安徽省马鞍山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖05行初59号 原告杨善明，男，1968年12月7日出生，汉族，农民，住址安徽省马鞍山市博望区。 委托代理人徐伟峰，上海建纬（合肥）律师事务所律师。 被告博望区丹阳镇人民政府，住所地丹阳镇河西路，统一社会信用代码1134050700308166X9。 法定代表人朱芸婷，该镇镇长。 出庭负责人陈复璋，该镇副镇长。 委托代理人陈金良，该镇政府工作人员。 委托代理人芮铭乐，安徽民主律师事务所律师。 被告马鞍山市博望区人民政府，住所地安徽省马鞍山市博望区永新路与新3**省道交叉口。 负责人马永，该区代区长。 出庭负责人蒋作功，该区政府分管征迁负责人。 委托代理人王建琼，该区司法局工作人员。 委托代理人徐文东，安徽明博律师事务所律师。 原告杨善明要求被告博望区丹阳镇人民政府（以下简称丹阳镇政府）、马鞍山市博望区人民政府（以下简称博望区政府）履行土地征收行政协议一案，于2020年11月10日向本院提起行政诉讼，本院于当日受理后，依法向被告送达了起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月16日依法公开开庭审理了本案。原告杨善明及其委托代理人徐伟峰，被告丹阳镇政府的副镇长陈复璋及委托代理人陈金良、芮铭乐，被告博望区政府分管征迁负责人蒋作功及委托代理人王建琼、徐文东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告杨善明诉称，2009年,因马鞍山长江公路大桥建设的需要，博望区政府和丹阳镇政府对原告所有的土地、房屋和附属物进行征收。2009年12月17日，原告与丹阳镇政府签订了《房屋拆迁补偿安置协议》，约定本次拆迁安置采取货币化结合自建安置房形式进行，丹阳镇政府将补偿款即住房安置补助费一次性支付给原告。原告在丹阳镇政府指定的安置地点按有关规划设计的要求自建安置房。丹阳镇政府负责安置点的土地征收即三通一平等基础设施配套。同时约定过渡期限原则上为一年，超过期限后，丹阳镇政府将按实际天数双倍支付原告过渡费。然而，博望区政府和丹阳镇政府在征收过程中存在多处重大违法行为，其未依法作出征收土地方案以及征收补偿安置方案即开展征收工作，违反法定程序；博望区政府和丹阳镇政府存在伪造原告签字的行为，在原告不知情的情况下，以原告的名义与丹阳镇政府签订了《房屋拆迁补偿安置协议》（落款时间为2009年1月10日），将原告所有的养鸡场违法拆除。博望区政府和丹阳镇政府将原告使用的土地及房屋征收后，至今未向原告提供符合要求的宅基地。博望区政府和丹阳镇政府存在伪造原告签字代领补偿款、未向原告按期足额支付补偿款等违法情形。请求：1.判令博望区政府和丹阳镇政府立即向原告提供符合要求的宅基地（具备三通一平等基础配套设施），并为原告办理登记手续；2.判令博望区政府和丹阳镇政府向原告支付双倍过渡费828800元（过渡费暂计算至2020年12月17日，按每年2880元的标准顺延计算至土地登记手续办理完成之日止）；3.判令博望区政府和丹阳镇政府向原告支付补偿款38710.2元；4.案件受理费由博望区政府和丹阳镇政府负担。 原告杨善明向本院提供的证据有（均为复印件）： 1.博望区政府和丹阳镇政府的信息登记材料，证明其被告主体资格适格； 2.2009年12月17日，杨善明与丹阳镇政府签订的《房屋拆迁补偿安置协议》一份，证明该协议是因马鞍山长江公路大桥建设的需要而签订，约定本次拆迁安置采取货币化结合自建安置房形式进行，丹阳镇政府将补偿款即住房安置补助费一次性支付给原告。原告在丹阳镇政府指定的安置地点按有关规划设计的要求自建安置房。丹阳镇政府负责安置点的土地征收即三通一平等基础设施配套。同时约定过渡期限原则上为一年，超过期限后，丹阳镇政府将按实际天数双倍支付原告过渡费。该协议签订后，博望区政府和丹阳镇政府至今未向原告提供符合要求的宅基地，已严重损害了原告的合法权益； 3.2009年1月10日，杨善明与丹阳镇政府签订的《房屋拆迁补偿安置协议》一份，证明该协议系博望区政府和丹阳镇政府伪造原告签字，将原告所有的养鸡场违法拆除，签订协议的时间为2009年1月10日，而当时马鞍山长江公路大桥建设项目尚未通过有关部门审批，马鞍山长江公路大桥土地征迁工作也尚未启动，该协议明显伪造。此外，博望区政府和丹阳镇政府在征收过程中还存在多处重大违法行为，不仅未依法作出征收土地方案和征收补偿安置方案，还伪造原告签字代领补偿款，以及未向原告按期足额支付补偿款等违法情形，博望区政府和丹阳镇政府的行为严重违反法律规定。 被告丹阳镇政府答辩称，丹阳镇政府与杨善明签订的《房屋拆迁补偿安置协议》，已经履行完毕。杨善明的房屋及养鸡场的征迁补偿事宜已经结束。杨善明的诉请与客观事实不符。理由如下：1.杨善明被征迁的房屋和养鸡场所在地块的土地性质属于集体土地，丹阳镇的行政区划当时位于安徽省当涂县辖区内，依据当政（2004）76号文件规定实施补偿安置。2.丹阳镇政府与杨善明签订的两份《房屋拆迁补偿安置协议》，系其本人真实意思表示，两份协议中约定的补偿款总额分别为92131元和96017元，共计188148元。安徽省马鞍山市博望区丹阳镇黄塘村村民委员会（以下简称黄塘村村委会）已经支付了20万元，超过部分当时双方协商为装潢补助款等。有关养鸡场征收协议上的签名非杨善明本人所签，是由于原始协议保管人在骑车时不慎落入水中，将原始协议损毁，为了存档，经办人代杨善明签字补充了该份协议，但该协议所约定的款项杨善明已经领取。2014年7月9日，杨善明出具了息访息诉承诺书，表明杨善明对上述两份协议予以认可。3.根据协议约定，杨善明采取的安置方式为异地自建安置（丹阳镇政府提供完成三通一平的安置地块）或宅基地一次性补偿。杨善明当时选择的是宅基地一次性补偿的安置方式，领取了4000元宅基地补偿款。当时的安置是要求一年内异地自建，安置过渡费以一年为限。所以，不论是选择异地自建安置还是选择一次性宅基地补偿安置，安置过渡费只计算一年。综上，杨善明的诉请缺乏事实根据和法律依据。请求依法驳回杨善明的诉请。 被告丹阳镇政府在法定期限内向本院提供的证据、依据有（均为复印件）： 一、证据 1.2009年1月10日、12月17日，杨善明与丹阳镇政府签订的《房屋拆迁补偿安置协议》各一份，附件：杨善明的房屋征收补偿表、房屋平面图、马鞍山长江公路大桥黄塘村房屋征迁赔偿统计表各一份，证明丹阳镇政府与杨善明被征迁的房屋及养鸡场的补偿安置达成协议，丹阳镇政府已支付了杨善明宅基地一次性补助，杨善明放弃在安置点建房； 2.大桥房屋拆迁补偿表两份、马鞍山长江公路大桥建设资金丹阳镇收支明细账和收条及支出证明单各一份，证明杨善明已领取全部补偿款，补偿安置协议中的款项已全部支付； 3.博望区处理信访突出问题及群体性事件联席会议于2014年2月16日作出的会议纪要、日期为2014年7月9日的支出证明单和回访记录及息访息诉承诺书各一份、博望区信访案件结案报告单一份，证明杨善明已承诺息访息诉； 4.黄塘村村民委员会于2020年12月1日出具的证明一份，证明根据规定对自愿放弃在安置点建设的被征迁户给予一次性补助4000元。 经丹阳镇政府申请，证人李某出庭作证，证明其是2011年到村委会上班，听说当时的房屋征收可以选择在安置点的宅基地上自建房屋，也可以选择领取一次性的补助费。 二、法律依据 2004年《中华人民共和国土地管理法》第四十三条-第四十九条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十九条-第二十六条、《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十五条-第三十八条、《马鞍山长江公路大桥土地征迁工作实施方案》、安徽省当涂县人民政府（以下简称当涂县政府）于2004年4月29日作出的当政〔2004〕76号《当涂县征用土地补偿安置暂行办法》 被告博望区政府答辩称，其同意丹阳镇政府的答辩意见。丹阳镇政府与杨善明签订的《房屋拆迁补偿安置协议》已经履行完毕。杨善明的房屋及养鸡场的征迁补偿事宜已经结束。杨善明的诉请与客观事实不符。杨善明的起诉已超过法定的期限。案涉房屋拆迁补偿协议由杨善明和丹阳镇政府签订，博望区政府不是协议相对方以及义务履行方，博望区政府并非本案的适格被告。综上，杨善明的诉请缺乏事实根据和法律依据。请求依法驳回杨善明的诉请。 被告博望区政府在法定期限内向本院提供的证据有（均为复印件）： 1.国土资函〔2009〕1035号《国土资源部关于马鞍山长江公路大桥工程建设用地的批复》一份，证明案涉土地已经有权机关批准，征地行为合法； 2.皖政秘〔2012〕414号《安徽省人民政府关于调整马鞍山市部分行政区划的通知》一份，证明原当涂县丹阳镇已划归博望区管辖。 经庭审质证，被告丹阳镇政府对原告杨善明提供的证据的质证意见为：对证据1的真实性、合法性以及与本案的关联性（以下简称三性）无异议。证据2的真实性无异议，但达不到原告的证明目的。补偿安置协议中约定的征迁补偿款中包含有4000元的宅基地一次性补偿费用，表明原告选择了宅基地一次性补偿安置方式，不存在异地自建问题,应当驳回其第一项诉讼请求。证据3安置补偿协议，答辩时已陈述该份协议的签名虽然不是原告本人所签，但是原、被告已经按照该协议履行了全部的义务，达不到原告的证明目的。 被告博望区政府对原告杨善明提供的证据的质证意见与丹阳镇政府一致，另补充质证意见为：2009年12月17日签订的协议，表明原告已经放弃了安置点的宅基地，其自愿领取一次性补偿费用4000元，所以，政府交付宅基地的义务已经不存在。2009年1月10日签订的协议虽然不是原告的签字，原告已领取该协议中的款项，视为其认可该协议。案涉协议签订于2009年，原告至今才提起行政诉讼，已经超过法定的起诉期限或者诉讼时效。 原告杨善明对被告丹阳镇政府提供的证据的质证意见为：对证据1中的房屋平面图无异议，对其余四份证据的三性均有异议，因为没有看到原件，对杨善明的房屋征收补偿表中第16项宅基地补偿费4000元有异议，原告签订协议时无此项内容，笔迹也不是原告当场签的，合计金额被修改过。对2009年12月17日签订的协议无异议，对内容有异议，根据协议及当政〔2004〕76号文件规定，安置方式没有一次性补偿费，只有自拆自建以及货币化安置两种安置方式，4000元的土地补偿费不符合原告主张的安置标准，原告也未实际收到，该项补偿费缺乏法律依据，结合被告提供的证据证明被告同意为原告提供宅基地，但是一直没有履行。第二份协议不是原告所签，原告对此也不知情，但是原告实际只收到了18万元的拆迁补偿款，这两份补偿协议的款项被告没有足额支付，尚欠8148元。对证据2大桥房屋迁补偿表的三性均有异议，不是原告本人签字，原告也没有领取表中的相关款项，拆迁补助费的金额合计有两项即2940元、2540元，两笔款项原告都没有收到。对收支明细账的三性均有异议，没有加盖单位章，也没有提供原件，存在被告单方制作的可能性；对于收条及支出证明单真实性没有异议，经统计收条金额只有10800元，不足20000元钱。原告已收到10800元，系协议约定款项之外。对证据3的真实性无异议，对证明目的有异议。该组证据证明被告同意为原告办理宅基地审批手续时予以从简从速，也印证了原告选择了自拆自建的安置方式，不存在被告主张的原告选择宅基地一次性补偿的安置方式。被告至今没有为原告办理宅基地审批手续。补充说明，虽然原告当时出具了息访息诉承诺书，但出具该承诺书的前提是鉴于当时被告承诺为原告办理宅基地的审批手续。证据4的三性及证明目的均有异议，黄塘村村委会没有权利出具该份证明，对于拆迁补偿安置的方式，根据当政〔2004〕76号《当涂县征用土地补偿安置暂行办法》执行，黄塘村村委员会无权决定被征迁人的安置方式，该证明与事实不符，是在2020年12月1日出具，距离当时的拆迁已过去10年。 被告博望区政府对丹阳镇政府提供的证据的三性均无异议，具体为：证据1关于住房的补偿安置协议以及协议的附件，能够证明原告采取了放弃宅基地自建房的安置方式，领取了一次性补偿款4000元，附件中的数额与协议中的数额完全一致。原告质证说一次性补偿款4000元是后面添加，但是原告本人签字，总额数与主合同一致，且合计人民币大写没有涂改。证据2拆迁补偿表能够证明原告领取了补偿款分别为18万元及2万元，一共20万元。协议中的补偿款项，丹阳镇政府已经履行完毕。证据3是原告通过信访途径所形成的证据，政府基于维稳的需要向其给付了补偿款3万元，原告也承诺息访息诉。所以，原告现在再向法院起诉，不应得到支持。证据4黄塘村村委会出具的证明，能够反映案件的事实情况。 原告杨善明对被告博望区政府提供的证据的质证意见为：证据1建设用地批复明确要求有关政府严格依法履行征地批后实施程序，按照经批准的征收土地方案及时足额支付补偿费用，安排被征地农民的社会保障费用，落实安置措施，妥善解决好被征地农民的生活和生产，保证原有生活水平不降低，长远生计有保障，征地补偿安置不落实的不得动工用地。据此，在案涉征迁过程中，二被告存在重大违法行为。首先，本次拆迁没有按照批复要求制定征收土地方案，以及征迁补偿安置方案，被告没有履行协议的义务。对证据2的真实性没有异议，证明目的有异议。该份证据证明博望区政府为本案适格被告，根据丹阳镇政府提供的长江公路大桥征迁工作实施方案载明，本次征迁工作的实施主体为当涂县政府，鉴于丹阳镇现已划归博望区管辖，根据法律规定，行政机关职权变更的继续行使其职权的行政机关是被告，博望区政府的被告主体资格适格。 被告丹阳镇政府对博望区政府提供的证据的三性无异议。 本院对证据认证如下：原、被告提供的证据均与本案具有关联性，本院在查明本案的事实时予以综合考量。 经审理查明，为建设马鞍山长江公路大桥，当涂县政府根据国土资函〔2009〕1035号《国土资源部关于马鞍山长江公路大桥工程建设用地的批复》要求，于2009年组织实施集体土地征收工作。杨善明的养鸡场及住房位于被征收范围。2009年1月10日、12月17日，丹阳镇政府作为甲方与作为乙方的杨善明签订了《房屋拆迁补偿安置协议》各一份，对杨善明被征收的养鸡场及住房的拆迁补偿安置达成协议。主要内容为：因马鞍山长江公路大桥建设需要，甲方受马鞍山长江大桥项目当涂段征迁指挥部的委托，根据当政〔2004〕76号文件拆迁安置补偿标准，达成协议如下：“第一项，本次拆迁安置采取货币化结合自建安置房形式进行，甲方将拆迁补偿款及住房安置补助费一次性支付给乙方，乙方在指定的安置地点按照甲方有关规划设计的要求自建安置房，甲方负责安置点的土地征收及三通一平等基础设施配套。第二项，杨善明的房屋安置补偿费。第三项房屋拆迁补偿总费用。第四项为过渡费的补偿。第五至八项分别为房屋腾空的时间、房屋不腾空的后果、在腾空房屋过程中如出现不安全因素和财产损失的责任由杨善明负担、其他条款。”2010年，杨善明领取了两份协议约定的房屋征收补偿金额一共18万元及宅基地补偿费4000元，于2011年领取了2万元的房屋征收补偿费。 此后，杨善明对长江大桥征地拆迁的有关事项进行信访。2014年2月15日，博望区联席办作出《会议纪要》第4号，对杨善明提出的有关征迁问题作出了化解方案，方案本着生活困难帮扶到位的原则，给予杨善明以帮助。根据2014年7月9日的《回访记录》记载，相关单位将给予杨善明的被征养鸡场、住宅所涉土地被公路占用部分予以补贴3万元；杨善明申请建房，其所在村镇办理相关审批手续。2014年7月9日，杨善明领取丹阳镇政府发放的征迁补偿款3万元。杨善明于当日出具《息访息诉承诺书》，对相关部门的工作表示满意，愿意息访息诉。2020年11月10日，杨善明向本院提起行政诉讼，要求：1.判令博望区政府和丹阳镇政府立即向原告提供符合要求的宅基地（具备三通一平等基础配套设施），并为原告办理登记手续；2.判令博望区政府和丹阳镇政府向原告支付双倍过渡费828800元（过渡费暂计算至2020年12月17日，按每年2880元的标准顺延计算至土地登记手续办理完成之日止）；3.判令博望区政府和丹阳镇政府向原告支付补偿款38710.2元；4.案件受理费由博望区政府和丹阳镇政府负担。 本院另查明，根据安徽省人民政府皖政秘〔2012〕414号《安徽省人民政府关于调整马鞍山市部分行政区划的通知》载明，将当涂县的丹阳镇划归博望区。 庭审中，杨善明撤回了要求博望区政府和丹阳镇政府为其办理登记手续的诉讼请求。明确其诉讼请求为要求博望区政府和丹阳镇政府履行案涉两份协议约定的第一项内容即为其安置一块宅基地。 本院认为，本案的争议焦点为杨善明的起诉是否超过民事法律规范确定的诉讼时效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。本案系杨善明要求博望区政府和丹阳镇政府履行案涉协议而提起的诉讼，属于履约之诉，根据上述司法解释的规定，诉讼时效参照民事法律规范确定。《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条第一款规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。杨善明领取案涉补偿款的时间为2010年及2011年，其出具《息访息诉承诺书》的时间为2014年7月9日，其向本院提起行政诉讼的时间为2020年11月10日，根据上述规定及本案查明的事实确定，杨善明的起诉已超过民事法律规范确定的诉讼时效。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定如下： 驳回原告杨善明的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长 齐 萍 审判员 袁国庆 审判员 焦明君 二〇二〇年十二月三十日 书记员 夏 丽 附：本裁定适用的相关法律依据 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。