江苏省徐州市云龙区人民法院 民 事 判 决 书 （2020）苏0303民初822号 原告：徐州工程机械市场管理处，住所地徐州市云龙区三环东路机场路口。 法定代表人：赵传伟，该管理处主任。 委托诉讼代理人：孙傲傲，江苏法德东恒（徐州）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：郭彤，江苏法德东恒（徐州）律师事务所实习律师。 被告：欧阳如良，男，1958年6月7日生，汉族，住徐州市云龙区。 委托诉讼代理人:鹿海林,江苏汉斯律师事务所律师。 委托诉讼代理人:韩玉梅,女,1957年8月27日生,汉族,与被告系夫妻关系，住徐州市云龙区。 原告徐州工程机械市场管理处（以下简称管理处）与被告欧阳如良商品房销售合同纠纷一案，本院于2020年3月19日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告管理处的委托诉讼代理人郭彤、孙傲傲，被告欧阳如良及其委托诉讼代理人韩玉梅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告管理处向本院提出诉讼请求：1、请求法院依法确认原、被告签订的《协议书》和《补充协议》无效，并判决被告返还涉案房屋；2、请求法院判决被告承担本案全部诉讼费用。诉讼 事实和理由：2001年3月6日，原被告签订《协议书》，约定：被告将221760元分期借给原告，原告保证2003年5月30日前竣工后将综合楼一楼的“西四”一间营业房免费供被告使用。并为其办理产权证及土地证，届时该笔借款(每平方米2800元，面积79.2平方米）转为购房款。2005年7月8日，双方签订了《补充协议》，约定：因无法办理“两证”，被告交购房款182000元，视为己将购房款全部交清。 涉案房屋所占土地登记在狮子山居民委员会和金骆驼居民委员会名下，原告并非涉案房屋所占土地的合法使用权人。同时，涉案房屋建设前未办理建设工程规划许可，因此属于违法建设。根据《合同法》第五十二条之规定，原被告签订的合同应为无效合同，被告应当向原告返还涉案房屋，并支付占有使用房屋期间的使用费用。 经与被告多次协商无法达成一致意见，为维护原告的合法权益，故诉至贵院，请求法院依法判决支持原告诉讼请求。 被告欧阳如良辩称：1、原告诉请确认无效的协议书与原告主体无关，该协议书是被告和案外人徐州工程机械市场签订的，到现在被告没有看到原告的立案证据中有证据证明原告或案外人徐州工程机械市场是同一法律主体。2、本案实质上是被告与案外人徐州工程机械市场签订的协议，徐州工程机械市场是由云龙区政府投资建设管理的非法人单位，从协议书内容看，双方的协议包含了融资条款也包含房屋买卖条款，实质上是被告与云龙区政府签订的行政协议，而不是普通的买卖协议。因此，该案不属于人民法院民事案件的审理范围。3、即便如原告所诉该案属于普通的买卖协议，但原告所诉称的无效理由均不存在。该协议是双方真实意思表示，并不违反法律的效力性强制性规定，且协议标的已经交付18年，原告主张协议无效于法无据，有违诚信，也与社会价值导向或一般百姓的认知相悖，法院不应支持。4、该案实质上是被告与云龙区政府及骆驼山办事处在房屋拆迁过程中因拆迁补偿达不成协议造成的纠纷，云龙区政府或骆驼山办事处选择现在并不实际存在人财物的徐州工程机械市场管理处来起诉确认无效，试图通过法院的判决解决双方拆迁补偿纠纷中的问题，也是与当前建立诚信政府相悖。综上，请求法院依法裁定驳回原告起诉或判决驳回其诉讼请求。 本院经审理认定事实如下：2001年3月6日，原告（甲方）和被告（乙方）签订《协议书》，约定：一、为加快市场建设步伐，乙方同意将221760元人民币分期借给甲方，细节如下：合同签订期付款壹拾万元整。房屋交付使用余款付清。二、甲方保证将借款用于市场建设，确保综合楼于2001年5月30日之前竣工。甲方保证在综合楼竣工后将综合楼一楼的“西四”一间营业房（面积为79.2平方米，详见附图）免费提供给乙方使用，并在该房有关手续办妥后，将该楼一层的“西四”一间营业房按协议价格出售给乙方。三、甲方保证在2003年5月30日前办妥出售给乙方营业房的产权证书及土地使用权证书，届时，乙方借给甲方的借款转为购房款。其房价及面积不变为：每平方米2800元，面积8×9×1.1＝79.2（平方米）最终房屋面积以产权处核定数为准。四、甲方需同意按乙方的要求（如附图）对综合楼一层“西四”一间进行改造费用由甲方全部负责。五、甲方免费给乙方提供楼前场地25平方米，供乙方存放展示车辆使用。六、甲方在2003年5月底前办妥该房产权证书及土地使用证书，如没办妥，乙方有权放弃购买此房，甲方需返还所有借款。七、在综合楼竣工后，若甲方拒绝按本协议售房给乙方，或以其他方式严重影响乙方开展经营业务，甲方按借款总额的两倍返还乙方。2001年3月7日，被告向原告支付100000元，自2001年4月至2002年2月，被告累计向原告支付82000元。 2005年7月8日，原告（甲方）与被告（乙方）签订《补充协议》一份，该协议载明：二00一年三月六日双方签订协议，乙方共向甲方交购房款计壹拾捌万贰仟元（182000元）整。由于建设资金及手续不完善等原因，原协议第三条已无法兑现，经请示区发改委赵传伟主任同意。视为乙方已将购房款全部交清。双方约定的该处房屋归乙方所有。如此房屋具备办理“两证”条件，甲方应积极为乙方办理，乙方应及时将未付款交清。 涉案房屋属于徐州工程机械市场建设工程规划范围。2000年7月，徐州工程机械市场建设工程经徐州市人民政府批准列入市重点工程。2000年11月10日，云龙区人民政府就徐州工程机械市场工程建设向徐州市政府请示：由于时间紧，土地规划等有关手续尚未办结，为了确保工程进度，完成市政府下达的任务，特申请先行办理建设系统相关手续。2001年12月云龙区人民政府向徐州市建设局出具的“关于申请使用徐州汽车工程机械市场营业房的请示”载明：目前市场5100平方米综合楼及2万平方米展场已全部建成，并具备开业条件。由于建设资金不足等原因，工程建设的部分手续尚在办理过程中。原告提交的2004年8月10日的载有徐州市国土资源局云龙分局意见的材料载明：（涉案房屋）用地位置三环东路黄河北岸，用地用途工业。原告提交的2004年12月28日的徐州市国土资源局的材料载明：该项目属未批先用非法占地，按照《土地管理法》相关规定，对此宗土地处以罚款7645.7元。该项目为1998年前，违法用地清查处理项目，已经我局行政处罚，符合我局（2004）22号会议纪要精神，同意以划拨方式补办用地手续。后涉案房屋建成交付被告使用至今，未取得建设工程规划许可证，无法办理权属证书，目前已被纳入行政征收范围。 期间原告出具证明一份，载明：我市场系2001年市政府重点工程，市场内综合楼产权归云龙区发改委所有，此楼位于机场路口，现已投入使用。因建设资金不足，产权正在办理过程中，如因产权问题引起的任何纠纷，由工程机械市场管理处承担全部责任。该证明上加盖有徐州市云龙区发展改革与经济贸易委员会印鉴，并签有“情况属实2006.9.7”字样。庭审中，被告另提交证明一份载明：我委所属工程机械市场综合楼系国有资产，此楼已投入使用，因建设资金不足，产权正在办理过程中，如因产权问题引起的任何纠纷，均由我委承担全部责任。该证明加盖印鉴字样为：徐州市云龙区发展计划与经济贸易委员会。 庭审中，原告陈述：涉案土地性质为工业建设用地，土地使用权人并非原告，原告在房屋建设过程中未办理建设工程规划许可，属于违法建设，双方签订的合同应为无效合同，被告应依法返还涉案房屋。 案件审理过程中，经原告申请被告同意，本院依法委托对涉案房产的市场价值进行评估。2020年8月28日，江苏佳事得房地产土地资产评估测绘造价咨询有限公司出具评估报告书，估值时点2020年3月18日的总估值为95.97万元，建筑面积单价12118元/平方米。报告书载明：四、估价对象（一）估价对象实体状况1、土地状况……；2、建筑物状况（1）坐落：徐州市东三环工程机械市场内综合楼一楼的“西四”一间房屋。（2）建筑面积：79.2㎡。（3）估价对象总层数为3层，所在层数为1层。（4）建筑结构：框架结构。（5）外观：外墙为涂料粉刷，外观一般。（6）装修：入户门为玻璃门，地面为水磨石底板，墙面为乳胶漆粉刷，顶为矿棉板吊顶。（7）设施设备：估价对象室内水、电设施齐全。（8）平面布局：布局较合理。（9）采光通风：采光通风状况较优。（10）建筑年代：经现场勘查，估价对象建筑年代为2001年。（11）停车方便程度：估价对象所在区域停车方便程度优。（12）建筑物实物状况分析：估价对象所在建筑成新度较好，保养和使用状况较好。（三）估价对象区位状况1、区域位置（1）位置：估价对象坐落徐州市东三环工程机械市场综合楼。（2）临街状况：估价对象临东三环快速路。（3）估价对象所在楼层为1层，总层数为3层。2、交通便捷度（1）道路状况估价对象所在区域有东三环快速路、机场路等框架型主次干道，估价对象所在区域道路通达度较优。……五、价值时点为2020年3月18日。六、价值类型本次评估采用市场价值类型。市场价值：估价对象经适当经营后，由熟悉情况、谨慎行事且不受强迫的交易双方，以公平交易方式在价值时点自愿交易的金额。 另查明，2020年6月19日，博文房地产评估造价集团有限公司、江苏跃龙土地房地产评估测绘有限公司向云龙区人民政府出具《致估价委托人函》，载明：本次评估范围为东三环高架快速路以西、故黄河以北、陇海路以南规划征收范围内涉及的房屋，价值时点为2020年5月22日，经注册房地产估价师市场调查、现场查勘和综合分析计算，确定房屋的初步评估结果为（位置）沿三环东路（用途）商业第一层评估单价15096元/平方米，第二层7095元/平方米，第三层6189元/平方米。 案件审理过程中，原告主张按照江苏佳事得房地产土地资产评估测绘造价咨询有限公司出具的评估报告书平均单价12118元/平方米赔偿损失，被告认为佳事得房产评估公司出具的评估报告估价过低，采用的标准不合理，主张至少要按照博文房地产评估造价集团有限公司、江苏跃龙土地房地产评估测绘有限公司向云龙区人民政府出具《致估价委托人函》单价15096元/平方米赔偿损失。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。城乡规划是政府指导和调控城乡建设和发展的基本手段之一，也是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。依照《城乡规划法》规定，禁止房屋建设者未取得建设工程规划许可证的规定进行建设。未取得建设工程规划许可证进行建设规避了国家对规划体系、建筑产品质量、房地产交易市场等系列行为的监管，直接危及社会的公共安全和人民群众的生命财产安全。因此，出卖人就未取得建设工程规划许可证建设的房屋与买受人订立的买卖合同无效。原告向被告出卖的房屋未取得建设工程规划许可证，且至本案法庭辩论终结前未能补办，故原被告之间的《商办房出售合同》应认定无效。原告作为买卖合同的当事人主张涉案合同无效，原告主体并无不当，本院予以支持。 《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。被告应返还原告涉案房屋（徐州市云龙区东三环工程机械市场内综合楼1楼的“西四”一间房屋），原告应返还被告的购房款182000元。本案房屋买卖合同无效，被告并无过错，结合原告出具证明所载内容“因建设资金不足，产权正在办理过程中，如因产权问题引起的任何纠纷，由工程机械市场管理处承担全部责任”，原告应赔偿被告因此所受到的损失。关于损失的认定，参照涉案房屋目前的市场价值（包含了估价对象房屋所有权价值、土地使用权价值、配套设施及室内装修价值，但不含家具家电及可移动部分的价值），结合两份评估报告所涉房屋的位置、结构、使用功能等及导致合同无效当事人的过错程度，本院认为涉案房屋市场价值认定以单价15096元/平方米的标准为宜，按照涉案房屋面积计算总额为1195603.2元，被告的房屋增值损失应为1013603.2元。本案所涉损失系就房屋买卖民事法律关系而言认定的房屋增值损失，与征收无涉。 综上，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条、第六十条之规定，判决如下： 一、确认原告徐州工程机械市场管理处和被告欧阳如良于2001年3月6日签订的《协议书》及2005年7月8日签订的《补充协议》无效； 二、本判决生效之日起十日内，被告欧阳如良返还原告徐州工程机械市场管理处云龙区东三环工程机械市场内综合楼1楼的“西四”房屋一间，原告徐州工程机械市场管理处返还被告欧阳如良购房款182000元； 三、原告徐州工程机械市场管理处于本判决生效之日起十日内赔偿被告欧阳如良房屋增值损失1013603.2元。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费15560元，由原告徐州工程机械市场管理处负担。评估费11350元，由原告徐州工程机械市场管理处负担9000元、被告欧阳如良负担2350元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。 审 判 长  董 莉 人民陪审员  杨振兰 人民陪审员  林长华 二〇二〇年十二月十五日 书 记 员  耿海涛