湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终1398号上诉人（原审原告）：衡东县霞流镇鸿霞村第九村民小组。负责人：王衡春，该组组长。委托代理人：王伟强，男，1980年8月8日出生，汉族，住衡东县。上诉人（原审第三人）：衡东县霞流镇鑫霞村第二十四村民小组。负责人：陈建伟，该组组长。委托代理人：肖卫，湖南弘一（衡阳）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：衡东县人民政府。住所地：衡东县兴衡东路**。法定代表人：徐志毅，县长。委托代理人：戴美林。委托代理人：向娇丽，湖南楚云律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：衡阳市人民政府。。住所地：衡阳市解放大道**法定代表人：朱健，市长。委托代理人：陈金娥。上诉人衡东县霞流镇鸿霞村第九村民小组（以下简称鸿霞村九组，原为衡东县霞流镇大水田村第九村民小组）、衡东县霞流镇鑫霞村第二十四村民小组（以下简称鑫霞村二十四组，原为衡东县霞流镇堰霞村第一村民小组）因与被上诉人衡东县人民政府（以下简称衡东县政府）山林权属争议处理决定，衡阳市人民政府（以下简称衡阳市政府）行政复议决定一案，不服湖南省衡阳市中级人民法院（2020）湘04行初67号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开审理了本案。本案现已审理终结。原审查明：2010年6月20日，原堰霞一组因与原大水田九组发生山林权属争议，向衡东县山林权属纠纷调处办公室递交《关于明确大水田九组王家垅细冲油茶1亩山地与堰霞村一组细水塘东边茶山的山林权属》。鑫霞村二十四组持有衡东县政府1981年12月30日颁发的0043590号《国家、集体、单位山林权所有证》（以下简称鑫霞村二十四组林权证），该证载明：坐落细水塘东边油茶面积8亩（争议地），四至为：东以天星穴齐岭倒水至大圮（山凹）为界，南以二队小路止，西以山脚止，北以大路止；鸿霞村九组持有衡东县政府1982年12月颁发的0××4号《国家、集体、单位山林权所有证》（以下简称鸿霞村九组林权证），该证载明：坐落王家垅细冲油茶面积一亩，四至为：东齐岭倒水，南王秋和山，西塘边，北王秋和山；衡东县政府1982年11月为鸿霞村九组村民王衍富颁发的0037713号《社员房前屋后和生产队指定地方植树造林林权所有证》（以下简称王衍富林权证），该证载明：原堰霞一组王衍富坐落细冲王家垅茶树2.5亩，东倒水为界，南茶树7行，西塘中心为界，北王清和为界。衡东县山林权属纠纷调处办公室于2010年8月30日组织协调形成会议纪要后，作出［2010］第19号《关于霞流镇堰霞一组与大水田九组为细水塘山林权属争议的调处意见》（下称19号调处意见）：一、大水田村九组提供的王衍富权证上所指的“王家垅、细冲”就是现在由堰霞一组采摘茶籽的细水塘南侧茶山的一部分，界限分明，真实有效。二、王衍富林权证划定的2.5亩茶山按照东至崎岭倒水为界，西至山脚塘边，南至细水塘中心位置向南边划7行茶籽数，北至王清和山为界，山林权属大水田九组。三、从细水塘中心划定的7行茶耔树作为南分界线，东至崎岭倒水，西至山脚，北至马路边山林权属为堰霞一组所有。堰霞一组不服19号调处意见，于2011年3月5日请求衡东县政府行政裁决。2011年6月16日，衡东县政府作出东政林处字［2010］第02号《山林权属争议处理决定书》（以下简称02号处理决定），决定：一、大水田九组对争议山范围内东至崎岭倒水，西至塘中心的茶树7行拥有树木所有权和林地所有权；二、堰霞一组对细水塘东边沿崎岭倒水为界西侧范围内的其他争议山拥有林木所有权和林地所有权；三、堰霞二组对细水塘东边沿崎岭倒水为界东侧范围内的山林拥有林木所有权和林地所有权。堰霞一组不服该决定，向衡阳市政府申请行政复议。衡阳市政府于2011年11月10日作出衡政复决字［2011］54号《行政复议决定书》，决定：维持衡东县政府作出的2号处理决定。堰霞一组不服复议决定，向衡山县人民法院提起行政诉讼。2012年2月28日衡山县人民法院作出（2012）山行初字第1号行政判决：维持02号处理决定第二、三项；撤销02号处理决定第一项，责令衡东县政府自判决生效后60日内重新作出具体行政行为。大水田九组不服衡山县人民法院行政判决，向衡阳中院提起上诉，衡阳中院于2012年5月16日作出（2012）衡中法行终字第59号行政判决：驳回上诉，维持原判。2012年9月20日衡东县政府重新作出东政林处字［2012］第04号《山林权属争议处理决定书》（下称04号处理决定），决定：争议地细水塘东边林木所有权和林地所有权归原堰霞村一组所有，大水田九组茶树7行的林木所有权和林地所有权在争议地内不予认定。大水田九组不服04号处理决定，向衡阳市政府提出行政复议。衡阳市政府于2012年12月31日作出衡府决字［2012］51号《行政复议决定书》决定：维持04号处理决定。大水田九组向衡东县人民法院提起行政诉讼，衡东县人民法院于2013年4月18日作出［2013］东行初字第3号行政判决：撤销04号处理决定，责令衡东县政府自判决生效之日起60日内重新作出具体行政行为。堰霞一组不服该判决，向湖南省衡阳市中级人民法院（下称衡阳中院）提起上诉，衡阳中院与2013年6月27日作出（2013）衡中法行终字第34号行政判决（下称34号行政判决）：驳回上诉，维持原判。2013年11月11日衡东县政府作出东政林处字［2013］第03号《山林权属争议处理决定书》（以下简称03号处理决定），决定：争议地细水塘东边（包括原堰霞一组与大水田村九组争议的茶树7行）林木所有权和林地所有权归堰霞村一组所有。大水田九组不服03号处理决定，向衡阳市政府提起行政复议。衡阳市政府复议认为，已生效的衡阳中院34号行政判决查明了以下事实：三个山林权所有证四至有重复情况，其中大水田九组权属被堰霞一组覆盖，大水田九组在堰霞一组范围内俗称的“插花山”。据此，衡东县政府在处理本争议时，应当查明“插花山”的面积和位置。衡东县政府在无新证据和新的理由情况下，认定0037713、0043594两个林权证所指的“王家垅细冲”应为同一位置，属认定事实不清，证据不足。于2015年6月1日作出衡府复决字［2013］59号《行政复议决定书》（下称59号复议决定），决定：撤销03号处理决定，责令衡东县政府自判决生效之日起60日内重新作出具体行政行为。堰霞一组不服59号复议决定，向衡阳中院起诉请求确认59号复议决定无效。衡阳中院于2015年9月2日作出（2015）衡中法行初字第78号行政判决（下称78号判决）：驳回堰霞一组的诉讼请求。堰霞一组不服该判决提起上诉。湖南省高级人民法院（下称湖南高院）于2016年11月18日作出（2016）湘行终450号行政裁定：撤销78号判决，发回衡阳中院重审。重审诉讼中，原堰霞一组变更诉讼请求：撤销59号复议决定。2018年5月9日，衡阳中院作出（2017）湘04行初9号行政判决（下称9号行政判决）：确认59号复议决定违法。鑫霞村二十四组及鸿霞村九组均不服9号行政判决，向湖南高院提起上诉。湖南高院经审理认为，衡东县政府作出3号处理决定时，没有将衡东县霞流镇鑫霞村第二十五村民小组（下称鑫霞村二十五组,原为衡东县霞流镇堰霞村第二村民小组）列为第三人，程序违法，2018年12月3日，作出（2018）湘行终1175号行政判决：驳回上诉，维持原判。鑫霞村二十四组不服湖南高院作出的（2018）湘行终1175号行政判决，向最高人民法院提起申诉，最高人民法院于2020年1月20日作出（2019）最高法行申9365号行政裁定：驳回鑫霞村二十四组的再审申请。2019年4月16日，衡东县人民政府作出东林证处字［2019］01号《山林权属争议处理决定书》（下称涉案处理决定），决定：称鑫霞村二十五组对争议地不再参与争议和主张权利。争议地的山林权属以细水塘南北方向按面积各占一半，南面归鸿霞村九组所有，北面归鑫霞村二十四组所有与无争议的茶山相连。鸿霞村九组、鑫霞村二十四组均不服涉案处理决定，分别于2019年7月17日、2019年7月19日向衡阳市政府申请行政复议。衡阳市政府受理争议双方的复议申请后，鑫霞村二十五组于2019年7月25日书面向衡阳市政府提交说明，声明：自愿放弃对细冲塘（细水塘）东边沿齐（崎）岭倒水为界（即原堰霞八、九组征收我组山林地作为新农村建设居民点背面直通王家垅的公路为界）西侧范围内的山林地拥有林木所有权和林地所有权，不参与本次行政复议，也不再参与与此有关的任何争议和主张权利。2020年3月31日衡阳市政府作出衡府复决字［2019］39号《行政复议决定书》（下称涉案复议决定），决定：维持涉案处理决定。鸿霞村九组不服，提起本案诉讼，请求：一、确认衡阳市政府作出的涉案复议决定违法；二、确认衡东县政府作出的涉案处理决定违法；三、责令以上两级行政机关在规定期限内作出与客观事实相符合的裁决；四、本案诉讼费由被告承担。另查明，湖南高院（2018）湘行终1175号行政判决中载明：“2015年2月2日（衡阳市政府复议期间），衡东县政府在《堰霞一组与大水田九组山林权属争议情况汇报》中载明本案争议地情况：面积为14亩，现为灌丛地，过去为油茶地；四至为：东至与二组共崎顶倒水、南至新修至白村公路、西至南头至渠道北头至塘边山脚、北至塘干上机耕路。经本院现场实地调查，各方均表示对上述报告中所载明的争议地位置及四至范围无异议。”诉讼中，鸿霞村九组与鑫霞村二十四组均认可双方所持林权证所记载东至“齐（崎）岭倒水至大圮”与“齐（崎）岭倒水”为同一位置，西至“山脚止”与“塘边”为同一位置。再查明，该涉案争议地坐落于鑫霞村，于鸿霞村九组为“插花山”（又名“飞地”）。衡东县政府在作出涉案处理决定时，未对处理决定确定的鑫霞村二十四组与鸿霞村九组面积各半的山林所有权的四至予以明确，也未附图。诉讼中，衡东县政府提供了衡东县国土测绘队于2020年7月8日测绘的《霞流镇鸿霞村与鑫霞村争议区现场测量图2995.903-382.566》，该图以红线、坐标划定了鑫霞村二十四组与鸿霞村九组的各自所有权属范围。该附图经原告与第三人核实，均认为附图的西南位置没有标注划分权属的地理标志，该部分地界实际有水渠作为地界标志。衡东县政府于2020年7月28日提供了衡东县国土测绘队测绘的《霞流镇鸿霞村与鑫霞村争议区现场测量图2995.903-382.566》，该图以红线标注了争议地的四至范围、总面积为8634平方米，计12.95亩，并以坐标划定了鑫霞村二十四组与鸿霞村九组的各自所有4317平方米权属的范围。上述事实，有当事人各方提供的证据及当庭陈述为证，足以认定。原审认为：本案的争议焦点为：一、衡东县政府作出的涉案山林权属争议处理决定认定事实是否清楚，适用法律及处理是否正确；二、衡阳市政府作出的涉案行政复议决定是否具有事实及法律依据。解决争议，首先需对争议地的范围予以明确。《最高人民法院关于行政诉讼证据问题的规定》第七十条规定，生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据……。对于鸿霞村九组与鑫霞村二十四组的争议地的范围，已生效的湖南高院（2018）湘行终1175号行政判决中明确载明，四至为：东至与二组共崎顶倒水、南至新修至白村公路、西至新修至渠道北头至塘边山脚、北至塘干上机耕路。经湖南高院法官现场实地调查，各方均表示对该争议地位置及四至范围无异议。该判决中对争议地范围四至的认定，应当作为涉案争议地范围的认定依据。从争议双方所持林权证分析，1、鸿霞村九组的0××4号山林权证，记载的南、北界址均为王秋和山，如依该记载，则该山林的东向界址也应当是王秋和山，相邻的山应当为环抱争议地，否则南北界址称谓不可能同一，现鸿霞村九组确认该证记载的东至齐（崎）岭倒水至大圮，据此可以确认该证记载四至的南、北界址内容与争议地实情不相一致，该部分的记载并不清楚；另该证记载的面积为仅1亩，则即便加上鸿霞村九组村民王衍富房前屋后茶山7行的面积2.4亩，面积总和也仅为3.4亩，而争议地实际面积经衡东县国土测绘队测绘为12.95亩；再者，王衍富实际为鸿霞村**村民，王衍富林权证上记载其为“堰霞一组”，可见，“林权三定”时期衡东县政府为鸿霞村九组颁发的林权证上关于争议地四至、面积内容的记载并不准确。鸿霞村九组所持林权证不能作为其完全享有争议林地所有权的凭据；2、鑫霞村二十四组提供的0043590号山林权证，东西面界址与鸿霞村九组记载的一致，经被告衡东县政府实地勘查，该证南至“二队小路止”的记载与地形不符，且该证记载的面积为8亩，也与实际测绘的12.95亩不符，故，亦可确认鑫霞村二十四组所持山林权证关于四至及面积的内容记载不准确，同样不能作为其完全享有争议林地所有权的凭据。《林木林地权属争议处理办法》第十条规定，处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。第十一条规定，当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属。《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第八条规定，对同一林木、林地，各方均能提出具有同等效力的权属证据的，本着兼顾双方利益，结合自然地形的原则划分。鸿霞村九组提供的0××4号山林权证与鑫霞村二十四组提供的0043590号山林权证，均系衡东县政府于“林权三定”时期颁发，效力同等，因八十年代初林权登记时测量条件的限制，林权证所记载的内容存在部分面积为目测，四至地名的表述不规范、不统一、不清晰的情形。鸿霞村九组与鑫霞村二十四组分别所持的林权证上对涉案争议地东、西至的表述虽有不同，但实际位置为同一，可认定争议双方林权证所登记的范围存在部分交叉、重叠的事实存在。争议双方对涉案林地的争议已持续近十年，虽经衡东县政府多次协调，均未解决，衡东县政府依法具有对争议地确定权属的职责。衡东县政府根据《林木林地权属争议处理办法》第十一条规定，本着兼顾双方利益，结合自然地形原则，决定对争议林地按争议双方各半的原则确定争议双方的权属，认定事实清楚，适用法律、法规正确；但衡东县政府作出涉案处理决定时，没有对争议地面积进行测绘，决定按争议双方各半原则确定各方的权属后，没有确定具体位置及面积，将可能会导致双方今后在争议地的权属划分时产生新的争议，程序上存在瑕疵。衡东县政府为弥补该程序上的不足，在诉讼中，提供了衡东县国土测绘队2020年7月28日测绘的《霞流镇鸿霞村与鑫霞村争议区现场测量图》。鉴于衡东县政府及衡阳市政府已就此进行过多次调处、作出处理决定、复议决定，争议双方也就处理决定、复议决定多次提起行政诉讼，本案争议时间长，矛盾大，四至抵界不清，无法以原颁发给争议双方的权证为确权依据。上述现场测量图标注的争议地位置、四至又是按照鑫霞村二十四组与鸿霞村九组在湖南高院法官现场实地调查并经争议双方确认无异的范围所确定，涉案处理决定不违反争议各方面积各半的原则，为避免程序的循环往复，将该争议区现场测量图（2020年7月28日绘制）所标示的四至、争议地分割坐标作为处理涉案争议的依据（见附件），符合法律规定，也遵循了本案的实际，利于切实解决本案争议；衡阳市政府作为法定复议机关，具有复议职责，作出涉案复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。鸿霞村九组的诉求缺乏事实及法律依据，不予支持。希望争议双方当事人借此契机，平息争议，并据此做好本组林业发展规划，搞好林业生产、经营。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回鸿霞村九组的诉讼请求。原审案件受理费50元，由鸿霞村九组负担。鸿霞村九组不服原审判决，向本院上诉称：一、本案应将鑫霞村二十四组No.0043590号林权证座落于“细水塘东边”的山林地全部纳入争议区域二、原审法院主观认定“鸿霞村九组与鑫霞村二十四组均认可双方所持林权证所记载东至“齐（骑）岭倒水至大圮”与“齐（骑）岭倒水”为同一个位置，西至“山脚止”与“塘边”为同一个位置。上诉人不予认可，原审法院上述认定与客观事实严重不符。三、上诉人提交的系列证据足以还原争议地周围地理地标位置、名称、权属情况，对本起争议的事实认定以及双方能否得到客观公平公正对待，能起到至关重要的作用，但这些证据不但没有得到复议机关充分审查、采信，原审法院直接以“均与本案无直接关联，不作为本案证据予以认定”一笔带过，上诉人认为原审法院对这些新证据的连起码的审查环节都没有，显失公平，偏袒另方。综上，原审判决缺乏事实依据，请求：撤销原审判决；确认涉案复议决定违法；确认涉案处理决定违法；责令被上诉人在规定期限内作出与客观事实相符合的裁决；本案诉讼费由被上诉人承担。鑫霞村二十四组不服原审判决，向本院上诉称：一、原审判决事实认定不清。鸿霞村九组所持0××4号林权证不能证实其在细水塘东边享有林地所有权。衡东县政府违背客观事实，以及此前多项生效裁判文书中确定的法律事实，鑫霞村二十四组与鸿霞村九组发生林地之争以后，早在第一轮确权及生效判决中，即衡山县法院（2012）山行初字第1号《行政判决书》、衡阳中院（2012）衡中法行终字第59号《行政判决书》中就已排除了鸿霞村九组对细水塘东边林地的确权请求。衡东县政府在第二轮、第三轮确权过程中，均将细水塘东边林地确权给鑫霞村二十四组。但是，鸿霞村九组通过闹访等非法手段，迫使衡阳市政府改变中立立场，衡东县政府也随之改变立场。二、原审判决适用法律错误，且显失公平。鑫霞村二十四组的林地存在于细水塘东边且有林权证为凭。相反，鸿霞并无可信的林权证依据，并不属于争议双方均能拿出合法权属凭证的情况，不具备适用《林木林地权属争议处理办法》第十一条规定的前提条件。衡东县政府出具一份情况汇报调查的事实之一是：原大水田九组自上世纪六十年代后没有对争议地从事生产经营、没有来管理，而一直由鑫霞村二十四组占用、管理或使用至今已有60年。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，即便鸿霞村九组有“插花山”存在于细水塘东边，也无权再主张集体土地所有权。综上，请求：撤销原审判决；撤销涉案处理决定和涉案复议决定，判令衡东县政府重新作出山林权属争议处理决定。衡东县政府口头答辩称：衡东县政府做出的涉案处理决定认定事实清楚，适用法律正确，原审判决正确。衡东县政府充分听取了双方的意见，鑫霞村二十四组提供的证据四至中二队小路无法确定，导致四至无法闭合。2、鸿霞村九组上诉的理由不成立，根据湖南高院（2018）湘行终1175号生效判决，及鸿霞村九组自己提交的证据证明鸿霞村九组对我们的处理决定是没有异议的。该案是林权争议，国家土地管理局颁布的规定，不适用于林业确权，鑫霞村二十四组上诉意见也不成立，应该驳回。衡东县政府出具的情况汇报亦称，鸿霞村九组虽然没有从事生产经营，但是他们亦未表明放弃争议山林的所有权。衡阳市政府口头答辩称：本案能采信的证据是三个林权证，但这三个林权证都没有形成闭合的四至。对衡东县政府做出的决定没有异议。没有证据证明鑫霞村二十四组连续使用争议地二十年。当事人一审提交的证据已随案移送本院，经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本案二审过程中，涉案处理决定及复议决定的第三人鑫霞村二十五组，向本院提交说明，再次表明该组对涉案山林权属不主张权利，不参与涉案山林权属争议的处理。除原审查明的事实“鸿霞村九组与鑫霞村二十四组均认可双方所持林权证所记载东至‘齐（崎）岭倒水至大圮’与‘齐（崎）岭倒水’为同一位置，西至‘山脚止’与‘塘边’为同一位置。”外，本院对原审查明的其他事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定：“人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查”。《中华人民共和国森林法》（2009年修正）第十七条第一款规定：“单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。”依此规定，衡东县政府有处理本案鸿霞村九组与鑫霞村二十四组的林木林地权属争议的法定职权。本案鸿霞村九组与鑫霞村二十四组的林木林地权属争议，从2010年鑫霞村二十四组申请衡东县政府确权至鸿霞村九组提起本案诉讼，已有10年时间。衡东县政府及衡阳市政府就鸿霞村九组与鑫霞村二十四组的林木林地权属争议进行过多次调处，作出多个处理决定、复议决定，争议双方也就处理决定、复议决定多次提起行政诉讼。本案争议地范围，鸿霞村九组与鑫霞村二十四组据以主张权利的“林业三定”时期颁发的山林权证关于四至描述均不能形成争议林地的闭合圈，以及双方权证的四至范围存在重叠等事实已为生效判决所认定。《林木林地权属争议处理办法》第十条规定，处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。第十一条规定，当事人对同一起林权争议都能够出具合法凭证的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属。衡东县政府对争议林地按争议双方各半的原则确定争议双方的权属，由此作出涉案处理决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序并无不当。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。衡阳市政府依法定程序作出涉案复议决定，符合法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”原审判决据此驳回鸿霞村九组的诉讼请求，有事实和法律依据。综上所述，上诉人鑫霞村二十四组与鸿霞村九组的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审判决处理结果并无不当，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人衡东县霞流镇鸿霞村第九村民小组、衡东县霞流镇鑫霞村第二十四村民小组各负担25元。本判决为终审判决。审判长  张少波审判员  赫荣生审判员  赵 旻二〇二〇年十二月三十日法官助理刘柯岑书记员杨雅婷附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……