江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终678号 上诉人（原审原告）张日建，女，1963年8月26日生，××族，住如皋市。 委托代理人奚学开，男，1956年5月10日生，××族，住址同上，系张日建的丈夫。 被上诉人（原审被告）如皋市人力资源和社会保障局，住所地如皋市政务中心。 法定代表人胡晓勇，局长。 应诉负责人程蓉，副局长。 委托代理人沙荣军，如皋市人力资源和社会保障局工作人员。 委托代理人周欣欣，江苏瀛联律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市人力资源和社会保障局，住所地南通市工农南路**。 法定代表人凌建华，局长。 委托代理人杨倩雯，南通市人力资源和社会保障局工作人员。 上诉人张日建因诉被上诉人如皋市人力资源和社会保障局（以下简称如皋人社局）、南通市人力资源和社会保障局（以下简称南通人社局）不履行法定职责及行政复议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初202号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，张日建因土地征收于2013年7月纳入被征地农民基本生活保障，适用《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》(以下简称《省政府26号令》)和《如皋市征地补偿和被征地农民基本生活保障实施办法》(皋政发[2007]107号)(以下简称《107号实施办法》)的相关规定享受被征地农民基本生活保障，其属于第三年龄段人员，按照上述文件规定，第三年龄段人员从实行基本生活保障的当月起至到达养老年龄时止按月领取生活补助费；到达养老年龄时，按月领取养老金。如皋人社局遂向张日建逐月发放失地保障社会统筹待遇。 《107号实施办法》第22条规定，实行被征地农民基本生活保障的被征收农民，达到养老年龄时，已享受机关事业养老保险、城镇企业职工养老保险或法定退休待遇的，不再享受被征地农民基本生活保障社会统筹待遇。如皋市政府办公室《关于我市被征地农民基本生活保障与农保、企保重复参保及重复享受待遇的处理意见》皋政办发[2011]156号（以下简称《156号处理意见》）第五条第2项规定，失保人员参加企保，到达享受企保养老金年龄的，可由本人申请，将失保个人账户余额一次性领取，终止失保关系，按规定享受企保养老待遇。因张日建于2013年8月份办理了城镇企业职工养老保险待遇领取手续，从2013年9月起开始享受企业职工养老保险待遇，如皋人社局遂按照上述规定由其所属的如皋市被征地农民基本生活保障资金管理中心于2017年7月始停发了张日建的失地保障社会统筹待遇。张日建从2013年7月开始享受每月200元的生活补助费，截止至2017年6月，共计发放9600元，目前张日建个人账户总额为26026.7元。 2019年1月30日，张日建分别向如皋市人民政府、如皋人社局邮寄了《依法履职申请书》各一份，其中要求如皋市人民政府责令如皋人社局补发张日建被停发的失地农民生活补助费及养老金，并按月发放张日建的养老金（补发2017年7月到张日建55周岁之间的失地农民生活补助费和55周岁以后的失地农民养老金，且以后逐月按时发放）；要求如皋人社局补发和按月发放上述同样的待遇；两份申请书的被申请人均为如皋人社局，事实和理由均一致。如皋市人民政府在收悉申请书后，将信件交由如皋人社局处理。如皋人社局收悉后，由具体经办机构如皋市被征地农民基本生活保障资金管理中心作出了《张日建被征地基本生活保障待遇发放情况汇报》（以下简称《情况汇报》），同年2月12日，如皋人社局就该《情况汇报》内容回复如皋市人民政府法制办公室。2月13日，如皋市人民政府法制办公室向张日建作出了《答复书》，主要内容为：经查，张日建于2013年7月纳入被征地农民基本生活保障，适用《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》(《省政府26号令》)和《如皋市征地补偿和被征地农民基本生活保障实施办法》(皋政发[2007]107号)的相关规定享受被征地农民基本生活保障。《如皋市征地补偿和被征地农民基本生活保障实施办法》第二十二条规定，实行被征地农民基本生活保障的被征地农民，到达养老年龄段时，已享受机关事业养老保险、城镇企业职工养老保险或法定退休待遇的，不再享受被征地农民基本生活保障社会统筹待遇。张日建另于2013年8月办理了城镇企业职工养老保险待遇领取手续，依据上述规定不再享受被征地农民基本生活保障社会统筹待遇，所以市被征地农民基本生活保障资金管理中心于2017年7月份开始停发了张日建的失地保障社会统筹待遇。根据《市政府办公室关于我市被征地农民基本生活保障与农保、企保重复参保及重复享受待遇的处理意见》(皋政办发[2011]156号)的规定，可由张日建本人申请，将失保个人账户余额一次性领取，终止失保关系，按规定享受企保养老待遇。 2019年4月28日，张日建向南通人社局申请行政复议，复议请求为依法确认如皋人社局不依法履职答复的行为违法，责令如皋人社局履行职责，按月发放张日建的失地农民生活养老补助金，依法补足张日建被停发的失地农民生活补助费以及失地农民生活养老补助金。5月7日，南通人社局受理张日建的复议申请，并通知如皋人社局书面答复。同日，如皋人社局作出《答复书》，内容同《情况汇报》，并邮寄送达张日建。5月15日，如皋人社局提交答复书及证据材料。6月3日，南通人社局作出[2019]通人社行复第8号《行政复议决定书》，认为张日建就同一事项申请要求多个部门予以答复，且两部门均予以了答复，如皋人社局不存在不履行法定职责的情形，又因如皋人社局不具有发放相应待遇的经办职责，张日建要求如皋人社局履行经办职责系申请主体不当，遂驳回张日建的行政复议申请。张日建不服，向一审法院提起行政诉讼，请求确认如皋人社局未在规定期限内答复及不依法履行法定职责的行为违法，撤销南通人社局作出的[2019]通人社行复第8号《行政复议决定书》，并对《107号实施办法》第22条、《156号处理意见》第5条第2款进行合法性审查，并予以撤销。 另查，如皋市被征地农民基本生活保障资金管理中心具体负责如皋市辖区范围征地补偿和被征地农民基本生活保障工作的业务指导、政策研究以及保障资金的协调、发放管理，为如皋人社局下属事业单位；南通市于2004年发布《南通市市区征地补偿和被征地农民基本生活保障试点实施办法》（通政发〔2004〕10号），该文第二十五条规定，实行被征地农民基本生活保障的被征地农民，到达养老年龄段时，已享受城镇企业职工养老保险、机关事业养老保险或法定退休待遇的，不再享受被征地农民基本生活保障社会统筹待遇，但可以一次性领取个人帐户资金余额。南通市于2011年发布《南通市市区被征地农民基本生活保障、城乡居民社会养老保险和企业职工基本养老保险衔接办法》（通政发[2011]80号文），该文第一条第（一）款第5项规定，被征地农民参加企业职工基本养老保险缴费年满15年且达到领取企业职工基本养老保险待遇年龄的，从办理退休手续次月起按月享受基本养老保险待遇，并按规定参加企业职工基本养老金的正常调整，其被征地农民基本生活保障待遇、供养直系亲属定期救济费和城乡居民基础养老金待遇随即终止；被征地农民基本生活保障个人账户仍有余额的，经本人申请，可以一次性领取。还查明，就享受企业职工养老保险待遇的失地农民可否叠加享受失保统筹待遇问题，如皋人社局曾向省、市人社部门函询意见，两级人社部门函复表示原则上按照《省政府26号令》和如皋市颁布的文件执行。 一审法院认为，本案争议在于张日建提出履职申请后，如皋人社局是否存在不履行职责的情形；南通人社局所作复议决定是否合法正确。 关于如皋人社局是否存在不履行法定职责的情形，主要对其所作处理答复进行合法性审查，处理答复合法与否还涉及其所依据的规范性文件能否作为行为合法之依据。 第一，如皋人社局依照《107号实施办法》规定，自2017年7月停发张日建的失保统筹待遇并无不当。《省政府26号令》第四条规定，征地补偿和被征地农民基本生活保障由市、县人民政府统一负责；第十六条规定，以征地补偿安置方案批准之日为界限，将被征地农民划分为下列四个年龄段，第三年龄段为女性45周岁以上至55周岁，男性为50周岁以上至60周岁；第十九条规定，第三年龄段人员，从实行基本生活保障的当月起，至到达养老年龄时止，按月领取生活补助费；到达养老年龄时，按月领取养老金。本案中，张日建于2013年7月开始领取每月200元的失地农民生活补助费，如皋人社局逐月予以发放至2017年6月，符合上述《省政府26号令》的规定。但是《省政府26号令》对于参加城镇企业职工基本养老保险的农民是否可以叠加享受失地社会统筹待遇，并没有明确规定，《省政府26号令》只明确规定征地补偿和被征地农民基本生活保障由市、县人民政府统一负责。如皋市人民政府为了保护被征地农民和农村集体经济组织的合法权益，保证被征地农民的基本生活，加强征地补偿和基本生活保障安置工作的管理，根据《《省政府26号令》》制定《107号实施办法》。该办法系如皋市人民政府对《《省政府26号令》》的因地细化，具有较强的实践操作性，符合如皋社会保障实际，并不违反《《省政府26号令》》的规定，可以作为如皋人社局实施被征地农民社会统筹工作的依据。该办法第二十二条规定，实行被征地农民基本生活保障的被征地农民，到达养老年龄段时，已享受机关事业养老保险、城镇企业职工养老保险或法定退休待遇的，不再享受被征地农民基本生活保障社会统筹待遇。为保障南通市市区被征地农民社会统筹保障待遇，南通市先后制发了通政发[2004]10号、通政发[2011]80号文,《107号实施办法》与该两文的有关规定别无二致，据此亦能看出《107号实施办法》的合理正当，未剥夺失地农民合法权益。《省政府93号令》明确规定，已经参加被征地农民基本生活保障制度的，仍然按照《《省政府26号令》》执行，有条件的地区才按照《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》(以下简称《省政府93号令》)的规定衔接执行，但如皋地区至今并未衔接执行。因此，如皋人社局在2017年7月停发张日建的失保社会统筹待遇，并据此对张日建的履职申请不予支持，合法有据。张日建所述的应该按照《省政府93号令》第22条等贯彻执行，显然不能成立。 第二，如皋人社局答复张日建可以按申请领取失保个人账户余额并无不当。如上文所述，实行被征地农民基本生活保障的被征地农民，到达养老年龄段时，已享受机关事业养老保险、城镇企业职工养老保险或法定退休待遇的，不再享受被征地农民基本生活保障社会统筹待遇。当被征地农民参加城镇企业职工养老保险并享受此项待遇时，相应的失保关系即予以终止。此时，征收土地之时汇入失地农民个人实体统筹账户的款项，具有明显的个人身份属性，其应该属于该失地农民个人所有。诚如《省政府26号令》第十四条规定，安置补助费和不低于70%的农用地的土地补偿费用进入个人账户，实行基本生活保障的人员死亡的，其个人账户中本息余额可以依法继承。失保关系终止与进保人员死亡，之于个人账户中的余额，所产生的作用和效果应是一致的，相应的款项应当悉数给付进保人员。如皋市人民政府为推进经济持续稳定增长，按照发展惠民、公正合理、符合政策，最大限度地保障农民合法权益的基本原则，就如皋市征地补偿和被征地农民基本生活保障进一步细化制定了《156号处理意见》。该处理意见第五条明确规定，失保人员参加企保，在规定享受企保养老待遇同时，可由本人申请，将失保个人账户余额一次性领取，终止失保关系，按规定享受企保养老待遇。此乃对失保人员合法权益的有效保障，如皋人社局据此答复张日建可以按申请领取失保个人账户余额，合法有据。 第三，如皋人社局已经实际履行给付义务，不存在不履行法定职责之情形。本案中，张日建向如皋人社局和如皋市人民政府递交相应的《依法履职申请书》，两份申请书被申请人、事实理由、实质请求事项等均一致，目的是为了获取其所述相应期间的失地农民生活补助金和生活养老金，按照上文所析，如皋人社局并不存在不履行给付义务之情形。行政行为作出通常遵循一定方式、时限、顺序等要素，在行政相对人向一级人民政府和其所属部门同时对同一事项作出实质请求时，实践中往往存在合一处理之情形，这既是为了提高行政效能，也是答复统一性和权威性的应有之义。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定，县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作。本案中，针对张日建的履职申请事项，如皋市人社局和如皋市人民政府收悉后，具体交由如皋人社局处理，并对外以如皋市人民政府法制办公室的名义进行统一答复，符合行政管理权威、统一、高效之原则，亦不存在不及时履行法定职责之情形。 关于南通人社局所作复议决定是否合法正确的问题。[2019]通人社行复第8号《行政复议决定书》驳回张日建的复议申请并无明显不当。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条具体规定了行政复议机关复议审查后所作的复议决定的类型，囊括了行政行为的事实认定到行政行为的程序行进等各方面。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条对行政行为复议审查的要素进一步予以了明确。本案中，南通人社局在规定期限内依法受理复议申请、通知答复、作出决定、送达各方当事人，按照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第一项之规定，以如皋人社局不存在不履行法定职责之情形，驳回张日建行政复议申请的决定正确，并无明显不当之处。但需要指出的是，在案涉行政复议决定书中，南通人社局认为如皋人社局需要履行的是管理职责而不是经办职责，故张日建要求如皋人社局履行经办职责系申请主体不当，理由有失偏颇，在今后的行政复议审查中，南通人社局应该切实认真审查复议被申请人的职责所在，在此基础上作出全面的复议评价。 综上，如皋人社局不存在不履行法定职责的情形，南通人社局作出的《行政复议决定书》结论正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回张日建的诉讼请求。 张日建不服一审判决，向本院提起上诉称，1.一审判决适用法律错误。张日建属于第三年龄段人员，不适用《107号实施办法》第二十二条规定的“实行被征地农民基本生活保障的被征地农民，到达养老年龄时，已享受机关事业养老保险、城镇企业职工养老保险或法定退休待遇的，不再享受被征地农民基本生活保障社会统筹待遇”，且该文件没有按相关法律的规定调整征地补偿标准。2.如皋人社局首次发放失地农民每月200元的基本生活补助费是2014年1月28日，应从2014年1月28日计算起始日，如皋人社局剥夺了张日建的知情权、参与权和监督权，将发放起始日认定为2013年7月，没有事实和法律依据。如皋人社局应当按照《省政府93号令》的标准执行。3.张日建同时向如皋市人民政府和如皋人社局邮寄《依法履职申请书》，如皋人社局未在法定期限内答复，违反法律规定。请求本院撤销一审判决，依法改判支持张日建的诉讼请求。 被上诉人如皋人社局辩称，1.如皋人社局根据《107号实施办法》的规定，自2017年7月停发张日建的失保统筹待遇并无不当。2.如皋人社局告知张日建可以按申请领取失保个人账户余额，并无不当。张日建自2013年7月起每月享受生活补助费200元，截至2017年6月，共计发放生活补助费9600元。因张日建在2013年8月办理退休手续，开始享受养老保险待遇，其应从办理退休时根据《107号实施办法》及《156号处理意见》的规定，由张日建本人申请，将失保个人账户余额一次性领取，终止失保关系，享受企保养老待遇。3.如皋人社局就张日建的依法履职申请书已经作出处理，不存在不及时履行法定职责之情形。请求本院驳回上诉，维持原判。 被上诉人南通人社局辩称，张日建要求如皋人社局履行经办职责系申请主体不当，如皋市人社局不存在不依法履行其法定职责之情形，张日建的复议请求缺乏事实根据和法律依据。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认。 本院认为，本案二审争议焦点在于：一、《107号实施办法》和《156号处理意见》的相关规定是否存在违法之处及张日建要求如皋人社局发放自2017年7月起的失地农民生活补助费及养老补助金的主张能否成立；二、如皋人社局是否存在未及时答复的违法行为； 关于争议焦点一，如皋人社局停发张日建生活补助费的主要依据是《107号实施办法》和《156号处理意见》，本院对《107号实施办法》和《156号处理意见》的合法性评判如下：第一，《省政府26号令》是如皋市人民政府制定《107号实施办法》和《156号处理意见》时有效施行的关于征地补偿和基本生活保障安置工作的地方性规章。《省政府26号令》第二十五条规定，各市人民政府应当按照本办法制定实施细则，并报省人民政府备案。可见，如皋市人民政府有权根据本地实际情况制定被征地农民基本生活保障方面的实施细则。第二，《省政府26号令》第二十条规定，有条件的地区，可以按照自愿原则，将被征地农民的基本生活保障纳入城镇社会保障体系。具体办法由各市人民政府制定。从该规定可见，被征地农民的基本生活保障也可以通过城镇社会保障体系来实现，也即意味着被征地农民的基本生活保障和城镇社会保障不是并行享受的两种保障。第三，从国家社会保障制度的设立宗旨和目的看，被征地农民基本生活保障和城镇社会保障体系是国家建立的保障公民在年老、失地等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的基本社会保障体系。被征地农民作为特殊群体，国家法律、法规、规章等对该群体的基本生活保障作出规定，被征地农民领取的养老补助金和企业职工退休养老金两者都能实现对达到养老年龄的公民的物质保障，因此，当被征地农民已经获得城镇社会保障体系的保障时，则不应再重复享受有关被征地农民保障的待遇，否则是对社会保险统筹制度的破坏。综上，《107号实施办法》和《156号处理意见》中所规定的已享受城镇企业职工养老保险或法定退休待遇等的被征地农民不再享受被征地农民基本生活保障社会统筹待遇，并不存在与上位法相抵触等违法情形。 张日建于2013年7月参加被征地农民基本生活保障，根据当时施行的《省政府26号令》第十六条第一款第三项、第十九条第二款第三项的规定，以征地补偿安置方案批准之日为界限，被征地农民第三年龄段为女性45周岁以上至55周岁，男性为50周岁以上至60周岁，第三年龄段人员，从实行基本生活保障的当月起，至到达养老年龄时止，按月领取生活补助费；到达养老年龄时，按月领取养老金。如皋人社局依据上述规定自此向张日建发放生活补助费并无不当。《省政府93号令》第三十七条规定，本办法自2013年12月1日起施行。从本办法施行之日起，新征收土地不再执行《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》。已经参加被征地农民基本生活保障制度的，仍然按照《江苏省征地补偿和被征地农民基本生活保障办法》继续执行，有条件的地区应当按照本办法的规定进行衔接。张日建已于2013年7月参加基本生活保障，即使2013年的生活补助费是在2014年1月补发，也不能改变这一事实。张日建主张应按照《省政府93号令》发放相关待遇没有事实和法律依据。因张日建已于2013年8月办理企业职工退休手续，自此享受企业职工退休养老待遇，如皋人社局因此根据《107号实施办法》第二十二条和《156号处理意见》第五条，在发现这一事实后于2017年6月停发生活补助费，并且亦不再发放养老补助金并无不当。虽然《省政府93号令》规定的被征地农民基本生活保障待遇与之前施行的《省政府26号令》不尽相同，但客观上形成的待遇差异并不能成为如皋人社局按照《省政府93号令》向张日建发放相关待遇的正当理由，也不能成为张日建在已享受企业职工养老待遇的同时重复享受被征地农民养老补助金的正当理由。根据《省政府93号令》第三十七条规定，26号令和93号令执行中产生的问题应当在有条件的情况下由相关职能部门予以衔接解决。 综上，《107号实施办法》和《156号处理意见》的相关规定不存在违法之处，张日建要求如皋人社局发放自2017年7月起的失地农民生活补助费及养老补助金的主张不能成立。 关于争议焦点二，如皋人社局的答复行为是否应当认定违法的问题。2019年1月30日，张日建向如皋人社局提出申请，请求如皋人社局纠正错误的行政行为，发放生活补助费和养老补助金。当日，张日建还向如皋市人民政府提出申请，要求如皋市人民政府纠正如皋人社局的错误行为，责令如皋人社局发放生活补助费和养老补助金。上述两份申请的实质诉求完全相同。如皋市人民政府收到张日建的申请后及时转交如皋人社局处理，如皋人社局也及时向如皋市人民政府作出回复，如皋人社局在知道张日建已经向其上级机关提出同样申请的情况下未单独向张日建作出答复，而是由上级机关统一答复并无不当。如皋市人民政府所作的答复应当视为两级行政机关共同作出的答复，如皋人社局不存在未履行答复的违法行为。张日建对同一事项同时要求两级行政机关同时处理，在已经收到如皋市人民政府的答复后还主张如皋人社局也应单独对其作出答复，这是对有限的行政资源的浪费，本院对该主张不予支持。 综上，一审判决驳回张日建的诉讼请求并无不当，本院应予维持。张日建的上诉请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张日建负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘海燕 审 判 员 刘羽梅 审 判 员 郁 娟 二〇二〇年十二月三十日 法官助理 张娟娟 书 记 员 陆 颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；