广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤02行终208号上诉人（原审被告）乳源瑶族自治县自然资源局。住所地广东省乳源瑶族自治县******迎宾桥头。法定代表人孙科军，局长。出庭负责人李素玲，副局长。委托代理人付敬省，广东天行健律师事务所律师。上诉人（原审被告）韶关市自然资源局。住所地广东省韶关市武江区******。法定代表人许险峰，局长。委托代理人张玲，韶关市自然资源局法规科工作人员。委托代理人江志平，广东天行健律师事务所律师。被上诉人（原审原告）黄石海，男，1950年2月25日出生，汉族，住广东省乳源瑶族自治县*******************。上诉人乳源瑶族自治县自然资源局（以下简称乳源自资局）、韶关市自然资源局（以下简称韶关自资局）因与被上诉人黄石海政府信息公开、行政复议一案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2020）粤0203行初210号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院经审理查明，2019年6月30日，黄石海向乳源自资局提交《信息公开申请表》以及《依公开天井山林场〈房屋所有权证〉（粤房字第1691531号及16915**）的办证信息申请书》，申请：一、公开天井山林场其当年办理《房屋所有权证》（（粤房字第1691531号/16915**所提供的材料信息；二、公开当年办理《房屋所有权证》（粤（粤房字第1691531号/16915**机关其所依据的有关法律及政策文件信息。2019年9月9日，乳源自资局针对黄石海的申请作出了《关于不动产登记资料查询的告知书》。黄石海不服，于2019年9月29日向韶关自资局提交《行政复议申请书》，申请行政复议。2019年9月30日，韶关自资局作出韶自然资复〔2019〕10号《不予受理决定书》，决定不予受理。黄石海不服，向一审法院提起行政诉讼。一审法院于2019年12月16日作出（2019）粤0203行初382号行政判决，判决撤销韶关自资局于2019年9月30日作出的韶自然资复〔2019〕10号《不予受理决定书》，限韶关自资局于判决发生法律效力之日起法定期限内对黄石海提交的行政复议申请重新作出行政行为。2020年1月20日，韶关自资局作出韶自然资复〔2019〕10号《行政复议决定书》，决定撤销乳源自资局于2019年9月9日作出的《关于不动产登记资料查询的告知书》，责令乳源自资局在法定期限内对黄石海《依公开天井山林场＜房屋所有权证＞（粤房（粤房字第1691531号及16915**证信息申请书》重新作出处理。该《行政复议决定书》于2020年1月22日送达给乳源自资局。2020年3月23日，乳源自资局作出《关于黄石海申请公开天井山林场办证信息、所依据有关法律及政策文件信息的告知书》，内容有：1、关于“公开天井山林场当年办理《房屋所有权证》（粤房字（粤房字第1691531号/16915**材料信息”的申请，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条、《不动产登记资料查询暂行办法》第二条、第四条、第八条、第十九条、第二十条规定，该申请属于不动产登记材料，应当依照《不动产登记资料查询暂行办法》的规定办理。黄石海可依照该规定持有关资料到乳源瑶族自治县*******查询。2、关于“公开当年办理《房屋所有权证》（粤房字第（粤房字第1691531号/16915**所依据的有关法律及政策文件信息”的申请，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。因机构改革房屋登记机构已经发生变化，房屋登记所依据的有关法律及政策也需要分析登记时间进行汇总。因此，黄石海所申请公开的当时登记机关办证所依据的有关法律及政策并非乳源自资局在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》调整的范畴。同时，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十八条“行政机关向申请人提供的信息，应当是已制作或者获取的政府信息。除依照本条例第三十七条的规定能够作区分处理的外，需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析的，行政机关可以不予提供”、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）有关“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。依据《条例》精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务”的规定，乳源自资局不予搜集汇总黄石海所申请的该项信息。乳源自资局于2020年3月25日将该告知书送达给黄石海。黄石海不服，于2020年5月21日向韶关自资局申请复议。2020年5月29日，乳源自资局向韶关自资局作出《行政复议答复书》。经审查，韶关自资局认为：1、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（七）项、《不动产登记暂行条例》第二十七条第一款、第二十八条、《不动产登记资料查询暂行办法》第二条、第三十三条等相关规定，黄石海申请“公开天井山林场当年办理《房屋所有权证》（粤房字第1（粤房字第1691531号/16915**信息”属于《不动产登记资料查询暂行办法》第二条第一款第（一）项的“不动产登记原始资料”，即属于“不动产登记资料”，依法应当按照《不动产登记资料查询暂行办法》的规定申请不动产登记资料查询。因此，乳源自资局告知黄石海依照《不动产登记资料查询暂行办法》的规定查询天井山林场当年办理《房屋所有权证》（粤房字第16（粤房字第1691531号/16915**息，依法有据。2、黄石海申请“公开当年办理《房屋所有权证》（粤房字第169（粤房字第1691531号/16915**的有关法律及政策文件信息”，不属于乳源自资局公开的政府信息范畴。其一，涉案《房屋所有权证》（粤房字第1691（粤房字第1691531号/16915**由原乳源瑶族自治县房管部门办理，乳源自资局并非涉案《房屋所有权证》的办理机关。2014年国家推进不动产统一登记工作，由原国土资源部门负责土地、海域以及房屋、林木等定着物的不动产登记，因机构改革房屋登记机构发生变化，乳源自资局是机构改革后才具有不动产登记职能。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。黄石海申请公开当年（1989年）办理房屋登记所依据的有关法律及政策文件信息，并非乳源自资局在履行职责过程中制作或者获取。其二，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十八条、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》（国办发〔2010〕5号）有关“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。依据《条例》精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务”的规定，申请公开的政府信息应当是现有的（已制作或者获取的）政府信息，而乳源自资局履行不动产登记职能至今所依据的主要是《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》等法律法规，因此，乳源自资局告知黄石海公开涉案《房屋所有权证》办理时所依据的有关法律及政策文件信息不属于乳源自资局公开的政府信息符合法律规定。3、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第二款的规定，乳源自资局于2020年1月22日收到《行政复议决定书》（韶自然资复〔2019〕10号），于2020年3月23日作出了《关于黄石海申请公开天井山林场办证信息、所依据有关法律及政策文件信息的告知书》，乳源自资局重新对该政府信息公开申请的处理超过了法定的20个工作日，构成程序违法。因此，韶关自资局于2020年7月13日作出韶自然资复〔2020〕6号《行政复议决定书》，确认乳源自资局作出的《关于黄石海申请公开天井山林场办证信息、所依据有关法律及政策文件信息的告知书》的行政行为违法。该《行政复议决定书》于2020年7月14日送达给黄石海。黄石海不服，向一审法院提起行政诉讼，诉讼请求：一、撤销韶关自资局作出的韶自然资复〔2020〕6号《行政复议决定书》、乳源自资局作出的《关于黄石海申请公开天井山林场办证信息、所依据有关法律及政策文件信息的告知书》；二、责令韶关自资局和乳源自资局重新作出行政行为；三、判令韶关自资局、乳源自资局承担本案全部诉讼费用。一审法院经审理认为，乳源自资局于2020年3月23日作出的《关于黄石海申请公开天井山林场办证信息、所依据有关法律及政策文件信息的告知书》、韶关自资局于2020年7月13日作出的韶自然资复〔2020〕6号《行政复议决定书》不合法。黄石海于2019年6月30日向乳源自资局申请公开的信息有两项，第一项是申请公开天井山林场当年办理《房屋所有权证》（粤房字第16915（粤房字第1691531号/16915**第二项是申请公开当年办理《房屋所有权证》（粤房字第169153（粤房字第1691531号/16915**法律及政策文件信息。对于第一项申请，乳源自资局认为该申请公开的信息属于申请不动产登记资料的信息，因此告知黄石海依照《不动产登记资料查询暂行办法》的相关规定到乳源瑶族自治县*******查询。乳源自资局的该答复符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（七）项“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（七）所申请公开信息属于工商、不动产登记资料等信息，有关法律、行政法规对信息的获取有特别规定的，告知申请人依照有关法律、行政法规的规定办理。”的规定，予以支持。对于第二项申请，乳源自资局认为该申请公开的信息并非其在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，因此不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》调整的范畴，且该申请公开的信息需要行政机关分析、汇总、搜集，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十八条“行政机关向申请人提供的信息，应当是已制作或者获取的政府信息。除依照本条例第三十七条的规定能够作区分处理的外，需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析的，行政机关可以不予提供。”《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》第二条第三款“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作（作区分处理的除外）。依据《条例》精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。”的规定，不予搜集汇总黄石海第二项申请公开的信息。虽然涉案的《房屋所有权证》（粤房字第1691531（粤房字第1691531号/16915**办理登记，但现因机构改革，乳源自资局已承继了原乳源县瑶族自治县国土资源局的职权，成为乳源县瑶族自治县不动产登记机构，负责不动产登记工作，且涉案的办证信息档案保存于乳源自资局。因此，黄石海向乳源自资局申请公开的第二项信息，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条所规定的“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。乳源自资局认定黄石海的第二项申请不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》调整范畴的意见，不予支持。此外，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十八条规定，如申请人申请行政机关对现有政府信息进行加工、分析的，行政机关可以不予提供。但本案黄石海申请公开的是原房管部门当时办理《房屋所有权证》（粤房字第1691531号（粤房字第1691531号/16915**件信息，而这些信息在原房管部门办理《房屋所有权证》（粤房字第1691531号/（粤房字第1691531号/16915**存，在当时办证时属于“现有”信息，而黄石海所申请公开的是该“现有”信息。因此，乳源自资局以黄石海的该项申请需要行政机关对现有信息进行分析、汇总、搜集为由不予公开，不符合上述法律规定。韶关自资局在复议期间，未对上述问题予以指出，亦存在适用法律、法规错误的问题。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（二）项的规定，判决：一、撤销乳源自资局于2020年3月23日作出的《关于黄石海申请公开天井山林场办证信息、所依据有关法律及政策文件信息的告知书》；二、撤销韶关自资局于2020年7月13日作出的韶自然资复〔2020〕6号《行政复议决定书》；三、乳源自资局应于本判决发生法律效力之日起，在法定期限内对黄石海提交的政府信息公开申请重新作出行政行为；四、驳回黄石海的其他诉讼请求。上诉人乳源自资局不服一审法院的判决向本院上诉称：一审法院认为黄石海第二项有关“申请公开的当年办理《房屋所有权证》（粤房字第1691531/1691533号）的机关其所依据有关法律及政策文件”属于乳源自资局在工作过程中获取的“现有”信息，应由乳源自资局予以公开不符合事实和法律规定。一、经查，涉案《房屋所有权证》的档案资料，未见相关办证法律、政策文件信息，相关办证法律及政策不属于登记材料归档要求的材料。而且，黄石海申请公开的“有关法律及政策文件”没有具体的名称、文号，也没有相关特征描述，这些法律、政策文件是否存在也不明确，乳源自资局在行政管理过程中没有获取黄石海的上述信息。二、黄石海的第二项申请，实际上是要求乳源自资局汇总、加工或者重新制作政府信息，不符合法律规定。依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第三十八条，《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》有关“行政机关向申请人提供的政府信息，应当是现有的，一般不需要行政机关汇总、加工或者重新制作（作区分处理的除外）。依照《条例》精神，行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息，以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务。”的规定，涉案《房屋所有权证》是1989年9月办理，房屋登记机构已经发生变化，房屋登记所依据有关法律及政策也发生变化，乳源自资局需要根据登记时间收集、分析、汇总、制作相关信息才能提供。一审法院认为乳源自资局可以直接提供没有依据。三、黄石海的第二项申请，在性质上属于咨询。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式保存的信息。黄石海申请公开有关法律及政策，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》调整的范畴，乳源自资局对黄石海的咨询行为作出答复不对黄石海的权利义务产生实际影响。上诉请求：一、撤销原判，改判驳回黄石海的诉讼请求。二、由黄石海负担一、二审诉讼费用。上诉人韶关自资局不服一审法院判决向本院提起上诉称：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十九条第二款第（二）项的规定，政府信息公开申请应当包括下列内容：申请公开的政府信息的名称、文号或者便于行政机关查询的其他特征性描述。本案黄石海申请公开的第二项政府信息是“公开当年办理《房屋所有权证》（粤房字第1691531/1691533号）的机关其所依据的有关法律及政策文件信息”。从黄石海对上述信息的描述来看，其并不知道其所申请公开的法律及政策文件的具体名称、文号，也没有特征性描述，甚至是否存在“政策文件”都是未知数。登记机关进行不动产登记时，所依据的法律、政策文件（若有）并不需要打印出来作为登记资料保存在该宗不动产登记档案里面，因为登记机关登记所依据的法律、政策大部分是关于登记程序方面的规定。这些规定，只要登记机关遵守即可，甚至不会记录在登记档案里面。因此，如果黄石海申请公开这类法律、政策，乳源自资局需要公开的话，就必须先把涉案的房屋登记档案找到，然后分析这个房屋是什么时候登记的，再检索那个时候登记所依据的法律、法规、政策有哪些，然后再从网上或工具书上寻找这些文件、汇总，不可能直接在这个房屋登记档案袋里面找到保存的法律、政策文件。而根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十八条“行政机关向申请人提供的信息,应当是已制作或者获取的政府信息。除依照本条例第三十七条的规定能够作区分处理的外,需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析的,行政机关可以不予提供”、《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发[2010]5号)有关“行政机关向申请人提供的政府信息,应当是现有的,一般不需要行政机关汇总、加工或重新制作(作区分处理的除外)。依据《条例》精神,行政机关一般不承担为申请人汇总、加工或重新制作政府信息以及向其他行政机关和公民、法人或者其他组织搜集信息的义务”的规定,乳源自资局告知黄石海不予公开该信息依法有据。二、乳源自资局对黄石海第二项政府信息公开申请的答复不属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第（三）项规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理。（三）要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝的。”本案黄石海就其诉争的房屋向乳源自资局申请公开该房屋登记所依据的法律、政策文件，乳源自资局不予提供，黄石海不服，提起本案诉讼。根据前文分析，黄石海申请公开的该项政府信息需要行政机关分析、汇总、加工。因此，黄石海的该项诉请不属于行政诉讼的受案范围。实质上，黄石海第二项政府信息公开申请属于对法律法规或政策的咨询，无论乳源自资局作何答复或者不予答复，均不会对黄石海的权利义务产生实际影响。因此，乳源自资局的该项答复不属于行政诉讼的受案范围。上诉请求：一、撤销原判，改判驳回黄石海的诉讼请求。二、本案全部诉讼费用由黄石海负担。被上诉人黄石海答辩称：原判认定事实清楚，适用法律正确：一、乳源自资局的告知书、韶关自资局的复议决定均认为，本案申请公开的信息是机构改革前房屋登记机构所为，不属于乳源自资局公开的政府信息范围，但该理由不符合《国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于机构改革后政府信息公开申请办理问题的解释》第三条的规定。二、乳源自资局、韶关自资局认为申请公开的文件需要分析、汇总、加工，但当前我国对于国家的法律、法规、规章及有关文件都要求各相关行业，在一定时间内各自编成工具书，方便有关人员在执法时查找。三、乳源自资局不向黄石海公开这些文件，属于抗拒公开政府信息的行为。请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实基本一致，本院予以认可。本院认为，乳源自资局作出的《关于黄石海申请公开天井山林场办证信息、所依据有关法律及政策文件信息的告知书》，韶关自资局作出的韶自然资复〔2020〕6号《行政复议决定书》不合法。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条第（一）项规定：“行政机关应当依照本条例第十九条的规定，主动公开本行政机关的下列政府信息：（一）行政法规、规章和规范性文件；”明确了相关法规、规章和规范性文件，属于行政机关主动公开的内容。因此，一审法院认定乳源自资局以黄石海的第二项申请不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》调整范畴为由不予公开的理由不能成立，认定事实清楚。不仅如此，从行政执法的角度来说，尽管机构更替造成原登记机构与现登记机构的名称不一致。然而，乳源自资局已经根据机构合并的情况，承接了原登记机构的职权。在原登记机构依法应当公开有关法规、规章和规范性文件的情况下，承接该机构的现机构自然应当承接依法公开有关法规、规章和规范性文件的职权，主动公开有关政府信息。本案乳源自资局告知黄石海，认为黄石海的第二项申请不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》的调整范围，与该条例的规定不符。而且，本案并不存在临时汇总、加工或者重新制作政府信息的情形。因为无论是原登记机构或者现登记机关，有关法规、规章和规范性文件，都是日常工作中应当随时学习、掌握、收集或者汇篇成册的文件，是行政机关、行政机构及其工作人员在日常执法工作中不可或缺的文件、资料和依据，属于无论是“过去有”还是“现有”都应当存档备查的文件，不存在临时分析、汇总、加工等情形。至于行政机关内部因分、并造成的文件保管不连续问题，并不能成为对抗外部行政相对人的理由。综上所述，乳源自资局的行政行为，韶关自资局的行政复议行为主要证据不足，适用法律、法规错误，应当撤销并由乳源自资局重新作出行政行为。原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元由上诉人乳源瑶族自治县自然资源局、韶关市自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长  万 靖审 判 员  陈理广审 判 员  邹征衡二〇二〇年十二月二十八日法官助理  张文康书 记 员  罗智健