山东省齐河县人民法院行 政 判 决 书(2020)鲁1425行初27号原告山东北冰洋啤酒有限公司，住所地山东省德州市齐河县城区晏南小区****A1。法定代表人张立庆，总经理。被告齐河县华店镇人民政府，住，住所地齐河县华店镇/div>法定代表人侯刚，镇长。委托诉讼代理人杨军，山东兴齐律师事务所律师。原告山东北冰洋啤酒有限公司诉被告齐河县华店镇人民政府要求确认被告出具项目引进证明无效一案，本院于2020年7月2日立案受理。本案依法适用普通诉讼程序于2020年9月10日公开开庭进行了审理。原告山东北冰洋啤酒有限公司法定代表人张立庆，被告齐河县华店镇人民政府诉讼代表人张金楠及委托代理人杨军，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告齐河县华店镇人民政府于2016年12月8日作出项目引进证明，证明中载明“兹有山东北冰洋啤酒有限公司一期碳酸饮料项目，为我乡镇招商引资项目，项目选址于华店镇宋庄村1号，经考察，该项目符合相关国家产业政策，现同意引进。”原告诉称，山东北冰洋啤酒有限公司租用地为齐河县德金农机合作社全部大院，使用房屋为该合作社已修建房屋。农机合作社实际出资人为该镇宋庄村村民宋德金。公司于2016年11月14日成立，项目动工于2017年1月份，项目动工前，2016年12月8日，齐河县华店镇人民政府向原告出具了行政确认(项目引进证明)，根据此行政确认，原告12月26日在齐河××××委进行了立项备案，然后购买设备，项目开始动工，2018年7月，公司各项手续全部完毕，进入正常生产经营中。2018年12月7日，齐河县国土资源局以房东宋德金改变土地使用性质为名向宋德金下达了整改通知书。整改书下达以后，原告与房东宋德金多次找镇政府工作人员协调解决此事，镇政府工作人员均以隔手不打人为由拒绝与原告协商，相反，不断的给房东宋德金施加压力，要求他将原告撵走。并且多次逼迫宋德金到原告处寻衅滋事，破坏生产经营，还指示镇政府其他工作人员到公司胡作非为，寻衅滋事。从而达到把公司撵走的目的。2018年3月9日起，宋德金迫于被告的压力，带人历时一周多非法将原告公司设备强行拆除。造成原告公司直接经济损失300多万元，间接经济损失上千万元。500多万元的投资无法收回。公同刚刚组建完毕，还未盈利，即被被告扼杀在襁褓之中。目前，我公司长期停产，名存实亡，公司投资人负债累累，衣食无着。公司落户生产，是得到被告行政确认以后才投资建厂的，是出于原告对被告的行政信赖。被告出具的行政确认(项目引进证明)是发改委立项的基础。没有被告的行政确认(项目引进证明)，发改委就不会给予立项，立项又是项目投资建设的前提，没有项目的立项许可，原告公司就不能展开投资建设，所以，公司十年规划投资建设的工厂被拆掉，投资付之东流无法收回。被告的行政确认(项目引进证明)负有不可推卸的责任。另外，原告房东在收到国土资源局的限期整改通知书以后，多次与原告找被告协商解决方案，被告连自己出具的行政确认看都不看，以隔手不打人，宋德金违法，制裁宋德金为由一味的躲避，不担当，逃避责任，是典型的行政不作为行为，同时在原告方多次告知要以合法的方式解决问题时，被告又多次逼迫，纵容宋德金及其他乡镇工作人员到公司寻衅滋事，破坏生产经营，是典型的违法滥作为行为，完全抛弃了基本的行政信赖原则，被告平时不担当乱作为，急时一刀切滥作为的行为让政府形象在百姓心中一落千丈。2018年12月7日，齐河县国土资源局向房东宋德金下达了整改通知书以后。原告根据此整改通知书才得知原告公司经营地(齐河县德金农机大院农机大院)虽然建有大量房屋，但自始至终属于设施农用地，项目选址于此，在此地生产经营客观上不可能实施，被告的行政确认没有任何依据，该行政确认部分内容(项目选址于宋庄村1号，同意引进)违反城乡规划法及土地利用总体规划，被告不仅不应出具行政确认，而且对此应该予以查出及制止。而且该行政确认的内容客观上不可能实施，属于行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形。应予判定此行政行为无效。被告这种无效的行政确认给原告带来了巨大的经济损失及精神伤害。特诉至贵院，请求贵院依法判决。原告就其诉讼主张向本院提交如下证据、依据：1、关联诉讼案件中被告出具的答辩状三份，拟证明被告多次认可原告损失均由原告没有办理土地手续引起，而原告未办理手续原因是该土地不符合土地利用总体规划，办理土地手续事情在客观上根本无法实施，故被告的行政行为，与原告经济损失有直接因果关系；2、（2019）鲁1425行初33号判决书，(2020)鲁14行终117号裁定书，33号判决书事实认定部分，表明原告投资与被告出具行政确认有直接因果关系，没有被告行政确认，原告就无法取得发改委备案，没有发改委备案原告就无法投资建设就不会产生无效投资，117号裁定书事实认定部分已经被中院确认为有效，但其他部分判定无效，已被撤销；3、损失明细，证明作为原告损失的部分合情合理，原告损失与被告有直接因果关系；4、项目引进证明，证明被告存在行政行为;5、土地利用总体规划编制审查办法第二条，证明土地利用总体规划由各级人民政府编制，该土地是否符合土地利用总体规划被告没有不知道的权利;6、《中华人民共和国土地管理法实施条例》19条，证明符合土地利用总体规划是农用地转为建设用地的前提条件;7、齐河县自然资源局2020年6月30日、2020年6月15日的信息答复，证明项目引进证明确认的土地性质一直属于设施用地，确认的土地在2016年12月8日土地利用总体规划为一般用地;8、厂方租赁合同，证明涉案厂房及土地均属于租赁，原告不属于土地的所有权人，原告办理土地手续客观上不能实施。被告辩称，第一、原告起诉超过诉讼时效。原告所诉证明是2016年12月8日出具，至原告起诉时已过3年多。根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第64条、69条规定，已经超过诉讼时效，依法应予驳回。第二、原告主张“项目引进证明”无效，缺乏事实和法律依据。从答辩人出具的证明内容看：该项目符合国家相关产业政策，同意引进。也就是说原告投资企业不属于政府禁止引进的“落后工艺、高耗能、污染环境、浪费资源”的企业，是政府同意引进的企业。证明中记载:“项目选址于华店镇宋庄村1号”是原告自己租用的经营场所，不是被告为原告选定的场所。综合全部证明内容，被告认为，第一、该证明是被告根据原告的申请出具，仅是一种证明，不属于行政确认行为。第二、该证明的事实全部符合客观实际，且是真实的，不存在违法出具、伪造、虚假等事实存在。第三，从该证明内容看，不具有行政行为无效的条件。原告请求确认无效，没有法律依据。第三、原告诉称的损失与被告证明无任何关系，一切后果自负。原告在起诉状中称：公司落户生产，是得到被告确认后投资建厂，没有被告确认，发改委不予立项，没有立项许可，公司就不能展开投资建设的事由，明显缺乏事实逻辑和法律依据。首先，被告证明的时间为2016年12月8日，而原告的经营场所是原告自己于2016年9月11日从案外人处租赁。其次，原告公司于2016年11月14日就在齐河县工商局登记注册成立，均早于证明时间。再次，根据齐河××××委文件，原告项目属于备案项目，不属于立项项目。最后，原告公司拆迁，是因为改变土地用途，这与被告证明没有任何关系，是原告没有按照法定程序办理相关手续所致。根据齐发改备字(2016)197号文，该文件第四条:自备案之日起一年内开工，同时明确告知原告:请据此按照项目管理有关规定办理生产经营许可等相关手续后开工建设。很显然，发改委备案文件明确告知应当依法办理开工建设手续，对此，原告并没有遵照执行，依法到土地、环保等部门办理相关开工建设手续，一切后果均与被告没有任何关系。综上所述，原告请求已过时效，且请求缺乏事实和法律依据，于法无据，请法院依法查明事实，驳回起诉。被告向本院提交了以下证据、依据：1、提交2019年12月18日项目引进证明，不属于行政确认行为，该证明是原告在办理项目备案时，请求镇政府为其出具，从形式内容看仅仅是证明的行为，不具有行政确认的性质和特点，该项目为我镇招商引资项目，项目选址是华店镇，证实该企业在华店镇这个地方落户的，该企业性质是否符合土地利用规划不在本证明内，应到土地管理部门办理相关手续，该项目符合产业政策，原告所投资设立的企业符合政府和地方政策，不属于政府依据行政行为确定的行为，行政行为无效的条件是违法超越行政职权等相关内容，就本案的证明不具行政行为的构成，原告请求确认该项目证明无效没有法律依据；2、原告营业执照，证明原告企业于2016年11月14日成立，在项目引进证明之前依法设立，地，地址为华店镇宋庄村**开具证明前自行选择地址并进行工商注册；3、2016年9月11日原告厂方租赁合同一份，证明原告在被告开据证明之前已经以个人名义与宋德金签订了租赁合同，选址是由原告自行选定；4、齐河县发改备字(2016)197号文，备案时所需要的材料与原告主张的没有直接关联性，备案文件第四条第二项载明自备案之日起一年内开工，请据此项目管理规定办理生产许可等相关手续后开工建设，最后告知内容看，原告办理手续后才能进行开工建设，原告在诉状中主张的证明对其产生的法律后果缺乏依据。经庭审质证，原告对被告提交的证据1-4本身真实性没有异议，被告对原告提交的证据1-2，4-8本身真实性没有异议，本院经审查，对上述证据均予以确认。对原告提的证据3，系原告的单方陈述，不具备证据客观性，本院不作为证据予以审查确认。根据本院依法确认的证据及本案庭审笔录，本院认定如下事实。2016年9月11日，张立庆与案外人宋德金签订《厂房租赁合同》，合同约定甲方宋德金将位于齐河县××店乡××村厂房及土地租赁给乙方张立庆，甲方保证对所出租厂房及土地拥有合法所有权，乙方可正常使用无瑕疵。2016年11月14日，原告山东北冰洋啤酒有限公司取得营业执照，经营范围为生产、销售啤酒、麦芽、饮料。张立庆为原告法定代表人总经理。2016年12月8日，被告华店镇政府向原告出具《项目引进证明》，证明载明“兹有山东北冰洋啤酒有限公司一期碳酸饮料项目为我乡镇招商引资项目，项目选址于华店镇宋庄村1号，经考察，该项目符合相关国家产业政策，现同意引进”。2017年12月26日，原告持《一期年产30000吨碳酸饮料项目申请书》、《项目引进证明》等材料向齐河县发展和改革局申请备案，发改局作出齐发改备字(2016)197号备案意见，对项目建设地址、项目建设内容及规模、投资估算及资金来源进行了备案，并告知原告“据此按照项目管理有关规定办理生产经营许可等相关手续后开工建设”。2018年12月7日，齐河县自然资源局向原告房东宋德金下达《责令改正违法行为通知书》，认定宋德金占用华店镇宋庄村集体土地建设北冰洋饮料厂，擅自改变土地用途，构成非法占地，限期宋德金自行改正土地违法行为。2020年6月15日齐河县自然资源局就原告信息公开申请作出答复，告知原告华店镇宋庄村旧址土地利用总体规划为一般农用地。2020年6月30日齐河县自然资源局就原告信息公开申请作出答复，告知原告位于齐河县华店镇德金农机合作社所在地块的土地性质为设施农用地。原告认为被告的行政确认（项目引进证明）是发改委立项的基础，立项又是原告投资建设的前提，公司刚刚进入正常生产经营，齐河县国土资源局以房东宋德金改变土地使用性质为由向宋德金下达整改通知，原告设备被迫拆除，被告行政确认是无效的，对原告损失负有不可推卸的责任。本院认为，本案争议焦点有三个：一、原告起诉是否超过起诉期限；二、被告出具证明的行为是否为无效行政行为；三、原告损失是否应由被告赔偿。关于第一个争议焦点，无效行政行为的根本特征是自始无效，这就决定了在任何情况下，一个自始无效的行政行为都不可能通过期限被耽误，而获得一种确定力。如果要求相对人请求确认行政行为无效也必须在起诉期限内向法院提出，这实际上混淆了无效行政行为与一般违法行为的区别。行政相对人针对行政行为提起确认无效之诉，人民法院应当直接进入实体审理，不受时效限制。关于第二个争议焦点，根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发[2004]20号）、国家发展改革委关于实行企业投资项目备案制指导意见的通知（发改投资〔2004〕2656号）、《山东省发展和改革委员会建设项目审批、核准、备案事项受理暂行规定》的规定，对于企业投资建设不使用政府性资金的非重大项目和非限制类项目实行备案制，由企业按照属地原则向地方政府投资主管部门备案后，依法办理环境保护、土地使用、资金利用、安全生产、城市规划等许可手续。备案制改变了以往不分投资主体、不分资金来源、不分项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府审批的管理办法，真正体现了“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的基本原则，确立了企业在投资活动中的主体地位。本案原告据本案被告出具的《项目引进证明》向齐河县发展和改革局申请备案，发改局作出齐发改备字(2016)197号备案意见，对项目建设地址、项目建设内容及规模、投资估算及资金来源进行了备案，并告知原告“据此按照项目管理有关规定办理生产经营许可等相关手续后开工建设”，但原告在取得备案意见后未办理土地使用手续即开工建设，其建设用地后被齐河县自然资源局认定为改变土地农业用途构成非法占地，原告称有了被告出具的《项目引进证明》无需办理土地使用手续，但原告就其主张没有提交事实与法律依据。且被告作出的《项目引进证明》中虽记载“项目选址于华店镇宋庄村1号”，但据此无法确认项目初步选址就是被告决策，从庭审提交证据看，在被告出具《项目引进证明》之前，原告企业已自行与房东宋德金签订了《厂房租赁合同》。被告作出《项目引进证明》同意引进原告项目，并未违反法律，不存在无效情形。本案原告曾就被告作出的项目引进证明，提起过确认违法之诉，被生效判决以超过起诉期限驳回起诉后，又以确认无效提起本案诉讼，根据《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号）第九十四条第二款的规定，驳回原告的诉讼请求。关于第三个争议焦点，行政赔偿是基于被诉行政行为被依法确认违法或无效，本案被告作出的项目引进证明并未违反法律规定，故对原告提起确认无效之诉一并主张行政赔偿的请求，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号）第九十四条第二款之规定，判决如下：驳回原告山东北冰洋啤酒有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告山东北冰洋啤酒有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日之内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至德州市中级人民法院。审判长 王 锐陪审员 张茂祥陪审员 郭文田二〇二〇年十二月九日书记员 朱 月