重庆市渝北区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝0112行初580号 公益诉讼起诉人：重庆市渝北区人民检察院。 被告：重庆市北碚区规划和自然资源局，住所地重庆市北碚区卢作孚路**，统一社会信用代码11500000MB1677638Y。 法定代表人：张亮，局长。 委托诉讼代理人：黎金旺，该单位工作人员。 委托诉讼代理人：单任，重庆静昇律师事务所律师。 第三人：王正合，男，1959年12月11日出生，汉族，住重庆市北碚区。 第三人：罗平中，男，1975年6月16日出生，汉族，住重庆市北碚区。 公益诉讼起诉人重庆市渝北区人民检察院认为被告重庆市北碚区规划和自然资源局（以下简称北碚规资局）不履行法定职责，于2020年8月4日向本院提起行政公益诉讼。本院于2020年8月5日立案后，向被告送达了行政公益诉讼起诉书副本及应诉通知书。因王正合、罗平中与案件处理结果有法律上的利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年9月22日公开开庭审理了本案。重庆市渝北区人民检察院指派检察官沙宁远、窦婷婷、检察官助理张光平出庭履行职务，被告北碚规资局的法定代表人张亮、副职负责人韩晓嫚、委托诉讼代理人黎金旺、单任到庭参加诉讼，第三人王正合、罗平中经传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 公益诉讼起诉人重庆市渝北区人民检察院诉称，请求确认被告怠于对王正合、罗平中破坏基本农田的行为履行监管职责违法，判决被告继续依法全面履行基本农田保护监管职责。诉讼过程中，公益诉讼起诉人以被告已履行法定职责为由变更诉讼请求为确认被告怠于履行土地监管职责违法。事实与理由：2017年8月至2018年8月，王正合、罗平中先后租赁耕地，未经批准擅自挖沙、取土，破坏了种植条件。重庆市北碚区原国土资源管理分局（以下简称北碚国土局）责令罗平中停止违法行为，但未依法督促治理被破坏的耕地。2018年10月24日，重庆市北碚区人民检察院（以下简称北碚检察院）向北碚国土局发出检察建议督促全面履职，同年12月12日，该局回函称已责令罗平中停止挖土取沙行为，待对基本农田破坏程度进行鉴定后再行处理。2019年2月，因机构调整，被告承继北碚区原国土局的土地监管职责。2020年4月16日，被告来函称罗平中等人已主动中止违法行为并复耕，决定不予处罚。2020年5月22日，经北碚检察院委托评估，涉案土地状态为“未恢复种植条件”。2020年7月1日，经北碚检察院委托勘测，涉案地块已形成四个总面积为3.165亩的水坑。2020年7月9日，被告告知北碚检察院，在刑事无法追究时再进行行政处罚。同月22日，被告责令王正合、罗平中限期改正违法行为，恢复土地原状。2020年7月15日、8月3日，公益诉讼起诉人两次勘察现场，涉案土地仍未恢复种植条件。被告仍未全面履行土地监管法定职责，被重度破坏的基本农田尚未得到修复，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。 公益诉讼起诉人向本院提交了以下证据： 1.立案决定书，证明北碚检察院对被告怠于履行职责的行为进行立案审查； 2.检察建议书、送达回证，证明北碚检察院作出检察建议书并于2018年10月24日送达北碚国土局； 3.北碚国土函[2018]200号关于罗平中挖土取沙和破坏土地资源检察建议书办理情况的函，证明北碚国土局进行处理情况及工作安排； 4.行政公益诉讼案件“回头看”情况表，证明涉案土地受破坏程度的司法鉴定还未作出，北碚检察院要求北碚国土局尽快作出处理决定； 5.北碚规资函[2020]115号关于罗平中挖土取沙和破坏土地资源检察建议书办理情况的函，证明被告对罗平中等人不予行政处罚，该函回复的情况与现场勘查情况、专家勘查意见不符； 6.关于王正合、罗平中挖土取沙和破坏土地资源办理进程情况，证明案件办理情况及下阶段的安排； 7.北碚国土资[2006]20号关于重庆市北碚区国土资源管理分局职能、内设机构和人员配置方案的请示，关于北碚区国土资源管理分局设置内设机构的批复，证明北碚国土局的职责情况； 8.关于印发重庆市北碚区规划和自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定的通知，证明根据三定方案，被告履行原国土局的相关职能； 9.现场勘测笔录（2018年9月17日），证明罗平中占用永久基本农田的面积； 10.现场调查记录（2018年8月22日），证明北碚检察院巡查发现涉案耕地被破坏的事实； 11.责令停止违法行为决定书（2018年9月17日）、送达回证，证明北碚国土局责令罗平中停止违法行为； 12.农村土地承包经营权出租合同，证明王正合租赁土地的时间、面积、用途等情况； 13.调查询问笔录3份，证明王正合承租的土地属于基本农田，擅自在租赁土地上修建藕池，罗平中转租土地后继续挖沙取土的事实； 14.调取证据清单、受案登记表、不予立案通知书、调取证据通知书、关于对罗平中王正合涉嫌非法占用农用地一案情况说明的函，证明被告将罗平中、王正合涉嫌犯罪线索移交北碚公安局，该局决定不予立案，被告对北碚公安局函询问题进行了回复； 15.讯问笔录（王正合），证明王正合租赁土地用于修建藕池的事实； 16.讯问笔录（罗平中），证明罗平中于2018年从王正合处租赁土地，继续挖沙取土的事实； 17.询问笔录（王华），证明罗平中挖沙取土的情况，挖出的部分泥沙抵扣王华为其运输石头的费用； 18.询问笔录（段仁杰），证明罗平中租赁挖机挖沙取土情况； 19.司法鉴定意见书，证明罗平中等占用基本农田的面积及破坏程度为重度破坏； 20.询问笔录（邓伟），证明王正合于2017年在涉案土地挖沙取土； 21.勘验笔录，证明2020年4月17日，北碚检察院进行现场勘察，发现涉案土地未复垦； 22.询问笔录（罗平中），证明罗平中被国土部门责令停止违法行为后，土地未复垦，国土部门也未与其联系复垦涉案土地； 23.询问笔录（黎金旺），证明被告的土地监管职责包括土地复垦； 24.询问笔录（陈大伦），证明涉案土地属于基本农田，村民对该土地的意见较大； 25.询问笔录（朱正容），证明王正合租赁土地属于基本农田，2017年开始挖土后未种藕，土地也未恢复； 26.询问笔录（王可才），证明王正合租地及挖沙情况； 27.询问笔录（沈燕），证明被告知晓土地复垦的验收流程； 28.询问笔录（王正合），证明罗平中被责令停止违法行为后，相关机关未联系罗平中、王正合，国土部门仅让其停工，未进行土地复垦； 29.出具专家意见委托书、关于罗平中等造成耕地/基本农田损害案所涉基本农田现状及恢复措施的专家意见，证明涉案土地现状为未恢复种植条件，不具备自然修复的条件； 30.指定管辖决定书，证明2020年7月15日，重庆市人民检察院第一分院指定重庆市渝北区人民检察院管辖本案； 31.情况说明，证明北碚检察院分别于2018年8月22日、2020年6月30日对涉案土地现场勘查情况； 32.出具专家意见委托书、关于北碚区柳荫镇麻柳河村碑湾6组相关地块的勘测情况说明，证明涉案土地在2020年7月17日的现状，该土地依然未复垦； 33.关于延长测绘资质证书有效期的公告，证明重庆市规划和自然资源局于2019年12月5日发布公告，根据自然资源部《关于延长测绘资质证书有效期的通知》，决定将该公告发布之日前测绘单位依法取得的乙、丙、丁级测绘资质证书有效期延至2020年12月31日，不再换发新证书； 34.关于机构改革后有关工作的告知函，证明因机构改革，原北碚区国土分局、北碚区规划分局职能职责和人员合并，组建了北碚区规划和自然资源局，并于2019年2月21日正式挂牌； 35.责令改正违法行为通知书2份，证明被告于2020年7月分别责令王正合、罗平中限期改正，恢复土地原状； 36.勘验检查笔录（2020年7月15日），证明涉案土地遗留土坑蓄水及现场情况； 37.勘验检查笔录（2020年8月3日），证明涉案土地仍未复垦； 38.土地复垦质量控制标准，证明土地复垦的基本指标及控制标准； 39.光盘3张，证明北碚检察院发现线索时涉案土地的情况，以及渝北检察院现场勘验的情况，涉案土地未复垦； 40.关于同意刘自慧等15人晋升其他专业技术系列中级职务任职资格的通知、测绘资质证书，证明作出《关于北碚区柳荫镇麻柳河村碑湾6组相关地块的勘测情况说明》的专家具有相应测绘资质； 41.出具专家意见委托书、关于罗平中等造成耕地/基本农田损害案所涉基本农田复垦现状的专家意见、资质证书、专家简介，证明专家受托勘察现场、取样对比后认定涉案土地未达到复垦标准。 被告北碚规资局辩称，1.被告在收到检察建议后，不存在怠于履行监管职责的情况。2018年9月，被告接到有关罗平中挖土取沙涉嫌违法的举报后，即进行调查取证，责令罗平中停止取土挖砂行为。同年10月19日，北碚检察院发出检察建议书后，被告认为王正合、罗平中共同破坏基本农田5亩以上涉嫌犯罪，遂委托西南大学司法鉴定所鉴定土地破坏程度，该所于2019年11月15日作出司法鉴定意见书，鉴定结果为重度破坏，因此司法鉴定时间不应计算在被告查处时间内，同时被告及时将该线索移交北碚公安局进行处理，依据中共中央办公厅、国务院办公厅《转发国务院法制办等部门的通知》（中办发〔2011〕8号）的规定，“行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件……未作出行政处罚决定时，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免予刑事处罚后，再决定是否给予行政处罚。”故被告在北碚公安局作出不予立案通知书前，未作出处罚决定符合相关规定。2.被告已对王正合、罗平中进行查处，并对涉案土地实施恢复整治。2020年4月，被告向北碚检察院回函后，该院未提出异议；期间，附近村民已在该地种植毛豆等农作物。直至2020年7月，该院与被告进行沟通，要求继续履行相关职责，之后被告立即进行重新调查、立案查处，于2020年7月24日要求王正合、罗平中限期改正违法行为、恢复土地原状，但王正合、罗平中在规定期限内未进行复耕；8月12日，被告对王正合、罗平中进行约谈教育，于8月26日分别对王正合、罗平中作出行政处罚决定，并督促王正合、罗平中对破坏的土地实施整治，现该土地已完成治理，经北碚农业农村委验收合格，当地村社对治理效果表示满意。 综上，涉案土地已复垦并进行种植毛豆等农作物，已恢复了种植条件，公益诉讼起诉人要求达到复垦验收标准系对恢复种植条件的标准认定错误，故请求驳回公益诉讼起诉人的诉讼请求。 被告北碚规资局向本院提交了以下证据： 1.违法线索登记表（2018年9月16日）； 2.土地违法案件立案呈批表； 3.罗平中、王正合违法用地现状照片（2018年9月13日）； 4.调查询问笔录（2018年9月13日）； 5.王正合居民身份证复印件； 6.现场勘测图套合图； 7.调查询问笔录（2018年9月18日）； 8.罗平中居民身份证复印件； 9.农村土地承包经营权出租合同； 10.碚国土资（柳荫）[责令停止][2018]5号责令停止违法行为通知书、送达回证； 11.罗平中、王正合违法用地核查报告， 证据1-11证明被告在北碚检察院提出检察建议前已对罗平中、王正合的违法行为进行调查，及时作出责令停止违法行为通知书，有效制止了二人挖土取砂和破坏土地的行为； 12.检察建议书； 13.调查询问笔录（2018年12月12日）； 14.北碚国土函[2018]200号关于罗平中挖土取沙和破坏土地资源检察建议书办理情况的函， 证据12-14证明被告收到北碚检察院发出的检察建议书，并及时回复案件办理情况； 15.司法鉴定委托协议； 16.司法鉴定意见书， 证据15-16证明被告委托西南大学司法鉴定所对王正合、罗平中涉嫌破坏的基本农田损害程度进行司法鉴定，鉴定意见为罗平中等占用北碚区柳荫镇麻柳河村碑湾六社土地5667.5平方米，其中基本农田4871.6平方米受破坏程度为“重度破坏”； 17.关于移交罗平中等破坏基本农田挖土取沙涉嫌犯罪线索的函； 18.行政处罚决定执行记录； 19.关于对罗平中、王正合涉嫌非法占用农用地一案情况说明的函； 20.不予立案通知书， 证据17-20证明被告及时将案件线索移送北碚公安局，该局审查认定罗平中涉嫌非法占用农用地案没有犯罪事实，作出不予立案决定； 21.北碚规资函[2020]115号关于罗平中挖土取沙和破坏土地资源检察建议书办理情况的函，证明被告将案件办理情况及时回复北碚检察院； 22.立案呈批表（王正合）； 23.调查询问笔录（王正合）； 24.调查询问笔录（王可才）； 25.调查询问笔录（陈大伦）； 26.现场勘测图套合图（王正合）； 27.责令改正违法行为通知书、送达回证（王正合）； 28.王正合破坏基本农田调查报告； 29.明确耕地开垦费标准的请示； 30.明确耕地开垦费标准有关问题的意见； 31.违法案件审理记录（王正合）； 32.违法案件会审记录（王正合）； 33.违法案件处理决定呈批表（王正合）； 34.行政处罚告知书、送达回执（王正合）； 35.行政处罚决定书（王正合）， 证据22-35证明被告积极履行法定职责，对王正合破坏基本农田违法行为作出处罚决定； 36.立案呈批表（罗平中）； 37.调查询问笔录（罗平中）； 38.现场勘测笔录、勘测图套合图（罗平中）； 39.责令改正违法行为通知书、送达回证（罗平中）； 40.罗平中破坏基本农田调查报告； 41.违法案件审理记录（罗平中）； 42.违法案件会审记录（罗平中）； 43.土地违法用地约谈记录（罗平中）； 44.违法案件处理决定呈批表（罗平中）； 45.行政处罚告知书、送达回执（罗平中）； 46.行政处罚决定书、送达回执（罗平中）； 证据36-46证明被告积极履行法定职责，对罗平中破坏基本农田违法行为作出处罚决定； 47.麻柳河村村民委员会出具的说明； 48.麻柳河村碑湾6组出具的说明； 49.北碚区违法用地复耕验收表； 50.王正合、罗平中案土地破坏现场对比照片、视频， 证据47-50证明涉案土地已完成治理，经北碚区农委验收合格，当地村社对治理恢复效果表示满意； 51.北碚区柳荫镇麻柳河村基本农田破坏司法鉴定工作有关情况的说明，证明被告委托鉴定机构开展司法鉴定，由于西南大学司法鉴定所的司法鉴定许可证到期，该所重新取得司法鉴定资质后再次启动司法鉴定工作； 52.行政处罚决定书送达回执，证明向王正合送达行政处罚决定书； 53.照片（2020年9月拍摄），证明案涉土地恢复情况； 54.北碚国土党组纪[2018]14号会议纪要，证明2018年10月8日，北碚国土局党组召开会议，决定对罗平中破坏土地程度委托西南大学司法鉴定所开展鉴定工作； 55.照片（2020年8月拍摄），证明涉案土地恢复种植条件的情况。 依据：关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见的通知，关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知，关于重新核定重庆市国土资源和房屋管理系统土地、矿产行政事业性收费标准的通知。 第三人王正合、罗平中未到庭参加诉讼，也未提交证据。 经庭审质证，公益诉讼起诉人对被告北碚规资局举示的证据1-20、22-46、51的真实性、合法性、关联性无异议；对证据21的真实性无异议，对其内容有异议；对证据47-49的真实性有异议，对证据50中照片的真实性有异议，视频反映的是涉案土地，对证明目的有异议；对证据52的真实性无异议；对证据53，无法判断照片所反映的位置及效果，对真实性和证明目的有异议；对证据54、55的真实性有异议。被告北碚规资局对公益诉讼起诉人举示的证据1-32、34-39的真实性、合法性、关联性没有异议；对证据33的真实性没有异议，对证明内容有异议；对证据40、41的真实性没有异议，对证明目的有异议。 本院对上述证据认证如下：对公益诉讼起诉人、被告北碚规资局无异议的证据，本院予以采信。对被告北碚规资局举示的证据47-49，由于被告举示了原件，且相关单位加盖了印章，本院予以确认；对证据50中的照片以及证据53、55，由于系打印件，本院不予确认。 经审理查明：2007年8月至2017年10月，王正合陆续租赁位于重庆市北碚区柳荫镇麻柳河村碑湾6社土地进行农业种植。2017年8月，王正合为修建种藕池，在其租赁土地上挖土取沙。2017年10月，王正合将其租赁的部分土地转租罗平中，之后罗平中继续挖土取沙以修建种藕池。 2018年9月19日，北碚检察院对北碚国土局怠于对罗平中破坏基本农田的行为履行监管职责进行立案。2018年10月24日，北碚检察院向该局送达渝碚检行公建[2018]28号《检察建议书》，认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条的规定，该局具有对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的职责；根据土地管理法第七十四条、《基本农田保护条例》第三十三条、《重庆市基本农田保护实施办法》第三十一条的规定，违反规定，占用基本农田挖砂、取土……毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费用1倍以上2倍以下罚款，构成犯罪的，依法追究刑事责任，但该局未开展相应监督管理工作，履职不到位，致使国家和社会公共利益处于持续受侵害状态，提出建议：1.全面履行土地的管理和监督职责，依法追究违法行为人的责任；2.增强责任意识，对辖区内破坏土地类似情况进行排查，严格管理、保护土地资源；并要求北碚国土局在收到检察建议书后两个月内将办理情况书面回复北碚检察院。 2018年12月12日，北碚国土局向北碚检察院作出北碚国土函〔2018〕200号《关于罗平中挖土取沙和破坏土地资源检察建议书办理情况的函》，载明：2018年9月，该局接到有关罗平中挖土取沙涉嫌违法的举报，于2018年9月17日责令罗平中立即停止和纠正挖土取沙的违法行为；经勘测及套合《北碚区柳荫镇土地利用总体规划图》，罗平中实际占用土地面积为5667.5平方米，其中耕地（基本农田）4873.6平方米、水域及水利设施用地793.9平方米。由于罗平中取土挖沙，破坏了耕作层，该局对其破坏土地的行为立案查处；该行为涉嫌犯罪，已于2018年10月29日委托西南大学司法鉴定所进行鉴定，并依据鉴定结果作出移送司法机关或继续查处的决定，由于司法鉴定尚未完成，故暂未作出处理决定。 2019年6月，北碚检察院开展行政公益诉讼案件“回头看”，发现涉案司法鉴定意见尚未作出，该院与北碚国土局联系，要求尽快完成司法鉴定，对罗平中作出处理决定。 2019年9月4日，被告委托西南大学司法鉴定所对涉案耕地破坏程度进行司法鉴定。该所于2019年11月15日作出《关于罗平中等造成耕地/基本农田损害程度的司法鉴定意见书》，鉴定意见为罗平中等占用北碚区柳荫镇麻柳河村碑湾六社土地5667.5平方米，其中基本农田4873.6平方米受破坏程度为“重度破坏”。同年11月20日，被告作出《关于移交罗平中等破坏基本农田挖沙取土涉嫌犯罪线索的函》，认为王正合、罗平中挖沙取土的行为涉嫌犯罪，向北碚公安局移送线索，要求该局依法予以立案侦查。经北碚公安局调取证据，被告于2019年12月12日作出《关于对罗平中、王正合涉嫌非法占用农用地一案情况说明的函》，载明：修建藕池属农业结构性调整，如未改变土地性质，依然用于农业生产用途，不属于非法占用农用地的行为，确实用于农业生产的不需要办理相关用地手续；经核实，王正合于2018年初向柳荫规划自然资源所（原柳荫国土所）口头咨询是否可在农用地修建藕池，柳荫规划自然资源所口头答复修建藕池属于农业结构调整，可以向柳荫镇政府农林服务中心咨询，未收到罗平中口头或书面申请。同月26日，北碚公安局向被告作出渝公北碚（治）不立字〔2019〕3号《不予立案通知书》，对被告移送的罗平中、王正合涉嫌非法占用农用地案，该局经审查认为没有犯罪事实，决定不予立案。 2020年4月16日，被告向北碚检察院作出北碚规资函〔2020〕115号《关于罗平中挖土取沙和破坏土地资源检察建议书办理情况的函》，载明：该局于2018年10月委托西南大学司法鉴定所对罗平中非法占用基本农田的损害程度进行司法鉴定，该所于2019年11月作出鉴定报告，鉴定意见为罗平中等占用基本农田4873.6平方米受破坏程度为“重度破坏”，遂向北碚公安局移送违法线索，北碚公安局决定不予立案，被告于2020年3月26日再次现场核查发现罗平中等人对非法占用和破坏的土地进行了复耕，由于罗平中已主动中止违法行为并已复耕被破坏的土地，决定对其不予行政处罚。 2020年7月9日，被告对王正合非法破坏基本农田的行为进行立案。同月27日，被告责令王正合于收到北碚规资整改〔2020〕1号《责令改正违法行为通知书》后10日内改正，恢复土地原状，逾期未整改的，将依法追究其法律责任。2020年8月26日，被告经集体研究后作出北碚规资罚〔2020〕19号《行政处罚决定书》，认定王正合未经批准擅自占用土地5667.49平方米（其中基本农田4876平方米）修建藕池并采沙，依据《基本农田保护条例》第三十三条的规定，责令其于收到该行政处罚决定书之日起15日内完成治理，恢复种植条件；对其破坏基本农田4876平方米的行为按114元/平方米的标准处以罚款，共计555864元。2020年8月31日，被告向王正合送达该行政处罚决定书。 2020年7月15日，被告对罗平中非法破坏基本农田的行为进行立案。同月24日，被告责令罗平中于收到北碚规资整改〔2020〕2号《责令改正违法行为通知书》后10日内改正，清理用地范围内的建筑垃圾，恢复土地原状，逾期未整改的，将依法追究其法律责任。2020年8月24日，被告经集体研究后作出北碚规资罚〔2020〕18号《行政处罚决定书》，认定罗平中未经批准擅自占用土地1027.67平方米（其中基本农田767.41平方米）修建藕池并采沙、倾倒建筑石块，依据《基本农田保护条例》第三十三条的规定，责令其于收到该行政处罚决定书之日起15日内清理破坏耕地范围内的建筑石块，进行治理并达到基本农田标准；对其破坏基本农田767.41平方米的行为按114元/平方米的标准处以罚款，共计87484.74元。2020年8月26日，被告向罗平中送达该行政处罚决定书。 2020年8月13日至25日，被告对王正合、罗平中破坏的耕地进行治理。2020年8月25日，重庆市北碚区柳荫镇麻柳河村村民委员会、麻柳河村碑湾村民小组分别出具《说明》，载明：王正合、罗平中对其破坏的位于麻柳河村碑湾6组的土地已全部复耕、恢复原貌，可以继续耕种，村社对复耕效果满意。同月27日，重庆市北碚区农业农村委员会在《北碚区违法用地复耕验收表》评价单位处加盖印章，该表载明项目为王正合、罗平中项目，土层厚度达到50厘米以上或耕层达到25厘米以上、质地为壤土两项指标均达标，砾石 另查明，2020年5月，北碚检察院委托陈玉成、杨志敏（均系重庆法院参与环境资源审判专家）对罗平中等造成耕地损害案所涉基本农田现状及恢复措施出具专家意见。同月22日，陈玉成、杨志敏出具《专家意见》，经现场查勘、资源调阅，涉案土地总体现状为：（1）地）地块边缘与中部形成几米的高差周边相比，该地块地形地貌变化大；（2）地）地块内形成几个大小不一的坑洼地排水不畅；（3）局部生长有1米左右的灌木、杂草；（4）部分土地上倾倒有垃圾；（5）地）地块土层总体瘠薄6）地）地块上有大量石块及碎石为根据现场踏勘及周边环境的对比调查，该地块目前的状态为“未恢复种植条件”，所涉基本农田原耕作层土壤被开挖及剥离，基于现状分析，该地块不具备自然修复的条件，恢复其基本农田功能的修复程序为垃圾清运→排水→表层土回填→平整土地、建设排灌设施→施肥改良→种植作物→肥力监测→生产力水平达标验收。 2020年9月17日，公益诉讼起诉人组织专家对罗平中等造成耕地/基本农田损害案所涉基本农田复垦现状进行调查。同日，高润霞、李武斌作出《关于“罗平中等造成耕地/基本农田损害案”所涉基本农田复垦现状的专家意见》，经现场勘察：（1）地）地块已基本整平表面覆盖了部分土壤；（2）地）地块东侧近河边）边缘修建了截（排）水沟（宽40厘米、深35厘米）192米，截（排）水沟高度不一，北部部分土地积水，地，地块中间隔有排水土沟沟与截（排）水沟未连通，仍存在积水排放问题；（3）底层填埋物多为建筑残渣，表层覆盖土壤主要为附近征用土地的表层土，有少许砾石和建筑残渣（ 再查明，2019年2月，因机构调整，北碚规资局承继北碚国土局的土地监管职责。2020年7月15日，重庆市人民检察院第一分院指定重庆市渝北区人民检察院管辖重庆市北碚区规划和自然资源局怠于履行土地监管职责案。 本院认为，环境是人类赖以生存和持续发展的基本条件，一切单位和个人都有保护环境的义务。本案的争议焦点在于：被告负有哪些保护土地的法定职责、履行土地管理职责是否受涉案土地所涉刑事案件的限制、被告是否怠于履行保护基本农田的法定职责，对此本院分别评述如下： （一）关于被告负有哪些保护土地的法定职责问题 首先，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年版）第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”以及《基本农田保护条例》第六条第二款“县级以上地方各级人民政府土地行政主管部门和农业行政主管部门按照本级人民政府规定的职责分工，依照本条例负责本行政区域内的基本农田保护管理工作”的规定，被告作为北碚区人民政府土地行政主管部门，负有对该行政区域内违反土地管理法律法规，破坏基本农田的行为进行监督检查的职责。其次，《中华人民共和国土地管理法》第七十四条规定“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的，或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《基本农田保护条例》第三十三条规定“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费１倍以上２倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”据此，被告对违反土地管理法律法规，破坏耕地或基本农田的行为负有责令违法行为人改正、治理，恢复原种植条件，进行罚款，并将涉嫌犯罪的线索移交司法机关的职责。 （二）关于被告履行土地管理职责是否受涉案土地所涉刑事案件限制的问题 被告认为王正合、罗平中在涉案耕地修建藕池系农业结构调整，但《国土资源部、农业部、国家发展和改革委员会、财政部、建设部、水利部、国家林业局关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见》（国土资发[2005]196号）规定“基本农田上的农业结构调整应在种植业范围进行……不准在基本农田内挖塘养鱼以及其他破坏耕作层的生产经营活动……对耕作层和农田基础设施造成破坏的，要限期恢复，确保基本农田数量不因农业结构调整而减少，质量不因农业结构调整而减低”。本案中，王正合、罗平中未经批准，擅自修建藕池并挖取涉案土地的耕作土壤，其行为破坏了该土地的耕作层，依法应承担相应责任。 刑事责任和行政责任虽然均是公法责任，但其性质不同，且刑事诉讼与行政公益诉讼的目的也不相同，现行法律法规并未规定对于同一违反行政法义务的违法行为在追究刑事责任后不再承担行政责任。在刑事责任与行政责任的内容与效果不同即刑事责任不能涵盖行政责任的情形下，行政责任与刑事责任应当分别适用。本案中，虽然被告委托司法鉴定机构对王正合、罗平中破坏耕地的程度进行司法鉴定，并将该违法线索移交公安机关处理，但根据刑法第三百四十二条的规定，非法占用农用地罪的刑罚为五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金，而根据土地管理法及基本农田保护条例相关规定，王正合、罗平中应承担的行政责任为改正或治理、恢复原种植条件、罚款，改正或治理、恢复原种植条件的目的在于要求违法行为人积极消除违法的不良后果、修复被破坏的土地资源，该项行政责任并不能由刑事责任所包含或吸收；虽然罚款与罚金的法律效果相同，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条第二款“违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金”以及《中共中央办公厅国务院办公厅转发国务院法制办等部门的通知》第一条第（三）项“……行政执法机关在移送案件时已经作出行政处罚决定的，应当将行政处罚决定书一并抄送公安机关、人民检察院”的规定，现行法律法规也未禁止行政机关在移送涉嫌犯罪线索前对违法行为作出行政处罚决定，因此被告履行管理职责不受涉案土地所涉刑事案件的限制即被告对涉案土地履行管理职责不以王正合、罗平中未被追究刑事责任为前提。 （三）关于被告是否怠于履行保护基本农田的法定职责问题 被告收到检察建议书后，虽然在规定期限内作出书面回复，但未及时责令王正合、罗平中恢复被破坏基本农田的原种植条件或对其处以罚款，导致被破坏的基本农田处于持续受侵害的状态，故被告怠于履行保护基本农田的法定职责。 需要特别指出的是，公益诉讼起诉人变更诉讼请求并未损害环境公共利益，理由如下：首先，行政诉讼法及司法解释对判决确认违法或履行职责的适用情形分别进行了详细规定，本案系不履行法定职责之诉，被告在收到检察建议后是否存在未依法履行法定职责的行为，是人民法院判断被告应否履行法定职责的事实基础和前提，公益诉讼起诉人针对同一行政行为请求判决确认违法和履行法定职责不符合行政诉讼法和司法解释的规定；其次，从北碚检察院发出的检察建议内容来看，要求被告履行法定职责的依据为《中华人民共和国土地管理法》第七十四条以及《基本农田保护条例》第三十三条，在审理过程中，被告已要求王正合限期治理被破坏土地以恢复种植条件、要求罗平中限期清理被破坏土地以达到基本农田标准，并根据破坏基本农田的面积按照被破坏基本农田的1.9倍耕地开垦费的标准分别处以罚款，从该处罚决定适用的行政法规依据及内容来看，被告已对王正合、罗平中破坏基本农田的行为履行了相应法定监管职责；再次，关于涉案基本农田是否已恢复原种植条件，王正合、罗平中是否足额缴纳罚款，涉及被告作出的行政决定是否得到全面履行，由于王正合、罗平中依法享有对该行政决定在法定期限内提起行政诉讼或申请行政复议的救济权利，该权利依法应受保护，因此在公益诉讼起诉人未针对该行政决定的履行提出检察建议的情况下，不应将该行政决定的履行情况作为认定被告是否已履行法定职责的标准。 综上，公益诉讼起诉人诉请确认被告怠于履职行为违法，事实清楚，证据确实、充分，诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（二）项、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四之规定，判决如下： 确认被告重庆市北碚区规划和自然资源局怠于履行土地监管职责的行为违法。 本案受理费50元，由被告重庆市北碚区规划和自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于重庆市第一中级人民法院。 审 判 长 赵 文 芬 审 判 员 沈 远 东 审 判 员 陈  果 人民陪审员 曹 晓 虹 人民陪审员 石 登 素 人民陪审员 邓  伟 人民陪审员 秦  兰 二〇二〇年十二月二十九日 法官 助理 周晓惟敏 书 记 员 熊 丹 丹