江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏06行终581号 上诉人（原审原告）青岛海和工程集团有限公司，住所地山东省青岛市即墨区鹤山路**。 法定代表人邹其海，董事长。 委托代理人赵德发，山东海之源（即墨）律师事务所律师。 委托代理人王正横，山东海之源（即墨）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）启东市人力资源和社会保障局，住所地，住所地江苏省启东市惠阳南路**iv> 法定代表人杨海燕，局长。 应诉负责人高辉，副局长。 委托代理人高博，启东市人力资源和社会保障局工作人员。 委托代理人程文佳，启东市人力资源和社会保障局工作人员。 被上诉人（原审第三人）茅红兵，男，1971年11月12日生，××族，住江苏省海门市。 被上诉人（原审第三人）衣岐利，男，1980年9月10日生，××族，住山东省青岛市即墨区。 委托代理人张培培，山东文鸿律师事务所律师。 上诉人青岛海和工程集团有限公司（以下简称青岛海和公司）因劳动和社会保障行政确认一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初157号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，青岛海和公司承接了利群南通启东时代广场的强电、弱电、消防、空调改造工程。2018年7月1日，青岛海和公司与衣岐利签订《工程施工分包协议》，将该工程项目中强电安装工程分包给衣岐利。茅红兵经人介绍至该工程工地从事水电安装工作，受衣岐利管理，并由其发放工资。2018年8月23日21时40分左右，茅红兵加班后驾驶电动自行车下班回家，途经汇龙镇人民西路由东向西行驶至先豪大酒店前路段时，与沿人民西路由西向东行驶至该路段左转弯驶出道路的小型轿车发生碰撞，致茅红兵受伤。8月27日，启东市公安局交通警察大队作出第3206811420180022002号《道路交通事故认定书（简易程序）》，认定茅红兵无事故责任。 2019年3月19日，茅红兵向启东市劳动人事争议仲裁委员会（以下简称启东仲裁委）申请劳动仲裁，要求确认与青岛海和公司之间存在事实劳动关系。启东仲裁委审理认为，根据工程施工分包协议、录音资料等证据，可以认定茅红兵于2018年8月13日至2018年8月23日在启东利群时代超市从事水电安装工作的事实，其工资由衣岐利发放，并受衣岐利管理。但青岛海和公司将启东利群广场时代的强电安装工程分包给了衣岐利，衣岐利作为自然人，不具备用工的主体资格，故对茅红兵主张与青岛海和公司存在劳动关系的诉求不予支持。4月22日，启东仲裁委作出启劳人仲案字[2019]第145号仲裁裁决书，裁决对茅红兵主张确认与青岛海和公司之间存在劳动关系的仲裁请求不予支持。 2019年5月5日，茅红兵向启东市人力资源和社会保障局（以下简称启东人社局）申请工伤认定。同日，启东人社局作出《工伤认定申请补充材料通知书》，要求茅红兵补正在用人单位注册地未参保的证明。同年5月10日，茅红兵补充了青岛市即墨区社会劳动保险事业处出具的《证明》。同日，启东人社局受理了茅红兵的工伤认定申请，并向青岛海和公司发出《工伤认定限期举证告知书》。6月25日，启东人社局作出《工伤认定中止通知书》，以需进一步调查茅红兵与青岛海和公司之间用工关系，茅红兵人在外地，需茅红兵配合调查取证为由，中止了工伤认定程序。7月1日，启东人社局对茅红兵制作了询问笔录。茅红兵补充提供了工程施工分包协议、微信聊天截图、录音及录音文字整理材料等。同日，启东人社局恢复了工伤认定程序。7月10日，启东人社局作出启人社工决字[2019]0688号《认定工伤决定书》（以下简称被诉认定工伤决定），认定茅红兵在青岛海和公司承包的启东利群时代强电安装工程从事水电安装工作。2018年8月23日21时40分许，茅红兵驾驶电动自行车下班途中，沿汇龙镇人民西路由东向西行驶至先豪大酒店前路段时，与沿人民西路由西向东行驶至该路段左转弯驶出道路的小型轿车发生碰撞，致茅红兵受伤，经启东市中医院诊断为：右侧跟骨骨折、左侧肩袖损伤、左肱二头肌长头肌肌腱脱位、颈部外伤、头部外伤、双侧第3-5肋骨骨折、多发性软组织损伤。茅红兵受到的事故伤害，符合《江苏省实施办法》第三十六条、《工伤保险条例》第十四条第六项之规定，认定为工伤。被诉认定工伤决定于7月30日邮寄送达青岛海和公司。青岛海和公司不服，向一审法院提起诉讼，请求撤销被诉认定工伤决定。 一审法院认为，第一，《工伤保险条例》第十八条规定，提出工伤认定申请应当提交与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料。由此可知，通常情况下，劳动者与用人单位之间存在劳动关系是工伤认定的前提条件。但在用人单位将工程或业务非法转包、违法分包给不具备用工主体资格的自然人或组织来规避劳动法上用工主体法律责任时，社会保险行政部门认定用人单位承担工伤保险责任并不必须以存在劳动法意义上的劳动关系为前提。原劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》（劳社部发[2005]12号）第四条规定，建筑施工、矿山企业等用人单位将工程（业务）或经营权发包给不具备用工主体资格的组织或自然人，对该组织或自然人招用的劳动者，由具备用工主体资格的发包方承担用工主体责任。《人力资源和社会保障部关于执行若干问题的意见》（人社部发[2013]34号）第七条规定，具备用工主体资格的承包单位违反法律、法规规定，将承包业务转包、分包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人招用的劳动者从事承包业务时因工伤亡的，由该具备用工主体资格的承包单位承担用人单位依法应承担的工伤保险责任。《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第四项规定，社会保险行政部门认定用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位，人民法院应予支持。从上述规定可以看出，用工单位违反法律、法规规定将承包业务转包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，由具备用工主体资格的用人单位承担工伤保险责任。本案中，青岛海和公司将其承包的工程项目中强电安装工程分包给自然人衣岐利，衣岐利招用茅红兵在该工地施工，并向茅红兵发放工资，该事实有工程施工分包协议、微信转账截图、调查笔录、录音等证据佐证，足以认定。因此，启东人社局依法认定由具备用工主体资格的承包单位即青岛海和公司承担工伤保险责任，符合前述规定，并无不当。至于青岛海和公司认为衣岐利具有二级建造师资格，其与衣岐利签订的《工程施工分包协议》不违反前述法律规定的问题。《中华人民共和国建筑法》规定了禁止承包单位将工程分包给不具备相应资质条件的单位。之所以有前述规定，也是出于建筑工程质量安全等的考虑。即便衣岐利具有二级建造师资格，并不等同于其具备用工主体资格，也不等同于其具有建筑施工企业应当具备的施工资质。因此，青岛海和公司的理解系对法律规定的误解，其提出的理由不能成立，不予采纳。 第二，《工伤保险条例》第十四条第六项规定，职工在上下班途中，受到非本人主要责任的交通事故伤害的，应当认定为工伤。对“上下班途中”的审查主要是针对茅红兵下班时间及行驶路线是否合理的审查。 首先，关于茅红兵下班时间是否合理的问题。合理时间通常情况下是指职工为了正常上下班，在必要时间内往返于工作地和住所地、经常居住地等之间的时间。衡量合理时间要综合考虑单位与职工住所之间的距离、路况、交通工具、季节气候变化等因素，遵照日常的生活经验作出客观合理的判断。青岛海和公司主张案涉工地已于2018年8月14日竣工，利群南通启东店也于8月16日开业，故茅红兵事发当天并非在青岛海和公司工地下班。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定，生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。已经生效的仲裁裁决书认定茅红兵于2018年8月13日至2018年8月23日在启东利群时代超市从事水电安装工作，在未有相反的证据足以推翻并通过法定程序纠正生效仲裁裁决书的情况下，生效仲裁文书认定的事实可以作为定案的依据。青岛海和公司当庭提供的证据不足以推翻生效仲裁裁决书认定的事实，且未经法定程序予以纠正，故青岛海和公司的该主张缺乏证据支撑，难以支持。至于青岛海和公司认为工地下班时间为19时，青岛海和公司发生交通事故时间为21时40分的问题。实践中，建筑工地的工作时间相对不固定，加班加点赶工期的情况比比皆是，茅红兵在询问笔录中陈述事发当天加班至21时10分左右下班，工地实施考勤。根据《工伤保险条例》第十九条的规定，用人单位不认为是工伤的，应当承担举证责任。青岛海和公司公司对于茅红兵当天是否在工地上班及下班时间应当负举证责任，青岛海和公司可以提供考勤表等证据来佐证，但青岛海和公司并未能提供任何证据。 其次，关于茅红兵下班行驶路线是否合理的问题。合理路线通常情况是指职工经常居住地与单位生产经营场所或住所地之间必要的路线。合理的上下班路线，并非唯一、固定的必经路线，也不限于最短路线或者用人单位指定的路线，只要职工为了上下班的目的，在合理时间内往返于居住地和工作地之间的合理路径上，都应属于“上下班途中”。茅红兵家住海门市悦来镇××村××组××号，根据公安机关处理交通事故时制作的《道路交通事故路线图》来看，事故地点位于茅红兵家庭住址和青岛海和公司公司的案涉工地之间合理路线上，结合事故发生时间、仲裁庭审时证人证言、录音资料等，可以认定茅红兵事故当日系从青岛海和公司公司工地下班的合理路线。青岛海和公司并未提供茅红兵行驶路线明显不合理的证据。 基于以上分析理由，结合交警部门认定茅红兵不负事故责任，故茅红兵2018年8月23日21时40分左右下班途中发生的道路交通事故，符合《工伤保险条例》第十四条第六项规定的情形，被诉认定工伤决定事实清楚，适用法律正确。 第三，《工伤保险条例》第二十条第一款规定，社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定的决定，并书面通知申请工伤认定的职工或者其近亲属和该职工所在单位。《工伤认定办法》第八条第一款规定，社会保险行政部门收到工伤认定申请后，应当在15日内对申请人提交的材料进行审核，材料完整的，作出受理或者不予受理的决定；材料不完整的，应当以书面形式一次性告知申请人需要补正的全部材料。社会保险行政部门收到申请人提交的全部补正材料后，应当在15日内作出受理或者不予受理的决定。第十八条规定，社会保险行政部门应当自受理工伤认定申请之日起60日内作出工伤认定决定，出具《认定工伤决定书》或者《不予认定工伤决定书》。第二十二条规定，社会保险行政部门应当自工伤认定决定作出之日起20日内，将《认定工伤决定书》或者《不予认定工伤决定书》送达受伤害职工（或者其近亲属）和用人单位，并抄送社会保险经办机构。《认定工伤决定书》和《不予认定工伤决定书》的送达参照民事法律有关送达的规定执行。法律法规之所以规定作出行政行为的期限，一方面是行政效率要求之所在，另一方面也是及时维护相对人合法权益之所需。目的是防止行政机关无限制的拖延时间，造成行政效率低下、当事人合法权益的实现遥遥无期。茅红兵于2019年5月5日向启东人社局提出工伤认定申请。同日，启东人社局作出《工伤认定申请补充材料通知书》，要求茅红兵补充申请材料。在茅红兵补正材料后，启东人社局于同年5月10日作出《工伤认定申请受理决定书》，后经调查核实，于7月10日作出《工伤认定决定书》，并于7月30日邮寄送达青岛海和公司，符合前述规定的期限要求，程序并不违法。启东人社局在6月25日曾作出《工伤认定中止通知书》，以需进一步调查茅红兵与青岛海和公司之间用工关系为由，中止了工伤认定程序，但中止通知书并未送达青岛海和公司，只在7月1日送达茅红兵，且于同日又恢复工伤认定程序，这一做法欠妥。行政法律文书未送达当事人的，对当事人不发生效力，但中止通知书送达青岛海和公司与否并不影响青岛海和公司的实体权利，不影响被诉工伤认定决定程序的合法性，希望启东人社局在今后工作中加以改正，切实减少当事人诉讼的诱因。 综上，被诉认定工伤决定事实清楚、程序合法、适用法律正确。青岛海和公司的诉讼请求不能成立，不予支持。一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款之规定，判决驳回青岛海和公司的诉讼请求。 青岛海和公司不服一审判决，向本院提起上诉称，1.一审法院认定事实错误。生效民事判决已经查明启东利群时代超市的强弱电改造工程已于2018年8月14日前竣工并投入使用，启东利群时代超市也于2018年8月16日隆重开业，故茅红兵所称的2018年8月23日仍在启东利群时代超市从事水电安装工作，与事实不符。2.一审法院适用法律错误。认定工伤的前提条件是职工与用人单位之间存在劳动关系，而生效裁决书已经认定上诉人与茅红兵之间不存在劳动关系，茅红兵所受伤害是因机动车肇事方侵权造成，不是在从事承包业务时受伤。3.启东人社局在受理工伤认定申请后的第61日作出被诉工伤认定决定，超出法定60日时限。一审法院未确认被诉工伤认定决定违法不当。请求二审法院撤销一审判决和被诉认定工伤决定。 被上诉人启东人社局辩称，1.生效的仲裁裁决书认定茅红兵是在2018年8月13日到2018年的8月23日在启动利群时代超市从事水电安装工作，上诉人未有相反的证据且经过法定程序纠正该生效的仲裁文书，该事实可以作为定案的依据。2.上诉人将强电安装工程分包给了不具备用人资质的自然人衣岐利，衣岐利招用茅红兵为其施工，上诉人应当承担工伤保险责任。3.茅红兵发生交通事故受伤的情形符合《工伤保险条例》第十四条第六项的规定，应当认定为工伤。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人茅红兵的述称意见与被上诉人启东人社局的辩称意见一致。 本院经审理，对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，根据一审判决及被诉认定工伤决定，结合当事人的诉辩意见，本案的争议在以下三个方面：1.茅红兵2018年8月23日受伤当日是否在启东利群时代超市从事水电安装工作；2.茅红兵与青岛海和公司间不存在劳动关系，其在下班途中发生非本人主要责任的交通事故应否认定为工伤；3.被诉认定工伤决定程序是否合法。 首先，生效仲裁裁决已经认定茅红兵于2018年8月13日至2018年8月23日在启东利群时代超市从事水电安装工作的事实。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定，生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼。青岛海和公司提供的民事判决及宣传报道虽然可以证明启东利群时代超市于2018年8月14日取得消防安全检查合格证，于2018年8月16日开业，但启东利群时代超市通过了消防安全检查并不代表青岛海和公司发包的强电改造工程经过了竣工验收，启东利群时代超市开业也不意味着从事强电改造工程的业务人员全部撤出启东利群时代超市。青岛海和公司以民事判决及宣传报道证明茅红兵已于2018年8月23日前离开启东利群时代超市、仲裁机构裁决文书确认的事实有重大问题，依据明显不足。而从青岛海和公司与衣岐利签订的《工程施工分包协议》内容看，案涉强电改造工程的约定工期为45天，具体进场时间以建设单位工程部通知为准，而非协议签订时间，且工程质量必须经建设单位、电力公司等各相关主管单位验收合格。青岛海和公司未能提供进场施工日期、工程经验收合格日期的证据，自然也无法证明2018年8月23日前强电改造工程已经竣工验收。 其次，青岛海和公司承担的工伤保险责任并不以劳动关系的存在为前提。青岛海和公司将启东利群时代超市强电改造工程等违法发包给不具有用工主体资格的自然人衣岐利，根据《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第四项规定，用工单位违反法律、法规规定将承包业务发包给不具备用工主体资格的组织或者自然人，该组织或者自然人聘用的职工从事承包业务时因工伤亡的，用工单位为承担工伤保险责任的单位，此时用工单位承担工伤保险责任并不以其与受伤害职工之间成立劳动关系为前提。根据《工伤保险条例》第十四条第六项规定，职工在上下班途中受到非本人主要责任的交通事故伤害的，应当认定为工伤。这是基于上下班早已被视为工作时间的合理延伸，上下班途中亦被视为工作场所的延伸，员工在上下班途中发生非本人主要责任的交通事故可以看作是在工作时间、工作场所因工作原因受到的人身伤害。本案中，茅红兵在下班途中受到非本人主要责任的交通事故伤害，启东人社局作出被诉认定工伤决定，法律依据充分。 最后，被诉认定工伤决定程序存在瑕疵，但不足以否定其合法性。启东人社局因茅红兵在外地、无法对其进行调查而作出《工伤认定中止通知书》和《工伤认定恢复受理通知书》，但仅送达茅红兵，未依法送达青岛海和公司，该中止程序存在瑕疵，但该瑕疵并未影响青岛海和公司在行政程序中依法享有的各项权利，且一审法院已指出中止程序存在的问题并要求启东人社局加以改正。启东人社局于2018年5月10日受理茅红兵的工伤认定申请后，于2018年7月10日作出被诉工伤认定决定，并未超过《工伤保险条例》第十八条规定的60日的审理期间。青岛海和公司认为被诉工伤认定决定程序违法的理由不能成立。 综上，一审法院驳回青岛海和公司的诉讼请求并无不当，本院应予维持。青岛海和公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人青岛海和工程集团有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇二〇年十二月三十日 法官助理 吴彩丽 书 记 员 丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；