山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终1682号 上诉人（原审原告）姜端，男，1964年6月13日出生，汉族，住青岛市城阳区。 上诉人（原审原告）庄晴士，男，1962年6月9日出生，汉族，住青岛市城阳区。 被上诉人（原审被告）青岛市城阳区人民政府，住所地青岛市城阳区正阳中路**。 法定代表人解宏劲，区长。 委托代理人杨长清。 委托代理人张新萍，山东海乐普律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市人民政府，住，住所地青岛市市**香港中路**/div> 法定代表人孟凡利，市长。 委托代理人奥旭东、韩文超。 上诉人姜端、庄晴士因诉被上诉人青岛市城阳区人民政府（以下简称城阳区政府）、青岛市人民政府（以下简称青岛市政府）未登记建筑认定及行政复议一案，不服青岛市中级人民法院作出的(2020）鲁02行初228号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审经审理查明，为推进青岛新机场高速连接线（双埠-夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上房屋征收与补偿工作，2019年3月18日，青岛市城阳区流亭街道办事处发布了《公告》。2019年3月18日至2019年3月22日期间，流亭街道办事处工作人员对以上范围内的未登记建筑及用途不清房屋进行调查，要求相关权益人对拟征收房屋范围内未经登记和权属、用途不清的房屋进行申报。 2019年6月20日，李明钢副区长主持召开城阳区新机场高速连接线(双埠-夏庄段)征迁指挥部第三次会议。对征迁范围内的环海小区1号楼北侧储藏室（涉及36个）及2号楼北侧储藏室（涉及25个）的未登记建筑，认定为手续不齐全附房，经房地产评估机构据实评估后进行补偿。 2019年6月23日，被告城阳区政府作出《未登记建筑认定结果告知书》，告知环海小区1号楼北侧储藏室（涉及36个)利害关系人及2号楼北侧储藏室（涉及25个)利害关系人，“以上未登记建筑不符合青政发[2013]16号文件规定认定标准，认定为手续不齐全附房，按照青岛新机场高速连接线（双埠-夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上住宅房屋征收补偿方案第十四款第五项之规定：配套车库、附房等附属设施经房地产评估机构据实评估后进行补偿。”被告城阳区政府在拟征收房屋范围内进行了张贴公示。2019年6月28日，被告城阳区政府作出青城征字[2019]13号房屋征收决定，决定自该日起正式启动涉案房屋征收与补偿工作。 原告姜端是城阳区仙山西路****楼****房屋产权人，持有鲁（2016）青岛市城阳区不动产权第0××9号不动产权证，证载房屋所在5层，建筑面积89.50平方米，无其他建筑物登记。原告庄。原告庄晴士是城阳区流亭街道环海**楼****房屋产权人，地权城字第0××0号房地产权证，证载房屋所在3层，建筑面积89.50平方米，无其他建筑物登记。原告姜端主张的未登记建筑为青岛市城阳区仙山西路77号1号楼和2号楼之间南排10号、11号的储藏室2间。原告庄晴士主张的未登记建筑为1号楼和2号楼之间南排18号、北排10号、北排13号的储藏室3间。上述未登记建筑均位于上述征收范围内。 2019年9月2日，二原告向被告城阳区政府提出《未经登记历史遗留无证房屋合法性认定申请书》，要求对二原告主张的涉案未经登记房屋进行合法性认定。被告城阳区政府分别于2019年9月16日、17日向原告庄晴士、姜端送达涉案《未登记建筑认定结果告知书》。二原告不服，向被告青岛市政府提起行政复议，要求撤销涉案《未登记建筑认定结果告知书》。被告青岛市政府于2019年10月11日予以受理，于2019年11月27日作出青政复决字[2019]828号行政复议决定书，认为本案中，没有证据证明涉案未登记建筑内存在户籍，也没有相关部门批准手续、审批文件，涉案未登记建筑不符合按照住房予以补偿的情形，但城阳区政府在作出涉案《未登记建筑认定结果告知书》后没有履行送达程序。未登记建筑认定补偿直接影响个体权利的及时主张，仅采取公示行为不能有效保障相关主体的合法权益，事实上原告就该事项申请公开相关文书就说明公示并未达到规定的处理要求，城阳区政府作出该行政行为明显不当，并依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项第五目之规定，确认被告城阳区政府作出《未登记建筑认定结果告知书》的行政行为违法。二原告仍不服，提起本案行政诉讼。庭审中，经询问二原告，二原告均称涉案储藏室中无户口登记，也无工商营业登记、其他社会组织登记。 原审法院认为： 一、从被诉《未登记建筑认定结果告知书》的程序分析。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。本案中，被告城阳区政府于2019年6月23日作出涉案《未登记建筑认定结果告知书》，并在拟征收区域张贴，后于2019年6月28日作出青城征字[2019]13号《青岛市城阳区人民政府关于青岛新机场高速连接线（双埠-夏庄段）工程流亭街道辖区内国有土地上住宅房屋征收决定》，涉案《未登记建筑认定结果告知书》作出的时间符合上述法律规定。被告城阳区政府虽在拟征收区域张贴涉案《未登记建筑认定结果告知书》，但该告知书直接影响相关权利人的权益，应当及时送达相关权利人，被告城阳区政府仅在拟征收区域张贴，不足以保障相关权利人及时知晓该告知书并采取相应的救济措施，故被告青岛市政府作为复议机关认定被告城阳区政府送达程序违法，并据此确认被告城阳区政府作出涉案《未登记建筑认定结果告知书》的行政行为程序违法，并无不当。 二、从被诉《未登记建筑认定结果告知书》的认定结论的合法性分析。2013年5月1日施行并于2017年7月28日修订的《青岛市国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，市或者区（市）人民政府应当组织国土资源、房管、建设、规划、城管执法、财政等有关部门，依法对拟征收房屋范围内未经登记和权属、用途不清的房屋进行调查、认定和处理，具体办法由市人民政府制定。根据该条例的授权，青岛市人民政府于2013年6月6日发布实施的《青岛市人民政府关于贯彻实施的通知》(青政发[2013]16号)第五条规定：（一）未登记建筑是指未取得合法产权证照的住宅房屋、非住宅房屋等建筑物及构筑物。（二）区政府指定区房屋征收部门或其他相关单位对征收范围内未登记建筑和用途不清房屋的权属、区位、用途、建筑面积、结构等情况进行调查的，未登记建筑和用途不清房屋的产权人或使用人应当积极配合。区政府负责组织规划、建设、国土资源、房管、城管执法、财政等部门对调查情况进行认定，并出具意见。（三）未登记建筑符合下列情形之一的，由房屋征收部门按照房屋征收补偿方案予以补偿：1.在1989年9月1日《青岛市城市建筑规划管理暂行办法》施行以前建成，使用人在房屋内有常住户口或工商营业登记、其他社会组织登记，具备居住条件或使用功能的未登记建筑，建筑面积以房地产测绘机构实测为准。2.已依法取得规划或者施工建设相关手续并按规定建成的，其建筑面积以批准手续载明的建筑面积为准。如已建成的未登记建筑面积小于规划或者施工建设批准手续载明面积的，以房地产测绘机构实测的建筑面积为准。3.已取得国有土地使用证、建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证的在建工程，以批准手续载明的建筑面积为准。……（五）未登记的阁楼、地下、地下室或半地下室等附属物区政府出具的认定意见，由房屋征收评估机构结合实际使用情况评估后予以补偿， 本案中，涉案未登记建筑的建成时间系1989年9月1日之后，无户口登记，无工商营业登记、其他社会组织登记，未取得规划或施工建设相关手续并按规定建成的房屋，也不属于已取得国有土地使用证、建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证的在建工程，故涉案未登记建筑不属于上述文件第五条第三项规定的应当按照住房补偿的情形。同时，涉案未登记建筑现用途为储藏室，符合住房附属物的特征，被告城阳区政府认定涉案未登记建筑为手续不齐全附房，并认定经房地产评估机构据实评估后进行补偿符合上述文件第五条第五项的规定，故被告城阳区政府所作被诉《未登记建筑认定结果告知书》，结果并无不当。 对于被告青岛市政府的行政复议程序，原告当庭表示无异议，经审查，确认被告青岛市政府所作涉案行政复议决定程序合法。 据此，驳回原告姜端、庄晴士的诉讼请求。 姜端、庄晴士不服，提起上诉，请求撤销原审判决并依法改判支持其诉讼请求。主要理由为：1.涉案告知书送达程序严重不当且并无事实依据能够证明涉案告知书进行过公告张贴。2.涉案告知书认定的事实以及结论缺乏依据。告知书中并未载明36个利害关系人是谁，是否包括上诉人在内；涉案房屋与所在小区房屋一同建设，是合法房屋；涉案房屋系砖混结构、层高2.2米，具有居住和实用功能，应作为合法建筑补偿；根据涉案会议纪要的内容，并未查明涉案房屋的具体建设时间、是否取得规划或施工建设手续，显然无法认定涉案房屋不属于青政发[2013]16号文件第五条第（三）项的情况。 城阳区政府提交书面答辩意见称：1.城阳区政府依据《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的规定在房屋征收范围内公示涉案告知书的送达程序合法，为有效送达；2.涉案环海小区1号楼北侧36个储藏室涉及的利害关系人客观存在，无需一一列明，不存在认定主体不清的问题；3.依据青政发[2013]16号文件第五条第（三）项的规定，记载建成时间系1989年9月1日后，不等于未查明具体建成时间；4.涉案储藏室无任何规划及施工建设手续，仅具备实用功能，无居住功能，不应作为合法建筑面积予以补偿。 本院认可原审查明的案件事实。 本院认为，对于未登记建筑的补偿问题，《青岛市人民政府关于贯彻实施的通知》(青政发[2013]16号)第五条作出了详细规定。根据已查明的事实可知，涉案建筑系1989年9月1日之后建成，无户口登记、无工商营业登记、其他社会组织登记，未取得规划或施工建设相关手续，也不属于已取得国有土地使用证、建设工程规划许可证和建筑工程施工许可证的在建工程，故涉案建筑不属于上述通知第五条第三项规定的应当按照住房补偿的情形。同时，涉案未登记建筑用途为储藏室，符合住房附属物的特征，被上诉人城阳区政府认定涉案未登记建筑为手续不齐全附房，并认定经房地产评估机构据实评估后进行补偿符合上述文件第五条第五项的规定。根据被上诉人城阳区政府提交的证据，其仅将涉案《未登记建筑认定结果告知书》在拟征收区域张贴，并未向包括上诉人在内的所有相关权利人分别送达，程序违法。上诉人称涉案无证建筑具有居住和实用功能，应作为合法建筑补偿，缺乏事实依据，本院不予支持。被上诉人青岛市政府作出的涉案行政复议决定程序合法，应予维持。 综上，上诉人姜端、庄晴士上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人姜端、庄晴士负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  王 颖 审 判 员  李仲轲 审 判 员  朱毅伟 二〇二〇年十二月十四日 法官助理  孔 腾 书 记 员  徐颖格