湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终1320号上诉人（原审原告）:王梦军，男，1970年9月12日出生，土家族，住湖南省慈利县。委托代理人：陈铿，广东艾特朗律师事务所律师。委托代理人：刘芷琳，广东艾特朗律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）:慈利县人民政府。住所地：慈利县零阳镇笔架路。法定代表人：高靖生，县长。委托代理人：向彪。委托代理人：吴新元，湖南溇澧律师事务所律师。上诉人王梦军因与被上诉人慈利县人民政府注销农村土地承包经营权一案，不服湖南省张家界市中级人民法院（2020）湘08行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。湖南省张家界市中级人民法院经审理查明：2016年6月14日，慈利县委、县政府印发《慈利县农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案》，对农村实行家庭承包经营的耕地全面进行确权登记颁证。2016年9月1日，慈利县农村经营服务站作为甲方和乙方湖南省建设工程勘察院签订合同，约定由乙方承担原告所在的阳和土家族乡农村土地承包经营权确权登记颁证项目及档案资料整理。经过入户登记摸底、现场指界确认、两轮公示、农户签字确认等程序，形成了王梦军的农户档案资料。2019年6月20日，慈利县人民政府向王梦军颁发代码为430821217008110025Ｊ的湘（2018）慈利县农村土地承包经营权第107168号《农村土地承包经营权证》（以下简称第107168号承包证），该证载明王梦军承包地块有3块，它们的地块代码分别是4308212170081100052（以下简称00052地块）、4308212170081100074（以下简称00074地块）、4308212170081100094（以下简称00094地块），面积依次为0.6亩、0.69亩、0.23亩。2019年11月20日，慈利县人民政府审查发现其将新一代百货超市竞得土地使用权的部分土地为王梦军核发了第107168号承包证，要求县农业农村局启动对王梦军涉案土地承包经营权证合法性审查程序。2019年11月27日，慈利县人民政府下发《关于对夹石村承包土地登记颁证纠错整改的通知》。2019年12月2日，慈利县阳和乡夹石村村民委员会（以下简称夹石村村委会）向王梦军送达《解除〈农村土地承包合同〉收回〈农村土地承包经营权证〉的通知书》，告知王梦军在接到本通知之日起3日内主动交回《农村土地承包合同》和《农村土地承包经营权证》。因王梦军在指定期限内拒绝交回，夹石村村委会向慈利县人民政府申请注销王梦军持有的第107168号承包证。2019年12月25日，慈利县人民政府作出《关于注销湘（2018）慈利县农村土地承包经营权第107168号的公告》，认定该证书登记的承包土地存在地块位置及四至错误，对王梦军持有的第107168号承包证予以注销，并公告作废。王梦军不服，向法院提起诉讼，请求：1．撤销慈利县××号承包证并公告作废的行为；2．诉讼费用由慈利县人民政府承担。另查明，慈利县人民政府提供的慈利县农村经营服务站档案显示，王梦军承包的00052地块面积为0.6亩，00074地块面积为0.69亩，00094地块面积为0.2亩。慈利县阳和土家族乡夹石村大岗组作为发包方与王梦军签订的《农村土地承包合同》最后一页没有发包方签字盖章。该院调取的王梦军2006年农村土地承包经营权证登记卡上没有记载名称为黑丛狼的00074地块。湖南省张家界市中级人民法院认为：行政机关发现自己作出的行政行为确有错误的，享有依法纠错的法定职权。就本案而言，该院在审查过程中，发现慈利县人民政府给王梦军发放第107168号承包证存在违反法定程序、证书登记内容与土地承包合同以及土地承包经营权登记簿不一致等违法情形，具体体现在以下两个方面：第一，《农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称《经营权证管理办法》）第二条第一款规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”农村土地承包经营权证的颁发应该以土地承包合同生效为前提。本案中，慈利县人民政府提交的《农村土地承包合同》没有发包方的签字盖章，也没有其他证据证明承包合同已生效。在土地承包合同未生效的前提下慈利县人民政府直接给王梦军颁发涉案第107168号承包证违反法定程序。第二，《经营权证管理办法》第九条规定：“农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。”本案中，根据农户档案记载，王梦军的农村土地承包经营权登记簿和土地承包合同均显示00094地块面积为0.2亩，而王梦军持有的第107168号承包证记载00094地块面积为0.23亩。王梦军持有的土地承包经营权证与土地承包合同以及土地承包经营权登记簿对同一事项记载不一致，违反法律规定。此外，该院调取的2006年王梦军农村土地承包经营权证登记卡上并没有名称为黑丛狼的00074地块，王梦军也未提交其对00074地块享有土地承包经营权的相关证据。王梦军主张其对00074地块享有土地承包经营权缺少相应依据。《经营权证管理办法》第二十条规定：“承包期内，发生下列情形之一的，应依法收回农村土地承包经营权证：……（四）其他收回土地承包经营权证的情形。”第二十一条规定：“符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证（包括编号），并予以公告。”根据上述规定，慈利县人民政府在发现登记错误后，根据有错必纠的行政原则，通知王梦军交回已领取的《农村土地承包经营权证》，在王梦军逾期未交回的情况下，作出《关于注销湘（2018）慈利县农村土地承包经营权第107168号的公告》。慈利县人民政府的行政行为程序合法，适用法律正确。王梦军的诉讼请求依法不能成立，应予驳回。王梦军的第107168号土地承包证被注销以后，慈利县人民政府应在重新调查认定的基础上，对于王梦军享有合法承包权的土地及时颁发土地承包证。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回王梦军的诉讼请求。本案一审案件受理费50元，由王梦军负担。王梦军不服原审判决，向本院提起上诉称：1.慈利县人民政府注销其第107168号承包证的事实依据是上诉人承包的土地位置和四至错误，一审法院经审理，未能查明并认定王梦军承包的土地位置和四至错误，却以被上诉人发放第107168号承包证存在违反法定程序，该证与《土地承包经营合同》、土地承包经营权证登记簿记载的内容不一致为由，认定慈利县××号承包证的具体行政行为合法，认定事实不清，适用法律错误。2.一审法院违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十条的规定，违法调取2006年农村土地承包经营权证登记卡，并认为王梦军不享有00074号地块的土地承包经营权，超越审判职权。3.王梦军的第107168号承包证事实上不存在承包的土地位置和四至错误的情形。请求：1.撤销原审判决；2.依法改判撤销慈利县××号承包证并公告作废的行为；3.本案一、二审诉讼费全部由慈利县人民政府承担。慈利县人民政府答辩称：1.原审判决认定事实清楚、证据确凿充分。慈利县人民政府颁发第107168号承包证后发现王梦军部分承包地块已被征收、部分地块位置面积错误，且承包合同发包方没有签字盖章，于是启动纠错程序，因王梦军拒不交回，故对该承包证公告注销。2.原审判决适用法律准确、程序合法。慈利县人民政府公告注销第107168号承包证符合《经营权证管理办法》第二十条、二十一条的规定。故请求维持原审判决。当事人在原审中提交并质证的证据材料已随案移送本院。经审查，可作为认定事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。二审另查明：慈利县人民政府为王梦军颁发第107168号承包证所依据的《农村土地（耕地）承包合同》（编码为430821217008110025J），王梦军作为承包方代表于2018年7月7日签字捺手印，但该合同并无发包方签字盖章。本院认为：本案的争议焦点是慈利县××号承包证并公告作废的行为是否合法。首先，该行政行为具有合法依据。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”以及《中华人民共和国合同法》第三十二条“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立”之规定，涉案《农村土地（耕地）承包合同》因欠缺发包方签字盖章之法定形式要件而尚未成立生效。根据《经营权证管理办法》第二条第一款“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”之规定，政府颁发农村土地承包经营权证的主要前提和事实依据为生效的农村土地承包合同。本案中，涉案《农村土地（耕地）承包合同》未成立生效，慈利县人民政府为王梦军颁发的涉案第107168号承包证的事实依据和前提不存在，属于《经营权证管理办法》第二十条第（四）项规定的“其他收回土地承包经营权证的情形”。慈利县人民政府注销第107168号承包证系主动纠错，符合法律规定。其次，慈利县人民政府具有相应的法定职权。《经营权证管理办法》第二十一条规定：“符合本办法第二十条规定，承包方无正当理由拒绝交回农村土地承包经营权证的，由原发证机关注销该证，并予以公告。”根据上述规定，本案中慈利县人民政府作为核发涉案第107168号承包证的发证机关，具有注销该承包证的职权。最后，该行政行为程序合法。夹石村村委会发现其发包土地的位置和程序存在问题，依法向王梦军送达解除相关农村土地承包合同、收回第107168号承包证的通知，因王梦军拒绝交回，夹石村村委会向慈利县人民政府申请注销第107168号承包证。慈利县人民政府依申请作出对王梦军持有的第107168号承包证予以注销的决定，并公告作废。虽然夹石村村委会的书面申请和慈利县人民政府的公告中载明的注销理由均不全面，但对王梦军的实体权益不产生实质影响。上述程序符合《经营权证管理办法》第二十条、第二十一条的规定。综上，原审法院认定慈利县人民政府对王梦军持有的第107168号承包证予以注销、公告作废的行为合规合法，并无不当。需要指出的是，依法行政是我国依法治国基本方略的重要内容。慈利县人民政府作为涉案承包土地所在的地方人民政府,具有颁发农村土地承包经营权证及对相关事项的监管职责。对于王梦军实际的土地承包经营情况，慈利县人民政府应当全面、准确地重新进行调查认定，督促发包方及时与王梦军签订合法有效的承包合同，并根据承包合同进行登记和颁证，依法保护合法的土地承包经营权。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人王梦军负担。本判决为终审判决。审判长  谷国艳审判员  林 芝审判员  李俊颖二〇二〇年十二月十四日法官助理鲁一帆书记员林俊宇附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……