湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终1603号上诉人（原审原告）：王小明，男，汉族，1951年10月20日出生，住湖南省永州市冷水滩区。上诉人（原审原告）：陈国保，男，汉族，1963年8月27日出生，住湖南省永州市冷水滩区。上诉人（原审原告）：曾凡信，男，汉族，1949年7月23日出生，住湖南省永州市冷水滩区。三位上诉人的共同委托代理人：曹**明，湖南新星律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：永州市人民政府。住所地：永州市冷水滩区逸云路**。法定代表人：朱洪武，市长。委托代理人：罗楦。委托代理人：周新秀。上诉人王小明、陈国保、曾凡信因与被上诉人永州市人民政府行政复议一案，不服湖南省永州市中级人民法院（2020）湘11行初86号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审查明，1989年6月，冷水滩食品酿造厂从冷水滩区河西搬迁至冷水滩区凤凰园珊瑚东路北侧，政府征用陈家村民小组44亩土地予以安置。冷水滩食品酿造厂于1989年7月7日领取了冷国用（1989）字第00-134号国有土地使用证，发证面积29333.33㎡，用途为工业用地。1998年6月，冷水滩食品酿造厂为解困，欲引进原告在厂区500㎡的荒山上合作建设房屋一栋，房屋建设资金由原告承担，房屋建好后产权各占一半。同年6月10日，冷水滩食品酿造厂作为甲方与原告王小明、陈国保、曾凡信等三人作为乙方签订《国有土地使用权转让合同》，主要内容：由甲方转让给乙方土地使用权（面积）216㎡，转让金合计11878元；土地转让权转让时，其地上建筑物、其他附属物所有权随之转让，双方到县（市）国土管理局办理变更登记手续……。1998年6月15日，冷水滩酿造厂向凤凰园经济开发区国土局出具了关于请示转让部分荒山面积的报告，时任凤凰园经济开发区主任罗文学在报告上签署同意转让土地，请国土部门办理手续，限收手续工本费的意见。1998年6月24日，原告缴纳了土地转让费2160元和工本费18元。6月29日凤凰园国土分局填报了《土地转让过户登记申请表》，转让方为冷水滩食品酿造厂，受让方为三原告，转让面积为216㎡，用途住宅。7月1日凤凰园国土分局罗善元签署该宗地属划拨用地，根据罗主任签字同意，同意办理转让手续的意见，原市国土局王淑娇副局长签批同意办理转让登记。原告随后在涉案土地上建成1栋5层房屋，并将门面及住房转让给唐志军等14人，并为唐志军等14户办理了房屋所有权证。2019年唐志军等14户申请办理不动产权证，永州市不动产登记中心质量监督科对涉案土地的权属进行了调查，发现档案系统查询到的使用权人登记为冷水滩食品酿造厂，证号为S冷国用014，用地面积为216㎡。原告提供的凤国用（1998）字187号土地使用证，在档案系统中查不到相关信息……。永州市不动产登记中心将涉案土地的情况提交局长办公会议研究。2020年2月11日，永州市自然资源和规划局局长办公会议研究决定，原则同意不动产登记中心的意见，1、根据地籍档案审批情况，对王小明等3人取得的216㎡土地使用权合法性予以认可，权利人为王小明、陈国保、曾凡信，用途为住宅；2、由于权利人没有签订《国有建设用地使用权出让合同》及缴纳土地出让金，土地使用权类别按划拨土地使用权认定；3、超占的20.96㎡土地由执法支队进行查处，按程序补办出让审批手续……。原告知晓局长办公会议内容后，就局长办公会议认定涉案土地性质为“划拨”向永州市自然资源和规划局蒋良铁局长提交了书面意见。永州市自然资源和规划局安排城西事务中心予以处理。永州市自然资源和规划局城西事务中心于2020年2月25日作出《关于王小明、曾凡信、陈国保转唐志军等14户办理不动产证情况的答复意见》，该答复意见包含涉案土地的基本情况、存在的问题及处理建议。其中存在的问题有：1、原告提供的土地登记卡表为不动产登记中心2017年整理档案时补充的，与“国有土地使用权登记卡”名称不一致；2、本宗地使用权审批为王小明、陈国保、曾凡信，登记卡表为王小明、陈卫国、曾凡信，原告提供的土地证土地使用权人为王小明、陈国保、曾凡信，权利证书号也不相符；3、原告既不能提供土地出让审批相关资料（国有土地出让金票据、国有土地出让合同书），也不能提供土地出让金减免的相关依据。4、2019年7月22日，经实测，王小明等3人用地面积为236.96㎡，其中房屋主体（超13.64㎡）及后挑阳台（超7.32㎡）超占面积共20.96㎡。处理建议为：1、根据地籍档案审批情况，予以认可王小明等3人提供的凤国有（1998）第187号《国有土地使用证》，土地性质为划拨；2、超占的国有土地20.96㎡交该局监察执法支队进行处理，按程序补办审批手续。原告对永州市自然资源和规划局城西事务中心作出的《答复意见》不服，于2020年3月20日向被告永州市人民政府申请行政复议。被告永州市人民政府认为《根据中华人民共和国物权法》第九条“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记不发生效力，但法律另有规定的除外”，《不动产登记条例》第八条第三款“不动产登记簿应当记载以下事项：（一）不动产的坐落、界址、空间界限、面积、用途等自然状况；（二）不动产权利的主体、类型、内容、来源、期限、权利变化等权属状况……”的规定，涉案宗地使用权类型应以不动产登记为准，未经登记不发生法律效力。《答复意见》是对原告提交书面报告作出的答复，写明是处理建议，并非最终认定结果，故答复意见并非成熟、独立的具体行政行为，不直接对申请人产生法律上的效果，不属于行政复议范围，于2020年4月27日作出了驳回原告王小明、陈国保、曾凡信行政复议申请的永政复决字【2020】11号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》）。原告王小明、陈国保、曾凡信不服该《复议决定》，向该院提起行政诉讼。要求撤销被告作出的《复议决定》，责令被告重新作出复议决定。另查明，1998年6月15日，冷水滩酿造厂向凤凰园经济开发区国土局出具的关于请示转让部分荒山面积的报告，只要求办理216平方米划拨地的转让手续，未涉及将涉案土地补办出让手续和减免出让金的内容。原告王小明、陈国保、曾凡信于1998年6月24日缴纳的土地转让费2160元，是凤凰园经济开发区对划拨土地转让按10元/㎡收取的手续费，相当于永州市人民政府于1997年7月24日发布的《关于实施永州市建成区基准地价的通告》对划拨土地转让按宗地所处区域基准地价2％的标准收取的土地收益金，该笔费用不是土地出让金。永州市自然资源和规划局城西事务所系永州市自然资源和规划局的派出机构。原审认为，本案争执的焦点为：1、《答复意见》认定涉案土地的性质为“划拨”是否改变了土地性质，是否对原告的权利义务产生实际影响；2、原告要求被告永州市人民政府履行行政复议职责的理由能否成立。现评析如下：一、永州市自然资源和规划局城西事务中心作出的《答复意见》，认定涉案土地性质为“划拨”，未改变土地性质，对原告权利义务未产生实际影响。《中华人民共和国物权法》第十六条规定：“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理。”第十七条规定：“不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。”《不动产登记暂行条例》第八条第三款规定“不动产登记簿应当记载以下事项：（一）不动产的坐落、界址、空间界限、面积、用途等自然状况；（二）不动产权利的主体、类型、内容、来源、期限、权利变化等权属状况；（三）涉及不动产权利限制、提示的事项；（四）其他相关事项。”上述法律规定不动产权属证书记载的土地性质，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。本案中，涉案土地系冷水滩酿造厂划拨土地的一部分，冷水滩酿造厂将该宗土地转让给原告时，虽然协议约定冷水滩酿造厂需将划拨土地变更为出让地，但冷水滩酿造厂向凤凰园经济开发区国土局出具的关于请示转让部分荒山面积的报告，只要求办理216㎡划拨地的转让手续，未涉及将涉案土地补办出让手续和减免出让金的问题，原告也只按划拨土地转让缴纳了10元/㎡的手续费及工本费，涉案土地的地籍档案无土地性质变更的资料，原告也未提供国有土地使用权出让合同、土地出让审批单、土地出让金的缴纳或减免资料，故冷水滩酿造厂转让给原告的涉案土地性质并未改变，仍然为划拨土地。永州市自然资源和规划局城西事务所作出的《答复意见》，认定涉案土地为划拨性质，未改变土地的性质，对原告的权利义务未产生实际影响。二、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，申请行政复议需符合申请人必须与具体行政行为有利害关系。本案中，永州市人民政府作出的《复议决定》，认定涉案土地性质以不动产登记为准，未经变更登记不发生法律效力。永州市自然资源和规划局答复涉案土地为“划拨”土地，是根据地籍档案对土地性质的说明与解释，对原告的权利义务未产生实际影响。原告就《答复意见》申请行政复议不符合行政复议的受理条件，被告作出驳回原告行政复议申请的《复议决定》，处理结果正确。原告起诉要求撤销被告作出的驳回复议申请决定，履行行政复议职责的理由不能成立，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告王小明、陈国保、曾凡信的诉讼请求。案件受理费50元，由王小明、陈国保、曾凡信负担。王小明、陈国保、曾凡信不服，向本院提起上诉称：一、一审判决在上诉人的诉请之外,超越其审理范围,直接认定涉案土地的性质为划拨，违反法律规定。二、一审判决对上诉人提交的土地登记卡的认定,不符合法律规定。三、一审判决认为《答复意见》认定涉案土地的性质为划拨没改变土地性质，没有对上诉人的权利义务产生实际影响错误。四、上诉人取得出让性质的涉案土地是经过层层审批且符合当时的法律规定。五、《答复意见》对上诉人的权利产生了直接的影响。请求撤销一审判决并依法改判。被上诉人永州市人民政府答辩称：一、答辩人受理行政复议申请程序合法。二、答辩人依法对该行政复议案进行了审理。三、答辩人依法作出了《复议决定》并送达了各方当事人。请求维持一审判决。当事人在原审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。原审查明的案件事实本院予以确认。本院另查明，2020年12月9日，永州市自然资源和规划局作出“关于曹献忠等人信访事项的回复”。该回复的“处理意见”部分写明：“根据以上调查事实，超占的国有土地20.96平方米交我局监察执法支队进行处理后，按现行市场评估价的100%补交土地出让金，发证面积216平方米的土地按现行市场评估价的70%补缴土地出让金补办出让审批手续，再依法办理不动产登记手续”。本院认为：《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，《答复意见》中“处理建议”部分载明的：“1、根据地籍档案审批情况，予以认可王小明等3人提供的凤国有（1998）第187号《国有土地使用证》，土地性质为划拨；2、超占的国有土地20.96㎡交该局监察执法支队进行处理，按程序补办审批手续”，属于过程性行政行为，它没有改变土地的性质，对上诉人的权利义务未产生实际影响。对上诉人权益产生实际影响的是永州市自然资源和规划局2020年12月9日作出的“关于曹献忠等人信访事项的回复”。上诉人如果对回复不服，可以另行申请救济。因此，被诉《复议决定》认为《答复意见》并非成熟、独立的具体行政行为，不直接对申请人产生法律上的效果，不属于行政复议范围的理由成立，其驳回申请人的行政复议申请具有事实和法律依据，复议程序合法，依法应予维持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。王小明、陈国保、曾凡信的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王小明、陈国保、曾凡信负担。本判决为终审判决。审判长 夏 阳审判员 余旭东审判员 何建湘二〇二〇年十二月十八日书记员 刘博文