山东省青岛市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁02行终639号 上诉人（原审原告）马建奇，男，1973年10月11日出生，汉族，住青岛市黄岛区。 委托代理人刘青、徐玉霜，山东鼎海律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市生态环境局西海岸新区分局，住所地青岛市黄岛区紫金山路**。 法定代表人辛磊，局长。 出庭负责人李守新，党组成员。 委托代理人张建奎，该局工作人员。 委托代理人刘永伟，山东光浩律师事务所律师。 上诉人马建奇因与被上诉人青岛市生态环境局西海岸新区分局（以下简称“西海岸生态环境分局”）环境管理行政处罚一案，不服青岛市黄岛区人民法院作出的（2020）鲁0211行初154号行政判决，在法定期限内向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，兴邦公司于2001年11月6日注册成立。2019年7月25日，被告工作人员对兴邦公司经营场所进行检查，发现兴邦公司喷涂车间没有办理建设项目环境影响评价审批手续和环境保护设施验收手续，并对原告马建奇进行询问，马建奇陈述：“青岛兴邦烤箱有限公司于2001年11月建成，2001年11月投产，喷涂车间于2015年4月投产。生产工艺是钣金件前处理、喷粉、固化、成品，共三条喷涂生产线……我公司环评报告已上报，环评报告要求配套建设的水处理设施已经安装并投入运行，喷涂工艺的粉尘处理自带二级除尘装置，环评报告要求配套建设的废气处理设施已经签订合同并付部分款项，设备8月底到货，9月可安装完毕。因与台子沟社区有土地纠纷，没有办理建设项目环境影响评价审批手续和环境保护设施验收手续。……没有排污许可证。”2019年7月26日，兴邦公司向被告出具《主管人员说明》一份，载明：“我公司马建奇（公司职务办公室主任）为我单位环保工作直接负责的主管人员，承担我单位环保方面的管理工作，并承担相应的法律责任。”2019年7月26日，被告向兴邦公司送达《责令改正违法行为决定书》，责令兴邦公司立即改正以下违法行为：1、喷粉车间没有环保手续，已建成投产；2、未进行环境保护审批和设施验收。2019年7月29日，兴邦公司向被告提交《环保违法行为及整改情况汇报》，载明：“我公司于2009年租赁台子沟社区的厂房，同年4月建设烤箱总装生产线，于2015年4月投资设立喷粉生产线，专门生产烤箱各部分的喷涂件。这期间我公司一直未办理喷粉线的环评手续。……今年年初厂区土地纠纷解决后，我公司立即委托了西海环保科技有限公司编制环评报告表。”2019年8月5日，兴邦公司（甲方）与青岛碧蓝环保科技工程有限公司（乙方）签订《工程合同》，约定甲方购买乙方所生产的废气净化装置，由乙方负责安装。2019年10月31日，被告向原告送达《行政处罚听证告知书》。原告于2019年11月1日向被告提出听证申请。2019年11月12日，被告向原告送达《行政处罚听证通知书》。2019年11月18日，被告依原告及兴邦公司的申请组织听证，听证过程中兴邦公司委托代理人陈述：“……第二，这次处罚提到的未上环保治理设施的问题。环保局起到了为企业服务、向企业宣贯的作用。我们于2019年7月接到责令改正通知书后，立即整改，做环评报告，上环保设施，立即本着负责的态度改正自己相关违规行为。截止2019年10月底，污水处理设施已投入使用，废气治理设施正在安装。我们喷粉车间排放的气体，主要污染源是粉尘。我们的设备本身自带粉尘收集装置，排到大气中的基本是热气，没有造成环境污染。所以我公司认为，我们积极整改，且未对环境造成污染，不应再做罚款处罚。不是拒不改正。……”2019年11月28日，被告作出青环黄岛罚字[2019]1019－2号《行政处罚决定书》，认定青岛兴邦烤箱有限公司（以下简称“兴邦公司”）于黄岛区长江路街道办事处台子沟社区132号经营的喷涂生产项目需要配套建设的废气环境保护设施未建成，建设项目投入生产，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条和第十九条的规定，参照《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准（2018）》中的规定，违法程度为较重。原告系该项目的负责的主管人员，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条之规定，决定给予原告罚款人民币7万元的处罚。 原审法院认为，根据原、被告的诉辩，本案争议的焦点问题如下：被告所作行政处罚，证据是否充分，程序是否合法，适用法律是否正确？一、涉案行政处罚证据充分，适用法律正确。《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”第二十三条规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；”《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准（2018年版）》规定，污染防治设施已动工建设尚未建成，主体工程投入生产或者使用的，属违法程度较重情形，应当处40万元以上60万元以下罚款，逾期不改正的处120万元以上140万元以下罚款，对直接负责的主管人员处7万元以上10万元以下罚款。本案中，被告提交的现场检查（勘察）笔录、附图、照片、调查询问笔录等证据，能够证明兴邦公司未建成环境保护设施即将喷涂车间投入使用，属于《建设项目环境保护管理条例》第十九条、第二十三条规定的应当处罚的情形，兴邦公司出具书面说明证明原告系其公司的环保负责人，被告对原告作出涉案行政处罚认定事实清楚，证据充分。根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条，针对原告的违法情形，被告应在5万元以上20万元以下的罚款幅度内对原告作出行政处罚，被告在自由裁量过程中依据《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准（2018年版）》的规定，对原告作出罚款7万元的行政处罚，适用法律正确，处罚幅度并无不当。原告主张被告处罚适用法律错误，违反行政处罚的原则，于法无据，不予支持。二、涉案行政处罚程序合法。被告在作出涉案行政处罚前，对兴邦公司经营场所进行了现场勘察，对原告进行了询问，履行了行政处罚告知、听证程序，保障了原告的陈述申辩权，符合《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第三十二条、第三十七条、第四十二条的规定，被告所作行政处罚程序合法。综上，被告作出的行政处罚决定，证据确凿，程序合法，适用法律法规正确。原告诉讼请求，于法无据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告马建奇的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告负担。 上诉人马建奇不服原审判决，上诉称：一审判决认为涉案行政处罚证据充分，适用法律正确，认定错误。一、一审判决忽略重大事实。1、一审判决对上诉人工作单位兴邦公司喷涂车间项目建成、改造的时间未予查明正确。喷涂车间在取得位于青岛市××长江路街道办事处台子沟社区132号时，，地上建筑物就已存在喷涂生产线是在既有车间基础上加装的，属于历史既有项目(2011年建设、2016年技术改造项目)，并非新建项目。2.一审法院对于兴邦公司积极整改的事实并未查清，对于整改的合理期限也未予认定，仅是机械地支持被上诉人为“处罚”而处罚。兴邦公司从2019年7月26日接到《责令改正违法行为决定书》之日起，按照被上诉人的要求及整改流程积极整改，共历时5个月，期间包含被上诉人环评批复和网上公示一个多月的时间，该时间是整改的合理时间。3.上诉人并非是兴邦公司的环保项目负责人，一审法院并未查明。一审庭审中，被上诉人认可《主管人员说明书》的格式是由被上诉人提供，是被上诉人诱使上诉人加盖公司公章。实际上，上诉人一直从事文职工作，非技术性人员，对公司的各项技术项目根本不懂，也不清楚，一审法院忽略上诉人提交的能够证明自己职务的证据，未能查明本案重大事实。4、一审判决认为上诉人提交的证据1、2、7、10-13与待证事实无关，认定错误。证据1、2能证明兴邦公司喷涂生产线加装的时间，证据7能证明上诉人在兴邦公司的具体职务，是办公室工作人员，不是环保负责人。证据10-13是兴邦公司积极完成设备整改后，被上诉人的审批程序，属于整改的部分过程，但自兴邦公司提交环保验收资料后，被上诉人历时三个多月，才完成审批，是消极的实施行政行为。二、一审判决并未正确审查、确认涉案项目应当适用的法律法规。(一)被上诉人作出行政处罚的法律依据为《建设项目环境保护条例》第十五条、第十九条、第二十三条、《山东省环境保护行政处罚裁量基准(2018)》，法律依据错误。1.根据《立法法》第九十三条规定，被上诉人适用的《建设项目环境保护管理条例》是2017年修订的，而兴邦公司的喷涂项目建于2011年，不能用在后的法律规定约束兴邦公司之前的行为。2.喷涂车间早已建成，喷涂生产线系兴邦公司取得土地及地上建筑物后的加装，不能用《建设项目环境保护条例》第十五条来约束，一审法院在认定行政处罚是否适用法律正确时，对该条款未予涉及，被上诉人的处罚依据根本错误。3.《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准(2018年版)》，既不是法律也不是行政法规，更不是地方性法规，不能作为处罚的依据。(二)一审法院完全忽视本案应当适用的法律依据。1.被上诉人对上诉人实施罚款时，兴邦公司正按被上诉人的要求积极进行整改，且没有造成任何危害后果。被上诉人不仅没有依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款的规定对兴邦公司免予处罚，反倒对兴邦公司和上诉人作出处罚，适用法律错误。2.根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定，行政机关实施行政处罚不但要以事实为依据，还要与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。由于历史既成事实，被上诉人并没有认定兴邦公司违法及对兴邦公司处罚的事实，且在兴邦公司没有造成任何社会危害后果的情况下，就对兴邦公司处以40万、对上诉人处以7万元的罚款，显然违反此规定。3.根据《中华人民共和国行政处罚法》第五条规定，行政机关实施行政处罚是为了纠正违法行为，教育公民、法人或其他组织自觉守法，而不是为了罚款而罚款。在兴邦公司积极整改的情况下，被上诉人仍作出处罚决定书，违背了行政处罚法的立法本意。4.根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，只有在兴邦公司不进行改正的情况下，才会进入行政处罚程序。本案中，兴邦公司积极整改，期间被上诉人也多次到兴邦公司处进行督查，并未有不改正的行为，被上诉人进行处罚违反了行政处罚法的规定。综上，被上诉人作出的青环黄岛罚字[2019]1019-2号《行政处罚决定书》无事实依据，适用法律错误，违反了教育与处罚相结合及公正和过罚相当等原则，严重侵害了上诉人的合法权益，应依法予以撤销。一审判决未查明本案事实，对法律适用认定错误。请求：1.依法撤销青岛市黄岛区人民法院作出的(2020)鲁0211行初154号行政判决书；2.依法改判撤销被上诉人作出的青环黄岛罚字[2019]1019-2号《行政处罚决定书》：3.本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人青岛市生态环境局西海岸新区分局答辩称，原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，应予维持。一、2019年7月25日，被上诉人执法人员对位于青岛市××长江路街道办事处台子沟社区132号的兴邦公司进行现场检查，发现该公司正在喷涂生产，喷涂项目前处理工艺废水处理设施已建成，喷涂废气除设备自带除尘措施外，需要配套建设的废气环境保护处理设施未建成。针对该违法行为，被上诉人于2019年07月25日作出了《现场检查（勘察）笔录》，2019年7月26日下达了《责令改正违法行为决定书》，并制作了《调查询问笔录》等证据资料。经核实马建奇为该公司环境主管人员，该公司出具了相关证据，在笔录中，马建奇也认可该身份。该公司喷涂车间2015年4月投产，共三条喷涂生产线，直到2019年7月被立案调查前一直未按照环境影响评价法的规定完成环评审批手续，也一直未配套建设废气处理设施，属于“未验先投”的环境违法行为。被上诉人依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条之规定，针对“未验先投”的环境违法行为，对公司直接负责的主管人员进行处罚符合法律规定。二、上诉人“未验先投”的违法行为一直持续，被上诉人适用2017年修订的《建设项目环境保护管理条例》处罚并无不当。修订前的《建设项目环境保护管理条例》《建设项目环境保护管理条例》（以下简称旧条例）第十六条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。同时旧条例第二十八条规定对未经验收或验收不合格的可以进行行政处罚。即旧条例认定该行为为违法，2017年该条例进行了修订，修订后依然认定该类行为违法，鉴于上诉人的违法行为一直持续，被上诉人依据新条例进行处罚并无不当。三、被上诉人在执法过程中，事实认定清楚，适用法律法规规定正确，符合法定程序。被上诉人在执法过程中，事实认定清楚，适用法律法规正确，严格按照按律规定，在实体及程序方面均符合法律规定。综上，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求。 双方当事人在原审中提交的证据已经原审法院庭审质证、认证。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及据此确认的案件事实。 本院认为，《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”第二十三条规定：“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；”《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准（2018年版）》规定，污染防治设施已动工建设尚未建成，主体工程投入生产或者使用的，属违法程度较重情形，应当处40万元以上60万元以下罚款，逾期不改正的处120万元以上140万元以下罚款，对直接负责的主管人员处7万元以上10万元以下罚款。本案中，现场检查（勘察）笔录及附图、现场检查（勘察）照片、调查询问笔录、整改报告等证据，能够证明兴邦公司未建成环境保护设施即将喷涂车间投入使用，违法程度较重，兴邦公司出具书面说明证明上诉人系其公司环保负责人，被上诉人依据《建设项目环境保护管理条例》第十九条、第二十三条，《山东省环境保护厅行政处罚裁量基准（2018年版）》之规定，对上诉人作出罚款7万元的行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，量罚幅度合理。关于上诉人主张应当适用《建设项目环境保护管理条例》（1998）的问题，因兴邦公司违法行为一直持续，被上诉人适用《建设项目环境保护管理条例》（2017修订）并无不当。关于上诉人主张因兴邦公司积极整改，而被上诉人处罚过重的问题，限期改正与罚款并不矛盾，被上诉人作出处罚决定量罚幅度符合法律规定。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由于法无据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人马建奇负担。 本判决为终审判决。 审判长  秦艳华 审判员  尤志春 审判员  刁培峰 二〇二〇年十二月二十一日 书记员  侯小凡 书记员  肖若男