广西壮族自治区柳州市柳江区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂0206行初57号 原告柳州市柳江区成团大荣采石场（以下简称大荣采石场）。住所地广西柳州市柳江区成团镇大荣村马槽山。 诉讼代表人覃孟全，系大荣采石场的投资人。 委托代理人苏效腾，广西桂京律师事务所律师，代理权限特别授权。 被告柳州市柳江区自然资源局（以下简称柳江区自然局）。住所地广西柳州市柳江区拉堡镇塘福路**。 法定代表人杨立东，局长。 委托代理人韦秋生，柳江区自然局工作人员，代理权限为特别授权。 委托代理人周巧院，广西超仁律师事务所律师，代理权限为特别授权。 原告大荣采石场不服被告柳江区自然局林业行政处罚一案，于2020年7月7日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于同年7月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年8月5日公开开庭审理了本案。原告的诉讼代表人覃孟全及委托代理人苏效腾，被告的委托代理人韦秋生、周巧院到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年1月8日，被告作出江自然林罚字〔2020〕01号《林业行政处罚决定书》（以下简称01号处罚决定），决定：1.责令柳江县成团大荣采石场（现更名为柳州市柳江区成团大荣采石场）2020年12月底前恢复所占林地原状；2.并处罚款137.7万元（按非法占地面积每平方米30元的罚款即45900平方米×30元/平方米=1377000元）。 原告诉称，被告作出的01号处罚决定，认定原告于2003年4月至2017年4月期间，在未经林业主管部门审核同意情况下，擅自在柳州市柳江区成团镇大荣村雅中屯马槽山“芋头弄”一带3林班12小班国家级公益林林地内釆石釆矿，致使林地上植被全部毁损，完全丧失林业生产条件，认为原告非法占用并改变林地用途面积共计4.59公顷(45900平方米)，违反了《中华入民共和国森林法实施条例》第十六条第一款第（一）项的规定。为此，被告根据《中华人民共和国森林法实施条例》（以下简称《森林法实施条例》）第四十三条第一款及《广西壮族自治区林业厅关于印发广西林业行政处罚自由裁量基准的通知》（桂林（2017）19号）的规定，对原告作出处罚。 原告认为，被告作出的01号处罚决定明显违法，认定事实不清，适用法律错误。理由为：一、原告注册成立于2003年8月，经过原柳江县环保局及柳江县国土资源局等相关职能部门审批，并依法取得《采矿许可证》。此后，原告在批准的矿区内合法经营，不存在违法行为；二、人民公社期间，涉案土地已被集体企业开采过，原告于2003年申请开采，只是在原范围内继续开采，被告在审批采矿权时，应该知道采石场可能会占用林地，但被告未告知原告，也未把林业审核作为前置程序，同时，环保部门作出的环评批复亦未作出对林地影响的评价。因此，涉案土地不属于林区，原告不存在占用林地的情形；三、01号处罚决定并未说明涉案土地于何时被划定为国家级公益林区，亦无证据证实。即使在原告注册成立后涉案土地被划定为国家级公益林区，根据法不溯及既往原则，被告不能因此处罚原告；四、原告于2017年4月停止开采，但被告于2020年1月8日才作出处罚决定，已超过处罚时效，因此，被告作出的处罚决定无法律依据；五、被告在审批采矿权时未告知原告涉案土地属于林地，原告开采后直至被告作出处罚决定前，亦无任何部门通知或者要求原告缴纳所谓林地占用费。因此，被告存在不作为的情况。01号处罚决定是对被告17年前审批行为的自我否定，后果应由被告自行承担。 为此，原告提起行政诉讼，请求：1、撤销被告柳江区自然局于2020年1月8日作出的江自然林罚字〔2020〕01号林业行政处罚决定；2、本案受理费由被告柳江区自然局承担。 原告向本院提供以下证据： 1、《建设项目环境影响登记表》，拟证明大荣采石场通过环评； 2、《采矿许可证》，拟证明采石场取得被告颁发的采矿许可证，采矿行为合法； 证据1-2，证明原告获得合法的采矿许可，并且获得环境审批，但是被告没有告知涉案林地属于国家公益林地。 被告辩称：一、被告有权作出处罚决定；二、被告作出的处罚决定认定事实清楚。理由为：（一）2003年、2013年，原柳江县国土资源局分别与原告签订的《柳江县采矿权出让合同》《采矿权出让协议》中，合同第九条、协议第六条均明确告知“乙方在矿山建设和矿产资源开发利用中，涉及城市规划、安全、环保、水土保持、土地、山林、道路、三废等事项应当按照有关法律、法规的规定办理，发生的费用由乙方负责”。但原告取得采矿许可后，未向林业部门了解涉及林地问题，更从未申办林地占用审批。（二）依据柳江县林地保护利用规划（2010-2020）成果图，涉案土地属林地，且为二级公益林用地；（三）《采矿许可证》只是许可原告的采矿行为，原告不能据此认为其在未经审批情况下有权占用林地；（四）2016年10月18日，因原告违法占用林地，柳江县林业局给原告下发了《停工通知书》，但原告接到通知书后既未申请补办用地审批手续，亦未停工，仍继续开采至2017年4月；（五）原告因涉嫌占用林地面积4.59公顷，2017年6月1日，公安机关携原告的法定代表人覃孟全到现场指认时，覃孟全对该事实签字确认，当时其并未提出异议；（六）原告未取得林地许可的事实清楚，其认为涉案采矿区不是林地的理由不能成立。三、2017年4月，被告在发现原告违法占用林地可能需要追究刑事责任的情况下，将案件移送林业公安侦查，侦查终结后移送起诉，后因检察机关对覃孟全等矿山业主作出不起诉决定，并作出要求林业行政部门依法查明违法事实后给予行政处罚的检察建议。收到检察建议后，被告恢复立案，故不存在超过处罚时效的情形。 综上，原告的诉请不能成立，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提供证据如下： 1、《柳江县采矿权出让合同》及《采矿权出让协议》，拟证明在合同的第九条及协议的第六条，已明确告知原告如采矿涉及林地的，受让人需向有关部门申请审批，但是原告未向林业部门申办林地占用审批； 2、《停工通知书》，拟证明被告于2016年10月已经明确告知原告所采矿区涉及林地，需要到有关部门办理占用手续，但原告没有办理，仍继续开采到2017年4月份； 3、江检刑不诉〔2018〕36号《不起诉决定书》、《解除取保候审通知书》、《检察建议书》，拟证明原告及其法定代表人覃孟全涉嫌刑事犯罪，检察机关作出不予起诉决定，并建议被告对原告非法占用林地的事实进行调查后作出行政处罚； 4、《林业行政处罚立案登记表》、《柳州市柳江区林业局关于16起督办案件研究讨论会会议纪要》、《案件延期申请书》、柳江县大荣建材采石场复绿情况现场照片，拟证明被告收到检察建议后，于2018年9月21日正式作出立案审批；立案之后，被告多次通知原告配合告调查，但由于原告不配合，导致多次延期；原告非法占用林地采矿，导致林地已经完全丧失造林的条件； 5、《接受调查通知书》及相片，拟证明因原告不配合调查，被告到原告的户籍地粘贴接受调查通知书； 6、柳江区2016年森林督查变化图斑调查报告，拟证明经具备资质的第三方机构调查确定涉案采石场占用的4.59公顷土地是国家二级公益保护林； 7、行政执法证复印件，拟证明执法人员的身份信息； 8、勘验、检查笔录及方位示意图、平面示意图，拟证明被告对涉案采矿区进行勘查，有大荣村党支书参加，勘验地点为龙汉山，结果为非法占用林地4.59公顷，已完全丧失造林条件； 9、对覃志象的询问（调查）笔录及勘查现场照片、公益林地管护合同，拟证明覃志象是大荣村委党支书，自2014年起一直都是原告在涉案林地采矿，覃志象知道涉案林地属于国家公益林地的信息来源； 10、对覃相伟的询问（调查）笔录及接受调查通知书回执，拟证明覃孟全不在柳江，覃相伟代其父亲覃孟全签收有关通知； 11、对覃继英的询问（调查）笔录，拟证明2017年上半年左右涉案采石场停工，且覃继英不知道涉案林地未获得审批； 12、《关于对柳江县成团大荣采石场非法占用林地案的处理请示》，拟证明被告工作人员就本案向单位领导请示，原告占用林地属于二级保护林，面积为4.59公顷，且未办理林地占用手续； 13、企业变更咨询单、电脑咨询单，拟证明原告的工商信息变更情况； 14、接受调查通知的登报材料，接受调查通知书及照片，拟证明被告登报通知覃孟全接受调查； 15、对覃孟全的询问（调查）笔录、身份证、企业相关材料证明及指认现场照片，拟证明覃孟全自2003年起一直在涉案林地采矿，从2018年开始，覃孟全已经收到被告相关的接受调查的通知，覃孟全通过与雅中屯的合同取得矿区使用许可，采矿区域的范围及四至； 16、林地资源违法案件调查报告、违法案件审理记录、行政处罚告知书及送达回证、行政处罚听证告知书及送达回证，拟证明案件的事实及适用法律向领导作了审查报告，并告知原告相关权利及送达文书； 17、受案登记表、回执、立案决定书、告知书、取保候审决定书、被取保候审人权利义务告知书、取保候审保证书、送达回执，拟证明2017年4月11日被告将案件移送公安机关，后林业公安作为刑事案件立案侦查，说明被告作出的处罚决定不存在超时的问题； 18、案件移送审查起诉告知书、起诉意见书、对覃孟全的讯问笔录、对覃继英、覃志象、覃继统、覃孟陆的询问笔录、现场辨认笔录，拟证明原告的投资人覃孟全在2017年6月2日的笔录当中承认其自2003年至2017年一直在涉案林地开采的事实，覃孟全自认没有办理过林地占用手续，在覃继英的调查笔录当中，其陈述采石场停工的时间是2017年5月，覃孟全指认采矿的地点是3林班12小班，开采期间为2005年至2017年； 19、现场勘验笔录，拟证明公安机关对现场进行勘验，且覃孟全无异议； 20、柳江区占用林地案件移交表，拟证明被告于2017年4月24日将本案移送公安机关处理； 21、案件来源情况说明、证明、调查报告、户籍证明，拟证明被告经调查后报领导审批，经具备资质的机构对占用林地的事实进行调查核实，确定原告占用林地面积4.59公顷，以及原告投资人覃孟全的身份信息； 22、会议签到册、听证会议记录、听证会的报告，拟证明被告履行了听证程序，原告认可非法占用4.59公顷林地； 23、桂林办规字【2017】19号《广西林业行政处罚自由裁量基准》，拟证明被告自由裁量的依据； 24、江自然林罚书字〔2020〕01号《林业行政处罚决定书》及送达回证、邮寄回执，拟证明被告作出的处罚决定程序合法。 经庭审质证，被告对原告提供的证据质证意见如下：对证据1-2的三性均无异议，不认可证明目的。 原告对被告提供的证据质证意见如下： 对证据7、10、13、14、16、24均无异议；对证据1、4的真实性均无异议，不认可证明目的；对证据2、11、15、17、18、19、20、22、23的三性均无异议，不认可证明目的；对证据3的真实性及合法性无异议，不认可关联性及证明目的；对证据5的真实性不认可，认为该通知书是事后张贴的；对证据6、8的真实性及证明目的均不认可；对证据9中的管护合同无异议，但认为该合同与涉案土地面积不一致；对证据12、17、21的三性及证明目的均不认可。 对于双方均无异议的证据，即被告提供的证据7、10、13、14、16、24均真实、合法，与本案待证事实相关联，可作为定案依据。 对于双方有异议的证据，本院分析认证如下： 原告提供的证据1-2均真实、合法，与待证事实相关联，可作为定案依据。被告提供的证据1-5、9、11、12、15、17、18、19、20、21、22、23均真实、合法，与待证事实相关联，可作为定案依据；被告提供的证据6调查报告，因系具备资质的机构所出具，可作为定案依据；被告提供的证据8符合法定勘验程序，可作为定案依据。 经审理查明，原告系个人独资企业，投资人为覃孟全。 2003年4月至2017年4月期间，原告在未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意情况下，在柳州市柳江区马槽山“芋头弄”一带3林班12小班国家级公益林林地内开采矿石，致使45900平方米林地上的植被全部毁损。 因涉嫌未办理林地占用审批手续，2016年10月18日，原柳江县林业局向原告送达停工通知书，要求原告立即停工整顿。经初查，因认为当事人涉嫌刑事犯罪，原柳州市柳江区林业局（以下简称原柳江区林业局）于2017年4月24日将案件移送公安机关处理，公安机关于同年同月27日作出立案决定进行侦查，经侦查终结，于同年6月22日移送检察机关审查起诉。2018年6月8日，柳州市柳江区人民检察院（以下简称柳江区检察院）作出江检刑不诉〔2018〕36号《不起诉决定书》，决定对覃孟全不起诉。同年9月20日，柳江区检察院作出检察建议书，建议原柳江区林业局对包括原告在内的16家企业或个人非法占用林地的行为依法查清违法事实后作出行政处罚。次日，原柳江区林业局对本案立案调查，并委托具备调查规划设计资质的机构对涉案林地进行调查，结果显示，涉案林地位于柳江区小班内，面积为4.59公顷，已采石，森林类别为国家级公益林，保护等级为二级，地类为灌木林，地形地貌已被破坏，石头裸露，完全丧失林业生产条件。被告先后对原告的投资人覃孟全及相关工作人员进行调查询问。2019年11月5日，被告就原告非法占用林地一案进行集体讨论，并于同年同月8日向原告送达行政处罚告知书及听证告知书，告知原告拟对其作出行政处罚决定的事实、理由及依据，依法享有的陈述、申辩及要求听证的权利。2019年12月4日，依原告的申请，被告召开听证会议，原告的负责人覃孟全到会参加。 2020年1月8日，被告作出01号处罚决定，认定原告的行为违反《森林法实施条例》第十六条第一款第（一）项的规定，依据《森林法实施条例》第四十三条第一款及参照桂林办规字〔2017〕19号《广西壮族自治区林业厅关于印发广西林业行政处罚自由裁量基准的通知》的规定，决定：1.责令柳江县成团大荣采石场（现更名为柳州市柳江区成团大荣采石场）2020年12月底前恢复所占林地原状；2.并处罚款137.7万元（按非法占地面积每平方米30元的罚款即45900平方米×30元/平方米=1377000元）。该处罚决定书于次日送达原告。 原告不服上述处罚决定，提起本案行政诉讼，请求：一、撤销被告柳江区自然局于2020年1月8日作出的江自然林罚字〔2020〕01号林业行政处罚决定；二、本案受理费由被告柳江区自然局承担。 另查明，2017年1月6日，柳江县撤县设区，柳江县人民政府更名为柳州市柳江区人民政府，其职能部门相应更名。2019年2月28日，原柳江区林业局的林业行政管理职能并入新组建的柳州市柳江区自然资源局。 本院认为，行政机关作出行政行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法的，依法应予维持。本案中，原告违反《森林法实施条例》第十六条第一款第（一）项的规定，未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途，面积达45900平方米。该事实有相关现场笔录及照片、辨认笔录、调查报告、询问笔录等证据予以证实，足以认定。被告履行了立案调查、询问取证、处罚前告知、依申请召开听证会议、集体合议等程序，依据上述查明的事实，根据《森林法实施条例》第四十三条第一款及参照桂林办规字〔2017〕19号《广西壮族自治区林业厅关于印发广西林业行政处罚自由裁量基准的通知》之规定，作出责令原告于2020年12月底前恢复所占林地原状，并处罚款人民币137.7万元的01号处罚决定。该处罚决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，裁量恰当。原告虽称被告未将林业审核作为处罚的前置程序，未告知原告涉案土地属于林地，但从在卷证据《柳江县采矿权出让合同》及《采矿权出让协议》看，被告与原告签订采矿权出让合同、协议时已告知原告在矿山建设和矿产资源开发利用中，涉及土地、山林等事项应当按照法律、法规的规定办理，被告已尽告知义务，因此，原告的该节主张，理由不能成立，本院不予支持。至于原告提出被告超过行政处罚的发现期限，不应受处罚的主张。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。期限从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。本案中，被告发现原告涉嫌未经审核同意擅自改变林地用途后于2016年10月18日向原告发出停工通知，也即原告的违法行为被发现的日期最迟为2016年10月18日，但该行为自原告对涉案矿山进行开采至被发现时处于连续、继续状态，依法应从行为终了之日起计算，被告经初查后认为原告的行为涉嫌刑事犯罪，遂向公安机关移送，公安机关经侦查终结并移送检察机关起诉，后检察机关认为不符合刑事起诉条件，决定对覃孟全不起诉，并于2018年9月20日提出检察建议，建议原柳江区林业局对原告等非法占用林地的行为依法查清违法事实后作出行政处罚。被告于次日立案调查。因此，被告作出的01号行政处罚决定未超过行政处罚的发现期限，原告的该节主张于法无据，本院不予支持。此外，对于原告提出其取得采矿许可证，不存在违法行为，被告作出的处罚决定未说明涉案土地于何时被划定为公益林的主张。本院认为，根据经依法公布并实施的森林法律、法规规定，任何单位或者个人因开采矿藏需要占用林地的，均需经县级以上人民政府林业主管部门审核同意后取得用地手续方可实施，原告不能仅凭其不知道为由逃避其应尽的法定义务，因此，原告的该节主张，理由不能成立，本院不予支持。 综上，原告的起诉理由不能成立，于法无据，其诉讼请求本院不予支持。被告作出的01号处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，裁量恰当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告柳州市柳江区成团大荣采石场的诉讼请求。 本案受理费50元（原告已预交），由原告柳州市柳江区成团大荣采石场负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日向本院递交上诉状，并按对方当事人数提供副本，预交上诉费，上诉于柳州市中级人民法院。 审 判 长  林海生 人民陪审员  覃海梅 人民陪审员  韦筱玲 二〇二〇年十二月三十一日 书 记 员  丘云兰