辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终861号上诉人（原审原告）：费长和，男，1971年6月1日出生，汉族，住大连市普兰店区。委托诉讼代理人：王兴富，大连市普兰店区清正法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）：大连市普兰店区人民政府，住所地大连市普兰店区世纪路西段**。法定代表人：姜斌，该区政府区长。委托诉讼代理人：王平，大连市普兰店区农业农村局工作人员。委托诉讼代理人：王金有，辽宁莲城律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：大连市普兰店区四平街道办事处（原大连市普兰店区四平镇人民政府），，住所地大连市普兰店区四平镇四平街**法定代表人：程显秋，该办事处主任。委托诉讼代理人：林永亮，该单位工作人员。委托诉讼代理人：王桂林，辽宁莲城律师事务所律师。费长和因诉大连市普兰店区人民政府（以下简称普兰店区政府）、大连市普兰店区四平街道办事处（以下简称四平街道办）按照行政协议约定履行义务一案，不服大连市中级人民法院（2019）辽02行初318号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2020年11月20日对各方当事人进行了询问，上诉人费长和及其委托诉讼代理人王兴富，被上诉人普兰店区政府的委托诉讼代理人王平、王金有，被上诉人四平街道办的委托诉讼代理人林永亮、王桂林到庭参加询问。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年3月5日，被告普兰店区政府印发普政办发[2018]18号《普兰店区禁养区内确需关闭的畜禽规模养殖场和养殖专业户关闭工作奖补实施方案》，其中奖补内容及标准中规定：养殖场户占用基本农田保护区的、非法占用林地的不予补偿，由相关部门依法查处；实施步骤中规定：1.禁养区内确需关闭的养殖场户关闭补偿工作由相关街道、镇政府组织实施。各街道、镇政府通过委托有资质的测绘机构和资产评估机构对禁养区内确需关闭的养殖场户的畜禽圈舍面积、办公及辅助用房面积、养殖设施设备进行清点、测量，核算补偿资金，形成评估报告。2.街道、镇政府根据评估报告对获偿单位或个人名称、地址、补偿面积、养殖设备及补偿额度等公示7天。无异议后填写《普兰店区畜禽禁养区规模养殖场和养殖专业户关闭或搬迁补偿汇总表》，经街道、镇政府主要领导与经办人员签字加盖公章后，报区畜禽禁养区规模养殖场和专业户关闭或搬迁工作领导小组办公室。3.领导小组办公室在政府网站公示7天，无异议后通知相关街道、镇政府进行关闭拆除，相关街道、镇政府接到通知后，要及时与养殖场主或养殖专业户签订畜禽养殖场关闭协议书。4.畜禽养殖场户签订关闭协议书后，可以自行关闭拆除养殖场。在限定时间内自行完成关闭拆除的畜禽养殖场，由业主提出书面申请；对于不能自行关闭拆除的养殖场户由街道、镇政府牵头组织关闭拆除，确保在协议签订后15日内完成关闭拆除任务。5.养殖场关闭拆除工作结束后，相关街道、镇政府对关闭拆除情况组织实地检查验收。验收合格经公示7天无异议后，以文件并附检查验收报告、关闭协议、验收材料等上报区畜禽禁养区规模养殖场和专业户关闭或搬迁工作领导小组办公室。领导小组办公室组织区财政金融局、环保局、国土局对关闭拆除情况进行现场复核。通过复核并在政府网站公示7天无异议后，形成检查验收报告报区领导小组审核。6.审核通过后，区财政金融局将奖补资金统一拨付到相关街道、镇政府，由街道、镇政府组织发放。2018年7月23日，大连天裕兴和资产评估有限公司作出大天兴评报字[2018]第167号《资产评估报告书》（合订本），其中载明：经评估，本案原告费长和委托资产的补偿价值为859347元。2018年10月8日，大连市国土资源和房屋局普兰店国土资源分局向大连市普兰店区四平镇人民政府（以下简称四平镇政府）出具《基本农田情况说明》，载明“经查询，费长和用地范围位于四平镇××村，总面积0.2951公顷，全部为旱地，占用《普兰店市土地利用总体规划（2006-2020年）》调整方案基本农田保护区面积为0.1386公顷。”2018年10月9日，四平镇政府出具《证明》，内容为“四平镇××村下沙屯居民费长和、费长胜、费兴家三户所有鸡棚修建于2003年，划基本良田的时间为2006年，三户所有鸡棚于划良田之前已建成。根据政策可以享受补贴。特此证明。”同时，被告四平镇政府提供了由十位村民签字摁手印、加盖四平镇××村民委员会、四平镇政府印章的《证明》，主要内容为“费长和鸡棚位于沙店屯，建于2003年，情况属实。”2018年10月18日，四平镇政府向区畜禽禁养区规模养殖场户关闭或搬迁工作领导小组办公室提交《关于申请禁养区内确需关闭的畜禽规模养殖场户关闭奖补情况重新公示的报告》附奖补情况汇总表，其中内容为“9月20日，经四平街道再次核实，发现费长和、费兴家两户占用基本粮田的鸡棚是在基本粮田划定前建设的，因此需要对费长和、费兴家两户的关闭情况进行重新评估确定奖补资金，现将费长和、费兴家重新评估确定的情况报告如下：费长和用地总面积0.2951公顷，其中0.1386公顷为基本农田保护区，经核实，该地养鸡棚建成于2003年，先于《普兰店市土地利用规划（2006-2020年）》调整方案实施时间，占用基本良田部分可以享受补贴，合计补偿资金总额为85.9347万元（前期公示资金59.2275万元）”。2018年10月28日，四平镇政府（甲方）与原告（乙方）签订《普兰店区禁养区内确需关闭的畜禽养殖场户关闭协议书》，其中第二条约定“奖补金额共计87.6534万元，其中补偿资金85.9347万元，奖励资金17187元”，第三条约定“补偿方式：乙方养殖场关闭拆除后，经甲方验收合格并公示7天无异议后，报区领导小组办公室，经区领导小组复验合格并公示7天无异议后，由甲方将补偿金一次性拨付兑现。”2018年12月27日，四平镇政府向普兰店区禁养区关闭或搬迁工作领导小组办公室提交《四平镇禁养区规模畜禽养殖场户关闭拆除验收报告》（四政发[2018]61号），其中内容为“四平镇组织镇环保、畜牧等部门对四平村一级5户畜禽养殖户通过逐场逐户对比核实，与评估报告、补偿协议测绘标图内容与现场查看的情况完全一致。五户畜禽养殖户圈舍、养殖设备及办公用房已全部拆除，不能继续从事养殖活动。四平镇验收组认为5户均达到关闭要求，拆迁验收合格，经7日公示无异议。请区领导小组办公室组织相关部门对四平镇关闭拆除情况进行现场复核”。2019年1月11日，验收小组成员召开普兰店区禁养区内确需关闭的畜禽养殖场户关闭拆除工作材料核查会议（第二次），会议认为费长和、费长胜、费兴家三户，需街道重新核实建筑时间及土地情况。截止本案审理终结，原告未经区领导小组办公室复验合格。另查，2017年12月18日，大连市国土资源监察支队普兰店大队对原告占用鸡舍占用基本农田立案调查后，向费长和制作询问笔录，其中“问：你是什么时间开始施工的，施工项目是什么，现状是怎样的？答：我是2010年3月份开始施工建房，2010年5月份施工完成。”2018年1月10日，大连市国土资源和房屋局、大连市国土资源监察支队普兰店大队对原告费长和作出大国土资监普罚字[2017]第1039号《国土资源行政处罚决定书》，其中内容为“2010年3月，被处罚人费长和在未办理任何合法有效的用地审批手续情况下，擅自占用大连市普兰店区四平镇××村下沙家屯土地建养殖房，占地面积1328平方米，建筑面积1328平方米，土地类型为耕地（基本农田），项目用地不符合土地利用总体规划。本机关决定作出如下行政处罚：1、责令费长和自收到本处罚决定书十五日内将非法占用的、位于大连市××区四平镇××下沙家店屯、面积为1328平方米的土地退还给大连市普兰店区四平镇××村村民委员会。2、责令费长和自收到本行政处罚决定书十五日内自行拆除在非法占用的不符合土地利用总体规划的、位于大连市××区四平镇××下沙家店屯、面积为1328平方米耕地上新建的1328平方米建筑物，恢复土地原状。3、对你非法占用1328平方米耕地（基本农田）的行为处以每平方米30元罚款，罚款金额合计39840元整。”2018年大连市普兰店区人民法院作出（2018）辽0214行审318号《行政裁定书》，裁定对大连市国土资源和房屋局作出的大国土资监普罚字[2017]第1039号行政处罚决定书准予强制执行；对该处罚决定书中的责令拆除建筑、恢复土地原状部分，由申请人自行组织相关部门实施。本裁定书送达后立即生效。原审法院认为，本案系行政协议履行纠纷。行政机关为了实现行政管理目标，与相对人签订协议，系行政机关行使行政职权的方式，行政机关必须有签订协议或委托签订协议的职权。首先，关于本案的适格被告问题。因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。案涉协议的签订方是四平镇政府，根据《奖补实施方案》的规定，四平镇政府系接受普兰店区政府的委托签订协议，奖补资金由普兰店区政府拨付，在庭审中，普兰店区政府对其系本案的适格被告没有异议，原告亦明确请求普兰店区政府给付，据此，普兰店区政府系本案的适格被告，四平镇政府不是本案适格被告。其次，因行政协议的行政属性，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立行政协议的行为适用法律法规是否正确进行合法性审查。本案原告在2017年12月18日大连市国土资源监察支队普兰店大队向其制作的询问笔录中自认案涉鸡棚于2010年3月份开始施工建房，2018年1月10日，大连市国土资源和房屋局、大连市国土资源监察支队普兰店大队对原告费长和作出的大国土资监普罚字[2017]第1039号《国土资源行政处罚决定书》中对该建房时间及原告占用基本农田的事实作出认定，责令费长和退还非法占用的土地并自行拆除其上的建筑物，恢复土地原状。2018年大连市普兰店区人民法院已裁定准予强制执行该处罚决定书。即在双方达成案涉协议前，案涉协议所补偿的“标的物”—鸡棚，已被法律文书所认定为非法存在，应该予以强制执行或自行拆除。因此，原告于2010年3月占用基本农田建设案涉鸡棚的事实属于已经生效的人民法院裁判文书确认的事实，可以作为定案依据。案涉协议对非法的、本该不存在的标的物予以补偿，违反法律规定，而且根据普政办发[2018]18号《普兰店区禁养区内确需关闭的畜禽规模养殖场和养殖专业户关闭工作奖补实施方案》第三条规定，养殖场户占用基本农田保护区的、非法占用林地的不予补偿，由相关部门依法查处。被告认可因《普兰店市土地利用总体规划（2006-2020年）》的实施时间为2006年，故凡是在2006年之前建设的养殖场不属于补偿方案中规定的占用基本农田保护区，2006年以后建设养殖场的则属于占用基本农田保护区。因此，综合上述认定的事实及《奖补实施方案》的规定，案涉《普兰店区禁养区内确需关闭的畜禽养殖场户关闭协议书》以原告鸡棚的建设时间为2003年为事实基础，并对占用基本农田的部分亦予以补偿系认定事实错误，该协议的签订没有法律依据，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“行政行为没有依据等重大且明显违法情形”，依法应当确认该协议无效，且无据证明系因被告普兰店区政府的原因导致该协议被确认无效。经原审法院释明，原告拒绝变更诉请，坚持主张案涉协议合法有效并履行，故原告诉讼请求应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第六十九条之规定，判决如下：驳回原告费长和的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告费长和负担（已交纳）。费长和上诉称，（一）原审判决认定四平镇政府不是本案适格被告不妥。（二）原审判决关于“该协议的签订没有法律依据，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的‘行政行为没有依据等重大明显违法情形。’依法应当确认该协议书无效。”的认定，违背事实和法律法规。1.案涉关闭协议书是依照辽宁省人民政府办公厅颁发的《辽宁省人民政府办公厅关于划定畜禽禁养区内规模养殖场(小区)、养殖专业户工作的通知》(以下简称省政府通知)签订的。2.原审判决以国土资源监察部门对费长和作出的行政处罚决定作为理由不予补偿拆除畜禽圈舍专项补偿金，是违背事实、违背法律法规规定的。3.原审法院认定关闭协议书无效是违背事实违背法律规定的。(三)《普兰店区禁养区内确需关闭的畜禽规模养殖场和养殖专业户关闭工作奖补实施方案》关于“养殖场户占用基本农田保护区的，非法占用的不予补偿。”的规定与省政府通知精神相违背。按照法律规定，县级政府无任何权利改变或增加省级行政法规规定的政策，只能执行省级法规和政策。普兰店区政府制定方案相关内容无效。相关部门已经对占地进行了处罚，如果不给付拆除圈舍补偿金，实属两次以上处罚，违背《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条的规定。综上，请求撤销原审判决，改判确认案涉关闭协议书有效并予以履行。普兰店区政府答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。（一）上诉人在基本农田保护区建设鸡棚违反了《基本农田保护条例》第十七条的规定，属于违法建筑。按照普兰店区政府制定的关闭禁养区奖补方案的规定，占用基本农田建造的鸡棚不予补偿。故案涉关闭协议应当认定为无效。（二）上诉人向四平镇政府提供虚假证明材料，欺骗该镇政府签订案涉协议，相应行为后果应当由上诉人自己承担。综上，请求二审法院驳回费长和的上诉请求，维持原审判决。四平街道办答辩称，四平镇政府系受普兰店区政府委托与上诉人签订协议，上诉人明确表示要求普兰店区政府承担补偿责任，故原审判决认定四平镇政府不是适格被告并无不当。行政协议与行政处罚是不同的行政行为，且给予上诉人行政处罚的是国土资源部门，案涉协议的签订机关是普兰店区政府，上诉人关于同一事实二次处罚违法的主张不成立。普兰店区政府制定的奖补方案符合立法精神，可以作为补偿依据。上诉人提供虚假证明材料，欺骗四平镇政府签订补偿协议，原审判决认定该协议无效正确，请求驳回上诉人的上诉请求。本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人的诉讼请求为履行案涉关闭协议书。案涉关闭协议属行政协议，人民法院判令履行行政协议的前提为该行政协议有效。关于案涉关闭协议效力问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”本案中，上诉人在国土资源监察部门对其询问时，自认案涉鸡棚于2010年3月开始施工建设，且在对上述事实予以认定的行政处罚决定作出后，没有申请复议或者提起行政诉讼，故原审判决对该事实予以认定并无不当。上诉人建设的鸡棚在2006年划定的基本农田范围内，按照案涉奖补方案，不应当给予补偿。而案涉补偿的款项来源于公共财政，如果按照协议补偿必然损害国家利益。故案涉关闭协议应当认定为无效。普兰店区政府的案涉奖补方案，是根据省政府通知中“各市、县（市、区）政府要高度重视，统筹规划，结合当地畜牧业发展规划，按照宜养则养、该禁则禁的原则，制定畜禽禁养区划定工作方案”的授权制定的，二者并不冲突。上诉人关于该奖补方案相关条款不能作为补偿依据的上诉主张不能成立。上诉人主张其已经受到行政处罚，不给予关闭补偿违反了“一事不再罚”的原则。因不给予补偿不属于行政处罚中的罚款，实施主体亦不同，不符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定的“两次以上罚款”的情形。上诉人该项主张缺乏法律依据，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人费长和负担。本判决为终审判决。审判长  孙弘达审判员  席铁斌审判员  刘 毅二〇二〇年十二月二十一日法官助理黄忠学书记员曲宏