宁夏回族自治区石嘴山市中级人民法院行政裁定书（2020）宁02行初45号原告马建国，男，回族，1977年4月14日出生，个体，住平罗县。委托诉讼代理人王国荣，北京市泽元（银川）律师事务所律师。被告平罗县住房和城乡建设局。住所地：平罗县政务服务中心**。法定代表人宋志斌，平罗县住房和城乡建设局局长。委托诉讼代理人孙伟，宁夏宁人律师事务所律师。委托诉讼代理人王韫菲，宁夏宁人律师事务所实习律师。被告平罗县人民政府。。住所地：平罗县玉皇阁大道**法定代表人马莉方，平罗县人民政府县长。委托诉讼代理人安德生，平罗县司法局法制办主任。委托诉讼代理人陈泽东，宁夏鑫源律师事务所律师。原告马建国请求确认被告平罗县住房和城乡建设局（以下简称平罗县住建局）、被告平罗县人民政府（以下简称平罗县政府）拆除行为违法及行政赔偿一案，向本院提起诉讼。本院受理后，原告马建国向本院提交《申请法院调查取证申请书》和《追加第三人申请书》，申请本院到平罗县住房和城乡建设局征地拆迁办公室调取案涉房屋相关的“征收集体土地及房屋拆迁安置补偿方案”及“平罗县征地补偿标准”，申请追加郑建军为本案第三人，本院未予准许。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。原告马建国诉称，2000年至2003年，平罗县城关镇合作村6队村民郑某某因向原告借款137000元未还，原告将其诉至平罗县法院。法院判决郑某某偿还原告借款137000元及诉讼费用合计142825元。判决生效后郑某某没有履行，经法院强制执行，郑某某同意将其所有的位于平罗县城关镇合作村6队的6间房屋折价186025元抵偿给原告。原告又给郑某某支付了房屋差价43200元。郑某某将其所有的6间房屋及产权证交给了原告，原告便成为这6间房屋的产权所有人。2020年8月，被告平罗县住建局下属房屋拆迁办公室，在原告不知情的情况下，既未通知原告，也未与原告签订房屋拆迁补偿协议，经被告平罗县政府决定，非法将原告的7间砖木结构房屋（2008年又加盖了1间）夷为平地。原告得知房屋被强行拆除，便到拆迁办找他们论理。拆迁办的负责人答复，房屋按法院（2007）平法执字第274号执行裁定书裁定的142825元借款数额给予补偿。房屋拆迁补偿依据的是《城市规划区征收集体土地及房屋拆迁安置补偿暂行办法》及相关法律，人民法院的裁判文书是对诉讼当事人债权、债务的一种确认。而被告下属拆迁办抛开征地及房屋拆迁安置补偿办法等法律，借用人民法院的裁判文书确定的债权数额对原告进行补偿，混淆了二者的关系。原告的7间房屋，面积267平方米，按照拆迁补偿标准以及当前物价上涨情况，应当补偿60万元，而被告答应只补偿142825元，显然不符合常理。两被告未告知原告，且未与原告签订房屋拆迁补偿协议，强行拆除房屋，其行为违法。基于以上事实，原告特依据《行政诉讼法》第十二条、第七十六条、七十八条等规定，诉至法院，请求：1.依法确认两被告强拆原告房屋的行为违法；2.依法判令两被告赔偿因非法强拆原告房屋给原告造成的经济损失60万元；3.本案诉讼费用由两被告承担。被告平罗县住建局辩称，马建国不是本案适格的原告，其无权向答辩人主张权益，应驳回起诉。涉案拆迁房屋的所有权人和宅基地使用权人均是案外人郑某某，并非马建国。据马建国提交的平罗县人民法院民事裁定书证实，马建国因与案外人郑某某存在债务纠纷，在执行过程中双方经过协商将郑某某所有的位于平罗县城关镇合作村6队的6间房屋折价抵偿郑某某欠马建国的借款。本案马建国为平罗县城关镇城镇户口，而郑某某为平罗县城关镇农村户口，马建国本人不是合作村6队的集体组织成员，不享有该宅基地使用权，不能通过以物抵债方式受让宅基地上房屋。我国《宪法》规定宅基地属于集体所有。宅基地使用权权利主体是农村集体经济组织的成员。只有本集体经济组织成员才享有本集体土地的使用权，转让给非同一集体经济组织成员则侵害了本集体公共利益和他人合法权益。本案双方以房抵债发生在2007年，行为发生时的《土地管理法》第63条明确禁止宅基地转让。现实中转让宅基地使用权的形式主要为农民对其宅基地上建造的房屋进行转让，根据《物权法》地随房走的原则，农民将宅基地上建造的自有房屋进行转让，必然导致宅基地使用权的一并处分。另据《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》第二条规定，也明确禁止宅基地及农民住宅向非集体成员转让。最高人民法院第八次全国法院民事商事审判工作会议纪要“关于农村房屋买卖问题”也明确：“在非试点地区，农民将其宅基地上的房屋出售给本集体经济组织以外的个人，该房屋买卖合同认定为无效。合同无效后，买受人请求返还购房款及其利息，以及请求赔偿翻建或者改建成本的，应当综合考虑当事人过错等因素予以确定。”根据现有法律规定，案外人郑某某将属于平罗县城关镇合作村6队的宅基地及自建房屋抵偿马建国借款的行为违反上述法律法规的禁止性规定，属于无效行为。马建国不是涉案宅基地所在集体组织的成员，其不可能通过这种抵债的方式获取到涉案宅基地使用权的身份（资格）。马建国依据平罗县法院的民事裁定书主张涉案房屋（宅基地）相关拆迁利益，是对裁定书内容理解错误。因为该民事裁定书是针对双方执行和解作出的，其内容仅是对马建国与郑某某债权债务的具体履行方式进行确认，但该裁定书并不产生马建国已获得平罗县城关镇合作村6队集体组织成员的身份资格和已获得涉案房屋所有权及宅基地使用权的法律结果（即不能产生物权变动的法律后果）。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，被答辩人马建国作为原告必须与行政行为具有利害关系，才能适格地提起行政诉讼，本案马建国对其起诉符合受理条件和属于人民法院的受案范围负有初步举证责任。但本案中马建国提交的证据不能证明其本人属于平罗县城关镇合作村6队集体组织成员，既然不是涉案农村集体组织成员，也没有获得涉案房屋的所有权更未获取到涉案宅基地使用权，那也就证明马建国与其所诉的行政行为不具有行政诉讼法上的利害关系，故马建国不具有本案原告主体资格，其起诉应予驳回。被告平罗县政府答辩意见与平罗县住建局一致，并补充：平罗县政府从未实施强拆涉案房屋的行为，依据最高人民法院关于适用行政诉讼法司法解释第三条的规定，本案平罗县政府不是适格主体，请求依法驳回原告起诉。经审理查明，原告马建国系平罗县城关镇居民。2007年5月24日，平罗县人民法院依据已经发生法律效力的（2005）平民初字第646号民事判决书，主持案外人郑某某与原告马建国进行协商后，作出（2007）平法执字第274号民事裁定，裁定“将被执行人郑某某所有的位于平罗县城关镇合作村6队地号为1-2-（六）-16上的坐北面南，从西向东6间房屋折价186025元，抵偿郑某某欠马建国借款142825元（含诉讼费及公告费）。马建国退回郑某某现金43200元。马建国应持本裁定在30日内到有关部门办理所有权过户及相关手续。”2020年8月，被告平罗县住建局因棚户区改造，建设平罗县第一幼儿园，对平罗县城关镇合作六队地号为1-2-（六）-16上坐北面南，从西向东6间房屋进行了拆除。2020年8月21日，被告平罗县住建局作出《关于马建国反映房屋拆迁补偿信访事项办理情况的答复意见书》，载明对“位于平罗县城关镇合作6队地号为1-2-（六）-16上坐北面南，从西向东6间房屋实施征收”，并告知马建国因其不属于平罗县城关镇合作6队集体经济成员，按照《土地法》的相关规定不能享受宅基地补偿的权利，认为按照《平罗县城市规划区征收集体土地及房屋拆迁安置补偿暂行办法》及其附件一补偿标准规定及平罗县征收集体土地房屋分户的纪要，只能享受房屋结构差价及附属物补偿。原告不服，诉诸本院，请求判如所请。本院认为，原告提起行政诉讼应有明确的被告，且被告适格。本案中，原告马建国诉请指向的行政行为系强制拆除行为，应当以具体实施强制拆除的行政机关为被告。从庭审查明的事实来看，平罗县住建局已自认对案涉平罗县城关镇合作6队地号为1-2-（六）-16上的坐北面南、从西向东6间房屋实施征收并进行了拆除，故平罗县住建局应为适格被告。原告马建国将平罗县政府和平罗县住建局列为被告，系多列被告，经多次释明，原告拒不变更，对其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：驳回原告马建国的起诉。案件受理费50元，退还原告马建国。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。审判长 卜东方审判员 金玉华审判员 姚 丽二〇二〇年十二月二十五日法官助理 叶 倩书记员 何梦洋附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。应当追加被告而原告不同意追加的，人民法院应当通知其以第三人的身份参加诉讼，但行政复议机关作共同被告的除外。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。