福建省上杭县人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）闽0823行赔初4号 原告福建客家龙酒业有限公司，统一社会信用代码913508235509547811，住所地上杭县农副产品加工园区**地块。 法定代表人吴链，执行董事。 委托代理人蓝序，男。 委托代理人莫延辉，福建博益律师事务所律师。 被告上杭县自然资源局，统一社会信用代码11350823MB1687641W，住，住所地上杭县临江镇北环中路**/div> 负责人钟立新,局长。 行政机关出庭负责人康有富，系上杭县自然资源局副局长。 委托代理人陈裕文，福建汀杭律师事务所律师。 原告福建客家龙酒业有限公司因与被告上杭县自然资源局行政赔偿一案，于2020年10月9日向本院提起行政赔偿诉讼。本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等诉讼材料。本院依法组成合议庭，于2020年11月19日公开开庭进行了审理。原告福建客家龙酒业有限公司的委托代理人蓝序、莫延辉，被告上杭县自然资源局的出庭行政机关负责人康有富及其委托代理人陈裕文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告福建客家龙酒业有限公司诉称，原告于2××3年11月21日公开竞得位于上杭县农副产品加工园区Ｂ8二号、宗地编号为2××3挂33号的地块，出让价款为200万元。原告与上杭县国土资源局（后更名为被告上杭县自然资源局）签订了《国有建设用地使用权出让合同》，约定本合同项下宗地的定金为40万元，定金抵作土地出让价款。出让价款从本合同签订之日起60日内一次性付清。2017年8月22日，原告向上杭县人民政府提交《关于要求收回土地的申请》，表示由于案涉土地不符合交地条件致使项目开工拖延，期间市场行情发生重大变化，原告不愿继续建设新的黄酒生产项目，申请政府收回案涉地块另行出让。原告请求政府按目前的土地基准价将案涉地块另行出让并将出让金返还原告，并返还原告所交的建设保证金20万元、契税6万元及累计已上交的土地使用税15.7万元。2017年12月9日，原被告签订《补充协议》，因该项目地块存在部分政府原因和部分企业自身原因，导致无法按出让合同约定期限动工建设，造成闲置，重新约定延长动工开发期限至2018年4月30日，竣工期限顺延至2019年4月30日。2017年12月18日，上杭县人民政府发布《关于印发上杭进一步清理处置低效闲置用地促进节约集约利用土地的实施意见的通知》（杭政综〔2017〕324号）。意见明确指出，对企业确无能力继续投资、要求政府收回用地的，可通过协商办法有偿收回。被告分别于2018年1月29日、2018年2月27日向原告发出《限期动工通知书》。通知原告如逾期未开工建设将报县政府进行无偿收回。上杭县人民政府于2018年4月25日召开常务会议，同意对案涉年产3000吨黄酒加工项目低效闲置用地进行有偿回收，由县土地收储中心负责收储，收储资金由县工业园区管委会拨付至县土地收储中心后再支付给项目业主，并同意退还原告缴交的履约保证金20万元。2018年5月17日，上杭县人民政府对被告提交的《上杭县国土资源局关于年产3000吨黄酒加工项目闲置土地处置方案的请示》作出批复，同意被告提出的方案即签订收储协议并退还原告各款项计180万元（含收储金额160万元和履约保证金20万元）。2018年7月25日，原告与上杭县土地收购储备中心签订了《土地收储协议》，约定由上杭县土地收购储备中心对案涉地块进行收储，并支付收储金160万元。之后，原告收到了被告退回的20万元履约保证金。收储中心也将案涉地块收回并出租给了中铁公司建设搅拌站。当原告正在办理160万元收储金退款手续时，被告通知上杭县土地收购储备中心暂停对案涉地块进行收储。2020年6月15日，被告向原告发出《闲置土地调查通知书》，2020年7月7日发出《闲置土地认定书》，2020年7月23日发出《收回国有建设用地使用权决定书》。上述文件认定原告的案涉宗地构成闲置，决定收回该土地使用权。原告认为，被告作出的《收回国有建设用地使用权决定书》违法，应予撤销。原告与上杭县土地收购储备中心签订的《土地收储协议》已经实施，案涉地块已经完成了收储程序，被告却通知暂停收储，明显违法。由此造成原告的损失，应由被告赔偿。请求判令：被告上杭县自然资源局立即向原告支付因被告要求上杭县土地收购储备中心暂停支付收储金所造成的利息损失（以160万元为基数，从2018年7月25日起，按起诉之日全国银行间同业拆借中心公布的一年期贷款市场报价利率3.85%计算至款清之日止）。 原告福建客家龙酒业有限公司向本院提供以下证据： 1.《国有建设用地使用权出让合同》及附件《建设用地规划设计条件通知书》，证明原告于2××3年11月21日公开竞得位于上杭县农副产品加工园区Ｂ8二号、宗地编号为2××3挂33号的地块，出让价款为200万元。原被告签订合同，约定合同项下宗地定金40万元，定金抵作土地出让价款。 2.上杭县国用（2014）第0141号《土地使用权证》，证明原告于2014年1月28日取得案涉地块的土地使用权证。 3.《关于要求收回土地的申请》，证明2017年8月22日，原告向上杭县人民政府提交了该申请，表示由于资金困难及受宏观经济形势影响，无法继续建设新的黄酒生产项目，申请政府收回案涉地块另行出让。 4.福建上杭工业园区管理委员会出具的杭工业区管函〔2017〕3号《函》，证明2017年12月4日前，存在政府原因导致原告无法按期动工建设。 5.《补充协议》，证明2017年12月9日，原被告签订了该协议，因存在部分政府原因和部分企业自身原因，导致原告无法按出让合同约定期限动工建设，造成土地闲置。双方重新约定延长动工开发期限至2018年4月30日，竣工期限顺延至2019年4月30日。 6.上杭县人民政府出具的杭政综〔2017〕324号《关于印发上杭县进一步清理处置低效闲置用地促进节约集约利用土地的实施意见的通知》，证明上杭县人民政府发文明确指出对企业确无能力继续投资、要求政府收回用地的，可通过协商办法有偿收回。 7.上杭县人民政府第21次《常务会议纪要》，证明上杭县常务会同意对案涉地块进行有偿收回，由上杭县土地收购储备中心负责收储，资金由县工业园区管委会拨付至上杭县土地收购储备中心后再支付给项目业主，并同意退还原告缴交的履约保证金20万元。 8.上杭县人民政府出具的杭政综〔2018〕62号《关于同意年产3000吨黄酒加工项目闲置土地处置方案的批复》，证明2018年5月17日，上杭县人民政府同意被告提出的方案，即与原告签订收储协议，退还原告各项款项共计180万元。 9.《土地收储协议》，证明2018年7月25日，原告与上杭县土地收购储备中心签订了该协议，约定案涉地块由上杭县土地收购储备中心收储，并支付收储资金160万元。 10.上杭县自然资源局出具的《闲置土地调查通知书》《闲置土地认定书》《收回国有建设用地使用权决定书》，证明被告认定原告的案涉宗地构成闲置，于2020年7月23日决定无偿收回案涉土地使用权。 11.宗地现状图，证明案涉地块已被上杭县土地收购储备中心收回并出租给中铁公司建设搅拌站。 12.结算凭证及工商银行收款业务回单，证明被告向原告退还了20万元履约保证金，后又向原告发函要求返还。 被告上杭县自然资源局辩称，1.上杭县土地收购储备中心未支付收储资金，系原告不履行《土地收储协议》约定义务，导致《土地收储协议》解除，并非被告要求上杭县土地收购储备中心暂停支付。2018年7月25日，上杭县土地收购储备中心根据县政府会议纪要与原告签订了收储协议。原告因该土地的国有建设用地使用权用于向银行借款的抵押（抵押期限为2014年4月24日至2018年4月23日）。协议签订时抵押期限已届满。协议签订后，原告不但不履行《土地收储协议》约定的土地及权属依据的移交义务，反而又于2019年3月22日将该土地用于贷款抵押，办理抵押权变更登记，将抵押期限延长至2022年4月23日。目前该土地的国有建设用地使用权仍处于抵押状态。原告的行为表明拒绝履行《土地收储协议》。因此，上杭县土地收购储备中心于2020年9月29日解除了与原告签订的《土地收储协议》。原告诉称被告要求上杭县土地收购储备中心暂停支付收储资金160万元无事实依据。2.被告依职权作出《收回国有建设用地使用权决定书》，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。不存在因被告的行政行为违法而承担赔偿责任的问题。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告上杭县自然资源局向本院提交了以下证明原行政行为合法性的证据、依据： （一）依据部分。 1.职权依据：《闲置土地处置办法》第四条。 2.程序依据：《闲置土地处置办法》第五条、第七条、第八条、第九条、第十一条、第十四条、第十五条、第十七条。 3.法律依据：《闲置土地处置办法》第十四条。 （二）证据部分。 1.（1）《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号3508232××3Ｂ00578）；（2）《开工提醒通知书》；（3）《关于要求尽快整改低效闲置土地项目的函》；（4）《限期动工通知书》，证明原告依法取得案涉土地国有建设用地使用权，面积20044平方米，合同约定于2014年11月21日前开工，2015年11月21日前竣工。被告分别于2016年9月13日和2017年5月18日向原告发书面通知要求限期动工，但原告仍未动工开发。 2.（5）杭国土资调〔2017〕13号《闲置土地调查通知书》、询问笔录及原告身份信息证明；（6）杭国土资认〔2017〕13号《闲置土地认定书》及送达回证；（7）杭国土资告〔2017〕13号《闲置土地情况告知书》及送达回证；（8）上杭工业园区管理委员会的《函》；（9）《补充协议》；（10）《限期动工通知书》，证明原告在限期动工后仍未动工开发，上杭县国土资源局启动闲置土地调查程序，认定案涉土地属闲置土地。闲置原因为原告未及时办理开工前相关手续及部分政府原因，但已消除。上杭县国土资源局与原告签订《补充协议》，重新约定开工期限为2018年4月30日之前开工建设并达到不属于闲置土地情形的标准。原告在签订《补充协议》后无动工迹象，上杭县国土资源局再次责令其限期动工。 3.（11）《审计报告》，证明审计组认定上杭县人民政府对案涉闲置土地的原处置违反法律规定，应予以纠正。 4.（12）《闲置土地立案呈批表》；（13）杭自然资综〔2020〕11号《闲置土地调查通知书》及送达回证、询问笔录、授权委托书、原告营业执照及法定代表人身份证明；（14）原告在调查中提供的相关证据（与原告提供的一致）；（15）案涉土地现状照片，证明被告于2020年6月12日对案涉闲置土地重新启动立案调查程序。 5.（16）杭自然资利用〔2020〕11号《闲置土地认定书》及门户网上公示截屏图；（17）杭自然资利用〔2020〕16号《闲置土地情况告知书》及送达回证；（18）杭自然资利用〔2020〕19号《闲置土地处置听证权利告知书》及送达回证；（19）杭自然资〔2020〕167号《上杭县自然资源局关于要求批准收回年产3千吨黄酒加工项目用地的请示》；（20）杭政地〔2020〕46号《上杭县人民政府关于同意收回年产3千吨黄酒加工项目用地的批复》；（21）杭自然资利用〔2020〕26号《收回国有建设用地使用权决定书》及送达回证，证明被告对案涉土地认定为闲置土地，闲置原因为原告自身原因。被告作出无偿收回案涉土地使用权决定，认定事实清楚、依据合法。 6.（22）上杭县不动产登记中心出具的《抵押登记情况说明》；（23）闽（2019）上杭县不动产证明第0001725号《不动产登记证明》；（24）杭土储〔2020〕30号《上杭县土地收购储备中心关于解除〈土地收储协议〉的决定》及送达回证，证明原告于2014年间将案涉土地使用权抵押给银行，设立了抵押权，抵押期限至2018年4月23日。收储协议签订后，原告于2019年3月22日又将该土地使用权贷款抵押，目前该土地的使用权仍处于抵押状态。原告的行为表明原告拒绝履行协议，导致收储协议被解除，收储资金无法支付非被告的行为所致。 经庭审质证，原告对被告上杭县自然资源局的职权依据无异议。对程序依据有异议，被告存在先作出决定再调查的行为。被告以有关抵押权的事项提出抗辩，被告作出的处理决定是2020年7月，调查抵押权事宜是2020年9月。被告作出的处理决定未依照《福建省行政执法条例》的规定，重大事项未经法制审核，程序严重违法。对法律依据有异议，适用法律错误。对被告所举证据真实性均无异议，但第1组证据可证实案涉土地存在政府原因导致原告无法按期动工。第2组证据中，原被告已签订补充协议，重新约定了动工期限，被告在约定的期限尚未到期就向原告发函催告动工。根据杭政综〔2017〕324号《关于印发上杭县进一步清理处置低效闲置用地促进节约集约利用土地的实施意见的通知》的意见，对企业确无能力继续投资、要求政府收回用地的，双方可以协商约定有偿收回。原告已经提交报告要求收回用地，正在等待政府回复。后上杭县人民政府在杭政综〔2018〕62号《关于同意年产3000吨黄酒加工项目闲置土地处置方案的批复》中，已经同意了原告的申请，同意对案涉土地有偿收回。第3组证据中，原告认为原处置不存在错误，且原告与上杭县土地收购储备中心签订的收储协议已部分履行。第4组证据中的证据（13）存在认定事实错误，未按补充协议认定开工期限，导致认定原告超过动工开发期限4年以上未动工开发。原告在调查询问时充分陈述了土地闲置的原因，且案涉土地已被上杭县土地收购储备中心收回并出租给中铁公司做搅拌站临时使用。第5组证据中，被告不采纳原告的陈述申辩意见，认定事实错误。被告作出的决定书未按《闲置土地处置办法》第十六条第（二）项、第（五）项的规定，列明原告违反法律、法规或者规章的事实和证据，未告知原告救济渠道和复议、起诉期限，严重违法。第6组证据，是被告在作出本案被诉行政行为后所进行的调查取证，不能作为认定被诉行政行为合法的证据。原告申请延长抵押期限，是因为收储中心未按约定支付补偿款而不得已为之，同时，被告的下属单位不动产登记局不同意按原告的申请解押该土地的产权证。原告不存在拒绝履行协议的情况，且原告早就将案涉土地交给收储部门使用。 被告质证认为，对原告提供的证据真实性均无异议。但认为第3组证据原告之前是有向政府申请收回土地，后来申请已被撤销。第4组证据案涉地块之前存在部分政府原因，在2017年4月已经处理完毕。第5组证据双方签订的补充协议约定原告在2019年4月30日前动工并达到不属于闲置土地的要求。第6组证据原告的情形不属于政府有偿收回的情形，是原告自身无力投资造成土地闲置。第7组证据县常委会通过的收回土地方案经审计认为违法并要求县政府整改。第8组证据县政府的批复属于内部批复，已被撤销。第9组证据因原告未履行合同义务，该合同已被上杭县土地收购储备中心解除并已通知原告。第11组证据不能证明案涉地块已被上杭县土地收购储备中心收回。 本院对双方当事人提供的上述依据及证据认证如下：原、被告双方所提供的证据，双方质证真实性均无异议，客观、真实、合法，与本案有关联，予以认定。前述认定的证据将综合全案情况审查证据的证明效力。被告上杭县自然资源局提交的职权依据、程序依据和法律法规，本院将作为审查其行政行为合法性的依据。 经审理查明，2××3年11月21日，原告福建客家龙酒业有限公司通过挂牌方式竞得位于上杭县农副产品加工园区Ｂ8二号、宗地编号为2××3挂33号的地块，面积20044平方米。同日，原告与上杭县国土资源局（后更名为上杭县自然资源局）签订《国有建设用地使用权出让合同》。合同约定土地使用权出让价款为200万元。宗地用途为工矿仓储用地—工业用地（饮料制造业）。受让人（即原告）同意本合同项下宗地建设项目在2014年11月21日之前开工，2015年11月21日之前竣工。2014年1月28日，原告取得案涉地块的国有土地使用权证。原告取得案涉地块的使用权后，因各种原因一直未能动工开发。被告分别于2016年9月13日、2017年5月18日书面通知原告限期动工。2017年8月22日，原告以经营困难及受宏观经济影响，决定不再建设新的黄酒生产项目为由向上杭县人民政府提出要求政府收回土地的申请。2017年12月4日，上杭工业园区管理委员会书面告知原告，案涉地块的自来水已经铺设到企业红线旁，架设在该地块的电线已经迁移，不影响项目施工建设，要求原告按时开工建设。因案涉地块之前存在部分政府原因和部分企业自身原因，2017年12月9日，原告和上杭县国土资源局签订《补充协议》。协议约定对案涉地块延长动工开发期限，重新约定在2018年4月30日之前开工建设并达到不属闲置土地情形的标准，竣工期限相应顺延至2019年4月30日。2018年4月25日，上杭县人民政府召开常务会议，其中同意对年产3000吨黄酒加工项目低效闲置土地进行有偿收回（即案涉地块），具体由上杭县土地收购储备中心负责收储。2018年5月17日，上杭县人民政府作出《关于同意年产3000吨黄酒加工项目闲置土地处置方案的批复》，同意上杭县国土资源局制定的案涉闲置土地处置方案，对该宗地共退还各款项计180万元（含土地使用权出让价款160万元和原告已缴交的履约保证金20万元）。其中由上杭县土地收购储备中心支付业主收储资金160万元，上杭县国土资源局退还业主履约保证金20万元。2018年7月25日，原告与上杭县土地收购储备中心签订《土地收储协议》，协议约定案涉地块由上杭县土地收购储备中心收储，收储价值为160万元，该款在土地移交给上杭县土地收购储备中心及县工业园区后，由县工业园区将收储资金拨付给原告。协议签订之日起，即开展移交工作。2019年3月4日，被告向原告退还履约保证金20万元。2019年间，漳州市审计局对上杭县主要领导进行经济责任审计。《审计报告》指出，政府对闲置用地处置不规范，其中原告的年产3000吨黄酒加工项目4年以上未开工建设，上杭县未按规定无偿收回闲置土地，要求限期整改。因案涉地块一直未动工开发，被告于2020年6月12日决定对原告闲置土地一案进行立案调查。2020年6月15日向原告发出《闲置土地调查通知书》，并予以调查。2020年7月7日，被告向原告发出《闲置土地认定书》，其主要认定：双方约定的动工期限为2014年11月21日，该宗地存在超过国有建设用地使用权出让合同约定的动工开发日期满4年以上未动工开发情况，涉嫌构成闲置土地。2020年7月10日，被告向原告发出《闲置土地情况告知书》及《闲置土地处置听证权利告知书》，告知因案涉土地认定为闲置土地，拟对原告作出无偿收回案涉地块土地使用权的决定。2020年7月22日，经上杭县人民政府批复同意，撤销《关于同意年产3000吨黄酒加工项目闲置土地处置方案的批复》，同意无偿收回案涉土地，列入政府储备用地，由县工业园区管委会进行日常管理，同时注销已登记颁发的《国有土地使用权证》。2020年7月23日，被告作出杭自然资利用〔2020〕26号《收回国有建设用地使用权决定书》，其主要内容：认定案涉地块为闲置土地，根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，依法无偿收回上述闲置土地使用权。 另，《土地收储协议》签订后，案涉地块由政府相关部门租赁给他人做搅拌站使用。原告曾将案涉地块向银行办理抵押登记，抵押期限为2014年4月24日至2018年4月23日。抵押到期后，因原告无法筹集资金还款及政府未能按协议支付土地收储资金，原告无法将案涉地块解押，2019年3月22日又将案涉地块办理抵押登记，抵押期限延长至2022年4月23日。2020年9月29日，上杭县土地收购储备中心向原告发函，决定解除与原告的《土地收储协议》。原告至今未收到土地收储金160万元。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定:“国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”受害人获得国家赔偿必须同时具备以下条件:一、违法行使职权的主体必须是国家机关及其工作人员;二、行使职权的行为已被确认违法;三、违法行为侵犯了公民、法人或者其他组织的合法权益;四、已经造成了损害后果;五、违法行为与损害后果之间有因果关系。本案中，被告上杭县自然资源局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》被确认为违法，并予以撤销。本案争议的焦点是，原告是否因被告的违法行为造成了实际损害后果，以及损害后果与违法行为之间是否存在因果关系。原告与上杭县土地收购储备中心于2018年7月25日签订《土地收储协议》，协议约定案涉地块由上杭县土地收购储备中心收储，收储价值为160万元，该款在土地移交给上杭县土地收购储备中心及县工业园区后，由县工业园区将收储资金拨付给原告。协议签订之日起，即开展移交工作。被告上杭县自然资源局不是该收储协议的当事人，也不是协议约定的付款义务人。协议签订后，原告至今仍未办理案涉地块的土地使用权变更登记或注销手续，存在自身过错。原告无证据证实其因未收到收储金受到了实际损失，反而是其后来将案涉土地的使用权用于银行抵押贷款。同时，被告作出的《收回国有建设用地使用权决定书》是在2020年7月23日，至原告与上杭县土地收购储备中心签订收储协议已近2年。因此，上杭工业园区未向原告支付收储金的行为不能归责于被告的违法行为，双方之间不存在因果关系。综上，原告要求被告支付利息损失的诉讼请求，于法无据，不予支持。综上，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定,判决如下： 驳回原告福建客家龙酒业有限公司的赔偿请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于龙岩市中级人民法院。 审 判 长  廖华东 人民陪审员  郭秀红 人民陪审员  李桂香 二〇二〇年十二月十八日 书 记 员  汤锦玥 附：本案适用的法律条文 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。