四川省自贡市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川03行初33号 原告自贡市大安区举人家宴山庄。住所地四川省自贡市大安区大山铺镇江姐村**。 投资人张文龙，男，1963年12月出生，汉族，住四川省内江市内东兴区。 委托代理人高峰，北京市京师律师事务所律师。 被告自贡市人民政府。。住所地四川省自贡市自流井区丹桂大街** 法定代表人何树平，市长。 出庭负责人曹军，自贡市人民政府副秘书长。 委托代理人陈盾，自贡市人民政府工作人员。 委托代理人郭红伟，四川宏宗律师事务所律师。 被告四川省人民政府。住所。住所地四川省成都市锦江区督院街**div> 法定代表人尹力，省长。 委托代理人封素玲，四川省司法厅工作人员。 委托代理人王超，四川省司法厅工作人员。 原告自贡市大安区举人家宴山庄（简称举人山庄）因对自贡市人民政府（简称市政府）批准的《自贡市2017年第20批城市建设用地征地补偿安置方案》（简称《征地补偿安置方案》）不服，向四川省人民政府（简称省政府）提出行政复议申请，省政府作出川府复决〔2020〕110号行政复议决定。原告举人山庄不服，向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月13日立案后，于2020年7月16日向被告市政府、省政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月30日公开开庭审理了本案。原告举人山庄的投资人张文龙及委托代理人高峰，被告市政府的出庭负责人曹军及委托代理人陈盾、郭红伟，被告省政府的委托代理人封素玲、王超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告省政府于2020年6月16日作出川府复决〔2020〕110号行政复议决定，维持市政府批准的《征地补偿安置方案》，认定市政府作出的《自贡市建设征收土地补偿补助安置办法》（自贡市人民政府令第69号，简称69号令）附件1和附件7合法。 原告举人山庄诉称：举人山庄于2008年11月注册登记。2018年，自贡市中华彩灯大世界项目征地拆迁指挥部大山铺镇分指挥部启动拆迁，举人山庄被通知纳入征收拆迁范围。举人山庄经过申请调取，得知山庄经营房屋及其附着物补偿适用《征地补偿安置方案》引用的69号令。举人山庄就补偿标准不服向省政府提出行政复议，2020年6月19日收到省政府作出的《行政复议决定书》。举人山庄认为省政府作出的行政复议决定存在查明事实不清，应予以撤销。请求：1.撤销省政府作出的川府复决〔2020〕110号行政复议决定；2.确认市政府批准的《征地补偿安置方案》引用的69号令违法；3.两被告承担本案诉讼费。 原告举人山庄在举证期限内向本院提交了以下证据： 证据1：原告营业执照； 证据2：实际经营人身份证； 证据1-2拟证明原告作为经营主体系本案适格主体。 证据3：川府复决〔2020〕110号《行政复议决定书》； 证据3拟证明被告省政府作出的行政复议决定。 证据4：《土地租赁经营合同》； 证据5：《举人家宴山庄流转江姐村十一组土地花名册》； 证据6：《举人家宴山庄流转江姐村十一组举人湾背后土地费发放表》； 证据7：《自贡市2017年第20批城市建设用地征地情况明细表》； 证据4-7拟证明原告的山庄用地远远大于征收土地，被告没有证据证明原告的山庄用地在征收范围内。 证据8：《鱼塘施工合同》； 证据9：《道路施工承包协议》； 证据10：《路基回填工程承包协议》； 证据11：自贡市建设征收土地安置办法附件（1-7）； 证据8-11拟证明鱼塘包括施工养殖水面、山庄道路应当按照市场价值评估补偿。 证据12：四川建科中联房地产土地资产评估报告2份； 证据13：四川元信造价咨询事务所有限公司造价书； 证据14：曾伙明的证人证言。 证据8-14拟证明鱼塘、施工、养殖、山庄道路没有补偿标准，也没有相近的标准，应当按照市场标准评估。 被告市政府辩称，1.市政府批复的《征地补偿安置方案》符合法定权限，适用法律法规正确，程序合法，内容适当，未侵犯举人山庄的合法权益；2.市政府批复《征地补偿安置方案》引用的69号令合法有效；3.举人山庄无权单独对规范行性文件69号令提起诉讼；4.举人山庄对补偿标准有争议，提起行政诉讼不符合法律规定。请求：驳回原告举人山庄的诉讼请求。 被告市政府在举证期限内向本院提交了以下证据： 第一组证据： 1.市政府统一社会信用代码证书； 2.法定代表人身份证明。 第一组证据拟证明市政府的基本信息。 第二组证据： 3.自府地〔2017〕34号《自贡市人民政府关于自贡市2017年第20批城市建设的请示》、大府〔2017〕122号《自贡市大安区人民政府关于自贡市2017年第20批城市建设的请示》、《建设用地项目呈报材料“一书四方案”》； 4.川府土〔2018〕385号《四川省人民政府关于自贡市2017年第20批城市建设用地的批复》； 5.《征收土地公告》（2018年第42号）及照片； 6.《征地补偿安置方案公告》（2018年第391、392号）及照片； 7.大国土资〔2018〕148号《自贡市大安区国土资源局关于报请批准自贡市2017年第20批城市建设用地征地补偿安置方案的请示》； 8.自国土资〔2018〕323号《自贡市国土资源局关于报请批准自贡市2017年第20批城市建设用地征地补偿安置方案的请示》； 9.《自贡市人民政府对原自贡市国土资源局关于报请批准自贡市2017年第20批城市建设用地征地补偿安置方案的请示的批示》（收文号〔2018〕476号）。 第二组证据拟证明：1.市政府批复的《征地补偿安置方案》是针对自贡市2017年第20批城市建设用地，举人家宴山庄所称经营房屋及附着物用地是否在征收范围，与本案无关。2.市政府批复的《征地补偿安置方案》符合法定权限，适用法律法规正确，程序合法，内容适当。 第三组证据： 10.川府函〔2012〕89号《四川省人民政府关于同意自贡市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》； 11.自府函〔2014〕42号《自贡市人民政府关于执行新的征地统一年产值标准的通知》； 12.《自贡市建设征收土地补偿补助安置办法》（自贡市人民政府令第69号）。 第三组证据拟证明：1.69号令是依据省政府的批复制定，经市政府常务会通过，并报省政府备案，符合法律法规的规定，合法有效。2.市政府批复的《征地补偿安置方案》引用69号令规定的标准合法有效。 第四组证据： 13.《行政复议答复书》及证据资料。 第四组证据拟证明：1.市政府依法履行了行政复议被申请人的职责和义务。2.省政府的行政复议决定证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。 被告省政府辩称：1.省政府作出的行政复议决定内容合法。《征地补偿安置方案》的补偿安置标准、审批程序、内容符合法律法规的规定；69号令中附件1和附件7系根据省政府作出的川府函〔2012〕89号《四川省人民政府关于同意自贡市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》（简称89号批复）中附件3和附件2的标准制定，内容合法。2.省政府作出的行政复议决定程序合法，省政府作为行政复议机关，根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，在法定期限内依法履行了职责，行政复议程序合法。3.举人山庄应予补偿财产的情况不属于本案审查范围，举人山庄向省政府提起行政复议申请，是针对市政府批准的《征地补偿安置方案》不服，附带审查69号令中的附件1和附件7，不涉及举人山庄在征地范围内的财产状况和具体补偿金额。故，省政府作出的行政复议决定系认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。请求：驳回原告举人山庄的诉讼请求。 被告省政府在举证期限内向本院提交了以下证据： 第一组证据： 1.《行政复议申请书》； 2.《补正行政复议申请通知书》； 3.《补正行政复议申请书》（第二次行政复议申请书）； 4.《行政复议受理通知书》、《行政复议答复通知书》； 5.《行政复议答复书》； 6.《接待笔录》； 7.《延期审理通知书》； 8.《行政复议决定书》； 9.邮寄凭证。 第一组证据拟证明省政府作出的行政复议决定程序合法。 第二组证据： 10.川府土〔2018〕385号《四川省人民政府关于自贡市2017年第20批城市建设用地的批复》； 11.《自贡市人民政府征收土地公告》（2018年第42号）及张贴照片； 12.《自贡市国土资源局征地补偿安置方案公告》（2018年第391号）、《自贡市国土资源局征地补偿安置方案公告》（2018年392号）及张贴照片； 13.川府函〔2012〕89号《四川省人民政府关于同意自贡市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》； 14.《自贡市建设征收土地补偿补助安置办法》（自贡市人民政府令第69号）； 15.大国土资〔2018〕148号《自贡市大安区国土资源局关于报请批准自贡市2017年第20批城市建设用地征地补偿安置方案的请示》； 16.自国土资〔2018〕323号《自贡市国土资源局关于报请批准自贡市2017年第20批城市建设用地征地补偿安置方案的请示》； 17.《自贡市人民政府办文通知》（收文号〔2018〕621号）； 18.川国土资函〔2014〕1170号《四川省国土资源厅关于公布执行征地统一年产值标准的函》； 19.自府函〔2014〕142号《自贡市人民政府关于执行新的征地统一年产值标准的通知》； 20.《2013年度市州政府规范性文件备案审查目录》。 第二组证据拟证明省政府作出的行政复议决定内容合法。 经庭前交换证据，举人山庄对市政府提交的证据的质证意见为：对证据1、2、3、4、7、8、9、10证据5中的《征收土地公告》（2018年第42号）、证据6中的《征地补偿安置方案公告》（2018年第391号、392号）、的真实性、合法性、关联性无异议，对证据5公示的照片真实性有异议，对第二组证据的证明目的不予确认；对证据11的真实性、合法性无异议，但是证明目的有异议；对证据12的真实性、关联性无异议，但对合法性、证明目的不予确认；对第四组证据的真实性、合法性予以确认，关联性不予确认。补充：对于省政府89号函、市政府69号令均涉及的3个附件因为违反《中华人民共和国土地管理法》“2-3年一调整”而无效。 举人山庄对省政府提交的证据的质证意见为：对第一组证据中的证据1、证据2、证据3、证据6、证据7、证据9的真实性、合法性、关联性、证明目的予以确，但对证据5的合法性不予确认；证据8查明事实不清，对其合法性有异议；对第二组证据中的证据10、证据11、证据12、证据20的真实性、关联性予以确认，但合法性不予确认，证据12中确认的亩数已经超过了证据10中的确认亩数；对证据13、证据15、证据16、证据17的真实性、合法性、关联性无异议；对证据14有异议；对证据18、19的真实性、合法性无异议，但关联性有异议。 市政府对举人山庄提交的证据的质证意见为：对证据1、2的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议；对证据3、11的真实性、合法性、关联性无异议，但是不能达到原告的证明目的；对证据4、5、6、8、9、10的真实性、合法性、关联性有异议，不能达到其证明目的；对证据7的真实性、合法性、关联性无异议；对证据12、13、14的真实性、合法性、关联性有异议。 市政府对省政府提交的证据的质证意见为：对省政府提供的证据没有异议。 省政府对举人山庄提交的证据的质证意见为：对证据1、2的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议；对证据3的真实性、合法性、关联性无异议，但是不能达到原告的证明目的；证据4只能证明原告主体资格，不能证明其诉讼资格成立；证据5-10不属于本案审查范围，因为本案不是针对原告的补偿安置；对证据11的真实性、合法性、关联性无异议；对证据12、证据14的真实性、合法性均不认可；证据13不属于本案审查范围，对其真实性不发表意见。 省政府对市政府提交的证据的质证意见为：对市政府提交的证据没有异议。 本院对上述证据认证如下：对举人山庄提交的证据1、证据2、证据3、证据7、证据11，市政府提交的证据，省政府提交的证据，能够反映案件真实情况，与待证事实相关联，来源和形式符合法律规定，予以采纳。举人山庄提交的上述证据虽具有证据的真实性、合法性、关联性，但不能证明其拟证事实。举人山庄提交的证据4、证据5、证据6、证据8、证据9、证据10、证据12、证据13、证据14，与本案没有关联性，不予采纳。 经审理查明，2018年5月17日，省政府作出川府土〔2018〕385号《四川省人民政府关于自贡市2017年第20批城市建设用地的批复》（简称385号批复），同意将自贡市大安区大山铺镇（简称大山铺镇）江姐村8、9、11、12组等地19.7969公顷集体农用地转为建设用地，同时将本批次批准转为的建设用地和上述农村集体原有的建设用地4.2801公顷、未利用地0.1778公顷，合计24.2548公顷土地征收为国家所有，作为自贡市2017年第20批城市建设用地。其中，涉及大山铺镇江姐村11组的征地面积为1.0892公顷，涉及大山铺镇江姐村12组的征地面积为0.9623公顷。省政府同意市政府呈报的土地补偿费、安置补助费两项费用依照自贡市征地统一年产值2,040元/亩的补偿标准计算。2018年7月12日，市政府作出《自贡市人民政府征收土地公告》（2018年第42号，简称《征收土地公告》），并于2018年7月16日在大山铺镇人民政府公告栏和大山铺镇江姐村医疗站张贴，公告载明了385号《批复》相关内容。2018年8月21日，原自贡市国土资源局作出《自贡市国土资源局征地补偿安置方案公告》（2018年第391号，简称391号《补偿安置方案公告》）、《自贡市国土资源局征地补偿安置方案公告》（2018年第392号，简称392号《补偿安置方案公告》），并于2018年8月24日大山铺镇江姐村医疗站、大山铺镇江姐村11组和12组张贴。391号《补偿安置方案公告》和392号《补偿安置方案公告》分别载明了385号《批复》征收大山铺镇江姐村11组和12组土地的《征地补偿安置方案》的相关内容。其中，耕地土地补偿费按2,040元/亩的10倍计算，其他土地补偿费按2,040元/亩的5倍计算，直接支付给被征集体经济组织。地上附着物和青苗的补偿费按**《批复》和**令规定标准，由自贡市大安区人民政府确定的征地承办机构对所有权人实施补偿。2018年9月4日，原自贡市大安区国土资源局向原自贡市国土资源局报送《自贡市大安区国土资源局关于报请批准自贡市2017年第20批城市建设用地征地补偿安置方案的请示》附《征地补偿安置方案》。2018年9月6日，原自贡市国土资源局向市政府报送《自贡市国土资源局关于报请自贡市2017年第20批城市建设用地征地补偿安置方案的请示》，附《征地补偿安置方案》。2018年9月19日，市政府同意原自贡市国土资源局报送的《征地补偿安置方案》。该《征地补偿安置方案》载明统一年产值为2,040元/亩，涉及大山铺镇江姐村11组的征地面积为16.338亩（即1.0892公顷），涉及大山铺镇江姐村12组的征地面积为14.4345亩（即0.9623公顷），与385号《批复》中载明的征地面积相同。举人山庄住所地位于大山铺镇江姐村**，2008年4月29日举人山庄与大山铺镇江姐村11组签订了租期20年的《土地租赁经营合同》。 另查明：2012年5月15日，省政府作出89号批复，同意市政府上报的征收集体土地青苗和地上附着物补偿标准。规定标准外的补偿项目，各地应参照规定标准中相近情况补偿，不能参照的，参照市场价格，按实际损失合理补偿。对举人山庄的青苗和地上附着物的补偿仍在协商中。 2013年1月22日，市政府根据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《四川省实施办法》等法律法规的规定，结合自贡市实际，经自贡市第十六届人民政府第26此常务会议修订通过69号令，于2013年2月2日公布施行，并上报省政府备案。69号令规定自贡市行政区域内征收农民集体所有土地的补偿补助安置，适用本办法，法律、法规和国家、省另有规定的，从其规定。69号令附件1的内容是《自贡市建设征收土地地上构筑物及其他附属设施补偿标准》，与省政府89号《批复》附件3《自贡市地上构筑物及其他附属设施补偿标准表》载明的补偿标准一致。69号令附件7的内容是《自贡市建设征收土地房屋重置价标准》，与省政府89号《批复》附件2《自贡市房屋重置价格标准表》载明的补偿标准一致。2014年9月24日，原四川省国土资源厅经省政府同意作出川国土资函〔2014〕1170号《四川省国土资源厅关于公布执行征地同意年产值标准的函》从2015年1月1日起，自贡市征地统一年产值标准为2,040元/亩。2014年12月9日，市政府作出自府函〔2014〕142号《自贡市人民政府关于执行新的征地统一年产值标准的通知》，公布自2015年1月1日起，自贡市征地统一年产值标准为2,040元/亩。 本院认为，本案的争议焦点为：一、川府复决〔2020〕110号行政复议决定是否应当撤销；二、《征地补偿安置方案》引用69号令是否合法。 根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”的规定，集体经济组织成员个人无权对涉及农村集体土地的行政行为提起诉讼，举人山庄作为流转土地上青苗和地上附着物的权利人也无权对涉及农村集体土地的行政行为提起诉讼，即无权对《征地补偿安置方案》提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”的规定，举人山庄也无权请求对《征地补偿安置方案》所依据的规范性文件69号令进行审查。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”的规定，举人山庄对补偿标准有争议，由县级以上地方人民政府协调；协调不成，有权向批准征收土地的省政府申请复议。 省政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。”、第二十三条“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送给被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。”、第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。”。在本案中，举人山庄因对市政府批准的《征地补偿安置方案》不服，向省政府提出行政复议申请，同时申请对市政府作出的69号令中的附件1和附件7一并进行审查。省政府于2020年3月6日收悉，因申请材料不全，省政府通知举人山庄补正，经补正后，省政府于2020年3月23日依法受理举人山庄的行政复议申请，并分别向举人山庄和市政府送达了《行政复议受理通知书》和《行政复议答复通知书》。市政府在法定期限内提交了《行政复议答复书》及相关证据、依据，省政府依法进行了核实。经批准，延长审理期限30日，2020年6月16日省政府作出《行政复议决定书》，并于次日送达举人山庄和市政府。省政府作为行政复议机关，根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，在法定期限内受理、审查举人山庄的行政复议申请，作出行政复议决定，不予支持申请人的请求，并无不当。省政府依法履行了职责，行政复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，依法不予撤销。 原告举人山庄申请复议、提起诉讼的目的是要求市政府按照川府函〔2012〕89号《四川省人民政府关于同意自贡市征收土地青苗和地上附着物补偿标准的批复》中“……规定标准外的补偿项目，各地应参照规定标准中相近情况补偿，不能参照的，参照市场价格，按实际提供合理补偿”的规定给予补偿。目前，对举人山庄的青苗和地上附着物的补偿正在协商中，如协商达成协议，则争议化解。如果协商不成，征地补偿承办单位将按照川府函〔2012〕89号《四川省人民政府关于同意自贡市征收土地青苗和地上附着物补偿标准的批复》等相关规定作出《关于举人山庄青苗和地上附着物补偿决定书》，该补偿决定书即是征地补偿承办单位对举人山庄的青苗和地上附着物补偿的具体行政行为，举人山庄对补偿有异议，可向行政机关申请裁决，对裁决不服，可以提起行政诉讼。举人山庄的合法权益有救济途径。 据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，判决如下： 驳回原告自贡市大安区举人家宴山庄的诉讼请求。 案件受理费50元，由自贡市大安区举人家宴山庄负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  赵龙跃 审 判 员  谭爱华 人民陪审员  刘玉霞 二〇二〇年十二月三十日 法官 助理  刘洋年 书 记 员  王玉洁