吉林省长春市九台区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）吉0113行初14号 原告：许某1，男，汉族，现住长春市朝阳区。 原告：许某2，女，汉族，现住长春市绿园区。 原告：许某3，女，汉族，现住长春市宽城区。 三原告委托诉讼代理人：杨某，吉林吉大律师事务所律师。 被告：长春市九台区民政局，住所地长春市九台区新华大街**。 法定代表人：李某某1，局长。 委托诉讼代理人：李某某2，该单位工作人员。 委托诉讼代理人：张某某，吉林法航律师事务所律师。 被告：长春市九台区波泥河街道办事处，住所，住所地长春市九台区波泥河街道div> 负责人：单某某，主任。 委托诉讼代理人：李某某3，该单位工作人员。 委托诉讼代理人：王某某，吉林法航律师事务所律师。 原告许某1、许某2、许某3与被告长春市九台区民政局（以下简称民政局）、长春市九台区波泥河街道办事处（以下简称波泥河街道办）确认行政强制拆除行为违法及行政赔偿一案，本院于2020年6月22日立案后，于2020年8月19日依法公开开庭进行了审理。原告许某1、许某2、许某3及三原告的委托诉讼代理人杨桂伍，被告民政局的委托诉讼代理人李俊男、张晓利，被告波泥河街道办的委托诉讼代理人李某某、王文生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告许某1、许某2、许某3诉称，2010年原告与九台区波泥河镇王家堡村村民吴某签订土地租赁协议（吴某和村里签了一份土地租赁协议），协议期限是70年价格15万元。2010年3月份中旬原告开始建设案涉墓地，原告在建墓地时民政局和波泥河街道办均知道此事也未曾阻止。2019年11月1日，镇政府在没有下发任何处罚、强拆通知的情况下组织镇武装部、民政办、林业所、土地所、王家堡村村委会等人员对原告父母的墓地进行强行拆除，就在被告强拆当日，王家堡村会计给原告许某3打电话，告诉正在拆除你家墓地，原告许某3让波泥河街道办的民政所李某接电话，请求他给三天时间自己拆除，因为其他原告有在国外的来不及回来，并且墓碑等材料价值很大，自己拆除能妥善保管以便另建墓地时利用，波泥河镇政府没有同意原告的请求，后来径行将墓地拆除，使价值70多万的墓碑捣毁，造成原告巨大损失。上述事实被告行为严重违法。第一，对原告母亲墓地被告不具有强拆违章建筑的行政职权，应依法申请法院强拆；第二，行政处罚法第三十一条规定，被告没有对原告处罚决定进行告知，剥夺了原告的申辩权；第三，行政诉讼法第三十五条规定，被告在作出强制执行决定前应现催告当事人履行义务，催告应当以书面形式作出。波泥河政府违反上述法律规定程序直接对原告家的墓地进行强拆，给原告造成的经济损失应当予以赔偿。事情发生后，波泥河镇政府称本案的拆迁主体是九台区民政局，其是按照民政局的要求执行拆迁工作，原告不知波泥河街道办和民政局之间是否有授权关系，故将其一并列为被告。原告诉至法院，望法院支持原告诉讼请求：1.判令波泥河街道办、民政局强拆原告父母墓地行为违法；2.判令二被告赔偿原告经济损失78万元；3.本案诉讼费由二被告承担。 三原告向本院提供如下证据： 1.承包合同2份（一份是吴某与王家瓦房村签订的山地承包合同扫描件、另一份是吴某与原告签订的土地承包合同扫描件），证明原告所建墓地是通过合法的民事行为取得土地，是独立兴建的，不是在吴某处购买。该份协议由吴某与村上签署，原告是基于对村民委员会的信任，才在此建成墓地，证明原告兴建墓地的合法性与独立性。 2.墓地照片1张（以被告证据11提供的照片为准。原告：开庭前提供的照片是效果图，在实际建造中没有太大的差别，因为拍摄角度不同，被告拍的是正面图没有拍摄全貌，如果被告认为我们提供的效果图与实际照片不一样，我们以被告提供的现场照片为准），证明原告父母墓地被强拆前的面貌，墓地上存在大量石材、墓碑，证明该墓地存在大量的财产价值。 3.新潮辉石材收据一枚、二道区金潮辉石材经销处证明一份、家庭协议书一份，证明原告父母墓地的石材价值，包括石材款的支付方式。 被告民政局辩称，1.本案原告所诉拆除，实际是拆除案外人吴某非法经营的公墓，其中100多个墓穴中的一个，拆除的部分为墓穴之上擅自兴建的殡葬设施，该非法经营的公墓地点既是林地，也是水源保护地，依法应予取缔，故本案的拆除行为合法；2.案外人吴某因非法经营公墓，已被公安机关立案侦查。原告与吴某之间所谓的租赁协议系违反合同法第五十二条规定的无效合同，双方对墓地的交易价款和兴建的殡葬设施，均为实施非法经营的违法所得，应予收缴或没收。即刑法第六十四条规定：犯罪分子违法所得的一切财物，应当予以追缴或者责令退赔；对被害人的合法财产，应当及时返还；违禁品和供犯罪所用的本人财物，应当予以没收。没收的财物和罚金，一律上交国库，不得挪用和自行处理。故本案原告没有合法权益受损的事实，无权主张赔偿；3.吴某非法经营的刑事案件尚未审结，依据行政诉讼法司法解释第八十七条第（六）项规定，本案应中止诉讼；4.原告起诉已经超过诉讼时效。本案中政府公告时间是2017年6月15日，在诉讼时效内原告没有提起诉讼，现起诉已经超期。综上，请法院驳回原告的诉讼请求。 被告民政局向本院提供如下证据： 1.2017年6月15日九台区政府发布的公告、2020年7月30日九台区融媒体中心广告部出具的播放证明、2017年5月15日在水源地边界处设置的3枚公告牌照片，证明政府依法发布公告，禁止非法殡葬行为，及取缔非法公墓的事实，公告逾期不自行处理的按无主坟办理。 2.2018年10月27日民政局作出的责令限期改正通知书，证明民政局对违法在水源保护地建造坟墓的坟主，下达了清除非法殡葬设施的通知。 3.公安机关针对吴某立案相关材料，证明公安机关对吴某非法经营公墓一案已立刑事案件。 4.九林罚书字（2012）第1020号林业行政处罚决定，证明2012年6月林业局就对吴某非法经营行为进行了罚款的行政处罚，同时已责令2013年5月1日前恢复林地原貌的事实。 5.中央环保督查整改档案，证明吴某兴建的公墓有村民举报，中央环保督察组督办。 6.2019年4月16日九台区殡葬改革领导小区、纪委、建委联合发布的《致全区人民的一封信》、《致全区党员干部的一封信》及播放证明，证明已按文件规定加强了宣传引导，宣传中“严禁违规建造坟墓”。 7.2019年5月15日九台区殡葬领域突出问题专项整治领导小组发布的关于推进殡葬改革的通告及播放证明，证明对殡葬改革事宜进行通告，通告中有对水源地坟头进行平复的内容。 8.王家瓦房村路边设置的水源地标牌照片2张，证明吴某经营墓地的地点在水源保护地的范围之内。 9.吴某墓地现状平面图、公墓取缔前照片4张、取缔后现场照片2张、墓地旁设置公告牌照片2张，证明取缔前在非法公墓内建有大量的非法殡葬设施，取缔后均将非法兴建的殡葬设施拆除，及在墓地所在位置设置公告牌，告知为非法墓地，限期迁出，否则按无主坟处理，此时已经把其他人的墓地都拆除了，只留有原告家的墓地没有拆除，原告的墓地是最后拆除的。 10.长九编﹝2018﹞第19号文件，证明九台区已成立殡葬改革工作领导小组，负责对殡葬改革工作的组织领导。 11.原告父母坟墓上违法殡葬设施取缔前2张、取缔后的现状照片5张（含拍摄时间2020年7月6日现状照片2张），证明墓穴之上原兴建有违法的殡葬设施，将其拆除，但未动地下墓穴，且拆除后的石料物品等均放置在其墓穴旁边，用土堆遮掩，说明拆除行为并未造成其合法的经济损失。 12.长春市二道区金潮辉石材经销处工商登记信息一份，证明该公司成立时间是2012年5月3日。 被告波泥河街道办辩称，一、波泥河街道办为属地政府，配合相关单位依法履行职责，波泥河街道办并非本案适格主体。二、拆除行为合法，原告主张的财产损失依法不应得到保护。1.原告擅自建设墓地的行为没有经过审批，该地点不在允许建设墓地的范围内，原告主张的财产并非合法财产，依法不应予以保护；2.案涉墓碑被依法拆除后，墓碑材料仍留放在原地，原告不存在财产损失；3.如原告认为存在财产损失，应举证证明相关财产的合法性和具体金额。三、本案超过诉讼时效。本案中，相关行为发生在2019年11月1日，原告应当在六个月内，也就是2020年5月1日前，原告诉状上记载的日期为6月4日，其起诉已经超过诉讼时效。四、原告诉状中提及吴某签订的土地流转合同是否属实应由其举证，同时吴某现因涉嫌非法经营罪（可能涉及本案诉争墓地）在逃，如本案与吴某存在相关关联，应遵循先刑事原则，待吴某刑事案件有结论后再行审理。综上，请法院依法驳回原告的全部诉讼请求。 被告波泥河街道办未向本院提供证据。 庭审中，当事人围绕二被告拆除原告父母墓地的行政行为是否违法、是否给原告造成了直接的合法经济损失为争议焦点展开质证和辩论。 经庭审质证，三原告对被告民政局提供的证据1.2.3.4.5.6.7.8.9.10.11.12有异议，认为证据1真实性有异议中，播放证明只是相关播放部门出具的书面证据，不能证明实际播出过该份证据；在照片中无法看出公告牌所处的位置，无法证明被告树立公告标牌是真实客观存在的，公告牌的时间2017年5月15日是虚假的，我们没有见过公告牌，无法确认实际树立的地点及水源地与墓地远近。区政府公告是相关部门对作出的规范性文件的宣传和公告，针对的是不特定的人群发出的，不能证明是向本案原告具体的行政相对人作出的，不能证明被告依法履行强拆过程中告知义务、催告义务以及法律文书的直接送达义务。政府发布公告后并没有监管公告发布，公告发布后吴某于2018年6月至9月份之间大规模修建墓地，则公告牌实际地点与政府公告地点不是案涉墓地地点。认为证据2证明问题有异议，是抽象行政行为针对的是不特定的群众，不能证明已经向原告进行了告知。且责令限期改正通知书中引用了行政处罚法中的相关规定，但是在实际记载中却省略了申诉复议等权利，因此是违法的。认为证据3证明问题有异议，证明的是吴某涉嫌刑事犯罪，与本案无关，因为吴某与本案原告是相对独立的主体，他的行为不能吸收原告的行为，吴某所经营墓地中均为每个独立个体所有的墓地，不属于吴某所有，本案强拆行为也是针对原告个体行为，与吴某无关，并且本案是独立的行政法律关系。按照公安机关刑事案件受理的程序规定，公安机关在受理行政案件时是案件移交制，案件来源是属于检举揭发，但是在报案人的姓名一栏写着上级交办，违反了案件交办的规定，公安机关已经完成了对吴某涉嫌非法经营刑事犯罪的立案工作，根据相关法律规定，公安机关对已经立案的刑事案件，对本案所涉及的犯罪人的人身权和财产已经采取了强制措施，那么证明本案的管辖权已经归属公安机关。2019年11月1日被告对原告父母公墓强拆，在侦办期中，被告没有权利得到授权对墓地进行强拆处分，所以证明民政局此次强拆行为属于超越职权，违法行政，并且程序严重违法。认为证据4证明问题有异议，林业行政部门对吴某的行政处罚与本案无关，被告列举该证据的目的无非是证明原告建墓地的违法性，但是该证据不能证明被告在强拆墓地是履行了法律规定的程序。认为证据5证明问题有异议，督察组的整改档案，是对环境治理的督促，对行政机关而言是内部行为，与本案无关，即便原告父母的墓地是建在吴某经营的土地上，因原告与吴某有独立的土地承包合同，是原告自行建造的墓地，而不是在吴某处购买墓地，因此该证据与本案没有关联性，同时也不能证明被告在强拆时履行了法律程序。认为证据6、证据7都是针对不特定人发布的抽象行为，有不可诉性，不能证明被告向原告进行了告知、催告和强拆决定的送达。认为证据8真实性有异议，原告每年及家人都会按时到父母陵墓进行扫祭，没有在被告所提供的地点看到过这个标牌。有事实证明这个标志牌是2017年6月15日设置的，而吴某大规模建造时间是2018年，没有人看到该标志牌。认为证据9被告没有提供准确的拍照时间，对照片拍照时间有异议，对公告牌真实性有异议，对证明问题有异议，其他人墓地已经拆除，原告墓地还没有拆除的原因是因为，其他人是在吴某处购买的墓地，原告是承租吴某土地后自行建设的墓地，原告的墓地是与其他人墓地的性质不同，能够证明原告父母墓地看到了大量石碑石材，存在财产损失。认为证据10是九台区政府的机构设置，与本案具体行政行为无关，也不能证明本案被告在强拆时履行了合法的法律程序。认为证据11证明问题有异议，看不出来石料被埋在地下，只有当场勘验才能看出来石材在哪里，仅凭照片看不出来墓地是违法建设的，只能证明原告父母的墓地当时有大量的石材且规模较大。认为证据12我们购买石材时间是2010年4月，当时二道区新潮辉石材与现在金潮辉石材是一个法人，且有固定的营业地点，2010年该单位也是存在期间，我们实际在新潮辉购买，有工商资料，如有必要，请法庭到工商机关查阅资料。 被告民政局对三原告提供的证据1.2.3有异议。认为证据1真实性、证明的问题有异议，该证据并非原件，原告与吴某签署的协议内容当中明确说购买108平方米作为墓地，这种约定的内容依据合同法五十二条规定是无效的合同，因为作为墓地是以合法形式掩盖非法目的，承包林地作为墓地也是违反法律行政法规强制性规定的行为，而且合同双方的行为还是恶意串通损害国家利益、损害社会公共利益的无效行为；另吴某与村上的合同金额为3000元，承包年限是50年，与原告诉状中陈述的15万元和70年相矛盾。吴某与村委会的合同也是属于以合法形式掩盖非法开办公墓的目的，也是无效合同；原告与吴某的合同能够说明原告的墓地就是吴某非法经营公墓100多座之一，因为合同明确写明是买一块墓地。对证据2证明问题有异议，照片只能证明有殡葬设施，不能证明有大量的、贵重的石材。对证据3真实性、证明问题有异议。收据是属于白条收据不是合法发票，内容也不真实，因为如果有这么大额的收入应有纳税申报相佐证，对金潮辉石材经销处出具的证明形式是不合法的，单位出具证明没有负责人签名，内容也不真实，2010年4月份金潮辉石材经销处尚未依法成立，此时的经营主体不存在。对家庭协议书的真实性也有异议，不能证明出资真实，也不能证明款项投入墓地。 被告波泥河街道办对被告民政局提供的证据没有异议，对三原告提供的证据1.2.3有异议，认为证据1原告不能提供吴某与村委会的承包合同原件，因此对该证据的真实性有异议；即使吴某与村委会之间有承包合同，该合同不能证明吴某建设墓地是合法的，也不能证明在该墓地内所建设的所有坟墓都是合法的。对证据2证明问题有异议，照片只能证明有殡葬设施，不能证明有大量的、贵重的石材。对证据3真实性、证明问题有异议。收据是属于白条收据不是合法发票，内容也不真实，因为如果有这么大额的收入应有纳税申报相佐证，对金潮辉石材经销处出具的证明形式是不合法的，单位出具证明没有负责人签名，内容也不真实，2010年4月份金潮辉石材经销处尚未依法成立，此时的经营主体不存在。对家庭协议书的真实性也有异议，不能证明出资真实，也不能证明款项投入墓地。 本院对上述证据认证如下：三原告提供的证据1为扫描件，且无法证明三原告要证明的问题，本院不予采纳。三原告提供的证据2墓地照片为效果图，且无法证明三原告要证明的问题，本院不予采纳。原告提供的证据3收据不属于正规税费发票，本院不予采纳。被告民政局提供证据客观、真实且与本案待证事实相关联，本院予以采纳。 经审理查明，2008年1月12日，案外人吴某与九台市波泥河镇王家瓦房村签订山地承包合同，约定自2008年1月至2057年12月止，承包年限为50年。2010年案外人吴某在没有任何审批手续的情况下，在九台区波泥河办事处王家瓦房村七社北山上，私自经营墓地，陆续修建墓穴。2010年4月8日，三原告的妹妹许梦圆与案外人吴某签订承包协议合同，约定案外人吴某将自己承包在石头口门水库王家瓦房村西山的山地承包给许梦圆作为墓地使用，面积约为108平方米，价格为8万元，承包期限至2057年止。自合同签订后，三原告在案涉土地上为其父母建造陵墓，陵墓于2010年7、8月完工。因案涉土地属于长春市石头口门水库生活饮用水源保护区内，2017年6月15日长春市九台区人民政府对石头口门水库水源地各位坟主作出公告：（一）凡是在区域内葬有坟墓的，除受国家保护的具有历史、艺术、科学价值的墓地予以保留外，限定15日内务必迁移或者深埋，并不得留坟头；（二）对限定日期内未能按公告自行处理，并联系不到坟主的坟墓，按照无主坟处理；（三）对未经批准擅自兴建墓地的，予以取缔，由经营者恢复原貌，并没收违法所得，处以违法所得3倍罚款；（四）严禁新建坟墓和进行影响环境的烧纸、插花、摆放贡品和花圈等祭祀行为，正常祭祀活动不得遗留废弃物，对拒不执行的，依法予以处罚。九台广播电视台综合频道自2017年6月15日起连续7天在九台广播电视台综合频道16时25分左右，以字幕广告方式播出长春市九台区人民政府发布的关于石头口门水库水源地迁坟公告。2018年10月27日，长春市九台区民政局对石头口门水库水源地各位坟主作出长九民责改字﹝2018﹞第002号责令限期改正通知书，“责令你（单位）自收到本通知书之日起七日内将你（单位）坟墓周边附属设施设备清除及将墓碑立碑清除或更换为卧碑。逾期不改正的，本机关将你（单位）坟墓当作无主坟墓依法处理”。2019年4月16日，九台区殡葬领域突出问题专项治理工作领导小组、中共长春市九台区纪委、监委作出《致全区人民的一封信》，“提请广大市民注意：…（五）严禁将应当火化的遗体违规土葬和违规建造坟墓…”。九台广播电视台综合频道自2019年4月16日起连续7天在九台广播电视台综合频道16时25分左右，以字幕广告方式播出九台区殡葬领域突出问题专项治理工作领导小组、中共长春市九台区纪委、监委发布的《致全区人民的一封信》。2019年5月15日，九台区殡葬领域突出问题专项治理工作领导小组作出《关于推进殡葬改革的通告》，“通告如下：…2.禁止在耕地、林地、铁路、公路主干线两侧，城市公园、风景名胜区和文物保护区，水库及河流堤坝附近和水源保护区内兴建坟墓。对现有坟头责令进行平复、原地深埋、迁移处理…”。九台广播电视台综合频道自2019年5月15日起连续7天在九台广播电视台综合频道16时25分左右，以字幕广告方式播出九台区殡葬领域突出问题专项治理工作领导小组发布的关于推进殡葬改革的通告。2019年11月1日，被告民政局对三原告许某1、许某2、许某3位于石头口门水库水源地的父母陵墓进行拆除，委托被告泥河街道办民政所的工作人员负责具体实施。 另查明，三原告许某1、许某2、许某3系兄弟姐妹关系，三原告均不是王家瓦房村村民。公安机关对吴某非法经营公墓一案已经刑事立案。 本院认为，《殡葬管理条例》第十条规定：“禁止在下列地区建造坟墓：（一）耕地、林地；（二）城市公园、风景名胜区和文物保护区；（三）水库及河流堤坝附近和水源保护区；（四）铁路、公路主干线两侧。前款规定区域内现有的坟墓，除受国家保护的具有历史、艺术、科学价值的墓地予以保留外，应当限期迁移或者深埋，不留坟头”。因发现在长春市石头口门水库水源地附近，有多处未经审批的坟墓，自2017年以来，长春市九台区人民政府出台公告、民政局作出责令限期改正通知书、九台区殡葬领域突出问题专项治理工作领导小组作出通告，在九台广播电视台综合频道字幕广告方式播出，告知石头口门水库水源地的坟主认领、迁移坟墓。责令限期改正通知书确定的迁坟期限为2018年10月27日至2018年11月3日，搬迁方式以自迁为主，在搬迁期限内未自行搬迁的，按无主坟处理。因迁坟范围内坟墓较多，形成时间早晚不一，客观上难以查清具体坟主，难以逐一送达迁坟通知，民政局以在坟墓地点设立公告牌等方式发布迁坟通知，通知期满即应视为行政相对人已经知道或者应当知道该通知的相关内容。在该通知确定的自行搬迁期限内，三原告并未认领或自行搬迁案涉坟墓，在无人认领的情况下，民政局对该坟墓按无主坟处理，并不属于行政强制行为。三原告提起诉讼，请求确认民政局强拆该坟墓的行为违法并要求赔偿经济损失，缺乏事实根据，本院难以支持其诉讼请求。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告许某1、许某2、许某3的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告许某1、许某2、许某3负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于吉林省长春市中级人民法院。 审 判 长  丁忠敏 审 判 员  张铃捷 人民陪审员  郭 雷 二〇二〇年十二月三十日 书 记 员  夏菲菲