江西省上饶市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）赣11行终170号 上诉人（原审原告）江秀英，女，1975年10月7日出生，汉族，住江西省弋阳县。 委托代理人何立京，北京盈科（天津）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）弋阳县自然资源局，住所地弋阳县南岩镇方志敏大道中路**。 法定代表人吴余民，该局局长。 委托代理人谢宗春，江西碧落律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）弋阳县三县岭镇人民政府，住所地江西省弋阳县三县岭镇姚畈村。 法定代表人罗辉，该镇镇长。 委托代理人张茂林，江西华箭律师事务所律师。 上诉人江秀英因诉被上诉人弋阳县自然资源局、弋阳县三县岭镇人民政府确认行政协议无效一案不服万年县人民法院（2020）赣1129行初29号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。 原审查明，2015年4月9日，弋阳县人民政府印发了弋府字［2015］34号《弋阳县海螺水泥第三条生产线建设项目集体土地及房屋征收补偿安置方案的通知》，确定对海螺水泥第三条生产线项目建设及卫生防护距离范围内的集体土地及房屋进行征收，实施部门为原弋阳县国土资源局，原国营弋阳县三县岭综合垦殖场负责具体工作。方案还明确了征收补偿基本规则、房屋征收补偿办法、补偿款支付方式等内容。江秀英的房屋在海螺水泥第三条生产线建设项目卫生防护距离范围内，属被征收对象。2016年10月18日，原国营弋阳县三县岭综合垦殖场与江秀英签订了补偿协议，约定江秀英需搬迁位于三县岭乡的房屋，房屋搬迁补偿费用共为684402元。协议签订后原国营弋阳县三县岭综合垦殖场按照约定支付了搬迁房屋补偿款的35%（即人民币239541元）。按照协议约定，剩下的搬迁房屋补偿款在江秀英搬空房屋并将房屋所有权和土地使用权凭证、房屋钥匙等交给原国营弋阳县三县岭综合垦殖场后付清。后江秀英一直未按照合同约定腾空房屋和交付房屋所有权和土地使用权凭证、房屋钥匙等，原国营弋阳县三县岭综合垦殖场也没有向其支付剩余65%的房屋补偿款，案涉房屋未拆除。后江秀英以国营弋阳县三县岭综合垦殖场为被告提起行政诉讼，请求确认其和原国营弋阳县三县岭综合垦殖场签订的补偿协议无效。 另查明，原弋阳县国土资源局现已更名为弋阳县自然资源局，即本案被告；原国营弋阳县三县岭综合垦殖场在与江秀英签订协议时为政企合一的机关法人单位，现其行政职能已划归弋阳县三县岭镇人民政府行使。 在原审诉讼过程中，弋阳县自然资源局出具情况说明，说明是其委托原国营弋阳县三县岭综合垦殖场与搬迁户签订房屋搬迁补偿安置协议，结合弋阳县人民政府印发的《弋阳县海螺水泥第三条生产线建设项目集体土地及房屋征收补偿安置方案》第二条规定，原弋阳县国土局为案涉房屋的征收主体，原国营弋阳县三县岭综合垦殖场负责具体工作，原审认定弋阳县自然资源局（原弋阳县国土局）委托原国营弋阳县三县岭综合垦殖场与搬迁户签订房屋搬迁补偿安置协议这一事实。根据相关法律规定，委托的行政机关即弋阳县自然资源局（原弋阳县国土局）为本案的适格被告。为更好地查清事实，弋阳县三县岭镇人民政府（原国营弋阳县三县岭综合垦殖场）可作为本案第三人参加诉讼。经释明，江秀英同意将本案被告变更为弋阳县自然资源局和追加弋阳县三县岭镇人民政府为本案第三人。 原审认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》于2020年1月1日起施行，其中第二十八条第一款规定：2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。案涉征收补偿协议签订于2016年10月18日，因此本案的审理应适用该司法解释。上述司法解释第十二条第一、二款规定：行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。据此，江秀英主张案涉征收补偿协议无效，应当依据该条文指向的法律规定进行判断。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效，《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定：有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定，《中华人民共和国民法总则》第一百四十四条、第一百四十六条还对无民事行为能力人实施的民事行为、通谋虚伪行为导致无效的情形做出了规定。本案中，弋阳县人民政府印发的案涉补偿安置方案第二条规定，原弋阳县国土局为案涉房屋的征收主体，原国营弋阳县三县岭综合垦殖场负责具体工作，故原弋阳县国土局为弋阳县人民政府确定的房屋征收部门，其依据该方案委托原国营弋阳县三县岭综合垦殖场与原告签订协议，对协议内容予以认可，并不违反法律规定，因此，原国营弋阳县三县岭综合垦殖场与江秀英签订协议并不存在不具有行政主体资格的问题；江秀英主张案涉协议处分了其宅基地，但宅基地未征收，政府没有发布并公示征收决定，另外，征收部门通过与其签订协议将其宅基地使用权以零成本的方式进行转让，违反了农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设的相关法律规定，故签订协议没有事实基础和法律依据，属重大违法。对此，本院认为，宅基地属农村集体所有的土地，本案审理的是涉诉协议，该协议并不涉及集体土地征收事项，集体土地征收事项不是本案审查范围。原国营弋阳县三县岭综合垦殖场依据《弋阳县海螺水泥第三条生产线建设项目集体土地及房屋征收补偿安置方案》与拆迁户协商一致，签订涉诉协议，并不违反法律规定，且原国营弋阳县三县岭综合垦殖场按照约定向江秀英支付35%的房屋搬迁补偿款239541元时其没有提出异议，说明其当时在签署涉案协议是真实意思表示，故江秀英以上述理由主张涉诉协议无效的意见不予采纳，本案又不存在上述法律规定的导致协议无效的其他情形。综上，涉诉协议不存在无效情形。经释明，江秀英拒绝变更诉讼请求，故应依法判决驳回其诉讼请求。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第九十四条第二款之规定，判决驳回江秀英的诉讼请求。 上诉人江秀英上诉称，原审判决存在事实不清、程序违法、法律适用错误等情形。第一，上诉人提交的录音文字材料和光盘原审庭审时未组织质证，未将其写进判决，系程序违法。上述证据用以证明原国营弋阳县三县岭综合垦殖场是因没钱才迟迟不支付剩余补偿款，而不是由于上诉人不腾空房屋等行为致使不支付剩余补偿款，故原审认定由于上诉人不腾房所以才导致垦殖场不向上诉人支付剩余款项错误。第二，原国营弋阳县三县岭综合垦殖场不具备行政协议签订主体资格，签订的协议应被确认无效。原审认定案涉协议签订时该垦殖场为政企合一的机关法人与本案实际严重不符。该垦殖场存续至今，其性质属于全民所有制企业。虽然该企业由政府出资并实行政府任命或职工选举并经政府审核同意的厂长负责制，但其并非行政机关或法律、行政法规、规章授权的组织，本身不具备行政职能。因此，该垦殖场不具备行政主体资格，其签订的协议应当被确认无效。第三，案涉协议在房屋未被依法征收的情形下签订，不具备相应的事实基础。原审未将案涉集体土地征收事项纳入本案审查范围系程序违法。土地征收决定及公告系行政协议存在的前提基础，本案原审分别两次开庭，在第一次庭审中，争议焦点就关于案涉房屋征收决定，而原审判决又说集体土地征收事项不是本案审查范围属前后矛盾。另，被上诉人弋阳县自然资源局在原审第二次开庭时才提交征收决定，有伪造之嫌，且没有出示该征收决定经过公示的相关证据，因此可以认定在签订本案协议前，弋阳县人民政府未发布任何集体土地房屋征收决定和公告，仅在房屋征收过程中作出案涉补偿安置方案，该方案不能替代土地及房屋征收决定，在此前提下，本案协议的签订，不具备事实基础。从信息公开答复可看出，该项目是在弋阳海螺水泥有限责任公司现有厂区用地范围内建设，不新增用地，而该公司现有厂区是在2007年征收的，即弋阳县海螺水泥第三条生产线建设项目不涉及任何土地及房屋征收问题。因此案涉补偿协议不具备前提条件。第四，本案协议约定“余款在乙方搬空房屋，并将房屋所有权和土地使用权凭证交给甲方后付清。”从该条款可知，本案涉及土地使用权交付问题，征收部门通过征收房屋并附带对案涉宅基地使用权以零成本的方式进行转让，违反了集体土地使用权的法律规定，且案涉补偿安置方案已经写明征收范围包括了房屋及集体土地，本案足以认定涉及集体土地征收，征收部门通过房屋征收并附带对案涉宅基地使用权零成本的方式进行转让违反了法律强制规定。此外，征收部门通过房屋征收在案涉房屋土地上进行水泥厂扩建经营，因此案涉协议涉及在集体土地上进行非农建设。综上，请求二审依法撤销万年县人民法院作出的原审判决并依法改判或发回重审；判令被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。 被上诉人弋阳县自然资源局二审辩称，原审判决认定的基本事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。第一，案涉协议签订主体适格。原弋阳县国土局为弋阳县人民政府确定的案涉房屋征收部门，依据本案补偿安置方案的规定委托原国营弋阳县三县岭综合垦殖场与上诉人签订协议，并对协议内容予以认可，该委托签订协议的行为并不违反法律规定。案涉协议签订主体适格，上诉人认为原国营弋阳县三县岭综合垦殖场不具有签订本案协议的主体资格缺乏事实和法律依据。第二，案涉协议内容合法有效。本案协议体现双方当事人真实意思表示，且已部分履行。该协议没有《中华人民共和国合同法》第五十二条及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定情形，内容真实，合法有效。第三，案涉协议是征收集体土地上的房屋，不涉及征收集体土地，为落实环保部督查意见，保护村民住宅环保安全，拆除弋阳县海螺二期三线项目皮带廊道80米卫生防护距离内的房屋，弋阳县人民政府于2016年10月12日下发本案《征收决定》。弋阳县自然资源局授权原国营弋阳县三县岭综合垦殖场与上诉人签订补偿协议，是执行弋阳县人民政府作出的征收决定，征收内容明确、合法，不存在买卖集体土地之说，上诉人曲解案涉协议内容，诉请错误。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 被上诉人弋阳县三县岭镇人民政府在二审中未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据双方当事人的诉、辩意见，本案二审主要争议仍然是本案协议是否属于无效行政协议。由于本案协议属于行政协议，兼具行政行为与合同的双重性质，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一、二款的规定，应当从行政诉讼法以及相关民事法律规范的双重角度审查本案协议是否存在法律规定的无效情形。 一、从行政诉讼法律规范的角度审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。对于该条规定的“重大且明显违法情形”，《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条作出了明确规定，即有下列情形之一的属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。 结合本案查明的事实，本院从上述行政诉讼相关法律明确的行政行为几种“重大且明显违法”情形进行评析。首先，本案协议行政主体资格的问题。弋阳县人民政府作出的案涉补偿安置方案确定了原国营弋阳县三县岭综合垦殖场负责实施安置补偿的具体工作，该垦殖场基于行政机关的授权委托与上诉人就案涉房屋协商安置补偿事宜并签订案涉协议，系代表征收补偿职能部门具体履行相应职能，因签订行政协议产生的法律后果，由具备该职能的行政机关承担相应法律责任，因此，原国营弋阳县三县岭综合垦殖场在受托范围内与上诉人签订本案协议不违反法律强制规定，其本身是否具备行政主体资格并不当然影响案涉协议的效力；其次，减损权利或者增加义务的行政行为法律规范依据问题。经查，弋阳县政府发布了本案补偿安置方案，上诉人与原国营弋阳县三县岭综合垦殖场在方案确定的范围内就补偿金支付、房屋腾空等权利义务进行约定并形成合意，不存在减损权利或者增加义务的单方行政行为，双方形成合意签订的协议并不违反相关法律规范；再次，本案案涉协议内容实施的客观可能性问题，本案协议签订后，上诉人已经获得了部分补偿款，协议已经进入履行阶段，后续待履行部分内容明确，协议内容亦不存在无法履行的可能。因而，本案涉案协议不存在行政诉讼法律规定的“重大且明显违法情形”。 二、从协议的合同属性角度审查。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。经查，案涉协议系双方自愿协商签订，协议已经进入履行阶段，上诉人并领取了部分补偿款，是双方真实意思表示，并无证据表明存在上述民事法律规范规定的合同无效情形。 对于上诉人提出本案缺乏相关征收事实依据，且本案协议涉及宅基地使用权零成本转让，案涉协议存在重大违法的上诉意见，本院认为，本案中对上诉人财产权益产生直接影响的行政行为是案涉协议，应就案涉协议本身内容进行审查，签订协议依据的补偿安置方案以及有关征收审批行为系独立于本案协议之外的行政行为，原审认为相关征收行为不属于本案审查范围并无不当，且在本案审理过程中，上诉人尚未腾房，案涉补偿安置方案也明确了宅基地置换地点、面积、方式等信息，没有充分证据证实案涉房屋宅基地以零成本转让并用于非农建设。 综上所述，上诉人的上诉意见没有事实及法律依据，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚、适用法律正确、审判程序合法，依法应予维持。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人江秀英负担。 本判决为终审判决。 审判长 张   明   华 审判员 王鹿审判员余细花 二〇二〇年十二月三十日 法官助理王景琪 书记员黄明佳