广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤02行终207号上诉人（原审原告）林祯祥，男，1953年2月20日出生，汉族，住广东省韶关市曲江区********************。委托代理人赵菁，广东浈阳律师事务所律师。委托代理人吴心仪，广东浈阳律师事务所律师。被上诉人（原审被告）韶关市曲江区乌石镇人民政府。住所地广东省韶关市曲江区********。法定代表人江清霞，镇长。出庭负责人黄品，中共韶关市曲江区乌石镇委员会委员。委托代理人宋添阳，韶关市曲江区樟市法律服务所法律服务工作者。被上诉人（原审被告）韶关市曲江区人民政府。住所地广东省韶关市曲江区*********。法定代表人伍文，区长。出庭负责人张祥林，韶关市曲江区人民政府党组成员。委托代理人梁耀升，韶关市曲江区司法局政府法律事务股股长。委托代理人刘森华，韶关市曲江区司法局公职律师事务所律师。原审第三人林永新，男，1942年10月3日出生，汉族，住广东省韶关市曲江区********************。原审第三人林永培，男，1945年3月15日出生，汉族，住广东省韶关市浈江区*************。原审第三人陈美凤，女，1947年12月28日出生，汉族，住广东省韶关市浈江区*************。原审第三人林永连，男，1941年6月6日出生，汉族，住广东省韶关市浈江区*************。上诉人林祯祥因与被上诉人韶关市曲江区乌石镇人民政府（以下简称乌石镇政府）、韶关市曲江区人民政府（以下简称曲江区政府）林业行政裁决、行政复议一案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2020）粤0203行初196号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院经审理查明，本案争议山林坐落在韶关市曲江区***************小组，地名叫“屋背底”。争议林地长14米、宽12.9米，面积180.6平方米，其四至范围：东至小路，南至林永新的房屋，西至丘建华岭，北至林祯祥的晒谷坪。1990年5月24日，林永培（甲方）与林祯祥（乙方）为承耕责任田一事签订一份《协议》，内容有“（一）甲方在一九九一年元月一日起将承耕责任田移交乙方承耕，甲方在移交后永远不得再要求收回承耕。（二）甲方周边地、开荒地如不耕种应移交乙方，不得转交他人耕种。责任山双方管理，享受收入，如政策变更以新政策为准。（三）甲方一并移交牛栏半间、粪屋半间。另农具移交款壹佰陆拾捌元正。（四）乙方接受承耕后应负责责任田公余粮任务及上级下达各项任务。遵守当地一切规章制度。（五）乙方享受斗龙湾村社员一切同等待遇。（六）甲方处理财产时在同等条件下乙方享受优先权。（七）乙方可在责任山内建住房、厕所、牛栏等屋。（八）自协议在乙方户口迁入本村时生效。”1991年4月14日，林祯祥代耕林永培责任田后因耕牛变动，双方签订《补充协议》，内容为“（1）原林永培卖给林祯祥的耕牛因残退回给林永培自行处理。（2）林永培借给林祯祥现金陆百元正，另购耕牛一条,借条另写。一九九四年底还清。（3）调整线路装电表款另向林永培借捌拾叁元正，限时在一九九四年底还清。（4）退还给林永培风车壹部折款壹佰伍拾元整。在总款扣除实际林祯祥欠林永培现金伍佰叁拾叁元正。（5）房屋借住十年，从一九九一年起算，十年后房屋由林永培收回自行处理。”2004年2月26日，原曲江县人民政府颁发曲江林证字（2004）第0200185号《林权证》给斗龙湾村民小组，证内记载“坐落：曲江县乌石镇展如村委，小地名：丘屋背夫山等，面积：266亩，林种：用材林，林地使用期：长期，四至：东：西线公路，南：田边，西：水圳，北：田边，林地所有权、林地使用权、林木所有权、林木使用权均属斗龙湾村小组。”2007年7月20日，林祯祥与林永培因住房归还问题发生纠纷,在乌石镇人民调解委员会的主持调解下，双方达成韶曲乌人调（2007）15号《调解协议书》，内容有“……经调解，双方自愿达成如下协议:一、林永培同意把位于展如村委斗龙湾村小组公路旁的自家的房产（现林祯祥居住的泥砖房）继续无偿给林祯祥使用到2010年12月31日止，林祯祥必须把居住的房屋退还给林永培，否则林永培可以强行收回房子，同时由此造成的损失由林祯祥负责。二、林祯祥自愿明确:在2007年8月1日起至把房屋退还给林永培前，如果其居住的房屋出现了崩塌事故，一切事故责任由其本人负责，林永培不用负任何责任。三、林永培同意林祯祥在其屋背后的自留山的空地里建房，但林祯祥必须在与林永新（林永培的哥哥）的楼房附近相邻空地里留出一块5.5米宽的空地给林永培建房屋所用。四、本协议一式三份,双方当事人各一份，镇调委会一份。”2009年12月30日，韶关市曲江区人民法院对林祯祥与林永连、林永新、林永培财产损害赔偿一案作出（2009）韶曲法民初字第472号《民事判决书》，认为林祯祥自1990年与林永培签订协议迁入斗龙湾村后，一直都在使用晒谷坪，在晒谷坪损坏的情况下，其提出修复晒谷坪的请求，目的是解决生产生活中晒稻谷的需要。而林永培已经迁出斗龙湾村，不再需要使用晒谷坪，晒谷坪由林祯祥修建使用，更切合实际，更有利于经营管理与生产发展，因此，应准许林祯祥修建一块晒谷坪使用。至于晒谷坪旁边的空地，不属于本案解决的范围，双方对该空地的使用权有争议，应向政府部门申请解决。据此判决：准许林祯祥在其现住房门前自行修建一块晒谷坪使用，晒谷坪的用地范围：在林祯祥住房门前水泥台阶为起点，北到南宽为6.9米，东至西长为9.8米。2010年6月24日，斗龙湾村民小组召开村民代表会议，讨论通过该村小组林改方案及分配方案。其中对自留山的意见是，本村自留山采取生不补，死不收政策，长期使用，允许继承，由农户申领换发新证或连户换证（指面积太小、在地形图上难以勾划的情况）。2012年10月9日，因林祯祥准备在争议地建房，与林永培等四人发生宅基地权属争议，林祯祥向乌石镇政府提出宅基地权属调处申请。林祯祥提供了与林永培于1990年5月24日签订的《协议》、原曲江县人民政府于1983年颁发给户主姓名为陈美凤的曲林证No.008658《自留山证》（该证记载：地名：屋背底，种类:樟树，面积：1亩，四至：东以坝尾为界，南以风景岭为界，西以丘建华岭至墩为界，北以坝尾边为界）,申请建房报告等作为争议宅基地的权属依据。林永培等四人提交了原曲江县人民政府于1983年颁发给户主姓名为陈美凤的曲林证No.008658《自留山证》（该证记载：地名：屋背底，种类:樟树，面积：1亩，四至：东以坝尾为界，南以风景岭为界，西以丘建华岭至墩为界，北以坝尾边为界）作为争议宅基地的权属依据。2012年11月，乌石镇政府召集林祯祥与林永培、林永新、林永连到现场指认争议宅基地范围，确认双方争议的宅基地范围为长14米、宽12.9米，即面积180.6平方米。2013年3月26日，因有证据需要补充调查取证，乌石镇政府决定撤销乌府〔2012〕48号《宅基地使用权纠纷争议处理决定书》。2013年4月18日，乌石镇政府作出乌府〔2013〕12号《土地使用权争议处理决定书》，认为：1、争议地在丘屋背夫山范围内，林永培、林永新、林永连虽提出原是其父亲林桥养的自留山，但该山的林地使用权现登记在斗龙湾村民小组的名下，争议地的使用权应为斗龙湾村民小组所有。2、斗龙湾村民小组虽然已同意林祯祥在其晒谷坪旁使用120平方米的土地建房，但应依法向有关部门申请批准。因此，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款，《林木林地权属争议处理办法》第六条，《韶关市**宅基地管理规定》第五条，《韶关市曲江区**宅基地建房管理暂行办法》的规定，决定：一、争议地使用权归斗龙湾村民小组所有。二、林祯祥要求处理的其他事项不在该府的裁决范围，现予驳回。2013年8月22日，乌石镇镇村建设办出具《关于林祯祥申请建房的处理意见》，内容有“一、林祯祥现有住房面积130平方米，晒谷坪面积140平方米，都在斗龙湾村集体土地规划宅基地范围内，按照一户一宅原则，林祯祥报告中所指的建房地址，不符合在集体土地建房条件。二、入户调查情况：斗龙湾村总户数48户，同意林祯祥建房的23户，占47%。根据以上调查情况，决定对林祯祥申请建房作出如下处理意见：一、林祯祥收回原建房申请报告，重新向展如村民委员会提出建房申请。二、按法定建设程序应提交的其他资料。”2015年12月2日，林祯祥向乌石镇政府提出申请，要求撤销该府2013年4月18日作出的乌府〔2013〕12号《土地使用权争议处理决定书》，确认争议旧屋背底宅基地的使用权归林祯祥使用。2016年3月15日，因查实争议地于上世纪八十年代斗龙湾村民小组分自留山时已分给了个人，乌石镇政府决定撤销乌府〔2013〕12号《土地使用权争议处理决定书》。2016年6月20日，乌石镇政府作出乌府[2016]11号《林地使用权争议处理决定书》，认为斗龙湾村民小组在分自留山期间已将争议山分给了陈美凤家，原曲江县人民政府还颁发了该山的自留山证。林祯祥与林永培2007年7月20日已就争议地达成调解协议书，约定林祯祥在争议地上建房，必须在与林永新的楼房附近相邻空地留出一块5.5米宽的空地给林永培建房屋所用，该调解协议书是在该自留山使用权没有争议的前提下签订的。据此决定：1、从林祯祥晒谷坪边起向林永新房屋方向丈量7.4米宽、长14米范围的争议地，归林祯祥使用。2、其余的争议地宽5.5米、长14米的范围归林永培、陈美凤使用。2017年5月12日，广东省韶关市中级人民法院作出（2017）粤02行终48号《行政判决书》，认为争议的自留山原为林永培一家使用，1990年底，林永培因工作需要把全家人户口从农村迁往韶关市发电厂并在电厂宿舍居住至今。林永培全家是否具备斗龙湾村民小组集体经济组织成员资格，以及林永培的近亲属是否承接该使用权等，乌石镇政府作出的处理决定均没有调查清楚，其行政行为主要证据不足。据此判决：撤销乌石镇政府作出的乌府[2016]11号《林地使用权争议处理决定书》，限乌石镇政府在判决生效后九十日内重新作出行政行为。2017年9月20日，乌石镇政府作出乌府[2017]9号《驳回申请决定书》，认为林祯祥与林永培、陈美凤、林永新、林永连均主张争议林地的使用权，经调查，双方发生的纠纷并非是林地使用权纠纷，是林地使用权流转合同纠纷，该类纠纷应走其它法律途径解决，林祯祥提交的证据不足以证明其已取得了争议林地的全部使用权，因此决定：驳回林祯祥争议“屋背底”林地使用权的申请。2018年12月19日，广东省韶关市中级人民法院作出（2018）粤02行终156号《行政判决书》，认为乌石镇政府在重新作出行政行为前没有依据人民法院生效判决的要求，调查核实有关林永培全家人斗龙湾村小组集体经济组织成员资格及近亲属真实意思表示等问题，属于作出行政行为主要证据不足的行为。乌石镇政府认为双方是林地使用权流转合同纠纷而适用林权争议的规定作出处理，适用法律、法规错误。乌石镇政府应当向林祯祥释明有关法律关系，要求林祯祥明确是对何种标的物提出申请。于是判决：撤销乌石镇政府作出的乌府[2017]9号《驳回申请决定书》，责令乌石镇政府重新作出行政行为。2019年2月18日，斗龙湾村小组出具《证明》，内容有“陈美凤、林永培一家的户口虽然已迁出斗龙湾村，但我们仍旧承认陈美凤、林永培一家是斗龙湾村的农村集体经济组织成员。陈美凤一家所分得的自留山，我村按照林改表决情况继续给陈美凤一家使用。”2019年3月4日，乌石镇政府对林会明（斗龙湾村小组现任组长）、林会南（斗龙湾村小组现任财务）、林成泰（斗龙湾村小组村民代表）、林会墙（斗龙湾村小组前任组长）作调查笔录。林会明等四人称“林祯祥与林永培所争议的土地属于林地，该地块斗龙湾村小组还没有规划为宅基地。虽然陈美凤一家的户口迁走了，但是他们一家还是属于我们村的村民，陈美凤家分得的自留山，我们村按照林改的方案继续归陈美凤一家使用。我们村还有几户也是户口迁走了，我们依旧保留他们的自留山使用权。”2019年3月11日，乌石镇政府对林祯祥作询问笔录。林祯祥称“我申请的争议地其实就是自留山使用权争议，我同意将原申请书中请求事项的第二项‘依法确认争议旧屋背底宅基地的使用权归林祯祥使用’变更为‘依法确认争议屋背底自留山的使用权归林祯祥使用’。2019年3月12日，乌石镇政府对林永培、陈美凤、林永连、林永新作询问笔录。林永培等四人称“登记在陈美凤名下名为‘屋背底’的自留山使用权没有由我们兄弟当中的任何一人承接，因为那块自留山一直都是由我们三兄弟（林永培、林永连、林永新）三家共同管理、使用。斗龙湾村民小组其他农户也是这样，按照历史的使用习惯，兄弟多的农户的自留山也是由所有兄弟的家户共同管理使用。2019年3月20日，乌石镇政府对林祯祥与林永培、陈美凤、林永新、林永连争议斗龙湾村小组丘屋背夫山的屋背底林地使用权纠纷作出韶曲乌府〔2019〕6号《林地使用权争议处理决定书》，认为林永培虽然因工作需要把全家人户口从农村迁往到韶关发电厂，但斗龙湾村小组村民代表在2010年6月24日《斗龙湾村（村民小组）林改操作方案表决情况表》的签名表决中已明确斗龙湾村小组各户原已分得的自留山不变，由各户继续保留使用和申领换发新证。斗龙湾村小组的表决决定不违反中共中央、国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》中“自留山由农户长期无偿使用，不得强行收回，不得随意调整。”的规定。自留山是由集体经济组织以户为单位分给本集体经济组织的各户长期使用的，陈美凤持有该争议山的自留山证，说明争议山的使用权属于陈美凤与林永培的家庭拥有，而林永新、林永连不属于陈美凤与林永培的家庭成员，其二人主张争议涉案山的权利，理由不充分、证据不足。据此作出如下处理决定：从林祯祥晒谷坪边起向林永新房屋排水沟边方向丈量12.9米宽、长14米范围的全部争议地，归陈美凤与林永培使用。林祯祥不服乌石镇政府作出的上述韶曲乌府〔2019〕6号《林地使用权争议处理决定书》，于2019年4月18日向曲江区政府申请行政复议。曲江区政府2019年6月12日作出韶曲府行复决字〔2019〕04号《行政复议决定书》，维持了乌石镇政府作出的韶曲乌府〔2019〕6号《林地使用权争议处理决定书》。林祯祥仍不服，向一审法院提起行政诉讼。一审法院于2019年9月3日作出（2019）粤0203行初250号行政判决，认为林永培虽然因工作需要把全家人户口从农村迁到韶关发电厂，并在电厂宿舍居住，但斗龙湾村民小组村民代表在2010年6月24日《斗龙湾村（村民小组）林改操作方案表决情况表》的签名表决中已明确斗龙湾村民小组各户原已分得的自留山不变，由各户继续保留使用和申领换发新证。斗龙湾村民小组的表决决定不违反《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》中“自留山由农户长期无偿使用，不得强行收回，不得随意调整。”的规定。林祯祥用以主张争议“屋背底”的林地使用权的《协议》和《补充协议》没有就“屋背底”自留山的使用权主体变更的条款。据此，乌石镇政府作出“从林祯祥晒谷坪边起向林永新房屋排水沟边方向丈量12.9米宽、长14米范围的全部争议地，归陈美凤与林永培使用。”的处理决定，符合法律规定。曲江区政府受理林祯祥的行政复议申请后，查明乌石镇政府作出韶曲乌府〔2019〕6号《林地使用权争议处理决定书》的行政行为，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出维持乌石镇政府裁决的复议决定，亦符合法律规定。据此判决驳回林祯祥的诉讼请求。林祯祥不服，向广东省韶关市中级人民法院提起上诉。广东省韶关市中级人民法院于2019年11月27日作出（2019）粤02行终207号行政判决，认为自留山作为农村集体经济组织依据政策划定给农户长期使用的农村集体土地，其使用权的变化应当依法且在农村集体经济组织许可的情况下进行。林永培1990年将全家人户口从农村迁到韶关发电厂，已转为非农户口的迁出人员应不再具有该农村集体经济组织成员身份，不宜认定非农户口人员继续享有涉案自留山的使用权。斗龙湾村民小组作出的保留陈美凤、林永培集体经济组织成员资格的决定与相关法律、法规的规定相悖。自留山由集体经济组织以户为单位分给本集体经济组织的各户长期使用，乌石镇政府作出的韶曲乌府[2019]6号《林地使用权争议处理决定书》不符合法律规定，曲江区政府根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定作出维持乌石镇政府裁决的复议决定亦不合法，遂判决撤销一审法院作出的（2019）粤0203行初250号行政判决、韶曲乌府[2019]6号《林地使用权争议处理决定书》及韶曲府行复决字[2019]04号《行政复议决定书》，限乌石镇政府在判决生效之日起法定期限内重新作出行政行为。2019年12月25日，乌石镇政府向乌石镇展如村民委员会斗龙湾村民小组发出《通知》，要求斗龙湾村小组根据相关法规，依照法定程序将陈美凤、林永培家使用的“屋背底”自留山收回斗龙湾村民小组集体，并根据村实际情况依照法定程序决定该“屋背底”自留山收回集体后是否重新分配给村民管理、使用。2020年1月13日，斗龙湾村小组通过家长代表讨论表决的方式，作出《展如村委会斗龙湾村小组关于陈美凤、林永培家“屋背底”自留山使用权问题的决议》和《展如村委会斗龙湾村小组关于原为陈美凤、林永培家使用的“屋背底”自留山收回后是否重新分配给本村村民使用的决议》，决定将陈美凤、林永培家使用的“屋背底”自留山收回斗龙湾村小组集体，并将收回的该“屋背底”自留山重新分配给斗龙湾村民小组村民林永新家管理、使用。2020年2月28日，乌石镇政府作出韶曲乌府〔2020〕3号《林地使用权争议行政裁决书》，认为自留山作为农村集体经济组织依据政策划定给农户长期使用的农村集体土地，其使用权的变化应当依法且在农村集体经济组织许可的情况下进行，现行并无自留山可转让的法律法规规定。更何况，林祯祥与林永培签订的《协议》和《补充协议》没有涉案自留山使用权主体变更的条款。因此，林祯祥以《协议》和《补充协议》主张争议屋背底的林地使用权，理由不充分。斗龙湾村民小组通过讨论，决定将“屋背底”自留山的使用权收回斗龙湾村民小组集体后重新分配给具备斗龙湾集体经济组织成员资格的林永新家管理、使用，符合相关法律、法规的规定。林永新主张争议地“屋背底”自留山的权利理由充分，证据确凿。林永连主张以陈美凤为户主登记取得的“屋背底”自留山是林永培、林永新、林永连三家共同使用的自留山，现斗龙湾村小组以通过决议明确涉案山林归林永新家管理和使用，而林永连不属于林永新的家庭成员，其主张争议涉案山的权利，理由不充分。遂根据《中华人民共和国土地管理法》第十条，《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条第二款、第二十四条，《广东省林地林权登记换发证工作方案》、《广东省林地林权登记换发证工作补充通知》的规定，裁决：从林祯祥晒谷坪边起向林永新房屋排水沟边方向丈量12.9米宽，长14米范围的全部争议地，归林永新家使用。林祯祥不服向曲江区政府提起行政复议。2020年6月19日，曲江区政府作出韶曲府行复决字〔2020〕02号《行政复议决定书》，决定维持乌石镇政府作出的韶曲乌府〔2020〕3号《林地使用权争议行政裁决书》。2020年7月7日，林祯祥向一审法院提起行政诉讼，诉讼请求：撤销曲江区政府作出的韶曲府行复决字〔2020〕02号《行政复议决定书》、乌石镇政府作出的韶曲乌府〔2020〕3号《林地使用权争议行政裁决书》，责令乌石镇政府对“屋背底”林地使用权重新作出行政裁决书，确认争议林地使用权归林祯祥。林永培与陈美凤系夫妻关系，林永培、林永新、林永连系同胞兄弟关系。一审法院认为，陈美凤家持有原曲江县人民政府1983年颁发的曲林证No.008658《自留山证》，拥有“屋背底”山的使用权，涉案争议林地是自留山的一部分。但是陈美凤、林永培家1990年将户口从斗龙湾村民小组迁到韶关市发电厂后，根据《广东省林地林权登记换发证工作补充规定》“自留山经营者全家迁入设区的市，转为非农业户口的，其自留山由农村集体经济组织收回。”的规定，陈美凤家不再具有斗龙湾村民小组集体经济组织成员身份，因而也不宜再享有“屋背底”自留山的使用权。根据《中华人民共和国土地管理法》第十条“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。”《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第一款“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”的规定，斗龙湾村民小组经户代表讨论表决，通过《展如村委会斗龙湾村小组关于陈美凤、林永培家“屋背底”自留山使用权问题的决议》，将陈美凤、林永培家使用的“屋背底”自留山收回斗龙湾村民小组，又通过《展如村委会斗龙湾村小组关于原为陈美凤、林永培家使用的“屋背底”自留山收回后是否重新分配给本村村民使用的决议》，将收回的“屋背底”自留山重新分配给斗龙湾村民小组村民林永新家管理、使用。乌石镇政府根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第二十四条“县级以上人民政府依法受理和调处本行政区域内的林权争议。但是，乡镇、街道行政区域内个人之间、集体组织与个人之间林地使用权、林木所有权、林木使用权的争议，由所在地乡镇人民政府、街道办事处受理和调处。”的规定，作出“从林祯祥晒谷坪边起向林永新房屋排水沟边方向丈量12.9米宽，长14米范围的全部争议地归林永新家使用。”的行政裁决，符合上述法律规定。曲江区政府受理林祯祥的行政复议申请后，经审查认为1990年陈美凤、林永培全家人的户口迁出斗龙湾村民小组，转为非农业户口后，已丧失在斗龙湾村民小组的相关权利，现斗龙湾村民小组经村民代表会议表决，收回其管理的“屋背底”自留山，重新调配给林永新，并无不妥。乌石镇政府作出的韶曲乌府〔2020〕3号《林地使用权争议行政裁决书》，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定予以维持，亦符合法律规定。陈美凤、林永连经一审法院合法传唤，没有正当理由拒不到庭参加诉讼，视为放弃举证、质证和辩论的权利，不发生阻止案件审理的效果。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回林祯祥的诉讼请求。上诉人林祯祥不服一审判决向本院提起上诉称：一、本案林永新不存在能够享有陈美凤原自留山的前提基础，不可能不顾林祯祥享有的自留山使用权，随意就通过根本没召开过会议的斗龙湾村民小组会议决议便将涉案林地给林永新。（一）林永新与陈美凤、林永培完全是两个独立的户口，陈美凤领取的自留山证，是原陈美凤基于斗龙湾村民小组户口而享有的林地使用权，而林永新一家人的户口与陈美凤、林永培根本不在同一户口，而且林永新一家基于斗龙湾村民户口已经分配了自己的林地使用权，与涉案的“屋背底”林地是不同的林地，林永新不是争议的当事人，跟涉案林地根本没有关联。（二）涉案的“屋背底”林地，本就是陈美凤一家人基于其享有的户口而取得的林地使用权，而陈美凤全家户口迁出后，是由林祯祥承继其户口在斗龙湾村集体继续生产生活，至今已经长达30多年，原陈美凤一家户口所分配的田地、应承担的义务，都是林祯祥一家替换陈美凤一家户口后承担，且双方签订了协议书，履行至今30多年，一直由林祯祥享有村民权利和义务，耕作涉案林地30多年，而斗龙湾村集体一直知情，从未提出过异议，足以证实斗龙湾村集体早已认可关于涉案林地使用权归林祯祥的事实，本案根本不存在林地使用权需要收回交给林永新管理使用的前提。（三）涉案行政裁决书中提到的《展如村委会斗龙湾村小组关于原为陈美凤、林永培家使用的“屋背底”自留山收回后是否重新分配给本村村民使用的决议》，是严重违法、无效的决议，此份决议是争议发生后才形成的资料，不能作为确权的依据，而且在确权过程中从未出示。二、林祯祥已提供充足证据证实“屋背底”林地使用权应当依法属于林祯祥。（一）林祯祥与林永新之间争议的“屋背底”林地的林地使用权，林祯祥提交的权属依据是在1990年林桢祥将户口迁入斗龙湾村民小组集体、具备集体成员资格时，为陈美凤(林永培)一家承担责任田公余粮，并作为斗龙湾集体成员而取得争议林地使用权时，与林永培签订的《协议》。事实上，签订该协议后，林祯祥便接替了林永培的斗龙湾村民集体资格身份，承担集体成员的义务，取代了原陈美凤一家的斗龙湾村民户口。林永培则迁出斗龙湾村民小组户籍，双方发生了村民资格、户口的替代更换。该份《协议》就是林祯祥对涉案林地的权属来源证据，根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十条第九款规定，“当事人之间的协议书或赠与凭证”，可以作为林权争议的证据认定争议林地的使用权，故乌石镇政府应当以该证据作为确权的证据。（二）根据双方签订的《协议》内容，已明确由双方共管责任山(即陈美凤的NO.008658的屋背底林地)，并注明如政策变更，以新政策为准，而在林永培于1990年底全家户口迁出斗龙湾村民集体时，依法便已丧失自留山的使用权，而林祯祥接替了其村集体成员资格的身份，并履行义务及享受村集体成员的待遇，责任山便由林祯祥管理使用，林祯祥是基于协议也是基于作为斗龙湾村民小组村民身份，而拥有集体山林即自留山“屋背底”林地的使用权。（三）陈美凤的自留山证在前，陈美凤一家与林祯祥签订《协议》在后，本案林地使用权应以后签订的《协议》作为权属认定的证据、依据。且多年来，斗龙湾村民小组也承认、确认林地由林祯祥使用的事实，从未提出过异议，而且林祯祥在2012年称使用自己门前林地申请建房时，斗龙湾村民小组组长林细双以及全村户代表都已经签字同意，并由斗龙湾村民小组和展如村民委员会盖章同意，在2015年9月7日，林祯祥明确说明自己拿到林永培的自留山证并需要村民建房的报告，全村家长也均表示同意签字，这足以证实，斗龙湾村民小组及全体家长，均同意及确认林祯祥与林永培、陈美凤的林地使用权的变更，林祯祥与林永培、陈美凤的林地使用权《协议》发生法律效力，发生林地使用权的变更。（四）林祯祥在与林永培签订《协议》后，林祯祥一家是从英德市******民小组，户籍一直属于斗龙湾村民小组，生活在斗龙湾村，在原户籍地没有任何山林土地等生产资料，一直靠争议林地和责任田等耕作生活，长期经营管理着包括争议林地在内的周边山林地。乌石镇政府作出的《行政裁决书》，导致林祯祥丧失周围林地的所有使用权，等于丧失所有的林地生产资料，无法保障林祯祥作为村民的基本生活。三、乌石镇政府竟然在争议期间还要求斗龙湾村民小组收回自留山重新作处分，但本案根本不存在需要决议收回涉案林地的情形，如前所述，本案林地林永培一家早已通过协议，由林祯祥取得了涉案林地的使用权，并经过长期的经营管理及期间村民小组同意使用的相关证明，证实经过了集体的确认，根本不适用所谓收回承包地的程序，更不可能通过根本没有实际召开的会议、没经法定程序，应乌石镇政府的“要求和指示”在一天之内将涉案林地的“收回”又“分配”，这种报复性行为的“产物”，依法不能作为确权的依据。四、本案根据庭审查明的事实，在乌石镇政府的《处理决定》被广东省韶关市中级人民法院依法撤销后，乌石镇政府没有根据该院的判决做任何的调查，而是要求斗龙湾村民小组收回自留山，而对于两份会议内容，也没有进行任何真实性、合法性的调查和审查，更没有出示或告知林祯祥该份会议的存在。上诉请求：一、撤销原判，撤销曲江区政府的《行政复议决定书》，撤销乌石镇政府的《林地使用权争议行政裁决书》，责令乌石镇政府对“屋背底”林地重新作出裁决，并认定争议林地的使用归林祯祥。二、由乌石镇政府、曲江区政府负担一、二审诉讼费用。被上诉人乌石镇政府答辩称：1990年5月24日，林祯祥从英德迁入斗龙湾村民小组时与林永培签订了一份《协议》，内容为：“为承耕责任田一事特订协议如下：甲方:林永培，乙方林祯祥。（一）甲方在一九九一年元月一日起将承耕责任田移交乙方承耕，甲方在移交后永远不得再要求收回承耕。（二）甲方周边地，开荒地如不耕种应移交乙方，不得转交他人耕种。责任山双方管理，享受收入，如政策变更以新政策为准。（三）甲方一并移交牛栏半间、粪屋半间。另农具移交款壹佰陆拾捌元正。（四）乙方接受承耕后应负责责任田公余粮任务及上级下达各项任务。遵守当地一切规章制度。（五）乙方享受斗龙湾村社员一切同等待遇。（六）甲方处理财产时在同等条件下乙方享受优先权。（七）乙方可在责任山内建住房、厕所、牛栏等屋。（八）自协议在乙方户口迁入本村时生效。”1991年4月14日，林祯祥与林永培签订《补充协议》，内容为：“林祯祥代耕林永培责任田后因耕牛变动特补充协议如下：（1）原林永培卖给林祯祥的耕牛因残退回给林永培自行处理。（2）林永培借给林祯祥现金陆百元正，另购耕牛一条，借条另写。一九九四年底还清。（3）调整线路装电表款另向林永培借捌拾叁元正，限时在一九九四年底还清。（4）退还给林永培风车壹部折款壹佰伍拾元正。在总款扣除实际林祯祥欠林永培现金伍佰叁拾叁元正。（5）房屋借住十年，从一九九一年起算，十年后房屋由林永培收回自行处理。”经查明：2004年2月26日曲江区乌石镇展如村委会斗龙湾村民小组领取证号为曲江林证字（2004）0200185号的林权证。原曲江县人民政府还颁发了证号为№008658自留山证，户主为陈美凤。争议地是该自留山的一部分，约在1998年林祯祥将该争议山地整成平地。根据广东省韶关市中级人民法院（2018）粤02行终156号和（2019）粤02行终207号《行政判决书》“自留山作为农村集体经济组织依据政策划定给农户长期使用的农村集体土地，其使用权的变化应当依法且在农村集体经济组织许可的情况下进行，林永培于1990年将全家人户口从农村迁到韶关发电厂，已转为非农户口的迁出人员应不再具有该农村集体经济组织成员身份，不宜认定非农户口人员继续享有涉案自留山的使用权。斗龙湾村民小组作出的保留陈美凤、林永培村集体经济组织成员资格的决定与相关法律、法规的规定相悖。”的要求，乌石镇政府于2019年12月25日发出书面通知给斗龙湾村民小组，要求斗龙湾村民小组根据《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》、《广东省林地林权登记换发证工作方案》、《广东省林地林权登记换发证工作补充通知》的规定，按照法定程序将陈美凤、林永培家使用的“屋背底”自留山收回斗龙湾村民小组集体，并根据实际情况依照法定程序决定该“屋背底”自留山收回集体后是否重新分配给具有本村农村集体经济组织成员资格的村民管理、使用。斗龙湾村民小组根据该通知作出了《展如村委会斗龙湾村小组关于陈美凤、林永培家“屋背底”自留山使用权问题的决议》、《展如村委会斗龙湾村小组关于原为陈美凤、林永培家使用的“屋背底”自留山收回后是否重新分配给本村村民使用的决议》。以上两个决议，斗龙湾村民小组已将涉案的自留山使用权收归集体后重新分配给村民林永新家管理使用。三、乌石镇政府作出乌府[2020]3号《林地使用权争议行政裁决书》适用的法律法规正确，林祯祥的上诉理由不成立。根据查明的事实证明：本案的争议是个人之间的林地使用权争议，根据中华人民共和国林业部颁布的《林木林地权属争议处理办法》第六条“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。”《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”根据以上规定，林祯祥以1990年5月24日与林永培签订的承耕责任田等事宜的《协议》和1991年4月14日与林永培签订代耕责任田后因耕牛变动的《补充协议》主张争议屋背底的林地使用权理由不充分，根据《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》规定：“自留山由农户长期无偿使用，不得强行收回，不得随意调整。”《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让”第九条第二款“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”的规定，自留山作为农村集体经济组织依据政策划定给农户长期使用的农村集体土地，其使用权的变化应当依法且在农村集体经济组织许可的情况下进行，而现并无自留山村民内部可自行转让的法律法规规定。更何况林祯祥与林永培签订的《协议》和《补充协议》根本就没有涉案自留山使用权主体变更的条款，即使有涉案自留山使用权主体变更的条款，也应当依法且在斗龙湾村集体经济组织许可的情况下进行。争议地屋背底斗龙湾村民小组在分自留山期间已将该山分给了陈美凤与林永培家，原曲江县人民政府还颁发了该山的自留山证给陈美凤家，证号为№008658;1990年底，林永培因工作需要把全家人转为非农户口，将户口从斗龙湾村迁往到韶关发电厂并在电厂宿舍居住，根据韶关市中级人民法院的（2019）粤02行终207号《行政判决书》的判决和有关法律法规规定，已转为非农户口的迁出人员应不再具有该农村集体经济组织成员身份，不宜继续享有涉案自留山的使用权。因此，陈美凤与林永培家主张争议涉案山的权利理由不充分。斗龙湾村民小组作出的《展如村委会斗龙湾村小组关于陈美凤、林永培家“屋背底”自留山使用权问题的决议》、《展如村委会斗龙湾村小组关于原为陈美凤、林永培家使用的“屋背底”自留山收回后是否重新分配给本村村民使用的决议》，将该涉案自留山的使用权收归斗龙湾村集体后重新分配给具备斗龙湾村集体经济组织成员资格的林永新家使用，符合韶关市中级人民法院的（2019）粤02行终207号《行政判决书》的判决及《广东省林地林权登记换发证工作方案》“自留山的林地所有权归村或村民小组所有……全户迁出的，自留山林地使用权由集体经济组织收回。”《广东省林地林权登记换发证工作补充通知》：“自留山经营者全家迁入设区的市，转为非农业户口的，其自留山由农村集体经济组织收回。”的规定，林永新家主张争议屋背底自留山的权利理由充分。林永连主张以陈美凤为户主登记取得的屋背底自留山是林永培、林永新、林永连三家共同使用的自留山，根据《中华人民共和国土地管理法》第十条“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。”斗龙湾村民小组于2020年1月13日作出的《展如村委会斗龙湾村小组关于原为陈美凤、林永培家使用的“屋背底”自留山收回后是否重新分配给本村村民使用的决议》已明确涉案山归林永新家管理和使用，而林永连不属于林永新的家庭成员，其主张争议涉案山的权利理由不充分。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。被上诉人曲江区政府答辩称：争议林地属于斗龙湾村民小组所有，该村民小组持有林权证。因此，在原自留山使用权人陈美凤失去该自留山使用权后，应由所有权人斗龙湾村民小组收回并重新进行分配。由于斗龙湾村民小组分配涉案林地给林永新，故乌石镇政府的裁决并无不当。请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人林永新、林永培、陈美凤、林永连没有答辩。本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实基本一致，本院予以认可。本院认为，乌石镇政府作出的韶曲乌府〔2020〕3号《林地使用权争议行政裁决书》、曲江区政府作出的韶曲府行复决字〔2020〕02号《行政复议决定书》合法。《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”第十四条规定“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记薄时发生效力。”上述规定明确了以下法律关系：不动产的设立，需经依法登记生效。本案林祯祥与林永培、林永新、林永连争议的自留山，属于典型的不动产。按照物权法的规定，不动产的设立，应当依法登记确认。不仅如此，相关法律对此也有明确规定，《中华人民共和国森林法实施条例》第五条规定：“集体所有的森林、林木和林地，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。单位和个人所有的林木，由所有者向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认林木所有权。使用集体所有的森林、林木和林地的单位和个人，应当向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权。”这说明，林木、林地的所有权和使用权，并非自然取得，也不因当事人之间的处分便自动产生权属确立或者变更的法律效力。依照国家法律的规定，林木、林地权属的确定或者变化，必须报请县级以上人民政府审核确认后，经过登记造册、核发证书等程序，才能发生法律效力。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”明确了林权争议的确权依据，为《中华人民共和国林权证》、《中华人民共和国不动产权证书》。在没有这两种林权证的情况下，以1981年至1983年的山权林权所有证、自留山证作为依据。本案林永培提供了1981年自留山证，说明原来的林地使用权属于林永培，如果林永培原来的林地使用权变更为林祯祥，除了协议之外，还应当依法进行变更登记。虽然林永培与林祯祥签订相关协议，但协议并无明确涉案自留山使用权变更属于林祯祥，林祯祥也没有提供证据说明其使用林永培重新领取了自留山证的林地，林祯祥现在要求确定争议的林权归其使用，不符合上述法律有关不动产必须登记确权的规定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第（九）项规定“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理……(九)村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。”第二十八条第一款“召开村民小组会议，应当有本村民小组十八周岁以上的村民三分之二以上，或者本村民小组三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数同意。”明确了对于涉及农村集体经济组织的重大财产关系，应当召开村民小组会议，并通过法定人数决定。涉案林地，原为陈美凤以自留山状态使用，有原曲江县人民政府登记的曲林证No.008658《曲江县人民政府自留山证》为据。然而，在陈美凤将户口从斗龙湾村民小组迁到韶关市发电厂后，涉案林地的自留山使用权并未经过斗龙湾村民小组的民主议定程序，确定归林祯祥使用，在陈美风等人将户口迁出以后，涉案林地由于未依法进行民主议定程序、未依法进行变更登记，其权属仍处于待定状态。因此，陈美凤原在、林桢祥所在斗龙湾村民小村通过召开村民小组会议并在符合法定人数的情况下，决定收回自留山使用权，符合《广东省林地林权登记换发证工作补充规定》有关“自留山经营者全家迁入设区的市，转为非农业户口的，其自留山由农村集体经济组织收回。”的规定。不仅如此，在斗龙湾村民小组通过《展如村委会斗龙湾村小组关于陈美凤、林永培家“屋背底”自留山使用权问题的决议》后，又通过了《展如村委会斗龙湾村小组关于原为陈美凤、林永培家使用的“屋背底”自留山收回后是否重新分配给本村村民使用的决议》，决定将收回的“屋背底”自留山重新分配给斗龙湾村小组村民林永新使用，该决议没有违反民主议定集体所有重大财产的规定。由此可见，乌石镇政府对林祯祥与林永培、林永新、林永连争议林地使用权所作出的确权裁决，符合《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条等法律、法规、规章的相关规定。综上所述，乌石镇政府的行政行为、曲江区政府的行政复议证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。林祯祥上诉理由不充分，不予采纳。原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元由上诉人林祯祥负担。本判决为终审判决。审 判 长  万 靖审 判 员  陈理广审 判 员  邹征衡二〇二〇年十二月三十日法官助理  张文康书 记 员  罗智健