江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终648号 上诉人（原审原告）成海清，男，1967年7月9日生，××族，住南通市崇川区。 委托代理人成慧明，江苏通成律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市崇川区观音山街道办事处，住所地南通市崇川区观音山街道胜利路**。 法定代表人陆兴，主任。 委托代理人李小飞，江苏大仁律师事务所律师。 委托代理人戴淋玲，江苏大仁律师事务所律师。 原审第三人成海如，男，1964年12月14日生，××族，住南通市崇川区。 上诉人成海清因房屋搬迁行政协议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初459号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，成海清与成海如系兄弟，其父成某在原南通县观音山镇××村宅基地和建筑占地分户清查登记表（以下简称87底册）显示，成某作为户主，建房时人口为6人（农业），审批宅基地面积270平方米、建筑占地面积120平方米，清查结果为宅基地占地面积308.2平方米、建筑占地合计面积131.5平方米（主房四间、棚舍二间）。1988年，成某立下遗书，将房产田地实物等并归两份均分，成海如得朝南东首瓦房一间半，成海清得朝南西首瓦房一间半，东首小房两间于父母在日养膳等天年不测均归两份均分……1994年4月21日，成海清与成海如达成《成海如卖房屋给成海清的协议合同》，约定成海如半间堂屋并给成海清，价格1000元，半间堂屋的房地与屋前屋后土地一起在内均归成海清管权。同时约定了成海如和成海清的房地尺寸及为父母建造房屋等事项。合同中还备注，“先应把父母亲的两间房屋建好后成海如的楼房才好进行施工”。1994年8月，成海如（其妻子、长女及父亲成某一并作为家庭成员）申请建房。乡镇土管部门意见审批同意该户原地翻建楼房80平方米，保留三棚7.5平方米，原房全部拆除后新建总宅156平方米，乡镇政府于同月15日审核同意。成海如建造上述楼房前，与成海清兄弟俩未经审批共同搭建案涉33.21平方米房屋，用作赡养父母，该房系砖木结构，位于成海如“三地”范围内。成某夫妇居住上述33.21平方米房屋内直至成某2013年去世。 2017年6月28日，因铁路东、朝东埭界河南、先锋界河西、通甲河北项目推进需要，南通市崇川区观音山街道办事处（以下简称观音山街办）成立项目协议搬迁指挥部。次日，该指挥部发布上述地块项目搬迁公告及搬迁范围图、搬迁补偿安置方案。案涉33.21平方米房屋位于搬迁范围内。2017年7月31日，江苏首佳土地房地产评估测绘事务所有限公司对成海如户非居房屋及特殊附属设施进行评估，并出具情况说明，载明房屋补偿45251元（122.3平方米*370元/平方米），简易房补偿5998元（29.99平方米*200元/平方米），特殊附属设施补偿22030元（房屋增补12230元+三相电表5000元+排污管道4800元），以上合计73279元。案涉33.21平方米房屋补偿囊括在上述补偿款中，补偿金额为15608.7元（房屋补助33.21平方米*370元/平方米+附属设施补助33.21平方米*100元/平方米）。2017年8月10日，观音山街办海洪社区经济合作社与成海如签订2017版0002362号《房屋搬迁补偿安置协议》，载明在铁路东、朝东埭界河南、先锋界河西、通甲河北项目建设地块内成海如户自愿搬迁。搬迁房屋坐落于观音山××社区××组，成海如户合计应得补偿总额73279元（房屋补偿45251元、简易房补偿5998元、特殊附属设施补偿22030元）。案涉协议补偿款73279元已经全部由成海如实际领取。成海清不服提起诉讼，认为观音山街办与成海如订立的协议中，对属于成海清的部分财产（33.2平方米房屋）约定无效，应予撤销，请求部分撤销观音山街办与成海如签订的2017版0002362号《房屋搬迁补偿安置协议》。 另查，案涉项目搬迁补偿安置方案中载明了住宅补偿标准及非住宅补偿标准。其中，非住宅补偿的补偿方式为货币补偿，合法面积以房屋所有权证和土地使用证来确认，在2006年10月1日前建成的违章非住宅按《通崇政建发[2012]72号》文件执行。通崇政建发[2012]72号文件规定了住宅房屋未经登记建筑的认定程序，先由街道汇总，由街道确权小组对拟上报材料初审并讨论后形成初步意见，公示后无异议的，报区房屋征收管理部门审核资料完整性，再由区认定工作小组对街道申报材料讨论形成审查结论后现场签字确认，街办将讨论结果在公示栏内公示三个工作日无异议后通过认定。 再查明，2014年10月30日，观音山街办明确对辖区内经测绘过的违法非居房屋的搬迁补偿适用“370+X”政策，对于违法非居房屋补偿，楼（平）房给予370元/平方米、钢架（简易房屋）给予200元/平方米、棚披给予100元/平方米的补偿；对特殊房屋补偿，楼房另增180元/平方米、生产型产房檐高超过3.6米另增补100元/平方米；对设备设施补偿，普通三相电表5000元/户（含配电箱）、电缆沟40元/米。经测绘，成海如户有独立违法非居房屋122.3平方米（含成海清有争议的33.21平方米）、简易房29.99平方米，对照“370+X”政策，分别按照房屋370元/平方米、简易房200元/平方米、房屋增补100元/平方米、三相电表5000元/套、排污管道60元/米的标准予以补偿。 一审法院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。据此，人民法院在审理行政协议案件时，除适用行政法律规范外，也可以适用《民法总则》《合同法》等民事法律规范。第一，案涉33.21平方米房屋不能被认定为合法住宅房屋。首先，该房屋系1994年成海清、成海如兄弟俩未经审批共同搭建，搭建之前无任何批建手续，亦未获得相应产权证。补偿安置方案明确，住宅合法建筑面积以产权证、建房审批表等作为依据。案涉房屋既无产权证，亦无建房审批报告，无法被确认为合法住宅。其次，对照通崇政建发[2012]72号文件的规定，未经登记的建筑要认定为合法住宅房屋需经一系列认定程序，包括汇总-初审-讨论-公示-审核-讨论并形成审查结论-现场签字确认-再公示等，案涉33.21平方米房屋虽于2006年前建成，但未经认定为合法住宅房屋，成海清主张案涉房屋为合法住宅房屋缺乏事实依据。第二，案涉协议系成海如自愿签订，补偿金额是协议各方协商一致的结果，补偿款已对该户应补尽补，未侵犯各方合法权益。成海如作为建房人之一，房屋建造在成海如“三地”范围内，其有权作为协议一方签订案涉协议，其对房屋性质及补偿数额予以认可，且补偿款已由成海如悉数领取，足以说明案涉协议体现了各方的真实意思表示，是各方协商一致的结果。对于案涉房屋的补偿，观音山街办在庭上做了详细说明，即房屋补偿33.21平方米*370元/平方米+附属设施补偿33.21平方米*100元/平方米，合计补偿金额15608.7元，上述房屋的定性及补偿方式的计算符合案涉项目搬迁补偿安置方案和通崇政建发[2012]72号文件规定，亦符合观音山地区对非居实行“370+X”的搬迁补偿惯例，未减损该房屋搬迁应获得的合法补偿权益。至于成海清所称的其与成海如系房屋共同建造人、房屋共同继承人的主张，其所享有的相应拆迁利益应当通过民事诉讼途径进行分割确定，不影响案涉协议的合法有效性。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回成海清的诉讼请求。 成海清不服一审判决，向本院提起上诉称，一审判决没有对案涉协议的效力和后果进行全面审查。案涉协议在法律效力上是对成海清物权(继承所得)的处罚行为，法院没有对此按照行政处罚法的相关法条和程序做行政处罚的合法性审查，却简单依据行政征收程序的合法性作出判决。即使按照行政征收程序，案涉房产不仅包括房屋实体建筑，还包括宅基地，法院对该行政协议是否对宅基地进行了补偿未做任何评判。成海清及成海如在法庭上已承认按照父母遗愿应对遗产做平均分配，可是一审法院对案涉房产在内的由87底册转换而来的宅基地未进行任何评价，却采信了观音山街办所谓的确权结果。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回重审。 被上诉人观音山街办辩称，本案是行政协议纠纷，案涉协议是观音山街办和成海如协商一致的结果，成海清认为本案应当按照行政处罚法的规定进行审查缺乏依据。案涉房屋由成海清和成海如建造，并非其父母建造，不存在遗产的问题。案涉房屋系成海如自留地上建造，为成海如实际占有，且无登记，成某已经作为成海如家庭成员申请建房，并享有20平方米的占地指标，王文英亦作为成海清户房屋核定合法面积的人口之一，享有20平方米的占地指标。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人成海如未发表意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见以及一审判决的内容，本案的争议焦点是，案涉房屋搬迁补偿安置协议是否存在违法以及可撤销的情形。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。依法行政强调的是行政机关对自身行为的约束和规范，这一原则本身并不排斥行政机关在与相对人协商一致的情形下实现管理目标。通过与相对人协商一致的方式处理房屋征收与补偿事宜，不但减少了相对人与行政机关的对抗，降低了行政机关的行政成本，而且更有利于迅速、平和的实现行政管理目标，成为传统行政管理手段的一种有效补充。本案中，因铁路东、朝东埭界河南、先锋界河西、通甲河北项目推进需要，观音山街办发布搬迁公告及搬迁范围图、搬迁补偿安置方案，并与被搬迁人签订房屋搬迁补偿安置协议，属于其行政管理职权的范围。行政协议与行政处罚是两类不同的行政行为，其事实认定、法律适用以及实施程序均存在区别。即使行政机关签订房屋搬迁行政协议过程中，可能存在对房屋是否属于未经审批建筑的认定，但不能就此认为这种认定行为就属于行政处罚，进而必须通过行政处罚程序处理。观音山街办与成海如签订案涉协议不存在超越职权，违反法定程序等违法情形，成海清认为一审法院未按照行政处罚法对协议进行合法性审查，理由不能成立。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。本案中，观音山街办与成海如签订了2017版0002362号《房屋搬迁补偿安置协议》，案涉33.21平方米房屋作为违法非居房屋补偿，包括在上述协议约定的补偿款中。首先，房屋搬迁部门认定合法建筑的主要依据是不动产登记资料、建房审批表，案涉33.21平方米房屋系1994年成海清与成海如共同搭建，未经审批，且上述房屋建设于成海如的自留地范围内。其次，根据1994年成海如户的建房审批表可见，该户家庭成员包含了其父成某，乡镇政府审批同意该户原地翻建楼房80平方米，保留三棚7.5平方米，原房全部拆除后新建总宅156平方米。结合成海清本人签字确认的2017年的《申请审批表》来看，其母王文英作为成海清户的家庭成员进行了建房审批。成某作为成海如户建房时的家庭成员，王文英作为成海清户建房时的家庭成员，符合成某户原房屋全部拆除后重新建房的实际情况。成海清上诉时提交的《住宅凭证》，即使内容是真实的，在没有其他审批手续佐证的情况下，也只能视为成某、成海如、成海清家庭内部对相关财产的约定，不能视为合法建房审批材料。最后，《崇川区未经登记建筑认定及处置工作程序和房屋征收（协议搬迁）竣工验收程序（试行）》（通崇政建发〔2012〕72号）明确规定了住宅房屋未经登记建筑认定程序，包括汇总-初审-讨论-公示-审核-讨论并形成审查结论等，完成认定工作后才正式签订协议。签订协议是协议搬迁过程的最后环节，观音山街办根据前期对被搬迁房屋的认定材料以及评估报告等，将成海如作为被搬迁人，与成海如签订房屋搬迁补偿安置协议，尽到了履约时的注意义务。 综上，观音山街办具有签订案涉房屋搬迁补偿安置协议的法定职权，签订协议行为符合法定程序，案涉协议的签订亦不存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等应予撤销的情形。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。成海清的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人成海清负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇二〇年十二月二十八日 法官助理 王博然 书 记 员 丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。