西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）陕71行初740号 原告李振选，男，居民身份证号码XXXXXXXXXX********，汉族，住西安市未央区。 委托代理人李娜，（系原告之女），女，居民身份证号码XXXXXXXXXX********，汉族，住西安市未央区。 被告西安市未央区人民政府，住所地西安市。 法定代表人刘国荣，区长。 委托代理人温红艳，该政府工作人员。 委托代理人高肖，陕西索骥律师事务所律师。 原告李振选因诉请确认被告西安市未央区人民政府（以下简称未央区政府）、西安市未央区未央宫街道办事处（以下简称未央宫街办）行政强制拆除行为违法一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月12日受理后，在法定期限内向被告送达了应诉通知书和起诉状副本，并依法组成合议庭于2020年11月20日公开开庭审理了本案。原告李振选的委托代理人李娜，被告未央区政府的委托代理人温红艳，被告未央宫街办的委托代理人张竞元及二被告的共同委托代理人高肖到庭参加诉讼。本案审理期间因被告未央宫街办并非本案适格被告，本院以（2020）陕71行初740号行政裁定驳回原告李振选对未央宫街办的起诉。本案现已审理终结。 原告李振选诉称，2020年7月28日凌晨2:30至7:30，被告在未与原告签订征收补偿协议，未取得法院强制执行裁定书的情况下，违法暴力强拆村民合法住宅，导致原告位于枣园村的合法住宅在被告的违法强拆下变成一片废墟。1.基于征收活动中的合法拆除，应以合法征收行为为基础和前提。2.尚未完成征收补偿便组织黑恶势力进行断电、封路、暴力强拆原告合法住宅。3.强制执行应以《补偿决定》为前提，被告在与原告未达成补偿协议的情况下，没有依法作出《补偿决定》而强拆原告合法住宅。4.被告直接强制拆除原告合法住宅，属于超越法定职权。5.强制拆除程序违法，实施强拆前未依法作出行政强制执行决定书并送达原告。6.内容违法。催告书中没有明确的补偿金额和给付方式，也没有载明原告依法享有的陈述权和申辩权，剥夺原告的申辩权。7.夜间实施暴力强拆，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《行政强制法》的规定。8.送达方式违法，被告在未通知原告的情况下，随意将《催告函》张贴于入户门。9.被告强拆原告房屋在前，土地征收公告发布在后，程序倒置且土地征收公告缺乏必备要件，违反法律规定。综上，被告作为行政机关无视法院判决，知法违法，漠视法律规定，践踏法律尊严，对国家三令五申“无法院准许，行政机关无权强拆房屋”的规定视而不见，严重违反法律规定，请求判决确认被告强制拆除行为违法。故请求法院：判决确认被告于2020年7月28日凌晨3:30强制拆除原告位于枣园村合法住宅的行为违法。 原告向本院提交了以下证据： 1.催告函（西安市未央区XX村XX户区改造遗留问题拆迁指挥部2020年7月17日）。证明：1.拆迁指挥部强制拆迁其内容违法。2.根据最高人民法院关于行政诉讼法解释第20条第一款，未央区政府主体适格。 2.房屋遭受强拆的图片。证明原告的住宅遭受被告强制拆除的违法事实。 3.户口本、身份证复印件、未央区政府1993年2月10日的土地登记表（编号232）。证明原告主体资格适格，合法住宅在征地范围内。 4.《西安市未央区人民政府关于XX村XX户区改造房屋征收的决定》（未政发〔2018〕38号）、《西安市未央区人民政府关于XX村XX户区改造房屋征收工作的通告》（未政告字〔2018〕14号）、《西安市未央区人民政府关于实施XX区域配套市政道路建设工程的通告》（未政告字[2020]5号）。证明未央区政府及未央宫街办应该作为本案共同被告。 5.西安市公安局未央分局出具针对苏辉被故意伤害案、李彬及苏辉报称手机被抢劫案、刘俊平房屋被强拆迁案出具的3份立案告知书。证明强拆当日存在违法暴力伤人、非法入侵以及蓄意损坏公私财物等违法事件，公安机关已经作为刑事案件受理。 6.2020年7月28日拆迁视频光盘。证明违法强拆的过程。 被告未央区政府答辩称，该区政府成立的西安市未央区XX村XX户区改造遗留问题拆迁指挥部（以下简称拆迁指挥部）工作人员多次向李振选户解释搬迁安置及补偿的相关法规及政策，并向其送达了安置补偿《告知书》《催告函》等相关法律文书希望其配合拆迁指挥部的征收搬迁工作，但李振选户始终不予配合。2020年7月14日，枣园村集体土地上棚户区改造项目已经取得了陕西省人民政府审批土地件《关于西安市2018年度国务院批准城市建设用地第四十八批次实施方案的批复》，同时相关监管资金已经到位。按照市迎十四运建设指挥部督导要求及2020年7月9日《西安市未央区人民政府关于实施XX区域配套市政道路建设工程的通告》，李振选户房屋在XX道XX线，已严重影响到市政道路及安置楼建设。加之，李振选的房屋年久失修，结构简陋严重，已成危房，周边的棚户区房屋也已交房拆除，其房屋严重影响到周边群众的安全。在此情况下，为保障2021年西安市迎接第十四届全国运动会的顺利召开及安置楼等顺利开工建设和周边群众的财产、生命安全，拆迁指挥部于2020年7月28日对李振选的房屋进行拆除。 被告未央区政府在举证期限内向本院提交以下证据、依据：1.《西安市未央区人民政府办公室关于成立XX村XX户区改造遗留问题拆迁指挥部的通知》（未政办发〔2020〕2号）；2.《西安市未央区人民政府关于XX村XX户区改造房屋征收的决定》（未政发〔2018〕38号）、《西安市未央区人民政府关于XX村XX户区改造房屋征收工作的通告》（未政告字〔2018〕14号）；3.《西安市未央区人民政府关于实施枣园区域配套市政道路建设工程的通告》；4.提醒函、告知书、催告函各一份；5.《关于枣园城中村改造中剩余村民房屋强制征收的申请》；6.陕西省人民政府土地审批件《关于西安市2018年度国务院批准城市建设用地第四十八次批次实施方案的批复》；7.西安广弘杰信置业有限公司对公支票户分户账；8.西安铁路运输中级法院结案通知书（2020）陕71执4号之一。以上证据用以证明：1.涉案征收决定在二审判决后已取得陕西省土地审批件，征收补偿资金足额到位，且西安铁路运输中级法院已经下发了结案通知书。2.拆迁指挥部在经多次向原告户提醒、催告仍没有达成协议的前提下，考虑到枣园村村民的强制拆除申请和公共利益需要，拆迁指挥部对涉案房屋进行了拆除。 经庭审质证，原告李振选对被告未央区政府提交的证据1真实性无异议，但对关联性及证明目的不予认可。对证据2、3的真实性无异议，但对合法性、证明目的不予认可。对证据4中的催告函及提醒函的真实性无异议，但对其关联性、合法性及证明目的均不认可；对告知书的证据三性及证明目的均不认可。对证据5的证据三性及证明目的均不认可。对证据6-8的真实性无异议，但对其合法性、关联性及证明目的均不认可。被告未央区政府对原告李振选提交的证据1真实性无异议，其认可未央区政府是本案适格被告；被告对强制拆除的事实认可，但认为证据2、6不符合行政诉讼证据形式要件，故不予质证；对证据3的证据三性及证明目的均不持异议；对证据4的真实性认可，但其认为本案中未央宫街办没有以其身份或职权实施拆除行为，并非本案适格被告；对证据5的证据三性均不认可。 本院对上述证据认证如下：原告李振选提供的证据1-4及被告未央区政府提供的证据，来源合法，内容真实且与本案有关联性，依法予以确认。对于原告提供的证据5，因其待证事实与本案无明显关联，不予采纳；对于证据6，因不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十二条规定的视听资料的形式要件，故本院亦不予采纳。 经审理查明，原告李振选系西安市未央区XX街道办事处XX村村民，在该村合法宅基地上盖有房屋一处。2018年11月17日，被告未央区政府作出《西安市未央区人民政府关于XX村XX户区改造房屋征收的决定》（未政发〔2018〕38号），决定对枣园村集体土地上的房屋予以征收。同日，被告未央区政府发布《西安市未央区人民政府关于枣园村集体土地上棚户区改造房屋征收工作的通告》（未政告字〔2018〕14号）。原告房屋位于征收范围内。2020年2月18日，中共枣园村党支部、枣园村村民委员会及枣园村监委会共同向被告提出《关于枣园村城中村改造中剩余村民房屋强制征收的申请》。2020年3月17日，拆迁指挥部向原告作出《提醒函》，请原告收到此函5日内到拆迁指挥部签订拆迁补偿安置协议。2020年7月7日，被告未央区政府作出《西安市未央区人民政府关于实施枣园区域配套市政道路建设工程的通告》（未政告字〔2020〕5号）。2020年7月9日，枣园村集体土地上棚户区改造房屋征收指挥部向原告李振选作出《告知书》，将原告户安置补偿情况予以告知，请原告户5日内到拆迁指挥部签订拆迁安置补偿协议。2020年7月14日，陕西省人民政府作出《关于西安市2018年度国务院批准城市建设用地第四十八批次实施方案的批复》（陕政土批〔2020〕806号），同意将西安市中心城区土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内未央区XX街道办事处XX村XX组4.0899公顷集体农用地转为建设用地，连同上述有关村组31.4083公顷建设用地，两项合计35.4982公顷集体土地依法征收为国有。截至2020年7月20日，XX村XX户区改造项目投资主体西安广弘杰信置业有限公司账户余额为319,299,717.88元。 2020年7月17日，拆迁指挥部向原告发出《催告函》，再次函告原告户于收到此函后5日内将房屋腾空并交房，同时签订安置补偿协议，逾期拆迁指挥部将按照《中华人民共和国行政强制法》对原告户房屋进行行政强制措施。2020年7月28日，原告李振选房屋被强制拆除。原告不服，诉至本院，诉讼请求如前所述。 另查明，2020年3月13日，未央区政府办公室作出《关于成立XX村XX户区改造遗留问题拆迁指挥部的通知》（未政办发〔2020〕2号），载明未央区政府决定成立XX村XX户区改造遗留问题拆迁指挥部。 本院认为，本案的争议焦点问题有二，一是关于强制拆除主体的认定问题；二是强制拆除原告房屋的行为是否合法。 关于焦点问题一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定:“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构,以自己的名义作出具体行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以该行政机关为被告。”经查，本案涉案房屋被强制拆除前，拆迁指挥部曾向原告发出《催告函》，要求原告户5日内将房屋腾空并交房，同时签订安置补偿协议，逾期将进行行政强制措施。据此，可以认定实施强拆行为的是拆迁指挥部。但因拆迁指挥部系未央区政府成立的临时机构,并不具有独立承担法律责任的能力,其以自己的名义作出的行政行为所产生的相应法律责任,依法应由未央区政府承担。 关于焦点问题二，首先，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。据此，行政机关对于被征收人合法房屋没有强制执行权，必须在责令交出土地无果后申请法院强制执行。故被告未央区政府没有强拆原告房屋的法定职权。其次，枣园村集体土地上棚户区改造房屋征收指挥部只是向原告作出安置补偿情况告知，双方并未签订安置补偿协议，被告未央区政府亦未提交将原告安置补偿款提存的相关证据，因此，未央区政府在未完成安置补偿工作的情况下拆除原告房屋，违反了“先补偿、后拆迁”的原则。最后，被告未央区政府未能提供相应证据证明其在强制拆除涉案房屋时，按照法律规定履行了告知权利、听取陈述申辩、制作现场笔录等法定职责。 综上，被告未央区政府在没有行政强制职权且未完成安置补偿工作的情况下，强制拆除原告李振选房屋的行为明显不符合相关法律规定。但被诉行政行为已不具有可撤销的内容，故应依法确认违法。原告李振选诉请确认被告未央区政府强制拆除行为违法的理由成立，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 确认被告西安市未央区人民政府于2020年7月28日强制拆除原告李振选位于XX街XX村宅基地上房屋的行为违法。 案件受理费50元（原告已预交），由被告西安市未央区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长  刘宇红 审 判 员  蒋蒙蒙 人民陪审员  李瑞芳 二〇二〇年十二月二十一日 书 记 员  贺 宁 1