湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘31行终144号上诉人（原审被告）吉首市人民防空办公室，住所地湖南省吉首市乾州新区市政大楼。法定代表人彭小明，该办公室主任。委托代理人黄赋。委托代理人覃博，湖南四维律师事务所律师。被上诉人（原审原告）湖南屹立房地产开发有限责任公司，住所地湖南省吉首市武陵西路**。法定代表人刘连英，该公司董事长。委托代理人陈永庆，湖南共盛律师事务所律师。上诉人吉首市人民防空办公室（以下称市人防办）因与被上诉人湖南屹立房地产开发有限责任公司（以下称屹立公司）人防行政处罚一案，不服花垣县人民法院作出的（2020）湘3124行初109号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原判认定，2006年，原告湖南屹立房地产开发有限责任公司开发建设位于吉首市砂子坳人民中路1号的屹立龙城项目、吉首市××路××项目。《建设工程规划许可证》显示：屹立龙城项目建设面积43000平方米；书香苑项目建设面积11200平方米。2007年3月20日，被告吉首市人民防空办公室向湖南屹立房地产开发有限责任公司作出吉防告字（2007）02号《修建防空地下室告知书》。2007年12月9日，原告向被告缴纳人防易地统建费200000元；并于同年12月24日向被告出具《欠条》，载明：“今欠到市人防办人防易地建设费人民币贰拾万元整（200000.00元），保证在2008年9月底前交清”。2014年2月，经吉首市城市规划管理局批准并颁发《建设工程规划许可证》，屹立龙城南座、书香苑Ｂ栋加层、调整建设规模；同年3月22日，原告向被告缴纳两项目加层人防易地统建费57400元。2018年5月11日，原告向被告缴纳人防易地建设费200000元。同年，二项目完成房产测量，原告向被告申请办理房产初始登记人防审批手续。房产实测报告显示：屹立龙城项目地上建筑面积为78316.81平方米，地下面积为5913.35平方米；书香苑项目地上总建筑面积为36373.53平方米，超过了原报建面积66403.69平方米。2019年4月22日，被告吉首市人民防空办公室以原告湖南屹立房地产开发有限责任公司修建的屹立龙城、书香苑项目涉嫌违法不修建或者少于规定修建防空地下室进行立案调查。因原告拒绝接受调查，被告于2019年5月22日作出吉防询通字（2019）1号《行政执法询问调查通知书》并邮寄给原告；2019年11月28日，被告作出吉防罚先告字（2019）1号《行政处罚预先告知书》，告知原告拟作出的行政处罚及陈述、申辩和听证权。2020年7月7日，被告作出吉防罚决字（2020）3号《行政处罚决定书》，责令原告依法补缴防空地下室易地建设费壹佰叁拾柒万柒仟陆佰肆拾伍元整（1377645元），并处应建未建防空地下室造价5%陆万捌仟捌佰捌拾贰元整（68882元）的罚款，告知行政复议及提起行政诉讼的权利，并通过中国邮政向原告进行送达。原告不服，向该院提起本案行政诉讼。原判认为，根据《中华人民共和国人民防空法》第七条的规定，县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作，故本案被告具有管理本区域人民防空工作的职责。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中，原告于2006年动工建设案涉建设项目，2019年向被告申请办理房产初始登记人防审批手续，原告未修建防空地下室的行为虽然没有被有关行政机关发现，但违法的状态在持续之中。被告于2020年7月7日对原告的违法行为作出行政处罚，没有超过法律规定的追责时效。故原告湖南屹立房地产开发有限责任公司认为本案的违法行为已经超过法律规定的追责时效的主张不予支持。根据原、被告双方的诉辩观点，本案的争议焦点是案涉行政处罚决定是否合法。关于事实认定。《中华人民共和国人民防空法》第二十二条规定，城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。《湖南省实施办法》第十四条规定，城市新建民用建筑应当根据国家和省人民政府的有关规定，按照地面建筑面积的一定比例修建战时可用于防空的地下室，并与地面建筑同步设计、施工，同时投入使用。第十五条、第十六条规定，新建民用建筑因条件限制不宜修建防空地下室的，建设单位应当向人民防空主管部门提出易地建设申请；易地建设申请经人民防空主管部门批准后，建设单位应当按照国家和省人民政府的有关规定缴纳防空地下室易地建设费。第三十七条规定，违反本办法规定，新建民用建筑不修建或者少于规定面积修建防空地下室的，由人民防空主管部门给予警告，责令限期补建或者缴纳防空地下室易地建设费，可以并处应建未建防空地下室面积工程造价百分之五的罚款，但总额不得超过十万元。根据上述规定，原告湖南屹立房地产开发有限责任公司开发建设屹立龙城项目、书香苑项目人防地下室应当按照相关法律规定与主体工程同步规划、同步设计、同步建设，未设计、建设的，应当按照标准缴纳易地建设费，并由相关主管单位收缴易地建设费后就近或另选址建设。但根据原告提供的湘西土家族苗族自治州人民政府专题会议纪要（2011）17号、（2015）2号及吉首市人民政府常务会议纪要第48次（5）表明，原告开发建设的案涉二个项目享受相关优惠政策，前述行政行为依法对其下属的吉首市人民防空办公室具有拘束力，被告辩称上述会议纪要无效明显违反行政法的信赖保护原则。应根据《湖南省实施办法》第十七条第二款的规定，由上一级人民防空主管部门责令建设单位补建防空地下室或者补缴防空地下室易地建设费。《中华人民共和国行政处罚法》第八条明确规定了行政处罚的种类。人民防空易地建设费属于行政征收，应适用《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。本案中，被告吉首市人民防空办公室将行政处罚与行政强制一并实施，明显不当。关于行政程序。首先，《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款规定，行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织:（一）当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出；（二）行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点；（三）除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，听证公开举行；（四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；（五）当事人可以亲自参加听证，也可以委托一至二人代理；（六）举行听证时，调查人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议；当事人进行申辩和质证；（七）听证应当制作笔录；笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。本案中，被告于2019年11月28日作出吉防罚先告字（2019）1号《行政处罚预先告知书》，告知原告拟作出的行政处罚及陈述、申辩和听证权；2020年7月2日作出的《行政处罚听证报告书》表明：2020年6月10日就案涉事项举行听证会。但在本案诉讼过程中，被告未提交证据证明其召开听证会的情况，根据上述规定，应承担不提供证据或举证不能的不利后果。在召开听证会22天后才出具听证结论，亦不符合《湖南省行政程序规定》第一百四十三条的规定。其次，《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。本案中，被告在无证据证明不能直接送达、留置送达的情况下，直接采用邮寄送达的方式明显不当，但因本案原告已就案涉行政处罚决定提起行政诉讼，未影响行政相对人提起行政诉讼权利，对此不作违法认定，希望被告在今后的工作中加以规范。综上，原告湖南屹立房地产开发有限责任公司诉请撤销被告吉首市人民防空办公室作出的吉防罚决字（2020）3号《行政处罚决定书》有事实根据和法律依据，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决：撤销被告吉首市人民防空办公室于2020年7月7日作出的吉防罚决字[2020]3号《行政处罚决定书》。上诉人吉首市人民防空办公室不服一审判决上诉称，一、一审法院认定事实错误。本案中，无任何单位或个人批准被上诉人免交、少交案涉两项目人防易地建设费，上诉人依法有权一并实施责令被上诉人补缴及罚款的行政行为。二、一审法院适用法律不当，判决中适用《湖南省实施办法》第十七条第二款的前提不存在，应当适用该办法第三十七条之规定，吉首市人民防空办公室有权责令被上诉人缴纳防空易地建设费并罚款。三、相关的减、免防空易地建设费的会议纪要违反上位法规定，不适用信赖保护原则，本案不存在违反信赖保护原则的情况。吉首市政府的规范性文件作为下位法律规范与上位法相违背，依此作出的行政行为当然无效，屹立公司因此产生的对行政部门的信赖没有受到保护的法律基础，不能适用信赖保护原则。四、上诉人的行政行为程序合法。被上诉人一直以来的对抗态度，导致上诉人无法及时送达。这也是上诉人只得以邮寄方式送达处罚文书的原因。综上所述，上诉人的行政行为合法合程序，不应当撤销上诉人作出的吉防罚决字(2020)3号《行政处罚决定书》。一审法院认定事实不清，适用法律不当，应当依法予以改判。特依法提起上诉。请求：1.依法撤销湖南省花垣县人民法院作出的(2020)湘3124行初109号行政判决书，并依法改判；2.本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人湖南屹立房地产开发有限公司答辩称，一、被答辩人的本案行政处罚决定书形式不合法。二、本案的人防费用答辩人已按被答辩人原征收决定要求缴清。三、在被答辩人第一次行政征收决定之前，答辩人的项目面积已固定，并未增加。四、本案已过追责时效。本案自第一次行政决定后至今已有五年之久，早已过了追责时效。五、被答辩人现在的行政行为系对同一事实的重复行政行为，且被答辩人现在的行政行为与当时州市两级政府的会议决定不符。六、被答辩人的本案行政行为认定事实不清，证据不足。被答辩人没有提供其第一次的行政征收决定所依据的相关证据，其所称的因为增加面积而处罚的行政行为无法得到证实。七、被答辩人本案行政行为程序违法。对此一审判决已有详细认定，不再赘述。综上，答辩人已缴清本案的人防易地建设费，被答辩人的本案行政处罚认定事实不清、适用法律错误、程序违法，没有事实与法律依据，应当被撤销，请二审人民法院依法维持一审法院撤销该行政处罚决定书的判决。当事人一审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，一审采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。二审另查明，湘西土家族苗族自治州人民政府（2011）17号专题会议纪要载明：同意对屹立公司的屹立龙城、书香苑项目的建设、验收、办证及违规处罚方面参照吉首地区处非项目的有关政策执行；屹立龙城项目由吉首市住建局牵头，组织相关部门及专家对项目设计图纸、施工图纸和施工过程进行全面审查，相关职能部门要免除其违规处罚费用；书香苑项目由吉首市住建局牵头，对项目及违规加层部分进行鉴定和复核，相关职能部门要免除其违规处罚费用。湘西土家族苗族自治州人民政府（2015）2号专题会议纪要载明：欠缴人防等行政性收费，由相关部门依法依规或按过来州市政府形成的纪要和要求进行收缴。2006年10月24日，吉首市城市规划管理局给屹立公司建设项目书香苑商住楼颁发吉建规（建）字第200610091号《建设工程规划许可证》，建设规模为32571.5平方米。同年7月24日，吉首市城市规划管理局给屹立公司建设项目屹立龙城北座、东座（A、B）、南座、西座、中央平台颁发吉建规（建）字第200607068号《建设工程规划许可证》，建设规模为72272.43平方米。2014年1月27日，吉首市城市规划管理局给屹立公司建设项目屹立龙城南座加层及地下室面积、书香苑B栋加层分别颁发建规（建）字第201401007号和201401008号《建设工程规划许可证》，建设规模分别为16101.68平方米和4696平方米。2014年7月16日，市人防办向屹立公司下达催告书催缴欠条所欠20万易地建设费。2015年6月1日，市人防办向屹立公司下达行政征收决定书，限期补缴20万易地建设费。因屹立公司未履行该决定书的缴款义务，市人防办经向吉首市人民法院申请执行，2016年2月1日吉首市人民法院裁定准予强制执行。2018年5月11日，屹立公司向市人防办履行20万缴款义务。二审对一审认定的其他事实予以确认。本院认为，本案的争议焦点主要是被诉行政行为即市防空办对屹立公司作出的被诉行政行为吉防罚决字（2020）3号《行政处罚决定书》是否合法，主要表现在事实是否清楚，程序是否合法。关于事实。《湖南省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》第十六条规定：“易地建设申请经人民防空主管部门批准后，建设单位应当按照国家和省人民政府的有关规定缴纳防空地下室易地建设费。”第十八条规定：“人民防空主管部门参与应建防空地下室的民用建筑项目的报建联审，负责防空地下室人民防空防护部分的设计审查；未经审查或者审查不合格的，城乡规划、住房和城乡建设主管部门不得核发建设工程规划许可证、施工许可证。”第三十七条规定：“违反本办法规定，新建民用建筑不修建或者少于规定面积修建防空地下室的，由人民防空主管部门给予警告，责令限期补建或者缴纳防空地下室易地建设费，可以并处应建未建防空地下室面积工程造价百分之五的罚款，但总额不得超过十万元。”本案中，上诉人作出的被诉行政行为包含两项行为内容：其一，责令补缴易地建设费1377645元，其二，罚款68882元。根据本院查明事实，上诉人责令补缴易地建设费并处罚款的基础事实是被上诉人屹立公司违反规定不缴纳或少缴纳人防易地建设费。本案中，对于该事实上诉人并未提供充分的证据予以证明。表现在，1.上诉人前后两次对屹立公司涉案建筑征收人防易地建设费。第一次为经上诉人告知后确认的40万元，分别于2007年12月9日被上诉人主动缴纳20万和上诉人作出征收决定后经向法院申请非诉执行2018年5月11日被上诉人缴纳欠缴的20万元，已全部缴纳到位。第二次为被上诉人建筑加层缴纳人防易地建设费5.74万元，已于2014年3月22日缴纳到位。在诉讼过程中，上诉人并未提供两次人防易地建设费征收的依据。2.上诉人的上级政府组织包括上诉人在内的职能部门多次召开会议作出决议，被上诉人建设项目征收费用享受优惠政策，免除其违规处罚费用。上诉人作出被诉行政行为，并未体现出执行决议内容的事实。3.被上诉人已于2006年和2014年先后取得建设项目的《建设工程规划许可证》，证上记载有建筑面积，根据前述规定，可以推定上诉人对被上诉人建设项目的建筑面积应是知情的，被上诉人建设项目已通过上诉人的人防审查。4.被上诉人建设项目已于上诉人最后一次启动征收人防费用程序之前完工，实际建筑面积已经确定。根据法律规定和政府会议纪要精神，上诉人负有职责也有能力对被上诉人的项目设计图纸、施工图纸和施工过程进行全面审查和复核，按规定征收被上诉人建设项目的人防易地建设费。而上诉人并未提供证据证明其对被上诉人建设项目进行审查和复核发现其少缴或漏缴的事实并告知其予以补缴。被上诉人基于对上诉人两次行政征收行为、《建设工程规划许可证》和政府会议纪要决议的信任，对其建设项目缴纳人防易地建设费和免交违规处罚费享有信赖利益，应予保护。故，上诉人作出的被诉行政行为事实不清，证据不足，亦违背信赖保护原则。关于程序。上诉人作出的被诉行政行为程序违法，主要表现将两种不同的行政行为合并在同一行政处罚决定书作出。根据人民防空法和行政处罚法的相关规定，责令补缴易地建设费属于行政征收行为，罚款属于行政处罚行为。行政征收和行政处罚系不同的行政行为，行政征收是行政主体根据国家和公共利益的需要凭借国家行政权依法向行政相对人强制性征集一定数额金钱和实物的行政行为。进行行政征收是为了国家和社会公共利益需要，行政征收中行政相对人并无违法行为。行政处罚是行政机关或其他行政主体依法定职权和程序对违反行政管理秩序的相对人给予行政制裁的行政行为。作出行政处罚是为了惩戒违法行为人，行政处罚中行政相对人存在违法行为。此外，根据防空法和湖南省实施防空法办法的相关规定，两种行政行为的程序不一样。人防易地建设费的征收需履行申请、审查、告知、决定等程序。而根据行政处罚法的规定，行政处罚需履行调查、告知、听取陈述申辩、决定等程序，涉及较大数额罚款的还应告知和组织听证。不履行征收决定和处罚决定的法律后果不同。逾期不履行行政征收决定，行政机关可以采取加收滞纳金、警告、责令缴纳、并处罚款的措施。逾期不履行行政处罚决定的，行政机关可以采取加处罚款、拍卖查扣财物或划拨冻结存款抵缴的措施。本案中，上诉人将性质、目的、基础事实和法律后果均不同的两种行政行为合并在同一行政处罚决定中作出，属于违反法定程序。综上，被诉行政行为事实不清，证据不足，违反法定程序，应予撤销。上诉人市人防办的上诉请求，没有事实和法律依据，不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，处理结果并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吉首市人民防空办公室负担。本判决为终审判决。审判长  陈学军审判员  张宇开审判员  李华华二〇二〇年十二月二十九日法官助理田玉莲书记员宋宛馨附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……