广东省江门市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤07行终245号上诉人（原审原告）邝根洪，男，汉族，1953年5月25日出生，住广东省开平市。委托代理人邝日勇、李健进，均系广东五邑律师事务所律师。被上诉人（原审被告）开平市自然资源局。住所地：广东省开平市。法定代表人张伟杰，局长。出庭负责人余瑞莺，副局长。委托代理人梁艳娟，该局工作人员。委托代理人郑少媛，广东东方大卫律师事务所律师。原审第三人邝耀炯，男，汉族，1965年10月9日出生，住广东省开平市。上诉人邝根洪因与被上诉人开平市自然资源局、原审第三人邝耀炯土地行政登记纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2020）粤0704行初500号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月20日立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。上诉人邝根洪上诉请求：撤销原审判决，并改判撤销开平市自然资源局作出的开府国用（2014）第XXXXX号《国有土地使用权证书》。主要事实和理由：一、开平市自然资源局在一审法庭调查时明确确认其到现场对涉案土地进行地籍调查时知晓涉案地块上有房屋的事实，根据《土地登记办法》第四十条的规定，开平市自然资源局在经核实涉案土地上存有房屋的情况下，依法应当要求邝耀炯补充邝根洪与邝耀炯就涉案土地上房屋是否存在买卖的相关材料或者致函去房地产主管部门核实房屋情况，以确定是否可以受理邝耀炯变更登记过户涉案土地的申请，但开平市自然资源局却在证据不足以证明涉案土地具备变更登记过户条件的情况下，违法办理涉案土地的变更登记过户手续，因此，开平市自然资源局作出的变更登记的行政行为明显证据不足。二、开平市自然资源局办理涉案地块变更登记过户手续的程序违法。（一）开平市自然资源局提供的变更登记材料反映其作出的变更登记行政行为程序违法。1.《土地登记申请书》左上角显示开平市自然资源局于2013年9月5日收到了登记申请，但在“申请登记的内容”栏上显示：“邝耀炯于2013年11月21日星期四与邝根洪……”等内容，邝耀炯、邝根洪签名落款日期均为2013年11月21日。可见，开平市自然资源局收到《土地登记申请书》的时间是在当事人正式申请日期之前的二个多月，程序明显违法。2.《土地使用权转让合同》存在诸多空白条款。特别是没有合同双方当事人约定支付期限条款，也没有付款凭证或者收据附案卷。因此，无法证明合同是否有实际履行。因此，开平市自然资源局的变更登记程序明显不合法。3.纳税金额与转让金额不一致。开平市自然资源局提供的《开平市地方税务局土地使用权权属转移涉税事项证明》显示土地转让金额为180068元，而《土地使用权转让合同》载明的土地转让金额为16.8万元，两者金额不一致，特别是没有纳税发票附案卷，依法未符合变更登记程序。（二）《土地登记审批表》未经开平市自然资源局负责人审批确认，程序明显不合法。根据《土地登记办法》第三条第二款“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权”的规定，土地登记必须经开平市自然资源局审批及人民政府批准，但《土地登记审批表》的“国土资源行政主管部门审核意见”栏中只有开平市自然资源局的盖章，没有负责人的签名且没有落款时间，可以反映出开平市自然资源局作出的土地登记行政行为不合法且存在未经负责人审核，存在违法办证之嫌。虽然开平市自然资源局在庭审中陈述“周日亮”是开平市自然资源局当时的负责人，但未提供任何证据予以证明。（三）涉案土地上存有的房屋在1988年已经竣工，根据《土地登记办法》第四十条的规定，开平市自然资源局在办理涉案土地的变更登记前必须要求邝耀炯履行办理涉案土地上房屋的过户登记手续的前置程序，但开平市自然资源局明知涉案土地存有房屋且明知法律、法规规定必须先履行房屋过户手续的前置程序的情况下仍然作出涉案土地的变更登记行政行为，程序明显违法。三、开平市自然资源局作出涉案土地的变更登记适用法律法规错误。开平市自然资源局现场进行地籍调查并发现涉案土地存有房屋时，理应履行通知邝耀炯先行办理房屋过户手续的告知义务，但开平市自然资源局错误适用《土地登记办法》第三十九条的规定实施变更登记的行政行为。但一审法院没有查明开平市自然资源局在办理涉案土地使用权变更登记过程中程序违法的事实，错误理解《土地登记办法》第三十九条的规定，作出了驳回邝根洪的诉讼请求的错误判决。另外，开平市自然资源局在一审举证的证据，根本没有反映涉案土地已于2013年注销的事实，开平市自然资源局在2020年5月18日给邝根洪《关于邝根洪咨询问题的处理意见》与其在一审的答辩意见互相矛盾，更加证明开平市自然资源局将涉案土地办理变更登记过户给邝耀炯是严重的程序违法。邝根洪从无办理过转让其名下坐落于开平市水口镇东乐路房屋产权给邝耀炯，开平市自然资源局未经邝根洪同意，将邝根洪享有物权的开平市水口镇东乐路房屋范围内的土地使用权办理登记给邝耀炯的行为违法。四、开平市自然资源局提供的证据中没有土地登记薄，不符合《土地登记办法》第十四条、第十五条的规定。涉案土地上有房屋，依照《城市房地产转让管理规定》第七条、第十条第二款的规定，应当以房地产转让的程序进行办理，再结合《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）第二条（五）的规定，建设用地使用权转移的地上建筑物、其他附着物所有权应一并转移，涉及房地产转让的，按照房地产转让相关法律法规规定办理房地产转让相关手续。以及第五条（十六）的规定，对违反法律法规过程不符合出让合同约定不予办理相关手续，但是，开平市自然资源局提供的证据中没有涉案土地出让合同，无法判断是否符合该规定。开平市自然资源局提交的证据显示由潘某某领取合同，应当提供有委托代理手续以及其身份证复印件予以证明，但是，开平市自然资源局提供的证据材料不充分。被上诉人开平市自然资源局二审答辩称：一、涉案土地登记属于《土地登记办法》第三十九条规定的情形，第四十条的规定不适用于本案。在邝根洪与邝耀炯办理涉案土地转移登记申请中，邝根洪与邝耀炯提交了编号为（2013）年3148号的《土地使用权转让合同》，邝根洪与邝耀炯均确认由邝根洪将位于开平市水口镇东乐路面积为257.24平方米的土地使用权转让给邝耀炯，该土地范围内的建筑物、附着物的所有权与土地使用权一并转让给邝耀炯。邝根洪与邝耀炯于2013年11月21日共同提交了双方的身份证复印件、《土地登记申请书》、《土地使用权转让合同》、《国有土地使用证》[开府国用（2013）第XXXXX号，土地使用权人为邝根洪，使用权类型为出让]，共同申请将涉案土地使用权转移登记至邝耀炯名下。根据当时有效的《土地登记办法》第三十九条的规定，邝根洪与邝耀炯的申请符合该条规定的情形，应予办理，开平市自然资源局依法履行职责办理涉案土地变更登记。涉案登记情况是因土地使用权转让同时导致土地范围内的建筑物等一并转让，而邝根洪在上诉状所称的《土地登记办法》第四十条只适用于因地上建筑物转移导致土地使用权变更的情况，该条规定情况显然与本案不符，第四十条的规定不适用于本案。二、开平市自然资源局办理涉案变更登记手续的程序合法。1.开平市自然资源局的收件时间以《开平市土地交易回执》上载明的2013年11月21日为准。根据《土地登记申请书》中邝根洪与邝耀炯的签章日期显示，其二人是在2013年11月21日申请土地登记，该申请时间亦与收件回执时间一致。2.《土地使用权转让合同》的内容由邝根洪与邝耀炯自行约定，根据《土地登记办法》第九条的规定，《土地使用权转让合同》是邝根洪与邝耀炯提交的申请登记材料之一，其二人应对该合同的真实性负责。该合同已载明双方当事人信息、转让土地的信息、范围、转让价款以及关于办理土地登记手续的约定，且二人共同申请土地变更登记。经审查，该申请材料完整，符合《土地登记办法》规定。邝根洪上诉所称《土地使用权转让合同》存在约定不完善的情况，由此导致的后果应由邝根洪与邝耀炯自行解决。3.涉案土地已提交由税务机关出具的完税证明。由于土地转让所涉的税收问题属于税务机关的职能，经邝耀炯向税务机关申报，开平市地方税务局水口税务分局于2013年12月26日出具《开平市地方税务局土地使用权权属转移涉税事项证明》（No.0000279），证明邝耀炯就坐落于开平市水口镇东乐路的土地使用权转让已办理有关涉税事宜，该证明符合《土地登记办法》的规定。邝根洪在上诉状中以没有纳税发票附案卷为由认为不符合变更登记程序的理由不成立。4.涉案土地登记的审核程序合法。（1992）国土（籍）字第183号《县级以上地方人民政府土地登记专用章管理办法》自1992年12月29日起生效，2016年5月27日失效。该办法第六条规定：“专用章制发后，由人民政府授权土地管理部门代表政府严格管理使用。土地管理部门对土地登记申请书、地籍调查资料进行审核后，确认达到‘权属合法、界址清楚、面积准确’标准的，送政府主管领导或经授权的土地管理部门负责人批准，方能在土地登记审批表上加盖专用章，然后填写土地登记卡（簿），确定土地权属；根据土地登记卡填写土地证书，经审核无误后在证书相应位置加盖专用章。”据此，开平市自然资源局在涉案土地变更登记程序中的审核流程符合当时的规定。5.房屋转移登记并非土地使用权转移登记的前置程序。三、开平市自然资源局依据《土地登记办法》第九条、第三十九条作出涉案登记，完全符合当时的法律法规规定，亦符合邝根洪与邝耀炯双方申请涉案土地登记时的意思表示。四、涉案《土地登记申请书》《土地使用权转让合同》均有邝根洪与邝耀炯的亲笔签名和指模，且邝根洪与邝耀炯在庭审中亦确认该签名的真实性，显然，在申请办理涉案土地转移登记时，邝根洪是明确知悉并同意将涉案土地转移登记到邝耀炯的名下。上述事实亦有生效的民事判决、执行裁定予以确认。五、涉案土地登记中开平市自然资源局已按相关法律法规规定将土地登记相关情况记录在不动产登记查询系统中，也就是邝根洪提及的土地登记薄，因此，开平市自然资源局办理的涉案土地登记是符合《土地登记办法》第十四条、第十五条的规定。邝根洪所主张的国办发〔2019〕34号文是在涉案土地登记之后才颁发的，该规定并不适用于涉案土地登记的情况。另外，本案邝耀炯委托潘某某代为领取涉案土地使用权证，并且在开平市土地交易回执中已明确了委托的事项，开平市自然资源局已提交了潘某某身份证作为证据，因此，涉案的登记相关手续是完善的，材料完整，程序合法。综上，请求驳回邝根洪的上诉请求。原审第三人邝耀炯二审述称：认可开平市自然资源局的颁证行为，请求维持一审判决。邝根洪向一审法院起诉请求：撤销开平市自然资源局作出的开府国用（2014）第XXXXX号《国有土地使用权证书》。一审法院判决：驳回邝根洪的诉讼请求。本案一审案件受理费50元（已由邝根洪预交），由邝根洪负担。二审中，邝根洪向本院提交如下材料：日期为2013年8月9日的《土地登记申请表》复印件共2页，证明该证据上邝根洪的签名不是其本人亲笔签名。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系土地行政登记纠纷。关于开平市自然资源局的执法主体问题，一审法院已正确阐述，本院予以确认。本案的争议焦点为开平市自然资源局作出的开府国用（2014）第XXXXX号《国有土地使用证》是否合法。根据本案现有证据显示，邝根洪与邝耀炯于2010年1月22日已签订《土地使用权转让合同》，由邝根洪转让涉案开平市水口镇东乐路地块的土地使用权给邝耀炯。2013年11月21日，双方就前述转让土地使用权事项共同申请办理土地使用权变更登记手续，符合《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第十二条“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续”以及《土地登记办法》第三十九条“依法以出让、国有土地租赁、作价出资或者入股方式取得的国有建设用地使用权转让的，当事人应当持原国有土地使用证和土地权利发生转移的相关证明材料，申请国有建设用地使用权变更登记”的要求。根据当时适用的《土地登记办法》第九条第一款“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料”的规定，原开平市国土资源局根据双方提供的《土地登记申请书》、邝根洪持有的涉案地块开府国用（2013）第XXXXX号《国有土地使用证》、《土地使用权转让合同》、开平市地方税务局水口税务分局出具的《土地使用权权属转移涉税事项证明》等申请材料，经审查后认为符合上述法律规定的要求，对邝耀炯取得涉案地块的土地使用权予以登记并核发涉案开府国用（2014）第XXXXX号《国有土地使用证》，并未违反相关法律规定。邝根洪关于原开平市国土资源局没有审查涉案地块上房屋的权属情况存在违法的主张。从邝根洪与邝耀炯2010年1月22日所签订的《土地使用权转让合同》内容可知，双方转让土地使用权同时连带地上建筑物及其他附着物一并转让，因此，本案并不属于《土地登记办法》第四十条“因依法买卖、交换、赠与地上建筑物、构筑物及其附属设施涉及建设用地使用权转移的，当事人应当持原土地权利证书、变更后的房屋所有权证书及土地使用权发生转移的相关证明材料，申请建设用地使用权变更登记。涉及划拨土地使用权转移的，当事人还应当提供有批准权人民政府的批准文件”所规定的应当先办理房屋所有权变更后再办理土地所有权变更的情形。原开平市国土资源局当时作为辖区土地登记部门，根据邝根洪与邝耀炯共同提出的土地使用权变更登记申请，对涉案土地使用权因转让产生的权属变更予以登记，并无不当。另外，邝根洪在本案中以其没有将涉案土地及地上物转让给邝耀炯的意思表示为由主张撤销涉案登记行为。根据《土地登记办法》第九条第三款“申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责”的规定，邝根洪作为土地转让人本应对该转让土地使用权行为的真实性负责，也应对其提供的申请材料实质内容的真实性负责，本案中邝根洪对其在《土地登记申请书》和《土地使用权转让合同》上的签名真实性均予以确认，邝根洪以其没有转让涉案土地使用权真实意思主张撤销涉案登记行为，依据不足，本院不予采纳。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元（已由上诉人邝根洪预交），由上诉人邝根洪负担。本判决为终审判决。审 判 长  陈 健审 判 员  周 奇审 判 员  陈敏婷二〇二〇年十二月二十一日法官助理  吴飞凡书 记 员  陈秀霞