贵州省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）黔行赔终187号上诉人（一审原告）：威宁县矸石空心砖厂。住所地贵州省威宁县陕桥街道办事处陕桥村。投资人：庄木建，男，1977年5月12日出生，汉族，住福建省福清市，该厂厂长。委托诉讼代理人：张裕谦，北京市易行律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：威宁彝族回族苗族自治县人民政府。住所地贵州省威宁县凤山大道。法定代表人：陈波，该县县长。委托诉讼代理人：岳靖峰。委托诉讼代理人：段志敏，北京嘉润律师事务所律师。上诉人威宁县矸石空心砖厂诉被上诉人威宁彝族回族苗族自治县人民政府（以下简称威宁县政府）行政赔偿一案，贵州省毕节市中级人民法院于2018年12月11日作出（2017）黔05行赔初38号行政赔偿判决，威宁县矸石空心砖厂不服，向本院提起上诉，本院于2019年7月24日作出（2019）黔行赔终175号行政赔偿裁定，撤销原审判决，发回贵州省毕节市中级人民法院重审。2020年5月14日，贵州省毕节市中级人民法院作出（2019）黔05行赔初67号行政赔偿判决，威宁县矸石空心砖厂仍不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。威宁县矸石空心砖厂向一审法院起诉请求：1、判决被告赔偿原告因违法拆除造成的各项经济损失782.18万元；2、本案诉讼费用由被告承担。一审法院经审理查明：威宁县红砖厂和威宁县页岩砖厂系1998年经威宁县乡镇企业管理局批准成立的股份合作制企业，位于威宁县。1998年12月和1999年5月，威宁县国土资源局分别为两个砖厂颁发了威国土用（籍）字第980021和990010号《国有土地使用权证》。2009年3月17日，威宁县红砖厂和威宁县页岩砖厂整合为威宁县红砖厂，企业性质由由股份合作制企业变更为个人独资企业。2011年9月26日，威宁县红砖厂企业名称经工商变更登记，更名为威宁县矸石空心砖厂，投资人为庄木建。2017年4月11日，威宁县环保和科技局作出威环责改字〔2017〕67号《责令改正违法行为决定书》，以原告未严格按照环评要求落实环保“三同时”建设污染防治设施，责令原告接到处罚通知之日起15日内停止生产，按照环评要求建设环保设施。2017年8月20日，威宁县政府办公室印发的威府办通〔2017〕178号《关于印发的通知》载明，根据国家环保部下发的环办生态〔2016〕108号《关于2016年国家级自然保护区遥感检测有关情况的通报》和中央第七环境保护督查组的要求，需对贵州草海国家级自然保护区内的制砖企业进行清理整治。其中，清理整治的时间为2017年8月20日至11月5日，宣传动员阶段为2017年8月20日至8月23日，拆除草海保护区内制砖企业设施阶段为2017年8月24日至8月31日，由制砖企业所在街道办事处牵头，联合工能、环保、规划、国土、市场监管、林业、水务等部门参与组成的联合执法组开展联合执法，根据制砖企业情况分类进行处置。对符合国家产业政策的制砖企业，经第三方评估机构评估后，在限期内对原厂址设施设备进行拆除，并按时恢复土地原状的，按照评估价对固定资产中的房屋建筑物类予以补助。不符合国家产业政策的制砖企业，限期进行拆除，督促按时兑现聘用工人工资，依法对具体责任人按照规定启动问责程序。2017年8月28日，威宁县工业经济和能源局就原告砖厂的地上建筑物向威宁县公证处申请证据保全。威宁县公证处作出的（2017）威证字第514号《公证书》载明，威宁县矸石空心砖厂的砖窑44个拐点，2个砖窑，每个砖窑22门，砖窑建筑面积共计1908.32平方米；彩钢瓦建筑面积1890.10平方米，砖石瓦建筑面积564.24平方米，砖混结构建筑面积71.80平方米。因原告未在限期内对其砖厂自行拆除，被告威宁县政府于2017年8月31日对原告砖厂进行强制拆除。原告威宁县矸石空心砖厂被拆除砖窑2个，每个砖窑22门，共计44门，砖窑的建筑面积共计1908.32平方米；彩钢瓦棚全部拆除，建筑面积1890.10平方米；砖石棉瓦房屋被拆除283.33平方米；砖混结构房屋被拆除19.60平方米。原告砖厂上的原材料煤矸石和页岩被填埋在强拆现场，机器设备被拖放到陕桥村保管，后原告自行到陕桥村将被拆除的全部机器设备拖走出卖。经原告申请，一审法院依法委托毕节兴业资产评估事务所有限公司对原告被拆除的建筑物及现场填埋的原材料页岩和煤矸石进行评估。该公司于2018年10月29日作出的毕兴鉴评（2018）第234号《资产评估报告》载明的评估意见为：纳入评估范围的威宁县矸石空心砖厂被拆除建筑物评估价值为1127673元。具体为：1、砖窑（两座）788536.00元；2、砖石棉瓦厂房164639.00元；3、砖混厂房15729.00元；4、彩钢棚158769.00元。被填埋的煤矸石由于未明确填埋数量，仅评估单价为40元／吨。被填埋的页岩，因当事人未能提供页岩的购置凭证，威宁当地亦无页岩销售市场，页岩价值无法评估。评估费20000元，由被告威宁县政府垫付。另查明，被告威宁县政府于2017年8月31日强制拆除原告位于威宁县陕桥街道办事处陕桥村砖厂的行政行为，业经一审法院2018年5月9日作出的（2017）黔05行初126号行政判决确认违法，该判决已发生法律效力。再查明，威宁县国土资源局于2017年8月25日作出威国土执罚〔2017〕25号行政处罚决定，认定原告超批准非法用地5906.81平方米，责令退还非法占用的土地，限期3日内拆除非法占用土地上新建建筑物和其他设施，对原告非法占用的土地5906.81平方米处以每平方米10元的罚款，共计罚款59068.10元。原告不服，向毕节市人民政府申请行政复议。2018年1月8日，毕节市人民政府以威宁县国土局未依法提交答辩和当初作出行政处罚决定的证据、依据，违反《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（四）项的规定为由，作出毕府行复决字〔2017〕76号《行政复议决定书》，撤销了威宁县国土资源局作出的威国土执罚〔2017〕25号《行政处罚决定书》。一审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。被告在其官方网站对其拆除原告砖厂的行为进行了报道，被告诉讼中亦认可其拆除原告砖厂的事实，对原告砖厂实施强制拆除行为的主体是被告威宁县政府，并不是被告各职能部门的行政行为，且被告威宁县政府强制拆除原告砖厂的行为，业经一审法院（2017）黔05行初126号行政判决确认违法，故对被告所提责令停止违法行为的决定及实施均是各职能部门的具体行政行为，被告主体不适格的辩解意见，一审法院依法不予支持。因此，被告系本案适格的赔偿义务机关，原告提起本案行政赔偿诉讼符合法律规定。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款、第三十二条第一款、第三十六条第（八）项的规定，结合原告提出的赔偿请求、被告的抗辩意见和在案有效证据，原告在本案中应获得的赔偿金为：一、地上建筑物（构筑物）的损失440000.00元。根据中央环保督察第七督察组反馈意见及中央环境保护督察移交贵州整改问题清单及整改责任分工方案，原告砖厂属于整改范围内。在本案审理过程中，原告虽申请对涉案土地的地上建筑、构筑物等不动产进行评估，评估机构也出具了相应评估意见，但原告没有办理相关审批手续的事实确实存在，若以评估价格来认定被告赔偿的金额，明显不公平、也不合理，故该部分不动产不再以评估意见确定赔偿金，对原告请求重新评估的申请，一审法院也不再准许。据此，结合原告砖厂生产经营的历史原因以及本案的实际情况，对砖窑的赔偿标准，参照被告对草海保护区内不符合国家产业发展政策的落后淘汰项目砖窑每一门10000.00元的补偿标准确定，即原告被拆除的砖窑2座共计44门，被告应当赔偿原告砖窑的损失440000.00元。对原告被拆除的厂房、彩钢棚等其他建筑物（构筑物）的损失，因没有取得相关审批手续等违法事实存在，对该部分财产不予赔偿。二、原告被填埋的煤矸石和页岩等原材料损失，酌情由被告赔偿20000.00元。被告强制拆除原告砖厂时，将煤矸石和页岩就地填埋在现场，但原告所主张的数量及单价缺乏证据证实，被告也不能提供证据证明具体的数量。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款：“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额”的规定，被告未对原材料进行保全存在过错，结合在案证据及现场填埋情况，对该部分损失，酌情由被告赔偿原告2万元。三、关于原告所提机器设备的损失，不予支持。理由是，被告拆除原告砖厂后将砖厂上的机器设备拖放到陕桥村保管，原告自行到陕桥村将拆除的所有机器设备拖走并出卖。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。本案中，原告并未提供证据证明被告强拆时损坏其机器设备，亦未提供证据证实因机器设备损坏导致其贱卖的事实，故对该部分诉讼请求，一审法院不予支持。四、关于停产停业损失的问题，原告砖厂被强制拆除的时间是2017年8月31日，审理范围应当是强拆后造成的损失，强拆前原告因违法生产被相关部门责令原告停产停业，该状态一直持续到被拆除，原告并未恢复生产经营，其诉称的停产停业损失不是被告强拆行为所致，对该诉请不予支持。对强制拆除后的停产停业损失，因强制拆除前原告砖厂并未正常生产经营，并不存在强制拆除后的停产停业损失，故对原告所提停产停业损失的诉讼主张，一审法院亦不予支持。综上，原告因被告的强制拆除行为造成的各项损失为460000.00元，依法应当由被告对原告给予赔偿。因评估产生的评估费，系因被告违法强制拆除原告砖厂的行政行为所致，故评估费20000.00元由被告负担。原告提出的其他诉讼请求，因无相应证据佐证，一审法院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第(二)项、第七条第一款、第十五条第一款、第三十二条、第三十六条第(八)项、第三十七条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款、第九十七条之规定，一审法院判决：一、由被告威宁县政府赔偿原告威宁县矸石空心砖厂各项经济损失共计460000.00元；二、驳回原告威宁县矸石空心砖厂的其他诉讼请求。评估费20000.00元，由被告威宁县政府承担。上诉人威宁县矸石空心砖厂不服一审判决，向本院上诉请求：1、依法撤销（2019）黔05行赔初67号行政赔偿判决，判决被上诉人赔偿违法拆除上诉人砖厂的各项损失。（已评估建筑物损失1127673元；煤矸石损失2000吨×40元/吨，页面损失6000吨×50元/吨）。未评估机器设备损失，停工损失，建厂的三通一平给予赔偿。2、判决被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。事实和理由：一、上诉人被违法拆除的建筑部分损失经鉴定为1127673元，一审判决仅支持赔偿440000元，于法无据。2017年8月25日，威宁县国土资源局认定上诉人超审批非法用地5906.81平方米，上诉人不服向毕节市人民政府申请复议，毕节市人民政府撤销了威国土执罚〔2017〕25号《行政处罚决定书》，一审判决以上诉人的财产未取得审批手续为由，不予采信其对外委托的鉴定机构所作出的鉴定结论，没有事实和法律依据。二、被上诉人的违法行政，将上诉人的生产材料煤矸石和页岩填埋，被填埋的生产材料客观存在，不属于不能鉴定的情形，完全可以通过地质勘探打钻的方式取得相关数据，进行测算，评估得出上诉人被填埋的煤矸石和页岩的数量。一审判决仅支持赔偿上诉人煤矸石和页岩损失20000元，明显有失公平。三、被上诉人的违法行政，是上诉人把机器设备当废铁变卖的主要原因，是上诉人对被上诉人违法行为造成危害后果的尽量减少损失的救济，并不等于被上诉人违法行为未给上诉人造成经济损失，实际上被上诉人的违法行政行为造成上诉人机器设备毁损损失。一审未判决被上诉人赔偿上诉人机器设备损失，于法不合。四、被上诉人应依法赔偿上诉人的经营损失。2017年4月11日至2017年4月27日，被上诉人的职能部门环保科技局、住房和城乡建设局、林业局、水务局、国土资源局、草海管委会为配合被上诉人的违法行为，在没有履行相关法律规定的调查及处罚程序，对上诉人砖厂下达《停工通知书》及《责令停止违法行为通知书》以及《责令改正违法行为决定书》，前述被上诉人职能部门作出的通知、决定不能证明上诉人存在应当停止生产经营的事实，下达《停工通知书》本身违法，被上诉人应当赔偿上诉人的停工损失。被上诉人威宁县政府辩称，一、一审判决认定上诉人的各项损失共计460000元，事实清楚，适用法律正确。1、上诉人未办理相关审批手续，其主张作为合法财产依照评估价格认定损失，缺乏事实基础及法律依据。上诉人在经营过程中，未落实“三同时”环保设施；未向住建部门履行备案手续、实际生产砖类型与营业执照不符；未经批准擅自取用地表水。被上诉人相关职能部门分别向上诉人作出了责令改正违法行为通知书，要求其停止生产，并改正违法行为。在强制拆除砖厂时，前述违法行为仍存在。一审法院参照被上诉人对草海保护区内不符合国家产业发展政策淘汰落后项目砖窑每一门一万元的补助标准，认定其被拆除的2座砖窑共计44门，判决被上诉人赔偿440000元认定事实清楚、适用法律正确。2、上诉人在接到被上诉人的限期拆除通知书，应当采取相应的保全措施及时止损。上诉人对损失的发生及扩大持放任态度，对造成的损失存在过错，且未提供证据证实其主张的损失数量与单价。故一审法院结合案件事实、证据，对上诉人主张的原材料损失酌情支持20000元。二、上诉人的其他诉讼请求缺乏证据证明，也无事实及法律依据。1、被上诉人的强制拆除行为与上诉人将机器设备出卖无直接因果关系。在整个拆除过程中，被上诉人并未对机器设备造成损害。2、上诉人2017年4月25日至年8月31日的停产停业损失，系自身违法行为所致，与被上诉人无关。被上诉人强制拆除行为是2017年8月31日，在强制拆除时上诉人并无正常生产经营活动，其诉称损失无事实及法律依据。在强制拆除行为之前，上诉人因其违法行为被相关部门下达《停工通知书》《责令停止违法行为通知书》等通知责令停产停业，是其违法行为所致。因此，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，恳请二审法院依法予以驳回。本院二审期间，双方当事人在举证期限内均未提供新证据。对一审法院认定的事实，经审查属实，本院予以确认。另查明，2013年国家发展改革委公布的《产业结构调整指导目录》（2011年修正本）载明，砖瓦24门以下轮窑以及立窑、无顶轮窑、马蹄窑等土窑属于淘汰类产业。2017年9月4日被上诉人官方网站《威宁立行立改依法拆除草海保护区内违规砖厂》报道载明，8月31日，县委县政府对位于草海国家级自然保护区范围内的福恩煤威宁县矸石空心砖厂、草海威宁县矸石空心砖厂、矸石空心砖厂、兴盛威宁县矸石空心砖厂4处违规砖厂进行依法拆除。2017年8月20日威宁县政府办公室《关于印发〈威宁自治县清理整顿草海保护区范围内砖厂工作方案〉的通知》（威府办通〔2017〕178号）载明，为扎实推进贵州草海国家级自然保护区内制砖企业的清理整治工作，依法对草海保护区内的制砖企业分两类进行清理整治：符合国家产业政策的制砖企业；不符合国家产业政策的制砖企业。符合国家产业政策的制砖企业，经第三方评估机构评估后，在限期内对原厂址设施设备进行拆除，并按时恢复土地原状的，按照评估报告对固定资产中的房屋建筑物类予以补助。不符合国家产业政策的制砖企业，限期进行拆除，及时清除生产设备及其场地构筑物，按时恢复土地原状且在限期内自行拆除，恢复原状的，按照一门一万元予以补助。2017年4月27日威宁县水务局作出（威）水停字〔2017〕008号《责令停止水事违法行为通知书》载明，威宁县矸石空心砖厂未经水行政主管部门日批准，擅自取用地表水，责令立即停止违法行为。本院认为，结合双方当事人的抗辩意见和案件事实，本案争议焦点为上诉人所提赔偿范围及赔偿数额应当如何确定。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，公民、法人和其他组织的合法权益受到损害是取得国家赔偿的基本前提，亦即行政损害赔偿的适用条件是行政机关的行政违法行为造成了相对人合法权益的直接损失。因被上诉人威宁县政府强制拆除威宁县矸石空心砖厂的行为，已经生效判决确认违法，故被上诉人对其强制拆除行为给上诉人造成的直接损失应当承担赔偿责任。本院根据上诉人主张的赔偿范围，结合案件事实进行评判如下：一、关于地上建筑物（构筑物）的损失问题。威宁县矸石空心砖厂被拆除的2个砖窑均是22门，按照国家发展改革委《产业结构调整指导目录》（2011年修正本）要求，该砖厂明显属于应当淘汰的落后产业。根据《威宁自治县清理整顿草海保护区范围内砖厂工作方案》要求，对不符合国家产业政策的制砖企业，限期进行拆除，及时清除生产设备及其场地构筑物，按时恢复土地原状且在限期内自行拆除，恢复原状的，按照一门一万元予以补助。一审判决参照该方案要求，结合威宁县矸石空心砖厂生产经营的历史原因以及本案实际情况，对上诉人被拆除的2座砖窑共计44门，由被上诉人赔偿440000元并无不当，依法应予维持。虽然在本案一审审理过程中，上诉人申请对砖厂的地上建筑、构筑物等不动产进行评估，评估机构也出具了相应评估意见，但上诉人没有办理相关审批手续及存在多种违法行为的事实确实存在，且该威宁县矸石空心砖厂属于应当淘汰的落后产业，如果以评估价格来认定被上诉人应当赔偿的金额，将导致上诉人系列违法行为所形成的权益因威宁县政府的违法拆除行为而全部合法化，明显不公平、亦不合理，故一审法院对评估报告结论不予采信符合本案实际。上诉人主张应当采信评估鉴定结论的理由不成立，本院不予支持。二、关于被填埋的煤矸石和页岩等原材料损失问题。经查，被上诉人在强制拆除威宁县矸石空心砖厂时，没有尽到合理注意义务，将上诉人煤矸石和页岩就地填埋在现场，本身存在过错，鉴于上诉人所主张的原材料数量及单价缺乏证据证明，被上诉人也不能提供证据证实具体的数量和单价，双方亦无法达成一致意见。在此情况下，一审依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款：“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额”之规定，结合在案证据、现场填埋情况和当事人陈述，酌情由被上诉人赔偿20000元原材料损失并无不当。三、关于上诉人所提机器设备的损失问题。被上诉人在强制拆除威宁县矸石空心砖厂并将相关机器设备拖放到陕桥村保管后，上诉人自行到陕桥村将拆除的所有机器设备拖走并出卖。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款：“人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据”和《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八第二款：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据”之规定，本案中上诉人并未提供证据证明被上诉人强制拆除砖厂时损坏其机器设备，亦未提供证据证实因机器设备损坏导致降低价格出卖的事实。故一审判决对此不予支持符合客观实际。四、关于上诉人停产停业损失的问题。经查，本案被上诉人强制拆除砖厂的时间是2017年8月31日，对强制拆除后的停产停业损失，因强制拆除时砖厂并未正常生产经营，故不存在强制拆除后的停产停业损失。而强拆前威宁县政府相关职能部门已责令上诉人停产停业，且一直处于持续状态，上诉人并未恢复生产经营，其主张的停工损失并非被上诉人强制拆除行为所导致，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的直接损失，一审不予支持符合法律规定。综上，威宁县矸石空心砖厂的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长 李 丽审判员 李道鸿审判员 邹 慧二〇二〇年十二月二十三日法官助理翟长勇书记员李铧晟