四川省金堂县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川0121行初73号 原告:古森华，男，1953年8月4日出生，汉族，住成都市青白江区。 委托诉讼代理人：侯森，北京在明律师事务所律师。 被告：成都市青白江区规划和自然资源局，住所地：成都市青白江区华金大道。 法定代表人：吴熙，局长。 委托诉讼代理人：兰波，四川达和律师事务所律师。 委托诉讼代理人：唐远雨，四川达和律师事务所律师。 原告古森华诉被告成都市青白江区规划和自然资源局（以下简称青白江规自局）其他行政行为一案，本院于2020年8月20日立案后，向被告青白江规自局送达了起诉状副本、应诉通知书，并于2020年10月23日依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告古森华的委托诉讼代理人侯森、被告青白江规自局的委托诉讼代理人唐远雨以及该局局长吴熙委托出庭的副局长杨栎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年6月1日，被告青白江规自局发布了《成都市青白江规划和自然资源局关于成都市青白江区2019年第16批城市建设用地征地补偿安置方案的公告》（[2020]第9号），对成都市青白江区2019年第16批城市建设用地征地补偿安置方案予以公告。 原告古森华向本院提出诉讼请求：1.请求判令撤销被告作出的关于成都市青白江区2019年第16批城市建设用地征地补偿安置方案；2.请求判令本案诉讼费由被告承担。事实和理由：原告的房屋位于成都市青白江区，拥有合法的《集体土地建设用地使用证》。因原告的房屋所在地块面临拆迁，原告遂向成都市人民政府申请公开关于征地的政府信息。2020年7月10日，成都市人民政府作出《政府信息公开申请办理告知书》，告知原告其房屋所在的地块被纳入《四川省人民政府关于成都市青白江区2019年第16批城市建设用地的批复》的征收范围。2020年6月1日，被告青白江规自局作出《成都市青白江区规划和自然资源局关于成都市青白江区2019年第16批城市建设用地征地补偿安置方案的公告》。原告认为，被告作出的关于成都市青白江区2019年第16批城市建设用地征地补偿安置方案的行为实体、程序均属违法，侵害了原告的合法权益。为维护自身合法权益，特提起本案诉讼。在庭审中，原告明确其是对被告发布的前述公告中载明的补偿安置方案不服，而对公告行为本身并无异议。原告认为被告并不具有作出该方案的职权，且作出方案的程序违法、方案内容缺失。 原告古森华为证明其上述主张，向本院提交了如下证据材料：1.《集体土地建设用地使用证》、《政府信息公开申请办理告知书》及所附的《四川省人民政府关于成都市青白江区2019年第16批城市建设用地的批复》，证明原告具有本案诉讼主体资格；2.《成都市青白江区规划和自然资源局关于成都市青白江区2019年第16批城市建设用地征地补偿安置方案的公告》，证明原告的起诉具有事实根据，青白江规自局系本案适格被告。 被告青白江规自局辩称，2020年4月17日，四川省人民政府作出《四川省人民政府关于成都市青白江区2019年第16批城市建设用地的批复》（川府土[2020]206号），5月20日，成都市人民政府作出《关于转发的通知》，将前述省政府的批复转发给成都市青白江区人民政府（以下简称青白江区政府）。5月22日，青白江区政府发布《成都市青白江区人民政府征收土地公告》（[2020]第11号）。6月1日，被告发布《成都市青白江区规划和自然资源局关于成都市青白江区2019年第16批城市建设用地征地补偿安置方案的公告》（[2020]第9号），并于当日在原告所在的村组进行了张贴。在规定期限内，相关集体经济组织、农村村民或者其他权利人未提出不同意见，也未要求举行听证会。6月19日，被告向青白江区政府上报了《成都市青白江区规划和自然资源局关于审批成都市青白江区2019年第16批城市建设用地征地补偿安置方案的请示》（青自然资[2020]214号），6月25日，青白江区政府作出《成都市青白江区人民政府关于同意成都市青白江区2019年第16批城市建设用地征地补偿安置方案的批复》（青府函[2020]219号），原则同意被告拟订的征收土地补偿安置方案，并要求严格依法、依规组织实施。被告认为，第一，被告发布的案涉公告符合法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，被告具有拟订征地补偿、安置方案并进行公告的职权。被告根据省政府的批复以及区政府的征收公告，拟订案涉征地补偿安置方案，并予以公告，符合《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《征用土地公告办法》等法律法规的规定，程序合法、依据充分。公告发布后，被告已按程序将案涉征地补偿安置方案上报青白江区政府，并经青白江区政府批准同意，由被告组织实施。第二，原告提起本案诉讼不符合相关法规规定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”。原告直接提起诉讼，不符合前述规定。第三，案涉征地补偿安置方案公告对原告的实际权益不产生实质影响，不具有可诉性。原告起诉要求撤销被告作出的案涉征地补偿安置方案，但该方案实际是由被告作为土地行政主管部门拟订，需经过批准以后组织实施。被告将该方案予以公告的目的，是让相关权利人知悉安置补偿的标准和方法，因此，不管是征地补偿安置方案本身，还是作为方案载体的公告，均不会对被征收人的利益产生影响，不具有可诉性，因此，应当驳回原告的起诉。第四，原告主体不适格。案涉征地补偿安置方案的公告涉及23个村（社区）、56个村民小组，征地面积41.5564公顷。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”，现原告一人提起诉讼，要求撤销上述征地补偿安置方案，不符合集体及村民的利益，主体不适格。第五，本案应中止诉讼。据被告了解，原告已就省政府的批复提起行政复议，该案结果将影响本案审理，本案应中止诉讼。综上，请求法院依法中止诉讼或驳回原告的起诉。 被告青白江规自局为证明其前述意见，向本院提供了如下证据材料和法律依据：1.被告统一社会信用代码证和法定代表人身份证明书，证明被告主体适格；2.《成都市人民政府关于转发的通知》（成府土[2020]95号）、《成都市青白江区人民政府关于青白江区2019年第16批城市建设用地的请示》（青府[2019]112号）、《成都市人民政府关于青白江区2019年第16批城市建设用地的请示》（成府土[2019]769号），该组证据证明省政府已作出征地批复，同时案涉建设用地审批申请于2019年12月23日上报省政府，属于2019年12月31日前的农用地转用和土地征收建设项目，仍应适用2004年修正的土地管理法的相关规定；3.《成都市青白江区人民政府征收土地公告》（[2020]第11号）及张贴公告的照片，证明青白江区政府于2020年5月22日作出征收土地公告，并将公告在案涉村组进行张贴；4.《成都市青白江区规划和自然资源局关于成都市青白江区2019年第16批城市建设用地征地补偿安置方案的公告》（[2020]第9号）及张贴公告的照片，证明被告于2020年6月1日作出案涉征地补偿安置方案公告并在原告所在的村组进行张贴，公告载明的补偿安置方案符合法律法规的规定；5.《成都市青白江区规划和自然资源局关于审批成都市青白江区2019年第16批城市建设用地征地补偿安置方案的请示》（青自然资[2020]214号）、《成都市青白江区人民政府关于同意成都市青白江区2019年第16批城市建设用地征地补偿安置方案的批复》（青府函[2020]219号），证明被告在对案涉征地补偿安置方案进行公告后，按照程序上报青白江区政府，并经区政府审批同意；6.《蔡家庙社区十四组古森华户宅基地及批文示意图》，证明原告的宅基地确实在案涉征地范围内；7.《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《征用土地公告办法》，证明被告具有拟订征地补偿安置方案并进行公告的相应职权，案涉公告符合相关法律法规的规定，程序合法。 经庭审举证、质证，原告古森华发表质证意见如下：对被告青白江规自局提交的各项证据材料真实性均认可，但对省政府征地批复、《成都市青白江区人民政府征收土地公告》及张贴公告的照片、《成都市青白江区规划和自然资源局关于成都市青白江区2019年第16批城市建设用地征地补偿安置方案的公告》及张贴公告的照片、《成都市青白江区规划和自然资源局关于审批成都市青白江区2019年第16批城市建设用地征地补偿安置方案的请示》、《成都市青白江区人民政府关于同意成都市青白江区2019年第16批城市建设用地征地补偿安置方案的批复》的合法性不认可。被告青白江规自局发表质证意见如下：对原告古森华提交的各项证据的真实性、合法性、关联性均无异议。 对各方当事人提供的上述证据材料，本院作如下认定：对原告、被告提供的各项证据材料，真实、合法，且与本案具有关联，本院予以采信。 根据各方当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：原告古森华系成都市青白江区红阳街道蔡家庙社区**村民。2020年4月17日，四川省人民政府作出《四川省人民政府关于成都市青白江区2019年第16批城市建设用地的批复》（川府土[2020]206号），批复同意将成都市青白江区红阳街道蔡家庙社区14组等村（社区）、组的7.0907公顷集体农用地转为建设用地，并征收为国家所有，作为成都市青白江区2019年第16批城市建设用地。原告古森华的宅基地属于前述批复的征地范围。2020年5月22日，青白江区政府发布《成都市青白江区人民政府征收土地公告》（[2020]第11号），公告内容包括前述四川省人民政府的批复内容以及土地征收的具体实施单位为青白江规自局，关于补偿、安置问题，公告载明土地补偿费和安置补助费的发放及使用、住房安置按照成都市人民政府办公厅《转发的通知》规定的办法和标准执行；征收土地的人员安置按照成都市人民政府办公厅《关于贯彻落实四川省被征地农民养老保障实施办法的若干意见》文件规定的养老保障标准和办法、成都市人民政府《关于进一步做好被征地农民社会保障工作的通知》文件规定的医疗和失业保险标准和办法执行，征收土地地上附着物及青苗补偿按照四川省人民政府《关于同意成都市征地青苗和地上附着物补偿标准的批复》的相关规定执行。同日，青白江区政府将前述公告在蔡家庙社区居委会信息公开栏张贴公示。2020年6月1日，被告青白江规自局发布了《成都市青白江区规划和自然资源局关于成都市青白江区2019年第16批城市建设用地征地补偿安置方案的公告》（[2020]第9号），对青白江规自局拟订的该批次的征地补偿安置方案予以公告。同日，青白江规自局将前述公告在蔡家庙社区居委会信息公开栏张贴公示。2020年6月19日，青白江规自局向青白江区政府提交了《成都市青白江规划和自然资源局关于审批成都市青白江区2019年第16批城市建设用地征地补偿安置方案的请示》，对前述青白江规自局拟订并公告的征地补偿安置方案向青白江区政府请示。2020年6月25日，青白江区政府《成都市青白江区人民政府关于同意成都市青白江区2019年第16批城市建设用地征地补偿安置方案的批复》，批复原则同意青白江规自局拟订的征地补偿安置方案，并要求被告严格依法、依规组织实施。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织组织实施......”，第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施......”。因而，在四川省人民政府批准征收土地方案、青白江区××发布征收土地公告后，被告青白江规自局拟订案涉征地补偿安置方案并予以公告，并将补偿安置方案报请青白江区政府批准，青白江规自局具有作出上述行为的法定职权，且程序符合前述法律、法规的规定。原告古森华认为，青白江区政府不是市、县人民政府，因而青白江区政府不具有《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的市、县人民政府征收土地的法定职权，相应地，青白江规自局也不具有该条例规定的征地补偿、安置的法定职权。本院认为，原告的该意见系对相关规定理解不当。结合《中华人民共和国土地管理法》的条文本义，《中华人民共和国土地管理法实施条例》中的“县人民政府”明显应扩大解释为县级人民政府，而青白江区政府属于县级人民政府，其具有发布征收土地公告、批准征地补偿安置方案等法定职权，青白江规自局作为该区的土地行政主管部门，也具有拟订征地补偿安置方案并予以公告、组织实施等法定职权。故原告的前述意见不能成立，本院不予采信。 在征收土地的工作流程中，涉及征地补偿安置方案的环节主要包括对方案拟订、公告、修改、批准以及组织实施等。征地补偿安置方案在被批准后，才能作为对被征地的农村集体经济组织和农民予以补偿安置的依据。本案中，原告古森华对青白江规自局发布的《成都市青白江区规划和自然资源局关于成都市青白江区2019年第16批城市建设用地征地补偿安置方案的公告》中载明的补偿安置方案不服，要求撤销该补偿安置方案，但需要指出，该公告中载明的补偿安置方案仅仅是征地方案批准后青白江规自局会同有关部门拟订的方案，青白江规自局发布公告对该方案予以公示，其目的是听取被征收土地的农村集体经济组织和农民对该方案的意见，并决定是否予以修改。对该方案公告后，青白江规自局还要将该拟订的方案报请青白江区政府批准，在方案被批准后方可组织实施。青白江规自局拟订并公告案涉征地补偿安置方案虽是其履行征地安置补偿法定职责过程中的重要环节，但明显属于过程性行为，在青白江规自局拟订、公告征地补偿安置方案时，对原告的权利义务尚不能产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：......（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；......”，原告的起诉不属于行政诉讼的受案范围，应予以驳回。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条第一款第（一）项规定，裁定如下： 驳回原告古森华的起诉。 原告已经预交的案件受理费50元，予以退还。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  赵 爽 审 判 员  郑天晴 人民陪审员  刁朱兰 二〇二〇年十二月十六日 法官 助理  李勃毅 书 记 员  罗 实 附本案相关法律条文： 《中华人民共和国土地管理法》 第四十七条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。 县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。 多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。 拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。 相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》 第二十五条征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。 被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。 市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。 征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。