云南省普洱市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云08行终9号上诉人（原审原告）刀艳红，女，1989年1月2日出生，傣族，务农，现住云南省普洱市澜沧拉祜族自治县。委托代理人刘斌，云南南博律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（原审被告）云南省澜沧拉祜族自治县自然资源局。住所地云南省普洱市澜沧拉祜族自治县勐朗镇东朗东路。法定代表人王建红，局长。委托代理人严谷辉、陶明树，云南众志律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（原审被告）云南省澜沧拉祜族自治县人民政府。住所地云南省普洱市澜沧拉祜族自治县勐朗镇建设路。法定代表人左应华，县长。委托代理人洪明江。代理权限：特别授权代理。委托代理人赵立阳，云南行思律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人刀艳红因诉被上诉人云南省澜沧拉祜族自治县自然资源局（以下简称澜沧县自然资源局）、被上诉人云南省澜沧拉祜族自治县人民政府（以下简称澜沧县政府）土地行政处罚、行政复议一案，不服云南省澜沧拉祜族自治县人民法院（以下简称澜沧县法院）（2019）云0828行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年2月17日立案后，依法组成合议庭，于2020年4月21日公开开庭审理了本案。上诉人刀艳红及委托代理人刘斌、被上诉人澜沧县自然资源局委托代理人严谷辉、陶明树、被上诉人澜沧县政府委托代理人洪明江、赵立阳到庭参加诉讼。因案情复杂，报经云南省高级人民法院批准延长审理期限三个月。2020年7月30日，在审理中发现本案可能涉嫌刑事犯罪，需移送相关线索交公安机关审查。本院作出（2020）云08行终9号行政裁定，中止本案诉讼。公安机关于2020年12月28日予以复函，本案恢复审理。本案现已审理终结。被诉处罚决定：2019年2月19日，澜沧县自然资源局作出澜国土资执罚字[2019]7号《行政处罚决定书》（以下简称[2019]7号行政处罚决定）。被诉复议决定：2019年8月22日，澜沧县政府作出澜政行复决字[2019]第3号《行政复议决定书》（以下简称[2019]第3号行政复议决定），维持[2019]7号行政处罚决定。原审法院审理查明：1997年初原告刀艳红的父亲岩三永在澜沧县大寨建立茶叶初制加工厂。后成立景迈景藤腊告茶叶农民专业合作社（以下简称景藤合作社）。2012年11月3日，岩三永向澜沧县惠民乡政府提出迁厂申请，并经乡政府原则同意，请林业、土地部门按规定报批相关手续。2012年11月29日，景迈村民委员会召开村民扩大会议，同意将“并拢”垃圾路岔口作为景藤合作社厂房用地，于2012年12月开工建厂，总占地面积2117.20平方米，建筑面积1176平方米。因新厂址影响景区环境被上级政府和有关部门先后叫停，2013年11月28日，澜沧县国土资源局对原告父亲岩三永作出澜国土资执责停字［2013］58号《责令停止土地违法行为通知书》后岩三永停止了违法行为，当日中止调查。2014年8月1日，岩三永向澜沧县景迈芒景景区建设指挥部（以下简称景区指挥部）请示，要求恢复续建茶厂。2014年8月1日、8月10日，景迈大寨村民小组、景迈村民委员会经召开会议讨论通过恢复继续建盖加工茶叶厂房。2019年2月19日，澜沧县国土资源局以刀艳红未经县级以上人民政府批准，于2015年6月擅自在位于澜沧县距离大寨500米处召腊茶厂，占用景迈大寨村民岩玉真、安永、艾宝的自留地建房的行为，作出［2019］7号行政处罚决定。2019年3月28日，刀艳红不服［2019］7号行政处罚决定，向澜沧县政府提出复议申请。澜沧县政府于2019年5月27日立案受理刀艳红的行政复议申请。2019年7月16日报延期审理审批，并经批准。2019年8月22日，作出［2019］第3号行政复议决定维持［2019］7号行政处罚决定，于2019年8月23日，8月26日分别送达了澜沧县自然资源局和刀艳红。2019年9月24日，刀艳红提起行政诉讼，请求撤销［2019］7号行政处罚决定和［2019］第3号行政复议决定。另查明，2010年5月18日，刀艳红和景迈村村民岩共、岩依旺签订土地互换协议。2017年3月28日，刀艳红注册登记“澜沧景迈景藤腊告茶叶农民专业合作社”，法定代表人为刀艳红，成立日期2010年11月15日。澜沧县政府于2019年3月12日下发《关于机构设置的通知》（澜政发[2019]13号），原澜沧县国土资源局职权由澜沧县自然资源局继续行使。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，将本案被告变更为澜沧县自然资源局。原审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四条第一款和第四款、第十二条、第四十四条第一款、第六十条第一款、第七十六条规定，国家实行土地用途管制制度，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地；依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续；建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续；农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他地区、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政管理部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政管理部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。本案中，刀艳红在建设过程中，未经批准，擅自在互换流转的土地上建盖楼房用于经营茶叶加工厂的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，属于违法用地。对刀艳红违法建盖的建筑物和其他设施，澜沧县自然资源局作为土地行政主管部门，有权对违法用地的单位或者个人作出处罚决定，其执法主体适格，作出的行政行为证据充分、适用法律正确、程序合法、处理适当。澜沧县政府经复议后，作出维持[2019]7号行政处罚决定，证据充分、适用法律正确、程序合法。刀艳红诉请撤销[2019]7号行政处罚决定和[2019]第3号行政复议决定，于法无据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回刀艳红的诉讼请求；案件受理费50元，由刀艳红负担。上诉人刀艳红上诉请求：1.依法撤销澜沧县法院（2019）云0828行初18行政判决；2.撤销[2019]7号行政处罚决定及[2019]第3号行政复议决定。上诉事实和理由：一、原审法院认定事实错误，其判决存在对证据未能进行客观论证瑕疵，导致对本案客观存在的案件事实认定错误。刀艳红于2012年7月向惠民镇政府和景区指挥部申请建厂并得到许可，于2013年3月28日向澜沧县发展和改革局申请项目备案。2016年上半年开始建设品茶室。2019年1月21日，澜沧县自然资源局对上诉人的行为进行立案，认为上诉人建房的行为违反《中华人民共和国土地管理法》规定，作出[2019]7号行政处罚决定；澜沧县政府作出[2019]第3号行政复议决定。上述行政处罚决定是在事实不清、证据不足的情况下，作出实体和程序的错误认定。二、作出行政处罚决定的部门存在严重违反行政法律规定的行为。1.澜沧县自然资源局作出的处罚决定，不是在全面、客观调查的基础上作出的，未对上诉人是否明知占用的地块属于基本农田的主观方面进行调查，也未对占用地块进行勘验和辨认，仅凭土地利用规划示意图就作出行政处罚决定，被上诉人的行政处罚决定是错误的。2.刀艳红于2016年上半年开始建厂，在此之前已经向村委会、惠民镇政府、景区指挥部进行申报，并得到了书面批复同意建设，也积极向县发展和改革局进行申请项目备案，已经依法上报备案，并取得以上各级部门的书面许可，才开工建房，并不存在擅自建房的情况。3.澜沧县自然资源局在送达相关法律文书时存在程序错误。送达《责令停止违法行为通知书》《责令改正违法行为通知书》代收人为王小飞，未注明刀艳红与王小飞的关系，也未出具相关的委托协议，送达《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》在拒收理由中说明当事人不在家，无法签字为由拒绝签收，但没有相关的见证人证实，送达《更正通知书》《行政处罚决定书》系他人代签，并非上诉人亲笔签名，存在伪造变造上诉人签名的情况，送达程序错误，剥夺了上诉人陈述、申辩及举行听证的权利，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第四十条、第四十一条之规定，所作出的处罚决定应该予以撤销。4.上诉人建房前，澜沧县自然资源局从未对基本农田范围进行公示，导致刀艳红对是否占用基本农田的主观认识不足，且已有村民小组、镇政府、景区指挥部书面许可，也向县发展和改革局做了项目备案申请，上诉人主观上不存在非法占地的故意，且刀艳红自2016年上半年就开始建房，澜沧县自然资源局作为行政主管部门，未进行及时有效的制止，直到房屋已建盖竣工，并投入正式使用后，于2019年1月21日才责令停止违法行为，刀艳红才得知占用的是基本农田，根据主客观相一致的原则，刀艳红并不属于相关法律规定的非法占地的非法行为。另外，景迈山大部分村民都在农地甚至基本农田建房，但澜沧县自然资源局并没有进行处罚，这是澜沧县自然资源局的失职。综上，为维护上诉人的合法权益，请二审法院重新对本案所存在的客观事实进行调查核实，并依法对行政行为的程序错误进行纠正，依法改判。被上诉人澜沧县自然资源局辩称，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确。1.根据行政诉讼法，自然资源局有权作出处罚；2.一审处理事实正确、客观；3.对岩三永举证对建厂的申报没有意见，未经批准开工建设就是擅自开工建设；4.超出法定期限的问题。2013年就发出责令停止违法行为的决定，岩三永停止违法行为，自然资源局就中止了程序，后又继续开工建设，自然资源局又重新启动程序，该案件还移送了公安机关；5.没有注明关系不是事实，庭审已经查明岩三永和刀艳芳是父女关系；6.对其他违法行为，若查证会公平公正处理。被上诉人澜沧县政府辩称，一、原审认定事实清楚，法律适用正确。刀艳红因不服澜沧县自然资源局作出的[2019]7号行政处罚决定，向答辩人申请行政复议，答辩人受理后通过依法审查，作出[2019]第3号行政复议决定，维持[2019]7号行政处罚决定。二、答辩人的行政复议行为合法。（1）主体适格。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第二款和第四款及《中华人民共和国行政复议法》第十二条的相关规定，澜沧县自然资源局作为澜沧县政府所属的工作部门，澜沧县政府有领导其工作及行政复议的职权，所以澜沧县政府作出行政复议决定主体适格；（2）澜沧县政府作出行政复议决定的程序合法。受理行政复议申请后，将受理通知书送达给复议双方当事人，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条、第二十三条的相关规定听取了双方当事人的意见，审查了澜沧县自然资源局提交的作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，因在法定期限内未能审查完毕根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定，经分管负责人批准延长后，对案件进行了延期，最终经审查认定认为[2019]7号行政处罚决定认定事实清楚、证据充分、依据正确、程序合法，作出予以维持的[2019]第3号行政复议决定，并送达双方当事人。所以作出行政复议决定程序合法。三、澜沧县自然资源局作出的[2019]7号行政处罚决定认定事实清楚、证据充分、适用依据正确、程序合法。经审理认为，自然资源局是本行政区域内土地违法案件的执法职权部门，执法主体适格；自然资源局在实施处罚过程中，履行了立案、调查、行政处罚告知、听证告知，对涉及重大土地违法案件行政处罚进行了集体讨论。对于刀艳红所提处罚决定超期的问题，经核实该案于2018年10月31日进行立案，2018年11月26日澜沧县公安局受理该案，经公安局调查认定该非法占用土地案分别为岩三永、刀艳芳、刀艳红等三人，不构成刑事案件立案标准，2019年1月20日作出不予立案决定，将案件退回澜沧县自然资源局。2019年1月22日，澜沧县自然资源局对岩三永、刀艳芳、刀艳红等三人非法占用土地分别立案查处。刀艳红案的立案时间应当为2019年1月22日，而作出的处罚决定时间为2019年2月19日时间并未超过60日的法定办理期限，立案程序合法。《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》已履行听证、告知的义务，保障刀艳红的陈述、申辩权。对于行政处罚认定的事实，由具有相关资质的中介机构进行了实地勘察，并出具了违法用地宗地图、示意图及自然资源局调查的现状图，调查笔录等均能证实本案违法占用土地建设的事实。故自然资源局的行政处罚事实认定清楚、证据充分、适用法律依据准确。综上，澜沧县政府作出的行政复议行为合法，原审法院判决事实认定清楚，适用法律正确，请二审法院依法对原审判决予以维持。原审法院已将原审卷宗随案移送本院，本院二审对证据的认证意见与原审法院认证意见一致予以认可。二审中双方当事人未提交符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”。原审法院对基本事实的认定清楚，本院予以确认。本院二审审理查明：2013年11月25日，澜沧县国土资源局受理对岩三永违法建设举报，2013年11月28日立案查处，作出澜国土资执责停字[2013]第58号《责令停止土地违法行为通知书》，当日岩三永中止违法行为后中止调查。2014年4月2日，岩三永次女刀艳芳提交《惠民镇建房审批表（两份）》，以厂房配套餐饮区建房申请用地230平方米，建筑面积400平方米；以员工住宿区建房申请用地220平方米，建筑面积400平方米；景迈大寨村民小组、景迈村委会签署同意建房，镇国土所签署同意村组意见，村镇建设服务中心签署按规划要求建盖的意见，惠民镇政府签署同意部门意见，报申遗办审批。2018年10月30日，澜沧县国土资源局作出[2018]第110号《责令停止土地违法行为通知书》，对岩三永户作出告知：你户未经县级以上人民政府批准，于2012年4月擅自在距景迈大寨500米垃圾处理路口“并笼”处建房，涉嫌违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条的规定，责令你单位立即停止上述违法行为；同月31日立案调查。于2018年11月21日作出澜国土资涉嫌字[2018]110号涉嫌犯罪案件移送书，认定涉案宗地面积6900.42平方米，其中建筑面积3658.16平方米，基本农田4565.87平方米，林地2083.21平方米，园地251.34平方米，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款和《基本农田保护条例》第十七条规定，以岩三永触犯《中华人民共和国刑法》第三百四十二条的规定，涉嫌非法占用耕地罪移送澜沧县公安局。澜沧县公安局于2019年1月18日以嫌疑人“分户”不符合立案条件为由，不予立案。本案退回澜沧县自然资源局。2019年1月21日，澜沧县自然资源局对刀艳红非法占用土地立案调查。同日作出澜国土资执责改字[2019]第7号《责令改正违法行为通知书》，责令改正违法行为，退还非法占用的土地，30日内拆除非法建筑物及其他设施，恢复非法占用的土地原状。澜沧县自然资源局执法监察大队作出《土地违法案件调查报告》，召开土地违法案件会审。2019年2月13日，作出澜国土资执告字[2019]第7号《行政处罚告知书》，拟对刀艳红作出行政处罚；同日作出澜国土资执听字[2019]第7号《行政处罚听证告知书》。2019年2月19日，澜沧县自然资源局作出[2019]7号行政处罚决定，认定刀艳红未经县级以上人民政府批准，占用自留地建房，总占地面积1202.58平方米，其中建筑面积611.89平方米，该宗土地不符合土地利用总体规划，地类为基本农田1202.58平方米。违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第四十二条、《基本农田保护条例》第三十条、《云南省土地管理条例》第三十八条、《云南省基本农田保护条例》第十七条，参照《普洱市国土资源行政处罚自由裁量权基准（试行）》第二部分第一条第四款第三项和第三部分第一条第四款第三项之规定，作出[2019]7号行政处罚决定，1.责令刀艳红户退还非法占用的1202.58平方米土地；2.责令刀艳红户30日内拆除非法占用不符合土地利用总体规划1202.58平方米土地上新建的611.89平方米建筑物及其他设施，恢复非法占用的1202.58平方米土地原状；3.对刀艳红户非法占用的1202.58平方米基本农田处以每平方米人民币30元的罚款，共计罚款金额为人民币36077.4元（叁万陆仟零柒拾柒元肆角）的处罚决定。2019年3月28日，刀艳红向澜沧县政府申请行政复议，请求：1.撤销[2019]7号行政处罚决定；2.对澜沧县国土资源局对景迈村基本农田规划的行政行为的合法性、合理性予以审查；澜沧县政府于2019年5月27日受理，5月28日向代理人送达受理通知书，同日向澜沧县自然资源局送达行政复议被申请人答复通知书；7月16日延长审限审批，延期至2019年8月27日；2019年8月22日，澜沧县政府作出[2019]第3号行政复议决定，维持[2019]7号行政处罚决定。2019年9月6日，刀艳红向本院提起本案行政诉讼，请求撤销[2019]7号行政处罚决定及[2019]第3号行政复议决定。因不符合管辖规定，本院裁定移送澜沧县法院管辖。刀艳红撤回第2项诉讼请求。澜沧县法院于2019年12月29日作出（2019）云0828行初18号行政判决，驳回刀艳红的诉讼请求。刀艳红不服向本院提起上诉。本院另查明，部分案涉违建土地系岩三永、刀艳红分别与村民互换，其中安永、岩依朗两户持有土地承包经营权证。景藤合作社营业执照载明于2017年3月28日申请登记，成立于2010年11月15日，法定代表人刀艳红；澜沧景迈召腊茶厂，个体工商户经营者岩三永，成立于2004年6月17日。案涉土地登记地名为“并笼”，本案证据材料中所称“并龙”、“拼笼”为同一宗土地。本院认为，本案系上诉人刀艳红对被上诉人澜沧县自然资源局作出的土地行政处罚决定及被上诉人澜沧县政府作出的行政复议决定申请撤销之诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。”本案应对澜沧县行政复议决定的合法性进行审查。综合诉讼各方当事人的诉辩意见，本案二审争议的焦点是：一是作出本案[2019]7号行政处罚决定及[2019]第3号行政复议决定的程序是否合法。二是认定案涉土地系非法占用的事实依据是否充分。一、关于被诉行政处罚决定合法性的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”本案澜沧县自然资源局依法具有土地管理并对案涉土地违法行为作出行政处罚的职权。根据《国土资源行政处罚办法》第三十二条的规定：“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长。”本案澜沧县自然资源局立案后，因移送公安机关，办案期限中断，故未超出办案期限。另，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条规定，人民法院审理行政案件，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的规定。澜沧县自然资源局在送达相关文书时由刀艳红的成年家属代为签收符合法律规定，刀艳红主张相关文书的送达系伪造其签名亦无相应的证据证明。故刀艳红关于相关法律文书送达存在程序错误，作出行政处罚超过法定期限的上诉理由不成立。澜沧县自然资源局对刀艳红非法占用土地案立案查处，作出责令停止土地违法行为通知，经过调查、会议讨论，作出《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》，履行告知义务，保障行政相对人刀艳红听证和申辩的权利，认定刀艳红违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第四十四条第一款的违法事实，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，对刀艳红作出行政处罚，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，法律法规适用正确。二、关于被诉行政复议决定的合法性问题。根据《中华人民共和国行政复议法（2017修订）》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”澜沧县政府作出的行政复议决定书载明刀艳红于2019年3月提出复议申请，5月27日复议机关受理复议申请并送达被申请人，7月22日作出复议决定，7月26日邮寄送达。行政复议决定书未明确具体的复议申请时间，提出复议申请至受理时间明显超过法定的审查期限，报请延期批复不规范，不能确认具体的复议办理期限，存在程序轻微违法。但因被诉行政复议决定对被诉行政处罚决定的予以维持，未创设新的权利义务内容，对刀艳红的权利义务没有产生实质影响。故应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项的规定，确认复议行政行为程序轻微违法，但不予撤销。三、关于案涉土地的性质认定依据是否充分的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十四条的规定，我国实行基本农田保护制度。云南省、普洱市、澜沧县三级人民政府依照《基本农田保护条例（2011修订）》的规定，作出相应文件将位于景迈山自然保护区，已经合法程序划定，案涉土地系基本农田的事实依据充分。其次，岩三永及家庭成员向村民互换，岩三永知晓互换土地村民持有土地承包经营权证，互换土地系农用地的事实。本案被查处后，行政机关对不同的地类依法分别处罚，对基本农田部分予以罚款处罚的事实和法律依据充分。对基本农田的认知与否不是认定处罚要件，即刀艳红是否知道被占用的地类性质不影响违法事实的认定。所以刀艳红关于行政机关对案涉基本农田未明示告知，处罚认定事实不清的上诉理由不成立。四、关于案涉房屋的违建问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”第五十九条规定：“乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。”第六十条第一款规定，农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。综上法律规定，刀艳红建设茶叶展示区兴办乡镇企业的用地，属建设用地，应当依照《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，依法申请建设项目用地，报经县人民政府审批后方能施工建设。刀艳红未经合法审批，取得县级人民政府批准的建设用地许可，擅自占用耕地建房，违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十四条、第四十二条和《基本农田保护条例》第三十条的规定。刀艳红父亲岩三永申请成立茶叶加工厂及茶叶专业合作社，得到村民委员会及当地政府扶持，并向有关部门申请项目备案。但景迈村委会、惠民镇政府、景区指挥部不具有建设用地审批的职权，仅是对岩三永、刀艳红的建厂申请签批层报意见，不是取得建设用地批准的依据，项目审批备案与建设用地审批系不同的职权。所以，刀艳红据此认为项目建设用地得到合法审批的上诉理由与法律规定不符，于法无据，本院不予采纳。澜沧县自然资源局已多次责令停止违法占地行为，但其在未取得行政机关的合法用地许可后继续违法施工建设占用耕地。故刀艳红关于澜沧县自然资源局履职监管不当的上诉理由亦不成立，本院不予采纳。综上，被上诉人澜沧县自然资源局对刀艳红作出的澜国土资执罚字[2019]7号《行政处罚决定书》，认定事实清楚、证据确凿充分，程序合法，法律法规适用正确，处罚适当。被上诉人澜沧县政府作出的澜政行复决字[2019]第3号《行政复议决定书》，认定事实清楚、证据确凿充分，法律法规适用正确，复议结果正确。原审法院作出的（2019）云0828行初17号行政判决，认定事实清楚、审判程序合法，法律法规适用正确，裁判结果正确，但对澜沧县政府作出的行政复议决定存在程序轻微违法的问题未予以确认，在此予以指正，不予撤销。上诉人刀艳红所提上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人刀艳红负担。本判决为终审判决。审判长 刘 德审判员 张椿苑审判员 李正松二〇二〇年十二月二十九日法官助理陈琨书记员杨欢附：本判决适用的相关法律依据一、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。第六条人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。第一百零一条人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。二、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。三、《中华人民共和国行政复议法》（2017修正）第十七条【复议的受理】行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法按规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。第二十三条【复议程序事项】行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。第二十七条【对具体行政行为依据的审查】行政复议机关在对被申请人作出的具体行政行为进行审查时，认为其依据不合法，本机关有权处理的，应当在三十日内依法处理；无权处理的，应当在七日内按照法定程序转送有权处理的国家机关依法处理。处理期间，中止对具体行政行为的审查。第二十八条【复议决定的作出】行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。第三十一条【复议决定期限】行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。四、《中华人民共和国土地管理法》第五条国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。第四十三条任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。第四十四条建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。第五十九条乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。第六十条农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。按照前款规定兴办企业的建设用地，必须严格控制。省、自治区、直辖市可以按照乡镇企业的不同行业和经营规模，分别规定用地标准。第六十二条农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。第七十七条未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。