四川省广元市利州区人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）川0802民初2253号 原告：中国建筑一局(集团)有限公司，住所地北京市丰台区西四环南路**，统一社会信用代码91110000101107173B。 法定代表人：罗世威，系该公司董事长。 委托诉讼代理人：李学辉，北京市安理律师事务所律师。 委托诉讼代理人：刘伟，北京市安理律师事务所实习律师。 被告：广元市住房和城乡建设局，住所地四川省广元市利州东路**，统一社会信用代码11510700MB1658250H。 负责人：张骏，系该局局长。 委托诉讼代理人：姜洪，四川天称律师事务所律师。 原告中国建筑一局(集团)有限公司(以下简称中建一局)诉被告广元市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）合同纠纷一案，本院于2020年4月29日立案受理。依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告中建一局的委托诉讼代理人李学辉、刘伟，被告市住建局的委托诉讼代理人姜洪到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告向本院提出诉讼请求：1.判令被告立即向原告返还北二环东延线建设PPP项目(一期)投标保证金1600万元;2.判令被告以投标保证金1600万元为基数,支付自2017年11月17日起至实际履行完毕之日止的利息,2019年8月19日之前按同期中国人民银行公布的贷款基准利率计付,2019年8月20日之后按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计付;3.本案诉讼费由被告承担。 事实和理由,被告就其广元市北二环东延线建设PPP项目(一期)(以下简称案涉项目)委托广元市公共资源交易服务中心作为招标代理机构进行招标。原告作为联合体牵头人及建信信托有限责任公司(以下简称建信信托)作为联合体成员依法参与了案涉项目的投标。原告于2017年11月7日按照被告的要求向招标代理机构支付投标保证金1600万元。2017年11月9日,原告收到中标通知书,确认原告作为牵头人组成的联合体为案涉项目中标的社会资本方。中标后,原告作为联合体牵头人协调其他联合体成员,积极与被告就PPP合同进行磋商及谈判。此后，国家政策发生调整。2017年11月10日财政部下发的《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》第三条第(三)项、2017年11月17日国务院国有资产监督管理委员会下发的《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》第四条、2018年3月28日财政部下发的《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》第一、二条，建信信托无法以现有资产管理产品的资金参与PPP项目资本金出资及项目融资。因上述政策调整，原告作为牵头人的联合体已实际无法与被告签署PPP合同。案涉PPP合同未能签订系因政府政策调整,不属于法定或约定不退投标保证金的情形,被告应依法返还该投标保证金。根据《北二环东延线建设PPP项目(一期)公开招标文件》第二章3.6.3款之约定，采购代理机构在中标通知书发出之日起5个工作日内,向未中标投标人无息退还投标保证金。因此，被告应于2017年11月17日无息退还原告投标保证金。虽然广元市财政局、广元市人民政府法制办以及被告多次出台意见同意退还原告投标保证金,但时至今日被告仍未退还原告。因被告长期拒不退还投标保证金,致使原告遭受了极大的经济损失,产生大量的资金占用费。被告应当全额退还原告投标保证金1600万元及自2017年11月17日起的逾期利息。 被告市住建局辩称，1.根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》之规定，被告作为行政机关，案涉项目属于行政协议，本案属于行政案件受理范畴，不应作为民事案件审理。2.原告所诉事实基本属实。被告按招标文件的要求向代理机构支付了1600万元的投标保证金。但,原告作为牵头人组成的联合体中标后，至今未按招标文件要求的时间签订《PPP项目合同》。3.该项目的投标保证金按《北二环东延线建设PPP项目公开招标文件》的约定不应退还。综述,原告无正当理由不与被告签订《PPP项目合同》,违反了《北二环东延线建设PPP项目公开招标文件》的规定,亦违反了《政府采购法》第46条的规定,请求依法驳回原告诉请。 当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下： 2017年，广元市人民政府授权被告市住建局为“北二环东延线建设PPP项目（一期）”的采购人，负责该项目社会资本方采购工作。广元市公共资源交易服务中心受被告委托，采用公开招标方式确定该项目的社会资本方。 2017年11月3日，被告向原告出具《关于再次催缴被二环东延线建设PPP项目（一期）有关保证金的函》【广规建住函（2017）204号】，要求原告在11月3日18时前缴纳投标保证金至市公共资源交易中心账户，以便开展工作，若后续合同磋商不能达成一致意见或最终未签订PPP合同，将于取消原告中标结果的5日内退还全部投标保证金。11月7日，原告向广元市公共资源交易服务中心交纳投标保证金1600万元。11月8日，原告与建信信托有限责任公司（以下简称建信信托公司）组成联合体，中标“北二环东延线建设PPP项目（一期）”的工程建设，建设内容为道路、桥涵、排水、照明、交通及相关配套工程；该项目合作期13年（建设期3年、运营期10年）；项目投资8亿元；项目资本金投资年收益率为4.00%，年度折现率为4.50%,项目融资投资年收益率为5.39%等等。 2017年11月10日，财政部办公厅下发《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管理的通知》【财办金（2017）92号】，要求：1.各级财政部门及时纠正PPP泛化滥用现象，进一步推进PPP规范发展；2.严格新项目入库标准；3.集中清理已入库项目等。11月17日，国务院国有资产监督管理委员会下发《关于加强中央企业PPP业务风险管控的通知》【国资发财管（2017）192号】，要求严格PPP的准入条件，提高项目的质量；严格规模控制，防止推高债务风险等。2018年3月28日，财政部下发《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》【财金（2018）23号】，要求国有金融企业严格落实《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等，不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（PPP）项目资本金等。 2018年8月3日，原告向市财政局发出《关于广元市北二环东延线建设PPP项目(一期)退还投标保证金的函》，主要内容为：1.在对案涉项目合同进行磋商期间，财政部于2017年11月10日发布【财办金（2017）92号】通知，因当时本项目是否被清库尚不明确，直接影响原、被告双方对本项目未来形势与下一步推进思路的研判，导致本项目PPP合同磋商迟滞；2.2017年11月21日，国务院下发【国资发财管（2017）192号】通知，2018年3月28日，财政部下发【财金（2018）23号】通知，根据前述文件的相关规定，中标社会资本方作为国有企业亦受该文件影响，无法履行资本金出资义务。鉴于以上种种原因，造成本项目PPP合同至今无法签订。国家政策变化导致项目造成目前的局面并不是社会资本方的责任，大数额的投标保证金占用已达9个月之久，极大的影响原告资金周转及保证金回收工作，请市财政局按照【广规建住函（2017）204号】函件的承诺，尽快全额退还1600万元投标保证金。 2018年8月20日，市财政局向市政府以《关于七届市人民政府第42次常务会议议定事项办理情况的报告》【广财办理（2018）45号】为题请示报告，主要内容为：1.中建一局与市住建局未能成功签订合同主要是受国家政策调控等因素制约，不属于“无正当理由拒不签合同”的范畴。因此，同意市住建局提出的“对中标人不予追究法律责任和处罚”“退还中标保证金”的建议，对社会资本方不予处罚。2.建议由项目实施机构（市住建局）与社会资本方（中建一局、建信信托）就取消其中标资格后的相关事项进行协商处理，避免遗留问题对后续工作产生影响。同日，市财政局向被告市住建局出具《关于退还广元市北二环东延线建设PPP项目（一期）投标保证金的函》，主要内容为：按照七届市人民政府第42次常务会会议议定事项通知精神，就北二环东延线建设PPP项目（一期）取消原中标社会资本方中标资格后，有关PPP项目政府采购监管后续事宜依法提出了处理意见并报告市人民政府。在报告中，财政局同意退还保证金的建议，对社会资本方不予处罚；并建议市住建局与社会资本方（中建一局、中信信托）就取消其中标资格后的相关事宜进行协商处理，避免遗留问题对后续工作产生影响。请市住建局根据市政府批示就投标保证金事宜与中建一局及时协商，依法处理。 2018年11月28日，被告市住建局向市人民政府以《关于北二环东延线建设PPP项目（一期）有关事项的请示》【广规建住（2018）554号】为题请示报告，主要内容为：鉴于国家政策发生重大调整产生不可抗因素，中标人中建一局已无法继续签订合同和融资建设。按七届市人民政府第42次常务会议议定的取消本项目中标人中标资格，叶长春副市长牵头组织市法制办、市发展改革委、市财政局、市公共资源交易中心和市住建局进行了专题研究。市财政局已根据会商结果做出了不予处罚的意见并书面报告市政府。同时为妥善解决中标人前期进场产生的有关遗留问题，市城投公司对本项目使用机械和用工等情况进行实地调查，并登报进行公告，督促中建一局解决了其涉及本项目的全部债务等遗留问题。按《政府采购法》的有关规定，对中标人处罚的证据不充分，建议退还中标人投标保证金，不予处罚。 2018年12月19日，被告市住建局再次向市政府以《关于北二环东延线建设PPP项目（一期）有关事项的请示》【广规建住（2018）581号】为题请示报告，主要内容为：案涉项目在合同签订期间，财政部、国务院国资委先后发布了【财办金（2017）92号】、【国资发财管（2017）192号】、【财金(2018)23号】等文件规范PPP项目，鉴于国家政策发生重大调整产生不可抗因素，中标人中建一局已无法继续签订合同和融资建设;市财政局已于2018年8月20日以【广财办理（2018）45号】书面报告与市政府。目前，市城投公司已督促中建一局妥善解决了其涉及本项目的全部债务等遗留问题。鉴于对中标人处罚的证据不足，建议退还中标人中建一局投标保证金，不予处罚。 2018年12月24日，原告向被告发出《关于广元市北二环东延线建设PPP项目(一期)退还投标保证金的函》，并抄送市政府，主要内容为：1.2018年3月30日财政部正式下发【财金（2018）23号】通知，明确强调PPP项目不得以债务性资金充当项目资本金，至此，建信信托公司的资金已明确无法作为资本金。而被告一直未能协助解决上述问题，致使无法鉴定PPP合同，我局人员和机械于2018年4月20日相继撤离现场。2.请被告按照【广规建住函（2017）204号】函件的承诺，尽快全额退还1600万元投标保证金。 2018年12月26日，市政府法制办公室向市政府回复《的审查意见》，认为：1.根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十六的规定，中建一局可以不承担违约责任；2.双方未能成功签订合同主要是受国家政策调控等因素制约，不属于“无正当理由拒不签合同”范畴。依据《政府采购法》有关规定，认为对供应商（中建一局）进行处罚的证据不充分，决定对中标人不予追究法律责任和处罚、退还中标保证金，对社会资本方不予处罚。3.拟同意退还中标人（中建一局）投保保证金，不予处罚的意见。 2018年12月29日，上海市建纬（北京）律师事务所受原告的委托，向被告出具《关于退还广元市北二环东延线建设PPP项目（一期）投标保证金的律师函》，通知被告在收到该律师函后10天内向原告退还投标保证金及同期银行存款利息。2019年1月9日，被告向上海市建纬（北京）律师事务所复函，称投标保证金退还事宜正在办理中。 2019年9月9日，广元市政府采购中心向原告出具《关于速来办理投标保证金退付函》，告知原告携带退款申请、采购合同等资料，于2019年9月25日前办理退付案涉项目投标保证金1600万元的相关事宜。但，双方未办理成功。随后，原告于2020年4月29日将本案诉至本院。 另查明，被告原名称为广元市城乡规划建设和住房保障局，现更名为广元市住房和城乡建设局。 上述事实，有原告所举的《关于再次催缴北二环东延线建设PPP项目（一期）有关保证金的函》《中国建设银行网上银行电子回执》《广元市政府采购中心中标通知书》《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目库管的通知》《关于加强中央企业（PPP）业务风险管控的通知》《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》《关于七届人民政府第42次常委会会议议定事项办理情况的报告》《关于退还广元市北二环东延线建设PPP项目（一期）投标保证金的函》《关于北二环东延线建设PPP项目（一期）有关事项的请示》《关于退还广元市北二环东延线建设PPP项目（一期）投标保证金的律师函》《关于退还广元市北二环东延县建设PPP项目（一期）投标保证金的复函》《关于速来办理投标保证金退付的函》等证据，被告所举的《北二环东延县建设PPP项目（一期）公开招标文件》《中标通知书》《关于尽快签订北二环东延项目合同及进场施工的函》、（2015）广民初字第88号民事判决书、（2019）川民终433号民事裁定书等证据在卷佐证，并经庭审举证、质证以及双方当事人陈述，足以认定上述事实。 本院认为，本案的争议焦点首先为案涉纷争是否属于民事案件受理范围。 根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条之规定，行政机关为了实现行政管理或公共服务目标，与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议；第二条之规定，公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起的行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议；第五条之规定，下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）参与招标、拍卖、挂牌等竞争性活动，认为行政机关应当依法与其订立行政协议但行政机关拒绝订立，或者认为行政机关与他人订立行政协议损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。本案中，广元市人民政府授权被告市住建局为“北二环东延线建设PPP项目（一期）”的采购人，负责该项目社会资本方采购工作。被告委托广元市公共资源交易服务中心，采用公开招标方式确定该项目的社会资本方。原告与建信信托公司组成联合体，中标该案涉项目的道路、桥涵、排水、照明、交通及相关配套工程。由此可知，该案涉项目系PPP项目，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。被告在PPP模式中兼具合作者和监管者双重法律地位，所主导的监督检查，是法律上所规定的相关监管义务，其实质是行政行为。原、被告双方虽未对案涉项目签订协议，但双方已为签订协议而实际履行了前期相关义务。故，本案应当属于行政诉讼范畴。另一方面，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条之规定，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定；第二十九条之规定，本规定自2020年1月1日起施行，最高人民法院以前发布的司法解释与本规定不一致的，适用本规定。本案系2017年6月由广元市公共资源交易服务中心发布案涉项目的公开招标文件，原告于2017年11月7日向广元市公共资源交易服务中心交纳投标保证金，于11月8日原告与建信信托公司组成联合体，中标案涉项目的工程建设。故此，原、被告对案涉项目建立关系的时间节点均在2015年5月1日之后，应当适用上述司法解释第二十八、二十九条的规定，而属于行政诉讼范畴。 综上，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条“起诉必须符合下列条件……（四）属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖”之规定，原告所诉本案因不属于民事诉讼的受案范围而不符合起诉条件。据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》第二百零八条第三款之规定，立案后发现不符合起诉条件的，裁定驳回起诉。 综上所述，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百五十四条第三款，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》第二百零八条第三款，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第二条、第五条、第二十八条、二十九条之规定，裁定如下： 驳回原告中国建筑一局（集团）有限公司的起诉。 案件受理费117800.00元，不予收取。 如不服本裁定，可在收到判决书之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于四川省广元市中级人民法院。 审 判 长  何启蓉 人民陪审员  王荣霞 人民陪审员  杨 蓉 二〇二〇年十二月三十一日 法官 助理  奉 俐 书 记 员  曹明辉