中华人民共和国最高人民法院 民 事 判 决 书 （2020）最高法民终513号 上诉人（原审原告）：中南控股集团有限公司，住所地江苏省海门市常乐镇上海路**。 法定代表人：陈锦石，该公司董事长兼总经理。 委托诉讼代理人：孙芳龙，北京市中伦（青岛）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：安良子，北京市中伦（青岛）律师事务所律师。 上诉人（原审原告）：青岛中南世纪城房地产业投资有限公司，住，住所地山东省青岛市李沧区重庆中路****/div> 法定代表人：孙永刚，该公司董事。 委托诉讼代理人：史冰雪，北京市中伦（青岛）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：于鲁平，北京市中伦（青岛）律师事务所律师。 上诉人（原审被告）：青岛市李沧区人民政府，住所地，住所地山东省青岛市李沧区黑龙江中路**iv> 法定代表人：张友玉，该区区长。 委托诉讼代理人：段超，山东众成清泰(青岛)律师事务所。 委托诉讼代理人：王兰旭，山东众成清泰(青岛)律师事务所。 被上诉人（原审被告）：青岛市李沧区湘潭路街道办事处南岭居民委员会，住所地山东，住所地山东省青岛市李沧区文昌路**> 法定代表人：刘吉玮，该居委会主任。 委托诉讼代理人：孙强，山东加舜律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王周浩，山东加舜律师事务所律师。 上诉人中南控股集团有限公司（以下简称中南控股）、上诉人青岛中南世纪城房地产业投资有限公司（以下简称中南世纪城）与上诉人青岛市李沧区人民政府（以下简称李沧区政府）以及被上诉人青岛市李沧区湘潭路街道办事处南岭社区居民委员会（以下简称南岭居委会）合同纠纷一案，不服山东省高级人民法院（2018）鲁民初198号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年5月13日立案后，依法组成合议庭开庭进行了审理。中南控股的委托诉讼代理人孙芳龙、安良子，中南世纪城的委托诉讼代理人史冰雪、于鲁平，李沧区政府的委托诉讼代理人段超、王兰旭，南岭居委会的委托诉讼代理人孙强、王周浩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 中南控股、中南世纪城上诉请求：1.撤销一审判决第二项；2.改判由李沧区政府、南岭居委会共同向中南控股、中南世纪城支付延迟给付拆迁补偿资金的损失（以241705398元拆迁补偿资金为基数，按照中国人民银行同期同类人民币贷款基准利率自2017年1月16日开始计算至2018年11月27日，为21686344.82元）；3.一、二审诉讼费由李沧区政府、南岭居委会承担。事实与理由：一审判决认定延迟给付拆迁补偿资金损失部分事实不清。1.中南控股于2014年8月19日向青岛市李沧区城市建设管理局发送的《关于请求解决大枣园、南岭社区拆迁安置超支问题的函》载明：“恳请贵局协调李沧区政府在8月25日前就‘如何解决我司在大枣园、南岭拆迁安置支出中超出项目总成本的问题’提出明确有效的解决方案”，应视为中南控股已就拆迁补偿资金向李沧区政府主张权利。并且，中南控股、中南世纪城在后续亦不间断向李沧区政府、南岭居委会发函主张权利。2.即便中南控股、中南世纪城向李沧区政府、南岭居委会的发函行为不属于主张权利，但就拆迁补偿资金返还事宜，中南控股、中南世纪城曾通过诉讼方式于2017年1月16日向李沧区政府、南岭居委会主张返还拆迁补偿资金，迟延给付拆迁补偿资金的损失应以2017年1月16日为起算点，按照中国人民银行同期同类人民币贷款基准利率计算。 李沧区政府答辩称，一审判决认定李沧区政府从中南控股、中南世纪城主张权利之日（即2018年11月28日）起至实际履行之日止，按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率支付利息错误。从权利基础看，对于拆迁补偿垫款，李沧区政府不负有向其偿还的协议依据和法律依据，就不存在按照何种利率支付利息的问题。从履行抗辩权上看，根据协议约定，中南世纪城还负有为南岭居委会代建商业等的义务，但至今没有交付，对代建的安置房也存在交付不足的问题，南岭居委会对迁拆补偿垫款的支付，依法享有履行抗辩权，该垫款也不具备返还的条件，不应计取利息。从公平原则看，涉案项目中有捆绑的巨量补亏地块用于商品房开发，且垫付的拆迁补偿款和安置房代建成本进度款均允许用返还的土地出让金返还，显然是有利可图，据此，不管是一审判决支持的利息，还是中南控股、中南世纪城上诉状主张的利息，均应纳入案涉项目商业收益的范畴来对待，否则对李沧区政府不公。退一步讲，即便中南控股、中南世纪城可以主张利息，也不能从2017年1月16日起算。理由是：1.拆迁补偿金241705398元是李沧区政府、南岭居委会在一审庭审中对账确认的，以此作为2017年1月16日起算利息的基数，不符合逻辑；2.中南控股、中南世纪城2017年1月16日起诉的诉讼请求、标的额与本案不同，且根据现行法律规定和诉讼理论，起诉后又撤诉的，不能视为主张权利。综上，请求驳回中南控股、中南世纪城的上诉请求。 南岭居委会答辩称，根据各方订立相关协议的约定，返还欠付拆迁补偿资金的返还流程、条件和返还资金来的来源确定且具体。合同约定的流程和条件的约定未违反法律法规的禁止性规定，各方均应当严格按约履行。现南岭居委会向中南控股、中南世纪城支付拆迁资金的条件未成就。截至目前，中南世纪城尚有部分补亏用地的土地出让金没有缴纳，整个项目可以返还给中南世纪城的土地出让金数额尚不能最终确定，涉案项目不具备结算条件。在没有进行结算之前，一审判决以中南控股、中南世纪城主张权利之日作为利息起算点没有事实基础。 李沧区政府上诉请求，1.撤销一审判决第一项，改判驳回中南控股、中南世纪城对李沧区政府的诉讼请求；2.一、二审诉讼费用由中南控股、中南世纪城承担。事实和理由：（一）一审判决认定中南控股具备本案的诉讼主体资格错误。首先，从合同约定上看，中南控股在竞得涉案项目后与李沧区政府签订的《青岛市李沧区南岭社区村庄改造项目协议书》（以下简称《项目协议书》）第一条明确约定：以新成立的项目公司作为土地使用权受让人并作为建设主体对整个项目实施开发建设，通过该约定，其将该等权利包括涉案项目的土地使用权、建设主体资格等让渡给了项目公司。在（2015）鲁民一初字第52号案中，中南控股、中南世纪城均已认可在涉案项目招标完成后，中南控股已将涉案项目的全部权利义务概括转让给了中南世纪城。在各方均同意，转让也已经既成事实，且项目公司为独立法人情况下，一审判决仍以中南控股竞得涉案项目开发建设权认定其具有原告主体资格错误。其次，从实际履行上看，是中南世纪城签订的土地出让合同、《南岭、大枣园社区村庄改造项目协议书补充协议》（以下简称《补充协议》）、《总包工程合同》等并予以履行，且其在一审中提交的补充证据五，能够证明涉案项目所发生相关资金包括土地出让金、拆迁安置补偿资金、安置房代建资金等，均系中南世纪城所支出，中南控股并未提交证据证明在资金、人员、技术等方面提供支持。一审判决认定中南控股从资金、人员、技术等方面支持并参与了本案协议的履行，显然与事实相悖。再次，从中南控股与中南世纪城间的关系看，中南世纪城于2009年7月21日设立，股东为江苏中南建设集团股份有限公司、青岛市海湾新城房地产开发有限公司。中南世纪城并非中南控股设立，中南控股、中南世纪城也未举证证明两者在涉案项目上存在其他利益。结合前述中南控股对涉案项目没有任何投入的事实，一审判决认定中南控股与中南世纪城为共同享有权利、承担义务的项目开发主体缺乏依据，也侵犯了中南世纪城的股东利益。最后，从诉讼主体资格的审查职责看，应由人民法院依职权进行审查，而非取决于当事人的认识，在现有证据已经证明中南控股于本案没有诉的利益，一审判决仅以中南世纪城的认可态度，认定中南控股具备原告主体资格错误。（二）一审认定李沧区政府应向中南控股、中南世纪城返还拆迁补偿资金错误。首先，从李沧区政府的法律地位看，无论是国务院《房屋拆迁管理条例》，还是青岛市关于房屋拆迁的相关地方性法规，作为涉案项目所在地的地方政府，对涉案项目的参与均是履行属地公共事务的行政管理职责，一审判决以《中南集团投资李沧区城市建设合作框架协议》（以下简称《框架协议》）的约定为据，认定李沧区政府承担还款责任是混淆了行政管理职责与民事义务。其次，从涉案协议约定、招标文件的规定看：1.《框架协议》是招商引资性质，对此中南控股、中南世纪城也予以认可，其第二条第5项、第8项约定的关于涉案项目地块的拆迁安置工作由李沧区政府实施的内容，只是初步的意向约定，由于该协议进一步约定了涉案项目要通过公开招投标形式确定最终的投资开发者，因此李沧区政府与中南控股、中南世纪城之间最终的法律关系以及彼此的权利、义务内容，要取决于招投标文件和中标后签订的协议。2.根据招标文件，涉案项目地块上的拆迁安置工作应由竞得人负责，中南控股竞得后与李沧区政府签订的《项目协议书》中亦是如此约定的，据此经双方一致同意，《框架协议》第二条第5项、第8项中关于涉案项目地块的拆迁安置工作由李沧区政府实施的约定，已经变更为中南控股的协议义务。3.关于对中南控股、中南世纪城垫付的拆迁安置补偿资金的返还，在《框架协议》、《项目协议书》中有明确约定，在招标文件中也有明确规定，即从青岛市土地储备中心返还的中南控股、中南世纪城缴纳的土地出让金中返还。这不仅约定的是返还垫付的拆迁安置补偿资金的来源，也约定了返还的路径，同时通过该约定，也明确了李沧区政府的责任范围就是结转返还的土地出让金，并没有约定、法律也没有规定李沧区政府要以自己的财政资金支付垫付款。再次，从青岛市房地产开发管理局作出的青房便函〔2008〕109号《关于李沧区南岭社区1-12号居民楼拆迁补偿方案批复》的内容看，一方面这是在中南控股介入涉案项目之前制作的，中南控股介入后，尤其是其参加招投标签订《项目协议书》后，因拆迁安置补偿主体已经确定，该文件已不再适用；另一方面，其中所谓的南岭居委会作为拆迁人是受政府委托的表述，一是不属实，二是也没有写明政府就是李沧区政府。一审判决以这份过时文件作为依据，显然不妥。最后，从涉案项目的开发模式上看，在中南控股介入前后发生了根本性的变化。中南控股介入之前实行的是“拆建分离”模式，南岭居委会作为拆迁人也是在该模式下所确定的；中南控股介入之后实行的是“捆绑招标”模式，涉案项目地块上房屋的拆迁安置补偿主体和安置房代建主体统一归于作为中标人的中南控股，后转让给了中南世纪城，也就是说该模式为“拆建合一”。对前述开发模式的变化，中南控股、中南世纪城予以认可。在前种模式下，南岭居委会的拆迁安置补偿主体身份，是由《拆迁许可证》赋予的，而颁发此证是行政许可而非委托；在后种模式下，中南控股的拆迁安置补偿主体身份，是通过涉案项目的公开招投标赋予的，一定意义上也是行政许可而非委托。一审判决无视开发模式的变更以及两种模式的差别，以相关的拆迁工作由李沧区政府主导实施的行政管理行为为由，认定实际履行中李沧区政府将征收拆迁工作委托给南岭居委会具体实施，明显与事实相悖。另外，中南控股、中南世纪城介入后，虽然南岭居委会还与社区居民签订有安置协议，并具体办理了相关的拆迁补偿事宜，但这是中南控股、中南世纪城将拆迁安置补偿义务委托其实施的结果，一审判决以南岭居委会取得了《拆迁许可证》、与社区居民签订了安置协议、并具体办理了相关的拆迁补偿事宜为由，认定即便招标文件和《项目协议书》约定了中南控股具体负责拆迁事宜，但事实上该约定并未实际履行，混淆了拆迁安置补偿主体与具体拆迁实施行为主体，故意避开了在委托情况下两者可以不同的事实。且在拆迁安置补偿主体的表述方面，一审判决有的地方为李沧区政府，有的地方为李沧区政府或南岭居委会，有的地方为南岭居委会，存在矛盾。（三）一审判决认定需向中南控股、中南世纪城返还的拆迁补偿垫款本金数额为241705398元，属认定事实不清。中南控股、中南世纪城起诉时，诉求了两种款项，其中拆迁垫款本金为190313298元、安置房代建成本进度款本金为198523714.2元，后因法院管辖问题，中南控股、中南世纪城将后者撤销，将前者变更为241705398元，该数额就是中南世纪城垫付的拆迁补偿的所有款项，没有扣除任何还款。事实上，李沧区政府已经把与涉案项目相关的青岛市土地储备中心返还的土地出让金，全部结转给了南岭居委会，该居委会也将其返还给了中南世纪城，其中就有对拆迁垫款的偿还。一审判决仅以各方对中南世纪城拆迁垫款总额无异议为依据，无视已经偿还部分的事实，属于认定事实不清。 （四）一审判决认定李沧区政府应从中南控股、中南世纪城主张权利之日（即2018年11月28日）起至实际履行之日止，按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率支付利息错误。首先，对于拆迁补偿垫款，李沧区政府不负有向其偿还的协议依据和法律依据，不存在按照何种利率支付利息的问题。其次，根据协议约定，中南世纪城还负有为南岭居委会代建商业等的义务，但至今也没有交付，对代建的安置房也存在交付不足的问题，因此南岭居委会对迁拆补偿垫款的支付依法享有履行抗辩权，该垫款也不具备返还的条件，无从计取利息。需特别指出的是，本案的证据能够证明，尽管涉案项目是旧村改造项目，中南控股是由李沧区政府招商而来，但毕竟涉案项目中有捆绑的巨量补亏地块用于商品房开发，且垫付的拆迁补偿款和安置房代建成本进度款均允许用返还的土地出让金返还，显然是有利可图，这是中南控股之所以在《框架协议》之后的招标投阶段同意接受自己为拆迁主体的变更，中南世纪城之所以同意承继的重要原因。因此，涉案项目本质上是一个商业项目，中南世纪城应承担包括拆迁补偿垫款和安置房代建成本进度款因其自身缴纳土地出让金迟延而回收迟延、因其自身缴纳土地出让金低而可能回收不足的风险，当然也包括回收迟延而可能带来的利息损失。（五）一审判决适用法律错误，对李沧区政府与中南控股、中南世纪城之间的《框架协议》《项目协议书》按照民事法律定性审理存在错误，对案件受理费的分担也不符合法律规定的分担原则。 中南控股、中南世纪城答辩称，（一）中南控股作为原告的主体适格。中南控股是涉案《框架协议》《项目协议书》的签约主体，也是该项目《中标通知书》确定的中标人，负责本项目的投资开发与建设。而中南世纪城是中南控股根据协议约定，用自己的关联公司江苏中南建设集团股份有限公司设立的项目公司，目的是为了保障项目顺利进行，两者的权利义务一致，是共同享有权利、履行义务的项目开发主体。这也并不是框架协议或者项目协议禁止的。关于股权的问题，中南控股对设立中南世纪城的江苏中南建设集团股份有限公司是绝对控股的。另一方面，中南控股实际上也履行了涉案协议约定的义务，包括依约设立中南世纪城作为项目公司，并为中南世纪城履行协议筹措资金，提供人员和技术上支持，实际上都是中南控股所实施的，就案涉协议的履行向李沧区政府或者南岭居委会发送函件，进行交涉等，双方之间从未进行过权利义务的概括转移。此外，中南世纪城对中南控股的原告的资格也予以认可。需要补充的是，中南世纪城和中南控股同时做原告，并没有加重区政府和社区的义务。（二）关于李沧区政府和南岭居委会是否有返还补偿资金和安置房代建费用的义务问题。首先，涉案协议约定的内容以及履行方式，都是标准的民事合同，李沧区政府认为所谓的行政合同不存在。其次，根据《土地管理法》第四十六条、《土地管理法实施条例》第二十条及《山东省土地征收管理办法》的相关规定，以及《框架协议》第二条第5项及第8项的约定，李沧区政府是涉案项目法定和约定的拆迁补偿安置主体，拆迁工作是由其主导实施的，李沧区政府应当承担返还中南控股、中南世纪城垫付拆迁费用的义务。南岭居委会作为具体实施拆迁的主体，也应当返还中南控股、中南世纪城垫付拆迁费用的义务。（三）《项目协议书》中约定的资金流向仅是对还款来源的描述，并非责任分担条款。李沧区政府作为拆迁义务主体，负有对拆迁成本的兜底义务；中南控股、中南世纪城只负责垫付资金，对资金的使用没有审查义务，拆迁成本超支主要是因南岭居委会拆迁延迟造成，与中南控股、中南世纪城无关。核定成本并非针对中南控股作出，李沧区政府在项目开展初期已经预计到这个问题，也承诺解决，现又以还款来源不足为由推卸责任，有违诚信。（四）李沧区政府与南岭居委会对中南世纪城垫付拆迁补偿金的数额为241705398元予以认可。根据《框架协议》《招标文件》及《项目协议书》的相关约定，中南控股、中南世纪城应优先保障安置用房建设资金投入，南岭居委会返还的369706372元均通过《账户管理协议》约定的安置房资金专用账户返还，在有关安置房代建费用纠纷仲裁案中，已被确认为用于安置房代建费用。（五）李沧区政府、南岭居委会延迟给付拆迁补偿金，给中南控股、中南世纪城造成损失，应以中南控股、中南世纪城起诉之日（2017年1月16日）作为主张权利之日计算相应利息。 中南控股、中南世纪城向一审法院起诉请求：1．判令李沧区政府、南岭居委会返还欠付的拆迁补偿资金190313298元、迟延给付前述资金的损失（以欠付补偿资金为基数，按照年息12%，自拆迁补偿资金支付之日计算至实际返还之日）；2．返还欠付的安置房代建成本进度款198523714.2元、迟延给付前述资金的损失（以欠付的安置房代建成本进度款为基数，按照年息12%，自安置房交付之日计算至实际返还之日；3．本案诉讼费用由李沧区政府、南岭居委会负担。后于2019年10月8日变更诉讼请求为：判令李沧区政府、南岭居委会返还欠付的拆迁补偿资金241705398．00元、迟延给付前述资金的损失（以欠付拆迁补偿资金为基数，按照年息12%，自拆迁补偿资金支付之日计算至实际返还之日。暂计算至2018年11月15日为215993816．05元）。 一审法院认定事实：2009年6月5日，李沧区政府（甲方）与中南控股（乙方）签订《框架协议》。其中，第二条第3项约定，南岭地块按照“一次招标出让、分期拆迁、分期供地、分期办证、分期建设”的原则进行，确保成熟一片开发一片。该地块供地周期原则上不多于4年，开发周期原则上不多于5年。第二条第5项约定，南岭地块上的拆迁安置工作由李沧区政府负责实施，中南控股有权参与李沧区政府的拆迁安置工作。李沧区政府根据中南控股的建设进度要求，并按照中南控股的拆迁要求完成相关地块内的房屋拆迁安置工作。第二条第5项约定了拆迁模式：中南控股向李沧区政府提供拆迁资金，李沧区政府完成约定区域的拆迁工作后，由中南控股与青岛市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，在中南控股依据出让合同支付相应土地出让金后，由青岛市国土资源局将收取的土地出让金返还给李沧区政府及社区，由李沧区政府或社区将中南控股垫付的拆迁资金从土地出让金中返还给中南控股。第二条第8项约定，李沧区政府同意协调青岛市国土资源局就南岭地块按照本协议约定的交地期限分块与中南控股签订《国有土地使用权出让合同》，并按本协议约定完成中南控股建设用地范围内居民的拆迁工作，否则中南控股有权推迟安置房的建设进度和交房时间且无须承担违约责任。《框架协议》还约定了其他事项。 2009年6月29日，青岛市国土资源和房屋管理局、李沧区政府向青岛市人民政府发出青土发[2009]391号《关于对大枣园、南岭城中村（居）改造项目继续实行项目招标模式相关问题的请示》，请求批准南岭社区城中村改造继续按照“项目招标”模式进行。 2009年7月，李沧区政府发布南岭、大枣园社区村庄改造项目招标公告，将大枣园、南岭社区旧村改造项目（包括拆迁补偿、安置房代建、经济适用房代建）与社区范围内的国有土地使用权出让进行捆绑招标。 2009年7月23日，中南控股中标。同日，李沧区政府（甲方）与中南控股（乙方）签订《项目协议书》。第一条约定，中南控股应在李沧区成立项目公司，以新成立的项目公司作为招标出让地块的国有土地使用权受让人并作为建设主体对整个项目实施开发建设；负责本项目范围内建筑物、构筑物及地上附着物的拆迁事宜；负责对已腾空并办理了原房地产权属证书注销的土地接收、进行规划方案、单体方案的设计并报批、申请办理土地使用权登记、按青规规审字[2008]109号建设工程规划审查意见书进行建设用地开发建设。第十三条约定，甲方指定区建管局和湘潭路街道办事处向乙方提供村庄基本情况等相关资料，配合乙方实施南岭社区村庄的拆迁等各项工作。组织和管理好所属单位、村民，防止发生阻挠工程建设行为，保证村庄改造顺利进行。第十八条约定，中南控股有以下行为的，视为违约。1.逾期不缴纳应交价款或拒绝缴纳应交价款的；2.不按时完成拆迁任务的；3.不按时或不签订《国有建设用地使用权出让合同》的；4.不按要求完成安置房建设的；5.不按要求配建社区办公及服务用房的；6.私自进行项目转让的；7.不按约定的供地方式和周期开工建设的；8.发生其他违约情况的。第十九条违约责任约定，……（三）具有下列情形之一的，乙方除履行合同义务外，项目保证金部分或全部不予返还，赔偿由此给甲方造成的全部损失并承担相应法律责任。1.不按时完成拆迁任务的；2.不按要求完成安置房建设的；3.不按要求配建社区办公及服务用房的；4.不按要求建设经济适用住房的；5.私自进行项目转让的；6.不按约定的供地方式和周期开工建设的；7.不按项目建设周期实施开发建设的；8.发生其他违约情况的。《项目协议书》还约定了其他事项。 据此，中南控股设立了中南世纪城，并以该项目公司作为南岭社区旧村改造项目的实施单位及国有土地使用权的开发主体。 2009年7月23日，南岭居委会（甲方）与中南控股（乙方）签订《安置房工程代建协议》。双方就工程概况、工程建设要求、安置用房建设标准、成本控制、违约责任等进行了约定。 2010年11月29日，李沧区政府（甲方）与中南世纪城（乙方）签订《补充协议》。双方就《项目协议书》中有关供地方式等未尽事宜进行了约定。第一条：供地条件。项目每期供地必须在拟供地范围内的建筑物和构筑物全部拆除且原土地证全部注销的基础上进行。第二条：供地方式（详见附件）。双方就安置用地、保障性住房用地、社区留用经济发展用地、招标出让地块、教育用地进行了具体约定。第三条：供地周期。南岭、大枣园社区村庄改造项目分三期供地。并分别约定了三期供地完成时间和供地范围。第四条：《国有建设用地使用权出让合同》的签订，《国有建设用地拨划决定书》的签发和办理国有建设用地使用权登记。第五条：其它。1.本补充协议与《项目协议书》具有同等法律效力，与《项目协议书》内容如有不同时以本补充协议内容为准。2.本补充协议经双方法定代表人或委托代理人签章并加盖公章后生效。3.对于因项目规划方案调整需补缴的项目土地出让金差价31757949元，由乙方于本补充协议签订后缴纳。附件：大枣园、南岭社区村庄改造项目工地方案图。 此后，截至起诉前，中南世纪城已经完成大枣园社区及南岭社区全部旧村改造工作。两社区居民也已全部回迁。社区范围内的大部分国有建设用地已完成供地。仅有大枣园社区内部分国有建设用地直至起诉之日仍未完成拆迁，未达到约定的供地条件。 2008年8月19日，青岛市房地产开发管理局作出青房便函[2008]109号《关于李沧区南岭社区1-12号居民楼拆迁补偿方案的批复》。其中第二条载明：拆迁人指南岭居委会（受政府委托）。 经中南控股、中南世纪城、南岭居委会共同对账，各方对以下事实予以确认：中南世纪城已向南岭居委会支付拆迁补偿资金共计241705398元，南岭居委会已向中南世纪城实际返还款项共计369706372元。南岭居委会已将政府返还的土地出让金全部支付给中南世纪城。 2011年11月28日，南岭居委会（甲方）与中南世纪城（乙方）签订《南岭社区安置房代建项目财务核算和资金账户管理协议》。其中第5条约定，在乙方缴纳补亏用地的土地出让金后，甲方向政府有关部门申请南岭安置房建设资金。在该资金进入政府有关部门的监管账户后，甲方必须在三日内将安置房的建设资金直接拨入南岭安置房资金专用帐户。如甲方拨付资金延迟，乙方未能及时交房造成的过渡费由甲方承担。 关于拆迁补偿资金的返还。中南控股、中南世纪城主张，当中南世纪城缴纳了土地出让金后，南岭居委会将申请的钱优先用于安置房建设。上述返还款项369706372元，从实际用途以及约定用途当中可以看出均已用于安置房建设。而且该资金还远远满足不了安置房建设的需要。南岭居委会所开具的监管账户是唯一的资金来源和使用的账户，从该账户的开立性质、使用内容以及支出的方式来看都是用于安置房建设，因此不存在所谓李沧区政府通过南岭居委会偿还了全部拆迁补偿资金这一说法。 李沧区政府主张，根据《框架协议》第二条第5项约定，在中南控股依据土地出让合同支付相应土地出让金后，由青岛市国土资源局将收取的土地出让金返还给李沧区政府、南岭居委会，再由李沧区政府、南岭居委会将中南控股的拆迁补偿资金从土地出让金中返还。既约定了返还资金的来源，也明确了返还的路径。《南岭社区安置房代建项目财务核算和资金账户管理协议》是关于安置房代建的约定，与本案诉争的拆迁补偿资金的返还没有任何关系。《框架协议》《项目协议书》等均约定，拆迁安置补偿费等费用按规定分别由市土地储备管理中心和李沧区政府从返还的土地出让金中予以支付。李沧区政府和南岭居委会均没有用自有资金另外支付的义务。 另查明，中南世纪城于2009年7月21日设立，股东为江苏中南建设集团股份有限公司、青岛市海湾新城房地产开发有限公司，注册资本102000万元。 在原告刘正恕诉被告青岛市李沧区房屋拆迁管理办公室、第三人南岭居委会拆迁行政裁决一案中，山东省青岛市城阳区人民法院（2012）城行初字第33号行政判决书查明以下事实：“南岭居委会……于2010年5月23日依法取得青李拆许字（2010）第5号《房屋拆迁许可证》。经南岭社区“两委”会议及居民代表会议研究制定通过了《南岭社区改造拆迁补偿安置方案》并进行了公示。该地动迁工作委托李沧区拆迁服务中心负责实施。青岛市李沧区房屋拆迁管理办公室在拆迁区域内发布了公告，公告了拆迁人、拆迁实施单位、拆迁范围、补偿方式、签订拆迁补偿协议期限及搬迁腾房期限等。拆迁人即南岭居委会也在拆迁现场公示了房屋拆迁许可证、拆迁安置补偿方案、评估结果等。……南岭居委会与本社区936户拆迁居民中的932户签订了拆迁安置协议。” 一审法院认为，中南控股与李沧区政府签订的《框架协议》《项目协议书》，中南世纪城与李沧区政府签订的《补充协议》等皆系当事人真实意思表示，不违反法律、法规的强制性规定，应认定为合法有效。合同一经成立，对当事人具有法律约束力。各方当事人皆应当依法履行。 本案争议焦点为：一、中南控股是否具有诉讼主体资格；二、中南控股、中南世纪城请求李沧区政府、南岭居委会返还拆迁补偿资金241705398元并按年息12%支付利息损失应否支持。 关于焦点一。本案首先是由中南控股通过参与招投标取得项目开发建设的权利，然后根据招标文件以及与李沧区政府所签订《框架协议》的要求，在青岛市李沧区成立了中南世纪城作为项目公司。该项目公司成立后，在缴纳土地出让金、垫付拆迁安置资金、代建安置房等过程中，中南控股从资金、人员、技术等多方面支持和参与了涉案协议的履行。对此，中南世纪城予以认可。从合同签订及履行来看，2009年6月5日与李沧区政府签订《框架协议》、2009年7月23日与李沧区政府签订《项目协议书》、2009年7月23日与南岭居委会签订《安置房工程代建协议》等，都是中南控股作为合同一方签订。2010年11月29日与李沧区政府签订《补充协议》就《项目协议书》中有关供地方式等未尽事宜进行约定，以及2011年11月28日与南岭居委会签订《南岭社区安置房代建项目财务核算和资金账户管理协议》等，则是中南世纪城作为合同一方签订。中南控股作为与中南世纪城共同享有权利、承担义务的项目开发主体，有权作为原告与中南世纪城共同提起诉讼。同时，庭审中，中南世纪城明确认可中南控股的主体资格，对此并未提出异议。因此，李沧区政府、南岭居委会主张中南控股不具备诉讼主体资格，理由不能成立，一审法院不予支持。 关于焦点二。关于拆迁补偿资金的返还。根据2009年6月5日李沧区政府与中南控股签订的《框架协议》第二条第5项约定，“南岭地块上的拆迁安置工作由李沧区政府负责实施”、“中南控股向李沧区政府提供拆迁资金，李沧区政府完成约定区域的拆迁工作”；第二条第8项约定，“李沧区政府同意……并按本协议约定完成中南控股建设用地范围内居民的拆迁工作”。由此可见，涉案旧村改造项目的征地补偿、房屋安置等工作均是政府应当履行的义务。在2008年8月19日青岛市房地产开发管理局作出的青房便函[2008]109号《关于李沧区南岭社区1-12号居民楼拆迁补偿方案的批复》中，载明“拆迁人指南岭居委会（受政府委托）”。根据本案的实际情况，一审法院认为，应认定涉案项目的拆迁补偿安置主体是李沧区政府，相关的拆迁工作亦由其主导实施。实际履行过程中，李沧区政府将旧村改造项目中的征收拆迁安置等工作委托给南岭居委会具体实施，由南岭居委会作为拆迁人办理相关手续，并具体完成了拆迁安置等工作。根据《框架协议》约定，“李沧区政府完成约定区域的拆迁工作后，由中南控股与青岛市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，在中南控股依据出让合同支付相应土地出让金后，由青岛市国土资源局将收取的土地出让金返还给李沧区政府及社区，由李沧区政府或社区将中南控股垫付的拆迁资金从土地出让金中返还给中南控股。”由此可见，中南控股仅是向李沧区政府“垫付”拆迁资金。李沧区政府或南岭居委会负有返还拆迁补偿资金的义务。李沧区政府抗辩称，该部分资金的回收途径是从其缴纳的土地出让金中返还、其要求李沧区政府及南岭居委会直接返还不符合协议约定。对此一审法院认为，协议约定的从其缴纳的土地出让金中返还，仅是就返还资金的来源而言的，该约定并不能否定李沧区政府或南岭居委会对拆迁补偿资金的返还义务。中南控股、中南世纪城请求返还拆迁补偿资金，与李沧区政府、南岭居委会作为拆迁义务人的约定是一致的，与合同约定并不矛盾。中南控股、中南世纪城对拆迁补偿资金并不付有支付义务，其仅仅是“垫付”。在涉案项目旧村改造工作已经完成，南岭居委会居民也已全部回迁的情况下，李沧区政府或南岭居委会理应予以返还该部分垫付资金。南岭居委会抗辩称其不是拆迁主体，不应承担返还拆迁补偿资金的义务。其理由是根据招标文件第一章第八条项目内容第一项的要求，“中标方负责项目范围内建筑物、构筑物及地上附着物的拆迁等事宜”。《项目协议书》第一条也明确由中南控股具体负责本项目范围内建筑物、构筑物及地上附着物的拆迁事宜。但从查明的事实来看，南岭居委会依法取得青李拆许字（2010）第5号《房屋拆迁许可证》，与本社区居民签订了拆迁安置协议，并具体办理了相关的拆迁补偿事宜。所以，即便招标文件和《项目协议书》中有中南控股具体负责拆迁事宜的约定，但事实上该约定并未实际履行。所以，南岭居委会主张其不应承担返还拆迁补偿资金的义务，理由不能成立，一审法院不予支持。 根据查明的事实，中南世纪城已向南岭居委会支付拆迁补偿资金共计241705398元，各方对此均无异议。对上述拆迁补偿资金李沧区政府、南岭居委会应当予以返还。由于合同没有约定返还期限，中南控股、中南世纪城随时可以主张权利。关于中南控股、中南世纪城请求李沧区政府、南岭居委会按年息12%支付利息损失的问题。由于合同并未约定返还期限，亦未约定对此支付利息，所以，并不存在李沧区政府、南岭居委会违约迟延给付的问题。中南控股、中南世纪城请求按年息12%支付迟延给付上述资金的利息损失，缺乏合同依据和法律依据，不应支持。但由于涉案拆迁补偿资金系中南控股、中南世纪城垫付，资金占用人、受益人、实际使用人系负有拆迁义务的李沧区政府、南岭居委会。所以，本院认为，李沧区政府、南岭居委会应从中南控股、中南世纪城主张权利之日（即2018年11月28日）起至实际履行之日止按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率支付利息，较为公平合理。 综上所述，一审法院依照《中华人民共和国合同法》第六条、第八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条规定，判决：一、李沧区政府、南岭居委会于判决生效之日起十日内返还中南控股集团有限公司、青岛中南世纪城房地产业投资有限公司拆迁补偿资金241705398元及利息（自2018年11月28日起至实际履行之日止，按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算）；二、驳回中南控股、中南世纪城的其他诉讼请求。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费3605810元，由中南控股、中南世纪城负担1802905元，由李沧区政府、南岭居委会负担1802905元。 本院二审期间，中南控股、中南世纪城提交（2017）鲁民初字第7号民事裁定书一份，用于证明：中南控股、中南世纪城曾于2017年1月16日就拆迁补偿资金返还事宜以李沧区政府、南岭居委会为被告向山东省高级人民法院提起诉讼，应视为主张权利的行为，因此涉案拆迁补偿金的利息应从2017年1月16日起算。李沧区政府、南岭居委会质证：对证据的真实性没有异议，对证明目的不认可，因李沧区政府、南岭居委会不负有返还拆迁补偿金的义务，不存在支付利息的问题。本院对中南控股、中南世纪城提交（2017）鲁民初字第7号民事裁定书的真实性予以确认，对于证明目的，在说理部分一并阐述。 本院二审查明的其他事实与一审查明的一致。 本院认为，本案二审争议的焦点问题为：一、中南控股是否具有本案诉讼主体资格；二、李沧区政府应否返还拆迁补偿金241705398元；三、对中南控股、中南世纪城主张自2017年1月16日起算欠付拆迁补偿金利息应否支持。 （一）关于中南控股是否具有本案诉讼主体资格的问题。从合同的签订和履行情况看，有关涉案项目的《框架协议》《项目协议书》以及《安置房工程代建协议》等，均是由中南控股作为合同一方，与李沧区政府或者南岭居委会签订。根据中南控股与李沧区政府《项目协议书》第一条之约定：“中南控股应在李沧区成立项目公司，以新成立的项目公司作为招标出让地块的国有土地使用权受让人并作为建设主体对整个项目实施开发建设”；在李沧区政府与中南世纪城与其签订的《补充协议》中也载明：“中南控股集团有限公司按约定要求在李沧全资注册成立了青岛中南世纪城房地产业投资有限公司”。结合一审查明的事实，涉案项目是由中南世纪城实施开发建设，李沧区政府对此予以认可，说明中南世纪城实施项目开发建设的权利来源于中南控股与李沧区政府的协议约定。虽然中南控股不是中南世纪城的股东，但并未违反双方协议约定，双方约定中南控股承诺成立中南世纪城作为项目公司，但未约定中南世纪城须由中南控股为股东。且从涉案项目的实施情况看，中南世纪城亦认可，在涉案项目的实施过程中，中南控股在缴纳土地出让金、垫付拆迁安置资金、代建安置房的过程中，均给予了中南世纪城资金、人员、技术等多方面的支持，中南控股主张其一直在参与涉案项目的开发建设具有事实依据。综上，本院认为，中南控股可以作为与中南世纪城共同享有权利、承担义务的项目开发主体，有权作为原告与中南世纪城共同提起本案诉讼。李沧区政府主张中南控股已将涉案项目的全部权利义务概括转移给中南世纪城，缺乏事实和合同依据，本院不予支持。 （二）关于李沧区政府应否返还拆迁补偿金241705398元的问题。首先，关于拆迁义务主体的确定，案涉项目为旧村改造项目，需将城中村范围内的集体土地征收转为国有土地，在完成征收过程中，依法应给予村集体、村民进行拆迁、安置、补偿。依据《土地管理法》的相关规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。政府代表国家组织实施征收被征收人合法房屋，同时有确保被征收人取得公平合理补偿的义务。对于集体土地的征收、安置和补偿应为相关政府的法定义务。本案中，从2009年6月29日青岛市国土资源和房屋管理局、李沧区政府向青岛市人民政府发出青土发[2009]391号《关于对大枣园、南岭城中村（居）改造项目继续实行项目招标模式相关问题的请示》以及2009年7月李沧区政府发布南岭、大枣园社区村庄改造项目招标公告的过程来看，由李沧区政府实际实施涉案项目的拆迁工作是被青岛市人民政府所认可。这与案涉《框架协议》第二条第5项有关南岭“地块上的拆迁安;地块上的拆迁安置工作由李沧区政府负责实施与李沧区政府的拆迁安置工作。李沧区政府根据中南控股的建设进度要求，并按照中南控股的拆迁要求完成相关地块内的房屋拆迁安置工作”的约定亦相符。同时，依据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，拆迁人是指取得房屋拆迁许可证的单位，拆迁人应当对被拆迁人给予补偿、安置。又依据2008年8月19日青岛市房地产开发管理局作出的青房便函[2008]109号《关于李沧区南岭社区1-12号居民楼拆迁补偿方案的批复》第二条载明：“拆迁人指南岭居委会（受政府委托）”的事实，以及一审查明，在刘正恕诉青岛市李沧区房屋拆迁管理办公室、第三人南岭居委会拆迁行政裁决一案中，人民法院已经认定“南岭居委会……于2010年5月23日依法取得青李拆许字（2010）第5号《房屋拆迁许可证》，经南岭社区‘两委’会议及居民代表会议研究制定通过了《南岭社区改造拆迁补偿安置方案》并进行了公示。该地动迁工作委托李沧区拆迁服务中心负责实施。青岛市李沧区房屋拆迁管理办公室在拆迁区域内发布了公告，公告了拆迁人、拆迁实施单位、拆迁范围、补偿方式、签订拆迁补偿协议期限及搬迁腾房期限等。拆迁人即南岭居委会也在拆迁现场公示了房屋拆迁许可证、拆迁安置补偿方案、评估结果等。……南岭居委会与本社区936户拆迁居民中的932户签订了拆迁安置协议”的事实，可以充分说明南岭居委会是法律意义上的拆迁人并实际履行了拆迁义务。综上，一审判决认定李沧区政府作为涉案项目的拆迁补偿安置主体，主导实施相关拆迁工作，南岭居委会具体完成了拆迁安置工作，并无不当。《项目协议书》第一条中有关中南控股负责本项目范围内建筑物、构筑物及地上附着物的拆迁事宜的约定，并不能完全等同于拆迁安置补偿工作。李沧区政府以此主张，涉案项目地块上的拆迁安置工作已变更为中南控股的协议义务，中南控股应为拆迁义务人，南岭居委会具体完成拆迁安置等工作是受中南控股委托，依据显不充分。 其次，李沧区政府与中南控股签订的《框架协议》明确约定：“李沧区政府完成约定区域的拆迁工作后，由中南控股与青岛市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，在中南控股依据出让合同支付相应土地出让金后，由青岛市国土资源局将收取的土地出让金返还给李沧区政府及社区，由李沧区政府或社区将中南控股垫付的拆迁资金从土地出让金中返还给中南控股”，根据该约定，中南控股的合同义务是垫付拆迁资金。并且，在本案一审审理过程中，南岭居委会通过对账认可已向中南世纪城实际偿还了从李沧区政府取得的共计369706372元款项的事实，李沧区政府在本次二审中也提出主张认为，南岭居委会返还的款项中，应当包括对拆迁垫款的偿还，足以认定李沧区政府亦认可应对中南控股、中南世纪城垫付的拆迁补偿金予以偿还。 关于李沧区政府主张，依据招标文件、《框架协议》和《项目协议书》的内容，中南控股、中南世纪城垫付的拆迁资金只能从其缴纳的土地出让金中返还，不应由其直接返还的问题。本院认为，双方协议虽约定从中南控股、中南世纪城缴纳的土地出让金中偿还拆迁补偿金，但土地出让金的缴纳属于中南控股与青岛市人民政府或青岛市国土资源局之间的法律关系，且土地出让金何时返还、如何返还属于政府内部工作事项，不宜认定为李沧区政府和南岭居委会偿还拆迁垫资的条件。对此，一审判决认定协议约定从缴纳的土地出让金中返还，仅是就返还资金的来源而言的，并无不妥。 最后，关于李沧区政府应返还中南控股、中南世纪城拆迁垫资的数额问题。李沧区政府与中南控股签订的《框架协议》《项目协议书》以及《安置房代建协议》虽未对拆迁补偿金或者安置房代建工程进度款等款项的支付顺序作出约定，但根据南岭居委会与中南世纪城订立的《南岭社区安置房代建项目财务核算和资金账户管理协议》第5条约定，进入监管账户的资金应当优先用于安置房建设。因此，在李沧区政府并未举证证明已经支付完毕安置房代建资金的情况下，中南控股、中南世纪城确认南岭居委会打入该安置房资金专用账户的369706372元资金是用于支付安置房代建资金，属于对其自身权利的处分，也未影响李沧区政府、南岭居委会的实体权利，应予认可。而根据一审法院查明的事实，对于中南世纪城已向南岭居委会支付拆迁补偿资金共计241705398元，各方均无异议，一审法院据此认定涉案项目应返还拆迁垫资数额为241705398元，亦无不当。 （三）关于对中南控股、中南世纪城主张自2017年1月16日起算欠付拆迁补偿金利息应否支持的问题。由于双方合同没有约定垫资返还期限，一审法院以中南控股、中南世纪城主张权利之日（2018年11月28日）起至实际履行之日止按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率支付利息。中南控股、中南世纪城上诉主张，应以其2017年1月16日提起诉讼主张返还拆迁补偿资金之日起算相应利息。本院认为，根据中南控股、中南世纪城提交的（2017）鲁民初7号民事裁定书，中南控股、中南世纪城在提起诉讼后，又于2018年2月2日以双方和解为由申请撤回起诉。由此，中南控股、中南世纪城主张返还拆迁补偿资金的诉讼请求并未经过人民法院的实体审理，仅能引发诉讼时效中断的程序性效果，不能作为其主张利息等实体权益的依据，本院不予支持。 综上所述，中南控股、中南世纪城与李沧区政府的上诉请求均不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费2625551.72元，由上诉人中南控股集团有限公司、青岛中南世纪城房地产业投资有限公司负担150231.72元，上诉人青岛市李沧区人民政府负担2475320.00元。 本判决为终审判决。 审判长 张 纯 审判员 汪 军 审判员 谢爱梅 二〇二〇年十二月二十九日 法官助理唐倩 书记员 宋 健