广东省汕尾市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）粤15民终621号上诉人（原审被告、反诉原告）：陆丰市******学，住所地陆丰市******，统一社会信用代码124***********238N。法定代表人：庄桂林，校长。委托诉讼代理人：林吉锋，广东东都律师事务所律师。被上诉人（原审原告、反诉被告）：陆丰市********，住所地陆丰市******，统一社会信用代码52441581MJM202963C。法定代表人：林小红，园长。委托诉讼代理人：蔡震峰，广东陆洲律师事务所律师。委托诉讼代理人：蔡晓红，广东陆洲律师事务所实习律师。上诉人陆丰市******学（以下简称中心小学）因与被上诉人陆丰市********（以下简称培智幼儿园）合同纠纷一案，不服广东省陆丰市人民法院（2019）粤1581民初569号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月10日立案后，依法组成合议庭，经过阅卷和询问当事人，不开庭进行了审理。本案现已审理终结。中心小学上诉请求：1.撤销陆丰市人民法院(2019)粤1581民初569号民事判决，依法对本案进行改判；2.驳回被上诉人一审的全部诉讼请求；3.确认上诉人与被上诉人于2014年7月15日签订的《协议书》为无效合同；4.判令被上诉人腾退原潭西镇第二小学校区内所有被被上诉人使用的全部动产和不动产；5.由被上诉人承担本案一审、二审的诉讼费用。事实和理由：1.一审判决认定事实错误。一审法院错误认定：“......上诉人中心小学也有派出相关师资等特征，均可说明系合作办学，并非租赁关系”。理由如下：(1)被上诉人属民办幼儿园，根据《事业单位财务规则》第二十三条“事业单位从财政部门和主管部门取得的有指定项目和用途的专项资金，应当专款专用、单独核算，并按照规定向财政部门或者主管部门报送专项资金使用情况；项目完成后，应当报送专项资金支出决算和使用效果的书面报告，接受财政部门或者主管部门的检查、验收”的规定，被上诉人无权使用上级拨给作为事业单位的潭西镇中心幼儿园(公立)的一切经费；(2)一审判决认定中心小学也有派出相关师资严重与事实不相符。被上诉人属民办幼儿园，根据《事业单位人员管理条例》，原在潭西第二小学未及时分流的两位小学教师已全部调离(其中一位教师于2016年已退休)，不存在教育系统的公职人员由社会属性的民办幼儿园进行领导和管理的情况。(3)涉案合同名义上为“合作办学合同”，属于巧设名目偷换概念，根据条款的具体内容，实际为“租赁合同”。原中心小学校长钱仁规，由于违反规定违规与培智幼儿园签订《协议书》，被陆丰市纪委调查审查，且上诉人收取的10年管理费40000元已被认定为违纪所得，全部上缴。以上事实充分证明涉案《协议书》的法律行为严重违纪违法，依法应当认定为无效合同；(4)被上诉人将潭西镇中心幼儿园的教育用地非法作为经营用地，由社会人员林小红进行经营管理，严重违反了广东省教育创强的要求和中共汕尾市委文件[汕委(2013)1号]《中共汕尾市委、汕尾市人民政府关于创建广东“......根据创强规划，省教育强市的决定》第12条：实行教育土地资源调整，对教育用地实施管理与监督，防范侵占学校和其他教育机构用地，防范和制止学校与其它教育机构的土地非法交易，.....”的规定；(5)潭西镇中心幼儿园依法成立后没有实际运行；(6)潭西镇中心幼儿园属公办属性的事业单位，人、财、物、土地资产等都属国家所有，应严格遵守《事业单位国有资产管理暂行办法》的规定，上诉人没有权利处理国有资产和签订协议。上述事实充分证明，上诉人与被上诉人于2014年7月15日签订的《协议书》属于违规租赁合同关系，而不是一审法院认定的正常合作办学合同关系；2.一审判决适用法律错误。一审判决所认定《事业单位国有资产管理暂行办法》不在《合同法》第五十二条第五款规定的法律、行政法规之内的判决是错误的。根据国务院颁布的《行政法规制定程序条“行政法规的名称一般称“条例”，也可以称“规例》第五条：定”、“办法”等。国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定制定的行政法规，称“暂行条例”或者“暂行规定”。国务院各部门和地方人民政府制定的规章不得称“条例”的规定。依据上述法律规定可以看出，行政法规包括了：国务院、国务院各部门、地方人民政府等各级行政部门制定的各种法规。因此，本案应当适用《事业单位国有资产管理暂行办法》及《合同法》第五十二条的规定，依法认定上诉人与被上诉人于2014年7月15日签订的《协议书》为无效合同。培智幼儿园辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应驳回上诉，维持原判。1.双方签订的协议是在双方合意基础上签订的，是合法有效合同。2.双方的关系是合作办学关系，不属《事业单位国有资产管理暂行办法》规定的投资、出资、出借合担保的范围，且该办法不属于法律和行政法规，即使违反该办法，也不必然导致合同无效。培智幼儿园向一审法院起诉请求：1.判决中心小学继续履行原合作办学协议；2.本案诉讼费由中心小学承担。中心小学向一审法院提出的反诉请求：1.驳回培智幼儿园的全部诉讼请求；2.确认中心小学与培智幼儿园于2014年7月15日签订的《协议书》为无效合同；3.判令培智幼儿园腾退原潭西镇第二小学校区内所有被培智幼儿园使用的全部动产和不动产；4.由培智幼儿园承担本诉和反诉的一切诉讼费用。一审法院认定事实：2014年7月15日，培智幼儿园与中心小学签订《协议书》，协议约定中心小学将属下机构潭西镇中心幼儿园与培智幼儿园进行合作办学，由培智幼儿园经营管理，合作期限20年（2014年9月1日至2034年8月31日），合作场地为原潭西镇第二小学校区，中心小学拥有监督指导权，中心小学有义务协助培智幼儿园办理有关幼儿园一切相关手续，培智幼儿园每年上交中心小学管理费4000元。合同签订后，培智幼儿园上交十年的管理费40000元给中心小学，随后对合作场地进行整修并开始经营管理。2017年6月19日，中心小学向培智幼儿园发出编号[2017]189号通知，通知培智幼儿园在2017年7月10日前将合作场地腾退归还中心小学作潭西镇公立中心幼儿园适用。2019年6月24日，陆丰市********学向培智幼儿园发出了《关于吊销潭西镇培智幼儿园办学许可证的通知》，通知以“陆丰市********未经教育行政主管部门同意擅自迁址和未及时办理变更手续及2018年年检定为不合格等次”等理由，决定吊销培智幼儿园《中华人民共和国民办学校办学许可证》。培智幼儿园向广东省海丰县人民法院提起行政诉讼，要求陆丰市教育局撤销其作出的陆教[2019]69号《关于吊销潭西镇培智幼儿园办学许可证的通知》，海丰县人民法院于2019年7月9日依法受理该案。培智幼儿园于2019年7月19日以本案的法律事实必须以尚未审结的另案（陆丰市********与陆丰市教育局教育行政处罚一案）结果为依据为由，向一审法院提交《中止诉讼申请书》，一审法院依据培智幼儿园的申请，于2019年7月24日作出（2019）粤1581民初569号民事裁定书，裁定本案中止诉讼。培智幼儿园诉陆丰市教育局行政处罚一案，海丰县人民法院经审理后，以陆丰市教育局该行政处罚决定未经行政机关负责人集体讨论决定，违反法定程序为由，于2019年10月22日作出（2019）粤1521行初40号行政判决书，判决撤销陆丰市教育局作出的陆教[2019]69号《关于吊销潭西镇培智幼儿园办学许可证的通知》。一审法院认为，培智幼儿园与中心小学在双方合意的情况下签订《协议书》，双方属民事合同法律关系。本案争议焦点为：1.培智幼儿园与中心小学实际上是合作办学关系还是租赁关系？2.培智幼儿园与中心小学签订的《协议书》是否为无效合同？针对焦点1.培智幼儿园与中心小学所签订的《协议书》约定“……三、上级拨给潭西镇中心幼儿园的一切经费及师资归乙方调配使用（创强资金归甲方使用），甲方拥有监督指导权……八、应预留二间教室办一、二年级使用，师资由甲方调配，由乙方管理，所拨免费生经费归乙方使用……”等条款，以及协议在履行过程中，培智幼儿园有资金投入，创强验收也是到培智幼儿园，中心小学也有派出相关师资等特征，均可说明双方系合作办学，并非租赁关系。针对焦点2.培智幼儿园与中心小学系合作办学关系，不属于《事业单位国有资产管理暂行办法》规定的投资、出资、出借和担保的范围；《中华人民共和国合同法》第五十二条第五款规定“违反法律、行政法规的强制性规定”的合同为无效合同，但该条款所指的是违反全国人民代表大会及其常务委员会颁布的法律的强制性规定，以及国务院颁布的行政法规中的强制性规定，而《事业单位国有资产管理暂行办法》是财政部颁布的部门规章，其不在《中华人民共和国合同法》规定的法律、行政法规之内，且培智幼儿园与中心小学系在平等自愿的前提下签订《协议书》，合同目的是善意的，该《协议书》应当认定为合法有效。依照《中华人民共和国合同法》第八条、第三十二条、第四十四条第一款、第六十条之规定，判决：1.确认陆丰市********与陆丰市******学于2014年7月15日签订的《协议书》有效，双方应继续履行；2.驳回陆丰市******学的全部反诉请求。本诉案件受理费3950元（陆丰市********已预交），反诉案件受理费3950元（陆丰市******学已预交），合计7900元，由陆丰市******学负担。二审中，中心小学为证明其上诉主张，向本院提交以下证据：1.陆教〔2018〕267号《立案决定书》；2.陆教〔2018〕56号《关于对钱仁规降低退休费待遇的决定》；3.EG03527884号《广东省没收、收缴、追缴财物收据》。拟证明：1.因违规与培智幼儿园签订协议，原中心小学的负责人被立案调查，后被行政处罚；2.涉案的管理费已被依法没收。经当庭质证，培智幼儿园对中心小学提供的三份证据的真实性、合法性没有异议，对与合同是否有效的关联性有异议。培智幼儿园向本院提交了以下证据：潭教介字201422号、潭教介字201424号干部行政介绍信。拟证明中心小学有派出相关师资到潭西镇中心幼儿园工作的事实。经当庭质证，中心小学对二份介绍信的真实性没异议，但认为该二位老师是被派到潭西镇中心幼儿园工作，而不是被派到培智幼儿园工作。一审查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案系合同纠纷案件。综合当事人的上诉和答辩意见，本案的争议焦点为：1.培智幼儿园与中心小学是合作办学关系还是租赁关系？2.培智幼儿园与中心小学签订的《协议书》是否有效？一、关于培智幼儿园与中心小学是合作办学关系还是租赁关系问题。培智幼儿园与中心小学所签订的《协议书》第三条“上级拨给潭西镇中心幼儿园的一切经费及师资归乙方调配使用（创强资金归甲方使用），甲方拥有监督指导权”、第八条“应预留二间教室办一、二年级使用，师资由甲方调配，由乙方管理，所拨免费生经费归乙方使用”等约定，以及协议在履行过程中，培智幼儿园有资金投入，创强验收也是到培智幼儿园，中心小学派出相关师资到潭西镇中心幼儿园工作等特征，足以证明双方系合作办学关系，并非租赁关系。二、关于培智幼儿园与中心小学签订的《协议书》效力问题。既然培智幼儿园与中心小学系合作办学关系，则不属于《事业单位国有资产管理暂行办法》规定的投资、出资、出借和担保的范围。而且，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五款及《最高人民法院关于适用若干问题的解释（一）》第四条的规定，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据，但《事业单位国有资产管理暂行办法》是财政部颁布的部门规章，不在《中华人民共和国合同法》规定的法律、行政法规之内，而且培智幼儿园与中心小学系在平等自愿的前提下签订《协议书》，合同目的是善意的，该《协议书》应当认定为合法有效。综上所述，中心小学的上诉请求不能成立，应予驳回。一审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条、第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费15800（上诉人已预缴），由上诉人陆丰市******学负担。本判决为终审判决。审 判 长 黄立靖审 判 员 朱小惠审 判 员 张戊财二〇二〇年十二月十七日法官助理 陈朝敏书 记 员 蔡继威附：相关法律条文《中华人民共和国合同法》第五十二条有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。最高人民法院关于适用《中华人民共和国合同法》若干问题的解释（一）第四条合同法实施以后，人民法院确认合同无效，应当以全国人大及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规为依据，不得以地方性法规、行政规章为依据。《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条第二审人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，可以不开庭审理。第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。