江苏省东台市人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏0981行初19号 原告：王友余，男，1954年8月21日出生，汉族，居民。 委托代理人：王军（系王友余之子），男，汉族，居民，住盐城市城南新区。 委托代理人：熊根娣（系王友余之妻），汉族，居民，住盐城市城南新区。 被告：盐城市自然资源和规划局，住所地盐城市亭湖区毓龙东路**。 法定代表人：徐增产，该局局长。 委托代理人：周志勇，该局盐南高新区分局工作人员。 委托代理人：李志刚，江苏御今律师事务所律师。 被告：江苏省自然资源厅，，住所地南京市建邺区水西门大街** 法定代表人：刘聪，该厅厅长。 委托代理人：贺凯，该厅工作人员。 委托代理人：何倩玉，江苏德擎律师事务所律师。 原告王友余不服被告盐城市自然资源和规划局作出的盐城市本级挂[2019]24号《国有建设用地使用权挂牌出让公告》（以下简称24号《出让公告》）及被告江苏省自然资源厅作出的〔2019〕苏自然资行复第206号《行政复议决定书》（以下简称206号《复议决定书》），向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月17日立案后，向被告盐城市自然资源和规划局、江苏省自然资源厅送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2020年4月23日、9月18日公开开庭审理了本案。原告王友余及其委托代理人王军，被告盐城市自然资源和规划局的委托代理人周志勇、李志刚，被告江苏省自然资源厅的委托代理人何倩玉到庭参加诉讼。原告王友余的委托代理人熊根娣，被告盐城市自然资源和规划局盐南高新区分局副局长李曙光，被告江苏省自然资源厅的委托代理人贺凯到庭参加第一次庭审。被告盐城市自然资源和规划局总规划师宋迎春，被告江苏省自然资源厅的委托代理人瞿巍到庭参加第二次庭审。经江苏省高级人民法院批准,延长本案审理期限三个月。本案现已审理终结。 原告王友余诉称，被告盐城市自然资源和规划局于2019年11月28日发布24号《出让公告》，将盐马路东、××路北侧地块放到盐城市国有建设用地使用权网上交易系统上进行挂牌出让。2019年12月11日，原告向被告江苏省自然资源厅申请行政复议，请求撤销24号《出让公告》，江苏省自然资源厅于2020年2月4日作出206号《复议决定书》，维持了24号《出让公告》。原告认为24号《出让公告》中，编号20192402盐马路东、××路北侧地块红线图，违反了盐城市人民政府于2019年11月14日批准的2019年8月21日公开的《盐城市盐都公园地段控制性详细规划》。206号《复议决定书》第2页第3行所述“2019年8月21日《批前征求公众意见》在被申请人官网上主动公开，2019年11月14日经盐城市人民政府审批”证明盐城市人民政府于2019年11月14日批准的2019年8月21日公开的《盐城市盐渎公园地段控制性详细规划》是法定有效规划。盐城市人民政府批准的2019年8月21日修订后的《盐城市盐渎公园地段控制性详细规划》规定盐马路与希望路交叉口东南角街旁绿地为6400平方米，而24号《出让公告》中，编号20192402盐马路东、××路北侧地块红线图占用了盐马路与希望路交叉口东南角街旁2900平方米的绿地，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第三十五条、《城市绿线管理办法》第十一条和第十二条的规定，该公告同时违反了属于城市总体规划范畴的《盐城市城市绿线规划》中的绿线范围。故原告诉至法院，请求依法判令：1.撤销被告盐城市自然资源和规划局作出的24号《出让公告》；2.撤销被告江苏省自然资源厅作出的206号《复议决定书》。 原告王友余向本院提交了以下证据： 1.盐城市自然资源和规划局于2019年12月30日作出的《关于王友余请求履行法定职责的答复意见书》、盐城市城南新区黄海街道办事处耿火村民委员会与王友余等人签订的《盐城市房屋拆迁协议书（产权调换）》各1份。拟证明原告与案涉24号《出让公告》具有利害关系。 2.《盐城市盐渎公园地段控制性详细规划》1份。拟证明原告所持有的控制性详细规划与盐城市自然资源和规划局提交的证据3中《盐城市盐渎公园地段控制性详细规划》不一致，被告盐城市自然资源和规划局所持有的《盐城市盐渎公园地段控制性详细规划》不合法。 3.盐政复〔2018〕44号《关于同意盐城市城市绿地系统规划（2017-2030）等四个专业规划的批复》1份。拟证明盐城市人民政府批准了《盐城市城市绿线划定规划（2017-2030）》，《盐城市城市绿线划定规划（2017-2030）》属于《盐城市城市总体规划（2013-2030）》的范畴。 4.《盐城市城市绿线划定规划（2017～2030）》节选、《盐城市城市绿线划定规划——规划管理单元详细图则》各1份。拟证明24号《出让公告》中的红线图侵占了盐马路街旁绿地面积6400平方米中的2900平方米。 5.案涉24号《出让公告》1份。拟证明该公告系盐城市自然资源和规划局作出，其是本案适格被告。 6.案涉206号《复议决定书》1份。拟证明江苏省自然资源厅是本案适格被告。 7.案涉24号《出让公告》中的红线图1份。拟证明24号《出让公告》侵占了盐马路街旁2900平方米绿地。 8.盐城市人民政府网站关于《盐城市城市绿地系统规划（2017-2030）》截屏打印件1份。拟证明该规划经盐城市人民政府批准，具有法定效力，是城市总体规划的组成部分，该规划规定的盐马路街旁6400平方米的绿地布局是城市总体规划的强制性内容。 9.《盐城市城市绿地系统规划（2017-2030）》的规划说明书、规划文本、规划图件各1份；住房城乡建设部通报的9起违反城乡规划典型案例1份。拟证明24号《出让公告》中的红线图侵占了《盐城市城市绿地系统规划（2017-2030）》中规定的盐马路街旁6400平方米绿地中的2900平方米，违反了城市总体规划的强制性内容，属于违法行为，应予撤销。 10.关于《盐城市盐渎公园地段控制性详细规划》的文字说明1份。拟证明盐城市盐渎公园地段控制性详细规划应当遵守《盐城市城市绿线划定规划（2017-2030）》和《盐城市城市绿地系统规划（2017-2030）》两个专项规划规定的盐马路街旁6400平方米的街旁绿地具体布局，24号《出让公告》应予撤销。 被告盐城市自然资源和规划局辩称，1.编号20192402盐马路东、××路北侧地块的容积率并未违反控制性详细规划规定的强制性容积率。2019年8月21日《批前征求公众意见》在盐城市自然资源和规划局官网上主动公开，2019年11月14日经盐城市人民政府审批。24号《出让公告》严格遵守《盐城市盐都公园地段控制性详细规划》的相关规定，编号20192402盐马路东、××路北侧地块的容积率并未违反控制性详细规划规定的强制性容积率。《盐城市盐渎公园地段控制性详细规划》规划简介中第九条第一款居住用地规划表述如下：“规划居住用地264.06公顷，占建设用地的44.98%。居住用地多为中、高密度的高级公寓、居住区，局部地块为低密度住宅区，地，地块净容积率为1～3.5”，24号《出让公告》中，编号20192402盐马路东、××路北侧地块的规划指标要求中，容积率要求小于等于2.7，并未超过上述容积率要求。2.原告所提的两处地块容积率均符合《盐城市盐渎公园地段控制性详细规划》的规定和相关法律规定。盐城市本级挂[2019]18号《国有建设用地使用权挂牌出让公告》中的编号20191801盐马路东、青年路南侧地块的安置房容积率上限是2.4,24号《出让公告》中的编号20192402盐马路东、××路北侧地块的容积率上限是2.7，均未超过《盐城市盐渎公园地段控制性详细规划》中地块净容积率为1.1～3.5的相关规定。3.2019年11月14日经盐城市人民政府审批的《盐城市盐渎公园地段控制性详细规划》中，盐马路与希望路交叉口东南角地块（地（地块编号B2-1地性质G1c街旁绿地）规划面积为0.35公顷，即3500平方米，并非原告陈述的6400平方米。4.编号20192402盐马路东、××路北侧地块并未占用盐马路与希望路交叉口东南角地块的街旁绿地面积，未违反《中华人民共和国城乡规划法》第三十五条、《城市绿线管理办法》第十一条和第十二条。24号《出让公告》严格遵守《盐城市盐渎公园地段控制性详细规划》的相关规定，未擅自改变规划所确定的用地用途，也未占用相应的街旁绿地，24号《出让公告》中的《20192402红线图》西北侧（街旁绿地一侧）与《盐城市盐渎公园地段控制性详细规划》盐马路与希望路交叉口东南角地块西南侧界线吻合。编号20192402盐马路东、××路北侧地块并未占用盐马路与希望路交叉口东南角地块的街旁绿地面积。5.原告所述的绿地范围与原告之间没有利害关系，根据24号《出让公告》的红线图，原告所述绿地是在出让红线图范围之外，原告不具有诉讼的主体资格。综上，原告所述没有事实和法律依据，24号《出让公告》内容适当、程序合法、适用法律准确，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告盐城市自然资源和规划局向本院提交了以下证据： 1.盐自然资发〔2019〕377号《关于盐马路东、希望路北侧地块等3宗国有建设用地使用权挂牌出让的请示》（含附件）1份。拟证明案涉地块出让经过合法请示、审批。 2.编号为市〔2019〕1050号《请示报告阅办卡》、盐政复〔2019〕34号《关于同意盐马路东、希望路北侧地块等3宗国有建设用地使用权挂牌出让方案的批复》（含附件）各1份。拟证明盐城市人民政府同意挂牌出让案涉地块。 3.《盐城市盐渎公园地段控制性详细规划》、盐城市人民政府《关于盐城市盐渎公园地段控制性详细规划调整的批复》各1份。拟证明原告诉称的绿地问题是在红线范围之外，与原告没有利害关系，盐城市自然资源和规划局具有作出24号《出让公告》的职权。 4.《批前征求公众意见》、《盐城市盐渎公园地段控制性详细规划分图则B2》各1份。拟证明24号《出让公告》中，编号20192402盐马路东、××路北侧地块红线图与《盐城市盐渎公园地段控制性详细规划》一致，没有占用街旁绿地，原告诉称的绿地问题并不在红线范围之内，且原告与街旁绿地没有利害关系。 5.案涉24号《出让公告》附件中的《盐城市自然资源和规划局规划设计条件》、红线图各1份。拟证明24号《出让公告》符合《盐城市盐渎公园地段控制性详细规划分图则B2》中的相关条件。 6.《盐城市城市总体规划（2013-2030）》1份。拟证明《盐城市盐渎公园地段控制性详细规划》没有违反盐城市城市总体规划。 7.盐城市自然资源和规划局2020年9月16日作出的《情况说明》、盐城市住房和城乡建设局2019年8月10日作出的《关于反馈意见的函》、《关于召开王友余案专家论证会的通知》及《会议记录》各1份。拟证明对绿地的布局在总量不减少的情况下可以进行微量调整，绿地面积可因规划进行适当调整，前提是要确保绿地面积。 8.《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》、《国有土地使用权出让补充合同》。拟证明土地最终的成交符合法律规定。 被告江苏省自然资源厅辩称，1.江苏省自然资源厅履行了行政复议职责。原告对盐城市自然资源和规划局作出的24号《出让公告》不服，于2019年12月11日向江苏省自然资源厅申请行政复议。江苏省自然资源厅于2019年12月16日作出了《行政复议受理通知书》和《行政复议答复通知书》，并分别邮寄送达。2019年12月24日，盐城市自然资源和规划局提交了书面答复材料。经审查后，江苏省自然资源厅于2020年2月4日作出206号《复议决定书》，维持了盐城市自然资源和规划局作出的24号《出让公告》。因此，江苏省自然资源厅在法定期限内履行了行政复议职责，复议程序符合行政复议法关于复议程序和时限的规定。2.盐城市自然资源和规划局作出的24号《出让公告》程序合法，内容适当。2019年11月25日，盐城市自然资源和规划局作出《关于盐马路东、希望路北侧地块等3宗国有建设用地使用权挂牌出让的请示》。2019年11月28日，盐城市人民政府作出《关于同意盐马路东、希望路北侧地块等3宗国有建设用地使用权挂牌出让方案的批复》。2019年11月28日，盐城市自然资源和规划局作出24号《出让公告》，公告载明，20192402号地块土地位置位于盐马路东、××路北侧，土地面积33625平方米，土地用途为城镇住宅用地，1.0＜容积率≤2.7，建筑密度≤22.0%，40.0%≤绿化率，出让年限70年。20192402号地块位于《盐城市盐渎公园地段控制性详细规划》中B2-2地块范围内，B2-2号地块规划容积率为2.7。因此，盐城市自然资源和规划局作出的24号《出让公告》程序合法，内容适当。综上，江苏省自然资源厅在法定期限内作出了行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求，或裁定驳回原告的起诉。 被告江苏省自然资源厅向本院提交了以下证据： 1.《行政复议申请书》及邮寄凭证各1份。拟证明原告对24号《出让公告》不服，于2019年12月11日提出行政复议申请的事实。 2.〔2019〕苏自然资行复第206号《行政复议受理通知书》及邮寄凭证各1份。拟证明2019年12月16日，江苏省自然资源厅向原告作出了受理通知书并邮寄的事实。 3．〔2019〕苏自然资行复第206号《行政复议答复通知书》及邮寄凭证各1份。拟证明2019年12月16日，江苏省自然资源厅要求盐城市自然资源和规划局提交书面答复材料的事实。 4.盐城市自然资源和规划局作出的《行政复议答复书》1份。拟证明盐城市自然资源和规划局提交了书面复议答复材料的事实。 5.206号《复议决定书》1份、邮寄凭证2份。拟证明2020年2月4日，江苏省自然资源厅作出了行政复议决定，并分别向王友余及盐城市自然资源和规划局邮寄送达，原告于2020年2月5日签收的事实。 经庭审质证，被告盐城市自然资源和规划局对原告所举证据的质证意见为：证据1的真实性无异议，证明目的有异议，原告所诉的绿地位于马路边，并非位于原告安置房小区内，与原告没有利害关系。证据2的合法性有异议，该份控制性详细规划图是在向社会进行征求意见时公布的征求意见稿，征求意见后对该控制性详细规划图进行了修改，报盐城市政府进行批复后，重新公示了修改后的控制性详细规划图。证据3、4的真实性由法院审查。证据5-7的真实性无异议。证据8的真实性无异议，证明目的有异议，总体规划、控制性详细规划、专项规划三者的关系是总体规划是编制控制性详细规划、专项规划的依据，控制性详细规划与专项规划的关系主要是落实与协调。证据9的证明目的有异议，其中9起违反城乡规划典型案例与本案并不相似，没有参考性和可比性，本案绿地面积远远大于专项规划规定的6400平方米。证据10的证明目的有异议，《盐城市盐渎公园地段控制性详细规划》完全符合城市总体规划。被告江苏省自然资源厅对原告所举证据的质证意见为：证据3、4、的真实性、合法性、关联性有异议。证据9中住房城乡建设部通报的9起违反城乡规划典型案例的真实性、合法性、关联性有异议，9起违法案件的处理源于上级行政部门对下级行政部门的监督处罚，原告非案涉地块的受让人或行政行为相对人，其对24号《出让公告》的起诉并不符合受理条件。其余证据的质证意见同被告盐城市自然资源和规划局质证意见。 原告对被告盐城市自然资源和规划局所举证据的质证意见为：证据1的真实性、关联性无异议，合法性有异议。证据2的关联性、合法性有异议，该批复未审查公告是否符合城市总体规划。证据3的真实性、合法性有异议，认为盐城市自然资源和规划局所举的《盐城市盐渎公园地段控制性详细规划》与原告所持有的《盐城市盐渎公园地段控制性详细规划》不一致，《关于盐城市盐渎公园地段控制性详细规划调整的批复》没有发文字号，不符合行政机关公文格式。证据4中《批前征求公众意见》的真实性有异议，认为盐城市自然资源和规划局未提供完整版，无法知晓真实情况。证据4中《盐城市盐渎公园地段控制性详细规划分图则B2》及证据5的合法性有异议，与盐城市城市绿线规划不一致，案涉出让公告占用了绿线范围内的绿地。认为证据6未在法定期限内提交，不予质证。证据7中《情况说明》的真实性、合法性有异议，《关于反馈意见的函》的真实性有异议，《关于召开王友余案专家论证会的通知》及《会议记录》的合法性有异议。证据8的真实性、关联性无异议，合法性有异议。被告江苏省自然资源厅对被告盐城市自然资源和规划局所举证据真实性、合法性、关联性均无异议。 原告对被告江苏省自然资源厅所举证据的质证意见为：证据1-5的真实性、合法性、关联性无异议。被告盐城市自然资源和规划局对被告江苏省自然资源厅所举证据的质证意见为：证据1-5的真实性、合法性、关联性无异议。 经审理查明，2019年11月25日,被告盐城市自然资源和规划局向盐城市人民政府出具盐自然资发〔2019〕377号《关于盐马路东、希望路北侧地块等3宗国有建设用地使用权挂牌出让的请示》，请求盐城市人民政府批准盐城市自然资源和规划局按照审定的出让方案实施挂牌出让。其中盐马路东、××路北侧安置房地块土地面积为33652平方米，审定的土地用途及规划指标要求为：土地用途居住用地（商业占计容总建筑面积比例2%-3%），1＜容积率≤2.7，建筑系数≤22%，40%≤绿化率。 2019年11月28日，盐城市人民政府作出盐政复〔2019〕34号《关于同意盐马路东、希望路北侧地块等3宗国有建设用地使用权挂牌出让方案的批复》，同意盐城市自然资源和规划局按照审定的出让方案挂牌出让盐马路东、希望路北侧地块等3宗国有建设用地使用权。同日，盐城市自然资源和规划局作出案涉24号《出让公告》，该公告载明：编号20192402地块位于盐马路东、××路北侧，土地面积33652.0平方米，土地用途为城镇住宅用地，1.0＜容积率≤2.7，建筑系数≤22.0%，40.0%≤绿化率，出让年限70年。 2019年12月10日,原告王友余认为24号《出让公告》侵犯其合法权益，向被告江苏省自然资源厅申请行政复议，要求撤销24号《出让公告》。江苏省自然资源厅于2019年12月16日受理王友余的复议申请后，于2020年2月4日作出206号《复议决定书》，维持了24号《出让公告》，并于同日向王友余邮寄送达。王友余不服24号《出让公告》及206号《复议决定书》，提起本案行政诉讼。 另查明，原告王友余系盐城市城南新区黄海街道办事处耿伙村村民。2019年5月25日，原告王友余、王军、吕文龙作为被拆迁人，与拆迁人盐城市城南新区黄海街道办事处耿伙村民委员会（以下简称耿伙村委会）签订《盐城市房屋拆迁协议书（产权调换）》，就其座落于耿伙村的房屋达成拆迁补偿协议，该协议显示，王友余的安置房位于案涉24号《出让公告》中编号20192402地块范围内。目前原告的安置房尚未建设完毕。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。所谓“利害关系”，是指当事人所主张的合法权益具有受到行政行为侵犯的可能性，而该可能性应置于行政法律关系当中加以分析判断。申言之，在行政法律关系中，当事人所主张的权利，实质上应是当事人针对行政机关所享有的一种行政法上的请求权，即基于行政法律规范，如果行政机关处于当事人所主张权利的义务主体地位，则可以认定其具有针对行政机关的请求权，基于该请求权，当事人的合法权益就存在被行政行为侵犯的可能性，故而具有行政诉讼的主体资格。 本案中，原告王友余基于《盐城市房屋拆迁协议书（产权调换）》享有安置于24号《出让公告》所出让地块范围内的权利，认为其具有本案原告主体资格，但王友余所主张的权利是否能够实现，并非盐城市自然资源和规划局在公告出让国有土地使用权时负有保护和考量的法定义务。同时，王友余既不是公告所出让土地的原权利人，亦非土地竞买人，盐城市自然资源和规划局公告出让国有土地使用权的行为并无侵犯王友余合法权益的可能性。故原告王友余与被告盐城市自然资源规划局作出的24号《出让公告》并无利害关系。 综上，原告王友余提起的本案诉讼，不符合行政诉讼的法定起诉条件，其对江苏省自然资源厅作出的206号《复议决定书》的起诉也应当一并裁定予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百三十六条第七款规定，裁定如下： 驳回原告王友余的起诉。 案件受理费50元，于本裁定生效后退给原告王友余。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。 审 判 长  杨凯卫 审 判 员  丁 惠 人民陪审员  丁祥林 二〇二〇年十二月十六日 法官 助理  黄 河 书 记 员  丁 玲 附：本裁定适用的相关法律依据 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 2.《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。 人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。 人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。 人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。 原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。 原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。 原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。