广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂02行初314号 原告柳州市建武建材有限责任公司，住所地柳州市柳**白露乡园艺村三队。 法定代表人覃建培，执行董事。 委托代理人韦忠义，北京市炜衡（南宁）律师事务所律师。代理权限为特别授权。 委托代理人刘林晖，北京市炜衡（南宁）律师事务所律师。代理权限为特别授权。 被告柳州市柳北区人民政府，住所地柳州市柳**胜利路**。 法定代表人张联松，区长。 委托代理人陈善荣，广西同望（柳州）律师事务所律师。代理权限为特别授权。 委托代理人林柳纯，柳州市柳北区司法局工作人员。代理权限为特别授权。 原告柳州市建武建材有限责任公司（以下简称建武建材公司）因诉被告柳州市柳北区人民政府（以下简称柳北区政府）其他行政行为纠纷及行政赔偿纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，向被告柳北区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原告建武建材公司起诉称，一、被告柳北区政府责令原告拆除建设项目的批复没有事实依据。原告是2010年3月经依法工商注册成立的有限责任公司，经营范围包含有建筑材料，2011年1月开始投资近630万元，租用白露乡园艺村三队柳江河边的荒地加工制砂，购买制砂设备，使用吊机在柳江中打捞河沙（鹅卵石），经过破碎、筛选后制成建筑用砂进行销售，原告在加工的过程中，没有将用于洗砂的废水直接排入柳江河中，而是先进入原告建设好的500立方米沉淀池中沉淀，待水清澈再排入柳江。多年来，流入柳江河的水中不含有其他杂质，没有导致柳江河水化学、物理、生物或者放射性等方面特性的改变，从而影响水的有效利用，危害人体健康或者破坏生态环境，造成水质恶化的现象。但是柳北区政府罔顾这一基本客观事实，于2018年9月12日作出柳北政复〔2018〕1号《关于拆除饮用水水源内柳州市建武建材有限公司违建项目请示的批复》（以下简称1号批复），并通过原柳州市柳北区环境保护局执行柳北环通字〔2018〕第02号《关于限期拆除建设项目的通知书》，最终原告的制砂项目设备被拆除，给原告造成巨大损失。二、被告责令拆除严重违法。根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款规定，饮用水水源二级保护区内已建成的排放污染物的建设项目的责令拆除或关闭，应由柳北区政府作出本案的批复后，并向原告送达处理决定的法律文书。但被告没有向原告送达批复及相关法律文书，一直到2019年11月12日在柳州运输法院审理原告诉柳州市生态环境局行政强制、行政赔偿一案的法庭调查中，原告才获知原柳州市柳北区环境保护局依据1号批复对原告制砂项目进行拆除，导致原告制砂项目设备损坏，造成损失巨大。三、被告的违法行为导致原告遭受损失，应承担赔偿责任。被告违法责令拆除原告制砂项目设备，其违法行为导致原告遭受了损失，依据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，应予以赔偿。原告自2011年1月投资加工制砂项目以来，累计投资627.95万元购买破碎机、制砂机、起重机等设备，在拆除中已经报废，损失支付给园艺村三队场地1年租金40780元，导致原告收购的鹅卵石原材料剩余约3万吨无法加工制砂造成废品，损失约90万元，原告在项目设备被拆除后继续支出经营性费用（留守工人工资）36000元。故，被告责令拆除原告设备等行为没有事实依据，且程序严重违法，给原告造成了损失，故提起诉讼，请求：1、确认被告柳北区政府作出的1号批复违法；2、判令被告柳北区政府赔偿原告各项经济损失共计724.628万元，包括设施设备损失627.95万元（含安装费）、1年场地租金损失40780元、鹅卵石原材料剩余3万吨损失90万元、2名留守工人工资损失36000元（月工资6000元，暂计至2019年3月）。 柳北区政府答辩称，一、1号批复不产生对外法律效力，不具有可诉性。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；……”同时第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”本案中，答辩人根据《中华人民共和国水污染防治法》第九十一条第一款第（二）项之规定，批复同意对案涉违建项目进行拆除。答辩人的行政行为系对原柳北区环境保护局请示的批复行为，是行政决定作出过程中的内部层报程序批复，也仅需送达原柳北区环境保护局，并不对外发生法律效力，对外发生法律效力的是原柳州市柳北区环境保护局署名并向原告送达的柳北环通〔2018〕第02号《关于限期拆除建设项目的通知》。因此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的规定，答辩人作出的批复不具有可诉性。二、答辩人并不具有责令原告限期拆除案涉建设项目的法定职权，也未作出责令原告限期拆除案涉建设项目的行政决定。原告在起诉状中认为《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款规定“已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责任拆除或者关闭。”据此认为答辩人系责令其拆除案涉建设项目的法定行政机关，进而认为答辩人未向其送达相关处理决定及法律文书。原告的上述观点错误理解了法律。《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条规定：“禁止在饮用水水源二级保护区内新建改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。”根据全国人大法工委编制的《中华人民共和国水污染防治法释义》，该条款中的“已建成的排放污染物的建设项目”指的是“本法施行前已建成的排放污染物的建设项目”，而饮用水水源保护区划定之后所建设的建设项目，应属于“新建改建、扩建”项目。上述“已建成”是以建成时间为区分标准，而并非以建设状态为区分标准。而对于保护区划定之后的“新建、改建、扩建”项目，其执法主体依照《中华人民共和国水污染防治法》第九十一条之规定，应当是“县级以上地方人民政府环境保护主管部门”，而并非答辩人，答辩人仅对环保部门上报的需要责令拆除或者关闭的建设项目有法定的批准权，而没有具体的处罚权。本案中，案涉建设项目所在区域系在2009年3月10日经广西壮族自治区人民政府批复同意划分为饮用水水源二级保护区，而本案中，根据原柳州市柳北区环保局调查，原告的项目系在2009年10月开工建设。因此，案涉建设项目属于保护区划定之后的新建项目，答辩人没有直接责令原告拆除案涉建设项目的职权，也并未作出责令原告拆除案涉建设项目的行政决定，故不存在需要向原告送达“政府处理决定”的义务和情形。三、原告违法事实清楚，答辩人作出案涉批复符合法律规定程序。虽然答辩人作出的1号批复不应属于人民法院行政诉讼受案范围，本不应进入实体审理。但即便从本案实体角度考虑，原告的违法事实清楚，答辩人作出的1号批复也是正确的。 原告未经任何环评手续，在二级水源保护区域内违法建设排污企业，违法事实清楚，依法应当由县级以上环境保护部门查处。原柳州市柳北区环保局就责令其拆除案涉项目进行请示时，将案涉建设项目情况及主要证据一并报送答辩人，答辩人经审查认为确属违法建设，依法应当予以拆除，故作出案涉批复，该行政行为符合法律规定。四、原告并未举证证实其经济损失，且其经济损失是其自身违法行为所致，依法不应获得赔偿。首先，如前所述，答辩人并未对原告作出发生法律效力的行政决定，故不属于行政赔偿的赔偿义务机关。其次，原告未就其遭受损失举证予以证实，应承担举证不能的不利后果。第三，原告即便存在损失，其损失是其自身的违法行为所导致，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，对于违法取得的利益，亦不在国家赔偿范围之内。因此，原告请求答辩人赔偿其损失的请求依法亦应当予以回。综上，答辩人作出的1号批复不属于人民法院行政诉讼受理范围，答辩人也不属于本案的赔偿义务机关且答辩人也并未损害原告的合法利益，请求依法驳回原告的起诉。 经审理查明，2018年9月12日，被告柳北区政府对原柳州市柳北区环境保护局上报的柳北环报〔2018〕10号《关于拆除饮用水水源保护区内柳州市建武建材有限公司违建项目的请示》作出1号批复，同意对原告建武建材公司在饮用水水源保护区违建项目责令拆除。另，根据柳州运输法院（2019）桂7101行初154号行政裁定查明的事实，柳州市柳北区生态环境局（原柳州市柳北区环境保护局）于2018年9月14日作出并向建武建材公司送达了柳北环通字〔2018〕第02号《关于限期拆除建设项目的通知》，同年9月21日作出并向建武建材公司送达了柳北环公字〔2018〕第02号《关于限期自行拆除建设项目公告》以及柳北环催字〔2018〕第02号《强制执行催告书》。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起行政诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，柳北区政府作出的1号批复是对原柳州市柳北区环境保护局上报的《关于拆除饮用水水源保护区内柳州市建武建材有限公司违建项目的请示》的批复，是内部行政行为，对原告建武建材公司的合法权益并不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围，因此，对原告建武建材公司的起诉，依法应不予立案，已经立案的，依法应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下： 驳回原告柳州市建武建材有限责任公司起诉。 案件受理费人民币50元（原告已预缴），本院予以退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长 游 芳 人民陪审员 祖 军 人民陪审员 梁咏川 二〇二〇年十二月十一日 法官 助理 姜云霞 书 记 员 韦 云