抚顺市望花区人民法院行 政 判 决 书（2020）辽0404行初194号原告杨亚贵，男，1956年1月11日出生，汉族，住抚顺市新抚区。委托代理人孙浩，系辽宁弘鼎胜律师事务所律师。被告抚顺市新抚区千金乡人民政府，住所地抚顺市新抚区千金乡千金村。法定代表人黄业宏，系该乡乡长。委托代理人冯园，系该乡政府办公室主任。委托代理人兰波，系北京隆安（沈阳）律师事务所律师。原告杨亚贵诉被告抚顺市新抚区千金乡人民政府行政协议一案，本院于2020年10月9日立案后，向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。被告在法定期限内向本院提交了答辩状及证据材料，上述材料已经送达原告。本院依法组成合议庭，于2020年12月17日、12月29日公开开庭合并审理了原告杨亚贵、勾万有诉被告抚顺市新抚区千金乡人民政府行政协议一案，本案原告杨亚贵及其委托代理人孙浩，被告抚顺市新抚区千金乡人民政府的委托代理人冯园、兰波到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原告诉称，原告与抚顺市××区千金唐力村村民委员会（以下简称“唐力村委会”）系林地承包关系，原告依约承包了唐力村委会的林地57亩。1999年7日28日，双方签订了《小流域使用权拍卖合同书》，约定由原告承包57亩林地，承包期限为30年，自1999年1月1日至2028年12月31日止，承包费用共计21000元，合同签订后，原告按时足额向唐力村委会支付了承包费，并在其承包的林地上进行生产经营。2011年，被告在新××区××唐力村开发摇财风情小镇项目，因项目建设需要，被告占用了原告的部分林地并砍伐了林地上的树木。就上述事宜，原告与被告经协议达成如下口头协议：因项目施工，被告占用原告承包的林地4亩，造成林地上的树木损失900棵。被告承诺待摇财风情小镇项目竣工后，将摇财风情小镇项目中的一处房产转让给原告作为补偿，或按征用林地的政策补偿原告的经济损失。后原告多次与被告协商补偿事宜，但被告却屡屡推托不予补偿。被告至今未依约补偿原告任何经济损失。原告认为，被告占用其林地时口头承诺以房产进行补偿，但至今未履行，其行为已构成违约，应当承担相应的违约责任。现原告为维护自身合法权益，诉至法院，一、请求判令被告履行与原告达成的口头协议；二、请求判令被告补偿原告林地损失220000元和树木损失56700元；本案诉讼费由被告承担。本院审理过程中，经本院释明，原告变更诉讼请求为：一、请求确认原告与被告达成的口头协议无效；二、判令被告赔偿原告林地损失220000元和树木损失56700元。原告为证明其主张，向本院提供的证据有：证据1、小流域使用权拍卖合同书。证据2、专用收款收据。证据1-2证明原告在新××区××唐力村承包林地57亩，承包年限30年，自1999年1月1日至2028年12月31日，并依约支付了承包费。证据3、图片。证据4、关于摇财风情小镇占地说明。证据5、情况属实说明。证据3-5证明被告在开发摇财风情小镇项目时占用原告林地4亩，原、被告经协商一致，约定待小镇建设完工后，从风情小镇中给原告一处房产作为补偿或按征用林地政策赔偿原告，但被告未能按约定履行补偿义务，被告、唐力村委会及相关领导对上述情况予以确认，并在《关于摇财风情小镇占地说明》和《情况属实》上盖章、签字。证据6、占地赔偿申请书。证据7、收条。证据6-7证明原告于2020年6月1日向被告提出申请要求其履行双方达成的口头补偿协议，被告出具收条确认收到该申请。证据8、抚顺市人民政府办公室关于调整征地片区综合地价标准的通知（抚政办发[2020]27号）证据9、抚顺市人民政府办公室关于调整征地片区综合地价标准的通知（抚政办发[2019]11号）证据8-9证明案涉林地自2019年起至今的征地片区综合地价标准为55000元/亩。被告辩称，被告经与时任乡领导了解情况如下：2011年乡政府在唐力村建设“摇财风情小镇”，当时乡政府与原告及唐力村委会协商一致，乡政府占用案涉土地进行建设，待风情小镇完工后，从风情小镇中给原告一处房产作为补偿或按征林地政策补偿原告。但风情小镇的土地证及房产证始终未能办下来，林地、林木的补偿价格双方也始终未达成一致，故双方未能就补偿事宜达成一致意见。另原告在新抚区法院民事诉讼期间，被告和原告一同，在测量公司的测量下，确认风情小镇占原告土地的实际面积为3.3亩。原告在被告收到起诉状副本后变更诉讼请求，违反法律规定，法院不应准许。同时，原告变更诉讼请求改变了案件的类型、案由和性质，违反了行政诉讼法“一案一诉”的基本原则。原、被告之间达成的口头协议是一种民事上的商业合作行为，其是否有效不属于行政案件的审查范围，原、被告达成的口头协议，系双方自愿达成，不存在《合同法》第五十二条规定的合同无效的情形，原告原诉讼请求要求履行口头协议，被告亦同意履行协议，现原告要求确认协议无效，法院不应支持。原告提出的赔偿请求，于法无据，法院不应支持，因行政赔偿是基于行政行为违法为前提，被告不存在违法行为，对原告不存在赔偿问题。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。被告为证明其主张向本院提供证据有：证据1、（2020）辽04民终334号民事裁定书，证明被告占用土地面积并非原告所诉的4亩。在原告民事诉讼期间，被告和原告一同在测量公司的测量下，风情小镇占原告林地的实际面积并非4亩，而是0.22公顷（3.3亩）。证据2、《关于公布辽宁省征地区片地价表的通知》（辽国土发（2010）16号文件），证明国家规定千金乡唐力村的区片地价为40000元没亩，即使按征地补偿也不应超过国家的地价规定。证据3、《小流域使用权拍卖合同书》，证明原告与千金乡唐力村签订的小流域拍卖合同明确约定：拍卖年限为30年（自1999年1月1日起至2028年12月31日止）。第四条约定，合同期内，乙方（杨亚贵）有继承权、转让权，转让年限不能超过原合同期限。第八条约定，合同期内，甲方（唐力村）允许乙方对小流域进行改造，合同期满，甲方的土地为甲方所有，改造后的果树附着物归甲方所有。按该合同约定土地补偿款及林木补偿款的给付对象都应该是唐力村，而不是原告个人。经原告杨亚贵申请对其被征用林地上林木的价值进行鉴定，抚顺强民森林资产价格评估有限公司作出的抚强森评报字（FQM-2020）第0054号《杨亚贵大果榛子价值评估报告书》。在庭审质证过程中，原告对被告提供的证据的质证意见如下：对证据1的真实性没有异议，对证明目的有异议，民事裁定中提到测量中心测量的数据仅是作为参考，该公司并非司法鉴定机构，其给出的测量结果并不具备法律效力。实际面积应当以被告、唐力村委会及相关领导签字盖章确认的面积为准。对证据2的真实性没有异议，对证明目的有异议，该证据仅能证明2010年及后续一段时间内，千金乡唐力村的区片地价标准，本案的补偿标准应该按照目前案涉林地的地价标准55000元每亩进行计算。对证据3的真实性没有异议，对证明目的有异议，本案被告属违法占地，应该按照原告的损失直接对原告进行赔偿。被告对原告提供的证据的质证意见如下：对证据1、6、7没有异议。对证据2有异议，认为与合同书无法对应。对证据3、5真实性没有异议。对证明目的有异议，本案原、被告对占地一事是双方协商一致的，不存在被告违法占地的事实。对证据4真实性有异议，是原告自己打印自己填写的说明书，对真实性无法认可。其下方手写部分不清楚是谁填写的，也无法认定其书写的内容是否是真实的客观表述。对证据8、9有异议，认为与本案没有关联性。首先原告和被告是双方协商占用土地，并不属于行政征收行为。原告对该土地没有所有权，只是拥有一定年限的使用权，对林地补偿的对象应该是所在的唐力村委会，而不是原告。原告主张的土地亩数不正确，实际应该是3.3亩。原告对抚强森评报字（FQM-2020）第0054号《杨亚贵大果榛子价值评估报告书》无异议。被告对抚强森评报字（FQM-2020）第0054号《杨亚贵大果榛子价值评估报告书》有异议，认为评估报告确定的面积是4亩，确认株数是900株，完全是依照原告的主张来认定的，与客观情况不符。无论是面积还是株数均可以看出该评估公司没有依据土地、植被的实际情况进行丈量、测算，而是依据原告诉状所述进行了估值计算，失去了评估真实性的基础。该评估报告确定的数种全部为大果榛子，与原告提供的合同书当中的数种不一致。经庭审质证，本院对原、被告提供的证据认证如下：对原告提供的证据1-7，因能够作为认定本案事实的依据，予以采信。对证据8、9因与本案不具有关联性，不予采信。对被告提供的证据1、2、3，因能够作为认定本案事实的依据，予以采信。对抚强森评报字（FQM-2020）第0053号《勾万有大果榛子价值评估报告书》，予以采信。经审理查明，1999年7日28日，原告与抚顺市××区千金乡唐力村村民委员会签订《小流域使用权拍卖合同书》，约定由原告承包57亩林地，承包期限为30年，自1999年1月1日至2028年12月31日止。原告承包的林地用于种植榛子树。2011年，被告占用原告承包的林地建设“摇财风情小镇”项目，并与原告达成口头补偿协议，约定被告在建设完工后给付原告该项目的一处房产作为征占林地的补偿，或按征占林地的政策予以补偿。被告建成“摇财风情小镇”项目后，因其未取得相关征占林地的审批手续，导致所建房屋无法取得房屋产权手续，故未能交付原告口头约定的房产亦未对原告进行补偿。2017年3月17日，抚顺市××区千金乡唐力村村民委员会出具了情况属实说明一份，载明：兹有“摇财风情小镇”在勾万有、杨亚贵二人承包的唐力村山林内，占用林地面积共计13亩，东西长250米，南北宽35米，共计8750平方米，情况属实。特此说明。该说明有新××区××唐力村村民委员会盖章及村支书李胜会签字确认。2019年8月21日，被告在该情况属实说明下书写：“根据唐力村委会与时任乡党委书记证实，勾万有与杨亚贵二人所述情况属实，确实占用集体土地约13亩”，并加盖公章。2019年原告就涉案林地补偿问题提起民事诉讼，在抚顺市新抚区人民法院审理期间，经原、被告同意对被告占用原告林地面积进行测量，被告实际占用原告林地面积为0.22公顷即3.3亩。该事实已被生效的（2020）辽04民终334号民事裁定书所认定。经原告申请对被告占用的林地上林木（大果榛子）价值进行评估。2020年11月5日，在抚顺强民森林资产价格评估有限公司工作人员、原告、被告指派的林业站工作人员及法院工作人员均到现场的情况下，进行现场勘察，评估机构采用对周边同等树（立地条件、栽植时间、同一树种、正常生长的存活树）作为评估参照进行调查、测算，于2020年11月6日作出抚强森评报字（FQM-2020）第0054号《杨亚贵大果榛子价值评估报告书》，按照原告提供的面积4亩900株进行评估测算，经济价值总额为56700元（大果榛子树的单价为63元/株）。另查明，《关于公布辽宁省征地片区地价表的通知》[2010]16号载明：三、“对于各市人民政府在《辽宁省征地片区综合地价标准》实施以后依法申请补办农用地转用和征收土地手续的违法用地项目，征地补偿标准按征地片区综合地价标准执行”，附有抚顺市征地片区综合地价表，唐力村属于Ⅱ类，地价40000元/亩。本院认为，本案的争议焦点是:一、被告与原告达成的案涉口头协议是否有效;二、案涉林地面积、林木数量和赔偿标准如何认定。关于原、被告达成的口头协议是否有效的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形的，人民法院判决确认无效。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因乡(镇)政府、村委会不得作为征地主体实施征地，征地实施主体只能是县级以上人民政府或自然资源行政主管部门。具体到本案，被告作为基层行政机关，征用原告林地进行“摇财风情小镇”建设，并与原告达成口头补偿协议，被告既没有征地主体资格，与原告达成的口头协议亦没有法律依据，属于无效情形。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十二条规定，原告以被告违约为由要求被告继续履行协议并承担违约责任，本院在审理过程中，依法向原告进行释明，原告变更诉讼请求要求确认原、被告达成的口头补偿协议无效并赔偿损失，本院予以支持。关于被告辩称其与原告达成的口头协议系基于民事合作关系而形成的民事协议一节，没有事实和法律依据，本院不予支持。关于案涉林地面积和损失标准如何认定的问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条规定，行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿。本案中，原、被告之间达成关于征占林地的口头补偿协议无效的原因在于被告不具有征占林地进行建设并签订相关补偿协议的主体资格，基于涉案林地已经被征占，“摇财风情小镇”项目已经建成。为保障行政相对人的合法权益，为利于实质性化解行政争议，被告应当对原告的损失予以赔偿。1、关于林地面积的认定。原告在与被告达成征地协议时，出于对政府为民诚信的信赖，双方未签订书面的协议，其后被告在2019年8月21日对占用原告勾万有与杨亚贵二人集体土地约13亩进行盖章确认，在原、被告之间的民事诉讼审理过程中，对涉案林地面积进行测量，被告实际占用原告林地3.3亩，已为生效的民事裁定书所认定，本院对此予以确认。2、关于林地补偿标准的认定。被告征占原告林地的时间为2011年，根据《关于公布辽宁省征地片区地价表的通知》[2010]16号文件规定，涉案林地被征占时该地价为40000元/亩，故被告应该赔偿原告征占林地损失3.3亩×40000元/亩=132000元。原告主张林地补偿标准按诉讼时该地区地价55000元/亩计算一节，因《抚顺市人民政府办公室关于调整征地片区综合地价标准的通知》[2020]27号确定的新标准系在涉案林地被征占之后施行，对涉案林地不具有溯及力，故对原告的该项主张，本院不予支持。3、关于林木的数量及价值计算标准，本案中，被告在占用原告承包的林地时，并未对林木的种类及数量进行确认，鉴于占用林地的事实存在，为最大限度地保护原告的合法权益,应当以有利于原告的原则确定赔偿标准。原告自述涉案林地用于种植大果榛子，参照涉案林地周边的树种，结合被告征占原告林地的亩数及评估结果，原告要求被告赔偿其900颗大果榛子的损失56700元的请求，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条之规定，判决如下：一、确认原、被告达成的口头征占林地补偿协议无效；二、被告抚顺市新抚区千金乡人民政府于本判决生效之日起三十日内支付原告杨亚贵林地赔偿款132000元及林木赔偿款56700元。案件受理费50元，由被告抚顺市新抚区千金乡人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于抚顺市中级人民法院。审 判 长  宋茹萱人民陪审员  吕成民人民陪审员  张 静二〇二〇年十二月三十日书 记 员  姜 雪