贵州省贵阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔01行终340号上诉人（原审原告）李仕忠，男，汉族，1946年1月11日出生，住清镇市。上诉人（原审原告）吴学芬，女，汉族，1948年5月10日出生，住清镇市。上诉人（原审原告）李文贵，男，汉族，1974年11月9日出生，住清镇市。上列上诉人共同委托代理人吴庆勇，贵州润澜律师事务所律师，执业证号：15201201910098290。代理权限：一般代理。上列上诉人原告共同委托代理人何蕾，贵州润澜律师事务所律师，执业证号：15201201511353869。代理权限：一般代理。被上诉人（原审被告）清镇市农业农村局。住所地清镇市云岭中路**。法定代表人张劲松，局长。委托代理人穆昌富，贵州圣思律师事务所律师，执业证号：15201201010831775。代理权限：一般代理。委托代理人张广恒，贵州圣思律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）清镇市人民政府。住。住所地清镇市百花新城百花路**/div>法定代表人王鸣明，市长。委托代理人周琦。代理权限：一般代理。原审第三人清镇市卫城镇凤凰村村民委员会。住所。住所地清镇市卫城镇凤凰村div>负责人涂祖伦，主任。原审第三人周林，男，汉族，1982年6月14日出生，住清镇市。原审第三人尤昌菊，女，汉族，1996年11月26日出生，住清镇市。原审第三人李和秀，女，汉族，1953年6月12日出生，住清镇市。原审第三人周琼，女，汉族，1975年10月12日出生，住清镇市。原审第三人周梅，女，汉族，1977年8月2日出生，住清镇市。上列第三人共同委托代理人邓家丽，泰和泰（贵阳）律师事务所律师，执业证号：15201201911095197。代理权限：特别授权代理。上列第三人共同委托代理人兰卡，泰和泰（贵阳）律师事务所律师，执业证号：15201201711953030。代理权限：特别授权代理。上诉人李仕忠、吴学芬、李文贵因资源行政管理行政登记一案，不服贵阳市南明区人民法院（2020）黔0102行初111号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。原审原告李仕忠、吴学芬、李文贵向贵阳市南明区人民法院提起行政诉讼称，1998年二轮承包时，第三人周林父亲周贞祥作为农村家庭承包经营户的户主在位于XX市XX镇XX村地名为XXX承包经营了0.3亩等土地，由于当时家庭劳动力较少，无力耕种等原因，与原告吴学芬父亲吴维发商议后，将该地无偿拿给同样在马房边开有荒地及耕种有饲料地的吴维发家进行耕种。吴维发去世后，马房边的土地一直由三原告耕种至今。2019年6月24日，周林等人将三原告诉至清镇市人民法院要求返还位于XXX的土地。一审中，第三人向法院提交其本人的农村土地承包经营权证。此时，原告才得知周林在2016年12月1日取得了由被告清镇市人民政府颁发的承包经营权证，该证对于涉案土地登记的面积与实际面积严重不符，由原告的0.3亩扩大到13.05亩，系将原告开垦的荒地、耕种的饲料地一并计算在内。第三人清镇市卫城镇凤凰村村民委员会在一审庭审中也表示第三轮土地确权时，因该涉案土地具有特殊性，除周林在马房边有承包地外，旁边为不能上证的荒地、饲料地（由原告开垦耕种至今），测绘、指认边界时并没有通知原告到场参与。结合相关土地法律、法规规定，要求在农村土地承包经营权登记颁证过程中保障农民的知情权和参与权，程序、方法、内容、结果四公开。涉案土地的农村土地承包经营权证没有依法履行公示程序，未保障原告的知情权、参与权，导致原告开垦耕种的荒地、饲料地被错误认定为第三人的承包经营地，严重侵害了原告的合法权益。现请求：1、确认清镇市人民政府于2016年12月1日颁发给周林编号为XXXXXXXXXXXX的《农村土地承包经营权证》行政行为程序违法；2、撤销编号为XXXXXXXXXX的《农村土地承包经营权证》；3、本案的诉讼费由被告承担。原审法院经审理查明，原告李仕忠、吴学芬系夫妻关系，原告李文贵系李仕忠、吴学芬之子。原告及第三人周林、尤昌菊、李和秀、周琼、周梅均系清镇市XX村**村民。2016年11月11日，第三人清镇市卫城镇凤凰村村民委员会（发包方）与周林（承包方户主）签订农村土地承包合同（合同编号：XXXXXXXXXXXX），其中包括涉案土地XXX（地块（地块编号XX），四至：东至X、南至X、西至X、北至X。2016年12月1日，被告清镇市人民政府向第三人周林户核发清镇市人民政府农地承包权（2016）第XXXXX号农村土地承包经营权证，承包方土地承包经营权共有人周林（户主）、尤昌菊、李和秀、周琼、周梅，其中地块名称马房边，地块，地块编号XXXX面积13.05亩，四至为东至X、南至X、西X、北至X。原告认为被告颁发土地承包经营权证的行为违法，向贵阳市中级人民法院提起诉讼，贵阳市中级人民法院于2019年12月5日将该案指定贵阳市南明区人民法院审理，诉请如前。原审法院经审理后认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，第三人清镇市卫城镇凤凰村村民委员会与第三人周林户签订了包括争议土地XXX在内的土地承包合同，且该土地承包合同未经法定程序依法撤销或被确认无效。被告清镇市人民政府依据上述土地承包合同的约定为第三人周林户颁发农地承包权（2016）第XXXXXX号农村土地承包经营权证。原告认为该土地承包经营权证中根据承包合同约定所记载的内容侵犯其承包经营权，应当根据《中华人民共和国农村土地承包法》针对土地承包合同提起民事诉讼。现原告直接对颁证行为提起行政诉讼，因欠缺法律上的利害关系，对原告的起诉，本院依法应予驳回。关于被告清镇市农业农村局的主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。案涉的土地承包经营权证的发证机关系被告清镇市人民政府，清镇市农业农村局系填表机关。且根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条“县级以上地方人民政府农业农村、林业和草原等主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。”的规定，被告清镇市农业农村局不具有颁发土地承包经营权证的职权，故清镇市农业农村局不是本案的适格被告。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第二十六条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定驳回原告李仕忠、吴学芬、李文贵的起诉。宣判后，李仕忠、吴学芬、李文贵不服，以“一审法院认定上诉人与颁证行为欠缺利害关系属事实认定错误，一审未就颁证行为是否合法作任何评价进而驳回上诉人的起诉属法律适用错误。”等为由，向本院提起上诉，请求撤销贵阳市南明区人民法院（2020）黔0102行初111号行政裁定书，发回重审或者依法支持上诉人的诉讼请求，本案诉讼费由被上诉人承担。本院经审理查明的事实与一审裁定认定事实一致，本院予以确认。上诉人二审期间陈述其已经就第三人清镇市卫城镇凤凰村村民委员会与第三人周林户签订的包括争议土地马房边在内的土地承包合同向清镇市人民法院提起了民事诉讼，清镇市人民法院已经立案受理。本院认为，本案双方当事人争议的实质在于谁应当享有争议地块的承包经营权，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条、二十四条的规定，承包合同自成立之日起生效，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。行政机关就农村土地承包经营权的颁证行为在性质上系一种行政确认，并不具有物权创设的效力，双方可通过民事诉讼的方式解决承包合同的效力即颁证的基础法律事实后再行申请行政机关重新颁证或变更登记。本案中，清镇市人民政府向第三人颁证的依据是第三人清镇市卫城镇凤凰村村民委员会与第三人周林户签订的土地承包合同，现承包合同未经法定程序依法撤销或被确认无效，原审法院认为上诉人与颁证行为欠缺利害关系驳回其起诉并无不当，现上诉人陈述已经就案涉承包合同提起民事诉讼，其可在案涉承包合同效力确认后再申请行政机关进行重新颁证或变更登记。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”、第八十九条：“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……”之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  胡应萍审判员  刘 静审判员  黄 晓二〇二〇年十二月二十八日法官助理杨文玢书记员陆小霞