浙江省金华市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙07行终897号 上诉人（原审原告）陈明龙，男，1962年11月23日出生，汉族，住浙江省磐安县。 被上诉人（原审被告）磐安县自然资源和规划局，住所地浙江省磐安县安文街道双溪南路**。 法定代表人陈守高，局长。 委托诉讼代理人陈永平，浙江天潮律师事务所律师。 上诉人陈明龙诉被上诉人磐安县自然资源和规划局（以下简称磐安资规局）不履行法定职责一案，浙江省义乌市人民法院于2020年7月6日作出（2020）浙0782行初19号行政裁定。陈明龙不服，在法定期限内向本院提起上诉。本院于2020年9月22日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院经审理认为，国务院曾多次发文完善征地补偿安置制度，明确要求地方各级人民政府将被征地农民的社会保障费用按有关规定纳入征地补偿安置费用，积极做好被征地农民就业培训和社会保障工作，落实被征地农民就业安置责任。《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第三条规定，征收农民集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地、地上附着物和青苗的补偿费等费用排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的基本生活，维护被征地农民的合法权益。本案陈明龙明确案涉申请书中的要求落实的被征地农民社会保障费用包括两方面，一是解决社保缴费问题，并办理陈明龙的社保；二是赔偿陈明龙14年的损失。陈明龙主张磐安资规局未履行法定职责致其无法得到国土资发[2010]96号文件规定的安置，究其原因是陈明龙未缴纳个人须承担的相关费用所致。劳社部发[2007]14号《劳动和社会保障部、国土资源部关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》载明，被征地农民社会保障所需资金，原则上由农民个人、农村集体、当地政府共同承担，具体比例、数额结合当地实际确定。《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第八条规定，被征地农民的基本生活保障资金主要由政府、被征地农村集体经济组织和参加被征地农民基本生活保障的个人三方出资构成。本案，根据生效的法律文书等证据可以证明在征地报批前，磐安县有关部门已按规定落实被征地农民社会保障费用中政府承担的部分，不存在有关行政机关拒绝或规避履行被征地农民基本生活保障法定职责的情形。基本生活保障资金中被征地农村集体经济组织和参加被征地农民基本生活保障的个人部分的出资并非磐安资规局的法定职责。关于办理社保参保的问题，根据《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第四条第三款的规定，市、县人力资源和社会保障部门具体负责被征地农民基本生活保障资金的测算、参保业务办理和就业促进工作。《中华人民共和国社会保险法》第七条、第八条规定，县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。故，本案陈明龙请求磐安资规局承担被征地农民社会保障资金中农村集体和农民个人部分的出资以及办理社保参保手续，并赔偿由此造成的14年损失，明显不属于磐安资规局的权限范围。对陈明龙的起诉，依法应予驳回。关于规范性文件合法性审查问题，规范性文件的合法性审查具有附属性，即以行政行为合法性审查为前提。本案应驳回陈明龙起诉，故对磐政〔2007〕72号文件和磐政办〔2019〕1号文件不予审查。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款之规定，裁定：驳回陈明龙的起诉。预交的案件受理费50元，于裁定生效后退还陈明龙。 上诉人陈明龙上诉称，2005年到2013年，国家建设和加宽42省道（诸永高速连接线），数次征收陈明龙户承包土地共645平方米。陈明龙十多年得不到依法安置，陈明龙依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以对外发生法律效力的署名的机关为被告。”陈明龙以磐安县人民政府为被告提起行政诉讼。磐安县人民政府在答辩状中称，42省道采用落实社会保障资金方式安置被征地农民。2019年6月10日，浙江省高级人民法院作出（2019）浙行终795号裁定：1、本案适格被告是磐安资规局。2、本案中，征地报批前，当地有关部门已按规定落实社会保障费用，陈明龙符合参保条件，由于陈明龙未申请，至今未落实。2019年10月9日，陈明龙依裁定向磐安资规局申请。2019年11月19日，磐安资规局作出《磐自然资规函【2019】153号》回复。该回复称：“你本人符合被征地农民社会保障参保条件。在涉及你承包经营的土地报批前，我县已按规定落实了被征地农民社会保障费用。有关己生效的法律文书已对此作了认定。故你申请我局再次单独落实被征地农民社保费用的申请不能成立。”陈明龙不服向义乌市人民法院提起行政诉讼，2020年7月6日，该院作出（2020）浙0782行初19号裁定，陈明龙认为该裁定存在以下错误：一、（2020）浙0782行初19号裁定认定事实错误。（一）2020浙07**行初19号裁定“本院认为”中写道，“原告主张被告未履行法定职责致其无法得到按国土资【2010】96号文件规定的安置，究其原因是原告未缴纳个人须承担的相关费用所致”，该认定存在问题如下：1、陈明龙符合被征地农民社保安置条件，至今未安置。这一事实已经经过对方多次确认，一审法院也予以确认。2、劳社部发【2007】14号等文件规定的陈明龙应承担的部分已“直接缴纳”。（1）陈明龙份额的土地补偿费、安置补助费不可能到陈明龙手中。土地征收补偿款包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费等。《土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归村集体经济组织所有；地；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗所有者所有收土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。”本案中，既然在涉及陈明龙承包经营的土地征收报批前，磐安县已按规定落实被征地农民社会保障费用。那么，在分配土地征收补偿款时，陈明龙是拿不到陈明龙份额的土地补偿费、安置补助费的。因为该款项已经在土地征收报批前依法扣除，用作支付被征地农民社会保障费用，绝对不可能支付给陈明龙。（2）陈明龙个人应承担的社保资金部分已“直接缴纳”。劳动和社会保障部《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发【2007】14号）第二条第一项规定：“被征地农民社会保障所需资金，原则上由农民个人、农村集体、当地政府共同承担”，“被征地农民社会保障所需资金从当地政府批准提高的安置补助费和用于被征地农户的土地补偿费中统一安排，两项费用尚不足以支付的，由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决”。依据上述规定，被征地农民社会保障个人缴费部分最高限额是：农民个人不领取自己份额的土地补偿费、安置补助费。第二条第二项还规定：“各市县征地统一产值标准和区片综合地价实施前，被征地农民社会保障所需的个人缴费部分，可以从其所得的土地补偿费、安置补助费中直接缴纳；各市县征地统一产值标准和区片综合地价实施后，要及时确定征地补偿安置费用在农民个人、农村集体之间的分配办法，被征地农民社会保障个人缴费部分在农民个人所得中直接缴纳。”依据以上规定，陈明龙份额的安置补助费必须“专款专用”、由磐安资规局“统一安排”、“直接缴纳”给安置单位（社保局）。证明陈明龙个人应承担的社保资金部分已经在土地征收报批前缴纳，不存在“究其原因是原告未缴纳个人须承担的相关费用所致”问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条：“下列事实法庭可以直接认定，（三）按照法律规定推定的事实；”而一审法院却在没有任何证据支持下，裁定出与法律规定推定完全相反的结论。(二）（2020）浙0782行初19号裁定“本院认为”中写道：“本案原告请求被告承担被征地农民社会保障资金中农村集体和农民个人部分的出资以及办理社保参保手续”，其存在以下问题和错误：1、磐安资规局履职不需要出资。《土地管理法实施条例》第25条规定：“征地补偿、安置方案报县、市人民政府批准后，由县、市人民政府土地行政主管部门组织实施”，磐安资规局是补偿、安置的组织实施者，而不是补偿、安置的出资人，磐安资规局履职不需要出资。2、陈明龙没有请求一审法院判定磐安资规局出资；陈明龙的诉讼请求是：“判定被告依据《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知[国土资发（2010）96号]》第六条规定安置原告——落实社会保障资金，同时依法为原告办理社保参保手续”，不是请求“被告承担被征地农民社会保障资金中农村集体和农民个人部分的出资以及办理社保参保手续”。一审裁定没有事实和法律依据。二、一审法院为磐安资规局不履行法定职责找借口，司法不公。金华市中级人民法院、浙江省高级人民法院裁定，落实被征地农民社会保障资金属于磐安资规局的法定职责。《土地管理法实施条例》第25条规定：“征地补偿、安置方案报县、市人民政府批准后，由县、市人民政府土地行政主管部门组织实施”。磐安资规局组织实施补偿、安置时，应当履行以下法定职责：1、依据劳动和社会保障部《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发【2007】14号）第二条第一项和《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发【2010】96号）第二条第（六）项的规定，分配农民个人、农村集体、用地单位、当地政府承担的具体金额数目。2、按照已经确定具体金额数目筹集资金。3、依据《土地管理法实施条例》第25条规定，在征地补偿、安置方案批准之日起三个月内，将已经筹集到资金足额支付给安置单位（划拨到社保局），并办理被征地农民参保手续。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释【2018】1号）第九十八条规定，“因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。在确定赔偿数额时，应当考虑不履行、拖延履行法定职责的行为在损害发生过程中所的作用等因素。”陈明龙的承包土地被征收，十多年未得到依法安置。陈明龙向人民法院起诉，一审法院却找了一个：“本案原告请求被告承担征地农民社会保障资金中农村集体和农民个人部分的出资以及办理社保参保手续”不着边际的借口搪塞。明显司法不公。三、（2020）浙0782行初19号裁定无视国家法律，违法裁定。（一）国家层面有多部法律法规对如何安置被征地农民做出了规定，《土地管理法实施条例》、《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发【2007】14号）、《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发【2010】96号）等法律、法规对社保安置的落实、被征地农民社会保障费用具体承担分配、资金筹集对象及数目、支付时期等均作出明确规定。（二）一审法院判案依据的法规不适用于本案。《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》是落实“被征地农民基本生活保障”的地方性法规。其与落实“被征地农民社会保障”资金，安置被征地农民没有一丁点关系。没有任何法律法规规定可以用其来代替社保安置被征地农民。另外，依据《立法法》的规定，一审法院也不能采用《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》裁定本案。（三）落实“被征地农民基本生活保障”不等于落实“被征地农民社会保障”。落实“被征地农民基本生活保障”不等于落实“被征地农民社会保障”，虽然两者名称很相似，但内容却相差甚远。陈明龙在起诉状中已经明确说明，但是，一审法院还是依据《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》裁定。四、其他错误。（2020）浙0782行初19号裁定引用《中华人民共和国保险法》第7条、第8条规定：“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作”，裁定“明显不属于被告磐安资规局职权的期限范围。”把责任推向社会保险行政部门。但是，以上法律条文只是规定参保管理、信息录入、待遇支付等。国家层面有多部法律法规规定，安置被征地农民，落实被征地农民社会保障资金，由磐安资规局“统一安排”、“直接缴纳”给安置单位（社保局）。磐安资规局不依法向社会保险行政部门“直接缴纳”陈明龙份额的社保资金，也就不存在以上法律条文规定的参保管理、信息录入、待遇支付等。如果磐安资规局已经及时、足额依法“直接缴纳”，也就不存在本案诉讼。（2020）浙0782行初19号裁定明显是引用《中华人民共和国保险法》搪塞陈明龙。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第85条规定，“人民法院应当以证据能够证明的案件事实为依据依法作出裁判，”（2020）浙0782行初19号裁定没有证据证明陈明龙“未缴纳个人须承担的相关费用”，也没有证据证明“原告请求被告承担被征地农民社会保障资金中农村集体和农民个人部分的出资”，该裁定违法，而且该裁定还存在采用法律错误等其他问题。 陈明龙上诉请求：一、撤销一审裁定；二、依法改正一审法院违法裁定。 被上诉人磐安资规局答辩称，一、一审认定磐安资规局不是承担被征地农民社会保障资金中农民个人部分的出资及办理参保手续的法定机构，从而裁定驳回陈明龙的起诉符合法律规定。陈明龙一审核心诉讼请求有两项，一是要求磐安资规局依据国土资发[2010]96号文件第六条规定安置陈明龙——落实社会保障资金，同时依法办理其社保参保手续。二是赔偿其182994元损失。简而言之，要求磐安资规局出资并为其办理养老保险手续。依据《中华人民共和国社会保险法》第七条、第八条、第十条、第二十条，《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第八条，《磐安县被征地农民基本生活保障制度实施办法》[磐政（2007）72号]第二十四条、第二十五条、第二十八条之规定，陈明龙一审所列的诉讼请求明显不是磐安资规局的权限职责范围。二、磐安县已按照规定落实陈明龙等人的被征地农民社会保障费用，陈明龙至今未享受保险待遇是其自身不参保、不愿意承担自负部分的费用而造成。在涉及陈明龙承包经营的土地征收报批前，磐安县已按规定落实了被征地农民社会保障费用，陈明龙和其妻子符合被征地农民社会保障参保条件。对此，已生效的国务院国（2017）1097号、1098号行政复议裁定书、（2019）浙行终795号裁定书均作了认定。陈明龙妻子已于2014年按照文件规定参保缴费，享受保险待遇，陈明龙一直不愿按照《磐安县被征地农民基本生活保障制度实施办法》[磐政（2007）72号]第二十四条的规定参保缴费，其未享受社会保障待遇系其自身原因所致。根据《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》国土资发[2010]96号文件第二条第（六）项“推进被征地农民社会保障资金的落实”之规定，并非如陈明龙所称的其本人不用参保缴费。三、对陈明龙滥用诉权的行为应予规制。陈明龙就被征地农民基本生活保障问题既不愿申请参保，也不愿缴费，却反复提起行政复议、行政诉讼，存在滥用救济权利、浪费司法资源之嫌疑。 本院认为，上诉人陈明龙在原审庭审时明确其在本案中主张的社会保障费用包括两方面，一是为陈明龙解决社保缴费问题，为其办理社保；二是赔偿应为其办理社保未办理产生的14年的损失。劳社部发[2007]14号《劳动和社会保障部、国土资源部关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》载明，被征地农民社会保障所需资金，原则上由农民个人、农村集体、当地政府共同承担，具体比例、数额结合当地实际确定。《浙江省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》第八条规定，被征地农民的基本生活保障资金主要由政府、被征地农村集体经济组织和参加被征地农民基本生活保障的个人三方出资构成。生效的浙江省高级人民法院（2019）浙行终795号行政裁定，案涉征收补偿安置的法定职责应属于磐安资规局，该裁定同时提及，国务院2017年10月25日作出的国复[2017]1097号、国复[2017]1098号最终裁决认定，案涉征地报批前，当地有关部门已按规定落实被征地农民社会保障费用，本案中不存在有关行政机关拒绝或规避履行被征地农民基本生活保障法定职责的情形。本案陈明龙主张的被征地农民社会保障问题贯彻农民自愿与政府保障相结合的原则，应由其本人提出申请并缴纳相关费用，按照相关机关（机构）相应工作流程办理，陈明龙可对该办理流程过程产生的争议提起诉讼。陈明龙所述的依据劳动和社会保障部《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发【2007】14号），其本人办理社会保障所需要个人缴纳部分已“直接缴纳”缺乏事实依据。磐安资规局在案涉征收补偿过程中负有做好用地审查等工作的职能，但对于陈明龙本案所诉的其个人作为被征地农民社会保障权益的实现而言，该过程性行为并不对陈明龙产生直接的影响，原审认定磐安资规局不属于本案适格被告并无不当。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 朱红彦 审 判 员 虞 行 审 判 员 徐青雅 二〇二〇年十二月十一日 代书记员 叶文静