山东省聊城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)鲁15行终238号 上诉人（原审原告）：孙禄昌，男，1958年3月15日出生，汉族，住临清市。 被上诉人（原审被告）：临清市农业农村局。住所地：临清市古楼东街**。 法定代表人：陈永志，局长。 委托代理人：王**，该局工作人员。 委托代理人：王真，山东众星为民律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：临清市金郝庄镇人民政府。住。住所地：临清市金郝庄镇金郝庄村/div> 法定代表人：赵华虎，镇长。 原审第三人：临清市金郝庄镇孙庄东村村民委员会。住。住所地：临清市金郝庄镇孙庄东村/div> 法定代表人：孙庆河，主任。 上诉人孙禄昌因与被上诉人临清市农业农村局、临清市金郝庄镇人民政府土地承包经营权登记纠纷一案，不服临清市人民法院(2020)鲁1581行初59号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审法院认定：原告和张思顺因农村土地承包经营产生纠纷。已经发生法律效力的聊城市中级人民法院（2019）鲁15行终209号行政判决书认定，1998年9月6日张思顺与东孙村委会签订土地承包合同，承包土地面积为5.1亩，后附有土地承包合同。……2000年11月，当时村委会工作人员在该土地承包经营权证中的土地增减变动登记表中增加了地块为北岗子3.19亩的土地，该3.19亩土地未签订土地承包合同。1992年6月20日原告（乙方）和东孙村民委员会（甲方）签订种植果树合同，合同内容为：“一、甲方同意乙方在盐碱三荒承包责任田内种植果树15亩期限为三十年从1992年6月20日—2022年6月20日止。……。三、如遇统一掉地时本户果园地块不变。本户人口变动在其它地块调整。如其它地块调出完，本果园不能增减。四、如承包人死亡、允许其继承人继承承包，承包人在承包期限内有权转让其他承包人。……。”该合同加盖甲方盖章，乙方加盖手章。 因原告和第三人对北岗子3.19亩土地存有争议，张思顺等人向有关部门反映。针对其反映的问题，2009年临清市减轻农民负担工作领导小组做出35号《调查报告》，主要内容为：……处理意见：根据《山东省农村集体经济承包合同管理条例》第十三条的规定，在1999年孙庆臣、孙绪录把耕地转给张思顺的行为不受法律保护，对张思顺要求继续耕种转包的土地不予支持。至于在2000年又分别登记在张思顺名下颁发了涉案承包证属于工作失误。按照临政办发[2007]72号文件第三条第七款的规定，把张思顺等三户转包的土地退给孙禄昌耕种，村委会的做法是正确的，符合有关政策规定。2017年7月31日，张思顺不服临清市人民政府于2017年6月6日为原告颁发271J号土地承包证的行为，向山东省聊城市中级人民法院提起行政诉讼，2018年1月15日山东省聊城市中级人民法院作出（2017）鲁15行初94号行政判决书，判决撤销临清市人民政府为孙禄昌颁发的271J号土地承包证的行政行为，孙禄昌不服，上诉于山东省高级人民法院，山东省高级人民法院于2018年11月9日作出（2018）鲁行终861号行政判决书，判决“驳回上诉，维持原判。”上述判决书认为，临清市人民政府向孙禄昌颁发的271J号土地承包证中包含的3.19亩土地，与1998年向张思顺颁发的土地承包经营权证中的土地重合。关于涉案土地的承包经营权纠纷，争议双方可依据相关法律法规另行寻求解决，待解决了涉案地块的争议问题后，可再行向有关部门申请颁发农村土地承包经营权证。……。2015年临清市人民政府虽已向土地承包经营权人换发新版《农村土地承包经营权证书》，但并没有证据证实临清市人民政府已撤销或注销张思顺所持1998年土地承包经营权证，不能径行认定张思顺所持1998年土地承包经营权证失去效力。本院（2019）鲁1581行初2号行政判决书判决,撤销临清市政府于1998年为张思顺颁发并于2000年变更的《农村土地承包经营证》,（2019）鲁15行终209号行政判决书判决维持了上述判决结果。 2019年11月29日，原告书写了抬头为临清市农业农村局的申请书【底部盖有临清市金郝庄镇孙庄东村村民委员会公章】，要求将其农村土地承包经营权证证号371581111222000271J，改为371581111222000271J-1”。2019年12月5日，原证号为371581111222000271J（承包方为孙禄昌）的农村土地承包经营权证【此证已经被撤销】的NO.6页上载明：“两级法院判决已生效，此证号改为371581111222000271J-1”，其上盖有临清市农业局农村土地承包经营权登记专用章（111）。经查，临清市农业农村局农村土地承包经营权证登记专用章111，为临清市农业农村局因全市农村土地承包经营权登记颁证工作需要，为临清市金郝庄镇刻制的工作专用章。 另查明，原告孙禄昌诉张思顺排除妨碍纠纷一案，即（2020）鲁1581民初408号案件中，原告见到了2020年4月7日金郝庄镇农村经济管理站出具的证明【内容见前述】，此证明的署名单位为金郝庄镇农村经济管理站。 原审法院认为，（一）关于农村土地承包经营权证证号371581111222000271J，改为371581111222000271J-1”的行为是否为行政行为的问题。本案中，原证号为371581111222000271J（承包方为孙禄昌）的农村土地承包经营权证【此证已经被撤销】的NO.6页上载明：“两级法院判决已生效，此证号改为371581111222000271J-1”。此页未载明承包地的具体面积数目，系主要要件不全，属于记载缺少主要内容，记载行为不完整，不是完整的行为。此页上盖有的临清市农业局农村土地承包经营权登记专用章（111），系临清市农业农村局因全市农村土地承包经营权登记颁证工作需要，为临清市金郝庄镇刻制工作专用章，不是临清农业农村局工作专用章或单位使用公章，不是临清农业农村局的行政行为。根据农村土地承包经营权证管理办法第四条第一款规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。庭审与临清农业农村局核实，农村土地承包经营权证的颁证机关仍为临清市人民政府。因此，农村土地承包经营权证【此证已经被撤销】的NO.6页上载明的行为，仅是一种阶段性、过程性行为，不具有可诉性，系对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼的受案范围。故，原告之起诉【即请求确认临清农业农村局为原告颁发371581111222000271J-1农村土地承包经营权证合法有效】，应予驳回。（二）关于2020年4月7日金郝庄镇农村经济管理站出具的证明是否为行政行为的问题。本案中，2020年4月7日金郝庄镇农村经济管理站出具的证明，不是金郝庄镇政府出具的证明，不是镇政府行为，而是金郝庄镇政府内部机构行为，系呈报临清农业农村局审查的基础依据，不具有确权的效力，仅是一种阶段性、过程性行为，不具有可诉性，系对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼受案范围。故，原告之起诉【即请求撤销金郝庄镇政府为张思顺出具的证明】，应予驳回。金郝庄镇农村经济管理站出具的证明在另一民事案件中是证据的一种。另，原告可在解决了案涉农村土地承包经营权权属争议之后，再行向有关主管部门申请颁发农村土地承包经营权证。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告孙禄昌的起诉。案件受理费不予收取。 上诉人孙禄昌不服原审裁定上诉称，一、一审法院认定事实不清，证据不足。1、《农村土地承包经营权证管理办法》第4条第3项规定“县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作”；第16条规定：“乡（镇）人民政府农村经营管理部门受理变更申请后，应及时对申请材料进行审核。符合规定的，报请原发证机关办理变更手续，并在农村土地承包经营权证登记簿上记载”。本案中被上诉人将上诉人的原证号371581111222000271J变更为371581111222000271J-1是完全正确的，并在证的NO.6页土地承包经营权证变更登记一栏填上“两级法院判决已生效，此证号改为371581111222000271J-1”并加盖了和该证N0.8页相同的公章，即临清市农业局农村土地承包经营权专用章（111）。至此，两被上诉人完成了对上诉人的土地承包经营权证的效力的鉴别并对其进行了变更登记，所以，上诉人现持有的证号为371581111222000271J-1是合法有效的。2、两被上诉人临清市农业农村局、临清市金郝庄镇人民政府在上诉人持有的土地承包经营权证上加盖临清市农业局农村土地承包经营权专用章（111）的行为是必要的、充分的、具体的、标准的具体性行政行为，一审法院在裁定书中第8页中间部分所说的“农村土地承包经营权证的N0.6页上记载的行为，仅是一种阶段性、过程性的行为，不具有可诉性。”明明行政机关工作人员在承包证变更登记一栏写上了“两级法院判决已生效，此证号改为371581111222000271J-1”这些内容，同时又加盖了临清市农业局土地承包经营权专用章（111），是具体行政行为的。3、一审中，被上诉人临清市农业农村局（原临清市农业局）一审提交的2015年9月10日的证明显示“我单位因全市农村土地承包经营权确权登记颁证工作需要，现需为各镇、办事处刻制专用章一枚（共16枚），印章名称为‘临清市农业局农村土地承包经营权证登记专用章'）”。以上说明16枚印章全部是临清市辖区农村土地承包经营权审批、确权、登记、颁证工作所用。印章的编码是农业农村局内部辖区划分分工，也是农业局的审批工作窗口。金郝庄镇辖区就用临清市农业局农村土地承包经营权专用章111，该印章的作用说的很清楚，就是代表临清市农业农村局审批农村土地承包经营权确权、登记、颁证工作的，没有其他作用。所以一审法院的认定是错误的。二、一审法院适用法律错误。由于本案没有查清案件事实，一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第49条第4项、《最高人民法院关于适用第69条第1款第1项等法律规定是错误的，人民法院应适用《中华人民共和行政诉讼法》第25条、第49条第1、2、3、4项等规定，依法受理，支持上诉人的诉讼请求。综上所述，一审法院认定事实不清，证据不足，且适用法律错误，请求二审法院撤销一审裁定，将该案发回重审或依法改判。 被上诉人临清市农业农村局答辩称，一、未颁发371581111222000271J-1农村土地承包经营权证书。临清市金郝庄镇人民政府未依据《山东省实施办法》第二十三条规定，向被上诉人报送涉案相关材料用以审核，故未颁发371581111222000271J-1农村土地承包经营权证书。同时，在已经被撤销的农村土地承包经营权证书上，加盖内部工作用章，不产生颁证的效力。二、被上诉人无权颁发农村土地承包经营权证书。依据《山东省实施办法》第二十三条规定，有权颁发农村土地经营权证书的机关是县级人民政府，被上诉人无权颁发，仅有依法审核申报村料即报请临清市人民政府登记颁证的职责。综上，请求维持原审裁定。 被上诉人临清市金郝庄镇人民政府答辩称，一、加盖专用章不产生确权的效力。被上诉人在上诉人的农村土地承包经营权证书第6页书写“两级法院判决已生效，此证号改为371581111222000271J-1”，并加盖临清市农业局农村土地承包经营权登记专用章（111），仅作为呈报临清市农业农村局审查的依据，不具有确权的效力；有权颁发农村土地承包经营权证书的机关为临清市人民政府，被上诉人无权颁证。二、出具的证明是实事求是进行的，仅是一种阶段性、过程性行为，不具有可诉性。被上诉人的经济管理站于2020年4月7日出具的证明，是按照实际情况出具的，仅作为说明实际情况而已使用。同时，经济管理站系被上诉人的内部机构，其出具的证明不是政府行为，仅是一种阶段性、过程性行为，不属于行政诉讼受案范围。请求维持原审裁定。 本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，针对上诉人提出的上诉理由，上诉人在一审中均已提出，一审裁定针对孙禄昌提出的问题，均有针对性的进行了回应。一审裁定回应的理由，本院经审查，符合法律规定，并无不当，本院不再重复赘述。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  孙金昌 审判员  李 扬 审判员  孟庆杰 二〇二〇年十二月七日 法官助理高世宁 书记员路普光