西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2020)陕71行初1005号 原告刘立沙，女，1970年11月20日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住西安市莲湖区。 原告张建国，男，1969年11月15日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住址同上。 共同委托代理人王军，陕西缔伍律师事务所律师。 被告西安市莲湖区人民政府，住所地:西安市莲湖区。 法定代表人王永杰，区长。 委托代理人王媛，西安大兴新区（土门地区）综合改造管理委员会棚改与征收办公室工作人员。 委托代理人陈军，陕西索骥律师事务所律师。 原告刘立沙、张建国因认为被告西安市莲湖区人民政府不履行征收补偿职责，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，于2020年11月26日公开开庭审理了本案。原告刘立沙及其与张建国共同委托代理人王军、被告西安市莲湖区人民政府（以下简称莲湖区政府）负责人柏战、委托代理人王媛、陈军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告刘立沙、张建国诉称，原告是西安市莲湖区原工农村村民，住西安市莲湖区工农村XX巷**。2016年7月，被告莲湖区政府未经法定程序，组织人员强行将原告的房屋拆除，原告家中财物全部埋入废墟。因长期未能达成安置补偿协议，2019年9月24日，原告向被告莲湖区政府提交申请书一份，要求对原告作出安置补偿决定。2019年11月7日，被告莲湖区政府下设的土门地区XX村”连片综合改造工作指挥部办公室书面回复，让原告向西安市住房和城乡建设局申请裁决。原告向该局申请行政裁决后，该局于2020年5月12日作出决定认为XX村”项目未取得拆迁许可、不属于该局行政裁决范畴，故不予受理。因此，原告于2020年6月12日再次申请被告按照《西安市棚户区改造管理办法》第三十五条之规定作出安置补偿决定，但被告至今未作出安置补偿决定。原告提起诉讼，请求1.依法判令被告莲湖区政府履行法定职贵，对原告被拆除的工农村XX巷XX号房屋作出安置补偿决定。2.本案诉讼费由被告承担。 原告提交以下证据： 1.申请书（2019年9月24日），证明因长期未达成安置补偿协议，2019年9月24日原告向被告提交申请书，要求对原告作出安置补偿决定； 2.关于刘立沙、张建国申请的回复，证明被告下设的土门地区XX村”连片综合改造工作指挥部办公室就原告申请书面回复，告知原告向西安市住房和城乡建设局申请裁决； 3.行政裁决申请书，证明原告根据被告指示向西安市住房和城乡建设局申请裁决； 4.不予受理通知书，证明西安市住房和城乡建设局告知原告案涉项目未取得拆迁许可，不属于行政裁决范畴； 5.申请书（2020年6月12日）、邮件交寄单、邮件查询单，证明原告再次申请被告作出补偿决定，被告至今未作出补偿决定。 被告莲湖区政府辩称，1.刘立沙、张建国请求作出安置补偿决定理由不成立。《西安市棚户区改造管理办法》(2014)第五十五条规定:“本办法自2014年11月1日起施行，有效期5年。西安市人民政府2008年7月28日印发的《西安市棚户区改造管理办法》和2007年9月17日印发的《西安市城中村改造管理办法》同时废止。本办法实施前本市已出台的相关政策，凡与本办法不一致的，以本办法规定为准。本办法施行前已经取得《棚户区改造项目实施方案批复》和《城中村改造项目实施方案批复》的改造项目，仍按原规定执行。”该办法现已失效。原莲湖区XX村XX村XX城中村改造项目于2014年6月5日取得《关于大兴新区(土门地区)XX村XX村XX城中村综合改造方案的批复》(市城改办[2014]113号文件);刘立沙、张建国位于工农村XX巷XX号房屋在前述改造范围内，已在2016年7月拆除。前述项目应适用《西安市城中村改造管理办法》(2007)的规定，该办法中并无补偿决定的规定，且《西安市棚户区改造管理办法》(2014)已失效，作出补偿决定已于法无据，故刘立沙、张建国请求作出安置补偿决定理由不成立。2.关于刘立沙、张建国上述房屋的安置补偿问题，莲湖区政府一直在积极协调解决，鉴于补偿决定于法无据且行政裁决市住建局不予受理，刘立沙、张建国上述房屋的安置补偿问题应通过签订安置补偿协议解决，莲湖区政府也一直在协调其签订安置补偿协议。莲湖区政府于2019年7月4日收到刘立沙、张建国要求签订安置补偿协议并进行安置、补偿的行政申请书，后由土门地区XX村”连片综合改造工作指挥部办公室(莲湖区政府设立)于2019年7月24日向其作出《关于张建国、刘立沙行政申请的回复》，告知其于2019年7月25日至31日与土门地区XX村”连片综合改造工作指挥部办公室负责协议签订的工作人员联系并签订协议，但因其自身原因至今未能签订。前述回复后，莲湖区政府再次收到刘立沙、张建国于2019年9月24日的申请书，请求依法作出安置补偿决定。土门地区XX村”连片综合改造工作指挥部办公室于2019年11月7日作出《关于张建国、刘立沙申请的回复》，告知其向西安市住房和城乡建设局申请裁决。关于本次案涉申请、莲湖区政府于2020年6月13日收到后，XX组XX沟通，但目前仍未达成安置补偿协议，协调工作也将继续开展。综上，刘立沙、张建国请求作出安置补偿决定理由不成立，依据行政诉讼法第六十九条之规定，应当驳回其诉讼请求。 被告提交以下证据：1.市城改发[2014]113号《关于大兴新区（土门地区）XX村XX村XX城中村综合改造方案的批复》、2.西土门告字[2013]1号《西安土门地区综合改造管理委员会关于西安土门地区XX村”连片综合改造工作搬迁工作的通告》、3.莲办字[2013]37号《关于成立土门地区XX村”连片综合改造工作指挥部的通知》、4.行政申请书（2019年6月26日）、5.关于张建国、刘立沙行政申请的回复、6.拆迁安置协议书、7.申请书（2019年9月24日）、8.关于刘立沙、张建国申请的回复、9.通话记录、10.笔录、11.照片，证明：1.XX村XX村XX城中村综合改造项目于2014年6月5日取得市城改发[2014]113号《关于大兴新区（土门地区）XX村XX村XX城中村综合改造方案的批复》，2.被告一直在积极协调解决原告房屋的安置补偿问题，3.原告请求作出补偿决定的理由不成立。 经庭审质证，被告对原告提交的证据1、5真实性认可，证明目的不认可；证据2、3、4真实性、证明目的均认可。原告对被告提交的证据1、2真实性认可，合法性、证明目的不认可；被告提交的其他证据真实性认可，不认可证明目的。 本院对上述证据认证如下：原、告提交的证据均符合证据的形式要件，且与本案具有关联性，本院予以确认。 经审理查明，2013年7月30日，中共西安市莲湖区委办公室、西安市莲湖区人民政府办公室下发了莲办字[2013]37号《关于成立土门地区XX村”连片综合改造工作指挥部的通知》，区委、区政府决定成立土门地区XX村”连片综合改造工作指挥部。指挥部下设办公室，办公室设在大兴新区（土门地区）管委会城中村改造办公室。2013年12月4日，西安土门地区综合改造管理委员会作出西土门告字[2013]1号《西安土门地区综合改造管理委员会关于西安土门地区XX村”连片综合改造工作搬迁工作的通告》，通告了西安土门地区XX村”连片综合改造项目搬迁范围等事宜，明确西安土门地区XX村”连片综合改造项目搬迁安置工作由土门地区XX村”连片综合改造工作指挥部具体负责。2014年6月5日，西安市城中村（棚户区）改造办公室作出市城改发[2014]113号《关于大兴新区（土门地区）XX村XX村XX城中村综合改造方案的批复》，同意大兴新区（土门地区）综合改造管理委员会城中村改造办公室上报的《大兴新区（土门地区）工农村、友谊村、颜家堡村、周家围墙村城中村综合改造方案》。原告位于西安市莲湖区XX巷XX号的房屋在上述城中村改造范围内，2016年7月被拆除，至今原告未获得相应的补偿。 2019年6月26日，原告向被告提交行政申请书，请求依法与其签订拆迁安置补偿协议并对其进行安置补偿。2019年7月24日，土门地区XX村”连片综合改造工作指挥部办公室向原告作出回复，告知原告指挥部办公室依据《西安土门地区XX村”连片综合改造项目搬迁安置补偿优惠办法》及《房屋拆迁补偿估价表》，已对原告的房屋出具了拆迁安置协议，请原告于2019年7月25日至31日，与土门地区XX村”连片综合改造工作指挥部办公室负责协议签订的工作人员联系并签订协议。后未能达成协议，原告于2019年9月24日向被告提交申请书，要求被告依法作出安置补偿决定。2019年11月7日，土门地区XX村”连片综合改造工作指挥部办公室对原告的申请作出回复，告知原告向西安市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）申请裁决。2020年4月17日，原告向市住建局提交行政裁决申请书，请求依法裁决被告对原告被拆房屋及屋内物品损失进行安置、补偿。2020年5月12日，市住建局对原告的行政裁决申请作出不予受理决定书，告知原告房屋所在区域属于集体土地上的城中村改造项目。并答复原告：1.原市城市房屋拆迁安置管理办公室已于2012年5月16日更名为西安市房屋征收管理办公室，根据市编办文件精神，市住建局下属事业单位西安市房屋征收管理办公室已无行政裁决权。2.《西安市人民政府办公厅关于明确城中村改造涉及行政裁决等问题的通知》（市政办函[2016]97号）明确“在《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施前已取得房屋拆迁许可的城中村改造项目，涉及行政裁决等相关行政管理职能，继续由市房屋征收管理办公室负责”，该项目在《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布后实施，且未取得拆迁许可，不属于该文件的行政裁决范畴。对原告的行政裁决申请不予受理。2020年6月12日，原告向被告邮寄申请书，请求按照规定对原告被拆除的工农村XX巷XX号房屋作出安置补偿决定。2020年10月13日，原告向本院邮寄起诉状，提起本案诉讼。 本院认为，原告的诉讼请求系要求被告履行法定职责，对原告被拆除的工农村XX巷XX号房屋作出安置补偿决定。本案的审理重点为被告是否具有对案涉房屋作出补偿决定的职责以及原告要求被告作出征收补偿决定的理由是否成立。 根据查明的案件事实，XX房XX城中村改造被拆。《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确规定了房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府作出补偿决定。而关于集体土地上城中村改造项目实施过程中，对无法就补偿安置事宜达成协议的情形，能否通过作出补偿决定的方式确定和保障被征收人的补偿安置权益，却没有明确的法律规范规定。本院认为，法律规范规定的不明确，并不能成为集体土地上城中村改造项目责任主体规避履行征收补偿安置义务的理由。案涉房屋2016年被拆除，至今未获补偿，在原告的安置补偿权益已无法通过其他途径实现的情况下，原告有权请求相关主体对被拆房屋作出补偿决定以维护其合法权益。案涉土门地区XX村”连片综合改造项目由土门地区XX村”连片综合改造指挥部具体负责，其应对案涉房屋的补偿安置事宜作出处理。而由于土门地区XX村”连片综合改造指挥部是由中共西安市莲湖区委、莲湖区政府设立的临时机构，不具备行政诉讼被告主体资格。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款的规定，莲湖区政府是本案的适格被告，具有对案涉房屋作出补偿决定的职责。综上，原告请求被告对其被拆房屋作出补偿决定的理由成立，对其诉讼请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下： 责令被告西安市莲湖区人民政府在本判决生效后30日内对原告位于西安市莲湖区工农村XX巷XX号房屋依法作出补偿决定。 案件受理费50元，由被告西安市莲湖区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长 柴 苗 人民陪审员 杨 华 人民陪审员 李瑞芳 二〇二〇年十二月二十四日 书 记 员 张慧子 1