山东省青岛市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）鲁02行赔终13号 上诉人（原审被告）青岛市黄岛区自然资源局，住所地山东省青岛市黄岛区长江东路福瀛大厦**。 法定代表人高永强，局长。 出庭负责人宗德见，该局副局长。 委托代理人孔祥钰，该局工作人员。 委托代理人于臻，山东光浩律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）逄淑彩，女，1966年1月27日出生，汉族，住青岛市黄岛区。 被上诉人（原审原告）王玉灵，女，1990年1月27日出生，汉族，住青岛市黄岛区。 两被上诉人共同委托代理人邓泽英，女，1969年11月3日出生，汉族，住青岛市黄岛区。 原审第三人王翠红，女，1948年11月20日出生，汉族，住青岛市黄岛区。 原审第三人王爱花，女，1952年5月8日出生，汉族，住青岛市黄岛区。 原审第三人王爱香，女，1963年10月23日出生，汉族，住青岛市黄岛区。 三原审第三人共同委托代理人张玉生，男，1968年11月2日出生，汉族，住黄岛区。 上诉人青岛市黄岛区自然资源局（以下简称黄岛自然资源局）因与被上诉人逄淑彩、王玉灵行政赔偿一案，不服青岛市黄岛区人民法院于2020年8月25日作出的（2020）鲁0211行赔初1号行政赔偿判决，在法定期限内提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年11月19日公开开庭审理了本案。上诉人黄岛自然资源局出庭负责人宗某见及委托代理人孔祥钰、于臻，两被上诉人共同委托代理人邓泽英，三原审第三人共同委托代理人张玉生，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审经审理查明，一、原告逄淑彩与王某成于1987年1月21日登记结婚，于1990年1月27日生育原告王玉灵。本案第三人王翠红、王爱花、王爱香与王某成为兄弟姐妹关系。 二、1987年3月8日，原胶南县人民政府为王某成在间发放房屋建筑印契及房屋产权证明书。1991年10月1日，原胶南市人民政府为王某成发放《集体土地建设用地使用证》，记载：证号南集建（1991）字第GB20119号，土地使用者王某成，地号，地号GB-2-119等内容93年3月，王某成去世，后其母亲也于同年去世。1993年8月18日（农历七月初一），王某成的妹夫刘某、尹某1与马某签订房屋买卖协议一份，约定将涉案房屋以800元的价格卖给马某。1998年3月17日，国土部门办理了上述房屋所在土地的使用权过户登记审批手续，变更登记档案记载：转让人王某成，受让人马某，并向马某发放了集体土地建设用地使用证，记载证号为：南集建（1991）字第GB-2-119号，土地使用者：马某，地号，地号-2-119，其中“变更记事”栏内记载：“土地证书年检不合格，有关问题待处理。”并加盖了“胶南市珠山街道办事处土地管理所”印章，注明时间2000年6月1日。1999年1月28日（农历12月12日），马某又将涉案房屋卖给王某山，双方签订了房屋买卖协议。2002年11月18日，原胶南市人民政府为王某山换发了新的集体土地建设用地使用证，证号：南集用（2002）字第250020006号。2013年6月25日，原胶南市人民政府又为王某山换发了新的集体土地使用证，证号南集用（2013）第84250683号。 三、青岛市黄岛区人民法院于2014年6月12日作出（2014）黄行初字第30号行政判决书，确认青岛市人民政府（原胶南市人民政府）于1998年3月17日将王某成名下的集体土地使用权变更登记到马某名下，并为马某颁发南集建（1991）字第GB-2-119号集体土地使用证和南字号001707号房屋印契证的具体行政行为违法。青岛市中级人民法院于2014年8月14日作出（2014）青行终字第263号行政判决书维持该判决。2016年8月15日，逄淑彩以青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局、马某、王某山为被告，在原审法院提起财产损害赔偿民事诉讼，要求各被告赔偿上诉人房屋产权损失11万元。法院于2017年3月21日作出（2016）鲁0211民初12671号民事裁定，以该纠纷不是平等主体之间的民事纠纷、不属于人民法院受理民事诉讼的范围为由裁定驳回逄淑彩的起诉，该裁定书于2017年3月28日送达逄淑彩。2018年4月12日，逄淑彩以青岛市人民政府为被告，请求判令青岛市人民政府赔偿因违法行政给上诉人造成的损失180万元。青岛市中级人民法院于2018年6月7日作出(2018)鲁02行赔初8号行政赔偿裁定书，认为原告提起本案行政赔偿诉讼的适格被告应为青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局，依法裁定驳回了原告逄淑彩的起诉，该裁定书于2018年6月29日送达逄淑彩。2018年8月10日，逄淑彩向青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局申请国家赔偿，青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局于2018年9月14日作出答复告知逄淑彩，认为其作出的行政行为未侵犯逄淑彩的财产权，也未造成损失，无需作出赔偿。2018年12月3日，逄淑彩以青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局为被告，在法院提起行政赔偿诉讼，要求判令因违法行为给其造成的损失180万元，2019年4月16日，逄淑彩自愿申请撤诉，原审法院于同日作出（2018）鲁0211行初209号行政裁定，准许逄淑彩撤诉并于同日送达。2019年4月17日，逄淑彩以青岛市黄岛区自然资源局为被告，在原审法院提起行政赔偿诉讼，要求判令黄岛区自然资源局因违法行为给逄淑彩造成的损失180万元。原审法院于2019年10月18日作出（2019）鲁0211行初72号行政裁定书，认为逄淑彩起诉超过诉讼时效，依法裁定驳回了逄淑彩的起诉。青岛市中级人民法院于2019年12月24日作出（2019）鲁02行赔终8号行政赔偿裁定书，指令继续审理。 四、原告逄淑彩、王玉灵为证明其损失情况，对此提交书面赔偿明细、刘家园社区明细表、双凤山村补偿协议、胜利村协议签订公式。被告自然资源局对上述材料、赔偿标准、赔偿明细均不予认可。 五、经原告逄淑彩、王玉灵申请，法院征得双方认可后选定青岛衡元德房地产评估有限公司作为鉴定机构对涉案黄岛区胶南街道办事处小邓陶村《集体土地建设用地使用证》（证号：南集用（2013）第84250683号）项下宅基地房屋的价值进行鉴定，该机构于2020年8月5日作出（2020）青衡黄房估司字第××号房地产评估报告，认为估价对象在2020年7月14日的价值区间为1142613元～1649757元。另，原告逄淑彩、王玉灵对此支付评估鉴定费用7000元。经质证，原、被告均对该报告的真实性予以认可，但被告自然资源局认为估价过高。 原审法院认为，根据原告诉求及被告答辩，该案争议焦点为1、本案原告及第三人的主体是否适格？2、原告起诉是否超过赔偿请求时效？3、被告是否应予赔偿及数额的确定？一、本案原告及第三人的主体适格。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十七条第一款及第二十八条分别规定：“必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的，人民法院应当依法通知其参加；当事人也可以向人民法院申请参加”、“人民法院追加共同诉讼的当事人时，应当通知其他当事人。应当追加的原告，已明确表示放弃实体权利的，可不予追加；既不愿意参加诉讼，又不放弃实体权利的，应追加为第三人，其不参加诉讼，不能阻碍人民法院对案件的审理和裁判”。《中华人民共和国国家赔偿法》第六条规定；“受害的公民、法人和其他组织有权要求赔偿。受害的公民死亡，其继承人和其他有扶养关系的亲属有权要求赔偿。受害的法人或者其他组织终止的，其权利承受人有权要求赔偿”。原告逄淑彩与王某成于1987年1月21日登记结婚，系夫妻关系，于1990年1月27日生育王玉灵。王某成于1993年3月去世后，其母亲也于同年去世。根据上述法律规定，王玉灵作为王某成之女，王翠红、王爱花、王爱香作为王某成母亲的代位继承人，均应作为本案必须共同进行诉讼的当事人，后王玉灵经法院通知后作为原告参加诉讼，王翠红、王爱花、王爱香经法院通知后明确表示不愿意参加诉讼，但又未明确表示放弃实体权利，故法院依法追加为第三人。 二、原告起诉不超过赔偿请求时效。原告逄淑彩自2016年8月15日起，已经针对其财产损害赔偿事项，数次提起包括民事诉讼和行政诉讼在内的赔偿诉讼。其中，逄淑彩于2016年8月15日提起的财产损害民事诉讼，是以原青岛市黄岛区国土资源和房屋管理局（现青岛市黄岛区自然资源局）、马某、王某山为被告，因此，逄淑彩提出了赔偿请求，其赔偿请求时效自2016年8月15日中断。自2016年8月15日起，逄淑彩对于其损害赔偿问题积极、不间断的通过向被告提出赔偿申请或者诉讼的方式主张权利，被告自然资源局也曾就赔偿申请作出过不予赔偿的答复，也作为被告参加了部分诉讼。因此，原告起诉未超过诉讼时效。 三、被告应赔偿各项损失。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他行为”。原胶南市人民政府于1998年3月17日将王某成名下的集体土地使用权变更登记到马某名下，并为马某颁发南集建（1991）字第GB-2-119号集体土地使用证和南字号001707号房屋印契证的具体行政行为已被法院确认违法，后青岛市中级人民法院作出终审行政判决书亦予以维持，现该证项下房屋经过多次买卖已被案外人善意取得，已经无法予以返还，故应由行政职权继受人即本案被告进行金钱上的赔偿。经青岛衡元德房地产评估有限公司对涉案黄岛区胶南街道办事处小邓陶村《集体土地建设用地使用证》（证号：南集用（2013）第84250683号）项下宅基地房屋进行鉴定，认为估价对象在2020年7月14日的价值区间为1142613元～1649757元。结合本案案情，法院酌定被告自然资源局应赔偿宅基地房屋损失145万元。另，原告逄淑彩、王玉灵对此支付评估鉴定费用7000元，亦应由被告自然资源局负担。至于原告逄淑彩、王玉灵主张的租房损失，因被告登记行为导致原告丧失对涉案宅基地房屋的相关权利，原告主张自1998年至今租房损失8万元，符合当地生活及消费水平，法院予以支持。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第六条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十七条第一款及第二十八条之规定，判决如下：一、被告青岛市黄岛区自然资源局于本判决生效后十日内赔偿原告逄淑彩、王玉灵、第三人王翠红、王爱花、王爱香宅基地房屋损失145万元；二、被告青岛市黄岛区自然资源局于本判决生效后十日内赔偿原告逄淑彩、王玉灵租房损失8万元；三、被告青岛市黄岛区自然资源局于本判决生效后十日内支付原告逄淑彩、王玉灵鉴定评估费7000元；四、驳回原告逄淑彩、王玉灵的其他诉讼请求。 上诉人黄岛自然资源局不服原审判决，上诉称，一、原审法院委托评估机构作出的《房地产评估报告》对涉案房屋价值评估标准过高，上诉人对涉案房屋的评估价值不予认可，原审法院依据该评估价值作出的行政赔偿判决依法应予撤销。首先，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条:“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理。(四)应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金;。(八)对财产权适成共他损害的，按照直接损失给予赔偿。”和《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件遁用法律若干问题的解释》第十二条“人民法院及其工作人员在民事、行政诉讼过程中，具有本解释第二条至第五条规定情形，侵犯公民、法人和其他组织的财产权并造成损害的，应当依照国家赔偿法第三十六条的规定承担赔偿责任。财产不能恢复原状或者灭失的，应当按照侵权行为发生时的市场价格计算损失;市场价格无法确定或者该价格不足以弥补受害人所受损失的，可以采用其他合理方式计算损失”的规定，在行政赔偿案件中，被上诉人及原审第三人的损失应当以直接损失为准，涉案房屋未来拆迁补偿的价值并非被上诉人的直接损失，因此，对涉案房屋进行评估不应当参考搬迁安置补偿价值。其次，涉案房屋评估的价值时点是2020年7月14日，应当以该时点的实际价值进行评估，因涉案房屋暂时并无拆迁计划，对涉案房屋在该时点价值进行评估，不应当参考未来拆迁补偿因素，亦不应当参照搬迁安置补偿价值进行评估。最后，即使涉案房屋价值应当参照搬迁安置补偿价值，涉案房屋所在的青岛市黄岛区胶南街道办事处小邓陶村因青连铁路项目占用已对该村部分房屋进行拆迁，但安置补偿形式实行在本村范围内宅基地等量置换平房，以建新拆旧的方式安置村民，涉案房屋的评估价值若要参照搬迁安置补偿价值，也应当参考涉案房屋所在的小邓陶某置换平房的价值，而不是参照青岛市黄岛区胶南街道办事处兰西村的安置补偿标准。二、上诉人认为，即使被上诉人存在损失，也应主要由提供虚假材料办理变更登记的案外人承担，原审法院作出赔偿决定时未考虑上诉人的过错程度，将赔偿责任全部归于上诉人于法无据，原审判决依法应予撤销。根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十二条“申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任”的规定，涉案房屋登记错误主要是由案外人刘某、尹某2等人隐瞒事实并提供虚假材料造成的，原审法院在确定赔偿数额时完全未考虑案外申请人的过错程度，将赔偿责任全部归于上诉人于法无据。综上，原审判决依据的涉案房屋评估标准过高，且确定赔偿数额时未考虑上诉人的过错程度，请求二审法院依法撤销原审判决，依法改判或发回重审；一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人逄淑彩、王玉灵共同答辩称，一、上诉人黄岛自然资源局关于原审法院判决赔偿数额过高的主张明显不成立。被上诉人涉案四间民房，紧邻青岛西站。涉案房屋所在小邓陶某坐落在青岛西站商务区范围内。涉案房屋所在小邓陶某被街道办正式列入拆迁计划，被上诉人的损失有目共睹，而且是直接损失。没有上诉人的违法行为，被上诉人的房屋就不会被违法侵占并违法转移，就会顺其自然享受拆迁补偿。而且，黄岛区的拆迁标准是公开透明的，有房屋拆迁安置标准。况且，被上诉人因为上诉人的行政违法行为，曾经四处租房，几十年，花费巨大。二、上诉人黄岛自然资源局关于即使存在损失，也应由提供虚假材料的第三方承担，并辩称原审法院未考虑上诉人的过错程度，将赔偿责任全部归于上诉人于法无据的主张明显不成立。正常、合法程序，应该先买卖房屋后过户再办证。但原胶南市国土资源局有关工作人程序倒置，还让去世五年的人到局里签字画押办理过户。原胶南市国土部门作为房屋产权登记部门，有对申请登记的房屋产具有依法审查和确认房屋产权属的职权和职责，在审查中应当具有高于一般人的注意义务。而原胶南市国土部门在办理上述房屋产权登记过程中不但未尽到应尽的审查义务，存在多次严重失职行为，而且在行使行政职权过程中存在违法的故意和过失，导致被上诉人房屋的产权被非法转移，其行为严重侵害了被上诉人的权利，给被上诉人造成重大损失。被上诉人逄淑彩四间民房的“产权证”和“印契证”一直握在自己手里，房子却被他人过户、办证，是原胶南市国土资源局给造成的。原胶南市国土部门相关人员严重渎职，严重违规。三、行政违法必须承担违法责任，这是常理，更是法律的约束。青岛中院已经发生法律效力的终审判决已确认原胶南市人民政府为马某办理土地使用权变更登记、颁发集体土地建设用地使用证的行为违法，并告知被上诉人因该行政行为违法所造成的损失，可以通过其他途径寻求救济。原胶南市国土资源局违法为马某办理土地使用权变更登记、颁发集体土地建设用地使用证，致使逄淑彩所持有的两个合法证件变成了“废证”，致使逄淑彩这个两证的合法持有人变成了“违法”持有人，该严重后果由原胶南市国土资源局有关人员一手直接造成，属于毋庸置疑的因果关系，暂且不说归还房屋，单说赔偿问题，应当由给被上诉人造成严重侵权和损失单位依法进行赔偿。根据《行政诉讼法》“公民、法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的，有权请求赔偿”和《国家赔偿法》“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，请求二审法院维持原判，维护被上诉人的合法权益。 原审第三人王爱香、王爱花、王翠红共同陈述称，同意一审判决。 上诉人和原审第三人在原审中未向法院提交证据。被上诉人在原审中提供的证据已经质证，并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为。 一、原审法院根据《房地产评估报告》认定涉案宅基地房屋价值为145万能否成立。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定，“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：···（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；···（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第二款、第三款规定，“对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。”本案中，涉案房屋确实存在拆迁利益，对涉案房屋参照搬迁安置补偿进行评估并无不当，各方对于评估机构选定和评估以2020年7月14日作为基准时间并无异议，评估机构作出《房地产评估报告》的价值区间为1142613元～1649757元，原审法院根据本案案情和日常经验，酌定涉案宅基地房屋价值为145万元，并无不当。上诉人虽对该评估报告有异议，但其未能提交证据且上诉理由不足以推翻该鉴定结果，故上诉人关于涉案房屋土地评估价值错误的主张不能成立。 二、关于上诉人对涉案房屋土地损失应承担的赔偿责任。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十二条规定，“申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任”。本案中，虽然业已生效的行政判决已经确认在王某成已经去世的情况下，国土部门因没有对涉案房屋土地变更登记的申请材料进行认真审核而颁证的行政行为违法，但不能因此认定上诉人应承担全部赔偿责任。结合本案案情，王某成于1993年3月去世，有案外人隐瞒事实并提供虚假材料等因素，国土部门对变更登记未尽合理审慎职责最终造成被上诉人等的财产损失，并非属于上诉人一方责任。本院结合在案证据和生活常理，根据上诉人黄岛自然资源局过错程度及其在损害发生中所起作用酌定上诉人承担70%的赔偿责任，共计101.5万元。原审法院认定上诉人承担全部赔偿责任，欠缺事实和法律依据。另外，原审法院确认上诉人承担全部评估费欠妥，也应按照过错程度70%承担，本院确认上诉人承担鉴定费4900元。 三、关于被上诉人主张8万元的租房损失。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据”。本案中，被上诉人虽主张其1993年起一直租房居住但未提供证据予以证明，且被上诉人二审认可其1993年已改嫁，故被上诉人关于上诉人应承担其8万元租房损失的主张，本院不予支持。 综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律有误，赔偿数额不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项及第二项之规定，判决如下： 一、撤销青岛市黄岛区人民法院（2020）鲁0211行赔初1号行政赔偿判决； 二、上诉人青岛市黄岛区自然资源局于本判决生效之日起三十日内赔偿被上诉人逄淑彩、王玉灵、原审第三人王翠红、王爱花、王爱香赔偿金共计101.5万元； 三、驳回被上诉人逄淑彩、王玉灵的其他赔偿请求。 一审评估费7000元，由上诉人青岛市黄岛区自然资源局承担4900元，被上诉人逄淑彩、王玉灵承担2100元。 本判决为终审判决。 审判长  李国宁 审判员  蒋金龙 审判员  林 桦 二〇二〇年十二月十五日 法官助理 管筱笛 书记员赵洪峰 书记员张淑杰