湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终1432号上诉人（原审原告）刘云菊，女，1953年9月24日出生，汉族，住湖南省津市。委托代理人王丙红、张建彩，北京创为律师事务所律师。被上诉人（原审被告）津市市人民政府，住所地湖南省津市市大同路**。法定代表人黄旭峰，市长。委托代理人赵星程。委托代理人周斌，湖南鼎鸣律师事务所律师。被上诉人（原审被告）常德市人民政府，，住所地湖南省常德市武陵区朗州路法定代表人邹文辉，市长。委托代理人刘娟、娄琴。原审第三人津市市毛里湖镇灯塔社区居民委员会，，住所地湖南省津市市毛里湖镇灯塔社区**法定代表人杨秀年，主任。委托代理人郭泽奖。委托代理人赵继庆，湖南鼎鸣律师事务所律师。原审第三人李昌红，男，1959年4月3日出生，汉族，住湖南省津市。原审第三人王建国，男，1943年10月4日出生，汉族，住湖南省津市。原审第三人李德发，男，1942年10月1日出生，汉族，住湖南省津市。原审第三人李昌军，男，1957年2月8日出生，汉族，住湖南省津市。原审第三人李昌线，男，1967年6月3日出生，汉族，住湖南省津市。原审第三人李昌炎，男，1945年12月5日出生，汉族，住住湖南省津市。原审第三人童家荣，男，1953年12月13日出生，汉族，住津市。原审第三人杨友仁，男，1938年12月28日出生，汉族，住湖南省津市。原审第三人杨淑云，男，1970年7月18日出生，汉族，住湖南省津市。原审第三人李昌生，男，1970年9月29日出生，汉族，住住湖南省津市。原审第三人李五英，女，1968年2月20日出生，汉族，住湖南省津市。原审第三人毛玉秀，女，1948年11月13日出生，汉族，住湖南省津市。原审第三人李德众，男，1950年12月8日出生，汉族，住湖南省津市。原审第三人王军，男，1970年1月7日出生，汉族，住湖南省津市。原审第三人李昌宝，男，1955年11月25日出生，汉族，住湖南省津市。原审第三人杨兴棋，男，1963年1月24日出生，汉族，住湖南省津市。原审第三人周青英，女，1951年7月13日出生，汉族，系杨振香之妻，住湖南省津市。原审第三人李昌平，男，1970年1月28日出生，汉族，系李忠祥之子，住湖南省津市。原审第三人李寿喜，男，1972年1月2日出生，汉族，系李昌白之子，住湖南省津市。上诉人刘云菊因与被上诉人津市市人民政府(以下简称津市政府)、被上诉人常德市人民政府(以下简称常德市政府)及原审第三人津市市毛里湖镇灯塔社区居民委员会(以下简称灯塔社区)、李昌红等19人林权行政登记及行政复议一案，不服常德市中级人民法院(2020)湘07行初54号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审查明，2003年10月15日，原津市市李家铺乡人民政府(甲方)与刘云菊(乙方)签订两份《退耕还林合同书》，约定乙方自愿唐甘亮屋后的坡耕地一块面积为5.7亩、一块为4.5亩退耕还林，同时完成荒山荒地造林，并同意按作业设计技术质量要求完成造林任务。退耕还林后，土地承包期不变，林地使用权延长至50年。2004年，灯塔村(甲方)与刘云菊(乙方)签订《李家铺乡灯塔村湖田、甩亩、荒地租赁合同》，约定乙方租赁甲方的唐甘亮屋后湖田、甩亩、荒地面积6.9亩，租赁年限十年，从2004年3月18日至2014年3月18日止，合同第六项约定：合同期满后，根据有关政策，同等条件下乙方有优先租赁的权利。为贯彻落实《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》(中发〔2008〕10号)和《中共湖南省委湖南省人民政府关于深化集体林权制度改革的意见》(湘发〔2007〕15号)，确保在2010年12月31日前，完成集体林权制度改革任务，常德市政府决定将集体林权制度改革工作纳入目标管理考核内容。2009年8月6日，常德市政府对津市政府作出常政函﹝2009﹞72号《关于同意津市市集体林权制度改革实施方案的批复》，同意津市政府呈报的关于全面推进集体林权制度改革的实施方案。2009年8月8日，中共津市市委、津市政府联合作出津通字[2009]9号《关于印发的通知》，该方案载明农户在承包经营的责任地上营造了林木的，且在农村土地二轮延包后续完善过程中未取得《土地承包经营权证》的，可申请核发《林权证》。已取得《土地承包经营权证》的可申请核发林木所有权证。已纳入国家退耕还林项目的耕地，按照验收合格后的面积核发《林权证》。原津市市李家铺乡人民政府、灯塔村均按要求制定了本辖区内集体林权制度改革实施方案。2009年10月20日，灯塔村对案涉土地对刘云菊和李昌红分别填写了《李家铺乡(镇)灯塔村四组集体林权制度改革林权勘查登记卡》并附有小班图。2009年11月，灯塔村先后制作了两次《李家铺乡(镇)灯塔村四组林地林权公布表》(均没有公示照片)，表上载明户主刘云菊，小班号1，小班面积12，小地名四方湾，分户面积12，东至沟渠，南至十五组宅基，西至小路边地，北至沟渠，树种樟树，起止日期2004年3月18日至2014年3月18日；下面载明李昌红等19人的分户面积和起止日期2014年12月30日至2052年12月30日。第一次公布日期载明从2009年11月1日起至2009年11月10日止，第二次公布日期载明从2009年11月30日起至2009年12月30日止。2010年4月20日，刘云菊和李昌红分别填写《林地林权登记申请表》。同日，灯塔村和原李家铺乡人民政府同意申报，并提交《李家铺乡（镇）灯塔村四组受理林权登记申请表》和《李家铺乡（镇）灯塔村四组林地林权到户登记表》，登记表上有各农户签名。2010年7月20日，津市政府为刘云菊颁发7××7号林权证，该证载明：林地所有权权利人灯塔村，林地使用权权利人、森林或林木所有权、使用权权利人刘云菊，林地坐落于李家铺乡灯塔村四组四方湾，面积12亩，林地使用期10年，终止日期2014年3月18日，东至沟渠，南至十五组宅基，西至小路边地，北至沟渠。同日，津市政府为李昌红等19人颁发7××8号林权证。7××7号林权证与7××8号林权证中所涉林地四至一致。2019年12月，刘云菊向常德市政府提交《行政复议申请书》，请求确认津市政府许可李昌红等人7××8号林权证行政行为违法。常德市政府于2019年12月13日受理了刘云菊的行政复议申请，于2019年12月16日向津市政府送达答辩通知书。津市政府于2019年12月25日向常德市政府提交了《行政复议答复书》并提交了相关证据材料。因案情复杂，常德市政府于2020年2月13日作出《行政复议案件延期审理通知书》并向刘云菊、津市政府送达。2020年2月26日，刘云菊向常德市政府提交《变更复议请求申请书》，请求撤销津市政府颁发的7××8号林权证。2020年3月12日，经领导审批后，常德市政府作出6号复议决定，决定维持津市政府颁发给李昌红等19人的7××8号林权证的行政行为。常德市政府于2020年3月13日向刘云菊邮寄送达，于2020年3月16日向津市政府送达，于2020年3月18日向李昌红等19人送达。刘云菊不服，遂提起本案诉讼，请求：1、请求依法撤销常德市政府作出的6号复议决定；2、请求依法撤销津市政府许可并颁发给李昌红等人7××8号林权证的行政行为。另查明，2017年12月7日，津市政府发布津政征土告字［2017］7号《津市市人民政府征收土地公告》，决定征收包括灯塔村在内的土地2217.68亩。7××7号和7××8号林权证中的5.48亩林地位于被征收红线范围内。2018年7月20日，灯塔社区将征收范围内的灯塔社区4组、15组、5组和6组的78.17亩土地移交给中铁十六局集团有限公司安慈高速公路项目经理部。2018年10月16日，灯塔社区将青苗补偿款37264元汇入刘云菊的账户后并于2018年10月17日通知了刘云菊。2019年3月12日，灯塔社区向刘云菊送达了《关于处理地上附着物的通知》，通知：灯塔社区将于2019年3月15日对其青苗及地上附着物进行清表。2019年3月13日，灯塔社区与卜茂金签订《灯塔社区4组四方湾山地树木买卖协议书》，约定砍伐时间2019年3月14日至3月22日；砍伐方式单方砍伐（灯塔社区与卜茂金全包进行砍伐，即包砍伐、转运、销售）；树木价格为6000元。灯塔社区于2019年3月28日将出售树木款6000元汇入到刘云菊的账户。刘云菊不服强制砍伐林木的行为，向常德市中级人民法院提起行政诉讼，该院于2019年9月10日作出（2019）项07行初93号行政裁定书，裁定驳回刘云菊的起诉。刘云菊不服，向本院提起上诉，本院作出（2019）湘行终2119号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。还查明，原灯塔村与官堰居委会于2016年5月合并成现灯塔社区。原审认为，为贯彻落实中央和省市集体林权制度改革精神，津市政府为李昌红等19人和刘云菊分别颁发了林权证。李昌红等19人的林地使用权得到了林地所有权人灯塔村的认可，林地使用权期限明确为2014年12月30日至2052年12月30日，林地面积、四至没有争议。因7××8号林权证上所涉林地在2004年已经租赁给刘云菊承包经营10年，刘云菊已经在上面种植林木，津市政府在2010年统一颁证时，刘云菊的租赁期没有到期，根据实际情况，津市政府在同一块土地上为刘云菊颁发了7××7号林权证，产生了本案的诉讼。本案的争议焦点为：一、7××8号林权证是否侵犯了7××7号林权证的合法权益。二、津市政府颁发7××8号林权证的行政行为程序是否合法。二、常德市政府作出6号复议决定证据是否充分，适用法律是否正确。一、7××8号林权证没有侵犯7××7号林权证的合法权益。7××8号林权证与7××7号林权证均为津市政府于2010年7月20日颁发，两证上林地所有权权利人，位置，，地名面积四至均相同，两证上的使用权均得到了林地所有权人灯塔村的认可。但两证上林地使用期和终止日期不同，7××7号林权证上使用期为10年，终止日期为2014年3月18日；7××8号林权证上使用期为38年，终止日期为2052年12月30日，因此两证的权利没有产生重合。刘云菊认为7××8号林权证侵犯了7××7号林权证的合法权益，主要理由有两点：一是灯塔村与刘云菊签订的《李家铺乡灯塔村湖田、甩亩、荒地租赁合同》中第六点约定，合同期满后，根据有关政策，同等条件下乙方有优先租赁的权利。二是原津市市李家铺乡人民政府与刘云菊签订的两份《退耕还林合同书》中约定退耕还林后，土地承包期不变，林地使用权延长至50年。原审认为这两点理由均不能成立，刘云菊因租赁合同取得案涉土地10年的使用权，在租赁合同到期后，灯塔村没有继续将土地租赁给刘云菊，刘云菊在租赁期满后失去了对案涉土地的使用权。刘云菊如主张优先租赁权，属于与灯塔村之间的民事争议，可另寻其他途径解决。《退耕还林合同》系刘云菊与原津市市李家铺乡人民政府签订，乡政府不是案涉土地的所有权人，不能由此认定刘云菊已经合法取得了案涉土地50年的使用权。因此，从现有证据不能证明7××8号林权证侵害了7××7号林权证的合法权益。二、津市政府为李昌红等19人颁发7××8号林权证的行政行为程序违法，但对刘云菊的权利不产生实际影响，应确认违法。《林木和林地权属登记管理办法》第五条规定：“林地权利人应当根据森林法及其实施条例的规定提出登记申请，并提交以下文件：（一）林权登记申请表；（二）个人身份证明、法人或者其他组织的资格证明、法定代表人或者负责人的身份证明、法定代理人或者委托代理人的身份证明和载明委托事项和委托权限的委托书；（三）申请登记的森林、林木和林地权属证明文件；（四）省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门规定要求提交的其他有关文件。”，第十条规定：“登记机关对已经受理的登记申请，应当自受理之日起10个工作日内，在森林、林木和林地所在地进行公告。公告期为30天。”本案中，津市政府未向本院提交能够证明已经在森林、林木和林地所在地进行公示的证据，也没有对相关申请资料提交完全，因此不能证明津市政府颁发7××8号林权证的行政行为程序合法。津市政府为李昌红等19人颁发林权证的行政行为程序违法，因7××8号林权证没有侵害7××7号林权证的合法权益，对刘云菊的权利也不产生实际影响，应确认违法。三、常德市政府作出6号复议决定证据不足，适用法律错误，应予撤销。津市政府未向常德市政府提交证明颁证行为程序合法的证据，因此复议决定认为津市政府颁发7××8号林权证的行政行为程序合法的认定错误。常德市政府作出6号复议决定证据不足，适用法律错误，应予撤销。据此判决：一、确认津市市人民政府于2010年7月20日颁发津林证字（2010）第0××8号林权证的行为违法。二、撤销常德市人民政府于2020年3月12日作出的常政复决字［2020］6号《行政复议决定书》。上诉人刘云菊上诉提出：被上诉人颁发7××8号林权证违反了《林木和林地权属登记管理办法》第十一条的规定，实体违法；颁发7××8号林权证的行政行为侵害了上诉人对涉案地块的林地使用权；7××8号林权证在申请时未告知上诉人，一审法院认定事实错误；一审判决适用法律错误。请求二审依法改判或发回重审。上诉人津市政府上诉提出：一、原审判决认定事实错误，采信证据不当。1、第三人向法院提交了涉案林地的林权公布表（10天）、公示表（30天），证明已经按照规定完成了相关的林权公示工作，但一审仅以上诉人和第三人灯塔社区未提供进行公示的照片为由否定已经公示的事实明显与客观实际不符。2、原审判决认定上诉人没有对相关申请资料提交完全系认定事实错误，证据采信不当。二、原审判决结果易引发新的诉请和社会矛盾，没有达到定纷止争的裁判效果。请求二审法院依法撤销原判，驳回被上诉人的全部诉讼请求。第三人灯塔社区答辩称：答辩人按照中央和市里的林改要求，严格的进行了调查登记公示等行为，所提交的证据材料足以说明答辩人进行了公示，原审仅以未提供照片为由确认颁证程序违法是错误的。请求二审依法改判。原审当事人提交的证据材料已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定案件事实的依据。本院二审予以确认。二审期间，原审第三人为证明其在颁发林权证的过程中进行过公示，向本院提交了新的证据材料：1、原灯塔村村委会2009年8月25日的会议记录，拟证明灯塔村在林权林地登记过程中有进行公示的要求。2、灯塔村村民马建荣等人的证言，拟证明在林权林地登记过程中，对林权林地的权属、四至、面积等内容进行过公示。刘云菊对第三人提交的证据材料质证意见如下：对上述证据的真实性、合法性、关联性均有异议。津市政府和市政府对第三人提交的证据材料质证意见如下：对第三人提交的上述证据材料的真实性、合法性、关联性均无异议。对于第三人提交的新证据，本院将结合其他证据决定是否予以采信。本院认为，本案争议的焦点是津市市政府为李昌红等19人颁发7××8号林权证的行为是否合法。结合各方当事人提交的证据材料以及诉辩意见，评析如下：本案是因津市政府同时为李昌红等19人和刘云菊分别颁发了同一地块的林权证。因该地块在2004年已经租赁给刘云菊承包经营10年种植林木，津市政府在2010年统一颁证时，刘云菊的租赁期没有到期，根据实际情况，津市政府在同一地块上为刘云菊颁发了7××7号林权证，从而引发了纠纷。从两证登记的项目看，两证的林地所有权权利人，位置，，地名面积四至均相同，只有林地使用期和终止日期不同，7××7号林权证上使用期为10年，终止日期为2014年3月18日；7××8号林权证上使用期为38年，终止日期为2052年12月30日，两证的权利没有产生重合。因此，刘云菊的承包合同到期后，灯塔村将承包地块收回后交由李昌红等19人经营使用是否侵犯了刘云菊的优先租赁权系民事法律关系，不属于本案的审理范围，同时也与津市政府颁发7××8号林权证没有必然的联系。林权林地权属证书的颁发应当依照《林木和林地权属登记管理办法》的规定办理，津市政府在一审诉讼期间提交了林地林权登记申请表、林地林权到户登记表、受理林权登记申请表、林权勘查登记卡、小班图等证据材料，上述证据材料已明确载明了登记申请人的身份信息、申请事项和权属状况等相关信息，并且经过了相关业务主管部门的审核，登记颁证的相关材料基本齐备。至于津市政府在办证过程中是否公示的问题，津市政府在一审时提交了两份林权公布表，但没有提交进行公布的照片。本院认为，政府部门将调查登记的结果进行公布，是一个程序事项，照片只是记录该行为的一种载体，除了照片能记录、证明该行为之外，证人证言、当事人陈述等其他证据亦均可证明，只要能够达到证明标准即可。二审期间，第三人灯塔社区向本院提交了新证据，一是原灯塔村村委会落实村集体林权制度改革实施方案的会议记录，该记录中明确了灯塔村所有的林改成果要按规定公布，特别是涉及村民、承包大户切身利益的林权在确权颁证之前要在村部宣传栏张贴公示。二是原灯塔村村民马建荣等人的证言，均证实了原灯塔村在09年进行林权制度改革期间，就林权改革的方案进行了多次的广播宣传，并且在村部宣传栏中张贴了林权公示表。上述证据结合津市政府提交的林权公布表，可以证实津市政府在7××8号林权证颁证之前进行了公示，颁证程序并无明显不当。常德市政府受理行政复议后，在法定期限内作出复议决定，且该复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。综上，上诉人刘云菊的上诉理由不能成立，本院不予支持。上诉人津市政府的上诉理由成立，本院予以采纳。原审判决认定部分事实不清，适用法律错误，处理结果不当，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销湖南省常德市中级人民法院（2020）湘07行初54号行政判决；二、驳回上诉人刘云菊的诉讼请求。本案一、二审案件受理费各50元，共100元，由上诉人刘云菊负担。本判决为终审判决。审判长  赫荣生审判员  张少波审判员  赵 旻二〇二〇年十二月二十三日书记员  杨雅婷