山东省济南高新技术产业开发区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁0191行初51号原告李美兴，男，1963年5月13日出生，汉族，居民，住济南市市中区。委托代理人张钦博、董立鹏，山东众成清泰律师事务所律师。被告济南高新技术产业开发区管理委员会建设管理部，住所地济南市高新区舜华路**高新区管委会**。负责人严雷，该单位副部长。出庭负责人王雪平，该单位副部长。委托代理人李文静，该单位工作人员。委托代理人王新，山东睿扬律师事务所律师。原告李美兴因被告济南高新技术产业开发区管理委员会建设管理部（以下简称高新管委会建设管理部）未按照约定履行苗圃迁移补偿及付款协议，于2020年9月15日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，于2020年9月17日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月15日公开开庭审理了本案。原告李美兴及其委托代理人张钦博、董立鹏，被告出庭负责人王雪平、委托代理人李文静、王新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2015年11月，济南市国土资源局高新技术产业开发区分局（以下简称高新区国土资源分局）因天燃气管道路由迁移工程与原告李美兴签订《李美兴苗圃迁移补偿及付款协议》（以下简称《苗圃补偿协议》）。原告李美兴诉称，2015年度，原被告之间签订《苗圃补偿协议》，协议约定因天燃气管道路由迁移工程，被告需占用位于济南××新区××河街道××沟村范围内原告的苗圃及地上物一宗，双方明确了苗圃总补偿款300万元。被告于2015年11月13日向原告支付补偿款40万元、于2016年1月11日向原告支付补偿费20万元，至今尚欠240万元补偿款未付。原告自2016年至今多次向被告主张权利，并向济南市高新区管委会、中共济南市委反映被告不履约的情形，但被告至今仍未履行付款义务，为此依法提起诉讼，请求：1、依法确认被告不继续履行《苗圃补偿协议》约定补偿款的行为违法；2、判令被告继续履行协议，支付原告苗圃补偿款240万元；3、判令被告向原告支付因迟延支付补偿款而造成的利息损失425296.67元。原告提交以下证据：1、《苗圃补偿协议》，证明签订协议的时间及内容；2、《济南高新区自然资源与规划建设管理局组织机构网页》、山东省济南市中级人民法院（2018）鲁01行初891号、（2018）鲁01行初656号、（2018）鲁01行初657号行政裁定书各一份，证明济南高新区自然资源与规划建设管理局为济南高新区国土资源分局的职权继受机关。3、《撂荒地开垦承包经营合同》、《委托书》、《土地承包经营权转让协议书》、《关于承包地流转的说明》各一份，证明原告李美兴是土地承包经营权人及地上物所有权人，具有签订、履行协议的主体资格和能力。4、进账单2份，证明济南高新区国土资源分局分别于2015年11月13日、2016年1月11日通过济南高新区巨野河街道办事处向李美兴支付补偿费40万元、20万元。5、《履约申请》及EMS邮寄底单各2份，证明原告分别于2018年11月28日、2018年12月11日向中共济南市委、济南市高新区管委会邮寄《履约申请》；6、通话录音及笔录，证明2018年12月11日，原告与高新区自然资源局综合办工作人员电话联系苗圃补偿的事宜。7、《履约付款函》、邮件交寄单、EMS快递查询各一份，证明2020年7月27日原告李美兴向被告邮寄《履约付款函》、次日被告签收；8、《关于李美兴苗圃迁移补偿相关问题的复函》，证明2020年8月10日，被告针对原告发出的《履约付款函》进行回复。被告高新管委会建设管理部辩称，一、涉案协议签订于2015年，原告的起诉已超过起诉期限，应驳回原告起诉。二、原告的诉请无合同依据及事实依据，应驳回原告诉讼请求。根据山东省人民政府安全生产委员会《关于对油气输送管道重大安全隐患挂牌督办的通知》（鲁安发（2015）11号）对全省1120处油气输送管道重大安全隐患挂牌督办。因济淄天燃气管道34#桩被山东职业学院占压，存在安全隐患，需迁移线路。经与原告协商，被告与原告签订了《苗圃补偿协议》，约定天燃气管道从原告承包地下铺设，管道施工完成后，被告将土地恢复原状，由原告继续使用。根据协议第一、二、七条约定，该苗圃总占地面积为73.45亩，应整体迁移。因此支付300万元补偿款前提条件是原告将苗圃整体迁移。因原告至今没有整体迁移苗圃，且仍在管理使用该苗圃，因此不具备支付剩余240万元的前提条件。根据协议第三、四、六条的约定，原告同意在尚未确定苗圃整体迁移补偿款前，天燃气路面迁移工程进场施工，占用苗圃自北向南，宽15米的地上物，并于协议签订之日起施工。被告同意在尚未确定苗圃整体迁移补偿款前预支付补偿款60万元。管道施工实际占用土地约5亩，被告支付了60万元的补偿款，已经履行了补偿义务。被告高新管委会建设管理部向本院提交了以下证据：1、《关于对油气输送管道重大安全隐患挂牌督办的通知》及明细表，证明被告与原告签订补偿协议的原因系天燃气管道存在安全隐患，需占用原告承包地进行迁移施工。2、照片一宗，证明原告的承包地上有树木、正在居住的房屋、天燃气管道标志桩等情况。3、2016年至2020年卫片，证明该期间的地表状况为绿色。2－3共同证明原告正在继续占有、使用苗圃。经庭审质证，原告对被告提交的证据1的真实性无异议，恰能证明被告因为管道重大安全隐患依职权与原告签订了《苗圃补偿协议》，该协议为行政协议；对证据2、3，因被告未在举证期间提供，逾期举证的证据无效。但现场的杂树和杂草能够说明原告自签订协议至今未对苗圃进行管理。被告对原告提交的证据1、2、4、8的真实性无异议；对证据3的真实性无异议，因原告承包土地没有经过法定程序，故该协议无效；对证据5、6、7的真实性不认可，信访不能产生中断起诉期限或延长起诉期限的法律后果，原告的起诉超过起诉期限或诉讼时效。本院对以上证据认定如下：原告提交的证据1－8、被告提交的证据1形式合法，客观真实，且与本案有关联，本院予以采信；被告提交的证据2、3未在法定期限内提交且无正当理由，不予采信。经审理查明，2006年3月1日，原告李美兴经济南市历城区孙村镇港沟村（因区划调整，现为济南高新技术产业开发区巨野河街道东港沟村）同意，转包了褚光和承包的80.85亩土地，承包期自2006年3月1日至2047年5月18日。2015年3月11日，山东省人民政府安全生产委员会下发（鲁安发〔2015〕11号）《关于对油气输送管道重大安全隐患挂牌督办的通知》，对全省1120处油气输送管道重大安全隐患挂牌督办，其中济淄天燃气管道34#桩山东职业学院占压，安全距离不足，需进行迁移。因迁移需占用李美兴承包土地上的苗圃及地上物，2015年11月，高新区国土资源分局与原告李美兴签订《苗圃补偿协议》，主要内容为：因天燃气管道路由迁移工程，高新区国土资源分局需占用李美兴苗圃及地上物一宗，为保证工程按期顺利开工建设，经协商达成如下协议：1、双方认可该苗圃总占地面积73.45亩。2、高新区国土资源分局同意整体迁移补偿该苗圃。3、李美兴同意在尚未确定苗圃整体迁移补偿款前，天燃气路由迁移工程进场施工，占用苗圃自北向南，宽15米的地上物，并于本协议签订之日起施工。4、高新区国土资源分局同意在尚未确定苗圃整体迁移补偿款前预支付李美兴补偿款60万元，并于三日内支付到位。该预支付补偿款在之后总补偿中抵扣。5、双方在执行本协议及苗圃整体迁移补偿期间，李美兴不得擅自转让该苗圃产权以及使用权、经营权等各项权利，不得在该苗圃用地范围内加建加种地上附着物。6、高新区国土资源分局在天燃气路由迁移工程结束后，恢复苗圃内损坏的道路。7、双方约定，自本协议之日起至2015年12月31日期间完成补偿工作，高新区国土资源分局在原谈判确定的苗圃总补偿款300万元的基础上，充分考虑李美兴的其他损失（可能包括拆迁造成的实际损失、复垦费用、平整土地前期投入、承接原合同补偿等），达成苗圃总补偿协议。2015年11月13日、2016年1月11日，李美兴先后收到补偿款共计60万元。因后续未收到其他补偿款，李美兴于2018年11月20向中共济南市委、济南市高新区管委会发出《履约申请》，希望两部门领导督促相关部门履行协议内容。2018年12月11日，李美兴电话联系被告单位工作人员询问该事项的办理情况。2020年7月27日，李美兴向被告发出《履约付款函》，要求被告支付协议约定的补偿款240万元。2020年8月10日，被告作出《关于李美兴苗圃迁移补偿相关问题的复函》，告知原告：支付300万元补偿款的前提条件是李美兴将苗圃整体迁移。因李美兴至今没有整体迁移苗圃，且仍在管理使用，不具备支付剩余240万元的前提条件。李美兴不服，提起本案诉讼。另查明，2017年，高新区国土资源分局的行政职能划转至济南高新技术产业开发区国土规划建设管理局，后更名为济南高新技术产业开发区自然资源与规划建设管理局，2020年，其行政职能划转至高新管委会建设管理部。本院认为，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，因油气输送管道存在重大安全隐患，在进行迁移施工时需占用原告承包的土地，高新区国土资源分局为履行土地管理职责而与原告签订的《苗圃补偿协议》，属于行政协议，该协议未违反法律法规禁止性规定，应为合法有效。关于原告的起诉是否超过诉讼时效的问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定。故本案应参照民事诉讼法关于诉讼时效的规定。《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效为3年。第一百九十五条规定，权利人向义务人提出履行请求的，诉讼时效中断，诉讼时效期间重新计算。本案中，双方约定2015年12月31日前完成补偿工作，原告于2018年12月11日催促被告履行，诉讼时效应自2018年12月11日重新计算，其于2020年7月27日向被告致函要求履约，诉讼时效再次中断。故原告于2020年9月15日提起诉讼未超过诉讼时效。关于被告高新管委会建设管理部是否应继续履行协议，支付原告补偿款240万元及利息425296.67元的问题。《中华人民共和国行政诉讼》第七十八条规定，被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条规定，被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容。本案中，《苗圃补偿协议》既约定了原告李美兴配合被告进行施工、不得擅自转让苗圃或加建加种地上附着物，又约定了高新区国土资源分局完成补偿工作的时间和补偿的数额，双方均应按照协议的约定履行各自的义务。被告未提供证据证明原告违反了协议的内容，故应依照协议向原告支付苗圃迁移补偿款。原告依据《苗圃补偿协议》第7条的数额主张补偿款300万元并无不当。被告提出300万元补偿款的前提条件是李美兴将苗圃整体迁移，因李美兴至今仍在管理使用，不具备支付剩余240万元前提条件的意见，因协议中并未明确由李美兴进行苗圃迁移及方式、方法，且被告提交的证据不能证明李美兴仍在经营该苗圃，故该主张不能成立。原告与高新区国土资源分局签订的《苗圃补偿协议》中并未约定违约责任，原告要求被告支付的利息损失不符合最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第二款“原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。”的规定，依法不予支持。综上，高新区国土资源分局与李美兴签订的行政协议合法有效，被告高新管委会建设管理部作为高新区国土资源分局行政职能的承继部门，应当秉承守信践诺的原则予以履行。因责令履行包含了对被告未履行行为违法性的评价，不应再确认被告的行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第七十八条第一款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款之规定，判决如下：一、被告济南高新技术产业开发区管理委员会建设管理部于本判决生效之日起15日内给付原告李美兴土地占用补偿款240万元。二、驳回原告李美兴其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告济南高新技术产业开发区管理委员会建设管理部承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。审 判 长  何道云人民陪审员  赵金忠人民陪审员  张希田二〇二〇年十二月二十五日法官助理张海霞书记员胡婧贤