福建省三明市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）闽04行终68号 上诉人（原审被告）三明市三元区岩前镇人民政府，住所地福建省三明市三元区岩前镇岩前村育英路**，统一社会信用代码：11350403003741103E。 法定代表人刘一果，镇长。 出庭行政机关负责人汤明辉，镇党委副书记。 委托代理人谢笑亲、陈桂水，福建联商律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）三明市三元区农业农村局（原三明市三元区农业局），住所地福建省三明市三元区凤岗里**，统一社会信用代码：11350403003741031M。 法定代表人邓光明，局长。 出庭负责人陈珍炜，副局长。 委托代理人王路平，福建威明律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）叶木兰，女，1963年1月12日出生，汉族，住福建省闽侯县。系陈春章妻子。 被上诉人（原审原告）陈府，男，1986年12月22日出生，汉族，住福建省闽侯县。系陈春章儿子。 被上诉人（原审原告）陈苗，女，1984年3月3日出生，汉族，住福建省闽侯县，系陈春章女儿。 原审第三人三明市三元生态环境局（原三明市三元区环境保护局），住所地福建省三明三元区红印山路**，统一社会信用代码：1135040300374083XJ。 法定代表人朱敏，局长。 委托代理人陈燕明，男，1978年8月15日出生，汉族，住福建省明溪县。 原审第三人黄秀芬，女，1966年6月23日出生，汉族，住福建省三明市三元区。 上诉人三明市三元区岩前镇人民政府（以下简称岩前镇政府）、三明市三元区农业农村局（以下简称三元区农业局）与被上诉人陈春章、原审第三人三明市三元生态环境局（以下简称三元生态局）、原审第三人黄秀芬行政强制一案，陈春章于2017年6月15日向原审法院提起行政诉讼。原审法院于2017年12月13日作出（2017）闽0426行初18号行政判决：驳回陈春章的诉讼请求。陈春章不服该判决，向本院提起上诉。本院于2018年6月15日作出（2018）闽04行终51号《行政裁定书》，裁定：发回重审。原审法院于2019年6月11日作出（2018）闽0426行初21号《行政判决书》，判决：确认岩前镇政府对陈春章租用养猪场强制拆除的行政行为违法。上诉人岩前镇政府及三元区农业局不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭。在二审审理期间，因陈春章于2019年11月6日死亡，须等待其近亲属表明是否参加诉讼，本院于2019年11月20日作出（2019）闽04行终68号行政裁定，裁定：中止本案诉讼。2019年11月28日，陈春章的配偶叶木兰和子女陈府、陈苗向本院提交参加本案诉讼申请。本院于2020年11月5日作出（2019）闽04行终68号《参加诉讼通知书》，通知叶木兰、陈府、陈苗作为本案被上诉人参加诉讼。本院于2020年11月26日依法公开开庭审理了本案。上诉人岩前镇政府的出庭负责人汤明辉及其委托代理人谢笑亲、陈桂水，上诉人三元区农业局的出庭负责人陈珍炜及其委托代理人王路平，被上诉人叶木兰、陈府，原审第三人三元生态局的委托代理人陈燕明到庭参加诉讼,被上诉人陈苗、原审第三人黄秀芬经本院传票传唤，无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明,2005年4月15日，黄秀芬与三明市国土资源局三元分局签订《临时用地合同》，约定将星桥造纸厂料场边用地面积400平方米提供给黄秀芬，作为建养殖场用地。该临时用地到期后，黄秀芬未办理延期手续。2009年11月23日，岩前镇政府与黄秀芬签订《拆除协议书》，约定黄秀芬于2009年11月30日前自行拆除养猪场。2009年8月3日、2015年12月3日，三元区人民政府分别下发《关于重新划定辖区畜禽养殖禁建禁养区的通知书》，将离溪源溪500米范围划定为禁养区，案涉养殖场距离溪源溪40米，属禁养区范围。2015年4月15日，三元区人民政府发布《关于限期拆除禁养区内生猪养殖场的通告》，确定拆除范围、限期拆除时间和拆除补偿标准等。2017年4月3日，岩前镇政府作出《告知书（禁养区拆除）》，并留置送达给陈春章、叶木兰。2017年4月28日，岩前镇政府与三元区农业局、三元生态局共同对陈春章养猪场内的生猪及饲料进行强制变卖。2017年4月28日早晨八点三十分至次日凌晨，岩前镇政府对陈春章租用黄秀芳的养殖场进行强制拆除。另查明，2012年11月1日，陈春章向黄秀芬支付养殖场从2012年11月1日起至2013年11月1日止的租金33,000元。2013年11月1日，陈春章向黄秀芬支付养殖场从2013年11月1日起至2014年11月1日止的租金40,000元。 原审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案被诉养猪场拆除行政行为的利害关系人，并非仅限于养猪场产权人，陈春章作为涉案养猪场的使用权人，与该涉案养猪场被拆除之行政行为有利害关系，因此，陈春章具有本案原告诉讼主体资格。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条关于“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”及《福建省实施办法》第五十九条第一款关于“镇、乡人民政府对本行政区域内违反城乡规划的行为，应当依法予以制止。在乡、村庄规划区内的，镇、乡人民政府应当依法查处；在城市、镇规划区内的，应当配合城市、县人民政府城乡规划主管部门或者其他有关部门依法查处”的规定，岩前镇政府具有拆除案涉养猪场的法定职权。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”；第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权”；第三十六条“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”；第三十七条第一款“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定”；第三十八条“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达”；第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”等规定。因陈春章租用涉案养猪场属于禁养区，涉案养猪场所有人黄秀芬虽与岩前镇政府签订《拆除协议书》，但未按照该协议规定期限内自行拆除养猪场，岩前镇政府提出在对涉案养猪场实施拆除前有向陈春章留置送达《禁养区通知书和拆除决定书》，由于岩前镇政府所提交证据不符合留置送达的相关规定，陈春章对此送达又不予认可，因此，岩前镇政府提出其有向陈春章送达《禁养区通知书和拆除决定书》的主张，不予支持。本案中，陈春章租用涉案养猪场属于禁养区，且未按照该协议规定期限内自行拆除，对涉案养猪场拆除应遵循《中华人民共和国行政强制法》等相关法律法规、规章的规定。因岩前镇政府拆除案涉养猪场未遵循上述法定程序，且在拆除涉案养猪场过程中，未征得陈春章同意情况下,擅自与三元区农业局、三元生态局共同变卖陈春章在涉案养猪场饲养的生猪、饲料。在诉讼中，岩前镇政府也没有提供足以证明其实施行政强制拆除行为合法的相应证据和依据，其行为应当被确认违法，故对陈春章要求确认岩前镇政府拆除其租用涉案养猪场的行政行为违法的诉讼请求，予以支持。综上，岩前镇政府在拆除涉案养猪场过程中，未征得陈春章同意情况下,擅自与三元区农业局、三元生态局共同变卖陈春章在涉案养猪场饲养的生猪，损害了陈春章的合法权益，故该三机关共同实施变卖生猪的行为违法。而变卖生猪的行为，仅仅是行政机关拆除建筑物行为中一个环节,是一个过程性的行为,最终将被行政机关拆除建筑物行为所吸收覆盖。因岩前镇政府拆除违法建筑物的行为程序违法，因此，陈春章要求确认岩前镇政府对陈春章租用的养猪场强制拆除行政行为违法的诉讼请求,予以支持。对岩前镇政府提出陈春章不具有原告诉讼主体资格的答辩意见，不予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项规定，据此判决：确认岩前镇政府对陈春章租用养猪场强制拆除的行政行为违法。案件受理费50元，由岩前镇政府负担。 上诉人岩前镇政府上诉称：陈春章不是适格诉讼主体，无权对强制拆除养猪场的行政行为提起诉讼，且岩前镇政府的强制拆除养猪场的行政行为合法有据，程序合法。原审法院判决确认岩前镇政府对陈春章租用养猪场强制拆除的行政行为违法，系认定事实和适用错误，请求二审法院：1、撤销尤溪县人民法院作出的（2018）闽0426行初21号行政判决，依法改判；2、一、二审诉讼费用由陈春章承担。 上诉人三元区农业局上诉称：三元区农业局作为领导小组成员，为岩前镇政府的拆除行为过程提供咨询和见证，本身并不是共同实施，也不具有违法性，跟本案没有利害关系，不是本案第三人，不应当认定共同实施变卖生猪。请求二审法院：撤销尤溪县人民法院作出的（2018）闽0426行初21号行政判决，发回尤溪县人民法院重审或依法改判。 被上诉人叶木兰、陈府辩称：1、2016年6月4日，岩前镇政府没有向陈春章、叶木兰送达《禁养区通知书和拆除决定书》。2、法律没有授权岩前镇政府、三元区农业局、三元区环保局三个行政机关对其租用养猪场实施强拆强卖的权力，但上述三个行政机关对该养猪场实施了强拆强卖的行为，属于超越上述三个行政机关的法定职权的行政行为，该行为违反了《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，严重侵害了其合法权益，该行政行为违法。请求二审法院依法驳回二上诉人的上诉，维持原判。 原审第三人三元生态局述称：同意岩前镇政府的意见。 原审第三人黄秀芬未到庭参加诉讼，也未提交书面意见。 本案证据均已随案移送本院。二审庭审中，上诉人、被上诉人和原审第三人均没有提出新证据和新的质证意见，仍以在原审提供的有关证据证明各自的主张，并坚持在原审中对有关证据的质证意见。二审查明的事实和一审一致。 二审另查明，在二审审理中，被上诉人对岩前镇政府于2016年6月4日向陈春章、叶木兰送达《禁养区通知书和拆除决定书》这一事实提出异议。认为《禁养区通知书和拆除决定书》并没有留置送达给陈春章、叶木兰。其理由是：《禁养区通知书和拆除决定书》没有文号、留置送达没有见证人或拍照、录像。 本案中，根据各方当事人的诉辩意见，可归纳当事人争议的焦点问题为：一、陈春章是否具有本案原告诉讼主体资格；二、岩前镇政府对陈春章租用养猪场强制拆除的行政行为是否合法；三、三元区农业局、三元生态局作为第三人参加诉讼是否合法。结合各方当事人的陈述和举证、质证情况，本院分析认定如下： 一、关于陈春章是否具有本案原告诉讼主体资格的问题。 岩前镇政府主张，涉案养猪场的所有权人是原审第三人黄秀芬，陈春章与黄秀芬属租赁关系，陈春章对涉案养猪场不具有合法权益，陈春章不具有本案原告诉讼主体资格。 经审查，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案被诉养猪场拆除行政行为的利害关系人，并非仅限于养猪场产权人，陈春章作为涉案养猪场的使用人，与该涉案养猪场被拆除之行政行为有利害关系，因此，陈春章具有本案原告诉讼主体资格。 二、关于岩前镇政府对陈春章租用养猪场强制拆除的行政行为是否合法的问题。 陈春章主张，岩前镇政府对其租用养猪场的强拆行为违反了《中华人民共和国行政强制法》的规定，侵害其合法权益，该行政行为违法。 经审查，《中华人民共和国行政强制法》第四条规定：“行政强制的设定和实施，应当依照法定权限、范围、条件和程序”。本案中，因陈春章租用养猪场属于禁养区，又属临时用地许可到期后的地上建筑，且涉案养猪场的所有人黄秀芬虽与岩前镇政府签订《拆除协议书》，但未按照该协议规定期限内自行拆除养猪场，为此，岩前镇政府对陈春章租用涉案养猪场实施强制拆除行为属行政强制行为。 根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条、第四十四条规定，行政机关作出强制拆除行政行为应遵循催告履行行政决定、作出行政强制执行决定及公告、限期当事人自行拆除、告知当事人依法享有陈述权、申辩权以及当事人在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼的权利；当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关依法强制拆除等法定程序。本案中，岩前镇政府主张向陈春章留置送达《禁养区通知书和拆除决定书》，由于岩前镇政府所提交证据不符合留置送达的相关规定，陈春章对此送达又不予认可，因此，岩前镇政府提出其有向陈春章送达《禁养区通知书和拆除决定书》的主张，不能成立。因岩前镇政府拆除涉案养猪场未遵循上述法定程序，在诉讼中，岩前镇政府也没有提供足以证明其实施行政强制行为合法的相应证据和依据，其行政强制行为应当被确认违法。关于强制变卖生猪行为是否违法问题。《中华人民共和国物权法》第四条规定：“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”。本案中，前次尤溪县法院在审理中已查明：岩前镇政府、三元区农业局、三元生态局在强制变卖陈春章生猪时，140头仔猪未计算价款出售，中猪（100-180斤）162头、小猪（50-100斤）110头、弱猪（50-100斤）86头未进行称重以头为单位出售，且无法确认检疫处理生猪的数量，侵害了陈春章的合法权益。虽陈春章租用养猪场的建设未办理合法手续，但其合法财产权益仍应受法律保护。行政行为侵害其合法权益，应认定为违法。由于变卖生猪属过程性行为，为强制行为所吸收和覆盖，该过程性行为违法是认定强制行为违法的事实之一，同时，强拆违法的法律责任应由实施强拆的岩前镇政府承担。原审认定岩前镇政府对陈春章租用养猪场强制拆除行为违法并无不妥。 三、关于三元区农业局、三元生态局作为第三人参加诉讼是否合法的问题。 陈春章主张，岩前镇政府、三元区农业局、三元生态局没有对其租用养猪场强拆强卖的权力，三机关的行为超越法定职权，其行为违法。 三元区农业局主张，其作为领导小组成员，仅为岩前镇政府的拆除行为提供咨询和见证，本身并不是共同实施，和本案没有利害关系，不是本案第三人，不应当认定共同实施变卖生猪。 经审查，根据《中华人民行政诉讼法》第二十六条第四款规定：“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第二款规定：“应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。”本案中，变卖生猪行为系岩前镇政府、三元区农业局、三元生态局三个行政机关共同作出的，陈春章曾就变卖生猪行为单独提起诉讼，并案审理后，原审法院将三元区农业局、三元生态局列为第三人并无不当。由于岩前镇政府在拆除涉案养猪场过程中，未能妥善处理陈春章在涉案养猪场饲养的生猪，损害了陈春章的合法权益，而变卖生猪的行为，仅仅是行政机关拆除建筑物行为中一个环节,是一个过程性的行为,最终将被行政机关拆除建筑物行为所吸收覆盖。因岩前镇政府拆除违法建筑物的行为程序违法，因此，一审法院以岩前镇政府在拆除涉案养猪场时未遵循《中华人民共和国行政强制法》规定的相关法定程序，作出确认岩前镇政府对陈春章租用养猪场强制拆除的行政行为违法判决并无不当。 综上所述，本院认为，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，所作处理并无不当，上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人三明市三元区岩前镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  张连财 审判员  吴小琼 审判员  李祖超 二〇二〇年十二月二十三日 书记员  林群英 附：本案适用的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。