辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终1183号上诉人（原审被告）：辽宁葫芦岛八家子经济开发区管理委员会。住所地：辽宁省葫芦岛市建昌县八家子镇本街。法定代表人：聂福振，该管委会主任。委托代理人：霍凤斌，该管委会工作人员。委托代理人：李九莹，建昌县司法局中心法律服务所法律工作者。上诉人（原审被告）：建昌县人民政府。住所地：辽宁省建昌县建昌镇朝阳路一段**。法定代表人：张祥波，该县代理县长。委托代理人：韩国武，建昌县司法局副局长。委托代理人：李雷明，辽宁兴连律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：葫芦岛市人民政府。。住所地：辽宁省葫芦岛市龙港区龙湾大街**法定代表人：王力威，葫芦岛市市长。委托代理人：毕玉格，葫芦岛市司法局工作人员。委托代理人：蔡久峰，葫芦岛市司法局工作人员。被上诉人（原审原告）：建昌县八家子劳动服务公司矿产品加工厂。住。住所地：辽宁省葫芦岛市建昌县八家子镇八家子村/div>法定代表人：于东昇，该厂总经理。委托代理人：杨瑞怀，葫芦岛市龙港区实鑫法律服务所法律工作者。建昌县八家子劳动服务公司矿产品加工厂诉辽宁葫芦岛八家子经济开发区管理委员会、建昌县人民政府、葫芦岛市人民政府履行行政协议一案，辽宁省葫芦岛市中级人民法院于2020年7月10日作出（2020）辽14行初114号行政判决，辽宁葫芦岛八家子经济开发区管理委员会、建昌县人民政府不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2020年11月27日对各方当事人进行了询问。辽宁葫芦岛八家子经济开发区管理委员会的委托代理人李九莹，建昌县人民政府的委托代理人韩国武，葫芦岛市人民政府的委托代理人毕玉格、蔡久峰，建昌县八家子劳动服务公司矿产品加工厂的委托代理人杨瑞怀到庭参加询问。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年葫芦岛市人民政府与辽宁葫芦岛八家子经济开发区管理委员会签订《中央环保督察被告辽宁葫芦岛八家子经济开发区管理委员会责任状》：按照该市制定的整改方案，整改时限为2018年6月30日前全部完成，同时，要达到环保验收标准。2018年9月3日，辽宁葫芦岛八家子经济开发区管理委员会作为甲方与作为乙方的一审原告签订《企业关闭补偿协议》，主要内容为：为了落实《青山水库工程上游八家子矿区污染控制补充方案》，建昌县人民政府于2018年4月10日依法对原告企业予以关闭。辽宁葫芦岛八家子经济开发区代表建昌县人民政府就企业关闭的补偿问题与原告进行了充分、平等的协商，达成补偿协议如下：一、补偿的范围和补偿依据。补偿范围为资产损失、停业损失和矿业权价款损失三部分。经协商双方共同委托辽宁渤海资产评估有限公司进行评估，评估结果为资产损失4347620元，一年停业损失778600元，当前条件下的矿业权价款/元。双方对评估方案、评估结果无异议。双方在评估的基础上经协商确定具体的补偿金额。二、补偿金及支付方式。经双方协商，确定资产部分补偿额为4347620元，停业损失部分补偿额为778600元，矿业权价款补偿额为/元，合计补偿额为5126220元。补偿金于2018年12月31日前由甲方一次性拨付给乙方。……八、本协议一式四份，自签订之日起生效。协议签订后，一审原告以及一审三被告各持一份。2020年1月7日建昌县人民政府为了落实青山水库环保配套工程-八家子地区12家矿山企业支付关闭补偿资金，专门向中共葫芦岛市人民政府党组会议汇报请示；至一审原告提起本案诉讼，葫芦岛市财政局已经通过建昌县财政局向青山水库环保配套工程-八家子地区包括原告在内12家矿山企业支付关闭补偿资金40000000元。2019年3月4日，一审原告收到辽宁葫芦岛八家子经济开发区管理委员会给付的补偿款2800000元。现一审原告于2020年5月26日向一审法院提起本次行政诉讼，请求判令被告履行企业关闭补偿协议，一审三被告连带支付欠一审原告的补偿款2326220元，并支付自2018年12月31日至今的利息。一审庭审中，一审原告主张利息损失按照同期人民银行贷款利率计算，从2019年1月1日起至给付完毕之日止。另查明，2006年8月14日辽宁省人民政府作出《关于设立阜新高新技术产业园区等3个省级开发区的批复》，同意辽宁葫芦岛八家子经济开发区设立为省级开发区，辽宁葫芦岛八家子经济开发区管理委员会作为葫芦岛市人民政府的派出机关，归属建昌县人民政府管理。再查明，一审原告曾于2019年10月21日以辽宁葫芦岛八家子经济开发区管理委员会为被告向绥中县人民法院提起行政诉讼，要求被告履行协议并给付尚欠的款项及利息。绥中县人民法院判决后，辽宁葫芦岛八家子经济开发区管理委员会不服，向一审法院上诉。因管辖法院问题，经一审法院释明，一审法院于2020年4月29日作出（2020）辽14行终76号行政裁定书，一、撤销原审判决；二、准许原告撤回起诉；三、准许辽宁葫芦岛八家子经济开发区管理委员会撤回上诉。原审法院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。第十一条规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。结合本案的实际情况，2018年9月3日辽宁葫芦岛八家子经济开发区管理委员会作为甲方与作为乙方的一审原告签订的《企业关闭补偿协议》属于行政协议。依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告。故辽宁葫芦岛八家子经济开发区管理委员会作为行政协议的签订方是本案适格被告。行政协议既然采取民事合同之形式，合同相对性原则亦应该遵循。但是行政协议之所以属于“行政”，自有其不同于民事合同之处。民事合同不存在强制命令和不得不服从的问题，平等主体之间自由平等、自愿协商，也应当各自承担合同约定的权利义务，这种约定时空中的相对封闭的相对性，与行政协议中充斥着层级监督、行政命令等相对开放的相对性相比，有根本区别，故民事合同中的相对性规律在行政协议中并不完全适用。本案中，2018年葫芦岛市人民政府与辽宁葫芦岛八家子经济开发区管理委员会签订《中央环保督察青山水库配套环保工程责任状》，建昌县人民政府依法对一审原告企业实施关闭行为。而辽宁葫芦岛八家子经济开发区管理委员会作为葫芦岛市人民政府的派出机关，归属建昌县人民政府管理，其作为甲方与一审原告签订《企业关闭补偿协议》，该《企业关闭补偿协议》首页的目的部分明确载明“辽宁葫芦岛八家子经济开发区管理委员会代表建昌县人民政府就企业关闭的补偿问题与乙方进行了充分、平等的协商”，一审庭审时建昌县人民政府承认收到了该《企业关闭补偿协议》，并对该《企业关闭补偿协议》的内容并无异议。且前期给付给包括一审原告企业在内的12家关闭企业的40000000元款项，也是由时任建昌县县长向中共葫芦岛市人民政府党组汇报，由葫芦岛市财政通过建昌县财政局向青山水库环保配套工程-八家子地区12家矿山企业支付的，故建昌县人民政府对于该协议的履行应当承担连带责任。葫芦岛市人民政府虽然是辽宁葫芦岛八家子经济开发区管理委员会及建昌县人民政府的上级政府，但并非该《企业关闭补偿协议》的签订方，也不宜认定对上述协议的履行承担直接责任，故不是本案适格被告。青山水库工程项目目前是葫芦岛市的最大水利枢纽工程，也是重要的民生工程。建昌县八家子劳动服务公司矿产品加工厂依据《企业关闭补偿协议》，已经履行完毕企业关闭义务，辽宁葫芦岛八家子经济开发区管理委员会、建昌县人民政府并未完全履行《企业关闭补偿协议》所规定的支付补偿款义务，属于违约行为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，应当继续履行行政协议所约定的义务并承担相应的利息损失。综上，案涉《企业关闭补偿协议》合法有效，二被告应当遵守法定程序，继续履行协议并承担相应的利息损失，建昌县八家子劳动服务公司矿产品加工厂所述理由成立，一审法院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条规定，判决如下：辽宁葫芦岛八家子经济开发区管理委员会、建昌县人民政府于本判决生效后10日内给付建昌县八家子劳动服务公司矿产品加工厂剩余补偿款2326220元，并按照中国人民银行同期同类贷款利率给付剩余补偿款的利息，利息从2019年1月1日起至给付剩余补偿款完毕之日止。被告不按本判决指定期间履行给付金钱义务的，按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。一审诉讼费50.00元，由辽宁葫芦岛八家子经济开发区管理委员、建昌县人民政府共同负担。辽宁葫芦岛八家子经济开发区管理委员会上诉称，一、上诉人作为省级开发区是葫芦岛市政府的派出机构，代表市政府对开发区进行领导和管理，由建昌县政府代管，没有行政职权，这是本案的基本事实和审判前提。根据《行政诉讼法司法解释》第二十一条，开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告，本案的被告是葫芦岛市人民政府，上诉人不是本案适格被告。二、根据市政府与上诉人签订的责任状，可以认定市政府授权上诉人进行企业关闭的工作，根据《行政诉讼法司法解释》第二十条第三款的规定，没有法律授权，市政府授权其派出机构上诉人行使职权的，应以授权的市政府为被告，上诉人不是本案的适格被告。三、原审认定上诉人为行政主体、适格被告错误。《最高院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定，法院要审查上诉人是否具有法定职权。既然认定签订协议的行为是受县政府委托，那么县政府是被告，上诉人也不是适格被告。四、本案的另一个不争事实是青山水库工程是市政府的工程，市政府是东家是受益人，是工程款项的承担人、控制人，而上诉人与县政府均不是，根据责权利一致的原则，补偿款已经部分由市政府支付，也证明补偿款的承担主体是市政府，法律责任应由市政府承担。综上，请求：撤销原审判决，改判葫芦岛市人民政府承担给付责任或发回重审。建昌县人民政府上诉称，八家子开发区是葫芦岛市人民政府的派出机构，没有行政主体资格，依照《行政诉讼法司法解释》第二十一条的规定，本案应当以葫芦岛市人民政府为被告。本案是因行政协议履行发生的纠纷。《企业关闭补偿协议》的双方当事人为开发区管理委员会和各矿山企业。依据最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释【2019】17号）第四条二款“因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告”的规定，上诉人不是本案适格被告。八家子开发区与各矿山企业签订《企业关闭补偿协议》是按照市政府与八家子开发区管委会签订的《中央环保督察青山水库配套环保工程责任状》，受市政府的委托而签订。根据《协议》约定，上述企业关闭后由市政府给予适当补偿，协议的履行主体应当是葫芦岛市政府。各企业己经收到的4000万元补偿款事实上也是由市政府支付的，其余的补偿也应当由市政府继续支付。上诉人虽然收到过《企业关闭补偿协议》，对《协议》内容没有异议，并由县政府领导向市政府汇报企业关闭的有关情况。但县政府的主要职责一是监督、指导开发区按时关闭各企业，二是积极协助开发区向市政府争取尽快拨付补偿款。原审以此为由判决上诉人承担连带责任与法无据。综上，上诉人认为原审判决适用法律错误，认定事实错误，请求撤销原审判决，判令葫芦岛市人民政府承担《企业关闭补偿协议》的给付义务。葫芦岛市人民政府答辩称，坚持一审答辩意见，一审判决中已经详细阐明管委会和县政府的关系，市政府不是本案的适格被告。建昌县八家子劳动服务公司矿产品加工厂答辩称，案涉的矿山关闭的决定是建昌县人民政府作出的，案涉补偿协议系建昌县人民政府委托辽宁葫芦岛八家子经济开发区管理委员会与答辩人签订的，依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第二款，建昌县人民政府应为适格被告，其有支付尚欠补偿费的义务。如果尚欠款项确需市政府划拨，那么我们希望市政府能够支付尚欠款项。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条中规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告。本案中，辽宁省人民政府于2006年8月14日作出《关于设立阜新高新技术产业园区等3个省级开发区的批复》，同意辽宁葫芦岛八家子经济开发区设立为省级开发区，辽宁葫芦岛八家子经济开发区管理委员会作为葫芦岛市人民政府的派出机关，归属建昌县人民政府管理。而辽宁葫芦岛八家子经济开发区管理委员会于2018年9月3日作为甲方与作为乙方的建昌县八家子劳动服务公司矿产品加工厂签订了《企业关闭补偿协议》。故一审法院认定辽宁葫芦岛八家子经济开发区管理委员会作为案涉行政协议的签订方是本案适格被告符合前述司法解释的规定。案涉《企业关闭补偿协议》中明确载明“辽宁葫芦岛八家子经济开发区管理委员会代表建昌县人民政府就企业关闭的补偿问题与乙方进行了充分、平等的协商”，一审庭审时建昌县人民政府亦承认收到了该《企业关闭补偿协议》，并对该《企业关闭补偿协议》的内容无异议。且前期给付建昌县八家子劳动服务公司矿产品加工厂的相关补偿款项，也是由葫芦岛市财政通过建昌县财政局支付，故一审法院认定建昌县人民政府应当履行案涉《企业关闭补偿协议》所规定的支付补偿款义务并无不当。辽宁葫芦岛八家子经济开发区管理委员会、建昌县人民政府并未完全履行《企业关闭补偿协议》所规定的支付补偿款义务，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，认定应当继续履行行政协议所约定的义务并承担相应的利息损失正确。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由辽宁葫芦岛八家子经济开发区管理委员、建昌县人民政府共同负担。本判决为终审判决。审判长  孙弘达审判员  席铁斌审判员  刘 毅二〇二〇年十二月三十日法官助理黄忠学书记员曲宏