丽水市莲都区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙1102行初84号 原告张美莲，女，汉族，1972年10月9日出生，住上海市浦东新区。 委托代理人（特别授权）崔恩娜，上海秦兵律师事务所律师。 委托代理人（特别授权）张亮，上海秦兵律师事务所律师。 被告丽水市综合行政执法局。住所地浙江省丽水市莲都区。 法定代表人周光洪，局长。 出庭负责人何鲜飞，副局长。 委托代理人（特别授权）吴津，浙江汇时律师事务所律师。 委托代理人（特别授权）朱超，浙江汇时律师事务所律师。 被告丽水市人民政府。住所地浙江省丽水市花园路**。统一社会信用代码：11332500002645662C。 法定代表人吴晓东，市长。 委托代理人（特别授权）丁加伟。 委托代理人（特别授权）陈秋韵。 原告张美莲诉被告丽水市综合行政执法局、被告丽水市人民政府要求撤销回复及行政复议决定一案，于2020年10月20日向本院起诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年11月27日公开开庭进行了审理。本案现已审理终结。 原告张美莲诉称，原告系中梁滨湖苑业主，2020年3月26日向被告一邮寄了《违法查处申请书》及证据材料，要求被告一对中梁滨湖苑小区在房屋装修过程中占用设备平台的行为进行查处，依照相关规定进行处理，并将处理结果书面告知原告。后2020年5月9日，原告收到被告一作出的丽综执复[2020]20号《关于对“违法查处申请书”的回复》，原告对该回复不服，故向被告二申请行政复议，后被告二作出丽政复[2020]49号《行政复议决定书》，原告不服，提起本案诉讼，具体理由如下：一、被告一的答复没有法律依据，被告二认定事实错误。被告一认为“中梁滨湖苑的部分业主在装修过程中将设备平台包进房间使用，根据目前相关政策，设计有三面以上墙体合围的设备平台，在不影响建筑物外立面的前提下，不进行处置。”但被告一在答复中并未具体说明所依据的法律法规，在被告二作出的行政复议决定中写明“另查明：2020年1月21日，被告一为贯彻实施我市于同月8日实施的《丽水市违法建筑处置办法》召开局长办公会议，就实际执法过程中需要明确的具体问题处置进行了研究，其中‘关于设备平台违建的处置问题。设计有三面以上墙体合围的设备平台，在不影响建筑物外立面的前提下，比照阳台的管理标准进行处置；挑建的只有底板和围栏的设备平台不允许搭建。”首先，被告一所依据的会议纪要既不属于法律法规，也不属于规范性文件。根据《党政机关公文处理工作条例》、《浙江省行政规范性文件管理办法》、《丽水市政府行政规范性文件管理办法》规定，被告一所谓的会议纪要不具备规范性文件的制作程序、行文要求和构成要件，不能作为行政行为的依据进行适用，同样该会议纪要对于《丽水市违法建筑处置办法》的具体实施也不具备法律效力。其次，即便被告一将该会议纪要作为执法依据进行适用，那么也违反了上位法《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政强制法》《浙江省城乡规划条例》《浙江省违法建筑处置规定》《浙江省城市景观风貌条例》《丽水市城市市容和环境卫生管理条例》等有关内容，显然是不合法的，不能作为丽综执复[2020]20号《关于对“违法查处申请书”的回复》的依据。被告二将被告一的会议纪要认定为实施《丽水市违法建筑处置办法》具体问题确定的同意的具体操作规范，这是不符合事实的。该会议纪要本身与规范性文件的具体操作规范显然是完全不同的。首先，该会议纪要并未对外公布供大众获悉，也没有具体操作流程，不具备可操作性。其次，该会议纪要违反法律、法规、规范性文件的内容和精神，是不合法的，不能予以适用。二、对于原告违法查处申请所涉设备平台搭建等问题，法院、政府部门均已认定为违法行为。浙江省丽水市中级人民法院(2020)浙11民终18号民事判决书中，法院认定“原告楼翠珠明知将17幢XX号房的阳台、设备平台等区域纳入室内改变成F1户型楼书所绘户型结构属违法、违章之搭建行为，仍要求被告交付与F1户型楼书所绘户型结构图一致的房屋，有违公序良俗，即使存在被告工作人员向其作有进行‘二改’可达到与F1户型楼书所绘户型结构图一致的相关承诺的事实，因该承诺属违反法律、法规强制性规定的情形而无效，对双方均不具法律效力。”2019年6月11日，丽水市自然资源和规划局作出“丽水市中梁城置业有限公司展示的样板房及对外发放的楼书户型将原设计的阳台、设备平台等区域纳入卧室进行拓展的行为不符合规划审批要求”的函复意见。2020年6月28日，被告一作出的丽综执复[2020]45号《关于对“违法查处申请书”信访件的回复》中写明验收通过后若再出现违法建设增加容积率问题属于其管理。2019年2月22日被告一作出的《温馨告知》中也明确严禁占用设备平台或设备平台挪作他用。另外，在被告一2018年9月11日作出的丽执法处(紫)罚决字[2018]第4080号《行政处罚决定书》中，对将设备平台包进房间使用的行为作出了相应处罚。同时，针对封闭设备平台的行为，被告一也作出过丽执法处(岩)罚决字[2018]第5018号、丽执法处(紫)罚决字[2018]第4053号、丽执法处(紫)罚决字[2018]第4079号等多份行政处罚决定书。被告一作出以上行政处罚理由依据为：未取得建设工程规划许可证进行建设行为，违反了《浙江省城乡规划条例》第三十六条第一款的规定，已构成违法，应予以行政处罚。因此，在本案中，被告一针对同一问题采取不同的处理方式，从事实和法律上均没有依据。综上，请求：1.撤销丽政复[2020]49号《行政复议决定书》；2.撤销丽综执复[2020]20号《关于对“违法查处申请书”的回复》，并责令重新调查处理并作出答复；3.对[2020]4号《丽水市综合行政执法局会议纪要》进行规范性文件审查。 被告被告丽水市综合行政执法局辩称，一、被告已经就原告的举报申请进行了答复，不存在行政不作为。原告于2020年3月向被告单位邮寄《违法查处申请书》，请求对中梁滨江首府(滨湖苑)小区在房屋装修过程中占用设备平台的行为进行查处处理并要求将处理结果书面告知。被告收到上述举报材料后，在法定期限内予以研究并于2020年4月27日作出书面《回复》答复原告。被告认为，从本案相关房屋装修现场及装修完毕的现状来看，能够明确相关业主在装修过程中对设备平台的处理行为并未影响建筑物外立面，不会对其他住户造成权利义务影响，也不会影响建筑物已有外观和城市市容及结构安全，故被告作出的《回复》符合相关规定，亦没有侵害其他住户的合法权益。二、原告虽有权提出举报，但因其与所举报事项不具有法律上的利害关系，其无权就被告的《回复》提起行政复议。根据相关法律规定，任何公民都有权就违法行为向有权的行政机关进行举报，接到举报的行政机关也应当将处理的结果告知举报人。行政机关根据法律、法规等规定，对群众反映的一些事项可能具有监管职责。但此种职责之履行情况并不当然构成行政复议法及诉讼法意义上的可复议和诉讼的行政不作为。被告认为，举报权可以没有主体资格的限制，行政诉讼原告资格却应有着明确的界定标准。举报权要演变为提起行政诉讼的权利，必须受到利害关系制约。而行政诉讼法意义上的“利害关系”是指行政行为对起诉人的合法权益可能产生的不利影响。也即只有当举报人有明确证据证明投诉事项涉及自身合法权益、且法律、法规等规定了行政机关对该举报行为有限期答复义务和具体行政处理程序，而行政机关置之不理、拖延履行或者不正确履行该法定义务时，才有可能构成可诉的行政行为。因此，当事人在提起行政诉讼时有义务向人民法院证明其与被诉的行政不作为行为之间存在法律上的利害关系。具体到本案而言，首先，原告作为中梁滨江首府(滨湖苑)小区的业主，其并未表明或者举证证明其有相应的权利可能或者正在因为违法建设行为而遭受侵害或者造成不利影响。行政机关对相关建筑是否认定违法以及是否查处、如何查处均未对原告的合法权益造成影响。尤其是原告举报及申请查处的系中梁滨江首府(滨湖苑)小区全部业主的设备平台装修问题，其申请范围之大，更明显超出了权利保护范围。其次，相关设备平台并非业主共有，其本身属于业主专有使用部分，从中梁滨江首府(滨湖苑)小区相关房屋的竣工验收图以及对应的相关权证的房屋分户图结合相关现场情况来看，业主的设备平台本身与业主的阳台等专有建筑部分形成不可分割的整体，虽不具有物权法上的登记所有权，但业主基于房屋所有权，仍然对于相关设备平台享有专有使用权利。其他业主无权对专用的设备平台处置行为提出异议。故案涉原告与相关设备平台的装修及处理不具有法律上的利害关系。最后，即使认为设备平台系业主共有，考虑到原告举报的是整个小区的设备平台装修使用问题，其投诉举报所指向的全小区设备平台应属全体业主共有利益。而基于共有产生的利害关系也应当与小区全体业主有关，而非个人利益。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第五项之规定，如果案涉举报事项涉及业主共有利益的，应当由业主委员会或者符合条件的相关业主共同提出投诉举报，原告亦无权以个人名义提出案涉申请。三、相关处置办法及纪要符合上位法要求。《丽水市违法建筑处置办法》系根据《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政强制法》《浙江省城乡规划条例》《浙江省违法建筑处置规定》《浙江省城市景观风貌条例》《丽水市城市市容和环境卫生管理条例》等有关法律、法规、规章，结合市区实际而制定，办法的相关规定内容均符合有关上位法要求。被告作为实施该办法的执法机关，将经市政府相关会议同意后所形成的纪要作为具体操作规范，亦未违反相关法律规定要求。综上，被告作出的《回复》符合相关规定，且原告与案涉《答复》不具有行政法意义上的利害关系，行政机关是否认定建筑违法以及是否处理对其权利义务并不产生实质影响，更不会侵害其合法权益。且即使认为设备平台系业主共有，也并非由原告个人行使相应的举报权。故原告不具有就被告作出的《答复》提起行政诉讼的原告资格，恳请贵院依法驳回原告的起诉或者诉请。 被告丽水市人民政府辩称，一、被告依法履行行政复议工作职责，程序合法。原告因不服被告一丽水市综合行政执法局在丽综执复[2020]20号关于对“违法查处申请书”的回复中作出的对占用设备平台行为不进行处置的决定申请行政复议，经被告工作人员以电话方式向原告口头进行释明后，原告于2020年6月15日向被告以邮寄方式申请行政复议，被告于次日收悉后依法予以受理，并于同月22日通知被告一答复；被告一于次日收悉答复通知书后，于同年7月3日提交答复书并提供证据，在复议过程中，被告一补充提供了[2020]4号会议纪要；被告向原告送达了被告一的答复书和证据清单、会议纪要等材料；同年8月12日，被告依法延长审理期限30日；同年9月8日，被告作出丽政复[2020]49号行政复议决定，维持了被告一的决定。被告的上述审理过程符合《中华人民共和国行政复议法》及实施条例的规定，程序合法。二、被告作出的行政复议决定符合法律规定。《丽水市违法建筑处置办法》于2020年1月8日实施；被告一为贯彻执行该办法，就实际执法过程中需要明确的具体问题处置进行了集体研究并出台会议纪要；在收到原告的查处申请后，被告一经调查，根据会议纪要确定的具体操作规范，向原告作出了回复，已经履行法定职责；被告对其决定内容予以维持符合法律规定。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 经审理查明，原告张美莲系莲都区滨湖苑39幢一单元103室业主。2020年3月26日，原告向被告丽水市综合行政执法局邮寄《违法查处申请书》，要求其对中梁滨湖苑小区在房屋装修过程中占用设备平台的行为进行查处。2020年4月27日，被告丽水市综合行政执法局作出丽综执复[2020]20号《关于对“违法查处申请书”的回复》。2020年6月11日，原告向被告丽水市人民政府申请行政复议。2020年9月8日，被告丽水市人民政府作出丽政复[2020]49号行政复议决定书，维持原行政行为。原告不服，提起行政诉讼。 本院认为，投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使行政职权、弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定；与此相应，能够就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。通常情况下，对是否具备原告资格的判断，取决于：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；第二，该投诉举报请求权的规范目的在于是否保障投诉举报人自身的合法权益。依照《中华人民共和国城乡规划法》第九条第二款规定，任何单位和个人都有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。本案中，原告作为滨湖苑小区的业主，其虽有权就小区内的违建行为向被告丽水市综合行政执法局进行举报，但根据原告提交的《违法查处申请书》，其要求查处的系整个小区的设备平台装修使用问题，该举报请求依法查处的目的并非在于维护原告自身的合法权益，而是为行政机关查处违建行为提供线索或者证据，行政机关对于举报所作的处理，包括答复或者不答复，均与作为举报人的原告的自身合法权益没有直接关系，由此其不具备提起行政诉讼的原告资格。同时，相应法律、法规或者规章并未规定违建类案件的举报人享有对被举报人施加负担的请求权，即举报人并不享有对调查处理结果不服而请求受理举报机关对被举报人进行立案查处的请求权。综上，原告与讼争回复行为并无利害关系，其不享有要求被告丽水市综合行政执法局履行查处职责的请求权。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告张美莲的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省丽水市中级人民法院。 审 判 长  朱燕红 人民陪审员  陈淑平 人民陪审员  蓝益南 二〇二〇年十二月十八日 代书 记员  胡静雪