四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终2032号 上诉人（原审原告）邱正华，男，1975年10月24日出生，彝族，住四川省冕宁县。 被上诉人（原审被告）凉山彝族自治州人民政府。住所地：四川省西昌市三岔口南路**。 法定代表人苏嘎尔布，州长。 委托代理人罗思鸽。 上诉人邱正华因诉凉山彝族自治州人民政府（以下简称凉山州政府）行政复议一案，不服四川省凉山彝族自治州中级人民法院（2019）川34行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明:2017年11月4日，四川吉泓建筑工程有限公司（以下简称吉泓公司）与拉依拉火签订内部承包合同，吉泓公司将其承建的喜德县冕山镇土地整理项目伍合村范围M7.5浆砌石埂、20砼40CM*40CM、M7.5浆砌片石排水沟、整治田间道C30砼路面硬化工程中所有材料和机具、人工费等承包给拉依拉火。由于吉泓公司拖欠民工工资，拉依拉火及其代理人邱正华向喜德县自然资源局（原喜德县国土资源局，简称喜德县资源局）申请处理。2019年1月30日，喜德县资源局要求吉泓公司于2019年2月3日前付清所有农民工工资、材料款、机械款等一切工程费用。2019年2月3日，吉泓公司作出《关于限期支付喜德县冕山镇伍合村、和平村、和民村土地开发整理项目农民工工资的回复》，承诺其已全部付清农民工工资，其他款项因对方私自篡改合同单价并不愿意承担相关税收等问题属于合同经济纠纷。拉依拉火、邱正华因吉泓公司未兑付工程费用向喜德县资源局信访。2019年3月26日，喜德县资源局作出喜国土资发〔2019〕35号《喜德县国土资源局关于拉依拉火等反映拒付欠资欠薪的信访事项答复意见书》和喜国土资发〔2019〕36号《喜德县国土资源局关于邱正华反映冕山镇伍合村土整项目工程款及农民工工资未拨付的信访事项答复意见书》。邱正华对答复意见书不服，于2019年4月8日向凉山州自然资源局（原凉山州国土资源局，简称凉山州资源局）提出复查申请，请求撤销喜国土资发〔2019〕35号、36号信访答复意见书，并请求重新作出行政处理，并行政令吉泓公司支付工程款1024960.00元。 2019年4月12日，喜德县资源局作出《喜德县国土资源局关于撤销受理告知书信访事项答复意见书的决定》，该决定中载明喜德县资源局在凉山州资源局通报情况后，对作出的告知书和答复意见书进行了自查，认定信访人反映的诉求属于应当通过诉讼、仲裁等法定途径解决的投诉请求。故根据《信访条例》第十四条第二款的规定，决定撤销2019年3月18日、3月20日、3月26日作出的《受理告知书》、喜国土资发〔2019〕35号《喜德县国土资源局关于拉依拉火等反映拒付欠资欠薪的信访事项答复意见书》和喜国土资发〔2019〕36号《关于邱正华反映冕山镇伍合村土整项目工程款及农民工工资未拨付的信访事项答复意见书》。同日，喜德县资源局向拉依拉火、邱正华等人作出《不予受理告知书》，该不予受理告知书依据《信访条例》第十四条第二款的规定，以4月12日该局已作出了《关于撤销受理告知书信访事项答复意见书的决定》，故决定对拉依拉火、邱正华等人反映的诉求不予受理，建议其向有管辖权的仲裁机构或法院申请仲裁或诉讼。凉山州资源局也于2019年4月12日按照《四川省国土资源厅关于进一步做好全省国土资源信访复查复核工作的通知》对于复查申请无原处理机关出具的处理意见书的不予受理的规定，向邱正华作出了对其复查申请不予受理的《信访复查申请不予受理告知书》。 2019年4月22日，邱正华因不服凉山州资源局作出的《信访复查申请不予受理告知书》向凉山州政府提起行政复议申请。2019年4月29日，凉山州政府决定受理邱正华的复议申请。凉山州政府经审查，认为行政复议申请人邱正华与吉泓公司之间的纠纷系工程承包合同纠纷，属民事纠纷。依据《中华人民共和国行政复议法》第八条第二款之规定，该复议申请不属于复议机关的受案范围。同时，行政复议申请人不服凉山州资源局作出的《信访复查申请不予受理告知书》属于信访案件，信访案件适用《信访条例》，依据《信访条例》第三十五条第一款之规定进行处理。凉山州政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定于2019年6月20日作出凉府复决字〔2019〕8号《凉山彝族自治州人民政府行政复议决定书》（简称8号复议决定）驳回行政复议申请。 原审法院认为，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条“行政诉讼法第二十六条第二款的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外”的规定，凉山州政府作为复议机关，在受理复议申请后发现申请人的申请不符合受理条件而决定驳回其复议申请，属于程序性驳回，该复议决定属于复议机关自己的意思表示，当事人不服该复议决定向人民法院法院提起行政诉讼时，应当由复议机关单独作为被告，故凉山州政府是本案的适格被告。 依照《中华人民共和国行政复议法》第六条“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：(一)对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；(二)对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；(三)对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；(四)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；(五)认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；(六)认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；(七)认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；(八)认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；(九)申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；(十)申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”的规定，对行政复议范围作出了明确的规定。本案中，邱正华向凉山州政府提出复议申请的内容是“请求撤销凉山州国土资源局于2019年4月12日作出的不予受理决定，并重新作出复查决定，同时行政令四川省喜德县国土资源局履行喜国土发〔2019〕16号行政通知，行政处罚四川吉泓建筑工程有限公司支付工程款人民币1024960.00元及公开工程造价及方量”。2019年4月12日凉山州资源局作出的《信访复查申请不予受理告知书》是针对邱正华的信访事项申请复核复查而作出。凉山州政府认定邱正华申请复议的事项属于信访事项正确，故邱正华针对信访事项复核复查而提出的复议申请不属于行政复议的受案范围。邱正华认为其复议申请属于复议范围的理由不能成立，原审法院不予支持。 综上所述，凉山州政府作出的8号复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回邱正华的诉讼请求。案件受理费50元，由邱正华负担。 邱正华不服原审判决，上诉称，凉山州资源局收到上诉人复查申请及答复意见后，未履行复查职责，并强制不受理，剥夺和侵犯了上诉人的复查权，上诉人提出的行政复议申请属行政复议受案范围。请求：1.撤销原审判决；2.履行复查职权；3.承担原审及二审诉讼费用。 凉山州政府答辩称：信访制度与行政复议制度是相互独立、相互分离的权利救济渠道，《信访条例》对答复意见提供了充足的救济途径。本案中，凉山州政府在受理了上诉人复议申请后，发现该复议申请系基于上诉人因民事纠纷提出的信访申请，遂依据《中华人民共和国行政复议法》以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，对其复议申请予以驳回适用法律正确，内容合法。 本院根据原审庭审笔录及当事人无争议的证据查明的案件事实与原审基本一致。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第六条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。提出行政复议申请的前提条件是申请人的行政复议申请事项属于行政复议受案范围。本案中，邱正华向凉山州政府申请行政复议，请求：“撤销凉山州国土资源局于2019年4月12日作出的不予受理决定（《信访复查申请不予受理告知书》），并重新作出复查决定，同时行政令四川省喜德县国土资源局履行喜国土发〔2019〕16号行政通知，行政处罚支付工程款人民币1024960.00元及公开工程造价及方量”。根据本案查明的事实及上述行政复议请求，邱正华系对《信访复查申请不予受理告知书》不服，其争议实质系因在案涉土地整理项目中，与四川吉泓建筑工程有限公司就农民工工资、材料款、机械款等工程费用支付发生争议，要求行政机关解决处理、责令吉泓公司支付工程款。且《信访复查申请不予受理告知书》决定对邱正华信访复查申请不予受理，属于信访处理行为，即邱正华申请行政复议的对象属于信访事项，该信访事项及其实质争议均不属于行政复议受案范围。凉山州政府认定工程承包合同纠纷属民事纠纷，邱正华复议请求属于信访事项，不属于行政复议受案范围，作出8号复议决定，符合法律规定。凉山州政府收到邱正华的行政复议申请后，在法定期限内作出复议决定并送达，程序合法。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。邱正华要求的上诉理由和请求均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人邱正华负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王轶贤 审 判 员 毛学龙 审 判 员 吕元华 二〇二〇年十二月三十日 法官助理 刘晴雯 书 记 员 周建秋 附:本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。