江苏省建湖县人民法院行 政 判 决 书（2020）苏0925行初172号原告响水大洋纺织品工贸有限公司，住所地江苏省响水县经济开发区昌盛路。诉讼代表人江苏仁禾中衡会计师事务所有限公司，系原告响水大洋纺织品工贸有限公司破产管理人，住所地江苏省盐城市创投国际中心******。负责人梁泽泉，该公司董事长。委托诉讼代理人周中云，江苏彰权律师事务所律师。委托诉讼代理人程力，江苏仁禾中衡会计师事务所有限公司工作人员。被告响水县住房和城乡建设局，住所，住所地江苏省响水县城双园路**div>法定代表人林云松，该局局长。出庭负责人杨梅娣，该局副局长。委托诉讼代理人许迎九，该局工作人员。委托诉讼代理人朱建，江苏法理情律师事务所律师。第三人响水县人民政府房屋征收办公室，住所地响，住所地响水县珠江路与北海路交叉口v>法定代表人刘海飞，该办公室主任。委托诉讼代理人朱建，江苏法理情律师事务所律师。原告响水大洋纺织品工贸有限公司（以下简称大洋公司）诉被告响水县住房和城乡建设局（以下简称响水住建局）、第三人响水县人民政府房屋征收办公室（以下简称响水征收办）要求履行房屋征收补偿协议一案，于2020年6月16日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告响水住建局邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书，向第三人响水征收办邮寄送达了起诉状副本和参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月12日、2020年9月30日两次公开开庭审理了本案。原告响水大洋纺织品工贸有限公司的破产管理人江苏仁禾中衡会计师事务所有限公司委托的诉讼代理人周中云、程力，被告响水住建局及第三人响水征收办的共同委托诉讼代理人朱建到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告大洋公司诉称，2017年5月5日，第三人响水征收办与原告大洋公司签订了一份《房屋拆迁协议书(货币补偿)》，约定第三人响水征收办应补偿原告各项拆迁补偿费用计4891.5164万元，在收到钥匙并验收后的三日内以现金方式一次性全额支付。协议签订后，第三人响水征收办未按约定支付全部房屋拆迁补偿款，至今尚欠房屋拆迁补偿款1242.5164万元未支付。原告大洋公司于2018年7月9日经响水县人民法院裁定破产清算，依法指定江苏仁禾中衡会计师事务所担任破产管理人。破产管理人根据《企业破产法》第十七条之规定，于2018年10月20日向第三人响水征收办邮寄了通知，要求其于收到通知之日起七日内，将尚未支付的1242.5164万元拆迁补偿款支付至管理人账户。后又经多次沟通均无果，第三人响水征收办至今未向管理人支付上述房屋征收补偿余款。因第三人响水征收办系隶属于被告响水住建局的事业单位，被告是第三人的主管部门，第三人响水征收办的行为应视为被告响水住建局的行政行为，所以被告响水住建局是本案的适格被告主体。在第三人响水征收办拒不履行协议的情形下，依法应由被告响水住建局承担履行案涉协议向原告大洋公司的破产管理人支付房屋拆迁补偿款的责任。被告称已履行协议支付了补偿款，不是合法支付，第三人响水征收办向案外人支付的三笔款项都没有合法手续，既没有取得原大洋公司的同意或授权，也没有经过大洋公司破产管理人的同意或授权，因此属于违法支付，被告响水住建局应该继续向原告的破产管理人支付该三笔款项。综上，被告响水住建局未按照拆迁协议约定向原告大洋公司足额支付房屋征收补偿款的行为严重侵犯了大洋公司及债权人的合法权益，故提起本案诉讼，请求人民法院依法判决被告继续履行2017年5月5日第三人响水征收办与原告大洋公司签订的《房屋拆迁协议书》，向原告大洋公司支付房屋拆迁补偿款1242.5164万元。原告大洋公司向本院提交下列证据（均为复印件）：1、响水县人民法院（2018）苏0921破申3号民事裁定书、（2018）苏0921破1号决定书各一份，拟证明原告大洋公司是响水县人民法院于2018年6月22日根据债权人汪彩云的申请通过执行转破产而启动破产程序，并于2018年7月9日裁定受理原告的破产清算申请；2、盐城市中级人民法院（2019）苏09行初189号行政裁定书一份，该案起诉的被告是响水县人民政府，诉讼过程中承办法官曾向原告释明，适格被告应是响水住建局，拟证明本案被告响水住建局的主体适格。被告响水住建局辩称，原告大洋公司和第三人响水征收办在2017年5月5日签订的《房屋拆迁协议书》合法有效，第三人响水征收办已经履行完毕。案涉协议是大洋公司和第三人响水征收办所签订，是双方真实意思表示，不违反任何法律规定，且第三人响水征收办已经履行完毕该协议；即使法院审查认定协议未履行完毕，第三人响水征收办按照判决可以继续履行。被告响水住建局非案涉协议当事人，也未参与协议的签订，该协议的是否履行和响水住建局无关。因此，原告大洋公司起诉被告响水住建局履行协议，所诉主体错误，被告主体不适格。第三人响水征收办是事业单位，有资金收入，有资产，取得独立法人资格，根据法律规定能够独立承担相应的法律责任。响水住建××××县房屋建设行政管理机关，也取得独立法人资格，作为独立法人的响水住建局没有义务、没有法律规定，应承担作为独立法人的第三人响水征收办的合同责任。且响水住建局从未作出任何征收决定，案涉拆迁补偿协议的签订是基于原告大洋公司的主动申请，协商一致后第三人响水征收办才和原告大洋公司签订案涉协议。第三人响水征收办基于行政法规的授权，可以独立承担相关的法律责任，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款、第二十五条第二款规定，明确的诉讼主体应该是协议的另一方即本案第三人响水征收办。综上，被告响水住建局认为原告大洋公司提起的诉讼被告主体所错误，请求驳回原告大洋公司的起诉。第三人响水征收办述称，原告大洋公司诉讼主体错误。依据《破产法》规定:破产管理人的职责包括“代表债务人参加诉讼、仲裁或者其他法律程序”，故本案提起诉讼的应当是大洋公司的破产管理人江苏仁禾中衡会计师事务所有限公司。根据第三人响水征收办和原告大洋公司签订的拆迁协议书来看，应支付给大洋公司的征收补偿款已经全部支付或抵扣完毕，不应再支付任何款项。综上，本案第三人已经实际全部支付了大洋公司的房屋征收补偿款，案涉《房屋拆迁协议书》第三人响水征收办已经履行完毕，且原告大洋公司诉讼主体错误，故应驳回原告大洋公司起诉或驳回其诉讼请求。被告响水住建局和第三人响水征收办共同向本院提交下列证据、依据：1、响水住建局××社会信用代码证书、××县拆迁服务中心（响水征收办）的事业单位独立法人证书复印件各一份，拟证明响水住建局的性质为机关，具有独立法人资格，第三人响水征收办也具有独立事业法人资格；2、中共响水县委办公室响办发[2019]39号文件复印件一份，内容是关于响水住建局职能配置、内设机构和人员编制规定，拟证明响水住建局并非本案适格被告，第三人响水征收办具有独立法人资格，能够承担相应的法律责任；3、大洋公司资金兑付情况汇总表（目录）；4、2018年7月2日大洋公司盖章的30万元收据，用于支付承租户搬迁损失；5、2018年7月11日中国银行转账支票存根一张，转账30万元到大洋公司账户；证据4、5拟证明已经支付30万元给大洋公司。6、2018年11月6日响水征收办支付231.5万元给响水县灌江新城建设发展有限公司（以下简称灌江新城公司）的收据一张、中行转账支票存根一张，用于代大洋公司还款；7、2018年2月23日戴秀英和灌江新城公司820万元债权转让协议、400万元借款协议（同证据22）；8、亭湖区人民法院（2016）苏0902民初4245号民事调解书（同证据21）；证据6-8拟证明戴秀英经诉讼确认对原告大洋公司持有820万元的债权，通过债权转让全部转让给灌江新城公司，灌江新城公司取得820万元债权后，第三人向灌江新城公司支付了尾款231.5万元。9、2018年6月27日交通银行盐城城南支行金额811万元收据、亭湖区人民法院（2016）苏0902民初526号判决书；10、2018年6月27日中行进账单一张；证据9-10拟证明第三人响水征收办、灌江新城公司为大洋公司向交通银行城南支行代为偿还811万元经生效判决确定的债务；11、2018年3月30日中国农业银行电子回单，拟证明响水县华辰新农村建设有限公司受灌江新城公司委托，代大洋公司偿还200万元债务给交通银行城南支行；12、2017年5月15日大洋公司盖章确认的《关于拆迁补偿预付款扣款的确认函》；13、2016年7月7日灌江新城公司与大洋公司签订的《拆迁补偿款预付协议》；14、2017年1月24日灌江新城公司与大洋公司签订的《拆迁补偿款预付协议》，确认预付款350万元；15、2017年5月15日大洋公司确认的《关于拆迁补偿预付款扣款的确认函及复函》；16、2016年7月7日大洋公司盖章的《确认预付款通知函》；17、2016年7月7日大洋公司《关于请求预付拆迁款的报告》；证据12-17拟证明经大洋公司认可已支付拆迁款422万元。18、2017年7月5日《执行和解及预付清算折算后部分款项协议书》及大洋公司《关于请求借款报告》及收条，拟证明经大洋公司同意支付苗杏林250万元；19、2018年2月8日、2018年4月2日灌江新城公司和苗杏林借款200万元的协议两份及打款凭证两张；20、2016年9月1日亭湖区人民法院执行裁定书及（2016）苏0912执2562、2568号协助执行通知书；证据19-20拟证明经法院协助执行，灌江新城公司以借款的形式代大洋公司支付苗杏林200万元。21、亭湖区人民法院（2016）苏0902民初4245号民事调解书确认戴秀英持有820万元债权；22、2018年2月23日戴秀英和灌江新城公司820万元债权转让协议、2018年2月12日灌江新城公司和戴秀英400万元借款协议一份；证据21-22拟证明灌江新城公司通过债权转让取得大洋公司820万元债权，抵扣400万元。23、响水县人民法院（2016）苏0921民初858号民事判决书确认响水中行对大洋公司持有650万元债权；24、2016年12月30日响水中行和灌江新城公司650万元债权转让协议及告知书挂号信存根；证据23-24拟证明灌江新城公司通过债权转让取得大洋公司债权，予以抵扣650万元。经庭审质证，对原告大洋公司所举证据，被告响水住建局、第三人响水征收办均对证据1无异议；证据2是原告大洋公司自行撤诉的裁定书，法院并未进行实体审查，也并未明确本案被告响水住建局就是案件的适格主体。对被告响水住建局及第三人响水征收办所举证据，原告大洋公司认为，对证据1无异议；证据2的真实性无异议，但对其证明目的有异议，该份证据不仅不能证明被告不适格的目的，反而证明了被告响水住建局是本案适格主体。从第三人响水征收办的《事业单位法人证书》、响办发[2019]39号文件可以看出，案涉拆迁行为负责的主体应是被告响水住建局；证据3系后面证据的汇总，针对每一份证据分别质证；证据4-5以及12-24均无异议；对证据6-8的支付231.5万元有异议，证据9-10的支付811万元有异议，同时证据9中有一经办人收条，该经办人收条表述为“经收到响水县住建局811万元支票用于偿还大洋纺织公司在交行……后补送收据法院判决书等材料”能够证明响水县住建局是实际支付主体，是本案适格被告；证据11的200万元有异议，原告破产管理人没看到支付的手续，且原告大洋公司已经进入破产程序，被告响水住建局仍代为个别清偿，应属于无效行为，被告响水住建局即使支付也属于违法支付，基于违法支付行为应该赔偿原告损失。本院对上述证据认证如下：原告大洋公司所举证据，本院予以确认；被告响水住建局及第三人响水征收办所举证据1-2真实性、合法性、关联性均予以确认，但对其证明目的不予确认；证据6、10、11真实性、关联性予以认可，但对其合法性及证明目的不予确认，其他证据本院均予以采信。经审理查明，因响水县城东新城框架道路建设，2017年5月5日，第三人响水征收办与原告大洋公司签订《房屋拆迁协议书(货币补偿)》一份，协议约定：大洋公司将其位于江苏响水经济开发区昌盛路的厂房及土地腾空交付拆除，响水征收办补偿大洋公司房屋征收各项费用合计4891.5164万元。同年6月22日，响水县人民法院将大洋公司作为被执行人的执行案件移送破产审查，同日立案。同年7月9日，响水县人民法院作出（2018）苏0921破申3号民事裁定书，裁定受理汪彩云对大洋公司的破产清算申请。2018年8月9日，响水县人民法院作出（2018）苏0921破1号决定书，依法指定江苏仁禾中衡会计师事务所有限公司担任大洋公司的破产管理人。大洋公司破产管理人经核对《房屋拆迁协议书(货币补偿)》约定的房屋征收补偿款4891.5164万元的履行情况，认为响水征收办尚有1242.5164万元拆迁补偿款未支付，向被告响水住建局和第三人响水征收办要求支付上述款项未果，遂提起本案行政诉讼。另查明，2016年5月10日，盐城市亭湖区人民法院对交通银行股份有限公司盐城分行（以下简称交行盐城分行）与大洋公司、响水县沿海开发投资有限公司、李海东、胡云金融借款合同纠纷一案作出（2016）苏0902民初526号民事判决，判令大洋公司向交行盐城分行偿还借款本金1000万元、利息113738.54元（至2015年12月30日）以及从2015年12月31日起至实际还款之日止按合同约定标准计算的利息；响水县沿海开发投资有限公司、李海东、胡云对上述债务承担连带清偿责任；交行盐城分行对响水县沿海开发投资有限公司抵押的位于响水县沿海经济区内的土地使用权变卖、拍卖、折价价款在抵押登记担保债权范围内享有优先受偿权。该案一审判决后，当事人未提起上诉。2018年3月30日，第三人响水征收办通过响水县华辰新农村建设有限公司向交通银行股份有限公司盐城城南支行支付200万元；2018年6月27日，第三人响水征收办向交通银行盐城城南支行支付811万元。上述款项支付事由均为偿还大洋公司贷款，但支付前大洋公司未予同意或授权。2018年2月23日，戴秀英作为出让方（甲方）、灌江新城公司作为受让方（乙方），签订《债权转让协议》一份，将戴秀英对大洋公司及李海东享有的经亭湖区人民法院（2016）苏0902民初4252号民事调解书、（2016）苏0902民执2562-1号执行裁定书确认的820万元债权以及债权所形成的法律文书的合法权益转让给灌江新城公司，转让价款为820万元。《债权转让协议》第四条“转让价款支付”部分约定：1、乙方于2018年2月12日向甲方出借的400万元借款转为转让价款，抵冲等额的转让价款。2、甲方需全力配合政府对债务人大洋公司拆迁和破产工作，乙方在政府对债务人的拆迁工作结束且甲方完成转让债权的债权申报工作后45天内向甲方支付转让价款231.5万元。……2018年11月6日，第三人响水征收办向灌江新城公司支付231.5万元，支付用途为“代大洋还款”。该款项支付前大洋公司破产管理人未予同意或授权。除上述三笔款项外，原、被告及第三人对案涉房屋征收补偿款的其余款项支付均无异议。再查明，2019年1月6日，大洋公司以响水县人民政府为被告、响水城市资产投资控股集团有限公司为第三人，向盐城市中级人民法院提起要求履行行政协议一案的行政诉讼。2019年3月18日，盐城市中级人民法院作出（2019）苏09行初4号行政裁定，以原告大洋公司经法院合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼为由，裁定该案按撤诉处理。2019年4月2日，大洋公司以其破产管理人为原告，以响水县拆迁服务中心为被告，向本院提起要求履行行政协议一案的行政诉讼，案件审理过程中经释明后自愿申请撤诉。2019年8月27日，本院作出（2019）苏0925行初125号行政裁定书，准予其撤回起诉。2019年9月19日，大洋公司以其破产管理人为原告，以响水县人民政府为被告、第三人响水征收办，向盐城市中级人民法院提起要求履行行政协议一案的行政诉讼，案件审理过程中经释明后申请撤诉。2020年5月8日，盐城市中级人民法院作出（2019）苏09行初189号行政裁定书，准予其撤回起诉。2020年5月13日，大洋公司作为原告，以其破产管理人为诉讼代表人，以响水县人民政府为被告、响水征收办为第三人，向盐城市中级人民法院再次提起要求履行行政协议一案的行政诉讼。2020年8月26日，盐城市中级人民法院作出（2020）苏09行初50号行政裁定书，以原告大洋公司错列被告拒不变更为由，裁定驳回其起诉。又查明，2018年9月13日，戴秀英依据(2016)苏0902民初4252号民事调解书向大洋公司破产管理人申报债权本金820万元、诉讼费44890元，合计申报8244890.00元，经破产管理人审核认定债权本金820万元、诉讼费22445元，债权性质为普通债权;2018年11月22日，交行盐城分行依据生效的(2016)苏0902民初526号民事判决书，申报债权2916819.31元（借款利息及其他费用），大洋公司破产管理人对该项申报债权暂未认定。第三人响水征收办是事业单位法人，其举办单位是响水住建局。本院认为，一、大洋公司具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”，《企业破产法》第二十五条第一款第（七）项规定：“管理人履行下列职责：……（七）代表债务人参加诉讼、仲裁或者其他法律程序；……。”本案案涉协议是否履行影响大洋公司的实体权益，大洋公司的破产清算程序尚未终结，故其作为原告，通过破产管理人江苏仁禾中衡会计师事务所有限公司代表公司提起本案行政诉讼，主体资格。二、响水住建局是本案的适格被告。行政主体是指能够以自己的名义实施行政管理职能、从事行政管理活动，并能够独立对外承担其行为所产生的法律责任的行政机关或社会组织。本案案涉《房屋拆迁协议书(货币补偿)》虽系第三人响水征收办与原告大洋公司签订，但响水征收办系被告响水住建局设立的事业单位法人，法律法规并未授予其负有对辖区内房屋实施拆迁补偿的职权，故其不具备独立的行政主体资格，其与大洋公司签订案涉房屋拆迁补偿协议的行为应当视为受设立单位响水住建局的委托，相应的法律责任亦应当由响水住建局承担，故响水住建局作为本案被告主体适格。三、被告响水住建局对案涉三笔争议款项的支付行为，不应视为对原告大洋公司拆迁补偿款的合法履行。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第二款规定，原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查；第二十七条第二款规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。《中华人民共和国合同法》第四十四条规定，依法成立的合同，自成立时生效；第六十条规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。案涉《房屋拆迁协议书(货币补偿)》自签订后即依法成立并发生法律效力，双方当事人应按协议约定全面履行自己的义务。本案审理过程中，本院对被告响水住建局是否全面履行相应义务等进行了审查。原告大洋公司诉称，被告响水住建局以及第三人响水征收办将上述款项支付给案外人交通银行盐城城南支行及灌江新城公司，均属于违法支付，其仍应按协议约定继续向其履行没有给付的1242.5164万元拆迁补偿款。被告响水住建局辩称，根据亭湖区人民法院（2016）苏0902民初526号生效民事判决，大洋公司应支付交通银行借款本金1000万元及利息，经协调，响水征收办遂于2018年3月30日通过响水县华辰新农村建设有限公司向交通银行城南支行支付200万元，于2018年6月27日直接向交通银行城南支行支付811万元，支付原因均为代大洋公司清偿贷款，应视为向大洋公司支付等额拆迁补偿款。本院认为，响水征收办向大洋公司的债权人交通银行支付的1011万元虽发生在响水县人民法院受理大洋公司破产申请前，但其支付既未得到大洋公司的事前授权、同意或事后追认，亦非司法协助行为，故不能视为其向大洋公司履行了等额的拆迁补偿款。被告响水住建局辩称，案外人戴秀英对大洋公司持有经法院生效法律文书确认的820万元债权，灌江新城公司因与戴秀英达成债权转让协议而取得该债权，在核减前期出借的400万元以外灌江新城公司还享有420万元债权，响水征收办据此于2018年11月6日向灌江新城公司支付的231.5万元，亦应视为已向大洋公司支付等额拆迁补偿款。本院认为，响水征收办明知大洋公司已进入破产清算程序，仍然在大洋公司及其破产管理人不知悉的情况下，向其债权人灌江新城公司支付了该231.5万元，故不能将该笔支付视为向大洋公司履行了等额的拆迁补偿款。综上，本院认为，大洋公司具有提起本案行政诉讼的原告主体资格，响水住建局是本案适格被告。响水住建局以其代大洋公司清偿债务为由，向交通银行盐城城南支行及灌江新城公司支付的1242.5164万元款项，不应当视为向大洋公司履行了等额的拆迁补偿款；其在大洋公司进入破产程序前6个月内甚至在大洋公司进入破产程序后，未经大洋公司及其破产管理人同意或授权，以代为清偿债务为由向大洋公司的个别债权人支付案涉款项，亦侵犯了大洋公司其他债权人的合法权益。响水住建局关于其非适格被告以及已履行给付义务的相关辩称理由，本院依法不予支持；响水住建局仍应当按照案涉协议的约定，向大洋公司全面履行自己的义务。据此，本案经本院审判委员会讨论决定，根据《行政诉讼法》第七十八条第一款、《中华人民共和国合同法》第六十条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第二款、第十九条第一款、第二十七条第二款的规定，判决如下：被告响水县住房和城乡建设局继续履行原告大洋纺织工贸有限公司与第三人响水县人民政府房屋征收办公室签订的《房屋拆迁协议书(货币补偿)》，在本判决发生效力之日起十日内向原告大洋公司的破产管理人支付拆迁补偿款1242.5164万元。案件受理费50元，由被告响水县住房和城乡建设局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于盐城市中级人民法院，同时根据《诉讼费用交纳办法》的规定，向该院预交上诉案件受理费。审 判 长  丁扣萍人民陪审员  孙秀爱人民陪审员  徐 玲二〇二〇年十二月三十一日法官 助理  吕俊霞书 记 员  夏 娟