山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁02行终628号 上诉人（原审原告）青岛市李沧区九水路街道办事处于家下河社区居民委员会，住所地青岛市李沧区九水东路**。 法定代表人于全林，主任。 委托代理人丁清春，山东卓润律师事务所律师。 委托代理人肖雨，山东卓润律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市自然资源和规划局，住，住所地青岛市市**香港西路**/div> 法定代表人姜德志，局长。 出庭负责人潘奇，副局长。 委托代理人刘晓斌，该局工作人员。 委托代理人熊纪奎，北京大成（青岛）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市统一征地办公室，住所，住所地青岛市**山东路**海信创业中心18Fdiv> 法定代表人朱国堂，主任。 出庭负责人杨波，副主任。 委托代理人都建辉，该单位工作人员、 委托代理人吕世萍，山东北极之星律师事务所律师。 原审第三人青岛市李沧区人民政府，住所地，住所地青岛李沧区黑龙江中路**iv> 法定代表人张友玉，区长。 委托代理人孙泽青，山东海剑律师事务所律师。 委托代理人张婷婷，山东海剑律师事务所律师。 原审第三人青岛市崂山区人民政府，住所地青岛，住所地青岛市崂山区仙霞岭路**> 法定代表人赵燕，区长。 委托代理人万磊，青岛市崂山区自然资源局工作人员。 委托代理人朱崇波，上海市汇业（青岛）律师事务所律师。 上诉人青岛市李沧区九水路街道办事处于家下河社区居民委员会（以下简称于家下河居委会）因诉被上诉人青岛市自然资源和规划局、青岛市统一征地办公室及原审第三人青岛市李沧区人民政府、青岛市崂山区人民政府请求履行法定职责一案，不服青岛市李沧区人民法院作出的（2019）鲁0213行初23号行政裁定，在法定期限内向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年10月20日公开开庭审理了本案，上诉人于家下河居委会的委托代理人丁清春、刘辉，被上诉人青岛市自然资源和规划局的出庭负责人副局长潘奇及委托代理人刘晓斌、熊纪奎，被上诉人青岛市统一征地办公室的出庭负责人副主任杨波及委托代理人都建辉、吕世萍，原审第三人青岛市李沧区人民政府的委托代理人孙泽青、张婷婷，原审第三人青岛市崂山区人民政府的委托代理人万磊、朱崇波到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，2014年10月28日，青岛市规划局为青岛地铁集团有限公司颁发地字第370200201405013号《建设用地规划许可证》，证载用地单位为青岛地铁集团有限公司，用地项目为青岛-海阳城际（蓝色硅谷段）轨道交通工程，用地位置为青岛市崂山区、即墨市，用地性质为交通设施用地。涉案土地包括在该规划许可土地范围内。 2015年12月16日，青岛市人民政府发布了青征公告（2015）16号《拟征收土地公告》，将拟征收土地的位置、范围、权属、用途、土地补偿标准等事项予以公告，其中拟征收土地的位置范围为青岛市李沧区九水街道东川路以东、松岭路以西、九水路以南；涉及的农村集体经济组织为于家下河居委会（本案原告）、李沧区九水路街道办事处王家下河社区居委会（另案原告）；用途为交通运输用地。拟征收土地补偿标准为土地征收补偿安置费按照《山东省人民政府关于调整山东省征地区片综合地价标准的批复》（鲁政字〔2012〕288号）公布的青岛市征地区片综合地价标准执行；地上附着物和；地上附着物和青苗补偿费标准按照《青岛市人民政府办公厅关于调整征地年产值和地上附着物青苗补偿费标准的通知》（青政办发〔2004〕**行。被征收土地村（居）的具体土地征收补偿安置方案、待勘测调查完成后，由青岛市国土资源和房屋管理局会同市财政、市人力资源等有关部门制定并公示。 2015年12月17日，青岛市国土资源和房屋管理局发布《关于李沧区于家下河社区拟征收土地补偿安置方案》（青土资房〔土登公〕字××号），公示拟征收土地的位置、地类及面积，、地类及面积偿标准，安置意见，公示、申请听证期限等其他事项。2015年12月24日，原告向青岛市国土资源和房屋管理局提交《放弃听证证明》及《证明》，认为上述拟征收土地补偿安置方案确定的征收土地面积、地类准确，拟、地类准确地补偿标准符合省、市有关规定，同意征收土地，同意青岛市人民政府按照国家规定制定的拆迁（征收）补偿方案；上述拟征收土地补偿安置方案公示期已届满。 2015年12月24日，原青岛市国土资源和房屋管理局（协议甲方），原告（协议乙方），青岛市财政局、李沧区财政局（协议丙方），青岛市人力资源和社会保障局、李沧区人力资源和社会保障局（协议丁方）共同签订了《土地征收补偿安置协议》，约定为青岛-海阳城际（蓝色硅谷段）轨道交通工程项目建设用地需要，经青岛市人民政府研究决定，拟征收本协议项下原告土地。协议内容包括1、征收土地位置、地类、面积为、地类地块位于李沧区××水街道办事处东川路东、××、松岭路西侧地段（详见附图地块1），征收土地总面积为90243平方米，涉及农用地26991平方米，其中林地25999平方米、设施农用地193平方米、坑塘水面799平方米；建设用地62939平方米，其中农村居民点12876平方米，采矿用地45402平方米，特殊用地4661平方米；未利用地313平方米，均为其他草地。2、土地征收费用及拨付方式：土地征收补偿安置费，按鲁政字〔2012〕288号文件执行，拟征收土地位于李沧区第Ⅳ级区片，补偿标准为18万元/亩，共计2434.8708万元；地上附着物及；地上附着物及青苗补偿费2004〕5号文件标准执行，征收地上附着物及青苗依据有关各方签字确认的《土地征收（收回）勘测调查清单》为准，青苗补偿费共计35.466万元，地上附着物补，地上附着物补偿费共计4754；费用拨付方式为本次征收土地自有批准权的人民政府依法批准之日起三个月内，青岛市国土资源和房屋管理局会青岛市财政局、李沧区财政局将上述费用足额支付给被征收土地农村经济组织、农民和其他权利人。3、村（居）民安置意见，协议各方同意在青岛市人民政府和九水街道办事处直接领导组织下，协议各方及有关部门相互配合，按以下第一、二、三共三种方式（注；三种以上）对村（居）民进行安置…（二）调地安置：由九水街道和原告征得村（居）民同意，于——收后，对——进行调整。4、土地交付时间为：原告应协调本次征地的相关权利人及时清理地上附着物，于2016年6月20日前交付土地。5、其他，协议各方签字盖章并经有批准权的人民政府批准后生效。 2016年2月5日，青岛市国土资源和房屋管理局（协议甲方），原告（协议乙方），青岛市财政局、李沧区财政局（协议丙方）就上述《土地征收补偿安置协议》签订了《土地征收补偿安置协议补充协议》，根据山东省人民政府《关于调整山东省征地区片综合地价标准的批复》（鲁政字〔2015〕286号），自2016年1月1日起青岛市土地征收补偿执行新的征地区片综合地价标准，将上述《土地征收补偿安置协议》约定的土地征地补偿安置费用由原标准为18万元/亩调整为标准为21.7万元/亩，追加土地征收补偿安置费500.50122万元；《土地征收补偿安置协议》其他约定事项不变。 2016年3月9日，青岛市规划局作出《关于青岛蓝色硅谷城际轨道交通工程（R1线）海洋大学停车场上盖物业项目进行社会公示的通告》。2017年青岛市规划局崂山分局出具《建设用地规划设计条件通知书》（青规崂规条字〔2017〕10号）（落款加盖青岛市规划局行政审批专用章），青岛市规划局崂山分局针对青岛市崂山区土地储备整理中心报来的崂山区松岭路××、东川路以北青岛蓝色硅谷城际轨道交通工程（R1线）海洋大学停车场上盖物业项目规划设计条件的申请，提出主要规划设计条件，其中记载用地性质为公共交通兼容居住、商业、商务办公等综合开发用地。该通知书为青岛市国土资源和房屋管理局（崂山区）于2018年3月15日作出《关于将地铁11号线海大停车场及周边部分土地征收（收回）并将其连同东南侧部分国有建设用地一并供应的请示》的附件材料。 2017年2月24日，国土资源部作出《关于青岛至海阳城际（蓝色硅谷段）轨道交通工程建设用地的批复》（国土资函〔2017〕98号），同意青岛市李沧区、崂山区、即墨市农民集体所有农用地85.5281公顷（包括耕地、基本农田）转为建设用地并办理征地手续；另征收农民集体所有建设用地14.4546公顷、未利用地3.5487公顷；同意将国有农用地0.4442公顷转为建设用地；上述批准建设用地由当地人民政府以划拨方式提供，作为青岛至海阳城际（蓝色硅谷段）轨道交通工程建设用地。涉案《土地征收补偿安置协议》约定的土地在上述批复范围。 2017年4月18日，青岛市人民政府作出征收土地公告（2017年第1号），内容包括征收土地的位置及用途，其中涉及王家下河社区土地6.5668公顷，于家下河社区9.0243公顷，上述土地作为轨道交通工程建设用地（该公告涉及于家下河征收土地位置、地类、面积与、地类5年12月24日《土地征收补偿安置协议》约定的一致）；土地征收补偿安置方案，按照山东省人民政府《关于调整山东省征地征地片区综合地价标准的批复》（鲁政字〔2015〕286号）规定执行；交付土地为公告发布后，相关部门按照签订的土地征收补偿安置协议及时支付补偿费用，相关各方及时清理地上附着物按照征地补偿协议约定时间交付土地。《土地征收补偿安置协议》及补充协议涉及的地上附着物及青苗补偿费、土地补偿费分别于2017年11月2日、2017年12月14日足额拨付给了原告，安置补助费于2017年11月2日足额拨付给了青岛市李沧区财政局。 2017年12月14日，青岛市国土资源和房屋管理局签发《国有建设用地划拨决定书》（编号为青岛-02-2017-1008），记载批准文号为国土资函〔2017〕98号，划拨建设用地使用权人为青岛地铁集团有限公司，建设项目名称为青岛-海阳城际（蓝色硅谷段）轨道交通工程崂山段-李沧段，宗地用途为铁路用地，宗地坐落于（蓝色硅谷段）轨道交通工程-李沧段，土地面积为15911平方米（涉及王家下河65668平方米，于家下河90243平方米）。 2018年3月15日，青岛市国土资源和房屋管理局（崂山区）作出《关于将地铁11号线海大停车场及周边部分土地征收（收回）并将其连同东南侧部分国有建设用地一并供应的请示》并附该请示涉及的相关资料，该请示内容包括地铁11号线海大停车场位于松岭路××、东川路以北，分为崂山区宗地和李沧区宗地，该两宗地原为青岛地铁集团有限公司使用的划拨建设用地，划拨决定书编号分别为青岛-02-2017-1006、青岛-02-2017-1008号（李沧宗地，共15911平方米），该局已与青岛地铁集团有限公司签订《收回国有建设用地使用权协议书》（青崂土储收字〔2018〕1号，2018年2月12日签订），拟将上述崂山宗地中地铁上盖以上土地14784平方米和其它土地43430平方米、李沧区中地铁上盖以上土地73205平方米和其它土地58320平方米的国有建设用地使用权收回，总计189739平方米。因崂山区城市建设需要，拟对上述189739平方米收回土地中的181400.5平方米、海大停车场东南侧拟征收8586.8平方米土地中的8205.6平方米及913平方米储备国有建设用地共计190519.1平方米的国有建设用地使用权进行供应。对上述拟供应的土地，市规划局崂山分局出具了《建设用地规划设计条件通知书》（青规崂规条字〔2017〕10号），市规划局出具了《关于蓝色硅谷城际轨道交通工程（R1线）海大停车场上盖物业项目用地面积的复函》（青规综函字〔2018〕4号），确定规划用地性质为公共交通兼容居住、商业、商务办公等综合开发用地，用地中含幼儿园独立占地；崂山区房地产开发管理局出具了《的复函》，确定该地块应配建产权性人才公寓建筑面积，公寓套数、面积及售价情况；崂山区城乡建设局出具了《关于地铁11号线海大车辆段上盖项目建设条件的复函》。根据相关法律等规定，经营性用地应当以招标、拍卖或挂牌方式出让；非营利性教育设施用地以划拨方式供应。据此，拟定了《青岛市（崂山区）国有建设用地使用权出让方案》（青土让崂字〔2018〕1号），拟将上述190519.1平方米供应土地中的183769.2平方米国有建设用地使用权以网上拍卖方式进行，土地用途为城镇住宅（住宅及配套、人才公寓）、商务金融（商业商务）、交通服务场站（车库）等。 2018年3月16日，青岛市人民政府（崂山区）作出《关于同意将地铁11号线海大停车场及周边部分土地征收（收回）并将其连同东南侧部分国有建设用地一并供应的批复》，同意青岛市国土资源和房屋管理局（崂山区）与青岛地铁集团有限公司签订的《收回国有建设用地使用权协议书》（青崂土储收字〔2018〕1号），将松岭路××、东川路以北189739平方米的国有建设用地使用权收回等相关请示内容。 2018年3月16日，青岛市国土资源和房屋管理局（崂山区）在报纸发布《青岛市国土资源和房屋管理局国有土地建设用地使用权网上拍卖出让公告》，出让人为青岛市国土资源和房屋管理局，承办人为青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局，宗地编号为2-C0107#，宗地位置为崂山区松岭路××、东川路以北，宗地总面积为190519.1平方米，其中拍卖出让部分为183769.2平方米。2018年4月18日，青岛市国土资源和房屋管理局与青岛地铁集团有限公司、青岛大唐逸贤投资有限公司签订青土交崂字〔2018〕1号《成交确认书》，确认上述两公司联合竞得上述拍卖出让地块的国有土地使用权并公示。2018年5月2日，青岛市国土资源和房屋管理局与青岛海唐置业有限公司就上述宗地编号2-C0107#的土地签订了《国有土地使用权出让合同》。 青岛市国土资源和房屋管理局崂山国土资源分局分别于2018年7月19日、2018年7月27日向原告发出《指界通知书》、《违约缺席定界通知书》。2019年3月25日，原告委托代理人丁清春向青岛市自然资源和规划局邮寄了《申请书》，提出征收涉案土地的用途为交通运输用地，征收土地为21.7万元/亩，以1184.3万元/亩拍卖出让，原青岛市国土资源和房屋管理局未经省级政府批准擅自改变土地用途和供地方式，违反土地管理法等法律规定，应为无效；根据青政发〔2004〕25号、青土资房发土字〔2005〕177号的相关规定，应选定村庄改造补亏用地并确定留用发展用地；原告已完成村庄改造，但未给其预留补亏用地，其村庄改造亏损30000万元应从土地变现收益中优先拨付；同时按照被征收面积30%确定留用发展用地应为27072.9平方米，应返还土地变现收益约30303万元，请求青岛市自然资源和规划局依法履行法定职责。 原审另查明，2014年1月28日，青岛市人民政府会议纪要（第十四期），涉及与本案有关的内容包括“地铁…线上盖物业开发收益归地铁集团所有，用于地铁运营补亏，其中…；蓝色硅谷城际轨道交通项目海洋大学车辆段的上盖物业土地开发收益由崂山区全部返还地铁集团…”。 青岛市人民政府第239号令（2015年8月27日），内容包括赋予崂山区等行政机关市级国土资源行政管理权限9项（包括国有划拨土地使用权转让许可），赋权方式为规定行政管理权通过委托方式办理，青岛市国土资源和房屋管理局做好赋权事项的监督管理。 根据《关于青岛市市级机构改革的实施意见》，整合原青岛市国土资源和房屋管理局、原市规划局等部门的相关职责，组建青岛市自然资源和规划局，不再保留市国土资源和房屋管理局、市规划局。 原审再查明，2013年9月17日，青岛市统一征地办公室（甲方）与原告（乙方）、青岛市李沧区人民政府（丙方）签订了青土征字〔2013〕25号《征收土地补偿协议书》（非本案涉及土地，C2地块），三方对被征收土地分类面积及征收土地补偿费（补亏用地、道路绿化用地）等进行了约定。该协议附件包括了加盖青岛市李沧区人民政府及原告印鉴的《征收土地补偿费用核算表（补亏用地）》、《地上附着物和青苗补偿费核算表（补亏用地）》、《征地补偿费用核算过程说明（补亏用地）》。其中《征地补偿费用核算过程说明（补亏用地）》涉及的土地补偿费、安置补助费即青土征字〔2013〕25号《征收土地补偿协议书》约定的土地补偿费、安置补助费金额；该核算说明中涉及留用经济发展用地补偿费为空白。后，青岛市统一征地办公室与原告、青岛市李沧区人民政府就上述《征收土地补偿协议书》涉及补亏用地拍卖出让后收地补偿费的支付等问题签订了青土征字〔2013〕28号《补充协议》。上述征收补偿协议和补充协议均约定相关费用由青岛市统一征地办公室向青岛市李沧区人民政府支付。 青岛市统一征地办公室（甲方）与原告（乙方）、青岛市李沧区人民政府（丙方）于2017年11月签订了青土征字〔2017〕19号《收回土地补偿安置协议书》（非本案涉及土地，C9地块），就补亏用地、一般可征地等事项进行了约定，并按照青政发〔2004〕25号、青土资房发土字〔2005〕177号等文件所确定的经济发展用地留地比例约定了留用经济发展用地指标（按照一般可征地的30%计算）约定。后，青岛市统一征地办公室与原告、青岛市李沧区人民政府签订了青土征字〔2017〕19号《补充协议》，约定补亏用地收地补偿费由青岛市统一征地办公室向青岛市李沧区人民政府支付。 原告及王家下河社区居委会（另案原告）于2017年9月7日分别向青岛市国土资源和房屋管理局申请将C9地块作为补亏用地纳入储备。2017年9月15日，青岛市李沧区人民政府向青岛市国土资源和房屋管理局发出《关于申请尽快组织C9地块土地入储工作的函》。2017年11月16日，青岛市国土资源和房屋管理局作出《关于将位于李沧区××水路以南东川路以东××水路以北××以西Ｃ9地块部分土地进行配置的复函》，包括按照《青岛市人民政府关于进一步加强和改进市区土地征用工作的意见》（青政发〔2004〕25号）、《青岛市国土资源和房屋管理局关于贯彻青政发〔2004〕25号文件进一步加强和改进市区土地征用工作的实施意见》（青土资房发（土字）〔2005〕177号）及《村庄土地配置基础工作规则》（试行）和《村庄土地配置基础工作程序》（青土资房发〔2008〕30号）有关村庄土地配置相关规定，原则同意贵区意见，将位于李沧区…以西C9地块于家下河…平方米、王家下河…平方米按照村庄改造一般可征地处置，待该单位进行土地配置时进行统一核算等内容。 原审又查明，2019年9月29日，青岛市李沧区人民政府向青岛市自然资源和规划局作出《关于东川路以西、九水东路两侧地块项目王家下河社区土地配置意见的函》(青李沧政函〔2019〕146号)，与本案相关的内容为返还原告补亏用地补偿费金额，返还的补亏资金可以满足原告补亏需求。青岛市统一征地办公室（甲方）与原告（乙方）、青岛市李沧区人民政府（丙方）于2019年签订了青土征字〔2019〕316号《收回土地补偿安置协议书》,涉及经济发展用地的内容包括根据《李沧区人民政府关于东川路以西、九水东路两侧地块项目王家下河社区土地配置意见的函》(青李沧政函〔2019〕146号)，本协议项下出让的…平方米土地按经济发展用地处置。国有建设用地使用权出让后，…青岛市统一征地办公室核算收地补偿费返还款项，三方签订补充协议，约定该款项的支付方式。 原审庭审中，原告明确诉讼请求为：判令两被告履行法定职责，向原告拨付青岛-海阳城际（蓝色硅谷段）轨道交通工程项目征用原告土地对应的经济发展用地指标变现收益280385608元；旧村改造补亏资金19328.6598万元。 原审法院认为，涉案土地征收时实施的《青岛市国土资源和房屋管理局关于贯彻青政发〔2004〕25号文件进一步加强和改进市区土地征用工作的实施意见》（青土资房发（土字）〔2005〕177号）规定，村庄改造安置用地和补亏用地由被征收单位报所在区政府进行测算和按规划预选后，向市土地行政主管部门申请预留，市土地行政管理部门按规定审核同意后，对被征地单位申请预留的村庄改造安置用地和补亏用地登记备案。留用经济发展用地的指标，应综合考虑村庄改造安置用地、村庄改造补亏用地的基础上，根据被征地单位剩余土地情况和区域位置等情况，对符合留地条件的被征地单位，按照可征地或被征地面积的一定比例确定；经济发展用地由被征收单位按照规定预选后，向市土地行政主管部门提出留用申请，市土地行政主管部门按规定审核同意后，对被征地单位申请留用的经济发展用地登记备案。本案中，原告以《青岛市人民政府关于进一步加强和改进市区土地征用工作的意见》（青政发〔2004〕25号）、《青岛市国土资源和房屋管理局关于贯彻青政发〔2004〕25号文件进一步加强和改进市区土地征用工作的实施意见》（青土资房发（土字）〔2005〕177号）为依据，主张涉案被征收土地相应的旧村改造补亏资金、留用经济发展用地权益。但原告直接要求两被告支付上述相应款项，不符合上述文件规定的申请程序，且原告社区其他土地的征收涉及补亏用地、经济发展用地亦是按上述文件规定的程序办理的。另，青岛-海阳城际（蓝色硅谷段）轨道交通工程建设过程中，政府有关部门将涉案征收土地用途变更为公共交通兼容居住、商业、商务办公等综合开发用地，用以补充交通设施修建资金的不足，不能据此否定涉案土地征收的公共利益目的。综上，原告的起诉依法应予驳回。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条、第一百零一条之规定，裁定驳回原告青岛市李沧区九水路街道办事处于家下河社区居民委员会的起诉。本案原告未预交诉讼费，不再收取。 上诉人于家下河居委会不服原审裁定，上诉称，一、上诉人在案涉土地征用后，所享有的留用经济发展用地权益和补亏用地权益不以上诉人事先申请预选并登记备案为前提条件。1、两被上诉人庭审中均确认按征地补偿政策应当对上诉人案涉土地确定留用经济发展用地指标，原审第三人青岛市李沧区人民政府对于上诉人的诉讼请求及证据主张均予以认可。2、根据《山东省土地征收管理办法》第十八条和第二十六条、《山东省人民政府办公厅关于进一步严格规范征地管理工作的意见》(鲁政办字[2017]76号)第二条、青政发[2004]25号文第三条等相关规定，土地征收后，被上诉人采取多种方式妥善安置上诉人居民生产生活是其法定职责，而确定相应的留用经济发展用地、补亏用地便是我市市区土地征用工作中安置居民生产生活的法定方式。既然是被上诉人的法定职责，应不以上诉人申请为前提条件，且上述文件并未作出要求上诉人事先申请的规定。3、“调地安置”是《土地征收补偿安置协议》约定的被上诉人的行政义务，被上诉人履行该义务无需以上诉人提出申请为前提，且该协议也根本没有作此要求。案涉《土地征收补偿安置协议》第三条“村(居)民安置意见”明确规定了三种村(居)民安置方式，即“货币安置”“调地安置”和“社保安置”。而“调地安置”如何具体实施，协议文本中的条款内容没有具体约定，但是该“调地安置”方式作为村民安置方式之一是具体明确的。“没有约定则依法定”，在“调地安置”约定不明确的情况下，被上诉人应当按照法定标准对上诉人兑现补偿。结合青政发200125号文规定，就应按照规定的面积比例标准确定被征收土地所对应的留用经济发展用地指标和补亏用地指标(或者相关权益的货币化变现)，这是被上诉人的应尽职责。4、一审法院认为，上诉人的诉讼请求，须按青土资房发(土字)[005177号文件规定的申请程序主张，这是其混淆了办理重点工程单独选址项目征地手续和办理一般入储项目征地手续的区别，错误理解了相关文件而得出了错误结论。本案作为重点工程单独选址征地项目，根本不需要上诉人先行申请土地配置。青土资房发(土字)[2005]177号文关于补亏用地、经济发展用地应按规定预选并登记备案的规定，仅适用于村庄改造前村庄土地配置、办理一般入储项目征地的情形。而本案土地征收，是以轨道交通工程项目建设用地名义征收，是政府主导的地铁重点工程单独选址建设项目(而不是配置报告批准后依据配置方案实施的普通供地项目)，是依据青政发[2004]25号文第二条特别规定的“国家重点工程项目征地另有规定的从其规定”而先行办理的征地手续。这与一般建设项目先配置土地然后申请利用土地的情形属于两种不同的情形，在征收土地办理流程上有着本质区别。本案征地上诉人是被动服从的，在土地征收前根本没有时间也没有能力要求先进行土地配置，只能服从被上诉人安排。以上诉人征地前或征地时未提申请为由，拒绝给付上诉人相应的经济发展用地权益和补亏用地权益有违公平，且也违反了上述法律、政策规定。二、上诉人向被上诉人申请拨付案涉征收土地对应的经济发展用地指标变现收益和旧村改造补亏资金，符合法定程序。1、根据《山东省土地征收管理办法》第六条规定，青政发[2004]25号文第一条规定，两被上诉人是负责征收土地并按法律法规和政策予以补偿的责任部门。2、在上诉人留用经济发展用地指标和补亏用地权益没有其他土地供统一核算解决、被上诉人“调地安置”义务履行不能的情况下，上诉人有权申请被上诉人按案涉土地的拍卖出让变现价值，按规定向上诉人拨付留用经济发展用地指标的相应变现收益和旧村改造补亏资金。（1）至一审庭审结束前，被上诉人既未履行“调地安置”的约定义务，也未确定案涉征收土地留用经济发展用地指标并予以配置解决，现上诉人旧村改造已完成，剩余土地为山林绿地，事实上已没有其他土地可用于配置经济发展用地或补亏用地。为确保上诉人居民“原有生活水平不降低，长远生计有保障”，只能在本项目土地变现收益中解决。（2）虽然案涉土地以“以轨道交通工程项目建设用地”名义征收，但在依法批准土地征收前，规划已调整为“公共交通兼容居住、商业、商务办公等综合开发用地”，并进行了拍卖出让。且在土地征收后、以拍卖出让方式供地前，被上诉人没有与上诉人签订协议，按青政发[2004]25号文相关规定确定土地分类面积和作为对上诉人社区居民生产生活安置的收地补偿费用，故此次拍卖出让的国有建设用地里面，包含着尚未向上诉人统一配置的“补亏用地”“经济发展用地”指标权益。因此，上诉人于2019年3月向被上诉人提出申请，按案涉征收土地的拍卖出让变现价值来核算并拨付上诉人留用经济发展用地的变现收益和旧村改造补亏资金，合理合法。但被上诉人没有任何回复，拒绝履行法定职责。三、一审法院裁定认为地铁用地改变用途出让符合公共利益目的，但其忽略了基本的前提条件，即被上诉人应完成其应当履行的居民生产生活安置法定义务和行政协议约定的“调地安置”义务。在上诉人的权益补偿得到兑现同时也就是被上诉人的义务完成之前，被上诉人进行经营性土地拍卖，实质上是房地产开发营利，并不符合公共利益目的。另外，因为土地出让实行收支两条线的规定，市政府用出让收入支持地铁建设属于取得出让收入之后的财政支出再安排，但这并不能否定上诉人主张的土地供应之前变更用途拍卖土地进行房地产开发谋利并非公共利益的观点。综上，请求二审法院：依法撤销青岛市李沧区人民法院(2019)鲁0213行初23号行政裁定书，并判令李沧区人民法院对本案继续审理。 被上诉人青岛市自然资源和规划局答辩称，一、补亏用地须由村庄选定并经所在区政府同意后按规定报经市土地行政主管部门审批确定，而涉案土地征收过程中上诉人从未提出过申请，涉案土地并非是依法登记备案的补亏用地，不存在应当返还给上诉人的出让收益。原青岛市国土资源和房屋管理局《关于贯彻青政发(2004)25号文件进-步加强和改进市区土地征用工作的实施意见》(青土资房发士字[2005]177号，以下简称[2005]177号文件)第二条第一款规定，村庄改造安置用地和补亏用地由被征地单位报所在区政府进行测算和按规划预选后，向市土地行政主管部门申请预留，市土地行政主管部门]按规定审核同意后，对被征地单位申请预留的村庄改造安置用地和补亏用地登记备案;原青岛市国土资源和房屋管理局《关于印发(试行)和(试行)的通知》(青土资房发[2008]30号)第十六条第一款规定，在符合规划的前提下，村庄改造补亏用地的具体位置应由村庄选定并经所在区政府同意。本案中，涉案土地征收前，并没有经过上述法律规定的测算、预选，申请、审核、登记备案等程序，涉案土地也并非是经过上述法定程序依法确定的补亏用地，不存在应当返还的所谓补用地变现收益，一审裁定据此驳回上诉人的起诉具有事实和法律依据。二、即使存在补亏用地变现资金，按规定亦应拨付区政府而非上诉人，上诉人也不具备主张补亏用地变现收益的主体资格。[2005]177号文件第二条第二款第2项规定，依法确定的村庄改造补亏用地由政府征地机构统征用后，依法以招标拍卖挂牌方式出让，国有建设用地使用权出让金按规定的比例返还被征地单位所在的区政府，而非被征地单位。故即使存在依法确定的补亏用地处置收益，上诉人也不具备主张补亏用地处置收益的主体资格。三、经济发展用地须由村庄预选并经所在区政府同意后按规定报经市土地行政主管部门审批确定，而涉案土地征收过程中上诉人从未提出过预留申请，涉案土地也不是经过法定程序确定的经济发展用地，上诉人无权要求经济发展用地变现收益。 根据[2005]177号文件第三条、原青岛市国土资源和房屋管理局(试行)和(试行)的通知》(青土资房发[2008]30号)第十七条第2款规定，经济发展用地必须经被征地单位按规定预选并经所在区政府同意后，提出留用申请，由市土地行政主管部门审核同意后，对被征地单位申请留用的经济发展用地登记备案。而涉案土地征收过程中，上诉人及原审第三人青岛市李沧区人民政府从未向被上诉人提出过申请，故上诉人直接要求被上诉人支付经济发展用地变现收益不符合上述文件规定的申请程序，涉案土地也并非是经过法定程序确定的经济发展用地，客观上根本不存在上诉人所主张的经济发展用地变现收益，一审裁定书驳回上诉人起诉具有事实和法律依据。四、补亏用地和经济发展用地的预留按规定存在先后顺序，在未满足补亏用地的情况下，不能提出经济发展用地留用指标申请，上诉人主张的指标变现收益没有依据。[2005]177号文件第一条第二款规定，按照“定性、定量、定位”的原则，以村集体经济组织为单位，逐划分村庄改造安置用地、村庄改造补亏用地、留用经济发展用地和其他可征用土地，并按上述顺序保证用地面积。根据该规定，补亏用地和经济发展用地的预留有先后顺序，在未满足补亏用地的情况下，不能提出经济发展用地留用指标的申请，故上诉人主张经济发展用地变现收益没有依据，一审裁定书驳回上诉人的起诉具有事实和法律依据。五、上诉人社区其他土地征收涉及经济发展用地的均是按照[2005]177号文件规定程序办理，进一步证明上诉人直接要求涉案土地变现收益不符合法定程序要求，其起诉应予驳回。一审庭审中，被上诉人及青岛市统一征地办公室提交的多份涉及上诉人社区其他土地的征收协议、上诉人及原审第三人青岛市李沧区人民政府的申请函，该部分证据足以证明上诉人社区其他土地征收涉及补亏用地、经济发展用地的，均系根据[2005]177号文件规定的程序，由上诉人社区提出申请，原审第三人青岛市李沧区人民政府审核同意报原青岛市国土资源和房屋管理局审核同意后，方作为补亏用地或经济发展用地处置，结合上述关于涉案土地并没有经过法定程序确定为经济发展用地的客观事实，进-步证明上诉人针对涉案土地直接要求答辩人支付补亏资金、经济发展用地变现收益无事实和法律依据。六、涉案土地已被依法征收为国有建设用地，上诉人已非涉案土地的权利人，已不具备针对涉案土地提出经济发展用地变现收益的主体资格，上诉人不具备提起本案行政诉讼的主体资格。涉案土地被依法征收后，上诉人已经不是涉案土地的权利人，涉案土地征收后的划拨、收回、再出让等行为不会对上诉人的合法权益产生影响，上述行为与上诉人不具有行政法上的利害关系，上诉人不具备提起本案行政诉讼的主体资格。七、涉案《土地征收补偿安置协议》第三条中调地安置项目为空白，双方并没有约定调地安置项目，上诉人以此主张经济发展用地变现收益同样没有任何依据。八、上诉人的起诉已经超过起诉期限，依法应驳回上诉人的起诉。涉案土地征收补偿协议的签订时间为2015年12月，原国土资源部批复时间为2017年2月24日，涉案部分土地收回后的出让采用公开拍卖的形式，拍卖时间为2018年4月8日，而上诉人提起本案诉讼的时间为2019年5月9日，因此，上诉人的起诉超过了六个月的起诉期限，依法应驳回上诉人的起诉。九、涉案土地征收符合公共利益要求。一审庭审中，原审第三人青岛市崂山区人民政府提交青岛市人民政府会议纪要(第十四期)，该会议纪要明确，涉案土地涉及物业土地开发收益全部返还地铁集团用于地铁建设。因此，涉案土地用途变更为公共交通兼容居住、商业、商务办公等综合开发用地用以补充公共交通设施修建资金的不足，不能据此否定涉案土地征收的公共利益目的。事实上，涉案土地所涉地铁11号线通车后，包括上诉人社区居民在内的全体市民均在享受公共交通建设成果，这一客观事实进一步证明涉案土地征收符合公共利益目的，合法有效。综上，涉案土地被依法征收前并没有经过补亏用地、经济发展用地申请、审批、登记备案程序，不是法定的补亏用地、经济发展用地，上诉人主张补亏资金和经济发展用地出让收益返还无事实和法律依据，一审裁定书驳回上诉人的起诉认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉，维持原审裁定。 被上诉人青岛市统一征地办公室答辩称，一、补亏用地和经济发展用地须由村庄选定并经所在区政府同意后按规定报经市土地行政主管部门审批确定，而本案上诉人直接要求被上诉人支付补亏用地和经济发展用地的变现收益，不符合补亏用地和经济发展用地的申请程序，因此原审法院裁定驳回上诉人的起诉于法有据。1、对于补亏用地，根据原青岛市国土资源和房屋管理局《关于贯彻青政发(2004)25号文件进一步加强和改进市区土地征用工作的实施意见》(青土资房发土字[2005]177号，以下简称[2005]177号文件)第二条第(一)款之规定，预留村庄改造安置用地和补亏用地，应按规定办理相关手续。村庄改造安置用地和补亏用地由被征收单位报区所在区政府进行测算和按规划预选后，向市土地行政主管部门申请预留，市土地行政管理部门按规定审核同意后，对被征地单位申请预留的村庄改造安置用地和补亏用地登记备案。对于经济发展用地，[2005]177号文件第三条第（一）款规定留用经济发展用地的指标，应综合考虑村庄改造安置用地、村庄改造补亏用地的基础上，根据被征地单位剩余土地情况和区域位置等情况，对符合留地条件的被征地单位，按照可征地或被征地面积的一定比例确定;同时该条第（二）款明确规定确定留用经济发展用地由被征收单位按照规定预选后，向市土地行政主管部门提出留用申请，市土地行政主管部门按规定审核同意后，对被征地单位申请留用的经济发展用地登记备案。本案上诉人直接要求被上诉人支付补亏用地和经济发展用地的变现收益，不符合上述文件关于补亏用地和留用经济发展用地的申请程序，因此对于其要求的补亏用地和经济发展用地变现收益的诉请依法应当驳回。二、根据[2005]177号文件，补亏用地和经济发展用地的预留按规定存在先后顺序，在未满足补亏用地的情况下，原则上上诉人不能提出经济发展用地留用指标申请，上诉人主张的指标变现收益没有依据。根据[2005]177号文件第一条第二款之规定，按照“定性、定量、定位”的原则，以村集体经济组织为单位，逐一划分村庄改造安置用地、村庄改造补亏用地、留用经济发展用地和其他可征用土地，并按上述顺序保证用地面积。根据该规定，在未满足补亏用地的情况下，原则上不能提出经济发展用地留用指标的申请，故上诉人主张的指标变现收益没有依据。三、即使存在补亏用地变现资金，按规定亦应拨付区政府而非上诉人，上诉人不具备主张补亏用地变现资金的主体资格。根据[2005]177号文件第二条第一款之规定，补亏用地应由被征地单位先报所在区政府，由区政府进行测算和预选。同时，根据该文第二条第二款第2项之规定,涉案国有建设用地使用权出让金按规定的比例返还被征地单位即上诉人所在的区政府，而非被征地单位即上诉人。故上诉人不具备主张补亏用地变现资金的主体资格。四、《土地征收补偿安置协议》第三条规定的“调地安置”与“预留经济发展用地”属于不同概念，上诉人故意将二者相混淆，“预留经济发展用地”不属于土地征收法定补偿安置方式。1、根据《山东省土地征收管理办法》第二十七条，本案涉案土地征收过程中，青岛市人民政府发布了拟征收土地公告、青岛市国土资源和房屋管理局发布拟征收土地补偿方案(公示)，就拟征收土地的位置、范围、权属、用途、补偿标准等进行了公示，并征求了意见，上诉人对土地征收、补偿安置方案等均无异议，青岛市国土资源和房屋管理局根据补偿标准及经上诉人确认的土地勘测调查结果签订了《土地征收补偿安置协议》及补充协议。因涉案土地不涉及通过调整土地方式进行安置，因此在《土地征收补偿安置协议》中的“调地安置”条款内容是以“——”填写的。2、上诉人将《山东省土地征收管理办法》第二十六条规定的“市县人民政府依据城乡规划和当地实际，可以安排适当数量的经营性用地”即“预留经济发展用地”与第二十七条的“调整土地”相混淆，实为偷换概念。上诉人主张“预留经济发展用地”不属于土地征收法定补偿安置方式，上诉人主张“调地安置”也不是上诉人与被上诉人约定的补偿安置方式，上诉人的主张没有法定及约定依据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原审裁定。 原审第三人青岛市李沧区人民政府未向本院提交书面意见，在本院二审开庭时口头述称，同意上诉人的上诉人请求及理由，但是变现数额不能确定。 原审第三人青岛市崂山区人民政府未向本院提交书面意见，在本院二审开庭时口头述称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回。 关于原审法院的审判程序，上诉人未提出异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 各方当事人证据已由原审法院随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为，涉案土地征收时实施的《青岛市国土资源和房屋管理局关于贯彻青政发〔2004〕25号文件进一步加强和改进市区土地征用工作的实施意见》（青土资房发土字〔2005〕177号）中载明：一、进一步强化统一征地制度，维护被征地农民合法权益……按照“定性、定量、定位”的原则，以村集体经济组织为单位，逐一划分村庄改造安置用地、村庄改造补亏用地、留用经济发展用地和其他可征用土地，并按上述顺序保证用地面积。二、合理预留村庄改造安置用地和补亏用地，推进撤村建居和“城中村”改造。（一）预留村庄改造安置用地和补亏用地，应按规定办理相关手续。村庄改造安置用地和补亏用地由被征收单位报所在区政府进行测算和按规划预选后，向市土地行政主管部门申请预留，市土地行政管理部门按规定审核同意后，对被征地单位申请预留的村庄改造安置用地和补亏用地登记备案。三、推行留用经济发展用地制度，不断壮大农村集体经济。（一）留用经济发展用地的指标，应在综合考虑村庄改造安置用地、村庄改造补亏用地的基础上，根据被征地单位剩余土地情况和区域位置等情况，对符合留地条件的被征地单位，按照可征地或被征地面积的一定比例确定。（二）确定留用经济发展用地，应按规定办理相关手续。经济发展用地由被征收单位按照规定预选后，向市土地行政主管部门提出留用申请，市土地行政主管部门按规定审核同意后，对被征地单位申请留用的经济发展用地登记备案。据此，预留村庄改造补亏用地和留用经济发展用地是有先后顺序的，而预留补亏用地的前提则是由被征地单位报所在区政府进行测算和按规划预选后，再向市土地行政主管部门申请预留。本案中，上诉人在原审诉讼请求为判令两被上诉人履行法定职责，向上诉人拨付经济发展用地指标变现收益和旧村改造补亏资金。即上诉人在没有其所在青岛市李沧区人民政府进行测算和按规划预选，也没有据此再向市土地行政主管部门申请预留，未按上述文件规定申请程序办理的情况下，直接要求土地主管部门支付涉案征收土地相应的经济发展用地指标变现收益、旧村改造补亏资金，上诉人该主张没有事实根据。并且，上诉人社区其他土地的征收涉及补亏用地、经济发展用地亦是按上述文件规定的程序办理的。因此，原审法院裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院依法予以维持。上诉人的上诉请求及理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  蒋金龙 审判员  李玉兰 审判员  刘力铭 二〇二〇年十二月三日 法官助理 王** 书记员王崧 书记员张淑杰