重庆市第三中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝03行终129号 上诉人（原审原告）：秦玉先，男，1964年2月14日出生，汉族，住重庆市丰都县。 委托代理人：舒中林，重庆森吉律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：重庆丰都工业园区管理委员会，住所地重庆市丰都县兴义镇（水天坪工业园）水天坪大道**，统一社会信用代码11500230660889773J。 负责人：刘江洪，委员会主任。 委托代理人：毛国金，重庆丰都工业园区管理委员会工作人员。 委托代理人：胡武雄，重庆天宇三星律师事务所律师。 上诉人秦玉先因与被上诉人重庆丰都工业园区管理委员会（以下简称丰都工业园区管委会）行政合同纠纷一案，不服重庆市涪陵区人民法院（2020）渝0102行初111号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院查明，秦玉先一家原系丰都县**镇三峡移民迁建户，采用划地安置，自建砖混结构七楼一底房屋一栋。后秦玉先在丰都县**镇金刚居委建设经营养殖场。2010年1月14日，因重庆丰都工业园区中小企业创业园建设用地需要，丰都工业园区管委会（甲方）与被拆迁户（乙方）秦玉先签订《征地房屋、构筑物及附属设施拆迁补偿协议》，其中第一条约定：“1.拆迁房屋、构筑物及附属设施按照丰都府发〔2008〕65号文件规定的标准补偿”；第七条约定：“乙方选择以下第1种住房安置方式进行安置：第一种：统建安置，选择在**镇统建安置，并同意按统建安置政策和标准进行安置；第二种：货币化安置，乙方选择在**镇统建安置区域之外其他城镇购房居住安置，甲方给予乙方一次性货币化安置费11250元/人”。该协议第七条内容在秦玉先签字时已经将“第二种”全部画上斜线。之后，秦玉先、丰都工业园区管委会对补偿问题均按照约定进行了兑现，且对于漏算部分（粪池）和补偿标准增加部分也于2011年3月28日由秦玉先领取了相应补偿款，即至此补偿款部分全部履行兑现完毕。 2015年12月4日，丰都县**镇政府发布《**镇中小企业创业园统建安置房分配时间安排》，其中明确2015年12月7日准备安置协议，落实人员，复印资料；12月8日召开安置对象户长动员大会；12月9日-12日签订安置协议；12月13日召开安置对象户长代表会；2015年12月14日-15日根据分房方案确定房号；2015年12月16日根据确定房号进行测算房价款。秦玉先未被作为统建安置住房的安置对象而未被通知，其于2016年得知统建安置已经完毕，遂提出请求无果。2017年10月27日，秦玉先向丰都县信访办提出信访，该信访办收到后转交丰都工业园区管委会予以处理。2019年11月19日，秦玉先向原审法院提起行政合同之诉，请求判令丰都工业园区管委会履行对其在**镇统建安置180平方米房屋的义务，后经该院释明后于2019年12月18日自愿申请撤回起诉，原审法院依法作出（2019）渝0102行初194号行政裁定书，裁定准予撤回起诉。2020年3月10日，秦玉先以房屋拆迁安置补偿合同纠纷为由，向重庆市丰都县人民法院提起民事诉讼，请求确认与丰都工业园区管委会签订的补偿协议有效，并由丰都工业园区管委会对其在**镇统建安置180平方米的房屋。该院于2020年5月7日作出（2020）渝0203民初872号民事裁定书，认为不属于民事案件受案范围，应属行政诉讼的受案范围，遂裁定驳回秦玉先的起诉。秦玉先、丰都工业园区管委会双方均未上诉。该裁定书生效后，秦玉先于2020年6月8日向原审法院提起本案诉讼，请求：1、判决确认秦玉先与丰都工业园区管委会于2010年1月14日签订的《征地房屋、构筑物及附属设施拆迁补偿协议》违法；2、判令丰都工业园区管委会赔偿秦玉先经济损失，即赔偿秦玉先180平方米的房屋（位于丰都县**镇镇上）。 同时查明，本案补偿协议所涉土地至原审法庭辩论终结前仍未取得征地批复，未在征地红线范围内。 本案原审庭审中，秦玉先自愿撤回第一项诉讼请求，即“请求确认秦玉先、丰都工业园区管委会于2010年1月14日签订的《征地房屋、构筑物及附属设施拆迁补偿协议》违法”，原审法院依法予以准许。 原审法院认为，人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。本案争议焦点为：1.秦玉先的起诉是否超过法定起诉期限或者诉讼时效；2.丰都工业园区管委会是否应当对秦玉先在**镇进行统建住房安置。 1.对于秦玉先的起诉是否超过法定起诉期限或者诉讼时效问题。其诉讼请求是针对丰都工业园区管委会未履行补偿协议约定的统建安置义务。由此，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定”，本案应当参照民事法律规范的诉讼时效制度，而非起诉期限。那么，秦玉先于2016年确定得知丰都工业园区管委会未将其列为统建住房安置对象后即提出了相应诉求，并且于2017年10月27日提出的信访诉求也依法转由丰都工业园区管委会进行处理，在丰都工业园区管委会处理未果后于2019年11月19日开始提起行政诉讼、民事诉讼，上述行为根据民事法律规范均能够引起诉讼时效的中断，故至本案起诉时仍未超过诉讼时效，该院对于丰都工业园区管委会的该项辩称依法不予采纳。 2.对于丰都工业园区管委会是否应当对秦玉先在**镇进行统建住房安置问题。虽然补偿协议第七条的格式文本中针对住房安置提供了两种选择，秦玉先也选择了第一种统建安置，但该条也明确按统建安置政策和标准进行安置。参照《重庆市征地补偿安置办法》（重庆市人民政府令第55号）第二十一条规定：“征地批文下达之日前，持有房屋所有权证和集体土地使用权证的被拆迁房屋的征地农转非人员为住房安置对象”。2005年11月9日，丰都县人民政府办公室作出的丰都府办发〔2005〕116号《丰都县征地拆迁安置办法》中，在安置人口认定方面，第十三条规定为：“在征地拆迁范围内，有下列情形之一的，不予以住房安置：…（七）征地红线外不涉及房屋拆迁的人员”。而秦玉先被拆迁房屋系经营性用房（养殖场），并非住房，同时该部分土地至今仍未取得征地批复，不在征地红线范围内，可见本案补偿协议签订之时秦玉先不符合住房安置（包括统建安置和货币安置）条件，且至今仍不符合住房安置政策，故丰都工业园区管委会未对秦玉先进行住房安置也并不违反补偿协议的相应约定，该院对秦玉先的诉讼请求依法不予支持。遂依照《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第二款、第二十五条、第二十七条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民法总则〉诉讼时效制度若干问题的解释》第二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回秦玉先的诉讼请求。案件受理费50元，由秦玉先负担。 上诉人秦玉先不服原判，上诉至本院，请求撤销原判，改判丰都工业园区管委会赔偿其180平方米的房屋（位于丰都县**镇镇上）或发回重审。其上诉事实和理由是：1.原审法院认定事实错误。其被拆迁房屋是经营性用房，而非违法房屋，是合法房屋。依据丰都府办发〔2005〕116号《丰都县征地拆迁安置办法》第十三条第七项“征地红线外不涉及房屋拆迁的人员不予住房安置”之规定，其被拆迁房屋虽在征地红线外但涉及房屋拆迁，符合住房安置条件。2.原审法院适用法律错误。《重庆市征地补偿安置办法》（重庆市人民政府令第55号）和丰都府办发〔2005〕116号《丰都县征地拆迁安置办法》均为合法程序征地的法律，但本案征地至今未得到批复，属于非法征地。依据丰都府办发〔2005〕116号《丰都县征地拆迁安置办法》第三条“本办法的拆迁人是指县土地行政主管部门”之规定，本案的拆迁人是丰都工业园区管委会，适用该法律错误。3.原审法院判决结果错误。其与丰都工业园区管委会签订的协议真实有效，双方应按约履行义务。按照原审判决，丰都工业园区管委会违法征地，明知其不符合安置条件还与之签订协议进行安置，导致丰都工业园区管委会拆迁了其房屋，助长了违法行为。 被上诉人丰都工业园区管委会答辩称，原审判决认定的事实清楚、证据充分、适用法律正确。《征地房屋、构筑物及附属设施拆迁补偿协议》签订后，事实上已作出变更并履行完毕。秦玉先提起诉讼的时间已超过法定起诉期限。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院二审查明：丰都中小企业创业园建设指挥部办公室于2010年9月1日作出《研究秦玉先养殖场、熊海于木料加工厂拆迁问题议事纪要》（第六期），其中载明：“根据秦玉先养殖场的基本情况，参照水天坪工业园区管委会处置方式及标准。该户养殖场房屋按企业生活用房每平方米增加15元，不再给予其他任何补偿。”2011年3月28日，秦玉先签字领取了漏算部分（粪池）和补偿标准增加部分的款项，其签名的拆迁补偿支付表（核实补发）载明：“核实内容：根据2010年9月1日议事纪要第六期补养殖场110.56㎡，增加15元/㎡,粪池（条石）12.746㎡。核实补发金额：2010.78元。” 另查明，关于涉案协议中秦玉先被拆迁房屋土地的征收拆迁工作，至二审法庭辩论终结前仍未取得批文。 本院查明的其他事实与原审法院查明的一致，本院予以确认。 本院认为，秦玉先提起本案诉讼，其诉讼请求为：1.判决确认秦玉先与丰都工业园区管委会于2010年1月14日签订的《征地房屋、构筑物及附属设施拆迁补偿协议》违法；2.判令丰都工业园区管委会赔偿秦玉先经济损失，即赔偿秦玉先180平方米的房屋（位于丰都县**镇镇上）。一审中，秦玉先自愿撤回第一项诉讼请求，系其对自身诉讼权利的自由处分，并不违反法律规定，应当予以准许。对于秦玉先第二项诉讼请求，其在诉讼中表达出的诉讼主张实际是，请求判令丰都工业园区管委会履行《征地房屋、构筑物及附属设施拆迁补偿协议》中对秦玉先进行统建安置的义务（具体要求为在丰都县**镇镇上统建安置180平方米房屋）。二审中，双方当事人的争议焦点是：丰都工业园区管委会应否按照《征地房屋、构筑物及附属设施拆迁补偿协议》的约定对秦玉先履行统建安置的义务。 根据查明的事实，丰都工业园区管委会与秦玉先于2010年1月14日签订《征地房屋、构筑物及附属设施拆迁补偿协议》，其中第七条虽约定有由丰都县工业园区管委会按“统建安置政策和标准”对秦玉先进行统建安置的内容，但该条款按“统建安置政策和标准”的含义较为笼统，并不明确具体，不便于执行。由此，上述统建安置方式的约定，可视为协议双方在统建安置标准和执行政策上，还未达成可参照可履行的一致意见。事实上，该协议签订后，双方当事人涉及房屋补偿的约定义务都已履行完毕。并且，在协议签订后几年的时间里，秦玉先均未对该统建安置的约定内容提出异议。同时，从丰都中小企业创业园建设指挥部办公室2010年9月1日出具的《研究秦玉先养殖场、熊海于木料加工厂拆迁问题议事纪要》（第六期）看，对于秦玉先涉案房屋的拆迁补偿问题，已经通过按企业生活用房增加补偿标准（每平方米增加15元），不再给予其他任何补偿的方式予以解决。秦玉先也已于2011年3月28日，领取了漏算部分（粪池）和补偿标准增加部分的款项。以上事实行为表明，双方当事人实则已对涉案协议条款的约定作了变更，原约定义务并不当然需要履行。 综上所述，上诉人秦玉先的诉讼理由不能成立，其提出的由丰都县工业园区管委会对其进行统建住房安置的诉讼主张，本院不予支持。原审判决驳回秦玉先的诉讼请求正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人秦玉先负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 唐正东 审 判 员 刘厚勇 审 判 员 简元华 二〇二〇年十二月二十五日 法官助理 张 莹 书记员代 洁