浙江省金华市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）浙07行初442号 原告义乌高瑞置业有限公司，住所地浙江省义乌市宾王路****。 法定代表人童云清，执行董事。 委托代理人陈冠群，浙江红太阳（杭州）律师事务所律师。 委托代理人史建设，浙江天册律师事务所律师。 被告义乌市自然资源和规划局，住，住所地浙江省义乌市宾王路**/div> 法定代表人鲍建平，局长。 出庭行政负责人张黎明，党委委员、副局长。 委托代理人何乃忠、童丽玲，浙江法校律师事务所律师。 原告义乌高瑞置业有限公司（以下简称高瑞公司）诉被告义乌市自然资源和规划局（以下简称义乌市资规局）土地行政管理行政通知一案，本院于2019年5月6日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。2019年5月10日，被告义乌市资规局向本院提出管辖权异议，本院于2019年6月3日裁定驳回管辖权异议。被告义乌市资规局不服，向浙江省高级人民法院提起上诉，浙江省高级人民法院于2019年8月16日驳回上诉，维持原裁定。本院于2019年10月24日本院公开开庭进行审理。原告高瑞公司的委托代理人陈冠群、史建设，被告义乌市资规局的出庭行政负责人张黎明及其委托代理人何乃忠、童丽玲到庭参加诉讼。2020年2月7日，浙江省高级人民法院批准本案延长审限。2020年8月28日本院裁定本案中止审理，2020年12月11日恢复审理。本案现已审理终结。 原告高瑞公司诉称：2011年4月25日，原义乌市国土资源局与浙江高瑞投资有限公司（以下简称高瑞投资公司）就出让“义乌市中心区11号街坊”宗地签订了《国有建设用地使用权出让合同》（下称《出让合同》）。2011年5月24日，原义乌市国土资源局与原告签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，原义乌市国土资源局同意原合同受让人变更为原告。《出让合同》签订前后，高瑞投资公司及原告共向原义乌市国土资源局缴纳了项目保证金2亿元、土地出让金7.09亿元。因该项目属于义乌市地标性建筑，政府部门对项目规划进行了长达一年多的论证和多次调整。规划方案确定后，原告开始了项目设计、地下室、地下室土石方等工程施工3年7月，义乌市政府再次改变规划，并通知原告暂停项目的所有实施工作。同年8月，义乌市政府决定收回土地，并组织市府办、国土局、财政局、审计局等多部门组成项目处置小组。项目处置小组委托审计单位对原告的投资和损失进行了审计，经义乌市审计局核减后，确认原告的经济损失为42798.3万元。在此基础上，项目处置小组制定了“补偿原告损失42798.3万元（补偿款以义乌市××路××号房地产相抵），同时双方放弃其他权利”的补偿方案。该方案经2014年1月26日义乌市委常委会议审议通过。2014年1月29日，义乌市财政局退还了原告项目保证金2亿元。2014年3月10日，由原告的关联公司义乌市利轩投资有限公司与义乌市城投集团签订了关于稠佛路29号房地产的《房地产买卖合同》。2014年5月21日，原告与原义乌市国土资源局签订了《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉的协议书》（下称《解除协议》），双方承诺互不追究违约金、补偿金等所有权利。2014年5月26日，原义乌市国土资源局退还原告土地出让金26405.638万元，该金额为原告己缴纳的土地出让金7.09亿元，扣除稠佛路29号房地产的第一期转让款44494.362万元。后因稠佛路29号房地产买卖合同始终未取得上级部门批准，2014年12月5日，义乌市利轩投资有限公司与义乌市城投集团签订了解除协议。2014年12月17日，原义乌市国土资源局退还了土地出让金24494.362万元。2014年12月31日，原告向金华仲裁委员会申请仲裁，要求原义乌市国土资源局退还土地出让金2亿元，并赔偿原告经济损失8.02亿余元。2015年2月15日，原义乌市国土资源局退还土地出让金1.7亿元。2015年10月19日，金华仲裁委员会作出（2014）金仲义字第88号裁决书，裁决原义乌市国土资源局退还剩余的土地出让金3000万元（该款现己履行），并赔偿原告经济损失42798.3万元。对于原告超过42798.3万元以外的其他损失，因原告在2014年5月21日签订的《解除协议》已明确表示放弃，仲裁庭不再予以支持。原义乌市国土资源局不服该裁决书，向金华市中级人民法院申请撤销裁决，金华市中级人民法院裁定驳回了原义乌市国土资源局的申请。2017年3月23日，原义乌市国土资源局向金华仲裁委员会申请仲裁，要求原告支付违约金48456.8万元。金华仲裁委员会作出（2017）金裁经字第51号裁决书，裁决原告向原义乌市国土资源局支付违约金2.8504亿元。后原告与原义乌市国土资源局均向金华市中级人民法院申请撤销仲裁，金华中院于2018年11月21日裁定撤销了该仲裁裁决。2018年12月26日，原义乌市国土资源局作出《通知书》，解除《解除协议》第五条约定的关于原义乌市国土资源局放弃向原告追索违约金权利的内容。2018年12月27日，原义乌市国土资源局作出《关于追缴违约金的决定书》，责令原告缴纳违约金48456.8万元。2019年1月，因机构改革，原义乌市国土资源局的职责划入义乌市自然资源和规划局。2019年2月18日，原告向义乌市人民政府申请行政复议，要求撤销《通知书》和《关于追缴违约金的决定书》。义乌市人民政府先后于2019年2月22日、4月12日作出行政复议决定书，不予受理原告要求撤销《通知书》的行政复议申请，并维持《关于追缴违约金的决定书》。综上，原告认为，生效仲裁裁决己经认定《出让合同》的解除是由于政府对案涉土地的用途规划改变，而不是原义乌市国土资源局主张的“原告没有按照约定时间支付土地出让金才产生的解除合同”，并裁决原义乌市国土资源局赔偿原告经济损失42798.3万元。而对于原义乌市国土资源局支付违约金的要求，也经过了仲裁裁决，但经法院审理并最终撤销了仲裁裁决。在此前提下，原义乌市国土资源局仍以《通知书》的形式单方撤销承诺内容，并作出追缴违约金48456.8万元的决定，严重违反了诚信原则和契约精神。案涉行政行为名义上由原义乌市国土资源局作出，但事实上，无论是解除出让合同、组织项目处置小组、决定补偿方案、提起仲裁以及作出案涉行政决定等，均由义乌市委、市政府主导并决定。而原告与原义乌市国土资源局因《出让合同》的解除，己经过了两次仲裁裁决，两次诉讼审查，争议巨大、对抗激烈。而且，本案涉及到追缴48456.8万元的巨额违约金，标的额特别巨大。因案情重大、复杂，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，特提起诉讼。请求：撤销被告于2018年12月26日的作出的《通知书》。 原告向本院提交了以下证据： 1、《国有建设用地使用权出让合同》，证明2011年4月25?日，原义乌市国土资源局与浙江高瑞投资有限公司签订《出让合同》及?具体约定。 2、《国有建设用地使用权出让合同变更协议》，证明义乌市?国土资源局同意原合同受让人变更为原告。 3、转账专用缴款书1份、资金往来结算票据1份、浙江省政府非税?收入统一票据2份，证明浙江高瑞投资有限公司及原告先后缴纳了?项目保证金2亿元及土地出让金7.09亿元的事实。 4、补充协议2份、关于申请延缓金沙广场项目开工时间的报告1份，?证明因项目规划方案的多次优化调整，原义乌市国土资源局同意延期?开、竣工。 5、关于“义乌市中心区11号街坊”项目投资情况的审计报告1份，?证明浙江至诚会计师事务所接受义乌市中心区11号街坊项目审核?小组委托，就原告2011年5月至2013年9月期间“义乌市中心区?11号街坊"项目的投资情况进行了审计。 6、市委常委会议纪要【[2014]?5号】1份，证明2014年1月26?日义乌市委常委会议讨论通过了项目处置小组提出的文化中心11号?街坊的处置方案。 7、转账收款凭证1份，证明2014年1月29日，义乌市国土资源?局退还浙江高瑞投资有限公司项目保证金2亿元。 8、义乌市国资委关于义乌市××路××号房地产转让价款支付、税？收的请示、义乌市国资委关于要求协议转让稠佛路29号房地产资产？的请示各1份，证明义乌市国资委就义乌市城投集团与利轩公司协？议转让稠佛路29号房地产向义乌市政府请示的事实。 9、房地产买卖合同1份，证明2014年3月10日，利轩公司与义?乌市城投集团签订了稠佛路29号《房地产买卖合同》。 10、义乌市利轩投资有限公司基本情况1份，证明利轩公司的基本情况。 11、关于解除义乌市中心区11号街坊《国有建设用地使用权出让?合同》的请示1份，证明原义乌市国土资源局就解除《出让合同》向义乌市政府请示的事实。 12、关于解除《国有建设用地使用权出让合同》的协议书1份，证?明2014年5月21日，原告与原义乌市国土资源局签订《解除协议》，?并约定放弃向对方追索违约金、赔偿金、补偿金、经济损失等相关所有权利。 13、关于要求退还义乌高瑞置业有限公司第一期土地出让金的报?告及附件各1份，证明2014年5月21日，原义乌市国土资源局要求?义乌市财政局退还原告第一期土地出让金26405.638万元的报告。? 14、来账报单（收款）6份，证明2014年5月26日，义乌市国?土资源局退还原告土地出让金26405.638万元。 15、房地产买卖合同解除协议1份，证明因未取得浙江省国资委、?义乌市人民政府批准，义乌市城投集团与利轩公司协议解除稠佛路?29号《房地产买卖合同》。 16、来账报单（收款）5份，证明2014年12月17?日,义乌市国?土资源局退还原告土地出让金24494.362万元。 ?17、原义乌市国土资源局付款凭证1份，证明?2015年2月15日，?原义乌市国土资源局退还原告土地出让金1.7亿元 18、仲裁申请书1份，证明原告向金华仲裁委员会申请仲裁，要求原义乌市国土资源局退还剩余的土地出让金并赔偿经济损失。 19、金华仲裁委员会（2014)金仲义字第88号裁决书1份，证明?1、裁决书认定，出让合同的解除是由于政府对案涉土地的用途规划?改变，被告有关原告没有按照约定时间支付土地出让金才产生后来的解除出让合同协议书的证明目的与查明的事实不符;?2、?裁决书认为，合同变更或者解除后，不影响当事人要求赔偿损失的权?利，并裁决被告赔偿原告经济损失42798.3万元。 20、撤销仲裁裁决申请书1份，证明原义乌市国土资源局向金华市中级人民法院申请撤销（2014)金仲义字第088号仲裁裁决。 21、金华市中级人民法院（2015)浙金仲撤字第89号民事裁定书1份，证明金华市中级人民法院裁定驳回被告要求撤销金华仲裁?委员会义乌分会作出（2014)金仲义字第88号仲裁裁决的申请。? 22、仲裁申请书1份，证明原义乌市国土资源局向金华仲裁委员会申请仲裁，要求原告支付违约金48456.8万元。 23、金华仲裁委员会（2017)金裁经字第051号裁决书1份，证?明金华仲裁委员会裁决原告支付被告违约金2.8504亿元。 24、撤销仲裁裁决申请书2份，证明原告与原义乌市国土资源局均向金华市中级人民法院申请撤销（2017)金裁经字第051号仲裁裁决。 ?25、金华市中级人民法院（2018)浙07民特3号民事裁定书1?份，证明金华市中级人民法院裁定撤销金华仲裁委员会作出的?(2017)金裁经字第051号仲裁裁决。 26、通知书1份，证明2018年12月26日，义乌市国土资源?局通知原告，解除《关于解除的协议?书》第五条约定的关于原义乌市国土资源局放弃向原告追索违约金权利?的内容 27、关于追缴违约金的决定书1份，证明2018年12月27日，原义乌市国土资源局作出决定，责令原告缴纳违约金48456.8万元。? 28、义乌市人民政府义政复?[2019]第92?号?行政复议决定书1份，证明义乌市人民政府不予受理原告要求撤销义乌市国土资源?局于2018年12月26日作出的通知书的行政复议申请。 29、义乌市人民政府义政复（2019)第90号行政复议决定书1份，证明义乌市人民政府决定维持原义乌市国土资源局于2018年?12月27日作出的《关于追缴违约金的决定书》。 被告义乌市资规局辩称：2011年4月14日，高瑞投资公司竞得义乌市中心区11号街坊地块国有建设用地使用权。同年4月25日，高瑞投资公司与我局签订《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称出让合同）。出让合同第八条约定“本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币大写壹拾贰亿壹仟捌佰万元（小写121800.00万元）”；第九条约定“本合同项下宗地的定金为人民币大写壹亿捌仟伍佰万元（小写18500.00万元），定金可抵作第一期土地出让价款”；第十条约定“受让人同意按照本条第一款第（二）项的规定向出让人支付国有建设用地使用权出让价款：（二）按以下时间和金额分两期向出让人支付国有建设用地使用权出让价款。第一期人民币大写陆亿零玖佰万元（小写60900.00万元），付款时间：2011年05月24日之前。第二期人民币大写陆亿零玖佰万元（小写60900.00万元），付款时间：2011年10月11日之前”。第三十条约定“受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的千分之一。向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失”。同年5月24日，我局与高瑞公司签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》（以下简称出让合同变更协议），约定出让合同受让人变更为高瑞公司。 2011年4月1日，高瑞公司支付定金1.85亿元；同年5月24日，高瑞公司缴纳土地出让金4.24亿元；同年10月11日，高瑞公司缴纳土地出让金1亿元。剩余的土地出让金5.09亿元经我局多次催缴，高瑞公司一直未予缴纳。2014年5月21日，我局与高瑞公司签署了《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉的协议书》（以下简称出让合同解除协议）。出让合同解除协议第五条约定“甲、乙双方各自承诺，放弃向对方追索违约金、赔偿金、补偿金、经济损失等相关所有权利”。2014年12月31日，高瑞公司向金华仲裁委员会申请仲裁，要求我局赔偿经济损失802441565.61元。2017年3月23日，我局向金华仲裁委员会申请仲裁，要求高瑞公司支付违约金人民币484568000元；2018年1月3日，金华仲裁委员会作出（2017)金裁经字第051号裁决（下称51号裁决），裁决高瑞公司在裁决生效后十日内支付我局违约金2.8504亿元。裁决作出后，我局与高瑞公司分别向金华市中级人民法院申请撤销51号裁决，2018年11月21日，金华市中级人民法院作出（2018)浙07民特3号裁定，以仲裁庭的组成违反法定程序为由，撤销51号裁决。2018年12月7日，我局向高瑞公司发出《告知书》，告知高瑞公司拟解除出让合同解除协议第五条约定的关于我局放弃向高瑞公司追索出让金违约金权利的内容，并告知可在收到告知书之日起5个工作日内向我局提出陈述、申辩和申请听证的要求；12月13日，高瑞公司提交申请书提出申辩意见并要求听证；12月14日，我局向高瑞公司发出《听证通知书》；12月26日，我局组织听证，充分听取了高瑞公司的陈述和申辩，并制作听证笔录；同日，我局作出《通知书》；12月27日，我局将《通知书》送达高瑞公司。2018年12月17日，我局收到义乌市人民检察院义检民（行）行政违监[2018]33078200009号《检察建议书》，建议：一、将与高瑞公司协议中，关于承诺放弃向对方追索违约金、赔偿金、补偿金、经济损失等相关所有权利的约定条款予以变更或撤销。二、向高瑞公司追索违约金等应缴国库的土地出让收入。三、及时采取合法合理措施，避免国有财产损失。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》 (国办发（2006)100号）第七条第二款规定，土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额千分之一的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库。对违反本通知规定，擅自减免、截留、挤占、挪用应缴国库的土地出让收入，不执行国家统一规定的会计、政府采购等制度的，要严格按照土地管理法、会计法、审计法、政府采购法、《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）和《金融违法行为处罚办法》(国务院令第260号）等有关法律法规进行处理，并依法追究有关责任人的责任；触犯刑法的，依法追究有关人员的刑事责任。《浙江省行政程序办法》第八十一条第三款第（三）项规定，有下列情形之一的，行政机关有权变更或者解除行政协议：（三）当事人在履行协议过程中，严重损害国家利益、公共利益的。综上所述，高瑞公司违反出让合同的约定，未在约定期限内足额缴纳土地出让金，应当向我局支付违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库，用于城市基础设施建设和土地开发等公共领域。出让合同解除协议第五条约定的关于我局放弃向高瑞公司追索违约金权利的内容严重损害国家利益、公共利益。故我局作出《通知书》行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，请求驳回高瑞公司的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据： 1、通知书及送达回证，证明被告作出被诉行政行为及送达原告的事实。 2、国有建设用地使用权出让合同，证明出让合同对土地出让价款、支付期限及逾期支付的违约责任等权利义务作出约定的事实。 3、国有建设用地使用权出让合同变更协议，证明出让合同受让人变更为原告的事实。 4、缴款凭证，证明2011年10月11日前，原告实际缴纳土地出让价款7.09亿元，尚有5.09亿元土地出让价款未缴纳的事实。 5、催款通知书，证明原告逾期支付土地出让价款，被告多次向原告催缴的事实。 6、关于解除国有建设用地使用权出让合同的协议书，证明解除协议第五条约定甲乙双方各自承诺，放弃向对方追索违约金、赔偿金、补偿金、经济损失等相关所有权利的事实。 7、仲裁申请书，证明原告申请仲裁，要求被告退还申请人已支付的国有建设用地使用权出让价款2亿元，并赔偿经济损失802441565.61元的事实。 8、仲裁申请书与（2017）金裁经字第051号裁决书（该裁决书已被撤销），证明被告向金华仲裁委员会申请仲裁，要求原告支付被告违约金484568000元并承担全部仲裁费用的事实。2018年1月3日，金华仲裁委员会作出（2017）金裁经字第051号裁决，裁决原告在裁决生效后十日内支付被告违约金2.8504亿元的事实。 9、撤销仲裁裁决的申请书、（2018）浙07民特3号裁定书，证明原被告均向金华市中级人民法院申请撤销（2017）金裁经字第051号裁决的事实，2018年11月21日金华市中级人民法院作出（2018）浙07民特3号裁定，以仲裁庭的组成违反法定程序为由，撤销51号裁决的事实。 10、告知书及邮寄凭证 11、对告知书的申辩意见暨要求听证的申请书 12、听证通知书 13、听证笔录 证据10-13证明被告作出被诉行政行为程序合法。 14、义乌市人民检察院检察建议书，证明检察机关向被告发出检察建议的事实。 法律依据：《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发（2006）100号)全文、《浙江省行政程序办法》第八十一条第三款第（三）项。证明被告作出被诉行政行为适用法律、法规正确。 原、被告的质证意见及本院对证据认证如下： 对原告提供的证据，被告认为，证据1、2三性无异议。证据3真实性无异议。该证据反证了原告到2011年10月11日尚有5.09亿元没有缴纳，构成违约。证据4真实性无异议，关联性有异议。合同对交付土地、办理产权登记等都作出了规定，土地出让金缴纳截至时间为2011年10月11日，约定开工时间为2012年4月24日，即缴纳土地出让金是其使用土地的前提，合同及相关法律均作了明确规定，因此开竣工的事实和缴纳土地出让金及本案争议的事实无关联性。涉案的土地规划条件从未发生变化。规划方案是开发商负责的，与被告无关。开竣工也是房地产开发的范畴，受专门的行政法规及合同条款的规制。证据5三性均有异议，与本案无关联性。从审计报告的内容看，该报告也不具有合法性和科学性。在原告没有缴清土地出让金的基础上，审计报告没有基础。证据6证据形式真实性无异议，对证据来源不明确，认为不具有证据效力，与本案关联性有异议。会议纪要作为行政机关内部的公文，是属于内部的行为，如果通过私人告知或者是非正当途径知晓不属于法定形式发布的会议纪要，对外不发生效力。该会议纪要是内部的文件。证据7真实性没有异议，但是被告没有申请退保证金，与本案无关联性。该2亿元是财政局支付的，我们没有申请财政局支付。退款的时候合同还没有解除。证据8形式真实性无异议，是内部性文件，来源不合法，与本案争议无关联性。证据9该合同不是被告签署的，真实性不发表意见，与本案争议的事实无关联性。根据该合同11条约定的内容，后来因为文件没有获得批准，因此没有生效。证据10真实性无异议，关联性有异议，与本案无关。证据11需要核实证据来源。该请示也是政府的内部过程性文件，证据来源不合法，不具有证据效力，与本案争议的事实也无关。证据12真实性无异议。证据13形式真实性无异议，这也是政府内部的过程性文件，证据来源不合法，不具有证据效力，与本案无关联性。证据14真实性无异议，关联性有异议，与本案无关。证据15不是被告签署的证据，对真实性不发表意见，关联性有异议，与本案争议事实无关。义乌市人民政府与原告之间有关的处置方案没有经过上级主管部门的批准没有具体实施，期间形成的相关文件及材料均不具有法律上的意义和价值。证据16、17真实性无异议，关联性有异议，与本案无关。证据18真实性无异议，该证据证明了原告要求被告赔偿经济损失的事实。证据19形式上的真实性无异议，但是该裁决在认定事实证据、法律适用、审理程序等方面均存在严重问题，不能作为认定本案的依据。被告正在向有关部门反映申请撤销该裁决，有关部门已经对此展开调查。证据20真实性无异议。证据21形式上的真实性无异议。该裁定存在错误，目前正在向有关部门反映要求撤销该裁定。证据22真实性无异议，证明原告逾期缴纳土地出让金，被告向原告主张权利的事实。证据23形式真实性无异议，该裁决确定了原告违约的事实及原告应当承担违约责任，但在违约金金额上造成严重错误，造成国有财产严重损失。证据24真实性无异议。证据25形式真实性无异议，法院是以仲裁裁决组成程序违法撤销51号仲裁裁决，对实体没有影响。证据26、27、28、29无异议。 对被告提供的证据，证据1形式真实性无异议，原被告双方之间土地出让合同履行已经经过了协议解除，并经仲裁裁决，被告作出的通知书与仲裁裁决矛盾，且违反了双方的协议约定。证据2、3无异议。证据4真实性无异议，缴纳的金额也无异议。原告之所以没有按期缴纳剩余的土地出让金，对于该部分事实在第88号裁决书中已经做了相关认定。原因是由于政府对项目规划的一再调整，原被告曾两次协议延长开竣工时间。在这样的情况下，如果原告按合同约定缴纳出让金，将给原告带来更巨大的经济损失。证据5真实性无异议。理由同证据4。证据6真实性无异议，该协议第5条明确约定被告已经向原告放弃追索违约金、赔偿金等相关所有权利，这也是原被告双方之间关于项目补偿方案的一个组成部分。证据7、8、9无异议。被告曾经向仲裁委主张违约金，仲裁裁决最终被金华市中级人民法院撤销。证据10、11、12、13真实性无异议。原告曾经就该通知书向被告申请听证。证据13在听证过程中，我公司曾经要求原义乌市国土资源局的调查人员解释一下什么叫损害公共利益，调查人员回答不知道。证据14形式真实性无异议，我方认为在原被告之间的项目解除经过仲裁裁决的情况下，义乌市人民检察院作出的该检察建议书属于滥用职权行为。对法律依据，该两文件不构成被告在仲裁裁决后继续向原告追缴违约金的法律依据。 经审查，本院对原、被告提供的证据的真实性均予以认定。 经审理，本院认定事实如下： 2011年4月25日，高瑞投资公司与原义乌市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定由高瑞投资公司受让义乌市中心区11号街坊的土地一宗，出让价款为121800万元，受让人分两期分别于2011年5月24日之前和2011年10月11日之前各支付60900万元。在出让合同签订之前，高瑞投资公司已缴纳押金和保证金3.85亿元，其中2亿元作为项目保证金，1.85亿元抵作第一期土地出让金。2011年5月24日，高瑞公司与原义乌市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同变更协议》,约定原合同受让人由高瑞投资公司变更为高瑞公司。同日，高瑞公司交纳土地出让款4.24亿元，2011年10月11日再交纳1亿元，共计交纳出让价款9.09亿元。2012年9月12日和2013年4月23日，双方签订《补充协议》二份，对开竣工时间做了延期。因该项目属于义乌市地标性建筑，政府部门对项目规划进行了一年多的论证和多次调整。期间，原义乌市国土资源局对剩余土地出让金进行了多次催缴，高瑞公司未予缴纳。2013年8月，由于政府对涉案土地的用途规划改变，双方开始协商解除出让合同。义乌市人民政府成立由市府办、国土局、财政局、审计局等部门组成的“义乌市中心区11号街坊”项目处置工作小组，受该小组委托，2013年12月16日，浙江至诚会计师事务所义乌分所出具了《关于“义乌市中心区11号街坊”项目投资情况的审计报告》，对义乌高瑞置业有限公司2011年5月至2013年9月期间的“义乌市中心区11号街坊”项目投资情况进行了审计，确认截止2013年9月20日“义乌市中心区11号街坊”项目投资总额1357657958.00元，其中开发成本为984837109.14元，固定资产2871372.75元，应付利息369949476.11元。对于应付利息，该报告阐明是根据委托方即“义乌市中心区11号街坊”项目处置工作小组的要求按年息17%计付，计息截止日期为2013年11月30日。根据该报告，扣除90900万元的土地出让款，高瑞公司应得到补偿额448657958元。后义乌市审计局对该报告涉及到的有关数额进行了核减，最终确认的数额是42798.3万元。2014年1月26日，义乌市委常委会（2014）5号会议纪要涉及了关于文化中心11号街坊项目处置情况，载明“会议听取了市政府该项目处置工作小组关于文化中心11号街坊项目处置方案的情况汇报,经过慎重研讨，原则同意处置工作小组提出的文化中心11号街坊的处置方案”。2014年1月29日，原义乌市国土资源局退还高瑞公司项目保证金2亿元。2014年3月10日，义乌市城市投资建设有限公司与高瑞公司的关联公司义乌市利轩投资有限公司签订《房地产买卖合同》,合同主要内容是将位于义乌市××路××号的土地使用权由工业用地性质变更为商业住宅、公共娱乐用地，由义乌市利轩投资有限公司进行投资开发，合同约定，义乌市利轩投资有限公司的转让款为74157.27万元，在乙方付清60%的出让款后30日内，甲方将上述转让的房地产以现状移交给乙方，由乙方签收交接单。2014年5月9日，原义乌市国土资源局义土资（2014）77号《关于解除义乌中心区11号街坊国有建设土地使用权出让的请示》报告中提到了处置工作小组提出的文化中心11号街坊的处置方案，即分两期退还，依据常委会通过的处置方案，11号街坊项目除退还已交出出让金和保证金外，还需补偿该公司42798.3万元，因此第一期退还金额为70900万元减去稠佛路29号地块转让价与11号街坊项目应补偿金额42798.3万元差额部分，其余第二期退还。在该请示报告里，原义乌市国土资源局表示倾向于这一方案，而不同意另一方案即一次性全部退还出让金的方案。该报告的附件是《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉的协议书》。2014年5月21日，原义乌市国土资源局与高瑞公司在《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉的协议书》上签字盖章确认。该协议书第三条约定，经义乌市财政审批后五个工作日内，原义乌市国土资源局将申请人已支付的国有土地使用权出让价款7.09亿以及项目保证金人民币2亿元一次性无息退还；第五条约定，双方各自承诺，放弃向对方追索违约金、赔偿金、补偿金、经济损失等相关所有权利；第六条约定，因履行本协议发生争议，应协商解决。协商不成的，提交金华仲裁委员会义乌分会仲裁解决。2014年5月26日，原义乌市国土资源局退还高瑞公司出让价款264056380元，2014年12月17日，退还出让价款244943620元。2014年12月5日，因义乌市城市投资建设集团有限公司和义乌市利轩投资有限公司签订的《房地产买卖合同》未取得上级主管部门的批准，双方又签订了一份《房地产买卖合同解除协议》,解除了2014年3月10日签订的《房地产买卖合同》。2014年12月31日，高瑞公司向金华仲裁委员会义乌分会申请仲裁，请求：裁决原义乌市国土资源局退还义乌高瑞置业有限公司已支付的国有建设用地使用权出让价款2亿元；原义乌市国土资源局赔偿经济损失802441565.61元。高瑞公司申请仲裁后，原义乌市国土资源局于2015年2月15日再退还1.7亿元。原义乌市国土资源局尚欠高瑞公司国有建设用地使用权出让价款3000万元。金华仲裁委员会义乌分会经审理，于2015年10月19日作出（2014）金仲义字第88号裁决书，裁决由原义乌市国土资源局退还剩余的土地出让金3000万元，并赔偿经济损失42798.3万元。对于原告超过42798.3万元以外的其他损失，因原告在2014年5月21日签订的《解除协议》已明确表示放弃，仲裁庭不再予以支持。原义乌市国土资源局不服该裁决书，向我院申请撤销裁决，我院于2016年1月5日作出（2015）浙金仲撤字第89号民事裁定，裁定驳回了原义乌市国土资源局的申请。原义乌市国土资源局向高瑞公司退还了剩余的土地出让金300000000元。2017年3月23日，原义乌市国土资源局向金华仲裁委员会申请仲裁，要求高瑞公司支付违约金人民币484568000元。2018年1月3日，金华仲裁委员会作出（2017）金裁经字第051号裁决书，裁决高瑞公司违约金2.8504亿元。该裁决作出后，原义乌市国土资源局与高瑞公司分别向我院申请撤销仲裁裁决，2018年11月21日，我院作出（2018）浙07民特3号裁定，以仲裁庭的组成违反法定程序为由，撤销（2017）金裁经字第051号裁决。2018年12月7日，原义乌市国土资源局向高瑞公司发出《告知书》，告知高瑞公司拟解除出让合同解除协议第五条约定的关于原义乌市国土资源局放弃向高瑞公司追索出让金违约金权利的内容，并告知高瑞公司可在收到告知书之日起5个工作日内向原义乌市国土资源局提出陈述、申辩和申请听证的要求；同年12月13日，高瑞公司提交申请书提出申辩意见并要求听证。次日，原义乌市国土资源局向高瑞公司发出《听证通知书》。2018年12月17日，原义乌市国土资源局收到义乌市人民检察院义检民（行）行政违监［2018］33078200009号《检察建议书》，建议：一、将与高瑞公司协议中，关于承诺放弃向对方追索违约金、赔偿金、补偿金、经济损失等相关所有权利的约定条款予以变更或撤销。二、向高瑞公司追索违约金等应缴国库的土地出让收入。同年12月26日，原义乌市国土资源局组织了听证。同日，原义乌市国土资源局作出《通知书》，通知高瑞公司解除《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉的协议书》第五条约定的原义乌市国土资源局放弃向高瑞公司追索违约金权利的内容。同年12月27日，原义乌市国土资源局将《通知书》送达高瑞公司。高瑞公司不服，遂提起本案诉讼。 另查明，因机构改革，原义乌市国土资源局的职权由义乌市资规局继续行使。本案诉讼过程中，义乌市公安局以高瑞公司涉嫌非法采沙等犯罪行为立案侦查并刑拘了高瑞公司的部分股东。（2014）金仲义字第88号仲裁裁决生效后，因原义乌市国土资源局未履行，高瑞公司向本院申请执行。本院于2015年11月2日立案执行，案号为（2015）浙金执民字第343号。2018年1月4日，原义乌市国土资源局向本院申请在（2015）浙金执民字第343号执行款项中对高瑞公司依据（2017）金裁经字第051号仲裁裁决书需向该局支付的2.8504亿元违约金及仲裁费用67.5108万元予以冲抵。同日，本院向原义乌市国土资源局发出《缴纳执行款通知书》，认为两案已生效，依法冲抵后，原义乌市国土资源局应支付高瑞公司204692380.96元，请该局于2018年1月5日汇入法院执行账户。2018年1月5日，义乌市国土资源局通过政府非税资金专户向本院执行款账户汇入该案执行款204692380.96元。嗣后，原义乌市国土资源局又以追缴违约金通知书为名申请义乌市人民法院冻结了该款项。2020年6月24日，被告以金华仲裁委员会义乌分会（2014）金仲义字第88号仲裁案边裁违纪等为由向本院申请不予执行该仲裁决定。2020年12月7日，本院作出（2020）浙07执异执行裁定，裁定：不予执行金华仲裁委员会（2014）金仲义字第88号仲裁裁决。2020年4月12日，浙江至诚会计师事务所有限公司义乌分所出具了《关于撤回“浙至会专审义[2013]第453号审计报告”的声明》。本院曾组织原、被告双方进行协调，双方当事人承诺不予执行（2014）金仲义字第88号裁决后被告自行撤销本案与另案两个通知书及双方再行通过磋商方式处理。但本院作出不予执行的裁定并向被告退回204692380.96元款项后，被告再无下文。 本院认为，国务院国发[2004]10号《全面推进依法行政实施纲要》规定：“合理行政。行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行政机关行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式。”“诚实守信。行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”本案被诉行政行为系原义乌市国土资源局作出的解除《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉的协议书》第五条约定的原义乌市国土资源局放弃向高瑞公司追索违约金权利内容的通知行为，该通知行为亦应遵循上述实施纲要规定的依法行政的基本原则。本院认为，行政机关应当最大程度维护行政协议的稳定性及行政机关的公信力。行政机关对行政协议内容单方变更、解除的行政优益权只能在国家法律政策和协议基础事实发生变化，履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失这一特定情形下才能适用，且应当在穷尽其他方法的情况下行使，并应当遵循合理和诚实信用原则，在行使行政优益权时所采取的措施和手段应为法律所必需，并且应当采取对行政相对人合法权益损害最小的方式。具体到本案，被告既然选择以缔结行政协议的方式替代单方行政行为解除本案所涉国有建设用地使用权出让合同，则应于缔结协议后，切实避免再以单方行政行为径令原告高瑞公司接受权利义务的变动。被告单方通知解除放弃向高瑞公司追索违约金权利的约定，不仅显示公平，亦违背双方当初以行政协议而不是单方行政行为来形塑法律关系的合意基础。且根据已查明的事实，《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉的协议书》系因政府对涉案土地的用途规划改变，原、被告双方及被告的上级部门经过充分的讨论、酝酿后签订的。第五条约定双方各自承诺，放弃向对方追索违约金、赔偿金、补偿金、经济损失等相关所有权利的内容也是基于双方履行国有建设用地使用权出让合同的情况及对解除合同所造成的损失进行相互找补后达成的合意。被告当时放弃追索违约金并非单纯的权利放弃，而是双方债的抵消。在义乌市城市投资建设有限公司与高瑞公司的关联公司义乌市利轩投资有限公司签订的《房地产买卖合同》未取得上级主管部门批准而解除的情况下，高瑞公司的损失实际并未获得补偿。被告作为行政机关原本应当根据双方《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉的协议书》的合意基础，通过与高瑞公司协商或其他方法进行处理。况且，金华仲裁委员会义乌分会作出的（2014）金仲义字第88号裁决现已经本院裁决不准予执行。被告行使行政优益权解除《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉的协议书》第五条约定的放弃向高瑞公司追索违约金权利的内容，缺乏必要性和合理性，明显不当。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决如下： 撤销被告义乌市自然资源和规划局于2018年12月26日作出的解除《关于解除〈国有建设用地使用权出让合同〉的协议书》第五条约定的原义乌市国土资源局放弃向高瑞公司追索违约金权利的内容的通知书。 案件受理费50元，由被告义乌市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长 冯少华 审 判 员 单晓剑 审 判 员 钟雪丹 二〇二〇年十二月三十日 代书记员 叶红莉