重庆市第三中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）渝03行终176号 上诉人（原审原告）：李义明，男，1958年7月3日出生，汉族，户籍地址重庆市丰都县，现住重庆市北碚区。 被上诉人（原审被告）：丰都县董家镇人民政府，住所地重庆市丰都县董家镇水巷子居委迎宾路**，统一社会信用代码11500230008689551T。 法定代表人：廖成红，镇长。 被上诉人（原审被告）：丰都县规划和自然资源局，，住所地重庆市丰都县三合街道平都大道西段**统一社会信用代码11500230MB19803549。 法定代表人：毛国红，局长。 被上诉人（原审被告）：丰都县人民政府，住所，住所地重庆市丰都县平都大道**div> 法定代表人：罗成，县长。 上诉人李义明因与被上诉人丰都县董家镇人民政府（以下简称董家镇政府）、丰都县规划和自然资源局（以下简称丰都县规自局）、丰都县人民政府（以下简称丰都县政府）不履行赔偿义务纠纷一案，不服重庆市涪陵区人民法院（2020）渝0102行初164号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审查完毕。 原审法院审理查明，李义明系重庆市丰都县**镇***村**组村民。2007年左右，李义明在中和场通往四角楼公路段河坝处打桩建房，因该处系基本农田保护区被予以制止。之后李义明一直以建房被制止造成损失为由多次进行信访，要求董家镇政府赔偿其损失。 2016年2月16日，李义明以董家镇政府为被告向原审法院提起行政赔偿诉讼，请求判令董家镇政府赔偿其损失56625元。该院经审理认为，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条第二款的规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。本案中，李义明不能证明已向赔偿义务机关申请过行政赔偿，其在未经赔偿义务机关先行处理的情形下向该院单独提起行政赔偿诉讼，不符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：…（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理…”的规定，遂于2016年5月13日作出（2016）渝0102行赔初21号《行政赔偿裁定书》，裁定：驳回李义明的起诉。李义明不服，上诉至本院。本院于2016年7月19日作出（2016）渝03行赔终11号《行政赔偿裁定书》，以相同的理由裁定：驳回上诉，维持原裁定。李义明仍不服向重庆市高级人民法院申请再审。重庆市高级人民法院于2017年11月9日作出（2017）渝行赔申40号《行政赔偿裁定书》，裁定：驳回李义明的再审申请。 事后，李义明继续进行信访。2019年9月，李义明向丰都县政府反映要求董家镇政府赔偿制止其建房造成的损失。同月3日和19日，董家镇政府收到丰都县政府办公室的转办信件，并于同月20日作出董家信访告字〔2019〕3号《信访事项不予受理告知书》，其中梳理了信访人基本情况、信访诉求、查明情况、该府审查处理意见。其中在审查处理意见中明确：“对于李义明反映的问题，属于未经批准擅自修建房屋造成的法律后果，且并非董家镇政府造成。对于此事涪陵区人民法院、重庆市第三中级人民法院和重庆市高级人民法院分别作出（2016）渝0102行赔初21号、（2016）渝03行赔终11号和（2017）渝行赔申40号行政赔偿裁定。该三份裁定终审且业已生效，均驳回李义明的行政赔偿请求，故再次通过信访要求解决此事没有事实和法律依据。另根据国务院《信访条例》第十四条第二款‘对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出’和第二十一条第一款第（一）项‘……对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理……’之规定，你提出的信访事项，不属于本行政机关信访事项受理范围，本机关不予受理。”李义明不服该告知书，于2019年10月14日（签收时间）向丰都县政府申请复议。丰都县政府于2019年10月16日作出丰都府复〔2019〕12号《不予受理行政复议申请决定书》，载明：“经审查，本机关认为被申请人董家镇政府作出的《告知书》是依据申请人李义明向丰都县政府信访，由丰都县政府转办下来作出的《告知书》，该《告知书》属于信访事项，不属于行政复议受理范围。同时，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十九条第一款之规定，不能在行政复议时单独提出赔偿请求。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条之规定，若对行政赔偿不服向法院提起诉讼。据此，依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款之规定，本机关决定不予受理。”2019年10月20日，李义明签收丰都县政府作出的丰都府复〔2019〕12号《不予受理行政复议申请决定书》。2019年10月18日（落款时间），李义明再次向丰都县政府提出复议申请。丰都县政府于2020年4月7日作出丰都府复〔2020〕5号《行政复议告知书》，载明：“经审查，你已于2019年10月14日就同一事实和理由向本机关提出过行政复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条之规定，对同一事实重复提起的行政复议申请，本机关不再重复受理。”李义明于2020年4月15日签收丰都县政府作出的丰都府复〔2020〕5号《行政复议告知书》。 李义明仍不服丰都县政府于2019年10月16日作出丰都府复〔2019〕12号《不予受理行政复议申请决定书》，分别于2020年7月13日和17日向重庆市规划和自然资源局、自然资源部提出相同信访事项。2020年7月21日和27日，丰都县规自局根据重庆市规划和自然资源局、自然资源部转办要求，分别作出〔2020〕69号和72号《信访事项不予受理告知书》，载明：“你反映的问题已依法经过人民法院作出了终结裁定。根据国务院《信访条例》第十四条第二款‘对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出’和第二十一条第一款第（一）项‘……对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，不予受理……’之规定，你申请行政复议的请求，不属行政信访事项受理范围，我局决定不予受理。”李义明不服丰都县规自局作出的〔2020〕72号《信访事项不予受理告知书》（以下简称〔2020〕72号《告知书》）向丰都县政府提出行政复议。该府于2020年9月9日作出丰都府复〔2020〕20号《不予受理行政复议申请决定书》，载明：“被申请人丰都县规划和自然资源局作出的〔2020〕72号《告知书》系对申请人李义明反映的事项的事实性陈述、告知，不是具体行政行为。申请人申请行政复议请求事项的实质是认为董家镇政府制止其在基本农田保护区范围内修建房屋造成了经济损失，要求行政赔偿，该事项申请人曾依法向人民法院提起行政诉讼，并经过重庆市高级人民法院裁定驳回再审申请。且该事项申请人已于2019年10月14日向本机关申请过行政复议，本机关依法作出了丰都府复〔2019〕12号《不予受理行政复议申请决定书》，后李义明又就该事项于2020年3月31日向本机关提出行政复议申请，本机关依法告知其提出的行政复议请求事项系对同一事实重复提起的行政复议申请，本机关不再重复处理。现申请人提起行政复议申请事项的实质系对同一事项反复提起行政复议。综上，申请人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条关于行政复议受理范围的规定。《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款之规定，本机关决定不予受理。如不服本决定，可以自收到本决定书之日起15日内，依法向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。”李义明于2020年9月12日签收丰都县政府作出的丰都府复〔2020〕20号《不予受理行政复议申请决定书》，于同月25日向原审法院提起本案诉讼。请求：1.撤销丰都县规自局作出的〔2020〕69号《信访事项不予受理告知书》；2.撤销丰都县规自局〔2020〕72号《信访事项不予受理告知书》；3.撤销丰都县政府丰都府复〔2020〕20号《不予受理行政复议申请决定书》；4.判决被告依法履行法定赔偿职责，赔偿其损失56625元；5.诉讼费用由被告承担。一审庭审中，李义明明确其诉讼请求为：仅请求判令董家镇政府赔偿其损失56625元，撤回对丰都县规自局、丰都县政府的起诉，并自愿撤回第1-3项诉讼请求。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。第四十七条之规定：公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条规定：赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。第十四条规定：赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。本案中，根据李义明的起诉理由和提交的证据可知，其自2009年起多次反映要求董家镇政府赔偿制止其建房造成的损失，但均被拒绝。2016年2月，李义明向该院提起行政赔偿诉讼。该案经该院及重庆市第三中级人民法院以其不能证明已向赔偿义务机关申请过行政赔偿为由裁定驳回起诉，并经重庆市高级人民法院再审审查后，裁定驳回李义明的再审申请。2019年9月，李义明向丰都县政府反映要求董家镇政府赔偿制止其建房造成的损失。同月20日董家镇政府根据丰都县政府办公室的转办要求，作出董家信访告字〔2019〕3号《信访事项不予受理告知书》，可视为董家镇政府对李义明的赔偿请求作出不予赔偿决定。李义明不服该告知书向丰都县政府申请复议。丰都县政府于2019年10月16日作出丰都府复〔2019〕12号《不予受理行政复议申请决定书》，明确告知其：若对行政赔偿不服向法院提起诉讼。李义明于2019年10月20日签收该决定书。如李义明认为董家镇政府未在规定期限内作出赔偿决定，至迟应于2020年1月20日向人民法院提起诉讼，但李义明事后仍然寄望通过信访予以解决，直至2020年9月25日才向该院提起本案诉讼，故其请求董家镇政府履行赔偿义务的主张已经超过起诉期限，对于李义明的起诉依法应当裁定驳回。诉讼中，李义明自愿撤回对被告丰都县规自局、丰都县政府的起诉，并自愿撤回第1-3项诉讼请求，是对自己权利的处分，本院予以准许。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、第四十七条，《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回李义明的起诉。 上诉人李义明不服上诉至本院，请求撤销原裁定，判令董家镇政府赔偿其损失56625元。其上诉理由是：1.董家镇政府作为行政赔偿机关至今未在法律规定的期限内作出赔偿决定或者许可。2.其不应当承担法定期限的时效责任。3.董家镇政府作出的董家信访告字〔2019〕3号《信访事项不予受理告知书》违法。 本院查明的事实与原审法院查明的相同，予以确认。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十九条规定：“赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。赔偿请求人在赔偿请求时效的最后六个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的，时效中止。从中止时效的原因消除之日起，赔偿请求时效期间继续计算。”第十三条规定：“赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。”第十四条规定：“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”根据前述规定，除被羁押等限制人身自由情形外，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，即在国家赔偿法规定的两年时效期限最后一日始申请赔偿义务机关先行处理的，其起诉期限最长为两年零五个月，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算。 经查，李义明于2016年2月16日向原审法院首次单独提起行政赔偿诉讼，请求董家镇政府赔偿其损失56625元时，起诉称其于2007年5月经董家镇政府批准并按指示在中和场通往四角楼公路段河坝处修建住房的过程中，其建房行为被董家镇政府工作人员制止，由此造成其合法权益受到损害。其自2009年2月起，多次向董家镇政府请求解决损失赔偿问题无果。该案经原审法院及本院审理，均认为李义明没有证据证明已向赔偿义务机关申请过行政赔偿，其在未经赔偿义务机关先行处理的情形下单独提起行政赔偿诉讼，不符合《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：…（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理…”的规定，并裁定驳回了李义明的起诉。随后，该案经重庆市高级人民法院再审审查，李义明的再审申请也被裁定驳回。由此可见，李义明最迟在2016年2月提起行政赔偿诉讼时，即已知道或应当知道自己利益遭受损失，以及明确的赔偿义务机关是董家镇政府，并且其应当知道赔偿诉求需要经过赔偿义务机关先行处理。之后，李义明于2019年9月向丰都县政府反映情况时提出要求董家镇政府赔偿其损失，董家镇政府遂据此请求事项，于2019年9月20日作出董家信访告字〔2019〕3号《信访事项不予受理告知书》。该《信访事项不予受理告知书》虽名为对信访事项不予受理告知，但其实际内容可以视为董家镇政府对李义明的赔偿请求作出不予赔偿的答复。李义明收到该《信访事项不予受理告知书》后，未在国家赔偿法第十四条规定的三个月期限内向人民法院提起诉讼，而是向丰都县政府申请行政复议。丰都县政府于2019年10月16日作出丰都府复〔2019〕12号《不予受理行政复议申请决定书》，决定不予受理，并明确告知李义明：“若对行政赔偿不服向法院提起诉讼”。但李义明于2019年10月20日签收该决定书后，仍未在法定期限内提起诉讼。据此，李义明于2020年9月25日提起的本案诉讼，已明显超过上述法律规定的起诉期限。且没有证据证明李义明逾期提起本案诉讼，具有国家赔偿法和行政诉讼法规定的，时效中止或者扣除起诉期限的正当事由。 综上，上诉人李义明的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予采纳。原审裁定驳回李义明的起诉正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 唐正东 审 判 员 刘厚勇 审 判 员 简元华 二〇二〇年十二月二十四日 法官助理 张 莹 书记员代 洁