重庆市第三中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝03行终167号 上诉人(原审被告)：重庆市涪陵区规划和自然资源局，住所地重庆市涪陵区体育南路**，统一社会信用代码11500000MB19804269。 法定代表人：冯涛，局长。 委托代理人：熊冀，该局建筑规划科科长。 委托代理人：魏逍，重庆睿诚律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：周纪春等36人（具体名单附后）。 诉讼代表人：周纪春，男，汉族，1965年3月31日出生，住重庆市涪陵区。 诉讼代表人：罗玉中，男，汉族，1973年8月20日出生，住重庆市涪陵区。 委托代理人：黄建，重庆新合律师事务所律师。 周纪春等36人诉重庆市涪陵区规划和自然资源局（以下简称涪陵区规资局）规划行政许可一案，上诉人涪陵区规资局不服重庆市南川区人民法院（2020）渝0119行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明，涪陵区**路**号A、B栋与涪陵区**路**号1、2单元系同一楼栋，共有业主56户。包括周纪春等36户在内的涪陵区**路32号A、B栋共50户业主向涪陵区规资局申请增设电梯规划许可，并提交了增设电梯申请书、申请人对增设电梯事项（安装、维护等）的书面同意意见、业主书面同意意见（电梯示意图）、费用分摊明细情况说明等资料，具体提交时间不详。因提交规划审批的加装电梯示意图中电梯及廊道位置靠近A-4-1业主刘峰一侧而非楼栋凹形的居中位置，原本不反对加装电梯的A-4-1业主刘峰知晓后与其他业主发生争议。后涪陵区**路32号A、B栋的50户业主修正了加装电梯示意图的失误，调整为楼栋凹形的居中位置。 2019年9月6日至9月12日，涪陵区规资局将《关于涪陵区董家湾**路A、B栋增设电梯的公示》、书面申请、调整后的增设电梯示意图、同意增设电梯业主名单及书面同意意见在涪陵区董家湾**路A、B栋宣传栏进行公示。 2019年9月9日，**路32号A栋4-1号业主刘峰以“电梯廊道遮挡其厨房、厕所采光，在房子墙面加装钢钉或者钢梁柱头影响房屋价值”为由提出异议。2019年9月12日，**路32号A栋4-1号业主刘峰又以“增设电梯会产生噪音、影响采光、影响消防”等提出异议，并称根据第一次电梯公示图其受到了欺骗。 2019年9月19日，涪陵区规资局作出渝规涪陵﹝工程﹞复函﹝2019﹞0518号《建设项目规划管理报建审查复函》（以下简称《复函》）周纪春等：“报来的**村A、B栋增设电梯项目建设工程规划许可的申请材料收悉。在该项目公示期间，我局收到**路A栋4-1号业主提出的关于加装电梯将影响其房屋采光等问题的异议，根据《重庆市老旧住宅增设电梯建设管理暂行办法》第八条之规定，请你们与有异议的业主协商，待达成一致意见后，再向我局申请办理规划手续”。周纪春等36人认为涪陵区规资局涪陵区规资局不予批准许可的行为不符合法律规定，诉请人民法院判决撤销前述《复函》，并责令涪陵区规资局在法定期限内作出规划许可。 原审法院认为，加装电梯是一项利民惠民的民生工程，补齐基础设施功能短板也是城市发展的重点工作。为推进老旧住宅加装电梯工作，重庆市人民政府办公厅于2017年6月8日印发了《重庆市老旧住宅增设电梯建设管理暂行办法》。虽然该暂行办法属于规范性文件，但在未违反上位法的情况下，对于目前重庆市既有住宅加装电梯工作提供了更为明确、具体的指引，可以作为案涉规划许可行为的参考依据。 《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第七十六条规定：“下列事项由业主共同决定：......（五）筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金；（六）改建、重建建筑物及其附属设施；......。决定前款第五项和第六项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。......”。第七十八条规定：“业主大会或者业主委员会的决定，对业主具有约束力。业主大会或者业主委员会作出的决定侵害业主合法权益的，受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销”。第八十四条规定：“不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则正确处理相邻关系”。本案中，加装的电梯并非具有单独使用价值的建筑物，而是作为建筑物的附属设施使用。根据总户数和申请户数情况，涪陵区**路32号A、B栋申请加装电梯的业主人数和专有部分面积显然均远大于三分之二，其加装电梯决定符合《物权法》关于业主人数与专有面积的规定，且对所有业主具有法律约束力。若A栋4-1业主刘峰的通风、采光、安全等权益受到加装电梯决定的侵害，其可提供根据相应国家或行业标准作出的评估结果证明加装电梯决定违反了《物权法》“有利生产、方便生活、团结互助、公平合理”原则，请求人民法院撤销加装电梯决定。由此可见，通风、采光、安全等意见归根结底应落脚到基本事实的判定上来。 《重庆市老旧住宅增设电梯建设管理暂行办法》第八条规定：“增设电梯按照以下程序办理建设工程规划许可证：......（二）审查与决定。1.组织公示：城乡规划主管部门同意受理的，自受理之日起10个工作日内，将书面申请、增设电梯示意图、同意增设电梯的业主名单及书面同意意见，在现场组织公示，并告知听证的权利，公示期不少于7日。对公示内容有异议的，申请人应当与有异议的业主协商。确无法达成一致的，如持异议的业主为本单元业主（楼栋未分单元的，如持异议的业主为本栋业主），增设电梯直接影响其房屋专有部分使用或房屋采光、通风的，城乡规划主管部门不得审批。......”。该规定亦明确在确无法达成一致的情形下，城乡规划主管部门不得审批的，应当以“增设电梯直接影响其房屋专有部分使用或房屋采光、通风”作为事实基础。本案中，A栋4-1业主刘峰提出异议，申请人与其协商后确实无法达成一致意见。在此情形下，城乡规划主管部门应当根据《重庆市老旧住宅增设电梯建设管理暂行办法》第四条关于“城乡规划主管部门负责老旧住宅增设电梯的规划管理工作，国土、房管、城乡建设、消防、质监等行政主管部门依据各自职责负责老旧住宅增设电梯的监督管理工作”的规定，联动相应行政机关现场勘测评估加装电梯对相应业主的采光、通风、安全等是否存在影响及影响程度大小，而非直接采信业主刘峰的异议意见。行政行为应当证据确凿。在未协同相应行政机关进行勘测评估的情况下，涪陵区规资局直接采信业主刘峰的异议意见作出被诉《复函》，不予许可周纪春等50户的增设电梯规划许可，明显缺乏证据和事实依据。此外，增设电梯规划许可系行政机关的法定职权，是否作出行政许可应当由行政机关根据事实和法律法规决定，而非由人民法院直接作出判决。为此，周纪春等36人诉请判令涪陵区规资局在法定期限内作出规划许可的意见，本院不予采纳。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：1.撤销被诉《复函》；二、责令涪陵区规资局按照《中华人民共和国行政许可法》规定的期限重新作出行政行为。案件受理费50元，由涪陵区规资局负担。 涪陵区规资局不服一审判决，上诉至本院，请求撤销一审判决，改判驳回周纪春等36人的诉讼请求。上诉理由为：1.一审判决认定事实不清，导致认定行政行为性质有误。本案被诉《复函》是根据行政许可审查过程中要求补充申请许可资料的程序性行为，并非最终的不予许可决定，不可诉。2.一审判决适用《行政诉讼法》第七十条第（一）项“行政行为主要证据不足”作出撤销行政行为的判决错误。涪陵区规资局根据《重庆市老旧住宅增设电梯建设管理暂行办法》第八条“对公示内容有异议的，申请人应当与有异议的业主协商”之规定作出《复函》，事实清楚，证据充分，并非“主要证据不足”。如果增设电梯申请人与有异议业主协商后无法达成一致意见，才涉及一审判决所认定的相关部门应核实异议理由是否成立、是否足以阻止审批，但本案所涉行政许可尚未进入该程序，故涪陵区规资局尚不具备履行该职责、义务的条件。一审判决将行政机关可能需要履行的后续职责，作为本案告知异议情况、要求协商等内容的《复函》的前置义务，明显不符合规定。 被上诉人周纪春等36人在二审中未提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审法院查明事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”涪陵区规资局作为涪陵区城乡规划主管部门，具有对该区老旧住宅增设电梯的规划管理职责，是本案适格被告，双方当事人对此无异议，本院予以确认。本案争议焦点为：1.涪陵区规资局作出的被诉《复函》是否可诉；2.若涪陵区规资局作出的《复函》可诉，该《复函》是否合法。 关于涪陵区规资局作出被诉《复函》是否可诉的问题。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第三条规定：“公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外”。可见，如果程序性行为同时具备以下两个要素，应认定为可诉：其一，终局性。即该程序导致行政过程事实上已经封闭，无法或者不能向前推进；其二，涉权性。该程序影响到相对人权益，如果一味要求相对人必须等待行政机关作出实体决定才能起诉，不仅可能错失司法诉讼的有利时机，而且还存在行政机关永远不会作出实体决定的可能，从而导致权力无法救济的后果。具体到本案，涪陵区规资局作出的被诉《复函》载明：“……请你们与有异议的业主协商，待达成一致意见后，再向我局申请办理有关规划手续。”从该《复函》的形式上看，是涪陵区规资局在行政许可程序中要求申请人补充异议协商材料的通知行为；从具体内容上看，该《复函》要求申请人与提出异议的业主必须达成一致意见后，再进行规划手续的办理。而根据本案实际情况，许可申请人与提出异议的业主根本无法达成一致意见，涪陵区规资局强行要求双方达成一致意见即意味着增设电梯的申请停留在对公示内容有异议的协商阶段，无法继续进行下一步的审批。该《复函》形式上虽未表明是否许可，但按一般人的理解，其未许可即表明不予许可，从事实上终止了行政许可程序，实际影响了周纪春等36人的权益，根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第三条之规定，具有可诉性。 关于涪陵区规资局作出被诉《复函》是否合法的问题。老旧住宅增设电梯有利于改善业主居住生活条件，也有利于提升老旧住宅的价值，符合即将实施的《中华人民共和国民法典》“物尽其用”的精神实质，是一项社会所需、居民期盼的民生工程，应予提倡。电梯本身并非具有单独使用价值的建筑物，而是作为建筑物的附属物使用。在现行法律法规没有对旧住宅楼加装电梯决策程序作出明确规定的前提下，应遵循《中华人民共和国物权法》关于建筑物区分所有权、相邻权的有关规定及《中华人民共和国民法典》的相关立法精神。相关职能部门在进行许可审批时，既要考虑到多数业主的重大事项决定权，也要考虑维护少数人的正当合法利益，避免以“少数服从多数”为由侵犯公民依法享有的通风、采光等相邻权，以维护“方便生活、团结互助、公平合理”的相邻关系。基于此，《重庆市老旧住宅增设电梯建设管理暂行办法》第八条规定：“增设电梯按照以下程序办理建设工程规划许可证：......（二）审查与决定。1.组织公示：城乡规划主管部门同意受理的，自受理之日起10个工作日内，将书面申请、增设电梯示意图、同意增设电梯的业主名单及书面同意意见，在现场组织公示，并告知听证的权利，公示期不少于7日。对公示内容有异议的，申请人应当与有异议的业主协商。确无法达成一致的，如持异议的业主为本单元业主（楼栋未分单元的，如持异议的业主为本栋业主），增设电梯直接影响其房屋专有部分使用或房屋采光、通风的，城乡规划主管部门不得审批......”。这就要求：1.申请人在确定增设电梯工程设计方案时，要充分协商，在方便大多数的同时也要兼顾相邻业主的合法权益，尽量减少对相邻住宅采光、通风的不良影响，避免纠纷发生，保持邻里关系和睦；2.少数业主对加装电梯有异议，在确定增设电梯直接影响异议人房屋专有部分使用或房屋采光、通风的前提下，城乡规划主管部门不得审批；3.少数业主对加装电梯有异议，但增设电梯并不直接影响其房屋专有部分使用或房屋采光、通风，或者相关影响在国家标准和行业标准允许范围内的，异议人有必要的容忍义务，城乡规划主管部门应予审批。本案中，异议业主提出增设电梯会产生噪音、影响采光、消防和房屋价值等问题，涪陵区规资局应积极协调化解申请人与异议人之间的矛盾，对异议人的异议进行调查，如有必要应进行勘验、鉴定，并根据调查结果决定是否批准。涪陵区规资局未充分考量增设电梯的利民性质，在未对异议人的异议进行调查情况下，作出被诉《复函》，简单要求双方必须协商一致，终止行政许可程序，没有事实和法律根据，应予撤销。 需要指出的是，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，人民法院在判决撤销时，可以判决被告重新作出行政行为。本案被诉《复函》撤销后，当事人之间的实质争议尚未解决，需要行政机关进行调查后作出是否准予许可决定。原审法院责令涪陵区规资局重新作出行政行为正确，但存在限定期限不明的问题。根据《中华人民共和国行政许可法》第四十二条的规定，涪陵区规资局应于本判决生效后二十日内重新作出行政行为。 综上，涪陵区规资局作出被诉《复函》不合法，原审判决认定事实清楚，撤销该《复函》并责令涪陵区规资局重新作出行政行为适用法律正确，应予维持。涪陵区规资局的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下; 驳回上诉，维持原判。 本案案件受理费50元，由上诉人重庆市涪陵区规划和自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘厚勇 审 判 员 唐正东 审 判 员 简元华 二〇二〇年十二月二十一日 法官助理 胡雅茹 书记员代 洁   附被上诉人名单： 被上诉人（原审原告）：周纪春，男，汉族，1965年3月31日出生，住重庆市涪陵区荔枝黎明**，公民身份号码5123011965********。 被上诉人（原审原告）：罗玉中，男，汉族，1973年8月20日出生，住重庆市涪陵区致韩镇新阳村**，公民身份号码5123011973********。 被上诉人（原审原告）：原告潘春蓉，女，汉族，1981年4月19日出生，住重庆市涪陵区**路32号2单元11-3，公民身份号码5123011981********。 被上诉人（原审原告）：游玉强，男，汉族，1974年6月4日出生，住重庆市涪陵区阳关路******3-6，公民身份号码5123011974********。 被上诉人（原审原告）：刘芳，女，汉族，1983年11月11日出生，住重庆市涪陵区**路32号1单元10-3，公民身份号码5001021983********。 被上诉人（原审原告）：张卢伟，男，汉族，1979年2月20日出生，住重庆市涪陵区**路32号1单元9-1，公民身份号码5107031979********。 被上诉人（原审原告）：何川，男，汉族，1975年8月18日出生，住重庆市涪陵区**路32号1单元10-2，公民身份号码5123011975********。 被上诉人（原审原告）：黎小波，男，汉族，1973年4月17日出生，住重庆市涪陵区镇安镇红春村**，公民身份号码5123011973********。 被上诉人（原审原告）：王先风，男，汉族，1973年2月9日出生，住重庆市武隆区庙垭乡和平村土墙院组**，公民身份号码5123261973********。 被上诉人（原审原告）：童梅，女，汉族，1969年6月5日出生，住重庆市涪陵区**路32号1单元7-1，公民身份号码5123011969********。 被上诉人（原审原告）：倪洪，男，汉族，1988年12月19日出生，，住重庆市涪陵区珍溪镇百汇村****公民身份号码5001021988********。 被上诉人（原审原告）：代永洪，女，汉族，1975年11月15日出生，住，住重庆市涪陵区阳关路****1-3民身份号码5123011975********。 被上诉人（原审原告）：张书春，男，汉族，1975年5月11日出生，住，住重庆市涪陵区龙桥镇金峰村**民身份号码5123011975********。 被上诉人（原审原告）：况开红，女，汉族，1982年3月2日出生，住，住重庆市涪陵区南沱镇金鸡村**民身份号码5123011982********。 被上诉人（原审原告）：王科，男，汉族，1973年8月14日出生，住，住重庆市涪陵区公园路**民身份号码5123011973********。 被上诉人（原审原告）：张敬国，男，汉族，1971年11月30日出生，住重庆市涪陵区**路32号2单元7-3，公民身份号码5123011971********。 被上诉人（原审原告）：潘丽，女，汉族，1971年3月5日出生，住，住重庆重庆市涪陵区堡子镇勤学路**份号码512301197103056442。 被上诉人（原审原告）：陈莲，女，汉族，1976年6月11日出生，住，住重庆市重庆市涪陵区清溪镇东升路**号码512301197606117841。 被上诉人（原审原告）：陈福兰，女，汉族，1976年1月3日出生，住重庆市涪陵区**路32号2单元6-2，公民身份号码5123011976********。 被上诉人（原审原告）：秦兵，男，汉族，1969年2月6日出生，住重庆市涪陵区**路32号1幢9-1，公民身份号码5123011969********。 被上诉人（原审原告）：江中文，男，汉族，1973年10月19日出生，住重庆市涪陵区**路32号1单元5-3，公民身份号码5123011973********。 被上诉人（原审原告）：王立齐，男，汉族，1972年4月22日出生，住重庆市涪陵区**路32号2单元4-3，公民身份号码5123011972********。 被上诉人（原审原告）：蒲德红，女，汉族，1979年12月22日出生，住重庆市涪陵区**路32号2单元4-1，公民身份号码5123011979********。 被上诉人（原审原告）：石继忠，男，汉族，1969年8月20日出生，住，住重庆市涪陵重庆市涪陵区镇安镇镇安**512301196908203011。 被上诉人（原审原告）：张阑林，男，汉族，1972年12月15日出生，住，住重庆市涪陵重庆市涪陵区石沱镇歇凉村**512301197212154412。 被上诉人（原审原告）：彭珠云，男，汉族，1968年11月15日出生，住，住重庆市涪陵重庆市涪陵区江北李寺村**512301196811151518。 被上诉人（原审原告）：王小容，女，汉族，1983年4月22日出生，住，住重庆市涪陵重庆市涪陵区马武镇林口村**512301198304226262。 被上诉人（原审原告）：高伯连，女，汉族，1963年7月27日出生，住，住重庆市涪陵重庆市涪陵区江北点易**512301196307271342。 被上诉人（原审原告）：向廷琴，女，汉族，1972年3月27日出生，住，住重庆市涪陵重庆市涪陵区龙潭镇石垭村**512301197203274906。 被上诉人（原审原告）：陈邦容，女，汉族，1976年2月10日出生，住，住重庆市涪陵重庆市涪陵区南沱镇关东村**512301197602108008。 被上诉人（原审原告）：徐家强，男，汉族，1971年4月13日出生，住重庆市涪陵区**路32号1单元11-3，公民身份号码5123011971********。 被上诉人（原审原告）：代小红，女，汉族，1966年12月8日出生，住，住重庆市涪陵区乌江路******2-1民身份号码5123011966********。 被上诉人（原审原告）：石贵洪，男，汉族，1973年12月26日出生，住重庆，住重庆市涪陵市涪陵区白涛镇三门子村**512301197312266630。 被上诉人（原审原告）：张晓冬，女，汉族，1974年10月11日出生，住重庆，住重庆市武隆，住重庆市武隆区白云乡红星村苦竹堡组512326197410115585iv> 被上诉人（原审原告）：许富全，男，汉族，1963年10月9日出生，住重庆，住重庆市涪陵市涪陵区堡子镇清水塘村****512301196310093452。 被上诉人（原审原告）：李淑宪，女，汉族，1954年9月11日出生，住重庆，住重庆市涪陵区兴华中路******7-3份号码5123011954********。