新疆维吾尔自治区博乐市人民法院行 政 判 决 书 （2020）新2701行初30号  原告：张志国，男，锡伯族，1962年11月15日出生，住博乐市。委托诉讼代理人：靳娟娟，女，1977年11月25日出生，住博乐市。系张志国之妻。被告：博乐市水利局。住所地博乐市南城前程路**楼**。法定代表人：楚中天，该局局长。委托诉讼代理人：沙先里，博乐市水利局副局长。委托诉讼代理人：谢璞，该局工作人员。第三人：博乐市林业和草原局。住所地博乐市前程路**楼。法定代表人：邱志新，该局局长。委托诉讼代理人：尚建宝，该局副局长。委托诉讼代理人：李颖锐，新疆爱博律师事务所律师。原告张志国起诉被告诉博乐市水利局、第三人博乐市林业和草原局水利行政管理一案，原告于2019年10月22日向本院提起行政诉讼，本院2020年3月30日作出（2019）新2701行初12号行政裁定书，驳回了原告张志国的起诉。原告张志国不服，提起上诉，博州中级人民法院作出（2020）新27行终5号行政裁定书，撤销原审裁定，指令我院继续审理。本院另行组成合议庭，于12月16日公开开庭审理了本案。原告张志国的委托诉讼代理人靳娟娟，被告博乐市水利局的委托诉讼代理人沙先里，谢璞，被告博乐市林草局的委托诉讼代理人尚建宝、李颖锐到庭参加诉讼，本案现已审理终结。诉讼期间，本案中止审理一次。原告张志国向本院提出诉讼请求：1、依法撤销博乐市水利局水利管理站达勒特水管所作出的《停止供水的通知》；2、判令被告承担诉讼费用。事实及理由：张志国于2003年12月18日取得编号为A6500029581，面积为1614.4亩，国有性质《林权证》（博乐市林证172号）；2006年4月25日又取得编号为A6500022762，面积1507亩，集体性质《林权证》。张志国系上述土地合法权利人，十多年来一直兢兢业业维护该地块，产生了良好的经济、社会、环保效益。2018年，张志国申请八个取水证并获得批准。2019年5月11日，博乐市水利局水利管理站达勒特水管所突然向张志国发出《停止供水的通知》，内容为根据博乐市水利局【博市水利发（2019）17号文】《关于对2019年退地减水确认土地停止供水的通知》，博乐市水利局根据博乐市林草局推送确定的地块，决定对申请人张志国在达勒特镇（一牧场）3727亩地被确认为2019年退地减水面积，下达停水通知。当日，张志国退耕还林地里停水。鉴于博乐市水利局停水的行政强制行为系根据第三人博乐市林草局推送的地块所实施，但该行为严重违背《行政强制法》第十八条的规定。三千多亩退耕还林地系原告张志国一家唯一谋生途径，依法行政的最终目的是为了维护人民的权益，保障社会正常进行，针对张志国所面临的困境，博乐市水利局现直接作出停水的决定必然对原告的权益造成过度损害，应属明显不当。原告据此认为，被告将原告依法享有林权证的土地未经合法公开程序就下达停水通知并立即执行的行为违反了国家法律规定，侵害了原告权利。被告的行政行为程序违法，未告知原告停水的行政行为的事实、理由及依据，未给原告进行陈述和申辩的机会，未告知原告依法享有听证的权利，被告错误的行政决定将导致原告重大经济损失，特提出行政诉讼。原告张志国针对其诉讼请求，提供如下证据予以证实：证据1、《林权证》两份。用以证实：张志国持有的两份林权证分别是博乐市林业局2003年12月18日和2006年4月25日颁发的，林地面积分别是1614.4亩和1507亩，张志国是讼争地块的合法权利人，土地性质为退耕还林地而非草地。证据2、《关于对2019年退地减水确认土地停止供水的通知》《取水许可证》8份。用以证实：博乐市水利局根据博乐市林草局推送的地块确定对原告名下土地停水；原告依法取得该地块的取水权证，被告无权停水。证据3、《停止供水的通知》。用以证实：博乐市水利局水利管理站达勒特水管所对原告地块停水，其行政行为违法。经质证，被告对上述证据的真实性没有异议，但认为林权证只能证明原告拥有这个证，草场地变更为林地必须要在林草局登记备案，林权证不能证明讼争地块的性质是林地；根据《水法》及相关法律规定，根据国民发展的需要及情势变更，为了公共利益可以停水。第三人对上述证据的真实性无异议，对证明的问题不认可，认为原告所持林权证没有相应的手续，其来源不合法，且林权证中地块界限不清楚，与本案的关联性存疑；取水许可证只是说明原告在符合相关政策和法律规定的前提下有权利取水，被告同样有权依据行政职权对是否允许具体取水及违法取水履行相应职能。证据３与第三人无关。被告博乐市水利局答辩意见为：答辩人向原告下达停水通知严格遵守了法定程序，认真履行了法定职责。首先，《中华人民共和国水法》第一条、第二条第二款、第十二条第四款、第十三条第二款、第四十六条规定，博乐市水利局有权对辖区内的水资源统一管理，有权开发利用、节约、保护及实施水量统一调度的行政职权。第二，根据博州政函（2018）47号《关于博州地下水资源保护规划报告的批复》、博州环督办（2018）70号《关于印发的通知》博州政函（2018）40号《关于博州地下水超采区治理实施方案的批复》、博州水考字（2019）3号《关于下达博州实行最严格水资源管理制度2019年度控制目标的通知》，博州政办发电（2019）26号《关于加快落实2019年退地减水分解任务的函》，张志国五块地均位于达勒特镇严重超采区内，故被列入2019年退地减水明细表中。依据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。据此，博乐市水利局给各乡镇场水管所下发了《关于对2019年退地减水确认土地停止供水的通知》，要求各乡镇场水管所对林草局推送的地块送达书面的停水通知，同时告知当事人救济权利及途径，认真落实最严格的水资源管理工作，严格按照法律法规和有关文件要求去工作。第三，2019年4月2日，博乐市副市长带领相关领导及工作人员到讼争地块实地查看，所到之处根本没有树木，而且经查实该地属牧民草地，原告擅自改变了草场用途，也未办理相关手续，属违法变更，且均在严重超采区内，相关部门保留对其追究责任的权利。第四，根据《中华人民共和国草原法》的规定，承包经营草原的单位和个人应当履行保护、建设和按照承包合同约定的用途合理利用草原的义务。第五、涉案地块位于博乐市地下水严重超采区内，水资源极其匮乏，属重要的水资源保护恢复区。在发退地减水通知之前，博乐市水利局基于公共利益严格依法依规召开工作会议，经过研究审核并上报了市党委政府后做出决定，在给原告送达通知时也是按照法律规定送达，在告知原告停水时原告不等工作人员说完就离开了，之后被告多次电话联系原告并欲告知其权利义务，原告不接电话，也从未因此事到水利局或打电话询问此事。综上，博乐市水利局作为博乐市水利行政主管部门，认真落实党的十九大精神，执行党中央政策，在博乐市退地减水工作中，在其法定职权范围内严格遵照法定程序，对原告送达《停止供水的通知》，停止供水，并报市党委政府，属正当的履职行为，法律适用正确，程序合法，望法院驳回原告的诉讼请求。被告博乐市水利局向本院提交了以下证据、依据：证据1、《关于下达博州实行最严格水资源管理制度2019年度控制目标的通知》（博州水考字（2019）3号）、《关于落实2019年退地减水分解任务的函》（博市林草函（2019）4号）、《关于印发和的通知》（博州党办发（2008）43号）。用以证实：牧民草料地主要用于饲草料，不能进行其他用途。证据2、5户牧民草场承包合同。用以证实：涉案土地的性质是草场，给原告发放取水证主要是为了解决饲草料用水，而不是其他途径用水。证据3、《关于博州地下水资源保护规划报告的批复》博州政函（2018）47号。用以证实：地下水资源严重超采区属于水资源重点恢复区，讼争地块均在地下水资源严重超采内。证据4、《关于下达博州实行最严格水资源管理制度2019年度控制目标的通知》博州水考字（2019）3号。用以证实：退地减水是国家政策，文件中规定了退地减水的水量和面积。证据5、《关于加快落实2019年退地减水任务的通知》博州政办发电（2019）26号。用以证实：按照分工，博乐市水利局的任务是根据推送地块停止供水。证据6、《关于落实2019年分解任务的函》博市林草函（2019）4号。用以证实：张志国的地块属于博乐市林草局推送的退地减水地块。证据7、会议记录、《关于对2019年退地减水确认土地停止供水的通知》博市水利发（2019）17号。用以证实：2019年5月11日召开了会议，停水决定由局长主持，会议对退地减水工作进行审核，对推送地块进行确认后做出停水的决定，程序合法。证据8、《停止供水通知》、送达回证、陈述申辩笔录及照片。用以证实：被告的工作人员按照法定程序进行了送达，告知原告救济途径，因原告没有签字故拍照证实。证据９、《关于制定退地减水工作方案的通知》博州退减办字（2020）1号。用以证实：退地减水工作是为了贯彻落实党的十九大精神，对工作进度和分工有明确的规定。证据10、《关于印发生态环境西北督察局和自治区环保督导二组调研督察涉水问题整改方案的通知》。用以证实：整改通知明确要求地下水超采区压减至控制目标前。证据11、2020年4月2日拍摄的照片。用以证实：博乐市人民政府副市长带队查看涉案地块现场，经现场核实地块为天然草场，没有树木，询问周围群众得知，地块经营不善树木几乎全部枯死，故停水不存在原告所说的造成了林木损失。经质证，原告对上述证据的真实性无异议，对证明的问题均不认可，认为其持有讼争地块的林权证及取水许可证，国家并无针对退耕还林地退地减水政策，林地停水树木会枯死，另外精阿高速公路强制通过林地，林地经历了双重伤害造成了这样的结果。第三人对上述证据的真实性认可，但认为证据６从内容上看是第三人将涉及达勒特镇的相关草场的大致面积和位置移交给达勒特镇政府处理，要求达勒特镇政府开展退地减水工作的内部文件，不对外发生效力，不具有可诉性；对其他证据证明的问题均无异议。第三人博乐市林草局陈述：1、第三人不是本案的适格当事人，其参与的行为不具有可诉性。第三人出具的文件仅是作为政府部门对国家、上级部门部署工作的传达，向达勒特镇人民政府发送的《关于落实2019年退地减水分解任务的函》系政府部门之间内部文件，并未向行政相对人作出或送达，且内容仅为要求其认真进行退地减水工作，除此之外，由乡镇自查出的涉及违法违规开垦草地和毁林地的问题，及时上报市政府。可见，第三人只是传达政府文件，请求镇政府按要求实施工作，并未具体要求对讼争土地实施停水或其他措施，依据“行政内部行为不具有可诉性”原则，第三人对此不承担任何责任。2、涉案土地性质为草原，原告基于林权证诉请依据不足，其存在非法改变土地用途、非法取水用水的嫌疑，博乐市水利局实施行为证据充分。依据《中华人民共和国土地管理法》第四条规定，农用地包括耕地、草地、农田水利用地、养殖水面等，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。根据《中华人民共和国草原法》第六十五条、六十六条以及《新疆维吾尔自治区实施＜中华人民共和国土地管理法＞》第十一条的规定，即使原告基于承包关系获得草场使用权，在将土地性质由草场转变为林地时，应当向有关部门申请变更并履行相关手续，博乐市政府及有关部门也需核实林权证的真实性及申请、发放情况，不排除如果原告是非法获得，该林权证被撤销的可能性。若原告并未履行上述手续，私自开垦草地，改变土地用途，非但不享有使用土地的权利，反而应当承担相应行政、刑事责任，第三人保留依法处理或向司法机关反映的权利。退一步讲，即便原告所持林权证合法有效，被告水利局下发的停水通知书是基于原告是非法取水或用水不符合规定行为人，与原告是否依法享有土地使用权没有直接因果关系，即便原告享有土地使用权，不代表当然享有取水、用水的权利。因为打井取水需要履行行政手续，获得批准，被通知停水的区域或巷井并不具备上述手续，属于非法开井取水，故博乐市水利局做出的通知实体上依据充分，原告应当举证其获得审批手续。综上，原告存在非法开垦草地＞改变土地性质嫌疑，第三人不是行政行为的作出者，不应承担任何责任。第三人针对其陈述意见提供承包合同5份、发放草原使用证存根登记表。用以证实：涉案土地从1989年开始就是草料地；原告除了提交林权证外还应提交取得林权证前的变更手续以证明林权证的合法性，取水许可证用水性质与对象如与实际土地性质不符，有关部门有权取缔。经质证，原告对上述证据的三性及证明的问题均不认可，认为其持有的合法有效的林权证是2003年办理的，第三人提供的承包合同是2011年签订的，林权证在签订草原合同之前颁发，故不认可合同的真实性，其对林权证颁发之前的情况其不清楚。被告对证据的三性及证明的问题均认可，认为发包方是达勒特镇的牧村，牧村的土地性质均是饲料草场，无论合同何时签订土地都是饲草地，也说明了原告私自将草场改成了林地，这是违法行为。经庭审质证，本院对上述证据认证如下，对原告提交的证据以及被告提交的证据的真实性，经质证，各方当事人均无异议，本院对上述证据的真实性予以确认，其合法性、关联性及证明的问题综合全案证据予以确认；对第三人提供的证据，原告对其真实性不认可，本院认为，第三人提供的证据均是复印件，在无其他证据印证的情况下，本院对第三人提供的证据的真实性不予确认。经审理查明，2018年6月27日，博州政府向博州水利局作出博州政函（2018）47号《关于博州地下水资源保护规划报告的批复》，主要内容为：“你局《关于批准实施的请示》（博州水利字（2018）36号）收悉，现批复如下：一、同意实施《博州水资源保护规划报告》，并按程序报自治区水利厅备案。二、同意你局依据《规划报告》制定的《博州地下水资源超采区、禁采区、限采区划定方案》，由你局负责向社会公布并具体实施。你局要认真贯彻落实最严格水资源管理制度，重点抓好地下水监测和开发利用管理，及时督促博乐市、精河县及第五师相关团场制定地下水超采区治理方案，通过强化节约用水、合理配置地表水、调整经济结构等措施，逐步压缩超采区地下水开采量，保障地下水采补平衡”。博州水利局根据《新疆维吾尔自治区地下水资源管理条例》按照《博州水资源保护规划报告》出具了《博州地下水资源超采区、禁采区、限采区划定方案》对博州乡镇行政区域及兵团第五师团场地下水超采区、禁采区、限采区予以确定，其中博乐市辖区，达勒特镇145.4平方公里为严重超采区。在地下水超采区禁止兴建地下水取水工程，各县市人民政府水行政主管部门、兵团第五师水利局应当会同有关部门编制本辖区地下水超采区治理方案，制定地下水开采量调减目标。原告张志国的地块均在严重超采区范围内。2019年3月3日，博州水资源考核小组发出《关于下达博州实行最严格水资源管理制度2019年度控制目标的通知》（博州水考字［2019］3号），内容为“兵团第五师、各县市人民政府：依照《博州严格水资源管理“三条红线”控制指标各县市及兵团第五师分解方案》和《关于印发新疆用水总量控制方案的函（新水函［2018］6号）下达博州的用水总量指标，现将2019年博州实行最严格水资源管理制度控制目标下达给你们，请依据控制目标，落实最严格水资源管理制度”。附件包括：1、2019年博州最严格水资源管理制度考核控制目标表；2、博州重要水功能区达标控制指标表。明确规定了博州各辖区的考核目标和指标。2019年3月26日，博州政府办公室作出博州政办发电（2019）26号《关于加快落实2019年退地减水任务的通知》，通知内容为：一、落实退减地块。2019年全州计划退减灌溉面积10.5万亩（不含第五师）按县市分博乐市退减灌溉面积2万亩……达勒特镇0.8万亩……各县市要根据自治州确定的退减区域，立即组织相关乡镇场及单位开展退地减水任务分解，逐一确定退减地块位置、土地所有人，地块四至坐标、计划退减水量等信息。2019年4月7日，第三人博乐市林草局向达勒特镇人民政府发出博市林草函（2019）4号《关于落实2019年退地减水分解任务的函》，主要内容为“根据博州最严格水资源管理制度考核领导小组办公室‘关于落实2019年退地减水分解任务的通知’（博州水考字［2018］10号）文件要求，我局对贵镇达勒特村、俄罗森布拉格村历年来草原开垦（发）情况进行了认真梳理。经核实，达勒特镇达勒特牧村、俄罗森布拉格村行政辖区涉及未经县级以上草原行政主管部门批准开垦草场6宗、面积4637亩。现将以上6宗地移交贵镇管理，请贵镇按照‘退地减水’工作要求，认真进行退地减水工作。除此以外，由乡镇自查出的涉及违法违规开垦草原和毁林地的问题，及时上报市人民政府”。在附件《博乐市达勒特镇2019年退地减水明细表》中载明张志国位于达勒特牧村（一牧场）拜西布拉克五块地，面积分别为1861.3亩、535亩、344亩、697.2亩、289.5亩，合计3727亩。并附《达勒特镇2019年退地减水面积图》一份。2019年5月11日，被告博乐市水利局的法定代表人肖梦兵及工作人员张洪奎、沙先里、孙凤瑜、迟明宇等五人就张志国停止供水事件召开会议，讨论根据博州林草函（2019）4号，达勒特镇2019年退地4697亩，经博乐市水利管理站达勒特水管所核查张志国八眼机井需停止供水的问题。讨论结果为一致同意《关于对2019年退地减水确认土地停止供水的通知》意见，五人在笔录下方签名。同日，博乐市水利局作出博市水利发（2017）17号《关于对2019年退地减水确认土地停止供水的通知》，要求各乡镇（场）水管所根据《关于下达博州实行最严格水资源管理制度2019年控制目标的通知》（博州水考字［2019］3号）文件精神，对林业和草原局推送的地块下达书面通知，告知当事人对确定地块实行退地减水，博乐市水利局将对林业和草原局推送确定的地块停止供水”。附件《2019年退地减水灌溉面积分解表》中含小营盘镇、达勒特镇、乌图布拉格镇、青得里镇、阿热勒托海牧场退地面积共计21306.6亩。2019年5月12日，达勒特水管所负责人张新全和工作人员王颖在博乐市中央名筑北门向原告送达了博乐市水利管理站达勒特水管所于当日作出的《停止供水的通知》，内容为“根据博乐市水利发［2019］17号文，关于对2019年退地减水确认土地停止供水的通知。张志国在达镇达勒特牧村（一牧场）3727亩地被确认为2019年退地减水面积，现下达停水通知”。但原告未在送达回证和陈述、申辩笔录中签字。达镇水管所工作人员对现场送达情况进行了拍照取证。原告张志国持有博乐市政府颁发的两份林权证，一份是2003年12月3日发放，编号：A6500029581。证号：博乐市林证字（2003）第000172号。登记表中载明：林地所有权权利人为国有，林地使用权权利人为张志国，林木所有权和使用权人均为张志国，坐落在别西布拉克，面积为1614.4亩。一份是2006年4月25日发放，编号：A6500022762。证号：博乐市林证字（2006）第D20060002号。登记表中载明：林地所有权权利人为集体，林地使用权权利人为张志国，林木所有权和使用权人均为张志国，坐落在达镇一牧拜西布拉克，面积为1507亩。2018年9月20日，原告取得了博乐市农业和水利局发放的8份取水许可证，证号为：取水（博乐市水证）［2018］第1237号、1238号、1239号、1240号、1241号、1242号、1243号、1244号。载明了取水地点的经纬度和取水量，取水方式为机电井，取水用途为退耕还林，水源类型：地下水，有效期限自2018年9月20日至2020年12月31日。本院认为，根据《中华人民共和国水法》第十二条、第十三条、第四十六条的规定，博乐市水利局具有对辖区内的水资源统一管理，有权开发利用、节约和保护及实施水量统一调度的行政职权。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二条规定“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义做出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”，本案中博乐市水利管理站达勒特水管所系博乐市水利局的内设机构，不具有独立承担法律责任的能力，该水管所于2019年5月12日以自己的名义作出的《停止供水的通知》，视为被告博乐市水利局作出，博乐市水利局是本案适格被告。根据《中华人民共和国水法》第四条规定，开发、利用、节约、保护水资源和防治水害，应当全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲求效益，发挥水资源的多种功能，协调好生活、生产经营和生态环境用水。第二十三条第二款规定，在水资源不足的地区，应当对城市规模和建设耗水量大的工业、农业和服务业项目加以限制。第三十六条规定，在地下水超采区地区，县级以上地方人民政府应当采取措施，严格控制开采地下水，在地下水严重超采地区，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以划定地下水禁止开采或者限制开采。《新疆维吾尔自治区地下水资源管理条例》第四条规定，保护、管理和利用地下水资源应当遵循以下原则（一）符合地下水资源保护和利用规划……（三）开采与补给平衡，涵养水源，防止水源的枯竭和地下水资源的污染。第六条规定，自治区依据国家最严格水资源管理的规定，建立地下水资源保护管理责任制度和考核评价制度，将地下水资源保护、管理和利用主要指标纳入经济社会发展综合评价体系。第十条第二款规定，州（市、地）、县（市、区）水行政主管部门应当按照上一级地下水资源保护与利用规划，结合实际，组织编制本行政区域的地下水资源保护和利用规划，经本级人民政府批准后实施，并报上一级水行政主管部门备案。第二十四条规定，自治区水行政主管部门应当按照国家和自治区规定的技术标准，组织划定地下水宜采区、限采区、超采区和禁采区，经本级人民政府批准后，向社会公布。第二十七条规定，在地下水超采区，禁止兴建地下水取水工程。县级以上人民政府水行政主管部门应当会同有关部门编制地下水超采区治理方案，制定地下水开采量调减目标。限期削减超采量。《取水许可制度实施办法》第八条规定，在地下水超采区，应当严格控制开采地下水，不得扩大取水。禁止在没有回灌措施的地下水严重超采区取水。博州水利局依法做出了《博州水资源保护规划报告》，并根据《规划报告》制定了《博州地下水资源超采区、禁采区、限采区划定方案》。博州水利局根据《新疆维吾尔自治区地下水资源管理条例》按照《博州水资源保护规划报告》出具了《博州地下水资源超采区、禁采区、限采区划定方案》对范围内地下水超采区、禁采区、限采区进行了确定，原告张志国的地块均在严重超采区范围内。根据规定，在地下水超采区禁止兴建地下水取水工程。禁止在没有回灌措施的地下水严重超采区取水。故被告博乐市水利局对原告张志国的地块作出停水通知有事实及法律依据。对原告张志国提供的林权证、取水许可证作为证据的真实性和本案的关联性，本院予以确认，但是该林权证实质意义上是否合法有效并不属于本案的审查范围，本判决对该林权证的效力亦不具有羁束力。被告作为水行政主管部门，有义务按照法律法规的授权对违反法律法规的取水行为进行制止或管控，一旦出现超量取水，造成环境恶化，其结果或许难以估量，有鉴于此，原告持有林权证及取水许可证也不能排除或对抗被告相应的行政强制措施，综上，原告以持有林权证和取水许可证为由，认为被告作出停水通知的具体行政行为侵犯其合法权益的主张，于法无据。被告对讼争地块停水，势必对原告张志国的利益产生实质影响，被告在向张志国送达《停止供水的通知》时，程序有瑕疵，但该瑕疵不影响该行政行为的法律效力。综上，经2020年12月27日本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告张志国的诉讼请求。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州中级人民法院。审  判  长   徐晓凤审  判  员   谢 玲人民 陪 审员   张 亚二 〇 二 〇 年 十 二 月 三 十 日书  记  员   赛 荣