山东省青岛市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）鲁02行赔终14号 上诉人（原审原告）张向举，男，1971年2月8日生，汉族，住青岛市李沧区。 委托代理人王世福，山东海孚律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区综合行政执法局，住所地青岛市黄岛区双珠路**。 法定代表人肖政，局长。 出庭负责人刘伟德，副局长。 委托代理人于臻，山东光浩律师事务所律师。 上诉人张向举因诉被上诉人青岛市黄岛区综合行政执法局行政赔偿一案，不服青岛市市北区人民法院于2020年8月31日作出的（2020）鲁0203行初81号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年11月20日在第27法庭通过互联网庭审系统公开开庭审理了本案。上诉人张向举及委托代理人王世福，被上诉人出庭负责人副局长刘某及委托代理人于臻到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明：2005年5月8日，原告张向举与原胶南市红石崖镇农业服务中心签订浅海水面有偿使用合同，使用承包的海域进行海水养殖。但原胶南市红石崖镇农业服务中心持有的《海域使用权证书》已于2005年4月24日使用期限终止。2013年7月22日，青岛市人民政府发布青政法[2013]19号《关于清理胶州湾海域养殖设施的通告》，对胶州湾海域养殖设施进行清理。2014年8月8日，胶州湾海域养殖设施清理整治工作联席会议印发《胶州湾海域养殖设施整治实施方案》，对海域养殖设施清理工作及奖励标准进行了规定。2015年7月16日，胶州湾海域养殖设施清理整治工作联系会议印发《胶州湾海域养殖设施二期清理整治方案》，进一步规定了清理期限和相应的奖励措施。2015年7月3日，青岛市人民政府发出青政发[2015]17号《关于清理整治胶州湾海域养殖设施的通告》，要求养殖者将养殖设施于2015年11月30日前拆除、退出占用海域。未按期拆除的，按照海域管理权限，由市（区）人民政府负责依法强制拆除，所需费用由养殖者承担。2015年9月1日，青岛市黄岛区海洋与渔业局、青岛市黄岛区综合行政执法局、青岛市黄岛区红石崖街道办事处及青岛市黄岛区黄岛街道办事处工作人员对原告张向举的养殖设施进行清点，制作了《黄岛区胶州湾海域养殖设施清点表》，该表中载明养殖设施有：6米×6米网箱160个，5米×5米网箱4400个，4米×4米网箱830个,3米×3米网箱272个，生活平台4**.243平米，工作平台6**.63平米，看护房254.082平米。原告和被告工作人员均在清点表上签字确认。但原告并未在规定期限内自行清理养殖设施。2016年8月10日，被告做出青黄综合执法决字[2016]第001号《行政决定书》，要求原告于2016年8月13日前自行清理所属海域内的渔业养殖设施，退还非法占用的海域，恢复海域原状。同年8月16日，被告做出青黄综合执法催[2016]第001号强制执行事先催告书，限原告在收到本催告书之日起3日内立即清理所属渔业养殖设施，退还非法占用的海域，恢复海域原状。但原告未在规定期限内履行。8月26日，被告作出青黄综合执法代决字[2016]第001号《代履行决定书》，决定于2016年8月30日以代履行方式，代原告履行青黄综合执法决字[2016]第001号《行政决定书》中原告应承担的义务。原告对被告做出的《代履行决定书》不服，向青岛市黄岛区人民法院提起行政诉讼，黄岛区法院经审理后，判决驳回原告的诉讼请求。原告不服，向青岛市中级人民法院提起上诉，青岛中院经审理后，于2017年3月21日作出（2017）鲁02行终147号行政判决书，认定被告作出的上述《代履行决定书》合法，判决驳回原告上诉。原告又向山东省高级人民法院申请再审，省高院于2018年9月12日作出（2019）鲁行申258号裁定，驳回原告的再审申请。2017年11月29日，原告以青岛市人民政府、青岛市黄岛区人民政府、青岛市黄岛区海洋与渔业局、青岛市黄岛区红石崖街道办事处以及本案被告青岛市黄岛区综合行政执法局为共同被告，向青岛市中级人民法院提起行政诉讼，要求上述被告因拆除原告海域养殖设施对原告依法进行补偿。青岛中院经审理后，于2018年11月12日作出（2017）鲁02行初381号行政判决，认为原胶南市红石崖镇农业服务中心的海域使用权证书虽已经失效，但原告基于对行政机关的信赖而遭受利益损失，应当得到补偿。依据《青岛市胶州湾保护条例》等有关规定，黄岛区人民政府为承担补偿责任的主体。黄岛区人民政府制定的《青岛市黄岛区海域清理补偿办法》所确定的补偿标准明显高于《胶州湾海域养殖设施二期清理整治方案》的奖补标准，适用《青岛市黄岛区海域清理补偿办法》确定的补偿标准更符合当地的实际情况，也更有利于保障行政相对人的合法权益，参照适用《青岛市黄岛区海域清理补偿办法》确定的补偿标准对原告的养殖设施进行补偿，遂判决“一、被告青岛市黄岛区人民政府于判决生效之日起10日内给付原告张向举养殖设施补偿款18479960元。二、驳回原告张向举的其他诉讼请求”。黄岛区人民政府不服中院判决，向山东省高级人民法院上诉，省高院经审理，于2019年9月4日作出（2019）鲁某终763号行政判决，驳回上诉，维持原判决。本案庭审中，原告确认黄岛区人民政府已经履行生效判决，将补偿款支付给原告。2020年1月6日原告向被告提出行政赔偿申请，要求被告将2016年8月30日拆除的原告的养殖设施返还原告，如果不能返还，请求作价赔偿。被告于2020年3月2日做出青黄综法赔字[2020]1号行政赔偿决定书，以被告非国家赔偿的适格主体、原告已经依据法院生效判决获得了养殖设施的补偿款，该补偿款中包含了养殖设施的价值以及原告申请赔偿已经超过时效为由决定不予赔偿。原告对该赔偿决定书不服，向法院提起诉讼，即本案。上述事实有原被告各方当事人陈述、提交的证据、庭审笔录和相关生效法院裁判文书予以佐证。 原审法院认为：首先，生效的青岛市中级人民法院（2017）鲁02行初381号行政判决书和山东省高级人民法院（2019）鲁行终763号行政判决书显示，原告在该案中的诉讼请求是要求案件被告因拆除原告海域养殖设施对原告依法进行补偿。原告提出对于网箱应按照《青岛市黄岛区海域清理补偿办法》予以补偿25866120元，因没有看护房、工作平台和生活平台的补偿计算标准，原告依据建设成本和折旧暂估价值为2000万元。法院经审理确认了养殖设施的种类和数量，并适用《青岛市黄岛区海域清理补偿办法》规定的补偿标准进行计算，最终判决黄岛区人民政府给付原告养殖设施补偿款18479960元。由此可见，无论是原告在该案中的诉求还是法院最终的判决均明确指向的是对原告养殖设施的补偿，并非如原告在本案中所称补偿仅针对所谓的海域使用权经营利益。其次，黄岛区人民政府在《关于中网箱养殖补偿相关问题的解释说明》中明确，“关于黄岛区人民政府制定的《青岛市黄岛区海域清理补偿办法》第一条的补偿标准，该标准根据不同养殖方式进行了分类，为充分保护养殖户的合法权益，制定该补偿标准时已经充分考虑了养殖户的投入及损失。网箱及其相关养殖设施在网箱养殖方式中视为一个整体，补偿的数额亦是按照网箱及附属养殖设施的数量、规格来计算的，因此《青岛市黄岛区海域清理补偿办法》中第一条第（六）项网箱养殖补偿标准实际包含了对网箱及附属养殖设施进行补偿的全部费用。”《青岛市黄岛区海域清理补偿办法》第一条第（六）规定，网箱养殖的补偿标准是按照该网箱的材质、大小进行确定，其中木质网箱的补偿标准分为2900元/箱、3000元/箱和13026元/箱三种，而根据原告提交的收据显示其网箱购买时的单价为420元，数额差别巨大。同时该《补偿办法》第一条第（一）项、第（四）项、第（五）项规定的虾池养殖、岩礁养殖等其他养殖方式的补偿标准中均括号注明包括对养殖设施和设备的补偿。《青岛市黄岛区海域清理补偿办法》由黄岛区人民政府制定，黄岛区人民政府对该《办法》的规定有权进行解释。所以，结合《青岛市黄岛区海域清理补偿办法》的上下文规定，黄岛区人民政府《关于中网箱养殖补偿相关问题的解释说明》中明确网箱养殖补偿标准包括网箱及附属养殖设施的价值，符合《青岛市黄岛区海域清理补偿办法》规定的网箱养殖补偿标准的涵义。综合上述法院生效判决、《青岛市黄岛区海域清理补偿办法》的规定以及黄岛区人民政府作出的《关于中网箱养殖补偿相关问题的解释说明》可以认定，青岛市中级人民法院（2017）鲁02行初381号行政判决书和山东省高级人民法院（2019）鲁行终763号行政判决书的判决已经明确是对原告养殖设施进行补偿，补偿的标的和原告在本案中要求被告返还或赔偿的标的完全一致，补偿款项中已经包括养殖设施本身的价值。原告已经依据法院生效判决领取了养殖设施的补偿款，再就同一批养殖设施要求被告进行返还或者作价赔偿，实际属于要求重复赔偿，缺乏事实和法律依据。对原告的请求，法院难以支持。因原告申请赔偿没有法律和事实依据，所以对于原告提出的对养殖设施价值进行评估的申请，法院也不再予以准许。被告收到原告的赔偿申请后，在法定期限内作出行政赔偿决定书，写明原告已就同一批养殖设施获得了补偿，因此决定不予赔偿，将决定书送达原告并告知了诉权和起诉期限，认定事实清楚、适用法律法规正确，符合法定程序。综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，法院不予支持。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，判决驳回原告张向举的赔偿请求。 上诉人张向举不服原审判决，上诉称:一、本案的基本事实是：1、2015年9月1日，经被上诉人及其他行政机关对上诉人养殖海域的养殖设施进行清点，确认上诉人的海上养殖设施有：6米×6米网箱160个，5米×5米网箱4400个，4米×4米网箱830个，3米×3米网箱272个，生活平台4**.243平米，工作平台6**.63平米，看护房254.082平米。该事实清楚，证据确凿。2、经生效判决确认及被上诉人自认，2016年8月30日，被上诉人将上诉人的上述养殖设施拆除，但上述价值过千万元的养殖设施被被上诉人非法占有，至今没有返还给上诉人或赔偿上诉人损失。二、本案的焦点问题是，涉案的养殖设施应归谁所有、上诉人补偿款是否包含涉案养殖设施的残值损失以及是否应对涉案养殖设施的价值进行评估。1、关于涉案养殖设施应归谁所有的问题。原审开庭时，被上诉人的出庭负责人明确认可“东西都放在码头上，我们也多次打电话让原告来拿”。此足以证实，被上诉人认可涉案养殖设施系上诉人所有，否则，也就不会“多次打电话通知原告来拿”。而对被上诉人都认可的事实，原审判决竟然违反诉讼规则、裁判规则违法认定案件事实。按照被上诉人的主张，应当认定被上诉人认可涉案养殖设施应归上诉人所有的事实。既然涉案养殖设施应归上诉人所有，被上诉人就应当返还给上诉人，如其不能返还就应依法赔偿上诉人损失。按照最高院行政诉讼证据规则，该事实清楚。被上诉人以《代履行决定书》为由拆除并占有上诉人涉案养殖设施。但其作出的《代履行决定书》没有告知上诉人其代上诉人拆除涉案养殖设施后，养殖设施就归被上诉人所有。否则，该占有行为应系可诉的行政行为。因此，在无任何法律依据的情况下，被上诉人非法占有上诉人财产、拒不返还上诉人养殖设施严重违法。通过被上诉人证据三的内容“逾期不处理，我局对相关养殖设施进行拍卖(或变卖)，并折抵代履行费用”的主张，亦能证实，被上诉人认可涉案养殖设施归上诉人所有的事实。上诉人原审证人证言亦能证实，养殖户依据《青岛市黄岛区海域清理补偿办法》获得补偿后，养殖设施仍归养殖户所有的事实。上述证据及被上诉人自认的事实，足以证实，涉案养殖设施系上诉人所有，被上诉人依法应返还给上诉人或赔偿上诉人损失。2、关于上诉人的补偿款是否包含涉案养殖设施的残值问题，上诉人认为，原审判决认定事实错误、适用法律错误。上诉人在(2017)鲁02行初381号案件中是要求案件被告依据《青岛市胶州湾保护条例》第三十一条、五十四条的规定对上诉人被拆除的海域养殖设施进行补偿。海域清理补偿是因为养殖户丧失养殖网箱、养殖筏架等养殖方式的海域使用权而获得补偿，如果没有该条例规定，养殖户投入养殖设施持续进行网箱养殖，可持续获取经营利益。因政府对网箱养殖等养殖设施进行清理，导致上诉人丧失海域使用权。因此，上诉人的补偿款系政府收回上诉人的海域使用权而获得经营性利益补偿。并非是对上诉人养殖设施的残值进行赔偿。而上诉人本案诉求是要求被上诉人返还属于上诉人所有的养殖设施或赔偿上诉人养殖设施的残值损失。该属于两个完全不同的诉求。原审判决将两个不同的法律关系、两个完全不同的诉求混为一谈，应系认定事实错误。该判决应依法予以撤销。根据青岛中院381号判决中的认定，上诉人补偿款是因为海域使用权被提前收回而给予补偿。并非针对涉案养殖设施残值赔偿。《青岛市黄岛区海域清理补偿办法》开宗明义“为了加强海域使用管理、保证重大项目用海需要”。也就是说，制定该办法的目的是为了征收养殖户的海域使用权，而办法涉及的补偿是征收养殖户海域使用权进行的补偿，并非针对征收养殖户的养殖设施进行补偿。原审判决理解、适用《青岛市黄岛区海域清理补偿办法》完全错误。该办法第一条补偿标准共有十二项，第一条第(一)项、第(四)项、第(五)项规定的括号注明包含养殖设施和设备的补偿，而该三项之所以包括养殖设备补偿，是因为该三项养殖方式包含固定物或不可移除物的建设成本，固定物拆除后就没有利用价值的，其补偿标准考虑了建设成本问题。但生效判决对上诉人进行经营性补偿依据的是第一条第(六)项，而第(六)项网箱养殖并不存在括号注明，办法也没有说明第(六)项补偿标准包含养殖设施的残值，该项网箱养殖的养殖设施是可以移走再利用或者可以出售的，完全具备再利用价值。而第一条第(一)项、第(四)项、第(五)项规定有括号特别注明，只能说明，补偿标准(一)至(十二)项中，只有上述三项包括养殖设施和设备的补偿。第(六)项没有括号特别注明，只能证明该项补偿标准不包含养殖设施的残值。原审判决不能因为第一条第(一)项、第(四)项、第(五)项规定的括号注明，就推定或默示认定第(六)项亦有该意思表示。因此，原审判决对补偿办法理解错误。关于《青岛市黄岛区海域清理补偿办法》的规定，该办法第三条规定：“海域清理补偿工作，按以下方法步骤进行，(一)宣传动员、(二)填表登记、(三)清点测绘、(四)张榜公布、(五)签订协议、(六)清理、验收、(七)资金拨付”。按照该方法步骤，先行签订协议，后清理、验收。清理是先由养殖户自行清理，因养殖户是养殖设施的所有权人，清理后的养殖设施当然的归养殖户所有。即便是养殖户未自行清理，经责令清理，逾期未清理的，将组织联合执法进行集中清理。即便如此，该文件也没有规定集中清理后的养殖设施归政府或被上诉人所有。上述文件的(六)清理、验收规定“海域在规定时间进行清理后，由单位进行验收，验收合格后，依据不同的养殖类型和补偿标准中确定的奖励条款，给予养殖户奖励。”该文件并没有规定对养殖户被清理的养殖设施的价值进行评估。按照上述规定，海域清理奖励依据的是养殖户不同的养殖类型，而不是养殖设施的价值。且按照补偿标准，同一类型的养殖设施不论使用年限、不论残值多少均按照同一标准进行补偿，而没有考虑被拆除的养殖设施的价值。因此，原审判决认定青岛中院判决上诉人的补偿款中包含养殖设施的价值，没有事实和法律依据。尤其是青岛中院判决上诉人补偿款中没有对生活平台、工作平台、看护房的补偿。该能证明《青岛市黄岛区海域清理补偿办法》规定的补偿标准是不包含上诉人被清理的养殖设施的残值损失。亦能证明原审判决认定事实错误。关于黄岛区政府作出的《关于中网箱养殖补偿相关问题的解释说明》。该所谓的解释说明程序违法。首先，完全是黄岛区政府为袒护被上诉人的违法行为、针对本案而作的解释，其所作特别解释程序违法。其次，该解释与既定的办法规定完全相悖且自相矛盾。既定的补偿办法第(六)项并未特别注明补偿标准包含养殖设施的残值，也就是说，通过既定的补偿办法已经明确规定第(六)项补偿标准并不包含养殖设施残值的情况下，其当初制定的办法也就不会考虑第(六)项养殖设施的残值问题。其在六年后又针对本案作出特别解释，已经违背补偿办法规定的本意，丧失客观公正。尤其是该解释也没有明确说明网箱养殖的补偿标准包含养殖设施的残值损失。因此，该解释不应作为本案判决依据。综上，上诉人的补偿款不包含上诉人涉案养殖设施的残值损失。原审判决认定事实错误，适用法律错误，依法应予以撤销改判。3、关于应否对上诉人涉案养殖设施的价值进行评估问题。现有证据证实至少在2019年1月15日，上诉人的养殖设施还存放在被上诉人的物资存放地，被上诉人主张已经灭失无法返还，系被上诉人在恶意侵占上诉人上千万元的财产。法院应查实涉案养殖设施是否能够返还，如不能返还，应对养殖设施的价值进行评估，判令被上诉人赔偿损失。鉴于原审判决认定基本事实错误，本案应依法撤销原审判决，发回原审法院重审。三、关于原审判决认定“收据显示其网箱购买时的单价为420元，数额差别巨大”。原审判决的该认定，只能说明，原审判决不明事理、不懂养殖网箱的材料和成某成。上诉人所有收据均不是购买网箱的价格，而全部是购买组装网箱的原材料和价格。所有网箱养殖的网箱都是购买材料进行组装，且网箱需要多种材料组装制作完成，单一材料无法组成一个完整的网箱。因网箱规格不同、养殖要求不同，市场上无法购买到一个新的成品网箱。原审判决完全是主观臆断。四、上诉人向被上诉人主张返还涉案养殖设施，被上诉人不予返还或赔偿损失的理由违反了物权法等相关法律规定，系恶意侵占上诉人财产。故，其行政赔偿决定书因违法而应予以撤销。综上所述，原审判决认定事实错误，适用法律错误。请求法院：撤销原审判决，依法裁定本案发回原审人民法院重审。或查清事实依法改判撤销被上诉人作出青黄综法赔字[2020]1号行政赔偿决定书、依法判令被上诉人将上诉人的海上养殖设施6米×6米网箱160个、5米×5米网箱4400个、4米×4米网箱830个、3米×3米网箱272个、生活平台4**.243平米、工作平台6**.63平米、看护房254.082平米返还给上诉人，或依法判令被上诉人赔偿上诉人经济损失(暂计)160万元(具体数额待条件成就后再行变更)。 被上诉人青岛市黄岛区综合行政执法局辩称：一、上诉人已经领取了涉案养殖设施的补偿款，其就同一批养殖设施要求被上诉人进行返还或者作价赔偿属于要求重复赔偿，不应予以支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，依法判决驳回上诉人的诉讼请求正确，应予维持。二、被上诉人作出的《行政赔偿决定书》（青黄综法赔字〔2020〕1号）认定事实清楚，证据确凿充分，程序合法，不应被撤销。（一）被上诉人并非国家赔偿的适格主体，且上诉人的申请已超过法定请求时效。（二）被上诉人作出《行政赔偿决定书》的行为符合法定程序。综上，请求维持原判。 双方当事人在原审中提供的证据已经质证，并已随案移送本院。上诉人对于原审查明的事实不持异议，经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为： 一、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：……（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；……”。上诉人原审的诉讼请求为：“依法撤销被告作出青黄综法赔字[2020]1号行政赔偿决定书。判令被告将原告的海上养殖设施6米×6米网箱160个、5米×5米网箱4400个、4米×4米网箱830个、3米×3米网箱272个、生活平台4**.243平米、工作平台6**.63平米、看护房254.082平米返还给原告，或依法判令被告赔偿原告经济损失(暂计)1600万元。”主要理由是被上诉人在2016年8月30日，将上诉人海上养殖设施全部拆除，未将海上养殖设施进行返还。经审查，被上诉人于2016年8月10日，针对上诉人养殖设施作出《行政决定书》，要求上诉人清理渔业养殖设施，退还非法占用的海域，恢复海域原状。8月26日，被上诉人作出《代履行决定书》，决定于8月30日以代履行方式，代上诉人履行《行政决定书》中上诉人应该承担的义务。被上诉人组织强制清理上诉人养殖设施的行政行为并未被确认违法，依据前述规定，上诉人请求赔偿缺乏事实依据。 二、上诉人因养殖海域被征收以及养殖设施被集中清理，提起诉讼，请求判令青岛市黄岛区人民政府、青岛市黄岛区综合行政执法局等五被告因拆除上诉人海域养殖设施依法补偿原告45866120元，案经本院一审及山东省高级人民法院二审，业已生效的（2019）鲁某终763号行政判决，参照《青岛市黄岛区海域清理补偿办法》的标准，判决确认青岛市黄岛区人民政府给付上诉人养殖设施补偿款18479960元。其次，青岛市黄岛区人民政府《关于中网箱养殖补偿相关问题的解释说明》中规定：“关于黄岛区人民政府制定的《青岛市黄岛区海域清理补偿办法》第一条的补偿标准，该标准根据不同养殖方式进行了分类，为充分保护养殖户的合法权益，制定该补偿标准时已经充分考虑了养殖户的投入及损失。网箱及其相关养殖设施在网箱养殖方式中视为一个整体，补偿的数额亦是按照网箱及附属养殖设施的数量、规格来计算的，因此《青岛市黄岛区海域清理补偿办法》中第一条第（六）项网箱养殖补偿标准实际包含了对网箱及附属养殖设施进行补偿的全部费用。”结合上述规定以及生效判决，（2019）鲁某终763号行政判决中对上诉人补偿的费用已经包括了对网箱及附属养殖设施等进行补偿的全部费用。据此，上诉人因养殖海域被征收以及养殖设施被集中清理，依据前述（2019）鲁某终763号判决领取了补偿款，上诉人现就同一批养殖设施被清理要求被上诉人进行返还或者作价赔偿，实际属于要求重复补偿，缺乏事实和法律依据，原审法院判决驳回上诉人的赔偿请求并无不当。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 行政赔偿案件不收取诉讼费。 本判决为终审判决。 审判长  李国宁 审判员  蒋金龙 审判员  林 桦 二〇二〇年十二月二十二日 法官助理 王云逸 书记员赵洪峰 书记员张淑杰