西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2020)陕71行终1215号 上诉人（原审原告）王彦喜，男，身份证号码XXXXXXXXXX********，汉族，住西安市灞桥区。 委托代理人刘太明，西安市莲湖区青年路法律服务所法律工作者。 被上诉人(原审被告)西安市自然资源和规划局，住所地：陕西省西安市未央区楼。 法定代表人冯涛，局长。 委托代理人郭磊，该局工作人员。 委托代理人王佳琳，陕西丰瑞律师事务所律师。 上诉人王彦喜因与被上诉人西安市自然资源和规划局土地行政强制一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初839号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，王彦喜系西安市灞桥区XX村村民，在该村有宅基地。2007年6月28日，陕西省人民政府作出陕政土批（2007）182号《关于西安市2006年度第十八批次农用地转用和土地征收的批复》，同意将XX村等有关村组46.6864公顷集体建设用地依法征收为国有，用于城市建设。2007年7月3日，西安市人民政府作出（2007）第28-1号《征收土地方案公告》。原西安市国土资源局于2007年9月11日作出（2007）第28-2号《征地补偿安置方案公告》，2007年11月12日，西安市人民政府作出市国土（2007）第366号《关于征收灞桥区席王街道办事处XX村北牛寺村等有关村组集体土地的批复》，内容为：“市国土资源局浐灞分局：……根据省人民政府陕政土批（2007）182号审批土地件，市人民政府、市国土资源局在上述村组公告了征收土地方案和征地补偿安置方案。在听取村民委员会、村民小组和村民意见的基础上，你分局呈报了征收灞桥区XX街道办事处XX村、北牛寺村等有关村组51.8663公顷集体土地的《征地补偿安置方案》。经审查，你分局所报《征地补偿安置方案》确定的补偿标准合法，安置途径可行。经研究，市人民政府同意你分局呈报的《征地补偿安置方案》，由你分局负责按照该方案实施征地，并做好征地补偿和安置补助等项工作，不得遗留问题。……”。2019年3月20日，西安金融商务区管理办公室向西安市自然资源和规划局出具了《情况说明》：王彦喜所提诉求均不在合理范围内，项目指挥部人员就拆迁安置补偿事宜多次与王彦喜协商未能达成一致。2019年4月4日，西安市国土资源局浐灞分局作出并向王彦喜（院）留置送达（2019）市国土测字第4-5号《勘测通知书》、（2019）市国土评字第4-5号《评估通知书》及《评估单位名单》，通知王彦喜（院）于2019年4月8日前选定评估单位，但王彦喜在2019年4月8日前未对评估单位作出选择，原西安市国土资源局浐灞分局自行选定评估单位于2019年4月12日对王彦喜（院）进行勘测、调查、评估，西安天正房地产资产评估顾问有限公司接受西安市国土资源局浐灞分局的委托，于2019年4月19日对王彦喜（院）作出《拆迁房屋预（初）评估报告》。2019年4月29日，原西安市国土资源局浐灞分局向王彦喜作出并留置送达了（2019）市国土补字第4-5号《通知书》及附件《拆迁房屋预（初）评估报告》、《安置房屋面积及补偿费用清单》。王彦喜（院）住宅用房安置面积共计455㎡，经济发展用房安置面积共计70㎡，补偿款总计人民币681324元。《通知书》通知王彦喜（院）如对评估结果有异议，应于接到本通知后十日内以书面形式提出。2019年5月7日，王彦喜对初评报告提出复核申请。2019年5月14日，西安天正房地产资产评估顾问有限公司作出《拆迁房屋评估报告》。2019年5月17日，西安市国土资源局浐灞分局向王彦喜（院）作出（2019）责交复字第4-5号《异议回复及复核结果通知书》。《拆迁房屋评估报告》《异议回复及复核结果通知书》于2019年5月17日向王彦喜进行邮寄送达。西安市自然资源和规划局分别于2019年5月27日、2019年7月9日作出并向王彦喜（院）留置送达了（2019）责交告字第4-5号《责令交出土地决定告知书》和（2019）责交听告字第4-5号《听证告知书》。王彦喜（院）于2019年7月12日提出《听证申请书》，2019年9月10日，西安市自然资源和规划局作出并向王彦喜（院）留置送达（2019）责交听通字第4-5号《听证通知书》。2019年9月27日，原西安市国土资源局浐灞分局组织召开了听证会。2019年10月18日，西安市自然资源和规划局向王彦喜（院）作出(2019)责交决字第4-5号《责令交出土地决定书》，内容为：“王彦喜（院）：根据陕西省人民政府陕政土批（2007）182号审批土地件，西安市人民政府市国土字（2007）第366号审批土地件，及西安市人民政府批准的《征地补偿安置方案》等文件，你（院）现实际使用的XX村的宅基地（位于赵琴（院）以西，杨某某（院）以东，村道以南，村道以北）已被列入此次集体土地征收范围。该宅基地上的房屋及附着物已经评估，西安市国土资源局浐灞分局根据评估结果已将对应的安置房屋面积、补偿款等书面通知你（院），要求你（院）于通知规定时间内办理相关手续、领取补偿款，并交出你（院）占用的被征收土地及腾空后的地上房屋、附着物，但你（院）未于通知要求时间内交出土地，该行为阻挠了国家征收集体土地行为的实施。本局于2019年5月27日、2019年7月9日向你（院）送达了《责令交出土地决定告知书》及《听证告知书》，你（院）于2019年7月12日申请听证，本局依法组织了听证，你（院）逾期且无正当理由未到场参与听证，本局视为你（院）放弃听证。因你（院）至今未办理相关手续、领取补偿款，并交出土地及腾空后的地上房屋、附着物，该行为阻挠了国家建设征用土地，本局根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，对你（院）作出如下行政决定：责令你（院）在收到本决定书之日起三个工作日内，交出你（院）位于赵琴（院）以西，杨某某（院）以东，村道以南，村道以北，作为宅基地使用的土地，腾空并拆除地上房屋及构筑物、附着物。”并于同日向王彦喜（院）作出并留置送达了(2019)责交决字第4-5号《责令交出土地决定书》。2020年3月19日，西安市灞桥区区级机关会计核算中心出具了“西安市灞桥区人民政府席王街道办事处在其中心账户余额为********.61元”的《单位存款证明》及“向王彦喜（院）预留了三倍拆迁安置补偿款专用资金人民币300万元专款”的《承诺函》。王彦喜不服，提起本案行政诉讼。 另查，在向王彦喜送达上述文书中，送达回证见证人栏均有村组2名干部的确认签名。XX村XX户，签协议已搬迁320户。王彦喜（院）的房屋尚未被拆除。王彦喜所在村组被征收土地已列入城市规划区。 再查，2020年5月8日，西安市自然资源和规划局作出《关于启用开发区分局新印章的通知》及《关于高新等开发区分局更换并启用新行政执法专用章的通知》，内容为：……市资源规划局高新、经开、曲江、航空、浐灞、航天、港务分局原所持“西安市国土资源局行政执法专用章（10）至（16）”印章，允许使用至2020年5月11日，自2020年5月12日起废止停用。……自2020年5月12日起，市资源规划局高新、经开、曲江、航空、浐灞、航天、港务分局分别正式启用“西安市自然资源和规划局行政执法专用章（12）至（18）”印章。 原审法院认为，本案的争议焦点为：西安市自然资源和规划局于2019年10月18日向王彦喜（院）作出的《责令交出土地决定书》是否合法。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，西安市自然资源和规划局作为西安市辖区内的土地行政主管部门，对西安市辖区内违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的行为，依法具有作出责令交出土地的行政职权。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”及《最高人民法院》第十四条“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；……”的规定，西安市自然资源和规划局向王彦喜作出责令交出土地决定，必须达到以下条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。本案中，西安市自然资源和规划局提交的陕政土批（2007）182号《关于西安市2006年度第十八批次农用地转用和土地征收的批复》，能够证明王彦喜所在的XX村集体土地已被陕西省人民政府批准征收为国有土地，用于城市建设；提交的“西安市人民政府（2007）第28-1号《征收土地方案公告》、市国土字（2007）第366号《关于征收灞桥区席王街道办事处XX村北牛寺村等有关村组集体土地的批复》、原西安市国土资源局（2007）第28-2号《征地补偿安置方案公告》、原西安市国土资源局根据经批准的征收土地方案，拟订《征地补偿安置方案》并在安邸村征求听取了村民委员会、村民小组和村民的意见，《征地补偿安置方案》报西安市人民政府批准后，由原西安市国土资源局浐灞分局负责组织实施。原西安市国土资源局浐灞分局依法对王彦喜（院）的房屋、构筑物及附着物进行了测量、调查、评估，并将评估结果及安置补偿费用、交出土地事项依法向王彦喜进行了送达告知，同时为王彦喜（院）留存三倍安置补偿费用，对王彦喜提出的听证申请及时组织了听证会议”的证据能够证明西安市人民政府、西安市自然资源和规划局已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；西安市自然资源和规划局是在王彦喜（院）未按期限领取安置补偿费用且拒不交出土地的情况下，依法向王彦喜（院）作出《责令交出土地决定书》并告知王彦喜对《责令交出土地决定书》享有的复议及诉讼权利。《责令交出土地决定书》符合上述法律规定的责令交出土地作出的法定条件，程序合法，并无不当。 关于王彦喜提出“所在村组已列入城市规划区，应按国有土地补偿标准进行补偿”的理由，原审法院认为，对王彦喜提出所在村组土地已列入城市规划区应按国有土地补偿标准进行补偿的主张属于对征地补偿标准有异议，王彦喜应根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。……”的规定申请政府裁决，征地补偿、安置争议不能成为王彦喜拒不领取安置补偿费用和拒不交出土地的正当理由；对王彦喜提出“《责令交出土地决定书》上所盖印章属于无效印章”的理由，因“西安市国土资源局行政执法专用章（14）”允许使用至2020年5月11日，自2020年5月12日起废止停用。而涉案《责令交出土地决定书》作出的时间为2019年10月18日，并未超过该印章的有效使用期限；故王彦喜诉称的上述理由均不能成立，原审法院不予支持。 综上，王彦喜（院）无正当理由在规定期限内拒绝接受安置补偿费用，且拒不交出土地行为已经影响到征收工作的正常进行，西安市自然资源和规划局向王彦喜作出《责令交出土地决定书》行政行为，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回王彦喜的诉讼请求。案件受理费50元，由王彦喜负担。 王彦喜不服一审判决，向本院提起上诉称，1、陕西省人民政府作出的（2007）第182号土地审批件批准征收的集体土地中部分土地属于基本农田，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，批准征收基本农田依法应由国务院审批；2、陕西省人民政府作出的（2007）第182号土地审批件已经超过两年有效期，已自动失效；3、陕西省人民政府作出的（2007）XX号XX村建设用地4.1904公顷，但实际征收XX村建设用地200多亩，属于少批多占；4、西安市自然资源和规划局未提交任何证据证明其张贴了《征收土地方案公告》《征地补偿安置方案公告》，依法应视为没有进行公告；5、《勘测通知书》、《评估通知书》、《评估单位名单》、《通知书》及其附件、《责令交出土地决定告知书》、《听证告知书》、《听证通知书》等一系列行政法律文书是作出案涉《责令交出土地决定书》的前置程序，西安市自然资源和规划局并未提供合法证据证明上述法律文书已送达上诉人，上诉人亦未有效收到上述法律文书，剥夺了上诉人的知情权、陈述权、申辩权、听证权。一审法院认为以上法律文书已有效送达，未对上诉人的权利产生实质性损害是错误的；6、评估机构的指定违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条的规定；7、西安市自然资源和规划局没有证据证明上诉人已经依法得到了安置补偿；8、加盖作废印章的案涉《责令交出土地决定书》无效，根据《国务院关于国家机关和企业事业单位社会团体印章的管理规定》，西安市自然资源和规划局自己下发通知延期使用作废印章是无效的。故提起上诉，请求：1.撤销西安铁路运输法院（2020）陕7102行初839号行政判决；2.撤销被上诉人西安市自然资源和规划局作出的（2019）责交决字第4-5号《责令交出土地决定书》；3.本案诉讼费用由被上诉人西安市自然资源和规划局承担。 被上诉人西安市自然资源和规划局辩称，1.被上诉人西安市自然资源和规划局作出的案涉《责令交出土地决定书》符合法律、法规规定。2.被上诉人西安市自然资源和规划局作出的案涉《责令交出土地决定书》程序合法。综上，一审法院认定事实清楚、适用法律正确、程序合法；上诉人的上诉理由没有依据，请求驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：西安市自然资源和规划局作出的涉案《责令交出土地决定书》是否合法。 （一）职权依据方面，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。根据上述规定，西安市自然资源和规划局具有依法作出责令交出土地决定的法定职权。 （二）事实及法律依据方面，最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定，县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；……。该条文虽然是对县级以上人民政府土地行政主管部门申请法院强制执行责令交出土地决定的行政行为申请条件的要求，但也是县级以上人民政府土地行政主管部门在征地拆迁工作中作出责令交出土地决定前所必须满足的前提条件，亦是司法对责令交出土地决定的行政行为合法性审查的依据。 本案中，审查西安市自然资源和规划局作出的责令交出土地决定是否合法，在事实依据方面，应以审查王彦喜是否具备“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的”的规定情形为重点，具体是以审查西安市自然资源和规划局作出责令交出土地决定是否符合“（一）征收土地方案已经有权机关批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行”的规定情形为要件。 1、关于是否符合“征收土地方案已经有权机关批准”的要件。本案中，根据2004年8月28日修改的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，省级人民政府有权批准属于国务院批准以外的其他土地的征收，而涉案的土地已经陕西省人民政府陕政土批（2007）182号《关于西安市2006年度第十八批次农用地转用和土地征收的批复》批准征收，因此，西安市自然资源和规划局作出责令交出土地决定符合“征收土地方案已经有权机关批准”的规定的条件。 2、关于是否符合“已经依照法定程序实施征地行为”的情形。本案中，根据陕西省人民政府陕政土批（2007）182号审批土地件，西安市人民政府发布了（2007）第28-1号《征收土地方案公告》，原西安市国土资源局发布了（2007）第28-2号《征地补偿安置方案公告》，西安市人民政府以市国土字（2007）第366号《关于征收灞桥区席王街道办事处XX村北牛寺村等有关村组集体土地的批复》同意了征地补偿安置方案，要求西安市国土资源局浐灞分局按该方案实施征地。在实施征地中，西安市国土资源局浐灞分局依法委托了评估单位对王彦喜（院）的房屋、构筑物及附着物进行勘测、评估，并将初评估报告和安置房屋面积及补偿费用清单告知了王彦喜（院）。在王彦喜（院）不服初评估报告，提出异议的情况下，西安市国土资源局浐灞分局组织评估单位对王彦喜（院）宅基地上的房屋及附着物的评估结果进行复核，并将复核结果和《拆迁房屋评估报告》向王彦喜（院）送达，通知王彦喜（院）在限定时间内领取补偿款。王彦喜（院）未在限定时间内领取补偿款，西安市国土资源局浐灞分局设专户为王彦喜（院）留存了三倍安置补偿费用。上述事实足以说明征地程序已经履行完毕，且征地费用足额到位，已经完成征地补偿安置的实施工作。西安市自然资源和规划局作出涉案责令交出土地决定符合“市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为”的规定条件。 3、关于是否符合“被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行”的情形。本案中，西安市国土资源局浐灞分局在与王彦喜几经协商未达成补偿安置协议的情形下，以《通知书》明确对王彦喜应安置的房屋面积和应支付的补偿款数额，并为王彦喜留存了三倍安置补偿费用，王彦喜未在限定时间内领取补偿款并交出土地,对征收行为造成了阻碍，西安市自然资源和规划局作出责令交出土地决定符合“被征收人无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行”规定的条件。 （三）程序方面，西安市自然资源和规划局作出责令交出土地决定前向王彦喜送达了《责令交出土地决定告知书》及《听证告知书》，告知王彦喜拟对其作出责令交出土地决定，并告知其享有听证的权利。王彦喜申请听证，西安市自然资源和规划局依法举行了听证会，保障了王彦喜陈述、申辩的权利。在王彦喜无正当理由拒不接受安置补偿，且拒不交出土地时，西安市自然资源和规划局依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定作出涉案《责令交出土地决定书》，并依法向王彦喜送达，符合法定程序。 综上，西安市自然资源和规划局作出的（2019）责交决字第4-5号《责令交出土地决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人王彦喜的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元（上诉人已预交），由上诉人王彦喜负担。 本判决为终审判决。 审判长  侯文锋 审判员  王 方 审判员  周玲玲 二〇二〇年十二月十九日 书记员  刘娟娟 1