广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终976号上诉人（原审被告）：东莞市人民政府。住所地：广东省东莞市鸿福路**。法定代表人：肖亚非，该市市长。委托代理人：林伟忠、周瀚彬，均系东莞市司法局工作人员。被上诉人（原审原告）：吴金汉，男，1975年1月20日出生，汉族，住广东省东莞市。委托代理人：杜秀容，女，1973年12月9日出生，汉族，住广东省东莞市。吴金汉诉东莞市人民政府（以下简称“东莞市政府”）行政复议纠纷一案，东莞市政府不服广东省东莞市中级人民法院（2017）粤19行初72号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：吴金汉于2017年11月6日向东莞市政府邮寄涉案《行政复议申请书》，申请：1.确认东莞市麻涌镇人民政府、东莞市国土资源局公开出让东莞市麻涌镇大步村“长方”地块的具体行政行为违法；2.撤销《国有土地使用权出让预告》（规划批准书编号：批字第2017-06-1008号）及《网挂2017WG018号东莞市建设用地使用权挂牌出让》。吴金汉提起上述行政复议申请的主要理由为：1.吴金汉自2000年1月1日起承包东莞市麻涌镇大步村“长方”地块耕种至今，现该地块仍可耕种。2.吴金汉承包耕种的地块前被插上公告牌《国有土地使用权出让预告》，同时吴金汉在东莞市公共资源交易中心网站上发现了东莞市国土资源局发布的公告《网挂2017WG018号东莞市建设用地使用权挂牌出让》，吴金汉认为东莞市国土资源局挂牌出让的土地正是其耕种的“长方”地块。吴金汉认为上述“长方”地块没有经过合法征收程序就挂牌出让，违反了相关法律规定。2017年11月7日，东莞市政府收到上述《行政复议申请书》，并于同年11月14日作出东府行复〔2017〕523号《行政复议不予受理决定书》，认为：吴金汉提供的《国有土地使用权出让预告》照片显示涉案土地属于国有土地，并非集体土地，行政机关对国有土地使用权的出让，与吴金汉不存在利害关系，决定不予受理吴金汉的行政复议申请。另查明，吴金汉向原审法院申请证人出庭作证，何进全、史汝齐、李锦苏、何灼然、余生金五位证人均陈述：“长方”地块是吴金汉耕种的，“长方”地块在东莞市国土资源局挂牌出让的《网挂2017WG018号东莞市建设用地使用权挂牌出让》地块范围内。吴金汉向原审法院提交了《调取证据申请书》，申请：1.向麻涌镇大步村村民委员会调取大步村彭坊关二队在二轮承包（延包）时发包给吴金汉承包经营“长方”地块的登记原始资料；2.申请前往“长方”地块调查取证，“长方”地块土地现状仍为农用地。吴金汉向原审法院提交了《暂停拍卖申请书》，申请：通知东莞市国土资源局、东莞市麻涌镇人民政府暂停公开出让《网挂2017WG018号东莞市建设用地使用权挂牌出让》公告中所涉的“长方”地块。经原审法院前往东莞市麻涌镇大步村村委会调查询问，该村委会介绍了该村部分村民的土地承包经营情况，其中，吴金汉在“长方”地块有种植农作物，吴金汉的土地承包登记资料因历史原因无法找到。原审法院审理认为：本案为行政复议纠纷。第一，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；……”，第四十条：“行政复议期间的计算和行政复议文书的送达，依照民事诉讼法关于期间、送达的规定执行。本法关于行政复议期间有关‘五日’、‘七日’的规定是指工作日，不含节假日”的规定，东莞市政府在2017年11月7日收到吴金汉邮寄的《行政复议申请书》，后于2017年11月14日作出《行政复议不予受理决定书》，并于当日邮寄送达给吴金汉，符合法律规定的审查期限。第二，东莞市政府作出的《行政复议不予受理决定书》以“吴金汉提供的《国有土地使用权出让预告》照片显示涉案土地属于国有土地，并非集体土地”，进而以吴金汉与涉案土地没有利害关系为由不予受理行政复议申请。东莞市政府在审查行政复议申请过程中，既未调查吴金汉提供的照片中的公告牌所在何处，又未核实吴金汉所称的“长方”地块是否已依法征收为国有土地，在东莞市政府提交给原审法院的证据中，无法确定《网挂2017WG018号东莞市建设用地使用权挂牌出让》公告中的地块就是吴金汉在复议申请中所称的“长方”地块，该府作出的行政复议决定所依据的证据不足。吴金汉向原审法院提出的暂停拍卖申请，于法无据，该院不予准许。综上，东莞市政府作出的《行政复议不予受理决定书》缺乏证据支撑，认定事实不清。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款、第八十条的规定，原审法院判决：一、撤销被告东莞市政府于2017年11月14日作出的东府行复〔2017〕523号《行政复议不予受理决定书》；二、责令东莞市政府在本判决发生法律效力之日起的六十日内针对吴金汉的复议申请重新作出处理。本案一审案件受理费50元，由被告东莞市政府负担。东莞市政府不服一审判决，向本院提起上诉称：一、该府行政复议程序合法。二、涉案《行政复议不予受理决定书》认定事实清楚，适用法律正确。一审判决撤销该复议决定错误。首先，根据吴金汉提交的《国有土地使用权出让预告》《网挂2017WG018号东莞市建设用地使用权挂牌出让》照片，显示涉案地块属于国有土地，国有建设用地的出让与其无任何利害关系。即使如原审法院调查，吴金汉在涉案地块使用权出让前仍有耕种，但在国有土地上的该耕种行为，不属于受保护的合法权益，也并不能导致吴金汉与后续涉案土地使用权的出让产生利害关系。其次，原审法院认为该府需要调查吴金汉提供照片中的公告牌所在何处，并核实涉案地块是否被依法征收，该府不予认可。对照片中公告牌的位置进行调查无任何实际意义，该公告牌所处位置已经东莞市自然资源局确认无误，且公告的内容不会对吴金汉有任何影响。本案审查的是国有土地使用权出让与吴金汉的利害关系，至于涉案地块是否依法征收为国有土地，不属于本案审查范围。如吴金汉认为其承包经营地块被非法征收，其可就征地行为的合法性依法提出行政复议或者诉讼。综上，请求：撤销一审判决。被上诉人吴金汉二审答辩称：其向东莞市政府申请行政复议有事实与法律依据，符合复议受理条件。吴金汉对“长方”地块仍依法享有土地承包经营权，土地现状仍为农用地，在涉案出让土地范围内。请求：驳回上诉，维持原判。经审查，本院对原审法院查明认定的事实予以确认。本院认为，本案是行政复议纠纷，审查的焦点问题是东莞市政府以吴金汉与其申请复议的行政行为之间无利害关系为由，决定不予受理其行政复议申请，是否合法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”本案中，东莞市政府否定吴金汉与涉案行政行为的利害关系，是基于《国有土地使用权出让预告》《网挂2017WG018号东莞市建设用地使用权挂牌出让》照片所显示涉案地块属于国有土地这一理由，但从原审法院调查的事实看，吴金汉在涉案地块确有长期耕种事实，而涉案地块是否已经依法完成征收程序尚待调查核实，即吴金汉相关承包经营权益存在被申请复议的行政行为损害的可能性，与该行政行为之间有利害关系，其提出的复议申请，符合复议受理条件。原审法院经审理认定，东莞市政府作出被诉复议决定所依据的主要证据不足，并据此判决撤销被诉复议决定，由东莞市政府受理吴金汉的涉案复议申请并在法定期限内重新依法作出处理，并无不当，本院依法予以维持。东莞市政府上诉主张，涉案地块为国有地块，对公告牌位置调查毫无实际意义等，理据不足，本院不予支持。东莞市政府应当在复议程序中查明涉案地块转为国有地块的相关征地文件、补偿安置等情况，并结合吴金汉是否存在应予保护的合法权益，依法重新作出复议决定。综上，上诉人东莞市人民政府的上诉请求理由不成立，本院予以驳回。原审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人东莞市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  洪适权审判员  林俊盛审判员  林劲标二〇二〇年十二月三十一日书记员  杨海萍