西安铁路运输法院     行政判决书     (2020)陕7102行初2210号     原告王亚平，女，XX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区。   委托代理人林钢元，男，汉族，XX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住西安市长安区，系原告王亚平之夫。   委托代理人臧云,北京京坤律师事务所律师。   被告陕西省西咸新区沣东新城管理委员会，住所地陕西省西咸新区。   法定代表人柳政，主任。   委托代理人赵佳艺，工作人员。   委托代理人罗玉杏，北京德恒(西安)律师事务所律师。   原告王亚平诉被告陕西省西咸新区沣东新城管理委员会（以下简称沣东管委会）行政强制一案，向本院提起行政诉讼，本院于2020年9月2日立案后，向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月12日公开开庭审理了本案。原告王亚平及其委托代理人林钢元、臧云，被告沣东管委会的委托代理人赵佳艺、罗玉杏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告王亚平诉称，原告系陕西省西安市长安区XX镇XX村（现为西咸新区XX城XX街道XX村）村民，在本村拥有合法房屋，地址位于长安区XX镇XX村XX巷XX街XX号（现该地已改为西咸新区XX城XX街道XX村XX巷XX街XX号）。2020年7月13日，被告作出了[2020] 第1-1号《陕西省西咸新区沣东新城管理委员会征收土地方案公告》。三天之后，即2020年7月16日，被告突然对原告的房屋进行了强制拆除，屋内大量家具家电等物件被损毁。原告对此事报警，公安机关称系政府拆迁行为，未予处理。原告认为，被告的强制拆除行为侵害了原告的合法权益，导致原告巨大财产损失，严重违反法律规定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，向法院提起行政诉讼，望判如所请。诉讼请求：1、请求人民法院依法确认被告于2020年7月16日强制拆除原告位于西安市长安区XX镇XX村XX组XX巷XX街XX号的房屋行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。   原告向本院提交了以下证据：   1、身份证；   2、村民宅基占用非耕地审批表；   3、陕西省西咸新区XX城XX街道XX村搬迁安置项目公告（2020/1-1号）；   4、房屋拆前、拆后照片。   上述证据证明原告的起诉符合法定条件,原告具有主体资格,拆除行为事实存在。   被告沣东管委会辩称，一、案涉房屋位于斗门水库项目用地范围内，已经自然资源部批复同意由陕西省人民政府纳入征收范围。搬迁安置部门实施的拆除行为是为了保障重大水利工程项目建设，具有必要性和合理性。斗门水库项目是陕西省人民政府《关于加快西咸新区发展的若干意见》 (陕发【2014】10号）确定的重点水利工程，已列入国家《水利改革发展“十三五”规划》和陕西省“十三五” 规划。该项目符合《西咸新区总体规划（2010-2020年）》以及《引汉济渭输配水干线工程总体规划》。该项目的实施将恢复昆明池古迹，解决水资源供需矛盾，极大改善区域生态环境，提升群众生活品质，促进区域经济社会发展。为配合这一重点工程建设，陕西省人民政府向自然资源部作出《关于斗门水库工程建设用地的请示》，经自然资源部批复同意由其征收农民集体所有农用地 897.7102公顷，原告所在的斗门街道石匣口村村域土地在该范围内。2018年12月9日，被告下发了《关于斗门街道石匣口村搬迁安置工作的通告》XX村XX村搬迁安置工作。搬迁安置工作部门对位于搬迁范围内的房屋进行调查登记、测量、评估，并督促相关部门在法律法规及政策范围内开展搬迁安置工作，同时将搬迁安置补偿事宜向村民告知。村内大多数村民已根据《搬迁安置实施方案》规定的搬迁安置补偿标准签订了协议并自愿搬迁，以实际行动积极支持这一重点工程建设工作，但原告却以各种理由拒绝搬迁。在此情况下，搬迁安置工作部门多次与原告沟通并讲解相关政策、法律以及该项目实施的必要性，但原告仍拒不配合搬迁。因此导致该重点工程窝工，造成巨大经济损失。搬迁安置工作部门对原告劝解无果的情况下考虑到不及时搬迁，致使斗门水库这一重点项目无限期拖延，不能按时完工，将极大损害已签约户群众的公共利益。在权衡了个人利益和公共利益后，搬迁安置工作部门对原告户房屋留存影像后进行了拆除。因此，搬迁安置工作部门实施的拆除行为是为了避免因原告的个人行为影响斗门水库项目工程的建设，是为了重点水利工作建设需要而实施的止损行为，具有必要性和合理性。二、搬迁安置工作部门已印发《搬迁安置实施方案》并对安置补偿标准予以明确，拆除行为并不影响原告的安置补偿权益的实现。2018年11月16日，陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心印发了《斗门街道石匣口村搬迁安置实施方案》，该《搬迁安置实施方案》明确了搬迁对象、宅基地房屋补偿、生产生活用房现金补贴、安置标准及相关优惠政策。目前，斗门街道石匣口村约占80%的搬迁安置对象已根据《搬迁安置实施方案》规定的安置补偿标准签订了《搬迁安置协议书》，自愿腾空房屋并搬离。因此，即使原告的房屋已灭失，但《搬迁安置实施方案》已将相关安置补偿标准明确，原告的安置补偿权益并不会受到损害。综上所述，被告认为原告的诉讼请求无事实和法律依据，依法应当驳回。   被告沣东管委会向本院提交了以下证据:     《陕西省西咸新区沣东新城管委会关于斗门街道石匣口村搬迁安置工作的通告》（西咸沣东字〔2018〕12号）、《陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心关于印发斗门街道石匣口村搬迁安置实施方案的通知》（西沣东土储发〔2018〕30号）、自然资源部关于斗门水库工程建设用地的批复（自然资函〔2020〕474号），拆除房屋时的录像资料及评估报告；证明案涉房屋位于斗门水库项目用地范围内，已经自然资源部批复同意由陕西省人民政府纳入征收范围，搬迁安置部门实施的拆除行为是为了保障重大水利工程项目建设，具有必要性和合理性，搬迁安置工作部门已印发《搬迁安置实施方案》并对安置补偿标准予以明确，拆除行为并不影响原告的安置补偿权益的实现。   经庭审质证，原告对被告沣东管委会提交的证据的质证意见为：通知、通告的真实性无异议,证明目的不认可,认为即使涉案土地纳入征收范围,按照土地管理法相关规定,强制拆除的权利属于法院,被告应申请法院执行,被告并不具有强制执行权;程序上来讲,即便被告认为其有拆除权利,也应当按照行政强制法的相关程序进行,而被告并未按照相关程序执行，被告没有法定职权且不按照法定程序拆除,造成涉案房屋内大量财产损失,并且原告一家并没有得到补偿安置,严重侵犯原告的合法权益,也违反了先补偿后拆迁的法律原则；批复真实性认可，被告拆迁行为没有依据批复第二条的规定进行拆迁，拆迁行为不合法，且不能确定原告的宅基地是否包含在批复内；评估报告真实性认可、合法性不认可，该报告无评估机构盖章，无评估师签字，亦无评估出具时间，评估人员未到现场勘查且有遗漏项目，评估依据不足，且未向其送达；录像资料真实性不认可，视频开始和结束时间不能反映涉案宅院及财产的全部情况，视频缺乏无利害关系人见证，不排除视频被剪辑，且门是被强行撞开。    被告沣东管委会对原告提交的证据的质证意见为: 证据1真实性认可,证明目的不认可,只能证明身份信息,不能证明被告实施拆除行为;证据2真实性认可,证明目的不认可,该审批表上并没有宅基地位置的具体体现,不能证明与案涉房屋之间的关系,亦不能证明被告实施本案的违法拆除行为,也不能证明本案违法拆除行为;证据3恰恰证明案涉房屋是在斗门水库项目用地范围内,该公告予以明确已经自然资源部批复同意,由陕西省人民政府纳入征收范围,因此本案所涉的拆除行为是为了保证重大水利项目工程建设,具有必要性和合理性;证据4真实性、关联性、合法性、证明目的均不认可,该证据是原告单方制作形成,真实性不予认可,仅凭该证据不能证明是原告房屋,并且不能证明被告实施了违法拆除行为。   本院对原、被告提供的证据认证如下：被告对原告提交的证据1、2、3的真实性认可，上述证据与本案具有关联性，本院对其真实性、合法性、关联性予以认可；原告对被告提交的通告、通知、批复的真实性认可，上述证据来源合法，与本案具有关联，本院对其真实性予以确认；被告提交的录像、评估报告与原告提交的照片可以相互印证，本院对其真实性、关联性亦予以确认。   经审理查明，原告王亚平系西安市长安区XX镇XX村（现更名为西咸新区XX城XX街道XX村）的村民。2007年申请人王亚平向长安县土地管理局申请宅基地，并填写了《村民宅基占用非耕地审批表》，经村民、村民委员会讨论、乡镇府、土地管理所勘查及县政府审批后，给王亚平户划分了长26.7米，宽6.6米，合计0.26亩的宅基地，原告在该基地上建造房屋。2018年11月16日陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心作为被告内设机构作出《陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心关于印发斗门街道石匣口村搬迁安置实施方案的通知》（西沣东土储发〔2018〕30号），《搬迁安置实施方案》的内容为：“第二条石匣口村搬迁安置工作由沣东新城土地储备中心负责组织实施；第三条搬迁对象为石匣口村宅基地范围内建筑物、构筑物、附属物的所有权人；第四条 搬迁计户以长安区人民政府颁发的《集体土地使用证》或宅基地划拨手续为依据，1证1户……” 2018年12月9日陕西省西咸新区沣东新城管委会作出《陕西省西咸新区沣东新城管委会关于斗门街道石匣口村搬迁安置工作的通告》（西咸沣东告字〔2018〕12号），内容为“一、石匣口村搬迁安置项目东至蒲阳村、五星村，西至小兆村，南至普贤寺村，北邻杨XX村、堰下张村；二、石匣口村搬迁安置工作由沣东新城土地储备中心负责组织实施；三、2018年12月9日零时为石匣口村搬迁安置人口户籍确认截止日……”2020年4月1日中华人民共和国自然资源部作出《关于斗门水库工程建设用地的批复》（自然资函〔2020〕474号），内容为“你省《关于斗门水库工程建设用地的请示（陕政字〔2019〕107号）业经国务院批准，现批复如下：一、斗门水库工程建设用地涉及的农用地转用、未利用地转用已依法由你省人民政府批准，现同意西安市长安区征收农民集体所有农用地897.7102公顷（其中耕地826.5674公顷）、建设用地183.264公顷、未利用地1.1573公顷。以上共计批准建设用地1082.1315公顷，由当地人民政府按供地方案中的供地方式依法依规提供，作为斗门水库工程建设用地……”2020年7月13日陕西省西咸新区沣东新城管理委员会作出〔2020〕第1-1号《征收土地方案公告》，内容为：“一、建设用地项目名称：陕西省斗门水库工程建设项目；二、征收土地位置：XX街道XX村、太平村、五星村等18个村和马王街道客省XX村……”涉案房屋位于上述征收范围内。2020年7月16日原告王亚平的房屋被被告沣东管委会内设机构土储中心强制拆除。   另查明，陕西省西咸新区沣东新城土地储备中心系被告陕西省西咸新区沣东新城管理委员会的内设机构。   本院认为，本案的争议焦点是：1、沣东管委会是否为本案适格被告；2、被告拆除原告房屋的行为是否合法。   关于沣东管委会是否为本案适格被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，经庭审查明涉案房屋由被告沣东管委会的内设机构土储中心负责组织实施拆除，但是土地储备中心作为被告陕西省西咸新区沣东新城管理委员会的内设机构，不具有独立承担法律责任的能力，根据上述司法解释的规定应由其组建机关即被告沣东管委会承担，故沣东管委会为本案的适格被告。   被告拆除原告房屋的行为是否合法。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地情形的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第二部分第十五项规定：“加强对征地实施过程监管。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。”根据以上规定，对农民宅基地上的房屋拆除须以落实安置补偿为前提和基础。本案中，原告王亚平的房屋位于西安市长安区XX镇XX村（现为西咸新区XX城XX街道XX村）集体土地上，在斗门水库项目征收范围之内，作为该项目的征收主体组织实施征收拆迁工作应当依法进行。被告沣东管委会作为涉案土地的征收主体，在未对原告进行补偿安置的情况下即实施了强制拆除行为，其违反了“先安置后拆迁”的原则。即使本案符合《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定的责令交出土地的法定情形，被告亦应依照法定程序申请人民法院强制执行。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定:“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内,依照本章规定申请人民法院强制执行。” 第五十四条“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务……”本案中,被告未能履行上述程序，直接自行拆除了涉案房屋，违反了《中华人民共和国行政强制法》关于行政强制执行之程序规定。因此，被告在未对原告依法进行补偿安置的情况下强制拆除原告的房屋，不符合上述法律规定，对该行为应当依法予以撤销，但因该拆除行为属于事实行为，不具有可撤销的内容，故本院依法确认违法。   综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：   确认被告陕西省西咸新区沣东新城管理委员会于2020年7月16日强制拆除原告王亚平位于西安市长安区XX镇XX村XX组XX巷XX街XX号的房屋违法。   案件受理费50元，由陕西省西咸新区沣东新城管理委员会全部负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                                    审判长   王得志                          审判员   孙青青   人民陪审员   魏来计                        二〇二〇年十二月十四日     书记员   李哗         附法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：   （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；   （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。   行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：   （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；   （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；   （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。          1