怀化铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）湘8603行初497号 原告唐邦荣，男，1948年11月11日出生，苗族，住湖南省麻阳苗族自治县。 委托代理人唐丽，女，1975年7月27日出生，苗族，住湖南省怀化市鹤城区，系原告唐邦荣之女。 被告麻阳苗族自治县尧市镇人民政府，住所地湖南省麻阳苗族自治县尧市镇。 法定代表人唐祥稳，镇长。 委托代理人向宽贵，湖南锦怀律师事务所律师。 被告麻阳苗族自治县人民政府，住所地湖南省麻阳苗族自治县城东行政中心。 法定代表人李仕忠，县长。 委托代理人张佩林。 委托代理人张梅。 第三人唐邦余，男，1956年11月15日出生，苗族，住湖南省麻阳苗族自治县。 第三人黄玉连，女，1962年10月4日出生，苗族，住湖南省麻阳苗族自治县。 原告唐邦荣诉被告麻阳苗族自治县尧市镇人民政府（以下简称尧市镇政府）、麻阳苗族自治县人民政府（以下简称麻阳县政府）及第三人唐邦余、黄玉连林业行政裁决一案，于2020年11月16日向本院提起行政诉讼。本院于2020年11月18日立案后，于2020年11月19日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月24日公开开庭审理了本案。原告唐邦荣及其委托代理人唐丽，被告尧市镇政府负责人唐祥稳、委托代理人向宽贵，被告麻阳县政府委托代理人张佩林、张梅，第三人唐邦余、黄玉连到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年7月17日，尧市镇政府作出尧政决〔2020〕1号《行政处理决定书》，决定位于××镇××村龙船坪的0.4亩争议沙地的使用权归唐邦余所有。2020年11月2日，麻阳县政府作出麻政行复决字〔2020〕3号《行政复议决定书》，决定维持尧市镇政府作出的原行政处理决定书。 原告诉称，2020年5月，第三人以争议地是与他人换来的为由，向被告书面申请要求确权给第三人。2020年7月，被告作出争议地使用权归第三人所有的决定。争议地位于××镇××村龙船坪，系小江村原二大队集体所有，1981年土地改革，责任承包分山到户时，由原二大队集体发包给原告持有使用。2009年由麻阳县政府登记核发林权证，确权给原告合法持有。争议地系原告林权范围内，正确无误。从1981年至今，界址、四至、权属从未发生过变化。原告林地原本是茶油树山，后借给陆冬菊、唐秀金父亲使用。该二人承诺，不经营了就归还原告，不会因林地权属问题发生争议。90年代初，第三人搬家至此附近，陆冬菊、唐秀金不种植后，第三人到此地种植，因为是兄弟，故没有过问阻止，所以并不知道换地之事。第三人自2009年开始在外务工，多年未回家种植耕管。2013年原告看到自己的林地变成了荒山刺蓬，便在林地里种植了杉木树。2019年第三人回家看到原告林地部分林木成熟，可以产生经济效益，便肆意无证砍伐。经村委会及被告多次调解，第三人拒绝履行调解协议，违背协议条款。经查实，1号争议地，90年代初陆冬菊为了方便第三人，答应等面积约17㎡换地经营，但其儿子向贤文并没有与第三人签过换地协议，也知道自己无权换地，并表示愿意将所换之地归还第三人。2号争议地约34㎡，第三人与唐秀金确实换过两块地，但与争议地无关，唐秀金也表示争议地是1981年小江村原二大队分山承包到户时发包给原告承包持有使用管理的。陆冬菊、唐秀金二人曾在原告林地种植面积约0.0765亩，明显与被告决定书中争议地总面积0.4亩不符。根据我国宪法、物权法、农村土地承包法的相关规定，争议地已于1981年由土地所有权人二大队发包给原告，唐秀金、陆冬菊未经原告同意，将该地于90年代初与第三人交换，属非法行为，不能对抗善意第三人。也未经村委会及集体组织备案，未经人民政府登记，不受法律保护。唐秀金、陆冬菊不是林地的权利人，互换土地，协助第三人申请确权，属侵权行为。根据农村土地承包法、土地管理法、森林法、林木、林地权属争议处理办法的相关规定，林权证是处理林权纠纷的主要依据，原告合法持有此证，该证四至清楚，受法律保护，任何单位、个人不得侵犯。被告将湖南省林木、林地权属争议处理办法第十二条作为第三人林地确权的依据，无事实依据且适用法律错误。此规定明确的是林木所有权，与林地权属无关，且林木不是第三人种植，争议地也不是自留山、自留地和房前屋后，更不是自家庭院。根据物权法的相关规定，不动产权利人不同意更正登记，第三人的异议登记15日内未起诉，异议登记失效。第三人已经在人民调解协议书上签署就林地、林木权属问题自愿走司法途径。且第三人的异议登记早已失效。被告在无任何事实依据的情况下，依然作出处理决定，严重违反行政处理程序。综上，诉请法院：1.撤销尧市镇政府作出的尧政决〔2020〕1号处理决定，撤销麻阳县政府作出的麻政行复决字〔2020〕3号行政复议决定；2.诉讼费由被告承担。 原告向本院提交了以下证据： 1.尧政决[2020]1号行政处理决定书，拟证明处理决定不合法，无事实依据，适用法律错误； 2.麻政行复决字[2020]3号行政复议决定书，拟证明处理决定不合法，无事实依据，适用法律错误； 3.唐邦荣的《林权证》，拟证明唐邦荣是合法土地承包经营权人、任何个人及单位不可侵犯； 4.人民调解协议书，拟证明调解终结，人民政府无权再受理、第三人只能诉讼； 5.村委会证明，拟证明唐秀金未到庭作证，陆冬菊证明树是自己儿子栽的，何时挖地何时换地记不清； 6.林权地界址内及争议地内有茶油树的证明，拟证明山林承包地界址清楚，有树在里面不是自留地，没有沙； 7.林地使用权是1981依法得来的茶油树地的证明，拟证明林权地来源清楚，唐邦荣是合法土地承包经营权人； 8.山林管业证存根，拟证明林权地承包时只是山林，里面没有自留地（沙）； 9.唐邦荣最先开垦争议地的证明，拟证明一号争议地是唐邦荣先开垦的，唐邦雨挖的地。他在70年代初去世后就荒芜了； 10.两宗争议地不相连的证明，拟证明林地有茶树，是林权地不是自留地，唐邦余指界与事实不符； 11.村民的声明，拟证明唐邦余隐瞒实情欺骗村民作伪证； 12.向贤文未与唐邦余签过换地协议的证明，拟证明唐邦余制造假协议，提供伪证； 13.唐邦余换给陆冬菊之地的彩图及面积一张，拟证明唐邦余与陆冬菊交换之地的面积只有0.0246亩，说明唐邦余去指界提供的是假口供。相关工作人员也没有到现场验证。换地时间是90年代初。 14.唐邦余换给唐秀金2处地的彩图及面积各一张，拟证明唐邦余换给唐秀金的两处地，分别是0.0375亩，0.0966亩，共计面积为0.1341亩，里面没有柑橘树，换地时间是90年代初说明唐邦余提供假口供，相关工作人员没有去现场验证； 15.唐秀金换给唐邦余的2处地彩图及面积一张，拟证明唐秀金换给唐邦余的不是1号争议地，唐秀金换给唐邦余的是在唐邦余屋下面的2块地。唐邦余用0.1341亩的两块地换给了唐秀金0.2266亩的地，明显是以少换多，唐秀金因害怕不敢说实话； 16.唐邦荣在争议地里种植有杉木树的证明，拟证明唐邦荣一直在经营耕管林权地。 17.分山责任人，相邻人，村长，村民的证明，拟证明原告林权证来源清楚，界址四至清楚正确，是承包地，从1981年到现在都在耕管； 18.第三人辱骂原告，拟证明第三人行为恶劣，村民不敢说实话，原告取证困难； 19.报警证明，拟证明第三人行为恶劣，逼迫村干部签字盖章，第三人提供的证据不合法，村民不敢说实话； 20.证明，拟证明原告办证合法。 被告尧市镇政府辩称，一、被告作出的行政处理决定程序合法。（一）被告作出行政处理决定前，第三人已经以书面的形式向被告提出了争议地确权申请，被告才启动土地行政确权程序。（二）被告受理第三人确权申请后，依法向有关人员进行了调查取证并征求了争议双方意见，通过调查和走访，查清了本案原告与第三人土地权属争议的基本情况，为被告作出土地确权决定提供了事实依据。（三）在调查了解争议地基本情况后，被告及小江村委会多次组织双方协商调解，但均未达成协议。为此，被告依法作出确权决定并告知争议双方，其行为完全符合湖南行政程序规定、林木林地权属争议处理办法等法律关于行政执法土地确权程序的有关规定。（四）第三人未提出更正登记和异议登记申请，本案不存在异议登记失效的问题。二、被告作出的行政处理决定事实清楚，证据充分。（一）原告主张1981年分田到户时，原二大队集体已将争议地发包给原告使用没有事实依据，实际上通过被告调查走访得知争议地在1981年分田到户即陆冬菊、唐秀金耕管前，谁开垦的争议地，目前已无法查证。（二）原告主张争议地在第三人耕管前是陆冬菊、唐秀金借用原告的林地进行种植，既与事实不符也无任何证据证明，反而陆冬菊和唐秀金在被告作出决定前分别提供了证据，证实他们与原告之间不存在借地问题。（三）1989年，第三人用棕树湾的沙地与陆冬菊、唐秀金互换争议地后在争议地上种植了柑橘树，第三人耕管到2015年原告砍柑橘树时已有25年，第三人在耕管期间没有任何人提出过权属异议，目前柑橘树已产生经济收益，这一事实得到争议双方所在村村民的证实。（四）原告陈述争议地在其林权证范围内与事实不符，实际上争议地绝大部分不在林权证范围内且面积只有0.4亩。（五）原告持有的林权证存在重大明显违法情形，不能作为土地行政确权依据。原告申请办理林权证时没有提交原始土地承包依据，办证部门没有到现场实地勘测核实，林地四至界线不明，没有林地相邻权利人的签字确认，更没有进行公告，其发证程序严重违反法律规定。三、被告作出的行政处理决定适用法律正确。本案中，被告基于查明的基本事实，适用林木林地权属争议处理办法第三条、第十条和湖南省林木林地权属争议处理办法第四条、第十四条第二款的规定，作出行政处理决定，适用法律正确。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告尧市镇政府向本院提交了以下证据： 1.协议书、向贤文、陆冬菊的身份证，拟证明向贤文与第三人于1989年3月对换沙地，第三人开始对龙船坪争议1号沙地进行耕管； 2.唐秀金出具的证明及其身份证，拟证明唐秀金与第三人于1989年5月对换沙地，第三人开始对龙船坪争议2号沙地进行耕管； 3.例会（联席会）会议记录，拟证明该会议记录的内容； 4.十四份调查（询问）笔录，拟证明陆冬菊耕管龙船坪争议地前土地权属不明，第三人与案外人对换土地后耕管至今； 5.××镇××村一组龙船坪林地纠纷争议地1、2草图，拟证明原告和第三人龙船坪争议地具体位置情况。 被告麻阳县政府辩称，一、本案复议程序合法。原告向被告提交了复议申请、证据材料，被告依法受理后，及时向尧市镇政府送达复议申请副本，向原告送达了复议决定书，依法保障了原告的行政复议权利。二、被告作出的复议决定书，认定事实清楚、证据充分。2020年9月8日，被告受理原告申请依法撤销尧市镇政府2020年7月17日决定1、2号争议地的使用权归第三人所有的行政复议申请。经查明，原告与第三人争议地为龙船坪，东至水坑，南至沙嶝坎与唐邦余喇相接，西至嶝坎与唐邦荣林茶山接，北至嶝坎，争议地面积约0.2亩。该争议地分为1、2号争议地。1号争议地在农村土地责任制承包到户之前系谁开垦，已无法查证，陆冬菊在农村土地责任制承包到户后进行耕管，1989年陆冬菊将该宗地与第三人棕树湾的沙地进行置换，直至2015年原告将第三人种植的柑橘树砍毁，该宗地已由第三人耕管25年。2号争议地系70年代由本村村民唐秀金耕管种植红薯，1986年前后种植柑橘树，1989年唐秀金将该宗地与第三人的柑橘树进行置换，直至2015年原告将第三人种植的柑橘砍毁，第三人亦耕管长达25年之久。第三人在争议地栽有10余根杉树。2009年第三人夫妻外出务工，2015年原告将两块沙地的柑橘树砍毁，2019年7月第三人对1号地的成熟杉树进行砍伐，原告认为1号地及其生长的杉树系其所有，在调解过程中，原告将第三人所砍伐杉树损毁，因而发生纠纷，经多次调解未果，由尧市镇政府于2020年7月17日作出行政处理决定书。被告作出复议决定书认定事实清楚、证据充分，符合行政复议法的要求。三、复议决定书适用法律正确。根据湖南省林木、林地权属争议处理办法第十四条之规定，尧市镇政府作为被申请人主体适格。尧市镇政府依据林木、林地权属争议处理办法第三条、第十条、第十五条和湖南省林木、林地权属争议处理办法第四条、第十二条、第十四条第二款、第十八条之规定，作出决定书，适用法律正确。被告根据中华人民共和国行政复议法第二十八条第一款第（一）项的规定作出复议决定书，适用法律依据正确。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告麻阳县政府向本院提交了以下证据： 1.行政复议申请书、身份证、授权委托书、行政复议答辩状、行政复议申请受理通知书、行政复议答复通知书、第三人参加行政复议通知书、行政复议决定书，拟证明被告作出行政复议程序合法； 2.行政处理决定书、林权证、申请书、小江村村民委员会出具的证明、唐秀金出具的证明、十三份调查（询问）笔录、三份林权登记纠纷现场勘验笔录、三份询问笔录、调解（听证）记录、例会（联席会）会议记录、指界、调解、勘验、听证照片，拟证明被告作出的复议决定认定事实清楚、证据充分。 第三人述称，二被告作出的行政行为合法有效，应予维持。 第三人未向本院提交证据。 经庭审质证，原、被告及第三人发表以下质证意见： 原告对被告尧市镇政府提交的证据1的真实性、合法性、关联性有异议；对证据2的证明力、证明目的有异议；对证据3的合法性有异议；对证据4中部分笔录的真实性有异议；对证据5的真实性有异议。被告麻阳县政府和第三人对被告尧市镇政府提交的证据均无异议。 原告对被告麻阳县政府提交的证据1中行政复议决定书的合法性、真实性有异议；对证据2与对被告尧市镇政府的质证意见一致，证据2中有一部分是复议机关在复议程序中收集和补充的，不能作为证明原行政行为合法的依据。被告尧市镇政府和第三人对被告麻阳县政府提交的证据均无异议。 被告尧市镇政府对原告提交的证据1、7的证明目的有异议；对证据2的合法性有异议；对证据3、12、13-19的关联性有异议；对证据4-6、9的真实性有异议；对证据8、11、16的真实性、合法性有异议；对证据10、20的真实性、合法性、关联性有异议。被告麻阳县政府对原告提交的证据1无异议；对证据2的真实性有异议；对证据3、7、15的关联性有异议；对证据4、5、6、8、9-11、13、16的真实性、合法性有异议；对证据12的真实性、合法性、关联性有异议；对证据14的关联性、合法性有异议。第三人同意二被告对原告的质证意见。 本院对上述证据认证如下： 原告提交的证据1、2系被诉行政行为，本院不作证据评判；原告提交的证据18、19与本案行政行为无关联，不予采纳；被告麻阳县政府提交的证据2，其中部分证据是麻阳县政府在复议程序中依法收集和补充的，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据，本院予以采纳；原告、被告提交的其他证据，能够证明案涉争议林地的相关情况，来源合法，可以作为认定本案相关事实的依据，本院予以采纳。 经审理查明，争议林地位于××镇××村龙船坪，其一为陆冬菊原经营管理的沙地（以下简称“1号地”），另一为唐秀金原经营管理的沙地（以下简称“2号地”），两地并不相连。1989年，唐邦余以其棕树湾的沙地与陆冬菊、唐秀金进行置换，从此开始在1号地、2号地进行经营管理。原告于2009年6月取得湘林证字（2009）第4××6号林权证，小地名龙船坪，小班84，面积8.4亩，四至（东：坑为界；南：界岩与曾令富喇相连；西：界岩与唐锦伟喇相连；北：界岩与曾令富喇相连）。2015年以来，原告唐邦荣与第三人唐邦余因1号地的林木林地权属发生争议，经多次调解，未能达成和解。2020年5月，唐邦余申请尧市镇政府确权处理。尧市镇政府经调查，认为唐邦荣虽持有林权证，但1号地、2号地先后由陆冬菊、唐秀金及唐邦余耕管30余年，唐邦荣未提出过异议，故其主张争议地权属的证据不足，因调解未果，遂于2020年7月17日作出行政处理决定：1、2号争议地的使用权归唐邦余所有。唐邦荣不服，于2020年9月8日向麻阳县政府申请复议。2020年11月2日，麻阳县政府作出行政复议决定，维持尧市镇政府作出的行政处理决定。唐邦荣不服，遂提起行政诉讼。 本院认为，《中华人民共和国森林法》第二十二条规定，个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府依法处理。《林木林地权属争议处理办法》第四条规定，林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。尧市镇政府对唐邦余与唐邦荣之间争议的林地具有作出行政行为的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，麻阳县政府对唐邦荣不服尧市镇政府的行政行为提起的行政复议申请，有作出行政复议决定的法定职权和职责。 本案系对尧市镇政府作出的行政处理决定及麻阳县政府作出的行政复议决定一并进行审理，麻阳县政府作出行政复议决定维持尧市镇政府的行政处理决定，该复议决定在认定事实和处理意见等方面与原行政处理决定的认定并无不同，因此对于行政复议决定审查的重点在于其程序是否合法。鉴于各方对于麻阳县政府作出行政复议决定的程序均不存异议，因此本案审查的核心问题为行政处理决定的合法性。 《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。在处理林权争议案件过程中，生效林权证是处理林权证争议的主要依据，只有当林权证存在重大且明显违法的情况下，权属争议处理机构才可以不采信该林权证，并根据其他有效证据对权属争议进行处理。登记发证行为本身就是基于政府公信力作出的行政行为，该行政行为一旦作出非因法定原因不能随意更改。若登记发证行为有误，也应依程序由行政机关依法纠错或由当事人通过申请复议、提起诉讼等方式寻求救济，不宜在权属争议处理引起的诉讼中直接否定该行为的效力。本案中，原告的湘林证字（2009）第4××6号林权证并未因存在重大且明显违法的情形被依法变更或撤销，尧市镇政府不予采信该林权证而作出行政处理决定，主要证据不足。 《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，农民集体连续使用其他农民集体所有土地已满二十年的，应视为现使用者所有；连续使用不满二十年，或者虽满二十年但在二十年期满之前所有者曾向现使用者或者有关部门提出归还的，由县级以上人民政府根据具体情况确定土地所有权。《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第十一条规定，确属在其他集体所有或者个人使用的土地上营造的人工林，土地权属不变，林木归造林方所有，但采伐时林木山价应当与土地所有权者或使用人按比例分成。其采伐时间和分成比例有协议时按协议，没有协议的协商确定。据此，将争议土地所有权确权给长期管理使用争议土地的一方当事人，该原则可以适用于农民集体经济组织之间的土地所有权争议；但个人在其他集体所有或者个人使用的土地上管理使用的，土地权属不变。本案中，尧市镇政府以长期管理使用的历史和现实作为处理个人与个人之间林木林地权属争议的确权依据，不符合上述法律规定。 综上，尧市镇政府作出的行政处理决定主要证据不足，依法应予撤销。麻阳县政府作出的行政复议决定维持了该行政处理决定，亦依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十九条的规定，判决如下： 一、撤销被告麻阳苗族自治县尧市镇人民政府于2020年7月17日作出的尧政决〔2020〕1号《行政处理决定书》； 二、撤销被告麻阳苗族自治县人民政府于2020年11月2日作出的麻政行复决字〔2020〕3号《行政复议决定书》。 案件受理费50元，由被告麻阳苗族自治县尧市镇人民政府负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省怀化市中级人民法院。 审 判 长  蒋 斌 审 判 员  钟奇峰 人民陪审员  潘秀兰 二〇二〇年十二月二十五日 法官助理李岸枫 书记员粟霞 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。