广东省江门市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤07行终369号上诉人（原审第三人）江门市蓬江区棠下镇石头岐昌股份合作经济社。住所地：广东省江门市蓬江区。负责人张柏球。委托代理人陈兴源，广东法道行律师事务所律师。被上诉人（原审原告）张海英，女，汉族，1981年6月29日出生，住广东省江门市蓬江区。委托代理人朱剑灵、赵崇烈，均系广东领拓律师事务所律师。原审被告江门市蓬江区棠下镇人民政府。住所地：广东省江门市蓬江区。法定代表人吕文光，该镇镇长。出庭负责人黄健伟，该镇镇委委员。委托代理人骆靖宇，该镇政府工作人员。委托代理人梁育钦，江门市蓬江区棠下司法所工作人员。上诉人江门市蓬江区棠下镇石头岐昌股份合作经济社（以下简称“岐昌经济社”）因与被上诉人张海英、原审被告江门市蓬江区棠下镇人民政府（以下简称“棠下镇政府”）镇政府其他行政行为纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2020）粤0704行初695号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月25日立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院审理查明，张海英，女，1981年6月29日出生于黑龙江省巴彦县，出生后入户至黑龙江省巴彦县巴彦镇复生委，2007年4月16日由前述地址迁至广东省江门市蓬江区岐昌队，2008年10月7日将户口迁回原籍黑龙江省巴彦县巴彦镇复生委，2018年1月8日由黑龙江省巴彦县巴彦镇复生委十一组迁至广东省江门市蓬江区棠下镇石头村民委员会岐昌队，户口至今未再迁出。张海英于2003年2月10日与张某某登记结婚，于2013年10月9日登记离婚，于2017年10月31日与张某某复婚。张海英于2003年8月21日政策内生育一男孩，2006年9月19日政策外生育一男孩。2020年1月14日，张海英向棠下镇政府提交《行政处理申请书》，请求：1.确认张海英为岐昌经济社社员身份，享有和其他社员一样的权益和福利；2.责令岐昌经济社补发2018年度的村民股份分红款1280元给张海英。张海英在涉案行政处理阶段向棠下镇政府提交了张海英身份证、张某某身份证、户口本、结婚证、No.201915046《广东省江门市蓬江区计划生育情况审核表》、江门市蓬江区棠下镇石头村民委员会《证明》、《人员参保历史查询》、《账户明细查询》、《承诺书》等材料。同年2月19日，棠下镇政府决定受理张海英的申请，于同月20日向张海英送达棠受字[2020]2号《行政处理申请受理通知书》、[2020]第2号《提交证据材料通知书》并向张海英进行调查询问以及制作《询问笔录》，于同月21日向岐昌经济社送达[2020]第2号《通知书》，告知前述各方当事人举证的权利义务等事项。同年3月2日，棠下镇政府作出《责令改正通知书》，责令岐昌经济社在收到通知书之日起十日内召开村民代表大会，通过合法程序表决张海英是否具有成员资格。该通知书于同月5日送达给岐昌经济社。岐昌经济社在涉案行政处理阶段向棠下镇政府提交了《岐昌村民小组户口管理规定（草案）》。同年3月14日，棠下镇政府作出江蓬棠行决字〔2020〕2号《行政处理决定书》，认为根据《中华人民共和国宪法》第四十九条及《广东省计划生育条例》有关规定，夫妻双方有依法实行计划生育的义务，实行计划生育的合法权益受法律保护。不实行计划生育是违法行为。张海英于2006年9月19日违法生育一男孩，违反了法律、法规规定的义务，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十七条规定，张海英的超生行为违反了上述规定。综上所述，根据《中华人民共和国宪法》第四十九条、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条、《广东省计划生育条例》第一章、《广东省农村集体经济组织管理规定》第十七条之规定，决定：一、驳回张海英要求确认其岐昌经济社社员身份，享有和其他社员一样的权益和福利的请求；二、张海英的其他请求不属本镇行政处理调整范围，本行政处理不作调整。并载明如不服决定，可在收到决定书之日起六十日内向江门市蓬江区人民政府申请行政复议或者六个月内依法向人民法院提起行政诉讼。棠下镇政府于同月16日将涉案《行政处理决定书》分别送达给张海英、岐昌经济社。张海英对此决定不服，遂向原审法院提起行政诉讼。原审法院认为，本案系镇政府其他行政行为纠纷。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利……”、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”的规定，本案中张海英户口在岐昌经济社，棠下镇政府依法具有职权对其辖区范围内张海英申请的关于确认集体经济组织成员资格以及因该成员资格涉及的分红款等事项作出相应处理，其在本案中主体适格，该院予以确认。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是棠下镇政府作出的涉案《行政处理决定书》是否合法。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款、第二款、第三款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”由此可见，原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员；实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁出、迁入农村集体经济组织所在地的人员，属于表决成员，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格。本案中，张海英是张某某的妻子，其于2018年1月8日从黑龙江省巴彦县巴彦镇复生委十一组迁出，随张某某入户至岐昌经济社，户口至今未再迁出。首先，张海英是否属于岐昌经济社集体经济组织的成员的前提条件是其丈夫张某某是岐昌经济社集体经济组织的成员，现有证据显示，棠下镇政府在行政处理的程序中未查明张某某是否为岐昌经济社集体经济组织成员的事实，也未在涉案《行政处理决定书》中予以确认，而是在庭审中以该事实是公知的事实来抗辩，其理由显然不成立，属于行政程序中查明事实不清；其次，张海英结婚后迁入的情形应适用“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定”来确定其是否具有岐昌经济社集体经济组织的成员资格。原审法院在审理的张海英儿子张某1起诉棠下镇政府其他行政行为纠纷一案查明岐昌经济社制定了《岐昌村民小组户口管理规定（草案）》，其第二条明确规定“属下列情况的，可迁入村民小组户口免收入户费，当年可享受分配：……（四）结婚迁入（其夫户口在本村民小组），必须在一年内迁入才有效”，张海英与张某某于2017年10月31日复婚，于2018年1月8日将户口迁入岐昌经济社处，据此应属于上述情形。同时《岐昌村民小组户口管理规定（草案）》也没有违反计划生育政策超生第二胎的村民不具有集体经济组织成员资格的规定。棠下镇政府认为张海英的超生行为违反法律法规规定，驳回张海英确认其岐昌经济社社员身份的请求，但棠下镇政府未提供关于张海英违反计划生育政策接受行政处罚决定及其应交未缴社会抚养费的凭证，没有提交与村民违反计划生育政策相关的成员资格界定的明确规定，也未能提供证明张海英不具备岐昌经济社成员资格的其他证据，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件”的规定，棠下镇政府所作涉案《行政处理决定书》主要证据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的……”的规定，涉案《行政处理决定书》主要证据不足，依法应予以撤销。岐昌经济社经该院合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼，依照《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款“第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果”的规定，该院依法缺席审理。综上所述，涉案《行政处理决定书》主要证据不足，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项等规定，判决如下：一、撤销棠下镇政府于2020年3月14日作出的江蓬棠行决字〔2020〕2号《行政处理决定书》；二、棠下镇政府应在判决生效之日起的法定期限内对张海英提交的涉案申请依法重新作出行政处理决定。本案一审案件受理费50元（已由张海英预交），由棠下镇政府负担。张海英预交的案件受理费50元，由原审法院予以退回；棠下镇政府应向原审法院补缴案件受理费50元。上诉人岐昌经济社不服原审判决，向本院提起上诉，请求判令：撤销原判，驳回张海英的诉讼请求。主要事实和理由：一、张海英不具备岐昌经济社社员身份。张海英于2003年2月与岐昌经济社社员张某某结婚后，于2003年8月入户至本社，享有社员资格，之后张海英于2008年自行将户口迁移回原籍黑龙江省巴彦县巴彦镇复生委，主动放弃了岐昌经济社的社员资格，直至收到本次诉讼资料，岐昌经济社方知道张海英于2018年1月将户口迁移到岐昌经济社，但张海英的本次迁入并没有得到岐昌经济社社员大会的表决同意，不具备社员资格。二、棠下镇政府作出的涉案《行政处理决定书》内容和程序合法合理，尊重村规民约，应予维持。被上诉人张海英二审答辩称：棠下镇政府作出的涉案《行政处理决定书》认定事实不清，原审判决予以撤销合法合理。棠下镇政府在一审中没有提供充足的事实依据来支持其处理决定，张海英根据相关的法律规定及政策文件，是符合岐昌经济社成员资格的，而且在当地所有的嫁入岐昌经济社的成员都是享受经济社的福利待遇的。原审被告棠下镇政府二审答辩称：张海英于2006年9月19日政策外生育张某1，该超生行为已经江门市蓬江区棠下镇卫生和人口计划生育局确认，并出具《计划生育情况查询表》加以明确（其中包括张海英至今未缴清社会抚养费的事实），张海英的违法生育事实已无可置疑。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十七条规定，履行法律法规规定的义务是成为农村集体经济组织成员的条件之一，张海英违法生育情况属实，其存在不履行法律法规的义务的情形。根据《广东省实施办法》第二十四条及《江门市妇女权益保障规定》第十六条的规定，“是否履行计划生育义务”对确定成员资格尤为重要。而一审判决以棠下镇政府“未提供关于张海英违反计划生育政策接受行政处罚决定及其应缴未缴社会抚养费的凭证，没有提交与村民违反计划生育政策相关的成员资格界定的明确规定”属认定事实错误。“是否接受行政处罚及是否未缴社会抚养费”并不影响张海英不履行法律法规义务的事实。棠下镇政府据此认定张海英不符合农村集体经济组织成员资格的取得条件，于法有据。二审期间，棠下镇政府向本院提交如下材料：1.（2019）粤07行终338号《行政判决书》；2.（2019）粤0704行初174号《行政判决书》，共同证明该两判例的当事人均违反计划生育，两级法院对此均认为“即存在不履行法律法规义务的情形，不符合农村集体经济组织成员资格的法定取得条件”，而本案行政处理决定根据该两判例的观点作出，应予以维持。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系镇政府其他行政行为纠纷。关于棠下镇政府的执法主体资格问题，一审法院已正确阐述，本院予以确认。本案的二审争议焦点是棠下镇政府作出的涉案《行政处理决定书》是否合法。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第三款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”本案中，张海英于2017年10月31日与张某某复婚后，于2018年1月8日将户口迁入岐昌经济社所在地，因此，其属于前述法律规定的“户口迁入集体经济组织所在地”的情形。对于张海英户口迁入后是否获得岐昌经济社成员资格，应当先根据岐昌经济社的组织章程规定予以审查。根据岐昌经济社向棠下镇政府提交的《岐昌村民小组户口管理规定（草案）》第二条明确规定“属下列情况的，可迁入村民小组户口免收入户费，当年可享受分配：……（四）结婚迁入（其夫户口在本村民小组），必须在一年内迁入才有效。……”本案中，棠下镇政府虽主张张海英户口迁入的情形不适用岐昌经济社的上述管理文件，但其在本案中未对此予以举证证明，应当承担举证不能的法律后果。另外，棠下镇政府以张海英违反计划生育为由主张其不符合取得集体经济组织成员资格的条件。岐昌经济社举证的该集体执行的管理文件中没有关于违反计划生育不能取得集体经济组织成员资格的规定。棠下镇政府仅以张海英违反计划生育为由驳回其申请确认具有岐昌经济社成员资格的申请，事实及法律依据并不充分，原审法院判决撤销棠下镇政府作出的涉案行政处理决定书并判令重作，并无不当。岐昌经济社上诉请求撤销原审判决，依据不足，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元（已由上诉人江门市蓬江区棠下镇石头岐昌股份合作经济社预交），由上诉人江门市蓬江区棠下镇石头岐昌股份合作经济社负担。本判决为终审判决。审 判 长  陈 健审 判 员  周 奇审 判 员  陈敏婷二〇二〇年十二月二十三日法官助理  吴飞凡书 记 员  陈秀霞