贵州省毕节市中级人民法院民 事 裁 定 书（2020）黔05民终8883号上诉人（原审原告）：中安永恒（北京）工程技术有限公司毕节公司，统一社会信用代码：91520500072038382J，住所地：贵州省毕节市金海湖新区。法定代表人：魏金娥，女，汉族，1943年11月3日出生，系该公司总经理。委托诉讼代理人（特别授权代理）：卢玉尧，系贵州出奇律师事务所律师，执业证号：15205199420507280。委托诉讼代理人：施丹，系贵州出奇律师事务所实习律师，实习证号：230713012110786。被上诉人（原审被告）：毕节金海湖新区管理委员会，住所地：贵州省毕节金海湖新区职教城。法定代表人：马祥宏，男，回族，1973年9月12日出生，系该管理委员会主任。委托诉讼代理人（特别授权代理）：阮洪，系贵州锐驰律师事务所律师，执业证号：15205201110600248。委托诉讼代理人：付立冬，系贵州锐驰律师事务所实习律师，实习证号：230713011110837。上诉人中安永恒（北京）工程技术有限公司毕节公司（下称中安永恒公司）因与被上诉人毕节金海湖新区管理委员会（下称管委会）装饰装修合同纠纷一案，不服贵州省毕节市七星关区人民法院（2020）黔0502民初12297号民事裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。中安永恒公司上诉请求本院撤销原审裁定，依法改判支付上诉人的诉讼请求，判决被上诉人支付上诉人83.8444万元厂房装修款。其理由是：一、一审法院认为“原告未提供证据证明原、被告之间存在装饰装修合同关系，而原告在本案中提供政府文件主张涉案工程款，但政府会议纪要决定属于政府行政行为，该案不属于人民法院受理民事诉讼的范围”，这是没有法律依据的，也是与最高人民法院案例中的倾向性意见不相吻合的。（一）我国法律法规对会议纪要性质的界定是不够全面和明确的。无论是1993年11月发布的《国家行政机关公文处理办法》，还是2000年8月重新发布实施的《国家行政机关公文处理办法》，对会议纪要的界定都维持在同一个简单的层面上：它是行政机关公文的一种，是记载和传达行政机关会议情况和议定事项的一种法律文书。2012年7月1日施行的《党政机关公文处理工作条例》将“会议纪要”改为“纪要”，“适用于记载会议主要情况和认定事项”。属于一种内部行为，一般不具有对外的效力。不是行政行为。（二）最高人民法院一般也不将“政府会议纪要”作为行政诉讼处理，而是建议“通过民事诉讼”处理。2015年，最高人民法院的（2015）行监字第732号“三亚江南学校与三亚市人民政府行政确认申诉行政裁定书”就认为，“政府会议纪要是摘要记载会议情况和议定事项的内部文件，不属于对外的行政行为，政府会议纪要议定事项涉及公民、法人或者其他组织权利义务的，只有在相关部门依据法律规定制作行政许可或行政处罚等行政执法文书后，政府会议纪要才转化为行政行为。”“本案中，三亚市政府作出将本案所涉51亩工业用地划转到大小洞天公司名下作价入股的决策并不是具体行政行为，实际对外发生法律效力的是由三亚市国资委作出的《关于将崖城糖厂51亩工业用地划转给三亚大小洞天公司的批复》。三亚江南学校如认为本案所涉土地使用权属发生变更影响其权益，亦可通过民事诉讼就其与三亚市国有资产管理公司所订立的不定期场地厂房租赁协议主张民事赔偿、依法实现其民事权利。”（三）本案中，上诉人与被上诉人虽然没有书面的装饰装修合同，但却是有口头合同的事实和上诉人对F5、F6两栋厂房装饰装修的事实。政府会议纪要只是将口头的装饰装修合同内容进行明确和记载，确定款项的来源，而后面又以各种理由减少支付装修款项，最后纯粹拒绝支付装修款项。这些会议纪要本身并没有直接确定上诉人和被上诉人之间的权利义务，上诉人凭借这些会议纪要也不能直接起诉被上诉人。二、本案中上诉人与被上诉人之间关于F5、F6两栋厂房的装饰装修关系，从性质上讲是民事法律关系。（一）上诉人虽然是毕节市人民政府的招商引资企业，但F5、F6两栋厂房的装饰装修与招商引资没有直接关系。如果不是上诉人装饰装修，被上诉人也会找其他公司签订装饰装修合同进行装饰装修。基于F5、F6两栋厂房的装饰装修，不管是由上诉人自行装饰装修，还是由其他公司装饰装修，性质上都是平等主体之间的民事活动，不能因为上诉人是招商引资企业，本案的性质就转变成行政法律关系。（二）行政行为有抽象行政行为，具体行政行为，但均要求对外发生效力。本案中的政府会议纪要不是抽象行政行为，因为它没有对外的效力，不具有对一般的人、一般的事进行约束的效力；政府会议纪要也不是具体行政行为，它没有对上诉人赋予权利或者要求承担义务，更没有完成时限、数量质量、违约责任等的规定。因此，按照最高人民法院的观点，如果政府会议纪要没有转化为行政许可、行政处罚或者行政决定等行政行为，不能作为行政诉讼案件诉讼。（三）本案的政府会议纪要只是一种证据，一是证明上诉人的确对F5、F6两栋厂房进行了装饰装修，二是证明装修费用的确是838444元。（四）装修费用的838444元不是政府会议纪要确定的，而是金海湖新区园区企业服务中心通过调查和评估得出的结论。政府会议纪要只是对这一结论进行了记载而已。三、本案也不是行政许诺行为。行政许诺是行政主体依其职权作出的待其条件成就时履行相关义务的信守型允诺；也可为行政主体为实现一定行政管理目标，依职权对特定人或者特定事做出的答应照办某项事务的行为；也可为行政主体通过公开方式对社会作出许诺，相对人完成了其在承诺中制定的行为后给予一定奖励的行政行为。一般而言，行政许诺是针对不确定主体，只有答应照办特定事项的，才是针对特定主体。但行政许诺首先也必须是行政行为方式作出。本案中的政府会议纪要不符合行政许诺的条件。本案不能通过行政诉讼方式解决。综上所述，上诉人认为，一审人民法院认定政府会议纪要决定属于政府行政行为，该案不属于人民法院受理民事诉讼的范围错误，无事实和法律依据，且与最高人民法院观点相悖，依法应予撤销，并应依法改判支持上诉人的诉讼请求，即判决被上诉人支付上诉人83.8444万元厂房装修款。一、二审诉讼费用由被上诉人承担。原审原告向原审法院提出诉讼请求：（1）依法判决被告支付原告83.8444万元厂房装修款；（2）本案诉讼费用由被告负担。原审法院查明：原告系毕节市人民政府招商引资企业。该企业项目分两期进行，第一期入驻开发区标准厂房F5、F6号厂房，二期为独立建厂。2013年7月全省项目观摩会前夕标准厂房内入驻了大批企业，为了更好地展示开发区招商引资成果，开发区统筹为入驻企业对厂房进行装修。为此，原毕节经济开发区管委会决定帮助中安永恒公司进行厂房装修。在装修过程中，F5、F6号厂房装修费用，除毕节经济开发区管委会支付外，原告中安永恒公司经毕节金海湖新区园区企业服务中心调查，其支付装修费838444元。2014年6月4日《贵州毕节经济开发区管理委员会第三次办公会议纪要》会议决定，标准厂房观摩期间入驻企业厂房装修费用由开发区管委会以项目补助的方式支付给企业。2018年4月20日，原告召开专题会议作出毕金管专议[2018]84号《关于研究第一产业园标准厂房管理等相关事宜的专题会议纪要》，“二、关于研究中安永恒F5、F6厂房装修补偿事宜”，“会议指出：认定中安永恒F5、F6厂房装修费83.8444万元，如参照原解决遗留问题的办法，可按83.8444万元的35%补贴企业29.3455万元。但该公司在入驻标准厂房期间并未实质性投入生产，标准厂房内F5、F6两栋厂房长期闲置，也未缴纳相应税收，同时无相关政策和法律依据对该公司装修厂房费用进行补贴”，“会议决定：1.鉴于无相关政策和法律依据，对中安永恒公司F5、F6两栋厂房装修费用不予补贴。2.如中安永恒公司对此决定有异议，可收集提供相关补贴依据，通过法律途径解决”。原告认为，被告作出的毕金管专议[2018]84号《关于研究第一产业园标准厂房管理等相关事宜的专题会议纪要》无任何依据，且与之前开发区管委会的意见相违背。为保护自己的合法权益，故原告遂以前述诉请诉至原审法院。原审法院认为：原告未提供证据证明原、被告之间存在装饰装修合同关系，而原告在本案中提供政府文件主张涉案工程款，但政府会议纪要决定属政府行政行为，因此，该案不属人民法院受理民事诉讼的范围。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百五十四的规定，裁定如下：驳回原告中安永恒（北京）工程技术有限公司毕节公司的起诉。案件受理费6092元，退回原告中安永恒（北京）工程技术有限公司毕节公司。经二审审查，一审查明事实属实，本院予以确认。本院认为：中安永恒公司据以主张权利的《贵州毕节经济开发区管理委员会第三次办公会议纪要》（贵州毕节经济开发区管理委员会[2014]3号）、《关于研究第一产业园标准厂房管理等相关事宜的专题会议纪要》（毕金管专议[2018]84号）等文件，均是政府单方作出的决定，并非与中安永恒公司平等协商的结果，该单方行为具有行政行为的属性，不是平等主体间的民事法律关系，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，原审裁定驳回中安永恒公司的起诉，符合法律规定。中安永恒公司的上诉请求，缺乏充分的依据，本院不予支持。原裁定认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  徐洪审判员  张雄审判员  殷勇二〇二〇年十二月十八日书记员  刘佳