贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔行终1125号上诉人（一审原告）何世卫，男，1971年8月20日出生，彝族，住贵州省大方县。被上诉人（一审被告）贵州百里杜鹃管理区普底彝族苗族白族乡人民政府，住所地贵州省毕节市百里杜鹃普底乡政府。法定代表人黄小林，乡长。委托代理人牟松，副乡长。委托代理人黄亚丽。被上诉人（一审被告）毕节市人民政府，住所地毕节市七星关区碧阳大道**。法定代表人张集智，市长。上诉人何世卫诉被上诉人毕节市人民政府、贵州百里杜鹃管理区普底彝族苗族白族乡人民政府（以下简称普底乡政府）土地行政强制一案，不服贵州省毕节市中级人民法院（2020）黔05行初53号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审原告何世卫诉称，2017年9月，贵州百里杜鹃管理区棚户区改造指挥部办公室及普底乡政府工作人员宣传并进行入户调查，原告的房屋已被纳入百里杜鹃管理区2017年城镇棚户区改造项目（二期）的拆迁范围，房屋需要拆迁。2018年7月3日，原告房屋前的停车场、堡坎、围墙和一个水池被200多人开来挖土机、推土机强挖，给原告造成巨大的经济损失，原告及家属被强制带到派出所下午才放出。原告被强挖强占的土地被普底至金坡旅游公路项目占用。在相关部门没有对原告进行补偿安置的情况下，强制拆除原告房屋前停车场、堡坎、围墙和水池的行为严重违法，故提起行政诉讼。请求确认二被告强拆原告停车场、堡坎、围墙及水池的行为违法。一审法院经审理查明，2016年10月11日，毕节市发展和改革委员会作出毕发改总〔2016〕89号投资22号《关于S212百里杜鹃普底至金坡公路改扩建工程可行性研究报告的批复》，原则同意普底至金坡公路改扩建工程可行性研究报告。2018年2月14日，贵州省重大工程和重点项目建设工作领导小组办公室下发黔重大办〔2018〕4号《关于下达2018年贵州省重大工程和重点项目名单及推进计划的通知》，百里杜鹃普底至金坡旅游公路建设项目工程属于2018年贵州省重大工程和重点项目。2018年5月28日，毕节市城乡规划局作出毕市规项字〔2018〕44号《关于百里杜鹃普底至金坡公路改扩建工程规划选址的审查意见》，2018年8月3日，毕节市环境保护局作出毕环表复〔2018〕51号《关于百里杜鹃普底至金坡旅游公路环境影响评估报告表的批复》，2018年8月16日，贵州省国土资源厅作出黔国土资预审函〔2018〕23号《关于百里杜鹃普底至金坡旅游公路用地预审的复函》，2018年8月20日，贵州省林业厅作出〔2018〕黔林许准071号《关于同意在贵州百里杜鹃省级自然保护区实验区建设百里杜鹃普底至金坡旅游公路的行政许可决定》。另查明，2018年4月19日，贵州百里杜鹃管理区管理委员会（以下简称百里杜鹃管委会）作出百管函〔2018〕51号《关于普底至金坡旅游公路建设项目有关事项的批复》，原则同意百里杜鹃交通运输局报送的《普底至金坡旅游公路建设项目拆迁补偿安置方案》。2018年5月7日，中共百里杜鹃管理区党工委、百里杜鹃管委会下发贵百党办字〔2018〕50号《关于成立百里杜鹃管理区普底至金坡旅游公路建设指挥部的通知》，决定成立普底至金坡旅游公路建设指挥部。原告何世卫的房屋位于普底乡联丰村，修建普底至金坡旅游公路需使用其房屋后面的部分土地。普底至金坡旅游公路建设指挥部与原告商谈用地事宜时，原告要求将其房屋一并勘丈补偿，但原告房屋占地不在该项目用地范围内，双方未达成协议。因工期紧，项目指挥部决定2018年7月3日对原告房屋后面的场地进行围场施工，并组织人员拆除了原告房屋后面的堡坎、围墙和水池。原告认为被告的拆除行为违法，提起诉讼，提出前述诉请。一审法院认为，因修建普底至金坡旅游公路建设项目工程，百里杜鹃管委会组建成立了普底至金坡旅游公路建设指挥部。原告何世卫房屋后面的土地属于该项目工程用地，因指挥部与原告未达成一致意见，2018年7月3日，指挥部对原告房屋后面的场地进行围场施工，并组织人员拆除了原告房屋后面的堡坎、围墙和水池。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”普底至金坡旅游公路建设指挥部不能对外独立承担法律责任，不具有行政主体资格，其实施拆除行为的法律后果依法应由组建该指挥部的百里杜鹃管委会承担。故本案适格被告为百里杜鹃管委会，原告起诉的二被告（普底乡政府和毕节市人民政府）均不是本案适格被告，原告的起诉属于错列被告；同时，没有证据证实普底乡政府拆除原告的围墙、水池等，原告以普底乡政府为被告起诉亦缺乏事实根据，不符合行政诉讼法第四十九条第（三）项规定的法定起诉条件。经向原告释明，建议原告撤诉后起诉适格的被告，但原告不撤诉，亦不变更被告，坚持起诉二被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（三）错列被告且拒绝变更的”的规定，依法应裁定驳回原告的起诉。原告提出百里杜鹃管委会系被告毕节市人民政府的派出机构，百里杜鹃管委会不具有行政主体资格，其作出的行政行为应由被告毕节市人民政府承担，毕节市人民政府是本案适格被告的理由。经查，首先，根据中共贵州省委九届〔2006〕9号《党委专题会议纪要》及贵州省机构编制委员会省编办发〔2007〕76号《关于设立贵州百里杜鹃风景名胜区党的工作委员会和管理委员会的批复》，百里杜鹃管委会系经省委省政府批准成立，作为毕节市人民政府的正县级派出机构，行使政府管理职能，统筹景区的开发和建设。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告。”故百里杜鹃管委会系本案适格被告，具有行政主体资格；其次，百里杜鹃管委会属于风景名胜区，根据《风景名胜区条例》（国务院令第666号，2016年修订）第四条规定：“风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。”第三十三条第一款规定：“风景名胜区管理机构应当根据风景名胜区规划，合理利用风景名胜资源，改善交通、服务设施和游览条件。”行政法规赋予了风景名胜区管理机构具有行政管理职能，能够对外独立承担责任，故百里杜鹃管委会具有被告主体资格。故原告所提理由没有事实和法律依据，不予支持。综上，原告的起诉不符合法定起诉条件，依法应裁定驳回其起诉。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（三）项之规定，作出如下裁定：驳回原告何世卫的起诉。上诉人何世卫不服一审法院裁定，向本院提出上诉，请求：撤销原审行政裁定，发回重审或查清事实后依法改判，支持上诉人的诉讼请求。主要理由：一审程序严重违法，漏审重要证据及事实，认定本案适格被告是百里杜鹃管委会而非毕节市人民政府，缺乏事实及法律依据，系认定事实错误。本院认为，按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条的规定，根据中共贵州省委九届〔2006〕9号《党委专题会议纪要》及贵州省机构编制委员会《关于设立贵州百里杜鹃风景名胜区党的工作委员会和管理委员会的批复》，百里杜鹃管委会系经省委省政府批准成立，作为毕节市人民政府的正县级派出机构，行使政府管理职能，统筹景区的开发和建设。同时，贵州百里杜鹃管理区属于风景名胜区，根据《风景名胜区条例》第四条、第三十三条第一款的规定，赋予了风景名胜区管理机构具有行政管理职能，能够对外独立承担责任，故百里杜鹃管委会具有被告主体资格。因修建普底至金坡旅游公路建设项目工程，百里杜鹃管委会组建成立了普底至金坡旅游公路建设指挥部。本案中，该建设指挥部对上诉人房屋后面的场地进行围场施工，并组织人员拆除了上诉人房屋后面的堡坎、围墙和水池。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”故百里杜鹃管委会系本案适格被告，具有行政主体资格。因上诉人起诉被告主体不适格，一审法院根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）、（三）项的规定，裁定驳回上诉人何世卫的起诉并无不当。上诉人何世卫所称“一审程序严重违法，漏审重要证据及事实”的上诉理由，经查，上诉人何世卫将其他案件的相关文书提交一审法院，由于该相关文书与本案无关，其认为该资料属本案证据材料是对行政诉讼证据的误解，故其所持一审法院未将该资料质证、程序违法的认识错误。故该上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，上诉人何世卫的上诉理由不能成立。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  石佳宏审判员  陈 垦审判员  崔凤芹二〇二〇年十二月三日法官助理王国飞书记员李净