北海海事法院 行 政 判 决 书 （2020）桂72行初6号 原告合浦县水利工程管理站，住所地：广西壮族自治区合浦县廉州镇南乐街**。统一社会信用代码：12450521735155142H。 法定代表人周若尘，站长。 委托代理人苏庆，广西作一律师事务所律师。 委托代理人陶红萍，广西作一律师事务所律师。 被告合浦县自然资源局，，住所地：广西壮族自治区合浦县廉州镇金鸡大道**统一社会信用代码：11450521MB17157457。 法定代表人韩仁贻，局长。 委托代理人陈润安，男，该局工作人员。 委托代理人罗荣廷，男，该局工作人员。 原告合浦县水利工程管理站因不服被告合浦县自然资源局行政处罚决定，于2020年11月4日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，于2020年11月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月2日公开开庭审理。原告法定代表人周若尘及其委托代理人苏庆、陶红萍、被告委托代理人陈润安、罗荣廷、原告申请的证人莫某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告于2020年5月22日作出合自资源海执处罚〔2020〕001号《行政处罚决定书》，决定对原告作出责令退还非法占用海域，恢复海域原状，并处罚款101918元的行政处罚。 原告诉讼请求：撤销被告于2020年5月22日作出的合自资源海执处罚〔2020〕001号《行政处罚决定书》（以下简称案涉处罚决定书）。事实和理由：1.被告作出的案涉处罚决定书属认定事实错误。理由如下：合浦县总江水闸灌区螺江倒虹吸涵管重建工程（以下简称案涉工程）位于合浦县（又名螺江），原倒虹吸涵管建于1966年，原告作为该案涉工程的项目法人单位，经北海市水利局批复后，于2019年9月开始动工建设。根据《北海市人民政府关于北海市南流江干流、旺盛江·六湖水库—湖海运河、洪潮江干流管理范围的公告》（北政布〔2019〕90号）、《中华人民共和国河道管理条例》第二条、《广西壮族自治区河道管理规定》第二条、《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称海域使用管理法）第二条的规定，案涉工程所在的区域属于河道，不属于海域。被告依据海域使用管理法第四十二条规定对原告予以处罚，但被告并未对非法占用海域期间进行调查认定。被告认定非法用海的行政违法主体错误，本案应当由直接实施围海的实际施工单位承担相应的责任，不应当由原告来承担本案责任。2.被告作出案涉处罚决定书违反法定程序。根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）第四十二条和《广西壮族自治区行政执法程序规定》（以下简称广西执法规定）第四十二条的规定，被告作出该行政处罚之前，应当告知原告有要求举行听证的权利；原告要求听证的，被告应当组织听证。本案中，被告作出该行政处罚决定前，于2020年5月18日书面告知原告有要求听证的权利，原告于2020年5月20日向被告提交《关于要求举行总江水闸灌区螺江倒虹吸涵管重建工程围堰施工受行政处罚听证的函》（以下简称申请听证函），向被告申请听证，但至2020年5月22日被告作出案涉处罚决定书，没有依法组织听证。被告作出案涉处罚决定书之前没有按照行政处罚法第三十八条的规定，由有从事行政处罚决定审核资质的人员进行审核。 原告向本院提交以下证据： 证据1.事业单位法人证书，证明原告主体资格； 证据2.合自资源海执处罚〔2020〕001号《行政处罚决定书》（案涉处罚决定书），证明被告认定事实错误，将属于河道管理的范围错误认定为海域； 证据3.行政处罚听证告知书； 证据4.关于要求举行总江水闸灌区螺江倒虹吸涵管重建工程围堰施工受行政处罚听证的函； 证据5.罚款催缴通知书； 以上证据3～5共同证明被告作出案涉处罚决定书未依法组织听证，程序严重违法的事实； 证据6.北政布〔2019〕90号公告，证明案涉的区域属于河道管理范围； 证据7.合浦县水利局关于总江水闸灌区螺江倒虹吸涵管重建工程建设围海情况报告，证明案涉工程的基本概况； 证据8.关于合浦县总江水闸灌区螺江倒虹吸涵管重建工程初步设计的批复，证明案涉工程经上级主管部门批复建设； 证据9.关于要求维修党江镇螺江反虹吸和西山反虹吸水利工程的议案； 证据10.北海市信访局、合浦县信访局关于转送群众来信程序性受理的函； 以上证据9、10共同证明案涉工程属纯公益性的民生工程； 证据11.合浦县总江水闸灌区螺江倒虹吸涵管重建工程施工承包合同，证明原告不是实施案涉非法用海的行政违法主体。 原告申请证人莫某出庭作证，证明事项：2020年5月20日，原告的工作人员莫某将申请听证函送交被告办公楼的二楼人事秘书股工作人员李彤收执。 被告辩称：1.被告具有行使海域使用管理的行政职权。根据海域使用管理法第七条“国务院海洋行政主管部门负责全国海域使用的监督管理。沿海县级以上地方人民政府海洋行政主管部门根据授权，负责本行政区毗邻海域使用的监督管理”的规定，被告作为合浦县海洋行政主管部门对原告未取得海域使用权擅自使用海域的违法行为作出相应处理是正确履行海域使用监督管理职能。2.被告作出案涉处罚决定书认定的事实清楚。对原告非法使用0.6996公顷海域的认定，首先，被告接到自然资源部南海局及北海市海洋局的文件指出发现合浦县附近海域有非法使用海域的疑点疑区，要求被告进行核查。被告接上级指示后派出执法人员到现场核查并制作有现场笔录，并对现场拍照取证。确定上级所指出的海域范围确实存在违法建设行为，属于上级海洋海域监测图斑范围内，符合海域使用管理法第二条的规定，并非原告所述是河道。其次，被告为准确确认原告违法建设范围，委托了有资质的测绘机构，对违法现场进行了勘测，并出具了海域使用勘测定界技术报告书，确定违法使用海域面积为0.6996公顷。最后，被告于2020年3月15日向原告制作的询问笔录中，原告也承认了违法使用海域的事实。2020年3月16日的《陈述、申辩笔录》中原告并未对认定事实提出异议。3.被告作出案涉处罚决定书适用法律正确。根据海域使用管理法第三条第二款：“海域属于国家所有，国务院代表国家行使海域所有权。任何单位或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让海域。单位和个人使用海域，必须依法取得海域使用权”的规定，已明确了使用海域必须取得海域使用许可，原告未向被告申请，未经批准，擅自在党江镇××村附近海域使用海域进行工程建设的行为违反了海域使用管理法第三条规定，属于违法行为。对于原告此类违法行为的处理依据，适用海域使用管理法第四十二条规定：“未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款。”被告作出案涉处罚决定书载明原告违反海域使用管理法第三条第二款，并依据海域使用管理法第四十二条规定作出处理，适用法律正确。4.被告作出案涉处罚决定书整个行政处罚程序合法有效。被告接上级要求对党江镇××村附近海域疑点疑区进行核查指示后，根据海域使用管理法第三十九条规定对该疑点疑区工程项目建设方即原告发出检查通知书，要求原告提供使用海域的有关材料及证明，原告未能提供海域使用权证书，根据广西执法规定第二十七条第一款第一、二项，第二十八条第一款、第二十九条规定“行政执法机关发现应当给予行政处罚的违法事项，应登记立案并及时调查取证”。被告的执法人员核查原告在合浦县附近海域非法使用海域，于2020年3月23日立案调查。根据行政处罚法第三十七条第一款，以及广西执法规定第二十七条第一款第一、二项、第三十条规定“在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并出示证件，同时制作调查笔录、现场笔录，被调查人核对无误后签字，被调查人拒绝签名的，调查人在调查笔录上注明，勘验检查笔录需要见证人签名”。被告执法人员现场核查确定原告在合浦县附近海域使用海域建设工程项目，制作有现场笔录，亦向相关人员及原告委托人制作了相关询问笔录，并对现场拍照取证，原告委托人在询问笔录和现场笔录上签字确认。因此，被告整个立案、调查取证程序合法有效。广西执法规定第三十五条规定“行政执法机关及其行政执法人员在作出处罚决定之前，应当告知相对人作出处罚决定的事实、理由及依据，并告知其依法享有的权利”。本案中，被告于2020年3月16日向原告做陈述申辩笔录，告知原告有权对被告认定原告违法事实作陈述、申辩，原告表示无异议。2020年5月18日被告向原告下发《行政处罚听证告知书》，附有送达回证，证明原告已收到该文书。原告在陈述、申辩笔录中明确表示不要求举行听证，并在笔录签字确认。原告称在2020年5月20日向被告提交了听证申请，但被告在申请听证法定期限内并未收到原告的听证申请。行政处罚法第三十八条第一款，以及广西执法规定第二十七条第一款第三、四、五项，第三十三条第一款第一项“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定”和第二款“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的，行政执法机关负责人应当集体讨论决定。”本案中，被告办案机构于2020年5月18日综合调查情况拟写调查报告、处理意见，并将案件材料上报行政主管负责人审核。鉴于被告办案机构处罚意见属于对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚的情形，被告按程序召开局务会议集体对本案进行讨论并通过了对原告的处罚决定意见，有违法案件会审表予以佐证。被告于2020年5月18日作出处罚审批，有调查报告和行政处罚意见审批表予以佐证。根据行政处罚法第三十九条以及广西执法规定第三十八条规定“行政执法机关对违法案件作出处罚决定书，必须制作书面处罚决定书，载明相关事项、加盖行政执法机关的印章”。被告于2020年5月22日向原告作出的案涉处罚决定书载明了相关事项并加盖行政执法机关的印章并送达原告，附有送达回证。综上，被告行政执法程序合法有效，认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交以下证据、依据： 证据1.组织机构代码证及法定代表人证明书，证明被告的诉讼主体资格； 证据2.检查通知书、送达回证，证明被告依法向原告发出检查通知，告知原告将对其涉嫌违法使用海域情况进行检查； 证据3.提取证据材料登记表，证明被告依法对原告提供的检查材料进行登记； 证据4.现场笔录、现场执法照片，证明被告对原告涉嫌违法使用海域现场进行核查并制作笔录及照片； 证据5.鉴定委托书、海域使用勘测定界技术报告书，证明被告依法委托有资质的测绘机构对原告违法界址进行现场勘察，并制作技术报告书确定违法占用海域面积； 证据6.询问笔录，证明被告依法分别对原告及相关单位人员进行询问调查，并制作询问笔录、原告承认违法使用海域事实； 证据7.立案审批表，证明被告依法于2020年3月23日对原告违法行为进行立案； 证据8.事业单位法人证书、委托书、建设项目从业单位法定代表人授权书、身份证复印件，证明原告委托相关人员配合被告处理原告违法使用海域行为相关事宜； 证据9.北海市海洋局文件处理笺、自然资源部南海局关于联合开展海域使用疑点疑区现场核查的函，证明被告是按上级要求对原告的建设行为进行调查处理； 证据10.陈述、申辩笔录，证明被告依法告知原告对违法认定事实可以提出申辩陈述；原告对被告认定违法事实无异议； 证据11.案件调查终结报告，证明被告办案人员及执法机构依法依程序综合原告违法占用海域案件调查情况拟写调查报告； 证据12.行政处罚意见审批表，证明被告于2020年5月18日对原告案涉违法行为作出处罚的行政审批； 证据13.违法案件会审表，证明被告依法对原告处罚事宜上报局务会议集体讨论审定； 证据14.行政处罚听证告知书、送达回证、陈述、申辩笔录，证明被告依法于2020年5月18日向原告发出行政处罚听证告知书，原告明确表示不申请听证； 证据15.合自资源海执处罚〔2020〕001号《行政处罚决定书》（案涉处罚决定书）、送达回证,证明被告于2020年5月22日作出案涉处罚决定书并送达原告； 证据16.相关法律法规，证明案涉处罚决定书及答辩状内所述法律法规的出处； 证据17.合浦县自然资源局公文处理笺、申请听证函，证明被告未在法定期限内收到原告的听证申请； 证据18.关于广西壮族自治区海岸线修测成果的批复，证明原告建设项目地点属于海域而不是河道； 被告应本院的要求庭后提交以下证据： 证据19.测绘资质证书，证明合浦县国土资源信息中心具有测量的乙级资质； 证据20.违法案件处理决定呈批表（2份），证明本案行政处罚决定的审核人员陈润安等并非初次从事行政处罚决定审核。 被告对原告证据的质证意见：对证据1真实性、合法性、关联性（以下简称三性）无异议。对证据2三性无异议，但对证明内容有异议，被告作出的行政处罚决定书并不存在认定事实错误。对证据3三性无异议。对证据4三性有异议，被告在听证法定期限内并未收到原告该份申请听证函。对证据5三性无异议。但对以上证据3、4、5的证明内容有异议，不能证明原告在法定期限内提交听证申请，也不能证明被告在法定期限内收到了原告的申请。对证据6三性无异议，但对证明内容有异议，该份证据不能证明案涉地点是原告所称河道。对证据7～10真实性、合法性无异议，对关联性有异议，对证明内容有异议，不能证明被告作出的行政处罚错误，证据及证明内容与本案均没有关联。对证据11真实性、合法性无异议，对关联性有异议。对证人莫某证言的真实性有异议，证人陈述她打印申请听证函就立刻送达，如果证人陈述的是事实，打印和送达当天应当是2020年5月25日。证人证言无法证明其是于2020年5月20日提交申请听证函，证人证言是一面之词，没有相关证据进行佐证。 原告对被告证据的质证意见：对证据1三性无异议。对证据2三性无异议，但对其证明目的有异议，不能证明原告涉嫌违法用海。对证据3三性无异议。对证据4三性无异议，但对其证明目的不予认可，不能证明原告涉嫌违法用海。对证据5三性均有异议，理由：1.鉴定机构合浦县自然资源局信息中心是被告下属的事业单位，与被告存在利害关系；2.鉴定机构不具备相应的鉴定资质，鉴定人员也未提供相应的鉴定资质。对证据6三性无异议，但对其证明目的不予认可，被告没有对占用海域期间进行调查认定，属于认定事实不清。对证据7、8三性无异议。对证据9的真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，与本案不具有关联性。对证据10的三性无异议。对证据11～13三性无异议，但均属于认定事实不清楚。理由如下：根据海域使用管理法第四十二条的规定，被告没有就原告或其他违法人员占用海域的期间进行调查认定，属于认定事实不清。对证据14中的行政处罚告知书的三性无异议，但不能证明原告放弃听证的权利，理由如下：在2020年5月18日陈述、申辩的笔录中，被告工作人员问“你是否要求举行听证？”，被询问人龙光武回答：“我不需要求举行听证？”，从其回答的笔录中的问号表明原告并没有当场作出放弃申请听证的权利。对该证据中的送达回证三性无异议。对陈述、申辩笔录三性无异议，但不能证明原告放弃了要求听证的权利。对证据15案涉处罚决定书的真实性和关联性无异议，但不予认可其合法性。该处罚决定书没有按照原告的要求举行听证，违反了行政处罚法第四十二条的规定，也违反了该法第三十八条第三款的规定，在作出该处罚决定书之前没有由从事行政处罚决定审核的人员进行审核，且初次从事行政处罚决定审核的人员应当通过国家统一法律职业资格考试，取得法律职业资格。该处罚决定适用海域使用管理法第四十二条的规定，但被告没有按照该法律的规定对违法事实予以调查认定，属于认定事实不清。对送达回证的关联性无异议，对真实性和合法性均有异议，收件人于2020年5月18日收到该行政处罚决定书，但在送达人韦宗永的要求下，收件人签送达回证的时间签署2020年5月22日。对证据16中的海域使用管理法真实性、合法性无异议，但与本案没有关联性，因为本案案涉水域为河道。对证据16中行政处罚法和广西执法规定三性无异议，证明被告违反法定程序。对证据17中公文处理签的三性有异议，该公文处理签是被告后期自行制作，对收到原告要求听证的函的实际时间已作修改。原告要求听证的函于2020年5月20日由原告的工作人员莫某交到被告办公大楼二楼的人秘股办公室，由该办公室工作人员李彤接收。对证据17中的申请听证函三性无异议，该函证明原告在法定的期间内向被告申请听证，但被告未依法举行听证，程序违法。对证据18的真实性、合法性无异议，但与本案没有关联性，不能证明案涉水域是海域。对证据19、20三性无异议。 为查明案涉施工点附近的海岸线划分情况，本院依职权向北海市海域使用动态监管中心调取《广西壮族自治区海洋功能区划（2011-2020）图-北海市》和《北海市合浦县党江镇疑点疑区核查示意图》，庭上交由双方当事人质证。双方当事人对上述两份证据的三性无异议。 本院对原告证据认证如下：被告对原告证据1、2、3、5、6三性无异议，对证据7～11真实性、合法性无异议，本院对以上证据予以确认。原告证据4是申请听证函，该证据包含在被告证据17中，被告否认该证据三性的理由不成立，本院对其异议理由不予采信，对该证据予以确认。证人莫某系原告的员工，与原告有利害关系，其证言没有其他相关证据进行佐证。其在庭上陈述确认其于2020年5月20日到达被告办公场所向被告工作人员送达申请听证函，庭后原告委托代理人苏庆又改称准确时间是“2020年5月21日”，存在矛盾，本院对其证言不予采信。综上，本院对原告证据1～11予以确认，可作为认定本案事实的依据。 本院对被告证据认证如下：原告对被告证据1～4、6～8、10～14、19、20三性无异议，对证据9、证据15中的案涉处罚决定书、证据16、18及证据17中申请听证函的真实性无异议，本院对上述证据予以确认。证据5海域使用勘测定界技术报告书系被告委托合浦县国土资源信息中心测量制作。该中心具有测绘的乙级资质，该报告书合法有效。原告在陈述、申辩中未对被告认定涉嫌占用海域面积提出异议。因此，原告对该证据的异议理由不成立，本院对该证据予以确认。对证据15中送达回证的真实性和合法性有异议，但未提交证据证实其异议观点，异议理由不成立，本院对该送达回证予以确认。原告质疑证据17中公文处理签是被告后期自行制作，修改收到原告申请听证函的实际时间，但未提交证据证明，原告对该证据的异议理由不成立，本院对该证据予以确认。综上，本院对被告的全部证据予以确认，可作为认定本案事实的依据。 双方当事人对本院依职权从北海市海域使用动态监管中心调取《广西壮族自治区海洋功能区划（2011-2020）图-北海市》和《北海市合浦县党江镇疑点疑区核查示意图》三性无异议，可作为认定本案事实的依据。 双方当事人对对方证据关联性、证明内容的分歧意见，本院根据庭审情况以及各证据之间的相互印证情况予以综合认定。 本院查明： 合浦县总江水闸灌区螺江倒虹吸涵管水利设施始建于1966年，位于广西壮族自治区合浦县（又名螺江）。该设施为党江镇更螺围内4个村委会1.8万人用水、2.3万亩耕地灌溉供水，属于民生公益水利设施。由于年久失修，该设施逐渐受损，至1992年完全丧失了输水功能，严重影响了当地群众的生产和生活。市、县、镇三级人大、政协代表的议案提案多次反映要求重建螺江倒虹吸涵管。为此，自治区、北海市政府决定对该水利设施进行抢修重修。2016年1月，由广西壮族自治区水利电力勘察设计研究院完成初步设计，2017年5月，北海市水利局对初步设计作了批复，批复工程概算总投资为1234.4万元。2019年至2020年，自治区财政厅下达自治区基建资金200万元，北海市财政局下达市补助资金830万元，共计下达资金1030万元。 为实施案涉工程，原告（发包人）与广西晟晖建设工程有限公司（承包人，以下简称晟晖公司）于2019年9月18日签订案涉工程施工承包合同。该合同第三部分专用合同条款第6.1.2约定“承包人自行承担修建临时设施的费用，需要临时占地的，由承包人办理相关申请手续，发包人予以协助，发生的相关费用由承包人承担”。 案涉工程于2019年9月27日动工，由于受十月大潮和订购管道的影响，到同年12月中旬才开始围堰施工。春节后，受新冠肺炎疫情的影响，迟迟未能复工，导致该工程未能按合同计划工期完工。案涉工程施工方式为采用一次性拦断河床临时围堰，先回填，再挖基槽，然后铺设涵管，最后拆除围堰，恢复海域原状。围堰采用材料为砂、止水薄膜、钢板桩等结构方式。2020年5月份，涵管铺设施工完毕后，该围堰被清除，没有形成阻碍物、污染物，不形成有效岸线。 案涉工程施工用海未经海洋行政主管部门批准，未取得海域使用权。案涉工程围堰施工期间，自然资源部南海局监测发现案涉工程围堰施工区域为南海区海域使用疑点疑区（图斑编号为ＧＸ20200106），并于2020年1月20日函告广西壮族自治区海洋局，要求针对图斑开展现场核查、整改。北海市海域使用动态监管中心于2020年1月23日向北海市海洋局发送《北海市海域使用动态监管中心关于合浦县附近海域疑点疑区情况报告》，认为案涉工程围堰施工区域位于广西海洋生态红线的廉州湾旅游休闲娱乐限制区（45-Ｘｊ10）,南流江口限制类红线区（45-Ｘｃ03）以及广西海洋功能区划的廉州湾旅游休闲娱乐区范围内；初步核查结论为疑似新增违法违规用海，未批先用；建议督促指导属地海洋行政主管部门迅速查处。 2020年3月13日，被告执法人员开始对案涉工程涉嫌违法用海开展调查。同年3月23日，被告批准立案。2020年5月18日被告向原告送达行政处罚听证告知书，告知原告有权进行陈述、申辩，可以对被告调查认定的事实提出异议并有权在收到告知书后3日内申请听证。原告委托代理人龙光武在《陈述、申辩笔录》中表示不需要听证，也未对被告调查认定的事实提出异议。2020年5月22日，被告作出案涉处罚决定书，认定原告于2019年9月起，在未经海洋行政主管部门批准，未取得海域使用权的情况下，擅自在合浦县海域实施围堰及倒虹吸涵管工程，占用海域面积共0.6996公顷的行为，违反了海域使用管理法第三条第二款的规定。依据该法第四十二条和《财政部、国家海洋局关于加强海域使用金征收管理的通知》的规定，决定对原告作出责令退还非法占用海域，恢复海域原状，并处罚款101918元的行政处罚。案涉行政处罚决定书于2020年5月22日送达原告。 另查明，被告认定本案原告用海方式有两种：一是围海方式，合浦县海域等级为六等，应缴纳海域使用金按年度征收，海域使用金标准为每年0.23万元/公顷；二是“电缆管道用海方式”，属于构筑物用海中的“跨海桥梁、海底隧道用海”，海域使用金征收方式为一次性征收，标准为17.30万元/公顷；认定原告占用海域面积共0.6996公顷，其中管道占海面积为0.109986公顷；罚款数额按海域使用金五倍计算。因此，案涉处罚决定的罚款金额的计算方法：（0.6996公顷-0.109986公顷）×0.23万元/公顷×5倍+0.109986公顷×17.3万元/公顷×5倍=10.1918万元。 本院认为：根据海域使用管理法的规定，被告作为合浦县海洋行政主管部门，具有职权在其行政管理区域内对违反海域使用管理法行为进行调查和处罚。本案的焦点问题：1.案涉工程围堰施工地点是否属于海域？2.被告作出的行政处罚是否符合法定程序？3.原告是否系本案围海方式占用海域责任主体？4.被告对原告处罚款金额是否得当？ 一、关于案涉工程围堰施工地点是否属于海域的问题 海域使用管理法第二条规定“本法所称海域，是指中华人民共和国内水、领海的水面、水体、海床和底土。本法所称内水，是指中华人民共和国领海基线向陆地一侧至海岸线的海域。在中华人民共和国内水、领海持续使用特定海域三个月以上的排他性用海活动，适用本法”，第四条规定“国家实行海洋功能区划制度。海域使用必须符合海洋功能区划。国家严格管理填海、围海等改变海域自然属性的用海活动”。本案的证据表明，案涉工程围堰施工地点属于自然资源部南海局监测的海域范围，属于广西海洋生态红线的廉州湾旅游休闲娱乐限制区。根据《广西壮族自治区海洋功能区划（2011-2020）图-北海市》和《北海市合浦县党江镇疑点疑区核查示意图》，案涉工程围堰施工地点处于海岸线向海一侧水域，该水域符合海域使用管理法第二条所称的内水，即海域。案涉工程围堰用海持续超过三个月以上，应适用海域使用管理法处理。因此，原告主张案涉工程围堰施工地点属于河道，不属于海域的理由不成立，本院不予采纳。 二、关于被告作出的案涉处罚决定是否符合法定程序的问题 原告认为被告在作出案涉处罚决定前未应原告的申请举行听证，也未经有从事行政处罚决定审核资质的人员进行审核，违反行政处罚法的规定。本院认为，根据行政处罚法第四十二条规定，当事人要求听证的，应当在行政机关告知后三日内提出。原告主张其于2020年5月20日向被告提交了申请听证函，但未提交有效的证据予以证明，本院对其主张不予采信；被告主张其于2020年5月25日收到原告申请听证函并提交了证据证明，本院对其主张予以采信。经审理查明，2020年5月18日被告向原告委托代理人龙光武送达行政处罚听证告知书时，告知其有权在收到告知书后3日内申请听证，龙光武当场表示不需要听证。2020年5月22日被告作出案涉处罚决定书。2020年5月25日被告收到原告申请听证函。可见，原告申请听证超过了法律规定期间且在被告作出并送达案涉处罚决定书之后。案涉处罚决定经被告局会务集体讨论审定，且审核人陈润安并非初次从事行政处罚决定审核，有审核资质。综上，原告主张被告作出案涉处罚决定不符合法定程序的理由不成立，本院不予支持。 三、关于原告是否系本案围海方式占用海域责任主体的问题 被告依据海域使用管理法第四十二条作出案涉处罚决定，应准确查明认定非法占用海域的责任主体。原告与晟晖公司（施工单位）签订案涉工程施工合同，将案涉工程施工整体承包给晟晖公司，并在施工合同中约定晟晖公司自行承担修建临时设施的费用，需要临时占地的，由晟晖公司办理相关申请手续。案涉工程施工需要临时围堰用海，按约定应由施工单位晟晖公司申请办理。原告在案涉工程中的建设目标是重建倒虹吸涵管，而不是围堰。围堰是晟晖公司为实现建设目标，即铺设涵管而采取的施工手段，是该公司自行修建的临时设施，铺设涵管完毕后，该公司已自行清除。原告既不是围堰的实施者，也不是围堰的利用者。围堰不属于倒虹吸涵管水利设施的组成部分，因此，原告不是围堰围海非法占用海域的责任主体，围堰造成的非法占用海域的后果不应由原告承担。另外，案涉处罚决定书认定本案实施围堰的时间是“2019年9月27日”，与本案庭审查明的时间“2019年12月中旬”不符，应予纠正。综上，案涉处罚决定书认定原告以围海的方式非法占用海域面积0.6996公顷主要证据不足，事实不清。 四、关于被告对原告处罚款金额是否得当的问题 案涉工程施工用海方式分为围海用海和管道用海。案涉处罚决定书对原告分别按非法围海占用海域和非法管道用海占用海域标准计算罚款金额。依上述分析，原告并非围海用海的责任主体，被告以非法围海占用海域面积和标准计算对原告的罚款金额明显不当。案涉工程在海底铺设涵管的用途是输水，并非临时用海设施。原告是案涉工程的建设单位和业主，因此，原告是案涉工程中管道用海的责任主体。对原告的处罚金额应按管道用海的标准计算。根据《财政部、国家海洋局印发〈关于调整海域无居民海岛使用金征收标准〉的通知》，各种用海方式有明确的概念，且规定了各种用海方式相对应的海域使用金征收标准。“海底电缆管道用海”是指铺设海底通信光（电）缆及电力电缆，输水、输气、输油及输送其他物质的管状输送设施的用海，海域使用金征收标准为按年度征收每公顷0.7万元/每年；“跨海桥梁、海底隧道用海”，是指占用海面空间或底土用于建设跨海桥梁、海底隧道、海底仓储等的用海，海域使用金征收标准为一次性征收每公顷17.30万元。可见，“电缆管道用海”和“跨海桥梁、海底隧道用海”是两种不同的用海方式，两者海域使用金的征收标准也相差甚大，二者不能混同。本案中，被告认为原告的管道用海方式属于构筑物用海中的“跨海桥梁、海底隧道用海”，因而以海域使用金征收标准17.30万元/公顷计算罚款金额，加重了对原告的处罚，明显不当。 综上所述，被告作出的案涉处罚决定书主要证据不足，认定事实不清，处罚款金额明显不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第六项的规定，判决如下： 一、撤销被告合浦县自然资源局于2020年5月22日作出的合自资源海执处罚〔2020〕001号《行政处罚决定书》； 二、责令被告合浦县自然资源局重新作出行政行为。 案件受理费100元，由被告合浦县自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。上诉人提交上诉状时应依法向广西壮族自治区高级人民法院预交上诉案件受理费。 审 判 长 邱德平 审 判 员 陆英涛 审 判 员 刘乔发 二〇二〇年十二月十八日 法官助理 陈晓雯 书 记 员 潘艳远 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》： 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。