浙江省象山县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0225行初49号 原告宁波金艮酒店管理有限公司，住所地浙江省象山县丹东街道文峰小区****。 法定代表人黄增高，执行董事。 委托代理人肖语（特别授权代理），北京盈科（宁波）律师事务所律师。 被告象山县人民防空办公室，住所，住所地浙江省象山县天安路**南部商务新城**楼****div> 法定代表人徐颖峰，主任。 出庭应诉负责人陈文广，象山县人民防空办公室党组成员。 委托代理人沈颖（特别授权代理）。 委托代理人张柳柳（特别授权代理），浙江之鹰律师事务所律师。 原告宁波金艮酒店管理有限公司（以下简称金艮公司）诉被告象山县人民防空办公室（以下简称象山人防办）行政征收一案，本院于2020年11月2日立案受理，11月6日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书等材料。本院依法组成合议庭，后因工作原因人民陪审员张银亚变更为胡月凤，于2020年12月2日公开开庭审理了本案。原告金艮公司的委托代理人肖语，被告象山人防办的出庭应诉负责人陈文广及委托代理人沈颖、张柳柳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年4月17日，被告象山人防办对原告金艮公司作出象人防缴决字〔2020〕1号《关于缴纳人防工程易地建设费决定书》，查明：根据相关文件规定，金艮酒店新建项目应当同步修建6级人防地下室2448.55平方米，实建6级防空地下室0平方米，缺建6级防空地下室2448.55平方米，应缴纳人防工程易地建设费4162535元。限金艮公司在收到本决定书15日内缴纳人防工程易地建设费人民币4162535元。 原告金艮公司起诉称，原告于2018年开始施工建设开元名庭酒店，2018年8月由浙江施朗龙山工程设计有限公司出具建筑方案，建筑方案就人防部分为不考虑修建。2018年9月26日，原象山县规划局组织国土局、住建局等14家单位参加大目湾新城ZX23-20、21（开元名庭酒店）地块规划设）地块规划设计方案评审施工图纸，未涉及人防修建，本项目取得了规划许可证以及施工许可证，项目也正常施工运行。直至2020年，原告收到被告作出的《关于缴纳人防工程易地建设费决定书》，才知道被告对本项目人防部分需要修建的面积适用的是甬政发〔2004〕42号《关于确定结合民用建筑修建防空地下室比例的通知》的规定，但该份文件已经在2018年3月16日，被甬人防办通〔2018〕9号《关于进一步明确民用建筑应建防空地下室有关事项的通知》变更。自2018年5月1日起，新建民用建筑适用该文的规定，原告的项目系在2018年6月22日申请修建，2018年10月开始动工，应当属于甬人防办通〔2018〕9号文件规定的自2018年5月1日起之后的新建民用建筑，因此应当适用甬人防办通〔2018〕9号文件的规定计算应当修建的人防地下室的面积。综上，原告的酒店施工项目经过审批通过，目前地下部分已经全部完工，再修建人防地下室已经没有可能，新的人防结建标准改变了原结建标准，应当适用新标准对原告征收易地建设费，故请求判决撤销被告于2020年4月17日作出的象人防缴决字〔2020〕1号《关于缴纳人防工程易地建设费决定书》。 原告金艮公司于起诉时向本院提交了如下证据材料： 1.《关于缴纳人防工程易地建设费决定书》复印件1份，拟证明被告要求原告按照甬政发〔2004〕42号文件的标准修建人防地下室的面积，并据此缴纳人防易地建设费的事实； 2.《国有建设用地使用权证》复印件1份，拟证明2018年8月29日，原告通过国有出让的方式取得大目湾新城天安路与智慧路交叉口东北侧7177.84平方米国有建设用地使用权并办理了使用权证，2014年拍得的土地规划条件已经失效的事实； 3.象规综〔2018〕78号会议纪要、金艮酒店新建项目总平面图、建设工程规划许可证（地下部分）（地下部分规划许可证（地上部分）（地上部分施工许可证、甬人防办通〔2018〕9号《关于进一步明确民用建筑应建防空地下室有关事项的通知》复印件各1份，拟证明：（1）2018年9月5日，原规划局牵头各部门对原告的新建项目进行了规划方案的评审，评审过程未就人防工程提出整改意见的事实；（2）原告的新建项目系在2018年10月26日，办理了施工许可证，符合甬人防办通〔2018〕9号文件第一条，系2018年5月1日起的新建民用建筑，应当适用新标准计算人防面积；（3）原告的新建项目的施工图未设人防面积，规划牵头评审会中未提出意见也办理了规划许可证以及施工许可证，应当符合政府对人防1000平方米以下可易地建设的条件，故未对人防面积提出整改意见，原告没有过错的事实。 被告象山人防办答辩称，一、原告起诉已超过法定起诉期限，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，公民、法人或者其他组织应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内向人民法院提起行政诉讼。原告于2020年4月24日收到象人防缴决字〔2020〕1号《关于缴纳人防工程易地建设费决定书》，在2020年11月2日提起本案诉讼，显然已超过6个月的法定起诉期限，应依法驳回起诉。 二、诉争行政行为合法有效。根据《中华人民共和国防空法》第七条之规定，县级以上地方各级人民政府人民防空主管部门管理本行政区域的人民防空工作，故被告具有管理本区域人民防空工作及作出诉争行政行为的法定职权。根据《中华人民共和国防空法》《浙江省实施办法》（2014修正）等规定，城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。任何单位和个人无权批准减免应建防空地下室建筑面积，或者降低防空地下室防护标准。象山县作为浙江省省定人防重点城市，辖区内新建民用建筑必须按规定修建防空地下室。2019年7月13日，被告巡查发现原告建设案涉酒店项目未建设防空地下室，且项目地下工程已完成，无法补建人防工程，依法应缴纳人防易地建设费。原告通过招拍挂方式分别于2014年、2018年取得大目湾新城ZX-23-20、ZX-23-21两个地块，未经人防报建审批于2018年10月30日开工建设开元名庭酒店项目，其主楼和裙房均建在ZX-23-20地块上。鉴于ZX-23-20地块于2015年12月10日之前取得，项目建筑建在该地块上，该地块的规划条件明确规定人防工程按甬政发〔2004〕42号、象政发〔2004〕193号文件规定执行，且该规划条件至今未变，被告依据《浙江省实施办法》（2014修正）第十二条、第二十九条之规定，以及浙人防办〔2018〕46号、甬人防办通〔2018〕9号、甬政发〔2004〕42号等相关文件的规定，认定案涉项目应当同步修建6级人防地下室2448.88平方米，缴纳人防易地建设费4162535元。原告称案涉项目应按新结建标准执行，但甬人防办通〔2018〕9号文件规定并不排除原结建标准可继续执行，原告主张不能成立。 三、诉争行政行为程序正当。被告发现原告的违法行为后，通过调查询问、现场取证，确认原告应建未建人防工程属实，并在作出缴纳决定前，向原告送达权利义务告知书，告知其陈述和申辩的权利。2020年4月17日，被告依法作出诉争行政行为，并于同年4月24日送达原告，程序合法，并无不当。 综上所述，被告作出的行政行为事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求判决驳回原告的诉讼请求。 被告象山人防办在举证期限内向本院提交了如下证据材料： 1.甬政发〔2004〕42号、象政办发〔2004〕193号、甬人防办通〔2016〕2号、浙价费〔2016〕211号、甬人防办通〔2018〕9号、浙人防办〔2018〕46号文件复印件各1份，拟证明：（1）象山县为省定人防重点城市；（2）案涉项目为人防工程符合原结建标准；（3）易地建设费收费标准为1700元每平方米的事实。 2.《桩基预审申请书》、建筑工程施工许可证及其附件（地下部分）（地下部分施工许可证及其附件复印件各1份，拟证明：（1）因政府推行桩基先行制度，由原告提出申请并出具桩基预审承诺书，被告准予原告桩基施工；（2）案涉项目建筑工程施工许可证出具时间是在2019年7月8日的事实。 3.调查笔录、委托书、现场照片、《关于宁波金艮酒店新建项目办理施工许可证的申请报告》复印件各1份，拟证明：（1）原告应建未建人防工程并表示愿意接受处罚的事实；（2）案涉项目建筑在ZX-23-20地块上的事实。 4.人防工程易地建设申请表、应建人防工程建筑面积计算表复印件各1份，拟证明：（1）案涉项目主楼地上层数为15，裙房层数为3，其基础埋深均超过3米，首层建筑面积合计为2448.55平方米的事实；（2）原告认可应建人防建筑面积为2448.55平方米的事实。 5.《象山县国有建设用地使用权挂牌出让公告》、大目湾ZX-23-20地块规划条件、大目湾ZX-23-21地块规划条件复印件各1份，拟证明：（1）原告分别于2014年、2018年通过招拍挂方式取得ZX-23-20、ZX23-21地块，且ZX-23-20地块的规划条件明确规定人防工程的执行标准；（2）上述两个地块可建设用地面积分别为6194.1平方米和983.78平方米的事实。 6.权利义务告知书、《关于缴纳人防工程易地建设费决定书》、文书送达回证复印件各1份，拟证明被告向原告履行告知义务，后依法作出诉争行政行为，并送达原告的事实。 被告象山人防办还向本院提交了如下法律、法规依据：《中华人民共和国防空法》第七条、第二十二条，《浙江省实施》（2014修正）第十二条、第二十九条。 经庭审举证质证，本院对原、被告提交的证据认定如下： 对原告提交的证据，被告经质证对证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。本院对原告提交证据的真实性予以确认。 对被告提交的证据，原告经质证对证据1、2、3、证据4中《人防工程易地建设申请表》及证据5、6的真实性均没有异议，本院对上述证据的真实性予以确认。关于证据4中《应建人防工程建筑面积计算表》，原告对真实性、合法性、关联性均有异议。本院认为，该证据由案涉项目的设计单位浙江施朗龙山设计有限公司制作，与其他证据相互印证，具有证明力，本院予以采信。 根据上述对证据的认证，结合原、被告在庭审中的陈述，本院确认的案件事实如下： 2013年12月6日，原象山县规划局对案涉大目湾新城ZX-23-20地块作出象规（条件）〔2013〕145号规划条件书，其中规定：用地性质为商业、商务混合用地，可建设用地面积6194.1平方米……人防工程：按甬政发〔2004〕42号、象政办发〔2004〕193号文件规定执行……本规划条件自核发之日起24个月内未依法出让成交的，需重新确认。2018年5月21日，原象山县规划局就大目湾新城ZX-23-21地块作出象规（条件）〔2018〕46号规划条件书，规定用地性质为商业、商务混合用地，可建设用地面积983.78平方米。2014年、2018年，原告金艮公司通过挂牌出让方式先后取得上述土地使用权，并筹划建设开元名庭酒店。2018年9月25日，原告取得该酒店项目地下部分的建设工程规划许可证。次日，原告向象山县住房和城乡建设局申请桩基预审。同年10月26日，原告取得地下部分的建筑工程施工许可证并开工建设。 2019年7月13日，被告发现原告建设案涉酒店项目未建设防空地下室，且项目地下工程已经完成。7月17日，原告向被告提交《关于宁波金艮酒店新建项目办理施工许可证的申请报告》，承认该项目存在应建未建人防工程的违法行为，为保障工程进度希望先行办理施工许可证。2020年3月30日，被告向原告作出《权利义务告知书》并依法送达。2020年4月17日，被告作出案涉象人防缴决字〔2020〕1号《关于缴纳人防工程易地建设费决定书》并依法送达。 另查明，案涉项目地上建筑面积17915.43平方米，首层建筑占地面积2448.55平方米，主楼地上层数为15，裙房层数为3。 再查明，宁波市人民政府文件甬政发〔2004〕42号《关于确定结合民用建筑修建防空地下室比例的通知》第一条、象山县人民政府办公室文件象政办发〔2004〕193号《批转县物价局等关于调整规范人防工程易地建设费标准的通知》第三条第（一）款均规定，新建10层以上（含10层）或者基础埋置深度3米以上（含3米）的民用建筑，按照地面首层建筑面积修建规定抗力等级的防空地下室。同时明确宁波各县（市）为省定人防重点城市。 浙价费〔2016〕211号《浙江省物价局、浙江省财政厅、浙江省人民防空办公室关于规范和调整人防工程易地建设费的通知》规定，省确定的人民防空重点城市（含县城）人防工程易地建设费收费标准为1700元/平方米。 本院认为，根据《中华人民共和国人民防空法》第二十二条规定，城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。《浙江省实施办法》（2014修正）第二十九条规定，违反本办法第十二条规定，城市新建民用建筑不建、少建防空地下室的，由县级以上人民防空主管部门给予警告，责令限期修建、补建或者按照规定缴纳人民防空工程易地建设费，并可按照应建防空地下室面积每平方米四十元以上八十元以下的标准处以罚款，但最高不得超过十万元。被告作为象山县人民政府人民防空主管部门，有权依法就未按规定修建防空地下室的违法行为进行处置并依法给予行政处罚。 本案的争议焦点有二，一是原告的起诉是否超法定起诉期限；二是被告对原告作出的行政征收决定适用的结建标准是否正确。 关于争议焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。本案中，被告于2020年4月24日向原告送达象人防缴决字〔2020〕1号《关于缴纳人防工程易地建设费决定书》，原告于10月21日向本院提起诉讼，并未超过6个月的起诉期限。被告认为原告于2020年11月2日提起本案诉讼，与事实不符。故被告辩称本案起诉已超法定起诉期限的意见，本院不予采纳。 关于争议焦点二，根据《浙江省实施办法》（2014年修正）第十五条的规定，应当修建而未按比例修建防空地下室或未按规定缴纳人民防空工程易地建设费的，不得发给建设工程规划许可证、施工许可证。因此，原告至迟应当在取得建设工程规划许可前缴纳人防工程易地建设费，故原告自2018年9月25日取得案涉项目规划许可证之日发生违反防空建设规定、不缴纳人防工程易地建设费的违法行为。宁波市人民防空办公室甬人防办通〔2018〕9号《关于进一步明确民用建筑应建防空地下室有关事项的通知》于2018年3月16日发布，其第一条规定，自2018年5月1日起，全面落实新建民用建筑依法修建防空地下室的规定和标准（以下简称“结建标准”）。凡申请办理“应建防空地下室的民用建筑项目报建审批”的项目，均按现行“结建标准”执行，具体如下：……新建其他民用建筑（面积2000平方米以上），县（市）按照其一次性规划新建或者新增地面总建筑面积的5%修建甲类6级以上防空地下室。即案涉项目应建防空地下室面积895.77平方米（17915.43平方米×5%），应缴易地建设费计算为1522809元（895.77平方米×1700元/平方米）。 同时，该通知第二条规定，宁波市人民防空办公室《关于明确有关执行问题的通知》（甬人防办通〔2016〕2号）规定适用原结建标准的项目，经核实符合以下情形之一的，可按原结建标准执行：（一）地块规划条）地块规划条件或者建设用地批准文件中已明确人防工程具体修建标准的ip;…。根据《宁波市城乡规划条例》第二十六条规定，城乡规划主管部门可以根据建设项目的具体情况设定规划条件的有效期，规划条件的有效期不超过两年，建设单位逾期未申请延续或者延续申请未获批准的，规划条件失效。本案中，主地块的规划条件于2014年作出，建设单位未申请延续，已经失效。被告以上述第（一）款“地块规划条;地块规划条件或者建设用地批准文件中已明确人防工程具体修建标准的&rdquo建标准作出《关于缴纳人防工程易地建设费决定书》属于事实认定不清、适用法律错误。且，根据原结建标准，案涉项目应建防空地下室面积为地面首层建筑面积，即2448.55平方米，应缴易地建设费计算为4162535元（2448.55平方米×1700元/平方米）。根据行政法的比例原则，行政机关进行自由裁量时，应考虑违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度，从更有利于行政相对人的利益保护角度选择处置方式，在该条件不能符合时，再选择更严厉的处置措施。本案中在符合新结建标准适用条件的情况下，被告仍选择适用更不利于原告的原结建标准，不具有合理性。综上，被告作出的《关于缴纳人防工程易地建设费决定书》认定事实不清、适用法律错误、明显不当，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（二）（六）项的规定，判决如下： 撤销被告象山县人民防空办公室于2020年4月17日作出的象人防缴决字〔2020〕1号《关于缴纳人防工程易地建设费决定书》。 本案案件受理费50元，由被告象山县人民防空办公室负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院。 审 判 长 鲁 云 人民陪审员 潘 晓 人民陪审员 胡月凤 二〇二〇年十二月三十日 代书 记员 陈玲玲 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； …… （六）明显不当的。