河南省中牟县人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0122行初114号原告李伟艳，女，生于1990年1月13日，汉族，住河南省中牟县。原告李家硕，男，生于2011年3月27日，汉族，住河南省中牟县。法定代理人李伟艳（系李家硕之母），女，生于1990年1月13日，汉族，住河南省中牟县。原告李晨曦，女，生于2017年3月11日，汉族，住河南省中牟县。法定代理人李伟艳（系李晨曦之母），女，生于1990年1月13日，汉族，住河南省中牟县。三原告委托代理人郭东兴，北京安理（郑州）律师事务所律师。被告中牟县万滩镇人民政府，住所地：河南省郑州市中牟县万滩镇万滩村，统一社会信用代码114101220052953034。负责人吴杰，镇长。委托代理人赵庆利，河南赵庆利律师事务所律师。委托代理人张霞，河南赵庆利律师事务所律师。第三人中牟县万滩镇坡岗李村村民委员会，住所地：河南省郑州市中牟县万滩镇坡岗李村。负责人郭晨戌，村主任。原告李伟艳等三人诉被告中牟县万滩镇人民政府（以下简称万滩镇政府）、第三人中牟县万滩镇坡岗李村村民委员会（以下简称坡岗李村委）要求履行法定职责一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告李伟艳及三原告委托代理人郭东兴、被告万滩镇政府司法所所长李会卿、委托代理人赵庆利、第三人坡岗李村委主任郭晨戌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称：三原告自出生后户口一直在第三人中牟县万滩镇坡岗李村，且一直在坡岗李村生活，户口未发生过变动。2018年之前，三原告享受了该村集体土地承包权共计3.6亩（每人1.2亩），但2018年开始第三人突然不向原告分配承包经营土地，侵犯了原告的财产权益，原告多次向被告及第三人反映情况。第三人称其依据村规民约的内容不向原告分配土地。原告认为第三人制定的村规民约中第一条第2款、第5款、第6款、第9款、第11款、第12款以及第三条第2款明显违反宪法、法律的规定，已经侵犯了原告的合法财产权利，被告万滩镇政府有法定职责对上述内容的合法性进行审查，并作出相应处理。故原告诉至法院，请求：1．判令被告万滩镇政府对第三人的村规民约第一条第2款、第5款、第6款、第9款、第11款、第12款，第三条第2款的合法性进行审查，并根据审查结果作出处理；2．本案诉讼费由被告承担。原告提供的证据有：第一组证据：原告户口本复印件一份；证明原告自出生后户口就一直在坡岗李村，户口未发生迁移，原告也未结婚。且一直在坡岗李村生活。依据《农村土地承包法》第五、六、八、十六条的规定，原告依法应享有在坡岗李村的土地承包权。第二组证据：第三人的《村规民约》一份，第三人2019年6月3日出具的证明一份；证明村规民约第一条第2款、第5款、第6款、第9款、第11款、第12款，第三条第2款明显违反法律规定。第三人作出的不向原告分配土地的决议明显违反法律规定。第三组证据：2020豫71行初29号行政判决书一份；证明类似的判例，郑州市铁路运输中级人民法院支持了原告的诉讼请求，对本案具有参考意义。被告万滩镇政府辩称：一、原告本案的诉讼请求与原告在中牟县人民法院（2019）豫0122行初174号案件、郑州市中级人民法院（2020）豫01行终194号案件中的诉讼请求实质完全一致，均是要求被告修改第三人坡岗李村的村规民约，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（六）项的规定，原告本次起诉已构成重复起诉，应当裁定驳回起诉。二、原告起诉的依据是《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条，依据该规定，被告仅有监督权。另根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”、第五条“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”之规定，被告无权直接干预第三人村规民约的修改。三、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定村民会议可以制定和修改村规民约，第二十一条、第二十二条已对村民会议的召开程序做出明确规定，被告无权干预坡岗李村村民会议如何召开、做出怎样的会议决议。四、被告自收到原告要求被告责令第三人改正违法村规民约的申请后，立即审核了第三人在被告处备案的村规民约，并及时责令第三人按法律规定修改村规民约。在郑州市中级人民法院（2020）豫01行终194号案件审理过程中，第三人答辩称“万滩镇政府已将相关情况告知村委会，但村规民约的修改要召开村民会议才能决定”。基于第三人的村民自治，万滩镇政府不能跨越第三人的民主议定程序而直接修改村规民约。被告提供的证据有：中牟县人民法院（2019）豫0122行初174号行政判决书、郑州市中级人民法院（2020）豫01行终194号行政判决书、原告在中牟县人民法院（2019）豫0122行初174号案件起诉状各1份：证明原告本次起诉属于重复起诉。第三人坡岗李村委述称，村委依照4+2工作法，首先把这个事情汇报到支部委员会研究，研究结果是不同意更改，然后村民委员会再次进行研究，结果还是不同意更改。因为村、支两委都不同意，所以党员大会就都不需要召开，理由就是认为村规民约的条款不违法。原告对被告提交的证据发表如下质证意见：对两份判决书的真实性没有异议，对其证明目的有异议。本案原告起诉的焦点是被告应否对第三人的村规民约进行合法性审查与其提供的两份行政判决书中所争议的焦点不是同一事实，本案不属于重复起诉。另外，在郑州铁路运输中级人民法院作出的（2020）豫71行初29号行政判决书中，对本案以及被告所称的上一个案件两个诉讼请求已经进行了明晰，并且认可对村规民约合法性进行审查的主体是乡镇一级政府，该判决对本案具有参考意义。第三人对被告的证据无异议。被告对原告提交的证据质证意见如下：对原告的第一组证据真实性无异议，对其证明目的有异议。对第二组证据村规民约真实性无异议，对其引用的相关法律法规不属于证据的范围。对第三组证据真实性无异议，但与本案没有关联性。第三人对原告的证据质证意见同被告质证意见。第三人未提交证据。本院对上述证据认证如下：原告提交的第一、二组证据、被告提交的证据具备真实性、关联性，证明目的在下文一并论述。原告提交的第三组证据不符合证据形式，本院不予采信。经审理查明，三原告均系中牟县坡岗李村村民，原告李伟艳系原告李晨曦、李家硕母亲，三人一直享有该村分配的承包地。2018年7月5日第三人坡岗李村委会制作《万滩镇坡岗李村村规民约》，同年8月份以后，第三人以李伟艳存在事实婚姻为由，不再向三原告分配承包地。三原告于2019年11月4日向被告提出“关于请求中牟县万滩镇人民政府责令坡岗李村村民委员会改正违法村规民约及该村委会作出的不予分配申请人承包地决定的申请”。2019年11月26日被告工作人员张亮、白春庆对原告李伟艳进行谈话，并告知其“已告知坡岗李村对你申请中所述的情况进行核实，并责令坡岗李村，如其村规民约、村民决议与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，应当按照法律规定的程序，修改村规民约及村民决议。”后三原告以万滩镇政府未履行行政监督职责为由，于2019年12月4日向本院提起行政诉讼。本院经审理作出（2019）豫0122行初174号行政判决书，认为“结合庭审情况，原告诉请的实质是请求责令万滩镇政府履行行政监督职责即责令坡岗李村委会向原告分配承包地。万滩镇政府纵然依法享有行政监督职权，但其职权边界为不得干预村民自治范畴，无权责令坡岗李村委会直接向原告分配承包地。故原告的诉讼请求，理由不成立，本院不予支持。”原告不服，向郑州市中级人民法院提起上诉，郑州市中级人民法院经审理于2020年5月27日作出（2020）豫01行终194号判决书，认为“本案争议的问题实际上是在村规民约的修改中和万滩镇坡岗李村村民委员会是否向上诉人分配承包地的问题上，万滩镇政府负有何种法律责任。关于村规民约修改的问题，坡岗李村民委员会认可万滩镇政府已对其进行告知，对村规民约中与相关法律相抵触的事项应当召开村民大会予以修改，因疫情原因村民大会尚未召开。村规民约的修改应当经过村民大会按照民主议定程序决定修改，万滩镇政府将相关事项告知村委会后，其已经履行了行政监督职责。关于是否向三名上诉人分配土地的问题，万滩镇政府的行政监督职权不得干预村民自治领域的事务，无权责令坡岗李村委会直接向上诉人分配承包地，一审法院驳回其诉讼请求并无不当。”判决驳回上诉，维持原判。2020年7月1日，第三人召开党支部委员会，会议讨论了村规民约的修改问题，会议结果为不同意修改。2020年10月17日，第三人召开两委、村组会议，讨论是否修改村规民约的问题，讨论结果为遵循少数服从多数原则，不同意修改。本院认为，（一）关于本案是否属于重复起诉的问题。因原告认为第三人制定的村规民约侵犯其权利，要求被告履行监督职责，被告依法告知第三人对村规民约进行审查，履行了一定的监督职责。但（2020）豫01行终194号判决书作出后，第三人召开党支部会议、两委村组会议，对村规民约进行讨论，认为其制定的村规民约符合法律规定，不同意修改，本案已经出现新的事实，原告再次诉请被告履行监督职责，对坡岗李村制定的村规民约进行合法性审查，符合法律规定，不属于重复起诉。（二）关于被告是否有对坡岗李村制定的村规民约进行合法性审查的法定职责的问题。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”根据上述规定，被告万滩镇政府具有对坡岗李村委制定的村规民约的合法性进行审查的职责，在原告认为第三人制定的村规民约侵害其合法权利、违反法律规定，要求被告履行监督职责时，被告不仅应当告知第三人坡岗李村委对照相关法律对村规民约进行审查，在坡岗李村委经讨论作出不修改村规民约的决定后，其应当继续履行监督职责，依法对坡岗李村委制定的村规民约进行合法性审查，对村规民约是否违反相关法律规定作出认定。原告的诉讼请求符合法律规定，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，判决如下：被告中牟县万滩镇人民政府于本判决生效之日起30日内对第三人中牟县万滩镇坡岗李村村民委员会2018年7月5日制定的《万滩镇坡岗李村村规民约》第一条第2款、第5款、第6款、第9款、第11款、第12款，第三条第2款的合法性进行审查。案件受理费50元，由被告中牟县万滩镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状及副本一式八份，上诉于郑州市中级人民法院。并于上诉之日起七日内向郑州市中级人民法院缴纳上诉费，同时将缴费凭证交本院查验。审 判 长  陈丽娟人民陪审员  陈雪山人民陪审员  胡书杰二〇二〇年十二月十六日法官助理轩璐莹书记员张珂