宫街道办事处负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。             审判长  蔡淑芳   人民陪审员  李红        人民陪审员  娄静霜     二〇二〇年十二月二十八日      法官助理   董若霄   书 记 员   胡锦嘉         附法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：   （一）主要证据不足的；     （二）适用法律、法规错误的；     （三）违反法定程序的；     （四）超越职权的；     （五）滥用职权的；     （六）明显不当的。          1