河北省保定市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)冀06行终290号 上诉人（原审原告）景怀林，男，1962年12月12日出生，汉族，住河北省高碑店市。 委托代理人郭子僮，北京京云（上海）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）高碑店市公安局，住所地河北省高碑店市团结东路。 法定代表人于建军，该局局长。 委托代理人李征，该局民警。 委托代理人李金勇，该局民警。 上诉人景怀林因被上诉人高碑店市公安局治安管理行政处罚一案，不服河北省涿州市人民法院（2020）冀0681行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，汇通京雄园区建设发展有限公司以出让方式取得冀（2018）高碑店市不动产权第0005373号国有建设用地使用权证，用途为工业用地，使用期限自2018年8月10日起至2068年8月9日止。2018年12月26日，高碑店市城乡规划管理局就该地为汇通京雄园区建设发展有限公司颁发130684201800046号建设用地规划许可证，项目名称为北京二商河北产业园冷链专业市场项目。2019年11月6日8时许，景怀林在内的多名辛立庄镇内渠村村民在高碑店市京津冀生活智慧港项目施工现场聚集，阻拦施工人员进场施工。2019年11月6日，高碑店市公安局作出高公（刑大案）行罚决字〔2019〕1186号行政处罚决定书，以严重扰乱公共秩序为由，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定，决定对景怀林行政拘留十日。 原审法院经审理认为,《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的。”本案中，涉案地块已出让给汇通京雄园区建设发展有限公司，该公司已取得建设用地规划许可证，故在该地上的施工行为合法，景怀林等人在该地聚集阻碍施工，扰乱了施工方的生产秩序，高碑店市公安局依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条之规定，对景怀林作出的行政处罚事实清楚，适用法律正确。高碑店市公安局在作出行政处罚的过程中依法对景怀林询问，告知其陈述、申辩的权利，并送达行政处罚决定书，程序合法。景怀林称其在自己承包地上阻碍他人施工，属于保护自身合法权益，并未提供证据，且与事实不符，不予支持。景怀林另称其并未与施工方发生肢体冲突，扰乱单位秩序的客观方面表现为使企业生产秩序不能正常进行，既可以是暴力的手段也可以是非暴力的手段，故对该抗辩意见不予支持。高碑店市公安局辩称应中止诉讼，不符合法律规定，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决驳回景怀林的诉讼请求。 上诉人景怀林不服上诉称，一、景怀林对涉案土地享有合法的承包经营权，为保护自身合法权利要求在涉案土地上建设施工的单位停止施工符合法律规定。一审法院以汇通京雄园区建设发展有限公司取得国有建设用地使用权证为由，认定该公司对涉案地块享有合法权利，但一审法院未查明该国有建设用地使用权证所涉及土地是否包含了景怀林土地，高碑店市公安局在该方面亦未提交相关证据。故一审法院以该国有建设用地使用权证作为定案依据证明力不足。其次，虽然该地块存在征收项目，但该征收项目依据的征收土地和补偿安置方案系2018年3月8日作出，从时间上看，涉案国有建设用地使用权证的取得存在问题，应提供土地出让合同予以证明。同时，景怀林在一审中明确其于2019年11月被迫签订征收土地协议，在该时间之前，其应对涉案土地享有权利。涉案国有建设用地使用权证取得时间为2018年。根据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律、法规规定，人民政府挂牌出让国有土地使用权，应当以该土地已经合法收回或者国有土地上的房屋经合法征收，国有土地使用权已经一并收回为前提。本案涉案地块虽存在土地征收行为，但具体涉及景怀林的土地未并合法收回。故涉案国有建设用地使用权与本案无关联性。二、一审法院适用法律错误。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条、《河北省城乡规划条例》第四十条、《建筑工程施工许可证管理办法》第二条、第三条规定，本案高碑店市公安局以阻碍施工为由对景怀林进行拘留，但该前提是施工单位取得合法施工手续进行施工行为，原审中高碑店市公安局未提交涉案施工行为的施工许可，不能认为是合法施工，故景怀林不存在阻碍施工的行为，一审法院认为汇通京雄园区建设发展有限公司于2018年12月26日取得建设用地规划许可证，从而认定施工单位在该涉案地块上的施工行为合法，违反上述法律规定。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人景怀林的诉讼请求或发回重审。 被上诉人高碑店市公安局答辩称，一、我局认定上诉人景怀林的违法事实清楚，处罚程序合法、证据充分。2019年11月6日8时许，在高碑店市京津冀生活智慧港项目施工现场，辛立庄镇内渠村村民14人阻拦施工人员进场施工，严重扰乱公共秩序，造成较大的社会影响，我局于当日受理案件，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定，于2019年11月6日对景怀林作出行政拘留十日的处罚，并依法送达、执行，以上事实有当事人的陈述、证人证言、视听资料等证据证实，该案件于2019年11月14日立刑事案件进行侦查，该案主犯于2020年2月13日移送起诉至高碑店市人民检察院，5月14日已公诉至高碑店市人民法院。二、上诉人景怀林称没有“扰乱单位秩序”的违法行为。汇通京雄园区建设发展有限公司以出让方式取得国有建设用地使用权证，并于2018年12月26日取得建设用地规划许可证，故该公司在该地上的施工行为合法。扰乱单位秩序是指扰乱企业秩序，影响工作、生产正常进行，尚未造成严重损失的行为，扰乱行为既有暴力的扰乱也有非暴力的扰乱，非暴力的扰乱具体表现为1.在企业内起哄、闹事、辱骂；2.擅自封闭企业的出入通道；3.占据办公室及其他工作场所。故上诉人景怀林的行为属于“扰乱单位秩序”的违法行为。我局办理此案经过了受案、调查、询问、告知、集体研究、决定、送达及执行这一法定程序，程序合法。综上，请求维持我局作出的决定。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为,根据双方诉辩意见，上诉人景怀林对被上诉人高碑店市公安局的执法主体无异议，本案主要争议焦点为被上诉人高碑店市公安局作出涉案行政处罚决定的认定事实、程序及法律适用问题。 关于认定事实及法律适用问题。 上诉人景怀林主张其系要求施工单位停止在上诉人合法承包地上进行的建设施工活动，不属于阻碍施工行为。首先，经本案证据材料显示，涉案地块已出让给汇通京雄园区建设发展有限公司，该公司已取得建设用地规划许可证，用于建设北京二商河北产业园冷链专业市场项目，故该公司在涉案地块上进行施工行为合法。上诉人景怀林主张涉案土地征收行为及汇通京雄园区建设发展有限公司以出让方式取得的国有建设用地使用权证不合法，不属于本案审理范围，且在该国有建设用地使用权证未被撤销前，其法律效力应当被认可。上诉人景怀林亦未其他证据证明其对涉案地块享有合法使用权。故对上诉人上述主张不认可。 其次，经对当事人询问及相关的视听资料可证实，景怀林虽不认可“京津冀城市生活智慧港”项目系合法施工，但认可其于2019年11月6日手持铁锹与他人聚集施工现场，阻碍项目施工的事实。 最后，扰乱是指造成秩序的混乱，行为人扰乱秩序的手段是多种多样的，既可以是暴力性的，也可以是非暴力性的；其结果均是导致工作不能正常进行。景怀林的行为客观上已造成正常有序进行的施工行为无法继续进行，但未造成其他严重损失，符合《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定的情形。 故被上诉人高碑店市公安局根据上述查明事实，认定景怀林手持铁锹进入施工现场强行阻碍施工，扰乱公共秩序，并依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定，作出涉案行政处罚决定书，认定事实清楚，适用法律正确。 关于程序问题。关于上诉人景怀林主张行政处罚告知笔录无询问视频记录的问题。首先，《公安机关办理行政案件程序规定》第七十七条第三款规定，询问时，可以全程录音、录像，并保持录音、录像资料的完整性。根据该规定，公安机关询问时非必须进行录音、录像。其次，行政处罚告知笔录不属于询问笔录。在景怀林拒绝在行政处罚告知笔录上签字时，公安机关办案人员在该笔录上注明原因并签字，符合法律规定。故对上诉人景怀林以此为由主张程序违法，本院不予认可。 关于上诉人景怀林主张被上诉人高碑店市公安局通知其家属程序违法的问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十七条规定，决定给予行政拘留处罚的，应当及时通知被处罚人的家属。被上诉人高碑店市公安局于涉案行政处罚决定作出之日以电话形式通知了景怀林妻子，并由办案民警在该行政拘留家属通知书上签名。同时，并无法律明文规定要求在送达该通知书时必须进行视频记录。故对上诉人该主张，本院不予支持。 综上，被上诉人高碑店市公安局作出的涉案行政处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，内容适当。一审法院判决驳回景怀林的诉讼请求正确，应予以维持。上诉人提出的上诉请求，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人景怀林负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  赵 明 审 判 员  别道齐 审 判 员  褚铁军 二〇二〇年十二月二十九日 法官助理  南佳凤 书 记 员  宋海东