海南省第一中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）琼96行初151号 原告海口市秀英区西秀镇新海村民委员会，住所地：海口市秀英区西秀镇新海村。 法定代表人：林诗运，主任。 委托代理人马杰，海南信达律师事务所律师。 委托代理人钱万庭，海南信达律师事务所律师。 被告海口市秀英区人民政府，住所地：海口市秀英区秀华路**。 法定代表人柳战良，区长。 委托代理人王康明，海口市秀英区农村土地权属纠纷调处办公室工作人员。 委托代理人严云，海南维特律师事务所律师。 被告海口市人民政府，住所地：海口市秀英区长滨路市政府第二办公区。 法定代表人丁晖，市长。 委托代理人温安娜，海口市司法局工作人员。 第三人海口市秀英区西秀镇长德村民委员会，住所地：海口市秀英区西秀镇长德村。 法定代表人林诗冠，主任。 委托代理人曲小舰，海南天浩律师事务所律师。 原告海口市秀英区西秀镇新海村民委员会（以下简称新海村）不服被告海口市秀英区人民政府（以下简称秀英区政府）土地确权决定及被告海口市人民政府（以下简称海口市政府）复议决定一案，本院于2020年6月15日受理后，分别于2020年6月16日、17日向被告秀英区政府、海口市政府送达了起诉状副本及应诉通知书，本院于2020年8月21日公开开庭审理本案。原告新海村的委托代理人马杰，被告秀英区政府的委托代理人王康明、严云，被告海口市政府的委托代理人温安娜，第三人海口市秀英区西秀镇长德村民委员会（以下简称长德村）的委托代理人曲小舰到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 本案被诉行政行为：2019年10月18日，秀英区政府作出秀府决字（2019）2号《土地权属争议处理决定书》（以下简称2号处理决定），主要内容如下：争议地面积为26.24亩，该地坐落于海口市政府《关于秀英区干沟以北土地林木确权的处理决定》（以下简称45号处理决定)图斑所标明D地块未确权133.31亩土地范围内（该D地块面积共计550.28亩，于2004年12月海口市政府确权给新海村371.37亩土地，滨海西路征用45.6亩土地，余下133.31亩属未确权土地）。1998年7月23日，海口市政府作出45号处理决定，确认决定附图中图斑所标明A、B、D地块的权属问题，依照法律规定另行处理。该《决定》判定干沟以北、海军公路以西、长新路东北、北至海边范围内的土地（除图斑标明的地块外）属于国家所有。长德村不服提起行政诉讼。2000年8月22日，海口市秀英区人民法院作出（2000）秀行初字第1号行政判决，维持45号处理决定。长德村不服向海口市中级人民法院提起上诉。2001年4月3日，海口市中级人民法院经审理作出（2001）海中法行终字第1号行政判决，驳回上诉，维持原判。经查，长德村村民王祥声耕作使用的土地虽坐落在图斑标明D地块的133.31亩土地上，但未涉及新海学校项目26.42亩争议地用地范围。长德村村民林诗冠承包土地分别坐落在46.36亩国有土地和图斑标明D地块的133.31亩土地，亦未涉及新海学校项目26.42亩争议地范围。新海村村民孔祥志、孔令旺、麦光利和新海村承包132亩土地并签订《土地租赁合同书》（132亩承包地与图斑标明D地块的133.31亩土地同属一宗地），但实际从未在该地耕作使用过。林诗冠的《土地承包经营权证》属1998年颁发，该证记载的承包土地有部分坐落在133.31亩土地上，已建有一个养殖场，亦能证明长德村在133.31亩土地上耕作使用至今。经召集争议双方调解未果，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条，《海南经济特区土地管理条例》第九条第二款和《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条之规定，决定如下：一、13.21亩土地权属归长德村集体所有；二、13.21亩土地权属归新海村集体所有。新海村不服，于2019年12月10日向海口市政府申请复议。海口市政府受理后，向新海村发出行政复议受理通知书，以及向秀英区政府和长德村发出行政复议答复通知书。海口市政府经复议，于2020年5月25日作出海府行复决（2020）2号《行政复议决定书》（以下简称2号复议决定），认为秀英区政府作出的2号处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，据此维持秀英区政府作出的2号处理决定。 原告新海村诉称，一、2号处理决定及2号复议决定认定事实不清，未查清争议土地和原告、第三人实际耕作使用土地的基本情况。人民政府对争议土地进行确权前，首先应当查清涉案土地的基本情况，其中包括争议土地的坐标、四至和面积。在本案中，两被告均明确了仅对原告与第三人有权属争议的26.42亩土地（即全部未确权的133.31亩土地的一部分）进行确权。因此，查清案涉的26.42亩土地的坐标和四至范围是判断土地所有权归属的前提，只有确定了26.42亩争议土地的坐标和四至，再调查原告和第三人在全部未确权的133.31亩土地上耕作使用的土地是否位于26.42亩争议土地范围内或是与26.42亩争议土地在位置上有重合，才能正确判断争议土地的归属。若原告或是第三人耕作使用的土地与争议土地不是同一地块，则不具备主张土地权属的基础，即无法取得争议土地的所有权。然而，两被告分别作出的处理决定和复议决定中，虽然认定原告与第三人的争议土地为26.42亩，但却将调查重点放在原告或是第三人的村民是否在全部未确权的133.31亩土地上存在耕作使用行为，完全未提及26.42亩争议地块的基本情况，属于明显的认定事实不清。通过基本的数学逻辑也可知，在部分133.31亩土地上存在耕作使用行为并不代表着恰好在26.42亩土地上也存在耕作使用行为。因此，两被告在未查清基本事实的情况下就得出土地确权的结果是没有事实依据的。二、原告事实上一直占有使用26.42亩争议地块，而第三人占有使用的土地与26.42亩争议地块没有关系。上世纪90年代，为方便村民出行，原告曾集资修建一条横穿上述争议土地的道路，并且原告分别于2006年11月7日和2013年4月14日向海口市国土资源局报送了《关于土地权利的承诺书》和《关于土地权属的意见》，主张对包含上述争议地块的133.31亩土地享有所有权。期间，为了充分利用集体资源，2012年原告经过“两委”会议讨论决定，同意将132亩承包地（即上述133.31亩土地）承包给村民孔祥志、孔令旺和麦光利等三人进行农业开发项目或与农业农村相关的服务项目经营，并于2012年5月18日签订了承包协议书，之后3名承包土地的村民自筹资金对该块承包土地进行围挡确界，该土地之后一直被原告使用，并且在秀英区政府作出的处理决定中，也确定了上述3名原告村民承包133.31亩土地的事实。第三人提出其村民占有使用该争议土地，但是在秀英区政府作出的处理决定中已经明确，“长德村村民王祥声耕作的土地虽然坐落在上述未确权的133.31亩土地上，但是未涉及26.42亩争议地块”；“长德村村民林诗冠的承包土地有部分坐落在在上述未确权的133.31亩土地上，也建有一个养殖场，但是也不涉及26.42亩争议地块”。这说明，根据秀英区政府的调查，第三人并未占有使用26.42亩争议地块，两者之间当然不存在权属关系。因此，处理决定和复议决定认定了以下事实：原告村民承包了包含26.42亩争议地块的全部133.31亩未确权土地并签订了承包协议，第三人村民虽然占有使用了部分133.31亩未确权土地，但是均不涉及26.42亩争议地块。因此，按照两被告的调查结果，26.42亩争议地块应当归原告所有，然而，两被告却认定原告和第三人各自部分占有使用了26.42亩争议地块，属于认定事实不清且前后矛盾。三、处理决定适用法律法规及规范性文件错误。根据《海南经济特区土地管理条例》第七条“土地所有权和土地使用权争议,争议各方没有证据证明土地归属,又调解不成的,由县级以上人民政府根据具体情况决定其归属”之规定,只有原告与第三人双方均没有证据证明土地归属时,两被告方可根据具体情况决定土地的权利归属。但具体到本案中,第三人未能提供相关证据证明土地归其所有，并且两被告也认定了第三人未在争议土地上耕作使用的事实，原告已提供了相关证据排除了第三人对争议土地权属的请求权基础,也证明了原告对争议土地的历史使用情况和使用现状。故根据《海南省土地权属确定和争议条例》第二十六条之规定,争议土地应确认归原告所有。然而,两被告却将争议土地一分为二,原告及第三人双方各自享有13.21亩,显系适用法律法规及规范性文件错误。 综上所述，26.42亩争议地块应属原告所有，两被告作出的处理决定和复议决定认定事实不清且前后矛盾，决定书结果明显不当，应当依法撤销。同时，现有的证据已充分证明争议土地应归原告所有。请求法院判决：1.撤销秀英区政府作出的2号处理决定以及海口市政府作出的2号复议决定；2.将诉争的26.42亩土地判归原告所有；3.本案诉讼费用由被告承担。 原告提供证据如下：证据1.《关于土地权利的承诺书》；证据2.《关于征询土地权属的通告》；证据3.《关于土地权属的意见》；证据4.《关于新海学校征用土地涉及争议问题的举证材料报告》。证据1-4证明根据现有的书面材料，可以确定自2006年起原告一直主张争议土地所处的D地块133.31亩土地的权属归原告集体所有。证据5.《土地权属举证通知书》；证据6.《关于新海学校项目涉及长德村与新海村土地权属争议问题的通知》。证据5-6证明2019年7月1日与7月9日，两调处单位分别通知原告提交权属证明材料，但却未向原告送达作为土地权属争议处理方第三人提交的申请书，程序违法。证据7.45号处理决定，证明1998年7月13日，海口市政府认定秀英区干沟以北、海军公路以西、长新路东北、北至海边土地历史上为荒沙地，第三人对该范围内土地不享有所有权和使用权。证据8.海口市秀英区人民法院（2000）秀行初字第1号行政判决；证据9.海口市中级人民法院（2001）海中法行终字第1号行政判决；证据10.海口市中级人民法院《送达回证》。证据8-10证明两审法院维持海口市政府作出的45号处理决定，确认第三人对秀英区干沟以北、海军公路以西、长新路东北、北至海边土地该范围内土地不享有所有权和使用权。而争议土地恰好在该区域内。证据11.现场围墙照片三张，证明现场仍有修建完整的围墙足以证明原告村民一直都在实际使用争议土地，后因要建设西秀镇卫生院围墙才被拆毁。证据12.现场道路照片两张，证明在上世纪90年代政府尚未征用新海村土地修建滨海大道延长线（曾称为“滨海西路”）以前，为方便村民出行，原告曾集资修建一条从长新路途经原新海边防派出所南侧并通往滨海大道的水泥路，而该水泥路恰恰从争议土地中间穿过。该现存的道路亦证明该争议土地一直归原告占有使用。证据13.2号处理决定；证据14.2号复议决定。证据13-14证明被告作出的决定事实不清。 被告秀英区政府辩称，一，被告作出的2号处理决定主体适格。根据《土地权属争议调查处理办法》第四条、第五条，以及《海南省土地权属确定与争议处理条例》第三条的规定，被告为涉案土地使用权纠纷确定的法定机关，被告作出土地确权决定主体适格。二，被告作出的2号处理决定认定事实清楚。首先，涉案土地位于海口市滨海大道以南，位于新海学校项目建设范围内，根据海口市国土资源局秀英分局出具的《关于更正海口市秀英区西秀镇新海学校项目拟用地权属情况确认的复函》（秀英土资字[2019]30号）文，确认涉案26.42亩土地属于新海村与长德村的争议地。该涉案土地位于45号处理决定）所涉及的图斑标明的未确权的133.31亩土地范围内（图斑标明为另案处理的D地块）。其次，根据长德村提供的证据材料，包括承包土地使用证、林诗冠《农村土地承包经营权证》及土地租赁合同书、土地房产所有证的材料，被告认为，第一，根据上述证据材料，通过被告现场勘查以及对村民的询问，被告认为长德村提供的承包土地使用证以及土地房产所有证的材料，虽无法律效力，但能证明长德村村民在第二轮土地承包前曾在总的133.31亩争议地上耕作使用过，但因年代久远及地名变更等原因，无法核实其具体耕作使用的土地面积及四至范围。第二，根据长德村所提供的林诗冠的《农村土地承包经营权证》以及土地租赁合同书，以及结合秀英区重点项目办公室出具的《分户测量图》，林诗冠承包的养鸡场有少部分位于涉案土地2.43亩的土地范围内。第三，根据被告现场勘查以及对村民的询问，长德村民王祥声的养鸭场、王琴声承包的鱼塘均位于总的133.31亩争议地范围内。根据被告查明的上述事实情况，被告认为，长德村虽未能举证证明在涉案土地上耕作使用的具体面积和范围，但足以证明长德村村民曾在总的133.31亩争议地上耕作使用。再次，根据新海村提供的证据材料，包括45号处理决定、海口市秀英区人民法院和海口市中级人民法院针对45号处理决定作出的行政判决、新海村主张涉案土地归属新海村所有的请示意见、承诺书、土地权属意见、回复报告；新海村委会与孔祥志、孔令旺、麦光利签署的《承包协议书》等材料，被告认为，第一，45号处理决定所针对的是“除图斑标明的地块外”的“干沟以北、海军公路以西、长新路东北、北至海边的土地范围属于国家所有”，但图斑标明的地块，即“另案处理的地块A、B、D地块”属于45号处理决定中所述“本决定附图中图斑所标明地块的权属问题，依照法律规定另行处理”的土地。涉案土地在“另案处理的地块D中，应当按照土地权属争议的相关法律规定另行处理，而并非是新海村据此认定行政判决已解决的涉案土地争议。第二，根据新海村与孔祥志、孔令旺、麦光利于2012年5月签署的《承包协议书》，承包土地面积为132亩，土地范围在上述“另案处理地块D”，即新海村与长德村争议土地133.31亩的范围内。该承包地仍属于两个村的争议地，且自45号处理决定生效后，尚未完全进行土地权属争议处理的情况下，新海村擅自发包给新海村村民，新海村也未提供其他证据证明孔祥志、孔令旺、麦光利实际在该承包地上使用耕作，在涉案地块有长德村村民王祥声的养鸭场、王琴声承包的鱼塘的情况下，仅凭该《承包协议书》无法认定该132亩土地由新海村村民使用。第三，根据新海村提交的请示意见、承诺书、土地权属意见、回复报告等书面文件，上述文件仅为新海村单方出具的陈述意见，未有国土资源部门向新海村出具相对应的处理结果的文件。鉴于上述事实情况，被告根据《海南经济特区土地管理条例》第七条的规定，结合涉案土地的历史情况，在尊重事实，不违反法律规定的情况下作出土地确权决定，认定事实清楚。三，被告作出的2号处理决定适用法律正确，程序合法。被告对新海村和长德村的涉案土地权属争议予以受理，在争议双方向被告提交证据后，对双方的村民进行调查询问并制作了笔录，在公开听证过程中充分听取了各方当事人的意见，并组织了多次调解，鉴于新海村和长德村的争议较大无法调和，被告根据《土地管理法》、《海南经济特区土地管理条例》、《海南省土地权属确定与争议处理条例》的规定作出确权决定，适用法律法规正确，程序合法。 综上所述，被告作出的2号处理决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序。请求法院依法驳回原告的起诉。 被告秀英区政府于2020年7月1日向本院提交作出行政行为的证据：证据1.《土地权属举证通知书》、《关于新海学校项目涉及长德村与新海村土地权属争议问题的通知》及送达回证；证据2.《主张土地权属的申请书》及证据材料。证据1-2证明针对原告和第三人的土地权属纠纷案件，第三人向我府递交了申请书及证据材料。证据3.《土地权属举证通知书》《关于新海学校项目涉及长德村与新海村土地权属争议问题的通知》及送达回证；证据4.原告提交的《关于新海学校项目用地土地权属争议问题的回复报告》及证据材料。证据3-4证明针对原告和第三人的土地权属纠纷案件，原告向我府递交了申请书及证据材料。证据5.调查笔录通知书及送达回证；证据6.土地权属争议案件询问笔录；证据7.会议通知、签到表及调处笔录。证据5-7证明根据原告和第三人提交的证据材料，我府对双方进行了询问，并通过调处会议开展了调解工作。证据8.新海学校（72亩）项目拟选址权属确认（意见）图；证据9.分户测量图；证据10.秀英区政府会议纪要[2019]219号。证据8-10证明：1.与涉案土地相关的土地权属确认图及分户测量图；2.根据双方提交的证据材料、询问及调处情况，我府召开专项会议，对涉案土地权属争议问题进行研究。证据11.2号处理决定及送达回证；证据12.行政复议答复通知书及行政复议答复书。证据11-12证明在调查询问、审查双方提交的证据及召开调处会议调解未果的情况下，我府作出2号处理决定并根据海口市政府的要求出具行政复议答复书。 被告海口市政府辩称，一、2号复议决定程序合法。原告因不服秀英区政府作出的2号处理决定，向被告申请行政复议，被告依法予以受理后，通知第三人参加行政复议，秀英区政府在法定期限内依法答复，提交了《行政复议答复书》和相关证据材料。因案情复杂，对案子进行了延期审理。被告经过审理，依法作出2号复议决定送达各方当事人。行政复议程序符合行政复议法及其实施条例的规定，程序合法。二、2号复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确。秀英区政府在收到双方对争议土地权属的申请后，实地进行调查、组织双方进行调处，经秀英区政府调查询问并勘查现场，根据第三人村民林诗冠承包土地分别坐落在46.36亩国有土地和图斑标明D地块的133.31亩土地上、第三人村民王祥声耕作使用的土地坐落在图斑标明D地块的133.31亩土地上、原告村民孔祥志、孔令旺、麦光利和新海村承包132亩土地并签订《承包协议书》（132亩承包地与图斑标明D地块的133.31亩土地同属一宗地）等相关事实，依据《海南经济特区土地管理条例》第七条“土地和土地使用权争议，争议各方没有证据证明土地归属，又调解不成的，由县级以上人民政府根据具体惰况决定其归属”之规定，秀英区政府在调查清楚事实的情况下，作出2号处理决定认定事实清楚，证据充分。三、2号处理决定程序合法。根据《海南省土地权属确定和争议条例》第四十一条之规定，秀英区政府决定受理该案时，将受理该案的决定书和第三方申请书、证据材料送达原告和第三人，对争议地的使用情况等相关事实进行调查，并组织争议双方进行调解，在调处不成的情况下，秀英区政府作出2号处理决定程序合法。四、2号处理决定适用法律依据正确。秀英区政府经对争议地进行调查，在组织双方调解无效的情况下，依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《海南经济特区土地管理条例》第九条第二款和《海南省土地权属确定与争议处理条例》第二十六条之规定作出2号处理决定适用法律依据正确。 综上所述，被告作出的2号复议决定，维持秀英区政府作出的2号处理决定，程序合法，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，应依法予以维持。请求法院驳回原告的诉请。 被告海口市政府于2020年7月1日向本院提交作出2号复议决定的证据：证据1.《行政复议申请书》、《行政复议受理通知书》，证明原告向我府提出复议申请，我府依法受理了该复议申请。证据2.《行政复议答复通知书》、《第三人参加行政复议通知书》、《行政复议答复书》及答复证据、《延期审理通知书》，证明我府受理行政复议申请后，依法通知秀英区政府作出答复，秀英区政府依法向我府提交《行政复议答复书》及相关证据材料，同时对案件延期审理并通知各方当事人。证据3.2号复议决定及送达回证，证明我府经过审理依法作出2号复议决定，送达各方当事人，行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 第三人长德村述称，两被告作出的2号处理决定和2号复议决定认定事实基本清楚，适用法律正确，程序合法。请求法院判决驳回原告的诉讼请求。 第三人未提供证据。 经原告申请，本院调取原告村民李齐军名下的《海口市秀英区西秀鎮2011年造林验收图》。 庭后原告提供4份证据：1.征收土地青苗及地上附着物补偿协议书；2.新海学校项目青苗及地上附着物补偿明细表；3.新海学校项目青苗及地上附着物补偿统计表；4.2011年造林检查验收小班（地块调查表）。证明原告村民李齐军林地座落在新海学校征地范围内，李齐军已领取征地补偿款184591.45元。 经庭审质证，本院对上述证据作如下确认：一、关于对被告秀英区政府提供的证据的确认意见。证据1、3-12真实且与本案有关联，可以作为认定本案事实的根据。证据2中的主张土地权属申请书证明第三人提出土地权属主张；林诗冠承包经营权证证明第三人村民林诗冠承包土地分别坐落在46.36亩国有土地和图斑标明D地块的133.31亩土地上，但没有证据证明在涉案土地范围内；土地租赁合同书证明第三人将D地块中的部分土地承包给本村村民林诗冠耕作使用，但亦没有证据证明在涉案土地范围内；而其他证据与本案没有关联性，不作为本案证据予以采纳。二、关于对海口市政府提供的证据的确认意见。海口市政府提供的证据真实且与本案有关联，可以作为认定本案事实的根据。三、关于对原告提供的证据的确认意见。证据1-10、13-14真实且与本案有关联，可以作为认定本案事实的根据。证据11-12没有其他书面证据相互印证，不作为认定本案事实的根据。三、关于本院调取的《海口市秀英区西秀镇2011年造林验收图》，原告未能提供其他书面证据证明李齐军造林的土地含有涉案土地。因此该图不能作为认定本案事实的根据。四、关于原告庭后提供的4份证据，原告未向本院申请延期举证，视为放弃举证权利。且上述证据没有相关其他书面证据证明李齐军林地包含涉案土地在内。因此，上述4份证据不作为认定本案事实的根据。 经审理查明，涉案土地位于海口市滨海大道以南，面积为17613.33平方米（合26.42亩），该地在新海学校项目征收的72.78亩土地范围内。1998年7月23日，海口市政府作出45号处理决定，确认该决定附图中图斑所标明A、B、D地块的权属问题，依照法律规定另行处理，干沟以北、海军公路以西、长新路东北，北至海边范围内的土地（除图斑标明的地块外）属于国家所有，长德村不享有所有权和使用权。长德村不服提起行政诉讼。2000年8月22日，海口市秀英区人民法院经审理作出（2000）秀行初字第1号行政判决，维持海口市政府作出的45号处理决定。长德村不服向海口市中级人民法院提起上诉。2001年4月3日，海口市中级人民法院经审理作出（2001）海中法行终字第1号行政判决，驳回上诉，维持原判。上述图斑所标明D地块面积共550.28亩，其中371.37亩海口市政府已确权，滨海西路征用45.6亩土地，剩余133.31亩土地尚未确权，涉案的26.42亩土地坐落于该133.31亩土地范围内。2005年6月12日，长德村与其村民林诗冠签订《土地租赁合同》，由长德村将面积为20亩的土地承包给林诗冠作为养鸡场，该20亩承包土地分别坐落在46.36亩国有土地和图斑标明D地块的133.31亩土地上。但无证据证明在涉案土地范围内。2006年11月7日、2013年4月14日，新海村分别向原海口市国土资源局呈报《关于土地权利的承诺书》和《关于土地权属的意见》报告函，主张133.31亩的权属归其集体所有，但原海口市国土资源局并未对新海村提出的主张作出处理结果。2012年5月18日，新海村村民孔祥志、孔令旺和麦光利与新海村签订《承包协议书》，由新海村将面积为132亩土地承包给孔祥志、孔令旺和麦光利作为开辟农业项目用地。该132亩承包土地与上述图斑标明D地块的133.31亩土地同属一宗地，但该地从未实际使用过。长德村村民王祥声耕作使用的土地坐落在图斑标明D地块的133.31亩土地上，但亦无证据证明在涉案土地范围内。2019年1月21日，海口市国土资源局秀英分局作出确认函，确定涉案的26.42亩土地属集体土地。该地系新海村和长德村的争议地。2019年10月18日，秀英区政府经调查并召集双方当事人调解未果，遂作出2号处理决定。新海村不服，向海口市政府申请复议，海口市政府经复议，于2020年5月25日作出2号复议决定，维持秀英区政府作出的2号处理决定。2号复议决定于2020年5月28日送达新海村。新海村不服，于2020年6月12日向本院提起行政诉讼。 本院认为，本案争议焦点是：被告秀英区政府作出的2号处理决定和海口市政府作出的2号复议决定是否合法的问题。《海南经济特区土地管理条例》第七条第二款规定：“土地所有权和土地使用权争议，争议各方没有证据证明土地归属，又调解不成的，由县级以上人民政府根据具体情况决定其归属”。根据上述法律法规规定，土地权属争议各方未能提供证据证明土地归属，人民政府调解未果，可以根据相关具体情况确定土地权属。根据本案查明的事实，涉案26.42亩土地属于集体所有土地。该地是原告和第三人的争议地。就本案证据而言，原告和第三人均未能提供证据证明涉案土地的权属。虽然原告将包含涉案土地在内的土地发包给其村民，但其村民从未使用。而第三人亦未能提供证据证明使用涉案土地。在此情况下，秀英区政府根据原告和第三人未能提供权属证明以及双方未使用涉案土地的实际情况，经召集双方调解未果，确定原告和第三人各享有涉案的13.21亩集体土地所有权，事实清楚，证据确凿。尽管秀英区政府适用《海南经济特区土地管理条例》已在2018年修正，但作出2号处理决定适用的条款与修正后的《海南经济特区土地管理条例》第七条第二款内容一致。因此其作出的2号处理决定并无不当。海口市政府受理新海村的复议申请后，依法发出复议受理通知书和行政复议答复通知书。经复议，维持秀英区政府作出的2号决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 综上所述，被告秀英区政府作出的2号处理决定和海口市政府作出的2号复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，处理结果正确。原告请求撤销被告秀英区政府作出的2号处理决定和海口市政府作出的2号复议决定无事实和法律根据，其请求应予驳回。而其请求将涉案的26.42亩土地判归其所有不属于人民法院管辖范围，亦应驳回。关于原告主张其村民李齐军名下的造林验收图包含涉案土地的问题，因其主张无其他书面证据相互印证，因此，本院对原告的主张不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告海口市秀英区西秀镇新海村民委员会的诉讼请求。 案件受理费50元由原告海口市秀英区西秀镇新海村民委员会负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省高级人民法院。 审 判 长  何 旭 审 判 员  冯 花 审 判 员  吕丽霞 二〇二〇年十二月一日 法官助理  符月玲 书 记 员  詹文莉 附相关法律条文: 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 《海南经济特区土地管理条例》 第七条土地权属争议，由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府依照国家法律规定的权限组织调解，调解未达成协议的，按照分级负责的原则处理。 土地所有权和土地使用权争议，争议各方没有证据证明土地归属，又调解不成的，由县级以上人民政府根据具体情况决定其归属。