湖北省孝感市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鄂09行终81号 上诉人（原审原告）涂红珍，女，1971年12月6日出生，汉族，湖北省孝**人，住孝感市孝**。 委托诉讼代理人赵继平，男，1965年1月15日出生，汉族，湖北省孝感市人，社区工作人员，住孝感市开发区。代理权限：代理权限：代为承认、放弃、变更诉讼请求，代为调解，签收文书等。 被上诉人（原审被告）孝昌县人力资源和社会保障局。住所地，湖北省孝昌县花园大道**。 法定代表人阳淑娥，该局局长。 委托诉讼代理人王斌，湖北律之心律师事务所律师。代理权限：一般代理。 被上诉人（原审被告）孝昌县供销合作社联合社。。住所地，孝感市孝昌县东洪花大道** 统一社会信用代码证：12420921421030881F。 法定代表人徐进桥，该社主任。 委托诉讼代理人王慧峰，湖北书院律师事务所律师。代理权限：代为承认、放弃、变更诉讼请求，代为调解，签收文书等。 上诉人涂红珍因不履行劳动和社会保障法定职责一案，不服湖北省大悟县人民法院（2020）鄂0922号行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审判决认定事实如下：原告涂红珍身份证上显示其出生于1971年12月6日，其提交职工登记表登记出生时间为1969年12月6日。1990年11月至1994年2月在原花园供销社工作；1994年2月后在孝昌县废旧物资回收公司工作。1996年11月，经上报审批后，原告涂红珍为孝昌县废旧物资回收公司全民合同工。在企业改制中，孝昌县废旧物资回收公司被撤销。被告孝昌县供销合作联社系孝昌县废旧物资回收公司主管部门。 另查明：原告涂红珍养老保险在职个人账户登记单位名称为孝昌县废品回收公司、社保号，养老保险金已交至2019年度。 本案在审理过程中，经一审法院协调后，被告孝昌县人社局在涂红珍和被告孝昌县供销联社在《湖北省企业职工基本养老保险参保人员领取待遇资格确认表》上签字确认之后，为原告涂红珍办理了企业职工退休手续。原告涂红珍自2020年9月起开始领取基本养老金。 一审法院经审理认为，依据《湖北省人力资源和社会保障厅关于进一步规范企业职工退休审批工作的通知》（鄂人社发[2009]44号）的规定，被告孝昌县人社局作为本区域内的人力资源和社会保障局（劳动保障）部门，依法具有对本行政区域内的符合退休条件的人员在《湖北省企业职工退休条件审批表》“人力资源和社会保障部门审批栏”内签字盖章，批准退休并办理退休手续的法定职权，属本案的适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定“公民、法人和其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼”。本案原告认为被告不受理其领取基本养老待遇资格确认即确认退休属行政不作为。根据上述法律规定，行政机关是否构成行政不作为的前提条件原告是否向被告提出过符合法定形式和要求的申请；其次被告是否存在不作为的事实；最后被告不作为是否具有正当事由。 一、原告是否向被告提出过符合法定形式和要求的申请？原告涂红珍起诉时向一审法院提交的退休申请书、照片不足以证实其向被告孝昌县人社局递交过退休申请，且档案资料不是原始档案。此外，依据湖北省劳动和社会保障厅《关于完善企业职工基本养老保险若干政策问题的暂行处理意见》第十九条“参保人员达到法定退休年龄时，用人单位或档案托管机构应最迟于参保人员达到法定退休年龄前30日内携带参保人员原始档案等相关资料，到劳动保障行政部门为其办理退休申报手续”。由此可见，原告涂红珍在达到法定退休年龄时需办理退休手续，应由其用人单位或档案托管机构在其达到退休年龄前30日内携带涂红珍原始档案等相关资料，到孝昌县人社局办理退休申报手续。原告涂红珍称其自己曾向被告孝昌县人社局提出申请，并不符合法定形式和要求。 二、被告孝昌县人社局是否存在不作为的事实。《湖北省人力资源和社会保障厅关于进一步规范企业职工退休审批工作的通知》（鄂人社发[2009]44号）第一条第（一）款第（1）、（2）项的规定，符合办理正常退休手续的人员，应当由职工本人在《湖北省企业职工退休条件审批表》“本人签字栏”内签名，确认本人出生时间、参加工作时间以及岗位或工种等情况；由用人单位（或档案托管机构）将经职工本人签名确认的《湖北省企业职工退休条件审批表》与职工原始档案进行核对，确定无误后，经办人员履行签字手续，并将该表连同该职工原始档案上报其基本养老保险关系所在地人力资源社会保障（劳动保障）部门。在本案庭审前，被告孝昌县人社局没有收到用人单位（或档案托管机构）递交办理原告涂红珍退休手续的相关材料。故被告孝昌县人社局无不作为的事实。 综上所述，原告涂红珍请求确认被告对原告领取企业职工基本养老金领取待遇资格确认即确认退休不受理行为属行政不作为理由不成立，其诉讼请求一审依法不予支持。原告涂红珍的诉讼请求第二项“责令被告对原告领取企业职工基本养老金领取待遇资格确认，依法作出具体行政行为”，在诉讼期间，被告已为原告涂红珍办理退休手续，本案不作处理。故此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告涂红珍的诉讼请求。案件受理费50元，由原告涂红珍负担。 上诉人涂红珍上诉称，一、一审法院认定事实错误。（一）一审法院对上诉人提交的退休申请书、湖北省企业职工基本养老保险参保人员领职待遇资格确认表不予认定属认定事实错误。1、上诉人向一审法院提交的退休申请书（证据二），湖北省企业职工基本养老保险参保人员领职待遇资格确认表（证据三），在本案立案时递交的3套证据文件为复印件，但在开庭质证过程中均向法庭提交的是原件，一审法定以该证据在立案时应递交证据材料为复印件不予认定应为认定事实错误。2、上诉人向一审法院提交的退休申请书（证据二），湖北省企业职工基本养老保险参保人员领职待遇资格确认表（证据三），该证据于2019年12月11日向孝昌县人民法院提起行政诉讼时就提交了该证据，孝昌县人民法院报请孝感市中级人民法院指定管辖，孝感市中级人民法院指定大悟县人民法院。3、2020年8月10日，被上诉人作出的《关于确定涂红珍养老金待遇发放时间的情况说明》。该情况说明明确陈述2019年12月6日，涂红珍向被上诉人递交退休申请时，提交的证明材料是复印件，所以不予受理。（二）一审法院对上诉人提交的招收集体职工登记表，全民合同工确认表，企业单位干部、工人转正、定级审批表，劳动合同制职工登记表等证明文件（证据四)不予认定属认定事实不清，违反法律规定。1、根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第四十二条能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定的证据，应当作为认定案件事实的根据。上诉人向一审法院提交的证据四虽然是复印件，但通过庭审质证以及2020年8月被上诉人孝昌县供销合作社联合社提交上诉人的原始档案，以及被上诉人孝昌县人力资源和社会保障局2020年确认上诉人退休所确认的证明文件均可证明上诉人在一审法院提交该证据的真实性。况且在诉讼过程中，上诉人也向人民法院提交申请法院调查取证申请书。申请书中表述了该复印件的来由，获得时间、地点，原件存放单位以及具体地址。2、上诉人不能提供上述证据原件，上诉人有充足证据并能作出合理说明，是两被上诉人相互推诿造成的。上诉人在一审起诉状中有明确表述：2019年9月26日，原告向被告孝昌县人力资源和社会保障局、被告孝昌县供销合作社联合社提出退休申请，2019年12月6日，原告达到法定退休年龄，也符合法定退休条件，原告再次向被告孝昌县人力资源和社会保障局、被告孝昌县供销合作社联合社提出退休申请，原告向两被告提交了原告的身份证、劳动合同制职工登记表、招收集体职工登记表、全民合同工确认表、企业单位干部、工人转正、定级审批表、1990年至2019年缴纳基本养老保险金的凭证（上述基本养老保险金全部由原告承担、原告缴纳)，被告孝昌县人力资源和社会保障局要求原告去孝昌县废旧物资回收公司或孝昌县供销合作社联合社签署意见以及盖章确认，由于孝昌县废旧物资回收公司消失，该单位不存在，于是原告找到被告孝昌县供销合作社联合社，要求提供领取企业职工基本养老金领取待遇资格确认相关资料及签署意见以及盖章确认，被告孝昌县供销合作社联合社不予理睬，要求原告去找孝昌县再生资源公司办理，原告认为：“原告的职工档案在被告孝昌县供销合作社联合社处保管，被告孝昌县供销合作社联合社就有义务对原告领取企业职工基本养老金领取待遇资格确认提供相关资料及便利，被告孝昌县供销合作社联合社让原告去找一个与原告没有任何法律关系(权力与义务)的单位来确认原告的退休关系纯属有意刁难”。 二、本案争议焦点应该为，上诉人的用人单位问题，上诉人的档案托管机构的问题。上诉人提交的退休确认申请是否属于缓报、漏报的情形，全国人大将新冠病毒疫情的影响定义为不可抗力是否适用本案。2020年8月10日，被上诉人孝昌县人力资源和社会保障局在诉讼过程中确认了上诉人的退休申请，上诉人有8个月未能享受退休待遇，其正当利益受到损害，是否属于没有全面履行作为义务?是否属于行政不作为?（一）关于上诉人的用人单位问题。上诉人向一审法院提交的相关证据材料，一审法院确认上诉人养老保险在职个人账户登记单位名称为孝昌县废品回收公司，社保号为42工登记表登记出生时间为1969年12月6日。1990年1月至1994年2月在原花园供销社工作；1994年2月后在孝昌县废旧物资回收公司工作。1996年11月，经上报审批后，为全民合同工。目前孝昌县废旧物资回收公司处于失联状态，全国信用企业信息公示系统无法查询孝昌县废旧物资回收公司的任何信息。现有证据不能证明孝昌县废旧物资回收公司已经注销或改制。任何公司的注销或改制应以市场监督管理局(原工商行政管理局）的备案记载为准。（二）关于上诉人的档案托管机构的问题。根据上诉人向法庭提交的多份证据显示，上诉人的初始工作单位是花园供销社，也就是被上诉人孝昌县供销合作社联合社，上诉人是否符合退休条件，职工登记表这份证据是重要证明文件之一。被上诉人孝昌县供销合作社联合社只是提交申报材料的呈报单位，被上诉人孝昌县人力资源和社会保障局是审批单位，根据当时的法律法规规定，任何所有制单位（不论国企、集体、民营）只要交纳社会保险费，用人单位必须向孝昌县人力资源和社会保障局(原劳动局)提交招工录用备案表，劳动合同等证明文件。所以两被上诉人均存放上诉人的原始档案，况且2019年9月26日，上诉人亲自在被上诉人孝昌县人力资源和社会保障局档案室查看了涂红珍的原始档案，在一审诉讼过程中，上诉人也向人民法院提交申请法院调查取证申请书。（三）上诉人提交的退休确认申请是否属于缓报、漏报的情形。全国人大将新冠病毒疫情的影响定义为不可抗力是否适用本案。2020年8月10日，被上诉人作出的《关于确定涂红珍养老金待遇发放时间的情况说明》。该情况说明陈述，根据鄂劳社发[2007]59号第十九条规定，有延期办理退休手续的按以下办法处理：对因用人单位、档案托管机构或个人原因缓报、漏报的，其退休时间和基本养老金计发及调整，均按达到法定退休年龄时间确定，超过法定退休年龄缴纳养老保险费的时间不计算缴费年限；延迟退休期间所缴养老保险费予以退还，养老金不予补发。由此对参保人员造成的损失，属单位或档案托管机构原因的，由单位或档案托管机构负责补偿。上诉人认为，上诉人的退休确认申请不属缓报、漏报的情形，是被上诉人孝昌县人力资源和社会保障局是对相关法律法规的歪曲理解。1、2019年9月26日、2019年12月6日，上诉人两次向被上诉人孝昌县人力资源和社会保障局、被上诉人孝昌县供销合作社联合社提出退休申请。2、2019年12月上诉人已经向孝昌县人民法院向两被上诉人提起行政诉讼，因利害关系原因，孝昌县人民法院向孝感市中级人民法院申请异地审理，孝感市中级人民法院裁定指定大悟县人民法院审理，另加2020年新冠病毒疫情的影响，导致人民法院开庭审理本案拖延至2020年7月份，况且全国人大将新冠病毒疫情的影响定义为不可抗力。（四)2020年8月10日，被上诉人孝昌县人力资源和社会保障局在诉讼过程中确认了上诉人的退休申请，上诉人有8个月未能享受退休待遇，其正当利益受到损害，是否属于没有全面履行作为义务?是否属于行政不作为?1、本案一审庭审结束后，审判长向被上诉人对相关事实与法律的解释，两被上诉人均同意对上诉人的退休申请予以办理，但被上诉人孝昌县人力资源和社会保障局只同意确认退休时间应从2020年8月份开始计算，其理由是：1、谁叫你起诉我们的，你起诉的诉求与我们无关。2、你涂红珍确实是2019年12月应该享受退休待遇，但是本案开庭时间是2020年8月份，我们是2020年8月份才看到孝昌县供销合作社联合社提交的原始档案。3、你8个月未享受退休待遇的损失，是谁的责任你就去找谁赔偿。4、上诉人向被上诉人提出退休的申请的时间为2019年9月26日，请求确认享受退休待遇时间为2019年12月6日，首次向人民法院提出起诉的时间为2019年12月份。上诉人向一审法院提出的请求事项为：一、请求人民法院依法确认被告孝昌县人力资源和社会保障局、被告孝昌县供销合作社联合社对原告领取企业职工基本养老金领取待遇资格确认不受理行为，其行为属行政不作为。二、请求人民法院责令被告孝昌县人力资源和社会保障局、被告孝昌县供销合作社联合社对原告领取企业职工基本养老金领取待遇资格确认依据《国务院关于工人退休、退职的暂行办法的通知》国发[1978]104号第1条第1款的规定依法作出具体行政行为。依据《国务院关于工人退休、退职的暂行办法的通知》国发[1978]104号第1条第1款的规定依法作出具体行政行为。该通知第一条的规定为全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，符合下列条件之一的，应该退休。（一）男年满六十周岁，女年满五十周岁，连续工龄满十年的。上诉人的档案出生年月为1969年12月6日，由此可见2019年12月5日，上诉人应该享受退休待遇，被上诉人确认上诉人退休时间为2020年9月份，被上诉人孝昌县人力资源和社会保障局告知上诉人，上诉人8个月养老保险金损失是另一层法律关系，应由人民法院另行认定责任方，由责任方负责承担其赔偿责任，应另行主张权益。上诉人认为行政不作为它必须具备以下三个要件：一、行政机关依法具有特定的行政作为义务；二、行政机关在客观上采取了不作为的方式，没有或没有全面履行作为义务；三、行政不作为行为具有一定的社会危害性，侵害了公民、法人、其他组织或者国家的合法权益。本案中被上诉人作为本区域内的人力资源和社会保障局（劳动保障）部门，依法具有对本行政区域内符合退休条件的人员在湖北省企业职工基本养老保险参保人员领职待遇资格确认表内签字盖章，批准退休并办理退休手续的法定职责，被上诉人只同意确认退休时间应从2020年9月份开始计算，实质上为没有全面履行作为义务，给上诉人造成了8个月未能享受退休待遇，损害了上诉人的合法利益，与上诉人一审的诉求也不符。 三、一审法院审理程序违法。2020年5月20日，上诉人为维护合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十一条以及《最高人民法院关于行政诉讼证据的若干规定》第二十三条第一款、第三款的现定向一审法院递交了《申请法院调查取证申请书》，调查证据事项为招收集体职工登记表，全民合同工确认表，企业单位干部、工人转正、定级审批表，劳动合同制职工登记表等证明文件，该证据是否存在，是否与上诉人提交的证据四一致，成为人民法院认定本案基本事实需要调查、收集的证据。上诉人在申请书中陈述了调查该证据的重要性，必要性，该证据存放详细地址，上诉人向一审法院提交招收集体职工登记表，全民合同工确认表，企业单位干部、工人转正、定级审批表，劳动合同制职工登记表等证明文件（证据四）复印件的来源。若调查该证据，能证明与上诉人提交的证据一致，就可以认定上诉人提交的证据能够反映案件真实情况，与待证事实存在关联性。2020年8月10日，被上诉人制作的《关于确定涂红珍养老金待遇发放时间的情况说明》。该情况说明明确2019年12月6日，涂红珍向被上诉人递交退休申请时，提交的证明材料是复印件，所以不予受理。而上诉人的档案被上诉人孝昌县人力资源和社会保障局和孝昌县供销合作社联合社各存放有一份。因此，一审法院没有准许该调查取证申请的做法，不仅在实质上违反了法定程序，也导致案件基本事实认定错误，审理程序存在明显不当之处。再次请求二审法院批准上诉人的《申请法院调查取证申请书》请求。 综上所述：被上诉人在一审诉讼过程中,确认上诉人的退休申请被上诉人只同意确认退休时间应从2020年9月份开始计算，实质上为没有全面履行作为义务，给上诉人造成了8个月未能享受退休待遇，损害了上诉人的合法利益，与上诉人一审的诉求也不符。其行为也应认定没有全面履行作为义务，即构成行政不作为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定请求人民法院依法判令被上诉人承担行政不作为违法的法律责任，重新作出行政行为。 被上诉人未向本院提交二审答辩意见及陈述意见。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零八条第三款的规定，不影响人民法院审理。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《湖北省人力资源和社会保障厅关于进一步规范企业职工退休审批工作的通知》（鄂人社发[2009]44号）第一条第一款第（一）、（二）项的规定，符合办理正常退休手续的人员，应当由职工本人在《湖北省企业职工退休条件审批表》本人签字栏内签名，确认本人出生时间、参加工作时间以及岗位或工种等情况；由用人单位（或档案托管机构）将经职工本人签名确认的《湖北省企业职工退休条件审批表》与职工原始档案进行核对，确定无误后，经办人员履行签字手续，并将该表连同该职工原始档案上报其基本养老保险关系所在地人力资源社会保障（劳动保障）部门。本案在一审庭审前，用人单位孝昌县供销合作联社并未对涂红珍签名确认的《湖北省企业职工退休条件审批表》与职工原始档案进行核对及履行签字手续，并未将该表连同该职工原始档案上报给孝昌县人社局，涂红珍不通过用人单位的确认直接向孝昌县人社局进行申报，明显不符合上述文件规定，故孝昌县人社局在办理确认涂红珍退休待遇上不存在行政不作为。且本案在一审审理期间，经一审法院协调，孝昌县人社局已为涂红珍办理了企业职工退休手续，涂红珍自2020年9月起开始领取基本养老金。原告涂红珍起诉孝昌人社局不作为，在一审审理中被告孝昌人社局已作出为涂红珍办理了企业职工退休手续的行政行为，原告涂红珍不撤诉，根据《最高人民法院的解释》第八十一条的四款的规定，人民法院应当就不作为依法作出确认判决。因此，一审判决驳回原告的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律法规正确，依法应予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人涂红珍负担。 本判决为终审判决。 审判长 毛 峰 审判员 张耀刚 审判员 彭 娟 二〇二〇年十二月十六日 书记员 罗自阳 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；