安康铁路运输法院行政判决书                 (2020)陕7101行初359号原告熊晓武，男，1988年5月21日出生，汉族。原告邝贤荣，女，1955年2月24日出生，汉族。以上两位原告共同委托代理人熊贺春（系原告熊晓武的哥哥），男，1979年2月4日出生，汉族。以上两位原告共同委托代理人杨达进（系原告熊晓武的姐夫），男，1959年5月4日出生，汉族，住陕西省汉阴县蒲溪镇居委会建宁街**。公民身份号码：612422195905043258。被告汉阴县蒲溪镇人民政府。住所地:陕西省安康市汉阴县蒲溪镇集镇67号。统一社会信用代码：11610921016051259M。法定代表人欧阿玺，该镇镇长。委托代理人章贤友，男，该单位工作人员。委托代理人刘华，陕西贤业律师事务所律师。第三人汉阴县蒲溪镇蒲溪村村民委员会。法定代表人黄明富，该村委会主任。委托代理人李万水，男，该村委会工作人员。委托代理王西洋，陕西贤业律师事务所律师。原告熊晓武因要求被告汉阴县蒲溪镇人民政府（以下简称“蒲溪镇政府”）履行行政协议，于2020年11月19向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于2020年11月23日向被告蒲溪镇政府、第三人汉阴县蒲溪镇蒲溪村村民委员会（以下简称“蒲溪村村委会”）邮寄送达了起诉状副本、应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月14日公开开庭审理了本案。开庭前，邝贤荣申请作为原告参加本案诉讼，本院当庭予以准许。原告邝贤荣及两位原告的共同委托代理人熊贺春、杨达进，被告蒲溪镇政府的委托代理人章贤友、刘华，第三人蒲溪村村委会的委托代理人李万水、王西洋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告熊晓武、邝贤荣诉称：2014年起，蒲溪村村委会干部在蒲溪镇政府领导的指示下，为了解决陕南移民搬迁建设用地的需要，先后在蒲溪村月河北岸征地数十亩，多数村民在极不情愿的情况下无奈签字同意出让土地使用权。2017年初，原告熊晓武的父亲熊某某经不住当时镇政府徐镇长、陈前亮等和村委会主任陈善春、副主任黄明富反复地软磨硬泡，最终勉强同意签订合同。2017年3月7日，熊某某到蒲溪村村委会会议室签订了《收回集体土地使用权协议书》，原蒲溪镇政府副书记王意、原村支书陈善春、主任黄明富等人在协议书上亲自签字，并承诺合同有效（有现场录音为证）。甲方承诺乙方条件如下：1、从月河向内第四排的四号地、五号地为乙方的宅基地，随时可以修建；2、修建按规划用地可以享受国家补助8万元，政府验收后3个月即可到账。直至2019年初，蒲溪镇政府徐春明镇长才陆续划分好月河河边后三排宅基用地，熊某某接到蒲溪镇规划所通知说可以开始修建。2019年6月2日，原告熊晓武的父亲熊某某准备建房时，遭到本村村民杨育培夫妇强行阻挠不准动工，并说 5号地是他的菜地，镇政府和村委会征地时他们没有领取土地赔偿款，该地块仍然是他们的。熊某某当时只好找到镇政府党委书记罗建平说明缘由，罗书记当场表态并通知村委干部要处理好此事，但村委会多次协调后无果。2019年10月10日，熊某某打电话说为征地之事和政府人员发生争吵，心情不好。2天后，竟因此事伤心怄气导致心脏病突发不幸过世了。原告及家人悲愤之余一同到镇政府讨要说法，镇领导和黄明富主任安慰后，承诺尽快将此事处理好。但后来经多次找他们处理，镇、村领导一直敷衍原告说是正在处理。原告认为，合法有效的协议依法受法律保护，被告应按协议内容履行义务，故提起行政诉讼，请求法院依法判令：被告履行《集体土地使用权协议书》协议中“从月河向内第四排的四号地、五号地为乙方的宅基地，随时可以修建”这一内容；如果被告无法履行协议，应赔偿原告相关经济损失；本案诉讼费由被告承担。原告熊晓武向本院提交了以下证据、依据：1、收回集体土地使用权协议书。2、土地承包合同证。3、《汉阴县蒲溪镇人民政府关于熊贺春反映划地安置问题的信访事项处理意见书》（蒲政发[2020]129号）。4、原告被征用土地的照片两张。以上证据拟证明被告蒲溪镇政府应当依照行政协议给原告安置两块宅基地，但至今未履行。被告蒲溪镇政府辩称：一、原告熊晓武的起诉没有事实根据，请求人民法院驳回原告诉讼请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定“当事人提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据”，被告与原告熊晓武及其家里任何人并没有签订《集体使用权协议书》，原告也没有提供相关证据证明被告与其签订了合同，既然没有签订合同，也就不存在履行合同。二、原告熊晓武起诉被告，属于诉讼主体不适格。原告提交的《收回集体土地使用权协议书》不是被告所签订，该协议书的甲、乙双方均不是被告，根据合同相对性原则，被告不属于合同相对人，即没有履行该合同的法定义务。综上所述，被告认为，原告起诉没有事实根据，同时诉讼主体不适格，为维护被告的合法权益，请求人民法院驳回原告全部诉讼请求。鉴于原告是被告管辖范围内的村民，对其发生的纠纷，被告愿意在职能范围内，帮助其在案外协调解决。被告蒲溪镇政府未向本院提交证据、依据。第三人蒲溪村村委会述称：一、本案不属于行政诉讼，原告应通过民事诉讼途径解决，请求贵院驳回原告诉讼请求。1．根据《村民委员会组织法》第二条及第八条第二款之规定，村民委员会法人主体性质不是行政机关，不具有宅基地使用权审批的行政职权，原告所述《收回集体土地使用权协议书》中“从月河向内第四排的四号地、五号地为乙方的宅基地，随时可以修建”的协议内容超出村民委员会的法定职权，属于无效条款。2．根据《最高人民法院关于适用（行政诉讼法＞的解释》第二十四条第一款规定：“当事人对村民委员会或居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。”本案虽是涉及土地使用权问题，但是双方达成了协议，原告不是对被告履行职责行为不满意，而是对被告履行协议不及时而不满意，不符合法律规定的行政诉讼范围，原告与被告之间的纠纷属于民事纠纷，应通过民事诉讼途径解决。二、原告的诉讼请求不具体，不明确，应当依法驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定“当事人提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据”，而原告诉求“一是履行《集体土地使用权协议书》 协议内容，二是如果被告无法履行协议，应赔偿原告相关经济损失”，这两项诉讼请求内容不具备一致性，且诉讼请求不具体，没有明确是要求继续履行合同还是要求赔偿，也没有表明金额的等具体诉讼请求，不符合法律规定的要求。综上所述，被告认为本案不属于行政诉讼，原告应通过民事诉讼途径解决，且原告诉讼请求不符合法律规定，为维护被告的合法权益，请求贵院驳回原告全部诉讼请求。第三人蒲溪村村委会向本院提交了以下证据、依据：1、蒲溪村五组安置点征地兑现花名册。拟证明原告已领取了征收款项。经庭审质证，原告、被告、第三人对原告、第三人当庭出示的上列证据均无异议，本院均予以确认。经审理查明，汉阴县人民政府为了在汉阴县蒲溪镇蒲溪村修建陕南移民搬迁工程安置点，需要征收该村部分集体土地，确定被告蒲溪镇政府作为征地实施部门，与村民签订征地补偿协议。2017年3月2日，被告蒲溪镇政府委托第三人蒲溪村村委会，与原告熊晓武的父亲熊某某签订《收回集体土地使用权协议书》，约定：“收回熊某某的1.082亩集体承包经营土地；按征地补偿标准6万元/亩，青苗补偿标准1000元/亩，经现场确认应当支付给熊某某的补偿费为64920元，青苗补偿费为1082元，共计66002元；熊某某领取补偿款后必须将所有应收回承包集体土地面积交付蒲溪村村委会；土地丈量完毕经签订本协议确认无误后，由财政所以存折形式交由蒲溪村村委会一次性支付给熊某某”，在该协议下方的空白处，双方补充约定手写内容：“1、从月河向内第四排的四号地、五号地为乙方的宅基地，随时可以修建；2、修建按规划用地可以享受国家补助一户4万两户共8万元，政府验收后3个月即可到本人提供账号；3、以上承诺有法律作用”。协议签订后，被告蒲溪镇政府将上述安置补偿款共计66002元汇入熊某某一卡通账号内。2019年6月2日，熊某某准备在上述四号地、五号地的位置上动工建房，遭到土地承包经营权人的阻拦。2019年10月初，熊某某去世。随后二原告多次要求被告蒲溪镇政府、第三人蒲溪村村委会履行《收回集体土地使用权协议书》中补充约定的内容，向原告交付宅基地。2020年9月27日，被告蒲溪镇政府针对熊贺春向安康市信访局反映“土地被征，划地安置未落实的问题”，作出《关于熊贺春反映划地安置问题的信访事项处理意见书》，主要内容为：“经查，为解决镇村建设用地需要，2017年3月征用熊某某（熊贺武父亲）名下土地1.082亩，征地费及青苗补偿费66002元并签订了收回集体土地使用协议书，协议书注明给予两份安置地，指定地点在本组颜老东、杨远培被征土地的四号、五地。四号地在颜老东被征地名下，五号地在杨远培名下，同时本组村民颜老东、杨远培土地也被征用，分别划地安置两份、一份，颜东老已交安置费10万元，杨远培未领征地款，也未交安置费，三家都同时聚焦四号、五号地，颜老东、熊贺春对另行安排地点都不同意。根据调查情况作出以下处理意见：1、蒲溪村两委，加大工作力度，想办法做通土地征用户的思想工作。2、此信访件镇党委书记已做了重要指示，进行专题研判，已列入重要议事日程，要求工作专班限期化解。3、此信访件属历史遗留问题，化解难度较大，镇村正在积极化解当中，请信访人耐心等待”。另查明，第三人蒲溪村村委会当庭陈述其因受被告蒲溪镇政府的委托而与熊某某签订《收回集体土地使用权协议书》，向熊某某支付的安置补偿款实际上使用的是政府财政资金，被告蒲溪镇政府对此认可。本院认为，第三人蒲溪村村委会受被告蒲溪镇政府的委托与原告熊晓武之父熊某某签订《收回集体土地使用权协议书》，目的是将熊某某承包的1.082亩集体土地转为建设用地，用于修建陕南移民搬迁工程安置点，且支付给熊某某的征地补偿款使用的是政府财政资金，该协议属于行政机关为了实现行政管理职能而做出的行政行为，故本案所涉《收回集体土地使用权协议书》系行政协议而非民事合同。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款之规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告，故蒲溪镇政府是本案适格被告。关于原告要求被告履行 “从月河向内第四排的四号地、五号地为乙方的宅基地，随时可以修建”的行政协议内容，被告主张该约定违反“一户一宅”原则应属无效条款的意见，本院认为依据宅基地管理的相关法律、法规和政策文件，“一户一宅”是指农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的不予批准，村民在新的宅基地上建房后应当依照政策规定清退旧的宅基地，故“一户一宅”是农村宅基地流转方面的管理性规定，并非规范农村宅基地流转合同的效力性规定，是否违反“一户一宅”原则并不影响上述行政协议条款的合法性。被告蒲溪镇政府系汉阴县人民政府确定的征地实施机关，其与熊某某达成的《收回集体土地使用权协议书》中约定的“从月河向内第四排的四号地、五号地为乙方的宅基地，随时可以修建”之内容，系双方在各自权限和权利范围内实施的意思自治行为，不违反法律、法规的禁止性规定，不损害国家利益和社会公共利益，合法有效。依法成立的行政协议，协议双方应当遵守诚实信用原则，全面履行各自的义务。现熊某某已经按照协议的约定向被告蒲溪镇政府交付了被征收的1.082亩集体土地，被告蒲溪镇政府也应当履行将四号、五号地交付给二原告的约定义务。被告蒲溪镇政府在2020年9月27日作出的《关于熊贺春反映划地安置问题的信访事项处理意见书》中，只是提出“此信访件属历史遗留问题，化解难度较大”，但并未得出上述交付宅基地的约定已经无法履行的结论，故被告应当继续履行上述协议内容。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款之规定，判决如下：责令被告汉阴县蒲溪镇人民政府自本判决生效之日起两个月内，继续履行其与熊某某签订的《收回集体土地使用权协议书》，将“从月河向内第四排的四号地、五号地”交付给原告熊晓武、邝贤荣。案件受理费50元，由被告汉阴县蒲溪镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。审  判  长    张  杰人民陪审员    陈小红人民陪审员    江树柱  二〇二〇年十二月二十八日  法 官 助 理   李  杨书   记  员   丁晶晶附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条 被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条 被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。  原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。  1