福建省厦门市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽02行终257号 上诉人（一审原告）张惠芳，女，汉族，1970年7月20日出生，住福建省厦门市海沧区。 委托代理人蒋仁福、蒋垂佳，福建法正联盟律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）厦门市思明区城市管理局，住所地福建省厦门市思明区湖滨四里**之一。 法定代表人曹**宏，局长。 委托代理人郑作先。 委托代理人卢耿贤，福建开元大同律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）厦门市城市管理行政执法局，，住所地福建省厦门市思明区湖明路** 法定代表人钟伟东，局长。 委托代理人吴汉钦。 委托代理人陈柳茵，福建联合信实律师事务所律师。 上诉人张惠芳因诉被上诉人厦门市思明区城市管理局（下称思明区城管局）物业管理行政处罚，被上诉人厦门市城市管理行政执法局（下称市行政执法局）行政复议一案，不服厦门市集美区人民法院（2020）闽0211行初73号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。 一审判决查明，2016年，张惠芳未经相关行政主管部门批准，擅自在厦门市思明区××广场××号××东北侧扩建一处两层建筑物：一层为水泥板顶、玻璃外加卷帘门围合结构，面积13.923平方米；二层为以通道为板顶、部分砖墙部分不锈钢玻璃窗围合、水泥板底结构，面积为13.657平方米。前述扩建行为占用该商业广场公共过道的公共区域。 2019年8月，思明区城管局接群众举报，称思明区莲坂商业广场中区161号店面存在违法建造，后即展开调查。2019年8月30日，思明区城管局对张惠芳作出《行政执法通知书》（编号×××45），要求张惠芳携带相关材料至其所属的嘉莲中队接受询问。2019年9月18日，思明区城管局执法人员和厦门众长信息科技有限公司的相关人员到莲坂商业广场中区161号店面进行现场勘验和测量。思明区城管局随后制作现场勘验笔录，厦门众长信息科技有限公司随后亦出具《房屋现状测量成果报告书》一份。2019年10月10日，张惠芳到思明区××队接受询问，并配合制作询问笔录一份。张惠芳在该询问笔录中确认：1.其于2015年年底购买莲坂商业广场中区161号、162号店面，购买后就开始装修。2.装修期间在莲坂商业广场中区××号××东北侧扩建一处两层建筑物：一层以水泥为板顶、玻璃外加卷帘门围合的结构；二层以通道为板顶、部分砖墙部分铝合金玻璃窗围合、水泥板底结构。3.前述扩建行为没有经过相关行政主管部门批准。 思明区城管局于2019年10月31日对张惠芳案涉建造行为予以立案查处，于2019年11月11日对该案作出案件调查报告。2019年11月30日，思明区城管局经审批延长办案时限三十日。2019年12月5日，思明区城管局对张惠芳作出厦思城管告［2019］590号《告知书》。2019年12月12日，张惠芳就前述告知书向思明区城管局提出陈述申辩意见，请求维持店铺建筑现状。经复核，思明区城管局于2019年12月26日作出厦思城管罚（2019）511号《行政处罚决定书》（下称《2019-511号行政处罚决定》），载明：2015年，张惠芳未经相关行政主管部门批准，擅自在厦门市思明区××广场××号××东北侧扩建一处两层建筑物：一层为水泥板顶、玻璃外加卷帘门围合结构，面积13.923平方米；二层为以通道为板顶、部分砖墙部分不锈钢玻璃窗围合、水泥板底结构，面积为13.657平方米。思明区城管局认定张惠芳的上述行为属违法建造，违反了《厦门市物业管理若干规定》第二十九条第二款的规定，依据《厦门市物业管理若干规定》第四十六条之规定，决定：责令张惠芳于收到行政处罚决定书之日起15日内自行改正上述违法行为，并处以罚款41000元。该行政处罚决定于2020年1月2日送达张惠芳。 张惠芳不服上述行政处罚决定，于2020年2月25日向市行政执法局申请行政复议。市行政执法局于同日受理，并于2020年2月27日向张惠芳送达了《行政复议受理通知书》，于2020年2月28日向思明区城管局送达了《行政复议答复通知书》及张惠芳的行政复议申请书副本。思明区城管局于2020年3月5日提交了《行政复议答复书》以及作出案涉行政处罚决定的相关证据、依据。经审查并经行政复议机关负责人同意后，市行政执法局于2020年4月17日作出厦城执行复（2020）004号《行政复议决定书》（下称《2020-004号行政复议决定》，决定维持思明区城管局作出的《2019-511号行政处罚决定》。该复议决定于2020年4月23日送达思明区城管局和张惠芳。 一审另查明，厦门明发商业广场管理处于2016年7月12日对张惠芳作出《施工许可证》，该许可证的“施工内容”栏的第7项载明：不得占用公共通道施工及堆放施工垃圾、材料，……。“注意事项”栏的第6项载明：施工单位在施工期间严禁敲打或更改外立面，不得占用公共部位或消防通道。 一审法院认为，根据《厦门经济特区城市管理相对集中行使行政处罚权规定》第五条第（十）项、第六条第一款、《厦门市物业管理若干规定》第二十九条第二款、第四十六条第一款的规定，思明区城管局对其辖区内发生的违法建造行为具有依法进行查处的法定职权。 关于案涉行政处罚决定的合法性问题。根据在案证据，张惠芳于2016年间，在厦门市思明区××广场××号××东北侧扩建一处两层建筑物，占用该商业广场公共过道的公共区域。根据《厦门市物业管理若干规定》第二十九条第二款、第四十六条第一款的规定，业主或者使用人不得违法建造，违反本规定第二十九条第二款规定的，由城市管理行政执法部门责令其限期改正，可以处以二万元以上五万元以下的罚款。《福建省物业管理条例》（2006年）第四十二条第（二）项规定：“在物业管理区域内不得有下列行为：（二）侵占、损坏共用部位、公共场地、共用设施设备；”《厦门市城市管理行政执法部门行政处罚自由裁量权执行标准》规定，占用房屋的共用部位或者住宅内的公共设施进行搭建建筑物，违法建造面积在10平方米以上的属于情节严重，责令限期改正，可以处以四万元以上五万元以下罚款。因此，思明区城管局作出案涉行政处罚决定，认定张惠芳的案涉建造行为属于“违法建造”，基本事实清楚，但在违法建造时间的认定上不准确，即“2015年”应更正为“2016年”，鉴于该违法建造时间的认定问题并不影响相关法律适用，不影响对该建造行为的性质认定，且思明区城管局已于庭后作出《补正决定》，故对该认定事实瑕疵，予以指正。思明区城管局作出案涉行政处罚决定，决定责令张惠芳自收到《2019-511号行政处罚决定》之日起15日内自行改正上述违法行为，并处以罚款41000元，认定基本事实清楚，适用法律法规正确，量罚适当。本案中，思明区城管局经立案登记、调查、罚前告知、复核审批、延长办案期限等程序后，作出案涉行政处罚决定，符合法定程序。 关于张惠芳在本案中提出的其已取得明发商业广场物业公司的《施工许可证》，案涉建造行为不属于违法建造的主张。虽然张惠芳装修时取得《施工许可证》，但该许可证亦已明确载明施工时不得占用公共通道或不得占用公共部位等内容。退一步而言，物业公司并非规划或建设行政主管部门，即便其对张惠芳的建造行为未提出异议，亦不等同于已取得行政主管部门的许可或批准，故不能据此认定案涉建造行为具有合法性，张惠芳提出前述主张系认识理解法律法规有误，不予采纳。 关于处罚时效问题。张惠芳在本案中提出案涉建造行为发生于2016年，思明区城管局于2019年12月26日作出案涉行政处罚决定已超过行政处罚法规定的处罚时效。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中，张惠芳案涉违法建造行为虽发生于2016年，但案涉违法建造情况在2019年被查处时仍然存续，故思明区城管局在2019年对案涉违法建造行为进行查处未超过法律规定的处罚时效。 关于行政复议程序方面。市行政执法局于2020年2月25日收到张惠芳提出行政复议申请后于当日予以受理，于2020年2月28日向思明区城管局送达了《行政复议答复通知书》及张惠芳的行政复议申请书副本，经调查审查和审批，于2020年4月17日作出《2020-004行政复议决定》，并于2020年4月23日送达思明区城管局和张惠芳，复议程序合法。 综上，思明区城管局作出的《2019-511号行政处罚决定》认定基本事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。市行政执法局作出的《2020-004号复议决定》，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法。张惠芳在本案中提出其房屋周边尚有其他违法建造行为，思明区城管局未予查处等选择性执法问题，鉴于他人的建造行为并不影响对张惠芳案涉违法建造行为性质的认定，亦与案涉行政处罚决定和行政复议决定的合法性缺乏直接关联，故张惠芳提及的该情况不属于本案的审理范围。张惠芳若有异议，可以依法另行向相关行政主管部门反映处理。至于张惠芳在本案中提及的信赖利益保护问题，因张惠芳案涉行为属于违法建造行为，不具有合法性，故本案并不存在信赖利益保护问题。张惠芳诉请撤销案涉行政处罚决定和行政复议决定，缺乏事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张惠芳的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元，由张惠芳负担。 上诉人张惠芳不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判支持上诉人于一审的全部诉讼请求。理由：1.案涉行政处罚决定认定事实不清。案涉建筑的建造时间为2016年，案涉行政处罚决定却认定为2015年，属于认定事实的根本错误。上诉人在对店面进行装修期间及经营多年，物业公司未指出上诉人存在任何违规之处；2.案涉行政处罚决定适用法律错误。上诉人的行为不属于《厦门市物业管理若干规定》第二十九条第二款的规定，上诉人并未存在违法建造、擅自改动房屋建筑主体和承重结构，其扩建的部分系经营使用，与未扩建前原店面区域功能一致，并未改变建筑设计使用功能；3.案涉行政处罚决定超过处罚时效规定。上诉人的行为发生在2016年，思明区城管局于2019年查处处罚，超过法定追诉时效的规定；4.案涉行政处罚决定不具可执行性。上诉人扩建的行为发生在2016年，并在同年9月10日前已结束，不存在“改正”之说。4.案涉行政处罚决定违背行政合理原则，上诉人的扩建行为未影响通行，未影响市容市貌，案涉行政处罚决定不合法不合理。 被上诉人思明区城管局答辩称，1.其系法规授权对上诉人的违法建造行为作出行政处罚的行政主体；2.《2019-511号行政处罚决定》认定张惠芳存在违法建造行为的事实清楚，证据确凿；3.《2019-511号行政处罚决定》对张惠芳违法建造行为作出“责令被处罚人自收到《决定书》之日起15日内自行改正上述违法行为，并处以人民币肆万壹仟（￥41000）元整罚款”的决定，法律适用正确，罚款幅度适当；4.《2019-511号行政处罚决定》程序合法；5.上诉人的行为侵占公共共用部位，属于违法建造。物业公司亦明确装修施工时不得占用公共通道或公共部位。思明区城管局对上诉人作出的行政处罚合法合理，并未超过法定的行政处罚时效规定。对于上诉人建造时间的认定进行更正，亦无不当。上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院予以驳回上诉人的上诉，维持一审判决。 被上诉人市行政执法局答辩称，1.案涉行政处罚决定在违法建造时间的认定上不够准确，但思明区城管局已经作出补正说明，且违法建造时间的认定不影响对建造行为的性质认定和法律适用。一审判决在查明事实后已进行了指正；2.根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款的规定，上诉人的建造行为应认定为继续状态，并未超过法律规定的处罚时效规定；3.上诉人在对案涉店面装修时取得物业公司出具的《施工许可证》，不能据此认定上诉人于本案的建造行为具备合法性。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉。 各方当事人向一审法院提交的证据均随案移送本院，二审中各方当事人没有提交新证据。本院根据本案证据认定的事实与一审法院认定的事实一致。 本院认为，根据《厦门市物业管理若干规定》第二十九条第二款的规定：业主或者使用人不得违法建造、擅自改动房屋建筑主体和承重结构、改变建筑设计使用功能。在案证据足以认定，上诉人张惠芳于厦门市思明区××广场××号××东北侧扩建一处两层建筑物，该扩建行为未经有权机关批准，且占用该商业广场公共过道的公共区域，被上诉人思明区城管局认定上诉人的上述行为属于违法建造行为，定性准确。 根据《厦门市物业管理若干规定》第四十六条规定：违反本规定第二十九条第二款规定，由城市管理行政执法部门责令其限期改正，可以处以二万元以上五万元以下的罚款……。思明区城管局对上诉人的违法建造行为责令改正并处以41000元罚款。适用法规正确，量罚得当。 市行政执法局根据上诉人的行政复议申请，予以受理、调查、作出行政复议决定并依法送达各方当事人，行政复议程序合法。 上诉人张惠芳主张其行为系对房屋的装修行为，已得到物业公司的许可；被上诉人思明区城管局超过行政处罚时效规定作出行政处罚，且系选择性执法，不具合理性等理由，本院认可一审判决的评判，不再赘述。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。上诉人张惠芳的上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人张惠芳负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 （陈锦清） 审 判 员 （林琼弘） 审 判 员 （龙 辉） 二〇二〇年十二月二十一日 代书记员（ 陈 靓 ） 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；