安徽省阜阳市颍州区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖1202行初140号 原告阜阳市博润建材销售有限公司，住所地阜阳市颍泉区周棚办事处刘堂居委会，统一社会信用代码91341200327956477D。 法定代表人伍雪峰，该公司董事长。 委托代理人李俊峰，北京双北律师事务所律师。 被告阜阳市自然资源和规划局，住所地阜阳市文峰街道清河东路**，统一社会信用代码11341200MB19391321。 法定代表人杨增泓，该局局长。 委托代理人闫西强，该局工作人员。 委托代理人黄超，该局法律顾问。 原告阜阳市博润建材销售有限公司（以下简称博润公司）不服被告阜阳市自然资源和规划局土地行政处罚一案，于2020年7月16日向本院提起行政诉讼，本院当日立案后，即向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月24日公开开庭审理了本案。原告博润公司的委托代理人李俊峰，被告阜阳市自然资源和规划局的委托代理人闫西强、黄超到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 2020年1月20日，被告阜阳市自然资源和规划局作出阜自然资源和规划（监）字（2020）5号行政处罚决定书，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《安徽省国土资源系统实施土地行政处罚自由裁量权标准》的规定，决定给予原告博润公司如下处罚：1、责令退还非法占用的土地7043.51平方米；2、限十五日内拆除其在不符合土地利用总体规划的土地上新建的建筑物5432.14平方米、水泥硬化229.98平方米、水池71.73平方米及围墙59.53平方米，恢复土地原状；3、处以122924.3元的罚款（其中对非法占用的基本农田3499.28平方米，处以每平方米25元的罚款，计87482元；对非法占用的非耕地3544.23平方米，处以每平方米10元的罚款，计35442.3元）。 原告博润公司诉称：2020年1月26日，阜阳市自然资源和规划局颍泉分局给原告送达阜自然资源和规划（监）字（2020）5号《行政处罚决定书》复印件，在该决定书中对原告进行如下处罚：1、责令退还非法占用的土地7043.51平方米；2、限15日内拆除其在不符合土地利用总体规划的土地上新建的建筑物5432.14平方米、水泥硬化229.98平方米、水池71.73平方米及围墙59.53平方米，恢复土地原状；3、处以122924.3元的罚款。原告认为被告作出上述处罚所依据的事实不清、证据不足、程序违法、适用法律错误，且严重侵犯原告的合法权益，依法提起诉讼，请求：1、撤销被告2020年1月20日作出的阜自然资源和规划（监）字（2020）5号行政处罚决定；2、诉讼费由被告承担。 原告博润公司向本院提举如下证据：一、原告营业执照、法定代表人身份证复印件；二、阜自然资源和规划（监）字[2020]5号行政处罚决定书。证据一、二证明原告具有诉讼主体资格。三、《阜阳市中心城区土地利用总体规划图》（阜阳市土地利用总体规划（2006-2020）调整完善，1:50000比例）。证据二、三证明原告租赁的案涉土地属于允许建设区，而非基本农田保护区范围，被告作出的处罚决定错误。 被告阜阳市自然资源和规划局辩称：一、依据《中华人民共和国土地管理法》第五条、第六十七条的规定，答辩人是阜阳市人民政府自然资源主管部门，作为负责查处土地违法行为的具体实施机关，具有法律、法规、规章规定的土地管理方面的行政处罚权，处罚主体合法。二、答辩人对原告违法占用土地的行为进行查处认定，事实清楚、证据确凿，适用法律正确。答辩人在作出处罚决定前，在原告的见证下进行了勘验检查，对原告委托代理人及证人进行询问并制作询问笔录。经调查，原告于2016年11月未经依法批准，非法占用颍泉区周棚办事处刘堂社区西小庄土地7043.51平方米建厂房（其中基本农田3499.28平方米、农村道路92.35平方米、铁路用地119.46平方米、采矿用地2474.17平方米、沟渠858.25平方米），建筑物5432.14平方米、水泥硬化229.98平方米、水池71.73平方米、围墙59.53平方米。所在土地中符合土地利用总体规划的土地面积211.25平方米；不符合土地利用总体规划的土地面积6832.26平方米。原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十三条的规定。原告的上述违法事实有当事人询问笔录、现场勘测笔录、现场照片、博润公司违法用地平面图、颍泉区周棚街道办事处土地利用总体规划图（2010-2020）、土地利用租赁合同、鉴定报告等证据予以证实。答辩人依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条及《安徽省国土资源系统实施土地行政处罚自由裁量权标准》的规定，适用法律正确。三、答辩人作出处罚决定程序合法。2019年4月，颍泉区人民检察院在对安徽富强新型建材有限公司公益诉讼期间，发现该公司西侧有新增建设，要求答辩人调查。答辩人调查中发现原告违法占用土地线索后，对违法行为线索进行核查、作出核查报告、立案呈批、责令停止违法行为、调查取证（询问、现场勘测、现场拍照）、制作调查报告、作出行政处罚告知及听证告知。原告收到告知书后，未提出书面陈述、申辩意见，也未申请听证。答辩人经过重大执法案件审核审批、处理决定审批、作出处理决定并送达，严格按照法律规定对原告作出处罚，程序合法。综上，答辩人作出的处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告阜阳市自然资源和规划局于法定举证期限内向本院提交了如下证据、依据：第一组统一社会信用代码证、《中华人民共和国土地管理法》（2019年8月26日第三次修订）第五条、第六十七条的规定。证明被告的诉讼主体资格。第二组1、授权委托书、张月明身份证复印件、原告营业执照、原告法定代表人身份证复印件；2、现场勘测笔录及博润公司违法用地平面图；3、询问笔录；4、现场照片两张、颍泉区周棚街道办事处刘堂社区居民委员会出具的情况说明一份、原告同颍泉区周棚街道办事处刘堂社区居民签订的土地租赁合同七份、安徽阜阳富强新型建材有限公司与刘顶伟签订的土地租赁合同一份、关于对博润公司占用耕地破坏程度进行鉴定的申请、博润公司非法占地涉嫌破坏耕地勘测定界图、颍泉区周棚街道土地利用总体规划图（局部）（2010-2020）、阜阳市自然资源和规划局关于印发博润公司非法占地涉嫌破坏耕地鉴定报告的函、关于印发博润公司非法占地涉嫌破坏耕地鉴定报告。该组证据证明原告于2016年11月未经依法批准，非法占用颍泉区周棚办事处刘堂社区西小庄土地7043.51平方米建厂房（其中基本农田3499.28平方米、农村道路92.35平方米、铁路用地119.46平方米、采矿用地2474.17平方米、沟渠858.25平方米），建筑物5432.14平方米、水泥硬化229.98平方米、水池71.73平方米、围墙59.53米的事实。原告违法占用土地的事实清楚，依法应给予行政处罚。第三组1、违法线索登记表；2、违法案件核查报告、立案呈批表；3、责令停止违法行为通知书及送达回证；4、违法案件调查报告、违法案件审理记录；5、阜自然资源和规划（告）字[2020]第2号行政处罚告知书及听证告知书、送达回执；6、重大执法决定法制审核审批表、违法案件处理决定呈批表；7、阜自然资源和规划（监）字[2020]5号行政处罚决定书、送达回执。该组证据证明被告作出行政处罚决定程序合法。第四组《中华人民共和国土地管理法》（2019年8月26日第三次修订）第五十三条、第七十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《安徽省国土资源系统实施土地行政处罚自由裁量权标准》的相关规定。 经庭审质证，本院对原、被告提举的证据认证如下：原告提举的证据一、二真实客观、来源合法，与本案具有关联性，被告无异议，予以确认；证据三真实合法，但与本案不具有关联性，该调整完善图制作于2017年5月，而原告代理人张明月陈述涉案建筑物于2016年建设，被告作出的行政处罚决定认定的涉案建筑物及构筑物除占用基本农田外，还占用农村道路、铁路用地、采矿用地、沟渠，且原告也不能举证证明涉案建筑物及构筑物在该图的具体界址坐标，故对该证据的证明目的不予确认。被告提举的第二组证据中关于对博润公司占用耕地破坏程度进行鉴定的申请、阜阳市自然资源和规划局关于印发博润公司非法占地涉嫌破坏耕地鉴定报告的函、关于印发博润公司非法占地涉嫌破坏耕地鉴定报告形成于作出处罚决定之后，与本案不具有关联性，不予确认，被告所举其他证据真实合法，与本案具有关联性，且能达到其证明目的，予以确认。 经审理查明：2019年4月，阜阳市自然资源和规划局发现博润公司违法占用土地线索后，即对违法行为线索进行核查，认为博润公司涉嫌非法占地，于2019年4月25日立案调查。阜阳市自然资源和规划局查明，博润公司于2016年11月未经依法批准，非法占用颍泉区周棚办事处刘堂社区西小庄土地7043.51平方米建厂房,经核对颍泉区周棚街道土地利用现状图、周棚街道土地利用总体规划图（2010-2020），该用地中基本农田3499.28平方米、农村道路92.35平方米、铁路用地119.46平方米、采矿用地2474.17平方米、沟渠858.25平方米。案涉土地上建筑物5432.14平方米、水泥硬化229.98平方米、水池71.73平方米、围墙59.53米。2020年1月15日，阜阳市自然资源和规划局作出行政处罚告知书及听证告知书，原告收到告知书后，未提出书面陈述。阜阳市自然资源和规划局经过重大执法案件审核审批，于2020年1月20日作出阜自然资源和规划（监）字（2020）5号行政处罚决定并送达。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2019年8月26日修正）第五条规定，国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。该法第六十七第一款规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《安徽省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第四条规定，县（含县级市）以上人民政府土地行政主管部门统一负责本行政区域内土地的管理和监督工作。市人民政府土地行政主管部门对市辖区的土地管理和监督工作，县人民政府土地行政主管部门对所辖乡（镇）的土地管理和监督工作，实行集中统一领导。据此，阜阳市自然资源和规划局对本行政区域内土地工作具有监督管理职责。根据土地管理相关法律、法规规定，占用土地的，必须经具有相应审批权限的主管部门审批后实施，本案原告博润公司未经用地审批，擅自在农民集体土地上建设厂房及其他设施，已构成非法占用土地。《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地该为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。阜阳市自然资源和规划局在查明博润公司的违法事实后，经过法定程序，依据上述法律规定对原告作出行政处罚决定，符合法律规定。原告主张案涉土地的使用权系其通过合法租赁取得，被告作出责令退还非法占用的土地的行政处罚决定错误。责令退还非法占用的土地的立法原意是县级以上人民政府自然资源主管部门责令非法占用土地的单位或者个人将非法占用的土地返还给土地的合法所有者或使用者，从而将非法占用土地的单位或者个人对所占用土地的实际控制状态及时解除。故，被告责令原告退还非法占用的土地，并无不当。综上，原告的诉讼理由不能成立，本院对其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告阜阳市博润建材销售有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告阜阳市博润建材销售有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省阜阳市中级人民法院。 审 判 长  闫 宁 审 判 员  李黎东 人民陪审员  刘 旭 二〇二〇年十二月十四日 书 记 员  余嘉惠 附：本案适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。