重庆市巴南区人民法院行 政 判 决 书(2020)渝0113行初145号原告：重庆怀美矿业有限公司，住所地重庆市巴南区麻柳嘴镇梓桐村4社，统一社会信用代码9150011379588198X5。法定代表人：梁美，总经理。委托代理人：任桂洋，北京创为律师事务所律师。委托代理人：王超，北京创为律师事务所实习律师。被告：重庆市巴南区麻柳嘴镇人民政府，住所地重庆市巴南区麻柳嘴镇文明路237号。法定代表人：朱宗波，镇长。出庭行政负责人：朱宗波，镇长。委托代理人：冉文俊，贵州贵达（重庆）律师事务所律师。委托代理人：王威，贵州贵达（重庆）律师事务所律师。原告重庆怀美矿业有限公司（以下简称怀美公司）诉被告重庆市巴南区麻柳嘴镇人民政府（以下简称麻柳嘴镇政府）撤销行政行为一案，本院受理后，依法向被告送达诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，公开开庭审理本案。原告怀美公司委托代理人任桂洋、王超与被告麻柳嘴镇政府行政负责人朱宗波、委托代理人冉文俊、王威到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年8月28日，被告麻柳嘴镇政府向原告怀美公司发出《通知》，载明：根据2018年8月29日原区国土局《关于拆除建构筑物并恢复种植条件的通知》精神，责令原告于2019年8月31日前停止生产。原告怀美公司诉称，原告通过被告招商引资邀请到巴南区麻柳嘴镇投资建厂，与重庆市巴南区麻柳嘴镇梓桐村村民委员会签订《土地承包经营权流转合同》，依法取得土地使用权，允许原告从事生产经营活动。2012年10月9日，原告取得《重庆市企业投资项目备案证》进行开工建设。2013年4月28日、2016年1月16日原告取得原重庆市巴南区国土资源管理分局核发的《重庆市巴南区城乡居民非农业建设用地许可证》进行建房。2019年8月28日，被告给原告下达《通知》，责令原告于2019年8月31日前停止生产。从通知内容看，责令原告于2019年8月31日前停止生产系对原告实体权利义务产生影响，责令停产停业系行政处罚，被告未依照《行政处罚法》的程序制作行政处罚决定书，以通知形式作出行政处罚决定书不符合法律规定。被告作出《通知》前并未进行调查，原告未见过该《通知》所依据的重庆市巴南区国土资源管理分局作出的《关于拆除建构筑物并恢复种植条件的通知》。该《通知》未告知原告诉权，也未告知和保障原告的救济权利和救济途径。请求法院确认被告作出的《通知》处罚违法并予以撤销。被告麻柳嘴镇政府辩称，被告并非本案适格被告，被告向原告发出通知，属于行政机关内部协调行为；重庆市巴南区规划和自然资源局将案涉土地、建筑物移交被告处理后，被告以管理人身份管理财产的行为，不属于具体行政行为，对原告的权利义务不产生实际影响；故本案不属于行政诉讼受案范围，请求驳回原告的诉讼请求。被告麻柳嘴镇政府向本院提供以下证据：证据1、《重庆市巴南区国土资源管理分局关于拆除建（构）筑物并恢复种植条件的通知》及送达回证，拟证明案涉土地临时用地许可证已于2018年1月15日到期，巴南区国土分局作为主管部门，要求原告怀美公司拆除到期临时用地上的建筑设施并恢复种植条件系依法履行法定职责的行为，并非违法行政行为，且原告已于2018年8月29日实际收到该通知；证据2、《通知》及《送达回证》，拟证明被告根据前述通知精神，向原告怀美公司发出《通知》，并非基于原告违法从事生产经营活动而作出，不属于行政处罚类中的责令停产停业，也没有对原告新设任何权利和义务，不具有可诉性。证据3、《重庆市巴南区国土管理资源分局土地行政处罚决定书》及《送达回证》，拟证明案涉土地上的建构筑物因原告非法占地建设而被没收，且该《处罚决定书》原告怀美公司已于2015年5月14日收到；证据4、《重庆市巴南区2015年违法用地案件移交备忘录》及《重庆市巴南区国土资源管理分局违法用地没收地上建构筑物案件清单（麻柳嘴镇）》，拟证明案涉土地上的已被重庆市巴南区国土资源管理分局没收的建构筑物已于2015年12月25日移交被告麻柳嘴镇政府处置。经庭审质证，原告对被告出示的证据发表以下质证意见：对证据1三性不认可，原告未见过该通知；对证据2真实性、合法性不认可，原告虽收到该通知，但送达方式不合法；对证据3、4，已经超过举证期限，原告没有收到过该通知，移交备忘录及清单是政府内部文件，对原告不产生法律效力。原告怀美公司向本院提供以下证据：证据1、营业执照复印件；证据2、重庆市企业投资项目备案证；证据3、《排放污染物许可证》；原告提供上述证据，拟证明原告主体适格、系合法经营企业。证据4、土地承包经营权流转合同；证据5、土地承包经营权流转协议，补偿费发放表，收据；证据6、关于原告整体搬迁到巴南区麻柳嘴镇梓桐村需征地的请示；证据7、麻柳嘴府函[2019]14号批复，关于原告整体搬迁到巴南区麻柳嘴镇梓桐村需临时用地的请示；证据8、麻柳嘴府函[2012]167号批复；证据9、麻柳嘴府函[2015]22号批复；证据10、巴南区集体建设用地（临时用地）申报审批表；证据11、重庆市巴南区城乡居民非农业建设用地许可证；原告提供上述证据，拟证明原告系政府招商引资而到麻柳嘴镇进行建设，原告系基于对行政机关的信赖利益而在此建设。原告建设的初衷是长久用地，被告及相关行政机关应保证原告长久用地；被告及相关行政机关以临时用地的形式取代征地，该不利后果不应由原告承担。证据12、渝规限拆巴南字[2019]第0040号《限期拆除违法建筑决定书》及渝规资复[2019]145号《行政复议决定书》；证据13、渝规限拆巴南字[2019]第0076号《限期拆除违法建筑决定书》；证据14、《通知》；原告提供上述证据，拟证明重庆市巴南区规划和自然资源局作出[2019]第0040号《限期拆除违法建筑决定书》已被撤销；渝规限拆巴南字[2019]第0076号《限期拆除违法建筑决定书》，因原告提起行政诉讼，并未发生法律效力；被告主体适格，通知系行政处罚；被告作出《通知》依据的《关于拆除建构筑物并恢复种植条件的通知》系程序性告知，之后作出的[2019]第0040号、[2019]第0076号《限期拆除违法建筑决定书》系行政处罚。经庭审质证，被告对原告出示的证据发表以下质证意见：对证据1-3，真实性、合法性认可，但不认可关联性和证明目的。对证据4-11，除证据10系复印件，不认可真实性外，对其余证据的真实性、合法性认可，对关联性和证明目的有异议，认为原告没有举证证明其是政府招商引资企业，没有证据证明被告保证原告长期使用土地；临时用地的审批不代表原告具有长期使用土地的权利，以及违反临时用地规定、修建永久建筑的权利；原告对于土地是违法使用。对证据12-14，除对76号拆违决定书的真实性认可外，其余证据因系复印件，暂不予确认。经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告提供的证据1-4，来源和形式合法，具有真实性，能证明本案相关案件事实，本院予以采信。原告举示的证据1-14，来源和形式合法，具有真实性，能证明本案相关案件事实，本院予以采信。本院根据以上有效证据及当事人的质证意见认定以下事实：2009年5月18日，原告怀美公司作为乙方与重庆市巴南区麻柳嘴镇梓桐村村民委员会作为甲方签订土地承包经营权流转合同，约定甲方采用转让方式将梓桐村4社新湾耕地10.415亩、非耕地0.483亩，合计10.898亩流转给乙方经营，流转期限为长期。2013年2月23日，原告怀美公司作为乙方与重庆市巴南区麻柳嘴镇梓桐村村民委员会作为甲方签订土地承包经营权流转合同，约定甲方采用转让方式将梓桐村4社新湾耕地4.503亩、非耕地12.399亩，合计16.902亩流转给乙方经营，流转期限为长期。2012年10月9日，重庆市巴南区经济和信息化委员会向原告怀美公司颁发重庆市企业投资项目备案证，该证载明项目名称为年产30万吨白云石粉生产线技改。2015年5月14日，重庆市巴南区国土资源管理分局对原告怀美公司作出巴南国土处字第[2015]13号土地行政处罚决定书，该决定书载明：“经查，2013年5月，你单位未经土地行政主管部门批准，擅自在巴南区麻柳嘴镇梓桐村四社占用集体土地802平方米修建办公楼及食堂，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定……我局对你单位的违法行为作出如下处罚决定：对被处罚单位怀美公司在巴南区麻柳嘴镇梓桐村4社非法占用的802平方米土地上新建的建构筑物和其他设施予以没收。2015年12月25日，经请示巴南区政府同意，重庆市巴南区国土资源管理分局将原告怀美公司所涉违法用地被没收的地上建构筑物移交被告麻柳嘴镇政府处置，并形成《重庆市巴南区2015年违法用地案件移交备忘录》、《重庆市巴南区国土资源管理分局违法用地没收地上建构筑物案件清单(麻柳嘴镇)》。另查明，2013年4月28日，原告怀美公司取得重庆市巴南区城乡居民非农业建设用地许可证，批准用地1.854公顷，有效期限为2年，2016年1月16日，原告怀美公司取得重庆市巴南区城乡居民非农业建设用地许可证，批准用地12488㎡，有效期限为2年。2018年8月29日，重庆市巴南区国土资源管理分局向原告怀美公司发出《关于拆除建（构）筑物并恢复种植条件的通知》，以原告怀美公司取得的临时用地许可已到期为由，责令原告怀美公司于2018年10月28日前清除障碍、拆除临时建（构）筑物，恢复土地原状。次日，原告怀美公司工作人员刘建波签收该通知。2019年8月28日，被告麻柳嘴镇政府向原告怀美公司发出《通知》，载明：根据2018年8月29日原区国土分局《关于拆除建（构）筑物并恢复种植条件的通知》精神，现责令你公司于2019年8月31日前停止生产”。同日，原告怀美公司工作人员刘建波签收该通知。本院认为，本案争议焦点有如下几点：一、被告向原告发出通知是否是可诉行政行为；二、被诉行政行为是属于行政处罚，还是属于被告履行对国有资产进行管理的行政行为；三、被告作出通知责令原告限期停止生产，是否具有行政主体资格。对上述争议焦点，本院分别评述如下。关于争议焦点一，被告向原告发出通知是否是可诉行政行为的问题。所谓行政行为，指行政机关行使行政权力，对特定的公民、法人和其他组织作出的有关其权利义务的单方行为。本案中，被告责令原告限期停止生产，系对特定的法人就具体事项作出单方行为，为原告设立义务，故被告作出的通知系可诉行政行为，而非被告辩称系因土地上财产被没收产生的民事财产管理行为。行政行为是否可诉应从实质和形式两方面进行审查。从实质上看，被告作出通知责令原告限期停止生产，对原告的生产经营活动产生实际不利影响。从形式上看，被告向原告作出通知责令限期停止生产，非之后行政行为的前置程序，被告作出该通知已形成最终决定。因此，被告向原告作出责令其限期停止生产的通知系可诉行政行为。对于争议焦点二，被诉行政行为是属于行政处罚，还是属于被告履行对国有资产进行管理的行政行为问题。国有资产管理是指对国有资产的占有、使用、收益和处置，履行管理职责可以对管理对象督促其整改、督促其搬离，但责令企业限期停止生产系对企业生产经营权的限制，不属于前述管理行为。而行政处罚本质上是一种以惩戒违法为目的的、具有制裁性的行政行为。这种制裁性体现在对违法相对人权益的限制。本案中，被告作出通知责令原告限期停止生产，符合《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类中责令停产停业的情形，该行为系行政处罚行为。关于争议焦点三，被告作出通知责令原告限期停止生产，是否具有行政主体资格。首先，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项规定，被告虽具有保护全民所有和集体所有财产的职权，但被告作出通知责令原告限期停止生产，如前所述，该行为系行政处罚行为，不是为保护全民所有和集体所有财产的职权行为，被告以自己名义作出被诉行政行为缺乏职权依据。其次，被告于2019年8月28日作出的通知仅依据《关于拆除建（构）筑物并恢复种植条件的通知》精神，未援引相关法律法规依据，系适用法律法规错误。综上，被告对原告作出责令限期停止生产的通知无法定职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，行政机关无行政主体资格而作出的行政行为属无效行政行为，本案中，被告作出被诉行政行为无职权依据，被诉行政行为应属无效。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第一款规定“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决”，故本院确认被告作出的被诉行政行为即责令原告限期停止生产的通知无效。为此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第一款之规定，判决如下：确认被告重庆市巴南区麻柳嘴镇人民政府于2019年8月28日对原告重庆怀美矿业有限公司作出的《通知》无效。案件受理费50元，由被告重庆市巴南区麻柳嘴镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第五中级人民法院。审 判 长  魏 东人民陪审员  徐万普人民陪审员  王永生二〇二〇年十二月三日法官 助理  朱 磊书 记 员  张怡佳