湖南省岳阳市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）湘06民再103号再审申请人（一审被告、反诉原告，二审被上诉人）：岳阳市市容环境卫生中心（原岳阳市市容环境管理局），住所地岳阳市求索东路**。法定代表人：刘其汉，主任。委托诉讼代理人：丁岳霞，女，岳阳市市容环境卫生中心法规科科长。委托诉讼代理人：陈莉花，湖南人和人（岳阳）律师事务所律师。被申请人（一审原告、反诉被告，二审上诉人）：岳阳绿洲环保开发有限公司，住，住所地湖南省岳阳市岳阳楼区梅溪乡花果畈/div>法定代表人：李熙耀，董事长。委托诉讼代理人：李建中，湖南云盟律师事务所律师。原审第三人：岳阳市城市管理和综合执法局，住，住所地岳阳市求索东路**/div>法定代表人：陈克祥，局长。委托诉讼代理人：刘亚松，男，该局工作人员。原审第三人：岳阳市岳阳楼区恒建免烧节能砖厂，住所地，住所地岳阳市花果畈村iv>投资人：袁胜文。原审第三人：岳阳兴业混凝土有限公司，住所地，住所地岳阳市岳阳楼区107国道旁花果畈垃圾站iv>法定代表人：卢志兵，总经理。再审申请人岳阳市市容环境卫生中心（以下简称环卫中心）因与被申请人岳阳绿洲环保开发有限公司（以下简称绿洲公司）、第三人岳阳市城市管理局(以下简称城管局)、岳阳市岳阳楼区恒建免烧节能砖厂（以下简称为恒建砖厂）、岳阳兴业混凝土有限公司（以下简称为兴业公司）合同纠纷一案，一审法院作出（2018）湘0602民初123号民事判决，绿洲公司不服，向本院提起上诉。本院经审理后，作出（2019）湘06民再174号民事判决，已发生法律效力。环卫中心不服，向湖南省高级人民法院申请再审。湖南省高级人民法院于2020年9月3日作出（2020）湘民申1674号民事裁定，指令本院再审本案。本院受理后，依法另行组成合议庭，公开开庭进行了审理。再审申请人环卫中心的委托诉讼代理人丁岳霞、陈莉花，被申请人绿洲公司的法定代表人李熙耀及委托诉讼代理人李建中、原审第三人城管局的委托诉讼代理人刘亚松到庭参加诉讼。原审第三人恒建砖厂、兴业公司经本院传票合法传唤后未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。环卫中心申请再审称，1、二审判决认定的基本事实错误。造成合同不能履行的根本原因是绿洲公司没有资金，致多年无法启动项目建设，而二审判决错误认定再审申请人与被申请人签订的《协议书》及《补充协议书》因合同目的不能实现而解除，并认为导致合同目的不能实现的原因之一是环卫中心未能使绿洲公司获得特许经营许可，该认定无事实和法律依据。环卫中心提交的证据能够证明因绿洲公司没有资金导致工程停工、合同目的不能实现。环卫中心与绿洲公司签订的《垃圾处理协议书》及《补充协议书》发生在2001年，该项目2003年即处于停工状态，在协议签订时，国家没有特许经营立法，我国《市政公用事业特许经营管理办法》于2004年5月1日施行，《行政许可法》于2004年7月1日施行，而生活垃圾处理行政许可直到2007年7月1日施行的《城市生活垃圾管理办法》才有明确规定，因此在当时无法律规定的情形下，作为该行业主管部门的环卫中心与绿洲公司签订协议书，绿洲公司完全可以依据合同约定从事垃圾综合处理，无需取得特许经营许可。绿洲公司在长达12年的诉讼中也从未以此为由要求环卫中心赔偿损失。2、二审判决以绿洲公司为涉案土地的整理和添附行为增加了涉案土地的经济价值，判决环卫中心承担绿洲公司已完部分的工程造价3985213元，没有事实和法律依据。绿洲公司完成的部分工程造价鉴定为3985213元，但本案是一起合作合同纠纷，而不是建设工程施工合同纠纷，所谓工程造价只适用于支付工程价款的建设工程施工合同，而工程价款和添附形成的价值是两个不同概念。绿洲公司违约导致的合同解除，依据双方《补充合同协议书》第六条第一款的约定，土地及地上不动产由环卫中心无偿收回。如依据公平原则只能是补偿环卫中心实际受益的那部分价值，但绿洲公司完成的部分施工因项目终止对环卫中心完全是累赘，且绿洲公司将土地非法出租给第三人恒建砖厂、兴业公司，兴建大规模违章建筑，对该土地造成无法弥补的破坏，因此不能将工程造价等同于添附了相应价值。此外，二审判决以绿洲公司将涉案土地出租给恒建砖厂、兴业公司，并收取租金佐证绿洲公司在涉案土地上添附的价值即为3985213元毫无事实依据，土地本身就有价值，若无绿洲公司的添附，该宗土地价值也许更高。3、二审判决环卫中心承担绿洲公司50%的运营成本2446198元属于适用法律错误。综上，请求撤销（2019）湘06民再174号民事判决第二项，改判维持（2018）湘0602民初123号民事判决。绿洲公司辩称，1、环卫中心再审没有任何新的事实和证据，（2019）湘06民再174号民事判决认定事实清楚，适用法律正确。2、从签订协议开始到2006年双方的合作一直很顺利，绿洲公司和政府部门也是在一直共同努力推进项目，环卫中心在2007年3月份出具的情况说明全面客观反映了本案的事实。环卫中心以绿洲公司资金不足为由导致合同不能履行的理由不能成立，资金不是问题，这个项目是公益性的，技术不成熟以及选址不能确定，导致项目迟迟不能落地。合同不能实现的根本原因是当时的政府进行招商引资，引入了香港公司。所以导致合同不能实现的原因主要有三点，项目不确定、技术不完善、选址不确定以及市政府进行了新的招商引资。综上，请求驳回环卫中心的再审申请，维持（2019）湘06民再174号民事判决。原审第三人城管局述称，本案与城管局没有任何关联，城管局不是双方诉争合同的相对方，环卫中心是独立的法人，城管局系其主管单位，将城管局列为第三人不当。同意环卫公司的再审意见。原审第三人恒建砖厂、兴业公司未予陈述意见。绿洲公司向一审法院起诉请求：一、判令解除双方签订的《关于城市固体生活垃圾无害化、资源化综合处理协议书》及《补充协议书》；二、判令环卫中心补偿绿洲公司投资款726万元；三、判令环卫中心赔偿绿洲公司损失500万元，自2008年8月4日起按月利率2%计付利息；四、判令第三人城管局对环卫中心赔偿、补偿绿洲公司的损失承担连带责任；五、判令环卫中心承担诉讼费、评估费等费用。环卫中心向一审法院反诉请求：1、解除环卫中心与绿洲公司签订的协议；2、由绿洲公司返还环卫中心无偿出借的土地50亩，责令绿洲公司按约定搬出其可动资产；3、判令绿洲公司按2元/月/㎡的标准支付自2008年8月20日至实际归还45亩土地之日止的土地占用费。一审法院审理查明，2001年1月18日，由绿洲公司作乙方、环卫中心（原环卫局）作甲方，签订了一份《垃圾处理协议书》，约定由甲方在花果畈垃圾场西南侧无偿出借50－60亩土地给乙方，由乙方全额投资2500万元建设日处理固体生活垃圾400吨的垃圾综合处理厂；乙方用14个月时间建成，并完成垃圾处理装置试运行；本协议签订后，乙方应向甲方支付履行协议的定金10万元，甲方收到定金后，30天内向乙方提供建设垃圾处理厂的政府批复及有关手续；甲方不得单方面与其他单位或个人另行签订垃圾综合处理协议；甲乙双方是平等互利关系，垃圾综合处理场建成投产后，由甲方负责将岳阳市区固体生活垃圾免费送至乙方生产厂区，经过处理的垃圾残渣由乙方负责免费倒往甲方指定的填埋场地；双方合作的期限不低于12年；因某一方面原因不能履行合同造成经济损失的，均按《合同法》的规定处理。2001年11月8日，双方又签订一份《补充协议书》，对原《垃圾处理协议书》的部分条款作出变更：甲方无偿出借的土地约为45亩；乙方日处理生活垃圾为200吨；甲方在不影响乙方正常生产、生活的情况下，可与其他单位或个人签订有关资源综合利用协议；双方合同期限不低于12年，不超过15年；双方合作，若乙方连续12个月处于停产状态，甲方有权终止合同，可与其他合作单位签订合同，对乙方的不动资产无偿收回，对可动资产限一个月内搬出；需办理的报建、环评等手续，甲方可协助办理，乙方自负费用，因手续不齐等造成的损失乙方自负；乙方竣工时间延迟至2002年10月。两份合同签订后，环卫中心按约向绿洲公司提供了建设花果畈垃圾场的建设用地，绿洲公司未向环卫中心交纳10万元定金。绿洲公司在环卫中心出借的土地上边组织施工单位进场施工边申请立项。约定的竣工期限届满时，绿洲公司未完成工程建设，环卫中心也未向绿洲公司提出解除合同或承担违约责任的要求。2004年3月5日，岳阳市发展计划委员会以计投[2004]73号《关于同意兴建花果畈垃圾综合处理场的立项批复》，同意绿洲公司投资兴建花果畈垃圾场，项目总投资为4800万元。2004年3月15日，环卫中心向市政府出具《关于请求将花果畈垃圾场综合处理厂土地有偿转让给绿洲公司报告》，但该报告未获批准。2004年5月8日，岳阳市规划局向绿洲公司颁发岳规（用）2004030号《建设用地规划许可证》。诉讼中，绿洲公司主张自己在《垃圾处理协议书》及《补充协议书》签订后投入了大量资金。环卫中心、城管局认为，绿洲公司自合同签订后，施工一直断断续续，建设工程根本没有在约定的时间内竣工；绿洲公司提供的与他人签订的相关合同只是意向性合同，根本没有履行。2005年10月，绿洲公司的建设全面停工。停工后，绿洲公司于2006年10月9日将部分土地出租给了第三人恒建砖厂，双方约定租赁期限自2006年10月30日至2026年10月30日，年租金3.5万元；绿洲公司还于2011年6月8日与第三人兴业公司签订《场地租赁合同》，约定绿洲公司将其借用环卫中心的部分土地租赁给兴业公司，租赁期限20年，前五年每年租金12万元，从第六年开始，年租金为14万元。庭审中，绿洲公司自述恒建砖厂从2011年开始便未交租金，恒建砖厂已将场地转让给他人。对于停工原因，绿洲公司主张是市政府将城市垃圾处理项目另行交给他人所致。为此绿洲公司提供了甲方为市政府、城管局、云溪区政府，乙方为香港晨兴环保集团有限公司（以下简称晨兴公司）于2005年10月23日签订的一份《项目合作意向协议书》和2016年5月23日签订的《湖南省岳阳市城市生活垃圾焚烧处理特许经营合同》，但该两份协议至今没有履行。绿洲公司停工后拖欠施工单位的工程款、材料款及工程定金，造成债权人上访，城管局根据该会议纪要，出面组织协调。诉讼过程中，经绿洲公司申请，一审法院委托岳阳市岳阳楼区价格认证中心对绿洲公司在花果畈垃圾场已完工的工程进行工程造价评估。2009年4月20日，该所作出岳楼价认鉴字（2009）18号《价格鉴定结论书》，认定花果畈垃圾场已完成的工程造价为3985213元。本案湖南省高级人民法院发回重审后，绿洲公司再次申请对绿洲公司运营成本进行审计，一审法院依法委托湖南天翔联合会计事务所审计，2012年11月22日该所作出湘天翔会所（2012）审字第181号审计报告，确认绿洲公司的运营成本为2446198.46元。另查明，环卫中心已给付绿洲公司赔偿款、诉讼费等合计2354874.55元。一审法院认为，绿洲公司与环卫中心（原环卫局）签订的《垃圾处理协议》及《补充协议书》主体适格，意思表示真实，不违反法律的强制性规定，合法有效，对双方均有约束力。依合同约定，环卫中心的义务为向绿洲公司提供土地，根据查明的事实，可以确定环卫中心已按约定向绿洲公司提供了出借的土地，故环卫中心不存在违约行为。绿洲公司未在合同约定期限内（2002年10月）完成合同约定的义务，是造成纠纷的根本原因。至于第三人城管局与晨兴公司虽先后签订了《项目合同意向协议书》和《湖南省岳阳市城市生活垃圾焚烧处理特许经营合同》，但该两份合同均未实际履行，不能成为绿洲公司履行不能的理由。绿洲公司在履行合作合同的过程中虽然存在投资不到位、工期拖延等违约行为，但环卫中心并未及时向绿洲公司主张违约责任，并在客观上继续帮助绿洲公司完善相关报建手续，直至所有工程至2005年10月停工，致使绿洲公司投入的增加（包括房屋等不动产的建设及运营成本的增加），对绿洲公司的该部分损失，环卫中心应承担相应责任，一审法院酌情确定环卫中心承担该部分损失的40%，绿洲公司自行承担该部分损失的60%；在案件的审理过程中，一审法院先后委托相关部门对绿洲公司固定资产投入及运营成本进行了审计，确定绿洲公司在土地上添附了相应的建筑物价值3985213元、运营成本2446198元，双方对上述审计结果均未提出异议，一审法院依法确认绿洲公司的该两项投入损失6431411元（3985213元+2446198元），绿洲公司自负3858846.6元，环卫中心承担2572564.4元。现双方均要求解除合同，一审法院予以支持。依照合同法的相关规定，合同解除后，绿洲公司应向环卫中心退还借用土地，故对环卫中心要求收回出借土地、出借土地上的动产由绿洲公司取回的反诉请求，予以支持。双方均认可实际出借土地为56亩，一审法院确认绿洲公司应返还的土地面积为56亩。环卫中心反诉要求绿洲公司承担占用费，鉴于双方约定由环卫中心无偿出借土地给绿洲公司使用，对该请求不予支持；但绿洲公司未经环卫中心许可，擅自将土地出租给第三人恒建砖厂及兴业公司使用，其收取的租金（恒建砖厂2011年前租金为3.5万元/年×5年=17.5万元，兴业公司租金：2011年至2014年租金12万元/年×3年=36万元，2014年至2019年租金14万元/年×5年=70万元，合计123.5万元）应归环卫中心所有。环卫中心收回出借土地后，即取代绿洲公司对土地经营权和收益权，环卫中心可对第三人恒建砖厂及兴业公司直接主张相关权利。环卫中心为解决相关信访事件，为绿洲公司垫付了民工工资、工程款、诉讼费等费用2354874.55元，该款应抵扣环卫中心的应付违约金。城管局作为环卫中心的上级行政机关，受市政府的委托协调处理绿洲公司与环卫中心在本案中的相关遗留问题，并无不当，绿洲公司要求城管局承担连带责任，既无法律依据，亦无事实依据，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国合同法》第九十三条、第九十四条第五项、第九十七条、第一百零七条、第一百一十九条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条的规定，判决如下:一、解除绿洲公司与环卫中心签订的《关于城市固体生活垃圾无害化、资源化综合处理协议书》及《关于城市固体生活垃圾无害化、资源化综合处理(合作)补充协议书》；二、由环卫中心支付绿洲公司投资损失共2572564.4元整（减去已经支付的2354874.55元，环卫中心尚应支付绿洲公司217689.85元）；三、由绿洲公司返还环卫中心出借的56亩土地，土地上的动产由绿洲公司自行搬出；四、绿洲公司已向第三人恒建砖厂、兴业公司收取的租金1235000元支付给环卫中心；五、驳回绿洲公司的其他诉讼请求；六、驳回环卫中心的其他反诉请求。一审案件受理费95360元、反诉费38000元、鉴定费80000元，合计213360元，由绿洲公司负担128016元，环卫中心负担85344元。绿洲公司不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1、依法确认双方签订的《关于城市固体生活垃圾无害化、资源化综合处理协议书》及《补充协议书》无效；2、判令环卫中心赔偿绿洲公司除一审认定的损失之外，额外增加赔偿3858846.6元，并同城管局承担连带责任；3、由环卫中心承担诉讼费用。二审查明的事实与一审认定的事实一致。本院二审认为，本案的争议焦点是：1、绿洲公司与环卫中心签订的《协议书》、《补充协议书》是否应认定为无效；2、绿洲公司因在涉案土地上添附相应的建筑物所支出的3985213元应由谁承担；3、绿洲公司因运作涉案项目所支出的运营成本2446198元应由谁承担；4、城管局是否应承担连带责任。关于焦点1，绿洲公司与环卫中心签订的《协议书》、《补充协议书》系双方当事人的真实意思表示，虽然在签订时，存在与《招标投标法》、《城市规划法》、《土地管理法》等相关法律规定不符的情形，但上述规定应当认定为管理性强制性规定而非效力性强制性规定，违反该条款并不必然导致合同无效，且绿洲公司在一审中提出的诉讼请求也是要求解除双方签订的《关于城市固体生活垃圾无害化、资源化综合处理协议书》及《补充协议书》而非确认上述协议无效，故一审法院认定上述协议有效但因合同目的不能实现而予以解除并无不当。关于焦点2，依据岳阳市岳阳楼区价格认证中心岳楼价认鉴字（2009）18号《价格鉴定结论书》，可以认定绿洲公司因在涉案土地上添附相应的建筑物所支出的3985213元主要用于平整涉案土地及修建挡土墙、厂房等不动产，绿洲公司对涉案土地的上述整理及添附行为明显增加了涉案土地的经济价值，这一点从此后绿洲公司将涉案土地出租给第三人恒建砖厂、兴业公司并已累计收取租金1235000元的事实中可以得到印证。现绿洲公司与环卫中心签订的《协议书》、《补充协议书》因合同目的不能实现而予以解除，一审法院判令绿洲公司应将土地返还环卫中心，同时还判令绿洲公司将土地出租已累计收取租金1235000元返还环卫中心，对于上述判项各方当事人均未提出异议，这也就意味着因绿洲公司对涉案土地的整理以及添附行为使涉案土地已经产生的经济收益及预期必然产生的经济收益均由环卫中心获得，但环卫中心仅承担绿洲公司因在涉案土地上添附相应的建筑物所支出的3985213元的40%，这明显有悖公平原则。本院认为，环卫中心作为土地的出借人，并未阻止绿洲公司对涉案土地的整理以及添附行为，且已获得因绿洲公司对涉案土地的整理以及添附行为使涉案土地已经产生的经济收益及预期必然产生的经济收益，那么环卫中心理应承担绿洲公司因在涉案土地上添附相应的建筑物所支出的3985213元，原审仅判令其承担40%明显不当，依法予以纠正。关于焦点3，绿洲公司与环卫中心签订的《协议书》、《补充协议书》因合同目的不能实现而予以解除，而导致合同目的不能实现的原因是多方面的，一方面固然是由于绿洲公司资金不到位，工期严重延误，但另一方面由于垃圾处理属于公用事业项目，依据《行政许可法》及湖南省地方性法规应获得特许经营许可，而环卫中心作为行业主管部门，却一直未能使绿洲公司获得特许经营许可，这也是导致合同目的不能实现的原因之一。依据实际情况，确定环卫中心应承担绿洲公司因运作涉案项目所支出的运营成本2446198元的50%。关于焦点4，环卫中心作为合同的相对方，具有独立法人资格，能够承担相应民事责任，原判认定城管局不应承担连带责任并无不当。综上，环卫中心承担绿洲公司因在涉案土地上添附相应的建筑物所支出的3985213元，并承担绿洲公司因运作涉案项目所支出的运营成本2446198元的50%即1223099元，以上合计5208312元，减去已经支付的2354874.55元，环卫中心尚应支付绿洲公司2853437.45元。原判认定事实清楚，但适用法律错误，依法予以纠正。绿洲公司的上诉请求部分成立，予以部分支持。依据《中华人民共和国合同法》第九十三条、第九十四条、第九十七条、第一百零七条、第一百一十九条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条、第一百七十条第一款第二项规定，判决如下：一、维持一审判决第一、三、四、五、六项，撤销一审判决第二项；二、由环卫中心承担绿洲公司因在涉案土地上添附相应的建筑物所支出的3985213元，并承担绿洲公司因运作涉案项目所支出的运营成本2446198元的50%即1223099元，以上合计5208312元，减去已经支付的2354874.55元，环卫中心尚应支付绿洲公司2853437.45元。以上给付内容，限在判决发生法律效力之日起十日内履行。一审案件受理费95360元、反诉费38000元、鉴定费80000元，合计213360元，由绿洲公司负担128016元，环卫中心负担85344元。二审案件受理费37672元，由绿洲公司负担20000元，环卫中心负担17672元。本院再审期间，双方均未提交新的证据。再审对一、二审查明的事实予以确认。本院再审认为，本案的争议焦点为：一、导致涉案协议不能履行的根本原因及过错责任如何确定；二、涉案协议解除后的损失如何承担。关于焦点一、涉案工程于2005年10月停工，对于停工原因，双方各执一词。根据查明的事实，绿洲公司曾因无法支付施工方的工程款，导致施工方及部分民工多次信访，而没有证据显示环卫中心曾实施过任何阻止项目施工的行为，虽然城管局与晨兴公司先后签订了《项目合作意向书》和《湖南省岳阳市城市生活垃圾焚烧处理特许经营合同》，但该两份合同并未实际履行，绿洲公司也没有证据证明环卫中心曾以此为由向其明确发出过解除合同的意思表示，故现有证据不能证明上述两份合同的签订与工程停工存在因果联系。另外，从事后的鉴定结论看，绿洲公司对该项目固定资产投入与运营成本共6431411元，与合同约定的应投入2500万元相差甚远。由此看来，导致项目停工的根本原因是绿洲公司缺乏资金。停工之后绿洲公司未再复工，双方也未就协议的解除进行协商，直至绿洲公司于2008年起诉环卫中心，要求解除合同并赔偿损失。综上，绿洲公司在协议约定的竣工日期（2002年10月）未完工的情况下，因环卫中心并未提出异议，绿洲公司仍进行施工，直至2005年10月因资金缺乏而停工，在此之前，环卫中心一直在履行协议，此后环卫中心也并未明确表示要将涉案项目交与他人，由此可见，导致协议不能履行的根本原因在绿洲公司缺乏资金投入，绿洲公司应自行承担过错责任。关于焦点二、合同解除后，绿洲公司主要存在两项损失，固定资产投入3985213元及运营成本2446198元，对该两项损失的金额，双方均无异议，本院予以确认。对于损失如何承担，虽然本院认定绿洲公司应自行承担导致协议不能履行的过错，但在绿洲公司未能按照协议约定竣工时，环卫中心仍默许绿洲公司继续施工，致使绿洲公司对环卫中心产生了信赖利益，从而继续施工，导致了绿洲公司投入的增加，出于公平考虑，环卫中心理应给予一定的补偿。关于环卫中心应承担的损失金额，本院认为，鉴于环卫中心再审要求维持岳阳市岳阳楼区人民法院（2018）湘0602民初123号民事判决，表明其对一审判决认定其承担绿洲公司损失的40%予以认可，是对其民事权利的自由处分，故本院对一审判决认定的环卫中心应支付给绿洲公司的金额予以确认。如上所述，在已认定绿洲公司自行承担导致协议不能履行的过错情况下，本院二审认定由环卫中心对运营成本损失承担50%，而对固定资产投入损失全部承担于法无据，超出了环卫中心应承担的责任范围。本案是合同纠纷，双方应严格遵守合同约定的条款，根据约定，如果绿洲公司连续12个月处于停产状态，环卫中心有权终止合同，对绿洲公司的不动资产将无偿收回，因此由环卫中心承担固定资产投入的全部损失也不符合合同约定，对此本院予以纠正。综上所述，环卫中心的再审申请理由成立。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项、第二百零七条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第四百零七条第二款规定，判决如下：一、撤销本院（2019）湘06民再174号民事判决；二、维持岳阳市岳阳楼区人民法院（2018）湘0602民初123号民事判决。二审案件受理费37672元，由岳阳绿洲环保开发有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  李朝阳审判员  刘 玲审判员  许震鹏二〇二〇年十二月三十一日书记员  夏明宇