河南省范县人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0926行初14号原告王作伟（又名王峰伟），男，1974年5月16日出生，汉族，村医，住范县。委托代理人曹先坤，北京市常鸿律师事务所律师。被告范县王楼镇人民政府，住所地范县王楼镇王楼村人民路**。法定代表人辛国胜，镇长。委托代理人程麟清，河南长庚律师事务所律师。委托代理人翟君阳，河南长庚律师事务所实习律师。被告范县人民政府，住所地范县新区板桥西路**。法定代表人赵丽玲，县长。委托代理人祝磊，男，1981年1月12日出生，汉族，该县政府工作人员，住濮阳市华龙区。第三人范县王楼镇王楼村村民委员会，住，住所地范县王楼镇王楼村镇政府驻地北500米/div>负责人王训军，村民委员会主任。原告王作伟诉被告范县王楼镇人民政府（以下简称王楼镇政府）、范县人民政府（以下简称县政府）、第三人范县王楼镇王楼村村民委员会（以下简称王楼村委会）土地使用权确权纠纷一案，于2020年6月26日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月3日立案后，向二被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月5日公开开庭审理了本案。原告王作伟及其委托代理人曹先坤，被告王楼镇政府的负责人刘洪璞及委托代理人程麟清、翟君阳，被告县政府委托代理人祝磊，第三人王楼村委会负责人王训军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。王楼镇政府于2019年3月27日收到王楼村委会土地确权申请书，2019年3月28日立案，2019年12月17日作出王政文﹝2019﹞116号处理决定，将宗地编号为1231202的土地使用权确权给王楼村村集体使用，王作伟对该宗争议土地没有宅基地使用权。于2019年12月28日向王作伟及王楼村村委会送达处理决定书。王作伟不服，在疫情期间向县政府申请复议，县政府2020年3月23日立案，期间组织双方调解未成，2020年5月15日延期审查一次，于2020年6月11日作出范政复决字﹝2020﹞第1号行政复议决定，维持了王政文﹝2019﹞116号处理决定，并于2020年6月12日向王作伟送达复议决定书，2020年6月15日分别向王楼镇政府、王楼村村委会送达复议决定书。该处理决定尚未执行。原告王作伟向本院提出诉诉请求：1.依法撤销范政复决字﹝2020﹞第1号行政复议决定书的第一、二项及王政文﹝2019﹞116号处理决定；2.诉讼费由被告承担。事实与理由：一、本案王楼镇政府属于重复立案。关于涉案土地即1231202号土地使用权纠纷，王楼村委会在2015年8月13日即向王楼镇政府提出确权申请，当时镇政府依法受理，并作出了王政文﹝2015﹞84号处理决定书，王作伟不服提出行政复议，县政府作出范政复决字﹝2015﹞第7号复议决定，依法撤销了王政文﹝2015﹞84号处理决定，并责令王楼镇政府重新作出具体行政行为。但王楼镇政府至今未就1231202号土地的使用权纠纷重新作出具体行政行为。因此王楼村委会于2019年3月27日因涉案土地使用权向镇政府提起的土地使用权确权申请，属于重复申请，王楼镇政府所谓的“依法予以受理”行为属于程序严重违法行为。二、王楼镇政府2019年作出的处理决定内容严重违法。王楼镇政府作出的王政文﹝2019﹞116号处理决定与2015年作出的王政文﹝2015﹞84号处理决定，均认定涉案土地是第三人王楼村委会出租给王作伟的，该宗土地使用权归村委会所有，二份处理决定认定的事实及确权理由相同，因此，王楼镇政府2019年作出的处理决定，严重违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十八条关于“行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为”的规定，属于严重违法。三、王政文﹝2019﹞116号处理决定书作出的时间，超出了法律规定的“重新作出的具体行政行为”的规定，属于违法行为。四、原告在申请复议时已要求县政府对不履行或拖延履行行政复议决定依法行使行政复议机构的职权。五、县政府认定镇政府“不属重复立案”，缺乏法律依据。原告王作伟向本院提交的证据为：一、亲属关系证明，证明原告的适格性；二、王政文﹝2015﹞84号、﹝2019﹞116号处理决定书及范政复决字﹝2015﹞第7号、﹝2020﹞第1号复议决定书各一份，证明王楼镇政府2019年处理决定书程序违法，内容不合法；三、王楼村委会出具的证明一份及王某1、王某2、王某3宅基地使用证各一份，证明涉案土地使用权归原告所有。被告王楼镇政府辩称，一、立案程序符合法律规定。2015年8月13日，第三人王楼村委会第一次向被告王楼镇政府提出土地确权申请，王楼镇政府依法受理并作出王政文﹝2015﹞84号处理决定。王作伟申请复议，县政府作出责令王楼镇政府重新作出具体行政行为的复议决定。第三人因需要补充有关证据而向王楼镇政府提出撤回申请，王楼镇政府予以批准。2019年3月27日，王楼村委会再次向王楼镇政府申请土地确权，王楼镇政府依法予以受理，程序完全合法，不属于重复立案。二、王楼镇政府以事实为依据、以法律为准绳作出王政文﹝2019﹞116号处理决定书，是针对第三人2019年3月27日提出申请的新案件所作出的新的处理决定，而非县政府2015年复议决定书要求的重新作出具体行政行为，程序均符合法律规定。因为《行政复议法》第二十八条规定不适用镇政府在该案件中所作出的行政行为，县政府2015年复议决定中规定的重新作出行政行为的60日期限也不适用，相关行政人员及负责人也不存在故意拖延的行为。王作伟认为镇政府作出的行政行为是针对2015年土地确权申请所作出完全是对镇政府行政行为的误解。三、王楼镇政府对第三人2019年申请的土地确权案件，严格依据《土地权属纠纷调查处理办法》规定的程序予以立案、调查。镇政府详细询问申请人对确权土地占有及使用的情况，并向范县自然资源局调取涉案土地的登记材料，同时询问同村了解涉案土地情况的人员，形成调查笔录，根据《土地管理法》等相关法律的规定最终认定第三人村委会对涉案土地享有使用权。镇政府的行政行为符合法律规定。被告王楼镇政府在法定期限内提交如下证据：第一组：组织机构代码证、法定代表人身份证明及身份证复印件各一份，证明王楼镇政府主体适格。第二组：土地使用权处理决定书卷宗一份，包括程序文书及作出决定的证据材料等，证明王楼镇政府作出的处理决定书程序合法,且具有事实及法律依据。第三组：土地归户卡（二十五页）及土地登记册04-23-108、04-23-109、04-23-50复印件各一页，证明王作伟在王楼镇政府作出决定前未提交宅基证，根据1992年王楼村宅基地使用情况的土地登记册中仅有其父王某1自用宅基地两宗，该两宗土地与王作伟提交的宅基证上显示的土地使用范围不一致，王作伟在诉讼中提交的1990年宅基证不真实。被告县政府辩称，一、王作伟不服被告王楼镇政府作出的王政文﹝2019﹞116号处理决定向县政府提出行政复议申请，县政府依法受理，并作出范政复受字﹝2020﹞第1号行政复议决定，县政府复议程序合法，认定事实清楚。原行政卷宗中并未发现王作伟提交的宅基证，无法认定其具有使用权。根据原行政卷宗，镇政府依法受理后，对王作伟送达了相关法律文书和手续，未发现王作伟提出答辩意见和异议的书面材料，也未提交相关证据予以证实自己的主张。王楼镇政府作出的王政文﹝2019﹞116号处理决定书是依据2019年3月27日第三人提出的申请而作出的，原王政文﹝2015﹞84号处理决定已经被县政府撤销，属于无效决定，不属于重复立案，县政府行政复议程序合法，适用法律正确。被告县政府在法定期限内提交如下证据，一、程序性证据：1.行政复议立案审批表复印件一份；2.行政复议延期审批表复印件一份；3.行政复议结案审批表复印件一份；4.行政复议文书送达回证复印件三张。证明行政复议程序合法。二、事实性证据同王楼镇政府提交的第二组证据卷宗材料，证明复议决定认定事实清楚。第三人王楼村委会述称，同被告王楼镇政府答辩意见。第三人没有提交证据。针对上述证据，双方当事人的质证意见分别为：原告对被告王楼镇政府提供证据的质证意见为，对第一组证据无异议，第二组证据不能说明王楼镇政府作出的﹝2019﹞116号处理决定程序合法，其答辩状中明确提出第三人因需要补充有关证据而提出撤销土地确权申请，其经综合考虑后予以批准，但是在其提交的证据中并没有显示第三人当时的撤销土地确权申请书，也不显示其当时的态度，至于其提交的第三人的情况说明，不能证明其合法性。对被告提交的范县自然资源局所出具的证明无异议，但本案说的是使用权。王某4出具的证明，是猜测性的结果，与事实不符，该证据不能作为定案依据。王某5、王某6的证明中未显示其身份信息，无法证明是否为其本人所写，是否其本人的真实意思表示，证明与事实不符。王某7所证明的与事实不符。王某8、王某9、王某10、王某11几人证明均是说涉案土地是出租给包括原告在内的三人的，这与实际情况不相符合，并且单凭他们未到庭接受质证的证人证言，在没有王楼村村委会财务账目相印证的情况下，上述七人的证人证言不能作为定案依据。证据二中的调查笔录，王某4、王某5、王某6、王某7、王某10、王某11与证人证言中人物是重复的，询问笔录中显示的主要意见还是涉案财产是出租的而不是包括原告在内的三人的，对于出租的情况应当与王楼村村委会的财务账目进行核实，否则该组证据不能证明王楼镇政府的主张，并且原告有相反的证据证明涉案土地的使用权归原告所有。对拒绝调解没有异议，但是涉案土地的使用权归原告所有这一事实是清楚的。对被告提交的会议纪要和处理决定书这两份证据，属于被告方对本案涉案财产的认识，不能据此认定被告的行为合法，也不能据此认定被告作出具体行政行为的证据充分。关于送达回证，原告已收到相关的处理决定书，并没有拒签，送达回证中书写的拒签与事实不符。关于情况说明，该份证据不能证明第三人重新申请且王楼镇政府重新立案合法。第三组证据，该组证据不能证明王楼镇政府的处理决定作出前原告未交宅基地使用证；土地归户卡、土地登记册当中不显示原告的涉案宅基地，过错并不在原告方，原告有第三人及王楼镇政府颁发的宅基地使用证，并且除原告外与原告同一村集体的王某2、王某3等人也有与原告格式及颁发时间相同的宅基地使用证，足以说明包括原告在内的王楼村村民每户均有一本1990年5月发放的宅基地使用证，足以证明涉案土地的使用权归原告所有。至于被告提到的档案记载的属于原告家的宅基地登记情况与涉案宅基地情况不一致，只能说明档案记载的宅基地与涉案宅基地并非同一处宅基地。另外，被告以原告父亲当时担任村文书来推测档案记载的宅基地与涉案宅基地不一致就认为涉案宅基地没有划拨给原告使用，缺乏事实根据及法律依据。王楼镇政府承认当时的土地登记管理不规范，所以本案涉案宅基地有可能在当时或者后来被因疏忽大意没有登记或者丢失，甚至人为的毁损，所以没有登记的过错和造成的后果不能由本案的原告承担。被告县政府和第三人对被告王楼镇政府提供的证据，均无异议。原告对被告县政府提供证据的质证意见为，第一，对程序性证据无异议，但对认定的事实有异议，在县政府举证材料中，并没有第三人的撤销土地确权的申请书，也没有王楼镇政府的准予撤销的批准书，另外县政府也没有基于事实认定具有宅基地使用证的原告享有涉案宅基地的使用权，所以王楼镇政府事实认定是错误的。行政复议是对具体行政行为合法性进行审查，这里包括程序合法和实体合法，在王楼镇政府没有证据证明其程序合法的情况下县政府作出了维持的复议决定显然是错误的。被告王楼镇政府和第三人对被告县政府提供的证据，均无异议。被告王楼镇政府对原告证据的质证意见为，对第一组证据无异议。对第二组证据的真实性无异议，对证明目的有异议，县政府作出的范政复决字﹝2015﹞第7号行政复议决定书中以镇政府被指定承办人员未经调查、无立案审批表、结案审批表、书面调查处理意见等程序性不合法为由作出撤销王楼镇政府作出的王政文﹝2015﹞84号处理决定，后第三人以补充证据为由向王楼镇政府提出撤销土地确权申请，根据土地权属争议不告不理的原则在第三人提出撤销申请后镇政府不再继续审理。2019年第三人为了定分止争确定涉案土地权属，再次向镇政府提出申请，镇政府严格按照法律程序在查明事实的基础上作出处理决定，程序合法。对原告所提交的王某1的宅基使用证真实性有异议，根据第三人所称颁发宅基证时，是由王某1一手经办，通过比对三本宅基证承办人所签署的颁发时间从笔迹及字体颜色上看王某1宅基使用证与另外两本明显不符。王某1等三人的宅基证与原告所主张的无任何关系，不能证明涉案宗地原告享有使用权。王某1、王某12、王某13三家对涉案宗地的不合法占有导致的现状，不能以此推断其对涉案宗地享有使用权。被告县政府及第三人对原告证据的质证意见同被告王楼镇政府质证意见。上述证据，经合议庭评议认为，原被告提交的证据与本案具有关联性，能客观反映案件事实，本院予以采信。经审理查明，2015年8月13日第三人王楼村委会向被告王楼镇政府提出对1231202号宗地确权申请，王楼镇政府作出王政文﹝2015﹞84号处理决定后，王作伟不服向被告县政府申请复议，县政府作出复议决定，撤销镇政府处理决定，要求王楼镇政府重新作出具体行政行为。后王楼村委会因需要补充有关证据而撤回申请并获批准。2019年3月27日王楼村委会再次向王楼镇政府申请土地确权，王楼镇政府予以受理，并向王楼村委会及该村村民调查了解案涉土地情况，同时向范县自然资源局调取涉案土地的登记材料。2019年12月17日，王楼镇政府根据相关法律规定，认定村委会对涉案土地享有使用权，作出王政文﹝2019﹞116号处理决定，将涉案土地确权给王楼村村委会使用。王作伟不服，向县政府申请复议，县政府于2020年6月11日作出行政复议决定，维持了镇政府作出的处理决定。王作伟不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”。本案系发生在原告与第三人之间的土地权属争议，被告王楼镇政府具有作出处理决定的法定职责。但本案审理过程中，原告提交证据证明其具有该涉案土地的使用权。涉案土地目前存在原告提交的盖有被告王楼镇政府职能部门印章的宅基证，王楼镇政府对涉案土地是否进行过确权颁证没有查明，故所作处理决定认定事实不清、证据不足，依法应予撤销。被告县政府作出的维持王楼镇政府处理决定的复议决定依法也应予撤销。本案系王楼镇政府根据王楼村委会的申请重新对争议土地进行的确权处理，故原告关于王作伟与王楼镇政府、县政府、王楼村委会土地使用权确权纠纷一案是对王政文﹝2015﹞84号处理决定的延续的诉称不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十第一款第一项、第三项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款规定，判决如下：一、撤销被告范县王楼镇人民政府作出的王政文﹝2019﹞116号关于王楼村村民委员会与村民王作伟土地使用权纠纷处理决定；二、撤销被告范县人民政府作出的范政复决字﹝2020﹞第1号行政复议决定。案件受理费50元，由被告范县王楼镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按时对方当事人数提出副本，上诉于河南省濮阳市中级人民法院。审判长  张秀丽审判员  张金坤审判员  许书玮二〇二〇年十二月三十日书记员  于慧彬