浙江省衢州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙08行终121号 上诉人（原审原告）陈之荣，男，1949年1月6日出生，汉族，住浙江省江山市。 委托代理人（特别授权代理）陈凤英，女，1982年9月15日出生，汉族，住浙江省江山市。系上诉人陈之荣之女。 被上诉人（原审被告）江山市峡口镇人民政府，住所地浙江省江山市峡口镇迎福路**。 法定代表人叶剑波，镇长。 委托代理人（特别授权代理）姜益雍。 委托代理人（特别授权代理）蔡洪星，浙江达正律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江山市人民政府，住，住所地浙江省江山市中山路**/div> 法定代表人王光华，市长。 委托代理人（特别授权代理）毛麒皓。 委托代理人（特别授权代理）祝丽丽。 被上诉人（原审第三人）柴春生，男，1963年2月3日出生，汉族，住浙江省江山市。 委托代理人（特别授权代理）周冬芬，女，1977年1月11日出生，汉族，住浙江省江山市。 被上诉人（原审第三人）江山市峡口镇大峦口村18队，住所地，住所地浙江省江山市峡口镇大峦口村iv> 诉讼代表人陈明权，队长。 陈之荣与江山市峡口镇人民政府（以下简称峡口镇政府）、江山市人民政府、第三人柴春生、江山市峡口镇大峦口村18队土地行政确认行政赔偿及行政复议一案，浙江省衢州市柯城区人民法院于2020年7月30日作出（2019）浙0802行初305号行政判决，陈之荣不服，向本院提起上诉。本院于2020年11月6日受理后依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。 原判认定，1980年，原大峦口公社叶家洋大队拆分重组，陈之荣、柴春生分属叶家洋二队、三队，2007年又经调整，现分属大峦口村17队、18队。本案争议土地位于“叶家洋前山公路底”，在该争议土地上原有一大岭路自西向东斜行，原叶家洋一队、三队以此路为界，××路××东为原叶家洋一队、以西为原叶家洋三队；该争议土地上原有一瓦窑，位于大岭路西侧，属原叶家洋三队所有，该瓦窑现已倒塌但瓦窑基尚存，瓦窑基东侧与原告房屋西侧墙脚相邻。 1982年9月7日，原叶家洋三队（甲方）与陈之荣（乙方）签订协议书，约定“因三队瓦窑与二队山权连累，之荣屋基与三队有连累，为双方有利出发，协议如下：1.甲方瓦窑82年不动，之荣屋居住时瓦窑移开离屋六尺，移瓦窑工夫由陈之荣负债，移往其它地点之荣不负债。2.之荣划给三队人口地一个，之荣在公路底造屋、协屋、厕所等不予干涉”等。 甲、乙双方代表签字（章）、原叶家洋大队管委会盖章确认。后陈之荣将一个人口自留地划给三队，现由原叶家洋三队队员陈天德、陈明龙两户种植。陈之荣于2005年在该地块建房，经审批建筑占地125平方米，四至为：“北至坎、南至门埂，西至埂，东至陈之华靠墙。” 1985年2月16日，原叶家洋三队与第三人柴春生的父亲柴协有签订协议：“立出卖叶家洋村三队集体仓屋，今因经本队社员干部商议决定，同意自愿将房屋土名叶家洋前山公路底房屋五间过壹座内中上截弄堂西边共四间，东至陈之荣屋墙角，西至毛宝贵屋为界，南至水电泵圳，北至公路为界，四至注明，将房屋出卖与柴协有居住。经双方议定，时值屋价人民币贰仟五佰元整，其价即日一并兑付清楚”等。“外注其中屋外三口厕所不在内”。时任三队队长、户主代表签字（章）或捺印。该集体仓屋已拆除，1995年柴春生弟弟柴春法在该地块建房，柴春法建造的房屋与陈之荣房屋东、西并排而立，中间土地即本案争议土地。 2019年2月20日，陈之荣向峡口镇政府提交“要求解决土地纠纷确权的报告”，称“因叶家洋前头山公路底的土地与三队村民柴春生户长期至今纠纷冲突不断，故要求村镇出面调解确权”等。同年3月1日，峡口镇政府作出土地权属争议案件受理通知书、答辩通知书，并向陈之荣、柴春生、大峦口村18队队长陈明权送达。后峡口镇政府对相关人员进行调查。同年4月28日，陈之荣向峡口镇政府出具拒绝接受调解的说明。后峡口镇政府向江山市自然资源和规划局调取了陈之荣建房材料，委托江山市伟业测绘有限公司对争议土地进行测绘。同年5月18日，峡口镇政府作出峡政处字〔2019〕第1号《土地使用权纠纷处理决定书》，认为1982年《协议书》约定的“瓦窑移开离屋六尺”，虽未明确表明将六尺土地使用权交给陈之荣，但协议签订后，陈之荣便将自留地25平方米划给原叶家洋村三队，现这块地由三队陈天德和陈明龙两户种植，可视为自留地的土地使用权与瓦窑移开离屋六尺的土地使用权进行置换，陈之荣履行了协议的相关义务后，获得房屋西面离屋六尺土地使用权。后原叶家洋村三队1985年将该争议地块出卖给柴春生父亲，其范围包括了房屋西面离屋六尺土地，但陈之荣已获得房屋西面离屋六尺土地使用权，原叶家洋村三队无权再次对这六尺土地进行处分等。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《土地权属争议调查处理办法》第五条、第九条和《浙江省土地权属争议行政处理程序规定》第三条、第八条之规定，决定:点S1（X坐标3147942.708、Y坐标362651.088）、点S2（X坐标3147930.221、Y坐标362648.390）两个点位的连接线为大峦口村叶家洋前山公路底争议土地双方界址线，界址线以东土地使用权归陈之荣所有。界址线以西归柴春生父亲（柴协有）所有，因其已过世，按照继承的有关规定执行。同年5月24日，峡口镇政府向陈之荣及第三人送达该处理决定书。上述点S1、S2连接线以东的土地长12.8米，宽2米，面积为25.56平方米。 陈之荣不服上述处理决定，向江山市人民政府申请复议。江山市人民政府于2019年7月15日受理，因案情复杂于2019年9月6日经审批延长审限三十日，经调查、审查，于同年10月8日作出江政复决字〔2019〕8号行政复议决定：认为峡口镇政府有对涉案土地使用权纠纷进行处理的法定职责，峡口镇政府处理决定正确，对峡口镇政府受理程序、遗漏引用法条的问题予以指正；决定维持峡口镇政府处理决定书。陈之荣于同年10月10日签收该行政复议决定书，于同年10月22日提起本案诉讼，请求：一、撤销江山市人民政府江政复决字〔2019〕8号行政复议决定书，撤销峡口镇政府峡政处字〔2019〕第1号处理决定书，并依据事实对争议土地使用权重新确权；二、对峡口镇政府、江山市人民政府相关行政人员在行政行为中的失职行为追责；三、判定峡口镇政府、江山市人民政府赔偿精神及经济损失共计十万元。 原判认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”本案中，对陈之荣与柴春生个人之间的土地使用权争议，峡口镇政府有依法处理的职权。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定：“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。”本案中，涉案土地争议溯及久远，主要参照物如大岭路等已经消失，相关人员有的已经去世、有的记忆模糊，仅有残存的瓦窑基、1982年协议、1985年协议等作为判断土地使用权归属的客观证据。在此情况下，判断土地权属，应当尊重客观现实、农村实际，结合客观证据及各方陈述等综合判断。 其一，从相关人员的调查笔录看，陈明财、陈兴荣、毛宝福、陈兴妙、陈福禄、陈洪林、陈天亮、陈明旭等人是原叶家洋大队村民，系当时叶家洋大队拆分重组、土地使用权调整的亲历者，大岭路、瓦窑等涉案争议土地上客观参照物的见证者，且陈洪林、陈明旭等人更是1982年协议、1985年协议的签订者，其陈述能够客观反映当时状况。不论是峡口镇政府在确权期间制作的调查笔录，还是从江山市人民法院调取的2009年的调查笔录，抑或调解时的人民调解调查笔录，均具有一致性，能够相互印证，共同证明原叶家洋一队、三队以大岭路为界，××路××东为原叶家洋一队、以西为原叶家洋三队；瓦窑位于大岭路西侧，属原叶家洋三队所有等判断涉案土地使用权归属的基础事实。峡口镇政府受理陈之荣申请后，向当事人及相关人员进行了调查了解，审查核实了陈之荣及第三人提供的证据材料，并经现场查看，根据优势证据原则对本案事实进行认定，并无不当。 其二，从协议的内容看，1982年协议、1985年协议均系原叶家洋第三队所签，意思表示真实。峡口镇政府根据协议内容及实际履行情况，认为“之荣屋居住时瓦窑移开离屋六尺”系“之荣划给三队人口地一个”土地使用权互换，即陈之荣以一个人口自留地与“瓦窑移开离屋六尺”的土地使用权进行互换，陈之荣取得“瓦窑移开离屋六尺”的土地使用权，该推断逻辑上并无不当，且陈之荣已经划出了一个人口自留地，现由原三队队员陈天德、陈明龙使用，该推断亦具有现实基础。1985年协议将“东至陈之荣屋墙角”的集体仓屋卖给柴协有，包括了陈之荣通过1982年协议取得的“瓦窑移开离屋六尺”的土地使用权，在无证据证明陈之荣对已取得的该部分土地使用权进行了处分的情况下，峡口镇政府认定该部分属于无权处分并将“瓦窑移开离屋六尺”的土地使用权确认给陈之荣，不违反法律规定。 其三，从现实情况看，不论是协议约定还是相关人员的陈述，都无法准确定位大岭路等参照物的位置，难以确切认定协议约定的四至范围，加上年代久远，无法还原当时场景，在此情况下，峡口镇政府根据“瓦窑移开离屋六尺”的约定，借助测绘技术，确定S1、S2坐标，并将二者连线作为陈之荣与柴春生争议土地使用权的界址，明确以东为陈之荣所有，以西为柴春生父亲柴协有所有，符合客观实际，且兼顾了陈之荣房屋滴水、通行等，体现了从实际出发，尊重历史，面对现实的原则，利于长期冲突的社会关系尽快稳定，具有合理性。 综上，峡口镇政府在调解未果的情况下，作出涉案处理决定，结果并无不当。江山市人民政府受理复议申请后，经书面审理、调查取证、延长审限，作出涉案复议决定，程序合法，结果正确。对峡口镇政府受理程序、遗漏引用法条问题，因对陈之荣实体权利并未产生实际影响，江山市人民政府予以指正，法院予以尊重。陈之荣请求撤销、重新确权并赔偿其精神、经济损失的诉讼请求均不能成立，法院不予支持。陈之荣还要求对两被告相关行政人员在行政行为中的失职行为追责，该请求不属于行政审判权限范围，法院不予审查。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回原告陈之荣的诉讼请求。 上诉人陈之荣上诉称，1.一审法院庭审过程中未允许上诉人就被上诉人提交的调查笔录进行质证，违反法律规定。2.两被上诉人未提供争议土地权属凭证，以确定争议土地权属。3.上诉人已详细提供法律文件、人证、物证、书证、图证，两被上诉人未按照《土地权属争议调查处理办法》和实事求是原则作出裁决，未依法履行法定职责，造成上诉人相关经济损失。4.被上诉人峡口镇政府的调查笔录和江山市伟业测绘有限公司对争议土地的测绘图纸属诱导伪造证据，不应作为定案依据。综上，请求判决：1.撤销江山市人民政府江政复决字（2019）8号行政复议决定书，撤销峡口镇政府峡政处字（2019）第1号处理决定书，并对争议土地重新确权；2.对两被上诉人的失职行为追责；3.判定原叶家洋三队（现大峦口村18队）赔偿上诉人精神及经济损失十万元；4.判定原叶家洋三队（现大峦口村18队）赔偿上诉人18200元并恢复上诉人房屋出入通道，退回被上诉人调剂给原叶家洋三队的自留地；5.请求被上诉人出示第三方（柴春法、柴春生）所属叶家洋三队在该争议土地（及附近）的国家法定的相关土地文件，如土地证及林权证。 被上诉人峡口镇政府答辩称，1.一审法庭审理中，被上诉人峡口镇政府出示所提交的对陈明财、陈洪林、陈兴荣、姜增贵、毛宝福、陈兴妙、陈福禄、毛宝贵、陈天亮等九名村民的调查笔录证据时，上诉人陈之荣均充分发表了质证意见，审理法官并无不许或阻止上诉人发表质证意见的情形。2.被上诉人峡口镇政府在作出土地使用权纠纷处理决定前，已认真按照土地使用权属争议调查处理办法的相关规定，作了详细的调查取证，处理程序合法正当，所作出的决定符合客观事实。综上，被上诉人认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，且未违反法定程序，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人江山市人民政府答辩称，1.涉案行政复议决定认定事实清楚、程序合法。本案中，涉案土地争议溯及久远，被上诉人江山市人民政府根据《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，基于瓦窑基、1982年协议、1985年协议等客观证据，本着尊重客观事实的原则，依法作出维持处理决定。关于峡口镇政府受理程序、遗漏引用法条问题，因未对上诉人合法权益造成实质影响，已在涉案复议决定中予以指正，同时被上诉人江山市人民政府于2019年7月10日受理上诉人行政复议申请，因案情复杂，被上诉人江山市人民政府于2019年9月6日经审批延长审限，于同年10月8日作出复议决定，程序合法。2.上诉人陈之荣不具有申请国家赔偿的主体资格。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第八条及第三十五条之规定，本案中被上诉人江山市人民政府未在履职过程中实施任何侵犯上诉人陈之荣合法权益的违法行为，作出的行政复议决定亦未加重结果，因此上诉人陈之荣无权主张国家赔偿。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经审理，二审查明的事实与原审一致。 本院认为，本案系土地权属争议行政裁决纠纷，各方对自身权属均具有举证责任，在历史面貌消失且无法还原的情形下，应当根据现有客观证据及所调查的事实等，适用优势证明标准进行认定。本案中，各方对峡口镇政府有权作出认定，原叶家洋一队、三队以大岭路为界，××路××东为原叶家洋一队所有、以西为原叶家洋三队所有及1982年协议和1985年协议的真实性均无异议，主要争议在于主要参照物大岭路的位置及走向，鉴于该路客观上已经消失，只能根据残存的瓦窑基、1982年协议、1985年协议等客观证据及调查事实进行综合判断。 根据现有残存的瓦窑基、协议等客观证据，结合1982年、1985年协议亲历者，当时大队拆分重组、土地使用权调整的亲历者，大岭路、瓦窑等涉案争议土地上客观参照物的见证者等证言，可以证明大岭路位于瓦窑以东位置，陈之荣与原叶家洋三队签订1982年协议并已用一个人口自留地与该队置换“瓦窑移开离屋六尺”。被上诉人据此认定原叶家洋三队对陈之荣经置换获得的“瓦窑移开离屋六尺”地块无;地块无处分权约定，借助测绘技术，确定S1、S2坐标，将二者连线作为陈之荣与柴春生争议土地使用权的界址，具有事实依据且相对合理。 陈之荣主张大岭路位于瓦窑以西，从瓦窑南边通过，直至河边后延至埠口，相关主张与残存瓦窑地基、当年协议等客观证据不符，亦与其他人陈述明显相悖，不能成立。其一，上诉人主张的相关位置及走向与其申请书及民事诉讼起诉状中明确自认的“原1、3队界址以大岭路为界，东属1队，西属3队”及上诉人1982年与原叶家洋三队签订协议获得建房地块权属的事实不符。因为，如果上诉人所述属实，其建房地块亦位于××路××东，根据“××路××东属一队”的划分标准，原叶家洋三队将无权与上诉人签订1982年协议，相关结论显然与协议签订事实相悖。其二，各方对大岭路自山而下延至埠口的基本路径无异议，经实地勘测，大岭路山上路段的原有路基仍旧存在，结合双方共同指认的当年埠口位置，上诉人主张的大岭路走向，从常理及普通生活经验上看，不符合就近走向埠口的行走习惯。其三，上诉人主张缺乏其他证据印证，且与其他被调查人员陈述明显不符，与对方证据相较，明显相对不足。根据土地权属认定中的优势证明标准，相关主张亦不能成立。上诉人主张镇政府有选择地确定调查对象，未询问对上诉人有利的证人。本院认为，根据被上诉人调查笔录及其依法向其他部门调取的调查、调解笔录显示，调查对象包括原叶家洋一队、三队等知情人员。且调查对象的确定以了解真实情况为前提，行政机关裁决过程中，对相关事项亲历者、实际参照物见证者进行调查，最利于查清事实，并无不当。上诉人主张峡口镇政府故意挑选对其不利的证人，缺乏基本的证据予以支撑，被上诉人及一审法院不予采纳，并无不当。综上，被诉行政处理及复议决定相关事实认定于法有据，上诉人与此相悖的主张缺乏足够的证据支撑，原审法院不予采纳，并无不当。关于行政处理决定存在的受理程序、遗漏引用法条等问题，复议决定已予以指正，对陈之荣实体权利未产生实际影响，一审法院予以尊重并无不当。上诉人请求赔偿缺乏事实和法律依据，本院不予支持。上诉人还提出对两被上诉人相关行政人员失职行为进行追责等主张，相关请求不属于行政诉讼审查范围，本院不予审查。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人陈之荣负担。 本判决为终审判决。 审判长 沈 婷 审判员 朱桂英 审判员 祝伟荣 二〇二〇年十二月三十一日 书记员 林柯莉 14