西安铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 (2020)陕71行终1359号 上诉人(原审原告)刘盛莉，女，1969年x月xx日出生，公民身份号码610********，汉族，住陕西省。 委托代理人张鹏，陕西莱锦律师事务所律师。 委托代理人陈蓓蕾，陕西莱锦律师事务所实习律师。 被上诉人(原审被告)陕西省公安厅交通警察总队（以下简称省交警总队）。住所地陕西省西安市长安南路**。 法定代表人郭平社，总队长。 委托代理人宋欣，工作人员。 委托代理人李天光，陕西丰瑞律师事务所律师。 原审第三人陕西恒泰达物流有限公司（以下简称恒泰达公司）。住。住所地陕西省/div> 法定代表人赵辉，执行董事兼总经理。 委托代理人王小军，北京市康达（西安）律师事务所律师。 委托代理人严越，北京市康达（西安）律师事务所律师。 上诉人刘盛莉因行政许可一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3123号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院查明，2018年10月9日，陕西省公安厅交通警察总队车辆管理所杨凌分所依据2006年6月11日陕西省公安厅交通警察总队车辆管理所发布的《关于为陕西重型汽车有限公司产品车辆发放临时号车牌的通知》，向第三人陕西恒泰达物流有限公司所有的待出口右置方向盘重型普通货车（陕汽SXxxxxxxxR），颁发了陕V1xx**号临时行驶车号牌。该号牌有效期为2018年10月9日至2018年10月16日。2018年10月10日，驾驶员闫某驾驶案涉车辆沿西安市三桥正街由西向东行驶至刘村铁道口时，与骑自行车沿阿房宫路向东右转弯至此的xxx发生碰撞，造成xxx受伤、车辆受损的交通事故。xxx经医院抢救无效于当日10时许死亡。2018年12月20日西咸新区公安局沣东分局交巡警大队作出西咸公交认字沣东（2018）第61011220180003075号《道路交通事故认定书》，对道路交通事故及事故形成原因分析：闫某驾驶机动车行经车道减少的铁路道口时，安全意识不强、未给非机动车预留必要的通行空间是造成事故的重要原因。且在事故发生后，未立即停车、保护现场，具有事故的主要过错。xxx骑自行车行经铁路道口右转弯时，未减速慢行、确保安全是造成该事故的次要原因，具有该事故次要过错。认定闫某负此事故主要责任，xxx负事故次要责任。2019年8月30日，原告刘盛莉(系死者xxx母亲)、xxx（系死者xxx父亲）与肇事司机闫某及第三人陕西恒泰达物流有限公司达成案涉交通事故的民事赔偿协议，赔偿款已于当日支付完毕。2019年9月29日，长安区人民检察院作出长检公诉刑不诉【2019】46号《不起诉决定书》，内容为“认为闫某实施了《中华人民共和国刑法》第一百三十三条规定的行为，构成交通肇事罪，但其到案后自愿供述涉嫌犯罪的事实，有积极悔罪表现，并取得被害人家属谅解，依据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十七条第二款的规定，决定对闫某不起诉。”原告认为，因被告陕西省公安厅交通警察总队违法向右置方向盘车辆颁发车牌，使得本不该上路行驶的机动车上路行驶，是造成事故的原因，事故原告痛失爱子，给原告造成巨大的精神创伤故诉至本院，诉请如上。另查明，依据陕公政【2015】90号文件《陕西省公安厅机关机构设置及编制分配方案》，陕西省公安厅交通警察总队车辆管理处（车辆管理所）为陕西省公安厅交通警察总队内设机构。 原审法院认为，本案的争议焦点首先在于原告与被诉行政行为是否具有利害关系。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条规定“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。……”、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（原审裁定笔录，应为《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》）第十二条规定“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”上述法律规定和司法解释，从正反两方面确定了行政诉讼原告主体资格的内涵和外延。同时，由于当事人在行政诉讼中所形成的法律关系属于公法救济法律关系，对当事人合法权益的判断，也应置于公法救济法律关系中加以分析。即,没有公法救济法上的权利（力）义务，便无以进入公法救济程序，无以形成公法救济法律关系。诉乃发动审判权的前提，一个诉讼最终能够获得审理判决，取决于诉的内容，也就是公民、法人、或其他组织所提起的请求，是否足以具有利用司法审判加以解决的实际价值和必要性。一般而言，在撤销之诉中，行政机关作出一个行政行为，或者拒绝一个申请，都有直接针对的对象，也就是行政相对人。由于行政相对人是具体行政行为后果的主要承担者，因此在大部分情况下，行政相对人都是有诉权的。但在除撤销之诉以外的其他诉讼中，或除行政相对人之外的其他原告，在主张其与行政行为存在利害关系时，则必须主张其受到公法保护的权益受到了行政行为的侵害。因为行政诉讼法所规定的利害关系指的是公法上的利害关系，并不包括反射利益和私法上的权利。而利害关系的判断是“以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益（以下统称权益），作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。”也即提起行政诉讼的前提是原告的主观公权利受到行政行为的损害，而非私法上的权利或反射利益受到损害时，才具有提起行政诉讼的资格。任何人都“不能以被诉行政行为被作否定性评价后，可能会间接有利于保护其所主张的权益为由取得原告主体资格。”因为“当事人民法上的权益或者习惯法上的权益，只有在有关行政法律规范对其加以保护的情形下，才能成为行政法上保护的利益，才能形成行政法上的利害关系，才能取得原告主体资格，才能请求司法保护该权益。”结合本案，《机动车登记规定》第四十五条规定“机动车具有下列情形之一，需要临时上道路行驶的，机动车所有人应当向车辆管理所申领临时行驶车号牌：（一）未销售的；（二）购买、调拨、赠予等方式获得机动车后尚未注册登记的；（三）进行科研、定型试验的；（四）因轴荷、总质量、外廓尺寸超出国家标准不予办理注册登记的特型机动车。”由此可以看出，该行政许可所设定权力义务的相对人是“机动车所有人”，也就是说，核发临时行驶车号牌的行政法律规范并不要求公安机关考虑、尊重和保护除“机动车所有人”之外的其他公民、法人或其他组织的权益，因此，除“机动车所有人”之外的其他公民、法人或其他组织，对核发临时行驶车号牌这一具体行政行为所主张的权益，并非行政法上所保护的利益，因而也就不存在行政法意义上的利害关系，进而也就不具备原告主体资格。本案中，原告刘盛莉并非机动车所有人，其所主张的权益亦非公安机关在核发临时行驶车号牌时所依据和适用的行政法律规范所要求考虑或保护的权益，故原告刘盛莉不属于其他与行政行为有利害关系的公民，不具有原告主体资格。其次，在行政诉讼中，由于行政行为的作出、被诉请人民法院审查、人民法院对其合法性作出裁判，必然存在时间间隔，以上述不同时间作为裁判基准时，将可能对行政行为的合法性得出不同结论。故对行政行为合法性的评价，一般是以行政行为作出时的事实、证据和法律为标准。该行政行为的合法性要件仅与处分时的事实、证据和法律有关，而不能以行政机关当时无法预见到的事实、证据和法律作为认定原行政行为违法的依据。就本案而言，公安机关核发机动车临时行车号牌时所依据的实体法律规范仅要求其考量“机动车所有人”的利益，其他交通参与者显然不在其当时的考量范畴之内。因为任何一辆机动车上路行驶的行为均构成对其他交通参与者甚至其本人的危险，这种危险是潜在地、泛化地，并非绝对必然发生。任何人对这种潜在、泛化的危险均无法准确预见，更不存在采取措施避免这种危险发生的义务。如果将公安机关核发机动车临时行车号牌这一行政行为的适格原告扩大解释为包括本案原告在内的交通参与者及其亲属，则势必得出一个极为荒诞的结论，即行政机关在作出行政行为后，需要为一个行政行为作出时无法预见是否会必然的发生的后果承担责任。这样的裁判将严重破坏法的预测作用，导致行政行为的萎缩，造成行政管理法律关系的混乱。诚然，原告刘盛莉作为交通事故受害人的亲属无疑在此次交通事故中遭受到了巨大的情感伤害，而人民群众的情感不仅是司法裁判合理性及正当性的基础，也是实现公平正义的重要依托。但司法对于当事人情感的尊重仍必须遵循基本的法律原则和明确的法律规定，法官更不能出于对当事人情感的尊重而随意突破法律的基本原则和法治的基本精神，从而使得法律失去确定性以及对社会公众行为规范的指引作用。“每一个人都有自己的正义，唯有法律能够做到相对的公平。”司法判断面临的是利益交织、纷繁复杂的社会矛盾和价值取向，从不同的价值取向和行为路径出发，很可能会得出不同的结论，本合议庭唯一可以确保的是，合议庭法官对本案作出的裁判是忠实于法律及法律精神的理解，忠实于法官的职业道德和良知，忠实于习**总书记“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”的明确要求。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项的规定，裁定驳回原告刘盛莉的起诉。案件受理费50元，退还原告刘盛莉。 上诉人刘盛莉上诉称，一审裁定对案件定性、证据认定、法律适用均错误。上诉人是行政行为的行政相关人，行政相关人是指与某一具体行政行为存在利害关系的其他公民、法人或其他组织。上诉人之子因为被上诉人的行政行为违法，致使吴留洋的生命权被侵害，上诉人作为xxx的权利继承人，与本案有利害关系。西安铁路运输中级法院（2019）陕71行终457号《行政裁定书》认为，上诉人与被诉行政行为有利害关系，上诉人具备原告主体资格。一审法院认为上诉人不具有原告主体资格于法无据。一审裁定认为：“因为任何一辆机动车上路行驶的行为均构成对其他交通参与者甚至其本人的危险，这种危险是潜在地、泛化地，并非绝对必然发生。任何人对这种潜在、泛化的危险均无法准确预见，更不存在采取措施避免这种危险发生的义务。如果将公安机关核发机动车临时行车号牌这一行政行为的适格原告扩大解释为包括本案原告在内的交通参与者及其亲属”，这一认识是极为荒诞和肤浅的。一审裁定偷换概念，没有对被诉行政行为有一个正确的认识和理解，被诉行政行为是被上诉人给“右置方向盘”的车辆核发临时号牌这一违法行为，如果是符合《中华人民共和国机动车运行安全技术条件》（GB7258-2017）标准的“左置方向盘”，上诉人则不会提起此次行政诉讼。其次，一审法院忽视了《中华人民共和国机动车运行安全技术条件》（GB7258-2017）、《公安部关于右置方向盘汽车管理有关问题的通告》等法规的适用。被上诉人给不应该发放临时号牌的“右置方向盘”车辆违法发放了临时号牌，才导致吴留洋死亡的交通事故的发生，此违法行为与xxx的死亡具有因果关系。请求：撤销（2019）陕7102行初3123号行政裁定，指令继续审理。 被上诉人省交警总队答辩称，一、上诉人与车辆管理所核发临时行驶车号牌的行为不具有利害关系。《行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被上诉人并非涉案交通事故的肇事方，车辆管理所依法向机动车所有人核法临时行驶车号牌，与上诉人之子出现交通事故无因果关系。上诉人既非行政行为的相对人，亦非与行政行为有利害关系的公民。二、《机动车登记规定》（2012修正）第五条和第四十五条对初次申领机动车号牌、行驶证及未销售的机动车、特型机动车等需要临时上道路行驶申领临时行驶车号分别作了不同的规定，故机动车注册登记与核发临时行驶车号牌系两类完全不同的行政行为。三、《公安部关于右置方向盘汽车管理有关问题的通告》、《公安部关于加强右置方向盘汽车管理的通知》并未禁止对右置方向盘汽车核发临时行驶车号牌，仅禁止向右置方向盘汽车核发机动车（正式）号牌、行驶证。四、车辆管理所核发陕V1xx**临时号牌，符合现行机动车登记管理规定。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉人的全部上诉请求。 原审第三人恒泰达公司述称，一、刘盛莉既非本案行政相对人，也非行政相关人，一审法院裁定驳回起诉适用法律准确。车管所核发临时行驶车牌号这一行政行为，与刘盛莉不存在行政法意义上的利害关系，刘盛莉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条、《最高人民法院关于适用的解释》十二条的规定。二、涉案车辆符合申领临时行驶车号码牌的要求和程序，车管所给涉案车辆核发临时行驶车号牌的行政行为合法、有效。首先，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第八条的规定，国家对机动车实行登记制度。机动车经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶。尚未登记的机动车，需要临时上道路行驶的，应当取得临时通行证号牌。涉案车辆属于《机动车登记规定》第四十五条规定可以申领临时行驶车号牌的未销售车辆。其次，涉案车辆已于2018年9月29日取得工业和信息化部颁发的检测合格证明，并载明“车辆经检验，符合本企业技术标准、质量合格、准予出厂”，符合《机动车登记规定》第四十六条规定的临时行驶车号牌的申领条件。再次，《公安部关于加强右置方向盘汽车管理的通知》中的“注册登记”是指给机动车核发正式牌照，“临时通行证号牌”是针对临时通行的车辆核发的。正式牌照和临时通行证号牌是完全不同的两个法律概念和程序。三、《道路交通事故认定书》已对导致xxx死亡的原因进行认定，并非上诉人认为的临时牌照上路和事故之间存在因果关系，上诉人混淆案件事实。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院驳回上诉，维持原裁定。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条之规定：第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。本案一审法院以刘盛莉不具备原告主体资格驳回了其起诉，根据以上规定本案二审主要审查一审法院裁定驳回起诉是否正确，以及刘盛莉的起诉是否符合起诉条件。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第十二条对属于行政诉讼法二十五条规定的“与行政行为有利害关系”作出了规定。经查，上诉人刘盛莉因不服陕西省公安厅交通警察总队车辆管理所杨凌分所向原审第三人发放临时行驶车号牌的行为提起诉讼，被诉行政行为的作出使得原审第三人公司待出口的右置方向盘重型普通货车上路行驶，从而发生肇事导致上诉人之子重伤，后经抢救无效死亡。本院认为，被诉行政行为与上诉人所主张的损害后果之间没有必然的因果关系，上诉人与被诉行政行为之间不存在《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定的利害关系。据此，上诉人刘盛莉不具备本案原告主体资格，原审法院依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定裁定驳回其起诉并无不当。上诉人刘盛莉的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  柴 苗 审 判 员  衡飞玲 审 判 员  陈泉池 二〇二〇年十二月二十四日 法官助理  徐 晟 书 记 员  张慧子 1