福建省莆田市荔城区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0304行初68号 原告莆田市建仁建材有限责任公司，所在地福建省莆田市秀屿区笏石镇来塘村。统一社会信用代码913503007513868487。 法定代表人武国仁，执行董事兼总经理。 委托诉讼代理人黄艳玲，福建律盟律师事务所执业律师。 委托诉讼代理人郭晓宇，福建律盟律师事务所执业律师。 被告莆田市秀屿区自然资源局，所在地福建省莆田市秀屿区笏石镇桃李街**。统一社会信用代码11350300003725461C。 法定代表人林国挺，局长。 委托诉讼代理人方永辉，男。 委托诉讼代理人林紫英，福建普阳律师事务所执业律师。 原告莆田市建仁建材有限责任公司不服被告莆田市秀屿区自然资源局土地行政处罚一案，于2020年6月19日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月11日公开开庭审理了本案。原告莆田市建仁建材有限责任公司的委托诉讼代理人郭晓宇，被告莆田市秀屿区自然资源局的委托诉讼代理人方永辉、林紫英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年12月19日，莆田市秀屿区自然资源局作出莆秀自然资行罚[2019]012号《行政处罚决定书》，认定莆田市建仁建材有限责任公司未经批准于2000年在笏石镇来塘村占用土地3829.83平方米用于原料堆放，占用土地四至：东至清塘大道四期，西至陈黎生猪舍，南至建仁建材厂，北至清塘大道四期；于2007年在笏石镇来塘村占用土地6991.73平方米（其中基本农田5953平方米）用于原料堆放，占用土地四至：东至空地、西至建仁建材厂、南至绿化地、北至清塘大道四期。莆田市建仁建材有限责任公司未经批准在笏石镇来塘村占用土地10821.56平方米用于原料堆放，违反了《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十四条、第五十九条、第六十条规定，构成了非法占地行为，依法应予处罚。鉴于该公司不配合调查，决定从重处罚。根据《土地管理法》第七十六条第一款，《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第四十二条规定，决定处罚如下：1、责令退还非法占用的10821.56平方米土地并恢复土地原状；2、对莆田市建仁建材有限责任公司非法占用的10821.56平方米土地处于每平方米30元的罚款，共计罚款324646.8元。 原告莆田市建仁建材有限责任公司诉称，其向秀屿区笏石镇来塘村委会或村民租用案涉两块土地用来堆土，每年支付相应的租金。按照当时的卫星航拍，该土地为山坡地(非耕地)。2019年12月19日，被告却对原告作出行政处罚，该行政处罚无事实和法律依据，理由如下:1、原告仅利用两块土地用来堆土并非建设占用土地，不符合《土地管理法》第四十四条、第五十九条、第六十条的规定，不需要办理审批手续。2、原告通过租赁的方式向来塘村委会或村民租用案涉土地，并每年向来塘村支付租金，系合法占用土地，不存在非法占用的行为。3、原告租用来塘村部土地仅用来堆士，没有改变该地块的属性，没有建设任何构筑物，也没有导致该地块的破坏。4、原告致力于研究废物资源处理的技术创新，每年处置我市污水厂污泥约3万吨，处置淤泥约2万吨。退一步讲，即使原告存在非法占用土地的行为，而被告作出的行政处罚亦畸重。不配合调查并非法定从重处罚的情形，况且原告也不存在不配合调查，而被告却以不配合调查为由，对原告进行从重处罚，不符合合法行政和合理行政的基本原则。综上，原告是莆田市第一家新型墙体材料认证企业，也是一家变废为宝的生态环保型企业，被告无事实和法律依据便对原告作出行政处罚，且行政处罚畸重。现请求撤销被告莆田市秀屿区自然资源局于2019年12月19日作出的莆秀自然资行罚[2019]012号《行政处罚决定书》。原告向本院提交了以下证据：1、营业执照，证明原告诉讼主体适格；2、莆秀自然资行罚[2019]012号《行政处罚决定书》，证明2019年12月19日被告对原告作出行政处罚；3、福建省村集体专用收款票据，证明原告租用案涉地块二至今，系合法占有案涉土地；4、土地租赁合同6份，证明福建省建仁生物科技有限公司系案涉地块一承租人，被告行政处罚对象错误；5、莆检[2020]第08017号《检测报告》，证明原告堆放的土壤符合土壤环境质量农用地土壤污染风险管控标准，并没有造成环境污染和土壤破坏。 被告莆田市秀屿区自然资源局辩称，一、被告作出行政处罚认定事实清楚。原告未经批准于2000年在笏石镇来塘村占用土地3829.83平方米用于堆放原料，于2007年在笏石镇来塘村占用土地6991.73平方米用于堆放原料，上述事实有莆田市建仁建材有限公司地块图及界址点坐标表、自然资源违法案件现场勘验笔录、现场照片、自然资源违法案件调查笔录(张开章、郑国新)、自然资源违法案件询问笔录(武国仁)、租用协议书、笏石镇土地利用总体规划图局部图(2002-2010年)等证据证明。根据《土地利用现状分类》(GB/T21010-2007)，原告占用土地属于工矿仓储用地(一级分类，编码06),《土地利用现状分类》附录A将工矿仓储用地列入建设用地，因此原告称其占用土地并非建设用地缺乏规范依据。二、被告作出行政处罚程序合法。被告于2019年9月23日对原告非法占用土地进行立案查处，经调查取证后作出行政处罚，符合“先调查、后处理”的原则，于2019年12月9日向原告送达《自然资源行政处罚陈述申辩听证告知书》，告知作出处罚决定的事实、理由、依据，告知原告享有陈述、申辩和申请听证权利。原告未提交陈述、申辩意见，也未申请听证。三、被告适用法律正确。在查明原告非法占用土地的事实后，被告根据1999年《土地管理法》第七十六条第一款、《土地管理法实施条例》第四十二条规定对原告作出行政处罚，适用法律正确。四、原告认为对其的处罚畸重不能成立:1、被告从重处罚有事实根据。原告占用基本农田5953平方米，违反了《基本农田保护条例》第十五条;原告对案涉一地块从2000年至今、对另一地块从2007年至今占有用于堆放原料，占用时间持久;原告法定代表人武国仁拒绝在自然资源违法案件询问笔录签字，在被告向该公司发出《通知书》后，仍然拒绝提供有关材料，违反了1999年《土地管理法》第六十九条的规定;被告在对该公司作出行政处罚前，发现该公司在案涉地块之外再占用土地堆放原料。以上事实可以作为从重处罚的情节。2、被告从重处罚有法律依据。(1)《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款第一项规定“确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定”，被告对原告从重处罚符合该规定。(2)被告对原告占用土地处于每平方米30元的罚款符合《土地管理法实施条例》第四十二条规定。综上，被告作出的行政处罚是正确的，请求驳回原告的诉讼请求。 被告莆田市秀屿区自然资源局向本院提交了以下证据、依据：1、营业执照，证明被告主体资格；2、自然资源违法案件立案呈批表，证明被告立案调查原告占用土地；3、莆田市建仁建材有限公司地块图、界址点坐标表，证明原告占用土地的位置、范围、面积；4、自然资源违法案件现场勘验笔录及见证人签字、现场照片，证明对原告占用土地进行现场勘验；5、秀屿区笏石镇土地利用总体规划局部图(2002-2010年)及《关于莆田市建仁建材有限公司占用基本农田5953平方米的说明》，证明原告占用基本农田5953平方米；6、自然资源违法案件调查笔录(张开章、郑国新)、租用南田坡协议书，证明原告分别于2000年、2007年占用土地；7、自然资源违法案件询问笔录(武国仁)、约谈通知、通知书，证明原告拒绝被告监督检查，故采取留置送达方式；8、自然资源行政处罚陈述申辩听证告知书及送达回证，证明告知作出处罚决定的事实、理由依据，告知原告享有陈述、申辩权利和申请听证权利；9、照片4张，证明原告在案涉地块之外再占用土地；法律依据：1999年《土地管理法》第六十九条、第七十六条第一款，《土地管理法实施条例》第四十二条，《基本农田保护条例》第十五条，《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款第一项。 经庭审质证，各方意见如下：（一）原告对被告提交的证据、依据质证认为：对证据1的三性均无异议。对证据2的形式真实性没有异议，对证明对象有异议，原告仅在两块地块上堆土，并非从事建设活动，无需办理审批手续，根据《国有资源行政处罚办法》第十二条第二款的规定，属于违法情节轻微，可以不予行政处罚。对证据3-4的三性均有异议：第一，地块一并非原告向村民租用，而是建仁生物科技有限公司向村民租用，上面的堆土一部分是原告倒的；第二，地块二的土地被告存在多测量，原告仅占有3-4亩，多出的部分是其他人的，上述问题原告有提出，但是工作人员拒不采纳也不调查，故而原告拒绝在勘测笔录上签字；第三，郑玉华和张开章并非来塘村村干部，也并非是包片干部，对原告租用地块情况并不了解，二人作为见证人现场指界确认，不客观真实；第四，从图片上看，原告仅仅是堆土，并没有从事建设活动，土地没有硬化，也没有修建建筑物，被告处罚没有事实依据，勘测笔录上没有见证人的签字，且没有询问在场人员。对证据5的真实性没有异议，对证明对象有异议；第一，该图是2010年以前的土地状况，每年的土地性质都在变化，而被告以2010年之前的图斑作依据进行行政处罚，显然认定事实系错误的；第二，从该图斑上，不能看出案涉地块是基本农田和工矿仓储用地；对《说明》的三性均有异议：第一，被告比对的界址范围与实际不符；第二，用来比对的土地利用总体规划图系2002-2010年，并非现在的土地现状，故其比对出来的结果与事实不符。证据6中两份《调查笔录》的三性均有异议：第一，按照《国土资源行政处罚办法》第十九条之规定，证人证言应当附证人身份的文件，而本案中，笔录里面没有附张开章和郑国新的身份信息，故不能作为定案依据；第二，张开章并非来塘村法定代表人，调查笔录内容不实；第三，张开章和郑国新并非来塘村村干部，也不是案涉地块的包片干部，对案涉地块知之甚少，从笔录“据我所知、据我了解、据了解…”也可以看出，二人的证人证言并非其亲身经历的事实，都是传来证据，不客观真实；第四，从二人对北面堆土点面积陈述来看，张开章陈述是“20亩”，郑国新陈述是“15-20亩”，而地块二的面积按照被告提供的证据来看，最多也才不到6亩，相差甚远，因此该证人证言不能作为定案依据；对《租用南田坡协议书》的真实性没有异议，对证明对象有异议；第一，从该份证据可以看出案涉地块系山坡地并非耕地；第二，原告合法占有案涉地块。对证据7中《询问笔录》的三性均有异议：第一，当时在做询问笔录时不止被告提供这些内容，后面还有很多关于被告让原告承认是耕保地的问题，因与事实不符，所以原告当时拒签；第二，从该份证据可以看出，原告一直都愿意配合被告进行调查，实事求是地回答问题；第三，从该份证据可以看出，自2017年开始，原告已将案涉地块一进行复耕并归还给当地村民；对《约谈通知》、《通知书》及送达回证的真实性没有异议，但证明内容有异议：第一，送达通知书时没有见证人签名，也没有写明送达时间；第二，郑玉华、张开章并非来塘村村干部，不宜作为见证人，其送达程序违法。证据8《陈述申辩听证告知书》及送达回证的真实性没有异议，但郑玉华、张开章并非来塘村村干部，不宜作为见证人，其送达程序违法。证据9的三性均有异议，照片没有拍摄时间，照片也无法看出该土地与涉案土地有关系，故该照片与本案无关联性，不能作为定案依据。法律依据并非证据材料，被告处罚依据是错误的，被告在处罚决定书中并非依据《基本农田保护条例》第十五条进行处罚，也没有按照行政诉讼法第四十八条第一项的规定，故该法律依据不能作为证据材料。（二）被告对原告提供的证据质证认为：证据1-2三性均无异议。证据3的真实性无异议，证明内容有异议，该证明并不能证明原告是合法占地，反而可以证明原告占用土地、堆放材料。证据4的真实性无异议，证明内容有异议，土地租赁合同并不能证明原告取得了建设用地批准手续；根据土地管理法，原告占用土地必须履行农转用及建设用地批准的相关手续，该证据反而可以证明原告事实上占用土地堆放材料。证据5的真实性、合法性无异议，关联性有异议，检测土壤与占用土地没有关联性。 本院经审查认为：对被告提供的证据，证据6中的《租用南田坡协议书》的主体为国仁机砖厂，并非原告，故对该证据的关联性不予确认；其他的证据予以采纳。对原告提供的证据，证据1可以证明原告成立于2003年；证据2、3予以采纳；证据4的关联性无法确认；证据5与本案无关。 经审理查明，被告莆田市秀屿区自然资源局在巡查中发现原告莆田市建仁建材有限公司在笏石镇来塘村占用土地堆土。2019年9月23日，被告对原告非法占地行为予以立案调查。2019年9月30日，莆田市秀屿区自然资源局对郑国新进行询问时，其陈述其自2017年开始在笏石镇来塘村任村干部，莆田市建仁建材有限公司建设的机砖厂东面位置的堆土点系建仁公司使用及堆放，系建仁公司向本村村民租用，该堆土点没有办理审批手续；莆田市建仁建材有限公司建设的机砖厂北面位置的堆土点系建仁公司使用及堆放，系建仁公司向村委会租用，也没有用地审批手续；东面、北面的堆土点大约十年前就已经有堆放。2019年9月30日，莆田市秀屿区自然资源局对张开章进行询问时，其陈述其自2013年开始在笏石镇来塘村任村干部，莆田市建仁建材有限公司建设的机砖厂东面位置的堆土点系建仁公司使用及堆放，系建仁公司向本村村民租用，该堆土点没有办理审批手续；莆田市建仁建材有限公司建设的机砖厂北面位置的堆土点系建仁公司使用及堆放，系建仁公司向村委会租用，来塘村与建仁公司于2011年签订的租用合同到期后没有继续补签合同，但支付租金至2018年，也没有用地审批手续。莆田市秀屿区笏石镇来塘村民委员会提供一份来塘村与国仁机砖厂于2005年9月1日签订的《租用南田坡协议书》，该协议书约定将来塘村南田坡16.5亩的地皮租给国仁机砖厂，租期自2005年9月1日至2011年8月30日。2019年10月23日，被告莆田市秀屿区自然资源局对武国仁进行询问时，其陈述原告审批用地范围东面位置的堆土点系该公司于2007年向村民租用作为晒砖厂，2017年复耕后还给当地村民，2007年之前有办理临时用地使用证，之后没有经过审批；审批用地范围北面位置的堆土点系该公司于2000年向来塘村委会租用，双方有签订租用协议，合同签订至2015年，之后没有继续签订协议，但有支付租金，2007年之前有办理临时用地使用证，之后没有经过审批。 2019年10月29日，莆田市土地勘测规划院作出证书编号为丙测资字3521699的《莆田市建仁建材有限公司地块图》及界址点坐标图，地块图记载荔集用（2000）字第**土地使用证土地东北面的地块一用于堆土，面积为6991.73平方米，该使用证土地西北面的地块二用于堆土，面积为3829.83平方米。2019年11月6日，被告作出《通知书》，通知原告将莆田市土地勘测规划院勘测成果提供给原告，有异议提出书面意见，并请原告提供其占用涉案土地的时间、占用土地的用途、是否经过有权机关批准等情况的意见及证据。2019年12月9日，被告作出莆秀自然资听告（2019）第012号《自然资源行政处罚陈述申辩听证告知书》，告知莆田市建仁建材有限责任公司拟处罚的事实、理由和依据，并告知享有陈述、申辩和听证的权利，于2019年12月9日送达给原告。2019年12月19日，被告莆田市秀屿区自然资源局作出莆秀自然资行罚[2019]012号《行政处罚决定书》。原告莆田市建仁建材有限责任公司不服该行政处罚决定，向本院提起行政诉讼。 另查明，莆田市建仁建材有限责任公司成立于2003年7月1日，住，住所地为，住所地为莆田市秀屿区笏石镇来塘村v>div id='2'  style="margin: 0.5pt 0cm; line-height: 25pt; text-indent: 30pt; font-family: 宋体; font-size: 15pt;"> 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，被告莆田市秀屿区自然资源局认定原告莆田市建仁建材有限责任公司未经批准于2000年在笏石镇来塘村占用土地3829.83平方米用于原料堆放，但原告成立的时间为2003年并非2000年；结合张开章陈述及莆田市秀屿区笏石镇来塘村村民委员会提供的《租用南田坡协议书》可知，与该村委会签订协议的为国仁机砖厂并非原告，故被告认定原告2000年开始占用3829.83平方米的土地事实不清。被告莆田市秀屿区自然资源局认定原告莆田市建仁建材有限责任公司未经批准于2007年在笏石镇来塘村占用土地6991.73平方米用于原料堆放，但只提供秀屿区笏石镇土地利用总图规划局部（2002-2010年），并未提供2010年之后涉案地块所在的土地利用规划相关情况。综上，被告作出的行政处罚事实不清，证据不足，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下： 撤销被告莆田市秀屿区自然资源局于2019年12月19日作出的莆秀自然资行罚［2019]012号《行政处罚决定书》。 本案案件受理费50元，由被告莆田市秀屿区自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省莆田市中级人民法院。 审 判 长  陈丽生 人民陪审员  何志祥 人民陪审员  许洪龙 二〇二〇年十二月十五日 书 记 员  蔡晶晶 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。