广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终1535号 上诉人（一审原告）刘克其，男，1943年12月26日出生，汉族，住贺州市平桂区。 委托诉讼代理人崔庆日，北京京坤律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）贺州市平桂区人民政府,住所地：贺州市平桂区平桂大道**。 法定代表人朱建军，区长。 委托诉讼代理人韦志，贺州市平桂区司法局工作人员。 委托诉讼代理人邱文博，广西灵丰律师事务所律师。 上诉人刘克其因其诉被上诉人贺州市平桂区人民政府（以下简称平桂区政府）行政强制及行政赔偿一案，不服贺州市中级人民法院（2020）桂11行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并于2020年12月9日组织各方当事人到庭进行调查、询问。上诉人刘克其及其委托诉讼代理人崔庆日，被上诉人平桂区政府委托诉讼代理人韦志、邱文博，到庭参加调查、询问。本案现已审理终结。 贺州市中级人民法院一审查明：刘克其是贺州市平桂区沙田镇桂山村**村民，其在位于贺州市平桂区，该房屋占地面积123.84平方米，建筑面积267.975平方米，为二层砖混结构。2019年5月8日，贺州市自然资源局工作人员在巡查时发现刘克其涉嫌违法建房，同日，贺州市自然资源局向刘克其送达《行政执法（处罚）调查通知书》，要求其按照通知书内容接受调查。 而后，贺州市自然资源局工作人员对涉嫌违法建设现场进行检查勘验，依法制作《行政执法现场检查（勘验）笔录》和《现场检查（勘验）示意图》。经贺州市自然资源局认定，刘克其未取得《建设工程规划许可证》即擅自建设涉案房屋，属违法建设行为，拟对刘克其作出责令限期拆除涉案房屋的行政处罚决定，遂于2019年8月28日，向刘克其发出贺自然资（平）限告字〔2019〕第57号《责令限期拆除违法建筑事先告知书》，依法告知刘克其拟对其作出的行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知刘克其依法享有的陈述及申辩、听证权利。因刘克其拒签，在西湾街道办工作人员的见证下，将该告知书留置送达刘克其。在规定期限内，贺州市自然资源局未收到刘克其提交的任何陈述或申辩材料，也未接到刘克其要求举行听证的申请。2019年9月6日，贺州市自然资源局向刘克其作出贺自然资（平）限拆〔2019〕第36号《责令限期拆除决定书》，责令刘克其自接到决定书七日内自行拆除涉案违法建筑物，并依法告知刘克其享有的行政复议及行政诉讼权利。因刘克其拒签，在西湾街道办工作人员的见证下，将该决定书留置送达刘克其。2019年9月18日，鉴于刘克其未在规定期限内自行拆除涉案违法建筑物，贺州市自然资源局向刘克其作出贺自然资（平）罚催字〔2019〕第50号《履行行政决定催告书》，催告刘克其限期履行上述义务，否则将依法申请贺州市人民政府强制执行，并依法告知刘克其享有的陈述及申辩权利。因刘克其拒签，在西湾街道办工作人员的见证下，将该催告书留置送达刘克其。 2019年11月4日，贺州市自然资源局作出贺自然资（平）强拆字〔2019〕第41号《强制拆除违法建筑决定书》，决定对刘克其户的违法建筑予以强制拆除，同时上报贺州市人民政府责成有关单位于2019年11月11日后对刘克其户的违法建筑依法实施强制拆除措施，并依法告知刘克其享有的行政复议及行政诉讼权利。因刘克其拒签，在西湾街道办工作人员的见证下，将该决定书留置送达刘克其。2019年11月4日，贺州市自然资源局针对涉案违法房屋作出关于强制拆除违法建筑的公告并将公告张贴于违法建筑墙上。2019年12月30日上午10点左右，平桂区政府组织相关部门对涉案违法房屋进行强制拆除。在强制拆除过程中，已对刘克其涉案房屋内物品予以清空搬离，堆放于涉案房屋旁边的路边和菜地上，但并未逐一登记造册和保存，也未办理移交手续。拆除后，所有建筑材料均被留在现场。 2020年2月10日，刘克其向贺州市中级人民法院邮寄《行政起诉状》，起诉贺州市自然资源局，请求确认贺州市自然资源局强制拆除房屋行为违法并赔偿损失。贺州市中级人民法院将该《行政起诉状》转交至贺州市八步区人民法院审查。贺州市八步区人民法院于2020年2月20日作出告知书，认为贺州市自然资源局并非组织拆除房屋的行政主体。经贺州市八步区人民法院释明，2020年3月9日，刘克其向贺州市中级人民法院提起诉讼，请求确认平桂区政府强制拆除其房屋的行政行为违法，赔偿各项损失1558390元（其中，1.房屋的损失1525390元，包括房屋装修、水管、网线等；2.室内物品损失33000元，包括厨具、电扇、床、沙发等生活、生产用品等损失）。 贺州市中级人民法院一审认为，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，贺州市自然资源局作出强制拆除房屋决定后，刘克其逾期没有拆除违法建筑的房屋，平桂区政府组织相关部门工作人员强制拆除涉案房屋。平桂区政府作为涉案房屋强制拆除行为的组织者，是本案适格被告。在实施强制拆除行为过程中，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行，即使行政相对人违法在先，行政机关纠正违法行为也应当严格按照法定程序履行职责。根据《中华人民共和国行政强制法》第五条的规定，行政强制的实施应当适当，该法第四章对行政机关实施强制拆除行为应当遵循的法定程序做了明确、具体的规定，行政机关拆除违法建筑应当严格依照相关规定进行。强制拆除的对象是违法建筑本身，但组成建筑物的建筑材料及建筑内的物品，则属于当事人的合法财产。当事人因违法建筑所负的法律责任，不应当涉及其合法的私有财产。虽然《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政强制法》均未对行政强制执行的具体实施程序作出明确规定，但是参照《中华人民共和国行政强制法》第三章关于行政强制措施实施程序的规定，结合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款关于行政赔偿案件中因被告原因导致原告无法举证时由被告承担举证责任的精神，行政机关对违法建筑实施强制拆除的，手段、方式必须科学、适中，不得以野蛮方式实施强制拆除。对于建筑物内的物品，行政机关应当采用公证、见证等方式，进行清点造册、制作现场笔录、妥善保管并及时移交。如行政机关未依法履行上述程序，造成当事人合法财产损失的，则该强制拆除行为应予确认违法。本案中，涉案建筑位于城区总体规划的规划区范围内，贺州市自然资源局认定该房屋未办理规划许可手续，依法作出行政处罚决定，刘克其逾期没有自行拆除，贺州市自然资源局作出强制拆除决定之后由平桂区政府组织城管等有关部门对违法建筑强制拆除。上述程序符合《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，程序并无不当。但是，平桂区政府在组织实施强制拆除过程中，针对建筑物内的财产，既未与刘克其办理财物交接手续，亦未清点建筑物内的财产或进行相应的证据保全。平桂区政府实施强制拆除的行为，不符合法定程序，应予确认违法。刘克其请求判决确认强制拆除其涉案违法建筑的行政行为违法的诉讼请求，应予支持。 《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据，因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。刘克其应当对受拆除行为侵害造成的损失承担举证责任。如前所述，被诉强制拆除行为违法，且强制拆除前，针对建筑物内的财产，平桂区政府与刘克其没有办理财物交接手续，平桂区政府也没有清点建筑物内的财物，也没有进行相应的证据保全。由此造成财产丢失、损坏的，刘克其应当对财产丢失、损坏的事实负初步证明责任。平桂区政府认为财产丢失、损坏的事实不存在或不应由其承担赔偿责任的，应当举证证明，举证不能则依法赔偿。刘克其提供了财产损失清单，平桂区政府未能提供证据否定这些物品的存在，故对刘克其主张的建筑物内的财产予以采信。但请求赔偿数额过高，根据公平、公正及符合常理原则，应由平桂区政府酌情赔偿刘克其厨具、电风扇、沙发、床、饮用水管、排污管、饭桌、櫈子、网线、电线、门窗、水管、烧水灶、0.7亩青菜等损失16100元。关于房屋的损失，因刘克其的房屋系未经任何部门批准所建，平桂区政府对刘克其违法建筑强制拆除后，所有建筑材料均留在原地，建筑材料损失不在本案行政赔偿范围内，刘克其亦未提交证据证明存在相应建筑材料损失的证据，故，对刘克其提出要求赔偿其房屋的损失（包括装修费用）1525390元，不予支持。依照《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款、第六十八条，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第六十九条，《中华人民共和国行政强制法》第五条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、确认平桂区政府强制拆除刘克其房屋的行政行为违法；二、由平桂区政府赔偿刘克其物品损失16100元；三、驳回刘克其的其他诉讼请求。 上诉人刘克其上诉称：一、一审判决没有将刘克其具有涉案房屋宅基地使用权的情况考量在内，从而没有支持建筑材料损失等，系适用法律错误。。刘克其原为沙田镇桂山村**村民，地处边远山区，且环境恶劣，在集体和亲友们的帮助下，搬迁至定居，并通过合法方式取得涉案房屋的所有权，后经翻建为红砖混凝土住房，该住房为刘克其唯一住所，刘克其早已与形成紧密的生产生活关系，具有涉案房屋的所有权和宅基地使用权。二、涉案房屋系在原有老房基础上进行翻新，不涉及规划问题，无须办理《建设工程规划许可证》。刘克其翻新老房经过村集体的同意就等于履行了正当程序，刘克其长期在涉案房屋居住，已形成稳定的生活状态，应从实际出发认定涉案房屋为合法建筑。三、涉案房屋在“西湾棚户区城中村改造项目”范围内，平桂区政府以“拆违替代拆迁”是错误的，刘克其主张的损失数额完全符合客观事实，一审判决赔偿远远低于实际损失。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决第二项，改判平桂区政府赔偿刘克其1558390元。 被上诉人平桂区政府答辩称：一、刘克其诉称的涉案房屋未经任何部门批准建设，已经贺州市自然资源局依法调查认定属违法建筑。二、平桂区政府对刘克其的涉案违法建筑强制拆除，没有侵犯其合法财产权益，不存在赔偿的事实基础和法律依据。三、一审法院判决平桂区政府对屋内物品承担赔偿责任，平桂区政府予以认可并遵照履行。综上，刘克其的上诉请求和理由没有事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可作为本案的定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为：关于平桂区政府的行政强制拆除行为是否合法的问题。行政机关实施行政强制必须遵守法定程序。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，贺州市自然资源局于2019年11月4日作出贺自然资（平）强拆字〔2019〕第41号《强制拆除违法建筑决定书》，而平桂区政府于同年12月30日实施了强制拆除，当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的法定期限尚未届满，故该强制拆除行为属于程序违法。且在实施强制拆除前，没有确凿的证据证实平桂区政府实施了物品清点移交工作，一审判决确认平桂区政府对刘克其的涉案建筑实施行政强制拆除行为违法并无不当，本院予以确认。 关于赔偿问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十六条第一款第（八）项规定可知，国家赔偿的财产损失范围限于对合法财产造成的直接损失。因刘克其的房屋系未经任何部门批准建设，平桂区政府对刘克其违法建筑强制拆除后，所有建筑材料均留在原地，刘克其亦未提交证据证明存在相应建筑材料损失，建筑材料损失不在本案行政赔偿范围内。刘克其的屋内物品属于合法财产，且平桂区政府没有证据证明已将屋内物品交给刘克其，未能证实其已尽慎重、妥善之注意义务，依法应当承担赔偿责任。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第一款规定：“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。”第四十七条第三款规定：“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”本案中，强制拆除造成屋内物品和菜地损失，一审判决酌定平桂区政府赔偿16100元并无明显不当，本院应予维持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，本院予以维持。上诉人刘克其的上诉理由不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘克其负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 黄碧辉 审 判 员 叶 坚 二〇二〇年十二月二十八日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青 李毅