江苏省东台市人民法院行 政 判 决 书（2020）苏0981行初124号原告：黄鑫，男，1981年12月15日出生，居民。被告：江苏射阳经济开发区射东居民委员会，住所地射阳县合德镇解放路**。法定代表人：顾标，该居民委员会主任。委托代理人：羊加和，该居民委员会书记助理。委托代理人：马兆生，江苏臻孚格律师事务所律师。原告黄鑫因认为被告江苏射阳经济开发区射东居民委员会（以下简称射东居委会）未对其宅基地申请履行填表上报审批的法定职责，向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月6日立案后，依法向被告射东居委会送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月3日、11月4日公开开庭审理了本案。2020年11月3日庭审时，原告黄鑫，被告射东居委会的委托代理人羊加和、马兆生到庭参加诉讼。2020年11月4日庭审时，原告黄鑫、被告射东居委会的委托代理人羊加和到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告黄鑫诉称，原告是射东××组的常住户，系多子女家庭，依法应享有宅基地建房权益。原告自2003年结婚后便多次向政府申请宅基地未果，原告遂于2016年12月22日再次书面申请新宅基地，当日上午射东居委会主任顾标在原告提交的书面申请材料上署名签收。后原告分别于2016年12月22日、2017年4月22日通过快递向江苏射阳经济开发区管理委员会（以下简称射阳经济开发区管委会）邮寄《关于申请新宅基地的报告》，至今未有回复。期间，原告多次通过短信、快递等方式分别向省、市、县级政府及相关领导提出新建宅基地申请，至今未有处理结果。另外，根据原告搜集射阳县范围内办理农村宅基地的相关材料，发现射阳县人民政府颁发《建设用地许可证》存在违法情形，对不符合条件的户颁发《建设用地许可证》，对与原告户相同情况的户也颁发了《建设用地许可证》并准予建房。综上，为维护原告合法权益，诉至法院，请求判令被告射东居委会履行法定职责，对原告申请新宅基地报告依法进行填表上报审批，使原告依法享有宪法规定“一户一宅”权益。原告黄鑫向本院提交了以下证据：1.最高人民法院第三巡回法庭向原告邮寄（2019）最高法行申14186号《行政裁定书》的邮政特快专递单、2020年6月原告向建湖县人民法院邮寄起诉状的邮政特快专递单的照片打印件各1份。拟证明最高人民法院于2020年6月2日向原告邮寄送达（2019）最高法行申14186号《行政裁定书》，原告于同年6月6日向建湖县人民法院提起诉讼，因此，原告提起本案诉讼没有超过法定起诉期限。2.落款日期2016年12月22日《关于申请新宅基地的报告》1份。拟证明原告依法向被告提出宅基地申请，被告法定代表人顾标亲笔签收了该申请报告。3.落款日期2016年12月22日《关于申请新宅基地的报告》（抬头为射阳县国土资源局、射阳经济开发区管委会、射东居委会，下方有“省委书记……”字样）、2017年5月18日《关于向射阳县人民政府申请新宅基地的报告》各1份。4.来信呈阅单、江苏射阳经济开发区文件阅办单、射阳县人民政府文件登记簿、2016年12月22申通快递单（单号为402211806950）、2017年4月22日EMS邮政快递单（单号为1036461254117）各1份。5.（2019）最高法行申14186号《行政裁定书》1份。上述证据3-5，拟证明原告提出宅基地申请，被告未依法履行法定职责。6.编号分别为No.0001379、No.0001380、No.0000035、No.0000043、No.0001377、No.0000002《房屋搬迁协议书》各1份。拟证明被告制作虚假证据，未依法履行法定职责。7.陆某某户《射阳县建设用地规划许可证附件》1份。拟证明该许可证附件显示陆某某户有两个不同的宅基地四址，原告代理陆某某的房屋纠纷曾经过江苏省高级人民法院处理，后经县、区、村协调，产生第一次协调处理结果的事实。8.《射阳县住房和城乡建设局不予许可通知书》1份。拟证明射阳县人民政府虽向陆某某颁发了宅基地用地许可证，但射阳县住房和城乡建设局未予许可陆某某申领建设工程规划许可证，导致原告再次代理陆某某签订房屋搬迁协议事宜，原告签订的两份房屋搬迁协议书是代理陆某某解决其房屋办证的纠纷。9.射阳县城市规划办公室出具的档案材料1套（含补充材料通知、受理通知书、建设用地许可证、建设工程规划许可证申请书等）。拟证明被告及其他单位第二次处理陆某某303平方米的房屋事宜。10.图片打印件7页。拟证明陆某某的房屋不在拆迁范围内。原告是作为陆某某的代理人在房屋搬迁协议中签字，处理的是陆某某的房屋事宜，与原告自身无关。11.射阳县村（居）民宅基地报批表1份。拟证明被告弄虚作假，于2016年制作的宅基地报批表的日期填写的是2009年5月12日，被告存在不作为的事实。12.射东居委会相关的宅基地平面图及射东居委会六组2006年拆迁户安置图共计8页。拟证明射东居委会的干部在办理宅基地审批过程中涉嫌渎职。13.案外人蔡某某户在中联村、射东村宅基地的办理材料共29页（含《射阳县建设用地规划许可证存根》、建房申请表、《射阳县建设用地许可证》、建设工程项目收费通知单、答复函等）。拟证明射阳经济开发区管委会对原告的宅基地申请置之不顾，却违法为不符合要求的他人办理宅基地的事实。14.案外人杨某户《射阳县建设用地规划许可证存根》（射区证D字No.0023868）、射区证字存根（No.0009470）、建房申请书、《射阳县建设用地许可证》、《射阳县建设用地规划许可证存根》（射区证D字No.0021797）各1份。拟证明射阳经济开发区管委会违法在同一宅基地上为杨某与陆某某发放了两份用地规划许可证。15.陆某某户《射阳县建设用地规划许可证存根》（射区证D字No.0023877）、建房申请书各1份。拟证明射阳经济开发区管委会在陆某某户宅基地上发放了与杨某户同一地址的用地规划许可证，被告故意对原告的宅基地申请不予审批上报。16.审查审核表1份。拟证明被告在审核宅基地事宜过程中涉嫌弄虚作假。17.案外人张某某户《射阳县建设用地许可证》1份。拟证明张某某的妻子曾在开发区办理过宅基地并卖给别人，后张某某以自己的名义再次申报宅基地，被告为其办理宅基地审批手续，被告也应当为原告办理宅基地审批手续。18.射东新农村平面图1份。拟证明原告已通过审批在该平面图的空格处安置一处宅基地，但被他人抢建导致停工至今。19.落款日期2012年12月4日《协议书》1份。拟证明被告在处理宅基地事宜上涉嫌严重违法的事实。20.常住人口登记卡（陈某某、黄鑫、赵某某、黄某甲、黄某乙）1份。拟证明原告户口簿上的所有人均未在被告处安排过宅基地，原告符合申请宅基地的条件。21.常住人口登记卡（陆某某）1份。拟证明陆某某是单独户口，与原告不是同一户，原告申请宅基地与陆某某无关。22.案外人何某某户《射阳县建设用地规划许可证存根》等拍摄形成的照片3张。拟证明被告的法定代表人在自身已拥有宅基地建房的情形下，以其妻子名义再次办理宅基地建房，并将该房屋安排给其他领导居住的事实。23.案外人范某某户《射阳县建设用地规划许可证存根》、建房申请表、情况说明各1份。拟证明被告违法为范某某办理宅基地的事实。24.录音光盘1份。拟证明2019年9月5日被告射东居委会的干部曾处理原告宅基地事宜，原告宅基地安置和被告提供的涉嫌造假的证据是射阳经济开发区管委会所为。25.短信截图打印件2份。拟证明原告一直向上级部门领导反映被告提供违法证据且要求被告依法履职的事实。被告射东居委会辩称，1.被告于2016年收到原告提交的宅基地申请报告，由于原告房屋在2015年时已经协议搬迁且已对其宅基地进行了货币补偿，根据《盐城市农村宅基地管理办法》第七条第三款第（三）项的规定，农村村民宅基地拆迁时已按城市房屋拆迁规定进行补偿安置后再申请宅基地的，不予批准。故原告申请宅基地无政策依据，被告不予支持符合相关政策规定。被告已多次口头告知原告不符合申请新宅基地的条件，并于2017年9月26日在（2017）苏09行初106号案件开庭时再次明确告知原告。2.原告诉请要求被告履行法定职责，已经超过了法定起诉期限。原告在2017年向盐城市中级人民法院提起行政诉讼时，就已知晓被告不同意其宅基地申请，原告未在该案中提出针对被告的诉讼请求，也未在法定期限内起诉，因此，原告提起本案诉讼已经超过了法定起诉期限，依法应予驳回。3.射东居委会不是本案的适格被告。被告于2016年12月收到原告的宅基地申请，而《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》于2018年2月8日起施行，根据法不溯及既往的原则，该司法解释第二十四条关于村民委员会或居民委员会可以作为被告的规定，不能适用于被告2016年发生的行为，故射东居委会不是本案的适格被告。综上，请求依法裁定驳回原告的起诉。被告射东居委会向本院提交了以下证据：1.盐城市中级人民法院（2017）苏09行初106号《行政判决书》1份。拟证明原告于2016年12月提出宅基地申请，原告最迟于2017年9月26日就已知晓被告不批准其宅基地申请的事实，原告于2020年6月提起本案诉讼已超过了法定起诉期限。2.编号分别为No.0001379、No.0001380、No.0000043、No.0001377《房屋搬迁协议书》及相关附件、编号为No.0000035《房屋搬迁协议书》以及韩风国际城（射东段）房屋协议搬迁方案各1份。拟证明与原告相关的房屋搬迁事宜均已处理完毕，原告已获得了宅基地补偿，现原告再次申请宅基地，不符合条件。经庭审质证，原告对被告所举证据的质证意见为：证据1的证明目的有异议，被告提交的是2017年尚未生效的裁判文书，后该案经过江苏省高级人民法院和最高人民法院审理，最高人民法院于2020年6月2日向原告邮寄送达再审裁定书，指明应起诉被告和射阳经济开发区管委会，原告的起诉没有超过起诉期限；证据2的真实性、关联性、合法性均有异议，该组证据是被告伪造的证据，与客观事实不符，要求被告出示相应证据的原件，搬迁协议中顾标的签字不是其本人所签，另外该组证据中部分证据已超出了举证期限，应当不予采纳。被告对原告所举证据的质证意见为：证据1由法院依法审查，要求提供向建湖县人民法院邮寄诉状的邮政特快专递单原件，该组证据不能证明原告的证明目的，原告的起诉已经超过了法定起诉期限；证据2的真实性、关联性、合法性无异议，但是原告在申请新宅基地之前已经享有宅基地，其再次申请宅基地不符合规定，故而未获得批准；证据3的真实性、关联性、合法性无异议；证据4-25，与本案无关联性，由法院依法审查。本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1，能够证明原告于2020年6月收到最高人民法院作出的行政裁定书后，及时提起本案诉讼的事实，本院对该证据的真实性、关联性、合法性予以认定。原告提交的证据2-3，能够证明原告向被告及射阳县人民政府提出申请的事实，与本案具有关联性，本院予以认定。原告提交的其余证据，与本案均无关联性，本院不予认定。被告提交的证据1，能够证明原告曾起诉射阳县人民政府要求对宅基地进行审批并发放《射阳县建设用地许可证》，法院依法作出裁判的事实，本院对该证据的真实性、关联性、合法性予以认定；被告提交的证据2，与本案无关联性，本院不予认定。经审理查明，原告黄鑫系江苏射阳经济开发区射东××组居民。2016年12月22日，原告黄鑫向被告射东居委会递交了一份《关于申请新宅基地的报告》，该报告的主要内容为：“民黄鑫，现年36岁，家有人口3人，居住射东××组，因无房居住并且之前从未申请过宅基地，又是多子女家庭，故在本村（居委会）申请新建住房两间，面积132平方米。特具报告，请求批准为感！”当日，被告射东居委会的主任顾标在该书面报告上署名确认签收。后因被告射东居委会认为原告不符合新建住房用地申请条件，故该申请报告至今未提交村民会议或农村集体经济组织全体成员会议讨论，亦未向原告作出书面答复。另查明，2017年5月18日，原告向射阳县人民政府邮寄了申请新宅基地的报告以及相关证据材料。同月20日，射阳县人民政府签收后将相关材料流转至射阳经济开发区管委会调查处理。2017年7月19日，原告以射阳县人民政府为被告，向盐城市中级人民法院提起行政诉讼，要求判令射阳县人民政府履行法定职责，对原告申请新宅基地报告依法审批并发放《射阳县建设用地许可证》。该院于2017年10月31日作出（2017）苏09行初106号《行政判决书》，以原告径行起诉要求射阳县人民政府对原告的申请进行审批并颁发建设用地许可证不符合法定程序规定为由，判决驳回了原告的诉讼请求。原告不服该判决，上诉至江苏省高级人民法院。江苏省高级人民法院于2019年3月27日作出（2017）苏行终1883号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。原告仍不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院经审查，作出（2019）最高法行申14186号《行政裁定书》，裁定驳回再审申请人黄鑫的再审申请，并于2020年6月2日向原告黄鑫邮寄送达。原告收到该裁定书后，于2020年6月6日向建湖县人民法院提起诉讼。建湖县人民法院收到原告的起诉材料后，于同月19日向本院移送审理，遂形成本案诉讼。本院认为，关于射东居委会是否系本案行政诉讼的适格被告的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。据此，村民委员会对本集体经济组织内的土地享有管理权和调整权。《江苏省土地管理条例》第三十五条第一款规定，农村村民新建、翻建住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准。《江苏省城乡规划条例》第四十二条第一款规定，农村村民在乡、村庄规划区内农村集体土地上自建住房的，应当向乡、镇人民政府提交宅基地使用证明或者房屋权属证明、村民委员会意见、新建住宅相关图件等有效证明文件，由城市、县城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。原国土资源部《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》第六条关于宅基地审批程序规定，使用村内原有建设用地的，由村申报、乡（镇）审核，批次报县（市）批准后，由乡（镇）国土资源所逐宗落实到户。根据上述规定可知，由村民委员会或居民委员会作为收到村民申请时进行宅基地用地审批的第一道程序，该审批程序是整个审批程序中不可或缺的基本环节，村民委员会或居民委员会收到村民的申请后，依据相关程序，是否签署意见上报审批直接影响到村民能否使用宅基地。本案中，射东居委会作为居民委员会，虽然不具有最终的宅基地建房审批权限，但原告黄鑫申请宅基地建房的申请事项，必须先向被告射东居委会提出申请，只有在被告射东居委会审查同意后，原告黄鑫的宅基地申请才能得以继续上报审批。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款的规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。因此，被告射东居委会作为被授权的组织，在行使法律、法规、规章所授行政职能时，具有与行政机关相同的法律地位，可以作为行政诉讼的被告。对被告射东居委会抗辩其不是法律意义上行政主体的意见，本院不予采信。被告射东居委会对原告黄鑫申请宅基地的事项，具有审查、上报审批的法定职责。关于原告提起的本案诉讼是否超过法定起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。当时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（法释〔2015〕9号）第四条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。该条规定耽误起诉期限的“其他不属于其自身的原因”，是指除不可抗力以外不能归责于起诉人自身的正当事由。根据上述法律和司法解释的规定，除法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定之外，行政机关在收到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以在两个月的履责期限届满之日起六个月内提起诉讼。而判断行政相对人的起诉是否超过起诉期限，应当充分考虑行政相对人是否已经积极行使诉权，是否存在行政相对人因不能归责于自身的正当理由而耽误起诉期限的情形。人民法院对超过起诉期限但有正当理由的判断，应当按照有利于起诉人的原则进行。本案中，原告于2016年12月22日向被告射东居委会递交宅基地申请报告，在被告射东居委会没有作出处理的情况下，于2017年5月18日又向射阳县人民政府邮寄宅基地申请报告，后于2017年7月19日以射阳县人民政府为被告提起了行政诉讼，应当认定原告就宅基地申请事宜一直是在积极行使诉权。作为行政相对人的原告在2017年以射阳县人民政府为被告的行政诉讼中，其诉求是要求射阳县人民政府对原告申请新宅基地报告依法审批并发放《射阳县建设用地许可证》，该诉求与本案诉求实质上都是为了获得新宅基地。且原告自2020年6月收到最高人民法院作出的行政裁定书后，亦没有怠于行使诉权，于当月6日即向建湖县人民法院提起本案诉讼，后建湖县人民法院依法移送至本院审理。至本案审理期间，被告射东居委会针对原告的宅基地申请仍未依法作出处理，其履责义务呈持续存在状态。因此，为了更好地保护当事人的合法权益，从实质上化解矛盾，本案不宜认定原告的起诉已超过法定起诉期限。对被告抗辩认为原告要求其履行法定职责已超过法定起诉期限的意见，本院不予采纳。关于被告射东居委会有无依法履行相应法定职责的问题。《江苏省土地管理条例》第三十五条第一款规定，农村村民新建、翻建住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准。由此可见，村民委员会或者居民委员会负有受理村民提出的宅基地申请并依照法定程序讨论作出初步审查意见的职责。本案中，被告射东居委会在收到原告提交的宅基地申请报告后，未经村民会议或该集体经济组织全体成员会议讨论，径行认为原告不符合宅基地申请条件，亦未作出任何处理意见，违反了上述法规的规定。对于原告请求责令被告射东居委会对原告申请新宅基地报告进行填表上报审批的问题，属被告射东居委会对原告提出的宅基地申请审查审核后予以处理的事项。综上，被告射东居委会未依法履行其法定职责，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，判决如下：被告江苏射阳经济开发区射东居民委员会于本判决生效之日起两个月内对原告黄鑫提交的落款日期为2016年12月22日的《关于申请新宅基地的报告》依法作出处理。案件受理费50元，由被告江苏射阳经济开发区射东居民委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省盐城市中级人民法院。审 判 长  杨凯卫审 判 员  丁 惠人民陪审员  吴瑞根二〇二〇年十二月二十四日法官 助理  汤晓青书 记 员  丁 玲附：本判决适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。2.《中华人民共和国土地管理法》第十一条农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。3.《最高人民法院关于适用的解释》（法释﹝2018﹞1号）第二十四条当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会依据法律、法规、规章的授权实施的行政行为不服提起诉讼的，以该事业单位、行业协会为被告。当事人对高等学校等事业单位以及律师协会、注册会计师协会等行业协会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。4.《江苏省土地管理条例》第三十五条农村村民新建、翻建住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准。其中，农村村民建住宅占用农用地的，由县级人民政府按照土地利用年度计划，按年度分批次办理农用地转用审批手续。农村村民出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。购买农村村民房屋的农户应当符合申请建房用地条件。