贵州省织金县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔0524行初15号 原告王祖跃，男，1958年5月4日生，汉族，住贵州省纳雍县。 被告纳雍县自然资源局(原纳雍县城乡规划局)，住所地：纳雍县经济开发区同心园****。 法定代表人肖斌，该局副局长（主持工作）。 委托代理人（一般授权）简忠贵。 委托代理人（一般授权）李珊，贵州辰胜思速律师事务所律师。 原告王祖跃诉被告纳雍县城乡规划局（现已合并到纳雍县自然资源局）行政处罚一案，于2020年8月12日向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月17日立案后，于2020年8月19日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月22日公开开庭审理了本案。原告王祖跃，被告纳雍县自然资源局的委托代理人简忠贵、李珊，被告纳雍县自然资源局副局长颜雨峰作为被诉行政机关出庭应诉负责人到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年3月18日，纳雍县城乡规划局对原告王祖跃作出纳规行处〔2020〕第058-3号《行政处罚决定书》，载明王祖跃于2017年8月15日在纳雍县进行了房屋新建的行为，未经规划主管部门审批，擅自修建，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属违法建筑，被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令王祖跃自收到该决定书之日起3日内自行拆除，逾期未拆除的，该局将依法强制执行。 原告王祖跃诉称：2000年10月原告依法取得纳许建（2000）字第095号《建设用地使用证》，2002年12月27日经过贵州省纳雍县批准，同意原告在纳雍县瓦厂河新建房屋。2007年纳雍县人民政府及相关部门对该房屋予以拆除。后经毕节市中级人民法院、贵州省高级人民法院审理后，确认原告依法取得建设用地使用证合法有效，撤销了纳雍县政府职能部门的违法行政行为，并赔偿了该房屋被拆除的经济损失22.5万元，且该房屋未在纳雍县城总体规划范围内。因原告房屋被拆除无房居住，2016年原告向相关职能部门申请重新建房，相关职能部门拒绝审批，也不告知原告原因。因2002年12月27日原告建房已经贵州省纳雍县批准，原告在被拆除房屋处重新修建房屋，在建房过程中，政府相关职能部门均未阻止，现该房屋修建竣工已经两年多，被告作出处罚时认定的事实与实际情况不符。2019年10月28日被告纳雍县自然资源局向原告下发了《责令停止违法通知书》及《行政处罚告知书》，2020年3月18日纳雍县城乡规划局向原告下发纳规行处（2020）第058-3号《行政处罚决定书》，对原告进行行政处罚。综上，纳雍县城乡规划局作出的纳规行处（2020）第058-3号《行政处罚决定书》认定事实不清、程序严重违法，且新法不具有溯及既往力，《中华人民共和国城乡规划法》实施之前原告已经取得合法有效的行政许可，适用以前的《中华人民共和国城市规划法》，已经给予行政处罚，属于重复行政处罚。导致原告的合法权益受到侵犯，故原告诉至本院，请求：撤销纳雍县城乡规划局作出的纳规行处（2020）第058-3号《行政处罚决定书》；案件受理费由被告承担。 原告为支持自己的主张，向本院提交了如下证据： 第一组证据：申请书，用以证明原告于2005年8月曾经向纳雍县原国土局申请更换《国有土地使用证》。 第二组证据：纳雍县国土资源局关于退回王祖跃土地登记申请的通知，用以证明原告曾向纳雍县国土局申请更换《国有土地使用证》，办理相关的建房手续，纳雍县国土局没有办理，行政不作为。 第三组证据：纳雍县人民政府对王祖跃申请换发新的《建设用地许可证》的答复，用以证明原告通过逐级向上级部门申请办理换发新的建设用地许可证，但是没有获得批准。 第四组证据：纳雍县城乡规划局2011年6月作出的关于王祖跃建房申请的答复，用以证明原告向纳雍县城乡规划局申请修建住房，被告行政不作为不批准原告的申请。 第五组证据：纳雍县建设局关于王祖跃申请建房的回复，用以证明原告按照修建房屋的相关规定，向纳雍县建设局申请修建房屋，由于纳雍县建设局行政不作为，办事人说不办，也不答复。 第六组证据：毕节市人民政府毕府行复决字【2020】38号行政复议决定书，用以证明原告已经复议到最后的程序，但未得到批准和支持。 第七组证据：毕节市中级人民法院（2013）黔毕中行第4号行政判决书，贵州省高级人民法院（2014）黔高行终字第22号行政判决书，用以证明毕节市中级人民法院撤销了纳雍县人民政府的答复，贵州省高级人民法院维持了毕节市中级人民法院的判决。 第八组证据：毕节市中级人民法院（2015）黔毕中行初字第9号行政判决书，贵州省高级人民法院（2015）黔高行终字第559号行政判决书，用以证明毕节市中级人民法院撤销纳雍县人民政府关于吊销纳建许（2000）字第095号建设用地许可证的通知，贵州省高级人民法院维持了毕节市中级人民法院的判决。 第九组证据：纳雍县国土资源局纳建许（2000）第095号《建设用地许可证》、收据、耕地占用税完税证，用以证明原告办理了《建设用地许可证》，且取得规划许可。 第十组证据：申请书，用以证明原告2002年申请办理了建房规划手续并取得批准，原告的建房手续是合法。 第十一组证据：原告王祖跃的身份证，用以证明原告的诉讼主体适格。 第十二组证据：纳雍县城乡规划局纳规行处〔2020〕第058-3号《行政处罚决定书》，用以证明纳雍县城乡规划局对原告行政处罚的相关情况。 被告纳雍县自然资源局辩称，一、根据黔府函（2006）66号《省人民政府关于纳雍县县城总体规划的批复》文件，原告修建房屋位于规划区内，被告工作人员在对原告调查时，原告承认其修建房屋没有办理手续，且其修建房屋位于规划区。综上，原告在未经批准也未办理相关手续的情况下擅自在规划区内修建房屋，其违法事实是客观存在的。二、被告发现原告的违法事实后，严格按照法律规定的程序执法，不存在违法之处。三、根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”之规定，限原告收到决定书之日起3日内自行拆除违法建筑，适用法律正确。综上，被告作出的纳自行处（2020）058-3号《行政处罚决定书》事实清楚，证据确实充分，请求依法驳回原告的诉讼请求。 为支持自己的主张，被告纳雍县自然资源局在举证期限内，向本院提供了如下证据、依据： 第一组证据：《纳雍县人民政府办公室关于印发的通知》（纳府办发〔2011〕5号）、《中共纳雍县委办公室纳雍县人民政府办公室印发的通知》（纳党办发〔2019〕4号）、《中共纳雍县委办公室纳雍县人民政府办公室关于印发的通知》（纳党办发〔2019〕45号）、《统一社会信用代码证书》、《法定代表人身份证明书》、法定代表人肖斌身份证复印件，用以证明1.原纳雍县城乡规划局具有承担纳雍县行政区域内的城乡规划管理、执法工作的职能职责；2.原纳雍县城乡规划局的全部职能职责及权利义务现在由被告承担；3.被告主体适格。 第二组证据：《贵州省人民政府关于纳雍县县城总体规划的批复》（黔府函〔2006〕66号），用以证明原告修建的房屋在规划区范围内。 第三组证据：《违法违章建设查处档案》：1.询问笔录，2.违法建筑勘验表，3.当事人陈述申辩笔录，4.责令停止违法行为通知书存根，5.行政处罚告知书存根，6.行政执法文书送达回执，7.行政处罚决定书存根，8.行政执法文书送达回执，9.现场调查图片，10.听证意见书，用以证明1.原告的房屋修建时间是2017年8月；2.原纳雍县城乡规划局、被告依法履行执法工作职责的情况。 经庭审质证，被告对原告提交的证据质证意见如下：对第一组证据至第七组证据真实性和合法性无异议，对关联性有异议，证实原告向相关部门申请办理相关手续，未获得批准，有特定的合法理由，对第八、九组证据真实性、合法性无异议，对关联性有异议，达不到原告的证明目的，理由是虽然县政府的行政行为被撤销，是因为违反法定程序被撤销，但在判决中认定的事实并没有认定原告取得的纳建许（2000）第095号建设用地使用证是合法的，反而证实了原告是违法取得纳建许（2000）第095号建设用地使用证；对第十、十一组证据三性均有异议，达不到原告的证明目的；对十二、十三组证据无异议。 原告对被告提交的证据质证意见如下：对第一组证据无异议。对第二组证据真实性无异议，对证明目的有异议，因为原告修建的房屋没有在规划使用范围内。对第三组证据中证据1、2、3无异议；对证据4责令停止违法行为通知书有异议，因为是违法的；对证据5、6有异议，送达时间不合法，被告没有及时向原告下发行政处罚告知书，所以原告认为其是违法的。对证据7行政处罚决定书存根有异议，因为不符合法律规定，是违法的，是不合理的；对证据8行政执法文书送达回执无异议；对证据9有异议，现场调查图片是违法的，是没有经过我的同意拍摄的；对证据10听证意见书有异议，因为没有采纳我的任何意见，是违法的，只是为了完善被告的程序。 本院对以上各方提交的证据认证如下：原被告双方提供的证据与本案有关，且符合证据形式上的合法性、真实性要求，能够证明本案相关的事实，依法作为本案定案的依据。 经审理查明，2002年初，案外人崔桂英与郭正林、郭振学签订土地转让协议。2002年12月26日崔桂英申请在郭正林地上修建200平方的房屋，并于同日向纳雍县雍熙镇黄包包村委会缴纳了建房管理费600元，农业税1000元。纳雍县雍熙镇黄包包村委会签署“申请属实，同意用地200平方”的意见，同年12月27日纳雍县城镇规划建设管理办公室签署了“同意按城市规划要求修建”的意见。2003年5月18日，郭正林以12680元的价款将与崔桂英达成转让协议的土地又转让给王祖跃。崔桂英将纳雍县雍熙镇黄包包村委会签署“申请属实，同意用地200平方”的申请书交给王祖跃。2003年12月28日纳雍县雍熙镇黄包包村委会签署了“同意崔桂英建房申请转让给王祖跃”的意见。随后王祖跃到纳雍县雍熙国土资源局办理了纳建许（2000）字第095号《建设用地许可证》，2004年王祖跃在该宗土地上修建了房屋。2006年4月24日，贵州省人民政府作出关于纳雍县县城总体规划的批复，王祖跃修建的房屋位于城市规划区内。2007年8月9日，为王祖跃办理《建设用地许可证》的工作人员因犯滥用职权罪被判处刑罚。2007年8月20日，纳雍县人民政府下发纳府发[2007]43号《关于吊销纳建许（2000）字第095号建设用地许可证的通知》，吊销王祖跃持有的纳建许（2000）字第095号《建设用地许可证》，并将王祖跃在该宗土地上修建的房屋予以拆除，但该通知未向王祖跃送达。2008年，王祖跃以纳雍县人民政府、纳雍县建设局为共同被告向毕节市中级人民法院提起行政诉讼。诉讼过程中，王祖跃与纳雍县人民政府、纳雍县建设局达成协议，由纳雍县人民政府、纳雍县建设局补偿王祖跃财物损失共计22.5万元。2009年、2011年原告王祖跃先后向纳雍县建设局、纳雍县城乡规划局、纳雍县人民政府等相关部门申请在该宗土地上建房，上述单位均以王祖跃申请建房的土地在规划区内，王祖跃原取得的（2000）字第095号《建设用地许可证》因办证工作人员的行为已构成犯罪，该证属无效证件，占用的土地应予以退回予以回复、答复、通知。后王祖跃以纳雍县建设局、纳雍县城乡规划局、纳雍县人民政府作出的回复、答复、通知行为违法为由诉至法院，经过二审终审后，均撤销纳雍县建设局、纳雍县城乡规划局、纳雍县人民政府作出的回复、答复、通知。 2017年8月开始，王祖跃在未取得《建设工程规划许可证》的情况下，在纳雍县（原雍熙镇黄包包村合力组）再次修建房屋，被告纳雍县自然资源局于2019年10月28日向原告下发了纳自停（2019）060-3《责令停止违法行为通知书》及纳自告（2019）058-3《行政处罚告知书》，该《行政处罚告知书》作出的时间为2018年10月28日。2020年1月7日，被告纳雍县自然资源局根据原告王祖跃的申请举行听证。2020年3月18日，纳雍县城乡规划局向原告王祖跃下发了纳规行处（2020）第058-3号《行政处罚决定书》。因纳雍县城乡规划局作出纳规行处（2020）第058-3号《行政处罚决定书》前已合并为纳雍县自然资源局，被告纳雍县自然资源局又按照2020年3月18日的时间向原告王祖跃下发纳自行处（2020）第058-3号《行政处罚决定书》。原告以纳雍县城乡规划局作出的纳规行处（2020）第058-3号《行政处罚决定书》认定事实不清，程序违法为由诉至本院，请求撤销该《行政处罚决定书》。 诉讼过程中，被告纳雍县自然资源局于2020年10月16日作出关于撤销纳规行处〔2020〕第058-3号《行政处罚决定书》的决定，并于同年10月20日送达给原告。 另查明，2019年1月29日，纳雍县实施机构改革，将县城乡规划局及相关部门的职责等整合，组建县自然资源局，作为县政府工作部门，不再保留县城乡规划局。 本院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”之规定，原纳雍县城乡规划局的职权已变更为纳雍县自然资源局行使，故纳雍县自然资源局是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条:“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，被告纳雍县自然资源局系原告王祖跃辖区内管理规划建设的行政主管部门，有权对本辖区内违法建设进行查处。本案中，原告未依法取得相关单位准予、许可在纳雍县（原雍熙镇黄包包村合力组）进行建房的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律的规定，属违法建设行为，依法应受到相应的查处。结合本案查明的事实，被告纳雍县自然资源局于2019年10月28日向原告下发了纳自停（2019）060-3《责令停止违法行为通知书》及纳自告（2019）058-3《行政处罚告知书》，但被告未提交现该房是否在建设中的有效证据，且被告作出的《行政处罚告知书》时间为2018年10月28日，与《责令停止违法行为通知书》时间前后矛盾，属认定事实不清。2019年1月29日，纳雍县实施机构改革，将县城乡规划局及相关部门的职责等整合，组建县自然资源局，作为县政府工作部门，不再保留县城乡规划局。纳雍县城乡规划局于2020年3月18日向原告王祖跃作出纳规行处〔2020〕第058-3号《行政处罚决定书》，因纳雍县城乡规划局是具体行政行为实施的主体，但不具有行政主体资格，且纳雍县城乡规划局未依据《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定，在作出行政处罚前告知原告王祖跃作出行政处罚的事实、理由、依据，及依法享有的权利。综上，纳雍县城乡规划局作出的纳规行处〔2020〕第058-3号《行政处罚决定书》程序违法，依法应当予以撤销。鉴于被告纳雍县自然资源局已自行撤销纳规行处〔2020〕第058-3号《行政处罚决定书》，不具有可撤销的内容，应确认被诉行政行为违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第二十六条第六款、第七十四条第二款之规定，判决如下： 确认被告纳雍县自然资源局（原纳雍县城乡规划局）作出的纳规行处〔2020〕第058-3号《行政处罚决定书》违法。 案件受理费50元，由被告纳雍县自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。 审 判 长  刘 凯 人民陪审员  吴洪艳 人民陪审员  吴维秀 二〇二〇年十二月二十二日 书 记 员  陈婷婷