湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终1318号上诉人（原审原告）：王清权，男，1958年1月24日出生，汉族，住岳阳市君山区。委托代理人：刘妙勤，北京梵清律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：岳阳市人民政府，住所地岳阳市岳阳楼区金鹗中路**。法定代表人：李爱武，市长。委托诉讼代理人：夏青。原审第三人：岳阳市君山区柳林洲街道办事处。法定代表人：李启明，主任。委托代理人：李朝辉。委托代理人：李柏杨，湖南湘杰律师事务所律师。王清权诉岳阳市人民政府确认行政行为违法一案，湖南省岳阳市中级人民法院作出（2019）湘06行初207号行政裁定，驳回王清权的起诉。王清权不服，向本院提起上诉，本院作出（2019）湘行终2132号行政裁定，撤销（2019）湘06行初207号行政裁定，指令湖南省岳阳市中级人民法院继续审理。该院经审理认为王清权应当以岳阳市君山区柳林洲街道办事处（以下简称柳林洲街道办）为被告，裁定本案由岳阳市君山区人民法院管辖。岳阳市君山区人民法院报请本案由湖南省岳阳市中级人民法院管辖。湖南省岳阳市中级人民法院通知柳林洲街道办作为本案的第三人，对本案进行了审理，并于2020年8月18日作出（2020）湘06行初99号行政裁定，王清权不服该裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。原审查明：2018年6月1日，岳阳市人民政府作出君山区柳毅路提质改造（一期）建设项目征收土地公告（岳土征告字［2018］1号），对位于岳阳市君山区××街道××村××村××挂口居委会和挂口渔场的部分土地进行征收，用于交通运输建设。王清权的房屋位于被征收土地范围内。2018年7月24日，王清权的房屋被强拆。2018年，王清权曾以岳阳市规划局、柳林洲街道办为被告向岳阳楼区人民法院提起诉讼，要求确认被告强拆行为违法，岳阳楼区人民法院认定王清权房屋被君山区多部门联合拆除，不包括岳阳市规划局，王清权的起诉，岳阳楼区人民法院无管辖权，应向有管辖权的法院起诉，于2018年8月7日裁定不予受理。王清权不服，向原审法院提起上诉，理由是2018年7月9日，岳阳市规划局作出岳市规限拆决字［2018］第6002号限期拆除决定书，应推定房屋被市规划局强拆，将规划局列为被告并无不妥。原审法院于2018年10月22日作出（2018）湘06行终151号行政裁定书，认为岳阳市规划局未实施强拆行为，不是本案适格被告，岳阳楼区人民法院无管辖权，驳回了王清权的上诉，维持了岳阳楼区人民法院的裁定。此后，王清权又以君山区政府和柳林洲街道办为被告提起诉讼，要求确认强拆违法。2018年11月25日，原审法院作出（2018）湘06行初231号行政裁定，认定王清权提交的证据不足以证明君山区政府实施了强拆行为，对王清权的起诉裁定不予受理。王清权不服，以房屋被拆是事实行为，在没有行政机关认可行政行为的情况下，根据相关案例，只要被诉行政机关在法律上或事实上存在较大可能性，应先予立案为由向湖南省高级人民法院提起上诉。湖南省高级人民法院认为，有生效判决认定涉案项目土地的征收主体为岳阳市人民政府，在君山区政府作出的［2017］002号《房屋征收补偿决定书》被确认违法且被撤销的情况下，君山区政府和柳林洲街道办再被推定为被告明显不当。王清权提交的证据亦不足以证明君山区政府和柳林洲街道办实施了王清权诉称的行政行为，遂于2019年7月1日作出（2019）湘行终585号行政裁定书，维持了原审法院（2018）湘06行初231号不予受理的行政裁定。在另案王洪波诉岳阳市人民政府确认行政行为违法一案中，王洪波的房屋亦位于君山区柳毅路提质改造（一期）建设项目征收范围内岳华村岳华组，2018年12月4日，其房屋被政府工作人员用挖机挖毁，王洪波起诉岳阳市人民政府行政行为违法被原审法院以岳阳市人民政府不是适格被告，应当以柳林洲街道办为被告为由裁定驳回了王洪波的起诉。王洪波不服，向湖南省高级人民法院提起上诉，湖南省高级人民法院于2019年8月7日作出（2019）湘行终959号行政裁定，在该裁定书中认定柳林洲街道办作为一级行政机关，属于依法享有行政职权，独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告参与诉讼的能力，王洪波未能提供有效证据证明涉案拆除行为系岳阳市人民政府所为，柳林洲街道办自认涉案拆除行为由其作出，因此，柳林洲街道办是被诉强拆行为的责任主体，其作为该案的适格被告，具有事实和法律依据，裁定驳回了王洪波的上诉，维持了本院裁定。本案在审理过程中，柳林洲街道办自认涉案房屋拆除行为由其作出。原审认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起行政诉讼应当符合下列条件：……（二）有明确的被告。该条款中“有明确的被告”，不仅要求原告起诉时有准确的被告名称表述，而且还要有初步证据证明被诉行政行为是该行政机关所为。如果原告所诉行政行为明显不是所诉行政机关作出的，则被告不适格。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：错列被告且拒绝变更的”之规定，本案中，岳阳市人民政府虽然是涉案征收行为的行政主体，但征收行为的行政主体并不等同强拆行为的行政主体。岳阳市人民政府提交的证据证明其并未实施案涉拆除行为，不是本案适格被告。而柳林洲街道办已自认案涉拆除行为系其实施，柳林洲街道办作为一级行政机关，属于依法享有行政职权，能够独立对外承担法律责任的主体，其作为本案的适格被告，有事实依据，符合法律规定，且另案王洪波起诉岳阳市人民政府行政行为违法的情形与本案相同，故原告对强拆其房屋行为不服，应当以柳林洲街道办为被告，原告将涉案项目土地征收主体岳阳市人民政府列为本案被告，属于被告不适格，经释明后原告拒绝变更被告，根据上述法律规定，王清权拒不变更被告，其起诉应当予以驳回。另外，虽然王清权曾以君山区政府及柳林洲街道办为被告提起诉讼，但原审法院及湖南省高级人民法院均是以王清权提交的证据不足以证明君山区政府和柳林洲街道办实施了王清权诉称的行政行为而裁定不予受理，现柳林洲街道办是本案适格被告与原审法院及湖南省高级人民法院的行政裁定并不冲突。湖南省高级人民法院在（2019）湘行终2132号行政裁定书中指出若在审理中认为柳林洲街道办与本案有利害关系，则可依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条的规定，通知其作为第三人参加诉讼，若在审理中认为王清权起诉本案层级较高的被告不适格，亦可依据行政诉讼法的规定一并驳回对不适格被告的起诉，而本案王清权起诉层级较高的被告岳阳市人民政府并不适格，因此，其起诉应当予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定驳回王清权的起诉。王清权不服上述裁定，向本院提起上诉称：1.柳林洲街道办并非本案的适格被告，其只是参与实施强拆行为的众多政府部门的一个。2.原审法院认为“应当以柳林洲街道办为被告”认定事实错误，适用法律适用错误。3.王洪波案与本案情况完全不同，原审法院以王洪波案的审判结果判断本案的适格被告是错误的。4.岳阳市人民政府是本案的适格被告。5.原审法院在本案审理过程中多次程序违法，作出的相关裁判互相矛盾。综上，请求支持上诉人的诉讼请求。岳阳市人民政府答辩称:上诉人的房屋属于违法建筑，且事实清楚。岳阳市人民政府被告主体不适格。原审裁定正确。请求维持原审裁定。柳林洲街道办陈述称：其意见与岳阳市人民政府的答辩意见相同。本院认为：本案王清权因不服湖南省岳阳市中级人民法院作出（2019）湘06行初207号行政裁定，向本院提起上诉。本院对上述裁定审查后作出（2019）湘行终2132号行政裁定，撤销上述裁定，指令湖南省岳阳市中级人民法院继续审理本案。在本院裁定明确可通知柳林洲街道办作为本案当事人，对本案进行实体审理的情形下，湖南省岳阳市中级人民法院仍未对本案进行实体审理，其作出的（2020）湘06行初99号行政裁定，应予纠正。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定,裁定如下：一、撤销湖南省岳阳市中级人民法院（2020）湘06行初99号行政裁定；二、本案指令湖南省岳阳市中级人民法院继续审理。审判长  张少波审判员  赫荣生审判员  赵 旻二〇二〇年十二月二十五日法官助理刘柯岑书记员杨雅婷