山东省齐河县人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁1425行初39号原告：齐河林盾化工有限公司，住所地齐河县晨鸣东路板材厂院内。法定代表人：郭瑞金。委托诉讼代理人：王仰飞，北京冠领律师事务所律师。委托诉讼代理人：王金梦，北京冠领律师事务所律师。被告：山东省齐河经济开发区管理委员会，住所地齐河县开发区晨鸣西路。法定代表人：王殿勇。被告：齐河县晏北街道办事处，住所地齐河县齐安大街**。负责人：陈玉兰。以上两被告委托诉讼代理人：孟宇，山东鲁泉律师事务所律师。被告：齐河县工业和信息化局，住，住所地齐河县黄河大道**/div>负责人：陈光利。委托诉讼代理人：潘长城，山东君城律师事务所律师。原告齐河林盾化工有限公司不服被告作出的责令停产整顿行为向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月24日立案后，分别向被告山东省齐河经济开发区管理委员会、齐河县晏北街道办事处、齐河县工业和信息化局送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2020年10月19日公开开庭进行了审理，原告齐河林盾化工有限公司委托诉讼代理人王仰飞、王金梦，被告山东省齐河经济开发区管理委员会诉讼代表人马瑞东和委托诉讼代理人孟宇，被告齐河县晏北街道办事处诉讼代表人马瑞东和委托诉讼代理人孟宇以及被告齐河县工业和信息化局诉讼代表人陈洪昌和委托诉讼代理人潘长城均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年5月30日，齐河县化工产业安全生产转型升级专项行动领导小组办公室向齐河经济开发区管理委员会作出《关于齐河林盾化工有限公司停产整顿的通知》，要求齐河经济开发区管理委员会监督齐河林盾化工有限公司立即停产整顿。2019年6月5日，齐河县晏北街道办事处将上述《通知》送达齐河林盾化工有限公司，并于2019年6月14日和9月24日两次查封原告齐河林盾化工有限公司设备。原告齐河林盾化工有限公司诉称：原告是2006年成立的专业生产甲醛的法人企业，其项目为齐河经济开发区管理委员会2007年招商引资项目。2007年5月29日，山东省齐河经济开发区管理委员会与原告签订《入区合同》，原告以租赁方式取得土地使用权。2019年5月30日，齐河县工业和信息化局的下属机构齐河县化工产业安全生产转型升级专项行动领导小组办公室向山东省齐河经济开发区管理委员会作出《关于齐河林盾化工有限公司停产整顿的通知》，要求其督导原告停产整顿。被告齐河县晏北街道办事处采取具体停产整顿手段，于2019年6月14日和9月24日查封原告厂房设备，使原告无法恢复生产。原告认为被告作出的行政行为没有事实依据、法律依据、职权依据，且程序违法，严重侵害了原告合法权益。三被告不是作出停产整顿的合法主体，根据《关于齐河林盾化工有限公司停产整顿的通知》显示，原告因无土地、规划手续，收到停产整顿的行政处罚。根据《土地管理法》第74、75、76条，土地违法的执法主体是县级以上人民政府自然资源主管部门。而本案中，向原告作出行政处罚行为的主体中，无一个是县级以上人民政府自然资源主管部门。根据《城乡规划法》第64、65、66条，因违反城乡规划的执法主体是县级以上地方人民政府城乡规划主管部门或乡、镇人民政府。山东省五部门联合下发的《关于加快推进违规化工企业专项整治工作的通知（鲁经信原〔2018〕205号）》也明确要求，要由有执法权的行政机关执行因规划、土地等手续不全的企业的处罚和处理。而本案中，向原告作出行政处罚行为的主体中，无一个符合法律规定和该文件规定的执法权限的行政主体。《行政处罚法》第十五条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。在本案中，因无土地、规划手续向原告作出停产停业行政处罚的主体中，三被告没有实施土地、规划违法行为行政处罚的权限，被告不具有作出行政处罚的主体资格。现原告为维护自身合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，向法院提起诉讼，请求依法撤销被告对原告作出的停产整顿行为。原告齐河林盾化工有限公司围绕诉讼请求向本院提交以下证据：1、《关于齐河林盾化工有限公司停产整顿的通知》一份，证明三被告共同向原告作出了停产整顿的行政行为。2、封条照片四张，证明被告最后一次贴封条的时间为2019年9月24日，2019年6月14日给配电室贴了封条，2019年9月24日给主机柜贴了封条。在被告要求原告停产整顿并查封原告厂房设备时，被告并未向原告告知起诉及维权时间，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四的规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。所以原告于2020年7月24日向齐河县人民法院提起行政诉讼未超出法定期限。被告山东省齐河经济开发区管理委员会辩称：请求法院驳回原告起诉。事实与理由:一、被告并未作出责令停产整顿的行为，原告诉被告撤销停产整顿行为属于诉讼主体不适格。被告从未向原告做出相关停产整顿的通知，也未具体实施停产整顿的行为，该行为同被告没有关联性，原告不应当起诉被告要求撤销停产整顿行为。二、原告的起诉超过起诉期限。原告在起诉状中列明2019年5月30日，齐河县经济和信息化局的下属机构向齐河开发区管委会作出《关于齐河林盾化工有限公司停产整顿的通知》，齐河县晏北街道办事处于2019年6月24日查封原告厂房设备，贴处封条。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”而原告起诉之日明显已经超过该期限，依法应当予以驳回起诉。综上所述，被告并未作出涉案行政行为，且原告起诉已经超过起诉期限，请法院驳回原告起诉。被告齐河县晏北街道办事处辩称：请求法院驳回原告起诉。事实与理由:一、原告的起诉超过起诉期限。2019年5月30日，齐河县化工产业安全生产转型升级专项行动领导小组办公室向齐河开发区管委会作出《关于齐河林盾化工有限公司停产整顿的通知》，该通知于2019年6月5日向原告送达，即原告自2019年6月5日就知晓该通知的存在，被告于2019年6月24日查封原告厂房设备，贴处封条。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”而原告起诉之日明显已经超过该期限，依法应当予以驳回起诉。二、被告监督原告停产整顿系执行齐河县化工产业安全生产转型升级专项行动领导小组办公室的通知行为。被告接到通知后，所进行的查封行为系执行该通知的行为，属于受委托执行责令停产整顿的行为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条之规定“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。被告并非适格的被告。三、被告实施的责令停产整顿行为合法。经查，2018年8月10日，齐河县规划局即向原告发出《关于齐河林盾化工有限公司补办规划手续的告知函》，告知其未依法办理相关的规划手续，同时告知了办理途径，督促其积极办理。然原告仍未依法办理相应的规划手续，故此产生了涉案责令停业整顿的行为。齐河县化工产业安全生产转型升级专项行动领导小组办公室依据《关于加快推进违规化工企业专项整治工作的通知》的要求通知我单位监督原告停产整顿系合法的行为。综上所述，原告起诉已经超过起诉期限，且被告并非适格的被告，同时原告拒不办理规划手续，依法应予停业整顿，请求法院驳回原告起诉。被告山东省齐河经济开发区管理委员会、齐河县晏北街道办事处为证实抗辩主张提交如下证据：1、依职权注销部分不动产证书的公告（公告网址××/n30828944/n30830292/n30830346/c41610219/content.html），证明原告所租赁房屋的所有权证书已依法由齐河县自然资源局依职权注销，且已进行公告。2、《关于齐河林盾化工有限公司停产整顿的通知》及送达回证，证明被告齐河县晏北街道办事处是依据齐河县化工产业安全生产转型升级专项行动领导小组办公室的通知实施的查封行为，系受委托所实施的涉案行政行为，且已将该通知送达原告。3、《关于齐河林盾化工有限公司补办规划手续的告知函》（齐规函[2018]018号）及送达回证，证明齐河县规划局已将原告所缺少的手续告知其尽快补办，但原告自身怠于履行义务，未补齐相关手续，故齐河县化工产业安全生产转型升级专项行动领导小组办公室作出《关于齐河林盾化工有限公司停产整顿的通知》于法有据。4、《关于加快推进违规化工企业专项整治工作的通知（鲁经信原〔2018〕205号）》，证明原告违反该通知内容，应当停业整顿。5、《关于转发的通知（德经信发〔2018〕228号）》，证明原告违反该通知内容，应当停业整顿。被告齐河县工业和信息化局辩称：齐河县化工产业安全生产转型升级专项行动领导小组办公室不是被告的下属机构，与齐河县工业和信息化局无关，齐河县工业和信息化局不应作为本案的适格被告，原告起诉属于主体错误，请求法院依法驳回原告对齐河县工业和信息化局的起诉。经庭审质证，对于原告齐河林盾化工有限公司提交的证据，被告山东省齐河经济开发区管理委员会、齐河县晏北街道办事处质证称：只知道2019年6月14日的查封行为，不知道2019年9月24日的查封行为。对于原告齐河林盾化工有限公司提交的证据，被告齐河县工业和信息化局质证称：对《关于齐河林盾化工有限公司停产整顿的通知》真实性无异议，但对证明对象有异议，作出上述通知的齐河县化工产业安全生产转型升级专项行动领导小组办公室，但该办公室与被告无关，并非是原告所述的为被告的下属机构；对封条照片四张真实性无法核实，与被告无关，根据原告陈述，最后一次贴封条的时间为2019年9月24日，根据相关法律规定，原告的起诉已经超过法定期限。原告齐河林盾化工有限公司称：封条至今还在，2019年9月24日查封的是生产管理系统的主机柜是主要的生产设施，被告的侵权是持续性的。对于被告山东省齐河经济开发区管理委员会、齐河县晏北街道办事处提交的证据，原告齐河林盾化工有限公司质证称：1、对依职权注销部分不动产证书的公告真实性认可，合法性关联性不认可。该证据与本案无关，本案审理焦点是被告作出的停产整顿行为是否合法，与案外人不动产证书是否注销没有关系。2、对《关于齐河林盾化工有限公司停产整顿的通知》及送达回证真实性认可，对合法性证明目的不认可。该通知是齐河县化工产业安全生产转型升级专项行动领导小组办公室向山东省齐河经济开发区管理委员会作出的，不是向原告作出的，不是本案具体行政行为，且该通知是行政机关之间内部文件，不具有可诉性，该通知作出没有按照行政处罚法的相关规定执行，程序违法。作出停产整顿通知依据山东省经济和信息化委员会、山东省发展和改革委员会、山东省国土资源厅、山东省住房和城乡建设厅、山东省环境保护厅联合印发的《关于加快推进违规化工企业专项整治工作的通知（鲁经信原〔2018〕205号）》文件，而不是按照行政处罚法的规定，这明显不合法。《关于齐河林盾化工有限公司停产整顿的通知》中载明是否停产整顿依据的是当地政府是否给予承诺，不认可其合法性。此证据不具有合法性，该《通知》被告理解为与行政处罚决定书类似的文件，但实际上该通知不是法定行使的处罚决定书等类似文件，从通知的内容看属于行政机关内部行为。根据最高院司法解释，这种机关内部行为不属于法院受案范围，《通知》作为被告的执法依据是不符合法律规定的，《通知》也不符合行政处罚决定书的形式要件。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条规定，我国法律对行政处罚有明确的内容和要件的规定，被告依据的《通知》不符合行政处罚决定书的形式要件，该《通知》在实体上和程序上均不能证明被告作出停产整顿行为的合法性。3、对《关于齐河林盾化工有限公司补办规划手续的告知函》（齐规函[2018]018号）及送达回证真实性认可，合法性证明目的不认可。该《告知函》明确原告可以补办手续，最终未能成功补办原因在被告，原告在建房时《中华人民共和国城乡规划法》还没有颁布，不能依据该《告知函》认定原告是没有规划手续是违法的，不能证明被告作出停产整顿行为是合法的。原告是2004年成立的合法经营合法纳税的企业，被告所依据的《关于加快推进违规化工企业专项整治工作的通知（鲁经信原〔2018〕205号）》文件从内容上看是政策的调整和修订后城乡规划法的实施。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。所以被告应该严格执法，而不是简单粗暴的贴封条。4、对《关于加快推进违规化工企业专项整治工作的通知（鲁经信原〔2018〕205号）》、《关于转发的通知（德经信发〔2018〕228号）》真实性认可，合法性和证明目的不认可。《关于齐河林盾化工有限公司停产整顿的通知》是被告作出行政处罚行为的依据，而《关于加快推进违规化工企业专项整治工作的通知（鲁经信原〔2018〕205号）》、《关于转发的通知（德经信发〔2018〕228号）》不是行政处罚法规定的法律法规和规章，被告作出的停产整顿行为没有法律依据。从《关于加快推进违规化工企业专项整治工作的通知（鲁经信原〔2018〕205号）》第三页、第四页载明的内容可以看出被告没有按照其所称的通知文件执行，被告没有作出涉案行政行为的职权，也没有按照法律规定程序执行；如被告把《关于加快推进违规化工企业专项整治工作的通知（鲁经信原〔2018〕205号）》作为依据的话，其依据亦不合法，因为能够作为行政执法依据的只能由国务院、国务院各部委制定的行政法规或省、自治区、直辖市人大制定和公布的地方性法规。被告依据的文件主体不适格，不能作为行政行为合法性的依据。对于被告山东省齐河经济开发区管理委员会、齐河县晏北街道办事处提交的证据，被告齐河县工业和信息化局质证称：对山东省齐河经济开发区管理委员会、齐河县晏北街道办事处提交证据真实性无异议，但该行政行为不是齐河县工业和信息化局作出的，与被告无关。被告山东省齐河经济开发区管理委员会、齐河县晏北街道办事处称：齐河县晏北街道办事处直接将《通知》向原告进行了送达，且直接依据该《通知》作出了涉案行政行为，是典型的内部行为外部化，《通知》具有可诉性。原告建设厂房时虽然没有《城乡规划法》，但有《城市规划法》，原告的行为也不符合当时的《城市规划法》。此外，被告没有办理规划手续的相应职权，原告未能补办手续是由于其自身原因，与被告无关。原告齐河林盾化工有限公司称：根据相关司法解释，内部行为不属于法院受理范围，被告所述的内部行为外部化没有相关法律规定。原告的企业是符合规划的，不能补办手续是因为政策调整。本院经审查，对原告与被告提交证据本身真实性均予以确认。根据本院依法采信的证据及本案庭审笔录，本院认定如下事实：2017年7月7日，中共齐河县委、齐河县人民政府联合下发《齐委﹝2017﹞16号》文件，成立齐河县化工产业安全生产转型升级专项行动领导小组。2018年6月4日山东省经济和信息化委员会、山东省发展和改革委员会、山东省国土资源厅、山东省住房和城乡建设厅、山东省环境保护厅联合下发《关于加快推进违规化工企业专项整治工作的通知（鲁经信原〔2018〕205号）》，2018年7月17日德州市经济和信息化委员会、德州市发展和改革委员会、德州市国土资源局、德州市环境保护局、德州市规划局、德州市城市管理行政执法局、德州市工商行政管理局联合下发《关于转发的通知（德经信发〔2018〕228号）》，上述两份文件均对手续不全或违规化工企业的整改工作提出明确要求。2018年8月10日，齐河县规划局向齐河林盾化工有限公司作出《关于齐河林盾化工有限公司补办规划手续的告知函》（齐规函[2018]018号），向齐河林盾化工有限公司提出如下处理意见：“1、你公司目前尚未办理相关规划手续，应立即停产整顿；2、你公司用地性质符合齐河县城市总体规划（2009-2030年）。属于省住建厅可以补办手续情况，请尽快向我局提出申请办理建设工程规划许可证，我局将积极为你公司办理此手续。”2018年8月14日，齐河县国土资源局注销了原告所在土地不动产证书登记。2019年5月30日，齐河县化工产业安全生产转型升级专项行动领导小组向齐河经济开发区管理委员会作出《关于齐河林盾化工有限公司停产整顿的通知》，《通知》载明：“贵单位未对该企业做出补齐土地、规划手续承诺，按相关文件不可恢复生产，根据属地管理原则，请贵单位监督该企业立即停产整顿”。2019年6月5日，齐河县晏北街道办事处向齐河林盾化工有限公司送达该《通知》，并于2019年6月14日和9月24日两次查封齐河林盾化工有限公司厂房设备，其中2019年6月14日查封了齐河林盾化工有限公司的配电室，2019年9月24日查封了齐河林盾化工有限公司的主机柜。本院认为：本案争议焦点有如下三点，一、关于被告主体资格，因被诉的具体行政行为由被告齐河县晏北街道办事处作出，所以齐河县晏北街道办事处作为本案适格被告并无不当。齐河县化工产业安全生产转型升级专项行动领导小组向齐河经济开发区管理委员会作出《关于齐河林盾化工有限公司停产整顿的通知》，只是要求齐河经济开发区管理委员会监督齐河林盾化工有限公司立即停产整顿，并不是直接对齐河林盾化工有限公司作出行政行为，故山东省齐河经济开发区管理委员会不是本案适格被告。齐河县工业和信息化局在本案中未以自己的名义对原告齐河林盾化工有限公司作出行政行为，故齐河县工业和信息化局不是本案适格被告。二、关于起诉期限，因被告齐河县晏北街道办事处在2019年6月14日和2019年9月24日的两次查封的行政行为均未告知原告依法享有的权利，且原告的厂房设备至今仍在查封中，查封行为一直在持续影响原告依法享有的权利。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。由此可见，原告于2020年7月24日起诉并未超过法定的起诉期限。三、关于查封厂房设备的行政行为是否合法，齐河县晏北街道办事处分别于2019年6月14日和2019年9月24日两次查封原告齐河林盾化工有限公司的厂房设备，根据《中华人民共和国行政强制法》第十八条第五款、第六款：（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩。所以被告齐河县晏北街道办事处作出的行政行为违反法定执法程序，属于程序违法，其行政行为应予以撤销。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条、《中华人民共和国行政强制法》第十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条、第七十条之规定，判决如下：一、撤销被告齐河县晏北街道办事处2019年6月14日和2019年9月24日的两次查封原告齐河林盾化工有限公司厂房设备的行政行为；二、驳回原告齐河林盾化工有限公司对被告山东省齐河经济开发区管理委员会和被告齐河县工业和信息化局的诉讼请求。案件受理费50元，由被告齐河县晏北街道办事处负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省德州市中级人民法院。审 判 长  李 超审 判 员  王 锐人民陪审员  郭文田二〇二〇年十二月十七日法官助理韩枫书记员朱月