重庆市第三中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝03行终168号 上诉人(原审原告）:潘胜华，男，1952年7月16日出生，汉族，住重庆市涪陵区。 委托代理人:潘钏(潘胜华之子)，男，1973年8月27日出生，汉族，住重庆市涪陵区。 委托代理人:邵磊，重庆瑞月永华律师事务所律师。 被上诉人(原审被告):重庆市涪陵区规划和自然资源局，住所地重庆市涪陵区体育南路**，统一社会信用代码11500000MB19804269。 法定代表人:冯涛，局长。 委托代理人:雷玉伦，该局工作人员。 委托代理人:魏逍，重庆睿诚律师事务所律师。 关于上诉人潘胜华诉被上诉人重庆市涪陵区规划和自然资源局（以下简称涪陵区规资局）土地行政强制一案，潘胜华不服重庆市南川区人民法院(2020)渝0119行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审判决查明，2015年10月27日，重庆市人民政府作出渝府地〔2015〕1345号《关于涪陵区实施城市规划建设农用地转用和土地征收的批复》，同意将涪陵区崇义街道荔枝园居委4组，高山湾居委3组、4组集体农用地3.1204公顷（其中耕地2.5880公顷）转为建设用地并予以征收，另征收集体建设用地0.6661公顷。潘胜华户房屋及附属设施占地在前述批复征收范围内。 2016年6月10日，重庆市涪陵区人民政府作出涪府征公〔2016〕8号《关于征收崇义街道办事处高山湾居委3组、4组和荔枝园居委4组部分集体土地的公告》，公告了渝府地〔2015〕1345号批复批准征地范围、地类及面积等内容。 2016年8月1日，重庆市涪陵区人民政府作出涪陵府〔2016〕135号《关于同意征收崇义街道办事处高山湾居委3、4组和荔枝园居委4组（部分）集体土地补偿安置方案的批复》，同意原重庆市涪陵区国土资源局（简称原涪陵区国土局）拟定的征收补偿安置方案。嗣后，原涪陵区国土局作出涪国土征补公〔2016〕8号《关于征收崇义街道高山湾居委3、4组、荔枝园居委4组部分集体土地补偿安置方案的公告》，公告了《征收崇义街道办事处高山湾居委3、4组和荔枝园居委4组部分集体土地补偿安置方案》。 2017年11月27日，原涪陵区国土局与重庆市涪陵区崇义街道荔枝园居委4组，签订了《征收土地协议书（征收项目名称：实施城市规划潘家花园项目）》。 2018年5月3日，拆迁工作人员对潘胜华户房屋、构筑物及附属物进行了调查测量，并制作了登记表。2018年10月12日，原涪陵区国土局对潘胜华户作出涪国土拆通字〔2018〕5号《征地房屋拆迁通知》，通知对该户房屋按规定标准进行拆迁补偿，要求该户在收到该通知7日内持房屋有效证件、户口簿等到原涪陵区国土局城区管理所办理补偿登记，逾期未到指定地点办理登记的，以涪陵区国土局确认数据拟定的《潘胜华户房屋拆迁补偿安置方案》为准，并附《潘胜华户房屋拆迁补偿安置方案》。该通知于2018年10月16日送达潘胜华户。 潘胜华不服，于2018年12月4日向重庆市规资局申请行政复议，要求撤销前述补偿安置方案，由涪陵区规资局重新作出补偿安置方案。重庆市规资局经审查认为，该申请不属于行政复议受案范围，作出渝规资复〔2018〕141号《行政复议不予受理决定书》。潘胜华不服，向重庆市璧山区人民法院提起诉讼，请求撤销该不予受理决定。重庆市璧山区人民法院经审理后作出（2019）渝0120行初26号行政判决书，判决驳回潘胜华的诉讼请求。潘胜华不服，向重庆市第一中级人民法院提起上诉。2019年12月3日，重庆市第一中级人民法院作出（2019）渝01行终659号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。 2019年5月27日，涪陵区规资局对潘胜华户作出涪规资告字〔2019〕1号《责令限期交出土地告知书》，责令该户在接到告知书后5日内，交出房屋、院坝及附属设施所占用的土地面积1805.92平方米，并告知了其听证权利。该告知书于2019年5月29日送达。经潘胜华申请，涪陵区规资局于2019年6月21日就潘胜华户责令交地事宜进行了听证。 2019年7月19日，涪陵区规资局对潘胜华户作出涪规资决定字〔2019〕1号《责令限期交出土地决定书》，责令潘胜华户接到该决定书后5日内，交出房屋及附属设施所占用的土地面积1805.2平方米。该决定于2019年7月22日送达潘胜华。潘胜华不服，于2020年1月6日诉至原审法院，请求撤销被诉《责令限期交出土地决定书》。 另，潘胜华对前述补偿安置不服，于2020年4月23日向重庆市涪陵区人民政府申请协调。因协调未能达成一致意见，重庆市涪陵区人民政府于2020年7月6日作出《征地补偿安置争议协调意见书》。 因行政机关机构改革，原涪陵区国土局的土地征收职能由涪陵区规资局行使。 原审另查明，涉案征收地块大部分已实施完毕，部分已进行重新建设。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，涪陵区规资局作为涪陵区土地行政主管部门，对违反土地管理法律、法规规定，阻扰国家建设征用土地的，具有作出责令交出土地决定的法定职责。潘胜华作出为被诉责令交出土地决定相对人潘胜华户的家庭成员及户主，与被诉责令交出土地决定具有利害关系，有权提起本案诉讼。本案现有证据，不能证明原涪陵区国土局拟定的征收土地补偿安置方案在报重庆市涪陵区人民政府前，已在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，并听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见，违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，重庆市南川区人民法院(2020)渝0119行初15号判决已确认涪陵区规资局作出的《关于征收崇义街道高山湾居委3、4组、荔枝园居委4组部分集体土地补偿安置方案的公告》违法。可以认为，涪陵区规资局在实施涉案土地征收中，违反了法定程序。重庆市人民政府作出渝府地〔2015〕1345号征地批复，同意将包括涉案房屋及附属设施占地在内的涪陵区崇义街道荔枝园居委4组，高山湾居委3组、4组部分集体农用地和部分集体建设用地予以征收。在该征地批复有效期内，重庆市涪陵区人民政府将前述征地批复批准征地范围、地类及面积等内容予以了公告，并同意了原涪陵区国土局拟定的征收土地补偿安置方案。原涪陵区国土局与土地所有权人重庆市涪陵区崇义街道荔枝园居委4组，签订了征收土地协议书。原涪陵区国土局作出涪国土拆通字〔2018〕5号《征地房屋拆迁通知》，对潘胜华户予以补偿安置。潘胜华户以前述补偿安置不合法、不合理，并拒绝交出已征地上的房屋和占地的行为，不符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款关于“征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”的规定，属于《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定的“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地”的行为。涪陵区规资局作出被诉责令交出土地决定前，向潘胜华户送达了《责令限期交出土地告知书》，告知潘胜华户享有的陈述、申辩权，并依潘胜华户的申请进行了听证。涪陵区规资局作出被诉责令交出土地决定后，依法向潘胜华户进行了送达。前述系列征收行政行为符合法律规定，予以支持。综上，涪陵区规资局在实施涉案土地征收中，违反法定程序中的行为，可能影响的是潘胜华户补偿安置事宜。但《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”，且涉案征收地块大部分已实施完毕，部分已进行重新建设，如果撤销被诉责令交出土地决定会给社会公共利益造成重大损害，故应依法确认被诉责令交出土地决定违法，但不撤销被诉责令交出土地决定。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项的规定，判决:确认涪陵区规资局于2019年7月19日作出的涪规资决定字〔2019〕1号《责令限期交出土地决定书》违法。案件受理费50元，由涪陵区规资局负担。 潘胜华上诉请求撤销原判，改判支持其诉讼请求。其理由为:一、原判认定潘胜华“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收用地”是错误的，潘胜华有正当理由不搬迁。1、2010年5月15日《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》(国办发明电[2010]115号)要求“程序不合法补偿不到位、被拆迁人居住条件未得到保障以及未制定应急预案的，一律不得实施强制拆迁。”《征用土地公告办法》第十四条，“未依法进行征收土地公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿登记手续。未依法进行征地补偿、安置方案公告的，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人有权依法要求公告，有权拒绝办理征地补偿、安置手续”。原判以安置争议不影响征收土地方案实施为由认为潘胜华不履行《责令限期交出土地决定书》是“阻挠国家建设征收土地”行为是错误的，在征地批复文件不公开且征地公告和安置补偿方案公告等都暗箱操作且潘胜华没有得到合理合法安置补偿的情况下，涪陵区规资局无权要求潘胜华交出土地，这是潘胜华作为被征收人依法所享有的合法权利。2、案涉集体土地2003年即纳入城镇规划，附近的房价早已达到了涪陵区城区水平，与城镇并无实质差异。涪陵区规资局在长达十几年时间内一直不实施征收行为，且2015年市政府就已经对征地进行了批复，但涪陵区规资局直到2018年10月份才给潘胜华作出补偿方案，暂且不论该方案的制定程序和标准是否合法的问题，实质上该方案中对于人员、附属设施设备等都没有安置到位，只是单方面作出不合理不合法的决定。涪陵区规资局不按规定的程序和要求执行，也不对潘胜华进行依法补偿，反而认为潘胜华阻挠了国家建设，显然本末倒置。二、原判认定征收行为符合法律规定是错误的。本案，涪陵区规资局对征用土地公告和安置补偿方案公告都没有依法实施。2015年市政府就已经对征地进行了批复，但直至2018年才实施，此时批复文件已经失效。安置补偿方案和公告都违法，并且后续的《房屋拆迁通知书》本身也是不合法的，并非法定文书，涪陵区规资局无权作出，而《限期交地通知》、《责令限期交出土地决定书》更是因前置程序违法而违法，涪陵区规资局所实施的征收行为存在重大违法，原判认定其符合法律规定显然不正确。三、《责令限期交出土地决定书》应依法予以撤销。1、该决定书已经被确定为违法，具备撤销的前提条件。该点在原判中已经进行阐明，认定了该决定书的程序违法。2、该决定书并不涉及公共利益，可以撤销。被诉责令限期交出土地决定书仅涉及并针对的对象为潘胜华户经营的农家乐所占1805.92平米土地并未实施完毕，该部分目前仍未拆除，毗邻地块在作为居住用地出让时也不包括该部分。并且，该区域政府部门也是作为居住用地使用，并不涉及公共利益。3、原判对于《责令限期交出土地决定书》制作过程中的违法行为认定不足，抛开原判中认定违法的部分，实际上原判还忽略了《责令限期交出土地决定书》制定过程中严重的程序违法。虽然涪陵区规资局告知了听证程序，但听证程序本身沦为形式，没有按照法律规定进行，尤其涉及到举证质证环节，涪陵区规资局只是告知相关证据名称，并未进行严格意义上的举证质证，并且告知的证据与庭审中涪陵区规资局举示的用于证明具体行政行为合法的证据完全不同，听证程序严重违法的情况下作出的具体行政行为理应撤销。 本院二审查明的事实与原审查明的事实相同。 本院认为:《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。本案，诚如原审所论，原涪陵区国土局未在拟定征收土地补偿安置方案报重庆市涪陵区人民政府前在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，并听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见，违反了《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，且已被生效判决确认违法。因此，可以认为，涪陵区规资局在实施案涉土地征收中，违反了法定程序，与此密切相关的被诉《责令限期交出土地告知书》亦违反了法定程序，原判据此认定违法于法有据。至于是否撤销，应当参酌具体情况加以分析，于本案而言，因案涉案征收地块大部分已实施完毕，部分已启动重新建设，如果撤销必然会影响整体征收和建设进程，给社会公共利益造成重大损害，故，原判不予撤销并无不当。 综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。潘胜华的上诉请求不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下: 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由潘胜华承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘厚勇 审 判 员 唐正东 审 判 员 简元华 二〇二〇年十二月二十二日 法官助理 张 莹 书 记 员 张馨月