湖北省十堰市茅箭区人民法院民 事 判 决 书（2020）鄂0302民初4468号原告：十堰京堰房地产开发有限公司。住所地：湖北省十堰市茅箭区五堰街办香港街****。法定代表人：樊祖华，该公司董事长。委托诉讼代理人：陈仕平，十堰市茅箭区援民法律服务所法律工作者。代理权限为代为承认、放弃、变更诉讼请求，代为和解，代收法律文书等。被告：十堰市自然资源和规划局。。住所地：湖北省十堰市北京北路**法定代表人：汪正义，该局局长。委托诉讼代理人：郭玲玲，该单位员工。代理权限为一般代理。委托诉讼代理人：陈西武，湖北博理律师事务所律师。代理权限为一般代理。原告十堰京堰房地产开发有限公司（以下简称京堰公司）与被告十堰市自然资源和规划局（以下简称自然资源规划局）建设用地使用权出让合同纠纷一案，本院立案受理后，依法适用简易程序，公开开庭进行了审理。原告京堰公司委托诉讼代理人陈仕平，被告自然资源规划局委托诉讼代理人郭玲玲、陈西武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告京堰公司向本院提出诉讼请求：1.确认原告向被告补缴土地出让金的金额为371万元；2.判令案件受理费、评估费由被告承担。事实与理由：2000年10月8日，原告和原十堰市建设委员会签订《五堰商业广场旧城改造协议》，约定由原告承担五堰商业区第一街区的开发建设，具体位置是：西至人民路，南至柳林路东至香港街，北临至五堰南街，分三期完成。2004年一期工程完工后，原告于2004年12月6日通过竞拍取得位于柳林路13787.625平方米的建设用地土地使用权，用于武当广场项目的二期和三期建设，挂牌成交价为209.4万元。因武当广场项目系旧城改造项目，拆迁还建量大，柳林路、人民路道路拓宽导致项目退距，原十堰市城市管理规划局于2004年12月9日向原告下发十规审字（2004）第130号《审定规划设计方案通知书》，确定武当广场项目二期和三期的规划建设用地面积23570平方米，容积率调整为6.25。2004年12月22日，原告和原十堰市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，约定依据原十堰市城市管理规划局十规法（2003）56号文件，该项目为旧城改造项目，享受十堰市政府十政发（2000）45号文件规定的优惠政策，原划拨土地按照10万元/亩缴纳出让金，原告应支付的土地出让金为2068144元。合同签订时，原十堰市国土资源局未将十堰市城市管理规划局调整后的容积率6.25写入合同，合同约定容积率仍然为3.02。合同签订后，原告依约支付了土地出让金。2005年4月，柳林路拓宽施工中，原告退让临柳林路一侧红线长98米、宽12米，后原十堰市城市管理规划局同意原告扩建13800平方米。临人民路一侧，因原规划红线为人民路中心线，实际出让地范围只到人民路牙，规划用地面积23570平米实际只用地19054平方米，少征用土地4516平方米。2015年1月4日，原十堰市城市管理规划局向原告下发《关于武当广场容积率的通知》，确定二期规划指标调整为：规划建筑面积147312平方米/26层，建筑密度43.7%，容积率6.25。2012年二期工程竣工，经核实符合规划要求。2015年9月6日，原十堰市城市管理规划局针对原十堰市国土资源局《关于确认京堰公司武当广场二期项目规划容积率的函》作出复函，再次明确武当广场二期容积率为6.25，符合规划要求。2015年5月，原告向原十堰市城市管理规划局申请“武当广场7号楼”开工，被告知施工方案存在三个问题：一是容积率指标问题，二是间距日照问题，三是道路退距问题。2017年和2018年期间，原告按照原十堰市城市管理规划局的要求，对方案进行了优化和调整，解决了间距日照和道路退距问题，被告同意将容积率按6.25执行，但要求原告必须按照现基准日补交土地出让金。2020年9月3日，被告向原告发出《关于支付调整容积率部分土地出让金的通知》，要求原告支付武当广场二期项目调整容积率部分土地出让金110270509元。2020年9月13日，被告再次向原告发出《关于支付调整容积率部分土地出让金的通知》，要求原告支付武当广场三期项目7#楼调整容积率部分土地出让金39173636元。原告认为被告要求原告按照2020年土地估价报告核定原告需补缴的土地出让金无法律依据或合同依据。原十堰市城市管理规划局在2004年12月9日已明确将武当广场二期和三期的容积率调整为6.25，而原告十堰市国土资源局却在合同中将容积率填写为3.02，导致武当广场二期建成的5#、6A、6B号楼土地验收容积率严重超标。由于原规划红线为人民路中心线，实际出让地范围只到人民路牙，规划用地面积23570平方米实际只用地19054平方米，少征用土地4516平方米。原告多次请求原十堰市国土资源局按照2005年旧城改造优惠政策即10万元/亩的标准补交土地出让金，被告坚持按照现行土地出让金执行，导致武当广场三期7号楼开发用地指标不足，项目自2005年起停滞长达15年，原告为此每年向拆迁户支付安置过渡费800余万元，截止2020年9月已累计支付安置过渡费1.385亿余元。原告应按照10万元/亩补缴出让金。请求贵院依法作出公正裁判。被告自然资源规划局辩称：被告是土地出让金的法定收取机关。2000年10月24日，被告和原告签订《国有土地使用权出让合同》，将位于十堰市××13678.13平方米的国有土地使用权出让给原告。合同约定的容积率为3.24。2004年12月22日，被告和原告签订《国有土地使用权出让合同》（简称合同2），将位于十堰市××13787.625平方米的国有土地使用权出让给原告，合同约定容积率为3.02。合同第十六条约定，在出让期限内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。原告取得上述两宗土地使用权后，合并开发“武当广场”房地产项目。2020年7月，为解决历史遗留问题，被告对两宗土地进行了核查。一对建设竣工部分，被告发现两个地块中共计10553平方米（合同1中355平方米，合同2中10198平方米）的实际建设容积率为10.03，被告调整容积率后没有补交土地出让金。被告委托具备资质的评估机构以2020年8月10日为评估基准日评估被告应当支付调高容积率的土地出让金为110270509元。2020年9月3日，被告要求原告支付，原告至今未支付。二对尚未建设施工部分的8501平方米（合同1中4913平方米，合同2中3588平方米），原告向原规划部门申请后规划审定设计方案为容积率6.25也没有补交土地出让金。被告委托评估机构以2020年9月12日作为评估基准日评估原告应当支付调高容积率的土地出让金为39173636元。原告没有支付该土地出让金，尚未施工的8501平方米土地至今没有予以建设工程施工许可。基于上述事实，原告违反出让合同约定调整容积率属实，被告通知原告支付调整容积率的土地出让金不仅有明确的合同依据，而且有法律依据。原告的主张没有依据，并且有失诚实信用。2004年12月6日，原告通过挂牌出让确认取得13787.625平方米的土地使用权，竞拍时该土地审定规划方案的容积率为3.02，并非6.25，故双方签订容积率为3.24的合同不仅双方自愿，且不违反法律规定，且仅只支付了容积率为3.24的土地权利的地价。涉案土地正是因为有较多的搬迁等场平成本，所以才将该土地以如此低的价格出让，故该宗土地的取得后对原住户予以拆迁安置是原告的责任和义务。城市发展的道路拓宽规划调整，不仅有利于原告的商业开发，而且在原告同意调整情况下才予以调整、施工。尤其在7号楼的规划中，原告置其申请及已补偿的事实于不顾，在通知后容积率应当支付出让金的情况下对同意的行为予以反悔，与诚信相悖。故原告的主张应当予以驳回。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2000年10月8日，原告京堰公司和原十堰市建设委员会签订《五堰商业广场旧城改造协议》，约定由原告承担五堰商业区第一街区的开发建设，具体位置是：西至人民路，南至柳林路，东至香港街，北临至五堰南街，分三期完成。2000年10月24日，原告京堰公司和原十堰市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》（合同1），取得了十堰市人民北路与香港街、五堰南街与柳林路之间居民住宅用地面积为13678.13平方米的国有土地使用权，合同约定的容积率为3.24。2004年一期工程完工后，原告于2004年12月6日通过竞拍取得位于柳林路13787.625平方米的建设用地土地使用权，用于武当广场项目的二期和三期建设，和原十堰市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》（合同2）。合同约定土地用途为商业兼住宅，容积率为3.02。合同第七条约定，该合同项下出让宗地评估单价3232.05元/平方米，总价为44562293元。依据原十堰市城市规划管理局十规发[2003]56号、该项目为旧城改造项目，享受市政府十政发[2000]45号文件规定的优惠政策，原已征用的土地按照10万元/亩缴纳出让金，应缴纳出让金2068144元。合同第十六条约定，在出让期限内，受让人必须按照本合同规定的土地用途和土地使用条件利用土地，需要改变本合同规定的土地用途和土地使用条件的，必须依法办理有关批准手续，并向出让人申请，取得出让人同意，签订土地使用权出让合同变更协议或重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金，办理土地变更登记。原十堰市城市规划管理局于2004年12月9日向原告下发十规审字（2004）第130号《审定规划设计方案通知书》，确定武当广场项目二期和三期的规划建设用地面积23570平方米，容积率调整为6.25。2015年1月4日，原十堰市城市规划管理局向原告下发《关于武当广场容积率的通知》，确定二期规划指标调整为：规划建筑面积147312平方米/26层，建筑密度43.7%，容积率6.25。2012年二期工程竣工，经核实符合规划要求。2015年9月6日，原十堰市城市规划管理局针对原十堰市国土资源局《关于确认京堰公司武当广场二期项目规划容积率的函》作出复函，再次明确武当广场二期容积率为6.25，符合规划要求。2020年7月，为解决历史遗留问题，被告自然资源规划局对两宗土地进行了核查。一对建设竣工部分，被告发现两个地块中共计10553平方米（合同1中355平方米，合同2中10198平方米）的实际建设容积率为10.03，原告调整容积率后没有补交土地出让金。被告委托十堰德高房地产估价有限公司以2020年8月10日为评估基准日评估原告应当支付调高容积率的土地出让金为110270509元。二对尚未建设施工部分的8501平方米（合同1中4913平方米，合同2中3588平方米），原告向原十堰市城市规划管理局申请后规划审定设计方案为容积率6.25也没有补交土地出让金。被告委托十堰德高房地产估价有限公司以2020年9月12日作为评估基准日评估原告应当支付调高容积率的土地出让金为39173636元。原告京堰公司认为被告自然资源规划局出具的评估报告容积率及评估基准日不当，向本院申请重新鉴定。本院依法委托湖北正量行房地产估价咨询有限公司，以2004年12月9日为评估基准日，对武当广场项目容积率从6.25增加到10.03应补缴土地出让金作出新的估价报告。该土地估价报告的评估结果为：京堰公司应补缴的地价款为1543.7088万元。本院认为，原被告双方的法律关系是国有土地使用权出让合同纠纷，争议的焦点是原告履行支付义务的金额。一般情况下，原告作为合同义务方，没有起诉的请求权基础，确认履行金额，其实质仍然为给付之诉。该案诉讼不符合民事诉讼中确认之诉的受案范围。但是，本院注意到了另外一个客观事实，原告如果不按照被告单方下发的通知函履行义务，其涉案项目建设的相关行政审批手续将无法办理。在被告迟迟不行使诉权的情形下，其权益亦实际处于受损状态。加上涉案合同一方当事人为自然资源规划局，作为行政执法机关代表国家具有征收、管理国有土地出让金的法定职能，被告向原告发函催交补交出让金的行为既是行使民事合同权利的行为，又兼具履行行政职能的行政执法行为性质。因此该案应存在行政法律关系和民事合同关系交叉的情形。法律应当依法、平等保护各类民事主体的合法权益及相应的诉讼权利，本院理应受理该案并及时作出裁判。关于争议的合同约定的土地利用条件，即初始容积率是3.02还是6.25的问题，本院认为应当以6.25进行确认。理由如下：其一，在涉案合同签订前，原十堰市城市规划管理局已于2004年12月9日作出规划确认，明确了涉案土地的许可容积率为6.25，原十堰市城市规划管理局作为建设工程容积率的行政管理机构，该指标应该得到原十堰市国土资源局及土地使用权人的共同遵守。其二，3.02的容积率指标，不符合十堰市人民政府在市中心城区进行旧城改造、提升城市整体形象的初衷，也不利于土地使用权人京堰公司积极投资开发涉案项目获取合法利益的合同目的，应当不是双方共同真实的意思表示。其三，原被告双方签订的国有土地使用权出让合同系被告提供的格式合同，在违约提高容积率应经双方协商签订协议补交土地出让金的条款中，并未明确计算数据的基础容积率是以土地原始容积率还是规划许可的容积率作为核算补交的数字依据。依据法律规定，合同双方对格式合同的条款认识存在争议的情况下，本院应当作出不利于提供格式合同一方的解释。关于评估基准日的确定，涉案项目早在2004年即签订合同，核准容积率，后因市政府城市市政道路及规划原因，延期开工建设，直至2012年二期项目竣工。因项目拖延，建设企业已因拆迁补偿、过渡等产生巨额损失，现被告以现行评估时间作为评估基准日，又未经合同约定双方协商的程序，即径行要求原告交纳上亿元的费用，显失公平。因此，原告申请以2004年12月9日作为补交土地出让金的评估基准日，本院予以支持。关于尚未建成施工部分的8501平方米土地是否应当补交土地出让金的问题，因为尚未开工建设，没有违反合同约定的土地利用条件擅自提高容积率的事实，因此不应支付相应的土地出让金。湖北正量行房地产估价咨询有限公司作出的估价报告，评估程序合法，内容真实、客观，本院予以采信。依据《中华人民共和国民法总则》第三条、第四条、《中华人民共和国合同法》第三条、第五条、第四十一条、第六十条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条之规定，判决如下：确认原告十堰京堰房地产开发有限公司涉案武当广场项目因调整合同约定的土地利用条件需向被告十堰市自然资源和规划局补缴的土地出让金金额为1543.7088万元。案件受理费36480元，由原告十堰京堰房地产开发有限公司承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省十堰市中级人民法院。审判员  王建涛二〇二〇年十二月二十九日书记员  陈梓烨