重庆市第三中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）渝03行终139号 上诉人(原审原告)：陈庆生，男，1959年4月20日出生，汉族，住重庆市涪陵区。 上诉人(原审原告)：石军，男，1973年2月5日出生，汉族，住重庆市涪陵区。 上诉人(原审原告)：王建伟，男，1967年7月1日出生，汉族，住重庆市涪陵区。 上诉人(原审原告)：甘蜀静，女，1961年10月25日出生，汉族，住四川省达州市。 委托代理人：王译，重庆博焕律师事务所律师。 委托代理人：黄欣，重庆博焕律师事务所律师。 被上诉人(原审被告）：重庆市涪陵区人民政府荔枝街道办事处，住所地重庆市涪陵区实验路**。 法定代表人：肖正权，主任。 上诉人陈庆生、石军、王建伟、甘蜀静与被上诉人重庆市涪陵区人民政府荔枝街道办事处（以下简称荔枝街道办事处）行政协议一案，不服重庆市南川区人民法院(2019)渝0119行初153号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审判决认定：2003年4月4日，涪陵区荔枝街道办事处所属的荔枝中心村建设管理委员会（以下简称荔枝中心村建管委）与案外人陈白林签订《土地占用补充协议书》，约定：一、陈白林在****村***所辖**村*社占用土地300㎡（非耕地）。二、占地范围内的土地补偿费、安置补助费、青苗费和经济林木补偿费由荔枝中心村建管委负责补偿，建（构）筑物补偿的费用由陈白林负担。三、陈白林的建设用地手续，荔枝中心村建管委可协助办理，办理有关证书所涉及有关费用由陈白林支付，荔枝中心村建管委不收取任何费用。四、陈白林在签订本协议后，三个月内必须动工修建。超过三个月修建者，荔枝中心村建管委有权收回土地另行安排，陈白林不得自行转让土地。五、按照规划，陈白林必须将总平面布置图、初设方案图报荔枝中心村建管委审查同意后，再进行施工图设计。在荔枝中心村建管委放线后陈白林才能进场施工……。同日，陈白林支付了土地费7500元。后陈白林修建了案涉房屋。 后，乌江村4社经合并后更名为乌江村2社。2013年8月12日，陈白林与陈庆生、田微子签订《房屋转让协议书》，约定：一、陈白林将其所有位于涪陵区**街道**村*组**处的房屋及其附属设施转让给陈庆生、田微子，该房屋占地面积约为700㎡，建筑面积约260㎡。二、房屋及其附属设施（含占地内所有构建筑物及水电等配套设施）共计叁拾壹万元（其中壹万元为搬迁补助费）。三、陈庆生、田微子于2013年8月8日前支付定金伍万元，2013年8月15日前支付壹拾贰万元，余额2013年10月10日交房时一次性付完壹拾肆万元。四、该房屋修建于2003年，属农村村民自建房屋，经荔枝街道中心村建设办公室批准、买地建设。按当时中心村承诺建房手续由荔枝街道办事处中心村建设办公室办理。此协议签订时，陈白林将当时荔枝街道中心村建设办公室批准的所有相关原始手续及证件一同转交给陈庆生、田微子……。 2014年10月25日，陈庆生、田微子与荔枝街道办事处签订《乌江村居民点房屋调换协议书》，约定：一、房屋调换面积及相关价格:（一）陈庆生原房拆除面积415㎡，其中有房屋产权和合法审批手续415㎡。（二）荔枝街道办事处对陈庆生、田微子按1:1还房，还房面积415㎡，对违法违章部分认定为可按1:0.5还房，还房面积为0㎡；还房面积共计415㎡。（三）荔枝街道办事处同意陈庆生、田微子在被拆除调换的415㎡房屋面积中215㎡作为商业用房（门面），其余200㎡为住宅用房。（四）实施还房中，因房屋设计原因超应还房面积超出部分，陈庆生、田微子按住房1250元/㎡，商业用房2250元/㎡缴纳费用。二、、地上构附）着物补偿，陈庆生、田微子构筑物及附属物补偿总额为99541元……。后，陈庆生与荔枝街道办事处又签订《乌江村居民点房屋调换协议书（补充）》，约定：（一）搬迁补偿费50000元；（二）陈庆生原房屋415㎡进行了装修，按150元/㎡标准计发装修补助费，装修补助费62250元。（三）房屋出租经营损失补偿为47750元，以上三项合计160000元（大写壹拾陆万元整）……。荔枝街道办事处于2014年12月、2015年2月间共支付陈庆生上述协议款项259541元。 2015年1月9日，陈庆生与王建伟、石军签订《合伙购房协议书》，约定：2014年陈庆生与荔枝街道办事处所签订的房屋调换协议书（详见复印件《乌江村居民点房屋调换协议书》）之标的的50%股份中，陈庆生占50%，王建伟、石军各占25%……。 2017年6月14日，涪陵区发改委作出关于荔枝街道乌江村居民点建设工程立项的批复，同意荔枝街道乌江村居民点工程立项。 2018年10月8日，田微子与甘蜀静签订《房屋转让协议》，约定：田微子于2012年与陈庆生一起合伙购买了**街道**村*组原住居民陈白林**处小产权房一栋共415平方米（其中门面215㎡，住房200㎡）田微子与陈庆生各占50%的份额（有协议载明）……。该房2014年被荔枝街道协议拆除，约定就地还房，但时过四年仍未还房，转让房屋不具实体，只有拆迁协议，所以田微子转让给甘蜀静的是“田微子、陈庆生共同与荔枝街道签订的《拆迁协议》中的50%份额”，转让金额捌拾万元人民币，甘蜀静签订协议当时支付10%定金即捌万元人民币；待荔枝街道启动修建窑湾处安置房工程时支付40%即叁拾贰万元人民币；待荔枝街道分配安置房时支付40%即叁拾贰万元人民币；待安置房交接完毕时支付剩余款捌万元人民币……。 2019年8月21日，涪陵区政府作出议事纪要同意按既定意见推进乌江村居民点建设，建设方案按区规委会研究意见进一步优化。 另查明，陈白林（公民身份号码**********）在**街道**村*组有宅基地，房屋产权证号2**********。 原审法院认为，农村集体所有的土地，具有很强的集体经济组织成员权属性。陈庆生、田微子不是涪陵区荔枝街道乌江村村民，其与陈白林签订的《房屋转让协议书》系向集体经济组织以外的人员转让农村住房，违反了《中华人民共和国土地管理法》等法律、行政法规的强制性规定，该房屋转让协议应认定为无效。案涉《房屋转让协议书》无效后，《乌江村居民点房屋调换协议书》《乌江村民点房屋调换协议书（补充）》也相应缺乏合法的前提和基础，故也应归于无效。行政协议无效的，自始不产生法律约束力。陈庆生等4人诉请判决确认荔枝街道办事处未按照约定履行安置还房义务行为违法的诉讼请求，缺乏事实基础和法律依据。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陈庆生、石军、王建伟、甘蜀静的诉讼请求。 陈庆生、石军、王建伟、甘蜀静上诉请求撤销原判，依法判决确认荔枝街道办事处未按照约定履行行政协议的行为和在征收土地和房屋中未遵循“先补偿、后拆迁”原则的行为违法；诉讼费由荔枝街道办事处负担。其理由为:一、陈庆生与陈白林签订的《房屋转让协议书》未经生效法律文书确定无效，该协议仍然具有既定的法律效力。即使陈庆生与陈白林签订的《房屋转让协议书》被依法确认无效，也不会必然导致陈庆生与荔枝街道办事处签订的《乌江村居民点房屋调换协议书》、《乌江村居民点房屋调换协议书(补充)》无效。二、对于行政协议无效的判断，既要适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也要适用民事法律规范中关于认定合同无效的规定。首先，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，“行政行为有行政主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”(一)行政行为实施主体不具有行政主体资格;(二)减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据;(三)行政行为的内容客观上不可能实施;(四)其他重大且明显违法的情形。本案并不存在行政诉讼法规定的无效情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效:(一)一方以欺诈胁迫的手段订立合同，损害国家利益;(二)恶意串通，损害国家集体或者第三人利益;(三)以合法形式掩盖非法目的;(四)损害社会公共利益;(五)违反法律、行政法规的强制性规定。因此，上述两份行政协议既不违反行政诉讼法关于无效行政行为的规定，也不违反民事法律规范中关于认定合同无效的规定，双方自愿签订且已经部分履行，应当真实有效。案涉协议并不存在合同法中规定的无效情形。案涉两份行政协议的实质，是荔枝街道办事处为了实现行政管理的目的，以拆除等方式、导致陈庆生所属的房屋等财产灭失后、对荔枝街道办事处所采取的补偿。荔枝街道办事处对陈庆生财产损失的补偿行为，与陈庆生是否为某集体经济组织成员无关、与该房屋等财产是否办理了房屋权属证书无关。而且，荔枝街道办事处明知陈庆生等人并非乌江村村民，为达到拆迁陈庆生位于乌江村房屋的目的，依然与其签订《乌江村居民点房屋调换协议书》、《乌江村居民点房屋调换协议书(补充)》，上述协议系双方自愿签订，且陈庆生方已经全部履行了各项义务，已经实现了荔枝街道办事处方的合同目的；而荔枝街道办事处在签订协议的目的完全实现后又认为该协议无效，使陈庆生的权益无法得到保障，同时也对政府的公信力造成了不可挽回的影响，荔枝街道办事处提出协议无效的主张依法不应得到人民法院支持。三、荔枝街道办事处承诺安置还房时间为2014年12月31日，但四上诉人至今未得到荔枝街道办事处交付的安置房屋，已经严重违反双方协议约定。因此，荔枝街道办事处未按照约定履行行政协议，其行为违法，亦明显有悖诚实信用原则。 本院二审查明的事实与原审查明的事实相同，予以确认。 本院认为：行政协议是行政机关为实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议既有行政性又有合同性，其因协商一致而与民事合同接近，但又因其以实现行政管理和公共服务为目的，而有别于一般民事合同。行政协议与民事合同的不同集中反映于行政机关在行政协议签订和履行中的行政优益权上。该优益权是指行政机关在追求公共利益和实现行政管理目标过程中依法享有的主导行政协议签订、履行及单方解除、变更行政协议等强制性权利。行政机关的行政优益权既表现为行政机关在履行行政协议时具有的单方变更、解除权，也体现在行政协议签订、履行过程中的主导权。具体而言，该主导权是指行政协议的订立一般系由行政机关主动发动，并在协议签订后，由行政机关对整个行政协议的履行进行指挥和监督，协议所涉义务由协议相对人本人履行，没有行政机关的同意，不能由他人代为履行，一般协议相对人不能随意转让合同权利和义务。本案，根据审理查明的事实，案涉的《乌江村居民点房屋调换协议书》及补充协议系陈庆生、田微子与荔枝街道办事处签订，田微子将合同权利转让给甘蜀静并未征得行政机关的同意，故，该转让行为对荔枝街道办事处不发生行政法上的效果，田微子仍系案涉行政协议的相对人，应当与陈庆生作为共同原告参加本案诉讼，原判漏列田微子为本案原告，并错列甘蜀静、石军、王建伟为共同原告，存在程序违法。 综上，原审判决严重违反法定程序，依法应当发回重审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项的规定，裁定如下： 一、撤销重庆市南川区人民法院(2019)渝0119行初153号行政判决； 二、发回重庆市南川区人民法院重审。 审 判 长 刘厚勇 审 判 员 唐正东 审 判 员 简元华 二〇二〇年十二月二十二日 法官助理 张 莹 书记员代 洁