广东省韶关市武江区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0203行初266号原告黄新全，男，1970年2月5日出生，汉族，现住广东省翁源县******围角组12号。委托代理人朱直双，广东韶诚律师事务所律师。被告翁源县官渡镇人民政府。住所地广东省翁源县官渡镇******。法定代表人叶米昌，翁源县官渡镇镇长。出庭负责人黄伟健，翁源县官渡镇副镇长。委托代理人余银武，翁源县司法局官渡司法所所长。原告黄新全诉被告翁源县官渡镇人民政府（以下简称官渡镇政府）镇政府行政命令一案，原告黄新全不服被告官渡镇政府于2020年7月31日作出的《限期拆除、清理决定书》，于2020年9月17日向本院提起行政诉讼，本院于2020年9月21日立案受理后，于2020年9月24日向被告邮寄送达起诉状副本及其他应诉材料。本院依法组成合议庭，于2020年11月19日公开开庭审理本案。原告黄新全及其委托代理人朱直双，被告官渡镇政府的副镇长黄伟健作为出庭负责人及其委托代理人余银武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告黄新全诉称，原告的养鸡场座落在广东省翁源县******围角组老产墩。2013年1月1日起，黄明宗就与新北村围角村小组签订《合同》租用其开荒地、林地。2016年12月5日，黄明宗的女儿黄丽英依法领取了《营业执照》，种植、销售：油茶；养殖、销售：家禽、家畜。2019年11月11日，黄丽英、黄明宗（甲方）与原告黄新全、黄志敏（乙方）签订《翁源县官渡镇峰华家庭农场租赁合同》，约定甲方将其合法拥有的土地租赁给乙方使用。一、根据《中华人民共和国基本农田保护条例》的规定，原告搭建鸡棚用地并未挂牌基本农田的标识，且原告搭建鸡棚的用地为荒山地，并非被告于2020年7月31日作出的《限期拆除，清理决定书》中认定的基本农田，被告认定原告搭建鸡棚的用地为基本农田的事实错误。二、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三条、第十二条的规定及《中华人民共和国行政处罚法》第二十条“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖……。”的规定，被告作为乡镇一级人民政府没有行使处罚权的资格。同时，新北村围角村小组作为搭建鸡棚用地的所有权人和黄明宗、黄丽英与本案均存在利害关系，被告应当对其一并处罚。综上所述，请求人民法院撤销被告官渡镇政府于2020年7月31日作出的《限期拆除、清理决定书》，并依法承担本案的诉讼费用。原告黄新全向本院提供了以下证据：1、黄新全的身份证复印机，证明原告的身份信息；2、《合同》,证明原告搭建鸡棚用地是荒山地；3、《营业执照》，证明原告是合法经营鸡场；4、《限期拆除、清理决定书》，证明被告的行政行为；5、翁源县*****************家长代表出具的《证明》各一份，证明搭建鸡棚用地并非基本农田；6、实地拍摄图片，证明不是基本农田。2020年11月19日补充提交证据：7、《林权证》，证明搭建鸡棚用地的所有权人是新北村围角组，土地状况是林地，不属于被告所称的基本农田；被告只对原告进行行政处罚，遗漏了对所有权人的处罚，属于遗漏了处罚主体；８、《翁源县官渡镇峰华家庭农场租赁合同》，证明涉案地不属于基本农田；黄丽英和黄明宗作为出租方，与搭建鸡棚用地存在利害关系，被告遗漏了处罚主体。被告官渡镇政府辩称，一、被告作出的《限期拆除、清理决定书》合法。1、在未取得乡村建设许可证、未经过审批的情况下，原告擅自在新北村围角组老产墩处建设鸡场。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条的规定，被告有权对原告建设的鸡场进行拆除。2、原告在新北村围角组老产墩处建设鸡场使用的土地是基本农田，该涉案土地是基本农田有《翁源县2020年第二季度违法占用耕地图斑明细表（未整改）》、《翁源县土地利用总体规划（2010—2020年）调整完善（局部）》及《广东省自然资源在线巡查平台—卫片执法管理》等证据可以证实。3、对于原告违法占用基本农田建设鸡场的行为，被告有权依据《中华人民共和国基本农田保护条例》第二十九条、第三十三条和《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第三点的规定对原告进行处罚、治理。综上，被告要求原告限期拆除鸡场是被告依法行使法律法规所赋予的治理权，因此被告作出的《限期拆除、清理决定书》合法。二、被告有权作出《限期拆除、清理决定书》。根据《广东省人民政府关于乡镇街道综合行政执法的公告（粤府函〔2020〕136号）》第一点和《翁源县国土资源管理共同责任制度》第三条、第九条的规定，翁源县人民政府已经将对违法使用土地的行政处罚权、行政检查权、行政强制措施权等调整给被告统一实施，因此被告拥有对违法使用土地的现象进行行政检查、行政处罚及行政强制的权力。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告官渡镇政府向本院提交了以下证据、依据：1、《关于做好2020年第二季度卫片执法工作的通知》；2、《全县2020年第二季度卫片发现违法用地整改查处情况通报》;证据1至2证明被告是受上级指派履行行政执法职能。3、翁源县2020年第二季度违法占用耕地图斑明细表（未整改）；4、翁源县土地利用总体规划（2010—2020年）调整完善（局部）；5、广东省自然资源在线巡查平台—卫片执法管理；证据3至5证明原告黄新全的鸡棚是违法占用基本农田，且未取得《乡村建设规划许可证》。6、《承诺书》，证明原告黄新全的鸡棚是违法搭建，并承诺9月25日前自行拆除；7、法律法规,证明被告的行为合法。经庭审质证，原告黄新全对被告官渡镇政府提交证据的质证意见如下：证据1只是韶关市自然资源局下发的通知，不能证明被告具有执法权；证据2只是翁源县自然资源局下发的通报，也不能证明被告具有执法权；对证据3的证明目的有异议，认定原告违法占用基本农田，未取得《建设规划许可证》，被告应当对相关事实进行调查，而不是依靠该《翁源县2020年第二季度违法占用耕地图斑明细表（未整改）》；证据4至5的质证意见与对证据3的质证意见一致；证据6的《承诺书》并非原告的真实意思表示，原告也不存在违法的行为；证据7并未体现涉案地属于乡村规划区内，《中华人民共和国基本农田保护条例》规定执法权应该是县级以上的土地执法部门，镇一级政府是没有职权的。该证据显示被告是超越职权作出的涉案行政行为，第三份公告也不能超越法律的相关规定，也体现出原告不属于该公告第1条规定的情形。对全部的证据的真实性、合法性由法庭核实，对关联性和证明目的有异议。被告官渡镇政府对原告黄新全提交证据的质证意见如下：对证据1的真实性、合法性、关联性无异议；对证据2的真实性、合法性、关联性有异议，合同承包人是黄明宗，与本案不存在关联性；对证据3的合法性、真实性无异议，关联性有异议，营业执照中登记的经营者是黄丽英，并非是原告黄新全；对证据4的真实性、合法性、关联性无异议；对证据5的真实性、合法性、关联性有异议，原告搭建鸡棚用地的土地类型并非由村委会认定，而应该由翁源县********出具地类的测量图认定；对证据6的真实性、合法性无异议，证明目的有异议；对证据7的真实性、合法性无异议，关联性有异议，暂时无法确定原告搭建的鸡棚用地是否在《林权证》的四至范围之中；对证据８的真实性、合法性、关联性无异议，证明目的不予认可。经审理查明，2013年1月1日，新北村围角村小组与案外人黄明宗签订《合同》，由黄明宗承包新北村围角村小组的开荒地、林地。2019年7月17日，案外人黄丽英以翁源县官渡镇峰华家庭农场为名称申领了《营业执照》，其注册日期为2016年12月5日，经营场所为翁源县官渡镇新北围角组**，经营范围为种植、销售：油茶；养殖、销售：家禽、家畜。2019年11月11日，案外人黄丽英、黄明宗与黄志敏、原告黄新全签订《翁源县官渡镇峰华家庭农场租赁合同》，约定将案外人黄丽英、黄明宗合法拥有的土地租赁给黄志敏、原告黄新全使用。2019年10月，原告黄新全在翁源县******围角组老产墩搭建钢结构鸡棚三个，其中有两个鸡棚紧密相连，另一个鸡棚是独立的。对于搭建上述鸡棚有无取得相关手续,原告黄新全称没有,并称上述鸡棚地面均进行了水泥硬化，立面由水泥墙墩和钢管支持，顶部盖有铁皮瓦。根据2020年7月21日的调查结果，翁源县自然资源局于2020年8月13日作出《全县2020年第二季度卫片发现违法用地整改查处情况通报（第三期）》及其附件《翁源县2020年第二季度违法占用耕地图斑明细表（未整改）》，要求严格将违法图斑整改到位，消除违法占用耕地行为。根据翁源县*********出具的《翁源县土地利用总体规划（2010-2020年）调整完善（局部）》记载“2020年国家第二季度土地卫片执法图斑，图斑编号440********5263198，红线项目范围总面积5.72亩，套合2018年土地利用现状，地类为旱地5.72亩，其中基本农田5.72亩。图斑编号440************199，红线项目范围总面积2.97亩，套合2018年土地利用现状，地类为旱地2.97亩，其中基本农田2.97亩。”2020年7月31日，被告官渡镇政府作出《限期拆除、清理决定书》，主要内容是通知原告黄新全于2020年8月10日前自行拆除位于官渡镇新北村围角组老产墩处的违法建筑，并自行清理违法建筑内的所有财物以及逾期清理的后果。原告黄新全不服上述《限期拆除、清理决定书》，于2020年9月17日向本院提起行政诉讼，请求依法撤销该《限期拆除、清理决定书》。原告黄新全提起本案诉讼后，被告官渡镇政府并未作出后续行政处理决定。另查明，广东省人民政府于2020年8月1日发布粤府函〔2020〕136号《广东省人民政府关于乡镇街道综合行政执法的公告》，该《公告》规定第一点“法律、法规、规章规定由县级人民政府及其行政执法部门行使的行政处罚权，除专业性和技术性强、镇街无法承接，或者工作量较小、由县级集中行使成本更低的事项外，按照实际需要、宜放则放的原则，可以按照以下规定调整由镇街实施：（一）重点调整实施自然资源和规划建设、生态保护、市场监管、卫生健康、镇区和乡村治理、农业技术推广使用等方面的行使处罚权。……（三）行政处罚权调整实施后，与之相关的行政检查权、行政强制措施权由镇街一并实施。”第二点“根据本公告实行综合行政执法的镇街名单以及相应的职权调整事项目录，由各地级以上市人民政府统一确定，并以政府公告形式公布。事项目录要根据省政务服务事项目录管理系统记载的行政检查、行政处罚、行政强制等行政执法类权力事项制定。”本院认为，被告官渡镇政府于2020年7月31日作出的《限期拆除、清理决定书》不合法。具体理由如下：首先,本案属于人民法院行政诉讼的受案范围,原告黄新全提起本案诉讼符合法律规定。被告官渡镇政府作出的《限期拆除、清理决定书》的主要内容为要求原告黄新全于2020年8月10日前自行拆除所搭建的钢结构鸡棚，并自行清理违法建筑内的财物，逾期拆除、清理的，将依法强制拆除，强制拆除时违法建筑内的财物损坏、灭失自行负责。根据上述内容，如果原告黄新全在限定的期限内拆除所建建筑物，则不会导致其他的法律后果，由此可知，本案被诉的《限期拆除、清理决定书》并非属于某一行政行为中的程序性行为，而是被告官渡镇政府责令原告黄新全限期拆除、清理违法建筑的行政命令。因此，原告黄新全认为该行政命令侵害其合法权益而提起本案行政诉讼，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。其次,被告官渡镇政府作出《限期拆除、清理决定书》不合法主要表现在以下两个方面。第一、被告官渡镇政府作出《限期拆除、清理决定书》超越法定职权。根据《基本农田保护条例》第二十九条“县级以上地方人民政府土地行政主管部门、农业行政主管部门对本行政区域内发生的破坏基本农田的行为，有权责令纠正。”对破坏基本农田行为责令纠正的法定职权应当由县级以上人民政府土地行政主管部门、农业行政主管部门行使。因此，被告官渡镇政府作出的被诉《限期拆除、清理决定书》超越其法定职权。第二、被告官渡镇政府作出的《限期拆除、清理决定书》违反法定程序，适用法律错误。其一，被告官渡镇政府作出《限期拆除、清理决定书》时并未根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条的规定“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”的规定，明确告知当事人申请行政复议或者提起行政诉讼的权利和期限。其二，该《限期拆除、清理决定书》责令原告黄新全拆除违法建筑时，仅概括引用《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国基本农田保护条例》《中华人民共和国城乡规划法》及卫片执法相关的政策规定，并未明确指出其具体适用的法律依据。综上，被告官渡镇政府作出的《限期拆除、清理决定书》违反法定程序，适用法律错误。关于原告黄新全在庭审中增加请求被告官渡镇政府停止对原告黄新全的行政干预的诉请，本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”原告黄新全在本院送达起诉状副本给被告官渡镇政府后无正当理由提出新的诉讼请求，本院不予准许。综上所述，被告官渡镇政府于2020年7月31日作出的《限期拆除、清理决定书》超越法定职权，适用法律错误，违反法定程序，依法应当予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第十二条、第七十条的规定，判决如下：撤销被告翁源县官渡镇人民政府于2020年7月31日作出的《限期拆除、清理决定书》。案件受理费50元由被告翁源县官渡镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省韶关市中级人民法院。审 判 长  刘三瑞审 判 员  赵 娜人民陪审员  王长林二〇二〇年十二月二十一日书 记 员  李舒韵