西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）陕71行终1365号 上诉人（原审原告）周德卫，男，1951年5月16日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，现住北京市海淀区。 委托代理人范甜甜，陕西洪振律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）西安市公安局碑林分局长安路派出所，住所地西安市碑林区。 负责人秦川，所长。 委托代理人牛祎，西安市公安局碑林分局公职律师。 被上诉人（原审被告）西安市人民政府，住所地西安市。 法定代表人李明远，市长。 上诉人周德卫因诉被上诉人西安市公安局碑林分局长安路派出所（以下简称长安路派出所）、西安市人民政府不履行法定职责、行政复议一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初318号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第二条第二款规定：“本规定所称公安机关，是指县级以上公安机关、公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站。”第十三条规定：“行政案件由县级公安机关及其公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站按照法律、行政法规、规章授权和管辖分工办理，但法律、行政法规、规章规定由设区的市级以上公安机关办理的除外。”据上述规定可知，公安派出所本身即属于公安机关，其亦具备办理相应行政案件的主体资格，有权以自己的名义作出具体行政行为。该规定第六十一条第一款第（三）项规定：“公安机关应当对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案分别作出下列处理，并将处理情况在接报案登记中注明：……（三）对不属于公安机关职责范围的事项，在接报案时能够当场判断的，应当立即口头告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他主管机关报案或者投案，报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人对口头告知内容有异议或者不能当场判断的，应当书面告知，但因没有联系方式、身份不明等客观原因无法书面告知的除外”，此外《公安机关执法细则》第47-03亦对不予调查处理作出了明确规定。据此，被告长安路派出所亦有权作出案涉告知书的法定职权。 对于案涉告知书作出的程序方面，《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》第二条规定，行政案件受案审查期限原则上不超过24小时，疑难复杂案件受案审查期限不超过3日。本案中，原告周德卫于2018年10月12日前往被告处报警，而被告于10月18日方受案，其受案程序显然与上述规定不符；此外，其向原告出具的案涉告知书并未告知原告起诉以及申请复议的权利，亦系程序瑕疵。 对于案涉告知书作出的事实依据方面，本案中，被告长安路派出所对原告报称的警情进行了记录，对其报称事项调取了相关法律文书，认为周某某的证言已经经过人民法院予以确认，周某某并无虚假陈述的情节，故被告作出的案涉告知书并无不当。 对于案涉复议决定方面，本院认为，依照《公安机关组织管理条例》第六条第一款之规定，设区的市公安局根据工作需要设置公安分局。市、县、自治县公安局根据工作需要设置公安派出所。被告长安路派出所是西安市公安局碑林分局根据工作需要设立的派出机构。西安市公安局碑林分局是西安市公安局的派出机关，具有独立的行政主体资格。依照《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（二）项、《公安机关办理行政复议案件程序规定》第十四条之规定，针对被告长安路派出所作出的行政行为申请行政复议的，依法应向有复议权的行政机关申请。被告西安市人民政府受理原告周德卫关于被告长安路派出所行政不作为的行政复议申请于法无据，应予以撤销。 综上，被告长安路派出所作出的案涉告知书认定事实清楚，适用法律正确，但其受案时间超过法定期限，应予确认违法；因被告西安市人民政府对被告长安路派出所作出的行为没有复议权限，被告西安市人民政府作出的808号决定书应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下：一、确认被告西安市公安局碑林分局长安路派出所于2018年10月18日作出的《不予调查处理告知书》违法； 二、撤销被告西安市人民政府于2019年1月8日作出的市政复决字〔2018〕808号《行政复议决定书》；三、驳回原告周德卫的其他诉讼请求。 上诉人周德卫不服一审判决,上诉称：1.一审程序违法，对提交的申请法院调取证据的回复与事实不符，侵犯当事人合法权益；2.上诉人对一审法院判决审理查明事件中的说理部分不服，请求二审法院重新审查证据查明事实，予以认定；3.一审判决查明事实不清，应予撤销；4.要求二审法院在查明事实的基础上，以法律为准绳，判如所请。故请求二审法院：1.撤销（2020）陕7102行初318号行政判决书；2.坚持一审诉讼请求；3.诉讼费由被上诉人承担。此外，上诉人周德卫当庭提出增加一项上诉请求，即要求撤销一审法院对于调取证据的决定书和复议决定书。对于此项上诉请求，本院当庭予以释明，其不在二审审查范围内。 被上诉人长安路派出所二审答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 被上诉人西安市人民政府二审未提交答辩意见。 二审期间上诉人周德卫提交了三组证据： 第一组证据包括（2016）陕0103行初16号及（2016）陕01行终405号案庭审笔录各一页，以及法院所作谈话笔录两份2016年5月9日被谈话人为周某某，2016年5月10日被谈话人为刘岚；证明目的为公安机关工作人员在（2016）陕0103行初16号案件中做伪证。 第二组证据包括碑林区信访事项复查复核委员会2017年8月4日所作的《周德卫信访事项复查意见书》及长安路街办2017年8月23日所作的《关于周德卫信访事项答复》；证明目的为我向公安机关报案是政府给我指出的。 第三组证据包括2015年4月14日长安路派出所对周德卫所作的《询问笔录》，以及两份内容相同的长安路派出所所作的《关于对曹靖不予行政处罚的回复》，两份印章方向有所不同，且其中一份有送达信息。证明长安路派出所的回复给法庭提交的和给我的不一致。 被上诉人长安路派出所及西安市政府二审期间均未提交新证据。 经质证，被上诉人长安路派出所对上诉人周德卫提供的证据的质证意见为：对三组证据真实性均予以认可，对证明目的均不予认可。 综合证据内容和各方当事人的质证意见，本院的认证意见如下：1.周德卫二审提交的证据均非新证据。2.对周德卫提供的证据真实性均予以确认。3.对于第一组证据，经询问周德卫，（2016）陕0103行初16号案件经西安市中院二审维持、陕西省高院驳回再审申请，以及向西安市人民检察院申请检察监督亦未受理，因此对于周德卫所称的证明目的不予认可。4.对于第二组证据的证明目的与本案无关。5.对于第三组证据本院认为印章方向的不同，并不能说明两份内容相同的文件不一致，因此对其证明目的不予认可。综上，本院对于周德卫二审提交的证据均不予认可。 本院经审理查明的事实除了长安路派出所未向周德卫送达《接受案件回执单》一节外，其他均与一审判决认定的事实一致，依法予以确认。 本院认为，本案的焦点有两个，一是长安路派出所2018年10月18日所作的《不予调查处理告知书》是否违法？二是西安市人民政府2019年1月8日所作的市政复决字[2018]808号《行政复议决定书》是否违法？ 关于焦点一，本院认为该《不予调查处理告知书》是基于周德卫2018年10月12日向长安路派出所的报警的办理结果。根据受案登记表显示，周德卫2018年10月12日向长安路派出所报警称周某某提供虚假证言，要求公安机关处理。庭询时本院询问周德卫当时报案时是要求刑事立案还是行政立案。周德卫回答称，他跟警察说根据情节来定。在庭询最后部分，周德卫又称其是一个刑事案件的报案，应给他出一个正式的不予立案。本院认为，公安机关兼具刑事侦查和治安管理的双重职能，结合本案情况，周德卫2018年10月12日向长安路派出所报警称周某某提供虚假证言，要求公安机关处理。在《治安管理处罚法》第六十条第一款第（二）项明确规定：有下列行为之一的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款；（二）伪造、隐匿、毁灭证据或者提供虚假证言、谎报案情，影响行政执法机关依法办案的。因此该报警事项应属治安管理类的行政案件。按照《公安机关执法细则》规定，对于刑事案件是“立案”，行政案件是“受案”。如果公安机关判断报警属于刑事案件后，对于刑事案件的不予立案决定，是由办案部门制作《呈请不予立案报告书》，连同《接受刑事案件登记表》等受案材料，报县级以上公安机关负责人批准。在由县级以上公安机关负责人批准，对于有控告人的案件，制作《不予立案通知书》。这也与周德卫一审提供的北京市公安局昌平分局京公昌（史）不立字[2018]000004号《不予立案通知书》情况吻合。该京公昌（史）不立字[2018]000004号《不予立案通知书》是对周德卫控告周德媛、曹婧伪证案的正式回复，因该控告属于刑事犯罪，所以作为县级以上公安机关的北京市昌平分局，对于该控告不予立案出具的是周德卫一审提供的北京市公安局昌平分局京公昌（史）不立字[2018]000004号《不予立案通知书》。对于治安管理类案件，报警后适用的是“受案”。根据《公安机关执法细则》中关于受案程序的规定，首先要制作《询问笔录》，本案中长安路派出所制作的是《报案笔录》。其次要接受证据，再次要制作《受案登记表》，该表中要有以下内容：案件来源、报案人的基本情况、简要案情、接报人。本案中长安路派出所2018年10月18日所作的碑公（长安）受案字[2018]121号《受案登记表》以上内容均完备。接下来要制作《接受案件回执单》，交报案、控告、举报、扭送、投案人，并留存一份备查。本案中长安路派出所未提交《接受案件回执单》。接下来的环节为“提出受案意见”，该环节中受理案件的民警应当分别提出以下处理意见，在《受案登记表》中注明，报办案部门负责人审批：（1）对属于本单位管辖范围内的事项，建议及时调查处理；（2）对属于公安机关职责范围，但不属于本单位管辖的，建议移送有管辖权的单位调查处理；（3）对不属于公安机关职责范围内的事项，当场告知当事人不予调查处理。或者建议当事人向其他主管机关报案或者投案。当事人要求公安机关处理的，受理案件的民警应当在《受案登记表》中注明不予调查处理的意见。本案中，受案民警李某甲、李某乙已在《受案登记表》中注明不予调查处理的意见。随后的环节为“决定是否调查处理”，该环节规定办案部门负责人在《受案登记表》上签署处理意见。意见分为两种一是批准调查处理，一是决定不予调查处理，对于有报案、控告、举报、扭送、投案人的，及时告知其不予调查处理的决定，说明理由，并告知当事人向主管机关报案或者投案。根据《公安机关办理行政案件程序规定》第二条的规定：本规定所称行政案件，是指公安机关依照法律、法规和规章的规定对违法行为人决定行政处罚以及强制隔离戒毒、收容教育等处理措施的案件。本规定所称公安机关，是指县级以上公安机关、公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站。第十三条规定：行政案件由县级公安机关及其公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站按照法律、行政法规、规章授权和管辖分工办理，但法律、行政法规、规章规定由设区的市级以上公安机关办理的除外。据上述规定可知，公安派出所本身即属于公安机关，具备办理相应行政案件的主体资格，有权以自己的名义作出具体行政行为。此外该规定第六十一条第一款第（三）项亦规定：公安机关应当对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案分别作出下列处理，并将处理情况在接报案登记中注明：……（三）对不属于公安机关职责范围的事项，在接报案时能够当场判断的，应当立即口头告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他主管机关报案或者投案，报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人对口头告知内容有异议或者不能当场判断的，应当书面告知，但因没有联系方式、身份不明等客观原因无法书面告知的除外。综上，长安路派出所对于周德卫报警称周某某提供虚假证言，要求公安机关处理，以自身名义出具《不予调查处理告知书》并无不当。但该《不予调查处理告知书》首先违反了《公安部关于改革完善受案立案制度的意见》第二条规定，行政案件受案审查期限原则上不超过24小时，疑难复杂案件受案审查期限不超过3日。其次该《不予调查处理告知书》并未告知周德卫起诉以及申请复议的权利。最后，本案中没有证据显示长安路派出所向周德卫送达了《接受案件回执单》。综上，案涉《不予调查处理告知书》程序有瑕疵。 对于案涉告知书事实依据方面，长安路派出所对周德卫报称的警情进行了记录，对其报称事项调取了相关法律文书，认为周某某的证言已经经过人民法院予以确认，周某某并无虚假陈述的情节。二审中，经本院询问周德卫得知，（2016）陕0103行初16号案件周德卫败诉后，其上诉至西安市中院，后西安市中院二审予以维持，周德卫又向陕西省高院提出再审申请，陕西省高院驳回了周德卫的再审申请。随后周德卫向西安市人民检察院申请检察监督亦未受理。因此周德卫认为周某某提供虚假证言，并无证据支持。所以，本院认为长安路派出所对周德卫作出的案涉告知书在事实认定方面并无不妥。综上，长安路派出所作出的案涉告知书认定事实清楚，适用法律正确，但其程序有瑕疵，应予确认违法。 关于焦点二，本院认为根据《公安机关组织管理条例》第六条第一款规定，设区的市公安局根据工作需要设置公安分局。市、县、自治县公安局根据工作需要设置公安派出所。长安路派出所是碑林分局根据工作需要设立的派出机构，碑林分局是西安市公安局的派出机关，均具有独立的行政主体资格。根据《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（二）项、《公安机关办理行政复议案件程序规定》第十四条的规定，对长安路派出所作出的行政行为申请行政复议的，应向有复议权的行政机关申请。西安市人民政府受理周德卫关于长安路派出所行政不作为的行政复议申请于法无据，应予以撤销。 因此，周德卫的上诉请求没有事实依据和法律依据，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费50元，由上诉人周德卫负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  孙 毅 审 判 员  蒋蒙蒙 审 判 员  蒲 晨 二〇二〇年十二月三十日 法官助理  高 洁 书 记 员  雷 宁 1