西安铁路运输法院     行政判决书     （2020）陕7102行初2364号     原告王亚亚，女，1956年9月7日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区。   委托代理人朱丽娟，上海申浩（西安）律师事务所律师。   委托代理人郑鹏梅，上海申浩（西安）律师事务所实习律师。   被告西安市长安区子午街道办事处，住所地西安市长安区。   负责人王晓钟，主任。   委托代理人王范蔷，街办副主任。   委托代理人栾莹，陕西帝意律师事务所律师。   原告王亚亚因要求撤销被告西安市长安区子午街道办事处（以下简称子午街办）作出的长子执字（2020）第CZ11号《执行决定书》，于2020年10月13日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月18日公开开庭审理了本案。原告王亚亚委托代理人朱丽娟、郑鹏梅，被告子午街办副主任及委托代理人王范蔷、委托代理人栾莹到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。   原告王亚亚诉称，原告系西安市长安区XX镇XX村村民，其在该村有两处面积均为二分半大小的庄基地。1990年和1996年原告王亚亚及家人分别在该两院宅基地上建造了三间两层面积约190㎡和三间一层带厨房面积为110㎡的房屋，按当时农村自建房的政策均在王庄乡土地所、王庄乡政府、村组审批后，在政府监督下建设。2020年8月30日，被告给原告下发长子告字[2020]第CZ11号《责令限期拆除告知书》，载明“因原告在未取得乡村建设规划许可证的情况下，在位于西安市长安区XX街道办事处XX村XX组土地上建设的建筑物系违法建设，责令原告限期自行拆除，如要求陈述、申辩，请于本告知书送达之日起一日内向我办提出书面陈述、申辩意见”。2020年9月4日，被告再次向原告送达长子执字（2020）第CZ11号《西安市长安区子午街道办事处执行决定书》，载明“因原告未履行拆除违建义务，被告决定拆除原告位于西安市长安区XX街道办事处XX村XX组土地上的违法建筑物”。被告上述发布长子告字[2020]第CZ11号《责令限期拆除告知书》、长子执字（2020）第CZ11号《西安市长安区子午街道办事处执行决定书》的两次行政行为均是违法的行政行为，理由是：第一、被告确认违建的依据不合法。原告建造的两处房屋分别为1990年、1996年建造，而《中华人民共和国XX乡规划法》是在2008年1月1日起实施，根据“法不溯及既往”原则，在2008年以前建造的房屋依据《中华人民共和国XX乡规划法》认定为违建是不合法的。第二、被告作为认定原告的房屋是违法建筑的主体是不合法的。根据《中华人民共和国XX乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》等相关规定，对于农村建筑违法的认定主体为乡、镇人民政府，被告作为认定原告的房屋属违建的主体是违法的，其作为拆除违建的主体亦是违法的。第三、被告预实施强制拆除的程序是违法的。被告为了达到强拆原告房屋的目的，告知原告自建房屋系危房，要求原告自行评估并拆除，后以书面张贴告知的方式，告知原告的房屋系违建，责令原告限期拆除，并拒绝出示相关法律及政策依据。根据相关法律规定，被告拆除该房屋所履行的程序不符合法律规定，其在给原告的长子告字[2020]第CZ11号《责令限期拆除告知书》中，只限期一天时间让原告去陈述、申辩，与法律规定严重不符，属于程序严重违法。综上，被告给原告下发的长子执字（2020）第CZ11号《西安市长安区子午街道办事处执行决定书》违法，根据“法无授权即禁止，法不溯及既往”及相关法律法规，诉至本院，请求：撤销被告作出的长子执字（2020）第CZ11号《西安市长安区子午街道办事处执行决定书》。   原告王亚亚向本院提交以下证据：   1.原告王亚亚的身份证复印件；   2.原告王亚亚作为户主的户口本复印件；   3.原告王亚亚的儿子张某某、张旭鹏的户口本复印件；   4.宅基地申请、审批手续及收据复印件；   5.西安市长安区子午街道办事处责令限期拆除告知书（长子告字[2020]第CZ11号）；   6.原告关于长子告字[2020]第CZ11号的《回复》；   7.西安市长安区子午街道办事处执行决定书（长子执字（2020）第CZ11号）。   以上证据证明原告王亚亚具有合法、有效的主体资格，系本案适格原告；在原告之子成年时，其丈夫代儿子向本案被告提出批宅基地的申请，并经村民、村民委员会以及乡镇土地干部的同意，且缴纳了相关的手续款1300元，因此王亚亚夫妇所拥有的西安市长安区XX镇XX村XX庄XX号宅基地及XX庄XX号XX号宅基地来源合法，产权明晰，原告向被告明确回复案涉宅基地相关手续留档于被告处，被告西安市长安区子午街办仍以将原告拥有的合法宅基地及建筑物认定为违法建筑的方式向原告作出强制拆除的具体行政行为，严重侵犯了原告的合法权益。   被告子午街办辩称：一、被告有权对涉案区域的违法建筑依法进行查处。根据《西安市XX乡规划条例》第七十二条、《西安市XX镇规划管理规定》第三十八条、第四十条的规定，本案原告王亚亚的涉案房屋位于西安市长安区XX街道办事处XX村，对该区域范围内的违法建设，被告有权依法查处。二、被告作出涉案《执行决定书》事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国XX乡规划法》第四十一条、《西安市XX乡规划条例》第五十四条、《陕西省乡村规划建设条例》第三十八条、第三十九条的规定，原告王亚亚户在王庄村拥有两院住宅，且未办理任何规划建设审批手续，已严重违反法律规定，属于违法建设。根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十五条、《陕西省乡村规划建设条例》第五十条、《西安市XX乡规划条例》第七十二条之规定，被告子午街办有权就原告王亚亚违法建设作出责令限期改正及限期拆除的行政决定。另据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十七条的规定，被告向原告作出的涉案《执行决定书》事实清楚，适用法律正确。三、被告作出涉案《执行决定书》程序合法。2020年8月，被告接到群众举报，原告在西安市长安区XX街XX村XX组建设房屋的行为，涉嫌违反《中华人民共和国XX乡规划法》第四十一条、《西安市XX乡规划条例》第五十四条、《陕西省乡村规划建设条例》第二十六条、第三十八条的规定。为进一步查明事实，被告于2020年8月27日向原告送达《调查通知书》（长子违调字（2020）第CZ11号），要求原告提供（一）土地权利证明文件；(二）乡村建设规划许可证；(三）其它证明材料。经被告调查核实，原告在未取得乡村建设规划许可证的情况下，违反相关法律规定，在位于西安市长安区XX街XX村XX组土地上建设建筑物。2020年8月29日被告向原告送达《限期改正通知书》（长子限改字（2020）第CZ11号），要求原告自行改正违法行为。由于原告拒不改正违法行为，被告向原告送达《责令限期拆除告知书》（长子告字[2020]第CZ11号），告知原告王亚亚被告拟决定责令其限期自行拆除涉案违法建设。2020年8月31日，被告根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十五条、《陕西省乡村规划建设条例》第五十条、《西安市XX乡规划条例》第七十二条规定，向原告送达涉案《责令限期拆除决定书》，要求原告自行拆除违法建设，同时告知原告，逾期不拆除的，被告将依法进行拆除。2020年9月1日，被告向原告送达《催告通知书》（长子催告字（2020）第CZ11号），就前述《责令限期拆除决定书》要求原告履行义务进行催告。后，被告向原告送达《执行公告》（长子公告字（2020）第CZ11号），再次要求原告自行拆除违法建筑，同时告知如不履行拆除义务，被告将依法拆除。2020年9月4日，在原告拒不履行自行拆除违法建筑义务的情况下，被告向原告送达《执行决定书》（长子执字（2020）第CZ11号），决定拆除涉案违法建设，并告知原告申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。因此，原告涉案房屋在建设前未取得乡村建设规划许可证，经催告及公告后，原告仍拒不履行拆除违法建设义务，被告根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、《中华人民共和国XX乡规划法》第六十五条、《西安市XX乡规划条例》第七十二条的规定，向原告作出并送达执行决定的行为，事实清楚、适用法律法规正确、程序合法，充分保障了原告的合法权益，依法应予维持。综上所述，2020年9月4日，被告子午街办作出的《执行决定书》事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求法院依法驳回原告起诉。   被告子午街办向本院提交以下证据：   1.《调查通知书》及送达照片、视频；   2.《限期改正通知书》及送达照片、视频；   3.《责令限期拆除告知书》及送达照片、视频；   4.《责令限期拆除决定书》及送达照片、视频；   5.《催告通知书》及送达照片、视频；   6.《执行公告》及送达照片、视频；   7.《执行决定书》及送达照片、视频。   以上证据证明原告涉案房屋在建设前未取得乡村建设规划许可证，被告认定原告违反《中华人民共和国XX乡规划法》第四十一条第三款、第六十五条，《陕西省乡村规划建设条例》第二十六、三十八条，《西安市XX乡规划条例》第五十四条规定，向原告作出责令限期拆除决定后，原告拒不履行拆除义务，被告根据《中华人民共和国行政强制法》作出执行决定，证据确凿、适用法律法规正确、程序合法，充分保障了原告的合法权益。被告向原告作出的《责令限期拆除决定书》送达原告之后，被告又陆续作出了相关的行政行为，其法律效力因已被后续的行政行为所吸收、覆盖，演变为后续行政行为的条件、程序和环节，不具有可诉性，依法应驳回起诉。   庭后原告向本院提交了照片两张，结合原告提交证据6证明原告在收到责令限期拆除告知书向被告进行了回复，但被告无视原告回复内容，径行作出后续文书。   经庭审质证，原告王亚亚对被告子午街办提交证据1-7的真实性、关联性、合法性、证明目的均不认可，认为多份文书原告没有见过，少部分是村民拍照发给原告的，原告看到的只有8月30日的责令限期拆除通知书及执行决定书的照片，没有见过原件，2020年8月27日的调查通知书，被告虽然打过电话，但是原告并没有拒绝签收，送达照片也无法确认是在原告房屋拆除的地方，限期改正通知书等其他文书被告没有联系直接贴在门上，被告2020年9月2日打通电话说是本人不在，直接贴门上，最终原告没有看到该文书，原告看到的是9月4日的执行决定书，对被告送达程序不认可，认为被告无视原告的回复，程序严重不合法，被告作出涉案执行决定书没有相应的法律依据。   被告子午街办对原告提交1-4真实性、合法性、关联性、证明目的均不认可，认为原告未携带证据原件，原告所提交的宅基地申请审批手续及收据复印件无任何机关的印鉴，且该宅基地的合法性并不能证明该建筑的合法性，被告系认为原告没有建设规划手续而认定为违法建设；对证据5-7的真实性认可，认为原告提交的证据6原告关于长子告字[2020]第CZ11号的《回复》，原告并未提供其已向被告子午街办送达的证据，且被告实际也未收到原告所举证的回复，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十九条的规定，在行政机关开展行政活动中要求行政相对人提供而原告拒不提供的证据在诉讼程序中提供，那么人民法院一般不予采纳；被告对原告庭后提交的两张照片的真实性、合法性认可，关联性及证明目的不认可，认为原告提交回复时并未提供其用地及房屋建设相关手续，不能证明其房屋建设的合法性。   本院对原、被告提交的证据认证如下：对原告提交证据1-3、5-7及庭后提交的两张照片，因其来源合法、内容真实，本院对其真实性予以确认，XX街XX村村民的证明目的予以确认；对原告提交证据4，因不符合证据的法定形式要件，且无其他证据相印证，本院对其真实性不予确认，但对原告在XX街XX村XX组有两处宅基地，因被告不持异议，本院对该事实予以确认。对被告提交的全部证据，因其来源合法、内容真实，与本案诉争事项具有关联性，本院对其真实性予以确认。   经审理查明，原告王亚亚系西安市长安区XX街XX村XX组村民，在该村组有两处宅基地，并在宅基地上建有房屋。原告未提交该房屋在建设时按照法定程序办理宅基地审批及乡村建设规划许可手续的证据。2020年8月27日被告子午街办作出《调查通知书》，通知原告在一日内提交土地权利证明文件、乡村建设规划许可证及其他证明材料；2020年8月29日作出《限期改正通知书》，通知原告自通知书送达之日起一日内自行拆除涉案违法建筑物；2020年8月30日作出《责令限期拆除告知书》，载明拟决定责令原告限期自行拆除涉案违法建设，并告知其可在一日内向被告提出书面陈述、申辩意见；2020年8月31日，被告向原告作出《责令限期拆除决定书》，责令其于2020年8月31日之前自行拆除上述违法建设。逾期不拆除的，将依法进行拆除，拆除过程中发生的相关费用，由其承担。如不服本决定，其可在本决定书送达之日起六十日内向西安市长安区人民政府申请行政复议，也可在本决定书送达之日起六个月内向西安铁路运输法院提起诉讼。复议、诉讼期间不停止该决定的执行。2020年9月1日，被告作出《催告通知书》，催告原告在一日内自行拆除涉案违法建筑，并再次告知其可在送达之日起一日内提出陈述申辩。2020年9月2日，被告作出《执行公告》，限原告送达之日起一日内自行拆除涉案违法建筑物。2020年9月4日，被告子午街办作出《执行决定书》，内容为：“因你（单位）在位于西安市长安区XX街道办事处XX村XX组（两院）土地上的建筑物未取得乡村建设规划许可证属于违法建筑物，我办于2020年9月2日《执行公告》（长子公告字（2020）第CZ11号），限你（单位）在规定期限内自行拆除该违法建筑物。但你（单位）仍未履行义务。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、《中华人民共和国XX乡规划法》第六十五条、《西安市XX乡规划条例》第七十二条之规定，我办决定如下：拆除你（单位）位于西安市长安区XX街道办事处XX村XX组（两院）土地上的建筑物，请你（单位）立即搬空违法建筑物内所有物品，否则，因此而产生的一切责任均由你（单位）自行承担。你（单位）房屋被拆除后，可向我办申请周转用房用于居住。如你（单位）对本决定不服，你可在本决定书送达之日起六十日内向西安市长安区人民政府申请行政复议，也可在本决定书送达之日起六个月内向西安铁路运输法院提起诉讼。复议、诉讼期间不停止本决定的执行。”被告称上述文书均通过留置送达的方式送达，其中调查通知书、执行公告送达时有电话通知，被告提交送达照片说明中记载拍摄地点为“西安市长安区XX街道办事处XX村XX组”，但原告当庭认可被告将文书直接贴在门上。原告王亚亚的涉案房屋尚未被拆除。   本院认为，本案争议的争议焦点为：被告子午街办作出的涉案执行决定是否合法。   《中华人民共和国XX乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”《西安市XX乡规划条例》第七十二条规定：“在乡村规划区内未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由镇人民政府或街道办事处责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”被告有权对违反乡村规划许可的建设行为进行调查并作出行政决定，但被告应当在查明事实的基础上依法作出相应处理。本案中，被告作出的《责令限期拆除决定书》这一行政强制执行的基础行为，仅仅通过向原告发出调查通知书的形式要求原告提交相关证明材料，在原告未提交相关证明材料的情况下，被告未对相关事实进行调查，径行作出涉案执行决定，故其依据该责令限期拆除决定认定的事实依据而作出的涉案执行决定亦属于事实不清，证据不足。在程序方面，被告在作出《责令限期拆除决定书》后，告知原告可在该决定书送达之日起六十日内向西安市长安区人民政府申请行政复议，也可在该决定书送达之日起六个月内向西安铁路运输法院提起诉讼，现原告在规定期限内已提起本案诉讼，但被告子午街办在诉讼期限未届满时又作出涉案执行决定，没有法律依据。《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”因此，被告直接作出强制执行决定，违反了上述法律规定。况且，被告在作出责令限期拆除决定无果后，经过催告、执行前公告，并告知了陈述、申辩权利，最终作出的执行决定也给予了救济途径，但其给予原告催告中的履行期限为一日，没有法律依据，明显不符合程序正当的要求。   综上，被告作出的涉案执行决定认定事实不清、证据不足，程序不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，判决如下：   撤销被告西安市长安区子午街道办事处向原告王亚亚作出的长子执字（2020）第CZ11号《执行决定书》。   案件受理费50元，由被告西安市长安区子午街道办事处负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。       审判长 孙青青   审判员 唐卫刚   人民陪审员 张艳     二〇二〇年十二月二十一日     书记员 鬲博   附法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条  行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：   （一）主要证据不足的；   （二）适用法律、法规错误的；   （三）违反法定程序的；   （四）超越职权的；   （五）滥用职权的；   （六）明显不当的。        1