浙江省宁波市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙02行终449号 上诉人（原审原告）何美珍，女，1962年3月12日出生，汉族，住宁波市。 被上诉人（原审被告）宁波市镇海区人民政府蛟川街道办事处。住所地宁波市镇海区蛟川街道宁镇路**。 法定代表人王基伟，主任。 委托代理人吴静芳（特别授权代理），浙江合创律师事务所律师。 何美珍因诉宁波市镇海区人民政府蛟川街道办事处（以下简称蛟川街道办）乡政府其他行政行为一案，不服宁波市北仑区人民法院于2020年9月30日作出的（2020）浙0206行初26号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，何美珍认为其自出生起即落户宁波市镇海区蛟川街道棉丰村，且从未迁出，但2015年8月28日社员代表大会通过的《棉丰村集体经济改革股权量化方案》（以下简称《方案》）及2015年12月18日通过的《棉丰村股份经济合作社章程》（以下简称《章程》）两份文件将何美珍认定为“特殊人员”，只能享受50%的“人口股”“农龄股”，并归为“非社员”股东，不再享有选举权和被选举权，限制了其应享有的各项福利及收益分配权。何美珍认为上述两份文件违反法律、法规及政策规定，曾屡次向村委会提出异议，但村委会均不予理会，故何美珍于2019年11月30日通过邮寄向蛟川街道办提出行政申请，请求依法审查《方案》及《章程》程序是否合法，依法纠正《方案》《章程》中违法条款，确认何美珍属于社员股东，与其他社员享有同等待遇。2019年12月31日，蛟川街道办对何美珍作出答复，载明：棉丰村集体经济股份合作制改革按照《关于村级集体经济股份合作制改革的指导意见（试行）》（镇村经该办[2014]3号文件精神并结合本村实际，充分发扬民主、有效公开，严格按照规定程序推进实施，最终通过了《方案》2015年8月28日经村民[社员]代表大会表决通过）和《章程》（2015年12月18日经棉丰股份经济合作社第一届社员股东代表大会表决通过）两个文件。棉丰村集体经济股份合作制改革及形成的文件均属于村民自治范围内事项，其程序合法合规，手续齐全。对于上述答复，何美珍认为蛟川街道办推卸责任，故向该院提出行政诉讼，请求判令蛟川街道办依法对棉丰村通过的《方案》《章程》的程序内容予以监督检查。以上事实由行政申请书、快递单、《方案》《章程》、收益分配清单、股权证、户口本、《关于要求审查棉丰村股权量化方案、合作社章程程序是否合法等问题的答复》、挂号信等证据在案佐证。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第四项规定，受理行政诉讼的条件之一是属于人民法院受案范围。何美珍提起本案诉讼系认为棉丰村股份经济合作社（以下简称棉丰村合作社）改制过程中通过《方案》《章程》损害了其合法权益，故要求蛟川街道办纠正上述文件的违法内容并确认其社员股东身份，但蛟川街道办仅向其进行了答复。根据《浙江省村经济合作社组织条例》第九条第二款规定，乡镇人民政府应当负责做好村经济合作社设立、选举、运行、终止的具体指导和服务工作。第二十条规定，村经济合作社应当编制社员名册，经公示无异议或者异议不成立的，报乡镇人民政府和县级人民政府农业行政主管部门备案。蛟川街道办作为街道办事处并无撤销或改变棉丰村合作社的股民代表大会决议的职权，亦无直接确认何美珍社员股东身份的职权，故何美珍提起本案诉讼不符合受案条件，依法应当裁定驳回起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回何美珍的起诉。 何美珍上诉称：一、一审法院认为蛟川街道办作为街道办事处并无撤销或改变棉丰村合作社的股民代表大会决议的职权，属于法律适用错误。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的规定，村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。棉丰村社员代表大会通过《方案》及《章程》严重侵犯了何美珍的民主权利及财产权利，因此，乡、民族乡、镇的人民政府有权予以责令改正。依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。因此街道办事处与乡、民族乡、镇人民政府属于同一级别，有权对村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定责令改正，蛟川街道办有责任对棉丰村社员代表大会通过的《方案》和《章程》中违反法律规定的条款予以纠正。二、一审法院认为何美珍提起本案诉讼不符合受案条件，属于法律适用错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第六项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。且依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。首先，何美珍的民主权利及财产权利因蛟川街道办的行政不作为受到侵害，何美珍是符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定的公民；其次，蛟川街道办有责任对棉丰村社员代表大会通过的《方案》和《章程》中违反法律规定的条款依法予以纠正；再次，何美珍有具体的诉讼请求及相关的事实根据；最后，蛟川街道办推卸责任、搪塞拖延的行为属于法院的受案范围，一审法院应予以受理。三、一审法院超越其审理范围，并借此驳回何美珍的起诉，违反“不告不理”原则。何美珍在一审法院起诉时请求确认蛟川街道办构成行政不作为并责令其限期对棉丰村通过的《方案》及《章程》通过程序及内容予以监督检查，纠正违法行为，但并未要求蛟川街道办确认何美珍社员股东身份。综上，请求二审法院撤销原审裁定，支持何美珍一审诉讼请求。 蛟川街道办辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。首先，针对何美珍的申请，宁波市镇海区蛟川街道农业服务办公室于2019年12月31日对其进行过回复，明确告知蛟川街道办并无相应职权。其次，2015年8月28日宁波市镇海区蛟川街道棉丰村社员代表大会表决通过《方案》并通过了《棉丰村集体福利分配实施办法调整方案》；2015年12月18日棉丰村合作社召开第一届股东代表大会，表决通过了《章程》，设置“人口股”和“农龄股”并具体规定了认定依据。经第一届股东代表大会通过后，棉丰村合作社据此进行股权设置及分配至今。因此，《方案》及《章程》系经过社员代表、股东代表充分酝酿、讨论，征得多数人同意，并在社员代表大会、第一届股民代表大会上表决通过的，其程序、内容均符合法律规定。再次，棉丰村合作社系属具有独立法人资格，实行独立核算、自主经营、自负盈亏、民主管理的集体经济组织，《章程》及《方案》系经股东代表大会讨论决定，蛟川街道办作为街道办事处仅对该社开展的经济活动进行指导和监督，并无撤销或改变股民代表大会决议的职权，亦无直接确认何美珍社员股东身份的职权，对于何美珍的社员股东身份确认的要求，应由棉丰村合作社召开股东代表大会，表决通过股权量化修改方案才能确认。最后，基于蛟川街道办并无撤销或改变棉丰村合作社的股民代表大会决议的职权，也无直接确认何美珍社员股东身份的职权，所以原审裁定认定本案不符合受理条件，依法裁定驳回起诉符合行政诉讼法的规定。综上，何美珍的上诉请求缺乏事实及法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 二审审理期间，双方当事人未提交新的证据。经审理，本院对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，《浙江省村经济合作社组织条例》第二十七条规定：“社员大会行使下列职权：（一）通过、修改章程；（二）讨论决定章程未明确的社员资格条件及保留、丧失社员资格的有关事项；……”第三十四条规定：“社员（代表）大会决定的事项，不得与宪法、法律、法规、规章和国家政策相抵触，不得侵犯社员人身权利、民主权利和合法的财产权利。社员（代表）大会决定的事项应当及时向社员公布，任何组织和个人不得擅自改变。”因此，根据《浙江省村经济合作社组织条例》的上述规定，社员大会表决通过的合作社章程、社员资格问题决议等事项，性质上属于村民自治事项，依法不属于行政诉讼受案范围，且街道办事处亦不具有撤销、变更社员大会决议和直接认定社员资格的法定职权。因此，何美珍的本次诉讼不符合行政诉讼受理条件，原审法院裁定驳回起诉于法有据，并无不当。何美珍的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  贺 磊 审 判 员  孙 雪 审 判 员  贾红霞 二〇二〇年十二月三十一日 代书记员  郑 园