广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤02行初103号原告乐昌市*************民小组。诉讼代表人徐忠全，小组长。委托代理人丁钢全，广东南枫律师事务所兼职律师。委托代理人张鉴发，男，1947年7月22日出生，汉族，住广东省乐昌市*******************。被告乐昌市人民政府。住所地广东省乐昌市****办事处公主上路23号。法定代表人钟曦，市长。出庭负责人彭桂珍，副市长。委托代理人刘炯皓，乐昌市山林纠纷调处工作专班工作人员。委托代理人华书林，乐昌市山林纠纷调处工作专班工作人员。被告韶关市人民政府。住所地广东省韶关市浈江区*******。法定代表人陈少荣，市长。委托代理人李嘉，韶关市司法局行政复议应诉科科员。委托代理人侯永桢，韶关市司法局行政复议应诉科科员。第三人乐昌市****办事处练塘村民委员会西瓜地村民小组。诉讼代表人郑军来，小组长。原告乐昌市*************民小组（以下简称和村村小组）不服被告乐昌市人民政府（以下简称乐昌市政府）于2019年9月27日作出的乐府林决字[2019]02号林木林地权属争议处理决定书和被告韶关市人民政府（以下简称韶关市政府）于2020年9月9日作出的韶府行决[2019]100号行政复议决定书，于2020年10月22日向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月26日立案后，于2020年10月29日向乐昌市政府和韶关市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月23日公开开庭审理了本案，和村村小组诉讼代表人徐忠全及其委托代理人丁钢全、张鉴发，乐昌市政府的出庭负责人彭桂珍，委托代理人刘炯皓，韶关市政府的委托代理人李嘉，第三人乐昌市****办事处练塘村民委员会西瓜地村民小组(以下简称西瓜地村小组)的诉讼代表人郑军来到庭参加诉讼。本案现已审理终结。乐昌市政府于2019年9月27日作出林木林地权属争议处理决定书，认为，根据2002年《广东省林地林权登记换发证工作方案》：“四、工作程序......(二）审核登记:在进行林地林权登记时，要做到权属明确、四至清楚、面积准确，经毗邻单位认定后逐级审核......”、《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十二条第二款“......（五）违反法律规定和法定程序发放林木林地权属证书的；......”的规定，和村村小组与西瓜地村小组提供的《中华人民共和国林权证》所记载的“八角亭下岭”、“施茶山”均没有毗邻单位认定，登记程序不合法，因此，不予采信。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条第二款“当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”的规定，和村村小组与西瓜地村小组提供的《山权林权所有证》是本案的处理依据。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十五条第二款“历史不同时期的山权林权所有证、自留山证记载四至清楚的，以四至的地物标自然形成宗地的闭合线为准；......”、《林木林地权属争议处理办法》（林业部令第10号）第十条“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载四至清楚的，应当以四至为准；......”的规定，西瓜地村小组提供的“乐林权字NO:0004753”《山权林权所有证》证载第三栏“八角亭下岭”山岭四至与实地相吻合，包括现争议范围，据此，西瓜地村小组主张现争议范围林地权属理由充分，予以支持；和村村小组提供的“乐林权字NO:0008645”《山权林权所有证》证载第二栏“施茶山”山岭的西至“山脚”与实地不符，没有包括现争议范围，据此，和村村小组主张现争议范围林地权属理由不充分，不予支持。该争议范围内的林木为自然生长杂灌木林，应林随地走。由于调解未果，综上所述，依据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、2002年《广东省林地林权登记换发证工作方案》第四条第二项、《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条第二款、第十五条第二款、第二十二条第二款第五项、《林木林地权属争议处理办法》（林业部令第10号）第十条的规定，对现争议范围作如下处理决定：争议范围为东至八角亭中直下水产场、南至大路、西至小路、北至鱼塘边（山脚）,约40亩，该四至范围内的林地所有权、林地使用权、林木所有权、林木使用权归西瓜地村小组所有。韶关市政府于2020年9月9日作出韶府行决[2019]100号行政复议决定书,认为，根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条：“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”第十一条：“当事人对同一林权争议提供的权属凭证有矛盾的，应当追溯权属来源。对权属来源清楚的，应予采信；对没有权属来源的，应当查证认定。”和村村小组的山林证证载第二栏“施茶山”东至、南至、北至与实地相符，但西至与实地不符，不包括争议范围。西瓜地村小组的山林证证载第三栏“八角亭下岭”四至与实地相吻合，包括了现争议范围。因此，乐昌市政府作出将争议范围裁归西瓜地村民小组的处理决定并无不当，应予支持。因此，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持乐昌市政府2019年9月27日作出的《林木林地权属争议处理决定书》（乐府林决字[2019]2号）。原告和村村小组诉称：和村村小组与西瓜地村小组林地林木权属纠纷一案，乐昌市政府和韶关市政府分别作出的处理决定书和复议决定书认定事实错误，适用法律法律不当，依法应当予以撤销，事实和理由如下:一、乐昌市政府和韶关市政府在没有依法撤销和村村小组持有的B4400464417号《中华人民共和国林权证》的情况下就对该证据不予采信，不符合法定程序。和村村小组的林权证是政府职能部门依法制作和发放的，用以证明林地林木权属的法律凭证。如果乐昌市政府和韶关市政府认为该法律凭证无效，那也应当在通过分合法程序进行审查并作出撤销该证的决定后才能否定该法律凭证的效力。然而乐昌市政府和韶关市政府*******的林权证尚有法律效力的情况下对该证据直接不予采信，既是主观臆断，也违反法定程序。二、乐昌市政府和韶关市政府******的《林权证》“证载四至核查无毗邻单位确认，不符合换证程序”为由认定《林权证》的登记程序不合法。首先，《广东省林地林木登记换发证工作方案》只是广东省政府办公厅颁发的用以规范林地林木登记换发证工作的文件，既非法律法规，也非政府规章，不能根据该文件的规定来认定程序违法。其次，该文件要求经毗邻单位签名确认的意义在于防止林地边界纠纷，而案涉《林权证》不是在争议期间核发的法律凭证，同时本案也不是边界争议，因此，乐昌市政府和韶关市政府否认《林权证》的理由不成立。三、乐昌市政府和韶关市政府*******的山林证证载的西至与实地不符，不符合客观事实，且违背了基本逻辑。和村村小组的山林证证载“施茶山”四至为:东至石狮冲、南至昌山岭、西至山脚、北至山脚。乐昌市政府和韶关市政府认定，和村村小组的“施茶山”的东至、南至和北至与实地相符，唯独西至是一条山埂而不是山脚，故与实地不符。和村村小组认为，这一认定与客观事实不相符，理由是：首先，和村村小组的“施茶山”西边与刘村林地相邻，而和村村小组与刘村从未有过西至界限的争议。故而和村村小组证载的“施茶山”西至虽然在文字表述上也许不够精准，但西至的界限与实地是完全吻合的；其次，“山脚”的表述是相对“山顶”而言的，虽然实地的西至没有到达山岭最低处，但相对山顶而言称之为“山脚”也无大错；第三，如果认为西至“山脚”就应当低至山岭的最低处，那么，在东至、南至、北至均与实地相符的情况下，和村村小组的“施茶山”就会把西瓜地村小组称之为“八角亭下岭”的林地包括在内且范围更大，也就是说，根据双方的山林证证载四至来认定的话，和村村小组与西瓜地村小组的林地是重叠的。所以，乐昌市政府和韶关市*********“施茶山”的西至与实地不符就说和村村小组的山林证不包括在现争议范围内不符合逻辑。从这个角度说，即便认定双方的山林证证载四至重叠，争议林地林木的处理依法也应当各自一半，而不是把争议林地林木完全认定为西瓜地村小组所有。综上所述，乐昌市政府和韶关市政府*******的山林证不包括现争议林地系认定事实错误，且乐昌市政府和韶关市政府********的《林权证》于法无据，故而乐昌市政府和韶关市政府据此作出的处理决定书和复议决定书是错误的。诉讼请求:1、撤销乐昌市政府乐府林决字[2019]02号《林木林地权属争议处理决定书》和韶关市政府韶府行决[2019]100号《行政复议决定书》，责令乐昌市政府重新作出行政行为；2、本案诉讼费用由乐昌市政府和韶关市政府承担。原告和村村小组向本院提供了以下证据：证据一、乐昌市政府的处理决定书，证明乐昌市***和村村小组的申请作出了具体行政行为；证据二、韶关市政府的复议决定书，证明韶关市政府维持了乐昌市政府的处理决定；证据三、和村村小组的山林证和证据四、B4400464417号《中华人民共和国林权证》，证明争议地属和村村小组所有；证据五、9张相片，证明争议地八角亭是和村村小组所有。被告乐昌市政府辩称：一、程序方面。西瓜地村小组向乐昌市政府书面申请调处其与和村村小组之间的林木林地权属争议，乐昌市政府依法受理审核完毕后，以《林木林地权属争议处理决定书》（乐府林决字﹝2019﹞02号）对争议的林木林地权属依法作出行政裁决，并将《林木林地权属争议处理决定书》（乐府林决字﹝2019﹞02号）送达给了和村村小组与西瓜地村小组。二、事实和证据方面。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十二条第二款第五项“（五）违反法律规定和法定程序发放林木林地权属证书的；”的规定，和村村小组与西瓜地村小组提供的《中华人民共和国林权证》所记载的“八角亭下岭”、“施茶山”均没有毗邻单位认定，登记程序不合法，因此，该证乐昌市政府不予采信。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条第二款“当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”的规定，和村村小组与西瓜地村小组提供的《山权林权所有证》是本案的处理依据。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十五条第二款“历史不同时期的山权林权所有证、自留山证记载四至清楚的，以四至的地物标自然形成宗地的闭合线为准；四至地物标以其与宗地最近的结合边线为准；四至记载存在多个地物标的，按四至记载的最近的地物标确定四至；四至记载无法确定全部地物标的，以可以确定的地物标、记载的面积和自然地形确定四至，记载的面积不符合常理的除外。”、《林木林地权属争议处理办法》（林业部令第10号）第十条“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。”的规定，西瓜地村小组的山林证证载第三栏“八角亭下岭”山岭四至与实地相吻合，包括现争议范围，据此，西瓜地村小组主张现争议范围林地权属理由充分，予以支持；和村村小组的山林证证载第二栏“施茶山”山岭的西至“山脚”与实地不符，没有包括现争议范围，据此，和村村小组主张现争议范围林地权属理由不充分，不予支持。该争议范围内的林木为自然生长杂灌木林，应林随地走。三、适用法规方面。根据以上核定的事实并依据《中华人民共和国森林法》（1998年修订）第十七条第一款、《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条第二款、第十五条第二款、第二十二条第二款第五项、《林木林地权属争议处理办法》（林业部令第10号）第十条的规定，乐昌市政府认为《林木林地权属争议处理决定书》（乐府林决字﹝2019﹞02号）程序合法、认定事实清楚、证据确实充分，适用法律正确，请求予以维持。被告乐昌市政府提交了以下证据、依据:证据一、广东省林权争议调处申请书，是被告立案的依据；证据二、现场勘查记录和争议山场勘查图、和村村小组的林权证、B4400426026号《中华人民共和国林权证》，证明确定行政争议双方的争议范围、和村村小组和西瓜地村小组主张权属的证据；证据三、和村村小组的山林证，证明该证的证载内容没有包括争议范围；证据四、西瓜地村小组的山林证，证明该证的证载内容包括了争议范围；证据五、是一组证据包括“广东省林地林权核查登记表”、“林地林权核查登记表”、和村村小组的山林证及其林权证附图，证明和村村小组的林权证没有毗邻单位签名，发证程序不合格；证据六、是一组证据包括“广东省林地林权核查登记表”、“林地林权核查登记表”、西瓜地村小组的山林证及其林权证附图，证明西瓜地村小组的林权证没有毗邻单位签名，发证程序不合格；证据七、调查调解笔录，证明争议范围为荒山；证据八、调查笔录和西瓜地村小组的山林证，证明西瓜地村小组的山林证证载西至与练塘村山岭以小路为界；证据九、乐府林决字[2019]02号林木林地权属争议处理决定书，证明乐昌市政府依法作出了行政处理。被告韶关市政府辩称：和村村小组持有的乐林权字No.0008645《山权林权所有证》证载第二栏“施茶山”东至、南至、北至与实地相符，但西至与实地不符，不包括争议范围。西瓜地村小组持有的乐林权字No.0004753《山权林权所有证》证载第三栏“八角亭下岭”四至与实地相吻合，包括了现争议范围。因此，乐昌市政府作出将争议范围裁归西瓜地村小组西瓜地村民小组的处理决定并无不当，应予支持。所以韶关市政府依照有关法律规定，作出维持的行政复议决定。韶关市政府于2020年9月9日作出的《行政复议决定书》（韶府行复〔2019〕100号）并无不当，和村村小组请求撤销该复议决定的证据不足、理由不充分。请求驳回和村村小组的诉讼请求。被告韶关市政府提交了以下证据、依据:证据一、《复议案件受理通知书》，证明被告具体行政行为程序合法；证据二、《复议文书送达回证》，证明被告具体行政行为程序合法；证据三、《中华人民共和国行政复议法》，证明作出复议决定所依据的法律。西瓜地村小组西瓜地村小组既没有向本院提交答辩意见，也没有向本院提供证据。经庭审质证,各方当事人发表质证意见如下：一、和村村小组和村村小组的质证意见：（一）对乐昌市政府的证据的质证意见：1、对证据一、证据二、证据三、证据五、证据六的真实性、合法性、关联性均无异议；2、对证据四，真实性、合法性不予确认，关联性有异议；3、对证据七真实性无异议，对合法性、关联性有异议；4、对证据八、证据九的真实性、合法性无异议，对关联性有异议。（二）对韶关市政府的证据的质证意见：1、对证据一、证据二的真实性、合法性、关联性均无异议；2、对证据三的真实性、合法性无异议，对其证明事项有异议，认为韶关市政府维持乐昌市政府的处理决定是错误的。二、被告乐昌市政府的质证意见:（一）对和村村小组的证据的质证意见：1、对证据一、证据二的真实性、合法性、关联性均无异议；2、对证据三、证据四、证据五的真实性无异议，对合法性、关联性有异议。（二）对被告韶关市政府的证据的质证意见:对全部证据无异议。三、被告韶关市政府的质证意见：（一）对和村村小组证据的质证意见:与被告乐昌市政府的质证意见一致。（二）对被告乐昌市政府证据的质证意见：对全部证据无异议。四、西瓜地村小组西瓜地村小组的质证意见:（一）对和村村小组证据的质证意见:与被告乐昌市政府的质证意见一致。（二）对被告乐昌市政府证据的质证意见：对全部证据无异议。（三）对被告韶关市政府证据的质证意见：对全部证据无异议。经审理查明，本案争议山林和村村小组称“施茶山”，西瓜地村小组称“八角亭下岭”，争议四至为：东至八角亭中直下水产场、南至大路、西北为山脚，西南小部分为小路、北至鱼塘边（山脚），争议面积约40亩，争议范围内的林木为自然生长的杂灌木林。和村村小组主张权属的主要权属凭据有：1、乐林权字No.0008645号《山权林权所有证》证载第二栏“施茶山”：东至石狮冲、南至昌山岭、西至山脚、北至山脚，乐昌市政府认为，东、南、北三面与实地相吻合，西至“山脚”与实地不符，没有包括现争议范围。经韶关市政府组织现场勘查核实，韶关市政府认为其指认的西至山脚实际为一条山埂，证载西至与实地地物标不符。和村村小组持有的编号：B4400464417《中华人民共和国林权证》第三宗林地“施茶山”：东至石狮冲、南至昌山岭、西至山脚火线、北至山脚。乐昌市政府认为该证换发新证时，参加踏查人员均为本村村民，证载四至核查无毗邻单位确认，不符合换证程序，不予以采信。西瓜地村小组主张权属的主要权属凭据有：1、乐林权字No.0004753号《山权林权所有证》证载第三栏“八角亭下岭”：东至八角亭中直下水产场、南至和村出街大路、西至去长来小路与练塘山为界、北至水产场鱼苗塘直下练塘倒米冲田边，韶关市政府认为，经乐昌市政府组织现场勘查及和村村小组指认，证载四至与实地相吻合，包括了现争议范围。2、乐林证字（2006）第4400426066号《中华人民共和国林权证》第一宗林地“八角亭”：东至八角亭以西34米直下水产场鱼圹、南至和村出街小路、西至山垇小路（与练圹交界）、北至水产场鱼圹边。乐昌市政府认为该证换发新证时，参加踏查人员均为本村村民，证载四至核查无毗邻单位确认，不符合换证程序，不予以采信。2018年3月12日，西瓜地村小组向乐昌市政府提交《广东省林权争议调解处理申请书》，申请争议地“八角亭下岭”的林地所有权、林地使用权、林木所有权、林木使用权归其所有。2019年9月27日，乐昌市政府作出《林木林地权属争议处理决定书》，将争议地的林地所有权、林地使用权、林木所有权、林木使用权归西瓜地村小组所有。和村村小组不服，向韶关市政府申请复议。2020年9月9日，韶关市政府作出韶府行决[2019]100号行政复议决定，维持乐昌市政府的处理决定。和村村小组不服，向本院提起诉讼。2020年11月26日，本院组织和村村小组和西瓜地村小组和乐昌市政府进行现场勘查。和村村小组和西瓜地村小组对争议地的四至无异议。和村村小组的山林证记载西至为“山脚”、西瓜地村小组的山林证证载西至为“去长来小路与练塘山为界”的地方，是两个山丘的连接处。经现场核对1:10000地形图显示，争议林地西北为山脚，西南小部分为小路。本院认为，本案争议的焦点：乐昌市政府作出的乐府林决字[2019]02号《林木林地权属争议处理决定书》和韶关市政府作出的韶府行决[2019]100号《行政复议决定书》是否合法。《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定:“《中华人民共和国林权证》《中华人民共和国不动产权证书》，是林权争议的处理依据。当事人未取得前款规定的证书的，1981年至1983年开展稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制工作时期县级以上人民政府颁发的山权林权所有证、自留山证，以及之后依法变更的林木林地权属证书，是林权争议的处理依据。”因此，和村村小组持有的“施茶山”的山林证和林权证和西瓜地村小组持有的“八角亭下岭"山林证和林权证是处理涉案林地权利归属的依据，即和村村小组和西瓜地村小组对涉案山林都有法定的权利凭证。一、庭审时，乐昌市*********的乐林权字No.0008645号《山权林权所有证》的东、南、北至与争议地吻合。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十五条：“《中华人民共和国林权证》记载的四至范围以附图为准。历史不同时期的山权林权所有证、自留山证记载四至清楚的，以四至的地物标自然形成宗地的闭合线为准；四至地物标以其与宗地最近的结合边线为准；四至记载存在多个地物标的，按四至记载的最近的地物标确定四至；四至记载无法确定全部地物标的，以可以确定的地物标、记载的面积和自然地形确定四至，记载的面积不符合常理的除外。”的规定，乐昌市*********乐林权字No.0008645号《山权林权所有证》，但在裁决书中对争议现场没有明确该证东至石狮冲、南至昌山岭两处特定地名应当如何确定和村村小组林地的位置，存在认定事实不清的情形。二、本案中，乐昌市***和村村小组提供的山林证证载“西至山脚”与实地不符为由，作出争议林木林地权属归西瓜地村小组所有，主要证据不足：从本院现场勘查与1:10000地形图比对的情况看，争议地的西北为山脚，只有西南小部分为小路，乐昌市政府对争议地西至界限的确认不完全符合现场地形。三、虽然乐昌市********B4400464417《中华人民共和国林权证》和西瓜地村小组的乐林证字（2006）第4400426066号《中华人民共和国林权证》不予采信，但从林权证附图1:10000地形图的划分界线可以说明，在发证的时候和村村小组和西瓜地村小组对各自林地及界限均有所确认。综上所述，乐昌市政府作出乐府林决字[2019]02号《林木林地权属争议处理决定书》，认定事实不清，主要证据不足。韶关市政府作出韶府行决[2019]100号《行政复议决定书》维持乐昌市政府作出的乐府林决字[2019]02号《林木林地权属争议处理决定书》也不合法，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下：一、撤销乐昌市人民政府作出的乐府林决字[2019]02号《林木林地权属争议处理决定书》和韶关市人民政府作出的韶府行决[2019]100号《行政复议决定书》。二、限乐昌市人民政府在本判决生效之日起法定期限内重新作出行政行为。一审案件受理费50元由被告乐昌市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长  万 靖审 判 员  陈理广审 判 员  邹征衡二〇二〇年十二月十五日法官助理  罗 艳书 记 员  罗智健