四川省汶川县人民法院 行 政 判 决 书 (2019)川3221行初7号 原告：汶川宝山中河水电开发有限公司，住所地：汶川县三江乡。 法定代表人：贾卿，董事长。 委托诉讼代理人：张强。 委托诉讼代理人：高攀恒，系国浩律师事务所律师。 委托诉讼代理人：马碧贵，系国浩律师事务所律师。 委托诉讼代理人：马稼，系国浩律师事务所律师。 被告汶川县综合行政执法局，住所地：汶川县威州镇。 法定代表人：熊茂森，系该局局长。 委托诉讼代理人：周春江，男。 委托诉讼代理人：林月兰，女。 第三人：汶川县自然资源局，住所地：汶川县威州镇 法定代表人：陈代军，系该局局长。 委托诉讼代理人：王世兵，四川维州律师事务所律师。 委托诉讼代理人：蹇明。 委托诉讼代理人：张联波。 原告汶川宝山中河水电开发有限公司（以下简称宝山水电）不服汶川县森林公安局，第三人汶川县自然资源局其他（公安）行政处罚一案，本院立案后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。2020年5月28日汶川县为落实中央《行业公安管理体制调整方案》，将汶川县森林公安局的行政处罚职责调整由汶川县综合行政执法局行使处罚权。原告宝山水电的诉讼代理人张强、高攀恒、马碧贵、马稼，被告汶川县综合执法局委托诉讼代理人曹仕伟（原被告汶川县森林公安局的委托代理人）、戴维龙（原被告汶川县森林公安局的委托代理人）、周春江、林月兰，和第三人汶川县自然资源局的委托代理人王世兵、张联波、蹇明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 汶川县森林公安局于2018年11月5日对原告宝山水电作出汶森公林罚决补字[2018]第1号《林业行政处罚决定书》认定宝山水电灯台树电站擅自改变林地用途面积为：灯台树电站取水口244.86㎡、沉砂池296.32㎡。根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款及《四川省林业厅行政处罚裁量标准》的规定，对宝山水电处以拆除电站取水口和沉砂池，限期6个月内恢复林地原状，并处10元/平方米的林业行政处罚款，共计人民币5411.8元的决定。 原告宝山水电向本院提出诉讼请求:撤销汶川县森林公安局作出的汶森公林罚决补字[2018]第1号《林业行政处罚决定书》。事实与理由：汶川县森林公安局在（汶森公林罚决补字[2018]第1号）《林业行政处罚决定书》中以“灯台树电站擅自改变林地用途…违反了《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第一款、第三十四条第一款”为由，责令原告拆除电站取水口和沉沙池，并限期6个月内恢复林地原状。原告认为汶川县森林公安局作出前述行政处罚主要证据不足，并且使用法律法规错误。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情况之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销…（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的。”的规定，请求贵院判决撒销被告作出的(汶森公林罚决补字[2018]第1号)《林业行政处罚决定书》。 首先,灯台树电站依法依规取得了建设用地使用权证,即建设水电站所占用土地是国有建设用地,而非林地,故根本谈不上“擅自改变林地用途”。 灯台树电站早在2000年就取得了“汶漩国用(2000)字第0395号”国有土地使用证,载明土地用途为电站、厂房等,面积为14533.3m,附图包含沉砂池等。按照《中华人民共和国土地管理法》第十条第三款规定:“单位和个人依法使用的国有土地,由县级以上人民政府登记造册,核发证书,确认使用权”;第十三条规定:“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护,任何单位和个人不得侵犯。”土地使用权登记属于土地行政主管部门实施的一个行政行为,该行政行为的效力是确认并公示当事人对土地的合法使用权,且该使用权经确认就应当得到法律的保护。灯台树电站在建设之前就已经依法取得了国有建设用地使用权证,该权证迄今有效,根本不存在擅自改变林地用途的事实。涉案土地并非是林地这点也可以由汶川县国土局不仅受理原告的此用地申请,更为原告办理了建设用地使用权证这一行为得到反证，因为如果涉案土地是林地,那么根据《中华人民共和国森林法实施条例》(以下简称《实施条例》)第十六条规定:“勘查、开采矿藏和修建道路,水利、电力、通讯等工程,需要占用或者征用林地的,必须守下列规定:(-)用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部提出用地申请…占用或者征用林地未经林业主管部门审核同意的,土地行政主管部门不得受理建设用地申请…”在汶川县森林公安局未审核同意的情况下,汶川县国土局根本不会受理原告的此用地申请,更遑论为原告办理建设用地使用权证。 其次,汶川县森林公安局以原告违反《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第一款为由,并根据第四十三条第一款实施处罚,属于适用法律错误。 汶川县森林公安局以原告违反《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条勘查、开采矿藏和修建道路,水利、电力、通讯等工程,需要占用或者征用林地的,必须遵守下列规定:(一)用地单位应当向县级以上人民政府林业主管部门提出用地申请…占用或者征用林地未经林业主管部门审核同意的,土地行政主管部门不得受理建设用地申请,并根据第四十三条第一款对原告进行行政处罚,那么汶川县森林公安局必须证明原告提出用地的申请时间是发生在2000年1月29日,即《实施条例》实施之后,但是在本案中汶川县森林公安局并未收集到相应的证据。虽然灯台树水电站取得土地使用权证的时间在2000年6月7日,但汶川县森林公安局作为行政机关,在进行行政处罚时依法应当查明相应的事实,并不能以此推定原告申请用地的时间可能是在2000年1月29日之后。相反,原告认为从汶川县国土局不仅受理原告的此用地申请,更为原告办理了建设用地使用权证,以及汶川县森林公安局多年以来一直未要求原告补办用地申请可以推出,原告提出用地申请的事情发生在2000年1月29日之前。 第三，本案已经过了行政处罚追诉期。 汶川县森林公安局认定原告的违法行为是未依法提出用地申请,而该申请行为发生在2000年,距今已有十余年的时间。故根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的,不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”的规定,本案早已过了行政处罚追诉期。 第四,本案不属于汶川县森林公安局的管辖范围,其无权进行处罚。 《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定:“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。”卧龙自然保护区所在的四川汶川卧龙特别行政区是一个在行政管理上独立于汶川县的行政区，其具有独立的林业行政主管机构和森林公安局,本案既然在卧龙自然保护区范围内,那么就依法由汶川卧龙特别行政区的相关部门管辖。同时,此管辖权是清晰的,不存在管辖争议,也不需要由共同的上级行政机关指定管辖，即使要进行指定管辖,卧龙特别行政区的上级主管部门应当是省级行政主管部门,而非阿坝州森林公安局。 第五,根据信赖利益保护原则,不应作出拆除电站取水口、沉沙池的处罚决定。 根据《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条之规定,林地占用审批手续应在用地审批之前,否则国土部门就不应当受理用地申请。即，如灯台树水电站确实存在违法使用林地问题,那么汶川县国土局就不应当受理原告的用地申请,更遑论办理土地使用权证。但是，原告早在2002年就依法取得了灯台树水电站的国有土地使用证，在此后的20年间，没有任何行政机关告知原告存在违法用地的情形，也没有告知原告补办用地手续。故，汶川县森林公安局在时隔10多年后的今天以10多年前未办理用地申请而责令拆除电站取水口、沉砂池，从而导致整个电站无法正常运行的行为显然违反了信赖保护原则。 综上，请求人民法院判决撤销汶川县森林公安局作出的汶森公林罚决补字[2018]第1号《林业行政处罚决定书》。 原告为支持其主张向法庭提交了下列证据： 1．《森林、林木、林地状况登记表》，拟证明：案涉土地在2007年2月5日被登记为林地，而案涉土地的审批发生在2000年，故不能依据该表便推定案涉土地在2000年时即为林地； 2.《国有土地使用证》，拟证明：汶川县国土资源局受理并给原告颁发了国有土地使用权证的行为，表明案涉土地在审批时并非林地或审批时间在《森林法实施条例》实施前，且原告已完成当时的所有审批手续； 3.《关于修建汶川县灯台电站砍伐零星自留林人工栽种树木的申请报告》，拟证明：原告在修建该电站的过程中曾向被告所属的漩口森林经营所申请砍伐部分林木，汶川县漩口森林经营所批复同意砍伐，并派员进行核实，但是在整个批复以及核实的过程中，汶川县漩口森林经营所并未告知需要进行审批。由此可见，原告在申请使用案涉土地时，案涉土地并非林地或者申请申请行为发生在《中华人民共和国森林法实施条例》事实之前，故依法不需要审批； 4.《林业行政处罚决定书》拟证明：该处罚决定书载明原告系1997年响应汶川县招商引资政策到三江投资建设灯台树电站，1997年10月开始进行审批、勘查和设计。即案涉土地的审批行为发生在1997年，在《森林法实施条例》实施前，故依法不需要进行林地审批； 5.《阿坝州发展计划委员会关于汶川县灯台树水电站可行性研究报告的批复》《阿坝州发展计划委员会关于同意将灯台树电站纳入我州地方电力基本建设投资计划的批复》《电力业务许可证》《取水许可证》，拟证明：原告依法取得了相关政府主管部门的审批以及证照； 6.意见、规定及相关文件，拟证明：根据相关规定，即使原告未履行林地使用审批的行为违法，鉴于申请人已经取得建设用地国有土地使用权证、取水证、电力业务许可证以及相关政府批复的情况下，不应当采取拆除的行政处罚措施，而应当允许申请人进行整改； 7.法公布（2000）第5号《行政判决书》（1999）行终字第20号，拟证明：在行政处罚时，应当考虑权益平衡原则； 8.《关于灯台树电站项目基建竣工财务决算的审计报告》《报告书》，拟证明：原告因修建灯台树电站，共计投入工程成本人民币110620640元，目前该电站的市场价值人民币155439100元，故若处罚拆除进水口和沉砂池，将造成整个电站报废，给原告造成巨大的经济损失。 9.《汶川县人民政府关于报送长江经济带小水电清理整改综合评估情况的函》《关于同意10座退出类电站51座整改类小水电“一站一策”整改方案的通知》《汶川县发展和改革局关于汶川县长江经济带小水电立项手续认定的函》，拟证明：经评估，案涉水电站并未被纳入退出类，而是被纳入了整改类，且在相关文件附表中明确了案涉水电站“有林地征用手续”“不涉及自然保护区”，进一步证明原告并不存在被告所称的违法行为，被告的行政处罚缺乏事实和法律依据； 10.《四川省长江经济带小水电清理整改审批（核准）、环保手续完善指导意见》，拟证明：即使原告确实存在违法占用林地的行为，按照相关整改政策，也需要补充林地审核手续即可。 被告汶川县综合行政执法局（原本案被告汶川县森林公安局）辩称：原告的违法事实清楚，被告的处罚正确。本案案涉土地属于林地的性质，原告认为被告使用法律错误，但是作为行政机关我们依据的法律规定所适用的法律是正确的。原告的违法行为一直是持续状态，被告有权依法处罚。原告的违法处罚是属于被告的管辖范围的。 被告汶川县综合行政执法局（原本案被告汶川县森林公安局）为证明其作出的行政处罚决定公正、合法，在举证期限内向法庭提交了以下证据： 1.《四川省森林公安局关于对卧龙自然保护区内非法占用林地案指定管辖的通知》；2.《阿坝州森林公安局关于转发省局案件制定管辖的通知》；3.林业行政处罚意见书（汶森公林罚意补字[2018]第1号）；4.林业行政处罚决定书（汶森公林罚决补字[2018]第1号）；5.责令限期恢复原状通知书（汶森公林罚责通补字[2018]第1号）；6.林业行政处罚文书送达回证；7.林业行政处罚听证权利告知书；8.林业行政处罚文书送达回证；9.授权委托书（宋小南）；10.行政处罚听证申请书；11.听证呈批表；12.举证听证通知书；13.林业行政处罚文书送达回证；14.授权委托书（张强）；15.授权委托书（高攀恒）；16.听证笔录；17.听证意见；18.四川省汶川卧龙特别行政区资源管理局鉴定聘请一份；19.卧龙自然保护区三江中河区域环境执法点位实地测量技术报告；20.现场辨认笔录一份；21.四川卧龙国家级自然保护区管理局森林、林木、林地状况登记表；22.卧龙自然保护区缓冲区红线示意图；23.关于汶川县三江灯台树水电站取水口至沉砂池占地性质的说明；24.关于灯台树电站提出陈述申辩的回复；25.《关于停止灯台树电站在卧龙国家级自然保护区取水并拆除取水口及沉砂池设施的通知》;26.四川宝山企业（集团）有限公司关于卧龙自然管理局（2017）16号文件的回复；27.关于灯台树电站配合卧龙自然保护区管理局环境保护整治的相关情况说明；28.《关于同意灯台树水电站并入四川电网运行的批复》；29.汶川县国土资源局土地登记申请书；31.土地登记审批表；31.《关于灯台树征用土地的批复》；32.国有土地使用证；33.宝山企业集团水电设计室汶川灯台树电站可行性分析一份，34.成都市水利电力勘测设计院汶川县灯台树水电站可行性研究报告；35.汶川县灯台树水电站可行性研究报告环境影响报告表；36.阿坝州水利电力学会阿坝州水土保持方案报告书。 上述证据1-2拟证明：被告依法享有法定的管辖，行使管辖是按照上级部门指定管辖的，符合法律规定；3-17拟证明：被告方依照法律程序进行执法和赋予原告听证程序，充分听取原告的说法，并且给予充分的陈述和审核；18-36拟证明：违法事实的证明，即原告的取水口和沉砂池占用的土地占用之前是林地，原告擅自改变林地性质没有向任何单位申请报批。 第三人汶川县自然资源局辩称：1.处罚决定书与第三人无关，不应当承担本案的责任；2.同意被告的答辩意见本案没有过行政处罚追诉期；3.对于原告是否存在建设用地的相关申请，具备相关的建设用地手续并不能抵消其涉嫌占用林地的事实情况，其占用林地的事实情况需要结合相关证据进行印证；4.案涉土地的用地申请是宝山能源开发有限公司，故原告需要证据证明其是适格的原告。 第三人汶川县自然资源局为支持其主张，向法庭提交了下列证据： 1.《汶川县国土局文件》[汶国土（2000）12号]，拟证明：宝山能源开发公司申请用地的批复的土地是6.8亩，根据当时宝山能源开发有限公司的申报可看出河道改道需要土地，但他们在申请上是没有进行明确的申请。 经庭审质证，原告宝山水电对被告汶川县综合行政执法局（汶川县森林公安局）的证据真实性无异议但发表质证意见如下： 证据1-2，证明案涉土地位于汶川县境内而非被告主张的卧龙自然保护区缓冲区内；证据3-17，不足以证明行政处罚的合法性；证据18-19，证明鉴定聘请单位是四川省汶川县卧龙特别行政区资源管理局，非汶川县森林公安局且鉴定的内容是占用的林地的面积非占用土地是否是林地，中歌测绘公司无权认定沉砂池和取水口位于卧龙自然保护区内而应由汶川县人民政府登记造册的证书来认定，故该鉴定的主体、内容与本案无关，相关结论不具有法律效力不应当采信；证据20，何先洪只能确认水电站的实际地理位置与坐标不能直接确认电站取水区域是否位于卧龙自然保护区；证据21，登记时间为2007年2月5日，而原告取得灯台树水电站国有土地使用证的时间是2000年6月7日，故2000年6月7日前该土地是否是林地不能确定进而不能对原告进行行政处罚；证据22-23，被告在没有国务院确定的卧龙自然保护区范围和界限图对比的情况下，根据红线图本身或者修建前后的红线图或卫星遥感解译图无法确定灯台树电站取水口和沉砂池是否位于卧龙自然保护区缓冲区，根据《中华人民共和国森林法》第三条，是否属于林地需要根据林业主管部门颁发的登记证书来认定，故四川卧龙国家级自然保护区管理局无权自行认定取水口和沉砂池是否属于林地；证据24-27中24、26、27恰恰证明原告用地合法，不违反任何法律规定，证据25与本案无关；证据28-36，该组证据证明原告的用地行为合法，用地申请和登记申请系两个不同的概念，原告在2000年6月7日进行用地登记申请不能当然的推断原告用地申请时间也是2000年6月7日，相反该时间可以说明用地申请时间远远早于2000年6月，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条之规定，被告必须证明原告的用地申请时间为2000年1月29日之后才能对原告进行处罚； 原告宝山水电对第三人汶川县自然资源局的证据发表质证意见如下：该证据能证明原告方合法且案涉土地不是林地，原告修建时是经过国土局同意的。 被告汶川县综合行政执法局（原被告汶川县森林公安局）对原告提交的证据发表如下质证意见：证据1，真实性、合法性无异议，但不能达到原告的证明目的，且能证明案涉土地是林地；证据2，真实性、合法性无异议，证据的时间是2000年6月7日，本案中并未显示出原告要使用林地或向有关部门申请使用林地，原告存在隐瞒使用林地的事实；证据3，真实性、合法性无异议，该证据无法达到原告的证明目的，砍伐零星林木与林地是两回事，批准机关无占用林地审批权，且只是同意砍伐零星林木并不能认定原告在当时向有关部门报批申请占用林地；证据4，三性无异议，但结合被告方的证据，原告方需要向被告申请审批；证据5，对关联性有异议，该证据都是2000年之后申请、办理的与被告主张的事实一致，其并未按照程序办理相关手续；证据6，对关联性有异议，该组证据反映出合法是前提，并不仅仅是出台了这些政策就能让你非法的行为变成合法；证据7，我国不属于判例法，被告都是依照法律进行处罚；证据8，真实性无法甄别我方保护的是公共利益，全民利益，原告2004年开始生产已经获得了重大利益，所以被告在利益权衡上是既合法又合理。证据9、10的合法性无异议，但需要强调的是上述文件具有一定的时效性，是在违法行为发生后发送的，因此前期的违法行为不能根据现在发放的证据（文件）进行举证，对该组证据不予认可。 被告汶川县综合行政执法局（原被告汶川县森林公安局）对第三人提交的证据发表如下质证意见：三性无异议，文件是2000年6月7日发布的和其他证据都是对应的，该证据证明原告并未对占用林地进行任何申请。 第三人汶川县自然资源局对原告提交的证据发表质证意见如下： 证据1、3与被告质证意见一致；证据2仅能证明在国土局批准的范围内的使用情况，并不能排除范围外的属性及具体情况；证据4，与第三人无关；证据5，该证据与本案无关也与第三人无关；证据6，对关联性有异议；证据7案例中的比例原则不应当适用本案，且该判决书与本案无关；证据8，三性均不认可；证据9、10无异议。 第三人对被告汶川县综合行政执法局（汶川县森林公安局）提交的证据无异议。 本院认为原告宝山水电提交的证据1-5以及证据9，被告汶川县森林公安局及第三人汶川县自然资源局的证据均符合证据的三性均予以采信。原告提交的证据8与本案有关可以采信，证据6-7以及证据10与本案无关不予采信。对于待证案件事实，合议庭将综合上述证据进行认定。 经审理查明，原告宝山水电成立于2000年6月20日，系1997年彭州市宝山企业（集团）有限公司响应汶川县招商引资政策到汶川县三江乡投资建设灯台树电站所设立。案涉灯台树电站于1997年10月开始进行审批、勘察和设计，2000年6月7日取得《国有土地使用证》（土地核准用途为电站、厂房等），2002年正式开工建设，2004年12月投入运营。2007年2月5日案涉土地在未告知原告宝山水电且依法变更或撤销原告持有的《国有土地使用证》的情况下被阿坝藏族羌族自治州林业局登记为林地并颁发给卧龙自然保护区。2017年8月1日，四川省森林公安局、阿坝州森林公安局指定被告汶川县森林公安局接受并管辖卧龙特区森林公安局移交的宝山水电所属汶川县灯台树电站在卧龙自然保护区内非法占用林地一案。2018年10月22日被告汶川县森林公安局告知原告宝山水电听证权利后，经原告宝山水电申请，被告汶川县森林公安局依法于2018年11月2日举行了听证。2018年11月5日被告汶川县森林公安局认定案涉土地即灯台树电站取水口244.86㎡。灯台树电站沉砂池296.32㎡，合计541.18㎡违法占用林地的行为，违反了《中华人民共和国森林法实施条例》第十六条第一款的规定，已构成违法，并根据《中华人民共和国森林法实施条例》第四十三条第一款及《四川省林业行政处罚裁量标准》的规定给予原告宝山水电拆除电站取水口和沉砂池，限期6个月内恢复林地原状，并处10元/平方米的林业行政处罚款，共计人民币5411.8元的处罚决定。 另查明，2020年5月28日汶川县为落实中央《行业公安管理体制调整方案》，将汶川县森林公安局的行政处罚职责调整由汶川县综合行政执法局行使处罚权，汶川县森林公安局调整为汶川县公安局内设机构，主要职责为承担汶川县侦破、查处破坏森林野生动植物资源和危害森林和草原领域的刑事、治安案件，承担汶川县森林和草原领域社会治安管理和防火相关工作。 本院认为，本案的争议焦点在于案涉《国有土地使用证》是否有效？诚实信用原则作为国务院《全面推进依法行政事实纲要》中规定依法行政的基本要求之一，其要求政府行使权力不仅要公正合法还要恪守信用，一旦作出就应当履行，即行政相对人对该行为有了信赖利益行政机关应当予以保护。本案中汶川县国土局于2000年6月7日向原告宝山水电颁发了案涉《国有土地使用证》（初始登记）即原告宝山水电已经于该日取得了案涉土地的《国有土地使用证》。根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不等侵犯。”以及《中华人民共和国行政许可法》第八条：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变生效的行政许可。”的规定，原告宝山水电取得的《国有土地使用证》在未经行政机关依法吊销前，其应当受到法律的保护。被告汶川县森林公安局主张的林地审批程序，为行政相对人申请办理《国有土地使用证》的一种前置程序，即使原告宝山水电违法了该前置程序，但在原告宝山水电取得《国有土地使用证》之日起，未经依法撤销，该《国有土地使用证》即具有公定力，一经成立，不论是否合法，即具有被推定为合法而要求所有机关、组织或者个人表示尊重的一种法律效力,故原告依照该证使用案涉土地的行为并无不当。被告汶川县森林公安局以原告未履行前置程序非法占用林地为由对原告宝山水电进行处罚，突破了行政相对人即原告对上述行政行为的合理信赖以及法律的保护，故该处罚确属不当，理应被撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政许可法》第六条、第八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、第七十条之规定，判决如下： 撤销原汶川县森林公安局于2018年11月5日作出的汶森公林罚决补字[2018]第1号《林业行政处罚决定书》。 本案案件受理费50元，由被告汶川县综合行政执法局负担。 如不服本判决,可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于阿坝藏族羌族自治州中级人民法院。 审 判 长  冯 昊 审 判 员  刘丛虎 人民陪审员  陈志雄 二〇二〇年十二月二十一日 书 记 员  叶培霞