山东省济宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁08行终383号 上诉人（原审原告）曹某某，男，汉族，1978年5月4日出生，住济宁市高新区。 被上诉人（原审被告）济宁市自然资源和规划局。住所地济宁市任城区海关路**。 法定代表人王庆峰，局长。 委托诉讼代理人肖成龙，济宁市自然资源和规划局工作人员。 委托诉讼代理人汪孟雷，山东康桥（济宁）律师事务所律师。 上诉人曹某某因与被上诉人济宁市自然资源和规划局履行法定职责一案，不服济宁市任城区人民法院（2019）鲁0811行初88号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明，原告曹某某系济宁市高新区接庄街道办事处西贾村村民，在该村拥有宅基地及房屋。2018年8月20日，济宁高新区接庄街道办事处西贾村村民委员会征求全体村民户代表意见通过接庄街道办事处西贾村棚户区房屋征收补偿安置实施细则。原告曹某某房屋被纳入征收范围。原告曹某某认为该项目未办理土地审批手续，存在违法征收、非法占地等行为，于2018年12月25日通过EMS向济宁市自然资源和规划局及山东省自然资源厅邮寄查处申请书。请求：1、依法对“西贾村棚户区改造项目”无征地批复文件，无立项批复文件，《可行性研究报告》及规划审批手续，径行对申请人的宅基地违法征收的行为进行查处。2、依法对“西贾村棚户区改造项目”在实施征收过程中，未依法报批并办理《环境影响评价批复》的违法征收行为进行查处。3、依法对违法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他责任人员、违法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分或向其任免机关或者检察机关提出处分建议，构成犯罪的，依法追究刑事责任。4、对相关行政管理部门的工作人员玩忽职守、滥用职权的行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任；不构成犯罪的，请求给予行政处分或向其任免机关或者检察机关提出处分建议。5、将处理结果依法书面告知申请人。2018年12月27日，被告济宁市自然资源和规划局签收该邮件。2019年1月3日，山东省自然资源厅作出国土资源违法举报、投诉、申请查处事项告知书，告知原告其反映的问题交由原济宁市国土资源局进行调查处理，相关问题向原济宁市国土资源局查询。原告曹某某认为被告济宁市自然资源和规划局未就原告申请查处事项的处理结果书面答复原告，构成行政不作为。原告曹某某于2019年9月2日向法院提起行政诉讼，请求：1、依法确认被告未在法定期限内履行行政行为违法，并将处理结果书面告知原告。2、被告承担本案诉讼费用。 原审法院认为，关于本案是否超过起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。……。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。”原告曹某某于2018年12月25日向被告济宁市自然资源和规划局邮寄查处申请，被告济宁市自然资源和规划局于2018年12月27日收到该申请。原告曹某某于2019年8月28日向法院递交诉讼材料。故，本案不超过起诉期限。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。”第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”第三十六条规定：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”被告济宁市自然资源和规划局对于村民自治行为并无行政管理职能。原告曹某某申请查处的土地性质属于集体土地，属于农民集体所有。因该宗土地尚未发生土地征收事宜，故原告曹某某申请查处无事实根据。综上,原告曹某某诉被告济宁市自然资源和规划局不履行法定职责理由不成立，法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告曹某某的诉讼请求。 上诉人曹某某不服上述判决，向本院提起上诉称，一审法院认定事实错误、适用法律错误，应当依法予以撤销，理由如下：一、一审法院认为“西贾村棚户区改造项目”系村民自治行为，并非政府主导的政府征收行为，系事实认定和法律适用错误。西贾村棚户区改造项目在性质上属于棚户区改造项目，需要办理立项、规划及土地使用等诸多行政审批程序，并非简单的村民自治活动。上诉人在一审中已提交充分证据证明涉案棚户区改造项目系政府征收行为，并非简单村民自治行为。一审法院对上诉人提交的证据真实性均予以认可，但对其证明目的不予认可，属于事实认定错误。二、一审法院以被上诉人无权对辖区内未批先用、违法占地等违法行为进行查处，系事实认定和法律适用错误。涉案土地范围内存在未批先用、违法占地等诸多违法行为，并非所谓查处无事实依据。被上诉人作为辖区内土地主管部门，有权利对未批先用、违法占地等行为进行查处，被上诉人作为辖区内土地主管部门应当积极履行其法定职责，而非以涉案土地未征收以及涉案项目系村民自治行为来怠于履行自身职责。三、被上诉人未在法定期限内依照法定程序作出处理，并将结果书面告知上诉人，已构成行政不作为。我国现行法律明确规定了土地主管部门在查处工作中应当履行的法定程序。被上诉人不能证明其已经严格依照《国土资源违法行为查处工作规程》履行了其法定职责。关于被上诉人应否书面告知事宜。被上诉人在一审提交的《山东省自然资源厅关于调查处理群众举报济宁市高新区“西贾村棚户区改造项目”违法征地问题的通知》中明确提到“将调查处理结果书面向举报人反馈”。被上诉人作为涉案违法事件的处置机关，应当将违法案件处理情况及时告知上诉人。被上诉人在接到上诉人查处申请之际，未及时依照法定程序进行调查处理并将结果告知上诉人，已经构成行政不作为。综上所述，上诉人在一审已提交证据证明涉案项目本质上属于政府主导下的集体土地征收行为，也举证证明了存在着未批先用及未批先占等诸多违法行为。被上诉人作为辖区内土地主管部门，应当对上述违法行为进行调查处理。现被上诉人未在法定期限内履行法定职责并将查处结果书面告知申请人，已经构成行政不作为。一审法院未对上述事实进行核实，仅以涉案项目属村民自治，不存在查处事项为由，作出驳回上诉人诉讼请求的判决，系事实认定和法律适用错误，应当依法予以撤销。 被上诉人济宁市自然资源和规划局未向本院提交书面答辩意见。 各方当事人原审中提交的证据和依据已随原审法院电子卷宗上传至本院全流程网上办案系统。经审理，本院同意原审法院确认的案件事实。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。本案中，根据一审法院审理查明的事实可知，上诉人系因其所在的济宁高新区接庄街道办事处西贾村村民委员会2018年8月20日发布的接庄街道办事处西贾村棚户区房屋征收补偿安置实施细则，于2018年12月25日向被上诉人邮寄了涉案《查处申请书》。虽然上诉人所在的村委会发布了带有“房屋征收”内容的决定，但有权机关并未对该村土地及房屋实施征收，不存在上诉人所要求查处的违法征收行为。上诉人所在村庄的集体经济组织发布的前述细则实际系该村村民会议决定，属于村民自治行为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，被上诉人济宁市自然资源和规划局并不具有对村民自治行为的管理职责。同时，上诉人向被上诉人申请查处时，上诉人的房屋正常使用，上诉人所在村庄并未实施回迁安置房的建设，亦不存在上诉人所要求查处的违法占用土地行为。综上，上诉人要求被上诉人履行法定职责理由不能成立，原审法院驳回上诉人的诉讼请求并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人曹某某负担。 本判决为终审判决。 审判长 张 玲 审判员 李传平 审判员 惠 慧 二〇二〇年十二月十六日 法官助理刘娟 书记员颜素音