江苏省无锡市梁溪区人民法院行 政 裁 定 书（2020）苏0213行初116号原告无锡兴业钢材市场管理有限公司，住所地无锡市惠山区洛社镇洛神路**。法定代表人吴惠武，无锡兴业钢材市场管理有限公司总经理。委托代理人刘涛，北京市京师（无锡）律师事务所律师。委托代理人饶雷际，北京市京师（无锡）律师事务所律师。被告无锡市自然资源和规划局，住所地无锡市观山路**市民中心**楼。负责人席永清，无锡市自然资源和规划局局长。原告无锡兴业钢材市场管理有限公司（以下简称兴业公司）不服被告无锡市自然资源和规划局（以下简称市自然资源规划局）其他行政处罚一案，本院于2020年7月1日受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原告兴业公司诉称，一、被告作出的行政处罚决定主要事实不清、处罚对象严重错误。锡惠国土资罚（2011）6号行政处罚决定书中涉及的土地上新建建筑物的主体、所有权均为原告，而非无锡西站物流中心投资开发有限责任公司（以下简称西站物流公司）。无论该新建建筑是否为非法用地，被处罚的主体都应当是原告，处罚决定作出时被告对该事实不进行任何的实质性调查。原告在上述土地上新建建筑物无非法占地行为。事实情况是原告在无锡西站物流园区管理委员会（以下简称西站园区管委会）及有关部门批准使用土地的情况下，才在土地范围内建设用房，不属于非法占用土地。罚没的建筑物为原告合法建设。原告与西站园区管委会于2010年1月29日签定《无锡西站物流园区项目投资协议书》，约定由兴业公司投资建设，西站园区管委会代为办理土地出让手续，协助办理项目的立项、规划、建设等各项报备手续等。协议签署后，原告即按约将土地预付款交付西站园区管委会，并多方筹资进行园区地块的投资建设。后西站园区管委会又向原告出具情况说明：由于项目建设涉及园区年度目标任务的完成，同意在办理相关建设手续的同时开工建设。后原告在建设过程中均按规定和要求办理了相关建设手续并交纳了相应规费。二、被告作出的行政处罚决定适用法律错误。原告所有的建筑物建设均是经过西站园区管委会批准、认可、同意，为合法建筑。原告使用土地建设的行为，不属于《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用的土地”的行为，不属于非法占用土地。三、被告作出的行政处罚决定程序严重违法。被告作出处罚至今近十年之久，不向罚没建筑物的实际主体即原告出示或告知相关行政处罚决定书。被告作出处罚时不进行任何实质性调查，也不向西站园区管委会调查了解其同原告之间的相关投资协议。至今西站园区管委会一直未按约代办土地出让手续且一再推诿，经交涉才知土地上的建筑物已被相关部门罚没。原告为了解实情，向被告申请政府信息公开，于2019年12月13日收到该行政处罚决定书。综上，原告所投资兴建项目作为园区重点建设项目，经过相关单位批准和同意的合法建筑项目。虽没有取得土地使用权证，但不能以此否认和改变原告用地建设用房的行为是得到当时有关单位批准同意的事实。未办理土地使用权证是西站园区管委会违约所造成。被告不进行任何实质性的调查就作行政处罚决定书，使得西站园区管委会作为政府违约失信行为所导致的一切后果均实际由投资方的原告承担，实属不当。现请求：撤销市自然资源规划局作出的锡惠国土资罚（2011）6号行政处罚决定书。被告市自然资源规划局辩称，2011年11月，其发现西站物流公司未办理合法用地手续，占用位于无锡市惠山区××镇××村××房。经实测，占地面积为26204.5平方米，其所占土地已由江苏省批准转征收为国有建设用地（批文号：苏国土资地函［2007］0585号），无供地手续，违反了《土地管理法》（2004年版）第二条第三款相关规定，属非法占地。市自然资源规划局根据《土地管理法》（2004年版）第七十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第四十二条相关规定，对西站物流公司作出锡惠国土资罚（2011）6号行政处罚决定，于2011年11月28日向西站物流公司送达，当事人于同年12月6日缴纳罚款131030元，所没收的地上建构筑物已依法移交惠山区财政局。原告因不服该处罚决定，于2020年2月13日向无锡市人民政府（以下简称市政府）申请行政复议，市政府作出（2020）锡行复第27号复议决定，驳回了原告的申请。本案行政处罚行为的行政相对人是西站物流公司而非原告，原告与本案行政处罚行为没有利害关系。原告强调可能存在的民事法律关系并不导致其能获得行政诉讼法上的主体，故原告主体不适格。原告在申请行政复议后，并未在法定期限内提起诉讼，已超过复议后的起诉期限。本案所涉及的行政行为为行政处罚，而非直接导致无动产物权设立、变更、转让、消灭的行政行为，故无论是根据当时的法释（2000）8号《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条，还是目前的《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十六条之规定，应适用5年的最长起诉期限，该5年为不变期限，不因原告是否知晓为条件。涉案行政处罚于2011年11月28日作出，原告已超出前述起诉期限。综上，请求驳回原告的起诉。经审理查明，2011年11月28日，原无锡市国土资源局向西站物流公司作出锡惠国土资罚（2011）6号行政处罚决定书，查明，西站物流公司于2010年9月未经合法批准，擅自占用位于××镇××村××房，所占土地已由省批准转征收为国有建设用地（苏国土资地函［2007］0585号），符合土地利用总体规划。该行为违反了《土地管理法》第二条第三款的规定，属非法占用土地。根据《土地管理法》第七十六条第一款和《土地管理法实施条例》第四十二条之规定，作处罚如下：1、责令被处罚人退还非法占用的土地；2、没收被处罚人在非法占地26204.5平方米上新建的建（构）筑物，并处罚款人民币计131030元整。同日，原无锡市国土资源局向西站物流公司送达该处罚决定书。嗣后，西站物流公司履行了该处罚内容。因不服该处罚决定，兴业公司于2020年2月13日向市政府申请行政复议，请求撤销市自然资源规划局作出的锡惠国土资罚（2011）6号行政处罚决定书。市政府于2020年5月11日作出［2020］锡行复第27号驳回行政复议申请决定书，认为锡惠国土资罚（2011）6号行政处罚决定书行政行为的行政相对人为西站物流公司，现有证据无法证明兴业公司与案涉行政处罚决定具有利害关系，兴业公司的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第二十八条规定的受理条件，故根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回兴业公司的行政复议申请。兴业公司仍不服，以市自然资源规划局、市政府为被告向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月1日向兴业公司作出告知函告知只能起诉复议决定或原行政行为。兴业公司收到告知函后，向无锡市中级人民法院提起（2020）苏02行初46号行政诉讼，要求撤销市政府作出的［2020］锡行复第27号驳回行政复议申请决定书（该案于2020年6月8日受理，于同年12月7日判决驳回兴业公司的诉讼请求）；向本院提起本案行政诉讼，要求撤销市自然资源规划局作出的锡惠国土资罚（2011）6号行政处罚决定书。在本案审理过程中，本院向兴业公司释明，由于本案不属于作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告的情形，应选择其一进行诉讼。兴业公司表示首先选择对市政府的行政诉讼，至于本案则由法院依法处理。本院认为，《行政诉讼法》第二十六条第二款规定：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定：行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。根据上述规定，在复议机关以不符合受理条件为由驳回行政复议申请时，当事人有两种法律救济手段可以选择，一是直接起诉原行政行为，二是起诉复议机关的复议决定。但该两种手段不能同时进行，应选择其一，不然会违反一事不再理原则，造成人民法院和复议机关的重复劳动，违反司法最终原则。本案中，兴业公司不服原无锡市国土资源局作出的锡惠国土资罚（2011）6号行政处罚决定书，向市政府申请行政复议，市政府未对其复议申请作出实体决定，而是以不符合受理条件为由驳回行政复议申请，故兴业公司可以选择起诉原无锡市国土资源局作出的锡惠国土资罚（2011）6号行政处罚决定书，亦可以起诉市政府的作出的[2020]锡行复第27号驳回行政申请决定书，但不能同时进行，而应当选择其一。现兴业公司同时起诉市自然资源规划局的行政处罚决定和市政府的驳回行政复议申请决定，不符合法律规定。另，《行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。本案中，锡惠国土资罚（2011）6号行政处罚决定书于2011年11月28日作出，兴业公司现要求撤销此决定书已超过五年法定最长起诉期限且无正当理由，亦不符合法律规定。综上，兴业公司提起本案起诉不符合法定条件，依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项、第（十）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告无锡兴业钢材市场管理有限公司的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省无锡市中级人民法院。审 判 长  倪如倩审 判 员  徐 滢人民陪审员  张秀英二〇二〇年十二月十日书 记 员  陈 悦本案援引法律条款《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。