西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）陕71行初1143号 原告王根齐，男，1954年11月3日生，公民身份号码：61011XXXX4********，汉族，住西安市灞桥区。 被告西安市人民政府，住所地西安市未央区。 法定代表人李明远，市长。 委托代理人刘宏，政府工作人员。 原告王根齐因认为被告西安市人民政府不履行行政复议法定职责，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告王根齐、被告西安市人民政府（以下简称西安市政府）委托代理人刘宏到庭参加了审理。本案现已审理终结。 原告王根齐诉称，1.原告系位于XX大道与XX路XX道XX苑项目用地北侧建筑物的所有权人，依法享有对涉案房屋占有、使用、处分、收益的物权，应当受到法律保护。2.涉案地块系1998年5月15日，原告与西安市灞桥区河道砂石管理站签订《协议书》取得涉案地块并建设房屋。西安市自然资源和规划局灞桥分局作出《关于违法建设认定的函》援引的法律规定为《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条、《西安市XX乡规划条例》第六十八条规定。据查《中华人民共和国XX乡规划法》系2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过，2008年1月1日起实施；《西安市XX乡规划条例》系2010年7月15日西安市第十四届人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过，2010年9月29日陕西省第十一届人民代表大会常务委员会第十八次会议批准，2011年1月1日起施行。据此，上述法律、法规不能适用其生效之前的涉案房屋。根据法无授权不可为的行政原则，西安市自然资源和规划局灞桥分局无权根据《XX乡规划法》《西安市XX乡规划条例》对其实施前的行为进行评价。3.西安市自然资源和规划局灞桥分局作出的《关于违法建设认定的函》事实不清，涉案房屋并非灞桥区河道砂石管理站建设，而是原告王根齐于1998年建设，且根本不存在灞桥区河道砂石管理站这个主体。另外，涉案房屋建筑面积并非《关于违法建设认定的函》所认定的约240平方米，而是500多平方米。4.原告作为涉案房屋的所有权人，与西安市自然资源和规划局灞桥分局作出的市规灞函(2019)第51号《关于违法建设认定的函》所指事项存在重大利害关系。根据《行政复议法》第二条的规定，原告有权申请行政复议。5.原告常年居住于涉案房屋，西安市自然资源和规划局灞桥分局在作出《关于违法建设认定的函》之前，并未进行勘查，故其作出该认定的函件不具有客观性、科学性、严谨性。6.西安市城市管理和综合执法局灞河新区分局作出的西城管执罚字零贰(2019)第0722号市0001113《行政处罚决定书》已被西安市人民政府作出的市政复决字(2019)534号行政复议决定书撤销。《关于违法建设认定的函》亦应当予以撤销。7.被告认为西安市自然资源和规划局灞桥分局《关于违法建设认定的函》系内部行政行为系认定错误。《关于违法建设认定的函》已对原告的生产生活产生重大影响，与原告存在重大利害关系，故具有可复议性。另外，《行政诉讼法》已将具体行政行为修改为行政行为。故被告适用《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项之规定驳回复议申请不符合法律规定，应当予以撤销，并就原告申请事项作出实体处理。遂提起行政诉讼，请求：1.依法撤销被告作出的市政复驳字(2020)345号驳回行政复议申请决定书，并要求被告重新受理原告行政复议并作出行政复议决定书；2.本案诉讼费由被告承担。 原告提交以下证据：1.驳回行政复议申请决定书、2.关于违法建设认定的函、3.西安市灞桥区河道砂石管理站通知书2份，证明：被告应当受理原告的复议申请，对原告的复议申请作出实体处理，被告作出的复议决定错误违法。 被告西安市政府辩称，被告作出的《驳回行政复议申请决定书》程序合法。2020年8月10日，原告向被告递交了《行政复议申请书》，请求撤销西安市自然资源和规划局灞桥分局作出的[2019]第51号《关于违法建设认定的函》。2020年8月12日，被告作出市政复答字[2020]345号《行政复议答复通知书》，并向西安市自然资源和规划局灞桥分局邮寄送达。2020年8月19日，西安市自然资源和规划局灞桥分局提交答复书。2020年9月22日，被告作出《驳回行政复议申请决定书》，驳回原告的复议请求，并向原告和西安市自然资源和规划局灞桥分局邮寄送达。综上，被告作出的市政复驳字[2020]345号《驳回行政复议申请决定书》程序合法，请依法驳回原告的诉讼请求。 被告提交以下证据：1.行政复议申请书、2.行政复议答复通知书、3.行政复议答复书、4.驳回行政复议申请决定书、5.邮寄凭证3份，证明被告作出的驳回行政复议申请决定程序合法。 经庭审质证，原告对被告提交证据的真实性认可，合法性不认可。被告对原告提交的证据真实性认可，证明目的不认可。 本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据符合证据的形式要件，且与本案具有关联性，本院予以确认。 经审理查明，2019年7月17日，西安市规划局灞桥分局向西安市城市管理综合行政执法局灞河新城分局作出市规灞函[2019]51号《关于违法建设认定的函》（以下简称违建认定函），认定灞桥区河道砂石管理站在XX大道与XX路XX道东南侧，鼎翰名苑项目用地北侧建设部分砖混结构管理用房，建筑面积共计约240㎡。系未经规划许可擅自动工建设，违反《中华人民共和国XX乡规划法》第六十四条、《西安市XX乡规划条例》第六十八条规定。建议对该违法建设限期拆除。2019年8月5日，西安市XX城XX城管执罚字零贰（2019）第0722号市0001113行政处罚决定书。处罚决定载明被处罚人为灞桥区河道砂石管理站，违法行为为在XX大道与XX路XX道东南侧，鼎翰名苑项目用地北侧建设204㎡砖混结构用房，未经规划许可动工建设，决定限期拆除。 另查明，1998年5月15日，灞桥区河道砂石管理站与原告签订协议书，由原告承包灞桥区河道砂石管理站的河道滩地。后原告建设了上述违建认定函及行政处罚决定中所述房屋。原告不服西城管执罚字零贰（2019）第0722号市0001113行政处罚决定书，于2019年9月17日以西安市城市管理和综合执法局为被申请人向被告提出复议申请。被告于2019年12月6日作出市政复决字[2019]534号行政复议决定书，撤销了上述行政处罚决定。2020年8月10日，原告就西安市规划局灞桥分局作出的市规灞函[2019]51号《关于违法建设认定的函》向被告申请行政复议。2020年9月22日，被告作出市政复驳字[2020]345号驳回行政复议申请决定书，认为违建认定函属于内部行政行为，不具备具体行政行为的外部要件，不属于行政复议的受案范围，应予驳回。遂根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，驳回了王根齐的行政复议申请。2020年9月30日，原告提起本案诉讼。 再查明，灞桥区河道砂石管理站因与原告租赁合同纠纷提起民事诉讼。在西安市中级人民法院作出的（2020）陕01民再11号民事判决书论理部分载明“市政府复议决定书仅撤销城管执法局《处罚决定书》，并未撤销《关于违法建设认定的函》所认定内容，该认定函某某为证据，可以证明王根齐在涉案土地上加盖的建筑物系违法建筑物”。 本院认为，原告申请行政复议的违建认定函，在一般情况下系城市管理综合执法部门作出相应处罚决定的依据，不单独对外产生法律效力，在处罚决定作出后，其效力被处罚决定吸收。而当依据其作出的处罚决定被撤销，其独立存在并对外产生法律效力时，其应当属于行政复议的受案范围。通常情况下，被告认为违建认定函是规划部门向城市管理部门作出的内部法律文书，是配合城市管理部门执法行为，并最终被城市管理部门作出的行政处罚决定所吸收的认定并无不当。但是就本案而言，违建认定函系行政机关在其职权范围内作出的，独立对原告的权利义务产生实际影响的具体行政行为，根据《行政复议法》第六条的规定，原告有权对其申请行政复议。因此，被告在作出驳回行政复议申请决定时，未考虑案涉违建认定函给原告所造成的影响，将其认定为内部行政行为，不具备具体行政行为的外部要件，属适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第七十二条的规定，判决如下： 一、撤销被告西安市人民政府2020年9月22日作出的市政复驳字[2020]345号驳回行政复议申请决定书； 二、责令被告西安市人民政府对原告王根齐的复议申请依法进行复议。 案件受理费50元，由被告西安市人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长  柴 苗 审 判 员  陈泉池 人民陪审员  折亚平 二〇二〇年十二月二十四日 书 记 员  徐 博 1