四川省自贡市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川03行初12号 原告张薇，女，1971年2月出生，汉族，住四川省荣县。 委托代理人万培根（张薇之夫），1971年1月出生,汉族，住四川省荣县。 被告自贡市自流井区人民政府。住所地四川省自贡市自流井区丹桂北大街**。 法定代表人向军，区长。 出庭负责人胡大江，自贡市自流井区人民政府党组成员。 委托代理人张晓兰，自贡市自流井区人民政府工作人员。 委托代理人罗云宽，四川亚峰（自贡）律师事务所律师。 原告张薇因不服被告自贡市自流井区人民政府（简称自流井区政府）作出的自井府房征补决〔2019〕51号关于对张薇国有土地上房屋征收补偿的决定（简称自井府房征补决〔2019〕51号房屋征收补偿决定），向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月9日立案后，于2020年3月13日向被告自流井区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月29日公开开庭审理了本案。原告张薇的委托代理人万培根，被告自流井区政府的出庭负责人胡大江及其委托代理人张晓兰、罗云宽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被诉行政行为：2019年11月22日，被告依据川天润四通房估（2017）中华路西段B地块征字第051号房地产征收分户估价报告作出自井府房征补决〔2019〕51号房屋征收补偿决定，载明对原告坐落于自贡市自流井区新街解放东路居委会7组3层，建筑面积为389.02平方米的房屋（简称涉案房屋）进行征收。决定提供货币补偿和自主购安两套方案供原告选择。其中货币补偿方案补偿原告房屋价款、购房补贴、停产停业损失、搬迁、配套设施、附属物等共计2939093.15元；自主购安方案补偿房屋价款、搬迁费、停产停业损失、附属物等共计2535039.8元。 原告张薇诉称：涉案房屋的性质是一般存量房，规划用途是其他非住宅，土地用途是办公用途。可以看出原告的房屋性质是没有确定的，规划用途登记时没有按国家规定的技术标准来登记。随登记分类标准的变化，不再有自然人房屋办公用途登记，自然人的办公用房归为了商业经营房、商业服务房和商业经营用房，统称为商业用房;《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，房地产价格评估应当按照国家规定的技术标准和评估程序，以基准地价、标定地价和各类房屋的重置价格为基础，参照当地的市场价格进行评估，所以，涉案房屋产权应按商业用房进行评估，按其他非住宅评估是错误的。被告据以作出自井府房征补决〔2019〕51号房屋征收补偿决定的评估报告错误，且补偿标准过低，停业损失按其他非住宅计算错误，从程序和实体上，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》。因此，为了维护原告的合法利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十九条的规定，向人民法院提起诉讼。请求:1.确认被告作出的自井府房征补决〔2019〕51号房屋征收补偿决定违法并予以撤销。2.诉讼费由被告承担。 原告张薇在举证期限内向本院提交了以下证据： 第一组证据：1.原告的身份证；2.罗忠琼的身份证、居民死亡医学证明（推断）书、遗体火化证明；3.自贡市国泰公证处（2017）川自国证民内字第4422号公证书。拟证明：原告的身份信息及诉讼主体资格。 第二组证据：1.自房权证2009字第XX号房屋产权证；2.自房权证2009字第XX号房屋产权证转移登记时的材料和登记信息；3.自房权证2009字第XX号房屋产权证的销售不动产统一发票（代开）；4.自国用（2009）第XX号国有土地使用权证；5.自国用（2009）第XX号国有土地使用权证转移登记时材料；６.房屋用途分类标准。拟证明：1.涉案房屋的土地在购买和房屋所有权转移登记时均是划拨土地；2.涉案房屋在转移登记时原房屋用途是办公营业用房；3.房屋和土地用途因转让需要报有批准权的人民政府审批后才能确定，因此转让登记时产权证上登记的其他非住宅是相对于已批准用途的其他所有非住宅的统称，产权证上登记的其他非住宅不是一种房屋用途；4.涉案房屋土地用途已经有批准权的人民政府审批并确定为办公营业房；5.涉案房屋性质是市场化商品房；6.房屋用途根据土地用途也应确定为办公营业用房；7.房屋用途根据国家标准没有其他非住宅用途。 第三组证据：1.《城市房屋征收分户估价报告单》；2.《复核评估申请》及回执；3.关于罗忠琼《复核评估申请》的答复及送达回证；4.川天润四通房估（2017）中华路西段B地块征字第051号《房地产征收分户估价报告》；5.《复核评估申请》及回执；6.涉案房屋从背街直接进二楼的通道图片；７.中华人民共和国最高人民法院指导性案例（2016）最高法行再80号、（2017）最高法行再101号、（2018）最高法行再202号行政判决书。拟证明：1.涉案房屋楼层从背街上楼实际是二楼；2.涉案房屋应按办公营业用房和二楼进行评估；3.评估时点应按现在的时间作为评估时点；4.评估报告对涉案房屋按公告之日作为评估时点和按三楼的其他非住宅估价是错误的；5.房地产征收分户估价报告未生效；6.评估涉案房屋没有通知被征收人到场等评估程序违法。 第四组证据：1.公开自流井区中华路西段棚户区改造项目的评估总报告、征收与补偿方案、评估过程、评估方法申请书及回执；2.被告的答辩状；3.自井棚办函〔2018〕43号《自流井区棚户区改造工作领导小组办公室关于移交自流井区解放路12号原市商务局及周边土地的函》；4.自井府房征补决〔2019〕51号房屋征收补偿决定。拟证明：1.被告作出的自井府房征补决〔2019〕51号房屋征收补偿决定依据的房地产征收分户估价报告未生效；2.房屋征收补偿决定漏算土地和附属物的价值；3.配套设施补偿金额违背国家法律；4.停产停业补偿计算的基数和系数错误；5.2017年7月21日发布的《征收公告》和《关于邀请房地产价格评估机构的公告》违背了由被征收人在规定时间内协商选定，在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定的规定，选择估价机构的程序违法；6.将未补偿的涉案房屋圈围并移交给自贡市嘉通市场管理有限公司使用违法；7.因违法征收行为造成的停产停业损失没有进行补偿；8.房屋征收部门没有释疑、没有让被征收人对决定事项进行陈述和申辩等程序违法；9.涉案房屋实际用于经营。 被告自流井区政府辩称：2017年8月24日，自贡市自流井区国有土地上房屋征收管理办公室发布了《签约通知》，原告一直未与房屋征收中心签订房屋征收补偿协议。被告于2017年11月27日向其送达了《告知书》，并于2018年1月15日再次向其送达了《城市房屋征收分户估价报告》。2018年1月19日，原告向评估机构提出《复核评估申请》。评估机构复核后，评估结果没有改变。2018年1月22日，评估机构向原告作出并送达了《关于罗忠琼的答复》，并告知其评估结果是正确的，若对复核结果有异议，应当向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。但原告并未申请专家鉴定。就原告被征收房屋，被告与原告及其丈夫进行了数十次沟通、协商，因原告的诉请过高不符合相关规定，从而导致双方未能签订房屋征收补偿协议。2019年12月22日，被告依法作出征收补偿决定，并依法送达了原告。被告是严格按《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《国有土地上房屋征收评估办法》等的规定依法实施征收工作。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第九条的规定，房屋权属证书记载原告房屋为其他非住宅，因此，评估机构按其他非住宅进行估价是正确的，原告要求按商业房进行估价是不正确的。被告根据评估结果及该房屋实际用于经营的情况，依据公告的房屋征收与补偿方案对原告作出征补决定是合法的，不存在补偿标准过低及停业损失计算错误的情况。综上，被告实施的征收行政行为在程序和实体上均不存在违法。请求：驳回原告的诉讼请求。 被告自流井区政府在举证期限内向本院提交了以下证据： 第一组证据：1.自府办发〔2017〕14号《自贡市人民政府办公室印发的通知》；2.自发改发〔2016〕752号《自贡市发展和改革委员会关于自贡市2016年第二批棚户区改造可行性研究报告的批复》；3.自发改发〔2016〕739号《自贡市发展和改革委员会关于自贡市2016年第二批棚户区改造项目建议书的批复》；4.川建保函〔2016〕1003号《四川省住房和城乡建设厅关于对自贡市2016年第二批棚户区改造项目审核确认的函》；5.自井府办发〔2017〕27号《自贡市自流井区人民政府办公室关于成立中华路西段地块棚改项目房屋征收办公室的通知》；6.自井棚办〔2017〕34号《自流井区棚户区改造工作领导小组办公室关于黄桷坪等4个地块棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿有关事宜的请示》；7.自贡市自流井区第十八届人民政府第8次常务会议纪要(第8期)；8.建设用地规划许可证；9.国家开发银行人民币资金借款合同；10.政府购买服务协议。拟证明：被告依法对中华路西段棚户区改造项目作出征收决定，并在作出决定前进行了社会稳定风险评估等工作，该棚户区改造项目使用国家开发银行棚户区改造项目专项贷款。 第二组证据：1.《自贡市自流井区人民政府关于中华路西段棚户区(B地块道路及市政设施)改造项目国有土地上房屋征收范围的公告》；2.房屋调查情况的《公示》；3.征收范围内未经登记建筑调查认定的《公示》；4.《自贡市自流井区人民政府关于公示的公告》；5.《自贡市自流井区人民政府关于征求意见及修改情况的公告》；6.《自贡市自流井区人民政府》；7.《中华路西段棚户区(B地块道路及市政设施)改造项目国有土地上房屋征收签约通知》及公示照片。拟证明：被告作出征收决定前依法开展了摸底调查、公示房屋征收与补偿方案征求意见等相关工作，作出征收决定后依法进行了公告并公布了征补方案，并发布了征收签约的通知。 第三组证据：1.《自贡市自流井区国有土地上房屋征收管理办公室关于邀请房地产价格评估机构的公告》；2.《自贡市自流井区国有土地上房屋征收管理办公室关于报名参与中华路西段棚户区(B地块道路及市政设施)改造项目国有土地上房屋征收评估工作机构情况的公告》；3.《自贡市自流井区国有土地上房屋征收管理办公室关于确定中华路西段地块棚户区(B地块道路及市政设施)改造项目国有土地上房屋征收房地产价格评估机构的公告》；4.《房屋征收评估委托合同》。拟证明：被告依法确定四川天润四通房地产评估有限责任公司为评估机构并进行了公示。 第四组证据：1.《中华路西段棚户区（B地块道路及市政设施）改造项目国有土地上房屋征收初步评估结果公告》；2.川天润四通房估（2017）中华路西段征字第001号《国有土地上房屋征收评估报告书》(整体评估报告)；3.《不动产登记查询结果通知书》、《房屋所有权证书》、《公证书》、《房屋现场查看记录表》及查勘照片；4.《城市房屋征收分户估价报告单》及送达回证、《复核评估申请》、关于罗忠琼《复核评估申请》的答复、川天润四通房估（2017）中华路西段B地块征字第051号《房地产征收分户估价报告》、《送达回执单》、《送达说明》。拟证明:评估机构依法对原告的房屋进行了现场勘查，并依法进行了评估、作出评估结果。 第五组证据：1.《告知书》及送达回证；2.自井府房征补决〔2019〕51号房屋征收补偿决定书及送达回证、照片。拟证明：原、被告间未达成征收补偿协议，被告依法作出了征收补偿决定并送达原告。 经庭前证据交换，原告对被告提交的第一组证据无异议；对第二组证据的真实性无异议，对第二组第一项证据无异议，第二项证据可以看出在房屋调查情况里面没有原告的产权信息，第三项证据与原告无关，第七项证据只是张贴了公告，没有在主流媒体等进行公示，调查报告中没有原告的房屋与通知签约送达的问题；对第三组第一项证据无异议，对第二项、第三项证据内容真实性无异议，但认为只是张贴了公告，没有在主流媒体等进行公示，且对内容所反映的事实有异议，认为参与人的身份不明确，人数无法达到126人，缺少参与人的签名及基本信息，选择评估机构的程序违法，无法达到证明目的；第四组证据中除对送达回证及送达说明的真实性有异议外，对其他证据的真实性无异议，认为被告未送达评估报告，并非原告拒收，第三项查询记录是在行政行为结束后进行的，在征收房屋时，被告未对原告的房屋进行查询，该材料不能作为本案的证据使用；对第五组证据的第一项告知书是其自行撤回未送达，并非原告拒收，对第二项无异议。 被告对原告提交的第一组证据的真实性、合法性、关联性无异议；对第二组证据的真实性无异议，但对证明内容有异议，认为房屋用途应当以房屋所有权证登记的为准，其他非住宅不属于办公营业用房，原告所举示的房屋分类标准是后来的分类标准，本案涉及房屋的性质应用当时的分类标准，当时的分类标准就有其他非住宅；对第三组、第四组证据的真实性无异议，但对其证明内容有异议，原告的证明内容不成立。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的第二组第六项证据认为来源不明确，对第三组第七项、第四组第三项证据认为与本案无关联性，不予采纳。对原告提交的其他证据及被告提交的证据，能够反映案件真实情况，与待证事实相关联，且来源和形式符合法律规定，本院予以采纳。 经审理查明，中华路西段棚改项目属于自贡市城镇棚户区改造项目范围。被告于2017年6月2日发布《关于中华路西段棚户区（B地块道路及市政设施）改造项目国有土地上房屋征收范围的公告》，开始实施房屋征收。同年7月21日，被告作出《关于中华路西段棚户区（B地块道路及市政设施）改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》，同时一并公告了征收补偿方案。同年8月，被告通过征求意见的方式选定并委托四川天润四通房地产评估有限责任公司对涉案项目所属地上房屋及附属设施进行评估。罗忠琼位于自贡市自流井区新街居委会7组3层的所有权证为自房权证2009字第XX、XX号房屋属于征收范围。自房权证2009字第XX号房屋面积389.02平方米，用途为其他非住宅。自房权证2009字第XX号房屋面积261.42平方米，用途为其他非住宅。罗忠琼于2016年10月24日因病去世。原告系罗忠琼的继承人女。2017年9月1日，四川天润四通房地产评估有限责任公司以2017年7月21日为评估时点对涉案房屋作出川天润四通房估（2017）中华路西段B地块征字第051号分户估价报告。2018年1月15日，被告向原告送达了分户估价报告单，对涉案房屋及土地使用权评估为3786096元。原告不服，向房地产价格评估机构提出复核申请。四川天润四通房地产评估有限责任公司作出答复，认为估价结果正确，保持不变。书面向原告进行送达，同时一并送达房地产征收分户估价报告。报告中对涉案房屋及土地使用权评估为3916264元。双方对被征收房屋的补偿未达成协议。2017年12月11日，被告向原告送达告知书，告知原告拟对其继承的自房权证2009字第XX、XX号房屋作出征收补偿决定，限期向被告进行陈述和申辩。2019年11月22日，被告依据分户估价报告作出自井府房征补决〔2019〕51号房屋征收补偿决定，载明对原告坐落于自贡市自流井区新街解放东路居委会7组第3层，建筑面积为389.02平方米的房屋进行征收。决定提供货币补偿和自主购安两套方案供原告选择。其中货币补偿方案补偿原告房屋价款、购房补贴、停产停业损失、搬迁、配套设施、附属物等共计2939093.15元；自主购安方案补偿房屋价款、搬迁费、停产停业损失、附属物等共计2535039.8元。原告不服，提起本案诉讼。 另查明，在征收过程中，原告认为被告在大楼外围与人行道之间设立挡板将大楼圈围的行为，及涉案房屋所在大楼第二层通往第三层之间的两个楼梯均以砖墙封闭的行为违法，向本院提起行政诉讼，同时一并提起行政赔偿诉讼。本院受理为（2019）川03行初62号、（2019）川03行赔初12号案，两案均判决驳回原告的诉讼请求。原告不服，向四川省高级人民法院提起上诉。上述两案正在二审审理中。 因原告在庭审中陈述价格评估机构提供的查勘照片与涉案房屋不一致。休庭后承办人及书记员和原告、被告共同到涉案房屋现场进行查勘。涉案房屋内部装饰装修已被破坏，经对比照片与现场残留情况，未找到与照片一致的位置。部分照片与涉案房屋楼上对应房屋内的部分特征相符。 本院认为，本案的争议焦点为被告作出自井府房征补决〔2019〕51号房屋征收补偿决定，程序是否合法，补偿是否充分。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”的规定，被告具有作出国有土地上房屋征收与补偿决定的行政职权。中华路西段棚改项目属于自贡市城镇棚户区改造项目范围。被告依法在征收范围内发布征收决定和征收补偿方案公告。征收承办单位采取征求意见方式选定四川天润四通房地产评估有限责任公司作为涉案房屋征收项目的房地产价格评估机构，与其签订委托合同。四川天润四通房地产评估有限责任公司分别向原告送达了分户估价报告单和分户估价报告，其作出的分户估价报告单上的评估价格与分户估价报告不一致，估价员进行现场查看记录表上没有被征收人的签字，查勘照片与涉案房屋不一致。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条“房地产价格评估机构应当安排注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘，调查被征收房屋状况，拍摄反映被征收房屋内外部状况的照片等影像资料，做好实地查勘记录，并妥善保管。被征收人应当协助注册房地产估价师对被征收房屋进行实地查勘，提供或者协助搜集被征收房屋价值评估所必需的情况和资料。房屋征收部门、被征收人和注册房地产估价师应当在实地查勘记录上签字或者盖章确认。被征收人拒绝在实地查勘记录上签字或者盖章的，应当由房屋征收部门、注册房地产估价师和无利害关系的第三人见证，有关情况应当在评估报告中说明”的规定，被告提交的证据，不足以证明分户估价报告单上和分户估价报告是注册房地产估价师在进行实地查勘、调查的基础上对被征收房屋作出的合理的估价。房地产价格评估机构对涉案房屋价值作出的评估报告是作出征收补偿决定的主要证据。故被告作出的自井府房征补决〔2019〕51号房屋征收补偿决定主要证据不足，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：(一)主要证据不足的……”的规定，应当予以撤销。 综上所述，原告的诉讼请求成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项之规定，判决如下： 撤销被告自贡市自流井区人民政府作出的自井府房征补决〔2019〕51号关于对张薇国有土地上房屋征收补偿的决定。 案件受理费50元，由被告自贡市自流井区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长  谭爱华 审 判 员  郑 轶 人民陪审员  刘玉霞 二〇二〇年十二月三十日 法官 助理  徐 云 书 记 员  曾雅月