浙江省金华市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙07行终918号 上诉人（原审原告）陈明龙，男，1962年11月23日出生，汉族,户籍所在地浙江省磐安县，现住浙江省磐安县。 被上诉人（原审被告）磐安县人民政府新渥街道办事处，住所地浙江省磐安县永安东路**。 法定代表人陈耀，主任。 委托代理人陈永平,浙江天潮律师事务所律师。 上诉人陈明龙因诉磐安县人民政府新渥街道办事处（以下简称磐安县新渥街道办事处）行政不作为一案，不服浙江省永康市人民法院（2020）浙0784行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年10月26日进行了调查询问。上诉人陈明龙、被上诉人磐安县新渥街道办事处法定代表人陈耀及委托代理人陈永平到庭参加。本案现已审理终结。 原审法院审理查明：陈明龙为原磐安县新渥镇古竹村村民。长期以来，陈明龙以其家庭四口人，且居住房屋为危房为由，多次通过信访等方式进行建房申请。但其申请未经其所在居委会履行相关法定程序。2019年7月14日，陈明龙向磐安县新渥镇古竹村委会提交申请重建、扩建申请，并邮寄磐安县新渥街道办事处，请求监督。磐安县新渥街道办事处于2019年7月17日收到后，于2019年7月31日，将陈明龙的诉求转至新渥街道药镇市场社区居民委员会，并要求新渥街道药镇市场社区居委会认真研处，依法、依规妥处。2020年3月29日，陈明龙通过邮寄方式向药镇市场社区居民委员会提出在上阵畈地块125平方米建造住宅的申请。申请提出后，药镇市场社区居民委员会因未能与陈明龙达成一致，未能将陈明龙的申请上报磐安县新渥街道办事处。陈明龙认为磐安县新渥街道办事处未履行法定的审批职责，遂诉至一审法院，要求磐安县新渥街道办事处批准户宅基地并赔偿房租312000元。 原审法院认为，根据《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条，“农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准”。村民申请建房许可，应先向村民（居民）委员会或村集体经济组织提出申请，经村民（居民）委员会或村集体经济组织讨论同意后，将讨论通过的申请进行公布，待公布期满后再报乡（镇）人民政府审核。本案中，陈明龙所诉称的建房申请并未达到可以要求磐安县新渥街道办事处履行审批职责的法定条件，陈明龙要求磐安县新渥街道办事处履行审批职责的诉讼请求，缺乏事实法律依据，予以驳回。其要求磐安县新渥街道办事处赔偿房租的请求于法无据，一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回陈明龙的诉讼请求。本案案件受理费50元，由陈明龙负担。 陈明龙上诉称：陈明龙为磐安县新渥镇古竹村村民，农村村民依法享有申请并利用宅基地建房的权利。陈明龙户完全符合宅基地审批条件，村里也有可以审批的用地。从1994年至今，陈明龙多次依法定程序提交宅基地审批申请书及材料（申请地点符合土地总体规划及用途）。磐安县新渥街道办事处收到并持有所有材料，却刻意刁难，致使陈明龙一家长期流离失所，身心受到严重伤害，也支付了大量房租。陈明龙通过两轮诉讼后，2020年3月28日再次向法定受理单位提出宅基地审批申请，但无正当理由逾期不予答复。陈明龙于2020年6月5日向一审法院提起行政诉讼，但一审判决严重违法，存在问题具体如下：一、一审判决歪曲案件事实。一审法院认定，陈明龙只是通过信访方式提出宅基地申请，未依法向法定受理单位提出申请，但事实是陈明龙户完全符合宅基地审批条件。从1994年至今，陈明龙多次依法定程序向法定受理单位提交宅基地审批书面申请书及材料，以下证据可以证明。1.信访件《磐安民声在线》的内容。该材料显示，陈明龙问：“急需改造危房，宅基地为何迟迟不批？”原磐安县新渥镇人民政府答复：“……因本村属于新城区范围，已有15年多没有审批宅基地，情况确实存在。……”如果陈明龙没有提交申请材料，不可能通过磐安民声在线追问，而原磐安县新渥镇人民政府的答复清晰说明了，不审批陈明龙户宅基地的原因是“本村属于新城区范围”而非其他，时间已经持续了“15年多”，并且还特别强调“情况确实存在”。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十七条规定：“在不受外力影响的情况下，一方当事人提供的证据，对方当事人明确表示认可的，可以认定该证据的证明效力；……”办案人员理应按法定程序全面、客观地审核证据，而本案办案人员却因陈明龙向法院提交了信访件就认定：“……但原告提交上述证据仅能证明其以信访方式提出过建房要求”（第16页、第4行），刻意歪曲案件事实。2.《磐政信查[2013]3号》的内容。陈明龙2013年3月22日提交了宅基地申请，提交申请后没有回复，后信访维权，2013年7月25日，原磐安县新渥镇人民政府作出信访答复。2013年9月11日，磐安县人民政府出具《磐政信查[2013]3号》复查意见书，2014年2月10日，原磐安县新渥镇人民政府再次确认：“2013年你确实向镇政府提出申请，……”以上事实有磐安县新渥街道办事处提交的证据1，陈明龙提交的证据8以及证据13证明。上述证据显示，陈明龙申请审批宅基地均是“自留山荒坡”，申请地点相同，时间吻合，能够构成完整的证据链还原案件事实，即陈明龙依法定程序申请后，宅基地审批部门行政不作为才通过信访维权，而本案办案人员却坚称“……原告长期以来，以其家庭四人口，且居住住房为危房为由，多次通过信访等方式进行建房申请。……”。二、一审判决采用双重标准认定证据。陈明龙提交的证据22与磐安县新渥街道办事处提交的证据2是同一证据，一审办案人员认定陈明龙提交的证据22与本案不具有关联性，却又确认磐安县新渥街道办事处提交的证据2合法有效。三、一审判决剔除大量合法证据。一审将陈明龙提交的证据5、7、11、16、17、18、19、20、21、22、26认定为与本案不具有关联性错误。1.证据5、7是面积48.22平方米的《本户危房照片》和《危房倒塌照片》,可证明陈明龙户现有宅基地面积尚未达到规定限额标准，危房倒塌后需重建、扩建，本案是依法审批宅基地的案件，证据5、7是行政许可的条件，一审办案人员却将行政许可的条件的证据认定为与本案不具关联性。2.证据11是磐安县人民政府（2019）浙07行初185号案件的答辩状，该答辩状称“撤村建居”后（现在）仍然可以申请审批宅基地，因此陈明龙2019年7月14日、2020年3月28日又提出申请。另外陈明龙依法定程序申请了26年，磐安县人民政府答辩状否认其收到过申请，原磐安县新渥镇人民政府在信访件中承认收到申请，该证据可以理清行政不作为的具体责任人。3.证据16是2020年3月28日申请审批宅基地申请书照片及快递单据，该证据可证明2020年3月28日陈明龙依法定程序向法定受理单位提出宅基地申请并依法送达。本案即就该次申请提起的行政诉讼，是本案的诉讼标的，办案人员认定为与案件不具有关联性。4.证据17是赔偿理由及说明。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十八条规定：“因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。……”陈明龙依法提出赔偿请求以及参照依据，该证据为本案的诉讼标的，与本案具有关联性。5.证据19是《浙江省人民政府办公厅关于规范农村宅基地管理切实破解农民建房难的意见》，本案是审批宅基地案件，该文件是解决农村宅基地问题的地方政府规范性文件，是本案的审理依据。一审却认定与本案不具有关联性。6.证据20、21、18是规划问题。首先农民建房应当符合规划，而陈明龙所在村的新农村建设经多次规划，有的被土地主管部门确认违法，有的实施办法违法，陈明龙无法按规划申请，本案办案人员却判定上述证据与本案不具有关联性。7.证据26是土地现状照片。首先，土地现状是本案标的物，肯定与案件审理有关。另外，《宪法》《土地管理法》规定宅基地的土地属性是集体土地。该证据能够证明该土地并非“国有土地”，陈明龙在该地块申请审批宅基地合法。本案办案人员却判定该证据与本案不具有关联性。综上，本案办案人员并未依法定程序全面、客观地审核证据。四、一审判决违法采信证据。1.针对磐安县新渥街道办事处提供的证据1陈明龙已经说明该证据为通过信访维权形成的证据，是证据链的一个片段。本案办案人员却认定26年来陈明龙申请宅基地的全部事实，刻意歪曲案件事实。2.磐安县新渥街道办事处提供的证据3是在诉讼期间（2020年6月28日）向陈明龙所在居委会自行收集的。陈明龙在质证时明确说明，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十五条规定：“在诉讼过程中，被告及其代理人不得自行向原告、第三人和证人收集证据。”该证据来源不合法，一审却判定该证据合法。3.针对磐安县新渥街道办事处提供的证据4，陈明龙在质证时明确说明未收到该证据，磐安县新渥街道办事处应当提供依法送达的证据，既然不能举证，应承担不利的法律后果，未送达的法律文书不能产生法律效力。4.磐安县新渥街道办事处用证据5证明陈明龙申请审批宅基地地块属性为“国有土地”，不能审批宅基地。①《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第十九条规定：“严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；……”《中华人民共和国土地管理法》第三十八条：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。己经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年不用而又可以耕种的应当由原耕种该幅土地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原农民集体所有的，应当交由原集体经济组织恢复耕种。....”②陈明龙提供了该土地的批文（证据24、25），现状照片（证据26）证明该幅土地现在是集体土地。五、一审判决违法裁判。一审判决认定：“2020年3月29日，原告通过邮寄方式向药镇市场社区居民委员会提出在上阵畈地125平方米建造住宅的申请。申请提出后，药镇市场社区居民委员会因未能与原告达成一致，未能将原告申请上报被告磐安县新渥街道办事处。”宅基地审批是行政许可行为。《中华人民共和国行政许可法》第三十二条规定：“行政机关对申请人提出的行政许可申请，应当根据下列情况作出处理：（一）申请事项依法不需要取得行政许可的，应当即时告知申请人不受理；（二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的应当即时作出不予受理的决定，并告知申请人向有关行政机关申请；（三）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者五日内一次性告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；（五）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。行政机关受理或者不受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。”依据以上规定，行政机关对申请人提出的行政许可申请，要么告知申请人不受理申请并说明原因；要么直接受理或者要求申请人提交补正材料后受理并作出行政许可决定，不存在申请人与行政机关（协商）达成一致再作出行政许可决定的规定。综上，一审判决歪曲案件事实，违法审核、采用证据，违法裁判，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。 磐安县新渥街道办事处辩称：陈明龙未依法定途径报批宅基地，一审判决驳回其诉讼请求符合法律规定。陈明龙原系新渥镇古竹村村民，现为新渥街道药镇市场社区居民委员会居民。《浙江省实施办法》第三十六条规定：“农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。”《浙江省城乡规划条例》第三十二条规定：“在城市、镇总体规划确定的城镇建设用地范围内使用集体所有土地的建设项目，建设单位或者个人应当持村民委员会签署的书面同意意见向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请核发建设用地规划许可证……建设单位或者个人取得建设用地规划许可证后，方可申请用地。”国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》第二条第（六）项规定：“规范农村宅基地申请报批程序，农村村民建住宅需要使用宅基地的，应向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布.公布期满无异后，报经乡（镇）审核后，报县（市）审批。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布。”根据上述规定，陈明龙要取得建房许可，首先应向户口所在地的村民委员会或者村集体经济组织提出书面申请。第二，村委会或村集体组织讨论通过以后将申请宅基地户主名单家庭人口等情况张榜公布，接受群众监督。第三，公布期满无异议，在取得建设用地规划许可证以后，按照新的土地管理法报乡镇人民政府批准。本案中，尽管陈明龙于2020年3月29号向所在的药镇市场社区居民委员会邮寄了要求在上阵畈地块建房125平方米，及现居住地扩建65平方米的申请，但由于申请不符合规划，没有获得村（居）委会许可。既然陈明龙所在村（居）委会未上报申请，当然无法许可申请。陈明龙至今未获宅基安置应自负责任。2015年12月，陈明龙擅自在××村××房××房。原古竹村两委要求其与村里签订协议，承诺在村第一期宅基未安排前，临时建造一层，以解决过渡用房，但第一期安置宅基后拆除过渡用房，但陈明龙不同意。2016年的4月12号，原磐安县规划局拆除了陈明龙户部分违章建筑，陈明龙在2016年4月15号提出信访，原新渥镇人民政府作了答复。答复中指出，陈明龙不愿参加新区宅基安置，应自负责任。2017年5月份，原古竹村干部通知陈明龙，要求将旧房拆除以便安置新宅基建房。但陈明龙明确拒绝。2018年7月到8月，原古竹村干部又通知陈明龙选择新宅基建房，并通过陈明龙的亲戚做工作，还是不同意。另外，磐安县新渥街道办事处从未收到过陈明龙通过法定途径递交的符合法律规定的宅基申请也未收到过陈明龙举证的2013年3月22号盖有古竹村民委员会印章确认的“申请书”。陈明荣虽曾以信访方式提出建房，但因其申请建房地块不符合规划要求，而未获批准应属情理之中。陈明龙要求赔偿26年房租312000元的请求，没有任何事实和法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》及《最高人民法院审理行政赔偿案件若干问题》的规定，行政机关给予国家赔偿的前提在于具体行政行为被撤销、变更或者被确认违法。本案不存在上述行为。近年来，陈明龙因土地征收、宅基安置、失地农民保险等事项数十次对村委、省市县政府还有国土部门等提起行政复议、行政诉讼，浪费了大量的行政和司法资源，是典型的诉讼专业户，建议法院规制陈明龙滥用诉权行为。 二审期间，陈明龙向本院提交如下证据： 1.浙江省建设用地审批意见书（浙土字A[2012]-0765号），拟证明征收土地批文于2013年1月26日审批，根据国家法律规定，拿到批文后两年内未用地，批文自动失效，因此该批文已于2015年1月26日自动失效； 2.磐安县人民法院（2015）金磐民初字第143号民事判决书，拟证明该判决书于2015年8月6日签发，判决书中明确了古竹村委会已收回了陈明龙承包的土地，所以征收必在2015年8月6日以后进行，但那时批文已自动失效。因此陈明龙申请的地块至今仍属集体土地，不属于国有土地，新渥街道办事处以涉案地块属于国有土地为由不批宅基地不能成立； 3.最高人民法院（2016）最高法行再80号行政判决书，拟证明最高院明确了无补偿无征收原则，陈明龙在涉案土地征收中没有拿到任何补偿，所以不存在征收。 磐安县新渥街道办事处对上述证据质证认为，对证据1真实性无异议，但与本案无关，陈明龙针对该批文曾向国务院申请行政复议，国务院作了终局的行政复议决定，维持了批文效力，且政府已经使用本块土地；证据2为一审判决书，二审判决书已明确土地被征收，且陈明龙从未向磐安县新渥街道办事处提出过建房申请；对证据3关联性有异议。 本院对上述证据认证认为，陈明龙一审时已提交证据1的内容，本院对该证据不再重复认定；对证据2真实性予以确认，但该证据不足以证明陈明龙主张地块的土地使用权已经批准收回，无法达到其证明目的；对证据3的真实性予以确认，但与本案无关，不予采信。 磐安县新渥街道办事处未向本院提交新的证据。 经审理，本院对原审认定的事实予以确认。 本院认为，陈明龙明确本案系针对2020年3月28日其向磐安县新渥街道药镇市场社区居委会提出的宅基地申请提起的行政不作为诉讼，请求磐安县新渥街道办事处依法履行审批宅基地职责并赔偿房租损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条之规定，“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”因此，行政机关接到履职申请是履职之诉的前提条件。本案中，陈明龙的宅基地申请系向磐安县新渥街道药镇市场社区居委会提出，当前证据未显示该申请已由磐安县新渥街道药镇市场社区居委会讨论通过并上报磐安县新渥街道办事处，且陈明龙也未举证证明其已就该次申请向磐安县新渥街道办事处提出了履职申请，故未满足磐安县新渥街道办事处履行审批职责的法定条件。综上，陈明龙要求磐安县新渥街道办事处履行宅基地审批职责及赔偿房租损失缺乏事实依据，不符合行政诉讼的受理条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销浙江省永康市人民法院（2020）浙0784行初46号行政判决； 二、驳回陈明龙的起诉。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 冯少华 审 判 员 虞 行 审 判 员 金飘莉 二〇二〇年十二月十一日 代书记员 陈思秀