江苏省无锡市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏02行终296号 上诉人（原审原告）孙厚林，男，1944年4月26日生，汉族，住无锡市梁溪区。 被上诉人（原审被告）无锡市梁溪区迎龙桥街道办事处，住所地无锡市红星路**。 法定代表人苏旭，该办事处主任。 委托代理人顾茜。 委托代理人武立英，上海明伦（无锡）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）无锡市梁溪区人民政府，住所地无锡市解放南路**。 法定代表人许立新，该区区长。 委托代理人陈超。 委托代理人饶雷际，北京市京师（无锡）律师事务所律师。 上诉人孙厚林因与被上诉人无锡市梁溪区人民政府迎龙桥街道办事处（以下简称迎龙桥街道）、无锡市梁溪区人民政府（以下简称梁溪区政府）物业行政管理及行政复议一案，不服无锡市滨湖区人民法院（2020）苏0211行初51号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审裁定认定如下事实：无锡市梁溪区迎龙桥街道银杏苑小区（以下简称银杏苑小区）有599户业主。孙厚林系该小区业主，该小区在上一届业委会任期届满后先后组织了两次筹备工作选举新一届的业委会，但未获成功。为保证小区物业服务有序运行，维护小区安定和谐，无锡市梁溪区迎龙桥街道纳新桥社区居民委员会（以下简称纳新桥居委会）作为该小区所在地的当地居委会，于2019年8月6日在银杏苑小区门口张贴《关于银杏苑小区管理方式调查的公告》（以下简称《管理方式调查公告》）、《关于银杏苑小区管理方式调查投票流程及方式的公告》(以下简称《投票流程及方式的公告》)调查小区业主对物业管理方式的意见。其中《管理方式调查公告》载明：“由于业主大会筹备组解散，无锡市德恒物业管理有限公司（以下简称德恒物业）短期服务即将终止等因素，为解决小区物业管理日常运行中相关问题，保证小区物业服务有序运行，维护小区安定和谐局面，经报街道同意，纳新桥社区决定对银杏苑小区管理方式进行摸底调查,征集广大业主的意见。为保证银杏苑小区意见征集工作的公正、公平、公开，维护全体业主权益，现委托第三方物业机构江苏华航物业服务评估咨询有限公司组织实施摸底调查和意见征集工作，采用上门征询和邮政投递等方式向小区全体业主征求表决意见”。该公告还载明了公告期及意见表决期，同时还载明：“如有业主逾期不反馈意见的，则未表决票计入已表决的多数票数”。《投票流程及方式的公告》中载明了具体的投票流程及投票时间，同时还载明：“投票截止时间为2019年8月23日21:00止，逾期未投票的业主其投票权数计入已表决的多数票”。后2019年8月17日，孙厚林收到了纳新桥居委会送达的《银杏苑小区管理方式表决票》（以下简称《表决票》），要求业主对聘请物业公司进驻小区管理还是业主自治管理进行表决，同时该表备注栏载明：“1.如经表决决议结果为半数以上同意聘请物业公司进驻小区管理方式......根据全体业主的表决，授权纳新桥社区居委会代行业主委员会职责，以业委会的名义与选取进驻的物业公司签订物业管理服务临时委托协议......6.此票自2019年8月10日18时起至2019年8月23日21时截止，如有业主逾期不反馈表决意见的，则计入已表决多数票数”。该表决票由孙厚林写上“程序和主体违法”后交给相关人员带回。2019年8月24日，纳新桥居委会作出《关于银杏苑小区管理方式投票表决结果公示》（以下简称《结果公示》）,主要内容为银杏苑小区共有总户数599户，总面积82492.32平方米，同意聘请物业户数为294户，同意聘请物业的业主面积38326.7平方米；逾期未回复户数为206户，逾期未回复业主的面积30476.09平方米；同意业主自治的户数为78户，同意业主自治的业主的面积为10755.58平方米；弃权户数为18户，弃权业主的面积为2407.03平方米；废票户数为3户，废票业主的面积526.92平方米。根据《表决票》第6条（如有业主逾期不反馈表决意见的，则计入已表决的多数票数）规定，同意聘请物业公司进驻已达到法律规定的“双过半”（即户数过半，面积过半）要求，现向全体业主予以公示。 另查明，孙厚林因对《管理方式调查公告》、《投票流程及方式的公告》两份文件中的“如有业主逾期不反馈意见的，则未表决票计入已表决的多数票数”、《表决票》中的“授权纳新桥社区居委会代行业主委员会职责”、《结果公示》中的逾期未回复的206户合并计入同意票数，确定“达到法律规定双过半”有异议，通过向纳新桥居委会的鲁芳芳发送微信，要求其转给迎龙桥街道的方式、向迎龙桥街道糜莎发送微信的方式、在迎龙桥街道参加的联席会议上直接口头陈述等多种方式向迎龙桥街道提出申请，要求迎龙桥街道履行监督职责，确认上述四份文件中的条款违法。迎龙桥街道通过接待孙厚林，组织包括孙厚林参加沟通及协调会，对孙厚林提出的异议及监督请求作出回应。孙厚林认为迎龙桥街道未对上述条款确认为违法，未正确履行行政监督职责，遂向梁溪区政府提出行政复议。 2019年10月21日，梁溪区政府受理孙厚林的复议申请，同年12月16日向孙厚林及迎龙桥街道送达《行政复议延期答复告知书》。经审查，梁溪区政府驳回孙厚林的复议申请。孙厚林不服，遂向原审法院提起行政诉讼，诉请如前。 原审法院认为，《物业管理条例》第二条规定，本条例所称物业管理，是指业主通过选聘物业服务企业，由业主和物业服务企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护物业管理区域内的环境卫生和相关秩序的活动。《江苏省物业管理条例》第二条第二款规定，本条例所称物业管理，是指业主通过选聘物业服务企业或者业主自行对物业管理区域内的建筑物、构筑物及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护环境卫生和相关秩序的活动。《无锡市物业管理条例》第一条规定，为了规范物业管理活动，维护物业管理各方的合法权益，营造良好的居住和工作环境，促进和谐社区建设，根据《中华人民共和国物权法》、国务院《物业管理条例》《江苏省物业管理条例》等法律、法规，结合本市实际，制定本条例。第二条规定，本市行政区域内的物业管理活动及其监督管理，适用本条例。第三条第二款规定，街道办事处（镇人民政府）应当明确负责物业管理的部门和人员；对物业管理工作进行指导、协助和监督。因此，纳新桥居委会作出的《管理方式调查公告》、《投票流程及方式的公告》、《表决表》、《结果公示》不属于上述规定中的对银杏苑小区的物业管理活动，迎龙桥街道对上述文件中的条款是否违法没有监督职权，本案中，迎龙桥街道以多种方式收到孙厚林要求确认上述四份文件条款违法的履职申请后，其虽然以多种方式对孙厚林的异议予以回复，但该回复对孙厚林的涉案权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为与复议决定的起诉。因此，本案中应当一并驳回孙厚林对《行政复议决定书》的起诉。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款、第一百三十六条第七款之规定，裁定驳回孙厚林的起诉。 上诉人孙厚林上诉称，原审法院认为纳新桥居委会作出四份文件的行为不属于物业管理活动，进而认为迎龙桥街道不具有监督职责的观点错误。纳新桥居委会受迎龙桥街道委托代行银杏苑小区业主委员会的职责，迎龙桥街道对纳新桥居委会发布案涉四份文件的行为有监督职责。迎龙桥街道未依法履行监督职责，确认纳新桥居委会的四份文件违法，属于行政不作为。综上，请求撤销原审裁定，改判支持其原审诉请，即确认迎龙桥街道未履行行政监督职责的行政不作为行为违法，撤销梁溪区政府作出的《行政复议决定书》，责令迎龙桥街道履行监督职责，由迎龙桥街道、梁溪区政府承担本案诉讼费用。 被上诉人迎龙桥街道答辩称，1.纳新桥居委会发布四份文件是其作为基层群众自治组织，履行群众自我教育自我管理自我服务职能的体现，该行为并非物业管理行为，也不对孙厚林的实际权利义务产生实际影响。迎龙桥街道对纳新桥居委会的上述行为没有监督权。2.针对孙厚林的投诉举报，迎龙桥街道多次调查研究并多次回复孙厚林，该回复并不对孙厚林的实体权益产生影响。因此，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，结论恰当，应予维持。请求驳回上诉，维持原裁定。 被上诉人梁溪区政府答辩称，案涉《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，结论适当，应予维持。请求驳回上诉，维持原裁定。 各方当事人提交的证据均已随卷移交本院。 经审查，原审法院对证据的认定正确，本院据此查明的事实与原审法院无异。 本院认为，本案的争议焦点是孙厚林的起诉是否属于行政诉讼受案范围，具体包括纳新桥居委会发布案涉文件时的身份、纳新桥居委会发布案涉文件这一行为的性质以及迎龙桥街道对于纳新桥居委会上述行为是否有监管职责等方面。 1.纳新桥居委会系代行业主委员会职责而发布案涉文件。 住房和城乡建设部2009年12月1日发布的《业主大会和业主委员会指导规则》第五十八条规定，“因客观原因未能选举产生业主委员会或者业主委员会委员人数不足总数的二分之一的，新一届业主委员会产生之前，可以由物业所在地的居民委员会在街道办事处、乡镇人民政府的指导和监督下，代行业主委员会的职责。”本案中，根据迎龙桥街道在《行政复议答复书》中的陈述及其一审答辩意见，可以认定纳新桥居委会系受迎龙桥街道之委托，代行银杏苑小区业主委员会职责，而发布案涉四份文件。因此，纳新桥居委会并非基于其基层群众自治组织身份，而是基于其代行业主委员会职责而发布上述文件。因此，纳新桥居委会发布案涉四份文件时的身份是业主委员会，而非基层群众自治组织。纳新桥居委会在二审审理中否认其系受迎龙桥街道委托代行银杏苑小区业主委员会职责，因未提交证据予以证明，故对其该辩称意见不予采纳。 2.纳新桥居委会发布案涉文件的行为属于物业管理行为。 《中华人民共和国物权法》和《物业管理条例》均规定，选聘和解聘物业服务企业由业主共同决定。本案中，纳新桥居委会发布《管理方式调查公告》《投票流程及方式的公告》，制作《表决票》，发布《结果公示》的一系列行为，虽名为对银杏苑小区管理方式进行摸底调查，但实际上是代行银杏苑小区业主委员会职责，组织召开业主大会临时会议，告知全体业主业主大会议题，明确投票流程、时间、规则，制作选票并由全体业主对选聘物业服务企业或者其他管理人作出决定，以及向全体业主告知业主大会作出的决定的行为。 《物业管理条例》第二条规定，“本条例所称物业管理，是指业主通过选聘物业服务企业，由业主和物业服务企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护物业管理区域内的环境卫生和相关秩序的活动。”根据上述规定，业主选聘物业服务企业的行为属于物业管理之范畴。虽然纳新桥居委会发布的四份文件并未直接涉及选聘物业服务企业，但是，应当明确的是，《江苏省物业管理条例》《无锡市物业管理条例》以及即将于2021年1月1日施行的《中华人民共和国民法典》均允许业主自行管理小区或聘请物业服务企业管理小区。因此，聘请物业服务企业之前，必须征求全体业主对小区管理方式的意见，经全体业主同意聘请物业服务企业后，方可进入对候选的物业服务企业进行投票选择等直接选聘物业服务企业的环节。因此，对纳新桥居委会发布案涉四份文件并要求业主对业主自治或聘请物业服务企业作出决定的行为，应认定为是银杏苑小区选聘物业服务企业的必经程序，属于物业管理行为，受物业管理方面的一系列法律法规规制。 3.迎龙桥街道对纳新桥居委会发布案涉四份文件的行为有监督职责。 《物业管理条例》第十九条第二款规定，“业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的，物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府，应当责令限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。”应当指出的是，业主大会或业主委员会作为一种组织，其决定必然要通过一定的外在载体予以体现。对业主大会、业主委员会发布的相关文件是否属于其决定的认定，应当结合相关文件的外在载体和实际内容作出判断。本案中，纳新桥居委会发布的案涉除《表决票》以外的三份文件，均系其代行银杏苑小区业主委员会职责，向全体业主告知业主委员会或业主大会决定的行为。基于上述规定，并结合前述分析，对于纳新桥居委会代行银杏苑小区业主委员会职责发布相关业主委员会或业主大会决定的行为，迎龙桥街道负有监督职责。 综上，在××街道××社区相关行为具有法定监督职责的情况下，孙厚林认为迎龙桥街道未依法履行相应职责而提起的诉讼，属于行政诉讼受案范围。原审法院以迎龙桥街道对于纳新桥居委会的案涉行为没有监督职责为由，认定迎龙桥街道的行为对孙厚林的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围的意见，缺乏法律依据。至于迎龙桥街道是否履行了对纳新桥居委会相关行为的监督职责，其履职行为是否正确，应当经过实体审查后作出裁判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销江苏省无锡市滨湖区人民法院（2020）苏0211行初51号行政裁定； 二、本案指令无锡市滨湖区人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 王作化 审 判 员 卢文兵 审 判 员 崔晓萌 二〇二〇年十二月二十九日 法官助理 陈胜利 书 记 员 张晓婷