中华人民共和国最高人民法院 行 政 判 决 书 （2019）最高法行再168号 再审申请人（一审第三人、二审上诉人）：黑龙江省双鸭山市强制隔离戒毒所。住所地：黑龙江省双鸭山市尖山区站前路司法大厦司法局办公室。 法定代表人：岳克剑，该所所长。 委托诉讼代理人：杨振宏，黑龙江圣德律师事务所律师。 委托诉讼代理人：陈龙启，黑龙江省双鸭山市强制隔离戒毒所工作人员。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：黑龙江省佳木斯市桦川县人民政府。住所地：黑龙江省佳木斯市桦川县悦来镇中兴路。 法定代表人：姜宇峰，该县人民政府县长。 委托诉讼代理人：徐宏宇，黑龙江合林律师事务所律师。 委托诉讼代理人：李子渊，黑龙江省佳木斯市桦川县国土资源局工作人员。 被申请人（一审原告、二审被上诉人）：黑龙江省佳木斯市桦川县梨丰乡东岗村村民委员会。住所地：黑龙江省佳木斯市桦川县梨丰乡东岗村。 法定代表人：李占龙，该村村民委员会主任。 委托诉讼代理人：袁文军，该村退休人员。 黑龙江省佳木斯市桦川县梨丰乡东岗村村民委员会（以下简称东岗村村委会）诉黑龙江省佳木斯市桦川县人民政府（以下简称桦川县政府）、第三人黑龙江省双鸭山市强制隔离戒毒所（以下简称双鸭山市戒毒所）颁发国有土地使用权证一案，再审申请人双鸭山市戒毒所不服黑龙江省高级人民法院（2016）黑行终308号行政判决，向本院申请再审。本院作出（2018）最高法行申65号行政裁定提审本案，并依法组成合议庭，于2020年12月22日公开开庭审理了本案。再审申请人双鸭山市戒毒所的委托诉讼代理人杨振宏、陈龙启，被申请人桦川县政府的行政机关负责人高洪才，委托诉讼代理人徐宏宇、李子渊，被申请人东岗村村委会的法定代表人李占龙，委托诉讼代理人袁文军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 东岗村村委会一审起诉称：请求撤销桦川县政府颁发的桦川县国用（2012）第××号土地使用权证（以下简称第××号国有土地使用证），将该证登记的2820亩耕地退还原告农民集体经济组织。 佳木斯市中级人民法院一审查明，本案争议的2820亩农用土地，位于东岗村土地版图范围内，其中部分东岗村曾开发利用。1977年9月1日，在原梨树人民公社的协调下，东岗村和南林村同双鸭山市公安局签订了用地《协议书》。1980年1月原桦川县革命委员会以桦革发［1980］5号文件向黑龙江省土地利用管理局请示双鸭山市公安局建强劳队征地事宜，同年5月，黑龙江省土地利用管理局作出黑土［1980］119号《关于双鸭山市公安局建立强劳农场占地的批复》（以下简称119号批复），同意双鸭山市公安局在该县建立强劳农场，批给荒地2700亩。1980年7月29日，原桦川县革命委员会依据119号批复作出桦革发（80）78号《关于双鸭山市公安局强劳农场占地的批复》划给双鸭山市公安局做强劳农场用地，规定在强劳农场使用上述土地时，应守界生产，不得转让，如不用上述土地时，应如数交回该县，不得自行处理。并未为双鸭山市公安局建强劳农场办理土地确权登记。1983年7月，因司法体制改革，公安局将劳改劳教工作全建制移交司法局管理，双鸭山市公安局所属强劳农场更名为双鸭山市劳动教养管理所（以下简称原××市劳教所）农场，隶属于双鸭山市司法局，亦并未为其办理土地确权和登记。1989年，桦川县土地管理局对土地使用情况进行清理整顿并办理土地申报登记，原××市劳教所实际占用土地3604.8亩，超出批准面积904.8亩，仍未办理土地权属登记。1991年3月，桦川县政府在未经履行法定程序的情况下，为原××市劳教所颁发了桦国用土字第××号国有土地使用权证（以下简称第××号国有土地使用证），土地面积3604.8亩，土地用途是农副基地。与119号批复批准的用地单位和土地用途及土地面积均不符，超出904.8亩。2002年桦川县梨丰乡人民政府作出废止1977年9月1日无偿提供给双鸭山市公安局原强劳管教队180垧土地协议的决定，并上报给桦川县政府。2011年5月10日，东岗村村委会向佳木斯市中级人民法院提起行政诉讼，要求桦川县政府撤销第××号国有土地使用证，佳木斯市中级人民法院依法指定汤原县人民法院审理，在审理过程中，桦川县政府作出公告废止第××号国有土地使用证，故东岗村村委会申请撤诉，汤原县人民法院作出（2011）汤行初字第2号行政裁定准予撤诉。原××市劳教所对废止其第××号国有土地使用证不服提起行政诉讼。汤原县人民法院作出（2011）汤行初字第8号行政判决驳回了原××市劳教所的诉讼请求，原××市劳教所不服提起上诉。在上诉期间，原××市劳教所与桦川县国土资源局（以下简称桦川县国土局）及东岗村达成和解协议，原××市劳教所撤回上诉。2012年12月7日，桦川县政府依据119号批复和原××市劳教所与东岗村村委会的《和解协议》，为原××市劳教所重新办理了划拨土地使用权初始登记，并颁发了第××号国有土地使用证，土地用途为农用地，土地面积为1880000平方米即2820亩，超过119号批复批准的土地面积120亩，土地用途未标明。2013年12月28日，全国人民代表大会常务委员会《关于废止有关劳动教养法律的决定》颁布实施，原××市劳教所被撤销，改立为双鸭山市戒毒所。东岗村村委会认为，依据桦革发（1980）78号文件约定，强劳农场不用上述土地时应如数交回的原则，现双鸭山市劳教所已经撤销改为戒毒所，戒毒所的一切费用均由国家承担，所以无论按约定收回土地的条件，还是法定收回土地的条件，都已成熟。故提起诉讼，要求撤销桦川县政府为双鸭山市劳教所颁发的第××号国有土地使用证，将该集体土地归还给东岗村。 佳木斯市中级人民法院一审判决认为，东岗村曾在七十年代开发利用本宗争议土地，后因政府协调并下发文件，将该争议土地划给双鸭山市公安局，用途是建强劳农场。该土地后由原××市劳教所使用至今。现原××市劳教所已改立为双鸭山市戒毒所，其用地主体、用地性质均发生改变，东岗村村委会认为桦川县政府为原××市劳教所颁发国有土地使用证的行为侵犯其合法权益，其与颁证行为具有法律上的利害关系，有权向人民法院提起行政诉讼；东岗村村委会对桦川县政府土地初始登记和颁发国有土地使用证的行政行为提起行政诉讼，并未超过行政诉讼法规定的起诉期限；东岗村村委会向法庭提供的证据，与桦川县政府提供的相关证据相互佐证，能够认定桦川县政府划给原××市劳教所的2820亩农用土地在东岗村集体土地版图范围内。桦川县政府认为本案所涉土地是国有土地的主张，因其未提供相关法律和事实依据，不予支持；桦川县政府提供的证据可以证明其颁证行为违反《中华人民共和国土地管理法》第七十八条第一款之规定：“超越职权，未按法定程序办理”；违反《黑龙江省土地管理实施条例》第二十五条第一款第四项之规定：“征用、拨用土地的审批权限，征用耕地一千亩以上，其它土地二千亩以上的，经省人民政府审核，报国务院批准。”现原××市劳教所已经改立为双鸭山市戒毒所，与119号批复的用途、性质及用地主体和业务需要都发生改变。未经黑龙江省人民政府批准，双鸭山市戒毒所不具备使用该划拨的2820亩农用土地的法定条件。故对桦川县政府颁发的第××号国有土地使用证的行政行为不予支持；双鸭山市戒毒所提出的因编制改制而承继使用该土地的理由，与本案事实及法律法规规定不符，不予支持；故根据《中华人民共和国土地管理法》第八条第二款、第六十五条第一款第二、三项、第七十八条第一款及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一、二、三、四项之规定，判决如下：一、撤销桦川县人民政府为原××市劳动教养管理所颁发的桦川县国用（2012）第××号国有土地使用权证；二、责令桦川县人民政府对该土地重新依法确权。 双鸭山市戒毒所不服一审判决，向黑龙江省高级人民法院提起上诉。 二审判决对一审判决认定的事实予以确认。 黑龙江省高级人民法院二审判决认为，2013年全国人民代表大会常务委员会《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》颁布实施后，原××市劳教所已经被撤销，改立为双鸭山市戒毒所，已不具有劳改劳教的职能，其承继使用的土地与119号批复批准的用途、用地主体均不一致，一审判决撤销桦川县政府对该土地为原××市劳教所颁发的第××号国有土地使用证并无不当。原××市劳教所使用的土地是否应予收回、收回的程序、收回后的使用权确定等问题，依据土地管理法的规定，均应由政府进行处理，一审判决由桦川县政府重新确权亦无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持一审判决。 双鸭山市戒毒所不服二审判决，向本院申请再审。2018年12月28日，本院裁定提审本案。 双鸭山市戒毒所申请再审称：一、二审判决认定事实不清、适用法律错误。请求依法撤销二审判决，改判本案。一、案涉行政行为已经超过20年的最长起诉期限。二、判决认定案涉土地所有权为集体土地错误，应为国有土地，来源为国有荒地。我们获得土地是在1977年经过黑龙江省政府批准使用的，2012年的土地使用证是变更登记，并非是2012年桦川县政府批复给我们土地使用。三、虽然劳教制度被废止，但国有资产不应流失。案涉土地农用生产的用地性质一直未变，用地主体传承有序。 桦川县政府答辩称：桦川县政府颁发的第××号国有土地使用证合法有效，原××市劳教所和东岗村、南林村经法院组织协调已经达成和解协议，桦川县政府按照协议内容给三个单位分别颁发了国有土地使用证。因此诉争土地性质是国有土地，发证行为是正确的。但我方认为用地主体发生了变化，双鸭山市戒毒所不能作为原××市劳教所的承继者。 东岗村村委会答辩称：一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，双鸭山市戒毒所申请再审的请求无事实和法律依据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的再审情形，法院应当依法驳回双鸭山市戒毒所的再审申请。理由是：一、案涉土地是东岗村农民集体土地，不是国有土地。二、桦川县政府为原××市劳教所划拨农用耕地，登记造册的行为违法，侵害了东岗村的合法权益。三、桦川县政府将案涉土地确认为国有土地是错误的。四、桦川县政府将土地违法案件定性为土地权属争议案件是错误的。 本院经审理查明，1977年9月1日，双鸭山市公安局与原桦川县梨树人民公社、东岗大队、南林大队签订了用地协议书，占用东岗大队土地3亩，给付开荒费19.5元，占用南林大队耕地两垧，给付南林大队开荒费130元。1977年10月24日，原桦川县革命委员会作出《关于双鸭山市公安局呈请开荒办强劳农场的批复》，同意双鸭山市公安局在桦川县境内办强劳农场，划定了强劳农场的界限，确定了全部面积为180垧，并写明“此界内原有梨树公社东岗大队、南林大队少量耕地，均以协议为准，一次处理完了。”1980年5月13日，黑龙江省土地利用管理局作出119号批复，该批复记载：“经省人民政府审查，同意双鸭山市公安局在你县建立强劳农场，批给荒地2700亩。”1983年7月，因司法体制改革，双鸭山市公安局将劳改劳教工作全建制移交双鸭山市司法局管理，原××市公安局所属强劳农场更名为双鸭山市劳动教养管理所农场，隶属于双鸭山市司法局。1983年12月30日，桦川县政府为东岗大队颁发字××号土地证，土地面积28755.6亩，该土地证上不包含双鸭山市劳教所实际使用的3604.8亩国有土地。1991年3月，桦川县政府为原××市劳教所颁发了第××号国有土地使用证，土地面积3604.8亩，土地用途是农副基地。2003年12月18日，黑龙江省佳木斯市国土资源局作出《关于佳木斯市桦川县梨丰乡东岗村村民反映要求收回双鸭山市劳教所土地使用权的调查报告》（佳国土资呈【2003】79号），该调查报告认为，东岗村要求收回土地使用权的理由不成立，且原××市劳教所已取得国有土地使用证，第××号国有土地使用证超出批准的2700亩土地的904.8亩土地系国有荒地。2010年12月13日，桦川县国土局以土地登记面积3604.8亩与119号批复批准土地面积不符，属登记事项错误为由，作出公告废止了第××号国有土地使用证。原××市劳教所不服桦川县国土局废止第××号国有土地使用证，以桦川县国土局为被告，以东岗村村委会、案外人黑龙江省佳木斯市桦川县南林村村民委员会（以下简称南林村村委会）为第三人提起诉讼。黑龙江省汤原县人民法院作出（2011）汤行初字第8号行政判决，判决驳回原××市劳教所的诉讼请求，原××市劳教所不服，提起上诉。二审审理期间，2012年8月12日各方达成和解协议，原××市劳教所撤回上诉。和解协议确定：将原××市劳教所实际使用国有土地由桦川县国土局重新划分使用权，给原××市劳教所办理188公顷（2820亩）国有土地使用证，其余土地平均划分东岗村、南林村使用并颁发土地使用证。同年11月30日，桦川县国土局、原××市劳教所、东岗村村委会、南林村村委会、悦来镇冷云村、桦川县涝区管理总站对土地进行了指界，并签署土地权属界限协议书。同年12月7日，桦川县政府为双鸭山市劳教所办理了第××号国有土地使用证，登记用途为农用地，使用权类型为划拨，土地面积为1880000平方米即2820亩。同时，依据和解协议，为南林村、东岗村分别颁发国有土地使用证。2013年5月8日，双鸭山市机构编制委员会作出《关于双鸭山市劳教所挂强制隔离戒毒所牌子的通知》（双编【2013】4号），原××市劳教所挂双鸭山市强制隔离戒毒所牌子。调整后其他机构编制事宜不变。同年12月28日，全国人民代表大会常务委员会《关于废止有关劳动教养法律的决定》颁布实施，原××市劳教所被撤销。东岗村村委会于2015年11月10日提起本案诉讼。 本院经审理认为，本案的争议焦点是桦川县政府颁发的第××号国有土地使用证是否符合法律规定，一、二审判决撤销第××号国有土地使用证是否正确，具体分为以下三个问题。 一、案涉土地是国有土地还是集体土地 《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款规定：“《六十条》公布时起至一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1.签订过土地转移等有关协议的；2.经县级以上人民政府批准使用的；3.进行过一定补偿或安置劳动力的…”本案中，经原桦川县革命委员会请示，黑龙江省土地利用管理局1980年5月13日作出119号批复，该批复记载：“经省人民政府审查，同意双鸭山市公安局在你县建立强劳农场，批给荒地2700亩。”根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款规定，案涉土地系经县级以上人民政府批准使用的，性质应属于国家所有。根据各方当事人一、二审提供的证据，1983年12月30日，桦川县政府为东岗大队颁发字××号土地证，该土地证上并不包含原××市劳教所实际使用的3604.8亩国有土地。1991年3月，桦川县政府为原××市劳教所颁发了第××号国有土地使用证，土地面积3604.8亩，土地用途是农副基地。2012年8月12日，各方达成和解协议，其主要内容是对原××市劳教所实际使用的3604.8亩国有土地重新划分使用权，将超出2820亩部分的土地由桦川县国土局分配给东岗村及案外人南林村使用。东岗村村委会签订了和解协议以及土地权属界限协议书，在同年11月30日对土地权属界限进行了指界。同年12月7日，桦川县政府为原××市劳教所办理了本案被诉的第××号国有土地使用证。在本院组织的庭审中，东岗村村委会承认从1980年起，就不再实际管理使用案涉土地。上述历史沿革及事实经过亦能佐证案涉土地为国有土地，东岗村村委会主张案涉土地性质为集体土地，但是未能提供相应证据证明，其主张不能成立。 二、桦川县政府颁发桦川县国用（2012）第××号国有土地使用权证是否合法 当时生效的《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款规定，单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。当时生效的《土地登记办法》第三条第二款规定：“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。”案涉土地在桦川县境内，桦川县政府有依法为申请人核发土地权利证书的职权。该办法第九条第一款规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。2012年12月3日，原××市劳教所向桦川县国土局提出土地登记申请，并提交了组织机构代码证及其法定代表人身份证明、委托代理人身份证明及授权委托书、119号批复、（2011）汤行初字第8号行政判决和（2012）佳行终字第30号行政裁定、和解协议书、土地权属界限协议书等权属来源证明、地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标、相邻权属单位的法定代表人身份证明等材料，其提交的材料齐全，符合上述法律规定。该办法第十四条第二款规定，国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。桦川县国土局2012年12月3日受理原××市劳教所提出的申请，同月7日报桦川县政府批准，为其颁发第××号国有土地使用证，登记颁证程序符合上述规定。本案中，桦川县政府颁发第××号国有土地使用证的行为并非对集体土地征收、征用的批准行为，一审判决认为该颁证行为性质是对集体土地的征收、征用，以桦川县政府行为违反《中华人民共和国土地管理法》第七十八条第一款、《黑龙江省土地管理实施条例》第二十五条第一款第四项之规定，撤销第××号国有土地使用证，属于适用法律错误，应予纠正。二审判决维持一审判决，亦应予纠正。应当指出的是，《黑龙江省土地管理实施条例》已于2000年1月1日废止，一审法院引用已废止的条例，明显错误。 三、东岗村村委会的起诉已经超过起诉期限 当时生效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。2012年8月12日，原××市劳教所、桦川县国土局、东岗村村委会以及南林村村委会达成和解协议，和解协议确定：将原××市劳教所实际使用国有土地由桦川县国土局重新划分使用权，给原××市劳教所办理188公顷（2820亩）国有土地使用证，其余土地平均划分东岗村、南林村使用并颁发土地使用证。时任东岗村村委会主任岳彩军和本案东岗村村委会的委托诉讼代理人袁文军均在该和解协议上签字，并加盖村委会公章。为履行和解协议，同年11月30日桦川县国土局组织原××市劳教所、东岗村村委会等对案涉土地进行了指界。同年12月27日，桦川县政府颁发第××号国有土地使用证，并于同日为东岗村颁发相邻地块的国有土地使用证。在本院组织的听证中，东岗村村委会承认其于2013年3月领取了相邻的国有土地使用证，其当时即应知晓争议土地被颁发在原××市劳教所名下的事实，其于2015年11月9日提起本案诉讼，请求撤销桦川县政府颁发的第××号国有土地使用证，已经超过法定起诉期限。 综上，一、二审判决认定事实不清，适用法律错误。桦川县政府颁发第××号国有土地使用证，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十二条之规定，判决如下： 一、撤销佳木斯市中级人民法院（2016）黑08行初1号行政判决； 二、撤销黑龙江省高级人民法院（2016）黑行终308号行政判决； 三、驳回黑龙江省佳木斯市桦川县梨丰乡东岗村村民委员会的诉讼请求。 一审受理费50元，由黑龙江省佳木斯市桦川县梨丰乡东岗村村民委员会负担；二审受理费50元，由黑龙江省佳木斯市桦川县梨丰乡东岗村村民委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长  梁凤云 审判员  张 艳 审判员  张 剑 二〇二〇年十二月三十一日 法官助理陈默 书记员凌白羽