重庆市万州区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)渝0101行初16号 原告重庆环保投资集团有限公司万州环境治理分公司，住所重庆市万州区渝东花园26二段负1-2，统一社会信用代码91500101MA60CYH396。 负责人白浩，总经理。 委托诉讼代理人周诗敏，北京德恒（重庆）律师事务所律师。 委托诉讼代理人江红卫，北京德恒（重庆）律师事务所律师。 被告重庆市万州区环境行政执法支队，住所重庆市万州区周家坝天城大道**，统一社会信用代码12500101451747445R。 法定代表人熊勇，支队长。 行政机关出庭负责人张正勇，副支队长。 委托诉讼代理人罗昌洪，办公室副主任。 委托诉讼代理人谭宁，重庆益安律师事务所律师。 原告重庆环保投资集团有限公司万州环境治理分公司（以下简称环投万州分公司）不服被告重庆市万州区环境行政执法支队（以下简称万州区环境行政执法支队）于2019年8月8日作出的万环执罚字[2019]111号行政处罚决定书，于2019年12月30日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月7日立案后，于2020年1月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月6日公开开庭审理了本案。原告环投万州分公司的委托诉讼代理人周诗敏、江红卫，被告万州区环境行政执法支队行政机关出庭负责人张正勇、委托诉讼代理人罗昌洪、谭宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告万州区环境行政执法支队于2019年8月8日作出行政处罚决定书（万环执罚字[2019]111号），以原告运营的万州区长滩镇污水处理厂排放污染物，超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标为由，依据《中华人民共和国水污染防治法》第十条、第八十三条第二项之规定，对原告环投万州分公司处十万元罚款处罚。 原告环投万州分公司诉称，被告作出的行政处罚决定书处罚主体错误、程序违法、适用法律错误、处罚依据不明，应当依法予以撤销。理由如下：1.原告并非重庆市万州区长滩镇污水处理厂实际运营人，实际由重庆华联环保工程有限公司运营；2.监测程序违法，被告委托的重庆市万州区生态环境监测站对涉案污水处理厂监测时，违反取样程序和取样技术规范，监测报告不能作为处罚证据；3、涉案的行政处罚决定未进行集体讨论决定且未对集体讨论过程进行记录；4、处罚决定书中污染标准适用错误。涉案污水处理厂主要处理的是农业生活用水，应当适用《重庆市农村生活污水集中处理设施水污染物排放标准》，而不是《城镇污水处理厂污染物排放标准》；5、万环执罚[2019]111号行政处罚案立案时限超过法律规定，程序违法，处罚决定应当予以撤销；6、根据《乡镇污水处理设施建设运营合同》的约定，进水水质超标时，原告享有行政处罚豁免权，不应当被处罚。 被告万州区环境行政执法支队辩称，原告的起诉理由不成立，应当驳回诉讼请求。理由如下：1.处罚对象主体适格。根据原告与案外人签订的《乡镇污水处理设施建设运营合同》以及制作的调查询问笔录来看，足以证明万州区长滩镇污水处理厂的运营单位系原告；2.处罚程序合法。被告依法进行了主体认定、立案、调查取证、审查、告知和听证等程序，并在规定时间内作出处罚，送达被处罚人；3.根据《环境行政处罚办法》第三十五条、三十七条的规定，被告有权组织监测，监测结果可以作为判定污染物排放是否超标的证据。万州区生态环境监测站对废水进行了采样，原告的工作人员知晓，采样时制作了《废（污）水采样交接原始记录》、交样时有《样品交接单》和《采样过程质量保证登记卡》，原告行为构成“超标排放污染物”；4.行政处罚适用法律正确，处罚适当。涉案污水处理厂位于长滩镇，应当适用《城镇污水处理厂污染物排放标准》；被告认定原告“超标排放水污染物”的环境违法行为事实清楚，证据充分，根据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第二项的规定作出的行政处罚符合法条精神和自由裁量额度；5.原告与万州区政府签订的协议仅对合同中缔约当事人产生民法上的效力，即使原告履行了谨慎运行的合同义务，免除的只是缔约人之间的违约责任，不能免除行政处罚责任。 被告万州区环境行政执法支队提交了作出行政处罚的依据：企业法人营业执照、调查询问笔录及委托书、废（污）水采样交接原始记录、采样过程质量保证登记卡、样品交接单、《重庆市万州区生态环境监测站监测报告》（万州环【监】字[2019]H043号）、《乡镇污水处理设施建设运营合同》、案件调查报告、案件内部审批表、责令改正违法行为通知书、行政处罚事先（听证)告知书、送达回证、行政处罚听证笔录、万环执罚[2019]111号行政处罚决定书等书证； 原告围绕抗辩意见提交了《设备采购及营运服务合同》、《乡镇污水处理设施建设运营合同》、《环境影响报告表》、《重庆市建设项目环境影响评价文件批准书》、长滩镇污水处理厂污水处理厂进口处水质监测报告（三份，监测机构重庆新天地环境检测技术有限公司）、《关于万州区长滩镇污水处理工程可行性研究报告的批复》、《建设工程设计合同》、《重庆市万州区长滩镇污水处理工程方案设计》等书证。 经庭审质证，对有争议证据经本院审查认证如下： 调查询问笔录及委托书。询问中，原告单位职工认可万州区生态环境监测站进行采样事实，被告告知了监测报告关于氨氮、总氮、总磷等超标结论，所附委托书证明了被调查人接受询问系职务行为，该询问笔录为被告执法人员实施，客观真实，证明被告实施了对长滩镇污水处理厂排污的调查行为； 废（污）水采样交接原始记录、采样过程质量保证登记卡、样品交接单。以上证据能够证明万州区环境监测站系受托在对涉案污水处理厂的出水水质监测过程，有记录可循，也能证明在监测过程中从取水点至监测实验室过程清晰明确，无二次污染的可能性。 长滩镇污水处理厂污水处理厂进水水质监测报告。该证据证明原告对涉案污水处理厂进口处水质经九次监测，均超过污水处理厂设计所要求的标准，足以证明污水处理厂的设施因设计、工艺等原因，存在因进口水质超标导致不能达标排放的现实可能性。 经审理查明，万州区长滩镇污水处理厂位于万州区长滩镇沙滩村11组。2015年12月10日，重庆市万州区人民政府与重庆环保投资集团有限公司原（原重庆环保投资有限公司）签订《乡镇污水处理设施建设运营合同》，将辖区内的新建、改建、扩建乡镇污水处理设施和已建、在建乡镇污水处理设施的产权及项目运营权等移交重庆环保投资集团有限公司。重庆环保投资集团有限公司万州环境治理分公司系重庆环保投资集团有限公司分公司，负责运营万州区乡、镇污水处理厂，并承担相关责任。2019年3月19日，被告万州区环境行政执法支队在执法中委托重庆市万州区生态环境监测站对原告环投万州分公司所有的、委托第三方重庆华联环保工程有限公司运营的万州区长滩镇污水处理厂排污出口水进行采样监测，排污口废水SS（悬浮物）浓度4mg/L、COD（化学需氧量）浓度30mg/L、氨氮浓度16mg/L、总氮浓度24mg/L、总磷浓度3.05mg/L、粪大肠菌群200个/L。其中，氨氮、总氮、总磷浓度分别超过《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002）一级标准B标准限值1.00倍、0.20倍、2.05倍。被告万州区环境行政执法支队认为，原告环投万州分公司违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十条“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标”之规定，已构成“超标排放水污染物”的环境违法行为。2019年8月8日，被告万州区环境行政执法支队以此为据，依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（一）……；（二）超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的；……”的规定，对原告予以行政处罚，处罚款10万元。 另查明，万州区长滩镇污水处理厂项目设计进水水质中要求不超过指标：总氮为35mg/L、氨氮为30mg/L、总磷为3mg/L；设计出水水质控制标准总氮为20mg/L、氨氮为8mg/L、总磷为1mg/L。原告委托第三方公司重庆新天地环境检测技术有限公司于2019年3月15日、4月9日、6月4日每日三次对长滩镇污水处理厂进水水质进行监测，平均值总氮为53.68mg/L、氨氮为42.08mg/L、总磷为4.75mg/L，均超过设计进水水质要求。 本院认为，行政管理机关依法履行行政管理职责，维护公共利益和社会秩序，对行政相对人苛予行政责任时，应事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，无超越职权和滥用职权。因此，合法有效的行政处罚必须是适格的行政相对人和有确凿的行政违法事实。 据此，根据本案原告的诉讼请求、被告的答辩、审理查明事实，归纳本案行政处罚是否合法有效的主要争议焦点并评析如下： 本案被处罚主体是否适格。涉案《乡镇污水处理设施建设运营合同》具有特许经营属性，目的是将污水处理的社会服务职责向社会企业进行购买（政府购买服务），污水处理运营费用也由政府支付给了本案原告，排污许可证主体系原告，被告以其为行政相对人符合法律规定。原告与第三人重庆华联环保工程有限公司签订的《设备采购及运营服务合同》仅拘束原告与第三人，不具有对外效力。综上，原告主张被处罚主体不适格理由不成立。 本案行政处罚是否有充分事实依据。 万州区长滩镇污水处理厂项目建设依据规范为《城镇污水处理厂污染物排放标准》（GB18918-2002），其污水处理控制目标为该规范中的一级B标准。而《城镇污水处理厂污染物排放标准》中4.1.3.1标准值项规定，城镇污水处理厂污染物排放基本控制项目，执行表1和表2的规定即COD（化学需氧量）60mg/L、氨氮8mg/L、总氮20mg/L、总磷1mg/L属于基本控制项目，表1和表2规定的最高允许排放浓度是日均值。其次，规范中4.1.4.2项取样与监测明确规定，取样频率为至少每2h一次，取24h混合样，以日均值计。《环境行政处罚办法》第三十七条的规定：环境保护主管部门在对排污单位进行监督检查时，可以现场即时采样，监测结果可以作为判定污染物排放是否超标的证据。对此，本院认为，《城镇污水处理厂污染物排放标准》与《环境行政处罚办法》第三十七条的规定不冲突。《城镇污水处理厂污染物排放标准》属于技术类国家标准，系项目控制性要求，属于判定客观事实的专门性规范，具有强制性、确定力。其决定了污水处理厂在建设时，其设备、工艺、方法是以此标准组织实施，那么，客观上污水处理后的效果有仅能达到此标准的局限性。《环境行政处罚办法》第三十七条的规定系环保行政机关对行政相对人予以处罚的一般性原则规范，属于行政管理规范范畴。行政处罚认定违法事实应依据客观事实的认定依据。其次，《环境行政处罚办法》三十七条规定中的“可以现场即时采样，监测结果可以作为判定污染物排放是否超标的证据”，该“可以”是对行政机关取证、适用证据的宽泛性依据，其应有之意是在没有明确依据、认定环境违法取证难等情形下的“可以”适用，而非简单直接引用；在有相关其他依据时，须依据相关规定取证调查，客观认定环境违法事实。综上，对涉案污水处理厂排污违法的事实认定，应依据明确的《城镇污水处理厂污染物排放标准》专门性取样规定、标准实施监测后确定。被告未按要求取样监测，据以作出的行政处罚认定环境违法缺乏事实依据。 行政处罚的公益性要求。《乡镇污水处理设施建设运营合同》的目的是实现全市乡镇污水处理设施全覆盖，规范运营，保护生态环境，而行政处罚的目的是行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织合法权益。涉案污水处理厂基于历史原因，在项目建设时是根据当时的经济发展、社会状况，确定污水处理厂的纳污能力，其设备、工艺、技术等在进水水质符合要求时，才能实现达标排放。由于进水水质超过标准，导致达标排污的现实不可能，如原告为避免超标排污而受到行政处罚，唯有停止设施运营，其后果是较大范围的污水处理设施停止运行，将对生态环境造成较大破坏，不符合行政处罚的目的和价值要求。因此，基于维护公共利益，保护生态环境，行政机关可以通过建议技改、责令合理限期内整改等方式实现行政管理效果。涉案行政处罚后果与处罚目的相悖，方式明显不当，已违背行政公益性要求。 综上，本案被告重庆市万州区环境行政执法支队对原告环投万州分公司予以行政处罚不当，万环执罚字[2019]111号行政处罚决定书认定环境违法事实的主要证据不足，应当予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、（六）项的规定，判决如下： 撤销被告重庆市万州区环境行政执法支队作出的万环执罚字[2019]111号行政处罚决定书。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第二中级人民法院。 审 判 长  王 翔 人民陪审员  何丹丹 人民陪审员  杨芝香 二〇二〇年十二月二十三日 法官 助理  杨翼龙 书 记 员  陈 丹