安康铁路运输法院行政判决书(2020)陕7101行初254号 原告王能菊，女，汉族，1955年2月25日出生，住陕西省安康市汉滨区。被告汉滨区恒口镇人民政府。住所地陕西省安康市汉滨区。法定代表人张祖武，镇长。委托代理人杨海勇，副镇长。委托代理人刘金成，陕西金庆律师事务所律师。第三人赵武阳，男，汉族，1962年2月28日出生，住陕西省安康市汉滨区。原告王能菊不服被告汉滨区恒口镇人民政府（以下简称“恒口镇政府”）作出的《关于王能菊与赵武阳因建设用地使用权争议问题的处理意见书》，于2020年8月17日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案后，于同日向被告恒口镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。因第三人赵武阳同本案被诉行政行为或案件处理结果有利害关系，经原告申请，本院依法追加其为第三人，于2020年9月7日通知其参加本案诉讼，并于当日向其送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2020年9月24日公开开庭审理了本案。原告王能菊，被告恒口镇政府的委托代理人杨海勇、刘金成，到庭参加诉讼。第三人赵武阳经本院合法传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终某某。被告恒口镇政府于2020年3月4日向原告王能菊作出了恒政函[2020]6号《关于王能菊与赵武阳因建设用地使用权争议问题的处理意见书》。其主要内容为：现根据调查情况，作如下处理：1、对于你和赵武阳双方争议的第一个问题，即你房屋西北部分与赵武阳房屋东北部分存在少量面积重叠，双方均对该部分的集体土地使用权主张权利的问题。……依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条，该重叠面积的集体建设用地使用权归你本人。2、你认为赵武阳在第二次建房，即1999年建设的近70平方米房屋占用本人厕所用地，要求将该集体土地使用权确权给自己的问题。……此争议土地暂由赵武阳使用，并保持原状。3、在尊重历史及政策法规的基础上依法确定解决双方权属争议。对你1992年土地证范围内的使用权进行确权登记；对赵武阳在92年的土地证上的面积去掉与王能菊房檐重叠面积进行确权登记。根据《信访条例》第三十四条规定，如你不服本处理意见，可自收到本处理意见书之日起30日内向上一级行政机关提出书面复查申请。如逾期未申请复查，本处理意见即为终某某意见，今后各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理该信访事项。原告王能菊诉称，2014年5月29日，汉滨区国土局党员胡保康应赵武阳请求，使用早在2001年被汉滨区政府已注销的伪造的（92）182318号集体土地证违法立案，交恒口示范区国土局专案调查办理，该局三年挖掘不出注销原告任何证据。原告土地来源有安康法院三份判决和汉滨区XX号处理决定书查实面积376㎡，比证载面积多8㎡。该局捏造原告土地证54㎡没有土地来源支撑。汉滨区政府再编造注销“原告土地证重新确权发证是化解74.5㎡宅基地纠纷”有效途径，故原告土地证被汉滨区政府于2016年8月23日违法犯罪注销。安康市政府及各级行政法官轻信区政府谎话，维护了该违法犯罪决定。2019年1月2日，恒口示范区国土局受理了原告重新确权申请，走完所有程序而不作处理。从未介入此案的被告却盲人摸象般作出被诉处理意见书。原告从未信访，没有信访概念。原告认为被告该项行政行为是故意乱作为，干扰法定程序的违法行为。综上，现诉至法院，请求依法撤销被告捏造原告多次到各级政府信访而作出的恒政函[2020]6号《关于王能菊与赵武阳因建设用地使用权争议问题的处理意见书》。原告王能菊为证明其诉称，向本院提交下列证据：第一组：网络下载文章1篇。拟证明原告和第三人之间的纠纷属于土地侵权纠纷，不属于土地确权。第二组：完税证、收款收据、《土地权属争议处理决定书》（汉区地处字[2001]07号）、宗地图、1988年11月10日的《调换责田协议书》、贾西平的《证明》。拟证明原告的土地来源，其享有案涉争议地的使用权。第三组：[2000]安中刑一终字第76号刑事判决书、[2002]安中民监判字第59号民事判决书、（2001）安汉恒民初字第7号民事判决书。拟证明原告土地来源是合法的。第四组：《安康市汉滨区人民政府处理决定书》（汉政字[2016]62号）、《行政复议决定书》（安政复决字[2016]24号）、（2017）陕行终654号行政判决书、（2017）陕71行初29号行政判决书、（2018）最高法行申5474号行政裁定书。拟证明被告作出的是虚假的行为，原告没有上访而一直在诉讼。第五组：王能菊的安集建（）182265号《集体土地建设用地使用证》。拟证明原告宅基地的面积。被告恒口镇政府辩称：原告的诉讼请求不能成立，理由如下：一、被告作为乡镇级人民政府依法享有对辖区个人之间发生的土地权属争议处理。原告和第三人均属被告辖区XX村的村民，依据《土地管理法》第十四条规定，被告依法享有对辖区个人之间的土地权属争议进行处理的职权。因此，被告于2020年3月4日作出的《汉滨区恒口镇人民政府关于王能菊与赵武阳因建设用地使用权争议问题的处理意见书》是答辩人履行法定职权的具体体现。二、被告作出的案涉意见书事实清楚，证据充分，程序合法。原告与第三人因建设用地使用权发生争议后，安康市恒口示范区（试验区）自然资源局作为辖区土地管理职能部门依据王能菊、赵武阳的申请进行调查，并召开听证会，依据申请人所提供的证据以及该局依法调取的证据形成调查报告，并向被告报告，被告遂依法于2020年3月4日作出《汉滨区恒口镇人民政府关于王能菊与赵武阳因建设用地使用权争议问题的处理意见书》。综上，请求法院依法驳回原告的起诉。被告恒口镇政府为证明其诉称，向本院提交下列证据：第一组：法律依据：《土地管理法》第十四条。第二组：2019年8月28日王能菊的《宅基地确权听证会申请书》、2019年8月26日赵武阳的《申请书》、对王能菊和赵武阳的听证通知书及送达回证、1989年姚杰（原告王能菊之夫）的《宅基地使用证》、完税证、收款收据、王能菊的安集建（）182265号《集体土地建设用地使用证》、（2017）陕行终654号行政判决书、[2002]安中民监判字第59号民事判决书、1988年11月10日的《调换责田协议书》、赵武阳的2000年7月8日《安康市XX乡私人建房准建证》（安市建规字(2000)025号）、民主村委会证明三份、恒口第二法律服务所对冯增俭和赵发扬的调查笔录、贾西平的《证明》、安康市恒口示范区（试验区）自然资源局对苏成秀和贾西平的调查笔录、听证会记录。拟证明安康市恒口示范区（试验区）自然资源局有权对辖区村民王能菊和赵武阳的土地证进行调查处理，并召开听证会，被告作出案涉被诉意见书完全是依据王能菊和赵武阳提供的证据以及自然资源局调取的证据及处理报告的基础上依法作出的，整个过程程序合法、证据充分、事实清楚。第三组：《安康市恒口示范区（试验区）自然资源局关于对王能菊与赵武阳集体建设用地使用权争议一案提出处理建议的报告》（安恒自然资字[2019]199号）、公文处理专用单、《汉滨区恒口镇人民政府关于王能菊与赵武阳因建设用地使用权争议问题的处理意见书》（恒政函[2020]6号）、送达回证。拟证明自然资源局经过调查后形成了处理意见，并依法报请有权处理机关进行处理，而被告收到自然资源局的报告后，依职权作出了案涉被诉处理意见书。第三人赵武阳未在法定期限内提交答辩意见。经庭审质证，原告对被告提交的第一组证据无异议；对被告提交的第二组证据真实性无异议，但认为其没有向被告申请进行争议处理；对被告提交的第三组证据认为其不知道自然资源局向被告申请处理。被告对原告提交的第一组证据认为原告和第三人的证已经都被注销，二人没有土地权属证明；对原告提交的第二组证据真实性无异议，证明目的不认可；对原告提交的第三组证据认为与本案无关联性；对原告提交的第四组证据真实性认可且合法有效；对原告提交的第五组证据认为该证已被注销，没有效力。本院对上述证据认定如下：对原告提交的第一组、第三组证据与本案无关联性，不予确认；对原告提交的第二组、第四组、第五组证据仅对其真实性予以确认。对被告提交的第一组证据系法律依据，依法不予认证；对被告提交的第二组证据中[2002]安中民监判字第59号民事判决书前述已认证，此处不再重复认证，其余证据系恒口示范区（试验区）自然资源局提出处理意见的依据，对其真实性及证明目的予以确认；对被告提交的第三组证据中《汉滨区恒口镇人民政府关于王能菊与赵武阳因建设用地使用权争议问题的处理意见书》系本案被诉行政行为，不予认证，其余证据具有真实性、合法性予以确认，经审理查明，王能菊系汉滨区XX镇XX村居民。其与赵武阳一户发生宅基地纠纷，因王能菊与赵武阳各自持有的集体土地建设用地使用证先后被汉滨区人民政府注销，王能菊遂于2019年8月28日向恒口示范区自然资源局递交申请，请求依法收回属于申请人74.5㎡的宅基地并对申请人恢复确权。恒口示范区（试验区）自然资源局受理后，对王能菊、赵武阳两户的案件资料进行审查、调查，并召开听证会。2019年12月15日，恒口示范区自然资源局将调查结果形成《安康市恒口示范区(试验区)自然资源局关于对王能菊与赵武阳集体建设用地使用权争议一案提出处理建议的报告》，于2020年1月6日报送汉滨区恒口镇人民政府。汉滨区恒口镇人民政府收到报告后于2020年3月4日作出《汉滨区恒口镇人民政府关于王能菊与赵武阳因建设用地使用权争议问题的处理意见书》（恒政函[2020]6号），并于2020年3月30日送达王能菊。原告王能菊认为其是向恒口示范区自然资源局递交的确权申请，未向汉滨区恒口镇人民政府申请确权，遂于2020年8月17日诉至法院，请求撤销被告汉滨区恒口镇人民政府向其作出的《汉滨区恒口镇人民政府关于王能菊与赵武阳因建设用地使用权争议问题的处理意见书》（恒政函[2020]6号）。本院认为，本案被诉处理意见书虽然以信访答复的形式向原告王能菊作出，但其在处理意见书中确定的事项对原告的权利义务产生实际影响。其实质为人民政府作出的行政裁决，即乡镇级人民政府对辖区内个人之间宅基地权属争议作出的处理决定，是可诉的行政行为，属于人民法院的受案范围。本案的争议焦点为：1.原告提起本次诉讼是否超过法定起诉期限；2.案涉被诉处理意见书是否合法。针对第一点，起诉期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《中华人民共和国土地管理法》第十四条第三款规定：“当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，被诉处理意见书未告知原告起诉期限，应适用最长一年的起诉期限，原告王能菊2020年3月30日收到被诉处理意见书后于同年8月17日向本院提起行政诉讼，未超过一年起诉期限。针对第二点，被诉处理意见书是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”《土地权属争议调查处理办法》第五条规定：“个人之间、个人与单位、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”第九条规定：“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的，可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。”据此，乡级人民政府确实具有对个人之间基于土地权属争议作出处理决定的法定授权，但这只能证明被告汉滨区恒口镇人民政府对其辖区内的宅基地使用权权属纠纷具有进行行政裁决的主体资格，而不能成为其行使该项职权是否超出法律规定的判断标准，因为此时依法开展行政裁决程序需要一项重要的法定前提条件，即根据争议各方当事人提出的申请而启动。根据审理查明的事实，原告并未向被告恒口镇人民政府递交请求解决土地争议的申请，被告亦未提交证据证明原告曾向其申请处理争议，故本案被告在作出被诉处理决定时，实质处于缺乏启动职权条件的情况下。对此，被告恒口镇人民政府辩称，其是依据安康市恒口示范区（试验区）自然资源局报送的《安康市恒口示范区(试验区)自然资源局关于对王能菊与赵武阳集体建设用地使用权争议一案提出处理建议的报告》作出的被诉处理意见书的意见。经审查，根据《土地权属争议调查处理办法》第五条规定第一款规定，个人之间发生的土地权属争议应由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。《土地权属争议调查处理办法》第四条第一款、二十七条同时规定了对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，县级国土资源行政主管部门应当报其同级人民政府作出处理决定。由此可知，个人之间的土地权属争议案件，当事人一旦选择了向县级国土资源行政主管部门提起裁决申请，协商不成的，应由县级以上国土资源行政主管部门报县级以上的同级人民政府作出处理决定，而本案中被告恒口镇人民政府显然不属于县级以上地方人民政府的行政级别范围，其以恒口镇人民政府的名义在无申请人的情况下作出被诉处理意见书缺乏法定职权依据，程序违法，虽属过失，但依法仍应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第四项之规定，判决如下：撤销被告汉滨区恒口镇人民政府向原告王能菊作出的《汉滨区恒口镇人民政府关于王能菊与赵武阳因建设用地使用权争议问题的处理意见书》。案件受理费50元，由被告汉滨区恒口镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。    审  判  长    李 晶 晶人民陪审员    张 振 荣人民陪审员    陈 小 红  二〇二〇年十二月三十日  书  记  员    李 萍 萍 1