广西壮族自治区南宁市西乡塘区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂0107行初227号 原告伍少红，女，1968年2月6日出生，汉族，住广西梧州市万秀区。 委托代理人陈金杰，广西大航律师事务所律师。 被告南宁市江南区市场监督管理局，所在地南宁市沙井大道**华南城**广场**。 法定代表人邓敬逸，局长。 委托代理人张山，广西东方意远律师事务所律师。 委托代理人黄上文，广西东方意远律师事务所实习律师。 第三人南宁市连隆超市，，所在地南宁市五一中路**伍越商贸城****内 经营者谢军德，经理。 委托代理人施靖华，南宁市新阳法律服务所法律工作者。 原告伍少红要求被告南宁市江南区市场监督管理局（以下简称江南区市场监管局）履行法定职责一案，于2020年8月27日向本院提起诉讼。本院于同日立案，并于法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2020年10月19日公开开庭审理了本案。原告伍少红的委托代理人陈金杰，被告江南区市场监管局的副职负责人周旭，委托代理人张山、黄上文，第三人南宁市连隆超市的委托代理人施靖华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告伍少红诉称，2020年1月1日,原告到南宁市连隆超市处购买生活日用品,共支付货款16元,其中涉案产品“无穷酱卤鸭小腿”为13.8元,并打印包含涉案产品的购物小票。涉案产品标注为无穷食品有限公司生产,生产批次为2019年10月9日,编码为:6924160715205,脂肪含量标注为每100克中含1.4克,但同批次产品检测结果为每100克中含3.8克。经检测得知,涉案产品均存在外包装标注中营养成分表标注的脂肪值低标的情形,实际脂肪值比标注的高出法定误差率。根据GB280502011《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》第3.1条规定:“预包装食品营养标签标示的任何营养信息,应真实、客观,不得标示虚假信息。第6.4条规定了各核心营养素的误差率。本案产品属预包装食品,消费者通过食品营养标签了解食品营养成分,进而能合理选择预包装食品,食品营养标签是消费者知情权、选择权、监督权的重要信息来源。脂肪低标,明显给消费者造成误导,长期食用脂肪低标食品,将因摄入过多脂肪而对消费者健康存在隐患”。 为此,原告于2020年5月11日将上述情况举报到被告处,被告在接到原告的举报后,于2020年7月16日向原告作出《(南江市场监管举不立(2020)第SY93009号)举报不予立案告知书》,对此原告对被告的处理结果表示不服,具体理由如下: 一、虽然执法人员现场未发现涉案产品在售,但原告手中持有涉案超市出具的购物小票和出售的涉案产品,可以作为送检的样本,被告没有进行查验,因此被告并未尽到调查取证的义务。 二、被告曲解了《食品安全法》七十一条第一款的规定,根据《食品安全法》一百四十八条规定可知,《食品安全法》当中只有生产者和经营者的概念，没有生产经营者和非生产经营者的概念,因此七十一条应当理解为生产者和经营者在其查验责任范围内都应当对其提供的标签、说明书的内容负责。退一步讲,无论是由生产者还是由经营者对涉案产品的标签、说明书的内容负责,都不能豁免被告的执法责任,当发现一款涉嫌违法的产品举报后,正确的做法是,被告是要先立案调查,对涉案产品的违法性子以定性,根据定性决定涉案产品是可以继续销售还是要做下架处理,然后才是解决涉案产品的违法问题到底该不该由被举报人负责的问题。被告将问题丢给涉案产品生产者所在地的行政部门处理属于推诿执法的行政不作为,一方面涉案产品生产者所在地的行政部门难以及时和全面调查与监督销售地是否还继续存在经营违法产品的问题;另一方面销售地的行政机关不及时对涉案产品的违法性予以定性、下架,销售地的涉案产品就会继续流入市场祸害消费者；再者，涉案产品生产者和涉案产品经营者的法律责任是相互独立的,无论生产者最终是否应当承担法律责任,都不影响经营者的法律责任处理,因此,无论生产者所在地的行政机关对生产者作出什么处置,经营者所在地的行政机关也要独立对经营者的法律责任进行定性,事实上,涉案产品已经受到了天津市销售者所在地的行政机关处罚,说明销售地的行政机关对涉案产品是负有查处职责和职权的。据了解,南宁市中级人民法院曾作出二审生效行政判决,认定销售的执法机关有义务采取必要调查手段,对消费者举报违法事由予以评判认定,而不能像本案被告一样,采取甩手掌柜的做法,一转了之,对举报事由不予查证。本案是因为被告作出的行政告知而引起,被告的处理结果直接影响到原告申请奖励的权利,与原告之间存在直接的利害关系,而原告为了维护自身的合法权益不得不采取法律途径予以维权,因此,如果贵院最终认定被告行政行为违法,原告起诉被告所支出的文印费用就属于被告所造成的原告的额外损失,因此,应当由被告对原告文印开支予以承担。综上所述,被告没有采取必要的调查手段,导致认定事实错误,适用法律不当,其应当立案而没立案,应当奖励而没有奖励,影响了原告的消费权益与获奖权利,请法院支持原告的诉讼请求：1.责令被告对原告2020年5月11日的举报履行立案调查的法定职责；2.判决被告向原告支付文印费94元；3.本案诉讼费由被告承担。 原告在举证期限内向本院提交如下证据：1.举报函，证明原告向被告进行举报的内容；2.举报告知书，证明被告向原告进行举报告知；3.涉案鸭腿产品购物小票，证明涉案产品销售者的身份及涉案产品的单价和总价；4.涉案鸭腿产品外包装图案，证明涉案产品的品牌名称和标注的脂肪含量为每100g中含1.4g；5.检测报告，证明同类产品的脂肪检测结果为每100g中含3.8g，标注值远远低于法定允许范围的；6.津辰市监罚[2020]73号，证明涉案产品已经被天津销售所在地的行政部门行政处罚；7.（2019）桂01行终22号判决书，证明南宁中院的认定销售地行政机关负有查处违法产品职责的生效判例；8.文印费支出票据，证明原告起诉本案的文印费开支。 被告江南区市场监管局辩称，一、被告是作出涉案具体行政行为的法定主体,符合法定主体资格。根据《食品安全法》第一百一十五条、第一百二十五条之规定及三定方案,南宁市江南区市场监督管理局承接了原江南区食药监局、原江南区工商质检局的机构职责,属于县级以上地方人民政府食品安全监督管理部门,有权接受原告伍少红的《举报函》并做出处理决定。 二、被告已经按照法定程序履行了法定职责,原告认为被告不履行法定职责的理由明显不成立。（一）被告于2020年6月16日,根据投诉举报信息,执法人员到南宁市五一中路13号伍越商贸城一楼Ｂ区宁市连隆超市现场进行调查、取证并制作笔录,具体情况是:货架上摆放着“无穷®酱卤鸭翅根”、“无穷®酱卤鸭翅根烤鸡小腿”等产品,未见被投诉举报商品“无穷®酱卤鸭小腿”在售;执法人员来到该产品办公室查询了被投诉举报产品“无穷®酱卤鸭小腿”（条形码:6924160715205）的出入库记录、销售记录并现场提取了复印件；执法人员出示了被举报投诉人提供的小票复印件,工作人员称小票确定是南宁市连隆超市出具;执法人员现场检查时,超市内待售的“无穷®酱卤鸭翅根”（生产日期:2019.11.28,生产许可证号:ＳＣ10444512200124）条形码:6924160715205与被投诉举报产品条形码一致。因之前有类似举报事实,被告认为生产经营者无穷食品有限公司生产的“无穷®酱卤鸭小腿”涉嫌脂肪虚假标注的问题,根据《中华人民共和国食品安全法》第七十一条第一款“生产经营者对其提供的标签、说明书的内容负责”的规定,被告已在2020年3月5日将该案件线索移交至生产经营者无穷食品有限公司所在地市场监督管理部门调查,即潮州市饶平县市场监督管理局。潮州市饶平县市场监督管理局在2020年3月19日回函:“无穷食品有限公司生产经营的“无穷酱卤鸭小腿”（鸭翅根）“脂肪值”标示错误的行为,违反了《食品安全法》第七十一条的规定,但是该食品质量经第三方检验机构检验为合格,标签脂肪标识值存在瑕疵但不影响食品安全且不会让消费者产生误导其行为并未达到违法行为,并已经责令其改正”。根据南宁市连隆超市“无穷酱卤鸭小腿90ｇ”更名为“无穷酱卤鸭翅根90ｇ”的《情况说明》、《关于调查“无穷酱卤鸭小腿”相关问题的回复》（饶市监函［2020］66号）《违法案件移送函》、《南宁市连隆超市入库退货单》,因为原告举报的商品是“无穷®酱卤鸭小腿”,而根据执法人员到南宁市连隆超市现场进行调查、取证时的现场笔录“货架上摆放着“无穷®酱卤鸭翅根”、“无穷®酱卤鸭翅根烤鸡小腿”等产品,未见被投诉举报商品“无穷®酱卤鸭小腿”在售”,无穷食品有限公司也已经将“无穷®酱卤鸭小腿”涉嫌脂肪虚假标注的问题产品召回,并且已经整改纠正,下架了涉案商品。据此,综合核实相关证据考虑,属于事实不清,证据不足,无法认定南宁市连隆超市的涉嫌违法事实。（二）根据《食品安全法》第一百二十五条第二款之规定，被告也已在南宁市连隆超市现场检查当日向被举报人发出责令其改正,且被投诉人亦立即整改纠正。故被告于2020年7月7日经审批程序,针对原告的投诉举报事项作出不予立案的决定,并于2020年7月16日作出《举报不予立案告知书》（南江市场监管举不立［2020］第ＳＹ93009号）,并依法送达原告。据此,被告在收到原告的投诉举报材料后,依据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》之规定,在法定时限内及时核查相关情况并做出相应处理，履行了法定职责。综上,原告认为被告不履行法定职责理由明显不成立。 三、被告向原告作出《举报不予立案告知书》决定的具体行政行为认定事实正确,适用法律正确。(一)根据本案的事实来看,根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第二款的规定,本案中,原告投诉被举报销售的“无穷®酱卤鸭小腿”涉嫌脂肪虚假标注的问题,被告接到原告的举报后,对被举报商品进行调查,制作现场笔录,查验了涉案商品出厂检测报告和第三方产品检测机构合格的检测报告及生产厂家的营业执照、生产许可证等相关资质,确认涉案商品为合格食品,无安全隐患问题。包装标签不符合:CB28050-2011《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》所规定的标准,但食品标签本身不影响食品安全且不会对消费者产生误导,属于标签瑕疵,不应被认定为违法。仅认定涉案商品中脂肪值标签存在瑕疵,但不影响食品安全且不会对消费者造成误导,作出责令改正的行政处理决定,属于认定事实正确,适用法律正确,这一作法也与广西壮族自治区高级人民法院“韦恒、广西华联综合超市有限公司产品责任纠纷”再审审查与审判监督(2019)桂民申2249号民事裁定书相一致。因此被告不予立案调查符合法律规定。(二)原告认为被告曲解了《食品安全法》第七十一条第一款、第一百四十八条的规定,认为“当中只有生产者和经营者的概念,没生产经营者和非生产经营者的概念,认为应当理解为生产经营者和经营者在其查验责任范围内都应当对其提供的标签、说明书的内容负责”,但是被告认为即使原告对七十一条的理解是正确的,那只属于法律问题,而非事实问题,对于一个没有达到违法事实而对进行立案调查,就属于滥用执法权违法行事,达不到法律效果与事实效果的有机统一,也将与“以事实为依据,以法律为准绳”相违背。 四、原告与被告对于举报事项作出的告知行为之间不具有法律上的利害关系,原告无权对该告知行为提起行政诉讼。被告南宁市江南区市场监督管理局根据原告的举报,根据法定职责针对被举报人的涉案行为进行调查并向原告作出并送达了《举报不予立案告知书》(南江市场监管举不立[2020]第SY93009号),告知了原告处理结果,符合《食品安全法》第一百一十五条、第一百二十五条的规定。本案中,原告诉称“本案是因被告作出的行政告知行为而引起,被告的处理结果直接影响到原告申请奖励的权利,与原告之间存在直接的利害关系”。而被告认为,原告举报行为获得奖励只是偶然的机率,并非是绝对的。根据《食品药品违法行为举报奖励办法》(食药监稽(2017)67号)第八条的规定，原告申请奖励的权利法律不予以支持,被告依法向原告作出《举报不予立案告知书》(南江市场监管举不立[2020]第SY93009号)的处理结果不直接影响到原告申请奖励的权利,与原告之间不存在直接的利害关系。故原告与被告对于举报事项作出的告知行为之间不具有法律上的利害关系,无权对该告知行为提起行政诉讼。被告对原告作出的书面告知对原告的权利义务不产生实际的影响,属于不可诉的具体行政行为。 五、原告本人曾在多个法院起诉多个商家进行商品消费维权，原告涉嫌职业维权，权利主张不具有正当性。 综上,被告认为,关于被投诉人销售的案涉产品标签涉嫌违法的问题,被告在接到举报后,即派执法人员到现场进行调查，根据调查过程中收集的证据材料及现场检查笔录等证据来看,无法证明第三人南宁市连隆超市销售产品涉嫌违法。被告向原告作出《举报不予立案告知书》(南江市场监管举不立[2020]第SY93009号)的处理决定属于认定事实正确,适用法律正确,程序合法，恳请法院依法判决并驳回原告的全部诉请。 被告江南区市场监管局在举证期限内向本院提交如下证据：1.南宁市江南区市场监督管理局机关法人证书，法定代表人身份证明，证明被告诉讼主体资格和执法主体资格；2.《中华人民共和国食品安全法》第115条、第125条，证明被告市处理《举报函》事项的法定主体；3.南宁市江南区市场监督管理局三定方案，证明被告有权接收原告的举报并作出处理决定；4.举报函，证明被告收到《举报函》；5.南宁市江南区市场监督管理局现场笔录，证明南宁市江南区市场监督管理局已经依法开展调查；6.江南区食品药品监督管理局投诉举报受理反馈单，证明被举报人属于合法经营，未发现有违法行为，不符合立案条件，涉及到生产者违法线索已经建议依法移交生产厂家所在地有关部门处理；7.南宁市连隆超市-营业执照、食品经营许可证，8.南宁市弘贝经贸有限公司-营业执照、食品经营许可证，9.无穷食品有限公司营业执照、食品经营许可证、产品出厂检验报告、华测检测认证集团股份有限公司-检测报告，以上证据7-9共同证明南宁市连隆超市销售“无穷酱卤鸭翅根90g”是合格产品，无安全隐患，并属于合法经营；10.南宁市弘贝经贸有限公司销售发货单，11.南宁市连隆超市入库记录、南宁市连隆超市采购入库单、南宁市连隆超市2019年7月1日至2020年1月31日销售明细，以上证据10-11共同证明南宁市弘贝经贸有限公司供给南宁市连隆超市的产品出入有记录；12.南宁市连隆超市-入库退货单，13.《情况说明》，以上证据12-13共同证明被投诉举报产品“无穷R酱卤鸭小腿”被召回；14.《违法案件移送函》，证明南宁市江南区市场监督管理局在2020年3月5日将涉案的“无穷酱卤鸭小腿”（鸭翅根）情况移送生产地潮州市饶平县市场监督管理局调查；15.广东省饶平县市场监督管理局《关于调查“无穷酱鸭小腿”相关问题的回复》（饶市监函[2020]66号），证明广东省饶平县市场监督管理局经调查核实后，责令无穷食品有限公司对其产生的“无穷酱鸭小腿”（鸭翅根）进行改正，并将调查结果反馈南宁市江南区市场监督管理局；16.《广西壮族自治区高级人民法院民事裁定书》（2019）桂民申2249号，证明包装标签不符合：GB28050-2011《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》所规定的标准，但食品标签本身不影响食品安全且不会对消费者产生误导，属于标签瑕疵；17.《举报不予立案告知书》（南江市场监管举不立[2020]第SY93009号），证明被告经依法处理，将最终结果告知举报人。 第三人南宁市连隆超市当庭述称，原告方起诉没有事实和法律依据，应驳回原告起诉。 第三人南宁市连隆超市当庭向本院提交以下证据，食品经营许可证、卫生许可证，证明第三人是合法经营。 经庭审质证，原告对被告提交的证据5的证明目的不予认可，认为开展调查并不等同完成调查；对证据6的真实性不予认可，认为不能确定是否作出了反馈，证明目的不认可；对证据7-9的华测检测认证集团股份有限公司-检测报告的真实性不认可，其他证据真实性认可，对合法性及关联性不认可，只能证明超市有经营质证，但不能证明商品具有合法性；对证据14的真实性、合法性不予认可，认为没有原件，移送行为是违法的；对证据15的真实性及证明目的不予认可；对证据16的关联性不予认可。第三人对被告提交的证据无异议。 被告对原告提交的证据1的真实性、合法性及关联性不予认可；对证据3的关联性不予认可，认为原告存在职业维权的情况，不认可其消费者身份；对证据6-7的真实性、合法性及关联性不予认可；对证据8的合法性及关联性不认可，认为并非是被告履行法定职责对其造成的损害，二者没有直接因果关系。第三人对原告提供的证据5的检测物品认为没有第三方佐证，不能确认没有人为添加；对证据6-7认为与本案无关；对证据8认为不能说明94元是复印本案文件产生的费用。 原告对第三人提供的证据关联性不认可，认为只能证明第三人有经营资质，不能证明经营合法产品，两者没有联系。被告对第三人提供的证据无异议。 本院对本案证据认证如下：原告提交的证据6-7系其他案件的处罚决定书及裁判文书，与本案被诉行政行为没有关联性，不能作为本案定案依据；证据8为收据，未注明用途，无其他证据佐证，不能证明其证明目的，不能作为本案定案依据。被告提供的证据14-15发生在原告向被告举报涉案商品之前，不能认定为被告针对原告举报履行法定职责的证据；证据16是其他案件的裁判文书，与本案被诉行政行为没有关联性；上述两份证据不能作为本案定案依据。除上述证据，原告、被告提交的其他证据及第三人提交的证据均真实、合法且与本案具有关联性，可以作为本案的定案依据。 经审理查明，2020年5月11日，原告伍少红向被告江南区市场监管局提交了《举报函》及购物小票打印件、涉案产品外包装图片及检测报告打印件，称其于2020年1月1日在第三人南宁市连隆超市处购买的涉案产品“无穷酱卤鸭小腿”生产批次为2019年10月9日，编码为：6924160715205，脂肪含量标注为每100克中含1.4克，但同批次产品检测结果为每100克中含3.8克，涉案产品脂肪含量低标，涉嫌违反了食品安全标准，请求被告对涉案产品下架处理，对销售者进行处罚，并对举报人予以奖励。2020年6月16日，被告前往第三人处进行现场检查，检查未发现涉案产品在售。被告同时调取了涉案产品的出入库记录及销售记录，第三人营业执照复印件及涉案产品供货商、生产商的营业执照、食品经营许可证、食品生产许可证、《产品出厂检验报告》以及第三方检验报告等材料。2020年6月18日，第三人南宁市连隆超市向被告提交了两份情况说明，详细说明了涉案产品已经下架，厂家已通知召回及涉案产品的销售情况。2020年7月16日，被告向原告作出南江市场监管举不立（2002）第SY93009号《举报不予立案告知书》，主要内容为，一、南宁市连隆超市持有《营业执照》、《食品经营许可证》，具备经营预包装食品的资质。二、执法人员现场核查未发现被举报产品“无穷®酱卤鸭小腿”在售，无法核实其脂肪含量是否虚假标注和进行检测。三、南宁市连隆超市在经营过程中已履行了进货查验义务和记录制度。四、关于举报投诉“无穷®酱卤鸭小腿”涉嫌脂肪虚假标注的问题，我局前期已经受理。根据《中华人民共和国食品安全法》第七十一条第一款“生产经营者对其提供的标签、说明书的内容复制”的规定，我局已将该案件线索移交至该产品生产厂家所在地市场监督管理部门。原告对该告知书不服，遂向本院提起行政诉讼，被告则答辩如前。 本院认为，根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三条、第四条的规定，被告江南区市场监管局依法具有在本辖区内对食品安全进行监督及投诉举报管理工作的职责。 关于原告伍少红是否具有本案原告主体资格问题。本案中，原告作为消费者就第三人销售的涉案商品所存在的问题向被告进行举报，被告应依职权对原告举报事项进行调查处理，该处理结果会对原告的合法权益产生影响，该处理结果关系到被告是否针对原告的申请履行了法定职责，其与原告之间存在利害关系，因此伍少红具有提起本案诉讼的主体资格。至于原告伍少红是否是职业维权，不影响其作为消费者提起行政诉讼的主体资格。 关于被告是否履行了法定职责的问题。《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第三十一条规定：“市场监督管理部门应当按照市场监督管理行政处罚等有关规定处理举报。举报人实名举报的，有处理权限的市场监督管理部门还应当自作出是否立案决定之日起五个工作日内告知举报人。”《中华人民共和国食品安全法》第七十一条第一款规定：“食品和食品添加剂的标签、说明书，不得含有虚假内容，不得涉及疾病预防、治疗功能。生产经营者对其提供的标签、说明书的内容负责”。根据上述规定，被告作为本辖区内的食品安全监督管理部门，其具有职责对原告的举报事项进行调查和处理。本案中，原告伍少红向被告举报的事项为，其在第三人处购买的无穷食品有限公司生产的“无穷酱鸭小腿”涉嫌脂肪含量低标的问题，要求被告对第三人进行查处。原告已提供了证据证明涉案商品存在脂肪低标的情况，且第三人已明确承认其销售了涉案商品给原告，被告应当针对涉案商品所标注的脂肪含量进行调查。但被告江南区市场监管局在收到原告关于涉案产品的举报后，虽对第三人进行了现场检查，调取了相关进销货台账、产品检测报告，却并未调查第三人销售的无穷酱鸭小腿”的标签内容是否真实、准确，是否存在违反食品安全标准行为等问题进行认定，而将案件线索移交至生产者无穷食品有限公司所在地市场监督管理部门调查，被告这一行为属于未完全履行其法定职责。 关于原告请求被告支付文印费94元的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条的规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有侵犯人身权、财产权情形的，受害人有取得赔偿的权利。本案中，并不存在行政机关及其工作人员侵害原告人身权和财产权的行为，本案被告未完全履行职责的行为并未直接侵害原告的财产权，原告支出的文印费与被告行为并无直接因果关系，因此对于原告该项诉讼请求本院不予支持。 综上,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下： 一、被告南宁市江南区市场监督管理局在法定期限内对原告伍少红2020年5月11日的举报申请重新处理。 二、驳回原告伍少红的其他诉讼请求。 本案案件受理费50元，由被告南宁市江南区市场监督管理局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院，同时在上诉期届满之日起七日内预交上诉案件受理费（开户名称：南宁市中级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市竹溪支行，账号：20×××28。网银转账先选古城支行，再在备注栏注明竹溪支行）。逾期未预交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  王文珠 人民陪审员  麦杏琼 人民陪审员  卢嘉红 二〇二〇年十二月八日 法官 助理  黎 恒 书 记 员  谢昌林 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。