江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏06行终603号 上诉人（原审原告）张达龙，男，1963年3月18日生，××族，住如皋市。 委托代理人张业美（系张达龙妻子），女，1966年3月28日生，××族，住址同上。 委托代理人陈婉枫，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）如皋经济技术开发区管理委员会，住所地如皋经济技术开发区时代大厦。 法定代表人郝晓东，副主任。 应诉负责人赵宏祥，副主任。 委托代理人贾根建，如皋经济技术开发区管理委员会工作人员。 委托代理人吴迂，江苏冠华律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）如皋市经济贸易开发总公司，住所地如皋经济开发区工发大厦****。 法定代表人蔡建梅，总经理。 委托代理人吴朦，上海浦谐律师事务所律师。 上诉人张达龙因要求确认房屋搬迁补偿安置协议无效一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1116号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2016年3月，如皋经济技术开发区管理委员会（以下简称如皋开发区管委会）为顺利推进开发区产业园区项目建设，决定启动搬迁工作并设立产业园区搬迁指挥部及数个搬迁推进小组。同年3月6日，如皋开发区管委会以产业园区搬迁指挥部的名义向搬迁户发出搬迁序时进度表、搬迁须知、补偿安置政策解答、致广大拆迁户的一封信等材料，对搬迁的政策和要求进行宣传。如皋开发区管委会与如皋市经济贸易开发总公司（以下简称经贸公司）订有合同，由经贸公司对被搬迁户实施搬迁，具体拆除事务则委托淮安市军珲拆除有限公司完成。张达龙户位于如皋市柴湾镇××居××组××桥北侧的沿河房屋在搬迁范围内。 2016年11月15日，经贸公司与张达龙签订《如皋市房屋搬迁补偿安置协议》（以下简称被诉协议），协议载明张达龙的房屋实测建筑面积499.69平方米，合法建筑面积296.6平方米，经贸公司支付张达龙补偿款合计1098302.54元（已支付），张达龙应于2016年11月25日前将房屋腾空交出。协议有张达龙、张业美夫妇签字。张达龙不服，向一审法院提起诉讼，请求确认被诉协议无效。 一审法院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。第四条第一款规定，因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。以上规定表明，行政机关为实施行政管理或者公共服务之目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，公民、法人或者其他组织因此不服提起诉讼的，属于行政诉讼受案范围。本案中，第一，虽然被诉协议确系经贸公司与张达龙所签订，但无论是《中华人民共和国土地管理法》，还是《国有土地上房屋征收与补偿条例》均未授权纯粹的民事主体可以通过民事协议的方式实施集体土地或国有土地上房屋的搬迁，相反前述法律规定的土地征收和补偿的主体均为地方人民政府。第二，从如皋开发区产业园区项目来看，案涉项目显然是为了实现行政管理之目标，而且如皋开发区管委会为此设立了产业园区搬迁指挥部及数个搬迁推进小组，说明案涉地块的搬迁工作系由如皋开发区管委会组织实施。即使被诉协议是由经贸公司与被搬迁户签订，亦应视为系受如皋开发区管委会委托实施的行为。第三，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关为适格被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定的，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法规定的委托，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。如皋开发区管委会为了实现产业区园区建设项目，委托经贸公司与张达龙就案涉地块被搬迁房屋等协商签订被诉协议，显然具有行政协议的法律属性，当属于行政诉讼受案范围。如皋开发区管委会作为委托的行政机关，是适格的被告。 行政机关在履行行政管理职责过程中，为实现公共利益或者行政管理目标，可以通过与公民、法人或者其他组织协商的方式达成具有行政法上权利义务内容的协议。因行政协议既具有行政性的特点，又兼有合同性的特点，故审理行政协议案件首先应当适用行政法律规范，在行政法律规范没有具体明确规定的情况下，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定了四种“重大且明显违法”情形：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。本案中，第一，案涉地块的搬迁工作系由如皋开发区管委会组织实施，案涉协议虽然加盖的是经贸公司的印章，但经贸公司系受如皋开发区管委会委托与被搬迁户签订协议，应由如皋开发区管委会承担相应法律责任，如皋开发区管委会是适格的主体。第二，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益。第五十四条第二款规定，一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。《中华人民共和国民法总则》第一百五十条规定，一方或者第三人以胁迫手段，使对方在违背真实意思的情况下实施的民事法律行为，受胁迫方有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。张达龙主张受胁迫而签订了被诉协议，但并未提供证据证明其受到如皋开发区管委会工作人员胁迫，也没有证据证明因受到胁迫产生心理恐惧从而违背真实意思表示签订了协议，更无证据证明被诉协议损害了国家利益。 综上，被诉协议不符合确认无效的情形，一审法院遂依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款之规定，判决驳回张达龙的诉讼请求。 张达龙不服一审判决，向本院提起上诉称，1.上诉人房屋所在地块至今未被征收，如皋开发区管委会与上诉人签订的被诉协议违背土地管理法关于土地征收的强制性规定；2.我国并无法律赋予行政机关通过协议搬迁村民房屋的权力，法无授权不可为，如皋开发区管委会不具有签订协议的行政主体资格。3.被诉协议约定的补偿价格明显低于周边房屋，协议内容明显减损上诉人的权利，导致上诉人丧失了经营场所和生活来源，依法应当确认无效。4.被诉协议系如皋开发区管委会为达逼签目的、半夜骚扰上诉人，上诉人受胁迫而签订。因此，被诉协议应当依法确认无效，一审判决认定事实错误。请求二审法院撤销一审判决，确认被诉协议无效。 被上诉人如皋开发区管委会辩称，协议搬迁不为法律所禁止，签订协议前，上诉人的房产经过评估，案涉地块安置房的价值也一直没有上调，被诉协议不存在减损上诉人权利的情形。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 被上诉人经贸公司述称，被诉协议具有行政协议的法律属性，属于行政诉讼受案范围，被诉协议不存在无效的情形。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审查，对一审法院认定的事实予以确认。 本院认为，行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，是双方当事人的合意结果，体现了当事人对自身权利的处分，因此兼具行政性和合同性。对行政协议效力的审查，既要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，同时也要适用《中华人民共和国合同法》第五十二条关于认定合同无效规定，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量。只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定等情形时才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，行政行为具有行政主体不具有行政主体资格、减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据以及行政行为的内容客观上不可能实施、其他重大且明显违法等情形，行政行为无效。法无授权不可为强调的是行政机关对自身行为的约束和规范。这一原则本身并不排斥行政机关在与相对人协商一致的情形下实现管理目标，通过与相对人协商一致的方式处理房屋搬迁与补偿安置事宜，不但减少了相对人与行政机关的对抗，降低了行政机关的行政成本，而且更有利于迅速平和地实现行政管理目标，成为传统行政管理手段的一种有效补充。本案中，如皋开发区管委会为实现行政管理目标，顺利推进开发区产业园区项目建设，通过协商方式给予被搬迁人相应的补偿安置权益，被搬迁人自愿交出房屋及相应土地，双方为此达成的搬迁协议既达到高效利用土地的效果，也充分考虑了被搬迁人的补偿安置权益，不存在行政诉讼法规定的行政主体不具有行政主体资格等重大且明显违法、应予确认无效情形。也正是因为搬迁协议建立在双方就房屋土地权属与补偿安置权益达成合意的基础上，土地管理法有关集体土地征收的相关强制性规定对搬迁协议的签订并不适用。因此，被诉协议也不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项有关“违反法律、行政法规的强制性规定”而导致被诉协议无效的情形。 根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。本案中，虽然张达龙主张被诉协议系受胁迫所签，但未能提交有效证据证明，无法达到人民法院确信胁迫事实存在的可能性并能够排除合理怀疑的标准，本院对此不予采信。从被诉协议内容看，协议约定的合法房屋面积为296.6平方米，超过张达龙的证载面积266.6平方米，如皋开发区管委会除对被搬迁房屋及附属设施补偿外，对张达龙实际用于经营的58.05平方米房屋给予了增补，另支付了各项搬迁补偿及奖励等，赋予张达龙对货币补偿和产权调换的选择权，产权调换的房源为《搬迁须知》所载的2600元/平方米基准价的如意花苑和2400元/平方米基准价的柴湾小区，该安置房源价格远低于张达龙所称的6000多元/平方米的周边商品房价格，可以保障张达龙搬迁后的居住利益。因此，被诉协议也不存在显失公平而应予撤销的情形。 综上，被诉协议不存在法定无效或可撤销情形，一审法院经审理判决驳回张达龙要求确认被诉协议无效的诉讼请求并无不当，本院应予维持。张达龙的上诉理由不能成立，本院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下: 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人张达龙负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇二〇年十二月三十日 法官助理 吴彩丽 书 记 员 丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；