广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤行终1885号上诉人（原审原告）：惠州市中恒置地实业有限公司。住所地：广东省惠州市河南岸**小区大石湖丽园新村鸿润大厦**。法定代表人：李星芬，该公司总经理。委托代理人：蒋枞，广东鸿园律师事务所律师。委托代理人：李俊烽，广东鸿园律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：惠州市惠城区人民政府。住所地：广东省惠州市惠城区龙丰新联路**。法定代表人：翟树宇，该区区长。委托代理人：夏波华，惠州市惠城区司法局工作人员。委托代理人：郭伟华，广东万理通律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：惠州市自然资源局。住所地：广东省惠州市惠城区江北三新南路**。法定代表人：袁贵平，该局局长。委托代理人：余强，该局储备中心主任。委托代理人：汪玉玲，广东伟伦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：惠州市惠城区自然资源局。住所地：广东省惠州市横江四路。法定代表人：陈若能，该局局长。委托代理人：郑国如，该局工作人员。委托代理人：孙东群，广东伟伦律师事务所律师。上诉人惠州市中恒置地实业有限公司（以下简称“中恒公司”）因与被上诉人惠州市惠城区人民政府（以下简称“惠城区政府”）、惠州市自然资源局、惠州市惠城区自然资源局（以下简称“惠城区自然资源局”）土地行政纠纷一案，不服广东省惠州市中级人民法院（2020）粤13行初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。经审查，对原审法院查明的事实，本院予以确认。本院另查明：惠城国土征预字〔2018〕23号《惠州市国土资源局惠城区分局关于桥东街道办文头岭及马安地段项目用地土地征收的预告》（以下简称“《土地征收预告》”）内容为：“经惠城区人民政府批准，根据惠州市和惠城区土地利用总体规划，为实施城镇规划建设，现拟依法征收惠城区桥东街道办文头岭村委会、马安镇部分辖区共计约15.8公顷集体土地，作为惠城区城市发展建设用地，按程序上报审批。……一、征地范围、权属和面积。……二、补偿标准。……三、上述土地范围内的土地权属单位及青苗等地上附着物权利人，应在本预告发布之日起15天内到……办理土地征收补偿登记手续。逾期不办理征地补偿登记的，其补偿以镇（街道）调查结果为准。四、自本预告发布之日起抢建、抢种的地上附着物和本预告发布之前未经合法批准而非法占用土地建设或搭建的永久性或临时性房屋及其它建（构）筑物一律不予补偿。”惠市国土资函〔2018〕1763号《关于市中恒石材厂土地的委托清场函》（以下简称“《委托清场函》”）内容包括：“惠城区人民政府：……需要对占用马安镇政府统征土地（惠城地政〔2004〕964号）地上附着物依法实施清场。……涉及统征土地清场面积为63580.40平方米……请贵府严格参照惠府〔2017〕189号补偿标准和《关于完善惠城区内国有统征建设用地清场程序和补偿标准的通知》（惠市国土资〔2014〕447号）要求，认真组织，狠抓落实，督促马安镇政府做好清场工作。项目涉及地上附着物清场拆迁，评估审核、审批支付等收回补偿均依据（惠建用字〔2016〕5号）及惠城府纪〔2016〕195号会议纪要精神组织实施。……”惠城区政府办公室2018年9月13日作出的《清场公告》内容为：“根据市国土资源局《关于市中恒石材厂土地的委托清场函》（惠市国土资函〔2018〕1763号）有关要求，需对马安围大沥口片区的市中恒石材厂地上附着物实施清场。……由惠城区人民政府依法对上述范围土地依法实施清场。现将有关事项公告如下：一、清场范围：位于马安围大沥口片区的市中恒石材厂约63580.40平方米土地，为马安镇政府统征土地（惠城地政〔2004〕964号）。……四、上述土地范围内的地上附着物权利人，应于本公告公布之日起10天内到……办理补偿登记手续，逾期不办理征地补偿登记的，其补偿以国土资源部门和所在镇（街道）清点调查结果为准。……”惠城区政府一审提交的证据《清场公告》上有“签收人：吴秀霞2018年9月28日”的手写笔迹，惠城区政府在原审第二次庭审中主张吴秀霞在2018年6月22日至2019年6月27日是中恒公司的法定代表人，中恒公司2018年9月28日已收到《清场公告》。中恒公司2020年5月8日向原审法院提交的《说明》记载：中恒公司于2018年9月29日接到通知，得知惠城区政府办公室对该公司的中恒石材城所在土地作出《清场公告》。在原审第二次庭审中，惠城区政府主张中恒公司的中恒石材厂在统征地63580.40平方米范围内的附着物及建筑物是中恒公司自行拆除的，马安镇政府工作人员应在现场但并没有实施拆除行为。中恒公司主张其确实参与拆除部分设施，但其并非自愿拆除，只是为了防止意外事件才拆除了部分。本院认为，本案争议的焦点问题是上诉人的本案起诉是否符合法定起诉条件。本案中，中恒公司提出的诉讼请求为：1.撤销惠城区政府于2018年9月13日作出的《清场公告》；2.确认惠城区政府和惠州市自然资源局对中恒石材厂地上附着物实施清场的行为违法；3.撤销惠州市自然资源局作出的惠市国土资函〔2018〕1763号《委托清场函》；4.撤销惠城区自然资源局于2018年6月25日作出的惠城国土征预字〔2018〕23号《土地征收预告》。中恒公司提出的诉讼请求包含了委托清场、清场公告、行政强制拆除、土地征收预告四个行政行为，属于不同性质的行政行为，不能在同一个诉讼中同时起诉。经原审法院释明，中恒公司坚持其诉讼请求，原审法院以中恒公司的诉讼请求不明确为由裁定驳回起诉，并无不当，本院予以维持。为减轻当事人的讼累，节约司法资源，本院将分别对中恒公司提出的四个诉讼请求是否符合法定起诉条件进行阐述。关于中恒公司起诉《清场公告》是否符合法定起诉条件的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”中恒公司自认其2018年9月29日知道惠城区政府作出《清场公告》的行为，其迟至2019年12月10日才提起本案诉讼已超过上述司法解释规定的一年起诉期限，且没有证据证明其存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定的“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”情形，依法应驳回其该项起诉。关于中恒公司起诉惠城区政府和惠州市自然资源局实施清场行为是否符合法定起诉条件的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第（二）项规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：……（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；……”本案中，中恒公司起诉请求确认惠城区政府、惠州市自然资源局对其中恒石材厂地上附着物实施清场的行为违法，实质系认为惠城区政府发出《清场公告》后对其中恒石材厂地上附着物进行强制拆除，但惠城区政府主张《清场公告》涉及的63580.40平方米统征地上的中恒石材厂地上附着物系中恒公司自行拆除，并否认存在行政机关强制拆除的行为，中恒公司亦自认确实自行拆除部分设施，而中恒公司提供的证据只能反映地上附着物被拆除现状，无法证明系被惠城区政府或惠城区政府委托的其他主体强制拆除。因此，本案现有证据无法证明上诉人所主张的惠城区政府强制拆除其中恒石材厂地上附着物的行为存在，上诉人的该项起诉没有事实根据，依法应予以驳回。关于中恒公司起诉《委托清场函》、《土地征收预告》是否符合法定起诉条件的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，被诉《委托清场函》是惠州市自然资源局在开展涉案惠州市惠城区马安镇人民政府63580.40平方米统征土地清场工作中实施的过程性行为，对中恒公司的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。而从《土地征收预告》的具体内容看，该《土地征收预告》并不具有征收土地的法律效力，未直接设定中恒公司的相关权利义务，亦不属于行政诉讼受案范围。故中恒公司对《委托清场函》、《土地征收预告》的起诉，依法均应予以驳回。综上，上诉人惠州市中恒置地实业有限公司主张其起诉符合法定起诉条件，请求撤销原审裁定，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。被上诉人惠州市惠城区人民政府、惠州市自然资源局、惠州市惠城区自然资源局答辩请求驳回上诉，具有事实根据和法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取诉讼费用，上诉人惠州市中恒置地实业有限公司已预缴的50元上诉费用由本院予以退回。本裁定为终审裁定。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二〇年十二月十六日法官助理邓丽华书记员杨海萍