贵州省桐梓县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔0322行初14号 原告:遵义华洋苦荞酒业有限公司。住所地:遵义市新蒲新区新浦经济开发区综合保税区**。 法定代表人：古良容。 委托诉讼代理人：古邦兴，贵州于道律师事务所律师。 被告：遵义市综合行政执法局。机构地址:贵州省遵义市汇川区人民路343号。 负责人:申剑，系该局局长。 委托诉讼代理人：李云姣。 委托诉讼代理人：王世顶，贵州贵弘律师事务所律师。 原告遵义华洋苦荞酒业有限公司（以下简称“遵义华洋苦荞公司”）不服遵义市综合行政执法局（以下简称“遵义市综合执法局”）作出的（2019）遵新综执0801字第302号《行政处罚决定书》，向本院提起行政诉讼，本院于2020年7月2日受理后，于2020年7月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭公开开庭审理。原告遵义华洋苦荞公司的法定代表人古良容及委托诉讼代理古邦兴，被告遵义市综合执法局的委托诉讼代理人李云姣、王世顶到庭参加诉讼,本案现已依法审理终结。 2020年1月3日，被告遵义市综合执法局作出（2019）遵新综执0801字第302号《行政处罚决定书》，查明并认定：遵义华洋苦荞公司于2018年2月在喇叭××××组修建小型酒业包装厂，该厂占地3058平方米（其他草地），其上修建的建筑占地2030.21平方米，框架结构，四层，建筑总面积8120.84平方米，主体已完工，未投入使用。修建以上建筑未办理用地审批手续，且不符合土地利用总体规划。遵义华洋苦荞公司的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定，属违法行为。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《遵义市综合行政执法局行政处罚自由裁量标准（综合支队）》第25款之规定，给予遵义华洋苦荞公司如下行政处罚：1.责令将非法占用的土地3058平方米退还给喇叭镇红岩村；2.没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；3.对非法占用土地处罚款5元／平方米，共计人民币壹万伍仟贰佰玖拾元整（￥15290.00）。 原告遵义华洋苦荞公司向本院提出诉讼请求：1.撤销被告于2020年1月3日作出的（2019）遵新综执0801字第302号《行政处罚决定书》；2.本案诉讼费由被告承担。事实及理由：（1）被告文书中载明的原告未办理用地审批手续不属实。原告已向喇叭镇林业站、喇叭镇国土所等单位申请办理用地审批手续，上述单位收到申请材料后也认定该建设用地不属于林地、不占用基本农田，可以建设使用，且建设用地属于荒地并属集体所有，上述单位也告知原告与喇叭镇红岩村以及村民组协商签订合同即可先开工建设投入使用，在建设中逐步等待上级单位的相关手续，原告主动申请办理手续，修建过程中也在等待手续下发。（2）被告文书载明的不符合土地利用总体规划不属实。遵义市人民政府、新蒲新区管理委员会至今未颁布该建设用地的土地使用规划。即便有规划，被告也未在文书中载明规划的细节，原告也不知情，该规划的合法性、合理性、合规性值得商榷。（3）被告并未对原告进行充分的调查取证。被告对原告处罚的依据是采用新蒲新区自然资源局（林业局）移交的材料，但被告并未对原告进行充分的调查取证，也未在处罚前向原告下发有关通知书（仅仅只有处罚告知书），也未在原告修建厂房的两年期间对原告的行为进行告知和处理，被告在两年内默许原告建房，在原告修建完毕后立即实施处罚，给原告造成了大量的经济损失，不利于解决当地的就业问题及企业短缺的难题，不利于维护社会稳定和谐。（4）被告出具《行政处罚告知书》时所引用的法律条与现行的法律法规不一致，导致原告对事实出现误判，间接剥夺了原告的听证权利。被告在（2019）遵新综执0801字第302号《行政处罚告知书》中告知要处罚原告的依据是《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第七十六条、《遵义市综合行政执法局行政处罚自由裁量标准（综合支队）》第25款，由此，原告考虑到仅仅是复垦义务，并认为被告的处罚没有法律依据，故未申请举行听证，过错在于被告，被告向原告制作的《行政处罚告知书》不具有法律效力，程序违法。（5）被告出具《行政处罚决定书》时所引用的法律条款错误，处罚并无法律依据，应予撤销。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条是复垦土地的条款、第七十六条是未复垦土地的处罚条款，并无被告所述的责令退还土地、没收土地上新建的建筑物和附属设施的条款。虽然其引用《土地管理法实施条例》第四十二条进行处罚，由于第七十六条的前置条件不成立，被告对原告罚款也无任何法律依据。另外，被告所引用的《遵义市综合行政执法局行政处罚自由裁量标准（综合支队）》第25款，原告至今也不知道该条款的具体内容。 原告遵义华洋苦荞公司为支持其诉讼请求，向本院提交如下证据： 证据一、租赁协议，拟证明原告经云台村村民及村委会一致同意租赁红岩村云台村民组的荒地建厂，租赁的土地属于荒石山地，经喇叭镇土地部门勘探可以租赁； 证据二、新建厂房用地申请，拟证明原告在积极办理建房申请手续； 证据三、申请报告，拟证明喇叭镇林业站经现场勘查，认定此宗地不属于林地，可以建设厂房，同意原告在该地建设包装标准厂房； 证据四、喇叭镇土地利用现状图三张，拟证明经喇叭镇国土资源所现场勘查，认定不占用基本农田，喇叭镇村镇有关部门也认定该荒地不占用基本农田，不属于林地，并制定了图纸，同意原告修建房屋； 证据五、喇叭镇云岩村云台活动中心申请报告，拟证明喇叭镇红岩村、喇叭镇人民政府希望原告在柿花坪修建1500平方米房屋（载明由村委会引资建设），进而附带修建更多的党员活动室、阅览室、棋牌室、农民科技培训室等，目的是丰富群众生活，喇叭镇人民政府也加盖了印章，进一步证明喇叭镇政府支持原告修建酒厂项目，且有利于解决当地群众活动中心建设难题； 证据六、遵新经发备案﹝2018﹞7号备案证明，拟证明遵义市新蒲新区经济发展处对原告修建的厂房进行备案，也同意原告修建厂房，并注明了修建的面积、建设的具体规模和内容，且修建的工期为12个月，原告因为时间短只得尽快施工，并继续完善手续； 证据七、固定资产项目情况，拟证明原告的项目属于三新项目、PPP项目（代表政府和民间合作），政府积极支持修建，且该项目原告投资已超过1000万元； 证据八、行政处罚告知书，拟证明原告并非擅自占用荒地，被告查明的事实无事实依据； 证据九、行政处罚决定书，拟证明被告于2020年1月3日处罚原告时引用的法律条文与2020年1月1日施行的最新《土地管理法》条文内容不一致，属于《行政诉讼法》第七十条应当予以撤销《处罚决定书》的情形。 被告遵义市综合执法局辩称：第一、综合行政执法体制改革后，答辩人具有土地管理、规划管理行政执法主体资格，对原告因违反土地利用审批及规划许可的行为作出行政处罚系履行法定职能。第二、答辩人对原告违反土地利用审批的违法事实认定清楚，程序合法，确认违法占地、违规修建建筑物面积计算合理。首先，根据答辩人提交2019年12月12日和12月17日《现场检查记录》、实物图片和原告负责人古良容的《调查笔录》综合显示，涉案建筑物违法占地和违规修建于2018年2月。后经答辩人委托遵义市星木测绘有限责任公司现场测量，根据测绘公司2019年12月19日出具书面《测绘报告》记载显示，原告修建小型酒业包装厂违法占地面积3058平方米(其他草地)，建筑物占地2030.21平方米，框架结构，四层建筑总面积8120.84平方米，主体已完工，未投入使用，因而答辩人认定原告违法占用土地修建建筑物的客观事实是清楚的。其次，经答辩人调查了解和函请遵义市新蒲新经济发展处、遵义市新蒲新区管理委员会、自然资源局查询涉案项目备案审批、用地审批规划等信息，通过了解和查询机关的回复意见显示，原告的建设项目只有备案登记，且占用的土地不符合播州区喇叭镇土地利用总体规划图(局部)(2016-2020)，且该项目实际用地与现状围不符，至今未办理和完善用地审批手手续和建房审批手续，因而原告违反土地利用审批、用地规划许可的事实清楚。其三，答辩人对原告作出处罚决定程序合法、规范。2019年12月12日正式立案调查，并于当日向原告达达调查询问通知书和告知其接受调查的时间、地、地点和应当提交的书面材料按程序开展实地核查和收集固定证据，整个调查程序规范；调查完成后经答辩人集体讨论决定，于2019年12月27日向原告送达了(2019)遵新综执0801字第302号《行政处罚告知书》，并依法向原告告知其享有的陈述、申辩、听证及相关权利、义务。在原告未提出陈述、申辩、听证要求后，答辩人于2020年1月3日作出(2019)遵新综执0801字第107号《行政处罚决定书》，向被答辩人子以送达，并告知其不服处罚决定的救济途径。第三、答辩人对原告作出行政处罚决定适用法律、法规正确，处罚种类、幅度合理。首先，由于原告违法占地修建步案建筑物的行为发生在2018年2月，至2019年12月12日答辩人正式立案调查时，新修订的《中华人民共和国土地管理法》尚未生效(2020年1月1日生效)，根据法不溯及既往的原则，答辩人对原告的涉案违法行为作出行政处罚时，应当适用2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》的内容和条款，因而原告诉状所言答辩人在《行政处罚告知书》和《行政处罚决定书》中适用的法律条款与现行法律规定不致，导致其对事实出现误判的说法无法律依据，系自身对法律法规适用的误解。其次，由于原告未取得用地审批、规划许可手续开始修建建筑物，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条第一款之规定，因而原告占地修建涉案建筑物的行为属于违法行为。其三，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定，责令原告将非法占用土地退还给村集体，没收在非法占地上修建的建筑物和其他设施，并处以一定数额的罚款符合法律法规规定。综上所述，鉴于原告违法占地修建涉案建筑物的行为事实清楚、证据确实充分，处罚程序正当合法，请依法驳回原告的诉请，以维护法律的正确实施。 被告遵义市综合执法局在举证期限内向本院提交了下列证据： 证据一、立案审批表，拟证明遵义市综合执法局接受新蒲新区自然资源局案件线索，于2019年12月12日对涉案违法占地修建建筑物的行为予以立案调查的事实； 证据二、调查询问通知书及送达回证，拟证明遵义市综合执法局立案后依法向原告送达了调查询问通知书，要求原告接受调查并提供相关调查材料的事实； 证据三、身份证、营业执照等主体资料、租赁合同、审批报告等，拟证明原告于2016年3月28日登记注册，于2017年租赁红花岗区喇叭镇红岩村集体土地，只办理建设项目备案就违法占用土地动工修建涉案建筑物的事实； 证据四、现场检查笔录及违法建筑物图片、第三方违法建筑物用地、违建测绘报告，拟证明原告违法用地和违反规划许可建设，违法用地面积、违法建筑物面积经遵义市综合执法局委托的第三方测绘机构测量予以确认的事实； 证据五、调查询问笔录，拟证明根据原告的法人于2019年12月17日的陈述，涉案违法建筑至今未取得用地审理、建设规划许可审批的事实； 证据六、新蒲新区经济发展处文件、新蒲自然资源局及管委会查询移送资料，拟证明原告的建设项目只有备案登记，项目用地及建设未经土地部门、规划部门审批，项目用地不符合喇叭镇（2016-2020）土地利用总体规划，且项目用地与实际现状图不符； 证据七、贵州省行政执法证，拟证明涉案违法行政处罚的调查人员具备执法资格的事实； 证据八、调查报告、案件讨论记录及审批、处罚告知书、处理决定书及送达依据，拟证明在处罚决定作出前，已通过集体讨论，并向原告送达了行政处罚告知书，原告未依法提出陈述、申辩、听证，遵义市综合执法局依法作出行政处罚决定书并予以送达的事实； 证据九、财务移交书、移交清单、缴款单、送达回证，拟证明行政处罚决定书送达后，原告已缴纳了罚款，遵义市综合执法局依法通知喇叭镇人民政府及村委会，接受违法占用的集体土地，依法保管没收的违法建筑物的事实。 经庭审举证质证，本院对上述证据认证如下：原告提交的证据一至证据九及被告提交的证据一至证据九可以证明被告作出涉案《行政处罚决定书》的事实。根据上述证据和当事人当庭无争议陈述，本院确认事实如下：遵义华洋苦荞公司成立于2016年3月28日，经营范围为苦荞酒生产、销售和苦荞系列产品销售，该公司于2018年2月在喇叭××××组修建了小型酒业包装厂，框架结构，四层，主体已完工，至今未投入使用。2020年1月3日，遵义市综合执法局对遵义华洋苦荞公司作出（2019）遵新综执0801字第302号《行政处罚决定书》，查明并决定：遵义华洋苦荞公司于2018年2月在喇叭××××组修建小型酒业包装厂，该厂占地3058平方米（其他草地），其上修建的建筑占地2030.21平方米，框架结构，四层，建筑总面积8120.84平方米，主体已完工，未投入使用。修建以上建筑未办理用地审批手续，且不符合土地利用总体规划。遵义华洋苦荞公司的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条之规定，属违法行为。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《遵义市综合行政执法局行政处罚自由裁量标准（综合支队）》第25款之规定，给予遵义华洋苦荞公司如下行政处罚：1.责令将非法占用的土地3058平方米退还给喇叭镇红岩村；2.没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；3.对非法占用土地处罚款5元／平方米，共计人民币壹万伍仟贰佰玖拾元整（￥15290.00）。现遵义华洋苦荞公司不服该《行政处罚决定书》，向本院提起诉讼要求判决如前诉请。 本院认为，根据《中共遵义市委办公室遵义市人民政府办公室关于印发的通知》等文件的规定，遵义市综合执法局具有对遵义华洋苦荞公司作出行政处罚的职权。 本案的争议焦点为：（2019）遵新综执0801字第302号《行政处罚决定书》事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确。根据《行政处罚决定书》中载明的查明事实部分的内容及遵义市综合执法局在庭审中的陈述，均表示遵义华洋苦荞公司修建的厂房不符合土地利用总体规划，并根据《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第七十六条之规定对遵义华洋苦荞公司作出“没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施”的行政处罚，但《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第七十六条规定的内容为“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”根据上述规定，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，应限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，对符合土地利用总体规划的，应没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；遵义市综合执法局认定遵义华洋苦荞公司新建的厂房不符合土地利用总体规划，却对其作出没收的处罚决定，认定事实与适用法律之间存在矛盾，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的”之规定，遵义市综合执法局作出的（2019）遵新综执0801字第302号《行政处罚决定书》应予以撤销。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决如下： 撤销遵义市综合行政执法局于2020年1月3日作出的（2019）遵新综执0801字第302号《行政处罚决定书》。 案件受理费50元，由被告遵义市综合行政执法局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。 审 判 长  袁 静 人民陪审员  梁隆琴 人民陪审员  何文秀 二〇二〇年十二月二十五日 书 记 员  蒋永俐