贵州省铜仁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔06行终156号 上诉人（一审原告）湖南盐业股份有限公司贵州分公司。登记住所地：贵州省贵阳市南明区花果园五里冲花果园项目**第********[花果园社区]。 负责人李东红，该分公司经理。 委托代理人姚元勋，贵州锦江河律师事务所律师。 委托代理人蒋巧，贵州锦江河律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）铜仁市碧江区市场监督管理局。 法定代表人申秋利，该局局长。 委托代理人赵勇，贵州巨合律师事务所律师。 上诉人湖南盐业股份有限公司贵州分公司（以下简称湖南盐业贵州公司）因与被上诉人铜仁市碧江区市场监督管理局（以下简称碧江区市场监管局）工商行政管理一案，不服贵州省思南县人民法院（2019）黔0624行初201号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，湖南盐业股份有限公司于2011年12月16日成立并办理《营业执照》、《食品经营许可证》，经营场所为湖南省长沙市芙蓉区建湘路**。2018年12月24日，湖南盐业股份有限公司获得《食盐定点批发企业证书》，经营范围为全国。2018年10月10日，湖南盐业贵州公司成立并办理《营业执照》，营业场所位于贵州省贵阳市南明区花果园五里冲花果园项目Ｖ区第15栋1单元30层3号［花果园社区］，经营范围包含销售食用盐、工业盐等。2018年10月30日，原告获得上述营业场所的《食品经营许可证》。2019年5月28日、29日、30日，原告从湖南省湘澧盐化有限责任公司进货“雪天”牌食盐119.5吨并分四车运送至铜仁市。2019年5月31日，原告与自然人李军签订劳动合同，聘请李军作为铜仁市城区销售经理负责原告在铜仁市城区的食用盐批发业务，并安排公司经理杜林峰为李军开展新员工营销技巧等业务指导。当日，原告租赁自然人李志刚位于铜仁市碧江区房屋用作食盐存储。该批食盐运送到铜仁市后，李军按照50元／袋（购买十袋送三袋）的价格分别向“铜仁市碧江区王玉英食品经营店”、“铜仁市碧江区和平饭店”、“铜仁市荣发调味品商行”、“铜仁市碧江区顾记副食店”、“铜仁市碧江区小李调味品商行”、“铜仁市碧江区陈记商行”、“铜仁市碧江区天海副食店”、“铜仁市碧江区佳盈调味品商行”、“贵州铜仁味之源食品有限公司”、“铜仁市碧江区兄弟大蒜辣椒批发部”、“铜仁市碧江区鼎泰隆商行”、“铜仁市碧江区高金凤粮油店”、“铜仁市碧江区蒋记商行”等进行批发。李军在收取食盐货款后将“铜仁营业款”汇至原告账户。2019年6月19日，被告接到举报，于6月24日对案件进行立案调查，对原告租赁的铜仁市碧江区仓库进行检查，制作现场笔录，对现场拍照，在仓库无法打开的情况下经部门负责人批准对仓库采取了查封行政强制措施。同年6月28日，被告对李军及部分该批食盐购进主体进行询问。7月1日，被告在部门负责人审批情况下对原告囤于上述仓库内的“雪天”牌食盐4058袋［规格为25Ｋｇ／袋（500克×50包）］采取扣押行政强制措施，并将《实施行政强制措施决定书》及扣押清单送达原告。7月2日至8月1日，被告向本案其他相关人员进行询问。7月11日，被告到铜仁市公共政务中心查询到原告未在铜仁市及碧江区办理《营业执照》和《食品经营许可证》。7月30日，被告在部门负责人审批情况下延长扣押行政强制措施至8月29日，并将《延长行政强制措施期限决定书》邮寄送达至原告。8月6日，被告向原告邮寄送达《行政处罚听证告知书》。次日，原告提出听证申请。8月16日，被告向原告邮寄送达《行政处罚听证通知书》。8月26日，被告组织听证并制作听证笔录。8月29日，被告对该批食盐解除扣押行政强制措施，并将《解除行政强制措施决定书》邮寄送达原告，李军代为领取该批被扣押的食盐。9月10日，被告对原告作出碧市监处字﹝2019﹞49号行政处罚决定：①没收当事人经营的“雪天”牌食盐4058袋［规格为25Ｋｇ／袋（500克×50包）］；②处货值金额181640元的10倍罚款，计1816400元，并将该处罚决定书邮寄送达原告。原告湖南盐业贵州公司不服，于2019年9月24日提起行政诉讼。 一审法院认为，被告碧江区市场监管局作为市场监督管理部门具有对负责辖区范围内食盐质量安全管理与市场监督执法的职能职责。关于原告湖南盐业贵州公司诉请撤销被告作出的《行政处罚决定书》（碧市监处字﹝2019﹞49号）的诉讼请求。经查，原告在碧江区租赁房间仓储食盐，安排铜仁市城区食盐销售经理李军接收食盐后联系铜仁市城区食盐批发客户，在确定客户需要进盐后再为客户进行配送，并将湖南盐业股份有限公司及原告的相关证照复印件及食盐检验报告向客户提供。自食盐运送到达铜仁市后，李军按照50元/袋（购买十袋送三袋）价格向铜仁市个体工商户批发食盐，并将收取的食盐货款以“铜仁营业款”名义汇至原告账户。该行为已超出在铜仁市城区“仓储食盐”的范畴。李军作为原告在铜仁市城区的食盐销售经理，按照原告安排，对外以原告名义开展的上述行为，应当认定为原告公司的行为，原告在铜仁市城区销售食盐的行为客观存在。《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款规定：“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。”《食品经营许可管理办法》第二条第一款规定：“在中华人民共和国境内，从事食品销售和餐饮服务活动，应当依法取得食品经营许可。”第四条规定：“食品经营许可实行一地一证原则，即食品经营者在一个经营场所从事食品经营活动，应当取得一个食品经营许可证。”第二十三条第二款规定：“在经营场所外设置仓库（包括自有和租赁）的，还应当在副本中载明仓库具体地址。”第二十七条第二款规定：“经;经营场所发生变化的当重新申请食品经营许可。外设仓库地址发生变化的，食品经营者应当在变化后10个工作日内向原发证的食品药品监督管理部门报告。”据此，湖南盐业股份有限公司获得《食盐定点批发企业证书》，只能证明湖南盐业股份有限公司在全国范围内具有食盐定点批发的资格，从事食品经营还须按照“一地一证”原则办理《食品经营许可证》，并针对经营场所外设置仓库还应当在《食品经营许可证》副本中载明仓库具体地址。本案中，原告所办《食品经营许可证》的经营场所为“贵州省贵阳市南明区花果园五里冲花果园项目V区第15栋1单元30层3号[花果园社区]”，未按照“一地一证”原则在铜仁市及碧江区办理《食品经营许可证》而在铜仁市城区从事食盐经营的行为，违反了上述规定。被告于2019年6月24日对该案立案后，对现场进行检查，向相关人员进行询问，就案涉食盐采取扣押措施，组织原告进行听证等，并根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条关于“违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款”的规定，于2019年9月10日作出了碧市监处字﹝2019﹞49号行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，处罚得当。关于原告提出请求被告赔偿原告因此所受损失的诉讼请求。经查，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。据此，赔偿请求人获得赔偿须以合法权益遭受侵犯为前提。本案中，被告作出的碧市监处字﹝2019﹞49号行政处罚决定合法，原告不具有合法权益受到侵犯的事实。故原告的该项诉讼请求的理由不能成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，判决：驳回原告湖南盐业股份有限公司贵州分公司的诉讼请求。本案受理费50元，由原告湖南盐业股份有限公司贵州分公司负担。 湖南盐业贵州公司上诉请求：1、请求依法撤销一审法院的判决；2、请求依法撤销被上诉人作出碧市监处字（2019）49号行政处罚决定书，并依法判决被上诉人赔偿上诉人损失1万元；3、本案的一审、二审的诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、上诉人作为湖南省盐业股份有限公司的自建分公司有权在贵州省境内开展食盐销售活动。国务院《盐业体制改革方案》明确：“从2018年1月1日起，现有食盐定点生产企业和食盐批发企业可依照新的规定申请许可，根据许可范围从事相应的经营活动。”2018年4月12日，工信部发布《食盐定点生产企业和批发企业规范条件》和《管理办法》（公告【2018】19号）,其中第二条“关于食盐定点批发企业批发经营能力”规定：省级食盐定点批发企业除在本省（自治区、直辖市）开展食盐批发销售业务外，可在其他省（自治区、直辖市）开展食盐批发销售业。依据上述盐改文件上诉人有权在贵州省境内全渠道开展食盐经营活动，无需再于各地区办理食品经营许可证。二、案涉仓库为上诉人在碧江区的外设仓库，并非经营场所。上诉人并未在该仓库开展网络销售、售后服务、食品分装等生产、经营活动，未突破仓储功能进行经营，而一审法院罔顾以上事实，将“上诉人在碧江区是否具有销售的行为”与“仓库是否为经营场所”混为一谈。三、被上诉人无权对食盐经营许可进行管理，其行为违反了行政职能法定原则。《食盐专营办法》第四条规定“县级以上地方人民政府确定的盐业主管部门负责管理本行政区域的食盐专营工作。国务院食品药品监督管理部门负责全国食盐质量安全监督管理。县级以上地方人民政府确定的食盐质量安全监督管理部门负责本行政区域的食盐质量安全监督管理”，即食盐专营许可的管理由盐业主管部门即国家工信部负责，而食品药品监督管理部门（根据国家机构改革文件食品药品监督管理部门职能并入市场监督管理局）只能负责食盐质量安全监督管理，而直至2020年1月3日国家市场监督管理总局才发布《食盐质量安全监督管理办法》，国家市场监督管理总局依据上位法《食盐专营办法》规定，从质量监督管理的角度出发，规定从事食盐销售活动应当取得经营许可证,该规章的发布表明在此之前国家没有任何一部法律法规或规章要求从事食盐销售必须办理《食品经营许可证》。根据行政职能法定原则，被上诉人无权对食盐经营实施行政许可。四、被上诉人实施行政执法行为程序严重违法，适用法律错误，其作出的行政处罚决定书应予撤销。被上诉人作出的强制措施及处罚决定程序违法。被上诉人立案调查的是李军涉嫌从事食盐批发行为的问题，在未办理立案审批手续的情况下对上诉人作出行政强制措施，后又下达的延长强制措施期限决定书也缺乏立案依据，被上诉人在程序严重违法情况下对上诉人作出了碧市监处字（2019）49号《行政处罚决定书》，违反了《中华人民共和国行政强制法》及《中华人民共和国行政处罚法》等法律法规规定的行政执法机关在实施行政执法行为时应当遵守的法定程序，并且，依据《中华人民共和国行政处罚法》第三条第三款的规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效，应该予以撤销。五、被上诉人违法滥用行政执法权给上诉人造成的损害应当依法赔偿被上诉人未经法定程序对上诉人实施行政强制措施及行政处罚决定，其滥用行政执法权的行为对上诉人的正常生产经营活动产生了极为不利的影响，严重损害了上诉人的商业信誉，对上诉人产生了巨大的经济损失，根据“权责统一”原则，被上诉人应当赔偿因滥用行政执法权给上诉人造成的经济损失。 本案审理过程中，上诉人的委托代理人提出本案实施的强制措施程序违法、事实不清：1、被上诉人2019年6月19日接到举报，6月24日立案。上诉人没有证据证明其已在立案前对违法线索进行了核查，立案程序不符合《市场监督管理机关行政处罚程序暂行规定》关于先核查再立案的要求；2、被上诉人实施查封对象不明，没有当事人、见证人签名，也未注明的拒签，告知救济途径是“碧江区人民法院”，应系思南县人民法院；3、被上诉人存在违法加重行政处罚情形。被上诉人的行政处罚行为，存在因上诉人申辩、申请听证被加重处罚情况。违反《市场监督管理机关行政处罚程序暂行规定》的“不得因当事人陈述、申辩或申请听证而加重行政处罚”规定。 被上诉人铜仁市碧江区市场监督管理局在答辩期内未作书面答辩。 本院经审理查明的事实与一审判决认定事实基本一致，本院予以确认。 本院另查明，2019年8月26日被上诉人铜仁市碧江区市场监督管理局在处罚前，履行对上诉人的听证告知笔录上告知拟作出的处罚是：①没收当事人经营的“雪天”牌食盐4058袋[规格为25kg/袋（500克x50包）]；②没收违法所得7942元；③处货值金额137002元的15倍罚款，计2055030元，以上合计人民币2062972元整。而作出的处罚决定内容：①没收当事人经营的“雪天”牌食盐4058袋[规格为25Kg/袋（500克×50包）]；②处货值金额181640元的10倍罚款，计1816400元。 本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款的规定，县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。被上诉人碧江区市场监管局具有对全区范围内食品质量安全违法事实作出行政处罚的职能，是本案的适格被告。 根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定，行政机关在作出行政处罚前，应当告知当事人作出处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。本案中，被上诉人作出的告知笔录上认定的货值金额、处罚的金额与处罚决定认定的货值金额、处罚金额完全不一致，可以认定被上诉人作出的行政处罚决定没有履行告知程序，违反法定程序，依法应予以撤销。一审判决认为被诉行政行为事实清楚，程序合法，判决驳回了上诉人的诉讼请求，认定事实错误，依法予以撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条第一款（三）项、第八十九条第一款（二）项的规定，判决如下： 一、撤销贵州省思南县人民法院作出的（2019）黔0624行初201号行政判决。 二、撤销铜仁市碧江区市场监督管理局2019年9月10日作出的碧市监处字[2019]49号《行政处罚决定书》。 三、责令铜仁市碧江区市场监督管理局在本判决生效以后六十日内重新作出行政行为。 一、二审案件受理费各五十元，共计一百元，由铜仁市碧江区市场监督管理局承担。 本判决为终审判决。 审判长 王 晋 审判员 谢稼祥 审判员 陈继霞 二〇二〇年十二月二十五日 法官助理吴万军 书记员舒雨