山东省济宁市兖州区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁0812行初26号原告刘茂敏，女，汉族，1978年7月23日出生，住济宁市任城区。委托代理人夏涛，北京万典律师事务所律师。委托代理人王卫洲，北京万典律师事务所律师。被告济宁市任城区人民政府，住所地济宁市任城区任城大道**。法定代表人张令华，区长。委托代理人刘延玺，山东宏易律师事务所律师。委托代理人苏昊，任城区观音阁街道办重大项目部主任。被告济宁市任城区人民政府观音阁街道办事处，，住所地济宁市任城区车站东路**法定代表人王品，主任。出庭负责人李**，副主任。委托代理人刘延玺，山东宏易律师事务所律师。被告济宁市任城区住房和城乡建设局，住，住所地济宁市任城区任城大道**/div>法定代表人孟森，局长。出庭负责人王凤海，副局长。委托代理人周元，山东中昊律师事务所律师。原告刘茂敏诉被告济宁市任城区人民政府（以下简称任城区政府）等行政强制一案，向济宁市中级人民法院提起行政诉讼。济宁市中级人民法院于2019年10月28日作出（2019）鲁08行初331号行政裁定书，裁定移送本院审理。原告追加济宁市任城区人民政府观音阁街道办事处（以下简称观音阁街道办）、济宁市任城区住房和城乡建设局（以下简称任城区住建局）为共同被告，向本院提交诉状。本院受理后，依法向三被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月21日公开开庭审理了本案。原告刘茂敏、委托代理人夏涛，被告任城区政府委托代理人刘延玺、苏昊，被告观音阁街道办出庭负责人李**、委托代理人刘延玺，被告任城区住建局出庭负责人王凤海、委托代理人周元到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，原告系济宁市任城区观音阁街道前营社区的居民，在任城区观音阁街道办事处阜桥辖区车站南路东侧沿街3#营业楼北数第十户拥有合法的门面商业用房，房产证号为：济宁市房权证中字第**，房屋建筑面积为68.99平米。2016年12月9号，被告任城区人民政府发布《济宁市任城区人民政府关于公布前、中营片区棚户区改造房屋征收补偿方案的公告》，公告中称被告通过《前中营片区棚户区改造项目房屋征收决定》，并开始对原告所在片区实施征收，原告认为被告的征收决定明显违法、错误，于是拒绝签订征收补偿协议，被告为了实施违法征收，在没有任何补偿和通知的情况下，于2019年5月24日将原告的房屋予以强制拆除，原告房屋及附属物、室内物品全部毁于一旦，原告认为被告行为明显违法错误，具体理由如下：1、原告合法的房屋不受侵犯，被告应依法征收，被告没给与原告房屋进行补偿安置就强拆应确认其违法。原告的房屋有合法的权属证明，属于原告的私人合法财产，依法受到法律的保护，被告未经法定程序无权对原告的房屋进行强制拆除。被告如果要征收原告房屋，也应依照法律规定进行并给予原告补偿，被告在未与原告达成补偿协议的情况下不得在原告不知情的情况下以强拆的方式对原告房屋进行征收。2、被告实施的强拆在权限和程序上均不合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款、第二十八条第一款的规定，被告在未与原告签订补偿协议，未由房屋征收部门报请被告作出补偿决定，未申请人民法院强制执行的情况下，原告房屋即被拆除，违反了上述法律规定。3、被告不具有强制执行权，被告强拆主体不合法。根据《行政强制法》第五十三条规定，被告应该依法申请人民法院强制执行，但被告没有申请法院执行，而是自行组织人员强制拆除了原告房屋，被告作出该具体行政行为主体不合法，应确认其违法。4、强拆没有事实根据和法律依据。根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，被告对原告房屋实施强制拆除，必须作出相关行政决定和强制执行决定。被告没有对原告作出正式的行政决定，不具有法律效力，故属于没有事实根据，本案被告在不具备任何行政决定的前提下强制拆除原告的房屋明显违法。综上，请求法院判决确认被告强制拆除原告房屋的行政行为违法。原告为证明其主张向法院提交了如下证据：1、济宁市任城区人民政府关于公布前、中营片区棚户区改造房屋征收补偿方案的公告，证明是任城区政府发布的房屋征收补偿方案公告，其系涉案片区征收的负责人和组织者，房屋征收部门是任城区住建局，房屋征收实施单位是观音阁街道办，三被告主体适格；2、济宁市房房权证中字第**房证，证明原告拥有合法的房屋；3、照片、视频，证明涉案房屋被强拆；4、报警记录，证明原告的房屋被强拆之后报过警，但警察没有出警现场。被告任城区政府辩称，1、前中营片区棚户区改造项目符合公共利益的需要。根据山东省住建厅、山东省发改委、山东省财政厅、山东省国土资源厅联合发布的《关于公布2016年棚户区改造任务分解落实项目的通知》，前、中营片区被确定为2016年棚户区改造项目，项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划并已纳入2016年任城区国民经济和社会发展计划，征收行为符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第五项和第九条第一款规定的法定要件，符合公共利益需要。2、原告起诉被告任城区政府属于主体错误，请求法院依法驳回对任城区政府的起诉。（1）任城区政府并未实施将原告涉案房屋强制拆除的行为。原告诉称与事实不符，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，原告对于其诉称任城区政府强制拆除原告涉案房屋有举证责任，举证不能的应承担举证不能的法律后果。（2）根据济宁市中级人民法院（2019）鲁08行初331号行政裁定书，任城区政府并非本案适格被告，并已向原告释明，故依据最高院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第三项的规定，请求法院依法裁定驳回对任城区政府的起诉。且任城区政府为县级人民政府，本案中原告坚持将其列为被告，违反《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条关于审级的规定。综上，请求依法驳回原告的起诉。被告任城区政府为证明自己的主张在举证期限内向法院提交了如下证据：1、山东省高级人民法院作出的（2017）鲁行终2180号行政判决书、济宁市任城区人民政府关于公布前中营片区棚户区改造房屋征收补偿方案的公告、前中营片区棚户区改造项目房屋征收与补偿方案，证明任城区政府依法发布征收决定及征收补偿方案，征收决定符合公共利益的需要，依法有效；2、前中营片区棚户区改造项目说明，证明前中营片区棚户区改造项目已签订安置补偿协议达到99%以上的事实；3、济宁中院作出的（2019）鲁08行初331号行政裁定书，证明被告主体不适格。被告观音阁街道办辩称，1、前中营片区棚户区改造项目符合公共利益的需要。2、原告起诉观音阁街道办属于主体错误，请求法院依法驳回原告对被告观音阁街道办的起诉。（1）观音阁街道办并未实施将原告涉案房屋强制拆除的行为。（2）根据济宁市中级人民法院（2019）鲁08行初331号行政裁定书，观音阁街道办并非本案适格被告，并已向原告释明，请求法院依法裁定驳回对观音阁街道办的起诉。综上，请求依法驳回原告的起诉。被告观音阁街道办提交的证据与任城区政府提交的一致。被告任城区住建局辩称，其依法对案涉片区进行征收及补偿，未对原告案涉房屋实施强制拆除，也未委托指派任何主体对案涉房屋实施强制拆除，请求依法驳回原告起诉。经庭审质证，对于原告提交的证据，被告任城区政府、观音阁街道办对证据1真实性无异议，对证明目的有异议，被告并未实施案涉行政强制行为，原告起诉两被告属于主体不适格，且起诉区政府违反审级规定；对证据2房产证真实性无异议，原告实际房屋状况应以房产证载明内容为准；对证据3房产证载明的房屋已被毁损无异议，对关联性有异议；对证据4质证意见同证据3。被告任城区住建局质证意见同上。对被告任城区政府、观音阁街道办提交的证据，被告任城住建局无异议，原告对证据1中的判决书真实性无异议，但保留对涉案征收决定合法性的质疑；对证据2真实性无法确定，关联性不予认可；对证据3真实性无异议。本院对上述证据认证如下：被告提交的行政判决书是生效的法律文书，本院予以确认。对于原、被告双方提交的其他证据，质证对真实性无异议的，本院对其真实性予以采信。经审理查明，原告系济宁市任城区观音阁街道前营社区居民。2016年12月9日被告任城区政府发布《济宁市任城区人民政府关于公布前、中营片区棚户区改造房屋征收补偿方案的公告》和《前、中营片区棚户区改造项目房屋征收与补偿方案》，对前中营片区实施征收，房屋征收部门是任城区住建局，房屋征收实施单位是任城区观音阁街道办。原告的济宁市房房房权证中字第**在上述项目征收范围内。在上述公告规定的搬迁期限内，原告未能与房屋征收部门达成征收补偿安置协议。2019年5月24日，原告的房屋被强制拆除。原告认为是三被告强制拆其房屋，遂提起本案诉讼，要求确认违法。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。本案中，原告房屋所在片区征收公告中载明的房屋征收部门为被告任城区住建局，房屋征收实施单位为被告观音阁街道办，故本案任城区政府不是适格被告，原告对被告任城区政府的起诉依法应予以驳回。依照上述规定，被告任城区住建局作为房屋征收部门、观音阁街道办作为房屋征收实施单位，系本案的适格被告，且二被告没有提供证据证明系其他主体实施强制拆除行为，故应推定被告任城区住建局、观音阁街道办于2019年5月24日对原告实施了行政搬迁拆除行为。关于被告任城区住建局、观音阁街道办实施的行政行为是否合法的问题。本院认为，程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出行政行为，均应按照相应的法定程序进行。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。第二十七条规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。第二十八条规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。本案中，在对原告房屋所在片区进行征收过程中，被告任城区住建局、观音阁街道办在未与原告达成补偿协议，政府也未对原告作出补偿决定的情况下，对原告的房屋实施行政搬迁拆除，显然程序违法，依法应予撤销。但鉴于涉案片区棚户区的房屋征收决定已经发生法律效力，征收范围内的房屋最终亦将被征收拆除，故撤销上述行政搬迁拆除行为已不具有实际意义，且强制拆除行为系事实行为，亦不具有可撤销内容。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决如下：确认被告济宁市任城区住房和城乡建设局、被告济宁市任城区人民政府观音阁街道办事处于2019年5月24日对原告刘茂敏位于济宁市任城区观音阁街道前营片区的房屋实施的行政搬迁拆除行为违法。案件受理费50元，由被告济宁市任城区观音阁街道办事处、被告济宁市任城区住房和城乡建设局均担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。审 判 长  宋兆霞人民陪审员  任东朋人民陪审员  徐三东二〇二〇年十二月二十五日书 记 员  许志明