黑龙江省克山县人民法院行 政 判 决 书（2020）黑0229行初35号原告：刘小东，男，1982年10月10日出生，汉族，个体，住黑龙江省克山县，户籍地黑龙江省克山县。委托代理人：王慧（系原告妻子），女，1984年7月22日出生，汉族，个体，住黑龙江省克山县，户籍地黑龙江省大庆萨尔图区。被告：克山县古城镇人民政府，机构地址克山县古城镇镇直，统一社会信用代码112302290017158922。法定代表人：苏德军，职务镇长。委托代理人：郭东飞，男，职务克山县古城镇人民政府农经站长。委托代理人：李佳鹏，男，职务克山县古城镇人民政府信访助理。被告：克山县人民政府，机构地址克山县政府一号院。法定代表人：韩大勇，职务县长。行政负责人：魏宇光，职务副县长。委托代理人：白宝会，黑龙江兴业律师事务所律师。原告刘小东不服被告克山县古城镇人民政府、克山县人民政府土地承包经营权处理决定纠纷一案，于2020年11月27日向本院提起行政诉讼。本院于2020年11月27日立案，并于当日向被告送达了起诉状副本及应诉、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月17日公开开庭审理了本案。原告刘小东及委托代理人王慧，被告克山县古城镇人民政府（以下简称镇政府）的负责人苏德军及委托代理人郭东飞、李佳鹏，被告克山县人民政府（以下简称县政府）的负责人魏宇光及委托代理人白宝会到庭参加诉讼。本案现已审理终结。县政府于2018年12月10日颁发了承包方代表为刘凤久的黑（2018）克山县农村土地承包经营权第089879号农村土地承包经营权证。被告镇政府于2020年4月17日作出古城政决字[2020]1号《行政处理决定书》，认为被申请人克山县古城镇日新村委会收回刘小东祖父刘忠山的应分土地，是符合当前国家法律、法规政策的，因此，对刘小东的诉求不予支持。刘小东向县政府申请复议，县政府于2020年11月10日作出克山政复决[2020]10号《行政复议决定书》，决定维持镇政府作出的古城政决字[2020]1号行政处理决定书。原告刘小东诉称，1998年二轮土地分地时，其祖父刘忠山和其父亲刘凤久在古城镇日新村抓的一个阄，土地台账也在一个账户上，是以一个家庭户承包的土地，在国家实行补贴后，所有的补贴也都是发放到一个人的账户上。但是在2018年国家统一办理农村土地承包经营权证时，镇政府却将刘忠山的土地收回后颁发的农村土地承包经营权证。2019年，古城镇日新村违法违规以原始台账模糊等理由将刘忠山的6.6亩承包田回收，还于2020年将原告家的粮补折擅自减除一人的补贴款。原告多次反映，后镇政府向原告送达了古城政决字[2020]1号行政处理决定书。现对二被告提起诉讼，请求：1.依法撤销黑20**年克山县农村土地承包经营权第089879号证书，并退还收回刘忠山的二轮承包地的6.6亩后重新颁发证书；2.依法撤销古城政决字[2020]1号行政处理决定书和县政府的复议决定；3.诉讼费用由二被告负担。原告向本院提交如下证据：证据1.行政处理决定书（古城政决字[2020]1号）、行政复议决定书（克山政复决[2020]10号），证明原告对这两份决定书不服。证据2.古城镇日新村延长土地承包期材料及耕地面积（一）共计6页复印件，证明1997年的承包合同，刘凤久每一块土地里都包含着刘忠山的土地，一共7口人的地。证据3.古城镇日新村村民委员会土地承包登记台账复印件1页，证明台账户主就是刘凤久1人，总亩数被更改了，有刮痕。证据4.日新村同意划分地证明，划分土地签字画押复印件，证明1997-1998年就签字画押确认这个事了，2006年发放土地为什么没找我们家人签字画押，确认土地地块和地亩数。证据5.刘凤久的农村土地承包经营权证复印件，证明村里没有找我们确认地块、亩数、质量等级，没有找我们签字画押，在这样的情况下，给我们发放土地使用证，当时我看了土地使用证，不对才开始向各级部门反应此事情，这是发放到我家人手上的第一本土地使用证，并且是错误的。被告镇政府辩称，1.关于古城镇日新村收回原告祖父刘忠山承包田问题，古城镇日新村对刘忠山承包田的收回本着尊重历史、尊重事实、遵照法律、遵从民意的原则进行，所以对原告提出的请求我方不予支持。2.关于撤销古城镇行政处理决定书问题。日新村收回刘忠山承包田后，刘小东多次到县、镇、村及相关部门进行咨询和上访，镇里组织相关部门对该案件进行详细调查核实，并经过县、镇相关部门确认，在县信访局的指导下，镇政府给刘小东出具了《行政处理决定书》。对刘小东的诉讼请求我方不予支持。被告镇政府向本院提交如下证据：证据1.信访事项退回重新办理的通知（克山信复函[2020]1号）复印件，证明镇政府出具行政决定书的原因。证据2、证据3.2004年粮食直补资金清册复印件、2005年粮食补贴发放明细表（代分户账）复印件，二份证据证明粮食直补刘忠山和刘凤久是分开发放的，两个户头。证据4.农村土地承包经营权登记簿复印件，证明2006年第一次颁发农村土地承包经营权证时，刘忠山、刘凤久均健在，当时颁发证书直至第二次颁发证书时，也没有提出异议，认为刘忠山、刘凤久已经认可当时分开的事实。证据5.会计凭证装订册封面复印件、转账记账凭证、内部往来明细帐共计6页复印件，证明刘忠山、刘凤久往来账上提留款统筹费是独立核算的。证据6.土地承包登记台账复印件，证明刘凤久和刘忠山两人土地台账因为是父子关系，虽然登记在一个账上，但是从总数上看刘凤久分得30亩，而不包括刘忠山的土地，刘忠山的土地在下面单独登记，这个台账就是日新村1998年二轮承包的台账。证据7.农村合作经济土地承包合同书复印件，证明在农经站档案中找到的日新村上报的土地经营承包合同书，签订日期为1999年3月15日，这份文件证明刘凤久一共分得6口人土地，包括他本身4口人，及其弟弟1人、妹妹1人，没有包括刘忠山土地在内。结合2006年颁发的土地经营权证。被告县政府辩称，镇政府作出的行政处理决定符合政策规定。1.原告称其不知其祖父和父亲的二轮土地承包时已经分开，但不能否定二人土地已经实际分开的事实；2.县政府在行政复议审查时综合评判了案件全部证据材料，能够证实原告祖父和父亲的土地二轮土地承包时已经分开的事实；3.行政机关处理决定符合法律及政策文件规定。县政府依据行政复议法第二十八条第一款第一项、第三十一条第三款之规定，作出维持行政机关的行政处理决定书，无违反法律规定之处。依据行政诉讼的特点和诉讼原则，原告只能一行为一诉讼，原告的二个诉讼请求不能同时诉讼，况且，退还承包田6.6亩涉及到案外人及其他案由。综上，建议依法驳回原告的诉讼请求。被告县政府未向本院提交证据。经庭审质证，对原告提交的证据，被告提出如下质证意见：对原告提交的证据1，二被告均无异议。对原告提交的证据2，镇政府表示对真实性无异议，但是证明的目的有异议。县政府同意镇政府意见。对原告提交的证据3，镇政府对证据的真实性无异议，认为即使是更改也是在1998年当时改的，不是后改的，它与事实不发生冲突。县政府表示对真实性无异议，但是更改我们无法确认。对原告提交的证据4，镇政府表示对证据的真实性认可，但是二轮承包属于很重大的改革和活动，所以当时要求的比较严格，需要开各种会议，而颁发经营权证书历史背景不一样，当时外出务工的农户很多，多数人举家外出务工，没有在家，所以当时颁发经营权证书时，按照土地台账和当时村屯组长与外出务工沟通后填写的底表，然后颁发证书，这些证书在外出人员陆续回家过程中已经领回，并且使用。没有人提出异议，所以镇政府认为经营权证书依次颁发至今15年，有异议早就来找了，已经既成历史事实。县政府认可镇政府的质证意见。对原告提交的证据5，镇政府对真实性无异议，对证明的问题不赞同。因为这次确权对没在家的农户，逐人要了户籍信息、身份信息，并且要了复印件，现在县乡村都有档案留查，原告不可能不知道，同时这个证书是2018年颁发的，原告并未有异议，2019年收回刘忠山的土地，原告提出异议。县政府表示对真实性无异议，对证明目的不认可。对被告镇政府提交的证据，原告提出如下质证意见：对证据1无异议。对证据2、证据3，原告均表示有异议，认为该证据属于镇政府内部的账，可以随意打，不能作为证据。对证据4，原告对证据的真实性有异议，2006年刘忠山80多岁，而且在大兴安岭，刘凤久一直在外地打工，镇政府没有找我们家人签字画押的前提下，并未发放土地使用经营权证，不符合当前法律法规，只是拿出来一张纸，纸上写了土地经营证的一些资料，所以本人不认可，没有法律依据。对证据5，原告对该证据的真实性无异议，对证明目的有异议，没有法律法规规定依照往来账确定是不是一个承包户。对证据6，原告对该证据的真实性无异议，对证明目的有异议。土地承包登记台账，户主姓名只有刘凤久一人，刘忠山并没有表明是第二户主，所以刘凤久和刘忠山是一个台账，并且上面有刮痕被更改过，原告有照片。对证据7，原告表示对真实性不了解，没见过，也不认可，这份证据写的35.5亩，没有包括预留地，只是旱田。被告县政府对镇政府提交的证据1、证据5、证据6、证据7，均无异议。对证据2、证据3无异议，同时提出从证据来看是连续记载的，没有伪造痕迹，是原始数据。对证据4，表示该证据是土地经营权证的登记备案的材料，登记备案材料同土地经营权证的内容是一致的，这份证据也体现不出来是发放。本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1，因二被告均无异议，故对该证据予以确认。对原告提交的证据2至证据5的真实性予以确认。对被告镇政府提交的证据1至证据7的真实性予以确认。经审理查明，原告刘小东因其祖父刘忠山土地承包经营权问题，多次找到被告镇政府要求解决，镇政府依据县政府信访事项复查办公室克山信复函[2020]1号《信访事项退回重新办理的通知》要求，于2020年4月17日作出古城政决字[2020]1号《行政处理决定书》，认为镇政府收回刘小东祖父刘忠山的应分土地，是符合当前国家法律、法规政策的，对刘小东的诉求不予支持。刘小东不服，向被告县政府申请复议，县政府于2020年11月10日作出克山政复决[2020]10号《行政复议决定书》，维持镇政府的处理决定。原告不服，在起诉期限内向法院提起诉讼。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第三条规定“国家实行农村土地承包经营制度。”；第十二条规定“乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。”；第五十五条规定“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”。本案中，原告刘小东的诉求系其祖父刘忠山及其父亲刘凤久关于土地承包经营权的相关问题，其应向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或直接依据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条的规定，向人民法院提起民事诉讼，确认土地承包经营权属，在权属不清的情况下，原告申请人民法院撤销黑20**年克山县农村土地承包经营权第089879号证书，没有法律依据，故对原告第一项请求，本院不予支持。行政行为是行政管理法律关系的客体，是双方当事人的权利义务指向的对象。双方当事人围绕行政行为形成法律关系。行政主体有权依法实施行政行为，行政相对人则负有服从的义务。根据上述法律规定，镇政府应对申请人即本案原告刘小东的请求作出明确的土地承包权属的处理意见，其所作出的古城政决字[2020]1号行政处理决定书，是信访答复，其所作出该行政处理决定的行政行为明显不当。被告镇政府提出其作出行政处理决定的依据是《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定，即“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”。因本案所涉及的是土地承包经营权，而非土地所有权和使用权，应适用《中华人民共和国农村土地承包法》，其所适用法律错误。行政行为适用法律、法规错误的；明显不当的，人民法院判决撤销，综上，应对其作出的行政处理决定予以撤销。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项规定“具体行政行为明显不当的，决定撤销或者确认该具体行政行为违法”，复议机关县政府应当作出撤销或者确认该行政行为违法的决定，但县政府未予纠正，并作出维持该决定的行政复议决定，显属不当，应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定，判决如下：一、撤销被告克山县古城镇人民政府2020年4月17日对刘小东作出的古城政决字[2020]1号行政处理决定书；二、撤销被告克山县人民政府2020年11月10日对原告刘小东作出的克山政复决[2020]10号《行政复议决定书》；三、驳回原告其他诉讼请求。案件受理费50.00元，由原告刘小东负担10.00元，由被告克山县古城镇人民政府负担20.00元，由被告克山县人民政府负担20.00元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于齐齐哈尔市中级人民法院。审判长  李明岩审判员  孟令志审判员  李守军二〇二〇年十二月二十一日书记员  李若南