江西省南城县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）赣1021行初224号 原告章呈其，男，1949年8月24日出生，汉族，住抚州市临川区。 原告方华开，男，1951年6月16日出生，汉族，住抚州市临川区。 原告徐福珍，男，1931年9月25日出生，汉族，住抚州市临川区。 原告杨先娇，女，1951年3月6日出生，汉族，住抚州市临川区。 原告曾海龙，男，1962年10月9日出生，汉族，住抚州市临川区。 原告曾财荣，男，1972年12月10日出生，汉族，住抚州市临川区。 原告曾早荣，男，1986年11月29日出生，汉族，住抚州市临川区。 原告娄建平，男，1975年7月3日出生，汉族，住抚州市临川区。 原告罗毛花，女，1965年7月1日出生，汉族，住抚州市临川区。 共同诉讼代表人章呈其、方华开。 以上原告共同委托代理人邱志平，男，江西三松律师事务所律师。 被告抚州市临川区上顿渡镇人民政府。住所地：抚州市临川区上顿渡镇邓家街。 法定代表人王新华，男，该镇党委书记兼镇长。 行政机关负责人胡卫兵，男，该镇副镇长。 委托代理人李苏华，男，江西三松律师事务所律师。 委托代理人万静，女，该镇副镇长。 原告章呈其、方开华、徐福珍、杨先娇、曾海龙、曾财荣、曾早荣、娄建平、罗毛花（以下简称章呈其等九人）不服被告抚州市临川区上顿渡镇人民政府（以下简称临川区上顿渡镇人民政府）作出的行政强制清表行为，向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月13日立案后，于同年10月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2020年11月18日第一次公开开庭审理了本案，原告章呈其、方开华、杨先娇、曾海龙、曾财荣、曾早荣、娄建平、罗毛花及委托代理人邱志平，被告临川区上顿渡镇人民政府的行政机关负责人胡卫兵、委托代理人李苏华到庭参加诉讼。于2020年12月14日第二次公开开庭审理了本案，原告章呈其、方开华、杨先娇、曾海龙、曾财荣、曾早荣、娄建平、罗毛花及委托代理人邱志平，被告临川区上顿渡镇人民政府的委托代理人李苏华、万静到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年6月10日，被告临川区上顿渡镇人民政府派镇政府干部带队，组织人员对涉案土地上的蔬菜及蔬菜大棚等地表附着物进行强制清理的行为。 原告章呈其等九人诉称，2020年4月，包括原告在内的临川区上顿渡镇杨林**村民(另也有未参与本次诉讼的**村民）听到上顿渡镇政府片长杨义珍及杨林村支书范国辉等说镇政府已将位于临川区老公安局宿舍后、程邓村污水渠道以东、跳石桥以西的土地征收，用于棚户区改造安置用地。听此情况后，相关村民找到镇区政府和区土管部门，要求出示政府征地批文。但所得结果是土管部门口头回复说并未征收相关土地，而上顿渡镇政府则在2020年5月7日以信访回复的方式给了相关村民《处理意见》。处理意见表明的“调查核实情况”是：“经我办调查，建议由业主单位区城投公司或国土规划部门出具相关批文”。“处理意见”则是：“上顿渡镇人民政府要求杨林村委会做好解释工作”。2020年5月18日，上顿渡镇政府片长杨义珍及杨林村支书范国辉打着政府征地拆迁的名义，二人带领身份不明人员强行到本案所述土地（原告等家民维持生计的菜地）用钩机进行破坏性拆除（挖掘掉机耕道、水井、沟渠，钩掉蔬菜大棚，推倒树木，填埋了施工便道），致使部份菜地完全丧失其本来的生产功能，严重影响村民的生产和生活。部分村民发现这一情况后，要求片长及村支书停止非法拆除行为，但该二人仍以“政府要征地拆迁”为由只管指挥社会人员对田地进行破坏。原告章呈其在2020年6月1日到被告处交涉，要求停止违法征地并对所造成的破坏进行赔偿。2020年8月6日，镇政府又以信访办的名义出具了处理意见。该处理意见说，因政府棚户区改造征地，征地6.376亩。赔偿款计26.51906万元已打入镇政府下属经管站。并说征地协议经过了村小组长的签字确认。根据土地管理法的规定（中华人民共和国土地管理法第四十四条），镇政府本身根本就无权征用土地。征用土地的权限至少在区县一级的政府，并由其专门的土地管理部门予以经办。被告自身无权征收，又未得到任何上级政府的批准批复，擅自征收土地，并对农民赖于生存的菜地土地进行拆除破坏，严重违反法律，损害公民合法正当权益，故特此依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第五项及第十二项之规定，向法院依法提起行政诉讼，要求依法确认被告抚州市临川区上顿渡镇政府的强制拆除行为为违法行为。 原告章呈其等九人向本院提交了以下证据、依据： 第一组证据：1、2020年3月18日抚州市临川区上顿渡镇人民政府的《通知》复印件一份。证明被告没有批文手续的情况下，向原告发出了清表的拆除通知。 第二组证据：2、2020年8月6日上顿渡镇政府信访办对章呈其的《处理意见书》及送达回证复印件各一份；3、2020年5月7日上顿渡镇政府信访办对光贤的《处理意见书》及送达回证复印件各一份。证明被告没有相关的征地批复，更没有向原告出示相关文件，村民不同意征地。 第三组证据：4、曾开桂的《土地承包使用证》复印件一份；5、章呈其的《土地承包使用证》复印件一份。证明章呈其、徐福珍、曾海龙是本案的行政相对人。 第四组证据：6、2020年5月18日清表当天手机拍摄的照片5张；7、清表之后，原告代理人拍摄的现场照片5张。证明被告实施了强制拆除行为。 第五组证据：8、对付秋娥、周沙、徐某作的调查询问笔录各一份；9、证人徐某的证言。证明原告九人是杨林**的村民，他们承包的土地在被拆除的范围之内。 第六组证据：10、2020年11月20日抚州市临川区上顿渡镇杨林社区居民委员会的《证明》一份。证明九原告承包的土地面积。 第七组证据：11、章呈其的《土地承包使用证》（其中的第3块）原件一份；12、曾开桂的《土地承包使用证》原件一份。证明章呈其等人是被清表的土地承包人，具有原告主体资格。 被告临川区上顿渡镇人民政府辩称，1、2018年7月18日，抚州市国土资源局临川分局和抚州市临川区上顿渡镇杨林7组签订《征收土地协议书》一份，约定征收抚州市临川区上顿渡镇杨林7组6.376亩水田作为城镇建设用地，征地补偿费总计人民币265190.6元，签约后15天内甲方即抚州市国土资源局临川分局一次性付给乙方征地补偿费的100%。并约定协议签订后，乙方必须在15天内无条件空出甲方所征收的土地。2、2018年10月2日抚州市临川区人民政府发布编号：抚临征地（2018）号临川区人民政府关于上顿渡镇城区安置项目用地及周边土地征收土地告知书，拟征收上顿渡镇1000亩（最后以现场调查确认结果为准）规划作为城镇建设用地。3、2019年9月18日江西省自然资源厅下发赣自然资征[2019]498号江西省自然资源厅关于抚州市临川区2019年度第二批次城市建设用地的批复。批复如下：同意抚州市临川区上顿渡镇杨林居委会等的农村集体用地23.8785公顷转为建设用地并办理征地手续。4、在平整土地前，曾派出村镇干部上门做工作，派发宣传单等，之后再进行了土地的平整行为。 被告临川区上顿渡镇人民政府向本院提交了以下证据、依据： 1、2018年7月18日的《征收土地协议书》复印件一份。证明2018年7月18日，抚州市国土资源局临川分局和抚州市临川区上顿渡镇杨林七组签订了《征收土地协议书》。 2、2018年10月2日抚州市临川区人民政府的抚临征地（2018）号《临川区人民政府关于上顿渡镇城区安置项目用地及周边土地征收土地告知书》复印件一份，证明临川区政府拟征收上顿渡镇1000亩土地，规划作为城镇建设用地。 3、2019年9月18日江西省自然资源厅的赣自然资征[2019]498号《江西省自然资源厅关于抚州市临川区2019年度第二批次城市建设用地的批复》复印件一份。证明江西省自然资源厅同意抚州市将临川区上顿渡镇杨林居委会等的农村集体用地23.8785公顷转为建设用地，并办理征地手续。 4、照片打印件一张（内有照片4张）。证明在平整土地前，曾派出村镇干部上门做工作，派发宣传单等，要求村民自己处理蔬菜等物，之后再进行了土地的平整行为。 5、照片打印件二张（内有照片6张）。证明清除的是村民自己搭建的棚子及种的蔬菜。 本院调查核实的证据： 1、对杨义珍的调查笔录一份、抚州市临川区上顿渡镇人民政府出具的《证明》一份； 2、对曾志荣、范军华的调查笔录各一份； 3、《杨林七组曾湾征地明细表》一份。 经庭审举证、质证，1、对原告提供的证据：被告对第一组证据的真实性无异议，证明目的有异议，认为根据这份通知能证明被告在清表之前，做到了通知的义务，且征地及补偿已经做到位了，并非违法进行的清表。对第二组证据中的2号证据，认为镇政府信访办已经明确了调查意见，不存在原告章呈其不知道征地内容，且征地补偿款已经到位了，村干部召集了动员大会，进行发动宣传，只是原告个人对补偿不满意才进行诉讼；对3号证据认为光贤不是本案的原告，证据与本案无关。对第三组证据的三性均有异议，证明目的也有异议，认为没有提供原件，无法证实原告的土地在被清表的范围之内。对第四组证据，认为照片本身的真实性无异议，但对照片拍摄地点及关联性有异议，且在清表之前已下发了通知。对第五组证据有异议，认为证人应当出庭作证，且证人都是原告的村民，从调查笔录来看，村民是知道征地事实的，该土地被征收后，土地的所有权已经发生了变化。对第六组证据的关联性有异议，认为应当结合各原告种粮直补金额来予以证实，不该由居委会来证实，也没有列举土地的地理位置，出具的证明还应当经过镇政府或不动产登记局盖章，也达不到原告的证明效力。对第七组证据的真实性无异议，关联性有异议。认为总面积和后面记载的面积相互矛盾，也没有记载地块座落位置，达不到原告主张的目的。2、对被告提供的证据：原告对被告提供的证据1有异议，认为协议书是复印件，不能作证据使用，这份协议没有得到村民的认可，也没有村民代表签字。在拆除涉案东西之前，没有看到这份协议，协议里记载的6.376亩，实际覆盖土地面积有几百亩。对证据2有异议，没有看过这份告知书，告知书的标题是安置项目用地，但内容没有体现出是安置项目。对证据3有异议，原告起诉之前到国土部门，国土部门回复没有征收涉案土地，原告也没有看过这份文件，原告信访时的回复中说要相关部门作出批文，且这份批文没有省政府的认可和盖章确认，涉及的土地也是其他村的，没有明确杨林七组。对证据4，认为被告向原告说要征收是事实，原告也多次到找镇政府，但一直没有向原告出示批文。对证据5有异议，认为照片不清楚，也不知道是不是现场的照片。3、对法院调查核实的证据：原、被告对证据1、2无异议；对证据3有异议，原告认为九原告在征地范围内，但测量的数据有出入。被告认为证据3只是代表被征地的情况，不代表清表情况，且清表补偿款已经按标准支付了。 本院对上述证据认证如下：对原告提供的第一组证据能证明被告向原告发出清表的通知；第二组证据能证明被告对原告的信访进行了回复；原告提供的第三组、第五组、第六组、第七组证据与本院调查核实的1、2、3号证据能相互印证原告九人在本村小组有承包的土地，系本案适格的原告；原告提供的第四组证据与本院调查核实的1号证据能相互印证被告对涉案的菜地实施了强制清表行政行为。对被告提供的1、2、3号证据的真实性予以认定。 经审理查明，原告章呈其、方开华、徐福珍、杨先娇、曾海龙、曾财荣、曾早荣、娄建平、罗毛花系临川区上顿渡镇杨林村第七村小组的村民，均承包了本村小组部分土地用于种菜。2018年7月18日抚州市国土资源局临川分局与抚州市临川区上顿渡镇杨林村第七村小组签订一份《征收土地协议书》，该协议书主要载明，征地单位：抚州市国土资源局临川分局（甲方）；被征地单位：抚州市临川区上顿渡镇杨林7组（乙方）；根据国家建设需要，依据临府办抄字[2018]号抄告，甲方征收乙方所辖范围内的土地，现依据抚州市衡福测绘信息有限公司的土地勘测技术定界报告书，经双方协商，就土地征收有关事宜达成如下协议：一、征地范围界址：该宗地界址详见征地红线图。二、征地面积、地类、征收补偿费：水田6.376亩，征地补偿费4.1592万元/亩，小计26.51906万元。三、付款方式：签约后15天内甲方一次性付给乙方征地补偿费100%。五、征地其他问题：本协议签订后，乙方必须在15天内无条件空出甲方所征收的土地。2018年10月2日抚州市临川区人民政府发布抚临征地（2018）号《临川区人民政府关于上顿渡镇城区安置项目用地及周边土地征收土地告知书》，该告知书中就拟征收土地规划用途、征地位置、征地面积及主要地类、征地补偿安置和青苗及附着物等补偿标准、告知日期等内容进行了告知。2019年9月18日江西省自然资源厅下发赣自然资征[2019]498号《江西省自然资源厅关于抚州市临川区2019年度第二批次城市建设用地的批复》，该批复主要载明，一、同意抚州市将临川区抚北镇庄家村、上顿渡镇周家村、城上村、东殿村、林源村、杨林居委会、仓下村、章舍居委会、河西街村、安泽居委会、笠上村、云山镇圳上村、腾桥镇腾桥村、荣山镇荣山村、秋溪镇棠溪村的农村集体农用地23.8785公顷转为建设用地并办理征地手续。2020年3月18日被告抚州市临川区上顿渡镇人民政府发出《通知》，该通知主要载明，上顿渡镇杨林曾湾村被征地户：你们位于老公安局宿舍后土地规划为棚户区改造安置用地现已被依法征收，涉及红线范围内土地、青苗及地上附着物已按有关法律、法规及政策的规定予以补偿，根据项目施工要求，需要对项目用地红线内的土地进行清表，请你们于2020年3月25日前自行将被征收地块上青苗、地面附着物及各种建（构）筑物处理完毕，逾期不处理，将按放弃物处置。2020年5月18日，在原告未对承包土地上的蔬菜等附着物进行清理的情况下，被告临川区上顿渡镇人民政府委派镇政府干部杨义珍带队，组织人员至临川区上顿渡镇杨林村第七村小组，对涉案土地上的蔬菜、大棚等附着物进行了强制清理。现原告认为被告自身无权征用土地，又未得到任何上级政府的批准批复，擅自征收土地，并对农民赖于生存的菜地土地进行拆除破坏，严重违反法律，故诉至法院，请求依法确认被告抚州市临川区上顿渡镇政府的强制拆除行为为违法行为。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为、谁被告；行为者，能处分”的原则确定，通常情况下，行政行为一经作出，该行为的主体已确定。本案中，被告临川区上顿渡镇人民政府认可2020年5月18日其委派镇政府的干部组织实施了对涉案土地上的附着物进行强制清表行为。故被告临川区上顿渡镇人民政府是本案适格被告。另从原告的《土地承包使用证》，临川区上顿渡镇杨林社区居委会出具的《证明》，对杨义珍、曾志荣、范军华的调查笔录以及《杨林七组曾湾征地明细表》等证据相互印证，能够说明原告章呈其等九人与被诉强制清表行为具有利害关系，具备本案原告诉讼主体资格，系本案适格的原告。 行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。被告临川区上顿渡镇人民政府对涉案土地上的附着物进行强制清表的行为系行政强制执行。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”可见，我国土地管理的法律法规没有赋予人民政府对拒不交出土地的被征收人享有强制执行权。本案中，2018年7月18日抚州市国土资源局临川分局与抚州市临川区上顿渡镇杨林村第七村小组签订一份《征收土地协议书》，该协议书中载明征收杨林村七组的水田6.376亩。被告临川区上顿渡镇人民政府向本院提供的证据不能证明其按照上述规定的要求，先由土地行政主管部门责令交出土地，如果被征收人拒不交出土地的，再向人民法院申请强制执行，而是被告自行对涉案土地上的附着物进行了强制清理，因此被告实施本案被诉的行政强制清表行为属超越职权。又根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十六条规定“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条第一款规定“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第五十三条规定“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”第五十四条规定，行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达之日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。可见，《中华人民共和国行政强制法》对于行政机关强制执行程序作了区分，具有行政强制执行权的行政机关可以自行实施强制执行行为，没有行政强制执行权的行政机关则要申请人民法院强制执行。本案中，被告虽对九原告送达了《通知》，要求他们于2020年3月25日前自行将被征收地块上青苗、地面附着物及各种建（构）筑物处理完毕，逾期不处理，将按放弃物处置。但被告向本院提供的证据不足以证明被告向原告作出了强制执行决定或者向人民法院申请了强制执行，以及保障了原告依法应当享有的陈述权、申辩权，因此，被告对地面附着物进行强制清表的行为违反了法定程序。综上，被告对涉案土地上的附着物实施的行政强制清表行为违法，应予以撤销，但因涉案地面附着物已被清理，被诉行政行为不具有可撤销的内容，故应确认被诉行政行为违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告抚州市临川区上顿渡镇人民政府于2020年5月18日对涉案土地上的蔬菜、大棚等地面附着物进行强制清表的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告抚州市临川区上顿渡镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省抚州市中级人民法院。 审 判 长  邓 玲 人民陪审员  肖顺芳 人民陪审员  邓美珍 二〇二〇年十二月二十一日 法官 助理  许东波 书 记 员  江一帆 附:本判决适用的相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。