山西省高级人民法院   行政判决书   （2020）晋行终849号   上诉人（原审原告）师某，1953年5月6   日生，住孝义市新义街道办事处迎宾路******。   上诉人（原审原告）吴某，住，住孝义市/div>   上诉人（原审原告）马某，住，住孝义市/div>   上诉人（原审原告）胡某，住，住孝义市/div>   上诉人（原审原告）任某，1965年6月4   日生，住，住孝义市新义街道办事处迎宾路********/div>   上诉人（原审原告）赵某，住孝义市，住孝义市v>   上诉人（原审原告）郭某，1958年7月9   日生，住孝义市，住孝义市v>   被上诉人（原审被告）孝义市人民政府。   法定代表人王某   上诉人师某等七人因诉孝义市人民政府房屋征收行政公告一案，不服山西省晋中市中级人民法院（2020）晋07行初18号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。   原审法院经审理查明，原告师某等7人的房屋坐落于孝义市青年路煤运小区宿舍。2016年8月20日孝义市第七届人民代表大会第一次会议通过《孝义市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的决议》，将包括孝义市长安片区棚户区改造在内的十二项改造工程项目列入十三个五年规划。2017年3月30日孝义市人民政府作出（孝政办发[2017]37号）《关于印发孝义市中心城区棚户区改造项目房屋征收货币化安置补偿方案的通知》，该方案不含原告房屋区域。2017年4月21日孝义市人民政府制定《孝义市城镇棚户区改造专项计划（2018-2020）》。2017年5月山西省建筑设计研究院对孝义市中心城区棚户区改造项目作出可行性研究报告，该报告含社会风险评价。2018年6月25日孝义市人民政府发布（孝政通[2018]6号）《关于对孝义市中心城区棚户区改造项目长安巷片区房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）公开征求意见的通告》对《孝义市中心城区棚户区改造项目长安巷片区房屋征收补偿安置方案》公开征求意见。   2018年12月5日孝义市规划局编制《孝义市中心城区控制性详细规划全覆盖》并进行公示，公示期30日，该规划片区道路网形成“六横五纵一环”的体系，“六横”是指崇文大街、振兴街、府前街、新安街、时代大道、敬德街。“五纵”是指三贤路－－湖滨路、大众路、迎宾路、义虎路、中和路。2019年3月1日孝义市人民政府通过《孝义市2019年度国民经济和社会发展计划的报告》，该报告中提到孝义市长安片区棚户区改造项目进入年度征收拆迁阶段。2019年9月30日，孝义市人民政府作出（孝政告[2019]1号）《关于孝义市人民政府房屋征收决定的公告》，该公告主要内容为：为切实解决我市棚户区基础设施落后、功能不完善、安全隐患突出、环境脏乱差等问题，有效改善城市环境，提升城市品位，市政府决定对长安巷片区房屋进行征收。长安片区改造项目征收，范围为东至迎宾路，西至崇义园东围墙，南至府前街，北至建设街。涉及征收私有房屋891户，私有商铺91套，酒店3家，汽修厂1家，总建筑面积约131000平方米。征收时间为2019年10月10日至2020年1月10日。实施单位为孝义市城市棚户区改造工作办公室，负责房屋征收与补偿工作，孝义市城市棚户区改造长安巷片区项目指挥部具体负责项目所涉房屋征收补偿协议签订工作。孝义市人民政府制定印发《孝义市中心城区棚户区改造项目长安巷片区房屋征收补偿安置方案》，被征收人可向孝义市城市棚户区改造长安巷片区项目指挥部查阅。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。被征收人对本征收决定不服的，可自征收决定公告之日起六十日内向吕梁市人民政府申请行政复议，或在六个月内向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。原告师某等7人的房屋在征收范围内。原告不服（孝政告[2019]1号）《关于孝义市人民政府房屋征收决定的公告》及《孝义市中心城区棚户区改造项目长安巷片区房屋征收利补偿安置方案》，向原审法院提起行政诉讼，经原审释明，原告撤回了对《孝义市中心城区棚户区改造项目长安巷片区房屋征收补偿安置方案》的起诉，庭审中原告又增加诉讼请求要求一并撤销上述补偿安置方案。   原审认为，涉诉的征收公告虽是一种告知行为，但根据被告陈述，该公告也是政府征收决定的载体，其并没有单独制作征收决定，该公告将原告房屋列入了征收范围，对其权利义务产生实际影响且对当事人已经产生了约束力，故该公告可诉。房屋征收补偿方案是市、县级人民政府作出房屋补偿决定的重要依据，也是房屋征收补偿决定的前置阶段性、程序性行为。房屋征收补偿方案并非针对单个权利主体，而是针对所有被征收人作出的征收补偿标准和方式。对单个权利主体的权益产生实质影响的是其后作出的房屋征收补偿决定。并且在被征收人对房屋征收偿决定依法提起行政诉讼，人民法院对房屋征收补偿决定审查时，也将一并对征收补偿方案的合法性进行审查，房屋征收补偿方案的效力已被房屋征收补偿决定所吸收，被征收人可以通过起诉房屋征收补偿决定维护自己的合法权益。在原审释明，原告撤回对房屋征收补偿方案起诉，在起诉状副本已经送达被告的情况下，原告又当庭对房屋征收补偿方案再次提出诉讼请求，原审不予准许，认为原告的该项诉讼请求依法应予驳回。   《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条至第十三条对县级人民政府作出房屋征收决定的条件及征收补偿决定作出后的要求做了相应的规定。本案中，孝义市中心城区棚户区改造项目长安巷片区房屋征收项目是孝义市人民政府为解决该市基础设施落后、功能不完善等问题，有效改善城市环境，提升城市品位的旧城区改建工程，虽相关证据显示涉诉房屋征收后的相关土地部分用于商业，但不能因此否认符合法定条件的旧城区改建征收房屋是为了公共利益需要。结合被告孝义市人民政府提供的材料可以确定涉诉建设活动经过相关部门审批，符合国民经济和社会发展规划、土地利用规划及城乡规划，且按照相关规定进行了社会稳定风险评估。孝义市人民政府陈述其房屋征收部门在作出征收决定前对被征收房屋进行调查摸底，原告虽否认，但其当庭认可拆迁办的工作人员与其协商过拆迁的事，故综合全案事实，原审确认被告对原告房屋进行过相应的调查。但本案中被告孝义市人民政府未提供市县人民政府组织有关部门对征收补偿方案论证并公布的直接证据，未提供政府将征求意见情况和根据公众意见修改的情况进行公布的相关证据，本案涉   及被征收人人数较多，被告也未提供政府常务会议讨论的证据。同时被告就本案提供的资金到位证据也不能证明征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用，构成主要证据不足且违反法定程序。   依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以对房地产价格评估结果申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。参照《国有土地上房屋征收评估办法》第二条的规定，评估国有土地上被征收人房屋和用于产权调换房屋的价值，测算被征收房屋类似房地产的市场价格，以及对相关评估结果进行复核评估和鉴定，适用本办法。第四条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。第十六条规定，房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估   结果在征收范围内向被征收人公示。第十七条规定，分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。依上述规定，孝义市人民政府涉及本次征收的《补偿安置方案》的所有评估活动必须参照该规定执行。从本案政府现有证据看，房屋征收部门并未规定时间让被拆迁户协商选定评估机构的程序，而且也未向被征收人送达分户的初步评估，结果也未公示，导致被征收人可能丧失相应的复核权及鉴定权。据此涉诉的《补偿安置方案》的制定过程违反相关程序。   综上，孝义市人民政府作出的征收决定存在主要证据不足、违反法定程序的情形，依法应予撤销，但考虑到本案孝义市人民政府征收活动是基于公共利益和社会发展的需要，同时该公告如果撤销还会涉及本案当事人及其他众多案外相关人员的利益，故上述公告应确认违法，但不撤销该行政行为。同时被告就其工作中存在的问题应采取相应的补救措施。故判决：一、确认孝义市人民政府2019年9月30日作出的（孝政告[2019]1号）《孝义市人民政府房屋征收决定公告》违法；二、责令孝义市人民政府采取相应的补救措施；三、驳回原告的其他诉讼请求。   师某等七人不服一审判决上诉称：一、一审判决认定事实确有错误。一审判决经审理查明“原告师某等7人的房屋坐落于孝义市青年路煤运小区宿舍”上诉人认为，该认定是错误的，因为被上诉人提供的《孝义市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要的决议》及孝政办发[2017]37号规定的“孝义市中心城区改造项目”的范围并不包括青年路以东的范围，限于青年路以西。上诉人的房屋正好处于青年路以东，不在规划范围之内，该错误认定应当予以纠正。一审判决认定“2017年4月21日孝义市人民政府制定《孝义市城镇棚户区改造专项计划（2018-2020）》。2017年5月山西省建筑设计研究院对孝义市中心城区棚户区改造项目作出可行性研究报告，该报告含社会风险评价”。上诉人认为，该认定遗漏了关键内容，即“该计划和报告不含原告（即上诉人）房屋区域”。一审判决认定该计划和报告，目的是给被上诉人行政行为符合规划找事实依据，但该计划和报告的内容恰恰不涉及上诉人房屋所在区域，一审判决对此关键事实不予认定是错误的，偏袒被上诉人的情形十分明显，应当予以纠正。一审判决认定“不能因此否认符合法定条件的旧城区改建征收房屋是为了公共利益需要”。上诉人认为，该认定存在偷梁换柱、偷换概念的情形。如前所述，被上诉人提供的“2018-2020棚改计划”并不包含青年路以东，迎宾路以西部分。上诉人的房屋并不属于“符合法定条件”的情形，是被上诉人孝义市人民政府违反法定条件擅自扩大征收的范围，是违法的，一审判决的上述认定应当予以纠正。二、一审判决适用法律确有错误。《行政诉讼法》第七十条规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的……”。本案中，被上诉人将上诉人的房屋列入征收范围，明显不符合其提供的“2018-2020棚改计划”，不符合法定要求条件，属于主要证据不足。加之其作出征收决定前的补偿安置方案严重违反了法定程序。在具备法律规定的两种法定情形的情况下，一审法院完全可以判决撤销或部分撤销被上诉人作出的具体行政行为。上诉人的小楼院落是独立的，保留上诉人房屋所在的院落并不影响其他任何被征收的人的利益，更不会给国家利益和社会公共利益造成重大损害。一审判决驳回上诉人的诉讼请求，是严重的错误适用法律，应当予以纠正。上诉人请求二审法院特别注意一个基本事实即本案的征收公告作出之前，被上诉人还在2017年8月20日作出了“孝义市三贤路片区（二期）房屋征收公告”，该公告作出后，三贤路片区居民100多户提起了诉松，二审及再审的居民仍多达80多户。该案一审法院当时的判决就是“确认被上诉人的征收行为违法，但不予撤销”。该案裁决作出后，被上诉人非但没有采取措施纠正违法行为，反而觉着违法成本低廉，进而又实施了本案的违法征收。该案裁决变相成为了放纵违法、保护违法的“尚方宝剑”。希望二审法院能够纠正一审错判，维护法制公平正义，维护上诉人的合法权益。三、一审判决笼统地“责令被上诉人采取相应的补救措施”是错误的。上诉人希望二审法院注意另一个基本事实；就是被上诉人与三贤路片区居民的行政诉讼案，该案的裁决结果也是“责令被上诉人采取相应的补救措施”，但该判决生效至今，被上诉人并未采取任何实质性补救措施，仍然在没有与被拆迁人签订补偿协议的情况下违法强行拆除被征收人的房屋，仍然在没有对被征收人的房屋依法定程序进行评估，以至于前面的征收违法行为尚未完成的情况下，又开始了本案的违法征收行动，不当判决（或错判）带来的不良后果正在进一步显现。《行政诉讼法》第七十六条规定的“责令被告采取补救措施”，只是高度概括的一种立法手段，是为了指导千差万别的个案有一种统一的参考。具体到个案，完全应当有“针对性的明确措施”，避免裁决结果无法执行又无法救济的情形出现。具体到本案，为纠正被上诉人的违法行为，避免其再次出现有法不依、滥用职权侵害上诉人权益的情形，应当明确其具体应当采取的补救措施。即判令被上诉人对上诉人的房屋不得征收。因为上诉人的房屋所在位置已经超出了[2017]37号文件的规划范围。四、一审判决驳回上诉人撤销《补偿安置方案》的诉求是错误的。《补偿安置方案》是被上诉人单独作出的，该方案是作出征收决定的前置行为，是两个不同的具体行政行为，并不存在征收决定吸收补偿方案的情形。一审判决将两个具体行政行为认定为“吸收”关系，与客观事实不符。在行政诉讼中对不同的具体行政行为分别进行合法性审查，分别作出裁判是法院的法定职责。事实上一审法院也对《补偿安置方案》的合法性进行了审查，其在审查认定该《补偿安置方案》制定过程违反相关程序的情形下，既不确认被上诉人该行为违法，也不支持上诉人撤销该《补偿安置方案》的诉讼请求，明显不符合《行政诉讼法》第七十条的规定，应当予以纠正。综上上诉人认为一审判决认定事实和适用法律均有错误，裁决结果不具有可执行性，且损害了上诉人的合法权益，应予改判。   被上诉人孝义市人民政府辩称：一、上诉人的房屋纳入2019年度《孝义市人民政府房屋征收决定公告》（孝政告[2019]1号），是符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项规定，不存在滥用职权情形。2017年11月10日孝义市人民政府成立长安巷片区项目指挥部，对长安巷片区拟征收范围内的房屋权属、区位、用途、建筑面积与家庭成员状况等情况组织实施调查登记，同时征求居民意见。在该阶段，已将上诉人房屋纳入拟征收范围。上诉人的房屋位于孝义市青年路东侧，孝义市规划局2018年12月5日修编了《孝义市中心城区控制性详细规划》（2015-2035），将上诉人房屋区域规划为商业用地，公示期30日。根据修编的规划，在实施棚户区改建过程中同时拟对青年路进行取直及落后基础设施一并改造。从节约城市用地考量，并结合该区域居民大多数人（多数为晋能集团吕梁煤销公司职工）的意见将青年路以东、迎宾路以西区域（不含晋能集团吕梁煤销公司办公区域）纳入2019年度征收计划，并列入本次征收范围，不存在滥用职权情形。答辩人在一审提交《孝义市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《孝义市城镇棚户区改造专项计划（2018-2020）》等证据并没有限定孝义市城市棚户区改造长安片区改造范围，仅是2017年3月30日（孝政办发[2017]37号）中首次提到长安片区改造的初步范围。二、孝义市人民政府作出的《孝义市人民政府房屋征收决定公告》（孝政告[2019]1号）是严格按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施的，仅是在细节上或诉讼中举证工作未做到位。1、征收补偿方案已经专家论证并公布，且两次公开征求意见。第二次公开征求意见，实际未收集到新的不同意见。2、针对已收集的集中反映回迁安置、补偿标准低等意见情况对方案进行修改，并将修改情况予以公布，仅是未公布征求意见情况。3、征收补偿费用已足额到位（协议拆迁户已足额取得补偿款），使用信贷资金与政府债券等。只是按国开行的要求使用信贷资金流程上与前述条例规定的专户存储、专款专用方面不尽相同，要求先签约后拨付资金，避免资金被挪用及支付不必要发生的利息。4、孝义市人民政府以[2019]第11次常务会议形式讨论审议并通过了本次房屋征收决定及房屋征收补偿安置方案。上述原因主要是因本次涉诉人数多，未能按期举证所致。孝义市人民政府针对存在的不足，将及时采取补救措施，确保本次房屋征收决定合法，确保广大人民群众的利益。三、房屋征收补偿安置方案不具有可诉性。依据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国行政复议法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》之规定，被征收人不能对征收补偿安置方案申请行政复议或提起行政诉讼。此外，在答辩人作出补偿决定前，会依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定的程序办理，上诉人不会失去复核权与鉴定权。综上，上诉人的上诉不能成立，请予以驳回。   本院对一审法院查明的基本事实予以确认。   本院认为，一审法院认定的：“2017年3月30日孝义市人民政府作出（孝政办发[2017]37号）《关于印发孝义市中心城区棚户区改造项目房屋征收货币化安置补偿方案的通知》，该方案不含原告房屋区域。”对上诉人房屋所在区域作出明确认定，但其“原告师某等7人的房屋坐落于孝义市青年路煤运小区宿舍”表述确有错误，本院对此予以纠正。本案中，一审法院驳回了上诉人撤销《孝义市中心城区棚户区改造项目长安巷片区房屋征收补偿安置方案》诉讼请求，认为该补偿方案是房屋征收补偿决定的前置阶段性、程序性行为，但根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条至第十三条、第十九条对县级人民政府作出房屋征收决定的条件及征收补偿决定作出前、后的要求的规定及《国有土地上房屋征收评估办法》有关规定，对该《补偿安置方案》的合法性进行了审查，认定其制定过程违反相关程序，并据此认为孝义市人民政府作出的征收决定存在主要证据不足、违反法定程序的情形，进而作出确认孝义市人民政府2019年9月30日作出的（孝政告[2019]1号）《孝义市人民政府房屋征收决定公告》违法的判决。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项规定，上述补偿方案属于孝义市人民政府作出征收决定公告前实施的过程性行为，不属于人民法院受案范围。一审法院驳回上诉人对该补偿方案的诉讼请求符合法律规定，但驳回该诉讼请求并不影响对本案事实和结果的判断。   本案对孝义市人民政府上述《征收决定公告》确认违法的认定符合法律法规的规定。但孝义市人民政府此项征收活动亦符合基于公共利益和社会发展需要的基本性质，结合本案征收实际情况，被上诉人发布《征收决定公告》后至本案一审时，所涉及982户居民已拆除728户，上诉人认为可以部分撤销涉及对上诉人房屋范围的征收决定，如果部分撤销涉及对上诉人房屋范围的征收决定，还是会涉及影响本小区、临近街区及其他大量案外相关人员的利益，故对上述公告确认违法，但不撤销该行政行为，而由被上诉人就其征收工作中存在的问题采取相应的补救措施，符合法律规定。   综上，一审法院认定基本事实清楚，适用法律、法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元由上诉人师某等七人负担。   本判决为终审判决。   审判长 耿转成   审判员 彭志祥   审判员 李克恭     二○二○年十二月三日   法官助理 吴志军   书记员 李慧珍