贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔行终1111号上诉人（一审原告）贵州神奇投资有限公司，住所地贵州省贵阳市云岩区北京路**。法定代表人张芝庭，执行董事。委托代理人王语，贵州驰宇律师事务所律师。委托代理人赵军，贵州驰宇律师事务所律师。被上诉人（一审被告）贵阳市人民政府，住所地贵州省贵阳市观山湖区林城东路**。法定代表人陈晏，市长。委托代理人王成彦，贵州慧原律师事务所律师。上诉人贵州神奇投资有限公司因诉贵阳市人民政府土地行政批准一案，不服贵州省贵阳市人民政府作出的（2020）黔01行初116号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。贵州神奇投资有限公司一审诉称，2003年3月30日，贵州神奇投资有限公司与贵州省生物制药厂签订《贵州神奇投资有限公司兼并贵州省生物制药厂的协议》，取得了案涉2022亩划拨工业用地在内的贵州省生物制药厂的全部资产。后为完善案涉土地的相关手续，贵州省国土资源厅于2005年11月29日出具了黔国土资利用函[2005]24号《关于对贵州神奇集团兼并原省生物药品厂要求改变土地用途的复函》，该复函说明了案涉国有划拨土地使用权，依法依约只能登记在贵州神奇投资有限公司名下。而筑国土出字[2007]第09号《国有土地使用权出让合同》中，第三十九条载明的内容，证明了贵阳市政府实施了批准行政行为，而该批准行为导致原属于贵州神奇投资有限公司的土地被非法出让给案外人贵州多彩贵州城建设经营有限公司，给贵州神奇投资有限公司造成了特别巨大的经济损失。贵阳市政府具有对土地出让方案进行审批的法定职权，同时根据筑国土出字[2007]第09号《国有土地使用权出让合同》和筑第字[2007]35号《贵阳市人民政府关于贵州多彩贵州城建设经营有限公司申请完善用地手续的批复》，可知贵阳市人民政府的批准行为具有所涉宗地和受让人特定的特点，该批准行为已通过后续法定流程已经外化，侵犯了贵州神奇投资有限公司的合法权益。故请求法院：1.请求撤销筑第字[2007]35号《贵阳市人民政府关于贵州多彩贵州城建设经营有限公司申请完善用地手续的批复》；2.本案诉讼费由贵阳市人民政府承担。一审法院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:……;（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”之规定。可诉的行政行为需要具备成熟性、终结性。行政机关在作出行政行为之前，一般要为作出行政行为而进行准备、论证、研究、层报、咨询等，这些行为尚不具备最终的、对外的法律效力，不属于可诉的行为。本案中，贵阳市政府于2007年4月9日作出的筑地府[2007]35号《贵阳市人民政府关于贵州多彩贵州城建设经营有限公司申请完善用地手续的批复》实则是对案涉国有土地使用权出让行为的批准行为。该批复并非行政管理活动的最终行政决定，而是案涉土地使用权出让过程中所必须经过的程序，为内部审批的过程性行为，并不对外直接产生法律效果，不具有可诉性。而对外直接产生法律效果的行为，是案外人贵阳市国土资源局与案外人贵州多彩贵州城建设经营有限公司签订的《国有土地使用权出让合同》（筑国土出字[2007]第09号）。贵州神奇投资有限公司如认为土地出让行为对其合法权益造成影响，应依法就上述土地出让合同提起诉讼、寻求司法救济。综上，贵州神奇投资有限公司的起诉不属于人民法院的行政诉讼受案范围，依法应予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”，及第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（十）其他不符合法定起诉条件的情形……人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”之规定，裁定驳回贵州神奇投资有限公司的起诉。上诉人贵州神奇投资有限公司不服一审裁定，向本院提起上诉称:1.贵阳市政府的批复实质上是行政机关利用其行政权力确定案涉土地的地块位置、四至、用途、面积、年限、土地使用条件等的行政行为，该批复将本属于上诉人的土地违法出让给贵州多彩贵州城建设经营有限公司，损害了上诉人的权益。2.该批复通过送达贵州多彩贵州城建设经营有限公司及下级执行等形式已经外化，且该批复不是为了土地出让而作的准备、论证、研究、层报、咨询等行为，不符合过程性行为的特点。3.案涉批复形成于出让合同签订之后，实质上等同于协议出让方案的效果，违反法定出让程序，是违法的行政行为。请求：撤销一审裁定，并对本案进行实体审理。被上诉人贵阳市人民政府二审法定期限内未提交书面答辩意见。二审经审查查明：2006年12月27日，贵州省畜牧局（甲方）、贵州神奇集团控股有限公司（乙方、现更名为贵州神奇投资有限公司）与多彩贵州城建设经营有限公司（丙方）共同签订《关于贵州省生物药品厂兼并改制补充协议书》（以下简称补充协议书）。贵州神奇投资有限公司就该补充协议书提起民事诉讼，请求确认该补充协议书无效，贵阳市中级人民法院作出（2015）筑民二（商）终字第1225号判决，驳回贵州神奇投资有限公司的诉讼请求。该判决认定：2003年3月20日，贵州神奇投资有限公司（兼并方、甲方）与贵州省生物药品厂（被兼并方、乙方）签订《贵州神奇投资有限公司兼并贵州省生物药品厂的协议》一份，约定，由甲方接收乙方全部资产，受让乙方全部债权，承担乙方全部债务，安置乙方全部职工，同时还对兼并方式、债务清偿、职工安置、土地使用权处置等事项进行了约定。2006年12月27日，贵州省畜牧局（甲方）、贵州神奇集团控股有限公司（乙方、现更名为贵州神奇投资有限公司）与多彩贵州城建设经营公司（丙方）共同签订补充协议书一份，该协议书对解决原贵州省生物药品厂兼并改制问题进行了约定。该协议书载明：贵州神奇投资有限公司在保证履行兼并改制所有协议义务的基础上，于2004年5月以贵州省生物药品厂的整体资产从贵州神奇投资有限公司改制设立了贵州世纪神奇产业投资有限公司（以下简称世纪神奇公司）；世纪神奇公司联合贵州多彩贵州文化产业发展中心等公司，进一步筹措资金投入，于2006年7月将增资扩股后的世纪神奇公司更名为贵州多彩贵州城建设经营有限公司；贵州多彩贵州城建设经营有限公司承诺全面承继世纪神奇公司的全部权利和义务，包括兼并贵州省生物药品厂未履行或正在履行的义务；该协议同时对债务、安置、土地过户及保证金支付等内容。此后，该协议在包括土地过户等方面进行了依法审批程序并进行了实际履行。2020年11月23日，本院组织贵阳市人民政府、贵州神奇投资有限公司进行调查询问，神奇投资公司自认，2004年8月贵州神奇投资有限公司更名为贵州神奇集团控股有限公司，2012年12月又改为原名称“贵州神奇投资有限公司”。2011年4月，贵州神奇集团控股有限公司与中国凯瑞国际经济技术合作有限公司签订《股权转让协议》，将其持有的贵州多彩贵州城建设经营有限公司转让给中国凯瑞国际经济技术合作有限公司，并于2013年8月作工商变更。本院认为：首先，根据省畜牧局、贵州神奇集团控股有限公司及贵州多彩贵州城建设经营有限公司共同签订的《关于贵州省生物药品厂兼并改制补充协议书》，贵州神奇投资有限公司在贵阳市国土资源局与贵州多彩贵州城建设经营有限公司签订《国有土地使用权出让合同》前，已将其兼并的原省生物药品厂的全部权利义务转由贵州多彩贵州城建设经营有限公司承继，也已将其持有的贵州多彩贵州城建设经营有限公司股权转让中国凯瑞国际经济技术合作有限公司，并于2013年8月作工商变更。故，案涉批复并未侵犯其合法权益。其次，贵阳市人民政府作出的案涉完善用地手续批复系对案涉国有土地使用权出让的批准行为，贵州多彩贵州城建设经营有限公司依据该批复已办理了相应的土地使用权变更登记手续，取得土地使用权，即案涉批复行为已被后续的土地使用权颁证行为所吸收，系过程性行为，不具有可诉性，一审裁定驳回其起诉并无不当。综上，贵州神奇投资有限公司的上诉理由不成立，本院不予采纳，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 赵 敏审判员 邱兴琼审判员 易思波二〇二〇年十二月十五日法官助理王文婷书记员汪杨