河北省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）冀行申1038号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：任小雪，女，1995年1月10日出生，汉族，住河北省沧州渤海新区。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：沧州渤海新区城市管理局。住所地：河北省沧州渤海新区育才街北端。 法定代表人：杨霖生，该局局长。 再审申请人任小雪因与被申请人沧州渤海新区城市管理局（以下简称渤海新区城管局）责令限期拆除一案，不服河北省沧州市中级人民法院（2020）冀09行终49号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。 任小雪申请再审主要称，申请人的房屋符合“一户一宅”建设标准，被申请人以翻建未取得建设工程规划许可认定违建予以拆除明显属于违法。申请人名下没有宅基地，其因房屋不够生活居住而向所在村申请建设房屋，客观上该村土地一直以集体土地认定和管理，村民进行房屋建设只需要经过村集体组织同意即可，不需要更不可能取得建设工程规划许可。被申请人以莫须有的行政许可配合当地实施房屋征收拆迁，执法目的明显不当。河南省高级人民法院的相关案例及《最高人民法院行政法官专业会议纪要（1-8）》的相关内容，能够证实申请人所建案涉房屋用于生活居住不能简单被认定为违建。申请人房屋所在土地属于集体土地，被申请人无权认定申请人的房屋为违法建设并作出限期拆除决定。被申请人没有提供任何依据证明申请人的土地已经变成国有；采取“村改居”等方式改变土地性质系《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》严格禁止性条款；申请人所在村落村民在1993年后取得的集体土地使用证证实申请人房屋所属土地性质依然为集体土地。限期拆除决定不是行政处罚，而是行政强制行为，原审法院对该行为性质认定错误，被申请人无权对申请人实施行政强制行为。《行政处罚法》未将责令限期拆除作为行政处罚种类；责令限期拆除不具有行政处罚性质；2015年11月1日实施的《住房城乡建设行政复议办法》明确将“限期拆除”由行政处罚变更为行政强制；根据《城乡规划法》第六十四条的规定，对城市规划区范围内的违法建筑认定由城乡规划主管部门作出，被申请人作出违建的认定没有合法依据。被申请人作出限期拆除决定的程序违法。前期进行调查、询问、送达法律文书所涉工作人员没有提交材料证明其是被申请人单位的工作人员，其所进行的事项没有法律效力；被申请人采取的留置送达的方式不符合法律规定；被申请人同一天作出《建设行政违法案件集体讨论记录》《建设违法案件行政处罚审批表》《责令限期拆除决定书》虽不违法，但不符常理；被申请人作出限期拆除决定之前没有实质性的集体讨论。被申请人作出被诉行政行为具有不正当目的，并非一个正常正当的行政执法行为。包括申请人在内的新村乡四村所有村民的房屋都没有建设工程规划许可证，以未取得建设工程规划许可作为认定违建的依据不合理、不合法，被申请人的行为是为配合政府征收而作出的逼签行为。申请人房屋不属于不能消除影响而必须拆除的情形，被申请人作出责令限期拆除决定违反了比例原则。被申请人没有提出申请人的房屋影响了哪一个控制性详细规划，即使影响了也不一定要拆除，可以通过交罚款等方式进行补救。综上，一二审判决认定事实不清，适用法律错误，请求予以撤销，依法再审改判。 被申请人渤海新区城管局提交意见主要称，案涉土地性质为国有土地，被申请人依据原《中华人民共和国城市规划法》等法律规定认定申请人案涉房屋属于违建事实清楚。申请人所称相关案例确定的事实并不适用于本案，我国的司法实践亦不是判例法。申请人诉争房屋所在土地性质属于国有土地，案涉房屋属于违法建筑，被申请人对此事实认定证据充分、合法有据。责令限期拆除决定属于行政处罚的措施，被申请人有权作出被诉决定。被申请人作出的责令限期拆除决定程序合法。申请人建设的案涉房屋属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，被申请人作出责令限期拆除决定正确，符合行政执法原则。综上，一二审判决程序合法，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，判决结果并无不当。请求依法驳回申请人的再审请求。 本院经审查认为，1990年4月1日至2007年12月31日期间施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。2008年1月1日施行的《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《河北省城乡规划条例》第八十一条第一款规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上人民政府确定的城乡规划执法部门责令停止建设，尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，对按期改正的，处违法建设工程造价百分之五的罚款，对逾期不改正的，处违法建设工程造价百分之十的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，对按期拆除的，不予罚款，对逾期不拆除的，依法强制拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处违法建设工程造价百分之十以下的罚款。原住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定，违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。第七条规定，第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。第八条规定，对无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，按以下规定处理：（二）对存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体，依法下发限期拆除决定书。本案中，申请人在未取得建设工程规划许可的情况下，在城市规划区内进行建筑物建设，违反了当时施行的《中华人民共和国城市规划法》及后续《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，且属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。被申请人渤海新区城管局对此立案调查核实，经讨论研究作出被诉责令限期拆除决定，并无不当。一二审法院判决驳回申请人要求撤销该责令限期拆除决定的诉讼请求，亦无不妥。申请人对案涉房屋所在土地性质、被申请人执法权限、被诉行政行为作出程序及法律依据等提出异议，对此二审判决已经详细阐明理由，本院予以认可，不再赘述。申请人主张被申请人行政目的不当，理据不足。其申请再审的理由不能成立，依法难以支持。 综上，申请人任小雪的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回任小雪的再审申请。 审判长  孙学良 审判员  常站巍 审判员  付竹竹 二〇二〇年十二月十六日 书记员  刘 聪