西安铁路运输法院     行政判决书     (2020)陕7102行初2940号     原告杨志海，男，XX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，住西安市长安区。   委托代理人毛利娟，北京市农权律师事务所律师。   委托代理人连明钢，北京市农权律师事务所实习律师。   被告西安市长安区子午街道办事处，住所地西安市长安区。   负责人王晓钟，主任。   委托代理人栾莹，陕西帝意律师事务所律师。   原告杨志海因要求确认被告西安市长安区子午街道办事处（以下简称子午街办）强制拆除行政行为违法向本院提起行政诉讼。本院于2020年11月18日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月11日公开开庭审理了本案。原告杨志海及其委托代理人毛利娟、连明钢，被告西安市长安区子午街道办事处副主任张永治、委托代理人栾莹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告杨志海诉称，原告系长安区XX镇XX村村民。2020年9月18日，被告在没有法定职权且违反法定程序的情况下强行拆除原告房屋，严重侵害了原告的合法权益，给原告造成重大经济损失。故原告为了维护合法权益，现诉至法院。诉讼请求：1、请求确认被告于2020年9月18日拆除原告位于XX镇XX村XX号房屋的行政行为违法。2、诉讼费用由被告承担。   原告杨志海向本院提交以下证据：   1.杨志海庄基地增补申请、宅基地使用证，证明原告主体适格；   2.现场照片及视频，证明原告房屋被拆除的事实；   3.执行决定书、报警回执，证明被告主体适格；   4.西安市长安区新型农村社区建设工作领导小组关于《XX街道XX社区建设安置实施方案》及批复，证明原告涉案房屋2013年已经纳入子午街办增减挂钩拆迁范围，被告拆除行为行政目的不当；   5.新闻-XX街道正式启动土地增减挂钩试点项目旧房拆除工作，证明目被告对原告的房屋实施拆除属于其组织实施土地增减挂钩试点项目，并非被告所诉查处违法建筑。   被告子午街办辩称，一、被告有权对涉案区域的违法建筑依法进行查处。根据《西安市XX乡规划条例》第七十二条、《西安市XX镇规划管理规定》第三十八条、四十条规定，本案原告的涉案房屋位于西安市长安区XX街XX村。对该区域范围内的违法建设，被告有权依法查处。二、被告强制拆除涉案房屋事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国XX乡规划法》第四十一条、《西安市XX乡规划条例》第五十四条、《陕西省乡村规划建设条例》第三十八条规定，本案中，原告在西安市长安区XX街道办事处XX村建设房屋未办理任何规划建设审批手续，已严重违反法律规定，属于违法建设。根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十五条、《陕西省乡村规划建设条例》第五十条规定，《西安市XX乡规划条例》第七十二条规定，被告有权就原告违法建设作出责令限期改正及限期拆除的行政决定。另据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。故，被告强制拆除涉案房屋事实清楚，适用法律正确。三、被告强制拆除程序合法，依法应予维持。2020年8月，被告接到群众举报，原告在西安市长安区子午街办东、西水寨村建设房屋的行为，涉嫌违反《中华人民共和国XX乡规划法》第四十一条、《西安市XX乡规划条例》第五十四条、《陕西省乡村规划建设条例》第二十六、三十八条规定。为进一步查明事实，被告于2020年8月27日向原告送达《调查通知书》(长子违调字(2020)第CZ03号），要求原告提供（一）土地权利证明文件；(二）乡村建设规划许可证； (三）其它证明材料。调查期内，原告未向被告提供任何证明材料，视为原告在未取得乡村建设规划许可证的情况下，违反相关法律规定，在位于西安市长安区XX街XX村土地上建设建筑物。2020年8月29日被告向原告送达《限期改正通知书》(长子限改字(2020)第CZ03号），要求原告自行改正违法行为。由于原告拒不改正违法行为，被告向原告送达《责令限期拆除告知书》(长子告字(2020)第CZ03号），告知原告，被告拟决定责令原告限期自行拆除涉案违法建设。2020年8月31日，被告根据《中华人民共和国XX乡规划法》第六十五条、《陕西省乡村规划建设条例》第五十条、《西安市XX乡规划条例》第七十二条规定，向原告送达《责令限期拆除决定书》(长子决字(2020)第CZ03号），要求原告自行拆除违法建设，同时告知原告，逾期不拆除的，被告将依法进行拆除。经被告向原告送达《催告通知书》 (长子催告字(2020)第CZ03号），就前述《责令限期拆除决定书》要求原告履行义务进行催告。后，被告向原告送达《执行公告》(长子公告字(2020)第CZ03号），再次要求原告自行拆除违法建筑，同时告知如不履行拆除义务，被告将依法拆除。2020年9月4日，在原告拒不履行自行拆除违法建筑义务的情况下，被告向原告送达《执行决定书》(长子执字(2020)第CZ03号），决定拆除涉案违法建设，并告知原告申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限。因此，原告涉案房屋在建设前未取得乡村建设规划许可证，经催告及公告后，原告仍拒不履行拆除违法建设义务，被告根据《中华人民共和国行政强制法》第三十七条、《中华人民共和国XX乡规划法》第六十五条、《西安市XX乡规划条例》第七十二条规定，向原告作出并送达执行决定书后对涉案房屋予以强制拆除，事实清楚、适用法律法规正确、程序合法，依法应予维持。综上所述，被告对涉案房屋进行强制拆除行为，事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持，恳请法院依法驳回原告诉讼请求。   被告子午街道办事处向本院提交以下证据：   1.《调查通知书》及送达照片、视频；   2.《限期改正通知书》及送达照片、视频；   3.《责令限期拆除告知书》及送达照片、视频；   4.《责令限期拆除决定书》及送达照片、视频；   5.《催告通知书》及送达照片、视频；   6.《执行公告》及送达照片、视频；   7.《执行决定书》及送达照片、视频。   上述证据证明原告涉案房屋在建设前未取得乡村建设规划许可证，被告认定原告违反《中华人民共和国XX乡规划法》第四十一条第三款、第六十五条、《陕西省乡村规划建设条例》第二十六、三十八条、《西安市XX乡规划条例》第五十四条规定，向原告作出责令限期拆除决定，后原告拒不履行拆除义务，被告根据《中华人民共和国行政强制法》作出执行决定并对涉案房屋强制拆除，事实清楚、适用法律法规正确、程序合法，依法应予维持。   经庭审质证，原告对被告提交的证据的质证意见为： 证据1真实性认可，合法性、证明目的不认可，没有调查笔录等现场调查材料，被告超越法律职权，调查通知书法律依据是错误的，原告房屋于1990年左右建设，属于历史遗留问题，根据安置方案第三项对持有房屋证件的，依据相关政策原告属于2013年增减挂钩项目房屋，被告所称接受群众举报，明显与调查不符；证据2、4、5真实性认可，合法性、证明目的不认可，适用法律错误，被告非法定主体，违反法律程序，剥夺了原告对责令限期拆除决定书的救济权利；证据3真实性认可，合法性、证明目的不认可，适用法律错误，被告非法定主体，违反法律程序，该责令限期通知书已向法院提起行政诉讼，不能作为被告拆除房屋的法律依据；明显；证据6、7真实性认可，合法性、证明目的不认可，责令限期拆除决定书在法定复议期内并实施了拆除行为，剥夺了原告合法的救济权利。   被告子午街办对原告提交的证据质证意见为：证据1真实性、合法性认可，关联性、证明目的不认可，被告认定原告房屋为违法建设系因其未取得乡村规划手续，根据XX乡规划法等相关规定，依法认定其为违法建设，原告提交的证据仅为其合法用地的手续并不能证明其建设的合法性；证据2、3真实性、合法性、关联性及证明目的认可；证据4真实性、合法性认可，关联性、证明目的不认可，新型农村社区建设活动的开展并不豁免被告对辖区内违法建设的查处职权，即被告有权对涉案区域违法建设进行相关查处，在原告拒不履行拆除义务时，有权予以强制拆除；证据5真实性、合法性认可，关联性、证明目的不认可，涉案区域进行土地增减挂钩，与本案无关，本案系被告依法履行辖区违法建设查处职责，与新闻稿件反映内容没有关联。   本院对原告提交的证据作如下认定：原、被告对对方提交的证据的真实性均予以认可，上述证据来源合法，与本案待证事实具有关联性，本院对其内容予以认可。   经审理查明，原告杨志海系西安市长安区XX街XX村XX组村民。1990年4月27日原长安县土地管理局向其颁发《宅基地使用证》，宅基地面积叁分柒厘柒。后原告在该宅基地上建有房屋一处。2020年8月27日被告子午街办作出《调查通知书》，通知原告在一日内提交土地权利证明文件、乡村建设规划许可证及其他证明材料；2020年8月29日作出《限期改正通知书》，通知原告自通知书送达之日起一日内自行拆除涉案违法建筑物；2020年8月30日作出《责令限期拆除告知书》，载明拟决定责令原告限期自行拆除涉案违法建设，并告知其可在一日内向被告提出书面陈述、申辩意见；2020年8月31日，被告向原告作出《责令限期拆除决定书》，责令原告于2020年8月31日之前自行拆除上述违法建设，逾期不拆除的，被告将依法进行拆除，拆除过程中发生的相关费用，由原告承担，并告知原告可申请行政复议或提起行政诉讼。2020年9月1日，被告作出《催告通知书》，催告原告在一日内自行拆除涉案违法建筑，并再次告知其可在送达之日起一日内提出陈述申辩。2020年9月2日，被告作出《执行公告》，限原告送达之日起一日内自行拆除涉案违法建筑物。2020年9月4日，被告子午街办作出《执行决定书》，决定拆除原告位于西安市长安区XX街道办事处XX村XX组土地上的违法建筑物，并立即搬空违法建筑物内所有物品，拆除后可向被告申请周转用房用于居住，并告知原告可申请行政复议或提起行政诉讼。上述文书中《调查通知书》、《限期改正通知书》、《执行公告》直接送达原告，其他文书均通过留置送达的方式向原告送达。原告未在被告限定的期限内自行拆除房屋，2020年9月18日，被告将涉案房屋全部拆除。原告不服被告的强制拆除行为，提起本案之诉，诉请如上所述。   另查明，由于原告认为被告作出的《责令限期拆除决定书》违法，在提起本案之诉前亦就提起撤销之诉，本院已作出（2020）陕7102行初2278号行政判决书，判决撤销被告所作《责令限期拆除决定书》，该判决书尚未生效。    再查明，2012年11月29日陕西省国土资源厅作出陕国土资规发〔2012〕257号《关于西安市长安区子午街办等6街办增减挂钩试点项目区的批复》，同意长安区开展子午街办等6街办增减挂钩试点项目区，下达挂钩周转指标945.4亩。2013年6月6日西安市长安区统筹XX乡发展办公室对《XX街道XX社区建设安置实施方案》进行了批复。XX街道XX社区XX小组（代章为中共西安市长安区XX街道工作委员会、西安市长安区子午街道办事处）制定的《新型农村社区建设安置实施方案》的主要内容为：“一、项目基本情况：项目名称为长安区XX街道XX社区建设项目；实施单位为长安区XX街道XX村、西水寨村、东村；项目地址为三个村庄旧址的拆旧区和二个安置新区……三、具体方式（一）本次拆迁安置人为长安区XX街道东水寨、西水寨、东村村委会，被拆迁人为3个村范围内具有合法手续集体土地上建有房屋及其附属物的所有权人…（四）拆迁户以西安市长安区人民政府颁发的集体土地使用证（宅基地证）为产权计户单位，每户只安置一次，安置户数确定由国土长安分局牵头，子午街办、各村两委会参与确定。对持有合法宅基地证的，以其证件并实际拥有住宅为准，对未持有宅基地证但实际拥有的，以是否符合长安区农村宅基地申请政策为确定依据……安置方式为宅基地安置、楼房化安置、进城安置。安置协议由拆迁安置人与被安置人签订。”涉案宅基地也在本次新农村社区改造范围内。   本院认为，本案争议的焦点为：被告子午街办拆除原告杨志海房屋的行政行为是否合法。   首先，就违法建设事实认定方面，原告已经提交该房屋的宅基地审批手续及土地部门颁发的宅基地使用证，被告仅以涉案房屋未取得乡村建设规划许可证为由，认定属于违法建设，属于事实不清、证据不足。其次，根据《XX街道XX社区建设安置实施方案》之规定，拆迁户以西安市长安区人民政府颁发的集体土地使用证（宅基地证）为产权计户单位，每户只安置一次。安置户数确定由国土长安分局牵头，子午街办、各村两委会参与确定。案涉房屋位于新型农村社区建设的改造范围之内，且已办理了宅基地使用证，被告在未提供证据证明原告户不符合新型农村社区建设的安置对象，而是以违法建设为由进行了强拆。因此，在未对原告户作出安置时，直接拆除其原有宅基地上房屋，亦不符合“先补偿后搬迁”的原则。最后，就程序方面，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”、第三十五条规定“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：(一)履行义务的期限；(二)履行义务的方式；(三)涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；(四)当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”也即，即使对于违法建设的拆除也应遵守上述法律规定。同时，被告向原告下发的《责令拆除决定书》及《执行决定书》后，在告知的诉讼期限未届满时被告就直接实施了拆除，也未充分保障原告的诉权，违反了《中华人民共和国行政强制法》关于行政强制执行之程序规定。况且，《责令限期拆除决定书》亦被本院作出的（2020）陕7102行初2278号行政判决书所判决撤销。被告实施的拆除行为不符合上述法律规定，但因涉案拆除行为属于事实行为，不具有可撤销的内容，故本院依法确认违法。   综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：   确认被告西安市长安区子午街道办事处于2020年9月18日强制拆除原告杨志海位于西安市长安区XX街道办事处XX村XX号房屋的行政行为违法。   案件受理费50元，由被告西安市长安区子午街道办事处负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。             审判长   王得志                          审判员   孙青青   人民陪审员   张艳                         二〇二〇年十二月二十三日     书记员   李哗             附法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：   （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；   （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。   行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：   （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；   （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；   （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。            1