山东省青岛市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁02行初548号 原告秦汉学，男，1963年12月29日生，汉族，住青岛市黄岛区。 委托代理人秦洪学，男，1969年9月17日生，汉族，住胶州市，系原告秦汉学弟弟。 被告青岛市黄岛区人民政府，住所地青岛市黄岛区长江中路**。 法定代表人周安，区长。 委托代理人艾爽，青岛市黄岛区隐珠街道办事处工作人员。 委托代理人薛惠丽，山东首辰律师事务所律师。 被告青岛市黄岛区自然资源局，住，住所地青岛市黄岛区长江东路福瀛大厦2405/div> 法定代表人高永强，局长。 委托代理人安彤，青岛市黄岛区自然资源局工作人员。 委托代理人于臻，山东光浩律师事务所律师。 被告青岛市黄岛区隐珠街道办事处，住，住所地青岛市黄岛区月牙河路**/div> 法定代表人王全芳，主任。 出庭负责人于学坤，主任助理。 委托代理人薛惠丽，山东首辰律师事务所律师。 委托代理人丁超，山东首辰律师事务所律师。 被告青岛市黄岛区隐珠街道薛家滩村民委员会，住所，住所地青岛市黄岛区隐珠街道薛家滩村div> 法定代表人薛洪俊，主任。 委托代理人薛惠丽，山东首辰律师事务所律师。 委托代理人丁超，山东首辰律师事务所律师。 原告秦汉学诉被告青岛市黄岛区人民政府、青岛市黄岛区自然资源局、青岛市黄岛区隐珠街道办事处、青岛市黄岛区隐珠街道薛家滩村民委员会限期交回土地一案，向本院提起行政诉讼。本院立案登记后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月1日公开开庭审理了本案，原告秦汉学及其委托代理人秦洪学，被告青岛市黄岛区人民政府的委托代理人艾爽、薛惠丽，被告青岛市黄岛区自然资源局的委托代理人安彤、于臻，被告青岛市黄岛区隐珠街道办事处的出庭负责人主任助理于学坤及委托代理人薛惠丽，被告青岛市黄岛区隐珠街道薛家滩村民委员会的法定代表人主任薛洪俊及委托代理人薛惠丽到庭参加诉讼。其中，因原告起诉四共同被告，青岛市黄岛区人民政府、青岛市黄岛区自然资源局、青岛市黄岛区隐珠街道办事处经协商共同确定由青岛市黄岛区隐珠街道办事处的出庭负责人作为三被告的负责人出庭。本案现已审理终结。 原告秦汉学诉称，2019年度四被告在组织实施对青岛市黄岛区薛家滩村区域合计44.1公顷集体土地上的宅基地房屋征收搬迁或者征收拆迁中，以召开村民代表会议的形式，掩盖偷拆、强拆的目的。在2020年1月10日，被告青岛市黄岛区隐珠街道薛家滩村民委员会作出《青岛市黄岛区隐珠街道办事处薛家滩收回集体土地使用权的决议》和《限期交回土地通知》，并于当日送达原告。四被告无视原告对《隐珠街道办事处薛家滩村庄搬迁安置方案》不服已经申请行政复议和提起行政诉讼的情况下，在（2019）鲁02行初1394号案件开庭当天夜间，依据上述《青岛市黄岛区隐珠街道办事处薛家滩收回集体土地使用权的决议》和《限期交回土地通知》对原告宅基地房屋进行偷拆、强拆。为此，原告依法提起行政诉讼，请求：1、判决四被告以召开薛家滩村民代表会议的形式，由被告青岛市黄岛区隐珠街道薛家滩村民委员会作出的《青岛市黄岛区隐珠街道办事处薛家滩收回集体土地使用权的决议》和《限期交回土地通知》违法或者无效，严重侵犯了原告的合法权益，依法撤销；2、被告承担因本案产生的诉讼费、材料打印费、交通费、燃油费、住宿费等一切费用，具体费用在案结后一次性结清；3、申请一并审查以下规范性文件：青黄政发[2013]14号、青黄政发[2013]15号、青黄政发[2013]16号、青黄政发[2013]17号、青西新管发[2014]14号、青西新管发[2015]30号、青西新管发[2017]14号、《隐珠街道办事处薛家滩村庄搬迁安置补偿方案》（薛家滩搬迁安置2号）《胶南市经济开发区管委薛家滩村片区改造项目社会稳定风险评估》《限期交回土地通知》《青岛市黄岛区隐珠街道办事处薛家滩收回集体土地使用权的决议》、青黄政字[2020]30号。 原告秦汉学当庭明确其诉讼请求中《青岛市黄岛区隐珠街道办事处薛家滩收回集体土地使用权的决议》系《限期交回土地通知》的附件，原告第一项诉讼请求指向包含该附件的《限期交回土地通知》。 被告青岛市黄岛区人民政府、青岛市黄岛区隐珠街道办事处答辩称，一、本案不属于人民法院行政案件的受案范围。被告青岛市黄岛区隐珠街道薛家滩村民委员会系村民自治组织，并非行政诉讼法所规定的行政机关。目前也并没有法律、法规规定可就涉案行为提起行政诉讼。二、原告提出的诉讼请求涉及两个行为，违反了人民法院受理行政案件的“一行为一诉讼”的基本原则，属于诉讼请求不明确。因原告的诉讼请求中包含确认《青岛市黄岛区隐珠街道办事处薛家滩收回集体土地使用权的决议》违法、《限期交回土地通知》违法，不符合人民法院受理案件的条件。三、案涉《青岛市黄岛区隐珠街道办事处薛家滩收回集体土地使用权的决议》及《限期交回土地通知》并非两被告制作，两被告作为本案被告主体不适格。2019年3月青岛市黄岛区隐珠街道薛家滩村民委员会启动村庄自主改造，《隐珠街道办事处薛家滩××村庄搬迁安置补偿方案》经村民代表大会表决通过后进行了公示。根据该补偿方案，村民陆续与村委会签订《搬迁安置补偿协议》并拆除房屋。截止到2020年1月已有494户村民签订协议并拆除房屋，仅有3户未签订协议、未拆除房屋，导致补亏用地不能上市、安置区无法办理相关手续从而影响安置区建设，直接侵犯了全体村民的利益。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条的规定，2020年1月10日被告青岛市黄岛区隐珠街道薛家滩村民委员会根据部分村民代表的提议召开村民代表大会，讨论、决定并形成决议，即《青岛市黄岛区隐珠街道办事处薛家滩收回集体土地使用权的决议》。决议形成当日，被告青岛市黄岛区隐珠街道薛家滩村民委员会向原告发出《限期交回土地通知》。综上，请求依法驳回原告对两被告的起诉。 被告青岛市黄岛区自然资源局答辩称，一、原告的诉讼请求不具体、不明确，且原告的起诉违反了“一行为一诉”的行政诉讼基本原则。本案中，原告诉讼请求不具体、不明确，且原告同时对《青岛市黄岛区隐珠街道办事处薛家滩收回集体土地使用权的决议》《限期交回土地通知》提起诉讼违反了“一行为一诉”的行政诉讼基本原则。二、青岛市黄岛区自然资源局没有参与上述决议和通知的作出过程，且没有拆除涉案房屋的法定职责，也并未参与实施或授权任何内设机构、派出机关或者其他组织实施涉案拆除行为，因此，青岛市黄岛区自然资源局作为本案被告不适格。三、原告主张的材料费、交通费、燃油费、住宿费等没有事实和法律依据，即使原告存在损失，也与青岛市黄岛区自然资源局无关。综上，原告起诉没有事实和法律依据，青岛市黄岛区自然资源局作为本案被告不适格，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告青岛市黄岛区隐珠街道薛家滩村民委员会答辩称，一、本案不属于人民法院行政案件的受案范围。被告青岛市黄岛区隐珠街道薛家滩村民委员会系村民自治组织，并非行政诉讼法所规定的行政机关。目前也并没有法律、法规规定可就涉案行为提起行政诉讼。二、原告提出的诉讼请求涉及两个行为，违反了人民法院受理行政案件的“一行为一诉讼”的基本原则，属于诉讼请求不明确。因原告的诉讼请求中包含确认《青岛市黄岛区隐珠街道办事处薛家滩收回集体土地使用权的决议》违法、《限期交回土地通知》违法，不符合人民法院受理案件的条件。三、青岛市黄岛区隐珠街道薛家滩村民委员会作出《青岛市黄岛区隐珠街道办事处薛家滩收回集体土地使用权的决议》及向原告发出的《限期交回土地通知》，认定事实清楚，适用法律正确。2019年3月青岛市黄岛区隐珠街道薛家滩村民委员会启动村庄自主改造，《隐珠街道办事处薛家滩××村庄搬迁安置补偿方案》经村民代表大会表决通过后进行了公示。根据该补偿方案，村民陆续与村委会签订《搬迁安置补偿协议》并拆除房屋。截止到2020年1月已有494户村民签订协议并拆除房屋，仅有3户未签订协议、未拆除房屋，导致补亏用地不能上市、安置区无法办理相关手续从而影响安置区建设，直接侵犯了全体村民的利益。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条的规定，2020年1月10日被告青岛市黄岛区隐珠街道薛家滩村民委员会根据部分村民代表的提议召开村民代表大会，讨论、决定并形成决议，即《青岛市黄岛区隐珠街道办事处薛家滩收回集体土地使用权的决议》。决议形成当日，向原告发出《限期交回土地通知》。四、本案被诉行为发生在薛家滩××村庄改造过程中，村庄改造工作有利于提高村民的生活质量、优化社会管理水平、改善城市形象、推动产业转型，符合绝大多数村民的利益，具有社会公共利益属性。对于原告来讲，基于所涉房屋已被拆除，但其合法权益并不受到损害，其仍能获得基于村庄改造补偿方案的拆迁利益，故是否撤销案涉通知不影响其利益，反而如果撤销将给村庄改造工作造成负面影响，造成公共利益的重大损害。因此，请求依法驳回原告的全部诉讼请求。 经审查，本院查明以下事实：原告秦汉学在青岛市黄岛区隐珠街道薛家滩村9号有一处房屋，其持有集体土地建设用地使用权证。2020年1月10日该村委会根据部分村民代表的提议召开村民代表大会，讨论、决定并形成《青岛市黄岛区隐珠街道办事处薛家滩收回集体土地使用权的决议》，内容如下：“2020年1月3日，部分村民代表提议召开村民代表会议研究收回薛家滩村庄改造补亏用地范围内未签约的集体土地使用权，并拆除该区域内的房屋及附着物，按照《隐珠街道办事处薛家滩××村庄搬迁安置补偿方案》进行补偿。根据该提议，薛家滩村委会于2020年1月10日召开村民代表会议。薛家滩改造项目自2019年3月便开始启动薛家滩村庄改造。《隐珠街道办事处薛家滩××村庄搬迁安置补偿方案》已经表决通过且公示，目前494户村民已签订补偿协议并拆除房屋，但仍有3户未签订补偿协议、未拆除房屋，导致补亏用地不能上市、安置区无法办理相关手续从而影响安置区建设，直接侵犯了全体村民的利益……经表决，决议如下：一、收回薛家滩村庄改造补亏用地范围内的集体土地使用权。二、按照《隐珠街道办事处薛家滩××村庄搬迁安置补偿方案》的补偿方式对收回集体土地上的房屋及附着物进行安置补偿。三、薛家滩村庄改造补亏用地范围内的房屋及附着物应于2020年1月15日之前自行予以拆除，如不拆除由村委会组织拆除”。决议形成当日，青岛市黄岛区隐珠街道薛家滩村民委员会向原告秦汉学发出《限期交回土地通知》，通知原告于收到通知之日起5日内自行搬离薛家滩村9号房屋的自有物品并将房屋及附属物予以拆除，将所占集体土地交给薛家滩村委会；拆除后到村委会根据补偿方案领取相应补偿，逾期将根据《青岛市黄岛区隐珠街道办事处薛家滩收回集体土地使用权的决议》执行。同时将上述决议作为附件一并向原告进行送达。庭审中，原告自述其房屋于2020年1月14日晚被拆除，青岛市黄岛区隐珠街道薛家滩村民委员会对此表示认可，并称房屋由其组织实施拆除。 庭审中，本院针对青岛市黄岛区人民政府是否是本案适格被告进行审查，并向原告进行了释明。原告明确表示，选择山东省胶州市人民法院管辖。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。”《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第六十六条第一款规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。”本案中，青岛市黄岛区隐珠街道薛家滩村民委员会对原告作出《限期交回土地通知》，收回其所占集体土地，系依据《中华人民共和国土地管理法》上述规定的授权履行行政管理职责的行为。根据本院查明的案件事实，青岛市黄岛区人民政府并非涉案《限期交回土地通知》的作出主体，因此青岛市黄岛区人民政府并非本案适格被告。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”第十四条规定：“基层人民法院管辖第一审行政案件。”第十八条第一款规定：“行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖……。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条规定：“人民法院发现受理的案件不属于本院管辖的，应当移送有管辖权的人民法院，受移送的人民法院认为受移送案件按照规定不属于本院管辖的，应当报请上级人民法院指定管辖，不得再自行移送。”本案中，青岛市黄岛区人民政府不是本案适格被告，本案应由基层人民法院一审管辖。根据以上规定和青岛市跨行政区域管辖行政案件片区划分的规定，结合本案原告的意愿，本着便于审理的原则，本院依法指定山东省胶州市人民法院管辖。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第十四条、第二十二条之规定，裁定如下： 本案指定山东省胶州市人民法院管辖。 审 判 长  刘力铭 人民陪审员  郭艳芳 人民陪审员  尹岩青 二〇二〇年十二月十四日 法官助理 王** 书记员王崧 书记员张淑杰