铜川市耀州区人民法院   行政判决书     (2020)陕0204行初26号     原告：吴明放，男，1958年10月13日生，汉族，住铜川市耀州区。   被告：铜川市公安局耀州分局。住所地：铜川市耀州区。   法定代表人：刘鑫，系该局局长。   出庭负责人：贺顺全，系该局副局长。   委托诉讼代理人：魏亚峰，系该局民警。   委托诉讼代理人：陈岗营，陕西兰天律师事务所律师。   被告：铜川市耀州区人民政府。住所地：铜川市耀州区。    法定代表人：张大军，系该区政府区长。   出庭负责人：姚伟，，系铜川市耀州区司法局局长。   委托诉讼代理人：梁安，陕西兰天律师事务所律师。   委托诉讼代理人：郭盼盼，陕西兰天律师事务所律师。   原告吴明放不服被告铜川市公安局耀州分局（以下简称耀州分局）行政处罚以及铜川市耀州区人民政府（以下简称区政府）行政复议，于2020年10月9日向本院提起行政诉讼，本院于2020年10月12日立案受理，依法组成合议庭于2020年11月12日公开开庭审理了本案。原告吴明放，被告耀州分局的出庭负责人贺顺全及其单位委托诉讼代理人魏亚峰、陈岗营，被告区政府的出庭负责人姚伟及其单位委托诉讼代理人郭盼盼到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告耀州分局于2020年5月29日作出耀公（稠）行罚决字［2020］149号行政处罚决定书（以下简称149号处罚决定），该决定书查明“2020年5月25日12时许，XX镇XX村XX居吴某某巷道纠纷、土地确权问题，多次就同一问题上访，在巷道纠纷已经处理、土地确权作出答复后，仍然缠访闹访，严重扰乱了单位的正常办公秩序”，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，给予吴明放行政拘留十日的行政处罚。   吴明放对149号处罚决定不服，向被告区政府申请行政复议，被告区政府于2020年9月17日作出铜耀政复决字 ［2020］2号行政复议决定书（以下简称2号复议决定），该决定查明“2020年5月25日，耀州分局稠桑派出所接到xx镇人民政府报警后，对吴明放的行为立案审查，查明吴明放因和邻居吴某某巷道纠纷、土地确权问题，多次到多个部门上访，在七保村村委会的主持下，2018年3月15日，吴明放和邻居吴某某纠纷达成调解协议并签字捺印，同年5月11日吴明放收到xx村村委会房屋修缮补偿款2000元整，并在收条上签字捺印，并承诺不再以此事上访，但吴明放在此后多次上访，在工作时间内睡在区人民医院、镇政府办公室，就同一问题反复拨打区政府办公电话，严重干扰了正常办公秩序，影响恶劣。又查明耀州分局的具体行政行为在程序方面违反法定程序，一是行政处罚告知笔录不规范，对吴明放行政处罚告知的内容不具体、不全面；二是对吴明放当场提出陈述与申辩未进行复核；三是对吴明放传唤和拘留时未及时通知吴明放家属”，据此，区政府认为耀州分局作出的149号处罚决定书认定事实清楚，适用法律准确，行政处罚合理合法，但在程序方面严重违反法定程序，由于该行政处罚决定已经执行完毕，没有可撤销内容，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，确认被告耀州分局该具体行政行为违法”。   原告吴明放诉称，请求依法判令：一、确认被告耀州分局作出的耀公（稠）行罚决字［2020］149号行政处罚决定书违法并撤销其决定；二、确认被告区政府作出的铜耀政复决字 ［2020］2号行政复议决定书违法并撤销决定；三、本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：XX镇XX村村民，XX村XX道，影响村民正常通行、XX村XX村貌，严重扰乱了原告和其他村民的正常生活。因原告与吴尚民多次协商无果，后多次到XX镇XX室上访反映情况，但问题一直没有得到彻底解决，所以原告一直努力维权，而关庄镇政府向稠桑派出所报警称原告缠访闹访，扰乱正常办公秩序。稠桑派出所在未经深入调查取证和不容原告辩解的情况下，便单凭关庄镇政府的一面之词，强行关押原告8小时左右，给原告身心健康带来了很大的伤害，原告不服，希望通过区政府伸冤，但后被处以行政拘留10日。原告认为，自己以合法的方式维护自己的合法权益，但以上被告作出该处罚决定没有事实依据，程序违法，适用法律错误，原告现向本院提起诉讼。   被告耀州分局辩称，一、原告提起行政诉讼已超过法定期限，应予以驳回。原告于2020年7月23日对被告耀州分局做出的149 号行政处罚决定书不服，向区政府提起了行政复议，该复议机关于 2020年9月17日作出2号行政复议决定，并于 2020 年9月18日直接送达了原告吴明放。吴明放对复议决定不服，到2020年10月16日才到人民法院进行行政诉讼，严重超过了15日的行政诉讼期限，应依法予以驳回诉讼。二、耀州分局作出的149 号行政处罚决定事实清楚、证据确凿充分、定性准确，是符合法律规定的。2020年5月25日，原告因不满xx镇人民政府就本村土地确权的处理意见和邻居吴某某（吴xx）占用巷道的调解处理意见，再次到关庄镇人民政府上访。在上访时，原告拒不听从接访人员的劝告，大吵大闹，辱骂镇政府干部，严重扰乱该单位的办公秩序，于是该单位于当日12时45分向耀州分局报案。 耀州分局出警后依法将在xx镇政府闹访的原告口头传唤至稠桑派出所进行询问调查，询问调查结束后，原告离开派出所，约下午7时许，原告又二次到xx镇人民政府坐在院子不愿离开，在值班人员将其劝至二楼党政办公室，原告就躺在办公室沙发上，继而又在地上撒泼打滚，严重的扰乱单位的正常秩序，直到26日凌晨2时许，在村、镇干部的劝说下，才将其送回家。后经过进一步调查，原告近年来，先后多次就同样的问题到关庄镇政府进行上访，采取大吵大闹、辱骂政府工作人员、在办公室连椅上睡觉、要求对其管饭的方式，进行缠访、闹访，并先后又多次就同样的问题到铜川市政府、耀州区政府进行缠访、闹访，重复拨打耀州区政府办公室电话，严重的影响了机关单位的办公秩序。以上事实有充分的证据证明原告严重的影响机关单位的办公秩序。耀州分局依据法律规定作出的行政行为是符合法律规定。耀州分局在做出行政处罚决定前，向原告告知了处罚的事实、理由和依据，处罚决定作出后，向其当面宣布了处罚决定。由于原告拒不配合，拒绝在告知笔录和处罚决定书上签名，耀州分局均已注明。综上所述，耀州分局作出的149号行政处罚决定书是合法的，并无不妥之处，请求人民法院依法判处驳回原告吴明放的诉讼请求。   被告耀州分局向本院提交了以下证据、依据：1、接处警登记表；2、受案登记表；3、传唤审批表；4、传唤证；5、延长询问查证时间审批表；6、行政处罚告知笔录；证明被告对原告作出行政处罚，并告知其行政处罚的事实和依据及权利救济；7、公安行政处罚审批表；8、行政处罚决定书；9、被拘留人家属通知书；10、行政拘留执行回执；11、吴明放第一次询问笔录； 12、吴明放第二次询问笔录；13、 陈xx询问笔录；14、屈某某询问笔录；15、周xx询问笔录 ；16、白xx询问笔录；17、耀州区人民政府情况说明；18、关庄镇人民政府情况说明 ；19、现场照片；20、信访记录；21、行政案件权利义务告知书；22、户籍证明。   被告区政府辩称，一、本案原告提起诉讼已经超过法定期限，人民法院应当依法驳回原告的起诉。根据《行政诉讼法》第四十五条：“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼”，区政府于 2020年9月17日作出2号行政复议决定书，并于9月18 日已经向原告送达，原告也于当日签字确认其收到了该复议决定书，在复议决定书中区政府也明确告知了其可在接到复议决定书之日起 15日内向有管辖权的人民法院提起行政诉讼，但原告于10月16日才提起行政诉讼，其未在起诉期内提起行政诉讼，人民法院依法应当驳回其对区政府的起诉；二、区XX号行政复议决定书事实清楚、证据充分、符合法定程序、合法合理，不存在可撤销的事由，不应当被撤销。本案原告提起行政复议申请后，区政府依法受理，且依法将申请书副本送达耀州分局，耀州分局提交书面答复、证据等材料后，区政府在审查清楚案件事实、查阅全部证据材料的基础上，认为该行政处罚案件认定事实清楚，证据确实充分，适用法律准确，作出的行政处罚合法合理，但通过审查发现耀州分局作出行政处罚时有违反法定程序的瑕疵，故综合全案材料分析认定该行政处罚案件已执行完毕，没有可撤销的内容，根据法律规定确认耀州分局的行政行为违法。故区XX号行政复议决定书事实清楚、证据充分、符合法定程序、合法合理，不存在可撤销的事由，不应当被撤销。综上所述，原告提起行政诉讼已经超过法定期限，人民法院依法应当驳回原告对区政府的起诉。   被告区政府向本院提交了以下证据、依据：1、铜川市耀州区人民政府行政复议决定书；2 、行政复议申请处理审批表；3 、行政复议申请书 ；4、行政复议申请受理通知书；5、行政复议答复通知书；6、行政复议文书送达回证（吴明放）；7 、行政复议文书送达回证（公安局耀州分局）；8、申请人证据；9、行政复议答复书；10、被申请人证据；11、行政复议决定审批表；12、行政复议文书送达回证（吴明放）；13、行政复议文书送达回证（公安局耀州分局），证明目的为区政府作出的行政复议决定书事实清楚，程序合法，适用法律正确，不存在应当撤销的理由。   原告吴明放向本院提交了以下证据、依据：xx镇政府于2018年5月12日作出的信访事项处理意见书，耀州区人民政府于2018年10月22日作出的信访事项复查意见书，证明目的为被告将原告定性为缠访闹访没有根据，原告是依据两级政府出具的意见书进行维权，不是缠访闹访。   经庭审质证，吴明放对耀州分局和区政府提交的证据材料均不予认可。耀州分局和区政府均对吴明放提交的信访事项处理意见书真实性无异议，对信访事项复查意见书的真实性不予认可，证明目的不予认可。   本院对上述证据分析认定如下：因吴明放缺乏法律知识，虽然庭审质证时笼统表示对耀州分局和区政府提交的证据材料均不予认可，但在法庭的引导下，其对二被告提交的证据进行逐一质证。本院认为耀州分局提交的证据1-10及21-22均系耀州分局在治安处罚程序中自行制作的程序性证据材料，其形式要件符合法律规定，本院对其予以确认；对于耀州分局提交的证据11-20分析如下：根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十四条“以有形载体固定或者显示的电子数据交换、电子邮件以及其他数据资料，其制作情况和真实性经对方当事人确认，或者以公证等其他有效方式予以证明的，与原件具有同等的证明效力”和第七十一条“下列证据不能单独作为定案依据：（二）与一方当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人所作的对该当事人有利的证言，或者与一方当事人有不利关系的证人所作的对该当事人不利的证言”的规定，此乃证据补强规则的法律依据。本案中根据耀州分局提交的吴明放两份询问笔录，第一次2020年5月25日16：28至18：46的笔录显示询问地点为耀州分局稠桑派出所询问室，第二次2020年5月28日23：44至2020年5月29日03：29的笔录显示询问地点为耀州分局执法管理中心询问室3，两份笔录均为机打内容，并由办案民警注明吴明放拒签的字样，庭审中吴明放对两份笔录的真实性均不予认可，耀州分局以笔录为固定载体的方式在举证期限内向人民法院提交该证据，在吴明放对该证据的制作过程和真实性提出异议的情况下，耀州分局未提供其办案区域的完整监控视频补强该笔录制作的合法性，据此对耀州分局提交证据的11、12的合法性不予认定；据上述司法解释规定，xx镇政府综治干部周xx、屈某某、白x的询问笔录以及xx镇政府及区政府的情况说明所指向内容对吴明放不利，耀州分局应当对此进行补强，但结合其提供的其它证据材料，却未达到补强目的，故对耀州分局提交的证据14-19的证明目的不予采信；耀州分局对陈新政的询问笔录，其仅是陈述25日晚经xx镇政府通知将吴明放的三轮摩托车进行移动、26日0时将吴明放送回家、分别于26日14时和28日将吴明放劝回家的事实经过且通过其提交的照片亦无法反映吴明放的行为造成单位秩序混乱，故耀州分局提交的证据13并不足以达到其证明目的；信访记录仅反映吴明放的信访历程，并未体现其扰乱单位秩序的事实，故对耀州分局提交的证据20的关联性不予认定；因区政府作为复议机关依法履行法定职责，其在复议程序中并未从新收集证据，对其提交的证据真实性予以确认；二被告均不认可原告提交的信访事项复查意见书的真实性，庭审后本院派员前往区政府信访局核实该件的真实性，经现场比对与原件一致，故对吴明放提交两份意见书的真实性予以确认，但其提交两份意见书所反映事实均与本案待证事实即扰乱单位秩序的违法事实无关联性，对其关联性不予确认。   经审理查明，2020年5月25日12时45分，xx镇政府向耀州分局报警称“吴明放因处理过的同一事情多次到多个部门缠访闹访”，耀州分局遂出警调查并于2020年5月26日受案登记，耀州分局于2020年5月28日作出传唤证，传唤吴明放于当日20时前到耀州分局稠桑派出所接受询问，吴明放于2020年5月28日20时30分到达稠桑派出所接受询问，据传唤证载明吴明放于2020年5月29日04时离开，2020年5月29日耀州分局又进行内部审批，呈请对吴明放延长询问查证时间至24小时，据行政处罚告知笔录显示当事人吴明放拒绝签字，2020.5.29.13.30。   2020年5月28日耀州分局依次对如下人员进行询问并制作询问笔录，10：11至11：03为屈某某、11：20至12：18为白x、13：12至13：53为陈xx、14：05至15：15为周xx；其中四人对吴明放违法时间、地点、经过、情节、程度等关键性事实陈述存在不一致。   2020年5月25日，xx镇政府向耀州分局出具说明，XX房XX道纠纷多次到区政府、区信访局和xx镇政府信访大厅上访，该纠纷已于2018年3月处理，吴明放又于2020年春节前到区政府办公室缠访闹访长达三天，且又于今天到区政府办公室缠访闹访一天，严重扰乱正常办公秩序”。   2020年5月29日，区政府向耀州分局提供情况说明一份，载明“5月25日10：40，吴xx在区XX居XX道搞养殖，臭味影响自己正常生活，政府办通知区信访局、xx镇政府接访，下午五点xx镇政府派人将其带回。5月27日下午3:20，该群众再次到区政府反映，下午6时，xx镇政府将人带回”。   2020年5月29日，耀州分局根据上述调查取证并经过审批后作出149号行政处罚决定，该决定查明“2020年5月25日12时许，XX镇XX村XX居吴某某巷道纠纷、土地确权问题，多次就同一问题上访，在巷道纠纷已经处理、土地确权作出答复后，仍然缠访闹访，严重扰乱了单位的正常办公秩序”，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，给予吴明放行政拘留十日的行政处罚。耀州分局提交的149号行政处罚决定中载明“当事人吴明放拒绝签字，2020.5.29.14.03”。   耀州分局于2020年5月29日将吴明放送至铜川市治安拘留所予以执行。   吴明放对149号处罚决定不服，于2020年7月23日向被告区政府申请行政复议，被告区政府于2020年9月17日作出2号行政复议决定，该决定查明“2020年5月25日，耀州分局稠桑派出所接到xx镇人民政府报警后，对吴明放的行为立案审查，查明吴明放因和邻居吴某某巷道纠纷、土地确权问题，多次到多个部门上访，在七保村村委会的主持下，2018年3月15日，吴明放和邻居吴某某纠纷达成调解协议并签字捺印，同年5月11日吴明放收到xx村村委会房屋修缮补偿款2000元整，并在收条上签字捺印，并承诺不再以此事上访，但吴明放在此后多次上访，在工作时间内睡在区人民医院、镇政府办公室，就同一问题反复拨打区政府办公电话，严重干扰了正常办公秩序，影响恶劣。又查明耀州分局的具体行政行为在程序方面违反法定程序，一是行政处罚告知笔录不规范，对吴明放行政处罚告知的内容不具体、不全面；二是对吴明放当场提出陈述与申辩未进行复核；三是对吴明放传唤和拘留时未及时通知吴明放家属”，据此，区政府认为耀州分局作出的149号处罚决定认定事实清楚，适用法律准确，行政处罚合理合法，但在程序方面严重违反法定程序，由于该行政处罚决定已经执行完毕，没有可撤销内容，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，确认耀州分局该具体行政行为违法”。区政府于2020年9月18日向吴明放直接送达。   吴明放于2020年10月9日向本院提起行政诉讼，本院于当日向吴明放出具受理案件通知书，该案在审理过程中，吴明放于2020年10月16日重新提交行政起诉状，本院遂将新起诉状副本向被告耀州分局和区政府进行依法送达。   本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第一款和《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，耀州分局对辖区内发生的治安案件进行查处享有法定职权，区政府作为耀州分局所属县级人民政府对耀州分局作出的行政处罚决定合法性审查享有法定职权。     根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外”、第五十一条第二款“对当场不能判定是否符合本法规定的起诉条件的，应当接收起诉状，出具注明收到日期的书面凭证，并在七日内决定是否立案。不符合起诉条件的，作出不予立案的裁定。裁定书应当载明不予立案的理由。原告对裁定不服的，可以提起上诉”和《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十二条第三款“复议机关确认原行政行为违法，属于改变原行政行为，但复议机关以违反法定程序为由确认原行政行为违法的除外”之规定，本案中，吴明放不服耀州分局作出的149号处罚决定向区政府申请行政复议，区政府以耀州分局违反法定程序为由作出2号复议决定，确认149号处罚决定违法，据此，区政府作出的2号复议决定不属于复议机关改变原行政行为的情形，区政府于2020年9月18日向吴明放送达该法律文书，吴明放于2020年10月9日向人民法院递交起诉状，本院于当日向吴明放出具受理案件通知书，吴明放的起诉时间节点符合上述法定起诉期限，并未超过法定起诉期限，耀州分局和区政府均抗辩吴明放超期起诉的理由不能成立，本院不予采纳。     区政府作出的2号复议决定认为耀州分局作出的149号处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，基于此，本案争议的核心焦点即耀州分局认定吴明放的违法事实是否清楚，证据是否确凿，适用法律、法规是否正确。    《中华人民共和国治安管理处罚法》第五条第一款“治安管理处罚必须以事实为依据，与违反治安管理行为的性质、情节以及社会危害程度相当”，由此可见，公安机关在治安案件办理过程中应当遵循以事实为根据，以法律为准绳的办理原则，无论是作出何种治安处罚还是不予治安处罚，均应当以全面收集涉案违法事实的证据为前提，公安机关运用证据规则进而查明案件事实，最终准确适用法律得出认定结论，换言之公安机关针对治安案件作出决定前必须要以查明的事实为前提。本案中，耀州分局以吴明放的行为严重扰乱单位的正常办公秩序为由，适用本法第二十三条第一项之规定作出行政拘留10日的处罚决定，因此应当对本法第二十三条第一项所列情形的法律要件事实进行查明，耀州分局在接到耀州区xx镇政府报警后，出警过程中应当对涉案事实进行全面调查取证，但是耀州分局主要依据xx镇政府综治干部周xx、屈某某、白x的询问笔录、xx镇政府与区政府办公室提供的两份情况说明和屈某某提供的照片来认定吴明放扰乱单位秩序的违法事实，但结合在案陈xx、周xx、屈某某、白x的询问笔录，其四人对吴明放违法时间、地点、经过、情节、程度等关键性事实陈述存在不一致，且陈述内容与xx镇政府和区政府办公室提供的两份情况说明无法印证，另两份说明之间亦无法佐证违法事实的具体内容，据此，耀州分局作出的149号处罚决定认定吴明放的违法事实不清，主要证据不足。     复议机关区政府在复议程序中指出耀州分局的多处程序违法于法有据，区政府应当对行政行为的合法性全面进行审查，仍应以查明违法事实作为大前提进行审查，但其仅以程序违法且无可撤销内容确认原行政行为违法，亦属于认定事实不清，适用法律错误，处理结果不当，依法应予纠正。故，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的”和《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百三十六条第一款“人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决”之规定，耀州分局作出的149号处罚决定主要证据不足，认定基本事实不清，复议机关区XX号复议决定确认违法亦属认定事实不清，主要证据不足，吴明放请求撤销被诉两决定之诉请依法成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百三十六条第一款的规定，案经本院审判委员会讨论决定，判决如下：   一、撤销被告铜川市公安局耀州分局于2020年5月29日作出耀公（稠）行罚决字［2020］149号行政处罚决定书；   二、撤销被告铜川市耀州区人民政府于2020年9月17日作出铜耀政复决字 ［2020］2号行政复议决定书。   案件受理费50元，由被告铜川市公安局耀州分局负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省铜川市中级人民法院。         审判长焦志成     人民陪审员段淑芳     人民陪审员张雪宁       二〇二〇年十二月二十八日       法 官 助理王睿   书记员马莉        1