怀化铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）湘8603行初296号 原告怀化市鹤城区盈口乡湖天桥村浏塘村民小组，住所地湖南省怀化市鹤城区盈口乡湖天桥村。 委托代理人蒲菊美，女，1963年3月14日出生，汉族，住湖南省怀化市鹤城区，系村民。 委托代理人谌保荣，湖南日月明律师事务所律师。 被告怀化市自然资源和规划局，住所地湖南省怀化市鹤城区锦溪北路136号。 法定代表人银志远，局长。 委托代理人奚达军。 委托代理人梁乐罗，湖南天地人（怀化）律师事务所律师。 被告怀化市征收安置办公室，住所地湖南省怀化市鹤城区金海路152号。 法定代表人戴业驹，主任。 委托代理人梁嘉恒。 怀化市鹤城区盈口乡湖天桥村浏塘村民小组（以下简称浏塘组）诉怀化市人民政府、怀化市自然资源和规划局（以下简称市自规局）、怀化市（鹤城区）征地拆迁安置办公室不履行交付征收预留地法定职责一案，于2019年10月29日向怀化市中级人民法院提起行政诉讼，该院于2019年12月6日作出（2019）湘12行初83号行政裁定，驳回原告起诉。原告不服，上诉于湖南省高级人民法院。湖南省高级人民法院于2020年3月23日作出（2020）湘行终152号行政裁定，指令该院继续审理。怀化市中级人民法院于2020年5月22日作出（2020）湘12行初28号行政裁定，认为本案不履行交付征收预留地的适格被告为市自规局，故裁定移送本院管辖。本院于2020年6月23日立案后，于2020年6月24日向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月15日公开开庭审理了本案，原告委托代理人蒲菊美、谌保荣，被告市自规局委托代理人奚达军、梁乐罗，被告怀化市征收安置办公室（以下简称市安置办）委托代理人梁嘉恒到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，因怀化市城市项目建设发展需要和怀化市总体规划要求，怀化市人民政府征用了原告的集体土地，用于修建湖天大道、中国烟草公司、人民日报、联通及地税等项目。自2003年至2012年6月期间，原告集体土地被征用面积达510.8多亩，现原告所有的集体土地已经完全被人民政府征收。根据湖南省人民政府办公厅《关于切实做好被征地农民生活保障工作有关问题的通知》《怀化市城市规划区征地预留地管理办法》等文件的规定，应给予原告25.54亩的预留地用来解决村民生产生活和社会保障用地。因被告未按相关政策给予原告预留地，原告曾多次向怀化市鹤城区人民政府、市自规局、怀化市人民政府反映，均未得到解决。综上，请求法院：1.判令二被告履行法定职责或者约定职责，给原告安置落实被征用的土地面积5％预留地约25.54亩；2.如因客观原因不能落实预留地，按125万元/亩补偿原告；3.本案诉讼费由被告承担。 原告向本院提交了下列证据： 1.征用土地协议书，拟证明原告被征收的土地面积达546多亩，被告应当按照怀化市预留地有关政策，给予原告大约26亩的预留地； 2.盈口乡湖天桥村6、7组安置用地及预留地宗地图，拟证明市安置办对原告预留地的面积标注为25.54亩，但一直未履行该安置义务； 3.关于请求解决怀化市鹤城区盈口乡湖天桥村浏塘村民小组5％预留地的申请报告、两份邮政特快专递单及其物流信息，拟证明原告曾向怀化市鹤城区人民政府、怀化市人民政府邮寄请求解决预留地的申请，其一直未回复； 4.关于请求解决怀化市鹤城区盈口乡湖天桥村浏塘村民小组5％预留地的申请报告、一份邮政特快专递单及其物流信息，拟证明原告曾向市自规局邮寄请求解决预留地的申请，其工作人员电话回复原告，称应向怀化市鹤城区人民政府反映，由该政府解决； 5.湖南省人民政府办公厅关于切实做好被征地农民生活保障工作的通知，拟证明在城市规划区成片征收农民集体所有土地，集体经济组织可以按照不高于征地总面积的8％预留土地，用于被征地农民的生产生活； 6.怀化市城市规划区征地预留地管理办法，拟证明该办法第三条、第九条规定的内容； 7.湖南省高级人民法院（2020）湘行终152号《行政裁定书》、怀化市中级人民法院（2019）湘12行初83号《行政裁定书》、（2020）湘12行初28号《行政裁定书》，拟证明本案前审经过。 被告市自规局辩称，一、市自规局不是本案适格被告。根据《怀化市城市规划区集体土地与房屋征收补偿安置办法》第四条第五款的规定，怀化市（鹤城区）征地拆迁安置办公室负责实施具体征收与补偿工作，且与原告签订了《征用土地协议书》，案涉预留地的落实系该单位的职责。二、原告的第一项诉讼请求无法律依据。根据《怀化市城市规划区征地预留地管理办法》第八条的规定，原告未提供证据证明其已按照法定程序申请落实征地预留地，属程序违法。三、原告的第二项诉讼请求无事实依据。根据《怀化市城市规划区征地预留地管理办法》第九条的规定，原告只能要求按照2014年怀化市城市规划区平均土地纯收益标准获得补偿。综上，原告要求被告履行职责的理由不成立，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告市自规局向本院提交了依据：怀政办发〔2014〕1号《怀化市城市规划区征地预留地管理办法》第八条。 被告市安置办辩称，一、原告主体不适格。根据《怀化市城市规划区征地预留地管理办法》第八条的规定，村集体经济组织才具有申请使用预留地的主体资格，故浏塘组不是本案适格原告。二、怀化市城市规划区征地预留地的有关文件已过有效期。原告起诉所引用的文件已于2019年失效。原告不能以无效的政府文件作为提起诉讼的依据，其应等待怀化市人民政府出台有效文件后，按新的有效文件来维护自身的合法权益。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 市安置办向本院提交了下列证据： 1.《湖南省人民政府农用地转用、土地征用审批单》《怀化市（县）人民政府申请农用地转用、土地征用报批单》； 2.湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单； 3.《湖南省人民政府农用地转用、土地置换审批单》、湖南省人民政府国家建设征（拨）用土地审批单； 4.国有土地使用证、怀化市国土资源局关于征收鹤城区盈口乡湖天桥村有关土地补偿安置方案的公告、怀化市人民政府关于征收鹤城区盈口乡湖天桥村有关土地的公告； 5.怀化市国土资源局关于征收鹤城区盈口乡湖天桥村井坪村岩头村有关土地补偿安置方案的公告、怀化市人民政府关于征收鹤城区盈口乡湖天桥村井坪村岩头村有关土地的公告； 以上证据1-5拟证明被告征收程序合法合规； 6.怀化市城市建设投资有限公司征地拆迁资金使用审批表、湖天桥村花果山项目征地红线图，拟证明花果山项目征收总面积； 7.怀化市城市规划区征地预留地管理办法，拟证明原告主体不适格； 8.怀化市人民政府关于公布规范性文件清理结果的决定，拟证明《怀化市城市规划区征地预留地管理办法》已失效。 经庭审质证，各方当事人发表质证意见如下： 原告对被告市自规局提交的依据文件的证明目的有异议。被告市安置办对被告市自规局提交的依据文件无异议。 原告对被告市安置办提交的部分证据的合法性、关联性和证明目的有异议，认为被告只提供了部分被征用土地审批单，未将涉及原告被征收的所有审批单出示给法庭，被告在征用土地时，程序上有瑕疵。原告土地被完全征收，按照当时有关政策，被告有责任将5％的预留地给予原告，被告未履行法定职责，原告只能要求经济补偿。原告的土地被征收时，怀政办发〔2014〕1号文件是生效文件。被告市自规局对被告市安置办提交的证据均无异议。 被告市自规局对原告提交的证据1、2的关联性有异议，认为第一份协议没有说明预留地怎么留，也不是被告签订的；对证据3的关联性有异议，认为原告不是向市自规局申请；对证据4的关联性有异议，认为原告自认市自规局已经作出回复；对证据5的关联性有异议，认为是可以而非必须提供；对证据6的关联性有异议，认为市自规局的职责不是最终审核和初始审批；对证据7中怀化市中级人民法院（2019）湘12行初83号《行政裁定书》的合法性、关联性有异议，认为该裁定书被二审撤销，其没有法律效力。被告市安置办对原告提交的证据1无异议；对证据2的证明目的有异议，认为是选址意见，不是承诺及决定；对证据3、4不发表质证意见，认为与市安置办无关；对证据5的关联性有异议，认为该文件规定可以申请预留地，并不是应当给予预留地；对证据6无异议；对证据7的证明目的有异议，认为两级法院已依法核查本案诉讼主体的资格。 本院对各方当事人提交的证据认定如下： 原告提交的证据1系复印件，被告仅对关联性提出异议，该证据属于补强证据，存在证据资格或是证据形式上的某些瑕疵或者弱点，属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十一条规定的，不能单独作为定案依据的证据，具体征收的面积以及预留地的面积仍需根据原告被征地的相关征地公告、征地补偿安置方案等证据予以佐证。由于被告怠于举证，证明力较弱，该证据仅能证明被告市安置办存在征收安置补偿的行为以及对预留地进行过前期工作，不能证明具体征收的面积以及预留地的面积。原告提交的证据7中的怀化市中级人民法院（2019）湘12行初83号《行政裁定书》，该行政裁定已被撤销，不发生法律效力。被告市安置办提交的证据2、4、6与本案没有关联，本院不予采信。原、被告提交的其他证据可以作为认定本案事实的依据，本院均予以采纳。 本案是不履行法定职责之诉，举证责任在被告，但被告未能就具体征收的面积以及预留地的面积进行充分举证。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十五条的规定，在庭审中一方当事人或者其代理人在代理权限范围内对另一方当事人陈述的案件事实明确表示认可的，人民法院可以对该事实予以认定。但有相反证据足以推翻的除外。根据行政诉讼证据的自认规则，结合二被告在庭审中的陈述，可以认定原告的土地已经被征收以及没有落实征地预留地的事实。 经审理查明，2003年4月3日，湖南省人民政府作出（2003）政国土字第149号农用地转用、土地征用审批单，申请用地单位为怀化市国土资源局，被用地单位为盈口乡湖天桥村、井坪村、岩头村，建设项目名称为怀化市2003年第一批次储备用地，农用地转用面积为16.5717公顷，土地征用面积为20.7391公顷。2006年11月2日，怀化市人民政府作出怀政函〔2006〕174号关于征收鹤城区盈口乡湖天桥村井坪村岩头村有关土地的公告，该公告就征地位置、地类和面积，征地补偿标准及安置途径均作出规定。2006年11月15日，怀化市国土资源局作出怀国土资函[2006]69号关于征收鹤城区盈口乡湖天桥村井坪村岩头村有关土地补偿安置方案的公告，该公告就安置补偿标准等作了规定。2011年5月15日，怀化市（鹤城区）征地拆迁安置办公室作为征用土地单位，怀化市鹤城区盈口乡湖天桥村七组（现为浏塘村民小组）作为被征用土地单位签订了《征用土地协议书》，就征地的四至范围、地类面积以及土地、安置、青苗三项补偿费等进行了约定。其后，因怀化市城市建设需要，原告的集体土地陆续被征收，但其征地预留地一直未落实。 2013年7月31日，怀化市国土资源局和市安置办联合作出关于5％预留地的答复意见称，预留地用于被征地农民的生产生活用地，标准为以征地面积的5％预留，被征地村民的社保政策与5％预留地安置政策不挂钩，两者之间没有冲突等。 2014年2月7日，怀化市人民政府为规范征地预留地管理，进一步完善征收补偿安置制度，妥善解决被征地农民生产生活问题，根据《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》和湖南省人民政府办公厅《关于切实做好被征地农民生活保障工作有关问题的通知》，制定了《怀化市城市规划区征地预留地管理办法》。该办法所称征地预留地是指在湘政办发[2005]53号文件实施后，怀化市城市规划区范围内，成片征收农村集体经济组织土地时，按征地总面积5％的比例，由征拆部门出具书面意见，预留给被征地农村集体经济组织，用于解决被征地农民生产生活和社会保障的土地，其性质为集体土地。征地预留地选址由市规划部门牵头，征地预留地实行指标管理，由市国土资源局根据年度征收安置计划，核发征地预留地计划指标。同时规定，村集体经济组织申请使用征地预留地时，征地预留地累计指标须达到20亩以上。申请程序为村集体经济组织申报，乡镇人民政府或街道办事处初审，鹤城区人民政府或怀化经开区管委会征收安置部门复核，市规划、国土资源部门审核，市人民政府审批。村集体经济组织因其集体土地已经基本征收完毕，其征地预留地面积达不到20亩或无征地预留地可划、规划选址难以落实的，按当时怀化市城市规划区平均土地纯收益标准予以补偿，并核销该村集体经济组织征地预留地指标。 《怀化市城市规划区集体土地与房屋征收补偿安置办法》第二十一条规定，市城市规划区范围内需要成片征收农村集体经济组织土地时，应按征地总面积5％的比例预留，用于解决农民生产生活及社会保障。征地预留地属集体土地。征地预留地实行指标管理，由市国土资源局根据年度征收安置计划核发征地预留地计划指标，以村为单位建立征地预留地管理台账，征地预留地指标可以跨年度累计使用，各次核发的指标可以合并使用，但不得转让。 2018年10月14日，怀化市人民政府《关于公布规范性文件清理结果的决定》规定，规范性文件有效期一般为5年，到期失效的规范性文件不得作为行政管理的依据。未到期的规范性文件，有关单位应当在规范性文件有效期届满前6个月内进行评估，需要继续执行的，按照程序重新制定。其中《怀化市城市规划区征地预留地管理办法》失效日期为2019年2月7日，起草部门为怀化市国土资源局。截至目前为止，怀化市对城市规划区征地预留地仍未出台新的管理办法。 2019年10月10日，原告向怀化市人民政府、怀化市鹤城区人民政府、市自规局邮寄了《关于请求解决怀化市鹤城区盈口乡湖天桥村浏塘村民小组5％预留地的申请报告》，要求解决25.54亩预留地问题，原告至今未收到任何书面回复和处理意见，遂诉至法院。 另查明，《关于明确市城市规划区集体土地与房屋征收补偿安置工作分工的通知》明确了预留地管理由市国土资源局、市自规局负责，鹤城区人民政府、怀化经开区管委会配合。 再查明，原怀化市国土资源局和原怀化市自规局，因机构改革，于2019年1月合并为怀化市自然资源和规划局，其职权自2019年4月起由怀化市自然资源和规划局继续行使。怀化市（鹤城区）征地拆迁安置办公室职能由怀化市征收安置办公室继续行使。怀化市机构编制委员会印发的《怀化市征收安置办公室主要职责内设机构和人员编制规定》中载明市安置办的主要职责包括负责按照国土资源主管部门的委托或下达的计划，具体实施鹤城区范围内集体土地的征收及村民房屋征收安置工作。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案原告的诉求是要求交付预留地，故本案属于征地补偿处理范围。原告是集体土地被征收的对象，与本案征收补偿预留地有利害关系，是本案适格原告。 原告的土地系怀化市人民政府依法征收，相关征收补偿安置工作由原怀化市国土资源局组织实施，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，怀化市自然资源和规划局为本案适格被告。根据《怀化市城市规划区集体土地与房屋征收补偿安置办法》《怀化市城市自规局征地预留地管理办法》的规定，怀化市征收安置办公室是由怀化市人民政府依法成立的管理公共事务的事业组织，是征收补偿安置的具体实施单位，可以作为本案的共同被告。 本案属不履行法定职责之诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。本案中，原告认为其集体土地被征收后，依法应当享受预留地的补偿、安置权益，原告于2019年10月10日向有关部门及被告提出申请，请求被告答复并切实解决预留地问题。被告市自规局作为土地管理行政机关，依法具有土地征收、补偿的法定职责，具有对原告提出的解决预留地安置申请进行答复或处理的法定职责。至于原告要求被告安置落实被征用的土地面积5％预留地约25.54亩的申请，能否启动使用征地预留地层报审批程序，行政机关未对此行使首次判断权。《怀化市城市规划区征地预留地管理办法》系怀化市关于落实集体土地征地预留地安置政策的具体和细化，明确了征地预留地累计指标须达到20亩以上才能启动申报程序，申报主体是村集体经济组织、审批主体是怀化市人民政府；在征地预留地面积达不到20亩或难以落实的情况下，按当时怀化市城市规划区平均土地纯收益标准予以补偿，并核销该村集体经济组织征地预留地指标。但该办法属于到期失效的规范性文件，不得作为行政管理的依据。虽然，怀化市尚未制定新的预留地管理办法，但无论是落实预留地，还是按标准补偿，或是其他处理，二被告均应当予以及时答复。至于原告要求如因客观原因不能落实预留地，要求被告按125万元/亩的标准补偿原告，经查此项诉讼请求尚无事实根据，应先予以驳回。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条之规定，判决如下： 一、责令被告怀化市自然资源和规划局、怀化市征收安置办公室于本判决生效之日起六十日内对原告怀化市鹤城区盈口乡湖天桥村浏塘村民小组的《关于请求解决怀化市鹤城区盈口乡湖天桥村浏塘村民小组5％预留地的申请报告》作出答复、处理； 二、驳回原告怀化市鹤城区盈口乡湖天桥村浏塘村民小组的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告怀化市自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。 审判长  颜葵 审判员  田明 审判员  蒋斌 二〇二〇年十二月二日 法官助理李岸枫 书记员陈钰 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。