福建省泉州市洛江区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽0504行初151号 原告刘爱生，男，1965年9月24日出生，汉族，住江西省余干县。 委托代理人潘新榕，福建伟盛律师事务所律师。 委托代理人徐胜飞，福建伟盛律师事务所实习律师。 被告晋江市人力资源和社会保障局，住所地福建省晋江市青阳街道崇德路**。 法定代表人柯发音，该局局长。 委托代理人苏鸿斌，男，该局工作人员。 委托代理人张静雅，女，该局工作人员。 第三人晋江市竣光建筑工程有限公司，住，住所地福建省晋江市龙湖镇吴厝村洋垵区**/div> 法定代表人施荣宗，执行董事。 委托代理人许火狮，福建三瑞律师事务所律师。 原告刘爱生不服被告晋江市人力资源和社会保障局（以下简称“晋江人社局”）作出的工伤认定中止审理决定一案，于2020年10月19日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同月26日向被告晋江人社局送达了起诉状副本及应诉通知书。因原告申请，依法追加晋江市竣光建筑工程有限公司（以下简称“竣光公司”）作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年12月2日公开开庭进行了审理。原告委托代理人潘新榕、被告委托代理人苏鸿斌、第三人委托代理人许火狮到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告刘爱生诉称，2019年3月10日，原告进入竣光公司从事木工工作，后于2019年11月4日11时许在该公司向福建百宏聚纤科技实业有限公司（以下简称“百宏公司”）承包的位于晋江市××镇××工业区××宏纺丝车间等建设工程项目处进行支撑架工作时发生事故，致使原告腰椎部位受到严重伤害。事故发生后，原告于2020年7月7日向被告申请工伤认定，并按规定提交了劳动合同书、疾病诊断书、入院记录、出院记录、发包人出具的事故证明、工资发放单等证据，被告受理后于2020年9月1日向原告出具晋人社工认中〔2020〕21号《工伤认定中止审理通知书》（以下简称“涉案《中止审理通知书》”），告知因对劳动关系存在争议且无法确认，要求原告向晋江市劳动人事争议仲裁委员会（以下简称“晋江仲裁委”）提起劳动关系仲裁，并暂时中止对该案件的审理，待收到劳动仲裁结论后再恢复审理。原告认为，劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。因此，劳动仲裁程序并非认定工伤的前置程序，被告应当在查明原告与第三人之间是否存在劳动关系基础上，依法作出工伤认定。故提起诉讼，请求判令：1.撤销被告作出的涉案《中止审理通知书》；2.限被告在法定期限内继续履行工伤认定的法定职责；3.本案诉讼费由被告承担。 被告晋江人社局辩称，1.答辩人具有作出工伤认定法定的职权，其对原告申请工伤认定一案中止审理，理由充分，依法有据；2.原告与第三人之间，不论属于劳动关系或者第三人为承担用工主体责任的单位，原告的受伤均可认定为工伤，但是对双方关系的判断涉及到第三人是否有权向相关人员追偿，如果草率认定双方存在劳动关系将损害第三人的利益，而且如果因第三人对此提起行政诉讼导致相关工伤认定决定被撤销，最终浪费的是原告的时间，请求驳回原告的诉讼请求。 第三人竣光公司述称，原告并非第三人的员工，双方不存在劳动关系，故被告以劳动关系存在争议且无法确认作出涉案《中止审理通知书》于法有据，该中止行为是程序性行为，不具有可诉性，请求驳回原告的起诉。 经审理查明：百宏公司将位于晋江市××镇××工业区的百宏纺丝车间等工程建设项目发包给竣光公司施工。2019年11月4日11时许，刘爱生在百宏纺丝车间建设现场作业过程中受伤。2020年7月7日，刘爱生向晋江人社局提出工伤认定申请。晋江人社局于同日受理该申请，并于2020年8月19日向竣光公司发出举证通知书。2020年9月1日，晋江人社局在向刘爱生以及竣光公司的委托授权人王金瑜制作调查笔录基础上，作出涉案《中止审理通知书》，载明以下主要内容：“经审查，我局发现你与竣光公司之间对劳动关系存在争议且无法确认，根据《人力资源和社会保障部关于执行若干问题的意见》（人社部发［2013］34号）之规定，你应向晋江仲裁委提起劳动关系仲裁。我局决定暂时中止对该案件的审理，待收到劳动仲裁结论后再恢复审理……”2020年10月19日，刘爱生在未向晋江人社局书面申恢复工伤认定程序情况下，直接向本院提起了行政诉讼。 本院认为，《工伤认定中止审理通知书》是否可诉，应区分其是否为终结行为，是否对申请人权利义务产生实际影响进行判断。如果《工伤认定中止审理通知书》的实质为终结行为，其后果将导致申请人的合法权益长期乃至永久无法通过对相应的实体性行政行为提起诉讼获得救济,则因其对申请人权利义务产生实际影响，为可诉的行政行为。反之，如果《工伤认定中止审理通知书》为社会保险行政部门作出的过程性而非终局性工伤认定行政行为,则应认定为不可诉的行政行为。 诚然，根据《最高人民法院行政审判庭关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权请示的答复》（[2009]行他字第12号），人力资源和社会保障行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。但相应地，受制于职责分工的不同，隶属于该部门或系统里面不同的具有独立地位的机构或未取得独立地位的内设部门对劳动关系认定的能力可以说有所区别，比如工伤认定部门与劳动人事争议仲裁委员会。由此，根据《工伤保险条例》第二十条第三款规定：“作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止。”《人力资源和社会保障部关于执行若干问题的意见》第五条规定：“社会保险行政部门受理工伤认定申请后，发现劳动关系存在争议且无法确认的，应告知当事人可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁。在此期间，作出工伤认定决定的时限中止，并书面通知申请工伤认定的当事人。劳动关系依法确认后，当事人应将有关法律文书送交受理工伤认定申请的社会保险行政部门，该部门自收到生效法律文书之日起恢复工伤认定程序。”作为具体负责工伤认定的社会保险行政部门当发现劳动关系存在争议且其本身无法确认时，有依职权作出中止审理的权利。 但是，权利与义务是相对应的，从申请人角度讲，对于社会保险行政部门的“可以向劳动人事争议仲裁委员会申请仲裁”的告知行为，其可以选择接受，也有权加以拒绝。在受伤职工坚持不走劳动争议仲裁的情形下，社会保险行政部门的中止行为实质上导致了工伤认定程序的终结，对申请人的权利义务相产生不利影响，对于此种情况，申请人自然有权就该行政行为提起行政诉讼以寻求权利救济。 一边是行政机关的有权决定，一边是申请人的有权选择，双方的权利边界该如何划分。对此，本院认为，双方的权利义务分野于申请人将其拒绝就劳动关系认定申请仲裁和要求恢复审理的意思向社会保险行政部门传达到位而被拒之时。因为，一方面，社会保险行政部门在将中止决定以及可以就是否存在劳动关系申请仲裁向申请人告知后，从程序设置的公平性、合理性角度来看，申请人拒绝的，其有将不走劳动争议仲裁的意思向社会保险行政部门反馈、促发后者恢复审理的义务。对于申请人未明确加以拒绝的，社会保险行政部门有理由相信申请人选择了接受申请劳动争议仲裁的释明意见，即便对于申请人而言是在考虑是否接受的过程中，该中止行为对申请人的工伤认定权利也不会产生实际影响。另一方面，当申请人将要求行政机关直接认定劳动关系、恢复审理的意思向社会保险行政部门传达到位后，若社会保险行政部门仍未启动恢复程序，则对该不履职行为，赋予申请人提起行政复议或行政诉讼的权利，自不待言乃行政诉讼法的应有之意。也就是说，对于将产生工伤认定程序终结效应（就坚持不走劳动争议仲裁程序的申请人而言）的中止行为，应区分该后果是由申请人还是行政机关造成的来判断其是否具有可诉性：若不利后果是由于申请人未将不申请劳动争议仲裁的意思向社会保险行政部门告知造成的，责任应由申请人自行承担，此时，中止行为应依据欠缺提起履职诉求的申请条件，认定为不可诉；反之，若该后果是因为社会保险行政部门在接到申请人要求恢复工伤认定申请之后未及时正确履职造成的，则中止行为具有可诉性。 本案中，从晋江人社局的答辩中可看出，其作出涉案《中止审理通知书》的原因不在于否定刘爱生的受伤应认定为工伤，而在于无法判断刘爱生与竣光公司是否存在劳动关系，还是仅为挂靠于竣光公司的案外人所雇佣的工人，而对基于劳动关系还是挂靠关系的工伤认定决定着竣光公司是否有权向案外人追偿的问题，由此可见，晋江人社局在自认为对劳动关系争议事实无法准确判断情况下，进而依据人社部发[2013]34号文件规定作出中止行为的理由充分。在刘爱生未向晋江人社局明确表达拒绝就劳动关系向晋江仲裁委申请仲裁之前，晋江人社局没有直接恢复工伤认定程序的义务。 综上，涉案《中止审理通知书》属晋江人社局因需要有关部门审查劳动关系而中止行政程序,属对是否认定为工伤尚未进行实质性审查,不是终局性的工伤认定行政行为,依法不具有可诉性。刘爱生的起诉不符合行政诉讼起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第六项、第六十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回原告刘爱生的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于泉州市中级人民法院。 审 判 长  林前枢 人民陪审员  施晓娴 人民陪审员  谢龙水 二〇二〇年十二月十四日 书 记 员  赵雪薇 附：引用主要的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； ……