四川省绵阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川07行终216号 上诉人（原审原告）三台县一村水岸生态农业有限公司，住所地四川省绵阳市三台县乐安镇断山村**。 法定代表人何东崚，该公司总经理。 委托代理人赵清国，四川规则律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）三台县乐安镇人民政府，住所地三台县乐安场镇正街**。 法定代表人杨治，该镇镇长。 出庭负责人马千理，该镇副镇长。 委托代理人许怀军，四川临龙律师事务所律师。 三台县一村水岸生态农业有限公司（以下简称一村水岸公司）与三台县乐安镇人民政府（以下简称乐安镇政府）行政协议一案，均不服四川省三台县人民法院（2020）川0722行初36号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。 上诉人三台县一村水岸生态农业有限公司上诉称，一、一审判决责任划分不当，被上诉人作为一级政府，老百姓是百分之百的相信。上诉人是被上诉人招商引资过来的，流转土地前，有政府国土所、规划所等领导同志参与，均说上诉人所占用的土地属于农用设施用地，可以进行水上乐园等基础性设施建设。为此，《投资协议书》第二条、第十六条专门予以约定。待上诉人投入巨额资金，项目已完工后，才被三台县自然资源局告知上诉人所用土地系耕地，用地违法，且被追究刑事责任。由于被上诉人的违约行为，致使《投资协议书》无法履行。上诉人无论多么积极、多么及时，均办不了土地审批手续，这是本案的客观事实。一审判决以“原告一村水岸公司未及时完整的办理用地审批手续”为由，判决上诉人承担40％的责任不当，被上诉人应当承担全部责任。二、一审法院举证责任分配不当，导致上诉人的诉讼请求未获全部支持。上诉人己经就基础设施建设所用工程款14757596.50元进行了举证，被上诉人已质证，虽然被上诉人不认可工程款支出，但上诉人的举证责任己经完成，被上诉人至今没有拿出反驳证据。若一审法院认为工程造价需要司法鉴定，可依职权进行委托，至于谁作申请人及由谁预交鉴定费等问题，也可依职权进行举证责任分配，但一审法院并没有在法庭上释明，直接判决不支持上诉人的工程款诉求，实在不公。请求：1.撤销（2020)川0722行初36号行政判决，依法改判或发回重审；2.一、二审案件受理费由被上诉人承担。 上诉人三台县乐安镇人民政府上诉称，一、上诉人不存在违约行为，不应向被上诉人承担损失赔偿责任。在《三台县一村水岸生态农业公司休闲游乐观光项目投资协议书》签订前，2017年4月27日被上诉人已经与断山村村委会签订了《农村土地承包经营权出租合同》，并且该合同经过三台县农村产权流转交易中心进行了交易鉴证，合法有效。在《农村土地承包经营权出租合同》签订后，被上诉人未能按照合同约定合同义务，在未取得立项审批手续、规划许可证、施工许可证、环评资料等必要资料的情况下，对租赁的土地进行施工建设，严重违反了《土地管理法》、《建筑法》等法律规定，在2017年8月被三台县自然资源局土地执法部门查处，随后被上诉人停止施工。后经县级和镇级领导协调，由上诉人与被上诉人签订《三台县一村水岸生态农业公司休闲游乐观光项目投资协议书》，该协议第十六条约定“合同签订后，甲方负责协调土地利用总体规划，负责争取国有建设用地规划指标，并组织用地报批。征地面积以各阶段实际建设用地面积为准；在省政府征地批文下达后2个月内，完成己批土地征地拆迁工作并配合乙方办理规划建设及供地手续。”按照《土地管理法》第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准”的规定，上诉人仅仅是镇政府，无权对土地的转用进行审批，也无权对土地利用进行规划，且在签订合同时被上诉人已经存在违法修建行为了，所以在合同签订时，在上诉人的义务中使用“协调”、“争取”“配合乙方”等字样，表明并不是将土地转用、规划等义务交由上诉人承担。同时合同第五章约定了乙方（被上诉人）义务，第二十六条“负责项目建设前的报批（立项、规划、设计、环评、节能审查等）事项”、第三十条“在项目开工建设前完成环境影响评价审批，节能审查；严格按照国家环保法律法规和政策执行”。本案被上诉人投资的项目未能进行顺利施工的原因是土地使用未经批准，即没有立项和规划，而该两项义务按照合同约定是由被上诉人承担，而不是上诉人承担。二、土地流转费用是被上诉人与断山村村委会签订的《农村土地承包经营权出租合同》应当支付的租金，不属于被上诉人的损失，不是上诉人的行政行为导致的，上诉人不应承担赔偿责任。请求：1.依法撤销（2020）川0722行初36号行政判决，驳回被上诉人的全部诉讼请求；2.本案一审诉讼费用、二审诉讼费用由被上诉人承担。 经审理查明，2017年4月27日，甲方断山村委会与乙方一村水岸公司签订《农村土地承包经营权出租合同》，载明：甲方自愿将位于××镇××村××组××组的137.71亩承包地（详见附件）的承包经营权出租给乙方，出租土地为农业用途，主营项目是生态农业、观光旅游、农旅结合生产经营；租赁期限为30年，从2017年4月15日起至2047年4月14日止；乙方应于每年4月15日前现金支付下年度租金；乙方每亩每年支付甲方土地租金人民币550元，每年共支付人民币75740.50元；乙方每亩每年支付甲方土地流转管理服务费和基础设施维护资金50元，每年共计6885.50元等内容。三台县农村产权流转交易中心于2018年12月29日出具三台县农村土地经营权流转交易鉴证书，载明：“按照《绵阳市农村承包土地经营权流转交易规则》（试行）规定，经审核，位于三台县××镇××村××组，137.71亩农村土地经营权交易行为符合规定程序，予以鉴证。” 2017年11月17日，一村水岸公司（乙方）与乐安镇政府（甲方）签订《投资协议书》，载明：投资总额为乙方全额投资建设，投资总额为4500万元，其中固定资产投资4500万元；项目建设内容为流转断山村土地150亩，涉及1、2组，进行水上游乐设施、滑草场设施为主的休闲旅游观光项目打造；建设周期为半年，自2017年6月开工建设，2017年12月完工；项目总规划面积为150亩（具体以规划红线为主），其中约150亩按农用地流转取得（公益林除外，流转的土地不改变土地使用性质，按设施农用地办理用地手续），流转总面积的3%-7%可为设施农用地，但需以农业部门备案核实为准；土地用途及年限为本项目在国家有关规定的基础上，确定土地流转费（朝地、山地、林地）均价600元/亩，项目以一方投入建设为主，经营管理权归乙方，经营期限不得低于30年；在本协议签订之日起3个月内成立专门领导机构，指派专门人员提供跟踪服务，协助各种手续报批、项目建设等相关工作；合同签订后，甲方负责协调土地利用总体规划，负责争取国有建设用地规划指标，并组织用地报批。征地面积以各阶段实际建设用地面积为准，在省政府征地批文下达2个月内，完成已批土地征地拆迁补偿工作并配合乙方办理规划建设及供地等手续；监督乙方土地利用和项目实施及各级相关补助资金使用情况等内容。甲方断山村委会与乙方一村水岸公司于2018年5月1日签订《资金入股合同》，载明：甲方向乙方入股人民币76000元，与乙方合作用于发展农旅结合、乡村旅游产业；入股期限为2018年5月1日至2020年4月30日。2019年1月26日，断山村委会、三台县乐安镇断山村支部委员会共同向乐安镇党委政府出具《关于一村水岸公司在乐安镇断山村一、二社流转土地及在流转土地上建水上乐园一事的说明》，载明：案涉土地流转经乐安镇党委书记、副镇长、国土所所长、规划所所长等现场察看，村两委召开一、二组土地流转的社员大会后于2017年4月27日签订《农村土地承包经营权出租合同》，签订合同时有乐安镇党委书记、断山村主任等在场；2017年4月28日，一村水岸公司进场施工后，2017年县国土局领导指出土地违法，一村水岸公司随即停工，后经县主要领导和镇主要领导多次积极协调于2018年3月开始复工至今。 一村水岸公司主张的土地流转费用包括土地租金以及土地流转管理服务费和基础设施维护资金两部分。第一年的土地流转费用82626元（75740.5元+6885.5元）及第二年的土地流转管理服务费和基础设施维护资金及每年每亩增加10元的土地租金共计8270元，一村水岸公司已向断山村委会支付。一村水岸公司陈述第二年和第三年的土地租金共计152000元已由乐安镇政府向断山村委会支付，并由断山村委会与一村水岸公司签订《资金入股合同》，待该合同期满后一村水岸公司再将152000元返还给断山村委会。 另查明，2017年8月，一村水岸公司因案涉项目涉及非法占用土地，被三台县自然资源局调查。后三台县自然资源局以一村水岸公司涉嫌非法占地罪移送三台县公安局。2019年7月8日，四川省三台县人民检察院以一村水岸公司的法定代表人何东崚非法占用土地的行为涉嫌非法占用农用地罪，向法院提起公诉，该案正在审理过程中。2019年12月9日，三台县自然资源局认定一村水岸公司未取得土地合法手续的情况下，擅自占用乐安镇断山村1组、2组18374.38平方米（包括基本农田和一般农田，断山村日间照料中心177.66平方米除外）集体土地进行建设的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款的规定，作出三自然资行处决〔2019〕22号行政处罚决定。该行政处罚决定因违反法定程序，已被三台县人民法院（2020）川0722行初19号行政判决撤销。 再查明，一村水岸公司因案涉《投资协议书》于2020年4月1日向三台县人民法院提起民事诉讼，该院以案涉协议属于行政协议，于2020年5月20日作出（2020）川0722民初1144号民事裁定书，裁定驳回一村水岸公司的起诉。后一村水岸公司向该院提起行政诉讼及行政赔偿诉讼，分别要求确认《投资协议书》有效及赔偿各项损失16026762.8元；后一村水岸公司于2020年6月30日向该院申请撤回起诉，该院予以准许。 本院认为，原审判决认定“乐安镇政府在本案纠纷中存在履行《投资协议书》不符合约定的情形”，该事实的认定缺乏证据予以证明。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项的规定，裁定如下： 一、撤销四川省三台县人民法院（2020）川0722行初36号行政判决； 二、发回四川省三台县人民法院重审。 审 判 长 夏春梅 审 判 员 向 茜 审 判 员 严皓月 二〇二〇年十二月三十日 法官助理 魏继军 书 记 员 冯 靖