新疆维吾尔自治区喀什地区中级人民法院行 政 判 决 书（2020）新31行初6号 原告：毛绍华，男，汉族，住辽宁省抚顺市。委托诉讼代理人：席贤平，天津津联律师事务所律师。原告：新疆正合农业科技发展有限公司，住所地新疆维吾尔自治区喀什市。法定代表人：毛绍华，该公司经理。委托诉讼代理人：李**云，天津津联律师事务所律师。被告：喀什市人民政府，住所地新疆维吾尔自治区喀什市。负责人：亚生江·亚合甫，该市市长。行政机关出庭负责人：武卫国，该市常务副市长。委托诉讼代理人：李明，新疆驼铃律师事务所律师。被告：喀什市自然资源局，住所地新疆维吾尔自治区喀什市。负责人：肖文彬，该局局长。行政机关出庭负责人：米日喀米力江·叶尔麦麦提，该局副局长。委托诉讼代理人：买合木提江·克力木，该局公职律师。委托诉讼代理人：武乃文，新疆驼铃律师事务所律师。第三人：疏附县招商局，住所地新疆维吾尔自治区疏附县团结北路行政综合楼。法定代表人：肖智斌，该局局长。第三人：雪合热提·艾麦提，男，1964年12月20日出生，维吾尔族，住新疆维吾尔自治区疏附县。原告毛绍华、新疆正合农业科技发展有限公司（以下简称正合公司）因与被告喀什市人民政府（以下简称市人民政府）、喀什市自然资源局（以下简称市资源局）及第三人疏附县招商局、雪合热提·艾麦提确认行政行为违法及行政赔偿一案，不服本院于2019年7月16日作出的（2019）新31行初3号行政裁定，向新疆维吾尔自治区高级人民法院（以下简称自治区高院）上诉，该院于2019年11月19日作出（2019）新31行终12号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2020年4月28日作出（2020）新31行初2号行政裁定，将本案移送喀什市人民法院管辖。后毛绍华、正合农业公司均对移送管辖不服，本院决定提审本案。本院于2020年9月10日立案后，依法组成合议庭，于2020年9月26日公开开庭进行了审理。原告毛绍华及其委托诉讼代理人席贤平，原告正合公司的法定代表人毛绍华及其委托诉讼代理人李**云，被告市人民政府的行政机关负责人武卫国及其委托诉讼代理人李明，被告市资源局的行政机关负责人米日喀米力江·叶尔麦麦提及其委托诉讼代理人买合木提江·克力木、武乃文，第三人雪合热提·艾麦提到庭参加诉讼。第三人疏附县招商局经本院合法传唤无正当理由未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告毛绍华、正合公司诉称：1.确认市资源局作出的《收回国有土地使用权决定书》（喀市国土资收[2017]92号）违法；2.赔偿经济损失2000万元（暂扣除另案处理的2000亩耕地损失）。事实与理由：2012年7月16日，疏附县招商局与毛绍华签订以有机、绿色农业产业开发为内容的《投资意向书》，并经疏附县招商局推荐、撮合，毛绍华与雪合热提·艾麦提达成联合开发协议。后毛绍华按照《投资意向书》及批准文件的要求，于同年8月27日注册成立了正合公司，对案涉土地进行公司化开发经营。正合公司成立后，毛绍华与雪合热提·艾麦提向疏附县国土资源局提出变更原《国有土地使用证》《土地开发许可证》《土地承包合同》使用权人的申请，疏附县国土资源局及疏附县人民政府领导答复，因行政区划调整，阿克喀什乡即将并入喀什市，办理土地手续冻结，可在行政区划工作完成后，由市人民政府及职能机构办理变更手续。阿克喀什乡并入喀什市后，毛绍华及正合公司申请市资源局办理土地使用权变更及土地开发延期使用手续，市资源局以未见到档案材料为由拒绝办理。2012年8月至2017年10月，毛绍华、正合公司购买大量农用机械并组织人力对案涉土地进行了综合治理，土壤改良，全面落实水、电、道路、渠、梗和其他基础设施建设工作，共计投入资金3000余万元，于2013年开发形成了2000亩左右的良田（其中1500亩地配备了滴管设施），并主要进行有机甜瓜的种植。2015年经中国绿色食品发展中心审核验证，所种植的甜瓜获得绿色食品A级产品，2015、2016年产量均在2000吨以上，效益显著。2017年12月6日，市资源局接受市人民政府的指令，向毛绍华、正合公司原法定代表人毛琦、雪合热提·艾麦提送达《行政处罚告知书》（喀市国土资监告字[2017]92号）。市人民政府于2017年12月12日作出《关于同意收回国有土地使用权的批复》（喀市政函[2017]133号），市资源局依照该指令于2017年12月13日作出《收回国有土地使用权决定书》（喀市国土资收[2017]92号）。该《收回国有土地使用权决定书》，以毛绍华、正合公司所开垦的阿克喀什乡1村、2村土地，自2006年9月至2012年7月长达6年未开发、无办证档案；2016年至2017年将已开垦的14022.52亩国有土地撂荒两年为由，作出：1.依法收回14022.52亩国有土地；2.自即日起停止一切占用土地行为，双方私下签订的土地转让协议自行协商解决的处罚决定。该决定既无事实依据，也无法律依据，且滥用职权，其行政违法行为也必将导致毛绍华、正合公司对该土地的整体改良投入产生损失，应予依法赔偿。被告市人民政府辩称：1.市人民政府签署的文件是内部行政行为，不是对外的行政文书，市人民政府不是本案适格的被告；2.涉案土地使用权人是雪合热提·艾麦提，至今未发生过物权变动，毛绍华与正合公司从未取得土地的使用权，而涉案行政行为系收回国有土地使用权决定，故毛绍华、正合公司并非行政行为相对人，其不是本案适格的原告，无权就本案提起行政诉讼；3.毛绍华、正合公司与涉案行政行为确有利害关系，但并非是行政法上的利害关系，而是民法上的利害关系。综上，毛绍华、正合公司请求确认行政行为违法及赔偿损失无事实及法律依据，应予驳回。被告市资源局辩称：一、市资源局2017年12月13日作出的《收回国有土地使用权决定书》（喀市国土资收字[2017]92号）认定事实清楚，适用法律正确，符合法律程序，应依法予以维持。1.雪合热提·艾麦提取得涉案土地使用权后，土地大部分时间处于未开垦或者撂荒状态，且自2016年至2017年两年的时间内均处于撂荒状态，经实地勘测调查、当事人陈述可以证实土地撂荒的事实；2.依据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第三十七条、《新疆维吾尔自治区实施办法》（以下简称《实施办法》）第二十八条第一款、第三款的规定，市资源局作出《收回国有土地使用权决定书》适用法律正确；3.鉴于涉案土地撂荒的事实，市资源局依照法定程序实地勘察、测量、询问当事人、调取证据、告知行政相对人权利义务等，并在与雪合热提·艾麦提签订《土地清退协议》后作出《收回国有土地使用权决定书》，故作出行政行为的程序合法。二、毛绍华、正合公司并非本案适格原告，应当依法驳回起诉。1.对雪合热提·艾麦提持有的《国有土地使用证》合法性、真实性存疑，因其持有的《国有土地使用证》中并未标明承租土地的数量，且该土地使用证未标注地形图及土地的性质，无任何档案资料；2.雪合热提·艾麦提与毛绍华签订《土地转让协议》后，并未到市资源局办理变更登记，尚未发生物权变动的法律后果，毛绍华与正合公司并未取得相应的合法权利。三、请求赔偿经济损失2000万元无法律依据，应当不予支持。依据《土地管理法》第三十七条的规定，涉案土地自2015年起，全部土地处于撂荒状态达两年以上，且市资源局是在与雪合热提·艾麦提签订《土地清退协议》的情形下才收回的涉案土地，并不存在违法行为。第三人疏附县招商局未提供答辩意见。第三人雪合热提·艾麦提述称，涉案土地是与毛绍华一起开发耕种的，2017年签订《土地清退协议》系被逼迫的情形下签订的。原告毛绍华向本院提交以下证据：第一组证据：1.土地承包合同18份；2.阿克喀什乡人民政府2009年9月18日出具的证明一份；3.土地承包附加合同；4.阿克喀什乡人民政府2007年3月10日出具的验收单；5.阿克喀什乡人民政府2006年出具的证明；6.阿克喀什乡人民政府2006年3月31日出具的收条；7.国有土地使用权证；8.土地开发许可证；9.农场平面图。该组证据证实雪合热提·艾麦提承包185500亩土地的合法性，自2012年7月18日起毛绍华享有涉案土地的全部权益，是本案的直接利害关系人，除非特别授权，雪合热提·艾麦提无权对已转让的土地使用权签字。第二组证据：10.2012年7月18日雪合热提·艾麦提与毛绍华签订的土地转让协议书。证实毛绍华使用16400亩土地来源的合法性。第三组证据：11.2012年7月16日，疏附县招商局与毛绍华签订的投资意向书；12.阿克喀什乡人民政府于2012年7月11日出具的证明；13.土地开发项目征求意见表。该组证据证实毛绍华、正合公司与涉案土地的关系，注册公司系政府的引入行为；经疏附县招商局和阿克喀什乡人民政府撮合形成毛绍华与雪合热提·艾麦提的关系；涉案土地经过了疏附县国土资源局、发展计划局、畜牧局、林业局、水利局、环境保护局等六个职能部门的同意，且水利局的意见为同意承包使用阿克喀什乡2号、5号、6号机井并与水管站签订承包合同；毛绍华、正合公司受让土地的手续符合《投资意向书》的要求，且投资的40眼机井符合水利部门的意见，是合法合规的行为。第四组证据：14.正合公司营业执照及股东结构登记；15.阿克喀什乡1村于2012年7月1日出具的证明；16.《关于同意将疏附县阿克喀什乡划归喀什市管辖的批复》（新政函[2014]194号）。该组证据证实2012年7月27日在疏附县工商局注册成立正合公司，雪合热提·艾麦提系公司股东，2015年6月5日经喀什地区工商局重新核发营业执照，住所地及股权结构未发生变化，毛绍华、正合公司对于涉案土地享有占有、使用、受益的权利，雪合热提·艾麦提只是公司的股东，无权处分公司财产；阿克喀什乡1村对正合公司耕种的主体是明知的；行政区划调整以后，疏附县政府停止办理了土地使用证的变更登记与颁发。第五组证据：17.《关于喀什市水污染综合防治基础设施建设工程项目立项的批复》（喀市发改项目[2016]253号）、建设工程规划许可证、《关于加快喀什市污水处理厂项目和城市垃圾处理项目推进会的会议纪要》（喀市政阅[2016]47号）；18.《关于喀什市水污染综合防治基础设施建设工程项目用地预审意见》（喀市国土字[2017]263号）。该组证据证实污水处理厂未动工的原因是喀什市英吾斯塘乡没有可利用的土地，现水库位置为涉案土地，在行政区划调整以后，涉案土地被划定为污水处理厂，因此导致毛绍华、正合公司未能变更登记，并不存在土地档案没有移交或者找不到；污水处理厂项目建设地点审定在阿克喀什乡3村，但是污水处理厂的立项审批和实际施工地点均在阿克喀什乡1村，即毛绍华、正合公司正在使用的土地，因建设单位喀什市供排水公司未按照土地主管部门的指令执行，造成既成事实后才强行收回毛绍华、正合公司的土地。第六组证据：19.《关于同意收回国有土地使用权的批复》（喀市政函[2017]133号）。证实该批复系市人民政府的违法行为，其无权批准收回毛绍华、正合公司的土地，批复行为违反了《实施办法》第二十八条的规定。第七组证据：20.雪来提农场平面图、道路规划图、电力电信规划图、沼气给排水供暖图、功能结构分析图。证实雪合热提·艾麦提取得土地经过规定程序、有据可查；涉案土地四至清晰、无争议，系周围乡村未耕种的盐碱地，改良需要过程；2017年9月建设的中水库的位置正是毛绍华、正合公司经绿色食品认证的甜瓜地和葡萄园。第八组证据：21.正合公司甜瓜种植基地采样布点图、千亩管灌低灌示意图；22.农业部产品质量检验测试中心于2014年9月26日对涉案土地种植的甜瓜进行检验；23.农业部产品质量检验测试中心于2014年9月30日出具的《农业产地环境质量检测及现状评价报告》；24.中国绿色食品发展中心授予的《绿色食品证书》及绿色食品标识。该组证据证实2014年已经形成2000亩良田，种植了甜瓜，实行了低灌灌溉，已经有了种植成果，不存在撂荒行为；毛绍华对涉案土地开发、种植的事实；2014年8月农业部对正合公司种植的甜瓜及种植基地的水、土壤进行采样，已种植甜瓜面积2000亩。第九组证据：25.2016年10月20日由喀什市农业局、喀什地区农业质量安全综合检验检测中心、自治区绿色食品发展中心出具的《绿色食品企业年检综合评定意见表》。证实2016年涉案土地的种植情况，不存在撂荒的行为。第十组证据：26.（2018）新乌亚心证内字第5126号公证书。证实毛绍华、正合公司2017年8月至9月种植情况的实景，不存在撂荒的行为。第十一组证据：27.中国农业银行卡8115明细单；28.2012年资金投入明细表；29.2013年资金投入明细表；30.2014年资金投入明细表；31.2015年资金投入明细表；32.2016年资金投入明细表；33.2017年资金投入明细表；34.2012-2017年资金投入汇总表。该组证据证实毛绍华2012年至2017年共计向涉案土地投资23496900元。经质证，正合公司对证据1-34的真实性、合法性、关联性均无异议。市人民政府认为如果公章属实，对国有土地使用证的真实性无异议，对合法性、关联性不予认可，阿克喀什乡人民政府的权限不足以对外承包数量如此巨大的国有农用地，国有农用地对外签订的主体是土管部门，对于毛绍华提出的一系列投资意向文件等不表示其取得不动产物权，其享有的土地使用权仅是依据与雪合热提·艾麦提签订的土地转让协议；其他证据与本案不具有关联性。对营业执照的真实性无异议，关联性不予认可；1村的证明无负责人签字，不符合证据的形式要求；对第七组证据至第十一组证据的真实性无异议，关联性不予认可，认为毛绍华提交的2013年至2017年汇总表系单方制作的，8115银行卡的流水账只有2010年和2017年，2011年至2016年的记录并没有，毛绍华对土地有投入也有种植无异议，但是种植了多少，且收回的并不是种植甜瓜的地。市资源局同意市人民政府的质证意见。毛绍华提交的第一组证据即便内容真实，但证据存在瑕疵，因为雪合热提·艾麦提取得土地使用权的过程不明确；国有土地使用证中没有注明土地面积、性质，对该证据的真实性、合法性、关联性均不予认可；对于第二组证据，该证据只能证实毛绍华与雪合热提·艾麦提之间的民事法律关系，证明不了与市资源局之间的行政法律关系。对第7组证据至第11组证据的质证意见与市人民政府一致。雪合热提·艾麦提对证据1-34的真实性、合法性、关联性均无异议，其认为国有土地使用证中未写明面积的原因系疏附县国土资源局在办理该证时告知，先开垦，再根据开垦的实际面积填写，而且该土地使用证是疏附县国土资源局颁发的，涉案土地的地籍档案是否丢失或者查询不到系相关部门的责任，与我们无关。本院对上述证据认证如下：对第一组证据的真实性予以认定，该组证据能够证实毛绍华、正合公司与涉案土地的关系；对证据10的真实性、关联性予以认定；对第三组证据的真实性予以认定，对其要证实与涉案土地的关系予以认定，对要证实的其他问题不予认定；对第四组证据的真实性予以认定，对关联性不予认定；对第五组证据的真实性予以认定，是否建设污水处理厂、中水库与是否办理土地变更登记并无关联性；对第六组证据的真实性予以认定，关联性不予认定，该批复只是行政机关的内部行文，虽然收回土地是经人民政府批准的，但对外发生法律效力的是市资源局作出的《收回国有土地使用权决定书》；对第七组证据的真实性予以认定，关联性不予认定；对第八组证据的真实性予以认定，但该证据证实的是2014年的情况，并不能当然推定2016年、2017年的土地现状，故对关联性不予认定；对第九组证据的真实性予以认定，该组证据系企业年检评定意见表，该证据并不能证实土地是否种植的情况；虽然第十组证据的照片显示的地点为喀什，但并不能证实照片中的农作物就是涉案土地上种植的农作物；对第十一组证据的真实性予以认定，该组证据只能反映银行卡走账的情况，并不能证实全部投入到涉案土地。原告正合公司提交以下证据：1.正合公司营业执照。证实正合公司在疏附县招商局招商引资后于2012年8月27日注册成立。2.2012年阿克喀什乡1村出具的证明。证实正合公司2012年在1村正常生产经营。3.2018年12月17日辽宁晨光塑料股份有限公司出具的证明两份。证实正合公司在2014年4月至5月正常经营，并安装了滴管设施。一组证据：4.2015年7月3日向市人民政府提交的《关于建设智慧农业综合开发产业园的请示》；5.《正合公司智慧农业综合开发示范区规划》；6.《正合公司开发示范区规划设计》。该组证据证实正合公司在2015年正常经营，准备投资智慧农业综合开发产业园。一组证据：7.绿色食品证书；8.《绿色食品标志商标使用许可合同》；9.绿色食品产品抽样单；10.商标注册证；11.绿色食品企业年检综合评定意见表；12.企业实地检查考核表（种植业）；13.奇晟商标及绿色食品标志；14.农业产地环境质量监测及现状评价报告；15.检验报告两份。该组证据证实正合公司在2016年及之前正常经营，并获得了绿色食品认证。16.2016年6月7日正合公司与抚顺市威德经贸公司签订的《喀什甜瓜销售合同》。证实正合公司在2016年正常经营，并与抚顺市威德经贸公司签订销售合同。17.（2018）新乌亚心证内字第5126号公证书。证实正合公司在2017年8月及之前正常经营。18.正合公司企业信息。证实雪合热提·艾麦提系公司股东，其无权在处罚决定书中签字以及在询问笔录中就正合公司的运营情况进行表述。经质证，市人民政府对证据1的真实性无异议，但认为与本案不具有关联性；证据2因没有单位负责人的签字，证据形式存疑；证据3因没有负责人或者经办人的签订，证据形式存疑，该证据只能表明安装了设施，不能表明安装的数量，且与本案不具有关联性；对证据4-6的真实性无异议，但该组证据并不能证实完全实施，与本案不具有关联性；对证据7-15的真实性无异议，关联性不予认可，认为该组证据只能证实正合公司取得了绿色食品认证，并不能表明实际用地的数量；对证据16的真实性无异议，关联性不予认可；对证据17的真实性、关联性均不予认可，认为公证书是仅仅只能表明公证人员在查看毛绍华的手机时，发现该手机存储有某些照片或者视频，并不能表明照片时间或者视频时间没有被更改过；对证据18的真实性无异议。市资源局对证据1-17的真实性无异议，关联性不予认可，正合公司出具的证据并不能证实对涉案土地具有行政法的关系；对证据18的真实性无异议，关联性不予认可，认为涉案土地至今仍然登记在雪合热提·艾麦提名下，但诉至法院的却是毛绍华与正合公司，应当明确谁为原告。毛绍华、雪合热提·艾麦提对证据1-18的真实性、关联性、合法性均无异议。本院对上述证据认证如下：对于证据1的真实性、合法性、关联性予以认定；虽然证据2的形式存在瑕疵，但该证据能够真实反映实际情况，本院对该证据的真实性、合法性、关联性均予以认定；对于证据3的真实性无异议，关联性不予认定；证据4-6只能证实正合公司有投资建设智慧农业综合开发产业园的意图，并不能证实已经进行了实施，且与涉案行政行为并无关联性，对证据的真实性予以认定，关联性不予认定；证据7、8、10、13只能证实正合公司在2015年申请了绿色食品认证，签订了使用许可合同，从而获得了商标及绿色食品标志，并不能证实2016年及2017年的土地情况，故对该证据的真实性予以认定，关联性不予认定；证据9只能证实在2014年对种植的甜瓜进行了抽样，不能证实2016年、2017年的土地情况；证据11系对企业年检评定意见表，与本案不具有关联性，对其所要证明的问题不予认定；证据12并未记载具体时间，对其所要证明的问题不予认定；证据14、15的形成时间均为2014年，只能证实在2014年的土地利用情况；对证据16的真实性予以认定，但该合同的签订并不能当然推定涉案土地的种植情况，对其所要证明的问题不予认定；对证据17的真实性予以认定，但该证据并不能证实拍摄地就是涉案土地，对关联性不予认定；对证据18的真实性予以认定。被告市资源局向本院提交了以下证据：1.《收回国有土地使用权决定书》（喀市国土资收字[2017]92号）。证实市资源局曾经制作过被诉行政行为的法律文书；该行政行为的行政相对人为雪合热提·艾麦提，并非毛绍华、正合公司。一组证据：2.雪合热提·艾麦提身份证复印件；3.执业证。证实案涉行政行为的相对人为雪合热提·艾麦提。4.《国有土地使用权证》。证实雪合热提·艾麦提在2006年10月取得一份有瑕疵的国有土地使用证。5.《土地开发许可证》。证实雪合热提·艾麦提在2006年9月取得涉案土地开发许可证，年限为2006年至2015年。6.《临时使用草原许可证》。证实雪合热提·艾麦提在2006年6月取得涉案土地相关的临时许可。一组证据：7.2017年12月3日与毛绍华的询问笔录；8.12月5日与阿克喀什乡纪检书记彭某及杨某、麦某的询问笔录；9.12月9日与雪合热提·艾麦提的询问笔录；10.2017年9月7日阿克喀什乡人民政府出具的证明；11.2017年12月7日阿克喀什乡人民政府、阿克喀什乡1村、2村村委会共同出具的证明；12.卫星影像图；13.土地实地照片。该组证据证实涉案土地在2016年、2017年撂荒2年的事实。一组证据：14.2017年12月10日阿克喀什乡人民政府与雪合热提·艾麦提签订的《土地清退协议》；15.2017年12月10日市资源局与雪合热提·艾麦提签订的《土地清退协议》。该组证据证实市资源局、阿克喀什乡人民政府与雪合热提·艾麦提就涉案土地在2017年12月10日达成清退协议，雪合热提·艾麦提将涉案土地退回。一组证据：16.土地方位宗地图；17.土地总体规划图；18.农场平面图。该组证据证实涉案土地的方位。一组证据：19.《土地转让协议》；20.毛琦身份证复印件；21.毛绍华身份证复印件；22.正合公司营业执照；23.投资意向书；24.2012年7月1日阿克喀什乡证明；25.2012年7月11日阿克喀什乡1村证明；26.土地开发项目征求意见表；27.《关于建设智慧农业综合开发产业园的请示》；28.正合公司文件（2017年1号文件）；29.关于正合公司土地使用情况的说明及申诉；30.2006年土地承包合同2份。该组证据证实毛绍华、正合公司认为其与涉案土地存在利害关系提交的证据材料。一组证据：31.立案呈报表；32.限期提供用地资料的通知及照片；33.承办人关于涉案土地的调查报告及处理意见；34.违法案件审理记录；35.处理决定呈报表；36.行政处罚告知书及送达回证；37.行政处罚听证告知书及送达回证；38.关于收回国有土地使用权的请示；39.关于收回国有土地使用权的批复；40.收回国有土地使用权决定书送达回证；41.行政处罚决定执行记录；42.结案呈报表。该组证据证实涉案行政行为自2017年11月25日立案开始，全面保障了行政相对人的程序性权利，依法告知了权利义务并送达了相关文书，程序正当合法。43.2020年12月14日，市资源局向本院出具的《关于雪合热提·艾麦提在阿克喀什乡1村、2村开荒的情况说明》。证实土地现状情况。经质证，毛绍华、正合公司认为本案是第二次开庭，按照法律规定，市资源局应当在答辩期内举证，但是市资源局在第一次庭审时只提供了部分证据，对除在第一次庭审中提交的证据外，在本次庭审前提交的证据不予认可，认为违反了举证期限的要求，应当视为没有证据。对证据1不予认可；对证据2-6的真实性无异议；对证据7-9的真实性无异议，关联性不予认可，认为在询问前并没有明确告知被询问人的目的和缘由，而且执法人员是否在执法或者是否在履责并不清楚；2017年12月3日市资源局对毛绍华并非正式的询问，是因为9月份供排水公司私自进入正合公司的场地施工，阻拦后下达停工通知，后多次上访的情形下，市资源局对占地情况及土地适用范围进行了查看，并不是针对案涉土地的违规行为；撂荒是事实行为，应当通过相应的勘察认定，而非通过证人证言；对证据10-11的真实性、合法性均不予认可，认为阿克喀什乡及该乡1村、2村受市人民政府的领导，其出具的证据不能作为本案的依据，且与雪合热提·艾麦提提供的履行承包协议中阿克喀什乡人民政府出具的内容完全相反，而且在一份证明中已经明确雪合热提·艾麦提向阿克喀什乡缴纳承包款30000元，但是在市资源局出具的证明中又陈述未交任何土地承包费，前后不一致，显然该证据虚假的；对证据12的真实性无异议，该证据恰恰明确显示了涉案土地在毛绍华名下，而且多年的图像都是如此标注，卫星影像图输入的内容系政府行为，而且自2013年至2017年土地都是绿色的，不存在撂荒的事实；对证据13的真实性无异议，对要证明的问题不予认可，认为该照片是向市资源局介绍情况的照片，并不是询问的照片；对证据14-15的真实性不予认可，认为《土地清退协议》本身就是违法的，且签订的时间是在行政行为作出之前，完全是逆向执法；对证据16-18的真实性无异议，认为农场平面图是经过村、乡、国土资源部门盖章确认的，对于土地的权属足以证明了合法性；对证据19-30的真实性无异议；对证据31-42的真实性不予认可，认为市资源局并未提供证据的依据和来源，对该组证据内容进行质证，需要对相应的规则进行质证，但是该证据恰恰反映出市资源局违反相关规定进行执法。对证据43的真实性、合法性、关联性均不予认可，该证据应当在庭审时提出，未在法定时限内提出的不应作为本案认定事实的依据，且该说明描述的土地现状让是否属实无法核实。市人民政局对证据1-43的真实性、合法性、关联性均无异议，认为阿克喀什乡人民政府、村委会相关人员的笔录中对涉案土地中有多少亩没有耕种只是对事实的描述，并非对行为是合法还是违法的确认；卫星影像图中标注毛绍华只是为了辨认和区别，并不是对毛绍华的确权，不动产所有权和使用权应当以不动产登记簿为准，而且从卫星影像图中可以看出并没有农作物；平面图被相关机关盖章确认并非确权。雪合热提·艾麦提对证据1-42的真实性无异议，但是其认为被警察无缘由关了起来，在逼迫下才签订的《土地清退协议》；该土地是阿克喀什乡人民政府让其承包的，在承包的时候土地为盐碱地，承包后一直在改良涉案土地，并没有撂荒，市人民政府与市资源局所述与事实不符；对证据43的不予认可，对已经利用的土地的大概面积是测量过的，与市资源局出具的说明差别不大，但对未利用土地亩数有异议，未利用土地面积不止2589.52亩，具体数量不清楚。本院对上述证据认证如下：该案件并非第二次开庭审理，毛绍华、正合公司所述的（2020）新31行初2号案件经本院开庭审理后，已经做出裁定移送喀什市人民法院管辖，由于毛绍华不同意喀什市人民法院审理，才由本院提审，重新对本案进行立案审理，且市资源局在答辩期内向本院递交了全部证据材料，并未违反法律规定。对证据1的真实性予以认定，对合法性、关联性不予认定；对证据2-6的真实性、合法性、关联性均予以认定；对证据7的真实性予以认定，关联性不予认定；证据8形成于2017年12月5日，而案件调查完毕的时间是12月4日，也就是说该调查笔录形成的时间是在调查完毕后，故对该证据的真实性、合法性、关联性均不予认定；对证据9的真实性予以认定，但与雪合热提·艾麦提的询问笔录更是形成在案件审理完毕后，故对关联性不予认定；2017年9月7日阿克喀什乡人民政府向市资源局出具的证明与2006年3月31日出具的收条并不一致，而且雪合热提·艾麦提陈述称帮助阿克喀什乡人民政府开荒、帮助购买成品砖、大门等折抵承包费与2007年3月10日及2006年5月3日《土地承包附加合同》相一致，故对证据10、11的真实性、合法性、关联性均不予认定；对《限期提供用地资料的通知》的真实性、关联性予以认定；对证据12、13的真实性予以认定，对其关联性不予认定，因只有2017年土地实地照片，并无2016年土地实地照片，并不能反映出2016年、2017年存在撂荒的事实；对证据14、15的真实性予以认定，对其关联性不予认定，在涉案土地已经转让毛绍华、正合公司的情形下，即便签订《清退协议》，也应当听取或者询问毛绍华和正合公司的意见；对证据16-18的真实性、合法性、关联性予以认定；对证据19-22的真实性、合法性、关联性予以认定；对证据23的真实性予以认定，该证据只能证实毛绍华有投资意向，与本案不具有关联性；对证据24、25、26、30的真实性、合法性、关联性予以认定；对证据27-29的真实性予以认定，但与涉案行政行为不具有关联性；对证据31-42的真实性予以认定；虽然市资源局出具的证据43中对已利用及未利用土地进行了说明，但结合其他证据，无法核实土地亩数是否准确，故对该证据的真实性、合法性、关联性均不予认定。第三人雪合热提·艾麦提提交以下证据：1.肥料证明；2.购买树苗的证明4张；3.库某身份证复印件。证实涉案土地没有撂荒的事实。经质证，毛绍华、正合公司对证据1-3的真实性、合法性、关联性均无异议；市人民政府、市资源局对证据1-3的真实性、合法性、关联性均不予认可，认为1亩地需要4立方的农家肥，雪合热提·艾麦提举证的是5年的总计数字，肥料也就是500亩地的需要，且该证据为证人证言，证人应当出庭作证核实真实性。本院对上述证据认证如下：上述证据均为证人证言，且作出证言的人员并未出庭接受问询，以上证据并不能证实肥料、树苗用于或者种植于涉案土地，故本院对其真实性、合法性、关联性均不予认可。经审理查明，2006年4月13日，疏附县草原监理所向雪合热提·艾麦提颁发临时使用草原许可证，面积及位置为阿克喀什乡1村、2村16400亩，使用期限50年；2006年9月，雪合热提·艾麦提取得了阿克喀什乡1村、3村东至河流，西至阿克喀什大路、南至英吾斯塘乡13村、北至阿克喀什乡2村范围内土地开发许可权；2006年10月，雪合热提·艾麦提办理了同上述四至范围相同的国有土地使用权证，用途为畜牧业，未注明土地面积及土地使用期限。2012年7月16日，疏附县招商局与毛绍华签订了以有机、绿色农业产业开发为内容的《投资意向书》，并经疏附县招商局推荐、撮合，毛绍华与雪合热提·艾麦提达成联合开发协议，并于同年7月18日签订了《土地转让协议书》。随后，毛绍华按照《投资意向书》《土地转让协议书》于同年8月27日注册成立了正合公司，对涉案土地进行公司化开发经营。正合公司成立后，毛绍华与雪合热提·艾麦提向疏附县国土资源局提出变更原《国有土地使用证》《土地开发许可证》《土地承包合同》使用权人的申请，疏附县国土资源局及疏附县人民政府领导答复，因行政区划调整，阿克喀什乡将并入喀什市，故变更土地手续冻结，可在行政区划工作完成后，由市人民政府及职能机构办理变更手续。疏附县阿克喀什乡并入喀什市后，毛绍华及正合公司申请市资源局办理土地使用权变更及土地开发延期使用手续，市资源局以未见到档案材料为由拒绝办理。2017年12月3日，市资源局向毛绍华、正合公司、雪合热提·艾麦提送达了限期提供用地资料的通知，同年12月6日、12月9日向雪合热提·艾麦提送达了《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》。同年12月10日，雪合热提·艾麦提与阿克喀什乡人民政府、市资源局签订了《土地清退协议》，市人民政府于2017年12月12日作出《关于同意收回国有土地使用权的批复》，市资源局依照该批复于2017年12月13日向雪合热提·艾麦提作出并送达了《收回国有土地使用权决定书》。另查明，2014年10月21日，经新疆维吾尔自治区人民政府批准将阿克喀什乡划归喀什市管辖；2019年2月12日，喀什地委、喀什地区行署下发文件，将喀什房管局、喀什市国土资源局、喀什市规划局撤并后成立了市资源局。本院认为，根据各方当事人的诉辨意见，本案的争议焦点为：1.毛绍华、正合公司作为本案原告主体是否适格；2.市人民政府是否系本案适格的被告；3.市资源局作出的《收回国有土地使用权决定书》是否合法；4.毛绍华、正合公司主张赔偿经济损失2000万元，有何事实及法律依据。关于争议焦点1。一般而言，行政相对人在理论上分为直接相对人和间接相对人，不仅包括行政行为法定文书中载明的人，还包括行政行为法定文书中虽未载明，但其合法权益受到行政行为实际影响的人。因此，是否与该行政行为有法律上的利害关系，是判断原告主体资格的实质标准。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，2006年9月、10月疏附县土地管理局向雪合热提·艾麦提颁发《土地开发许可证》及《国有土地使用权证》，虽然上述证书中未表明土地的面积，但四至清楚。2012年7月18日，毛绍华与雪合热提·艾麦提签订《土地转让协议》，将16400亩土地使用权转让给毛绍华，可以证明毛绍华在合法的基础上获得了涉案土地的使用权，同年8月27日，成立正合公司进行公司化经营。市资源局虽然于2017年12月13日向雪合热提·艾麦提作出了《收回国有土地使用权决定书》，但收回涉案土地的决定，实际上影响到了毛绍华及正合公司的利益，毛绍华、正合公司作为本案原告主体适格。关于争议焦点2。《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《适用解释》）第十九条规定，当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。本案中，虽然市人民政府于2017年12月12日作出了《关于同意收回国有土地使用权的批复》（喀市政函[2017]133号），批准收回涉案土地，但该批复属于过程性和内部行为，对外并不发生法律效力，对外发生法律效力的是市资源局署名的《收回国有土地使用权决定书》（喀市国土资收[2017]92号）。毛绍华、正合公司以市资源局为被告提起诉讼并无不当，但市人民政府并非本案适格的被告，其以市人民政府为被告提起诉讼于法无据，本院不予支持。庭审中，经本院向毛绍华、正合公司释明，其拒绝变更，故应当驳回毛绍华、正合公司对市人民政府的起诉。关于争议焦点3。根据我国现行法律制度，对收回国有土地使用权行政行为的合法性审查，主要从实体和程序两方面进行。在实体方面，主要审查行政机关是否提交证据证明收回涉案土地符合法律规定的情形。首先，本案中，1.市资源局于2017年12月4日作出《关于雪合热提·艾麦提在阿克喀什乡1村、2村的开荒情况的调查报告及处理建议》载明调查时间为2017年11月25日至12月4日，但结合其提交的与阿克喀什乡纪检书记、1村书记、2村主任及雪合热提·艾麦提的询问笔录等证据，上述询问笔录记载的时间均在调查完毕形成报告之后，且作为涉案土地收回证据使用的阿克喀什乡人民政府、1村及2村三部门共同出具的证明更是形成在2017年12月5日审理完毕形成最终意见之后；2.市资源局作出《收回国有土地使用权决定书》作为证据使用的2017年9月7日阿克喀什乡人民政府出具的证明及同年12月7日由阿克喀什乡人民政府、阿克喀什乡1村、2村三部门共同出具的证明，该两份证明表述的内容并不一致；3.涉案土地备案手续是否存在，系相关部门的责任，与雪合热提·艾麦提无关，在无证据证明国有土地使用证虚假的情形下，无办证档案并不能当然推定使用涉案土地违法；4.市资源局虽然提交了卫星影像图及2017年12月3日的现场照片，但缺少2016年的现场照片，且根据提交的卫星影像图并不能看出土地全部处于撂荒的状态，部分土地还是有植被覆盖；5.《国土资源行政处罚办法》第二十二条规定，现场勘测一般由案件调查人实施，也可以委托有资质的单位实施。现场勘测应当制作现场勘测笔录。而本案中，市资源局进行了现场勘测，但并未提交现场勘测笔录。综上，市资源局提供的证据尚不足以证实2016年、2017年土地存在全部撂荒的情形。其次，在程序方面。市资源局作出的《收回国有土地使用权决定书》属于行政处罚行为。《行政处罚法》第六条第一款规定，公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。本案中，市资源局向雪合热提·艾麦提、毛绍华及毛琦送达《行政处罚告知书》（喀市国土资监告字[2017]92号）的时间为2017年12月6日，在该告知书中载明的陈述和申辩时间为自收到本告知书之日起七日内，雪合热提·艾麦提收到该告知书的时间为12月6日，即便从12月6日起，陈述和申辩截止的日期也应当截止至12月13日，雪合热提·艾麦提、毛绍华、毛琦在未明确表示放弃陈述和申辩的前提下，市资源局却于2017年12月12日向市人民政府请示收回涉案土地，同一日市人民政府作出了同意收回涉案土地的批复，市资源局显然剥夺了雪合热提·艾麦提、毛绍华、毛琦的陈述和申辩的权利。《行政处罚法》第三十八条第二款规定，对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。本案中收回的土地达14022.52亩，应当视为较重的行政处罚，应当经行政机关负责人集体讨论，但市资源局并未提交经行政机关负责人集体讨论的证据。参照《国土资源违法行为查处工作规程》第10.1的规定“承办人员提交《国土资源违法案件调查报告》后，执法监察工作机构或者国土资源主管部门应当组织审理人员对案件调查报告和证据等相关材料进行审理。审理人员不能为同一案件的承办人员。”本案中，市资源局提交的《立案呈批表》《违法案件调查报告》显示行政处罚案件的承办人员是薛强、买合木提江，但《违法案件审理记录》显示薛强、买合木提江也是审理（会审）人员，违反了该工作规程的规定。关于争议焦点4。《行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《适用解释》第四十七条第一款规定，根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。虽然法律及司法解释同时规定了因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任，但原告亦有义务就其受到的损失承担初步的举证责任。具体到本案中，因毛绍华、正合公司就其受到的损失只向本院提交了银行流水明细、自行制作的款项汇总表、飞机票及税费发票等，上述证据与本案是否具有关联性，并无其他证据予以佐证，市资源局亦未提交证据，本院无法根据现有证据就毛绍华、正合公司所受损失进行认定。但鉴于毛绍华、正合公司遭受的损失客观存在，且毛绍华、正合公司亦表示不再经营涉案土地；本院前往现场时，土地现状与作出行政行为时，已发生显著变化，部分案件事实已无法查清。故市资源局应就作出《收回国有土地使用权决定书》时土地上的附着物、土地开荒及相关实际投入损失向毛绍华、正合公司承担赔偿责任。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第三十八条第二款、第七十四条、第七十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第十九条、第四十七条第一款、《中华人民共和国行政处罚法》第六条第一款、第三十八条第二款的规定，判决如下：一、确认被告喀什市自然资源局2017年12月13日作出的喀市国土资收[2017]92号《收回国有土地使用权决定书》违法；二、被告喀什市自然资源局应予本判决生效之日起三个月内对原告毛绍华、新疆正合农业科技发展有限公司因其收回土地造成的损失作出赔偿决定；三、驳回原告毛绍华、新疆正合农业科技发展有限公司对被告喀什市人民政府的起诉。一审案件受理费50元（原告毛绍华、新疆正合农业科技发展有限公司已预交），由被告喀什市自然资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区高级人民法院。审  判  长   郭   斌审  判  员   阿布里米提人民 陪 审员   胡 德 福二 〇 二 〇 年 十 二 月 二 十 六 日书  记  员   姜 冠 群