山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁02行终703号 上诉人（原审原告）宋德华，男，1959年12月19日生，汉族，住青岛市市**。 被上诉人（原审被告）青岛市自然资源和规划局，住所地青岛市市**香港西路**。 法定代表人姜德志，局长。 委托代理人任岩磊，青岛市不动产登记中心工作人员。 委托代理人李婷婷，青岛市不动产登记中心工作人员。 原审第三人宋德环，女，1948年6月11日生，汉族，住青岛市市**。 原审第三人宋德琴，女，1953年7月26日生，汉族，住青岛市市**。 委托代理人赵曙东，山东中苑律师事务所律师。 原审第三人张玉倩，女，1989年10月29日生，汉族，住青岛市市**。 上诉人宋德华因诉被上诉人青岛市自然资源和规划局、原审第三人宋德环、宋德琴、张玉倩不动产行政登记一案，不服青岛市市北区人民法院于2020年9月8日作出的（2020）鲁0203行初86号行政判决，在法定期限内提起上诉。法院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审经审理查明，涉案房屋位于本市××路××202户，原为国有直管公房，承租人为宋启昌。该房屋现为私有房屋，房屋产权人登记为宋启昌。宋启昌户口簿上登记姓名为“宋啓昌”，身份证及房地产权证上记载姓名为“宋启昌”，派出所出具的户籍证明记载为“宋啟昌”，身份证号码均为“370204240714083”。经原告和第三人当庭确认，宋启昌三个姓名混用，为同一人。宋启昌和配偶刘桂兰为原告宋德华及第三人宋德环、宋德琴的父母。宋启昌和刘桂兰的户籍地址为广饶路××202户，原告及其配偶子女的户籍地址为广饶路××202户乙。1999年11月11日，宋启昌与原青岛市房产管理局签订《青岛市公有住房（成本价）买卖合同书》，合同中载明“购房人宋启昌，配偶刘桂兰”。合同约定，根据《青岛市公有住房出售暂行办法》的规定，经乙方宋启昌申请，甲方青岛市房产管理局同意将涉案房屋以成本价出售给乙方。乙方已对售房政策作了充分了解，并已征得同住人同意，愿意购买该住房。宋启昌向房产登记部门申请涉案房屋产权登记，房产登记部门在审查了宋启昌和刘桂兰的身份证及户口薄、房屋买卖合同、租金计算表、价格计算表、面积计算表、房屋图纸、购房款收据等申请材料后，为宋启昌办理涉案房屋产权登记，并颁发了青房改售字第××号房产证，2003年4月1日换发为青房地权市字第房改55989号房地产权证。宋启昌于2018年6月22日死亡，刘桂兰于2001年4月16日死亡。 以上事实有各方当事人陈述、提交证据、庭审笔录等予以佐证。 原审法院认为，涉案房屋原为国有直管公房，1995年3月7日发布实施的《青岛市公有住房出售暂行办法》第五条第三款规定，“有租赁关系的公有住房，只售给已建立租赁关系的承租人或与其有直系亲属关系的同住人，购房人申请购房时需出具经过公证的同住人意见书。”依据该规定，宋启昌作为涉案房屋的原承租人有权购买涉案房屋产权。原告认为，原告属于涉案房屋的同住人，依据上述《青岛市公有住房出售暂行办法》第五条第三款规定，宋启昌在购买涉案房屋时需要经过其同意。对于该款规定的具体含义，原青岛市住房制度改革领导小组办公室《关于中有关问题的说明》（青房改办发[1995]5号）第二条规定,《办法》第五条中规定的同住人“是指在该住房内具有常住户口的年满18周岁以上的同住成年人。购房人申请购房时，若户内只有购房人自己或承租人、其配偶是购房人，同住人是配偶及子女的，可以不办理公证。”原青岛市国土资源和房屋管理局《关于公有住房出售有关问题处理意见的通知》（青土资房发[2011]696号）进一步明确“《关于中有关问题的说明》（青房改办发[1995]5号）第二条规定‘购房人申请购房时，若户内只有购房人自己或承租人、其配偶是购房人，同住人是配偶及子女的，可以不办理公证。’为避免歧义，现明确‘凡不需要办理公证的，也不需出具意见书’。”根据上述文件规定，承租人通过房改方式购买国有直管公房，同住人是配偶或者子女的，不需要同住人出具意见书。《青岛市公有住房出售办法》规定国有直管公房出售制度在于保障公房同住人的居住权益，所以限定公房购房人仅限于承租人或者与其有直系亲属关系的同住人，购房人的配偶和子女作为与购房人有直系亲属关系的家庭基本成员，其居住权益自然应由购房人予以保障，所以尽管《关于公有住房出售有关问题处理意见的通知》（青土资房发[2011]696号）发布于涉案房屋办理产权登记行为之后，但该《通知》是对《青岛市公有住房出售办法》第五条第三款规定和《关于中有关问题的说明》第二条规定的进一步明确，符合《青岛市公有住房出售办法》第五条第三款的本意，因此，原告母亲刘桂兰作为购房人宋启昌的配偶，不需要提供意见书。原告作为购房人宋启昌的子女，无论其是否属于涉案房屋的同住人，也无需提供原告的意见书。上述规定的效力同样及于原告的配偶及子女，因此也无需提供原告配偶和子女的意见书，自然也不需要提供原告及其配偶子女的身份证明和户籍材料。另外，被告为宋启昌办理涉案房屋产权登记手续所依据的主要基础事实是原青岛市房产管理局与购房人宋启昌订立了《青岛市公有住房（成本价）买卖合同书》，将涉案房屋以房改形式出售给了宋启昌。经法院询问原告，原告虽主张该买卖合同不合法，但明确表示不针对该买卖合同另行提起诉讼，法院确认该合同效力。被告提交证据证明，涉案房屋产权登记申请材料包括购房人宋启昌及其配偶刘桂兰的身份证、户口簿、房屋租金计算表、房屋买卖合同以及价格计算表、面积计算书、房屋图纸和购房款收据等，其中户口簿能够明确反映出宋启昌和刘桂兰的夫妻关系，原告主张房屋登记档案中没有原告父母的婚姻证明，不能成立。对于原告主张被告办理涉案房屋产权登记程序不合法，被告提交的房屋租金计算表、价格计算表、面积计算书等材料上有桑梓路房管所售房专用章和市北区房产管理处等公房管理部门的印章，能够证明已经履行了公房出售的程序。被告在审查上述材料后，为宋启昌办理了涉案房屋产权登记，并颁发了房屋所有权证，2003年根据规定换发为青房地权市字第房改55989号房地产权证，认定事实清楚，符合法定程序。对于原告主张涉案房屋为拆迁而来，自己也是被安置人之一，因涉案房屋购买产权之前属于国有直管公房，承租人为宋启昌，拆迁安置问题不能影响涉案房屋产权登记行为的合法性。 综上，被告就涉案房屋办理产权登记手续，将房屋产权人登记为宋启昌并颁发房地产权证书的行为，认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，符合法定程序。原告的诉讼请求，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告宋德华的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告承担。 上诉人宋德华不服原审判决，上诉称，一、原审法院适用法律错误。原审法院认为，根据《关于中有关问题的说明》(青房改办发【1995】5号)第二条规定和《关于公有住房出售有关问题处理意见的通知》(青土资房发【2011】696号)进一步明确“凡不需要办理公证的，也不需出具意见书”的规定，驳回了上诉人诉求是严重适用法律错误，应予纠正。1、经原审法院确认，上诉人的户籍从出生时起至今在涉案房屋内，上诉人与其父亲宋启昌在涉军房屋内共同居住，现仍然在该涉案房屋内居住，且涉案房屋是上诉人唯一住房。1999年11月11日在上诉人毫不知情的情况下，上诉人的父亲与青岛市房产管理局签订了青岛市公有住房(成本价)买卖合同书，并于2003年4月1日上诉人的父亲在青岛市不动产登记中心领取了涉案房屋的房地产权证书。根据1995年《青岛市公有住房出售暂行办法》第五条第三项之规定：“有租赁关系的公有住房，只售给已建立粗赁关系的承租人或与其道系亲屈的同住人。购房人申请购房时需出具经过公证的同住人意见书”，上诉人的父亲与被上诉人订立涉案房屋买卖合同时，被上诉人有义务要求上诉人父亲必须出具涉案房屋同户籍的同住人（即上诉人母亲、上诉人及上诉人妻子）的身份证明及经过公证的同住人意见书等书面材料，但被上诉人未要求上诉人的父亲提交该些书面材料，未尽到审查义务。2、原青岛市住房制度改革小组办公室《关于中有关问题的说明》系部门内部通知，不能代表法律、行政法规和部门规章，同时也不能对抗青岛市人民政府颁布的《青岛市公有住房出售暂行办法》地方性法规。因此，上诉人的父亲与被上诉人签订涉案房屋合同时，必须遵照地方性法规的规定出具经过公证的同住人意见书。3、原青岛市国土资源和房屋管理局《关于公有住房出售有关问题处理意见的通知》也是部门内部意见，亦不能代表法律、行政法规和地方性法规。此外，该《通知》是于2011年发布的，不应适用2011年以前发生的购房行为。综上所述，请求二审法院依法撤销原审判决，并依法改判撤销被上诉人给宋启昌颁发的涉案房屋所有权证，一二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人青岛市自然资源和规划局答辩称，一、被上诉人作出的登记行为材料齐备、程序合法符合规定；二、本案包含公房出售行为和登记行为两个行为，公房出售行为是基础行为，2019年1月青岛市机构改革后公房管理职能划归市住建局，被上诉人行使不动产登记职能，因此关于同住人问题等公房出售环节所产生的争议应当另案解决。请法庭查明事实驳回上诉，维持原判。 原审第三人宋德琴陈述称，一、原审判决认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确，依法应予维持。二、上诉人所提上诉请求与理由，依法不能成立应予以驳回。(一)本案已超过起诉期限。根据青岛市公有住房(成本价)买卖合同证实，宋启昌购买由其承租的公房时间为1999年11月11日。现上诉人提起本案诉讼已超过20年。根据我国《行政诉讼法》第46条之规定，依法应予以驳回。(二)上诉人的户籍并不在宋启昌所购房屋之内。根据户籍以及共有住房买卖合同证明，宋启昌所购的市北区广饶路××202户房屋，户籍只有购房人夫妻。而上诉人的户籍在**乙。显然上诉人并非购房人宋启昌所购广饶路××202户房屋的同住人。(三)《青岛市公有住房出售暂行办法》属于地方性规章，其性质属于指导性规范，而非效力性规范。另外，根据该《办法》第二十五条的规定，青岛市住房制度改革领导小组办公室等部门，对于同住人所作解释合法有效应予支持。 原审第三人宋德环、张玉倩未提交书面陈述材料。 原审第三人宋德环、张玉倩在原审中未向法院提交证据。其他各方当事人在原审中提供的证据已经质证，并已随案移送本院。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为，《青岛市公有住房出售暂行办法》第五条第三款规定：“有租赁关系的公有住房，只售给已建立租赁关系的承租人或与其有直系亲属关系的同住人。购房人申请购房时需出具经过公证的同住人意见书。”同时，该《办法》第二十五条规定：“本办法具体执行中的问题，由青岛市住房制度改革领导小组办公室负责解释”。1995年10月，青岛市住房制度改革领导小组办公室关于印发《“青岛市公有住房出售暂行办法”中有关问题的说明》（青房改办发[1995]5号）第二条规定：“购房人申请购房时，若户内只有购房人自己或承租人、其配偶是购房人，同住人是配偶及子女的，可以不办理公证。”根据以上规定，同住人是配偶及子女的情况下，不需要配偶及子女出具公证书。为避免歧义，原青岛市国土资源和房屋管理局进一步发文《关于公有住房出售有关问题处理意见的通知》（青土资房发[2011]696号）规定“《关于中有关问题的说明》（青房改办发[1995]5号）第二条规定‘购房人申请购房时，若户内只有购房人自己或承租人、其配偶是购房人，同住人是配偶及子女的，可以不办理公证。’为避免歧义，现明确‘凡不需要办理公证的，也不需要出具意见书’”。这属于有权部门对以往规范性文件中可能产生歧义的内容进一步的明确，不属于上诉人所主张的原审法院法律适用错误的情形。综上，涉案房屋承租人宋启昌购买涉案房屋及被上诉人为宋启昌办理涉案房屋房地产权证不需要上诉人同意，也无需上诉人出具同意宋启昌购买房屋的经过公证的意见书。上诉人要求被上诉人承担法律责任，于法无据。被上诉人按照《城市房屋权属登记管理办法》要求的程序和材料，办理涉案房屋房地产权证的行为，并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。上诉人上诉理由缺乏事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人宋德华承担。 本判决为终审判决。 审判长  李国宁 审判员  蒋金龙 审判员  林 桦 二〇二〇年十二月三日 法官助理 管筱笛 书记员赵洪峰 书记员李丹