四平市铁西区人民法院行政判决书（2020）吉0302行初26号公益诉讼起诉人四平市铁西区人民检察院，住所地四平市铁**紫气大路。法定代表人翟凤辉，该院检察长。参加诉讼检察员潘某，该院副检察长。参加诉讼检察员耿某，该院检察官助理。被告四平市自然资源局，住所地吉林省四平市铁**北河西路**。法定代表人宋国君，该局局长。委托诉讼代理人常石，该局监察支队长。公益诉讼起诉人四平市铁西区人民检察院诉被告四平市自然资源局不履行法定职责一案，本院于2020年11月13日受理后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月23日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人四平市铁西区人民检察院参加诉讼检察员潘某、耿某，被告四平市自然资源局的委托诉讼代理人常石均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人四平市铁西区人民检察院诉称，其在履行职责过程中发现，被告四平市自然资源局（原四平市国土资源局）对四平市铁西区平西乡鑫农农民粮食专业合作社（以下简称平西乡鑫农合作社）非法占用基本农田的行为未依法履行监管职责，致使国家和社会公共利益受到侵害。四平市铁西区人民检察院依法进行了调查，现查明：2013年11月，平西乡鑫农合作社（法定代表人王瑞民，公民身份证号码：×××）通过签订承包田转让协议书，取得了位于××区、四梨公路西侧土地承包权。并于2015年10月在未办理土地审批手续的情况下，回填平整土地，建设库房、硬化地面，不符合土地利用总体规划。2017年8月25日，经吉林省土壤肥料总站组织有关专家进行现场勘查鉴定，专家认为，平西乡鑫农合作社占用四平市铁西区平西乡孤榆树村六社耕地12984.4平方米，地，地类为基本农田用地改为它用，水泥硬化地面，耕作层破坏严重，生产种植条件受到严重毁坏，耕地受到严重破坏。2017年9月15日，《四平市国土资源局关于铁西区平西乡鑫农农民粮食专业社破坏耕地程度情况鉴定意见》认为，该块土地的种植功能已丧失，平西乡鑫农合作社违法占地行为已导致耕地严重破坏。为督促原四平市国土资源局依法履行职责，促进依法行政，维护国家和社会公共利益，四平市铁西区人民检察院于2017年10月26日向原四平市国土资源局下发四西检行公建[2017]第2号《检察建议书》，建议其依法进行行政处罚，限期对受损土地进行复垦，恢复土地原状，恢复原种植条件。2017年11月26日，原四平市国土资源局对四西检行公建[2017]第2号《检察建议书》作出书面回复：对铁西区平西乡鑫农农民粮食专业合作社破坏耕地行为，我局已于2016年12月立案，于2017年11月6日作出了四国土资西执罚[2016]25号《行政处罚决定书》，处罚决定：“责令改正违法行为，恢复土地原种植条件；并处耕地开垦费2倍罚款，计157827.45元。由于王瑞民拒不到场配合，相关法律文书无法直接送达。目前，我局已采取公告方式进行了送达。”在公告期满后，原四平市国土资源局于2018年5月4日作出四国土资催[2016]25号《催告书》，并于2018年5月7日在四平日报予以公告送达；2019年1月9日，原四平市土资源局以四国土资西执强[2016]25号《强制执行申请书》，向四平市铁西区人民法院申请强制执行；人民法院于2019年1月14日作出（2019）吉0302行审5号《行政裁定书》，裁定：“准予强制执行申请执行人四平市国土资源局于2017年11月6日作出的四国土资西执罚[2016]25号《行政处罚决定书》中第1项内容，即：责令一个月内改正破坏耕地行为，恢复原种植条件，由四平市国土资源局组织实施；”四平市铁西区人民法院将（2019）吉0302行审5号《行政裁定书》送达原四平市国土资源局，在北方法制报上对被执行人进行公告送达。至今，人民法院作出的（2019）吉0302行审5号《行政裁定书》生效已超过一年以上，四平市铁西区人民检察院在落实高检院开展的“回头看”专项活动中，于2020年4月10日、5月6日、5月20日，组织工作人员对该地块进行了三次现场踏查发现：截止目前，该地块基本农田上的违法建筑物和硬化的地面仍未拆除，被破坏的基本农田仍没有恢复原种植条件，被告四平市自然资源局仍未依法全面履行职责，未进一步采取措施，责令土地复垦义务人缴纳土地复垦费，未对受损土地组织复垦，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。公益诉讼起诉人四平市铁西区人民检察院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第三十三条：“国家实行永久基本农田保护制度。”第三十五条：“永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。”第四十三条：“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。”第六十七条第一款：“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七十六条：“违反本法规定，拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款。”、《基本农田保护条例》第六条第二款：“县级以上地方各级人民政府土地行政主管部门和农业行政主管部门按照本级人民政府规定的职责分工，依照本条例负责本行政区域内的基本农田保护管理工作。”第三十三条：“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖沙、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《土地复垦条例》第三条：“生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人（以下称土地复垦义务人）负责复垦。”第五条：“县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域土地复垦的监督管理工作。”第十八条：“土地复垦义务人不复垦，或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为组织复垦。确定土地复垦费的数额，应当综合考虑损毁前的土地类型、实际损毁面积、损毁程度、复垦标准、复垦用途和完成复垦任务所需的工程量等因素。”第四十二条：“土地复垦义务人依照本条例规定应当缴纳土地复垦费而不缴纳的，由县级以上地方人民政府国土资源主管部门责令限期缴纳；逾期不缴纳的，处应缴纳土地复垦费1倍以上2倍以下的罚款。”《中华人民共和国行政强制法》第四十四条：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”第五十条：“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。”第五十一条：“代履行应当遵守下列规定：代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行驶其职权的行政机关是被告。”2019年3月25日印发的四办字【2019】33号中共四平市委办公室、四平市人民政府办公室关于印发《四平市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知中“第三条主要职责是：（六）负责建立空间规划体系并监督实施。…组织划定生态保护红线、永久基本农田等控制线，构建节约资源和保护环境的生产、生活、生态空间布局。…（七）负责统筹国土空间生态修复。负责国土空间综合整治、土地整理复垦、矿山地质环境恢复治理等工作。（八）负责组织实施最严格的耕地保护制度。贯彻执行耕地保护政策，负责耕地数量、质量、生态保护。组织实施耕地保护责任目标考核和永久基本农田特殊保护。”等相关规定，四平市自然资源局作为土地行政主管部门，对辖区内的基本农田负有保护管理职责。因该公司法人王瑞民拒不履行土地复垦义务，有意回避，经催告后仍拒不履行土地复垦义务。截止目前，该地块违法建筑物和硬化的地面仍未拆除，被破坏的基本农田仍没有恢复原种植条件，对此四平市自然资源局应依法依规进一步采取措施，及时责令土地复垦义务人限期缴纳土地复垦费，并代为组织复垦。现四平市铁西区人民法院作出的（2019）吉0302行审5号《行政裁定书》生效已超过一年以上，至今四平市自然资源局未履行法院裁定义务，也未依法全面履行职责，既未要求土地复垦义务人限期缴纳土地复垦费，也未代为组织复垦，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。为保护生态环境与土地资源，保护基本农田不受非法侵害，维护国家和社会公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条之规定，要求判令被告四平市自然资源局依法履行职责，责令土地复垦义务人缴纳复垦费，并代为组织复垦，恢复原种植条件。公益诉讼人四平市铁西区人民检察院向本院提交以下证据材料：第一组证据：四平市铁西区人民检察院作为公益诉讼起诉人主体资格合法的相关证据。1.《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款；2.《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条；3.四平市人民检察院、吉林省人民检察院批复。证明四平市铁西区人民检察院提起行政公益诉讼有法律依据，并经四平市人民检察院批复同意，证实四平市铁西区人民检察院作为本案公益诉讼起诉人主体资格合法。第二组证据：社会公共利益受损害的相关证据。1.四平市腾达测绘工程有限公司出具的《四平市铁西区平西乡鑫农农民粮食专业合作社占地现状平面图》，《平西乡土地利用总体规划图（局部）》；2.原四平市国土资源局《鉴定耕地破坏程度委托书》、吉林省土壤肥料总站、吉林省农业大学的专家组出具的关于《关于四平市铁西区平西乡鑫农农民粮食专业合作社破坏耕地情况勘查鉴定报告》《四平市国土资源局关于四平市铁西区平西乡鑫农农民粮食专业合作社破坏耕地程度情况鉴定意见》；3.四平市铁西区人民检察院对平西乡鑫农合作社非法占用基本农田现场踏查取证照片。证明平西乡鑫农合作社于2015年10月在未理土地审批手续的情况下，回填平整土地，建设库房、地、地面硬化符合土地利用总体规划，属非法占用基本农田行为，占地面积为12984.4平方米。耕作层破坏严重，生产种植条件严重毁坏，耕地受到严重破坏。四平市自然资源局未依法履行行政职责，被非法占用的基本农田至被起诉时仍未得到恢复。第三组证据：四平市自然资源局未依法全面履行行政职责的相关证据。1.《中华人民共和国土地管理法》第五条、第四十二条、第六十六条；《土地复垦条例》第三条、第十条；《基本农田保护条例》第三十三条、《四平市自然资源局主要职责》，证明四平市自然资源局有职责采取有效措施，确保被破坏的耕地得到恢复。2.原四平市国土资源局《现场勘测笔录》《国土资源违法案件调查报告》《行政处罚告知书》四国土资西执告[2016]25号、《行政处罚听证告知书》四国土资西执听[2016]25号、《行政处罚决定书》四国土资西执罚[2016]25号、《催告书》四国土资西执催[2016]25号、《强制执行申请书》四国土资西执强[2016]25号。3.四平市铁西区人民法院于2019年1月14日作出《行政裁定书》（2019）吉0302行审5号，证明“准予强制执行申请执行人四平市国土资源局于2017年11月6日作出了四国土资西执罚[2016]25号《行政处罚决定书》中第1项内容，即：责令一个月内改正破坏耕地行为，恢复原种植条件，由四平市国土资源局组织实施”。证明原四平市国土资源局在2016年12月发现平西乡鑫农合作社非法占地的情形并立案查处，2017年11月6日作出《行政处罚决定书》，2017年12月1日进行公告送达，2018年5月4日作出《催告书》，2018年5月7日进行公告送达，2019年1月9日向四平市铁西区人民法院申请强制执行，人民法院于2019年1月14日作出《行政裁定书》，裁定由四平市国土资源局组织实施，一个月内改正破坏耕地行为，恢复原种植条件。但四平市自然资源局怠于履行职责，违法建筑未被拆除、土地未恢复原种植条件，致使平西乡鑫农合作社破坏基本农田的违法状态持续存在，违反了《中华人民共和国土地管理法》《土地复垦条例》《基本农田保护条例》等相关规定。第四组证据：四平市铁西区人民检察院向原四平市国土资源局发出检察建议，履行诉前程序的相关证据。1.四平市铁西区人民检察院检察建议(四西检行公建〔2017〕2号)及送达回证，证明四平市铁西区人民检察院在履行职责中发现平西乡鑫农合作社未办理审批手续违法占用基本农田的违法行为，依法向原四平市国土资源局发出检察建议，要求其依法进行行政处罚，限期对受损土地进行复垦，恢复土地原状，恢复种植条件。第五组证据：四平市铁西区人民检察院发出检察建议后，基本农田被非法占用和破坏的状态仍然存在，国家和社会公共利益及处于受侵害状态的相关证据。1.四平市国土资源局对《检察建议书》的回复。证实四平市国土资源局在接到《检察建议书》后，立案调查，作出了《行政处罚决定书》，因当事人不配合，相关法律文书没有送达，已采取公告送达方式，下一步，将申请法院强制执行，及时消除违法状态，恢复土地原种植条件。2.四平市铁西区人民检察院干警于2020年4月10日前往非法占用基本农田现场进行取证的照片，证明在发出检察建议后，原四平市国土资源局虽进行了行政处罚，但并未恢复土地原种植条件，基本农田被非法占用和破坏的状态仍然存在。被告四平市自然资源局辩称，答辩人对四平市铁西区人民检察院关于平西乡鑫农合作社违法占地行为的叙述无异议，且已依据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《国土资源行政处罚办法》等法律法规规章的规定，对平西乡鑫农合作社违法占地行为进行了立案查处，已作出了处罚并申请法院强制执行，目前正在组织整改违法问题。因此，答辩人目前已履行了查处工作职责，而且正在继续积极履行其他法定职责。具体理由是：1.答辩人已对违法占地问题进行了立案查处。平西乡鑫农合作社于2015年10月，在未经批准的情况下，占用铁西区平西乡孤榆树村六组集体土地，建设合作社库房、硬化地面，面积12984.4平方米，地，地类为基本农田符合土地利用总体规划，属于违法占地。对此违法行为，答辩人已于2017年进行了立案查处（立案编号四国土资西执立[2016]25号），并对平西乡鑫农合作社作出了“责令退还非法占用的土地，限期拆除违法建筑物，恢复土地原状，并处罚款”的处罚决定。2.答辩人已申请非诉强制执行。对平西乡鑫农合作社作出处罚决定后，由于该单位负责人王瑞民拒绝签收，答辩人于2017年12月1日，采取公告方式送达了《处罚决定书》（编号四国土资西执罚[2016]25号）。在当事人没有自觉履行处罚决定内容，也未申请复议、未提起诉讼的情况下，答辩人于2019年1月，向四平市铁西区人民法院申请强制执行，法院已作出（2019）吉0302行审5号行政裁定书。3.答辩人正在采取相应的强制措施。法院裁定准予执行后，答辩人已向法院执行局提出申请，对“罚款15.7827万元”的行政处罚决定内容予以强制执行。因平西乡鑫农合作社没有可供强制执行的财产，以（2020）吉0302执322号执行裁定书，裁定暂时终结执行。对“拆除违法建筑物、恢复土地原状”的行政处罚决定内容，因无法联系平西乡鑫农合作社负责人，需要相关部门联合执法强制拆除，且需要先行垫付强拆费用。为此，答辩人向市政府主管领导进行了汇报，并按照市政府的要求对具体整改工作进行了深入研究。经重新梳理平西乡鑫农合作社违法占地查处情况，发现在2017年我市开展土地利用总体规划调整完善工作时，对平西乡鑫农合作社等地块，已作出了一些调整，现已属于允许建设区、符合规划。且调整完善后的规划文本和方案已经省政府批准，批复为吉政函[2017]35号《关于四平市市、县土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案的批复》。根据《国土资源违法行为查处工作规程》（国土资发[2014]114号）规定，“土地利用总体规划依法作出了重大调整，违法用地的规划土地用途发生重大变更的，可以按照从轻原则判定是否符合土地利用总体规划”。针对以上情况，我们正在制定整改计划。拟撤销原处罚决定，重新作出“责令退还非法占用的土地，没收违法建筑物”的处罚决定，并移交相关部门依法处置。基此，答辩人认为，在平西乡鑫农合作社违法占地案中，已履行了立案、调查取证、作出处罚决定、申请强制执行等工作职责。并按照消除违法状态的有关要求，向政府进行了汇报，拟定了工作措施，正在积极落实之中。被告四平市自然资源局向本院提交以下证据材料：第一组证据：对平西乡鑫农合作社违法占地行为的查处情况。1.立案呈批表（四国土资西执立[2016]25号）；2.行政处罚决定书（四国土资西执罚[2016]25号）及送达回执；3.强制执行申请书（四国土资西执强[2016]25号）；4.四平市铁西区人民法院（2019）吉0302行审5号行政裁定书；5.四平市铁西区人民法院（2020）吉0302执0322号执行裁定书。以上证据证明答辩人对平西乡鑫农合作社违法占地行为已依法履行了法定职责。第二组证据：调整完善土地利用总体规划情况。1.（吉政函[2017]35号）吉林省政府《关于四平市市、县土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案的批复》；2.四平市土地利用总体规划图截图（平西乡鑫农合作社地块）；3.四平市土地利用现状数据库截图（平西乡鑫农合作社地块）。以上材料证明平西乡鑫农合作社地块现已不再是基本农田，已属于允许建设区，符合四平市土地利用总体规划并经省政府批准。第三组证据：相关法律法规规章等规定。1.《中华人民共和国土地管理法》第二十五条“经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准”；2.《自然资源行政处罚办法》；3.《国土资源违法行为查处工作规程》（国土资发[2014]114号）。以上材料证明答辩人正在对平西乡鑫农合作社违法占地问题依法履行职责。庭审中诉讼双方对所出示的上述证据的真实性均无异议，而且双方举证的证据均与本案有关联性，来源合法，双方亦没有提出实质性反驳意见，因此本院予以确认并作为定案依据。经审理查明，2013年11月，平西乡鑫农合作社通过签订承包田转让协议书，取得了位于××区、四梨公路西侧土地承包权。2015年10月，在未办理土地审批手续的情况下，平西乡鑫农合作社回填平整土地，建设库房、硬化地面，不符合土地利用总体规划。2017年8月25日，经吉林省土壤肥料总站组织有关专家进行现场勘查，专家认为，平西乡鑫农合作社占用四平市铁西区平西乡孤榆树村六社耕地12984.4平方米，地，地类为基本农田用地改为它用，水泥硬化地面，耕作层破坏严重，生产种植条件受到严重毁坏，耕地受到严重破坏。2017年9月15日，《四平市国土资源局关于铁西区平西乡鑫农农民粮食专业社破坏耕地程度情况鉴定意见》认为，该块土地的种植功能已丧失，平西乡鑫农合作社违法占地行为已导致耕地严重破坏。公益诉讼起诉人四平市铁西区人民检察院于2017年10月26日向原四平市国土资源局下发四西检行公建[2017]第2号《检察建议书》，建议其依法进行行政处罚，限期对受损土地进行复垦，恢复土地原状，恢复原种植条件。2017年11月26日，原四平市国土资源局对四西检行公建[2017]第2号《检察建议书》作出书面回复：“对铁西区平西乡鑫农农民粮食专业合作社破坏耕地行为，我局已于2016年12月立案，于2017年11月6日作出了四国土资西执罚[2016]25号《行政处罚决定书》，处罚决定：“责令改正违法行为，恢复土地原种植条件；并处耕地开垦费2倍罚款，计157，827.45元。”本院于2019年1月14日作出（2019）吉0302行审5号行政裁定书，裁定：“准予强制执行申请执行人四平市国土资源局于2017年11月6日作出的四国土资西执罚[2016]25号《行政处罚决定书》中第1项内容，即：责令一个月内改正破坏耕地行为，恢复原种植条件，由四平市国土资源局组织实施；”截止目前，该地块基本农田上的违法建筑物和硬化的地面仍未拆除，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。本院认为，公益诉讼起诉人区检察院提起的公益诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的行政公益诉讼案件的受案范围，符合法定起诉条件。根据《中华人民共和国土地管理法》《土地复垦条例》（国务院令第592号）的相关规定，被告四平市自然资源局作为县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为有监管的职责，对土地复垦义务人不复垦或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当责令其缴纳土地复垦费，并代为组织复垦。违法行为人平西乡鑫农合作社违法占用四平市铁西区平西乡孤榆树村六社耕地12984.4平方米，用于生产经营，基本农田改为他用，耕作层破坏严重，生产种植条件受到严重毁坏，耕地受到严重破坏。公益诉讼起诉人四平市铁西区人民检察院向被告四平市自然资源局发出检察建议，督促其依法履行监管职责，采取有效措施，恢复被破坏的基本农田，保护生态环境和土地资源。被告四平市自然资源局虽然向公益诉讼起诉人四平市铁西区人民检察院作出报告，但并未采取有效监管措施，截至目前，所涉案土地仍未恢复土地原状。因此，被告四平市自然资源局仍应进一步履行监管的法定职责，以此保护土地资源不被破坏，维护国家和社会公共利益，做好生态环境保护工作。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第七十二条、七十四条第二款（一）项之规定，判决如下：一、确认被告四平市自然资源局对四平市铁西区平西乡鑫农农民粮食专业合作社非法占用基本农田的行为未尽监管职责违法；二、责成被告四平市自然资源局依法履行法定职责。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于吉林省四平市中级人民法院。审判长 吕 东人民陪审员 张新颖人民陪审员 刘福平 二〇二〇年十二月二十六日书记员 吕焱垚