昆明铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）云71行初23号原告云南泽森园艺有限公司，住所地云南省嵩明县嵩阳镇倚伴村委会小倚伴村。统一社会信用代码：915301270522396708。法定代表人刘永平，该公司经理。委托代理人马正兰，云南枢环律师事务所律师。委托代理人庄云超，北京市炜衡（昆明）律师事务所律师。被告嵩明县人民政府，住所地云南省昆明市嵩明县玉明路**。统一社会信用代码11530127015126132G。法定代表人李进波，该县县长。委托代理人李广胜、段支福，云南滇源律师事务所律师。第三人嵩明县人民政府嵩阳街道办事处，机构地址云南省昆明市嵩明县香海路167号。统一社会信用代码11530127015126378J。法定代表人马俊能，该办事处主任。委托代理人刘明周，云南凌云律师事务所律师。原告云南泽森园艺有限公司（以下简称泽森公司）诉被告嵩明县人民政府（以下简称嵩明县政府）及第三人嵩明县人民政府嵩阳街道办事处（以下简称嵩阳街道办）土地行政管理行政补偿一案，本院于2020年5月25日受理后，依法组成合议庭，于2020年10月14日公开开庭审理了本案，原告泽森公司的法定代表人刘永平及原告的委托代理人马正兰、庄云超，被告嵩明县政府的行政机关负责人副县长徐家万及委托代理人李广胜、段支福，第三人嵩阳街道办行政机关负责人副主任吕超及委托代理人刘明周到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告泽森起诉称，原告是一家以绿化苗木种植为主的合法经营企业，早在2005年开始，就以公司法定代表人的父亲刘明的名义向嵩明县嵩阳镇倚伴村民委员会王家村民小组（现更名为：嵩明县嵩阳街道倚伴社区居民委员会王家村居民小组）租用集体所有的水田42亩（坐落于昆曲高速公路下），用于生产种植绿化苗木，租赁期限到2020年5月31日届满。2015年9月份，原告接到原嵩明县嵩阳镇人民政府工作人员口头通知：按照滇中新区的规划，昆曲高速公路将改扩建为一条贯穿城市的市区内道路—滇中新区大道，将会占用到原告租赁的土地37亩多。为支持国家建设，在被告尚未与原告签订协议，明确对地上附着物及种植苗木补偿的情况下，原告就积极配合嵩阳街道办工作，与街道办找来的评估机构共同对被占用土地上的苗木数量、品种、规格等进行清点，双方进行了确认。但嵩阳街道办至今没有将评估报告交给原告，也不与原告协商征收补偿、赔偿的事宜。为维护自身权益，原告向嵩明县国土资源局、嵩明县发展和改革局申请政府信息公开。2019年4月12日，得到了嵩明县国土资源局的答复，方才得知：2016年1月14日，云南省国土资源厅下发《关于嵩昆路（嵩四路与哨关路连接线）一期项目建设用地的批复》（云国土资复〔2015〕654号），同意包括嵩明县嵩阳街道办事处倚伴居民委员会王家村居民小组在内的共计1个街道10个居民委员会39个居民小组的集体农用地43.0058公顷（其中耕地25.5546公顷）转为建设用地并办理征地手续，作为嵩昆路（嵩四路与哨关路连接线）一期项目建设用地。2016年1月20日，嵩明县政府作出《征地公告》，主要内容为：征收倚伴居民委员会王家村居民小组1.3578公顷土地。征地补偿费标准根据2009年云南省人民政府批准公布的征地统一年产值标准和征地区片综合地价补偿标准及嵩明县政府公布的相关文件执行。自公告发布之日起，按照属地管理原则，由各镇（街道办）人民政府组织工作人员进入被征地现场开展调查工作。公告发布之日起，对被征收土地正式实施征收。在征地过程中，被告和第三人存在诸多违法行为，如：“未批先征”、不依法发布征地公告、不办理征地补偿登记、不制订征地补偿、安置方案、不按时支付征收土地的各项费用，未按相关法律法规履行职责等。原告诉讼请求1.判令被告嵩明县政府、第三人嵩阳街道办依法履行对集体土地征收的补偿安置职责，与原告签订征收补偿合同。2.判令被告和第三人共同补偿原告在被征收土地上合法所有的地上附着物及绿化苗木等费用，合计4,660,151元。3.本案诉讼费由被告和第三人承担。被告嵩明县政府答辩称：1.被告已履行法定职责，但未签订征收安置补偿协议，责任不在被告，不能认定被告不履行法定职责。2.《土地承包合同》到期，刘明应当退还土地，地，地上附着物应当无条件搬走地主体无须再给予征收搬迁补偿。3.土地承包人刘明占用被征收土地至今不交还，应当自土地征收时起向征收主体支付土地占用费53万余元。4.原告泽森公司不是合格的诉讼主体，请求依法驳回原告的起诉。第三人嵩阳街道办答辩称：1.被告嵩明县政府作为征收主体，征收主体合法。2.征地实施过程经过严格的审核批准，嵩明县政府组织实施征收，程序合法。3.原告不属于征收土地的所有权人和使用权人，被告及第三人没有义务与其签订征收补偿合同。4.法律保护公民的合法财产权益，但本案中原告在明知《土地承包合同》所涉及的土地将被征收，所签订的合同不能履行的情况下，仍然于第一次合同到期后承租土地用于种植苗木且不采取补救措施对原存在的苗木进行处分，其目的是为了获取征地补偿款。原告的行为是其苗木等产生损失的直接原因，原告应当对其故意或者重大过错承担责任。被告及第三人没有过错，不应当承担责任。5.第三人并非征收主体，原告诉请第三人与其签订征收补偿合同且补偿其人民币4,660,151元款项的诉请没有事实及法律依据。请求：依法判决驳回原告对被告嵩明县政府及第三人嵩阳街道办的诉讼请求；本案案件受理费由原告承担。在法定期限内，原告向本院提交了以下证据材料：1.泽森公司营业执照，以证明原告具有诉讼主体资格。2.《土地承包合同》《关于嵩明县嵩阳镇倚伴村委会王家村民小组与刘明租地合同补充协议证明》、嵩明县农村集体往来款项统一收据；3.林木种子经营许可证（滇林种经0107）第（0060）号、林木种子生产许可证（滇林种生0107）第(0060)号、云南省林木种苗质量检验岗位培育合格证；4.《嵩明县国土资源局关于云南泽森园艺有限公司信息公开事宜的回复》；5.《云南省国土资源厅关于嵩昆路（嵩四路与哨关路连接线）一期项目建设用地的批复》云国土资复[2015]654号；6.《嵩明县人民政府征地公告》，以证明原告以法定代表人之父刘明的名义向嵩明县嵩阳街道倚伴社区居民委员会王家村居民小组租赁集体所有的水田42亩（坐落于昆曲高速公路下），用于生产种植绿化苗木，租赁期限到2020年5月31日届满；原告于2019年4月12日向嵩明县国土资源局申请政府信息公开后方得知：2016年1月20日，嵩明县政府已作出《征地公告》，对倚伴居民委员会王家村居民小组1.3578公顷集体土地实施征收（其中包括原告租赁的土地37亩）；原告租赁的土地被征收，但地上附着物及绿化苗木未获征收补偿，与本案有利害关系。7.《2009年征地统一年产值标准、区片综合地价标准表》；8.《嵩明县人民政府办公室关于印发云南嵩明（小铺）至昆明（乌龙）高速公路改扩建工程征迁工作指导意见的通知》（嵩政办通[2015]21号）；9.《嵩明高速公路建设征地拆迁项目房产测绘（嵩阳段）六方签证表》；10.《泽森公司被征收土地上苗木数量及应补偿金额清单》，以证明2015年9月份，原告接到嵩阳街道办事处工作人员口头通知：按照滇中新区的规划，昆曲高速公路将改扩建为一条贯穿城市的市区内道路—滇中新区大道，将会占用到原告租赁的土地37亩多；嵩阳街道办于2015年11月组织测绘公司、评估公司对原告租赁土地上的附着物及种植的苗木进行了测绘及清点统计；嵩明县政府及其下属具体负责征迁工作的嵩阳街道办事处一直未按《云南嵩明（小铺）至昆明（乌龙）高速公路改扩建工程征迁工作指导意见》中的补偿标准将征收土地上的地上附着物及绿化苗木等的补偿款给付原告。11.2019年7月19日《昆明铁路运输中级法院询问笔录》，以证明2019年4月24日，原告曾向本院提起过本案诉请，但被法院告知应先走“申请协调和行政裁决”的前置程序。12.云南省昆明市中级人民法院(2020)云01行初24号行政裁定书及送达回证，以证明原告申请嵩明县政府行政协调，不被理睬，申请裁决又没有回复，遂向昆明市中级人民法院起诉昆明市人民政府行政不作为违法。但法院审查后认为：原告主张的县政府未履行集体土地征收中的补偿安置职责这一行政行为中，并无“申请协调行政裁决”的前置程序，而是在当事人对征地补偿、安置方案所含补偿标准本身不服时，方才适用。因此，裁定驳回了原告的起诉。该裁定书已经生效。经庭审质证，被告嵩明县政府对原告提交的证据材料发表了以下质证意见：对第1组证据材料不予认可，本案原告不具备诉讼主体资格；第2组证据材料中，对《土地承包经营合同》真实性、合法性认可，但对证明目的不认可，且该证据材料与本案无关联性；王家村居民小组出具的证明，其内容形式都是违法的，以合法形式掩盖非法目的；对第3组证据材料的真实性无意见，关联性不认可；对第4组证据材料的真实性无异议，关联性不认可；对于第5组证据材料，对批复的真实性、合法性、关联性认可，但证明目的不认可；对第6组证据材料予以认可；第7组证据材料与诉请无关，对其真实性、合法性、关联性均不认可。对第8组证据的真实性、合法性认可，关联性不认可，证明目的不认可；第9组证据材料中，对六方签证表，是否进行现场签订其并不清楚；电子表格从证据的形式要件上来讲是无效的。第10组证据材料中，对补偿清单从数量上不认可，价格计算的方式也是错误的。对第11组、12组证据材料的真实性、合法性认可，但对其关联性不认可。第三人嵩阳街道办对于原告提交的证据材料提出以下质证意见：第1组证据材料的真实性、合法性、关联性认可，但证明目的不认可，其仅能证明泽森公司的企业信息，并不能证明其作为本案的原告符合法律规定。第2组证据材料的真实性和合法性无异议，但对其关联性不认可。刘明与王家村居民小组签订合同时明确约定承包人承包土地用作种植绿化苗木。对第3组证据材料的真实性、合法性无异议，但对其关联性不认可。对第4组至第6组证据材料无异议。第7组和第8组证据材料与本案没有关联性。对第9组证据材料的质证意见和被告一致。对第10组证据材料不予认可，表格是原告单方制作，无法确认其真实性。第11组和第12组证据材料与本案无关。经本院准许，原告申请证人刘明出庭作证，刘明在法庭上作了如下陈述：“泽森公司的法定代表人刘永平是我儿子。我与王家村居民小组签订土地承包合同，是我们全家租地筹建公司，种植绿化苗木搞园艺。租金是我去交，但是钱是我儿子给我，居民小组也开了收据。租来的地是泽森公司用来种苗木搞经营。2012年开始租，一直租到现在，没有断租过。”原告泽森公司认为，刘明是泽森公司法定代表人刘永平的父亲，刘明的证言可以证明泽森公司以刘明的名义承租王家村居民小组的地进行绿化苗木种植经营的事实，该承租的土地被政府征收，泽森公司依法应获得合理补偿。被告嵩明县政府质证认为：1.本案原告股东刘永平与证人有亲属关系，证人证言证明力非常低；2.证言有很多相互矛盾的情况。如刘明讲公司是其家庭的，但李文秀在公司里边持有50%的股权，刘永平也仅是股东之一，刘明的陈述不符合事实；3.王家村居民小组所开具的土地租金收据中仅表述收到刘明交来的租金，其中并没有提到泽森公司。第三人嵩阳街道办质证认为：1.刘明只证明其承租了土地，但是证明不了土地上的苗木及附着物属于谁。2.刘明的的证言也不能证明泽森公司因为本次征地产生搬迁造成损失的事实，刘明的证言与原告的诉讼请求没有关联性。被告嵩明县政府向本院提交了以下证据材料：1.关于嵩昆路（嵩四路至哨关路连接线）项目选址的规划意见，以证明嵩昆路建设项目的选址已经纳入嵩明-空港片区总体规划方案，符合建设规划。2.云南省滇中产业聚集区（新区）经济贸易发展局关于嵩昆路（嵩四路至哨关路连接线）两阶段可行性研究报告的批复(滇中管经贸办[2014]10号)，以证明嵩昆路建设项目的可行性取得滇中产业聚集区经济贸易发展局同意建设的批复。3.云南省滇中产业聚集区（新区）经济贸易发展局关于嵩昆路（嵩四路至哨关路连接线）初步设计的批复(滇中管经贸发[2014]38号)，以证明嵩昆路的设计通过专家评审，滇中产业聚集区经济贸易发展局批准，同意按市政道路标准建设，分期实施。4.使用林地审核同意书（林资许准[2014]429号)，以证明经国家林业局审核，同意嵩昆路建设项目征收林地。5.关于嵩昆路（嵩四路至哨关路连接线）项目用地的审查意见(滇中管发[2014]75号)，以证明嵩昆路建设项目用地经滇中产业聚集区管委会审查，项目符合国家产业政策。6.云南省国土资源厅关于嵩昆路（嵩四路至哨关路连接线）一期项目建设用地的批复(云国土资复[2015]654号)，以证明云南省国土资源厅批准同意将嵩明县嵩阳街道办事处39个居民小组（包括王家村居民小组）的集体农用地转为建设用地，作为嵩昆路一期项目建设用地，并同意办理征地手续。7.关于同意嵩昆路等四条道路征迁工作指导意见的批复(滇中管复[2014]57号)，以证明嵩明县人民政府常务会、县委常务会审议通过《嵩昆路建设工程征迁工作指导意见》，经滇中产业聚集区管委会审核，批复同意执行。8.嵩明县人民政府办公室关于印发嵩昆高速等五条道路拆迁工作指导意见的通知(嵩政办通[2014]62号)，以证明嵩明县政府下发了《关于嵩昆路建设项目的征迁工作指导意见》。9.关于嵩昆路（嵩四路与哨关路连接线）一期项目建设用地征地告知书，以证明嵩明县政府对征收嵩昆路一期项目用地发布公告，保障被征收人的各项权利。10.关于听证的复函，以证明被征收人王家村居民小组同意补偿安置标准，不需要举行听证会。11.嵩明县人民政府征地公告，以证明嵩昆路一期项目建设用地经云南省人民政府批准，嵩明县政府于2016年1月20日发布了《嵩明县人民政府征地公告》，征地范围包括嵩阳街道办事处倚伴社区王家村居民小组的1.3578公顷土地。12.土地承包合同2份，租金收据1份，以证明以下事实：（1）刘明与嵩阳街道办事处倚伴社区居委会王家村居民小组签订了两份连续期限的《土地承包合同》，承包土地面积42亩，租赁期限自2010年6月1日至2020年5月30日，合同主体为刘明，泽森公司不是承包合同的主体，不能确定土地上的苗圃苗木为泽森公司所有。（2）刘明承包的42亩土地，被征收面积35亩，对余下的7亩，刘明于2017年12月26日还向王家村居民小组交纳了2016年6月1日至2018年5月30日的租金，证明土地的使用人是刘明，不是泽森公司。13.关于刘明倚伴苗圃搬迁补偿的情况说明及泽森公司被征收土地上苗木数量及应补偿金额清单，以证明以下事实（1）刘明是倚伴苗圃的实际经营者，泽森公司不是倚伴苗圃苗木的权利人，无权提起行政补偿诉讼；（2）泽森公司要求征收补偿的依据错误、标准使用错误，导致刘明与征收指挥部未达成共识，这是双方未能签订补偿合同的原因。14.王家村居民小组与刘明合同补充协议证明1份，以证明刘明承包的42亩土地，刘明一直占有并管理使用。经庭审质证，原告泽森公司对被告嵩明县政府提交的证据材料提出如下质证意见：对第1组至第7组证据材料予以认可；对第8组证据材料的真实性认可，但合法性、关联性不认可，泽森公司认为征地补偿安置标准并没有依法书面公开；对第9组证据材料和第11组证据材料的真实性认可，但合法性、关联性不认可，证明目的不认可。泽森公司认为该公告没有依法进行过公告，被告没有举证证明该公告已在被征地的农村集体组织村民委员会范围内进行过书面公告，公告公开方式不清，无证据证明，程序违法。对第10组证据材料不予认可，村民委员会不能代替利害关系人，更不能剥夺利害关系人的权利。对第12组至第14组证据材料的真实性、合法性、关联性认可，但对证明目的不认可，这些证据材料恰好证明了原告的诉讼请求成立。第三人嵩阳街道办对被告嵩明县政府提交的第1组至第12组证据材料的真实性、合法性、关联性均予以认可。嵩阳街道办认为其按照被告安排去绿化苗木种植现场调查，其不是签订征收补偿协议的主体。对第13组、第14组证据材料的真实性不予认可，原告陈述在三年六个月的时间内停止经营造成了损失，这些是原告自己的原因导致。关于情况说明证据材料，是原告单方统计提交给嵩阳街道拆迁办进行审查的材料，与本案无关。第三人嵩阳街道办未向本院提交证据材料。本院对上述证据材料认证如下：原、被告提交的证据均来源合法，具有真实性，且与本案相关联，本院均予以采信作为认定本案相关事实的依据。原被告的证据能否证明其证明目的，本院将结合其他证据及本院查明的事实进行认定。关于刘明的证人证言，与“土地承包合同”“嵩明县农村集体往来款项统一收据”“关于嵩明县出具的刘明与刘永平父子关系的“证明”等证据能够相互印证，本院予以采信。本院经审理查明，2010年6月30日，嵩明县嵩阳镇倚伴社区居民委员会第一居民小组居民刘明与倚伴社区居民委员会王家村居民小组签订《土地承包合同》，双方在合同中约定，王家村居民小组将其所有的坐落于昆曲高速公路下的水田42亩（以双方实际丈量的为准）出租给刘明，用作种植苗木。承包期限5年，自2010年6月1日至2015年5月31日。承包金：头两年每年每亩1000元，后三年每年每亩1100元。临近承包期满，2015年4月1日，刘明又与王家村居民小组继续签订了《土地承包合同》，双方在合同中约定，王家村居民小组继续将上述土地出租给刘明，用作种植绿化苗木。承包期限5年，自2015年6月1日至2020年5月30日。承包费：每亩每年3500元，以后每年在前年的基础上以百分之五递增。双方还对其他权利、义务进行了约定。上述刘明承包的土地实际上用于泽森公司种植绿化苗木进行经营使用，土地使用的承包费由刘明按照合同约定直接支付给王家村居民小组。王家村居民小组知晓上述租用的土地作为泽森公司绿化苗木种植用地的事实。刘明系泽森公司法定代表人刘永平的父亲。另查明，云南省人民政府于2016年1月14日作出云国土资复〔2015〕654号《云南省国土资源厅关于嵩昆路（嵩四路与哨关路连接线）一期项目建设用地的批复》，批准对嵩明县的集体农用地43.0058公顷转为建设用地并办理征地手续，作为嵩昆路（嵩四路与哨关路连接线）一期项目建设用地。其中，刘明向王家村居民小组承包的部分水田就属于上述被批准征收的集体土地。2016年1月20日，嵩明县发布征地公告对上述集体土地实施征收。嵩明县人民政府已经将征地补偿款支付给了王家村居民小组，但没有对泽森公司涉及被征收王家村集体土地上种植的绿化苗木进行补偿。本院认为，《土地管理法》第四十七条规定“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。……”。集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度；市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。职权之所在，及义务之所在，也即责任之所在。嵩明县人民政府代表国家组织实施征收被征收人集体土地，也有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平合理补偿的义务。根据《土地管理法实施条例》第二十六条第一款关于“地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”的规定，原告享有对涉案土地上的附着物（种植的绿化苗木）获得补偿的权利，被告嵩明县人民政府有义务向被征收集体土地上附着物的所有者支付相应合理补偿费。在本院庭审过程中，被告嵩明县政府亦认可就涉案土地地上附着物并未向任何主体进行过补偿。因此，原告作为涉案土地地上附着物的所有权人，有权主张其依法获得相应合理补偿，具有提起要求被告履行补偿职责之诉的原告资格。关于被告提出的原告的《土地承包合同》期限已于2020年5月30日到期，原告应当无条件搬走地上附着物，被告无须再给予征收搬迁补偿等意见。本院认为，《土地管理法实施条例》第二十五条第四款规定：“征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”原告泽森公司依据刘明与王家村居民小组签订的《土地承包合同》以及王家村居民小组对泽森公司实际使用租用的土地种植绿化苗木认可的事实，泽森公司作为涉案集体土地地上附着物即其种植的绿化苗木的所有者，行政征收补偿法律关系已然形成，并不因之后土地承包合同期限届满而消灭。嵩明县政府已经将征收王家村居民小组集体土地的征地补偿款支付给了居民小组，依法亦应当履行征地补偿职责，对被征收集体土地上泽森公司种植绿化苗木进行合理补偿。综上，原告要求被告嵩明县政府履行与其有关的集体土地征收补偿职责的诉讼请求具有事实和法律依据，本院予以支持。经审判委员会讨论决定，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条之规定，判决如下：一、嵩明县人民政府于本判决生效之日起60日内对云南泽森园艺有限公司在嵩阳街道办倚伴社区居民委员会王家村居民小组被征收集体土地上种植绿化苗木履行征收补偿职责，向云南泽森园艺有限公司作出征收补偿决定。二、驳回云南泽森园艺有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告嵩明县人民政府负担。如不服本判决，可以在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审判长  杨云斌审判员  刘 娜审判员  陈志杰二〇二〇年十二月十六日法官助理牛元福书记员肖博红