西安铁路运输中级法院     行  政  判决  书     （2020）陕71行初993号     原告史小院，男，汉族，1963年1月31日出生，住西安市灞桥区，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX。   委托代理人冯光辉，陕西平非律师事务所律师。   委托代理人赵小洁，陕西平非律师事务所实习律师。   被告西安市灞桥区人民政府，住所地西安市灞桥区。   法定代表人邹晓刚，区长。   委托代理人李钧，西安市灞桥区街道办事处工作人员。   委托代理人罗乐，陕西丰瑞律师事务所律师。   原告史小院因与西安市灞桥区人民政府行政行为违法一案，于2020年11月2日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月26日公开开庭审理了本案。原告史小院及委托代理人冯光辉、赵小洁，被告西安市灞桥区人民政府委托代理人李钧、罗乐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   2020年8月2日被告西安市灞桥区人民政府发布《关于实施XX村XX村拆迁改造的通告》。   史小院于2020年11月2日向本院起诉，请求：1、确认被告作出的《关于实施XX村XX村拆迁改造的通告》违法；2、本案诉讼费由被告承担。事实与理由：2020年8月2日被告仅发布《关于实施XX村XX村拆迁改造的通告》，即开始对灞桥区XX村进行拆迁。原告多次前往拆迁办了解XX村拆迁的具体情况，仅在拆迁办的办公场所看到：西安市发展和改革委员会公布的《陕西省企业投资项目本案确认书》、XX村XX户区改造项目补偿安置办法、征收奖励办法，其中补偿安置办法、征收奖励办法均未加盖公章及注明签发日期。原告也未看到拆迁公告及西安市灞桥区人民政府关于拆迁的文件，原告要求被告提供拆迁的文件及其依据，被告未能提供。原告所在村村民向西安市城中村（棚户区）改造事务中心申请公开拆迁的政府信息，该单位回复“申请公开的灞桥区XX城XX村XX中心未制作和保存。”原告认为被告没有取得合法手续、且未履行拆迁人的义务，其拆迁行为违法。另外，被告与原告之间未达成拆迁协议，其强行要求对原告方进行评估实施进一步的拆迁行为，损害了原告的合法权益。为了避免给原告造成更大的损害，请求法院确认《关于实施XX村XX村拆迁改造的通告》违法。   原告提交了以下证据：   1、户口本复印件；   2、《西安市灞桥区政府关于实施XX村XX村拆迁改造的通告》（灞政告字（2020）3号）。   以上证据拟证明原告是西安市灞桥区XX村的合法村民，以及西安市灞桥区人民政府实施了拆迁的行政行为。   被告西安市灞桥区人民政府答辩称，1、《关于实施XX村XX村拆迁改造的通告》对原告权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。涉诉《关于实施XX村XX村拆迁改造的通告》是对拆迁目的、拆迁范围、实施单位以及对拆迁工作人员和被拆迁人的原则性要求等相关事项予以公示告知的行为，仅是一个土地征收的阶段性行为，对原告权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。2、XX村棚改项目履行了村民代表表决程序，符合全体村民的意愿且已经取得备案确认书，合法有效。2019年10月13日，XX村召开村民代表会议，表决同意XX村棚改及安置相关事宜，符合全体村民的意愿。2019年11月28日，XX村XX户区改造项目经西安市发展和改革委员会审核通过并取得了《陕西省企业投资项目备案确认书》，项目合法有效。3、因《关于实施XX村XX村拆迁改造的通告》的表述及内容存在瑕疵，西安市灞桥区人民政府已经采取补救措施，重新发布了《土地预征收公告》。原告诉请确认违法的《关于实施XX村XX村拆迁改造的通告》已无实际意义。根据2020年1月实施的《土地管理法》规定，县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布土地预征收公告。涉案《关于实施XX村XX村拆迁改造的通告》规定了征收目的、征收范围等内容，实质上应为土地预征收公告，但因该通告的表述及内容存在瑕疵，所以2020年10月22日，西安市灞桥区人民政府采取补救措施重新发布了《土地预征收公告》，通告这一行为，实际上已经变更了原告要求确认违法的《关于实施XX村XX村拆迁改造的通告》。因此，原告要求确认违法的《关于实施XX村XX村拆迁改造的通告》已无实际意义。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。   被告西安市灞桥区人民政府提交以下证据：   第一组：   1、XX村村民代表会议会议记录及决议；   2、XX村召开村民代表会议的照片。   以上证据拟证明XX村棚改项目履行了村民代表表决程序，符合全体村民的意愿。   第二组：陕西省企业投资项目备案确认书，拟证明XX村XX户区改造项目合法有效。   第三组：   1、土地预征收公告；   2、张贴土地预征收公告照片。   以上证据拟证明因《关于实施XX村XX村拆迁改造的通告》的表述及内容存在瑕疵，西安市灞桥区人民政府已经采取补救措施，重新发布了《土地预征收公告》。   经庭审质证，原告对被告证据１证明目的不认可，部分村民开会，村上也没有选代表，不能代表全体村民的意愿。根据《土地管理法》第四十七条规定，应当征询听取被征收地集体组织经济成员的意见，但是照片上载明的是扫黑除恶宣传进入XX村，不是拆迁会议，不是召开的村民会议，是在街道办开的；对证据２证明目的不认可，确认书只是确认谁投资的，不代表投资项目合法；对证据３的关联性有异议，预征收公告只是征求意见，不能代表拆迁的合法性。   本院对上述证据认证如下：对原告提交证据的真实性予以采信；对被告提交证据第一组，无其他证据佐证，证明目的不采信，即XX村XX村拆迁改造履行了村民民主议定程序；对被告提交证据第三组，系在案涉通告发布后作出，故不能作为认定被诉行政行为合法的依据。   经审理查明， 2020年8月2日被告西安市灞桥区人民政府发布《关于实施XX村XX村拆迁改造的通告》，该通告内容为：整村拆迁改造的范围：东起绕城高速，XX大道XX段，XX大道，南至西临高速（具体范围以规划定点图和测量成果表为准），西安市灞桥区XX街道XX村行政区域范围内集体土地及村民合法宅基地上合法的建（构）筑物及其附属物。整村拆迁改造主体为西安灞河新区洪庆新城管理办公室，具体实施单位为西安市灞桥区XX街道办事处。   该通告第三条规定：改造范围内的单位和个人应顾全大局支持改造工作，在规定期限内签订征收补偿安置协议，并腾空房屋完成搬迁；该通告第四条规定：自本通告发布之日起，任何单位和个人，不得在上述整村拆迁改造范围内新建、扩建、改建建（构）筑物；不得突击进行房屋装修装饰；不得突击栽植树木；不得挖沙取土、倾倒垃圾和实施其他有碍征地拆迁的行为。对突击进行的建设及栽植的树木，一律依法查处，并不予补偿。该通告第五条规定：本XX村XX村拆迁改造人口户籍认定截止日。该通告第六条规定：公安、资源规划、市场监管、城市管理、住房建设等部门和XX街道办事处要认真履行职责，严肃查处违法建设，确保拆迁改造工作依法依规、有力有序实施。该通告第九条规定：本通告自发布之日起执行。   原告所在村组村民赵宏财、魏碧侠曾就灞桥区XX村城中村改造方案批复文件向西安市城中村（棚户区）改造事务中心申请政府信息公开，该机构答复为前述两位公民申请的政府信息其未制作未保存。   被告西安市灞桥区人民政府于2020年10月22日作出《土地预征收公告》，主要内容为：拟征收土地范围为灞桥区XX街道XX村土地面积39.8550公顷（详见附件）。拟征收土地目的为公共利益需要。   2020年11月19日XX街道办事处致函西安市市东供电公司分公司，内容为：XX村XX村拆迁工作基本结束，已全面进入拆除阶段，为了施工安全，需要整村全部停电。   庭审中经询问，除《关于实施XX村XX村拆迁改造的通告》《土地预征收公告》外，被告灞桥区人民政府就XX村XX村拆迁工作未作出《征收决定》等行政行为。   本院认为，本案的核心争议是被诉《关于实施XX村XX村拆迁改造的通告》对本案原告的权利义务是否产生实际影响，是否具有可诉性，是否合法。根据本院查明的事实，本案属于因行政机关实施集体土地征收引发的行政争议。该通告对灞桥区XX村所涉的拆迁范围作出了界定；同时对通告发布之日起被拆迁人的相关活动给予了告知与约束，如：XX村XX村拆迁改造人口户籍认定截止日；告知了被拆迁人自通告发布之日在规定期限内签订征收补偿安置协议，并腾空房屋完成搬迁；不得在上述整村拆迁改造范围内新建、扩建、改建建（构）筑物、突击进行房屋装修装饰、突击栽植树木、挖沙取土倾倒垃圾等以及违反上述规定的罚则。经本院查明，《土地预征收公告》晚于被诉通告作出，亦即在土地预征收阶段，在法律规定充分发扬民主征求群众意见以确定合理征收安置补偿方案的阶段，征收部门已经实际实施征收行为，且除《关于实施XX村XX村拆迁改造的通告》外，被告西安市灞桥区人民政府就XX村XX村拆迁工作实施未作出其他行政行为，该事实亦被其他公民申请政府信息公开等结果印证。故案涉通告实际上完成了公告征收决定的功能。   该通告是被拆迁人获知征收行为相关内容的唯一途径，但通告内容除对拆迁人的工作方式进行了要求，主要内容对被拆迁人的义务、不配合将导致的惩罚性结果以单方命令的形式进行强调，而对被征收人权益息息相关的征收行为上游文件、征收安置补偿方案、在预征收阶段不愿签订拆迁安置协议的被征收人法定救济途径等内容均未载明。   经本院要求，被告灞桥区人民政府庭后虽提交了本次征收活动的“一书三方案”及土地审批件的复制件，但征收行为是一系列行为的叠加，被告关于XX村XX户区改造项目取得了备案确认书即项目合法有效的主张，不能支持其征收行为合法的抗辩。行政机关目前提交的证据以及该通告引用的相关法律及政策依据无法证明被诉《关于实施XX村XX村拆迁改造的通告》证据确凿、适用法律法规正确且符合法定程序。   在征收行为已经实际接近完成、原告生活条件基本丧失的状态下被告灞桥区人民政府关于该通告对原告权利义务不产生实际影响不属于行政诉讼受案范围的抗辩，不符合法律规定。被征收人在现有已获知的行政行为中择机、择行为复议或起诉，不违反法律规定。被诉《关于实施XX村XX村拆迁改造的通告》的作出没有法律依据，其以此进行的征收行为违反法定程序。综上所述，鉴于该征收行为的实施程度以及原告的诉讼请求，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决如下：   确认西安市灞桥区人民政府作出并于2020年8月2日发布的《关于实施XX村XX村拆迁改造的通告》违法。   案件受理费50元，由被告西安市灞桥区人民政府负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。                           审判长  衡飞玲                   审判员柴苗                          人民陪审员寇艳艳                       二〇二〇年十二月二十四日      书 记 员   徐博          1