重庆市第二中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）渝02行再2号再审申请人（一审原告、二审上诉人）熊千忠，男，汉族，1956年4月16日出生，住重庆市开州区。委托诉讼代理人冯长发，重庆正章律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）重庆市开州区规划和自然资源局，统一社会信用代码11500234MB18610055，住所地重庆市开州区开州大道**。法定代表人向世权，局长。委托代诉讼理人邱德宏，重庆四方律师事务所律师。委托代诉讼理人朱泉，该局职工。原审第三人冉聃，男，汉族，1981年3月13日出生，住重庆市开州区。熊千忠因诉重庆市开州区规划和自然资源局（以下简称“开州规自局”）土地行政登记一案，不服本院（2019）渝02行终173号行政裁定，向重庆市高级人民法院申请再审。重庆市高级人民法院于2020年5月12日作出（2020）渝行申26号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，于2020年11月16日公开开庭审理了本案。再审申请人熊千忠及其委托诉讼代理人冯长发，被申请人开州规自局的委托诉讼代理人邱德宏、朱泉，原审第三人冉聃到庭参加诉讼。本案现已审理终结。重庆市开州区人民法院一审查明，2001年10月9日，一审法院作出（2001）开执字第168号民事裁定，将被执行人原开县长沙镇中心幼儿园（以下简称“长沙幼儿园”）座落于开县长沙镇移民街该园大门左边1.5个门市房以评估价50380元变卖与熊千忠所有。2001年8月27日，一审法院向原开县房屋管理处送达《协助执行通知书》，请其将上述门市房转移过户与熊千忠。2001年12月12日，长沙幼儿园（甲方）、冉聃（乙方）、熊千忠（丙方）针对上述门市房签订《房屋买卖协议》，该协议中第四项约定：“丙方放弃房屋购买权，不追究任何单位和个人的责任”。熊千忠在该协议上签字确认。2003年3月，原开县人民政府就上述1.5个门市房向冉启万颁发国有土地使用证。2015年12月15日，一审法院作出（2015）开法民初字第05651号民事调解书，该调解书载明本案涉诉房屋由冉聃继承，刘天兰、冉巧文放弃继承权。熊千忠知道前述民事调解书后，于2016年6月7日提起行政诉讼，请求判令原开县人民政府将国有土地使用证的权利人变更登记为熊千忠。一审法院于2016年7月26日裁定驳回熊千忠的起诉。熊千忠不服，提起上诉后自愿撤回了起诉。2017年9月6日，熊千忠申请重庆市开州区人民政府撤销国有土地使用证。2017年11月1日，原重庆市开州区国土资源和房屋管理局（以下简称“开州国土房管局”）作出《关于对熊千忠申请撤销土地使用权证的回复》，该回复内容如下：“经查阅我局办理该宗土地使用权证的档案材料及你提交的证据材料显示，没有司法机关、仲裁委员会、行政机关发生法律效力的文书证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段取得土地房屋登记，为此，根据《重庆市土地房屋权属登记条例》第三十条规定，我局不存在主动撤销情形”。2018年1月8日，熊千忠再次提起行政诉讼，请求确认国有土地使用证违法并予以撤销。同年6月26日，冉聃提起民事诉讼，要求确认上述《房屋买卖协议》有效。2018年9月25日，一审法院作出（2018）渝0154民初5332号民事判决，判决该《房屋买卖协议》合法有效。熊千忠不服，提起上诉，本院于2019年3月30日作出（2019）渝02民终91号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。重庆市开州区人民法院一审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。这里的利害关系是指行政机关的行政行为对公民、法人或其他组织的合法权益已经或将会产生实际影响。这种利害关系，包括不利的关系和有利的关系，但必须是已经或者必将形成的关系。其包括两种情形：一是原告是该行政行为的相对人，承担行政行为的法律后果；二是原告是该行政行为的相关人，受到行政行为的影响。本案中，虽然人民法院于2001年8月27日向原开县房屋管理处送达了《协助执行通知书》，请其为熊千忠办理房屋产权变更登记手续，熊千忠因此获得了排他性优先进行房屋产权变更登记的权利，但熊千忠（丙方）在2001年12月12日与长沙幼儿园（甲方）和冉聃（乙方）签订了房屋买卖协议，该协议第四条约定的“丙方放弃房屋购买权，不追究任何单位和个人的责任”，是熊千忠对自己权利的自由处分。在房屋买卖协议已经被法院生效判决确认为有效的情况下，从该房屋买卖协议签订之日起，熊千忠与本案涉诉的国有土地使用证之间不具有利害关系，故熊千忠不是该颁证行为的利害关系人，也不是行政相对人，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项之规定，依法应驳回。因熊千忠不是本案适格的诉讼主体，故对熊千忠起诉是否超过起诉期限的问题，不再审查。裁定驳回熊千忠的起诉。本院二审查明，因机构改革，原开州国土房管局的国土资源管理职责由开州规自局承继。一审法院向原开县房屋管理处送达《协助执行通知书》的时间为2001年10月15日。熊千忠以50380元的价格购买一审法院拍卖的长沙幼儿园大门左边的1.5个门市后，因长沙幼儿园管理层认为拍卖价格过低，长沙幼儿园（甲方）、冉聃（乙方）、熊千忠（丙方）于2001年12月12日针对上述门市房签订《房屋买卖协议》，房屋价格为64000元，该协议第四项约定：“丙方放弃房屋购买权，不追究任何单位和个人的责任”。长沙幼儿园园长冉启万（冉聃之父）签名并加盖单位印章，长沙幼儿园管理层（周小红、朱雪梅、徐文霞、徐建辉、廖家碧、杨德福）作为在场人在协议上签名，熊千忠、冉聃均在该协议上签名确认。之后，冉启万缴纳购房款，长沙幼儿园向冉启万出具64000元的收款收据。二审查明的其余事实与一审查明的事实一致。本院二审认为，虽然熊千忠在法院拍卖涉案房屋时以50380元的评估价格予以购买，但不动产以登记为要件，购买房屋后应进行权属变更登记。一审法院向原开县房屋管理处送达《协助执行通知书》，请其为熊千忠办理房屋产权变更登记手续，熊千忠因此获得了排他性优先进行房屋产权变更登记的权利。在熊千忠没有放弃该权利之前，涉案房屋只能变更登记在熊千忠名下，熊千忠因此获得的权利并不是房屋所有权，而是排他性的优先登记权。在该房屋变更登记前，2001年12月12日，熊千忠与长沙幼儿园、冉聃签订了《房屋买卖协议》。根据该协议的约定，熊千忠放弃房屋购买权，不追究任何单位和个人的责任。该协议已经被法院生效判决确认有效，故从该协议签订之日起，熊千忠已放弃自己针对涉案房屋享有的权利，熊千忠与本案争议房屋的国有土地使用证之间不具有利害关系，也不是行政相对人，其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项之规定。一审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回熊千忠的起诉并无不当。熊千忠认为，根据《最高人民法院关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》第二十九条第二款之规定，熊千忠自支付购房款、法院交付房屋之日起，熊千忠就取得涉案房屋所有权。对此认为，上述规定自2005年1月1日起施行，涉案房屋的拍卖行为发生在2001年10月，故本案不适用上述规定。裁定：驳回上诉，维持原裁定。熊千忠申请再审称，二审法院违法创设法律，选择性适用法律，违法剥夺熊千忠诉权；《房屋买卖协议》即使被人民法院判决有效，但时隔二十年，该协议并未履行，涉诉房屋所有权仍属于熊千忠；一审法院和开州规自局应承担错误登记的责任；开州规自局颁发涉诉国有土地使用证的具体行政行为违法。请求撤销二审裁定，依法改判。开州规自局辩称，基于熊千忠和冉启万的特殊关系，故以熊千忠出面，冉启万出钱的方式购买房屋；《房屋买卖协议》已被生效判决确认有效；被诉行政行为于2003年作出，之后，熊文和冉聃一直经营使用该房屋，熊千忠早已知晓被诉行政行为，后因冉聃离婚才提起诉讼，已超过起诉期限。冉聃辩称，冉启万系长沙幼儿园园长，故让熊千忠顶名购买；因幼儿园的人不同意购买价格，经协商签订《房屋买卖协议》；2003年至2004年，冉聃和熊文使用涉诉房屋；2017年4月，冉聃以个人名义出租房屋至今。冉聃在再审中向本院提交如下证据：1．国有土地使用证，拟证明冉启万申请办理的国有土地使用证；2.2014年6月16日涉诉房屋租金收条、银行转账回单，拟证明冉聃收取房屋租金；3．冉聃与向宣阳于2017年4月1日签订的《个人房屋租赁合同》及银行转账回单，拟证明冉聃在离婚后以个人名义出租房屋；4．不动产权证，拟证明涉诉房屋已办理不动产权证。熊千忠对冉聃举示的证据质证认为，对证据1、2、4及证据3中银行转账回单的真实性无异议，但对证明目的有异议；对证据3中《个人房屋租赁合同》的真实性有异议。开州规自局对冉聃举示的证据质证认为，对上述证据的真实性、合法性、关联性均无异议。本院对上述证据认证如下：对证据1、2、4的真实性予以确认；对证据3，虽然熊千忠对《个人房屋租赁合同》的真实性及银行转账回单的证明目的有异议，但两份材料的金额及给付时间能相互印证，且熊千忠并未对涉诉房屋的现状举示证据，故予以采信。本院再审审理查明，冉启万原系长沙幼儿园园长，其子冉聃与熊千忠之女熊文原系夫妻关系，冉聃在一审庭审中陈述夫妻关系存续期间约为2002年4月至2016年10月。2001年10月9日，一审法院作出（2001）开执字第168号民事裁定，将被执行人长沙幼儿园座落于开县长沙镇移民街该园大门左边1.5个门市以评估价50380元变卖与熊千忠所有。2001年10月15日，熊千忠收到该裁定书。同日，一审法院作出（2001）开执字第168号协助执行通知书，请原开县房屋管理处将上述门市转移过户于熊千忠。2001年12月12日，因长沙幼儿园管理层认为拍卖价格过低，长沙幼儿园（甲方）、冉聃（乙方）、熊千忠（丙方）于针对上述门市签订《房屋买卖协议》，约定：“甲方将1.5个门市及附属物出售给乙方；购买对象：长沙幼儿园门市1.5个（建筑面积69平方米，其中门市面积44.6平方米，仓库面积24.4平方米，厕所一间只使用）；房屋价格：64000元；房屋四至边界：东自梯基，邻幼儿园巷道，南自墙基……；丙方放弃房屋购买权，不追究任何单位和个人的责任；甲方不负责给乙方办理房屋产权证和土地使用证……”。冉启万在协议上签名并加盖单位印章，熊千忠、冉聃在协议上签名，长沙幼儿园管理层（周小红、朱雪梅、徐文霞、徐建辉、廖家碧、杨德福）作为在场人在协议上签名。之后，冉启万缴纳购房款，长沙幼儿园向冉启万出具64000元的收款收据。2003年3月，原开县人民政府颁发国有土地使用证，载明：土地使用者长沙幼儿园，座落长沙镇桔香街，地，地号香橙-7-105途住宅，使用权类型划拨，使用权面积493.36平方米，填证机关开州国土房管局2003年3月25日。冉启万向原开县人民政府申请土地使用者变更登记。2003年3月，原开县人民政府就上述1.5个门市房颁发国有土地使用证，载明：土地使用者冉启万，座落长沙镇桔香街，地，地号香橙-7-105途住宅，使用权类型划拨，使用权面积12.45平方米、23.6平方米，填证机关开州国土房管局2003年3月25日。嗣后，冉启万去世，冉聃与刘天兰（冉聃之母）、冉巧文（冉聃之妹）发生继承纠纷。2015年12月15日，一审法院作出（2015）开法民初字第05651号民事调解书，载明：本案涉诉房屋（权利人：冉启万）由冉聃继承，刘天兰、冉巧文放弃继承权。熊千忠自认其于2015年12月左右在一审法院因该继承纠纷得知涉诉国有土地使用权变更登记在冉启万名下，于2016年6月7日提起行政诉讼，以原开县人民政府颁证错误为由，请求判令原开县人民政府将国有土地使用证的权利人变更登记为熊千忠。一审法院认为原开县人民政府系适格被告，但认为变更登记土地使用权属于依申请而作出的行政行为，熊千忠未向有权部门提交申请，其起诉缺乏事实根据，且超过起诉期限，遂于2016年7月26日裁定驳回熊千忠的起诉。熊千忠不服，提起上诉后自愿申请撤回起诉。本院于2016年9月23日裁定准许熊千忠撤回起诉。2017年8月31日，开州国土房管局根据熊千忠的来信要求作出《不动产登记告知书》，告知熊千忠申请不动产权登记应提交的材料。2017年9月6日，熊千忠申请重庆市开州区人民政府撤销国有土地使用证。2017年11月1日，开州国土房管局作出《关于对熊千忠申请撤销土地使用权证的回复》，该回复内容如下：“经查阅我局办理该宗土地使用权证的档案材料及你提交的证据材料显示，没有司法机关、仲裁委员会、行政机关发生法律效力的文书证明当事人以隐瞒真实情况、提交虚假材料等非法手段取得土地房屋登记，为此，根据《重庆市土地房屋权属登记条例》第三十条规定，我局不存在主动撤销情形”。2018年1月8日，熊千忠以开州国土房管局为被告提起本案行政诉讼，请求确认国有土地使用证违法并予以撤销。在一审审理过程中，因机构改革，开州规自局承继开州国土房管局的国土资源管理职责。2018年6月26日，冉聃提起民事诉讼，要求确认上述《房屋买卖协议》有效。2018年9月25日，一审法院作出（2018）渝0154民初5332号民事判决，判决该《房屋买卖协议》合法有效。熊千忠不服，提起上诉，本院于2019年3月30日作出（2019）渝02民终91号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。2014年6月16日，熊文以个人名义将涉诉房屋出租给案外人熊明伟，租金收取账户为冉聃重庆农村商业银行账户，熊文出具收条。2017年4月1日，冉聃以个人名义将涉诉房屋出租给案外人向宣阳，刘天兰于2019年3月30日、2020年3月29日各收取租金38000元。2020年1月14日，开州规自局就涉诉房屋颁发不动产权证，载明：权利人冉聃，共有情况单独所有，座落重庆市开州区长沙镇长华街28号，权利类型国有建设用地使用权、房屋所有权，权利性质划拨，用途城镇住宅用地、成套住宅，共有宗地面积346.75平方米、房屋建筑面积76.72平方米。本院再审认为，本案争议焦点在于熊千忠的起诉是否存在应当裁定驳回起诉的情形，即熊千忠与被诉行政行为是否具有利害关系；开州规自局是否为适格被告；熊千忠的起诉是否超过法定起诉期限。对此，评判如下：一、熊千忠与被诉行政行为具有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原开县人民政府作出的国有土地使用证并非颁发给熊千忠，显然，他并非被诉行政行为的相对人。因此，熊千忠提起行政诉讼，就要具备“与行政行为有利害关系”的条件。本案系熊千忠以被诉行政行为侵犯其物权而提起的诉讼，故应审查熊千忠在被诉行政行为作出前是否对涉诉房屋享有物权。首先，物权法实施前，部分生效法律文书能导致物权变动。《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。虽然物权法系实体法，无溯及力，但上述条款旨在确定物权设立、变动的时间点，“……导致物权设立、变更、转让或者消灭的”仅为该法律规则的主体条件，并非对权利义务的规定。因此，从该规则对假定条件的表述来看，立法机关对在物权法颁布前部分法律文书能导致物权变动的观点持肯定态度。对此，《最高人民法院关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》（自2005年1月1日起施行）第二十九条第二款亦规定，不动产、有登记的特定动产或者其他财产权拍卖成交或者抵债后，该不动产、特定动产的所有权、其他财产权自拍卖成交或者抵债裁定送达买受人或者承受人时起转移。其次，变卖成交裁定能导致物权变动。强制变卖在性质上属于产生私法上权利变动后果的公法行为。人民法院在执行中依法采取变卖措施，是基于国家公权力的行为，具有公信力，买受人通过法院的变卖程序取得财产的行为，不同于一般的民间交易行为，对其受让取得的权益应当予以保护。这种公法行为不以当事人的意思表示为要素，因强制变卖所发生的物权变动并非基于法律行为，不能按照法律行为导致物权变动的规则处理，只能以公法行为的生效时间加以认定，故变卖成交裁定具有形成力，能导致物权变动。综上，基于变卖成交裁定发生的不动产权变动不需要进行登记即可发生不动产物权变动的效力，熊千忠于2001年10月15日收到一审法院作出的变卖成交裁定时，即取得了涉诉房屋的所有权。根据“房地一体”的原则，该房屋的国有土地使用权当然归属于熊千忠。而不动产登记部门将属于熊千忠房屋的国有土地使用权登记在他人名下，熊千忠以该行政登记行为侵犯其物权而提起行政诉讼，具有法律上的利害关系。二、开州规自局系本案适格被告。《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。《重庆市土地房屋权属登记条例》（自2012年10月1日起施行）第六条第二款、第三款规定，渝中区、大渡口区、江北区、沙坪坝区、九龙坡区、南岸区、北碚区、渝北区、巴南区行政区域内的土地房屋权属由市土地房屋行政主管部门登记，具体事务由其设立的登记机构办理。前款规定以外的区县（自治县）行政区域内的土地房屋权属，由土地房屋所在地区县（自治县）土地房屋行政主管部门登记；土地和房屋行政主管部门分别设立的，由所在地区县（自治县）人民政府登记，具体事务由其设立的登记机构统一办理。该条例第十条第一款规定，土地房屋登记一般按下列程序进行：（一）申请；（二）受理；（三）审核；（四）记载于登记簿；（五）核发房地产权证或者房地产登记证明。根据查明的事实，国有土地使用证载有“填证机关开州国土房管局2003年3月25日”的内容。可见，开州区土地和房屋行政主管部门一并设立的时间早于本案一审起诉时间。在熊千忠提起本案诉讼时，开州国土房管局系开州区土地房屋行政主管部门，具有负责辖区内的土地房屋权属登记工作的法定职责。开州规自局在一审审理过程中承继开州国土房管局的职权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款关于“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，开州规自局系本案适格被告。三、熊千忠的起诉未超过法定起诉期限。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》自2018年2月8日起施行，熊千忠于2018年1月8日提起本案诉讼，故关于其起诉是否超过法定起诉期限的问题应适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算……”、第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，以及《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的规定。依据上述规定，本案审查重点在于：熊千忠知道或者应当知道被诉行政行为内容的时间；熊千忠是否积极行使诉权，是否存在因正当理由耽误起诉期限的情形。对于熊千忠知道或者应当知道被诉行政行为内容的时间问题，熊千忠难以提供有效证据证明，故应由行政机关承担举证责任。开州规自局未举示充分证据证明，熊千忠在一审庭审中自认其于2015年12月左右在一审法院审理冉聃诉刘天兰、冉巧文继承纠纷一案中得知涉诉国有土地使用权变更登记在冉启万名下，而该案于2015年12月15日制作民事调解书，故认定熊千忠知道被诉行政行为内容时间为2015年12月31日之前。对于熊千忠是否积极行使诉权，是否存在因正当理由耽误起诉期限的情形问题，首先，熊千忠于2015年12月左右知晓被诉行政行为，于2016年6月7日以原开县人民政府颁证错误为由向一审法院提起行政诉讼，请求判令原开县人民政府将国有土地使用证的权利人变更登记为熊千忠，系积极行使诉权的表现，且没有超过法定2年起诉期限。其次，熊千忠2016年的起诉虽然错列被告，其诉讼请求有别于本诉，也难以获得胜诉，但其诉讼目的与本案一致，且一审法院并未释明，反而以其起诉欠缺申请条件而裁驳。故，熊千忠即使存在错列被告等情形，也不能因此承担再次起诉超过起诉期限的不利后果。再次，熊千忠因信赖司法权而向有关部门申请登记。在开州国土房管局未办理登记，并于2017年11月1日告知不存在主动撤销情形后，熊千忠于2018年1月8日提起本案行政诉讼，没有怠于行使诉权；且即使认定为超过法定起诉期限，其首次诉讼期间及向有权部门申请登记期间也应认定为属于因正当理由耽误的起诉期间，应予扣除。综上所述，开州规自局系本案适格被告，熊千忠与被诉行政行为具有利害关系，其起诉未超过法定起诉期限。一审以熊千忠与被诉行政行为之间不具有利害关系为由裁定驳回起诉错误，二审以相同理由裁定驳回上诉维持原裁定错误，本院再审予以纠正。鉴于再审出现新的证据，经本院审判委员会研究决定，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：一、撤销重庆市第二中级人民法院于2019年8月15日作出的（2019）渝02行终173号行政裁定和重庆市开州区人民法院于2019年4月22日作出的（2018）渝0154行初7号行政裁定；二、指令重庆市开州区人民法院审理本案。审判长  郝伟光审判员  程 杨审判员  蒋乾巽二〇二〇年十二月十一日书记员  谭淋月