广东省中山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤20行终1290号上诉人（原审原告）：中山市金基汽车贸易有限公司，住所地广东省中山市东区****白沙湾工业园，统一社会信用代码914**********699XB。法定代表人：钟柏洪，总经理。委托代理人：林勋华、郑志成，广州金鹏（中山）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：中山市城市管理和综合执法局，住所地广东省中山市东区*******，统一社会信用代码114***********744W。法定代表人：杜俊强，局长。委托代理人：梁伟敬，该局东区执法分局工作人员。委托代理人：钱敏，广东金桥百信（中山）律师事务所律师。原审第三人：中山市东区经济发展总公司，住所地广东省中山市****，统一社会信用代码914********0121484。法定代表人：陈雪梅，经理。委托代理人：陈旭成、林炽夫，广东金桥百信（中山）律师事务所律师。上诉人中山市金基汽车贸易有限公司（以下简称金基汽车公司）因与被上诉人中山市城市管理和综合执法局（以下简称市城管执法局）及原审第三人中山市东区经济发展总公司（以下简称发展总公司）行政处罚决定纠纷一案，不服广东省中山市第一人民法院（2020）粤2071行初740号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，2010年9月21日，金基汽车公司与中山市东区物业经营管理有限公司（以下简称物业经营公司）签订《白沙湾工业园土地租赁合同》，约定物业经营公司受第三人发展总公司委托，将位于中山市东区****白沙湾工业园内已办理土地使用证的土地出租给金基汽车公司，面积为121.5亩，即809**.2平方米。租赁期限为12年，从2010年9月21日起至2022年9月20日止。2011年3月1日，金基汽车公司再次与物业经营公司签订《白沙湾工业园土地租赁合同》，约定物业经营公司受第三人发展总公司委托，将位于中山市东区****白沙湾工业园内已办理土地使用证的土地出租给金基汽车公司，面积为28.89亩，即19257平方米。租赁期从2011年3月1日起至2022年9月20日止。上述两份合同均约定租赁期间，以发展总公司名义办理建筑物的报建等有关手续。2013年6月27日，发展总公司取得《中山市建设工程规划许可证》，建设规模为13***.8平方米，审批意见为同意建筑红线范围内三幢一层汽车销售服务店按商业建筑办理报建，有效期至批复之日起三年。本局验线。2020年3月12日，市城管执法局向中山市城建档案馆查询金基汽车公司位于涉案地点建设的汽车销售服务店（业务编号为281********0065、281********0049）的规划报建审批书、平（立）面图、竣工测量图等资料。3月19日，市城管执法局向金基汽车公司、发展总公司发出《询问调查通知书》，因金基汽车公司涉嫌于2011年6月和2013年6月在中山市东区******白沙湾工业园地块内进行建设8幢单层商业楼及3幢一层汽车销售服务店、加建28间简易建筑物。要求该公司于2020年3月24日前往该局接受询问调查及听取处理意见。同时进行现场检查（勘验）并制作现场检查（勘验）笔录、拍照并绘制现场建设示意图，该笔录载明中山市东区******白沙湾工业园，权属人为发展总公司、中山市人民政府东区**办事处（以下简称东区办事处），现作汽车销售店经营使用。该地点南侧建设有8幢单层建筑物，已建成并投入使用，总建筑面积为27370.20平方米。北侧建设有3幢单层建筑物，已建成并投入使用，总建筑面积为13542.8平方米。经现场勘验发现，上述地点存在加建行为，加建有28处简易建筑物，总面积约6373平方米。现场出示了业务编号为281********0065、281********0049的《中山市建设工程规划许可证》，但就加建的28处简易建筑物暂无法出示相关规划报建手续，金基汽车公司对上述检查结果签名确认。同年3月20日，市城管执法局对金基汽车公司的委托代理人张某作询问调查并制作询问调查笔录，张某在笔录中称，涉案土地属于发展总公司，金基汽车公司向物业经营公司承租涉案土地，用于经营汽车销售服务。其确认业务编号为281********0065、281********0049的《中山市建设工程规划许可证》的项目均由金基汽车公司实际出资申请、建设。因为办理报建手续，规划部门要求以土地权属人名义申请，但实际是该公司申请及出资建设的。办理了报建后，该公司出资在涉案地点北侧建设3幢一层建筑物，总建筑面积约为13542.8平方米，现作汽车销售服务店经营使用。但对涉案地点的加建行为，其均不清楚。3月23日，市城管执法局对发展总公司委托代理人陈某进行询问调查，并制作询问调查笔录。陈某在笔录中称，涉案土地有部分属于东区办事处，有部分属于发展总公司，均已办理土地证。业务编号为281********0049的《中山市建设工程规划许可证》上显示的项目由金基汽车公司出资申请、建设。上述项目工程竣工完毕后，没有办理规划验收。该项目建筑物使用期限到了，金基汽车公司未要求东区办事处、发展总公司代为申请办理临建续期手续。4月2日，市城管执法局再次对涉案地块进行现场检查，并制作现场检查（勘验）笔录，该笔录载明，市城管执法局执法人员携带由中山市星月测绘工程有限公司出具的《房产平面图》和《房屋座落位置图》到达现场核对，经测量确定，按房产平面图分别为A为4025.56平方米、B为3999.94平方米、C为6413.38平方米，合计为14438.88平方米。4月23日，市城管执法局作出中城执告字[2020]第3-30号《行政处罚告知书》，告知金基汽车公司拟作出的行政处罚内容及其享有的权利，并于5月4日向该公司送达。次日金基汽车公司向市城管执法局提交《行政处罚听证申请书》，要求市城管执法局对上述拟作出的行政处罚组织听证。5月8日，市城管执法局作出中城执罚字[2020]第3-30号《行政处罚决定书》，认定金基汽车公司建设的涉案建筑物，已超过批准期限且至今未自行拆除，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条第二款的规定，根据该法第六十六条第（三）项的规定，决定责令金基汽车公司收到该决定书之日起十五日内，自行拆除位于中山市东区******白沙湾工业园（金基汽车城）地块建设的**建筑物，总建筑面积为14438.83平方米。该决定书于同年5月9日，由社区及该局工作人员见证下，留置送达该公司工作人员。金基汽车公司对该处罚决定不服，诉至原审法院，请求判令撤销市城管执法局于2020年5月8日作出的《行政处罚决定书》（中城执罚字[2020]第3-30号）并由其承担本案诉讼费用。一审庭审中，金基汽车公司、市城管执法局、发展总公司和东区办事处均确认涉案建筑物是由金基汽车公司出资建设的。原审法院另查明，市城管执法局曾于2020年3月20日、31日，分别向中山市自然资源局发出《征询函》，对涉案建筑物是否属于临时建筑、是否办理临时建筑物续期手续等进行征询。中山市自然资源局回复称：1.业务编号为281********0065的《中山市建设工程规划许可证》于2011年6月发出，建设单位发展总公司向该局申请临时建筑报建，该局同意办理，有限期为批复之日起三年，即2014年5月31日止，该项目并无办理临时建筑物续期手续。2.业务编号为281********0049的《中山市建设工程规划许可证》于2013年6月发出，建设单位发展总公司向该局申请临时建筑报建，该局同意办理，有限期为批复之日起三年，即2016年6月26日止，该项目并无办理临时建筑物续期手续。原审法院认为：本案为不服城管行政处罚决定纠纷。本案中，金基汽车公司对市城管执法局作出涉案处罚决定的职权没有异议。归纳诉辩双方的争议焦点是：1.涉案行政处罚决定认定涉案建筑物为临时建筑物是否合法；2.市城管执法局在作出涉案行政处罚前没有组织听证是否程序违法；3.市城管执法局作出责令限期拆除违法建筑处罚决定是否滥用职权。1.关于涉案行政处罚决定认定涉案建筑物为临时建筑物是否合法的问题。根据业务编号为281********0065、281********0049的《中山市建设工程规划许可证》的附件、中山市自然资源局的复函显示，涉案建筑物所规定的有效期均为三年，且均为临时建筑，限期分别至2014年5月31日、2016年6月26日，至今均已过期，且并未办理临时建筑物续期手续。市城管执法局在涉案行政处罚调查过程中以及庭审中，金基汽车公司均确认涉案建筑物以发展总公司、东区办事处的名义报建、由该公司出资建设。市城管执法局根据上述查明的事实，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条“建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：……（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的”的规定，作出涉案处罚决定，认定事实清楚，符合上述法律规定，应予以支持。金基汽车公司否认涉案建筑物是临时建筑物诉讼意见，没有事实依据，应不予采信。2.关于市城管执法局在作出涉案行政处罚前没有组织听证是否程序违法的问题。金基汽车公司提出，在涉案处罚决定作出前，该公司曾申请市城管执法局组织听证，但该局并未组织听证，属于程序违法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。……”的规定，责令限期拆除违法建设不属于法定应当听证的情形，市城管执法局没有依金基汽车公司的听证申请组织听证，没有违反上述法律规定。市城管执法局给予金基汽车公司陈述、申辩权利，程序合法。因此，对于金基汽车公司提出市城管执法局作出涉案处罚决定没有组织听证构成程序违法的主张，应不予支持。3.关于市城管执法局作出责令拆除违法建筑处罚决定是否滥用职权的问题。如前所述，涉案建筑物是临时建筑，且超过使用期限没有续期，属违法建筑物，市城管执法局依法作出限期自行拆除的处罚决定，符合法律规定。而政府征收土地与市城管执法局处理违法建设是两种不同的法律关系，当地政府是否征收涉案建筑物的土地，不影响市城管执法局本案处罚违法建设决定的合法性。因此，金基汽车公司提出市城管执法局拆除违法建筑是“以拆代征”，属于滥用职权的诉讼意见，应不予采纳。综上所述，金基汽车公司要求撤销市城管执法局于2020年5月8日作出的中城执罚字[2020]第3-30号《行政处罚决定书》的诉讼请求，理由不能成立，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回金基汽车公司的诉讼请求。案件受理费50元，由金基汽车公司负担。上诉人金基汽车公司不服原审判决，向本院上诉称，1.市城管执法局没有在举证期限内提供中山市自然资源局的《情况复函》，而是以不公开为由直至开庭时才当庭提供，属于逾期举证，按照举证程序的相关规定应视为未提供该证据。2.涉案建筑物具有用地规划许可证、建设工程规划许可证，为合法永久建筑，并非临时建筑物。原审法院认定为超期违建属于事实不清，证据不足。建设工程规划许可证记载的内容合法有效，中山市自然资源局以复函形式做出与此不同的意见，属于违法行为，且语义含糊，不应采纳。3.我方虽出资建设涉案建筑物，但报建及相关手续均由发展总公司等办理，因此我方不是涉案建筑物的建设单位，当然也不是违建的责任主体。4.涉案建筑物及所占用地均被中山市******征收、收储，应当依法办理征收补偿。市城管执法局以违法建设进行查处明显不当，实质上是“以拆代征”。综上，请求二审法院撤销原判，改判撤销市城管执法局于2020年5月8日作出的《行政处罚决定书》（中城执罚字[2020]第3-30号）。被上诉人市城管执法局答辩称，1.根据业务编号为281********0049的《中山市建设工程规划许可证》（附件）及中山市自然资源局的复函，可以认定涉案建筑物为超过有效期且未办理临时建筑物续期手续的违法建筑。我局对此作出处罚决定符合法律规定。同时，责令限期拆除违法建设不属于法定应当组织听证的情形，我局不组织听证并不违反法定程序。2.业务编号为281********0049的《中山市建设工程规划许可证》（附件）记载内容及中山市自然资源局的复函内容均可反映涉案建筑物的使用期限为三年，金基汽车公司主张该期限为规划许可有效期，而非建筑物使用期，涉案建筑物为永久合法建筑，并无法律依据。3.金基汽车公司虽然不是名义建设单位，但其实际出资建设，系共同违法行为人，其当属违建责任主体。4.金基汽车公司主张本案是“以拆代征”缺乏事实及法律依据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人发展总公司陈述称，我方对涉案处罚决定无异议，对原审判决无异议，涉案土地系我司名下并出租给金基汽车公司，涉案建筑物的建设主体为金基汽车公司。本院查明，原审判决查明事实清楚，本院予以确认。本院另查明，2011年5月20日，发展总公司及东区办事处申请建设工程规划报建，并说明该工程为临时建筑，单层排架结构，作汽车销售服务店使用。原中山市城乡规划局于同年6月1日作出编号为281********0065的《中山市建设工程规划许可证（附件）》，审批同意办理九幢单层商业楼规划报建，本批复书有效期为三年。2013年4月2日，发展总公司申请建设工程规划报建，并说明该工程为临时建筑，单层钢结构。原中山市城乡规划局于同年6月27日作出编号为281********0049的《中山市建设工程规划许可证（附件）》，审批同意建筑红线范围内三幢一层汽车销售服务店按商业建筑办理报建，有效期至批复之日起三年。因金基汽车公司对于中山市自然资源局作出的两份《复函》不服，遂向广东省自然资源厅申请行政复议（案号为粤自然行复[2020]323号），中山市自然资源局在复议过程中答辩称，涉案两份《中山市建设工程规划许可证（附件）》所对应的项目为临时建筑，未办理临时建筑物续期手续，现已超过有效使用期限。本院认为，本案为不服违反规划建设行政处罚决定案件。根据金基汽车公司的上诉意见，二审中双方的争议焦点及对市城管执法局（中城执罚字[2020]第3-30号）《行政处罚决定书》合法性审查的重点在于：一、涉案的建筑物是否为临时建筑。二、金基汽车公司是否为涉案建设行为的责任主体。一、根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十三条、第四十四条、第四十五条的规定，城市规划部门负责城镇规划区内的各项建设工程的规划审查、许可、验收、处罚等，具有审查认定建设工程的性质、用途等规划条件及内容的法定职权。本案中，双方当事人对于涉案建筑是否为临时建筑存在争议，但根据发展总公司的报建说明、原中山市城乡规划局的《中山市建设工程规划许可证（附件）》内容，结合规划主管部门中山市自然资源局的两份复函意见，已经可以确定涉案建筑物是临时建筑。特别是中山市自然资源局在粤自然行复[2020]323号行政复议案中明确认定涉案建筑物属于临时建筑，未办理临时建筑物续期手续，现已超过有效使用期限。因此，市城管执法局认定其为临时建筑证据充分，事实清楚，认定正确。二、《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条规定：建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；（二）未按照批准内容进行临时建设的；（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。该条所指建设单位不仅仅限于报建单位，亦包括实际建设单位。本案中，金基汽车公司签订的租赁合同、市城管执法局的调查笔录均反映，发展总公司是涉案建筑物的名义报建单位，金基汽车公司是实际建设单位。市城管执法局将二者特别是实际建设单位金基汽车公司作为责任主体，依据充分，并无不当。另外，金基汽车公司认为属地政府“以拆代征”，行政行为明显不当，缺乏依据，有关拆迁补偿问题亦非本案审查范围，本院对此意见不予采纳。综上分析，市城管执法局认定涉案建筑物为临时建筑，并责令金基汽车公司及发展总公司限期拆除，事实清楚，理据充分，所作处罚决定并无不当。原审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，处理无误，应予维持。上诉人金基汽车公司的上诉意见缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人中山市金基汽车贸易有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  刘满星审判员  高 琳审判员  王 昕二〇二〇年十二月二十八日书记员  李海珠