河北省沧州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀09行终275号 上诉人（原审原告）白建茂，男，1963年11月29日出生，汉族，住所地河间市。 委托代理人孙车领，河北一力律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）沧州市生态环境局河间市分局，住所地河间市曙光西路。 法定代表人刘赤乾，局长。 委托代理人张亚莉，法制科科长。 委托代理人赵丽霞，河北冠彬律师事务所律师。 上诉人白建茂因环境行政处罚一案，不服河北省河间市人民法院（2020）冀0984行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，一、原告白建茂是否存在《中华人民共和国水污染防治法》第三十三条规定的向水体排放酸液、碱液的情况。被告沧州市生态环境局河间市分局(下称河间分局)提交的证据1-7中载明了案件的来源、原告白建茂自认向水体排放酸碱液的事实、原告白建茂的员工自认向水体排放酸碱液的事实、河间市环境监测站的监测报告中载明了涉案的两个罐体和雨水管道井酸碱液超标的事实。上述证据中原告白建茂、原告白建茂的员工白晓宁虽未在笔录上签字，但被告的办案人员依 —2— 法记明的拒绝签字且被告提交了原告拒绝签字的影像资料，对原告白建茂、白晓宁陈述应该予以认定。综上，本院认定河间市泽安酒店存在向水体排放酸碱液的违法事实。河间市泽安酒店作为个体工商户，原告白建茂系该个体工商户的业主，应该承担相应的法律责任。二、被告河间分局对原告白建茂作出行政处罚的程序是否符合法律规定。被告提交的证据能够证明被告在作出行政处罚前，依法进行了调查、集体研究、内部审批、送达了行政处罚事先告知书、听证告知书等。三、法律依据。被告适用《中华人民共和国水污染防治法》第三十三条、第八十五条对原告白建茂进行的处罚。 原审法院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。本案原告白建茂的违法行为发生在河间市，被告是适格的行政主体。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条至三十二条规定了行政处罚前的程序，第三十六条至第四十一条规定了行政处罚的一般程序。被告均按照上述法律规定办理了相关手续。原告白建茂经营河间市泽安酒店期间清洗本案涉案两个罐体时，向水体排放酸碱液事实清楚，证据确凿，本院予以认定。被告作出行政处罚决定，行政主体适格，适用法律、法规正确，程序合法，处罚适当,本院依法予以支持。对原告撤销被告作出的河环罚字（2019）284号行政处罚决定的请求不予支持。 原审法院遂判决，驳回原告白建茂的诉讼请求。 —3— 上诉人白建茂的上诉请求，撤销一审判决，改判撤销被上诉人作出的河环罚字（2019）284号行政处罚决定书。主要理由:一、被上诉人认定上诉人向水体排放酸碱液事实不清，证据不足。1、上诉人经营的泽安酒店至今并未营业。在泽安酒店筹建过程中，上诉人委派白晓宁对院内两个罐体进行冲洗以用作消防水池。在未冲洗前，两罐体内没有酸碱液，里面只有少量的泥沙。因两个罐体原盛装过酸碱液（上诉人对此并不知情），在白晓宁进行冲洗后，一罐体内液体呈酸性、一罐体内液体呈碱性。因污水井（通往污水管道，与任河大西支渠并不相通）与两个罐体相邻，冲洗的液体漫出后流入污水井内至污水管道，还有一部分院内污水白晓宁用扫帚扫出了院子，没有流入任河大西支渠。污水井内的管道因与任河大西支渠不相通，其内液体不可能流入任河大西支渠。而白晓宁同时冲洗两个罐体，未直接流入污水井的液体会相互混合，按监测报告中监测的两罐体内的PH值，经混合后的液体会呈中性。另外，水污染防治法第二条规定，本法适用于中华人民共和国领域内的江河、湖泊、运河、渠道、水库等地表水体以及地下水体的污染防治。这就说明被上诉人不仅要证明向雨水管网排放的液体是酸性或碱性的，还要证明雨水管网流至任河大西支渠的水的PH值是酸性或碱性才能适用水污染防治法第三十三条、第八十五条对上诉人进行处罚。而该案中，上诉人将液体排放到了污水管网，未与水体相连，白晓宁打扫院内的污水因中和也呈中性。另因上诉人两罐体流出量非常小，即使排放到雨水管网没 —4— 有完全中和，雨水管网又有大量水流，在雨水管网被稀释后再流至任河大西支渠时水质也应该是中性的。被上诉人在开庭时未能说明更不能证明雨水管网汇入任河大西支渠的是酸性还是碱性。故此，被上诉人不能以污水管道井的水样是酸、碱性液体来认定上诉人向水体排放了酸碱液，被上诉人认定上诉人排放酸碱液是错误的。2、被上诉人提交的监测报告为非法证据，不能被采信。监测单位根本未对雨水管道井的水质进行采样，其仅对上诉人院内的两个罐体及污水管道井进行了采样。污水管道井与污水处理厂相连接，未与任河大西支渠连接。被上诉人提交的视频资料中，能够看出在上诉人的院子里有一种圆形封闭的井盖，还有一种方形的井篦子。圆形封闭的井盖底下是污水井；方形的井篦子下是雨水井。在法庭调查中，被上诉人提交标明的对雨水管道采样的照片上的井盖是圆形封闭的，显然是对污水管道井进行的水质采样，而不是对雨水管道井进行的水质采样。在提取水样时，被上诉人或监测单位没有向市政单位、也没有向其他任何单位或者任何个人调查过盖有封闭的井盖的管道井是污水管道井还是雨水管道井，未调查过该管道井与污水处理厂相连接还是与任河大西支渠相连接。被上诉人及监测站在未进行调查情况下，将污水管道井认定成了雨水管道井错误。另外按环境处罚法第三十五条规定“监测报告必须载明下列事项……（三）监测项目的名称、委托单位、监测时间、监测点位、监测方法、检测仪器、检测分析结果等内容”，被上诉人提交的监测报告中未注明委托单位项，缺乏必要要 —5— 件；监测报告书监测项目非上诉人，而是河间市蓝瑞工业设备清洗有限公司(下称蓝瑞公司)，与该案监测项目不符；同时，按监测报告“声明”部分第5项如复制报告，未重新加盖“CA章”和“检验检测专用章”视为无效报告的内容，被上诉人复制监测报告但未加盖必要印章，该监测报告是不合法的。再次，监测报告中采集的东石相桥底水质水样是正常值，该水质水样的提取地点即雨水管道与任河大西支渠水体连接点。该水质水样的监测值也不能证明排入任河大西支渠的雨水管网中的液体的酸、碱性。被上诉人提交的监测报告不能做为合法证据采信，其不能证明上诉人向任河大西支渠排放了酸碱液。二、被上诉人所做行政行为程序违法。1、大部分证据是在被上诉人立案前取得的，不符合规定。2、该案被上诉人进行了两次集体讨论，第一次集体讨论的结果在未被否定的情况下，做出第二次集体讨论结果显然是不当的。三、被上诉人所做行政处罚适用法律不当。2019年11月19日，河北省生态环境厅公布实施了《河北省生态环境厅环境行政处罚自由裁量权裁量标准（试行）》。被上诉人行政处罚于2019年11月19日做出，并未当日给上诉人送达，其所做出的行政处罚还未送达所依据的自由裁量规定就已经失效。在法庭审理过程中，被上诉人意见是未据新规定作出裁量应适用违法时的规定显然是不正确的。故此，被上诉人未据《河北省生态环境厅环境行政处罚自由裁量权裁量标准（试行）》裁量显然是错误的。四、在被上诉人作出河环罚字（2019）284号行政处罚决定书前，被上诉人就同一事实 —6— 作出了（2018）149号行政处罚决定书。蓝瑞公司不服（2018）149号行政处罚决定书提起行政诉讼后，在调解过程中被上诉人曾同意对蓝瑞公司处以10万元罚款，只因蓝瑞公司未同意才致调解未达成协议。现被上诉人对上诉人处以20万元罚款明显裁量过重。 被上诉人河间分局辩称，一、本案事实清楚、证据确实充分、程序合法、处罚适当。本案处罚的环境行政违法行为是：向水体排放酸液、碱液。2018年5月31日，白晓宁在上诉人的院落内清洗两个罐体，并任由废水漫流至雨水管网，最终流至任河大西支渠。2018年5月31日现场检查笔录、调查询问笔录、现场照片、现场执法录像，相互印证，证实白晓宁清洗废水由罐体溢出后，流入雨水管网，汇入任河大西支渠。2018年7月16日听证笔录中，白建茂曾作为证人出席，且未对违法行为的构成提出任何异议，并明确表示“责任人为我，与蓝瑞公司无关”（听证笔录第4页）。2018年9月20日庭审笔录中，白建茂也作了类似的陈述。2019年9月6日调查询问笔录，再次确认了上述事实。虽然白建茂没有在笔录上签字，但被上诉人提交了现场执法录像。录像中显示，白建茂对该笔录内容作了详细的核对，并未提出任何异议。河环测字（2018）第0543号监测报告，编号为18-S-0549B、18-S-0549C的样品，分别取自院内南罐和北罐。经监测，PH值分别为5.13（酸性）和10.95（碱性），证实白晓宁排放废水一呈酸性、一呈碱性。白晓宁作为证人出庭，也当庭证实，执法人员当日，曾在 —7— 院内两个罐体中分别取样。本案程序合法，对外作出处罚决定前，向被答辩人送达事先告知书、听证告知书，保障了上诉人陈述申辩及听证的权利；对内有完善的审批、法制审核、集体讨论等环节，从程序上保障上诉人的合法权益。本违法行为的罚款范围为10万元到100万元，结合监测报告的结果，综合认定被答辩人违法行为较轻，给予20万元罚款，合法合理。二、本案适用法律正确。该行为违反《中华人民共和国水污染防治法》第三十三条第一款的规定，依据第八十五条第一款第（一）项的规定给予处罚，是正确适用法律。因法定罚款数额为10万元到100万元，故河北省生态环境厅与河间分局均制定了自由裁量权标准，以期规范生态环境部门的自由裁量权适用问题。但相关自由裁量权规定，不属于法律，不是强制性规定，仅为指导性意见，被上诉人适用本局制定的自由裁量权标准并无不当。且，自由裁量权标准涉及罚款金额的具体计算方式，是涉及实体的相关规定，应当适用违法行为发生时的规定，新发布的规定不能溯及既往。“从旧兼从轻”是刑法适用的原则，并不是行政法的基本原则，行政审判中不能直接引用，更不能对不是法律的其他规范性文件适用该原则。三、上诉人“配合检查”情节存疑。案发当天，白晓宁在执法当天称自己是蓝瑞公司员工，后又随意改变陈述，坚称自己不是蓝瑞公司员工，且一再代表蓝瑞公司签收法律文件。上诉人也坚称自己与蓝瑞公司没有关系，但在此次执法录像中，又自称蓝瑞公司法人是其儿媳妇。因上诉人随意将责任主体在关联主体之间互 —8— 换，就“白晓宁清洗罐体，任酸液、碱液漫流至雨水管网，最终流入任河大西支渠”这一违法事实，历经两次诉讼，每次诉讼都经历一审、二审。上诉人的行为，明显增加被上诉人的负累，人为增加被上诉人查清责任主体的难度，主观上存在明显过错。该情节也是增加罚款的裁量因素之一。请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 经审理查明，2018年5月31日上午，因河间市泽安酒店消防设施调试验收，白建茂让白晓宁冲洗案涉两个罐体（用作该酒店消防水池），冲洗出来的废水漫流入该酒店门口路边雨水管道井，然后流入任河大西支渠。该情况随即被举报，被上诉人接报后派执法人员前往调查处理，并于当日对蓝瑞公司作出河环责改字〔2018〕米－18号责令改正违法行为决书，主要内容为：蓝瑞公司实施了向水体排放酸液、碱液的行为，且该行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第三十三条第一款的规定，责令蓝瑞公司立即停止向水体排放酸液、碱液。河间市环境监测站于2018年5月31日对案涉两个罐体内的残液、雨水管道井内和任河大西支渠东石相桥下的水质进行采样，并于2018年6月4日出具河环测字（2018）第0543号监测报告显示：案涉南、北两个罐体内残液PH值为分别5.13和10.95，雨水管道井内和任河大西支渠东石相桥下的水体PH值分别为3.76和6.96。2018年6月1日，白建茂分别以河间市泽安酒店和蓝瑞公司的名义向被上诉人提交了两份《关于我公司消防罐废水排放一事的简要说明》（分别加盖有两单位印章、 —9— 均署有白建茂名字），均表示冲洗消防罐行为系本单位所为。此后被上诉人作出了行政处罚事先告知书和行政处罚听证告知书并交由白晓宁签收。2018年7月26日，被上诉人作出河环罚字（2018）149号行政处罚决定书并于第二日交由白晓宁签收。该行政处罚决定主要内容为：蓝瑞公司：我局于2018年5月31日对你公司进行了调查，发现你公司经理正在清洗公司院内两个罐体，清洗废水漫流到雨水管网，经雨水管网流至水体任河大西支渠，经核实，两个罐体内装有酸、碱残液，你公司的行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第三十三条第一款的规定，依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十五条和《沧州市环境保护局河间市分局行政处罚自由裁量权标准》（2018年度第1版）第8项的规定，决定对你公司处罚款20万元。案涉两个罐体所在院落临街楼房顶层上方并排安装悬挂有“蓝瑞工业设备清洗有限公司”和“泽安酒店”两块招牌。该两单位的营业执照（副本）显示：蓝瑞公司于2014年6月18日注册成立，营业期限至2034年6月17日，自然人独资有限责任公司，法定代表人郭学英，主营承担工业设备清洗工程及设备清洗技术服务及锅炉除垢剂等多种清洗剂销售，住所位于河间市；河间市泽安酒店于2018年5月28日注册成立，个体工商户，白建茂个人经营，主营餐饮、住宿服务，经营场所位于河间市。针对上述处罚决定，河北省河间市人民法院于2018年12月17日作出（2018）冀0984行初18号行政判决，一、撤销河间分局对蓝瑞 —10— 公司作出的河环罚字(2018)149号行政处罚决定；二、责令被告河间分局自本判决发生法律效力之日起3个月内重新作出行政行为。河间分局不服，向本院提起上诉。本院于2019年6月12日作出(2019)冀09行终223号行政判决，认定：2018年5月31日白晓宁清洗两个装有酸、碱残液罐体时，清洗废水漫流到雨水管网，经雨水管网流至任河大西支渠，对于此种行为根据《中华人民共和国大气污染防治法》第八十五条第一款第(一)项的规定，应给予罚款的行政处罚。本案中，第一，在2018年5月31日河间分局的调查询问笔录中，白晓宁称其清洗两个罐体用作公司的消防蓄水，蓝瑞公司租赁了泽安酒店的部分房屋，不需要消防蓄水，而泽安酒店消防报批工程消防设计，泽安酒店需要消防蓄水；第二，2018年6月1日，白建茂提交了分别加盖蓝瑞公司与泽安酒店二单位公章的说明，均称相应的清洗行为系各自单位所为；第三，河间分局未提交白晓宁是受蓝瑞公司指派清洗两个罐体的其他证据材料(即使白晓宁是蓝瑞公司员工，但其清洗两个罐体是受蓝瑞公司法定代表人指派或为蓝瑞公司利益的材料)。基于以上三点，可以认定河间分局认定白晓宁是代表蓝瑞公司实施的相应的行为事实不清。《环境行政处罚办法》第四十八条第二款规定：在作出暂扣或者吊销许可证、较大数额的罚款和没收等重大行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。第五十二条规定：案情复杂或者对重大违法行为给予较重的行政处罚，环境保护主管部门负责人应当集体审议决定。集体审议过程应当予 —11— 以记录。即对重大违法行为给予较重的行政处罚应当集体审议后作出决定，如果未经过集体审议，则不能作出决定。根据以上规定，给予20万元的罚款的处罚可以认定为针对重大违法行为给予的较重的行政处罚，因此应进行集体审议决定，河间分局在法定的举证期限内未向法院提交其进行集体审议决定的证据，违反法定程序。判决：驳回上诉，维持原判。 被上诉人根据生效判决，于2019年9月6日对白建茂(河间市泽安酒店)重新立案，当日对白建茂进行了调查询问，使用了2018年对蓝瑞公司处罚时取得的材料，作出了行政处罚案件调查报告，进行了集体讨论，案件处理内部审批，向上诉人送达了行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书，进行了行政处罚法制审核，最后作出了被诉行政处罚决定。二审过程中，因上诉人提出虽然被上诉人作出处罚决定是2019年11月19日，客观上不可能适用2019年11月19日《河北省生态环境厅环境行政处罚自由裁量权裁量标准（试行）》的规定进行处罚，但建议被上诉人针对上诉人的违法行为根据新的裁量标准重新计算对上诉人的罚款数额。被上诉人计算后，将计算结果提交法院，内容有：根据《河北省生态环境厅环境行政处罚自由裁量权裁量标准（试行）》，处罚数额也不低于20万元。根据省厅自由裁量权标准第五条规定：生态环境部门裁定处罚金额时，首先确定裁量方式中各项要素的百分值，再进行累加，然后乘以违法行为最高法定罚款上限，最后得出具体的罚款金额（罚款金额=百分值之和×最高法定罚款上限）。河北省生态环境行 —12— 政处罚裁量规则（水类），序号47，向水体排放油类、酸液、碱液或者剧毒废液，裁量要素与判定标准如下: 1、排放酸液的1%-10% 2、排放碱液的1%-10% 3、向江河中排放的1%-5% 4、首次实施违法行为的1%-10% 5、全面整改并停止违法行为的0% 6、配合检查的0% 7、造成社会影响或生态破坏的1%-20% 对照裁量权标准和按照其他相关规定，就本案确定裁量如下： 1、排放酸液的4% 2、排放碱液的4% 3、向江河中排放的2% 4、首次实施违法行为的4% 5、全面整改并停止违法行为的0% 6、配合检查的0% 7、造成社会影响或生态破坏的9%［第九条对社会影响或生态破坏程度环境违法行为对社会影响或生态破坏的程度主要从以下几个方面判定：……（二）环境违法行为是否引起不良社会反响造成群众举报投诉］。 按照省厅自由裁量权标准规定，以上共涉及五项内容，按照裁量等级为从轻：罚款金额=百分值之和×最高法定罚款上限 —13— =（4%+4%+2%+4%+9%）×100万=23万。 本院认为，《中华人民共和国水污染防治法》第三十三条第一款规定：禁止向水体排放油类、酸液、碱液或者剧毒废液。本案中因白建茂(泽安酒店)实施了向水体排放酸液、碱液的行为，违反了上款规定。 第八十五条 规定：有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，处以罚款；逾期不采取治理措施的，环境保护主管部门可以指定有治理能力的单位代为治理，所需费用由违法者承担：（一）向水体排放油类、酸液、碱液的；……有前款第三项、第四项、第六项、第七项、第八项行为之一的，处二万元以上二十万元以下的罚款。有前款第一项、第二项、第五项、第九项行为之一的，处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。对于白建茂(泽安酒店)向水体排放酸液、碱液的行为，应根据上条的规定进行处罚。上诉人的被上诉人认定其向水体排放酸液、碱液的行为事实不清的上诉理由不能成立。因被上诉人是根据生效判决重新对违法行为人作出处罚决定，其将原监测报告等材料作为证据并无不当。被上诉人履行了立案、调查、集体研究、内部审批、送达行政处罚事先告知书、听证告知书、作出行政处罚决定并送达等程序，符合《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序。被上诉人在作出行政处罚时考虑了上诉人违法情节轻微的情况，认定对上诉人应从轻处罚，因此裁量处罚款20万元，并无不当。原审判 —14— 决认定事实清楚、适用法律正确，白建茂的上诉请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人白建茂负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 孙树国 审 判 员 苗萍萍 审 判 员 李艳华 二〇二〇年十二月二十三日 法官助理 冯艳昭 书 记 员 李美玉