山东省高青县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0322行初50号 原告淄博飞源化工有限公司，统一社会信用代码91370300768718941F。住所地：高青县高城镇高青化工产业园高淄路**。 法定代表人张乐勇，总经理。 委托代理人徐学东，山东康桥（淄博）律师事务所律师。 被告淄博市生态环境局高青分局，统一社会信用代码113703220043116310。住所。住所地：高青县黄河路**div> 法定代表人张泽玺，局长。 委托代理人张继舜，山东同方律师事务所律师。 委托代理人李姚，淄博市生态环境局高青分局工作人员。 原告淄博飞源化工有限公司（以下简称飞源公司）不服被告淄博市生态环境局高青分局（以下简称高青生态环境局）作出的高环罚字[2020]12号行政处罚决定书，于2020年11月11日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年11月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月10日公开开庭审理了本案。原告淄博飞源化工有限公司及委托代理人徐学东、被告淄博市生态环境局高青分局委托代理人张继舜、李姚及负责人张承鑫到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告高青生态环境局于2020年8月26日对原告飞源公司作出高环罚字[2020]12号行政处罚决定书，认定原告违反《中华人民共和国水污染防治法》第二十三条第一款的规定，2020年第一季度未按照排污许可证要求检测BOD5和动植物油项目。依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十二条第一项的规定，对原告处以罚款140000.00元整。 原告飞源公司诉称，2019年12月23日，原告取得证书编号为91370300768718941F001V的排污许可证，原告排污开始施行排污许可证管理方式，原告排污检测新增五日生化需氧量（即BOD5）和动植物油的污染物排放检测，要求五日生化需氧量许可排放浓度限值为350mg/L，动植物油许可排放浓度限值为100mg/L。2020年第一季度，因受新冠××疫情影响，第三方检测单位于3月31日取样，4月18日出具一季度检测报告，报告对五日生化需氧量和动植物油两项指标未检测。第二季度通过自查自纠，检测机构于5月26日取样，5月30日出具检测报告，检测结果五日生化需氧量为0.5mg/L，动植物油为0.1mg/L。2020年7月31日，被告到原告处检查发现未对五日生化需氧量和动植物油两项指标检测，2020年8月26日，被告对原告作出高环罚字[2020]12号行政处罚决定书，对原告处以罚款140000.00元的决定。原告认为，被告未依法处罚，没有遵循公开公正原则，没有以事实为依据，违法行为与处罚结果不相当。我国行政处罚法设定了行政处罚种类，明确了授权设定裁量权的机关，各法律法规明确了可以不予处罚的情形。2020年1月2日，《山东省生态环境行政处罚裁量基准》再次明确了免予处罚情形，优化了营商环境，提振了经济。今年第一季度，也正值全国抗疫最关键、企业最艰难时期，为企业生存、职工就业，助地方经济发展，原告在全员抗疫的同时保生产。另，原告漏检的两项指标，此前并未要求检测，原告自行发现后已经及时进行了纠错，原告没有主观过错；经检测其中漏检的两项指标浓度限值远低于排污许可证的要求，原告漏检行为未造成危害后果。综上，鉴于上述事实，对于原告应当免予处罚，请贵院依法撤销被告淄博市生态环境局高青分局作出的高环罚字[2020]12号行政处罚决定书。 原告飞源公司向本院提交了以下证据：1-2号证据，《山东省人民政府关于持续深入优化营商环境的实施意见》（鲁政字（2020）67号）、《淄博市人民政府关于持续深入优化营商环境的实施意见》（淄政字（2020）58号）、《高青县人民政府关于持续深入优化营商环境的实施意见》（高政字（2020）40号）和山东省生态环境厅关于规范生态环境违法行为“不罚”“轻罚”等有关事项的通知（鲁环发〔2020〕33号）、2020年度山东省生态环境厅执法减免处罚典型案例（第一批），证明原告的违法行为免于处罚具有法律及政策依据。 被告高青生态环境局辩称，被告作为县级以上地方人民政府生态环境主管部门，对本行政区域生态环境主管工作具有实施统一监督管理的法定职责。原告违反了生态环境法律规定，被告对其作出生态环境行政处罚认定事实清楚，证据确实充分，符合法定程序，适用法律正确。综上，原告的起诉没有事实和法律依据，请依法驳回原告的诉讼请求。 被告高青生态环境局向本院提交了以下证据、依据：1-3号证据，《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款、《中华人民共和国水污染防治法》第九条第一款、《环境行政处罚办法》第十四条第一款、第十七条第一款，证明被告淄博市生态环境局高青分局作为县级以上地方人民政府生态环境主管部门，对本行政区域内生态环境主管工作具有实施统一监督管理的法定职责，被告对原告作出的环境保护行政处罚符合法定职权；4-12号证据，现场检查（勘察）笔录一份、调查询问笔录一份、淄博飞源化工有限公司营业执照复印件一份、授权委托书一份、身份证复印件两份、2020年4月18日检测报告一份、2020年5月30日检测报告一份、排污许可证（副本）一份、淄博飞源化工有限公司有关环评报告审批意见共八份，证明原告违反《中华人民共和国水污染防治法》第二十三条第一款的规定，2020年第一季度未按照排污许可证要求检测BOD5和动植物油项目；13-25号证据，环境违法行为立案审批表一份、环境违法行为调查终结报告一份、曹延江、张华执法证各一份、责令改正违法行为决定书一份、责令改正违法行为决定书送达回证一份、案件处理内部审批表一份、行政处罚事先（听证）告知书一份、行政处罚事先（听证）告知书送达回证一份、淄博飞源化工有限公司申辩书一份、行政处罚案件集体讨论笔录一份、案件处理意见内部审批表一份、行政处罚决定书一份、行政处罚决定书送达回证一份，证明被告作出行政处罚程序合法；26-28号证据，《中华人民共和国水污染防治法》第二十三条第一款、第八十二条第（一）项，《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准适用规定》第四条、第五条、第六条、第八条以及裁量表（三）水污染防治类第2项，淄博市生态环境局关于做好全省严厉打击危险废物违法犯罪联合行动发现问题整改工作的通知（附淄博市严打行动发现问题清单），证明被告依据上述规定及通知要求对原告作出的行政处罚适用法律正确。 经庭审质证，原、被告双方的质证意见如下： 被告高青生态环境局提供的证据：原告对被告提供的的1-3号证据真实性无异议，被告具有处罚职权；4-12号证据真实性无异议，对证明的内容有异议，被告提交的该组证据仅仅有违法行为的定性证据，对原告违法行为的定量证据也即违法行为是否引起危害的后果及后果的大小没有调查，亦没有表述，不符合《行政处罚法》第四条、第二十七条第二款、第三十条和《山东省生态环境行政处罚裁量基准适用规定》（2020版）第十条的规定，另原告及时对违法行为纠正，检测数值远远低于排污许可证要求的数值，没有造成严重后果，被告没有对危害程度尤其是危害后果等进行调查核实；13-25号证据真实性无异议，对证明对象有异议，被告违反法定程序，1、被告违反《行政处罚法》第三十一条规定，处罚时没有告知具体的处罚依据、裁量标准和计算方法；2、被告处罚决定书内容不完整，违反《山东省规范行政处罚裁量权办法》第八条、第二十条的规定；26-28号证据真实性无异议，但适用法律错误，原告不是重点排污单位，行为发生时27号证据未公开公布更未施行。 原告飞源公司提供的证据：被告对原告提供的1-2号证据真实性无异议，但无关联性，原告的违法行为并不属于轻微违法，省、市、县的相关规定并不适用本案原告的违法行为，其次，原告的违法行为不在山东省环境厅免罚清单范围内，两个案例与本案原告的违法行为无关联性也没有可比性。 本院对上述证据认证如下： 被告高青生态环境局提供的证据：1-3号证据即《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款、《中华人民共和国水污染防治法》第九条第一款、《环境行政处罚办法》第十四条第一款、第十七条第一款，系现行有效法律和部门规章，且原告对其真实性及证明内容无异议，能够证明被告具有作出的环境保护行政处罚的法定职权，确认为有效证据；4-12号证据即现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录、淄博飞源化工有限公司营业执照复印件、授权委托书、身份证复印件、2020年4月18日检测报告、2020年5月30日检测报告、排污许可证（副本）、淄博飞源化工有限公司有关环评报告审批意见，来源合法、内容真实，与本案有关联性，且原告对其真实性无异议，能够证明被告作出涉案处罚的事实情况，确认为有效证据；13-23、25号证据即环境违法行为立案审批表、环境违法行为调查终结报告、曹延江、张华执法证、责令改正违法行为决定书、责令改正违法行为决定书送达回证、案件处理内部审批表、行政处罚事先（听证）告知书、行政处罚事先（听证）告知书送达回证一份、淄博飞源化工有限公司申辩书、行政处罚案件集体讨论笔录、案件处理意见内部审批表、行政处罚决定书送达回证一份，来源合法、内容真实，与本案有关联性，且原告对其真实性无异议，能够证明被告作出的行政处罚经过的程序，确认为有效证据；24号证据即行政处罚决定书，系本案被诉行政行为，对其效力不作单独确认；26号证据即《中华人民共和国水污染防治法》第二十三条第一款、第八十二条第（一）项，系现行有效的法律规定，适用于本案；27-28号证据即《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准适用规定》第四条、第五条、第六条、第八条以及裁量表（三）水污染防治类第2项、淄博市生态环境局关于做好全省严厉打击危险废物违法犯罪联合行动发现问题整改工作的通知（附淄博市严打行动发现问题清单），系现行有效的相关文件，来源合法、内容真实，与本案有关联性，且原告对其真实性无异议，能够证明被告作出处罚决定的相应依据，确认为有效证据。 原告飞源公司提供的证据：1-2号证据即《山东省人民政府关于持续深入优化营商环境的实施意见》（鲁政字（2020）67号）、《淄博市人民政府关于持续深入优化营商环境的实施意见》（淄政字（2020）58号）、《高青县人民政府关于持续深入优化营商环境的实施意见》（高政字（2020）40号）和山东省生态环境厅关于规范生态环境违法行为“不罚”“轻罚”等有关事项的通知（鲁环发〔2020〕33号）、2020年度山东省生态环境厅执法减免处罚典型案例（第一批），系山东各级政府以及山东省生态环境厅出台的文件和山东省生态环境执法减免处罚典型案例，仅系行政执法中的参考，而非行政执法的法定依据，对本案不具有证明力，对其效力本院不作确认。 经审理查明，2019年12月23日原告飞源公司取得排污许可证，有效期自2019年12月23日至2022年12月22日止。2020年7月31日，被告执法人员在对原告飞源公司现场检查时发现原告飞源公司2020年第一季度未按照排污许可证要求检测BOD5和动植物油项目。经过现场检查（勘查）、调查询问有关人员，被告于2020年8月3日立案。经负责人集体讨论，被告于2020年8月26日作出高环罚字[2020]12号行政处罚决定书，认定原告违反《中华人民共和国水污染防治法》第二十三条第一款的规定，依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十二条第一项的规定对原告处以罚款140000.00元，并于2020年8月27日送达原告飞源公司。 本院认为，行政机关作出处罚决定应当符合法定职权。《中华人民共和国水污染防治法》第九条第一款规定“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。”《环境行政处罚办法》第十四条第一款规定“县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚。”第十七条第一款规定“县级以上环境保护主管部门管辖本行政区域的环境行政处罚案件。”被告淄博市生态环境局高青分局作为县级以上地方人民政府生态环境主管部门，对本行政区域内生态环境主管工作具有实施统一监督管理的法定职责，对原告作出行政处罚符合法定职权。 行政机关作出处罚决定应当认定事实清楚、证据确凿。《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”行政执法机关应当全面取证，既要收集涉嫌违法当事人有违法行为、有从重处罚情节的证据，又要收集当事人无违法行为、有法定免罚或从轻减轻处罚情形等的证据，确保行政处罚公平公正。本案中，通过被告执法人员对原告飞源公司现场检查（勘查）、调查询问原告主要负责人以及查阅检测报告，足以认定原告违反《中华人民共和国水污染防治法》第二十三条第一款的规定，存在违法行为，依法应予处理。但根据原告向被告提出的申辩书以及被告提交的证据，被告未对原告违法行为的情节、危害程度、社会整体环境以及其他减免情形进行调查取证。故被告作出的行政处罚决定主要证据不足，事实认定不清。 行政机关作出处罚决定应当符合法定程序。被告在发现原告存在涉嫌违法行为后，经过立案、调查取证、审批、事先（听证）告知、行政负责人集体讨论，最终作出行政处罚决定并依法送达原告，程序合法。虽行政处罚集体讨论笔录的时间存在逻辑错误，但系明显笔误，属于程序瑕疵，对当事人的权利义务不产生实际影响，本院予以指正，被告应在今后的工作中予以避免。 行政机关作出处罚决定应当正确适用法律法规。原告飞源公司违反《中华人民共和国水污染防治法》第二十三条第一款的规定2020年第一季度未按照排污许可证要求检测BOD5和动植物油项目，被告依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十二条第一项的规定对原告在20000.00元以上200000.00元以下的罚款幅度内进行处罚并无不当。但对于处罚金额140000.00元的确定，被告未能举证证明其合法性和合理性，原因有三：1、本案中涉案行政处罚决定中载明的法律依据是《中华人民共和国水污染防治法》第八十二条第一项，但通过原告的举证、被告的答辩以及各方的庭审意见可知，《山东省生态环境行政处罚裁量基准》（2020版）亦是被告在本案中适用的法律依据。《山东省生态环境行政处罚裁量基准》（2020版）虽然是行政机关的内部规范性文件，但根据全面审查原则，人民法院亦应当对被告正确适用《山东省生态环境行政处罚裁量基准》（2020版）进行审查。本案被告的违法行为时间是在2020年第一季度，而《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准》（2020年版）尚未开始实施；2、被告未举证证明适用《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准》（2020年版）比《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准》（2018年版）进行处罚对原告更为有利；3、被告未举证证明其在作出行政处罚前已经就基准适用问题作出考量。故被告作出的处罚决定适用法律法规错误。另，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五条规定“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”根据上述法律规定精神，行政机关执法，应当遵循合法合理、过罚相当、公平公正、罚教结合的基本原则，合理行使自由裁量尺度，做到维护公共利益、社会秩序和保护公民合法权益相统一，以真正实现法律制定精神和实施目的。本案违法行为发生于全国抗击新冠××疫情期间，社会经济遭受冲击，正常生产生活均受影响，行政机关执法中亦应当予以考量，统筹好推进新冠××疫情防控和经济社会发展工作，以期持续深入优化营商环境。 综上，被告淄博市生态环境局高青分局作出的高环罚字[2020]12号行政处罚决定书，主要证据不足，适用法律法规错误。原告要求撤销高环罚字[2020]12号行政处罚决定书，理由成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）（六）项的规定，判决如下： 一、撤销被告淄博市生态环境局高青分局于2020年8月26日作出的高环罚字[2020]12号行政处罚决定书； 二、责令被告淄博市生态环境局高青分局在本判决生效后3个月内重新作出处理。 案件受理费50.00元，由被告淄博市生态环境局高青分局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省淄博市中级人民法院。 审 判 长  张兆林 人民陪审员  郑振玉 人民陪审员  柴树芳 二〇二〇年十二月十八日 法官助理李向民 书记员许咪