广西壮族自治区合浦县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂0521行初80号 原告合浦县金都房地产开发公司，住所地广西合浦县廉州镇廉州南路**，统一社会信用代码91450521685184091P。 法定代表人符卫东，该公司总经理。 委托代理人庄礼国，广西珠浦律师事务所律师。 委托代理人陈巧，广西珠浦律师事务所实习人员。 被告合浦县自然资源局，住，住所地广西合浦县廉州镇金鸡路**/div> 法定代表人韩仁贻，局长。 委托代理人陈润安，该局工作人员。 委托代理人罗荣廷，该局工作人员。 原告合浦县金都房地产开发公司（以下简称金都公司）认为被告合浦县自然资源局未履行国有土地使用权出让合同约定的义务，未将需要交付给原告的15亩国有建设用地交付并办理不动产权证，于2020年9月23日向本院提起行政诉讼。本院于同月25日立案后，于同月30日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月11日、12月14日公开开庭审理了本案。原告金都公司的法定代表人符卫东及其委托代理人庄礼国、被告合浦县自然资源局的委托代理人陈润安、罗荣廷到庭参加诉讼。现已审理终结。 原告金都公司诉称，1993年3月30日，原告与被告签订了合土出（1993）89号《合浦县国有土地使用权出让合同》。该合同对土地出让事宜作了规定，其中第四条约定：“被告将位于合浦客运中心至双江桥××北侧（接南北二级公路出口处）、面积210亩（以实际测定为准，已交地价款多还少补）。其位置与四至范围如本合同附图所示，如就业用地需要，可适当调整。附图已经甲、乙双方确认”；第五条约定：“本合同项下的土地使用权出让权限为50年，自颁发该地块的《土地使用许可证》之日起算”。该合同签订后，原告按照约定支付了地价款810万元给被告。但是，在办理土地出让手续的过程中，被告以国家宏观调控政策为由，未能将合同约定的土地出让给原告，原告也未再将约定的地价款支付给被告。1995年12月20日，为了妥善处理合同问题，原、被告签订了《合土出（1993）89号出让合同的补充合同》，约定被告折价402.248万元另外置换土地45.71亩给原告。2009年4月10日，原、被告之间就合同履行过程中存在的问题再次签订《处理合土出（1993）89号及其补充合同遗留问题协议书》。该协议书条款分别确认了：原告支付的810万元；被告按照出让合同的约定已经折价办理了共83.71亩、尚有15亩国有土地使用权未办理给原告的事实。并约定将该15亩国有土地使用权办证给原告后，合土出（1993）89号《合浦县国有土地使用权出让合同》及补充合同履行完毕。上述协议书签订后，被告表面上虽积极解决土地出让合同履行过程中存在的问题，如：于2013年1月25日作出合国土资报[2013]26号《关于给予合浦县金都房地产开发公司确认15亩土地使用权的请示》等，原告认为，被告拖延至今都未将15亩土地交付并办理使用权证给原告。原告因此提起诉讼，请求法院判决被告履行合同约定的义务，将需要交付给原告的15亩国有建设用地交付并办理不动产权证（国有土地使用权证）给原告。诉讼中，原告变更其诉讼请求为：1.确认原、被告之间的签订的合土出（1993）89号《合浦县国有土地使用权出让合同》、《合土出（1993）89号出让合同的补充合同》、《处理合土出（1993）89号及其补充合同遗留问题协议书》合法有效；2.确认被告尚欠15亩土地未交付给原告。 原告为证实其主张，向本院提交了以下证据：1.合浦县国有土地使用权出让合同，证明原告、被告签订涉案土地出让合同的事实；2.专用收款收据，证明被告收到原告地价款810万元的事实；3.合土出（1993）89号出让合同的补充合同，证明合同履行中被告折价402.248万元调整45.71亩土地给原告抵扣已付地价款的事实；4.处理合土出（1993）89号《合浦县国有土地使用权出让合同》及其补充合同遗留问题协议书，证明合同履行中被告再次折价3975000元调整53亩土地给原告抵扣已付地价款，但只交付办证38亩，尚有15亩未交付未办证给原告的事实；5.请示、合浦县法制办审核意见书，证明被告向上级请示，拟交付合同约定的15亩土地给原告的事实；6.关于要求解决金都公司15亩土地使用权问题的意见，证明被告至今都未交付合同约定的15亩土地并办证给原告的事实。 被告合浦县自然资源局辩称，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。一、原告未按合同要求缴纳足额的定金，按约定，原告应于1993年4月14日前缴纳843万元定金，但原告于1993年4月15日缴纳600万，同月19日缴纳210万，违反合同约定；2.被告一直未交付剩余15亩土地使用权属于国有土地使用权出让合同第二十一条约定情形，属于不可抗力，因为合同约定的标的物已灭失，已出让给其他人，被告只是代表政府与原告签订合同，没有处置土地的权利。综上，被告作为土地管理行政部门与原告签订土地出让行政协议的行为，是被告代为履行上级指示的一种行为，合同是否能履行完毕除了被告本身的意见，还需上级审批通过，存在被告不可控的因素，这也是本案行政协议的特殊之处。导致协议无法完全履行，被告和原告双方都存在过失。因此，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告合浦县自然资源局为证实其主张，向本院提交了以下证据：1.合浦县国有土地使用权出让合同、专用收款收据，证明原告未按时缴纳足额定金；2.关于要求解决金都公司15亩土地使用权问题的意见，证明被告存在不可抗力的情形。 经庭审质证，被告合浦县自然资源局对原告所举证据的真实性、合法性都没有异议，但认为被告不存在不履行合同的事实。原告对被告所举证据的真实性、合法性无异议，对被告的证明目的有异议，认为被告不存在不可抗力的情形。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据以及被告提交的证据均与本案有关联，内容真实，证据形式、来源合法，可作为本案认定案件事实的根据。 经审理查明，1993年3月30日，合浦县土地管理局作为出让方（甲方）与原告金都公司作为受让方（乙方）签订了合土出（1993）89号《合浦县国有土地使用权出让合同》，约定：一、甲方将位于合浦客运中心至双江桥××北侧（接南北二级公路出口处）、面积210亩（以实际测定为准，已交地价款多还少补）的地块出让给乙方。其位置与四至范围如本合同附图所示，如就业用地需要，可适当调整。附图已经甲、乙双方确认。二、该地块的土地使用权出让地价款其中200亩是每亩13.5万元，10亩是（县绕统战部）每亩11万元，总额为人民币2810万元。三、本合同经双方签字后15日内，乙方须以转账支票或现金向甲方缴付土地使用权出让价款总额的30%，共计843万元作为履行合同的定金。四、本合同经双方法定代表人签字后生效。合同还约定了其他事项。合同签订后，原告于1993年4月15日、4月19日分别向被告支付了土地款600万元、210万元。1995年12月20日，双方签订了《合土出（1993）89号出让合同的补充合同》，约定，由于受国家宏观调控政策等影响，乙方未能按合同规定付清土地款给甲方，甲方也因种种原因至今未能落实土地给乙方使用，经协商，双方同意将原出让合同出让的部分地块调整到城东开发区，面积45.71亩，每亩地价8.8万元，地价款，地价款总额402万元。2009年4月10日，合浦县国土资源局作为甲方与原告作为乙方签订了《处理合土出（1993）89号及其补充合同遗留问题协议书》，约定：一、乙方已支付土地出让价款810万元给甲方，甲方划折款7997480元的土地给乙方，其中，甲方在合土出（1993）89号出让合同项下地块中划地53亩给乙方，以每亩75000元结算，折款3975000元，上述土地中的38亩已被北海市中级人民法院执行处置，另15亩被合浦县人民法院查封；甲方在补充合同中划地45.71亩给乙方，以每亩88000元结算，折款4022480元。二、甲方尚欠乙方的土地款102520元，用于抵偿补充合同项下土地的土地闲置费及甲方应收的办证费用。三、甲方根据补充合同的约定，把补充合同项下的土地办证给乙方后，合土出（1993）89号《国有土地使用权出让合同》及补充合同履行完毕。上述协议签订后，被告已按约定将出让38亩土地及45.71亩土地的相关义务履行完毕，余15亩土地，被告认为该15亩土地没有明确的位置、界址，原拟出让给金都公司的地块没有完善征地手续，近年完善征地手续后都已拍卖出让完毕，没有具体地块确认给金都公司，因此，至今没有按协议约定将土地交付给原告使用。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:……(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”因此,本案原告起诉被告不履行国有土地使用权出让合同，属于行政诉讼的受案范围。根据该法第二十六条规定,公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告。案涉协议由合浦县土地局、合浦县国土资源局分别与原告签订，自2019年2月合浦县机构改革后，合浦县国土资源局的职责由合浦县自然资源局承继,故合浦县自然资源局是本案适格被告。 关于案涉协议是否有效的问题。依法成立的合同，自成立时生效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的,合同无效:(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益;(二)恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益;(三)以合法形式掩盖非法目的;(四)损害社会公共利益;(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中,案涉协议是合浦县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议，系原、被告双方在自愿协商基础上真实的意思表示,并不存在前述法律规定的合同无效的情形。案涉协议大部分已履行，原告请求确认协议有效，于法有据，应予支持。关于原告请求确认被告尚欠15亩土地未交付给原告的诉讼请求，本案被告没有完全履行案涉协议的约定，至今未将15亩土地交付给原告，系本院审理查明的案件事实，原告将该事实列为诉讼请求，对其而言没有产生诉的利益，不具有法院对该诉讼请求作出判决的必要性和实效性，本院对原告该诉求不予支持。 根据上述事实和理由，依照《中华人民共和国合同法》第四十四条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第九条第三项、第二十七条的规定，判决如下： 一、原告合浦县金都房地产开发公司与被告合浦县自然资源局签订的合土出（1993）89号《合浦县国有土地使用权出让合同》、《合土出（1993）89号出让合同的补充合同》、《处理合土出（1993）89号及其补充合同遗留问题协议书》有效； 二、驳回原告合浦县金都房地产开发公司的其他诉讼请求。 本案受理费人民币50元，由被告合浦县自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或广西壮族自治区北海市中级人民法院递交上诉状，按对方当事人人数提交副本，上诉于广西壮族自治区北海市中级人民法院。 审 判 长  何福敏 人民陪审员  洪家赞 人民陪审员  蒋义香 二〇二〇年十二月三十日 书 记 员  莫晓婕 附：本判决适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国合同法》 第四十四条【合同的生效】依法成立的合同，自成立时生效。 法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。 2.《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》 第九条在行政协议案件中， 行政诉讼法 第 四十九条 第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指： （一）请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为，或者确认该行政行为违法； （二）请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务； （三）请求判决确认行政协议的效力； （四）请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议； （五）请求判决撤销、解除行政协议； （六）请求判决行政机关赔偿或者补偿； （七）其他有关行政协议的订立、履行、变更、终止等诉讼请求。 7 第二十七条人民法院审理行政协议案件，应当适用 行政诉讼法 的规定； 行政诉讼法 没有规定的，参照适用 民事诉讼 法 的规定。 人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。