山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁02行终741号 上诉人（原审原告）彭元森，男，1933年7月3日生，汉族，住青岛市市**。 委托代理人孙永光，北京大成（青岛）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市崂山区自然资源局，住所地青岛市崂山区仙霞岭路**。 法定代表人吕良宝，局长。 出庭负责人张坤远，崂山区不动产登记中心主任。 委托代理人李尚霖，崂山区不动产登记中心工作人员。 委托代理人孙玙，山东百佳信律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市崂山区住房和城乡建设局，，住所地青岛市崂山区仙霞岭路** 法定代表人牛永波，局长。 出庭负责人曲兆东，青岛市崂山区房地产开发管理中心主任。 委托代理人孙运广，该局工作人员。 委托代理人刘洪刚，山东道安律师事务所律师。 原审第三人彭常丰，男，1962年9月6日生，汉族，住青岛市市**。 上诉人彭元森因诉被上诉人青岛市崂山区自然资源局、被上诉人青岛市崂山区住房和城乡建设局，原审第三人彭常丰合同备案登记一案,不服山东省青岛市崂山区人民法院（2019）鲁0212行初94号行政裁定，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭于2020年12月14日公开开庭审理了本案。上诉人彭元森的委托代理人孙永光，被上诉人青岛市崂山区自然资源局出庭负责人张坤远及委托代理人李尚霖、孙玙，被上诉人青岛市崂山区住房和城乡建设局出庭负责人曲兆东及委托代理人孙运广、刘洪刚，原审第三人彭常丰，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审经审理查明，1997年6月2日，原告作为买方（合同中为乙方）、青岛华泰度假村开发有限公司作为卖方（合同中为甲方），双方签订《商品房购销合同》一份。合同第一条甲方用地依据及商品房座落位置约定：甲方以有权转让方式取得位于青岛市沙子口青年林地块的土地使用权，划拨土地使用权转让批准文件号为崂国用字第046号，土地面积为255亩，地，地块规划用途为商品房地使用权年限自1992年12月8日至2042年12月7日止。甲方经批准，在上述地块上建设商品房，定名为“翡翠花园”，主体建筑物的性质为别墅、公寓，建筑物均属砖混结构，建筑层数为3-6层，工程建设许可证号为崂山建字[93]82号。第二条乙方所购商品房的面积约定：公寓一套，建筑面积76.20平方米。第四条价格与费用约定：普通公寓每平米建筑面积售价为2000元，一套76.20平方米共152400元。第六条付款时间约定：1、甲乙双方约定，签订合同后，乙方将全部房价付清；2、签订合同后乙方即付订金，甲乙双方交接商品房后，余额一次性付清，付款日期1997年6月2日付152400元订金，1997年6月2日付清全部余额。第七条房屋交付期限约定：甲方须于1997年6月8日将该商品房交付乙方使用。上述合同签订当日，原告交付了房款，青岛华泰度假村开发有限公司为原告出具收款收据一份，内容为：今收到彭元森人民币152400元。“附注”记载为“房款”。原告彭元森与第三人彭常丰系父子关系。青岛市崂山区不动产登记中心产籍查询结果显示，青岛市崂山区××路翡翠花园××楼401户房屋现权利人信息记载为“彭常丰”，房屋建筑面积为74.23平方米，该房屋至今未办理房屋权属证书。青岛华泰度假村开发有限公司于2001年12月被吊销。原审另查明，2019年1月，崂山区组建住房和城乡建设局，该局的职权范围包括商品房预售合同备案登记。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。可见，判断有无利害关系，应看原告是否存在法律法规要求的行政机关应予以考虑、尊重和保护的权利或法律上的利益，原告的权利义务是否因被诉行政行为受到实际影响。就本案而言，具体分析如下：第一，从登记备案行为的法律属性看，不会对当事人的权利义务产生实际影响。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第二款规定：“商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案。”《城市商品房预售管理办法》第十条第一款规定：“商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续。”根据上述法律规定，商品房开发企业应当将预售合同向行政机关办理登记备案手续，登记备案行为是否具有可诉性的关键，在于是否会对当事人的权利义务产生实际影响。备案的含义是指“向主管机关报告事由存案以备查考”，根据上述法律规定可以明确，房地产管理部门对商品房预售合同办理登记备案，是将商品房开发企业与承购人之间签订的商品房预售合同予以登记、存档备查等，只是一种事实状态的记载。这种登记备案行为是房地产管理部门基于管理的需要对商品房开发企业设定的一项程序性义务，是一项行政管理措施，它的法律价值在于通过行政管理的手段加强对商品房预售的管理，进而实现对商品房市场的宏观调控。商品房预售合同登记备案具体表现为一种存档备查的行政管理手段，不具有审查、批准的性质，不改变原有的法律关系，也未对任何人设定新的权利义务，亦不可能直接对他人的权利义务产生实际影响。就本案而言，虽然原告与青岛华泰度假村开发有限公司签订了《商品房购销合同书》，但登记备案并不是买卖合同成立生效的条件，也不是对买卖行为的审查、批准，不会对商品房买卖双方更不会对第三方产生减损权利或者增设义务的效果。第二，从登记备案与房屋权属登记的区别看，不产生物权变动的效力。房屋登记，是房屋登记机构依法将房屋权利和其他应当记载的事项在房屋登记簿上予以记载的行为。房屋权属登记一般需要记载于房屋登记簿，而商品房预售合同的登记备案通常在网络上即可完成。所有权登记、预告登记等房屋权属登记系物权法明确规定的不动产登记情形，具有明显的物权效力，而预售合同登记备案虽然也涉及不动产，在客观上也有向社会公示预购权利的效果，但其公示的内容是买卖合同，现行法律法规并未赋予这一登记制度任何物权法上的意义。根据物权法定的基本原则，登记备案行为不具有登记对抗的效力，不发生物权变动的效果。本案中，原告主张其自青岛华泰度假村开发有限公司处购买的房屋登记在第三人彭常丰名下，但该房屋并未办理房屋权属证书，登记备案行为也未产生物权变动的法律后果。第三，商品房买卖合同效力不因登记备案行为而产生任何影响。《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第六条第一款规定，当事人以商品房预售合同未按照法律、行政法规规定办理登记备案手续为由，请求确认合同无效的，不予支持。从该规定可以看出，登记备案的性质系房地产管理部门对商品房预售所实施的一项行政管理手段，公示的只是一个特定的买卖关系，不涉及商品房买卖合同的效力，未办理登记备案手续不是影响买卖合同生效的要件，登记备案与商品房买卖合同的效力没有任何关联。由此可以确定，登记备案行为对商品房开发企业与购房人之间签订的买卖合同不会产生影响。第四，从行政诉讼所承担的职能来看，登记备案行为缺乏合法性审查的必要性。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据该规定可知，行政诉讼的目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，人民法院通过对被诉行政行为的合法性审查发挥行政审判职能作用。也就是说只要存在一个侵害了相对人合法权益的行政行为，就具备通过行政诉讼途径进行救济的可能，但并不意味着行政机关所有的行为均可进入人民法院合法性审查的范围，合法性审查的前提是属于受案范围事项。没有诉的利益就没有诉讼，并非只要具备了形式上的诉讼要件，实体审判就可得以实施，诉讼最终获得实体审理的关键，取决于当事人的诉讼请求是否具有通过审判的形式加以解决的必要性或者实际价值。对于不具备诉的利益、不会产生实际影响的行为，具体的诉讼请求自然没有通过判决解决的必要性。就本案而言，登记备案的目的就是存档备查，并不具有任何旨在创设、变更、解除或者具有强制约束力地确认某种权利义务的内容，其行为本身不具有行政法意义上的效力，该项行政管理手段也不存在一个可以通过合法性审查的具体内容，故不具有合法性审查的必要性。综上，本案中的被诉登记备案行为并未对原告的权利义务产生实际影响，原告与被诉登记备案行为之间不存在法律上的利害关系，原告要求撤销备案登记并将登记权利人变更为其本人的主张，其不具有行政诉讼的原告主体资格。同时，原告提交的其与青岛华泰度假村开发有限公司签订的《商品房购销合同书》中并未载明所购房屋的详细座落位置，其载明的房屋面积与登记备案的房屋面积不一致，原告提交的收款收据中也未载明房屋信息，故其可在就该房屋确认权属后向相关职能部门申请办理权属证书。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项之规定，裁定驳回原告彭元森的起诉。案件受理费50元，予以退还。 上诉人彭元森不服原审裁定，上诉称，一审法院关于对当事人权利义务没有产生实质影响的说法依法不能成立，被上诉人的行为已经直接影响上诉人的物权确认。上诉人彭元森于1997年6月2日与青岛华泰度假村开发有限公司(已吊销)签订商品房购销合同，购得青岛市崂山区翡翠花园1号楼401户住房一套，并交纳购房款152000元，后青岛华泰度假村开发有限公司在办理相关登记的时候，上诉人委托原审第三人彭常丰协助办理相关手续，原审第三人彭常丰提交了自己的身份证信息，被上诉人青岛市崂山区自然资源局在登记时并没有对商品房购销合同书、收款收据、身份证信息进行仔细核对，错误将该房屋备案登记在原审第三人彭常丰名下。由于上诉人购买该房屋时间为1997年，此时房地产开发刚刚开始，开发商的各种行为并不规范，因此，就出现了购房合同中约定的某些名称不规范情况，例如其将上诉人购买的商品房购买合同中书写为公寓，但上诉人购买的1997年的翡翠花园根本就没有公寓房，明显是合同文本出现书写错误导致，另外还有，合同中没有明确具体的房屋坐落位置，备案登记的面积也与购房合同有细微差异，等等此类合同中的瑕疵。正是由于当时的房地产开发合同有如此多的不规范、不准确行为出现，所以，被上诉人的基本合法性审查义务就显得更为重要，即便是审查中有某些遗漏属于正常行为，被上诉人也应当完整保留备案登记的原始凭证，以便出现备案登记错误的情况下予以及时纠正，按照被上诉人在原审中的陈述，其既没有对房地产开发商备案登记行为进行合法性审查，甚至连登记的原始凭证都没有保留，造成今天的无据可查，无据可依，只能将错就错的荒唐局面，而其出具的备案登记表中却明确显示了被上诉人的审核人姓名，明确说明其本身具有相应的审查义务，却完全没有履行。由于被上诉人的不作为、乱作为，加上购房合同的不标准、不规范，使上诉人本来应当作为相互佐证的物权证明，成了无水之源、无根之木，已经造成了上诉人的购房行为无法在物权上进行依法确认的恶劣情况，被上诉人的违法行为虽然没有产生直接的物权确认后果，但其对上诉人物权确认方面的严重阻碍是明确的，直接的，属于严重侵害上诉人的行政行为。综上，请求法院：1、依法撤销(2019)鲁0212行初94行政裁定书；2、依法支持上诉人一审诉讼请求；3、本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人青岛市崂山区自然资源局辩称，一、上诉人与被诉的合同备案行为无法律上的利害关系，不具备提起行政诉讼的主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第十二条的规定，本案上诉人既不是被诉的合同备案行为的相对人，也未提交有效证据证明其与合同备案行为存在法律上的利害关系，不具备提起本案行政诉讼的主体资格。二、被诉的合同备案房屋位于崂山区××路翡翠花园××楼401户，该房屋现仍登记在青岛华泰度假村开发有限公司名下，上诉人对该房屋尚不享有物权。上诉人与青岛华泰度假区开发有限公司签订的《商品房购销合同》自1997年已经成立并生效，上诉人享有要求开发商协助办理合同约定的房屋过户手续的债权请求权，被诉的合同备案行为对上诉人的权利义务不产生实际影响。“翡翠花园”小区的开发建设单位为青岛华泰度假村开发有限公司，该公司为翡翠花园1号楼401户房屋办理的买卖合同备案，备案的购房人为原审第三人彭常丰。1998年，该公司取得了翡翠花园项目的房屋所有权证。此后，翡翠花园1号楼401户房屋一直登记在该公司名下，未办理过转移登记。根据《中华人民共和国物权法》第九条第一款的规定，上诉人与青岛华泰度假村开发有限公司签订的《商品房购销合同》自1997年已经成立并生效，根据合同法的规定，其享有要求开发商协助办理合同约定的房屋过户手续的债权请求权，并不能直接依据合同享有物权，也不能证明其购买的即为翡翠花园1号楼401户房屋。被诉的合同备案行为对上诉人签订的《商品房购销合同》的效力及上诉人的债权请求权等权利义务均不产生实际影响。一审行政裁定书认定事实清楚，证据确实充分。三、商品房预售合同备案是房产管理部门为了提高商品房交易信息的透明度，规范商品房销售行为，而依法实施的行政管理手段，法律、法规并未规定房产管理部门在办理商品房预售合同备案时，要对合同合法性进行审查并存留当事人签订的商品房买卖合同，上诉人的主张无法律依据。根据1995年实施的《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十四条第二款、《城市商品房预售管理办法》（1995年实施，2004修订）第十条第一款、1998年实施的《城市房地产开发经营管理条例》第二十七条第二款（2020年修订后为第二十六条第二款）、《中华人民共和国合同法》第四十四条的规定，房地产开发企业与购房人依法签订的商品房预售合同，自合同成立时生效。开发企业应当按规定，在签订合同后向房地产管理部门办理商品房预售合同备案手续。商品房预售合同备案是房产管理部门为了提高商品房交易信息的透明度，规范商品房销售行为，而依法实施的行政管理手段，并非对商品房预售合同的审查批准行为。无论是以前还是现在，法律、法规均未规定房产管理部门在办理商品房预售合同备案时要对合同合法性进行审查并存留当事人签订的商品房买卖合同，办理备案与否也不会影响合同的效力。上诉人提出的“备案登记表中却明确显示了被上诉人审核人姓名”与事实不符，显示审核人姓名的为青岛华泰度假村开发有限公司房屋初始登记的交易信息查询截图，并非上诉人所说的合同备案。综上，上诉人主张被上诉人对购房合同有合法性审查义务无法律依据，其主张依法不能成立。四、上诉人所述的物权确认障碍是由其自身和房地产开发企业原因造成，其将全部责任归咎于被上诉人无事实依据和法律依据。首先，涉案《商品房购销合同》约定上诉人购买“翡翠花园”项目公寓一套，建筑面积76.20平方米。合同并未详细约定上诉人购买房屋的具体位置坐落及门牌号，也没有附图。上诉人提交的青岛华泰度假村开发有限公司出具收款收据也没有注明房屋门牌号。商品房买卖对于普通人的日常生活来说属于一项重大交易，上诉人的《商品房购销合同》中有房屋坐落条款，但合同签订双方并未填写，这明显与交易习惯不符，也不是普遍现象。按一般常理来说，即使签订买卖合同时房屋位置不能确定，但在房屋位置能确定后，买卖双方为维护自身权益，避免产生纠纷，也为了将来办理房产证，都会对房屋位置坐落进行约定或附图纸进行确定。而本案上诉人一审时除了购房合同和收据外，未提交其他能证明其购买房屋位置坐落的证据。上诉人作为购房人，在房屋交易过程中应尽合理的注意义务，这并不是其所说的1997年房地产开发商行为不规范所能解释的。其次，通过原审庭审得知，1998年原审第三人曾因合同备案房屋与上诉人产生民事纠纷，诉至法院，说明上诉人一直知道翡翠花园1号楼401户房屋买卖合同备案的购房人为原审第三人。在2001年12月青岛华泰度假村开发有限公司被吊销前，以及长达20余年的时间里，上诉人或原审第三人从未与青岛华泰度假村开发有限公司申请过变更或撤销合同备案，上诉人也未就401户房屋向被上诉人主张过任何权利。综上，上诉人与房地产开发企业签订的《商品房购销合同》约定不明，以及上诉人一直怠于行使权利，是导致产生其所述的物权确认障碍的原因，上诉人将全部责任归咎于被上诉人无事实依据和法律依据。退一步讲，即使原审第三人的合同备案被撤销，依据上诉人提交的材料，也不能得出其应为401户房屋买卖合同备案的购房人的结论。上诉人仍应通过民事途径，向房地产开发企业主张权利，对其购买房屋进行权属确认。综上所述，一审裁定认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，符合法定程序，请法院依法驳回上诉人的上诉。 被上诉人青岛市崂山区住房和城乡建设局辩称，原审判决关于“本案中的被诉登记备案行为并未对原告的权利义务产生实际影响，原告与被诉登记备案行为之间不存在法律上的利害关系，原告要求撤销备案登记并将登记权利人变更为其本人的主张，其不具有行政诉讼的原告主体资格”的认定，是完全正确。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，依法不应得到支持。本案中，上诉人诉请要求被上诉人撤销对青岛市崂山区翡翠花园1号楼401户房屋的非法备案登记，并请求将上述房屋备案登记权利人变更为上诉人。现上诉人并无任何证据证明其本人系案涉青岛市崂山区翡翠花园**楼**房屋权利人，也无任何证据证明其与案涉青岛市崂山区翡翠花园1号楼401户房屋的备案登记有法律上的利害关系。故。故上诉人彭元森既不是青岛市崂山区翡翠花园**楼**房屋的备案登记行为的相对人，是与案涉房屋备案登记行为法律上的利害关系人。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定,上诉人彭元森并不具有《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的原告主体，上诉人彭元森无权提起本案诉讼，依法应当驳回其起诉。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，依法不应得到支持。请求法院依法驳回上诉人的上诉，维持原裁定。 原审第三人彭常丰的陈述称，同意上诉人意见。 关于原审法院的审判程序，上诉人未持异议。经审查，本院确认原审法院审判程序合法。 关于原审法院查明的事实，上诉人不持异议。经审查，本院确认原审法院查明的事实成立。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”根据上述法律规定可知，被诉的行政行为与上诉人之间具有利害关系是其提起诉讼得以受理并进入实体审查的前提。本案中，上诉人彭元森原审的诉讼请求是要求两被上诉人依法撤销对青岛市崂山区翡翠花园1号楼401户房屋为原审第三人彭常丰的非法备案登记，并将青岛市崂山区翡翠花园1号楼401户房屋备案登记权利人变更为上诉人彭元森。上诉人原审中主张对涉案房屋享有所有权的证据是1997年6月2日与青岛华泰度假村开发有限公司签订的《商品房销购合同》及收据，但在该合同中并未明确记载所购买房屋的具体座落位置，且载明的房屋面积与本案被诉备案登记的房屋面积也不一致，收据中也未载明房屋具体信息。根据现有证据无法证明本案被诉备案登记行为所指向的房屋与上诉人购买的房屋系同一处房屋，因此原审认定上诉人与本案被诉备案登记行为不具有利害关系并无不当。虽然上诉人于二审期间申请法院到涉案房屋现场进行现场查证，但因上诉人是否在翡翠花园1号楼401户房屋实际居住等情况并不能改变其与被诉备案登记行为间不具有利害关系的状态，故对上诉人该项申请本院不予支持。上诉人可待确认本案被诉备案登记行为所指向的房屋与上诉人购买的房屋系同一处房屋后，再行依法维护自身合法权益。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  李国宁 审判员  蒋金龙 审判员  林 桦 二〇二〇年十二月二十五日 法官助理 王云逸 书记员赵洪峰 书记员张淑杰