上海市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪01行终714号上诉人（原审原告）上海山泉花卉市场经营管理股份有限公司，住所地上海市静安区三泉路**。法定代表人钟彪云，董事长。委托代理人陈弘，上海盈仑律师事务所律师。委托代理人钟敬超，上海山泉花卉市场经营管理股份有限公司工作人员。被上诉人（原审被告）上海市静安区城市管理行政执法局，住，住所地上海市静安区广中西路****/div>法定代表人王月庆，局长。行政负责人王立南，副局长。委托代理人王海菲，上海市静安区城市管理行政执法局工作人员。委托代理人李慕时，上海市毅石律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上海市城市管理行政执法局，住所地上，住所地上海市黄浦区徐家汇路**v>法定代表人徐志虎，局长。委托代理人钱飞，上海市城市管理行政执法局工作人员。委托代理人谢文哲，北京天驰君泰律师事务所上海分所律师。上诉人上海山泉花卉市场经营管理股份有限公司（以下简称山泉花卉市场）因上海市静安区城市管理行政执法局（以下简称静安城管局）所作责令限期拆除违法建筑决定，以及上海市城市管理行政执法局（以下简称市城管局）所作行政复议决定一案，不服上海市闵行区人民法院（2020）沪0112行初127号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月4日立案后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审查明，2019年3月13日，静安城管局对本市静安区XX路XX号进行执法检查，发现该地址内建造有18处建筑物，建筑面积和位置如下：1#建筑面积252平方米，1层砖瓦结构，位于XX路**北外墙向北4米处；2#建筑面积233平方米，3层砖瓦结构，，位于XX路**北外墙向北4米处3#建筑面积99平方米，1层砖瓦结构，位，位于XX路**北外墙向北4米处#建筑面积132平方米，1层砖瓦结构，位于，位于XX路**北外墙向北4米处建筑面积84平方米，1层砖瓦结构，位于X，位于XX路**北外墙向北4米处筑面积148.5平方米，1层砖瓦结构，位于XX，位于XX路**北外墙向北27米处面积99平方米，1层砖瓦结构，位于XX路，位于XX路**北外墙向北40米处积99平方米，1层砖瓦结构，位于XX路X，位于XX路**北外墙向北40米处99平方米，1层砖瓦结构，位于XX路XX，位于XX路**北外墙向北40米处49.5平方米，1层砖瓦结构，位于XX路XX号，位于XX路**北外墙向北45米处36平方米，2层砖瓦结构，位于XX路XX号北，位于XX路**北外墙向北50米处4平方米，3层砖瓦结构，位于XX路XX号北外，位于XX路**北外墙向北40米处方米，1层砖瓦结构，位于XX路XX号北外墙，位于XX路**北外墙向北35米处方米，2层砖瓦结构，位于XX路XX号北外墙向，位于XX路**北外墙向北4米处米，1层砖瓦结构，位于XX路XX号北外墙向北，位于XX路**北外墙向北60米处方米，1层砖瓦结构，位于XX路XX号北外墙向北6，位于XX路**北外墙向北65米处，1层砖瓦结构，位于XX路XX号北外墙向北65，位于XX路**北外墙向北65米处层砖瓦结构，位于XX路XX号北外墙向北65米，位于XX路**北外墙向北65米处物立案调查，分别向上海市静安区住房保障和房屋管理局（以下简称静安房管局）和上海市静安区规划和自然资源局（以下简称静安规划局）发出《执法协助通知书》，就上述18处建筑物是否经静安房管局许可搭建以及是否取得建设工程规划许可证请求协助调查。静安房管局当日回复，该行为未经许可。同年3月29日，静安规划局下属执法大队书面回函，答复案涉18处建筑物未取得建设工程规划许可证。静安城管局经调查取证并询问山泉花卉市场法定代表人和相关工作人员以及市场内的经营商户，认定山泉花卉市场在XX路XX号内未取得建设工程规划许可证即建设了18处建筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款之规定。经行政处罚事先告知、听取陈述申辩，静安城管局于2019年7月12日作出编号为（静）城管责拆决字[2019]第070001号的《责令限期拆除违法建筑决定书》（以下简称被诉责令限拆决定），依据《上海市城市管理行政执法条例》（以下简称《城管执法条例》）第十一条第一款第（八）项、《城乡规划法》第六十四条和《上海市拆除违法建筑若干规定》（以下简称《拆违若干规定》）第八条的规定，责令山泉花卉市场于同年8月1日17时前拆除案涉18处违法建筑物。山泉花卉市场不服，于2019年7月30日向市城管局申请行政复议，经补正申请材料，市城管局于同年8月7日予以受理，并作出行政复议申请受理通知书和行政复议答复通知书。静安城管局于2019年8月9日提交行政复议意见书。经审查并延长复议审理期限，市城管局认为静安城管局作出的被诉责令限拆决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，于2019年11月2日作出沪城管复字（2019）第7号《行政复议决定书》（以下简称被诉行政复议决定），根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第一款第（一）项之规定，维持被诉责令限拆决定。山泉花卉市场仍不服，遂诉至法院，请求撤销静安城管局作出的被诉责令限拆决定和市城管局作出的被诉行政复议决定。原审另查明，山泉花卉市场分别于2004年9月30日和2009年2月18日与案外人上海XX有限公司签订租赁协议，约定由山泉花卉市场承租XX路XX号地块进行商业开发。其后，山泉花卉市场在该地块擅自搭建了案涉18处建筑物，用于出租经营花卉市场。原审还查明，静安规划局于2020年4月27日向静安城管局出具《协助调查回复函》，答复静安城管局案涉18处建筑物并未取得《建设项目选址意见书》《建设工程规划设计要求通知单》《建设用地规划许可证》《建设工程设计方案审核意见》。原审认为，根据《城管执法条例》第四条、第十一条第一款第（八）项，《上海市城市管理行政执法条例实施办法》（以下简称《实施办法》）第六条第一款之规定，静安城管局负责本区域内的城市管理行政执法工作，有权对擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为实施行政处罚。根据《行政复议法》第十二条第一款之规定，市城管局作为静安城管局的上一级主管部门，有权对被诉责令限拆决定进行复议审查，并作出行政复议决定。就山泉花卉市场对静安城管局执法权限所提异议，原审法院认为，《实施办法》第六条第一款规定，对擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为，当事人取得《建设项目选址意见书》《建设工程规划设计要求通知单》《建设用地规划许可证》《建设工程设计方案审核意见》之一的，由规划国土资源行政管理部门依法进行管理。根据山泉花卉市场提供的证据，无法证明案涉18处建筑物取得过上述四项材料，且静安规划局出具的《协助调查回复函》明确表明案涉18处建筑物未取得过相关审核意见，不符合《实施办法》第六条第一款中的但书情形。因此，静安城管局对案涉18处违法建筑物具有行政处罚的法定职权。根据《城乡规划法》第四十条第一款和第六十四条之规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。本案中，经静安规划局核查确认，山泉花卉市场搭建于XX路XX号的18处建筑物并未取得建设工程规划许可证，静安房管局亦回复上述建设未经该局许可。静安城管局据此认定该18处建筑物属于违法建筑，进而作出责令山泉花卉市场限期自行拆除的行政决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。对于山泉花卉市场主张案涉18处建筑物曾取得原闸北区工业消费品市场并联审核表，系经行政机关的许可同意建造，并非违法建筑物的观点，原审法院认为，建筑物的建设行为有无取得规划许可应以规划部门核发的《建设工程规划许可证》作为判断依据，该并联审核表并非取得规划许可建设的证明材料，山泉花卉市场的上述观点不能成立。静安城管局对案涉18处违法建筑物予以立案后，进行了现场勘查、调查询问等，听取了山泉花卉市场的陈述申辩，进而作出被诉责令限拆决定，并依法送达和公告，执法程序合法。被诉责令限拆决定并非《中华人民共和国行政处罚法》规定应当告知当事人听证权利的情形，且静安城管局作出被诉责令限拆决定前听取了山泉花卉市场的陈述申辩，已充分保障山泉花卉市场的程序性权利，山泉花卉市场认为静安城管局未组织听证系程序违法的观点不能成立。市城管局收到山泉花卉市场的行政复议申请后，经审查在法定期限内作出维持被诉责令限拆决定的行政复议决定，亦无不当。原审法院于2020年8月17日判决驳回山泉花卉市场的诉讼请求。判决后，山泉花卉市场不服，上诉至本院上诉人山泉花卉市场上诉称，原审法院采信被上诉人静安城管局提交的非法证据作出判决，违反了相关法律规定；静安城管局责令上诉人拆除案涉18处违法建筑物，其性质上类似于没收财产，其后果等同于责令停产停业，属于对行政相对人具有较大影响的行政处罚，上诉人多次提出听证申请，被上诉人未组织听证，违反法定程序。原审判决错误，故请求二审法院撤销原判，改判支持上诉人的原审诉讼请求。被上诉人静安城管局辩称，上诉人山泉花卉市场在原审诉讼中对静安规划局于2019年3月29日出具的《协助调查回复函》提出异议，被上诉人征得法院同意后重新向静安规划局发出《协助执法通知书》，该局于2020年4月27日作出《协助调查回复函》说明未查阅到案涉18处违法建筑的《建设项目选址意见书》《建设工程规划设计要求通知单》《建设用地规划许可证》《建设工程设计方案审核意见》，并未违反法定程序，证据合法；被诉责令限拆决定不属于需要组织听证的范围。被诉责令限拆决定正确，故请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人市城管局辩称，该局具有作出本案被诉复议决定的职权。该局受理上诉人的行政复议申请后，经依法审查，认为静安城管局作出的被诉责令限拆决定认定事实及适用法律并无不当，执法程序合法，根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定作出被诉复议决定，维持被诉责令限拆决定。上诉人山泉花卉市场在未取得许可的情况下，建造了案涉违法建筑，且违法状态持续至被诉责令限拆决定作出，上诉人的上诉理由不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，故请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审理查明，原审认定的事实无误，本院予以确认。本院认为，被上诉人静安城管局具有对其辖区内未取得《建设项目选址意见书》《建设工程规划设计要求通知单》《建设用地规划许可证》《建设工程设计方案审核意见》的违法建筑进行查处的法定职权。上诉人山泉花卉市场认为其已经取得《建设工程设计方案审核意见》，静安城管局对案涉18处违法建筑没有查处职权，并在原审中对静安城管局的职权提出异议。对此，本院认为，静安城管局经原审法院准许向静安规划局发出《协助执法通知书》，并在收到《协助调查回复函》后提交原审法院。原审法院经质证对该证据予以采信，并无不当。静安城管局在发现案涉18处建筑涉嫌属于违法建筑后，依法派员进行了现场检查，经调查，并未发现案涉18处建筑取得相关审批手续，上诉人也未能提供相应审批文件证明其建筑的合法性。在此情况下，静安城管局认定案涉18处建筑属违法建筑，在听取上诉人陈述申辩，经过事前告知程序，最终对上诉人作出并送达被诉责令限拆决定，在认定事实、适用法律及执法程序方面，均无不当之处。上诉人认为静安城管局责令上诉人拆除案涉18处违法建筑物，其性质上类似于没收财产，其后果等同于责令停产停业，应当根据上诉人的申请组织听证的主张，缺乏法律依据，本院不予采纳。被上诉人市城管局作为被上诉人静安城管局的上一级主管部门，具有受理本案行政复议申请并作出处理的职权。市城管局依法受理后，向静安城管局发出《行政复议答复通知书》，静安城管局于法定期限内向市城管局提交了《行政复议意见书》和相关证据材料。因案情复杂，市城管局依照法律规定延长审理期限，经审理后在规定的延长期限内作出并送达被诉复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序符合法律规定。综上，上诉人山泉花卉市场的诉请缺乏事实根据与法律依据，原审法院判决驳回其诉讼请求，并无不当，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费人民币50元，由上诉人上海山泉花卉市场经营管理股份有限公司负担（已付）。本判决为终审判决。审判长  董礼洁审判员  陈根强审判员  宁 博二〇二〇年十二月二十八日书记员  张 昊附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……