浙江省金华市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙07行终904号 上诉人（原审原告）金时雨，男，汉族，1990年9月19日出生，住浙江省金华市经济技术开发区。 委托诉讼代理人李顺华，北京在明律师事务所律师。 委托诉讼代理人韩海祥，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）金华市婺城区秋滨街道办事处，住所地浙江省金华市婺城区秋滨街道办事处秋景路**。 法定代表人黄志敏，主任。 委托诉讼代理人李晓阳，浙江宾虹律师事务所律师。 上诉人金时雨诉被上诉人金华市婺城区秋滨街道办事处（以下简称秋滨街道办事处）房屋拆迁安置补偿协议纠纷一案，浙江省兰溪市人民法院于2020年8月28日作出（2020）浙0781行初82号行政裁定。金时雨不服，在法定期限内向本院提起上诉。本院于2020年9月25日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。 原审法院经审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起行政诉讼的条件之一是应当属于行政诉讼的受案范围。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条的规定，“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”本案中，金时雨要求履行的案涉《房屋拆迁安置补偿协议》签订于2014年10月30日，按当时法律规定，该协议属于民事协议，由此引发的纠纷应通过民事途径解决，故本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回金时雨的起诉。 上诉人金时雨上诉称，一、案涉《房屋拆迁安置补偿协议》属于行政协议，而非民事协议，案涉双方成立行政法律关系。《行政诉讼法》第十二条：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：(十一)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的......”。行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。土地房屋征收补偿协议属于行政协议，而行政协议明确属于人民法院行政诉讼的受案范围。第一，从案涉《补偿协议》的协议主体来讲，协议一方系秋滨街道办事处，其属于典型的行政机关，并非因私权目的、基于私人合意并依据私法规范成立的私法人组织。协议另一方则系作为行政管理对象、行政相对人的金时雨。协议双方显然并非平等的民事主体。第二，从案涉《补偿协议》签订的目的来看，是秋滨街道办事处为了完成马鞍山社区330国道南侧绿化带及小黄岗项目建设拆迁工作，体现了城市更新、基础设施建设、公共设施建设、国有资产管理与处分等多个方面的利益追求，显然是以公共利益为目的。也就是说，秋滨街道办事处签订案涉《补偿协议》并非为了个人利益，而是基于公共利益的需要，是行使国家公权力的表现。第三，案涉《补偿协议》虽然在形式上遵循了合意与意思自治的原则，但案涉《补偿协议》所处分的权利(集体所有土地上的房屋拆迁)并非协议一方秋滨街道办事处乃至金华市婺城区人民政府的自有权利，而是其依法代表管理的社会公共利益。秋滨街道办事处乃至金华市婺城区人民政府对这些权利不能任意处分，仅能在依法行政的前提下，在自由裁量权范围内实现意思自治。第四，基于案涉《补偿协议》所体现出的公共利益目的，协议双方本质上权利义务并不平等，行政机关一方所代表的安全、秩序、正义等公共利益优于私人利益，行政机关一方对协议享有单方优益权，依法可以(也仅可以)因公共利益所需，对协议进行监督、管理，乃至单方变更、解除并因此承担相应法律责任。综上，案涉《补偿协议》显然符合行政协议的特征，是典型的行政协议，协议双方成立行政法律关系。二、案涉《补偿协议》应当作为行政案件受理，属于人民法院行政诉讼受案范围。虽然1989年的《行政诉讼法》没有将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，但《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》[法发(2004)2号]明确将行政合同作为一种行政行为纳入了行政诉讼的受案范围，并且修改后的《行政诉讼法》第十二条第（十一）项明确规定“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行土地房屋征收补偿协议的”属于人民法院行政诉讼的受案范围。《行政诉讼法》第十二条第(十一)项的规定并未以《行政诉讼法》实施日期为标准来区分2015年5月1日之前或者之后的土地房屋征收补偿协议案件的性质，且《行政诉讼法》作为行政诉讼程序的基本法，其条文主要系诉讼程序规定，实体规定较少。因此，《行政诉讼法》修改后的条款除非明确规定不溯及既往或者因条款性质不适宜溯及既往，原则上对有关受案范围、审理程序、裁判种类等属于法院裁判职权专属事项的规定，人民法院均应当适用该新的规定作出裁判。本案中，案涉《补偿协议》的签订时间虽然在2015年5月1日《行政诉讼法》修改之前，但是，当时的法律等并没有规定其属于民事协议。所以，金时雨依据现行《行政诉讼法》提起本案行政诉讼并由法院立案受理，不仅符合修改后《行政诉讼法》第十二条的规定，也可以避免增加当事人诉累，有利于纠纷的实质性化解，更加符合修改后《行政诉讼法》第二条“解决行政争议，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权”的立法目的。综上所述，案涉《补偿协议》属于行政协议，而非民事协议，案涉双方成立行政法律关系，属于人民法院行政诉讼的受案范围，一审裁定明显认定事实、适用法律错误，其径行驳回金时雨的起诉显然不利于合法权益的保护。 金时雨上诉请求，撤销一审裁定，指令原审法院继续审理。 被上诉人秋滨街道办事处答辩称，一、2014年10月31日签订的案涉《房屋安置补偿协议》依法不属于行政诉讼受案范围。(一)根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款：“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”2015年5月1日《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》施行后、《中华人民共和国行政诉讼法》修改后，土地、房屋等征收征用补偿协议才被明确认定为行政协议，纳入行政诉讼受案范围。在此之前，案涉《房屋安置补偿协议》一般通过民事诉讼途径解决。(二)案涉《房屋安置补偿协议》签订于2014年10月31日，依据签订时有关法律规定属于民事案件。《最高人民法院关于修改〈民事案件案山规定〉的决定》[法(2011)41号]第83条明确将房屋拆迁安置补偿合同纠纷列为民事案件案由。根据《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等问题的批复》[法复（1996）12号]第二条，“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿，安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”二、案涉《房屋拆迁安置补偿协议》属于民事诉讼受案范围，本案应由秋滨街道办事处住所地或合同履行地法院管辖。因案涉《房屋拆迁安置补偿协议》发生的争议属于民事诉讼受案范围，依据签订协议时的相关法律规定，即《中华人民共和国民事诉讼法》第二十三条：“因合同纠纷提起的诉讼，由被告住所地或者合同履行地人民法院管辖。”本案应由秋滨街道办事处住所地或合同履行地法院管辖。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回金时雨的上诉请求。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条的规定，“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”本案金时雨要求履行的案涉《房屋拆迁安置补偿协议》签订于2014年10月30日，原审法院要求金时雨按照当时的法律规定，通过民事途径解决案涉纠纷并驳回其起诉并无不当。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 朱红彦 审 判 员 虞 行 审 判 员 金飘莉 二〇二〇年十二月十一日 代书记员 叶文静