广西壮族自治区南宁市西乡塘区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂0107行初265号 原告广西国悦房地产开发有限公司，所在地南宁市兴宁区三塘镇九曲湾农场办公楼**。 法定代表人林谋悦，执行董事。 委托代理人吴英豪，北京市盈科（南宁）律师事务所律师。 被告南宁市兴宁区城市管理综合行政执法局，所，所在地南宁市厢竹大道**/div> 法定代表人莫军宁，局长。 委托代理人李志琨，南宁市兴宁区城市管理综合行政执法局工作人员。 委托代理人方加献，广西志明律师事务所律师。 原告广西国悦房地产开发有限公司（以下简称国悦公司）不服被告南宁市兴宁区城市管理综合行政执法局（以下简称兴宁城管局）城市管理行政处罚一案，于2020年5月15日向本院提起行政诉讼，本院于2020年6月12日作出（2020）桂0107行初126号行政裁定，以原告起诉已超过法定起诉期限为由驳回原告起诉。原告不服提起上诉，南宁市中级人民法院于2020年8月26日作出（2020）桂01行终173号行政裁定，认为现有证据无法证明原告超期提起本案诉讼，故裁定撤销（2020）桂0107行初126号行政裁定，指令由本院继续审理。本院依法组成合议庭，于2020年12月16日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人吴英豪，被告兴宁城管局的委托代理人李志琨、方加献到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告兴宁城管局于2019年9月25日作出南兴执法规监罚决字[2019]第[436]号《行政处罚决定书》，该决定书主要内容为： 经查明，被处罚人未经南宁市城乡规划主管部门批准，在南宁市内建设的房屋，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，构成违法建设，以上事实有现场勘查笔录、现场照片等证据予以证实，该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《南宁市城市管理相对集中行政处罚实施办法》第五条第五项的规定，作出以下处罚决定：限被处罚人自接到本决定书之日起七日内自行拆除上述位于南宁市内的房屋。 原告国悦公司诉称，原告于2019年1月份在南宁市内搭设集装箱28个，总长84米，宽9米，四周按消防规范预留了足够的消防空间和消防设施，并引入文创店铺以提升小区生活氛围。且集装箱所在地块并不属于国悦·九曲湾碧湖圆小区的红线范围，为原告2015年向广西壮族自治区农垦局承租，原告具有合法的使用权。2019年9月24日，被告在没有任何对违章建筑进行认定的前提下向原告送达了《南宁市兴宁区城市管理综合行政执法局行政处罚决定书》（南兴执法规监罚决字［2019］第［436］号），擅自将原告放置的集装箱认定为违章建筑，并要求原告进行拆除，原告认为被告作出的行政处罚适用法律错误，且违反法定程序，依法应予以撤销。 一、原告放置的集装箱不属于违法设施，被告适用《中华人民共和国城乡规划法》作出处罚适用法律错误，依法应当予以撤销。根据《中华人民共和国建筑法》第二条、《中华人民共和国国家标准-民用建筑设计术语标准》第2.1.4条、2.1.5条的规定，原告放置设计的集装箱街区没有破坏地面，没有搭建建设基础，是原告直接放置于地面之上，并未进行任何建筑、建设活动，并且该集装箱是仅用于美观的设计摆放，故被告向原告下达具体的《行政处罚决定书》缺乏事实与法律依据，侵害了原告的合法权益。 二、违法建筑的认定属于行政确认行为，依法应由城市规划主管部门作出认定，被告不具备行政确认的职权，被告在未经认定的情况下认定属于违法建设并直接作出行政处罚决定属于超越职权，依法应当予以撤销。依据《中华人民共和国城乡规划法》规定，违法建设认定与处罚的法定部门系县级以上地方人民政府城市规划主管部门。南宁市人民政府仅将城市规划主管部门的行政处罚权授权被告行使；对于认定是否属于违章建筑系行政确认行为，被告并未得到授权，依法仅能由原主管部门行使，立案调查。因此，被告直接认定涉案房屋系违法建设已超越其行政职权范围，据此作出的行政处罚违法，依法应当予以撤销。 三、被告作出的《行政处罚决定》送达程序违反法律规定，属于程序违法，依法应当予以撤销。被告在2019年9月25日作出《行政处罚决定书》时，在抬头处落款明确了被处罚的单位，由此可知是可以将涉案处罚决定直接送到到原告办公室相关工作人员签收，但都没有直接向原告进行送达和宣告，而是采用直接张贴的方式送达。因此，被告的送达行为不符合《民事诉讼法》第八十六条关于留置送达的规定，送达程序违法。 综上，被告作出的行政处罚决定，适用法律错误、超越职权、程序违法，依法应予以撤销，为此，原告特提起行政诉讼，恳请人民法院判如所请：1.依法撤销被告作出的《南宁市兴宁区城市管理综合行政执法局行政处罚决定书》（南兴执法规监罚决字[2019]第[436]号）。2.本案诉讼费由被告承担。 原告国悦公司向本院提交了以下证据：1.《南宁市兴宁区城市管理综合行政执法局行政处罚决定书》，证明被告于2019年9月25日向原告作出具体行政处罚行为适用法律错误，超越职权，违反法定程序；2.南宁市中级人民法院行政裁定书，证明原告起诉没有超过法定期限。 被告兴宁城管局辩称，被告行使职权依据充分，是适格行政执法主体，有权对原告作出被诉的具体行政行为。被告依据《南宁市城市管理相对集中行政处罚实施办法》第五条、南宁市人民政府文件《南宁市人民政府关于调整城市管理综合执法机关关于行政处罚权范围的通知》（南府发［2017］24号）的相关规定，被告集中行使其辖区范围内城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的全部行政处罚权。原告在南宁市内建设的涉案建筑物，影响了城市规划。经被告实地调查取证，发现涉案建筑物未取得建设工程规划许可证等相关规划手续。被告作为城市管理综合行政执法机关，依法具有对涉嫌违法建（构）筑物的行政调查权及行政处罚权。 涉案房屋属于违法建（构）筑物，被告适用法律正确。本案中原告私自建设位于南宁市内的房屋，未取得建设工程规划许可证。根据《城乡规划法》第四十条第一项及《南宁市违法建设查处条例》第三条的规定，在城市规划区建设建（构）筑物的，必须先向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定内的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证，随后审批通过后才可以进行建设。本案的涉案房屋没有申请办理建设工程规划许可证，被告根据上述法律及条例认定涉案房屋属于违法建（构）筑物符合法律规定，适用法律正确。 被告作出的具体行政行为程序合法。原告私自在南宁市内搭建房屋。被告依法多次要求原告限期改正，但原告均置若罔闻，拒绝改正，拒收《调查通知书》《行政处罚告知书》《行政处罚决定书》等文书，根据《中华人民共和国行政处罚法》《民事诉讼法》的规定，行政处罚决定书应当直接送达给当事人，当事人拒收法律文书的，行政执法机关可以邀请有关基层组织的代表到场作为见证人，并采取留置送达的方式送达。2019年9月25日，被告在直接送达不能的情况下，邀请了三塘镇两违办的两位工作人员作为见证人，采取留置送达的方式向原告送达《行政处罚决定书》，2019年10月15日，被告向原告留置送达了《行政强制执行催告书》，2019年10月24日，被告向原告留置送达了《行政强制执行决定书》《强制拆除公告》。被告依法向原告送达的上述文书告知原告享有的权利义务，被告依法履行了送达的法律程序，并保障了原告行使陈述、申辩及起诉的权利，送达程序符合法律规定。 原告没有在法定期限内主张自己的权利，应当视为放弃自己的诉讼权利。被告在2019年9月25日作出的《行政处罚决定告知书》在被告直接送达不能的情况下，邀请了三塘镇两违办的两位工作人员作为见证人，依法采取留置送达的方式向原告送达《行政处罚决定书》，且原告的工作人员也知道被告已经对原告作出了行政处罚决定及处罚内容。但原告没有在法定期限内提起诉讼或复议，视为放弃自己的权利和义务。 综上所述，被告依法定职权对原告作出的《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据确凿充分，适用法律正确，程序合法，请求法院依法驳回原告国悦公司的起诉。 被告兴宁城管局向本院提供了作出被诉行政行为的证据：1.《调查通知书》，证明被告依职权对原告违法建设的房屋合法性立案调查，并要求原告提供报建的相关手续及享有的权利和义务；2.现场照片，证明被告依法作出的《调查通知书》程序合法，被告已经将《调查通知书》依法送达给原告，并拍照取证；3.送达回证，证明被告作出的《调查通知书》程序合法，被告已依法按照有关规定将《调查通知书》依法送达给原告，原告应当知道《调查通知》具体内容；4.《行政处罚告知书》，证明被告告知原告将依法对原告的违章建设作出的具体行政处罚，并告知原告享有的权利和义务，救济途径及期限；5.现场照片，证明被告作出的《行政处罚告知书》程序合法，被告已经将《行政处罚告知书》依法送达给原告；6.送达回证，证明被告作出的《行政处罚告知书》程序合法，被告已经将《行政处罚告知书》依法送达给原告；7.《行政处罚决定书》，证明被告依法对原告违章建筑作出的《行政处罚决定书》程序及内容合法，并已经告知原告享有权利和义务，救济途径及期限；8.现场照片，证明被告作出的《行政处罚决定书》程序合法，被告已经将《行政处罚决定书》依法送达给原告，并拍照取证；9.送达回证，证明被告作出的《行政处罚决定书》程序合法，被告已经将《行政处罚决定书》依法送达给原告，原告已经知道《行政处罚决定书》的具体内容；10.《行政强制执行催告书》，证明被告告知原告将对其违章建筑依法强制拆除，告知享有的权利和义务，应当承担的法律责任；11.现场照片，证明被告作出的《行政强制执行催告书》程序合法，被告已经将《行政强制执行催告书》依法送达给原告，并拍照取证；12.送达回证，证明被告作出的《行政强制执行催告书》程序合法，被告已经将《行政强制执行催告书》依法送达给原告；13.《行政强制执行决定书》，证明被告作出的《行政强制执行决定书》程序合法，被告已经将《行政强制执行决定书》依法送达给原告；14.现场照片，证明被告作出的《行政强制执行决定书》程序合法，被告已经将《行政强制执行决定书》依法送达给原告，并拍照取证；15.送达回证，证明被告作出的《行政强制执行决定书》程序合法，被告已经将《行政强制执行决定书》依法送达给原告；16.《强制拆除公告》，证明被告将依法对原告的违章建筑进行拆除；17.现场照片，证明被告作出的《强制拆除公告》程序合法，被告已经将《强制拆除公告》依法送达给原告，并拍照取证；18.送达回证，证明被告作出的《强制拆除公告》程序合法，被告已经将《强制拆除公告》依法送达给原告，原告已经知道公告内容。 经庭审质证，原告对被告兴宁城管局提供的证据1-9的真实性、合法性有异议，认为无法证明被告的证明目的；对证据10-18的真实性、合法性及关联性有异议，认为与被诉行政行为无关，被告作出行政行为存在送达程序违法、超越职权的情形。 被告对原告提交的对证据1的真实性无异议，对证明内容有异议；对证据2的真实性无异议，对关联性有异议，认为并不能证明原告要证明的内容。 本院对上述证据认证如下：原告、被告提交的全部证据均与本案争议焦点具备关联性，可以作为本案定案依据，本院依法予以确认。 经审理查明，2019年8月13日，被告兴宁城管局作出南兴执法规监查通字〔2019〕第〔0001956〕号《调查通知书》，该通知书的相对人记载为“19Ｈ21户建设相对人”，通知内容为建设相对人在南宁市三塘镇国悦九曲湾内房屋建设的行为涉嫌违反城乡规划，要求其在2019年8月16日时携带相关材料到被告指定地点接受调查。2019年8月30日，被告作出南兴执法规监罚告字〔2019〕第〔0000843〕号《行政处罚告知书》，该告知书的相对人记载为“广西国悦房地产开发有限公司（19Ｈ21）”。2019年9月25日，被告作出被诉《行政处罚决定书》，内容如前所述。上述文书均采用粘贴的方式贴在南宁市内的涉案建（构）筑物的外墙上，均未直接送达相关行政相对人。原告对被告作出的上述行政处罚决定不服，起诉至本院，提出前述诉讼请求，被告则答辩如前。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、广西壮族自治区人民政府《关于同意调整南宁市城市管理综合行政执法范围的批复》（桂政函[2012]55号）、《南宁市人民政府关于调整城市管理综合行政执法机关行政处罚权范围的通知》（南府发[2017]24号）的规定，被告具有城乡规划及城乡建设领域的行政处罚权，其具备作出本案被诉行政处罚的法定职权。 关于原告起诉是否超过法定起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，被告并未提供证据证明涉案的《行政处罚决定书》已实际送达原告，被告作出涉案行政处罚决定的时间为2019年9月25日，原告于2020年5月15日向本院提起本案诉讼并未超过法定起诉期限。 关于被诉处罚决定认定事实是否清楚的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”因此，行政机关在作出行政处罚之前需作充分调查，收集确凿证据。本案中，被告认定涉案建（构）筑物属违法建设并作出行政处罚，但被告提交的证据并未能证明被告已经查明了案涉建（构）筑物的建设情况。此外，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，对未取得建设工程规划许可证进行建设的，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，应限期改正并处罚款，对无法采取改正措施消除影响的，才限期拆除。因此，限期拆除决定的作出，意味着行政机关已认定违法建设已无法采取改正措施消除对规划实施的影响，《南宁市违法建设查处条例》和《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》对认定标准和程序已有明确的规定和指引，因此行政机关在处罚决定中应载明作出认定的理由和依据。本案中，被告认定案涉建（构）筑物属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，被告既未能在行政处罚决定中说明认定案涉建筑物属于“无法采取改正措施消除影响”情形的理由和依据，又未提供相应证据予以证实，本院对被告上述认定不予认可。综上，被告所作被诉处罚决定属事实不清、证据不足。 关于被诉处罚决定程序是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条、第四十条、第四十一条的规定，行政机关在作出行政处罚之前，应履行告知程序并听取当事人的陈述和申辩，行政处罚决定书的送达应依照民事诉讼法有关规定进行。依照民事诉讼法规定，在直接送达时，受送达人或其同住成年家属拒绝接收文书时，可以将文书留在受送达人的住所，并由见证人签名盖章或由送达人拍照、录像等方式记录送达过程。据此，留置送达的对象和前提应当是受送达人或其同住成年家属拒绝接收文书。本案中，涉案建（构）筑物建设人被告已经认定为原告，但被告既未前往原告的公司注册登记地址或经营地址进行直接送达，亦不能证明其在涉案建设地送达时已向原告或其同住成年家属直接送达且其拒绝接收，且原告亦否认被告向其送达了该告知书。因此，在案证据不能证实被告已进行了合法送达，应视被告未履行相应的告知义务，属违反法定程序。 为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项的规定，判决如下： 撤销被告南宁市兴宁区城市管理综合行政执法局于2019年9月25日作出的南兴执法规监罚决字〔2019〕第[436]号《行政处罚决定书》。 本案案件受理费50元，由被告南宁市兴宁区城市管理综合行政执法局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于南宁市中级人民法院，同时在上诉期届满之日起七日内预交上诉案件受理费（开户名称：南宁市中级人民法院，开户银行：中国农业银行南宁市竹溪支行，账号：20×××28。网银转账先选古城支行，再在备注栏注明竹溪支行）。逾期未预交也不提出缓交申请的，则按自动撤回上诉处理。 审 判 长  王文珠 人民陪审员  麦杏琼 人民陪审员  卢嘉红 二〇二〇年十二月二十八日 书 记 员  谢昌林 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。