广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤02行终219号上诉人（原审被告）新丰县自然资源局。住所地广东省新丰县****办事处新城北街五巷1号。法定代表人陈志苗，局长。出庭负责人许少尉，新丰县自然资源局党组成员。委托代理人竹怀军，广东众同信律师事务所律师。被上诉人（原审原告）新丰县悠山美地生态旅游开发有限公司。住所地广东省新丰县********民委员会四角。法定代表人李作平，经理。委托代理人谌秋林，广东华商律师事务所律师。委托代理人李妤，广东华商律师事务所律师。原审第三人新丰县马头镇人民政府。住所地广东省新丰县********。法定代表人潘伟程，镇长。出庭负责人余云德，中共新丰县马头镇委员会副书记。委托代理人谭智伟，新丰县马头镇司法所负责人。上诉人新丰县自然资源局（以下简称新丰自资局）因与被上诉人新丰县悠山美地生态旅游开发有限公司（以下简称悠山美地公司）、原审第三人新丰县马头镇人民政府（以下简称马头镇政府）自然资源行政处罚一案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2020）粤0203行初178号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2019年9月2日，新丰自资局发现悠山美地公司涉嫌在新丰县********民委员会四角地段涉嫌非法占地建设生态旅游度假村。经现场勘测，该项目建筑共占地约2200平方米，现场主要建设有四栋两层半的框架水泥结构别墅，一栋两层的接待中心，六间一层的木屋，一间厨房，四间一层的框架结构水泥房。2019年9月16日，新丰自资局对悠山美地公司涉嫌非法占地建设一案进行立案处理。2019年9月16日，新丰自资局对悠山美地公司的股东曾恒兵制作调查笔录。曾恒兵称，悠山美地公司于2018年10月在马头镇大席森林公园建设别墅，现建有四栋，每栋占地约130平方米，层高两层，建筑面积约1100平方米。悠山美地公司在2014-2015年间在上述地点建有木屋、办公楼、餐厅，其中木屋六间，每间面积约100平方米，办公楼约400平方米，餐厅约150平方米。该土地之前为荒废的河滩地，约在2009年向大席寨下村四角楼生产队四户人家租的，有租地合同，一年8000元，具体出租面积不清楚，原本用来养殖羊群，后向林业局申请成立大席森林公园。在建设别墅、木屋、办公楼、餐厅时均未办理用地手续，所建别墅是用来接待客人住宿，请允许补齐相关用地手续。2019年12月10日，新丰自资局对悠山美地公司作出新自然资执告字[2019]230号《行政处罚告知书》，告知拟对其作出行政处罚的事实、依据、内容，如有异议，可以在三个工作日内提出陈述或者申辩意见。2019年12月13日，悠山美地公司书写一份《行政处罚陈述申辩书》，称当日向新丰自资局提交该申辩材料，新丰自资局的工作人员接收了材料，但是未给予回执。新丰自资局否认收到悠山美地公司送交的《行政处罚陈述申辩书》。2019年12月16日-17日，马头镇政府与新丰自资局等单位，对悠山美地公司位于新丰县********民委员会四角地段占地面积710平方米的四栋两层半钢筋混凝土结构度假别墅强制拆除。2019年12月20日，新丰自资局对悠山美地公司作出新自然资执听字[2019]230号《行政处罚听证告知书》，告知拟作出行政处罚的事实、依据、内容，如要求举行听证，可以在三个工作日内提出申请。悠山美地公司未申请听证。2019年12月25日，新丰自资局对悠山美地公司作出新自然资执罚字[2019]230号《行政处罚决定书》，查明悠山美地公司在未办理任何相关用地手续的情况下，擅自在新丰县********民委员会四角地段非法占地建设房屋。认为该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十四条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定处罚：一、对符合土地利用总体规划的地块，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；二、对不符合土地利用总体规划的地块，限期十五日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；三、并处以耕地每30元/㎡的罚款，共333㎡，合计9990元；有林地每20元/㎡的罚款，共1864㎡，合计37280元;罚款金额共计47270元。2020年6月15日，悠山美地公司向一审法院提起行政诉讼，诉讼请求：一、撤销新丰自资局作出的新自然资执罚字[2019]230号《行政处罚决定书》。二、新丰自资局承担案件受理费用。一审法院认为，新丰自资局对悠山美地公司作出的新自然资执罚字[2019]230号《行政处罚决定书》不合法。新丰自资局发现悠山美地公司在新丰县********民委员会四角地段涉嫌非法占地建设生态旅游度假村。新丰自资局查明，悠山美地公司在未办理任何相关用地手续的情况下，擅自在新丰县********民委员会四角地段非法占地（耕地333㎡、有林地1864㎡）建设房屋16栋，认为该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十四条的规定。新丰自资局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，作出：“一、对符合土地利用总体规划的地块，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；二、对不符合土地利用总体规划的地块，限期十五日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；三、并处以耕地每30元/㎡的罚款，共333㎡，合计9990元；有林地每20元/㎡的罚款，共1864㎡，合计37280元;罚款金额共计47270元。”的处罚。但是，悠山美地公司非法占地建设的16栋建筑，哪几栋符合土地利用总体规划，哪几栋不符合土地利用总体规划，新丰自资局在《行政处罚决定书》中没有明确。此外，悠山美地公司2019年12月11日收到新丰自资局送达的《行政处罚告知书》后，于2019年12月13日书写了一份《行政处罚陈述申辩书》，称当日向新丰自资局提交该申辩材料，新丰自资局接收了材料，但是未给予回应。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利。”第三十二条“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”第四十一条“行政机关及其执行人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”的规定，新丰自资局既没有提供悠山美地公司放弃陈述或者申辩权利的证据，也没有提供其听取悠山美地公司陈述、申辩的证据，其作出的新自然资执罚字[2019]230号《行政处罚决定书》不能成立。综上所述，新丰自资局作出的新自然资执罚字[2019]230号《行政处罚决定书》事实不清，违反法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决：一、撤销新丰自资局于2019年12月25日作出的新自然资执罚字[2019]230号《行政处罚决定书》。二、限新丰自资局于本判决生效之日起法定期限内对悠山美地公司在新丰县*******角地段非法占地建设房屋的行为重新作出行政处理。上诉人新丰自资局不服一审法院的行政判决向本院提起上诉称:一、原判认定本案行政处罚事实不清，是错误的。（一）涉案建筑属于违法建筑，并没有合法且确定的名称与栋号，在决定书中无法进行描述；（二）涉案的只有四栋违法建筑，并不包括其他违法建筑，相关证据足以证明。（三）新丰自资局在一审期间提交的《现场勘验笔录》、《新丰县土地利用现状图（局部）》、现场照片等，足以证明违建别墅的具体位置和面积。（四）案件事实是否查清与是否在《行政处罚决定书》中对案件事实描述清楚不能等同。本案悠山美地公司违法事实清楚，有确实充分的证据足以证明。虽然《行政处罚决定书》对该违法事实的描述确实略显简洁，但这属于法律文书的书写瑕疵，并不属于法律所言的案件“事实不清”。二、一审法院认定新丰自资局没有告知和听取悠山美地公司陈述和申辩，与事实不符。（一）新丰自资局已经按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知了当事人依法享有的权利。1、新丰自资局提交的证据证明：新丰自资局于2019年12月11日依法向悠山美地公司送达《行政处罚告知书》，告知给予行政处罚的事实、理由和依据，并告知：“如你对我局上述认定的违法事实、处罚依据及处罚内容等持有异议，可以在接到本告知书之日起三个工作日内向我局提出书面陈述或者申辩意见，逾期不提出的视为放弃陈述和申辩权利。”2、悠山美地公司没有向新丰自资局提出陈述和申辩，自己自愿放弃了陈述和申辩的权利。（二）新丰自资局没有违反《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条的规定，没有拒绝听取悠山美地公司意见。悠山美地公司自愿放弃了陈述和申辩的权利之后，在庭审中却向法庭主张新丰自资局拒绝接收其陈述和申辩的相关书面材料，拒绝听取其陈述和申辩。悠山美地公司应当对其该主张负有提供证据加以证明的举证责任，而一审法院却将该项举证责任归责于新丰自资局，违背了行政诉讼法关于举证责任的规定和逻辑。悠山美地公司没有证据证明其向新丰自资局提交了陈述和申辩的相关材料，其主张依法不应予以采信。上诉请求：一、撤销原判。二、依法驳回悠山美地公司的全部诉讼请求。三、本案诉讼费由悠山美地公司负担。被上诉人悠山美地公司答辩称:一、新丰自资局主张《行政处罚决定书》属于文书瑕疵，不属于“事实不清”缺乏理据。《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条的规定，明确了行政处罚决定书应当清晰明确地记载案件事实和内容，是最基本的要求，且应当明确，具有针对性、客观性和可执行性。当事人无法仅凭调查过程中尚未定性的阶段性材料和单方掌握的事实来判断自己的违法事实，只能通过行政处罚决定书中明确载明的内容来确认。本案《行政处罚决定书》内容含糊不清，没有明确涉嫌违法的16栋房屋的违法事实情况和定性，未指明哪几栋符合土地利用总体规划，哪几栋不符合土地利用总体规划，悠山美地公司无法通过行政处罚决定书了解到案件事实的全部和16栋房屋的定性，无法根据《行政处罚决定书》的指示自主履行拆除行为。这与笔误之类的瑕疵，本质上截然不同。二、新丰自资局作出《行政处罚决定书》程序违法。（一）悠山美地公司已在接到《行政处罚告知书》的第三日即2019年12月13日向新丰自资局提交《行政处罚陈述申辩书》，并向一审法院提交了该份证据，悠山美地公司已完成自己的举证责任。新丰自资局拒绝出具《行政处罚陈述申辩书》接收回执导致悠山美地公司无法出示回执，责任在新丰自资局，应由新丰自资局承担举证证明悠山美地公司未曾提交《行政处罚陈述申辩书》的证据。新丰自资局实施了强制拆除行为之后，才向悠山美地公司告知对受到的三种行政处罚享有听证权利，实质上也是剥夺了悠山美地公司申请听证的权利。（二）新丰自资局拆除行为在先，新丰自资局作出《行政处罚决定书》在后，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条、第五十一条的规定。新丰自资局及马头镇政府于2019年12月16日实施了强制拆除行为，实施拆除后即2019年12月25日新丰自资局才作出行政处罚决定，悠山美地公司实质上对《行政处罚决定书》中关于限期拆除的行政处罚决定已无法自行履行。原审第三人马头镇政府答辩称：由于悠山美地公司的违法建筑物没有明确的楼栋编号，故新丰自资局在行政处罚决定中没有明确,但新丰自资局提供了《新丰县土地利用现状图》、《现场勘察笔录》等证据予以证明，本案不存在认定事实不清的情形。请求二审法院支持新丰自资局的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明：在悠山美地公司提供的新丰自资局在《行政处罚决定书》当中，还写有：“上述违法事实有下列证据认定：1、询问笔录；2、土地利用总体规划图；3、现状图。”等内容。本院认为，本案的焦点在于新丰自资局没有在新自然资执罚字[2019]230号《行政处罚决定书》中明确具体建筑物的情况，是否应当确认该行政行为主要证据不足。《中华人民共和国行政处罚法》第四条第一款规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。”明确了行政机关依法进行管理，对违法当事人给予什么行政处罚、行政处罚的事实、理由及依据是什么都要公开。该法第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”明确了实施行政处罚必须以事实作为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。而实施行政处罚要做到公开和与违法行政行为的事实、性质、情节、社会危害程度相当,体现上述原则和要求，行政机关在作出行政处罚时，应当公开作出行政处罚的违法行为、性质、情节等内容。本案新丰自资局在作出行政处罚决定时，在处罚决定书当中，没有明确悠山美地公司非法占地建设的建筑物，哪几栋符合土地利用总体规划，哪几栋不符合土地利用总体规划，导致了作出行政处罚的违法行为具体内容不清。虽然，新丰自资局称已经调查了相关事实，在调查材料中有具体内容，因违法建筑没有具体编号而无法在行政处罚决定书当中写明具体的建筑物。但该理由并不能成立，因为新丰自资局调查取得了相应的资料，包括地图等，完全可以在行政处罚决定当中进行适当的表述或通过相关方式明确有关事实，本案并不存在客观上无法明确行政相对人具体违法事实的情形。有关具体违法事实没有依法在行政处罚决定书当中披露，达不到公开违法事实要求。《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条第一款第（二）项、第（三）项规定：“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项……（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；（三）行政处罚的种类和依据；”明确了行政行为机关作出行政行为，不仅要求写明违法事实的具体内容，包括时间、地点、主观过错、手段、过程及危害后果等内容，还要明确作出行政处罚的种类。而且，作出行政处罚的种类必须是清晰无误可供执行的内容。本案新丰自资局作出的《行政处罚决定书》，在查明事实一节只写了有关悠山美地公司“在未办理任何相关用地手续的情况下，擅自在新丰县*******角地段非法占地建设房屋”等内容，而在处罚处理结果一节的内容为：“对符合土地利用总体规划的地块，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；对不符合土地利用总体规划的地块，限期十五日内拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；”没有写清楚没收建筑的位置和数量，也没有写清楚拆除违法建筑的位置和数量，属于被处罚的标的物不清晰的处理决定。不仅如此，新丰自资局的行政处罚决定书所写处理结果的内容为“并处以耕地每30元/㎡的罚款，共333㎡，合计9990元；有林地每20元/㎡的罚款，共1864㎡，合计37280元;罚款金额共计47270元。”但该结果的来源，并没有在《行政处罚决定书》查明事实之处予以表述，导致《行政处罚决定书》的因果关系不明确。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”明确了实施行政强制执行行为的前提条件，是行政机关依法作出行政处理决定。本案新丰自资局在2019年12月25日作出《行政处罚决定书》之前，已于2019年12月16日、17日对涉案的建筑物进行强拆，不符合先决定后执行的程序。综上所述，新丰自资局的行政行为主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，应当撤销并由该局重新作出行政行为；新丰自资局上诉理由不充分，不予采纳；原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元由新丰县自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长  万 靖审 判 员  陈理广审 判 员  邹征衡二〇二〇年十二月二十八日法官助理  张文康书 记 员  罗智健