山东省聊城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁15行初120号 原告：聊城市牧谊养殖有限公司。住所地：聊城嘉明开发区国有白洼苗圃院内。 法定代表人：陈军，总经理。 委托代理人：王胜军，山东居高律师事务所律师。 委托代理人：侯一凡，山东居高律师事务所实习律师。 被告：聊城市东昌府区人民政府。住所地：聊城市松桂路**。 法定代表人：巴海峰，代区长。 出庭负责人：李钦广，区政府党组成员。 委托代理人：刘军华，北京市京师（聊城）律师事务所律师。 被告：聊城市嘉明经济开发区管理委员会。。住所地：聊城嘉明经济开发区嘉明路** 法定代表人：时宏伟，主任。 出庭负责人：龙东高，聊城市嘉明开发区管委会副书记。 委托代理人：刘军华，北京市京师（聊城）律师事务所律师。 原告聊城市牧谊养殖有限公司（以下简称牧谊公司）诉被告聊城市东昌府区人民政府（以下简称区政府）、聊城市嘉明经济开发区管理委员会（以下简称嘉明管委会）行政补偿一案，于2020年5月31日向本院提起诉讼，本院经委派聊城市行政争议审前和解中心进行和解，双方未能达成协议。本院于2020年7月3日立案后，向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月31日公开开庭进行了审理。原告牧谊公司委托代理人王胜军，被告区人民政府出庭负责人李钦广及委托代理人刘军华，被告嘉明管委会出庭负责人龙东高及委托代理人刘军华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告牧谊公司诉称：2016年1月份原告办理了种猪养殖、销售的营业执照，经聊城市规划局嘉明经济开发区分局出具证明，陆续在东昌府区发展和改革局、聊城市环保局东昌府分局、聊城市东昌府区水务局、聊城市东昌府区动物卫生监督所等政府部门办理了《固定资产投资项目节能登记表》、《节能登记备案意见》、《山东省建设项目环境影响评价承诺备案回执》、《聊城市东昌府区基本建设投资项目登记备案证明》、《取水许可证》等手续，原告是一家合法手续齐全的畜禽养殖场。2017年4月14日，东昌府区人民政府办公室印发《东昌府区畜禽养殖布局规划（修订稿)》的通知，将原告养殖场所在位置划定为畜禽养殖禁养区，第六条规定，在禁养区划定前己建成的，由镇、街道政府依据属地管理原则于2017年12月底前关闭或搬迁，在实施关闭或搬迁前不得扩大饲养规模。为达到迫使原告限期办理禁养区的目的，2017年5月24日，被告嘉明管委会内设的环保办公室向原告作出《通知》，错误认为原告没有环评批复、验收手续，属于违法企业，应予以取缔。并责令原告立即停止生产，3日内清理完现场的设备、原材料及产品，否则一切后果由原告自负。原告迫于行政命令和规划要求，同时也在管委会承诺补偿的情况下，被迫无奈匆忙转移养殖的种猪和猪崽，在当时高温条件下造成原告重大经济损失，固定资产投资也损失惨重，致使原告由已经处于盈利回报期的生产经营状态转变成严重亏损，造成原告对外负债累累。被告嘉明管委会承诺搬迁后会对原告的损失进行补偿，但至今也没有任何补偿或赔偿。原告认为自己属于合法经营的企业，不服嘉明管委会作出的《通知》，于2018年3月28日向东昌府区人民法院提起诉讼，后经一审、二审、中院发回重审后，2019年11月26日东昌府区人民法院作出（2019)鲁1502行初204号行政判决书，撤销聊城嘉明经济开发区环保办公室2017年5月24日下发的《通知》。在诉讼过程中，聊城市环境保护局东昌府分局作出《关于撤销《聊城市牧谊养殖有限公司年养殖猪300头项目环评备案》（聊东环备【2016】13号的通知）》，撤销原告的环评备案手续，原告不服,向聊城市人民政府申请复议，2018年I2月21日聊城市人民政府作出行政复议申请书（聊政复决字（2018)第164号），撤销了环境保护局东昌府分局的撤销通知，之后聊城市环境保护局东昌府分局自行撤销了错误的决定。原告经历长时间的诉讼、复议程序，最终推翻了嘉明管委会作出的非法企业的认定，以及聊城市环境保护局东昌府分局违法的撤销环评备案的决定，目前原告的全部经营手续又回到了原先合法的状态。 根据国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”2020年3月25日原告向两被告提出行政补偿（赔偿）的申请，被告东昌府区人民政府2020年3月26日签收上述申请，被告嘉明管委会拒收，截止到原告提起诉讼之日，两被告仍未就补偿（赔偿）问题与原告协商解决。原告为维护自己的合法权益，特提起诉讼，请求判令两被告向原告补偿因畜禽养殖规划调整而被迫搬迁遭受的经济损失4226650元。 原告向本院提供了以下证据： 1、原告向两被告邮寄补偿（赔偿）申请书邮寄单及邮寄查询记录。 2、东昌政办发【2017】22号《东昌府区人民政府办公室关于印发的通知》。证明目的：根据被告嘉明管委会在（2018）鲁1502行初69号行政案件中提供的该证据显示，2017年4月14日，被告东昌府区人民政府调整东昌府区畜禽养殖布局规划，将原告养殖场所在位置规划为禁养区，需要搬迁，但该文件并未在原告所在位置进行公告，也没有通知原告。 3、聊政复决字（2018）第164号《行政复议决定书》、（2019）鲁1502行初204号行政判决书；《关于撤销《关于撤销《聊城市牧谊养殖有限公司年养殖猪300头项目环评备案》（聊东环备【2016】13号）的通知》的通知》。被告管委会给原告送达的通知一份。证明目的：2017年5月24日，被告嘉明管委会隐瞒原告养殖场所在区域被列入禁养区的事实，以原告养殖场属于非法企业责令停止生产，限期3日内清理完现场，否则一切后果由原告承担。原告作为普通合法经营企业家，担心承担行政法律后果，并在被告嘉明管委会承诺后期补偿的情况下，匆忙清场，给原告养殖造成了巨大经济损失。 4、《营业执照》、《固定资产投资项目节能登记表》、《节能登记备案意见》、《山东省建设项目环境影响评价承诺备案回执》、《聊城市东昌府区基本建设投资项目登记备案证明》、《取水许可证》、《动物养殖场（养殖小区）动物卫生监督检查记录》。证明目的：原告的养殖场属于大中型养殖场，投入资金巨大，生产设施齐全，并办理了各类经营审批手续。《聊城市东昌府区基本建设投资项目登记备案证明》显示新建排水管网1338米，年出栏商品猪2300头，年出栏种猪2300头，年收益在4945000元左右，项目总投资160万元。两被告要求原告3日内完成清场，给原告造成了巨大经济损失。 5、牧谊补偿损失清单、王某证言。证明目的：原告制作损失计算明细表，因原告清场搬迁特别仓促，造成很多购买设备的单据丢失，请求法院酌情予以判决。证人王某出具证明，证明原告的282头母猪于2017年6月1日拉至王某家，因王某院中天气炎热空间有限，上述母猪在王某家中流产死亡，部分卖掉或深埋处理。能移动的养殖设备也按照废铁价格处理掉。 被告区政府辩称：一：原告经营的养殖公司并没有办理合法的手续，属于非法经营。原告是租赁聊城市东昌府区国有白洼苗圃的土地进行养殖经营，根据法律规定，申请养殖经营所需要办理的有关部门手续为：土地的手续：养殖场用地需要办理生产设施用地的备案手续，签订用地协议在国土局和农业局备案。环评手续：养殖场的建设需通过环保局的审批，拿到环境影响审批意见。规划意见：养殖场的选址需通过规划局的审批。立案备案手续：养殖场的建设需要到发改委办理立案备案手续。动物防疫条件合格证：需到畜牧局办理动物防疫条件合格证才能进行养殖。养殖场备案登记手续：需到畜牧局办理，如果是种畜禽养殖，还需办理种畜禽养殖生产经营许可证。原告没有完全按照法律规定办理以上手续，原告的经营属于非法经营。原告只提供了在发改委的备案登记表和2016年东昌府区环保局出具的环评备案回执，其余的应当办理的手续原告都没有办理。二、聊城嘉明经济开发区下发的“通知”被撤销不代表原告养殖行为合法。东昌府区法院作出的（2019)鲁1502行初204号行政判决书，撤销嘉明经济开发区下发的“通知”，是因为嘉明经济开发区超越职权及在“通知”中没有注明所依据的具体法律条款，适用法律错误而予以撤销，并非是“通知”认定事实错误而撤销。该“通知”的撤销不代表原告养殖场合法。三、原告因为养殖场所处地域被划为禁养区而自行搬离，被告没有对其财产造成损失。2017年4月14日，东昌府区人民政府下发《东昌府区畜禽养殖布局规划（修订稿）》，该规划明确界定了养殖禁养区、控养区及可养区，确定了按照属地原则，要求各级政府部门对辖区内的畜禽养殖实施关停、搬迁和整治，按期完成现有禁养区内畜禽养殖场的关停。区政府于2017年6月30日根据《东昌府区畜禽养殖布局规划（修订稿）》该规划布局下发了东昌政办发（2017)52号文件，要求各级政府按照属地原则限期搬迁整改辖区内畜禽养殖企业。原告的养殖场正处于划定的禁养区内，根据文件要求，应当限时搬迁。原告是因为该地域被划为禁养区的情况下而自行搬离，被告没有对其财产造成损失。四、根据法律规定，原告只有在合法财产存在实际损失的情况下，才能得到补偿。原告是租赁场地经营，自行搬离期间，没有财产损失，不应得到补偿。请求驳回原告的诉求。 被告嘉明管委会答辩称，一：原告经营的养殖公司并没有办理合法的手续，属于非法经营。原告是租赁聊城市东昌府区国有白洼苗圃的土地进行养殖经营，根据法律规定，申请养殖经营所需要办理的有关部门手续为：土地的手续：养殖场用地需要办理生产设施用地的备案手续，签订用地协议在国土局和农业局备案。环评手续：养殖场的建设需通过环保局的审批，拿到环境影响审批意见。规划意见：养殖场的选址需通过规划局的审批。立案备案手续：养殖场的建设需要到发改委办理立案备案手续。动物防疫条件合格证：需到畜牧局办理动物防疫条件合格证才能进行养殖。养殖场备案登记手续：需到畜牧局办理，如果是种畜禽养殖，还需办理种畜禽养殖生产经营许可证。原告没有完全按照法律规定办理以上手续，原告的经营属于非法经营。原告只提供了在发改委的备案登记表和2016年东昌府区环保局出具的环评备案回执，其佘的应当办理的手续原告都没有办理。二、聊城嘉明经济开发区下发的“通知”被撤销不代表原告养殖行为合法。东昌府区法院作出的（2019)鲁1502行初204号行政判决书，撤销嘉明经济开发区下发的“通知”，是因为嘉明经济开发区超越职权及在“通知”中没有注明所依据的具体法律条款，适用法律错误而予以撤销，并非是“通知”认定事实错误而撤销。该“通知”的撤销不代表原告养殖场合法。三、原告因为养殖场所处地域被划为禁养区而自行搬离，被告没有对其财产造成损失。2017年4月14日，东昌府区人民政府下发《东昌府区畜禽养殖布局规划（修订稿）》，该规划明确界定了养殖禁养区、控养区及可养区，确定了按照属地原则，要求各级政府部门对辖区内的畜禽养殖实施关停、搬迁和整治，按期完成现有禁养区内畜禽养殖场的关停。聊城市东昌府区人民政府于2017年6月30日根据《东昌府区畜禽养殖布局规划（修订稿）》该规划布局下发了东昌政办发（2017)52号文件，要求各级政府按照属地原则限期搬迁整改辖区内畜禽养殖企业。原告的养殖场正处于划定的禁养区内，根据文件要求，应当限时搬迁。原告是因为该地域被划为禁养区的情况下而自行搬离，被告没有对其财产造成损失。四、根据法律规定，原告只有在合法财产存在实际损失的情况下，才能得到补偿。原告是租赁场地经营，自行搬离期间，没有财产损失，不应得到补偿。五、原告依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定主张补偿费用，该条例规定的是“县级以上人民政府依法予以补偿”，嘉明管委会不是县级以上人民政府，不是补偿主体。六、被告嘉明管委会在原告搬迁时，已经支付了53000元的搬迁费用。请求驳回原告的诉求。 经审理查明：原告牧谊公司租赁聊城市东昌府区国有白洼苗圃的土地进行养殖经营。2017年4月14日，东昌府区人民政府办公室印发《东昌府区畜禽养殖布局规划（修订稿)》的通知，将原告养殖场所在位置划定为畜禽养殖禁养区，第六条规定，在禁养区划定前己建成的，由镇、街道政府依据属地管理原则于2017年12月底前关闭或搬迁，在实施关闭或搬迁前不得扩大饲养规模。2017年5月24日，被告嘉明管委会环保办公室向原告下发《通知》,该通知内容为：“根据《中华人民共和国环境保护法》等法律法规，经检查，你单位没有环境保护部门的环评批复、验收手续，擅自开工生产，属非法企业，应予以取缔。责令你企业立即停止生产，自今日起3日内清理完现场的设备、原材料及产品，否则一切后果由你企业自负。”原告不服嘉明管委会作出的《通知》，向法院提起诉讼。聊城市东昌府区人民法院于2019年11月26日东昌府区人民法院作出（2019)鲁1502行初204号行政判决书，撤销聊城嘉明经济开发区环保办公室2017年5月24日下发的《通知》。2020年3月25日原告向两被告提出行政补偿（赔偿）的申请，被告东昌府区人民政府2020年3月26日签收上述申请，被告嘉明管委会拒收。原告于2020年5月31日提起诉讼，请求判令两被告向原告补偿因畜禽养殖规划调整而被迫搬迁遭受的经济损失4226650元。 另查明，被告嘉明管委会于2017年12月为原告代付费用53000元。 本院认为，《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”本案中，原告依据上述规定主张补偿费用，嘉明管委会依法不是补偿主体，依法应予驳回原告对嘉明管委会的起诉。 行政补偿，即行政损失补偿，是指行政主体在管理国家和社会公开事务过程中的合法行政行为，使本不应该承担法律责任的公民、法人或者其他组织的合法权益遭受到特别损失。当事人可以请求人民法院判决行政机关予以赔偿或者补偿，但提起请求金钱补偿的一般给付之诉，必须是请求金额或者补偿标准已获明确，如果行政机关在作出实际给付之前尚有优先判断或者裁量余地，则不能直接起诉，而是应与行政机关先行协商解决。作出这种要求，系基于行政首次判断权原则，即，对于行政机关职权范围内未予判断处理的事项，应待行政机关先行处理后，法院再对其是否合法进行审查。如果司法机关过早介入，就会有代替或者干预行政权行使的嫌疑。本案中，原告根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定于2020年3月25日向被告区政府提出行政补偿（赔偿）的申请，被告区政府于2020年3月26日签收上述申请后始终未作答复。被告区政府依法应当对原告牧谊公司行政补偿（赔偿）的申请作出行政行为，本院不宜直接作出判决。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条之规定，判决如下： 一、责令被告聊城市东昌府区人民政府于本判决生效之日起六十日内对原告聊城市牧谊养殖有限公司的行政补偿申请作出行政行为。 二、驳回原告对聊城市嘉明经济开发区管理委员会的起诉。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长  李 扬 人民陪审员  魏方亚 人民陪审员  李泽明 二〇二〇年十二月四日 法官助理高世宁 书记员路普光