西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）陕71行初1009号 原告王秀英，女，身份证号码XXXXXXXXXX********，汉族，住西安市未央区。 委托代理人鹿瑞骍，北京市尚公（西安）律师事务所律师。 委托代理人牟泽宇，北京市尚公（西安）律师事务所律师。 被告西安市未央区人民政府，住所地西安市未央区。 法定代表人刘国荣，区长。 委托代理人范军，西安市未央区未央宫街道办事处副主任。 委托代理人高肖，陕西索骥律师事务所律师。 被告西安市未央区未央宫街道办事处，住所地西安市。 负责人李霄科，主任。 委托代理人高飞，该街办工作人员。 委托代理人高肖，陕西索骥律师事务所律师。 原告王秀英因诉被告西安市未央区人民政府（以下简称未央区政府）、西安市未央区未央宫街道办事处（以下简称未央宫街道办）行政强制一案，于2020年11月2日向本院提起行政诉讼。本院于2020年11月2日立案后，于法定期限内向被告未央区政府、未央宫街道办送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2020年12月5日公开开庭审理了本案。原告王秀英的委托代理人鹿瑞骍、牟泽宇，被告未央区政府的委托代理人范军、高肖，被告未央宫街道办的委托代理人高飞、高肖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告王秀英诉称，原告系西安市未央区XX街道XX村村民，在本村有合法的宅基地及房屋。2018年11月17日，未央区政府作出未政发〔2018〕38号《西安市未央区人民政府关于XX村XX户区改造房屋征收的决定》（以下简称未政发〔2018〕38号房屋征收决定）。该房屋征收决定已经（2019）陕71行初369号行政判决、（2020）陕行终99号行政判决确认违法。2020年7月28日凌晨6时左右，被告组织人员和机械，在未出示任何合法手续的情况下将原告的房屋进行拆除。原告认为，被告在未对原告进行合法合理补偿的情况下，对原告的房屋实施强制拆除，没有任何事实和法律依据，且程序严重违法。故提起诉讼，请求：1.确认被告于2020年7月28日强制拆除原告位于西安市未央区XX园XX村XX号XX号房屋的行为违法。2.本案的诉讼费由被告承担。 原告王秀英向本院提交了以下证据：第一组证据：原告身份证复印件、户口本复印件，第二组证据：王秀英土地登记申请书、土地登记审批表，该两组证据证明原告主体适格、原告宅基地上的房屋在征收范围内。 第三组证据：强拆现场视频、照片及未央区XX号平台截图、西安市未央区人民政府未政发〔2018〕38号《关于XX村XX户区改造房屋征收的决定》、未央区XX村XX户区改造遗留问题拆迁指挥部2020年7月17日《催告函》。证明被诉强拆行为的存在，被诉强拆行为确属二被告所为。 被告未央区政府辩称，XX村XX户区改造项目是西安市迎接“十四运”的重点保障项目，共涉及拆迁460户，截至2020年3月，已完成征收搬迁404户。在XX村XX户区改造遗留问题拆迁指挥部工作人员的努力下，部分剩余户陆续签订了《拆迁安置补偿协议书》，截至2020年7月，仍剩余极少户，占压市政道路及安置楼等建设，王秀英的房屋就是在上述序列内。2018年11月17日，未央区政府下发未政发〔2018〕38号房屋征收决定，虽然该征收决定被陕西省高级人民法院判决确认违法，但未央区政府已经按照判决要求采取了补救措施，即2020年7月14日，XX村XX户区改造项目已经取得陕西省人民政府土地审批件《关于西安市2018年度国务院批准城市建设用地第四十八批次实施方案的批复》，2020年7月20日，项目投资主体监管资金已足额到位。且未政发〔2018〕38号房屋征收决定涉及的采取补救措施执行案件已经全部执行完毕，西安铁路运输中级法院出具了结案通知书。未央区XX村XX户区改造遗留问题拆迁指挥部（未央区人民政府办公室成立，以下简称拆迁指挥部）工作人员多次向原告王秀英户解释搬迁安置及补偿的相关法规及政策，并向原告送达了安置补偿《告知书》及《催告函》等相关法律文书，希望其配合指挥部的征收搬迁工作，但王秀英户始终不予配合。按照西安市迎十四运建设指挥部督导要求及2020年7月9日《西安市未央区人民政府关于实施枣园区域配套市政道路建设工程的通告》，XX房XX道XX线，已严重影响到市政道路及安置楼建设。加之王秀英户房屋由于年久失修，结构简陋严重，已成危房，周边的棚户区房屋也已经交房拆除，王秀英的房屋严重影响到周边群众的安全。为了保障2021年西安市迎接第十四届全国运动会的顺利召开，推动枣园村安置楼尽快施工建设，拆迁指挥部于2020年7月28日对原告王秀英的房屋进行拆除。综上，拆迁指挥部为了公共安全需要及公共利益，对原告房屋进行了拆除，希望法院可以居中调解，促成原、被告达成补偿安置协议。 被告未央区政府在举证期限内向本院提交了以下证据、依据： 1.西安市未央区人民政府办公室未政办发[2020]2号《关于成立XX村XX户区改造遗留问题拆迁指挥部的通知》； 2.西安市未央区人民政府未政发[2018]38号《关于XX村XX户区改造房屋征收的决定》、西安市未央区人民政府未政告字[2018]14号《关于枣园村集体土地上棚户区改造房屋征收工作的通告》； 3.西安市未央区人民政府未政告字[2020]5号《关于实施枣园区域配套市政道路建设工程的通告》； 4.未央区XX村XX户区改造遗留问题拆迁指挥部2020年3月17日《提醒函》、枣园村集体土地上棚户区改造房屋征收指挥部2020年7月9日《告知书》、未央区XX村XX户区改造遗留问题拆迁指挥部2020年7月17日《催告函》； 5.枣园村三委会《关于枣园村城中村改造中剩余村民房屋强制征收的申请》； 6.陕西省人民政府陕政土批[2020]806号《关于西安市2018年度国务院批准城市建设用地第四十八批次实施方案的批复》； 7.西安广弘杰信置业有限公司对公支票户分户账； 8.西安铁路运输中级法院（2020）陕71执4号之一《结案通知书》。 证据1-8证明原告房屋拆除前，给原告送达的提醒函、告知书、催告函均是以拆迁指挥部名义作出的，涉案房屋是拆迁指挥部拆除的，未央宫街道办没有以自己的名义对房屋组织拆除，不是本案的适格被告。 被告未央宫街道办与未央区政府答辩意见一致，另外辩称，原告房屋系拆迁指挥部拆除，未央宫街道办不是本案适格被告。请求裁定驳回原告王秀英对未央宫街道办的起诉。 被告未央宫街道办在举证期限内向本院提交的证据与未央区政府向本院提交的证据一致。证明涉案房屋是拆迁指挥部拆除的，未央宫街道办没有以自己的名义对涉案房屋实施拆除，未央宫街道办不是本案的适格被告。 经庭审质证，原告对二被告提交的证据1的真实性认可，对关联性和证明目的不予认可，认为未央区政府和未央宫街道办强拆违法。对二被告提交的证据2的真实性、关联性认可，对证明目的不予认可，认为未政发[2018]38号房屋征收决定已被法院生效判决确认违法，并责令未央区政府采取补救措施，但未央区政府至今未将补救措施履行完毕，因此未政发[2018]38号房屋征收决定、未政告字[2018]14号通告不能作为二被告强拆原告房屋合法的证据。对二被告提交的证据3的真实性认可，对关联性和证明目的不予认可。对二被告提交的证据4的真实性、关联性认可，对证明目的不予认可，认为在原告尚未签订安置补偿协议的情况下，被告对原告房屋实施拆除行为严重违法，被告未央区政府向原告下发的提醒函、告知书、催告函不能作为二被告强拆合法的证据。对二被告提交的证据5的真实性、关联性、证明目的均不予认可。对二被告提交的证据6的真实性认可，对关联性和证明目的不予认可，认为被告在陕西省人民政府未依法批准征收土地的情况下，实施了征收拆迁行为，违反了法律、法规的规定。对二被告提交的证据7的真实性认可，对关联性和证明目的不予认可，认为不能证明系此次拆迁安置的对公账户。对二被告提交的证据8的真实性认可，对关联性和证明目的不予认可。 二被告对原告提交的第一组、第二组证据的真实性、合法性、证明目的均认可。对原告提交的第三组证据中的强拆现场视频、照片、未央区XX号平台截图的真实性、合法性、关联性均不予认可，认为不符合证据的形式要件。对原告提交的第三组证据中未政发[2018]38号房屋征收决定、催告函的真实性、关联性认可，对证明目的不认可，认为是拆迁指挥部实施的拆除行为，拆迁指挥部是未央区政府成立的，未央区政府是本案适格被告，未央宫街道办不是本案适格被告。 本院对上述证据认证如下：对于原告王秀英提交的第一组、第二组、第三组证据的真实性予以确认，能够证明原告的主体资格以及原告房屋被拆除的事实。对于二被告提交的证据1-8的真实性均予以确认。 经审理查明，原告王秀英系西安市未央区XX街道办事处XX村村民，在该村有合法的宅基地，并在该宅基地上建有房屋。 2018年11月17日，被告未央区政府作出未政发〔2018〕38号房屋征收决定，决定对枣园村集体土地上的房屋予以征收。同日，被告未央区政府发布未政告字〔2018〕14号《西安市未央区人民政府关于枣园村集体土地上棚户区改造房屋征收工作的通告》。原告涉案房屋位于枣园村集体土地上棚户区改造项目的征收范围内。2020年7月7日，被告未央区政府发布未政告字〔2020〕5号《西安市未央区人民政府关于实施枣园区域配套市政道路建设工程的通告》。截至2020年7月10日，XX村XX户区改造项目投资主体西安广弘杰信置业有限公司账户余额为79，314，633.88元。2020年7月14日，陕西省人民政府作出陕政土批〔2020〕806号《关于西安市2018年度国务院批准城市建设用地第四十八批次实施方案的批复》，同意将西安市中心城区土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内未央区XX街道办事处XX村XX组4.0899公顷集体农用地转为建设用地，连同上述有关村组31.4083公顷建设用地，两项合计35.4982公顷集体土地依法征收为国有。2020年9月3日，本院作出（2020）陕71执4号之一《结案通知书》，对申请执行人张某某请求被执行人未央区政府对作出的未政发〔2018〕38号房屋征收决定中涉及的土地性质的依法转变、监管资金足额如期到位等程序采取补救措施，现被执行人未央区政府、西安市人民政府就生效法律文书确定的内容已全部执行完毕，申请执行人基于执行依据的权利全部得到了实现。依照《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》第108条第（1）项的规定，通知：本院（2020）陕71执4号执行案件执行完毕，于2020年9月3日结案。 2020年2月18日，中共枣园村党支部、枣园村村民委员会、枣园村监委会向被告未央区政府提出《关于枣园村城中村改造中剩余村民房屋强制征收的申请》。2020年3月17日，拆迁指挥部向原告作出《提醒函》，请原告收到此函5日内到拆迁指挥部签订《拆迁补偿安置协议》。2020年7月9日，枣园村集体土地上棚户区改造房屋征收指挥部向原告作出《告知书》，将原告户安置补偿情况予以告知，请原告5日内到拆迁指挥部签订拆迁安置补偿协议。2020年7月17日，拆迁指挥部向原告发出《催告函》，再次函告原告户于收到此函后5日内将房屋腾空并交房，同时签订安置补偿协议，逾期拆迁指挥部将按照《中华人民共和国行政强制法》对原告户房屋进行行政强制措施。2020年7月28日，原告房屋被强制拆除。原告不服，诉至本院，诉讼请求如前所述。 另查明，2020年3月13日，未央区政府办公室作出未政办发〔2020〕2号《关于成立XX村XX户区改造遗留问题拆迁指挥部的通知》，载明为全力做好XX村XX户区改造房屋征收工作，未央区政府决定成立XX村XX户区改造遗留问题拆迁指挥部。 本院认为，本案争议焦点为：一、谁是本案适格被告；二、强制拆除原告房屋的行为是否合法。 （一）关于谁是本案适格被告的问题。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定:“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，涉案房屋被强制拆除前，拆迁指挥部曾向原告发出《催告函》，要求原告户5日内将房屋腾空并交房，同时签订安置补偿协议，逾期将进行行政强制措施。据此可以认定实施强拆行为的是拆迁指挥部，对此二被告亦无异议。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定:“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，拆迁指挥部系未央区政府成立的临时机构，不具有独立承担法律责任的能力，其以自己的名义作出的行政行为所产生的相应法律责任，依法应由未央区政府承担。因此，未央区政府是本案适格被告。未央宫街道办并未以自己的名义实施强制拆除原告房屋的行为，其不是本案适格被告，应裁定驳回原告王秀英对被告未央宫街道办的起诉。原告主张未央区政府、未央宫街道办共同实施了拆除原告房屋的行为，但原告提供的证据并不能证明未央宫街道办以自己的名义实施了拆除原告房屋的行为，对原告的该项主张不予支持。 （二）关于强制拆除原告房屋的行为是否合法的问题 首先，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。据此，行政机关对于被征收人合法房屋没有强制执行权，必须在责令交出土地无果后申请法院强制执行。故被告未央区政府没有强拆原告房屋的法定职权。其次，枣园村集体土地上棚户区改造房屋征收指挥部只是向原告作出安置补偿情况告知，双方并未签订安置补偿协议，被告未央区政府亦未提交将原告安置补偿款提存的相关证据，因此，未央区政府在未完成安置补偿工作的情况下拆除原告房屋，违反了“先补偿、后拆迁”的原则。 综上，被告未央区政府在没有行政强制职权且未完成安置补偿工作的情况下，强制拆除原告王秀英房屋的行为不符合法律规定。因该强制拆除行为不具有可撤销内容，故应确认该强制拆除行为违法。原告王秀英要求确认被告未央区政府强制拆除房屋行为违法的理由成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第四项，第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 一、确认被告西安市未央区人民政府2020年7月28日强制拆除原告王秀英位于西安市未央区未央宫街道办XX园XX村XX号XX号房屋的行为违法； 二、驳回原告王秀英对被告西安市未央区未央宫街道办事处的起诉。 案件受理费50元（原告已预交），由被告西安市未央区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长  周玲玲 人民陪审员  寇艳艳 人民陪审员  李瑞芳 二〇二〇年十二月七日 书 记 员  李 盈 1