四川省资阳市雁江区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川2002行初72号 原告资阳市茂琳苗木种植场，住所地资阳市雁江区祥符镇白头村一社。 法定代表人王小林，职务董事长。 委托代理人李尚荣，系四川精略律师事务所律师。 委托代理人陈海骄，系四川壮思律师事务所律师。 被告资阳市雁江区自然资源和规划局，住所地四川省资阳市雁江区正兴街**区级机关办公区****。 法定代表人陈勇，职务局长。 委托代理人鲁建红，系四川豁达律师事务所律师。 被告资阳市雁江区人民政府，住，住所地四川省资阳市雁江区沱东新区区政府办公楼/div> 法定代表人杨天学，职务区长。 委托代理人陈沁。 原告资阳市茂琳苗木种植场诉被告资阳市雁江区自然资源和规划局、资阳市雁江区人民政府行政延续许可纠纷一案，于2020年10月9日向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月14日立案后，分别于2020年10月16日、2020年10月19日向二被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月19日开庭进行了审理，原告资阳市茂琳苗木种植场法定代表人王小林及委托代理人陈海骄，被告资阳市雁江区自然资源和规划局副局长黄兴及委托代理人鲁建红，被告资阳市雁江区人民政府委托代理人陈沁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告资阳市茂琳苗木种植场诉称，原告于2011年11月由自然人王小林及合伙人共同投资，取得合法经营证件后成立，在祥符镇白头村1社、2社、3社依法流转土地约258亩，流转期限30年，用于依法获得经营许可证许可的林木种植、运输、销售、总计投资2000万元，合法经营十年之久。2020年5月29日，被告资阳市雁江区自然资源和规划局作出《关于对资阳市茂琳苗木种植场不予延续的告知书》，原告认为此告知书违法，应当予以撤销，理由如下：原告依法经营已达十年之久，依法流转土地258亩经营林木种植、运输、销售。2017年因基本农田规划，其中196.60亩被规划为基本农田。在农田规划时，该土地上已经是依法经营许可种植的林木，规划时未告知申请人，并作出相应的措施，因此应当视为继续合法经营，且258亩土地中有196.6亩被规划为基本农田，其中61.4亩为非基本农田是可以办理《林木种子生产、经营许可证》的，因此，被告资阳市雁江区自然资源和规划局应当依法作出变更告知，办理应当办理部分的《林木种子生产、经营许可证》。故原告不服，向被告资阳市雁江区人民政府申请行政复议，被告资阳市雁江区人民政府于2020年9月21日作出资雁府复决字【2020】4号《行政复议决定书》，维持了资阳市雁江区自然资源和规划局于2020年5月29日作出的《关于对资阳市茂琳苗木种植场不予延续的告知书》。二被告的行政行为严重侵害了原告的合法权益，故原告向法院起诉，请求：一、撤销被告资阳市雁江区自然资源和规划局于2020年5月29日作出的《关于对资阳市茂琳苗木种植场不予延续的告知书》；二、撤销资阳市雁江区人民政府2020年9月21日作出的资雁府复决字【2020】4号《行政复议决定书》。 原告为了证明自己的主张，提出如下证据： 1、营业执照、身份证复印件。拟证明原告的基本情况。 2、《林木种子生产经营许可证》。拟证明原告2011年12月取得《林木种子生产经营许可证》，2014年续期至2019年12月9日。 3、延续《林木种子生产许可证》申请表。拟证明2019年12月9日，原告申请延续林木种子生产许可证。 4、《告知书》。拟证明2020年5月20日，被告资阳市雁江区自然资源和规划局告知原告，发现原告的苗木种植场占用了基本农田，做出对原告申请延续《林木种子生产许可证》不予许可，此告知书告知事实理由不清楚；未告知发现原告占用多少基本农田；未告知原告种植的苗木场地什么时候、什么原因变成了基本农田，未告知原告申请延续《林木种子生产许可证》是全部不予许可还是部分不予许可。告知书是没有进行听证，程序违法。我们2019年12月7日提出申请，被告2020年5月19日才做出告知，超过法律规定的20日，程序违法。 5、《行政复议决定书》。拟证明原告向资阳市雁江区人民政府提出行政复议，行政复议决定维持《告知书》。该复议没有举行听证，程序违法。 6、资阳市国土资源局雁江分局函。拟证明2020年5月8日，资阳市国土资源局雁江分局告知资阳市雁江区自然资源和规划局，原告位于祥符镇白头村1、2、3组苗圃占地面积253.26亩，其中永久基本农田182.52亩。说明原告苗圃还有70.74亩为非基本农田，还是应当办理延续70.74亩的《林木种子生产许可证》的，证明了被告告知书内容违法，告知事实不清楚。因此复议决定错误。 被告资阳市雁江区自然资源和规划局辩称，一、原告于2011年因建设苗木种植场向被告资阳市雁江区自然资源和规划局申请《林木种子生产、经营许可证》，被告经审查后依法对原告给予许可并颁发了《林木种子生产、经营许可证》（许可证号：川ＭＭ第**，种植场位于资阳市雁江区××镇××村××组。经营种类为造林苗、城镇绿化苗、经济林苗、花卉。发证机关为资阳市雁江区林业局，发证日期为2011年12月12日，有效期至2014年12月12日）。2014年12月，因期限届满，原告申请延续原许可证。经许可延续后的《林木种子生产、经营许可证》编号为：川ＭＡ2014011，有效期至2019年12月9日。二、2019年12月，因《林木种子生产、经营许可证》（编号：川ＭＡ2014011）有效期届满，原告向被告资阳市雁江区自然资源和规划局申请续证。被告经向资阳市国土资源局雁江分局查证证实：原告流转的土地总面积为253.26亩，其中永久基本农田182.52亩。依据《林木种子生产经营许可证管理办法》第七条、《基本农田保护条例》第十七条第二款以及《中华人民共和国行政许可法》第五十条规定，被告资阳市雁江区自然资源和规划局对原告的延续申请不予许可。故被告资阳市雁江区自然资源和规划局作出的《关于对资阳市茂琳苗木种植场不予延续的告知书》证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告资阳市雁江区自然资源和规划局为了证明自己的主张，提出如下证据： 1、统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明、中共资阳市雁江区委资阳市雁江区人民政府《关于印发的通知》（资雁委发【2019】5号）。拟证明资阳市雁江区自然资源和规划局基本信息；按资阳市雁江区机构改革方案要求，原区林业局不再保留，其职责整合后由新组建的区自规局行使。 2、《林木种子生产、经营许可证》。（许可证号：川：川ＭＭ第**拟证明原告位于资阳市雁江区××镇××村××组。经营种类为造林苗、城镇绿化苗、经济林苗、花卉。发证机关为资阳市雁江区林业局，发证日期为2011年12月12日，有效期至2014年12月12日。 3、延续（变更）《林木种子经营许可证》申请表。拟证明原告于2014年12月申请延续《林木种子经营许可证》，延续后的《林木种子经营许可证》编号为川MA2014011，有效期至2019年12月9日。 4、资阳市国土资源局雁江分局《关于核实拟办苗圃土地性质的复函》（资自然资雁土资函【2020】33号）。拟证明原告流转的土地总面积为253.26亩，其中永久基本农田182.52亩。 5、《关于对资阳市茂琳苗木种植场不予延续的告知书》。拟证明原告占用基本农田，故对原告的申请不予许可。 6、资阳市雁江区人民政府《行政复议决定书》（资雁府复决字【2020】4号）。拟证明资阳市雁江区人民政府维持《关于对资阳市茂琳苗木种植场不予延续的告知书》。 7、《中华人民共和国行政许可法》、《林木种子生产经营许可证管理办法》、《基本农田保护条例》。被告资阳市雁江区自然资源和规划局作出行政行为的法律依据。 被告资阳市雁江区人民政府辩称，被告作出的《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告资阳市雁江区人民政府为了证明自己的主张，提出如下证据： 1、法定代表人身份证明。拟证明法定代表人身份情况。 2、《行政复议申请书》。 3、行政复议答复通知书。 4、行政复议答复书。 5、行政复议决定书。 6、行政复议文书送达回证。 证据2-6拟证明原告于2020年7月24日向被告申请行政复议。被告于2020年7月27日依法受理。2020年9月21日，被告资阳市雁江区人民政府作出《行政复议决定书》（资雁府复决字【2020】4号），以邮寄方式送达原告。被告资阳市雁江区人民政府对该复议案件的受理、审理及作出的行政复议决定均符合《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》程序规定，并依法告知了原告的救济权利。被告资阳市雁江区人民政府的复议程序符合相关法律规定。 7、基本农田保护条例。 8、中华人民共和国行政复议法。 9、中华人民共和国行政复议法实施条例。 证据7-9拟证明被告作出行政复议决定的法律依据。 经庭审质证，原告对被告资阳市雁江区自然资源和社会保障局提交的证据质证如下：对证据1三性无异议；对证据2三性无异议，证明原告系合法经营，依法取得行政许可；对证据3三性无异议；对证据4三性无异议，说明案涉土地有70多亩属于非基本农田，可以办理许可；对证据5真实性、合法性无异议，但是达不到被告的证明目的，告知书是行政许可，并未告知非基本农田是否给予许可以及告知没有举行听证，申请许可应当在20日内做出行政许可，被告未告知，属程序违法；对证据6三性无异议，达不到被告的证明目的，告知书违法，复议决定未查清楚事实，进行的书面审理也没举行听证；对证据7三性无异议。被告资阳市人民政府对被告资阳市雁江区自然资源和社会保障局提交的证据质证如下：对证据1、2、3、4、5、6、7三性均无异议。原告对被告资阳市雁江区人民政府提交的证据质证如下：对证据1、2三性无异议；证据3属于内部程序，原告不清楚；对证据4三性无异议，但达不到被告的证明目的；对证据5、6、7、8、9三性无异议。被告资阳市雁江区自然资源和规划局对被告资阳市雁江区人民政府提交的证据1-9三性均无异议。被告资阳市雁江区自然资源和社会保障局对原告提交的证据质证如下：对证据1、2、3三性无异议；对证据4与本案的关联性、真实性无异议，但是对其证明目的和证明内容有异议；对证据5三性无异议；对证据6本身无异议，但是对其证明目的和证明内容有异议。被告资阳市雁江区人民政府对原告证据1、2、3三性无异议；对证据4真实性、关联性无异议，对其证明目的有异议；对证据5三性无异议；对证据6三性无异议，但是对其证明目的有异议。 本院对上述证据认证如下：原告、二被告所举证据符合证据合法性、真实性和关联性，应予采信。 经审理查明，2011年12月12日，原资阳市雁江区林业局经核准，分别向原告第一次颁发了《林木种子生产许可证》、《林木种子经营许可证》，上述两证证号同为川MM第056号，两证有效期均至2014年12月12日。2011年12月14日，原告在资阳市雁江区工商行政管理局注册登记，其经营范围为：种植、销售、造林苗、城镇绿化苗、经济林苗、花卉。上述《许可证》到期后，应原告申请，原资阳市雁江区林业局于2014年12月9日作出延续许可行政行为，第二次向原告颁发了《林木种子生产许可证》，许可证号为川MA第2014011号，该证载明：“生产者资阳市茂琳苗木种植场；地址资阳市雁江区祥符镇白头村一社；生产种类普通生态苗木、普通城镇绿化苗木、普通经济林苗木；生产代表人王小林；生产地点雁江区祥符镇白头村一、二、三社；生产面积236亩；有效期至2019年12月9日”。当日，同时向原告颁发了《林木种子经营许可证》，许可证号为川MA第2014011号，该证载明：“经营者资阳市茂琳苗木种植场；地址资阳市雁江区祥符镇白头村一社；有效区域资阳市雁江区；经营种类普通生态林苗木、普通城镇绿化苗木、普通经济林苗木；法定代表人王小林；经营地点资阳市雁江区祥符镇白头村一社；经营方式批发、零售；有效期至2019年12月9日”。 2019年3月5日，资阳市雁江区委资雁委发（2019）5号文《资阳市雁江区机构改革方案》，决定对资阳市雁江区林业局等相关部门的管理职责整合调整至新成立的资阳市雁江区自然资源和规划局，不再保留资阳市雁江区林业局。 因原告获取的证号同为川MA第2014011号的《林木种子生产许可证》、《林木种子经营许可证》已于2019年12月9日到有效期。2019年12月17日，原告投资人王小林向被告资阳市雁江区自然资源和规划局提交延续《林木种子生产许可证申请表》，要求对上述两许可证延续许可，其《延续许可申请表》载明：“许可证项目变更为备案情况：无；设立分支机构及登记备案情况：无；生产条件变化情况：无”。2020年元月15日，被告资阳市雁江区自然资源和规划局受理后，机关负责人在审核意见栏签字属实并签名，2020年1月21日，被告资阳市雁江区自然资源和规划局向资阳市国土资源局雁江分局发送资雁资源函【2020】第10号《商请核实拟办苗圃土地性质的函》，该函载明：“我局依据《四川省林木种子管理条例》规定，已受理资阳市茂琳苗木种植场延续办理林木种子生产经营许可证的申请。该苗圃位于祥符镇白头村1、2、3社，占地面积222.3亩。为防止该苗圃占用基本农田，特请贵局协助查询并函告我局该区域土地性质情况”。2020年5月8日，资阳市国土资源局雁江分局向被告资阳市雁江区自然资源和规划局作出资自然资雁土资函【2020】33号《关于核实拟办苗圃土地性质的复函》，该函载明：“经核实，资阳市茂琳苗木种植场苗圃位于祥符镇白头村1、2、3组，占地面积253.26亩，其中永久基本农田182.52亩”。并附苗圃拟占用永久基本农田示意图。被告资阳市雁江区自然资源和规划局于2020年5月29日向原告作出《关于对资阳市茂琳苗木种植场不予延续的告知书》（以下简称《告知书》），内容为：“我局在办理你场延续《林木种子生产经营许可证》的过程中，发现你场的苗木种植占用了基本农田。根据《基本农田保护条例》第十七条规定，基本农田不能用于发展林果业。为此，对你场申请的延续《林木种子生产、经营许可证》不予许可”。同时向原告告知了申请行政复议和提起行政诉讼的权利。 原告于2020年7月24日向被告资阳市雁江区人民政府提交《行政复议申请书》，要求撤销被告资阳市雁江区自然资源和规划局作出的《关于对资阳市茂琳苗木种植场不予延续的告知书》，责令为原告办理《林木种子生产、经营许可证》。被告受理后，于2020年7月28日作出资雁府复答字【2020】4号《行政复议答复通知书》，并送达被告资阳市雁江区自然资源和规划局，资阳市雁江区自然资源和规划局于2020年8月3日向资阳市雁江区人民政府提交《行政复议答复书》及相关证据材料。经审查，资阳市雁江区人民政府于2020年9月21日作出资雁府复决字【2020】4号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持资阳市雁江区自然资源和规划局作出的《关于对资阳市茂琳苗木种植场不予延续的告知书》，同时告知原告依法享有的诉讼权利，并通过邮政快递向原告送达《行政复议决定书》，原告于2020年9月24日收到。原告不服，向本院提起行政诉讼，要求：一、撤销被告资阳市雁江区自然资源和规划局于2020年5月29日作出的《关于对资阳市茂琳苗木种植场不予延续的告知书》；二、撤销资阳市雁江区人民政府2020年9月21日作出的资雁府复决字【2020】4号《行政复议决定书》。 另：诉讼中，被告资阳市雁江区自然资源和规划局于2020年12月7日向原告送达《非基本农田部分可另行申请许可告知书》，告知原告：“鉴于你场尚有70余亩土地属于非基本农田，若你场愿继续苗圃生产和经营，可持相关材料、按程序另行申请许可”。 本案的争议焦点为：一、被告资阳市雁江区自然资源和规划局作出的案涉《关于对资阳市茂琳苗木种植场不予延续的告知书》是否合法？二、被告资阳市雁江区人民政府作出的案涉《行政复议决定书》是否合法？ 本院认为，关于被告资阳市雁江区自然资源和规划局作出的案涉《关于对资阳市茂琳苗木种植场不予延续的告知书》是否合法？《中华人民共和国行政许可法》第二十二条规定：“行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施”。国家林业局《林木种子生产、经营许可证管理办法》第五条规定：“县级以上人民政府林业主管部门负责林木种子生产经营许可证的审核、核发和管理工作，具体工作可以由其委托的林木种苗管理机构负责”。本案中，原资阳市雁江区林业局的管理职责经机构改革，整合到被告资阳市雁江区自然资源和规划局，原资阳市林业局已不再保留，资阳市雁江区自然资源和规划局具有对林木种子生产经营许可证的审核、核发和管理工作，拥有是否批准林木种子生产、经营许可延续申请的职权，是本案适格的被告。行政许可是行政主体对国家事务和社会事务进行事前管理和风险控制的一种方式，主要通过赋予权利和配置资源、控制危险等方式维护国家利益、公共秩序和社会秩序。《行政许可法》第五十条第一款规定：“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定。《林木种子生产经营许可证管理办法》第十五条第一款规定：“林木种子生产经营许可证有效期届满需要延续的，生产经营者应当在有效期届满30日前向原发证机关提出延续的书面申请。申请者应当提交林木种子生产经营许可证延续申请表和上一年度生产经营情况说明”。本案中，原告在其生产经营许可证有效期2019年12月9日届满后的2019年12月17日向被告资阳市雁江区自然资源和规划局提出延续申请，被告收到原告申请后，未对原告申请的期限进行审查，予以受理，虽然被告资阳市雁江区自然资源和规划局受理存在瑕疵，为了保护行政管理相对人的利益，本院予以认同该受理行政行为。《基本农田保护条例》第十七条第二款规定：“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”。国家实行基本农田保护制度，是为了对基本农田实行特殊保护，促进农业生产和社会经济的可持续发展。本案被告资阳市雁江区自然资源和规划局经核查，本案中，原告在基本农田上种植林苗、花卉，不符合上述条例规定，因申请延续许可的苗木种植生产面积中含有基本农田182.52亩后，生产面积已发生变化，其申请不符合继续延续许可条件，根据上述规定而做出的案涉《关于对资阳市茂琳苗木种植场不予延续的告知书》事实清楚、程序合法、处理结果正确。本院予以确认。 关于被告资阳市雁江区人民政府作出的案涉行政复议决定是否合法？《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”。被告资阳市雁江区人民政府作为被告资阳市雁江区自然资源和规划局的本级人民政府，对原告不服被告资阳市雁江区自然资源和规划局作出的行政行为，申请行政复议，有受理并作出复议决定的职责，故被告资阳市雁江区人民政府是本案适格被告。本案中，被告资阳市雁江区人民政府收到原告的复议申请后，及时予以受理，并在规定的期限内向当事人送达了相关文书，经审查后，作出案涉《行政复议决定书》，并有效送达各方当事人，其认定事实清楚、程序合法，本院予以确认。 综上所述，原告要求撤销被告资阳市雁江区自然资源和规划局于2020年5月29日作出的《关于对资阳市茂琳苗木种植场不予延续的告知书》，撤销被告资阳市雁江区人民政府2020年9月21日作出的资雁府复决字【2020】4号《行政复议决定书》的诉讼请求，于法无据，其理由不成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告资阳市茂琳苗木种植场的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告资阳市茂琳苗木种植场负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省资阳市中级人民法院。 审 判 长  张雅丽 人民陪审员  罗雅琴 人民陪审员  王 兰 二〇二〇年十二月十六日 书 记 员  甘 舸