云南省曲靖市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云03行初62号原告何丽芳，女，汉族，1978年9月25日生，住昆明市西山区。委托代理人田军，北京英淇律师事务所律师，特别授权代理。被告沾益区人民政府。住址地：沾益区西平街道办事处龙华东路78号法定代表人饶丹，区长。委托代理人李昕霖。特别授权代理。委托代理人赵军，云南精茂律师事务所律师。特别授权代理。原告何丽芳因被告沾益区人民政府房屋征收行政决定一案，云南省高级人民法院2020年7月17日作出（2020）云行终303号行政裁定，指令本院继续审理。本院2020年9月8日受理后，依法组成合议庭，于2020年11月9日公开开庭进行审理，原告何丽芳及委托代理人田军、被告委托代理人李昕霖、赵军到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理终结。2017年6月23日，沾益区人民政府作出《关于2017年棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》，即沾区政发（2017）52号文件，决定对北至龙华东路、南至汇宝路、西至盘江路、东至南盘江范围内国有土地上房屋和集体土地及附着物进行征收。原告诉称，其所有的房屋位于西平街道××组，在棚户区改造征收范围内。2019年4月19日，原告通过申请信息公开获得沾益区人民政府作出的《关于2017年棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》、沾区政发（2017）52号文件。该征收决定不符合《土地管理法》、《国有土地上房屋征收补偿条例》的规定，程序违法，缺乏事实依据。请求撤销沾区政发（2017）52号征收决定。沾益区人民政府答辩称，区政府做出的征收决定事实清楚、程序合法。原告房屋位于棚户区改造项目征收范围内，区政府根据国务院、省市关于棚户区改造项目建设要求，此次棚户区改造纳入沾益区十三五规划，2017、2018年度棚改计划，符合城乡规划和土地规划。经完成可行性研究、社会风险评估、征求意见等程序后，由政府常委会讨论，作出征收决定，包括征收主体、征收部门、实施单位、征收范围、补偿方案以及救济途径，保障了被征收人的合法权益。原告的起诉超过起诉期限，征收决定2018年1月7日已经向社会公开，起诉超过6个月起诉期限。请求驳回原告起诉。被告沾益区人民政府对其房屋征收决定的合法性，提交以下证据材料：第一组：1、云南省住房和城乡建设厅《关于做好云南省住房保障“十三五”规划编制工作的通知》（云建保函【2015】396号），2、曲靖市沾益区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要、城镇棚户区改造“十三五”规划表；3、云南省住建厅关于报送2017年棚户区改造项目清单的通知；4、曲靖住建局关于贯彻落实2017年住建口工作目标任务的函；5、云南省住建厅、云南省、云南省财政厅、云南省国土资源局、云南省农垦局关于下达2017年城镇保障性安居工程计划的通知；6、曲靖市住建局关于2017年棚户区改造工作目标任务分解的通知；7、曲靖市住建局、曲靖市发改委、曲靖市财政局、曲靖市国土资源局关于下达2017年城镇保障性安居工程计划的通知及附件。证明沾益区政府对原告范围内国有土地上房屋实施征收的相关依据。第二组：8、曲靖市沾益区第二届人民政府第三次常务会议纪要；9、曲靖市沾益区人民政府关于2017年棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定；10、沾益区人民政府关于沾益县实行新修订征地补偿标准的通知；11、征求意见回复证明材料；12、曲靖市沾益区改造项目可行性研究报告；13、曲靖市发改委关于曲靖市沾益区改造项目可行性研究报告的批复；14、曲靖市住建局关于曲靖市沾益区改造项目的请示；15、云南省住建厅关于曲靖市沾益区家湾片区棚改项目纳入国家2017年和2018年棚户区改造计划的函；16、曲靖市沾益区人民政府关于明确曲靖市沾益区改造项目有关事项的通知；17、曲靖市沾益区2017-2018年城市棚户区改造项目社会稳定风险评估报告；18、曲靖市沾益区环境保护局关于曲靖市沾益区改造项目的环保意见；19、《曲靖市国土资源局沾益分局关于沾益区2017-2018年城市棚户区改造项目用地审查意见》、《曲靖市规划局沾益分局关于曲靖市沾益区2017-2018年城市棚户区改造建设项目规划意见的函》；20、云南省政府办公厅关于做好棚户区去库存实施方案文件的通知；21、曲靖市住建局关于印发曲靖市沾益区改造货币安置管理办法的通知；22、《关于成立曲靖市沾益区改造项目指挥部的通知》；23、曲靖市沾益区政府办公室关于召开庄家湾片区棚户区改造项目动员会议的通知；24、开户许可证、关于沾益区改造项目资金使用情况的报告；25、沾益区第二届人民政府第八次常务会议纪要；26、沾益区政府关于庄家湾片区棚户区改造项目土地及房屋征收的公告；27、《关于庄家湾片区棚户区改造项目土地及房屋征收的公告》在原告房屋所在地红星社区的张贴公告。证明本案涉及的国有土地上房屋征收与补偿的在按照省市相关要求的前提下，按照法律法规的规定完成了相关程序。第三组：28、何丽芳户基本情况；29、庄家湾棚改范围图；30、西平街道出具的情况说明、《沾益区政府关于西平街道××社区××和居民小组的批复》；31、房屋拆迁通知；32、何丽芳拆迁户工作基本情况、10份工作记录；33、工作记录及照片；34、何丽芳房屋征收补偿协商通知；35、工作记录及照片。证明沾益区政府针对原告房屋征收与补偿所做的动员和解释工作，证明沾益区政府在实施房屋征收过程中已经告知原告及其近亲属，原告应当知道其房屋属于征收补偿范围的事实，原告起诉已经超过诉讼期限。第四组：36、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》。证明本案棚户区改造项目所依据的相关法规和规章。原告的质证意见如下：第一组证据，真实性没有异议，但被告的证据1只能证明2015年7月15日云南省住建厅对棚户区改造的要求，对于证据2原告并没有查询到本案诉讼的棚户区改造项目列入了沾益区第13个五年规划，证据3-7只能证明有相关的政府文件对棚户区改造提出的要求，不能证明实施征收的合法性。第二组证据，证据8、9没有异议，证据9被告认为只是内部行为，原告不予认可。证据10，被告采用的是征地补偿标准，这是不符合法律规定的。证据11，被告只是征求了各单位、各个行政部门的意见，而且只有西平街道有一个回复的意见。证据12可行性研究报告是2017年10月份的一个报告，这里面征收的范围和项目名称也不是本案征收范围和项目名称。证据13这个批复与本案也不是一个项目。证据14这个评估报告是2019的评估报告，又没有被批准也没有证实。证据15棚改的请示也是本案作出后的一个文件。证据16、17也是作出征收决定以后的文件，而且只是云南省住建厅棚改的一个要求。证据18作出时间是2017年10月8日，认为货币补偿不需要环评这是错误的。证据19作出时间2017年10月16日，按法律规定不应当由行政机关作出证明证实征收决定的正确性。证据20、21也只是相关的文件要求，并且这些要求并不符合国有土地上房屋征收的规定，被征收人有权选择房屋安置。证据23只针对征收单位并不针对被征收户。证据24关于项目资金，这个开户日期是2018年1月23日，是在被告作出征收决定之后，会议纪要是2016年12月30日的会议纪要。证据26征收公告原告并没有看到，而且也不是本案诉争征收决定的公告，他的征收范围并不是本案征收决定的征收范围。证据27对这个不予认可，原告也并未看到过此公告。第三组证据与本案的征收诉讼无关，而且这些证据里也没有证明被告工作人员给原告出示过有关征收文件，出示过征收的评估报告，相关的工作记录都不具有真实性。第四组证据没有异议。原告针对其起诉的事实及理由，向法庭提交以下证据材料：1、房屋所有权证25966号；2、信息公开答复、征收补偿决定及征收补偿方案；3、4月29日信息公开告知书；4、4月19日信息公开答复书；5、4月16日的信息公开答复书。证明原告就征收决定、公告、房屋征收补偿方案和公告向被告申请信息公开，被告对原告作出答复，认为征收原告的房屋征收决定就是本案诉争的征收决定并且把征收粘贴的照片和房屋补偿方案一并给原告作出了提供，原告的诉讼没有超过诉讼时效。被告的质证意见如下：1、本案所涉及土地都是国有土地，不需要在作出批复，2、政府信息公开申请是在2019年4月4日才提交的，对信息公开答复的真实性客观性没有意见，但是证明目的不予认可，原告不可能在2019年收到信息公开答复后才知道征收的事情，4、5组证据真实性合法性没有异议，证明目的不予认可。本院认为，原被告双方提交的证据材料，均与本案有关联、来源合法、内容真实，经过当庭质证，可以作为本案证据。经审理查明如下案件事实：原告何丽芳在沾益县（现在沾益区西平街道滨江社区）有2层住宅一幢，面积176.45平米，2011年11月28日取得曲房权证沾字第**房产证，用途为住宅，单独独有。2018年1月5日，西平街道红星社区发出书面《房屋拆迁通知》，由工作人员彭某、谌某送达何丽芳之父，告知该房屋在沾益区改造房屋征收范围内。2019年4月16日，原告通过政府信息公开申请，获取了沾益区人民政府作出的《关于2017年棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》，即沾区政发（2017）52号文件、补偿方案、建设项目用地审查意见等材料，于2019年9月16日向本院提起行政诉讼。根据云南省住房和城乡建设厅《关于做好云南省住房保障“十三五”规划编制工作的通知》，云南省住建厅、云南省、云南省财政厅、云南省国土资源局、云南省农垦局《关于下达2017年城镇保障性安居工程计划的通知》，以及曲靖市的规划要求，将城市规划区内房屋结构简单、建筑密度较大、基本设施简陋、使用功能不全、安全隐患突出的住宅居住区纳入2016--2020城镇棚户区改造规划。沾益区人民政府制定了《曲靖市沾益区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，提出三年内完成老城区棚户区改造，改善提升居住条件等具体改造规划，2016年1月28日，《纲要》经沾益县第四届人民代表大会第四次会议通过。2017年的棚改计划，得到了省、市主管部门批准。2017年6月15日，区政府第三次常务会议研究决定，原则同意《关于2017年棚户区改造等重点项目土地及地上物征收的决定》，建议进一步完善后，按程序报区政府印发实施。同年6月23日，区政府作出《关于2017年棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》（沾区政发【2017】52号文件）、附《曲靖市沾益区2017棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》。《征收决定》载明：为改善人居环境、完善城市功能、改变城市面貌，决定实施2017年棚户区改造项目。经方案论证、征求意见、修改、风险评估等程序，决定对项目范围内的土地及房屋进行征收。决定明确了征收依据、征收目的。征收范围为：北至龙华东路、南至汇宝路、西至盘江路、东至南盘江，包括龙华街道、西平街道。征收主体为沾益区人民政府，征收部门为沾益区住房和城乡建设局，实施单位为龙华街道办事处和西平街道办事处。征收期限自决定发布之日至2018年12月31日。决定附件《曲靖市沾益区2017棚户区改造项目国有土地上房屋征收补偿方案》（简称补偿方案）包括征收范围、征收时间、征收单位、实施单位、房屋权属类型用途面积的认定、补偿办法、评估机构选定、协议签订、补偿协议与执行、其他事项共十项内容。其中：房屋征收补偿为“全货币补偿方式”，房屋价值以我省的基准价为基础，由评估机构按沾益住房市场价评估得出。“非住宅房屋征收实行货币补偿”，按市场评估价确定。方案包括过渡补助费、交通补助费、拆迁奖励费、搬迁补助费等内容，土地补偿按照沾政发（2014）43号文件新修订的标准执行。评估机构依法依规在我省2015年确定的评估机构备选库中选定。《补偿方案》于4月5日印发西平街道、龙华街道、金龙街道及相关行政部门征求意见，5月9日，西平街道回复：经街道干部职工研究、并向社区干部征求意见，对国有土地上房屋征收其余事项无意见。2017年10月，具有甲级资质的天启工程咨询有限公司对沾益区改造项目编制了可行性研究报告。10月19日，曲靖市发展和改革委员会对该可行性研究报告组织专家评审，作出曲发改投资（2017）71号批复：建设规模涉及718户，面积235096.31平米，投资估算50368.28万元，资金来源为上级补助、地方项目单位自筹、银行贷款。全部实行货币补偿安置方式。2017年11月13日，沾益规划分局出具用地规划意见：该项目用地位于《曲靖市城市总体规划2017--2035年》的城市总规划建设用地范围，符合《曲靖市城市总体规划2017--2035年》。11月16日，沾益国土分局出具用地审查意见：该项目用地在原建设用地范围内，不涉及新增建设用地，符合土地利用总体规划。2017年12月，天启工程咨询有限公司编制了沾益区2017--2018年棚户区改造建设项目社会稳定风险评估报告，结论为：通过调查分析，利用项目公示，问卷调查（100份），充分征求群众意见，经判定评估，拟建项目具备合法性、合理性、可行性、可控性，有切实可行的社会稳定风险防范及化解措施，社会稳定风险等级为低风险。2017年12月21日，棚户区改造项目指挥部制定了《社会稳定风险应急处置预案》。2017年12月27日，区政府第八次常务会议研究，讨论庄家湾片区棚户区改造项目，认为：2017年6月，棚户区改造项目启动，因贷款融资未及时到位，棚改工作顺延。原征收范围满足不了项目需求需增加征收范围，利于进一步改善人民群众居住环境。会议同意庄家湾片区棚户区改造项目补充事项。2018年1月3日，区政府组织召开由街道和区直部门参加的棚户区改造动员大会，媒体进行报道。1月7日，沾益区人民政府作出沾区政发（2018）2号文件《关于曲靖市沾益区改造项目土地及房屋征收的公告》，同日在社区张贴发布。该公告确定的征收范围为：东至南盘江，西至珠江源大道，南至长征路，北至西正街。补偿方案执行沾区政发（2017）52号《决定》的方案。告知了行政复议和行政诉讼的救济渠道和时限。2018年1月2日，成立沾益区改造项目指挥部。1月16日，西平街道庄家湾片区棚户区改造项目拆迁安置工作领导小组办公室在中国农业发展银行曲靖市分行营业部开设专户，至2019年4月，到位资金共50330万元（项目资本金12430万元，农发行贷款37900万元），支出主要是兑付补偿款和工作经费，账户剩余6510万元。另查明，沾益区2017--2018棚改项目包括庄家湾片区（一、二期）、黑桥片区、龙华西路片区和蔡家山片区。庄家湾片区棚户区改造包括西平街道××组小部分和龙华街道大部分，共718户，没有签订补偿协议的17户，占2.4%，签订补偿协议的房屋已经拆除完毕。本院认为，本案审查的是沾益区人民政府2017年6月23日作出的《关于2017年棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》的合法性。根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（简称条例）第四条规定，沾益区人民政府具有代表国家行使征收房屋的法定职权，有权确定房屋征收部门，承担征收补偿具体工作。本案国有土地上的房屋征收，旨在改善人居环境、完善城市功能、改变城市面貌，属经批准的棚户区旧城改造项目，符合《条例》第八条第四项规定的公共利益需要。根据《条例》第九条规定，保障安居、旧城改造应当纳入市县国民经济和社会发展年度计划、符合专项规划。本案没有证据表明2017年棚户区改造项目纳入沾益区国民经济和社会发展年度计划，无符合专项规划的证据。该条要求建设项目应当符合土地利用总体规划和城乡规划要求，但本案沾益规划分局出具的用地规划意见、沾益国土分局出具的用地审查意见均在征收决定作出之后，未经上级部门批准，土地和城市具体规划不清楚、不明确。此次征收符合城市规划和土地利用规划的证据不够充分。根据《条例》第十条规定，制定征收补偿方案应当进行论证、征求公众意见并予公布，期限不得少于30日。本案没有证据表明《补偿方案》经过了论证和征求公众意见，影响了被征收人的参与权。未履行拟定、报批程序，不符合程序正当的要求。社会风险评估是征收决定的必经程序，目的是制定风险应对策略和预案，规避、防控社会风险，保障项目顺利实施。《条例》第十二条规定，作出征收决定前，应当进行社会风险评估，但本案的风险评估在征收决定作出之后，明显违反《条例》的程序规定。作出征收决定前，补偿费用应当足额到位、专户储存，但本案补偿费用开户存入为时间为2018年1月，明显在征收决定作出之后。房屋被征收的，人民政府应当提供具体明确、产权明晰的房屋用于产权调换，或者经依法评估后作出货币补偿。云政办发（2015）91号文件《云南省人民政府办公厅关于做好棚户区改造货币化安置工作的指导意见》明确：要按照“政府引导、群众自愿、市场运作”的原则，采取货币补偿、组织棚户区居民自主购买商品房、政府购买商品房进行安置等多种形式，鼓励棚户区居民自愿选择货币化安置。政府可集中购买在建或已建普通商品房作为棚户区改造的安置房源，满足棚户区居民多样化安置需求。指导意见未禁止产权调换的补偿安置方式，但本案补偿方式仅有货币补偿一种方式，没有产权调换，影响被征收人的选择权，明显不符合《条例》第二十一条规定。需要指出，集体土地征收和国有土地上房屋征收分别适用《土地管理法》和《国有土地上房屋征收补偿条例》，法律依据、行政程序、补偿安置要求等均不相同，该征收决定及其补偿方案既包括国有土地上的房屋，也包含了部分集体土地的征收，混淆了土地征收和国有土地上房屋征收的基本程序，实属不当。综上，沾益区人民政府作出《征收决定》虽然行政目的具有正当性，符合公共利益的要求，但程序方面存在不符合条例规定的时限、顺序、方式等诸多违法情形。根据《行政诉讼法》第七十四条第一项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，应判决确认违法。因该项目涉及700余户，没有签订补偿协议的仅占2.4%，签订补偿协议的房屋已经拆除完毕，撤销该决定将会影响广大被征收人的权益和社会公共利益，撤销该行政行为确无必要。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一项的规定，判决如下：确认沾益区人民政府2017年6月23日作出的《关于2017年棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》的行政行为违法。案件受理费50元，沾益区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审判长  孟剑锋审判员  唐文兵审判员  唐 志二〇二〇年十二月十五日书记员  李淑娟