河南省商丘市睢阳区人民法院行 政 裁 定 书(2020)豫1403行初102号原告:商丘和兴养殖有限公司，住所地：商丘市睢阳区。法定代表人：唐申华职务：总经理。委托代理人：许良业，男，汉族，1955年5月4日出生，住商丘市睢阳区。代理权限：特别授权。被告：商丘市睢阳区路河镇人民政府，住所地:商丘市睢阳区。法定代表人：沈涛，职务：镇长。委托代理人：岳东亚，路河镇政府工作人员。代理权限：一般代理。委托代理人：李华，河南睢阳律师事务所律师。代理权限：一般代理。原告商丘和兴养殖有限公司要求确认被告商丘市睢阳区路河镇人民政府行政行为违法一案，于2020年10月22日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案受理后，依法向被告送达了起诉书副本及应诉通知书、举证通知书，依法组成合议庭，于2020年12月9日公开开庭审理了本案。原告商丘和兴养殖有限公司及其委托代理人许良业、被告商丘市睢阳区路河镇人民政府委托代理人岳东亚、李华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告商丘和兴养殖有限公司诉称：其公司前身是正大生态农牧发展有限公司，在申报工商注册时因与其他公司重名，更名为商丘和兴养殖有限公司。2018年9月6日，正大生态农牧发展有限公司和路河镇李各村委会签订了《农村土地承包经营权流转合同》，租用李各村委会耕地100亩从事养殖业，租期自2018年9月15日至2038年9月15日，租金为每亩每年1,300元。李各村委会又和村民签订了土地承包合同。合同签订后，由于天气寒冷不利于养殖，商丘和兴养殖有限公司就种植了小麦，拉起围墙筹建办公室。2019年6月初小麦成熟收割时遭到李各村村民多次阻拦，6月13日原告前往收割小麦被李各村民将收割机、小货车、三轮车扣下，直到6月18日睢阳区公安分局才下令放行。后原告诉李各村村民及村委会民事侵权纠纷案开庭中，村民出示了路河镇人民政府的《承诺书》，承诺“李各村委会李各村民组（西组）100亩土地，群众让承包方把麦子收了，楼板拉走，地复耕了，不再把土地承包给养殖场了，镇政府承诺把耕地有一般耕地变成基本农田，土地承包合同作废（猪场）”，原告得知该承诺书后认为正是被告出具承诺书的行政行为违法，造成原告村民阻碍原告收割小麦，造成原告一定的经济损失，为维护其合法权益诉至法院，诉求：1、依法确认被告的行政行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。原告商丘和兴养殖有限公司向本院提交了以下证据：1、土地勘测定界技术报告；2、设施用地备案表；3、农村土地承包经营权流转合同；4、土地承包合同；5、承诺书。被告商丘市睢阳区路河镇人民政府辩称：第一，本案不属于行政诉讼法调整的范围，原告的起诉应依法予以驳回；第二、原告的起诉已超出行政诉讼法起诉期限的规定，主要的理由有以下几点：1、唐申华在2018年9月以正大农牧生态发展有限公司的名义和李各村委会签订了土地承包经营权流转合同，但后来因为正大农牧公司没有办理注册登记，实际上正大农牧生态发展有限公司是不存在的，导致正大农牧公司和李各村委会签订的经营权流转合同并没有实际履行，真正实际履行合同的人是唐申华和另外一个案外人黄海斌,后来唐申华指定这个案外人黄海斌和李各村委会交纳相关款项，并且由黄海斌负责租地等等相应的全部事宜，从而可以看出来，就算是商丘和兴公司和李各村委会之间存在土地租赁合同，也是因为没有签订相关的书面合同，应该为不定期租赁合同。2、在收割小麦的时候，因为李各村的村民和唐申华、黄海斌产生纠纷，在唐申华和黄海斌报警之后仍然无法得到解决的情况下，形成一个信访案件，在形成信访案件的时候，因为路河镇政府是属地管辖，当时区信访局政法委的领导到现场去处理这个事情，在整个开会的过程中唐申华和黄海斌两个人都在场，因为当时村民不让他们去收割小麦，后来唐申华、黄海斌看到这种情况，主动提出来说合同他们不再履行，在这种情况下，通过公安机关以及路河镇政府的努力让他们把小麦收了，然后唐申华和黄海斌把租赁土地上的围栏挡板楼板自行拆除拉走，在处理过程中村民要求路河镇政府出具一个书面的东西，实际上这就是本案诉的所谓的承诺书。承诺书本身前一部分内容是李各村村民和唐申华、黄海斌商量之后自愿把合同解除的一些情形，不牵涉路河镇政府的任何行政职权，镇政府实际上只是一种居中调解信访维稳问题，只是调解人的身份，唐申华、黄海斌又以商丘和兴养殖有限公司的名义向路河镇政府写出了书面的申请，明确要求不再履行其和李各村委会签订的合同，并要求退还已经缴纳的相应的款项，路河镇政府后来依据申请，将款项全部退还给了黄海斌，也就是商丘和兴养殖有限公司。由此可以看出本案是不属于行政诉讼的管辖范围，这跟路河镇政府的行政职权没有任何关系，并且唐申华和黄海斌在收割小麦之后将围栏拆除出售给他人，将所租赁的土地恢复原状，以其实际行动表明不再履行土地租赁合同，无论是原告做出来的还是其同意递交的该书面退款申请，还是他后续实际的一些行为都表明他们不再愿意履行这个合同。不再履行合同不是路河镇政府的行政职权参与的结果，而是原告自己单方做出来的意思表示，并且路河镇政府为了消除影响，又通过协调的方式由李各村委会退还给黄海斌、唐申华7,000元的地租款。如果要有合同纠纷，也应该是商丘和兴养殖有限公司和李各村委会之间的民事合同纠纷，和商丘市睢阳区路河镇人民政府无关；第三、原告的起诉超出了起诉期限，原告在诉状中说到2019年12月25日明确知道了路河镇人民政府出具的承诺书，按照他自认的时间，原告第一次起诉的行政诉讼起诉的时间是2020年的9月份，也明显超出了《行政诉讼法》规定的六个月的起诉期限，故请求依法驳回原告方的起诉。被告商丘市睢阳区路河镇人民政府提交了以下证据：1、唐申华和李各村委会签订的农村土地承包经营权流转合同一份；2、李各村委会和村民签订的土地承包合同一份；3、商丘和兴养殖有限公司土地复垦保证金退款申请一份；4、欠条一份和收到条两份；5、商丘市睢阳区人民法院作出的民事裁定书一份；6、收到条一份。证明目的：1、唐申华于2018年9月以“正大农牧生态发展有限公司”的名义和李各村委会签订了农村土地承包经营权流转合同，“正大农牧生态发展有限公司”和李各村委会签订的农村土地承包经营权流转合同并没有实际履行；2、后唐申华指定黄海斌向李各村委会交纳相关款项，在申请用地并办理相应手续时以商丘和兴养殖有限公司（唐申华系该公司法定代表人）的名义予以办理。即使商丘和兴养殖有限公司和李各村委会之间存在土地租赁合同关系，因没有签订相关书面合同，应为不定期租赁合同；3、后李各村村民因故与唐申华、黄海斌产生纠纷，导致其种植的小麦无法正常收割，唐申华、黄海斌报警后仍得不到解决，遂申请李各村委会和路河镇政府介入调解，后经过征询唐申华、黄海斌意见，该两人表示不再履行该土地租赁合同，并以商丘和兴养殖有限公司的名义申请退回已经缴纳的土地复垦保证金，并向路河镇政府递交了书面申请。路河镇政府为了便于唐申华、黄海斌正常收割小麦，向村民出具承诺书。从而可以看出路河镇政府是在唐申华、黄海斌明确同意不再履行土地租赁合同的情况下才向村民出具的承诺书，和行政职权无关；4、唐申华、黄海斌收割小麦后，将围栏拆除出售他人，并将所租赁的土地恢复原状，以其实际行动表明不再履行土地租赁合同。路河镇政府退回了商丘和兴养殖有限公司缴纳的土地复垦保证金，通过其接收退回款项的行为也表明唐申华、黄海斌对于不再履行土地租赁合同是明确同意的；5、唐申华、黄海斌已代表商丘和兴养殖有限公司和李各村委会协商解除土地租赁合同，并且李各村委会又于2020年8月29日通过路河镇政府信访办岳东亚退回地租7,000元。综上，商丘和兴养殖有限公司和李各村委会之间的权利义务关系受民事法律的调整，本案不属于行政诉讼受案范围，应依法驳回商丘和兴养殖有限公司的起诉。经庭审质证，原告对被告提交的证据异议为：第一、二、五组证据无异议；第四组证据收到条两份、欠条一份真实性有异议，对于第三组以及第六组证据收到条，原告法人不知道。被告对原告提交的证据异议为：对于第一份证据土地勘测定界技术报告，该证据被告不知情，因为勘测定界单位是商丘市丰宝测绘有限公司，这应该是当时原告申请了之后由土地部门做出来的，而且这份技术报告无论是否真实与本案都无关联，不应当作为定案依据；第二份证据备案表，因为原告已经提出了申请，目前已经被撤销；对于证据三、四真实性没有异议，通过这两份证据恰恰可以证实原告和李各村委会之间履行的土地承包合同或者是土地流转合同关系，是他们作为合同的当事人自行协商，和路河镇政府没有任何关系，对于这份承诺书真实性没有异议，但是该承诺书的内容仅仅是在原告和李各村委会，双方通过自行协商的方式解除合同之后，镇政府承诺把涉案的土地由一般耕地变为基本农田，承诺的内容仅限于此。而在这份承诺的上半页有两行半字，是依据原告和李各村委会他们协商之后所达成的协议内容，承诺书以及原告提交的那份退款申请，都是在发生纠纷之后（纠纷是当时李各村的村民拦着不让原告的收割机去收麦，然后他们报警引发了信访等等相应的一些案件），承诺书和退款申请形成时间基本是同时的。如果当时商丘市睢阳区路河镇人民政府不给村民出具承诺书，原告就不能收小麦，这份承诺书只是路河镇政府出于居中调解人化解信访，帮助原告收小麦的目的出具的，和行政职权无关。无论原告是否有损失，属于他们和李各村委会在履行合同过程中，比如说因为一方违约等产生的纠纷，他们是平等主体之间的，不是属于行政诉讼。经审理查明，正大农牧生态发展有限公司法定代表人为唐申华，唐申华称在申报工商注册时因与其他公司重名，正大农牧生态发展有限公司更名为商丘和兴养殖有限公司，法定代表人唐申华，黄海斌系公司股东。2018年9月6日正大农牧生态发展有限公司同商丘市睢阳区路河镇李各村委员会签订农村土地承包经营权流转合同，合同约定承租李各村委会土地100亩，每亩1,300元/年，租用期自2018年9月15日起至2038年9月15日止，李各村委会同村民李记伟、邵朋德等人2018年10月1日签订《土地承包合同》。上述原告用地于2019年4月12日在商丘市自然资源和规划局睢阳分局办理有《设施农用地备案表》。2018年9月13日原告委托商丘市丰宝测绘有限公司对该项目进行了土地勘测定界，测绘报告中显示测绘用地面积为6.2729公顷。租后当年原告在租用的土地上种植了小麦，并拉围墙、筹建办公室等。2019年6月初，原告几次去收割小麦，被李各村委会村民阻拦，后原告求助于公安机关及当地政府即本案被告。2019年6月13日被告路河镇人民政府组织人员协助原告收割小麦，经被告主持原告和村民调解，经协调双方同意后，被告向李各村委会村民出具《承诺书》，内容为“李各村委会李各村民组（西组）100亩土地，群众让承包方把麦子收了，楼板拉走，地复耕了，不再把土地承包给养殖场了，镇政府承诺把耕地有一般耕地变成基本农田，土地承包合同作废（猪场）”，承诺书加盖有路河镇人民政府公章并有部分村民签字。后原告向被告提交《商丘和兴养殖有限公司土地复垦保证金退款申请》，认为“商丘和兴养殖有限公司与2018年在路河镇李各村委会李各村承包100亩土地，准备用于建造标准化养猪场。由于申请养殖用地的土地审批手续迟缓，承包的100亩土地暂时用于农作物种植。2019年6月因土地性质变更问题，李各村村民不愿再履行土地承包合同，并在小麦收割时发生纠纷，本人认为在此形势下土地承包再继续履行下去已经毫无意义，因此特申请撤销商自然资睢备（2019）5号设施农用的备案表，并退回暂交镇政府的土地复垦保证金人民币433,400元”，加盖有商丘和兴养殖有限公司公章及黄海斌签字。上述的433,400元保证金，唐申华并未全部上交镇政府，其中向镇政府出具了欠复垦保证金339,300元的欠条。2019年6月16日、7月9日黄海斌两次出具收条，收到被告退还的土地复垦保证金94,100元。原告主动拆除了租用地上的围栏。2019年商丘和兴养殖有限公司、唐申华作为原告向睢阳区人民法院起诉被告邵朋德等村民及第三人商丘市睢阳区路河镇李各村委会、路河镇人民政府民事侵权，2020年6月19日撤回追加路河镇政府为第三人，并于当日撤回对邵朋德等村民、第三人商丘市睢阳区路河镇李各村委会的起诉。2020年6月19日商丘市睢阳区人民法院作出（2019）豫1403民初8133号之一民事裁定书，裁定准许原告撤回起诉。后原告对被告路河镇政府向本院提起行政诉讼。本院认为，原告提起行政诉讼应符合人民法院行政案件受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为；…”，本案原告同李各村委会签订土地承包经营权流转合同后，因合同一方李各村村民与原告发生纠纷，应原告要求，被告介入主持调解，并根据调解意见向李各村村民出具《承诺书》，根据原告后来的退款申请并领取被告退还的复垦保证金的行为，可以证实原告是认可承诺书调解内容的。因此，原告对被告的调解行为提起行政起诉本院不予支持，依法应予驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回原告商丘和兴养殖有限公司的起诉。案件受理费50元，退还原告商丘和兴养殖有限公司。如不服本裁定，可在收到裁定书之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省商丘市中级人民法院。审 判 长  聂齐玉审 判 员  李 萍人民陪审员  王桂芝二〇二〇年十二月十七日书 记 员  王兰芹