贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔行终1137号上诉人（一审原告）：贵州长顺致远丰建筑建材有限公司。住所地：贵州省黔南布依族苗族自治州长顺县长寨镇长征大道星筑园小区******。法定代表人：汪万英，该公司执行董事兼总经理。委托诉讼代理人：张允刚，贵州朝华明鑫律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：长顺县人民政府。住所。住所地：贵州省黔南布依族苗族自治州长顺县城关div>法定代表人：李友军，该县人民政府县长。被上诉人（一审被告）：长顺县交通运输局。住所。住所地：贵州省黔南布依族苗族自治州长顺县城南新区城南客车站旁div>法定代表人：赵萍，该县交通运输局局长。上诉人贵州长顺致远丰建筑建材有限公司（以下简称致远丰公司）诉被上诉人长顺县人民政府、长顺县交通运输局要求履行矿权压覆补偿争议一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2020）黔27行初62号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原告致远丰公司向一审法院起诉请求：1.依法判令被告长顺县交通运输局履行与原告于2017年10月29日签订的《补偿协议》；2.依法判令被告长顺县交通运输局、长顺县人民政府履行与原告于2018年6月29日签订的《关于长顺致远丰建筑建材有限公司处置协议》；3.依法判令二被告向原告支付征收补偿款600万元及滞纳金暂计255925元(滞纳金以600万元为基数，起止日期自2019年2月1日起至款项付清之日止，2019年8月19日前的利息按照中国人民银行公布的同期贷款利率计算,2019年8月20之后的利率按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算，以上利息合并暂计至2020年1月19日为255925元)；4.依法判令二被告向原告支付停产停业损失、搬迁安置费用、士地补偿费、投资损失、人员工资损失等各项损失暂计2000万元(已扣除第三项诉讼请求中要求支付的征收补偿款，实际损失数额以评估结果为准)；5.本案诉讼费用由二被告承担。一审法院经审理查明，2017年10月29日,原告（甲方）与被告长顺县交通运输局（乙方）签订《补偿协议》，约定：“乙方拟进行惠水猪帘洞至长顺马路公路改扩建工程(长顺段)项目建设,该建设用地范围压覆甲方的致远丰公司矿山的矿产资源，经甲、乙双方协调，达成以下协议：1、建设项目用地与贵州长顺致远丰建筑建材有限公司矿山矿权范围重叠,压覆其矿权内矿产资源，根据国土资源部国土资发〔2010〕137号文，乙方应对甲方进行补偿。2、甲方支持G321惠水猪帘洞至长顺马路公路改扩建工程(长顺段)项目建设，同意压覆其采矿权范围内的矿产资源，同意放弃被压覆的采矿权矿界范围。3、甲方同意乙方拟建项目在贵州长顺致远丰建筑建材有限公司矿山范围内建设。未尽事宜甲、乙方双方协商解决。4、乙方应根据实际压覆甲方的矿产资源量及相关影响，双方协商同意按相关规定进行补偿。……。”2018年4月26日，长顺县人民政府交通项目建设推进工作会议备忘录载明会议议定事项：一、贵州长顺致远丰建筑建材有限公司要全力支持配合G321项目建设，同意项目施工队即日起进场施工，并积极配合处理施工过程中出现的各类问题；同时，G321项目建设要在建设过程中保证企业能正常生产使用通道涵，确保企业生产销售不受影响。二、县政府将与贵州长顺致远丰建筑建材有限公司从以下几个方面共同解决致远丰公司后续发展事宜。一是由县国土局牵头，组织相关部门进行选址，确保企业顺利搬迁；二是积极引进其它企业与致远丰公司进行洽谈收购事宜；三是由国土局牵头，征得致远丰公司同意后，聘请第三方评估机构对致远丰公司进行评估，双方确定后开展相关征拆工作。”2018年6月29日，长顺县人民政府作为合同甲方与原告作为合同乙方签订《关于长顺致远丰建筑建材有限公司处置协议》约定：“甲乙双方因甲方规划需要影响到乙方的正常生产经营达成以下协议：1.双方同意通过有相关资质并得到双方认可法人单位对乙方矿山进行价值评估，甲方对乙方矿山按评估结果来作为参考进行征收；2.评估时间按签订协议之日起计算，三个月内完成评估工作；3.征收价款按评估公司做出的报告进行协商，协商期限为两个月；协商价款甲方应在2019年6月底付清；4.甲方须在2019年元月份之前付乙方600万元给乙方；5.如甲方如期未付清征收价款部分按照相关规定的利率给予乙方作为价款滞纳金；6.在未付清价款之前，乙方继续做好安全生产工作。7.协议自签字之日起生效，未尽事宜双方可另行协议。”该协议只加盖有原告公司公章和被告长顺县人民政府相关工作人员的签字，而没有被告长顺县人民政府的公章。2019年9月17日长顺县人民政府长府专议〔2019〕65号《关于长顺县矿业发展相关事宜的会议纪要》载明：“……二、研究讨论《关于贵州长顺致远丰建筑建材有限公司矿山搬迁的请示》。会议认为：因修建G321惠水县至长顺马路社区道路，给该矿山造成了一定影响，为促进矿山企业的健康发展，有必要对该矿山矿界进行平移。会议议定：一是原则同意该矿山按照县自然资源局等相关部门的选址意见向北平移约300米，矿山面积和产能保持不变。二是该矿山平移后，必须按照相关要求办理完善林业、环保等部门手续后方可组织生产。”2019年10月10日，长顺县自然资源局为原告办理了新的采矿许可证。2019年10月22日，原告向被告长顺县交通运输局提交《关于公司采石场矿区和生产生活区因公路建设需要搬迁设置新点的申请》载明：“现因G321惠水猪帘洞至长顺马路公路改扩建工程经过我公司矿区和生产生活区，导致了我公司停建，严重的损害了我公司的利益。2017年10月20日长顺县交通运输局与我公司签订了《补偿协议》,我公司同意在不影响公司正常运转和销售的情况下配合施工，但是我公司一直没有得到生产。两年来通过贵局和有关领导的协调于2019年9月24日经长顺县人民政府专题会议（长府专议〔2019〕65号）同意我公司矿山矿界进行平移，贵局也聘请了贵州启辰景跃工程项目咨询有限公司为我公司矿山做了相关的资料，现新矿区的采矿证也在办理之中。但是生产生活区，矿区和生产设备的搬迁方案都还没有得到贵局的落实，并且现在在我公司矿区安全生产距离范围内出现了其他公司的建设行为。我公司已停产了两年多，现再出现这种情况会更加加重对我公司利益的损害，根据上述情况望贵局尽快给我公司落实生产生活区，矿区和生产设备的搬迁方案并制止其他公司在我公司矿区范围建设的行为。”经询问原告代理人，其陈述2018年6月29日签订的《处置协议》，是被告长顺县人民政府拟对原告的整个矿山进行征收，约定以评估的方式进行，后被告长顺县人民政府对其矿山没有进行征收，实际上是按照长顺县自然资源局等相关部门的选址意见采取矿山向北平移约300米的方式。其争议的实质请求是因矿区被道路建设侵占，被告应赔偿其停产停业损失、搬迁安置费用、土地补偿费、投资损失、人员工资损失等各项损失。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项的规定，提起诉讼应当具有具体的诉讼请求和事实根据、属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖，并应符合行政诉讼“一行为一诉”的规定。本案中，原告在起诉状中列明的四项诉讼请求分别为：1.依法判令被告长顺县交通运输局履行与其于2017年10月29日签订的《补偿协议》：2.依法判令被告长顺县交通运输局、长顺县人民政府履行与其于2018年6月29日签订的《关于长顺致远丰建筑建材有限公司处置协议》；3.依法判令二被告向其支付征收补偿款600万元及滞纳金暂计255925元；4.依法判令二被告向原告支付停产停业损失、搬迁安置费用、土地补偿费、投资损失、人员工资损失等各项损失暂计2000万元。原告第一项、第二项、第三项诉讼请求实质是要求履行其于2017年10月29日与长顺县交通运输局签订的《补偿协议》和2018年6月29日与长顺县人民政府签订的《关于长顺致远丰建筑建材有限公司处置协议》。而原告与被告长顺县人民政府于2018年6月29日签订的《关于长顺致远丰建筑建材有限公司处置协议》是被告长顺县人民政府因规划需要拟对原告的整个矿山进行征收签订的；原告与被告长顺县交通运输局于2017年10月29日签订的《补偿协议》是长顺县交通运输局因惠水猪帘洞至长顺马路公路改扩建工程(长顺段)项目建设用地范围压覆原告矿山的矿产资源签订的。两份协议签订的时间、签订的主体及协议约定的内容均不同，系不同的法律行为，不符合行政诉讼法合并审理的规定，违反一事一诉原则。且经释明仍坚持，其上述请求应依法裁定驳回起诉。其次，原告主张的第四项诉讼请求，实质是因被告长顺县交通运输局实施公路改扩建工程建设项目压覆其矿山，其要求被告给予补偿的问题。《中华人民共和国矿产资源法》第三十三条规定：“在建设铁路、工厂、水库、输油管道、输电线路和各种大型建筑物或者建筑群之前，建设单位必须向所在省、自治区、直辖市地质矿产主管部门了解拟建工程所在地区的矿产资源分布和开采情况。非经国务院授权的部门批准，不得压覆重要矿床。”原国土资源部国土资发〔2000〕386号《关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》第五条规定：“经批准可压覆矿产资源的建设项目，在其范围内有采矿权的，应按国家有关规定，由建设单位与采矿权人签订补偿协议并报批准压覆的部门备案，采矿权人应及时到原发证机关办理相应的矿区范围变更手续。”原国土资源部国土资发〔2010〕137号《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》第三条、第四条、第五条规定，对于建设单位压覆的矿产资源储量由建设部门提供评估报告，由国土资源行政主管部门审查，审查通过后由建设部门报国土行政部门审批并办理相应登记手续，同时由新的土地使用权人与矿业权人签订同意压覆的补偿协议。由此可知，对于因建设项目压覆矿产资源的，需事先办理压覆矿产资源审批登记。项目建设单位是压覆矿产资源的补偿主体。建设单位负责补偿，由建设单位与矿业权人协商签订同意压覆的补偿协议。本案中，从原告提交的起诉材料可以证实，被告长顺县交通运输局因实施G321惠水县至长顺马路社区道路，需要经过原告矿区压覆其部分矿产，建设项目实施主体是被告长顺县交通运输局。被告长顺县人民政府作为项目所在地的县级以上人民政府是负责压覆矿产资源补偿协调事宜。根据前述法律及原国土资源部关于建设项目压覆矿产资源的相关规定，被告长顺县交通运输局作为建设项目主体与作为矿业权人的原告签订的《补偿协议》以及因履行协议发生的补偿问题，依法应属于民事法律关系的调整范畴，而不属于行政诉讼的受案范围，其可以另行主张权利。综上，原告提起本案诉讼不符合法定起诉条件，依法应当予以驳回。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项及第三款之规定，一审法院裁定：驳回原告致远丰公司的起诉。一审案件受理费50元，退还原告致远丰公司。上诉人致远丰公司不服一审裁定，向本院上诉请求：依法撤销一审法院（2020）黔27行初62号行政裁定，由贵州省高级人民法院审理本案或发回重审。事实和理由：一审法院（2020）黔27行初62号行政裁定认定事实错误，适用法律错误，依法应予撤销。一、《补偿协议》与《关于长顺致远丰建筑建材有限公司处置协议》是承继关系，是基于同一事实所签订，是同一法律关系，应当在一案中审理；并且本案不应也无法拆分为两个不同的案件。1、2017年G321惠水猪帘洞至长顺马路公路改扩建工程（长顺段）项目建设需压覆致远丰公司的矿产资源。2017年10月29日，长顺县交通运输局与致远丰公司签订了《补偿协议》，但是该协议仅约定了长顺县交通运输局应按相关规定进行补偿，并未约定具体如何补偿。进而，在2018年6月29日，长顺县交通运输局、长顺县人民政府与致远丰公司又签订了《关于长顺致远丰建筑建材有限公司处置协议》，该协议中所指的“甲方因规划需要”本身就是指长顺县人民政府、长顺县交通运输局因修建G321惠水猪帘洞至长顺马路公路改扩建工程（长顺段）压覆致远丰公司矿产资源的事实。一审法院故意将其区分为两个不同的法律事实，属认定事实错误。以上两份协议均是针对同一事实所签订，是同一法律关系，《补偿协议》与《关于长顺致远丰建筑建材有限公司处置协议》是承继关系，是因《补偿协议》未约定具体的补偿方式，从而才有了《关于长顺致远丰建筑建材有限公司处置协议》。而且《关于长顺致远丰建筑建材有限公司处置协议》虽然甲方的名称部分仅有长顺县人民政府，但是该协议签署部分有时任长顺县交通运输局局长刘崇发（现任长顺县人民政府副县长）签字，刘崇发是长顺县交通运输局的法定代表人，其在签字时是履行职务行为；同时，因长顺县交通运输局是实施征收工作的具体实施机关。因此，该协议依法对长顺县交通运输局产生效力。《补偿协议》的签订主体是长顺县交通运输局，《关于长顺致远丰建筑建材有限公司处置协议》的签订主体是长顺县交通运输局、长顺县人民政府，不应以两份协议的签订主体不同，就认定为不同的法律关系。若将以上两份协议分别立案审理，必将导致无法查明本案的基本事实。一审法院故意将两份协议割裂开，违背了事物的本来属性，其审查流于形式，完全违背了本案的基本事实，《补偿协议》与《关于长顺致远丰建筑建材有限公司处置协议》理应在一案中审理。2、致远丰公司客观上无法分别以长顺县人民政府、长顺县交通局作为被告向不同的法院提起诉讼，本案不应也无法拆分为两个不同的案件。根据行政诉讼法的规定，因涉及级别管辖，若以长顺县人民政府作为被告应向中级人民法院提起诉讼；若以长顺县交通运输局作为被告应向基层人民法院提起诉讼。这必将导致两个法院的审理互相冲突，无法查明案件的基本事实，甚至可能导致致远丰公司的诉权无法实现。且因《补偿协议》亦无可实际履行的内容，若仅以长顺县交通运输局作为被告提起诉讼，更将不利于保障行政相对人的合法权益。3、长顺县人民政府、长顺县交通运输局作为共同答辩人向一审法院提交答辩状，其并未否认《补偿协议》《关于长顺致远丰建筑建材有限公司处置协议》的效力，致远丰公司以长顺县人民政府、长顺县交通运输局作为共同被告并无不当，一审法院应当进入实体审理。4、根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十三条：“根据行政诉讼法第二十七条的规定，有下列情形之一的，人民法院可以决定合并审理：（一）两个以上行政机关分别对同一事实作出行政行为，公民、法人或者其他组织不服向同一人民法院起诉的”之规定，即便认定《补偿协议》与《关于长顺致远丰建筑建材有限公司处置协议》是两种不同的法律关系，也应当合并审理。5、致远丰公司在起诉时，已经明确提出了要求长顺县人民政府、长顺县交通运输局履行赔偿义务，也提出了具体的数额，致远丰公司所提的诉讼请求并无不当。二、一审法院认定本案不属于行政诉讼的受案范围属认定事实和适用法律错误。1、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”之规定，长顺县交通运输局与致远丰公司签订的《补偿协议》属于行政协议，当然属于行政案件的受案范围。若不将此协议纳入行政案件的受案范围，将可能导致：一是如将相关行政协议争议纳入民事诉讼，既造成了同一性质的协议争议由行政民事分别受理并审理的混乱局面，又增加了行政裁判和民事裁判不一致的风险，不利于彻底化解行政协议纠纷；二是如相关行政协议争议不纳入行政诉讼的受案范围，又因其行政性民事诉讼不予受理，极易造成行政诉讼和民事诉讼均不受理的尴尬局面，亦有悖于现代行政诉讼为公民、法人或者其他组织提供无漏洞、有效的司法保护的主要宗旨；三是将相关行政协议争议排除出行政诉讼的受案范围，意味着有关行政协议争议游离行政法制轨道，既不能及时有效地依法解决相关行政争议，也不利于监督行政机关依法行使职权。因此，一审法院不应将《补偿协议》排除在行政案件的受案范围之外。2、根据法律规定及本案事实，作出征收决定的主体是长顺县人民政府，长顺县交通运输局无权作出。而且，根据被上诉人及上诉人一审时提交的证据来看，长顺县人民政府不仅仅是“作为项目所在地的县级以上人民政府是负责压覆矿产资源补偿协调事宜”，其一直主导并决定着整个项目的征收工作，长顺县交通运输局、长顺县自然资源局所作出的任何决定均需要长顺县人民政府同意后方可实施，长顺县人民政府才是真正作出行政行为的行政机关。加之，本案的后续补偿或赔偿事宜，均需由长顺县人民政府与长顺县交通运输局共同承担。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”之规定，致远丰公司将长顺县人民政府、长顺县交通运输局列为共同被告并无不当。3、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条：“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院应当受理。......”之规定，若一审法院认为将长顺县人民政府列为被告系主体不适格，其应将本案依法移送至有管辖权的法院，而不能认定本案不属于行政诉讼的受案范围，而作出驳回起诉的裁定。综上，一审法院认定事实错误，适用法律错误，依法应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十四条：“上级人民法院有权审理下级人民法院管辖的第一审行政案件”之规定，上诉人依法请求由贵州省高级人民法院审理本案或发回重审。被上诉人长顺县人民政府、长顺县交通运输局二审均未提交答辩意见。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，从上诉人提交的证据可初步看出，2017年10月29日上诉人与长顺县交通运输局签订的《补偿协议》仅约定长顺县交通运输局应按相关规定进行补偿，但并未约定具体如何补偿。2018年6月29日长顺县交通运输局、长顺县人民政府与上诉人又签订了《关于长顺致远丰建筑建材有限公司处置协议》，拟参照评估结论对上诉人矿山进行征收。两份协议均因长顺县人民政府、长顺县交通运输局修建G321惠水猪帘洞至长顺马路公路改扩建工程（长顺段）压覆致远丰公司矿产资源的事实而签订，《补偿协议》与《关于长顺致远丰建筑建材有限公司处置协议》应属承继关系，且系双方当事人协商一致达成的行政协议。无论是因履行《补偿协议》《关于长顺致远丰建筑建材有限公司处置协议》以及因履行协议而发生的相关补偿问题，仍然属于履行行政协议的问题。一审法院将其认定为属于民事法律关系的调整范畴，不属于行政诉讼的受案范围错误。综上，上诉人提起本案诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，原审法院应当继续审理。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下:一、撤销贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2020）黔27行初62号行政裁定；二、本案指令贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 李 丽审判员 李道鸿审判员 邹 慧二〇二〇年十二月二十三日法官助理翟长勇书记员李铧晟