中华人民共和国最高人民法院 民 事 判 决 书 （2019）最高法民终2000号 上诉人（一审原告）：营口德润置业有限公司，住所地辽宁省营口市西市区得胜路北46号。 法定代表人：庄武鹏，该公司董事长。 委托诉讼代理人：朱业升，该公司员工。 委托诉讼代理人：于明占，北京市瑞驰律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：营口市自然资源局（原营口市国土资源局），住所地辽宁省营口市站前区辽河大街东14-5号。 负责人：赵龙，该局局长。 委托诉讼代理人：周守文，该局员工。 委托诉讼代理人：刘爽，辽宁学思律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）：营口市西市区人民政府，住所地辽宁省营口市西市区渤海大街西65号。 负责人：王殿丰，该区区长。 委托诉讼代理人：杨盛辛，辽宁海润律师事务所律师。 上诉人营口德润置业有限公司（以下简称德润公司）因与被上诉人营口市自然资源局（以下简称自然资源局）、营口市西市区人民政府（以下简称西市区政府）建设用地使用权出让合同纠纷一案，不服辽宁省高级人民法院（2019）辽民初35号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年11月25日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。德润公司委托诉讼代理人朱业升、于明占，自然资源局委托诉讼代理人周守文、刘爽，西市区政府委托诉讼代理人杨盛辛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 德润公司上诉请求：1.撤销辽宁省高级人民法院（2019）辽民初35号民事判决书第一项；2.改判自然资源局以220889500元为基数，从2010年8月1日起至土地完全交付日止，按照日千分之一标准向德润公司支付逾期交地违约金；3.判令西市区政府对第2项请求承担连带清偿责任；4.判令西市区政府继续履行拆迁义务；5.判令自然资源局、西市区政府承担本案全部诉讼费用。庭审中，德润公司变更第2项诉讼请求为：改判自然资源局以220889500元为基数，从2010年8月1日起至其收到一审法院作出受理案件通知书之日（2019年2月21日）止，按照日千分之一标准向德润公司支付逾期交地违约金。事实和理由：（一）一审法院认定本案未拆迁土地面积为9788.82平方米，与事实不符。1.营口市西市区人民政府房屋征收管理办公室（以下简称西市区征收办）出具的《德润地块征收情况说明》不具备真实性，营口市农业机械化研究所的大白楼并未拆除。《德润地块征收情况说明》中的第5条“营口市玻璃仪器南厂，房屋面积3239.73平米，占德润土地面积750平米”的描述不准确。足以表明该说明与客观事实不符，不具备真实性。2.一审法院仅凭西市区征收办出具的《德润地块征收情况说明》和西市区住房和城乡建设局（以下简称西市区城建局）出具的《情况介绍》认定本案未拆迁土地面积为9788.82平方米，显失公正。西市区征收办是西市区政府设立的事业单位，受西市区政府领导，二者存在隶属关系，其出具的《德润地块征收情况说明》不具有证明力。西市区城建局是西市区政府的内设部门，其出具的《情况介绍》实质是西市区政府的陈述，在《德润地块征收情况说明》不真实、证明力为零的情况下，该《情况介绍》无其他佐证证据，亦不应采纳。（二）一审判决驳回德润公司关于西市区政府应对违约金承担连带清偿责任，及履行拆迁义务的诉请，系错误判决。首先，依据《城市房地产管理法》第十一条、第十二条、第十五条之规定，西市区政府是本案宗地的实质出让人，自然资源局只是代表西市区政府具体实施工作，并与德润公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，西市区政府才是土地出让合同的实质出让方。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条，西市区政府是本案宗地的法定拆迁义务人，本案宗地也一直是由西市区政府组织拆迁。因此，西市区政府作为土地出让合同的实际出让人，及本案宗地的拆迁义务人，应对本案违约金承担连带清偿责任，并同时履行拆迁义务。（三）一审法院认定土地出让合同约定的违约金过高，没有事实和法律依据。1.根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条第二款确定的举证原则及《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十九条第二款的规定，自然资源局、西市区政府应对土地出让合同约定的日千分之一违约金超过德润公司实际损失的30%的事实承担举证责任。自然资源局及西市区政府并未提交相关证据，应承担举证不能的不利后果，其主张不应得到支持。2.案涉《国有建设用地使用权出让合同》第三十七条约定的日千分之一违约金给付标准，为法定标准，不能随意调整。《国有建设用地使用权出让合同》格式文本中每日千分之一的违约金标准就是按照《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》中对违约金标准的政策性规定而制定的，也是针对国有土地交易市场政策性规定的体现，不属于双方能够任意协商而改变的条款，不存在违反法律、行政法规强制性效力性规定的情形，不宜以司法判决的方式否定其效力,或作相应调整，而应以此为依据确认各方当事人的民事权利义务。3.一审法院认为德润公司的损失仅为“银行借款利息”，没有事实依据，德润公司财务成本损失远远高于银行同期贷款利息，经初步计算德润公司财务成本损失已达约75309万元。4.一审法院用其认定的未拆迁土地面积（9788.82平方米）所对应的土地出让金作为违约金的计算基数，不符合房地产开发的客观规律，有违公正。房地产项目土地不适用分批分期交付，如不按合同约定面积完整交付房地产项目用地，直接结果就是项目规划无法实施。一审法院以未拆迁面积对应出让金为基数进行违约金计算，既不科学也不公正，应按照土地出让合同第三十七条约定，以德润公司交纳全部土地出让价款为基数计算违约金。 自然资源局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。（一）案涉土地为陆续交付，经西市区征收办现场核对，尚未拆迁土地为9788.82平方米，符合实际情况。（二）一审判决认定约定的违约金过高符合实际，予以下调符合法律规定。1.德润公司要求的日千分之一的违约金，远远超过其实际损失；2.德润公司主张的损失并无实际依据；3.日千分之一的违约金为约定条款，并非法定标准；4.德润公司主张的部门规章中对违约金的确认是对使用者按日加收千分之一的违约金，德润公司自行作有利于自己的解读并不符合政策；5.德润公司援引的案例并非最高院指导性案例，不具有指导性意义，并且该案例体现的是国家维护国有土地交易市场正常秩序的意志，要求的是对使用者按日收取千分之一的违约金，并不适用本案；6.德润公司要求的土地代理费、契税等均不应计算为其损失；7.德润公司声称的向股东借款用于项目建设要求36%的利息并无事实及法律依据。 西市区政府辩称，（一）一审法院认定事实清楚。西市区政府相关部门出具的情况介绍和说明是符合事实的，也是经过认真核实的。确有9788.82平方米土地未交付给德润公司，不存在交付面积与事实不符的情况。本案中，德润公司并未举证证明尚有多少平米土地未交付，其负有举证义务而未举证，应承担不利的后果。本案之所以未进行下一步开发，其原因在于德润公司的开发能力及资金出现了问题，而与西市区政府已交付的土地面积关系不大。在已交付的土地中，德润公司仍有大部分土地未进行开发。（二）一审法院判决西市区政府不应承担连带责任，符合法律规定。本案系建设用地使用权出让合同纠纷，《国有建设用地使用权出让合同》主体为德润公司与自然资源局，西市区政府并非合同当事人，也不是合同义务的承担者，亦未对合同的内容，尤其是违约责任做出过任何意思表示。根据合同相对性原则，西市区政府不应承担该合同所约定的义务。根据《中华人民共和国民法总则》第一百七十八条第三款关于“连带责任，由法律规定或者当事人约定”的规定，承担连带责任必须有明确的法律规定或者当事人的明确约定。本案中，德润公司要求西市区政府承担连带责任，既无法律规定，亦无当事人约定。一审判决西市区政府不应承担连带责任是正确的。（三）一审判决对违约金进行调整既符合法律规定亦符合德润公司开发项目的实际情形。一审法院在自然资源局提出违约金过高的情形下，依据职权对违约金进行适当调整符合法律规定。综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。 德润公司向一审法院起诉请求：1.判令自然资源局以220889500元为基数，从2010年8月1日起，按照日千分之一支付违约金，直至诉争土地完整交付之日止。（截止至2019年1月16日共计发生违约金人民币682327665.50元），西市区政府承担连带清偿责任；2.判令自然资源局、西市区政府继续履行合同。对宗地内2栋6层黄色商住楼、营口市农业机械化研究所、玻璃厂、电火花厂、纸箱厂（原轴承厂）、营口市东营机电厂、涂料厂、4户住户等建筑物完成拆迁；3.判令自然资源局、西市区政府承担本案全部诉讼费用。 一审法院经审理查明，2009年2月，营口市土地储备交易中心出台了营口市2009M-1、2、3、4、5、6号宗地国有建设用地使用权挂牌出让文件。 2010年1月12日，德润公司向自然资源局支付竞买保证金220889500元。 2010年1月14日，德润公司与自然资源局签订了成交确认书。主要内容为：2009年12月14日在营口市土地储备交易中心举办的国有建设用地使用权挂牌出让活动中，德润公司竟得编号为2009M-2号地块的国有建设用地使用权169915㎡。竞得人缴纳的竞买保证金，自动转作受让地块的定金。德润公司应当于2010年2月14日前，持本交易确认书与自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。 2010年1月15日，德润公司向营口市土地储备交易中心缴纳2708895元交易代理费；德润公司于2010年1月29日向营口市西市区地方税务局缴纳8835580元税款。 2010年2月5日德润公司与自然资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》。合同主要内容为，第四条：“本合同项下出让宗地编号为2009M-2号，宗地总面积为169915㎡，其中出让宗地面积为169915㎡。本合同项下的出让宗地坐落于新兴大街北、南海路西、得胜路东”；第六条：“出让人同意在2010年7月31日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗土地达到本条第（二）项规定的土地条件”；第八条：“本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为220889500元，每平方米1300元”；第十三条：“受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件（见附件3）”；第三十七条：“受让人按本合同约定支付国有建设土地使用权出让价款的，出让人必须按照本合同约定按时交付出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算。出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付国有建设用地使用权出让借款的其余部分，受让人并可请求出让人赔偿损失”；第四十一条：“本合同项下宗地出让方案业经营口市人民政府批准，本合同自双方签订之日起生效”。 2010年3月15日，营口市发改委作出关于营口德润置业有限公司“龙庭尚苑”项目核准的批复。核准建设时间2010年4月开工、2013年11月竣工。文件有效期2年。 2010年4月14日，德润公司取得土地使用权证书，使用权面积169915平米，土地证附图（用地勘测定界图）确认了四至界限及拐点坐标。 2011年1月26日，营口市住房和城乡规划建设委员会颁发建设用地规划许可证，建设用地规划许可证的附图（用地界限图）确认了本合同项下宗地169915㎡。 2010年1月29日，营口市西市区人民政府动迁安置办公室（以下简称西市区动迁办）向自然资源局出具了《关于对2009M-2地块拆迁晾地时限的说明》，主要内容为：决定对德润公司购买的地块实施拆迁，拆迁期为德润公司取得该地块开发建设审批的“五证”后，四个月内对该地块拆迁晾地完毕。2011年5月20日，西市区动迁办出具情况说明，主要内容为：德润公司所购得的土地于2010年3月开始实施拆迁，至今拆迁尚未结束，土地未全部晾出，德润公司所反映情况属实。2011年10月18日，西市区动迁办向西市区政府出具情况说明，主要内容为，德润公司“德润峰汇”项目于2010年3月开始实施拆迁，至今拆迁尚未结束，土地未全部晾出。德润公司已办理施工许可证，“营口市住房和城乡建设规划委员会”于2011年8月25日颁发此项目的施工许可证，现由于拆迁未完导致此项目无法正常施工。 德润公司分别于2010年8月3日、2011年6月10日、2013年11月1日、2014年6月10日、2014年6月18日、2014年12月9日、2015年9月11日、2017年7月24日、2017年8月21日向营口市人民政府、西市区人民政府等单位发函和律师函反映德润公司购买的案涉土地尚未完成晾地，希望尽快帮助协商解决，德润公司有权采取法律措施维护自身权益。 2018年1月25日，西市区政府向营口市中级人民法院发出关于缓交诉讼费的函，主要内容为：德润公司2010年2月5日在我区摘得土地，与市国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》。由于客观原因，我区始终未完成晾地交付，经双方协商，现通过法院判决的方式处理合同纠纷。由于该合同未按期履行，系由我区未及时晾地造成，且该公司资金紧张，暂无力承担高额诉讼费，因此，现致函贵法院同意该起案件暂缓缴纳诉讼费，待案件判决执行后，由败诉方补交。 2018年1月25日，营口市人民政府政务公开办公室向德润公司出具政府信息告知书，主要内容为：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，德润公司申请公开编号为2108022010A0008《国有建设用地使用权出让合同》项下宗地出让方案等信息，应向自然资源局申请或者咨询。 2012年9月18日，北京德润置业有限公司向中华人民共和国北京市国信公证处申请对辽宁省营口市西市区德胜路北68甲“德润·峰汇”项目施工现场的现状办理保全证据公证。该公证处作出了（2012）京国信内民证字第05831号公证书，对“德润·峰汇”项目施工现场及土地上物现状进行了现场摄像及拍照。 2017年5月22日，北京德润置业有限公司向中华人民共和国北京市海诚公证处申请对辽宁省营口市西市区德胜路北68甲“德润·峰汇”项目施工现场的现状办理保全证据公证。公证处作出了（2017）京海诚内民证字第05831号公证书，对“德润·峰汇”项目施工现场及土地上物现状进行了现场摄像及拍照。 截止目前，案涉土地上仍有多处建筑物（包括电线杆、信号塔等构筑物等）未予以拆除。 德润公司在案涉土地上进行了开发建设，该小区已经初具规模，项目开发建设用地约7.5万平方米。自然资源局尚有9788.82平方米土地未向德润公司交付。 2017年至2018年期间，德润公司以交诉讼费名义向西市区政府借款180万元。 自然资源局的机构名称系2019年1月9日发生的变更，其变更前的机构名称为营口市国土资源局。 一审法院认为，本案系德润公司要求自然资源局、西市区政府履行交付案涉建设用地合同义务并支付违约金而产生的争议，故本案为建设用地使用权出让合同纠纷。根据各方的诉辩观点，本案是否属于行政案件、自然资源局和西市区政府是否应当承担违约责任、案涉合同约定的违约金是否过高为本案的争议焦点。 （一）关于本案是否属于行政案件的问题 《中华人民共和国合同法》第二条规定，“本法所称合同是平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议”。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条规定，“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议”。根据上述规定，平等主体之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议属于合同法规定的合同，受民事法律调整。国有土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议。其双方当事人地位平等、权利义务对等、意思表示自治、利益交换有偿。故国有土地使用权出让合同属于民事合同，受民事法律调整。本案中，德润公司于2009年12月14日在营口市土地储备交易中心举办的国有建设用地使用权挂牌出让活动中，拍得编号为2009M-2号地块的国有建设用地使用权169915㎡。德润公司缴纳竞买保证金后，持交易确认书与自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》。该合同系自然资源局与德润公司的真实意思表示，自然资源局作为国有土地使用权的出让方，根据挂牌活动中的要约表示将案涉土地出让给摘牌人德润公司在一定时间内使用，对于案涉土地，其双方法律地位平等、权利义务对等、交易等价有偿，因此其双方就案涉土地出让签订的合同为民事合同，其双方因案涉合同产生的争议为民事争议，故本案为民事纠纷，属于民事案件受案范围。自然资源局关于本案属于行政纠纷，不属于民事案件的抗辩主张不能成立，一审法院不予支持。 （二）关于自然资源局和西市区政府是否应当承担违约责任的问题 《中华人民共和国合同法》第六十条规定，“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务”。第一百零七条规定，“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任”。根据上述规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务；当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。本案中，德润公司与自然资源局于2010年2月5日签订《国有建设用地使用权出让合同》，该合同系德润公司通过竞买程序与自然资源局签订的，合同内容均系双方的真实意思表示，且不违反法律法规的强制性规定，合法有效。该合同第六条约定：“出让人同意在2010年7月31日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗土地达到本条第（二）项规定的土地条件”。根据该约定，自然资源局应当于2010年7月31日之前向德润公司交付符合约定的土地，而自然资源局至今未向德润公司全部交付土地，违反了合同的约定，构成违约，应当承担相应的违约责任。至于西市区政府是否应当承担责任的问题。因德润公司系依据案涉《国有建设用地使用权出让合同》主张的权利，故德润公司只能要求在《国有建设用地使用权出让合同》中作出过意思表示、负有合同义务的合同当事人承担合同责任。而西市区政府并非该合同中的当事人，亦未在合同中作出过意思表示，不承担《国有建设用地使用权出让合同》中约定的义务。虽然西市区政府系案涉土地拆迁工作具体实施机构的管理机关，也是案涉土地出让款的最终使用机关，但西市区政府依然不是案涉合同的当事人，德润公司不能依据《国有建设用地使用权出让合同》要求西市区政府承担合同责任。另外，根据《中华人民共和国民法总则》第一百七十八条第三款“连带责任，由法律规定或者当事人约定”的规定，德润公司要求西市区政府承担连带责任应当有法律规定或当事人约定的依据，而德润公司并未举出依据，故德润公司关于要求西市区政府承担连带责任的诉请不能成立，一审法院不予支持。 （三）关于案涉合同约定的违约金是否过高的问题 《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第一款规定，“当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，也可以约定因违约产生的损失赔偿额的计算方法。约定的违约金低于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。当事人就迟延履行约定违约金的，违约方支付违约金后，还应当履行债务”。根据上述规定，合同当事人可以约定一方违约时根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少，当事人就迟延履行约定违约金的，违约方支付违约金后，还应当履行债务。本案中，德润公司与自然资源局在案涉《国有建设用地使用权出让合同》第三十七条中约定，“受让人按本合同约定支付国有建设土地使用权出让价款的，出让人必须按照本合同约定按时交付出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算。出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付国有建设用地使用权出让借款的其余部分，受让人并可请求出让人赔偿损失”。根据上述约定，自然资源局作为案涉土地的出让人，其应当按照约定向受让人德润公司如期交付土地，自然资源局如未按时提供出让土地而致使受让人德润公司本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，自然资源局应当按德润公司已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金。至于自然资源局答辩主张，根据《国有建设用地使用权出让合同》第三十七条的约定，自然资源局延期交付土地超过60日，经德润公司催交后仍不能交付土地的，德润公司有权解除合同，自然资源局应当双倍返还定金，无需再支付违约金的理由。因案涉合同第三十七条系对出让方自然资源局未按时交付土地相应责任的约定，该条款约定的目的系督促自然资源局按约定及时履行交付土地的合同义务。虽然该条款中约定自然资源局延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，德润公司有权解除合同，并约定了合同解除后的处理方式。但该约定系针对自然资源局未按时履行交付土地义务情况赋予德润公司的合同权利，德润公司作为合同权利人有权选择是否行使该合同权利，故在德润公司未行使该合同权利的情况下，相应的合同解除结果及合同解除后的处理方式不能适用。自然资源局作为违约方亦无权主张适用该约定内容，故自然资源局的该抗辩理由不能成立，一审法院不予支持。对于自然资源局在答辩中所提，案涉合同第三十七条约定的违约金超过德润公司损失的30%，违约金过高的理由。因《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十九条第二款规定“当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的‘过分高于造成的损失’”，故判断《国有建设用地使用权出让合同》中约定的违约金是否超过德润公司损失的30%为判断案涉违约金是否过高的标准。因德润公司已于2010年7月31日之前支付了案涉土地的转让款，故德润公司因自然资源局未按时交付土地期间的资金对应的银行借款利息为德润公司的直接损失。而《国有建设用地使用权出让合同》第三十七条约定的违约金为德润公司已经支付出让价款的日1‰，该约定产生的违约金相当于年利率36.5%，高于德润公司未按期支付贷款产生利息的30%，因此自然资源局的该抗辩主张于法有据，一审法院予以支持。因案涉土地并非完全未交付，且德润公司在相应的土地上进行了开发，开发的部分房屋也进行了销售，而且土地价值逐年增长、房屋售价稳步上升也是客观事实，并且案涉土地已经备案登记在德润公司名下，并不影响德润公司利用案涉土地进行融资，故一审法院根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十九第一款“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决”的规定，将案涉违约金进行综合认定。因德润公司已在案涉土地进行了施工建设，且建成的楼盘也进行了部分销售，故可以认定德润公司能够在已拆迁的土地上建设施工，相应土地面积对应的出让金并不存在损失，不应计算违约金。未被拆迁的土地面积对应的土地出让金产生的贷款利息属于德润公司的损失，应当计算违约金。西市区征收办出具的《德润地块征收情况说明》证明案涉土地仅有9788.82平方米未动迁完毕，约占整个出让土地的5.8%（9788.82㎡÷169915㎡），故违约金的计算基数应当是220889500×5.8%=12811591元，相应的违约金应以12811591元为基数，从2010年8月1日起，至本案宗地完整交付之日止，按日万分之三计算。另外，根据《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第三款“当事人就迟延履行约定违约金的，违约方支付违约金后，还应当履行债务”的规定，自然资源局在支付了违约金今后还应当承担继续履行合同的义务，所以自然资源局还应当将案涉宗地内2栋6层黄色商住楼、营口市农业机械化研究所、玻璃厂、电火花厂、纸箱厂（原轴承厂）、营口市东营机电厂、涂料厂、4户住户等建筑物全部拆迁完毕。 综上，一审法院根据《中华人民共和国合同法》第八条，第六十条、第一百一十四条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十九条的规定，判决：（一）自然资源局于判决生效之日起十日给付德润公司违约金（12811591元为基数，从2010年8月1日起，至本案宗地完整交付之日止，按日万分之三计算）；（二）自然资源局应继续按约定将案涉宗地内2栋6层黄色商住楼、营口市农业机械化研究所、玻璃厂、电火花厂、纸箱厂（原轴承厂）、营口市东营机电厂、涂料厂、4户住户等建筑物拆迁完毕；（三）驳回德润公司的其他诉讼请求。如果未按照判决指定的期间履行金钱给付义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费3453438.33元，由德润公司承担3341638.33元，由自然资源局承担111800元。 本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。 德润公司共提交十四组证据。第一组证据，证据1-1、北京德润置业有限公司汇款明细，证据1-2、银行汇款凭证，证据1-3、借款合同，证据1-4、德润公司欠税滞纳明细，拟证明：购地资金财务损失753086079元及欠税滞纳金7085948.17元（截至2020年6月1日）。第二组证据，证据2-1、QG/DR2011-018建设工程施工合同、补充协议及履行证据，证据2-2、QG/DR2013-080建设工程施工合同及履行证据，证据2-3、QG/DR2019-011建设工程施工合同及履行证据，证据2-4、2017年5月22日公证书照片2张，拟证明：一期桩基础损失19645930.28元。第三组证据，证据3-1、QG/DR2012-005建设工程设计合同（一）、补充协议及履行证据，证据3-2、QG/DR2012-049建设工程施工合同、补充协议及履行证据，证据3-3、QG/DR2012-022打拔钢板桩施工协议及履行证据，证据3-4、QG/DR2012-054钢板桩支护工程施工合同及履行证据，拟证明：设备用房、变电所工程损失6336729.71元。第四组证据，证据4-1、QG/DR2010-001建筑规划及方案设计合同及履行证据，证据4-2、QG/DR2010-003建设工程设计合同（一）、补充协议及履行证据，证据4-3、QG/DR2013-054建筑方案设计合同及履行证据，证据4-4、QG/DR2013-072建设工程设计合同及履行证据，证据4-5、QG/DR2013-068建设工程设计合同（一）及履行证据，证据4-6、QG/DR2017-007建设工程设计合同及履行证据，证据4-7、QG/DR2018-002建设工程设计合同（一）及履行证据，证据4-8、营口市城市规划设计院改图费及履行证据，拟证明：多次变更工程规划方案、施工图设计，造成损失15869713元。第五组证据，证据5-1、建设工程施工合同解除协议，证据5-2、南通建工临设板房收购协议，证据5-3、QG/DR2011-061建设工程施工合同，证据5-4、工程结算书1张，证据5-5、工程结算书1张，证据5-6、（2016）辽08民初89号民事判决书，证据5-7、（2017）辽民终755号民事调解书，证据5-8、（2018）辽08执213号执行裁定书，证据5-9、和解协议书，拟证明：因自然资源局未拆迁未交付土地，导致6、7、10、14、15号楼无法正常开工，一期总包南通建工集团停工近两年，被迫无奈提出解除施工合同，德润公司承担了法院判决的房屋抵付折价损失、违约损失共计44806895元。第六组证据，证据6-1、截止2019年11月30日违约金汇总表36张，证据6-2、33本收据等付款凭证，证据6-3、业主起诉退房赔偿损失明细表及判决、收据26张，拟证明：业主索赔损失4094821.65元。第七组证据，开发间接费用表，拟证明：超期开发六年运营损失24419108.29元。第八组证据，证据8-1、临时电电费表，证据8-2、电费缴费收据，拟证明：为前期入住业主垫付电费，3年损失1151144.55元。第九组证据，证据9-1、3号楼受未拆迁遮挡销售价格损失明细，证据9-2、遮挡3号楼照片1张，拟证明：未拆迁建筑物遮挡3号楼造成销售价格损失3999791.22元。第十组证据，证据10-1、销售推广合同明细表，证据10-2、111份合同复印件，拟证明：项目整体销售推广损失10260626.60元。第十一组证据，证据11-1、5#楼销售统计表，证据11-2、营口德润置业有限公司商品房买卖合同（冷娟），证据11-3、营口国润置地发展有限公司商品房买卖合同（张莹），拟证明：同位置楼盘销售对比损失301266413.60元。第十二组证据，证据12-1、最高人民法院（2015）民一终字第345号判决书、安徽省高级人民法院（2014）皖民四初字第00031号判决书，证据12-2、最高人民法院（2015）民一终字第21号判决书、湖北省高级人民法院（2011）鄂民一初字第6号判决书，证据12-3、最高人民法院（2019）最高法民申1451号裁定书、甘肃省高级人民法院（2018）甘民终794号判决书，证据12-4、最高人民法院（2018）最高法民申3490号裁定书、最高人民法院（2017）最高法民终561号判决书，拟证明：自然资源局应当按照合同约定的基数和日1‰的违约金标准承担违约责任。第十三组证据，《本案宗地内未拆迁建筑物、构筑物示意图和说明》，拟证明：自然资源局未交付的土地面积应为97580平方米。第十四组证据，证据14-1、辽宁省房屋建筑工程和市政工程基础设施工程竣工验收备案书（181号-188号），证据14-2、附建设用地图，证据14-3、建设工程施工许可证，拟证明：购买土地总面积169915平方米，根据开发合同，已建设并办理了竣工备案书用地面积是26128平方米，无法实现合同目的的土地面积是143787平方米。 自然资源局质证称，所有证据均不符合证据规则的“新证据”的规定。第一组证据，证据1-1，汇款明细是德润公司自行制作，应视为自我陈述，不应作为证据；证据1-2，银行汇款凭证的真实性没有异议，但对其证明目的有异议，不能证明存在借款的事实，只能证明北京德润置业有限公司对其子公司德润公司有投资；证据1-3，对借款合同的三性均有异议；证据1-4，欠税滞纳金明细的真实性不能确定，不具合法性，与本案亦无关联，不能证明因自然资源局的行为导致德润公司产生的损失。第二组证据，证据2-1，合同真实性不能确定，证明目的有异议，建设商品房小区都需要做桩基础，该证据只能证明桩基础花费的费用，与本案并无关联性，桩基础的花费不是损失；证据2-2，与本案没有关联性，只能证明6、7、10号楼的建设拨款情况，签证单上的第6项补桩结算，同样不能证明是损失；证据2-3，协议书在本案诉讼过程中于2019年7月20日签订，不能排除其中部分条款是为本案诉讼所用，无法得出基础是重复施工或造成的损失的结论，不能证明德润公司的证明目的，而发票与付款凭证与本案没有关联性；证据2-4，2017年5月22日公证书照片2张，不是新证据，该公证书不符合公证法的规定，不具有法律效力。第三组证据，证据3-1，该设计合同与德润公司在一审第一次审理时提交的证据不符，设计内容是设备用房、变电所，既不能证明是重复设计所致损失，也不能证明设计发生的原因。付款凭证时间、金额与发票均不能对应，且汇款凭证注明的是“工程款”而非“设计费”，故不能证明上诉人之证明目的；证据3-2，该组证据与本案没有关联性，不能证明支付的款项是重复支出，也不能证明是自然资源局给德润公司造成的损失；证据3-3，该组证据是设备用房、变电所打拔钢板桩的施工相关手续，并不能证明是重复支出，也不能证明是自然资源局导致德润公司产生损失；证据3-4，该组证据是因设备用房、变电所工程钢板桩变形导致的重复施工支护工程，与本案没有关联性，不能证明系自然资源局导致德润公司损失。第四组证据，证据4-1，该部分设计的解除原因不明，该组证据不能证明德润公司的证明目的；证据4-2，该证据真实性无法确认，亦不能证明德润公司的证明目的；证据4-3，该组证据不能证明设计变更是因迟延交付土地而非市场需要进行的调整，从支付方式看，德润公司仅以房屋抵顶部分设计费，并未全额支付设计费，无法证明损失情况及原因；证据4-4，对该组证据的三性均不予认可，不应视为重复发生的费用，也不应视为德润公司的损失；证据4-5，该组证据中2017年9月3日支付给大连鼎力建筑设计有限公司营口分公司的162万余元用途注明是工程款，显然与本案无关，而德润公司没有举证证明给付了设计费，不能证明该笔设计费用实际发生；证据4-6，该组证据不包括支付设计费用的证据，不能证明该笔费用实际发生，该设计合同中的设计任务是效果图、规划报批图、户型图，与其他设计合同没有重叠之处，不应视为重复发生的费用，也不应视为德润公司的损失；证据4-7，对该组证据的真实性、合法性均有异议，该组证据只有合同和补充合同，并无履行证据、付款及发票，说明该合同并未实际履行；证据4-8，该组证据只有发票，没有合同，没有设计成果，不知道因何发生，支票用途显示为设计费，不是改图费，不能证明德润公司的证明目的。第四组证据中并没有因为迟延交付土地导致德润公司必须重复设计的支出，因此该组证据不能证明其证明目的。第五组证据，证据5-1，对该证据三性均有异议，亦不能证明上诉人的证明目的；证据5-2，该证据真实性没有异议，对德润公司的证明目的有异议，收购协议中明确说明是因承包方式改变，双方解除剩余工程施工合同，故该收购协议不能证明是德润公司的损失；证据5-3、证据5-4、证据5-5，只能证明德润公司与南通建工集团之间曾经存在施工关系，不能证明其他事项；证据5-6、证据5-7，对证据的真实性没有异议，但对德润公司的证明目的有异议，该两份法律文书恰恰说明德润公司是因未能按时支付已经建成的工程款产生了赔付，与本案没有任何关联性，不是自然资源局给德润公司造成的损失；证据5-8、证据5-9，真实性没有异议，但是与本案没有关联性。该证据是德润公司对另案执行行为的异议，被执行房屋的价格差不能作为德润公司损失的依据。第六组证据，证据6-1，相当于德润公司的自我陈述，不能作为证据；证据6-2，对于该组证据中的法院判决文书的真实性予以认可，但对于证明目的不予认可，对于其他文书因为没有购房手续，无法确认赔偿相对人的购房身份和是否真实获得赔偿，故对于真实性和证明目的均不认可。证据6-3，对证据的真实性没有异议，但对证明目的有异议，该组证据只能证明德润公司因延误交房导致对业主赔偿16万元，但不能证明该损失与自然资源局有关。第七组证据，该证据仅是德润公司的自我陈述，并非证据，不能起到证据的作用。第八组证据，该证据真实性不能确定，对其关联性和证明目的均有异议，这组证据既不能证明是为保证购房业主垫付的电费，也不能证明支付该电费与本案有何关联，不能证明德润公司的证明目的。第九组证据，该证据是德润公司制作的明细表，不应作为证据使用，六层楼的建筑可以遮挡13楼及以上楼层，并造成销售价格损失，不符合逻辑，且六楼以上和六楼以下价格上并无太大差别，因此不能证明该价格是受到遮光导致损失。第十组证据，该证据的真实性不能确定，且与本案并无关联性，不能证明德润公司的证明目的。销售推广楼盘所花费的广告费用，是房地产公司的经营费用，不能证明是德润公司的损失。第十一组证据，该证据的真实性不能确定，德润公司所购地块地点较为偏僻，所开发的小区售价偏低属于正常现象。德润公司以其开发小区2011年的售价与营口国润地产2018年的售价相比较，并以价差作为损失，明显不当，故该组证据不能证明其证明目的。第十二组证据，我国不是判例法国家，类似案件的判决不能作为证据使用，最高院指导性案例虽然也沿用了千分之一的违约金计算方式，更多地是考虑维护国家利益，维护国有土地交易市场的正常秩序，对本案不具有指导意义，也不能证明德润公司的证明目的。第十三组证据，该图纸是营口市规划设计院为德润公司出具的设计图，不是现场实际比例图，不能客观反映事实，其所标注的位置、面积也不真实，从图中也无法看出各未拆迁物零散分布在项目北区，造成北区完全不能建设。第十四组证据，对该证据的真实性没有异议，但不能证明德润公司的证明目的，该证据只能证明竣工备案的土地面积，但并非未办理竣工备案的土地都未进行建设，且该主张与其在上诉状中陈述的面积不符。 西市区政府质证称，同意自然资源局的质证意见，补充：对德润公司提交的第十四组证据的真实性没有异议，该证据的形成时间在2014年12月份之前，德润公司仅举证已经竣工备案的工程面积，但未举证已经开发利用但未实际竣工备案的土地或园区面积。未拆迁的面积只有9788.85平方米，案涉合同签订后，已经为德润公司办理了土地使用证，其可以利用全部土地。 本院认为，德润公司提交的十四组证据，证明目的主要是证明自然资源局的违约行为导致其存在损失，而本案德润公司系依据案涉合同第三十七条的约定主张违约金，上述证据与其违约金的主张无直接关联，本院不予采信。 本院二审查明的事实与一审法院查明的事实一致。 本院认为，德润公司于2009年12月14日竞拍取得标号为2009M-2地块的国有建设用地使用权，并在缴纳竞买保证金后，于2010年2月5日与自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，该合同系双方当事人真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，合同有效。德润公司虽于2010年4月14日取得土地使用权证书，但仍有部分土地至今未完成拆迁，自然资源局的行为已构成违约。根据《中华人民共和国合同法》第一百零七条关于“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任”的规定，自然资源局应当承担相应的违约责任。 案涉《国有建设用地使用权出让合同》第三十七条约定，“…由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算”；第三十八条约定：“出让人未能按期交付土地或交付的土地未能达到本合同约定的土地条件或单方改变土地使用条件的，受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务，并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失。土地使用年限自达到约定的土地条件之日起算”。上述合同约定表明，“未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期”，是出让人承担支付违约金责任的条件。本案中，自然资源局已交付土地，德润公司已取得案涉169915平方米土地的使用权、办理了国有土地使用权证并进行开发建设，不存在未交付土地的情形。但自然资源局交付的土地因拆迁未全部完成，未达到合同约定的土地交付条件。故本案属于《国有建设用地使用权出让合同》第三十八条约定的情形，但不符合第三十七条约定出让人应当支付违约金的条件。德润公司根据《国有建设用地使用权出让合同》第三十七条约定，请求自然资源局支付违约金，缺乏合同依据。一审法院未根据当事人合同约定进行审理和裁判，而是在酌定违约金计算方法和标准基础上认定违约金数额、判决自然资源局支付违约金，亦属不当。但鉴于自然资源局并未提起上诉、已认可一审判决的结果，而自然资源局瑕疵履行行为亦给德润公司造成了损失，本院对于一审判决的结果予以维持。德润公司如认为其损失超出一审判决确定的金额，可以另寻法律途径解决。 因案涉《国有建设用地使用权出让合同》系德润公司与自然资源局签订，西市区政府并非合同一方当事人，德润公司要求西市区政府承担相应责任，缺乏合同依据。而本案当事人之间并无由西市区政府与自然资源局承担连带责任的约定，德润公司主张西市区政府与自然资源局承担连带责任，缺乏事实依据和法律依据，本院不予支持。一审法院认定自然资源局要求西市区政府承担连带责任的诉请不能成立，并无不当，本院予以维持。 综上所述，本院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费3453438.33元，由营口德润置业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  余晓汉 审判员  宋春雨 审判员  丁俊峰 二〇二〇年十二月十五日 法官助理王慧娴 书记员曹美施