安徽省六安市叶集区人民法院行 政 判 决 书（2020）皖1504行初19号原告：六安市新雅房地产开发有限责任公司，住所安徽省六安市裕安区平桥乡解放南路东侧，统一社会信用代码91341500746753770Q。法定代表人：杨克平，执行董事兼总经理。委托诉讼代理人：高洁，安徽皋兴律师事务所律师。委托诉讼代理人：王敏，安徽晟成律师事务所律师。被告：六安市叶集区姚李镇人民政府，住所安徽省六安市叶集区姚李镇光华大街，统一社会信用代码113415040032365963。法定代表人：崔巍，镇长。行政出庭负责人：吴启兵，副镇长。委托诉讼代理人：王晓瑞，安徽英锐（叶集）律师事务所律师。原告六安市新雅房地产开发有限责任公司（以下简称新雅公司）与被告六安市叶集区姚李镇人民政府乡政府（以下简称姚李镇政府）行政合同一案，本院于2020年9月11日立案后，依法向姚李镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月21日、2020年12月17日公开开庭审理了本案。新雅公司的委托诉讼代理人高洁、王敏，姚李镇政府的行政出庭负责人吴启兵、委托诉讼代理人王晓瑞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。新雅公司诉称，2014年11月4日，新雅公司经姚李镇政府、霍邱县档案局招商邀请，决定投资建设兴隆商业广场项目。2014年12月28日，新雅公司通过招拍挂方式取得位于姚李镇的霍国土出〔2014〕91号土地使用权。紧邻该地块东侧，有一块1.74亩土地，姚李镇政府于2008年收储。当地光华村储老庄村民组部分村民想将此地块作为村民安置点。2015年2月9日，为了防止少数人将此地块侵占、蚕食，影响光华西路整体建设效果，姚李镇政府、新雅公司签订协议书。协议书约定，该地块报批成国有土地后，姚李镇政府鼓励新雅公司在享有优先权的同时积极参与该国有土地出让后的竞买；在该地块拍卖时，对新雅公司投资建设的售楼部进行评估计价，经评估后的新雅公司售楼部作为地上所属房屋一并进行招拍挂出让；出让后，新雅公司按评估价领取房屋款；国有土地及土地增值部分归姚李镇政府所有。2016年春，该块地块被批为国有土地，对外挂牌拍卖。2018年5月9日，六安市叶集区国土局委托北京华瑞房地产评估咨询有限公司对新雅公司售楼部及附属物（不含土地）投资成本进行价值评估，确认投资成本为7754000元。2020年2月13日，新雅公司参与竞拍，取得该地块使用权。新雅公司按照要求交纳土地出让金总价1850000元、售楼部房屋及附属物收储款7754000元。之后，新雅公司向姚李镇政府按照协议兑现承诺，支付7754000元，姚李镇政府未付。姚李镇政府无法兑现协议书，应当赔偿新雅公司损失7927220元。请求姚李镇政府赔偿新雅公司损失7927220元。诉讼中，新雅公司向本院增加诉讼请求：解除2015年2月9日新雅公司与姚李镇政府签订的协议书。姚李镇政府辩称，第一，涉案协议有效，实际上不能履行。1.双方签订的协议有效。双方都是合法的主体。但是，因标的不合法，新雅公司使用涉案土地建设售楼部，程序也不合法。2.相关部门采取的处置措施合法。售楼部被没收，连同土地对外进行招拍挂，新雅公司摘牌取得土地及售楼部房屋，售楼部房屋完成合法化。3.涉案售楼部拍卖款不能按照协议履行。首先，在合同期间内，售楼部建筑被认定为违建并被没收。其次，售楼部及土地被招拍挂后，由新雅公司摘牌取得，这是一个新的行政行为。再次，新雅公司在涉案售楼部被没收、拍卖过程中均未提出异议，接受处罚、参与拍卖，视为认可相关部门的行政处罚。第二，法院在确定协议有效的基础上，根据双方过错程度，综合评价双方损失，坚持不能因违法获利的原则，同时兼顾维护当事人利益与政府公信力，进行判决。1.新雅公司主张的各项费用应是其实际投入的费用，即摘牌房屋（售楼部）的费用7754000元，其他费用不应该支持。2.应考虑扣除姚李镇政府土地使用收益费用。姚李镇政府将土地给新雅公司使用，没有主张租金，应参照市场价格确定土地租金用作为姚李镇政府应得费用。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人无异议的证据，本院予以确认并在卷佐证。对有异议的证据，本院认证如下：新雅公司提交的新雅公司与姚李镇政府于2015年2月9日签订的协议书、新雅公司与姚李镇光华村储老庄组于2015年7月22日签订的协议书、费用支出发票，姚李镇政府对真实性无异议，与本案具有关联性，予以采纳。对双方当事人有争议的证据，本院综合考虑双方当事人陈述、提交的证据，确认证明效力。根据当事人陈述和经本院审查确认的证据，本院认定本案以下事实：2014年，新雅公司取得位于姚李镇龙锦大酒店北侧的霍国土出〔2014〕91号地块16667平方米的国有建设用地使用权。2015年2月9日，原霍邱县姚李镇人民政府（现变更为六安市叶集区姚李镇人民政府）、新雅公司签订一份协议书，霍邱县姚李镇人民政府将位于姚李镇光华西路北侧紧邻霍国土出〔2014〕91号地块的一块集体土地（待报批为国有土地）交新雅公司使用，用于建设新隆商业广场售楼部。双方约定，使用时间五年；该地块报批为国有土地后，姚李镇政府鼓励新雅公司积极参与竞买；期满后，姚李镇政府在该国有土地出让前对新雅公司投资建设的售楼部进行评估计价，经评估后的新雅公司售楼部作为地上所属房屋一并进行招拍挂出让；出让后，新雅公司按评估价领取房屋款；国有土地及土地增值部分归姚李镇政府所有。2016年6月24日，霍邱县人民政府国土资源局以新雅公司于2014年10月未经批准擅自占用集体土地新建售楼部为由，对新雅公司作出行政处罚决定：责令退还非法占用的1161平方米集体土地；没收在非法占用的1161平方米集体土地上新建的建筑物和其他设施；处20元/平方米罚款，计23220元。2016年8月，因行政区划调整，霍邱县人民政府国土资源局将行政处罚案件移交六安市叶集区国土资源局（现变更为六安市自然资源和规划局叶集分局）处理。之后，新雅公司未申请行政复议或者提起行政诉讼，处罚决定发生法律效力。新雅公司缴纳罚款23220元。2018年5月9日，受六安市叶集区国土资源局委托，北京华瑞房地产评估咨询有限公司作出华瑞估报字〔2018〕180054号房地产评估报告，评估新隆广场销售综合楼及附属物（不含土地）投资成本7754000元。2020年2月13日，新雅公司经竞拍取得涉案1161平方米地块净用地国有土地使用权及地上没收的2437.13平方米新隆广场销售综合楼及附属物（不含土地）所有权，支付土地出让金1850000元、土地上建设的房屋及附属物购置费7754000元。本院认为，第一，关于协议效力。2015年2月9日，原霍邱县姚李镇人民政府与新雅公司签订的协议，根据双方约定的权利义务，属于临时使用土地行政协议。《中华人民共和国土地管理法》第五十七条第一款规定：“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。”签订协议时，涉案土地是集体土地，后报批转为国有土地，有权签订临时使用土地协议的一方应当是农村集体经济组织或者土地行政主管部门。原霍邱县姚李镇人民政府未经法律、行政法规授权，亦没有证据证明取得有权机关的委托，不具有签订涉案协议的行为能力，其与新雅公司签订的协议无效。第二，关于赔偿损失。新雅公司与原霍邱县姚李镇人民政府签订临时使用土地协议，基于对原霍邱县姚李镇人民政府的信赖，建设售楼部，后被行政机关决定没收，造成经济损失，姚李镇政府应当承担主要赔偿责任。新雅公司作为房地产开发企业，对土地、规划建设等法律法规具有较强的认知能力，对其自身违法建设的建筑物被没收的结果应当有足够的认知力、预判力，对违法建设的建筑物被没收，造成经济损失，存在一定过错，应承担次要责任。新雅公司请求赔偿的罚款及其他行政事业性收费、评估费等费用，与涉案协议无关，不予支持。综上所述，案经本院审判委员会讨论并作出决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、第七十六条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条第二款之规定，判决如下：一、确认原霍邱县姚李镇人民政府、六安市新雅房地产开发有限责任公司于2015年2月9日签订的协议无效；二、六安市叶集区姚李镇人民政府赔偿六安市新雅房地产开发有限责任公司新隆广场销售综合楼及附属物投资成本7754000元的70%，计款5427800元，于判决生效后十五日内付清；三、驳回六安市新雅房地产开发有限责任公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由六安市新雅房地产开发有限责任公司负担15元，六安市叶集区姚李镇人民政府负担35元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省六安市中级人民法院。审 判 长  黄求华人民陪审员  李成林人民陪审员  蒋启发二〇二〇年十二月三十日书 记 员  叶乃红附：适用法律、司法解释条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条行政协议无效、被撤销或者确定不发生效力后，当事人因行政协议取得的财产，人民法院应当判决予以返还；不能返还的，判决折价补偿。因被告的原因导致行政协议被确认无效或者被撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿。