新疆维吾尔自治区博乐市人民法院行 政 裁 定 书 （2020）新2701行初15号 原告：张志国，男，锡伯族，1962年11月15日出生，住博乐市。委托诉讼代理人：靳娟娟，1977年11月25日出生，住博乐市。系张志国之妻。被告：博乐市水利局。住所地博乐市南城前程路**楼**。法定代表人：楚中天，该局局长。委托诉讼代理人：沙先里，博乐市水利局副局长。委托诉讼代理人：谢璞，该局工作人员。第三人：博乐市林业和草原局，住所地博乐市前程路**楼。法定代表人：邱志新，该局局长。委托诉讼代理人：尚建宝，该局副局长。委托诉讼代理人：王杰，新疆爱博律师事务所律师。原告张志国诉博乐市水利局、第三人博乐市林业和草原局（以下简称博乐市林草局）水利行政管理一案，本院受理后依法公开开庭进行了审理。原告的委托诉讼代理人靳娟娟，被告博乐市水利局的委托诉讼代理人沙先里，谢璞，被告博乐市林草局的委托诉讼代理人尚建宝、王杰到庭参加诉讼，本案现已审理终结。诉讼期间，本案中止审理1次。原告张志国向本院提出诉讼请求：1．依法撤销博乐市水利局博市水利发（2019）17号《关于对2019年退地减水确认土地停止供水的通知》；2．赔偿张志国林地经济损失86,800,000元；3．判令被告承担诉讼费用。事实及理由：张志国于2003年12月18日取得编号为A6500029581，面积为1614.4亩，国有性质《林权证》（博乐市林证172号）；2006年4月25日又取得编号为A6500022762，面积1507亩，集体性质《林权证》。张志国系上述土地合法权利人，十多年来一直兢兢业业维护该地块，产生了良好的经济、社会、环保效益。2018年，张志国申请八个取水证并获得批准。2019年5月11日，博乐市水利局水利管理站达勒特水管所突然向张志国发出《停止供水的通知》，内容为根据博乐市水利局【博市水利发（2019）17号文】《关于对2019年退地减水确认土地停止供水的通知》，博乐市水利局根据博乐市林草局推送确定的地块，决定对申请人张志国在达勒特镇（一牧场）3727亩地被确认为2019年退地减水面积，下达停水通知。当日，张志国退耕还林地里停水。鉴于博乐市水利局停水的行政强制行为系根据第三人博乐市林草局推送的地块所实施，但该行为严重违背《行政强制法》第十八条的规定。本案所涉退耕还林地面积超过3000亩，林木种植已近20年，栽种林木大都成片，为防止土壤沙化、水土流失，改善当地生态环境发挥了积极作用。张志国一家因退耕还林投入了巨额资金和大量的人力、物力，国家还进行了长期的资金补贴，如停止供水，相当于认可第三人博乐市林草局认定该地块权属为草原，相当于撤销国家林权证，将该地性质恢复为草场，势必人为造成自然环境的破坏和浪费，严重违反党和国家的大政方针，将给国家和社会利益造成重大影响。同时造成张志国巨额经济损失。被告的行政行为程序违法，未告知原告停水的行政行为的事实、理由及依据，未给原告进行陈述和申辩的机会，未告知原告依法享有听证的权利，被告错误的行政决定，导致原告重大经济损失，特提出行政诉讼。被告博乐市水利局答辩意见为：答辩人向原告下达的停水通知严格遵守了法定程序，认真履行了法定职责。首先，《中华人民共和国水法》第一条、第二条第二款、第十二条第四款、第十三条第二款、第四十六条规定，博乐市水利局有权对辖区内的水资源统一管理，有权开发利用、节约、保护及实施水量统一调度的行政职权。第二，根据博州政函（2018）47号《关于博州地下水资源保护规划报告的批复》、博州环督办（2018）70号《关于印发的通知》博州政函（2018）40号《关于博州地下水超采区治理实施方案的批复》、博州水考字（2019）3号《关于下达博州实行最严格水资源管理制度2019年度控制目标的通知》，博州政办发电（2019）26号《关于加快落实2019年退地减水分解任务的函》，张志国五块地均位于达勒特镇严重超采区内，故被列入2019年退地减水明细表中。依据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。据此，博乐市水利局给各乡镇场水管所下发了《关于对2019年退地减水确认土地停止供水的通知》，要求各乡镇场水管所对林草局推送的地块送达书面的停水通知，同时告知当事人救济权利及途径，认真落实最严格的水资源管理工作，严格按照法律法规和有关文件要求去工作。第三，2019年4月2日，博乐市副市长带领相关领导及工作人员到张志国林地实地查看，所到之处根本没有树木，而且经查实，该地属牧民草地，原告擅自改变了草场用途，也未办理相关手续，属违法变更，且地块均在严重超采区内，相关部门保留对其追究责任的权利。第四，根据《中华人民共和国草原法》的规定，承包经营草原的单位和个人应当履行保护、建设和按照承包合同约定的用途合理利用草原的义务。第五，涉案地块位于博乐市严重超采区内，水资源及其匮乏，属重要的水资源保护恢复区。在发退地减水通知之前，博乐市水利局严格依法依规召开工作会议，经过研究审核并上报了市党委政府后做出决定，在给原告送达通知时也是按照法律规定送达，在告知原告停水时原告不等工作人员说完就离开了，之后被告多次电话联系原告并欲告知其权利义务，原告不接电话，也从未因此事到水利局来或就此事打电话询问。综上，原告非法变更草地使用性质属于严重的违法违规行为，同时原告种植的林木在前几年已经基本荒弃枯死，不存在损失。博乐市水利局作为博乐市水利行政主管部门，认真落实党的十九大精神，执行党中央政策，在博乐市退地减水工作中，在其法定职权范围内严格遵照法定程序，对原告送达《停止供水的通知》，停止供水，并报市党委政府，属正当的履职行为，法律适用正确，程序合法，望法院驳回原告的诉讼请求。第三人博乐市林草局陈述：1．第三人不是本案的适格当事人，其参与的行为不具有可诉性。第三人出具的文件仅是作为政府部门对于国家、上级部门部署工作的传达，向达勒特镇人民政府发送的《关于落实2019年退地减水分解任务的函》系政府之间内部文件，并未向行政相对人作出或送达，且内容仅为要求其认真进行退地减水工作，除此之外，由乡镇自查出的涉及违法违规开垦草地和毁林地的问题及时上报市政府。可见，第三人只是传达政府文件，请求镇政府按要求实施工作，并未具体要求对讼争土地实施停水或其他措施，依据“行政内部行为不具有可诉性”原则，第三人对此不承担任何责任。同时，原告要求撤销的【博市水利发（2019）17号文】《关于对2019年退地减水确认土地停止供水的通知》系被告向达镇水管所做出的内部文件，具有指导性、阶段性和不可诉性等特征，原告的起诉缺少事实及法律依据。2、涉案土地性质为草原，原告基于林权证诉请依据不足，其存在非法改变土地用途、非法取水用水的嫌疑，博乐市水利局实施行为证据充分。依据《中华人民共和国土地管理法》第四条规定，农用地包括耕地、草地、农田水利用地、养殖等，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。根据《中华人民共和国草原法》第六十五条、六十六条以及《新疆维吾尔自治区实施＜中华人民共和国土地管理法＞》第十一条的规定，即使原告基于承包关系获得草场使用权，在将土地性质由草场转变为林地时，应当向有关部门申请变更并履行相关手续，博乐市政府及有关部门也需核实林权证的真实性及申请、发放情况，不排除如果原告是非法获得，该林权证被撤销的可能性。若原告并未履行上述手续，私自开垦草地，改变土地用途，非但不享有使用土地的权利，反而应当承担相应行政刑事责任，第三人保留依法处理或向司法机关反映的权利。退一步讲，即便原告所持林权证合法有效，被告水利局下发的停水通知书是基于原告是非法取水或用水不符合规定行为，与原告是否依法享有土地使用权没有直接因果关系，即便原告享有土地使用权，不代表当然享有取水、用水的权利。因为打井取水需要履行行政手续，获得批准，被通知停水的区域或巷井并不具备上述手续，属于非法开井取水，故水利局通知实体上依据充分，原告应当举证其获得审批手续。综上，原告存在非法开垦草地，改变土地性质嫌疑，第三人不是行政行为的作出者，不应承担任何责任。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；……。被告于2019年5月11日做出的博市水利发（2019）17号《关于对2019年退地减水确认土地停止供水的通知》，其要求各乡镇场水管所根据文件精神，对博乐市林草局林业和草原局推送的地块下达书面通知，告知当事人对确定地块实行退地减水，该通知并不直接对原告张志国的权利义务产生影响。2019年5月12日，博乐市水利管理站达勒特水管所根据《关于对2019年退地减水确认土地停止供水的通知》作出了《停止供水的通知》，称张志国的3727亩地被确认为2019年退地减水面积，下达停水通知，该通知对原告张志国的权利义务产生直接影响。当日，达勒特镇水管所工作人员向原告送达该通知书后，原告不服，并提起行政诉讼，本院亦已经受理。综上，根据本院审判委员会2020年12月27日讨论决定，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款之规定，裁定如下：驳回原告张志国的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州中级人民法院。                        审判长 陈月                       审判员 谢玲                      人民陪审员 窦雁冰 二〇二〇年十二月二十九日                   书记员 赛荣1