甘肃省张掖市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）甘07行终62号 上诉人（原审原告）:张掖市光宇纸业有限责任公司。 法定代表人:李某1，该公司总经理 委托诉讼代理人:黄某，甘肃振泽律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）:张掖市不动产登记事务中心。 法定代表人:张某1。 委托诉讼代理人:李某2，甘肃金彤律师事务所律师。 原审第三人:张掖市工业用布有限责任公司。 法定代表人:刘某。 委托诉讼代理人:史某，甘肃重光律师事务所律师。 委托诉讼代理人:宋某。 原审第三人:甘州区三闸镇人民政府。 法定代表人:潘某。 委托诉讼代理人:韩某。 委托诉讼代理人:陈某，甘肃金都律师事务所律师。 原审第三人：甘肃资产管理有限公司。 法定代表人：阮某，公司董事长。 委托诉讼代理人：张某2，甘肃金致诚律师事务所律师。 上诉人张掖市光宇纸业有限责任公司（以下简称光宇纸业）因与被上诉人张掖市不动产登记事务中心（以下简称不动产登记中心）、原审第三人张掖市工业用布有限责任公司（以下简称工业用布公司）、甘州区三闸镇人民政府（以下简称三闸镇政府）、甘肃资产管理有限公司（以下简称资产管理公司）土地管理行政登记一案，不服甘肃省高台县人民法院（2019）甘0724行初7号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人光宇纸业的委托诉讼代理人黄某、被上诉人不动产登记中心的法定代表人张某1及其委托诉讼代理人李某2、工业用布公司的委托诉讼代理人史某、宋某、三闸镇政府的委托诉讼代理人韩某、陈某、资产管理公司的委托诉讼代理人张某2到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院认定的事实，1999年1月,原张掖市人民政府(现甘州区政府)对位于三闸乡东泉村的990001-(2)号72480平方米宗地向三闸乡(现三闸镇)经济联合委员会颁发张三集建(1999)字第990001-(2)号《集体土地建设用地使用证》。1999年10月27日,三闸乡人民政府会议研究决定用该土地为工业用布公司做贷款抵押。1999年11月,原张掖市人民政府就该宗地向工业用布公司颁发张国用(1999)字第000180号《国有土地使用证》，使用权类型为划拨。2000年10月，工业用布公司与原张掖市土地管理局签订土地出让合同，出让期限五年，并办理了他项权利证书，以涉案土地及其他土地、设备做抵押与中国农业银行张掖市分行火车站分理处签订《最高额抵押合同》和《借款合同》。2004年4月，张掖市人民政府根据市、区国土资源管理事权划分的要求，对原张掖市人民政府向工业用布公司颁发张国用(1999)字第000180号《国有土地使用证》换发了新版的《国有土地使用证》，张国用(2004)字第000180号《国有土地使用证》记载内容与原证一致。2016年12月，中国农业银行张掖分行将对工业用布公司的债权转让给甘肃资产管理公司。2017年12月经张掖市中级人民法院调解，确定由工业用布公司偿还资产管理公司借款本金1675万元及利息，资产管理公司对位于张掖市××区土地证号为张国用(2004)第0001**土地及地上建筑物享有优先受偿权。 一审法院认为，原张掖市人民政府核发的张国用(1999)字第000180号《国有土地使用证》已被张掖市人民政府换发的张国用(2004)字第000180号《国有土地使用证》所代替，依据《不动产登记暂行条例》，张掖市不动产登记事务中心代表张掖市人民政府行使不动产的登记职权，光宇纸业申请变更张掖市人民政府为张掖市不动产登记事务中心符合法律规定。张掖市人民政府根据市、区国土资源管理事权划分，对原张掖市人民政府向张掖市工业用布公司颁发张国用(1999)字第000180号《国有土地使用证》换发新版的《国有土地使用证》，且新证记载内容与原证一致，其行为只是更换了土地权利凭证，并没有确认土地权利状况的登记行为发生变化，该行为对光宇纸业权利义务并未产生实际影响，光宇纸业对该行为提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。另外，光宇纸业在2003年12月与甘州区三闸镇人民政府签订协议时，原张掖市人民政府已于1999年11月向工业用布公司核发张国用(1999)字第000180号《国有土地使用证》，发证时该登记行为与光宇纸业并无利害关系，故光宇纸业的起诉不符合提起行政诉讼的条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款一项规定，裁定：驳回张掖市光宇纸业有限责任公司的起诉。案件受理费50元，由张掖市光宇纸业有限责任公司承担。 光宇纸业上诉请求：撤销甘肃省高台县人民法院(2019)甘0724行初7号行政裁定书，指令继续进行审理。事实与理由：一审裁定事实认定不清。1.一审法院认定光宇纸业不具备本案原告诉讼主体资格错误。光宇纸业具备本案原告诉讼主体资格，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼只满足其认为具体行政行为侵犯其合法权益的起诉条件，即与被诉具体行政行为存在法律上的利害关系。因此，行政诉讼中原告并不必然为被诉具体行政行为的相对人，只要是与被诉具体行政行为具有直接利害关系的公民、法人或其他组织，对被诉具体行政行为不服的，均有权就行政机关作出的具体行政行为提起行政诉讼。本案中，光宇纸业针对涉案土地于2000年7月3日与该土地原使用权人甘州区三闸镇人民政府签订产权转让协议，2003年12月8日与三闸镇人民政府签订土地及资产出让协议，光宇纸业按约定支付了相应对价，至此光宇纸业对该宗土地享有了可期待利益。2003年12月10日张掖市国土资源局甘州区分局三闸国土资源所出具了土地权属证明，证明内容为涉案土地使用权归光宇纸业所有。张掖市国土资源局甘州区分局三闸国土资源所作为不动产登记中心的派出机构，出具具有排他性、专属性的土地确权证明，光宇纸业认为该份证明也是具体行政行为，光宇纸业对该宗土地享有既得利益，同时也是该宗土地的实际使用人。但原张掖市人民政府未按《土地管理法》《土地登记规则》的规定，违法给工业用布公司颁发了涉案土地使用证书，侵害了光宇纸业的合法权益，故光宇纸业对该颁证行为提起行政诉讼，主体适格。2.行政机关换发许可证的行为是对原行政许可行为的延续，具有可诉性。3.光宇纸业与1999年原张掖市人民政府核发张国用(1999)字第000180号《国有土地使用权证》的行政行为，具有实际利害关系。2000年7月3日，光宇纸业与三闸乡人民政府签订原张掖市造纸工业有限责任公司产权转让协议一份，协议约定光宇纸业接受原张掖市造纸工业有限责任公司的全部权利和义务，光宇纸业系原张掖市造纸工业有限责任公司改制后变更工商登记而来。原张掖市造纸工业有限责任公司是张国用(1999)字第000180号国有土地使用权证载土地的实际使用人。在使用期间，土地被政府出让给工业用布公司，损害了实际使用人的合法权益，而此合法权益在张掖市造纸工业有限责任公司改制出售给光宇纸业后，其权利应当由光宇纸业继续享有，故原张掖市人民政府1999年向工业用布公司核发张国用(1999)字第000180号《国有土地使用权证》的行政行为与光宇纸业具有利害关系。 不动产登记中心辩称：1.根据本案的事实及光宇纸业在一审中的诉称和主张，本案是光宇纸业与工业用布公司及三闸镇政府之间的土地权属纠纷，是民事案件，光宇纸业的诉请是不正确的。2.按光宇纸业陈述，其取得土地权属的时候是2004年，实际根据土地使用权登记的情况看，光宇纸业公司与涉案土地没有任何关系。3.根据档案记载，不动产登记中心对旧版的证书进行了换发，光宇纸业和工业用布公司没有提出任何异议。4.按土地管理法的规定，此类案件应由人民政府处理，处理不了由人民法院进行处理。5.光宇纸业认为土地是三闸镇政府出让给其是错误的，三闸镇政府无权就涉案土地进行出让。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原裁定。 工业用布公司辩称：涉案土地登记程序合法，内容合法，工业用布公司取得土地使用权是合法取得，且本案中光宇纸业与三闸镇政府签订的协议将涉案土地进行转让，不符合法律规定，协议无效，所以光宇纸业的诉请没有事实和法律依据。本案光宇纸业不具备作为原告提起诉讼的主体资格，因为本案涉及的是不动产的登记行为，光宇纸业与该行政行为不存在任何关系。 三闸镇政府辩称：1.本案属于行政诉讼案件。2.光宇纸业与本案有利害关系，其具有诉权。理由：1.本案涉及的土地最原始的使用权人是三闸镇人民政府。2.光宇纸业诉称就涉案土地与三闸镇政府签订产权转让协议及土地出让协议属实，光宇纸业具有该土地的可期待利益，具有诉权。3.不动产登记中心对1999年000180号及2004年000180号土地使用权证书的变更行为三闸镇政府并不知晓，并且该变更行为实际是将集体土地变更为国有土地，使用权人由三闸镇政府变成了工业用布公司，将集体所有的土地变更成出让土地，对该变更行为没有给三闸镇政府上报过任何材料，三闸镇政府也不知情。所以，不动产登记中心的登记行为侵害了光宇纸业和三闸镇政府的权益。 资产管理公司辩称：1.资产管理公司对本案不动产登记中心提出的答辩意见予以认同。2.资产管理公司认为，三闸镇政府登记的土地使用权证具体时间是1999年，光宇纸业成立时间是2000年8月，是新成立注册的公司，而本案诉争的土地发证的行为是1999年8月，不可能对光宇纸业产生利害关系，所以光宇纸业不具备诉讼资格。3.三闸镇政府从主体资格及权属的享有者来说都不是合格的主体，不能与光宇纸业签订转让协议。4.土地的权属在2003年已办到工业用布公司名下，只有工业用布公司对该土地享有使用、管理权利，而在此期间三闸镇政府与光宇纸业签订的协议当属无效。综上，1999年办理的土地证具有排他性，只有工业用布公司对该土地可以使用、管理，办理的抵押权合法有效，资产管理公司享有该土地抵押权，三闸镇政府与光宇纸业签订的协议无效，光宇纸业不具备本案诉讼主体资格。 案经二审审理查明的事实，与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。所谓“利害关系”,应当是指被诉行政行为有可能对起诉人的合法权益造成特别的损害或者不利影响。起诉人与被诉行政行为有利害关系,是提起行政诉讼的法定要件之一。在土地行政登记案件中,与案涉土地存在权属争议的组织或者个人,原本与该颁证行为有利害关系,具有原告诉讼主体资格。但如该利害关系人对初始登记行为未提起行政诉讼,仅对后来的换证行为或主体变更登记行为起诉的,因初始登记行为已经生效,土地权属已经明确,后来的换证行为或主体变更登记行为不可能侵犯其合法权益,该利害关系人与后来的换证行为或主体变更登记行为没有利害关系,不具有提起诉讼的原告主体资格。本案中，1999年1月原张掖市人民政府(现甘州区政府)对案涉土地向三闸乡(现三闸镇)经济联合委员会颁发了张三集建(1999)字第990001-(2)号《集体土地建设用地使用证》，同年11月，就该宗地向张掖市工业用布有限公司又颁发了张国用(1999)字第000180号《国有土地使用证》，2004年4月换发新证，即(2004)字第000180号《国有土地使用证》。光宇公司上诉认为2004年颁发的张国用(2004)字第000180号《国有土地使用证》是重新核发，属于土地登记机关重新作出的行政行为与事实不符，该主张不能成立。 根据光宇公司的起诉理由，认为其于2003年12月与三闸镇政府签订协议，购得包括案涉土地在内的199.8亩土地及厂房，且一直占有并使用该土地，未办理土地出让变更手续的原因是三闸镇政府以各种理由一拖再拖。由上述事实可知，光宇公司在签订协议、购买厂房土地时，三闸镇政府已于1999年10月27日决定将该土地为张掖市工业用布公司做贷款抵押，并于11月登记在张掖市工业用布有限公司名下，且实际用于抵押。从现有证据来看，将张三集建(1999)字第990001-(2)号《集体土地建设用地使用证》如何变更为张国用(1999)字第000180号《国有土地使用证》，详细资料未经审理，但对光宇公司来说，登记机关在1999年11月颁发张国用(1999)字第000180号《国有土地使用证》的行为，对其权利义务不产生影响。2004年4月基于张掖市人民政府市、区国土资源管理事权划分后换发的张国用(2004)字第000180号《国有土地使用证》与张国用（1999）字第000180号《国有土地使用证》的内容均未发生变化，该换证行为与光宇公司不具有行政法上的利害关系，即光宇公司不具有行政诉讼原告主体资格。至于光宇公司认为依据《最高人民法院关于土地实际使用人对行政机关出让土地的行为不服可否作为原告提起诉讼的答复》，认为案涉土地光宇公司实际使用多年，其有权提起诉讼的主张。经查，该答复中“土地的实际使用人对行政机关出让土地的行为不服，可以作为原告提起行政诉讼”的规定，与本案中先登记为国有土地使用证，尔后光宇公司实际使用土地的情形不符，该答复不适用于本案。 本案中，基于各方当事人之间的基础法律关系，存在三闸镇政府将集体土地使用权因企业改制一并转让给光宇公司、三闸镇政府将集体土地用于为工业用布公司向银行设定抵押，在未向管理部门交纳土地出让金的情况下，将集体土地变更为国有划拔土地等法律关系，也即对案涉的土地使用权还存在民事基础法律关系的争议。至于光宇公司提出的由集体土地变更为国有土地行为证据不足，登记违法问题,应由相关职能部门依法进行审查,确实存在违法情形的,应当通过自我纠错、层级监督等法定途径解决。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，光宇公司的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 张掖市光宇纸业有限责任公司预交的一、二审案件受理费，予以退还。 本裁定为终审判决。 审判长  张文清 审判员  杨祝续 审判员  高彩虹 二〇二〇年十二月二十九日 书记员  郝秀娟 【附法律条文】 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。