浙江省台州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙10行终254号 上诉人（原审被告）台州市生态环境局，住所地台州市椒江区白云山南路**。 法定代表人陈昌笋，局长。 应诉负责人江志聪，副职负责人。 委托代理人杨君。 委托代理人郭金波。 被上诉人（原审原告）台州罗氏果业有限公司，住，住所地温岭市滨海镇湾下村/div> 法定代表人罗永海，总经理。 原审第三人台州市农业生态保护与质量安全中心，住，住所地台州市椒江区康平路**/div> 法定代表人钟列权，主任。 委托代理人江志东。 委托代理人黄侃。 上诉人台州市生态环境局因被上诉人台州罗氏果业有限公司诉其履行法定职责一案，不服台州市黄岩区人民法院（2020）浙1003行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月20日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，2012年12月，浙江省农业厅接到张三（化名）的举报信，信中称其在台州罗氏果业有限公司购买水果时看到经过的河流颜色污黑，极其肮脏恶臭，以此举报台州森林造纸有限公司(下称“森林公司”)不该在绿色食品生产基地的上游排放污水和台州罗氏果业有限公司不该被继续认定为绿色食品生产基地。2013年1月11日，浙江省绿色食品办公室向台州市绿色食品办公室发出浙绿办函[2013]1号《关于要求对温岭市罗氏果业有限公司生产基地环境被污染一事进行核实的函》，要求台州市绿色食品办公室就此事会同当地环境保护部门对举报中所提问题尽快进行核实与处理。2013年3月12日，台州市环境监察支队委托台州市环境监测中心站对森林公司（温岭滨海）外排污口河水进行采样监测，并于2013年3月21日作出台环监（2013）水字第101号《监测报告》，结论：森林造纸厂（温岭滨海）外排污口上游20m处河水及森林造纸厂（温岭滨海）外排污口下游约150m桥头处河水均属于劣V类水质。2013年4月8日，台州市绿色食品办公室作出台绿办[2013]4号《关于对罗牌葡萄绿色食品标志使用权不予续展的通知》。2014年12月31日，中国绿色食品发展中心中绿认函[2014]154号文件就台州市绿色食品办公室提出相关问题给予说明，认为原告的企业产地环境不再具备绿色食品生产的基本条件。 2018年7月，原告法定代表人罗永海以个人名义向浙江省环境保护厅投诉举报森林公司，称森林公司生产过程中存在污染环境及排污口东移、蒸汽外卖怀疑燃煤超批复等问题，造成环境污染和生态破坏，要求查清原因，查明责任。2018年7月25日-8月24日间，温岭市环保局对森林公司采取了出水采样监测、污染防治设施运转现场监察等调查取证措施，并于2018年9月3日作出森林公司不存在违法排污情况的答复。罗永海不服，于2018年9月17日，以温岭市环保局为被告向温岭市人民法院提起行政诉讼，认为温岭市环保局的答复未对森林公司造纸项目造成的环境污染和生态破坏查清原因和分清责任，要求撤销答复并重作。2018年11月22日，温岭市人民法院作出（2018）浙1081行初94号行政判决，以温岭市环保局取样调查证明森林公司不存在违法排污情况及燃煤未超批复等为由，认为温岭市环保局的答复并无不当，驳回了罗永海的诉讼请求。罗永海不服，提起上诉。2019年1月18日，台州市中级人民法院作出（2018）浙10行终329号行政判决，驳回上诉，维持原判。罗永海仍不服，向浙江省高级人民法院提出再审申请。2020年1月3日，浙江省高级人民法院作出（2019）浙行申767号行政裁定，认为温岭市环保局已正确履行了罗永海所申请的法定职责，且森林公司的排污行为与原告的绿色食品标志使用权未能续展之间不存在因果关系，驳回了罗永海的再审申请。 2019年11月，台州罗氏果业有限公司向被告台州市生态环境局提交《要求查清蔬菜基地被污染的原因并分清责任的再投诉》，以温岭市环保局、三级法院裁判文书均认定原告2000多亩蔬菜生产基地环境污染与森林公司造纸项目无关、但未查清造成原告2000余亩蔬菜生产基地环境污染的原因、并分清责任为由，要求被告查明造成原告2013年2000余亩蔬菜生产基地环境污染的原因，分清责任。2020年1月13日，台州市生态环境局温岭分局（以下简称温岭分局，温岭市环保局机构改革后不再保留，温岭分局系被告的派出机构）作出《举报（投诉）事项答复函》，认为森林公司……已报批相关环保手续。2019年11月12日、2019年12月4日、2019年12月17日，我局执法人员对该公司进行现场检查……产生的废水、废气经处理设施处理后达标排放，现场未发现违法排污情况，废水、废气在线监测数据也均显示该企业排放污染物符合国家排放标准……。原告不服，向台州市人民政府申请行政复议，2020年3月4日，台州市人民政府作出台政复[2020]19号《补正行政复议申请通知书》，告知台州罗氏果业有限公司其以“台州市生态环境局温岭分局”为被申请人主体不适格……。 嗣后，原告再次向被告台州市生态环境局邮寄落款时间为2020年3月9日的《履职申请书》，要求其履行法定职责，查明2013年2000余亩蔬菜生产基地环境污染的原因，分清责任；并申请对台州市环保监察支队调查监测结论作出甄别结论。2020年5月29日，被告作出被诉的《举报（投诉）事项答复函》。原告不服，遂提起本案诉讼。另查明：2019年经事业单位机构编制调整，原台州市绿色办公室更名为台州市农产品绿色发展与质量安全中心，后又整合为第三人台州市农业生态保护与质量安全中心。 原审法院认为，本案需要解决的争议焦点有：一、原告是否构成重复申请和重复起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（六）项规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（六）重复起诉的。结合本案，2018年7月，原告法定代表人罗永海以个人名义投诉举报森林公司，称森林公司生产过程中存在污染环境及排污口东移、蒸汽外卖怀疑燃煤超批复等问题，造成环境污染和生态破坏，要求查清原因，查明责任。温岭市环保局受理后，经过调查取证，作出森林公司不存在违法排污情况的答复，从温岭市环保局的答复内容看，其得出上述结论是根据2018年7月25日至8月24日期间的调查取证，因此也只能说明森林公司2018年7月25日以后的排污情况。此后，法院审理的也只能是2018年7月25日以后森林公司的排污情况。但对2013年造成原告2000余亩蔬菜生产基地环境污染的原因和责任人，无论温岭市环保局，还是法院实际上并无结论。因此，原告台州罗氏果业有限公司此次的履职申请与罗永海2018年7月的申请并不相同，不属于重复申请。原告对被告此次申请所作的答复不服，提起诉讼，并不构成重复起诉。 二、被告的答复是否属于重复处理行为。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……(四)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为。结合本案，2019年11月，原告向被告申请履职，2020年1月13日，温岭分局以自己的名义作出《举报（投诉）事项答复函》，认为森林公司……已报批相关环保手续。2019年11月12日、2019年12月4日、2019年12月17日，我局执法人员对该公司进行现场检查……产生的废水、废气经处理设施处理后达标排放，现场未发现违法排污情况，废水、废气在线监测数据也均显示该企业排放污染物符合国家排放标准……。但机构改革后，温岭分局性质上属于被告的派出机构，不具有以自己名义对本案的履职申请作出处理的法定职权，因此，该答复不能认为是被告针对原告的履职申请作出的答复。事实上，由于主体不适格，行政复议机关对原告的行政复议申请未予受理，造成原告陷入获取救济途径困难的困扰。原告于2020年再次向被告提交履职申请书，从性质上看，应属于对有权机关未正确履职的一种催促处理行为。此后，被告对原告的履职申请作出了被诉答复，该答复与温岭分局的答复在内容和性质上完全不同，并非上述司法解释中规定的“重复处理行为”。原告对此不服，提起行政诉讼，属于人民法院受案范围。 三、关于原告台州罗氏果业有限公司申请履职的事项是否属于被告职权范围的问题。《中华人民共和国环境保护法》第二条规定，本法所称环境，是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体，包括大气、水、海洋、土地、矿藏、森林、草原、湿地、野生生物、自然遗迹、人文遗迹、自然保护区、风景名胜区、城市和乡村等。该法第十条规定，……县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。《中华人民共和国水污染防治法》第九条规定，县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。2019年3月25日，台州市委办公室、台州市人民政府办公室印发实施的《台州市生态环境局职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条第（二）项规定，被告“负责全市生态环境问题的统筹协调和监督管理。负责环境污染事故和生态环境破坏事件的调查处理，指导协调全市突发生态环境事件的应急、预警工作，牵头指导实施生态环境损害赔偿制度，协调解决生态环境污染纠纷，统筹协调全市生态环境保护工作。牵头做好生态环境保护督察相关工作。”第（四）项规定，“负责环境污染防治的监督管理。制定全市大气、水、海洋、土壤、噪声、光、恶臭、固体废物、化学品、机动车等的污染防治管理制度并监督实施。……组织指导城乡生态环境综合整治工作，监督指导农业面源污染治理工作……。”结合本案，原告台州罗氏果业有限公司申请被告履行法定职责的内容描述为“查明造成2013年2000余亩蔬菜生产基地环境污染的原因，分清责任；并申请对台州市环保监察支队调查监测结论作出甄别结论”。综合本案事实和证据，不难得出原告申请被告履职指向的对象主要是指“水”的污染，这与原告当庭陈述的“环境污染主要是指水和大气”是基本一致的。因此，原告要求查明2013年2000余亩蔬菜生产基地“环境”污染的原因，分清责任，明显是被告职权范围内的工作。而原告要求对台州市环保监察支队调查监测结论作出甄别结论，属于被告将来履职过程中的证据审核环节，从属于第一项申请履职的事项，不应理解为一个独立的申请履职内容。被告在其所作《举报（投诉）事项答复函）》中，将2000余亩蔬菜生产基地“环境”污染的原因，解读为2000余亩蔬菜“生产基地”的污染原因，进而将“环境污染”限缩解释为“土壤污染”或“农用地污染”，并适用《中华人民共和国土壤污染防治法》的有关规定，认定原告申请履职的事项属于农业农村部门的职责范围，建议原告向农业农村部门咨询，属于主要证据不足，适用法律错误。综上，对原告明确后的诉讼请求，该院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决：一、撤销被告台州市生态环境局于2020年5月29日作出的《举报（投诉）事项答复函》；二、被告台州市生态环境局于判决生效后60日内对原告台州罗氏果业有限公司的履职申请重新作出处理行为。 上诉人台州市生态环境局上诉称：一审判决认定事实和适用法律均错误，具体理由如下：一、上诉人针对被上诉人重复申请作出的答复，对被上诉人的权利义务不产生实际影响。1.被上诉人在2019年和2020年的两次投诉，与2018年的举报没有实质区别。2013年4月8日，台州市绿色食品办公室认为被上诉人附近水域为劣V类水质，故对被上诉人绿色食品标志使用权不予续展。被上诉人认为森林公司污染导致其绿色食品标志被取消，于2014年5月28日提起民事诉讼，要求森林公司赔偿经济损失768万元。温岭市人民法院判决驳回被上诉人的诉讼请求。罗永海认为森林公司对其生产基地造成污染，导致绿色标志被取消，于2018年7月举报森林公司污染环境，温岭市环境保护局经调查后作出答复，认为罗永海的举报不属实。罗永海不服，提起行政诉讼，温岭市人民法院判决驳回罗永海的诉讼请求。在该案行政再审中，浙江省高级人民法院认为该案的实质为“罗永海认为森林公司生产过程中造成的环境污染，使其2000余亩绿色食品生产基地受到严重污染，并造成其经济损失，而要求温岭环保局履行查处的法定职责”，可见在该案中，法院审查的是温岭市环境保护局是否对被上诉人生产基地受到污染履行法定职责，而不限于对2018年7月25日以后森林公司的排污情况。温岭市环境保护局因客观原因，无法对2018年7月25日前森林公司进行现场监测，但提供了环评批复和验收文件、2018年7月25日之前的监测报告等，而非仅仅依据2018年7月25日至2018年8月24日期间的调查取证。法院根据多项证据相互印证，认定温岭市环境保护局已履行法定职责。本案一审判决将上述行政案件审理范围局限于森林公司2018年7月25日之后的排污情况，与上述裁判文书内容不符。2018年的举报和2019年、2020年的投诉内容均是被上诉人生产基地受到污染，只不过2018年的举报对象明确是森林公司，2019年和2020年虽然没有明确指向森林公司，但也没有指向新的对象，本质上还是怀疑森林公司，被上诉人在开庭时也明确被上诉人附近除了森林公司，并无其他怀疑对象。前后三年的举报和投诉在表述上略有不同，但本质上并无差别。2.上诉人已在2020年1月13日对被上诉人的投诉进行答复。温岭市环境保护局原作为温岭市环境主管部门，具有独立的职权，后经机构改革，才改名为上诉人的分局，作为上诉人的派出机构。因机构改革在2019年刚刚实施，诸多配套制度还没有完善。故在这一特殊时期，原温岭市环境保护局的管理事项，上诉人以温岭分局名义作出，温岭分局对外作出的行政行为就是上诉人的行政行为。一审判决认可温岭分局系上诉人的派出机构，却又将上诉人与派出机构进行割裂，认为派出机构作出的答复不是上诉人的答复，自相矛盾。3.台州市人民政府并未剥夺被上诉人对2020年1月13日答复的救济。被上诉人在2020年3月2日以温岭分局为被申请人，向台州市人民政府提起行政复议。台州市人民政府作出补正行政复议申请通知，明确告知被上诉人应将行政复议被申请人修改为台州市生态环境局。被上诉人收到该通知书后，未按要求进行补正导致其申请未被受理，而非2020年1月13日答复不可诉。4.2020年5月29日答复并未推翻2020年1月13日答复，对被上诉人的权利义务没有实际影响。上诉人接到被上诉人的第一次投诉后进行调查取证，以温岭分局名义作出2020年1月13日答复，已经对被上诉人的投诉进行处理。被上诉人再次就同一事项进行投诉，上诉人本无需重复告知，但考虑被上诉人投诉事项涉及到农业农村部门职权范围，为利于被上诉人充分维护自身权益，告知被上诉人向农业农村部门咨询。5.一审判决所谓的第二次投诉系对行政机关未正确履职的催促处理行为，没有法律依据。2020年1月13日答复加盖温岭分局公章有一定客观原因，一审判决完全否认了2020年1月13日答复，明显不当。二、被上诉人的申请属于环境信访行为。1.被上诉人投诉的原因在于其绿色食品标志使用权未能续展，与企业违法排污没有必然直接的因果关系。从台州市绿色食品办公室作出的台绿办[2013]4号通知可以看出，因为被上诉人附近水质为劣V类，故对被上诉人的绿色食品标志使用权不予续展。从生效的民事、行政裁判文书可以看出，当时河流水质普遍为劣V类，被上诉人附近水质为劣V类并不一定系某一特定企业违法排污所致，而是外部客观大环境所致。2.被上诉人的申请不符合一般履职申请的形式。从被上诉人申请书的文义来看，被上诉人要求查清原因、分清责任，其含义更倾向于调查环境污染侵权责任，属于民事争议范畴。被上诉人对森林公司的举报，温岭市环境保护局在2018年已作出调查和处理，已经一审、二审和再审审查。对于已经处理的事项，上诉人无需再次处理，故森林公司不列入本次投诉调查对象。排除森林公司之后，被上诉人没有提供明确的被投诉人和线索，不符合一般履职申请的形式。3.《中华人民共和国环境影响评价法》第二十八条不适用于本案。被上诉人所引用的《中华人民共和国环境影响评价法》第二十八条针对的是已取得环评的建设项目违法污染的情形，调查的是环评手续失效的原因，追究的是建设单位、编制环评文件单位和审批部门等的责任，而非被上诉人所要求的查清污染的原因和分清污染的责任。4.被上诉人的投诉不具有履职可能性和必要性。被上诉人要求对2013年的环境进行调查，但自然环境无时无刻不在变化中，上诉人没有能力对7年前的环境状况进行调查。2013年的排污行为已经超过行政处罚法第二十九条第一款规定的二年行政处罚期限，调查并无环保行政管理上的实际意义。综上，被上诉人的申请无论在形式上还是实质上均不属于履职申请，实属于环境信访行为，不属于人民法院受案范围。三、一审判决并无实际意义。上诉人针对被上诉人的投诉，已经进行调查并于2020年1月13日作出答复。一审判决撤销2020年5月29日答复，要求上诉人重新处理，上诉人也只能重复2020年1月13日答复的内容进行答复，除了徒增争议，浪费行政、司法资源外，并无实际意义。综上，请求撤销原判，依法改判驳回被上诉人的起诉。 被上诉人台州罗氏果业有限公司辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人根据上诉人台州市生态环境局告知的诉权和起诉期限提起诉讼，现上诉人又称被上诉人没有诉权，前后矛盾。上诉人不作为已造成了被上诉人巨大经济损失和精神创伤。上诉人认为其行为对被上诉人的权利义务不产生实际影响错误。上诉人提交的有关人民法院民事、行政判决，并未对本案的诉讼请求及有关事实作出认定，与本案无关联性。上诉人在台州市人民政府的台政复〔2020〕19号通知书后，直接作出答复，该行为可诉。为此，请求驳回上诉，维持一审判决。 原审第三人台州市农业生态保护与质量安全中心述称：一、上诉人未在上诉状中准确表述被上诉人罗牌葡萄绿色食品标志使用权不予续展的原因。原审第三人系因被上诉人生产基地现场检查不合格(生产基地河水出现肉眼可见的黑臭现象)作出罗牌葡萄绿色食品标志使用权不予续展的决定，与水质是否属于劣V类等监测结论没有关联。二、上诉人承担全市生态环境问题的统筹协调工作且明确对水污染防治实施统一监督管理，应对案涉环境污染事件的调查处理承担法定职责。根据《中华人民共和国环境保护法》第二条、《中华人民共和国水污染防治法》第九条、2002年4月20日印发的《温岭市环境保护局职能配置、内设机构和人员编制规定》以及2019年3月25日起施行的《台州市生态环境局职能配置、内设机构和人员编制规定》等相关法律及文件规定，上诉人承担全市生态环境问题的统筹协调工作且对水污染防治实施统一监督管理。结合本案一审法院查明的被上诉人申请上诉人履职指向的对象主要是指“水”的污染，上诉人认定被上诉人申请履职的事项属于农业农村部门的职责范围，建议被上诉人向农业农村部门咨询，属于主要证据不足，适用法律错误。上诉人应履行法定职责对案涉环境污染事件进行调查处理。综上，请求驳回上诉，维持原判。 经审理，一审法院查明的事实，本院予以确认。 本院认为，被上诉人台州罗氏果业有限公司向上诉人台州市生态环境局提出履职申请，要求其依据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十八条之规定，查清造成2013年2000余亩蔬菜生产基地环境污染的原因，分清责任；并申请对台州市环保监察支队调查监测结论作出甄别结论，上诉人于2020年5月29日作出被诉举报（投诉）事项答复函。本案的关键是被上诉人提出的“履职申请书”性质问题，即被上诉人提出的是履职申请还是信访投诉。对于如何区分履职申请还是信访投诉，现行法律法规没有明确规定。一般而言，履职申请应符合下列条件，当事人为维护自身合法权益而举报投诉、举报投诉的事项属于行政机关的法定职责范围以及举报投诉请求内容明确且具备履职条件。 本案中，首先，根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十八条规定，生态环境主管部门应当对建设项目投入生产或者使用后所产生的环境影响进行跟踪检查，对造成严重环境污染或者生态破坏的，应当查清原因、查明责任……。该条规定的“查清原因、查明责任”，指的是某一特定建设项目投入生产或者使用后造成严重环境污染或者生态破坏的，生态环境主管部门有查清原因、查明责任的法定职责。而被上诉人所要求的“查清原因、分清责任”，指的是查清造成其2013年2000余亩蔬菜生产基地环境污染的原因，分清责任，两者完全不同。因此，上诉人台州市生态环境局没有被上诉人所申请的“查清原因、分清责任”的法定职责。另外，被上诉人要求上诉人对台州市环保监察支队调查监测结论作出甄别结论亦没有法律依据。其次，根据浙江省高级人民法院（2019）浙行申767号行政裁定，森林公司排污经监测并未超标，森林公司的排污行为与被上诉人的绿色食品标志使用权未能续展之间不存在必然联系。排除森林公司之外，按照被上诉人2020年3月9日的履职申请书以及二审询问时被上诉人的陈述，其表示污染行为没有明确指向的实施主体。空气与水环境污染成因较为复杂。被上诉人在2020年提出要求上诉人对2013年的污染行为“查清原因、分清责任”，明显不具备履职条件。 因此，被上诉人提出的“履职申请书”并非履职申请，实为环境信访投诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第九项规定，上诉人对环境信访事项作出的答复不属于人民法院行政诉讼受案范围，应驳回其起诉。一审判决不当，应予以纠正。需要指出的是，上诉人在2020年4月29日根据《浙江省信访条例》作出举报（投诉）事项受理告知，但2020年5月29日作出的被诉举报（投诉）事项答复函又告知被上诉人行政复议与行政诉讼的权利，存在不当，本院予以指正。综上，上诉人台州市生态环境局的部分上诉理由成立，其上诉请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 一、撤销台州市黄岩区人民法院（2020）浙1003行初42号行政判决； 二、驳回被上诉人台州罗氏果业有限公司的起诉。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 陈公辉 审 判 员 吴鸿滨 审 判 员 徐后利 二〇二〇年十二月三十日 代书记员 朱佩珍 16- 15-