南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）桂71行终372号 上诉人（一审原告）柳州市鱼峰区阳和村村民委员会，住所地广西壮族自治区柳州市鱼峰区阳和村内。 负责人覃胜凌，代村委主任。 委托代理人覃元飞，男，1982年1月6日出生，仫佬族，住广西壮族自治区柳州市鱼峰区。 委托代理人覃小欣，广西河城律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）柳州市自然资源和规划局，住广西壮族自治区柳州市高新一路北一巷**。 负责人李继昭，局长。 委托代理人汪子钰，该局工作人员。 委托代理人朱宁，广西众维律师事务所律师。 第三人柳州市阳和工业新区管理委员会，住广西壮族自治区柳州市杨柳路**。 负责人汤振国，主任。 委托代理人周媛，该委员会工作人员。 委托代理人朱宁，广西众维律师事务所律师。 第三人龙李坤，男,1960年8月12日出生,仫佬族，住广西壮族自治区柳州市鱼峰区。 上诉人柳州市鱼峰区阳和村村民委员会（以下简称阳和村委）因诉柳州市自然资源和规划局（以下简称市自然资源规划局）行政协议一案，不服柳州铁路运输法院（2020）桂7101行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人阳和村委的委托代理人覃元飞、覃小欣，被上诉人市自然资源规划局以及第三人柳州市阳和工业新区管理委员会（以下简称阳和新区管委会）的委托代理人朱宁到庭参加诉讼。第三人龙李坤经本院传票传唤无正当理由拒不到庭，本院依法进行缺席审理。本案现已审理终结。 一审审理查明，2009年9月1日，阳和新区管委会做出《关于给予阳和村预留集体经济发展用地的批复》，同意规划位于阳××××以北、阳和大道以西489亩土地中约200亩土地，作为阳和村发展集体经济的项目预留用地。2018年4月29日，阳和村委召开村民代表大会，会议由时任村委主任龙李坤主持，应到村民委员会成员5人，应到村民代表43人，实到村民委员会成员5人，实到村民代表41人，村民代表占村民代表会议组成人员的95％，妇女村民代表占村民代表会议组成的16％。经参加会议的村民代表讨论并表决，一致通过如下决议：一、同意以阳和村委的名义申请办理位于阳和工业新区角（即阳和工业新区Ｌ-10-2、Ｌ-11-1、Ｌ-12-1、Ｌ-12-2号地块）204亩国有建设用地划拨手续，作为村集体三产用地；二、同意在办理土地划拨手续后，由阳和村委按《柳州市人民政府关于印发〈柳州市农村集体经济组织经营性建设用地上市交易管理暂行规定〉的通知》（柳政发〔2011〕55号）规定，申请柳州市人民政府（以下简称市政府）收回该宗国有建设用地使用权后进行上市交易（以公开交易方式出让）；三、收回土地使用权涉及的补偿，同意选择货币补偿与实物补偿相结合的方式进行，由阳和村委与柳州市土地交易储备中心（以下简称市土储中心）、北部生态新区（阳和工业新区）管委会签订补偿协议；四、同意将收回土地时所选择的货币补偿价款用于支付土地划拨成本费用，并确保所选择的货币补偿价款不低于土地划拨成本费用，如货币补偿价款不足以支付土地划拨成本费用，阳和村委保证缴清剩余土地划拨成本费用。到会的村民代表在书面的村民代表大会决议上签字捺手印，阳和村委盖章确认，柳州市鱼峰区人民政府阳和街道办事处亦盖章确认其真实性。2018年5月2日，阳和新区管委会批复阳和村委，同意阳和村委三产安置项目立项，项目地点：柳州市阳和工业新区Ｌ-10-2、Ｌ-11-1、Ｌ-12-1、Ｌ-12-2地块。2018年6月11日，原柳州市国土资源局向市政府报送《关于将位于柳州市阳和工业新区阳和村村民委员会的请示》（柳国土拨报〔2018〕27号）。6月19日，市政府作出《柳州市人民政府关于同意将位于柳州市阳和工业新区阳和村村民委员会的批复》（柳政函〔2018〕332号），同意从位于柳州市阳和工业新区阳和大道以西的136002.16平方米的国有建设用地中，扣除19117.34平方米城市道路用地、1723.04平方米城市绿化用地后，将剩余的115161.78平方米国有建设用地使用权划拨给阳和村委，土地用途为商服（零售商业、商务金融）用地。扣除的19117.34平方米城市道路用地，1732.04平方米城市绿化用地产权属市市政府。7月25日，阳和村委向阳和新区管委会递交《申请报告》，称2018年4月29日以全体村民代表大会表决方式一致通过同意将登记在村委名下的位于柳州市鱼峰区中的国有划拨三产用地其中地块号为Ｌ-10-2、Ｌ-11-1、Ｌ-12-1、Ｌ-12-2的172.73亩土地申请上市交易，对该三产用地的上市挂牌交易补偿方案申请如下：补偿方案采取货币与实物补偿相结合的方式．．．．．村民代表在该申请报告上签字捺手印。8月13日，阳和村委向阳和新区管委会报送《关于鱼峰区阳和村集体经济组织经营性建设用地土地补偿方案的确认意见》。8月30日，阳和村委向市国土局递交《柳州市鱼峰区阳和村村民委员会关于申请办理阳和工业新区Ｌ-10-2、Ｌ-11-1、Ｌ-12-1、Ｌ-12-2号农村集体经营性建设用地上市交易手续的报告》，申请办理土地收回及上市交易手续，另附阳和村民代表大会决议及签到表。柳州市鱼峰区人民政府阳和街道办事处、阳和新区管委会在该报告上盖章确认其真实性。 2018年12月19日，市土储中心作为甲方、阳和村委作为乙方、阳和新区管委会作为丙方，三方签订柳土收〔2018〕5号《收回国有土地使用权补偿协议》（以下简称5号收回土地协议）。该协议第二条约定，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国合同法》《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17号）和《关于印发〈柳州市农村集体土地经济组织经营性建设用地上市交易管理暂行规定〉的通知》（柳政发〔2011〕55号）等法律法规，乙方向甲方申请收回其使用的位于市阳和工业新区阳和大道以西（阳和工业新区Ｌ-10-2、Ｌ-11-1、Ｌ-12-1、Ｌ-12-2号地块）的部分国有建设用地。丙方负责督促乙方按照土地交付条件交付土地，并监督、协调解决在土地收回及交付等过程中涉及的有关问题。第三条约定，甲方依据本协议收回乙方使用的位于市阳和工业新区阳和大道以西（阳和工业新区Ｌ-10-2、Ｌ-11-1、Ｌ-12-1、Ｌ-12-2号地块）的一宗国有建设用地，土地划拨批复：柳政函〔2018〕332号，土地使用权面积：115161.78平方米（合172.74亩），地类（用途）：商服（零售商业、商务金融）用地，使用权类型：划拨，实际收回土地面积：115161.78平方米（合172.74亩）；第五条约定，为保证村民失地后的生活出路问题，根据柳政发〔2011〕55号文件规定收回农村集体经济组织经营性建设用地的土地补偿，乙方可选择货币补偿、实物补偿、货币补偿与实物补偿相结合的三种方式作为补偿。根据乙方提供的《申请报告》及丙方提供的《柳州市阳和工业新区管理委员会关于审议鱼峰区阳和村集体经济组织经营性建设用地上市交易情况的请示》和《鱼峰区阳和村集体经济组织经营性建设用地上市交易情况汇报》，甲方收回乙方本《协议》“第三条”所述土地，乙方选择实物补偿与货币补偿相结合的方式。实物（商业用房的面积）补偿及货币补偿的标准经市国土资源局地价会审小组集体会审审定如下：1．实物补偿：甲方补偿给乙方商业用房总建筑面积10000㎡（含公摊、其中地上一层6000㎡，地上**4000㎡），商业房产建设完成后，由乙方优先选择商业房产。商业建筑规模，层数以市级相关部门审批的总平面布置图、建筑单体方案为准。2．货币补偿为255605686元。第六条约定，根据乙方提供的《关于阳和村三产用地上市交易补偿价款支付方案的申请报告》，甲方分以下三期支付上述“第五条”所述的货币补偿价款，即255605686元。第一期：在市国土资源局登报刊登上述第三条所述的土地后十个工作日内，甲方代乙方将35865686元缴入财政专户，以代乙方缴纳该宗地的土地划拨成本费用。第二期：本合同“第三条”所述的地块公开交易成交，乙方将土地交付竞得人，且竞得人将土地成交总价款的百分之五十支付完毕，市财政局将土地补偿款返还给甲方后十五个工作日内，甲方向乙方支付货币补偿价款为109870000元。第三期：本合同“第三条”所述的地块，竞得人将土地成交总价款的全部支付完毕，并提供甲方出具的完款证明，市财政局将土地补偿款返还给甲方后十五个工作日内，甲方向乙方支付货币补偿价款为109870000元。第八条约定，实物补偿：竞得人在项目建成并竣工备案后，丙方应配合甲方督促竞得人按本《协议》“第五条”所述的要求，将10000㎡商业用房（含公摊）交付给乙方。竞得人最终交付确定的房屋总建筑面积误差不得大于约定面积的3％，也不得小于约定面积的3％。误差在大于面积的由乙方按市场价购买，误差在小于约定面积的由甲方按照7205元／㎡补偿给乙方。竞得人负责为乙方办理上述商业用房（含公摊）的不动产登记等有关手续。办理不动产登记有关手续中发生的所有税费，由竞得人与乙方各自承担。第九条约定，乙方在本合同“第三条”所述的地块公开交易成交后二十个工作日内将土地交付竞得人。第十条约定，按照柳政发〔2011〕55号规定，公开交易成交后，成交价超出起始价增值部分的60％（即该宗地成交价扣除成本和各项计提后净收益的60％）以货币方式补偿给乙方，由市财政局支付。第十一条约定了违约责任：（一）因乙方或乙方村民原因致使上述第三条土地无法进行公开交易的，由乙方承担违约责任，并将上述35865686元退还给甲方，并承担由此给甲方、丙方的经济和法律损失。（二）若乙方未按时交付土地的，每逾期一日按该宗地公开交易成交价款的1‰作为违约金支付给甲方，违约金从甲方应支付给乙方的土地补偿价款中抵扣；甲方未能在约定时间内支付给乙方收回补偿价款的，自滞纳之日起，甲方每逾期一日，应当向乙方支付收回总补偿价款1‰的违约金。（三）乙方未按时交付土地逾期超过三十日的，乙方除继续履行协议约定的义务外，每逾期一日，除应向甲方支付按该宗地公开交易成交价款的1‰的违约金及银行利息外，还应按该宗地公开交易成交价款的20％赔偿给甲方，并承担法律责任，违约金从甲方应支付给乙方的土地补偿价款中抵扣。甲方如超过约定时间内未支付收回总补偿价款项超过三十日的，甲方除继续履行协议约定的付款义务外，每逾期一日，除按应付款部分的1‰向乙方支付违约金及银行利息外，还应按收回补偿价款的20％赔偿给乙方。（四）在本协议签订后，补偿款尚未支付完毕前，由于乙方自身原因涉及诉讼或犯罪导致本协议收回的土地及建筑，附着物被相关部门采取查封、冻结或者划扣等法律手段，乙方不得以此作为不交付国有建设用地的理由。如造成逾期交付的，应按协议承担相应的违约责任。（五）如国有建设用地在土地交付前，因乙方与他人存在租赁关系产生的任何纠纷及法律后果，由乙方自行处理，与甲方无关。该5号收回土地协议还约定了其他内容，另附有附件一《土地交付条件》、附件二《土地范围》。 2019年4月10日，市自然资源规划局向市政府报送《关于请予审批收回位于阳和工业新区L-10-2、L-11-1、L-12-1、L-12-2地块的国有建设用地使用权并进行公开交易出让的请示》（柳资源规划让报〔2019〕5号）。4月12日，市政府向市自然资源规划局作出《柳州市人民政府关于同意以公开交易方式出让阳和工业新区L-10-2、L-11-1、L-12-1、L-12-2地块国有建设用地使用权的批复》（柳政函〔2019〕123号），同意收回阳和村委位于阳和工业新区的115161.78平方米国有建设用地使用权并以公开交易方式出让，其中L-10-2、L-11-1地块土地用途为城镇住宅用地、零售商业用地，L-12-1地块土地用途为城镇住宅用地，L-12-2地块用途为零售商业用地、商务金融用地，土地使用年限为城镇住宅用地70年，商业用地40年，请将该宗土地交由市土储中心依法依规公开交易。阳和村委不服，向一审法院提起诉讼，请求判决市自然资源规划局与阳和村委及阳和新区管委会于2018年12月19日签订的5号收回土地协议无效。 另查明，在签订5号收回土地协议前，涉案的土地已经分批从集体土地被征收为国有建设用地，但并未办理国有土地使用证。2019年4月16日，市自然资源规划局在《柳州日报》刊登涉案国有建设用地使用权出让公告，挂牌出让涉案土地。2019年5月15日，市土储中心与柳州市瀚丰房地产开发有限公司（以下简称瀚丰公司）签订《成交确认书》，确定瀚丰公司竞得涉案国有建设用地使用权，确认了总成交价等相关事宜。同月29日，市自然资源规划局与瀚丰公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定了涉案土地的交付与出让价款的缴纳、土地开发建设与利用等，2019年9月15日，市土储中心将涉案土地交付给瀚丰公司开发利用。2019年12月6日，瀚丰公司办理了涉案土地的不动产权证书。2020年5月，瀚丰公司将涉案阳和工业新区L-10-2、L-12-2地块抵押给交通银行股份有限公司柳州分行并办理了抵押登记。2020年8月，瀚丰公司将涉案阳和工业新区L-12-1地块抵押给交通银行股份有限公司柳州分行并办理了抵押登记。 再查明，从2019年2月起，原市国土资源管理局已组建为市自然资源规划局。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，市自然资源规划局作为市政府土地行政主管部门，具有收回国有土地使用权的行政职权。根据《柳州市农村集体经济组织经营性建设用地上市交易管理暂行规定》第五条第二项，申请上市交易的土地属国有土地的，由市国土资源管理局依法办理收回土地使用权前期工作和拟定供地方案；涉及土地征收手续申报、征地补偿协议签订、收回国有土地使用权补偿协议签订等事项，由市土储中心具体办理。故市土储中心与阳和村委签订的5号收回土地协议，符合该规定，阳和村委称市土储中心无权签订5号收回土地协议的意见，一审法院不予支持。鉴于市土储中心是受市自然资源规划局委托签订5号收回土地协议，故签订该协议所产生的法律后果由市自然资源规划局承担。 关于本案第一个争议焦点即过半数以上村民以阳和村委名义起诉是否符合法律规定的问题，一审法院认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，过半数村民已经授权委托代理人提起本案诉讼，市自然资源规划局提出部分签名非村民本人所签，但未提供相反证据加以证实，且授权起诉的村民已经远远超过半数，一审法院对其身份也进行了核实，故阳和村过半数以上村民以阳和村委名义起诉，符合法律规定。对市自然资源规划局提出原告主体不适格的意见，一审法院不予支持。 关于本案第二个争议焦点即5号收回土地协议签订前，涉案的土地性质是集体土地，还是国有土地的问题。一审法院认为，从市自然资源规划局提供的一系列土地征收批复、征收土地公告、补偿安置方案公告、土地划拨及收回等政府相关文件及其他证据来看，在5号收回土地协议签订前，涉案土地已经由柳州市阳和工业新区征地拆迁安置办公室分批实施了征收且征收完毕，涉案的土地已经转变为国有土地，只是未办理国有土地使用证，但这并不影响其国有土地的性质。故对阳和村委认为涉案土地并未被征收、仍属于集体土地的意见，一审法院不予支持。 关于本案第三个争议焦点即5号收回土地协议的内容是否经过村民会议讨论决定或村民会议是否授权村民代表会议决定，该协议是否存在重大且明显违法或符合法律规定的合同无效的情形的问题。《柳州市农村集体经济经营性建设用地上市交易管理暂行规定》第二条规定，农村集体经济组织的经营性建设用地（俗称“三产用地”）是指农村集体经济组织经过依法批准取得的商业、办公、旅游以及文体娱乐的集体或国有经营性建设用地。不含乡（镇）村公共设施、公益事业、乡（镇）企业工矿用地和农村村民住宅用地。凡我市市区范围农村集体经济组织的经营性建设用地进入市场交易，适用本暂行规定。第三条规定，农村集体经济组织经营性建设用地进入市场交易的，必须通过政府统一的有形土地市场，以公开交易的方式出让土地。土地性质属集体的，必须经依法征收为国有土地后，按国有建设用地使用权以公开交易的方式出让土地。第四条规定，申请将农村集体经济组织的经营性建设用地上市交易的，必须具备下列条件：（一）必须按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定集体讨论决定后，由农村集体经济组织提出申请；（二）申请上市交易的土地必须是“三产用地”且必须取得《集体建设用地使用证》或《国有土地使用证》……第五条规定，农村集体经济组织经营性建设用地上市交易办理程序：（一）按《中华人民共和国村民委员会组织法》规定和程序，由农村集体组织集体讨论决定；讨论结果经街道办事处或镇政府核实，并经所在城区人民政府签署核实意见后，由农村集体经济组织向市国土资源管理局提出经营性建设用地上市交易申请，提交加盖公章的书面申请报告，并同时提交集体讨论的原始记录、土地证书原件；（二）申请上市交易的土地属集体所有土地的，由市国土资源管理局依法办理征收手续；属于国有土地的，由市国土资源管理局依法办理收回土地使用权前期工作和拟定供地方案……而《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款规定，涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。第二十四条第二款规定，村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。一审法院认为，涉案收回的土地是阳和村委的经营性建设用地（三产用地），是否申请上市交易，补偿方案如何确定等事项均涉及村民的重大利益，应当经村民会议讨论决定方可办理。而阳和村委提出申请是基于村民代表会议作出的决议，而非村民会议的决议。从市自然资源规划局提供的证据来看，也未能证明村民会议授权村民代表会议对涉案土地的处分及确定相关的补偿方案等进行讨论决定。 关于阳和村委认为，涉案土地上市交易后被瀚丰公司竞得，而瀚丰公司与阳和村委之间没有法律上的合同关系，阳和村委无法主张自己的权益，而阳和村委又另行与广西瀚德集团有限公司（以下简称瀚德集团公司）签订了相关协议，根据这些协议内容，阳和村村民将一无所获。一审法院认为，签订5号收回土地协议的当事人是阳和村委、市土储中心及阳和新区管委会，从协议的内容来看，约定的补偿方式、补偿数额、违约责任等均未违反法律强制性规定。至于5号收回土地协议在签订后能否依约履行，不是本案审理的范畴，如不能依约履行，阳和村委可以依照协议向市自然资源规划局另行主张其权益。至于阳和村委自行与瀚德集团公司签订的相关合同，属于民事法律关系，与市自然资源规划局及阳和新区管委会无关，与本案5号收回土地协议亦无直接关联。阳和村委依据其他民事合同来推断阳和村村民利益将会严重受损，认为5号收回土地协议以合法形式掩盖非法目的的意见，无事实和法律依据，一审法院不予支持。关于阳和村委认为5号收回土地协议未经全体村民过半数通过，不能代表全体村民的意愿，村委会的几个主要成员违反法定程序、超越职权签订收回的土地协议，该协议应当无效的意见。一审法院认为，涉案土地属于阳和村委的三产用地，其上市交易涉及全体村民的利益，相关补偿方案也与村民利益息息相关，因此，申请将涉案土地上市交易，必须按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，经村民会议讨论决定后，再由阳和村委提出申请。阳和村委未按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，没有召开村民会议，仅依照村民代表会议的决议就向市自然资源规划局提出办理涉案土地收回及上市交易手续申请。而市自然资源规划局在收到阳和村委报送的《柳州市鱼峰区阳和村村民委员会关于申请办理阳和工业新区L-10-2、L-11-1、L-12-1、L-12-2号农村集体经营性建设用地上市交易手续的报告》后，也未严格依照《中华人民共和国村民委员会组织法》《柳州市农村集体经济经营性建设用地上市交易管理暂行规定》的规定对该申请进行审核，在没有村民会议集体讨论书面决议的情况下，同意阳和村委申请，之后由市自然资源规划局委托市土储中心与阳和村委签订了5号收回土地协议。综上，阳和村委、市自然资源规划局、阳和新区管委会签订的5号收回土地协议违反了法律、行政法规的强制性规定，属于合同无效的法定情形。但考虑到涉案土地挂牌出让后，瀚丰公司依程序竞得该国有建设用地使用权，市土地储备中心在2019年5月15日已经与瀚丰公司签订了成交确认书，之后办理了《国有土地使用证》。从阳和村委提供的证据来看，不能证实瀚丰公司在竞买之前知晓涉案土地申请收回并上市交易未经过村民会议讨论决定等情况，瀚丰公司依照相关程序竞得涉案土地使用权，属于善意取得，其权利应当受到法律保护。鉴于涉案土地已经由该公司进行开发利用，且其中部分土地已经被抵押，土地已无法恢复到5号收回土地协议签订前的状态，故一审法院确认该5号收回土地协议违法，但保留其效力。综上，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》二十七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认市自然资源规划局委托市土储中心与阳和村委、阳和新区管委会于2018年12月19日签订的5号收回土地协议违法。 上诉人阳和村委上诉称，一审判决认定事实的主要证据不足，适用法律错误。1.瀚丰公司系案外人瀚德公司的全资子公司，系关联公司，瀚德公司于涉案土地挂牌出让之前的2017年10月10日、2018年4月26日就分别与阳和村委签订了《阳和村三产用地项目合作协议》《物业购买框架协议》，后签订了《补充协议》，于2018年4月28日又签订了《补充协议一》及《补充协议二》，瀚德公司明知阳和村委未经村民会议或者村民会议授权村民代表会议讨论决定涉及村民利益的重大事项仍然与其签订上述协议，其后成立瀚丰公司竞得涉案土地，系恶意串通的行为，属于恶意取得。2.市自然资源规划局提供的证据不能证实涉案农村集体土地已经征收为国有土地，涉案土地系预留给阳和村委的“三产”用地，土地权属仍属于阳和村委集体所有。3.5号收回土地协议应为无效协议。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款“人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效”、第二十七条“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定”规定，由于行政诉讼法没有关于认定行政诉协议无效的有关规定，故本案可以适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。《中华人民共和国合同法》第五十一条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。本案阳和村委会违反《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第九项以及第二款的规定，未经村民会议或者村民会议授权村民代表会议讨论决定，与市自然资源规划局及第三人阳和新区管委会签订5号收回土地协议，属于无处分权的行为，且未经权利人追认，该协议应属无效协议。无效合同自始无效，瀚丰公司是否属于善意取得不能作为5号收回土地协议效力认定的依据，况且瀚丰公司属于恶意取得，不属于善意取得。4.一审法院对阳和村委与市自然资源规划局、阳和新区管委会签订5号收回土地协议的行为作出确认违法的判决，适用法律错误。对于行政机关单方以行使管理职权作出的行政行为，根据行政诉讼法及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》的规定，人民法院可以作出确认其违法的判决，但是，对于双方协商订立行政协议效力的认定属于双方行政行为的判决，人民法院应适用民事法律规范对订立行政协议的效力作出确认行政协议有效或者无效的判决，一审法院对订立行政协议的效力作出行政协议违法的判决，属于适用法律错误。综上，上诉请求撤销一审判决，确认5号收回土地协议无效，由市自然资源规划局承办诉讼费用。 被上诉人市自然资源规划局辩称，1.根据市自然资源规划局在一审中提供的广西壮族自治区人民政府征地批复、《征收土地方案》《征收土地安置补偿方案》《柳州市人民政府关于同意将位于柳州市阳和工业新区阳和村村民委员会的批复》（柳政函〔2018〕332号）等证据足以证明，本案的土地（编号为Ｌ-10-2、Ｌ-11-1、Ｌ-12-1、Ｌ-12-2）己经被依法征收。土地只有已经被征收为国有土地后，市政府才能作出同意将该国有建设用地使用权划拨给阳和村委的批复。该批复是合法有效的文件，足以证明本案土地为国有土地。阳和村委主张本案土地仍为集体土地，却没有任何证据可以证明。2.本案是行政诉讼，一审法院按照《行政诉讼法》第七十四条第二款第一项作出的的判决，确认收回土地协议违法，但保留其效力符合法律规定。由于本案土地被收回后依法进行了挂牌拍卖，已经被竞拍人合法取得，且办理了国有土地使用权证，应当受到法律的保护。综上，阳和村委的上诉请求没有事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。 第三人阳和新区管委会的意见与市自然资源规划局意见一致。 第三人龙李坤未作陈述。 本院二审期间各方当事人均未提交新证据，市自然资源规划局、阳和新区管委会对一审认定的事实均无异议。阳和村委对一审法院认定在签订收回土地协议前，涉案的土地已经分批从集体土地被征收为国有建设土地的事实有异议，认为涉案土地没有被征收为国有建设用地。本院认为，根据土地征收批复、征收土地公告、补偿安置方案公告、土地划拨及收回等政府相关文件等证据证实，涉案的土地已被征收为国有土地，对阳和村委提出的异议，本院不予支持。 经审查，一审法院确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，二审查明的事实与一审判决认定的事实一致。 综合双方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为：1.瀚丰公司竞得涉案土地使用权是否属于善意取得？2.涉案土地是集体用地还是国有建设用地？3.阳和村委与市自然资源规划局及阳和新区管委三方签订的5号收回土地协议是否合法有效？ 关于瀚丰公司竞得涉案土地使用权是否属于善意取得的问题。本院认为，瀚丰公司在竞拍涉案土地时主观上没有过错，没有责任知道且没有证据证实其在竞买之前就知道涉案土地申请收回并上市交易未经过村民会议讨论决定等情况，瀚丰公司依照相关程序竞得涉案土地使用权，属于善意取得，其权利应当受到法律保护。阳和村委以瀚丰公司系案外人瀚德公司的全资子公司，瀚德公司与阳和村委签订过相关协议来推断瀚丰公司竞得涉案土地使用权属于恶意取得的意见，没有事实和法律依据，本院不予支持。 关于涉案土地是集体用地还是国有建设用地的问题。本院认为，从市自然资源规划局提供的一系列土地征收批复、征收土地公告、补偿安置方案公告、土地划拨及收回等政府相关文件等证据综合认定，在5号收回土地协议签订前，涉案土地已经征收完毕，涉案的土地已转变为国有土地，只是未办理国有土地使用证，但这并不影响其国有土地的性质。故对阳和村委认为涉案土地未被征收，仍属于集体土地的意见，本院不予支持。 关于阳和村委与市自然资源规划局及阳和新区管委三方签订的5号收回土地协议是否合法有效的问题。本院认为，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；（二）从村集体经济所得收益的使用；（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；（四）土地承包经营方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地补偿费的使用、分配方案；（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项”和第二款“村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项”规定，以及《柳州市农村集体经济经营性建设用地上市交易管理暂行规定》第四条“申请将农村集体经济组织的经营性建设用地上市交易的，必须具备下列条件：（一）必须按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定集体讨论决定后，由农村集体经济组织提出申请……”第五条“农村集体经济组织经营性建设用地上市交易办理程序：（一）按《中华人民共和国村民委员会组织法》规定和程序，由农村集体组织集体讨论决定……”规定，将农村集体经济组织经营性建设用地上市交易必须经集体组织讨论决定，即应当经村民会议讨论决定，或由村民会议授权村民代表会议讨论决定。本案中，涉案收回的土地是阳和村委的经营性建设用地，阳和村委未按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，未经村民会议讨论或经村民会议授权村民代表会议讨论决定，就向市自然资源规划局提出办理涉案土地收回及上市交易手续申请。市自然资源规划局也未能依法严格审核阳和村委关于涉案农村集体经营性建设用地上市交易申请，而同意其申请，并委托市土储中心与其签订5号收回土地协议，违反了上述法律规定。虽然阳和村委与市自然资源规划局及阳和新区管委三方签订的5号收回土地协议违反了法律规定，但涉案土地已由瀚丰公司依程序竞得并办理了《国有土地使用证》，且已被开发使用、办理了部分抵押，土地已经无法恢复到签订收回土地协议前的状态，一审法院据此确认5号收回土地协议违法，但保留其效力，并无不当，本院予以支持。阳和村委主张的权益损失，亦可依法通过行使其他救济权利予以解决。 综上所述，上诉人阳和村委的上诉请求不能成立，应予驳回;一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人柳州市鱼峰区阳和村村民委员会负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 黄顺超 审 判 员 袁宇飞 审 判 员 贝黄欢 二〇二〇年十二月二十九日 法官助理 林 欢 书 记 员 黄泽清 附:相关法律、司法解释条文 中华人民共和国行政诉讼法 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。