杭州市富阳区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙0111行初50号 原告：孙叶美，女，1983年4月9日出生，汉族，住杭州市富阳区。 被告：杭州市富阳区新桐乡人民政府，统一社会信用代码：11830183B00117356B，住所地杭州市富阳区新桐乡新中村庙坞口。 法定代表人：汪孝君，乡长。 应诉负责人：李鸿峰，副乡长。 委托代理人华湘君，浙江天和天律师事务所律师。 委托代理人杨苏澄，浙江天和天律师事务所律师。 原告孙叶美诉被告杭州市富阳区新桐乡人民政府（以下简称新桐乡政府）乡政府行政许可一案，于2020年8月10日向本院提起行政诉讼，本院于2020年8月14日立案受理后，于2020年8月20日向被告新桐乡政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月1日公开开庭审理了本案，原告孙叶美，被告新桐乡政府副职负责人李鸿峰及委托代理人杨苏澄到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告孙叶美起诉称：原告于2019年9月份多次向村委会委员俞阿兰提出申请宅基地的请求，但村里均以其为女性为由不予准许，并让其去找乡政府城建办进行审批。原告多次去新桐乡政府提出口头申请，并提交了申请书。新桐乡政府城建办主任沈洪灿多次编造原告不符合申请资格的理由，说原告是女性，以后户口必须落到丈夫家去，还说原告是外来户。后原告让其以书面形式回复，沈洪灿便写上“经核实，孙叶美非江洲村集体经济组织成员，不能申请在××村××房”的批复，并且经过乡政府的盖章和他的签字。原告随后做了信访以及复查复核等工作要求其妥善处理该维权工作，然而乡政府工作人员不回答原告的实质性的问题，答非所问，以偷换概念的方式搪塞过关，更加不注明其拒绝行政许可的法律依据以及申请人不服其行政批复的申诉权和期限。原告于2020年7月20日再次向新桐乡政府提交了再次认真核实申请资质的请求并要求其回答上次批复所依据的具体适用法律和条款，然而其依旧拒绝理会原告。故此，原告提起诉讼，请求：1.撤销被告于2019年10月23日对原告申请宅基地事宜所作出的不予行政许可的批复；2.本案诉讼费由被告承担。 被告新桐乡政府答辩称：一、被告新桐乡政府系本案适格主体。根据《浙江省实施办法》第三十六条“农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准。”《杭州市富阳区人民政府关于进一步加强农村居民建房管理的实施意见》（富政办〔2017〕31号）第四条“1、申请建房户向村委会提出书面申请，并提供材料；2、村委会审查并经集体讨论同意后进行公示，期满无异议的，村委会签署意见，组织材料上报乡镇（街道）；3、乡镇（街道）初审通过后，会同其他单位踏勘选址确认，对建房资格、原住宅处置、规划选址、地灾防治措施进行审查。通过后由区政府委托乡镇（街道）审核，颁发《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》。不同意的，由乡镇（街道）在7个工作日内作出不予许可决定书，并说明理由。”根据上述法律法规规定，农村村民申请建房，应先向村委会提出申请经由集体讨论同意后，由村委会向乡镇街道申报，乡镇街道审核后，由区政府委托乡镇街道审核并颁发相关建房证件。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十五条“依法应当先经下级行政机关审查后报上级行政机关决定的行政许可，下级行政机关应当在法定期限内将初步审查意见和全部申请材料直接报送上级行政机关。上级行政机关不得要求申请人重复提供申请材料。”而本案，孙叶美申请宅基地未经所在村集体讨论同意后申报被告审核，而是直接向被告新桐乡政府递交《建房申请书》，不符合法定的宅基地申请程序。而被告新桐乡政府向孙叶美进行答复，也不是依据孙叶美所在村的宅基地申报进行的行政审核行为，而系因孙叶美不符合法律规定的宅基地申请所产生，故被告城乡建设管理办公室作出涉案答复的行政行为，不属于被告新桐乡政府依照行政许可程序而履行对村民申请宅基地进行审核的职责，该答复并非不予行政许可。 而孙叶美向被告新桐乡政府直接递交《建房申请书》，名为建房申请，实质应该属于对所在村委会不予同意建房审核的信访事项，根据《浙江省信访条例》第十七条“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门和派出机关、派出机构依据职责权限，受理下列信访事项：……(七)对居民委员会、村民委员会及其成员职务行为的建议、意见或者不服其职务行为的投诉请求；……”被告新桐乡政府作为孙叶美所在村的乡政府，系做出案涉答复的适格主体，被告新桐乡政府系本案适格主体。 二、被告新桐乡政府作出案涉答复事实认定清楚、适用法律正确。 经调查孙叶美户籍情况：孙叶美于1999年8月2日因大中专招生户口从杭州市新桐乡江洲村孙家**号迁往浙江省绍兴市越秀外国语学校集体户；于2003年12月15日因大中专毕业从浙江省绍兴市越秀外国语学校集体户迁入杭州市富阳区新桐乡庙坞口村**号集体户；于2014年11月28日因户改原因从杭州市富阳区新桐乡庙坞口村**号集体户迁入杭州市富阳区新桐乡江洲村董赵**号集体户；于2019年8月27日从杭州市富阳区新桐乡江洲村董赵**号集体户迁入杭州市富阳区新桐乡江洲村孙家**号；于2019年9月3日办理分户与变更户主业务，孙国顺、周桂贞、孙鹏杰、孙鹏豪四人分为一户，孙金良与孙叶美为一户，户主由孙金良变更为孙叶美。2019年10月30日孙金良因投靠子女原因户口迁至孙国顺处，孙叶美为单独一户。根据孙叶美所在村新桐乡江洲村股份经济合作社章程第十一条规定“本村社人口股和农龄股，其中人口股占60%，农龄股占40%。按全额享受对象1份股份折算为10股计算……”，第十一条第2点酌情享受对象“户籍关系已迁回村居民组的原就读全日制大中专院校，1995年及以后毕业，国家取消统一分配政策后自谋执业的人员；给予60%人口股”，第十五条“股东分为社员股东及非社员股东，具有全额享受“人口股”的为社员股东，享受选举权、被选举权和股份分红权益，不具有人口股或酌情享受“人口股””的为非社员股东，仅享有股份分红权益。”孙叶美2015年6月股权证显示其人口股为6股（注：全额享受对象人口股为10股），农龄股为4.59股，结合《江洲村股份经济合作社章程》可明确孙叶美系江洲村酌情享有人口股的非社员股东。 根据《杭州市富阳区人民政府关于进一步加强农村居民建房管理的实施意见》第二条申请建房条件第（二）项“有下列情形之一的，申请建房不予批准：……3．不完全享有本村集体经济组织权益的外来户、迁出户申请的；……”。结合孙叶美本人情况，其系不完全享有本村集体经济组织权益的外来户、迁出户，不符合申请建房条件。另经被告城乡建设管理办公室主任沈洪灿使用被告账户登录杭州市规划和自然资源局富阳分局杰思科的档案管理系统查询，孙叶美从未有过建房审批情况。同时沈洪灿查询2013年根据原富阳国土资源局布置开展的地籍调查档案，也未查询到新桐乡范围内有产权人为孙叶美的住房。综上，孙叶美也不符合《杭州市富阳区人民政府关于进一步加强农村居民建房管理的实施意见》第二条中城镇居民家庭户在原行政村拥有合法住宅的建房要求。被告新桐乡政府作出案涉答复事实认定、适用法律正确。至于答复中涉及孙叶美非江洲村集体经济组织成员一事，被告新桐乡政府亦在信访事项调查处理书予以解释，系答复表述不够严谨，孙叶美应该系江洲村非社员股东。 三、被告新桐乡政府做出案涉行政行为程序合法。 孙叶美于2019年10月23日向被告新桐乡政府直接递交《建房申请书》，名为建房申请，实质应该属于信访事项，被告新桐乡政府收到该《建房申请书》后，立即根据调查核实结果进行回复，符合《浙江省信访条例》第二十三条“国家机关办理信访事项，对当场能够答复的事项，应当立即办理”的要求，程序合法。后孙叶美对答复持有异议，于2019年12月9日向被告提交维权信访书，被告于同年12月12日受理并于同日向孙叶美送达受理告知书，经再次调查核实后，于2020年1月10日作出信访事项调查处理意见书，并于同日送达孙叶美。符合《浙江省信访条例》第二十条“……不能当场答复的，在五个工作日内按下列规定作出处理：……（二）依法应当由本国家机关处理的，应当受理并书面告知信访人”,第二十三条“国家机关办理信访事项，对当场能够答复的事项，应当立即办理；对需要调查、取证、协调的事项，一般应当自受理之日起三十日内办结”规定。故被告做出案涉行政行为程序合法。综上，被告认定事实、适用法律正确，程序合法，请求依法驳回孙叶美的诉讼请求。 经审理查明：原告孙叶美系杭州市富阳区新桐乡江洲村人，于1999年8月2日因大中专招生户口从杭州市新桐乡江洲村孙家**号迁往浙江省绍兴市越秀外国语学校集体户。于2003年12月15日因大中专毕业从浙江省绍兴市越秀外国语学校集体户迁入杭州市富阳区新桐乡庙坞口村**号集体户。于2014年11月28日因户改原因从杭州市富阳区新桐乡庙坞口村**号集体户迁入杭州市富阳区新桐乡江洲村董赵**号集体户。于2019年8月27日从杭州市富阳区新桐乡江洲村董赵**号集体户迁入杭州市富阳区新桐乡江洲村孙家**号。于2019年9月3日办理分户与变更户主业务，孙国顺，周桂贞，孙鹏杰，孙鹏豪四人分为一户，孙金良与孙叶美为一户，户主由孙金良变更为孙叶美。2019年10月30日孙金良因投靠子女原因户口迁至孙国顺处，孙叶美为单独一户。2019年10月23日，孙叶美向被告新桐乡政府递交《建房申请书》，被告城乡建设管理办公室主任沈洪灿当日在申请书上答复“经核实，孙叶美非江洲村集体经济组织成员，不能申请在**村**房”，孙叶美不服该答复向本院提起诉讼，要求撤销案涉答复。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。 根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准”；中华人民共和国国土资源部《关于加强农村宅基地管理的意见》第二条第（六）项规定“农村村民建住宅需要使用宅基地的,应向本集体经济组织提出申请,并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的,报经乡（镇）审核后,报县（市）审批”;《浙江省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第三十六条第一款规定“农村村民建造住宅用地，应当向户口所在地的村民委员会或者农村集体经济组织提出书面申请，经村民委员会或者农村集体经济组织讨论通过并予以公布，乡（镇）人民政府审核，报县级人民政府批准”。本案中，原告在向新桐乡政府申请审批建房前，未经新桐乡江洲村村民委员会讨论同意为原告审批建房并上报给新桐乡政府，在此情形下，新桐乡政府作出的答复不影响原告依法向村集体申请审批建房，案涉答复对原告的合法权益不产生影响。 综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项之规定，裁定如下： 驳回原告孙叶美的起诉。 本案受理费人民币50元，退还原告孙叶美。 原告孙叶美于本裁定生效之日起十五日内向本院申请退费。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于杭州市中级人民法院。 审 判 长  洪勤方 审 判 员  许珊珊 人民陪审员  朱明霞 二〇二〇年十二月二十八日 书 记 员  干也特