湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终1244号上诉人（原审原告）：龙湘涛，女，汉族，1963年4月25日出生，住平江县。上诉人（原审原告）：龙贵珍，男，汉族，1967年6月9日出生，住平江县。上述二上诉人共同委托代理人：刘侃，湖南巴陵律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：平江县人民政府。住所地：平江县城关镇南街**。法定代表人：黄伟雄，县长。委托代理人：刘拥军。委托代理人：李律己，湖南湘才律师事务所律师。上诉人龙湘涛、龙贵珍因与被上诉人平江县人民政府（下称平江县政府）确认强拆行为违法及行政赔偿一案，不服湖南省岳阳市中级人民法院（2020）湘06行初4号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：平江县龙泉山庄经营者龙贵珍于2002年8月1日与国有幕阜林场签订了《租地建房协议》，受让400平方米的土地使用权。此后，龙贵珍按照相关报批报建程序到平江县林业局办理了林业用地许可证；到平江县南江镇国土所、县国土局办理了国有土地使用权出让合同以及国有土地使用权出让审批手续，随即开始建设平江县龙泉山庄。2004年，龙湘涛加入，作为龙泉山庄经营合伙人。次年6月1日，龙贵珍向幕阜林场领导人出具了关于请求批准龙泉山庄改建扩容的报告，经审核批准及林场派专人到场放线后，于同年9月底动工扩建，2006年4月底竣工，占地面积392平方米。2017年10月16日，平江县自然资源局（原平江县国土资源局）对平江县龙泉山庄作出平国土资罚决字[2017]148号行政处罚决定，主要内容为：1.责令被处罚单位在15日内自行拆除在非法占用的207平方米土地上的新建建筑物和其他设施，并恢复土地原状；2.限被处罚单位15日内自行将非法占用的207平方米土地退还给平江县国有幕阜林场；3.对被处罚单位非法占用土地的行为，处以人民币叁仟伍佰壹拾玖元的罚款。2019年4月26日，平江县幕阜国有林场向平江县龙泉山庄（龙湘涛）送达了《关于限期腾退财物的通知》，内容为“根据《平江县人民政府关于天岳幕阜山国际度假旅游区建设项目房屋征收决定公告》（平政告［2018］14号）及《平江县国土资源局行政处罚决定书》（平国土资罚决字[2017]148号）文件，请您在4月28日前将财物搬离龙泉山庄，4月29日，县政府将依法组织对龙泉山庄违法建筑进行拆除。”2019年4月29日，参与拆除人员对平江县龙泉山庄内的财物逐一清点、登记造册、公证、拍摄完成后，对平江县龙泉山庄的部分进行了拆除。2019年6月27日，参与拆除人员对平江县龙泉山庄剩余未拆除的部分进行了拆除。另查明，2019年6月27日，与龙湘涛、龙贵珍同时被拆除的还有平江县栖凤山庄和平江县天上人间酒店（已另案处理）。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十六条第一款规定，原告起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。第六十九条第一款第（三）项规定，错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，2017年10月16日，平江县自然资源局对平江县龙泉山庄作出平国土资罚决字[2017]148号行政处罚决定书，要求其15日内自行拆除非法占用土地上的建筑物和其他设施，并将该土地退还至平江县幕阜国有林场，且对该非法占用土地的行为处以人民币叁仟伍佰壹拾玖元的罚款。2019年4月29日及同年6月27日，龙湘涛、龙贵珍的房屋在清点财物、登记造册后分两次被予以拆除。根据上述查明的事实，本案不是因征收进行的强拆，而是因限期拆除违法占用土地建筑物进行的强拆，平江县政府无相关职责权限。本案中，作出行政处罚决定并申请人民法院强制执行的是平江县自然资源局的职责权限，龙湘涛、龙贵珍主张**江县政府是本案适格被告，没有确实充分的证据证实。在没有证据证明实际实行拆除主体的情形下，只能推定作出行政处罚的机关为行为主体，故平江县政府不是实施强拆行为的行政主体，应当以平江县自然资源局为被告。平江县委办公室作出的平办〔2018〕64号关于印发《2018年平江县禁违拆违治违工作考评办法》的通知，该通知行为并未直接对龙湘涛、龙贵珍的权利义务施加影响，而是对某一项工作的安排，不能以此证明平江县政府与被诉强拆行为有关联。因此，平江县政府既未作出强拆决定，又未实施具体强拆行为，不是本案的适格被告，龙湘涛、龙贵珍将平江县政府列为本案被告，系错列被告，经原审法院释明后，龙湘涛、龙贵珍明确表示不同意变更被告。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款（三）项、第三款之规定，裁定驳回龙湘涛、龙贵珍的起诉。本案原审案件受理费50元，由原审法院予以退回。龙湘涛、龙贵珍不服上述裁定，向本院提起上诉称：原审裁定认定事实错误。1.上诉人办理国有土地使用权出让合同及审批手续的时间是2005年4月29日，扩容建设到建筑面积共计1700㎡的时间是2005年6月，而不是原审裁定“原告诉称”部分所写的2002年6月28日和2003年。2.上诉人还遭受了建筑物损失1190万元和装饰装修损失385万。3.上诉人已就207㎡的新建建筑和其他设施缴纳5600余元。4.龙泉山庄是合法建筑，原审裁定认定本案是限期拆除违法占用土地建筑物而进行的强拆无事实依据。5.龙泉山庄是平江县政府拆除的，且2018年平江县政府发布征收公告，欲征收平江县龙泉山庄，上诉人的损失与平江县自然资源局无关。综上，请求撤销原裁定，指令原审法院继续审理。平江县政府答辩称：1.原审裁定认定事实清楚，适用法律准确，应予维持。涉案建筑物部分为违法建设，平江县自然资源局已向上诉人送达行政处罚决定，上诉人并未就处罚决定提起诉讼或申请复议，该处罚决定已生效，可以认定涉案拆除行为是违法建设强制拆除行为，而非国有土地上房屋征收后的拆除行为。国土违法行为的行政处罚职责属于自然资源管理部门。且《平江县禁违拆违治违工作职责规定》明确了禁违拆违治违工作由违法建设所在地的乡镇人民政府负责。2.上诉人的上诉理由不能成立。虽然平江县自然资源局没有依法申请法院强制拆除，但该程序瑕疵没有改变涉案拆除行为属于违法建设强制拆除的性质。假设本案是征收补偿工作中的行政行为，上诉人应当以平江县土地和房屋征收管理办公室为被告，对平江县政府的起诉也应当驳回。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。二审调查询问中，平江县政府对涉案房屋强制拆除现场参与人员包含县政府及相关职能部门工作人员的事实予以认可。另查明：龙湘涛与黄次度、王静明等10人向原审法院另案提起行政诉讼，请求确认平江县政府于2018年11月8日作出的平政告[2018]14号《平江县人民政府关于天岳幕阜山国际度假旅游区建设项目房屋征收决定公告》违法，原审法院作出（2019）湘06行初74号行政判决，驳回龙湘涛等10人的诉讼请求，本院于2019年11月27日作出（2019）湘行终1779号行政判决，驳回上诉，维持原判。最高人民法院于2020年7月21日作出（2020）最高法行申8216号行政裁定，驳回龙湘涛等人的再审申请。涉案房屋位于平政告[2018]14号《平江县人民政府关于天岳幕阜山国际度假旅游区建设项目房屋征收决定公告》征收范围内。涉案被拆除房屋中包含已办理产权证的房屋。本院认为：根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款的规定，市、县级人民政府具有对本行政区域房屋实施征收补偿的法定职权。在征收程序已经启动的情况下，位于征收范围内的房屋被强制拆除，市、县级人民政府理应知晓相关情况，且在法律上或事实上具有较大可能作出强制拆除行为。强制拆除行为发生后，除非市、县级人民政府能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体实施强制拆除，否则应当推定强制拆除行为系由作出征收决定的市、县级人民政府或其委托的主体实施。本案中，平江县政府于2018年11月8日作出平政告[2018]14号《平江县人民政府关于天岳幕阜山国际度假旅游区建设项目房屋征收决定公告》，涉案房屋位于该公告征收范围内。虽然平江县自然资源局于2017年10月16日作出了平国土资罚决字[2017]148号行政处罚决定书，但平江县政府并未提交证据证明平江县自然资源局或其他行政机关在其不知情的情况下实施了被诉强制拆除行为，且平江县政府的工作人员参与了涉案房屋的强制拆除，结合当事人原审提交的强拆现场照片及平江县幕阜国有林场对平江县龙泉山庄（龙湘涛）作出的《关于限期腾退财物的通知》，应当推定平江县政府是被诉强制拆除行为的实施主体，龙湘涛、龙贵珍以平江县政府为被告提起本案诉讼并无不当。原审法院未结合上述情况，对强制拆除行为实施主体进行全面审查，直接认定本案不是因征收进行的强拆，而是因限期拆除违法占用土地建筑物进行的强拆，以平江县政府不是本案适格被告为由，裁定驳回龙湘涛、龙贵珍的起诉，事实不清，依据不足。综上所述，龙湘涛、龙贵珍的上诉理由部分成立，对其成立部分予以支持。原审裁定认定事实不清，适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销湖南省岳阳市中级人民法院（2020）湘06行初4号行政裁定；二、本案指令湖南省岳阳市中级人民法院继续审理。审判长  谷国艳审判员  林 芝审判员  李俊颖二〇二〇年十二月十四日法官助理薛珊珊书记员唐佳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。……