广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终1289号上诉人（原审被告）：广州市天河区人民政府。住所地：广东省广州市天河区天府路**。法定代表人：谭明鹤，区长。委托代理人：黄展强、周家裕，均系广州市天河区人民政府工作人员。被上诉人（原审原告）：李煜彬，男，1984年10月1日出生，汉族，住广东省广州市天河区。被上诉人李煜彬诉上诉人广州市天河区人民政府（以下简称天河区政府）政府信息公开行政纠纷一案，天河区政府不服广州铁路运输中级法院（2020）粤71行初216号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：原告李煜彬于2019年12月24日向被告邮寄政府信息公开申请，所需信息内容为“《广州市天河区人民政府办公室关于印发广州国际金融城东区集体土地征收工作实施方案的通知》（穗天府办函〔2017〕8号）”。被告于次日收悉后转天河区政府办公室处理。2020年1月14日，天河区政府办公室审查后作出《政府信息公开申请告知书》，告知原告该信息属于政府内部工作信息，不予公开，并告知原告“如对本答复不服，可在收到答复之日起60日内向天河区人民政府申请行政复议，或者在收到答复之日起六个月内依法提起行政诉讼”。上述政府信息公开申请告知书于2020年1月15日向原告邮寄送达，原告于1月16日收悉后不服，提起本案诉讼。另据原审法院（2019）粤71行终3590号《行政判决书》查明，李煜彬是广州市天河区车陂街车陂股份合作经济联社第十二经济联社的社员，车陂街道办、车陂联社与天河区土地开发中心三方签订了《广州第二中央商务区天河片区（东区）车陂村村民住宅征拆补偿安置协议》（穗天土发征拆（金融城东）协字〔2017〕013号），被告为见证方。李煜彬的住宅属于与涉案协议相关的房屋移交确认书中的征拆房屋。原审法院认为：根据《最高人民法院关于政府办公厅（室）能否作为政府信息公开行政争议的行政复议被申请人和行政诉讼被告问题的请示的答复》（〔2001〕行他字第10号）的规定，对以政府办公室或负责政府信息公开工作部门作出的政府信息公开行政行为不服提起诉讼的，应当以本级人民政府作为被告。本案中，原告李煜彬向被告提出政府信息公开申请，被告转交天河区政府办公室处理并以该办名义向原告作出不予公开的告知，根据上述司法解释的规定，被告天河区政府是本案的适格被告。根据政府信息公开条例第二十一条的规定，被告作为区一级人民政府，应当根据本地具体情况主动公开涉及市政建设、公共服务、公益事业、土地征收、房屋征收、治安管理、社会救助等方面的政府信息。第二十六条规定，属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内及时公开。本案原告李煜彬因其房屋被政府征收，向被告提出案涉信息公开申请，内容描述为“《广州市天河区人民政府办公室关于印发广州国际金融城东区集体土地征收工作实施方案的通知》（穗天府办函〔2017〕8号）”，从文件名可以初步判断，该信息系被告为实施土地征收工作制作并发布的工作方案，系对于集体土地征收工作的一种确定性安排，亦赋予了相关部门职责，属于政府信息公开条例规定的应主动公开的政府信息。被告作为区一级人民政府，是《中华人民共和国土地管理法》确定的集体土地征收实施单位，如该文件未涉及国家秘密或者政府信息公开条例第十四条所称的“三安全一稳定”以及第十五条所称的可能对第三方合法权益造成损害的情形，就属于依法应主动公开的政府信息。原告李煜彬作为被征收土地上的房屋权属人，对该信息具有生活需要的正当性。被告天河区政府亦当庭向原审法院展示证实该文件确实存在。此外，被告告知原告“如对本答复不服，可在收到答复之日起60日内向天河区人民政府申请行政复议”，属于不当履行教示义务，对该告知行为适格的行政复议机关为广州市人民政府。因此，被告以案涉信息属于内部信息为由，作出案涉不予公开决定，属认定事实和适用法律错误，依法应予撤销并限期向原告公开。综上所述，依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第九条第一款的规定，判决：一、撤销被告广州市天河区人民政府办公室于2020年1月14日向原告李煜彬作出的《政府信息公开申请告知书》；二、被告广州市天河区人民政府于本判决生效之日起十日内向原告李煜彬公开《广州市天河区人民政府办公室关于印发广州国际金融城东区集体土地征收工作实施方案的通知》（穗天府办函〔2017〕8号）。天河区政府不服原审判决向本院提起上诉称：一、被上诉人对涉案信息不具有生活需要的正当性。原审法院于2019年11月29日作出(2019)粤71行终3590号《行政判决书》，责令广州市规划和自然资源局限期向被上诉人公开车陂街道办、车陂联社与天河区土地开发中心三方签订的《广州第二中央商务区天河片区（东区）车陂村村民住宅征拆补偿安置协议》（穗天土发征拆（金融城东）协字〔2017〕013号），该安置协议中已明确征地具体实施单位和被征收对象。上述判决生效后，广州市规划和自然资源局于2020年1月9日向被上诉人作出穗规划资源业务函(2020)456号《政府信息公开申请告知书》，向被上诉人公开上述协议。被上诉人在一审过程中明确其向上诉人申请公开涉案信息，是因为其房屋被强拆，合法权益受损，希望了解征地具体实施单位，明确责任主体。但在上诉人作出《政府信息公开申请告知书》前，被上诉人已通过其他途径获取其所期望获知的有关征收拆迁具体实施主体的相关信息。故被上诉人实际上并无获取涉案信息的生活需要。二、天河区政府办公室作出的《政府信息公开申请告知书》事实清楚、证据充分、适用依据正确。被上诉人申请公开的《广州市天河区人民政府办公室关于印发广州国际金融城东区集体土地征收工作实施方案的通知》(穗天府办函(2017)8号）内容仅为明确天河区各单位在金融城东区集体土地征收工作中的具体分工、各阶段工作的时间节点，以及征收补偿的大原则，并不包含被上诉人期望获知的有关征收拆迁行为合法性的内容。该工作实施方案性质上属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第一款规定的行政机关的内部工作分工和内部工作流程信息，故天河区政府办公室根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第一款第三项的规定，认定上述信息属于内部工作信息，作出《政府信息公开申请告知书》，决定不予公开上述信息，事实清楚、证据充分、适用依据正确。三、上诉人在收到被上诉人的政府信息公开申请后，由天河区政府办公室在法定期限内作出政府信息公开答复并送达被上诉人，程序合法。综上，请求二审法院撤销原审判决，依法驳回李煜彬的诉讼请求，一、二审诉讼费用由李煜彬承担。被上诉人李煜彬二审答辩称：上诉人是土地征收信息主动公开的责任主体。被上诉人申请公开的政府信息不属于《中华人民共和国信息公开条例》第十四条、第十五条、第十六条规定的保密信息，也不是上诉人所说的内部工作信息，而是政府土地征收过程中形成的法定依据和行为凭证，上诉人不予公开行为违法，上诉人应当履行信息公开的法定职责，维护被上诉人的合法权益。本院二审经审查，对原审判决查明认定的事实予以确认。本院认为，本案系政府信息公开行政纠纷。二审争议焦点是天河区政府作出《政府信息公开申请告知书》的行为是否合法。《中华人民共和国政府信息公开条例》第五条规定：“行政机关公开政府信息，应当坚持以公开为常态、不公开为例外，遵循公正、公平、合法、便民的原则。”第十三条第一款规定：“除本条例第十四条、第十五条、第十六条规定的政府信息外，政府信息应当公开。”根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条、第十五条、第十六条的规定，依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开的政府信息，以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，公开会对第三方合法权益造成损害的政府信息，行政机关不予公开；行政机关的内部事务信息、过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。根据上述规定，行政机关公开政府信息应当以公开为常态、不公开为例外，遵循“公正、公平、合法、便民”原则，有效保障行政相对人对政府信息的知情权，满足行政相对人获取政府信息的合理需求，提高政府工作的透明度，促进依法行政。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条规定：“除本条例第二十条规定的政府信息外，设区的市级、县级人民政府及其部门还应当根据本地方的具体情况，主动公开涉及市政建设、公共服务、公益事业、土地征收、房屋征收、治安管理、社会救助等方面的政府信息；乡（镇）人民政府还应当根据本地方的具体情况，主动公开贯彻落实农业农村政策、农田水利工程建设运营、农村土地承包经营权流转、宅基地使用情况审核、土地征收、房屋征收、筹资筹劳、社会救助等方面的政府信息。”本案中，李煜彬于2019年12月24日向天河区政府申请公开穗天府办函〔2017〕8号《广州市天河区人民政府办公室关于印发广州国际金融城东区集体土地征收工作实施方案的通知》。从李煜彬申请公开的文件名称判断，该政府信息系天河区政府为实施土地征收工作制作并发布的工作方案，系对集体土地征收工作的一种确定性安排，赋予了相关部门职责，天河区政府亦称该政府信息内容为明确天河区各单位在金融城东区集体土地征收工作中的具体分工、各阶段工作的时间节点，以及征收补偿的大原则。由此可知，李煜彬申请公开的涉案政府信息属于《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的行政机关应当主动公开的政府信息。对于依法应当主动公开的政府信息而行政机关没有公开的，行政相对人有权依法向行政机关申请公开。李煜彬作为被征收土地上的房屋权属人，其对申请公开的涉案政府信息享有知情权。天河区政府作出《政府信息公开申请告知书》，对依法应当主动公开的政府信息以“属于政府内部工作信息”为由，拒绝向李煜彬公开，属认定事实不清，适用法律错误。另，天河区政府在《政府信息公开申请告知书》中告知李煜彬“如您对本答复不服，可在收到答复之日起60日内向天河区人民政府申请行政复议，或者在收到答复之日起六个月内依法直接向广州铁路运输法院提起行政诉讼。”因该信息公开申请告知行为适格的行政复议机关为广州市人民政府，对该信息公开申请告知行为具有管辖权的法院为广州铁路运输中级法院，上述告知内容不符合法律规定。基于上述事实和理由，原审判决认定天河区政府向李煜彬作出的《政府信息公开申请告知书》认定事实不清、适用法律错误，判决予以撤销并限期向李煜彬公开《广州市天河区人民政府办公室关于印发广州国际金融城东区集体土地征收工作实施方案的通知》（穗天府办函〔2017〕8号），具有充分的事实和法律依据，本院依法予以维持。天河区政府上诉主张李煜彬对涉案政府信息不具有生活需要的正当性，请求撤销原审判决并驳回李煜彬的诉讼请求，缺乏事实与法律依据，本院不予支持，其上诉请求依法应予以驳回。另，被上诉人李煜彬在二审期间向本院提交《调查取证申请》，向本院申请调取穗天土发征拆（金融城东）协字〔2017〕013号《广州第二中央商务区天河片区（东区）车陂村村民住宅征拆补偿安置协议》及村民广州第二中央商务区天河片区（东区）车陂村村民房屋征收补偿和安置协议。本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十四条第一款“当事人申请人民法院调取证据的，应当在举证期限内提交调取证据申请书。”的规定，对李煜彬二审中才提出的上述调查取证的申请，本院予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人广州市天河区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年十二月二十九日书记员  刘佳琪