贵州省水城县人民法院行 政 判 决 书（2020）黔0221行初79号宋成合，男，1959年1月19日生，汉族，贵州省盘州市人，住贵州省盘州市。居民身份证号码：5202021959********。特别授权委托诉讼代理人董蓉梅，女。执业证号：32409092100067。被告盘州市大山镇人民政府，住所地贵州省盘州市大山镇。统一社会信用代码：11520202009465656B。法定代表人代伟川，男，系该镇镇长。出庭负责人董继平，男。特别授权委托诉讼代理人简勇，男，系北京市浩天信和（贵阳）律师事务所律师。执业证号：15201201910099329。一般授权委托诉讼代理人朱志雄，男，系北京市浩天信和（贵阳）律师事务所实习律师。实习证号：2301190911733。被告盘州市人民政府，住所地贵州省盘州市亦资街道凤鸣北路**。法定代表人李令波，男，系该市市长。特别授权委托诉讼代理人杨帆，男。特别授权委托诉讼代理人秦开洪，男，系北京市浩天信和（贵阳）律师事务所律师。执业证号：15201201510217417。特别授权委托诉讼代理人简勇，男，系北京市浩天信和（贵阳）律师事务所律师。执业证号：15201201910099329。第三人盘州市大山镇高兴村村民委员会。第三人盘州市大山镇高兴村村民委员会第一村民组。第三人石小顺，男，1971年8月10日生，汉族，贵州省盘州市人，住贵州省盘州市。特别授权委托诉讼代理人何金武，男，系贵州忠章律师事务所律师，执业证号：15202201810065745。特别授权委托诉讼代理人李隆基，男，系贵州忠章律师事务所律师，执业证号：15202201810051579。原告宋成合诉被告盘州市大山镇人民政府（以下简称“大山镇政府”）、盘州市人民政府，第三人石小顺、盘州市大山镇高兴村村民委员会第一村民组、盘州市大山镇高兴村村民委员会行政撤销纠纷一案，于2020年7月1日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月8日受理后，于2020年8月3日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月1日、2020年10月22日两次公开开庭审理了本案。原告宋成合及其特别授权委托代理人董蓉梅到庭，被告大山镇政府出庭负责人董继平及其特别授权委托代理人简勇，被告盘州市人民政府特别授权委托代理人杨帆、秦开洪，第三人石小顺及其特别授权委托代理人何金武、李隆基到庭参加了诉讼。第三人盘州市大山镇高兴村村民委员会、盘州市大山镇高兴村村民委员会第一村民组经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告宋成合诉称，本案争议的土地位于贵州省盘州市，小地名为大山，四至界限为：上抵车路、下抵宋同合土地、左抵范家土地、右抵李帮贤土地，面积约5.276亩。从土地下户时就分给原告家管理使用，一直是原告家耕种至2001年，后因陈春妹无地耕种，就借给陈春妹耕种。2016年5月份，煤电铝厂进入盘南工业园区建厂，需要征用原告的本案争议土地。这时第三人石小顺说这块土地是第三人的，为此，双方发生争议，导致原告至今都没有领到该土地的赔偿款。虽然原告对上列土地未办理承包经营证书，但原告已连续使用该土地30多年，并且之后借给陈春妹耕种，现陈春妹自愿归还该土地给原告。对于原告系本案争议土地管理使用权人，原告有相应的人证和物证。为此，原告向被告大山镇政府申请对争议土地确权归原告所有。但被告大山镇政府受理原告申请后并未深入调查，也未组织争议当事人对争议地的管理使用权进行举证质证，更没有对原告进行过调查，也并没有对完全了解本案争议土地是否属于石昌荣的开荒土地，即石小顺的母亲进行调查，在没有任何依据的情况下将争议土地其中的4.776亩的使用权确认给了高兴村一组。事实上，本案争议的5.276亩土地从来都不是荒地，并且石昌荣也并未对本案争议土地经行过任何开荒，第三人石小顺也从未耕种过本案争议土地；本案争议土地是在土地下户时就分给宋成合家的，当时的生产队队长李某负责划分，对此李某是完全知情的，并且出具了证明，但是被告并未向当时划分土地的在场人员李某调查核实，也未对土地争议双方进行调查、未对借用土地的耕种人员进行调查。被告大山镇政府在未深入调查就将原告的5.276亩土地中的4.776亩确权给高兴村一组无事实和法律依据，其于2020年1月13日作出的大府决（2020）1号《关于高兴村一组村民宋成合与石小顺在大山土地纠纷的处理决定》依法应予撤销。原告于2020年2月12日向被告盘州市人民政府申请行政复议，盘州市人民政府于2020年5月15日作出盘州府行复决字（2020）4号行政复议决定书，复议维持错误。请求：1、撤销盘州市大山镇人民政府于2020年1月13日作出的大府决（2020）1号《关于高兴村一组村民宋成合与石小顺在大山土地纠纷的处理决定》；2、撤销盘州市人民政府于2020年5月15日作出盘州府行复决字（2020）4号行政复议决定书。本案诉讼费由被告承担。原告宋成合向本院提供了以下证据：第一组证据：原告身份证复印件，拟证实原告的诉讼主体资格。因二被告及第三人石小顺均表示无异议，应作为本案证据使用，本院予以采信。第二组证据：1、盘州市人民政府于2020年5月15日作出盘州府行复决字（2020）4号行政复议决定书；2、盘州市大山镇人民政府于2020年1月13日作出的大府决（2020）1号《关于高兴村一组村民宋成合与石小顺在大山土地纠纷的处理决定》；3、2019年8月1日确权申请书。拟证实本案原告已向大山镇政府申请确权，对大山镇政府作出的确权决定不服，依法申请行政复议，现对行政复议决定不服，提起诉讼。二被告均对证据的真实性、合法性及关联性无异议；第三人石小顺表示无异议，对决定书上所阐述的事实不予认可。本院认为，证据“1”、“2”系本案审查对象，本院不予确认；证据“3”因被告及第三人均表示无异议，本院予以采信。第三组证据：1、2016年9月9日证明；2、2016年5月15日陈春妹出具的情况说明；3、2019年2月7日证明；4、2019年2月8日证明；5、2018年4月12日证明。该组证据拟证实本案涉案土地系原告从土地下户时，从生产队分到，一直耕种至借给陈春妹耕种时，涉案土地的管理使用权人系原告。被告大山镇政府质证对证据“1”的真实性、合法性及关联性有异议，认为该证据与2018年2月22日出具的证明相互矛盾，不能作为本案定案依据；证据“3”与2018年6月21日的询问笔录存在矛盾，应以询问笔录内容为准；对其他证据真实性、合法性及关联性有异议。被告盘州市政府质证对该组证据合法性有异议，认为该组证据属于证人证言或证明内容，所出具的证言与其在询问笔录中内容不一致，按照证据证明力，应以询问笔录为准，就村委会出具的证明，因其前后出具的证明内容完全矛盾，且村委会不具有单方处置村集体土地的权利，因此该证据不能作为本按定案依据。第三人石小顺质证对该组证据真实性、合法性及关联性有异议，认为证据“1”并非李应杰出具，陈春妹等人的证明，其并没有出庭作证，原告也未向法庭说明其证明人与原告之间的关系，陈春妹与第三人之前具有养母子关系，因第三人父亲去世的缘故，导致陈春妹与第三人之间的关系不融洽，因此对以上证明真实性、合法性及关联性不认可。本院认为，该组证据系言词证据，因未申请证人出庭作证，本院对其真实性不予确认，不作为本案证据使用。第四组证据：2020年8月22日肖慈配证明一份，拟证实二被告提交的证据中，对肖慈配的询问笔录系虚假证据，肖慈配本人陈述二被告并未对其进行调查，也没有签字，询问笔录来源不明，证明大山镇政府作出的处理决定所依赖的证据来源违法，取得方式违法，其作出的决定缺乏事实根据，证据不足。被告大山镇政府质证认为该证据已超举证期限，根据民事诉讼法规定，如作为本案认定事实依据，应当对原告作出惩戒或罚款，就证据本身而言，肖慈配的签字与询问笔录中的签字笔迹相似，其陈述的内容与询问笔录不一致，应当以询问笔录为准，后续当事人自行调查调取的证据，其证明力低于政府机关作出的询问笔录。被告盘州市政府质证对证据合法性有异议，认为该证据属于证人证言，在证人未出庭的情况下，不应作为证据使用，同时从证据记载内容看，证人仅是证实涉案土地与其所耕种的土地相连，该内容与询问笔录内容相吻合，不存在矛盾，同时询问笔录记录的证人电话号码，与原告提交的证明中记载的电话号码一致，证人已68岁，是否存在记忆力减退情况，原告并未举证证明，因此其不能依据证明否认询问笔录的合法性。第三人石小顺对该证据真实性、合法性及关联性有异议，肖慈配并未出庭作证，因此不能作为证据使用，也无法核实该证据的真伪；证明中所阐述的内容，第三人对询问笔录合法性不予认可，且在询问人仅有一人的情况下，虽然电话号码一致，但不能说明询问笔录的真实性。本院认为，该组证据系言词证据，因未申请证人出庭作证，本院对其真实性不予确认，不作为本案证据使用。第五组证据：证人杨某的证言，系陈春妹之子，拟证实陈春妹耕种的土地面积是5亩左右，从2004年开始耕种，陈春妹未对土地进行开荒，主要耕种玉米，收入每年3000斤左右。被告大山镇政府质证表示无异议。被告盘州市政府质证表示无异议，认为正好与调查笔录核实内容相互印证，该土地仅是陈春妹向原告借来进行耕种，对于土地借来前，土地面积大小证人并未作出确认及证实。第三人石小顺质证认为证人证言前后矛盾，与陈春妹作出的证明存在矛盾，证人并未证实土地是从原告处借、买或其他途径获得，进行经营管理，证人阐述从2004年与其母亲共同进行耕种，面积是5亩，庭审中，二被告均一致认可土地是一步步扩展，与2004年的5亩前后矛盾，对其真实性不认可。本院认为，该组证据系证人出庭作证的证言，与本案诉争事项有实质性关联，应作为本案证据使用，是否达到其证明目的，应与本案其他证据进行综合分析后认定。第六组证据：证人李某的证言，拟证实1958年分土地时，我是生产队队长，土地是我分给原告的，对生产队的土地分配我清楚，分给原告的土地大概5亩，2018年6月21日的询问笔录不是我本人的签字和捺印，政府工作人员也未向我调查询问。被告大山镇政府质证认为因证人年纪较大，不发表质证意见。被告盘州市政府质证认为证人当庭陈述内容与中国土地下放政策事实不一致，且因其年事已高，明确表示对之前的相关事实也不能完全记起，因此当庭陈述不能作为认定本案事实的依据，应当以其之前所陈述内容为准。第三人石小顺质证认为因证人年事已高，忘记过往事情，单就证明内容有所记忆，与客观事实不符，之前所作询问笔录也不能作为证据使用。本院认为，该组证据系证人出庭作证的证言，与本案诉争事项有实质性关联，应作为本案证据使用，是否达到其证明目的，应与本案其他证据进行综合分析后认定。被告大山镇政府辩称：一、原告与第三人石小顺之间纠纷系个人之间的土地使用权纠纷，大山镇政府根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条及《贵州省土地管理条例》第七条的规定对于该争议负有行政裁决职责，依照法定程序、职责、权限受理了原告的确权申请。土地承包经营权以土地使用权为基础，土地使用权与土地承包经营权相互依存，但土地承包经营权纠纷是指发包人与承包人之间因承包土地的使用、收益、流转、调整、收回以及承包合同的履行等事项发生的争议。同一农村集体经济组织内的成员之间对集体所有的土地应由谁来占有、使用、收益和有限处分，应当属于土地使用权纠纷。本案原告与第三人石小顺同属一个农村集体经济组织，都是土地承包者，不存在发包者与承包者的关系，第三人石小顺提供的农村土地承包经营权证只是作为其对争议地主张土地使用权的依据。故原告与第三人石小顺之间的纠纷系个人之间的土地使用权争议。根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十四条“个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”及《贵州省土地管理条例》第七条的规定，大山镇政府对原告与第三人石小顺之间的土地使用权争议负有行政裁决职责，收到原告向大山镇人民政府提交的确权申请书及相关材料后，大山镇政府审查后依法受理了原告的申请，并积极展开调查。二、大山镇政府收到原告宋成合的确权申请后立即组织相关部门实地勘察、走访相关人员。大山镇政府接到原告宋成合申请后，积极组织国土部门展开综合调查。因土部门在双方的指认下首先确定了争议地的基本情况，即案涉争议地位于盘州市，小地名“大山”，约有5.276亩，四至界限为上抵车路、下抵范保朱与宋同合土地、左抵范凯土地、右抵李光贤及肖二祥土地。第三人石小顺提供的农村土地承包经营权证上记载的四至界限与争议地实际界限存在出入，且本案系对争议地的权属争议，应当综合其他证据以确定争议地权属。然后大山镇政府听取了当事人原告宋成合、第三人石小顺的陈述，并向陈春妹、李某、范春海、李光贤、肖慈配、石红祥等知情人员调查取证。经大山镇政府对相关人员调查，第一轮土地承包时原告宋成合户在争议地处有承包地约1亩左右，但于上世纪八十年代因鹅毛寨修路占用该地一半左右，剩余0.5亩左右。后因石六合、陈春妹与其子石小顺分家后缺地，经村干部李某等人协商，原告宋成合将前述约0.5亩左右的土地借给石六合、陈春妹耕种。石六合、陈春妹、石小顺以前述土地为基础向四周违法开荒拓展至5.276亩。原告宋成合主张全部土地系其第一轮土地承包所得，并无任何事实依据，且第一轮土地承包时按照“平均原则、肥瘦搭配原则”分包土地，原告宋成合的主张明显不符合常理。三、原告宋成合与第三人石小顺直至2016年案涉土地被征用时才发生矛盾，大山镇政府认为案涉争议的引发实质是为土地征收的利益之争。大山镇政府在双方当事人均无争议地权属证据的情况下，通过走访调查多位知情人员，根据调查事实依法审慎作出决定并无不妥。综上所述，大山镇政府认定原告宋成合对争议地享有0.5亩的土地使用权，认定事实清楚、证据确实充分，决定依据正确，结果适当，请求人民法院判决驳回原告诉讼请求。被告大山镇政府向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：1、统一社会信用代码证书；2、法定代表人身份证明书及身份证复印件。该组证据拟证实被告诉讼主体适格。因原告、被告盘州市人民政府及第三人石小顺均表示无异议，本院予以采信。第二组证据：1、2019年8月1日确权申请书；2、2016年9月9日证明；3、2018年4月12日证明；4、2019年2月8日证明；5、2019年2月7日证明；6、2016年5月15日关于我种宋成合家土地的情况说明。该组证据拟证实本案系个人之间土地使用权的归属而发生的争议，根据法律规定，被告负有处理的职责和权限，被告依法受理了原告的申请。原告质证对证明目的有异议，该证据不能证明被告大山镇政府的行政行为合法，证据内容不能体现程序合法。被告盘州市政府质证表示无异议，2016年9月9日高兴村村委会出具的证明与其于2018年2月22日出具的证明内容相互矛盾，不能作为认定事实的依据，且也说明村委会工作的随意性。第三人石小顺质证对该组证据合法性及证明目的有异议，出具证明的人达不到证明目的。本院认为，该组证据系原告向被告提交的申请土地确权材料，应作为本案证据使用，是否达到其证明目的应与本案其他证据进行综合分析后认定。第三组证据：1、国土资源现场勘测宗地平面图；2、2019年12月24日石红祥询问笔录；3、2018年6月21日李某询问笔录；4、2018年6月25日肖慈配询问笔录；5、2018年6月26日陈春妹询问笔录；6、2018年4月20日石小顺询问笔录；7、2018年6月21日李光贤询问笔录；8、2018年4月20日宋成合询问笔录；9、2018年6月25日范青海询问笔录。该组证据拟证实被告收到原告的申请后，通过实地勘测、走访相关人员，进行询问、调查，依法作出决定，被告作出的裁决认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、内容适当。原告质证对证据“1”无异议；对其他证据的真实性、合法性及关联性有异议，其中石红祥与石小顺系兄弟，具有利害关系，询问笔录陈述不客观，不能作为证据使用；没有任何字符工作人员对李某、肖慈配进行过询问，李某、肖慈配也从未签字及捺印，且不识字，不会书写名字，因此该两份询问笔录不真实、不客观、不合法；对证据“5”、“7”、“8”无异议；对证据“6”三真实性、合法性及关联性有异议，其是本案利害关系人；对证据“9”真实性、合法性及关联性有异议，根据平面图显示，范青海在涉案土地周围没有土地，因此该证据不但不能证明被告的证明目的，反而证明被告作出的行政行为缺乏事实依据、程序违法、证据不足。被告盘州市人民政府质证表示无异议。第三人石小顺质证对证据“1”无异议；对其余证据合法性有异议，该证据达不到被告证明目的。本院认为，该组证据系被告大山镇政府依职权调查取证，与本案诉争事项有实质性关联，应作为本案证据使用，是否达到其证明目的应与本案其他证据进行综合分析后认定。被告盘州市人民政府辩称：一、盘州市人民政府根据原告宋成合提交的复议申请材料，经依法审查后确定其申请符合行政复议受理条件和属于盘州市人民政府受理范围而予以受理，并按照行政复议有关法律、法规的规定通知双方，通知作为复议被申请人的大山镇人民政府依法提交证据及作出具体行政行为的规范性文件，依法追加利害关系人石小顺作为第三人，并在法定时限内经审查后作出行政复议决定书送达给双方当事人。因此，盘州市人民政府的复议程序符合法律规定。原告宋成合因不服大府决（2020）1号《盘州市大山镇人民政府关于大山镇高兴村组村民宋成合与高兴村一组村民石小顺在大山土地纠纷的处理决定》而于2020年2月12日向盘州市人民政府申请复议，根据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第十四条及《贵州省土地管理条例》第七条的规定，大山镇人民政府有权对原告与石小顺之间的土地使用权争议作出裁决，其复议申请事项属于《中华人民共和国行政复议法》（简称《行政复议法》）第六条规定的受案范围，按照《行政复议法》第十三条的规定盘州市人民政府具有复议的职责和权限。2020年2月17日，盘州市人民政府依据《行政复议法》第十七条进行审查后向原告宋成合的代理人送达了《行政复议申请受理通知书》，同时因石小顺与本案存在利害关系，盘州市人民政府依法追加石小顺作为第三人。2020年2月22日盘州市人民政府根据该法第二十三条规定向大山镇人民政府送达了《提交行政复议答复通知书》及复议申请书副本，于2020年2月25日收到大山镇人民政府提交的被申请人答复书》以及做出裁决的全套证据材料。因本案案情复杂，且案情涉及的时间跨度较大，盘州市人民政府依法决定延期审理，并告知各方当事人。2020年5月15日，盘州市人民政府经审查讨论后，做出行政复议决定书，并于2020年6月18日向双方进行了送达决定书。二、受理复议申请后，盘州市人民政府依法就大山镇人民政府对争议事项做出的行政裁决的合法性、合理性及处理程序等事项进行审查，并确定大山镇人民政府对于原告与石小顺之间的土地使用权争议负有行政裁决的职责与权限。且其调查程序合法、认定事实清楚、证据确实充分，裁决依据正确，结果适当。根据《土地管理法》第十四条及《贵州省土地管理条例》第七条的规定，大山镇政府对于辖区内个人之间的土地使用权争议依法负有裁决职责与权限。大山镇政府接到原告宋成合申请后，通过实际勘探案涉争议地、听取当事人陈述、走访调查相关知情人员以查清案件争议事实，方法适当，程序合法。根据相关调查显示，争议地由原告宋成合承包地及开荒地组成。第一轮土地承包时原告宋成合户在争议地处有承包地约一亩左右，但于上世纪八十年代因鹅毛寨修路占用该地一半左右，约余0.5亩左右。后因石六合、陈春妹与其子石小顺分家后缺地，经村干部李某等人协商，原告宋成合将前述约余0.5亩左右的土地借给石六合、陈春妹耕种。石六合、陈春妹、石小顺以前述土地为基础向四周违法开荒拓展至5.276亩。原告宋成合主张案涉争议地全部系其第一轮土地承包所得，但第一轮土地承包时按照平均原则、肥瘦搭配原则分包土地，而争议地面积高达5.276亩，按照当时的历史环境，原告宋成合能承包到的土地应是有限的，原告几乎不可能有高达5.276亩的土地可以免费出借他人耕种，故原告的主张明显不符合常理。大山镇政府根据对相关人员调查裁决原告宋成合对争议地享有0.5亩的土地使用权，事实认定清楚，法律适用正确。按照《农村土地承包法》第二十条与四十八条的规定，土地承包应当经本集体经济组织成员的村民会议讨论通过，即使是不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，也需要通过招标、拍卖、公开协商等方式分包，而石六合、陈春妹、石小顺在未经村民会议或者村民代表大会讨论通过便私自开垦荒地，根据《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》的规定荒山、荒地等农村“四荒”资源属当地农民群众集体所有，石六合、陈春妹、石小顺等人的行为已经严重侵犯高兴村一组的集体利益，甚至第三人石小顺使用重型机械挖掘机开垦荒地，违反了“保护生态环境”的开荒原则。故为了保护集体利益不受损害，大山镇政府依法认定高兴村一组对争议地享有4.776亩的土地使用权并无不妥。综上，盘州市大山镇人民政府的调查程序合法、认定事实清楚、证据确实充分，决定依据正确，结果适当。盘州市人民政府做出行政复议决定所依据的事实清楚、证据充分，复议程序合法。请法院依法驳回原告宋成合的全部诉讼请求。第一组证据：法定代表人身份证明书及身份证复印件，拟证实被告诉讼主体资格。因原告、被告大山镇政府、第三人石小顺均表示无异议，本院予以采信。第二组证据：1、2020年2月12日行政复议申请书；2、2020年1月6日大府决字（2020）1号文件；3、2019年8月1日确权申请书；4、2016年9月9日证明；5、2018年4月12日证明；6、2019年2月8日证明；7、2019年2月7日证明；8、2020年2月17日盘州府行复受字（2020）4号行政复议申请受理通知书；9、文书送达回证。该组证据拟证实被告依法受理行政复议，并依法送达通知书的事实。原告、被告大山镇政府及第三人石小顺均质证表示无异议。本院认为，除证据“2”系本案审查对象本院对其证据效力不予确认外，其余证据因原告、被告大山镇政府、第三人石小顺均表示无异议，应作为本案证据使用。第三组证据：2020年2月17日盘州府行复受字（2020）4号提出行政复议答复通知书；文书送达回证。拟证实被告依法受理后，向被告大山镇政府送达要求其提出作出行政裁决的证据材料及相关依据的事实。原告质证认为被告作出的答复内容不真实、不客观。被告大山镇政府和第三人石小顺均质证表示无异议。本院认为，该组证据系盘州市人民政府作出行政复议的程序性文书，本院予以采信。第四组证据：1、2020年2月25日案号：盘州府行复受字（2020）4号被申请人答复书；2、证据清单；3、2016年5月15日关于我种宋成合家土地的情况说明；4、国土资源现场勘测宗地平面图；2019年12月24日石红祥询问笔录；5、2018年6月21日李某询问笔录；6、2018年6月25日肖慈配询问笔录；7、2018年6月26日陈春妹询问笔录；8、2018年4月20日石小顺询问笔录；9、2018年6月21日李光贤询问笔录；10、2018年4月20日宋成合询问笔录；11、2018年6月25日范青海询问笔录。该组证据拟证实被告大山镇政府依法提交答复书及作出行政裁决的证据及依据。原告质证意见与大山镇政府出示有询问笔录的质证意见一致。被告大山镇政府质证表示无异议。第三人石小顺质证意见与大山镇政府出示有询问笔录的质证意见一致。本院认为，该组证据与本案诉争事项有实质性关联，应作为本案证据使用，是否达到其证明目的应与本案其他证据进行综合分析后认定。第五组证据：1、2020年2月17日第三人参加行政复议通知书；2、文书送达回证；3、2020年2月26日申请书；4、石小顺身份证复印件。该组证据拟证实因第三人与本案存在利害关系，盘州市政府在复议过程中，依法通知其作为第三人参与行政复议，并听取其意见。原告质证对第三人申请复议内容有异议，对证明目的无异议。被告大山镇政府及第三人石小顺均质证表示无异议。本院认为，该组证据系被告盘州市人民政府作出行政复议的程序性文书，与本案诉争事项有实质性关联，应作为本案证据使用，是否达到其证明目的应与本案其他证据进行综合分析后认定。第六组证据：1、2018年2月22日证明；2、土地确权证；3、2020年4月3日宋成合调查笔录；4、2020年4月3日石小顺调查笔录。该组证据拟证实在行政复议过程中，为查明案件事实，盘州市政府依法对本案原告及第三人进行调查核实，同时根据原国土资源部及财政部等关于农村集体土地确权登记发证的若干意见，及关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知规定，土地确权是在第一、二轮土地承包的基础上进行土地登记颁证工作，同时明确对于存在土地争议的地块不应进行登记确权，其中载明严禁通过土地登记将违法违规用地合法化，涉案土地已进行两次土地确权及复议，时间点早于第三人提交的土地颁证的事实，据此被告市政府根据调查核实情况依法决定维持大山镇政府的行政裁决。原告质证对该组证据真实性、合法性及关联性有异议，认为达不到被告证明目的，证据“1”的内容不能证明第三人提交的承包证中的土地与本案涉案土地系同一地块，承包证中的地块载明的四至界限与本案原告起诉的涉案土地的四至界限，及国土资源现场勘测宗地平面图中第三人签字确认的四至界限均不一致，无法确认是本案争议土地；证据“3”所记录内容与原告当时陈述不一致，原告并没有陈述有部分土地系开垦的荒山，笔录中显示了该部分内容，该笔录中原告的签名并非本人所为，系调查人员代签，手印是原告本人所捺，但盖手印确认内容原告不清楚，相关调查人员并未向原告宣读，原告因不识字，根本不知晓调查笔录的内容，因此该笔录取得方式违法，调查方式违法，不能作为证据使用；对证据“4”真实性、合法性及关联性有异议。被告大山镇政府质证表示无异议。第三人质证对证据“1”、“2”无异议，证据“2”系合法取得，且程序合法，盘州市关于该土地确权是在第三人与原告发生纠纷前已进行公示，且村委会对该土地进行确认，2018年5月29日下发，证据“1”加盖了盘州市大山镇高兴村的公章，该证明系村委会共同认可并出具；对证据“3”、“4”合法性有异议，被告在询问调查前，并未告知其陈述的权利及义务，同时达不到被告证明目的。本院认为，该组证据与本案诉争事项有实质性关联，应作为本案证据使用，是否达到其证明目的，应与本案其他证据进行综合分析后认定。第七组证据：1、2020年4月16日申请行政复议案件延期审理报告；2、2020年4月16日盘州府行复延字（2020）6号行政复议案件延期审理通知书；3、文书送达回证。该组证据拟证实案情复杂，且时间跨度大，为查明案件事实，决定延期一个月出具行政复议决定，并依法告知各方当事人。因原告、被告大山镇政府、第三人石小顺均表示无异议，本院予以采信。第八组证据：2020年5月16日盘州府行复决字（2020）4号行政复议决定书；文书送达回证。拟证实经被告审查后，认为大山镇政府作出的行政裁决认定事实清楚、程序合法、结果适当，因此作出维持裁决的决定，并送达各方当事人。原告质证该组证据达不到被告证明目的，只能证明被告作出复议决定，并向当事人送达。被告大山镇政府质证表示无异议。第三人石小顺质证对证据真实性、合法性及关联性无异议，但不能达到被告证明目的。本院认为，该组证据中的行政复议决定书为本案审查对象，对其证据效力不作认定，送达回证系盘州市人民政府作出复议决定的程序性文书，因原告及第三人对证据的真实性、合法性及关联性无异议，本院予以采信。第三人石小顺述称：1、原告陈述的事实及理由不符合事实，其事实是：涉案土地系第三人的父亲开荒，后进行边沿的扩展，在此期间并不存在原告所述的涉案土地由原告经营管理30年，涉案土地是第三人父亲开荒，且经营管理多年，从被告市政府在行政决定中的多份询问笔录中，能够证实涉案土地系我父亲进行开荒。原告申请复议后一个月，盘州市人民政府依法对涉案土地经核准后，向第三人颁发了农村土地承包经营权证书，且该证书在原告向盘州市政府提起行政复议过程中，第三人就向盘州市政府提交，该证书中载明的520222129211000土地是本案中的涉案地块，虽四至界限不能吻合，但在行政复议过程中，提交的证明证实了涉案地块即是农村土地承包经营权证书中的地块，因此原告所陈述的事实及理由不属实。盘州市政府作出的行政复议决定书，其认定事实明显不当，与事实严重矛盾，并超越职权，根据土地承包法第23条规定，第三人就涉案地块承包经营权经盘州市农业局牵头，由盘州市大山镇高兴村村民委员会审查登记，并经盘州市政府核准，于2018年5月28日为第三人颁发证书，盘州市政府在接收证据前提下，并没有对证据进行审查，仅凭对当地一个村或另一个村所作笔录，盲目维持大山镇政府作出的决定；维持决定认定将涉案土地中0.5亩的土地使用权处理给原告，其依据不足。本案在申请复议期间，盘州市政府并没有对所有证据进行充分认定及实地调查，没有对涉案土地进行全面了解，其作出的行政复议决定也没有完全履行其职责，在提交了证据后，并没有客观全面的了解，严重侵犯第三人的权利；被告在超出职权的情况下作出的行政复议决定，被告大山镇政府超职权将土地处理给高兴村村集体，盘州市人民政府维持该决定，处理结果超出申请人申请的范围，综上所述，原告的诉请第三人支持，但其陈述事实及理由部分不属实。第三人石小顺向本院提交了以下证据：第一组证据：第三人身份证复印件，拟证实第三人诉讼主体资格，因原告、二被告均表示无异议，作为本案证据使用，本院予以采信。第二组证据：2018年2月22日证明一份，拟证实第三人1989年前开垦土地，且一直耕种管理的事实。原告质证认为该证据没有在法定举证期限内提交，原告不同意质证。被告大山镇政府、盘州市人民政府质证认为涉案土地中的0.5亩属于原告承包地，剩余的4.776亩属于第三人非法开荒的土地。本院认为，该组证据与本案诉争事项有实质性关联，应作为本案证据使用，是否达到其证明目的应与本案其他证据进行综合分析后认定。第三组证据：1、《农村土地承包经营权证书》；2、图纸一张。该组证据拟证实涉案争议地、土地承包经营权系第三人石小顺享有。原告质证对该组证据合法性、关联性有异议，涉案土地在2016年已被征用，2020年5月20日颁发土地承包证，违反法律规定，与事实不符，且不具有合法性，从该土地的名称、四至坐落及图纸上看，均无法确认与本案涉案土地系同一块土地，土地名称不一样，四至界限不一样，图纸与现场不一样，在本案涉案土地的现场，下抵宋同合土地、左抵范家土地、右抵李邦贤土地、上抵车路，但现场图纸中，除有一面抵车路外，其他各方均没有耕种土地，且承包证中的四至界限也与现场不符，与图纸不符，因此该组证据与本案无关联性。被告大山镇政府、盘州市人民政府质证对该组证据真实性、合法性及关联性无异议，但认为争议地与第三人提交的图纸有细微差别，四至界限及面积上存在部分差异，但原告与第三人之间确实因争议土地发生纠纷。本院认为，该组证据与本案诉争事项有实质性关联，应作为本案证据使用，是否达到其证明目的应与本案其他证据进行综合分析后认定。第三人盘州市大山镇高兴村村民委员会、盘州市大山镇高兴村村民委员会第一村民组未向本院提交书面答辩意见和证据材料。经审理查明，涉案争议地位于盘州市，小地名为“大山”，面积5.276亩。原告因争议地权属与第三人石小顺发生纠纷，原告宋成合于2019年8月1日向被告大山镇政府申请确权。2020年1月6日，大山镇政府作出大府决字（2020）1号《盘州市大山镇人民政府关于大山镇高兴村一组村民宋成合与高兴村一组村民石小顺在大山土地纠纷的处理决定》，决定如下：该争议地位于大山镇高兴村一组，小地名叫大山（大山脚），四至界限为：上抵路、下抵范保朱及宋同合土地、左抵范凯土地、右抵李光贤及肖二祥土地，土地面积：5.276亩。该争议地土地所有权属于高兴村集体所有，其中0.5亩使用权属于宋成合，4.776亩使用权属于高兴村一组。原告宋成合不服，于2020年2月12日向盘州市人民政府申请行政复议。盘州市人民政府于2020年2月17日受理后，于2020年5月15日作出盘州府行复决字（2020）4号行政复议决定书，决定如下：一、维持被申请人盘州市大山镇人民政府2020年1月6日作出的《盘州市大山镇人民政府关于大山镇高兴村一组村民宋成合与高兴村一组村民石小顺在大山土地纠纷的处理决定》（大府决字（2020）1号）；二、驳回申请人宋成合的其他复议请求。原告宋成合不服，遂向本院提起行政诉讼。另查明，2020年5月28日，盘州市人民政府向第三人石小顺颁发黔（2018）盘州市农村土地承包经营权第186050号《农村土地承包经营权证》，该证项下地块代码为5202221292110004726四至界限为：东抵范青海、南抵土坎、西抵土坎、北抵土坎，面积为5.84亩，地名为“轿子山”。因在庭审中，盘州市人民政府承认本案争议地5.276亩与第三人提交的农村土地承包经营权证中5.84亩“轿子山”的土地存在重合。因此，本院已无必要对争议地进行现场勘验。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”和《土地权属争议调查处理办法》第九条“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请……”之规定，本案系个人与个人之间的土地争议，盘州市大山镇人民政府具有对原告与第三人之间的土地权属争议进行处理的职权。因被告盘州市人民政府承认涉案争议地与第三人石小顺持有的黔（2018）盘州市农村土地承包经营权第186050号《农村土地承包经营权证》中地名为“轿子山”的土地重合。又根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第三项：“乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理”的规定，因农村土地承包经营权的颁证需要经过申请、审核、登记、发证等过程，对本行政区域农村土地承包经营及承包经营合同进行管理是被告大山镇政府的职责所在，应推定被告大山镇政府在2020年1月应当知道涉案争议地已经发包给第三人石小顺，在此情况下被告将争议地所有权确权给高兴村集体所有，其中0.5亩使用权属于宋成合，4.776亩使用权属于高兴村一组，系认定事实不清，主要证据不足，对土地纠纷作出的处理决定应依法予以撤销。被告盘州市人民政府在自认地名为“轿子山”和小地名为“大山”的土地存在重合的情况下，作出维持大山镇政府作出的处理决定的行政复议决定，系认定事实不清，主要证据不足，依法也应予以撤销。根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款“第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果”的规定，第三人盘州市大山镇高兴村村民委员会、盘州市大山镇高兴村村民委员会第一村民组经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼，不发生阻止案件审理的效果。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款、第一百三十六条第一款之规定，判决如下：一、撤销盘州市大山镇人民政府于2020年1月6日作出的大府决字（2020）1号《盘州市大山镇人民政府关于大山镇高兴村一组村民宋成合与高兴村一组村民石小顺在大山土地纠纷的处理决定》。二、撤销盘州市人民政府于2020年5月15日作出盘州府行复决字（2020）4号行政复议决定书。案件受理费50元，由被告盘州市大山镇人民政府和盘州市人民政府共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省六盘水市中级人民法院。逾期不上诉，本判决发生法律效力。审 判 长  赵 庆人民陪审员  熊兴华人民陪审员  李发秀二〇二〇年十二月八日法官助理付艳玲书记员王春