贵州省兴仁市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔2322行初15号 原告：周政益，男，1964年3月15日生，汉族，住贵州省安龙县。 委托诉讼代理人：赵永龙，贵州铭黔律师事务所律师。代理权限：特别授权。 被告：安龙县农业农村局，住所地：贵州省黔西南州安龙县招堤街道杨柳街。 负责人：韦其波，系该局局长。 委托诉讼代理人：吴本向，男，1976年3月12日生，汉族，住贵州省安龙县。代理权限：特别授权。 委托诉讼代理人：韦天合，贵州集法律师事务所律师。代理权限：一般代理。 原告周政益与被告安龙县农业农村局土地行政管理（土地）纠纷一案，本院于2020年8月3日立案后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告周政益及其委托诉讼代理人赵永龙，被告安龙县农业农村局的委托诉讼代理人吴本向、韦天合到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告周政益向本院提出诉讼请求：1.确认被告安龙县农业农村局未依法履行土地使用权确权的不作为行为违法；2.判令被告安龙县农业农村局依法履行法定职责，对载明在原告土地承包证的海子镇箐口村上纳贡组耐壳山责任地2亩使用权进行确权；3.本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：1980年土地承包责任制落实后，原告所在的安龙县海子镇箐口村按照本村实有人口，将各村民组的土地发包到户。原告家庭户以母亲杨仕芬名义承包了7个人口的土地，其中有耐壳山的旱地2亩，四至界线为东至石山，西至树林（嘎挪国有林场的树林），南至树林（原许国志树林），北至丫口。1985年原告结婚，1991年与父母分家另居，分家时父母将耐壳山的旱地2亩、大地旱地0.6亩、堡堡上水田0.3亩、长田0.3亩、烂田湾0.1亩分给原告耕种。1998年土地延包，原告以自己名义承包父母分给的土地，由村委会填发土地承包证，安龙县政府盖章确认。因原告家庭承包的耐壳山土地贫瘠，庄稼收成不好，原告于1984年至1986年间在该地栽种了几十棵杉树，1991年又补栽了500至600棵杉树。2007年,戛挪国有林场遭遇火灾，安龙县林业局将被烧毁的杉木拍卖。2008年7月，原告幺叔周启明发现买受人根据安龙县林业局工作人员的指认砍伐了原告耐壳山责任地内的杉木，遂告知了原告，原告立即找到时任小大坪林场场长刘启斌，刘启斌叫原告不要阻拦买受人运走杉木，说他会通知林场的人员和原告一起去点数，叫原告写书面申请，他会处理好此事。林场工作人员黄照云和原告一起到现场清点，原告责任地内被砍的杉木共计75棵，原告随即按照刘启斌的要求书面向安龙县林业局申请解决。安龙县林业局工作人员到实地查勘，查看被砍伐杉木的年轮（国有林场的杉木是1993年栽种），确认错砍原告杉木75棵属实，但未出具任何赔偿意见。原告只好向州林业局反应，经州林业局工程师刘安兴核算，被砍树木12立方米，按当时市价3000元每立方米，共计36000元，刘安兴在该核算上签名，叫原告交给安龙县林业局，州林业局工作人员王海燕将州林业局发出载明“责成安龙县林业局调查处理，若不处理则将上报州林业局处理”的函，叫原告一并交给安龙县林业局。但安龙县林业局就此走一下过场，无任何处理结果。此后，原告又多次找安龙县林业局处理，安龙县林业局均以种种理由推诿。原告遂于2019年9月到安龙县信访局申请解决，信访局又将此事交给安龙县林业局处理。2019年11月21日，安龙县林业局作出安林办复〔2019〕11号《关于周政益信访事项的处理意见书》，不仅不向原告赔偿其擅自砍伐并出售的杉木，还以原告的耐壳山责任地属于安龙县政府1989年3月12日作出的安府（1989）89号《关于戛挪国营林场林界和土地的处理意见的报告》批复文件明确收回的对象为由，称原告耐壳山的2亩责任地已归属戛挪国有林场所有。原告骋请律师到档案局查询安府（1989）89号《关于戛挪国营林场林界和土地的处理意见的报告》批复文件，没有任何一项载明原告耐壳山责任地属于明确收回的对象。原告向州林业局申请复核，州林业局于2020年1月10日作出复查意见，明确安龙县林业局对原告的土地及林木确权属于越权处理，撤销了安龙县林业局的处理决定。原告遂于2020年3月31日向政府土地确权的主管部门被告安龙县农业农村局申请确权，被告于2020年7月13日作出《关于海子箐口村周政益申请土地确权事项答复意见》，以“存在争议为由不予确权”。综上，根据《中华人民共和国土地管理法》规定,原告与安龙县林业局对耐壳山责任地2亩的权属发生争议，原告有权选择申请安龙县人民政府确权,而安龙县农业农村局作为安龙县政府的职能部门，负有土地权属争议进行明确的职责，但其答复中明知存在土地使用权争议却不予确权，明显故意不履行法定职责，构成行政不作为。另原告在找被告确权之前就找过安龙县人民政府、安龙县自然资源局，他们答复都是土地确权属于被告，并且安龙县人民政府2020年6月28日作出了安府办[2020]73号文件，明确了确认农村土地发生纠纷由被告处理。为维护原告的合法权益，特诉至人民法院。 原告周政益在法定期限内提交的证据有： 1、原告身份证复印件一份，拟证明原告基本信息及诉讼主体适格。 2、照片七张，拟证明耐壳山责任地上的杉木被安龙县林业局错砍后十来天的状况。 3、安府（1989）89号安龙县人民政府文件《关于对安龙县林业局、土管局、洒雨区公所的批复》复印件一份，拟证明该批复没有任何一条规定或确定将原告的耐壳山责任地划归国有，而安龙县林业局却以该批复明确原告耐壳山责任地归属国有为由，无理拒不赔偿原告损失。 4、安林办复[2019]1号安龙县林业局文件《关于周政益信访事项的处理意见书》复印件一份，拟证明原告一直找安龙县林业局处理杉木赔偿事宜，安龙县林业局以种种理由推诿，原告只好请求安龙县信访局解决，安龙县信访局又将此事转交安龙县林业局处理，安龙县林业局出具该处理意见，以原告的耐壳山责任地及地上的杉树属国有为由拒不赔偿。 5、州林字[2020]5号黔西南布依族苗族自治州林业局文件《黔西南州林业局关于周政益信访事项的复查意见书》复印件一份，拟证明原告不服安龙县林业局的处理，申请州林业局复查，州林业局经复查，认为安龙县林业局越权处理原告土地，撤销了安龙县林业局的处理意见。 6、土地承包证复印件一份，拟证明原告承包的旱地包含耐壳山的责任地2亩。 7、《安龙县延长农村土地承包期调查情况登记表》复印件一份，拟证明留存于安龙县农业局、档案局的安龙县海子乡箐口村上纳贡组编号为11-08-05-52农村承包土地调查登记表上清楚载明原告承包的旱地为耐壳山2亩、大地0.6亩。安龙县林业局砍伐原告耐壳山责任地上的杉树构成侵权。 8、《土地使用权确权申请》一份，《关于海子箐口村周政益 申请土地确权事项的答复》复印件一份，拟证明原告向被告申请确权，被告答复不予确权，存在行政不作为的事实。从该答复中看，被告是有确权的职责，有争议的不予确权，无争议的予以确权，被告以“存在争议，不予确权”的答复，为不履行法定职责，构成行政不作为，该行政不作为违法。 9、安府办发[2020]73号通知复印件一份，拟证明被告是具有土地确权职能的机构。 被告安龙县农业农村局辩称，原告以被告对存在争议的耐壳山2亩责任地有确权职责为由，向人民法院提起行政诉讼，要求确认被告不作为行为违法，被告不予认同，理由如下：一、根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理，个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”及国家土地管理局《关于确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条明确指出，土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。土地权属争议，由土地管理部门提出处理意见，报人民政府下达处理决定或报人民政府批准后由土地管理部门下达处理决定的规定，法律法规并没有明确被告有确权职责。二、《中华人民共和国土地管理法》第六十七条规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行检查监督。县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查的，适用本法关于自然资源主管部门监督检查的规定。该条明确农业农村主管部门的职责范围为农村宅基地改革和管理有关工作。涉案土地非农村宅基地，不属于被告所负责监督管理的范畴。综上所述，原告与安龙县林业局之间存在的土地使用权争议问题，因超出被告职能权限，并无原告所说“明显故意不履行法定职责”，故被告不构成不作为，原告的诉讼请求不成立，请人民法院依法予以判决。 被告安龙县农业农村局在法定期限内提交的证据有： 1、被告安龙县农业农村局统一社会信用代码证复印件、负责人身份证复印件、负责人身份证明各一份，拟证明被告的基本信息。 2、土地管理法第14条，拟证明被告不是土地管理的行政职能部门。 对原告提交的证据，被告的质证意见为：对证据1三性无异议；对证据2，因被告不是涉案当事人，三性由法院核实；对证据3、4、5、6无异议；对证据7真实性无异议，但安龙县林业局的行为是否侵权由法院核实；对证据8真实性无异议，但不能达到原告的证明目的，被告没有权利对该争议的土地进行确权，故向原告出具了不予确权的相关答复；对证据9真实性无异议，但对证明目的有异议，因该证据是关于安龙县成立农村土地承包仲裁委员会的相关通知，本案并不是申请仲裁而是提起诉讼，不能达到原告的证明目的。 对被告提交的证据，原告的质证意见为：对证据1无异议；对证据2法条予以认可，但对证明目的不认可，从被告向原告出具的答复中可看出，被告具有确权的职能。 本院对上述证据认定如下：对原告提交的证据1，系当事人基本信息，予以采信；证据2，因该照片无法反映拍摄时间、地点，无法核实其关联性，本院不予采信；证据3、4、5、6，被告无异议，本院予以采信；证据7、8、9，被告对真实性无异议，本院对真实性予以采信，对证明目的将综合全案事实及证据予以认定。对被告提交的证据1，系主体身份信息，予以采信；证据2，系法条内容，对真实性予以采信，对被告是否具有土地确权的职责，将综合全案事实及证据予以认定。 经审理查明：原告周政益系贵州省安龙县村民，于1998年承包有耐壳山土地2亩，土地承包经营权证记载的四至范围为“东抵石山，西抵树林，南抵树林，北抵丫口上”。2007年与耐壳山地块相邻的戛挪国有林场发生火灾，2008年林场处理火灾林木时，原告认为林场错伐其栽种的树木75棵，要求安龙县林业局赔偿未果。后原告到信访局信访，安龙县信访局把信访单转于安龙县林业局交办，2019年11月21日，安龙县林业局作出林办复［2019］1号《关于周政益信访事项的处理意见书》，认为原告所称的耐壳山土地2亩属于安府（1989）89号文件明确收回的对象，并且承包证上四至界限不具体，林木也不是原告所栽种，对原告申请要回2亩承包地和75棵杉木的赔偿信访诉求不予支持。原告不服提出复查申请，2020年1月10日，黔西南州林业局作出州林字［2019］5号《黔西南州林业局关于周政益信访事项的处理意见书》，认为2019年3月政府机构改革，行使自然资源和不动产确权登记及其权属争议调处职责已划到自然资源部门，安龙县林业局2019年11月21日对信访事项答复属于越权处理。对周政益要求“由安龙县林业局赔偿经济损失5万元”的问题，因林木权属存在争议，需待权属明确后由有关部门依法处理。 2020年3月31日，原告周政益向被告安龙县农业农村局递交《土地使用权确权申请》，要求确认其土地承包证载明的海子镇箐口村上纳贡组耐壳山责任地2亩属于海子镇箐口组集体所有，使用权人属于周政益。2020年7月13日，被告以安龙县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室的名义向原告作出答复，答复载明“根据黔委厅字[2015]31号文件《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证整省试点工作的实施意见》的通知，对土地承包经营权确认登记颁证中的争议，有法律政策规定的，依法依政策进行调处。对于一些疑难问题，在不违背法律政策精神的前提下，通过民主协商妥善处理。权属争议未解决的，不进行土地承包经营权确权登记颁证的规定，因周政益申请确权的耐壳山地块与戛挪林场有争议，权属争议未解决，待争议解决后县土地确权办才能按照解决的结果给予确权颁证”。后原告认为被告不履行法定职责，不予确权的行为违法，遂向本院提起诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理……”的规定，原告要求对土地使用权进行确权，应向乡级人民政府或者县级以上人民政府提出确权申请，由人民政府组织相关职能部门具体办理。关于原告提交的安府办[2020]73号文件，该文件为安龙县人民政府办公室文件，文件中明确安龙县人民政府成立安龙县农村土地承包仲裁委员会予以受理包含因确认农村土地承包经营权发生的纠纷等争议，该仲裁委员会属于安龙县人民政府内设机构，成员由政府及各单位人员组成，仅是办公室设于安龙县农业农村局，并不能代表被告安龙县农业农村局具备土地确权的法定职责。原告向被告递交确权申请，被告作出答复，结合被告答复意见全文，答复意见最后一段中“因存在争议，不予确权”，应理解为“因存在争议，不予确权登记颁证”，原告要求对土地权属进行明确，并不是申请登记颁证，颁证行为是行政机关依法对权利归属或其他法定事项加以审查、记载和确认，并向社会宣告和公示的一种行政行为，而确权系对已产生的土地权属纠纷予以裁决的行为，二者并不等同。原告因土地权属产生争议申请确权，被告不具备土地确权的职责，应告知原告到有权机关申请，被告作出不予确权登记颁证的答复与原告申请解决的问题不符，处理欠妥，但被告并不具有土地确权的职能，未对土地进行确权并不构成不作为。综上，被告不具有土地确权的法定职责，原告向被告提出土地确权申请不符合法律规定，对原告的诉请，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告周政益的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告周政益承担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省黔西南布依族苗族自治州中级人民法院。 审 判 长 任万** 审 判 员 何厚高 审 判 员 郭 柯 二〇二〇年十二月二十四日 法官助理 陈青艳 书 记 员 夏友云