陕西省商洛市商州区人民法院 陕西省商洛市商州区人民法院行政判决书(2020)陕1002行初51号 公益诉讼起诉人：商洛市商州区人民检察院。法定代表人：雷世俊，该院检察长。被告：镇安县自然资源局，住所地镇安县。法定代表人：李相林，该局局长。出庭李田山，负责人：，镇安县自然资源局副局长。委托代理人：班道仁，镇安县统一征地服务中心主任。委托代理人：狄传珍，陕西安业律师事务所律师。公益诉讼起诉人商洛市商州区人民检察院与被告镇安县自然资源局不履行法定职责一案，于2020年11月11日向本院提起行政公益诉讼。本院同日立案后，向被告镇安县自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月22日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人商洛市商州区人民检察院指派检察员王**、代理检察员陈康, 被告镇安县自然资源局负责人李田山、委托代理人班道仁、狄传珍到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人商洛市商州区人民检察院诉称，2015年12月31日，周某某（已判刑）以陕西嘉乐房地产开发有限公司（以下简称“嘉乐公司”）名义与原镇安县国土资源局签订国有建设用地使用权出让合同，受让镇安县XX街道办事处XX社区XX号宗某某（总面积25255平方米），约定用途为其他普通商品住房用地，2016年6月30日前开工，2019年6月29日前竣工。2016年6月15日，镇安县住房和城乡建设局向嘉乐公司颁发建筑工程施工许可证。但是该地块不但一直没有动工开发，反而违反约定用途，自2015年10月至2018年4月被周某某伙同雷世林、王晓平用于非法采砂，涉案砂石价值1168553元。2020年4月9日，周某某、雷世林、王晓平犯非法采矿罪被商州区人民法院依法判决，追究其三人刑事责任。2019年11月26日，镇安县人民检察院向镇安县自然资源局发出诉前检察建议，建议该局积极履行职责，XX街道XX社区XX号宗某某出让后长期未按照约定建设，反而被改变用途非法采矿的行为依法作出处理，确保国家利益不受损害。2020年1月16日，镇安县自然资源局回复称，2018年12月，该局在例行巡查过程中发现该宗某某使用权人存在超过开发日期满一年未动工开发国有建设用地的情况，涉嫌构成闲置土地。2018年12月21日，以“闲置土地”立案调查。2018年12月25日，该局下发《闲置土地调查通知书》，要求嘉乐公司提供土地利用证明文件和宗某某是否闲置的原因说明及辅证材料。2019年1月10日，嘉乐公司书面辩称因该宗某某XX组XX组地面补偿工作至今仍未完成，实施项目前期土地平整工作时，仍有当地老百姓出面阻扰等原因，导致无法正常开工建设。该局经调查，情况属实，故无法认定嘉乐公司闲置土地成立。2019年1月11日对该案终止调查，撤销立案。截止目前，XX号宗某某仍处于闲置状态，镇安县自然资源局对该土地闲置未作出任何处理，国家利益仍处于受侵害状态。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，提起诉讼，请求判令镇安县自然资源局对XX号宗某某闲置全面履行调查认定和处置工作的组织实施职责，依法进行处置或处理。公益诉讼起诉人商洛市商州区人民检察院向本院提交了以下证据：1、原镇安县国土资源局国有土地使用权挂牌出让公告、国有土地使用权挂牌出让文件、原镇安县XX镇国土资字〔2015〕116号文件、嘉乐公司竞买申请书、竞买报价单、成交确认书、原镇安县国土资源局与嘉乐公司签订的国有建设用地使用权出让合同、出让宗某某平面界址图，证明在2015年12月9日至2015年12月18日，原镇安县国土资源局举行的国有建设用地使用权挂牌出让活动中，嘉乐公司竟得地块编号为2014-1-3的国有建设用地使用权，2015年12月21日，双方签订国有建设用地使用权出让合同（电子监管号6110252015B00099），宗某某编号为XX号，总面积25255平方米，价款929.38万元，该宗某某坐落于镇安县XX镇XX社区，用途为其他普通商品住房用地，并约定2016年1月18日前交付土地，2016年6月30日之前开工，2019年6月29日前竣工。2、陕西省行政性收费统一票据，证明嘉乐公司向镇安县财政局缴纳XX号宗某某出让价款929.38万元。3、建设工程施工许可证，证明镇安县住房和城乡建设局于2016年6月15日向嘉乐公司发放建设工程施工许可证，工程名称镇安县XX镇XX社区住宅项目，地址镇安县XX镇XX社区。4、 2017年6月5日，嘉乐公司关于镇安县XX镇XX社区住宅项目工程进展情况的报告，证明嘉乐公司向原镇安县国土资源局报告称，该公司竞得的宗某某编号为2014-1-3的土地，项目于2016年6月开工，现正在进行基础处理工程，预计基础处理工程期限至2018年年终。5、雷世林、王晓平、周某某非法采矿案刑事侦查证据、商州区人民法院（2019）陕1002刑初229号刑事判决书，证明2015年9月，雷世林、王晓平、周某某三人商议在镇安县永乐街道办XX社区XX组原紫薇农家乐场地内修建砂石料场，2015年10月至2018年4月，该砂石料场在未取得采矿许可证的情况下，在XX社区XX组原紫薇农家乐场地内大量采挖砂石，价值1168553元，构成非法采矿罪，被依法判处刑罚。（2015年12月31日，周某某以嘉乐公司名义从原镇安县国土资源局取得原紫薇农家乐土地使用权，用途为住宅用地。）6、镇安县统一征地办公室情况说明,证明根据省、市对镇安县2014年度第一批次农用地转用和土地征收的批复，我办征收永乐街道办事处XX社区XX组集体土地2.28亩，征地补偿款229824元已于2015年7月拨付永乐街道办事处，该地块所涉及程永良、程永德两户地面附着物（樱桃树）未达成赔偿协议。7、立案决定书、检察建议书、送达回证,证明镇安县人民检察院于2019年8月28日对本案予以立案，2019年11月26日向原镇安县国土资源局发出诉前检察建议，履行了公益诉讼诉前程序。8、镇安县自然资源局回复（镇自然资字〔2020〕13号）,证明2020年1月16日，镇安县自然资源局对检察建议进行回复称：2018年12月，该局在例行巡查中发现XX号宗某某使用权人超过开发日期满一年未动工开发国有建设用地，涉嫌构成闲置土地，于2018年12月21日以“闲置土地”对该公司立案调查，2018年12月25日，该局向嘉乐公司发出《闲置土地调查通知书》，要求嘉乐公司提供土地利用证明文件、宗某某是否闲置的原因说明及辅证材料。2019年1月10日，嘉乐公司书面辩称该宗某某XX组XX组地面补偿工作至今未完工，实施项目前期土地平整工作时，仍有当地老百姓出面阻挠等原因，导致无法正常开工建设。经该局调查研究，情况属实，无法认定嘉乐公司闲置土地。2019年1月11日，经会议研究决定对该案终止调查，撤销立案。9、镇安县人民检察院拍摄现场照片6张,证明2020年9月23日，编号为2014-1-3宗某某仍未建设，处于闲置状态。10、指定管辖决定书,证明商洛市商州区人民检察院对本案具有管辖权。被告镇安县自然资源局辩称，一、涉案土地的征收工作至今尚未全部完成，土地至今尚未完全交付。涉案土地原本计划作为保障房建设用地，2014年12月31日，经陕西省人民政府陕政土批〔2014〕496号审批土地件批准，将包括涉案土地在内的12.8137公顷农用地转为建设用地并征收。2014年6月9日、10月16日、2015年6月4日，镇安县XX室XX街XX社区XX组、XX社区XX组、XX社区XX组签订了征收土地协议书，约定由统征办将土地补偿款直接支付给村民小组，由村民小组负责将补偿款支付到被征收土地的农户。2015年12月31日，嘉乐公司和原镇安县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定嘉乐公司应于2016年6月30日前开工，2019年6月29日前竣工。2018年12月，原镇安县国土资源局在例行巡查时发现该宗某某尚未开始建设，遂立案调查。嘉乐公司辩称该宗某某地面补偿工作至今未完成，嘉乐公司实际尚未完全取得该宗某某土地使用权。经调查，涉案宗某某XX社区XX组村民程永良、程永德2.28亩承包地和地上附着物、一组村民陈绪芳的部分土地和地上附着物的赔偿问题尚未达成协议，土地补偿款至今仍在小组账户未被领取。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、第四十八条、第四十九条的规定，征收土地并对被征收人进行补偿等工作，应当由县级以上人民政府组织实施。因原镇安县国土资源局在办理交付土地手续之前实际并未完成全部征地补偿工作，且该遗留问题尚未解决，就无法认定嘉乐公司构成闲置土地。2019年1月11日，对该案撤销立案、终止调查。二、镇安县人民检察院发送检察建议书后，我局再次调查了解，程永良、程永德等征地补偿问题仍未解决，且之前的规划不符合法律规定，使项目无法正常启动，仍然无法认定嘉乐公司构成闲置土地。因程永良、程永德二人对土地补偿问题始终不满意，并提出了较多要求，导致XX社区XX组的2.28亩土地补偿问题至今未达成协议，程永良和程永德的土地至今尚未收回。其次，该宗某某位于铁路和高速路之间（西边为铁路，东边为高速路），在出让时的规划为铁路外12米红线，但是，依据《公路安全保护条例》第十一条第三款“属于高速公路的，公路建筑控制区XX公路用地外缘起向外的距离标准不少于30米”的规定，原有的规划必须进行改变。因国家法律发生变化，要求“多规合一”，我局按照商洛市自然资源局的要求，于2019年5月23日停止了《镇安县城控制性详细规划》的招标工作，至今仍在按要求完成从县城总体规划向国土空间规划转化融合工作。因该项工作涉及面广，至今尚未完成，我县的控制性详细规划工作全部暂停，只能等到融合工作全部完成才能启动对包括涉案宗某某在内的控制性详细规划进行调整。这也是导致该项目停滞不前的一个客观原因。综上所述，对商州区人民检察院以提起公益诉讼的方式督促我局依法行政、依法履职，我局深表感谢。此举可以让我局改变之前相对松散的工作作风，促进我局以后提高工作效率和依法行政工作。但是，因有上述客观原因存在，我局无法直接认定嘉乐公司构成闲置土地。但我局会尽快再次启动协调和调查程序，尽快促进尚未达成补偿协议的住户签订补偿协议，解决该宗某某的征地补偿遗留问题，依法、依规对涉案宗某某进行处置或处理。被告镇安县自然资源局向本院提交了以下证据：第一组证据： 1、立案呈批表；2、闲置土地调查通知书；3、法律文书送达回证；4、关于王家坪社区国有土地使用权情况说明；5、情况说明；6、陕西省人民政府审批土地件；7、征收土地协议书4份；8、XX号宗某某出让平面图；9、撤销立案决定呈批表；10、终止调查决定呈批表；11、镇安县自然资源局关于镇检行公〔2019〕61102500016号检察建议书问题办理情况的报告（镇自然资字〔2020〕13号）。 证明接到镇安县人民检察院的检察建议书后，被告对案件情况进行调查了解，因该宗某某内的2.28亩土地征收补偿问题未达成一致意见，无法认定嘉乐公司受让的XX号宗某某构成闲置土地，遂将该情况报告给镇安县人民检察院。第二组证据： 1、商洛市自然资源局关于停止城市、镇总体规划编制工作的函（商自然资函〔2019〕87号）；2、镇安县自然资源局关于停止县城控制性详细规划修编工作的函（镇自然资函〔2019〕29号）。证明因国家规划政策的变化，全县县城、集镇总体规划编制及报批工作全部停止，正在进行县城总体规划向国土空间规划转换融合工作，导致涉案土地的详规无法及时调整，也是导致该宗土地无法向前推进的原因之一。第三组证据：1、杜平询问笔录；2、XX社区XX组集体账户记录；3、XX社区XX组账务交接清单；4、程尽仓询问笔录。证明该宗某某范围内，至今仍有程永良、程永德的土地补偿问题未能协商一致。第四组证据：1、照片14张,证明因征地补偿未协商一致，当地村民在该宗某某内的树木仍未砍伐；2、镇安县人民法院（2020）陕1025刑初58号刑事判决书。证明涉案宗某某尚有程永良、程永德的2.28亩土地和约150余棵树木未达成征收补偿协议，导致该宗某某实际并未完成交付。且因程永良于2020年6月29日被判刑，对程永良的土地和树木补偿问题暂时无法协商。第五组证据： 1、镇安县人民法院（2011）镇民初字00171号民事调解书；2、镇安县人民法院（2011）镇民初字00172号民事调解书；3、镇安县人民法院（2011）镇民初字00173号民事调解书；4、镇安县人民法院（2013）镇民执恢字第00001-2号执行裁定书；5、镇安县人民法院（2013）镇民执恢字第00001-3号执行裁定书；6、镇安县人民法院（2013）镇民执恢字第00001-4号协助执行通知书；7、镇安县人民法院（2013）镇民执恢字第00001-6号执行裁定书；8、农民专业合作社法人营业执照；9、镇安县XX社组织机构代码证；10、土地租用合同2份；11、领条和收条13张。证明镇安县利发紫薇花卉有限公司（以下简称“利发公司”）向周某某借款2056900元未偿还，周某某起诉后，经镇安县人民法院调解，由利发公司于2011年12月31日前付清并从2011年2月27日按月息2.5分计算利息。因利发公司未能按时还款，镇安县人民法院裁定将利发公司所有的紫薇花卉苗某某（案涉宗某某内约24.7亩）抵偿周某某所有，周某某开办了镇安县XX社，经营管理紫薇花卉苗某某，并代利发公司支付了其拖欠当地村民的土地租金、工资等225880元。但征地时未对紫薇花园的建筑物和苗某某进行补偿。第六组证据： 中共镇安县委、镇安县人民政府关于印发《镇安县机构改革方案》的通知。证明2019年2月22日，中共镇安县委、镇安县人民政府印发了《镇安县机构改革方案》，将县国土资源局的职责，县住房和城乡建设局的城乡规划管理职责等整合，组建镇安县自然资源局，不再保留国土资源局。经庭审质证 ，被告对公益诉讼起诉人1-10号证据的真实性、合法性均无异议，认为国有建设用地使用权出让合同虽约定了土地交付时间和动工时间，签订了土地交付确认书，但是土地并没有完全交付。公益诉讼起诉人对被告所有证据的真实性、合法性、关联性均无异议，对证明目的有异议。本院对上述证据认证如下：公益诉讼起诉人和被告提供的证据来源合法,内容客观真实,与本案案件事实相关联,本院予以确认,作为认定案件事实的依据。经审理查明，2015年12月31日，镇安县国土资源局与嘉乐公司签订国有建设用地使用权出让合同，将位于镇安县XX街道办事处XX社区XX号宗某某出让给嘉乐公司，总面积25255平方米，出让价款9293800元，土地用途为其他普通商品住房用地，该合同约定嘉乐公司在2016年6月30日前开工，2019年6月29日前竣工。2016年6月15日，镇安县住房和城乡建设局向嘉乐公司颁发建筑工程施工许可证，但嘉乐公司取得该宗某某后一直未动工。（2015年12月31日，周某某以嘉乐公司名义取得镇安县XX号宗某某内原紫薇农家乐地块国有土地使用权。）另查明，2015年10月至2018年4月，周某某伙同雷世林、王晓平在该宗某某非法采砂，涉案砂石价值1168553元。2020年4月9日，周某某、雷世林、王晓平犯非法采矿罪被商州区人民法院依法判决，追究其三人刑事责任。2019年11月26日，镇安县人民检察院向镇安县自然资源局发出诉前检察建议，建议该局积极履行职责，XX街道XX社区XX号宗某某出让后长期未按照约定建设，反而被改变用途非法采矿的行为依法作出处理，确保国家利益不受损害。2020年1月16日，镇安县自然资源局回复称，2018年12月，该局在例行巡查过程中发现该宗某某使用权人存在超过开发日期满一年未动工开发国有建设用地的情况，涉嫌构成闲置土地。2018年12月21日，以“闲置土地”立案调查。2018年12月25日，该局下发《闲置土地调查通知书》，要求嘉乐公司提供土地利用证明文件和宗某某是否闲置的原因说明及辅证材料。2019年1月10日，嘉乐公司书面辩称因该宗某某XX组XX组地面补偿工作至今仍未完成，实施项目前期土地平整工作时，仍有当地老百姓出面阻扰等原因，导致无法正常开工建设。该局经调查，情况属实，故无法认定嘉乐公司闲置土地成立。2019年1月11日对该案终止调查，撤销立案。截止目前，XX号宗某某仍处于闲置状态，镇安县自然资源局对该宗某某闲置未作出任何处理，国家利益仍处于受侵害状态。据此, 公益诉讼起诉人商洛市商州区人民检察院根据商洛市人民检察院商检五部行公指管[2020]26号指定管辖决定书,向本院提起行政公益诉讼，请求判令镇安县自然资源局对XX号宗某某闲置全面履行调查认定和处置工作的组织实施职责，依法进行处置或处理。2019年2月22日,中共镇安县委、镇安县人民政府印发《镇安县机构改革实施方案》的通知（镇字[2019]6号），将镇安县国土资源局的职责与其他部门职责整合,组建镇安县自然资源局,作为县政府工作部门,不再保留镇安县国土资源局。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定: “县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《闲置土地处置办法》第四条第一款规定:“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定:“行政机关被撤销或者职权变更的,继续行使其职权的行政机关是被告。”被告镇安县自然资源局作为该县土地监督管理部门,负责辖区内闲置土地的调查认定和处置工作的监督检查,负有监督管理的法定职责,是本案适格的被告。本案中，镇安县自然资源局在嘉乐公司取得案涉XX号国有建设用地使用权后，没有按照土地利用动态巡查制度的要求，对该国有建设用地出让后开发利用的全程进行检查监督，致使案涉土地出让后闲置达四年之久。虽然镇安县自然资源局曾启动了对案涉土地闲置情况调查核实程序，但没有调查核实处置结果。在收到镇安县人民检察院发出的检察建议书之后，镇安县自然资源局虽作出了回复，但仍未开展对案涉土地进行调查认定工作,致使国家利益长期处于受侵害的状态,其行为已构成怠于履行土地监管职责。公益诉讼起诉人商洛市商州区人民检察院起诉的证据确凿、理由充分,本院对其诉讼请求应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第七十二条之规定,判决如下:责令被告镇安县自然资源局在法定期限内对XX号宗某某闲置全面履行调查认定和处置工作的组织实施职责，依法进行处置或处理。 案件受理费50元, 由被告镇安县自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省商洛市中级人民法院。                         审  判  长       林增锋                      审  判  员       涂传山审  判  员       赵  徽                      人民陪审员       田万民                          人民陪审员       李卫荣                           人民陪审员       梁小奇人民陪审员       周  杏                        二〇二〇年十二月二十八日                       书  记  员       李  妍 1