浙江省衢州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙08行终135号 上诉人（原审原告）毛闽霞，女，1968年9月20日出生，汉族，住浙江省江山市市区。 被上诉人（原审被告）江山市住房和城乡建设局，住所地浙江省江山市区城中路**。 法定代表人姜晓东，局长。 委托代理人（特别授权代理）王君鸽，浙江刚诚律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）江山市市政工程管理处，住所地浙江省江山市城中路**。 法定代表人毛红涛，主任。 委托代理人（特别授权代理）郑燕斌，浙江刚诚律师事务所律师。 毛闽霞诉江山市住房和城乡建设局（以下简称江山住建局）、江山市市政工程管理处（以下简称江山市政管理处）不履行市政管理法定职责一案，浙江省衢州市柯城区人民法院于2020年7月20日作出（2020）浙0802行初80号行政裁定。毛闽霞不服，向本院提起上诉。本院于2020年12月18日立案后，依法组成合议庭审理，本案现已审理终结。 原审法院认定，毛闽霞就江山市通宁门13号东塘塍11-1号路段（鹿溪渠沿岸）加装护栏事宜于2019年5月10日通过国家信访局进行网上信访（信访件编号：×××56），江山住建局于2019年5月15日受理该信访事项。经延期后，江山住建局于2019年7月12日作出江建信复字〔2019〕9号《信访事项处理意见书》，告知毛闽霞按照市人大代表在2018年人大议案提出关于在鹿溪渠中秋桥沿线建造护栏的建议以及鹿溪渠中秋沿线居民的多次反映，江山市政管理处决定在鹿溪渠通宁门13至东塘塍11-1号路段修建护栏，是对河道挡墙进行改造整治，完善设施功能，消除安全隐患，符合市政零星维修工程范畴。该信访事项处理意见书通过邮寄方式送达给毛闽霞。2019年7月17日，毛闽霞就第三人将鹿溪渠护栏“建设项目”承包给只有“维修”资质的公司施工，护栏无设计图纸、无安全备案表、无钢筋用量检测报告等事宜通过国家信访局进行网上信访（信访件号：2019071808393）。江山住建局于2019年7月23日受理，于2019年8月21日决定延期60日，并向毛闽霞进行告知。江山住建局于2019年10月21日作出江建信复字〔2019〕18号《信访事项处理意见书》，告知毛闽霞因护栏安装工程量较小且周边有类似护栏可以参考，故未进行单独设计。该护栏工程纳入2018-2019年度江山市市政零星维修工程，通过市公共资源交易中心平台公开招标，由浙江浩川环境建设有限公司中标，该公司具有市政公用工程总承包三级资质。施工使用的混凝土及钢筋用量符合质量规范要求，尚未进行抹灰粉刷，江山市政管理处在鹿溪渠段护栏建设方面并无违法行为，施工单位符合资质要求。该信访事项处理意见以邮寄方式向毛闽霞进行送达。2019年10月14日，毛闽霞就鹿溪渠护栏无规划审批手续、无施工图纸、无安全备案表、无设计图纸、无钢筋用量检测报告，将建设工程承包给只有维修资质的单位施工，存在安全隐患的事宜通过国家信访局进行网上信访（信访件编号：×××86）。2019年10月18日，江山住建局进行网上答复，告知毛闽霞项目中标公司资质、护栏浇筑结构、混凝土和钢筋质量均符合规范，护栏质量符合验收要求，不存在质量问题。2019年10月24日，毛闽霞向江山住建局提交申请书，申请事项“江山市市政管理处把建设项目，以零星维修工程发包，由浙江浩川环境建设有限公司承包，超范围施工，违法”。事实和理由“2018年11月29日，第三人在通宁门13号至东塘塍11-1号路段建设护栏，该护栏无规划审批手续、无规划许可证、无施工许可证、无设计图纸、无钢筋质量检测报告，承包方随心造，监理人员无职责可履行，因此凭空建设的护栏对申请人及周边的居民具有严重安全隐患。”2020年1月5日，毛闽霞就其2019年10月24日向江山住建局投诉，江山住建局未予答复事宜进行网上信访，江山住建局于2020年1月13日进行网上答复，告知毛闽霞其信访投诉事项已通过江建信复字〔2019〕18号《信访事项处理意见书》和其于2019年10月14日向国家信访局投诉的信访件（信访编号：×××86）进行答复，不再继续答复。毛闽霞不服，起诉至该院，请求：1.依法判决江山住建局行政不作为违法；2.要求江山住建局正式立案、收集证据并对其提出的申请作出答复。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的”。本案中，毛闽霞于2019年10月24日向江山住建局提交的申请，虽名为“申请书”，其实质内容是对第三人江山市政管理处将鹿溪渠路段护栏项目以零星维修工程发包给浙江浩川建设有限公司承包并违法施工事宜进行投诉举报。毛闽霞未能提供证据证明相关行为侵犯其何种个人合法权益，直至案件庭审，其坚持认为以个人名义提起本案诉讼是为了维护包括其本人在内的广大人民群众的安全利益，系护栏安全的“吹哨人”，但该主张缺乏法律及司法解释要求的利害关系要件。毛闽霞就相关问题多次进行网上信访，江山住建局均以书面或网上答复等形式告知原告调查核实情况和处理结果。2019年10月24日，毛闽霞又以“申请书”的形式举报反映相同问题，江山住建局未予以答复和处置，未对毛闽霞的权利义务产生实际影响。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项之规定，裁定驳回起诉。 上诉人毛闽霞上诉称，2018年江山市政管理处在其门口建设了一段护栏，该护栏离其房屋仅4.14米，高度低处只有62厘米，不符合国家标准，应属于三无产品。其次，该护栏项目无规划审批手续、项目规划许可、设计图纸、钢筋质量检测报告等规划审批材料，江山市政管理处以维修工程审批单代替设计图纸，有严重的安全隐患。因此，江山住建局对其提交的申请不立案、不收集证据、不答复，是不履行法定职责的行为，侵害其合法权益，上诉人的起诉行为是维护自身利益。综上，请求二审法院撤销原审裁定，依法改判。 被上诉人江山住建局答辩称，该局对毛闽霞的“申请书”已进行多次答复和处置，其不存在不履行法定职责的情形。1.毛闽霞于2019年10月24日以邮寄方式向该局递交申请书，请求事项为“江山市市政工程管理处把建设项目，以零星维修工程发包，由浙江浩川环境建设有限公司承包，超范围施工，违法!”，该申请事项毛闽霞多次通过国家信访局进行网上信访、申请政府信息公开，其分别于2019年5月10日、2019年5月28日、2019年7月18日、2019年10月14日、2020年1月6日通过网上信访方式进行信访，该局分别于2019年7月12日、2019年6月25日、2019年10月18日、2019年10月21日、2020年1月13日作出答复。该局不存在不履行行政管理法定职责的情形，相关行为亦对毛闽霞的合法权益明显不产生实际影响。2.增设护栏系因江山市十六届人大二次会议期间人大代表提出《关于对鹿溪渠两侧增设护栏的议案》，是为加强安全防护、美化居住环境，该局的行政行为对毛闽霞的合法权益明显不产生实际影响。3.该工程是出于道路安全管理需要，在原有项目基础上进行维修，属于市政设施破损维修、设置道路护栏工程。江山市政管理处已经在江山市市政设施养护维修工程审批单中明确了案涉工程的维修方案，对相应的施工要求予以明确。案涉工程投资额在30万元以下，属于国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程，可以不办理施工许可证。案涉工程属于限额以下的小型工程，无须在现场设置项目部。进行工程七牌一图、施工告示，是施工现场方便管理、文明施工的要求，并非法律强制性规定。该工程施工单位具备市政公用工程总承包三级资质，且通过江山市公共资源交易中心平台公开招标后确定为中标人。案涉工程使用的钢筋有厂家出具的质量证明书，符合质量要求。3.毛闽霞对其诉求无法律上诉的利益。从其提交的诉状、上诉状以及在一审庭审中，其一直称自己提起本案诉讼是为了维护自己和广大人民群众的安全利益，系护栏安全的“吹哨人”，其主张缺乏法律上要求的利害关系，不符合我国现在法律和司法解释的规定。综上所述，原审裁定正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人（原审第三人）江山市政管理处答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。毛闽霞在上诉状“上诉理由”中陈述的“被上诉人对上诉人的申请，不立案、不收集证据，不答复”与事实不符，一审审理过程中，江山住建局已经提交了×××56号信访件基本情况登记表、网页截图等证据，足以证明江山住建局对毛闽霞的数次申请均作了相应的答复。2019年10月24日，毛闽霞以邮寄方式向江山住建局递交申请书，该申请书的申请内容与其多次申请的内容属于同一事项，特别是与2020年1月6日的信访事项内容完全一致，江山住建局已多次作出答复，并不存在不履行行政管理法定职责的情形。江山住建局未予以答复和处置的行为，未对毛闽霞的权利义务产生实际影响。原审裁定驳回起诉正确，请求二审法院维持原审裁定。 上诉人毛闽霞上诉后，原审法院已将相关证据材料随案移送本院。根据一审审理情况以及上诉人的上诉理由、被上诉人的答辩意见，二审中，主要围绕被诉行为是否属于行政诉讼受案范围、上诉人与被诉行为是否具有利害关系等争议焦点进行审理。 经审理，二审对原审认定事实予以确认。 本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定起诉要件。本案中，上诉人毛闽霞向被上诉人反映“江山市市政管理处把建设项目，以零星维修工程发包，由浙江浩川环境建设有限公司承包，超范围施工，违法！”，但据被上诉人一审中提供的毛闽霞多次信访申请等证据显示，上诉人毛闽霞此前多次信访事项实际上已经包含了案涉申请书内容，被上诉人江山住建局亦已对相关请求作出答复并送达上诉人。相关申请事项属已经答复的信访事项，江山住建局未对该申请书作出重复处理未减损上诉人权利，亦未增加其义务，未对其权利义务构成实际影响，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”之规定，被诉行为依法不属于行政诉讼受案范围。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第一款规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”……（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的”等规定，起诉人就投诉事项提起行政诉讼需具备“维护自身权益”之前提要件。本案中，上诉人以其维护自己和广大人民群众的安全利益，系护栏安全的“吹哨人”为由主张具有利害关系，缺乏上述要件。其引用《最高人民法院办公厅关于印发〈行政审判办案指南（一）〉的通知》第二项第六款规定，主张自身属于潜在利害关系人，但该款规定内容系“公民、法人或其他组织认为行政行为对自身合法权益具有潜在的不利影响，如果这种影响以通常标准判断可以预见，则其对该行政行为具有原告资格”，根据该规定，“对该行政行为具有原告资格”应当具备两个条件，即对自身合法权益具有潜在不利影响、不利影响以通常标准判断可以预见。本案中，上诉人并未提供相应证据证明相关行为侵犯其何种个人合法权益，或是对其合法权益具有潜在不利影响且以通常标准可以预见，其据此主张具有利害关系，缺乏依据。综上，被诉行为本身属于未实际影响上诉人权利义务的行为，上诉人亦与被诉行为无法律上的利害关系，原审裁定驳回起诉，结论正确。上诉人还提出一审法院存在超期移送上诉案件的情形，经查，一审法院确实存在移送时间过长问题，相关不足确属不当，但鉴于未实际影响当事人上诉权益，本院对该不当之处予以指正。综上，一审法院裁定驳回上诉人的起诉正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 沈 婷 审判员 朱桂英 审判员 祝伟荣 二〇二〇年十二月三十一日 书记员 林柯莉 10