河北省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）冀行终830号 上诉人（原审原告）郑帅，男，1991年1月10日出生，汉族，住沧州市运河区南陈屯乡张庄子村。 被上诉人（原审被告）沧州市运河区人民政府。住所地：沧州市运河区浮阳南大道**。 法定代表人金培元，该区区长。 原审第三人沧州市运河区南陈屯乡张庄子村民委员会。。住所地：沧州市运河区南陈屯乡张庄子村 法定代表人吴殿臣，该村村民委员会主任。 原审第三人谭延利，男，1961年11月10日出生，汉族，住沧州市运河区南陈屯乡张庄子村。 上诉人郑帅因诉沧州市运河区人民政府（以下简称“运河区政府”）土地承包经营权行政登记一案，不服沧州市中级人民法院（2020）冀09行初28号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审查明，上世纪九十年代，村委会将村民承包的土地收到村委会，交给中润公司经营果园。2002年2月28日，村委会与中润公司签订了协议，约定村委会将果园地承包给中润公司经营，承包期限为19年。该协议第六条规定，中润公司在承包期内，不可对外发包、转包，如私自转包，合同无效。2014年郑帅从中润公司取得了51.78亩土地用于养殖，2014年8月7日郑帅以沧州市运河区伍捌牧业有限责任公司的名义申请设施农用地用地审批，在该审批表中加盖了村委会的公章，签有当时的村委会主任“穆树朋”三字(庭审中，村委会主张他们询问过穆树朋，穆树朋否认“穆树朋”三字是其所签，公章是郑帅之父郑军利用在村委会任职的便利私自加盖的)，南陈屯乡人民政府加盖了公章，运河区农业局加盖了公章，签署了同意的意见，沧州市国土资源局运河分局加盖了公章。此后，郑帅及其父郑军开始使用此地从事养殖业。2015年运河区政府全面推动区内土地承包经营权确权登记颁证工作，并制定了《运河区2015年农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》。8月3日村委会向运河区农业局申请依法开展对本集体经济组织农村土地承包经营权确权、登记与颁证工作，并提交了《南陈屯乡张庄子村土地承包经营权工作方案》，在获得批准后，村委会组织开展各项工作，先后组织开展了对原始地籍档案整理、对承包户土地承包情况摸底调查、入户地块测量等工作。2015年村委会对确权登记结果进行了两次公示公告(分别是2015年9月25日至10月2日、2015年12月4日至12月22日)，确定登记内容无误。2016年1月21日村委会与第三人谭延利签订了农村土地承包合同，内容有：编码：130903200218000287J。发包方：村委会，发包方负责人：穆树同，承包方代表:谭延利，承包方地址：张庄子村，为稳定和完善以家庭承包为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地承包经营权，维护承包双方当事人的合法权益，根据《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国合同法》等相关法律和本集体经济组织通过的农村土地承包方案，订立本合同。一、承包土地情况：1、、地块名称西洼苹果园，坐落：无四至，面积：3.38亩，质量等级：一等地；2、、地块名称村后，坐落：东至谭玉川，南至邓清华，西至张文汉、张炳怀等，北至谭延旺，面积：0.20亩，质量等级：一等地。……二、承包期限30年：1999年1月1日至2028年12月31日。三、承包土地的用途：农业生产。四、发包方的权利义务。五、承包方的权利与义务。六、违约责任。七、其他事项。八、本合同自签订之日起生效，原签订的家庭承包合同一律解除。九、本合同一式四份，发包方、承包方各执一份，乡(镇、街道)人民政府农村土地承包管理部门、县人民政府农村土地承包管理部门各备案一份。2017年7月8日运河区政府为谭延利颁发了代码为130903200218000287J的承包经营权证，内容有：发包方村委会，承包方代表谭延利，承包方式家庭承包，承包期限1999年1月1日至2028年12月31日止。1、坐落：四至无，面积：3.38亩，是否基本农田：是；2、坐落：东至谭玉川，南至邓清华，西至张文汉、张炳怀等，北至谭延旺，面积：0.20亩，是否基本农田：是。……各地块均有地块代码。附记中加盖了运河区农业局的公章。2018年下半年到2019年5月，各村民均拿到了承包经营权证书。村委会虽然完成了土地承包经营权登记，但对于果园地并未实际确定地块四至。在张庄子村民的要求下，村委会于2019年3月12日发布了公告，内容有：张庄子西洼果园地块指界确认方案，经两委和全体村民代表通过，且经民间调查签字确认，方案公示如下：1、确定3月15日，没有号的村民来村委会抓号登记。2、3月18日由地块指界小组研究指界细则。张庄子西洼果园地块指界确认方案第五条规定，依靠两委班子主持确认指界地块，指认到地块的确权户不许反悔，不能更改。第六条规定：指认到地块的确权户，，地上附着物等保持原样等法院终审宣判确认后)。租户、确权户双方沟通协商，如有争议可进行法律程序解决。2019年3月7日郑帅之父郑军参加指界，并在指界确认方案上签了名字。郑帅与其父亲郑军是一个承包经营权证，郑军于2019年底去世。2020年5月17日郑帅书写了诉状，5月28日向该院交纳了案件受理费，该院于5月29日立案。庭审中，村委会陈述郑帅与谭延利均是在2018年底、2019年初领取的承包经营权证书，郑帅予以认可。运河区政府的代理人在代理词中主张郑帅的起诉已经超过了法定的起诉期限，法院应驳回郑帅的起诉，并称从2020年5月开始，郑帅和确权在51.78亩地范围内的农户协商土地使用事宜。 原审认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。该案中，因2015年9月25日与2015年12月4日村委会对确权登记结果进行了两次公示公告，郑帅作为张庄子村集体经济组织成员，其应知道村委会的公示结果；2017年7月8日运河区政府为谭延利颁发了承包经营权证，2018年底、2019年初包括谭延利及郑帅在内的张庄子村集体经济组织成员，收到了承包经营权证；因张庄子村民对于果园地只确权颁证而不确定地块有意见，2019年3月村委会组织村民对确权的地块根据承包经营权证进行指界，郑帅的父亲郑军作为家庭承包户的代表参加了指界，证明郑帅知道包括其本户在内的张庄子村村民均已经取得了承包经营权证，并且在3月7日知道各自在果园的承包地的具体位置及四至。无论是从2019年年初开始，还是从2019年3月中旬开始，到2020年5月下旬郑帅起诉，均超过了上款规定的一年的起诉期限。郑帅亦未提供因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的证据。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(二)项的规定，裁定驳回郑帅的起诉。 上诉人郑帅不服一审裁定，向本院提起上诉主要称，第一，上诉人不是运河区政府为谭延利颁证的行政相对人，不适用《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第六十四条的规定，上诉人的起诉未超过起诉期限。上诉人2020年5月在河北省沧州市运河区人民法院（2020）冀0903行初35号案件审理过程中，才在沧州市运河区农业农村局获取运河区政府为谭延利颁发土地承包经营权证的土地承包经营权登记簿，明确知道运河区政府为谭延利颁证的行政行为内容，从而在2020年5月下旬起诉，不存在超过一年起诉期限情形。上诉人不是颁证行为的行政相对人，不适用《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第六十四条的规定。本案应适用《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第六十五条的规定，上诉人的起诉未超过起诉期限。第二，一审法院认定2019年3月张庄子村委会组织村民对确权的地块根据土地承办经营权证进行指界，从而证明运河区政府为谭延利颁证的行政行为程序违法。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第十五条的规定，不动产登记机构受理不动产登记申请后，还应当对不动产界址、空间界限、面积等权籍调查成果是否完备、权属是否清楚、界址是否清晰、面积是否准确进行查验，运河区政府2017年为谭延利颁证，张庄子村委会在2019年3月才组织指界，显然运河区政府颁证行为程序违法。第三，运河区政府应在不动产登记机构门户网站以及不动产所在地等指定场所进行公告，公告期不少于15个工作日，运河区政府未提供其进行公告的证据，证明其颁证行为程序违法。第四，上诉人经张庄子村委会同意从中润公司流转涉案土地51.78亩，符合《中华人民共和国农村土地承包法》第四十九条的规定，运河区政府为谭延利颁证行为属于典型的纵容张庄子村委会“一女二嫁”，严重侵犯上诉人合法权益，故请求撤销一审裁定，依法改判。 被上诉人运河区政府、原审第三人张庄子村委会、谭延利均未在法定期限内提交书面意见。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，张庄子村委会于2015年对承包地确权登记结果进行了两次公示公告，郑帅在一审庭审中认可其与谭延利均是在2018年底、2019年初领取了农村土地承包经营权证，郑帅的父亲郑军作为家庭承包户的代表参加了张庄子村委会在2019年3月组织的承包地块指界活动，且该次指界活动目的就是明确家庭承包土地的具体位置和四至。由上述事实可以推定，作为与谭延利同属村集经济组织成员的郑帅至迟应于2019年3月知道或应当知道运河区政府为谭延利颁发涉案土地承包经营权证的事实，其于2020年5月提起本案诉讼，已经超过一年的起诉期限，且其亦未提供因不可抗力或者其他不属于自身原因耽误起诉期限的证据。综上，一审裁定驳回郑帅的起诉并无不当，依法应予维持。郑帅的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  柴学哲 审判员  韩锦霞 审判员  张晓鹏 二〇二〇年十二月十四日 书记员  常琳璐