昆明铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）云71行初24号原告张玉林，男，汉族，1956年12月21日出生，住云南省昆明市嵩明县。委托代理人李光银，云南楚光律师事务所律师。被告嵩明县人民政府，住所地云南省昆明市嵩明县北街**。统一社会信用代码11530127015126132G。法定代表人李进波，该县县长。委托代理人李广胜，云南滇源律师事务所律师。委托代理人李泽清，云南滇源律师事务所律师。原告张玉林不服被告嵩明县人民政府（以下简称县政府）作出的嵩政发〔2019〕21号《嵩明县人民政府关于县城西片区棚户区改造项目房屋征收决定》，向本院提起行政诉讼。本院于2020年5月25日立案后，依法组成合议庭，于同年10月16日、10月23日公开开庭审理了本案。原告张玉林及其委托代理人李光银，被告县政府的行政机关负责人副县长徐家万及其委托代理人李广胜、李泽清到庭参加诉讼。本案现已审理终结。县政府于2018年2月22日作出嵩政发〔2018〕9号《嵩明县人民政府关于县城西片区棚户区改造项目房屋征收的决定》（以下简称2018年《征收决定》），主要内容为对包括嵩明县西片区改造所涉区域，即布能社区居委会、昆宜旧等部分区域房屋进行征收，征收时间为2018年3月25日至2018年6月30日。因行政区域调整及到期未完成征收工作，县政府于2019年11月7日作出嵩政发（2019）21号《嵩明县人民政府关于县城西片区棚户区改造项目房屋征收的决定》（以下简称《征收决定》），主要内容同2018年《征收决定》，征收时间延长至2020年9月30日。原告张玉林诉称，原告是村民，其房屋及承包地位于，被告作出2018年《征收决定》，因遭到两村广大群众强烈反对后一度搁置。被告又作出2019年《征收决定》，将征收时间延长到2020年9月30日，并称已搁置流产长达二年多的2018年《征收决定》继续有效。被告的上述决定违反宪法、法律法规规定，程序违法，应当撤销，理由如下：1.被告未依据法律法规规定，未办理任何征收土地审批手续，直接决定征收原告房屋违法。2.被告未依据土地管理法规定，告知村民征收目的及履行土地审批手续、召开听证会、进行社会稳定风险评估的情况下，直接决定征收违法。3.距离县城3公里，不属于城郊结合部，也不属于棚户区，被告将纳入棚改范围，违背客观事实。4.党中央、国务院三令五申强调保护农民合法权益，不得强迫农民“上楼”，而被告以棚改为名，将村民赶上楼，强占土地，侵害了原告的合法权益。原告请求：1.撤销被告作出的《征收决定》（含2018年《征收决定》）；2.本案诉讼费由被告负担。被告县政府辩称：1.原告的起诉超过起诉期限，被告的决定于2018年2月作出，原告于2020年5月起诉，已超过起诉期限；2.县政府作出涉案房屋征收决定事实清楚，证据充分，程序正当，适用法律正确，符合国务院、省、州（市）人民政府关于棚户区改造的文件精神。综上，县政府请求驳回张玉林的起诉。原告向本院提交了以下证据材料：1.原告身份证、户口册复印件；2.村民小组证明、村小组长杨友才情况说明、卖房协议证明、张玉林之子张超缴纳电费的发票、原告房屋照片，以证明原告主体身份；3.村中房屋照片，以证明被告拟征收范围并非棚户区；4.村民请愿书、村民反对搬迁户主签名，以证明被告作出征收决定违背广大村民的意愿。经庭审质证，县政府发表以下意见：对第1组证据材料的真实性、合法性、客观性予以认可；对第2组证据中的电费发票和房屋照片的真实性予以认可，但认为不能证明原告在有合法建盖的房屋；对第2组中的其他材料及第3、4组证据材料的真实性、合法性、客观性均不予认可。被告县政府在法定举证期限内向本院提交了以下证据材料：第一组：1.县政府社会统一信用代码证书；2.法定代表人身份证；3.法定代表人身份证明，以证明被告的诉讼主体资格。第二组：4.《嵩明县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，以证明嵩明县西片区改造项目符合嵩明县十三五规划；5.土地利用总体规划；6.昆明市人民政府关于对《嵩明县城总体规划修编（2007-2020）》的批复、嵩明县城市总体规划图；7.云南滇中新区嵩明－空港片区总体规划；8.嵩明县城乡规划委员会会议纪要，以证明、昆宜旧属于上述规划区范围。第三组：9.嵩明县2013年-2017年城市棚户区改造项目《合作开发协议》，以证明包括嵩明县西片区改造项目在内的七个子项目均由云南滇中保障房建设有限公司作为实施主体；第四组：10.《云南省发展和改革委员会关于云南省2013-2017年城市棚户区改造省级统贷项目（六期）可行性研究报告的批复》；11.《云南省发展和改革委员会关于云南省2013-2017年城市棚户区改造省级统贷项目（六期）嵩明县城西片区可行性研究报告》；12.《云南省发展和改革委员会关于云南省2013-2017年城市棚户区改造省级统贷项目（六期）—嵩明县城西片区可行性研究报告的批复》，以证明云南省发改委批复同意包括嵩明县城西片区改造项目在内的七个子项目；12.嵩明县城西片区《社会稳定风险评估报告（评审修改稿）》《重大事项社会稳定风险评估备案回执表》《嵩明县城西片区棚户区改造项目社会稳定风险评估公示》《重大决策听证会签到表》《听证会监察意见书》《社会稳定风险评估征求意见听证会听证委员会合议书》，以证明嵩明县长松园片区项目经社会稳定风险评估，评估结果为低风险；13.《城市棚户区改造规划（2016-2020）》《云南省2013-2017年城市棚户区改造省级统贷项目（六期）—嵩明县项目情况简介》；14.《云南省2013-2017年城市棚户区改造省级统贷项目（六期）—嵩明县（县城）项目拆迁及安置点位置示意图》，以证明嵩明县城市棚户区城西片区规划，划定嵩明县城市棚户区城西片区征收范围及安置位置。第五组：15.嵩明县政府办公室关于印发嵩明县2013-2017年棚户区改造项目征迁指导意见的通知；16.《嵩明县西片区征迁补偿安置工作实施方案（征求意见稿）》；17.《嵩明县西片区征迁补偿安置工作实施方案（征求意见稿）听证会（记录）》《重大决策听证会签到表》《听证代表意见和建议记录表》《听证会监察意见书》《听证会听证委员会合议书》；19.公示照片，以证明《嵩明县西片区征迁补偿安置工作实施方案》在制定过程中，举行过听证，广泛征求过征迁范围内公众意见，决策科学、民主；20.《昆明市人民政府关于嵩明县嵩阳街道析置的批复》，以证明嵩阳街道办事处2018年3月6日管辖范围为嵩阳街道和杨桥街道两个办事处。第六组：21.《国家开发银行云南省分行存款对账单》，以证明涉案征收补偿费用已经足额到位、专户存储、专款专用；22.竣工验收合格证明书，以证明2019年全部安置房屋竣工验收，符合交房条件。23.嵩明县人民政府常务会议纪要（第10期）24.2018年征收决定；25.《嵩明县城西片区项目房屋征收公告》；26.嵩明县广播电视台出具的《播出证明》；27.嵩明县人民政府关于印发嵩明县城市棚户区综合开发建设指挥部的通知，以证明2018年《征收决定》于2018年1月31日经县政府第10次常务会议讨论通过，征收公告于2018年2月在嵩明县广播电视台播出，公告明确告知了诉权。第七组：28.国家开发银行对账单，以证明嵩明县棚户区西片区征收补偿费用在征收决定之前已足额到位、专户存储、专款专用。第八组：29.县政府常务会议纪要（第40期），以证明2019征收决定经县政府第40次常务会议讨论同意。第九组：30.2019征收决定、县政府关于印发嵩明县城市棚户区西片区改造征收补偿安置工作实施方案的通知，以证明2019年11月7日县政府作出征收决定及补偿方案。第十组：31.张贴公告；32.播出证明，以证明2019征收决定在布××社区及××村、昆宜旧两个居民小组张贴公示，并在嵩明县广播电视台进行播出公告。第十一组：32.会议通知，以证明2020年4月7日召开第一次棚户区改造西片区安置工作推进会。第十二组：33.兰茂路建设项目征迁协议；34.责令停止土地违法行为通知书、限期拆除通知书，以证明原告合法所有的宅基地及房屋已于2017年被依法征收并安置补偿完毕，其现居住房屋系违法建盖。经庭审质证，原告发表以下意见：1.对第一组证据无异议。2.对第二组中证据4-7的真实性、合法性、关联性均不认可，该组证据不能证实、昆宜旧村被列为棚户区改造规划范围。对证据8无异议，但这一证据恰恰说明2016年7月5日的嵩明县一期选址、规划设计方案未经过任何规划审批。3.对第三组证据的真实性认可，合法性及关联性不认可。4.对第四组证据10-15真实性认可，合法性及关联性不认可。从证据8、13、14可以看出，棚改范围并不包括、昆宜旧村，并且居民用地现状认定不准，、昆宜旧村有耕地、林地。5.对第五组证据16-20真实性认可，合法性及关联性不认可。6.对第六组证据21-27真实性、合法性及关联性均不认可。被告于2018年2月22日作出2018年《征收决定》却在2018年2月9日作出《房屋征收公告》，未作出决定即先公告，程序违法。7.对第七组证据28真实性、合法性及关联性均不认可，证据28中的余额比证据21中的余额少了七千多万元，不能证实保障足额、专款专用。8.对第八组、第九组证据的真实性、合法性及关联性均不认可。9.对第十组证据31、32真实性予以认可，合法性及关联性不认可，公示照片刚刚张贴后就被愤怒的群众撕毁，并且政策不能只是张贴、播放，应当当面向人民群众宣传解释。10.对第十一组证据33真实性予以认可，合法性及关联性不认可，被告2018年作出征收决定，2020年4月才召开第一次工作推进会，已经充分说明被告行为违法，底气不足。对第十二组证据无异议，但该组证据只能证实原告有房屋曾被征收，不能证明原告征收范围内没有其他房屋，也不能证明原告房屋系非法建筑。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据卖房协议证明因系后补，且没有协议签定人出庭核实，本院不予采信。对于证据村民请愿书、村民反对搬迁户主签名，因与本案没有关联性，本院不予采信。原告提交的其余证据、被告提交的证据均来源合法，具有真实性，且与本案相关联，本院均予以采信作为认定本案相关事实的依据，但能否证明其证明目的，本院将结合其他证据及本院查明的事实进行认定。经审理查明：2014年11月10日，被告县政府与云南滇中保障房建设有限公司签订《合作开发协议》，约定由云南滇中保障房建设有限公司作为棚户区改造嵩明县2013年-2017年城市棚户区改造的融资、建设主体。同年12月1日，云南省发展和改革委员会作出《云南省发展和改革委员会关于云南省2013-2017年城市棚户区改造省级统贷项目（六期）可行性研究报告的批复》（云发改投资（2014）1585号），同意建设云南省2013-2017年城市棚户区改造省级统贷项目（六期）。2015年5月22日，云南省发展和改革委员会作出《云南省发展和改革委员会关于云南省2013-2017年城市棚户区改造省级统贷项目（六期）—嵩明县城西片区一期（一号地块）可行性研究报告的批复》（云发改投资（2015）614号），同意建设云南省2013-2017年城市棚户区改造省级统贷项目（六期）-嵩明县城西片区一期（一号地块）项目。2015年8月，召开云南省2013—2017年城市棚户区改造省级统贷项目（六期）－嵩明县改造项目（七个片区）社会稳定风险评估征求意见听证会。2017年11月29日，嵩阳街道办事处组织召开听证会，对《嵩明县西片区征迁补偿安置工作实施方案（征求意见稿）》进行了听证。2018年2月23日，《嵩明县城西片区征迁补偿安置工作实施方案（征求意见稿）》被张贴公示在布能社区居委会、民小组、昆宜旧村民小组，公开征询意见和建议。2018年1月31日，县政府第10次常务会议通过2018年《征收决定》。2018年2月22日，县政府作出2018年《征收决定》，明确根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国城乡规划法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规，决定对包括嵩明县西片区改造所涉区域，即布能社区居委会、昆宜旧等部分区域房屋进行征收，并明确征收依据为《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发〔2015〕37号）、《云南省人民政府关于加快推进棚户区改造工作的事实意见》（云政发（2013）33号）、《云南省2013-2017年棚户区改造规划》《嵩明县“十三五”国民经济和社会发展规划》《嵩明县城市总体规划》，同时明确了征收时间、征收主体、征收部门、征收实施单位、安置补偿等问题。2018年2月9日，县政府发布《嵩明县城西片区项目房屋征收公告》，并在嵩明县广播电视台播放公告。2019年，云南省2013—2017年城市棚户区改造省级统贷项目（六期）嵩明县城西片区一期（1号地块）1-12栋竣工验收。2019年10月21日，县政府第40次常务会议通过《征收决定》。2019年11月7日，县政府作出《征收决定》，决定内容同2018年《征收决定》，征收时间延长至2020年9月30日。2019年11月在嵩明县广播电视台播出《征收决定》。张玉林对《征收决定》不服，向本院提起本案诉讼。另查明，原告张玉林位于嵩明县的房屋在《征收决定》所确定的征收范围内，在本案辩论终结前，该房屋仍由原告占有和使用，该房屋坐落的土地性质仍为集体土地。本院认为，本案系公民个人对行政机关所作房屋征收行政决定不服提起的诉讼，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。张玉林作为被诉《征收决定》所涉及范围内的房屋实际使用人，对该《征收决定》不服，依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条之规定，张玉林作为实际使用人，有权提起行政诉讼。关于县政府提出的张玉林在《征收决定》所确定的征收范围内没有合法所有的房屋，不是本案适格原告的意见，经法庭调查，被告确认征收范围内确实有张玉林实际使用的房屋，至于被告提出张玉林的房屋系非法建筑，因被告未能提供相应的证据予以证实，本院不予采信。关于县政府提出原告张玉林起诉县政府作出的2018年《征收决定》已超过起诉期限的意见，因县政府未能举证证明其于何时将2018年《征收决定》送达张玉林，故张玉林的起诉并未超过起诉期限。综上，本院认为张玉林依法具有原告诉讼主体资格。县政府作为被诉《征收决定》的作出机关，是本案适格的被告。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，本院对县政府2018年及2019年作出《征收决定》行政行为的合法性进行审查。首先，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条规定：“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。”本案中，张玉林被征收房屋坐落的土地系集体土地，故对该房屋的征收不应适用该条例的规定。县政府在《征收决定》中以该条例作为对张玉林的房屋进行征收的法律依据，属于适用法律错误。其次，《中华人民共和国物权法》第四十二条第一款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”据此，行政机关对集体所有的土地和其他单位、个人所有的房屋进行征收，是公权力对公民权益造成重大影响的行政行为，必须严格依据法律的授权进行，法无授权不可为。本案中，县政府在没有法律明确授权的情况下，不能对张玉林坐落于集体土地上的房屋单独进行征收。再次，《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第四十五条第二款规定：“征收前款规定以外的集体土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。”第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府公告并组织实施。”第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费……”第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告……市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”本案中，《征收决定》所涉房屋坐落的土地为集体土地，县政府应当根据上述法律法规中关于对集体土地征收的规定，经由报批、发布土地征收公告、发布征地补偿、安置公告、听取被征地集体经济组织意见等法定程序，才能对张玉林房屋坐落的集体土地予以征收。但是，县政府并未提交证据证明其作出本案被诉《征收决定》前已经履行了上述法定程序。因此，县政府作出《征收决定》对张玉林的房屋进行征收的行政行为不符合上述法律规定。关于县政府提出的其只征收房屋而没有征收房屋坐落的集体土地，《征收决定》未违反相关法律规定的意见，因与《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）等法律规定相悖，本院不予支持。综上所述，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第三项之规定，判决如下：撤销嵩明县人民政府2018年2月22日及2019年11月7日作出的《嵩明县人民政府关于县城西片区棚户区改造项目房屋征收的决定》中对张玉林位于嵩明县的房屋决定征收的行政行为。案件受理费50元，由被告嵩明县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审判长  杨云斌审判员  陈志杰审判员  刘 娜二〇二〇年十二月十六日法官助理张曼琳书记员肖博红