湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终1470号上诉人（原审原告）：戴革新，男，1956年8月7日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。上诉人（原审原告）：戴鹏鹤，男，1963年7月15日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。上诉人（原审原告）：谭京华，男，1955年10月13日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。上诉人（原审原告）：许小毛，女，1956年6月6日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。上诉人（原审原告）：严俊群，女，1936年10月25日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。上诉人（原审原告）：戴娅萍，女，1958年6月14日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。上诉人（原审原告）：陈健，男，1957年3月5日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。上诉人（原审原告）：陈柏松，男，1955年3月26日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。上诉人（原审原告）：谭云，女，1958年5月14日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。上诉人（原审原告）：童润年，男，1958年1月24日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。上诉人（原审原告）：童润祥，男，1960年3月29日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。上诉人（原审原告）：许卫，男，1967年3月19日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。上诉人（原审原告）：王玉兰，女，1945年11月20日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。上诉人（原审原告）：赵晓稚，男，1983年11月17日出生，汉族，住湖南省湘潭市雨湖区。上诉人（原审原告）：赵延荣，男，1952年4月24日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。上诉人（原审原告）：陈跃辉，女，1960年1月23日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。上诉人（原审原告）：冯金莲，女，1957年6月17日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。上诉人（原审原告）：许汉臣，男，1934年5月21日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。上诉人（原审原告）：凌英，女，1970年1月25日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。上诉人（原审原告）：谢新启，女，1968年2月15日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。上诉人（原审原告）：杨高生，男，1933年10月27日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。上诉人（原审原告）：周国康，男，1962年11月7日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。上诉人（原审原告）：邓志军，男，1955年9月5日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。上诉人（原审原告）：郭铁牛，男，1949年10月29日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。上诉人（原审原告）：徐湘玲，女，1956年9月18日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。上述二十五位上诉人的诉讼代表人：戴革新，男，1956年8月7日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。上述二十五位上诉人的诉讼代表人：戴鹏鹤，男，1963年7月15日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。上述二十五位上诉人的诉讼代表人：许小毛，女，1956年6月6日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。上述二十五位上诉人的诉讼代表人：谭云，女，1958年5月14日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。上述二十五位上诉人的诉讼代表人：赵晓稚，男，1983年11月17日出生，汉族，住湖南省湘潭市雨湖区。上述二十五位上诉人的共同委托代理人：崔利国，湖南绥之律师事务所律师。上述二十五位上诉人的共同委托代理人：赵浅平，湖南绥之律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：湖南省人民政府，住所地：湖南省长沙市天心区湘府西路**。法定代表人：毛伟明，省长。上诉人戴革新等二十五人因与被上诉人湖南省人民政府（以下简称省政府）行政复议决定一案，戴革新等二十五人不服湖南省长沙市中级人民法院作出的（2020）湘01行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。原审法院审理查明：2016年12月28日，省政府作出了2205号《审批单》，同意征收湘潭市岳塘区板塘街道五一村、板塘村、摇钱村、荷塘街道荷塘村、五爱村、滴水埠村、竹埠村、宝塔街道云盘村集体土地14.9055公顷，作为湘潭市2016年报国务院批准城市用地实施方案六用地。湘潭市人民政府取得该审批单后，于2017年1月5日作出潭土公字[2017]5号《征收土地公告》（以下简称5号《征收土地公告》），主要载明了征收土地的批准机关、批准文号、征收土地面积、被征收土地单位和范围、征地补偿标准以及农业人员安置办法等事项。2017年1月13日，湘潭市人民政府将5号《征收土地公告》张贴在被征地块。戴革新等二十五人不服上述征收土地公告，向省政府提起行政复议，省政府作出湘府复驳字[2017]30号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称30号《驳回行政复议申请决定书》）。另查明，戴革新等二十五人不服上述驳回决定，向原审法院提起行政诉讼，原审法院于2018年5月2日作出(2017)湘01行初266号《行政判决书》，认为5号《征收土地公告》不会对申请人的权利义务产生实际影响，不属于行政复议受案范围，判决驳回诉讼请求。戴革新等人不服，向湖南省高级人民法院提起上诉，湖南省高级人民法院于2018年12月17日作出(2018)湘行终1158号行政裁定，撤销(2017)湘01行初266号行政判决，发回原审法院重审。2019年7月16日，原审法院作出(2019)湘01行初99号行政判决，判决撤销30号《驳回行政复议申请决定书》，责令省政府重新作出行政复议决定。2019年8月1日，省政府收到(2019)湘01行初99号行政判决。2019年8月23日，省政府向湘潭市人民政府发送答复通知书。2019年8月25日，省政府中止本案审理。2019年12月10日，省政府恢复本案审理。2019年12月12日，省政府作出湘府复驳字[2019]103号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称103号《驳回行政复议申请决定书》）。决定书认为：5号《征收土地公告》并未改变2205号《审批单》的任何内容，不会对戴革新等二十五人的权利义务产生实质影响，不属于行政复议的受案范围，遂决定驳回戴革新等二十五人的行政复议申请。戴革新等二十五人仍不服上述驳回决定，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销省政府作出的103号《驳回行政复议申请决定书》。再查明，2019年11月1日，省自然资源厅复函湘潭市自然资源和规划局，指出《湖南省国土资源厅关于进一步规范农用地转用和土地征收审查报批工作的通知》(湘国土资规〔2017〕2号)附件7《土地征收方案(使用国有土地方案)》中的“征地补偿费用标准(使用国有土地参照补偿)”，使用国有土地参照补偿是指经批准使用国有农场、林场、牧场、渔场的土地，并参照集体土地征地补偿标准进行补偿。原审法院认为，本案争议的焦点系征收土地公告是否属于行政复议的受案范围。本案中，经2205号《审批单》批准，征用湘潭市岳塘区板塘街道五一村、板塘村、摇钱村、荷塘街道荷塘村、五爱村、滴水埠村、竹埠村、宝塔街道云盘村集体土地14.9055公顷，作为湘潭市2016年报国务院批准城市用地实施方案六用地。本案行政复议中的被申请人湘潭市人民政府根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，作出了5号《征收土地公告》。以上征收土地公告系湘潭市人民政府就征地事宜对被征地农村集体经济组织、村民和其他权利人的一种告知行为，未改变2205号《审批单》的任何内容。同时，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十三条第一款第(二)项及《湖南省实施办法》第二十一条规定，本案《土地征收方案》中使用国有土地方案、使用国有土地参照补偿，是指经批准使用国有农场、林场、牧场、渔场的土地，并参照集体土地征地补偿标准进行补偿。湘潭市国土资源局在报送征地报批材料时，直接使用《湖南省国土资源厅关于进一步规范农用地转用和土地征收审查报批工作的通知》(湘国土资规〔2017〕2号)附件7《土地征收方案(使用国有土地方案)》的统一制式表格，未针对个案情况作出相应调整，误用“使用国有土地方案”“使用国有土地参照补偿”等表述，造成了被征地农户误解，确有瑕疵。但涉案“一书四方案”中《征收土地方案》所列实际补偿标准，均为集体土地征地补偿标准，也未超出2205号《审批单》的范围。故5号《征收土地公告》系湘潭市人民政府就征地事宜对被征地农村集体经济组织、村民和其他权利人的一种告知行为，是一种单纯的公示行为，未改变2205号《审批单》的任何内容，未增设新的补偿标准，不会对戴革新等二十五人的权利义务产生实际影响，不属于行政复议受案范围。省政府经审查后作出的驳回行政复议申请的决定并无不当。据此判决驳回了戴革新等二十五人的诉讼请求。戴革新等二十五人不服上述判决，向本院提起上诉称：原审法院采信拒不执行人民法院判决的行政行为，且未全面审理行政行为作出依据的合法性，程序违法。征收土地公告是一种行政告知行为，属于行政复议受案范围。原审法院认定事实不清，涉案房屋登记为集体土地建设用地系历史遗留问题，应按国有土地房屋征收。本案焦点应为征地公告确定的补偿标准按照湘政函[2013]84号文件（以下简称84号文件）执行是否侵害上诉人的权益。征地公告中增加的84号文件补偿标准扩大了审批单所批准的内容范围，请求撤销原审判决或依法改判。省政府未答辩。当事人原审提交的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。本院认为：本案争议焦点是征收土地公告是否属于行政复议的受案范围。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。一般情况下，县级以上地方政府发布征收公告的行为，是将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等事项，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公示告知的行为。该行为对被征收人的权利义务不会产生实际影响，不属于行政复议的受理范围。但若征收公告内容与征地批复批准征收土地的范围、用途、面积、补偿标准等内容不相符，公告实际上改变了征地批复的相关内容，而非单纯的告知行为，就会对被征收人的权利义务产生实际影响，当事人以此为由对征地公告申请行政复议的，行政复议机关应予受理。本案5号《征收土地公告》中，就征地补偿标准的问题，在省政府征地审批单的内容之外另行增加了对住宅及地上建（构）筑物补偿的适用标准。且公告中相关征地补偿标准与湘潭市人民政府上报的“一书四方案”中的使用国有土地参照补偿亦不一致。故5号《征收土地公告》并不仅仅是一种公示告知行为，其内容影响了被征收人的权利义务，属于行政复议受案范围。关于5号《征收土地公告》的征地补偿标准中按湘政函(2013)84号文件的规定执行的内容是否属于扩大审批内容的问题。经审查，涉案征收审批单上载明征地补偿标准根据《湖南省人民政府关于调整湖南省征地补偿标准的通知》(湘政发[2012]46号)文实施,该文件中明确征收单位或个人的房屋及其他不动产、青苗补偿等,执行由市州制订并报省政府批准的补偿标准。而84号文件是由湘潭市人民政府制订并报省政府批准的相关文件。故5号《征收土地公告》载明该文件,符合审批内容。关于5号《征收土地公告》中相关征地补偿标准与湘潭市人民政府上报的“一书四方案”中的使用国有土地参照补偿是否一致的问题。经审查，湘潭市国土资源局在报送征地报批材料时，虽然使用了“使用国有土地方案”“使用国有土地参照补偿”等表述，但涉案“一书四方案”中《征收土地方案》所列实际补偿标准，均为集体土地征地补偿标准，也未超出涉案征地审批单的范围。关于戴革新等二十五人主张涉案房屋应按国有土地上房屋征收标准予以补偿的问题，不属于本案审理范围。综上所述，戴革新等二十五人申请行政复议的理由不能成立，省政府以申请复议事项不属于行政复议的范围为由，作出103号《驳回行政复议申请决定书》虽然结论不当，但该复议决定实际已对5号《征收土地公告》重新进行了实体审理，且驳回复议申请的结论未损害上诉人的实体权益。为节约司法资源，避免诉累，其结论可以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由戴革新等二十五人负担。本判决为终审判决。审判长  赫荣生审判员  张少波审判员  赵 旻二〇二〇年十二月二十八日法官助理刘柯岑书记员杨雅婷