四川省成都市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川01行终1401号 上诉人（原审原告）张乐惠，女，1979年4月23日出生，汉族，住四川省成都市青白江区。 被上诉人（原审被告）成都市青白江区规划和自然资源局。住所地：四川省成都市青白江区华金大道二段**。 法定代表人吴熙，局长。 委托代理人兰波，四川达和律师事务所律师。 委托代理人唐远雨，四川达和律师事务所律师。 原审第三人中交第三公路工程局有限公司。住所地：北京市东城区安定门外大街**801。 法定代表人蒋万民，董事长。 上诉人张乐惠因诉被上诉人成都市青白江区规划和自然资源局（以下简称青白江区规划和自然资源局）其他行政行为一案，不服四川省金堂县人民法院（2020）川0121行初45号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院审查查明，张乐惠系成都市青白江区××镇××村××组（以下简称××村××组）村民，与其他家庭成员共同承包了该组4亩土地。2019年9月15日，中交第三公路工程局有限公司（以下简称中交第三公路局公司）青白江三洲路、云顶路西延线等二十九个建设项目经理部（乙方）与成都市青白江区××镇××村村民委员会（甲方）签订了一份《土地流转协议》，约定将××村××组的138.265亩土地流转给乙方临时使用，流转期限为2年，从2019年9月15日起至2021年9月14日止，并约定乙方在2021年9月14日前将流转的土地交回甲方，乙方需在法律、法规和政策允许范围内临时使用土地，不得擅自改变土地用途。同日，前述中交第三公路局公司青白江三洲路、云顶路西延线等二十九个建设项目经理部向青白江区规划和自然资源局提交了临时用地申请书，申请临时使用××村××组集体土地共138.265亩作为临时堆土场。并提交了前述《土地流转协议》等材料。经审查后，××村××组、太平村村委会、清泉镇人民政府以及青白江区规划和自然资源局的相关部门和领导在临时用地审批表中均签字、盖章，同意临时用地申请。2019年10月17日，青白江区规划和自然资源局向中交第三公路局公司作出了青自然资函〔2019〕187号《成都市青白江区规划和自然资源局关于中交第三公路工程局有限公司堆土场临时使用土地的批复》（以下简称187号临时用地批复），同意中交第三公路局公司临时使用××村××组土地138.26亩作为临时堆土场用地，但不得修建永久性建筑物，不得擅自扩大用地规模，临时用地期限自2019年10月17日至2021年10月16日止。临时用地期间的补偿，按双方签订的《临时用地协议》执行。后张乐惠向青白江区规划和自然资源局申请公开案涉临时用地的相关政府信息，青白江区规划和自然资源局于2019年12月3日向张乐惠提供了187号临时用地批复等材料。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”、第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”、第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”的规定，作为农村集体经济组织成员的个别村民认为农村集体土地相关权利受到行政行为侵害、需要向行政机关主张权利的，应通过法定的途径和形式，将个别村民的意愿转化为村民集体的意愿，以集体的名义提起诉讼。村民作为个体对涉及集体土地的行政行为不能单独提起行政诉讼，也不能以集体经济组织的名义提起行政诉讼，只有在村委会或集体经济组织不起诉的情形下，过半数的村民方能以集体经济组织的名义提起行政诉讼。土地使用权人或实际使用人认为自己通过承包、流转等方式对部分集体土地享有的使用权受到行政机关侵害的，也仅能就其享有使用权或实际使用的该部分土地，针对行政机关作出的具体行政行为提起行政诉讼。本案中，中交第三公路局公司与××村××组签订的《土地流转协议》，就内容而言，该协议实质是双方达成的一份临时用地协议。青白江区规划和自然资源局依据该协议以及原审第三人中交第三公路局公司提交的临时用地申请书等材料，作出187号临时用地批复，同意原审第三人中交第三公路局公司临时使用××村××组138.26亩集体土地，该批复行为涉及的是××村××组的集体土地，张乐惠针对该批复单独提起行政诉讼，明显不符合前述法律规定。张乐惠如果认为行政机关或其他单位、个人对其承包的土地有具体侵害行为的，可针对该具体侵害行为另行提起行政诉讼或民事诉讼。综上所述，原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回张乐惠的起诉。张乐惠已经预交的案件受理费50元，予以退还。 宣判后，张乐惠不服，向本院提起上诉称，上诉人张乐惠的承包地在187号临时用地批复范围内，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条的规定，上诉人有单独提起诉讼的权利，原审法院裁定驳回上诉人的起诉属于适用法律错误。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案，本案诉讼费由被上诉人青白江区规划和自然资源局负担。 被上诉人青白江区规划和自然资源局在二审中未提交书面答辩意见。 原审第三人中交第三公路局公司在二审中未提交书面陈述意见。 本院经审理查明的案件事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，起诉人具备原告诉讼主体资格是人民法院审理行政案件的前提之一。本案争议的焦点是上诉人张乐惠是否具有原告诉讼主体资格。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款及第四条的规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼；土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。因此，作为村农民集体成员的个别村民认为村农民集体享有的土地所有权受到行政行为侵害，需要对有关行政机关主张权利的，应通过法定的途径和形式，将个别村民的意愿转化为村民集体的意愿，以村民集体的名义主张权利。同时，村民个体如认为行政机关作出的与集体土地所有权属问题无关的其他行政行为侵犯其承包经营权或安置补偿权等实际使用权益的，可以以自己的名义依法提起诉讼。本案中，原审第三人中交第三公路局公司与××村××组签订了《土地流转协议》，并向被上诉人青白江区规划和自然资源局提交了临时用地申请书等材料，青白江区规划和自然资源局依申请，作出187号临时用地批复，同意原审第三人中交第三公路局公司临时使用××村××组124.04亩集体土地，该批复行为涉及的是××村××组的集体土地，张乐惠作为××村××组的土地承包人之一，不单独享有土地所有权。因此，上诉人张乐惠就187号临时用地批复单独提起行政诉讼，不符合上述法律规定。综上，原审法院裁定驳回张乐惠的起诉结果正确。上诉人张乐惠的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 二审案件受理费依法不予缴纳。 本裁定为终审裁定。 审判长  宋澄宇 审判员  曹 巍 审判员  盛 莉 二〇二〇年十二月十八日 书记员  陈鑫逸 附本案相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审裁定的，应当同时对被诉行政行为作出判决。