福建省高级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）闽行赔终78号 上诉人（原审原告）漳平市南峰石场，住所地福建省漳平市南洋镇暖洲村，统一社会信用代码91350881786923877U。 投资人卢衍水。 委托诉讼代理人卢永芳，男，1969年4月14日出生，汉族，住福建省漳平市。 委托诉讼代理人王卫洲，北京万典律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）漳平市人民政府，住所地福建省漳平市菁城街道八一路**，统一社会信用代码113508810687575011。 法定代表人胡滨，该市市长。 委托诉讼代理人吴烈豪，福建力涵律师事务所律师。 委托诉讼代理人许天和，福建博平律师事务所律师。 上诉人漳平市南峰石场（以下简称南峰石场）因与被上诉人漳平市人民政府行政赔偿一案，不服福建省三明市中级人民法院（2019）闽04行赔初5号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明：1999年6月18日，卢永波取得南峰石场采矿许可证。2000年10月12日，卢永芳取得南峰石场采矿许可证。2007年9月4日，福建省国土资源评估中心作出矿产资源储量评审意见书（闽国土资储审龙字［2007］71号），评定福建省漳平市南洋乡南峰建筑用砂岩石料矿点普查地质报告及矿点保有建筑用砂岩石料的内蕴经济资源储量（333）110.14万立方米通过评审，可作为矿山办证与建设设计的地质依据，同时评定该次矿山新增（333）资源量为：110.14万立方米-46.65万立方米（原证尚余保有量）＝63.49万立方米。2008年3月13日，漳平市环境保护局作出关于漳平市南峰石场年开采10万立方米建筑用石料矿项目环境影响报告表的审批意见（漳环审字［2018］12号），认定南峰石场项目建设符合国家产业政策和环保政策，项目选址符合漳平市生态环境保护规划要求，同意其在漳平市××乡××村扩建为年开采建筑用石料矿10万立方米项目。2008年9月19日，漳平市国土资源局与南峰石场签订采矿权出让合同一份，约定将位于福建省漳平市××乡××村矿区面积为0.0628平方公里采矿权出让给南峰石场，采矿权转让费28.04万元，出让年限为9年，自2008年9月19日至2017年9月19日。2008年9月19日，南峰石场以其自身名义取得该石场的采矿许可证。漳平市林业局、龙岩市林业局分别于2011年2月16日、28日在南峰石场提交的使用林地申请表上盖注“经审核，该项目征占用林地符合有关规定，申报材料齐全，拟同意征占用林地并上报审核或审批”的审核意见。2014年1月13日，漳平市林业局向南峰石场发出告知书，告知南峰石场建设项目征占用申报审批材料不齐未补正，省林业厅将申报材料退回漳平市林业局，同时告知南峰石场到漳平市林业局办理有关退件手续，并按照法律法规规定重新补办建设项目征占用林地手续，立即停止相关生产活动。2016年1月21日，福建省安全生产监督管理局为南峰石场颁发闽ＦＭ安许证字［2015］Ｆ26号安全生产许可证。2006年11月21日，福建省人民政府作出关于漳平市铁路水厂生活饮用水地表水源保护区划定方案的批复（闽政文［2006］501号），该批复对漳平市铁路水厂生活饮用水地表水源一级、二级保护区范围进行了划定。2016年4月18日，中共漳平市委与漳平市人民政府作出关于印发漳平市生态环境保护攻坚战役实施方案的通知（漳委［2016］31号），该方案载明限期关闭拆除铁路水厂二级保护区内的南峰石场。2017年1月23日，漳平市人民政府作出关于对新桥水泥预制品厂等58家企业实施供电管制的通知（漳政办［2017］25号），通知要求漳平市供电有限公司对包含南峰石场在内的58家企业执行停电措施。2017年2月28日，漳平市人民政府作出关于关闭鹏兴砖厂等5家企业（第四批）的通知（漳政综［2017］50号），决定于2017年3月15日前关闭包含南峰石场在内的5家企业。2017年3月24日，漳平市供电有限公司向南峰石场送达停电通知书，告知其将于2017年3月31日对南峰石场采取断电措施。2017年4月11日，漳平市国土资源局作出关于漳平市××期后是否予以延续的复函（漳国土资［2017］114号），明确南峰石场采矿许可证到期后，漳平市国土资源局将不再予以批准延续登记申请。2017年4月19日，漳平市国土资源局作出关于限期办理采矿许可证注销手续的通知（漳国土资［2017］121号），要求南峰石场在接到通知后30日内申请办理采矿许可证注销手续，逾期不申请办理采矿许可证注销手续的，漳平市国土资源局将直接予以公告注销采矿许可证。2017年10月26日，南峰石场向漳平市国土资源局提交了采矿权注销申请登记书。南峰石场关闭前后，漳平市人民政府未对其进行相关补偿。 另查明，2010年2月2日，漳平市林业局作出漳林罚书字[2010]第45014号林业行政处罚决定书，认定南峰石场未经审核同意擅自在原有采石点上扩大开采面积，违法占用林地，组织生产，责令其限期恢复原状，并罚款10000元。南峰石场在缴纳10000元罚款后，漳平市公安局森林分局作结案处理。2014年6月9日，漳平市林业局作出漳林罚[2014]4703号林业行政处罚决定书，认定南峰石场未经审核同意擅自在原有采石点上继续扩大开发，改变林地用途，责令卢永芳限期恢复原状，并罚款285177元。2017年1月3日，漳平市环境保护局对南峰石场作出漳环罚[2017]1号行政处罚决定书，责令其已建全部生产线立即停止生产。南峰石场不服，向漳平市人民政府申请行政复议。2017年5月27日，漳平市人民政府作出漳政行复[2017]2号行政复议决定书，撤销漳平市环境保护局作出的漳环罚[2017]1号行政处罚决定书，并要求漳平市环境保护局重新作出具体行政行为。漳平市自然资源局于2020年1月6日作出自然资源行政处罚决定书（漳自然资行罚[2019]60号），认定南峰石场自2010年以来未经有权机关批准，擅自在漳平市南洋镇暖洲村实施占地建设房屋、构筑物及其他辅助设施，属于违法占地建设行为，责令要求南峰石场退还非法占用的27070.84平方米建设用地，并没收在非法占用的27070.84平方米土地上新建的建筑物和其他设施。 还查明，在原一审审理过程中南峰石场申请对漳平市人民政府关闭南峰石场造成的损失进行司法评估。福建天泽司法鉴定所于2018年8月24日作出漳平市南峰石场工程量鉴定司法鉴定意见书，经评定：1.场地平整工程量为：土石方挖方总量118811.5立方米，填方总量102619.2立方米；2.挡土墙、设备基础、水闸等工程量详上述分析说明；3.矿山剥离工程量为290523.6立方米，其中弃土方工程量为255055.9立方米。北京中宝信资产评估有限公司于2018年12月17日作出(福建省)漳平市南峰石场建筑用石料（凝灰岩）采矿权评估报告（中宝信矿评报字[2018]第015号），评定(福建省)漳平市南峰石场建筑用石料（凝灰岩）采矿权评估值为191.51万元，其中矿山剩余可采储量17.34万立方米未处置价款，未处置价款评估值为48.6万元。北京中宝信资产评估有限公司于2018年12月17日作出中宝信评报字[2018]第107号评估报告书，评估结论为：经实施清查核实、实地查勘、市场调查和询证、评定估算等评估程序，得出漳平市南峰石场涉及的固定资产损失在评估基准日2017年3月17日的市场价值为1871.76万元，其中房屋构筑物类资产评估价值为1727.5万元，设备搬迁费用为144.26万元。该评估结论特别提示：现场勘察时八部门相关负责人共同签字确认的评估明细表中的固定资产评估值为631.87万元；福建天泽司法鉴定所出具的《漳平市南峰石场工程量鉴定司法鉴定意见书》中涉及的隐蔽工程、剥离工程、场地平整工程等工程量的评估值为1239.89万元；评估值合计1871.76万元。南峰石场于2018年8月27日向福建天泽司法鉴定所支付鉴定费380000元，于2018年12月18日向北京中宝信资产评估有限公司支付评估费210000元。 又查明，三明市中级人民法院于2020年4月15日作出（2019）闽04行初36号行政判决，驳回南峰石场提出要求确认漳平市人民政府未补偿即关闭南峰石场的行政行为违法的诉讼请求。 一审法院认为，当事双方对南峰石场位于漳平市铁路水厂生活饮用水地表水源二级保护区范围内的事实不持异议。南峰石场于2008年9月19日取得采矿许可证的有效期为自2008年9月19日至2017年9月19日。但漳平市人民政府于2017年2月28日作出了关于关闭鹏兴砖厂等5家企业（第四批）的通知（漳政综[2017]50号），决定于2017年3月15日前关闭包含南峰石场在内的5家企业。漳平市人民政府为消除当地居民生活饮用水水源地的环境安全隐患，保障生活饮用水源不受污染，保障人民群众饮水安全，维护社会公共利益，对南峰石场予以关闭，并未违反法律规定。现有法律法规亦未规定行政机关出于公共利益的需要，应当先进行补偿才可以依法变更或撤回已经生效的行政许可。三明市中级人民法院已于2020年4月15日作出（2019）闽04行初36号行政判决，驳回南峰石场提出要求确认漳平市人民政府未补偿即关闭南峰石场的行政行为违法的诉讼请求。因此，南峰石场提出要求漳平市人民政府赔偿对关闭南峰石场造成的损失并支付相应利息及本案评估、鉴定等费用的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。但《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”漳平市人民政府对南峰石场予以关闭如造成相关财产损失，其应当依法给予补偿。根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条的规定：“行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼。”因此，南峰石场可依照上述规定，另循法律救济。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：驳回原告漳平市南峰石场的诉讼请求。本案鉴定费380000元、评估费210000元由原告漳平市南峰石场负担。 南峰石场不服，向本院提起上诉称：请求撤销一审判决，并依法改判漳平市人民政府向南峰石场赔偿损失4693.7085万元，并支付该款自2017年3月15日起至款清之日止按全国银行业间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率的1.5倍计算的利息，本案一、二审诉讼费、评估费、鉴定费、勘验费等全部费用由漳平市人民政府承担。事实和理由：1.一审法院未依法认定漳平市人民政府违法关闭南峰石场，属认定事实和适用法律错误。2.南峰石场系合法成立正常经营的企业，按照依法行政、公平保护合法产权的要求，在经营过程中南峰石场为了正常生产生活需要的所有企业财产都应当认定为合法财产，因关闭南峰石场造成的损失，根据信赖利益保护原则，都属于漳平市人民政府应当承担损失的范围。3.漳平市人民政府为了达到拒不补偿或不赔偿的目的，在强行停电、关闭南峰石场之后，滥用行政职权乱作为，通过各种不公开的行政手段，指令环保局、国土资源局、林业局、公安局等部门非法查处南峰石场，行政目的不合法、不合理，所形成的证据不是漳平市人民政府作为关闭南峰石场的依据，与本案没有关联性，不能作为本案认定事实的证据。4.一审中南峰石场申请法院应另行委托评估机构对中宝信矿评报字[2018]第015号评估报告中采矿权重新评估；对中宝信矿评报字[2018]第107号评估报告中固定资产-机器设备部分重新评估，符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十条第三款规定“鉴定结论明显依据不足的”情形，一审法院不予准许，系程序违法，二审法院应当纠正并准许重新评估。5.南峰石场的10.8922公顷林地款项属于漳平市人民政府关闭南峰石场造成的损失，一审法院遗漏对此损失进行评估，二审法院应委托专业机构对此损失进行评估，将评估结果作为赔偿依据。6.中宝信矿评报字[2018]第107号评估报告中，固定资产-房屋建筑物部分、构筑物及其他辅助设施部分成新率取值明显偏低，不符合相应标准和当地市场行情，少评估516.2914万元，应为2243.7914万元，二审法院应当要求原评估机构按相关标准和市场行情修正成新率。综上，南峰石场已对三明市中级人民法院于2020年4月15日作出（2019）闽04行初36号行政判决提起上诉，该判决并未生效，本案中更未对南峰石场合法财产因关闭遭受的损失进行合法认定，以确定漳平市人民政府的赔偿义务，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求重新评估，在查清事实的基础上支持南峰石场的上诉请求。 被上诉人漳平市人民政府答辩称：根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政赔偿以违法行政行为为前提，系对侵权行为所造成的损害进行赔偿。另案中南峰石场诉请确认漳平市人民政府未补偿即关闭南峰石场的行政行为违法的诉讼请求不能成立，本案中就不存在漳平市人民政府需要承担行政赔偿责任的“违法行政行为”这一前提条件。即使南峰石场认为漳平市人民政府的关闭行为给其造成损失，也仅能请求对其合法损失给予适当补偿，而不应当申请行政赔偿。南峰石场可以根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条规定另循法律救济。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，南峰石场的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。 本案二审期间，南峰石场向本院提交证据即漳平市人民政府第〔2020〕第4号政府信息公开告知书及漳平市自然资源局漳自然告字〔2020〕4号、7号—16号告知书，拟证明漳平市人民政府实施关闭南峰石场的事实和法律依据，以及漳平市内类似矿山企业均未办理土地审批手续且未因此被行政处罚，而南峰石场却因此被行政处罚。经质证，本院对上述证据的内容予以确认。 经审理查明，双方当事人在一审中提交的证据均已随案移送本院，经审查，相关证据在一审中均经过举证质证。对于一审判决查明的事实，本院予以确认。另查明，南峰石场不服三明市中级人民法院于2020年4月15日作出的（2019）闽04行初36号行政判决，向本院提起上诉，本院于2020年12月21日作出（2020）闽行终506号行政判决：驳回上诉，维持原判。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据前述法律规定，行政赔偿的前提是被诉行政行为违法。南峰石场请求确认漳平市人民政府未补偿即关闭南峰石场的行政行为违法已另案提起了行政诉讼，经一、二审判决驳回南峰石场的诉讼请求。因此，本案中南峰石场诉请漳平市人民政府赔偿对关闭南峰石场造成的损失并支付相应利息及本案评估、鉴定等费用的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。 另，《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条的规定：“行政机关依据行政许可法第八条第二款规定变更或者撤回已经生效的行政许可，公民、法人或者其他组织仅主张行政补偿的，应当先向行政机关提出申请；行政机关在法定期限或者合理期限内不予答复或者对行政机关作出的补偿决定不服的，可以依法提起行政诉讼”。本案中，漳平市人民政府对南峰石场予以关闭如造成相关财产损失，应当依法给予补偿。南峰石场可依照《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十四条之规定，另循法律救济途径。 综上，上诉人南峰石场的上诉请求不能成立，不予支持。原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  秦传熙 审判员  林锦斌 审判员  周晓芳 二〇二〇年十二月二十三日 书记员  林 阳 附：本案所适用法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。