湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终1397号上诉人（原审原告）：管有德，男，1951年2月18日出生，汉族，住湖南省祁东县。上诉人（原审原告）：刘庚生，男，1947年6月7日出生，汉族，住湖南省祁东县。两上诉人的共同委托代理人：刘沛，湖南银联律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：祁东县自然资源局，住所地：祁东县县正西路**。法定代表人：张云星，该局局长。委托代理人：周艳丽，该局工作人员。被上诉人（原审被告）：祁东县人民政府，住，住所地：祁东县玉合街道办事处永昌大道**/div>法定代表人：彭丽堂，该县县长。委托代理人：刘峥嵘。委托代理人：彭寿民。被上诉人（原审被告）：衡阳市人民政府。住。住所地：湖南省衡阳市解放大道**/div>法定代表人：朱健，该市市长。上诉人管有德、刘庚生因与被上诉人祁东县自然资源局、祁东县人民政府、衡阳市人民政府撤销《征地补偿安置方案》、《征地补偿安置方案的请示批复》及行政复议决定一案，湖南省衡阳市中级人民法院于2019年6月20日作出（2019）湘04行初40号行政裁定，驳回管有德、刘庚生的起诉。管有德、刘庚生不服，向本院提起上诉，本院于2019年12月5日作出（2019）湘行终1566号行政裁定，指令湖南省衡阳市中级人民法院继续审理。湖南省衡阳市中级人民法院审理后于2020年8月12日作出（2020）湘04行初32号行政判决，管有德、刘庚生仍不服，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审查明：管有德、刘庚生分别系祁东县××镇××村12组**的村民。2002年12月3日，管有德、刘庚生二人与日升村村民委员会及村民代表签订《退耕还林承包合同》，合同约定：管、刘二人承包该村部分荒山荒地植树造林，林木收益双方按5：5比例分成。2010年10月23日，祁东县林业局将二人承包的林地使用权和林木所有权登记在日升村名下，同日，祁东县人民政府为日升村颁发了林权证。2014年，祁东县人民政府因需在官家嘴镇日升堂村建设风电项目，祁东县自然资源局于2014年11月16日发布《土地征前告知书》，拟征收祁东县××镇××村部分集体土地，该部分中的土地涉及二人的承包林地。2014年11月20日，日升村召开村民代表大会，经三分之二以上村民代表决议同意征收并表示无需组织听证。2014年12月2日，日升村与祁东县自然资源局签订了《征地调查结果确认表》。2015年5月18日，湖南省人民政府对祁东县官家嘴风电场项目用地作出（2015）政国土字第719号《农用地转用土地征收审批单》。2017年2月21日，祁东县自然资源局对刘庚生提出的政府信息公开申请作出《关于政府信息公开的答复》。之后，管有德、刘庚生得知祁东县自然资源局于2015年9月10日作出祁国土征补字（2015）12号《征地补偿安置方案》（以下简称12号安置方案）公告，认为该安置方案中所涉的征收项目占用其共同承包的林地，但未给予其任何补偿费用。为此，于2017年3月15日向祁东县人民政府书面邮寄了《行政复议申请书》，申请撤销祁东县自然资源局作出的12号安置方案，祁东县人民政府在收到该复议申请书后，认为其不是本案的行政复议机关并口头予以告知二人。为此，二人提起不履行行政复议职责之诉，原审法院于2017年11月22日作出（2017）湘04行初125号行政判决，湖南省高级人民法院于2018年7月5日作出（2018）湘行终242号行政判决。2015年9月8日，祁东县人民政府对祁东县自然资源局报送的《关于请求批准的请示》作出（2015）276号《征地补偿安置方案的请示批复》（以下简称276号批复）。管有德、刘庚生在2017年7月获悉该276号批复后认为276号批复侵犯其合法权益，遂向衡阳市人民政府提起行政复议，申请撤销祁东县人民政府作出的276号批复。衡阳市人民政府于2017年10月16日作出衡府复决字（2017）36号《行政复议决定书》，认为申请人的复议申请不符合行政复议法规定的受理条件，予以驳回。为此，二人提起撤销12号安置方案、276号批复及行政复议之诉，原审法院于2018年5月4日作出（2017）湘04行初185号行政判决，判决驳回二人的诉讼请求。二人不服，上诉至本院，本院2018年12月17日作出（2018）湘行终1138号行政判决，撤销前述判决，且撤销衡府复决字（2017）36号《行政复议决定书》并责令重新作出复议决定。尔后，衡阳市人民政府于2019年3月6日作出衡府复决字（2019）5号行政复议决定书（以下简称5号复议决定），维持祁东县人民政府作出的276号批复。管有德、刘庚生仍不服，提起本案之诉，请求撤销被诉的12号安置方案、276号批复及5号复议决定，并要求祁东县自然资源局与祁东县人民政府赔偿其经济损失2114252元。原审认为，行政诉讼的第一要务是明确被诉行政行为，对被诉行政行为的合法性进行评判。本案管有德、刘庚生向衡阳市人民政府申请行政复议，申请内容虽是撤销祁东县人民政府作出的276号批复，但二人实际上是不服祁东县自然资源局作出的12号安置方案，本案被诉行政行为应是祁东县自然资源局作出的12号安置方案及衡阳市人民政府作出的5号复议决定。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。本案中，祁东县人民政府在获知湖南省人民政府于2015年5月28日对祁东县官家嘴风电场项目用地作出（2015）政国土字第719号《农用地转用土地征收审批单》后，于同年9月8日作出276号批复，同意祁东县自然资源局拟对涉案项目作出的征地补偿安置方案。同年9月10日，祁东县自然资源局作出本案被诉的12号安置方案。该方案包含批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等内容。且在征收土地前期工作中，祁东县自然资源局通过发布《土地征前告知书》，对被征地范围进行征地调查确认，在祁东县××镇××村通过召开村民代表大会决议无须听证的情况下，听取了被征地群众意见保障了被征收人的知情权和异议权，在征得被征地集体经济组织大多数人同意的情况下，与祁东县××镇××村签订了征地协议书，现补偿款项也已发放到位。足以认定祁东县自然资源局作出的涉案12号安置方案程序合法，内容合法。衡阳市人民政府于2019年1月21日收到湖南省高级人民法院（2018）湘行终1138号行政判决书，责令其于判决生效后的60日内对二人的行政复议申请重新作出决定。衡阳市人民政府于同年3月13日作出涉案5号复议决定，维持276号批复，程序合法、内容适当并无不当。综上，管有德、刘庚生请求撤销祁东县自然资源局作出的12号安置方案、祁东县人民政府作出的276号批复以及衡阳市人民政府作出的5号复议决定，并要求赔偿的主张缺乏事实和法律依据，不予支持。据此判决驳回了管有德、刘庚生的诉讼请求。两上诉人上诉称：原审以湖南省人民政府作出的审批单作为12号安置方案合法有效的前提条件于法无据；原审认定土地征前告知书和祁东县征地调查结果确认表、村民代表大会决议无需听证，征得被征地集体经济组织大多数人同意没有事实依据；原审认为涉案补偿款已发放到位没有事实依据；12号安置方案及276号批复严重违法，应予撤销；上诉人请求行政赔偿于法有据。请求撤销原审判决，改判支持上诉人的原审诉讼请求。祁东县自然资源局答辩称：上诉人已经以祁东县人民政府、祁东县自然资源局为被告提起过诉讼，本案系重复起诉。涉案农用地转用、征收审批单包括对征收土地方案的批准，祁东县人民政府作出276号批复合法。涉案征地补偿的费用已经到位，上诉人与被诉行政行为无利害关系，不具有原告主体资格，且上诉人的复议申请超过复议期限，其要求赔偿没有事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原判。祁东县人民政府的答辩意见与祁东县自然资源局一致。衡阳市人民政府未答辩。当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。二审另查明，本院作出的（2018）湘行终1138号生效行政判决中，管有德、刘庚生在该案起诉时是请求撤销12号安置方案、276号批复及衡府复决字（2017）36号《行政复议决定书》，经原审法院释明后，二人明确只审查复议法律关系，故该案审查的法律关系为衡阳市人民政府作出的衡府复决字（2017）36号《行政复议决定书》的合法性。本院认为，本案争议焦点为祁东县人民政府以276号批复批准的12号安置方案及衡阳市人民政府作出的5号复议决定的合法性。第一，关于上诉人是否具有原告主体资格的问题。根据查明的事实，上诉人取得的林地承包经营权证，在被诉12号安置方案的征收范围内，其作为承包经营权人，与12号安置方案及276号批复有利害关系，其提起本案诉讼原告主体地位适格。第二，关于本案是否为重复起诉的问题。本院作出的（2018）湘行终1138号生效行政判决中，经释明后上诉人明确选择诉讼的是衡阳市人民政府作出的衡府复决字（2017）36号《行政复议决定书》的合法性，与本案被诉行政行为为不同法律关系，本案不属于重复起诉。第三，关于本案被诉行政行为的合法性问题。1.祁东县人民政府具有批准12号安置方案的主体资格。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”祁东县人民政府是批准12号安置方案的适格行政主体。2.祁东县人民政府批准12号安置方案程序合法。涉案土地征收已由祁东县自然资源局发布《土地征前告知书》，对被征地范围进行征地调查确认，在祁东县××镇××村通过召开村民代表大会决议且无须听证的情况下，听取了被征地群众意见，保障了被征收人的知情权和异议权，在征得被征地集体经济组织大多数人同意的情况下，与祁东县××镇××村签订了征地协议书，并经湖南省人民政府（2015）政国土字第719号《农用地转用土地征收审批单》批准，祁东县人民政府批准同意实施12号安置方案并无不当。至于上诉人提出的《土地征前告知书》和《征地调查结果确认表》上诉人没有签字确认以及村民代表大会决议有作假之嫌的问题，本院认为，《土地征前告知书》是将拟征收土地的情况向日升村村民进行告知，并不需要村民签字确认。《征地调查结果确认表》只是将拟征收土地的面积、作物情况进行了登记，由集体经济组织盖章认可，亦未要求个人进行确认。村民代表大会决议是由日升村村委会提交给祁东县国土资源局的资料，该资料载明的“无需再组织听证”的决定，是由村民代表大会和村委会作出的，祁东县国土资源局收到后，没有再逐一进行核实、确认真实性的义务。因此，上诉人提出的上述程序违法的理由不能成立。3.12号安置方案内容合法。经审查，12号安置方案包括批准征地机关、批准文号、征收土地的范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等内容,符合《征收土地公告办法》第八条规定中关于征地补偿安置方案公告应当包含的内容。且12号安置方案补偿标准所执行的湘政发[2012]46号文件,系根据法律、法规并结合湖南省的具体情况制定的、适用于湖南省范围内的征地补偿安置文件。上诉人若认为被上诉人没有严格按照12号安置方案的规定对其进行补偿,则属于12号安置方案的执行问题,不构成撤销被诉补偿安置方案的法定理由。综上所述，12号安置方案内容合法，祁东县人民政府作出276号批复批准同意其实施、衡阳市人民政府作出5号复议决定对276号批复予以维持并无不当，管有德、刘庚生的上诉理由不能成立，其要求行政赔偿没有事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由管有德、刘庚生负担。本判决为终审判决。审判长  赫荣生审判员  张少波审判员  赵 旻二〇二〇年十二月二十七日法官助理刘柯岑书记员杨雅婷