贵州省铜仁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔06行终154号 上诉人（原审原告）湖南盐业股份有限公司贵州分公司。住所地贵州省贵阳市南明区花果园五里冲花果园项目**第********。 负责人李东红，湖南盐业股份有限公司贵州分公司经理。 委托代理人姚元勋，贵州锦江河律师事务所律师。 委托代理人蒋巧，贵州锦江河律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）德江县市场监督管理局，住所，住所地贵州省德江县城南社区303二环路熊家沟div> 法定代表人王安常，该局局长。 上诉人湖南盐业股份有限公司贵州分公司（以下简称湖南盐业贵州公司）因与被上诉人德江县市场监督管理局（以下简称德江市场监管局）工商行政管理一案，不服贵州省思南县人民法院（2019）黔0624行初159号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，原告湖南盐业贵州公司于2018年10月10日成立并办理营业执照，营业场所位于贵州省贵阳市南明区花果园五里冲花果园项目**第********,经营范围包含销售食用盐、工业盐等。2018年10月30日，原告获得上述营业场所的《食品经营许可证》。原告未在德江县办理《营业执照》及《食品经营许可证》。2019年4月30日，原告与自然人周信富签订劳动合同。5月20日，原告租赁位于德江县间。5月28日，原告在该租赁门面挂牌“湖南盐业股份有限公司贵州分公司德江配送点”，安排周信富负责该配送点业务。原告分别于2019年5月26日、6月21日分别运送32吨共计64吨“雪天牌”食盐到上述配送点。周信富收到上述食盐后，按照原告所定每吨不低于1400元的价格向德江县乐帅购物广场、德江县刘代斌食品店、德江县安刚食品店等进行批发，并将收到的货款汇至原告账户。同年6月26日，德江市场监管局执法人员到上述配送点进行调查后依法对该配送点食盐采取查封行政强制措施，并制作、送达了查封财物清单。随后，执法人员分别向相关人员开展询问调查。2019年7月2日，德江市场监管局作出德市监强字﹝2019﹞52号实施行政强制措施决定，认定湖南盐业贵州公司涉嫌在德江县无食品经营许可证从事食盐批发，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百一十条的规定，对湖南盐业贵州公司囤于德江县青龙办事处二环路的“雪天牌”食盐331袋（规格：1000克×25包／袋）以及“雪天牌”食盐1180袋（规格：500克×50包／袋）实施扣押行政强制措施。德江市场监管局在决定书中告知了原告可以进行陈述、申辩，可以申请行政复议或提起行政诉讼，并当场向原告在德江县片区负责人周信富出具扣押财物清单，周信富在清单上签字。湖南盐业贵州公司不服，于2019年7月11日提起行政诉讼。一审审理期间，德江市场监管局于2019年8月24日作出德市监处字﹝2019﹞52号行政处罚决定，对上述扣押的37.775吨“雪天牌”食盐予以没收，并罚款人民币822016.00元。 一审法院认为，本案存在两个争议焦点：一是原告湖南盐业贵州公司在德江县是否具有销售食盐的行为；二是被告德江市场监管局作出的德市监强字﹝2019﹞52号实施行政强制措施决定是否合法。针对第一个争议焦点，经查，原告在德江县租赁门面挂牌配送点后，安排员工周信富接收食盐后按照原告所定不低于1400元/吨价格向德江县个体工商户、购物广场等进行批发，并将收到的货款汇至原告账户，结合现场笔录记载的“湖南盐业股份有限公司贵州分公司终端网店（客户）销售台账登记本”以及德江县域内客户进货单据、贵州增值税电子普通发票等证据，能够证明原告在德江县销售食盐的行为客观存在。原告诉称“配送点只是一个仓库”的意见不符合实际情况。针对第二个争议焦点。经查，《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款规定：“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。”《食品经营许可管理办法》第二条第一款规定：“在中华人民共和国境内，从事食品销售和餐饮服务活动，应当依法取得食品经营许可。”第四条规定：“食品经营许可实行一地一证原则，即食品经营者在一个经营场所从事食品经营活动，应当取得一个食品经营许可证。”本案中，原告所办营业执照及食品经营许可证的经营场所均为“贵州省贵阳市南明区花果园五里冲花果园项目V区第15栋1单元30层3号”。原告德江配送点未按照“一地一证”原则办理《食品经营许可证》而在德江县从事食盐销售的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款及《食品经营许可管理办法》第四条的规定。根据《中华人民共和国食品安全法》第一百一十条关于“县级以上人民政府食品安全监督管理部门履行食品安全监督管理职责，有权采取下列措施，对生产经营者遵守本法的情况进行监督检查：（一）进入生产经营场所实施现场检查；（二）对生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品进行抽样检验；（三）查阅、复制有关合同、票据、账簿以及其他有关资料；（四）查封、扣押有证据证明不符合食品安全标准或者有证据证明存在安全隐患以及用于违法生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品；（五）查封违法从事生产经营活动的场所”的规定，被告作为德江县食品安全监督管理部门对原告进行立案。2019年6月26日，被告两名具有执法身份证件的行政执法人员到现场检查，制作了现场笔录，并由周信富在笔录上签名。2019年7月2日，被告行政执法人员经负责人批准后，作出了对该批食盐进行扣押的行政强制措施决定，告知了原告陈述、申辩权以及权利救济途径，并向其受托人当场出具了扣押财物清单。德江市场监管局的行为符合《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第二十四条等程序性规定。综上，德江市场监管局作出的德市监强字﹝2019﹞52号实施行政强制措施决定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，未超越行政职权。原告关于请求撤销德市监强字﹝2019﹞52号《实施行政强制措施决定书》以及返还德江县市场监督管理局德市监物字﹝2019﹞52号《场所/设施/财物清单》上的被扣押物品的诉讼请求的理由不成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回湖南盐业股份有限公司贵州分公司的诉讼请求。本案受理费50元，由湖南盐业股份有限公司贵州分公司负担。 湖南盐业贵州公司上诉请求：1、请求依法撤销一审法院的判决；2、请求依法撤销被上诉人作出的行政强制措施；3、本案的一审、二审的诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、一审法院程序违法。上诉人于2019年7月11日就被上诉人的行政强制行为向一审人民法院提起诉讼程序，一审法院在该日立案后并未在5日内向被上诉人发送起诉书副本，并且被上诉人在收到起诉书副本后也未在15日内向一审法院提供证据和答辩，被上诉人不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据，故一审程序违法。被上诉人执法过程中也存在程序不合法的情形。二、上诉人作为湖南省盐业股份有限公司的自建分公司有权在贵州省境内开展食盐销售活动。2018年4月12日，工信部发布《食盐定点生产企业和批发企业规范条件》和《管理办法》（公告【2018】19号）其中，“第二条关于食盐定点批发企业批发经营能力”规定：省级食盐定点批发企业除在本省（自治区、直辖市）开展食盐批发销售业务外，可在其他省（自治区、直辖市）开展食盐批发销售。湖南盐业股份有限公司属于省级食盐定点批发企业，拥有食盐批发企业证书（编号：食盐批字第18001号），经营范围全国，可在全国范围内依据许可的内容实施许可行为。上诉人作为湖南省盐业股份有限公司的自建分公司，于2018年1月在贵州省贵阳市成立并办理了全部经营证照，依据上述盐改文件上诉人有权在贵州省境内全渠道开展食盐经营活动，无需再于各地区办理食品经营许可证。三、案涉仓库为上诉人在德江县的外设仓库，并非经营场所。上诉人在德江县租赁的仓库，根据该仓库租赁协议的约定，其用途系仓储用的仓库。上诉人并未在该仓库开展发票开具、网络销售、售后服务、食品分装等生产、经营活动，未突破仓储功能进行经营。四、被上诉人无权对食盐经营许可进行管理，其行为违反了行政职能法定原则。我国对食盐采取专营制度，食盐定点批发企业开展食盐销售活动必须遵循《食盐专营办法》。食盐专营许可的管理由盐业主管部门即国家工信部负责，而食品药品监督管理部门（根据国家机构改革文件食品药品监督管理部门职能并入市场监督管理局）只能负责食盐质量安全监督管理。而直至2020年1月3日国家市场监督管理总局才发布《食盐质量安全监督管理办法》，国家市场监督管理总局依据上位法《食盐专营办法》规定，从质量监督管理的角度出发，规定从事食盐销售活动应当取得经营许可证，该规章的发布表明在此之前国家没有任何一部法律法规或规章要求从事食盐销售必须办理《食品经营许可证》。德江县人民政府门户网站公示的被上诉人行政职能中，亦无食盐销售许可的行政职能，其对于食盐管理职责也仅限于质量安全管理和监督，因此，根据行政职能法定原则，被上诉人无权对食盐经营实施行政许可。五、被上诉人执法依据为《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款及《食品经营许可管理办法》第二条第一款和第四条，上述法律法规并未规定食盐批发企业在异地设立仓库必须办理食品经营许可证，且至行政处罚之日止，我国关于规范食盐生产销售的法律法规及盐改文件亦未规定食盐定点批发企业的分公司在注册地之外设置仓库或销售食盐须在当地办理食品经营许可证。如上第四点所述，从事食盐销售活动应当取得经营许可证的部门规章直至2020年1月3日才出台，被上诉人无执法依据，故被上诉人以上诉人未办理《食品经营许可证》而采取的强制措施严重违反了“法无授权不可为”的行政合法性原则。 德江市场监管局答辩称：一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确。根据贵州省机构编制委员会办公室《关于做好盐业管理职责划转工作的通知》第一条“……食盐质量安全管理与市场监督执法职责划转给省、市（州）、县（市、区、特区）食品药品监督管理（市场监督管理）部门。同时，撤销贵州省盐务管理局及所属分支局机构”和中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》第五十项“整合组建市场监管综合执法队伍。整合工商、质检、食品、药品、物价、商标、专利等执法职责和队伍，组建市场监管综合执法队伍。……商务执法、盐业执法等，整合划入市场监管综合执法队伍”。因此，本案德江市场监管局具有执法权。二、一审法院适用法律正确。根据《食盐专营办法》第30条规定：经营者的行为违反本办法的规定同时违反《中华人民共和国食品安全法》的，由县级以上地方人民政府食盐质量安全监督管理部门依照《食品安全法》进行处罚。由此可知，答辩人依据《食品安全法》进行处罚适用法律正确。三、被答辩人诉称“案涉仓库为外设仓库，并非经营场所”的理由不成立。根据答辩人一审提交的证据“湖南盐业股份有限公司贵州分公司配送单、贵州增值税电子普通发票、张桂芳的调查笔录复印件、黄委娟的调查笔录、进货单据、文萍的调查笔录、配送单、杨美琴的调查笔录、终端网点（客户）销售台账登记本复印件、杜典应的调查笔录、配送单、贵州增值税电子普通发票复印件等证据，可以证明被答辩人湖南盐业贵州公司委托销售人员在德江县区域内从事食盐经营、销售行为。四、德江市场监管局作出行政处罚决定程序合法。2019年6月26日，德江市场监管局对被答辩人涉嫌未经许可从事食盐经营立案调查，因被答辩人在德江县区域内从事食盐经营许可证，作出行政处罚决定书，告知其事实和根据，并告知其有权进行陈述和申辩，有要求举行听证的权利。因此，答辩人作出行政处罚决定书程序合法，适用法律正确。 本案审理过程中，上诉人的委托代理人提出本案实施的强制措施程序违法、事实不清：1、2019年7月2日，被上诉人对涉案食盐实施扣押，制作的德市监强字（2019）52号实施强制措施决定书载明，“扣押期限自2019年6月26日到7月25日”，但提交的《行政处罚案件有关事项审批表》载明，被上诉人的负责人周宁是2019年7月2日才签字同意。该扣押决定书载明的扣押期限中2009年6月26至7月1日部分不合法。2、《行政强制法》规定，行政机关实施行政强制措施应当制作现场笔录。而被上诉人在查封时制作了现场笔录，但实施扣押未制作现场笔录，也没有听取上诉人的陈述和申辩，违反程序。3、2019年6月26日被上诉人查封上诉人的食盐，在财物清单中记载的数量，与7月2日扣押上诉人食盐时，财物清单中记载的数量不一致，后者多了2.3吨。属扣押事实不清。 二审查明事实与一审认定事实无异，本院依法予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款的规定，县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。被上诉人德江市场监管局确定的职责包括“组织实施生产加工作食品安全监督检查、参与制定辖区流通环节食品安全监督管理的制度、承担全县食盐质量安全监督工作”等，其具有对全县范围内食品安全违法事实作出行政处罚的职能，是本案的适格被告。 关于上诉人提出并未在德江案涉仓库开展发票开具、网络销售、售后服务、食品分装等生产、经营活动，未突破仓储功能进行经营，德江县的案涉仓库并非经营场所的上诉理由。经查，上诉人在德江县租赁门面挂牌配送点后，安排员工向德江县个体工商户、购物广场等进行批发经营，并将收到的货款汇至原告账户，结合现场笔录记载的“湖南盐业股份有限公司贵州分公司终端网店（客户）销售台账登记本”以及德江县域内客户进货单据、贵州增值税电子普通发票等证据，足以证明上诉人在德江县销售食盐的经营活动客观存在。该上诉理由不能成立，不予采纳。 关于上诉人提出于“已于2018年1月在贵州省贵阳市成立并办理了全部经营证照，依据相关盐改文件，上诉人有权在贵州省境内全渠道开展食盐经营活动，无需再于各地区办理食品经营许可证”、“《中华人民共和国食品安全法》及《食品经营许可管理办法》并未规定食盐批发企业在异地设立仓库必须办理食品经营许可证，被上诉人以上诉人未办理《食品经营许可证》而采取的强制措施严重违反了“法无授权不可为”的行政合法性原则”、“直至2020年1月3日国家市场监督管理总局才发布《食盐质量安全监督管理办法》，规定从事食盐销售活动应当取得经营许可证，在此之前国家没有任何一部法律法规或规章要求从事食盐销售必须办理《食品经营许可证》，故被上诉人无权对食盐经营实施行政许可”几项上诉理由。经查，根据2017年12月26日公布实施的《食盐专营办法》第三十条“经营者的行为违反本办法的规定同时违反《中华人民共和国食品安全法》的，由县级以上地方人民政府食盐质量安全监督管理部门依照《中华人民共和国食品安全法》进行处罚”的规定，食盐作为一种特殊专营食品，经营者不但要遵守相关盐业法规，同时还应当遵守食品安全相关法律法规。故上诉人所提“没有任何一部法律法规或规章要求从事食盐销售必须办理《食品经营许可证》”的上诉理由不能成立。同时，德江县市场监管局承担全县食盐质量安全监督工作，有权对上诉人违法行为采取强制措施，作出相应处罚。此外，《食品经营许可管理办法》第四条“食品经营许可实行一地一证原则，即食品经营者在一个经营场所从事食品经营活动，应当取得一个食品经营许可证”、第六条第二款“县级以上地方食品药品监督管理部门负责本行政区域内的食品经营许可管理工作”，食品经营许可应以县级为基本单位，上诉人虽然向贵阳市南明区申请并取得由南明区市场监督管理局颁发的《食品经营许可证》，但该经营许可范围不可能延伸至德江县域。故其几项上诉理由均不能成立，不予采信。 关于上诉人提出“一审法院在立案后并未在5日内向被上诉人发送起诉书副本，并且被上诉人在收到起诉书副本后也未在15日内向一审法院提供证据和答辩”的上诉理由。经查，一审法院于2019年7月11日立案，8月13日向德江县市场监管局送达起诉状及相关文书，德江县市场监管局在收到人民法院相关文书后依法于15日内（8月26日）向一审法院提交了答辩状和相关证据。一审法院在向德江县市场监管局送达起诉状时超出规定时间，属轻微违法，不影响本案对事实和行政行为合法性的判定，对此，本院予以指正。 关于上诉人的委托代理人在二审期间提出的三点代理意见，第一点关于行政机关负责人签字时间的问题，经查阅，被上诉人负责人周宁在2019年6月26日和7月2日，分别签署对涉案食盐作出查封和扣押的审批意见。对于代理人提出扣押措施的笔录问题。经查，在实施查封措施后，上诉人已委托其公司杜林峰到德江县市场监管局处理扣押事宜，充分听取其意见，并制作笔录。关于第三点数量差异的问题。经了解，2019年6月26日，执法人员对涉案食盐进行查封时，在认定数量上由上诉人员工周信富自报数量为一千克×25包规格为322袋，500克×50包规格为1097袋。而在7月2日扣押时，执法人员进行了详细清点，核定数量为一千克×25包规格为331袋，500克×50包规格为1180袋，并由周信富当场签字确认。该数量瑕疵不影响本案行政行为的合法性。 综上，原判认定事实清楚，适用法律正确。德江市场监管局作出的德市监强字﹝2019﹞52号实施行政强制措施决定适用法律、法规正确，程序合法，未超越行政职权，本院予以支持。湖南盐业贵州公司上诉请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人湖南盐业股份有限公司贵州分公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 王 晋 审判员 谢稼祥 审判员 陈继霞 二〇二〇年十二月四日 书记员 舒 雨