贵州省水城县人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔0221行初141号原告刘吉刚，男，1977年12月17日生，汉族，初中文化，住贵州省盘州市。一般授权委托代理人杨念平，系北京在明律师事务所律师。执业证号：11101200911584930。一般授权委托代理人孔维松，系北京在明律师事务所律师。执业证号：11101202010189472。被告贵州盘北经济开发区管理委员会（以下简称“盘北委员会”），住所地贵州省六盘水市盘县鸡场坪工业园区。统一社会信用代码：11520200053335568B。负责人刘虎生，男，系该管委会常务副主任。出庭负责人司烽，男。特别授权委托代理人路快，系北京市浩天信和（贵阳）律师事务所律师。执业证号：15201201410935626。原告刘吉刚诉被告贵州盘北经济开发区管理委员会变更行政协议一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2020年12月17日公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告刘吉刚诉称，原告系贵州省盘州市鸡场坪镇坪子村村民，并在该村合法宅基地上建有房屋。因鸡场坪镇煤钢电一体化工业基地项目建设，原告上述宅基地及房屋被纳入征收范围。2012年11月28日，被告作出盘北管委发［2012］10号《贵州盘北经济开发区管理委员会关于印发的通知》，该文件规定了四种安置方式：集中统一安置、联合建房安置、货币安置、保障性住房安置，其中联合建房安置方式需要安置户交纳不低于100万元保证金。2015年11月3日和11月11日，被告又相继作出盘北管委发［2015］11号、12号文件，对上述安置方式进行了确认。此后，征收方与原告进行多次协商，原告均表示要求联合建房，但考虑到选择联合建房安置方式需要交纳100万元保证金，同时征收方工作人员也明确表示，可以先选择安置房安置，如果后期有其他户取得联合建房的安置方式，也给予原告同等的联合建房待遇。所以，原告于2015年12月31日与被告签订了《房屋拆迁安置协议》，协议最终约定采取集中统一安置的方式，与原告处于同××项目××鸡场××组的村民范全统在签订协议时，在被告提供的协议正文外，明确注明了“如其他（拆迁人口）划分得宅基地建房，开发区就要给我们划分宅基地”。原告签订协议后，由于安置方式及标准不合理，包括原告在内的诸多被征收户在生活及就业上面临诸多困难,但在同一征收项目中的其他几十户村民却已经得到了联合建房安置的优惠，联合建设的房屋已经陆续建好居住，同一批征收项目中，得到联合建房允许的村民比采取集中安置方式的村民生活居住条件优越得多，为此，被迫选择集中安置的村民多次到被告处反映情况，要求给予同等待遇。被告于2019年9月10日作出的盘北管委信复字［2019］3号《关于李连仲等158名信访人的答复意见书》中称“2017年以来，未安置的户数中，大部分拆迁户到开发区申请联合建房安置……在交纳土地款后，押金不再交纳。”即自此原告始知悉其他几十户村民不但得到联合建房的批准，而且100万元建房保证金也不必交纳。原告认为，第一，原告与被告签订的《房屋拆迁安置协议》，不但明显不公平，而且是被告乘原告处于危难境遇下签订的，违背原告的真实意思，原告有权请求变更。本案在选择安置方式时，包括原告在内的众多被征收人均倾向于选择联合建房安置，但被告制定的补偿安置方案对联合建房安置方式施加了过于严苛的条件，即需要交纳100万元的建房保证金，交纳保证金后还要投资建房，这对普通农民来说显然是负担不起的，同时被告工作人员也向包括原告在内的被征收户承诺称，如果本次征收有村民取得其他安置方式，原告亦得以取得同等补偿安置待遇。原告基于对被告的信任，同时被告利用自身优势及原告没有经验，乘原告不签订协议即面临被征收强拆后无家可归、又无法支付100万保证金选择联合建房的危难之境遇，在违背真实意思的情况下，原告签订了明显不公平的《房屋拆迁安置协议》，不得不暂时选择集中统一安置，但此后陆续有其他村民不但被允许选择联合建房安置，且不需要交纳巨额保证金，其安置情况比原告优越得多。根据《中华人民共和国合同法》第五十四条规定“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。”据此，原告有权请求对此协议予以变更。第二，案涉协议属于行政机关为履行行政职能签订的行政协议，行政行为应当遵守合理性原则，同等情况同等对待，对于明显不当、不合理的行政行为，原告有权请求予以变更。案涉协议是行政协议，被告是为了实现行政管理目标与原告签订了具有行政法上权利义务内容的协议，是一种行政行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（六）明显不当的。”另根据法释（2019）17号《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条“因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”案涉协议存在明显不当、显失公平的不合理情形，原告有权请求变更。综上，原、被告签订的《房屋拆迁安置协议》存在显失公平、明显不当、行政不合理的情形，且签订时被告利用了原告生活处于窘迫境地的客观情形，现为维护自身合法权益，特诉至贵院，请求：1、变更原告与被告签订的《房屋拆迁安置协议》，将安置方式从“选择盘北经济开发区统建安置房”变更为“联合建房安置”，并不需交纳100万元建房保证金；2、本案诉讼费用由被告承担。被告贵州盘北经济开发区管理委员会辩称，一、行政协议系行政行为与民事行为的结合点，虽然具有行政性与合同性的特点，但行政协议本质上仍然是一种行政行为，强制性是其固有的本质，原告并不具有单方变更行政协议的权利。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，并非所有的行政协议引发的争议均是行政诉讼的范围，需要具体根据相对人的诉求、提起诉讼的事实与理由来确定。人民法院与行政机关作为不同的国家权力的载体，人民法院对行政机关的司法监督有着相应的边界。在案涉行政协议的效力已被人民法院生效判决确认的情况下，根据司法变更权有限原则，原告的诉求已经超过行政诉讼的范围。行政协议与民事合同的最大区别在于，为了公共利益，行政主体一方具有单方变更、解除合同的优益权。因此，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条“因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理”中的变更指的是行政机关单方面变更引发的纠纷。而且人民法院对行政机关的司法监督是有限的，故《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条对行政诉讼的受理范围采用了列举式的规定，但该法第十二条第一款第十一项规定“行政机关不履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”中可以提起行政诉讼的行政协议争议并不包括相对人单方变更协议的类型。行政诉讼的本质是防止行政机关滥用行政权力侵犯公民个人权利，实现个人利益和国家利益的平衡，而不是替代行政机关行使职权。如果相对人认为案涉协议存在违反法律法规的情形，应该是诉请解除协议或确认协议无效，或是撤销协议，从而实现对其权利的救济。行政协议本质上是一种行政行为，强制性是其固有的本质，在案涉行政协议的效力未被人民法院生效判决否定的情况下，案涉协议对原告的拘束力是强制性的，原告应当遵守协议约定，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条正体现了行政协议这一特点。原告诉请变更行政协议的约定，本质上是司法权对行政权的替代。因此根据司法变更权有限原则，原告的诉求已经超过行政诉讼的范围。二、即使原告的起诉属于行政诉讼的受理范围，但截至原告起诉时，原告的起诉不仅已经超过法律规定的起诉期限，超过了变更权行使的除斥期间，也超过了相应的诉讼时效，应当予以驳回。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条对行政协议诉讼的起诉期限问题规定了两种处理方式：一是“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定”；二是“对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定”。因此，在行政协议纠纷中，对行政机关的单方行政行为提起的诉讼，应适用行政诉讼关于起诉期限的规定；对行政协议中的合同性内容有争议的，参照适用民事诉讼关于诉讼时效的相关规定。案涉协议签订于2015年，按照《行政诉讼法》第四十六条与《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十四条的规定，本案已经超过行政诉讼的起诉期限。原告要求变更协议条款的诉讼请求，本质上是对行政协议中的合同性内容有争议，因此本案应参照合同法、民事诉讼法等规定确定相应的诉讼时效。按照《中华人民共和国合同法》第五十四条规定“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销”、《合同法》第五十五条“有下列情形之一的，撤销权消灭：（一）具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权”和《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第73条“对于重大误解或者显失公平的民事行为，当事人请求变更的，人民法院应当予以变更；当事人请求撤销的，人民法院可以酌情予以变更或者撤销。可变更或者可撤销的民事行为，自行为成立时起超过一年当事人才请求变更或撤销的，人民法院不予保护”之规定，合同变更权的行使同撤销权一样，应适用一年除斥期间的有关规定，且该除斥期间依法为不变期间，不适用诉讼时效中止、中断或者延长的规定。原告时至2020年9月才提起诉讼，已经超过了法律规定一年的期限。即使认为本案应该适用诉讼时效制度，但按照《民法总则》第一百八十八条“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年”与《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民法总则＞诉讼时效制度若干问题的解释》的规定，原告也已经超过三年的诉讼时效。三、即使原告的起诉未过起诉期限，案涉安置协议也不存在《合同法》第五十四条规定的可撤销或可变更的情形。按照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定”的规定，既然原告按照《合同法》的相关规定提起诉讼，同样也应该按照民事诉讼的举证规则进行举证。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国民事诉讼法＞的解释》第九十一条的规定“主张法律关系变更、消灭或者权利受到妨害的当事人，应当对该法律关系变更、消灭或者权利受到妨害的基本事实承担举证证明责任”，原告应对存在《合同法》第五十四条规定的可变更的情形进行举证，否则应该承担举证不能的责任。案涉行政协议系双方自愿达成的真实意思表示，虽双方当事人签订并履行协议相关内容后，类似地区拆迁安置补偿方式有所变化，但这是受盘北经济开发区经济发展状况、招商引资进展程度、国家和省产业政策调整等多种因素影响，不以任何行政机关意志为转移的客观原因所导致，不能以协议签订、履行之后发生的新的事实来衡量之前所签订的协议，协议是否存在可变更的情形应当以协议签订时的背景和事实为基础进行判断，从维护法律关系的稳定性、促进地方经济社会发展和保护社会公共利益等角度多方面考虑。而且《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》第68、69、70、71、72条对《合同法》第五十四条规定的可变更的情形进行了说明，盘北经济开发区调整安置补偿方式均不属于以上法律法规规定的情形，故案涉安置协议并不存在《合同法》第五十四条规定的可变更的情形。综上所述，原告的起诉不属于行政诉讼的受理范围，即使属于行政诉讼的受理范围，原告的起诉也超过了法律规定的起诉期限，应驳回原告的起诉。即使原告的起诉符合法律规定，也不存在法律规定的可变更情形，应当驳回原告的诉求。经审理查明，2009年5月19日，原盘县人民政府下发盘府发〔2009〕23号《盘县人民政府关于贵州盘县鸡场坪煤（焦化）—钢—电一体化工业基地项目征地拆迁补偿方案的通知》，对征地拆迁补偿的范围、补偿标准、房屋拆迁安置办法等进行了明确。2012年11月28日，被告下发盘北管委发〔2012〕10号《贵州盘北经济开发区管理委员会关于印发的通知》，对首黔项目及鸡场坪城镇建设搬迁安置房的安置条件、安置方式及户型、安置面积、安置房价格和付款结算方式、安置房分配方式等作出了明确规定，其中安置方式为集中统一安置、联合建房安置、货币安置及保障性住房安置四种方式。2012年12月31日，原告刘吉刚向被告盘北委员会申请集中建房安置，申请安置房建设类型为小高层（步梯楼），户型为120平方米一套，原告家总人口为3人，应享受住房面积为90平方米。2015年11月3日，被告下发盘北管委发〔2015〕11号《关于印发贵州盘北经济开发区分配工作方案的通知》，明确规定搬迁户的安置方式要严格执行盘北管委发〔2012〕10号文件的文件精神，同时，在此基础上增加三种安置对象的认定情况，并实行搬家费补助及奖励机制。2015年11月11日，被告下发盘北管委发〔2015〕12号《关于印发贵州盘北经济开发区首黔项目搬迁户联合建房或规划区外一户一宅分散安置方案的通知》，明确了对联合建房或规划区外一户一宅分散的安置选址及要求，同时规定，选择联合建房和规划区外一户一宅分散安置的必须于2015年11月30日前向盘北经济开发区管委会提交书面申请，同时承诺自愿放弃集中统一安置并执行本方案关于联合建房和规划区外一户一宅分散安置相关规定，其中选择联合建房的，申请内容还须包括联合建房户各户签名的联合建房协议，联合建房需在提交申请之日起30日内向开发区财政局缴纳100万元保证金，保证金按工程主体完成情况进行返还。2015年11月20日，被告对原告家进行了人口信息核查，原告刘吉刚签字捺印确认选择安置房安置。2015年12月31日，原告家通过摇号选定13-404号房屋。同日，原告刘吉刚与被告贵州盘北经济开发区管理委员会签订《房屋拆迁安置协议》，协议约定：安置方式为“选择盘北经济开发区统建安置房”，被告根据原告摇号选房结果分给安置房（安置房户型：90平方米，房屋编号：13-404），原告按规定缴纳安置房及商业门面回购款68690.16元，原告按规定时限完成搬迁的，被告给予一次性搬家费及搬迁奖励。同时，原告签订《承诺书》，承诺在2016年3月31日前搬迁入住安置房并签订房屋拆迁安置协议，退还现居住的临时过渡房或自行拆除原需拆迁老房屋，如不能兑现承诺，愿承担相关责任，由此造成的一切损失由本人自行承担。后原告领取房屋拆迁补偿款93620.8元，并领取拆迁安置搬家费及奖励3600元。后李连仲等158人对房屋拆迁安置方式提出信访，被告于2019年9月10日作出盘北管委信复字〔2019〕3号《关于李连仲等158名信访人的答复意见书》，对信访人提出的“2009年，我们两千多农户被迫搬到政府建的临时过渡房居住”、“2015年12月，你选择小区安置房安置及有200多户拆迁户不服从安置而且还联合申诉”等信访事项作出答复。原告认为其与被告签订的《房屋拆迁安置协议》存在被胁迫和显失公平情形，向本院提起行政诉讼。另查明，与本案原告同属相同征收范围并在同一时期签订《房屋拆迁安置协议》的花山东等人曾于2019年向本院提起行政诉讼，要求人民法院依法确认双方签订的行政协议无效，本院作出驳回花山东等原告的诉讼请求判决后，花山东等人不服判决，提起上诉。六盘水市中级人民法院2020年4月30日前后分别作出终审判决，驳回花山东等人的上诉，维持原判。上述事实，有原告提供的《房屋拆迁安置协议》、盘北管委信复字〔2019〕3号《贵州盘北经济开发区管理委员会关于李连仲等158名信访人的答复意见书》和被告提供的盘府发〔2009〕23号《盘县人民政府关于贵州盘县鸡场坪煤（焦化）—钢—电一体化工业基地项目征地拆迁补偿方案的通知》、盘北管委发〔2012〕10号《贵州盘北经济开发区管理委员会关于印发的通知》、盘北管委发〔2015〕11号《贵州盘北经济开发区管理委员会关于印发贵州盘北经济开发区分配工作方案的通知》、盘北管委发〔2015〕12号《贵州盘北经济开发区管理委员会关于印发贵州盘北经济开发区首黔项目搬迁户联合建房或规划区外一户一宅分散安置方案的通知》、六盘水市中级人民法院行政判决书、拆迁安置户安置房建设申请表、人口信息核查表、承诺书、拆迁补偿付款花名册、拆迁安置搬家费及奖励发放花名册、选房确认表及选房现场图片等证据在卷互为印证，足以认定。本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第（二）项“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（二）土地、房屋等征收征用补偿协议”、第四条第一款“因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理”和第九条第（七）项“在行政协议案件中，行政诉讼法第四十九条第三项规定的‘有具体的诉讼请求’是指：（七）其他有关行政协议的订立、履行、变更、终止等诉讼请求”等相关法律规定，被告在征收过程中与原告签订的征收补偿协议，系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。行政诉讼法及相关司法解释虽仅规定了行政相对人可以要求解除协议或要求确认协议无效，未规定可以要求变更协议，但行政诉讼法将行政协议争议从民事诉讼调整到行政诉讼，是为了更有效监督行政机关依法行使职权，更有利于保护公民、法人或其他组织合法权益，更实质解决行政争议。既然解除、无效属于行政协议案件受案范围，那么变更当然也应属于行政协议案件受案范围，否则将无法构建完整的行政协议救济体系，故原告请求变更房屋拆迁安置协议中的安置方式，应属于人民法院的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释关于起诉期限的规定，行政机关与行政相对人之间虽然本质上不属于平等的民事主体，但却以平等协商的方式订立并履行了所签订的协议，基于这种平等性和双方性，当因行政协议的订立和履行产生争议时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范，正是基于行政协议本身具有这两种属性，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条对行政协议诉讼的起诉期限或诉讼时效作了明确规定，即一是“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定”，二是“对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定”。按照上述法律及司法解释的规定精神，本案原告提起变更之诉可以参照合同法、民事诉讼法等相关规定予以审查。参照《中华人民共和国合同法》第五十五条“有下列情形之一的，撤销权消灭：（一）具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权；（二）具有撤销权的当事人知道撤销事由后明确表示或者以自己的行为放弃撤销权”和《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》第73条“对于重大误解或者显失公平的民事行为，当事人请求变更的，人民法院应当予以变更；当事人请求撤销的，人民法院可以酌情予以变更或者撤销。可变更或者可撤销的民事行为，自行为成立时起超过一年当事人才请求变更或撤销的，人民法院不予保护”的规定，变更权和撤销权均适用上述一年除斥期间的有关规定，且该除斥期间依法应为不变期间，不适用诉讼时效中止、中断或者延长的规定，因此，原告认为没有超过起诉期限的理由不能成立。本案中，原告与被告于2015年12月31日签订《房屋拆迁安置协议》，签订协议时该行为就成立，原告于2020年才向本院提起行政诉讼，明显超过了上述法律规定的一年除斥期间，故原告提起本案行政诉讼已超过法定起诉期限。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形，已经立案的，应当裁定驳回起诉。因此，原告的起诉已经超过法定起诉期限，其起诉依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条、第二十七条的规定，裁定如下：驳回原告刘吉刚的起诉。案件受理费50元，因裁定驳回起诉，退还原告刘吉刚。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省六盘水市中级人民法院。逾期不上诉，本裁定发生法律效力。审 判 长  杨福霞人民陪审员  冯凡书人民陪审员  顾世贤二〇二〇年十二月十八日书 记 员  刘 校