辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终1552号上诉人（一审原告）：李梅，女，1959年10月10日出生，汉族，住辽宁省大连市沙河口区。委托诉讼代理人：陈伟，北京市才良律师事务所律师。委托诉讼代理人：李金平，北京市才良律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：大连市甘井子区人民政府，所在地址大连市甘井子区明珠广场**。法定代表人：郭云峰，该区政府区长。委托诉讼代理人：康琳，北京市京都（大连）律师事务所律师。委托诉讼代理人：李姗，北京市京都（大连）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：大连市甘井子区财政局，所在地址大连市甘井子区明珠广场**。法定代表人：宋庆生，该局局长。委托诉讼代理人：康琳，北京市京都（大连）律师事务所律师。委托诉讼代理人：李姗，北京市京都（大连）律师事务所律师。李梅因诉大连市甘井子区人民政府（以下简称甘区政府）、大连市甘井子区财政局（以下简称甘区财政局）确认强拆行为违法一案，不服大连市中级人民法院（2020）辽02行初206号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并组织双方当事人进行了询问。李梅的委托诉讼代理人陈伟、李金平，甘区政府副区长孙功利、甘区财政局副局长范景清以及甘区政府和甘区财政局的共同委托诉讼代理人康琳、李姗到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2019年11月30日，大连市甘井子区城市综合行政执法局对大连安达庆安开发公司作出甘执法罚决字[2019]第2-20-006号行政处罚决定书，其中决定没收未办理规划手续而建设的建筑物及其他设施。2019年12月2日，大连市甘井子区城市综合行政执法局作出《非法财物移交书》，载明其已将前述处罚决定书送达行政相对人，现将没收的非法财物移交给甘区政府。该《非法财物移交书》的附件《勘测定界图》中包含原告所诉的案涉房屋。大连市甘井子区违建别墅问题清查整治专项行动领导小组和甘区财政局在原告所诉的案涉房屋上张贴封条并安装违建别墅清查整治专项行动没收物资的标识。庭审中，原、被告均认可案涉房屋被拆除。原告不服，遂提起本案诉讼。在本案审理期间，甘区政府自认，大连市甘井子区违建别墅问题清查整治专项行动领导小组系其所组建。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定，“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，大连市甘井子区违建别墅问题清查整治专项行动领导小组系被告甘区政府所组建，原告对该领导小组和甘区财政局的强拆行为不服，以甘区政府和甘区财政局为被告提起本案诉讼，符合法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：…（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”《中华人民共和国行政强制法》第十二条规定，行政强制执行的方式：（一）加处罚款或者滞纳金；（二）划拨存款、汇款；（三）拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；（四）排除妨碍、恢复原状；（五）代履行；（六）其他强制执行方式。“第十三条规定，“行政强制执行由法律设定。”根据上述法律规定可知，行政机关在作出处罚决定后，依照法定程序，采取强制执行行为。本案中，大连市甘井子区城市综合行政执法局针对原告所诉的案涉房屋已经作出没收的行政处罚决定。行政行为具有公定力，即其一经作出即推定为合法有效。因此，在未经法定程序被撤销或者确认无效前，大连市甘井子区城市综合行政执法局作出的没收行政处罚决定系生效决定，案涉房屋据此已经被没收，相关财产及权利应按照没收程序予以处理。从行为性质上看，被告甘区政府和被告甘区财政局其后对案涉没收房屋予以强制拆除的行为，是以行政机关作出处罚决定后的移交行为为前提，并非是前述法律规定的对案涉房屋实施的强制执行行为，而是对没收后移交给县级以上人民政府或者其指定的部门处理的案涉财产进行接收和管理的行为。被告甘区政府和被告甘区财政局作出的强制拆除行为，未对原告的权利义务产生实际影响。原告对此提起本案诉讼，不符合法定的起诉条件，其起诉依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（四）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：驳回原告李梅的起诉。原告李梅已预交的案件受理费人民币50元，予以退还。李梅上诉称，一审裁定认定事实不清、适用法律错误。一、一审裁定没有依法对证据的三性进行认定。二、案涉强制拆除行为是行政强制执行行为，不属于没收后的接收和管理行为。三、一审裁定对于案涉房屋的拆除行为是行政强制执行、还是对案涉房屋的接收和管理行为的观点含糊不清、自相矛盾。四、上诉人系本案的利害关系人，案涉强拆行为对上诉人的权利义务产生了实际影响。五、案涉房屋被强制拆除的行为违法。请求：撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。甘区政府、甘区财政局共同答辩称，一、一审法院认定被上诉人对案涉建筑物进行接收和管理，不属于行政强制，结论正确。二、执法机关向被上诉人移交没收的非法财物后，被上诉人有权对罚没资产直接进行接收和管理。三、上诉人与被上诉人采取的国有资产管理行为没有行政法上的利害关系，一审法院以不符合法定起诉条件为由裁定驳回起诉，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”大连市甘井子区违建别墅问题清查整治专项行动领导小组由甘区政府组建，上诉人对该领导小组和甘区财政局的行为不服，以甘区政府和甘区财政局为被告提起本案诉讼，符合上述法律规定。本案的焦点问题是，本案上诉人的起诉是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”《中华人民共和国行政强制法》第十二条规定：“行政强制执行的方式：（一）加处罚款或者滞纳金；（二）划拨存款、汇款；（三）拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；（四）排除妨碍、恢复原状；（五）代履行；（六）其他强制执行方式。”第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。”根据上述法律规定，行政机关作出处罚决定后，依照法定程序，实施强制执行行为。大连市自然资源局对上诉人的案涉房屋已经作出没收的行政处罚决定。行政行为具有公定力，一经作出即推定为合法有效。在未经法定程序被撤销或者确认无效前，大连市自然资源局作出的没收行政处罚决定系生效决定，案涉房屋据此已经被没收，相关财产及权利应按照没收程序予以处理。从行为性质上看，甘区政府和甘区财政局其后对案涉没收房屋予以强制拆除，是以案涉处罚决定后的移交行为为前提，并非是前述法律规定的对案涉房屋实施的强制执行行为，而是对没收后移交给县级以上人民政府或者其指定的部门处理的案涉财产进行接收和管理的行为。一审以甘区政府和甘区财政局实施的强制拆除行为、未对上诉人的权利义务产生实际影响、上诉人对此提起本案诉讼，不符合法定的起诉条件为由，裁定驳回上诉人的起诉并无不当。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  孙弘达审判员  席铁斌审判员  刘 毅二〇二〇年十二月二十一日法官助理黄忠学书记员曲宏