江苏省泰州市海陵区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏1202行初253号 原告中城建第十三工程局有限公司，住所地泰州市海陵区凤凰东路**。 法定代表人陆正华，总经理。 委托代理人黄波（特别授权），江苏睿恒律师事务所律师。 委托代理人林小小（特别授权），江苏睿恒律师事务所律师。 被告泰州医药高新技术产业开发区管理委员会，，住所地泰州医药高新区药城大道商务**楼 法定代表人顾萍，主任。 出庭负责人潘爱民，副主任。 委托代理人冯彦彦（特别授权），江苏众成信律师事务所律师。 被告泰州市人民政府，，住所地泰州市凤凰东路** 法定代表人朱立凡，市长。 委托代理人李景（特别授权），该单位工作人员。 原告中城建第十三工程局有限公司诉被告泰州医药高新技术产业开发区管理委员会、泰州市人民政府招投标行政处理及行政复议一案，于2020年10月9日向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月12日立案后，于2020年10月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院组成合议庭，于2020年11月24日公开开庭审理了本案。原告中城建第十三工程局有限公司的诉讼代理人黄波、林小小，被告泰州医药高新技术产业开发区管理委员会的出庭负责人潘爱民及诉讼代理人冯彦彦，被告泰州市人民政府的诉讼代理人李景到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告中城建第十三工程局有限公司（以下简称中城建十三局）诉称，被告泰州医药高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）作出的案涉投诉处理决定错误，招标文件第二章1.4.1条明确规定“项目负责人不得同时在两个或者两个以上单位受聘或者执业：（1）同时在两个或者两个以上但单位签订劳动合同或缴纳社会保险；（2）将本人执（职）业资格证书同时注册在两个及以上单位”。该款是禁止性条款，符合上述两款视为在两个或两个以上单位受聘或职业，其他情形不视为，这是招标人对项目负责人的要求，其他人无权作出扩大解释。本案招标人对“项目负责人不得同时在两个或者两个以上单位受聘或者执业”的理解在招标文件中已作出明确界定，须按照招标文件的评定标准来认定。根据《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四十九条的规定，招标文件没有规定的评标标准和方法不得作为评标的依据。但被告高新区管委会在认定原告拟派项目负责人是否符合招标文件的要求时，故意忽略两款禁止性提示条款，仅按照“项目负责人不得同时在两个或者两个以上单位受聘或者执业”并作出扩大解释，从而认定原告拟派项目负责人不符合招标文件规定，背离招标文件对项目负责人评标标准和方法的要求，有明显偏袒排名第二投标人的嫌疑。原告拟派的项目负责人秦XX既没有与两家单位同时签订劳动合同，也没有在两家单位同时缴纳社会保险，更没有将执（职）业资格证书同时注册在两个或两个以上单位，没有违反招标文件对项目负责人的要求。但是被告在认定原告拟派负责人是否符合招标文件要求时，作出了扩大解释，背离了招标文件对项目负责人评标标准和方法的要求，属于事实认定错误。河南XXX房地产开发有限公司（以下简称XXX公司）为原告全资子公司，因其欠付原告债务，原告起诉后法院作出调解书，后原告与XXX公司达成和解协议，XXX公司以其公司房产抵算债务，并变更全部股权为原告所有，同时约定XXX公司的回购权，若两年内XXX公司未予以回购，原告方有权处置相关资产，在此期间，秦XX相当于公司任命的资产代持人，有别于一般意义上的法定代表人。且XXX公司股权变更为原告所有后并未经营，原告亦于2020年5月26日（中标公示期间）将XXX公司法定代表人变更为蒋XX。综上，原告认为被告高新区管委会作出的投诉处理决定以及被告泰州市人民政府作出的复议决定无事实和法律依据，请求法院予以撤销，并责令被告重新作出行政行为。 原告中城建十三局向本院提交了以下证据：1、《人民共和国招投标法实施条例》；2、招投标文件；证据1-2证明原告指派项目负责人符合招标文件要求。3、秦XX劳动合同、社保证明；4、白米镇4800m3/d污水处理工程项目中标公示；5、泰州市姜堰区行政审批局的另案处理材料；6、白米镇4800m3/d污水处理工程项目中标公告；证据3-6证明原告拟指派的项目负责人秦XX仅与原告之间存在劳动关系，并由原告缴纳社保，秦XX符合招标文件规定的负责人不得在两个及以上单位签订劳动合同或者缴纳社会保险，不得将本人执（职）业资格证书同时注册在两个及以上单位的情形，且类似案例中，项目负责人仅需要符合招标文件第二章1.4.1条规定的（1）（2）要求，即视为项目负责人符合招标文件的要求；7、XXX公司股权结构；8、XXX公司在秦XX担任法定人期间的纳税证明；9、XXX公司变更后的营业执照；10、（2019）苏1202民初1490号民事调解书；11、和解协议书；证据7-11证明XXX公司欠原告债务，其以房产抵债，通过变更股权的方式成为原告全资子公司并在约定时间内赎回，在此期间XXX公司并未经营，且原告在项目中标公示期间已经进行法定代表人变更，即使申请人拟派项目负责人有瑕疵行为，也已及时进行纠正；12、江西省住房和城乡建设厅《关于我省房屋某某和市政基础设施工程招标投标活动中有关问题处理意见的通知》；13、《盐城市第一人民医院二期及医疗综合体工程EPC工程总承包招标文件》第一章招标公告第3条；14、《住房和城乡建设部办公厅关于有关条款适用问题的复函》（建办法函[2019]507号）；证据12-14证明原告拟派的项目经理秦XX还未与建设单位签订施工总承包合同，并在公示期间已将XXX公司法定代表人变更为蒋XX，故不违反住建部××××江西省住建厅所函件的要求，且部分地区招标文件已根据函复对相关条款进行调整；15、异议书、异议答复书；16、投诉书、投诉处理决定书；证据15-16证明原告为案涉项目投标人，进行异议与投诉的情况；17、行政复议决定书，证明原告不服案涉投诉处理决定书向泰州市人民政府提出行政复议。 被告高新区管委会辩称，其具有处理工程建设项目招标投标投诉的法定职权。案涉投诉处理决定书认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。2020年7月7日，原告向被告高新区管委会内设机构泰州医药高新区技术产业开发区住房建设局（以下简称高新区住建局）招标办提交投诉书，请求：1、重新判断原告单位投标有效；2、判定南通XX集团股份有限公司三年内有骗取中标的行为并按照相关规定进行处罚；3、核查泰州市XX某某安装工程有限公司、江苏省某某工程集团有限公司、南通XX集团股份有限公司、南通市YY工程股份有限公司四家单位弄虚作假、围标串标的嫌疑。2020年7月27日，高新区住建局经调查后，作出投诉处理决定书并于当日送达原告。原告拟派项目负责人秦XX在投标、评标及公示期间，同时任XXX公司法定代表人。依据《关于“项目负责人不得同时在两个或者两个以上单位受聘或者执业”有关问题的请示》（苏建招函[2018]11号）以及住房城乡建设部某某市场监管司2018年6月27日给江苏省住房和城乡建设厅的函复。原告拟派项目负责人违反招标文件中“项目负责人不得同时在两个或者两个以上单位受聘或者执业”的要求，违反了《注册建造师管理规定》。原告对招标文件第二章1.4.1条存在误读。该招标文件是根据苏建招函[2018]2号通知修改的全省统一范本，该条款规定的两种情形是在实际情况中比较容易出现与判断的典型情形，同时通知也明确“上述问题如住建部、省住建厅有新的规定，从其规定”，由此可知，“项目负责人不得同时在两个或者两个以上单位受聘或者执业”并不仅仅只包含1.4.1条款规定的两个情形。此外，秦XX担任XXX公司法定代表人是否为实现债权而挂名、该公司是否正常经营以及原告在中标公示期间将XXX公司法定代表人变更为蒋XX，并不影响其项目负责人在投标、评标、公示前同时在两个单位受聘或者执业的事实。评标委员会复议时，依据《注册建造师管理规定》、建办法函[2019]507号及本项目招标文件，认定原告项目负责人秦XX不符合招标文件第1.4.1条款的要求，判定为废标。被告尊重并同意评标委员会的意见。综上，原告的起诉无事实与法律依据，依法应当予以驳回。 被告高新区管委会向本院提交了证明行政行为合法性的以下证据、依据：1、招标文件节选；2、2020年5月22日的中标公示；3、XX集团的异议书及异议答复函；4、2020年6月4日中标候选人二次公示；5、中城建十三局异议书及异议答复函；6、中城建十三局投诉书及附件材料、授权委托书及受托人的身份证复印件；7、两次评标委员会评审记录；8、苏建招函[2018]2号；9、苏建招函[2018]11号；10、住房城乡建设部某某市场监管司2018年6月27日给江苏省住房和城乡建设厅的函复；11、建办法函[20198]507号；证据1-11证明案涉投诉处理决定书认定事实清楚；12、投诉处理决定书及送达回证，证明被告高新区管委会在法定期限内作出投诉处理决定并依法送达投诉人。 法律依据：1、《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条；2、《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第四条；3、《市政府关于市级机关部门向泰州医药高新区下放64项行政审批等管理服务事项（第二批）的通知》第53项；4、《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第十一条、第二十条第一款、第二十一条第一款；5、《江苏省房屋某某和市政基础设施工程招标投标活动异议与投诉处理实施办法》第二十六条第一款、第二十七条的规定。 被告泰州市人民政府辩称，其作出的行政复议决定程序合法。泰州市人民政府于2020年8月4日收到原告的行政复议申请，于2020年8月6日依法受理后通知高新区管委会答复。2020年8月14日，高新区管委会作出答复并提供了证据材料。2020年9月23日，泰州市人民政府作出（2020）泰行复第90号行政复议决定。高新区管委会作出的行政行为适用依据正确、内容适当。原告拟派项目负责人秦XX在投标、评标及公示期间，同时任XXX公司法定代表人。依据江苏省住房和城乡建设厅2018年5月16日发给住建部市场司招投标管理处苏建招函[2018]11号关于“项目负责人不得同时在两个或两个以上单位受聘或者执业”有关问题的请示，以及住房城乡建设部某某市场监管司2018年6月27日给江苏省住房和城乡建设厅“中标公示的中标候选人项目负责人同时在另一单位任法定代表人，属于‘同时在两个或者两个以上单位受聘或者执业’的情况”的函复。原告拟派项目负责人违反招标文件中“项目负责人不得同时在两个或者两个以上单位受聘或者执业”的要求，违反了《注册建造师管理规定》。故高新区住建局依据《江苏省房屋某某和市政基础设施工程招标投标活动异议与投诉处理实施办法》第二十六条第一款规定作出案涉投诉处理决定书，事实清楚、程序合法、适用法律正确。因此，泰州市人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款之规定作出的维持复议决定合法。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告泰州市人民政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1、行政复议申请书；2、行政复议申请受理通知书及邮寄回执；3、行政复议答复通知书及邮寄回执；4、被申请人答复意见书；5行政复议决定书及邮寄回执；证据1-5证明行政复议程序合法。 法律依据：1、《中华人民共和国行政复议法》第二条、第九条、第二十三条，第二十八条第一款的规定。 经庭审质证，原告提供的证据，两被告对证据1、2、7、15、16、17的真实性无异议，对证据3-6、8-13的关联性有异议；对证据14无异议。被告高新区管委会提供的证据，原告对证据1、2、5、6的真实性均无异议；对证据3异议书及异议答复函中取消中标资格的理由不予认可；对证据4、7-11有异议；对证据12真实性无异议，但是对该投诉处理决定作出的主体有异议，认为高新区住建局并无作出投诉处理决定的法定职权，案涉投诉处理决定应当无效。被告泰州市人民政府对高新区管委会提交的证据均无异议。被告泰州市人民政府提交的证据，各方当事人对证据的真实性均无异议。 本院对上述证据认证如下：原告提供的证据，两被告对证据1、2、7、15、16、17的真实性无异议，对证据14无异议，本院予以认定；证据4-6与本案不具有关联性，依法不予认定；证据3、8-13来源合法，与本案有关联，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（以下简称《若干规定》）中关于证据形式的要求，依法予以认定。被告高新区管委会提供的证据，原告对证据1、2、5、6的真实性均无异议，本院依法予以认定；证据3、4、7-12涉及涉案行政行为合法性的认定，将在说理部分予以阐述。被告泰州市人民政府提交的证据，各方当事人均无异议，本院予以采纳。 经审理查明，2020年4月29日，XX学院二期工程发布招标公告，招标人为泰州高教投资发展有限公司。在该招标文件的第二章投标人须知的1.4.1投标人资质条件、能力和评价部分，明确：项目负责人不得同时在两个或者两个以上单位受聘或者执业：（1）同时在两个及以上单位签订劳动合同或交纳社会保险；（2）将本人执（职）业资格证书同时注册在两个及以上单位。 2020年5月22日，XX学院二期建设项目施工（一标段）发布中标候选人公示，公示期自2020年5月22日至2020年5月27日，第一中标候选人为原告中城建十三局，第二中标候选人为南通XX集团股份有限公司（以下简称XX集团），第三中标候选人为江苏省某某工程集团有限公司。公示期间，XX集团提出异议，认为：1、原告投标的XX学院二期工程项目负责人秦XX同时担任XXX公司的法定代表人，违反了招标文件1.4.1条款以及《注册建造师管理规定》的要求；2、中城建十三局上传的施工合同为无效合同。要求取消案涉项目中标候选人中城建十三局的中标资格。泰州高教投资发展有限公司作出异议答复函，认为：“1、根据住建部办公厅建办法函[2019]507号函件，专家组一致认为投标单位中城建十三局投标项目负责人不符合招标文件1.4.1款“项目负责人不得同时在两个或者两个以上单位受聘或者执业”的要求，作废标处理。2、中城建十三局上传的业绩情况属实，秦XX项目经理注册证于2016年7月8日变更注册至中城建十三局，经查，备案合同上传时间为2016年8月24日，其项目负责人与验收证明书中项目负责人均为秦XX，业绩予以认可。综上，本单位认为，你单位提起的异议成立，取消XX学院二期建设项目施工（一标段）中标候选人中城建十三局的中标资格”。 2020年6月4日，XX学院二期建设项目施工（一标段）发布中标候选人公示（二次公告），拟中标候选人为XX集团。原告提出异议，认为：1、XX学院二期建设项目施工（一标段）工程招标投标过程中泰州XX某某安装工程有限公司、江苏省某某工程集团有限公司、XX集团、南通市YY工程股份有限公司四家单位弄虚作假，围标串标；2、XX集团存在骗取中标情形；3、中城建十三局拟派项目经理秦XX符合招标文件及其他相关文件要求。请求核查泰州XX某某安装工程有限公司、江苏省某某工程集团有限公司、XX集团、南通市YY工程股份有限公司弄虚作假、围标串标；判定XX集团三年内有骗取中标行为并按照相关规定进行处罚；重新判定中城建十三局投标有效。2020年7月6日，泰州高校投资发展有限公司作出异议回复函，答复如下：1、异议事项第一条评标委员会认为应由异议人向相关部门申请调查；2、异议事项第二条评标委员会认为，XX集团在本次招投标中提供的安全生产许可证是合法有效的；3、异议事项第三条评标委员会认为在第一次复议时已就住房部办公厅“建办法函[2019]507号”函件内容进行答复，中城建十三局项目负责人秦XX不符合招标文件1.4.1款“项目负责人不得同时在两个或者两个以上单位受聘或者执业”，评标委员会维持原废标结论。 原告不服，于2020年7月7日，就上述三项异议事项，向高新区住建局提交书面投诉书。2020年7月27日，高新区住建局作出投诉处理决定书，认为：1、投诉人请求重新判定其投标有效的理由不能成立；2、投诉人请求判定XX集团三年内有骗取中标行为并按照相关规定进行处罚的理由不能成立；3、投诉人认为泰州XX某某安装工程有限公司、江苏省某某工程集团有限公司、XX集团、南通市YY工程股份有限公司四家单位存在弄虚作假、围标串标的行为无事实依据。依据《江苏省房屋某某和市政基础设施工程招标投标活动异议与投诉处理实施办法》第二十六条第一项规定，驳回投诉。该投诉处理决定于2020年7月27日送达至原告。 原告不服，向被告泰州市人民政府提出复议。2020年8月6日，泰州市人民政府依法受理并进行相应审查，于2020年9月23日作出（2020）泰行复第90号行政复议决定书，维持上述投诉处理决定书。该复议决定书于2020年9月24日送达至原告。现原告不服，向本院提出诉讼，请求撤销案涉投诉处理决定与行政复议决定，并责令被告重新作出行政行为。 另查，XX学院二期建设项目施工（一标段）于2020年5月22日发布的中标候选人公示，第一名为中城建十三局，该项目负责人为秦XX。同时，秦XX原是XXX公司的法定代表人，2020年5月26日XXX公司法定代表人变更为蒋XX。 本院认为，《中华人民共和国招标投标法实施条例》第四条第二款规定“县级以上地方人民政府发展改革部门指导和协调本行政区域的招标投标工作。县级以上地方人民政府有关部门按照规定的职责分工，对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法行为。县级以上地方人民政府对其所属部门有关招标投标活动的监督职责分工另有规定的，从其规定。”泰政发[2015]151号《市政府关于市级机关部门向泰州市医药高新区下放64向行政审批等管理服务事项（第二批）的通知》第53项，将建设工程招标管理下放至医药高新区。据此，对于案涉招投标异议与投诉，被告高新区管委会有管理职责。高新区住建局作为高新区管委会的内设机构，有权对案涉投诉作出处理决定。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款，“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”故原告对案涉投诉处理决定不服，以高新区管委会为被告，符合法律规定。 建设工程领域的招投标活动，与建设工程质量和人民群众的生命财产安全息息相关。参与招投标活动的单位和个人，应当严格遵守相关的法律规定，有关的监督管理部门，也应当依法履行监管职责，切实维护招投标活动的正常秩序。《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第三条规定：“投标人或者其他利害关系人认为招标投标活动不符合法律、法规和规章规定的，有权依法向有关行政监督部门投诉。”第二十一条规定：“负责受理投诉的行政监督部门应当自受理投诉之日起三十个工作日内，对投诉事项做出处理决定，并以书面形式通知投诉人、被投诉人和其他与投诉处理结果有关的当事人。”本案中，原告作为涉案工程投标活动的投标人，认为涉案工程招标投标活动中有不合法行为，有权进行投诉。原告于2020年7月7日向被告投诉，被告高新区住建局受理后，于2020年7月27作出被诉行政处理决定并于当日送达至原告，符合法定期限规定。 本案的争议焦点在于高新区住建局作出处理决定所依据的事实认定是否正确，即中城建十三局的项目负责人秦XX是否符合法定条件。《中华人民共和国招标投标法》第二十六条规定：“投标人应当具备承担招标项目的能力；国家有关规定对投标人资格条件或者招标文件对投标人资格条件有规定的，投标人应当具备规定的资格条件。”《注册建造师管理规定》第二十六条规定，“注册建造师不得同时在两个或者两个以上单位受聘或者执业。”涉案项目招标文件第二章投标人须知1.4.1条款亦明确，项目负责人不得同时在两个或者两个以上单位受聘或者执业。 根据前述规定，关于投标人应当具备规定的资格条件的理解，应当将招标文件对投标人资格条件的规定与国家有关规定对投标人资格条件的规定进行综合比较、考量，而不应该对该条款人为割裂、片面解读。关于“注册建造师不得同时在两个或者两个以上单位受聘或者执业”的理解问题。涉案招标文件中明确的两种情况，系源于2018年1月2日江苏省建设工程招标投标办公室作出的《省招标办关于在招标文件中载明“项目负责人不得同时在两个或者两个以上单位受聘或者执业”具体情形的通知》（苏建招函[2018]2号），该通知的目的是规范建设工程招标投标监督管理，减少前述规定在招投标过程中出现的争议。该通知同时载明，上述问题如住建部、省住建厅有新的规定，从其规定。2018年5月16日，江苏省住房和城乡建设厅向住建部市场司招投标管理处作出《关于“项目负责人不得同时在两个或者两个以上单位受聘或者执业”有关问题的请示》（苏建招函[2018]11号）。住房城乡建设部某某市场监管司于2018年6月27日进行函复，明确中标候选人项目负责人在另外两个法人单位任职的情况，属于“同时在两个或者两个以上单位受聘或者执业”的情况。2019年9月28日江苏省住房和城乡建设厅作出转发住房城乡建设部办公厅关于《有关条款适用问题的复函》的通知（苏建函建管[2019]474），附件《住房和城乡建设部办公厅关于有关条款适用问题的复函》（建办法函[2019]507号）。函复明确，“施工企业注册建造师在本单位执业期间同时在其他企业担任了法定代表人”违反《注册建造师管理规定》相关规定。 综上，虽然涉案招标文件仅载明了两种情况，但对“注册建造师不得同时在两个或者两个以上单位受聘或者执业”的理解，还应结合上述现行法律法规以及相关职能部门的解释予以认定。根据本案已查明的事实，案涉项目原第一中标候选人中城建十三局的项目负责人秦XX在投标、评标及公示前，同时担任XXX公司的法定代表人，显然违反了上述要求。原告认为具体解释仅限于招标文件载明的两种情况，即同时在两个及以上单位签订劳动合同或者缴纳社会保险；将本人执（职）业资格证书同时注册在两个及以上单位。不符合上述规定，亦不符合立法本意。事实上，2020年8月6日泰州市住房和城乡建设局业已作出《关于近期房建和市政工程项目招投标活动中有关事项提醒的通知》，明确注册建造师不得同时在两个或者两个以上单位受聘或者执业。施工企业注册建造师在本单位执业期间，同时在其他企业担任了法定代表人，违反《注册建造师管理规定》相关规定。故高新区住建局在案涉投诉处理决定中认定原告拟派项目负责人秦XX违反招标文件1.4.1条款及《注册建造师管理规定》，并无不当。 根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。据此，被告泰州市人民政府是依法履行行政复议职责的行政复议机关，具有作出行政复议决定的法定职责。泰州市人民政府在受理原告的行政复议申请后，依法进行审查，并要求高新区管委会作出答复，后其在法定期限内，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项作出涉案行政复议决定，并无不当。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决如下： 驳回原告中城建第十三工程局有限公司的诉讼请求。 本案受理费人民币50元，由原告中城建第十三工程局有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省泰州市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元。 审 判 长  王 玮 人民陪审员  王凤林 人民陪审员  梅红卫 二〇二〇年十二月二十九日 法官 助理  周玲云 书 记 员  窦秀梅