山东省聊城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁15行终204号 上诉人（原审原告）：莘县古城宝玉砖厂。经营场所:莘县古城镇坊子铺村村南。 实际经营者:张显平。 委托代理人:孟继苏，北京市盈科(济南)律师事务所律师。 被上诉人(原审被告):莘县古城镇人民政府。住所地:莘县古城镇东环路与行政街交叉口附近。 法定代表人:梁文宸，镇长。 出庭负责人：张玉明，副镇长。 委托代理人：邹良勇，山东莘莘律师事务所律师。 委托代理人：田黎明，山东莘莘律师事务所律师。 被上诉人(原审被告):莘县自然资源和规划局。住所地:莘县政府街**。 法定代表人:徐启水，局长。 委托代理人：周斌，山东鲁泉律师事务所律师。 委托代理人：崔通，山东鲁泉律师事务所律师。 上诉人莘县古城宝玉砖厂(以下简称宝玉砖厂)因诉被上诉人莘县古城镇人民政府(以下简称古城镇政府)、莘县自然资源和规划局（以下简称莘县资规局）行政强制、行政赔偿一案，不服东阿县人民法院（2020）鲁1524行初9号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年11月11日公开开庭进行了审理。上诉人宝玉砖厂实际经营者张显平及其委托代理人孟继苏，被上诉人古城镇政府出庭负责人张玉明及其委托代理人邹良勇、田黎明，被上诉人莘县资规局法定代表人徐启水及其委托代理人周斌、崔通到庭参加诉讼。现已审理终结。 原审法院经审理查明：古城镇坊子铺砖瓦窑厂与宝玉砖厂是同一个砖厂。韩宝玉原系宝玉砖厂的经营者，2011年1月5日韩宝玉与张显平签订案涉砖厂承包合同，由张显平承包案涉砖厂。 2016年10月18日，莘县人民政府下发了《关于印发莘县大气污染防治“百日攻坚战”实施方案的通知》（莘政办发[2016]48号），要求2016年10月底前，手续不完善的粘土生产实心砖瓦窑厂一律取缔，并规定该工作由县国土局牵头，县公安局配合，各镇政府、街道办事处负责落实。收到通知后，被告莘县资规局向原告送达了砖瓦厂停业整顿通知。2017年10月12日，莘县资规局通过土地补偿资金专户将对案涉砖厂复垦地上物补偿款（砖坯）20万元拨付至古城镇政府代管资金专户，其后古城镇政府将上述款项拨付给坊子铺村委会充抵原告的租金。2019年3月12日，原告向聊城市中级人民法院提交诉状及相关诉讼材料，起诉莘县人民政府和古城镇政府。2019年4月29日，聊城市中级人民法院受理了该案。2019年9月15日，原告申请将被告莘县人民政府变更为莘县资规局，2019年9月26日，聊城市中级人民法院将本案指定东阿县人民法院审理。 原审法院认为，张显平作为宝玉砖厂的实际经营人，有与韩宝玉签订的砖厂承包合同及古城镇政府向县政府上报的关于古城镇坊子铺窑厂砖坯数量核准的报告（内容有“窑厂主张显平”）为证，其可作为实际经营人的身份，以宝玉砖厂的名义提起本案诉讼。 行政相对人或利害关系人认为行政机关的行政行为侵害其合法权益，可依法通过行政诉讼主张和维护自己的权利，但起诉应当符合起诉期限等条件规定，否则，人民法院将不予立案或驳回起诉。本案中，根据古城镇政府向县政府上报的关于古城镇坊子铺窑厂砖坯数量核准的报告中显示2017年4月初古城镇对案涉窑室予以拆除，即便按原告自述和证人证言，案涉窑厂分次拆除直到2017年6月份才拆除完毕，张显平当时就知道被诉行政行为内容，在行政机关没有告知其起诉权利和起诉期限的情况下，根据当时施行的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，宝玉砖厂可于2019年6月份前起诉。但该司法解释已于2018年2月8日废止，同日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。根据上述规定，宝玉砖厂就本案所诉强拆行为应于2019年2月8日前起诉，而宝玉砖厂于2019年3月12日才向法院起诉，显然已超过起诉期限。 综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定驳回原告宝玉砖厂的起诉。案件受理费50元予以退还。 宝玉砖厂不服原审裁定，上诉称，（一）上诉人看到行政机关行政人员参与了案涉砖厂的强拆，不能就此认定原告知道或应当知道行政行为的内容。2017年6月初涉案砖厂被拆除，但是一直无法确认强拆主体，上诉人于2019年3月12日起诉，事实上直到向法院起诉，案涉被上诉人仍然不承认自己实施了强拆行为。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。上诉人认为，只有在公民、法人或者其他组织知道或应当知道强制拆除行为的实施主体之后，才可公允地被视为已较为完整的知道或应当知道行政行为的内容。（二）新旧司法解释衔接之时，应从有利于保护行政相对人角度出发。本案中应当适用原《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定的2年的起诉期限。（三）本案强拆行为是连续行为，2017年6月强拆窑杆后，又指派人员拆除窑室及其附属设施，后续的清理工作一直持续到2018年10月。一审裁定从2018年2月8日计算起诉期限是不妥当的。综上，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 二审中，上诉人提交了古城镇坊子铺村民委员会出具的证明一份。该证明显示“2017年4月古城镇宝玉砖厂，镇政府将窑杆清理垃圾是（党支部书记韩宝玉办理）是古城镇镇长田新华指派韩宝玉清理，镇政府出资五万元清理费，2018年11月15号清理完毕。” 被上诉人古城镇政府答辩称，2017年4月上诉人所经营的涉案窑厂被拆除，即使按上诉人自述和证人证言，案涉窑厂分次拆除直到2017年6月才拆除完毕，上诉人当时就已知道被诉行政行为的内容，上诉人于2019年3月12日才向法院提起诉讼，已超过了法定起诉期限。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求依法予以维持。 被上诉人莘县资规局答辩意见同古城镇政府的答辩意见基本一致。 各方当事人一审提交的证据已经随卷移送至本院。本院经审理查明的事实同一审法院查明的事实。 本院认为，本案争议的焦点问题是上诉人宝玉砖厂的起诉是否超过了起诉期限，主要涉及新旧司法解释关于起诉期限规定的理解与适用问题。 2000年3月8日起实施的法释[2000]8号《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。”而自2018年2月8日起施行的法释[2008]1号《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”新旧司法解释对起诉期限的规定有所不同。起诉期限作为保护当事人诉权的重要法律规定，在新旧司法解释规定不一致的情况下，通常应从有利于保护当事人诉权出发，适用关于起诉期限较长的司法解释。同时，亦要遵循起诉期限系敦促当事人及时启动权利救济程序，使不确定的行政法律关系尽快确定，维护社会秩序特别是公法秩序稳定的功能。在新司法解释规定的起诉期限短于旧司法解释规定的期限时，对新司法解释施行前发生的行政行为的起诉期限按照行为时法律规定的起诉期限计算，但从新司法解释施行之日起超过一年的，按照从旧兼从新原则，起诉期限应截止到新司法解释施行后一年时止。 本案中，即使按上诉人自述，案涉窑厂分次拆除直到2017年6月拆除完毕，其当时即知悉涉案窑厂被拆除，其于2019年3月12日向法院提起行政诉讼，按照上述规定，已超过法定一年的起诉期限。 关于上诉人主张无法确定行政主体所以无法起诉的问题。本院认为，上诉人一审中即主张看到少数熟悉的政府机关工作人员实施拆除行为，上诉人据此即可以确定强拆行为实施主体，故上诉人主张“无法确定行政主体”在本案中并不构成救济自身权利的障碍，相应也就不能成为耽误起诉期限的正当理由。关于上诉人在二审中主张的“强拆行为是连续行为”的问题，其提交了古城镇坊子铺村民委员会出具的证明，该证明只是说清运垃圾工作的问题，但拆除窑厂与清运拆除窑厂后的垃圾不是同一法律关系，因此，对上诉人该主张本院不予支持。 综上，原审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 李 扬 审判员 李利华 审判员 孟庆杰 二〇二〇年十二月一日 法官助理高世宁 书记员路普光