广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0606行初972号原告谭汉杰，男，1995年11月2日出生，汉族，住佛山市禅城区。委托代理人林勋华，广州金鹏律师事务所律师。委托代理人秦漫银，广州金鹏律师事务所律师。被告佛山市禅城区住房城乡建设和水利局，住所地佛山市禅城区金澜北路**。法定代表人黄吉亮，局长。委托代理人郑秀福，该局工作人员。委托代理人李军，广东天伦（佛山）律师事务所律师。原告谭汉杰诉被告佛山市禅城区住房城乡建设和水利局行政许可纠纷一案，于2020年7月31日通过广东法院诉讼服务网向本院申请立案，经原告补齐材料后，本院于2020年8月14日立案受理，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，依法组成合议庭，于2020年9月15日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人林勋华、秦漫银，被告的委托代理人郑秀福、李军均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年4月1日，被告作出禅建施[2020]46号《不予施工许可决定书》（以下简称《不予施工许可决定书》），认为被告在审查原告提出的佛山市禅城区康迎养老院改建工程的施工许可证申请的事项中，收到中共佛山市禅城区委政法委员会发来《关于佛山市康迎养老院建设社会稳定风险评估报告》，报告指出如该项目进行施工则会引发重大群体性事件，该项目社会稳定风险等级评级为高风险。结合被告收到名汇嘉园小区500户业主反对该意见（该小区总计716）、东升村金海花园自建房小区14户业主反对意见（该小区总计36户业主）的事实，根据《中华人民共和国建筑法》第五条：“从事建筑活动应当遵守法律、法规，不得损害社会公共利益和他人的合法权益”的规定，被告认为该项目施工行政许可将引发人数较多的群体事件，对禅城区良好的社会稳定大局造成不利影响，损害社会公共利益，故被告对原告申请的佛山市禅城区康迎养老院改建工程作出不予施工行政许可的决定。原告诉称，原告认为案涉决定存在事实不清、法律适用错误等问题，依法应予以撤销。一、案涉决定法律适用错误。（一）相关业主反对并非不予施工行政许可的法定理由。被告以该理由作出不予施工行政许可的决定没有法律依据。对于行政机关而言，法无授权即禁止，被告作出不予施工许可决定的法律依据有《中华人民共和国建筑法》第八条、《建筑工程施工许可管理办法》第四条、第十四条、《中华人民共和国行政许可法》第三十二条。（二）被告错误适用《中华人民共和国建筑法》第五条，该条并未规定不予施工许可的条件。《中华人民共和国建筑法》第五条规定：“从事建筑活动应当遵守法律、法规，不得损害社会公共利益和他人的合法权益”，该第五条规定的“建筑活动”，即《中华人民共和国建筑法》第二条规定的“本法所称建筑活动，是指各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动”。就此可知，被告作出施工许可的审查对象为“建造和安装活动”，具体在本案中，被告的审查范围应为原告提供的施工资料是否符合建设施工规范，被告不应对审查范围外的事实情况进行审查并以此作为作出案涉决定的依据。增设民意调查为行政许可的前置条件，缺乏法律依据。《中华人民共和国行政许可法》第十六条规定，行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。第十七条规定，除本法第十四条、第十五条规定的外，其他规范性文件一律不得设定行政许可。二、案涉决定事实不清，错误认定案涉工程损害社会公共利益。（一）案涉工程施工活动损害社会公共利益没有证据支持。被告并未提供施工活动或其采用的施工方式、技术将对社会公共利益产生损害的证据。（二）即使相关业主反对为法定理由，被告也有责任审核相关业主的反对意见是否合法、合理并提供相关证据并予以说明。而本案被告并无审查相关业主反对意见的合法性、合理性，也未予以说明和提供证据。三、被告案涉决定的审查内容超越其法定职权。被告所谓的损害社会公共利益是指在该区域内经营养老院的经营活动损害社会公共利益。实质是对原告能否开办养老院进行行政管理，侵夺民政部门的法定职权。民政部关于贯彻落实新修改的《中华人民共和国老年人权益保障法》的通知及《广东省养老服务条例》，均明确县级以上地方人民政府民政部门负责养老机构的指导、监督和管理。如的确存在损害社会公共利益的情况依法也应由民政部门审查处理。四、案涉项目顺应国家政策符合规划有利于社会公共利益。（一）从宏观上讲，发展养老服务积极应对人口老龄化，不断满足老年人持续增长的养老服务需求，是全面建成小康社会的一项紧迫任务，有利于保障老年人权益，共享改革发展成果，有利于拉动消费、扩大就业，有利于保障和改善民生，促进社会和谐，推进经济社会持续健康发展，其不但不会损害社会公共利益，反而有利于社会公共利益。就此，《广东省养老服务条例》第十六条明确规定：“养老服务设施属于社会公共服务基础设施，社会各界应当根据应对人口老龄化工作需要，支持养老服务设施的选址与建设。”（二）具体到本案，民政部门已出具意见明确案涉项目在其所在位置利用既有建筑举办养老机构，符合《佛山市养老设施布局规划(2016-2025年）》要求。而《佛山市养老设施布局规划（2016-2025年）》依据社会公共利益制定，符合《佛山市养老设施布局规划(2016-2025年）》即符合社会公共利益。（三）相关业主的反对意见已通过适当途径向相关政府职能部门反映，相关部门已作出处理并说明案涉项目顺应国家政策符合规划有利于社会公共利益。被告在相关部门已处理相关业主反对意见情况下，再次将相关业主的反对意见作为审查依据属于重复处理的违法行为。五、被告作出案涉行政行为的程序违法。（一）被告未告知原告陈述、申辩权。《中华人民共和国行政许可法》第七条：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权……”对行政相对人作出不利的许可决定前应告知其陈述、申请权，未告知属程序违法。（二）被告未依法在规定期限内通知原告不予施工许可决定。《建筑工程施工许可管理办法》第五条第（三）项规定，申请办理施工许可证，应当按照下列程序进行：(三）发证机关在收到建设单位报送的《建筑工程施工许可证申请表》和所附证明文件后，对于符合条件的，应当自收到申请之日起七日内颁发施工许可证；对于证明文件不齐全或者失效的，应当当场或者五日内一次告知建设单位需要补正的全部内容，审批时间可以自证明文件补正齐全后作相应顺延；对于不符合条件的，应当自收到申请之日起七日内书面通知建设单位，并说明理由。综上所述，被告超出其审查范围进行审查，且无法律依据，实质为违法增设行政许可条件，属实体违法。被告在其法定职责之外，行使民政部门的行政管理权力，属超越职权；被告认定案涉项目损害社会公共利益为事实不清、证据不足。鉴于被告的上述违法行为，原告起诉请求：1.撤销被告于2020年4月1日作出的《不予施工许可决定书》，责令被告限期重新作出新的行政许可；2.诉讼费由被告承担。原告在诉讼中提供了下列证据：1.《不予施工许可决定书》，证明被告作出违法行政行为，该决定书适用法律错误、认定事实不清。被告超越职权进行审查；且该决定增设法律未规定的行政许可条件。2.佛山市禅城区利用既有建筑筹办养老机构意见书、佛山市自然资源局禅城分局关于利用既有房屋筹建为社区服务的养护院进行内部装修改造征询规划意见的复函，证明养老机构行政管理部门认定案涉项目符合国家政策，符合规划，符合开办条件；规划部门认定按涉项目符合国家政策，符合规划；案涉项目符合社会公共利益。3.照片5张，证明相关业主意见形成是贿买结果不具有合法性。相关意见的形成不是在被告征求意见通知书所记载的场地和要求的情形下形成。征求意见应当由被告组织并依法开展。4.信访事项复核意见书、《佛山市自然资源局关于吴健森等业主对申请信访复查的回复意见》，证明相关业主意见形成已经过相关职能部门处理。被告对相关业主意见的处理属于重复处理。被告辩称，一、被告作出《不予施工许可决定书》合法。根据《中华人民共和国建筑法》第七条第一款：“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。”被告作为佛山市禅城区人民政府建设行政主管部门，具有对本辖区内建设工程作出是否予以施工许可的行政职权。2019年10月24日，原告向被告提出办理位于佛山市环市镇东升村鲤鱼沙自编2号的康迎养老院改建工程施工许可的申请，并提交了施工合同、土地使用权证及房屋产权等申请材料。经审查，发现需补交《建设工程施工许可申请表》《建筑工程规划许可证》、设计合同等，被告于当日告知原告补正。原告遂后向被告补交了《建设工程施工许可申请表》、设计合同，但没有补交《建筑工程规划许可证》，而是提交了《情况说明》，认为其已提交《佛山市自然资源局禅城分局关于利用既有房屋筹建为社区服务的养护院进行内部装修改造征询规划意见的复函》，不需要再提交《建筑工程规划许可证》。被告在办理上述施工许可审批过程中，多次收到工程所在地周边群众反对实施该项目的投诉，因而认为本案所涉行政许可事项可能直接关系他人重大利益，因此，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。原告、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取原告、利害关系人的意见”的规定，于2019年11月5日作出《关于征求佛山市康迎养老院〈建筑工程施工许可证〉行政许可审批工作的意见书》，通过在本案工程周边现场张贴的方式，公开征求利害关系人的意见，征求意见期截至2019年11月16日止。2019年11月8日，被告向原告作出《告知书》，将上述征求利害关系人意见的情况告知了原告，并告知原告也有权进行陈述和申辩。2019年11月13日，原告向被告提交《关于佛山市禅城区康迎养老院项目的情况说明》，认为该项目手续合法完备、符合法律和政策，名汇嘉园部分业主对项目的非理性反对没有合法依据等。2019年11月16日，被告经统计共收到名汇嘉园小区500户业主反对意见和1户业主同意意见（该小区总计716户业主）、东升村金海花园自建房小区14户业主反对意见（该小区总计36户业主）。2019年11月20日，被告经审查认为，根据《中华人民共和国建筑法》第八条第一款第（二）项：“依法应当办理建设工程规划许可证的，已经取得建设工程规划许可证。”《中华人民共和国行政许可法》第五条：“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则。”的规定，结合被告根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定征求到的500多户业主的反对意见，原告提出的施工许可申请缺少《建设工程规划许可证》，同时在未解决相邻权纠纷前实施该项目会引发社会不稳定因素，最终损害社会公共利益，因此决定不予施工许可，遂于2019年11月20日作出文号为禅建施[2019]515号《不予施工许可决定书》（以下简称[2019]515号《不予施工许可决定书》），并于2019年11月21日送达给原告。原告不服[2019]515号《不予施工许可决定书》，于2019年12月10日向佛山市人民政府提出行政复议申请，该府依法予以受理。2020年1月13日，佛山市禅城区委政法委员会作出《佛山市康迎养老院建设社会稳定风险评估报告》，认为自2018年12月以来，佛山市康迎养老院建设引发重大不稳定因素，对社会稳定带来的风险高，为避免因“邻避”问题引发重大群体性事件，建议先做好群众工作，在相关风险未消除前，区住房城乡建设和水利局暂缓批准该项目的建筑工程施工许可证，防止事件激化升级，降低对社会造成的负面影响。2020年3月2日，佛山市人民政府作出佛府行复〔2019〕435号《中止行政复议审查通知书》，认为本案案情复杂，为妥善解决纠纷，需就有关问题向相关部门进一步调查了解，故该府决定中止该案的审查。2020年3月27日，基于佛山市禅城区委政法委员会作出《佛山市康迎养老院建设社会稳定风险评估报告》的新情形，被告作出文号为禅建施[2020]37号《撤销行政许可决定书》，撤销了[2019]515号《不予施工许可决定书》，决定对原告提出的行政许可申请重新审查，并于2020年3月30日向原告送达了该决定书。2020年4月1日，被告经重新审查，根据佛山市禅城区委政法委员会作出《佛山市康迎养老院建设社会稳定风险评估报告》评定该项目社会稳定风险等级评级为高风险，结合被告收到的名汇嘉园小区500户业主反对意见（该小区总计716户业主）、东升村金海花园自建房小区14户业主反对意见（该小区总计36户业主）的事实，认为对该项目作出行政许可决定将引发人数较多的群体事件，对禅城区良好的社会稳定大局造成不利影响，损害社会公众利益，故被告作出案涉《不予施工许可决定书》，对该项目施工不予许可，并于2020年4月2日将上述决定书送达给原告。综上所述，被告作出的案涉《不予施工许可决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确。被告在作出上述决定前，已告知原告陈述和申辩的权利，原告也向被告提交了书面的陈述和申辩意见，被告作出上述决定程序合法。二、被告认为实施该项目建设将损害社会公共利益和他人合法权益，合情合理合法。首先，该项目为社区养老院，所处位置系社区，涉及到周边群众的居住和生活权益，被告作出施工许可前应当听取其相关意见。根据《中华人民共和国行政许可法》第五条：“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正的原则”和第三十六条：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”被告在作出行政许可前，应当审查行政许可是否损害社会公共利益和他人的合法权益，是否符合公平、公正原则。具体到本案，本案所涉工程相邻的名汇嘉园小区和东升村金海花园自建房小区共计500多户业主反对实施该项目，认为实施该项目侵害其相邻权，被告认为，上述500多户业主主张的相邻权属于其依法享有的民事权利，该民事权利正当与否以及发生的争议应当通过民事途径解决，被告作为行政机关无权作出判决，在上述民事争议未妥善解决之前，被告也不能无视上述民事争议迳行作出行政许可决定，否则，一旦原告获取行政许可实施该项目，必然会引发上述持反对意见的相邻权人采取相关阻碍措施，从而引发群体性事件，最终损害社会公共利益和他人合法权益。其次，被告有权认定对该项目作出行政许可是否损害社会公共利益。众所周知，社会稳定是我国当前最重要的社会公共利益之一，维护社会稳定就是维护社会公共利益，反之，破坏社会稳定就会损害社会公共利益。《中华人民共和国建筑法》第五条规定：“从事建筑活动应当遵守法律、法规，不得损害社会公共利益和他人的合法权益。”被告作为佛山市禅城区人民政府建设行政主管部门，在作出施工行政许可时当然有权审查相关建筑活动是否损害社会公共利益，原告主张只有民政部门才有权认定是否损害社会公共利益，于法无据。最后，佛山市禅城区委政法委员会评定该项目社会稳定风险等级为高风险，被告有权将该评级结果作为审查原告申请的重要依据。根据《重大行政决策程序暂行条例》第四条：“重大行政决策必须坚持和加强党的全面领导，全面贯彻党的路线方针政策和决策部署，发挥党的领导核心作用，把党的领导贯彻到重大行政决策全过程。”和第二十二条第一款：“重大行政决策的实施可能对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的，决策承办单位或者负责风险评估工作的其他单位应当组织评估决策草案的风险可控性。”佛山市禅城区委政法委员作为我区主管政法的党政机关，负有维护社会稳定的法定职责，有权对相关项目作出社会稳定风险等级评级。同时，根据《重大行政决策程序暂行条例》第二十四条：“风险评估结果应当作为重大行政决策的重要依据。决策机关认为风险可控的，可以作出决策；认为风险不可控的，在采取调整决策草案等措施确保风险可控后，可以作出决策。”为此，被告有权将上述高风险等级评级结果作为审查原告申请的重要依据。综上所述，被告作出案涉《不予施工许可决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，恳请法院依法驳回原告全部诉讼请求。诉讼中，被告补充意见如下：被告于2020年3月31日收到佛山市禅城区政法委作出的《关于佛山市康迎养老院建设社会稳定风险评估报告》，在报告中禅城区政法委明确向被告提出不得对原告的施工许可申请作出许可，防止因原告与项目所在地周边小区发生激烈的冲突，破坏社会稳定。被告在诉讼中向本院提供了下列证据、依据：1.建设工程施工许可申请表、标准施工合同及安全生产许可证、建设工程设计合同、施工图设计文件审查合格书、房产证、土地证、、地址证明租赁合同、《佛山市自然资源局禅城分局关于利用既有房屋筹建为社区服务的养护院进行内部装修改造征询规划意见的复函》，证明2019年10月24日，原告向被告提出办理位于佛山市环市镇东升村鲤鱼沙自编2号的康迎养老院改建工程施工许可的申请，并提交了施工合同、土地使用权证及房屋产权等申请材料。2.补正告知书及送达回执、情况说明，证明被告发现需补交《建设工程施工许可申请表》《建筑工程规划许可证》、设计合同等，被告于当日告知原告补正。原告遂后向被告补交了《建设工程施工许可申请表》、设计合同，但没有补交《建筑工程规划许可证》，而是提交了《情况说明》，认为其已提交《佛山市自然资源局禅城分局关于利用既有房屋筹建为社区服务的养护院进行内部装修改造征询规划意见的复函》，不需要再提交《建筑工程规划许可证》3.《关于征求佛山市康迎养老院〈建筑工程施工许可证〉行政许可审批工作的意见书》、告知书及送达回执、《关于佛山市禅城区康迎养老院项目的情况说明》、名汇小区、东升村金海花园业主意见表81份，证明被告2019年11月5日作出《关于征求佛山市康迎养老院〈建筑工程施工许可证〉行政许可审批工作的意见书》，公开征求利害关系人的意见。2019年11月8日，被告向原告作出《告知书》，将上述征求利害关系人意见的情况告知了原告，并告知原告也有权进行陈述和申辩。2019年11月13日，原告向被告提交《关于佛山市禅城区康迎养老院项目的情况说明》，依法行使了其陈述和申辩权。2019年11月16日，被告经统计共收到名汇嘉园小区500户业主反对意见和1户业主同意意见（该小区总计716户业主）、东升村金海花园自建房小区14户业主反对意见（该小区总计36户业主）。4.[2019]515号《不予施工许可决定书》及其送达回执，证明被告于2019年11月20日作出[2019]515号《不予施工许可决定书》，并于2019年11月21日送达给原告。5.《佛山市康迎养老院建设社会稳定风险评估报告》，证明2020年1月13日，佛山市禅城区委政法委员会作出《佛山市康迎养老院建设社会稳定风险评估报告》，认为自2018年12月以来，佛山市康迎养老院建设引发重大不稳定因素，对社会稳定带来的风险高。6.提出行政复议答复通知书及行政复议申请书、中止行政复议审查通知书，证明原告于2019年12月10日向佛山市人民政府提出行政复议申请，该府予以受理。2020年3月2日，佛山市人民政府作出佛府行复〔2019〕435号《中止行政复议审查通知书》，决定中止该案的审查。7.禅建施[2020]37号《撤销行政许可决定书》及其送达回证、《不予施工许可决定书》及其送达回执，证明2020年3月27日，被告作出文号为禅建施[2020]37号《撤销行政许可决定书》，撤销了[2019]515号《不予施工许可决定书》，并于2020年3月30日向原告送达了该决定书。2020年4月1日，被告经重新审查，作出案涉《不予施工许可决定书》，对该项目施工不予许可，并于2020年4月2日将上述决定书送达给原告。8.恢复行政复议审查通知书、终止行政复议审查决定书，证明2020年4月21日，原告自愿撤回对该案的行政复议申请；同日，佛山市人民政府作出《恢复行政复议审查通知书》恢复该案行政复议的审理；遂即又作出《终止行政复议审查决定书》，决定终止该案的审查，该案到此终结。经庭审质证，本院对下列证据作如下确认：原告提供的证据1、2、4，被告对其真实性无异议，且上述证据与本案认定事实有关联，本院予以采纳。原告提供的证据3，虽然被告对其真实性有异议，但结合照片的内容来看系名汇嘉园业主委员会发出的紧急通知，且照片中的横幅明显载明具体的投票事项、时间、、地点以及要求各业主表达自己反对意见故对该组证据本院予以采纳。被告提供的证据1、2、4～9，原告对其真实性无异议，且上述证据与本案认定事实均有关联，本院予以采纳。被告提供的证据3中的征求意见书、告知书及送达回证、情况说明原告对其真实性无异议，本院予以采纳。关于意见表81份，结合禅城区委政法委员会作出的评估报告，两者能形成完整证据链证实意见表的真实性，本院予以采纳，但意见表能否证实行政行为合法下文本院将予以论述。经审理查明，位于佛山市环市镇东升村鲤鱼沙自编**的房屋登记在南海棉织厂名下。2018年9月1日，南海棉织厂与原告签订《南海区公有企业物业租赁合同（房产）》，合同约定原告承租南海棉织厂位于东升村鲤鱼沙自编2号的房屋用于养老院使用，租赁期限13年，自2018年9月1日至2031年8月30日，每月租金67059.36元。2019年10月24日，原告向被告提出办理位于佛山市环市镇东升村鲤鱼沙自编2号禅城区康迎养老院改建工程施工许可证。原告申请时提交了施工合同、设计合同、施工图设计文件审查合格书、土地使用权证、房屋产权证、南海区公有企业物业租赁合同（房产）、《佛山市自然资源局禅城分局关于利用既有房屋筹建为社区服务的养护院进行内部装修改造征询规划意见的复函》等申请材料。被告收到原告的申请后于同日向原告作出禅建施补[2019]069号《申请材料补正告知书》，要求原告在15日内补齐《建设工程施工许可证申请表》《建筑工程规划许可证》、设计合同等，逾期未补齐资料的，视为申请材料不齐，将不予受理申请。被告在当天将该告知书送达给原告。2019年11月4日，原告向被告提交一份《情况说明》，认为原告在申请时提交《佛山市自然资源局禅城分局关于利用既有房屋筹建为社区服务的养护院进行内部装修改造征询规划意见的复函》明确答复无需办理规划许可。2019年11月5日，被告作出《关于征求佛山市康迎养老院〈建筑工程施工许可证〉行政许可审批工作的意见书》，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条的规定，征求佛山市康迎养老院四邻利害关系人关于是否同意被告核发该项目《建筑工程施工许可证》的意见，要求各利害关系人于2019年11月16日前往佛平北社区居委会签署意见或提交书面意见。2019年11月8日，被告向原告作出一份《告知书》，告知原告由于其申请的项目涉及直接关系他人重大利益，被告已于2019年11月6日至11月16日征求四邻利害关系人意见，原告作为申请人也有权进行陈述和申辩，如原告行使该权利，请于2019年11月16日前向被告书面提出。听取申请人及利害关系人意见的期限不计入行政许可法定期限。同日被告将该《告知书》送达给原告。2019年11月13日，原告向被告提交一份《关于佛山市禅城区康迎养老院项目的情况说明》，认为养老院项目手续合法完备，符合国家法律和政策应予以批准，名汇嘉园部分业主对该项目的非理性反对意见没有任何依据等。2019年11月16日，被告经统计共收到名汇嘉园小区500户业主反对意见和1户业主同意建（该小区共计716户业主）、东升村金海花园自建房小区14户业主反对意见（该小区共计36户业主）。2019年11月20日，被告作出[2019]515号《不予施工许可决定书》，认为原告申请的项目改变房屋使用功能的工程，缺少《建筑工程规划许可证》且可能引发人数极多的相邻权纠纷，对禅城区社会稳定大局造成不利影响，损害社会公共利益和他人的合法权益，违反实施行政许可应遵循的公平、公正的原则。为此对该项目作出不予施工许可的决定。2019年11月21日，原告收到[2019]515号《不予施工许可决定书》。原告不服被告作出的[2019]515号《不予施工许可决定书》于2019年12月10日向佛山市人民政府提出行政复议。佛山市人民政府受理后依法要求被告提交书面答复意见及当初作出该行政行为的证据、依据其他材料。2020年1月13日，中共佛山市禅城区委政法委员会作出一份《佛山市康迎养老院建设社会稳定风险评估报告》，认为自2018年12月起，康迎养老院项目周边小区（以名汇嘉园业主为主）反对意见很大，多次在小区门口、居委会门口聚集，通过拉横幅、喊口号等方式进行抗议维权，聚集人数最多时多达上百人。相关业主还多次在周末晚上到南海棉织厂门口聚集，高喊口号反对改建养老院。自2018年12月起，相关聚集维权活动已多达30多次。同时业主还向各级政府部门投诉，扬言项目不停建将抵制到底。因此原告申请的该项目社会稳定风险等级为高风险，为避免因“邻避”问题引发重大群体性事件，建议先行做好群众工作，在相关风险未消除前，被告暂缓批准该项目的施工许可证，防止事件激化升级，降低对社会造成的负面影响。2020年3月2日，佛山市人民政府作出《中止行政复议审查通知书》，鉴于案情复杂，需要就有关问题向相关部门进一步调查了解，为此决定中止对该案的审查，恢复审查时间将另行通知。2020年3月27日，被告作出禅建施[2020]37号《撤销行政许可决定书》，认为因出现新的情形，撤销[2019]515号《不予施工许可决定书》，并在法定职权范围内对其申请进行审查。2020年3月30日，被告将禅建施[2020]37号《撤销行政许可决定书》送达给原告。2020年4月1日，被告作出案涉的《不予施工许可决定书》，并于次日送达给原告。2020年4月21日，佛山市人民政府作出《恢复行政复议审查通知书》，决定即日起恢复原告复议案件的审理。同日，原告向佛山市人民政府申请撤回复议申请，当日佛山市人民政府作出《终止行政复议审查决定书》，决定终止该案的审查。另查，2019年1月21日，佛山市禅城区民政局作出《佛山市禅城区利用既有建筑筹办养老机构意见书》，认为原告拟在禅城区东升村鲤鱼沙自编2号，利用既有建筑举办养老机构，符合《佛山市养老设施布局规划（2016-2025年）》要求，按照《中华人民共和国老年人权益保障法》，养老机构须在符合规划、建筑、消防、环境保护、食品安全、医疗卫生等相关基本条件后，按照属地管理的原则，向当地民政部门办理登记备案。2019年4月4日，佛山市自然资源局禅城分局作出《佛山市自然资源局禅城分局关于利用既有房屋筹建为社区服务的养护院进行内部装修改造征询规划意见的复函》，认为原告利用既有房屋即禅城区东升村鲤鱼沙自编2号房产筹建养老机构，举办为社区服务的养护院，已征得民政部门同意，因养护院使用需要拟对建筑物内部进行装修改造，不变更房屋权属登记中房屋用途，不增加建筑面积、建筑总高度、建筑层数，不涉及修改外立面和建筑结构等建设工程规划许可证变化，根据《佛山市国土资源和城乡规划局关于制定利用既有建筑举办养老机构规划指引的批复》，上述利用既有房屋筹建养老机构对建筑物内部装修改造行为无需办理规划许可。再查，名汇嘉园吴健森等业主不服佛山市自然资源局禅城分局2019年4月9日作出的《关于南海棉织厂厂房改建养老院信访事项的答复》于2019年4月30日到佛山市自然资源局信访。2019年5月28日，佛山市自然资源局作出佛自然资函〔2019〕428号《信访复查的回复意见》，对信访人员的异议分别作出答复并维持佛山市自然资源局禅城分局作出的上述答复。吴健森等人不服佛自然资函〔2019〕428号《信访复查的回复意见》向佛山市人民政府申请复核。认为佛山市自然资源局复查意见事实清楚、依据充分，予以维持。又查，诉讼中原告提交了名汇嘉园业主的意见签名照片五张，照片中业委会要求广大业主积极表达自己的反对意见，签名反对的赠100元水费。本院认为，根据《中华人民共和国建筑法》第七条第一款：“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证。”被告作为佛山市禅城区人民政府建设行政主管部门，具有对本辖区内建设工程施工许可有权作出是否准许的行政职权。关于被告作出案涉行政行为程序是否合法的问题。因本案并不审查被告第一次作出的[2019]515号《不予施工许可决定书》是否合法的问题。本案只评价禅建施[2019]515号《不予施工许可决定书》被撤销后，被告作出案涉《不予施工许可决定书》程序是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政许可法》第四十二条规定：“除可以当场作出行政许可决定的外，行政机关应当自受理行政许可申请之日起二十日内作出行政许可决定……”本案中，被告于2020年3月27日作出禅建施[2020]37号《撤销行政许可决定书》后，于3月30日送达给原告，换言之，禅建施[2019]515号《不予施工许可决定书》从3月30日起不具有法律效力，被告于同年4月1日重新作出案涉的《不予施工许可决定书》，作出该行政行为的时间上来看符合《中华人民共和国行政许可法》第四十二条的规定，本院予以确认。至于原告提出被告未告知原告陈述申辩程序违法的问题。本院认为，行政机关自我纠错后重新作出行政行为的程序尚无明确的法律规定，但考虑到本案中被告对原告的申请事项已对利害关系人进行了民意调查且告知了原告陈述申辩权利，原告亦提出了陈述申辩的意见。退一步而言，原告对案涉行政行为已提起了诉讼，陈述申辩权已在后面的救济程序中得到充分行使，上述行政程序中的瑕疵已被治愈，故对原告认为程序违法的意见本院不予支持。关于案涉行政行为的事实认定和法律适用是否正确的问题。《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”《中华人民共和国建筑法》第五条的规定：“从事建筑活动应当遵守法律、法规，不得损害社会公共利益和他人的合法权益。”本案中，被告收到原告的申请后，只向四邻发出了征求意见，经四邻的投票情况来看，案涉工程相邻的名汇嘉园小区和东升村金海花园自建房小区共计500多户业主反对康迎养老院的修建。虽然原告提供的照片显示“业委会要求广大业主积极表达自己的反对意见，签名反对的赠100元水费”，但根据本案实际情况以及禅城区委政法委员会出具的《佛山市康迎养老院建设社会稳定风险评估报告》来看，名汇嘉园小区的大部分业主从2018年12月份起，就通过拉横幅、聚集喊口号等方式反对原告修建养老院，且上述维权活动多达三十多次，由此可见案涉项目四邻对其反对意见是非常强烈，且稍有不慎会引发重大群体性事件，影响社会公共利益，故被告依照上述法律规定作出《不予施工许可决定书》具有相应的事实和法律依据。原告认为案涉项目涉及公共利益且民政部门亦予以同意，因此被告认定的事实有误。本院认为，满足老年人养老服务是社会进步的必然要求，因此原告申请办理养老院是一件利民、有利于社会的事业，对此本院予以肯定。但原告做作社会公共利益事业的同时，不得侵害或影响他人的合法权益。本案中，原告修建养老院这一项目禅城区民政局出具意见认为“……符合规划、建筑、消防等基本条件后，向当地部门办理登记备案”，由此可见，禅城区民政局目前并未对原告申请养老院的事项进行登记备案。通过本案调查可知，原告修建养老院的行为引起了四邻的强烈反对，四邻业主甚至采取过激的态度表达自己的态度和立场，相关政府部门乃至禅城区政法委员会亦多次对业主进行劝解协调均未果，对此禅城区政法委员会对四邻的意见进行了综合分析并最终形成风险评估报告，该风险评估报告能够客观反映四邻的意见以及案涉事态继续发生所可能导致的后果，因此被告依照风险评估报告及四邻意见作出案涉行政行为并无不当，本院予以确认。退一步说，即便原告在案涉地块举办养老院获批，但四邻群众反对意见如此激烈，若矛盾激化亦会对养老院老人的正常生活及健康产生不利的影响。故原告的上述意见本院不予支持。综上，被告作出的案涉行政行为所认定的事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，本院予以支持。原告的诉请没有事实和法律依据，本院不予支持，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告谭汉杰的诉讼请求。本案受理费50元，由原告谭汉杰负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  陈 威人民陪审员  张彩霞人民陪审员  麦卓兴二〇二〇年十二月十日书 记 员  苏华珍