四川省绵阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川07行终165号 上诉人（原审原告）王东，男，生于1981年10月16日，汉族，住四川省江油市，系死者杨作玉之子。 上诉人（原审原告）王某2，女，生于1986年2月15日，汉族，住四川省江油市，公民身份号码 510781198602155302，系死者杨作玉之女。 上诉人共同委托代理人汪庆丰，北京楹庭律师事务所律师。 上诉人共同委托代理人陆迦楠，北京楹庭律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江油市太平镇人民政府，住所地四川省江油市长安路北段**。 法定代表人黄海洋，该镇镇长。 出庭负责人董绍海，该镇副镇长。 委托代理人欧堂兴，四川太白律师事务所律师。 委托代理人陈昌全，四川太白律师事务所律师。 原审第三人陈某，男，生于1974年8月6日，汉族，四川省江油市人，住四川省江油市长城新村****，系死者杨作玉之女婿。 原审第三人王某1，女，生于2015年2月25日，汉族，四川省江油市人，住四川省江油市，系死者杨作玉之外孙女。 法定代理人陈某、王某2，系王某1之父母。 上诉人王东、王某2因与被上诉人江油市太平镇人民政府行政协议纠纷一案，不服四川省江油市人民法院（2020）川0781行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月11日受理后，依法组成合议庭，于2020年9月1日公开开庭审理了本案。上诉人王东及其委托代理人汪庆丰，被上诉人江油市太平镇人民政府出庭负责人董绍海及委托代理人欧堂兴到庭参加诉讼。原审第三人陈某、王某1经本院合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，原告王东、王某2及第三人陈某等居住的房屋位于江油市××镇××村××组，与江油市青少年活动中心相邻。2015年8月31日，江油市人民政府发出江府通告［2015］20号《江油市人民政府关于消除重大公共安全隐患的通告》（以下简称通告），通告载明：为深刻吸取“8.12”天津特别重大火灾爆炸事故教训，我市开展了安全生产大检查、隐患大排查。在检查中发现位于江油市××镇××村××组（江油市青少年活动中心旁、匡山路入口处）的两幢房屋存在电气线路不规范、私拉乱接严重、房屋耐火能力差、与公共建筑防火间距不足等严重安全隐患，为及时消除此重大公共安全隐患，市政府已责成江油市太平镇人民政府组织力量在2015年9月15日前拆除该处房屋，并按照江府发［2014］3号《江油市征地拆迁补偿安置办法》规定的标准进行补偿。2015年9月15日，江油市人民政府下设的江油市安全生产委员会办公室向原告及其房屋承租户发出通知，称根据江油市人民政府的通告，原告的房屋存在严重安全隐患并危及公共安全，要求配合在规定期限搬离，否则逾期将采取保护公众安全的措施。同日，江油市太平镇人民政府的工作人员对原告及第三人的房屋及地上附着物进行丈量清点登记造册，原告之母杨作玉代表财产共有人在江油市征地拆迁房屋补偿安置费用表上签名确认。当日，江油市太平镇人民政府作为拆迁实施单位（甲方）与被拆迁方原告之母杨作玉代表财产共有人（乙方）经协商一致签订《房屋拆迁补偿安置协议书》，其中协议书约定“乙方坐落在江油市××镇××村××组的砖混结构房屋，其中营业房393.6平方米，楼房840平方米，合计1233.6平方米，乙方同意拆迁实施单位按第三条安置方式予以拆迁货币安置；该房屋的拆迁补偿费为1557840元，附属物补偿费为210000元，拆迁奖金为61320元；经核实乙方应货币安置人口5人；拆迁实施单位对乙方房屋货币拆迁安置的，不再安置住房，由乙方自行解决住房。在乙方房屋的补偿费用基础上享受一次性货币补偿，按照本区域内经济适用房价格上浮30%即2300元×（1＋0.3）×35／人×5人＝523250元补偿费，待乙方向拆迁实施单位完整移交被拆迁房屋，经拆迁实施单位验收认可后，三日内拆迁实施单位向乙方一次性付清全部货币安置和房屋补偿费共计2352410元；经乙方、拆迁实施单位协商，乙方应在2015年9月腾空房屋，交拆迁单位拆除”。2015年9月16日，江油市太平镇人民政府向原告之母杨作玉的账户转入排危房屋、附着物补偿款、拆迁奖金计1829160元，房屋货币安置补偿费523250元于2015年10月13日转入原告之母杨作玉的账户。2015年9月19日，原告等人将上述房屋内的物品全部搬出，并将房屋移交江油市太平镇人民政府。2015年9月20日，江油市太平镇人民政府安排四川华西翔宇爆破有限公司对该房屋进行了拆除，原告及第三人等五人对此均未提出异议。2015年12月10日，原告提起本案行政诉讼，请求确认房屋拆迁补偿安置协议无效。 另查明，原告之母杨作玉与王德兴系夫妻关系，婚后生育一子王东，一女王某2。王德兴已于2011年病故。原告之母杨作玉与被告江油市太平镇人民政府签订房屋拆迁补偿安置协议书时，未将王东作为合同当事人，杨作玉一人代签了王某2、陈某、王某1和已故丈夫王德兴的名字，并捺印。2018年9月8日，杨作玉病故。 2015年12月15日，绵阳市中级人民法院作出（2015）绵行初字第44号行政判决，认为江油市人民政府不具有认定房屋安全的法定职责，且没有提供作出江府通告[2015]20号《江油市人民政府关于消除重大公共安全隐患的通告》的事实依据和法律依据。鉴于原告的房屋已经拆除，且已经获得房屋拆迁安置补偿款。判决确认江油市人民政府作出的江府通告[2015]20号《江油市人民政府关于消除重大公共安全隐患的通告》中责令拆除原告房屋的行政强制行为违法。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，原告作为被拆迁安置人员，与本案被诉《房屋拆迁补偿安置协议》存在利害关系，为本案适格原告。根据《中华人民共和国消防法》第八条“地方各级人民政府应当将包括消防安全布局、消防站、消防供水、消防通信、消防车通道、消防装备等内容的消防规划纳入城乡规划，并负责组织实施。城乡消防安全布局不符合消防安全要求的，应当调整、完善；公共消防设施、消防装备不足或者不适应实际需要的，应当增建、改建、配置或者进行技术改造”、《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”的规定，江油市人民政府作出并予公告《江油市人民政府关于消除重大公共安全隐患的通告》，授权消除重大公共安全隐患所在地的江油市太平镇人民政府具体实施，是江油市人民政府组织实施征收工作的主体，故江油市太平镇人民政府作为签订涉案《房屋拆迁补偿安置协议》的一方具有行政主体资格，其为本案适格被告。本案中，原告与被告江油市太平镇人民政府签订的《房屋拆迁补偿安置协议》属于行政协议，对行政协议效力的判断应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定。第一、行政主体的问题。被告江油市太平镇人民政府根据江油市人民政府的授权，具体实施拆迁补偿安置协议的工作，具有行政主体资格；第二、据以作出拆迁原告房屋及地上附着物的行政决定［2015］20号《江油市人民政府关于消除重大公共安全隐患的通告》的法律依据问题。绵阳市中级人民法院（2015）绵行初字第44号行政判决书，以江油市人民政府不具有认定房屋安全的法定职责、没有提供作出江府通告［2015］20号《江油市人民政府关于消除重大公共安全隐患的通告》的事实依据和法律依据，确认通告中责令拆除原告房屋的行政强制行为违法。但从通告中“......发现位于江油市××镇××村××组（江油市青少年活动中心旁、匡山路入口处）的两幢房屋存在电气线路不规范、私拉乱接严重、房屋耐火能力差、与公共建筑防火间距不足等严重安全隐患，为及时消除此重大公共安全隐患，市政府已责成江油市太平镇人民政府组织力量在2015年9月15日前拆除该处房屋，并按照江府发［2014］3号《江油市征地拆迁补偿安置办法》规定的标准进行补偿”的内容并予公告，公告后包括相对人原告及第三人从签订《房屋拆迁补偿安置协议》到履行完毕均无异议等情形，可确定通告中对原告及第三人的房屋“房屋耐火能力差、与公共建筑防火间距不足等严重安全隐患”的认定各方无争议，故江油市人民政府根据《中华人民共和国消防法》第八条第二款“城乡消防安全布局不符合消防安全要求的，应当调整、完善；公共消防设施、消防装备不足或者不适应实际需要的，应当增建、改建、配置或者进行技术改造”的规定，作出拆迁原告房屋及地上附着物的行政决定有明确的法律依据；第三、双方签订的《房屋拆迁补偿安置协议》客观上已经履行完毕。被告江油市太平镇人民政府根据江府通告［2015］20号《江油市人民政府关于消除重大公共安全隐患的通告》，按照《江油市征地拆迁补偿安置办法》江府发［2014］3号补偿标准，经对原告及第三人的房屋及地上附着物进行丈量清点登记造册，与原告协商并按其货币安置意愿签订《房屋拆迁补偿安置协议》，原告及第三人按协议自行搬出全部物品、移交房屋，被告江油市太平镇人民政府按协议及时足额支付相应拆迁、安置补偿费后拆除了移交房屋，对此原告及第三人均无异议。综上，被告江油市太平镇人民政府与原告签订的《房屋拆迁补偿安置协议》，鉴于被告江油市太平镇人民政府具有行政主体资格，作出拆除原告房屋的行政决定有明确的法律依据，客观上已经履行完毕，故双方签订的《房屋拆迁补偿安置协议》合法有效。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”、第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形”以及《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条“被告经传票传唤，无正当理由拒不到庭的，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决”之规定，缺席判决：驳回原告王东、王某2的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王东、王某2负担。 宣判后，原审原告王东、王某2不服，向本院提起上诉，其主要的上诉理由为：一、被上诉人没有签订案涉协议的主体资格。绵阳市中级人民法院作出的（2015）绵行初字第44号《行政判决书》中明确，江油市人民政府不具有认定房屋安全的法定职责，且也没有提供证据证明其作出江府通告［2015］20号《江油市人民政府关于消除重大公共安全隐患的通告》的事实依据和法律依据，故江油市政府更没有权利授权镇政府具体实施。二、被上诉人与上诉人签订该协议没有依据。依据《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”本案中，一审法院对被上诉人的职权问题不做审查，镇级政府有什么权力签订该协议，没有法律、法规和规章依据。法定程序上，被上诉人没有拿出任何程序性的规定和依据，该协议就是被上诉人在没有职权依据，没有法律依据，没有程序依据下，镇政府滥用职权签订的协议。三、对上诉人安置补偿低于法定标准，侵害上诉人合法权益。上诉人房屋己经在1992年时就已经征收，但是二十多年都没有实施征收，现在上诉人的房屋位置已经是市中心繁华位置，依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条“征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产的，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿。征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地己纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除己经取得的土地补偿费。”上诉人的房屋应当按照国有标准进行补偿。案涉行政协议无效，是自始无效，不可能因为已经履行了就有效了。请求撤销一审判决并依法改判支持上诉人一审起诉请求。 被上诉人江油市太平镇人民政府答辩称，一、答辩人执行上级行政机关江油市人民政府的决定和命令，具有签订案涉协议的主体资格。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令”的规定，江油市人民政府有权作出决定并命令答辩人执行，答辩人也有义务执行上级行政机关作出的决定和命令。绵阳市中级人民法院（2015）绵行初字第44号行政判决鉴于上诉人的房屋已经拆除，且已获得房屋拆迁安置补偿款，判决确认江油市人民政府作出的江府通告[2015]20号《关于消除重大公共安全隐患的通告》中责令拆除上诉人房屋的行政强制行为违法。该判决仅确认责令拆除上诉人房屋的“行政强制行为”违法，并没有确认以“协议方式”拆除上诉人房屋的行为违法。答辩人实际上并没有通过行政强制的方式拆除上诉人的房屋，而是通过与上诉人之母杨作玉以协议方式进行了房屋拆除。二、答辩人与上诉人之母杨作玉签订协议具有法律依据，不存在协议无效的情形。根据最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定第一款“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查”的规定，以及第十二条第一款、第二款“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效”的规定，答辩人拆除上诉人的房屋，系经双方协商一致，按照拆迁安置补偿的程序，以高于拆迁安置补偿标准达成协议，协议书双方自愿履行完毕。整个过程中，答辩人并无重大且明显的违法情形，也无民事法律规范中协议无效的情形，故案涉协议合法有效。三、对上诉人的安置补偿标准不低于法定标准，没有侵害上诉人的合法权益。答辩人与上诉人母亲杨作玉达成的安置补偿协议已高于江府发（2014）3号《江油市征地拆迁补偿安置办法》确定的标准，在案涉协议已履行完毕后又提出“按照国有标准进行补偿”已无法律依据，不应支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，案涉协议没有侵害上诉人的合法权益，协议合法有效，故请二审法院依法驳回上诉，维持原判。 上诉人、被上诉人在原审法院提供的证据已随案移送本院。 经二审开庭审理查明的事实和证据与原审法院判决认定的事实、证据基本一致，本院依法予以确认。 本院认为，根据上诉人的上诉理由及被上诉人的抗辩意见，本案当事人主要的争议焦点为案涉《房屋拆迁补偿安置协议》是否无效。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定:“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款规定:“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”第十二条第一款、第二款规定:“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”据此，确认案涉《房屋拆迁补偿安置协议》是否无效，应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于行政行为无效的规定，着重审查行政行为实施主体是否“具有行政主体资格”、是否具有“重大且明显违法”情形，同时还可以适用民事法律规范关于确认合同无效的规定。 本案中，被上诉人江油市太平镇人民政府作为签订案涉《房屋拆迁补偿安置协议》的相对方，具有行政主体资格。 《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（二）》第十四条规定“合同法第五十二条第（五）项规定的强制性规定，是指效力性强制性规定。”本案中，被上诉人江油市太平镇人民政府的工作人员对上诉人等人的房屋及地上附着物进行丈量清点登记造册，上诉人之母杨作玉代表财产共有人在江油市征地拆迁房屋补偿安置费用表上签名确认。当日，江油市太平镇人民政府作为拆迁实施单位（甲方）与被拆迁方上诉人之母杨作玉经协商一致签订《房屋拆迁补偿安置协议书》，此后领取了安置协议约定的补偿款。由此可见，案涉安置协议是双方协商一致的结果，且该协议已实际履行。江油市太平镇人民政府与上诉人之母杨作玉签订的《房屋拆迁补偿安置协议书》不具有前述法律及司法解释规定存在无效的情形，故上诉人提出“并非自愿签订并履行协议”的上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上，上诉人王东、王某2的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。原判认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王东、王某2承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 夏春梅 审 判 员 向 茜 审 判 员 严皓月 二〇二〇年十二月十五日 法官助理 魏继军 书 记 员 冯 靖