贵州省铜仁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔06行终155号 上诉人（原审原告）湖南盐业股份有限公司贵州分公司。住所地贵州省贵阳市南明区花果园五里冲花果园项目**第********。 负责人李东红，湖南盐业股份有限公司贵州分公司经理。 委托代理人姚元勋，贵州锦江河律师事务所律师。 委托代理人蒋巧，贵州锦江河律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）石阡县市场监督管理局，住所，住所地贵州省石阡县汤山镇民主街div> 法定代表人彭仲伟，该局局长。 上诉人湖南盐业股份有限公司贵州分公司（以下简称湖南盐业贵州公司）因与被上诉人石阡县市场监督管理局（以下简称石阡市场监管局）工商行政管理一案，不服贵州省思南县人民法院（2019）黔0624行初188号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月26日立案后依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定事实：湖南盐业股份有限公司于2011年12月16日成立并办理《营业执照》、《食品经营许可证》，经营场所为湖南省长沙市芙蓉区建湘路**。2018年12月24日，湖南盐业股份有限公司获得《食盐定点批发企业证书》，经营范围为全国。2018年10月10日，原告湖南盐业贵州公司成立并办理《营业执照》，营业场所为贵州省贵阳市南明区花果园五里冲花果园项目Ｖ区第15栋1单元30层3号，经营范围包含销售食用盐、工业盐等。2018年10月30日，原告获得上述营业场所的《食品经营许可证》。原告至今未在石阡县办理《食品经营许可证》。2019年4月2日，原告与“石阡县汤山镇健康粮油销售店”经营者田祖康签订劳动合同，安排田祖康负责原告在石阡县的食盐销售业务。4月10日，在原告安排下，田祖康租赁杨正洪位于石阡县间用于食盐存储。4月16日，原告运送32吨雪天牌加碘精制食盐到石阡县。田祖康收到上述食盐后在石阡县内推销食盐，按照原告不低于40元／件的价格分别向“石阡县田记副食批发部”、“石阡县汤山陈小林副食店”、“石阡县汤山镇顺德坊副食批发店”、“石阡县泉鑫河燕副食店”等进行销售，并将货款汇至原告账户。同年6月18日，被告石阡市场监管局在开展食盐质量专项检查过程中发现“石阡县汤山镇健康粮油销售店”销售雪天牌加碘精制食盐、大量食盐被堆放于原告租赁的上述房间内，在该店负责人田祖康未能提供食盐批发许可证的情况下，以涉嫌无食盐批发许可证批发食盐为由将“石阡县汤山镇健康粮油销售店”作为当事人进行立案调查。当日，被告在负责人审批情况下对该批尚未销售的27.125吨食盐采取扣押行政强制措施，并将《实施行政强制措施决定书》及扣押清单送达田祖康。同年6月18日至7月12日，被告向石阡县该批食盐购进主体及相关人员进行调查询问。7月15日，被告在负责人审批情况下延长扣押行政强制措施至2019年8月16日，并将《延长行政强制措施期限决定书》送达至原告。8月9日，被告向原告送达《行政处罚听证告知书》。同日，原告提出听证申请。8月16日，被告对该批食盐解除扣押行政强制措施，并将《解除行政强制措施决定书》及扣押清单送达原告。8月19日，被告向原告送达《行政处罚听证通知书》。8月27日，被告组织听证并制作听证笔录。9月5日，被告作出石市监处字﹝2019﹞17号行政处罚决定：1.没收尚未销售的涉案“雪天加碘精制食盐”27.125吨。鉴于该批涉案食盐行政强制措施已解除，当事人已如数领回，如当事人已转移或销售导致无法没收上述食盐，则按其货值金额人民币肆万叁仟肆佰元予以没收（计算方式：40元／件×40件／吨×27.125吨＝43400元）；2.并处涉案食盐货值金额9倍的罚款人民币肆拾陆万零捌佰元（￥460800元）整（计算方式：51200×9倍＝460800元）。原告不服，于2019年9月11日提起行政诉讼。 一审法院认为，被告作为市场监督管理部门具有对负责辖区范围内食盐质量安全管理与市场监督执法的职能职责。关于原告提出请求撤销被告作出的《行政处罚决定书》（石市监处字﹝2019﹞17号）的诉讼请求。经查，原告在石阡县租赁房间仓储食盐，安排员工田祖康接收食盐后，在石阡县推销食盐，按照不低于40元/件价格已向“石阡县田记副食批发部”、“石阡县汤山陈小林副食店”、“石阡县汤山镇顺德坊副食批发店”、“石阡县泉鑫河燕副食店”等进行销售，并将货款汇至原告账户，该行为已超出在石阡县“仓储食盐”的范畴。田祖康作为原告湖南盐业贵州公司员工，按照原告安排开展的上述行为，应当认定为原告公司的行为，原告在石阡县销售食盐的行为客观存在。《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款规定：“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。”《食品经营许可管理办法》第二条第一款规定：“在中华人民共和国境内，从事食品销售和餐饮服务活动，应当依法取得食品经营许可。”《食品经营许可管理办法》第四条规定：“食品经营许可实行一地一证原则，即食品经营者在一个经营场所从事食品经营活动，应当取得一个食品经营许可证。”据此，湖南盐业股份有限公司获得《食盐定点批发企业证书》，只能证明湖南盐业股份有限公司在全国范围内具有食盐定点批发的资格，从事食品经营还须按照“一地一证”原则办理《食品经营许可证》。本案中，原告所办《食品经营许可证》的经营场所为“贵州省贵阳市南明区花果园五里冲花果园项目V区第15栋1单元30层3号”，未按照“一地一证”原则在石阡县办理《食品经营许可证》而在石阡县从事食盐经营的行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款及《食品经营许可管理办法》第二条第一款、第四条的规定。被告于2019年6月18日对该案立案后，对现场进行检查，向相关人员进行调查询问，就案涉食盐采取扣押措施，组织原告进行听证，并根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条关于“违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款”的规定，于2019年9月5日作出了石市监处字﹝2019﹞17号行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。原告已运送32吨食盐至石阡县并全部拟用于石阡县的食盐经营，该行为已构成原告在石阡县经营食盐的一部分，被告石阡市场监管局认定涉案食盐货值金额为51200元（40元/件×40件/吨×32吨），综合考量原告湖南盐业贵州公司违法行为，决定对原告减轻处罚，并处货值金额9倍罚款，符合法律规定，处罚得当。因田祖康将涉案食盐置于“石阡县汤山镇健康粮油销售店”内进行销售，被告石阡市场监管局初始立案当事人为“石阡县汤山镇健康粮油销售店”，但经调查核实后将本案当事人变更为原告湖南盐业贵州公司，未以原告作为当事人重新立案不影响本案行为性质的认定，该程序瑕疵，予以指正。关于原告提出请求被告赔偿原告因此所受损失的诉讼请求。经查，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。据此，赔偿请求人获得赔偿须以合法权益遭受侵犯为前提。本案中，被告作出石市监处字﹝2019﹞17号行政处罚决定合法，原告不具有合法权益受到侵犯的事实。故原告的该项诉讼请求的理由不成立，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告湖南盐业股份有限公司贵州分公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告湖南盐业股份有限公司贵州分公司负担。 湖南盐业贵州公司上诉请求：1、请求依法撤销一审法院的判决；2、请求依法撤销被上诉人作出石市监处字（2019）17号行政处罚决定书，并依法判决被上诉人赔偿上诉人损失1万元；3、本案的一审、二审的诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、上诉人作为湖南省盐业股份有限公司的自建分公司有权在贵州省境内开展食盐销售活动。 国务院《盐业体制改革方案》明确：“从2018年1月1日起，现有食盐定点生产企业和食盐批发企业可依照新的规定申请许可，根据许可范围从事相应的经营活动。”2018年4月12日，工信部发布《食盐定点生产企业和批发企业规范条件》和《管理办法》（公告【2018】19号）,其中第二条“关于食盐定点批发企业批发经营能力”规定：省级食盐定点批发企业除在本省（自治区、直辖市）开展食盐批发销售业务外，可在其他省（自治区、直辖市）开展食盐批发销售业。依据上述盐改文件上诉人有权在贵州省境内全渠道开展食盐经营活动，无需再于各地区办理食品经营许可证。二、案涉仓库为上诉人在石阡县的外设仓库，并非经营场所。上诉人租赁了杨正洪位于石阡县的房屋作为仓库使用，根据与房东杨正洪签订的《仓库租赁协议》约定，租赁该房屋的用途系仓储用的仓库。上诉人并未在该仓库开展网络销售、售后服务、食品分装等生产、经营活动，未突破仓储功能进行经营，而一审法院罔顾以上事实，将“上诉人在石阡县是否具有销售的行为”与“仓库是否为经营场所”混为一谈。三、被上诉人无权对食盐经营许可进行管理，其行为违反了行政职能法定原则。《食盐专营办法》第四条规定“县级以上地方人民政府确定的盐业主管部门负责管理本行政区域的食盐专营工作。国务院食品药品监督管理部门负责全国食盐质量安全监督管理。县级以上地方人民政府确定的食盐质量安全监督管理部门负责本行政区域的食盐质量安全监督管理”，即食盐专营许可的管理由盐业主管部门即国家工信部负责，而食品药品监督管理部门（根据国家机构改革文件食品药品监督管理部门职能并入市场监督管理局）只能负责食盐质量安全监督管理，而直至2020年1月3日国家市场监督管理总局才发布《食盐质量安全监督管理办法》，国家市场监督管理总局依据上位法《食盐专营办法》规定，从质量监督管理的角度出发，规定从事食盐销售活动应当取得经营许可证,该规章的发布表明在此之前国家没有任何一部法律法规或规章要求从事食盐销售必须办理《食品经营许可证》。根据行政职能法定原则，被上诉人无权对食盐经营实施行政许可。四、被上诉人实施行政执法行为程序严重违法，适用法律错误，其作出的行政处罚决定书应予撤销。被上诉人作出的强制措施及处罚决定程序违法。被上诉人立案调查的是石阡县汤山镇健康粮油销售店涉嫌无食品经营许可证问题，在未办理立案审批手续的情况下对上诉人作出行政强制措施，后又下达的延长强制措施期限决定书也缺乏立案依据，一审法院无视行政执法程序合法性原则，仅以“程序瑕疵，本院予以指正”就认定被上诉人严重侵害上诉人合法权益的行为合法，且不追究其法律责任的行为，严重违背了法院中立审判原则，系完全偏向被上诉人的行为，应该予以撤销。五、被上诉人违法滥用行政执法权给上诉人造成的损害应当依法赔偿。被上诉人未经法定程序对上诉人实施行政强制措施及行政处罚决定，其滥用行政执法权的行为对上诉人的正常生产经营活动产生了极为不利的影响，严重损害了上诉人的商业信誉，对上诉人产生了巨大的经济损失，根据“权责统一”原则，被上诉人应当赔偿因滥用行政执法权给上诉人造成的经济损失。 二审查明事实与一审认定事实无异，本院依法予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款的规定，县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。被上诉人石阡市场监管局具有对全县范围内食品安全违法事实作出行政处罚的职能，是本案的适格被告。 关于上诉人提出并未在石阡案涉仓库开展发票开具、网络销售、售后服务、食品分装等生产、经营活动，未突破仓储功能进行经营，案涉仓库并非经营场所的上诉理由。经查，湖南盐业贵州公司在石阡县租赁房间仓储食盐，安排员工田祖康在石阡县推销食盐，已向“石阡县田记副食批发部”、“石阡县汤山陈小林副食店”、“石阡县汤山镇顺德坊副食批发店”、“石阡县泉鑫河燕副食店”等进行销售，并将货款汇至原告账户，其经营行为明显，仓储食盐仅系经营行为的组成环节。故该上诉理由不能成立，不予采纳。 关于上诉人提出于“已于2018年1月在贵州省贵阳市成立并办理了全部经营证照，依据相关盐改文件，上诉人有权在贵州省境内全渠道开展食盐经营活动，无需再于各地区办理食品经营许可证”、“《中华人民共和国食品安全法》及《食品经营许可管理办法》并未规定食盐批发企业在异地设立仓库必须办理食品经营许可证，被上诉人以上诉人未办理《食品经营许可证》而采取的强制措施严重违反了“法无授权不可为”的行政合法性原则”、“直至2020年1月3日国家市场监督管理总局才发布《食盐质量安全监督管理办法》，规定从事食盐销售活动应当取得经营许可证，在此之前国家没有任何一部法律法规或规章要求从事食盐销售必须办理《食品经营许可证》，故被上诉人无权对食盐经营实施行政许可”数项上诉理由。经查，根据2017年12月26日公布实施的《食盐专营办法》第三十条“经营者的行为违反本办法的规定同时违反《中华人民共和国食品安全法》的，由县级以上地方人民政府食盐质量安全监督管理部门依照《中华人民共和国食品安全法》进行处罚”的规定，食盐作为一种特殊专营食品，经营者不但要遵守相关盐业法规，同时还应当遵守食品安全相关法律法规。故上诉人所提“没有任何一部法律法规或规章要求从事食盐销售必须办理《食品经营许可证》”的上诉理由不能成立。同时，石阡市场监管局负责全县食盐质量安全监督工作，有权对上诉人违法行为采取强制措施，作出相应处罚。此外，《食品经营许可管理办法》第四条“食品经营许可实行一地一证原则，即食品经营者在一个经营场所从事食品经营活动，应当取得一个食品经营许可证”、第六条第二款“县级以上地方食品药品监督管理部门负责本行政区域内的食品经营许可管理工作”，食品经营许可应以县级为基本单位，上诉人虽然向贵阳市南明区市场监督管理局提出申请，由贵阳市南明区市场监督管理局颁发了《食品经营许可证》，但该经营许可范围不可能延伸至石阡县域。故其几项上诉理由均不能成立，不予采信。 关于上诉人提出“被上诉人实施行政执法行为程序严重违法，适用法律错误，其作出的行政处罚决定书应予撤销”的上诉理由。经查，一审认定，因田祖康将涉案食盐置于“石阡县汤山镇健康粮油销售店”内进行销售，石阡市场监管局初始立案当事人为“石阡县汤山镇健康粮油销售店”，后经调查核实后将当事人变更为原告而未以原告作为当事人重新立案不影响本案行为性质的认定，该程序瑕疵，予以指正。本院认为，一审的认定符合客观实际，认定得当，应予支持。此外，关于湖南盐业贵州公司提出请求被告赔偿原告因此所受损失的诉讼请求，经查没有事实和法律依据，不予支持。 综上，原判认定事实清楚，适用法律正确。石阡市场监管局作出的石市监处字﹝2019﹞17号行政处罚决定适用法律、法规正确，未超越行政职权，本院予以支持。湖南盐业贵州公司上诉请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人湖南盐业股份有限公司贵州分公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 王 晋 审判员 谢稼祥 审判员 陈继霞 二〇二〇年十二月四日 书记员 舒 雨