重庆市第三中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)渝03行终123号 上诉人(原审原告)：张德斌，男，1974年5月18日出生，汉族，住重庆市涪陵区。 上诉人(原审原告)：李桂艺，女，1979年9月27日出生，壮族，住重庆市涪陵区。 委托代理人张德斌，信息同上。 上诉人(原审原告)：张艺凡，女，2008年8月11日出生，汉族，住重庆市涪陵区。 法定代理人：张德斌，男，1974年5月18日出生，汉族，住重庆市涪陵区。 三上诉人共同委托代理人：玉军，广西志明律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)：重庆市涪陵区规划和自然资源局，住所地重庆市涪陵区体育南路**，统一社会信用代码11500000MB19804269。 法定代表人：冯涛，局长。 委托代理人：王**，该局蔺市镇国土所所长。 委托代理人：魏逍，重庆睿诚律师事务所律师。 原审第三人：张天成，男，1931年11月6日出生，汉族，住重庆市涪陵区。 原审第三人：晏益明，男，1962年9月29日出生，汉族，住重庆市涪陵区。 上诉人张德斌、李桂艺、张艺凡与被上诉人重庆市涪陵区规划和自然资源局(以下简称涪陵区规资局)，原审第三人张天成、晏益明撤销行政协议一案，不服重庆市南川区人民法院(2020)渝0119行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审裁定认定：张德斌、李桂艺、张艺凡、晏益明分别系张天成之子、儿媳、孙女、继子。2019年机构改革后，涪陵区规资局承继了原涪陵区国土资源局的征地职能。 本案行政协议所涉房屋坐落于涪陵区蔺市镇凤阳社区6组集体土地上，登记产权人为张天成。1984年占用土地证书显示，占用单位张天成，原有宅地面积86.5平方米，申请占地面积40平方米，同意占非耕地建房40平方米。张天成于2004年向涪陵国土部门申请建设用地审批，申请表中申请用地理由为“因危房需新建”，家庭正住人口4人，申请新建面积为100平方米。同年12月，涪陵区国土资源局同意了张天成的用地申请。2004年12月16日批准的渝村规蔺（2004）079号《重庆市村镇规划选址意见书》显示，建设单位张天成，建设项目住房，建筑面积200平方米，占地面积100平方米。2004年12月16日批准的渝村建蔺（2004）079号《重庆市村镇规划建设许可证》显示，建设单位张天成，建设项目住房，建筑面积200平方米，占地面积100平方米。2011年，张天成就新建房屋向相关部门申请办证，办证材料中显示房屋权利人张天成，农业户口，家庭人口4人，批准用途住宅，土地批准面积100平方米，房屋批准建筑面积200平方米，建房时间为2004年12月6日。 2007年8月20日，张天成、王纯喜（张天成之妻）、晏益明、张德斌签订《分家协议》，约定本案所涉1984年建设房屋南面两间由晏益明居住使用，北面两间由张德斌居住使用，房产证由各方自己办理。2011年7月5日，张天成就新建房屋取得303房地证2011字第xxxxxx号房地产权证；该产权证载明：坐落涪陵区，土地使用权类型集体，土地用途住宅，土地使用权面积100平方米，房屋建筑面积176.08平方米。现张德斌、李桂艺、张艺凡和张天成共同居住在该新房内，张德斌、李桂艺、张艺凡常年在外打工、生活。 2016年5月6日，原涪陵区国土资源局与张天成就1984年建设的房屋拆迁事宜签订《房屋拆迁补偿协议》，约定：一、房屋、附属物、搬家补偿及补助：1.张天成被拆迁房屋面积71.1平方米，补偿总额24174元（各类房屋补偿见建构附属物补偿表）。2.张天成房屋补偿总额应上浮70%，其上浮增加额为16921.8元。3.张天成被拆迁构（附）属物补偿总额为3095.12元（构附属物表附后）。4.张天成现有5人1户搬家补助金额为1400元。5.张天成现有5人，搬迁补助费1000元/人，金额为5000元。以上5项补偿合计50590元（大写伍万零伍佰玖拾元玖角贰分）。协议附表二《建（构）筑物、附属物补偿登记表记载：1.土木房屋，71.1平方米，补偿单价340元，补偿金额24174元；2.水泥地坝，54.06平方米，补偿单价12元，补偿金额648.72元；3.条石堡坎，15.3平方米，补偿单价88元，补偿金额1346.4元；4.水电闭路，1户，补偿单价1100元，补偿金额1100元；合计27269.12元。 2016年5月9日，蔺市镇凤阳社区居民委员会6组组长郭小平代替张天成在《房屋腾空证明》上签字确认。同日，郭小平代替张天成与重庆市涪陵区国家建设统一征地办公室签订了《提前拆迁奖励及残值收购协议书》。后，张天成老房屋被拆除。2016年7月5日，重庆市涪陵区国家建设统一征地办公室通过银行将拆迁补偿款57657.42元汇至张天成银行账户。 2016年12月2日，重庆市人民政府作出《重庆市人民政府关于涪陵区实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2016〕1798号）和相应征地红线图，同意涪陵区人民政府“将蔺市镇凤阳社区居委会五社等2个社集体农用地5.2587公顷(其中耕地4.7946公顷)转为建设用地并予以征收，令征收集体建设用地0.1480公顷”，案涉房屋在该征地红线内。2019年4月15日，张德斌、李桂艺、张艺凡以张天成无权代理其签订被诉协议，被诉协议应属无效为由诉至原审法院，请求：（一）确认涪陵区规资局与张天成签订的《拆迁补偿协议》无效，并责令涪陵区规资局与张德斌、李桂艺、张艺凡重新签订《房屋拆迁补偿协议》；（二）本案诉讼费由涪陵区规资局负担。 原审法院认为，涪陵区规资局承继了原涪陵区国土资源局的职能职责，是本案的适格被告。《中华人民共和国土地管理法》（2004年版）第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地……”。根据“一户一宅”的规定，张天成户在新房建成后应当自行拆除旧房并将宅基地交还集体经济组织，并由自然资源行政部门注销原宅基地的土地使用权。本案，张天成户将应自行拆除且应予注销权利证书的旧房屋分配给张德斌、晏益明，不产生房屋物权转移的法律效力。张德斌以《分家协议》认为其系案涉房屋的所有权人的主张不能成立。《重庆市征地补偿安置办法》第八条规定，下列地上建（构）筑物、青苗不予补偿：（一）不具备土地使用权属证书和农村房屋所有权证的房屋和其他建（构）筑物；……。原涪陵区国土资源局与张天成签订的《房屋拆迁补偿协议》，将应当拆除并注销权利证书的旧宅基地上的房屋纳入补偿范围，明显违反了《重庆市征地补偿安置办法》第八条第（一）项之规定。综上，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决确认涪陵区规资局与张天成于2016年5月6日签订的《房屋拆迁补偿协议》无效。 张德斌、李桂艺、张艺凡上诉请求撤销原判，并判决确认涪陵区规资局与张天成2016年5月6日的《房屋拆迁补偿协议》无效，责令涪陵区规资局与张德斌、李桂艺、张艺凡重新签订《房屋拆迁补偿协议》。其理由为：一、原判认定事实不清。张德斌、李桂艺、张艺凡一家三口，加上晏益明一家三口，张天成户一共有8人，依据1999年1月1日起施行的《重庆市土地管理规定》第三十二条：“市区范围内村民宅基地标准为每人20至25平方米，其他区县(自治县、市)范围内村民宅基地标准为每人20至30平方米，扩建住宅新占的土地面积应连同原有宅基地面积一并计算”之规定，随着家庭繁衍，张天成户的两块宅基地面积共计198.2平方米，并未超标。既然张德斌一家三口、晏益明一家三口，再加上张天成夫妇等8人是两农村宅基地的合法使用人，是案涉农村宅基地的合法使用人，直至案涉房屋因征地被拆迁时，张天成户的集体土地宅基地使用权都没有被撤销，也就说明案涉房屋是张德斌一家三口、晏益明一家三口及张天成夫妇合法拥有。二、《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民户只能拥有一处宅基地，……人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。农村村民建住宅，……，尽量使用原有的宅基地和村内空闲地”，张德斌一家三口、晏益明一家三口自与张天成夫妇分户后，政府部门和村集体从未在案涉宅基地以外安排新的宅基地，在张天成户的分户协议上有村、社组长签字盖章确认，由此可以确认案涉宅基地归张德斌户和晏益明户使用符合法律规定。三、原判认定《分家协议》违反规定，不产生增设宅基地权利和房屋所有权的法律效力，与该房屋关联的行政行为不具有利害关系是错误的。首先，张天成没有拆除旧房而申请建新房，张德斌、李桂艺、张艺凡并没有资金投入建新房。该旧房并没经过任何单位或个人收回或占有，物权并不消失。其次，张德斌、李桂艺于2007年5月结婚后，没有另外申请宅基地用房。张天成按习惯以合同形式并得到村民小组认可将旧房分配给子女并无过错。张德斌、李桂艺夫妇属于继受取得房屋，按物权法规定，未办理物权(变更)登记，并不影响合同效力。所以，张德斌、李桂艺对案涉房屋享有处分权，与该房拆迁的行政行为存在利害关系，有权提起行政诉讼。四、原判严重违反法定程序。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。涪陵区规资局对案涉房屋拆迁并没有取得任何征地批文，原判只字不查，明显违反法定程序。涪陵区规资局提交的建筑物补偿登记表、调查表、征地房屋测量调査及房屋拆迁调査情况公示和安置补偿都没有张德斌和第三人签字。五、原判适用法律错误。原判未查明被诉协议是否具有基本的行政依据即征收决定和程序这些基本且关键的事实。从《宪法》、《物权法》等规定可知，本案是否具有征收决定，不仅是确定被诉协议是依是否合法有效的依据，更是确定案涉被拆迁房屋权属的关键，应适用我国新修改的《土地管理法》、《物权法》、《房屋征收与补偿条例》及实施方法和《行政诉讼法》的规定。请求二审法院依法查明事实，作出公平、公正、令人接受的判决。 涪陵区规资局辩称：原判认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 本院二审查明的事实与原审查明的事实相同。另，二审中，本院认为被诉协议不存在无效的情形，向张德斌、李桂艺、张艺凡进行了释明。经释明后，张德斌、李桂艺、张艺凡向本院提出变更诉讼请求的申请，请求将确认被诉协议无效变更为撤销被诉协议并判决涪陵区规资局与其重新签订房屋拆迁补偿协议。 本院认为:《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第九十九条规定：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案，张德斌、李桂艺、张艺凡主张，张天成无权处分张德斌、李桂艺、张艺凡的房屋，故签订的《拆迁补偿协议》无效。对此，本院认为，根据审理查明的事实，张德斌、李桂艺、张艺凡分别系张天成之子、儿媳、孙女，张天成系该承包经营户户主，登记的案涉房屋的土地使用权人也是张天成，张天成在签订被诉《房屋拆迁补偿协议》时，并未说明已与张德斌、李桂艺、张艺凡分户，张天成有权作为户主和登记权利人与涪陵区规资局签订协议，故，张德斌、李桂艺、张艺凡主张张天成无权处分其权利，进而导致协议无效的理由不能成立，本院不予采纳。其次，按照土地管理法第五条的规定，涪陵区规资局是县级以上地方人民政府自然资源主管部门，具有签订被诉《房屋拆迁补偿协议》的主体资格，协议设定权利义务具有法律规范依据，内容客观上能够实施且已履行完毕，而且并不存在重大且明显违法的情形，虽然签订被诉协议时，尚未取得征地批复，但在一审辩论终结时，相关的征地批复已经下达。同时，协议也系自愿订立，并无合同法第五十二条规定情形。因此，被诉协议合法有效。原判认定合同无效，缺乏法律根据，本院予以纠正。需要指出的是，我国《土地管理法》规定“一户一宅”的制度，目的在于延续宅基地分配公平优先原则的同时，遏制宅基地无序扩张和乱占滥用耕地的行为。但是，实践中因继承、买卖以及其他原因，确实存在“一户多宅”的现象，对此应当分别情况处理，不能简单以违反“一户一宅”政策为由认定相应的拆迁补偿协议无效。本案，张天成原有宅地面积86.5平方米，2004年申请建房时有家庭成员4人，按照《重庆市土地管理规定》的三十二条规定，其可以享有120平方米的宅基地，而其新申请的宅基地为100平方米，加上原有的宅基地86.5平方米，虽然超过了前述规定的标准，但扣除其原有的宅基地面积后，并未超过前述规定的上限(120平方米)，而且，在新房建成后直至拆除，所在集体经济组织并未要求张天成交出土地，有关土地行政主管部门也未对此作出处理，基于行政信赖原则，不应认定违反“一户一宅”政策。 因被诉协议不存在无效的情形，本院依照《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第九十四条第二款“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求”的规定，向张德斌、李桂艺、张艺凡做了释明，经释明后，张德斌、李桂艺、张艺凡向本院提出变更诉讼请求的申请，请求将确认被诉协议无效变更为撤销被诉协议，并判决涪陵区规资局与其重新签订房屋拆迁补偿协议。依照前述规定，本案本应发回重审，但本院经审查，被诉协议的签订日期是2016年5月6日，张德斌、李桂艺、张艺凡提起本案诉讼是在2019年4月15日，其起诉已经超过法定起诉期限，为节约司法资源，减少当事人讼累，本院依法直接裁定应予驳回。 综上，张德斌、李桂艺、张艺凡的诉讼请求依法不能成立，本院不予支持，其变更后的诉讼请求又超过法定起诉期限，对其起诉，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十五条、第六十九条第一款第(二)项之规定，裁定如下: 一、撤销重庆市南川区人民法院(2020)渝0119行初43号行政判决 二、驳回张德斌、李桂艺、张艺凡的起诉。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘厚勇审判员唐正东审判员简元华 二〇二〇年十二月十七日 法官助理 张             莹 书 记 员 张      馨      月