西安铁路运输中级法院     行  政  判  决  书      （2020）陕71行初926号     原告曹翀，男，XXXX年X月XX日出生，汉族，现役军人，住江苏省江阴市，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX。   委托代理人李佳斌，陕西法智律师事务所律师。   委托代理人周心心，陕西法智律师事务所律师。   被告西安市长安区人民政府，住所地西安市长安区。   法定代表人李娴，区长。   委托代理人赵文源，西安市长安区行政复议机关分管负责人。   委托代理人王密，西安市长安区司法局工作人员。   原告曹翀因认为被告西安市长安区人民政府（以下简称长安区政府）不履行行政复议法定职责，于2020年10月27日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月1日公开开庭审理了本案。原告曹翀的委托代理人李佳斌，被告长安区政府的委托代理人赵文源、王密到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   2020年7月10日，原告曹翀向被告长安区政府递交了行政复议申请，以西安市长安区XX街道办事处(以下简称韦曲街办)为被申请人，请求：1.撤销房屋安全鉴定结果，并认定以危房名义强拆我家房屋的行为违法；2.认定我家分户合法有效，并对我的被强行拆除的唯一住房进行赔偿和住房安置，维护军人军属合法权益，保障我一家三口的基本物权和居住权；3.要求拆迁人与被拆迁人，在符合公序良俗的基础上，合法合理合情的签订拆迁安置补偿协议。被告于2020年7月10日受理，因案件情况复杂，于2020年9月3日作出《延期审理通知书》，通知申请人曹翀行政复议决定延期30日作出。2020年9月29日，长安区政府作出长政复决字﹝2020﹞第16号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回曹翀的行政复议申请。   原告曹翀诉称，一、原告享有合法宅基地，符合此次房屋征收安置补偿的条件，理应作为拆迁安置补偿对象。原告于2003年大学毕业后参军入伍户籍注销。2009年3月结婚，家属为咸阳市兴平市XX村农村户口，婚后就申请把户口迁到原告老家。因老家房子是原告唯一住房，但是公安局以原告户口注销了未能落户，后来符合随军条件把家属户口随军，并育有一子，但家属一直没有给安排工作，家庭也未享受过任何地方和部队的住房政策。老家的房屋为家庭唯一住房，生活基础在老家村里。2012年原告妹妹曹莲翀中专毕业后一直没有工作，遂把户口从人才市场迁回了老家落入父母户口本上。由于原告服现役户口注销了，家里盖房原告出了钱，而原告妹妹户口在家，她也没有其他住房，为了免于日后家庭房屋财产有争议，2013年2月家里写了《分家协议》，按照宅基地对家里房屋进行了分割。2016年，因为父母赡养问题，原告妹妹也已经成家生育，需要独立立户，派出所说分户需要宅基地，而原告村里宅基地资源紧缺，没有给原告妹妹一家新批宅基地。派出所要求家里对现有宅基地进行划分，家里便对宅基地划分为父母、原告、原告妹妹三部分，归原告的部分为长10米，宽6.6米，房屋两层，派出所留有备案。2019年3月，原告申请将家属和孩子户口迁回老家，在部队开了无业无住房等证明手续，生产队和村委也都签字认定原告为村里人并同意家属孩子户口迁入村里，但去派出所迁户，派出所又以原告村将要拆迁了，户口冻结不能落户。2019年底原告村拆迁，房屋征收补偿安置工作指挥部不认可原告家分户事实，并以原告和家属、孩子户籍都不在村里不属于经济组织成员不给安置补偿。按照户籍政策，原告家应当是三户。原告户口虽被注销，是因为现役军人的原因，且原告并未转业，国家也没有给予安置，老家宅基地房屋是原告唯一住房。故原告依法享有合法宅基地以及相应房屋，符合此次房屋征收安置补偿的条件，理应作为拆迁安置补偿对象。二、西安市长安区XX街道办事处（以下简称韦曲街办）以危房名义强拆原告家庭，显属违法。2020年4月2日，韦曲街办和长安区XX街道XX村房屋征收补偿安置工作指挥部给原告父亲下达了《房屋安全鉴定通知书》，4月25日下达了《危险房屋拆除通知书》，称原告家房屋鉴定结果为D级，并于2020年4月27日对原告家房屋进行强行拆除。强拆期间，原告家拨打了110报警，派出所以政府联合执法为由未立案。截止房屋被拆除，原告未与长安区XX街道XX村房屋征收补偿安置工作指挥部签订拆迁补偿协议。根据《城市危险房屋管理规定》，只有房屋所有权人或使用权人才有权申请当地的房屋安全鉴定机构对房屋进行安全鉴定，长安区XX街道XX村房屋征收补偿安置工作指挥部无权对原告家的房屋进行鉴定，并且也没有权利在没有法院判决对原告房屋进行强拆的情况下以“危房”名义进行强拆，其行为明显是打着“危房”治理的名义行房屋征收之实，而逃避房屋征收的法定程序。根据《城市危险房屋管理规定》第二条规定，所谓危险房屋系指结构已严重损坏或承重构件属于危险构件，随时有可能丧失结构稳定和承载能力，不能保证居住和使用安全的房屋。原告家房屋为砖混现浇建筑，事实上根本不属于D级危房。且危房必须依法委托，并经国家认可的建筑安全鉴定评估机构，依据合法程序作出，任何行政机关无权认定，更无权拆除。综上，长安区政府作出的长政复决字﹝2020﹞第16号《行政复议决定书》认定事实及适用法律存在严重错误，依法应予撤销。故起诉请求：1.请求依法撤销长安区政府作出的长政复决字〔2020〕第16号行政复议决定书，判令被告重新作出复议决定；2.本案诉讼费用由被告承担。   原告曹翀向本院提交了以下证据：   第一组：《行政复议申请书》、长政复决字﹝2020﹞第16号《行政复议决定书》，证明原告曹翀于2020年7月10日向被告长安区政府提起行政复议，复议请求为三项：1.撤销房屋安全鉴定结果，并认定以危房名义强拆我家房屋的行为违法；2.认定我家分户合法有效，并对我的被强行拆除的唯一住房进行赔偿和住房安置，维护军人军属合法权益，保障我一家三口的基本物权和居住权；3.要求拆迁人与被拆迁人，在符合公序良俗的基础上，合法合理合情的签订拆迁安置补偿协议。被告仅以原告在本次房屋征收范围内并没有合法的宅基地，不符合此次房屋征收安置补   偿的条件为由，驳回原告的复议申请，存在违法，依法应予以撤销。   第二组：《宅基地证》、《社员申请庄基地审批表》、《西安市长安区民政局证明》、原告所在部队《证明》两份、《户口迁入证明信》、《户口迁入介绍信》、《申请》、《分家协议》及《分家补充协议说明》，证明原告曹翀为现役军人，在入伍前为西安市长安区XX镇XX村人且系涉案宅基地使用人之一，原告曾于2009年申请将其配偶及子女户口迁入XX村，派出所以户口不能随公婆为由拒绝办理。2019年原告再次申请户口迁回，派出所又以拆迁户口被冻结为由再次不给办理。原告因现役军人原因户口被注销，且其并未在部队享受任何住房待遇。涉案宅基地以及房屋均有原告对应的部分及相应的权益，不以原告户口未在村里面而发生转移，原告宅基地以及房屋在此次拆迁范围内，原告属于本案拆迁安置的对象。被告所做《复议决定书》显属违法，应予以撤销。   第三组：《房屋安全鉴定通知书》、《危险房屋拆除通知书》，证明被告下属XX街道办事处以涉案房屋为危房为由将原告所属房屋拆除的行为程序及实体严重违法。根据《西安市城市房屋使用安全管理条例》第十条、第二十五条、第二十六条之规定，委托房屋安全鉴定的申请应为房屋使用安全责任人或者建设单位，韦曲街办并无对房屋安全性单方委托鉴定的职责，不具有房屋安全鉴定委托人资格。故房屋拆除所依据的《鉴定报告》不能作为房屋危险等级认定依据，其危房鉴定通知书及拆除通知均违法。另因原告所属宅基地及房屋在拆迁范围内，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”。XX街道办事处在未能与原告就拆迁补偿事宜达成一致意见的情况下，强制拆除原告所属房屋的行为没有法律依据，应属违法。被告所做《复议决定书》显属违法，应予以撤销。   被告长安区政府辩称，一、长安区政府作出长政复决字﹝2020﹞第16号《行政复议决定书》程序合法。长安区政府于2020年7月3日收到原告递交的行政复议申请书，7月10日分别向原告和韦曲街办送达了《行政复议受理通知书》和《行政复议答复通知书》。韦曲街办在法定期限内提交了《行政复议答复书》和相关证据材料。因本案案情复杂，不能在期限内作出复议决定，根据《行政复议法》第三十一条，依法延期30日审理，并告知原告。根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，被告于2020年9月29日作出长政复决字﹝2020﹞第16号《行政复议决定书》，并向原告邮寄送达。长安区政府作出《行政复议决定书》程序合法。二、长安区政府作出长政复决字﹝2020﹞第16号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定:“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农民村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居……”。《西安市长安区XX街道XX村XX户区改造房屋征收补偿安置方案》第二条第二款规定，被征收人是在本方案第一条规定范围内拥有合法宅基地使用权的房屋及其附属物的所有权人。原告系XX街道XX村村民曹某某之子，曹某某在XX街道XX村有宅基地一院。2019年9月12日长安区政府作出《关于XX街道XX村棚户区改造项目范围内房屋征收的决定》，原告之父曹某某的宅基地在此次房屋征收范围内。本案中，原告在此次房屋征收范围内并没有合法的宅基地，不符合此次房屋征收安置补偿的条件，原告的行政复议请求缺乏事实根据，长安区政府根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，作出了驳回原告行政复议申请的长政复决字﹝2020﹞第16号《行政复议决定书》。综上，长安区政府作出的长政复决字﹝2020﹞第16号《行政复议决定书》程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。原告的诉讼请求无事实根据和法律依据，依法应驳回其诉讼请求。   被告长安区政府向本院提交了以下证据：   1.《行政复议申请书》；   2.《行政复议受理通知书》；   3.《行政复议答复通知书》；   4.《收文登记簿（答复通知书）》；   5.《行政复议答复书》及证据；   6.《延期审理通知书》；   7.EMS快递单；   8.长政复决字﹝2020﹞第16号《行政复议决定书》；   9.EMS快递单（复议决定书）。   以上证据证明长安区政府行政复议程序合法，认定事实清楚，作出复议决定适用法律正确。   庭审后，本院要求被告长安区政府提供原告父亲曹某某家庭是否签订补偿安置协议的证据，被告长安区政府补充提交了以下证据：   第一组：原告父亲曹某某户《XX村集体土地上房屋征收评估报告》、原告父亲曹某某、原告妹妹曹莲翀分别签订的《西安市长安区XX街道XX村XX户区改造房屋征收补偿安置协议书》两份（甲方西安市长安区XX街道办事处未签字盖章）、西安市长安区XX街道XX村房屋补偿安置工作指挥部《告知书》，证明曹翀父亲曹某某、曹翀妹妹曹莲翀分别签订的两份征收补偿安置协议书并未通过，主要原因是按政策规定，曹某某儿子曹翀不在政策安置范围，对曹翀不予安置，让曹某某尽快修改完善协议。   第二组：长安区政府长政办函﹝2019﹞53号文件，证明韦曲街道上搭坡村棚户区改造项目房屋征收补偿安置工作指挥部是长安区政府成立的临时机构。   经庭审质证，原告曹翀对被告长安区政府在举证期限内提交的证据质证认为：对证据1-9的真实性无异议，对证据5韦曲街办所提供的证据的合法性不予认可，对证据1-9的证明目的不予认可。   原告曹翀对被告长安区政府在庭审后补充提交的证据质证认为：对第一组证据真实性无异议，证明目的不认可，实际涉案的房屋已经被强拆，且未签订补偿安置协议，拆迁行为显属违法，原告的复议申请中有请求确认韦曲街办拆迁违法的内容；对第二组证据真实性和证明目的均认可。   被告长安区政府对原告曹翀提交的证据质证认为：对第一组证据真实性认可，证明目的不认可；第二组证据真实性认可，证明目的不认可，这组证据恰恰证明原告不是这次征收被安置人，宅基地是给曹某某审批的，曹某某在XX村拥有合法宅基地，其中的分家协议属于家庭内部问题，与本案无关；第三组证据真实性认可，证明目的不认可，被拆迁安置户是曹某某，不是曹翀。   本院对上述证据认证如下：对原告曹翀提交的第一组证据、第二组证据中《宅基地证》、《社员申请庄基地审批表》、《西安市长安区民政局证明》、原告所在部队《证明》两份、《户口迁入证明信》、《户口迁入介绍信》、《申请》、第三组证据的真实性予以确认，对第二组证据中的《分家协议》及《分家补充协议说明》，因属于原告与其父母等家庭内部分家析产协议，其不属于本案行政诉讼的审查范围；对被告长安区政府举证期限内提交的证据和庭审后补充提交的证据的真实性予以确认。   经审理查明，原告曹翀于2003年大学毕业后参军入伍，原籍户口注销，系现役军人。   2020年7月10日，原告曹翀向被告长安区政府递交行政复议申请，以西安市长安区XX街道办事处（以下简称韦曲街办）为被申请人，行政复议请求为：1.撤销房屋安全鉴定结果，并认定以危房名义强拆我家房屋的行为违法；2.认定我家分户合法有效，并对我的被强行拆除的唯一住房进行赔偿和住房安置，维护军人军属合法权益，保障我一家三口的基本物权和居住权；3.要求拆迁人与被拆迁人，在符合公序良俗的基础上，合法合理合情的签订拆迁安置补偿协议。被告长安区政府于同日向曹翀发出《行政复议受理通知书》，向韦曲街办发出《行政复议答复通知书》。2020年7月20日韦曲街办递交了《行政复议答复书》和证据材料。2020年9月3日，长安区政府作出长政复延字﹝2020﹞第16号《延期审理通知书》，因案情复杂，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，行政复议决定延期30日作出，并送达曹翀。2020年9月19日，长安区政府作出长政复决字﹝2020﹞第16号《行政复议决定书》，认为：《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居……”。《西安市长安区XX街道XX村XX户区改造房屋征收补偿安置方案》第二条第二款规定，被征收人是在本方案第一条规定范围内拥有合法宅基地使用权的房屋及其附属物的所有权人。本案中，申请人在此次房屋征收范围内并没有合法的宅基地，不符合此次房屋征收安置补偿的条件。申请的行政复议请求缺乏事实根据，本机关不予支持。根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定：驳回申请人的行政复议申请。并于2020年10月9日以EMS邮政特快专递邮寄给原告曹翀。   另查明，《西安市长安区XX街道XX村XX户区改造房屋征收补偿安置方案》第一条规定，本次征收范围为西安市长安区XX街道XX村村庄范围内的房屋及其附属物，村庄四临为东临长兴北路，西临东仪路，南临韦曲北街，北临长安与雁塔交界（具体范围以韦曲街办确认的测量成果为准）。第二条规定，XX村棚户区改造项目的征收主体是西安市长安区人民政府，组织征收部门是西安市长安区城中村和棚户区XX中心，实施征收部门是西安市长安区XX街道办事处。被征收人是在本方案第一条规定范围内拥有合法宅基地使用权的房屋及其附属物的所有权人。   再查明，曹翀父亲曹某某系西安市长安区XX村村民，曹某某于1984年获批宅基地，1987年长安县人民政府颁发《宅基地证》。2019年9月12日，西安天正房地产资产评估顾问有限公司对曹某某位于西安市长安区XX村XX号房屋进行了评估，作出《XX村集体土地上房屋征收评估报告》。 2020年4月2日，西安市长安区XX街道XX村房屋征收补偿安置工作指挥部、韦曲街办向曹某某发出《房屋安全鉴定通知书》。2020年4月19日，陕西中立检测鉴定有限公司作出《检验报告》，结论为西安市长安区XX村曹某某住房结构的安全性鉴定评级结构为Dsu级，安全性严重不符合《民用建筑可靠性鉴定标准》（GB50292-2015）对Asu级的规定，严重影响整体承载，必须立即采取措施。2020年4月25日，西安市长安区XX街道XX村房屋征收补偿安置工作指挥部、韦曲街办又向曹某某发出《危险房屋拆除通知书》。2020年4月27日曹某某的房屋被拆除。曹某某、曹莲翀分别在两份《西安市长安区XX街道XX村XX户区改造房屋征收补偿安置协议书》上签名捺印，但征收实施单位韦曲街办未盖公章。西安市长安区XX街道XX村房屋征收补偿安置工作指挥部向曹某某发出《告知书》，称经指挥部召集各职能部门联审，其动迁号为7-080的被征收宅基地安置补偿协议不符合《征收补偿安置方案》政策规定，具体问题为按政策规定，曹某某儿子曹翀不在政策安置范围，按照政策规定曹翀不予安置。要求该户尽快修改完善协议。   另，西安市长安区XX街道XX村房屋征收补偿安置工作指挥部系长安区政府成立的临时机构。   本院认为，本案争议的焦点是被告长安区政府作出的长政复决字﹝2020﹞第16号《行政复议决定书》是否合法。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第六条对行政复议范围予以了规定，该条以列举的形式分别规定了11种属于行政复议受理范围的情形，该条明确规定，有该条所列举的11种情形之一，公民、法人或者其他组织可以依法提起行政复议申请。该条所列的11种具体行政行为，应是行政机关对特定公民、法人或者其他组织作出的、影响其权利义务的某一具体行政行为。一般而言，上述法律法规规定的行政行为，一般应当理解为仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或者两个以上行政机关共同作出的一个行政行为，而不应包括同一行政机关或者两个以上行政机关作出的两个以上行政行为，即“一事一申请一决定”原则。当然，也有几种特殊情形，申请人可以一并提出，行政复议机关应一并予以审理。如申请人提出撤销行政机关作出的行政行为，责令行政机关重新作出行政行为，这两个请求事项相互关联，且不相矛盾，故申请人可以一并提起行政复议，还有根据《行政复议法》第七条规定，对行政行为所依据的规定是否合法一并提起行政复议申请，或根据《行政复议法》第二十九条规定，对行政行为提起行政复议申请同时提起行政赔偿请求。本案中，原告曹翀的复议申请为：1.撤销房屋安全鉴定结果，并认定以危房名义强拆我家房屋的行为违法；2.认定我家分户合法有效，并对我的被强行拆除的唯一住房进行赔偿和住房安置，维护军人军属合法权益，保障我一家三口的基本物权和居住权；3.要求拆迁人与被拆迁人，在符合公序良俗的基础上，合法合理合情的签订拆迁安置补偿协议。由此可见，原告的复议申请包括多项复议申请事项，其中第1项，含有撤销房屋安全鉴定结果和确认强拆房屋行为违法两个内容，且撤销房屋安全鉴定结果中的房屋安全鉴定结果系复议被申请人韦曲街办委托的相关鉴定机构作出，该房屋安全鉴定结果是否属于行政行为有待评判，确认韦曲街办强拆房屋行为违法属于一个行政行为；第2项，含有认定分户合法有效，并对强行拆除的唯一住房进行赔偿和住房安置，维护军人军属合法权益，保障原告一家三口的基本物权和居住权等不同申请事项，当然也可以理解为认定分户合法有效是前提，与原告称的被强行拆除的唯一住房进行赔偿和住房安置相关联，同时，与第1项申请事项中的请求确认强拆房屋行为违法属于可以一并审理的复议申请事项，即第1、2项复议申请事项属于确认强行拆除行政行为违法和行政赔偿一并审理的复议申请事项，第2项中的认定分户合法有效，还应进行该请求是否属于行政复议受理范围的判断，维护军人军属合法权益，保障原告一家三口的基本物权和居住权应当是对强行拆除的唯一住房进行赔偿和住房安置的请求的理由阐述，并且第1、2项申请事项还涉及原告是否具备复议申请人资格问题，因原告提起了请求确认强行拆除其家房屋行为违法复议申请的同时，又提出赔偿申请，而强行拆除的是原告父亲曹某某一户的房屋，赔偿申请涉及到曹某某一户全体权利人的利益，故涉及到向原告释明增加共同申请人的问题，以及赔偿申请无具体的赔偿请求，需要明确赔偿请求的问题；第3项，原告要求复议被申请人韦曲街办与其签订拆迁安置补偿协议，这应当属于请求行政机关履行征收安置补偿职责，属于另一个行政行为，应是与第1、2项复议申请事项不同的申请事项。基于原告曹翀上述复议申请情形，被告长安区政府应当对原告曹翀的复议申请事项逐项进行分析，对于3项复议申请事项中有关申请事项是否属于行政复议受理范围、申请人是否具备复议申请人资格、多个复议申请能否在一个行政复议申请中同时提出，能否一并审理，赔偿申请是否明确具体，针对确认强行拆除房屋违法的复议申请提出的赔偿请求，涉及到其他权利人未提起行政复议，是否应当增加复议申请人的问题等，被告应作出分析判断和处理。但从被告长安区政府作出的案涉复议决定内容看，被告认为曹翀在此次房屋征收范围内并没有合法的宅基地，不符合此次房屋征收安置补偿的条件，申请的行政复议请求缺乏事实根据，而根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件，驳回了曹翀的行政复议申请。被告长安区政府上述处理结果，系仅就曹翀提出的请求韦曲街办与其签订拆迁安置补偿协议，即请求行政机关履行征收安置补偿职责进行了处理，况且根据《西安市长安区XX街道XX村XX户区改造房屋征收补偿安置方案》第二条规定，XX村棚户区改造项目的征收主体是长安区政府，原告请求韦曲街办与其签订拆迁安置补偿协议，即履行征收安置补偿职责，该职责的责任主体应当是长安区政府，故原告曹翀的该项申请的被申请人是否正确，被告也未予以分析判断。基于上述分析评判，被告作出的长政复决字﹝2020﹞第16号《行政复议决定书》，并未对原告提出的第1、2项复议申请进行判断和处理，第3项复议申请虽然作出处理，但存在针对的被申请人是否正确的问题。据此，被告应重新对原告的行政复议申请逐项进行审查，作出相应判断和处理。   综上，被告长安区政府作出的长政复决字﹝2020﹞第16号《行政复议决定书》认定事实不清，适用法律错误，程序不当，本院对原告的诉讼请求予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决如下：    一、撤销被告西安市长安区人民政府作出的长政复决字﹝2020﹞第16号《行政复议决定书》；   二、责令被告西安市长安区人民政府在法律规定的期限内对原告曹翀的行政复议申请重新作出处理。   案件受理费50元，由被告西安市长安区人民政府负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。         审判长  胡雁                         人民陪审员  李雅萍                   人民陪审员  刘苇                         二〇二〇年十二月二十五日     书 记 员  陈思雨        1