浙江省嘉兴市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）浙04行终239号上诉人（原审原告）李贤连，女，1962年11月23日出生，汉族，住嘉兴市南湖区。委托诉讼代理人姜红艳，上海刘礼峰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）嘉兴市秀洲区洪合镇人民政府，住所地嘉兴市秀洲区洪合镇洪运路**。法定代表人金剑毅，镇长。委托诉讼代理人何鑫芳、时晓飞，浙江子城律师事务所律师。上诉人李贤连因诉嘉兴市秀洲区洪合镇人民政府（以下简称洪合镇政府）其他行政行为一案，不服平湖市人民法院于2020年3月31日作出的（2019）浙0482行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月13日受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审经审理查明：李贤连于2005年在嘉兴市秀洲区××镇××，开办地址位于洪运路南侧洪工路西侧，原告未办理相关审批手续。2018年6月起开始关停，不再进行招生。此后，原告在××镇××路××号××，并于2019年5月10日向洪合镇政府递交筹设幼儿园申请报告。2019年6月12日洪合镇政府向李贤连出具书面回复，内容为“根据《民办教育促进法》第十一条规定，设立民办学校应当符合当地教育发展的需求，具备教育法和其它有关法律、法规规定的条件。民办学校的设置标准参照同级同类公办学校的设置标准执行。根据《浙江省幼儿园申办审批办法（试行）》相关规定，根据洪合镇城镇总体规划，结合现阶段本镇区域内学前教育资源情况，本镇学前教育资源相对充足且分布较为合理，暂不需新建幼儿园，故不同意你筹备设立幼儿园的申请。”原判认为，《中华人民共和国民办教育促进法》第十一条第一款规定：“设立民办学校应当符合当地教育发展的需求，具备教育法和其它有关法律、法规规定的条件。”《浙江省幼儿园申办审批办法（试行）》第二条规定“审批机关为各县(市、区)人民政府教育行政部门。”第四条规定“申请筹办幼儿园，申办者应当向所在县(市、区)教育局提交下列材料：1.办园申请报告(原件)，举办者的签字、印签，以及所在乡镇(街道)政府签署意见、盖章。……”，第六条规定“审批程序如下：(一)申请筹设幼儿园的审批程序，1.筹设申请，申请设立幼儿园的个人或机构(以下简称申办者)必须按照要求，提交有关筹设材料，经所在乡镇(街道)政府签署意见盖章后，将申请报告及筹设申请所需材料报送县(市、区)教育局。……”。根据上述规定，原告在嘉兴市秀洲区洪合镇申请筹办幼儿园，需要向所在地镇政府即本案被告提交办园申请报告，并经被告签署意见盖章后，再将相关筹设材料向当地教育行政部门报送审批。本案中，被告在接到原告的筹设幼儿园申请报告后，根据秀洲区洪合镇当地的城镇总体规划和区域内学前教育资源等情况，认为秀洲区洪合镇学前教育资源相对充足且分布较为合理，暂不需要新建幼儿园，故被告进行综合评定后作出了不同意原告筹设幼儿园的回复。本院认为，被告依据当地教育发展的需求所作的回复未影响原告继续向当地教育行政部门进行报送审批的权利，也未违反上述法律及规范性文件的规定，故被告的回复并无不当，原告的诉讼请求缺乏依据，不予支持，判决驳回原告李贤连的诉讼请求。李贤连上诉称，原审法院认为被上诉人作出的回复未影响上诉人继续向当地教育行政部门进行报送审批的权利，以此为由对上诉人的诉请不予支持是错误的。上诉人在取得被上诉人的答复后，虽然形式上可以继续向教育局递交办园申请，但是被上诉人在对上诉人作出了对其不利的行政确认之后，实质上影响了上诉人的办园审批结果，对上诉人的权益产生了严重不利影响。原审法院适用法律不正确。《中华人民共和国民办教育促进法》第八条规定，县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的民办教育工作。因此，申办幼儿园的审批主体为教育局，政府无权参与，无权对外作出任何决定，否则属于违法越权行为。第十一条第一款规定，设立民办学校应当符合当地教育发展的需求，具备教育法和其他有关法律、法规规定的条件。而《浙江省幼儿园申办审批办法》是浙江省教育厅颁布的规范性文件，其法律位阶要低于法律、法规，此案中不应适用。《浙江省幼儿园申办审批办法》第四条、第六条均要求幼儿园申办者在向教育局申请办园时，需首先取得乡镇（街道）政府签署意见、盖章。这些条文明显属于增设了行政许可条件，且上诉人在原审庭审中明确提出对被上诉人依据的《浙江省幼儿园申办审批办法》的合法性不予认可。原审法院在此情况下继续援引《浙江省幼儿园申办审批办法》适用法律错误。原审法院也没有对被上诉人作出的回复进行实质审查。请求撤销原判，依法改判或发回重审。被上诉人洪合镇政府辩称，被上诉人作为上诉人申请办园所在地乡镇人民政府，在上诉人提交《筹设幼儿园申请报告》后作出《关于筹设幼儿园申请报告的回复》，是依照《浙江省幼儿园申办审批办法（试行）》第四条、第六条的规定，对上诉人的办园申请报告进行签署意见。上诉人在得到被上诉人的签署意见后，完全可以将申请报告及筹设申请所需材料报送教育行政部门。教育行政部门作为幼儿园开办审批机关，经过审查后，将作为决定。被上诉人签署意见的行为仅仅只是上诉人申请筹设幼儿园过程中的程序性行为，并非审批行为，并不会产生外部法律效力，对上诉人的权利义务不产生实际影响。上诉人申请设立的幼儿园位于秀洲区洪合镇，根据嘉兴市秀洲区幼儿园布局专项规划，洪合镇区域范围内已有幼儿园7所，其中2所公立幼儿园，5所民办幼儿园。2019年第一学期，洪合镇区域范围内幼儿园计划招收小班29个班，招生适龄儿童858名。在满足本地户籍幼儿入园后，空余学位均用于安排符合条件的新居民子女入园，截止招生报名工作截止日尚有85个空余学位，无需再新设幼儿园。上诉人申请筹设的幼儿园附近已有2所幼儿园，上诉人提出的开办幼儿园申请，不符合洪合镇总体规划中对幼儿园的布局以及当地教育发展的实际需要。上诉人申请报告中列明的幼儿园地址位于洪合镇羊毛衫市场，该区域目前属于工业用地，存在空气、噪音、采光度、绿化等内部和外部环境问题，并非可开办幼儿园的安全区域，不符合洪合镇总体规划。因此，上诉人申请开办幼儿园不符合洪合镇教育发展的需要，且有违法律法规规定，被上诉人作出的回复并无不当。一审判决适用法律正确，依据充分，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。上诉人二审时未提供新的证据。经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国民办教育促进法》第十二条规定，举办实施学历教育、学前教育、自学考试助学及其他文化教育的民办学校，由县级以上人民政府教育行政部门按照国家规定的权限审批。《浙江省幼儿园申办审批办法（试行）》第六条规定了申请筹设幼儿园的审批程序，其中关于筹设申请规定为申请设立幼儿园的个人或机构必须按照要求，提交有关筹设材料，经所在乡镇(街道)政府签署意见盖章后，将申请报告及筹设申请所需材料报送县(市、区)教育局。因此，申请设立幼儿园必须向所在乡镇（街道）政府提交筹设申请及筹设材料，由乡镇（街道）政府签署意见盖章后，才能由申办者报送县（市、区）教育行政部门进行审批。乡镇（街道）政府签署意见盖章是报送县（市、区）教育行政部门进行审批的前置程序。《中华人民共和国民办教育促进法》第十一条第一款规定，设立民办学校应当符合当地教育发展的需求，具备教育法和其他有关法律、法规规定的条件。上诉人于2019年5月10日向洪合镇政府提交筹设幼儿园申请报告，申请开办“童康乐幼儿园”，根据《嘉兴市南湖区、秀洲区、经济开发区幼儿园专项规划（2016-2020）》，洪合镇幼儿园布局规划共规划幼儿园10所，其中保留幼儿园1所，扩建幼儿园1所，新建幼儿园5所，预控幼儿园3所。洪合镇政府认为根据专项规划，结合现阶段本镇区域内学前教育资源情况，学前教育资源相对充足且分布较为合理，暂不需新建幼儿园，不同意上诉人筹设幼儿园的申请,系根据幼儿园布局规划及洪合镇目前学前教育资源而作出的签署意见，并无不当。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由均不能成立，上诉请求不予支持，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李贤连负担。本判决为终审判决。审判长  许艳华审判员  孙 军审判员  李 平二〇二〇年十二月二十九日书记员  张琳嫣书记员  王佳红