贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终1260号上诉人（一审原告）龙里县水木居生态农庄，地址贵州省龙里县谷脚镇观音村。投资人陆玉勇，该农庄经营者。被上诉人（一审被告）龙里县人民政府，住所地龙里县冠山街道太平寺。法定代表人陈曦，县长。委托代理人杨宗睿，贵州晟仲合律师事务所律师。上诉人龙里县水木居生态农庄（水木居农庄）因诉被上诉人龙里县人民政府（以下简称龙里县政府）房屋行政强制一案，不服黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2020）黔27行初132号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审经审理查明，2013年4月18日，投资人陆玉勇租赁龙里县村民蒲仕方、陆建明位于该组的土地，在未办理《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》等相关手续的情况下，擅自修建案涉房屋经营水木居农庄。2014年9月1日，投资人陆玉勇注册成立水木居农庄，住所地贵州省龙里县谷脚镇观音村，经营范围：果树种植、水产养殖、农业观光、餐饮服务等。2014年8月6日，龙里县城市管理局执法人员巡查时发现龙里县高速公路旁（该区域为县城规划区）陆玉勇户正在该地块上修建多处建筑物，建筑面积约300平方米。同日，龙里县城市管理局向龙里县城乡规划局商请查询陆玉勇户案涉房屋是否申请办理《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》等相关手续，该局复函称,陆玉勇户未办理《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》等手续，属违法建筑。同年8月7日，龙里县城市管理局在调查询问时，陆玉勇自认修建的建筑面积约300平方米的房屋未办理《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》等手续。同日，龙里县城市管理局进行现场勘查，房屋已基本建成，已进行经营。同日，龙里县城乡规划局对陆玉勇作出《责令停止违法行为通知书》《限期拆除告知书》，并向陆玉勇送达。同月9日，龙里县城乡规划局对陆玉勇作出《责令限期拆除违法建筑决定书》《责令限期自行拆除违法建筑公告》。12日，龙里县城乡规划局对陆玉勇作出《拆除违法建筑催告书》。15日，龙里县城乡规划局对陆玉勇作出《强制拆除违法建筑决定书》，决定于2014年8月18日依法对其位于龙里县的建法建筑实施强制拆除，并告知其申请行政复议和提起行政诉讼的诉权和起诉期限。在法定期限内，水木居农庄未申请行政复议，也未提起行政诉讼。2019年11月10日，龙里县政府办公室作出《关于对谷脚镇观音村违法建筑依法进行强制拆除的工作方案》，决定于次日对陆玉勇户案涉违法建筑予以强制拆除。次日，龙里县政府组织人员对水木居农庄案涉房屋内物品进行证据保全并公证后，对案涉房屋及其他附属配套设施予以强制拆除。水木居农庄遂于2020年6月23日提起诉讼，请求：依法确认龙里县政府强制拆除其房屋及其他附属配套设施的具体行政行为违法。一审庭审中，水木居农庄主张龙里县政府强拆其房屋包括龙里县城乡规划局下达处罚决定认定的约300平方米的房屋和龙里县城乡规划局下达处罚决定后其扩建的700多平方米的房屋及其他配套附属设施。对此，龙里县政府予以认可。一审另查明，贵州省人民政府于2009年11月5日作出黔府函〔2009〕223号《省人民政府关于龙里县县城总体规划的批复》，原则同意龙里县城规划区为龙山镇、谷脚镇、麻芝乡和醒狮镇的行政辖区范围，总面积472.5平方千米。2013年8月31日，龙里县城乡规划局与龙里县城市管理局签订《规划行政执法委托书》，将城市规划区和建制镇规划区范围内未取得有关许可或者不按照城乡规划主管部门核发的规划许可及其附件、附图所确定的内容以及其他违反城乡规划有关法律法规进行建设的行为，委托龙里县城市管理局进行管理，期限从2013年9月1日起至2014年8月31日止。因政府职能转变和机构改革需要，龙里县政府于2014年12月17日将住房和城乡建设局承担的城市管理、市政设施管理、园林绿化管理、市政环境卫生管理等职责，划入龙里县城市管理局。2017年6月16日，将住房和城乡建设局行政处罚权划入组建的龙里县城市管理综合行政执法局。2019年9月11日，将住房和城乡建设局行政处罚权划入组建的龙里县综合行政执法局。一审法院认为，本案争议的焦点是龙里县政府强制拆除水木居农庄案涉房屋及其他配套附属设施的行政行为是否合法。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款;无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，……。”第六十八条规定“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”。本案中，2009年11月5日，贵州省人民政府作出的《省人民政府关于龙里县县城总体规划的批复》，批准同意黔南布依族苗族自治州人民政府《关于审批龙里县县城总体规划的请示》，原则同意《龙里县县城总体规划》确定的县城规划区为龙山镇、谷脚镇、麻芝乡和醒狮镇的行政辖区范围，总面积472.5平方公里。龙里县谷脚镇观音村属于城市规划区范围。因此，水木居农庄建设的房屋所在地属于城市规划区范围，应当按照城乡规划法的规定履行相关报建手续。龙里县政府对未取得《建设工程规划许可证》或者未按照《建设工程规划许可证》的规定进行建设的建筑物实施强制拆除具有法定的职权。水木居农庄最终未能获得合法的报建手续，政府部门将其所建房屋认定为违章建筑并无不当。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：(一)履行义务的期限;(二)履行义务的方式;(三)涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式;(四)当事人依法享有的陈述权和申辩权”。第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：(一)当事人的姓名或者名称、地址;(二)强制执行的理由和依据。(三)强制执行的方式和时间;(四)申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限;(五)行政机关的名称、印章和日期”。第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以予以强制拆除”。本案中，水木居农庄因违法建设被龙里县城乡规划局作出《责令停止违法行为通知书》和《限期拆除告知书》，责令其停止建设并限其在2014年8月10日之前自行拆除。同年8月9日龙里县城乡规划局作出《责令限期拆除违法建筑决定书》和《责令限期自行拆除违法建筑公告》，责令水木居农庄于2014年8月10日之前自行拆除。因其未自行拆除，同月12日，龙里县城乡规划局作出《拆除违法建筑催告书》。15日，龙里县城乡规划局作出《强制拆除违法建筑决定书》，决定于2014年8月18日对水木居农庄的违法建筑予以强制执行。2019年11月11日，龙里县政府组织相关部门对水木居农庄案涉房屋及其他配套附属设施予以强制拆除。龙里县政府实施的强制拆除行为事实依据和法律依据充分，符合上述法律规定的程序。综上，龙里县政府对水木居农庄案涉房屋及其他配套附属设施实施的强制拆除行为，职权法定，事实清楚，程序合法，适用法律正确，其行政行为合法。水木居农庄诉请确认龙里县政府拆除其案涉房屋及其他配套附属设施行为违法的请求无事实和法律依据，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回水木居农庄的诉讼请求。案件受理费50元，由水木居农庄负担。水木居农庄不服一审裁定，向本院提起上诉称：1.上诉人是符合国家政策的微型企业，案涉房屋系合法建筑，在建设房屋时一直得到当地政府的支持和鼓励，上诉人之所以未急于办理建设施工等相关许可，是为了尽快开展经营，促进当地经济发展。2.龙里县政府不具备强制拆除行为的主体资格，案涉《强制拆除违法建筑决定书》系龙里县城乡规划局于2014年8月15日作出，龙里县政府却于2019年11月11日实施案涉强拆行为，其所依据的《强制拆除违法建筑决定书》等已超过效力期限。3.龙里县政府实施案涉强拆行为时违反法定程序，未对上诉人案涉建筑的相关情况进行调查、询问，未下达任何通知和决定，未告知上诉人陈述申辩及听证的权利等。4.一审法院适用法律错误，案涉强拆行为的实施主体是龙里县政府，应当按照《中华人民共和国行政强制法》的规定实施。请求：一、撤销黔南布依族苗族自治州中级人民法院作出的（2020）黔27行初132号行政判决；二、依法发回重审或改判支持水木居农庄一审诉讼请求；三、本案诉讼费由被上诉人龙里县政府承担。被上诉人龙里县政府在二审法定期间辩称：1.上诉人称自己的经营是取得政府的支持，但其合法的经营活动不能否认案涉房屋的违法性质。案涉房屋位于龙里县城规划区范围内，且未取得建设工程规划许可证等审批手续，属于违法建筑。2.对龙里县城规划区范围内未取得如何建设用地规划许可证、建设工程规划许可证修建的违法建设，龙里县城乡规划局有相应的行政处罚权，且执法过程中，龙里县城乡规划局依法保障了上诉人的陈述、申辩等权利，上诉人的负责人陆玉勇也在相关文书上签字捺印，不存在上诉人所称的未给予任何调查询问等程序问题。3.上诉人自2014年8月7日收到相关执法文书后一直未自行拆除违法建筑，直至2019年11月10日，答辩人查明陆玉勇户执法文书已下达完整，制定了《关于对谷脚镇观音村违法建筑依法进行强制拆除的工作方案》，由龙里县综合行政执法局（职能包括“划入中央明确的县住房和城乡建设局（含规划局）承担的城乡规划建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权”）于2019年11月11日对案涉房屋实施强制拆除，并对屋内物品进行了妥善处理。4.一审法院适用法律正确，龙里县政府组织相关部门对案涉房屋予以强拆符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条的规定。本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。本院认为：本案中，案涉房屋及附属设施所占土地系水木居农庄的经营者陆玉勇租用的集体土地，且该土地所在区域已于2009年被纳入龙里县县城规划区。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物等工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。但本案中，水木居农庄并未举证证明其已按照上述规定办理了建设工程规划许可等相关审批程序，故，本院对水木居农庄称案涉房屋系合法建筑的主张不予支持。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，拆除违法建筑物、构筑物和设施的行政强制执行权属于建设工程所在地县级以上地方人民政府的法定职权，龙里县政府有权责成规划等相关部门具体实施强制拆除，但行政机关作出影响当事人权益的行政行为时，必须遵循正当法律程序，依法进行。本案中，水木居农庄实际被强拆的建筑包括两部分，一是已经龙里县城市规划部门确认为违法建筑的约300㎡部分；二是龙里县城市规划部门下达停止违法建设通知后，水木居农庄扩建的部分。针对已确认为违法建筑的约300㎡部分，龙里县规划局于2014年8月作出了《强制拆除违法建筑决定书》，本案在案证据不能证明上述行政决定已被撤销或无效，在该行政决定的效力被否定前，其具有公定力、确定力和约束力。案涉《强制拆除违法建筑决定书》明确载明将于2014年8月18日对案涉约300㎡的违法建筑实施强拆，龙里县政府于2019年11月11日才实施强制拆除，且未举证存在符合《中华人民共和国行政强制法》第三十九条规定的中止执行的情形，并履行了相关中止执行的程序要求，故其于该强制拆除决定书作出时隔5年后才实施案涉强制拆除行为，违反行政效率原则，同时亦对行政管理的连续性和社会管理的稳定性造成不良影响。针对下达停止违法建设通知后，水木居农庄扩建的部分。本案中，龙里县城市规划局在2014年8月7日即已下达《责令停止违法行为通知书》，水木居农庄依然在原违法建筑的基础上继续扩建，实属不该。但对该部分建筑，龙里县政府并未举证证明其已履行法定程序，即径行实施案涉强制拆除行为亦违法。因案涉强制拆除行为已经实施，不具有可撤销性，故对龙里县政府实施的案涉强制拆除行为依法确认违法。综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，依法应予改判。上诉人水木居农庄的上诉理由部分成立，本院予以采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2020）黔27行初132号行政判决；二、确认被上诉人龙里县人民政府于2019年11月11日对上诉人龙里县水木居生态农庄的房屋及附属设施实施的强制拆除行为违法。一、二审案件受理费共计100元由被上诉人龙里县人民政府承担。审判长 赵 敏审判员 邱兴琼审判员 谭华良二〇二〇年十二月二十二日法官助理王文婷书记员汪杨