四川省西充县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川1325行初62号 原告：吉景鸿，男，汉族，生于1970年12月5日，住四川省。 委托诉讼代理人：文永强，四川源泉律师事务所律师。 被告：西充县住房和城乡建设局，住所地：四川省西充县安汉大道二段。 法定代表人：范启龙，局长。 委托诉讼代理人：王海军，该局工作人员。 委托诉讼代理人：杜勇，四川源泉律师事务所律师。 第三人：西充县常林镇人民政府，住所地：四川省西充县南台街道洗笔路**。 法定代表人：马堃，镇长。 委托诉讼代理人：庞小平，该镇工作人员。 委托诉讼代理人：姚金俐，西充县金龙法律服务所法律工作者。 第三人：庞云芬，女，汉族，生于1950年6月15日，住四川省西充县。 第三人：吉井玉，男，汉族，生于1974年7月1日，住四川省西充县。 原告吉景鸿不服被告西充县住房和城乡建设局（以下简称西充住建局）、第三人西充县常林镇人民政府（以下简称常林政府）、庞云芬、吉井玉房屋拆迁补偿协议一案，于2020年10月19日向本院提起行政诉讼，本院于2020年10月20日立案受理后，依法向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月18日公开开庭进行了审理。原告吉景鸿的委托诉讼代理人文永强，被告西充住建局委托诉讼代理人王海军、杜勇，第三人常林政府委托诉讼代理人庞小平、姚金俐，第三人庞云芬、吉井玉到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告吉景鸿向本院提出如下诉讼请求：一、请求依法撤销第三人常林政府于2020年5月2日与第三人庞云芬、吉井玉签订的《西充县城中片区一期（库楼坝社区、将军碑社区）棚户区改造项目房屋征收货币补偿安置协议》（以下简称“补偿安置协议”）；二、请求依法判令被告西充住建局与原告吉景鸿签订房屋征收货币补偿安置协议；3、诉讼费由被告负担。事实和理由：原告在西充县××社区有祖传瓦房两间，面积为297.64平方米。1992年，西充县国土局依法为原告办理了西府建（92）字第5207号、西充集建（92）字第5208号集体土地使用权。2011年，吉云春向西充县人民法院提起分家析产民事诉讼，西充县人民法院审理后裁定驳回其起诉。2018年，西充县人民政府决定对城中片区一期（库楼坝社区、将军碑社区）棚户区改造项目范围内的房屋进行征收，房屋征收部门为西充住建局，委托房屋实施单位为常林政府。在棚户区改造项目工作中，常林政府在原告不知情的情况下，将原告的房屋（一间）与第三人庞云芬、吉井玉签订了“补偿安置协议”，现即将拨付拆迁安置补偿款。原告认为常林政府未尽到合理审慎义务，核实实际征收房屋的产权人，与第三人庞云芬、吉井玉签订的“补偿安置协议”，侵害了原告的合法权益。为此，根据相关法律规定，特诉请法院依法裁决。 被告西充住建局辩称，一、根据相关法律法规的规定，被告具有签订案涉房屋征收补偿协议的职权。二、被告委托的征收实施单位为常林政府，签订行政协议是履行法定程序的合法行为。三、案涉协议内容、主体均符合行政合同的要件。从“补偿安置协议”的签订主体来看，根据1952年蒙庆元的土地房产所有证，庞云芬、吉井玉对案涉房产享有继承权，常林政府受被告委托与庞云芬、吉井玉签订协议具有合法性；“补偿安置协议”的内容符合房屋征收决定和实施方案，合法有效。四、原告未提供国土部门于1992年向其办理土地使用证的相关证明；在多人享有继承权的情况下，原告将土地使用权办理至其名下，属于违法行为，人民法院应当一并对该行为进行审理，若存在违法则应一并确认办证行为无效。综上所述，被告具有法定职权、履行了法定程序，签订行政协议的主体和内容符合行政合同订立的要件，该行政协议合法有效，请人民法院予以确认。 第三人常林政府陈述，一、常林政府是房屋征收部门委托的实施单位，不是征收主体，不应承担法律责任。二、常林政府在与庞云芬、吉井玉签订“补偿安置协议”前已发布相关公告，在规定期限内原告并未提出异议；且庞云芬、吉井玉提供了1952年案涉房屋的权属证明，并实际占有案涉房屋，故常林政府与庞云芬、吉井玉签订“补偿安置协议”并无过错。三、“补偿安置协议”中载明扣除20万元给庞云芬养老，剩余部分由原告和吉井玉协商分配，已经充分考虑原告的合法权益。四、征收和补偿方案是上级部门制定的，常林政府严格按照上级部门的要求履行职责，不存在任何违法行为。综上，请人民法院驳回原告的诉讼请求。 第三人庞云芬述称，其对原告吉景鸿于1992年办理《集体土地使用权》的事情毫不知情，现孤身一人，且刚做完手术，需钱养老，案涉拆迁补偿款应当由其享有。 第三人吉井玉述称，其与父母均不知晓原告吉景鸿于1992年办理《集体土地使用权》的事情，案涉房屋是一九八几年购买的，且作为祖产，大家都有继承权，即便原告持有案涉房屋权利证书，但案涉拆迁补偿款应由大家共同享有。 本案当事人围绕诉讼请求提交了证据，本院组织当事人进行了举证和质证。经庭审举证质证，本院对原告、被告及第三人提交的证据的真实性、合法性、关联性，予以采信。 经审理查明，案外人蒙庆元（已故）育有一子二女，分别为吉云隆（又名吉云龙）、吉云春（又名吉永春）、吉云碧。其中，吉云隆（已故）与庞云芬系夫妻关系，育有二子，分别为吉景鸿、吉井玉；吉云碧育有一女，为荣燕。 案外人蒙庆元生前在位于西充县××乡××村××组××房。1952年，西充县人民政府向蒙庆元颁发了《川北区西充县土地房产所有证》（编号为：西地字第零零XXX号），该证记载了全家人口由户主蒙庆元、子吉云隆、女吉云春、女吉云碧组成；耕地为贰仟贰佰贰拾贰斤柒，非耕地为叁拾壹斤玖，合计产量贰仟贰佰伍拾肆斤等内容。吉云春于1963年前往新疆工作并安家定居，案涉两间房屋分别由吉云隆、吉云碧两家居住。 1983年12月23日，吉云龙在吉云凤处购买了一间房屋，西充县人民政府为吉云龙颁发了《四川省西充县人民政府房屋契本契》（NO.0006XXX号），该契书载明：新业主为吉云龙，住址位于木角7-1；原业主为吉云凤，住址位于木角7-1；房屋间数一间（一间两层楼）、猪圈一格；种类为现房。 1992年，原西充县国土局在办理房屋的集体土地使用证时，将案涉土地的使用权确权于原告吉景鸿名下，并分别向原告颁发了两份《集体土地使用权证书》。一份编号为西国土统印ＮＯ.005207的《集体土地使用权证书》载明：土地使用者为吉景红（鸿），地址为××乡××村××社，地号为Ｄ-0701-XXX，用地面积为102.07㎡，其中建筑占地102.07㎡，用途为住宅；另一份编号为西国土统印ＮＯ.005XXX的《集体土地使用权证书》载明：土地使用者为吉景红（鸿），地址为××乡××村××社，地号为Ｄ-0701-XXX，用地面积为51.92㎡，其中建筑占地51.92㎡，用途为住宅。 2011年5月19日、6月10日，西充县木角乡将军碑社区第一居民小组分别出具两份《证明》及一份《情况说明》，该证明和情况说明主要记载的是：案涉房屋产权属于吉云碧、吉云龙所有，1992年3月国土资源局到该社办理集体土地建设用地地籍界定时，因吉云碧和庞云芬外出不在家，在二人不知情的情况下，吉景鸿将案涉房屋的产权办理至其名下。 2011年7月，吉云碧以吉景鸿擅自将其居住的一间房屋登记至吉景鸿名下为由，向本院提起房屋确权之诉，本院于2011年10月20日作出（2011）西充民初字第845号民事判决，驳回吉云碧的诉讼请求，该判决已生效。 2011年，吉永春以未经分家析产，吉云碧、庞云芬无权占有案涉房屋中属于吉永春的部分以及吉景鸿擅自将案涉房屋登记到其名下为由，向本院提起析产纠纷之诉，本院于2011年11月28日作出（2011）西充民初字第1153号民事判决，驳回吉永春的诉讼请求。吉永春不服，上诉于四川省南充市中级人民法院，四川省南充市中级人民法院于2012年3月31日作出（2012）南中法民终字第463号民事裁定书，该裁定载明：吉永春和吉云碧要求确认该房屋的权属问题，需经西充国土局将该房屋的集体土地使用权证变更后，人民法院才能处理该房屋的产权，并裁定：撤销四川省西充县人民法院（2011）西充民初字第1153号民事判决；驳回吉永春的起诉。 2012年10月7日,吉云碧、吉永春向原西充县国土资源局提出《撤销集体土地使用权申请书》，要求原西充县国土资源局撤销1992年3月21日向原告吉景鸿颁发的《集体土地使用权证书》。2013年4月1日，原西充县国土资源局向吉云碧作出《关于撤销集体土地使用权申请的回复》，该回复载明：撤销集体土地使用权的申请，我局不予支持，但并不影响你依法向财产占有人主张分割共同财产的权利。 2018年7月28日，西充县诚信房地产测绘所对案涉房屋进行了现场测量并制作了两份《房屋现场测量登记表》，其中一份登记表载明：户主姓名为荣燕、吉云碧；房屋坐落于1队；该户砖木面积为45.32㎡,木结构面积为45.32㎡，其他面积（砖石棉瓦）为13.20㎡，该户总面积为103.84㎡。该表无户主签字。另一份登记表载明：户主姓名为庞云芬；房屋坐落于1队；该户木结构面积为207㎡该户总面积为207㎡。该表有庞云芬的签字。 2018年9月17日，西充县人民政府作出《西充县国有土地上房屋征收决定书》（征决字〔2018〕第3号），该决定书记载了房屋征收范围以对外公示的城中片区一期（库楼坝社区、将军碑社区）棚户区改造项目房屋征收范围规划红线图为准；房屋征收部门为西充住建局；房屋征收实施单位为常林政府等内容。同日，西充县人民政府发布了《西充县人民政府关于城中片区一期（库楼坝社区、将军碑社区）棚户区改造项目国有土地上房屋征收的公告》（第3号），该公告的附件“房屋征收补偿安置方案”载明：权属认定坚持“有证认证、无证依法认定、谁主张、谁举证”的合法性认定原则，对具有《土地使用证》或《房屋所有权证》的应依法予以补偿；如无上述二证，以住建、国土等职能部门认定后的实际权属人计为一户；被征收房屋建筑面积按照房屋权属证书记载为准；未取得房屋权属证书的房屋或被征收人对建筑面积有异议的房屋，以县房管局测绘面积为准；被征收土地面积以县国土资源局确认面积为准等内容。 2020年5月2日，常林政府与庞云芬、吉井玉签订了“补偿安置协议”，该协议记载了被征收人为庞云芬；房屋坐落于将军碑社区1组；住房建筑面积为207㎡；共计补偿金额653667元；本协议待将军碑社区1组全部拆迁范围内拆迁协议签订完毕后方能生效等内容。该协议有常林政府的印章以及产权共有人吉井玉、庞云芬的签字按印。同日，常林政府与荣燕签订了《西充县城中片区一期（库楼坝社区、将军碑社区）棚户区改造项目房屋征收货币补偿安置协议》，该协议记载了被征收人为荣燕；房屋坐落于将军碑社区一组；房屋产权人及共有人为2人；住房建筑面积合计90.64㎡，非住宅用房建筑面积13.2㎡；共计补偿金额313398元；本协议待将军碑社区1组全部拆迁范围内拆迁协议签订完毕后方能生效等内容；该协议有常林政府的印章以及产权共有人荣燕一人的签字按印。 2020年8月17日，原告吉景鸿认为常林政府与荣燕、庞云芬、吉井玉签订的房屋货币补偿安置协议，侵害其合法权益，向本院提起行政诉讼，请求撤销常林政府分别与荣燕和庞云芬、吉井玉签订的“补偿安置协议”，因吉景鸿的起诉不符合行政诉讼“一案一诉”的基本原则，本院于2020年9月29日作出（2020）川1325行初48号行政裁定，驳回吉景鸿的起诉。原告遂于2020年10月29日重新向本院提起本案诉讼，并于同日以西充住建局为被告，常林政府、荣燕为第三人另案提起行政诉讼。 本院认为，西充县人民政府在《西充县国有土地上房屋征收决定书》（征决字〔2018〕第3号）第二条、第三条和《西充县人民政府关于城中片区一期（库楼坝社区、将军碑社区）棚户区改造项目国有土地上房屋征收的公告》（第3号）第五条、第六条中明确，西充住建局系案涉棚户区改造项目的房屋征收部门，常林政府系房屋征收实施单位。作为房屋征收部门的西充住建局具有与被征收人签订房屋征收补偿协议的法定职责，常林政府受西充住建局委托实施的案涉房屋征收与补偿行为，应当由西充住建局承担法律责任，故西充住建局系本案适格被告。 根据《中华人民共和国物权法》第九条第一款“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外。”、第十六条“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理。”和第十七条“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。…”的规定，不动产采取登记生效主义，不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。本案中，案涉房屋土地使用权已由原西充县国土局于1992年变更登记至原告吉景鸿名下，并向原告颁发了《集体土地使用权证书》，1952年《川北区西充县土地房产所有证》已当然失效。在原告持有的《集体土地使用权证书》未经法定事由并经法定程序撤销以前，原告吉景鸿对案涉房屋享有所有权。被告西充住建局委托的第三人常林政府依据“1952年《川北区西充县土地房产所有证》”与第三人庞云芬、吉井玉就案涉部分房屋签订“安置补偿协议”，明显证据不足。 同时，第三人常林政府在与庞云芬、吉井玉签订“补偿安置协议”时，未尽到合理审慎的审查义务，程序违法。表现在：一是未遵循房屋征收补偿安置方案中明确的“有证认证、无证依法认定、谁主张、谁举证”房屋权属认定原则，未到相关部门查询案涉房屋不动产登记情况；二是常林政府在明知第三人庞云芬、吉井玉并非1952年土地权属证书上记载的权利人，案涉房屋可能存在继承纠纷的情况下，未对法定继承情况作全面调查；三是常林政府在明知1952年土地权属证书上记载的面积与被征收房屋面积明显不符时，未对房屋变动情况进行调查、核实。 关于原告请求判令被告与其签订房屋征收货币补偿安置协议的问题。因是否签订补偿协议、与谁签订补偿协议以及如何签订补偿协议属于行政职责范畴，人民法院对此应秉持谦抑原则，不宜司法权径行代替行政权。原告可自行与被告协商签订房屋征收货币补偿安置协议。故对原告吉景鸿该请求，本院依法不予支持。 关于第三人庞云芬、吉井玉主张其一直居住在案涉房屋内，对案涉房屋即享有所有权，于法无据，本院不予支持。 鉴于，案涉房屋权属存在争议，且涉及人员较多，为妥善解决矛盾纠纷，尽快与被征收人签订房屋征收货币补偿安置协议，加快棚户区改造项目的顺利实施，实质化解行政争议，建议被告西充住建局与第三人常林政府召集所有相关人员，协商解决案涉房屋的征收补偿安置问题。 综上，被告西充住建局委托第三人常林政府与第三人庞云芬、吉井玉签订的“补偿安置协议”主要证据不足，程序违法，依法应予撤销。原告请求判令被告与其签订房屋征收货币补偿安置协议，理由不成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“…原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”、第七十条第（一）项、（三）“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的、…（三）违反法定程序的；…”的规定，判决如下： 一、撤销第三人西充县常林镇人民政府于2020年5月2日与第三人庞云芬、吉井玉签订的《西充县城中片区一期（库楼坝社区、将军碑社区）棚户区改造项目房屋征收货币补偿安置协议》； 二、驳回原告吉景鸿的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告西充县住房和城乡建设局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于四川省南充市中级人民法院。 审 判 长  王洪先 人民陪审员  吴云修 人民陪审员  刘茂林 二〇二〇年十二月十四日 书 记 员  龙璟澜