辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终1022号上诉人（原审原告）：大连大棚鲜花农庄生态园饭店有限公司。住所地大连市甘井子区辛寨子街道大辛村。法定代表人：吴振华，该公司经理。委托诉讼代理人：田亚红，北京创为律师事务所律师。委托诉讼代理人：张路路，北京创为律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：大连市甘井子区人民政府，住所地大连市甘井子区明珠广场**。法定代表人：郭云峰，该区政府区长。委托诉讼代理人：冯兴辉，该区政府司法局工作人员。委托诉讼代理人：李岗，辽宁知本律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：大连市甘井子区辛寨子街道办事处，住所地大连市甘井子区虹城路**。法定代表人：彭嘉伟，该办事处主任。委托诉讼代理人：李岗，辽宁知本律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：大连市自然资源局甘井子分局（原大连市国土资源和房屋局甘井子分局），住，住所地大连市甘井子区东纬路**/div>法定代表人：隋长庆，该分局局长。委托诉讼代理人：王海杰，该分局工作人员。委托诉讼代理人：李岗，辽宁知本律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：大连市甘井子区农业农村局，住所，住所地大连市甘井子区虹港路**div>法定代表人：李伟，该局局长。委托诉讼代理人：华富敏，该局农业科科长。委托诉讼代理人：唐漪，辽宁唐大律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：大连市甘井子区城市管理综合行政执法局，住所，住所地大连市甘井子区东纬路**div>法定代表人：谭军，该局局长。委托诉讼代理人：叶一铮，该局法规科副科长。委托诉讼代理人：张雯，辽宁文柳山律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：大连市公安局甘井子分局，住所地，住所地大连市甘井子区明珠广场**iv>法定代表人：杨科，该分局局长。委托诉讼代理人：刘步频，该分局公职律师。委托诉讼代理人：李健，该分局法制大队副大队长。被上诉人（原审被告）：大连市甘井子区市场监督管理局，住所地，住所地大连市甘井子区山东路**iv>法定代表人：唐宗宝，该局局长。委托诉讼代理人：林晓燕，该局政策法规科科长。委托诉讼代理人：李巍巍，辽宁刘魏李律师事务所律师。大连大棚鲜花农庄生态园饭店有限公司因诉大连市甘井子区人民政府、大连市甘井子区辛寨子街道办事处、大连市自然资源局甘井子分局、大连市甘井子区农业农村局、大连市甘井子区城市管理综合行政执法局、大连市公安局甘井子分局、大连市甘井子区市场监督管理局强制拆除行为并赔偿一案，不服大连市中级人民法院（2019）辽02行初362号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2002年4月14日，大连市甘井子区辛寨子镇大辛寨子村民委员会作为甲方与作为乙方的大连大棚鲜花农庄有限公司签订《农用土地租用合同书》，其主要内容为：第一条约定，“…项目名称：大连博士农业科技园…”；第四条约定，“合作方式：1.甲方负责项目有关审批手续，进行项目总体管理。2.甲方将土地租用给乙方，并负责地上建筑物清理。3.甲方将原有的水力、电力资源无偿纳入乙方规划之中，园区内配套设施由乙方自己负责，园区外由甲方解决。4.乙方负责按时交纳土地使用费，如转包第三者，需经甲方书面同意。5.乙方享有向甲方租用土地的使用权、经营权、收益权。”第五条约定，“租用农用土地使用费数额：在租用期内，乙方按实有面积每亩每年人民币1200元向甲方支付土地使用金。”第八条约定，“农用土地租用期限：乙方租用土地使用年限为30年，届满后可根据届满当时的国家法律、行政法规、政策，可顺延20年，…”第十条约定，“违约责任：1.乙方应及时按合同规定交纳土地使用费及各种税收，如延迟，则按每月10%向甲方交纳违约金，如欠付达60天，甲方有权终止合同，无偿收回土地使用权及地上所有附属物。”第十一条约定，“其它：…2.乙方无条件接收园区管理中心管理，其管理费用按园区管理中心规定支付。”在该合同乙方签字处有大连大棚鲜花农庄有限公司的合同专用章盖章，该公司法定代表人处有“马涛”字样的签名。2002年7月10日，大连市甘井子区辛寨子镇大辛寨子村民委员会作为甲方与作为乙方的大连大棚鲜花农庄有限公司签订《补充协议书》，主要内容为：第一条约定，“原协议书内容不变，继续履行。”第四条约定，“新增加土地面积内的配套设施，全部由乙方投资，如道路、绿化、水（上、下）电、采暖、路灯等。”第七条约定，“本补充协议书，继续履行原协议书第六条，土地使用金的支付方式，第七条，保值条款，第八条，农用土地租用期限，第九条，税收问题，第十条，违约责任，及第十一条，其它等。”在该协议乙方签字处有大连大棚鲜花农庄有限公司的盖章，该公司法人代表处有“马涛”字样的签名。2018年9月14日，农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》。2018年10月9日，中共大连市委办公厅、大连市人民政府办公厅印发《大连市“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案》。2018年10月10日，中共甘井子区委办公室、甘井子区人民政府办公室印发《甘井子区“大棚房”问题专项清理整治行动工作方案》。其后，大连市甘井子区人民政府决定对全区违法违规建设“大棚房”问题进行专项清理整治，并由大连市甘井子区农林水利和海洋渔业局、大连市国土资源和房屋局甘井子分局、大连市甘井子区城市管理行政执法局、大连市甘井子区市场监督管理局、大连市公安局甘井子分局和大连市甘井子区营城子街道办事处共同对外发布《甘井子区关于加强清理整治“大棚房”工作的通告》。大连大棚鲜花农庄生态园饭店有限公司成立于2002年4月28日，法定代表人为吴振华，注册登记的住所地为大连市甘井子区辛寨子街道大辛村。该公司于2019年11月4日提起本案诉讼，自述其员工宿舍楼和荷花池标识建筑等地面附着物于2018年11月23日、2019年1月17日期间被本案七被告强制拆除。另查明，2019年1月31日，大连市甘井子区进行政府机构改革，组建大连市甘井子区农业农村局，不再保留大连市甘井子区农林水利和海洋渔业局；组建大连市甘井子区城市管理综合行政执法局，不再保留大连市甘井子区城市管理行政执法局。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”所谓“利害关系”，是指有可能受到行政行为的不利影响。也就是说，当事人所主张的合法权益，应当具有受到行政行为侵犯的可能性。该可能性一般应置于行政法律关系当中加以分析判断，因此，除特殊情形或者法律另有规定，前述法条所规定的“利害关系”一般不包括私法上的利害关系。申言之，只有公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上的利害关系，才具有提起行政诉讼的原告主体资格。而行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或者法律上的利益，是判断是否存在公法上利害关系的重要标准。本案系原告提起的要求确认被告强制拆除其员工宿舍楼和荷花池标识建筑等地上附着物违法并赔偿的诉讼案件。在认定和拆除违法建设的行政法律关系中，行政机关履行职责维护的是城乡规划、土地管理等领域的公共秩序，其拆除行为影响的是违法建设的建设者或者所有权人等物权主体的合法权益，至于违法建设的建设者或者所有权人等物权主体与其他债权人之间的民事法律关系，并不属于行政机关拆除违法建设所依法应予保护或者考量的利益范围。本案中，从现有证据看，原告成立于2002年4月28日，在该公司成立前后，即2002年4月14日至2002年7月10日期间，大连大棚鲜花农庄有限公司分别以自己的名义与大连市甘井子区辛寨子镇大辛寨子村民委员会签订了《农用土地租用合同书》和《补充协议书》，原告和大连大棚鲜花农庄有限公司的公司名称不同，法定代表人亦不同，无据证明原告和案外人大连大棚鲜花农庄有限公司系同一或者相互之间具有权利义务承继关系的法律主体，且前述《农用土地租用合同书》、《补充协议书》仅能证明案外人大连大棚鲜花农庄有限公司与大连市甘井子区辛寨子镇大辛寨子村民委员会之间存在租赁农用土地的民事债权债务关系，无法证明原告系案涉建设的建设者或者所有权人，故原告起诉请求确认被告强制拆除案涉建筑和地上附着物的行为违法并赔偿，不具有行政诉讼的原告主体资格，其起诉不符合法定的起诉条件。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下：驳回原告大连大棚鲜花农庄生态园饭店有限公司的起诉。原告大连大棚鲜花农庄生态园饭店有限公司已预交的案件受理费人民币50元，予以退还。大连大棚鲜花农庄生态园饭店有限公司上诉称，一、原审法院认定事实不清、主要证据不足。1、大连大棚鲜花农庄有限公司系上诉人公司前身，于2006年进行了名称变更，作为涉案厂房建筑的建设者和实际投资所有权人，上诉人当然与本案具有利害关系，其原告主体适格。2、被上诉人作为涉案建筑拆除行为的组织者和现场联合执法的实际参与人，应当对该行为承担相应的不利后果和法律责任。原审法院未对案件具体行政行为合法性进行审查。3.从事实角度看，上诉人的合法产权应受到法律保护；被诉强制拆除行为毫无事实法律依据，实体程序均违法。行政强制拆除行为，未进行相关认定证明，未出具有效的调查笔录、在强拆实施过程中更未作出有效的执行决定，同时在未进行依法催告的情况下即强制拆除，严重违反《行政强制法》相关规定，属于程序严重违法。被上诉人区政府等行政机关，招商引资批准在先、大棚房整治“一刀切”、“扩大化”地大范围拆除行为在后，其执法目的不当，属于典型滥用职权，更违背政府须诚实信用和最近《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》第七条不得以政府换届，领导人更替等理由毁约之原则。二、原审法院对证据未进行开庭审理、未查明基本事实，在证据采信上，显失中立、公平、公正原则。三、原审法院适用法律错误，片面的适用解释法律，断章取义，其论断毫无法律依据。上诉人作为行政强制拆除案件中的被侵权人只需承担初步证明责任，结合实际情况已经具备提起行政诉讼应当符合的条件，原审法院驳回上诉人起诉法律适用错误。上诉人已经承担了对适格被告的初步的证明责任，已经达到清楚而有说服力的标准，被上诉人应当承担举证不能的不利后果。综上所述，上诉人认为原审法院裁定认定事实不清，证据不足，适用法律错误，请求依法撤销原裁定，依法改判，支持上诉人的原审诉讼请求，或指令原审法院另行组成合议庭对本案重新审理，一、二审诉讼费由被上诉人承担。大连市甘井子区人民政府答辩称，一、上诉人不是案涉建筑的合法建设者或所有权人，仅仅是土地承租户，与所诉拆除行为无实际上的利害关系，上诉人作为原审原告不适格，原审法院驳回起诉，符合法律规定，程序适当，适用法律正确。二、原审审理程序并无不当。三、案涉博士园大棚房是建设在耕地上的违法建筑，用于居住，改变了农业用途，未有任何审批手续；有关部门推进对“大棚房”违法建设的整治工作，是贯彻中央、省、市政府的相关政策和文件要求，不违反法律法规规定。综上，本案不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，驳回起诉并无不当。上诉人的上诉理由不成立，请求二审法院驳回其上诉。大连市公安局甘井子分局答辩称，上诉人不是行政诉讼法规定的利害关系人，被上诉人主体不适格。被上诉人系根据国家文件规定及市、区政府工作安排，与相关部门共同参与“大棚房”专项清理行动。上诉人现有证据不能证明其损害。综上，上诉人不具有提起本案行政诉讼的主体资格，其主张亦无事实和法律依据。请求驳回上诉人的诉讼请求。大连市甘井子区农业农村局答辩称，答辩人的行为符合法律和政策规定，上诉人对农用土地的实际用途改变了土地属性，属于清理整治对象。上诉人不具有适格的诉讼主体资格。原审法院的裁定依法有据，应予维持。大连市甘井子区城市管理综合行政执法局答辩称，原审法院认定上诉人不具有提起本案诉讼的原告主体资格，事实清楚，适用法律正确。原审法院以上诉人的起诉不符合法定起诉条件作出驳回起诉的裁定，符合法律规定。上诉人主张其对案涉建筑物享有合法产权没有事实及法律依据。答辩人根据国家文件规定及区政府工作安排，与相关部门参与“大棚房”专项清理行动，并非实施强制行为，也未实施任何违法行为。上诉人的主张没有事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。大连市甘井区子区辛寨子街道办事处答辩意见与大连市甘井子区人民政府答辩意见相同。大连市甘井子区市场监督管理局答辩称，原告起诉主体不适格，诉讼请求没有事实及法律依据，应当驳回起诉。各单位系联合执法，不存在违法强制拆除行为。大连市自然资源局甘井子分局答辩意见与大连市甘井子区人民政府答辩意见相同。本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，所产生的法律关系是债权债务关系，不具有物权排他的效力。大连市甘井子区辛寨子镇大辛寨子村民委员会与大连大棚鲜花农庄有限公司签订《农用土地租用合同书》及《补充协议书》，其法律性质是有关设立、变更、转让和消灭土地租赁权的合同，产生的只能是对合同当事人债权上的约束力，对合同相对人之外的其他人没有任何约束力，即没有对世的效力。案涉大棚房不属于国家所有的自然资源，只有进行不动产登记，才能产生物权上的支配权、绝对权、对世权。没有依法登记，上诉人不享有物权。上诉人因租赁合同引起的权利义务，应依据双方所签合同向出租人主张民事权利，与强制拆除行为之间不具有行政法上的利害关系，不是适格原告。上诉人因民事合同产生的利害关系而主张与行政行为有利害关系，与法律规定相悖，不应支持。上诉人与大连大棚鲜花农庄有限公司是否为同一主体，均不能改变《农用土地租用合同书》及《补充协议书》的债权性质，对于行政法上利害关系的认定不产生法律效力。没有农用地转用审批等手续，在农用地上进行建设的行为均是明显违法的，属于国家政策规定的清理整治对象。即使上诉人具备原告主体资格，亦应驳回其诉讼请求。因此本案没有重新审理的实际意义。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定，原审法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。上诉人该方面上诉主张不能成立。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  孙弘达审判员  席铁斌审判员  刘 毅二〇二〇年十二月三十日法官助理黄忠学书记员曲宏