贵州省铜仁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔06行终157号 上诉人（原审原告）湖南盐业股份有限公司贵州分公司。住所地贵州省贵阳市南明区花果园五里冲花果园项目**第********。 负责人李东红，湖南盐业股份有限公司贵州分公司经理。 委托代理人姚元勋，贵州锦江河律师事务所律师。 委托代理人蒋巧，贵州锦江河律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）沿河土家族自治县市场监督管理局，住所，住所地贵州省沿河土家族自治县团结街道div> 法定代表人刘静，该局局长。 委托代理人任海军，贵州仁士律师事务所律师。 上诉人湖南盐业股份有限公司贵州分公司（以下简称湖南盐业贵州公司）因与被上诉人沿河土家族自治县市场监督管理局（以下简称沿河市场监管局）工商行政管理一案，不服贵州省思南县人民法院（2019）黔0624行初186号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月26日立案后依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定事实：原告湖南盐业贵州公司于2018年10月10日成立并办理《营业执照》，营业场所为贵州省贵阳市南明区花果园五里冲花果园项目Ｖ区第15栋1单元30层3号,经营范围包含销售食用盐、工业盐等。2018年10月30日，原告获得上述营业场所的《食品经营许可证》。2019年5月22日，原告在未取得食品经营许可的情形下，与个体工商户沿河盛隆副食配送中心的负责人罗跃勇签订《仓库租赁协议》、《车辆租赁协议》，租赁罗跃勇位于沿河县开发区门面即沿河盛隆副食配送中心的经营场所用于食盐储存，并于同日与罗跃勇签订劳动合同，聘请罗跃勇在沿河县区域销售、配送原告的“雪天”牌食盐，同时租赁罗跃勇车牌号为贵Ｄ×××××的五菱牌轻型封闭汽车用于食盐配送。2019年5月28日，原告运送1280件食盐至该租赁地。罗跃勇收到食盐后，向“沿河任乾副食店”“沿河县团结余庆剔骨鸭店”“沿河杨三妹副食店”等个体工商户销售、配送食盐共计15件（销售价格为40元／件）。2019年6月18日，被告沿河县市场监管局以“当事人无食盐定点批发许可证批发食盐”为由对沿河盛隆副食配送中心进行立案调查，执法人员在罗跃勇到场以及见证人见证下对沿河盛隆副食配送中心储存的637件（500ｇ×50／件）、625件（1000ｇ×25／件）、23袋（1000ｇ／袋）、47袋（500ｇ／袋）“雪天”牌加碘精制盐及一本原告湖南盐业贵州公司配送单予以扣押，扣押期限为30日，并向罗跃勇送达了扣押决定书及清单。2019年6月19日，被告沿河县市场监管局向罗跃勇进行了询问，罗跃勇交待批发经营的食盐系原告所有的事实。7月2日，被告将该案作为违法犯罪线索移送沿河县公安局，并中止对该案调查。7月12日，沿河县公安局作出《不予立案通知书》，被告恢复案件调查。7月17日，被告经负责人审批后，对上述物品扣押期限延长至2019年8月16日。7月26日至7月30日，被告对“沿河任乾副食店”、“沿河县团结余庆剔骨鸭店”等个体工商户进行现场检查，并对相关人员进行询问。8月2日，被告对原告铜仁片区经理杜林峰进行询问。8月13日，被告以原告涉嫌未经许可经营食品拟作出行政处罚，对原告作出《行政处罚及行政处罚听证告知书》（沿市监罚听告字﹝2019﹞133号）并向原告进行送达。当日，原告向被告提交《行政处罚听证申请书》。8月15日，被告向原告送达《行政处罚听证通知书》。2019年8月16日，被告向原告作出《先行登记保存证据通知书》，决定采取先行登记保存措施，对上述扣押物品存放于“贵州盐业（集团）沿河有限责任公司仓库”，告知原告或有关人员不得损毁、销毁或者转移证据。2019年8月22日，被告举行了听证会，原告委托代理人参加了听证。8月23日，被告作出沿市监处字﹝2019﹞134号行政处罚决定：“1.没收尚未销售的雪天牌加碘精制盐637件（500ｇ×50／件）、625件（1000ｇ×25／件）、23袋（1000ｇ／袋）、47袋（500ｇ／袋）；2.处货值金额10倍罚款人民币伍拾壹万贰仟元整（￥512000.00元），上缴国库”，并于次日向原告送达处罚决定书。原告不服该行政处罚决定，于2019年9月11日提起行政诉讼。 一审法院认为，被告沿河县市场监管局作为市场监督管理部门，具有负责辖区范围内食盐质量安全管理与市场监督执法的职能职责。针对原告湖南盐业贵州公司诉称被告未就原告作为当事人重新立案以及被告2019年8月16日作出的《先行登记保存证据通知书》未经负责人审批属于程序违法的意见。经查，因涉案场所为沿河盛隆副食配送中心经营场所，被告初始立案当事人为“沿河盛隆副食配送中心”，但经调查核实沿河盛隆副食配送中心食盐销售行为即为原告公司的销售行为后，将本案当事人变更为原告湖南盐业贵州公司，被告未以原告作为当事人重新立案不影响本案行为性质的认定。被告于2019年8月16日作出的《先行登记保存证据通知书》系涉案物品扣押期限届满后为避免证据灭失而采取的保存措施通知原告，与采取行政强制措施前的先行登记保存证据行为不同，该通知书所载物品在先行登记保存证据前业经被告负责人审批采取扣押措施，被告在先行登记保存证据前未经行政机关负责人批准系程序瑕疵，予以指正。针对原告诉称存放于仓库中的货物属于未销售经营的货物不应计入处罚货值总额的意见。经查，原告已运送1280件食盐至沿河盛隆副食配送中心并全部拟用于沿河县的食盐经营，该行为已构成原告在沿河县经营食盐的一部分，未销售的食盐货值应纳入处罚货值总额。故原告上述诉称意见理由不成立，不予采信。关于原告提出的撤销被告于2019年8月23日作出的《行政处罚决定书》（沿市监处字﹝2019﹞134号）的诉讼请求。经查，原告在沿河县未办理食品经营许可证，便租赁沿河盛隆副食配送中心经营场所存储食盐，租赁沿河盛隆副食配送中心负责人罗跃勇的车辆用于食盐配送，聘请罗跃勇为原告公司员工在沿河县开展食盐销售业务。原告运送1280件食盐至沿河盛隆副食配送中心后，罗跃勇已向“沿河任乾副食店”“沿河县团结余庆剔骨鸭店”“沿河杨三妹副食店”等个体工商户销售、配送食盐共计15件。罗跃勇作为原告公司员工，按照原告的安排从事食盐销售业务的行为，应当认定为原告的销售行为，原告在沿河县经营食盐的行为客观存在。《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款规定：“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。”《食品经营许可管理办法》第二条第一款规定：“在中华人民共和国境内，从事食品销售和餐饮服务活动，应当依法取得食品经营许可。”本案中，原告虽然取得《营业执照》及《食品经营许可证》，但经营场所均为“贵州省贵阳市南明区花果园五里冲花果园项目V区第15栋1单元30层3号”，未在沿河县办理《食品经营许可证》，违反了《食品经营许可管理办法》第四条关于“食品经营许可实行一地一证原则，即食品经营者在一个经营场所从事食品经营活动，应当取得一个食品经营许可证”的规定。被告于2019年6月18日对该案进行立案后，对现场进行检查，对相关人员进行询问，就案涉物品采取扣押措施，组织原告进行听证，并根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条关于“违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款”的规定，对原告作出沿市监处字﹝2019﹞134号行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，处罚得当。故原告该项诉讼请求的理由不成立，不予支持。关于原告提出请求被告赔偿原告因此所受损失1万元的诉讼请求。经查，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条关于“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定，赔偿请求人获得赔偿须以合法权益遭受侵犯为前提。本案中，被告作出沿市监处字﹝2019﹞134号行政处罚决定合法，原告不具有合法权益受到侵犯的事实。故原告的该项诉讼请求的理由不成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，判决驳回原告湖南盐业股份有限公司贵州分公司的诉讼请求。本案受理费50元，由原告湖南盐业股份有限公司贵州分公司负担。 湖南盐业贵州公司上诉请求：1、请求依法撤销一审法院的判决；2、请求依法撤销被上诉人作出沿市监处字（2019）134号行政处罚决定书，并依法判决被上诉人赔偿上诉人损失1万元；3、本案的一审、二审的诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、上诉人作为湖南省盐业股份有限公司的自建分公司有权在贵州省境内开展食盐销售活动。国务院《盐业体制改革方案》明确：“从2018年1月1日起，现有食盐定点生产企业和食盐批发企业可依照新的规定申请许可，根据许可范围从事相应的经营活动。”2018年4月12日，工信部发布《食盐定点生产企业和批发企业规范条件》和《管理办法》（公告【2018】19号）,其中第二条“关于食盐定点批发企业批发经营能力”规定：省级食盐定点批发企业除在本省（自治区、直辖市）开展食盐批发销售业务外，可在其他省（自治区、直辖市）开展食盐批发销售业。依据上述盐改文件上诉人有权在贵州省境内全渠道开展食盐经营活动，无需再于各地区办理食品经营许可证。二、案涉仓库为上诉人在沿河县的外设仓库，并非经营场所。上诉人并未在该仓库开展网络销售、售后服务、食品分装等生产、经营活动，未突破仓储功能进行经营，而一审法院罔顾以上事实，将“上诉人在沿河县是否具有销售的行为”与“仓库是否为经营场所”混为一谈。三、被上诉人无权对食盐经营许可进行管理，其行为违反了行政职能法定原则。《食盐专营办法》第四条规定“县级以上地方人民政府确定的盐业主管部门负责管理本行政区域的食盐专营工作。国务院食品药品监督管理部门负责全国食盐质量安全监督管理。县级以上地方人民政府确定的食盐质量安全监督管理部门负责本行政区域的食盐质量安全监督管理”，即食盐专营许可的管理由盐业主管部门即国家工信部负责，而食品药品监督管理部门（根据国家机构改革文件食品药品监督管理部门职能并入市场监督管理局）只能负责食盐质量安全监督管理，而直至2020年1月3日国家市场监督管理总局才发布《食盐质量安全监督管理办法》，国家市场监督管理总局依据上位法《食盐专营办法》规定，从质量监督管理的角度出发，规定从事食盐销售活动应当取得经营许可证,该规章的发布表明在此之前国家没有任何一部法律法规或规章要求从事食盐销售必须办理《食品经营许可证》。根据行政职能法定原则，被上诉人无权对食盐经营实施行政许可。四、被上诉人实施行政执法行为程序严重违法，适用法律错误，其作出的行政处罚决定书应予撤销。五、被上诉人所作出的案涉行政处罚缺乏立案手续、程序违法，依法应当认定为无效。1.2019年6月18日，被上诉人对沿河土家族自治县盛隆副食配送中心涉嫌无食盐定点批发许可证批发食盐案进行了立案，从被上诉人提交的证据来看，被上诉人的《立案审批表》、《关于沿河盛隆副食配送中心（罗跃勇）非食盐定点批发企业从事食盐批发经营案的调查报告》等手续及相关笔录都是针对沿河县盛隆副食配送中心涉嫌无食盐定点批发许可证批发食盐这一行为作出。被上诉人提交的立案审批手续并不是案涉行政处罚对应的立案手续，行政相对人及案由完全不同。因此，案涉行政处罚决定缺乏立案程序，违反了《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条规定，根据《行政处罚法》第三条第二款可知，不遵守法定程序的，行政处罚无效。2.被上诉人做出的《先行登记保存决定书》程序违法，根据《行政处罚法》第三十七条第二款的规定，行政机关先行登记保存应经行政机关负责人批准，但本案被上诉人并未提交《先行登记保存决定书》已经过负责人批准的证据，故被上诉人做出的《先行登记保存决定书》程序违法。 二审查明事实与一审认定事实无异，本院依法予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款的规定，县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。被上诉人沿河市场监管局具有对全县范围内食品质量安全违法事实作出行政处罚的职能，是本案的适格被告。 关于上诉人提出并未在沿河县案涉仓库开展发票开具、网络销售、售后服务、食品分装等生产、经营活动，未突破仓储功能进行经营，案涉仓库并非经营场所的上诉理由。经查，湖南盐业贵州公司租赁罗跃勇位于沿河县开发区门面即沿河盛隆副食配送中心的经营场所用于食盐储存，并聘请罗跃勇在沿河县区域销售、配送原告的“雪天”牌食盐。2019年5月28日，原告运送1280件食盐至该租赁地。罗跃勇向“沿河任乾副食店”“沿河县团结余庆剔骨鸭店”“沿河杨三妹副食店”等个体工商户销售、配送食盐共计15件，并将货款汇至原告账户。罗跃勇利用盛隆副食配送中心经营经营销售食盐的行为明显，因罗跃勇是上诉人员工，故上述经营行为即为上诉人之经营行为。故该上诉理由不能成立，不予采纳。 关于上诉人提出于“已于2018年1月在贵州省贵阳市成立并办理了全部经营证照，依据相关盐改文件，上诉人有权在贵州省境内全渠道开展食盐经营活动，无需再于各地区办理食品经营许可证”、“《中华人民共和国食品安全法》及《食品经营许可管理办法》并未规定食盐批发企业在异地设立仓库必须办理食品经营许可证，被上诉人以上诉人未办理《食品经营许可证》而采取的强制措施严重违反了“法无授权不可为”的行政合法性原则”、“直至2020年1月3日国家市场监督管理总局才发布《食盐质量安全监督管理办法》，规定从事食盐销售活动应当取得经营许可证，在此之前国家没有任何一部法律法规或规章要求从事食盐销售必须办理《食品经营许可证》，故被上诉人无权对食盐经营实施行政许可”三项上诉理由。经查，根据2017年12月26日公布实施的《食盐专营办法》第三十条“经营者的行为违反本办法的规定同时违反《中华人民共和国食品安全法》的，由县级以上地方人民政府食盐质量安全监督管理部门依照《中华人民共和国食品安全法》进行处罚”的规定，食盐作为一种特殊专营食品，经营者不但要遵守相关盐业法规，同时还应当遵守食品安全相关法律法规。故上诉人所提“没有任何一部法律法规或规章要求从事食盐销售必须办理《食品经营许可证》”的上诉理由不能成立。同时，沿河市场监管局负责全县食盐质量安全监督工作，有权对上诉人违法行为采取强制措施，作出相应处罚。此外，《食品经营许可管理办法》第四条“食品经营许可实行一地一证原则，即食品经营者在一个经营场所从事食品经营活动，应当取得一个食品经营许可证”、第六条第二款“县级以上地方食品药品监督管理部门负责本行政区域内的食品经营许可管理工作”，食品经营许可以县级为基本单位，上诉人虽然向贵阳市南明区提出申请，由贵阳市南明区市场监督管理局颁发了《食品经营许可证》，但该经营许可不可能延伸至沿河县域。故其三项上诉理由均不能成立，不予采信。 关于上诉人提出“被上诉人实施行政执法行为程序严重违法，适用法律错误，其作出的行政处罚决定书应予撤销、案涉行政处罚缺乏立案手续，程序违法，依法应当认定为无效”的上诉理由。经查，一审判决已对此充分阐述，说理充分，本院予以确认，不再赘述。此外，关于湖南盐业贵州公司提出请求赔偿因此所受损失的诉讼请求，经查该诉求没有事实和法律依据，不予支持。 综上，原判认定事实清楚，适用法律正确。沿河市场监管局作出的沿市监处字﹝2019﹞134号行政处罚决定适用法律、法规正确，未超越行政职权，本院予以支持。湖南盐业贵州公司上诉请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人湖南盐业股份有限公司贵州分公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 王 晋 审判员 谢稼祥 审判员 陈继霞 二〇二〇年十二月四日 书记员 舒 雨