贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔行终885号上诉人（一审原告）：黔西南州海峰石材有限公司，住所地贵州省册亨县冗渡镇冗贝村院江组。法定代表人：胡荣祥，该公司董事长。委托诉讼代理人：葛雨丰，贵州丰玺律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：册亨县人民政府，住所地贵州省册亨县者楼镇拥军路**。法定代表人：张茂，该县人民政府县长。委托诉讼代理人：韦桥坤，贵州集法律师事务所律师。上诉人黔西南州海峰石材有限公司（以下简称海峰石材公司）诉被上诉人册亨县人民政府行政协议一案，于2017年向黔西南州中级人民法院提起行政诉讼，该院受理后报请本院指定管辖，本院作出裁定指定安顺市中级人民法院管辖本案。安顺市中级人民法院作出（2018）黔04行初201号行政裁定驳回上诉人起诉，上诉人不服该裁定，提起上诉。本院作出（2018）黔行终2102号行政裁定，指令安顺市中级人民法院继续审理本案。安顺市中级人民法院作出（2019）黔04行初30号行政判决，上诉人不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人上诉称，一、一审判决对客观事实认定严重错误。1、错误认定上诉人“未履行意向协议约定的守法经营的义务”。2、错误否定被上诉人推行的“金谷子公司生态农庄项目”不是导致本案纠纷的真实背景原因。3、一审法院错误认定被上诉人实施的道路硬化工程未导致上诉人无法经营，与客观事实严重不符。二、一审判决适用法律严重错误。1、判非所请。上诉人的诉请是解除合同、赔偿损失。而一审法院却判决继续履行《投资意向协议》。2、将被告擅自解除协议的根本违约行为解释为只是“单方解除意向协议的意思表示”严重背离法理、适用法律严重错误。《合同法》第一百零八条明确规定：“当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行合同义务的，对方可以在履行期限届满之前要求其承担违约责任”。3、无理拒绝上诉人的鉴定申请。4、一审法院判决继续履行的《投资意向协议书》已经不可能再继续履行。其一、经过长达数年的道路阻断协商无果，2016年被上诉人又回复上诉人不允许继续在原址生产。其二、上诉人2010年即办理了采矿权许可，采矿年限仅为10年。截至一审判决之日，采矿年限仅一年不到即将过期，这让上诉人如何继续履行。其三、涉案道路已经施工完毕，其施工标准根本没有考虑载重货车的行驶。再加之生态农庄项目也在同一路段，开采矿山必然导致一定程度的环境、噪音污染，如此情形，恐怕就连被上诉人也不会希望该份合同继续履行（也正是因为这个原因，被上诉人才想要清除上诉人工厂）。继续履行合同，一方面客观原因不可能，另一方面也不符合本地生态项目和多方利益。一审法院不考虑客观现实、不考虑多方利益盲目判决，必将导致社会矛盾激化。综上，请求撤销一审判决，依法改判。被上诉人答辩称，一、一审判决认定事实清楚。（一）上诉人已投入生产，不存在因被告原因未能投入生产问题。上诉人自认已生产的同时，又认可无临时用地许可、无安全生产许可证，未严格执行环保“三同时”制度，故上诉人生产属于非法生产，经营属于非法经营。上诉人的行为违反了意向性协议约定的“守法经营”。上诉人后期未能投入生产经营原因：1、其长期以来未依法缴纳土地复垦费，导致临时用地未得到批准。其因违法占用林地被册亨县林业局于2015年7月28日行政处罚，未履行行政处罚决定书确定的义务。2、其未申请办理《安全生产许可证》。3、其未按《黔西南州环境工程评估中心的评估意见》要求严格执行“三同时”制度（与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的制度）。4、其已被工商部门列为“经营异常名录”。（二）道路硬化与上诉人履行《意向性协议》没有关系。道路硬化系2013年开工且当年完工，双方签订《意向性协议》时，上诉人知道其投资开发的石材矿山有当地村民通行的乡村公路，明知乡村公路有被硬化及被限重的可能。且无论道路限重20吨还是15吨都不影响意向性协议的履行和合同目的实现，因为石材仍可以运输出山，限重的乡村公路也就是约1公里，上诉人称每年正常运营情况下净利润4000万以上，那么在限重的路段，上诉人每年花几十万元用轻型货车转运至不限重的路段完全是可以的。（三）一审判决认定“公司投产之前的项目建设亦属于公司的经营行为”事实清楚。因为《意向性协议》明确约定，上诉人须守法经营，“守法经营”的本意是无论是试机运行还是正式生产，均须“守法经营”，必须执行环保“三同时”制度，必须有安全生产许可证，必须有临时用地许可证。（四）上诉人无力缴纳土地复垦费，不能作为无临时用地许可证的合法借口。上诉人缴纳土地复垦费是法律强制性规定的义务。（五）上诉人主张未办理安全生产许可证是由于被上诉人的原因导致，该理由不成立。上诉人主张“因被上诉人原因导致迟迟无法办证”，被上诉人并不认可。果真如此，上诉人应提起不作为行政诉讼，但上诉人并没有提起不作为行政诉讼，且上诉人并没有证据证明其已向政府部门提交申办安全生产许可证材料被政府“迟迟无法办证”。（六）金谷子公司生态农庄项目用地与本案采石场用地并不重合。《意向性协议》约定由上诉人投资开发的矿山现状仍然存在，上诉人完全可以开采，即使部分矿山因改、扩建乡村公路被占用，但占用部分占比例很小，不影响《意向性协议》合同目的的实现。二、一审判决适用法律正确。（一）一审判决并非“判非所请”，判决结果对上诉人公正。判决由被上诉人继续履行投资意向协议已包含了“驳回”，故并不是“判非所请”。（二）一审判决双方继续履行合同适用法律正确。被上诉人回复上诉人不能继续生产的原意是因为上诉人不具备生产的法定条件（无用地许可证、无安全生产许可证、未实行环保“三同时”制度），而如果上诉人完善了上述生产的法定条件，意向性协议完全可以履行，双方签订的《意向性协议》合同目的仍能实现，所以上诉人并不具备合同法第108条规定的解除条件。三、一审判决不支持上诉人鉴定申请正确。鉴定的目的是确定赔偿数额，而一审判决认为本案不具备解除合同条件，应继续履行合同，继续履行合同就不存在赔偿，故鉴定无实际意义。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人上诉理由不能成立。经审理查明，2010年7月，上诉人法定代表人胡荣祥与黔西南州矿权储备交易中心签订《采矿权出让合同》，支付相应采矿权出让价款，取得贵州省册亨县者楼镇秧庆村上秧庆组央箐（秧庆）石料采矿权，并办理了采矿许可证。2011年2月8日，上诉人（乙方）与被上诉人（甲方）签订《投资意向协议书》约定：“一、投资公司名称：黔西南州海峰石材有限公司（（注册地：兴义。二、投资开发主要内容：装饰石材开采与加工，年开采石材3.6万立方米，加工装饰石材165万平方米，雕刻工艺品5000件。三、投资额度：总投资预计2000万元。四、（一）甲方的权利和义务：1、保证乙方在册亨县注册登记和纳税登记后，享受国家、省的西部大开发优惠政策和产业优惠政策。2、帮助乙方协调与供水、供电、国土、环保等部门的关系，积极协调乙方办理相关项目建设手续。3、对乙方投资的项目进行严格审查，确保项目建设符合国家有关产业政策并达到环保和节能减排要求。4、根据乙方需要，为乙方在册亨县境内招工和用工上给予协调和提供帮助。5、若乙方只开采，不建加工厂，甲方有权责令乙方停止开采行为，不准乙方将所开采的原料运出册亨县境。如乙方在2012年3月底前不在册亨注册公司，不开展加工厂前期工作的，甲方可另行招商建设。（二）乙方的权利和义务：1、乙方必须在册亨县注册登记纳税，并守法经营、依法纳税。2、乙方投资开发的项目享受国家和贵州省的西部大开发的优惠政策和国家产业优惠政策。3、乙方保证投资开发的项目在污染治理及环保方面的设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时竣工，验收合格后方能投产。4、在本投资意向协议签订后，立即开展相关工作，在办理完成矿产开采权后，立即进行加工厂的建设，在加工厂建成前，不得进行开采。加工厂要求在2012年4月底前动工建设。五、本意向壹式二份，甲、乙双方各执一份。六、本意向书自签订之日起生效，未尽事宜，甲、乙双方本着平等友好的原则商议。”上述投资协议签订后，协议约定的石材加工厂项目经当地政府规划部门同意选址在冗贝村院江组建设，上诉人租赁该了村民组村民土地用于该项目建设。册亨县发展和改革局对该加工厂建设项目进行了备案。册亨县国土资源局向黔西南州国土资源局提交《关于黔西南海峰石材有限公司石材加工厂堆料场临时用地的请示》，对案涉项目临时用地呈报审批。册亨县国土资源局说明该请示已经黔西南州国土资源局内部审批通过，但上诉人未依缴纳土地复垦费而未获得正式批文。2012年10月8日，黔西南布依族苗族自治州交通运输局作出《关于下达2013年通村油路第一批预安排计划的通知》，计划2013年开工并完工的该批计划项目中包括册亨县冗渡镇农中至冗洪项目。该项目已按计划实施。2013年年9月6日，黔西南州环境工程评估中心对黔西南州海峰石材加工厂建设项目环境影响报告表作出评估意见。同月11日，册亨县环境保护局对黔西南州海峰石材加工厂建设项目环境影响报告表作出批复。2014年10月30日，黔西南州环境工程评估中心对黔西南州海峰石材有限公司册亨县海峰采石厂项目环境影响报告表作出评估意见。2014年11月17日，册亨县环境保护局对黔西南州海峰石材有限公司册亨县海峰采石厂项目环境影响报告表作出批复。2014年11月29日，被上诉人（甲方）与黔西南州金谷子养生养老投资管理有限公司（以下简称金谷子公司）签订框架协议约定：由乙方对册亨县者楼镇秧庆进行整体开发，占地项目名称为册亨秧庆生态农庄建设项目，占地2000亩，投资1.5亿元。签订框架协议后，该项目投入建设。2014年12月10日，中共册亨县委县政府督查室作出《秧庆生态旅游开发专题研究会议安排部署事项跟踪督查情况汇报》，其中载明：“4.处理采石场事宜。在县国土局下发停工通知后，采石场已停止采石作业，但已采石块仍未运离。”2015年7月28日，册亨县林业局对胡荣祥及其海峰采石场作出行政处罚：一、处予罚款肆万贰仟零贰拾壹元；二、停止违法占用林地；三、补造6.3亩林地。上诉人就处罚决定未提起行政复议、行政诉讼，也未履行处罚决定内容。在上述农村通村油路建设项目和生态农庄建设项目实施后，上诉人认为该两项建设项目严重影响其在本案投资项目的生产经营，曾向上诉人反映请求协调解决相关问题。2016年，上诉人向被上诉人提交《关于公司合法权益受到损害请求赔偿的专题报告》。2017年3月27日，被上诉人对上诉人作出如下回复：一、因该公司生产经营条件尚未完善（无临时用地许可、使用林地同意书、安全生产许可、环保设施“三同时”），不予准许该公司继续在原址生产。二、如该公司认为册亨县人民政府行为不当导致公司利益受损，可向人民法院提起损害赔偿之诉。上诉人此后遂提起本案诉讼，其在一审中最终诉讼请求为：判决解除与被上诉人签订的《投资意向协议书》，判令被上诉人赔偿其各项经济损失1100万元（最终损失金额以鉴定为准）。2018年1月23日，册亨县安全生产监督管理局向被上诉人法制办公室作出情况说明：“经我局核实，截至目前，黔西南海峰石材有限公司未取得安全生产许可证……”同日，册亨县国土资源局对上诉人非法占用土地、申请办理临时用地的情况向被上诉人法制办作出说明：“……经审查，占用的部分耕地不符合冗渡镇土地利用总体规划。黔西南州海峰石材有限责任公司未经有权机关批准占用土地的行为，构成土地违法行为，至今未接受处罚。……按相关规定应缴纳土地复垦费金额为15405元，但黔西南州海峰石材有限公司未按规定及时缴纳土地复垦费，故黔西南州海峰石材有限公司位于冗渡镇冗贝村石材加工厂堆料场临时用地未经批准使用。”同日，册亨县环境保护局作出对上诉人环境监管情况说明：“二、……未违反环境保护‘三同时’相关规定。三、该公司采石场项目在未办理环评手续与未取得环评批复的情况下于2014年初开始建设，我局于2014年4月依法下达了《责令改正违法行为决定书》，责令限期办理，该公司逾期未办理，经我局专题会议研究，决定依法对该公司立案处罚，处于1万元罚款，该公司在规定期限内自觉履行了罚款手续补办了环评手续。……经日常监管发现，自2014年底起该公司加工厂与采石场两个项目同时停产，至今均无恢复生产的迹象……”一审法院认为，本案双方当事人签订的行政协议合法有效，应继续履行。上诉人请求判决解除双方签订的行政协议、由被上诉人赔偿其损失，无事实和法律依据，不予支持。被上诉人不予准许上诉人在原址生产经营，违背双方签订的行政协议，被上诉人应继续履行双方签订的协议。故判决被上诉人继续履行本案双方当事人签订的行政协议，驳回上诉人的其他诉讼请求。本院认为，一审判决认定基本事实不清，审判程序违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三、四项的规定，裁定如下：一、撤销贵州省安顺市中级人民法院（2019）黔04行初30号行政判决；二、本案发回贵州省安顺市中级人民法院重审。审判长 李 丽审判员 李道鸿审判员 邹 慧二〇二〇年十二月二十一日法官助理翟长勇书记员李铧晟