文书内容江苏省高邮市人民法院行 政 判 决 书（2020）苏1084行初110号原告葛凤，女，1967年7月16日生，汉族，扬州市江都区人，住江苏省扬州市江都区。被告扬州市江都区住房和城乡建设局，住所地江苏省扬州市江都区仙女镇龙川北路**。法定代表人佘纲，局长。委托代理人王舒娅，江苏江业律师事务所律师。委托代理人王健，扬州市江都区房屋征收管理中心主任。第三人葛龙，男，1955年8月12日生，汉族，扬州市江都区人，住江苏省扬州市江都区。原告葛凤诉被告扬州市江都区住房和城乡建设局（以下简称江都区住建局）要求确认行政协议无效一案，原告于2020年8月25日向本院提起了诉讼，本院于同日受理了本案。因葛龙与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法追加其为第三人参与本案诉讼。本院依法组成合议庭，于同年11月5日公开开庭审理了本案。原告葛凤，被告行政机关负责人万旭东及该单位委托代理人王舒娅、王健，第三人葛龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告家住扬州市××区仙女镇××村，2016年10月19日，拆迁公司无委托手续，多人多次上门冲砸原告住宅。2016年11月3日早上，原告被拆迁公司人员强行绑架，被非法拘禁八天八夜，胁迫原告签订拆迁协议。11月9日，原告在关押中被迫在拆迁协议上签字。原告认为，原告被非法拘禁中签订的协议违反了《中华人民共和国合同法》第五十四条第二款的规定，该协议应当依法撤销，为没有法律效力的无效协议。另外，房屋评估程序违法，存在压价评估，多处漏评，与实际不符等事实。综上，原告诉至法院，请求：1、依法确认被告采用非法拘禁胁迫签订的拆迁协议无效；2、本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交了下列证据：1、扬州市江都区人民法院（2018）苏1012刑初280号《刑事判决书》一份；2、原告葛凤书写的求助信一份；3、扬州市江都人民医院门诊病历一份。以上证据拟证明原告葛凤被非法拘禁后求助、自伤及被迫签订拆迁协议。被告辩称：一、“胁迫”所签未损害国家利益的，应属于可撤销的协议。本案中，《扬州市江都区国有土地上房屋征收补偿协议》（以下简称《房屋征补协议》）的签订是基于江都区人民政府对揽月广场周边改造项目实施的房屋征收行为，客观上不可能存在损害国家利益的情形。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”《中华人民共和国合同法》第五十二条第（一）项：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益”之规定，原告诉请《房屋征补协议》无效，显然不符合法律规定。二、《房屋征补协议》不存在无效的情形。1、江都区人民政府因揽月广场周边改造项目，需要实施房屋征收，原告的房屋在征收范围内。2012年5月28日，江都区人民政府作出扬江房征字【2012】第1号《房屋征收决定书》，并在征收范围内公告了房屋征收决定，公告载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项；2、扬州市江都区城市房屋征收管理办公室（现更名为扬州市江都区房屋征收管理中心，以下简称征收办）系江都区人民政府负责本行政区域房屋征收与补偿的组织实施单位。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一、二款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”；第二十五条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式……签订协议”。征收办具有签订房屋征补协议的主体资格；3、2016年11月1日，原告与征收办签订的《房屋征补协议》，约定了被征收房屋现状、征收补偿方式、搬迁期限、临时过渡方式、临时过渡期限、货币补偿的金额、产权调换的安置房地点、套数及面积、结算方式等。该协议内容符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第十九条、第二十一条、第二十二条之规定；4、依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第一款：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立协议”之规定，政府为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收人给予公平补偿。据此，实施国有土地上房屋征收与补偿行政行为，应当采取与被征收人订立征收补偿协议的形式；5、《房屋征补协议》约定的被征收房屋各项补偿标准，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款：“对被征收房房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”。三、原告对《房屋征补协议》不具有诉的利益。依据《中华人民共和国合同法》第五十八条：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”之规定，如果原告认为《房屋征补协议》无效，那么由于被征收房屋在本案起诉前已被他人拆除，《房屋征补协议》约定的标的物已经灭失，事实上根本没有履行的可能，且被告不负有返还财产或赔偿损失的责任。在此情形下，原告提起确认《房屋征补协议》无效之诉，显然不具有请求人民法院予以保护的必要性和实效性。被告认为，征收办具有订立、履行《房屋征补协议》的主体资格，《房屋征补协议》中约定的事项，是能够通过行政协议方式行使行政管理职权的，其内容符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，不存在重大且明显违法情形，应属合法有效。原告提起本案诉讼，显然不具有诉的利益。为此，请依法裁定驳回原告的起诉。被告江都区住建局向本院提交了下列证据：1、2012年5月28日江都区政府作出的扬江房征字【2012】第1号《国有土地上房屋征收决定书》，拟证明征收部门为扬州市江都区征收管理办公室，启征日期、征收实施单位、征收补偿方案；2、2012年5月28日江都区政府作出的扬江房征告字【2012】第1号《国有土地上房屋征收决定公告》，拟证明征收决定已经公告与征收决定书内容相同；3、红线图，拟证明原告房屋在征收范围内；4、揽月广场周边改造西项目房屋征收补偿实施意见，拟证明征收补偿方式为产权调换和货币补偿，住宅房屋补偿项目包括房屋评估价值、装饰装修、附属物的补偿、搬迁费等；5、公示图片12张，拟证明房屋征收决定公告张贴位置；6、江都区房屋征收评估分户报告（含补偿金额评估表、房屋装修评估明细表、房屋平面图），拟证明原告房屋装饰装修附属物的评估价值，也证明与原告签订的房屋征收补偿协议中计算的金额一致，该报告中的附图证明原告房屋状态及面积；7、房屋征收补偿协议，拟证明征收部门、被征收人、征收的补偿金额、补偿方式，该协议中被征收房屋补偿项目计算方式与实施意见相一致，补偿的金额与评估分户报告相一致；8、关于调整区住建局所属事业单位机构事项的批复，拟证明房屋征收管理中心的职责范围；9、法人证书，拟证明扬州市江都区房屋征收管理中心为事业法人。第三人葛龙述称：1、原告在诉状中自报住江都区仙女镇××号，也就是现在的拆迁房，纯属说谎。实际原告一家三口住在江都龙城苑6栋606室，利民北路拆迁房是父母的房，跟葛凤没有直接的关系。2、关于胁迫抓捕家人签协议一事，原告葛凤纯属胡说八道。在葛凤被堵在家里的第七天，第三人接到母亲电话，一是让报警解救葛凤，防止有暴力发生，二是参加拆迁约谈。2016年11月9日，第三人受父母委托，并有父亲的授权委托书，达成拆迁补偿协议并签字，原拆房160平方，补偿两套126平方，加20万装修费。拆迁补偿协议本来只需第三人签字即可，是葛凤要求签字，故第三人签字在前，葛凤签字在后。当时在场的有第三人母亲王秀兰、葛凤、王天兰、社区工作人员，拆迁办工作人员，根本不存在抓捕胁迫签字一说。后葛凤出门第二天就反悔，拒绝交房，所签协议不承认。直到2019年才将房拆除。原告葛凤要求撤销协议没有道理，主要签字人是第三人，原告没有权利撤销这份协议，要撤销也只能撤销她个人签字。3、关于原告葛凤诉称，评估不公正、少评、漏评、评估结果不知情等，纯属是葛凤不讲道理，耍赖行为。评估公司是具有一定资质的，评估人员具备评估师职称才能担任评估工作，从评估表栏目可以看出，对房屋中每一项、每一条、每一点都进行登记评估，第一次评估结果便告知葛凤，而葛凤彻底否认评估结果，认为这家评估公司不准，拆迁部门联系第二家评估公司还不行，又联系第三家，三家评估结果一致，为什么葛凤还拒不承认？现提供的房屋示意图中（照片打印件）可以看出，认可房屋评估标准主要有两点：1、房屋高度具备2.3米以上；2、房屋上要有顶、下要有底，四边要有墙。从图片中可以看出上部中间房没有真正的顶，下面也没有底，右上端独立间高度不达标，只有1.2米—1.6米，所以这两间房未纳入评估范围，这就是原告所说的评估不公正、少评、漏评，实际葛凤就是蛮不讲理，无理取闹，造成政府拆迁工作搁置九年之久未能解决，拆迁户是怨声载道，多次进京上访，造成8年无家可归。第三人葛龙向本院提供图片1张，拟证明被拆迁房屋有部分无效房，不能纳入评估。经庭审质证，关于原告提供的证据，被告质证后认为：对于证据1，对证据的真实性、合法性、关联性认可，根据判决书内容，原告是受到人身自由限制签订的补偿协议，根据法律规定属于可撤销协议，而不是无效协议，因为该协议并没有损害国家利益；对于证据2的真实性无异议，但与本案无关；对于证据3，与本案无关。第三人质证后认为：对于证据1认可；对于证据2，内容是葛凤虚构的；对于证据3不认可。关于被告江都区住建局提供的证据，原告质证后认为：对于证据无意见，但是对证明目的有意见，房屋征收补偿协议与实际补偿的严重不一致，评估是在原告被非法拘禁过程中他们作出的，谈拆迁为由将原告关起来，强迫原告签的协议。第三人对被告江都区住建局提供的证据未提出异议。关于第三人葛龙提供的证据，原告质证后认为：第三人葛龙说话不实，原告房子上面是有顶的。被告江都区住建局对第三人提供的证据的真实性、合法性、关联性认可。本院对以上证据作如下确认：关于原、被告及第三人提交的证据，客观真实，来源合法，与本案有关联，本院予以采纳。经审理查明，原告葛凤、第三人葛龙系兄妹关系。2012年5月28日，江都区政府作出扬江房征字【2012】第1号《国有土地上房屋征收决定书》、扬江房征告字【2012】第1号《国有土地上房屋征收决定公告》，载明征收范围：东至三元庵巷、西至利民北路、南至利民北路东一巷、北至江淮路；征收部门：扬州市江都区房屋征收管理办公室；征收实施单位：扬州市江都区城市房屋拆迁服务中心。案涉房屋位于扬州市××区利民北路××号，在上述征收范围内。2016年11月3日，扬州方正房屋征收服务有限公司项目经理蒋大富将原告葛凤带至扬州市××区利民北路××号的拆迁房内，以和原告谈房屋拆迁为由，限制其人身自由，蒋大富负责现场指挥。期间，有社区及拆迁办工作人员一同参与协调拆迁问题。2016年11月6日左右，原告自伤要求离开被拒绝。直至11月9日《房屋征补协议》签订后，原告才得离开。另外，第三人葛龙亦在《房屋征补协议》上签字。该协议上载明征收部门为扬州市江都区房屋征收管理办公室，征收实施单位为扬州市江都区城市房屋拆迁服务中心。原告葛凤认为，该《房屋征补协议》是在其被采取非法拘禁胁迫下所签，故向本院提起诉讼，要求确认协议无效。另查明，“扬州市江都区房屋征收管理办公室”名称现已变更为“扬州市江都区房屋征收管理中心”，该中心的《事业单位法人证书》载明，该中心为事业单位法人，经费来源为“全额拨款”，举办单位为“扬州市江都区住房和城乡建设局”。再查明，被告庭审中陈述，扬州方正房屋征收服务有限公司系受被告委托具体处理拆迁安置相关商谈工作。本案的争议焦点为：案涉《房屋征补协议》是否应当被确认无效？本院认为，第一，扬州市江都区住房和城乡建设局为本案适格被告。由于征收补偿工作步骤环节多、工作量大，在征收补偿程序中往往涉及多个部门。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十五条针对征收补偿程序，专门规定了适格被告的确定规则。即市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。但在实践中，基于工作的便利性或统筹性需要，市、县人民政府可能确定并不具有行政主体资格的行政机关下属机构或其他组织承担房屋征收部门的相关职能。对此，不宜简单以市、县政府的征收决定为依据确定被告，还应当根据行为主体与职权主体相一致的原则，确定法律意义上的“房屋征收部门”。本案中，扬州市江都区人民政府虽然在征收决定中明确了“扬州市江都区房屋征收管理办公室”为房屋征收部门，但根据该单位的《事业单位法人证书》，可知该单位作为扬州市江都区住房和城乡建设局所属的全额拨款事业单位，并不具有独立承担行政法律责任的能力，其行为的后果应由所属的行政机关承担，故扬州市江都区住房和城乡建设局为本案适格被告。第二，案涉《房屋征补协议》属于行政协议。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一款、第二款的规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第二十五条规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。本案中，原告葛凤、第三人葛龙与征收部门扬州市江都区房屋征收管理办公室签订的《房屋征补协议》属于《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定的行政协议，即行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。第三，案涉《房屋征补协议》对原告葛凤无效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，被告委托的扬州方正房屋征收服务有限公司项目经理蒋大富采取非法拘禁的方式胁迫原告签订《房屋征补协议》，且拆迁办工作人员亦在场一同参与协调拆迁问题，上述签订协议的方式违背了合法行政、良善行政的要求，属于“重大且明显”违法。因第三人葛龙并未对该协议提出异议，故本院依法确认案涉《房屋征补协议》对原告葛凤无效。综上，依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款规定，判决如下：确认原告葛凤、第三人葛龙与征收部门扬州市江都区房屋征收管理办公室签订的《房屋征补协议》对原告葛凤无效。案件受理费50元，由被告扬州市江都区住房和城乡建设局承担（该费用原告已预缴，被告应于本判决生效之日起十日内给付原告）。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费50元(此款汇至江苏省扬州市中级人民法院，开户银行：工商银行扬州分行汶河支行，帐号********)，上诉于江苏省扬州市中级人民法院。审 判 长  朱远军人民陪审员  赵金龙人民陪审员  徐庆坚二〇二〇年十二月十四日法官 助理  张 玮书 记 员  尤 娴