四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2017）川行终396号 上诉人（原审原告）江碧秀，女，1975年2月8日出生，汉族，住四川省资阳市雁江区。 被上诉人（原审被告）资阳市雁江区人民政府。住所地：四川省资阳市雁江区城东新区行政中心**楼**。 法定代表人杨天学，区长。 委托代理人李军。 委托代理人袁明，四川法助律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）资阳市人民政府。住所地：四川省资阳市雁江区广场路**。 法定代表人徐芝文，代市长。 委托代理人唐贤勇。 委托代理人查丹。 上诉人江碧秀因诉资阳市雁江区人民政府（以下简称雁江区政府）行政征收及资阳市人民政府（以下简称资阳市政府）行政复议一案，不服四川省资阳市中级人民法院（2015）资行初字第26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，由于在资阳市雁江区中和镇中和街棚户区内，有不少解放初期形成的简易住宅，大多是危房，缺乏供水、排污等生活设施，冬天漏风，夏天漏雨，街道狭窄，环境脏乱，不能满足群众基本生活需求。为达到该区棚户区改造目的，经过雁江区政府作出工作报告将此改造项目纳入年度经济计划、资阳市雁江区发展和改革局发文确认改造土地整理项目符合资阳市雁江区国民经济和社会发展规划、资阳市雁江区住房和城乡规划建设局（以下简称雁江区住建局）发文确定用地范围面积及拟用地块用地红线图、原资阳市国土资源局雁江区分局发文确认该改造项目用地范围符合《资阳市雁江区中和镇土地利用总体规划（2006-2020年）》等程序，资阳市雁江区房屋征收局于2014年5月16日作出《资阳市雁江区中和镇中和街片区棚户区改造项目房屋预征收补偿安置方案》（以下简称《补偿安置方案》），该方案主要载明：征收范围为资阳市雁江区中和镇中和街片区；房屋合法性认定为有房屋所有权证或建设工程规划许可证的房屋按合法房屋补偿安置。1992年12月31日以后修建，有合法用地审批手续和建设审批手续的房屋，以及因勘丈误差未能登记在证的房屋，按视为合法房屋补偿安置，依据《中华人民共和国城乡规划法》的有关规定，补偿标准按合法房屋的补偿标准扣除80元／㎡的办证税费后执行；房屋补偿面积原则上按房屋所有权证或建设工程规划许可证证载面积计算。证载面积与实际面积不一致的，经业务人员现场勘丈后与被征收人共同确认，无法达成一致意见的，以专业测绘机构实际测量面积为准；房屋征收补偿安置原则为对合法房屋按照价值相当的原则给予公平补偿，对违法违章建筑和超过批准期限的临时建筑不予补偿安置；补偿安置方式和安置地点为被征收人可以选择货币补偿安置，也可选择房屋产权调换安置。选择货币补偿的，对被征收房屋价值的补偿，按本方案价格予以补偿，选择房屋产权调换的，按本方案公布的标准分别计算被征收房屋与用于产权调换房屋的价值，结清两者差价。经协商不能达成一致意见的，按被征收房屋类似房地产市场评估价补偿，或计算产权调换的差价。评估机构可由被征收人协商确定，或通过抽签方式确定。安置地点在本项目改建地段范围内。产权调换房屋在改造地块内实行就近安置，集中安置在1、2、6三个小区的多层建筑，实行征一还一、适当补差和超面积优惠（混合住宅按1290／㎡计算产权调换单价，用于安置的新房与被征收房屋合法面积相等的部分按1300／㎡计算）；被征收人选择货币补偿的，砖混结构住宅为1700元（既包含地上的房屋、也包括房屋所分摊土地使用权的补偿，同时还包含室内的水、电、气、视、讯等设施和所有其他附属设施，包括房屋基础工程、外墙装饰、外部造型等）。《补偿安置方案》在被征收房屋范围内进行了张贴。 2014年9月25日，雁江区政府作出〔2014〕06号房屋征收决定（以下简称6号房屋征收决定）并公告。被征收范围内的房屋住户共306户，其中305户已经签订房屋征收补偿安置协议，304户已经完成搬迁。在此次房屋征收范围内，江碧秀的房屋位于资阳市雁江区××镇××路××号，房屋所有权证载明的面积为91.87平方米，性质为混合结构，江碧秀在其房屋底层和第三层分别违法建设32平方米和183.74平方米。 为与江碧秀达成征收补偿安置协议，资阳市雁江区房屋征收局、资阳市雁江区中和镇等相关单位的相关人员分别于2014年11月4日、11月7日就安置补偿问题向江碧秀进行宣传和协商，但由于分歧大，协商未果。2014年11月4日，资阳市雁江区房屋征收局针对江碧秀制作《关于选择评估机构的通知》，并于2014年11月13日向江碧秀送达，但江碧秀拒绝签收，此情况有资阳市雁江区中和镇等基层组织相关人员见证并在送达回执上签字。由于江碧秀未选择评估公司，雁江区政府于2015年4月2日上午在资阳市雁江区××镇××楼××室，召开了有资阳市雁江区房屋征收局、资阳市雁江区中和镇人民政府、资阳市××社区居民委员会相关人员参加的“抽签选择评估公司”的会议，最终资阳顶盛房地产评估事务有限公司（以下简称顶盛公司）被确定为被征收房屋和安置房的评估公司。2015年4月2日，资阳市雁江区房屋征收局向江碧秀制作《评估公司选定通知》，并于当日向江碧秀送达，但江碧秀拒绝签收，此情况有资阳市雁江区中和镇等基层组织相关人员见证并在送达回执上签字。之后，资阳市雁江区房屋征收局与顶盛公司签订《房地产价格评估委托书》（从委托书签订主体、载明的权利义务等内容看，该委托书实为委托合同）。顶盛公司于2015年4月3日至8日开展了评估工作，于2015年4月3日与资阳市雁江区房屋征收局、资阳市雁江区中和镇人民政府相关人员一起对被征收房屋进行现场查勘并对房屋相关状况予以拍照，但因江碧秀抵触，未能进入房屋内部察看。2015年4月8日，顶盛公司出具案涉被征收房屋及用于安置房屋价值的《估价报告书》，两份《估价报告书》载明：估价时间点为2014年9月25日；被征收房屋的价值为每平方米1867元，总价值171521.29元；安置房屋的价值为每平方米2035元，拟安置180.51平方米，总价值367337.85元。作出《估价报告书》的两位房地产估价师均只在《估价报告书》上签章，但未签字。2015年4月14日，《估价报告书》送达江碧秀，但江碧秀拒绝签收，此情况有资阳市雁江区中和镇等基层组织相关人员见证并在送达回执上签字。2015年5月4日，雁江区政府向江碧秀作出资雁征补字〔2015〕第2号房屋征收补偿决定（以下简称2号补偿决定），该决定载明：依据为《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第十七条、第二十一条第一款、第二十二条、第二十四条第二款、第二十六条；征收补偿方式为根据《补偿安置方案》，以资阳市雁江区中和镇中和街片区棚户区改造项目小区面积180.51平方米住宅1套（6-18-1-6-1）与江碧秀被征收房屋进行调换安置，根据《补偿安置方案》结算房屋产权调换差价款和超面积款，搬迁补助费、临时安置补助费由房屋征收部门按照《补偿安置方案》规定进行计算并支付被征收人。如江碧秀选择货币补偿，包括房屋价值、搬家补助、过渡费总额为174060.78元，该项资金已由资阳市雁江区房屋征收局专户存储；被征收人应当在本补偿决定送达之日起十五日内选择其中一种征收补偿方式到资阳市雁江区房屋征收局办理房屋征收补偿手续，二十日腾空被征收房屋交由资阳市雁江区房屋征收局。2号补偿决定还告知了江碧秀申请行政复议及提起行政诉讼的权利和期限。2015年5月8日，2号补偿决定送达江碧秀，但江碧秀拒绝签收，此情况有照片佐证和资阳市雁江区中和镇等基层组织相关人员见证并在送达回执上签字。2号补偿决定进行了张贴，有照片佐证。2015年5月4日，资阳市雁江区财政局出具资金证明，证明江碧秀被征收房屋货币补偿款174060.78元已存财政专户。 江碧秀不服2号补偿决定，于2015年5月29日向资阳市政府邮寄《行政复议申请书》，资阳市政府于2015年6月30日收到该申请后，于2015年7月6日作出《行政复议受理通知书》受理该复议申请，于2015年9月2日作出6号复议决定，维持雁江区政府作出的2号补偿决定。 一审另查明，江碧秀曾提起行政诉讼要求撤销雁江区政府作出的6号房屋征收决定，经一、二审审理，最终驳回其诉讼请求。雁江区住建局于2015年1月14日作出资雁住建〔2015〕第002号建设行政处罚决定（以下简称2号处罚决定），对江碧秀作出限期拆除并在十五日内改正违法行为的处罚。江碧秀不服，提起行政诉讼，要求撤销雁江区住建局作出的2号处罚决定。经一、二审审理，最终驳回其诉讼请求。 一审法院认为，按照征补条例第二十六条的规定，雁江区政府作为县一级人民政府，具有作出征收补偿决定的法定职责。雁江区政府于2014年9月25日就资阳市雁江区中和镇中和街片区棚户区改造项目作出6号房屋征收决定，该征收决定已经人民法院生效判决确定其合法性。江碧秀的房屋也在此征收范围内，因其与征收部门就如何安置补偿存在分歧，故未达成补偿安置协议，雁江区政府便启动了向其作出征收补偿决定的程序。从本案查明的事实看，雁江区政府在征收补偿决定程序中开展的工作符合征补条例等相关法律、法规的规定：首先，6号房屋征收决定作出后，雁江区政府主管征收的部门以及被征收房屋所在镇人民政府、社区相关人员与江碧秀就其被征收房屋的补偿安置问题进行了多次协商；其次，资阳市雁江区房屋征收局向江碧秀发送《关于选择评估机构的通知》后，江碧秀未主动选择评估机构，在资阳市雁江区房屋征收局、资阳市雁江区中和镇人民政府、资阳市××社区居民委员会相关人员的见证下，随机确定顶盛公司作为被征收房屋的评估公司，并将该结果告知了江碧秀，江碧秀并未对此提出异议，因此，该评估机构的选择具有公正性并保障了江碧秀的选择和知情权；再次，顶盛公司接受委托后，在履行现场查勘被征收房屋并对房屋相关状况予以拍照等相关程序后，作出被征收房屋及用于安置房屋价值的《估价报告书》。《估价报告书》载明了估价依据、估价原则、估价方法、对评估过程的说明、评估人员资格证明等内容，评估方法科学、评估过程客观、评估结果正确。《估价报告书》送达江碧秀后，江碧秀未提出异议并申请复核，虽两位房地产估价师只在《估价报告书》上签章而未签字，但该情形属于评估程序中的瑕疵，不足以否定评估结论的正确性。在江碧秀无相反证据推翻该评估结论的情况下，该院采信《估价报告书》的证明力；最后，雁江区政府根据已经人民法院生效判决确认其合法性的《补偿安置方案》确定的安置补偿原则、方式等内容向江碧秀作出2号补偿决定。2号补偿决定载明了补偿方式、补偿金额和支付期、用于产权调换房屋的地址、面积、搬迁费、临时安置费、搬迁期限、过渡方式、过渡期限、给予被征收人货币补偿或者产权调换选择情况、作出2号补偿决定的依据、理由、被征收人依法申请行政复议及提起行政诉讼的权利和期限等内容，同时，2号补偿决定也进行了张贴，以上内容及程序符合征补条例的规定。江碧秀不服2号补偿决定，向资阳市政府申请行政复议。资阳市政府收到江碧秀的复议申请后，在法定期限内受理并作出6号复议决定，程序合法。 综上，雁江区政府2号补偿决定的作出程序及对补偿安置的具体处理均符合相关法律、法规规定，亦充分保障了江碧秀的合法权益。资阳市政府作出的6号复议决定符合法定程序。江碧秀要求撤销2号补偿决定的诉讼请求无相关事实和法律、法规作支撑，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决：驳回江碧秀要求撤销雁江区政府2号补偿决定和资阳市政府6号复议决定的诉讼请求。一审案件受理费50元，由江碧秀负担。 江碧秀不服，上诉称：1.一审判决认定事实不清，证据不足。（1）《补偿安置方案》未经有权机关依法定程序作出；（2）《估价报告书》违法，资阳市雁江区房屋征收局未进行整体评估，更未公示分户评估报告，未告知江碧秀对《估价报告书》提出异议及申请复核等权利；（3）评估时点为房屋征收决定作出之日而非公告之日；（4）《估价报告书》无评估师签字；（5）被征收房屋的价值为每平方米1867元，远远低于市场价；（6）2号补偿决定未明确搬迁补助费、临时安置补助费具体金额。2.2号补偿决定程序违法。（1）《估价报告书》作出后，双方未就安置补偿问题进行协商；（2）雁江区政府作出2号补偿决定之前未告知江碧秀就拟作出补偿决定事项进行陈述和申辩的权利和时限。3.雁江区政府作出2号补偿决定的法律依据不足。请求二审法院撤销一审判决，依法改判；本案诉讼费由被上诉人承担。 雁江区政府答辩称：一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 资阳市政府答辩称：该府作出的6号复议决定事实清楚，证据充分，适用依据正确，程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审判决记载了双方当事人提交的证据及对证据的质证意见，经审查，一审法院采信的主要证据符合行政诉讼证据有关真实性、合法性和关联性的要求，本院予以确认。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。 本院另查明，在随机确定顶盛公司为被征收房屋的评估公司时，无公证机构现场公证；顶盛公司接受委托后，未向资阳市雁江区房屋征收局提供被征收房屋的初步评估结果，资阳市雁江区房屋征收局亦未将初步评估结果在征收范围内向江碧秀公示；雁江区政府作出2号补偿决定前，未告知江碧秀就拟作出补偿决定事项进行陈述和申辩的权利和时限；2号补偿决定载明，如江碧秀选择货币补偿方式，补偿金174060.78元由资阳市雁江区房屋征收局专户存储，未在银行专户存储。 再查明，因江碧秀违规搭建，雁江区住建局于2015年1月14日作出2号处罚决定，对江碧秀作出限期拆除并在十五日内改正违法行为的处罚。江碧秀不服，向资阳市住房和城乡规划建设局申请行政复议。2015年4月1日，资阳市住房和城乡规划建设局作出复议决定，维持雁江区住建局作出的2号处罚决定。江碧秀因此提起行政诉讼，请求撤销雁江区住建局作出的2号处罚决定。四川省资阳市雁江区人民法院（2015）雁江行初字第121号行政判决驳回江碧秀的诉讼请求。四川省资阳市中级人民法院（2016）川20行终字第22号行政判决维持一审判决。四川省高级人民法院（2017）川行申762号行政裁定驳回江碧秀的再审申请。江碧秀曾另案提起行政诉讼，请求确认雁江区政府作出6号房屋征收决定的行政行为违法。四川省简阳市人民法院（2015）简阳行初字第11号行政判决驳回江碧秀的诉讼请求。四川省资阳市中级人民法院（2016）川20行终24号行政判决维持一审判决。四川省高级人民法院（2017）川行申763号行政裁定驳回江碧秀的再审申请。 又查明，因江碧秀在规定签约期限内未签约，故提前签约搬迁奖励、全合法奖、违规搭建的第一层32平方米和第三层183.74平方米搬迁补助被取消。如江碧秀选择货币补偿方式，其应得的货币补偿总额为174060.78元，其中房屋价值171796.90元（91.87㎡×1870元/㎡）；搬家补助500元；过渡费91.87㎡×3.2元/㎡·月=293.98元/月，6个月计1763.88元。 本院认为，根据征补条例第二十六条第一款“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”的规定，雁江区政府具有作出2号补偿决定的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”的规定，资阳市政府具有对本案被诉2号补偿决定作出6号复议决定的职权。 根据双方当事人的诉辩意见，本案主要争议焦点为：2号补偿决定是否充分保障江碧秀的实体权益；评估程序及2号补偿决定的作出程序是否合法；资阳市政府6号复议决定是否合法。具体分析如下： 一、关于2号补偿决定是否充分保障江碧秀的实体权益问题 顶盛公司针对案涉被征收房屋出具的《估价报告书》载明了估价时点、依据、原则、方法（市场比较法）、结果（总价171521.29元）等内容；2号补偿决定提供了产权调换和货币补偿两种方式供江碧秀选择，如其选择产权调换，搬迁补助费、临时安置补助费按照《补偿安置方案》计算并支付，如其选择货币补偿，包括房屋价值、搬家补助、过渡费共计174060.78元。可见，2号补偿决定符合征补条例第十七条第一款“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿”、第十九条第一款“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”、第二十一条第一款“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换”及第二十六条第二款“补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项”的规定，补偿标准与案涉改造项目其他300余户被征收人补偿标准完全一致。两位房地产估价师针对江碧秀被征收房屋出具的《估价报告书》载明的估价依据共24项，其中第20项即为已为四川省资阳市中级人民法院（2016）川20行终24号生效判决确认其合法性的6号房屋征收决定。6号房屋征收决定的依据之一即为《补偿安置方案》，该方案之合法性亦已被人民法院生效判决所确认，故江碧秀关于其被征收房屋价值远远低于市场价的上诉理由缺乏事实根据。2号补偿决定载明，被征收人的搬迁补助费、临时安置补助费由资阳市雁江区房屋征收局按照《补偿安置方案》进行计算并支付给被征收人。该决定虽未明确搬迁补助费、临时安置补助费具体金额，但如江碧秀选择产权调换安置补偿方式，搬迁补助费、临时安置补助费可依照《补偿安置方案》计算并支付，故2号补偿决定未明确搬迁补助费、临时安置补助费具体金额并不影响江碧秀实体权益之实现。 综上，2号补偿决定依法充分保障了江碧秀的实体权益。 二、关于评估程序及2号补偿决定的作出程序是否合法的问题 在随机确定顶盛公司为被征收房屋的评估公司时，无公证机构现场公证，不符合《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第二款“投票确定房地产价格评估机构的，应当有三分之二以上的被征收人参加，并获得参加投票的被征收人的半数以上选票。投票不能确定的，可以采取摇号、抽签等随机选定方式确定。投票确定或者随机确定房地产价格评估机构应当由公证机构现场公证”的规定。两位房地产估价师未在《估价报告书》上签字，不符合《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条第二款“整体评估报告和分户评估报告应当由负责房屋征收评估项目的两名以上注册房地产估价师签字，并加盖房地产价格评估机构公章。不得以印章代替签字”的规定。 雁江区政府作出2号补偿决定前，未告知江碧秀就拟作出补偿决定事项进行陈述和申辩的权利和时限，不符合《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第四十三条第一款“市、县级人民政府作出房屋补偿决定前，应当对房屋征收部门提交的材料进行核查，告知被征收人就拟作出补偿决定事项进行陈述和申辩的权利和时限”的规定。如江碧秀选择货币补偿方式，对江碧秀的货币补偿金174060.78元未在银行专户存储，不符合《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第四十二条第二款第（五）项“补偿决定应当明确下列内容：（五）对被征收人的补偿金已在银行专户存储的情况”的规定。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”。本案中，雁江区政府作出的2号补偿决定程序违法，应予撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故应判决确认2号补偿决定违法，保留其效力。 三、关于资阳市政府6号复议决定是否合法的问题 江碧秀不服2号补偿决定，于2015年5月29日向资阳市政府邮寄《行政复议申请书》，资阳市政府受理复议申请后，于2015年9月2日作出6号复议决定，认定雁江区政府作出的2号补偿决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，予以维持。6号复议决定认定事实基本清楚，但适用法律错误，依法应予撤销。 综上，一审判决认定的主要事实清楚，但适用法律错误，江碧秀的部分上诉理由成立，本院予以支持。一审判决驳回江碧秀的诉讼请求不当，应当予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决如下： 一、撤销四川省资阳市中级人民法院（2015）资行初字第26号行政判决； 二、确认资阳市雁江区人民政府于2015年5月4日作出的资雁征补字〔2015〕第2号房屋征收补偿决定违法； 三、撤销资阳市人民政府于2015年9月2日作出的资府复决字〔2015〕6号行政复议决定。 一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，合计100元，由被上诉人资阳市雁江区人民政府、资阳市人民政府各负担50元。 本判决为终审判决。 审 判 长 毛学龙 审 判 员 王凤红 审 判 员 朱 珠 二〇二〇年十二月二十八日 法官助理 刘晴雯 书 记 员 周建秋