贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终1142号上诉人（原审原告）贵州省德江县瑜阳燃气有限责任公司。住所地贵州省德江县城北工业园区。法定代表人王忠，该公司董事长。委托代理人江俞廷，国浩律师（成都）事务所律师。委托代理人胡音，四川英济律师事务所律师。被上诉人（原审被告）德江县人民政府。住所地贵州省德江县红旗街政府大院。法定代表人秦智坤，县长。委托代理人谢华桥，贵州贵达（遵义）律师事务所律师。委托代理人吴俊杰，贵州贵达律师事务所律师。上诉人贵州省德江县瑜阳燃气有限责任公司（以下简称瑜阳公司）与被上诉人德江县人民政府（以下简称德江县政府）行政协议一案，不服贵州省铜仁市中级人民法院（2020）黔06行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明：2009年10月19日，德江县政府与重庆市万盛区永安燃气有限责任公司（以下简称永安公司）签订《德江县城区管道天然气供气工程建设经营项目合同书》。2011年5月，德江县政府同意瑜阳公司继受永安公司在上述合同书中的权利义务。同年6月2日，德江县住房和城乡建设局作出《德江县住建局燃气特许经营权授权书》（德住建发[2011]48号），授予瑜阳公司在德江县经营期限30年的燃气特许经营权。在瑜阳公司2012-2018年数年经营过程中，瑜阳公司伪造合同和管道安装公司资料，私刻公司印章，骗取主管部门“特种设备使用证”，聘用不具备燃气管道安装资质工人进行燃气管道铺设，先后四次发生燃气泄漏事故，主管部门多次发文要求整改未果。为此，瑜阳公司被相关部门多次实施处罚。在德江县政府协调下，2018年7月24日、2018年7月31日、2018年8月2日，案外人铜仁市能源投资有限公司（以下简称能投公司）与瑜阳公司三次进行协商，讨论能投公司收购瑜阳公司及相关资产移交等一系列问题，并于2018年8月2日签订《资产收购框架协议》。2018年10月23日，德江县政府与瑜阳公司签订《解除合同书》。2018年11月14日，贵州省德江县人民法院作出（2018）黔0626刑初116号《刑事判决书》，判决瑜阳公司、王忠构成非法经营罪，判处瑜阳公司罚金四十五万元，判处王忠有期徒刑二年，缓刑二年，并处罚金十万元。2018年11月20日，瑜阳公司与能投公司签订《资产整体收购协议书》及补充协议，约定瑜阳公司将全部资产以3500万元转让给能投公司。2019年1月7日，瑜阳公司与能投公司签订《支付协议》，瑜阳公司法定代表人王忠出具《声明书》，该声明书记载：王忠委托律师团队与能投公司工作六个多月，直接谈判多达十余次。瑜阳公司管道天然气系特许经营项目，瑜阳公司系招商引资企业，政府工作组多次参与谈判过程，但是没有对收购事宜横加干涉。瑜阳公司以其法定代表人王忠在看守所被逼与德江县政府签订《解除合同书》，同时签订《解除合同书》时程序违法、认定事实错误为由，提起本案诉讼，诉请：1、判令德江县政府与瑜阳公司于2018年10月23日签订的《解除合同书》无效；2、判令德江县政府承担本案的诉讼费用。一审另查明，能投公司已向瑜阳公司支付收购款20520000元，其余款项已汇至双方指定账户。一审法院认为：本案是行政协议案件。在对案涉《解除合同书》合法性进行审查时，应当适用行政诉讼法的规定，同时，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。经查，本案德江县政府不存在不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，案涉《解除合同书》也就不存在应当确认无效的法定情形。其次，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益……”。瑜阳公司主张受到胁迫，因而案涉《解除合同书》无效。而从瑜阳公司提交的证据，没有有效证据证明其受到欺诈与胁迫。相反，其被解除强制措施后，还与能投公司签署资产收购协议书，主动接受了能投公司的资产收购款，应视为对资产收购合同的确认。且其法定代表人王忠于2019年8月14日作出承诺，表示履行合同，配合能投公司收购的后续工作。故其主张明显与事实相悖，不予采信。另外，根据《中华人民共和国合同法》第九十四条的规定，“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务……（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的”，从查明的事实，一方面，瑜阳公司在燃气经营过程中违法经营，多次被主管部门发现存在重大安全隐患，四次发生燃气泄漏事故，并多次被相关部门进行处罚而不整改，造成大量居民无法正常使用燃气，对公众的安全和生活造成严重影响，严重违背双方订立合同的目的。另一方面，在政府的协调下，瑜阳公司委托代理人与能投公司签订资产收购协议，将公司全部资产和因招商引资合同取得的合同权益及预期收益全部转让给能投公司，截至瑜阳公司起诉前，能投公司已全部支付了收购款。瑜阳公司的违规经营行为达不到与德江县政府订立合同的目的，其转让资产行为表明事实上已不可能再履行合同义务。故德江县政府有权解除合同。根据《中华人民共和国合同法》第九十六条的规定，“当事人一方依照本法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除。”故德江县政府在瑜阳公司与能投公司签订的《资产整体收购协议书》生效后，只需通知瑜阳公司，合同即解除，而无须征得瑜阳公司同意。故瑜阳公司主张受到胁迫、解除合同无效等理由，已无实际意义，不予支持。最后，本案涉及公众燃气服务，关系到广大人民群众的生命、财产安全和社会公共利益，行政机关对此享有行政优益权。行政优益权是国家为确保行政主体有效行使职权,切实履行职责,圆满实现公共利益的目标,而以法律法规等形式赋予行政主体享有各种职务上或物质上优益条件的资格。具体到本案，德江县政府为保障公共利益的实现,可以监督合同履行,并在情势变更的前提下,可以单方面变更或者解除合同。从查明的事实，瑜阳公司在经营燃气服务过程中，违法违规经营，多次发生燃气泄漏事故，已严重威胁到公共安全，合同目的显然已难以实现。故德江县政府也享有单方面解除合同的权利，而无须征得瑜阳公司同意。综上，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条、第九十四条、第九十六条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回瑜阳公司的诉讼请求。案件受理费50元，由瑜阳公司负担。一审宣判后，瑜阳公司不服，向本院提出上诉，请求撤销一审判决，并改判2018年10月23日签订的《解除合同书》无效。其主要上诉理由：1.案涉《解除合同书》约定“双方签字并盖章时合同成立”，而上诉人并未盖章，该《解除合同书》尚未成立、更未生效；2.一审法院以被上诉人合同目的不能实现，被上诉人享有所谓单方面解除权，认定事实明显错误；3.一审法院认定在上诉人与能投公司签订《资产收购协议书》生效后，只需通知上诉人，合同即解除，并无任何事实和法律依据；4.一审法院采信被上诉人提交的第三组证据错误；5.王忠签订《解除合同书》时在羁押期间，其人身自由受到严重的威胁，王忠签订《解除合同书》属于明显被迫签署，且《解除合同书》属于公司重大事项，理应由公司股东会予以确定，王忠虽是法定代表人，但其无权代表公司签订如此重大合同。一审法院认定事实不清、程序违法、适用法律错误，请二审法院支持上诉人的上诉请求。被上诉人德江县政府二审答辩称，根据《民法总则》第一百七十二条的规定，王忠在《解除合同书》上签字的行为代表上诉人实施法律行为，属于代表上诉人的行为，该《解除合同书》是双方当事人真实意思表示，不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《中华人民共和国合同法》第五十二条的无效的情形，上诉人称王忠签订《解除合同书》系在羁押期间受胁迫且无权签订无事实和法律依据。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，依法应予驳回。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为：一、关于《解除合同书》是否成立的问题。王忠系上诉人的法定代表人，虽然签订的该合同仅有王忠的签名无公司盖章，缺乏形式要件，但从上诉人事后签订《资产整体收购协议书》及补充协议并履行等一系列行为表明，签订该合同并非毫无合意基础、并未违背其意思表示，因而王忠的该行为即为代表瑜阳公司实施的行为，且确认合同成立是判断合同效力问题的基础，上诉人主张合同未成立与其诉请相矛盾，故而本院确认双方签订的《解除合同书》成立。二、关于《解除合同书》是否无效的问题。一方面，上诉人主张该合同无效，但其提交的证据不能证实存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”以及《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”规定的法定情形。另一方面，上诉人主张王忠受胁迫签订《解除合同书》，虽然签订《解除合同书》时，王忠处于羁押期间，但该羁押行为并非德江县政府所为，而是上诉人、王忠涉嫌非法经营罪，依法被采取刑事强制措施，且王忠因配合处理经营权转让等一系列行为，已作为从轻处罚情节予以考虑，判处缓刑。上诉人未提交证据证实王忠受胁迫的事实，故上诉人主张王忠受胁迫签订《解除合同书》的理由不能成立，亦不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的法定情形。综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，判决结果正确。上诉人提出的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人贵州省德江县瑜阳燃气有限责任公司负担。本判决为终审判决。审判长 孟 婷审判员 柏龙金审判员 陈显杰二〇二〇年十二月十一日法官助理黄千柏书记员萧弘亦可