河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行再125号再审申请人（一审原告、二审上诉人）中国农业银行股份有限公司西峡县支行，住所地西峡县白羽南路**。法定代表人孙宝瑞，行长。委托代理人杨奎森，该行工作人员。被申请人（一审被告、二审上诉人）西峡县自然资源局，，住所地西峡县行政中心后楼法定代表人庞彦，局长。行政出庭负责人王强，该单位工作人员。委托代理人郅伟，河南龙城律师事务所律师。一审第三人葛升，男，1977年6月10日生，汉族，住西峡县。委托代理人刘永军，河南盛春律师事务所律师。再审申请人中国农业银行股份有限公司西峡县支行（以下简称农行西峡县支行）因诉被申请人西峡县自然资源局及一审第三人葛升土地行政登记及行政赔偿一案，不服南阳市中级人民法院（2019）豫13行终312号行政判决，向本院申请再审。本院作出（2020）豫行申833号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人农行西峡县支行的委托代理人杨奎森，被申请人西峡县自然资源局的行政负责人王强、委托代理人郅伟，一审第三人葛升及委托代理人刘永军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。内乡县人民法院一审查明：2015年9月18日，西峡县国土资源局在第三人葛升未到场的情况下，审查审核了下列材料：葛升签名的《房地产抵押登记申请书》、《抵押承诺书》、《同意国有土地使用权抵押承诺书》、《连带责任担保承诺书》、农行西峡县支行《房地产评估报告》、陈春阁的连带责任担保承诺、昝纪青的承诺书、合作协议书、南阳天平（2015）（估）字第083号土地估价报告后，向土地他项权利人农行西峡县支行颁发了西他项（2015）第175号土地他项权利登记证书，将西国用（2015）第055号国有土地使用证记载地产13355.15平方米、抵押总值560.92万元办理了抵押登记，并注明：“为保护土地他项权利人的合法权益，对土地权利人申请登记的本证所列土地他项权利，经审查核实，准予登记，颁发此证。”同日，昝纪青以西国用（2015）第055号国有土地使用证作抵押、以第三人葛升为连带责任担保保证人，向农行西峡县支行借贷本金280万元，借期12个月，约定年利率6.44%。昝纪青支付利息至2016年8月20日后未再还款，农行西峡县支行诉至西峡县人民法院。2017年2月10日，西峡县人民法院作出（2016）豫1323民初3501号民事判决书，该判决书的主要内容：一、昝纪青于本判决生效后十日内偿还农行西峡县支行借款2800000元及利息；二、葛升对以上本金及利息承担连带清偿责任；葛升在清偿了借款本金及利息后有权向昝纪青追偿；三、农行西峡县支行对葛升所有的用于担保贷款的抵押物土地使用证［证号为西国用（2015）第055号］享有优先受偿权利。该民事判决书生效后，农行西峡县支行申请西峡县人民法院执行，执行过程中发现抵押土地西国用（2015）第055号土地证权利人并非他项权证上记载的葛升本人，致使农行西峡县支行对登记抵押物无法依法变卖优先受偿。2017年6月29日，西峡县人民法院以（2017）豫1323执528号执行裁定书：裁定终结本次执行程序。2019年3月25日，西峡县人民法院作出（2019）豫1323刑初30号刑事判决书认定西国用（2015）第055号土地使用证系昝纪青伪造，并使用该伪造的虚假产权证书作担保，于2015年9月18日从农行西峡县支行贷款280万元至今未还，构成骗取贷款罪。2019年7月30日，农行西峡县支行认为，西峡县自然资源局在办理土地抵押登记过程中，未履行认真审查义务，对申请人提供资料、抵押土地及其权属证书未加以核对和识别，为假土地证办理抵押登记手续，致使农行西峡县支行发放的贷款280万元不能享有抵押物变卖优先受偿权，遭受了财产损失，且财产损失与西峡县自然资源局出具他项权利证书的行为存在法律上因果关系，故请求依法确认西峡县自然资源局作出的西他项（2015）第175号土地他项权利证书之行政行为违法，并赔偿因其违法登记造成的直接损失280万元本金及利息。一审法院认为：不动产抵押权登记是登记机关应抵押人和抵押权人的申请，为担保债务的履行和债权的实现，对房地产等不动产抵押物依法设定抵押权并予以行政登记的行政行为。抵押物经登记后，抵押合同依法生效，抵押权人依法享有对抗任何第三人主张抵押物变卖受偿的权利，不论是恶意或善意第三人。因此，不动产抵押登记涉及抵押权人的重大利益关切，抵押登记机关应当依法、审慎、全面行使行政职权。根据《担保法》第四十二条“办理抵押物登记的部门如下：（一）以无地上定着物的土地使用权抵押的，为核发土地使用证的土地管理部门；……”之规定，西峡县自然资源局作为西国用（2015）第055号土地使用证的颁证机关，依法拥有该宗土地抵押登记之行政职权。根据《不动产登记暂行条例》第十八条：“不动产登记机构受理不动产登记申请的，应当按照下列要求进行查验：（一）不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致；（二）有关证明材料、文件与申请登记的内容是否一致；（三）登记申请是否违反法律、行政法规。”和《不动产登记暂行条例实施细则》第十五条第（三）项“不动产登记机构受理不动产登记申请后，还应当对下列内容进行查验：……（三）不动产界址、空间界限、面积等权籍调查成果是否完备，权属是否清楚、界址是否清晰、面积是否准确；……”之规定，西峡县自然资源局依法应当且有义务、有条件、有能力查验西国用（2015）第055号土地使用证的真实性、合法性，重点查明权籍调查成果是否完备、权属是否清楚，即作为登记的证明材料、文件与申请登记内容的权属、界址、面积的一致性而未依法有效查验核实；根据《担保法》第四十四条：“办理抵押物登记，应当向登记部门提供下列文件或者复印件：（一）主合同和抵押合同；（二）抵押物的所有权或者使用权证书。”而西峡县自然资源局在办理登记时未收集上述材料并予以审查，且在有关权利人未到场的情况下，仅作形式审查，未尽依法、审慎、全面的审查义务，对虚假伪造的西国用（2015）第055号土地使用权证作出抵押登记，该登记行为显属事实不清、证据不足、程序违法，依法应予以撤销，但鉴于其虚假性，依法不具有可撤销内容，可确认行为违法。故，农行西峡县支行请求依法确认西峡县自然资源局作出的西他项（2015）第175号土地他项权利证书之行为违法的理由成立，一审法院依法予以支持。关于农行西峡县支行请求判决西峡县自然资源局赔偿因违法登记造成损失280万元本金及利息，根据《国家赔偿法》第四条：“行政机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”和《不动产登记暂行条例》第二十九条：“不动产登记机构登记错误给他人造成损害，或者当事人提供虚假材料申请登记给他人造成损害的，依照《中华人民共和国物权法》的规定承担赔偿责任。”及《物权法》第二十一条：“当事人提供虚假材料申请登记，给他人造成损害的，应当承担赔偿责任。因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。”之规定，国家法律法规依法赋予了受害人可以直接向错误登记机构请求行政赔偿，再由登记机构依法追偿，也可以直接向造成登记错误的人请求民事赔偿的选择权利。本案中，农行西峡县支行基于对西峡县自然资源局土地权属登记、土地抵押登记行政行为的行政信赖，将280万元本金借出，在财产损失与错误登记行为之间存在法律上的因果联系，农行西峡县支行有权选择通过行政赔偿程序获得赔偿的权利。但是，根据《国家赔偿法》第三十六条：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”之规定，行政赔偿标的指向为依法造成的直接损失。所谓直接损失，是指因行政侵权行为直接作用于受害人财产而使现有财产实际必然发生减少或消灭，或受害人为补救受到侵害的财产权益之必要支出，并在依法采取所有可能的措施和一切必要的法律程序后，依然不能依法收回，主要但不仅限于以下情形：债务人下落不明或已经法定程序执行终结，无法清偿债务；有证据证明债权人债权已不可能实现；依法不可能通过法律途径救济实现。结合本案，农行西峡县支行已经通过民事诉讼程序，依法实现了（2016）豫1323民初350号民事判决书确定的包括“被告葛升对以上借款本金及利息承担连带清偿责任。被告葛升在清偿了农行西峡县支行该借款本金及利息后有权向被昝纪青追偿。”的财产利益保证实现方式，且（2017）豫1323执528号执行裁定书：“终结本次执行程序。”确认了该案正处在民事执行中，尚未依法执行终结，其财产权益正在依法实现过程中……，280万元本金及利息损失可能缩减或灭失，故农行西峡县支行请求主张的280万元本金及利息损失未能提供证据和依据证明其直接损失的数额现在已经能够依法确定，非处于变化状态，且经当庭调解未果。根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十五条“人民法院经审理认为被诉行政行为违法或者无效，可能给原告造成损失，经释明，原告请求一并解决行政赔偿争议的，人民法院可以就赔偿事项进行调解；调解不成的，应当一并判决。人民法院也可以告知其就赔偿事项另行提起诉讼。”之规定，农行西峡县支行可待正在进行的民事执行依法终结，对造成的直接损失确定后就赔偿事项依法另行提起诉讼。故，农行西峡县支行该给付赔偿之诉讼理由，鉴于直接损失正在民事执行程序中，暂无证据确定直接损失数额，行政赔偿、民事赔偿一并提起没有法律依据，依法不能成立，一审法院不予支持。综上，为有效推进行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项之规定，一审法院作出（2019）豫1325行初11号行政判决：一、确认西峡县自然资源局2015年9月18日作出西他项（2015）第175号土地他项权证之行政行为违法；二、驳回农行西峡县支行请求西峡县自然资源局赔偿280万元本金及利息的诉讼请求。一审案件受理费50元，由西峡县自然资源局负担。西峡县自然资源局不服一审判决，向南阳市中级人民法院提起上诉，请求撤销一审判决，改判驳回农行西峡县支行的起诉。农行西峡县支行不服一审判决，向南阳市中级人民法院提起上诉，请求确认西峡县自然资源局2015年9月18日作出西他项（2015）第175号土地他项权证之行政行为违法；判令西峡县自然资源局承担赔偿责任。南阳市中级人民法院二审查明的事实与一审一致。二审法院认为，关于被诉他项权登记效力问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”，《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：……（三）行政行为的内容客观上不可能实施……”，本案中，西峡县自然资源局作为他项权登记机关依法有义务且有条件和能力查验西国用（2015）第055号土地使用证的真实性、合法性，其在涉案土地使用权权属未调查清楚的情况下，依据虚假土地使用权证作出的他项权登记内容客观上不可能实施，他项权利人的权利实际上不可能实现，因此西峡县自然资源局涉案登记行为存在重大且明显违法情形，参照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第一款“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决”之规定，本案农行西峡县支行虽未请求确认被诉行政行为违法，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决，一审判决确认该行为违法不当，应予以纠正。因无效的行政行为自始无效，故不适用起诉期限相关规定，西峡县自然资源局认为农行西峡县支行提起一审诉讼超过了法定的诉讼时效（起诉期限）的诉讼主张不能成立，二审法院不予支持。关于农行西峡县支行的赔偿请求是否应该得到支持的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据”，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。国家赔偿就其本质而言是对公民、法人或者其他组织的一项最终救济制度，如受害人的人身、财产损失系由第三人行为所造成，应当先由第三人承担民事责任，即使行政机关的行政行为对受害人损失起有一定作用，也只有在穷尽民事诉讼救济途径仍不能使被侵害权益得到足额赔偿时，受害人方得以行政赔偿作补充，行政机关不应当承担应由直接第三人承担的民事责任。如受害人通过民事诉讼获得充分赔偿，则应当免除行政机关的行政赔偿责任，以避免出现直接责任人不需承担任何赔偿或对同一损害法院判决重复赔偿的情况。本案中，农行西峡县支行依法通过民事诉讼主张了对主债务人及担保人的债权，且相关债权已经进入强制执行程序，虽然执行法院作出了终结本次执行的裁定，但执行程序尚未完全终结，如发现被执行人有其他财产可供执行，申请执行人可以再次提出执行申请，故农行西峡县支行的实际损失尚无法确认，其请求西峡县自然资源局赔偿因其违法登记造成的直接损失280万元本金及利息，证据不足，二审法院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚但适用法律错误，应予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，二审法院作出（2019）豫13行终312号行政判决：一、维持内乡县人民法院（2019）豫1325行初11号行政判决第二项；二、撤销内乡县人民法院（2019）豫1325行初11号行政判决第一项；三、确认西峡县自然资源局2015年9月18日作出西他项（2015）第175号土地他项权登记之行政行为无效。一、二审案件受理费各50元，由西峡县自然资源局负担。农行西峡县支行申请再审称：原一、二审认定事实清楚、证据充分，但适用法律错误。1、该案南阳市中级人民法院以被申请人行政登记行为“重大且明显违法”判决行政行为无效，根据行政诉讼法第七十六条规定“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”该案确认无效后法院认为被申请人承担补充责任属适用法律错误。2、《物权法》第21条第2款规定“因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。”《不动产登记暂行条例》第29条规定“不动产登记机构登记错误给他人造成损害，或者当事人提供虚假材料申请登记给他人造成损害的，依照《中华人民共和国物权法》的规定承担赔偿责任。”《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第12条规定“申请人提供虚假材料办理房屋登记，给原告造成损害，房屋登记机构未尽合理审慎职责的，应当根据其过错程度及其在损害发生中所起作用承担相应的赔偿责任。”登记机构赔偿责任的成立以登记行为存在过错为前提。因此，登记机构赔偿责任是过错责任而不是补充责任。3、申请人的实际损失已经形成。（1）案涉贷款自2016年8月23日起未归还贷款本息，按照中国人民银行依据国际惯例制定的《贷款分类指导原则》，该贷款分类为“损失”。（2）借款人昝纪青已被判处刑罚，涉案抵押土地因被申请人违法登记被确认无效无法处置，经法院强制执行已无可供执行财产，申请人现已穷尽法律救济手段但已无法实现债权。综上，一、二审法院均认为被申请人有义务有条件有能力查验西国用（2015）第55号土地使用权证的真实性、合法性，申请人基于对被申请人的信赖发放贷款而造成的财产损失与被申请人的错误登记行为之间存在法律上的因果关系，被申请人应就其行使职权造成财产损害的违法行为承担赔偿责任。一、二审判决以直接损失结果未确定为由驳回赔偿请求，属法律适用错误。请求：1、撤销南阳市中级人民法院（2019）豫13行终312号行政判决第二项内容。2、请求依法判令被申请人赔偿因违法登记造成申请人损失的280万元本金及利息。西峡县自然资源局答辩称：一、申请人请求由我方承担赔偿责任的理由不能成立。申请人要求赔偿依据的是行政诉讼法76条，物权法21条和不动产登记暂行条例第29条，以及最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题规定的12条，我方认为上述法律法规赔偿责任的适用是有前提条件及必须有充分证据证明，损害后果是登记机构的违法行为直接造成的，而且损害后果是确定真实的，本案申请人要求答辩人赔偿不符合上述规定。1、物权法第21条第一款和第二款，规定了两种情形承担赔偿责任方式，这两种是不能混用的，本案申请人的损失是由申请抵押登记的当事人提供虚假材料造成的，属于物权法第21条第一款规定的情形，损害后果不是登记机构的行为直接造成的，登记机构不应当承担相应的责任。2、不动产登记暂行条例第16条规定，申请人应当提交下列材料并对申请材料的真实性负责。因申请土地抵押登记的相关材料是借贷双方当事人共同提交，对申请登记材料的真实性，负法律责任的应当是申请人和第三人。3、申请人诉请的损失属于国家赔偿，按照国家赔偿法第36条规定，对财产造成其他损害，按照直接损失给予赔偿。本案申请人赔偿请求是基于西峡县人民法院2016豫13**民初3501号民事判决书提出的，且申请人已申请西峡县人民法院强制执行，该案尚未执行终结，现申请人请求我方赔偿280万元本金及利息，缺乏事实根据。4、申请人提出的损失，证据是贷款分类指导原则，以此来证明其损失，我方认为，该证据不能作为损失认定的依据，更不能作为答辩人应当赔偿的依据。一是此规定是银行内部规定，不是法律规定，对外不具有法律效力，其分类方法仅限于银行内部使用，二是按此规定分类的损失不是必然的损失，仍然有追回的可能和实际追回的情况，不能据此确定全部损失。二、申请人认可并同意以案涉土地抵押担保，对可能造成的损失后果负有过错责任。三、我方已经尽到了法定义务，不应承担责任。四、申请人的起诉超过诉讼时效。综上，请求驳回申请人的再审请求。葛升述称：葛升没有向西峡县自然资源局提供土地资料以及抵押物申请，也没有去过西峡县自然资源局办理过土地抵押登记。西峡县自然资源局和农行西峡分行办理抵押登记时，葛升不知情。葛升在本案中仅针对昝纪青提供了个人保证担保的签字，对其它土地情况均不知情，也没有向农行西峡分行和西峡县自然资源局以及昝纪青提供过任何其他的书面的材料。仅做了保证人担保，葛升在本案中没有过错，且昝纪青的刑事判决书中对于此情况也进行了确认。本院再审查明的事实与南阳市中级人民法院二审查明的事实一致，但其中“昝纪青支付利息至2016年8月20日后未再还款”应当为：昝纪青支付利息至2016年8月22日，后未再归还贷款本息。本院认为，南阳市中级人民法院二审判决确认西峡县自然资源局于2015年9月18日作出西他项（2015）第175号土地他项权登记之行政行为无效正确，本院予以确认。在二审已判决确认土地他项权登记无效，农行西峡县支行再审仍请求撤销二审行政判决第二项，即维持确认土地他项权登记违法判决，没有法律依据且不符合情理，本院不予支持。关于农行西峡县支行的赔偿请求是否应该得到支持的问题。《中华人民共和国物权法》第二十一条第二款规定：“因登记错误，给他人造成损害的，登记机构应当承担赔偿责任。登记机构赔偿后，可以向造成登记错误的人追偿。”该条款不但要求登记机构不得登记错误，并且要求申请人的登记也不得错误，更赋予登记机构的工作人员在履职时应有的审慎审查义务及承担损害结果的赔偿主体和追偿的权利。昝纪青以非本人名下的西国用（2015）第055号国有土地使用证向西峡县自然资源局申请他项权利登记时，西峡县自然资源局的工作人员应当更加审慎对待，严格审查，因为并非昝纪青本人持有本人的国有土地使用证申请他项权利登记，同时，西峡县自然资源局有义务、有条件、也有能力核实昝纪青提交的该国有土地使用证的真伪，内容是否正确，因为该国有土地使用证就是西峡县自然资源局自已登记颁发的，核实该证的使用权人是否正确轻而易举，从而可以避免因申请人的错误登记导致抵押登记的设立，避免农行西峡县支行放贷本金280万元及产生的利息，依法西峡县自然资源局应当承担赔偿责任，况且民事判决进入强制执行程序后，因无可供执行的财产，西峡县人民法院曾作出裁定，终结本次执行程序至今。西峡县自然资源局赔偿后，依法可以向造成登记错误的申请人追偿。一、二审法院关于农行西峡县支行的赔偿请求是否应该得到支持的理由错误，本院予以纠正，其判决结果应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第九十一条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条规定，判决如下：一、维持南阳市中级人民法院判决第二项，即“撤销内乡县人民法院行政判决第一项‘确认西峡县自然资源局2015年9月18日作出西他项（2015）第175号土地他项权证之行政行为违法’”。二、维持南阳市中级人民法院判决第三项，即“确认西峡县自然资源局西他项（2015）第175号土地他项权登记无效”。三、撤销南阳市中级人民法院第一项，即“维持内乡县人民法院行政判决第二项‘驳回农行西峡县支行请求西峡县自然资源局赔偿280万元本金及利息的诉讼请求’”。四、西峡县自然资源局赔偿中国农业银行股份有限公司西峡县支行280万元本金及利息（自2016年8月23日起按照年利率6.44%支付280万元本金利息至实际清偿之日止）。一、二审案件受理费各50元，由西峡县自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  刘太键审判员  吕 平审判员  段励刚二〇二〇年十二月二十二日书记员  范浩杰