重庆市第四中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝04行初100号 原告肖廷安，男，汉族，1943年12月4日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。 原告段树芝，女，汉族，1958年12月10日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。 原告何志均，男，土家族，1939年11月15日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。 原告谭维高，男，汉族，1951年2月8日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。 原告何**，男，汉族，1972年3月15日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。 原告胡国明，男，汉族，1973年2月2日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。 原告古之元，男，汉族，1953年9月9日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县。 上列7原告共同的委托代理人谢昌吉，重庆市彭水县江北法律服务所法律工作者。 被告彭水苗族土家族自治县人民政府，住所地重庆市彭水苗族土家族自治县汉葭街道北门街**。 法定代表人石强，县长。 行政机关负责人张波，该县司法局局长。 委托代理人冯应明，重庆中庸律师事务所律师。 第三人彭水苗族土家族自治县靛水街道靛水社区1组。 负责人胡少锋，该组组长。 委托代理人周殿义，男，汉族，1954年5月22日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县，系该组原组长。 第三人彭水苗族土家族自治县靛水街道靛水社区2组。 负责人刘建平，该组组长。 委托代理人向国勇，男，汉族，1973年10月28日出生，住重庆市彭水苗族土家族自治县，系该组原组长。 原告肖廷安、段树芝、何志均、谭维高、何**、胡国明、古之元（简称肖廷安等7人）因认为被告彭水苗族土家族自治县人民政府（简称彭水县政府）未履行行政处理的职责，于2020年9月18日向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月12日立案后，于2020年10月15日向被告彭水县政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月12日公开开庭审理了本案。原告段树芝、何志均、谭维高及委托代理人谢昌吉，被告彭水县政府的行政机关负责人张波及委托代理人冯应明，第三人彭水苗族土家族自治县靛水街道靛水社区1组（简称靛水社区1组）的委托代理人周殿义，第三人彭水苗族土家族自治县靛水街道靛水社区2组（简称靛水社区2组）的委托代理人向国勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告肖廷安等7人诉称，1951年土地改革，政府将地主何绍堂的三间油榨房没收分配给贫农冯余良、肖朝良、古治法、包海廷、谭世章、段光明、胡显云7户共有，产权各占7分之一，颁发有《四川省彭水县土地房产所有证》。后7户产权人共同经营收益至1958年。1958年下半年开始搞“人民公社”“一平二调”，三间油榨房被靛水大队无偿使用。1960年11月，中共中央《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》第二条规定，“坚决反对和彻底纠正一平二调的错误。社和队向社员个人平调的房屋、家具、土地、车辆等，必须认真清理，坚决退还。”1963年8月28日最高人民法院司法解释规定，“对土改遗留问题的处理，一般应该以土改时决定的产权为准，不应再变动。”而当地政府和靛水大队没有执行相关的政策法律规定，由靛水大队无偿使用三间油榨房30多年。1989年，彭水苗族土家族自治县（简称彭水县）汉葭区工委根据原告长期申诉，指派彭水县汉葭区司法所深入调查取证后，作出涉案房屋归7户农民所有的处理意见，当时的村委会(现第三人)没有提出异议，原告收回三间油榨房管理使用20余年。2012年靛水新城建设涉及拆迁补偿，第三人眼红再次提出产权之争，彭水县人民政府靛水街道办事处（简称靛水街道办）调解不成，遂于2013年6月作出靛水街处〔2013〕1号处理决定，决定：1.委托公证处对争议之房实施证据保全；2.对争议标的物油榨房强行拆除；3.拆迁补偿款24万余元专户存入银行，待双方当事人争议有结果后如数对付到位。之后，争议双方根据相关规定，先后向彭水县人民法院（简称彭水县法院）提起房屋确权之诉。重庆市三级法院查明产权事买后，四次裁定“三间油榨房的权属属落实政策的遗留问题，应由行政部门处理”，拒不受案。原告不服曾向最高人民法院、最高人民检察院及最高党政机关申诉70多次无果。原告无奈，遂于2018年9月起，以人民法院裁判文书为据，多次申请彭水县政府对争议之房及拆迁补偿费的权属作出处理，彭水县政府至今未落实政策作出权属处理决定。综上，请求：1.判令彭水县政府在2个月内对争议的三间油榨房及拆迁补偿费的归属作出行政处理决定(含调解);2.本案诉讼费用由彭水县政府承担。 被告彭水县政府辩称，一、原告与第三人争议的油榨房及拆迁补偿费用的物权归属不属于行政处理范畴。1.物权确权不属于行政机关的行政职权范畴。2.原告所请求的油榨房客观上已经灭失，故不存在对物的确权问题。3.油榨房拆迁补偿费的归属与油榨房有关联，但该拆迁补偿费已经由集体经济组织按“一事一议”民主决策讨论分配，补偿费用客观上已不受任何单位控制，依法不能确认其归属。二、油榨房的拆迁补偿费已经由所涉集体经济组织及村民予以分配，若原告有异议，只能请求对分配决议予以撤销，不能直接请求确认之诉。且村民自治的分配方案生效后，原告7人中有5人同意该分配方案且已经领取了补偿分配款项。综上，原告在油榨房已经灭失且拆迁补偿费已由村民和集体经济组织依法作出分配后，再次提出行政确权显然没有事实依据和法律依据，相关行政部门作出不予受理和不予支持的处理意见正确。 第三人靛水社区1组述称，土地改革后三间油榨房一直属于集体所有，由集体保管。原产权证载明的是保管人，并非所有权人，所有权人是集体。冯余良是原靛水乡乡长，包海廷、肖朝良是村干部，油榨房的产权证一直由他们保管，他们退休后将油榨房移交集体保管。原彭水县汉葭区司法所组织司法调解时，有当时的老村长参加，对调解意见老村长没有签字。 第三人靛水社区2组述称，三间油榨房一直属集体所有，之前租给向国忠、滕勇平、张先锋作为加工房，他们向集体交纳租金。油榨房曾失火被烧毁，是由集体出资重新修建。后彭先训还租赁该房用来榨油，每年向集体交纳租金。人民法院终审裁定生效后，经召开村民大会对油榨房的安置补偿款进行分配，分配方案是50%按照现有人口分配，另外50%按照1982年土地下户时的人口来进行分配，该分配方案公示后才进行安置补偿。原告7户中有5户已经领取了补偿款，段树芝、何**没有领取，何志均是城镇居民不应当领取，古之元的母亲是组内村民，他们家庭也已领取。 为证明其主张，肖廷安等7人向本院提交了以下证据： 第一组证据：1.2019年6月22日的《行政确权申请书》、EMS邮寄单、彭水县政府收文处理笺;2.2019年12月26日的《请求对三间油榨房及拆迁补偿费归属作出行政确权处理再次申请书》、彭水县政府收文处理笺;3.2020年3月6日的《请求对三间油榨房及拆迁补偿费归属作出行政处理决定再次申请书》、国内挂号信函收据；4.2018年9月22日的《行政确权申请书》；5、赵坤伦的证明材料及赵坤伦的身份证复印件。第一组证据旨在证明彭水县政府行政不作为。 第二组证据：1.2013年6月13日彭水县靛水街道人民调解委员会出具的告知书;2.(2012)彭法民初字第000972号民事裁定书；3.(2015)彭法民初字第02933号民事裁定书;4.(2015)渝四中法民终字第01432号民事裁定书;5.(2016)渝民申555号民事裁定书;6.渝检四分院民（行）监[2016]50840000136号不支持监督申请决定书、渝检民不受告〔2017〕011号不予受理告知函（送达联）;7.2019年2月20日的《重庆市三级法院检察院和最高两院拒不受案请求中央人民政府、全国人大、中纪委依法监督第74次再申诉（代申请）》。证据1-7旨在证明三级法院不受案，应由行政部门处理。8.彭水新城房屋拆迁补偿安置明细表、彭水新城房屋拆迁补偿表(附属物);9.彭水新城拆迁房屋情况复查表;10.靛水街处〔2013〕1号《彭水苗族土家族自治县靛水街道办事处关于靛水社区油榨房产权纠纷影响靛水新城建设的处理决定》。证据8-10旨在证明争议房屋的情况及拆迁补偿的事实。11.1954年《四川省彭水县土地房产所有证》;12.彭水县汉葭区司法所关于靛水村上场口油榨房产权纠纷的处理意见;13.1989年彭水县汉葭区司法所向靛水村村民委员会出具的意见;14.卷宗目录。证据11-14旨在证明涉案房屋产权归原告所有。 经庭审质证，彭水县政府对肖廷安等7人举示的证据质证意见为： 第一组证据:原告向彭水县政府提交申请书的事实属实，对证据的真实性无异议，但原告的申请不属于行政机关行政确权的范畴，因此未作出行政处理决定。 第二组证据:证据1-10，客观性不持异议，但与本案没有关联性；原告要求对涉案油榨房的权属进行确权，通过人民法院的生效判决看，无法确认其权利归属。同时，物权的确权不属于行政机关的职权范畴，原告申请行政机关对案涉标的物进行确权无法律根据。证据11，真实性有异议，原告所持的土地房产所有证与当时其他村民持有的土地房产所有证不一致；土地房产所有证注明7户人为保管人，其只有保管的权利；土地房产所有证上的7人系乡革委会干部、大队领导。证据12，三性均持异议，司法所仅有调解职权，并无行政处理的职权，该处理意见不具有有效性，该调解处理意见也未送达给相对人，不产生效力。证据13，与本案无关联，真实性无法确认。证据14，与本案无关联，达不到原告的证明目的。 经庭审质证，靛水社区1组对肖廷安等7人举示的证据质证意见为：同意彭水县政府的质证意见。 经庭审质证，靛水社区2组对肖廷安等7人举示的证据质证意见为：同意彭水县政府的质证意见。 为证明其主张，彭水县政府向本院提交了以下证据： 第一组证据:靛水街道办文〔2020〕17号《彭水苗族土家族自治县靛水街道办事处关于肖廷安等七户村民与靛水社区一组、二组房屋争议情况的报告》。旨在证明争议房屋已经灭失，争议房屋的补偿款已经进行了分配，原告中有5人已经领取了补偿款，现在不存在重新确权，彭水县政府对申请人的申请请求不予支持，物权的确认不属于行政机关的职权范畴，因此彭水县政府对原告的请求未作出处理。 第二组证据：1.靛水社区居民委员会关于靛水老场上原集体油榨房处理《方案》的报告;2.关于靛水1-2组油榨房投票结果、靛水一组参会户主名单、老1队名单、老2队名单、老3队名单;3.原靛水老村（现一、二组）油榨房权属的讨论决定;4.2014年11月2日靛水社区居民代表名单;5.2014年11月4日原靛水村关于集体油榨房的拆迁补偿款的分配方案居民代表大会会议记录;6.原靛水村集体油榨房补偿款的分配方案;7.靛水社区一组、二组分土人口;8.原靛水村总人口;9.原靛水村关于集体油榨房资金的分配方案居民代表公示;10.原靛水村1-5组集体资金分配方案居民代表大会;11.靛水社区一、二组居民大会涉及油榨房征地拆迁补偿费分配方案的表决决议；12.付款（拨款）通知单、靛水社区1-2组集体油榨房拆迁补偿发放花名册。第二组证据旨在证明根据村民委员会组织法相关规定，按照“一事一议”的原则，村民对油榨房的补偿款作出了分配决定并已经分配；除段树芝、何**外，其他5原告已经按照村民委的分配方案领取了补偿款。 经庭审质证，肖廷安等7人对彭水县政府举示的证据质证意见为： 第一组证据:对情况报告中的诉讼事实认可，对其余事实不认可，作出情况报告的程序不符合法律规定。 第二组证据:证据1不真实，系伪造，报告时间是2014年，是为了应付这次诉讼补的报告。证据2-12，是少数人做的，是虚假的，并无原告7人参会；分配方案违反法律规定，侵犯原告的合法权益，生效法律文书写明由政府部门进行处理，但至今未得到处理；分配方案原告并不知晓，也不同意，原告领取补偿款是和其他补偿款一并领取，并不代表7原告同意分配方案，达不到彭水县政府的证明目的。 经庭审质证，靛水社区1组对彭水县政府举示的证据无意见。 经庭审质证，靛水社区2组对彭水县政府举示的证据无意见。 第三人靛水社区1组、靛水社区2组（简称靛水社区1组、2组）未向本院举示证据。 经庭审举证质证，本院对肖廷安等7人、彭水县政府举示的证据认证如下： 1.对肖廷安等7人举示的证据评述如下：第一组证据：证据1-5证明原告向彭水县政府提出申请的事实，彭水县政府对该事实予以认可，与本案有关联，予以采信。第二组证据：证据1证明2013年6月13日彭水县靛水街道人民调解委员会对涉案争议进行调解未达成协议，调解委员会将有关事宜告知双方当事人的事实，与本案有关联，予以采信。证据2-7证明争议双方当事人就涉案争议提起民事诉讼、进行申诉的事实，与本案有关联，予以采信。证据8-9证明涉案房屋拆迁补偿的情况，与本案有关联，予以采信。证据10证明靛水街道办2013年6月13日对涉案争议作出处理决定的事实，与本案有关联，予以采信。证据11证明1954年彭水县政府对涉案争议房屋颁发土地房产所有证的事实，与本案有关联，予以采信。证据12-14证明原彭水县汉葭区司法所于1989年就油榨房权属问题进行调查并作出处理意见的事实，与本案有关联，予以采信。 2.对彭水县政府举示的证据评述如下：第一组证据证明2020年6月16日靛水街道办就涉案争议向彭水县政府作出情况报告的事实，与本案有关联，予以采信。第二组证据：证据1-12证明靛水社区1组、2组召开居民代表会议对涉案房屋征收补偿款的分配方案进行表决以及进行分配的事实，与本案有关联，予以采信。 经审理查明，原告肖廷安等7人要求确权的争议房屋位于彭水县靛水街道靛水社区小地名“靛水坝上场”，房屋系木瓦结构，共三间。争议房屋在解放前系地主何绍堂的桐油榨油房，解放后在土改时彭水县政府将该三间油榨房分配给冯余良、包海廷、肖朝良、谭世章、古治法、段光明、胡显云7人（简称冯余良等7人），并于1954年颁发了《四川省彭水县土地房产所有证》，该证记载“房产座落于靛水坝上场，种类为榨房，间数为三间，备考为所有权七人平均各占七分之一”。1958年实行“大跃进”及人民公社化运动，在农村集体中开展“一平二调”，原靛水大队将冯余良等7人的三间油榨房及其他生产资料收归集体使用。“大跃进”及人民公社化运动结束后，原靛水大队没有将三间油榨房退还给冯余良等7人，而作为集体财产进行出租或承包给他人经营。后因该房屋年久失修失去使用价值，闲置于靛水场上。 冯余良等7户从1986年开始请求政府解决房屋产权归属问题，1989年9月，原彭水县汉葭区司法所经调查后，作出三间油榨房及其附属物的产权属冯余良等7人所有的处理意见。 2004年，原靛水大队的5个村民小组合并为靛水社区1组、靛水社区2组。冯余良等7人现均已死亡，本案原告肖廷安等7人与冯余良等7人具有亲属关系。 2011年彭水县靛水新城开发，涉案三间油榨房在拆迁范围内，肖廷安等7人与靛水社区1组、2组就三间油榨房的权属发生争议。2013年6月13日，彭水县靛水街道人民调解委员会对双方当事人的争议进行调解，但未达成协议。同日，靛水街道办作出靛水街处〔2013〕1号《彭水苗族土家族自治县靛水街道办事处关于靛水社区油榨房产权纠纷影响靛水新城建设的处理决定》，决定：1.由靛水街道办委托公证机关对双方当事人争议标的物靛水油榨房按程序实施证据保全。2.对争议标的物油榨房强制拆除。3.拆迁补偿款专户存入银行，待双方当事人争议有结果后如数兑付到位。之后，涉案的三间油榨房被拆除。 2014年11月10日，靛水社区1组、2组召开居民代表会议，对油榨房权属及拆迁补偿费分配方案进行表决，决定争议房屋的产权属集体所有，油榨房拆迁补偿资金50%由土地承包人口平分，50%由靛水社区1组、2组户籍人口平分。2016年3月，靛水社区1组、2组的218户居民领取了油榨房拆迁补偿款。原告7人中，何志均不是靛水社区居民，其未能分配拆迁补偿款；段树芝、何**对分配的拆迁补偿款未领取；其余肖廷安等4户已于2017年10月领取了分配的拆迁补偿款。 另查明，2012年，靛水社区1组、2组向彭水县法院提起民事诉讼，请求法院判决确认三间油榨属靛水社区1组、2组集体所有。彭水县法院于2012年10月18日作出（2012）彭法民初字第000972号民事裁定，认为该纠纷属于落实政策中的历史遗留问题，应由相关部门落实政策，不属于人民法院受案范围，驳回了靛水社区1组、2组的起诉。2015年，肖廷安等7人向彭水县法院提起民事诉讼，请求判决三间油榨房的产权属肖廷安等7人所有并请求支付三间油榨房的拆迁补偿费及利息。彭水县法院于2015年9月15日作出（2015）彭法民初字第02933号民事裁定，认为三间油榨房的权属问题属于落实政策中的历史遗留问题，应由相关部门落实政策，不属于人民法院受案范围，驳回了肖廷安等7人的起诉。肖廷安等7人不服，向本院提起上诉，本院于2015年10月9日作出（2015）渝四中法民终字第01432号民事裁定，维持原裁定。肖廷安等7人不服，向重庆市高级人民法院申请再审，重庆市高级人民法院于2016年5月30日作出（2016）渝民申555号民事裁定，驳回肖廷安等7人的再审申请。之后，肖廷安等7人向重庆市人民检察院第四分院申请监督，重庆市人民检察院第四分院于2017年2月20日作出渝检四分院民（行）监[2016]50840000136号不支持监督申请决定书，认为涉案纠纷应属于落实政策性质的历史遗留问题，应由政府解决，原裁定驳回起诉并无不当，决定不支持肖廷安等7人的监督申请。 原告肖廷安等7人分别于2019年6月25日、2019年12月26日、2020年3月6日向彭水县政府提交申请书，请求彭水县政府对三间油榨房及拆迁补偿费的归属作出行政处理决定。2020年6月16日，靛水街道办向彭水县政府作出《彭水苗族土家族自治县靛水街道办事处关于肖廷安等七户村民与靛水社区一组、二组房屋争议情况的报告》，建议对肖廷安等7人的确权请求不予支持。因彭水县政府在收到肖廷安等7人的申请后未作出处理，肖廷安等7人遂提起本案诉讼，诉如前请。 本院认为，肖廷安等7人申请彭水县政府对三间油榨房及拆迁补偿费的归属作出处理，彭水县政府在收到申请后未作出处理，导致肖廷安等7人提起本案诉讼。本案争议的焦点是彭水县政府是否应当对肖廷安等7人提出的申请作出处理。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条第（六）项规定：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（六）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利。”本案中，肖廷安等7人与靛水社区1组、2组就涉案三间油榨房的权属纠纷已历经多次诉讼，生效法律文书已明确该纠纷属于落实政策中的历史遗留问题，应由相关部门落实政策。肖廷安等7人向彭水县政府提出申请，要求对三间油榨房及拆迁补偿费的归属作出处理，实际是要求彭水县政府对该历史遗留问题作出处理，保护公民的合法财产权利。因此，根据前述法律规定的政府职权以及生效法律文书的意见，彭水县政府对肖廷安等7人提出的申请有处理的职责，应当作出处理，因肖廷安等7人的申请事项涉及历史遗留问题的处理，需彭水县政府调查裁量，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》四十七条第一款、第七十二条和《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条的规定，判决如下： 责令被告彭水苗族土家族自治县人民政府在本判决生效之日起法定期限内对原告肖廷安、段树芝、何志均、谭维高、何**、胡国明、古之元的申请作出处理。 案件受理费50元，由被告彭水苗族土家族自治县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。 审 判 长  张红梅 审 判 员  黄 瑶 人民陪审员  刘维声 二〇二〇年十二月二十四日 法官 助理  刘原菲 书 记 员  向芯颖