贵州省水城县人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔0221行初200号原告范小乖，男，1963年1月3日生，汉族，贵州省盘州市人，住贵州省盘州市。一般授权委托诉讼代理人杨念平，女，系北京在明律师事务所律师。执业证号：11101200911584930。一般授权委托诉讼代理人孔维松，男，系北京在明律师事务所律师。执业证号：11101202010189472。被告贵州盘北经济开发区管理委员会，住所地贵州省盘州市鸡场坪工业园区。统一社会信用代码：11520200053335568B。法定代表人刘虎生，系该委员会常务副主任。出庭负责人司烽。特别授权委诉讼托代理人路快，男，系北京市浩天信和（贵阳）律师事务所律师。执业证号：15201201410935626。原告范小乖诉被告贵州盘北经济开发区管理委员会（以下简称“盘北经开区管委会”）行政协议纠纷一案，于2020年10月26日向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月30日立案后，于2020年11月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月16日公开开庭审理了本案。原告范小乖及其一般授权委托诉讼代理人杨念平、孔维松，被告盘北经开区管委会出庭负责人司烽、特别授权委托诉讼代理人路快到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告范小乖诉称，因鸡场坪乡煤钢电一体化项目建设，原告的宅基地及房屋被纳入征收范围。2012年11月28日被告作出《贵州盘北经济开发区管理委员会关于印发的通知》，规定了集中统一安置、联合建房安置、货币安置、保障性住房安置等四种安置方式，其中联合建房安置方式需要安置户交纳不低于100万元保证金。随后，被告又出台相关文件，对上述安置方式进行了确认。被告曾与原告进行多次协商，原告均表示要求联合建房，但考虑到选择联合建房安置方式需要交纳100万元保证金，同时被告方工作人员也明确表示可以先选择安置房安置，如果后期有取得联合建房安置方式时也给予原告同等的联合建房待遇，所以原告才与被告于2015年12月31日签订了《房屋拆迁安置协议》，最终约定采取集中统一安置的方式，与原告处于同一项目的鸡场坪镇坪子村十组村民范全统在签订协议时，在被告提供的协议正文外，明确注明了“如其他（拆迁人口）划分得宅基地建房，开发区就要给我们划分宅基地”。协议签订后，由于安置方式及标准不合理，包括原告在内的诸多被征收户在生活及就业方面存在诸多困难，但在同一征收项目中的其他几十户村民却已经得到了联合建房安置的优惠，为此，被迫选择集中安置的村民多次到被告处反映，要求给予同等待遇，被告于2019年9月10日作出盘北管委会信复字（2019）3号《关于李连仲等158名信访人的答复意见书》，原告自此方知悉其他几十户村民不但得到联合建房的批准且不需要交纳100万元保证金。原告认为，双方签订的《房屋拆迁安置协议》，不但明显不公平，而且是被告乘原告处于危难境遇下签订，违背原告真实意思，原告有权请求撤销该协议；涉案协议属于行政机关为履行行政职能签订的行政协议，行政行为应当遵守合理性原则，同等情况同等对待，对于明显不当、不合理的行政行为，原告有权请求予以变更。综上，原告与被告签订的《房屋拆迁安置协议》存在显失公平、明显不当、行政不合理及原告受胁迫等情形，且签订时被告利用了原告生活处于窘迫的客观情形，特向人民法院提起诉讼，请求：1、变更原告与被告签订的《房屋拆迁安置协议》，将安置方式从“选择盘北经济开发区统建安置房”变更为“联合建房安置”，并不需交纳100万元建房保证金；2、本案诉讼费用由被告承担。被告盘北经开区管委会辩称，行政协议系行政行为与民事行为的结合点，虽然具有行政性与合同性的特点，但行政协议本质上仍然是一种行政行为，强制性是其固有的本职，原告并不具有单方变更、撤销行政协议的权利，同样根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条的规定，并非所有的行政协议引发的争议均是行政诉讼的范围，需要根据相对人的诉求、提起诉讼的事实与理由来确定。人民法院与行政机关作为不同的国家权力的载体，人民法院对行政机关的司法监督有着相应的边界，在涉案行政协议已被人民法院生效裁判确认的情况下，根据司法变更权有限原则，原告的诉求已经超过行政诉讼的范围。即使原告的起诉属于行政诉讼受理范围，但截至原告起诉时，原告的起诉不仅已经超过法律规定的起诉期限，超过了撤销权行使的除斥期间，也超过了相应的诉讼时效，应当予以驳回。即便原告的起诉未超过期限期限，案涉安置协议也不存在《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的可撤销或可变更的情形。案涉行政协议系双方自愿达成的真实意思表示，虽双方当事人签订并履行协议相关内容后，类似地区拆迁安置补偿方式有所变化，但这是受盘北经济开发区经济发展状况、招商引资进展程度、国家和省产业政策调整等多种因素影响，不以任何行政机关意志为转移的客观原因所导致，不能以协议签订、履行之后发生的新的事实来衡量之前所签订的协议，协议是否存在可撤销或可变更的情形应当以协议签订时的背景和事实为基础进行判断，从维护法律关系的稳定性、促进地方经济社会发展和保护社会公共利益等角度单方面考虑，根据《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》和《中华人民共和国合同法》对可撤销可变更情形的相关规定，盘北经济开发区调整安置补偿方式均不属于以上法律法规规定的情形，涉案协议并不存在《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的可撤销或变更的情形。综上所述，原告的起诉不属于行政诉讼受案范围，即使属于行政诉讼的受案范围，原告的起诉也超过了法律规定的起诉期限，应驳回原告的起诉，即使原告的起诉符合法律规定，也不存在法律规定的可撤销情形，应当依法驳回原告的诉讼请求。经审理查明，原盘县人民政府根据相关法律法规及省、市人民政府关于重点建设项目征地管理和建设项目用地管理的精神和规定，于2009年5月19日，下发盘府发［2009］23号《盘县人民政府关于贵州盘县鸡场坪镇煤（焦化）—钢—电一体化工业基地项目征地拆迁补偿方案的通知》文件，对征地拆迁补偿范围、补偿标准等作了明确。2012年11月28日，盘北经开区管委会印发盘北管委发（2012）10号《贵州盘北经济开发区首黔项目及鸡场坪城镇建设搬迁安置房建设实施方案》，对安置区选址、安置条件、安置方式及户型、安置面积、安置房分配方式等作了明确。2015年11月3日，盘北经开区管委会印发盘北管委发（2015）11号《贵州盘北经济开发区首黔项目及鸡场坪城镇建设搬迁安置房分配工作方案》的通知，对安置对象、安置房源等作了明确。2015年11月11日，盘北经开区管委会印发盘北管委发（2015）12号《贵州盘北经济开发区首黔项目搬迁户联合建房或规划区外一户一宅分散安置方案》的通知，对联合建房和规划区外一户一宅分散安置的选址及相关事宜进行了明确。2012年12月24日，原告向被告盘北经开区管委会提出拆迁安置户安置房建设申请。2015年12月31日，原告作出“在2016年3月31日前搬迁入住安置房并签订房屋拆迁安置协议，退还现居住的临时过渡房或自行拆除原需拆除老房屋，如不能兑现承诺，愿承担相关责任，由此造成的一切损失由本人自行承担”的书面承诺。2015年12月31日，原告与被告签订《房屋拆迁安置协议》，协议载明“甲方（本案被告）因首黔项目及鸡场坪城镇建设，需征拆乙方（本案原告）居住的房屋。根据《盘县人民政府关于贵州盘县鸡场坪镇煤（焦化）—钢—电一体化工业基地项目征地拆迁补偿方案的通知》（盘府发［2009］23号）、《贵州盘北经济开发区首黔项目及鸡场坪城镇建设搬迁安置房建设实施方案》（盘北管委发［2012］10号）、《贵州盘北经济开发区首黔项目及鸡场坪城镇建设搬迁安置房分配工作方案》（盘北管委发［2015］11号）及《贵州盘北经济开发区首黔项目搬迁户联合建房或规划区外一户一宅分散安置方案》（盘北管委发［2015］12号）相关安置政策，经甲乙双方协商，就房屋拆迁安置达成如下协议”，该协议第一条约定“乙方（即原告）安置人口2人”，第二条安置方式部分约定“选择盘北经济开发区统建安置房”，第四条约定“此次安置为终结安置”。协议签订后，原告已搬迁入住安置房，并领取房屋补偿款和搬家费。后因含原告在内的158人对房屋拆迁安置方式提出信访，被告盘北经开区管委会于2019年9月10日作出盘北管委信复字（2019）3号《贵州盘北经济开发区管理委员会关于李连仲等158名信访人的答复意见书》，对“2009年，我们两千多农户被迫搬到政府建的临时过渡房居住”“2015年12月，你选择小区安置房安置及有200多户不服从安置而且还联合申诉”等信访事项作出信访答复。原告认为与被告签订的《房屋拆迁安置协议》存在被胁迫和显失公平情形，向本院提起行政诉讼。另查明，与本案原告同属相同征收范围并在同一时期签订《房屋拆迁安置协议》的花山东等人曾于2019年向本院提起行政诉讼，要求人民法院依法确认双方签订的行政协议无效，本院作出驳回花山东等原告的诉讼请求判决后，花山东等人不服判决，提起上诉。六盘水市中级人民法院2020年4月30日前后分别作出终审判决，驳回花山东等人的上诉，维持原判。上述事实，有原告提供的《房屋拆迁安置协议》、盘北管委信复字（2019）3号《贵州盘北经济开发区管理委员会关于李连仲等158名信访人的答复意见书》和被告提供的《盘县人民政府关于贵州盘县鸡场坪镇煤（焦化）—钢—电一体化工业基地项目征地拆迁补偿方案的通知》（盘府发［2009］23号）、《贵州盘北经济开发区首黔项目及鸡场坪城镇建设搬迁安置房建设实施方案》（盘北管委发［2012］10号）、《贵州盘北经济开发区首黔项目及鸡场坪城镇建设搬迁安置房分配工作方案》（盘北管委发［2015］11号）、《贵州盘北经济开发区首黔项目搬迁户联合建房或规划区外一户一宅分散安置方案》（盘北管委发［2015］12号）、六盘水市中级人民法院行政判决书、拆迁安置户安置建设申请表、人口信息核查表、承诺书、取款证明、搬家费及奖励发放花名册、选房确认表及选房现场图片等证据在卷互为印证，足以认定。本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件的若干规定》第二条“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（二）土地、房屋等征收征用补偿协议”、第四条“因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理”和第九条“在行政协议案件中，行政诉讼法第四十九条第三项规定的‘有具体的诉讼请求’是指：……（七）其他有关行政协议的订立、履行、变更、终止等诉讼请求”等相关法律规定，被告在征收过程中与原告签订的征收补偿协议，系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。行政诉讼法及相关司法解释虽仅规定了行政相对人可以要求解除协议或要求确认协议无效，未规定其可以要求变更协议，但行政诉讼法将行政协议争议从民诉讼调整到行政诉讼，是为了更有效监督行政机关依法行使职权，更有利于保护公民、法人或其他组织合法权益，更实质解决行政争议。既然解除、无效属于行政协议案件受案范围，那么变更、撤销当然也应属于行政协议案件受案范围，否则将无法构建完整的行政协议救济体系，故原告请求撤销或变更行政协议应属于人民法院的受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其司法解释关于起诉期限的规定，行政机关与行政相对人之间虽然本质上不属于平等的民事主体，但却以平等协商的方式订立并履行了所签订的协议，基于这种平等性和双方性，当因为行政协议的订立和履行产生争议时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范，正是基于行政协议本身具有这两种属性，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条对行政协议诉讼的起诉期限或诉讼时效作了明确规定，即一是“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定”，二是“对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定”，本案中原告的诉讼请求，本质上是对行政协议中的合同性内容有争议，按照上述法律及司法解释的规定精神，原告在本案中提起合同（协议）撤销或变更之诉应参照合同法、民事诉讼法等相关规定予以审查。根据《中华人民共和国合同法》第五十五条“有下列情形之一的，撤销权消灭：（一）具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内没有行使撤销权；（二）具有撤销权的当事人知道撤销事由后明确表示或者以自己的行为放弃撤销权”，并参照《最高人民法院关于贯彻执行若干问题的意见（试行）》第73条“对于重大误解或者显失公平的民事行为，当事人请求变更的，人民法院应当予以变更；当事人请求撤销的，人民法院可以酌情予以变更或者撤销。可变更或者可撤销的民事行为，自行为成立时起超过一年当事人才请求变更或撤销的，人民法院不予保护”的规定，应适用上述一年除斥期间的有关规定，且该除斥期间依法应为不变期间，不适用诉讼时效中止、中断或者延长的规定，因此，原告认为没有超过起诉期限的理由不能成立。根据上述法律及司法解释的规定，原告与被告签订《房屋拆迁安置协议》的时间为2015年12月31日，而原告于2020年才向本院提起本案诉讼，属于自起诉时合同行为成立已超过一年，明显超过了行使合同撤销或变更权的一年除斥期间的情形，故原告提起本案行政诉讼已超过法定起诉期限。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定，已经立案的，应当裁定驳回起诉。综上所述，原告提起本案行政诉讼超过了法定起诉期限，应依法裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条、第二十七条的规定，裁定如下：驳回原告范小乖的起诉。案件受理费50元，因裁定驳回起诉，退还原告范小乖。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省六盘水市中级人民法院。逾期不上诉，本裁定发生法律效力。审 判 长  赵 庆人民陪审员  宋培江人民陪审员  李 燕二〇二〇年十二月十八日法官助理付艳玲书记员王春