安徽省淮北市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖06行终125号 上诉人（一审原告）丁真，女，1987年3月7日出生，汉族，住安徽省濉溪县。 委托代理人满增桂，北京创为律师事务所律师。 委托代理人高赫，北京创为律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）濉溪县刘桥镇人民政府，住所地安徽省濉溪县刘桥镇刘桥街。 法定代表人孙东，该镇镇长。 委托代理人孟昭卒，刘桥镇建设管理所所长。 委托代理人赵德宏，安徽亚星律师事务所律师。 上诉人丁真因诉被上诉人濉溪县刘桥镇人民政府（简称刘桥镇政府）违法解除土地征收补偿行政协议一案,不服安徽省濉溪县人民法院（2020）皖0621行初184号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年12月10日公开开庭进行了审理，上诉人丁真及委托代理人满增桂、高赫，被上诉人刘桥镇政府的委托代理人孟昭卒、赵德宏到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 一审法院审理查明：2018年3月，刘桥镇政府成立了刘桥镇棚户区改造指挥部。2018年4月，刘桥镇政府公开了2018年棚户区改造项目征收安置补偿方案，征收范围包括刘桥、丁楼、任圩、周口四个村，九个自然庄，涉及征收2202户，需征收房屋面积约464146㎡。征收主体为濉溪县人民政府，征收实施单位为刘桥镇政府。2019年12月3日，刘桥镇政府与丁真签订了《刘桥镇棚户区改造项目征收安置补偿协议》（以下简称《安置补偿协议》）。协议约定：丁真宅基地面积220㎡，给丁真调换安置房面积为176㎡，并支付安置补偿费用29478.4元。2020年6月26日，濉溪县刘桥镇丁楼村民委员会作出说明：“经核实，丁真不在丁楼居住，没有集体分配的单独的宅基地和自建房屋。依据刘桥镇2018年棚户区改造项目征收安置补偿方案关于女性住娘家问题的答复，丁真不符合女生住娘家的条件，取消棚改资格”。2020年7月31日，刘桥镇政府以群众举报，镇政府调查核实，丁真不符合濉溪县刘桥镇2018年棚户区改造项目征收安置政策规定的条件为由，作出《行政处理决定》，确认刘桥镇政府于2019年12月3日与丁真签订的《安置补偿协议》无效。2020年9月1日，丁真起诉请求撤销刘桥镇政府作出的《行政处理决定》。 另查明，丁真、王家杰于2009年10月23日登记结婚。2018年1月25日，丁真在濉溪县公安局刘桥派出所单独立户，户主为丁真。 一审法院认为，刘桥镇政府本次对丁楼被征收户的土地和房屋进行征收，系为了履行行政管理或者公共服务目标。与丁真签订的《安置补偿协议》系行政协议，属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定，人民法院审理行政案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法律程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。本案中，刘桥镇政府为棚户区改造项目的征收实施单位，具有与被征收户丁真签订行政协议的法定职权。刘桥镇政府与丁真签订的安置补偿协议，不符合征收安置补偿方案中关于女性住娘家的解释第二条规定的条件即“1994年分的土地，因丁楼庄1994年未调整土地，应延续调查该村民1981年是否分得集体土地。”丁真于1987年出生，未分得宅基地，无自建房屋不符合本次征收补偿安置方案的要求。刘桥镇丁楼村委会当初审核时有误，致使上报后由刘桥镇政府与丁真签订了《安置补偿协议》，该协议的内容违反了《合同法》第五十二条第（四）项的规定，属重大且明显违法情形，刘桥镇政府对丁真作出的《行政处理决定》，确认涉案协议无效于法有据，予以支持。综上,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条之规定,判决驳回丁真的诉讼请求。 丁真上诉称，被上诉人对上诉人所有的房屋及宅基地面积进行了调查核实，上诉人对房屋享有合法所有权，且征收补偿协议签订后上诉人已按照协议约定腾空房屋，房屋已被征收部门拆除。本次征收的主体系濉溪县人民政府，被上诉人仅是实施单位，其自行创设的安置资格条件于法无据，应按照征收安置补偿方案等征收文件进行补偿。一审判决认定事实不清，适用法律错误，未能维护上诉人的合法权益。请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审的诉讼请求。 刘桥镇政府答辩称，涉案协议签订以后，因群众举报，刘桥镇政府经调查核实，丁真在丁楼没有分配宅基地，没有自建房屋，不在丁楼居住，不符合棚改政策，故答辩人作出处理决定。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。 丁真向一审法院提交了以下证据： 1.丁真身份证复印件，证明丁真具有诉讼主体资格。 2.《安置补偿协议》，证明就案涉地块及房屋签订了安置补偿协议。 3.行政处理决定书，证明被告作出处理决定确认安置补偿协议无效。 4.刘桥镇棚户区改造项目产权置换和附属物补偿明细表，证明被告对原告的宅基地实有面积及置换面积进行了调查确认。 5.濉溪县购房财政奖励契税补贴申请表。证明因丁楼被纳入棚改范围，丁真未能享受其他财政奖励或补贴，且被告认可原告的棚改资格。 刘桥镇政府向一审法院提交了以下证据： 1.《棚户区改造工作手册》（含刘桥镇2018年棚户区改造项目征收安置补偿方案、棚户区改造有关问题的答疑）、《2018年棚户区改造各村提出问题的解答》、《关于女性住娘家7个证明的具体要求》，证明：一、宅基地认定办法：每户宅基地面积的确认由户主签字、村民小组长和村委会主任签字、村委会出具证明、镇国土所审核、镇棚改指挥部工作组审定、组长签字，经镇棚改指挥部最后核定，在本自然庄三榜公示无异议后认定。二、一个户口本只能确认一处宅基地用于置换安置房，已达法定婚龄且已婚有结婚证明并长期在本村居住的确认为一户。女性住娘家问题：长期居住在本村、有本村户口、1994年分有土地、接受本村计划生育管理、2009年土地确权时由独立的住房和宅基地、群众认可、有婆家所在村出具的在本村未享受村民待遇的证明。同时具备上述条件的，由本人申请，村自改委认可后，可以确认为一户。三、闺女长期住娘家的问题，按方案答疑执行。四、《关于女性住娘家7个证明的具体要求》规定了应提供的证明材料。 2.丁真的补偿协议、丁楼委会的证明，证明在安置补偿协议签订后，刘桥镇政府接到举报，反映部分协议存在欺骗、弄虚作假，刘桥镇政府组织人员进行了逐户核实，丁真不在丁楼居住，也没有集体分配的单独宅基地和自建房屋，不符合棚改安置条件。 3.行政处理决定书，证明刘桥镇政府根据调查结果，确认与丁真签订的安置补偿协议无效。 上述证据材料均已随案移送本院。本院对一审法院查明的案件事实及对证据的认证予以确认。 本院另查明，《刘桥镇2018年棚户区改造项目征收安置补偿方案》，该方案载明：二、签约期限：自2018年4月23日至2018年5月20日。八、安置补偿标准：根据该户分配的宅基地面积，按80%折算安置房屋面积，每户宅基地面积不得超过220平方米…。十三、附则：本方案由刘桥镇政府及村自改委员会解释并实施。刘桥镇政府《棚户区改造有关问题的答疑》规定，11、关于如何确认户问题。⑥女性住娘家问题：长期居住在本村；有本村户口；1994年分有土地接受本村计划生育管理；2009年土地确权时由独立的住房和宅基地；群众认可；有婆家所在村出具的在本村未享受村民待遇的证明。同时具备上述条件的，由本人申请，村自改委认可后，可以确认为一户。 丁真自认其与奶奶、父母及哥哥在丁楼有两处宅院，其与奶奶居住在一处宅院。在此次棚户区改造过程中，其奶奶、父母、哥哥均单独作为一户分别与刘桥镇政府签订了安置补偿协议。 本院认为，上诉人丁真与被上诉人刘桥镇政府签订的案涉《安置补偿协议》属于行政诉讼法规定的行政协议。之后，刘桥镇政府作出《行政处理决定书》，该决定书虽表述为“确认刘桥镇政府与丁真签订的《安置补偿协议》无效”，但该行为实质上属于行政机关作出单方解除行政协议的行政行为。本案审查的焦点是刘桥镇作出单方解除案涉《安置补偿协议》的行为是否合法。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款规定，“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益，社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。”本案中，丁真于1987年出生，未单独分得宅基地。其户口虽于2018年1月单独立户，但户口分户登记仅是户籍管理层面的措施，不涉及补偿安置问题。丁真的丈夫亦不在其户内，丁真不能仅依据户口分户要求单独予以补偿安置。案涉棚改征收方案及相关解答对“女性住娘家”单独予以补偿安置设置了较为严格的条件，其目的是为避免“外嫁女”在本集体经济组织得到补偿安置的同时，在婆家村或其他农村集体经济组织以及城镇中重复享有补偿安置或住房权益保障等情况。丁真丈夫为城镇户口可以享受城镇住房保障政策，在此情况下，刘桥镇政府将丁真作为单独“户”并与丁真签订案涉安置补偿协议，既缺少补偿安置方案及相关解释的依据，亦缺少法律层面的规定。刘桥镇政府如履行案涉《安置补偿协议》可能严重损害国家利益，因此，刘桥镇政府在做出相应调查核实后作出案涉解除行政协议的行为合法。 综上，一审判决认定事实清楚，审理程序合法，裁判结果正确。丁真的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人丁真负担。 本判决为终审判决。 审判长  黄永广 审判员  郑 慧 审判员  侯 丽 二〇二〇年十二月二十五日 法官助理朱炳武 书记员马嵘璟 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；