中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）最高法行申12185号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）湖南驭龙实业开发有限公司。 法定代表人胡伟清。 委托诉讼代理人闾鹏，湖南崇民律师事务所律师。 委托诉讼代理人周媛，湖南崇民律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审上诉人）湖南省湘阴县人民政府。 法定代表人李镇江。 委托诉讼代理人胡铁章。 委托诉讼代理人韩喜，湖南九野律师事务所律师。 再审申请人湖南驭龙实业开发有限公司（以下简称驭龙公司）因诉被申请人湖南省湘阴县人民政府（以下简称湘阴县政府）行政协议及行政赔偿一案，不服湖南省高级人民法院（2019）湘行终1678号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。 驭龙公司申请再审称：一、一、二审法院对一份由一审法院依职权调取的证据《关于计量问题的说明》未进行审查，忽视应当扣除水分这一关键因素，导致少认定申请人未开采量6883447吨；二、二审法院认为被申请人解除合同符合合同约定属事实认定错误，双方应当继续履行合同。1、双方已就出让合同的履行方式作出协议变更，应当按变更后的约定履行。2、被申请人于2014年10月1日责令申请人停止河道开采及2015年6月18日通知申请人解除《出让合同》均违反合同约定。三、二审法院未认定或少认定因被申请人的违约行为给申请人造成的损失，属事实认定错误。1、因被申请人违法指定28艘采砂船给申请人造成的损失应当由被申请人承担。2、因被申请人的违约行为，致使申请人无法完成《出让合同》约定的采砂量，被申请人应当退还相应出让款及利息。综上，请求撤销一、二审判决，改判支持驭龙公司一审诉讼请求。 湘阴县政府答辩称：涉案合同已经达到双方约定的合同解除的条件，湘阴县政府行使合同解除权符合法律规定，驭龙公司申请再审的理由不能成立。一是合同约定采砂量以湘阴县政府开具的“河道砂石采运票”作为唯一凭证，驭龙公司与湘阴县政府并未就开采量扣减20%水分计量达成任何补充协议，且湘阴县政府采用的计量标准“湘阴量方吨位”已在运输船舶船检证书核定的参考载货量基础上核减了约20%，驭龙公司已经完成了2013年度的开采量；二是2014年7月3日《关于湘阴县洞庭湖采区合同延时的会议纪要》是提供给驭龙公司作为融资用的，不能认定双方对合同履行方式方式作出了变更的依据；三是湘阴县政府先后四次催告驭龙公司缴纳2014年度采砂权出让价款，但是直至湘阴县政府2015年6月18日发出解除合同通知时仍未缴纳，故湘阴县解除合同符合合同约定和法律规定；四是在合同中约定28艘采砂船是双方自愿达成的，不违反法律规定，不存在滥用行政权力的行为。综上，请求驳回再审申请人的再审申请。 本院经审查认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,在法定职责范围内,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案中，驭龙公司与湘阴县政府签订《岳阳市湘阴县洞庭湖采区河道砂石开采权有偿出让合同》,系湘阴县政府以行政协议的方式行使行政管理的行为。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。本案纠纷主要是围绕合同解除和违约责任展开，可以参照适用民事合同的相关规定。本案的争议焦点有：一、湘阴县政府行使合同解除权的条件是否成就；二、湘阴县政府应否承担对驭龙公司的损失赔偿或补偿责任；三、湘阴县政府应否承担因指定28艘采砂船给驭龙公司造成的损失。 一、湘阴县政府行使合同解除权的条件是否成就 在行政协议的订立、履行过程中,不仅行政机关应当恪守法定权限,不违背法律、法规的强制性规定,履行协议约定的各项义务,行政协议的相对方也应严格遵守相关法律、法规的规定和协议的约定,否则行政机关有权依照《合同法》的相关规定以及合同的约定,行使解除合同的权利。《合同法》第九十三条第二款规定，当事人可以约定一方解除合同的条件。解除合同的条件成就时,解除权人可以解除合同。本案中，湘阴县政府合同解除权是否成就，应从以下几个方面进行分析： （一）履约方式是否变更 1.2013年度开采期限是否延后。湘阴县砂管办于2014年9月23日作出砂信访复字（2014）1号《关于驭龙实业公司反映该公司承包湘阴县洞庭湖河道砂石开采权，因诸多因素影响，公司巨额亏损，请求调整管理模式等信访事项答复意见书》，与驭龙公司提供的证据相互印证，能被认定为湘阴县政府同意2013年度开采期限截止日期延至2014年11月15日，本院予以支持。 2.驭龙公司2014年度缴款期限是否变更。驭龙公司主张2014年度采砂权出让价款已变更为分期缴纳方式，缴款期限未至。但因驭龙公司与湘阴县出具的证据相互矛盾，一、二审均未采纳驭龙公司的主张。本院认为，驭龙公司现有的证据不足以认定驭龙公司与湘阴县政府已经达成变更2014年缴款期限和方式的合意，对该项再审主张，本院不予支持。 2014年7月31日、9月1日，市砂管领导小组办公室、县砂管办作出《关于缴纳2014年度河道砂石资源出让价款的通知》〔岳砂办（2014）37号〕、《关于缴纳2014年度河道砂石开采权出让价款的通知》〔岳砂办（2014）46号〕，限驭龙公司于2019年9月20日前交清2014年度出让款。上述催缴通知表明湘阴县政府同意将第二年度出让价款缴纳期限延至2014年9月20日。《关于限期缴纳2014年度河道砂石资源出让价款的函》〔湘阴政函（2014）107号〕是湘阴县政府对驭龙公司逾期不履行出让价款支付义务的催告行为，也是湘阴县政府根据《合同法》第九十四条第三款行使合同解除权的前提。一审认定驭龙公司第二年度的缴款期限已变更为2014年10月30日不当，二审予以纠正，符合法律规定，本院予以支持。 3.砂石计量方式是否发生变更。本案中，驭龙公司向湘阴县政府请求从采砂量中剔除20%水分进行计量，湘阴县政府逐级请示上报，请示中还明确拟调整的砂石计量方式应签订补充协议予以确定。虽然湖南省水利厅作出的湘水洞管（2015）8号文件，要求按照湘水洞管（2014）29文《关于洞庭湖河道采砂管理卵石计量问题的意见》执行。而湘水洞管（2014）29号文仅同意对采挖的卵石实行控量不计量，并未涉及砂石剔除20%水分的问题。故现有证据不足以认定采砂量应扣除20%水分计量，且湘阴县政府与驭龙公司并未就上述请示的问题签订补充协议，也无事实行为。综上，砂的计量方式不应认定已发生变更，驭龙公司该项主张不能成立，本院不予支持。 （二）《砂石开采权出让合同》是否符合解除条件。 本案中，《砂石开采权出让合同》中约定了湘阴县享有合同解除权的条件，即“乙方未按照合同约定交清河道砂石开采权出让价款和履约保证金，甲方有权解除合同，收回开采权”。如前所述，驭龙公司2014年度的付款期限已顺延至2014年9月20日。在付款期限届满后，驭龙公司未履行其付款义务，构成违约。湘阴县政府经多次催告无果后于2015年6月18日向驭龙公司发出解除合同的通知，驭龙公司仍未缴款，故湘阴县政府依据合同约定行使解除权并无不当。一、二审判决均确认合同解除权条件成就，符合法律规定。驭龙公司再审主张合同应继续履行的事由不能成立，本院不予支持。 二、湘阴县政府应否承担对驭龙公司的损失赔偿或补偿责任。《合同法》第九十七条规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。本案中，驭龙公司已经足额缴纳2013年度采砂权出让价款，按照合同约定，驭龙公司当年开采总量达到2500万吨或者采砂期限届满均可视为湘阴县政府完成合同约定的义务。经查，湘阴县政府于2014年10月1日即通知驭龙公司停采，此时尚未至双方约定的采砂权期限届满日2014年11月15日；一审法院通过前述核定的公式计算，与当年度2500万吨的开采上限尚差181474吨，故湘阴县政府第一年度砂石开采权出让义务尚未履行完毕，应对驭龙公司的损失进行补偿。一审判决核定驭龙公司尚未达到开采量，湘阴县政府应予退还差价，二审判决予以维持，并无不当。 三、湘阴县政府应否承担因指定28艘采砂船给驭龙公司造成的损失 《砂石开采权出让合同》关于驭龙公司应适用指定的28艘采砂船的条款，是出于采砂行业的专业性以及当地采砂船从业人员生活稳定性和社会稳定性的考量，且湖南省水利厅湘水洞管（2013）41号批复已批准了报送审批的《岳阳市湘阴县洞庭湖河道砂石开采权有偿出让方案》，该条款并未违反效力性强制规范，属于当事人意思自治的范畴，不属于《合同法》第五十二条规定的无效情形。并且，在案涉砂石开采权拍卖时，已经明确使用该28艘采砂船是砂石开采权出让的条件，在《砂石开采权出让合同》中也将其明确作为合同条款，可视为合同双方已就该条件达成了合意。因此，湘阴县政府指定驭龙公司使用该28艘采砂船既不违法也不违约，对于驭龙公司因此而产生的损失，不应由湘阴县政府承担。驭龙公司主张的再审事由不能成立，本院不予支持。 综上，驭龙公司的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回再审申请人湖南驭龙实业开发有限公司的再审申请。 审判长  杨志华 审判员  宋楚潇 审判员  刘艾涛 二〇二〇年十二月二十九日 书记员  唐劲松