苏州工业园区人民法院行 政 判 决 书（2020）苏0591行初18号原告：易托付电气（苏州）有限公司，住所地苏州工业园区跨春路**，统一社会信用代码×××11Ｈ。法定代表人：李雪海，董事长兼总经理。委托诉讼代理人：李晨、安宁，北京大成(南京)律师事务所律师。被告：苏州工业园区规划建设委员会，住，住所地苏州工业园区现代大道**现代大厦/div>法定代表人：徐国平，主任。出庭应诉负责人：朱旻，副主任。委托诉讼代理人：郁军，北京市隆安（苏州）律师事务所律师。原告易托付电气（苏州）有限公司（以下简称“易托付公司”）因向苏州工业园区不动产登记机关申请办理不动产抵押登记被拒绝，以苏州工业园区国土环保局为被告向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。在案件审理过程中，苏州工业园区管委会部分机关单位职能及内设机构发生调整，原属于苏州工业园区国土环保局的不动产及自然资源确权登记等职能划转至苏州工业园区规划建设委员会。基于此一客观变化，原告易托付公司申请变更被告为苏州工业园区规划建设委员会（以下简称“园区规建委”），本院予以准许。被告园区规建委亦依法应诉。本院依法组成合议庭，于2020年11月26日公开开庭审理了本案。原告易托付公司的委托诉讼代理人李晨、安宁,被告园区规建委的负责人朱旻以及委托诉讼代理人郁军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告易托付公司因提供不动产抵押向银行贷款的需要，于2020年8月25日向苏州工业园区不动产登记中心提出申请，以其所有的坐落于苏州工业园区跨春路241号的不动产办理抵押登记。2020年9月1日，苏州工业园区不动产登记中心向原告发出《抵押退回信息》，退回原因写明：“宗地收到抄告单，属于回购范围，暂停抵押登记，如仍需抵押，须取得相关部门同意且只能抵押一年……”原告易托付公司诉称：原告为解决企业发展资金需求，以苏州工业园区跨春路241号（土地使用权证“苏工园国用（2009）第00272号”、房屋所有权证“苏房权证园区字第**”）作为抵押物向宁波银行股份有限公司苏州分行申请贷款。原告于2020年8月25日向苏州工业园区不动产登记部门申请办理上述土地、房屋的抵押登记手续，但园区不动产登记部门以上述土地、房屋属于回购范围为由，将原告的抵押申请退回。原告合法享有的不动产依法可以设定抵押，被告下属不动产登记部门收到原告的申请不予办理没有法律依据，属于不履行法定职责的行为，依法应予以纠正。同时，不予办理抵押登记所依据的苏园管规字［2013］2号《苏州工业园区企业用地回购实施办法》相关规定，违法限制权利人行使物权，无上位法依据，明显违法。为此原告提起行政诉讼：（一）请求法院撤销被告对原告抵押登记申请的退回行为；（二）请求法院判令被告为原告办理抵押登记；（三）请求附带审查被告所依据的苏园管规字［2013］2号《苏州工业园区企业用地回购实施办法》的合法性。被告园区规建委辩称：被告未给原告办理涉案房屋抵押登记程序合法，《苏州工业园区企业用地回购实施办法》从制定程序到文件内容合法，原告的诉求无事实和法律依据，请法院依法予以驳回。原告易托付公司向本院提交如下证据：1、原告的营业执照；2、原告的土地使用权证（苏工园国用（2009）第00272号）、房屋所有权证（苏房权证园区字第**）；3、《苏州市不动产登记申请书》；4、《主债权合同及抵押合同表》；5、被告发给原告的《抵押退回信息》；6、苏园管规字[2013]2号《苏州工业园区企业用地回购实施办法》。被告园区规建委对真实性关联性合法性没有异议。被告园区规建委向本院提交：1、苏园管规字[2013]2号《苏州工业园区企业用地回购实施办法》，证明被告未办理涉案房屋抵押登记程序合法；2、苏府[2011]32号《苏州市政府关于企业用地回购的实施意见》，证明《苏州工业园区企业用地回购实施办法》制定合法。原告对被告举证的该两份规范性文件真实性无异议，另强调其中的苏园管规字[2013]2号《苏州工业园区企业用地回购实施办法》相关内容违法。经过当庭举证质证，双方当事人对对方所提交证据的真实性无异议，故对于本案中原、被告所提交证据的证据效力，本院均予以确认。经审理查明：原告易托付公司所在地位于苏州工业园区跨春路241号，原告在该处的土地使用权面积34494.33平方米,建筑物面积14736.87平方米。2020年8月，原告易托付公司与宁波银行股份有限公司苏州分行（以下简称“宁波银行苏州分行”）签订《最高额抵押合同》1份，约定：在2020年8月25日至2030年8月25日的期间内、在最高为8628万元的债权限额内，易托付公司以其位于苏州工业园区跨春路241号的土地、房产作为抵押物向宁波银行苏州分行提供最高额抵押担保，担保其在此期限内对宁波银行苏州分行所负债务的履行。抵押合同所附的《附属条款》载明抵押物为：地址为：地址为苏州工业园区跨春路**的易托付公司的房产和土地使用权号“苏房房房权证园区字第**土地使用权证号“苏工园国用（2009）第00272号”。2020年8月25日，抵押人易托付公司、抵押权人宁波银行苏州分行共同向苏州工业园区不动产登记中心（原系园区国土环保局下属机构，调整后改属被告园区规建委）提交《苏州市不动产登记申请书》、营业执照、《国有土地使用证》、《房屋所有权证》、《主债权合同及抵押合同表》等申请材料，申请进行不动产抵押登记。2020年9月1日，苏州工业园区不动产登记中心向原告易托付公司作出《抵押退回信息》：退回原因写明：“宗地收到抄告单，属于回购范围，暂停抵押登记，如仍需抵押，须取得相关部门同意且只能抵押一年……”因抵押权未能登记，原告易托付公司未能获得银行贷款。原告遂提起本案诉讼。庭审中被告园区规建委当庭陈述，登记机关系根据园区管委会《苏州工业园区企业用地回购实施办法》第二十七条的规定作出的上述“暂停”、“退回”决定。原告亦当庭明确请求附带审查的是园区管委会《苏州工业园区企业用地回购实施办法》第二十七条的合法性。本院认为：（一）根据苏州工业园区管委会确定的职权分工，园区规建委承担苏州工业园区的不动产登记职能，是苏州工业园区的不动产登记机构。苏州工业园区不动产登记中心受园区规建委安排，具体办理不动产登记事宜，其行为后果由园区规建委承受，故园区规建委是本案的适格行政主体。（二）根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规、地方性法规为依据本案系不动产登记纠纷行政案件，应以不动产登记法律、法规为依据，参照不动产登记规章。我国有关不动产登记的法律、法规、规章有：《中华人民共和国物权法》、国务院《不动产登记暂行条例》、国土资源部《不动产登记暂行条例实施细则》等。《中华人民共和国物权法》规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记发生效力，未经登记不发生效力。抵押权属于物权，未经登记不发生物权法上的效力。原告易托付公司为融资而与宁波银行苏州分行签订了最高额抵押合同，申请进行抵押权登记有法律上的必要性和急迫性。登记机构接受申请人的抵押权登记申请后，应根据《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》等有关不动产登记的法规、规章的规定予以办理。《不动产登记暂行条例》规定，申请不动产登记应提交的申请材料是：①登记申请书；②申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；③相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；④不动产界址、空间界限、面积等材料；⑤与他人利害关系的说明材料；⑥法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。《不动产登记暂行条例实施细则》中关于抵押权登记的申请材料要求是：由当事人持不动产权属证书、抵押合同与主债权合同等必要材料，共同申请办理抵押登记。本案中，原告易托付公司与宁波银行苏州分行共同向被告申请进行抵押权登记，并提交了不动产登记申请书、不动产权属证书、最高额抵押合同等申请材料，符合《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》中对于申请材料的要求。另根据《不动产登记暂行条例》规定，只有当登记申请存在：“①违反法律、行政法规规定的；②存在尚未解决的权属争议的；③申请登记的不动产权利超过规定期限的；④法律、行政法规规定不予登记的其他情形”之一的，不动产登记机构方可不予登记。本案中，原告易托付公司与宁波银行苏州分行的登记申请不存在上述情形。综上，依照《不动产登记暂行条例》的规定，登记机构应当自受理申请登记之日起30个工作日内办结不动产登记。但是本案中，被告园区规建委没有按照不动产登记法律、法规、规章的规定办理案涉抵押权登记，而是根据园区管委会苏园管规字［2013］2号《苏州工业园区企业用地回购实施办法》，作出“暂停”、“退回”的回复。园区管委会《苏州工业园区企业用地回购实施办法》的性质是一份规范性文件。在法律、法规、规章有明确规定的情况下，行政机关不能另行依据其他规范性文件作出与法律、法规、规章的结果不同的行政行为。被告园区规建委在办理案涉不动产登记时适用法律错误。被告园区规建委作出的回复文字表述是“暂停”、“退回”，事实上被告迄今对申请人的抵押登记申请未予登记。被告园区规建委的不予登记行为不合法。（三）关于附带审查园区管委会苏园管规字［2013］2号《苏州工业园区企业用地回购实施办法》的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对规范性文件进行审查。本案中的《苏州工业园区企业用地回购实施办法》是园区管委会制定的规范性文件，被登记部门作为行政行为的依据。因此，原告有权请求对该规范性文件进行审查。对于规范性文件，主要应该围绕——制定机关有无职权制定该规范性文件？制定机关是否按照法定程序制定规范性文件？规范性文件是否和上位法相抵触？是否和同位法相矛盾？——等方面进行审查。经查：①苏州市人民政府于2011年2月23日制定印发了《关于企业用地回购的实施意见》，在最后部分规定：“各市、吴中、相城区人民政府，苏州工业园区、苏州高新区管委会可根据本意见制定具体实施办法。”《苏州工业园区企业用地回购实施办法》经苏州工业园区工委管委会审议通过，于2013年12月28日印发。苏州工业园区管委会是苏州市人民政府的派出机构，在苏州工业园区行使行政管理职能。因此苏州工业园区管委会有权制定该“实施办法”。②苏州工业园区是开发区。开发区的决策、管理机构即开发区工委管委会。查《园区管委会关于印发的通知》中表明，该实施办法经工委管委会审议通过。可见该“实施办法”是经过恰当程序制定的。另外，关于“企业用地回购”，目前尚无相关法律、行政法规等上位法的规定，因此《苏州工业园区企业用地回购实施办法》在总体上并无抵触上位法的问题。但是，本案中被告依据的是《苏州工业园区企业用地回购实施办法》第二十七条“规划部门根据园区社会经济发展需求和管委会明确的任务，对需要变更土地利用用途的土地早规划、早明确。对土地用途规划变更并已列为企业用地回购年度计划的企业，国土房产、规划建设、经贸发展、环保、工商等部门暂停办理新建、改建、扩建房屋、生产扩建、改变房屋用途、土地房屋析产、买卖、租赁和抵押、房地产公证、工商营业执照等相关手续，特殊情况需报经企业用地回购工作领导小组审定同意”这条具体规定作出，法院应审查作为行政行为依据的规范性文件的相关条款，即该第二十七条规定是否合法。经查：关于“企业用地回购”目前尚无法律、行政法规方面的规定。但“企业用地回购”与国有土地征收不同。国有土地征收必须符合：为了公共利益的需要、依照法律规定的权限和程序等法律规定，依法征收。征收带有强制性。被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，人民政府可以作出补偿决定并予以公告。补偿决定生效后，被征收人拒不履行的，人民政府可依法申请法院强制执行。但“企业用地回购”不具有强制性，只能通过回购方与被回购企业协商达成。协商过程中，作为回购方的政府一方，没有法律、行政法规依据不能增加被回购企业的义务或者限制减损被回购企业的合法权益。《苏州工业园区企业用地回购实施办法》规范的是“企业用地回购”方面的问题，其中的第二十七条规定限制被回购企业的合法权利，没有法律依据，不能作为行政行为合法的依据。综上，本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条、第七十条，《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条、第一百四十九条，和《不动产登记暂行条例》第十六条、第二十条、第二十二条，以及《不动产登记暂行条例实施细则》第六十六条之规定，判决如下：一、撤销被告苏州工业园区规划建设委员会向原告易托付电气（苏州）有限公司作出的《抵押退回信息》；二、被告苏州工业园区规划建设委员会于本判决生效之日起30个工作日内为原告易托付电气（苏州）有限公司办结其申请的抵押登记。案件受理费50元，由被告苏州工业园区规划建设委员会承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省苏州市中级人民法院。审 判 长  王冬青审 判 员  张继红人民陪审员  金小英二〇二〇年十二月十九日书 记 员  朱慧霏