安康铁路运输法院行政判决书（2020）陕7101行初356号原告汪道高，男，汉族。原告王祖连，女，汉族。共同委托代理人吴成军，北京市京麟律师事务所律师。被告安康高新技术产业开发区管理委员会。住所地：安康市高新区安康大道与花园大道交汇处安康国家高新区，统一社会信用代码1261090055565899XU。法定代表人罗武侠，主任。委托代理人胡小勇，男，安康高新技术产业开发区管理委员会工作人员。委托代理人魏书松，陕西宁康律师事务所律师。第三人汪海军，男，汉族。原告汪道高、王祖连请求确认被告安康高新技术产业开发区管理委员会（以下简称“安康高新区管委会”）与第三人汪海军签订的房屋拆迁安置协议无效一案，于2019年12月5日向本院提起行政诉讼，本院审理后作出（2020）陕7101行初41号行政判决。被告安康高新区管委会不服该判决提起上诉，西安铁路运输中级法院经审理，于2020年9月24日作出（2020）陕71行终1161号行政裁定，撤销本院作出的（2020）陕7101行初41号行政判决，并发回重审。本院受理后，依法重新组成合议庭公开开庭进行了审理，原告汪道高及其委托代理人吴成军，被告安康高新区管委会的委托代理人胡小勇、魏书松到庭参加了诉讼，第三人汪海军经本院依法传唤，无正当理由未到庭。本案现已审理终结。原告汪道高、王祖连诉称，2017年9月17日，高新区XX中心与汪海军签订了《房屋拆迁安置协议书》，将汪道高、王祖连位于XX村XX组家庭共有房屋以签订协议的方式进行补偿安置。汪道高、王祖连认为该协议无效，具体理由如下：第一，涉案土地尚未征收，高新区XX中心XX道高、王祖连的房屋及土地。第二，对于集体土地、房屋拆迁补偿的主管部门为国土资源管理部门，高新区XX中心不具有行政主体资格，高新区XX中心无职权签订《房屋拆迁安置协议书》。第三，汪海军不是涉案房屋所有权人，无权处分汪道高、王祖连的房屋。第四，签订协议所依据的安康市人民政府安政发（2009）15号《关于安康市中心城市建设征地拆迁和被征地农民养老保险有关问题的补充通知》和安政发（2011）7号《关于印发安康中心城市规划区拆迁集体土地房屋产权掉换暂行办法通知》两份文件均超过五年的有效期，依照《陕西省行政规范性文件制定和监督管理办法》，该规范性文件不能成为签订案涉协议的依据。综上所述，请求确认被告高新区管委会与第三人汪海军签订的《房屋拆迁安置协议书》无效；对安康市人民政府安政发（2009）15号《关于安康市中心城市建设征地拆迁和被征地农民养老保险有关问题的补充通知》和安政发（2011）7号《关于印发安康中心城市规划区拆迁集体土地房屋产权掉换暂行办法通知》两份文件的合法性进行审查；案件受理费由被告承担。原告汪道高、王祖连为证明其诉称，向本院提交了下列证据：第一组：《房屋拆迁安置协议书》。拟证明第三人无权签订《房屋拆迁安置协议书》，该协议违反法律规定。第二组：户口薄3册，宅基地使用证、集体土地建设用地使用证各1份。拟证明第三人与原告已分户，第三人对案涉房屋宅基地无使用权，对案涉房屋没有所有权。被告高新区管委会辩称：第一，涉案房屋所在地的集体地已经过法定程序完成征收，高新XX中心与汪海军签订拆迁协议程序合法。本案中，涉案房屋所在地位于高新区汪槽村，该集体土地经陕西省人民政府批复的陕政土批（2013）778号文件批准将集体土地依法征收为国有，XX中心XX村集体签订了《征收土地协议》并支付了征地补偿款，后与汪海军协商签订拆迁安置协议，拆迁程序符合法律规定。第二，被告是由安康市人民政府举办经国务院批准设立的国家级高新管委会，根据行政诉讼法相关司法解释规定，属拟制县区级行政主体，可以根据《土地管理法》的规定组织实施土地征收等行政职能。安康市委市政府通过《市委、市政府支持安康高新区发展的意见》《安康市中心城区规划区征收集体土地房屋补偿安置办法》等规章已经明确授予被告在高新开发区范围内的土地管理职权，被告设置高新XX中心具体负责实施土地征收、拆迁安置等职能，其履行职权合法有据。第三，原告认为因第三人无处分权，拆迁协议无效，其主张没有事实和法律依据，依法不应予以支持。高新XX中心征收丈量原告房屋并与汪海军签订协议时，原告是知情的。在拆迁协议签订后XX中心履行协议支付赔偿款过程中，原告并未明确提出否认协议效力，因此原告属于默认方式认可了汪海军的代理行为，该拆迁协议合法有效，现高新XX中心已经按照协议履行了拆迁补偿，原告起诉要求确认协议无效，违背诚实信用原则。综上所述，高新区XX中心与汪海军签订的《房屋拆迁安置协议书》合法有效，请求驳回原告汪道高、王祖连的诉讼请求。被告高新区管委会为证明其辩称，向本院提交下列证据及依据：第一组：中共安康市委、安康市人民政府安政发（2015）16号《关于支持安康国家高新区加快发展的意见》，安康市机构编制委员会安编发[2017]29号《关于完善安康高新技术产业开发区体制机制机构设置的通知》，安康高新区管委会安高新管发（2017）31号《关于印发高新区国土资源局（市国土资源局高新分局、土地统征储备中心）主要职责内设机构和岗位职数设置方案的通知》。拟证明被告及其下属的XX中心具有拆迁安置的职权。第二组：安康市人民政府安政发（2009）15号《关于安康中心城市建设征地拆迁和被征地农民养老保险有关问题的补充通知》及安政发（2011）7号《关于印发安康中心城市规划区拆迁集体土地房屋产权调换暂行办法的通知》，安康市国土资源局高新分局、安康市规划建设局高新分局、安康高新社区管理局共同印发的安高新国土资发（2011）11号《关于规划区内拆迁集体土地房屋奖励政策的通知》，安康市人民政府办公室安政办发（2018）9号《关于印发的通知》。拟证明安康市人民政府依法制定的安政发（2009）15号文件，截至目前并未明确废止，被告作为安康市人民政府的下属机关，在拆迁安置工作中适用该文件是合法的。另外，安康市人民政府的安政发（2011）7号文件，虽经安康市人民政府办公室安政办发（2018）9号文件所废止，但在原告房屋拆迁时仍然有效，被告适用该文件并无不当。此外，被告内设相关职能部门共同印发的安高新国土资发（2011）11号文件，是被告在具体征收工作中根据实际情况制定的，并无不当。第三组：陕西省人民政府的陕政土批[2013]778号《关于安康市2012年度第十六批次农用地转用和土地征收（灾后重建）的批复》（审批土地件）、征地红线图（勘测定界图）、涉案房屋位置示意图、征收土地协议、征地补偿汇总表、征地拆迁登记表、兑付征地款清单、银行进账单、房屋拆迁安置协议，拟证明高新XX中心与第三人汪海军签订房屋拆迁协议的程序合法；第三人汪海军未到庭，也未提供书面答辩意见。第三人汪海军未向本院提交证据。经庭审举证、质证，现对原、被告双方提交的证据认证如下：关于原告汪道高、王祖连提交的证据，被告认为1985的宅基地使用证已经1991年换发新证，故不具有合法性；对集体土地建设用地使用证和三份户口簿的真实性无异议，但认为户口簿与本案无关。经审查，原告所持有的1985年宅基地使用，经1991年换发为集体土地建设用地使用证，故其1985年的宅基地使用证依法不具有法律效力，本院不予确认。关于原告提交的三份户口簿，可以证明原告家庭成员的实际状况，但不能证明原告的证明目的，故对其户口薄的真实性予以确认，但对其证明目的不予确认。关于被告安康高新区XX会所提交的证据，其中第一组证据，原告无异议；经审查，该组证据来源合法，且与本案相关联，依法予以确认。对被告提交的第二组证据，原告认为这些规范性文件的内容涉及土地征收补偿标准，根据《土地管理法》相关规定，地上附着物和青苗费补偿标准由省政府和省自治区直辖市政府制定，该文件没有经过省政府的批准，其制定的程序不合法，且文件超过有效期5年，该规范性文件无效，因此被告依据该文件签订的补偿协议也是无效的。经审查，该组规范性文件系被告实施征地拆迁工作的规范性文件，原告诉讼请求中申请一并审查，故在本院认为部分予以详述。关于被告提交的第三组证据，原告认为用地批复目前正在诉讼过程中，补偿款领取凭证等与原告无关；经审查，该组证据除房屋拆迁安置协议属于诉讼标的，不予认证外，对其他证据的真实性、关联性，本院予以确认。根据以上对证据的分析与认定，本院确认以下事实：原告汪道高、王祖连夫妇系安康市汉滨区建民镇XX村XX组村民，第三人汪海军系原告汪道高、王祖连之子，于2016年11月7日从原告家庭户中分户。1981年，汪道高、王祖连在建民镇XX村XX组修建房屋一处。1991年11月，王祖连对其房屋办理了《集体土地建设用地使用证》。后汪道高、王祖连分别于1996年、2004年对房屋进行了加盖。2013年12月31日，陕西省人民政府向安康市国土资源局下发了陕政土批[2013]778号《关于安康市2012年度第十六批次农用地转用和土地征收（灾后重建）的批复》（土地审批件），同意将安康高新区XX村、XX村XX组9.9118公顷集体农用地转为建设用地。2017年9月15日，安康高新区统征中心与高新区汪槽村村民委员会签订了《征收土地协议》，约定安康高新区XX中心XX村集体土地12.550亩，原告汪道高、王祖连的房屋在该征收协议范围内。2017年9月17日，安康高新区XX中心与汪海军签订了《房屋拆迁安置协议书》，约定安康高新区XX中心XX道高、王祖连的房屋（建筑面积712.3平方米），被拆迁房屋不予货币补偿，以被拆迁房屋砖混结构房屋为基准实行等面积产权调换，其他结构房屋按照规定标准找差价后实行等面积产权调换，被拆迁房屋所涉及附属物予以补偿，并予以搬迁补助、过渡安置等。当晚，原告汪道高、王祖连得知第三人汪海军与高新区XX中心就其房屋签订《房屋拆迁安置协议书》后，即向安康高新区XX中心提出异议。2017年9月21日，安康高新区XX中心向第三人汪海军支付拆迁补偿款、奖励款等共计104 454元。2019年12月5日，原告汪道高、王祖连向本院提起诉讼，请求依法确认安康高新区XX中心与第三人汪海军签订的《房屋拆迁安置协议书》无效。本次重审中，原告汪道高、王祖连请求一并对安康市人民政府安政发（2009）15号《关于安康中心城市建设征地拆迁和被征地农民养老保险有关问题的补充通知》及安政发（2011）7号《关于印发安康中心城市规划区拆迁集体土地房屋产权调换暂行办法的通知》进行合法性审查。本院认为，市、县级人民政府确定的房屋征收部门在组织实施房屋征收与补偿工作过程中，应依法对被征收房屋的权属进行调查，在明确房屋产权人的情况下，才能依法实施征收补偿安置等事项。综合各方的诉辩主张，本案的争议焦点是：一、被告安康高新区管委会及其内设部门安康高新XX中心是否有权签订房屋拆迁安置协议；二、第三人汪海军是否有权代理原告汪道高、王祖连签订房屋拆迁安置协议；三、安康市人民政府安政发（2009）15号《关于安康中心城市建设征地拆迁和被征地农民养老保险有关问题的补充通知》及安政发（2011）7号《关于印发安康中心城市规划区拆迁集体土地房屋产权调换暂行办法的通知》，这两份规范性文件是否合法。关于焦点一，根据中共安康市委、安康市人民政府安政发（2015）16号《关于支持安康国家高新区加快发展的意见》及安康市机构编制委员会安编发[2017]29号《关于完善安康高新技术产业开发区体制机制机构设置的通知》，中共安康市委、市政府依法赋予被告安康高新区管委会及其内设机构安康高新区XX中心，全面负责辖区土地管理、土地统征储备方面等方面行政职能。因此，被告安康高新区管委会及其安康高新区XX中心在征地拆迁具体实施过程中，其有权签订拆迁安置协议。同时，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”因安康高新区XX中心是被告安康高新区管委会组建并赋予行政管理职能，但不具有独立承担法律责任能力的内设机构，故安康高新区管委会是本案的适格被告。关于焦点二：从本院查明事实来看，涉案房屋系原告汪道高、王祖连所修建，其宅基地也属原告汪道高、王祖连这一户共同使用，该户虽然包括第三人汪海军在内，但第三人汪海军不是户主，故在处理本户宅基地使用权及其地上房屋所有权等重大事项上，应当得到其他家庭成员的授权许可。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定”，同时《中华人民共和国合同法》第五十一条规定：“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效”。本案中，被告安康高新区管委会在实施征收补偿工作中，在未调查清楚被征收房屋权属状况，且第三人汪海军无其他家庭成员授权委托的情况下，即与第三人汪海军签订房屋拆迁安置协议，因第三人汪海军未经授权，无权处分原告汪道高、王祖连的房屋，且原告汪道高、王祖连对第三人汪海军与高新区XX中心所签订的协议拒绝追认，故该协议依法应当认定为无效。关于焦点三：安康市人民政府安政发（2009）15号《关于安康中心城市建设征地拆迁和被征地农民养老保险有关问题的补充通知》及安政发（2011）7号《关于印发安康中心城市规划区拆迁集体土地房屋产权调换暂行办法的通知》，这两个规范性文件的主要内容是关于安康中心城区集体土地拆迁安置补偿的标准问题。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”，以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”。因原告汪道高、王祖连请求对安康市人民政府安政发（2009）15号及安政发（2011）7号这两份文件审查，其实质是对涉案房屋的补偿标准有异议，依据上述规定，应先由地方人民政府协调或裁决，故原告汪道高、王祖连请求对安康市人民政府的两份规范性文件在本案中一并审查，不符合法律规定，该诉讼请求本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《中华人民共和国合同法》第五十一条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条之规定，判决如下：一、确认被告安康高新技术产业开发区管理委员会与第三人汪海军2017年9月17日签订的《房屋拆迁安置协议书》无效。二、责令被告安康高新技术产业开发区管理委员会自本判决生效之日起三十日内收回第三人汪海军领取的104 454元拆迁补偿款及已经领取的过渡补助费。三、驳回原告汪道高、王祖连的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告安康高新技术产业开发区管理委员会负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。审  判  长     王玉红  人民陪审员     张  维人民陪审员     刘小梅二〇二〇年十二月二十八日书  记  员     刘维维 1