山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁02行初495号 原告于殿刚，男，1958年6月22日生，汉族，住青岛市黄岛区。 委托代理人李霞，北京京平律师事务所律师。 委托代理人姜雪，北京京平律师事务所律师。 被告青岛市人民政府，住所地青岛市市**香港中路**。 法定代表人赵豪志，代理市长。 出庭负责人王振东，青岛市人民政府副秘书长。 委托代理人孙涛，青岛市黄岛区人民政府副区长。 委托代理人安民，山东仁安律师事务所律师。 被告青岛市黄岛区灵珠山街道办事处，，住所地青岛市黄岛区黄河西路** 法定代表人杨军，主任。 出庭负责人安百振，党工委副书记。 委托代理人安民，山东仁安律师事务所律师。 委托代理人李宜骏，山东仁安律师事务所实习律师。 第三人青岛市黄岛区灵珠山街道办事处于家社区居民委员会，住所，住所地青岛市黄岛区灵珠山街道办事处于家社区div> 法定代表人王林尧，主任。 委托代理人董汉琼，山东润杰律师事务所律师。 委托代理人郭丰利，山东润杰律师事务所律师。 原告于殿刚诉被告青岛市人民政府行政强制拆除违法一案，向本院提起行政诉讼。本院立案登记后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。在诉讼过程中，经原告于殿刚申请，本院依法追加青岛市黄岛区灵珠山街道办事处为本案被告。因青岛市黄岛区灵珠山街道办事处于家社区居民委员会与本案被诉行政行为有利害关系，为查清案件事实，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定，依法通知其作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年11月18日公开开庭审理了本案，原告于殿刚的委托代理人李霞、姜雪，被告青岛市人民政府的出庭负责人副秘书长王振东及委托代理人孙涛、安民，被告青岛市黄岛区灵珠山街道办事处的出庭负责人党工委副书记安百振及委托代理人安民，第三人青岛市黄岛区灵珠山街道办事处于家社区居民委员会的委托代理人董汉琼、李宜骏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告于殿刚诉称，原告在青岛市××××街道于家村村民，在本村拥有房屋。2014年开始，原告的房屋被列入征收范围内。2019年8月7日，原告的房屋被拆除。原告通过申请信息公开得知，山东省人民政府于2014年3月31日作出《关于青岛市2013年第1批次保障性安居工程建设用地实施方案的批复》（鲁政土字[2014]281号），批准青岛市人民政府征收包括于家社区在内的集体土地。2014年5月20日，青岛市人民政府作出2014第9号征收土地公告，组织实施征收工作。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，被告青岛市人民政府作为原告土地的征收主体，是本案的适格被告，其拆除原告房屋的行为违法，严重侵害原告的合法权利。因此，原告提起本案行政诉讼，请求人民法院：1、依法确认被告于2019年8月7日拆除原告房屋的行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。 被告青岛市人民政府答辩称，一、原告推定青岛市人民政府为拆除其房屋主体不符合法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定和征收拆迁实际工作情况，相关市、县土地行政主管部门才是负责组织实施安置补偿、拆除清理地上附着物等具体征收工作的主体，其职责并非市、县级人民政府授权或委托，而是《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的职责。市县人民政府只是依法发布公告的主体，而不是具体征收实施主体。最高人民法院(2019)最高法行申3952号行政裁定书：经依法批准的征地过程中的强制拆除合法房屋行为引发的行政案件，宜推定市、县土地行政主管部门为适格被告，除非有相反证据足以推翻上述推定。根据以上法律规定及最高人民法院判例，青岛市人民政府在本案中不具备被告主体资格，原告推定青岛市人民政府为拆除其房屋主体不符合法律规定。二、原告推定青岛市人民政府为拆除其房屋主体无事实依据。根据第三人出具的《情况说明》《拆迁安置补偿协议》等证据证明，于家社区整体拆迁及后续房屋拆除清理等具体工作实施，都是由于家社区党员及村民代表成员集体决议决策的，安置补偿协议的签订及签约后拆除清理是由集体决议选出的拆迁安置委员会来具体安排实施的。原告主张拆除行为是青岛市人民政府实施或者由青岛市人民政府委托实施，没有任何事实证据，也与事实不符。原告起诉请求确认青岛市人民政府拆除其房屋的行为违法，缺乏事实根据，不符合提起行政诉讼的法定条件。三、原告依据青岛市人民政府的征地公告提起诉讼，不符合起诉条件。行政机关作出一个行政行为，需要向行政相对人送达才能生效，在一些特殊情况下，如行政相对人人数众多时，法律规定以公告作为送达的方式。在这种情况下，对行政相对人权利义务产生实际影响的是行政行为而非公告，行政相对人对公告提起诉讼的，不符合起诉条件。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《山东省土地征收管理办法》第八条、第十条、第十一条、第十二条明确规定，市县级人民政府仅为土地征收公告部门，而对行政相对人权利义务产生实际影响的征地补偿安置方案、协议的制定、签订、组织实施均由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。在土地征收过程中，对当事人权利义务产生实际影响的是征地补偿、安置、拆迁等具体行政行为，而不是公告行为。所以原告仅依据青岛市人民政府的征地公告就推定青岛市人民政府为本案拆除房屋主体而提起诉讼，不符合起诉条件。在本院开庭审理时，被告青岛市人民政府补充答辩意见称，原告罔顾事实，将市级人民政府作为被告进行诉讼，恶意提高审级，严重浪费司法资源。综上，青岛市人民政府作为本案被诉主体即不符合法律规定也无事实依据，青岛市人民政府作为本案被诉主体不适格，因此请求依法驳回原告的起诉。 被告青岛市黄岛区灵珠山街道办事处答辩称，一、原告推定青岛市黄岛区灵珠山街道办事处为拆除其房屋主体不符合法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定和征收拆迁实际工作情况，相关市、县土地行政主管部门才是负责组织实施安置补偿、拆除清理地上附着物等具体征收工作的主体。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定，征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。最高人民法院(2019)最高法行申3952号行政裁定书：经依法批准的征地过程中的强制拆除合法房屋行为引发的行政案件，宜推定市、县土地行政主管部门为适格被告，除非有相反证据足以推翻上述推定。根据以上法律规定及最高人民法院判例，青岛市黄岛区灵珠山街道办事处在本案中不具备被告主体资格，原告推定青岛市黄岛区灵珠山街道办事处为拆除其房屋主体不符合法律规定。二、原告推定青岛市黄岛区灵珠山街道办事处为拆除其房屋主体无事实依据。根据第三人出具的《情况说明》《拆迁安置补偿协议》等证据证明，于家社区整体拆迁及后续房屋拆除清理等具体工作实施，都是由于家社区党员及村民代表成员集体决议决策的，安置补偿协议的签订及签约后拆除清理是由集体决议选出的拆迁安置委员会来具体安排实施的。原告诉称拆除当日现场有青岛市黄岛区灵珠山街道办事处工作人员出现，仅凭此就主张青岛市黄岛区灵珠山街道办事处实施了拆除其房屋的行为，没有事实依据，也与事实不符。青岛市黄岛区灵珠山街道办事处到现场只是履行街道办事处对村居的指导监督义务，并不能以此推定或证明原告的房屋由青岛市黄岛区灵珠山街道办事处实施拆除。三、原告已经就涉案房屋与于家社区居民委员会签订拆迁安置补偿协议，由于对该涉案房屋已经进行了补偿，原告也按照协议约定领取了涉案房屋的拆迁奖励款项，原告不领取补偿款。原告罔顾事实、恶意提起诉讼的行为，严重浪费司法资源，不应受到法律的保护。综上，青岛市黄岛区灵珠山街道办事处作为本案被告即不符合法律规定，也无事实根据，主体不适格，请求人民法院依法驳回原告的起诉。 第三人青岛市黄岛区灵珠山街道办事处于家社区居民委员会在开庭审理时陈述称，同两被告的答辩意见。 根据当事人庭审陈述并结合庭审查证，本院查明：原告于殿刚系青岛市黄岛区灵珠山街道办事处于家社区居民，其在该村有宅基地一处，其所持《集体土地建设用地使用证》证载用地面积为168平方米，建筑占地64.8平方米，用途是居住。2018年10月1日原告于殿刚之子于海江与青岛市黄岛区灵珠山街道办事处于家社区就涉案房屋签订《平房拆迁安置补偿协议（四间）》，其后于殿刚在《于家社区领取签约奖励登记表》签字。后，于殿刚否认授权其子于海江签订协议，拒绝搬迁腾房。青岛市黄岛区灵珠山街道办事处于家社区出具《情况说明》载明：根据协议约定，针对于殿刚房屋拆除事宜，社区给于殿刚发放限期拆除了《告知书》，并于2019年8月7日对已签约的于殿刚的房屋实施了拆除清理。 庭审中，本院针对青岛市人民政府是否为本案适格被告进行了审查。原告主张并无任何直接证据证明青岛市人民政府为本案适格被告，并称其认为青岛市黄岛区灵珠山街道办事处是具体组织实施拆除的房屋的责任主体，但因两被告均否认实施拆除行为，原告亦无任何其他证据指向其他拆除主体，故认为应推定青岛市人民政府作为土地征收主体与青岛市黄岛区灵珠山街道办事处共同承担房屋拆除责任。两被告均主张，青岛市人民政府没有实施拆除原告房屋的法定职责，更没有实施拆除原告房屋的行政行为，并主张第三人青岛市黄岛区灵珠山街道办事处于家社区居民委员会基于与原告签订的《拆迁安置补偿协议》实施了拆除原告房屋的行为。第三人青岛市黄岛区灵珠山街道办事处于家社区居民委员会主张其系依据与原告签订的《拆迁安置补偿协议》，向原告发放限期拆除《告知书》，后于2019年8月7日对原告房屋实施了拆除。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”第十四条规定：“基层人民法院管辖第一审行政案件。”第十八条第一款规定：“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖……。”本案中，原告的诉讼请求指向拆除涉案房屋的行为，但原告提交的证据无法证明所诉的拆除行为系由青岛市人民政府组织或委托实施。原告提交的照片中参与拆除的人员也并未显示有青岛市人民政府的工作人员。土地征收和房屋的具体拆除是不同的法律关系，不能仅以征收公告来推定房屋实施主体，且原告在庭审中主张具体实施拆除房屋的责任主体是青岛市黄岛区灵珠山街道办事处，并申请将该街道办事处作为被告提起诉讼，还提供了有关文件和拆除现场照片等初步证据。综合以上情况，青岛市人民政府并非本案适格被告，本案应由基层人民法院一审管辖。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条规定：“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院认为受移送案件按照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送。”根据以上规定和青岛市跨行政区域管辖行政案件片区划分的规定，结合本案实际情况，本院依法指定青岛市城阳区人民法院管辖。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第十四条、第二十二条之规定，裁定如下： 本案指定青岛市城阳区人民法院管辖。 审判长  孙志刚 审判员  刘力铭 审判员  李玉兰 二〇二〇年十二月九日 法官助理 王** 书记员王崧 书记员张淑杰