山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁02行终732号 上诉人（原审原告）青岛银禧非融资性担保有限公司，住所地山东省青岛市市**闽江路******。 法定代表人纪美玲，总经理。 委托诉讼代理人朱珊，山东元衡律师事务所律师。 委托代理人徐嘉良，该公司工作人员。 被告（原审被告）平度市自然资源局，住所地，住所地山东省平度市北京路**iv> 法定代表人邓伟玉，局长。 出庭负责人郭进清，该局副局长。 委托诉讼代理人徐波，平度市自然资源局工作人员。 委托诉讼代理人李新良，山东天正平律师事务所律师。 原审第三人青岛凯迈斯汽车配件有限公司，住所地山东，住所地山东省平度市李园街道办事处唐马路南段东侧> 上诉人青岛银禧非融资性担保有限公司因诉被上诉人平度市自然资源局解除平国土储确认字[2011]86号《成交确认书》一案，不服山东省平度市人民法院（2020）鲁0283行初37号行政判决，在法定期限内提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年12月10日在本院第27法庭公开开庭审理了本案。上诉人青岛银禧非融资性担保有限公司的委托诉讼代理人朱珊、徐嘉良，被上诉人平度市自然资源局的出庭负责人郭进清及其委托诉讼代理人徐波、李新良，到庭参加诉讼；原审第三人青岛凯迈斯汽车配件有限公司经本院合法传唤，未到庭参加诉讼，本院缺席审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，2011年9月6日，被告发布《国有建设用地使用权拍卖出让公告》，涉案土地在本次出让范围之内。2011年9月21日，第三人向被告提交了《竞买申请书》，并缴纳拍卖保证金120万元。2011年9月28日，第三人以土地出让成交价款584万元竞得该国有土地使用权，并签署了平国土储确认字[2011]86号《成交确认书》。该《成交确认书》约定，第三人应当于2012年3月27日前，与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》，并付清出让成交价款。但第三人未按上述约定履行，被告于2012年8月15日作出《解除〈成交确认书〉通知》，通知第三人其与被告签订的平国土储确认字[2011]86号《成交确认书》，并告知第三人其缴纳的120万元定金不予返还，要求第三人自行清除地上附着物。第三人于2012年8月17日签收该通知书。 原告系第三人债权人，青岛市中级人民法院2012年3月21日作出（2012）青民四商初字第11号民事调解书，确定了第三人应当于2012年4月9日前偿还原告435万元。在该案审理过程中，青岛市中级人民法院对案涉土地进行了预查封，查封期限自2012年1月4日至2014年1月3日。2013年1月4日，平度市人民法院立案执行（2012）青民四商初字第11号民事调解书。执行过程中，平度市人民法院于2015年12月17日作出（2013）平执字第581-3号执行裁定书，查封案涉土地，查封期限自2015年12月17日至2018年12月16日。 原审法院认为，该案争议焦点是被告2012年8月15日作出的《解除〈成交确认书〉通知》是否具有事实和法律依据。被告与第三人签订的《成交确认书》第七条第（三）款明确约定：“如果竞得人延期付款超过60日，经出让人催交后，仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。”自《成交确认书》签订之日2011年9月28日至《解除〈成交确认书〉通知》送达至第三人之日2012年8月17日近一年的时间内，第三人未按约定向被告缴纳土地出让金，被告解除《成交确认书》符合双方约定和法律规定，不存在违法情形。 关于原告主张的中华人民共和国国土资源部公示的该涉案地块合同签定日期为2012年11月6日，与实际签订合同之日2011年9月28日不符的问题，案涉国有土地使用权出让程序中的节点日期应当以出让人、受让人以及各审批机构签章日期为准，公共网站公布日期作为参考信息不能推翻实际形成日期，若公共网站公布信息存在错误，原告可予以指出，该并不能证明被告出让案涉国有土地使用权存在违法情形；且在《出让须知》第十项出让结果公布中，已经明确在中国土地市场网（××）公布出让结果，而非原告主张的网站，故对于原告的该项主张，不予采纳。 关于原告主张的第三人缴纳的120万元竞买保证金应当根据《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第十四条第二款规定：“被执行人在规定的期限内仍未全部缴纳土地出让金的，在人民政府收回土地使用权的同时，应当将被执行人缴纳的按照有关规定应当退还的土地出让金交由人民法院处理，预查封自动解除。”由被告交由人民法院处理，该款规定涉及的对象系被执行人已经缴纳的土地出让金，本案中，120万元的竞买保证金在第三人违约的情况下，系作为违约金赔偿给被告，而不是土地出让金，因此该120万元不适用原告上述主张的规定，对于原告的该项主张，不予采纳。 关于原告主张的根据《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第二十二条第一款规定：“国土资源、房地产管理部门对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权、房屋，在查封、预查封期间不得办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续。”被告在预查封期间不得解除《成交确认书》，案涉土地并未进行权利登记，甚至未签订土地使用权出让合同，《成交确认书》系缔约前对于拍卖竞得者的确认，因此不属于原告主张的前述规定的适用情形，故对于原告的该项主张，本院不予采纳。 关于原告主张的案涉土地现未经法定程序由第三人占有使用的问题，非本案审查范围，原告可依法另寻救济。 关于原告主张的法院调取证据缺页的问题，法院在到平度市自然资源局调取证据时，案涉地块与其他乡镇的征收地块在同一征收批次中，该批次所有乡镇征收地块统一归档为一本卷宗，因此法院在调取证据时撷选了与案涉地块相关的档案材料，故出现档案页码不连续的情况，法院予以说明。 关于被告主张的原告起诉超过起诉期限的问题，原告系在案件执行过程中因无法续封始知权益受损并知晓《解除〈成交确认书〉通知》的存在，并无证据证明被告在作出《解除〈成交确认书〉通知》时就已经通知原告，故起诉期限的起算时间不应是被告主张的第三人收到《解除〈成交确认书〉通知》的时间，即2012年8月17日，而应是被告将《解除〈成交确认书〉通知》送达或出示给原告的时间。被告未举证证明其告知原告《解除〈成交确认书〉通知》存在的时间，根据原告提交的其在2019年8月27日送交青岛市人民检察院《关于（2012）青民四商初字第11号调解书执行案件情况反映》中原告自述的“但在我方查封有效的情况下，平度市国土局，竟将土地违法收回！”，法院认为，原告知道《解除〈成交确认书〉通知》这一具体行政行为的时间应是2019年8月27日，至原告网上立案提起本次诉讼的时间2020年1月2日，未超过起诉期限，故对于被告的该项抗辩，法院不予采纳。 第三人经法院传票传唤，无正当理由拒不到庭，法院依法缺席审判。 综上，被告作出的《解除〈成交确认书〉通知》有明确的事实依据，适用法律正确，程序正当合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 上诉人青岛银禧非融资性担保有限公司不服原审判决，上诉称，一、一审适用法律错误。(一)一审法院根据《成交确认书》中与原审第三人的约定，认为其未按约定向被上诉人缴纳土地出让金，因此被上诉人解除《成交确认书》符合双方约定和法律规定，不存在违法情形。但该《成交确认书》所确认的涉案土地使用权在当时已存在预查封，不是简单的土地使用权的收回问题。根据《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第三条第二款规定：“国土资源、房地产管理部门认为人民法院查封、预查封或者处理的土地、房屋权属错误的，可以向人民法院提出审查建议，但不应当停止办理协助执行事项。”也即在上诉人预查封的有效期间内，被上诉人如果认为该涉案土地存在权属纠纷，应向人民法院提出审查建议，或者提前做好对法院预查封的处理，而不是直接通知原审第三人解除《成交确认书》，强行收回已被预查封的土地，很显然被上诉人在程序上违反了法律规定，而不是一审法院认为的不存在违法情形。(二)关于上诉人主张的中华人民共和国国土资源部公示的该涉案土地合同签订日期为2012年11月6日，与实际签订合同之日2011年9月28日不符的问题，一审法院认为公共网站公布日期作为参考信息不能推翻实际形成日期，并不能证明被告出让案涉国有土地使用权存在违法情形。国土资源部网站是国家机关权威网站，经他公布的信息应该是有准确度、有公信力的，如果他的信息有误，不得不让人怀疑其拍卖过程存在问题。(三)上诉人请求一审法院依法查明涉案土地未经法定程序由原审第三人占有使用的问题，一审法院认定不属于其审查范围。上诉人之所以有此请求，是想查清被上诉人与原审第三人之间的真实关系，从而对查清本案事实有所帮助，如果表面上土地使用权已收回给被上诉人，但实际上已经卖给原审第三人使用，或者为了帮助原审第三人逃避债务，自导自演了这么一出戏，那么上诉人岂不无辜成了最大的受害者?(四)关于一审法院对调取的涉案土地档案缺页的解释说明，陈述该批次所有地块都在此卷宗中，仅撷选了与涉案地块相关的地籍材料，因此会出现页码不连贯的现象。上诉人认为一审法院调取的地籍档案中缺少一些重要的材料，而不仅仅是剔除了与本案无关地块的信息，上诉人想通过档案了解涉案土地征收程序是否完善，还是只是做了表面工作，只为了逃避对上诉人的债务。二、一审法院适用法律错误及对适用的法律解读有误。(一)根据《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第二十二条：“国土资源、房地产管理部门对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权、房屋，在查封、预查封期间不得办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续。”一审法院认为案涉土地并未进行权利登记，甚至未签订土地使用权出让合同，《成交确认书》系缔约前对于拍卖竞得者的确认，因此不属于上诉人主张的前述规定的适用情形。上诉人认为一审法院对该法条解读有误，该规定对于权利登记是否必要只字未提，法院能在2012年对案涉土地进行预查封就说明该土地在当时确实已经履行了批准或备案等预登记手续，原审第三人对该土地享有物权期待权。况且“预查封”本就针对未进行权利登记的情况，如果案涉土地已经进行了权利登记，就不存在“预查封”的问题，而是直接查封了。(二)一审法院根据《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第十四条第二款规定“被执行人在规定的期限内仍未全部缴纳土地出让金的，在人民政府收回土地使用权的同时，应当将被执行人缴纳的按照有关规定应当退还的土地出让金交由人民法院处理，预查封自动解除”的规定，认为原审第三人缴纳的120万元竞买保证金，由于违约系作为违约金赔偿给被上诉人，非土地出让金，因此不应交由法院处理。如果说该120万竞买保证金非土地出让金性质，那么根据该规定，未将土地出让金交给人民法院处理的情况下，岂不是预查封也不应该自动解除，预查封未解除的情况下，被上诉人强行解除《成交确认书》的行为显然存在违法问题。(三)同时，该《通知》第三条第二款规定：国土资源、房地产管理部门认为人民法院查封、预查封或者处理的土地、房屋权属错误的，可以向人民法院提出审查建议，但不应当停止办理协助执行事项。很明显被上诉人在上诉人预查封有效存在的情况下，未依法提出审查建议，即停止办理协助执行事项，并私自解除《成交确认书》，将案涉土地强行收回，给执行申请人造成了巨大的经济损失，且在程序上不符合法律规定，存在严重的违法情形，应予依法撤销。综上，请求二审法院查明事实，依法撤销原判决，依法撤销被上诉人作出的被诉《解除通知》并恢复上诉人有效查封，并依法判决被上诉人赔偿因被上诉人违法行为导致上诉人债权无法清偿的损失。本案一、二审诉讼费用由被上诉人全部承担。 被上诉人平度市自然资源局辩称，一、一审判决认定事实清楚。根据《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第三条第二款的规定，被上诉人协助预查封，解除《成交确认书》与协助预查封是两种法律关系，被上诉人解除《成交确认书》是依据与原审第三人签订的《成交确认书》内容而行使的，具有事实依据。涉案《成交确认书》签订的时间是2011年9月28日，原审判决依据该确认书确定签订时间正确。原审第三人占有使用涉案地块与被诉解除《成交确认书》没有关联性，一审不予调查正确。该卷宗材料与其他土地的卷宗材料合并装订，被上诉人将与本案有关的材料提交，出现缺页属于正常现象。二、一审适用法律正确。根据《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第十四条第二款规定，预查封的土地，由于被执行人在规定的期限内仍未全部缴纳土地出让金，人民政府可以收回土地使用权，仅仅是将应当退还的土地出让金交给人民法院处理。一审判决认定被上诉人解除行为合法，适用法律正确。原审第三人缴纳的120万元属于竞买保证金，有书面的证据予以支持。原审第三人没有缴纳土地出让金，不影响被上诉人解除行为的合法性。权属错误和违约属于两种截然不同的法律关系，原审第三人没有取得土地使用权，不存在权属错误。综上，请二审法院依法查明事实，上诉人的上诉理由不能成立，请二审法院驳回其上诉人，维持原判。 原审第三人没有提交书面陈述意见。 上诉人对原审法院审判程序无异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 各方当事人在原审提交的证据均经原审庭审质证，并移送本院。经审查，本院确认原审法院查明的事实成立。 本院认为，一、根据被上诉人与原审第三人于2011年9月28日签订的《成交确认书》，其中的第三条规定“竞得人对公开（拍卖或挂牌）出让文件、出让地块、出让地块地上、地下设施和、地下设施和周边配套情况及全部出让过程无异议的竞买保证金，自动转作履行本《成交确认书》和受让地块的定金。”第四条规定“自竞得人签订《成交确认书》之日起6个月内，凭《成交确认书》及相关材料，到发改、环保等行政主管部门，依法办理该宗土地的工业项目核准（备案）、环境影响评价等有关报批手续，报批手续应在规定时限内完成。”第五条规定“建设项目核准（备案）、环境评价等有关报批手续办理完毕后，竞得人持上述批复文件与出让人签订《国有建设用地使用权出让合同》，竞得人应按《国有建设用地使用权出让合同》的约定向出让人付清全部土地出让成交价款。”第七条第一项规定“如果竞得人不按本《成交确认书》的约定与出让人如期签订《国有建设用地使用权出让合同》，视为违约，竞得人交付的竞买保证金不予退还，出让人有权收回土地再行出让，并可请求因竞得人违约造成的其他损失。”《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十一条规定，“中标人、竞得人应当按照中标通知书或者成交确认书约定的时间，与出让人签订国有建设用地使用权出让合同。中标人、竞得人支付的投标、竞买保证金抵作土地出让价款；……。”根据业已查明的事实，因原审第三人未在《成交确认书》第四条规定的6个月期限内办理完成有关报批手续，经被上诉人多次催办，仍无法完成的情况下，原审第三人的行为符合《成交确认书》第七条第一项的规定，已经构成违约。在原审第三人无法如期与被上诉人签订《国有建设用地使用权出让合同》的情况下，根据《成交确认书》第七条第一项、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第二十一条规定，其在土地竞拍阶段交纳的120万竞买保证金只能作为其履行《成交确认书》的定金，而不能抵作为土地出让金。据此，被上诉人在查明上述事实后，于2012年8月15作出了被诉《解除〈成交确认书〉通知》并不予返还定金120万元的行政行为并无不当。但原审法院将原审第三人的上述违约行为理解为《成交确认书》第七条第三项规定“如果竞得人延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。”不当，本院予以纠正。 二、由于被上诉人与原审第三人之间并未签订《国有建设用地使用权出让合同》，因此，原审第三人无需依据《国有建设用地使用权出让合同》的约定缴纳土地出让金，且与被上诉人之间也不存在土地使用权权属纠纷。因此，上诉人依据《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第三条第二款规定“国土资源、房地产管理部门认为人民法院查封、预查封或者处理的土地、房屋权属错误的，可以向人民法院提出审查建议，但不应停止办理协助执行事项。”第十四条第二款规定“被执行人在规定的期限内仍未全部缴纳土地出让金的，在人民政府收回土地使用权的同时，应当将被执行人缴纳的按照有关规定应当退还的土地出让金交由人民法院处理，预查封自动解除。”第二十二条规定“国土资源、房地产管理部门对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权、房屋，在查封、预查封期间不得办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续。”主张被上诉人作出的被诉《解除通知》违法，本院不予支持。另，被上诉人征收涉案土地行为是否违法，以及原审第三人是否违法使用涉案土地均不是本案审查范围，上诉人该主张应通过其他合法途径解决。 综上，原审判决结果正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求和理由缺乏依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人青岛银禧非融资性担保有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  李国宁 审判员  蒋金龙 审判员  林 桦 二〇二〇年十二月二十二日 法官助理 管筱笛 书记员赵洪峰 书记员张淑杰