陕西省汉中市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）陕07行终81号上诉人（原审原告）杨成碧，女，1950年2月2日出生，汉族，住汉中市汉台区，公民身份号码：61232XXXX0********。委托代理人姚远亮，男，1948年10月1日出生，汉族，住汉中市汉台区，公民身份号码：61232XXXX8********，系杨成碧之夫。委托代理人姚世鹏，男，1973年6月20日出生，汉族，住陕西省镇巴县，公民身份号码：61232XXXX3********，系原告杨成碧长子。被上诉人（原审被告）镇巴县自然资源局，住所地镇巴县。法定代表人甘兴贵，系该局局长。被上诉人（原审被告）镇巴县农业农村局，住所地镇巴县。法定代表人姚于川，系该局局长。出庭应诉机关负责人何某某，该局副局长。委托代理人李刚，系镇巴县农村合作经济经营管理站站长。被上诉人（原审第三人）镇巴县赤南镇长滩社区居民委员会，住所地镇巴县。法定代表人钟文贤，系该社区居民委员会主任。委托代理人姚怀军，镇巴县长滩社区居委会支书。委托代理人唐华锋，系镇巴县赤南镇司法所干部。被上诉人（原审第三人）黄明昌，男，1954年9月12日出生，汉族，住镇巴县，公民身份号码：61232XXXX4********。委托代理人汪华，系镇巴县泾洋法律服务所法律工作者。上诉人杨成碧因诉被上诉人镇巴县自然资源局、镇巴县农业农村局、镇巴县赤南镇长滩社区居民委员会（以下简称长滩社区居委会）、黄明昌农村土地承包经营权行政登记一案，不服镇巴县人民法院作出的（2020）陕0728行初1号判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杨成碧之委托代理人姚远亮、姚世鹏，被上诉人镇巴县农业农村局出庭应诉机关负责人何某某及委托代理人李刚，被上诉人镇巴县赤南镇长滩社区居民委员会委托代理人姚怀军、唐华锋，被上诉人黄明昌之委托代理人汪华，到庭参加了诉讼；被上诉人镇巴县自然资源局经本院传票传唤，无正当理由未到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。原审法院认定，2015年4月7日，原告之夫姚远亮作为甲方与第三人黄明昌之子黄炳全作为乙方签订了《房屋买卖契约》，双方约定：“一、甲方将原老房屋柒间，圈舍叁间及围墙内所有设施，房屋内所有家产卖给乙方，总价壹万捌仟元整；二、甲方原承包田地、山林全部移交给乙方承包使用，甲方在山林中抽拨陆根柏树，乙方不得砍伐，属甲方所有；三、甲方原有坟地周边所栽树林乙方不得砍伐，并负责看护，甲方在原自留地中留坟地五厘，乙方不得种植农作物等；四、甲方转交给乙方下列证件：a、集体土地建设用地使用证壹本;b、镇巴县土地承包经营权证书壹本;c、中华人民共和国林权证贰本;d、镇巴县退耕还林登记兑现证壹本;e、镇巴县农村信用社农民退耕还林兑现专用存折壹本等”，并在房屋买卖契约中将抽拨（即剔除不发生权属变更）的树木、坟地等绘制成示意图，以确定位置。时任原赤南镇长滩村支部书记张某某作为中间人在契约上签字，双方签订后，原告按约定将房屋、财产及证件交给乙方黄炳全。之后黄炳全一家一直在购买的房屋居住、生活、耕种、看护诉争的土地和山林。2011年4月18日原告杨成碧将户籍从镇巴县原赤南镇长滩村烂泥湾小组迁至汉中市汉台区北关街道办事处，同年7月开始享受汉台区城乡居民每月108元养老保险待遇，2012年1月参加了汉台区北关街道办事处XX镇居民医疗保险。2014年9月28日镇巴县人民政府办公室以镇政办发〔2014〕84号文件印发《镇巴县农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案的通知》，要求各镇人民政府等组织实施。同年10月10日中共镇巴县委办公室以镇办字〔2014〕85号中共镇巴县委办公室镇巴县人民政府办公室印发《关于召开镇巴农村土地承包经营权确权登记颁证工作动员暨培训会议的通知》，成立领导机构，分工明确。10月12日镇巴县赤南镇人民政府以赤政发〔2014〕64号文件《关于转发农村土地承包经营权确权登记工作相关文件的通知》，要求各村（居）委会认真组织实施，之后镇巴县XX镇XX社区按上级要求开展各项工作，成立XX组XX小组方案。2015年1月19日赤南镇长滩村胡家沟组召开会议传达上级有关文件，安排部署土地确权工作。逐户摸底，信息申报等工作。2015年4月21日在赤南镇长滩村召开土地确权中特殊问题汇总专题会，确认原告杨成碧将原有的土地、山林转让给第三人黄明昌，2015年12月30日由镇巴县赤南镇长滩村查实确认，2016年12月1日至2016年12月30日对胡家沟组农村土地承包经营权调查信息进行公示。2017年1月11日镇巴县XX镇XX社区XX组作为发包方甲方与作为乙方的承包户主黄明昌签订《农村土地承包合同》，合同确认承包方家庭成员共2人，即黄明昌、黄炳全。合同期限至2018年5月31日止。2017年4月11日镇巴县人民政府向第三人黄明昌颁发了《编号：610728112001020053Z中华人民共和国农村土地承包经营权证》。2019年11月20日黄明昌将户籍迁入XX社区XX小组，黄明昌XX房XX镇XX店XX小组迁来本址。之后原告多次找赤南镇、农业局等单位无果，遂向法院提起本案诉讼，请求：1、撤销被告镇巴县自然资源局颁发给第三人黄明昌的《农村土地承包经营权证》（编号：610728112001020053Z）；2、依法确认原告合法的土地承包经营权。原审法院认为，原告杨成碧提起诉讼请求撤销《农村土地承包经营权证》（编号：610728112001020053Z）并确认原告的土地承包经营权。本案主要审查涉案土地承包经营权证登记行为的合法性。该案是因原告杨成碧与第三人黄明昌因买卖房屋后产生一系列法律后果，农村土地承包经营权证是依据村民与村集体组织签订的农村土地承包经营合同而确定的权利证书。向第三人黄明昌颁发《农村土地承包经营权证》（编号：610728112001020053Z）的基础是2017年1月11日镇巴县长滩社区与第三人黄明昌签订的《农村土地承包合同》。该合同是否有效，应该是民事案件，也是本案实质要件，现原告避开这一点而起诉登记行政行为，本案只能审查涉案土地承包经营权证登记行为的合法性。原告杨成碧认为给黄明昌颁发的农村土地承包经营权证原就属于自己享有的权利，认为该登记侵犯了自己农村土地承包经营权并多次找有关部门，被告登记行为与原告有利害关系。“有利害关系”是被诉行政行为有可能对原告的合法权益造成侵害，因此原告杨成碧具有主体资格。被告及第三人辩称原告主体资格不适格和超过诉讼时效，其辩解不能成立，不予支持。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包”，农民集体所有的土地承包的发包方是村集体经济组织或者村民委员会。发包权只能是第三人镇巴县赤南镇长滩社区居民委员会,故原告诉讼请求颁发农村土地承包经营权证，以确认原告享有土地承包经营权的请求不是本案审查范围,对该项请求予以驳回。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作”。故镇巴县农业农村局负有备案、登记、发放等具体工作的职责。原告杨成碧之夫于2005年4月7日与第三人之子黄炳全签订《房屋买卖契约》，证人张某某、姚某某、陈某某等证明原告在买房时，将土地、山林转让给黄炳全家，该转让行为被第三人镇巴县赤南镇长滩社区居民委员会认可，这一点第三人镇巴县XX镇XX社区在之后行为中得以充分体现。原告与第三人黄明昌之子黄炳全签订的《房屋买卖契约》后原告杨成碧于2011年4月18日将户口迁至汉中市汉台区XX街道办事处XX社区，同年7月申请并享受该社区城乡居民养老保险，XX城XX镇居民医疗保险。第三人黄明昌家购房后一直在该房居住生活、耕种田地、看守山林。根据2003年3月1日生效的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条之规定“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”。《陕西省实施办法》第十一条规定“迁入设区的市，享有XX镇居民社会保险待遇的，应当将承包耕地交回或依法收回”。《陕西省农业厅关于农村土地承包经营权登记工作中若干具体问题的处理意见》（陕农业发〔2014〕78号）第十一条“对于举家迁入设区市的，不再进行土地承包经营权登记，依法收回其承包土地”。因此原告自户口迁入设区的市XX镇居民养老保险和医疗保险之日起丧失该土地承包经营权。根据《陕西省高级人民法院关于审理农村集体经济组织收益分配纠纷案件讨论会议纪要》第七条第三款之规定“取得XX镇非农业户口，且纳入国家公务员序列或者XX镇企业职工、居民社会保障体系的”丧失原集体经济组织成员资格。即原告丧失镇巴县XX镇XX社区集体经济组织成员资格。在本次土地承包经营权登记确权时被答辩人已不具有承包土地资格，2017年1月11日镇巴县XX镇XX社区与第三人黄明昌签订的《农村土地承包合同》,根据《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权”,因此登记机关的登记颁证行为只是确认物权的作用,土地承包经营权自土地承包经营权合同成立之日起受法律保护。被告农业农村局按照法定程序登记发放《农村土地承包经营权证》的行为属履行职责，镇巴县人民政府于2017年4月11日向第三人黄明昌登记颁发《农村土地承包经营权证》（编号：610728112001020053Z）的依据和基础是镇巴县XX镇XX社区与黄明昌签订的承包合同。镇巴县农业农村局依照一定的法定程序进行调查、核实、公告、公示等，之后由镇巴县人民政府向第三人黄明昌颁发《农村土地承包经营权证》（编号：610728112001020053Z）行为并无不当，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回原告杨成碧的诉讼请求。上诉人杨成碧不服原审判决，向本院上诉,请求：1、依法撤销原审判决；2、依法支持上诉人要求被上诉人镇巴县XX镇巴县农业农村局撤销黄明昌《农村土地承包经营权证》（编号：610728112001020053Z）的请求；3、依法支持上诉人要求被上诉人镇巴县XX镇巴县农业农村局给上诉人杨成碧颁发农村土地承包经营权证的请求，以确认杨成碧土地承包经营权利；4、本案一审、二审诉讼费用均由被上诉人承担。其主要理由概括如下：一、原审法院认定证据错误，被上诉各方提供诸多证据不具有证据的真实性、合法性、关联性，虚构伪造，不真实不合法，不能达到其证明目的的证据，原审判决却全盘予以采信。上诉方一审提供的证据内容均直接明确指向证明目的证据，原审判决只认定证据真实性、合法性、关联性，却对证据目的性均不予采信。二、原审认定事实不全、不清、错误。杨成碧是案涉土地第二轮承包人，并签有《农村土地承包合同》，杨成碧与黄明昌家庭无土地、山林转让买卖事实。杨成碧享受的养老保险待遇和缴纳的医疗保险费同XX镇XX社区居民数额相同，并没有享受XX镇居民额外优待。长滩社区与黄明昌签订《农村土地承包合同》时，黄明昌不是长滩社区居民，黄明昌家在XX镇XX村还承包的有土地、山林。将属《物权法》、《农村土地承包法》保护的杨成碧的物权确认给他人是社区干部任性妄为。三、原审判决适用法律错误，导致裁判结果错误，应当予以撤销。本案应当适用2019年施行的《农村土地承包法》第27条等相关条款裁处，因为该法第70条明确规定本法自2003年1月起施行。而判决适用2003年旧的《农村土地承办法》第26、12条规定，违反《立法法》相关规定。四、被上诉人镇巴县农业农村局或自然资源局将上诉人的承包土地登记办证给被上诉人黄明昌的行政行为明显不当，违反法律法规政策，程序也不合法，应予撤销。被上诉人镇巴县农业农村局答辩称：1、上诉人起诉超过起诉期限。本案中，上诉人自2018年4月17日多次因涉案土地补偿与黄明昌发生纠纷，足已证明其从2018年4月17日就已知道我局作出的登记行为，时至2019年10月才提起诉讼，明显超过起诉期限，且没有法定延期情形；2、上诉人不是本案的适格主体。上诉人于2011年将户口转入汉中市汉台区，同年享受居民养老保险待遇，次年参加该区XX镇居民医疗保险，至此上诉人纳入社会保障体系时即丧失XX镇XX社区集体经济组织成员资格。上诉人与长滩社区集体经济组织既无物权上的土地承包经营关系，又无身份上的村民关系。在本次土地承包经营权登记确权时上诉人已不具有承包土地资格，长滩社区将集体所有的土地承包给他人的行为与上诉人不存在任何关系，镇巴县农业农村局为黄明昌登记颁发《农村土地承包经营权证》的行为也不可能影响到上诉人。镇巴县农业农村局为黄明昌登记颁发《农村土地承包经营权证》的依据和基础是长滩社区与黄明昌签订的承包合同，镇巴县农业农村局只能对该合同从形式上进行审查，对其真实性和合同效力无权审查认定。上诉人既不是权利人黄明昌《农村土地承包经营权证》行政登记行为的相对人，亦不是该行政登记行为的利害关系人，其直接针对颁证行为提起行政诉讼，没有法律和事实依据，故上诉人不具有原告资格，应依法裁定驳回起诉。3、本案具体行政行为不具有可诉性。土地承包经营权自土地承包合同生效时设立。不论政府是否颁发《农村土地承包经营权证》，该行为对土地承包经营权的设立和效力都不产生影响，更不会对上诉人的生产生活以及权利义务产生实际影响，因此本案被诉土地承包经营权登记行为不具有可诉性。另上诉人请求为其颁发农村集体土地承包经营权证，确认承包经营权，一是违背了一案一诉原则，二是请求无法律依据。土地承包经营权证的取得是以生效合同为基础，政府无权直接确认。4、镇巴县农业农村局颁发被诉《农村土地承包经营权证》程序合法，适用法律正确。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求依法予以维持。被上诉人长滩社区居委会答辩称：1、原审判决认定事实清楚无误。2005年4月7日上诉人丈夫姚远亮与黄明昌之子黄炳全签订了《房屋买卖契约》，载明：甲方（上诉人丈夫姚远亮）原承包的田地、山林全部移交给乙方（黄炳全）使用，甲方在山林中抽拨六根柏树，乙方不得砍伐，属甲方所有。该合同还载明，甲方移交给乙方的证件有：集体土地建设用地使用证、土地承包经营权证、林权证、退耕还林林权证及兑现证和退耕还林专用存折。由此说明，不但买受人黄炳全享有上列财物的使用权，同时享有国家对上列财物的惠民补助等。时任该村支部书记张某某参与上列买卖行为，并在《契约》上签字，不但是对买卖行为的见证，同时也是对承包土地使用权变更的备案行为。XX居XX村XX组长张友江（已病故）就争议土地的权属归属问题曾专门征得了上诉人的明确答复后，并按照组织原则逐级上报、备案、公示，在无任何异议后，才与黄明昌签订了《土地承包合同》。2、原审判决适用法律正确。农村承包土地的确权登记工作，始于2014年9月，终于2017年4月。在该项行为发生的期间内，一直在原《土地承包法》的调整范围内，受旧法的调整、约束。修订后的《土地承包法》不是重新颁布的新法，实质是对旧法的修订、补充。因此，不存在新法施行后旧法废止的情形存在。在本案中，就应该使用这一原则。故一审判决不存在适用法律不当。故此，请求中级人民法院驳回上诉，维持原判。被上诉人黄明昌答辩称：黄明昌承包土地来源合法。争议土地是在2005年4月7日进行转让的，转让协议是长滩社区同意后备案的，也是认可的，在2005年4月以后黄明昌一直居住在长滩社区，土地是其主要生活来源。根据2015年后的法律规定，XX社区XX组签订的农村土地承包合同合法有效。本案是土地补偿款引起的纠纷，且本案上诉人杨成碧的起诉已经超过起诉期限。综上，一审认定事实清楚，法律适用准确，请求二审驳回上诉。被上诉人镇巴县自然资源局未作答辩。经审理查明，原审判决认定上诉人之夫姚远亮作为甲方与黄明昌之子黄炳全作为乙方签订《房屋买卖契约》的时间有误，应为“2005年4月7日”，本院依法予以纠正；原审判决认定2017年1月11日镇巴县XX镇XX社区XX组与黄明昌签订的《农村土地承包合同》的合同截至期限有误，应为“2028年5月31日”，本院依法予以纠正。原审法院认定的其余事实正确，本院依法予以确认。至于上诉人杨成碧在二审中当庭向本院提交的证据镇巴县人民法院（2019）陕0728民初851号姚远亮与黄明昌农村房屋买卖合同纠纷案庭审笔录复印件及汉市不动产登复〔2019〕3号行政复议决定书，鉴于本案并不进入实体审理，故对该两份证据本院不作评定。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定：“承包合同自成立之日起生效；承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”该法第二十四条第一款规定；“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”因此，土地承包经营权自承包合同生效时取得，颁发土地承包经营权证的登记行为只是作为对承包经营权确认的程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。同时，根据该法第四十九条第（一）项的规定，提起行政诉讼的原告应是符合该法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。因此，原告符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条的规定，是提起行政诉讼必备的法定起诉条件之一。具体到农村土地承包经营领域，县级以上地方人民政府依照土地承包合同的约定颁发土地承包经营权证后，土地承包合同之外的第三人如果认为该证中根据承包合同约定记载的内容侵犯其承包经营权的，应当根据《中华人民共和国农村土地承包法》针对土地承包合同提起民事诉讼，其直接针对颁证行为提起行政诉讼，欠缺法律上的利害关系。故而本案中，上诉人杨成碧作为镇巴县XX镇XX社区**与黄明昌签订的涉案《农村土地承包合同》之外的第三人，其针对被诉《农村土地承包经营权证》行政登记行为直接提起行政诉讼，欠缺法律上的利害关系。同时上诉人亦非被诉行政行为的相对人。因此，上诉人不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，其不具有原告资格，其提起本案诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项的规定，应裁定驳回其起诉。综上，原审判决适用法律错误，裁处不当，本院依法予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(一)项、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销镇巴县人民法院作出的(2020)陕0728行初1号行政判决；二、驳回上诉人杨成碧的起诉。上诉人杨成碧预交的一审受理费50元、二审案件受理费50元，均予以退还，由上诉人持据分别至镇巴县人民法院及本院领取。本裁定为终审裁定。审 判 长  刘 霖审 判 员  刘际勇审 判 员  于云江二〇二〇年十二月十一日法官助理  刘 超书 记 员  边 宽1