云南省华宁县人民法院行 政 判 决 书（2020）云0424行初11号原告段朝锋，男，1966年4月13日生，彝族，农民，住华宁县。委托代理人陆俊，云南陆和陆律师事务所律师，特别授权代理。被告华宁县自然资源局,地址：华宁县宁州街道宁荣街**，统一社会信用代码：11530424015185976R。法定代表人陈生记，局长。负责人苗永青，副局长。委托代理人李伟民，云南玉源律师事务所律师，特别授权代理。被告华宁县人民政府，地址：华宁县宁州街道宁秀街道**，统一社会信用代码：11530424015186880R。法定代表人李永聪，县委副书记、县长。负责人邓会宾，副县长。委托代理人陈继忠，云南溪南律师事务所律师，特别授权代理。委托代理人代玲娟，云南溪南律师事务所律师，特别授权代理。原告段朝锋不服被告华宁县自然资源局（以下简称华宁资源局）作出的华宁自然执罚〔2020〕4号《行政处罚决定书》及被告华宁县人民政府（以下简称华宁县政府）作出的华政行复决字〔2020〕第1号《行政复议决定书》，于2020年9月9日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告华宁资源局、华宁县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月20日公开开庭审理了本案。原告段朝锋及其委托代理人陆俊，被告华宁资源局的负责人苗永青副局长及委托代理人李伟民，被告华宁县政府的负责人邓会宾副县长及委托代理人陈继忠、代玲娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告华宁资源局于2020年3月27日作出华宁自然执罚〔2020〕4号《行政处罚决定书》，认定如下事实：华宁资源局于2019年10月18日对段朝锋擅自占用落梅村委会拖别村建盖住宅一案立案调查，经查，段朝锋未经批准，擅自占用落梅村委会拖别村的一般耕地285.23平方米建盖住宅的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条规定，决定对段朝锋作出行政处罚：拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。原告段朝锋不服，向被告华宁县政府申请复议，被告华宁县政府于2020年8月15日作出华政行复决字〔2020〕第1号《行政复议决定书》，维持华宁资源局2020年3月27日作出的华宁自然执罚〔2020〕4号行政处罚决定书所作的处罚。原告段朝锋诉称，原告系上门入赘女婿，户主是原告妻子段某某。原告夫妻生有二女，次女段某某1也是招婿，户口随原告夫妻在××村民小组××号。原告夫妻及段某某1户口所在地落梅村委会拖别村民小组被列为玉溪市2016年“百村示范、千村整治”实施项目，已由政府部门编制《拖别小组村庄建设规划》，并经批准实施，政府部门为此委托云南城市规划建筑设计院（集团）有限公司制作建筑设计图纸，并要求拖别小组100多户村民同意按设计图纸建盖住宅。为加快拖别村“百千工程”项目的推进，2016年下旬，人民政府成立项目协调小组，协调处理拖别村“百千工程”项目推进过程中的有关问题。根据协调小组的要求，结合华宁县农村住房用地的相关规定，当时要求每户建房的宅基地面积为80-120平方米。段某某在拖别小组新农村建设地点有承包地约400多平方米，经与项目协调小组协商并于2016年10月1日达成《建房协议》，根据协议要求，在不影响村委会建盖居家养老中心、办公场所及公共场所建设,按本村统一图纸建盖,并根据10米大路建设需要作适当退让的情况下，其余面积由段某某、段某某1按两户面积建盖。根据该协议精神，段某某、段某某1户理解为在400多平方米承包地基地上根据协议退让后的面积全部由段某某、段某某1两户按规划建盖住宅。由于知识水平有限，认知能力低下，以为两户住宅用地位于端头边角处，将协议约定的面积退让后全部建盖不影响规划和相邻关系，故两户将剩余面积之大部分作了建房处理，根据项目协调小组及被告方事后测量，实际建盖面积285.32平方米，比规定面积多建了45.32平方米。原告认为，原告方部分超建是事实，但华宁资源局以原告擅自占用落梅村委会拖别村的一般耕地285.23平方米建盖住宅为由对原告进行处罚认定事实不清，证据不足，适用法律及处罚主体不当。理由是：一、原告是上门女婿，不是户主，也不是法律上的建房主体，涉案住宅是以段某某、段某某1户头建盖，处罚原告系处罚主体认定不当，程序违法。二、华宁资源局认定原告方建房占用的全部285.23平方米土地均为违法占用系认定事实不清，证据不足：首先，原告方的建房行为是根据玉溪市2016年“百村示范、千村整治”实施项目的要求进行，同时进行的还有拖别村全部一百多户村民，该建房行为有经批准实施的《拖别小组村庄建设规划》为依据，有云南城市规划建筑设计院（集团）有限公司制作建筑设计图纸为蓝本，并非擅自建设；其次，根据工作组当时的协调和要求，每户建盖的面积是80-120平方米，并非擅自占用土地建房；再次，与所有一百余户村民一样，所有建房用地行为目前均未完善批建手续，此系政府行为滞后所致，并非所有建房户故意非法占用土地所致；最后，根据工作组要求及协议约定，原告方两户的建房面积为240平方米，超建面积为45.23平方米，并非所有285.23平方米建房用地均为违法占用。三、华宁资源局关于“拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”的处罚认定事实不清，证据不足，且不具合理性，理由是：1、原告方240平方米范围内的建筑系合法建设，超建面积45.23平方米，全部拆除与客观事实不符，无事实及法律依据；2、除超建部分外，原告方的建房与同村其他所有建房户的建盖行为一致，均按政府项目规划要求建设，难道全村一百多户的建筑都必须拆除？3、建房行为未完善批地手续系政府行为所致，不能由此转嫁责任至包括原告方在内的所有村民；4、《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。原告方系根据与工作组签订的协议建房，超面积建盖是理解错误所致，并无主观恶意，且原告方2016年下旬开始建盖，2017年中旬己完工，至今己三年多，综合涉案基本事实，本着客观务实的态度，考虑所有建房户的具体情况，原告认为，本案不宜作拆除处理。四、华宁资源局的行政处罚决定引用的法律法规不当，理由是：1、《中华人民共和国土地管理法》第七十七条的规定是，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。超过省、自治区、直辖市规定的标准，多占的土地以非法占用土地论处。本案中，原告方并非未经批准或者采取欺骗手段骗取批准非法占用土地建住宅，而是批准用地后超建，本案原告方违反的是该规定的第二款，据此，即使应当拆除，也只能拆除超建的部分，华宁资源局援引第七十七条第一款的规定全部拆除原告方建盖的房屋系适用法律不当；2、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定是，依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。引用条例此规定显然不当。原告认为，被告华宁县政府行政复议决定书维持华宁资源局的行政处罚决定书同样是认定事实不清，证据不足，适用法律不当，应以撤销。综上所述，原告认为，二被告的行政决定认定事实不清，证据不足，适用法律及处罚主体不当，请求：一、依法撤销华宁县政府华政行复决字〔2020〕第1号行政复议决定书；二、依法撤销华宁资源局华宁自然执罚〔2020〕4号行政处罚决定书。原告段朝锋针对其诉讼主张，向法庭提交以下证据：一、身份证，欲证明原告的主体资格；二、户口簿，欲证明①华宁县拖别村××号的户主是段某某而非原告，华宁资源局行政处罚决定书被处罚主体错误或者遗漏被处罚主体的事实；②段某某1系原告夫妻次女，被处罚住宅是以段某某、段某某1两个户头名义建盖，华宁资源局行政处罚决定书处罚原告系认定事实不清，证据不足的事实；三、华宁自然执罚〔2020〕4号行处罚决定书，欲证明①华宁资源局以原告未经批准擅自占用一般耕地258.23平方米建盖住宅为由对原告进行处罚的事实；②华宁资源局的处罚认定事实错误、处罚不当、引用法律错误的事实；四、华政行复决字〔2020〕第1号行政复议决定书，欲证明①华宁县政府因原告的复议申请作出行政复议决定书，维持华宁资源局行政处罚决定的事实；②行政处罚决定书认定事实不清、证据不足，适用法律不当的事实；五、建房协议，欲证明①新建住宅的户主不是原告，华宁资源局处罚主体错误的事实；②段某某户建房系响应政府新农村建设号召，与政府工作队协商，按规划图纸统一建设的事实；③华宁资源局关于原告未经批准擅自占用耕地建房的认定与客观事实不符；六、建筑设计图（节录），欲证明①包括段某某、段某某1户新房建设系根据政府2016年“百村示范、千村整治”实施项目，并按照规划图纸建设的事实；②华宁资源局关于原告未经批准擅自占用耕地建房的认定并非本案的事实；七、玉溪市2016年-2017年“百村示范、千村整治”行动华宁县落梅村委会拖别村示范村实施方案，欲证明方案对资金建设等都做了详细的规定，该项目既是玉溪市的项目也是华宁县的项目，受市县政府高度关注；八、昆明博扬工程造价咨询有限公司《关于华宁县落梅村委会拖别新村建设项目竣工结算审核报告》，欲证明工程已经完工，已经审计结束，但是土地审批手续还没有完善；九、玉溪市华宁县落梅村委会拖别村新村示范村建设规划，欲证明第一次规划非常清楚，对说明、设计等都有详细规定；十、《市政府领导赴江川县通海县调研专题会议纪要》，欲证明针对土地手续不完善问题，确实不可避免，但由各县区政府先行办理临时用地手续，再来逐步完善用地手续；十一、《在华宁县农村危房改造和抗震安居工程建设现场推进会上的讲话》，欲证明针对存在农村宅基地审批难的问题，当时的县长要求相关部门要解放思想，大胆履职，解决审批难的问题，但青龙政府答复审批手续到现在还没有完善；十二、调查令回执，欲证明原告的房子是百千项目的一部分，土地是由党委政府现场工作会和工作组同意按两户建设，建房土地未经审批是政府行为滞后所致，而非原告及所有百千项目建房户的原因所造成。经庭审质证，华宁县政府对原告所举第一组证据的真实性、合法性、关联性及证明目的无异议；对第二组证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为只能证明段某某户口，不能达到其证明目的；对第三、四、七、九、十二组证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的不予认可，认为①规划的房屋只有三层半，与原告所建房屋层数、外观不一致；②原告至今没有办理合法的批建手续；认可第五组证据的真实性，不认可证明目的；对第六、十、十一组证据的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，认为不能达到其证明目的；对第八组证据的真实性、合法性无异议，对关联性及证明目的不予认可，认为不包含农户的房屋建设。华宁资源局对第五组证据的合法性、证明目不认可，提出根据相关规定，村民建房应逐级经小组同意、村委会同意、镇政府同意，工作组成员没有权利表态或批准准许建房，因此不能证明原告合法取得案涉房屋的土地使用权；对第七、八、九、十组证据，认为原告没有合法的用地手续只能视为非法占地，不能因为百千工程建设，而超越法律规定；对其余证据，表示同意华宁县政府的质证意见。被告华宁资源局辩称，华宁资源局对段朝锋作出的华宁自然执罚〔2020〕4号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当，华宁县政府维持华宁资源局作出的行政处罚决定书符合《中华人民共和国行政复议法》规定，原告的诉讼请求无事实根据和法律依据，依法应当予以驳回。理由如下：一、原告非法占地建盖房屋的事实清楚。经华宁资源局调查核实，原告在没有取得合法土地及没有办理合法审批手续的情况下，在华宁县青龙镇落梅村委会建盖了一幢房屋的事实，有华宁资源局对政府相关工作人员及××村小组村组干部的调查笔录和《现场勘测笔录》等证据为证，原告对此事实也认可，只是认为超建面积为45.23平方米，并非285.23平方米均为非法占用，但其并没有提供在该285.23平方米土地上建房的合法用地手续，没有取得合法的土地使用权，因此为非法占用土地。二、华宁资源局对原告非法占地建房行为作出的处罚决定符合法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定：未经批准非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。华宁资源局对原告非法占用农用地285.23平方米建房的违法行为依据该法律条款作出拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的处罚决定符合法律规定，适用法律正确，内容适当，未超出法律规定。三、华宁资源局对原告作出行政处罚决定程序合法。华宁资源局作为政府依法设立的土地资源行政主管部门，在收到相关部门移送的土地违法线索后，经单位行政负责人批准立案，依法由单位内设的执法监察大队负责对违法事实进行调查，调查终结形成《土地违法案件调查报告》，经局务会议集体讨论决定对原告依法给予处罚，内部办案审批及决定程序合法；决定对原告给予处罚前，按照《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序，依法送达了《行政处罚告知书》，将拟作出的行政处罚内容和被处罚人享有的陈述、申辩和听证权利依法进行告知，原告行使权利期限届满后才依法作出行政处罚决定，整个程序符合《中华人民共和国行政处罚法》的规定。四、原告提出的几点理由不成立。1、关于原告是上门女婿不是户主，处罚主体认定不当的问题。涉案行政处罚针对的是非法占用土地建房的人，而不是针对家庭户或户主。本案中非法占地建房的是原告而不是家庭户，原告作为违法主体处罚并无不当。2、关于只是超建了45.23平方米，并非所有285.23平方米的土地均为非法占用，全部拆除无事实和法律依据的问题。原告建房所占用的全部285.23平方米的土地，均没有取得合法用地手续，均是非法占用，不存在部分合法不应全部拆除的问题。3、关于并非未经批准或骗取批准非法占用土地，而是批准用地后超建，华宁资源局对原告处罚引用法律不当的问题。原告用于建房的整块土地都没有办理过合法的用地批准手续，而不是少批多占，是整体没有手续，虽不属于骗取批准，但均属于未经批准非法占用，华宁资源局适用《中华人民共和国土地管理法》第七十七条对原告进行处罚，引用法律准确，并无不当。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告华宁资源局向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：一、统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明、身份证，欲证明华宁资源局身份信息；二、立案呈批表、罗某某、杨某某、邱某某、吕某某、张某、段朝锋询问笔录、现场勘测笔录、土地违法案件调查报告、华宁县落梅村委会段朝锋违法建房问题线索处罚情况汇报、关于《华宁县落梅村委会段朝锋违法建房问题线索调查》的情况、会议签到册、自然资源违法案件会审（签）表、违法案件处理决定呈批表、华宁自然执告〔2020〕4号行政处罚告知书、送达回证、行政处罚听证告知书、华宁自然执罚〔2020〕4号行处罚决定书、送达回证，欲证明华宁资源局按照《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序作出行处罚决定，认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当；三、华宁县政府行政复议决定书，欲证明原告申请行政复议后，华宁县政府依法维持被告华宁县资源局对原告作出的行政处罚决定；四、玉政复〔2017〕109号文件、华宁县宁州街道等5个乡镇（街道）2020年土地利用主要指标表、段三（段朝锋）宅基地土地利用规划图，欲证明2017年11月22日经玉溪市人民政府批复原则同意土地利用规划，案涉土地在规划建设用地范围内，但该地块现未办理农用地转换手续，实际用途还属于耕地。经庭审质证，原告对华宁资源局所举第一、三证据的真实性、合法性、关联性和证明目的无异议，但认为华宁资源局的行政处罚决定所依据的事实和法律规定适用错误，因此，华宁县政府维持该决定也是错误的；对第二组证据中的现场勘测笔录的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，对第二组证据中土地违法案件调查报告认为不客观、不真实，回避和遗漏了重要的关联事实；对立案程序审批表、罗某某、杨某某、邱某某、吕某某、张某、段朝锋询问笔录的真实性、合法性、关联性无异议；对第二组证据的其余证据形式上的真实性、关联性没有异议，对合法性和证明目的不予认可，认为反而能证明主要事实不清、适用法律错误、程序不合法；对第四组证据的真实性、合法性、关联性无异议。华宁县政府对华宁资源局所举全部证据均未提出异议。被告华宁县政府辩称，一、华宁县政府具有行政复议职权，原告因不服华宁资源局2020年3月27日对其作出的华宁自然执罚〔2020〕4号《行政处罚决定书》，于2020年5月26日向华宁县政府提出行政复议申请。依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，华宁县政府具有行政复议职权。二、华宁县政府作出的行政复议决定程序合法。华宁县政府于2020年5月26日收到原告提交的行政复议申请及证据材料，于同日依法受理了行政复议申请并听取了原告意见，制作了调查笔录。华宁县政府于2020年5月27日向华宁资源局送达了华政行复通字〔2020〕第1号《华宁县人民政府行政复议委员会办公室行政复议被申请人答复通知书》，华宁资源局于2020年6月3日向华宁县政府提交了《被申请人答复书》及证据材料。2020年7月15日华宁县政府对行政复议案件召开集体讨论会议，因案件情况复杂，经审核批准，于2020年7月21日将行政复议决定延期至2020年8月24日前作出，并分别于2020年7月22日、2020年7月23日向华宁资源局、原告送达了延期审理通知书。为进一步查明案件事实，华宁县政府于2020年7月22日向中共华宁县纪律检查委员会申请调取了《关于反映华宁县人民政府涉嫌违反工作纪律问题的初步核实情况报告》、华宁县监察委员会华监〔2020〕23号监察建议书、华宁县纪委监委谈话笔录。2020年8月15日华宁县政府作出华政行复决字〔2020〕第1号《华宁县人民政府行政复议决定书》，维持华宁资源局2020年3月27日作出的华宁自然执罚〔2020〕4号行政处罚决定书所作的处罚，并于2020年8月19日分别送达各方。综上，华宁县政府的行政复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第三十一条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十四条的规定，程序合法。三、华宁县政府作出的行政复议决定书认定事实清楚、适用法律正确、内容适当，应当予以维持。华宁县政府受理段朝锋的行政复议申请，依法向华宁资源局送达了行政复议申请书，华宁资源局在法定时间内提交了答复书及相关证据材料。原告在行政复议申请中称：段朝锋户口所在地落梅村委会拖别村民小组，经过批准实施玉溪市2016年“百村示范、千村整治”实施项目，并编制了《拖别小组村庄建设规划》。为了加快项目推进工作，政府成立了项目协调小组，负责规划区内100多户农房建设和基础设施建设，对公共部分占用农户土地的，以260元／㎡的价格补助。原告两户主动与工作组协调，愿意将两户具有使用权的大约200多平方米土地无偿让出，作为10米宽的公共道路，剩余土地由原告两户建盖房屋。按照华宁县农村住房的相关规定，每户农户的面积为80-120平方米，有条件的可以批到120平方米，由于段朝锋户在边角地方不影响规划，实际建盖面积为285.23平方米，多建了45.23平方米。华宁资源局认为原告违反了《中华人民共和国土地管理法》相关规定，于2020年3月27日作出拆除非法占用土地上新建建筑物和其他设施的行政处罚决定书。原告不服，向华宁县政府提出行政复议申请，认为被处于拆除行政处罚的房屋于2016年底开工，2018年底竣工，由于多种原因，原告所在地100多户农户的审批手续均未完善，请求华宁县政府对其妥善处理。华宁资源局答复称：一、本案事实清楚，证据确凿。原告虽有《拖别小组村庄建设规划》作为规划依据，但其在落梅村委会拖别村占用耕地285.23平方米建盖住房却没有任何用地手续，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”的规定，并且原告在未取得规划许可证的情况下，建盖建筑物六层，建筑面积2002.99平方米，该涉案行为构成了“非法占用土地”的行为，事实清楚，证据确凿。二、本案程序合法、适用法律正确、处罚适当。建房过程中，落梅村委会及政府工作人员先后两次发现原告违法建房，政府组织人员对违法建盖的房屋进行了两次拆除后原告又再次建盖。华宁资源局于2019年10月18日立案后，收集调取了非法占用土地的相关证据。2020年3月23日向原告送达了《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，原告在法定期限内未提出陈述、申辩意见，也未申请听证。2020年3月27日，华宁资源局按照行政处罚程序依法向原告送达了行政处罚决定书。华宁资源局认为其作出行政处罚决定书事实清楚、证据确凿、程序合法、处罚适当，请求华宁县政府予以维持。华宁县政府根据行政复议双方所提交的证据依法认定的事实为：2019年10月18日，华宁资源局对原告擅自占用落梅村委会拖别村土地建盖住宅予以立案。经华宁资源局调查，原告未经批准，擅自占用落梅村委会拖别村的一般耕地285.23平方米建盖住宅的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定。华宁资源局依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定对原告作出拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚。本案认定申请人违法事实的主要证据有证人罗某某、杨某某、邱某某、吕某某、张某的证人证言，段朝锋的陈述和申辩，违建住房现场踏勘照片、现场勘测笔录、土地利用规划图等证据证实。本案事实清楚、证据确凿;从立案、调查、案件审批讨论、处罚告知、处罚决定、救济途径等程序合法，本机关予以确认。2020年7月22日，经华宁县政府行政复议委员会办公室向县纪委、县扫黑办核查，县纪委、县扫黑办告知本机关被答辩人未涉及黑恶势力，也未涉及“保护伞”等情况。华宁县政府认为：原告擅自占用落梅村委会拖别村土地建盖住宅，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定。华宁资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定对其作出“拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”的行政处罚。原告未经批准非法占用土地，执法主体单位依法取得的证握确实完分。华宁资源局对原告未经批准非法占用土地，作出拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的处罚处罚裁量适当，符合法律规定。故，华宁县政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持华宁资源局作出的行政处罚决定书所作的处罚。综上，华宁县政府作出行政复议决定书认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，内容适当，应当予以维持，请求依法驳回原告的全部诉讼请求。被告华宁县政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：一、统一社会信用代码证书、证明，欲证明华宁县政府的诉讼主体资格；二、行政复议申请、段朝锋身份证、建房协议、行政复议申请受理审批表、华宁县政府行政复议委员会办公室行政复议申请受理通知书、送达回证、调查笔录、答复通知书、送达回证、华宁资源局被申请人答复书、统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证、证明、行政复议证据目录清单自然资源违法案件会审（签）表、会议签到册、行政处罚决定书、送达回证、违法线索登记表、立案呈批表、土地违法案件调查报告、询问笔录、身份证、授权委托书、现场勘测笔录、段三宅基地土地利用规划图、段朝锋违建住房现场踏勘转普、违法案件处理决定呈批表、行政处罚告知书、送达回证、行政处罚听证告知书、送达回证、合同、建房协议、照片、华宁县扫黑除恶专项斗争专题会议纪要、线索移送登记表、举报信、信封、照片、关于举报段朝锋违法建房的问题线索阶段性核查报告、关于落梅村委会拖别小组示范村建设实施方案、关于成立拖别工作领导小组的通知、常住人口登记卡、结婚证、身份证、关于《华宁县落梅村委会段朝锋违法建房问题线索调查》的情况汇报、土地违法案件调查报告、段朝锋住房现状图、华宁县落梅村委会段朝锋违法建房问题线索处罚情况汇报、华宁自然执罚〔2020〕4号行政处罚决定书、行政复议案件延期审理审批表、华宁县政府行政复议办公室行政复议延期审理通知书、送达回证、华宁县政府行政复议办公室行政复议延期审理通知书、送达回证、华宁县政府行政复议委员会办公室行政复议案件集体讨论笔录、会议签到表、华宁县政府行政复议委员会办公室行复议结案报告表、介绍信、华宁县政府行政复议办公室行政复议案件调查笔录、关于反映华宁县人民政府涉嫌违反工作纪律问题的初步核实情况报告、监察建议书、华宁县纪委监委谈话笔录复、华宁县政府行政复议决定书、送达回证，欲证明①原告因不服华宁资源局2020年3月27日作出的华宁县自然执罚〔2020〕4号《行政处罚决定书》，于2020年5月26日向华宁县政府提出行政复议申请；②华宁县政府于2020年5月28日依法受理了行政复议申请，并听取了意见，制作了调查笔录；③华宁县政府于2020年5月27日向华宁资源局送达了华政行复通字〔2020〕第1号《华宁县人民政府行政复议违约金办公室行政复议申请被申请人答复通知书》；④华宁资源局于2020年6月3日向华宁县政府提交了《被申请人答复书》及证据和其他有关材料；⑤华宁县政府于2020年7月15日对本行政复议案件召开集体讨论；⑥因案件情况复杂，经审核批准，华宁县政府行政复议委员会办公室于2020年7月21日将本案行政复议决定延期至2020年8月24日前作出，并分别于2020年7月22日、2020年7月23日向华宁资源局、原告送达了行政复议延期审理通知书；⑦华宁县政府为进一步查明案件事实，于2020年7月22日向中共华宁县纪律检查委员会申请调取了《关于反映华宁县人民政府涉嫌违反工作纪律问题的初步核实情况报告》、华宁县监察委员会华监〔2020〕23号监察建议书、华宁县纪委监委谈话笔录；⑧2020年8月15日华宁县政府作出华政行复决字〔2020〕第1号《华宁县人民政府行复议决定书》，维持华宁资源局2020年3月27日作出的华宁自然执罚〔2020〕4行政处罚决定书所作的处罚，并于2020年8月19日分别向华宁资源局、原告送达；⑨华宁县政府作出的华政行复决字〔2020〕第1号《华宁县人民政府复议决定书；三、行政复议法、行政复议法实施条例、土地管理法，欲证明华宁县政府作出的华政行复决字〔2020〕第1号《华宁县人民政府行政复议决定书》适用法律正确，程序合法。经庭审质证，原告对第一组证据的真实性、合法性、关联性无异议；对第二组证据中华宁县政府行政复议办公室行政复议案件调查笔录真实性、关联性无异议，对合法性有异议；对第二组证据中的询问笔录，认为除邱某某询问笔录与后来陈述的情况不一致，其与张某的陈述是一致的，其余询问反映的情况客观；对第二组证据中的其余证据形式上的真实性、合法性、关联性无异议，但不能证明华宁资源局作出处罚的依据；对第三组证据的真实性、合法性没有异议，对关联性和证明目的有异议，认为处罚引用的法条规定系今年1月1日实施的，属于引用法律不当，而引用77条没有78条系引用法律规定错误。华宁资源局对华宁县政府所举全部证据均未提出异议。本院对上述证据认证如下：原、被告所举证据中，各方均无异议的部分，本院予以确认。原告所举第二、六、八、十组证据真实性予以采信，对关联性及证明目的，本院综合进行认证；被告华宁县政府所举第二组证据中的华宁县政府行政复议办公室行政复议案件调查笔录、第三组证据，本院对真实性予以采信；对证明目的，本院综合进行认证；被告华宁资源局所举第二组证据中原告有异议部分，本院对真实性予以采信，对合法性及证明目的，本院综合进行认证。经审理查明，2016年至2017年期间，华宁县落梅村委会拖别村民小组开展玉溪市2016-2017年“百村示范、千村整治”行动实施项目-华宁县落梅村委会拖别新村示范村建设，2016年华宁县作为建设单位，制定了《玉溪市华宁县落梅村委会拖别新村示范村建设规划》。政府、落梅村委会、拖别小组于2017年1月9日制定了《关于落梅村委会拖别小组示范村建设实施方案》,对规划范围内的农户明确建房要求，层高3层半、斜顶；规划面积一户一宅建盖占地面积80平方米，在规划内放线后，自行超建的按超建平方面积处罚500元／㎡,不在一区规划内的按1000元／㎡处罚等内容。段朝锋之妻段某某系华宁县落梅村委会拖别小组村民，段朝锋系入赘段某某家，与段某某生育长女段某某2、次女段某某1，原有位于拖别村住房一处，段朝锋户不在村组上报的建房户名单中。2016年，因落梅村委会建设需要修建10米大道，占用到段朝锋家使用的田地，段朝锋提出不要资金补助，要求安排地基给其建盖房屋。2016年10月1日，段朝锋与政府3名工作队员形成了由三人签名的《建议协议》一份，内容为：为了响应政府号召，积极支持新农村建设，落梅村委会拖别小组段某某户在拖别小组建设新农村地点有土地面积约400余平方米一块，按照规划要求，不得影响村委会建盖居家养老中心及办公场所、公共场所建设。本人所建盖面积必须按本村统一图纸建盖，10米大路需要退让，其余面积由段某某户建盖。该《建房协议》没有明确协议双方，也没有协议双方签字，仅有工作组人员签名。约2016年至2017年期间，段朝锋占用285.23平方米土地建盖起2002.99平方米六层房屋一幢，建盖期间，政府曾向段朝锋下达过《责令停工通知书》和《责令限期拆除通知书》并组织人员进行拆除，段朝锋进行了部分拆除，后段朝锋进行重建。因匿名举报“段朝锋在拖别村龙井湖边违规建房”，2019年10月18日，华宁资源局以段朝锋擅自占用落梅村委会拖别村建盖住宅一案立案调查，于2020年3月27日作出华宁自然执罚〔2020〕4号《行政处罚决定书》，认定段朝锋未经批准，擅自占用落梅村委会拖别村的一般耕地285.23平方米建盖住宅的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定,依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对段朝锋作出拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施行政处罚。段朝锋不服，于2020年5月26日向华宁县政府申请行政复议，华宁县政府受理后，因认为情况复杂，经审批延期至2020年8月24日前，并于2020年8月15日作出华政行复决字〔2020〕第1号行政复议决定书，决定维持华宁资源局于2020年3月27日作出的华宁自然执罚〔2020〕4号行政处罚决定书所作的处罚。另查明，案涉土地已于2017年11月22日经玉溪市人民政府批复调整土地利用总体规划，但尚未办理农用地转用审批手续，亦没有相关部门用地审批手续。本院认为，本案争议的焦点是华宁资源局作出的华宁自然执罚〔2020〕4号《行政处罚决定书》及华宁县政府作出的华政行复决字〔2020〕第1号《行政复议决定书》是否应当撤销。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：“……任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地使用权可以依法转让……。”第四条规定：“国家实行土地用途管理制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护……。”第四十四条规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。……。”第七十七条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。……”华宁资源局具有对非法占用土地行为进行行政处罚的法律授权，是适格的行政执法主体。华宁资源局、华宁县政府提交的证据能够证实段朝锋未经审批，占用土地建盖住宅，且段朝锋的建盖行为没有村组、村委会同意的相关手续，其行为已经违反了相关法律法规的规定。根据本案查明的案件事实，2017年11月22日案涉土地已经由农用地调整为建设用地，并未违反土地利用总体规划。但结合华宁资源局作出的行政处罚决定书处罚内容：“拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”，对照上述第七十七条规定中相应内容：“对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状”。华宁资源局适用该条中违反土地利用总体规划规定的情形作出行政处罚，属于适用法律法规不当及处罚结果不当。因此，华宁资源局作出的华宁自然执罚〔2020〕4号《行政处罚决定书》依法应予撤销。华宁县政府作出的华政行复决字〔2020〕第1号行政复议决定书，决定维持华宁资源局于2020年3月27日作出的华宁自然执罚〔2020〕4号《行政处罚决定书》亦不当，该《行政复议决定书》也应撤销。华宁资源局及华宁县政府的抗辩意见不成立，本院不予采纳。关于段朝锋提出已过二年行政处罚时效，不应给予行政处罚的意见，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》（[1997]法行字第26号）明确，对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据行政处罚法第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算。本案中，段朝锋的建房行为发生于2016年至2017年期间，至今尚未恢复土地原状，据此，可以认定违法行为具有继续状态。因此，对该意见，本院不予采纳,根据相关法律规定，应由相关部门根据其行为性质，重新作出行政行为。关于段朝锋主张的行政处罚对象不适格、遗漏重要事实，因被诉行政行为已因适用法律不当而应撤销，对该主张本案不作论述。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：一、撤销被告华宁县自然资源局于2020年3月27日作出的华宁自然执罚〔2020〕4号《行政处罚决定书》；二、撤销被告华宁县人民政府于2020年8月15日作出的华政行复决字〔2020〕第1号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告华宁县自然资源局、华宁县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省玉溪市中级人民法院。审判长  汪庆福审判员  文 琼审判员  傅家伦二〇二〇年十二月二十八日书记员  张丽玲