吉林铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）吉7102行初223号 原告吉林市中海海华房地产开发有限公司，住所地吉林省吉林市丰满区。 法定代表人杨林，该公司执行董事。 委托代理人吴海波，该公司项目经理。 委托代理人曹**刚，吉林东坤律师事务所律师。 被告吉林市人力资源和社会保障局，住所地吉林省吉林市松江中路****楼。 法定代表人王宗英，该局局长。 委托代理人郐剑秋，该局劳动监察大队科长。 委托代理人贡玉新，吉林明达伟业律师事务所律师。 原告吉林市中海海华房地产开发有限公司（以下简称中海公司）不服被告吉林市人力资源和社会保障局（以下简称人社局）作出的吉市人社监理决字[2020]305号劳动保障监察行政处理决定（以下简称305号处理决定），于2020年12月3日向本院提起行政诉讼。本院于2020年12月3日立案后，于当日向被告人社局送达了起诉状副本及应诉、举证通知书。本院依法适用简易程序，于2020年12月22日公开开庭审理了本案。原告中海公司的委托代理人吴海波、曹**刚，被告人社局的委托代理郐剑秋、贡玉新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告人社局于2020年6月16日作出305号处理决定，认定中海国际社区2-2地块项目已完工未结算，中海公司作为建设单位尚有500余万元工程款未向金岩公司支付，鉴于施工单位和具体承包人李华冬目前没有再支付农民工工资的能力，根据《保障农民工工资支付条例》第二十九条第二款、第三款的规定，决定对中海公司作出向吉林市劳动监察支队工资专用账户拨付500万元先行垫付金岩公司拖欠农民工工资的行政处理。先行垫付的工资待与金岩公司进行工程款决算时扣除。如不履行行政处理决定，依据《劳动保障监察条例》第三十条第（三）项规定，处2000元以上2万元以下的罚款。 原告中海公司诉称，第一，305号处理决定认定事实错误。中海公司未有违反《保障农民工工资支付条例》第二十九条第二款规定的事实，并依据合同约定支付了工程款，至今未拖欠施工单位任何工程款，人社局于行政处理决定书中认定“吉林市中海海华房地产开发有限公司作为建设单位尚有500余万元工程款未向金岩公司支付”，此处表述与客观事实不符，未有任何证据证明。拖欠农民工工资并不是中海公司拖欠工程款造成的。案涉工程因金岩石公司拒不配合等原因导致至今未完成结算，无法确定合同最终结算金额。截至目前经中海公司单方估算，预估工程结算金额约7536万元，现已实际付款6872万元,此外还应扣除2019年末确定代工维修费用170万元、工程质保金376万元，故该合同剩余可付工程款约117万元。由于该地块近两年来无人维修，于2020年至今又新增代工维修费用约130万元，以上支出已超出该合同剩余可付款项。综合考虑该工程现场目前仍无人维修，报修情况激增，剩余金额已不足完成后续维修，计算至今，中海公司已经超付金岩公司工程款，因此于吉林市丰满区人民法院起诉金岩公司，要求金岩公司返还多支付的工程款1300183.7元，此案仍在审理中，故至今中海公司并不欠金岩公司工程款项，人社局认定事实错误。中海公司未有违反《保障农民工工资支付条例》第二十九条第三款规定的情形。中海公司交纳了农民工资保障金、参与农民工欠薪一事相关会议及处理、按劳监部门要求代为支付相关款项、按劳监部门要求续缴农民工工资保障金、对法院执行止付裁定提出异议等，中海公司未有违反前述法律规定内容。截至目前，中海公司已因政府各部门联席会议要求及吉林市劳动监察支队书面文件要求累计支付劳监支队所述的农民工工资合计人民币21892219.59元。行政处理决定书所述“吉林金岩建筑安装工程有限公司在承建丰满区中海国际社区2-2地块项目施工期间拖欠熊延超等262名农民工工资18220769元”“吉林市人社局向吉林市公安局移送了金岩公司欠薪案”“尚拖欠762万元工资未解决”，欠薪事实所涉李化冬至今对此持有异议，在各相关方均提出异议时，对该事实直接认定错误。第二，305号处理决定程序违法。中海公司提出书面陈述和申辩，且将书面陈述和申辩材料及相关证据人工送达及邮寄送达至人社局指定地址，但人社局没有进行任何听证、询问等处理陈述和申辩的程序，未进行任何回应，侵害了中海公司的陈述申辩权利和知情权，直接作出305号处理决定程序违法。人社局作出行政处理决定应进行事实调查，不能依据吉林市信访工作联系会所谓了解到的事实作为依据作出行政处理决定，应进行必要的调查核实。信访会不能代替人社局对案件的调查过程。人社局未告知中海公司听证权利。第三，305号处理决定适用法律错误。适用《保障农民工工资支付条例》规定违反“法不溯及既往”原则。该条例于2020年5月1日起施行，所涉项目于该条例施行前进行并完成，行政处理决定书适用以上条款错误。该条例第二十九条第三款是指导性条款，并不具备强制性。中海公司并非是《劳动保障监察条例》规定的农民工“用人单位”，行政处理决定书适用《劳动保障监察条例》第十九条错误。第四，行政处理决定书“我局决定对你单位做出向吉林市劳动监察支队工资专用账户拨付500万元先行垫付金岩公司拖欠农民工资的行政处理”没有清楚的事实和明确的法律依据，也无有效充分证据证明。第五，金岩公司是拖欠农民工工资的义务及责任主体。根据《保障农民工工资支付条例》《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》《吉林省人民政府办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的实施意见》《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》，金岩公司是拖欠农民工工资的义务和责任主体，结合中海公司已全额支付金岩公司工程进度款的客观事实，中海公司依法不应承担支付责任。第六，金岩公司欠付的农民工身份存在虚假，致欠薪金额不准确，应进一步查明。第七，法院对金岩公司的工程款裁定止付，行政处理决定书未见先于司法权的法律依据。长春市南关区人民法院于2019年12月31日向中海公司送达（2018）吉0102执349-1号、执379-1号、执380-1号协助执行通知书及（2018）吉0102执380号、379号、349号执行裁定书，要求协助执行、停止支付被执行人金岩公司在中海公司的工程款3425万元。吉林市昌邑区人民法院于2019年7月10日向中海公司送达（2018）吉0202执1338号协助执行通知书及（2018）吉0202执1338号执行裁定书，要求中海公司协助执行、停止支付金岩公司工程进度款360万元。因上述法律文书限制，同时考虑到在行政权力与司法权力并存时，中海公司依法不能忽视司法权力的存在及作用。根据《民事诉讼法》第一百一十四条规定、第一百一十五条规定，在知晓协助执行通知书存在的前提下仍支付上述工程款项，相关法院可追究中海公司法律责任。因此在上述法律障碍无法排除的前提下，中海公司亦无法支付金岩公司款项。故起诉要求，撤销305号处理决定。 原告中海公司在指定期限内向本院提交如下证据：1.吉市人社监理告字[2020]第305号劳动保障监察行政处理事先告知书、市人社监理决字[2020]305号劳动保障监察行政处理决定书；2.中海公司关于劳动保障监察行政处理事先告知书的陈述和申辩；3.（2020）吉0211民初1245号案件起诉状、传票、诉讼费专用票据；（2020）吉0211民初2852号案件起诉状、传票、诉讼费专用票据；4.（2018）吉0102执349号执行裁定书、（2018）吉0102执349-1号协助执行通知书、（2018）吉0102执379号执行裁定书、（2018）吉0102执379-1号协助执行通知书、（2018）吉0102执380号执行裁定书、（2018）吉0102执380-1号协助执行通知书。 被告人社局辩称，案涉项目开发单位是中海公司，施工单位是金岩公司，由李化冬挂靠金岩公司组织施工，李化冬将单项发包给各班组，由各班组长负责招用投诉人施工。已查明，该项目工程已完工未结算，工程总造价约7833万元，中海公司向金岩公司拨款5653.7万元，该笔款项全部交付李化冬用于工程施工，其中直接拨付给李化冬施工的款项为3298.8万元，其他款项为中海公司代为支付，截止投诉时，李化冬确认拖欠人工费18220679元。人社局于2018年12月3日向金岩公司下达了劳动保障监察限期改正指令书，责令金岩公司和李化冬支付投诉人工资，金岩公司和李化冬未按要求履行支付责任。由于在规定期限内没有解决拖欠农民工工资问题，人社局向吉林市公安局移送了金岩公司欠薪案，依法追究李化冬的恶意欠薪责任。同时，吉林市政府多次组织多方召开会议，由中海公司在未结清工程款内筹措了1060万元资金按比例向农民工先行垫付了工资，现拖欠762万元工资未解决。2020年6月5日，吉林市信访工作联席会议办公室就解决剩余拖欠工资问题再次召开会议，会议中了解到，案涉项目已完工未结算，中海公司作为建设单位尚剩余108万元工程款未向金岩公司支付，另有工程质保金400万元到期返还中海公司，合计500多万元。吉林市信访工作联席会议办公室于2020年6月8日形成会议纪要。人社局依据会议纪要的内容，根据《保障农民工工资支付条例》第二十九条第二款、第三款的规定，向中海公司下达了劳动保障监察行政处理事先告知书。中海公司提出了陈述和申辩，人社局于2020年6月16日向中海公司下达了305号处理决定，中海公司未履行处理决定。故答辩要求，驳回中海公司的诉讼请求。 被告人社局向本院提交了证明其主张的以下证据、依据： 证据为，1.吉市人社监理告字[2020]第305号劳动保障监察行政处理事先告知书；2.吉市人社监理决字[2020]305号劳动保障监察行政处理决定书；3.中海公司关于劳动保障监察行政处理事先告知书的陈述和申辩；4.投诉登记表15份；5.（2019）吉0211刑初276号案件卷宗材料（投诉举报信、施工合同、欠薪证明、刑事判决书）；6.吉林省行政事业单位资金往来结算票据、交通银行回单、费用报销单；7.吉林市信访工作联席会议办公室关于解决中海国际社区2-2项目拖欠农民工工资信访问题的会议纪要及会议签到薄。 依据为，1.《保障农民工工资支付条例》第二十九条第二款、第三款；2.《劳动保障监察条例》第三十条第（三）项。 经庭审质证，原告对被告提交的证据1、2、3真实性无异议，但对证据1、2的合法性有异议，且认为证据1、2、3均不能证明被告要证明的问题；对证据4的真实性、合法性、关联性均有异议，且认为不能证明被告要证明的问题；对证据5的真实性、关联性均有异议，且认为不能证明被告要证明的问题；对证据6的真实性无异议，但对关联性有异议；对证据7的真实性、合法性无异议，但对关联性和证明问题有异议。被告对原告提交的证据1、2无异议；对证据3有异议，认为两份起诉状的时间均在被诉行政处理决定作出之后，且两个案件均未作出生效裁判，不能证明原告的待证内容；对证据4的关联性有异议。 本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据均符合真实性、合法性和关联性要求，具备证据效力，本院均予以确认，并作为认定案件事实的根据。 本院经审理查明，吉林市丰满区中海国际社区2-2建筑工程项目建设单位为中海公司，施工单位为吉林金岩建筑安装工程有限公司，李化冬挂靠吉林金岩建筑安装工程有限公司组织施工，并雇佣施工人员。该建筑工程项目于2018年6月28日竣工验收，但至今中海公司与吉林金岩建筑安装工程有限公司尚未对工程款进行结算。2018年11月13日至23日，吉林市劳动监察支队投诉科受理了15件吉林金岩建筑安装工程有限公司工人对该公司的投诉，要求均为支付拖欠工资。2018年12月4日，人社局向吉林金岩建筑安装工程有限公司、李化冬作出《劳动保障监察限期改正指令书》，责令其支付投诉人工资。因吉林金岩建筑安装工程有限公司与李化冬未按要求期限履行支付责任，人社局于2018年12月17日将该案移送公安机关处理。经吉林市丰满区人民检察院提起公诉，吉林市丰满区人民法院于2020年6月12日作出（2019）吉0211刑初276号刑事判决，以李化冬犯拒不支付劳动报酬罪，判处有期徒刑一年六个月，并处罚金人民币二万元。该刑事判决查明，李化冬挂靠吉林金岩建筑安装工程有限公司于2016年至2018年对案涉项目施工期间，雇佣二百余名工人施工。经吉林信诺会计师事务所审计，李化冬实际应支付劳动报酬37602423.47元，李化冬通过中海国际社区2-2工程项目部支付劳动报酬8089897元，劳动监察支付劳动报酬11291757.47元，刑事立案后，劳动监察支付劳动报酬10599544.12元，尚欠劳动报酬7621224.88元。 2019年1月29日，中海公司向吉林市劳动监察支队分别支付1123318.31元、5877143.81；2019年9月29日，吉林市劳动监察支队从吉林市农民工工资保障金专户中提取了中海公司存入的360万元。以上款项合计10600462.12元，均垫付了吉林金岩建筑安装工程有限公司、李化冬拖欠的农民工工资。 2019年12月13日，长春市南关区人民法院向中海公司作出（2018）吉0102执349-1号、（2018）吉0102执379-1号、（2018）吉0102执380-1号三份协助执行通知书，协助内容为吉林金岩建筑安装工程有限公司在中海公司工程款分别为12733027.2元、10291516.33元、11227423.52元停止支付。 2020年6月5日，吉林市信访工作联席会议办公室召开会议，专题研究解决中海国际社区2-2项目拖欠农民工工资信访问题，并于2020年6月8日作出吉市信联办字[2020]4号会议纪要。2020年6月11日，人社局向中海公司作出并送达了劳动保障监察行政处理事先告知书，中海公司于次日向人社局提交了陈述和申辩，反对人社局的处理意见。2020年6月16日，人社局向中海公司作出并送达了305号处理决定书。 2020年6月23日，中海公司起诉吉林金岩建筑安装工程有限公司，要求其返还多支付的工程款1300183.7元及利息，吉林市丰满区人民法院以（2020）吉0211民初1245号立案受理。2020年11月2日，中海公司起诉吉林金岩建筑安装工程有限公司，要求其支付违约赔偿金3443763.78元及利息，吉林市丰满区人民法院以（2020）吉0211民初2852号立案受理。以上两件民事诉讼案件均尚在审理中。 另查明，2020年12月17日，吉林省人力资源和社会保障厅公布2020年拖欠劳动报酬典型案件，同时吉林日报等媒体转载。其中第一则案例即为“吉林金岩建筑安装工程有限公司拖欠劳动报酬案”，内容为，吉林金岩建筑安装工程有限公司在承办中海国际社区2-2项目期间拖欠262名劳动者工资共计1822.0769万元。2018年12月4日，吉林市人社局依法向该公司下达了《劳动保障监察限期改正指令书》，该公司逾期未履行。2018年12月17日，吉林市人社局以涉嫌拒不支付劳动报酬罪依法将该案移交公安机关处理。目前，拖欠劳动报酬已全部支付完毕。庭审中，被告称系吉林市人民政府动用应急周转金先行垫付吉林金岩建筑安装工程有限公司拖欠的农民工工资。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定，行政行为主要证据不足的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可判决被告重新作出行政行为。行政机关作出影响行政相对人权利的行为，必须满足法律所确定的事实要件。一定事实要件是否存在，需要一系列的证据加以证明。如果主要证据不足，就意味着该事实要件不存在或者该事实的性质不能确定。“主要证据不足”这一法定撤销条件的设定，不仅仅是对证据量的要求，也包括对证据质的要求。证据不仅要充分，而且要确实。因此，不能认为只要行政机关提供了证据材料就能够推定行政行为有事实根据。 审查被诉行政行为是否构成“主要证据不足”，首先要确定何为主要证据。判断个案中何为主要证据，要考察该证据是否是为行政行为缺一不可的证据，如若该证据不足或缺失，行政行为认定的事实则不能确定或者存在合理疑点，无法达到行政诉讼法所要求的证据确凿的证明标准。对于主要证据是否不足或缺失，可以从被诉行政行为的事实认定和法律适用反向推导。本案中，305号处理决定认定的事实是，“中海国际社区2-2地块项目已完工未结算，中海公司作为建设单位尚有500余万元工程款未向金岩公司支付”；305号处理决定所适用的《保障农民工工资支付条例》第二十九条第二款规定为，因建设单位未按照合同约定及时拨付工程款导致农民工工资拖欠的，建设单位应当以未结算的工程款为限先行垫付被拖欠的农民工工资。可见，被告作出305号处理决定的前提是作为建设单位的原告“未按照合同约定及时拨付工程款”，原告先行垫付农民工工资的限度为“未结算的工程款为限”。那么，支持上述事实认定和法律适用的证据就是本案的主要证据，即被告应当提出充分且确实的证据证明原告存在“未按照合同约定及时拨付工程款”的事实，以及“未结算的工程款”的具体数额。否则，305号处理决定即为主要证据不足。 本案中，305号处理决定认定上述事实时表述为“会议中了解到”，其所称的会议即为2020年6月5日召开的，专题研究解决中海国际社区2-2项目拖欠农民工工资信访问题的市信访局工作联席会议办公室专题会议，被告亦是将该会议的会议纪要作为305号处理决定认定事实的主要证据向本院提交。但是，该会议纪要认定的事实并不能直接成为本案应当认定的案件事实。换言之，被告应当提供充分且确实的证据证明其行政处理中认定的事实，其仅将上述会议纪要认定的事实变相为305号处理决定认定的案件事实，并仅将该会议纪要作为证明305号处理决定具备合法性的主要证据提供，即属主要证据不足。相反，通过庭审调查及对在案证据的审查，能够证明原告已先期拨付360万元至农民工工资保障金专户，该保证金连同原告两次垫付的农民工工资合计1060余万元，已支付部分农民工工资。可见，原告已然履行了建设单位应负义务，并积极配合解决拖欠农民工工资问题。同时，在行政处理程序中和行政诉讼程序中，被告均承认案涉工程尚未结算，且原告与吉林金岩建筑安装工程有限公司建设工程施工合同纠纷民事诉讼案件尚在审理中，原告是否存在拖欠工程款的事实以及具体数额尚不能确定。然而，被告却在明知的情况下，仍然基于不清抑或存疑的事实作出305号处理决定，从而使该行政行为因主要证据不足而丧失合法性，应予撤销。 另外，还存在以下三个问题，能够进一步佐证305号处理决定主要证据不足。第一，305号处理决定中称“中海公司作为建设单位尚有500余万元工程款未向金岩公司支付”，但根据被告提交的会议纪要以及庭审调查已然明确，该500万元其实源于会议纪要载明的事实，即原告“拖欠的约108万元工程款与到期后约400万元质保金”。其中400万元质保金的性质属于从应付工程款中预留的用以保证施工单位在缺陷责任期内，对已通过竣工验收的项目工程出现的缺陷进行维修的资金，庭审中被告亦承认，质保金系用于案涉工程质量维修保障资金。因此，在案涉工程款未结算、相关事实尚不清楚的情况下，不宜将质保金直接定义为未付工程款，被告将此资金数额作为要求原告垫付农民工工资的限额基数，明显属于主要证据不足，亦属于适用法律、法规错误。第二，吉林省人力资源和社会保障厅公布2020年拖欠劳动报酬典型案件中明确表述，吉林金岩建筑安装工程有限公司拖欠劳动报酬案“拖欠劳动报酬已全部支付完毕”。根据庭审调查，被告称是依照《保障农民工工资支付条例》第六十三条的规定，吉林市人民政府动用应急周转金先行垫付用人单位拖欠农民工工资。那么，被告就仍然应当根据该条的规定进行后续处理，即“对已经垫付的应急周转金，应当依法向拖欠农民工工资的用人单位进行追偿”。本案事实已经明确，案涉工程项目的施工单位、用人单位以及欠薪主体均为吉林金岩建筑安装工程有限公司，被告在吉林市人民政府已经动用应急周转金先行垫付全部拖欠的农民工工资，农民工被拖欠工资的事实已实际不存在的情况下，应当依照上述规定依法向吉林金岩建筑安装工程有限公司追偿，而非依据《保障农民工工资支付条例》第二十九条第二款的规定，再次要求作为建设单位的原告先行垫付。可见，305号处理决定明显属于主要证据不足，亦属于适用法律、法规错误。第三，原告已经提供证据证明有三份协助执行通知书，要求原告停止向吉林金岩建筑安装工程有限公司支付工程款，此系原告必须履行的司法协助义务。被告在此情况下，仍然作出305号处理决定，明显不当。 综上，本案被诉305号处理决定主要证据不足，且适用法律、法规错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项的规定，判决如下： 撤销被告吉林市人力资源和社会保障局于2020年6月16日作出的吉市人社监理决字[2020]305号劳动保障监察行政处理决定。 案件受理费25元，由被告吉林市人力资源和社会保障局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省长春铁路运输中级法院。 审 判 员 杨峰 二〇二〇年十二月二十八日 法官助理 韩璐 书 记 员 关欣 （本件共14页，共印20份）