西安铁路运输法院     行政判决书     （2020）陕7102行初2362号     原告武忠,男,XX年XX月XX日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXX，住西安市未央区。   委托代理人陈嘉棋，北京市京师（西安）律师事务所律师。   委托代理人霍逸飞，北京市京师（西安）律师事务所律师。   被告西安市卫生健康委员会，住所地西安市未央区。   负责人刘顺智，主任。   委托代理人苏星，工作人员。   委托代理人刘霄峰，陕西许小平律师事务所律师。   原告武忠诉被告西安市卫生健康委员会(以下简称市卫健委)不履行法定职责一案，于2019年11月19日向本院提起行政诉讼。本院受理后，于2020年4月30日作出（2020）陕7102行初85号行政判决，驳回原告武忠的诉讼请求。原告武忠不服，提出上诉。西安铁路运输中级法院于2020年8月27日作出（2020）陕71行终867号行政裁定，撤销本院（2020）陕7102行初85号行政判决，本案发回本院重审。本院依法另行组成合议庭，于2020年11月11日公开开庭审理了本案。原告武忠的委托代理人陈嘉棋、霍逸飞，被告市卫健委委托代理人苏星、刘霄峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告诉称，原告系西安唐城医院患者霍某某（已故）之夫。2019年10月14日，原告前往西安唐城医院要求复印、查阅霍某某全部病历时遭到医疗纠纷办公室主任吴某某拒绝，经向副院长王某某反映后仍未予处理。同日，原告向被告电话投诉，被告不予处理。原告于2019年10月24日向被告邮寄送达《投诉书》、证据材料及法律依据，要求被告启动法定程序，履行法定职责，对西安唐城医院拒不提供霍某某全部病历及封存清单的违法行为进行查处，但被告消极应对，不予处理。依据《医疗纠纷预防和处理条例》第十六条及第四十七条，患者一方有权查阅、复制全部病历资料。医疗机构拒绝为患者提供查阅、复制病历资料服务的，未按规定封存病历资料的，县级以上人民政府卫生主管部门应当责令改正并给予相应处罚或处分。原告认为西安唐城医院违法行为事实清楚，证据充分。依据上述条例规定，被告有权对该医院的违法行为进行查处。被告构成行政不作为。故诉至法院，诉讼请求：1.确认被告未依法履行行政查处职责的不作为行为违法；2.判令被告履行法定职责，责令西安唐城医院改正拒不提供霍某某全部病历及封存清单的违法行为；3.判令被告履行法定职责，对西安唐城医院给予警告，并处1万元以上5万元以下罚款；4.判令被告依法对有关责任人吴某某、王某某给予或者责令给予降低岗位等级或撤职的处分；5.诉讼费由被告承担。   原告向本院提交以下证据：   1.《投诉书》；   2.快递单及物流签收信息。   以上证据证明被告接到原告的投诉后未答复，构成行政不作为。   3.西安唐城医院给西安市司法厅律师管理处、西安市律师协会的《实名投诉信》，证明被告履职期限应从2019年10月14日起算，唐城医院对原告代理律师进行恶意投诉，为原告维权设置障碍，应当给予相应处罚。   被告市卫健委辩称，一、被告已经依法履行了行政职责，原告的诉讼请求应予驳回。2019年10月22日，被告收到署名为武忠的《投诉书》，反映西安唐城医院在为患者家属提供复印病案过程中，未提供完整住院病案，以及未制作封存清单。被告调查后于2019年12月19日向唐城医院作出《关于严格执行的通知》，要求该医院及时联系投诉人，满足投诉人的合法要求。当日，被告将这一处理意见以书面形式告知了原告。二、原告要求被告对医疗机构及其工作人员进行行政处罚的各项诉求于法无据，依法应予驳回。西安唐城医院存在复制病历不完整和封存病历未制作清单的不足之处，但并不属于《医疗纠纷预防和处理条例》第四十七条规定的范围。原告的合法权益完全可以通过医院的整改行为得到保障。三、被告作为行政机关，已经应原告要求及时作出行政行为，保护行政相对人合法权利，但原告不能要求行政机关乱作为。综上，被告无任何不履行行政职责的行为，请法院驳回原告的全部诉讼请求。   被告市卫健委向本院提交以下证据：   1.《投诉书》。证明2019年10月22日被告收到武忠信访材料《投诉书》，并开始调查处理。   2.《挂号信收据》、《关于严格执行的通知》、《给武忠的回复》、邮件查询记录截图。证明被告于2019年12月19日作出行政行为，要求唐城医院严格执行条例规定，满足患者家属要求，将病案共同开封后重新复印完整在封存，并向武忠作出答复。2019年12月23日，被告通过挂号信方式将对武忠的答复寄给武忠本人所留地址，其后，网络查询显示妥投已签收。   3、《唐城医院情况说明》、《通话详单》。证明2019年12月30日，唐城医院向被告作出反馈，称已联系投诉人武忠，告知西安市卫健委的处理意见，并请其至医院开封后共同复印、封存。被告作为卫生行政部门，在收到行政相对人的反映材料后，依法履行自身行政职责，并向行政相对人进行告知。被告作出行政行为合法，不存在行政不作为行为。   经庭审质证，被告对原告提交的证据的质证意见为：对证据1、2的真实性认可，证明目的不认可，认为被告已履行了相应的法定职责。对证据3不予认可，认为与本案无关。原告对被告提交的证据质证意见为：对被告提交的证据的合法性、真实性、证明目的均不认可。认为原告从未收到过该答复。   本院对上述证据认证如下：对原告提交法庭的证据1、2的真实性予以确认，证明目的不予确认；证据3的关联性不予确认。对被告提交的证据1与原告提交的证据内容一致，对其真实性予以确认，对被告提交的证据2、3来源合法，内容真实，与本案具有关联性，对其内容予以确认。   经审理查明，原告武忠之妻霍某某（已故）曾在西安唐城医院就医。2019年10月14日原告武忠前往西安唐城医院要求复印、查阅患者霍某某全部病例时，该医院没有将全部复印提供，病历封存没有双方共同制作清单。2019年10月19日，原告武忠以EMS的方式向被告市卫健委邮寄《投诉书》，称唐城医院在为其复印病历及封存病历的过程中存在拒绝投诉人复制、查阅霍某某全部病历，医方封存行为违反法律规定的行为，请被告责令西安唐城医院改正拒不提供霍某某全部病历及封存病历清单的违法行为；对西安唐城医院给予警告，并处1万元以上5万元以下罚款；对有关责任人吴某某、王某某给予或者责令给予降低岗位等级或者撤职的处分。被告于2019年10月21日签收该邮件。2019年11月19日，原告未收到被告的回复，认为被告未履行法定职责，向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月30日作出（2020）陕7102行初85号行政判决，该判决认为本案的争议焦点为被告市卫健委是否存在未履行法定职责的行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。”本案中，原告向被告提出履职申请的时间为2019年10月19日，被告于同年10月21日签收。原告于2019年11月19日即向本院提起行政诉讼，即原告在被告履行法定职责期限尚未届满时提起了本案诉讼，显然不符合上述法律规定。关于原告庭审中提出其申请被告履职属于“紧急情况”的意见。经查，原告之妻已于2017年6月22日死亡，原告向被告反映的情况仅是唐城医院不为其复印死者完整病历及未制作封存病历清单，该情形显然不符合“情况紧急”之条件。故原告认为被告不履行法定职责的诉讼请求无事实和法律依据，该诉讼请求不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告武忠的诉讼请求。原告不服提出上诉，西安铁路运输中级法院于2020年8月27日作出（2020）陕71行终867号行政裁定，该裁定认为，本案中，原告于2019年10月19日向被告提出履职申请，并于同年11月19日向法院提起本案诉讼，根据行政诉讼法第四十七条的规定，其首次提起诉讼时，被告的履职期限尚未届满。但是，与提起诉讼时超过起诉期限即丧失诉权不同，履职期限尚未届满时提起诉讼虽不符合法律规定，但当事人并未因此丧失诉权，当诉讼条件成熟时。当事人仍可以依法向人民法院提起诉讼。本案经审查一审案卷可以确认，本案立案受理的日期为2020年1月6日，此时被告的履职期限已然届满，原告提起的不履行法定职责之诉已符合法律规定，本案应当围绕被告是否依法履行法定职责进行实体审查，故一审法院以原告的起诉不符合法律规定为由判决驳回原告的诉讼请求属适用法律错误，应予纠正。此外，被告在一、二审调查过程中均提起其于2019年12月19日就本案申请事项作出答复并送达上诉人，但因新冠疫情的原因无法及时向一审法院提交证据的意见，并均提供了相应依据予以佐证。对该情节的审查将直接影响本案被上诉人是否依法履行法定职责之焦点问题的认定结论，而一审法院对此问题并未评判，属认定事实不清。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。裁定撤销本院（2020）陕7102行初85号行政判决，本案发回本院重审。   另查明，被告市卫健委于2019年12月19日向西安唐城医院作出《关于严格执行条例的通知》，内容为：“唐城医院：关于你院与患者霍某某医疗纠纷一事，经我委调查了解，你院对《医疗纠纷预防和处理条例》认识不足，未严格执行条例相关规定。你院要及时联系投诉人，根据投诉人的要求，在医患双方均在场的情况下，共同拆封之前所封存的档案袋，当面清点，制作清单。并再复制一整套住院病案，盖章后交给投诉人。满足投诉人合法要求后，当场共同再次封存住院病案”。同日被告市卫健委向原告武忠作出一份答复，内容为：“您好，您反映‘唐城医院医疗纠纷相关问题’信件收悉。我委高度重视，立即责成市卫生监督所进行调查处理。现对您所反映的问题答复如下：您反映唐城医院未将全部病历予以复印给您，并在封存病历中缺少病历清单。根据卫生监督所工作人员的现场调查反馈，唐城医院工作人员承认复印病历不完整，封存病历未出具清单的情况。经了解，医患双方已经全部住院病案完整封存，至今仍保存于该院。唐城医院对《医疗纠纷预防和处理条例》具体规定在认识上、执行上存在不足。但并不影响您此后法律程序中对于病案真实性进行鉴别和评判，且经补正后对于患者权利并未构成实质性损害。我委已于2019年12月19日向唐城医院下发整改通知，要求其严格执行《医疗纠纷预防和处理条例》的规定，及时联系投诉人，根据投诉人的要求，在医患双方均在场的情况下，共同拆封之前所封存的档案袋，当面清点，制作清单。并再复制一整套住院病案，盖章后交给投诉人。满足投诉人合法要求后，当场共同再次封存住院病案。如对此处理意见不满意，可以自收到之日起30日内向西安市信访事项复查复核委员会或陕西省卫生健康委员会书面提出复查申请。”2019年12月23日被告将该答复按照原告武忠《投诉书》上所写的地址通过国内挂号信函的方式向原告武忠进行了邮寄送达，邮寄查询单显示该邮件已于2019年12月26日被签收，但原告委托代理人认为原告并未收到该答复。2019年12月30日西安唐城医院向市卫健委作出一份情况说明，内容为：“2019年12月24日，我院收到西安市卫生健康委员会督导我院《关于严格执行医疗纠纷预防和处理条例的通知》的函。我院领导高度重视，当天就安排相关负责人电话联系投诉人武忠（1363025****），向其告知西安市卫生健康委员会通知我院联系投诉人，要求我院与投诉人在场的情况下启封已封存的病历，重新全部复印、制作封存清单，以便投诉人使用。投诉人武忠自诉：要联系律师后来院启封病历并重新全部复印，截止目前为止一直没有来院”。   本院认为，本案争议的焦点是：被告市卫健委对原告递交的《投诉书》是否履行了法定职责。   首先，投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权、弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定；与此相应，能否就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。通常情况下，对是否具备原告资格的判断，取决于以下方面：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；第二，该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条的规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。本案中，原告武忠向被告市卫健委递交《投诉书》系为维护自身合法权益进行的投诉，被告市卫健委亦认可对原告的投诉事项被告具有处理投诉职责。故原告武忠提起本案诉讼符合行政诉讼法第二十五条规定的主体资格。   其次，对行政机关受理投诉之后的调查处理结果不服，能否提起行政诉讼。通常认为，法律、法规或者规章规定的投诉请求权，在于促使行政机关对于投诉事项发动行政权。如果行政机关发动了行政权，并将调查处理结果告知投诉人，就属履行了法定职责。如果投诉人对调查处理结果不服，其提起诉讼的目的是想为第三人施加负担，例如要求作成或者加重对于第三人的处罚，则应依赖于法律、法规或者规章是否规定了为第三人施加负担的请求权。本案中，被告受理原告的《投诉书》后，经调查发现唐城医院存在未严格执行《医疗纠纷预防和处理条例》的相关规定的行为，向唐城医院下发通知要求该医院严格按照条例的要求处理原告相关事宜。并将处理情况告知原告，已经履行了处理投诉举报的相应职责。虽然原告辩称其未收到被告作出的答复，但根据被告提交的证据显示该答复已邮寄送达原告，故对原告的该辩解理由本院不予采信；另外，虽然根据《医疗纠纷预防和处理条例》第四十七条的规定，医疗机构及其医务人员存在拒绝为患者提供查阅、复制病历资料服务，未按规定封存、保管、启封病历资料和现场实物情形的，由县级以上人民政府卫生主管部门责令改正，给予警告，并处1万元以上5万元以下罚款；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予或者责令给予降低岗位等级或者撤职的处分。本案中唐城医院确实存在向原告复印病历不完整，封存病历未出具清单的情况。原告要求被告对唐城医院及其工作人员依照《医疗纠纷预防和处理条例》第四十七条的规定进行相应的处理，但法律、法规或者规章没有规定原告具有这种为第三人施加负担的请求权。同时被告是否对唐城医院及其工作人员依照《医疗纠纷预防和处理条例》第四十七条的规定进行相应的处理，对原告的权利义务并不产生实际影响。故原告要求本院判决被告对唐城医院及其工作人员进行处罚和处理，没有法律依据，对该项诉讼请求本院不予支持。   第三，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。本案中，法律、行政法规、规章对涉及此类投诉举报的处理期限并未作出具体规定，故对被告履职期限的审查应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定对两个月的规定。根据本案查明的事实，被告在2019年10月21日接到原告的投诉举报事项，虽然进行了调查核实并作出在2019年12月19日向原告作出回复，但其将办理结果在2019年12月23日向原告进行了邮寄，已超过在上述规定的两个月的期限，被告亦未提交证据证明存在延长办理期限的情形。被告超期作出回复属于程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下：   一、被告西安市卫生健康委员会对原告武忠2019年10月21日的投诉举报事项未在法定期限内将办理结果反馈原告武忠的行为违法。   二、驳回原告武忠的其他诉讼请求。   本案受理费50元，由原告武忠和被告西安市卫生健康委员会各负担25元。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。       审判长  胡海军    人民陪审员  魏来计    人民陪审员  安岚      二〇二〇年十二月二日      书记员  崔瑞瑞       1    附法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条 行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。   第七十四条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：     （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；     （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。     行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：     （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；     （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；     （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。      1