西安铁路运输法院     行政判决书     (2020)陕7102行初2795号     原告张少军，男，汉族，出生于1955年6月4日，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省西安市长安区。   委托代理人陈晨，北京诚略律师事务所律师。   被告西安市长安区太乙宫街道办事处，住所地西安市长安区。   负责人赵伦宏，主任。   委托代理人栾莹，陕西帝意律师事务所律师。   原告张少军因不服被告西安市长安区太乙宫街道办事处（以下简称太乙宫街办）作出的长太执字（2020）第CT26号《执行决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2020年11月11日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月15日公开开庭审理了本案。原告委托代理人陈晨，被告单位副职负责人闫建奇、委托代理人栾莹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告于2020年9月3日作出长太执字（2020）第CT26号《执行决定书》，认为原告位于西安市长安区XX街道XX村XX号土地上的建筑物属违法建筑，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、《中华人民共和国XX乡规划法》第六十五条、《西安市XX乡规划条例》第七十二条之规定，决定拆除原告案涉土地上的违法建筑物。并于当日向原告送达。   原告张少军诉称，原告在西安市长安区XX街道XX村XX号合法拥有房屋。因拟建项目被纳入征收范围，动迁号为11-105，现房屋位于城市规划区内。由于原告与被告无法达成拆迁安置补偿协议，被告为了完成房屋拆迁任务，2020年9月3日，被告向原告作出长太执字（2020）第CT26号《执行决定书》，欲对原告合法房屋实施违法强拆。原告认为，被告作出的案涉决定书认定事实不清，证据不足，适用法律错误，违反法定程序，超越职权，严重违反XX乡规划法、行政处罚法、行政强制法的相关规定，侵犯了原告的合法权益，故依据行政诉讼法向法院提起诉讼，请求：1.依法撤销被告作出的长太执字（2020）第CT26号《执行决定书》；2.本案诉讼费用由被告承担。   原告张少军向本院提交以下证据：   第一组：   1、XX街道XX社区(XX庄XX组)村民房屋类型公示名单   2、新一村人口户籍确认表   3、陕西省国土资源厅陕国土资规发【2012】122号《关于长安区太乙宫街道办事处等3街办XX乡建设用地增减挂钩项目区的批复》   4、《西安市长安区XX街道XX社区建设安置实施方案》   证明原告作为西新庄村村民，在该村合法拥有房屋，   被纳入征收范围，因未与征收单位达成补偿安置协议，被认定为违法建筑。证明原告具有本案诉讼主体资格，被告作出执行决定目的不具有合法性和正当性。   第二组：长太执字（2020）第CT26号《执行决定书》   证明被诉行政行为侵害原告合法权益。   被告太乙宫街办辩称：一、被告向原告作出的《执行决定书》（长太执字（2020）第CT26号）所涉及的房屋已被拆除，《执行决定书》法律效力因已被后续的行政行为所吸收、覆盖，被告作出《执行决定书》的行政行为已经演变为后续行政行为的条件、程序和环节，未直接影响原告实际权利义务，不具有可诉性。2020年9月3日，被告向原告作出并送达《执行决定书》（长太执字（2020）第CT26号），决定拆除原告位于西安市长安区XX街XX村土地上的违法建筑。现涉案房屋已被拆除。被告于2020年9月3日向原告作出并送达《执行决定书》（长太执字（2020）第CT26号），系被告在查处原告违法建设的过程性行政行为，其法律效力已被后续的行政行为所吸收、覆盖，是后续行政行为的条件、程序和环节，未直接影响原告实际权利义务，不属于行政诉讼受案范围。另，原告完全可以对最终行政行为提起行政诉讼实现其权利主张，原告申请撤销最终行政行为作出前形成的法律文书的行为，不仅增加了行政机关和当事人的诉累，而且浪费了大量的司法资源。人民法院有责任通过司法程序引导当事人正确开展诉讼活动，保障正常有序的行政管理和司法审判秩序。二、被告作出的《执行决定书》（长太执字（2020）第CT26号）,证据确凿，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。（一）被告有权作出《执行决定书》。根据《中华人民共和国XX乡规划法》第四十一条第三款规定，在乡、村庄规划区XX镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府XX乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的可以拆除。根据《西安市XX镇规划管理规定》第四十条规定，对于未取得《乡村建设规划许可证》或未按照《乡村建设规划许可证》许可内容进行建设的违法行为，由镇人民政府(街道办事处)责令其停止建设，尚可采取改正措施的，责令其限期改正，并可按有关规定予以处理;对严重影响规划的，限期拆除其违法建设的建筑物、构筑物及其他设施。本案原告的涉案房屋位于西安市长安区XX街XX村。对该区域范围内的违法建设，被告有权作出《执行决定书》。（二）原告所涉房屋违法事实客观存在。2020年8月，被告接到群众举报，原告在西安市长安区XX街XX村建设房屋的行为，涉嫌违反《中华人民共和国XX乡规划法》第四十一条、《西安市XX乡规划条例》第五十四条、《陕西省乡村规划建设条例》第二十六、三十八条规定。为进一步查明事实，被告于2020年8月27日向原告送达《调查通知书》（长太违调字（2020）第CT26号），要求原告提供（一）土地权利证明文件；（二）乡村建设规划许可证；（三）其它证明材料。原告未按照《调查通知书》要求向被告提交任何房屋建设合法的证据材料。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条规定，被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供证据，原告依法应当提供而拒不提供，在诉讼程序中提供的证据，人民法院一般不予采纳。原告在行政机关违法建设调查阶段拒绝提供证据材料证明其房屋系合法建设，被告认定原告案涉房屋未取得乡村建设规划许可证等建设手续，违法建设建筑物并无不当。（三）被告作出《执行决定书》程序合法。2020年8月31日，被告根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十五条、《陕西省乡村规划建设条例》第五十条、《西安市XX乡规划条例》第七十二条规定，向原告送达《责令限期拆除决定书》（长太决字〔2020〕第CT26号），要求原告自行拆除违法建设，同时告知原告，逾期不拆除的，被告将依法进行拆除。2020年9月1日，被告向原告送达《催告通知书》（长太催告字（2020）第CT26号），就前述《责令限期拆除决定书》要求原告履行义务进行催告。后，被告向原告送达《执行公告》（长太公告字（2020）第CT26号），再次要求原告自行拆除违法建筑，同时告知如不履行拆除义务，被告将依法拆除。2020年9月3日，在原告拒不履行自行拆除违法建筑义务的情况下，被告向原告送达《执行决定书》（长太执字（2020）第CT26号），决定拆除涉案违法建设，并告知原告申请行政诉讼或者提起行政诉讼的途径和期限。在《执行决定书》送达过程中，因原告拒绝配合，行政机关根据《民事诉讼法》第八十六条规定，原告将相关法律文书留置于原告的住所，并采取了拍照、摄像方式记录了送达过程，文书的送达程序合法有效。因此，被告作出《执行决定书》符合《中华人民共和国行政强制法》关于强制执行程序的相关规定，程序合法。（四）被告作出《执行决定书》适用法律正确。原告拒绝配合行政机关就群众举报违法建设开展的调查工作。被告认定涉案房屋在建设前未取得乡村建设规划许可证，原告违反《中华人民共和国XX乡规划法》第四十一条第三款、第六十五条、《陕西省乡村规划建设条例》第二十六、三十八条、《西安市XX乡规划条例 》第五十四条、《中华人民共和国行政强制法》第三十七条规定，向原告作出执行决定的行为符合法律规定。综上所述，被告作出执行决定后，涉案房屋已被拆除。因此，2020年9月3日，被告作出的执行决定书，仅是对违法行为进行查处过程中的一个执法环节，是阶段性、过程性的行为，不是最终的处理结果，《执行决定书》撤销与否，对原告的权利义务不再产生实质影响，本案不属于行政诉讼受案范围；同时被告作出的《执行决定书》证据确凿充分，适用法律正确，程序合法；原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，根据《最高人民法院关于适用》第一条第二款，第六十九条规定，应依法驳回原告起诉。   被告太乙宫街办向本院提交以下证据：   1、《调查通知书》及送达照片、视频；   2、《限期改正通知书》及送达照片、视频   3、《责令限期拆除告知书》及送达照片、视频   4、《责令限期拆除决定书》及送达照片、视频   5、《催告通知书》及送达照片、视频   6、《执行公告》及送达照片、视频   7、《执行决定书》及送达照片、视频   证明原告涉案房屋在建设前未取得乡村建设规划许可证，被告认定原告违反《中华人民共和国XX乡规划法》第四十一条第三款、第六十五条、《陕西省乡村规划建设条例》第二十六、三十八条、《西安市XX乡规划条例》第五十四条规定，向原告作出责令限期拆除决定的行为，证据确凿、适用法律法规正确、程序合法，充分保障了原告的合法权益，依法应予维持。被告向原告作出的《执行决定书》已通过强拆行为具体实施，人民法院无需对执行决定书进行重复审查，执行决定书已成为强拆行为的前置过程性环节，撤销与否均不影响原告主张权利，不具有可诉性。   经庭审质证，原告对被告提交的证据1-7真实性、关联性认可；对合法性和证明目的均不认可。原告认为：被告所做出的相关行政行为所依据的事实不清、适用法律错误、超越职权且程序不合法。对原告提交的证据被告认为：第一组，证据1-2，真实性、合法性、关联性和证明目的均不认可；证据3-4，真实性、合法性认可，关联性和证明目的不认可；被告认为公示名单是为方便广大人民群众进行监督纠错，不能证明原告权利合法性。对第二组证据，真实性、合法性、关联性认可，证明目的不认可，被告认为其向原告制作并送达执行决定书系因原告在涉案辖区内存在违法建设，不存在侵害原告合法权益的情形。   本院对上述证据作如下认定：原、被告提交的证据来源合法，与待证事实有关联性，符合证据的法定形式，本院依法对其真实性、关联性、合法性予以确认。   经审理查明，原告张少军是西安市长安区XX镇XX村村民，XX村XX号，2020年8月27日，被告太乙宫街办作出长太违调字（2020）第CT26号《调查通知书》，通知原告在一日内提交土地权利证明文件、乡村建设规划许可证及其他证明材料； 2020年8月30日，被告作出长太限改字（2020）第CT26号《限期改正通知书》，通知原告自通知书送达之日起一日内自行拆除涉案违法建筑物；2020年8月31日，被告作出长太告字〔2020〕CT26号《责令限期拆除告知书》，载明拟决定责令原告限期自行拆除涉案违法建筑，并告知其可在一日内提出书面陈述申辩意见；2020年8月31日，被告向原告作出长太决字〔2020〕第CT26号《责令限期拆除决定书》，责令原告于2020年8月31日前自行拆除涉案违法建筑，逾期不拆除的被告将依法拆除，并告知原告可申请复议或提起诉讼。2020年9月1日，被告作出长太催告字（2020）第CT26号《催告通知书》，催告原告在催告书送达之日起一日内自行拆除涉案违法建筑，并再次告知可提出陈述申辩。2020年9月2日，被告作出长太公告字（2020）第CT26号《执行公告》，限原告送达之日起一日内自行拆除涉案违法建筑，否则街办将依法拆除。2020年9月3日，作出长太执字（2020）第CT26号《执行决定书》，决定拆除原告位于西安市长安区XX镇XX村XX号土地上违法建筑物，并立即搬空违法建筑物内所有物品，拆除后亦可向被告申请周转用房用于居住，并告知原告可申请复议或提起诉讼。上述文书均采用张贴在案涉房屋门口的方式向原告送达。2020年9月11日，原告未在被告限定的期限内自行拆除房屋，被告将涉案房屋拆除。   另查明，西安市长安区XX街道办事处XX社区XX小组向原告分发的社区建设入户宣传手册中载有《西安市长安区XX街道XX社区建设安置实施方案》，原告房屋在该方案确定的拆迁范围内。   本院认为，本案争议的焦点为：1、原告的起诉是否属于人民法院的受案范围；2、被告作出的《执行决定书》是否合法。   关于原告的起诉是否属于人民法院受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”。本案中，被告太乙宫街办所作的《执行决定书》，不仅仅是程序性的告知，还对原告的财产作出了处置行为，并告知了不配合的后果。该行为对原告的合法权益产生了实质影响，符合上述法律规定的情形，属于人民法院的受案范围。对于被告辩称作出执行决定行为的法律效力已被后续的行政行为所吸收、覆盖，已经演变为后续行政行为的条件、程序和环节，属于过程性行为，不具有可诉性的理由不成立，本院不予支持。   关于被告作出的《执行决定书》是否合法的问题。就事实依据方面，被告于2020年8月31日作出《责令限期拆除决定书》认定原告案涉房屋为违法建筑，其认定理由为原告未取得乡村建设规划许可证。但认定违法建筑需要考量的的因素不仅仅只有是否取得规划许可证，在没有综合考量相应历史原因、是否属于法律上“尚可采取改正措施现消除对规划实施的影响”等情形下，即认定为违法建筑，属于认定事实不清，依据不足。故被告依据该限期拆除决定认定事实作出的《执行决定书》亦属于事实不清，证据不足。就程序方面，被告在作出《责令限期拆除决定书》后，原告可在本决定书送达之日起六十日内向西安市长安区人民政府申请行政复议，也可在本决定书送达之日起六个月内向西安铁路运输法院提起诉讼。现原告在规定期限内已提起诉讼，但被告在诉讼期限未届满时作出案涉《执行决定书》，没有法律依据。《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”因此，被告直接作出强制执行决定，违反了上述法律规定。被告在作出责令限期拆除决定无果后，经过催告、执行前公告，并告知了陈述、申辩权利，但其给予原告催告中的履行期限及陈述申辩权利的时间为一日，没有法律依据，不符合程序正当的要求。   综上，被告作出的涉案《执行决定书》事实不清、证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，判决如下：   撤销被告西安市长安区太乙宫街道办事处向原告张少军作出的长太执字（2020）第CT26号《执行决定书》。   案件受理费50元，由被告西安市长安区太乙宫街道办事处负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。               审判长      蔡淑芳   人民陪审员      李红        人民陪审员      娄静霜     二〇二〇年十二月二十八日      法官助理       董若霄   书 记 员       胡锦嘉         附法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：   （一）主要证据不足的；     （二）适用法律、法规错误的；     （三）违反法定程序的；     （四）超越职权的；     （五）滥用职权的；     （六）明显不当的。            1