四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川01行终1380号 上诉人（原审原告）都江堰市习福商贸公司。住所地：四川省都江堰市青灌温路**。 法定代表人马嘉强，总经理。 委托代理人汪涛，四川都江律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）都江堰市人民政府奎光塔街道办事处。。住所地：四川省都江堰市江安东路下段** 法定代表人丁华平，街道办主任。 委托代理人红天晓，中豪律师集团（四川）事务所律师。 委托代理人杨志远，中豪律师集团（四川）事务所律师。 上诉人都江堰市习福商贸公司（以下简称习福公司）因诉被上诉人都江堰市人民政府奎光塔街道办事处（以下简称奎光塔街道办）行政协议纠纷一案，不服四川省崇州市人民法院（2020）川0184行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2013年12月30日，成都市人民政府作出成府土〔2013〕568号《关于成都市2013年第81批（都江堰市）城镇建设用地实施方案的批复》（以下简称568号批复），同意都江堰市人民政府（以下简称都江堰市政府）将包括都江堰市奎光塔街道办（原滨江街道办）安顺社区（以下简称安顺社区）在内的39.9408公顷集体土地征收为国家所有。2016年4月27日都江堰市政府发布都府土告〔2016〕3号《关于成都市2013年第81批（都江堰市）城镇建设用地批准在滨江街道办范围内的征地公告》（以下简称3号征地公告），将批准征收情况予以公告，同时载明：“都江堰市统一征地办公室（以下简称都江堰统征办）已将征地补偿登记具体工作统一委托给涉及的奎光塔街道办，请被征地单位和个人按照奎光塔街道办规定的时间和指定的地点办理补偿登记手续”。2016年7月4日，原都江堰市国土资源局发布都土告〔2016〕15号《关于奎光塔街道办（原滨江街道办）安顺社区征地补偿安置方案的公告》，将《奎光塔街道办（原滨江街道办）安顺社区征地补偿安置方案》作为公告附件予以公布。习福公司因于1984年与被征收人原幸福镇安顺村五组签订了集体建设用地租赁协议，并一直延续至案涉征地行政行为实施之时，因此其被作为被征收集体土地地上附着物的补偿对象。随后，由奎光塔街道办、幸福片区国土所、社区、组干部和数名居民议事会成员、社区监委会成员组成联合调查登记工作组，完成了安顺社区原金江村5组滨江新区建设项目用地范围内的地面附着物封户调查登记，奎光塔街道办于2016年6月30日发布《关于对奎光塔街道安顺社区原金江村5组滨江新区建设项目范围内地上附着物调查登记结果的公示》，公示期为2016年6月30日至7月6日。2016年7月5日，习福公司和法定代表人马嘉强共同签字盖章出具《委托书》，载明：“兹委托马某（男，身份证号××××）全权处置位于安顺社区原开发区金江村5组（原幸福乡安顺5组）的习福公司（原幸福砂石公司）因拆迁涉及的残值协商作价、签订协议、代办款项等所有拆迁事宜。”2016年7月7日，由原都江堰市国土资源局、奎光塔街道办，以及习福公司租赁土地地上附着物所在的村、组，共同填写了《都江堰市地上附着物拆迁联合调查登记表》，由调查单位和人员签字、盖章，马某代表习福公司进行了签字确认。2016年7月23日，由马某作为习福公司代表与奎光塔街道办签订了《拆迁补偿协议书》，约定奎光塔街道办共计应支付习福公司地上附着物补偿费1012623.04元，并约定在协议后10日内完成拆迁腾地。但习福公司在完成拆迁腾地并经奎光塔街道办验收后，拒收拆迁补偿费，因此奎光塔街道办于2017年5月25日将《拆迁补偿协议书》约定的拆迁补偿费共计人民币1012623.04元公证提存于四川省成都市成都公证处（以下简称成都公证处），并于2017年6月28日对习福公司进行了告知，告知习福公司持相关证件到成都公证处予以领取。2017年7月13日，习福公司向成都公证处递交《提存申请书》，领取了拆迁补偿费共计人民币1012623.04元。2016年8月4日，习福公司向奎光塔街道办递交《关于幸福砂石公司场地拆迁的情况说明》，对习福公司与案外人蒲某的合作情况进行说明，主要内容为：双方合作时间为2014年7月1日至2017年6月30日，住房自行投入有些装饰费用，生产场地内搭建有钢架类型的大棚，在拆迁普查时已经登记在内，等候按政策处理。2016年8月24日，习福公司又向都江堰市政协递交《关于幸福砂石公司的情况汇报》，主要内容为：1.反映与租赁合作户陈某的租赁时间为2014年12月1日至2017年11月30日，且普查时无明显附着物；2.再次反映与案外人蒲某的合作情况；3.反映租赁合作单位是新美居公司，部分场地及办公该公司使用，为该公司成立时的注册地址，协议时间2011年9月1日起至2021年8月31日止，所用库房为都江堰市元亨装饰建材工程有限责任公司（以下简称元亨公司）投入资产，新美居公司在2015年12月10日向金江社区缴纳了99588元的租地费用，新美居公司装修有投入，没有其它附着物，元亨公司财产已经在拆迁普查时做了登记，以后按赔偿政策处理。同时反映另有一处钢架房及树木、电力设施和一处土地没有在这次拆迁范围内的情况，并表明虽然对赔偿标准存在意见，但是愿意起好带头作用先行拆迁，如果没按要求时间拆除完毕愿意放弃对遗留财产的所有权。2018年12月24日，习福公司和元亨公司以都江堰市政府、都江堰统征办、都江堰市土地储备中心、奎光塔街道办为共同被告向本院提起行政诉讼，在本院受理后，习福公司、元亨公司撤回了对都江堰市政府的起诉，因此，本院裁定该案移送原审法院受理。原审法院受理后，在审理中，元亨公司申请并经原审法院允许退出诉讼，同时，习福公司撤回对都江堰统征办、都江堰市土地储备中心的诉讼，并将诉讼请求变更为：请求确认奎光塔街道办与习福公司于2016年7月23日签订的《拆迁补偿协议书》违法并撤销《拆迁补偿协议书》。 原审法院认为，涉案《拆迁补偿协议书》系行政机关为实现公共利益或者行政目标，与行政相对人达成的具有行政法上权利义务内容的补偿协议，应当属于行政诉讼法的受案范围。同时，合同具有相对性，习福公司和奎光塔街道办分别为涉案《拆迁补偿协议书》的相对方，原、被告主体适格。案件的争议焦点为涉案《拆迁补偿协议书》是否违法以及是否应当撤销。 针对涉案《拆迁补偿协议书》是否违法的问题，原审法院认为，案涉《拆迁补偿协议书》涉及的被征收集体土地于2013年12月30日经成都市人民政府568号批复批准征收为国有土地。都江堰市政府于2016年4月27日发布3号征地公告启动征收补偿工作，在该公布中告知了都江堰统征办已将涉及的征地补偿具体工作统一委托给奎光塔街道办，因此，奎光塔街道办具有签订涉案《拆迁补偿协议书》的主体资格。同时，马某向奎光塔街道办出具的经习福公司盖章、法定代表人马嘉强签字的《委托书》签署于2016年7月5日，因此马某在普查登记公示后，于2016年7月7日对习福公司地上附着物普查登记表记载内容签字确认属于有权代理，其法律后果及于习福公司。涉案《拆迁补偿协议书》经马某签字和习福公司盖章，习福公司签订合同主体适格。《拆迁补偿协议书》约定的补偿范围与地上附着物普查登记表记载一致，补偿金额符合《奎光塔街道办（原滨江街道办）安顺社区征地补偿安置方案》，双方意思表示真实，合同内容不违反法律、行政法规的强制性规定，习福公司亦无证据证明奎光塔街道办具有以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益的情形，亦无合同双方恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益情形以及以合法形式掩盖非法目的和损害社会公共利益情形，双方签订的《拆迁补偿协议书》合法有效。对习福公司以都江堰统征办与奎光塔街道办、都江堰市土地储备中心共同签订的《征地批后实施委托协议书》时间晚于《拆迁补偿协议书》签订时间，因此认为奎光塔街道办不具有签订《拆迁补偿协议书》主体资格的主张，因在签订《拆迁补偿协议书》前，都江堰市政府于2016年4月27日发布的3号征地公告已明确告知统一征地办公室已将涉及的征地补偿具体工作统一委托给奎光塔街道办，该公告属于发生法律效力的行政文书，行政机关的内部协议时间不影响生效行政文书对外法律效力，因此，对习福公司认为奎光塔街道办不具有签订《拆迁补偿协议书》主体资格和签订《拆迁补偿协议书》程序倒置的主张不予支持。对习福公司认为马某不具有代表习福公司签订《拆迁补偿协议书》主体资格的主张，因习福公司及其法定代表人向马某出具了全权委托处理拆迁补偿事宜委托书，原审法院亦不予支持。针对习福公司请求撤销《拆迁补偿协议书》是否符合法律规定的问题，原审法院认为，《中华人民共和国合同法》第五十四条第一、二款规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”和《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款“原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任”。涉案《拆迁补偿协议书》签订过程中，习福公司盖章并由法定代表人马嘉强签字授权马某全权处理习福公司拆迁补偿事宜，在普查登记公示后，习福公司未在公示期内对本公司地上附着物普查登记公示情况提出异议。此后，马某又代表公司在普查登记表上对经公示的习福公司地上附着物登记表进行签字确认，习福公司盖章、马某签字签订《拆迁补偿协议书》，随后习福公司又申请领取了合同约定的补偿费用，习福公司应对自己的行为承担法律责任。习福公司亦无证据证明合同的签订存在因重大误解订立和在订立合同时一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，显失公平的情形，因此原审法院对习福公司请求撤销《拆迁补偿协议书》的主张不予支持。据此，原审法院遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决：驳回习福公司的全部诉讼请求。案件受理费50元，由习福公司负担。 宣判后，习福公司不服，向本院提起上诉称，原审判决认定事实错误，导致判决错误。被上诉人奎光塔街道办拆迁的程序倒置，依法应当确认《拆迁补偿协议书》违法，应当被撤销。请求撤销原审判决，并依法改判确认《拆迁补偿协议书》违法，并予以撤销；一、二审诉讼费由被上诉人奎光塔街道办负担。 被上诉人奎光塔街道办辩称，其依法对上诉人习福公司在被征收集体建设用地上的地上附着物实施补偿，与之签订的《拆迁补偿协议书》，签订主体适格、程序合法、内容合法，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。习福公司自始未就案涉《拆迁补偿协议》存在可撤销事由进行举证，应当依法承担举证不利的后果。请求驳回上诉人的上诉请求。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。 另查明，2016年8月29日，都江堰统征办、都江堰市土地储备中心、奎光塔街道办签订了《征地批后实施委托协议书》，主要内容是：经成都市人民政府568号批复批准，按照都江堰市政府3号征地公告及相关规定，依据都府土〔2016〕54号《都江堰市人民政府关于奎光塔街道办（原滨江街道办）安顺社区征地补偿安置方案的批复》，现经都江堰市政府工作安排，就都江堰统征办征收奎光塔街道办位于安顺社区（原金江村5组）剩余集体土地共计44.15亩集体土地（最终以实际测绘面积为准），涉及用地范围内的征地拆迁补偿安置标准及付款方式和土地储备等，达成了征地拆迁、住房和社保安置、付款方式及其他事项等协议内容，其中，拆迁腾地补偿安置工作以奎光塔街道办为主体。 本院认为，上诉人习福公司向本院提交的上诉状中载明上诉请求为：撤销原审判决；请求依法改判确认2016年7月23日，习福公司与被上诉人奎光塔街道办签订的《拆迁补偿协议书》违法，并改判撤销该协议。确认双方签订的《拆迁补偿协议书》违法和撤销双方签订的《拆迁补偿协议书》两项诉讼请求分别是确认之诉和形成之诉，一般来说，当事人的权利依形成之诉或给付之诉，得以实现或有实现之可能者，不得提起确认之诉。在原审庭审中，习福公司将诉讼请求明确为请求依法撤销其和奎光塔街道办签订的案涉《拆迁补偿协议书》，又补充为，按照相关法律规定依法应当撤销，但如果撤销要造成不利后果，人民法院可以不撤销双方签订的《拆迁补偿协议书》，请求确认奎光塔街道办签订《拆迁补偿协议书》的行为违法，故其实质是要求人民法院审查奎光塔街道办与习福公司签订《拆迁补偿协议书》的合法性，根据审查结果判决确认撤销该协议或确认奎光塔街道办签订该协议的行为违法。习福公司提出确认双方签订的《拆迁补偿协议书》违法的理由是，奎光塔街道办没有与其签订《拆迁补偿协议书》的主体资格，签订该协议的时间早于相关行政机关征地拆迁文件的时间；习福公司请求撤销案涉《拆迁补偿协议书》的理由是马某受到威胁，签订该协议有显失公平和明显故意欺诈的情形。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定，人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定；第十条规定，被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任；第十四条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。本案中，案涉土地性质系集体土地，根据《中华人民共和国土地管理法》及适用都江堰市辖区范围内的相关文件规定，奎光塔街道办具有行政主体资格，会同原都江堰市国土局负责协调村组开展征地拆迁所涉及的各项具体工作，权限范围包括且不限于都江堰市政府发布的3号征地公告所载明的征地补偿登记具体工作，还具有签订案涉《拆迁补偿协议书》的行政职责，签订《拆迁补偿协议书》的程序合法，故习福公司要求确认奎光塔街道办与其签订的《拆迁补偿协议书》违法的主张，本院不予支持。关于《拆迁补偿协议书》是否存在胁迫、欺诈、显失公平的问题，根据查明的事实及习福公司提交的证据材料，不能证明奎光塔街道办在与习福公司签订案涉协议时对其实施了胁迫、欺诈。习福公司认为其财产价值千万，才获得不足百万（习福公司表示其中还有10万余元被另案判决应支付给案外人）的赔偿费用，是显失公平。根据查明的事实及习福公司提交的证据，也不能证明习福公司还有其他财产在案涉征收土地过程中应当在《拆迁补偿协议书》中一并获得补偿。案涉协议书签订后，奎光塔街道办通过公证提存了案涉协议中应当支付给习福公司的补偿款1012623.04元，习福公司也提取了该笔补偿款。习福公司申请撤销案涉《拆迁补偿协议书》的理由不成立，不符合前述法律规定，故对其该主张，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。上诉人习福公司的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人都江堰市习福商贸公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 李  亚 审判员 陈  楠 审判员 李  衡 二〇二〇年十二月二十三日 书记员 吉克佳敏 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。