湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终932号上诉人（原审原告）：彭湘湘，女，土家族，1955年5月17日出生，住保靖县。上诉人（原审原告）：杨全胜，男，土家族，1967年5月15日出生，住保靖县。上述两上诉人的委托代理人：彭政，男，土家族，1968年3月13日出生，住保靖县。上诉人（原审被告）：保靖县人民政府.住所地：保靖县魏竹路四大家。法定代表人：杨志慧，该县县长。委托代理人：胡圣勇。委托代理人：宋耀国，湖南民益律师事务所律师。原审原告：彭虎，男，土家族，1986年7月8日出生，住保靖县。彭湘湘、杨全胜、彭虎诉保靖县人民政府不履行土地征收补偿法定职责一案，彭湘湘、杨全胜不服湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2020）湘31行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。彭湘湘、杨全胜、彭虎诉称，2016年7月以来，张花高速保靖到古丈连接线开工建设，张花调整保古连接线公路征收拆迁原告的原梅花大田采石场平整的料场和料场上的房屋等设施，原告多次口头和书面申请被告补偿，但是被告只对料场上拆除的部分房屋和浆砌堡坎进行补偿，双方就补偿事宜一直达不成协议，至今保古公路已通车，被告依然没有履行征收拆迁补偿的法定职责和义务。原梅花大田采石场于2013年10月23日依保政函（2013）65号文件，整合进梅花杨河湾采石场，至今因一直与杨河湾采石场共用其一个营业执照而存续，有保靖县国土资源局和保靖县人民政府等相关文件、整合协议等相关资料证明。原告认为料场和料场上的房屋、浆砌堡坎等是一个建设整体，被告都应该依法进行补偿，不能避重就轻有选择性地补小不补大。特向贵院提起诉讼，请求：一、判令被告依法履行保古公路征收拆迁补偿的法定职责和义务；二、判令被告采取补救措施，补偿原告的料场平整费及料场上拆除的房屋、机械设施搬迁等费用58万元；三、本案诉讼费、评估费等一切费用由被告承担。原审查明：本案原告诉讼中所称的“料场”系堆放加工后砂石料的场地，位于梅花大田采石场采矿许可红线范围之外；原告所称涉案的“房屋”修建在料场范围内，系提供给采石工人休息和摆放杂物的工棚，砖木结构。涉案料场、工棚位于保靖县××镇××村境内，系农民集体土地。2010年9月20日，采矿权人彭虎取得保靖县国土资源局颁发的采矿许可证，采矿有效期限为4年（2010年9月25日-2014年9月25日）。根据该许可证载明，矿山的名称为梅花大田采石场，地址在迁陵镇梅花大田村。2013年3月，根据湖南省人民政府办公厅发布的矿山整顿工作实施方案，保靖县人民政府决定采取关闭、整合等方式，对包括梅花大田采石场在内的6家最小安全生产间距小于300米的矿山企业整合为3家。其中，决定对梅花大田采石场予以关闭，而保留与其相邻的梅花杨河湾采石场（采矿权人刘利）。此后，保靖县国土、安监、工商等相关行政机关分别注销了采矿权人彭虎的采矿许可证、安全生产许可证和工商营业执照。2013年5月15日，梅花大田采石场的权利人彭虎（乙方），与梅花杨河湾采石场的权利人刘利（甲方）签订了一份《矿山整合协议》，其中该协议的第二条约定：“甲方必须配合乙方在保靖至古丈公路征收过程中合法权益最大化，即乙方原采矿许可证的相关权益，所有征收收益归乙方所有。”2015年12月10日，保靖县安全生产监督管理局对梅花大田采石场等几家矿山进行了关闭验收，载明：1、吊销或注销采矿许可等相关证照；2、拆除加工、供电、运输等用于生产的设施和设备；3、恢复生态环境或治理边坡；4、消除重大安全隐患；5、妥善安排关闭矿山的从业人员；按该验收标准，验收合格。同年12月11日彭虎为保靖县安全生产监督管理局出具了承诺书：“本人承诺我迁陵镇彭虎采石场在高建连接线征收后主动搬走一切机械设备，在公路完工后主动恢复植被”。同年12月25日保靖县安全生产监督管理局根据当时的关闭政策，对彭虎给予了13万元经济补偿。2014年，因建设张花高速保古连接线，保靖县政府成立了张花高速公路保古花里连接线保靖段建设协调指挥部，为本次土地、房屋征收与补偿安置实施单位，集体土地征收与房屋拆迁依据《湘西自治州集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（州政发[2014]2号）进行补偿。因建设需要征收包括涉案大田采石场的料场在内的大田村农民集体土地。被告保靖县人民政府对相关集体土地的所有权、使用权人依法进行了补偿。其中，由于涉案料场尚有原大田采石场的工棚等建筑物和其他构筑物，被告遂通知大田采石场的原权利人进行实物调查并洽谈补偿事宜。在双方因补偿费用问题无法达成一致意见的情况下，被告单方制作了“张花高速公路保古连接线房屋拆迁补偿到户计算表”，对采石场的房屋补偿9792元，浆砌保坎补偿2688元，共计金额为12480元。同时该表载明，应补偿的房屋权利人为彭湘湘、杨全胜（被告称该二人系原大田采石场的股东之一）。被告通知的相关权利人拒绝在该补偿表上签字。2016年7月26日，被告在没有给付补偿款的情况下，开始组织对涉案料场的土地进行施工。2018年4月16日被告向原告方发送了评估商洽函。原告彭湘湘、杨全胜分别于同年7月4日向被告所设立的指挥部递交报告和意见书，要求对原梅花大田采石场进行征拆补偿，但双方经多次协商都无法达成一致协议。2019年1月16日，保靖县敖通桥梁道路工程建设有限公司为此补偿向保靖县法院提起民事诉讼，保靖县法院以不属民事诉讼范围裁定驳回了起诉。同年4月19日，保靖县敖通桥梁道路工程建设有限公司为此补偿又向本院提起行政诉讼，本院以保靖县敖通桥梁道路工程建设有限公司不具原告的主体资格裁定驳回起诉。被告于2019年10月15日将12480元补偿款存于保靖县国库集中支付核算中心。同年10月16日，张花高速公路保古花里连接线保靖段建设协调指挥部书面通知原告彭虎领取大田采石场房屋、保坎补偿款12480元，原告方拒绝领取补偿款。2019年12月5日，原告委托湖南圆点数码测绘有限公司保靖县分公司对料场的面积及土石方量进行测算，总面积为4011.4平方米，总挖方量为9934立方米。同年12月10日原告单方委托湖南吉顺资产评估事务所对料场财产价值进行评估，评估结论是：房屋建筑物价值0.14万元，构筑物价值（料场挖土石方）54.24万元。2019年12月20日，彭湘湘、杨全胜向原审法院提起行政诉讼，后以诉讼请求事项错误为由，撤回了起诉。2020年1月10日，彭湘湘、杨全胜、彭虎向原审法院提起本案诉讼。另查明，保靖县自然资源局于2020年5月14日对原告的料场是否在大田采石场的红线范围内进行了测算，结论是该料场不在大田采石场的采矿红线范围内。2020年6月12日保靖县国土测绘队对料场面积进行了测量，面积为2243.93平方米。原审认为：本案争议焦点是：一、原告起诉是否超过法定期限；二、被告是否存在不履行土地行政补偿法定职责的行为；三、被告应否承担补偿责任。焦点一、原告起诉是否超过法定期限。诉讼中，被告认为原告在2016年就知道了土地征收补偿的事，故起诉已经超过行政诉讼法所规定的六个月的起诉期限。经查，本案被告在实施土地征收补偿的行政行为时，并没有告知原告诉权或者起诉期限。因此，本案对于起诉期限的审查，应当适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的相关规定，根据该规定，行政机关作出行政行为时，未告知起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案被告虽于2016年7月26日组织对涉案料场的土地进行施工。但2019年10月16日张花高速公路保古花里连接线保靖段建设协调指挥部才通知原告彭虎领取大田采石场房屋、保坎补偿款12480元，并明确拒绝对“料场”进行补偿。原告于2019年12月向本院提起行政诉讼，后以诉讼请求事项错误为由，撤回了起诉，2020年1月10日再次向本院提起行政诉讼。从2019年10月16日原告接到被告指挥部拒补“料场”的通知到2019年12月原告提起行政诉讼，明显没有超过一年的起诉期限。故，被告关于原告超过法定起诉期限的理由不能成立，不予支持。焦点二、被告是否存在不履行土地行政补偿法定职责的行为，应从以下几个方面进行：1、被告是否具有法定职责；2、原告是否为涉案财产的征收权益人；3、被告是否履行了法定职责。关于1、被告是否具有法定职责。《中华人民共和国国土管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序审批后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”被告保靖县人民政府是张花高速公路保古花里连接线保靖段建设土地征收实施单位，具有本案土地征收补偿的法定职责。关于2、原告是否为涉案财产的征收权益人。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十二条第二款规定，“承包方已将土地承包经营权以转包、出租等方式流转给第三人的，除当事人另有约定外，青苗补偿费归实际投入人所有，地上附着物补偿费归附着物所有人所有。”上述行政法规及司法解释中，均明确了地上附着物的归属，即“归地上附着物及青苗的所有者所有”。经查，本案原告租赁大田村的农村集体土地修建梅花大田采石场，该“料场”在采石场旁边，但不在采石场的红线范围内，是原告另租用的集体土地用来堆放加工后砂石料的场地。“房屋”修建在料场范围内，系提供给采石场工人休息和摆放杂物的工棚，涉案土地上的料场和房屋属于原告所有，在《矿山整合协议》中，也已明确约定了土地被征收后，原告享有征收的所有权益。故被告理应依据上述事实及法律规定，对涉案地上“料场”和房屋进行征收补偿，该补偿款应归原告方所有。关于3、被告是否履行了法定职责。《湖南省土地管理实施办法》第四十三条规定:“国家建设征用和划拨土地，在依法办理审批手续并给予补偿后，原用地单位和个人拒不腾地的，由县级以上人民政府发出限期腾地通知书。逾期不执行的，由发出限期腾地通知书的机关申请人民法院强制执行。”依据上述规定，先征收补偿，后腾地使用是土地征收的合法程序。经查，本案被告在对原告“料场”财产没有支付任何补偿款的情况下，便于2016年7月26日组织对涉案“料场”的土地进行施工。后经原告方多次与被告协商，直到2019年10月16日张花高速公路保古花里连接线保靖段建设协调指挥部才通知原告彭虎领取大田采石场房屋、附属物等补偿款12480元。但对“料场”未进行补偿，其理由是梅花大田采石场关闭时给予了13万元经济补偿，该经济补偿包括拆除加工、供电、运输等用于生产的设施和设备的费用，料场与采石场是一个整体，是属于采石场的生产设施，故不能重复补偿。但被告庭审中确认“料场”不在采石场的红线范围内，并经保靖县自然资源局测算再次确认“料场”不在采石场的红线范围内，是原告方另租用的集体土地修建，大田采石场关闭补偿13万元是不包括“料场”的财产补偿，故不存在被告所称的重复补偿。本案被告对原告“料场”财产未支付征收补偿款而先腾地使用，违反了土地征收补偿的法定程序，被告存在不履行征收补偿法定职责的违法行为。焦点三、关于补偿责任。本案中，被告存在不履行土地行政补偿法定职责的行为，已经在前述认定中予以确认。至本案起诉时止，原告依法应当获得的补偿权利并未得以实现，被告应当承担土地征收的补偿责任。关于补偿数额。1、原告的料场补偿。首先，原告的料场现状是一块坪场，并未进行硬化。依据《湘西自治州集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》（州政发[2014]2号）的规定，按素土坪项目，12元/平方米进行计算。原告主张的料场平整挖土石方的费用54.24万元，是原告单方委托按料场原始的状态到现状所挖土石方的费用进行评估，被告不认可，且不符合《湘西自治州集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》的补偿规定，故本院不予支持，对原告诉请的该评估费亦不予支持。其次，关于原告料场的面积，原告委托具有工程测量资质的湖南圆点数码测绘有限公司保靖县分公司对料场的面积进行了测算，总面积为4011.4平方米。该测算行为虽系原告单方所为，但进行测算的第三方是合法且有资质的机构，没有证据可以证实该机构与本案各方当事人具有法律上的利害关系。因此，第三方机构对涉案料场面积的测算结果，可以作为补偿数额的计算依据。而被告出具的2020年6月12日保靖县国土测绘队测算的料场面积，因保靖县国土测绘队是被告的下属机构，不是第三方有资质的鉴定机构，且是被告方在行政诉讼中收集的证据，违反行政诉讼法第三十五条的规定，不能采信。综上，料场补偿金额为4011.4平方米×12元/平方米=48136.8元。2、原告诉请的房屋补偿，被告在本次征收中已计算了补偿款，支持被告计算的房屋及附属物（保坎）的补偿款12480元。3、原告诉请的“料场”机械设备搬迁损失，因“料场”是原告用来堆放加工后砂石料的场地，不存在需要机械设备，而放置的机械设备是原梅花大田采石场用来加工石料的机械设备，梅花大田采石场关停时对原告给予了13万元经济补偿，其中有机械设备搬迁拆除费用，故不能重复补偿。综上，被告存在不履行土地征收补偿法定职责的行为，原告要求被告履行保古公路征收补偿法定职责的诉讼请求，予以支持。原告提出料场平整费及房屋的补偿请求，部分予以支持；原告的机械设备搬迁费用、评估费请求，没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十三条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、判令被告保靖县人民政府履行征收补偿法定职责，限被告于本判决生效后十五日内支付原告彭湘湘、杨全胜、彭虎料场补偿款48136.8元，房屋及附属物补偿款12480元，两项合计总金额为人民币60616.8元。二、驳回彭湘湘、杨全胜、彭虎的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由保靖县人民政府负担。彭湘湘、杨全胜不服，向本院提出上诉称：1.原审判决按照“素土坪项目12元/平方米”的标准计算补偿金没有事实和法律政策依据。2.上诉人原审提交的鉴定报告，是在保靖县人民政府不进行鉴定评估被迫寻找有资质的鉴定机构作出，理应被法庭采信。原审法院对“料场”的计算标准和金额认定错误，“料场”应补偿562880。恳请撤销原审判决，支持上诉人彭湘湘、杨全胜的上诉请求。保靖县人民政府上诉称：1.原审认定事实不清。根据彭湘湘、杨全胜、彭虎的起诉状表述，其2017年就应知道被诉行政行为，彭湘湘、杨全胜、彭虎的起诉超过了法定期限。本案所谓“料场”在涉案采石场关闭后，只是农村闲置地，“料场”作为采石场的设施设备在采石场关闭时已同时关闭。采石场关闭时，政府已对“料场”在内的设施设备作出补偿。“料场”用地系违法用地。上诉人彭湘湘、杨全胜不享有土地征收补偿的权利。2.原审适用法律错误。综上，请求撤销原审判决，驳回上诉人的诉讼请求。当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审认定的事实予以确认。本院另查明：2013年9月26日，保靖县人民政府根据《湖南省人民政府关于印发的通知》等文件作出保政函【2013】63号《关于依法关闭张忠权等四家采石场的决定》，其中包含对以彭虎名义经营的涉案采石场予以关闭。《湖南省人民政府关于印发的通知》规定关闭标准为，1.吊销或注销采矿许可证、安全生产许可证、工商营业执照等相关证照。2.拆除供电、供水、通风、运输等直接用于生产的设施和设备。……。6.妥善安排关闭矿山的从业人员。有彭虎和彭政签名的填报日期为2015年12月10日的《专项资金报账审批表》表明，涉案采石场达到了关闭标准，保靖县安全生产监督管理局同意给予涉案采石场130000元的补偿。本院认为：本案彭湘湘、杨全胜、彭虎主张的是请求保靖县人民政府对已关闭的采石场料场平整费及料场上拆除的房屋、机械设施搬迁等费用58万元（其中料场平整费542400元）履行土地征收补偿职责。从本案查明的事实看，涉案采石场关闭时已对其用于生产的设施和设备给予了补偿。保靖县人民政府在张花高速公路保古花里连接线保靖段土地征收中又对涉案采石场料场上的所建房屋等设施按相应的征收补偿标准给予了补偿。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第四十四条第一款规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第五十七条规定，建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。涉案采石场料场是使用的农村集体土地，没有证据证明涉案采石场料场用地已成为建设用地，及涉案采石场料场平整等建设已经县级以上人民政府土地行政主管部门批准。涉案采石场料场进行的平整及建设不具有合法性，且涉案采石场关闭时应拆除用于生产的设施和设备，政府相关职能部门为此已给予其补偿，在此情形下，彭湘湘、杨全胜、彭虎要求对已关闭的采石场料场平整费及料场上拆除的房屋、机械设施搬迁等费用履行土地征收补偿职责，没有法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”本案应驳回彭湘湘、杨全胜、彭虎的诉讼请求。原审判决支持了彭湘湘、杨全胜、彭虎的部分诉讼请求，适用法律错误，原审判决依法应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2020）湘31行初8号行政判决；二、驳回彭湘湘、杨全胜、彭虎的诉讼请求。本案一、二审案件受理费各50元，共计100元，由上诉人彭湘湘、杨全胜共同承担。本判决为终审判决。审判长  张少波审判员  赫荣生审判员  赵 旻二〇二〇年十二月二十五日法官助理刘柯岑书记员杨雅婷附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……