贵州省水城县人民法院行 政 判 决 书（2020）黔0221行初127号原告李世进，男，1968年6月18日生，汉族，初中文化，住贵州省盘州市。被告盘州市农业农村局，住所地贵州省六盘水市盘州市竹海东路**。统一社会信用代码：11520202009465162K。负责人顾勇，男，系该局局长。特别授权委托代理人朱小选，男。特别授权委托代理人李奂频，系贵州金鸟律师事务所律师。执业证号：15202202010257805。原告李世进因认为被告盘州市农业农村局不履行颁证的法定职责，于2020年9月17日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，于2020年12月8日公开开庭审理了本案，原告李世进，被告盘州市农业农村局特别授权委托代理人朱小选、李奂频到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原告李世进诉称，原告之父李道明于1998年第二轮土地承包时承包了位于贵州省盘州市小地名“平川”的一块土地，该土地四至界限为:上埂子，下埂子，左沟，右李玉伯。该土地界限清楚，四至分明，无重叠，无交叉，与周边村民土地无争议，并取得了政府颁发的《土地承包经营权证书》。该土地低洼处常年被水淹没，原告之父早年在此处建的一个砖瓦窑也被淹成平地。2011年，当地政府的一项复垦工程将此处的沟渠和落水洞疏通，该土地才得以露出水面。露出水面后，本村本组村民李小富将该露出水面的土地进行耕种，原告立即找李小富交涉，李小富却以该地属于本村七组集体为由，拒不归还。为此，原告之父李道明向人民法院提起诉讼。盘县人民法院于2014年12月3日作出（2014）黔盘民初字第4073号民事判决书，判令李小富立即停止耕种李道明位于“平川”的土地，并将其耕种的部分返还李道明。李小富不服该判决，上诉至六盘水市中级人民法院。六盘水市中级人民法院于2015年5月4日作出（2015）黔六中民终字第334号民事判决书，判决维持原判。2015年10月21日，盘县人民法院强制执行，并对李小富司法拘留15日，李小富再不服，又向六盘水市中级人民法院申请再审。六盘水市中级人民法院于2015年12月22日作出（2015）黔六中申字第00211号民事裁定书，裁定驳回李小富的再审申请。至2018年政府颁发新的土地承包经营权证，并对未登记的土地进行登记确权，然而被告却不给原告颁证确权，坚决认为该土地应归七组集体所有。原告出示原土地承包经营权证和法院判决书及强制执行的结案报告等，证明“平川”这块土地原告家早已取得经营权的事实。但盘州市农业农村局主管土地确权的李荣志主任当即就表示“平川”这块土地不能确权给原告，应归奋基厂七组集体所有，对原告出示的原土地承包证及法院判决书均不子认定。原告多次找被告交涉理论，被告于2019年1月3日给了原告一个“告知书”，告知“该地块是否承包给李世进应由发包方与承包方共同协商决定”。土地发包方石家庄居委会的意见是“严格执行法院判决”。2019年3月29日，原告与土地发包方石家庄居委会签了土地承包合同，涉案地块编码为5202220000013320，实际面积约11.71亩。此时奋基厂七组村民李两学等42户村民提出异议，声称这块地仍属奋基厂七组集体所有，法院的判决和强制执行无效。盘州市农业农村局李荣志主任于2019年5月13日下午14点54分通过电话将原告叫到他办公室，再次向原告表明“平川”这块土地不能确权给原告，应收归奋基厂七组集体。原告以原土地承包证和人民法院的判决书为依据据理力争，却遭到李荣志的拒绝。李荣志对原土地承包证及判决书均不予认定，坚决支持奋基厂七组村民的主张。原告无奈，向水城县人民法院提起行政诉讼，水城县人民法院立案后依法进行了审理，庭审过程中，被告的答辩意见是之所以暂缓给原告办证，是因为原告没有向被告提出书面颁证申请。为此，原告撤诉后，于2019年11月25日和2019年12月2日等多次向被告邮寄了颁证书面申请，被告于2020年2月8日邮寄一份告知书给原告，告知原告因新冠病毒疫情影响而延迟办理，原告对此表示理解。疫情结束后，各部门己正常上班，原告再次找被告要求颁证，李荣志态度却十分坚定，不给原告颁证。李荣志的理由是:涉案土地依然存在争议，关于4073号、334号等判决书只能说明李道明只胜诉了李小富一个人，并未胜奋基厂**所有村民，该土地仍属七组集体所有。此时该案涉土地已被奋基厂**村民（共42户）实际控制，并已种植农作物。原告之父李道明再次向盘州市人民法院起诉，盘州市人民法院于2020年4月3日作了（2020）黔0222民初667号民事判决，判决奋基厂七组42户村民立即停止耕种涉案土地，并将农作物清除。原告再以667号判决书为证据要求被告为原告颁证，李荣志仍然认为案涉土地存在争议不予颁证。原告认为，依法取得的土地承包经营权应受到法律的保护，政府颁发的土地承包经营权证书及人民法院的判决书，理应得到认定。根据谁主张谁举证的原则，奋基厂七组李两学等42户村民认为“平川”这块土地属七组集体所有，无任何证据支持。被告盘州市农业农村局错误的支持李两学等42户村民的主张无法律依据，其行为对抗了土地承包证及法院判决书的法律效力，违反了《中华人民共和国农村土地承包法》的规定。侵犯了原告的合法权益。为此，原告依法向人民法院提起行政诉讼，请求：1、判决被告依法履行法定职责，为原告颁发《土地承包经营权证书》；2、本案诉讼费由被告承担。原告李世进向本院提交了以下证据：第一组证据：原告身份证复印件，证明原告的身份信息。经庭审质证，被告表示无异议。第二组证据：1、1998年9月18日《土地承包经营权证书》；2、六盘水市延长农村土地承包期调查情况登记表，证明原告对案涉土地已经取得土地承包经营权的事实。经庭审质证，被告对证据的三性无异议，但达不到原告证明目的，该土地承包经营权证书中所载面积远低于案涉地块面积，在其所主张全部地块争议尚未明确情形下，被告不进行颁证。第三组证据：1、2014年12月3日（2014）黔盘民初字第4073号《民事判决书》；2、2015年5月4日（2015）黔六中民终字第334号《民事判决书》；3、2015年11月26日（2015）黔盘执字第765号《结案报告》；4、2015年10月21日执行笔录；5、照片1张，证明对于案涉土地原告已经有法院生效证明的事实。经庭审质证，被告对证据的三性无异议，但达不到原告证明目的，土地承包经营权属并非民事案件审理、认定范围，判决书中直接对原告承包土地范围进行扩张认定，对争议土地进行变相确权的行为违法。第四组证据：1、2019年3月29日农村土地（耕地）承包合同；2、农村土地承包经营权调查信息公示表，证明原告与土地发包方已经签订案涉土地承包合同的事实，对于涉案土地原告已经持有老证。经庭审质证，被告对证据的三性不予认可，就两份证据中所载明时间，合同签订在先而公示在后，根据农村土地承包法违反法定程序。第五组证据：2019年11月23日农村土地（耕地）确权颁证申请书，证明原告根据被告的要求已经提出过申请颁证的事实，书面申请是只针对原告一人要求，在办证程序中所有村民没有向被告提出书面申请，直接向发包方签署合同就发证。经庭审质证，被告对证据三性予以认可，但达不到原告证明目的，其未能主张向被告提交，原告非适格颁证申请主体。第六组证据：2019年11月22日（2019）黔0221行初230号《行政裁定书》，证明原告之前已经提起过行政诉讼的事实。经庭审质证，被告表示无异议。第七组证据：2020年2月8日关于延迟农村土地（耕地）确权颁证申请书答复的告知书，证明原告已经向被告提出过书面申请，也证明了被告具有颁证的资格。经庭审质证，被告对证据的三性无异议，但达不到原告的证明目的，在被告所提交黔委厅字（2015）31号文件附件1中第三条第五款已明确农业部门对由行政村委单位提交的农村承包经营权登记审批表进行初审后报县市区人民政府审批，审批通过后颁证，无法证实被告系适格颁证申请主体。第八组证据：1、2020年4月3日（2020）黔0222民初667号《民事判决书》；2、2020年10月23日（2020）黔02民终1627号《民事判决书》；3、2020年12月8日（2020）黔02民终1627号生效证明，证明奋基厂七组42户村民对原告的案涉土地侵权并败诉。经庭审质证，被告对证据的三性无异议，但达不到原告的证明目的，原告取得土地承包经营权，法定基础应当为合法有效的土地承包合同，现原告所提交土地承包合同的真实、合法性存在疑问，无法证实其已取得案涉土地承包经营权，被告不予颁证行为合法。被告盘州市农业农村局辩称，一、原告非土地承包经营权证合法申请主体，其个人申请行为无效。依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条第一款“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案承包方及承包土地的详细情况，土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门”、黔委厅字（2015）31号《中共贵州省委办公厅、贵州省人民政府办公厅关于的通知》附件1：贵州省农村土地承包经营权确权登记办证技术方案》第五条：“（五）颁发证书。发包方、承包方对公示结果签章确认后，行政村为单位制作《农村承包经营权登记审批表》，由行政村上报乡(镇)农业部门进行初审……”的规定，原告非土地承包经营权证合法申请主体，其个人申请行为无效。二、原告所提交《农村土地(耕地)承包合同》真实性、合法性存疑，案涉土地承包经营权权属争议尚未解决，我局依据相关文件要求不予颁证行为符合相关法律规定。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”的规定，即承包人取得土地承包经营权的法定基础为合法有效的承包合同。原告所提交承包合同中载明签订日期2019年3月29日，《农村土地承包经营权调查信息公示表》载明公示日期为2019年4月23日至2019年5月1日，盘州市亦资街道办石家庄居民委员会作为发包人进行土地承包经营权发包，应当经公示无异议后方可签订承包合同将案涉土地发包，本案中先签订承包合同后进行公示的行为明显违反法定程序，承包合同真实性、合法性存疑，同时，在公示过程中，石家庄居委会奋基七组村民石美芹、黄石会等均对由原告承包案涉地块提出异议，由石家庄居委会出具的《关于石家庄居民委员会奋七组村民李世进请求将地名为平川，四至界限为:上埂子、下埂子、左沟、右李玉伯的宗地作出确权公示村民反映情况》可证实该点，根据公示表手写部分可知石家庄居委会系基于原告所提交的判决书而进行公示，但原告所提交的判决书系对民事案件进行受理审判，无权对案涉土地相关权利归属进行认定。另盘州市亦资街道办石家庄村奋基厂七组于2020年7月2日向盘州市人民法院关提起诉讼确认承包合同无效，盘州市人民法院于2000年8月17日以原、被告诉讼主体资格不存在为由驳回诉请，但未对承包合同效力进行审查、认定，即该纠纷尚无充分依据明确已解决。根据黔委厅字（2015）31号《中共贵州省委办公厅、贵州省人民政府办公厅关于的通知》第一条第五款“……对于一些疑难问题，在不违背法律政策精神的前提下，通过民主协商妥善处理，权属争议未解决的，不进行土地承包经营权登记颁证”的要求，我局作为行政机关，充分履行审慎审查义务，在无法确认承包合同真实性、合法性且案涉土地尚存争议前提下不予领证并无不当。综上所述，原告非适格领发土地承包经营权证的申请主体，且原告所提交拟证明其已取得土地承包经营权的承包合同真实性、合法性存疑，案涉土地争议尚未解决，请求贵院依法驳回原告的诉讼请求。被告盘州市农业农村局向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：1、统一社会信用代码证书复印件；2、法定代表人身份证明书；3、法定代表人身份证复印件，证明被告的诉讼主体资格。经庭审质证，原告表示无异议。第二组证据：1、2014年12月3日（2014）黔盘民初字第4073号《民事判决书》；2、2015年5月4日（2015）黔六中民终字第334号《民事判决书》；3、2015年12月22日（2015）黔六中民申字第00211号《民事裁定书》；4、2015年11月26日（2015）黔盘执字第765号《结案报告》，证明原告主张依据判决书享有案涉土地承包经营权直接进行审理、认定，缺乏法律依据。经庭审质证，原告对证据的真实性无异议，但对证明目的有异议，该组证据是法院的生效判决，证明原告对涉案土地已经有生效判决的事实，达不到被告的证明目的。第三组证据：1、2019年3月29日农村土地（耕地）承包合同；2、农村土地承包经营权调查信息公示表；3、2019年5月6日关于石家庄居委会奋七组村民李世进请求将地名为平川，四至界限为：上埂子、下埂子、左沟、右李玉伯的宗地作出确权公示村民反映情况，证明原告所提交承包合同先于公示，且公示期间内有多人提出异议，该承包合同真实性、合法性存疑，第三人石家庄居委会发包程序违法，被告基于审慎核实义务，对原告的申请不予颁证并无不当。经庭审质证，原告对证据的真实性无异议，但对证明目的有异议，仅能体现原告与发包方签署土地承包的事实，不能达到被告的证明目的。第四组证据：1、2015年4月16日黔委厅字（2015）31号《中共贵州省委办公厅、贵州省人民政府办公厅印发的通知》；2、协议委托书3页；3、2019年7月16日农村土地仲裁答辩书；4、2020年8月17日（2020）黔0222民初4605号《民事裁定书》；5、2015年10月13日盘府办发（2015）176号《盘县人民政府办公室关于印发盘县农村土地承包经营权确权登记颁证整县推进工作方案的通知》，证明：1、原告非适格申请颁证主体；2、就原告所提交承包合同效力现存在争议，基于该合同产生的土地承包经营权权属争议尚未解决，该情形下不进行确权登记颁证，被告不予颁证行为合法。经庭审质证，原告对证明目的有异议，被告所述存在争议，法院生效判决书判决已经排除了争议，被告应该给原告颁证，该组证据达不到被告的证明目的。第五组证据：2020年3月31日王小朵、李世红、李志明、李小现、李两学的询问笔录，证明被告就争议地权属依法进行调查、询问，无法确认原告为土地承包经营权人，被告充分履行核实义务，在无法确定权属情形下不予颁证合法。经庭审质证，原告对证据的真实性、合法性不予认可，被调查人都是奋**的村民，对案涉土地有直接利害关系，也达不到被告的证明目的，同样说明被告回避原告的判决书与承包证，采信村民的询问笔录作出的是错误的认定。本院对上述证据认证如下：对原告提交的第一组证据，能够证明原告的身份信息，且被告表示无异议，本院予以采信；第二组证据，系原告家的二轮土地承包经营权证书及承包底册，说明原告家在二轮承包土地时就承包“平川”地块的事实，本院予以采信，承包地块以四至界限为准，被告的异议无事实及法律依据；第三组证据中证据1、2、3、4系人民法院的民事判决书或结案报告，本院予以采信，证据5系争议地的照片，本院对其真实性予以确认；第四组证据，证据1说明盘州市亦资街道办石家庄村村民委员会将案涉争议地块发包给原告的事实，本院予以采信，因被告未提交该承包合同被撤销或无效的证据，对被告的异议，本院不予支持，证据2加盖有盘州市亦资街道办石家庄居委会的印章，本院对其真实性予以确认；第五组证据，说明原告向被告申请颁证的事实，本院予以采信；第六组证据，因被告表示无异议，本院予以采信；第七组证据，加盖有被告的公章，本院予以采信；第八组证据，系人民法院的判决书及生效证明，本院予以采信。对被告提交的第一组证据，能够证明被告的诉讼主体资格，且原告表示无异议，本院予以采信；第二组证据，系人民法院的民事判决书或结案报告，本院予以采信；第三组证据中证据1，说明盘州市亦资街道办石家庄村村民委员会将案涉争议地块发包给原告的事实，本院予以采信，证据2加盖有盘州市亦资街道办石家庄居委会的印章，本院对其真实性予以确认，证据3，本院对其真实性予以确认，但因该反映人员未提交案涉地块属七组所有的证据，本院不予采信；第四组证据中证据1系贵州省委办公厅下发的文件，本院予以采信，证据2不符合委托书的相关要求，本院对其合法性不予确认，证据3与本案无关，本院对其关联性不予确认，证据4系人民法院的裁定书，本院予以采信，证据5系原盘县人民政府下发的文件，本院予以采信；第五组证据，因调查笔录中无调查人员的签名，本院不予采信。经审理查明，1998年9月18日，原告之父李道明承包了该村的“大白地”、“木桥”、“打炉队”、“榜子田”、“坂豆冲”、“大沙田”、“落地田”、“平川”地块，并持有《土地承包经营权证书》。该承包经营权证书中记载的“平川”地块，面积为0.1亩，四至界限为：上至埂子，下至埂子，左至沟，右至李玉伯。后原告家承包的平川地块被水淹，当地政府将水排除后，案外人李小富在该地块上种植农作物发生纠纷。李道明向盘州市人民法院提起民事诉讼，要求李小富停止侵害，返还原物。2014年12月3日，盘州市人民法院作出（2014）黔盘民初字第4073号《民事判决书》，判决李小富停止耕种涉案土地，并将其耕种的部分返还原告之父李道明。李小富上诉至六盘水市中级人民法院。六盘水市中级人民法院于2015年5月4日作出（2015）黔六中民终字第334号《民事判决书》，判决维持原判。2015年4月16日，中共贵州省委办公厅下发黔委厅字（2015）31号《中共贵州省委办公厅、贵州省人民政府办公厅印发的通知》，对工作要求、工作目标、工作原则等进行了明确。2015年10月13日，原盘县人民政府办公室下发盘府办发（2015）176号《关于印发盘县农村土地承包经营权确权登记颁证整县推进工作方案的通知》，对工作要求、工作目标、工作原则等进行了明确。2019年，因被告未向原告颁发《农村土地承包经营权证》，原告向本院提起行政诉讼。原告以未曾向被告提出书面颁证申请为由，申请撤回起诉。本院于2019年11月22日作出（2019）黔0221行初230号《行政裁定书》，裁定准许原告撤回起诉。2019年11月23日，原告向被告提交《农村土地（耕地）确权颁证申请书》，申请颁发新的《农村土地承包经营权证》。2020年2月8日，被告作出《关于延迟农村土地（耕地）确权颁证申请书答复的告知书》，告知原告：你邮寄的《农村土地（耕地）确权颁证申请书》已收悉，由于近期省人民政府启动了“重大突发公共卫生事件一级响应”，暂时不能对你的申请进行研究办理，待抗击新冠病毒疫情结束之后，我局会针对你的申请，及时组织人员进行研究，对你进行答复。因被告至今未对原告的申请进行处理，原告向本院提起行政诉讼。另查明，2020年，李两学等42户村民对涉案土地进行翻土，准备耕种，李道明向盘州市人民法院提起民事诉讼，要求排除妨害。2020年4月3日，盘州市人民法院作出（2020）黔0222民初667号《民事判决书》，判决李两学等人立即停止耕种李道明的平川地块，并将已耕种的农作物清除。李道明上诉至六盘水市中级人民法院。六盘水市中级人民法院于2020年10月23日作出（2020）黔02民终1627号《民事判决书》，判决维持原判。本院认为，农村土地承包经营权证是国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。被告在庭审中陈述提出异议的七组村民对涉案土地无权属证书，而原告对涉案地块持有政府1998年颁发的《土地承包经营权证书》，故被告辩称涉案地块存在权属争议，本院不予采信。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”和第四条第三款“县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作”的规定，被告作为盘州市人民政府的农业行政主管部门，具体负责盘州市农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等工作。被告收到原告的申请后，具有对原告的颁证申请进行处理的法定职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”之规定，被告收到原告提交的书面申请后，应对相关材料进行审核，对申请材料符合规定的，应依法进行处理；对不符合规定的，应书面告知。被告于2020年2月28日作出《关于延迟农村土地（耕地）确权颁证申请书答复的告知书》，告知原告待疫情结束后，将及时组织相关人员进行研究，对原告进行答复，但至今被告未给原告进行书面答复，故被告存在不履行法定职责的行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：被告盘州市农业农村局于本判决生效之日起60日内对原告李世进提交申请依法作出处理。案件受理费50元，由被告盘州市农业农村局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省六盘水市中级人民法院。逾期不上诉，本判决发生法律效力。审 判 长  杨福霞人民陪审员  顾世贤人民陪审员  熊兴华二〇二〇年十二月二十五日书 记 员  刘 校