河南省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）豫行赔终837号上诉人（一审原告）：黄超，女，汉族，1987年5月18日出生，住河南省郑州市惠济区。委托代理人：李伟，河南迅迪律师事务所律师。委托代理人：张国超，河南迅迪律师事务所律师。上诉人（一审被告）：郑州市惠济区人民政府，住所地：河南省郑州市惠济区开元路**。法定代表人：丁文霞，该区区长。委托代理人：赵宏杰，该区司法局工作人员。委托代理人：马国杰，河南千业律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：郑州市人民政府，住所地：河南省郑州市中原西路**。法定代表人：王新伟，该市市长。委托代理人：樊英丽，该区司法局工作人员。委托代理人：马国杰，河南千业律师事务所律师。上诉人黄超与上诉人郑州市惠济区人民政府（以下简称惠济区政府）因黄超诉惠济区政府、郑州市人民政府（以下简称郑州市政府）行政赔偿一案，不服河南省郑州市中级人民法院（以下简称一审法院）（2020）豫01行赔初157号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。黄超一审诉讼请求：1.依法判令二被告赔偿黄超房屋价值损失1685040元；2.依法判令二被告赔偿黄超房屋装修及屋内物品损失42126元、搬家补助费2808.4元、综合附属物补助费6000元、搬迁奖励费28084元，自强拆之日2020年6月24日至赔偿款实际支付之日的过渡费及生活补助费，暂计算至2020年7月9日为1404.2元，本项费用合计80422.6元。一审法院审理查明：2017年7月26日，郑州市政府发布郑政通〔2017〕21号《郑州市人民政府关于郑州市四环线及大河路快速化工程征迁工作的通告》，该通告显示“……目前，该工程规划范围内的征迁工作将全面展开，请沿线各辖区人民政府、管委会按有关规划依法予以征拆补偿，市、区（管委会）相关单位要积极配合征收工作的开展，保障被征收人的合法权益……”2020年4月27日，郑州市政府向惠济区政府等单位下发郑政查〔2020〕2049号《郑州市人民政府督查通知》，明确除惠济区东赵小区5月10日前完成征迁，高新区生茂办公楼再次论证外的29个问题，各相关单位均要确保于5月1日前完成征迁。黄超于2010年3月23日向郑州市惠济区东赵龙泽文苑社区建设指挥部交纳228884元，确认购买3#楼12号房屋壹套。上述房屋在郑州市四环线及大河路快速化工程范围内且已被拆除。2020年7月13日，黄超在提起行政诉讼的同时一并提出本案行政赔偿诉讼，要求确认二被告强制拆除黄超案涉房屋的行为违法，判令二被告进行赔偿。2020年8月26日，该院作出（2020）豫01行初791号行政判决，确认惠济区政府强制拆除黄超涉案房屋的行政行为违法。另查明，受黄超委托，河南大平资产评估事务所对黄超位于郑州市惠济区新城办事处东赵村南新街41号3号楼1单元的房产进行了市场价值评估，于2020年8月5日，出具《黄超拟资产转让所涉及的房产项目资产评估报告》〔豫大平评报字（2020）第013号〕，评估结论为：在评估基准日2020年4月30日，黄超委托评估的房产评估值为人民币1656816元。二被告对该证据真实性无异议，但对其合法性、关联性和证明目的均有异议：1.河南大平资产评估事务所无关于房产及土地评估资质；2.评估按照周边房价作为参照依据错误，涉案房屋为小产权房，与周边商品房存在根本区别；3.房屋评估未扣除土地出让金。一审法院认为：一、关于本案二被告是否是适格被告。本案所涉强制拆除行为系事实侵权行为，应当遵循“谁行为，谁被告”的基本原则。《郑州市人民政府关于郑州市四环线及大河路快速化工程征迁工作的通告》规定沿线各辖区政府、管委会依法予以征迁补偿。《郑州市人民政府督查通知》再次要求各相关单位限期落实征迁任务。惠济区政府虽辩称没有实施强制拆除行为，但与上述通告及通知明显相悖，故该院认定惠济区政府应当对涉案拆除行为承担相应法律责任，其系本案的适格被告。郑州市政府并非本案适格被告，黄超对郑州市政府的起诉，该院依法予以驳回。二、关于黄超的诉讼请求。该院（2020）豫01行初791号行政判决，已确认惠济区政府强制拆除黄超涉案房屋的行政行为违法。案涉房屋系黄超购买的拆迁安置房，应作为合法房屋予以保护。黄超有依法取得国家赔偿的权利，惠济区政府应当依法及时履行赔偿义务。（一）关于黄超财产损失的赔偿方式问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”本案中，涉案房屋因郑州市四环线及大河路快速化工程被拆除，返还财产或恢复原状已经不具备现实可能性，对黄超的财产损失以支付赔偿金的方式赔偿符合客观实际和法律规定。（二）关于黄超财产损失的赔偿范围问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。由于违法拆迁，惠济区政府在承担赔偿责任时应当遵循全面赔偿和公平合理的原则。为体现对违法拆除行为的惩戒，充分保护被拆迁人的合法权益，对黄超的损失赔偿不应低于其原应得的相关拆迁安置补偿权益。同时，要兼顾其他被拆迁人的合法权益，综合考量其他被拆迁人以及当地其他项目的类似补偿方式与标准、安置情况，全面考虑法律、行政法规以及相关政策规定的连续性、一致性和公平性。具体而言，本案直接损失不仅包括因违法拆迁行为造成的被拆除房屋价值损失、室内物品损失等直接损失，还应包括黄超可能享有的全部拆迁安置补偿权益，如过渡费、生活补助、搬迁奖励、搬家补助、综合附属物补助等。（三）关于黄超财产损失的赔偿数额问题。黄超主张被告按照案涉评估报告的评估结论对其房屋进行赔偿，因案涉评估报告未显示扣除了相应的土地出让金价值，对黄超请求的赔偿数额1656816元，该院不予采纳。除黄超提交的上述评估报告外，双方当事人均未提交认定案涉房屋价值损失的证据。鉴于赔偿数额问题仍需要惠济区政府进行审查核实，同时考虑到郑州市四环线及大河路快速化工程涉及范围广、人数多、社会影响大等实际情况，从实质解决争议、减少当事人诉累、节约国家司法和行政资源角度，本案宜责令惠济区政府限期作出赔偿决定，以保护黄超合法权益，同时使被拆迁人的利益与公共利益得到衡平处理。惠济区政府应按照全面赔偿原则，确定案涉房屋价值损失，同时按照当地拆迁补偿安置政策并结合本案实际情况，对黄超提出的其他赔偿项目一并作出赔偿决定，赔偿数额应当能够弥补黄超合法权益损失。如案涉土地已纳入城市规划区，可参考周边类似商品房交易平均价格确定房屋价值损失，但原则上应扣除相应的土地出让金价值。惠济区政府应从切实保障被拆迁人居住权益和补偿权益的角度出发，积极与黄超对赔偿事宜进行协商，保障黄超对赔偿方式选择权；如果协商不成，则应依法及时作出支付赔偿金的决定。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第七条、第三十二条、第三十六条第八项的规定，判决：责令惠济区政府于判决生效之日起六十日内对黄超依法作出赔偿决定。黄超上诉称，一、一审法院认为上诉人未提交证明涉案房屋价值的证据，判决责令被上诉人郑州市惠济区人民政府限期作出赔偿决定系事实认定和适用法律错误，黄超提交的评估报告合法有效,能够作为认定涉案房屋价值的证据。二、黄超因被上诉人的违法强拆行为依法向法院提起了确认违法诉讼和行政赔偿诉讼,根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条的规定,一审法院应当直接作出实体判决,无需再经过赔偿义务机关先行处理的程序。故一审法院认定事实和适用法律错误，一审判决结果违反法律规定，增加了黄超的诉累，请求二审法院将案件发回重审，或者改判被上诉人对其财产损失进行相应数额的赔偿。惠济区政府上诉并答辩称，一、涉案郑州市四环线及大河路快速化工程项目东赵龙泽文苑小区的征迁工作由郑州市惠济区新城街道办事处、郑州市惠济区新城街道东赵村村民委员会负责，责任方、实施方、征迁补偿方等均为新城街道办和郑州市惠济区新城街道东赵村村民委员会。惠济区政府并非征收项目的补偿方，也非拆除行为的实施方，一审判决根据郑州市政府的文件径直倒推惠济区政府实施强制拆除行为,违反“谁行为、谁被告”的基本原则,认定事实错误,惠济区政府不是适格被告，应裁定驳回黄超的起诉。二、一审判决引用的确认违法判决尚未生效,涉案房屋拆除行为未确认违法,黄超直接起诉行政赔偿没有事实和法律依据,应改判驳回黄超的起诉。三、一审法院判决超出黄超的诉讼请求范围,违反“不告不理”原则。故请求撤销一审判决，改判驳回黄超的起诉。黄超答辩意见同其上诉理由。本院二审查明的事实与一审认定的事实一致外，另查明，一审法院作出（2020）豫01行初791号判决后，黄超和惠济区政府均不服，向本院提起上诉，本院经审理作出（2020）豫行终2569号行政判决，认为惠济区政府为确认强拆行为违法一案的适格被告更具合理性，郑州市政府不是适格被告，驳回双方上诉，维持原判，确认惠济区政府强制拆除黄超涉案房屋的行政行为违法。本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第十三条的规定，惠济区政府的强拆行为已被确认违法，黄超有依照该法规定获得国家赔偿的权利。在具体的赔偿程序中，赔偿义务机关负有依法作出赔偿决定的法定义务。具体到本案，惠济区政府未依法给予补偿，即组织人员将黄超房屋强制拆除，经行政诉讼确认强制拆除房屋的行为违法，惠济区政府对其违法行为造成的损失应当承担赔偿责任。本案中，一审法院根据本案具体情况，判令惠济区政府于判决生效之日起六十日内对黄超依法作出赔偿决定，符合法律规定，也有利于矛盾最终的妥善化解，处理并无不当，本院予以维持。黄超的上诉理由不能成立，不予支持。惠济区政府在作出赔偿决定时，应当兼顾个案与类案的利益平衡，被拆迁人的利益与公共利益平衡，按照当地拆迁补偿安置政策并结合本案实际情况，依法依规准确界定黄超财产损失的赔偿范围、涉案房屋的价值赔偿标准等，充分保障黄超的合法权益。如果惠济区政府在判决规定的期限内仍未作出赔偿决定或者黄超对惠济区政府作出的赔偿决定不服，黄超可向人民法院提起行政赔偿诉讼。生效判决已经认定惠济区政府是确认强拆行为违法一案的适格被告，确认惠济区政府强制拆除黄超涉案两套房屋的行政行为违法，惠济区政府认为自己不是赔偿案件的适格被告，不应承担赔偿责任的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，黄超和惠济区政府的的上诉请求均不成立，本院不予支持；一审判决认定事实清楚，处理结果适当，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  卜发忠审判员  张书强审判员  黄志远二〇二〇年十二月十八日法官助理王沙沙书记员王夷恒