广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤02行终215号上诉人（原审原告）南雄市仁和工程机械培训学校。住所地广东省南雄市****办事处教场桥西侧仁和公司。法定代表人陈尚仁，负责人。委托代理人沈文佐，广东怿胜律师事务所律师。委托代理人沈海荣，广东怿胜律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南雄市财政局。住所地广东省南雄市**************。法定代表人姚远华，局长。出庭负责人黄卫斌，南雄市财政局党组成员。委托代理人卓友陆，广东金韶律师事务所律师。被上诉人（原审被告）南雄市人民政府。住所地广东省南雄市**************。法定代表人林小龙，市长。委托代理人徐旭轶，南雄市司法局行政复议应诉股工作人员。上诉人南雄市仁和工程机械培训学校（以下简称仁和学校）因与被上诉人南雄市财政局（以下简称南雄财政局）、南雄市人民政府（以下简称南雄市政府）财政行政处罚、财政行政复议纠纷一案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2020）粤0203行初110号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明，仁和学校是民办非企业，业务范围主要为初级短期培训（非学历教育）：维修电工、焊工、起重机械操作工、安装起重工、挖掘机驾驶员、铲车操作工、推土机操作工。2016年5月，经韶关市人民检察院交办，南雄市人民检察院开始侦办仁和学校法定代表人陈尚仁等四人涉嫌渎职犯罪案件，并于2016年12月26日移送审查起诉。2017年2月9日，南雄市人民检察院公诉科以雄检公诉补侦[2017]3号文，将该案退回补充侦查，要求侦查如下内容：1、2010年至2013年间仁和学校工作人员、培训教师、参加培训学员的相关证言；2、2010年至2013年间仁和学校在培训过程中支出的教师工资、给培训学员的补助、学员的介绍费以及学校的场地设备等相关费用。2017年2月27日，南雄市人民检察院作出雄检反渎调证〔2017〕2号《调取证据通知书》，要求仁和学校于2017年3月1日前将涉及2010年至2013年间仁和学校在培训过程中支出的教师工资、给培训学员的补助、学员的补助以及学校的场地设备等相关费用情况等材料送交南雄市人民检察院。2017年2月27日，仁和学校将其在2010年至2013年关于农民工培训的各项支出材料送至南雄市人民检察院，并作出《南雄市仁和工程机械培训学校2010年9月至2013年12月费用支出明细表》，盖章确认了仁和学校在2010年9月至2013年12月间的教学设施、办公用品、宣传广告等、水费、电费、农民工务工补贴、税费共计233737元。2017年3月7日，该案承办人在《补充侦查说明》中记载补充侦查情况“1、因为时间久远，对于未做过笔录的2010年至2013年间南雄市仁和学校工作人员、培训教师、参加培训学员，基本都外出务工或者联系不上，无法做笔录调取证言；2、已到南雄市仁和学校调取2010年至2013年关于农村劳动力就业转移培训的费用支出单据，各项支出共计233737元。”并建议陈尚仁虽不属于国家机关工作人员，但其行为涉嫌滥用职权罪的共犯，依法应当追究其刑事责任。2017年6月20日，南雄市人民检察院作出的雄检公诉刑不诉〔2017〕7号《不起诉决定书》第5页最后一行载明，“被不起诉人陈尚仁，作为南雄市仁和学校的实际控制人、投资人，从2010年至2013年期间，与南雄市人社局合作，签订培训协议，开展农村劳动力转移就业培训业务……培训四年，南雄市仁和学校通过虚假上报数据材料，共计验收合格培训人数1070人，南雄市仁和学校共得到专项资金1034800元。其中南雄市仁和学校2010年至2013年因农村劳动力就业转移培训实际支出费用共计233737元。南雄市仁和学校给国家造成801063元的巨大损失……”同时，南雄市人民检察院作出的雄检民行行建〔2018〕19号《检察建议书》载明，“建议南雄市财政局依法履行职能，追回被南雄市仁和学校骗取的补助资金801063元，并处被骗取有关资金10%以上50%以下的罚款。”2019年5月23日，南雄财政局以仁和学校编造虚假的培训材料，骗取补助资金801063元为由立案调查。2019年8月23日，南雄财政局对仁和学校作出《行政处罚告知书》，以其2010年至2013年期间，通过虚假申报材料手段骗取补助资金1034800元，扣除因开展培训而支出的233737元费用后，共计实际骗取补助资金801063元为由，拟处罚如下：一、收回补助资金801063元；二、处以80106.3元的罚款，并告知其依法享有陈述、申辩和申请听证的权利。2019年8月27日，仁和学校以南雄财政局认定骗取财政补助资金801063元缺乏事实依据，且其处罚不符合法律规定为由，申请听证。2019年10月12日，南雄财政局作出《行政处罚听证通知书》，通知仁和学校听证时间、地点、主持人、听证员等事项。2019年10月23日，南雄财政局凌海滨主持听证会，听证期间充分保证了仁和学校的申请回避、举证、质证、陈述、申辩权利。2019年10月30日，经南雄财政局党组会议讨论决定，对仁和学校（法人代表陈尚仁）骗取财政资金作出行政处罚决定，处罚金额共计881169.3元（收回资金801063元；罚款80106.3元）。2019年12月2日，南雄财政局以仁和学校通过提供虚假申请材料的违法手段申报、骗取财政专项补助资金为由作出被诉《行政处罚决定书》，决定对仁和学校作出行政处罚如下：一、收回补助资金801063元；二、处以80106.3元的罚款。一审法院另查明，仁和学校对该行政处罚不服，于2020年1月16日向南雄市政府提起行政复议。南雄市政府经审查认为：南雄财政局认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，处理恰当，遂于2020年3月17日作出被诉《行政复议决定书》,维持南雄财政局于2019年12月2日作出的《行政处罚决定书》。仁和学校不服，向一审法院提起行政诉讼。一审法院认为，南雄财政局于2019年12月2日作出的被诉《行政处罚决定书》、南雄市政府于2020年3月17日作出的被诉《行政复议决定书》合法。本案的争议焦点一是南雄财政局作出的《行政处罚决定书》、南雄市政府作出的《行政复议决定书》是否合法；二是南雄财政局、南雄市政府能否以南雄市人民检察院作出的《不予起诉决定书》及《检察建议书》所确认的事实作为行政处罚的事实依据；三是仁和学校骗取补助资金的违法行为是否超过法定的追溯期限。对于争议焦点一，依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十五条“证据应当在法庭上出示，并经庭审质证。未经庭审质证的证据，不能作为定案的依据。”的规定，作为定案依据的证据应当经过庭审质证。本案南雄市人民检察院作出的《不起诉决定书》、《检察建议书》以及仁和学校盖章自认的《2010年9月至2013年12月费用支出明细表》共同证实了仁和学校从2010年至2013年期间，通过虚假上报数据材料骗取补助资金1034800元，实际支出费用233737元，骗取补助资金801063元的事实。依据当时有效的《农村劳动力转移培训财政补助资金管理办法》第二十五条“对骗取、套取、挪用、贪污培训补助资金的行为，依法追究有关单位及其直接责任人的法律责任。”《广东省省级农村劳动力培训转移就业专项补助资金管理暂行办法》第十条“单位和个人有骗取、套取或贪污、挪用补助资金等行为的，由有关部门依据《财政违法行为处罚处分条例》和其他有关规定追究单位和个人的法纪责任。”《财政违法行为处罚处分条例》第十四条第一款第(一)项、第(四)项“企业和个人有下列行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回违反规定使用、骗取的有关资金，给予警告，没收违法所得，并处被骗取有关资金10%以上50%以下的罚款或者被违规使用有关资金10%以上30%以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下的罚款：（一）以虚报、冒领等手段骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款；……（四）其他违反规定使用、骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融组织贷款的行为。”的相关规定，南雄财政局对仁和学校骗取补助资金的违法行为，作出一、收回补助资金801063元；二、处以80106.3元的罚款的行政处罚。同时，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十条至第三十二条、第三十六条、第三十八条至第四十二条关于行政处罚调查取证、集体讨论、处罚前告知、听证、处罚决定等相关规定，南雄财政局于2019年5月23日立案受理，于2019年8月23日作出《行政处罚告知书》，告知仁和学校被处以行政处罚的违法事实、拟作出的处罚决定和处罚依据及相关诉讼权利。经仁和学校申请，南雄财政局作出《行政处罚听证通知书》，并于2019年10月23日召开了听证会。2019年10月30日，经南雄财政局党组会议讨论，决定对仁和学校骗取补助资金作出行政处罚决定。2019年12月2日，南雄财政局作出《行政处罚决定书》。综上所述，南雄财政局作出《行政处罚决定书》事实清楚、证据确凿、适用法律、法规正确，符合法定程序。南雄市政府收到仁和学校的《行政复议申请书》后依法予以受理，并向南雄财政局送达《答复通知书》等材料。2020年2月3日，南雄市政府向仁和学校送达了南雄财政局提交的答复材料。2020年3月17日，南雄市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持南雄财政局于2019年12月2日作出的《行政处罚决定书》，并依法予以送达。因此，南雄市政府作出的《行政复议决定书》事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序适当。对于争议焦点二，南雄财政局认为仁和学校骗取补助资金的事实及数额已由生效的《不起诉决定书》予以确认，参照财政部《财政部门监督办法》第二十四条第一款“财政部门实施监督，应当加强与监察、审计等有关机关的沟通和协作。有关机关已经作出的调查、检查、审计结论能够满足本部门履行职责需要的，应当加以利用。”的规定，将《不起诉决定书》加以利用进而作为行政处罚的事实依据，并无不当。对于争议焦点三，究其原因，一是《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的警告、罚款、没收违法所得等行政处罚均具有对固有利益的减损或者限制性质，但由于本案仁和学校通过虚报数据骗取的补助资金并非仁和学校自身的固有利益，因此，《财政违法行为处罚处分条例》第十四条规定中均使用“处理”“追回”的表述，换言之，南雄财政局对仁和学校作出收回（追回）补助资金的处理决定不受行政处罚时效的限制；二是仁和学校骗取的补助资金未归还到国库前，国家利益一直处于被侵害状态，仁和学校占有使用补助资金的违法行为也处于继续状态。因此，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”的规定，仁和学校骗取补助资金的违法行为未超过追溯期限。关于仁和学校主张开展培训的实际支出费用应当包含生源介绍费的诉辩意见。因仁和学校作为主营初级短期培训（非学历教育）的民办非企业单位，与南雄市人社局合同约定为南雄市**劳动力提供免费技能培训和推荐就业服务，通过考核后以申请补助资金的方式开展农村劳动力技能培训，其组织生源、补助资金使用等工作均应当符合《广东省省级农村劳动力培训转移就业专项补助资金管理暂行办法》、《广东省民办非学历教育机构招生暂行管理办法》的相关规定。因此，参照《广东省省级农村劳动力培训转移就业专项补助资金管理暂行办法》第三条“补助资金使用的对象和范围。补助资金用于开展本省户籍45岁以下农村劳动者参加免费职业培训的组织发动、培训、鉴定、推荐就业补助，农村贫困家庭劳动力培训期间的生活费补助，以及实施跟踪就业服务的补助。”以及《广东省民办非学历教育机构招生暂行管理办法》第十六条“禁止委托非法招生中介机构或个人进行招生宣传和招生。”的规定，仁和学校辩称生源介绍费应当计入培训实际支出的意见，于法无据。同时，仁和学校曾于2017年2月27日向南雄市人民检察院提交了其2010年至2013年关于农民工培训的各项支出材料，自认其2010年9月至2013年12月费用支出合计233737元。因此，对仁和学校主张教师工资、2010年至2012年水费未纳入实际支出的意见，缺乏事实依据支持，不予采纳。关于仁和学校主张听证程序中未保障其回避、举证、质证等程序性权利的意见。因《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款、第三款“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”第四十二条第一款第（四）项“……（四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；”仅规定听证的主持人不能是案件调查人员，但并未禁止案件调查人员参与情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚集体讨论。本案听证的主持人为凌海滨，并非案件调查人员。同时，仁和学校在听证程序中也未申请听证员、记录员等相关人员回避。因此，仁和学校该项诉讼主张，不予采纳。另外，在案的《听证会会议记录》明确记载“当事人律师：2018年第一次听证会的时候我们已经提供了一整套的资料，那一套资料说明的就是实际的支出金额。我们的证据都是在说明我们的实际支出不是233737元。调查人员：根据你们提供的材料，检察院的检查建议书中已经很清楚的认定了其支出数额，我们只能根据检察院认定的数额对当事人进行处罚。”庭审时，南雄财政局也证实2019年10月23日的听证程序中，仁和学校并未提交证据，理应承担举证不能的不利后果。由此可见，南雄财政局在听证程序中依法保障了仁和学校举证、质证的权利，对仁和学校的该项诉讼主张，缺乏事实依据。关于仁和学校主张南雄财政局未落实“收支两条线”的意见，南雄财政局在庭审中称《行政处罚决定书》中的银行账号是广东省非税收入账户，南雄财政局仅仅作为执收执罚单位。因此，对仁和学校的该项意见，不予采纳。关于南雄市政府认为南雄市人民检察院的《不起诉决定书》作为生效的法律文书具有强制执行和普遍约束的法律效力，可以参照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条的规定，其认定的事实可以作为南雄财政局作出行政处罚的事实依据的意见，因南雄市人民检察院作出的《不起诉决定书》不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定中所称的生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书，南雄市政府的该项认识存在错误，应当予以指正。同时，关于仁和学校主张南雄市政府不能将《不起诉决定书》认定的事实等同于生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实的意见，予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第六十九条的规定，判决：驳回仁和学校的诉讼请求。上诉人仁和学校不服一审法院的行政判决向本院提起上诉称:一、仁和学校的违法行为已过二年的行政处罚追责时效。（一）仁和学校的违法行为在2013年已经完成，符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚，法律另有规定的除外。”规定的情形，南雄财政局作出的行政处罚决定超过了上述法律规定的追责时效。（二）仁和学校的违法行为也不符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条：“违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”规定的情形，该条规定违法行为的连续状态，应指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形。而仁和学校的违法行为在2013年已经实施完成，之后并没有继续实施相同的违法行为，其追责时效的起算时间应自2013年起计算。（三）《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的内容不能任意作扩大性的理解，南雄财政局及一审判决均以行为的后果处于连续或继续状态，认定仁和学校的违法行为未超过行政处罚追责期限，明显是曲解法律规定，既不符合依法行政的要求，也不符合《中华人民共和国行政处罚法》的立法本意。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，公民、法人及其他组织对于行政行为提出行政诉讼尚有明确的起诉期限，其中“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”，即如存在公民、法人及其他组织的合法权益因行政行为受到损害，超过了上述起诉期限，也不再受法律保护。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的行政处罚2年的追责时效也应坚持，不能任意扩大或曲解。南雄财政局及一审判决均以国家利益一直处于被侵害状态，认定仁和学校的违法行为未超过行政处罚追责期限，这种认定岂不是完全不用考虑违法行为停止的时间，行政机关可以无限期的追责，超过50年、100年均可以对仁和学校的违法行为进行行政处罚。（四）法无授权，行政行为便为越权即违法，行政处罚法第二十九条中的“法律另有规定的除外”也不能任意扩大，在没有法律明文授权的情况下，南雄财政局追究5年前仁和学校的违法行为属于违法行政，必须依法予以纠正。二、南雄财政局直接采用南雄市人民检察院的《检察建议书》、《不起诉决定书》认定的事实，作为对仁和学校作出行政处罚的事实，认定事实不清。《检察建议书》所认定仁和学校“因农村劳动力就业转移培训实际支出费用共计233737元，骗取农村劳动力就业转移培训专项资金801063元”，是未经司法审计及调查核实而得出的结论，且与客观事实严重不相符，不能作为认定本案关键事实的证据。(一)仁和学校提供的“南雄市仁和工程机械培训学校2010年9月—2013年12月费用支出明细表”是根据南雄市人民检察院2017年2月27日向仁和学校发出了《调取证据通知书》，此时仁和学校的法定代表人陈尚仁已被取保候审，为尽快结束刑事诉讼，仁和学校在没有全面仔细核对多年前的相关材料的情况下，就于收到《调取证据通知书》的当天仓促向检察机关出具了上述支出明细表。此后,仁和学校通过仔细查找当年的相关票据凭证等发现该支出明细表与客观事实不符，在第一次听证会上就已提供，但南雄财政局不予质证。(二)检察机关认定仁和学校“因农村劳动力就业转移培训实际支出费用共计233737元”的依据也仅仅是依据仁和学校单方仓促提供的“南雄市仁和工程机械培训学校2010年9月—2013年12月费用支出明细表”，其在没有对该明细表进行第三方司法审计、调查核实相关票据凭证、核对所列项目及数额真伪的情况下即予以了确认，不符合法律规定的证据要求，不应据此认定仁和学校实际支出的关键事实。(三)上述支出明细表虽是仁和学校仓促提供的，但该明细表所列支出明显与实际情况不符。1、该明细表所列的“水费”在2010年至2012年间为零支出，不符合客观实际，仁和学校作为培训学校，在这三年的正常运营期间有正常的电费支出，而水费支出却为零支出，又为何电费在2010年至2012年为零支出，到了2013年变成了738元，其中的原因相关部门也没有调查核实相关情况。2、仁和学校作为培训机构在所涉及的本案农村劳动力就业转移培训中，是必然有老师参与其中的，也是符合政策要求的，检察机关所出具的《调取证据通知书》中也明确了需要调取培训过程中支出的教师工资，但该明细表却没有列明，且在陈尚仁讯问笔录显示“除了学校现有的老师外，我还聘请了3、4个外面的老师，具体工资学校的台帐有显示”，而对于教师工资的支出在明细表中没有列明，检察机关及南雄财政局也没有任何核实，调查相关情况，与客观事实严重不符。3、在仁和学校参与本案农村劳动力就业转移培训中产生的组织生源费用的支出也未列明，而根据董圣国的讯问笔录可以证实，“组织生源费用占用了大概三分之一”。因此，仁和学校单方提供的该支出明细表应予调查核实方能作为认定事实的依据。（四）换个角度来讲，倘若仁和学校仓促提供的上述支出明细表未经调查核实及司法审计清楚，存在虚报、数额偏差等错误从而导致仁和学校的实际支出远未达到233737元，而南雄自资局仍以该明细表作出处罚决定，势必会造成国有专项资金未能足额追回的情况。三、南雄财政局所作出的行政处罚决定未依法保障仁和学校的举证、质证的权利，程序明显违法，所作的处罚决定应予撤销。本案在第一次开听证会时，仁和学校提供了一整套的资料，说明其实际支出不是233737元，但南雄财政局不予质证，直接以“检察院的检察建议书已经很清楚的认定了其支出数额，我们只能根据检察院认定的数额对当事人进行处罚”，剥夺了仁和学校举证申辩的权利，程序明显违法。四、南雄财政局处罚决定违反了“办案人员与作出处罚决定的人员分开”的原则规定。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查……”，“在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业考试取得法律职业资格”。仁和学校不知该处罚决定审核的人员有无取得法律职业资格，但黄卫斌既是本案调查员，也是作出处罚决定的人员，凌海滨、郭才赞、肖静既是本案听证主持人，也是作出处罚决定的人员，明显不符合法律规定。上诉请求：撤销原判，依法改判支持仁和学校的一审诉讼请求；本案一、二审诉讼费用由南雄财政局承担。被上诉人南雄财政局答辩称:一、南雄财政局作出行政处罚并没有超过法定追溯期限。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，虽然仁和学校骗取财政资金的手段行为已于2013年完成，但其骗取财政资金的违法占有行为却始终处于继续状态。换言之，仁和学校骗取财政资金的违法占有行为至今没有终了，南雄财政局依据《财政违法行为处罚处分条例》第十四条的规定，对仁和学校作出追回被骗取的有关资金并处相应罚款的行政处罚，有充分的事实和法律依据。二、检察机关作出《不起诉决定书》所认定的事实可以作为确定仁和学校违法骗取财政资金数额事实的依据。在案证据已经证实，仁和学校在2010年至2013年期间通过提供虚假的招收学员、考勤登记、教学日志、技能鉴定、推荐就业等方面的申报材料，骗取了省级财政专项补助资金。对此，仁和学校并不持有异议。检察机关通过刑事侦查手段程序，查明仁和学校的法定代表人陈尚仁等人构成渎职犯罪，在此基础上还调查核实了仁和学校骗取财政专项资金的实际用款情况，并以作出的生效《不起诉决定书》予以确认。根据财政部《财政部门监督办法》第二十四条第一款：“财政部门实施监督，应当加强与监察、审计等有关机关的沟通和协作。有关机关已经作出的调查、检查、审计结论能够满足本部门履行职责需要的，应当加以利用。”的规定，南雄财政局可以利用该《不起诉决定书》确认的调查、审计结论，对仁和学校违法行为事实作出认定。仁和学校上诉称，其在2017年2月27日曾向检察机关提供相关材料，并出具了财政专项资金支出明细表，检察机关依据该材料对仁和学校实际用款数额作出了认定。仁和学校在南雄财政局对其违法行为进行立案调查前，对检察机关认定的实际用款额从未提出异议，更没有根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十七条：“对于人民检察院依照本法第一百七十三条第二款规定作出的不起诉决定,被不起诉人如果不服,可以自收到决定书后七日以内向人民检察院申诉。人民检察院应当作出复查决定,通知被不起诉的人,同时抄送公安机关。”的规定提出申诉。可见，仁和学校对检察机关《不起诉决定书》所认定事实亦并无异议。三、南雄财政局没有剥夺仁和学校申辩的权利。南雄财政局在作出行政处罚决定前，曾依法向仁和学校送达了《行政处罚告知书》，告知拟对其作出行政处罚的事实、理由、依据及依法享有的权利。南雄财政局还依法举行听证，充分听取了仁和学校的申辩意见，仁和学校在此次听证会上没有提供任何证据材料。四、南雄财政局作出行政处罚决定并没有违反“查处分离”的原则。南雄财政局的调查人员与听证人员是不同的工作人员，分别依法履行各自职务，不存在履职身份的交叉关系。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”的规定，南雄财政局的负责人不是调查人员、听证人员，其依据前述规定，组织党组会议进行集体讨论并作出行政处罚决定。可见，行政处罚的审查决定人是南雄财政局的负责人和党组，而非党组的其他个体成员，调查人员、听证人员作为党组成员参加集体讨论没有违反“查处分离”的原则。被上诉人南雄市政府答辩称：一、南雄市人民检察院在办理董圣国、李长生、朱康雄等人滥用职权一案过程中，发现农村劳动力就业转移培训专项资金被骗取，依法立案并查明：2010年至2013年期间，仁和学校与南雄市人力资源和社会保障局合作，签订培训协议，开展农村劳动力转移就业培训业务。在开展农村劳动力转移就业培训期间，仁和学校只对每个工种大概上2-3天的课时，造成上课课时严重不达标，编造虚假的考勤登记、教学日志等材料。仁和学校通过虚假上报数据材料，共计验收合格培训人数1070人，得到专项资金1034800元。其中因农村劳动力就业转移培训实际支出费用共计233737元，骗取农村劳动力就业转移培训专项资金801063元。在仁和学校骗取了农村劳动力就业转移培训专项资金的情况下，南雄财政局未根据《财政违法行为处罚处分条例》第十四条的规定，对于流失的801063元的专项补贴资金采取有效措施依法追缴，致使801063元的国有资产仍处于流失状态，南雄市人民检察院遂向南雄财政局提出了编号为雄检民行行建[2018]19号的《检察建议书》：“建议依法履行职能，追回被南雄市仁和工程机械培训学校骗取的农村劳动力就业转移培训专项资金801063元，并处被骗取有关资金10%以上50%以下的罚款”。根据南雄市人民检察院《检察建议书》,南雄财政局对仁和学校在2010年至2013年期间申报并取得南雄财政局支付的农村劳动力培训转移就业项目的省级财政专项补助资金是否存在违法情况进行重点调查。调查发现，仁和学校在申报前述专项补助资金时，通过以提供虚假申报材料手段骗取财政资金1034800元，扣除因开展培训而支出的233737元费用后，仁和学校共计实际骗取财政专项资金801063元，违反了财政部、农业部《农村劳动力转移培训财政补助资金管理办法》第二十五条、广东省人力资源和社会保障厅《广东省省级农村劳动办培训转移就业专项补助资金管理暂行办法》第十条、国务院《财政违法行为处罚处分条例》第十四条第一款第(一)项、第(四)项的规定。二、仁和学校的违法行为没有超过行政处罚追责时效。《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的警告、罚款、没收违法所得等行政处罚均具有对固定利益的减损或者限制性质，但仁和学校通过虚假数据骗取的补助资金并非自身的固有利益，因此，《财政违法行为处罚处分条例》第十四条规定中均使用“处理”“追回”的表述。换言之，南雄财政局对仁和学校做出收回（退回）补助资金的处理决定不受行政处罚时效的限制。根据《国务院法制办公室对湖北省人民政府法制办公室的复函》的答复，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条中规定的违法行为的连续状态，是指当事人基于同一个违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一个行政处罚规定的情形。违法行为的继续状态，则是指违法行为发生后，该行为以及由此造成的不法状态一直处于继续或持续状态的情形。仁和学校在2010年至2013年期间，骗取省级财政专项资金1034800元，扣除因开展农村劳动力就业转移培训而实际支出的233737元后，共计骗取财政专项资金801063元。该违法行为在2013年已经完成，但仁和学校骗取的上述资金一直未予追回且违法占用上述资金的状态从2010年一直持续至今，国家利益一直处于被侵害状态。由此可见，该违法行为一直处于继续状态，并不符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，本案仁和学校实施的违法行为一直处于继续状态，案件的追诉时效应当从行为终了之日计算，即应当从仁和学校的违法行为纠正之日起计算行政处罚追诉时效。三、南雄财政局直接采用南雄市人民检察院的《检察建议书》、《不起诉决定书》认定的事实，不属于认定事实不清，证据不足。根据财政部《财政部门监督办法》第二十四条第一款“财政部门实施监督，应当加强与监察、审计等有关机关的沟通和协作。有关机关已经作出的调查、检查、审计结论能够满足本部门履行职责需要的，应当加以利用”的规定，将《不起诉决定书》加以利用，作为行政处罚的事实依据之一，并无不当。且南雄市人民检察院《不起诉决定书》认定的事实，与南雄财政局在一审时提供的证据相互印证，形成了完整的证据链。故仁和学校虚假申报骗取财政专项资金的事实已经查清，没有再行组织财务审计之必要。四、南雄财政局的行政处罚决定依法保障了仁和学校的举证、质证权利，程序合法。根据《听证会会议记录》，仁和学校所述的第一次开听证会是指2018年第一次听证会，而本案是2019年5月23日立案受理的，听证时间则是2019年10月23日,在此次听证程序中，仁和学校并未提交证据举证。南雄财政局作出的行政处罚决定依法保障了仁和学校的举证、质证权利。请求二审法院维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明：一、南雄财政局于2014年5月12日，通过有关单位将183680元汇入了仁和学校的账户，有《中国农业银行进账单》作为证据。二、2016年5月10日，南雄市人民检察院作出雄检反渎立[2016]1号《立案决定书》，决定对李长生、陈尚仁涉嫌滥用职权罪立案侦查。本院认为，南雄财政局于2019年12月2日作出的《行政处罚决定书》、南雄市政府于2020年3月17日作出的《行政复议决定书》合法。南雄财政局提供的南雄市人民检察院《不起诉决定书》、《检察建议书》以及仁和学校的《2010年9月至2013年12月费用支出明细表》等证据证实，仁和学校从2010年至2013年止，以虚假数据取得补助资金1034800元，实际支出费用233737元，骗取补助资金801063元。因此，南雄财政局依照《广东省省级农村劳动力培训转移就业专项补助资金管理暂行办法》第十条、《财政违法行为处罚处分条例》第十四条第一款第（一）项、第（四）项的规定，作出的收回补助资金801063元，处以80106.3元的罚款的行政处罚，有依据。至于仁和学校上诉提供其违法行为在两年内未被发现不应处罚等问题，经查不能成立。因为追回补助资金，只是将国家财产收回，并不是行政处罚，不属于《中华人民共和国行政处罚法》调整范围，仁和学校引用《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，认为南雄财政局作出的收回补助资金的行为已超过期限，理由不充分。而且，仁和学校取得即骗取补助资金的最后一期的时间为2014年5月12日，南雄市人民检察院立案查处相关事件的时间为2016年5月10日，发现违法事实的时间在两年期限之内。依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”的规定，《全国人大常委会法制工作委员会关于提请明确对行政处罚追诉时效“二年未被发现”认定问题的函的研究意见》（法工委复字[2004]27号）明确“发现违法违纪行为的主体是处罚机关或有权处罚的机关，公安、检察、法院、纪检监察部门和司法行政机关都是行使社会公权力的机关，对违法违纪行为的发现都应该具有《行政处罚法》规定的法律效力。”仁和学校骗取补助资金的违法行为没有超过追溯期限。除此之外，仁和学校提出听证时未保障其回避、举证、质证等程序性权利的意见。经查也不能成立。《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款、第三款规定“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”第四十二条第一款第（四）项规定“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。听证依照以下程序组织……（四）听证由行政机关指定的非本案调查人员主持；当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避；”明确了听证的主持人不能是案件调查人员，没有规定调查人员参与情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚集体讨论时应当回避。本案听证的主持人为凌海滨，不是调查人员，仁和学校的该理由不充分。综上所述，南雄财政局的行政行为，南雄市政府的行政复议行为，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；仁和学校上诉理由不充分，不予采纳；原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元由南雄市仁和工程机械培训学校负担。本判决为终审判决。审 判 长  万 靖审 判 员  陈理广审 判 员  邹征衡二〇二〇年十二月二十八日法官助理  张文康书 记 员  罗智健