重庆市第五中级人民法院行 政 判 决 书(2020)渝05行终784号上诉人（一审原告）薛永贵，男，汉族，1980年10月3日出生。住址：重庆市荣昌区。被上诉人（一审被告）重庆市荣昌区规划和自然资源局。住所地：重庆市荣昌区昌元街道海棠社区迎宾大道**5-1。法定代表人袁家荣，局长。上诉人薛永贵因与被上诉人重庆市荣昌区规划和自然资源局（以下简称荣昌规资局）行政处罚一案，不服重庆市荣昌区人民法院作出的（2020）渝0153行初57号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月25日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明，重庆市荣昌区久丰长养猪场位于重庆市荣昌区，成立于2014年10月15日，系个人独资企业，投资人为薛永贵。养猪场建筑结构部分为砖瓦结构，部分为砖墙结构，养猪场于2017年4月整体完工，养猪场部分占地原为耕地，该养猪场未办理相关用地行政审批手续。2019年6月27日，荣昌规资局发现薛永贵涉嫌违法占地建养猪场，遂进行了核查，并于2019年7月1日决定立案调查。同日，荣昌规资局对薛永贵进行询问，并对案涉养猪场进行勘查，制作了询问笔录、勘查图。经勘测，确定养猪场占地面积802.57平方米、建筑面积773.84平方米，依据土地利用总体规划养猪场所占地块在2006年至2017年12月期间土地性质为一般农用地，2017年12月调整为公路用地。2019年8月13日，荣昌规资局作出行政处罚告知书，告知薛永贵享有陈述、申辩权利，并可以在三日内提出陈述申辩意见，同日作出行政处罚听证告知书，告知薛永贵享有听证权利，其可以在三日内提出申请。2019年8月23日，荣昌规资局工作人员在当地村社干部见证下，将行政处罚告知书张贴于薛永贵的养猪场。2019年8月26日，荣昌规资局工作人员在当地村社干部见证下，将行政处罚听证告知书张贴于薛永贵家。后薛永贵未提出陈述申辩意见，也未提出听证申请。2019年11月7日，荣昌规资局作出荣规资（处罚决定）〔2019〕22号行政处罚决定书，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，限期薛永贵15日内拆除非法占用荣昌区直升镇道观村七社集体土地上新建的建筑物773.84平方米和其他设施，恢复土地原状。2019年11月8日，荣昌规资局工作人员在当地村社干部见证下，将行政处罚决定书张贴在薛永贵的养猪场。2020年7月1日，荣昌规资局再次将该行政处罚决定书送达给薛永贵。一审法院认为，行政机关作出案涉行政处罚行为的时间为2019年，故本案适用当时有效的《中华人民共和国土地管理法》，即2004修正的《中华人民共和国土地管理法》。根据前述法律第五条之规定，荣昌规资局作为土地行政主管部门，对其辖区内的违法占地行为，具有按照有关法律法规进行处罚的职权。《中华人民共和国畜牧法》第三十七条规定，“国家支持农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织建立畜禽养殖场、养殖小区，发展规模化、标准化养殖。乡（镇）土地利用总体规划应当根据本地实际情况安排畜禽养殖用地。农村集体经济组织、农民、畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划建立的畜禽养殖场、养殖小区用地按农业用地管理。畜禽养殖场、养殖小区用地使用权期限届满，需要恢复为原用途的，由畜禽养殖场、养殖小区土地使用权人负责恢复。在畜禽养殖场、养殖小区用地范围内需要兴建永久性建（构）筑物，涉及农用地转用的，依照《中华人民共和国土地管理法》的规定办理。”2004修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”；第七十六条规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。”根据上述法律规定，建立畜禽养殖场、养殖小区，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，在畜禽养殖场内的土地上兴建永久性建（构）筑物，涉及农用地转用的，应当办理农用地转用审批手续。本案薛永贵的养猪场办理营业执照、申请《动物防疫合格证》等，均与土地管理不是同一法律关系，也不能据此认定薛永贵的养猪场符合乡（镇）土地利用总体规划。薛永贵的养猪场修建有砖瓦、砖墙结构的养殖、管理用房等永久性建（构）筑物，但没有办理农用地转为建设用地审批手续，且该养猪场修建时与乡（镇）土地利用总体规划亦不相符，其非法占用土地行为处于持续状态，故荣昌规资局根据2004修正的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定对其作出的行政处罚并无不当。《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定，行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定，受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。本案荣昌规资局向薛永贵送达行政处罚告知书、行政处罚听证告知书及行政处罚决定书时，将相关法律文书醒目地张贴于薛永贵的养猪场或家，整个送达过程有当地村社干部的见证，但荣昌规资局无证据证明薛永贵或者他的同住成年家属有拒收相关法律文书的行为，故荣昌规资局的相关送达不符合留置送达的法律规定。但是，薛永贵当庭陈述该养猪场从2008年起至今仍在经营，在此期间薛永贵白天几乎都在养猪场，故薛永贵应当知道荣昌规资局向其送达了相关法律文书，并知晓上述法律文书所载内容。因此，荣昌规资局送达相关法律文书的程序不规范，但对薛永贵享有的陈述、申辩等重要程序性权利未产生实际损害，故属于程序轻微违法。另就该案办案期限而言，《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定，国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。荣昌规资局于2019年7月1日决定立案调查，于2019年11月7日作出行政处罚决定书，已经超过规定时间且无正当理由，属于程序轻微违法，但该行为对薛永贵的权利亦不产生实际影响。荣昌规资局有关调查、决定等其余程序符合《国土资源行政处罚办法》相关规定。鉴于本案荣昌规资局于2020年7月1日再次向薛永贵送达了案涉行政处罚决定书，且案涉行政处罚决定此前的送达程序并不完全符合相关法律规定，为充分保护当事人的诉权，实现解决行政争议的目的，对该案予以实体审查。综上，依法确认荣昌规资局作出的荣规资（处罚决定）〔2019〕22号行政处罚决定违法，但对该行政处罚决定不予撤销，其效力依法保留。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，判决确认荣昌规资局作出的荣规资（处罚决定）〔2019〕22号行政处罚决定违法。上诉人薛永贵不服一审判决，上诉来院，请求判决撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉求。主要理由如下：1、一审判决认定事实不清，上诉人提供证据证明案涉养猪场修建于2014年前，而不是2017年才修建，被上诉人没有上诉人具体违法时间、违法具体情况过程，未尽到举证责任。2、被上诉人的行政处罚已超过行政处罚的2年时效。3、被上诉人滥用职权致使上诉人无法经营养殖场，失去经济来源。被上诉人荣昌规资局未向本院提交书面答辩状。各方当事人在一审中提供并经质证的证据已随案移送本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审查，一审法院对各方当事人所举证据的认证正确。据此，本院认定事实与一审法院认定事实无异。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款规定，被上诉人荣昌规资局作为重庆市荣昌区的土地行政主管部门，具有对本行政区域土地违法行为实施行政处罚的法定职责。根据违法行为发生时有效的《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十四条第一款规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”；第七十六条规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。”本案中，上诉人未经批准，从2008年起至2017年陆续在集体土地上修建砖瓦、砖混结构的永久性建（构）筑物，该事实有《荣昌区规划和自然资源局案件询问笔录》中薛永贵的陈述，《现场勘测笔录》及附图等证据足以证明，其行为违反了上述法律规定，被上诉人荣昌规资局依法对其作出被诉行政处罚决定，决定薛永贵限期15日内拆除非法占用荣昌区直升镇道观村七社集体土地上新建的建筑物773.84平方米和其他设施，恢复土地原状。被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人荣昌规资局立案受理后，进行了现场勘测，对上诉人进行了询问，向上诉人送达了行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、行政处罚决定书，告知了相应的陈述、申辩及听证的权利。虽然被上诉人采用的留置送达方式以及超期作出行政处罚决定存在程序瑕疵，但被上诉人的程序瑕疵对上诉人的权利义务并未产生实际影响。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，确认荣昌规资局作出的被诉行政处罚决定违法并无不当。关于上诉人提出其养猪场修建时间、违法具体过程事实不清的问题，因该事实并非判断是否构成非法占用土地违法行为的必要事实要件，故被上诉人及一审法院均不存在事实认定不清。关于上诉人提出行政处罚已过时效的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为有连续或继续状态的，从行为终了之日起计算。上诉人所建违法建筑物在恢复原状之前，其违法行为处于一种继续状态，故本案被上诉人作出的行政处罚并未超过法定的追诉时效。综上，一审判决事实清楚、证据充分、审理程序合法，判决结果正确。上诉人薛永贵的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案诉讼受理费50元，由上诉人薛永贵负担。本判决为终审判决。审判长  冉崇高审判员  陈 霞审判员  周 琦二〇二〇年十二月二十二日书记员  周 刚