四川省南充市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川13行终186号 上诉人（原审原告）四川阜铟建材有限公司，住所地四川省南部县南隆镇老君山村二村。 法定代表人李永富，总经理。 委托代理人梁雄，四川龙正律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南部县自然资源和规划局，住所地四川省南部县桂冠路。 法定代表人蒋明胜，局长。 委托代理人刘鹏，该局工作人员。 委托代理人柴洪勇，四川建春律师事务所律师。 上诉人四川阜铟建材有限公司(以下简称阜铟公司)因与被上诉人南部县自然资源和规划局（以下简称南部县自规局）土地行政处罚一案，不服四川省西充县人民法院（2020）川1325行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审认定，原告阜铟公司成立于2013年，原经营场所位于南部县天一路“君临天下”住宅小区旁，主要从事钢材经营，因噪音污染，在经营期间多次被该小区业主投诉。2018年8月以来，原告先后分别向南部县经信局、南部县综合行政执法局、南部县南隆镇人民政府提出《关于经营场所搬迁选址的申请》，申请将经营场所搬迁至南部县南隆镇老君山三社临五金建材城南流公路旁和龙王村村委会附近南流路旁，并承诺在该地块使用中不修建任何建筑物。 2018年12月29日，南部县经信局向南部县人民政府提出《关于解决阜铟公司搬迁选址的请示》（南经信〔2018〕253号），该请示载明了经县住建局、国土局、环保局、经信局、城管执法局、南隆镇及业主现场踏勘，公司新的经营场所拟选址位于南隆镇龙王村村委会旁，涉及该村五社、六社土地等内容。2019年1月17日，南部县人民政府办公室就上述请示向县国土局、县环保局、县规划建设局发出《办文通知》，该通知明确，经张全杰、朱大志两位县领导批示，由县国土局、环保局、住建局现场核实后，提出处理意见，报县政府审定。但之后相关部门未予落实。 2019年4月25日，南部县经信局向原告发出《关于限期完成搬迁整改的通知》，责令原告务必在2019年5月10日停止生产经营活动、5月25日前完成整体搬迁。由于原定拟选址南隆镇龙王村村委会旁地块迟迟未予落实，2019年4月20日，原告自行在其法定代表人李永富原在南部县南隆镇老君山村2社、3社、14社租赁的集体土地上建设经营场所，并于2019年5月10日竣工投入生产使用。 2019年8月5日，被告就原告租用南部县南隆镇老君山村2社、3社、14社集体土地修建钢材销售场地一事向原告的法定代表人李永富进行调查，李永富自认其在未办理用地批准、规划建设许可等手续的情况下，在案涉土地上搭建板房、钢架结构房屋以及硬化场地。 2019年8月21日，四川红岩土地勘测设计有限公司制作的《勘界图》记载：土地使用者阜铟公司（李永富）；地址为南部县××村××社；总面积为4.69亩，其中公路硬化面积为0.96亩、行吊硬化面积为2.45亩、建筑占地0.42亩、空坝0.86亩。同日，该勘测公司制作的《南部县阜铟公司（李永富）用地总体规划局部叠加图》显示，案涉土地为一般农用地，并记载了总面积4.69亩，允许建设区面积为0亩的用地规划情况；被告在土地利用总体规划审查意见一栏中签署“该宗地不符合《南部县土地利用总体规划（2006-2020年）》”等内容。 2019年10月9日，被告以原告涉嫌违法占地为由，正式立案调查。2019年11月4日，被告作出《行政处罚告知书》〔南自规罚[告]（2019）131号〕、《行政处罚听证告知书》〔南自规罚[听]（2019）131号〕，告知原告拟处罚的内容，陈述、申辩、申请听证的权利和期限，并于同年11月13日向原告直接送达了处罚告知书和听证告知书。 2019年11月13日，原告向被告提出听证申请。2019年11月14日，被告向原告作出并送达了《听证通知书》（南自规罚听〔2019〕第131号），告知了听证时间、地点及当事人的权利和义务等内容。2019年11月25日，原告向被告申请延期听证。2019年12月4日，原告再次向被告申请延期听证。2019年12月30日，被告举行了听证会，原告发表了意见，双方进行举证质证。 2019年12月30日，原告对原测绘面积不服，向被告申请对占地面积重新测绘。后四川红岩土地勘测设计有限公司对案涉土地进行重新测绘，并于2020年1月3日制作了《勘界图》，该图记载：土地使用者阜铟公司（李永富）；地址为南部县××村××社；总面积为4.35亩，其中临公路硬化面积0.96亩、行吊硬化面积2.92亩、建筑占地0.42亩、空坝0.05亩。 2020年1月10日，被告作出“131号行政处罚决定书”，责令原告退还非法占用的2900平方米集体土地，拆除在非法占用的2900平方米集体土地上新建的构建筑物和其他设施；对非法占用2900平方米集体土地的行为处以每平方米20元的罚款，共计罚款人民币58000元；并告知原告申请行政复议、提起行政诉讼的权利和期限。同日，被告向原告直接送达了“131号行政处罚决定书”。原告未及时“履行131号行政处罚决定书”确定的义务，被告于2020年7月7日作出《履行行政处罚决定催告书》〔南自规罚[催]（2020）14号〕，并于2020年7月9日直接送达于原告。原告不服被告处罚决定，遂提起本案诉讼。 原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十四条第一款“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”、第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状…”的规定，被告南部县自规局系南部县行政区域内的土地行政主管部门，具有查处非法占用土地的法定职责，系本案适格被告。 从本案查明的事实来看，被告认定原告未经批准，非法占用土地的事实清楚、证据确凿。被告在作出行政处罚前，履行了立案、调查、行政处罚事先告知、听证告知、组织听证、案件会审，作出行政处罚决定并予以送达，符合法定程序。被告认定原告违法行为违反《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十三条、第四十四条，并依据第七十六条进行处罚，适用法律正确。 但被告在作出案涉行政处罚决定时，应当严格遵循国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》（国发〔2004〕10号）所规定的依法行政的基本要求之合理行政原则，综合考虑原告违法行为形成的原因、背景，给予原告必要、适当的行政处罚，既达到行政执法目的，又体现人文关怀，支持民营经济的发展。本案中，原告虽然未经被告批准占用案涉土地，但原告系为了配合环境整治，并经政府有关部门现场选址又未能落实的情况下实施的无奈之举，南部县政府相关领导明确要求被告等职能部门对原告的情况提出处理方案，但被告等职能部门怠于履职，一边停水停电，环保处罚，限期搬迁，一边又不予落实土地，原告只得暂时搬迁到自己原租赁的集体土地上经营。虽然原告最终占用土地位置与政府拟定位置不一致，但在原告长达三个月的建设过程中，包括被告在内，无任何政府部门及时予以制止，由此可见，原告系基于对政府信赖而在案涉土地上搭建建筑物进行生产经营，现原告因新建经营场所已投入一定的资金，被告在非法定应当并处罚款的情形下，对原告作出并处罚款人民币58000元的行政处罚，不符合行政执法的“比例”原则，明显不当。 加之，今年“新冠疫情”对中小微民营企业产生了较大冲击，从支持中小微民营企业生存、发展的角度考虑，被告在通过责令退还非法占地、拆除相关构建筑物及其他设施，就可达到制止违法占地行为的情况下，结合本案实际，也不宜给予原告并处罚款的行政处罚。 综上，原告未经批准，非法占用土地，被告责令其退还非法占用的土地，拆除在非法占用的土地上新建的构建筑物和其他设施，符合法律规定，但被告对原告并处罚款，明显不当，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：…（六）明显不当的”的规定，判决：一、撤销被告南部县自然资源和规划局作出的南自规罚〔2019〕131号《行政处罚决定书》第二项即：“对非法占用2900平方米集体土地的行为处以每平方米20元的罚款，共计罚款人民币58000元”；二、驳回原告四川阜铟建材有限公司其他诉讼请求。 上诉人阜铟公司上诉称，一、原审判决认定事实错误。原审判决认定上诉人于2019年4月20日自行在南部县南隆镇老君山村2社、3社、14社租赁的集体土地上建设经营场所，不是事实。因环保整治，县环保局责令上诉人在2019年5月10日停止生产经营活动，在5月25日前限期搬迁，经县经信局牵头确定选址上诉人的经营场所于南隆镇龙王村村委会旁边地块。又因该地块搬迁问题不能落实，导致上诉人不能在规定期限内整体搬迁。为了环保整治需求和解决企业的经营场所，经南部县人民政府政府办牵头，县经信局、环保局、住建局、城管执法局、南隆镇政府及被上诉人参与，并现场办公后拟选址确定上诉人在南部县南隆镇老君山村2社、3社、14社的集体土地上建设经营场所。在拟选址后各部门虽然没有出具正式的批准文件，但由南部县人民政府政府办牵头各相关职能部门现场拟选址并确定老君山村2社、3社、14社的集体土地作为上诉人的临时经营场地系事实。老君山村2社、3社、14社的集体土地在城市规划区内，而且在紧邻县城的交通要道南(南部)流(流马)路上，上诉人在该宗土地上长达三个月的时间进行场平、机械设备的安装、修建临时办公场所，被上诉人并未认定上诉人系非法占地而责令停工，南部县城管执法局在现场执法检查中也没有认定上诉人的建设行为系违章、违规建设而责令停工。在上诉人修建完毕并经营三个月后，被上诉人才立案调查认为非法占地。这明显与客观事实不符，而且严重损害上诉人的财产权益和扩大了上诉人的损失。 二、原审判决适用法律不当。第一、上诉人并非建设占用土地，而是临时用地，临时堆放钢材和销售钢材，也没有修建永久性建筑物和构筑物，而且上诉人书面承诺在新的办公经营场所批准后，将予以拆除；第二、上诉人占用现有土地系经南部县人民政府及相关部门现场办公后拟选址确定的临时经营场所，并非未经批准；第三、上诉人占用集体土地不是基本农田，而是修建南流路的弃土场地，其土地性质本身属于荒芜的废弃用地，上诉人占有使用该宗土地不但解决了企业的经营场所，也是对土地的价值予以充分利用，而且还为当地老百姓创收和解决了就业。为了维护民营企业的合法权益，请求维持西充县人民法院作出（2020）川1325行初37号行政判决第一项，撤销被上诉人作出的南自规罚（2019）131号行政处罚决定书。在二审审理过程中，上诉人当庭将上诉请求变更为，请求撤销一审判决第二项，维持第一项。 被上诉人南部县自规局辩称，一、上诉人因为环保问题要搬迁，这个客观事实不能作为其非法占地的合法理由。二、从一审查明的事实来看，要求其搬迁的主管单位是县经信局和环保局，但是上诉人自行搬到了其租赁的老君山村的土地上。上诉人没有向被上诉人申报过，也没有办理合法的用地手续。三、上诉人搬迁之前写了承诺，承诺的内容是不修建任何建筑物，但事实上是修建了厂房和场地，理应受到处罚。四、上诉人认为是占用的临时用地和废土场，但实际上是建设用地。且即使是临时用地也应该办理相关手续。五、对上诉人罚款每平方米20元的标准适当。一审判决撤销了处罚决定第二项，虽然我方没上诉，但是认为处罚是正确的。请求依法驳回上诉，维持原判。 本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 以上事实，有立案呈批表、营业执照、法人身份证明、调查笔录、土地租用协议、租用土地面积、金额清单、现场照片、勘界图、用地规划局部叠加图、测绘地理信息局公告、测绘资质证书、租用地界线说明、土地租用协议、通知、请示、限期完成搬迁整改通知、申请、环保行政处罚告知书、搬迁选址申请、环境影响登记表、非法占地案核查报告、责令改正违法行为通知书、送达回证、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、送达回证、听证申请、听证通知书及送达回证、延期申请、听证笔录、情况说明、勘界图、重新测绘申请、行政处罚决定书、催告书及送达回证、立案呈批表、调查报告、违法案件法律文书呈批表、勘界图、违法案件处理决定呈批表、违法案件审理记录等证据予以佐证。 本院认为，本案的争议焦点是被上诉人南部县自规局向上诉人阜铟公司作出的行政处罚决定是否合法。 首先，根据本案查明的事实，上诉人阜铟公司未经批准，在其租用的土地上修建钢材销售场地，构成非法占用土地的事实清楚，证据充分。上诉人主张案涉土地系经相关职能部门共同参与选址确定，作为其临时经营场地，但却未提交其合法的用地批准手续，故其该项主张不能成立。被上诉人在作出行政处罚前，履行了相应的法定程序，作出行政处罚决定并依法向上诉人送达，其程序合法。被上诉人依据2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，责令上诉人退还非法占用的土地，拆除非法占用的集体土地上新建的构筑物和其它设施，适用法律正确，本院予以支持。 其次，针对行政处罚决定的第二项，对上诉人处以58000元罚款的合理性问题，一审判决进行了明确的认定、评判，并在判决书中进行了充分的理由阐释，并依法予以撤销，本院对此予以认可，并不再赘述。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；”的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人四川阜铟建材有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  庄娟 审判员  刘伟 审判员  李旸 二〇二〇年十二月十日 书记员  刘唯