重庆市第四中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝04行初89号 原告刘勇，男，土家族，1957年11月22日出生，住重庆市黔江区。 委托代理人左萍，女，汉族，1964年4月28日，住重庆市黔江区，系刘勇之妻。 委托代理人张婷，北京京平律师事务所律师。 被告重庆市黔江区人民政府，住所地重庆市黔江区行署街**。 法定代表人徐江，区长。 行政机关负责人任林，该府办公室副主任。 委托代理人王欣，黔江区集体土地征收中心副主任。 委托代理人孙必海，重庆森平律师事务所律师。 原告刘勇诉被告重庆市黔江区人民政府（简称黔江区政府）履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年9月7日受理后，依法组成合议庭，于2020年10月13日公开开庭审理了本案。原告刘勇及其委托代理人左萍、张婷，被告黔江区政府的行政机关负责人任林及委托代理人王欣、孙必海到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告刘勇诉称，刘勇于2006年取得一处位于重庆市黔江区城南街道办事处南沟路的宗地的国有土地使用权，该宗地面积为7012.45平方米，用地性质为商住用地，建筑容积率为1。2017年8月28日，黔江区政府作出黔江府通﹝2017﹞27号《关于黔江区何家榜片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》，该公告显示“一、项目名称：黔江区何家榜片区棚户区改造项目。二、征收范围：东至原319国道边线、城南小学，南至重庆市黔江区复烤厂、宏明粮油，西至重庆黔江国家粮食储备库、重庆市黔江区军粮供应站，北至原319国道边线，晋鹏山台山施工边线（具体范围以该项目拟征收红线图为准）”。该征收决定将刘勇享有的合法权利的土地和地上物纳入了征收范围，黔江区政府负有征收补偿安置的法定职责。在刘勇就涉案土地一直未与相关政府部门达成补偿协议的情况下，黔江区政府至今三年仍不履行征收补偿安置职责。2020年5月，刘勇向黔江区政府递交《请求履行征收补偿安置职责的申请书》及证据材料，但黔江区政府仍不履行征收补偿安置职责，严重侵犯了刘勇的合法权益，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》等相关法律规定，特提起诉讼，请求：1.确认黔江区政府未履行征收补偿安置职责的行为违法；2.责令黔江区政府依法限期对刘勇享有国有土地使用权的土地（位于重庆市黔江区城南街道办事处南沟路）履行征收补偿安置职责；3.本案的诉讼费用由黔江区政府承担。 被告黔江区政府辩称，一、刘勇不是本案诉讼适格主体。从刘勇诉求的理由看，刘勇要求黔江区政府对位于重庆市黔江区城南街道办事处南沟路宗地7012.45平方米的国有土地使用权履行征收补偿安置职责，然而该宗地的权利人并非刘勇一人，而是由刘勇、杜现发、张俐3人共同共有，故刘勇不是本宗地的完全权利人，其不能代表其他共有人作出处理，其主体不适格。二、刘勇的诉讼请求不成立。1.黔江区政府对黔江区何家榜片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收合法。何家榜片区是黔江旧城的核心组成部分，是进入新城的连接地带，在国务院出台《关于加快棚户区改造工作的意见》的背景下，黔江区政府为加快棚户区改造工作，提升棚户区的居住条件，遂作出涉案征收决定。黔江区政府在改造项目中制定了国有土地上房屋征收与补偿实施细则，刘勇、张俐、杜现发在该改造项目中的国有土地上的房屋被依法征收补偿，刘勇不服通过一、二审和再审程序，均确认了黔江区政府对黔江区何家榜片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿合法。2.对国有土地上无合法构建筑物或者无构建筑物的则不适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条及第十三条第三项的规定，该条例只适用国有建设用地使用权上的房屋征收与补偿，对于国有建设用地使用权是在该建设用地上的房屋被征收后依法对建设用地使用权进行收回。为此，只有国有土地上存在合法构建筑物的房屋才存在征收补偿，因刘勇共有的国有建设用地使用权的土地上原有的构建筑物属于违法建筑物已被依法拆除，现阶段刘勇共有的国有建设用地使用权的土地上不存在构建筑物，属于纯国有土地建设使用权，对该土地的收回不能根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定进行，只能根据《重庆市国有土地使用权收回收购办法》的相关规定收回。3.刘勇提起本案诉讼无法律依据。根据行政诉讼法第十二条第一款第五项规定，对征收、征用及其补偿决定不服的可以提起诉讼，故刘勇提起本案诉讼无法律依据。一是若该国有土地上存在构建筑物并按照征收相关规定履行的情况下，只有在征收部门对征收的相关事项作出决定后，当事人才有提起诉讼的权利，故刘勇提起本案诉讼无事实基础和法律依据。二是刘勇与他人共有的国有建设用地使用权的土地上无构建筑物，根据《重庆市国有土地使用权收回收购办法》，收回国有建设用地使用权的方式是以土地估价（审计）报告的估价（审计）结果统筹考虑产业政策、土地市场状况等集体决策国有建设用地使用权收回补偿价格或收购价格。依据该办法的规定，由区县国土资源行政主管部门依据收回国有建设用地使用权批复下达《收回国有建设用地使用权决定书》，并送达至土地使用权人。土地使用权人若不服该决定，才能依据该办法的规定，依法申请行政复议或提起行政诉讼。也就是说，刘勇只有在征收部门对其共有的国有建设用地使用权作出《收回国有建设用地使用权决定书》后，才能依法提起诉讼，而本案涉案土地目前黔江区政府还没有收回，而是由刘勇抵押给银行的，由涉案土地权利人进行管理和控制，故刘勇提起本案诉讼无法律依据。综上所处，刘勇不是本案适格主体，同时其提起本案诉讼无法律依据，请求驳回刘勇的起诉。 原告刘勇向本院提交并举示了如下证据： 1.杜现发、刘勇、张俐与黔江区国土资源和房屋管理局签订的黔区地(出让)划转合字(2006)第23号《重庆市国有土地使用权出让合同》，旨在证明刘勇对涉案土地享有合法补偿权利，原告主体适格。 2.黔江府通﹝2017﹞27号《重庆市黔江区人民政府关于黔江区何家榜片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》，旨在证明涉案地块在2017年8月已经征收，现已经三年多仍然未达成协议，黔江区政府应当依法履行征收补偿安置职责。 3.《请求履行征收补偿安置职责的申请书》及邮递单复印件1份，旨在证明刘勇在2020年5月向黔江区政府申请履行征收补偿安置职责，黔江区政府期限届满未履行，刘勇的起诉符合法律规定。 4.刘勇、张俐、杜现发被征收房屋、收回土地使用权、构建物补偿计算表，“黔江区何家榜片区棚户区改造项目”范围内被征收房屋室内装修补偿价值、构筑物（附属物）补偿价值、机械设备净值评估结果单和房屋室内装修评估结果通知单等一套，旨在证明黔江区政府对刘勇的财产作出了价值的补偿明细却没有依照该表进行补偿，黔江区政府未依法履行补偿安置职责行为违法。 黔江区政府对刘勇举示的证据发表如下质证意见：证1真实性、合法性无异议，出让合同写明了受让方是刘勇、张俐、杜现发，刘勇并非涉案地块的唯一权利人，其主体不适格，达不到其证明目的；证2的三性无异议，达不到刘勇的证明目的，涉案地块至今未使用，也未启动收回程序，并且涉案地块还是抵押给农业银行，其权利并未受到限制；证3无异议，黔江区政府收到了该申请，并作出了回复，因本案诉讼并非针对该回复，与本案无关联，达不到起证明目的；证4的三性有异议，不能作为证据采信，该表均是由电脑制作无任何部门的签字盖章确认。另补充：涉案的地块有九宗，其中六宗土地抵押给农业银行，另外三宗土地抵押给农业发展银行，还有一宗国有土地上有房屋已经被征收并补偿了。 被告黔江区政府向本院提交并举示了如下证据: 1.《重庆市黔江区规划和自然资源局关于刘勇请求作出征收补偿决定的回复》及送达回证，旨在证明黔江区政府针对刘勇的申请已经作出了回复。 2.黔江府通﹝2017﹞19号《重庆市黔江区人民政府关于黔江区何家榜片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》，旨在证明征收行为的合法性。 3.黔江区何家榜片区棚户区改造项目分户初步评估结果明细表； 4.编号为55100620150000986《最高额抵押合同》； 5.重庆市房地产抵押合同； 6.(2006)黔法执字第425号协助执行通知书； 7.（2004）黔法民初字第502号民事调解书； 8.黔国土租抵（1999）第022号土地使用权出租、抵押证明书； 9.资产转让协议。 证3-9旨在证明涉案土地已经被抵押，现均在抵押期间。 10.组织机构代码证，旨在证明机构登记情况。 11.土地房屋权属登记卡； 12.房地产登记申请表； 13.杜现发、刘勇、张俐与黔江区国土资源和房屋管理局签订的黔区地(出让)划转合字(2006)第23号《重庆市国有土地使用权出让合同》； 14.302房地证2006字第023XX-023XX号房地产权证。 证11-14旨在证明涉案地块权利人的情况，涉案土地的性质属于国有出让地。 15.重庆市人民政府渝府复﹝2017﹞855号《行政复议决定书》； 16.（2018）渝04行初30号行政判决书； 17.行政上诉状； 18.（2018）渝行终758号行政判决书； 19.（2019）最高法行申9557号行政裁定书； 20.复查申请书； 21.重庆市黔江区国土资源和房屋管理局对对刘勇《查处申请书》的回复； 22.编号为2019007号《房屋征收补偿协议书》； 23.编号为2019007号附3号《补充协议书》； 24.催告通知； 25.送达回证。 证15-25旨在证明黔江区政府征收国有土地上的房屋的行为是合法的。 26.（2018）渝0114执2539号执行裁定书； 27.（2018）渝0114执2539号协助执行通知书； 28.刘勇社保退休工资卡号； 29.送达回证及通知； 30.付款回单及结算业务申请书； 31.刘勇房屋平面图。 证26-31旨在证明刘勇的国有土地上的房屋已经达成征收补偿协议并通知其领款，补偿款已经打入刘勇账户。 32.重庆市黔江区土地使用权抵押登记申请审批表； 33.黔江国资﹝2016﹞79号《重庆市黔江区国有资产监督管理委员会关于同意与重庆暹钭实业集团有限公司签订风险防控协议的批复》； 34.《武陵山民族贸易集散中心及智慧服务体系建设项目融资风险防控协议》； 35.共有财产抵押承诺； 36.抵押物清单； 37.不动产登记受理通知单。 证32-37旨在证明案涉地块中的三宗土地已经抵押给农业发展银行，并办理了抵押登记，现在还在抵押期间。 刘勇对黔江区政府举示的证据发表了如下质证意见：证1的真实性无异议，合法性、证明目的不认可，黔江区政府认定事实错误，法律适用错误，刘勇的土地面积是7012.45平方米，从黔江区政府提供的出让合同可以看出，该答复作出机关是黔江区规划和自然资源局，不能视为黔江区政府已经履行了职责，达不到证明目的。证2的合法性、证明目的不认可，本区域不符合国务院《关于加快棚户区改造工作的意见》（国发﹝2013﹞21号）规定的禁止将城市道路扩展等带来的房屋拆迁项目纳入棚户区改造的规定。证3的三性不认可，证明目的不认可。证4-12的真实性不认可，关联性、证明目的不认可。证13-14无异议。证15-19的合法性、证明目的不认可。证20-21的关联性、合法性、证明目的不认可。证22的合法性、证明目的不认可，该协议签订是在相关政府部门与刘勇核算了补偿明细表，且同意将补偿计算表中的全部内容予以补偿的情况下才签订的协议，但签完字政府部门强拆房屋后，政府部门就不承认该表上的内容，存在欺诈。证23，刘勇没有签字，对三性及证明目的均有异议，没有和刘勇协商，刘勇不知情，也没有刘勇同意签字认可。证24-28的三性及证明目的不认可。证29-30的三性和证明目的不认可，附属物部分没有和刘勇协商，刘勇对此不知情，也无刘勇的签字认可。证31的真实性、合法性及证明目的不认可，缺少制作单位、比例尺等基本要素，无法达到证明目的。证32-37的真实性、关联性及证明目的不认可。 经举证质证，本院对各方当事人举示的证据作如下认定： 1.刘勇举示的证据：证据1真实、合法，与本案有关联，予以采信；其举示的证据2载明的文号与黔江区政府举示的征收决定的文号不同，且和生效判决确认的征收决定的文号不同，真实性无法确认，不予采信；证据3来源合法，客观真实，和本案有关联，予以采信；证据4无相关单位盖章，不予采信。 2.黔江区政府的证据：证据1-3，来源合法，内容真实，与本案有关联，予以采信；证据4-5和本案无关联，不予采信；证据6-22、24-31来源合法，具有证据的真实性，和本案有关联，予以采信；证据23无刘勇签字，不予采信；证据32-37和本案无关联，不予采信。 本院经审理查明，2006年4月18日，刘勇、杜现发、张俐与原黔江区国土资源和房屋管理局（简称原黔江区国土房管局）签订黔区地（出让）划转合字（2006）第23号《重庆市国有土地使用权出让合同》，约定该局同意将位于重庆市黔江区城南街道办事处南沟路面积为7012.45平方米的国有土地使用权交给刘勇、杜现发、张俐作为商住用地，出让年限为50年，出让年限从签订出让合同之日起计算。上述合同签订后，重庆市国土资源和房屋管理局于2006年9月向刘勇、杜现发、张俐颁发了302房地证2006字第023XX-023XX号10本房地产权证，登记的权利人均为刘勇、杜现发、张俐，登记的土地使用权面积共计6899.83平方米，用途均为商住，类型均为出让。在上述10本房地产权证中，除302房地证2006字第02XX9号房地产权证有房屋建筑面积登记外，其余9本房地产权证仅有土地使用权面积的登记，无房屋建筑面积的记载，其中302房地证2006字第02XX9号房地产权证登记的土地使用权面积为68.82平方米，房屋结构为砖混，建筑面积共计450.92平方米，用途为商业，并备注：该宗房地产系张俐、刘勇、杜现发三人共同拥有，各人占三分之一的房屋产权和土地使用权。 2017年8月24日,为实施黔江区何家榜片区棚户区改造项目，黔江区政府作出黔江府通﹝2017﹞19号《重庆市黔江区人民政府关于黔江区何家榜片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》（简称《征收决定》），决定载明：一、项目名称：黔江区何家榜片区棚户区改造项目；二、征收范围：东至原319国道边线、城南小学，南至重庆市黔江区复烤厂、宏明粮油（含黔江区复烤厂、宏明粮油用地范围），西至重庆黔江国家粮食储备库、重庆市黔江区军粮供应站（含重庆黔江国家粮食储备库、重庆市黔江区军粮供应站用地范围），北至原319国道边线，晋鹏山台山施工边线（具体范围以该项目拟征收红线图为准）；三、征收部门：黔江区国土房管局；四、征收实施单位：黔江区征收办；五、征收补偿方案：（见附件）；六、签约搬迁期限：本项目签约期限从2017年8月24日至2017年10月15日，搬迁期限从2017年8月24日至2017年10月30日；七、本项目征收范围内房屋征收后，国有土地使用权同时收回；八、被征收人对本征收决定不服的，可自本决定公告之日起60日之内向重庆市政府申请行政复议，也可以自本决定公告之日起6个月内，向重庆市第四中级人民法院提起行政诉讼。”张俐、刘勇、杜现发上述302房地证2006字第02XX8号-02XX7号10本房地产权证上所登记的土地、房屋位于上述《征收决定》确定的征收红线范围之内。 2017年10月23日，刘勇不服黔江区政府的《征收决定》向重庆市人民政府申请行政复议。重庆市人民政府经复议，于2018年1月30日作出渝府复﹝2017﹞855号《行政复议决定书》，维持了黔江区政府作出的上述《征收决定》。刘勇不服该复议决定，向本院提起诉讼，请求撤销黔江区政府作出的《征收决定》和重庆市人民政府作出的《行政复议决定书》。2018年8月17日，本院作出（2018）渝04行初30号行政判决，驳回了刘勇的诉讼请求。刘勇不服，向重庆市高级人民法院上诉。重庆市高级人民法院于2019年1月31日作出（2018）渝行终758号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。刘勇不服，向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2019年9月29日作出（2019）最高法行申9557号行政裁定，裁定驳回了刘勇的再审申请。 2019年12月12日，重庆市黔江区住房和城乡建设委员会作为甲方和被征收人刘勇作为乙方达成了编号为2019007的《黔江区何家榜片区棚户区改造项目房屋征收补偿协议书》，该协议载明：第一条：乙方被征收房屋坐落于城南街道办事处南沟路51号，该房屋房地产权证号为：302房地证2006字第02XX9号，土地性质为出让，房屋结构为砖混，建筑年代1993年，房屋建筑面积为450.92平方米（房地产权证载明：该房地产杜现发、刘勇、张俐三人共同拥有，各人占三分之一的房屋产权和土地使用权）。此房屋征收补偿协议只针对刘勇所占三分之一产权进行补偿；第二条：乙方被征收房屋参照住宅房屋补偿标准进行补偿，结算费用如下：房屋补偿折合人民币合计1231889.03元。双方达成上述协议后，重庆市黔江区住房和城乡建设委员、刘勇、左萍在该协议书上盖章、签字。 2020年5月13日，刘勇向黔江区政府提交《请求履行征收补偿安置职责的申请书》，以黔江区政府的《征收决定》将刘勇案涉7012.45平方米的土地及地上物纳入征收范围，至今刘勇仍未与相关政府部门达成补偿协议为由，请求黔江区政府依法履行征收补偿安置职责，对案涉地块依法作出征收补偿决定。黔江区政府于同日收到刘勇的申请，后批转重庆市黔江区规划和自然资源局处理。2020年7月28日，重庆市黔江区规划和自然资源局向刘勇作出《重庆市黔江区规划和自然资源局关于刘勇请求作出征收补偿决定的回复》，回复意见载明：“刘勇同志：......你于杜现发、张俐三人共同共有的10本房地产权证中1本已实施补偿。另有9本房地产权属纯土地，没有构建筑物，不符合国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，不能按地上有建筑物的对象作出征收补偿决定。”2020年9月，刘勇认为黔江区政府未依法履行征收补偿安置职责，遂提起本案诉讼，诉讼请求如前所述。 还查明，刘勇、杜现发、张俐取得黔区地（出让）划转合字（2006）第23号《重庆市国有土地使用权出让合同》约定的国有土地使用权后，刘勇独自在该土地上陆续搭建棚房，至2007年棚房全部搭建完毕。2019年3月20日，重庆市黔江区城市管理局认定刘勇在该土地上搭建的棚房属违法建筑，作出渝黔江城管〔2018〕9号《重庆市黔江区城市管理局限期拆除违法建筑决定书》（简称《限拆决定》）。刘勇不服该《限拆决定》，于2019年9月14日向黔江区法院提起行政诉讼，黔江区法院经审理作出（2019）渝0114行初132号行政判决，判决驳回刘勇的诉讼请求。刘勇不服，向本院提起上诉。本院于2020年5月25日作出（2020）渝04行终51号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。 本院认为，本案是刘勇请求黔江区政府履行国有土地上房屋征收补偿安置职责而提起的履行法定职责之诉，本案的争议焦点是黔江区政府是否履行了法定职责。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”《重庆市国有土地上房屋征收与补偿办法（暂行）》第二十三条第一款规定：“对在征收补偿方案确定的签约期限内未达成补偿协议的，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的区县（自治县）人民政府、北部新区管委会依照《征收条例》规定作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”据此，黔江区政府具有作出国有土地上房屋征收补偿决定的法定职责。本案中，重庆市国土资源和管理局为刘勇、杜现发、张俐颁发的302房地证2006字第02XX8号-02XX7号10本房地产权证上所登记的土地、房屋位于《征收决定》确定的征收红线范围之内。在该《征收决定》确定的征收范围内，虽然重庆市黔江区住房和城乡建设委员会与刘勇签订了《黔江区何家榜片区棚户区改造项目房屋征收补偿协议书》对302房地证2006字第02XX9号房地产权证登记的房屋补偿问题达成了补偿协议，但就征收范围内剩余国有土地上的财产补偿问题，房屋征收部门和刘勇并未达成协议。黔江区政府黔江府通﹝2017﹞19号《征收决定》及征收补偿方案确定的签约期限为2017年8月24日至2017年10月15日。在上述《征收决定》及征收补偿方案确定的签约期限已过二年，房屋征收部门与刘勇就征收范围内剩余国有土地上财产未达成补偿协议，且黔江区政府也未作出征收补偿决定的情况下，刘勇认为其征收补偿权益受到损害，有权向黔江区政府提交申请，请求其履行相应的法定职责。黔江区政府作为有权作出房屋征收补偿决定的行政主体，其在收到刘勇的申请后，应当及时对刘勇的申请进行调查、核实、处理。但至刘勇提起本案诉讼时，黔江区政府并未对刘勇的申请作出任何答复。虽然黔江区政府主张其将刘勇的申请批转给重庆市黔江区规划和自然资源局处理，重庆市黔江区规划和自然资源局已作出答复，但本案无证据证明黔江区政府和重庆市黔江区规划和自然资源局之间存在行政委托关系，且重庆市黔江区规划和自然资源局作出的答复是以该局的名义而非以黔江区政府的名义作出的，故重庆市黔江区规划和自然资源局作出的答复不能视为黔江区政府的委托，不能认定黔江区政府已作出答复。因此，黔江区政府未对刘勇的申请作出处理属未履行法定职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条之规定，判决如下： 责令被告重庆市黔江区人民政府在本判决生效之日起法定期限内对原告刘勇2020年5月13日提交的《请求履行征收补偿安置职责的申请书》作出处理。 案件受理费50元，由被告重庆市黔江区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。 审 判 长  蒲开明 审 判 员  黄 瑶 人民陪审员  刘维声 二〇二〇年十二月二十三日 法官 助理  刘津坤 书 记 员  向芯颖