内蒙古自治区乌拉特前旗人民法院行政判决书（2020）内0823行初24号公益诉讼起诉人乌拉特前旗人民检察院,住所地，巴彦淖尔市乌拉特前旗乌拉山镇。法定代表人窦某，检察长。被告乌拉特中旗林业和草原局，住所地，巴彦淖尔市乌拉特中旗。法定代表人张某，局长。参加诉讼的行政机关负责人巴音朝鲁，乌拉特中旗林业和草原局副局长。委托代理人于某，内蒙古法修律师事务所律师。公益诉讼起诉人乌拉特前旗人民检察院（以下简称公益诉讼起诉人）因被告乌拉特中旗林业和草原局（以下简称中旗林草局）不履行草原监管行政职责，于2020年11月10日向本院提起行政公益诉讼。本院立案后，于2020年11月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月18日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人指派检察员牟益良及书记员兰雅琦出席法庭，被告中旗林草局副局长巴音朝鲁及委托代理人于某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人诉称，公益诉讼起诉人在办理李某某、张某某涉嫌非法采矿一案中发现,中旗林草局未依法履行对索伦山地区草原的监督管理职责，可能造成国家和社会公共利益受到侵害。2020年8月4日，巴彦淖尔市人民检察院将中旗林草局怠于履行对包头市意满贸易有限公司（以下简称包头意满公司）在索伦山地区非法占用草原行为的监管职责的公益诉讼案件线索交由乌拉特前旗人民检察院办理。乌拉特前旗人民检察院于2020年8月18日依法进行立案调查。经审查查明：从2003年开始，先后有核工业208金矿、索伦金矿、包头意满公司在乌拉特中旗索伦山地区巴音乌兰苏木图克木嘎查（以下简称图克木嘎查）从事采矿作业，期间未办理过任何征占用草原的手续，非法占用并损毁草原580.77亩。2018年4月13日乌拉特中旗草原监督管理局向包头意满公司发出责令整改通知书，要求其在2018年5月31日之前停止违法行为，回填非法破坏草原，恢复草原植被。2020年8月27日，乌拉特前旗人民检察院向中旗林草局提出乌前检二部行公建〔2020〕17号检察建议，建议被告依法履行草原监督管理职责，限期恢复被损毁的草原植被。2020年9月7日，被告中旗林草局回函称，包头意满公司按照整改要求对被破坏的草原进行了整改，除部分大采坑、尾矿堆未作处理，临时建筑物拆除工作、其他场地平整工作已经完成，草原植被正在自然恢复。公益诉讼起诉人认为：根据《中华人民共和国草原法》第八条第二款、第四十六条，《内蒙古自治区草原管理条例》第五条、第五十六条第一款、第六十七条的规定，中旗林草局作为本行政区域内草原监督管理工作的主管机关同时也是草原法律、法规执行情况的监督检查机关，但其未依法全面履行职责，致使上述非法采矿造成草原被非法占用并损毁580.77亩，破坏的草原至今没有得到恢复，生态受损等现象持续存在。为督促中旗林草局依法履行职责，乌拉特前旗人民检察院履行诉前程序，但截止提起本案公益诉讼前包头意满公司仅对采区进行了部分安全整改，并未对被占用草原进行有效恢复，被告尚未依法全面履行职责，国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。为促进行政机关依法行政，保护生态环境，维护国家和社会公共利益，公益诉讼起诉人依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，向本院提起行政公益诉讼，请求判令：1.依法确认被告中旗林草局对索伦山地区草原被损毁一案中未全面依法履行监督管理职责的行为违法；2.判令被告中旗林草局继续依法全面履行对索伦山地区被非法毁损草原的监管职责。公益诉讼起诉人向本院提交的证据共四组，分别是：第一组证据是关于本案被告中旗林草局具有本行政区域内草原监督管理法定职责，属于本案适格被告的相关证据，包括：1.中旗林草局统一社会信用代码证书；2.《乌拉特中旗林业和草原局职能配置、内设机构和人员编制规定》；3.乌拉特中旗人大常委会文件。该组证据证明，本案被告中旗林草局属于依法设立的负责乌拉特中旗境内林业和草原行政执法和生态保护的行政机关，属于本案适格被告。第二组证据是关于被告中旗林草局收到检察建议之前未依法履行草原监管职责的证据，包括：1.乌拉特中旗草原监督管理局2012年、2014年和2018年对于索伦山地区非法占用损毁草原行为进行行政执法的材料；2.检察机关对于索伦山地区被损毁草原的现场勘查照片；3.索伦山地区卫星航拍图（2007年-2019年）；4.乌拉特中旗草原监督管理局证明；5.张步贵、胡浩、王连富、陈圣军、赵建新、邝伍贤询问笔录；6.乌拉特中旗公安局现场勘验笔录；7.内蒙古××旗金矿矿山地质环境治理设计；8.乌拉特中旗索伦山金矿土石方测量工程报告；9.乌拉特中旗草原监督管理局情况说明；10.被损毁草原的草原证。该组证据证明：多年以来的非法采矿行为致使索伦山地区580.77亩草原被非法占用损毁，中旗林草局作为地方草原主管机关，多年来在明知索伦山地区草原被损毁严重的情形下一直未采取有效措施全面履行草原监管职责。第三组证据是关于公益诉讼起诉人向被告中旗林草局发出诉前检察建议，督促其依法继续履行监督管理职责的证据。包括：1.乌拉特前旗人民检察院检察建议书和送达回证；2.中旗林草局回复函；3.乌拉特中旗草原监督管理局现场勘验笔录及照片。该组证据证明：公益诉讼起诉人依法履行诉前程序，向被告制发诉前检察建议，督促其履行职责。第四组证据是关于被告中旗林草原局在收到检察建议后，仍未依法全面履行职责或履职不到位的证据。包括：1.检察机关对涉案被损毁草原拍摄的照片；2.乌拉特中旗草原监督管理局现场勘验笔录及照片。该组证据证明：被告在收到检察建议后，仍未依法全面履行职责或履职不到位，国家利益和社会公共利益持续受侵害的状态。被告中旗林草局辩称，一、被告自2014年发现包头意满公司违法占用草原行为时，一直依法全面履行法定职责，从未怠于履职。从2003年至今，先后有核工业208金矿、索伦金矿、包头意满公司在图克木嘎查占用草原555.15亩。2016年中央环保督察组在乌拉特中旗检查工作，发现包头意满公司违法占用、破坏草原的行为，被告根据中央环保督察组巡视反馈意见将包头意满公司作为整改企业之一，被告更是多次督促企业按照整改要求进行整改。被告主要监管内容如下：1.2014年5月15日被告发现包头意满公司在图克木嘎查进行矿产资源勘验活动，第一时间按照相关法律法规的要求通知其办理草原征占用、审批审核相关手续，并依法缴纳草原植被恢复费。2.2018年4月13日被告发出责令整改通知书，要求包头意满公司立即停止违法行为，并且恢复草原植被（回填非法破坏的草原）。包头意满公司也作出植被恢复的承诺书。2018年7月18日被告作出对在乌拉特中旗草原上违法占用草原行为进行清理整顿的公告，经集体决定对包头意满公司违法占用草原的项目予以取缔，限其15日内对所有违法占用的草原自行排除妨碍（拆除房屋等建筑物和构筑物、平整回填）和恢复原状（立即恢复草原原状），否则将由被告实行行政代履行，代履行所产生费用均由企业单位自行承担。从以上事实可知，被告在公益诉讼起诉人提起公益诉讼之前已经按照相关法律法规的要求全面履行职责，不存在尚未依法全面履职的情形。同时，被告也与相关部门积极沟通，制定相关方针措施，对破坏的草原生态环境如何有效恢复商讨决定。二、2019年11月由乌拉特中旗自然资源局牵头，要求包头意满公司对索伦地区金矿矿山进行地质环境治理设计，包头意满公司也按照要求制作环境治理设计方案，之后也一直按照治理方案进行治理。2020年7月份被告收到乌拉特前旗人民检察院的检察建议书后，经实地查看，包头意满公司按照整改要求对破坏的草原进行了整改，除部分大采坑、尾矿堆未作处理，临时建筑物拆除工作、其他场地平整工作已完成，草原植被正在自然恢复中。现在治理工作基本完成，只差出具验收报告。通过被告提供的索伦地区金矿治理项目验收意见书可知，该治理工程的实施可以改变治理区较差的生产和生活环境，使治理区的地质环境状况有明显的改善，治理区生态环境明显好转。综上，被告正在积极履行法定职责，并且有了初步的成效。三、关于堆浸场和草原植被恢复的现实困难。企业非法采矿形成了含有有毒物质氰化物的堆浸场，根据现有的条件要想恢复该堆浸场原有生态面貌，经专家认定，需先进行毒化检测，然后根据检测结果采取相应的治理措施，覆土、播种适应的植被。先不论治理该堆浸场的成本如何，因其毒性未知，如有处理不当，后果不堪设想。被告对此将请示相关上级单位，制定合适的恢复措施。至于植被恢复，被告收到检察建议已经深秋，错过播种的最佳时机，待来年春耕时节，被告必将根据实际情况，因地制宜，恢复相应的植被，让绿水青山随处可见。综上，检察机关发现行政机关执法中存在问题并发出检察建议，督促行政机关及时正确地履行了法定职责，彰显了公益诉讼制度的立法目的及意义。被告在发现违法行为后及收到检察建议后，一直积极地要求涉事企业不断整改，按照目前的实际情况，已最大限度地对被破坏的草原予以了恢复。下一步，被告会加强与相关部门的配合力度，本着“谁破坏、谁治理”的原则，督促包头意满公司按照整改要求继续对破坏的草原进行整改，尽快恢复草原植被。被告局中旗林草局向本院提交的证据共两组，分别是：第一组证据包括：1.2014年5月15日乌拉特中旗草原监督管理局出具的通知、2014年5月15日包头意满公司签署的送达回证。2.2018年4月13日乌拉特中旗草原监督管理局出具的责令整改通知书、2018年4月21日包头意满公司签署的送达回证、包头意满公司签署的植被恢复承诺书、2018年6月1日乌中旗未履行审批手续征占用草原环境治理要求、2018年6月1日乌拉特中旗农牧业局印发的柠条播种管理技术规范。3.2018年7月18日乌拉特中旗农牧业局印发的对在乌拉特中旗草原上违法占用草原行为进行清理整顿的公告。该组证据证明：1.被告在2014年5月份发现包头意满公司在图克木嘎查进行矿产资源勘验活动第一时间通知其办理草原征占用、审核审批相关手续，并依法缴纳草原植被恢复费。2.被告在2018年4月份发现包头意满公司在图克木嘎查采矿的行为违法《中华人民共和国草原法》的相关规定，第一时间责令其停止违法行为并恢复草原植被（回填非法破坏的草原）。包头意满公司也承诺在规定时间内按照乌中旗草原植被恢复方案的要求，对破坏草原进行回填，种植多年生牧草，恢复草原植被。3.2018年7月18日被告发现包头意满公司占用草原的行为已经造成环境污染和自然资源破坏，经被告单位集体决定取缔占用草原的项目，限期对所有占用的草原自行排除妨碍（拆除房屋等建筑和构筑物、平整回填）和恢复原状（立即恢复草原原状）。如在限期内不履行，由被告单位实行行政代履行，代履行所产生的费用均由违法占用草原企业自行承担。综上可证实，被告在收到原告的检察建议以前一直在履行监管职责，并没有怠于履行监管职责。第二组证据包括：索伦山金矿矿山地质环境治理设计一份（编写单位：内蒙古第二地质矿产勘查开发有限责任公司；时间：2019年11月）、索伦山金矿矿山地质环境治理项目验收意见书一份。证明：被告在收到检察建议以前，就已经督促相关单位制作了索伦山金矿矿山地质环境治理设计。在收到检察建议后，被告也一直按照矿山地质环境治理设计中的相关步骤进行工作，现在工作几乎全部完成，只差出具验收报告。通过项目验收意见书可知，“内蒙古××旗金矿地质环境治理项目”基本完成项目设计书的工程内容，工程治理合理，使治理区的地质环境有明显的改善。所以被告一直在积极全面履行监管职责，并没有怠于履行监管责任。经庭审质证，对公益诉讼起诉人提交的证据，被告中旗林草局对其真实性认可，对举证意图未履职部分不认可，认为被告一直在督促涉事企业进行草原恢复和整改，一直在履行监管职责，在收到检察机关的建议后一直要求包头意满公司按照治理设计的方案进行治理并去现场实地查验了整改情况。经庭审质证，对被告中旗林草局提交的证据，公益诉讼起诉人对其真实性无异议，对其举证意图不认可。认为被告在2014年就已经发现了索伦山地区存在非法占用损毁草原的行为，但一直到2018年才向涉事企业下达了责令整改通知书，在四年间一直未履行草原行政执法职责，且至今也未向涉事企业和个人下达过草原行政处罚决定书。另，在2018年时被告公告责令涉事单位限期对损毁草原自行排除妨碍包括拆除房屋、平整回填和恢复草原原状，如不履行则由被告单位实行行政代履行，代履行所产生的费用由涉事单位承担，但截止提起公益诉讼起诉前，涉事企业和被告也均未对损毁草原进行恢复，故不能称之为一直在履行职责。对于索伦山金矿矿山地质环境治理设计及验收意见书，经公益诉讼起诉人与主持编纂该治理设计的赵建新工程师证询，赵建新表示该设计仅针对索伦山金矿被损毁草原上的一处采坑、两处表土存放场进行了预防地质次生灾害的治理，不能实现生态环境的完全修复，对占地面积高达15万平方米的堆浸场和其他占用草原的建筑及非法采矿生产生活的设施没有进行治理规划，因此不能证实被告的举证意图。本院对以上证据认证如下：公益诉讼起诉人提交的证据，来源合法，证明事实清楚，证据材料与本案事实之间具有证明关系，本院均予以认定。被告中旗林草局提交的证据，对其真实性、合法性予以认证，对其不存在怠于履职事实和其已经履职到位的证明目的不予认定。本院经审理查明，从2003年开始，先后有核工业208金矿、索伦金矿、包头意满公司在图克木嘎查从事采矿作业，未办理过任何征占用草原的手续，非法占用并损毁草原580.77亩。2014年5月15日，乌拉特中旗草原监督管理局向包头意满公司下达《通知》，通知其限期办理草原征占用、审核审批相关手续，并依法缴纳草原植被恢复费。2018年4月13日，乌拉特中旗草原监督管理局下达《责令整改通知书》，于2018年4月21日向包头意满公司送达，责令其在2018年5月31日前停止违法行为并恢复草原植被（回填非法破坏的草原）。2018年7月18日，乌拉特中旗农牧业局印发《对在乌拉特中旗草原上违法占用草原行为进行清理整顿的公告》，对包括包头意满公司在内的违法占用草原的项目予以取缔，限其在15日内对所有违法占用的草原自行排除妨碍（拆除房屋等建筑和构筑物、平整回填）和恢复原状（立即恢复草原原状）。2020年8月27日，公益诉讼起诉人向被告中旗林草局发出乌前检二部行公建〔2020〕17号检察建议，建议被告：依法全面履行监督管理职责，限期恢复包头意满公司在索伦山地区非法占用的草原。2020年9月7日，被告中旗林草局回复称，经实地查验，包头意满公司按照整改要求对破坏的草原进行了整改，除部分大采坑、尾矿堆未作处理，临时建筑物拆除工作、其他场地平整工作已经完成，草原植被正在自然恢复中。本院认为，《中华人民共和国草原法》第八条第二款规定“县级以上地方人民政府草原行政主管部门主管本行政区域内草原监督管理工作”，第五十六条第一款规定“国务院草原行政主管部门和草原面积较大的省、自治区的县级以上地方人民政府草原行政主管部门设立草原监督管理机构，负责草原法律、法规执行情况的监督检查，对违反草原法律、法规的行为进行查处。”，第五十条规定“在草原上从事采土、采砂、采石等作业活动，应当报县级人民政府草原行政主管部门批准；开采矿产资源的，并应当依法办理有关手续”，第六十八条规定“未经批准或者未按照规定的时间、区域和采挖方式在草原上进行采土、采砂、采石等活动的，由县级以上地方人民政府草原行政主管部门责令停止违法行为，限期恢复植被，没收非法财物和违法所得，可以并处违法所得一倍以上二倍以下的罚款...。”根据以上法律规定，被告中旗林草局依法享有并承担着对乌拉特中旗行政区域内的草原进行监督管理的行政职权和职责，中旗林草局是本案适格被告。被告作为草原行政监督管理机构，应当对辖区内违反草原法律、法规的行为进行查处，同时监督违法行为人恢复草原生态。本案中，被告对包头意满公司非法占用草原从事矿产资源开采活动的违法行为，既未进行处罚，也未履行恢复植被、收缴植被恢复费等法定职责，导致索伦山地区草原生态环境长期持续处于被破坏状态。在公益诉讼起诉人提出检察建议后，被告实地查验了违法企业环境治理进度，虽然履行了部分监管责任，但没有积极作为，非法开采形成的大采坑和堆浸场至今未作处理，对被破坏的草原没有进行植被恢复，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态，公益诉讼起诉人提供的证据能够确实、充分地证明被告以上违法事实及造成的后果，公益诉讼起诉人的各项诉讼请求，于法有据，本院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（一）项、第一百零二条之规定，判决如下：一、确认被告乌拉特中旗林业和草原局对包头市意满贸易有限公司非法占用草原行为未依法全面履行法定监督管理职责的行为违法；二、责令被告乌拉特中旗林业和草原局依法继续履行草原监督管理职责。案件受理费50元，由被告乌拉特中旗林业和草原局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本，上诉于巴彦淖尔市中级人民法院。审判长 张 蓉审判员 周 兰审判员 尚红霞人民陪审员 张 宏人民陪审员 李 乐人民陪审员 张 威人民陪审员 冯美霞二○二○年十二月二十二日书记员 宋雪婷附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。第七十四条第二款第（一）项行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；第一百零二条人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。收取诉讼费用的具体办法另行规定。