广西壮族自治区合山市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂1381行初7号 原告莫祥义，男，1943年9月1日出生，壮族，住广西合山市。 委托代理人蓝荣安，广西桂合律师事务所律师。 被告合山市岭南镇人民政府，住所地广西合山市人民中路219号。 法定代表人凌海，该镇镇长。 委托代理人班海宾，合山市岭南镇司法所所长。 被告合山市人民政府，住所地广西合山市人民中路1号。 法定代表人徐钊，该市市长。 委托代理人江炬，合山市司法局副局长。 第三人黄世甫，男，1955年9月12日出生，壮族，住广西合山市。 原告莫祥义不服被告合山市岭南镇人民政府（以下简称岭南镇政府）作出的岭政处字[2020]第1号行政处理决定书（以下简称1号决定）及被告合山市人民政府（以下简称合山市政府）作出的合政复决字[2020]2号行政复议决定书（以下简称2号复议决定），于2020年7月31日向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月5日立案后，于2020年8月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2020年10月13日公开开庭审理了本案。原告莫祥义及其委托代理人蓝荣安，被告岭南镇政府行政机关负责人韦兰刚及其委托代理人班海宾，被告合山市政府委托代理人江炬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告岭南镇政府于2020年3月13日作出1号决定，认定黄世甫从1994年在上坑岭3.15亩纠纷地开荒，先后耕作种植农作物至今二十多年，未有任何人对土地使用权属提出异议。根据查明的事实，结合纠纷地的历史和实际经营现状，依照国办发［1999］102号《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》（以下简称国务院四荒通知）第二点第四项、《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称广西处理条例）第四条、第十五条第一款规定，确定位于“上坑岭”的3.15亩的土地使用权属为黄世甫使用。原告莫祥义不服，向合山市政府申请行政复议，2020年7月15日，合山市政府作出2号复议决定，维持岭南镇政府2号决定。 原告莫祥义诉称，1.请求依法撤销被告岭南镇政府于2020年3月13日作出的1号决定和被告合山市政府于2020年7月15日作出的2号复议决定；2.判令被告岭南镇政府在法定期限内对位于“上坑岭”的土地面积3.15亩的土地使用权属重新作出行政处理决定；3.被告承担本案诉讼费。事实与理由：一、岭南镇政府1号决定严重违反法定程序，建议依法给予撤销。1.合山市政府于2015年3月6日作出的合政复决字［2015］第1号行政复议决定书（以下简称1号复议决定）撤销了岭南镇政府的岭政处决字［2014］第001号行政处理决定书（以下简称001号处理决定）后，岭南镇政府直至2020年3月13日才重新作出1号决定，逾期5年时间，已违反了广西处理条例第三十一条之规定，岭南镇政府的首次行政处理决定被撤销后，未存在法定理由而逾期作出的处理决定违法。2.岭南镇政府1号决定认定争议地属于思甘屯第13组、第14组村民集体所有无事实依据。土地所有权是土地使用权存在的基础，该争议地周边耕地均为思甘屯第13组村民的耕作区，并不存在第14组村民的耕作区，原告系思甘屯第13组村民，而第三人黄世甫系第14组村民，依据国务院四荒通知第三条第（一）项规定：“实行谁治理、谁管护、谁受益的政策。”第（二）项规定：“农村集体经济组织内的农民都有参与治理开发“四荒”的权利，本村村民享有优先权。”据此，原告在本村民小组所有的荒地上开荒管护依法享有优先权，因争议地不属于第14组所有，故1号决定认定该争议地属于思甘屯第14组村民集体所有于法无据，如果将该争议地确权为第三人黄世甫使用明显剥夺了原告的优先权。因此，1号决定书遗漏了当事人，依法应当给予撤销。 (二)1号决定认定事实不清，证据不足，适用法律错误，依法应予以撤销。1.本案基本事实是：1980年土地承包到户后，原告开始在思甘屯第13组所有的“上坑岭”争议地上的野生松树之间及长野草的空地开荒种苦楝树，并不定时不成批的种植，随找树苗随种，哪有空地哪里种，同时管理坡地上的野生松树以防有人偷伐乱砍，有村民作证。第三人黄世甫于1987年来到思甘村和兰生勤结婚，因与其同屋居住的内兄蓝生义经常吵架争斗，于1989年被赶出家门，无房居住，只好到韦编荣家暂住40天之久。原告和兰生科、韦编荣三兄弟看在其可怜的份上，一起在韦编荣家商量第三人的落难安居问题，几天过后第三人内兄兰生明和兰生科、韦编荣到原告家中商量解决第三人的建房用地，商量过后经原告同意并决定在原告开荒种树的争议地边划出一宗地给第三人建房，1989年在原告和兰生科、韦编荣及儿子蓝韦良等人筹钱筹物、投工投劳的帮助下建得泥房三间给第三人临时居住，有证人和调查笔录证明。2002年后第三人用蓝生勤的土地份额与蓝生会对换土地后，其到换得的土地上另建砖瓦房，旧泥房至今已经破烂。土地承包到户后的荒地按《国务院四荒通知》及当时的农村惯例是谁种谁管理、谁种谁经营，1989年第三人建房用地是兰生科、韦编荣、兰生明三人到家找原告商量，得到认可后才划出一宗地给第三人建房，证明当时其已认可“上坑岭”三亩多坡地是原告种植和经营管理的，否则就不用到家商量要地建房，所以1号决定中关于“根据处纠组调查没有任何有力证据证明被申请人在该纠纷地经营管理和申请人开荒时被其曾制止开荒耕作过的事实”系偏听偏信的片面之词，与事实不符。原告曾多次制止第三人在其开荒地上耕种事实清楚，证据确实充分。2.1号决定查明：1994年开荒种龙眼树、黄皮果树、柚子树、番石榴树、荔枝果树等与事实不符。事实是第三人在该处居住后，小孩子吃果丢籽而长的野果树，并非其开荒种植果树等事实。自1980年土地承包到户后因为农村荒地由谁种谁管理、谁种谁经营的规定，思甘屯的荒山野岭到处都有人在开荒种植或耕作，根本没有荒地，何况“上坑岭”靠近村边和路边，如果没有原告的开荒管理，早已有他人竞相开荒，不可能存在第三人于1987年到思甘屯入赘结婚后并于1994年才开荒管护的“事实”，故第三人辩称其于1994年开荒种果毫无依据。3.1号决定适用法律错误。该决定适用《国务院四荒通知》第二点第四项规定：对“四荒”使用权的承包、租赁或拍卖必须严格按程序规定进行，并切实保护治理开发者的合法权益。该规定第四项为：“要严格执行谁治理、谁管护、谁受益的政策切实保护治理开发者的合法权益。”而《国务院办公厅关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》（国办发[1996]23号）第三条第一项、第二项明确规定治理开发“四荒”的政策为：本村民集体的村民享有治理开发本村民集体所有的荒地优先权，因此，本案原告在本村民小组集体所有的荒地治理开发、管护依法享有优先权，1号处理决定适用法律法规错误。4.1号决定以同一事实和理由作出同样的处理决定系认定事实与适用法律错误。1号决定与001号处理决定认定的基本事实与理由一致，违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款规定：“行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为的相同或者基本相同的具体行政行为。”依法予以撤销。 (三)2号复议决定认定事实不清、证据不足、适用法律错误，建议依法予以撤销。因为1号决定认定事实不清、证据不足，2号复议决定亦认定1号决定书认定事实清楚，证据确凿系认定事实不清，证据不足。2号复议决定适用国务院四荒通知第二点第四项作出复议决定系适用法律法规错误。该规定系对国办发[1996]23号的规定作出的进一步规定，原告依据国办发[1996]23号通知规定在本村民小组集体所有的荒地内开荒管护具有优先权。综上事实与理由，原告特依法提起行政诉讼，望判如所请。 原告莫祥义向本院提交了以下证据、依据： 1.原告身份证复印件，证明原告的主体适格； 2.岭南镇政府001号处理决定，证明被告岭南镇政府作出的行政处理决定存在认定主要事实不清、证据不足而导致认定结果错误的事实； 3.合山市政府1号复议决定，证明被告岭南镇政府001号处理决定认定的主要事实不清、证据不足，被合山市政府撤销后未在法定期限内重新作出行政行为违反法定程序的事实； 4.岭南镇政府1号决定，证明被告岭南镇政府逾期以同一事实和理由作出与原行政行为相同的行政行为违法，认定争议地为思甘村第十三、十四组集体所有系认定争议地的所有权不明，所有权不明而导致使用权属确权错误，未依法追加思甘村第13、14组作为当事人系行政处理程序严重违法； 5.合山市政府2号复议决定，证明被告合山市政府复议决定维持岭南镇政府1号决定存在认定事实不清、证据不足、适用法律错误； 6.里兰村民委副主任黄金荣的调查笔录，证明争议地发生纠纷后经调处未果； 7.第13组对卢善安的调查笔录，证明争议地系第14组村民集体所有，系原告莫祥义开荒并一直护理其林木等，因第三人黄世甫家庭内部纠纷无地建房，经原告莫祥义同意其在争议地附近临时建房的事实； 8.罗某的调查笔录及出庭作证证言，证明争议地“上坑岭”系原告莫祥义先开荒种树、管护，第三人黄世甫临时建房在后，生产队时，涉案纠纷地没有分过，是谁开荒就是谁的，原来上坑岭耕地没有14组的，比较近13组的耕地，是13组的，现在没有14组的村民在上坑岭开荒，原来岭南镇处纠组周忠献向其作笔录是真实的，笔录里面其表示莫祥义没有在上坑岭开荒过，其没有亲眼看见黄世甫开荒。 9.盘祖勋的调查笔录，证明盘祖勋在挖草药时亲眼看见莫祥义在争议地种树，第三人黄世甫于1989年经莫祥义等协助其在争议地边角临时起房子，盘祖勋曾资助其七根竹子建房的事实； 10.蓝某2的调查笔录，证明黄世甫于1989年因与内兄闹矛盾后搬到其家居住，后其组织兄弟并经莫祥义同意在争议地边临时建房，争议地仍由莫祥义耕管的事实； 11.韦编荣的调查笔录，证明黄世甫于1989年因与内兄闹矛盾后搬到其家居住，后其组织兄弟并经莫祥义同意在争议地边临时建房，争议地仍由莫祥义耕管的事实； 12.莫祥义与黄世甫争议地现场图，证明争议地四周为思甘屯第十三组村民耕作管理的地形状况； 13.合山市人民法院（2014）合民初字第438号民事判决书，证明2013年因莫祥义制止第三人黄世甫在该争议地耕种而发生纠纷，经岭南镇政府调处未果，2014年7月6日，莫祥义因制止第三人妻子在争议地内耕作，黄世甫将莫祥义殴打致伤的事实，证明莫祥义已多次制止黄世甫在其开荒地内耕种的事实； 14.图片，证明争议地内只有原告种植的苦楝树等树木，没有黄世甫称的其曾开荒并种植过龙眼树等果树的痕迹； 15.蒙新武的见证材料及身份证复印件，证明蒙新武于2012年12月亲自到争议地内查看并购买莫祥义的大棵本地松树，未看见争议地内种植有水果树，同年12月27日其雇请2男2女民工前往砍伐松树过程中，被蓝某2及村干部黄荣金到场制止，蒙新武作为原告证人出庭作证证明该事实； 16.蓝艳新见证材料，证明蒙新武雇请民工蓝艳新等共2男2女于2012年12月27日到争议地帮蒙新武砍伐松树时，蓝艳新看到争议地内种植有苦楝树及大棵本地松树，到处长满1米多至2米高的杂草，并未看到种植有水果树，在砍伐第四棵松树时，其看到一个约50岁的女人带来一名村干部前来制止并被该女人辱骂的事实。 被告岭南镇政府辩称，一、岭南镇政府并未违反法定程序。岭南镇政府于2014年9月22日作出001号处理决定，原告莫祥义不服向合山市政府申请行政复议后，合山市政府作出1号复议决定，撤销岭南镇政府001号处理决定，因案情复杂，经再调查走访相关知情人，岭南镇政府分别于2019年4月22日、6月20日组织原告莫祥义与第三人黄世甫进行调解仍然未果，2020年3月13日，岭南镇政府作出1号决定。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项中“可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为”，1号复议决定只是撤销岭南镇政府作出的001号处理决定，并未责令有在明确具体的期限内重新作出具体行政行为，因此，岭南镇政府并未违反法定程序。争议的开荒地位于，在生产队期间，“上坑岭”原属于思甘屯老八队集体的土地，现为思甘屯第13、14组集体所有。当时“上坑岭”为荒岭，在生产队期间无人耕种过，在实行家庭联产承包制到户后，至今未分到小组也未分到个人，有原告莫祥义提供的调查笔录和岭南镇政府的调查笔录及双方当事人确认的纠纷争议地平面图及四至界限为证，其中北面为罗文斌和覃可唐地，罗文斌为思甘屯第14小组村民，而非原告所说的：“没有14组的耕作区，更没有14组村民的开荒地”一说。且1号决定并未认定该争议地属于思甘屯第14组村民集体所有，原告无事实依据否定1号决定认定争议地属于思甘屯第13组、14组村民集体所有，称1号决定遗漏当事人错误。 二、关于1号决定认定事实不清，证据不足，适用法律错误的问题。黄世甫因家庭内部矛盾原因无地方居住，系家庭内部矛盾，经家族成员商量，原告同意将在“上坑岭”号地种苦楝树的地方给黄世甫起房子，这是自行调解处理家庭内部矛盾的做法，但是改变不了原告没有耕管及连续耕管的事实，原告自己提供的证人证言调查笔录没有能证明其耕管及连续耕管的事实，而岭南镇政府的调查笔录证明第三人黄世甫连续耕管一事。同时，原告并未能提供任何有力的证据证明做出过制止第三人黄世甫开荒耕作一事。关于原告称1号处理决定查明1994年开荒种龙眼树、黄皮果树、柚子树、番石榴树、荔枝果树等与事实不符问题。第三人黄世甫于1988年在“上坑岭”争议地建泥房后在该地开荒，期间种植过玉米、花生、黄皮果树等其他农作物和果树至今已有二十多年之久，一直由第三人黄世甫连续耕种。2013年4月份，原告在纠纷地内砍第三人黄世甫种植的龙眼树2棵、黄皮果树3棵、柚子树1棵、番石榴树2棵、香蕉树2棵，百香果树及玉米全部被砍，事件发生后，经本屯第12组、13组和里兰村民委副主任黄荣金等人亲自到该争议地现场勘查后，于2013年4月7日上午通知原告当天到村委调解，原告不接受村委及屯组长的调解意见，均有调查笔录证明。而原告委托代理人所提供的调查笔录并没有能证明原告连续耕作管护的事实，也没有能证明原告“并非第三人黄世甫开荒种植果树等事实（有证人证言为凭）”之说，所言无事实可依据。关于原告称“本案原告在本村民小组集体所有的荒地治理开发、管护依法享有优先权，因此1号处理决定适用法律法规错误”问题。岭南镇政府经依法调查相关知情人和纠纷地周边耕作农户的调查笔录，原告只是曾在纠纷地号地，并没有实际开荒连续耕种过，且原告提供的证人调查笔录内容没有提供纠纷地的实际耕作情况，也没有纠纷地周边耕作农户的调查笔录，未能真实反映纠纷地实际耕作情况，因此，岭南镇政府1号处理决定适用法律法规正确。关于原告称1号决定以同一事实和理由作出一样的处理决定系认定事实与适用法律错误问题。岭南镇政府作出的001号处理决定，经合山市政府审理因存在主要事实不清、证据不足问题，作出1号复议决定予以撤销之后，岭南镇政府经再调查走访知情人，查清主要事实和收集相关证据，于2020年3月13日作出1号处理决定，原告却以“违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款规定为由认定事实与适用法律错误，要求撤销1号处理决定是不合理也是错误的，因此，岭南镇政府作出1号处理决定适用法律正确。综上所述，岭南镇政府根据查明的事实，依法作出的1号处理决定，认定事实清楚，程序合法，适用法律准确，请求人民法院予以维持。 被告岭南镇政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据： 1.民间纠纷受理登记表，证明岭南镇政府对第三人黄世甫申请争议地使用权已经审查符合规定并于2013年4月25日登记受理； 2.民间纠纷受理登记表，证明2015年4月8日岭南镇政府登记受理黄世甫、莫祥义土地纠纷； 3.立案受理通知书，证明岭南镇政府于2019年6月18日向黄世甫与莫祥义作出土地纠纷立案受理通知书； 4.文件送达回执单，证明岭南镇政府于2019年6月19日向黄世甫与莫祥义送达立案受理通知书； 5.人民来信（访）处理笺及上诉书，证明合山市信访局于2013年7月17日将黄世甫信访材料转岭南镇政府进行调处； 6.岭南镇人民政府文件处理单，证明2013年7月18日，岭南镇政府对信访局转黄世甫反映其所种的果树被砍问题的文件处理单； 7.转合访字[2013]第75号群众来访事项转送办理单，证明合山市信访局于2013年7月18日转岭南镇政府群众来访事项转送办理单； 8.黄世甫调查笔录，证明岭南镇政府处纠组于2013年4月17日对黄世甫作调查情况； 9.覃可唐调查笔录，证明涉案纠纷地属于思甘屯老八队的，究竟属于13组还是14组不很清楚，从未见过莫祥义在那里开荒种植； 10.罗文斌调查笔录，证明纠纷地属于14组的，罗文斌与黄世甫纠纷地相邻，知道1982年黄世甫在上坑岭建泥房三间并在周边种植农作物； 11.卢善安调查笔录，证明纠纷地现是14组的土地，1988年黄世甫建泥房时，莫祥义曾经帮忙建房； 12.兰生光调查笔录，证明纠纷地属于原老八队的，1988年黄世甫在该地建泥房，后开荒种树及农作物至今大约有十多年； 13.莫祥义调查笔录，证明纠纷地是荒地，1980年开始分地时未进行分配到组； 14.罗某调查笔录（2013年12月10日，调查人黄强东，记录人周忠献），证明纠纷地未曾分到组，纠纷地是黄世甫先开荒的，未见莫祥义耕种过，原来地里的松树是野生的； 15.蓝某2调查笔录，证明系莫祥义委托代理人于2014年12月17日对蓝某2的调查记录，与原告提交的证据10一致； 16.罗某调查笔录（系2014年12月18日莫祥义委托理人蓝冠森、莫宣文的调查询问，与原告提交的证据8一致），证明纠纷地未分到组； 17.盘祖勋调查笔录（系莫祥义委托代理人于2014年12月18日对盘祖勋的调查记录，与原告提交的证据9一致），证明纠纷地未分到组； 18.韦编荣调查笔录（系莫祥义委托代理人2014年12月21日对韦编荣的调查记录，与原告提交的证据11一致），证明莫祥义讲是他号地，但未见犁地耕种； 19.黄荣金调查笔录（系莫祥义委托代理人2014年12月29日的调查记录，与原告提交的证据6一致），证明黄世甫的玉米被莫祥义砍了； 20.卢善安调查笔录（系莫祥义委托代理人2014年12月29日的调查记录，与原告提交的证据7一致），证明莫祥义委托代理人对卢善安的调查； 21.兰生明调查笔录（2015年5月28日），证明1988年4月黄世甫先在“上坑岭”开荒至今已经27年之久，没有问莫祥义要土地给黄世甫建房； 22.罗某调查笔录及图片（2019年5月28日），证明纠纷地是大队林场，原来地上的树是野生的； 23.蒙加芳调查笔录及图片（2020年1月14日），证明黄世甫建房后在周边种植果树、花生、甘蔗等农作物，未见莫祥义出面阻止； 24.覃可唐调查笔录及图片（2020年1月14日），证明黄世甫建房后在周边连续耕种，未见莫祥义出面阻止过； 25.黄荣金调查笔录（2020年1月14日），证明黄世甫建房后在周边耕种未发生纠纷前没有见莫祥义出面阻止过，也没有人到村委反映过； 26.平面图与纠纷地图片，证明里兰村委思甘屯黄世甫与莫祥义上坑岭土地纠纷平面草图、纠纷地图片（2013年12月5日）； 27.争议现场图，证明争议地四周为十三组村民耕作管理地形的事实； 28.盘祖勋证明（2014年9月12日），证明盘祖勋1989年曾帮助黄世甫建房； 29.证明材料（2019年9月2日），证明黄志边、卢善安、覃可唐、蓝生光证明黄世甫从1988年就在上坑岭起小泥房； 30.证明材料（2019年9月25日），证明黄世甫于1988年在上坑岭起小房子，并在荒岭种植柿子、甘蔗、花生等农作物； 31.调解通知书及送达回证（2014年9月10日），证明岭南镇政府人民调解委员会向黄世甫、莫祥义作出并送达调解通知书，通知黄世甫、莫祥义2014年9月11日上午9时在岭南××××楼会议室召开调解会； 32.调解笔录，证明岭南镇政府分别于2014年9月11日和2014年9月15日组织黄世甫、莫祥义调解，但调解未果； 33.调解通知书及送达回执，证明岭南镇政府人民调解委员会通知黄世甫、莫祥义2019年4月22日下午15时在岭南镇人民政府二楼会议室召开调解会。 34.调解笔录、签到表、图片，证明岭南镇政府于2019年4月22日对黄世甫、莫祥义的土地纠纷进行过调解，未能达成调解结果； 35.调解通知书及送达回执，证明岭南镇政府人民调解委员会通知黄世甫、莫祥义2019年6月20日上午8时在岭南镇司法所进行调解； 36.调解笔录、签到表、图片，证明岭南镇政府于2019年6月20日又组织黄世甫、莫祥义进行调解记录情况； 37.调解终结书，证明被申请人莫祥义不同意调解，岭南镇政府人民调解委员会于2013年8月30日作出调解终结书； 38.岭政处决字（2014）第001号行政处理决定书，证明2014年11月6日，岭南镇政府作出行政处理决定书； 39.送达回执，证明2014年11月14日，岭南镇政府向黄世甫、莫祥义送达（2014）第001号行政处理决定书； 40.行政复议申请书，证明2015年1月4日，莫祥义因不服岭南镇政府作出的岭政处决字（2014）第001号行政处理决定书，申请行政复议； 41.合政复办受[2015]1号行政复议答复通知书，证明2015年1月7日，合山市政府行政复议办公室向岭南镇政府作出行政复议答复通知书； 42.合政复办受[2015]1号第三人参加行政复议通知书，证明合山市政府复议办公室于2015年1月7日通知第三人黄世甫参加行政复议通知； 43.行政答复书，证明岭南镇政府2015年1月19日向合山市政府作出复议答复书； 44.行政答辩，证明黄世甫于2015年1月20日向合山市政府作出的行政复议答辩，请求依法维持岭南镇政府作出的岭政处决字（2014）第001号行政处理决定； 45.合政复决字[2015]第1号行政复议决定，证明合山市政府于2015年3月6日作出行政复议决定； 46.行政申诉书，证明莫祥义于2018年9月10日申请确认“上坑岭”3.15亩开荒地归属其管理经营； 47.岭南镇政府1号决定，证明岭南镇政府于2020年3月13日作出行政处理决定书； 48.会议记录，证明岭南镇政府领导班子于2020年3月13日讨论对黄世甫、莫祥义土地纠纷作出1号决定会议记录； 49.送达回执及图片，证明2020年3月17日岭南镇政府送达给黄世甫、莫祥义1号决定； 50.行政复议答辩书，证明岭南镇政府2020年5月29日向合山市政府提交对莫祥义于2020年5月10日申请行政复议的书面答辩意见； 51.会议记录，证明岭南镇领导班子于2020年5月29日开会讨论黄世甫、莫祥义土地纠纷一案会议记录； 52.文件处理单，证明合山市政府于2020年5月19日作出并送达岭南镇政府行政复议答复通知书、行政复议受理通知书。 被告合山市政府辩称，原告不服岭南镇政府于2020年3月13日作出的1号决定，于2020年5月11日向合山市政府申请行政复议，合山市政府经审查，发现原告申请行政复议材料不齐全，复议请求表述不清楚，要求原告在5日内补正申请材料，在原告补全材料后，合山市政府于2020年5月15日依法受理，经审理查明案件事实，根据《中华人民共和国行政复议条例》第五十条之规定，于2020年7月13日组织有关当事人进行调解，由于争议双方意见分歧较大，调解终止，合山市政府依法于2020年7月15日作出2号复议决定，维持岭南镇政府作出1号决定。原告称其1980年已在纠纷地“上坑岭”号地，种苦楝树苗，但没有证据足以证明其曾在该纠纷地耕作过，也没有证据足以证明其对该纠纷地进行有效管理。原告以曾在该纠纷地种树过而主张对该地有使用权于法无据。《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》国办发［1999］102号第二点第四项规定：“二、对“四荒”使用权承包、租赁或拍卖必须严格按程序规范进行，并切实保护治理开发者的合法权益。（四）要严格执行谁治理、准管护、谁受益的政策，切实保护治理开发者的合法权益。”该通知系在国务院四荒通知的基础上，就做好治理开发农村“四荒”资源的有关工作作出的进一步规定。该纠纷地所有权属第13、14小组所有，第三人黄世甫系第14小组村民，依法享有治理开发本村民集体所有的荒地优先权，其在本小组的土地上开荒耕种管护，事实清楚，符合谁治理、谁管护、谁受益的政策规定。岭南镇政府结合争议地历史和实际经营现状，根据查明的事实和该纠纷地的实际经营情况，依据《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》国办发［1999］102号第二点第四项和《广西处理条例》第四条、第十五条第一款之规定作出的1号决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。合山市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定作出的复议决定并无不当。综上所述，合山市政府依法作出的2号处理决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。原告提出的请求于法无据，应驳回其诉讼请求。 被告合山市政府向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据： 1.行政复议材料签收单，证明合山市政府收到莫祥义提交的行政复议相关材料； 2.行政复议申请书，证明莫祥义申请行政复议； 3.行政复议申请人证据，证明莫祥义提交的证据材料； 4.补正行政复议申请通知书及送达回证，证明莫祥义提交申请行政复议材料不齐全需补正相关材料； 5.行政复议受理材料，证明行政复议经审批受理后送达相关人员； 6.行政复议答辩书，证明岭南镇政府的答辩及第三人黄世甫的答辩； 7.争议地现场了解情况，证明合山市行政复议工作人员到莫祥义与黄世甫争议土地现场了解情况； 8.行政复议调解通知书、送达回证及调解笔录，证明合山市政府通知相关人员进行行政复议调解及制作调解笔录； 9.行政复议案件内部讨论，证明讨论莫祥义土地使用权纠纷案，决定行政复议处理的内容； 10.2号复议决定，证明2号复议决定的发文审批及送达。 第三人黄世甫述称，第三人从实行家庭联产承包责任制到户后于1988年在“上坑岭”地北面建有三间泥房，当时原告莫祥义家人曾帮过第三人在该争议地建房屋。第三人在该岭内种有日本松树，1994年在该地开荒种龙眼、黄皮果、柚子、番石榴、百香果、玉米，至今已有20多年之久，未有人对该地权属提出任何异议。思甘屯第13组、14组对该地从来没有主张过权属问题。原告莫祥义对“上坑岭”3.15亩地的使用权主张拥有权属，未能举出相关证据材料，岭南镇政府1号决定和合山市政府2号复议决定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规恰当，处理程序合法，同意两被告的答辩意见。原告的诉讼请求应予驳回。 经庭审质证，原告对被告岭南镇政府提供的证据1、15、16、17、20、26、27、32-36、40-42、45、46、52无异议；对证据2、3、4合法性不认可，对证据5-7的真实性无异议，对合法性、关联性不予认可，认为法律未授权信访部门解决个人之间的土地权属争议，对于本案原告的实体权利没有发生影响；对证据8的真实性不认可，认为黄世甫系争议当事人，其调查笔录系个人陈述，不属于客观证据，该争议地所有权不明，岭南镇的土地使用权确权违反法定程序，黄世甫自称其于1994年开荒种植果树、玉米依据不足；对证据9、10的真实性及合法性均不予认可，认为争议地的土地所有权不明，岭南镇的土地使用权确权违反法定程序，因老八队已经不存在，该争议地已由第13组村民开荒管护多年，第13组村民覃可唐、蓝海锋在该争议地附近开荒种植证明该地为第13组所有；对证据11、12、13、14的真实性合法性不予认可，认为原告卖给他人的4棵松树系由买方所砍伐，并非原告砍伐，原告并没有砍伐争议地内的2棵龙眼树；对证据18、19的真实性、合法性与关联性（以下简称三性）无异议，但不认可其证明目的，认为黄世甫与内兄闹矛盾到其家居住，其组织兄弟并经原告同意在争议地建房，争议地仍由原告耕管的事实，原告于2012年所砍的4棵松树并非黄世甫种植，黄世甫系1987年入赘，原告砍伐4棵松树时争议地内并没有种玉米，争议地内系原告先开荒种树，因该笔录并非系证人黄荣金亲眼看见原告砍了玉米；对证据21的三性及证明目的不认可，理由是第三人黄世甫系证人蓝某1的妹夫，蓝某1与黄世甫老婆系同胞兄妹，证明内容有利于黄世甫，故证明力弱于其他证人证言，其证言与证人蓝某2、罗某等人的调查笔录不符，该笔录蓝某1称黄世甫从1988年4月至今在上坑岭开荒种植已有27年之久，与黄世甫陈述的开荒种植时间不符，自相矛盾，黄世甫问莫祥义要上坑岭土地建房与事实不符，黄世甫开荒种植什么农作物或水果树不明；对证据21、23、24、25的三性及证明目的均不认可；对证据22、28无异议，但不认可其证明目的；对证据29、30的三性及证明目的均不认可，认为证据的形成不符合证据规则，没有提供证人的身份证复印件，是否由证人签名盖手印无法确认；对证据31、37、39合法性不予认可，因该案由镇政府于2013年4月25日立案，在规定期限内未作出行政行为违法，也没有延期的审批手续；对证据38认为该认定书认定事实不清，证据不足，适用法律错误，程序违法，从立案到作出的行政处理决定书已经超过一年时间；对证据43、44、47、48、50、51的真实性与合法性不予认可；对证据49的合法性不认可。原告对被告合山市政府提供的证据1-10除证据6、7外无异议，不予认可证据6的真实性、合法性，不认可证据7的证明事实，理由是争议现场了解的时间不明，争议现场是否存在黄世甫辩称的其开荒种植果树的痕迹不明，调查情况没有形成调查笔录。第三人对被告岭南镇政府、合山市政府的举证无异议。被告岭南镇政府、合山市政府对原告提供的证据14-16有异议，认为这些材料应该在被告作出行政处理决定之前提交，对原告出具的图片三性不认可，证人的身份信息都没有，材料不完整、不合法。 本院对上述证据认证如下：对当事人无异议的证据，本院予以确认。对被告岭南镇政府提供的证据2、3、4的合法性予以认定，证据5-7证明的是信访部门处理涉案当事人信访的相关交办事宜，与本案有关联，本院对其合法性关联性予以认可，证据9、10、11、12、13、14、18、19、21、22、23、24、25均系岭南镇政府处纠人员对涉案纠纷地知情人的调查询问笔录，其中证据22、23、24还附有调查人员现场调查图片，有具体时间、被调查人、调查人及记录人签名，本院认可其三性，可作为本案认定事实的参考依据；证据28、29、30系相关知情人的书面证明，有证明人签名及按指印，原告对是否系证明人按的指印没能确定，但并无相反证据否认，本院认可该证据的证明目的；证据31、32、37、38、39系岭南镇政府作出的涉案调解通知文书、处理决定书及送达回证，系行政行为的载体，其三性及证明目的本院予以确认；证据43、44、47、48、49、50、51是合山市政府审理涉案行政复议的程序及作出复议决定书载体等证据、依据，本院确认其三性，可作为本案的证据依据。对原告提供的证据与被告岭南镇政府、合山市政府重复的，对其三性不再作评析，对其证明目的，可综合全案证据作参考，原告提交的证据14、15、16，均系原告在本案诉讼期间新提交，未在行政处理程序中出具，不是本案被告被诉行政行为的证据、依据。 经审理查明，本案纠纷地位于“上坑岭”，东以兰海峰地为界，南以水泥路为界，西以黄世甫新房、旧泥房和蒙家芳竹子地为界，北以罗文斌、覃可唐地为界，面积为3.15亩。“上坑岭”土地原属于思甘屯老八队集体所有，从四固定至今没有分到村民小组和村民，现为思甘屯第13、14组集体所有。原告莫祥义为第13小组村民，第三人黄世甫为思甘屯第14组村民。1988年，黄世甫在争议地北面建三间泥房时，莫祥义及家人曾帮过其一同建房。1994年黄世甫在纠纷地处开荒耕种龙眼、黄皮等果树和种玉米，至2013年已有近二十年之久，期间未有人对该地权属使用权提出过异议。2013年4月，双方产生土地使用权纠纷，里兰村委曾到现场调解，但莫祥义不接受调解，黄世甫即申请岭南镇政府处理。岭南镇政府于2013年4月25日受理登记后，多次到思甘屯向当时的村委干部和多名知情村民进行调查，并于同年12月5日组织纠纷双方当事人到实地进行勘测，确认争议地面积。2014年9月11日，岭南镇政府组织争议双方调解，但调解无果。2014年11月6日，岭南镇政府作出001号处理决定，确定“上坑岭”3.15亩原开荒地的使用权属黄世甫经营管理使用。莫祥义不服，向合山市政府申请行政复议。2015年3月6日，合山市政府作出1号复议决定，认为岭南镇政府作出的001号处理决定存在主要事实不清、证据不足问题，决定撤销001号处理决定，但未责令岭南镇政府重新作出行政处理决定。2015年4月8日，岭南镇人民调解委员会登记受理黄世甫、莫祥义土地纠纷一案，当日向知情人兰生明调查时，兰生明证实黄世甫于1988年4月在“上坑岭”先开荒，莫祥义对该开荒地没有提出过异议，莫祥义讲兰生明问其要土地给黄世甫建房是假的。2019年4月22日，岭南镇组织黄世甫、莫祥义调解无果。2019年6月18日，岭南镇人民调解委员会向黄世甫、莫祥义作出立案受理通知书，同年2019年6月20日组织黄世甫、莫祥义在岭南镇政府调解，未能达成调解结果。2020年1月14日，岭南镇政府对蒙加芳、覃可唐、黄荣金等知情人分别作调查，上述被调查人证实，黄世甫在争议地连续耕种农作物多年，没见莫祥义耕种过，也没见莫祥议阻止过，直到2013年才发生纠纷，黄世甫要求村委调处，村委通知莫祥义调解，莫祥义不到场，莫祥义没有理由来与黄世甫争涉案土地。在查明事实后，岭南镇政府经集体讨论，于2020年3月13日作出1号处理决定。原告莫祥义不服，于2020年5月10日向合山市政府申请行政复议，合山市政府于2020年5月19日受理后，岭南镇政府按要求提交了复议答辩状及作出1号决定的证据、依据和其他有关材料，黄世甫也提交了答辩书，合山市政府行政复议工作人员审查了当事人提交的书面材料，经到争议地现场了解情况，于2020年7月13日组织了岭南镇政府、莫祥义、黄世甫调解，因土地争议双方意见分歧大，调解终止。2020年7月15日，合山市政府经召开讨论会，决定维持岭南镇政府1号决定，同日制作了2号复议决定，经复议机关负责人签发后，于同年7月17日将2号复议决定送达给莫祥义、岭南镇政府、黄世甫。 本院认为，本案纠纷地位于“上坑岭”，面积为3.15亩，为思甘屯第13、14组村民集体所有，原告莫祥义与第三人黄世甫分别系思甘屯第13组、第14组村民，双方均有在本集体共有的土地上开荒耕种的权利，双方发生涉案土地使用权纠纷，系个人之间的土地权属纠纷，岭南镇政府及合山市政府依法享有作出本案被诉行政行为的职权。岭南镇政府在处理涉案土地使用权纠纷过程中，经对争议地实地调查，依法询问相关知情人和纠纷地周边耕作农户，听取双方当事人意见，核实证据，认定第三人黄世甫于1988年在“上坑岭”争议地建泥房后在涉案纠纷地开荒种植农作物和果树二十多年，期间原告并未提出过异议，与本案查明的事实相符。原告称其1980年在纠纷地种苦楝树号地，其提供的调查笔录等证据并未能充分证实其在纠纷地开荒连续耕种管护的事实。岭南镇政府经组织调解、集体讨论决定，结合争议地的历史和现实状况，根据《国务院办公厅关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》第二点第四项、《广西处理条例》第四条、第十五条第一款的规定，作出1号处理决定，事实清楚，适用依据正确，处理结果并无不当。合山市政府于2015年3月6日撤销岭南镇政府作出的001号处理决定时，虽未责令岭南镇政府重新作出行政处理行政行为，但原告的确权申请依然存在，岭南镇政府仍然负有针对原告申请作出行政行为的法定义务。岭南镇政府在被合山市政府撤销了原作出的001号处理决定后，未能及时作出处理决定，期间并无办理延期审理的相关证据，也无中止审理的情形，即使扣除调解时间，自2019年6月20日最后一次调解终止开始计算，根据《广西处理条例》第三十一条规定，也已超过六个月的办处理期限，属于行政行为程序轻微违法的情形，但对原告的权利并不产生实际影响，可判决确认其违法，但不应撤销岭南镇政府作出的1号决定行政行为，故原告以岭南镇政府作出的1号决定违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款规定为由，请求撤销1号决定，本院不予支持。 根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。被告合山市政府作为复议机关，对其作出的复议决定合法性已提交了相关证据，本院已予以列明并认证，可以证明合山市政府已依法履行了行政复议受理、调查核实相关证据材料、通知和组织有关复议当事人进行调解，依法作出2号复议决定及送达相关文书等程序，符合法律规定。 综上所述，被告岭南镇政府作出的1号处理决定因超过处理期限，依法应确应付违法，但该处理决定认定事实清楚，适用法律正确，处理结果并无不当，可不予撤销，被告合山市政府作出的2号复议决定予以维持合法。原告起诉要求撤销上述两被告所作的行政决定，理据不足，本院不予支持。被告岭南镇政府、合山市政府及第三人黄世甫辩述理据充分，依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第一款第二项、第七十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条第一项、第一百三十五条第一款规定，判决如下： 一、确认被告合山市岭南镇人民政府于2020年3月13日作出的岭政处字[2020]第1号行政处理决定书的行政行为违法； 二、驳回原告莫祥义的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告合山市岭南镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区来宾市中级人民法院。 审 判 长  莫善球 人民陪审员  华超芳 人民陪审员  覃扬声 二〇二〇年十二月三十日 法官 助理  潘 敏 书 记 员  罗桂婷 附：适用法律条文 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第九十六条有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”： （一）处理期限轻微违法； （二）通知、送达等程序轻微违法； （三）其他程序轻微违法的情形。 第一百三十五条复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。 作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。 复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。