北京市通州区人民法院行 政 裁 定 书（2020）京0112行初417号原告马万明，男，1949年9月27日出生，汉族，中央电视台退休干部，住北京市通州区。被告北京市通州区宋庄镇人民政府，住所地北京市通州区宋庄镇政府路**。负责人魏欣，镇长。委托代理人张明罡，北京市通州区宋庄镇人民政府工作人员。委托代理人李**，北京嘉润律师事务所律师。第三人王学青，女，汉族，1970年6月8日出生，北京市通州区宋庄镇Y村农民。委托代理人周双河（第三人王学青之夫），汉族，1964年9月4日出生，北京市通州区宋庄镇Y村农民。原告马万明诉被告北京市通州区宋庄镇人民政府（以下简称宋庄镇政府）补贴资格确认一案，于2020年7月19日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向宋庄镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因王学青与本案被诉行政行为具有利害关系，故本院通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年10月22日公开开庭审理了本案。原告马万明，宋庄镇政府的委托代理人张明罡、李**，第三人王学青及其委托代理人周双河到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告马万明诉称，马万明系北京市通州区宋庄镇Y村X号宅基地上房屋（以下简称X号房屋）的实际住户和实际占有使用人。2016年，宋庄镇组织实施农村取暖“煤改电”工作。2019年12月14日，马万明通过政府信息公开得知其具有“煤改电”的主体资格，按照相关政策，享受市、区两级财政的三项补贴政策，属地乡镇政府是“煤改电”工作的实施主体及责任主体。2020年3月13日，马万明向宋庄镇政府申请政府信息公开得知“2016年宋庄镇Y村X号‘煤改电’的报装人为王学青”，但王学青并非X号房屋的实际占有使用人和实际住户，也不是所有权人，王学青不具有“煤改电”工作的财政补贴资格，宋庄镇政府对“煤改电”工作财政补贴主体资格确认错误且不予纠正。故请求法院：1．撤销王学青以X号房屋名义申报“煤改电”项目补贴的资格及享受补贴的行政许可；2．判令宋庄镇政府确认马万明具有以X号房屋名义申报“煤改电”项目补贴的资格并享受相关补贴的行政许可。被告宋庄镇政府辩称，“煤改电”主体及补贴对象的确定并非行政许可事项，宋庄镇政府没有实施该项行政许可的职责。依据《北京市供热采暖管理办法》第四条第四款的规定，宋庄镇政府并非直接的供热采暖管理部门和“煤改电”工作的责任主体，也未得到相关的授权。在“煤改电”工作中的职责为政策宣讲、协调村民委员会为安装及服务公司提供办公场地、配合竣工验收工作，实际入户调查和安装确认是由第三方公司进行，宋庄镇政府所做工作并不对行政相对人的权利义务构成影响。另根据宋庄镇政府的了解，“煤改电”政策的享受对象需具有本地户籍和合法宅基地手续，但马万明不符合条件。马万明的请求并无法律上的依据，故请求法院依法驳回马万明的诉讼请求。本院查明，X号房屋所在院落的土地使用权人登记为王学青。2004年5月17日，王学青、周双河将上述院落内房屋（北房三间）出卖给案外人王增瑞。2006年1月23日，王增瑞将上述房屋出卖给案外人黄志琼，黄志琼占有该房屋后进行了翻建，翻建后院落内的房屋为倒座房3间，东厢房5间。2008年12月4日，黄志琼将X号房屋出售给了马万明。2018年，王学青、周双河起诉王增瑞及马万明确认合同无效纠纷，要求判令王学青、周双河与王增瑞签订的买卖房契约无效，并要求王增瑞将契约中约定的标的物返还给王学青、周双河，赔偿损失30万元。2018年11月14日，本院作出（2018）京0112民初3725号民事判决书（以下简称3725号民事判决），判决王学青、周双河（王学青之夫）与王增瑞的买卖房契约无效，并驳回王学青、周双河的其他诉讼请求。其中，在本院认为部分表述：“经审理查明，王增瑞及涉案房屋所涉及的连环买卖的当前最后一手买受人即马万明均为非农业户籍，并非Y村集体经济组织成员，并不享有农村宅基地使用权之资格。根据我国现行法律法规的规定，集体所有的土地使用权禁止转让，村民宅基地使用权亦禁止上市交易，故涉案房屋所涉及之连环买卖协议均违反国家法律法规的强制性规定，应属无效。”“关于王学青、周双河要求王增瑞腾退、返还涉案房屋之请求，根据查明之事实，涉案房屋在此后已经发生多次转卖，先后由黄志琼、马万明购买，并最终由马万明购得且实际占有使用，故王增瑞并不具备返还条件、履行基础；另，涉案房屋已经由黄志琼组织进行翻建，在涉案房屋所在区域土地区位补偿价无法确定的情况下，涉案房屋实际价值无法确定，在王学青、周双河与涉案房屋当前占有人就赔偿价格无法达成一致的情况下，涉案诉争协议指向之宅院在当前并不具备腾退、返还条件，故对于王学青、周双河该项诉讼请求，本院不予支持。”现X号房屋及院落由马万明实际占有使用，马万明户籍地为北京市东城区新中西街，系非农业户籍，未取得北京市通州区宋庄镇Y村集体经济组织成员资格。X号房屋的电表登记在王学青名下，王学青自述其名下共有两块电表，另外一块安装在其实际居住地。2013年8月27日，北京市人民政府办公厅印发《北京市2013年农村地区“减煤换煤、清洁空气”行动实施方案》（以下简称《北京市2013年方案》），其中二、政策举措一节载明：通过“五个一批”（城市化改造上楼一批、拆除违建减少一批、炊事气化解决一批、城市管网辐射一批、优质燃煤替代一批）方式实施“减煤换煤、清洁空气”行动的区县或地区，其在本市农村居住并且在当地派出所有户籍登记的住户（简称“农村住户”）均可享受以下政策。1．……。2．农村取暖煤改电。由电力供应企业对实施取暖煤改电的农村住户安排电力增容。在实施电力增容中农村住户户内电表以上（含电表）的改造费用由市发展改革委固定资产投资及电力供应企业共同承担。安装高效节能电取暖设备的费用由市、区县财政和农村住户各承担三分之一。此后，北京市均发布了每年度的“减煤换煤、清洁空气”行动实施方案，通州区亦依照北京市的行动实施方案制定本区的行动实施方案，并开展相关工作。2016年6月27日，为进一步落实《2016年北京市农村地区村庄“煤改清洁能源”和“减煤换煤”工作方案》（京政办发[2016]20号，以下简称《北京市2016年方案》），北京市通州区人民政府办公室发布《通州区2016年农村地区“减煤换煤、清洁空气”行动实施方案》（以下简称《2016年通州区方案》），要求重点推进农村取暖“煤改电”工作，规定“以一宗合法宅基地范围内的电表户数为实际取暖户作为改造对象，对符合条件的住户进行增容改造。住户更换并使用高效节能电取暖设备及其他高效取暖设备进行补贴”。其中“煤改电”的政策措施方面，调整政策两项、延续政策一项，调整的第一项政策为电取暖设备，按照安装设备的种类享受不同的市、区两级财政补贴，调整的第二项政策为户内线路改造，对于改造费用由区财政按照每户2000元或者3000元标准给予补贴，不足部分由乡镇、村、户三方筹集解决。延续的政策为峰谷电价政策，对完成“煤改电”取暖的农村住户，在每年取暖季享受峰谷电价政策，对于特定时间段在0．3元/度的基础上，由市、区两级财政各补贴0．1元/度。同日，通州区农村地区减煤换煤清洁空气领导小组办公室发布《致全区“煤改电”住户的一封信》，载明：五、按照《北京市2016年农村地区村庄“煤改清洁能源和减煤换煤”相关推进工作指导意见》，以政府采购的形式确定通州区“煤改电”设备供应企业。乡镇政府组织村委会及住户与企业对接选择设备。六、“煤改电”工程为一次性改造工程，对未参加“煤改电”工程的农村住户过后不再追加。2016年9月1日，宋庄镇政府发布《煤改电政策解读专刊》，其中针对问题五“什么人可以享受政府补贴，转了非的村民可以吗”的解释说明表示：我们首先考虑的是杜绝燃煤污染。只要有取暖需求的房屋是合法宅基地上的建筑、而且有独立使用的电表，就可以享受政府补贴，但特殊情况需要特殊对待，如：1．非通州户籍人员购买的合法宅基地上的房屋，需以原房主（且是电表登记人）名义登记。2．不是合法宅基地上房屋，但确属本村村民因多年来宅基地冻结审批造成住房紧张而在养殖小区或其他非宅基上居住生活的，由村民代表会通过，报镇政府同意并报区农委备案，可以享受补贴。3．村民转非不影响补贴政策的享受。4．小产权平房不在此次补贴范围内。X号房屋位于通州区宋庄镇“煤改电”范围内，王学青以其自己名义进行申报，并提交X号房屋的《北京市土地登记审批表》作为申报材料。2016年10月28日，设备企业、施工企业和王学青在通州区“煤改电”项目空气源设备及散热末端安装竣工验收单上签字、盖章确认。次日，监理单位、村民委员会和宋庄镇政府亦盖章确认。在庭审中，各方均确认空气源设备并未安装在X号房屋内，而是安装在王学青的实际居住地。同时，宋庄镇政府表示Y村“煤改电”工作现已经结束，无法继续申报。2019年，马万明起诉王学青排除妨害纠纷，要求确认马万明为X号房屋的煤改电申报主体，王学青赔偿马万明补贴原值26000元，并确认马万明享有X号房屋电表的峰谷电价补贴资格。2019年10月30日，本院作出（2019）京0112民初2256号民事判决书，判决驳回马万明的诉讼请求，并认为马万明不具有“煤改电”相关补贴的资格。马万明不服，提起上诉，北京市第三中级人民法院于2020年9月25日作出（2020）京03民终567号民事裁定书，认为案件核心问题是马万明是否享有煤改电相应主体资格问题。截至目前为止，当地政府对于马万明此类情况是否享有煤改电主体资格并未出台明确具体的政策，对于《2016年通州区方案》，不同的主体亦可能给出不同的解读，实际上，宅基地使用权和基于该宅基地煤改电主体的确认问题均属宅基地所在地政府的职权范围。本案中双方争议的涉案宅基地煤改电资格享有确认问题属于当地政府的职权范围，不属于人民法院民事案件的受案范围，一审法院实体处理本案不当，予以纠正，就本案中的煤改电资格确认问题，当事人可以向有关行政部门反映解决。最终裁定驳回马万明的起诉。本院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起行政诉讼，但其起诉应当符合法定的起诉条件。不符合法定起诉条件，不予受理，已经受理的，应当裁定驳回起诉。本案中，马万明实质上是对“煤改电”补贴资格的确认存有异议，要求撤销王学青的补贴资格，进而确认其具有X号房屋的“煤改电”补贴资格，故本院需要围绕补贴资格的确认进行合法性审查。在审查过程中，首先需要明确补贴资格的确认主体。对此，马万明主张宋庄镇政府系确认主体，宋庄镇政府抗辩其无权对补贴资格进行确认，在“煤改电”相关工作中仅负责政策宣传、组织协调和配合等工作。本院认为，结合马万明、宋庄镇政府提交的证据以及北京市和通州区历年来的相关工作实施方案、具体工作流程等材料，无法认定宋庄镇政府具有“煤改电”补贴资格的确认职责，亦无法认定王学青的补贴资格系由宋庄镇政府确认，故宋庄镇政府并非本案的适格被告，对于马万明的起诉应当裁定驳回起诉。同时，公民、法人或者其他组织提起诉讼，应当与被诉行政行为具有利害关系，否则裁定驳回起诉。本案中，马万明并非通州区宋庄镇Y村的集体经济组织成员，其通过买卖的方式取得X号房屋，但本院作出生效判决确认了买卖契约无效，因不具备返还、腾退房屋的条件，未支持王学青、周双河要求腾退房屋的请求，故目前马万明依旧占有和使用X号房屋。在此种情况下，基于X号房屋或者宅基地所产生的“煤改电”补贴资格到底应当由王学青享有还是马万明享有？抑或其他人甚至是无人享有？系本案的核心焦点问题，其实属于实体审查范围，本案现已认定宋庄镇政府并非适格被告，故本院无权对此问题进行实体审查并作出认定。但仅仅从马万明实际占用和使用X号房屋的角度审查其与本案的利害关系，本院认为，一般意义上的占有和使用并不当然与基于宅基地合法使用权和房屋所有权所产生的补贴资格具有利害关系，故本院无法认可其原告主体资格。至于基于具体的政策规定是否能够享有原告主体资格，如前所述涉及到实体审查问题，本案不作认定。关于马万明所提与其情况类似的房屋买受人已经实际申报了“煤改电”资格并享受了相关补贴政策的问题，本院认为，第一，马万明并未举证证明其他获得补贴资格主体的具体情况，包括户籍、房屋买卖、电表登记、具体提交的申报材料等情况，本院对此无法一一类比；第二，即便存在与马万明情况完全一致的情况，并不代表已获取的补贴资格即为合法，马万明如若认为他人存在虚报冒领、弄虚作假行为的，可以向有关部门进行反映、举报，并非本案审查范围。关于马万明在庭审中所提王学青以X号院为地址进行申报，而将空气源设备安装至其他地址的问题，经询问，宋庄镇政府表示按照要求申请地址和安装地址应当一致。本院认为，鉴于马万明所针对的诉讼标的系补贴资格的确认，并非认可王学青的申报资格，仅要求宋庄镇政府为X号房屋安装空气源设备等，且实际上农村住户可自费安装空气源设备，故此问题并非本案审查范围。同时，本院认为即便存在错误安装情况，也未实际减损马万明的权利义务，而是减损了安装企业或者“煤改电”工作的相关责任主体的利益，马万明如若认为在安装过程中存在虚报冒领、弄虚作假行为的，可以向有关部门进行反映、举报。综上，对于马万明的起诉应当依法予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告马万明的起诉。案件受理费五十元，原告马万明已交纳，自本裁定书生效之日起七日内退还原告马万明。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于北京市第三中级人民法院。审 判 长  佟艳艳人民陪审员  姜宝义人民陪审员  张 力二〇二〇年十二月二十四日法官 助理  章志豪书 记 员  管 骄