西安铁路运输法院     行政判决书     (2020)陕7102行初2933号     原告许申，男，汉族，XX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，户籍地西安市长灞桥区，现住浙江省金华市东阳市。   委托代理人肖广影，北京京平律师事务所律师。   被告西安市灞桥区人民政府新筑街道办事处，住所地陕西省西安市灞桥区。   负责人于汉超，主任。   委托代理人何保强，工作人员。   委托代理人杨安荣，陕西丰瑞律师事务所律师。    原告许申诉被告西安市灞桥区人民政府新筑街道办事处（以下简称新筑街办）行政强制一案，向本院提起行政诉讼，本院于2020年11月16日立案后，向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。因西安国家港务区土地储备中心不具有被告主体资格，经本院释明后，原告于2020年11月20 日撤销对西安国家港务区土地储备中心的起诉。本院依法组成合议庭，于2020年12月9日公开开庭审理了本案。原告许申的委托代理人肖广影，被告新筑街办的委托代理人何保强、杨安荣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告许申诉称，1986年许某甲（原告许申之父）向当时的西安市灞桥区XX乡（现西安国际港务区新筑街道办事处）申请并取得现宅基地，该宅基地位于西安国际港务区XX组XX号，宅基地南北长20米，东西宽10米，总面积200平方米。南邻王建国，西邻胡红利，北、东皆为村道路。许某甲于1988年病逝，其妻吴云丽改嫁他人。原告许申为本村村民，作为许某甲独子，依法自然继承该宅基地，拥有该宅基地所有权。原告于2011年在该宅基地建造房屋，前后房屋均为一层，建筑面积总计180平方米，前后房屋之间为混凝土院子，面积20平方米。2020年4月29日，原告的房屋被拆除，原告的婶婶潘小梅依法向西安市公安局灞桥分局新筑派出所请求救助，经新筑派出所查明房屋系本案被告西安市灞桥区人民政府新筑街道办事处拆除。征收方做出了《西安港务区XX村搬迁安置补偿实施方案》，该方案第一页写明涉案项目的“搬迁人：西安国际港务区土地储备中心”。该方案所依据的《西安国际港务区征地拆迁安置补偿实施办法》第三条：“本办法所指的拆迁人是西安国际港务区土地储备中心，征地拆迁安置补偿的组织实施单位是被征地拆迁村庄所在的街道办事处。”根据上述内容可知，拆迁人是西安国际港务区土地储备中心，具体实施拆迁工作的是被告西安市灞桥区人民政府新筑街道办事处。又据原告调查得知，涉案房屋所在区域正在由被告西安市自然资源和规划局进行征收拆迁，而且原告的邻居也收到了西安市自然资源和规划局作出的《责令交出土地决定书》。原告认为自己的房屋位于被征收拆迁的范围之内，西安市灞桥区人民政府新筑街道办事处和西安市自然资源和规划局共同实施涉案地区的拆迁工作，显然应该认定房屋拆除行为系西安市灞桥区人民政府新筑街道办事处和西安市自然资源和规划局共同实施，应该由西安市灞桥区人民政府新筑街道办事处和西安市自然资源和规划局共同承担法律责任。原告现依法提起行政诉讼，请求法院在查明事实的基础上依法支持原告的诉讼请求。诉讼请求：1.请求确认被告作出的对原告所有的位于西安市灞桥区XX组XX号的房屋、附属设施以及院内屋内财物拆除损毁的行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。   原告许申向本院提交了以下证据：   1.原告身份证，证明原告的身份信息；   2.曾用名为许某乙的身份证、原告户口簿、《证明》、《西安国际港务区XX园骨灰免费寄存申请审批单》、户口登记簿、《常住户口登记表》、《户籍证明》、《XX村人员信息认定表》、宅基地使用证明材料、《政府信息公开告知书》[2020]新筑公告字第07号、《搬迁评估报告》、《政府信息公开告知书》、《搬迁评估报告》，证明原告与涉案行政行为之间的利害关系，原告房屋在征收范围内，原告不认可搬迁评估报告中的面积及单价；   3.《通知》，证明被告是本案适格被告；   4.《报警回执》，证明被告西安市灞桥区人民政府新筑街道办事处是本案适格被告；   5.《责令交地决定书》，证明被告西安市自然资源和规划局是本案适格被告；   6.《西安港务区XX村搬迁安置补偿实施方案》【摘要】、《西安国际港务区征地拆迁安置补偿实施办法》，证明被告西安市灞桥区人民政府新筑街道办事处是拆迁实施单位，因此是本案的适格被告；   7. 原告制作的《被毁灭物品损失清单》及发票收据等证明材料、原告制作的《损失附属物清单》及发票收据等证明材料、原告房屋被拆除前后照片，证明原告的房屋已经被拆除，该拆除行为给原告造成的损失情况。   被告新筑街办辩称，一、涉案房屋拆除前已多次洽商搬迁安置补偿协议签署事宜，原告无正当理由拒不签署。经陕西省XX村集体建设用地含原告宅基地在内的土地依法征收为国有。自2016 年9月XX村启动整村搬迁工作以来，村动迁公司、村干部、被告工作人员、拆迁办等多部门持续与原告商谈拆迁事宜，讲解搬迁安置补偿政策，但该户无正当理由拒绝商洽，导致搬迁安置补偿协议无法签署。案涉房屋占用宅基地为十四运项目配套用地，工程施工期限紧张，被告作为XX村征地具体实施单位，对案涉房屋进行拆除。二、西安市自然资源和规划局并未参与实施案涉房屋拆除行为，非本案适格被告。被告认为，本案为房屋拆迁确认违法案件，归责原则应为“谁行为、谁责任”，即具体实施拆除行为部门为承担责任主体，而实际客观情况为西安市自然资源和规划局并未参与原告宅基地上房屋及其附属设施的拆除，故非本案适格被告。被告街办承认是街办实施案涉房屋的拆除行为。   被告新筑街办向本院提交了以下证据:   1.关于西安体育中心项目规划范围内村庄征地搬迁工作的通告、XX中心XX街道XX村搬迁安置补偿实施方案，证明原告房屋已被依法纳入征收范围，新筑街办为XX村搬迁安置组织实施单位；   2.许申（户）户籍证明、关于许申户房屋拆除的情况说明、拆除方案、拆除房屋照片，证明许申户房屋依法由被告组织实施拆除，西安市自然资源和规划局并未参与房屋拆除，非本案适格被告。   经庭审质证，原告对被告新筑街办提交证据的质证意见为：证据1真实性、合法性、关联性认可，证明目的不认可，证明内容的第一项不认可，根据土地管理法及其实施条例的相关规定，如果被告想要证明原告的房屋已经被纳入依法征收的范围，应当附具有批准权限的机关依法批准的土地征收文件及勘测定界图等相关材料，本案被告所递交的通告以及方案无法实现上述证明目的，但对于证明目的的第二点新筑街办是实施单位认可；证据2中户籍证明三性无异议，情况说明关联性、证明内容、证明目的均不认可，该情况说明的产生时间为2020年12月2日，是本案原告依法提起行政诉讼后产生的证据，其不能证明在先行政行为的合法性，其所说明的内容没有事实依据，拆除方案的真实性认可，合法性不予认可，根据《行政强制法》第13条的规定，被告新筑街办应当申请人民法院强制执行，本案新筑街办超越职权范围实施拆除行为，因此其对该违法行为制定的方案也是违法的，其证明的许申户无正当理由拒绝洽谈的证明理由无法成立，照片证明新筑街办承认原告房屋是其拆除。   被告新筑街办对原告提交的证据的质证意见为：证据1-6的真实性认可，通知、报警回执证明目的不认可，被告承认是街办实施的案涉房屋拆除行为，证据7中原告制作的《被毁灭物品损失清单》、《损失附属物清单》真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，本案不涉及赔偿，拆除时已经将屋内物品搬离，并且在固定地点保管，照片真实性不认可，不能显示是否是原告许申户的房屋。   本院对当事人提交的证据认证如下：原告对被告提交的除情况说明之外的其他证据的真实性认可，上述证据与本案具有关联性，本院对其真实性予以确认；被告对原告提交的证据1-6的真实性认可，上述证据来源合法，与待证事实具有关联性，本院对其真实性及关联系亦予以确认。    经审理查明，原告许申（曾用名许某乙）系西安市灞桥区XX村村民，其父亲许某甲在该村拥有合法宅基地。2014年12月31日陕西省人民政府下发陕政土批〔2014〕877号《关于西安市2014年度第二十批次统一征收集体建设用地的批复》的审批土地件，同意将西安市灞桥区乡级土地利用总体规划确定的XX街道办事处XX村、杏元村、上双寨村、XX村XX组53.4270公顷集体建设用地依法征收为国有。原告许申房屋位于该审批土地件确定的征地范围内。2015年3月11日西安市人民政府发布了《征收土地方案公告》（〔2015〕第48-1号），公告建设用地项目名称、征收土地的位置、权属、地类、面积、征地补偿标准、被征收土地所涉及的人员安置办法等。2016年8月27日，西安国际港务区管理委员会印发了西港告字〔2016〕3号《关于西安体育中心项目规划范围内村庄征地搬迁工作的通告》，内容为：一、征地搬迁范围：该项目用地东临港务西路、南临杏园村集体土地、西临灞河河堤路、北临骞村集体土地，涉及XX街道XX村（西庄村、北舍村、XX村）的土地及地上合法的建（构）筑物和其他附着物；二、西安体育中心项目搬迁人是西安国际港务区土地储备中心，征地搬迁安置补偿的组织实施单位是项目所在的新筑街道办事处，被搬迁人是搬迁范围内的合法建（构）筑物及其附属物的所有人……。2016年9月23日西安国际港务区管理委员会征地拆迁管理办公室作出《XX街道XX村搬迁安置补偿实施方案》。2020年4月28日被告新筑街道办事处作出《XX村拆除方案》，确定了行动时间及地点、行动分组及职责、行动要求。原告房屋在征迁范围内，在拆除前土地行政部门并未就涉案宅基地作出《责令限期交出土地决定书》，拆迁实施主体与原告也未达成安置补偿协议。2020年4月29日，原告许申位于西安市灞桥区XX组XX号的房屋被拆除。原告许申不服该拆除行为，向本院提起本案之诉。   本院认为，本案的争议焦点是：被告新筑街办2020年4月29日对原告许申位于西安市灞桥区XX组XX号的房屋拆除行为是否合法。   《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地情形的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。”另《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第二部分第十五项规定：“加强对征地实施过程监管。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。”根据以上规定，对农民宅基地上的房屋拆除须以落实安置补偿为前提和基础。本案中，原告许申的房屋位于西安市灞桥区XX村集体土地上，在西安体育中心项目规划范围内村庄征地搬迁用地项目范围之内，作为该项目的组织实施单位，实施征收拆迁工作应当依法进行。被告新筑街办既未向原告作出过《责令限期交出土地决定书》，亦未对原告作出安置补偿。被告新筑街办作为搬迁安置补偿的组织实施单位，在未对原告进行补偿安置的情况下及实施了强制拆除行为，其违反了“先安置后拆迁”的原则。况且，即使本案符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定的责令交出土地的法定情形，被告亦应依照法定程序申请人民法院强制执行。因此，在未对原告在依法进行补偿安置亦未依法实施土地征收的情况，强制拆除原告的房屋原告的房屋，不符合上述法律规定。因涉案拆除行为属于事实行为，不具有可撤销的内容，故本院依法确认违法。   综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：   确认被告西安市灞桥区人民政府新筑街道办事处于2020年4月29日拆除原告许申位于西安市灞桥区XX组XX号的房屋的行政行为违法；   案件受理费50元，由被告西安市灞桥区人民政府新筑街道办事处负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。           审判长   王得志                        人民陪审员   邵荣玲   人民陪审员   梁秀兰                       二〇二〇年十二月二十三日     书记员   李哗               附法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：   （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；   （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。   行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：   （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；   （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；   （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。          1