安徽省潜山市人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖0824行初56号 原告:葛张根,男,1970年7月17日出生，汉族,住潜山市。 委托诉讼代理人：刘磊，北京万典律师事务所律师。 委托诉讼代理人：葛艳，女，1991年10月1日出生，汉族，住潜山市，系葛张根之女。 被告:潜山市梅城镇人民政府,住所地潜山市梅城镇高集村熊坦组，统一社会信用代码113408240031285288。 法定代表人:林胜利，该镇镇长。 出庭负责人：洪海涛，该镇党委组织委员，太平村包点干部。 委托诉讼代理人：余乐水，安徽天柱律师事务所律师。 葛张根因不服安徽省人民政府作出的《关于潜山市2018年度第01批次城镇建设用地的批复》〔皖政地（2018）779号〕，向安徽省人民政府申请行政复议。2019年10月，安徽省人民政府作出行政复议决定，维持上述批复。2019年11月1日，葛张根认为潜山市政府、梅城镇政府于2018年12月25日对其承包地实施强行清表行为违法，向安庆市中院提起诉讼，安庆市中院以无证据证明潜山市政府、梅城镇政府实施了强制清表行为为由驳回葛张根的起诉。葛张根不服，上诉至安徽省高院，安徽省高院裁定驳回上诉,维持原裁定，但又在说理部分指出，梅城镇政府作为潜山县政府确定的集体土地征收实施单位，2018年12月25日由村民组作出的清表行为应视为其委托行为。安庆市中院驳回对潜山市政府的起诉并无不当，但没有将对梅城镇政府的起诉移送至基层法院审理确有不妥。葛张根可持本裁定直接向有管辖权的法院提起行政诉讼。致讼始。原告葛张根与被告潜山市梅城镇人民政府（以下简称梅城镇政府）土地行政强制一案，本院于2020年7月15日立案受理，依法向被告梅城镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书，并组成合议庭，于2020年11月26日公开开庭进行了审理。原告葛张根的委托诉讼代理人刘磊、葛艳，被告梅城镇政府出庭负责人洪海涛及其委托诉讼代理人余乐水到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 葛张根向本院提出诉讼请求：确认被告于2018年12月25日对原告位于潜山市梅城镇太平村新闸组的0.6亩承包地强制清理地上附着物平整土地的行政行为违法。事实与理由：原告系潜山市梅城镇太平村新闸组村民,在本村有合法承包地。2018年原告在自己承包的土地上种植了水稻,但被告于2018年12月22日却强行丈量原告土地,因为没有征地审批文件进行公示,原告拒绝配合丈量。2018年12月25日，被告对原告在潜山市梅城镇太平村新闸组的承包地强制清理地上附着物并平整土地(以下简称清表),导致原告0.6亩土地被毁坏无法耕种。该宗承包地系原告家庭承包,历年以来,原告一直耕种该宗土地,土地也从未被征收，潜山市土地行政主管部门从未作出责令交出土地也未申请人民法院强制执行,被告没有合法征地文件,其强制征收、清表的行为严重违反法律规定。原告不服,认为该强行清表行为系潜山市政府和梅城镇政府实施,故诉至安庆市中院，安庆市中院没有支持原告请求。原告不服上诉，安徽省高院维持了安庆市中院行政裁定，但是,在高院裁定书第7页中认定“虽然梅城镇政府辩称，原告诉称的承包地已被依法征收。村民组具体组织实施了平整土地行为,但没有证据证明该行为与征收土地行为无关,葛张根提交相关证据证明梅城镇政府相关工作人员在场,涉案土地又位于潜山市梅城镇管辖范围内。因此，2018年12月25日应当视为征地实施机关的委托行为,应当由梅城镇政府承担法律责任,梅城镇政府应当为本案适格被告,但由于级别管辖的规定，葛张根应当向相应的基层法院提起行政诉讼”。为维护合法权益，特具状起诉。 梅城镇政府辩称，原告诉称的承包地早已于2011年征收并给予补偿，当时所征土地略有节余。2018年，潜山市政府为建设潜山市立医院门诊部，申报省政府批准建设用地，将案涉土地连同其他地块划拨给潜山市卫健委。原告所在的新闸村民组与安徽同济建设集团有限责任公司签订土地清表的施工协议，并实施清表行为，应认定为土地所有权人自觉履行对被征收土地的交付义务。所谓清表行为不是强制征收的行政行为。村民组对被征收土地实施的地表清理及围墙施工行为，基于被征收人自觉履行合同义务的自主民事行为，并非梅城镇政府的委托行为。梅城镇政府作为属地政府派员到场主要是协助维持秩序和施工安全管理，并非清表行为的行政主体，不是适格被告。原告的起诉已被驳回，再次提起行政诉讼违反一事不再理的原则，构成重复起诉。综上，梅城镇政府认为原告的诉讼请求没有事实和法律依据，且构成重复起诉，请求法院依法驳回。 原告葛张根为证明自己主张，向本院提交以下证据： 1、原告身份证复印件，证明原告的身份信息，是新闸组村民。2、农村土地承包经营权证，证明原告系被清表土地的承包经营权人。3、安庆市中院的（2019）皖08行初135号行政裁定书，证明安庆市中院对清表行为调查认定的情况，安庆市中院对清表的照片以及证人证言等证据双方质证的情况。4、安徽省高院的（2020）皖行终532号行政裁定书，证明安徽省高院认为被告应对清表行为承担责任，“本院认为部分”论述应由梅城镇政府对2018年12月25日的行为承担法律责任，是本案适格被告，裁定书指出安庆市中院对梅城镇政府的起诉应当移送而未移送。5、照片，证明强制清理土地上附着物平整土地现场的情况。 梅城镇政府对原告提交的证据质证如下：证据1三性无异议。证据2真实性无异议，证明目的及关联性有异议，该证记载的承包地块不能看出本案2018年12月25日的清表行为是否包含该土地，即使在其范围内，2011年已经签订土地征收补偿协议，因为当时有剩余部分没有使用完，原告在上面耕作也是可以的，不能推翻土地已被征收的事实。证据3三性无异议，安庆市中院认为原告起诉没有依据，征地行为可由原告另行主张，驳回了原告起诉，包括驳回对梅城镇政府的起诉，该裁定书已经生效，有法律效力。证据4的高院裁定书驳回上诉维持原裁定，说明安庆市中院的裁定认定事实和适用法律是正确的。但高院裁定认为乡镇人民政府是征收主体实施机关的认定不符合法律规定，立法法规定，各级政府的职权是法律决定的，县级政府没有权限决定乡镇政府的职权。土地管理法没有规定乡镇政府是集体土地征收的实施机关，上级政府委托下级政府具体经办具体事物，委托的行政机关是责任主体。2018年12月25日不是行政机关的行为，是村民组自己实施的行为。对梅城镇政府的起诉应移送未移送的认识，不符合移送的规定，亦不符合级别管辖的认定，“省高院的指正”没有事实和法律依据，是违背法律规定的。原告再次到基层法院起诉，构成重复起诉。证据5穿制服的不是梅城镇政府工作人员，警车是公安的车辆，当时参加清表行为的单位有好几家。照片中行为实施人是六个村民组聘请的施工人员，清表行为的组织者是工程施工建设的承建单位安徽同济建设集团有限责任公司，相关单位工作人员到场是受潜山市政府委托到现场维持秩序的，照片不能证明清表行为与被告有关，已经被安庆市中院的生效裁定否认。 被告梅城镇政府为证明自己主张，向本院提交了以下证据： 1、安庆市中院（2019）皖08行初135号行政裁定书、安徽省高院（2020）皖行终532号行政裁定书，证明原告葛张根再次起诉与前诉行为构成重复起诉。2、2011年4月20日梅城镇政府接受潜山市政府委托与太平村新闸组签订的征收土地补偿协议书、针对潜山市立医院新区门诊综合楼的安徽省政府建设用地批复、潜山市政府将案涉土地划拨给潜山市立医院的国有建设用地划拨决定书，证明案涉新闸村民组集体所有的土地已被依法征收，已经依法办理有关征地审批手续。3、建设工程招标中标通知书（招标单位是潜山市卫健委，发包给安徽同济建设集团有限责任公司）、潜山市立医院工程施工协议书（安徽同济建设集团有限责任公司分包给新闸、新河、许湾、长征、幸福、丰收等六个村民组施工）、情况说明（新闸村民组组长许春银关于2018年12月25日的清表的说明，加盖太平村委会公章），证明原告诉称的土地清表行为，是被征收人新闸村民组依据施工协议实施的民事行为，不是行政机关的行政征收行为，也不是梅城镇政府的委托行为。土地清表行为与梅城镇政府之间不具备行政法上的法律关系和民事法律关系。 原告发表质证意见如下：证据1真实性合法性认可，不认可证明目的，原告起诉符合法律规定，符合生效文书的规定，不构成重复起诉，高院的裁定书节省司法资源，尊重生效的法律文书。证据2、3除批复外所有证据的三性均不予认可。 本院对各方提交的证据作如下分析认证：原告葛张根以无原件印证为由对被告提供的部分证据三性不予认可。但该部分证据系实施潜山市立医院门诊楼项目所形成，经过安庆市中院审理并经本院核实，葛张根提出真实性、合法性不予认可的意见不予采信。各方提交的证据的真实性、合法性本院均予以认定。至于关联性及证明目的的异议，将结合查明事实予以综合论述。 本院经审理查明，原告系潜山市梅城镇太平村新闸组农民。为修建1号路至潘铺连接线道路，2011年4月20日，梅城镇政府与新闸组集体签订征收土地补偿协议，征收位于新闸组的道路设计中心线两边各30米的土地共计约14.5亩，其中征收葛张根户部分承包土地并按约定支付土地补偿款。2016年，潜山县农业委员会颁发给葛张根户农村土地承包经营权证显示葛张根户承包的新闸组农田3块共计2.03亩。2018年4月20日，原潜山县城乡规划局向潜山县卫生和计划生育委员会核发建设用地规划许可证，用地项目“潜山县医院新区建设项目”，用地位置“潜山县旅游度假区风情大道”。2018年5月14日，安徽同济建设集团有限责任公司、中煤科工集团重庆设计研究院有限公司在潜山县医院新区门急诊综合楼等工程项目设计、总承包招标中，成为中标单位。2018年10月26日，安徽省人民政府作出《关于潜山市2018年度第01批次城镇建设用地的批复》（皖政地〔2018〕779号），同意征收潜山市梅城镇太平村的部分集体土地，被征收土地用于潜山市立医院新区建设项目。2018年11月9日，潜山市政府对上述征地批复予以公告。2018年12月23日，安徽同济建设集团有限责任公司的潜山市立医院新区门急诊综合楼等工程项目现场施工负责人沈桂节作为代表与潜山市梅城镇太平村新河组、新闸组、许湾组、长征组、幸福组、丰收组六个村民组的组长（代表）签订了《市立医院工程施工协议书》，该协议约定为加快市立医院项目建设，该项目辖区内田地的清表，交由当地村民组组织实施，清表层必须达到15公分，清表工期为一天，工程验收结束后一次性付清工程款。原告葛张根有0.6亩土地在潜山市立医院新区建设项目范围内，2018年12月24日，其账户收到15346.80元征地补偿款。2018年12月25日，潜山市国土资源局对相应征地补偿安置方案予以公告，同日，潜山市立医院新区建设项目范围内的土地按照上述协议约定进行清表施工。 本院认为，本案争议焦点是原告所诉2018年12月25日的土地清表行为是否属于行政诉讼受案范围。 根据查明的事实，涉案土地已被安徽省人民政府批准征收，用于潜山市立医院新区项目建设，原告也已收到了征地补偿款。原告所诉2018年12月25日的土地清表行为，是该片集体土地所有权人（潜山市××太平村××组、××、××、××组、××、丰收组六个村民组）应潜山市立医院新区项目中标单位安徽同济建设集团有限责任公司之请，依据双方间的施工协议而实施的，应认定为土地所有权人自觉履行对被征收土地的交付义务行为，并非受其他行政部门委托或授权，非有关行政机关强制征收的行政行为。且该片集体土地所有权人系群众性自治组织，并非一级政府，故本案并非行政诉讼受案范围，依法应当驳回原告起诉。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回原告葛张根的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。 审 判 长  徐 瑛 审 判 员  李政海 人民陪审员  吴小龙 二〇二〇年十二月二十九日 法官助理陈建生 书记员张程晨 附：本案所适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。