北海海事法院 行 政 判 决 书 （2020）桂72行初3号 原告合浦晟泰现代渔业开发有限责任公司，住所地：广西壮族自治区合浦县山口镇中堂村委陂头村（原山口陶瓷厂旁）。统一社会信用代码：91450521591313737H。 法定代表人郑翰璘，执行董事。 委托代理人汪旭东，广东广信君达（上海）律师事务所律师。 被告北海市生态环境局，住所地：广西壮族自治区北海市海城区北海大道**。统一社会信用代码：11450500MB17914496。 法定代表人宋毅，局长。 被告合浦县农业农村局，住，住所地：广西壮族自治区合浦县廉州镇南乐街**一社会信用代码：11450521MB1E37617L。 法定代表人郭长椿，局长。 以上两被告共同委托代理人苏庆，广西作一律师事务所律师。 被告合浦县自然资源局，住所，住所地：广西壮族自治区合浦县廉州镇金鸡大道**社会信用代码：11450521MB17157457。 法定代表人韩仁贻，局长。 委托代理人林秀云，广西南珠律师事务所律师。 委托代理人罗林，广西南珠律师事务所律师。 原告合浦晟泰现代渔业开发有限责任公司因不服合浦县环境保护局、合浦县水产畜牧兽医局、合浦县海洋局联合作出的《责令整改通知书》，于2018年12月14日向广西壮族自治区合浦县人民法院提起行政诉讼。该院于2019年5月27日裁定将该案移送本院处理。本院于2019年6月21日立案后，依法组成合议庭审理。在审理过程中，因机构改革，该案的被告依法变更为北海市合浦生态环境局、合浦县农业农村局、合浦县自然资源局。本院于2019年9月9日作出（2019）桂72行初23号行政裁定书，裁定驳回原告的起诉。原告不服，提起上诉。广西壮族自治区高级人民法院于2020年7月31日作出（2019）桂行终1496号行政裁定书，裁定：一、撤销北海海事法院（2019）桂72行初23号行政裁定；二、本案指令北海海事法院继续审理。本院于2020年9月29日立案受理。经查，原审被告之一北海市合浦生态环境局属于北海市生态环境局的派出机构，不具有诉讼主体资格，因此，其诉讼权利义务由北海市生态环境局承受，北海市生态环境局取代北海市合浦生态环境局成为本案被告。本院于2020年11月11日公开开庭审理，原告法定代表人郑翰璘及其委托代理人汪旭东、被告北海市生态环境局、合浦县农业农村局的共同委托代理人苏庆、合浦县自然资源局委托代理人林秀云、罗林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2018年11月30日，原合浦县环境保护局、原合浦县水产畜牧兽医局、原合浦县海洋局联合向原告发出《责令整改通知书》，责令原告限期自行对其位于广西壮族自治区合浦县山口镇中堂村养殖基地的养殖产品及养殖设施进行清理。 原告诉讼请求：1.撤销原合浦县环境保护局、原合浦县水产畜牧兽医局、原合浦县海洋局于2018年11月30日作出的《责令整改通知书》（以下简称案涉整改通知书）；2.本案诉讼费由被告负担。事实和理由：2018年11月30日，原合浦县环境保护局、原合浦县水产畜牧兽医局、原合浦县海洋局联合向原告发出案涉整改通知书，称“你公司位于山口镇中堂的晟泰养殖基地侵占了合浦儒艮国家级自然保护区（以下简称儒艮保护区）。为贯彻落实整改工作要求，现责令你公司于2018年12月10日前自行对养殖产品、移动管护设备、滤水净水设备、供水供电设施、房屋围栏进行清理，逾期不清理的，将依法进行强制清退，所有损失由你公司自行承担”。由于案涉整改通知书具有行政强制力，原告虽然提起行政诉讼，但无力直接对抗，故中止了相应的养殖活动，损失十分巨大。儒艮保护区设立于1986年，但其管理站实际设立于1996年，而自1983年中堂村民自发在其自有的海滩滩涂发展养殖业及原告投资建设2000亩对虾养殖基地以来，从未在该养殖基地附近见到任何儒艮保护区的公示通告、界碑或界桩，也没有任何单位告知原告该养殖基地侵占了儒艮保护区范围。2013年原告名称由“合浦晟泰水产养殖有限公司”变更为现名。原告投资经营养殖基地自1983年存续至今已超过35年，远超儒艮保护区设立时间，也早于儒艮保护区管理站的实际设立和投入运营时间，而且该养殖基地是集体所有的海滩滩涂，并未侵占任何全民所有海域。原合浦县环境保护局、原合浦县水产畜牧兽医局曾派员现场勘查，并分别确定该养殖基地并未影响环境保护规划，符合现代农业产业政策。北海市及广西壮族自治区等多个政府部门都对该养殖基地的规划、环保、产业政策等方面给予了批准和扶持。这些都足以证明原告投资经营的2000亩对虾养殖基地完全合法，并未对儒艮保护区、红树林保护区造成任何环境破坏，也没有证据证明原告侵占了儒艮保护区。儒艮保护区四至是2016年10月由广西勘测院绘制而成，但绘制的过程并没有进行公示，绘制的结果也超出了国务院批准设立儒艮保护区四至的范围。在2016年10月之前，合浦县政府、原合浦县海洋局及北海市有关部门绘制的海洋功能图及相关的批准文件都显示案涉的养殖基地不在儒艮保护区范围内，所以本案的三被告认定案涉的养殖基地占用儒艮保护区范围没有事实依据，而且三被告并没有依据法定程序对原告进行必要的调查，违反相应的执法程序。事实上，从山口镇国土所提供的2000亩养殖基地红线图、原合浦县海洋局提供的《合浦县海洋功能区划图（2009-2015）》均证实原告未侵占儒艮保护区，故该通知书认定“你公司位于山口镇中堂的晟泰养殖基地侵占了合浦儒艮国家级自然保护区”的结论不符合事实，应予以撤销，而且该通知书超出了普通的提示范围，逾期不遵从的，将面临被强拆的法律后果，实质上已具备行政处罚性质，加重了原告的义务和责任。 原告向本院提交以下证据： 证据1.原告营业执照及企业变更通知书，证明原告主体资格及企业名称变更的事实； 证据2.合同书（三份），证明1998年3月中堂村委会及各村小组、山口镇政府均同意利用中堂村集体所有的滩涂建设2000亩养殖场的事实； 证据3.北海市计划委员会文件北计农[1998]013号《关于北海中堂浅海滩涂2000亩养殖基地项目建议书的批复》，证明1998年4月8日北海市计划委员会批准同意案涉2000亩养殖基地项目的事实； 证据4.合同书（2012年2月11日）、池塘承包经营合同（2012年3月18日），证明原告与中堂村委会及各村小组重新签署对虾养殖基地承包合同的事实； 证据5.山口镇国土所地图、海洋规划图，证明2012年3月29日山口镇国土所和原合浦县海洋局为原告提供的图纸证明原告2000亩养殖基地并未侵占儒艮保护区的事实； 证据6.水域滩涂养殖证，证明2013-2016年期间被告为原告发放养殖证且注明该滩涂区域为集体所有的事实；被告多次实地考察，确信原告养殖基地未破坏环境保护的事实； 证据7.无公害农产品产地认定证书、广西壮族自治区科学技术厅桂科农字〔2013〕136号文件，证明2013年4月、7月广西壮族自治区两个职能部门均确认原告养殖基地项目符合国家产业政策并给予政策扶持的事实；区级部门己经核实原告养殖基地面积的事实； 证据8.企业投资项目备案证、合浦县环境保护局文件合环管字〔2013〕155号，证明：1.2013年原告2000亩养殖基地符合国家法律法规、国民经济和社会发展规划及行业规划、国家产业政策、行业准入标准的事实，并不存在侵占儒艮保护区的违法事实；2.2013年被告同意原告在2000亩养殖基地内建设内容包括池塘、给排水管网、供电系统、对虾亲本培育车间、污水处理系统等，并再次确认了原告基地符合项目所在地的环境状况，项目选址基本符合环境保护要求，并不存在侵占儒艮保护区的事实； 证据9.证书，证明2014年广西壮族自治区水产畜牧兽医局确定原告为区级水产畜牧行业重点龙头企业的事实； 证据10.合浦县人民政府合政函〔2017〕82号文件，证明2017年5月15日原合浦县水产畜牧兽医局接到合浦县人民政府批复，并为原告2000亩养殖基地拨付100万元奖励资金建设过滤系统设施、池塘改造及2公里水泥路硬化建设，被告现认定原告违法侵占儒良保护区，而要求其奖励资金建设的部分设施予以拆除，完全不符合逻辑且没有事实依据； 证据11.广西行政区划图、合浦县行政区划图、合浦县海洋功能区划图（2009-2015），证明2017年权威地图证实原告养殖基地并不在儒艮保护区范围的事实； 证据12.责令整改通知书，证明：1.2018年11月30日三被告在没有事实依据且儒艮保护区从未在原告养殖基地周边设置公示牌和界碑、界桩的情况下违法认定原告侵占儒艮保护区的事实；2.被告除了作出违法认定之外，还强加了严重的行政义务和责任的事实。 证据13.2019年合浦县机构改革方案，证明原合浦县水产畜牧兽医局并入合浦县农业农村局的事实； 证据14.山口镇中堂村委会证明，证明原告承包滩涂属于集体所有的事实。 证据15.合浦县人民政府《广西现代特色农业示范区考评证明材料》，证明：1.三被告及合浦县人民政府知道案涉养殖基地坐落在合浦县地界，属于集体所有，并不是全民所有性质的海域；2.三被告知道案涉养殖基地并不在儒艮保护区范围内，由合浦县人民政府提供的合浦县养殖水域滩涂规划示意图2015-2020可以印证；3.原告的养殖基地经过三被告及合浦县人民政府、北海市有关政府部门批准设立的合法养殖基地的事实；4.2012-2015年现场图片可以看出，合浦县人民政府及本案三被告的有关领导均出现在案涉养殖基地，并且相关领导对养殖基地的建设作出了支持的表态，三被告在2016年10月对2000亩的养殖基地和标准鱼塘建设进行验收，出具了文件证明原告养殖基地符合环保建设的要求，所以三被告在2018年11月出具责令整改通知书与此前出具的证明材料相矛盾，与事实不符，该行为有明显的违法性质。 被告北海市生态环境局辩称：1.根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款和《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款的规定，原合浦县环境保护局有权对原告作出案涉整改通知书。2.原告未取得海域使用权，系非法占用海域。根据《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称海域使用管理法）第二条、第三条及《广西壮族自治区海域使用管理条例》（以下简称广西海域条例）第十二条、第二十九条的相关规定，海域是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土，内水是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域，海域属于国家所有，单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。任何单位和个人未经批准不得占有和使用海域。原告占用的案涉海域系国家所有，从1998年占用至今都未曾向合浦县海洋行政主管部门提出过海域使用申请，办理海域使用权证。虽然原告曾与中堂村委会及各村小组签订了《池塘承包经营合同》，但中堂村委会及各村小组对案涉海域也没有取得海域使用权，无权将案涉海域进行发包，根据海域使用管理法第二十二条规定，中堂村委会及各村小组至今也没有向县级人民政府核准过案涉海域的使用权。2018年山口镇政府因原告未按合同约定办理相关法律规定的手续，以其擅自非法养殖为由与原告解除了合同关系，故原告无证占用案涉海域系非法占用海域。3.案涉整改通知书不具有可诉性。从案涉整改通知书上载明：“…逾期不清理的，将依法进行强制清退…”之内容来看，案涉整改通知书是行政机关为后期作出包括强制清退、恢复原状等其他行政强制决定而作出的一个前置的不成熟的过程性、阶段性的准备行为，案涉整改通知书下达后，也并未对原告的实体权利产生实际影响，且原告也未能举证证明其因案涉整改通知书的作出，对其实体权利产生了影响。另外，其在（2019）桂行终1496号一案中述称，其在接到案涉整改通知书后，自行停止了部分区域的养殖、拆除了增氧机、过滤管、抽水机等设备。虾苗在转移的过程中也发生了死亡，遭受了经济损失，没有事实依据。案涉整改通知书下达前，广西壮族自治区合浦县渔政管理站曾向原告法定代表人郑翰璘作出《行政处罚决定书》，责令其立即改正无证养殖的错误行为，拆除一切养殖设施和停止一切养殖行为，并于2018年11月6日作出《履行行政处罚决定催告书》，催告其自收到本催告书之日起十日内自行拆除一切养殖设施和停止一切养殖行为，且原合浦县海洋局在案涉整改通知书作出之前也曾多次对其作出《责令拆除违法设施通知》，但原告均没有履行，而上述行政处罚已生效，原告不履行就会面临强拆，故被告北海市生态环境局有理由确信原告是因为上述行政处罚和《责令拆除违法设施通知》的存在而自行停止违法行为，不是因为案涉整改通知书作出后才自行停止违法行为和拆除养殖设施。综上所述，原告非法占用海域事实清楚，证据充分，原合浦县环境保护局对原告的持续违法行为下达案涉整改通知书并无不妥，原告的自行拆除行为与案涉整改通知书无关，请求法院驳回晟泰公司起诉。 被告北海市生态环境局向本院提交以下依据： 证据1.《中华人民共和国环境保护法》； 证据2.《中华人民共和国环境影响评价法》。 以上依据1、2共同证明被告作出案涉整改通知书的法定职权和法律依据。 被告合浦县农业农村局辩称：1.根据《中华人民共和国渔业法》第六条的规定，原合浦县水产畜牧兽医局有权对原告的养殖基地依法进行监督管理。原合浦县水产畜牧兽医局在履行监督管理职责过程中，发现原告原持有的桂合浦县府（海）养证[2013]第00011号《水域滩涂养殖证》因不予办理展期手续而失效，且原告存在超范围养殖行为，根据《中华人民共和国渔业法》第四十条第三款的规定，原合浦县水产畜牧兽医局向原告依法作出案涉整改通知书并无不妥。2.原告未取得海域使用权，系非法占用海域。根据海域使用管理法第二条、第三条及广西海域条例第十二条、第二十九条的相关规定，海域是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土，内水是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域，海域属于国家所有，单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。任何单位和个人未经批准不得占有和使用海域。原告占用的案涉海域系国家所有，从1998年占用至今都未曾向合浦县海洋行政主管部门提出过海域使用申请，办理海域使用权证。虽然原告曾与中堂村委会及各村小组签订了《池塘承包经营合同》，但中堂村委会及各村小组对案涉海域也没有取得海域使用权，无权将案涉海域进行发包，根据海域使用管理法第二十二条规定，中堂村委会及各村小组至今也没有向县级人民政府核准过案涉海域的使用权。2018年山口镇政府因原告未按合同约定办理相关法律规定的手续，以其擅自非法养殖为由与原告解除了合同关系，故原告无证占用案涉海域系非法占用海域。3.案涉整改通知书不具有可诉性。从案涉整改通知书上载明：“…逾期不清理的，将依法进行强制清退…”之内容来看，案涉整改通知书是行政机关为后期作出包括强制清退、恢复原状等其他行政强制决定而作出的一个前置的不成熟的过程性、阶段性的准备行为，案涉整改通知书下达后，也并未对原告的实体权利产生实际影响。且原告也未能举证证明其因案涉整改通知书的作出，对其实体权利产生了影响。另外，其在（2019）桂行终1496号一案中述称，其在接到案涉整改通知书后，自行停止了部分区域的养殖、拆除了增氧机、过滤管、抽水机等设备。虾苗在转移的过程中也发生了死亡，遭受了经济损失，没有事实依据。案涉整改通知书下达前，广西壮族自治区合浦县渔政管理站曾向原告法定代表人郑翰璘作出《行政处罚决定书》，责令其立即改正无证养殖的错误行为，拆除一切养殖设施和停止一切养殖行为，并于2018年11月6日作出《履行行政处罚决定催告书》，催告其自收到本催告书之日起十日内自行拆除一切养殖设施和停止一切养殖行为，且原合浦县海洋局在案涉整改通知书作出之前也曾多次对其作出《责令拆除违法设施通知》，但原告均没有履行，而上述行政处罚已生效，原告不履行就会面临强拆，故被告合浦县农业农村局有理由确信原告是因为上述行政处罚和《责令拆除违法设施通知》的存在而自行停止违法行为，拆除养殖设施，不是因为案涉整改通知书作出后才自行停止违法行为和拆除养殖设施。综上所述，原告非法占用海域事实清楚，证据充分，原合浦县水产畜牧兽医局对原告的持续违法行为下达案涉整改通知书并无不妥，原告的自行拆除行为与案涉整改通知书无关，请求法院驳回原告的起诉。 被告合浦县农业农村局向本院提交以下证据、依据： 证据1.《中华人民共和国渔业法》，证明被告具有职权； 证据2.合浦县水产畜牧兽医局文件合渔牧报字〔2013〕21号《关于要求审批合浦晟泰水产养殖有限责任公司办理〈水域滩涂养殖证〉的请示》； 证据3.水域滩涂养殖证申请表； 证据4.水域滩涂养殖证申请报告； 证据5.郑翰璘身份证复印件； 证据6.合浦县山口镇中堂村民委员会证明(2013年4月8日)； 证据7.公示证明； 证据8.合浦县山口镇中堂村民委员会证明(2013年3月26日) 证据9.池塘承包经营合同； 以上证据2～9共同证实被告作出案涉整改通知书行政行为合法； 证据10.涉嫌行政违法材料移送函； 证据11.广西壮族自治区合浦儒艮国家级自然保护区管理站关于保护区问题排查整治情况及建议函； 证据12.海籍调查表； 证据13.广西合浦儒艮国家级自然保护区总体规划（1996年-2010年）； 证据14.国函〔1992〕166号《国务院关于同意天津古海岸与湿地等十六处自然保护区的批复》； 证据15.卫星遥感图; 以上证据10～15共同证明原告违法用海的事实； 证据16.广西壮族自治区合浦县渔政管理站桂〔合渔政〕罚〔2018〕3号行政处罚决定书； 证据17.送达回证； 证据18.送达现场照片； 证据19.广西壮族自治区合浦县渔政管理站履行行政处罚决定催告书； 证据20.送达回证。 以上证据16～20共同证实案涉整改通知书对原告的权利义务未产生实际影响。 被告合浦县自然资源局辩称：1.原告未取得海域使用权，系非法占用海域。根据海域使用管理法第二条、第三条及广西海域条例第十二条、第二十九条的相关规定，海域是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土，内水是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域，海域属于国家所有，单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。任何单位和个人未经批准不得占有和使用海域。原告占用的案涉海域系国家所有，从1998年占用至今都未曾向合浦县海洋行政主管部门提出过海域使用申请，办理海域使用权证。虽然原告曾与中堂村委会及各村小组签订了《池塘承包经营合同》，但中堂村委会及各村小组对案涉海域也没有取得海域使用权，无权将案涉海域进行发包，根据海域使用管理法第二十二条规定，中堂村委会及各村小组至今也没有向县级人民政府核准过案涉海域的使用权。2018年山口镇政府因原告未按合同约定办理相关法律规定的手续，以其擅自非法养殖为由与原告解除了合同关系，故原告无证占用案涉海域系非法占用海域。2.被告有权对原告非法占用海域的行为进行查处。根据海域使用管理法第三十九条规定“县级以上人民政府海洋行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：......（四）责令当事人停止正在进行的违法行为”。而能有效停止违法养殖行为的，只有对养殖品、移动管护设备、滤水净水设备、供水供电设施、房屋围栏进行清理，故在中央环境保护督察“回头看”专项督察及国家海洋专项督察时对原告无证非法占用海域的行为按法律规定发出了案涉整改通知书。3.案涉整改通知书不是行政处罚。责令改正是行政机关在实施行政处罚的过程中对违法行为人发出的一种作为命令，其本身并不是制裁，只是要求违法行为人履行法定义务，停止违法行为，消除不良后果，恢复原状，而行政处罚是法律制裁。本案中关于原告非法侵占海域，如果涉及行政处罚，则处罚内容为责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款，与案涉整改通知书内容完全不同，故案涉整改通知书不是行政处罚，也不是原告认为的停产停业的行政处罚。至于是否要对原告非法占用海域的违法行为进行行政处罚，被告正在进行调查过程中。4.本案原告的自行拆除行为与案涉整改通知书无关。经查，案涉整改通知书下达前，广西壮族自治区合浦县渔政管理站曾向原告法定代表人郑翰璘下发了《行政处罚决定书》，其内容为责令立即改正无证养殖的错误行为，拆除一切养殖设施和停止一切养殖行为。而原合浦县海洋局在案涉整改通知书之前也曾多次下发过《责令拆除违法设施通知》，但原告都没有履行，而上述行政处罚已生效，原告不履行就会面临强拆，所以被告有理由相信原告自行停止违法行为，拆除养殖设施是因为该行政处罚。故在原告已自行履行的情况下，被告没有再作出与其相似的其他具体行政行为。综上所述，原告非法占用海域事实清楚，证据充分，原合浦县海洋局有权对原告的违法行为下达案涉整改通知书，原告的自行拆除行为与案涉整改通知书无关，请求法院驳回原告的全部诉讼请求。 被告合浦县自然资源局向本院提交以下证据、依据： 证据1.解除《合同书》通知，证明山口镇政府因原告违反合同约定未办理相关手续违法用海而与之解除了合同；原告非法占用海域； 证据2.合浦县土地利用现状局部图及2018年卫星影像局部图，证明原告占用的区域为海域及所占用的范围； 证据3.责令停止违法行为通知书、责令限期拆除违法建筑通知书、中共广西壮族自治区委员会办公厅文件（厅发〔2018〕64号），证明被告曾多次下发过责令整改通知，原告在多次接到被告的责令通知后都没有履行，被告也没进行强制拆除； 证据4.(2019)桂行终1496号行政裁定书，证明原告自行拆除了养殖设施； 证据5.广西壮族自治区合浦县渔政管理站桂〔合渔政〕罚〔2018〕3号行政处罚决定书及送达回证，证明该行政处罚决定书责令原告法定代表人改正无证养殖的错误行为，拆除一切养殖设施和停止一切养殖行为；该行政处罚已生效，原告的自行拆除行为是因为该行政处罚决定； 证据6.《中华人民共和国海域使用管理法》第二条、第三条、第三十九条、《广西壮族自治区海域使用管理条例》第十二条、第二十九条，证明原告使用海域未按法律法规的相关规定办理海域使用证，且被告自然资源局有权对原告的违法行为进行查处。 被告北海市生态环境局、合浦县农业农村局对原告证据的质证意见：对证据1真实性、合法性、关联性（以下简称三性）无异议，但营业执照的经营范围中也规定了依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动。而原告在海域进行养殖没有经过海洋主管部门批准办理海域使用证，也没有经过原合浦县水产畜牧兽医局批准办理水域滩涂养殖证。对证据2真实性无法核实，对其合法性有异议，理由：1.村民签字是否达到法律规定的人数比例无法确定；2.合同项下的滩涂不属于村集体所有；3.合同项下的滩涂属于儒艮保护区范围；4.涉及山口镇人民政府于1998年3月3日与郑继明所签订的合同，山口镇人民政府于2018年6月12日已发文解除。对证据3真实性、合法性无异议，但对其关联性、证明目的有异议，该批文是在海域使用管理法出台之前下发的，下发对象为北海国明经贸有限公司，并不是本案原告，该批复的内容是原则同意，在接文后，还要编制可行性研究报告后报计划委员会审批，且计划委员会的批准并不等同使用海域的批准，计划委员会是针对项目的一个批准，但使用海域养殖还要得到海洋主管部门、农业农村主管部门的批准。对证据4真实性无法核实，对其合法性、关联性、证明目的都有异议，原告在海域养殖的部分，系国家滩涂，不是集体所有，2002年海域使用管理法颁布后，已明文规定海域属于国家，单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权。而在本法施行前，已经由农村集体经济组织或者村民委员会经营、管理的养殖用海，符合海洋功能区划的，经当地县级人民政府核准，可以将海域使用权确定给该农村集体经济组织或者村民委员会，由本集体经济组织的成员承包，用于养殖生产。但至今为止，中堂村委会海域使用权未经县人民政府核准，且晟泰公司法人郑翰璘也不是该集体组织成员。故中堂村委会无权将该海域承包给原告，承包合同系无效合同，而且签订承包合同也不是合法使用海域并养殖的依据，合法使用海域养殖需要相关部门审批，办理相关手续。对证据5真实性、合法性无异议，但对其关联性、证明目的有异议，该组证据上只标明了红线范围内原告的养殖水面不属于红树木保护区，不属于耕地，并没有认定它不属于海域，不属于儒艮保护区。对证据6真实性、合法性无异议，但对其关联性、证明目的有异议，该证据的养殖范围系地上范围，不包含海域，且该养殖证在被告送达案涉整改通知书之前已到期。案涉整改通知书也只要求其拆除侵占海域的部分。对证据7真实性、合法性无异议，但对其关联性、证明目的有异议，该组证据与本案无关。对证据8真实性、合法性无异议，但对其关联性、证明目的有异议，该组证据与本案无关，只是针对项目的一个认证，且合环管字〔2013〕155号也只是原则同意其选址方案，还需原告编制环境影响评价文件，并报经具有相应审批权限的环境保护行政主管部门审批通过后方可投入建设，但原告并未取得原合浦县环境保护局的审批通过。对证据9真实性、合法性无异议，但对其关联性、证明目的有异议，该证书并不是原告合法使用海域的依据，与本案无关。对证据10真实性、合法性无异议，但对其关联性、证明目的有异议，该批复并不是原告合法使用海域的依据，与本案无关。对证据11真实性、合法性无异议，但对其关联性、证明目的有异议，该证据没有真实显示原告侵占海域的部分，也没有标明海域功能区划，且也不能证明原告使用海域经审批，与本案无关。对证据12三性无异议，对其证明目的有异议，该证据中对儒艮保护区的描述只是对海洋功能区划的一个称谓，都是属于海域，而原告无证侵占海域是事实，该通知也只是一般性通知，不是行政处罚，对原告的实体权利不产生影响，不具有可诉性。对证据13三性无异议。证据14三性及原告的证明目的均有异议。理由：1.该证明的表现形式不符合法律规定。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称民诉法解释）第一百一十五条第一款的规定，单位向人民法院提出的证明材料，应当由单位负责人及制作证明材料的人员签名或者盖章，并加盖单位印章。但该份证明仅有单位印章，没有单位负责人及制作该证明的人员签名；2.村民委员会无权确定滩涂的权属。该份证据不能证明案涉滩涂属集体所有。对证据15三性均有异议，该证据材料是复印件，且取得的渠道不合法，并且证据材料中的内容不能证明原告主张的事实，不认可其证明的目的。 被告合浦县自然资源局对原告证据的质证意见与被告北海市生态环境局、合浦县农业农村局的质证意见相同，且补充质证意见如下：对证据14的三性均有异议，从原告提交的1998年与中堂村委会及各村小组签订的合同书中也可以看出原告承包的是海域，围海封堤是在签订合同后，签订合同之前该地并没有耕地、水田，只是海面，也说明了该处不存在有公粮的情况。海域使用管理法明确规定了海域是属于国家所有，并对该法实施之前，已经由农村集体经济组织或村民委员会经营管理的养殖用海也作了相关规定，所以即使原告为中堂村村民缴纳公粮，但该公粮并不是原告所占用海域的范围，不能作为合法取得海域使用权的依据；对证据15的三性均有异议，该组材料并不能证明是由合浦县人民政府出具的，相应的照片也不能证实三被告或合浦县人民政府的相关领导对其养殖基地作出支持的态度，更不能证实原告对案涉海域享有合法使用权。 原告对被告北海市生态环境局证据的质证意见：对证据1、2真实性、合法性无异议，对关联性有异议。理由：1.案涉2000亩养殖基地得到北海市计划委员会的批文立项，在合浦县、北海市、广西壮族自治区及相关主管部门均获得了相应的批准手续和荣誉，系原告长期经营且信赖有其合法性的项目。2.环境保护总局已经发文（《国家环保总局关于合浦儒艮国家级自然保护区总体规划审核意见的复函》）明确儒艮保护区、实验区可以养殖对虾，故原告的养殖行为不需要按照这两部法律办理环评等批准手续。 原告对被告合浦县农业农村局证据的质证意见：对证据1三性无异议，对其证明目的有异议，《中华人民共和国渔业法》第十一条第二款规定的集体水域、滩涂可由个人或集体承包从事养殖生产，不需要国家有关部门批准。对证据2～15真实性、关联性无异议。从被告证据3、4可以证实案涉区域系集体滩涂和水域，并非全民所有，不属于被告合浦县农业农村局管辖范围，当地村集体组织有权自主对外发包，被告对原告执法属于违法行政。证据12、13中落款的时间是2016年10月；该证据第40-42页海籍现场测量记录表和宗海位置图，与合浦县人民政府向北海市人民政府报送的批准文件及合浦县海洋局绘制的合浦县海洋功能区划图中的儒艮保护区边界有重大差异，案涉养殖基地在后者图纸中并不包含在儒艮保护区范围内，这显示被告向法庭提交的海籍调查表所反映的儒艮保护区靠近沙田镇的边界超出了国务院批准设立儒艮保护区范围，属于擅自扩大儒艮保护区边界的违法行为，这种变更没有得到国务院及农业农村部的核准。对证据16～20的真实性无异议，对合法性、关联性有异议，不能证明其证明目的，也明显违反“一事不再罚”原则，不认可其合法性。合浦县渔政管理站无行政处罚权，而且其将集体所有的滩涂、水域作为全民所有的海域不符合客观事实，其行政处罚是违法行政，也无证据证明其处罚前给予了原告听证的权利以及依法送达给原告，故该处罚决定书及送达材料均不具有合法性。证据16中送达照片显示的人物中没有本案原告的法定代表人，原告也没有授权任何人代收该项证据，故本案被告称该处罚决定书已经送达，与事实不符。 原告对被告合浦县自然资源局证据的质证意见：对证据1三性有异议。1988年山口镇政府招商引资吸引乡贤郑继明回乡投资，长达30多年时间里山口镇政府非但没有指出这中间存在任何违法用海问题，反而支持中堂村村民将集体滩涂交给原告使用并给予各种政策支持，原告及中堂村全体村民都对该养殖基地的合法性产生不可置疑的信赖，不存在山口镇政府一纸解除通知书就能否定原告养殖的合法性，更何况没有任何证据证明山口镇政府将该解除通知书送达给了郑继明，故该证据不具有真实性、合法性和关联性。2012年海堤遭台风破坏，原告又斥资过亿元重新修建海堤，保护了一方百姓安全，这个海堤也是养殖基地的重要基础设施和组成部分。如果山口镇政府认为原告养殖非法，也就意味着建造海堤也是非法了，那山口镇政府为何不阻止原告建造海堤呢？这本该人民政府建造的用于保护当地群众生命和财产安全的海堤，为何由原告出资建造呢？答案只有一个：山口镇政府明知道原告建造海堤以及从事养殖活动是合法合规的，并不存在“非法养殖”的事实。对证据2真实性、合法性无异议，对关联性有异议，不认可其证明目的，不能证明案涉区域为海域，这是中堂村村民历代祖先在此生活、捕鱼之地，应界定为集体滩涂，不能证明该区域为全民所有的海域。对证据3真实性无异议，合法性有异议，不认可其证明目的。原告一直为中堂村委会各小组就该集体滩涂交纳公粮的事实足以证实案涉区域一直是中堂村村民使用的集体滩涂，并非海域，原合浦县海洋局作出该通知书超越其管辖范围，属于违法行政，而且该通知书并未送达给原告，不具有合法性和关联性。而合浦县渔政管理站是原合浦县水产畜牧兽医局下属的一家事业单位，其无行政处罚权，其做出的任何行政处罚或整改通知书都不具有合法性。对证据3中督察组反馈意见的形式真实性无异议，但对内容真实性和合法性、关联性有异议，不认可其证明目的。督察组并未实地到原告以及中堂村调查了解情况，其并不知道养殖基地在此已经有数十年，原告在此养殖数十年期间并不知悉儒艮保护区的存在。包括原告、中堂村、山口镇人民政府仅知悉红树林保护区，而且在相应的图纸以及批文上与红树林保护区不重叠。当地政府、村组织与原告对养殖场地的合法性、合规性均作了大量核查，督察组在没有与原告等利害关系人调查核实的情况下做出的反馈意见不符合事实，而且该反馈意见并未经过听证，所以不能作为定案依据。对证据4三性无异议，但不认可其证明目的。该行政裁定书是解决北海海事法院不予受理的程序问题，未解决实体问题，被告错误地认为该裁定书已经就案件实体问题作出了认定，并用在本案一审中，这显然不成立。对证据5三性有异议，不认可其证明目的。合浦县渔政管理站并非行政管理部门，也非行政机关，而是事业单位，其不符合行政处罚法规定的行政处罚主体的权力来源和法律依据，其无权做出行政处罚措施，其作出的《行政处罚决定书》不具有合法性，而且没有证据证明被告合法送达且给予原告听证权利。至于被告所称拆除养殖设备是因为该《行政处罚决定书》的观点明显缺乏事实依据。事实是被告于2020年自行组织人员强行拆除原告养殖设备，而非原告依据该违法的《行政处罚决定书》而拆除，该文件不能作为定案依据。对证据6三性无异议，被告并未提供证据证明该区域属于海域，被告此前的所有文件都证明该区域是“水域”，属于集体滩涂，故被告引用海域使用管理法第三条等规定属于适用法律错误。退一步说，即便属于海域，也应该适用该法第二十二条，因为该海域历史上就是由中堂村经济组织或村委会经营、管理的养殖用海，且符合海洋功能区划，原告在此养殖对虾没有违反法律强制性规定。 被告北海市生态环境局、合浦县农业农村局对被告合浦县自然资源局所提交的全部证据三性均无异议。 被告合浦县自然资源局对被告北海市生态环境局、合浦县农业农村局所提交的全部证据三性均无异议。 本院对原告证据认证如下：三被告对原告证据1、12三性无异议，对证据3、5～11、13真实性、合法性无异议，本院对上述证据予以确认。对证据2、4，原告提供了原件核对，本院予以确认。证据14不符合民诉法解释第一百一十五条第一款的规定，本院不予确认。证据15是复印件，原告无法解释其合法来源，三被告对其真实性不予认可，本院不予确认。综上，本院对原告证据1～13予以确认，可作为认定本案事实的依据。 本院对被告北海市生态环境局提交的2份证据（依据）予以确认。 本院对被告合浦县农业农村局的证据、依据认证如下：原告对证据1三性无异议，对证据2～15真实性、关联性无异议，对证据16～20真实性无异议，因此，本院对被告合浦县农业农村局的全部证据（1～20）予以确认，可作为认定本案事实的依据。 本院对被告合浦县自然资源局的证据、依据认证如下：原告对证据4、6三性无异议，对证据2真实性、合法性无异议，对证据3真实性无异议，本院对上述证据予以确认。原告否认证据1、5的真实性，但未提供证据证明其异议观点，本院对其异议理由不予采信，本院对该两份证据予以确认。综上，本院对被告合浦县自然资源局的全部证据（1～6）予以确认，可作为认定本案事实的依据。 各方当事人对对方证据关联性、合法性、证明内容的分歧意见，本院根据庭审情况以及各证据之间的相互印证情况予以综合认定。 本院查明： 原告于2012年2月成立，原名称为“合浦晟泰水产养殖有限责任公司”，2013年11月19日变更企业为“合浦晟泰现代渔业开发有限责任公司”，即原告现用名。2012年2月11日、3月18日，原告分别与合浦县山口镇中堂村村民小组、村委会签订两份合同，由原告承包该村的残林地、池塘开发养殖对虾。原告未办理相关的海域使用权证；原有的水域滩涂养殖证已过期，未延展。 2018年11月30日，原合浦县环境保护局、原合浦县水产畜牧兽医局、原合浦县海洋局联合向原告发出《责令整改通知书》，内容：“合浦晟泰现代渔业开发有限责任公司：根据中央环境保护督察‘回头看’专项督察以及国家海洋专项督察的反馈意见，你公司位于山口镇中堂的晟泰养殖基地侵占了合浦儒艮国家级自然保护区。为贯彻落实整改工作要求，现责令你公司于2018年12月10日前自行对养殖产品、移动管护设备、滤水净水设备、供水供电设施、房屋围栏进行清理，逾期不清理的，将依法进行强制清退，所有损失由你司自行承担。” 另查明，根据《广西壮族自治区生态环境机构监察执法垂直管理制度的改革实施方案》（2018年12月22日印发）、《合浦县机构改革方案》（2019年1月31日印发）、《合浦县自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》（2019年3月20日印发）、《北海市生态环境局职能配置、内设机构和人员编制规定》（2019年3月20日印发），合浦县环境保护局、合浦县水产畜牧兽医局、合浦县海洋局不再保留，其相应的职权分别由北海市生态环境局、合浦县农业农村局、合浦县自然资源局行使，涉及本案行政行为的诉讼权利和义务相应由北海市合浦生态环境局、合浦县农业农村局、合浦县自然资源局继受和承担。 本院认为： 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应的证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”的规定，原合浦县环境保护局、原合浦县水产畜牧兽医局、原合浦县海洋局联合向原告发出《责令整改通知书》，应在各自的行政管理职权范围内分别认定原告的违法事实，并提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。案涉整改通知书认定原告违法事实简单表述为“根据中央环境保护督察‘回头看’专项督察以及国家海洋专项督察的反馈意见，你公司位于山口镇中堂的晟泰养殖基地侵占了合浦儒艮国家级自然保护区”，未列举具体的事实和证据，未指出原告的行为具体违反了哪些法律、法规条款，未表述具体依据什么法律、法规条款责令原告“自行对养殖产品、移动管护设备、滤水净水设备、供水供电设施、房屋围栏进行清理”。案涉整改通知书的内容和形式存在瑕疵。 案涉整改通知书认定原告的违法事实是其“养殖基地侵占了合浦儒艮国家级自然保护区”，这是属于违反环保法的行为，属于原合浦县环境保护局的行政管理职权范围，不属于原合浦县水产畜牧兽医局、原合浦县海洋局的行政管理职权范围。原合浦县水产畜牧兽医局、原合浦县海洋局无权仅就原告涉嫌侵占儒艮保护区的行为责令原告整改。因此，原合浦县水产畜牧兽医局、原合浦县海洋局作出案涉整改通知书超越了职权。 被告北海市生态环境局认为原告的养殖基地侵占儒艮保护区，应向本院提交能够证明原告侵占儒艮保护区的证据，包括该局或原合浦县环境保护局执法人员依法调查制作的原告养殖基地和儒艮保护区的界址点坐标、宗海位置图、宗海界址图、询问笔录、现场笔录、勘查笔录、照片等。但在本案诉讼中，该局仅提交两个法律依据，未提交证明原告侵占儒艮保护区的证据。 被告合浦县农业农村局认为原告属于非法养殖，应向本院提交相应的证据，包括该局或原合浦县水产畜牧兽医局执法人员依法调查制作的原告养殖基地界址点坐标、面积、位置图、界址图、询问笔录、现场笔录、勘查笔录、照片等。但在本案诉讼中，该局未提交上述证据。该局提交的证据10中的现场检查（勘察）笔录、调查询问笔录系广西壮族自治区合浦儒艮国家级自然保护区管理站调查制作，并非该局或原合浦县水产畜牧兽医局执法人员依法调查制作。该局所提交的其他证据不足以证明原告非法养殖。 被告合浦县自然资源局认为原告的养殖基地非法占用海域，应向本院提交相应的证据，包括原告养殖基地部分或全部属于海域范围的证据以及该局或原合浦县海洋局执法人员依法调查制作的原告养殖基地界址点坐标、占用海域面积、宗海位置图、宗海界址图、询问笔录、现场笔录、勘查笔录、照片等。但在本案诉讼中，该局未提交上述证据。该局所提交的其他证据不足以证明原告的养殖基地非法占用海域。 综上所述，原合浦县水产畜牧兽医局、原合浦县海洋局作出案涉整改通知书超越职权；三被告所提交的证据不足以证明原告的养殖基地侵占儒艮保护区，不足以证明原告非法养殖，不足以证明原告的养殖基地非法占用海域。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十条第一项、第四项的规定，判决如下： 一、撤销原合浦县环境保护局、原合浦县水产畜牧兽医局、原合浦县海洋局于2018年11月30日作出的《责令整改通知书》； 二、责令被告北海市生态环境局、合浦县农业农村局、合浦县自然资源局重新作出行政行为。 案件受理费100元，由三被告共同负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。上诉人提交上诉状时应依法向广西壮族自治区高级人民法院预交上诉案件受理费。 审 判 长 邱德平 审 判 员 陆英涛 审 判 员 刘 海 二〇二〇年十二月十五日 法官助理 陈晓雯 书 记 员 潘艳远 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》： 第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。 被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应的证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。