江苏省南京江北新区人民法院行 政 判 决 书（2020）苏0192行初661号原告：奚成英，女，1939年12月2日出生，汉族，住南京市江宁区。原告：张玉珍，女，1965年8月25日出生，汉族，住南京市江宁区。原告：张玉兰，女，1967年12月3日出生，汉族，住南京市江宁区。原告：张玉巧，女，1969年8月18日出生，汉族，住南京市江宁区。原告：张四巧，女，1971年3月19日出生，汉族，住南京市江宁区。原告：许磊，男，1995年11月29日出生，汉族，住南京市江宁区。上述原告共同委托诉讼代理人：郁苏宁，江苏焯燃律师事务所律师。被告：南京市江宁区禄口街道白云路社区居民委员会，住所地南京市江宁区禄口街道茅亭路116巷**。法定代表人：马俊，该单位主任。委托诉讼代理人：邵俊。委托诉讼代理人：刘云，江苏三法律师事务所律师。被告：南京市江宁区人民政府禄口街道办事处，住，住所地南京市江宁区路口大街**/div>法定代表人：朱茂胜，该街道办主任。出庭负责人：王固文。委托诉讼代理人：陈磊，北京大成（南京）律师事务所律师。第三人：张全顺，男，1962年8月27日出生，汉族，住南京市江宁区。委托诉讼代理人：张福涛，男，1986年11月30日生，汉族，住南京市江宁区，系第三人之子。委托诉讼代理人：李姗姗，江苏什新律师事务所律师。原告奚成英、张玉珍、张玉兰、张玉巧、张四巧、许磊诉被告南京市江宁区禄口街道白云路社区居民委员会（以下简称禄口街道白云路居委会）及南京市江宁区人民政府禄口街道办事处(以下简称禄口街道)及第三人张全顺房屋拆迁管理行政合同一案，原南京铁路运输法院于2020年3月23日立案受理，案号为（2020）苏8602行初281号，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，后因原南京铁路运输法院于2020年7月1日对外停止履职，根据南京市中级人民法院的指定管辖批复，该案转移至南京江北新区人民法院重新立案办理，案号（2020）苏0192行初661号。案件依法组成合议庭继续审理，于2020年10月12日公开开庭审理了本案。原告共同委托诉讼代理人郁苏宁、被告一委托代理人邵俊、刘云，第三人委托诉讼代理人张福涛到庭参加诉讼。被告二依法送达未到庭，本院缺席开庭。本案现已审理终结。原告诉称，涉案房屋位于禄口××社区，系张勤财和奚成英祖宅，二人育有5个子女，张勤财于2019年10月死亡。2018年3月17日被告一与二人大儿子即第三人张全顺签订案涉搬迁住宅房屋补偿协议，侵犯了上述二人的权益，诉至法院，请求判令：确认被告一与第三人签订的案涉协议无效。被告一辩称，居委会系居民自治组织，非行政机关，不具备被告主体资格。我与第三人签订协议系双方平等、自愿签订的民事协议，合法有效，因此，请求贵院依法驳回原告起诉。被告二辩称，我方不是签订合同主体，不是适格被告，该合同不是行政合同，请求法院依法驳回原告起诉。原告提供证据1、2018年3月17日具结书。证明在征收过程中具结书上列明的所有字迹均为张全顺签订。除了张全顺其他人都没有签字。张勤才也没有签字。2、公安部户根，证明原告几人的亲属关系。被告一提供以下证据：1.《江宁区禄口街道航空产业片区棚户区改造项目协议搬迁住宅房屋补偿协议》、《航空产业片区禄口街道棚户区改造项目安置区协议搬迁公告》，证明1、2018年1月11日，被告一发布搬迁公告，该公告中明确了搬迁范围、搬迁时间、搬迁政策等相关事项；2.该公告张贴后，答辩人与第三人张全顺于2018年3月17日签订《搬迁补偿协议》，该协议签订后，案涉房屋内各成员积极配合按约交付案涉房屋，应当认为案涉房屋内被搬迁人对搬迁事宜系知晓且认可。3、项目实施方案，证明该协议签订依据。被告二未提供证据。第三人提供证据：张全顺户籍，证明张全顺家与张勤才不在一个户籍上。经庭审质证：原告对被告一证据的真实性没有异议，认为该证据表明协议是行政协议、在公告中明确了是参照了江宁区的2号文件。协议有补偿，有安置，有审批单位，有审计、有评估等。第三人对被告一证据无异议。被一代对原告证据形式的真实性无异议。但代签的事实不清楚，辩称拆迁公司是禄口街道找的，李磊是街道找的第三方拆迁公司的工作人员，他的情况不是很清楚，马俊是自己单位的人。第三人认可具结书确实是其提交的，写具结书的时候有张勤才、张全顺、张福涛和媳妇在，没有其他人了。被告一对第三人证据没有异议，原告认为应该以协议标明的户口情况认定。本院对上述证据认证如下：原告提供证据及被告一、第三人提供的证据来源合法，形式真实，与本案具有关联性，可以作为本案的定案依据。经审理查明：2017年10月13日，包括被告一在内的被告二辖区内的七个居委会联合发文，内容为根据省市、区相关会议纪要精神，需对机场噪音影响涉及我街道6个社区19个自然村、申购房安置区域白云路社区府里庄自然村实施协议搬迁。参照《南京江宁区征收集体土地涉及房屋补偿安置实施办法》《关于公布征收集体土地涉及房屋补偿安置实施细则》相关政策规定，结合禄口街道实际，制定本方案，以住宅房屋实行货币补偿，可申购征收安置房。对持有房屋产权证、集体土地使用证建房许可证，根据证载登记的产权人认定为被搬迁人，并明确了搬迁范围、搬迁政策等，明确搬迁实施单位为包括被告一在内的禄口街道辖区内七个居委会，并约定本方案公示后，实施步骤。被告一庭审中陈述该文件系被告二下属的征收办下发给他们，并让他们实施的。2018年1月11日被告一在辖区张贴搬迁公告。2018年3月17日甲方被告一作为搬迁实施单位与乙方张全顺作为被搬迁人签订搬迁房屋补偿协议，约定被告一对位于禄口街道××路社区××号房屋进行搬迁补偿，该户家庭人口10人，张勤财（户主），奚成英（妻子）、张全顺（儿子）、佘金梅（儿媳）、张福涛（孙子）、韩海霞（孙媳）、张涵（曾孙女）、张恬（曾孙女）、张玉兰（女儿）、许磊（外孙）。认定房屋面积870平方米，经评估房屋补偿914898元、购房补偿款4288686，加其他补偿1397002元，共计6600586元。其中确定申购安置房870平方米。该协议后附有同日出具的家庭成员具结书，内容为;禄口街道××路社区××号，产权人为张全顺,可申购面积为870平方米，经家庭内部友好协商，现将申购安置房具结如下：张全顺申购安置房面积180平方米，安置3套90平方米，1套60平方米；张福涛申购安置房面积330平方米，置1套120平方米、置3套90平方；张勤财申购安置房面积180平方米，安置1套90平方米、1套60平方米；张玉兰申购安置房面积120，许磊申购房面积60，备注为张玉兰自愿放弃120平方给张全顺，张勤财自愿放弃30平方给张全顺，许磊自愿放弃60平方给张福涛。具结人签名处为张全顺、张福涛、张勤财，其他人未在具结书上签字确认。原告陈述该具结书上全部为张全顺一人所签，其他人都没有签字。2019年10月17日张勤财去世。张勤财与奚成英系夫妻，原告张玉珍、张玉兰、张玉巧、张四巧为二人女儿，许磊系其外孙。本院认为，本案的争议焦点有两个：一、诉争协议是否为行政协议；二、本案两被告主体资格是否适格；三、诉争协议是否有效？关于争议焦点一：诉争协议是否为行政协议？本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”，本案诉争搬迁协议的性质是否为行政协议影响本案的走向。行政协议一般包括以下要素：一是协议有一方当事人必须是行政主体；二是该行政主体行使的是行政职权；三是协议目的是为实现社会公共利益或者行政管理目标；四是协议的主要内容约定的是行政法上的权利义务关系。就本案而言,经查，该协议目的为因机场噪音影响涉及的房屋搬迁，补偿安置款项直接由政府财政支付，安置房也由政府筹建，系行政主体为实现公共利益，在双方协商自愿的基础上达成的一致协议，具有行政法上权利义务的内容，具有公法上的目的，该协议符合行政协议概念，属于法定的行政协议，应为行政诉讼受案范围。关于争议焦点二：本案两被告主体资格是否适格？因本案被告禄口街道白云路居委会并无法律、法规授权，不具备直接签订行政协议的资格，据本案相关文件及被告一的陈述可以认定其系受被告二被告南京市江宁区人民政府禄口街道办事处委托从事涉案项目的协议搬迁补偿安置工作，并签订本案中的搬迁住宅房屋补偿协议。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第二款规定，当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告。故被告一不是本案适格主体，对该协议不服应该以南京市江宁区人民政府禄口街道办事处为被告。争认焦点三：涉案协议是否有效？拆迁部门与被拆迁人订立协议，原告主张协议无效，应证明协议符合确认无效的情形，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”。本案中，诉争协议认定该户户主为张勤财（户主），另有家庭成员共计10口人，但却将该户产权人和被搬迁人认定为张全顺，协议附属的具结书显示该户中张全顺等取得安置房权益，张玉兰、许磊等面积让给张全顺及其儿子，但缺乏相关权利人签字确认。协议在被搬迁人的认定及安置房的分配上缺乏事实依据，认定事实有误，并且损害了该户其他权利人的利益，属于重大且明显违法情形，被诉《拆迁补偿协议》应予确认无效。对于原告要求确认《拆迁补偿协议》无效的诉讼请求，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，裁判如下：一、确认诉争2018年3月17日与第三人张全顺签订的行政协议无效。二、驳回原告对被告江宁区禄口街道办白云社区居民委员会的起诉。案件受理费50元，由被告南京市江宁区人民政府禄口街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省南京市中级人民法院审 判 长  王 丽人民陪审员  陈顺平人民陪审员梅秀珍二〇二〇年十二月二十七日法官助理梅婷见习书记员马琳