山西省晋中市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）晋07行终142号上诉人（原审原告）祁县晓芳养殖专业合作社，住所地祁县城赵镇建安村东门外路东一巷**。法定代表人王晓辉，总经理。委托代理人曹广，北京市盛廷律师事务所律师。委托代理人尚晓娟，北京市盛廷律师事务所实习律师。上诉人（原审被告）晋中市生态环境局祁县分局，住所地晋中市祁县丹枫东街**。法定代表人赵宝安，局长。行政机关出庭负责人武建明，分管副局长。委托代理人程海鹏，该局法制股股长。委托代理人王帅，山西祁明律师事务所律师。上诉人祁县晓芳养殖专业合作社与上诉人晋中市生态环境局祁县分局行政处罚一案，不服介休市人民法院（2020）晋0781行初121号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，祁县晓芳养殖专业合作社成立于2013年9月27日，业务范围为组织成员饲养肉鸡及黄粉虫。2020年5月22日，晋中市生态环境局祁县分局作出祁生环罚字［2020］10号行政处罚决定书，认为祁县晓芳养殖专业合作社养殖废水未经处理直接流入东北角渗坑内，该行为违反了《中华人民共和国环境保护法》第四十二条第四款和《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条的规定，依据《中华人民共和国环境保护法》第六十三条第一款第三项和《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第一款第三项的规定，对祁县晓芳养殖专业合作社处以以下处罚：1、责令立即停止向渗坑排放养殖废水的违法行为，并清除渗坑内废水，消除环境污染；2、处罚款人民币20万元整（未缴纳）。祁县晓芳养殖专业合作社对该行政处罚不服，于2020年7月7日向本院提起诉讼。以上为本案事实。原审认为，根据《环境行政处罚办法》第十四条规定，晋中市生态环境局祁县分局对本案所涉行政区域内环境违法行为依法具有受理并作出行政处罚决定的法定职权，系本案适格被告。关于晋中市生态环境局祁县分局作出的行政处罚是否合法的问题，在事实方面，《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条规定禁止利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正常运行水污染防治设施等逃避监管的方式排放水污染物。第四十条第三款规定，禁止利用无防渗漏措施的沟渠、坑塘等输送或者存贮含有毒污染物的废水、含病原体的污水和其他废弃物。《禽畜规模养殖污染防治条例》第二十条规定，畜禽养殖废弃物未经处理，不得直接向环境排放。本案中，晋中市生态环境局祁县分局通过现场检查发现祁县晓芳养殖专业合作社将养殖粪便等污染物未经无害化处理而直接排入无防渗措施的渗坑内，其行为违反了上述法律规定的禁止性规定，晋中市生态环境局祁县分局据此认定祁县晓芳养殖专业合作社的行为违法，并无不当。在法律适用和裁量方面，原审认为，设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。本案祁县晓芳养殖专业合作社的违法行为确实存在，但未造成严重后果，且在晋中市生态环境局祁县分局作出处罚后，祁县晓芳养殖专业合作社已采取整改措施，晋中市生态环境局祁县分局处以20万元的罚款，裁量过重，且祁县晓芳养殖专业合作社的行为也同时适用《禽畜规模养殖污染防治条例》。根据《禽畜规模养殖污染防治条例》第四十一条规定，排放畜禽养殖废弃物不符合国家或者地方规定的污染物排放标准或者总量控制指标，或者未经无害化处理直接向环境排放畜禽养殖废弃物的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令限期治理，可以处5万元以下的罚款。本院综合考虑祁县晓芳养殖专业合作社违法情节以及危害后果，并结合上述法律规定，认为将罚款数额变更为3万元较为适宜。在程序方面，晋中市生态环境局祁县分局经过现场检查、取证等方式查明事实，拟作出处罚并在作出处罚前向祁县晓芳养殖专业合作社告知处罚的事实、理由、依据及听证和陈述、申辩的权利，作出处罚决定后依法向祁县晓芳养殖专业合作社送达，因此，晋中市生态环境局祁县分局作出涉诉行政处罚程序合法。综上，晋中市生态环境局祁县分局作出的祁生环罚字［2020］10号行政处罚决定书认定事实清楚，证据确凿，程序合法，但在确定处罚数额时未能全面、充分考虑原告违法行为的性质、后果，属于明显不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款之规定，判决：变更被告晋中市生态环境局祁县分局于2020年5月22日作出的祁生环罚字［2020］10号行政处罚决定书中“处罚款人民币20万元整”为“处罚款人民币3万元整。”上诉人祁县晓芳养殖专业合作社上诉称，上诉人的养殖场位于山西省晋中祁县，该养殖场在汾河流域生态综合治理工程范围内，故养殖场面临拆迁，上诉人与拆迁方多次沟通补偿事宜，未能达成协议。2020年5月22日，上诉人收到涉案祁生环罚字［2020］10号行政处罚决定书。上诉人认为，行政处罚决定书在事实认定、执法目的方面均存在严重问题。该决定书事实认定错误，被上诉人并没有将养殖废水排入渗坑内，没有违反法律的禁止性规定；其行为没有危害环境的可能性，更没有造成实际危害结果；该决定书存在配合晋中市人民政府在汾河沿线所实施的100米范围内生态工程建设进行逼签，政府要启动汾河沿线实施100米范围生态工程建设，上诉人的养殖场在此拆迁范围内，与拆迁方多次沟通补偿款未果，此期间收到被上诉人作出的行政处罚决定书，被上诉人执法目的明显不当，涉嫌恶意执法。上诉人认为一审法院事实认定错误。一审判决书第11页本院认为部分“本案中……祁县晓芳养殖专业合作社将养殖粪便等污染物未经无害化处理而值接排入无防渗措施的渗坑内，其行为违反上述法律规定的禁止性规定，晋中市生态环境局祁县分局据此认定祁县晓芳养殖专业合作社的行为违法，并无不当”，第十二页，第一句“本案原告的违法行为确实存在……”此内容属于事实认定错误，上诉人没有将养殖粪便等污染物排入渗坑，被上诉人提交的证据也没有证明上诉人排放污染物，也没有提供证据证明渗坑里的水是污染物，故一审法院认定上诉人排水行为违法，违法行为确实存在，属于事实认定错误。综上，涉案行政处罚决定书事实认定错误，一审法院基于错误的事实认定，作出的判决书固然事实认定错误，依法应予撤销。故上诉人请求：1、请求依法撤销晋中市生态环境局祁县分局2020年5月22日作出的祁生环罚字［2020］10号《行政处罚决定书》;2、请求依法撤销介休市人民法院于2020年9月14日作出的（2020）晋0781行初121号《行政判决书》;3、本案一审、二审全部诉讼费用由被告承担。上诉人晋中市生态环境局祁县分局上诉称，1、上诉人对于原审判决认定的基本事实无异议。2、上诉人认为原审判决适用法律错误。《环境行政案件处罚办法》第九条规定:当事人的一个违法行为同时违反两个以上环境法律、法规或者规章条款，应当适用效力等级较高的法律、法规或者规章;效力等级相同的，可以适用处罚较重的条款。根据原审判决的认定，被上诉人祁县晓芳养殖专业合作社将养殖粪便污染物未经无危害化处理而直接排入无防渗措施的渗坑内；该行为既违反了《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条的规定，同时也违反了《禽畜规模养殖污染防治条例》第二十条的规定。在同时违反两个以上法律、规章条款的情况下，上诉人依据《环境行政案件处罚办法》第九条的规定，应当适用效力等级较高的《中华人民共和国水污染防治法》。故上诉人依据《中华人民共和国水污染防治法》的规定，对被上诉人进行处罚，符合法律规定。原审判决依据自由裁量权认定适用《禽畜规模养殖污染防治条例》明显适用法律错误。基于此，上诉人依法提起上诉，请求撤销介休市人民法院（2020）晋0781行初121号行政判决书，改判驳回被上诉人的诉讼请求。本院经审理查明的事实与原审查明一致。本院认为，《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第一款第（三）项规定，违反本法规定，利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞，私设暗管，篡改、伪造监测数据，或者不正当运行水污染防治设施等逃避监管的方法方式排放水污染物的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处10万元以上100万元以下的罚款。《禽畜规模养殖污染防治条例》第四十一条规定，排放畜禽养殖废弃物不符合国家或者地方规定的污染物排放标准或者总量控制指标，或者未经无害化处理直接向环境排放畜禽养殖废弃物的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令限期治理，可以处5万元以下的罚款。《环境行政案件处罚办法》第九条规定，当事人的一个违法行为同时违反两个以上环境法律、法规或者规章条款，应当适用效力等级较高的法律、法规或者规章；效力等级相同的，可以适用处罚较重的条款。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条规定，行政处罚明显不当或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。本案中，晋中市生态环境局祁县分局通过现场检查发现祁县晓芳养殖专业合作社存在将养殖粪便等污染物未经无害化处理而直接排入无防渗措施的渗坑内的违法行为。对于此行为，晋中市生态环境局祁县分局经过现场检查、取证等方式查明事实，拟作出处罚并在作出处罚前向祁县晓芳养殖专业合作社告知处罚的事实、理由、依据及听证和陈述、申辩的权利，作出处罚决定后依法向祁县晓芳养殖专业合作社送达，因此，晋中市生态环境局祁县分局作出涉诉行政处罚程序合法。本案的争议焦点在对此违法行为的行政处罚适用法律问题上。晋中市生态环境局祁县分局认为该行为违反了《中华人民共和国环境保护法》第四十二条第四款和《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条的规定，依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第一款第（三）项规定，对祁县晓芳养殖专业合作社作出处以20万元罚款的决定。祁县晓芳养殖专业合作社起诉后，原审法院认为该行为同时也反了《禽畜规模养殖污染防治条例》第四十一条规定，原审法院综合考虑祁县晓芳养殖专业合作社违法情节以及危害后果，认为将罚款数额变更为3万元。因《中华人民共和国水污染防治法》与《禽畜规模养殖污染防治条例》中对同一污染行为做了不同的处罚规定，二者之间发生冲突，《中华人民共和国水污染防治法》属于法律，《禽畜规模养殖污染防治条例》属于规章，依据上述规定，本案应当适用《中华人民共和国水污染防治法》的相关规定予以处罚。原审判决依据《禽畜规模养殖污染防治条例》相关规定对祁县晓芳养殖专业合作社的违法行为变更行政处罚数额将处罚20万元变更为处罚3万元，本院认为适用法律不当，予以纠正。晋中市生态环境局祁县分局在对祁县晓芳养殖专业合作社做出处罚时考虑到污染行为对土壤、水源的污染程度尚不严重，在法律规定的10万以上100万以下处罚幅度内，对祁县晓芳养殖专业合作社从轻处罚，给予罚款20万元。但《中华人民共和国水污染防治法》第五十六条第三款规定，畜禽散养密集区所在地县、乡级人民政府应当组织对畜禽粪便、污水进行分户收集，集中处理利用。在本案中，无证据证明政府采取了管理措施，鉴于政府也存在管理不善的问题，对养殖户可适当酌情减轻处罚。故本院酌情在法律规定的处罚幅度内对祁县晓芳养殖专业合作社给予罚款15万元。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销介休市人民法院（2020）晋0781行初121号行政判决；二、变更晋中市生态环境局祁县分局于2020年5月22日作出的祁生环罚字［2020］10号行政处罚决定书中“处罚款人民币20万元整”为“处罚款人民币15万元整。”一审案件受理费50元，二审案件受理费100元，由上诉人祁县晓芳养殖专业合作社负担。本判决为终审判决。审判长  陈雪平审判员  张晓军审判员  范光伟二〇二〇年十二月二十五日书记员  何晶荣