广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤04行终264号上诉人（原审原告）：张连娣，女，1958年5月9日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区******************，公民身份号码：440************420。委托诉讼代理人：容盛，男，1946年8月15日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区桂山镇装饰工程公司集体宿舍，公民身份号码：440*****46********。系上诉人配偶。委托诉讼代理人：何致琛，海南懋公律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市自然资源局，住所地：广东省珠海市香洲区************。法定代表人：王朝晖，局长。委托诉讼代理人：巨华蕾，该局工作人员。委托诉讼代理人：夏天风，广东笃行律师事务所律师。原审第三人：珠海市东部信炜实业有限公司，住所地：广东省珠海市金湾区***************。法定代表人：梁锦凤，执行董事兼总经理。委托诉讼代理人：徐奕超，北京市盈科（珠海）律师事务所律师。委托诉讼代理人：甘远儿，北京市盈科（珠海）律师事务所律师。上诉人张连娣因与被上诉人珠海市自然资源局（以下简称市自然资源局）以及原审第三人珠海市东部信炜实业有限公司（以下简称东部信炜公司）土地行政管理及行政赔偿一案，不服广东省珠海市金湾区人民法院(2020)粤0404行初226号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实1991年8月18日，原斗门县国土局（甲方）与珠海市红旗华侨物资物资总公司（下简称华侨公司）（乙方）签订《国有土地使用权转让合同书》，约定甲方将位于华兴围红旗中学运动场侧13320平方米的商住用地以人民币173元/平方米的单价合计人民币2,304,360元的总成交价转让给乙方。合同书第四条约定，该建筑容积率为1:1.8，按县规划局批准的建筑面积计算，由乙方按人民币50元/平方米缴交报建费后领取《建筑用地规划许可证》。第五条约定：“乙方建成商品房出售后，按建筑面积150元/平方米计算向县府缴交城市建设增容费。”2009年3月2日，原珠海市规划局向华侨公司颁发地字第（斗门）2009-033号《建设用地规划许可证》，用地位置为白藤农场华兴围，用地面积为11854.374平方米，建设规模为25000平方米。该证附件载明，根据1992年2月15日核发的《建设工程规划许可证》，核定该用地容积率为1.877,原用地面积为13320平方米,扣除道路占用部分的1465.625平方米,剩余面积为11854.374平方米,容积率在1.877基础上增加0.223,为2.11。2015年2月6日，原珠海市住房和城乡规划建设局斗门规划分局作出珠规建斗函〔2015〕35号《关于核准珠海市东部信炜实业有限公司11854.37平方米商业、住宅用地容积率情况的复函》。该复函载明，案涉土地经2011法院裁定过户至东部信炜公司名下，并于2012年10月4日办理登记。2015年2月28日，市自然资源局下属金湾分局（以下简称金湾分局）作出编号：3015017《珠海市征收国有土地使用权出让金收入缴款通知书》，征收东部信炜公司应补缴的土地价款人民币11,926,000元。2015年5月13日，东部信炜公司缴纳了上述地价款。2017年9月4日，张连娣以东部信炜公司原股东名义向金湾分局提交《申诉书》，对收取上述地价款提出异议。金湾分局收到后，函复张连娣，将进行研究处理。随后，张连娣又向金湾分局提交《关于应立即退还地价款的申请》，金湾分局对张连娣进行了回复。2018年4月23日，金湾分局作出珠国土金函〔2018〕321号《关于尽快作出退费决定的复函》（以下简称321号《复函》），对张连娣提交的《关于再次请尽快作出退费决定的函》进行了回复。2018年9月21日，东部信炜公司向金湾分局提交《关于明确〈关于尽快作出退费决定的复函〉（珠国土金函〔2018〕321号）有关事项的函》，咨询：1.321号《复函》是否为生效行政决定不会再有变更；2.退还的地价款是否确定为人民币9,928,000元；3.何时、如何退款；4.收错的部分地价款利息及造成该公司的损失如何赔偿。2018年9月29日，金湾分局作出珠国土金函〔2018〕828号《关于明确〈关于尽快作出退费决定的复函〉有关事项的复函》（以下简称828号《复函》），回复东部信炜公司：1.321号《复函》系根据斗门国土分局核实有关情况并报请市国土资源局批准后的答复；2.2015年2月28日，金湾分局核计11854.37平方米商住用地建筑面积13320平方米至25000平方米之间的地价款人民币9,928,000元（1至1.877）及容积率1以内的增容费人民币1,998,000元，共计人民币11,926,000元。东部信炜公司已于2015年5月13日缴交。该分局已对该用地重新计费，东部信炜公司需按2015年2月28日计费时的地价管理规定补交建筑面积23976平方米至25000平方米之间的地价款人民币870,400元(1.8至1.877之间)及按150元/平方米的标准补计建筑面积13320平方米至23976平方米之间的增容费人民币1,598,400元（1至1.8），金湾分局将退还东部信炜公司建筑面积13320平方米至25000平方米部分的地价款人民币9,928,000元。综上，扣除东部信炜公司需缴纳的地价款人民币870,400元及增容费人民币1,598,400元后，实际退还东部信炜公司的金额为人民币7,459,200元；3.金湾分局尽快协调相关部门办理东部信炜公司的退款事宜。2018年11月30日，珠海市金湾区财政局已将该款项退还至东部信炜公司账户。另查明，珠海市中级人民法院（2020）粤04行终43号《行政裁定书》认定，东部信炜公司只是828号《复函》形式上的行政相对人，张连娣才是该复函中缴交地价款的最终义务人，具有本案原告主体资格，且张连娣的起诉未超过法定期限。以上事实，有张连娣、市自然资源局在一审提交的证据和《开庭笔录》在卷佐证。张连娣一审的诉讼请求为：1.撤销828号《复函》中补交地价款、增容费人民币4,466,800元的行政行为；2.判决市自然资源局向东部信炜公司返还补收的地价款、增容费人民币4,466,800元，并赔偿相应的利息损失；3.市自然资源局承担本案的诉讼费用。一审法院判案理由及结果张连娣、市自然资源局争议的焦点为市自然资源局作出828号《复函》征收案涉用地建筑面积23976平方米至25000平方米之间的地价款人民币870,400元及按人民币150元/平方米的标准征收案涉用地容积率1.8以内的增容费人民币3,596,400元依据是否充分。关于征收案涉用地建筑面积23976平方米至25000平方米之间的地价款人民币870,400元的问题。根据珠海市人民政府《关于印发珠海市国有土地价格管理规定的通知》（珠府[2011]100号）第二条、第四条和第七条规定的内容，因案涉土地容积率大于1.0，容积率1.8以内的地价款已按出让合同约定缴清，市自然资源局按照东部信炜公司提出补缴地价业务申请时有效的地价管理规定，以基准地价计算案涉用地应当补缴建筑面积23976平方米至25000平方米之间的地价款人民币870,400元，符合上述文件的规定，认定事实清楚，金额计算正确。关于市自然资源局按人民币150元/平方米的标准征收案涉用地容积率1.8以内的增容费人民币3,596,400元的问题。根据1991年的《国有土地使用权转让合同书》第五条约定：“乙方建成商品房出售后，按建筑面积150元/平方米计算向县府缴交城市建设增容费。”因案涉用地容积率1.8以内的建筑面积为23976平方米，市自然资源局按照合同约定的增容费计算标准，征收案涉用地容积率1.8以内的增容费人民币3,596,400元符合合同的约定，金额计算正确。张连娣称，增容费项目已被斗门县人民政府《关于进一步搞活我县房地产业若干措施》（斗府[1997]3号）免收，市自然资源局不应再收取。一审法院认为，根据上述斗府[1997]3号文第三点的规定，城市增容费的免收条件为“凡在本县购买商品房入户的，每单元可免收业主1人入户城市增容费。”，且确定了该免收优惠的有效期从97年1月1日起至12月31日止。因此，张连娣增容费项目已免收的抗辩不成立。关于张连娣请求判决市自然资源局向东部信炜公司返还补收的地价款、增容费人民币4,466,800元，并赔偿利息损失的诉求，因市自然资源局征收案涉用地地价款及增容费依据充分，金额计算正确，一审法院依法不予支持。市自然资源局作出828号《复函》认定事实清楚，依据充分，金额计算正确。张连娣诉请撤销，并请求判令市自然资源局向东部信炜公司退款并承担赔偿责任的诉求理据不足，一审法院不予支持。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张连娣的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由张连娣负担。当事人二审诉辩主张上诉人张连娣的二审诉求为：1.判决撤销一审判决；2.撤销被上诉人市自然资源局作出的828号《复函》中补交地价款、增容费4,466,800元的行政行为；3.判决被上诉人市自然资源局向东部信炜公司返还补收的地价款、增容费4,466,800元，并赔偿相应的利息损失；4.由被上诉人市自然资源局承担本案一审、二审全部诉讼费用。具体理由如下：一、金湾分局收取地价款870400元缺乏事实依据，一审法院判决驳回该部分诉求请求错误，应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定撤销并重新作出行政行为。（一）一审判决忽略了1991年原珠海市国土资源局签订转让合同时国土局和规划局的职能权限导致判决错误。在1991年，用地规划及用地容积率均由规划部门审批，国土局没有规划土地面积及其容积率的权限。因此转让合同第一条约定具体位置及用地面积以规划局规划为准，第四条约定容积率以规划部门批准为准，受让人华侨公司再按规划局批准的建筑面积缴纳报建费。从上述约定可以看出，规划局拥有用地面积和用地规划审批的行政职能，报建费实际为地价款的组成部分。因此，转让合同的地价由第二条约定的出让金和第四条约定的报建费组成。一审法院忽略该事实导致判决错误。（二）一审法院认定金湾分局依据珠海市人民政府《关于印发珠海市国有土地价格管理规定的通知》（珠府﹝2011﹞100号）第二条、第四条、第七条规定有权收取地价款错误。涉案土地在1991年出让给华侨公司，当时国土部门和规划部门的行政职能和土地政策规范均与现在不一致，不能按现行土地政策约束过去的土地转让合同，故珠府﹝2011﹞100号文不具有溯及力。即使珠府﹝2011﹞100号文具有溯及力，也应当按转让合同约定处理。珠府﹝2011﹞100号文第二条、第七条均规定如土地使用合同另有约定应按约定执行。本案转让合同已经明确了建筑面积和容积率以规划局批准为准，且按规划局批准的建筑面积缴纳报建费（现在政策报建无须缴纳报建费），该报建费在当时政策而言实际是地价款的组成部分，规划局批准的容积率和建筑面积越高，则缴纳的报建费也越多。因此，转让合同对容积率和建筑面积进行了特别约定，根据珠府﹝2011﹞100号文第二条和第七条规定应以合同约定为准。在涉案土地已经缴清报建费的情况下，无须再缴纳任何地价款。一审法院依据珠府﹝2011﹞100号文规定认定东部信炜公司须补缴地价款错误。（三）原珠海市国土资源局同意将涉案土地变更登记到东部信炜公司名下且未通知东部信炜公司补缴地价款，应当认定地价款已经缴清。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第三十八、三十九条规定，未支付全部土地使用权出让金的土地不得转让。故涉案土地的地价款未付清，按上述法律规定和我国惯例不可能进行变更登记。从原珠海市国土资源局的请示市政府后同意变更登记的事实可以推定，涉案土地地价款已经缴清。2012年6月12日，原珠海市国土资源局就涉案土地过户是否需要补缴超过合同约定容积率1.8以上的1024平方米（25000-13320*1.8=1024）地价款的问题向市政府请示，请示报告第9页中明确在缴清地价款的前提下，其按照斗门法院《协助执行通知书》的要求将土地过户给东部信炜公司（见上诉人一审证据24）。本案涉案土地在2012年10月4日变更登记到东部信炜公司名下，恰恰说明地价款缴清后原珠海市国土资源局才同意进行变更登记。（四）在按转让合同第四条约定缴清报建费的情况下，金湾分局收取超过合同约定容积率的地价款缺乏事实依据。转让合同第四条约定可见，容积率由规划局批准为准，规划局批准的容积率可能高于1.8，也可能低于1.8。如前所述，该50元/㎡的报建费实际为地价款的组成部分，规划局批准容积率越高，报建费也越多。根据上诉人一审证据20，华侨公司在1992年6月4日缴交报建费为1253500元，按合同约定应批准可建面积为1253500/50=25070平方米，实际批准可建面积为2.5万㎡，容积率为2.5万㎡/地面13320㎡=1.877，华侨公司已经缴清报建费。因此，规划局批准可建面积25000㎡，容积率为1.877，属于对转让合同约定履行的结果，本案不存在拖欠地价款的情况。二、金湾分局收取增容费3596400元缺乏事实依据，且存在越权行为，应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定撤销并重新作出行政行为。（一）原珠海市国土资源局斗门分局（下简称斗门分局）复函明确表示从1997年1月1日起免收城市建设增容费，本案应当以斗门分局复函意见为准。从斗门分局于2014年12月18日出具给金湾分局的《关于核实珠海市东部信炜实业有限公司11854.34平方米商业、住宅用地地价款等费用缴纳情况的复函》（珠国土斗函[2014]835号）第（三）点可以看出，土地出让合同第5条约定的城市建设增容费，实际为城市建设配套费，已经于1997年1月1日起免收。虽然斗门县政府《关于进一步搞活我县房地产业若干措施》（斗府﹝1997﹞3号）有关城市建设增容费免收期限为1年，与斗门分局的上述复函冲突，但斗门分局作为原涉案土地管理机关，其比较清楚当地相关土地政策，斗门分局在该复函明确增容费在1997年1月1日起已经免收，且我国不再收取城市建设增容费已是全国普遍现象，应当以斗门分局复函为准，免收城市建设增容费。（二）即使东部信炜公司应当缴纳城市建设增容费，金湾分局收取亦属于越权的违法行为。首先，根据转让合同第五条约定，增容费应当交给县政府而非国土部门。其次，根据《中共珠海市委珠海市人民政府关于印发的通知》（珠字[2009]9号），珠海国土局负责组织征收地价款、矿资源补偿费、土地闲置费和土地年租金。而城市建设增容费不属于上述任何费用的范围，金湾分局未经县政府授权的情况下收取城市建设增容费显然超越其职权范围，应根据越权无效之原则，予以撤销。最后，增容费不属于行政收费，属于合同关于民事方面的约定，即使国土部门得到政府的授权，据合同相对性原则，其收取的权利人为斗门分局，而非金湾分局。三、《斗门区国有土地历史遗留问题(计补地价)的若干意见》证明信炜公司无须缴纳地价款。1.珠海市政府在2008年11月6日，就斗门区国有土地历史遗留计补地价问题出具专项政策文件,即《印发关于斗门区国有土地历史遗留问题（计补地价）若干意见的通知》（珠府﹝2008﹞129号）。2、文件第一条第1点规定：“已按土地面积缴清地价款，已取得《国有土地使用证》，依法取得国有出让土地使用权，并按原城市规划行政主管部门批准的规划设计条件已缴清市政建设配套费(即报建费，下同)，并已按原批准的规划设计条件建设的用地，不须另行补地价。”可见，只要按土地出让合同约定缴清了与规划部门规划面积相对的报建费，则无须另行补交地价款。规划部门批准的设计条件（可建面积）为2.5万㎡，而原土地权利人华侨公司缴纳报建费为1253500元，按合同约定报建费为50元/㎡计算，故华侨公司缴纳报建费对应的可建面积为1253500/50=25070㎡（详见张连娣一审证据20），缴纳报建费符合可建面积的规划，按照该文件第一条第1点规定无须补缴地价款。3、文件第一条第2点规定，按土地面积缴清地价和规划局的报建费后，即使规划设计变更，但只要不超过原规划局批准的可建面积，也无须缴纳报建费。4、文件第一条第8点规定，土地转让的，只要已经按文件第一条规定缴纳地价款和报建费，且容积率未超过规划局规划的，则受让人无须补缴地价款。而本案涉案土地转让时，容积率就是2.1，建筑规模也是25000。所以根据这条规定也不用缴地价款。5、该文件结合原珠海市国土资源局的珠国土字[2012]567号《珠海市国土资源局文件》可以证实地价款已经缴清。原珠海市国土资源局在2012年6月12日就华侨公司将涉案土地过户给东部信炜公司是否需要补缴23976㎡至25000㎡地价款的问题请示市政府。请示文件第9页中明确缴清地价款的前提下，将土地过户给东部信炜公司。现在涉案土地已经过户到东部信炜公司名下，亦可推定涉案土地的地价款已经缴清。（详见张连娣一审证据24）本案涉案土地过户时间在2012年10月，原珠海市国土资源局要求补缴地价款的时间是2015年，张连娣向原珠海市国土资源局申诉退还地价款的时间是2017年。从这三个时间节点看，2008年129号文都是合法有效的，适用于本案。综上，根据该文件第一条第1点和第8点规定，东部信炜公司无须缴纳地价款。被上诉人市自然资源局答辩称：涉案复函的收费是按《国有土地使用权转让合同书》的约定和受理业务时珠海市的地价管理规定来执行，张连娣诉请撤销收费事项没有事实和法律依据，应予驳回。一、1991年8月18日，原斗门县国土局作为甲方与乙方红旗农场物资总公司、金威设计公司、林氏家私装饰工程室内外设计公司等三家单位签订《国有土地使用权转让合同书》。该土地转让合同约定甲方将位于红旗镇华兴围红旗中学运动场侧13320平方米的商住用地以173元/平方米的单价合计人民币2304360元的总成交价转让给乙方。合同还约定建筑容积率为1：1.8，以县规划局批准的建筑面积（许可建设规模为25000平方米）计算并由乙方按50元/平方米标准缴交报建费、按150元/平方米标准缴交城市建设增容费。根据1991年签订的《国有土地使用权转让合同书》约定的用地单价、总成交价和用地面积来看，可以确定涉案土地容积率1.0以内的地价款已缴清（计算公式为：2304360元÷13320平方米÷173元/平方米＝1）。市自然资源局应收费用项目如下：（1）涉案用地容积率1.8以上的建筑面积（23976至25000平方米部分建筑面积）按2015年2月28日计费时的基准地价计收人民币870400元；（2）根据《国有土地使用权转让合同书》的约定张连娣应以150元/平方米的标准按建筑面积计收增容费，涉案用地容积率1.8以内的建筑面积23976平方米应收增容费为3596400元。市自然资源局在扣除上述两项收费事项外已退还金额人民币7459200元（计算公式为：11926000元已收地价款－870400元补收地价款－3596400元应收增容费＝7459200元）。2018年11月30日珠海市金湾区财政局已将该款退还至东部信炜公司账户。二、关于珠府﹝2008﹞129号文件，第一条第1点规定不另补地价需满足几个条件，其中第一个是时间条件，即2004年7月21日之前要按照土地面积交清了地价款、已取得了土地使用证、按原城市规划主管部门批准规划设计条件缴清了市政建设配套费（报建费）、并且要以按照原批准规划设计条件建设。如果经批准超过原批准的规划设计条件建设的建筑面积在珠府﹝2008﹞62号文件实施前未缴清地价款的，按现行地价管理规定标准计收地价。涉案土地不符合该点规定条件，文件要求的是在2004年7月21日之前已按原批准的规划设计条件建设的用地，即2004年之前地上的建筑物已全部建成，但涉案土地2004年7月21日之前是空地，它其实到2014年才开始建设，所以不符合这一免收地价的前提条件。另外，该点规定经过批准超过了原批准规划设计条件建设的建筑面积，没有交清地价的，要按照现行地价管理规定标准计收地价。涉案双方转让合同约定的容积率是1.8，对应建筑面积23976平方米，而涉案土地其后报建容积率是1.876，对应建筑面积25000平方米，已超过了原规划许可容积率1.8以上的建筑面积部分，应当按照现行地价标准来计收地价。同时，珠府﹝2008﹞129号文的第一条第8点也规定通过转让的方式取得的土地使用权，在国土部门办理转让合同手续的超过转让当时国土部门核准的用地容积率计算的建筑面积，超过部分建筑面积在珠府﹝2008﹞62号文实施前没有缴清地价款的，按照现有现行地价管理规定标准计收地价。本案东部信炜公司通过转让方式取得涉案土地使用权，2014年申请报建，补交地价时对于超过原土地转让合同核准的容积率1.8以上的建筑面积没有缴清地价款，因此必须按照现行地价管理规定标准计收地价。另外，2018年珠海市政府也将这份文件宣布为失效了，珠府﹝2018﹞84号文关于宣布失效一批文件的决定文件目录第54项，珠府﹝2008﹞129号文被废止。因此本案不适用该份文件来判断上诉人是否需要补交地价，即使依照该份文件，涉案土地也不符合免收地价的情形。三、张连娣认为根据原斗门县政府作出的斗府〔1997〕3号文不应再收取城市建设增容费，市自然资源局认为该文件不适用本案，理由如下：1、斗府[1997]3号文是在1991年签订《国有土地使用权转让合同书》六年后实施的文件，该文件不能溯及既往约束1991年签订的《国有土地使用权转让合同书》；2、斗府〔1997〕3号文规定免收的是城市建设配套费不是城市建设增容费，该费用的免收按规定需1997年以后取得的土地才可以免收，1997年以前取得的土地不在此列；3、斗府〔1997〕3号文规定的免收优惠有效期仅为一年，即仅限于1997年全年。另外，从权利义务一致和全面履行合同约定的角度来讲，不能免收张连娣应交的城市建设增容费，张连娣不能在《国有土地使用权转让合同书》只挑选对其有利的合同条款要求适用，如合同约定的容积率1.8问题，而对其不利的条款如应按标准交纳增容费的条款就不适用。四、关于城市建设增容费的性质，出让合同表述的名称不规范，但可根据当时斗门县出让土地的历史背景和政策来进行评判和确定。涉案土地转让合同1991年签订，根据1991年实施的《斗门县有偿使用土地价格的规定》（斗府字﹝1991﹞70号），地价款的构成共五个项目，包括土地出让金，征地拆迁费、综合配套费、土地管理费，以及第五其他按说明另加的收费。从土地转让合同的内容看，涉案土地的地价款分两部分构成斗门县有偿土地五项的费用总额，第一部分土地转让金173元每平方米，第二部分按照建筑面积150元每平方米的城市建设增容费。转让合同约定的城市建设增容费既不是城市建设配套费（因为配套城市建设配套费是向规划部门缴交的），也不是城市增容费（因为城市增容费由公安局收，按照户口迁移以人头来计算），而是根据《斗门县有偿使用土地价格的规定》，地价款项目中其他按说明另加的一个收费，作为涉案土地的一个土地价款的构成。另外，根据《珠海市国有土地价格管理规定》（珠府﹝2011﹞100号）第二条、《地价管理规定》（珠府﹝2016﹞6号）第二条规定，国有土地的价格是指国有土地使用权的出让价格，以及有偿划拨价格，其土地开发程度达到三通一平，本规定另有规定或者土地使用合同另有约定的除外。本案就属于土地使用合同另有约定的。被上诉人是土地征收的具体负责部门，具有收取这两项费用的职权。根据受理业务时施行的《珠海市国有土地价格管理规定》（珠府﹝2011﹞100号文）第二条、第四条、第七条的规定。涉案用地于1991年取得，东部信炜公司应根据土地转让合同的约定缴纳容积率1.8以内的土地转让费、报建费、增容费等各项费用。并按照基准地价补交涉案用地容积率1.8以上的应交而未交的地价款。张连娣要求免收容积率1.8以上的地价款和免收增容费的诉求不符合双方合同约定和法律规定，其诉求应予以驳回。原审第三人东部信炜公司未提交书面答辩状。二审查明的事实二审审理期间，上诉人提交《印发关于斗门区国有土地历史遗留问题（计补地价）若干意见的通知》（珠府﹝2008﹞129号，2018年10月12日废止）作为新的证据，拟证明根据该文件第一条第1点和第8点规定，东部信炜公司无须缴纳地价款。被上诉人提交《斗门县有偿使用土地价格的规定》（斗府字﹝1991﹞70号）作为新的证据，拟证明涉案土地转让合同中约定的城市建设增容费属于地价款的一部分。双方对上述证据的真实性、合法性、关联性予以认可，本院予以采信。原审法院查明的其他事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果本院认为，斗门县（区）历史上存在只按1.0容积率计收地价的情况，如何计补地价，珠海市政府和斗门区政府先后出台了相关文件予以明确。对上诉人是否应缴纳案涉用地建筑面积23976平方米至25000平方米之间的地价款以及是否应按人民币150元/平方米缴纳按原用地面积计容积率1.8以内的增容费，本院根据有关政策评判如下：一、关于上诉人是否应缴纳案涉用地建筑面积23976平方米至25000平方米之间的地价款人民币870,400元（一）2004年7月21日斗门区政府出台《关于全面执行的通知》（斗府﹝2004﹞46号文）。该文第一条规定：“一、从本通知发文之日起，斗门区范围内出让、划拨国有土地使用权的价格根据《珠海市国有土地价格管理规定》（以下简称珠府﹝2003﹞57号文）及本通知的规定确定（具体地价标准见表一至表二）；凡政府出让的经营性土地，不再缴交市政建设配套费（报建费）。”明确了斗门区今后的地价按照全市地价管理规定的标准确定。据此，也可知原斗门出让的经营性土地市政建设配套费（报建费）属于地价的组成部分。该文第二条对“在本通知发文之日前，依法取得土地出让使用权，并已领取国有土地使用证，没有完成建设的用地”，如何计收市政建设配套费或补交地价分情形作了规定，其中第2点规定：“2006年1月1日后，商品房超过容积率1.0部分的建筑面积，按珠府〔2003〕57号文的规定补交地价（具体地价标准见表一），原来已缴交的市政建设配套费（报建费）可在补交价款时减除。”据此，即使用地已按合同约定缴清了出让金和报建费，取得了国有土地使用证，只要在2004年7月21日前尚未完成建设，容积率超过1.0部分需按当时的基准地价补交地价，同时已交的报建费可扣除。本院认为，案涉用地超过容积率1.0部分建筑面积应按规定补交地价，但对已交的报建费可扣除。（二）2008年11月6日珠海市政府出台《印发关于斗门区国有土地历史遗留问题（计补地价）若干意见的通知》（珠府﹝2008﹞129号）该文件于2016年废止,本案原审第三人东部信炜公司补交地价的时间为2015年，故该文件适用于本案。该文对不须另行补地价的情形和条件作了严格限定，第一条第1点规定：“在斗府﹝2004﹞46号文发文之前（即2004年7月21日之前，下同），已按土地面积缴清地价款，已取得《国有土地使用证》，依法取得国有出让土地使用权，并按原城市规划行政主管部门批准的规划设计条件已缴清市政建设配套费(即报建费，下同)，并已按原批准的规划设计条件建设的用地，不须另行补地价。经批准，超过原批准的规划设计条件建设的建筑面积在珠府﹝2008﹞62号文件实施前未缴清地价款的，按现行地价管理规定标准计收地价。”第2点规定：“在斗府﹝2004﹞46号文发文之前，已按土地面积缴清地价款，已取得《国有土地使用证》，依法取得国有出让土地使用权，并按原城市规划行政主管部门批准的规划设计条件已缴清市政建设配套费，但按原批准的规划设计条件未全部完成建设的，现因规划调整导致用地面积减少，经批准可适当提高容积率，只要其总建筑面积不超过原批准的相应功能建筑面积的用地，不须另行补地价。”结合斗府﹝2004﹞46号文的关于在2004年7月21日前没有完成建设的用地需补交地价的规定以及第2点中“但按原批准的规划设计条件未全部完成建设的”的表述，可知第1点中“并已按原批准的规划设计条件建设”是指已按原批准的规划设计条件完成建设，并且完成建设的时间为2004年7月21日之前。而本案东部信炜公司取得《建设工程规划许可证》的时间是2013年4月22日、取得《建筑工程施工许可证》的时间是2013年9月4日，故不符合第1点规定的不须另行补地价的条件。此外，本案1992年规划部门将原用地面积13320平方米扣除道路占用部分1465.625平方米后,将容积率由1.877提高到2.11，25000平方米的建筑面积不变，即属于第2点规定不须另行补地价的情形。同时，该文件第一条第8点规定：“通过转让的方式取得的土地使用权，在国土部门办理了转让核准手续的，超过转让当时国土部门核准的用地容积率计算的建筑面积，超过部分的建筑面积在珠府﹝2008﹞62号文件实施前未缴清地价款的，按现行地价管理规定标准计收地价”。本案中，案涉土地2011年经法院裁定过户至东部信炜公司名下，东部信炜公司系通过转让方式取得涉案土地使用权，转让当时国土部门核准的用地容积率即土地使用权转让合同中约定容积率为1.8，而转让给东部信炜公司时的容积率为1.877，且超过容积率1.8部分的建筑面积在珠府﹝2008﹞62号文实施前没有缴清地价款，故应当按照现行地价管理规定标准计收地价。（三）2011年8月27日珠海市政府出台《关于印发珠海市国有土地价格管理规定的通知》（珠府﹝2011﹞100号文）。该文第七条规定：“用地容积率小于或等于1.0的，按用地面积计价；用地容积率大于1.0的，按建筑面积计价，本规定另有规定或土地使用合同另有约定的除外。”据此，对于仅按照1.0的容积率缴交地价的用地，如最终规划批准的容积率超过1.0，超过部分应补交地价。（四）2016年1月29日珠海市政府出台《珠海市人民政府关于印发珠海市地价管理规定的通知》（珠府﹝2016﹞6号）。该文第三条第一款规定：“国土部门依据本规定进行地价核计的时间节点分为用地批准、规划报建、规划验收和房屋确权四个阶段。用地单位根据项目开发建设进度的不同阶段，按规定到国土部门办理核实地价手续。国土部门按照受理时的地价管理规定予以核实。”即地价的缴交由用地单位分阶段到国土部门办理，地价按国土部门受理地价缴交申请时的地价政策（包括地价标准）计收。据此，本案补交地价的标准应按国土部门受理东部信炜公司补交地价申请时的政策文件和地价标准计收。此外，该文进一步提高了斗门只按容积率1.0计收地价的历史用地的补交标准，第十一条第四项规定：“对于原斗门县（区）在斗府﹝2004﹞46号文发前（即2004年7月21日之前）出让的历史用地，且在出让时未确定规划设计条件、只按容积率1.0计收地价的，规划部门首次确定的建设规模超过容积率1.5的，容积率1.0-1.5部分按基准地价计收，容积率1.5以上按评估市场价格计收。”综上，上述地价政策考虑了历史因素，符合国家土地有偿使用制度和公平原则要求，得到本院生效判决的确认。本案中，按照出让合同约定的用地面积13320平方米计，规划实际批准容积率为1.877，而出让合同约定的土地转让金为2304360元，单价为173元/平方米，属于只按容积率1.0缴纳地价的情形，且在2004年7月21日之前未完成建设，因此不符合珠府﹝2008﹞129号第一条第1点不须另行补地价的条件。上诉人本应根据斗府﹝2004﹞46号文、珠府﹝2011﹞100号文补交超过容积率1.0部分的地价。但被上诉人基于出让合同既约定了土地转让金总价，又约定了建筑容积率为1.8，在土地转让金总价对应的是1.0的容积率还是1.8的容积率不是绝对明确的情形下，作出了有利于合同相对方的解释，决定已收的2304360元地价款视为容积率1.8对应建筑面积的地价款。基于此，容积率1.8至1.877之间建筑面积的地价，上诉人尚未缴纳，应当按规定补交。本案中，被上诉人按照2015年2月28日计费时有效的地价管理规定，以基准地价计算案涉用地应当补缴建筑面积23976平方米至25000平方米之间的地价款人民币870,400元，认定事实清楚，适用文件正确。与此同时，本院认为，根据斗府﹝2004﹞46号文关于原来已缴交的市政建设配套费（报建费）可在补交价款时减除的规定，鉴于上诉人已按合同约定50元/平方米缴交25000平方米的报建费，应从补交的地价中扣除23976平方米至25000平方米之间已缴交的报建费人民币51200元。二、上诉人应按人民币150元/平方米缴纳按原用地面积计容积率1.8以内的增容费人民币3,596,400元（一）本案国土部门受理补交地价业务时施行的珠府﹝2011﹞100号文第二条规定：“本规定所称国有土地价格，指国有土地使用权的出让价格和有偿划拨价格，其土地开发程度达到‘三通一平’（宗地外通路、通电、通水和宗地内土地平整），本规定另有规定或土地使用合同另有约定的除外。”即出让的国有土地价格指出让价格，但合同对国有土地价格的组成另有约定的，还要从合同约定。1991年实施的《关于印发的通知》（斗府字﹝1991﹞70号）规定：“二、有偿出让的土地……2.有偿出让的基准地价根据用地功能、地区和地类，分别按表一、表二、表三计费。在具体地块中，可根据不同位置，以基准地价为基数，把土地分等定级作价。”根据案涉商住用地性质应适用的表一，有偿使用土地价格的项目包括“出让金”“征地拆迁费”“综合配套费”“土地管理费”和“其他”，其中“其他”的收费标准为“按说明另加收费”。即斗门当时的地价构成可通过合同约定，在出让金等之外，还有“其他”约定的项目。因此，按照建筑面积150元每平方米计收的城市建设增容费为案涉合同约定的收费，属于地价的组成部分。上诉人未曾缴纳，应当补缴。同时，虽出让合同约定该费用向县政府缴交，基于该项费用的地价款性质以及出让合同是由原斗门县国土局签订的情况，被上诉人具有组织征收地价款的职责，有权收取这部分地价款。（二）上诉人主张合同约定的城市建设增容费实际为城市建设配套费，已经于1997年1月1日起免收。本院认为，斗府﹝1997﹞3号文规定免收的是城市建设配套费，不是城市建设增容费；退一步，即使认定为城市建设配套费，根据该文件规定，免收的对象为1997年1月1日起出售的商品房，免收优惠有效期限于1997年全年，而案涉土地在1997年尚未开发建设，也不具备免收的条件。综上，上诉人应按照国土部门受理业务时的基准地价补缴案涉用地建筑面积23976平方米至25000平方米之间的地价款人民币870,400元，同时扣除这部分面积已缴交的报建费人民币51200元；上诉人应按照出让合同的约定补交容积率1.8以内的城市建设增容费人民币3,596,400元。一审法院未认定补交地价款中应扣除已缴交的报建费，适用文件依据不正确，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销广东省珠海市金湾区人民法院(2020)粤0404行初226号行政判决；二、驳回上诉人张连娣关于撤销被上诉人珠海市自然资源局作出的《关于明确有关事项的复函》（珠国土金函[2018]828号）中补交地价款、增容费人民币4,466,800元的行政行为的诉讼请求；三、驳回上诉人张连娣关于判决被上诉人珠海市自然资源局向珠海市东部信炜实业有限公司返还补收的地价款、增容费人民币4,466,800元，并赔偿相应的利息损失的诉讼请求；四、责令被上诉人珠海市自然资源局于本判决生效之日起10日内退回上诉人张连娣已缴交的报建费人民币51200元;五、驳回上诉人张连娣其他的诉讼请求。一、二审案件受理费分别为人民币50元，均由被上诉人珠海市自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  王智斌审判员  陈 伟审判员  黄莎莎二〇二〇年十二月××日书记员  雷 晨附：案涉法律规定《关于全面执行的通知》（斗府﹝2004﹞46号文）一、从本通知发文之日起，斗门区范围内出让、划拨国有土地使用权的价格根据《珠海市国有土地价格管理规定》（以下简称珠府﹝2003﹞57号文）及本通知的规定确定（具体地价标准见表一至表二）；凡政府出让的经营性土地，不再缴交市政建设配套费（报建费）。二、在本通知发文之日前，依法取得土地出让使用权，并已领取国有土地使用证，没有完成建设的用地，按下列情况分别收市政建设配套费（报建费）或补交地价：1、2005年12月31日前，商品房封顶并办理了预售许可证建筑容积率小于或等于1.5的，按原来规定的标准缴交市政建设配套费（报建费）；建筑容积率大于1.5的，超出部分的建筑面积按珠府﹝2003﹞57号文的规定补交地价（具体的地价标准表一）。2、2006年1月1日后，商品房超过容积率1.0部分的建筑面积，按珠府﹝2003﹞57号文的规定补交地价（具体地价标准见表一），原来已缴交的市政建设配套费（报建费）可在补交价款时减除。3、从本通知发文之日起，不自行建设而转让土地使用权的超过容积率1.0部分的建筑面积，由土地使用权受让方按珠府﹝2003﹞57号文的规定补交地价（具体地价标准见表一），原来地块已缴交的市政建设配套费（报建费）可在补交地价款时减除。《印发关于斗门区国有土地历史遗留问题（计补地价）若干意见的通知》（珠府﹝2008﹞129号）一、国有出让土地1、在斗府﹝2004﹞46号文发文之前（即2004年7月21日之前，下同），已按土地面积缴清地价款，已取得《国有土地使用证》，依法取得国有出让土地使用权，并按原城市规划行政主管部门批准的规划设计条件已缴清市政建设配套费（即报建费，下同），并已按原批准的规划设计条件建设的用地，不须另行补地价。经批准，超过原批准的规划设计条件建设的建筑面积在珠府﹝2008﹞62号文件实施前未缴清地价款的，按现行地价管理规定标准计收地价。2.在斗府﹝2004﹞46号文发文之前，已按土地面积缴清地价款，已取得《国有土地使用证》，依法取得国有出让土地使用权，并按原城市规划行政主管部门批准的规划设计条件已缴清市政建设配套费，但按原批准的规划设计条件未全部完成建设的，现因规划调整导致用地面积减少，经批准可适当提高容积率，只要其总建筑面积不超过原批准的相应功能建筑面积的用地，不须另行补地价。经批准，超过原批准的规划设计条件建设的建筑面积在珠府﹝2008﹞62号文件实施前未缴清地价款的，按现行地价管理规定标准计收地价。8、通过转让方式取得的土地使用权，在国土部门办理了转让核准手续的，超过转让当时国土部门核准的用地容积率计算的建筑面积，超过部分的建筑面积在珠府﹝2008﹞62号文件实施前未缴清地价款的，按现行地价管理规定标准计收地价，未在国土部门办理转让核准手续的，由现土地使用权视不同情况按照上述第一条第1至7点完善用地手续。《关于印发珠海市国有土地价格管理规定的通知》（珠府﹝2011﹞100号文）第二条本规定所称国有土地价格，指国有土地使用权的出让价格和有偿划拨价格，其土地开发程度达到“三通一平”（宗地外通路、通电、通水和宗地内土地平整），本规定另有规定或土地使用合同另有约定的除外。第七条用地容积率小于或等于1.0的，按用地面积计价；用地容积率大于1.0的，按建筑面积计价，本规定另有规定或土地使用合同另有约定的除外。《珠海市人民政府关于印发珠海市地价管理规定的通知》（珠府﹝2016﹞6号）第三条国土部门依据本规定进行地价核计的时间节点分为用地批准、规划报建、规划验收和房屋确权四个阶段。用地单位根据项目开发建设进度的不同阶段，按规定到国土部门办理核实地价手续。国土部门按照受理时的地价管理规定予以核实。用地容积率小于或等于1.0的宗地，按用地面积计收地价；用地容积率大于1.0的宗地，按建筑面积计收地价，本规定另有规定或土地出让合同（协议）另有约定的除外。第十一条为规范土地使用者依法使用土地，除下列情形外，经依法批准改变原计缴地价已确定的用地位置、用途、建筑面积等规划设计条件或其它情形涉及补交地价的（含政府原因），采用评估市场价格：（四）对于原斗门县（区）在斗府[2004]46号文发文之前（即2004年7月21日之前）出让的历史用地，且在出让时未确定规划设计条件、只按容积率1.0计收地价的，规划部门首次确定的建设规模超过容积率1.5的，容积率1.0-1.5部分按基准地价计收，容积率1.5以上按评估市场价格计收。《关于印发的通知》（斗府字﹝1991﹞70号）二、有偿出让的土地：2、有偿出让的基准地价根据用地功能、地区和地类，分别按表一、表二、表三计费。在具体地块中，可根据不同位置，以基准地价为基数，把土地分等定级作价。