广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终592号上诉人（原审原告）：龙川霍山宾馆。住所地：龙川县老隆镇老隆大道果园新村。法定代表人：邱婉丽，投资人。委托代理人：周荣青，男，汉族，1954年8月2日出生，住龙川县。被上诉人（原审被告）：龙川县自然资源局。住所地：龙川县老隆镇水贝开发区**小区。法定代表人：张志涛，局长。委托代理人：廖小丽，该局工作人员。委托代理人：黄伟，广东竞方律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：龙川县人民政府。住所地：龙川县老隆镇中山东路**。法定代表人：杨利华，县长。委托代理人：王云寿、彭贵州。上诉人龙川霍山宾馆（下称霍山宾馆）因诉龙川县自然资源局、龙川县人民政府（下称龙川县政府）土地登记行政纠纷一案，不服广东省河源市中级人民法院（2019）粤16行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：2000年2月16日，龙川县政府向梅龙铁路公司发出《关于收回梅龙铁路路基国有土地使用权的函》（龙府函[2000]4号），内容为：县人民政府决定无偿收回梅龙铁路在龙川境内全部路基的国有土地使用权，面积共计222000平方米（包括桥梁、水沟及各小站没有房产的空地，不包括已登记发证的老隆火车站用地）。上述土地收回后另行安排使用。2000年2月，龙川县政府为龙川霍山宾馆核发了《国有土地使用证》[龙国用（转）字第0001897号]，登记霍山宾馆的初始土地使用权面积是157.5㎡。2001年10月15日，龙川霍山宾馆提交《关于请求征用三星级宾馆配套工程用地的请示》，向（龙川）县委县政府申请在霍山宾馆后面的报废铁路中的空地规划征地76.2平方米，转让给宾馆兴建三星级宾馆作配套工程。2001年12月17日，龙川县国有资产管理局（甲方）与霍山宾馆（乙方）签订《国有土地使用权转让合同》，合同内容为：经县有关领导批示，同意将霍山宾馆东侧的一块国有土地使用权有偿转让给乙方。受县政府委托，县国有资产管理局代表甲方与乙方进行协商，甲方（龙川县国有资产管理局）将位于霍山宾馆东侧（靠隆江公路外缘方向，详见红线图）的国有土地使用权76.5平方米以每平方米800元，共计61200元的价格转让给乙方（霍山宾馆）。该76.5平方米土地即本案的争议土地。霍山宾馆缴交了土地转让款61200元。2001年12月30日，龙川县国土资源局与龙川县国有资产管理局《划拨土地使用权补办出让合同》，龙川县国土资源局将位于老隆镇马喉莲的259.2㎡土地出让给龙川县国有资产管理局，包括争议的上述土地76.5平方米，即包括涉案《国有土地使用权转让合同》（2001年12月17日）约定转让的土地。2001年12月30日，龙川县国有资产管理局与邱某（合同首部受让人为邱某，尾部署名处龙川霍山宾馆盖章、邱某为代表）签订《国有土地使用权转让合同》［合同号为转（2001）471号］，约定将位于老隆镇马喉莲地段，土地面积416.7平方米转让给龙川霍山宾馆。后原龙川县国土资源局为邱某发出《建设用地批准书》（［2001］建用字第1408号）。2001年12月，龙川县政府为霍山宾馆办理了《国有土地使用证》［龙国用（转）字第0003316号］，该土地面积包含霍山宾馆原《国有土地使用证》［龙国用（转）字第0001897号］的157.5㎡面积，以及原龙川县国土局出让给龙川县国有资产管理局的259.2㎡土地，总面积416.7㎡。上述416.7㎡包含本案所涉争议76.5平方米土地。2002年6月13日，龙川县政府发出《关于调整霍山宾馆东侧原梅隆铁路路基用地规划的通知》龙府办［2002］59号（下称《通知》），内容为：县府直属有关单位：为适应隆江线公路建设和县城建设的需要，经县五套班子讨论决定，位于霍山宾馆东侧（靠隆江公路外缘方向）原梅龙铁路路基92.2㎡，由商住用地调整为道路绿化用地。县国土资源局应即收回2001年12月30日发出的含上述土地在内的《国有土地使用证》（持证人邱某，证件编号0003316号），按调整用地规划后的实际面积重新发证。龙川县财政局应即收回原国有资产管理局2001年12月17日与霍山宾馆订立的《国有土地使用权转让协议书》，证件和协议书一并收回后，相关部门应向持证（协议书）人退还相应款项。龙川县城乡建设规划局根据龙府办［2002］59号《通知》发出《建设用地规划许可证》［龙规地字（2002）06ｌ号］，调整后霍山宾馆用地面积Ａ地块265.1㎡，Ｂ地块43.55㎡，拆建部分72㎡，总计380.65㎡。2001年12月30日，原龙川县国有资产管理局与邱某（合同首部受让人为邱某，尾部署名处龙川霍山宾馆盖章、邱某为代表）重新签订了《国有土地使用权转让合同》，转让国有土地面积380.6平方米。霍山宾馆在庭审中主张该合同不具有真实性。2002年10月16日，龙川县政府为邱某重新办理了《国有土地使用证》［龙国用（转）字第0003747号］，登记土地面积为380.6平方米。霍山宾馆主张其于2003年6月23日、2009年10月9日分别向龙川县政府申请办理涉案的76.5平方米土地的使用权登记，原审被告均未予以处理。2017年9月11日，霍山宾馆分别向龙川县国土资源局提交《关于迫切要求办理76.5平方米国土使用证的请示》，向龙川县政府提交《关于恢复霍山宾馆历史遗留问题申领76.5平方米的国土使用证的报告》申请对76.5平方米土地办理国有土地使用证。2017年9月19日，原龙川县国土资源局向霍山宾馆作出《关于龙川县后面空地办证的答复》，答复的内容为：“一、请求办理土地确权手续的76.5平方米土地属于龙川县人民政府无偿收回梅龙铁路国有土地使用权范围以内。二、有关该处76.5平方米国有土地使用权予以出让的情况我局未曾接到有县政府相关批复。三、依据现行有关土地法律、法规、该国有土地使用权的出让应按程序办理。”龙川县人民政府办公室也于2018年5月17日向霍山宾馆作出《龙川县人民政府办公室关于对的答复》（龙府办复〔2018〕5号），答复认为：霍山宾馆要求龙川县国土资源局办理土地出让手续于法无据。龙川县国土资源局不予办证的答复并无不当。2018年6月，霍山宾馆提起行政诉讼，要求龙川县政府为其办理涉案的76.5平方米土地的国有土地使用证。2018年11月21日，原审法院作出（2018）粤16行初57号行政裁定，认为办理不动产登记属于龙川县国土资源局的职责，要求龙川县政府履行办理不动产登记的职责，不属于龙川县政府的权限范围，裁定驳回霍山宾馆的起诉。霍山宾馆不服，向广东省高级人民法院提出上诉，广东省高级人民法院2019年7月21日作出（2019）粤行终209号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原裁定。2019年9月，霍山宾馆重新以龙川县自然资源局、龙川县政府为被告，提起本案诉讼，请求：一、依法判令龙川县自然资源局为原告登记办理国有土地使用证；二、撤销龙川县政府作出的《龙川县政府办公室关于对的答复》；三、判令龙川县政府责令并监督被告龙川县自然资源局履行其办证的法定职责。另查明，“龙川霍山宾馆”字号使用主体多次变更。本案原审原告是个人独资企业，投资人为邱婉丽，成立于2014年5月28日。涉案《国有土地使用权转让合同》的权利人龙川霍山宾馆(有限责任公司)成立于2000年6月7日，于2010年10月9日核准注销。龙川霍山宾馆有限公司成立于2011年6月2日，于2014年5月28日核准注销。原审法院经审理认为，本案的争议焦点是：一、霍山宾馆是否有本案原告主体资格；二、原告诉请龙川县自然资源局对涉案的76.5㎡土地的使用权登记是否有依据；三、霍山宾馆针对被告龙川县政府提出的诉求是否属于行政诉讼的受案范围。关于第一个焦点。本案是不履行法定职责纠纷，霍山宾馆作为申请人向龙川县自然资源局申请国有土地使用权登记，龙川县自然资源局向其作出不予登记的答复，因此，涉案行政行为的直接相对人是霍山宾馆，霍山宾馆有本案原告主体资格，有权对本案提起行政诉讼。关于第二个焦点。霍山宾馆主要是以原龙川霍山宾馆与龙川县国有资产管理局签订的《国有土地使用权转让合同》（2001年12月17日）为由，申请龙川县自然资源局办理涉案的土地使用权登记。本案中，与龙川县国有资产管理局订立《国有土地使用权转让合同》（2001年12月17）的主体是龙川霍山宾馆，当时的投资人是邱某，于2010年10月9日已被核准注销。现原审原告霍山宾馆是重新注册成立的有限责任公司，在法律上，属新成立的法人，与原龙川霍山宾馆是不同的法人主体。本案原审原告霍山宾馆没有提交有效的证据证明其承继了原龙川霍山宾馆的权利。并且，根据庭审查明的事实，《国有土地使用证》［权利人：邱某，证号龙国用（转）字第0003316号］，该土地面积包含原龙川霍山宾馆原《国有土地使用证》［龙国用（转）字第0001897号］的157.5㎡面积，以及龙川县国土局出让给龙川县国有资产管理局的259.2㎡土地，总面积416.7㎡，该416.7㎡土地包含了本案所涉争议76.5平方米土地。龙川县政府于2002年6月13日作出龙府办［2002］59号《通知》，龙川县城乡建设规划局根据《通知》发出《建设用地规划许可证》（龙规地字（2002）06ｌ号），龙川县政府因规划调整，收回了部分原龙川霍山宾馆的国有土地使用权，调整后原龙川霍山宾馆用地面积为Ａ地块265.1㎡，Ｂ地块43.55㎡，拆建部分72㎡，总计380.65㎡。龙川县政府为邱某重新办理了《国有土地使用证》［龙国用（转）字第0003747号］，登记土地面积为380.6平方米。据此，《国有土地使用权转让合同》（2001年12月17日）已办理了国有土地使用权登记，霍山宾馆要求按照合同的内容再重复办理国有土地使用权登记，不符合法律规定，本院不予支持。龙川县政府由于改变土地规划，收回了邱某名下的72平方米土地，该土地涉及部分争议的76.5平方米土地。从上述事实可以证明，涉案的76.5平方米土地原土地使用权人为邱某，霍山宾馆主张涉案的土地使用权，证据不足。原土地权利人因政府改变土地规划，调整国有土地使用权引发的纠纷，应寻求其他法定渠道解决，霍山宾馆要求按照2001年签订的《国有土地使用权转让合同》办理不动产权利登记，没有事实和法律依据。关于第三个焦点。具体而言，霍山宾馆针对龙川县政府提出两个诉讼请求，一是请求撤销龙川县政府作出的《龙川县人民政府办公室关于对的答复》，二是请求判令龙川县政府责令并监督龙川县自然资源局履行其办证的职责。霍山宾馆申请龙川县政府办理涉案国有土地使用权登记，龙川县政府作出《龙川县政府办公室关于对的答复》。因不动产使用权的登记属龙川县自然资源局的法定职责，不是龙川县政府的职责范畴，龙川县政府作出的答复，属程序告知行为，不会对霍山宾馆的权利义务产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款关于：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”龙川县政府作出《龙川县人民政府办公室关于对的答复》不属于人民法院行政诉讼的受案范围。霍山宾馆诉请龙川县政府责令并监督龙川县自然资源局履行其办证的职责，实质上是要求龙川县人民政府作为上级行政机关监督其下级行政机关龙川县自然资源局履行职责。根据行政诉讼法的规定，可诉的行政行为应当是行政机关直接设定行政管理相对人权利义务或者对相关人权利义务直接影响的管理行为，并不包括行政机关基于上下级监督关系而形成的内部监督管理行为，亦即上级行政机关基于组织法和上下级之间的管理与被管理关系而对下级行政机关所作的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。具体在本案中，霍山宾馆起诉要求判令龙川县政府责令并监督龙川县自然资源局履行为其办理不动产权利证书的职责，内部监督行为不属于行政诉讼的受案范围。如前所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”因此，霍山宾馆起诉请求撤销龙川县政府作出的答复以及要求龙川县政府责令并监督龙川县自然资源局履行其办证的职责，不符合该法律的规定。另，霍山宾馆在庭审中增加的诉讼请求，不符合法律规定的提出诉讼请求的时间要求，故不予审查。综上，原审法院判决：一、驳回原告霍山宾馆请求龙川县自然资源局办理涉案的76.5平方米土地使用权登记的诉讼请求。二、驳回原告霍山宾馆关于“请求撤销被告龙川县人民政府作出《龙川县人民政府办公室关于对的答复》，并要求被告龙川县人民政府责令并监督被告龙川县自然资源局履行其办证的法定职责”的起诉。上诉人龙川霍山宾馆上诉称：一审法院认定事实不清、证据不充分。理由：一是380.6平方米土地的《国有土地使用权转让合同》是被上诉人单方擅自修改及伪造的，因从未在该合同上签字故合同对上诉人及案外人邱慧兰均无法律约束力。二是416.7平方米的《国有土地使用权转让合同》是被上诉人龙川县政府提交的证据，双方当事人均予以认可，上诉人要求办理的76.5平方米土地包含在416.7平方米内，但龙川县政府至今没有给上诉人办理相关证件。三是即使涉案土地权利人为案外人邱慧兰，其名下只有72平方米，与上诉人主张的76.5平方米有差距，一审法院对此没有查明。四是一审法院认定了原土地权利人因政府改变土地规划，调整国有土地使用权，又认为是程序告知不属于行政诉讼受案范围，明显相互矛盾。被上诉人没有证据证明其行政行为合法合理，一审法院既未审查也未释明。上诉人上诉请求：撤销一审判决，并依法改判支持上诉人一审诉讼请求。被上诉人龙川县自然资源局二审答辩称：一是380.6平方米土地的《国有土地使用权转让合同》并非答辩人与邱慧兰所签订，不存在伪造合同的情况。2001年12月30日，邱某与龙川县国有资产管理局签订了两份《国有土地使用权转让合同》（其中一份是380.6平方米，另一份是416.7平方米）。当日，答辩人为其颁发了河源市龙川县（2001）建用字第1408号建设用地批准书及龙国用（转）字第0003316号国有土地使用权证。2002年10月16日，答辩人依据上述380.6平方米《国有土地使用权转让合同》及龙川县政府办公室文件龙府办【2002】59号《通知》，收回邱某原持有的龙国用（转）第0003316号国有土地使用权证并为其颁发了龙国用（转）第××号国有土地使用证。两份国有土地使用证记载的权利人均为邱某。二是一审法院驳回霍山宾馆诉讼请求正确。2001年12月30日，两份《国有土地使用权转让合同》记载受让方均为邱某，落款受让方为龙川霍山宾馆。但是核发二份国有土地使用证时，土地使用者均为邱某行为而不是霍山宾馆，本案上诉人无任何土地权益。综上，请求二审法院维持一审判决。被上诉人龙川县政府二审答辩称：一是一审判决驳回上诉人的起诉事实清楚、适用法律正确。上诉人申请办理涉案国有土地使用权登记，龙川县政府办公室《龙川县政府办公室关于对的答复》，属程序性告知行为，不会对上诉人权利义务产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。上诉人诉请本府责令并监督龙川县自然资源局履行办证的职责，实质是要求上级行政机关监督其下级行政机关履行职责的内部监督管理行为，不属于行政诉讼的受案范围。二是一审法院驳回上诉人诉讼请求事实清楚，证据充分。上诉人是个人独资企业，成立于2014年5月28日，而涉案《国有土地使用权转让合同》签订于2001年12月17日，当时上诉人尚未成立，故其并非上述合同的法律主体，不享有合同相关权利。“龙川霍山宾馆”字号使用主体多次变更，对应的投资主体不同。成立于2000年6月7日的龙川霍山宾馆（有限责任公司），投资人为国盟投资集团有限公司和龙川县霍山娱乐公司，不是本案上诉人，且已于2010年10月9日注销。没有任何证据证明上诉人承继了原龙川霍山宾馆（有限责任公司）的权利。上诉人以原龙川霍山宾馆（有限责任公司）与龙川县国有资产管理局2001年12月17日签订了《国有土地使用权转让合同》为由，申请龙川县自然资源局办理涉案土地使用权登记没有事实及法律依据。根据庭审查明的事实，邱某原持有的龙国用（转）第0003316号国有土地使用权证，该416.7平方米土地已包括了本案涉案76.5平方米土地。龙川县政府办公室发出龙府办【2002】59号《通知》后，收回了部分原龙川霍山宾馆的国有土地使用权，调整后的龙川霍山宾馆面积为380.5平方米。且为权利人邱某重新办理了《国有土地使用证》【龙国用（转）字第0003747号】，2001年12月17日的《国有土地使用权转让合同》已办理了国有土地使用权登记，上诉人要求重复办理，没有事实及法律依据。经审查，本院对原审法院审理查明的事实予以确认。本院认为，本案为国有土地使用权登记行政纠纷，二审争议焦点一是龙川县自然资源局是否应当依据2001年12月17日龙川县国有资产管理局与原龙山霍山宾馆签订的《国有土地使用权转让合同》为上诉人就涉案76.5平方米土地登记发证。二是上诉人向原审法院起诉，请求撤销龙川县政府作出的《龙川县政府办公室关于对的答复》；请求龙川县政府责令并监督龙川县自然资源局履行其办证的法定职责的诉讼请求是否符合法定起诉条件。关于龙川县自然资源局是否应当依据2001年12月17日龙川县国有资产管理局与原龙山霍山宾馆签订的《国有土地使用权转让合同》为上诉人就涉案76.5平方米土地登记发证的问题。首先，上诉人并非2001年12月17日与龙川县国有资产管理局订立涉案76.5亩土地的《国有土地使用权转让合同》主体。当时合同乙方的原龙山霍山宾馆（有限责任公司），成立于2000年6月7日，投资人为邱某，已于2010年10月9日被核准注销。本案上诉人系2014年5月28日重新注册成立的个人独资企业，投资人为邱婉丽，与原龙川霍山宾馆（有限责任公司）是不同的民事主体。在诉讼期间，上诉人并未提交证据证明其承继了原龙川霍山宾馆（有限责任公司）的权利，故其并非涉案《国有土地使用权转让合同》的乙方。其次，2001年12月17日，龙川县国有资产管理局与邱某投资的原龙川霍山宾馆签订《国有土地使用权转让合同》约定转让争议的76.5平方米土地，原龙山霍山宾馆支付了61200元人民币的转让款。此后，龙川县国有资产管理局又与邱某签订了《国有土地使用权转让合同》【合同号为转（2001）471号】，约定将包括本案争议的76.5平方米在内的416.7平方米土地转让给邱某，并向邱某颁发了龙国用（转）字第0003316号《国有土地使用证》。本案争议的76.5平方米土地已登记在龙国用（转）字第0003316号《国有土地使用证》证载土地中，上诉人请求重复登记缺乏事实和法律依据。后因规划调整，龙川县政府发出龙府办【2002】59号《通知》收回上述《国有土地使用证》。龙川县城乡建设规划局根据上述《通知》颁发《建设用地规划许可证》（龙规地字（2002）06ｌ号），并重新为向邱某颁发了《国有土地使用证》［龙国用（转）字第0003747号］，登记土地面积为380.6平方米。故上诉人请求依据2001年12月17日签订合同的内容，重复办理国有土地使用权登记，缺乏事实及法律依据。关于上诉人请求撤销龙川县政府作出的《龙川县政府办公室关于对的答复》及要求龙川县政府责令并监督龙川县自然资源局履行其办证的法定职责的诉讼请求是否符合法定起诉条件的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。第七十条规定：“起诉书副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”上诉人请求撤销龙川县政府作出的《龙川县政府办公室关于对的答复》，因该答复内容系龙川县政府的程序性告知行为，对上诉人权利义务不产生实际影响。关于上诉人要求龙川县政府履行龙川县自然资源局履行办证义务的请求，系上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关的督促履责行为。原审法院对其诉讼请求进行审查后认为，上述诉求涉及的行政行为不属于行政诉讼的受案范围，据此驳回起诉，并无不当。一审庭审时，上诉人提出新的诉讼请求，但无正当理由，原审法院不予准许，亦无不当。综上所述，原审判决正确，本院予以维持。上诉人上诉请求撤销及改判的理由不成立，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人负担。本判决为终审判决。审判长  窦家应审判员  杨雪清审判员  李婉鸣二〇二〇年十二月十一日书记员  刘 丹