河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终3001号上诉人（一审原告）刘玉清，女，1969年6月7日生，汉族，住郑州市金水区。委托代理人周旋，河南慧闻律师事务所律师。委托代理人郑楠楠，河南慧闻律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）郑州市郑东新区管理委员会。法定代表人王鹏，主任。委托代理人李丽莎，该单位工作人员。委托代理人张素敏，河南荟智源策律师事务所律师。一审被告郑州市郑东新区龙湖办事处。法定代表人陈萌，党工委书记。委托代理人谢晓伟，该办事处工作人员。委托代理人张少春，河南春屹律师事务所律师。一审被告郑州市郑东新区龙湖办事处花胡庄村村民委员会。负责人康小五，村主任。委托代理人李军萍，河南佑祥律师事务所律师。上诉人刘玉清因诉郑州市郑东新区管理委员会（以下简称管委会）、郑州市郑东新区龙湖办事处（以下简称办事处）、郑州市郑东新区龙湖办事处花胡庄村村民委员会（以下简称村委会）履行行政协议一案,不服郑州市中级人民法院（2020）豫01行初784号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。郑州市中级人民法院一审审理查明：2011年4月18日管委会印发的《郑州市郑东新区管理委员会关于印发郑东新区龙湖区域征迁安置工作实施方案的通知》（郑东文〔2011〕91号）关于人口界定部分规定：1.2020年7月21日前，公安部门登记在册的郑东新区规划区域（限107国道以东、京珠高速公路以西、连霍高速公路以南、陇海铁路以北，下同）内享受村民待遇的农业人口，享受郑东新区征地拆迁补偿安置政策（已死亡和迁出的除外）。2.2002年7月22日以后，至整村拆迁完毕之日，迁入郑东新区规划区域内的以下人员，享受郑东新区征地拆迁补偿安置政策：……（4）第1条人员的符合婚姻政策的结婚配偶……。2011年8月27日，村委会（甲方）与刘老增（乙方）签订《拆迁安置补偿协议书》，该协议约定：安置人口包含刘玉清丈夫刘喜军的前妻胡建霞等六人；安置原则：甲方按人均70㎡的住房标准对乙方进行安置，其中50㎡基本住房，20㎡商租用房；每人应交安置建房款4.1万元，6人，计246000元，从拆迁补偿款中扣除198846元，不足部分于安置房分配前交纳完毕等。2012年6月，花胡庄村整村拆迁完毕。2016年12月，村委会已经按照该协议向刘老增家庭分配6套安置房。刘玉清与刘喜军再婚后于2014年9月5日将户口迁至花胡庄村。2015年6月26日，村委会（甲方）与刘老增（乙方）签订《龙湖办事处花胡庄村拆迁安置补偿协议》，该协议显示：本户享受村民待遇的农业人口1人，即刘玉清；安置原则：甲方按人均70㎡的住房标准对乙方进行安置，其中50㎡基本住房，20㎡商租用房。乙方由刘玉清在协议上签字捺指印。2016年5月26日村三委、队长、全体党员、村民代表议定花胡庄村第一批分房人员界定范围及分房方案，决定2002年7月21日之后男方再婚多次，只照顾一人，由男方决定。2018年10月16日，办事处印发《龙湖党工委龙湖办事处关于印发回迁安置工作补充方案的通知》（龙发〔2018〕18号），该文件针对2002年7月21日前郑东新区规划范围内居住在册农业人口和2002年7月21日后正常新增“五种人”之外的特殊人口实际情况，将2018年10月23日24时确定为人口界定截止日期。要求办事处统筹指导、村组织实施，按各村制定的回迁安置工作补充方案执行，各村依据村规民约界定登记回迁安置人员名单，按“四议两公开”工作法讨论认可，并将结果以公告榜的形式进行公示，三榜定案，公示无异议后，报龙湖办事处备案。2018年10月18日，该村召开会议向村三委、群众传达上述文件。2020年1月9日花胡庄村三委、村组组长、村民代表开会表决通过《龙湖办事处花胡庄村第二批安置房分配工作方案》，该方案规定：2002年7月21日之后，本村男性村民离婚后，前妻户口未迁出，男方再婚，婚后女方户口迁入本村的前妻与现妻只一人享受。因村委会一直未按照协议约定分配安置房，刘玉清提起本案诉讼，请求：1.依法判令郑州市郑东新区管理委员会、郑州市郑东新区龙湖办事处、郑州市郑东新区龙湖办事处花胡庄村村民委员会继续履行《龙湖办事处花胡庄村拆迁安置补偿协议》的约定，向刘玉清分配并交付50平方米基本住房和20平方米商租用房；2.判令郑州市郑东新区管理委员会、郑州市郑东新区龙湖办事处、郑州市郑东新区龙湖办事处花胡庄村村民委员会向刘玉清赔偿迟延交房期间的租房损失（自2017年1月1日起至今的租房损失暂计84000元，自起诉之日按照月租金2000元标准计算至实际为刘玉清分配交付房屋之日止）；3.本案诉讼费用由郑州市郑东新区管理委员会、郑州市郑东新区龙湖办事处、郑州市郑东新区龙湖办事处花胡庄村村民委员会承担。郑州市中级人民法院一审认为：一、关于适格被告问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条并参照《郑州市城中村改造管理办法》、《进一步规范城中村改造的若干规定》、《郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见》等规定，管委会是其管辖行政区域内农村拆迁改造的主体，刘玉清因农村拆迁改造要求继续履行协议并对其进行房屋安置，管委会应是本案适格被告。办事处、村委会不是本案适格被告，刘玉清对办事处、村委会的起诉应予驳回。二、关于起诉期限。管委会应依职权履行安置补偿职责，无需刘玉清提出申请，刘玉清以请求行政机关履行安置补偿职责为由提起诉讼，不应受起诉期限限制。三、关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。办事处引用的《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》自2019年7月20日起不再适用，不能作为本案依据。本案属于行政协议纠纷，属于人民法院行政诉讼受案范围。四、关于刘玉清的诉讼请求能否予以支持的问题。1.2015年6月26日，村委会（甲方）与刘老增（乙方）签订的《龙湖办事处花胡庄村拆迁安置补偿协议》，即案涉协议的签订人系村委会和刘玉清，但刘玉清代表的并不是个人，而是其所在的家庭户，即刘老增家庭。而管委会已经于2011年8月27日按照郑东文〔2011〕91号文件规定与刘老增家庭签订《拆迁安置补偿协议书》，并对包括刘喜军的前妻胡建霞在内的人员进行安置补偿。2016年12月，村委会已经按照该协议向刘老增家庭分配6套安置房。管委会对刘老增家庭的安置补偿职责已经履行完毕。2.案涉协议既不符合郑东文〔2011〕91号文件规定，也未按照龙发〔2018〕18号文件规定获得村民会议或者村民代表会议认可或者追认；同时，该协议的履行损害国家利益。故刘玉清要求继续履行协议并对其进行房屋安置的诉讼请求不能成立，不予支持；刘玉清要求支付租房损失的诉讼请求亦不能成立，不予支持。刘玉清如对安置补偿权益在家庭内部的分配有异议，可另行依法主张权利。综上，郑州市中级人民法院作出（2020）豫01行初784号行政判决：驳回刘玉清的诉讼请求。上诉人刘玉清不服一审判决，向本院上诉称：原审判决错误认定上诉人与郑东新区龙湖办事处花胡庄村委会签订的《龙湖办事处花胡庄村拆迁安置补偿协议》的性质,并否认该协议效力,显属事实认定错误：1、上诉人与花胡庄村委会签订的《龙湖办事处花胡庄村拆迁安置补偿协议》代表的是上诉人个人,而非刘老增户；2、原审判决认定被上诉人按照2011年签订的拆迁安置协议向刘老增户分配房屋即为履行完毕对刘老增家庭的安置补偿职责,以此否认上诉人的拆迁安置待遇,明显错误；3、原审判决认定涉案拆迁安置协议无效,履行协议损害国家利益,认定错误,应予纠正。综上，一审判决认定事实错误，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人郑东新区管理委员会答辩称：1、无论是赵春霞代表刘老增还是刘玉清代表刘老增签订《拆迁安置补偿协议书》，均明确显示是以户为单位进行安置补偿，刘玉清称其代表个人而非家庭与事实不符；2、案涉协议既不符合郑东文〔2011〕91号文件规定，也未获得村民会议或者村民代表会议认可；刘老增家庭户已经按照安置政策予以安置，刘玉清的诉求属家庭内部财产分配问题，应通过民事诉讼予以解决。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。一审被告郑东新区龙湖办事处答辩称：首先，本案中刘老增、刘喜军等家庭成员以户为主，与花胡庄村委会签订了书面的拆迁安置补偿协议，龙湖办事处未在该协议上签章，也并非该协议的签约主体。其次，刘玉清个人的案涉协议，并不符合各村有关拆迁安置协议，以户为单位进行迁移的实际情况，且该协议也不符合郑东文201191号文的文件精神，也未按照文件规定获得村民会议或者村民代表议的认可或者追认，损害国家利益。再次，根据我国村民委会组织法第24条的规定，有关征地补偿费的使用、分配方案等涉及村民利益的这些事项，是需要经村民会议讨论决定方可办理的。本案中上诉人的诉求，很明显并未得该村村民会议的讨论通过。最后，在案涉协议当中上诉人签字代表的并不是个人，而是其所在的家庭户及刘老增家庭，而花胡庄村委会已经于2016年12月为刘老增家庭共配了六套安置房，已经分房到位。上诉人如果对于安置补偿权益，对安置房这个补偿家庭内部的分配有异议，可以另行通过民事诉讼的方式去主张。综上，上诉人的上诉请求明缺乏法律依据和事实证据，故请求二审法院驳回上诉，维持原判。一审被告花胡庄村村民委员会答辩称：拆迁安置以户为单位是不争的事实，上诉人不是合法的安置对象；刘老增家庭在安置房分配时接受安置行为，能够确定刘老增家庭同意将安置房分配给刘喜军前妻；花胡庄村分房均经三榜公示，刘老增户并未提出异议。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。本院经审理查明的案件事实与一审法院认定的案件事实基本一致。本院认为，一审法院认定管委会应是本案适格被告和刘玉清的起诉未超过法定的起诉期限正确，本院予以确认。关于刘玉清的诉讼请求能否予以支持的问题，2015年6月26日，村委会（甲方）与刘老增（乙方）签订的《龙湖办事处花胡庄村拆迁安置补偿协议》，即案涉协议的签订人系村委会和刘玉清，但刘玉清代表的并不是个人，而是其所在的刘老增家庭户。而管委会已经于2011年8月27日按照郑东文〔2011〕91号文件规定与刘老增家庭签订了《拆迁安置补偿协议书》，并对包括刘喜军的前妻胡建霞在内的人员进行安置补偿。2016年12月，村委会已经按照该协议向刘老增家庭分配6套安置房，管委会对刘老增家庭的安置补偿职责已经履行完毕。且案涉协议既不符合郑东文〔2011〕91号文件规定，也未按照龙发〔2018〕18号文件规定获得村民会议或者村民代表会议认可或者追认，同时，该协议的履行会损害国家利益，管委会行使行政优益权，以拒绝履行的方式解除案涉协议结果正确。需要指出的是，管委会行使行政优益权解除协议，应当遵守法定的程序，在保障当事人陈述、申辩权利的情况下，下发撤销协议决定或解除协议通知。但鉴于刘玉清要求继续履行协议对其进行房屋安置并支付租房损失的诉讼请求实体上不能成立，为减少当事人诉累，本案对刘玉清的诉讼请求不再予以支持。刘玉清如对安置补偿权益在家庭内部的分配有异议，可另行依法主张权利。综上，一审判决驳回刘玉清的诉讼请求正确，应予维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘玉清负担。本判决为终审判决。审判长  于红涛审判员  魏 超审判员  王盛楠二〇二〇年十二月二十八日法官助理张宝玲书记员陈瑞丹