广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终880号（2019）粤行赔终61号上诉人（原审原告）：乳源瑶族自治县乳城镇坝厂村民委员会吴屋第二村民小组。诉讼代表人：吴衍祥，小组长。委托代理人：李慧，张文浩，均系广东东成律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：乳源瑶族自治县乳城镇人民政府。地址：广东省乳源瑶族自治县乳城镇人民政府。法定代表人：肖福城,镇长。委托代理人：任远清、冯耀钧。被上诉人（原审被告）：乳源瑶族自治县人民政府。地址：广东省乳源瑶族自治县乳城镇鹰峰中路**。法定代表人：邓志聪，县长。委托代理人：李为生、曾绍辉。上诉人乳源瑶族自治县乳城镇坝厂村民委员会吴屋第二村民小组（下简称吴屋第二村民小组）因诉被上诉人乳源县瑶族自治县乳城镇人民政府（下简称乳城镇政府）、乳源瑶族自治县人民政府（下简称乳源县政府）行政强制及赔偿纠纷一案，不服广东省韶关市中级人民法院作出的(2018)粤02行初89号、（2018）粤02行赔初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明:2007年11月13日，甲方（乳城镇政府）与乙方（乳城镇坝厂吴屋移民二村）签订《协议书》，约定：“因县工业园区建设影响到乙方在野猪冲的农田不能正常耕作，经甲乙双方协商同意达成如下条款。一、甲方应尽快补偿乙方的农田损失，保证村民的正常收入。二、2007年农田损失补偿标准为每亩壹仟叁佰元。三、农田经双方核实受损面积为21.37亩，协议签订后十五天内付款。四、如农田今后再受影响补偿标准另行商定。五、农田在没有征用的情况下应保持原貌。六、甲乙双方应尽快协商农田的复耕或其他解决方式。”2015年4月22日，乳源县政府作出《乳源瑶族自治县人民政府关于牛板洞地块的征地预公告》[乳府(2015)22号]，内容有：“为促进我县经济社会发展，县政府规划建设牛板洞地块作为储备用地。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《广东省实施办法》和《广东省征地补偿保护标准》的有关规定，现将乳源瑶族自治县人民政府批准的牛板洞地块征地有关事项预公告如下：一、批准机关：乳源瑶族自治县人民政府。二、批准文号：乳府(2015)22号。三、批准时间：2015年4月20日。四、拟征收±地面积：55868.17平方米(约83.8亩)。五、征收土地范围：乳城镇坝厂村委坝厂移民一、二、三村小组。四至范围为：：地块一76.36亩)东至道路，西至迎宾路，北至山岭、原稀土材料厂，南至建材厂、县锑冶炼厂；；地块二7.44亩)东至政府储备用地，西至道路，南至政府储备用地，北至政府储备用地(具体位置如附图所示)。六、批准用途：储备用地。七、被征地单位：乳城镇坝厂村委坝厂移民一、二、三村小组。八、征地补偿安置标准：耕地：68000元／亩。九、征地补偿安置标准只包含土地补偿费和安置补助费两项费用，青苗补偿费和土地附着物补偿费等费用另行计算。十、自公告发布之日起30天内为办理征地补偿登记手续的期限。征地公告范围内被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征地公告规定的期限内持土地权属证书到乳城镇政府办理征地补偿登记手续。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以乳城镇政府的调查结果为准。十一、公告发布之日起，抢建、抢种、抢栽、抢挖及与征地拆迁相关的变更、异动等情况一律不予补偿。十二、本公告未尽事宜，均按法律、法规和政策的有关规定办理。本公告自发布之日起实施。”2015年4月22日，乳源县政府作出《乳源瑶族自治县人民政府关于野猪冲地块的征地预公告》[乳府(2015)21号]，内容有：“为促进我县经济社会发展，县政府规划建设野猪冲地块作为储备用地。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《广东省实施办法》和《广东省征地补偿保护标准》的有关规定，现将乳源瑶族自治县人民政府批准的野猪冲地块征地有关事项预公告如下：一、批准机关：乳源瑶族自治县人民政府。二、批准文号：乳府(2015)21号。三、批准时间：2015年4月20日。四、拟征收±地面积：39492.02平方米(约59.24亩)。五、征收土地范围：乳城镇坝厂村委坝厂移民一、二、三村小组，新民村委旱塘岭村小组。四至范围为：东至政府储备用地，南至政府储备用地，西至山岭，北至嘉能纸质包装箱有限公司、政府储备用地(具体位置如附图所示)。六、批准用途：储备用地。七、被征地单位：乳城镇坝厂村委坝厂移民一、二、三村小组，新民村委旱塘岭村小组。八、征地补偿安置标准：耕地：68000元／亩。九、征地补偿安置标准只包含土地补偿费和安置补助费两项费用，青苗补偿费和土地附着物补偿费等费用另行计算。十、自公告发布之日起30天内为办理征地补偿登记手续的期限。征地公告范围内被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人应当在征地公告规定的期限内持土地权属证书到乳城镇政府办理征地补偿登记手续。被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人未如期办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以乳城镇政府的调查结果为准。十一、公告发布之日起，抢建、抢种、抢栽、抢挖及与征地拆迁相关的变更、异动等情况一律不予补偿。十二、本公告未尽事宜，均按法律、法规和政策的有关规定办理。本公告自发布之日起实施。”2016年11月30日，韶关市国土资源局作出《关于乳源瑶族自治县2016年度第二批次城镇建设用地的批复》（韶关建用字[2016]10号），内容有：“乳源瑶族自治县人民政府：经你县人民政府审核同意上报的《关于审批乳源瑶族自治县2016年度第二批次城镇建设用地的请示》(乳国土资[2016]80号)收悉。经市人民政府同意，批复如下：一、同意上报的农用地转用方案。同意使用乳源瑶族自治县乳城镇地段国有未利用地3.8962公顷。上述土地依照规划安排作为乳源瑶族自治县城镇建设用地。二、该批次用地在土地利用总体规划中均安排为城乡建设用地，供地时土地用途应与土地利用总体规划中的规划安排相符；同时，供地方式、供地规模、供地标准等应严格按照国家和省的有关规定执行，切实做到节约集约用地。三、使用土地涉及有关税费的收缴或调整，请按有关规定办理。四、你县国土资源管理部门应依照有关规定发布公告，保障相关土地权利人的知情权。具体项目供地情况须按规定报备。”2017年6月15日，乳城镇政府作出《公证丈量结果公示》，内容有“坝厂村委会吴屋二村村民小组：富源工业园是经省政府同意批复成立的省级重点项目。经过前段县、镇、村征地工作组的大量工作，截止2017年6月7号，牛板洞片征地规划红线81.8亩土地，已完成丈量71.56亩，占总面积的87.5％。为切实加快富源工业园土地征收工作进度，经县政府批准，于2017年6月7日由县政府办组织国土、司法、镇政府等有关部门进行了公证丈量，现将丈量结果予以公示。坝厂村委会吴屋二村村民小组在富源工业园(牛板洞片)有耕地面积6.64亩，请你坝厂村委会吴屋二村村民小组收到通知后在2017年6月30日前到乳城镇政府办理相关手续并领取征地补偿款。逾期未办，由镇人民政府按照我县征地拆迁相关实施细则处置。”2018年1月31日，广东省国土资源厅作出《广东省国土资源厅关于乳源县2017年度第一批次城镇建设用地的批复》[粤国土资（建）字(2018)60号]，内容有：“韶关市人民政府：经你市政府审核同意上报的《关于审批乳源县2017年度第一批次城镇建设用地的请示》[韶国土资字(2017)517号]收悉。经省人民政府同意，批复如下：一、同意上报的农用地转用方案和征收土地方案。同意乳源瑶族自治县将必背镇横溪经济联合社，乳城镇坝厂村上坝、中坝、下坝、吴屋一村、吴屋二村、吴屋三村经济合作社，大群经济联合社，河北村第一、第四、第五、第六、第八、第十一经济合作社，鲜明村陈屋、新屋坪、张屋、邹屋经济合作社，鲜明经济联合社，新兴村麦屋、木竹坝、钟屋经济合作社，新兴经济联合社，云门村钟屋、胡屋经济合作社属下集体农用地12.7476公顷（耕地11.6646公顷、园地0.9462公顷、养殖水面0.0812公顷、其他农用地0.0556公顷）转为建设用地，使用上述有关村集体建设用地0.896公顷和未利用地2.9518公顷，以上合计16.5954公顷集体土地一并办理征收为国有土地手续；同时同意将韶关市乳源公路局属下的国有农用地0.5299公顷（耕地0.4614公顷、园地0.0685公顷）转为建设用地；使用国有建设用地0.0195公顷和未利用地1.0673公顷。以上合计批准建设用地18.2121公顷；上述土地经完善相关手续后依照规划安排作为乳源瑶族自治县城镇建设用地。二、该批次用地在土地利用总体规划中均安排为城乡建设用地，供地时土地用途应与土地利用总体规划中的规划安排相符；同时，供地方式、供地规模、供地标准等应严格按照国家和省的有关规定执行，切实做到节约集约用地。三、同意上报的补充耕地方案。使用已有耕地储备指标（44023220000001、44023220130010）落实占补平衡。四、请你市人民政府督促乳源瑶族自治县人民政府及时依法组织实施征地，切实保障被征地群众生活出路。县人民政府应依法发布征地公告，限期办理征地补偿登记；县土地行政主管部门应会同有关单位根据批准的征收土地方案拟订具体的征地补偿安置方案并予以公告，并听取群众意见后报同级人民政府批准实施。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。五、使用土地涉及有关税费的收缴或调整，请按有关规定办理。六、征地批后实施情况连同经批准的征地补偿安置方案和具体项目供地情况须按规定报备。”2018年2月8日，乳源县政府作出乳府[2018]7号《乳源瑶族自治县人民政府征地公告》，批准机关：广东省人民政府。批准文号：粤国土资（建）字(2018)60号。公告中载明“公告发布之日起，抢建、抢种、抢栽、抢挖及与征地拆迁相关的变更、异动等情况一律不予补偿”。2018年5月22日，乳城镇政府作出《关于富源工业园项目建设征地相关事项的公告》，内容有：“因富源工业园建设需要征用牛板洞地块，并将于5月26日进行清表，现就征地有关事项进行公告如下：1、现已丈量土地的村民，请没有领取征地补偿款和青苗补偿款的，尽快到县国土局一楼县征地拆迁办公室(以下简称县征拆办)办理领取。未测量土地的单位和个人尽快到县征拆办联系丈量并领取征地补偿款。2、此地块将在5月26日进行清表，请各相关农户在我镇实施进行清表前自行清理该地块青苗和地上附着物。届时未清理则视为自动放弃，由县征拆办实施拆除。富源工业园建设是县重点建设项目，为确保按时动工建设，在动工建设之时，不论任何单位和个人不得以任何理由阻止该项目建设，否则依法追究其阻挠县重点项目建设的相关责任。”2018年5月26日，乳城镇政府在乳源县政府的要求下，协助乳源县征地工作拆迁专业队对牛板洞上排田地块进行平整。另查明，2016年9月23日，广东省国土资源厅向各地级以上市人民政府、各县（市、区）人民政府印发2016年修订调整的《广东省征地补偿保护标准》(粤国土资规字[2016]1号)，2011年1月25日广东省国土资源厅印发的《广东省征地补偿保护标准（2010年修订调整）》（粤国土资利用发[2011]21号）同时废止。2016年修订调整的《广东省征地补偿保护标准》(粤国土资规字[2016]1号)规定地区类别为八类，耕地补偿标准为57.20万元/公顷，园地为44.00万元/公顷。林地为20.70万元/公顷，养殖水面为59.40万元/公顷，未利用地为17.60万元/公顷。广东省乳源瑶族自治县乳城镇适用地区类别为八类。原告吴屋第二村小组向原审法院提起行政诉讼。一审庭审中，经原审法院询问，吴屋第二村小组陈述：乳城镇政府对野猪冲、牛板洞尾、牛板洞上排田三块地均实施了行政强制行为，其中野猪冲地块21.37亩于2015年5月被推平，牛板洞尾地块5.269亩于2017年7、8月被推平，牛板洞上排田地块7亩左右于2017年11月被推平。牛板洞上排田地块2017年11月被推平后又有村民种植庄稼（其中2018年3月种植玉米、2018年2月种植果树、2018年2月、3月种植芭蕉树），2018年5月26日新种植的庄稼再次被推平。吴屋第二村小组主张30万/亩的赔偿项目及数额具体为：土地补偿费12万/亩、安置补偿费16万/亩、青苗补偿费2万/亩。乳城镇政府于庭审中认可是在乳源县政府的要求下于2018年5月26日对牛板洞上排田地块6.64亩进行了土地平整，对吴屋第二村小组其余主张均不予认可。乳源县政府则认为吴屋第二村小组的种植行为属于抢种，2018年5月26日对牛板洞上排田地块进行的土地平整不属于行政强制行为。原审法院认为，一、公民、法人或者其他组织提起行政诉讼应当在法定期限内提出，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”吴屋第二村小组于本案中所提第一项诉讼请求为“判令乳源县政府、乳城镇政府未经法定程序，采取行政强制行为推平吴屋第二村小组的耕地和破坏耕地所种农作物的行为违法”，并于庭审中主张“乳城镇政府对野猪冲、牛板洞尾、牛板洞上排田三块地均实施了行政强制行为，其中野猪冲地块于2015年5月被推平，牛板洞尾地块于2017年7、8月被推平，牛板洞上排田地块于2017年11月被推平，2017年11月被推平后于2018年5月26日再次被推平”。野猪冲地块及牛板洞尾地块被推平的事实本案没有任何证据证实，且已经超过起诉期限，对该项主张原审法院不予支持。二、至于牛板洞上排田地块被推平的问题，其中吴屋第二村小组主张2017年11月牛板洞上排田地块被推平的事实本案没有任何证据反映。而2018年5月26日被推平的事实发生在广东省国土资源厅作出《广东省国土资源厅关于乳源县2017年度第一批次城镇建设用地的批复》、乳源县政府作出乳府[2018]7号《乳源瑶族自治县人民政府征地公告》及乳城镇政府作出《关于富源工业园项目建设征地相关事项的公告》时间之后，即发生在牛板洞上排田地块已被依法征收及行政机关已依法发出征地公告及清表公告后。且吴屋第二村小组在牛板洞上排田地块种植农作物的时间均为2018年2月、3月，乳源县政府于2018年2月8日作出的乳府[2018]7号《乳源瑶族自治县人民政府征地公告》已载明“公告发布之日起，抢建、抢种、抢栽、抢挖及与征地拆迁相关的变更、异动等情况一律不予补偿”，吴屋第二村小组的抢种行为不应获得补偿。三、乳城镇政府在乳源县政府的授意下实施行政强制行为，但未履行相关法律规定的程序，所实施的行政强制行为违反《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：……”第三十六条“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”的有关规定，原审法院确认乳源县政府、乳城镇政府于2018年5月26日推平吴屋第二村小组牛板洞上排田地块的行政行为程序违法。但因涉案地块已被合法征收且吴屋第二村小组存在抢种行为，故其起诉要求乳源县政府、乳城镇政府赔偿损失990万元理由不充分，不予支持。综上所述，原告吴屋第二村小组的诉讼请求部分有理，理由充分的部分原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）的规定，判决：一、确认乳源县政府、乳城镇政府于2018年5月26日推平吴屋第二村小组牛板洞上排田地块的行政行为违法；二、驳回原告乳源瑶族自治县乳城镇坝厂村民委员会吴屋第二村民小组的其他诉讼请求。上诉人吴屋第二村小组不服原审判决，向本院上诉称：一、被上诉人对上诉人的三块地的征地行为只完成了三分之一，整个征地未完成属于违法，上诉人的起诉没有超过起诉期限。牛板洞上排田地、牛板洞尾、野猪冲三块地（面积共30多亩）一直属于上诉人所有。2005年起，乳源县政府为建设富源工业园，由乳城镇政府负责征收该地块。但两被上诉人在征收手续、补偿等并未落实的情况下，采取强制措施将上诉人地块推平。在未完成征地程序的情况下，两被上诉人的行为属于违法行为，违背了国家关于征地程序的规定，被上诉人在征收上诉人的三块土地过程中，未经现状调查既确认、未经征询意见及听证、未经征地的审批和报批、未发布征地公告、未经拟定和公布征地补偿安置方案、为矩形听话增、未经征地补偿安置方案的批准，未经实施征地和土地交付程序。在一审程序中被上诉人提交证据只能证明其中的部分程序。既然征地程序未完成，上诉人随时可以提起诉讼，不存在超过法定起诉期限的问题。二、上诉人不存在抢种行为，一审认定事实和适用法律错误。一审认为上诉人存在抢种行为，故对上诉人的赔偿请求不予支持。两被上诉人根本没有公示，上诉人根本不清楚征地公告，一直在耕种，不存在抢种的行为。牛板洞片上排田地块有6.64亩属于原上诉人所有。乳源镇政府为了推进工业区工程项目而对该地块征收，但事先并没有通知村民小组的村民。被上诉人在未和上诉人协商的情况下，用推土机碾压田基，导致作物被破坏，上诉人的财产受到严重损害。三、原审法院驳回上诉人的行政赔偿请求是错误的。上诉人的三块田无法耕种，今后的生存无法维持，被上诉人应当补偿上诉人的损失，原审法院驳回上诉人的赔偿请求是错误的。上诉请求：一、撤销一审判决；二、依法改判被上诉人强行征用上诉人的地块的行为违法，并改判两被上诉人赔偿上诉人的损失990万元。被上诉人乳城镇政府答辩称：被上诉人对一审判决服判，上诉人的上诉理由不足，二审法院应判决驳回上诉人的上诉。被上诉人乳源瑶族自治县人民政府答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求人民法院依法驳回上诉人的诉讼请求。本院二审查明事实与原审基本一致，本院予以确认。本院二审另查明，在一审庭审过程中，上诉人陈述野猪洞地块、牛板洞尾地块已被征用，自2006年起没有再种植作物，从2006年起至2017年8月一直在领取补偿。本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。……”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”本案中，上诉人吴屋第二村小组提起诉讼称，两被上诉人强行推平了其野猪冲、牛板洞尾、牛板洞上排田三地块的农作物。但上诉人诉称两被上诉人在2015年5月强制推平了野猪冲地块，2017年7、8月间强制推平了牛板洞尾地的行为，仅有上诉人的自述而没有其他证据可以印证，且上诉人自称上述两地块已没有种植作物。两被上诉人对2018年5月26日强制推平牛板洞上排田地块上的农作物予以承认，但两被上诉人对牛板洞上排田地块上诉人种植的作物实施强制推平，未依照上述规定履行行政强制的一般程序，属于程序违法行为，原审法院据此确认两被上诉人对牛板洞上排田地块的农作物实施强制推平的行为违法正确，本院依法予以维持。关于上诉人提出赔偿请求的问题，乳源县政府早在2015年4月发布的征地预公告，以及2018年2月发布的征地公告中，均已载明公告发布之日起，抢种抢栽的作物一律不予补偿，上诉人自述其于2018年2、3月在上述地块种植了农作物和果树，依法不属于补偿范围。原审法院对上诉人要求赔偿其经济损失的诉讼请求予以驳回亦无不当，本院亦予以维持。上诉人上诉主张，被上诉人作出的征地行为未完成强制推平涉案地块属于违法，上诉人不存在抢种行为，一审认定事实和适用法律错误等，上诉请求撤销原判并改判，因理据不足，本院不予采纳。综上所述，原审判决正确，本院予以维持。上诉人上诉请求撤销及改判的理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人吴屋第二村小组负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  杨雪清审判员  窦家应二〇二〇年十二月十六日书记员  刘 丹