山东省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁行终1696号 上诉人（原审原告）青州市杏林春膏贴科学研究所,住所地青州市云门山南路**。 负责人张颂华，所长。 委托代理人刘世宝、彭晓东，山东信约国证律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青州市人民政府，住所，住所地青州市范公亭路**div> 法定代表人鞠立强，市长。 委托代理人田春雨。 委托代理人李松江，山东九州天衡律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）潍坊市人民政府，住所地潍坊，住所地潍坊市奎文区胜利东街**> 法定代表人田庆盈，市长。 委托代理人王军委。 原审第三人山东青州杏林春生物科技有限公司，住所地青州市，住所地青州市云门山南路** 法定代表人张文阁，董事长。 原审第三人山东青州农村商业银行股份有限公司，住所地青州市驼山中，住所地青州市驼山中路**iv style="margin: 0.5pt 0cm; line-height: 25pt; text-indent: 30pt; font-family: 宋体; font-size: 15pt;"> 法定代表人高杰，董事长。 委托代理人杨秋兰、刘芮嘉，山东诚公律师事务所律师。 青州市杏林春膏贴科学研究所诉青州市人民政府、潍坊市人民政府行政批复及行政复议一案，不服潍坊市中级人民法院作出的（2019）鲁07行初161号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审经审理查明，原告于1994年建成案涉房产并将所有权登记在原告名下。1995年10月5日，原告与青州市杏林春血液病防治研究所向青州市房地产管理局出具证明，主要内容为由于其与青州市食用茵研究所、山东青州杏林春制药厂共同建立了山东青州杏林春生物科技开发有限公司，其所建案涉房产产权已移交该公司；同日，山东青州杏林春生物科技开发有限公司在该证明上写明“情况属实”；同年10月11日，青州市房地产管理局为山东青州杏林春生物科技开发有限公司颁发房屋所有权证，该证载明案涉房产所有权人为山东青州杏林春生物科技开发有限公司，所有权性质为集体，共有人为原告。 1999年9月20日，青州市何官镇人民政府与青州市何官镇农村合作基金会向青州市房地产管理局出具关于青州市何官镇农村合作基金会对山东青州杏林春生物科技开发有限公司抵贷资产情况的说明，主要内容为何官镇农村合作基金会已决定归并到何官信用社，经研究与协商，将（1999）青经初字第266号查封的山东青州杏林春制药厂、山东青州杏林春生物科技开发有限公司的抵贷资产直接过付给何官信用社。同年9月30日，原告出具声明，同意其与山东青州杏林春生物科技开发有限公司共有的案涉房产以山东青州杏林春生物科技开发有限公司的名义出售。同日，山东青州杏林春生物科技开发有限公司（甲方）与青州市何官农村信用合作社（乙方）签订房地产买卖契约一份，主要约定甲方自愿将案涉房产出售给乙方；价款1571572元，乙方于同年10月1日前一次性付清；甲方于当日将房地产移交给乙方。同年10月1日，青州市何官镇人民政府向青州市规划国土局出具说明，认为案涉房产坐落土地虽因时间原因未完成四邻签字盖章，但权属已明确，要求该局本着急事急办原则给予办理变更登记手续。同日，青州市人民政府出具青政函土字（1999）130号批复，主要内容为案涉房产坐落土地用途仍为办公，使用年限扣除转让方已使用的年限后，为四十四年八个月，新的土地使用权由受让方持有，可据此办理土地使用权变更登记手续。之后，何官信用社取得案涉房产所有权证书及国有土地使用证。 2017年10月30日，案外人冀洪祥在拍卖会上买受案涉房产及土地。2017年12月8日，冀洪祥与其妻刘建荣取得案涉房产及土地的不动产权证书［鲁（2017）青州市不动产权第0××6号］。 因冀洪祥一方要求原告倒业，原告认为山东青州农村商业银行股份有限公司系通过弄虚作假而骗取案涉房地产登记，侵害了其合法权益，遂向青州市人民法院提起民事诉讼，诉讼请求之一为确认山东青州杏林春生物科技开发有限公司、山东青州农村商业银行股份有限公司之间的买卖协议为无效民事行为。青州市人民法院经审理作出（2018）鲁0781民初1332号民事判决，驳回了原告青州市杏林春膏贴科学研究所的诉讼请求；青州市杏林春膏贴科学研究所不服，上诉至潍坊市中级人民法院，潍坊市中级人民法院经审理作出（2018）鲁07民终5912号民事判决，驳回了青州市杏林春膏贴科学研究所的上诉，维持原判。 青州市杏林春膏贴科学研究所对青州市人民政府作出的青政函土字(1999)130号《青州市人民政府关于青州市何官农村信用社受让国有土地使用权的批复》不服，向潍坊市人民政府申请复议，潍坊市人民政府政府经复议作出潍政复决字[2018]第733号行政复议决定，维持了青州市人民政府作出的批复。青州市杏林春膏贴科学研究所不服，提起本案诉讼,诉讼请求为：一、依法撤销青政函土字(1999)130号批复；二、依法撤销青州市何官镇政府做出的1999年10月1日出具的权属证明等具体行政行为；三、请求撤销潍政复决字[2018]第733号行政复议决定书。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”根据该规定，提起行政诉讼的公民、法人或者其他组织，应与被诉行政行为有利害关系。本案中，根据相关联的生效民事判决认定的事实，在青州市杏林春膏贴科学研究所出具声明同意其与山东青州杏林春生物科技开发有限公司共有的案涉房产以山东青州杏林春生物科技开发有限公司的名义出售、山东青州杏林春生物科技开发有限公司与青州市何官农村信用合作××房××房地产买卖契约的情况下，青州市杏林春膏贴科学研究所与青州市人民政府作出的涉案批复行为不存在利害关系，该批复对其实体权益并不产生实际影响，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的,已经立案的，应当裁定驳回起诉的规定，本案应裁定驳回原告起诉，其对潍坊市人民政府所作复议决定的起诉亦应予一并驳回。对此，相关联生效民事判决驳回其要求确认山东青州杏林春生物科技开发有限公司、山东青州农村商业银行股份有限公司买卖协议为无效民事行为的诉讼请求这一结果亦可与本案上述论断相印证。据此，裁定驳回青州市杏林春膏贴科学研究所的起诉。 青州市杏林春膏贴科学研究所不服，向本院提起上诉，请求撤销原审裁定并依法改判支持其诉讼请求。主要理由为：1.上诉人对涉案房产及其土地享有合法权益并一直占有使用至今，且房产证至今一直登记在上诉人名下；2.涉案批复行为直接导致涉案房产和土地过户于他人，对上诉人的合法权益产生了实际影响；3.第三人取得该房产系通过伪造合同、弄虚作假的方式取得，导致涉案房产拥有两个房产证和两份房产档案手续；4.张文阁曾致信青州市委书记韩幸福，韩书记查证后明确表示“这两份文件是个别人私自行为，与青州市政府无任何关系”，故被诉批复及权属证明均是虚假的。 被上诉人青州市人民政府提交书面答辩意见称：1.上诉人与被诉行政行为无利害关系，被诉行政行为对其权益不产生实际影响。2.被诉行政批复行为并不属于行政诉讼的受案范围，系内部批复；3.涉案批复认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。 原审第三人山东青州杏林春生物科技有限公司称，其与青州市何官农村信用合作社就案涉房地产签订的房地产买卖契约为伪造虚假的无效合同。 本院认为，一般来说，上级行政机关针对下级行政机关的工作请示作出的批复，属于内部行政行为。内部行政行为是行政主体基于行政隶属关系，针对内部相对人而实施的行政行为，不直接对外产生法律效力，对行政相对人的权利义务亦不产生实际影响，不具有可诉性。本案中，被诉行政批复作出后，并未对申请人的权利义务直接产生影响，仍需要当时的土地登记机关根据该批复意见，依其职权另行作出转移登记的行政行为，故对申请人权利义务产生实际影响的是后续的房屋及土地的变更登记行为而非该行政批复。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项之规定，该内部批复行为并不属于行政诉讼的受案范围。同理，该内部批复行为亦不属于行政复议的受案范围，但被诉潍政复决字[2018]第733号行政复议决定将该内部批复行为进行了审查并作出了维持决定。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉”之规定，应当裁定一并驳回对被诉行政批复及复议决定的起诉。原审法院一并裁定驳回申请人起诉的结果正确，应予维持。至于涉案民事判决涉及到的房地产买卖契约的效力等问题不属于本案审理范围，本院不予置评。 另，根据申请人的诉讼请求，申请人的第三项诉讼请求为“依法撤销青州市何官镇政府做出的1999年10月1日出具的权属证明等具体行政行为”。本院认为，青州市何官镇政府并非本案诉讼当事人，其出具的权属证明等行为亦不是本案的审查范围，申请人如对青州市何官镇政府的行政行为不服，应另行解决。 综上，上诉人青州市杏林春膏贴科学研究所的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  王 颖 审 判 员  李仲轲 审 判 员  朱毅伟 二〇二〇年十二月三日 法官助理  孔 腾 书 记 员  徐颖格