山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁02行终666号 上诉人（原审被告）青岛市即墨区自然资源局，住所地青岛市即墨区长广路**。 法定代表人李根远，局长。 委托代理人姜涛，该局工作人员。 委托代理人姜雷鸣，山东文鼎律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）乔宪锋，男，1982年8月31日出生，汉族，住青岛市即墨区。 委托代理人姜遵循，即墨潮海法律服务所法律工作者。 委托代理人屈希杰，山东海政律师事务所律师。 原审被告青岛市即墨区人民政府，住，住所地青岛市即墨区通济街**/div> 法定代表人张元升，区长 委托代理人刘翔宇，青岛市即墨区行政复议委员会办公室工作人员。 委托代理人李静，青岛市即墨区行政复议委员会办公室工作人员。 原审第三人乔生先，男，1958年6月24日出生，汉族，住青岛市即墨区。 原审第三人乔秀花，女，1966年1月5日出生，汉族，住青岛市即墨区。 两原审第三人共同委托代理人张海春，女，汉族，1985年4月12日生，住山东省即墨市七级镇七级西南。 两原审第三人共同委托代理人乔守洪，男，汉族，1986年12月30日生，住山东省即墨市七级镇中岔河村。 原审第三人乔群先，男，1969年8月24日出生，汉族，住青岛市即墨区。 原审第三人乔爱华，女，1955年3月2日出生，汉族，户籍地内蒙古自治区扎兰屯市。 原审第三人乔高先，男，1962年11月23日出生，汉族，住青岛市即墨区。 原审原告乔宪锋诉原审被告青岛市即墨区自然资源局（以下简称即墨自然资源局）、原审被告青岛市即墨区人民政府（以下简称即墨区政府）行政撤销一案，青岛市即墨区人民法院已作出（2020）鲁0282行初19号行政判决。原审被告青岛市即墨区自然资源局对该判决不服，在法定期限内提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审经审理查明，涉案宅基地上的房屋系第三人乔爱华、乔生先、乔高先、乔秀花、乔群先之父母乔绪球、乔纪氏于1986年申请建设。1992年被告即墨自然资源局颁发即集建（92）字第264993号《集体土地建设用地使用证》，登记户主为乔绪球。乔绪球夫妻育有子女六人，长子乔爱先、长女乔爱华、次子乔生先、三子乔高先、次女乔秀花、四子乔群先。1994年2月乔绪球去世。1998年10月，被告即墨自然资源局依据原即墨市七级镇中岔河村民委员会出具的证明“兹证明我村村民乔显丰继承其祖父乔绪球房屋肆间居住”，将涉案宅基地使用权过户到原告乔宪锋（曾用名乔显丰）名下，颁发即集建（98）字第879号《集体土地建设用地使用证》。1999年11月乔纪氏去世。2002年1月乔爱先去世。2013年，全区换发新的宅基地使用证，经原告乔宪锋申请，被告即墨自然资源局于2013年12月1日发布公告后，没有其他人提出异议。2013年12月29日，被告即墨自然资源局为原告乔宪锋颁发新证即集用（2013）第82251534号《集体土地使用证》。2016年11月29日，第三人乔群先、乔秀花、乔生先作为原告，以第三人乔爱华、乔高先为被告向即墨区法院起诉，要求继承本案涉案宅基地上的房屋，案号:（2016）鲁0282民初13890号,经即墨区法院调解，达成协议如下：一、乔爱华和乔生先自愿放弃对即集建（92）字第264993号土地上的房屋（即墨市移风店镇中岔河村420号房屋）的继承权；二、即集建（92）字第264993号土地上的房屋由法定继承人乔高先、乔群先、乔秀花继承。2017年3月10日，原告乔宪锋以第三人乔高先、乔群先、乔秀花、乔爱华、乔生先为被告起诉要求撤销（2016）鲁0282民初13890号《民事调解书》，即墨区法院（2017）鲁0282民初2402号民事判决书判决撤销（2016）鲁0282民初13890号民事调解书的第（一）、（二）项，青岛市中级人民法院维持原判。2017年1月18日，第三人乔秀花、乔高先、乔群先向即墨区法院提起行政诉讼，要求撤销被告即墨自然资源局为原告乔宪锋颁发即集用（2013）第82251534号《集体土地使用证》的登记行为。即墨区法院认为，涉案宅基地使用权于1998年即过户到原告乔宪锋名下，当时乔纪氏、乔爱先尚在并居住涉案宅基地上的房屋，应当知道宅基地使用权变更登记的情况，假设当时不知道变更登记情况，2013年全区换发新证时，被告即墨自然资源局已经公告，且乔高先居住在涉案房屋，应当知道换发新证的情况，从换发新证的2013年12月至第三人乔秀花、乔高先、乔群先起诉的2017年1月也超过2年的起诉期限。即墨区法院依法裁定驳回乔秀花、乔高先、乔群先的起诉，青岛市中级人民法院维持原裁定。2019年5月15日，第三人乔生先向被告即墨自然资源局递交书面申请，申请撤销原告乔宪锋持有的即集建（98）字第879号《集体土地建设用地使用证》。2019年8月30日，被告即墨自然资源局向原告乔宪锋发出通知，通知其自接到本通知之日起三十个工作日内，到该局移风国土所办理即集建（2013）第82251534号《集体土地使用证》的更正（撤销）登记手续。2019年10月23日，被告即墨自然资源局发布不动产更正（撤销）登记公告。2019年11月4日，原告乔宪锋提出异议。2019年11月20日，被告即墨自然资源局回复原告乔宪锋，其更正（撤销）即集建（2013）第82251534号《集体土地使用证》的程序合法，符合相关法律法规的规定。2019年12月9日，被告即墨自然资源局以乔绪球的法定继承人中无原告乔宪锋，且土地登记档案中没有乔绪球或其法定代表人与原告乔宪锋签订的相关协议为由，认为原告乔宪锋申请登记时提交的证明和申请材料不符合规定，作出即自然资源（更）字第001号不动产更正（撤销）登记决定书，更正（撤销）即集建（2013）第82251534号《集体土地使用证》。2019年12月11日，原告乔宪锋申请行政复议。2020年2月16日，被告即墨区政府作出即复决字[2020]第6号行政复议决定书，维持被告即墨自然资源局作出的即自然资源（更）字第001号不动产更正（撤销）登记决定书。 原审又查明，1988年开始原告乔宪锋母亲乔淑兰与乔爱先共同生活，直至乔爱先于2002年去世，双方未办理结婚登记手续。 原审法院认为，《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条规定,不动产登记机构发现不动产登记簿记载的事项错误,应当通知当事人在30个工作日内办理更正登记。当事人逾期不办理的,不动产登记机构应当在公告15个工作日后,依法予以更正。行政机关对自己作出的行政行为具有自我纠错的权力,但行政程序的重开受到严格的条件限制,这些条件包括作出行政行为根据的事实或法律状态发生变化,行政行为作出后出现了足以推翻行政行为的新的证据等。本案中,第三人乔生先向被告即墨自然资源局提出撤销申请,希望被告即墨自然资源局重开行政程序,重新审视涉案宅基地使用权变更登记的合法性。被告即墨自然资源局于1998年10月依据原即墨市七级镇中岔河村民委员会出具的证明，审查后认为“该宗地原属乔绪球使，现经村委证明、双方协议，由乔绪球转让给乔显丰使用，四至清楚无争议，批准登记的面积为168.00平方米”，将涉案宅基地使用权过户到原告乔宪锋名下。在时隔20多年后，被告即墨自然资源局仅依据第三人乔生先提交的原即墨市移风店镇人民政府和原即墨市移风店镇中岔河村民委员会共同出具的二份亲属关系证明重开行政程序，作出被诉不动产更正（撤销）登记决定书。法院认为，被告即墨自然资源局在未调查原告乔宪锋之母乔淑兰与乔爱先是否存在事实婚姻关系，涉案房屋是否存在买卖、赠与、继承等情况下，作出被诉不动产更正（撤销）登记决定书，其提交的证据不足以推翻原登记行为，故被诉不动产更正（撤销）登记决定书应予撤销。被告即墨区政府作出的被诉行政复议决定书程序合法，但证据不足，依法亦应撤销。如果原告乔宪锋与第三人对涉案房屋的归属存在争议，可另寻途径予以解决。关于原告乔宪锋的第三项诉讼请求：为申请人重新作出确权登记。本案被诉不动产更正（撤销）登记决定书及被诉行政复议决定书撤销后，即集建（2013）第82251534号《集体土地使用证》即恢复，故该项请求无需单独提出。综上，原告乔宪锋之要求撤销被诉不动产更正（撤销）登记决定书及被诉行政复议决定书的请求，法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十九条之规定，判决：一、撤销被告青岛市即墨区人民政府作出的即复决字[2020]第6号《行政复议决定书》。二、撤销被告青岛市即墨区自然资源局作出的即自然资源（更）字第001号《不动产更正（撤销）登记决定书》。案件受理费50元，由二被告负担。 上诉人即墨自然资源局不服原审判决，上诉称，一、简要案情。1998年10月3日，被上诉人申请将乔绪球(1994去世)名下的《集体土地使用证》变更登记到自己名下，其申请变更登记的权属来源文件为中岔河村委会于1998年9月20日出具的被上诉人继承其祖父乔绪球房屋四间的书面证明(该证明虚假)。登记机关依据村委会提交的虚假证明办理变更登记，为被上诉人发放即集建(98)字第879号《集体土地使用证》。2013年12月，被上诉人申请办理“换发新土地证书的宅基地使用权登记”，取得涉案被更正的2013年《集体土地使用证》。2019年5月，第三人申请撤销涉案《集体土地使用证》。2019年12月9日，上诉人以发证错误为由作出更正登记，致案件诉讼来院。二、一审法院认定：“被告即墨自然资源局在未调查原告之母乔淑兰与乔爱先是否存在事实婚姻关系，涉案房屋是否存在买卖、赠与、继承等情况下作出被诉不动产更正(撤销)登记决定书，其提交的证据不足以推翻原登记行为”。上诉人认为，该事实认定明显错误，也导致判决适用法律不当而应予撤销。其理由一是，因为宅基地登记行为只是对于无争议物权的公示方式；并非政府或行政权力对不动产物权关系的干预、授权或确认。在物权登记被质疑的情况下，上诉人也只是审查自己的登记行为是否正确，并无义务像一审判决一样为行政管理相对人寻找办证理由。而行政管理相对人可能存在的事实婚姻、买卖、赠与、继承等民事纠纷理应自行协商或由法院民事审判处理。一审要求上诉人承担审查义务并无法律依据。其理由二是，一审判决要求上诉人审查事实婚姻、买卖、赠与、继承等“事实”的作法，如果不是故意违背事实和法律作枉法裁判，也涉嫌不正确履行工作职责而玩忽职守。因为自1994年2月1日民政部新的《婚姻登记管理条例》颁布实施后，我国就不再承认事实婚姻，这是人所公知的基本事实，况且，本案只涉及乔绪球的宅基地、房屋，与所谓的事实婚姻并无关联，何须要求上诉人审查。而涉案宅基地使用权转移的真正基础法律关系，决定了变更登记的操作方式(继承应有其他继承人签字认可放弃份额，买卖、赠与则需要双方共同申请)，上诉人已经进行了必要的审查：被上诉人1998年10月申请登记时，乔绪球已故去四年，当时就无法当面作出买卖、赠与的意思表示；而是否存在真实的继承事实，则成为审查的关键，2016年9月20日，中岔河村委会和移风店镇政府出具证明，证实被申请人并非乔绪球的继承人，故而证实1998年10月的登记错误。尤其值得注意的，是被上诉人前后矛盾的表述：1998年10月申请登记时主张继承，2019年11月4日，《异议书》中明确否认继承，主张买卖，以口头合同买得房屋，一审庭审中又主张还是按照继承来处理。如此反复，且不能提供任何证据，证实了其申请变更登记的确缺乏权属来源。至于一审判决提及的赠与，因为被上诉人从未主张，原审第三人和村委会也未提及，上诉人无从审查。综上所述，上诉人认为，一审判决认定事实有误，请求撤销原判，改判驳回被上诉人的诉讼请求。诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人乔宪锋辩称，原审法院正确，上诉人上诉无事实与法律依据，请二审法院维持原判。 原审被告即墨区政府辩称，一、原审被告作出的即复决字[2020]第6号《行政复议决定书》程序合法。原审被告在复议案件的审理过程中，严格遵守行政复议法、行政复议法实施条例等法律法规对复议案件审理作出的程序性规定。该案的受理决定、复议决定均在法定期限内作出，各类法律文书的送达亦符合相关规定，程序合法。二、即复决字[2020]第6号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律法规正确，内容适当。涉案撤销登记行为，并非对行政相对人与其他民事主体之间的民事法律关系进行认定，只是对行政机关之前的发证程序进行纠错。在涉案权属证明被撤销后，乔宪锋如有足够证据能够证明其确系涉案集体土地的使用权人，或者依据人民法院关于物权归属的生效判决，仍可向上诉人即墨自然资源局申请确权发证。因此被上诉人乔宪锋与案外人的物权纠纷不属于本案审理范畴，本案审理的焦点为上诉人即墨自然资源局作出的撤销登记行为是否合法。综合本案证据，1998年即墨自然资源局为乔宪锋进行确权登记，依据是1998年9月20日中岔河村委出具的《证明》，证明涉案房屋系乔宪锋继承所得。而根据中岔河村委2016年9月20日重新出具的《亲属关系证明》，乔绪球的第一顺序法定继承人中并无乔宪锋。此外，根据乔宪锋在《行政复议申请书》中的表述可知，乔宪锋亦认可涉案宅基地使用权不是其通过继承的方式获得，而是其母亲从乔绪球处购买。据此可以确认，1998年即墨自然资源局为乔宪锋办理确权登记时所依据的土地权属来源证明，即1998年9月20日中岔河村委出具的《证明》不真实，符合《土地登记规则》第七十一条和《不动产登记暂行条例实施细则》第八十一条规定的应予更正的情形，上诉人即墨自然资源局对本案认定事实清楚。因涉案登记行为最初发生于1998年，现《不动产登记暂行条例》及其实施细则已经颁布实施，上诉人根据《不动产登记暂行条例实施细则》之规定履行了通知、公告等程序，亦符合“实体从旧、程序从新”的法律适用原则。综上所述，上诉人作出的即自然资源（更）字第001号《不动产更正（撤销）登记决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规准确，程序合法，内容适当。综上，原审被告作出即复决字[2020]第6号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。请求法院依法驳回乔宪锋的诉讼请求。 原审第三人乔生先、乔秀花的陈述意见与上诉人和原审被告的意见一致。 原审第三人乔群先、乔爱华、乔高先在二审审理期间未提交书面陈述意见。 各方当事人在原审中提交的证据均已经质证，并已随案移送本院。上诉人、被上诉人、原审被告及原审第三人乔生先、乔秀花对于原审查明的事实不持异议，经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为：行政行为是行政机关行使行政职权、进行行政管理的行为，一经作出，即产生行政法律效果，该对于行政机关同样具有约束力，行政机关对重开行政程序应持谨慎态度。 涉案颁证行为发生于1998年，2013年又进行换证，原审第三人乔秀花、乔高先、乔群先曾于2017年向法院提起行政诉讼，被两级法院以超过起诉期限裁定驳回起诉，原审第三人乔生先后于2019年5日15日，时隔二十年后向行政机关提出撤证申请。经审查，上诉人即墨自然资源局于1998年10月依据原即墨市七级镇中岔河村民委员会出具的证明等，审查后认为“该宗地原属乔绪球使，现经村委证明、双方协议，由乔绪球转让给乔显丰使用，四至清楚无争议，批准登记的面积为168.00平方米”，将涉案宅基地使用权过户到被上诉人乔宪锋名下。在时隔20多年后，上诉人即墨自然资源局在未调查被上诉人乔宪锋之母乔淑兰与乔爱先是否存在事实婚姻关系，涉案房屋是否存在买卖、赠与、继承等因素，且上诉人即墨自然资源局对于1998年村委会为何出具该证明，特别是登记机关当年如何进行审查，均没有给出具有说明力的意见。综上，上诉人即墨自然局作出被诉不动产更正（撤销）登记决定书证据不足，不足以推翻原登记行为,应予撤销,原审被告即墨区政府作出的被诉行政复议决定书程序合法，但结果有误，依法亦应撤销。 综上，原审法院判决正确，依法予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人青岛市即墨区自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  李国宁 审判员  蒋金龙 审判员  林 桦 二〇二〇年十二月二十二日 法官助理 王云逸 书记员赵洪峰 书记员李丹