河南省郑州市二七区人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫0103行初159号原告高国营，男，汉族，1979年5月28日出生，住郑州市中原区。委托代理人丁锐，河南豫和律师事务所律师。委托代理人张衡，河南豫和律师事务所实习律师。被告郑州市二七区马寨镇人民政府，住所地河南省郑州市**马寨镇工业路**。负责人曾成全，该镇镇长。出庭应诉负责人马丽，郑州市二七区马寨镇司法所所长。委托代理人申伟涛，该单位工作人员。委托代理人朱红群，河南千业律师事务所律师。被告郑州市二七区马寨镇张寨村民委员会，，住所地河南省郑州市**杨西线北50米负责人刘波，村主任。原告高国营诉被告郑州市二七区马寨镇人民政府（以下简称马寨镇政府）、被告郑州市二七区马寨镇张寨村民委员会（以下简称张寨村委会）行政协议纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告高国营的委托代理人丁锐、张衡，被告马寨镇政府的出庭应诉负责人马丽、委托代理人申伟涛、朱红群到庭参加诉讼，被告张寨村委会经本院依法传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告高国营诉称：原告在二七区张寨村湖畔假日小区有一处住房，2010年8月10日，由郑州市二七区人民政府主导，通过二七区张寨村“湖畔假日小区”拆除工作指挥部以《致张寨村“湖畔假日小区”居民的一封信》的方式，发布拆迁安置补偿方案公告。公告显示二七区委、区政府决定：选择房屋安置的，参照城中村改造政策，按照1：1比例安置，在张寨村改造范围内进行安置。过渡期内按照每月6/㎡的标准发放过渡费，超过三年未建成安置房的，过渡费翻倍补偿。公告发布后，原告与郑州市二七区马寨镇张寨村委会、郑州市二七区马寨镇人民政府签订《协议书》，约定被告对原告进行1：1安置，安置房与张寨村村庄整体改造同步进行。协议签订后，被告将原告房屋拆除，并发放过渡费至2018年9月。过渡费停发后，原告多次找到被告询问停发事由，被告均无故推脱。近日，原告得知张寨村村民安置房开始交付，再次找到被告要求交付安置房并补发过渡费，被告以村委会更换负责人为由拒绝原告请求。原告认为：在事实方面，无论从拆迁公告的发布，还是从现场组织拆除的工作人员构成，均由郑州市二七区政府牵头组织。法律规定方面，拆迁安置补偿的主体为市、县级人民政府。虽然安置协议是由原告与郑州市二七区马寨镇张寨村委会、郑州市二七区马寨镇人民政府签订的，但二七区政府仍要承担本案房屋被拆除的拆迁安置补偿职责，原告正是基于二七区政府相关领导到场，并承诺给大家安置的信赖保护原则，在二七区政府组织下，才与不具备安置补偿职责的村委会签订协议，因此，签约的相应法律后果应由郑州市二七区人民政府承担，郑州市二七区马寨镇张寨村委会、郑州市二七区马寨镇人民政府承担连带责任。综上所述，原告房屋十年前被拆除，政府承诺给予补偿安置，至今仍不兑现，原告无奈诉至法院，请求：1、依法判令被告履行拆迁补偿安置职责，向原告交付与张寨村村庄整体改造同步的安置房；2、依法判令被告向原告支付尚欠过渡费26,092.8元，利息851.28元（利息暂计至2020年8月31日，实际应支付至清偿之日止）；3、本案诉讼费用由被告承担。原告高国营向本院提供的证据有：证据1、湖畔假日小区销售宣传页；证据2、二七区张寨村“湖畔假日小区”拆除工作指挥部印发的《致张寨村“湖畔假日小区”的一封信》；证据3、原、被告签订的《协议书》及银行流水；证据4：2010年8月11日河南大河报及2010年8月19日郑州日报；证据5、郑州市二七区马寨镇合村并城工作指挥部［2020］1号公告；证据6、张寨村安置房照片2张；证据7、2019年人民网上二七区政府对小区业主反映问题的回复。被告马寨镇政府辩称：2006年5月，申双勤在担任郑州市二七区马寨镇长寨村党支部书记期间，未经土地管理部门审批，在尖岗水库一级水源保护区投资建设楼房。2007年底“湖畔假日小区”建成后，申双勤又提供加盖郑州市二七区马寨镇张寨村村民委员会印章的空白购房合同和房屋销售收据，对外以张寨村村民委员会的名义进行销售。2010年4月，该违法建筑被媒体曝光，造成恶劣社会影响。2010年8月，郑州市二七区马寨镇张寨村村民委员会对149户购房户进行了赔偿（其中37户签订了《协议书》，约定对拆迁房屋实行1：1比例进行安置），上述违法建筑拆除。2010年12月30日，申双勤因非法转让土地使用权罪，被判处有期徒刑两年六个月，罚金四万元。2018年4月，申双勤因涉嫌组织领导黑社会性质组织罪等犯罪行为被判处有期徒刑22年。2013年10月，张寨村“合村并城”改造项目启动。根据以上事实，答辩人认为：一、涉案协议系民事协议，并非行政协议，本案依法不属于行政诉讼法的受案范围。所谓行政协议，是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。首先，从协议的形式上看，涉案协议签订的主体为郑州市**马寨镇张寨村村民委员会与原告等个人，答辩人仅仅是作为担保人的身份出现，并不符合行政协议的形式要件。其次，根据《行政诉讼法》第十二条第（十一）项之规定，人民法院受理的行政协议为政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议。而涉案协议系2007年《购房合同》的延续，2007年《购房合同》的签订主体为郑州市二七区马寨镇张寨村村民委员会与原告，涉案协议也是上述主体，上述协议均是民事主体之间签订的协议，与政府的拆迁等没有任何关联性。因此，上述协议并不具有行政法上权利义务内容，系平等主体之间的民事协议。最后，涉案协议签订的时间为2010年8月，张寨村合村并城拆迁项目启动的时间为2013年10月。而且，2013年的拆迁安置补偿协议均是以郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部为主体对外签订的。因此，涉案协议与张寨村合村并城拆迁改造项目的拆迁安置补偿没有任何关联性，郑州市二七区人民政府并非涉案协议的拆迁安置主体。《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，可以提起行政诉讼。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。根据上述规定，2015年5月1日以后订立的行政协议，才纳入行政诉讼的受理范围。涉案协议签订时间为2010年8月10日，系现行行政诉讼法施行之前，不属于行政诉讼的受案范围。故，涉案协议系民事协议，并非行政协议，本案依法不属于行政诉讼法的受案范围，请法院依法驳回原告的起诉。二、涉案协议为无效协议，原告无权要求继续履行涉案协议。刑事案件查明的事实足以证明，2007年郑州市二七区马寨镇张寨村村民委员会与原告签订的《购房合同》系申双勤利用其担任郑州市二七区马寨镇长寨村党支部书记的职务便利，假借张寨村村委的名义对外签订的，并非张寨村村民委员会的真实意思表示，房屋销售款项也未进入张寨村村民委员会，上述《购房合同》的签订系申双勤以合法形式掩盖非法目的的犯罪行为，并非合法有效的购房协议。涉案的《协议书》同样是申双勤利用职务便利，欺瞒政府，操纵张寨村村民委员会签订的，系申双勤的犯罪行为所致，并非张寨村村民委员会的真实意思表示。根据《合同法》第52条之规定，涉案协议应为无效协议。因此，原告无权要求继续履行协议。三、涉案协议如继续履行，将造成国有资产的进一步流失。2010年8月份，张寨村签订涉案协议后，因自身资金不足，其对外支付的款项均来自郑州市二七区人民政府的借款。经刑事判决认定，因申双勤的犯罪行为，造成国有资产损失1900余万元，如涉案协议继续履行，将导致国有资产的进一步流失。综上所述，涉案涉案协议系民事协议，并非行政协议，本案依法不属于行政诉讼法的受案范围；涉案协议为无效协议，如继续履行将造成国有资产的进一步流失，故请法院依法驳回原告的起诉或诉讼请求。被告马寨镇政府向本院提供的证据有：1、郑州市二七区马寨镇张寨村民委员会与原告签订的《购房合同》；2、2010年8月，郑州市二七区马寨镇张寨村民委员会与原告签订的《协议书》；3、2013年10月9日，郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部发布的《马寨镇张寨村合村并城拆迁安置补偿办法》；4、2013年，郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部与其他拆迁安置户签订的《拆迁安置补偿协议》；5、（2011）二七刑初字104号《刑事判决书》、（2019）豫01刑终77号《刑事裁定书》；6、2010年9月17日，郑州市二七区马寨镇人民政府与郑州市二七区马寨镇张寨村民委员会签订的《协议》。被告张寨村委会未到庭亦未提交书面答辩意见。经审理查明：2010年8月11日，被告张寨村委会（甲方）与原告高国营（乙方）、被告马寨镇政府（丙方）签订协议书一份，主要内容为：被拆除房屋属于未经报批、未取得合法手续的小产权房。该房产位于尖岗水库一级饮水水源地保护区内，属违法建筑且存在重大质量安全隐患。被告在拆迁范围内有房屋4间，建筑面积90.6平方米。乙方房产计划在三年内与张寨村村庄整体改造同步进行，实行1：1比例进行安置。乙方在2010年8月11日前应将原住房腾空，并交甲方验收拆除。甲方依据拆迁相关政策，乙方搬迁后，按每平方米10元，发放搬家补助费。甲方对乙方进行过渡安置，乙方自找过渡房，过渡期为36个月，过渡费按每月每平米6元计算，每半年计发一次，安置时不足一个月的，15日内发半月，若超过过渡期的，自超日之月起过渡费加倍发放。甲方提供给乙方的安置房屋，其建造标准应当符合国家颁发的标准。该协议下方有原告签名及二被告签章。该协议签订后，原告依照约定将房屋交由被告拆除，被告依约发放了部分过渡费，至2019年2月后未再发放。2020年8月26日，原告以被告未按照约定交付安置房及足额发放过渡费为由，以郑州市二七区人民政府、郑州市二七区马寨镇政府及张寨村委会为被告，向郑州市中级人民法院提起诉讼，请求依法判令被告履行拆迁补偿安置职责，向原告交付与张寨村村庄整体改造同步的安置房，并向原告支付尚欠过渡费26,092.8元，利息851.28元（利息暂计至2020年8月31日，实际应支付至清偿之日止）。郑州市中级人民法院于2020年9月1日作出（2020）豫01行初987号行政裁定书，认定二七区政府不是协议的签订方，不是该案适格的被告。并以该案不属于中级法院管辖范围为由，将该案移送本院审理。本院认为：2015年5月1日施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，可以提起行政诉讼。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。根据上述规定，2015年5月1日之后订立的行政协议，才纳入行政诉讼的受理范围。本案被告未按约定履行与原告签订的协议，原告诉至本院，要求被告履行拆迁安置职责。因原、被告签订协议的时间为2010年8月11日，系现行行政诉讼法施行之前，依照上述规定，对该协议的审查不属于行政诉讼的受案范围。原告可根据协议签订时的法律规定，通过其他途径对自己的权利进行救济。综上，原告的起诉不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回原告高国营的起诉。案件受理费50元，退还原告高国营。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状一式十二份，上诉于河南省郑州市中级人民法院。审 判 长  庞 礴审 判 员  邢 燕人民陪审员  宋春玲二〇二〇年十二月十四日法官助理朱明霞书记员郝鹏飞附：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起起诉应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。