安徽省合肥市包河区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖0111行初92号 原告：许道凤，1969年2月26日出生，汉族，住安徽省合肥市包河区。 委托代理人：周兆成，北京市一法律师事务所律师。 委托代理人：申振，广东信达律师事务所律师。 被告：合肥市包河区包河街道青年社区居民委员会，住合肥市宁国南路**拓佳中心**，统一社会信用代码55340111809443545N。 法定代表人：周健，主任。 委托代理人：杜尹，上海锦天城（合肥）律师事务所律师。 被告：合肥市包河区包公街道办事处，住，住所地安徽省合肥市宁国南路青年小区内一社会信用代码113401110029924028。 法定代表人：吴成兵，主任。 出庭负责人：史鑫，党委委员。 委托代理人：杨海波，上海锦天城（合肥）律师事务所律师。 委托代理人：亓琪，上海锦天城（合肥）律师事务所律师。 原告许道凤诉被告合肥市包河区包公街道青年社区居民委员会（以下简称“青年社居委”）、合肥市包河区包公街道办事处（以下简称“包公街道”）行政协议一案，本院于2020年5月18日立案后，于法定期限内向被告送达起诉状副本、应诉通知书等材料。本院依法适用普通程序，于2020年9月18日公开开庭进行了审理。原告许道凤及其委托代理人周兆成、申振，被告青年社居委主任周健及其委托代理人杜尹，被告包公街道的出庭负责人史鑫及委托代理人杨海波、亓琪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告许道凤诉称：原告与被告于2012年5月6日在合法自愿的基础上签订了《九华山路城中村改造项目房屋拆迁补偿安置协议书(集体土地类)》（以下简称“安置协议书”），约定原告与被告确认案涉被拆迁房屋建筑面积为448.69㎡，其中一、二层房屋建筑面积359.91㎡，三层及三层以上房屋建筑面积88.78㎡。同时，在安置协议书中约定了过渡方式为自行过渡，过渡期限为18个月，被告需向原告交付建筑面积390㎡的安置房，原告须向被告支付增购安置房30.09㎡的购房款人民币164197.8元。由于被告应向原告支付的补偿费、补助费、奖励等各项补偿款合计人民币166807.79元，故经各方确认,原告应向被告支付的购房款164197.8元，在二被告应向原告支付的补偿款中折抵。综上，安置协议书内容系各方真实意思表示，未违反法律强制性规定，合法有效，各方应当依法遵照执行。安置协议书签订后，原告应向被告支付的购房款业已折抵完毕，原告也依约将涉案房屋交付被告被全部拆除，原告已全面履行安置协议书中约定的义务。据原告了，案涉安置房屋已于2017年竣工，但是，截至原告起诉之日,被告仍未向原告交付约定的安置房屋,原告至今仍未获得任何安置房屋。依据《中华人民共和诉讼法》第十二条一款第（十一）项的规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议而提起的诉讼，属于行政诉讼受案范围。因被告不履行案涉安置协议书的义务，故原告诉至法院，请求：一、被告履行双方于2012年5月6日签订的《九华山路城中村改造项目房屋拆迁补偿安置协议书(集体土地类)》中所约定给予原告安置房屋的义务;二、本案诉讼费用由被告共同承担。 原告向本院提交以下证据： 1.户口本复印件，证明原告于2004年将户口迁回青年社居委**，完全符合拆迁安置条件的人口认定。 2.合肥市不动产登记信息查询结果，证明原告的配偶郭孝全名下无房产。 3.行政裁定书，证明原告首次提起行政诉讼时，青年社居委予以应诉，且其并未对适格被告进行抗辩，青年社居委是适格被告。 4.民事裁定书、证明案件协议属于行政协议，属于行政案件受理范围。 5.行政判决书，证明与案件情况基本一致的生效判决，认为即使行政机关签订的行政协议不符合拆迁安置政策，但应考虑诚信政府建设要求政府必须严格守约，不得有损协议对对方的信赖利益，行政机关应当诚实守信，被告应当履行安置协议书的内容。 被告青年社居委辩称：青年社居委不是本案适格被告，不具有履行案涉协议的义务。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”，青年社居委并非行政机关，不能成为行政案件的被告，且并无在案涉征收区域内与被征收人签订补偿协议的职权，也不是履行案涉房屋拆迁安置协议的合同主体，更不承担为原告安置房屋的义务。原告持有的《九华山路城中村改造项目房屋拆迁补偿安置协议书》损害国家利益和社会公共利益，且存在重大、明显违法的情形，依法应被确认为无效协议。原告实际户口迁移轨迹与其签协议时提供的不一致，有住址变动，非出生入户，不符合案涉项目的安置人口认定条件。同时，原告与社区虚假共建149.91㎡，超方案增购30.09㎡，隐瞒该户郭孝全在杏花拆迁安置中，已享有拆迁安置回迁房的事实。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效”。拆迁安置房系地方政府利用财政性资金建设的专项财产，在没有分配给安置户之前，其产权属于地方人民政府，性质上属于公共产品。原告以不符合安置条件的人员纳入安置范围、巧立名目采取虚假共建、超方案增购等欺诈的手段，提供虚假资料、隐瞒已享有拆迁安置回迁房的事实，签订了案涉协议，显然损害了国家利益。另外，原告持有的案涉拆迁补偿安置协议在本质上具有公益性，亦损害了社会公共利益。本案中，原告持有的协议对不符合安置人口资格人员予以认定，违反了《土地管理法》和《合肥市城市房屋拆迁管理办法》对于应安置人口的界定。在案涉项目中，虚构事实、隐瞒真相骗取安置补助费的青年社居委居民朱惠英等人已被人民法院以诈骗罪追究其刑事责任，涉嫌滥用职权的原中共合肥市包河区包公街道青年社区书记许要武已被人民法院以滥用职权罪追究其刑事责任。案涉协议的违法情形已达到重大明显到任何有理智的人均能够判断的程度，确已具备重大且明显违法的情形，依法应被确认无效。九华山路城中村拆迁改造项目已成立专项算账问题处置工作领导小组，对案涉协议依法纠错，且已通知原告重新核定拆迁补偿证明材料，案涉协议已属无效，无法履行。 被告青年社居委向本院提交以下证据： 1.合肥市包河区包公街道青年社区居民委员会统一社会信用代码网站查询截图，证明青年社居委不是本案适格被告。 2.包公街道青年社区九华山路城中村改造项目房屋拆迁补偿安置实施细则及公示照片，证明案涉项目补偿安置的政策依据。 3.（2019）皖0111刑初94号刑事判决书； 4.（2018）皖0111刑初998号行政判决书、（2019）皖01刑终560号 证据3、4证明案涉项目存在部分被征收人虚构事实、隐瞒真相骗取安置补助费的犯罪事实，案涉项目存在重大且明显违法的情形，损害国家利益、社会公共利益。应属无效协议。 5.原告签订协议时提供的虚假家庭成员常住户口簿复印件； 6.原告实际家庭成员户籍信息； 证据5、6证明原告实际的户口迁移轨迹与其签订协议时提供的不一致，有住址变动，非出生入户，不符合案涉项目的安置人口认定条件； 7.分户计算表； 8.杏花公园管理处外调函； 9.房屋所有权转登记转移审核表； 10.合肥市中级人民法院（2018）皖01行初244-260号庭审笔录（节选）； 证据7至10证明许道凤户与社区虚假共建，超方案增购。郭孝全在杏花拆迁安置中，已享有拆迁安置回迁房，均不符合安置政策，对以上事实原告已经在上述庭审中自认，案涉拆迁补偿安置协议严重损害了国家和社会公共利益，应属无效协议； 11.九华山路城中村拆迁改造项目算账问题处置工作会议纪要； 12.包河区九华山路城中村拆迁改造项目算账符合公告； 13.九华山路城中村改造项目复核工作公示照片； 14.关于重新核定拆迁补偿证明材料的通知、关于九华山路城中村改造安置补偿事项核查通知书； 证据11至14证明案涉项目在安置过程中因对安置政策把关不严、人口底数不清，造成部分征迁户虚报人口，骗取安置面积及拆迁补偿费，严重损害了国家和社会公共利益，故依法对包河区九华山路城中村拆迁改造项目启动算账复核工作。因案涉原拆迁安置协议已无效，九华山路城中村拆迁改造项目算账问题处置工作领导小组已向原告送达了重新核定拆迁补偿证明材料的通知。 被告包公街道辩称：原告持有的《九华山路城中村改造项目房屋拆迁补偿安置协议书》损害国家利益和社会公共利益，且存在重大、明显违法的情形，依法应被确认为无效。原告实际的户口迁移轨迹与其签协议时提供的不一致，有住址变动，非出生入户，不符合案涉项目的安置人口认定条件。同时，原告与社区虚假共建149.91㎡，超方案增购30.09㎡，隐瞒该户郭孝全在杏花拆迁安置中，已享有拆迁安置回迁房的事实。由于原告提供了虚假材料，导致被告在对原告所提供的材料真实性审核错误的情况下，与其签订了案涉拆迁补偿安置协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效”。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；……（四）损害社会公共利益”。拆迁安置房系地方政府利用财政性资金建设的专项财产，在没有分配给安置户之前，其产权属于地方人民政府，性质上属于公共产品。原告以不符合安置条件的人员纳入安置范围、巧立名目采取虚假共建、超方案增购等欺诈的手段，提供虚假资料、隐瞒已享有拆迁安置回迁房的事实签定案涉协议，显然损害了国家利益。另外，原告持有的案涉拆迁补偿安置协议在本质上具有公益性，亦损害了社会公共利益。在案涉项目中，虚构事实、隐瞒真相骗取安置补助费的青年社居委居民朱惠英等人已被人民法院以诈骗罪追究其刑事责任，涉嫌滥用职权的原中共合肥市包河区包公街道青年社区书记许要武已被人民法院以滥用职权罪追究其刑事责任。案涉协议的违法情形已重大明显到任何有理智的人均能够判断的程度，确已具备重大且明显违法的情形，依法应被确认无效。原告超额领取的拆迁补偿费和超期过渡费应当退还。 被告包公街道向本院提交以下证据： 1.包公街道青年社区九华山路城中村改造项目房屋拆迁补偿安置实施细则及公示照片，证明案涉项目补偿安置的政策依据； 2.（2019）皖0111刑初94号刑事判决书； 3.（2018）皖0111刑初998号行政判决书、（2019）皖01刑终560号； 4.安徽一通源会会计师事务所【2018】3085号专项会计鉴定报告； 证据1至4证明案涉拆迁安置补偿协议认定事实错误，违背了客观事实，存在重大且明显违法的情形，损害国家利益、社会公共利益，应属无效协议。 5.许道凤户签协议时提供的虚假家庭成员常住户口登记簿复印件； 6.许道凤户实际家庭成员户籍信息； 证据5至6证明许道凤户实际的户口迁移轨迹与其签订协议时提供的不一致，有住址变动，非出生入口，不符合案涉项目安置人口认定条件。 7.分户计算表； 8.杏花公园管理处外调函； 9.房屋所有权转登记转移审核表； 10.合肥市中级人民法院（2018）皖01行初244-260庭审笔录（节选）； 证据7-10证明许道凤户与社区虚假共建，超方案增购。郭孝全在杏花拆迁安置中，已享有拆迁安置回迁房，均不符合安置政策，对以上事实原告已经在上述庭审中自认，案涉拆迁补偿安置协议严重损害了国家和社会公共利益，应属无效协议。 11.九华山路城中村拆迁改造项目算账问题处置工作会议纪要； 12.包河区九华山路城中村拆迁改造项目算账复核公告； 13.九华山路城中村改造项目复核工作公示照片； 14.关于重新核定拆迁补偿证明材料的通知、关于九华山路城中村改造安置补偿事项核查通知书； 证据11至14证明案涉项目在安置过程中因对安置政策把关不严、人口底数不清，造成部分征迁户虚报人口，骗取安置面积及拆迁补偿费，严重损害了国家和社会公共利益，故依法对包河区九华山路城中村拆迁改造项目启动算账复核工作。因案涉原拆迁安置协议已无效，九华山路城中村拆迁改造项目算账问题处置工作领导小组已向原告送达了重新核定拆迁补偿证明材料的通知。 15.拆迁补偿费领条； 16.九华山路城中村改造工程房屋拆迁延期过渡房租费发放表； 证据15至16证明原告超额领取了拆迁补偿费和超期过渡费，因案涉协议已属无效，应退还该款。 本院对上述证据认证如下：原告许道凤户的郭孝全已经在其他拆迁中获得安置，双方签订的安置补偿协议突破了实施细则的规定，合法性无法证明。原告提供的（2018）皖01行初246号行政裁定书，虽被告青年社居委在原诉讼中并未以其并非本案适格被告进行抗辩，但不能排除本案其无权以此理由抗辩，故该证据达不到其证明目的。原告提交的证据行政判决书与本案案情不一致达不到原告证明目的。原告提交的其他证据及被告提交的证据符合证据特征，本院对其效力予以确认，但是被告提交的以上证据不能证明原告存在提供虚假材料的行为。 经审理查明：2011年5月26日，九华山路城中村改造项目拆迁工作领导小组发布《包公街道青年社区九华山路城中村改造项目房屋拆迁补偿安置实施细则》并进行了公示，主要内容如下：一、拆迁范围：市规划管理部门确定的拆迁红线范围。二、政策依据：《合肥市城市房屋拆迁管理办法》、合政[2008]27号合政秘[2006]32号、合规[2005]57号、合政秘[2010]8号、合政秘[2010]145号等相关文件。……五、征地转户在册人口的认定：拆迁范围内符合下列条件之一的按征地转户在册人口认定：1、已婚配偶及其新生子女；2、长期随独生子女生活且原地无宅基地的父母；3、在校学生及部队服役战土、服刑、劳教人员；4、符合计划生育政策的孕妇增加一人。六、符合拆迁安置条件祖居户的认定：拆迁范围内的祖居户（户口从本地迁出的本市非农户口），必须同时符合下列条件，并经过社居委、街道证明。1、房屋具有合法证照或拆迁范国内享受过土地承包的；2、房屋系祖辈遗产，明确为产权人所有；3、产权人及其配偶、子女长期居住，且经证明无其他房屋……。 原告许道凤户共有3人，分别为许道凤、郭孝全、郭茜。许道凤户籍住址为安徽省合肥市××青年××号，类别为“非农业家庭户”。其中许道凤户籍页信息显示：出生入户；2004年9月17日搬迁安徽省合肥市庐阳区阜阳路216-3-409室迁来本址。郭孝全在杏花公园拆迁中获得拆迁安置面积17㎡，安置房屋位于合肥市××室。 2012年5月6日，原告许道凤与被告包公街道青年社居委签订《九华山路城中村改造项目房屋拆迁补偿安置协议书（集体土地类）》，协议中约定审核确定许道凤户安置人口3人，安置房屋建筑面积390㎡等内容。 因本次拆迁安置，合肥市包河区包公街道青年社居委原书记许要武涉嫌滥用职权罪被合肥市包河区监委会立案查处。在查处过程中，合肥市包河区监委会委托安徽一通源会计师事务所对本案所涉房屋安置情况进行鉴定，2018年7月9日安徽一通源会计师事务所作出皖一通源专审字[2018]3085号《专项会计鉴定报告》，鉴定结果载明：“经核查相关证明材料，九华山路项目资金来源为财政资金，不符合拆迁安置条件96户共计330人，核减安置面积18743.03平方米等”。附表中记载涉及本案许道凤户协议人口5人、核减人口4人，核减安置房屋面积240㎡。备注载明“取消4个不符合安置人口”。 2019年5月7日本院作出（2018）皖0111刑初998号《刑事判决书》，认定许要武在担任社居委党委书记期间，受委托代表政府从事拆迁安置工作期间，不正确履行职责，致使他人非法获取安置面积、安置补偿款，其超越职权的行为造成公共财产遭受损失22905209.07元，情节特别严重，其行为已构成滥用职权罪等，判决许要武犯滥用职权罪，判处有期徒刑三年；犯非国家工作人员受贿罪，判处有期徒刑七个月；决定执行有期徒刑三年一个月。许要武不服本院判决，在法定期限内向合肥市中级人民法院提起上诉，安徽省合肥市中级人民法院于2019年7月25日作出（2019）皖01刑终560号《刑事裁定书》认为：许要武作为居民委员会党委书记，在受人民政府委托代表人民政府行使职权的组织中协助人民政府从事拆迁安置工作期间，不正确履行职责，致使公共财产遭受损失22905209.07元，情节特别严重，其行为已构成滥用职权罪等，裁定驳回上诉，维持原判。 2017年6月2日，合肥市包河区人民政府召开专题会议，听取了包公街道九华山路城中村拆迁改造项目安置人口复核发现的问题、存在隐患及相关处置意见的汇报。会议决定成立九华山路城中村改造项目算账问题处置工作领导小组，研究通过了《九华山路城中村改造项目算账问题处置工作实施方案》，组织相关部门在查清问题的基础上，依法纠错并严肃追责，实现应安置人口顺利回迁安置。2018年4月3日，包河区九华山路城中村拆迁改造项目算账问题处置工作领导小组在合肥晚报发布公告，要求该项目被拆迁人于2018年4月20日前前往包河区九华山路城中村改造项目算账问题处置工作领导小组现场办公室办理算账复核手续。原告许道凤户不同意重新复核。 本院认为：行政协议是指行政机关为了实现公共管理或者公共服务目标，与公民、法人、其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，本质上是行政行为的一种，在对行政协议进行审查时，应当遵守“全面审查”、“合法性审查”的原则，全面审查行政机关在订立、履行、变更、终止行政协议的行为是否具有法定职权、认定事实是否清楚、适用法律是否正确、是否遵守法定程序等。同时考虑到行政协议的契约型特点，还应当参照民事法律规定审查协议的效力。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，人民法院判决确认无效。 本案中，被告包公街道作为案涉九华山路城中村改造项目实施主体，委托合肥市包河区包公街道青年社居委与原告签订了《九华山路城中村改造项目房屋拆迁补偿安置协议书（集体土地类）》，相应的法律后果应当由被告包公街道承担。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款规定：“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”结合本案，根据本院（2018）皖0111刑初998号《刑事判决书》及合肥市中级人民法院（2019）皖01刑终560号《刑事裁定书》认定的事实，在本案所涉协议签订过程中，合肥市包河区包公街道青年社居委原书记许要武不正确履行职责，致使他人非法获取安置面积、安置补偿款。在合肥市包河区监委会查处许要武上述职务犯罪过程中，合肥市包河区监委会委托安徽一通源会计师事务所对所涉房屋安置情况进行鉴定，安徽一通源会计师事务所作出皖一通源专审字[2018]3085号《专项会计鉴定报告》附表中认定原告户符合安置人口1人。该《专项会计鉴定报告》已经生效的（2018）皖0111刑初998号《刑事判决书》及合肥市中级人民法院（2019）皖01刑终560号《刑事裁定书》确认证据效力，故本案所涉协议在签订过程中，许要武存在滥用职权的行为，导致许道凤户的安置协议经鉴定存在与事实不相符之处。 另2011年5月26日，九华山路城中村改造项目拆迁工作领导小组制定并公示了《包公街道青年社区九华山路城中村改造项目房屋拆迁补偿安置实施细则》，规定了补偿安置政策的具体标准，该标准构成了案涉项目进行安置补偿的依据，被告包公街道在对被拆迁人进行安置时应当依据该实施细则的规定进行。《包公街道青年社区九华山路城中村改造项目房屋拆迁补偿安置实施细则》系依据《合肥市城市房屋拆迁管理办法》制定，《合肥市城市房屋拆迁管理办法》于2011年8月19日废止，但是在《包公街道青年社区九华山路城中村改造项目房屋拆迁补偿安置实施细则》制定及公示时是现行有效的地方性法规，其的相关规定可以作为实施细则的补充。《合肥市城市房屋拆迁管理办法》第四十条规定，拆迁征地转户范围内的房屋按征地转户在册人口进行补偿安置。征地转户在册人口在其他征地转户建设项目中已经得到安置的，不得重复安置。 本案中，原告许道凤户的郭孝全已经在杏花公园拆迁安置中获得了安置房屋，不应进行重复安置。原被告双方签订的《九华山路城中村改造项目房屋拆迁补偿安置协议书（集体土地类）》约定对原告安置人口3人，突破了实施细则及《合肥市城市房屋拆迁管理办法》的规定，该项约定没有依据。同时，签订安置协议是为了改善居民生活条件，实现社会公共利益，对不符合安置条件的人口进行安置势必增加政府在城中村改造项目的支出，损害了社会公共利益。同时，行政机关应当遵守诚实信用原则，全面履行约定的义务，已经作出的行政让行政相对人产生了合理的信赖利益，在对行政行为的效力进行审查时应当综合考虑公共利益和信赖利益的保护。因双方签订安置协议对不符合安置条件的人口进行安置，已经严重突破了安置实施细则及地方性法规的规定，严重损害了公共利益，达到了重大且明显的违法的程度，对信赖利益的保护已不足以阻却其行为的违法性，行政行为应属无效。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一、二款规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”另，《中华人民共和国合同法》第五十二条有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。综上，由于本案所涉原告许道凤与被告包公街道，合肥市包河区包公街道青年社居委签订《九华山路城中村改造项目房屋拆迁补偿安置协议书（集体土地类）》因许要武存在滥用职权，存在损害集体利益的行为，依法应认定为无效。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十二条规定：“原告以被告违约为由请求人民法院判令其承担违约责任，人民法院经审理认为行政协议无效的，应当向原告释明，并根据原告变更后的诉讼请求判决确认行政协议无效；因被告的行为造成行政协议无效的，人民法院可以依法判决被告承担赔偿责任。原告经释明后拒绝变更诉讼请求的，人民法院可以判决驳回其诉讼请求。”经审理本院认为本案所涉协议存在无效情形，已书面告知原告在指定期限内变更诉讼请求，原告未予变更，视为其拒绝变更，依照上述规定，对原告的诉请，应判决驳回。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告许道凤的全部诉讼请求。 案件受理费20595元，由原告许道凤负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于安徽省合肥市中级人民法院。 审 判 长  杨天柱 审 判 员  张 慧 人民陪审员  沈 艳 二〇二〇年十二月二十九日 书 记 员  严啸东 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。