湖北省武汉市黄陂区人民法院行 政 判 决 书(2020)鄂0116行初64号公益诉讼起诉人：武汉市黄陂区人民检察院。被告：武汉市黄陂区人民政府三里桥街道办事处，住所地：武汉市黄陂区三里桥银湖大街**。法定代表人：李君才，街道办事处主任。出庭负责人：张胜，街道办事处副主任。委托代理人：彭海涛，湖北人从众律师事务所律师（一般授权）。第三人：阮龙，男，汉族，住武汉市黄陂区，公益诉讼起诉人武汉市黄陂区人民检察院（以下简称黄陂区检察院）认为武汉市黄陂区人民政府三里桥街道办事处（以下简称三里桥街道办事处）对第三人阮龙违法建设的房屋未依法履行拆除职责的行为违法，于2020年8月20日向本院提起行政公益诉讼。本院立案后，依法向被告及第三人送达了公益诉讼起诉书副本和应诉通知书，并组成合议庭，于同年10月19日公开开庭进行了审理。公益诉讼起诉人黄陂区检察院指派检察员向晨、助理检察员李远星出庭履行职务，被告三里桥街道办事处的出庭负责人张胜及其委托代理人彭海涛，第三人阮龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人黄陂区检察院起诉称，黄陂区检察院在履行公益监督职责中发现黄陂区三里桥街白水湖村村民阮龙未取得乡村建设规划许可证，自2017年12月8日起，擅自占用该村集体土地300平方米新建住宅，已建成房屋1栋4层，建筑面积达1200平方米。其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下称城乡规划法）第四十一条第三款“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用的；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证”和《武汉市城乡规划条例》第五十三条第一款“在乡、村规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施、公共事业、村民住宅建设的，申请人应当持有关材料向所在地的乡（镇）人民政府、街道办事处申请办理乡村建设规划许可证”的规定。黄陂区检察院认为，根据城乡规划法第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除”和《武汉市城乡规划条例》第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡（镇）人民政府或者区人民政府确定的部门、机构责令停止建设、限期改正；拒不停止建设或者逾期不改正的，依法拆除”，以及《黄陂区街乡行政权力清单通用目录》第七项“街道办事处（乡政府）对未依法取得乡村建设规划许可证或未按乡村建设规划许可证进行建设的强制拆除”的规定，三里桥街道办事处负有拆除违法建筑物的法定职责。基于阮龙的违法行为和三里桥街道办事处的法定职责，2019年8月9日，黄陂区检察院对三里桥街道办事处作出陂检行公[2019]42011600044号检察建议，督促其依法履行职责，并于2019年8月12日向三里桥街道办事处送达了《检察建议书》。2019年9月20日，三里桥街道办事处书面回复黄陂区检察院称，阮龙未取得乡村建设规划许可证进行建设的行为，违反了城乡规划法和《武汉市城乡规划条例》的规定，三里桥街道办事处于2019年8月20日对阮龙下达了《违法建设强制拆除决定书》，但出于信访维稳的考虑，决定对阮龙的违法建设行为另行处理。黄陂区检察院认为三里桥街道办事处未及时履行法定职责，致使阮龙的违法建筑一直未拆除，其在收到诉前检察建议后，虽然对阮龙作出《违法建设强制拆除决定书》，但一直未拆除违法建筑，致使社会公共利益持续受到侵害。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，提起行政公益诉讼。请求法院确认三里桥街道办事处未履行拆除阮龙违法建设的房屋的法定职责违法。公益诉讼起诉人向本院提供了以下证据：证据1：《黄陂区街乡行政权力清单通用目录》，证明被告具有对违法建筑依法拆除的法定职责。证据2：房屋照片、图斑测量图及土地利用现状图，证明第三人阮龙建设的房屋占用了基本农田。证据3：《检察建议书》及送达回证，证明黄陂区检察院于2019年8月12日向被告送达了《检查建议书》，督促其履行职责。证据4：《违法建设强制拆除决定书》，证明经黄陂区检察院督促后被告履行了部分职责，但未全面履行职责。证据5：照片，证明第三人阮龙建设的房屋未拆除。被告三里桥街道办事处辩称，《武汉市街道办事处条例》第二条规定，街道办事处是区人民政府的派出机关，在中国共产党街道委员会的领导下实行主任负责制，依法在辖区内履行政府服务和管理职能。第五条规定，街道办事处以辖区内的公共管理、公共服务，共同安全为重点，履行以下职责：（一）统筹落实小区发展重大决策，参与社区（村）建设规划、公共服务设施建设规划的编制和实施；（二）组织协调开展与居民生活密切相关的公共服务，协调相关部门宣传实施有关法律、法规政策；（三）统筹协调辖区内的城市管理、人口管理、住宅小区管理和文明创建等社会管理工作；（四）指导、支持和帮助小区内居民委员会、村民委员会等基层群众性自治组织建设，健全自治平台，组织、动员居民（村民）、各类单位和社会组织参与社区（村）建设和治理；（五）组织、协调辖区内社会治安综合治理工作，化解矛盾纠纷，维护社区平安，向上级人民政府和有关部门及时反映群众的意见、建议和要求；（六）负责辖区内企业信息、服务企业和优化投资环境等救济服务工作；（七）法律、法规和规章规定的其他职责。从上述规定可以看出街道办事处对于城市管理负有的是“统筹协调职责”而无强制拆除的行政执法职责，起诉人提交的《黄陂区街乡行政权力清单通用目录》系规范性文件，其效力低于地方性法规《武汉市街道办事处条例》，根据上位法优于下位法的法律适用原则应依据《武汉市街道办事处条例》确定被告的职责，起诉人要求被告履行行政职责并诉请法院确认被告未拆除阮龙违法建设的房屋之行为违法，没有法律依据。被告三里桥街道办事处未向本院提供证据。第三人阮龙述称，我是移民到白水湖村的，因住房紧张，为改善居住环境，缓解家庭矛盾，我于2017年向白水湖村委会申请建房，并得到了白水湖村五组村民的一致同意，白水湖村委会也开出符合一户一基的证明。武汉市黄陂区国土资源勘测队2018年测绘时称我的建房用地为村庄建设用地，不属于基本农田，不存在侵害国家利益及社会利益的情形。请求驳回起诉人的诉讼请求。第三人阮龙向本院提供了以下证据：证据1、身份证及户口本，证明第三人是三里桥街白水湖村村民，符合一户一基建房政策。证据2、村民联名信，证明第三人符合建房的条件。证据3、图斑情况说明及照片。证明第三人是在村庄建设用地上建设房屋。证据4、村民委员会证明，证明第三人建房符合一户一基建房政策。经庭审质证，被告三里桥街道办事处请求法院依法核实公益诉讼起诉人提供的证据1，对证据2、3、5无异议，对证据4的合法性有异议。第三人阮龙对公益诉讼起诉人提供的证据1未发表质证意见，对其他证据无异议。公益诉讼起诉人对第三人阮龙提供的证据1无异议，对证据2、3、4有异议，认为证据2只能证明第三人在该村有房屋，而不能证明第三人的建房行为合法，证据3只能证明土地现状，而不能证明占用土地的行为合法，证据4与案件缺乏关联。被告三里桥街道办事处对第三人阮龙提供的证据1、3、4无异议，对证据2的合法性有异议，请求法院依法核实。结合庭审质证及法庭调查，本院对当事人提供的证据做如下认定：公益诉讼起诉人提供的证据真实客观，能作为定案的依据，本院予以采信。第三人阮龙提供的证据1与案件有关联，本院予以采信，证据2、3、4不能证明第三人所建涉案房屋合法，不能作为定案的依据，本院不予采信。经审理查明：公益诉讼起诉人黄陂区检察院在履行职责中发现被告三里桥街道办事处所辖区村民阮龙于2017年12月未经批准擅自占用三里桥白水湖村300平方米土地用于新建住宅，已建成房屋1栋4层，建筑面积达1200平方米，且违法行为一直处于持续状态。阮龙未经批准，占用基本农田建房，破坏了基本农田的种植条件，造成基本农田的质量下降，其行为违反了《基本农田保护条例》第十七条第一款“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建坟、挖砂、采石、采矿、起土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动”的规定，被告三里桥街道办事处未依据该条例第六条第三款“乡（镇）人民政府负责本行政区域内的基本农田保护管理工作”的规定，未尽日常监管责任，未履行保护基本农田的职责，致使阮龙破坏基本农田的行为一直持续至今，侵害了国家利益和社会公共利益。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条的规定，于2020年8月12日向被告三里桥街道办事处发出书面检察建议：要求其依法纠正阮龙占用基本农田的行为，督促阮龙恢复基本农田的种植条件。并于收到检察建议书后两个月内依法履行职责，进行书面回复。被告三里桥街道办事处2019年8月12日收到《检察建议书》后，于2019年8月20日对第三人阮龙作出（三）强拆决字第（2019）第018号《违法建设强制拆除决定》，决定书的内容为：因阮龙未取得乡村建设规划许可证进行建设的行为，本街道于2019年8月12日送达了《违法建设限期拆除决定书》[（三）限拆决字第（2019）第028号]，2019年8月16日送达了《违法建设强制拆除事先催告书》[（三）催告字第（2019）第022号]。鉴于阮龙逾期未履行拆除义务，依据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条第一款和《武汉市城乡规划条例》第六十五条的规定，现本街决定于2019年8月26日前实施强制拆除。第三人阮龙收到《违法建设强制拆除决定书》后未申请复议也未提起行政诉讼，截止一审辩论前其房屋也未被拆除，被告三里桥街道办事处对第三人建设的房屋也未作出其他处理。现公益诉讼起诉人认为被告三里桥街道办事处自收到《检察建议书》后，未依法拆除阮龙违法建设的房屋的行为违法，故向本院提起行政公益诉讼，要求判如所请。另查明：2017年12月，第三人阮龙未取得乡村建设规划许可证在三里桥街白水湖村建成1栋4层房屋。黄陂区人民政府街乡行政权力清单中载明：对未依法取得乡村建设规划许可证或未按乡村建设规划许可证进行建设的强制拆除实施机关为街道办事处（乡政府）。本院认为，根据城乡规划法第六十五条和《武汉市城乡规划条例》第六十五条的规定，乡（镇）人民政府对未取得乡村建设规划许可证擅自建设房屋的行为具有依法查处和强制拆除的法定职权。参照《武汉市街道办事处条例》第二条规定：街道办事处是人民政府的派出机关，……依法在辖区内履行政府服务和管理职能。第七条规定：区人民政府应当根据街道办事处的职责，组织制定并向社会公布街道办事处行政权力、行政程序和行政责任清单。结合黄陂区人民政府街乡行政权力清单“对未依法取得乡村建设规划许可证或未按乡村建设规划许可证进行建设的强制拆除实施机关为街道办事处（乡政府）”的规定。被告三里桥街道办事处对辖区内未取得乡村建设规划许可证擅自建房的行为具有强制拆除的法定职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定：人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。本案中，公益诉讼起诉人黄陂区检察院在履行监督职责的过程中发现被告三里桥街道办事处对第三人阮龙违法建房的行为未依法查处，履行诉前检察建议后，三里桥街道办事处仍未拆除第三人的违法建筑，遂向本院提起公益诉讼，符合法律规定。被告三里桥街道办事处收到检察建议后，未依照《中华人民共和国行政强制法》的规定，对第三人违法建设的行为进行调查、作出限期拆除决定、公告等程序，直接于2020年8月20日对第三人作出《违法建设强制拆除决定》，导致第三人阮龙的违法建筑不能依法强制拆除，该行为属未正当履行法定职责，公益诉讼人诉请本院确认该行为违法，符合法律规定，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第三项及《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五第一款第一项之规定，判决如下：被告武汉市黄陂区人民政府三里桥街道办事处未依法拆除第三人阮龙违法建设的房屋之行为违法。本案不收案件受理费。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。审 判 长  刘宝丽审 判 员  谢 琳审 判 员  陈思倩人民陪审员  李永植人民陪审员  徐崇俊人民陪审员  韩 建人民陪审员  张 曼二〇二〇年十二月二十三日书 记 员  汪 洁