辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终1023号上诉人（原审原告）：宋吉珍，男，1951年6月15日出生，汉族，住所地辽宁省普兰店市。委托诉讼代理人：谢晨曦，辽宁好谋律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：大连市甘井子区人民政府，住所地大连市甘井子区明珠广场**。法定代表人：郭云峰，该区政府区长。委托诉讼代理人：冯兴辉，该区政府司法局工作人员。委托诉讼代理人：李岗，辽宁知本律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：大连市甘井子区辛寨子街道办事处，住所地大连市甘井子区虹城路**。法定代表人：彭嘉伟，该办事处主任。委托诉讼代理人：李岗，辽宁知本律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：大连市自然资源局甘井子分局（原大连市国土资源和房屋局甘井子分局），住，住所地大连市甘井子区东纬路**/div>法定代表人：隋长庆，该分局局长。委托诉讼代理人：王海杰，该分局工作人员。委托诉讼代理人：李岗，辽宁知本律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：大连市甘井子区农业农村局，住所，住所地大连市甘井子区虹港路**div>法定代表人：李伟，该局局长。委托诉讼代理人：华富敏，该局农业科科长。委托诉讼代理人：唐漪，辽宁唐大律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：大连市甘井子区城市管理综合行政执法局，住所，住所地大连市甘井子区东纬路**div>法定代表人：谭军，该局局长。委托诉讼代理人：叶一铮，该局法规科副科长。委托诉讼代理人：张雯，辽宁文柳山律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：大连市公安局甘井子分局，住所地，住所地大连市甘井子区明珠广场**iv>法定代表人：杨科，该分局局长。委托诉讼代理人：刘步频，该分局公职律师。委托诉讼代理人：李健，该分局法制大队副大队长。被上诉人（原审被告）：大连市甘井子区市场监督管理局，住所地，住所地大连市甘井子区山东路**iv>法定代表人：唐宗宝，该局局长。委托诉讼代理人：林晓燕，该局政策法规科科长。委托诉讼代理人：李巍巍，辽宁刘魏李律师事务所律师。宋吉珍因诉原审被告大连市甘井子区人民政府、大连市甘井子区辛寨子街道办事处、大连市国土资源和房屋局甘井子分局、大连市甘井子区农业农村局、大连市甘井子区城市管理综合行政执法局、大连市公安局甘井子分局、大连市甘井子区市场监督管理局强制拆除行为并赔偿一案，不服大连市中级人民法院（2019）辽02行初360号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2004年1月1日，大连天华企业集团农牧业公司、大连博士园农业科技园作为甲方与作为乙方的宋吉珍签订《承租土地合同》，第三条约定，“农用土地使用期限：使用年限为30年，届满后可根据届满按新国家法律，可顺延20年，…”在该合同乙方签字处有宋吉珍字样的签名。2018年9月14日，农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》。2018年10月9日，中共大连市委办公厅、大连市人民政府办公厅印发《大连市“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案》。2018年10月10日，中共甘井子区委办公室、甘井子区人民政府办公室印发《甘井子区“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案》。其后，大连市甘井子区人民政府决定对全区违法违规建设“大棚房”问题进行专项清理整治，并由大连市甘井子区农林水利和海洋渔业局、大连市国土资源和房屋局甘井子分局、大连市甘井子区城市管理行政执法局、大连市甘井子区市场监督管理局、大连市公安局甘井子分局和大连市甘井子区营城子街道办事处共同对外发布《甘井子区关于加强清理整治“大棚房”工作的通告》。另查明，2019年1月31日，大连市甘井子区进行政府机构改革，组建大连市甘井子区农业农村局，不再保留大连市甘井子区农林水利和海洋渔业局；组建大连市甘井子区城市管理综合行政执法局，不再保留大连市甘井子区城市管理行政执法局。认定上述事实的证据有原告提供的《农用土地租用合同书》、《补充协议书》、《甘井子区关于加强清理整治“大棚房”工作的通告》和工商营业执照，被告提供的《农业农村部、自然资源部印发〈关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案〉的通知》、《中共大连市委办公厅、大连市人民政府办公厅关于印发〈大连市“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案〉的通知》、《中共甘井子区委办公室、甘井子区人民政府办公室关于印发〈甘井子区“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案〉的通知》，在卷为凭，足以认定。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”所谓“利害关系”，是指有可能受到行政行为的不利影响。也就是说，当事人所主张的合法权益，应当具有受到行政行为侵犯的可能性。该可能性一般应置于行政法律关系当中加以分析判断，因此，除特殊情形或者法律另有规定，前述法条所规定的“利害关系”一般不包括私法上的利害关系。申言之，只有公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上的利害关系，才具有提起行政诉讼的原告主体资格。而行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或者法律上的利益，是判断是否存在公法上利害关系的重要标准。本案系原告提起的要求确认被告强制拆除看护房违法并赔偿的诉讼案件。在认定和拆除违法建设的行政法律关系中，行政机关履行职责维护的是城乡规划、土地管理等领域的公共秩序，其拆除行为影响的是违法建设的建设者或者所有权人等物权主体的合法权益，至于违法建设的建设者或者所有权人等物权主体与其他债权人之间的民事法律关系，并不属于行政机关拆除违法建设所依法应予保护或者考量的利益范围。本案中，从现有证据看，原告以自己的名义与2004年1月1日，大连天华企业集团农牧业公司、大连博士园农业科技园签订了《承租土地合同书》，证明二者之间存在租赁农用土地的民事债权债务关系，无法证明原告系案涉建设的建设者或者所有权人，故原告起诉请求确认被告强制拆除案涉建筑和地上附着物的行为违法并赔偿，不具有行政诉讼的原告主体资格，其起诉不符合法定的起诉条件。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告宋吉珍的起诉。原告宋吉珍已预交的案件受理费人民币50元，予以退还。宋吉珍上诉称，上诉人的诉讼请求符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第二十五条、第七十六条的规定，不应驳回起诉。一、上诉人的大棚房的使用权是购买获得的，且纯属生产附属设施。上诉人一直种植大棚樱桃，没有改变土地性质，也无违规建设行为，不在清理整治范围。即使依现在的标准超标，但法不溯及既往，不应被整改及强制拆除。二、被上诉人联合强制拆除大棚房，侵害了上诉人的合法财产权。所受损失当然应该由被上诉人承担。请求依法撤销原审裁定，指令原审法院依法继续审理；由七个被上诉人共同承担本案的所有诉讼费用。大连市甘井子区人民政府答辩称，一、上诉人不是案涉建筑的合法建设者或所有权人，仅仅是土地承租户，与所诉拆除行为无实际上的利害关系，上诉人作为原审原告不适格，原审法院驳回起诉，符合法律规定，程序适当，适用法律正确。二、原审法院区分公法与私法上的利害关系的不同是行政诉讼法律规范的要求，逻辑顺当。三、案涉博士园大棚房是建设在耕地上的违法建筑，用于居住，改变了农业用途，未有任何审批手续；有关部门推进对“大棚房”违法建设的整治工作，是贯彻中央、省、市政府的相关政策和文件要求，不违反法律法规规定。综上，本案不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，驳回起诉并无不当。上诉人的上诉理由不成立，请求二审法院驳回其上诉。大连市公安局甘井子分局答辩称，上诉人不是行政诉讼法规定的利害关系人，被上诉人主体不适格。被上诉人系根据国家文件规定及市、区政府工作安排，与相关部门共同参与“大棚房”专项清理行动。上诉人现有证据不能证明其损害。综上，上诉人不具有提起本案行政诉讼的主体资格，其主张亦无事实和法律依据。请求驳回上诉人的诉讼请求。大连市甘井子区农业农村局答辩称，答辩人的行为符合法律和政策规定，上诉人不具有适格的诉讼主体资格。原审法院的裁定依法有据，应予维持。大连市甘井子区城市管理综合行政执法局答辩称，原审法院认定上诉人不具有提起本案诉讼的原告主体资格，事实清楚，适用法律正确。原审法院以上诉人的起诉不符合法定起诉条件作出驳回起诉的裁定，符合法律规定。“大棚房”专项清理行动仅是针对违法占用土地和违法改变土地用途的行为开展的，并未影响上诉人在符合法律规定前提下继续履行承租土地合同开展农业经营活动。我局系根据国家文件规定及区政府的工作安排，与相关部门共同参与“大棚房”专项清理活动，并非实施强制行为，也未实施任何违法行为。上诉人的主张没有事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。大连市甘井区子区辛寨子街道办事处答辩意见与大连市甘井子区人民政府答辩意见相同。大连市甘井子区市场监督管理局答辩称，原告起诉主体不适格，诉讼请求没有事实及法律依据，应当驳回起诉。各单位系联合执法，不存在违法强制拆除行为。大连市自然资源局甘井子分局答辩意见与大连市甘井子区人民政府答辩意见相同。本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。本案中，根据宋吉珍与大连天华企业集团农牧业公司、大连博士园农业科技园签订《承租土地合同》中约定的内容，其与大连天华企业集团农牧业公司、大连博士园农业科技园系土地承租关系，并非案涉建筑物的所有权人。大连市甘井子人民政府为贯彻落实农业农村部、自然资源部《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》及中共大连市委办公厅、大连市人民政府办公厅《大连市“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案》的相关政策，与中共甘井子区委共同印发《甘井子区“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案》。根据该方案，大连市甘井子区人民政府组织相关部门对全区违法违规建设“大棚房”问题进行专项清理整治，对案涉建筑物实施强制拆除，大连市甘井区人民政府所施的强制拆除行为针对的是案涉建设物的建设者或所有权人，宋吉珍并非涉案建筑物的建设者或所有权人，原审认定宋吉珍不具有原告主体资格，裁定驳回其起诉并无不当。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  孙弘达审判员  席铁斌审判员  刘 毅二〇二〇年十二月二十一日法官助理黄忠学书记员曲宏