河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行再138号抗诉机关河南省人民检察院申诉人（一审原告、二审上诉人）延津县生源农业种植专业合作社，住所地河南省新乡市延津县马庄乡姬庄村。法定代表人姬生辉，该合作社理事长。委托代理人丰明贵，该合作社工作人员。被申诉人（一审被告、二审被上诉人）延津县马庄乡人民政府，住所地河南省新乡市延津县马庄乡马庄村。法定代表人岳焕烨，该乡人民政府乡长。行政出庭负责人张少华，该乡人民政府副乡长。委托代理人张贺防，该单位工作人员。委托代理人郑重武，河南思远律师事务所律师。一审第三人延津县自然资源局（原延津县国土资源局），住所地河南省新乡市延津县建设路**。法定代表人陈景涛，该局局长。委托代理人赵全朝，该局工作人员。申诉人延津县生源农业种植专业合作社（以下简称生源合作社）因与被申诉人延津县马庄乡人民政府（以下简称马庄乡政府）、一审第三人延津县自然资源局确认违法及履行法定职责一案，不服河南省新乡市中级人民法院（2018）豫07行终312号行政判决，向检察机关申诉。河南省人民检察院作出豫检行监［2020］41000000054号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院作出（2020）豫行抗20号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。河南省人民检察院指派检察员王晓景、刘阳出庭支持抗诉。申诉人生源合作社的法定代表人姬生辉及其委托代理人丰明贵，被申诉人马庄乡政府的行政出庭负责人张少华及其委托代理人张贺防、郑重武，一审第三人延津县自然资源局的委托代理人赵全朝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。新乡县人民法院一审查明，生源合作社于2013年4月7日成立，法定代表人为姬生辉。2015年7月1日，有群众举报姬生辉在村南S307线以南集体土地上建钢结构大棚、活动板房。2015年7月9日，马庄乡政府作出《停止违法行为通知书》，要求姬生辉停止施工，7月14日前恢复原状。2015年8月10日，生源合作社申请称，因经营管理用房紧张，回收产品及农机用具等无处存放，特申请批准用地6．6亩。2015年8月30日，生源合作社拟定了设施建设方案。2015年9月23日，延津县农林局出具同意占地使用证明。2015年10月13日，延津县发改委进行行政审批出具投资项目备案确认书。2016年2月22日，生源合作社与马庄乡姬庄村第七届村民委员会分别签订了设施农用地使用协议书和设施农用地复垦协议书，马庄乡政府在两份协议书上加盖了公章。2016年5月31日，延津县农林局经审查认为符合《农村土地承包法》的规定，并出具了审查意见。另一份种植业用地申请表未填写日期，但在相应意见栏分别加盖有生源合作社、马庄乡政府公章、马庄乡姬庄村第七届村民委员会和马庄国土资源所公章，在马庄国土资源所栏，审核人张贺防签名，并书写“经查阅二调图本地块不设置基本农田”。2017年2月28日，生源合作社起诉至一审法院，请求：一、依法确认马庄乡政府不按国家规定履行为生源合作社设施农用地申请的相关材料报送延津县自然资源局进行备案职责的行为违法；二、判令马庄乡政府限期为生源合作社将设施农用地申请的相关材料报送延津县自然资源局，由延津县自然资源局在规定期限内书面告知生源合作社具体的备案意见；三、判令本案诉讼费用由马庄乡政府承担。一审法院认为，2014年9月29日国土资发［2014］127号《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》中规定，设施农用地使用前，应拟定设施建设方案，并与乡镇政府和农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途等有关土地使用条件，建设方案和土地使用条件通过乡镇、村组等形式向社会予以公告；公告期结束无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织、经营者三方签订用地协议。之后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案。本案中，生源合作社在拟定设施建设方案和签订设施农用地使用协议后，未将其通过一定形式向社会予以公告，其所附申请表仅有公章，无一处写具体时间，村委会和乡政府处更无人员签名，该用地申请表不完整，用地申请材料不齐全，手续不完备。另外，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定：在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。本案中生源合作社未提供证据证明将正式设施农用地申请及相关材料和手续何时提交何部门，现其起诉马庄乡政府不履行法定职责无事实依据。对生源合作社要求延津县国土资源局告知其具体备案意见的诉讼请求，于法无据，一审法院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条、第六十九条之规定，一审法院作出（2018）豫0721行初16号判决：驳回生源合作社的诉讼请求。一审案件受理费50元，由生源合作社负担。生源合作社不服一审判决，向新乡市中级人民法院提起上诉，请求依法撤销一审判决，改判支持生源合作社的诉讼请求，案件受理费由马庄乡政府承担。新乡市中级人民法院二审查明事实与一审一致。二审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。根据查明的案件事实，生源合作社提交的证据不能证明其已按法定程序向相关部门提出了用地申请，应承担举证不能的责任。生源合作社提交的《种植业用地申请表》内容不完整，申请材料不完备，其认为马庄乡政府不履行法定职责，缺乏事实根据和证据支持，一审据此驳回生源合作社的诉讼请求，并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，生源合作社上诉理由不足，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，二审法院作出（2018）豫07行终312号行政判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由生源合作社承担。生源合作社仍不服二审判决，向本院提出再审申请，本院作出（2019）豫行申533号行政裁定，驳回生源合作社的再审申请。生源合作社还不服，向新乡市人民检察院申请监督，该院提请河南省人民检察院抗诉。河南省人民检察院抗诉认为，新乡市中级人民法院作出的（2018）豫07行终312号判决认定事实主要证据不足，适用法律确有错误。理由如下：第一，根据查明的事实，能够证明生源合作社按照规定向马庄乡政府提出了设施农用地申请。生源合作社与马庄乡姬庄村第七届村民委员会签订设施农用地使用协议书和设施农用地复垦协议书，马庄乡政府在两份协议书上加盖了公章；在《种植业用地申请表》上，马庄乡姬庄村村委会、马庄乡政府均加盖公章，马庄国土资源所作为乡政府的业务经办部门及县国土资源局的派出机构也加盖了公章，审核人处有当时的所长张贺防签名并书写“经查阅二调图本地块不设置基本农田”。该申请表设置的需各行政机关签章的意见栏已无空缺。马庄乡政府已在用地申请表上盖章确认，仍主张生源合作社没有提出过申请，应提供相应证据加以证明。第二，马庄乡政府具有将申请材料及时报延津县国土资源部门办理备案的法定职责。2014年9月29日国土资源部、农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发［2014］127号）规定，用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。河南省国土资源厅、河南省农业厅《关于强化设施农业和生态农业用地保障服务现代化建设的通知》（豫国土资规【2015】3号）（二）、认真做好设施农用地备案工作。乡镇政府与农村集体经济组织、经营者签订用地协议后，应及时将设施建设方案和用地协议，连同填写好的《设施农用地备案表》（参考格式见附件2）报县（市、区）国土资源部门和农业部门备案。设施农用地的申请和备案活动应当遵守和依据上述规范性文件的明确规定。本案一审庭审笔录显示，马庄乡政府声称在该县合作社申请设施农用地备案，惯例都是由合作社准备好相关材料后，自行向国土资源部门申请。延津县国土资源局所述也印证了这一事实。由此可知，马庄乡政府不认为应当接收生源合作社的备案申请材料并报延津县国土资源部门办理设施农用地备案，对自己应履行的职责认识不清，与上述规定明显不符。第三，生源合作社提交的《种植业用地申请表》内容不完整、申请材料不完备系行政行为存在的不规范问题，且申请材料完善与否不影响对提出过申请事实的认定。《种植业用地申请表》仅加盖马庄乡政府公章，没有人员签名、未写具体办理时间，该项内容应由马庄乡政府在盖章时一并填写，恰恰说明行政机关的行政行为不严谨、不规范，而不应认定为申请人的过错。同时，行政机关在收到申请人申请材料时，对发现的错填漏填项有提醒完善的义务，对自身未认真规范填写的应加以完善改正，而不能作为没有提交过申请材料的依据。生源合作社申诉称：一、原审法院适用法律错误。《行政诉讼法》第三十八条“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；”第一，马庄乡政府应当按照《河南省国土资源厅河南省农业厅关于强化设施农业和生态农业用地保障服务现代化建设的通知》［豫国土资规（2015）3号］［以下简称（2015）3号］（二）认真做好设施农用地备案工作“乡镇政府与农村集体经济组织、经营者签订用地协议后，应及时将设施建设方案和用地协议，连同填写好的《设施农用地备案表》报县（市、区）国土资源部门和农业部门备案”的规定，依职权主动为生源合作社履行法定备案职责；第二，按照［（2015）3号］“协商一致后，乡（镇）政府要将建设方案和土地使用条件通过乡（镇）、村组政务公开等形式向社会予以公告，公告时间不少于10天。”生源合作社在原一审法院举证照片两张可以证实已公告。二、原一、二审法院认定事实错误，判决违法。1、《申请表》没写时间，是根据乡土地所长张贺防的要求。2、《申请表》中加盖的乡土地所、乡政府公章，是经原乡法定代表人同意的。3、马庄乡政府至今没有通知生源合作社提出的设施农用地不符合要求，更没有按照规定向生源合作社说明理由，反而依据《城乡规划法》对生源合作社进行强制拆除。4、生源合作社主要诉求为确认马庄乡政府行政不作为违法，并非只是诉求判令马庄乡政府限期为生源合作社将设施农用地申请的材料报送延津县自然资源局。综上，请求：1、撤销一、二审行政判决；2、支持生源合作社的起诉请求。马庄乡政府答辩称：一、关于涉案的土地，2015年的11月10日，国土局下达了行政处罚决定书，该行政处罚申诉人现在仍然没有去履行，生源合作社是未备案先建设，违法在先。二、根据豫国土资规【2015】3号的第二条的规定，应该经过经营者，村委会和乡级人民政府协商一致以后，能够公告，而本案中三方根本没有协商，也根本谈不上协商一致，无论是村委会的盖章，还是乡政府的盖章都是个人行为，在相关的庭审中已经提交了相关的证据，所以说盖章的真实并不代表合同的真实，不符合公告的前提条件。三、申诉人认可其申请的材料全部由自己持有，所以其依然让乡政府为其报送县国土局，没有事实依据。综上，马庄乡政府认为，原审判决认定的事实证据充分，适用法律正确，应该予以维持。延津县自然资源局述称：并没有收到过申诉人的相关材料，也没有说过延津县设施农用地停止办理手续。申诉人曾和有关人员到延津县自然资源局建设用地股咨询过如何办理设施农用地手续，并没有提供相关材料。只要申诉人手续齐全，经延津县国土资源委员会批准同意后即可办理设施农用地手续。申诉人称延津县自然资源局工作人员臧凤权去现场核实有关情况，并实施了测绘。实际情况是臧凤权是延津县国土资源执法监察大队副大队长，臧凤权的现场核实和测绘是针对案涉土地违反土地管理法进行处罚的相关程序和设施农用地备案没有关系。本院查明的事实与二审法院查明的事实一致。本院认为，生源合作社请求“依法确认马庄乡政府不按国家规定履行为生源合作社设施农用地申请的相关材料报送延津县自然资源局进行备案职责的行为违法；判令马庄乡政府限期为生源合作社将设施农用地申请的相关材料报送延津县自然资源局，由延津县自然资源局在规定期限内书面告知生源合作社具体的备案意见”而提起本案行政诉讼，在本院庭审中生源合作社明确表示“判令马庄乡政府限期为生源合作社将设施农用地申请的相关材料报送延津县自然资源局，由延津县自然资源局在规定期限内书面告知生源合作社具体的备案意见”的请求不再主张。对此本院认为，生源合作社不再主张的请求是其真实意思的表示，不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，应予以准许，不再另裁。关于“依法确认马庄乡政府不按国家规定履行为生源合作社设施农用地申请的相关材料报送延津县自然资源局进行备案职责的行为违法”的诉请。根据2014年9月29日施行的国土资源部农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发［2014］127号）“第三条规范设施农用地使用。……（二）用地协议备案。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设”的规定，用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级自然资源部门备案，是其法定职责。况且，马庄乡政府在生源合作社与马庄乡姬庄村第七届村民委员会签订设施农用地使用协议书和设施农用地复垦协议书上均加盖公章；在《种植业用地申请表》上，马庄乡政府、马庄乡姬庄村村委会也均加盖有公章，证明马庄乡政府知道用地协议已签订，生源合作社提出的申请证明公告的条件已具备的事实。虽然该表存在不严谨、不规范的睱疵，但不能否定上述的事实，马庄乡政府应依法报延津县自然资源局备案。马庄乡政府未按要求及时将用地协议与设施建设方案报延津县自然资源局备案，对其行为应当确认违法。二审判决维持一审判决驳回生源合作社的诉讼请求，属认定事实的主要证据不足，适用法律错误，依法均应撤销。生源合作社的申诉理由成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条规定，判决如下：一、撤销新乡市中级人民法院（2018）豫07行终312号行政判决。二、撤销新乡县人民法院（2018）豫0721行初16号判决。三、确认延津县马庄乡人民政府未按要求及时将用地协议与设施建设方案报延津县自然资源局备案行政行为违法。一、二审案件受理费各50元，由延津县马庄乡人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  刘太键审判员  吕 平审判员  段励刚二〇二〇年十二月二十二日书记员  范浩杰