贵州省思南县人民法院 行 政 判 决 书 (2020)黔0624行初133号 原告肖启海，男，1964年10月30日出生，土家族，住贵州省沿河土家族自治县。 委托诉讼代理人黎泽宏，贵州邦君律师事务所律师，一般代理。 被告沿河土家族自治县自然资源局。地址：沿河土家族自治县开发区农行楼上**。 法定代表人牛勇，沿河土家族自治县自然资源局局长。 出庭负责人田杰。 委托诉讼代理人杜江勇，贵州黔锐律师事务所律师，一般代理。 被告沿河土家族自治县人民政府。 法定代表人何支刚，沿河土家族自治县人民政府县长。 委托诉讼代理人罗军，一般代理。 委托诉讼代理人徐雯，贵州驰铭（思南）律师事务所律师，一般代理。 原告肖启海不服被告沿河土家族自治县自然资源局（以下简称“沿河县自然资源局”）土地管理行政处罚及被告沿河土家族自治县人民政府（以下简称“沿河县人民政府”）行政复议一案，于2020年10月21日向本院提起行政诉讼。本院同日立案后，依法向被告沿河县自然资源局、沿河县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月12日公开开庭审理了本案。原告肖启海及其委托诉讼代理人黎泽宏，被告沿河县自然资源局出庭负责人田杰及其委托诉讼代理人杜江勇，被告沿河县人民政府委托诉讼代理人罗军、徐雯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告沿河县自然资源局于2020年6月6日作出《行政处罚决定书》（沿自然资处决字〔2020〕第0606号），认定原告肖启海非法租用国有土地牟取利益和非法转让集体土地行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款的规定，构成非法租赁、买卖集体土地，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条、第八十二条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十八条、《贵州省土地管理条例》第三十八条的规定，决定对原告肖启海作出如下行政处罚：一、没收肖启海非法出租国有土地所得33.5万元人民币和非法买卖集体土地所得10.9元（应为10.9万元）人民币，共计44.4万元人民币；并处非法所得44.4万元人民币21%的罚款9.324万元人民币；罚没款合计53.724万元。二、没收肖启海在案涉国有土地和集体土地上新建的建筑物及其他设施。原告肖启海不服，向被告沿河县人民政府申请行政复议。被告沿河县人民政府于2020年9月23日作出《行政复议决定书》（沿府行复决字〔2020〕5号），维持了被告沿河县自然资源局作出的上述行政处罚决定。 原告肖启海诉称：一、沿河县自然资源局作出的沿自然资处决字〔2020〕第0606号行政处罚决定，认定案涉国有土地面积为1359.59平方米（以下简称“总面积”）的事实不清，证据不足。理由是：沿河县自然资源局认定总面积中的1023.66平方米中至少有500平方米没有被依法征收，将该部分集体土地认定为国有土地，属于面积认定有误。沿河县自然资源局认定总面积（1359.59平方米）中的367.93平方米土地，属于征用后闲置的土地，该局认定为国有土地，属于对土地性质的认定错误。二、沿河县自然资源局认定的面积963.35平方米土地不属于国有土地，该地没有被征收，是原告通过与村民互换，对该地享有承包经营权。原告与刘泽明签订的合同，不属于买卖或者以其他形式非法转让土地。刘泽明不再使用后，可以恢复，不会造成永久性破坏。沿河县自然资源局认定原告对该部分面积的土地的转让行为构成非法买卖集体土地，属于定性错误。三、原告对案涉“沙沟里”土地是否属于国有土地性质不知情，在与沙子街道龙家岩村委会（以下简称“龙家岩村委会”）签订租地协议过程中得到沙子街道领导答复同意租赁后才签订的协议，在主观上不具有非法的动机和目的故意。从龙家岩村委会租得土地后，原告已经将转租收取的租金全部用于平整场地的费用。在与龙家岩村委会所签订的租赁土地协议中约定可以进行平整场地，所得已经实际消耗。如果沙子街道不同意租赁，也不会发生上述情形。四、根据《贵州省土地管理条例》第三十七条规定，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，并可处以非法所得20%以上30%以下罚款。该款规定不属于必须适用的强制性规定。沿河县自然资源局处以21%的罚款，违反了行政处罚的比例原则。基于前述理由，原告认为沿河县自然资源局作出的行政处罚决定不具有合法性，依法应予撤销。但是，被告沿河县人民政府复议决定维持被告沿河县自然资源局的行政行为，该行政行为同样也不具有合法性，二被告的行政行为均侵犯了原告的合法权益。为此，原告依据行政诉讼法的有关规定，提起行政诉讼，请求：1.判决撤销沿河县人民政府作出的沿府行复决字〔2020〕5号行政复议决定；2.判决撤销被告沿河县自然资源局作出的沿自然资处决字〔2020〕第0606号行政处罚决定；3.诉讼费用由二被告负担。 原告肖启海向本院提供了下列证据、依据：龙家岩村委会证明（当庭提交），旨证沿河县自然资源局展示的证据中地块二有645平方米没有被征收或征用。 被告沿河县自然资源局辩称：一、《行政处罚决定书》（沿自然资处决字〔2020〕第0606号）认定事实清楚、证据充分。1.认定土地勘测定界图中地块一、二、三系国有土地证据充分。有原告本人陈述，对金锐、石红英、肖永鹏的调查笔录，收款收据，征收文件，批复用地范围文件，规划红线图及与被征收农户的征收补偿协议，征地面积量算技术总结报告及平面图等证据佐证。原告非法出租国有土地获取利益33.5万元证据充分。2.非法转让土地勘测定界图中地块四963.35平方米（其中包括部分集体土地和国有土地）事实清楚、证据充分，原告非法转让该地块获取利益10.9万元事实清楚证据充分，有与刘泽民签订的一次性转让协议，对原告肖启海、刘泽民、肖智的调查笔录，现场勘丈草图等能够充分证明。二、原告以对是否属于国有土地性质不知情为由推脱法律责任依法不成立。案涉“沙沟里”土地被国家征收是众所周知的事实，并且原告本人也有在“沙沟里”的土地被征收，主观上有非法的动机和目的。三、依据《贵州省土地管理条例》第三十八条的规定进行处罚，适用法律法规正确，按非法所得21%处罚属于从轻处罚。综上，原告诉称的理由均不符合客观事实，无任何证据及理由；被告沿河县自然资源局作出的处罚决定认定事实清楚、程序正确合法，依法应该予以维持。 被告沿河县自然资源局向本院提交了下列证据、依据，1.沿河县纪委转办肖启海《违法线索登记表》，旨证案件来源；2.《立案呈批表》、3.《责令停止违法行为通知书》及法律文书送达回证、4.《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》、法律文书送达回证、原告要求不听证程序的申请书、5.《行政处罚决定书》（沿自然资处决字〔2020〕第0606号）及送达回证，2号、3号、4号、5号证据旨证明被告沿河自然资源局行政处罚程序合法；6.土地勘测定界图及现场地貌图，旨证涉嫌违法出租国有土地和非法转让集体土地的地名、位置、面积及四至边界现状的确认，涉案地块具体划分为四部分；7.原告的身份证复印件及调查笔录，旨证原告于2016年10月1日起至案发期间，将案涉国有土地中地块一、地块、地块二、地块三非法出租获取违法利益）33.5万元的事实，原告非法转让案涉土地获取违法利益（转让费）10.9万元的事实；8.肖永鹏的调查笔录、龙家岩村委会与原告签订的租地协议、现金存款凭证，旨证2016年10月1日，原告与龙家岩村委会达成租地760平方米（实为案涉地块二、三）的协议，原告支付了租金4.5万元的事实；9.金锐的身份证及调查笔录、原告与金锐签订的场地和房屋租赁合同、收条及银行汇款凭证，旨证2016年10月7日，原告与金锐达成租地（案涉地块二）协议，原告收取了租金34万元的事实；10.石红英的身份证复印件及调查笔录、原告与胡知明签订的房屋租赁合同书、租金收条，旨证2018年10月1日，原告与胡知明达成租地（案涉地块三）协议，原告收取了租金4万元的事实；11.刘泽民的调查笔录、肖智身份证复印件及调查笔录、原告与刘泽民签订的土地使用权出让合同，旨证2017年8月9日，原告和肖智共同与刘泽民达成土地出让（案涉地块四）合同，原告收取了刘泽明的转让款10.9万元的事实；12.《国土资源部关于沿河至德江高速公路工程建设用地的批复》（国土资函〔2013〕869号），旨证沿德高速公路工程建设用地面积经过国务院批复同意的事实；13.《县人民政府关于中交一公局贵州沿德高速公路投资建设有限公司申请办理沿河至德江××沿河段用地的批复》（沿府函〔2019〕195号）文件，旨证沿德高速公路沿河段用地面积及用地范围经过沿河县人民政府批复同意的事实；14.沿德高速公路沿河段龙家岩村建设用地规划红线图，旨证土地勘测定界图中地块一、二、三属于规划红线范围内已被征收的国有土地，地块，地块四一部分属于红线内国有土地分属于红线外集体土地的事实；15.沿德高速公沿河段龙家岩村建设用地规划红线内被征土地面积量算技术总结报告和面积量算平面图，旨证龙家岩村涉及被征收土地农户82户的土地位置及面积；土地勘测定界图中地块一、二、三、四（部分土地）规划红线范围内15户农户的土地，经过丈量已被征收的事实；16.沿德高速公路沿河段龙家岩村建设用地规划红线内被征土地勘丈登记表、征地协议书、征地补偿金兑现清册，旨证土地勘测定界图中地块一、二、三、四（部分土地）规划红线范围内15户农户的土地，已被征收并且领取土地补偿款的事实。 被告沿河县人民政府辩称：一、沿河县人民政府作出的复议决定程序合法。首先，行政复议的受理范围符合行政复议范围。原告向沿河县人民政府提出行政复议申请，经审查，原告之申请属于《中华人民共和国行政复议法》第六条、第九条规定之行政复议范围，故沿河县人民政府受理本案行政复议符合法律规定；其次，行政复议的决定符合法定程序。原告于2020年7月28日向沿河县人民政府提出行政复议申请。沿河县人民政府当日予以受理，分别于2020年8月2日将《行政复议受理通知书》（沿府行复受字〔2020〕7号）送达原告、2020年8月4日将《行政复议答复通知书》（沿府行复受字〔2020〕7号）送达沿河县自然资源局，要求沿河县自然资源局在10日内提出书面答复及证据材料。沿河县自然资源局于2020年8月8日作出答复意见书及证据材料。经行政复议机关负责人同意后，2020年9月22日，沿河县人民政府作出的沿府行复决字〔2020〕5号行政复议决定，并分别于2020年10月9日、2020年10月12日向沿河县自然资源局、原告送达复议决定。故沿河县人民政府对行政复议的申请受理、审查及作出决定均严格执行行政复议法规定的法定期限且复议程序符合法律规定。二、沿河县人民政府行政复议决定结论符合相关法律规定。行政复议案件受理后，根据双方当事人提供的相关证据材料，经沿河县人民政府审查后认为沿河县自然资源局作出的行政处罚决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，维持沿河县自然资源局作出的沿自然资处决字〔2020〕第0606号行政处罚决定，故沿河县人民政府作出的沿府行复决字〔2020〕5号行政复议决定结论亦符合相关法律规定。综上所述，原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求依法予以驳回。 被告沿河县人民政府向本院提交了下列证据、依据：第一组：1.行政复议申请书、申请人身份证、行政处罚决定书；2.行政复议案件文书审批表；3.沿河县人民政府行政复议受理通知书及送达回证，旨证沿河县人民政府受理行政复议申请符合法律规定，沿河县人民政府在法定期限内作出受理行政复议案件决定并向原告送达了行政复议受理通知书，程序合法。第二组：4.行政复议受理通知书及送达回证、5.沿河县自然资源局提交的行政复议答辩状、相关证据目录及证据材料，旨证沿河县人民政府在法定期限内向被申请人（被告沿河县自然资源局）送达了行政复议申请书副本，并要求被申请人在规定期限内提出答复，被申请人在规定期限内提交了行政复议答辩状及相关证据材料。第三组：6.行政复议案件决定审批表；7.行政复议决定书及送达回证，旨证被告依照法定程序审查行政复议当事人提交的相关证据材料，依法作出行政复议决定书，并向当事人送达，被告行政复议决定系在法定期限内作出。 经庭审质证，对被告沿河县自然资源局提交的证据、依据，原告肖启海的质证意见为：1号、2号、3号、4号、5号证据真实性无异议；6号证据证明目的有异议，地块，地块二中有一部分未被征收的是集体土地于原告享有承包经营权的责任地，其他的几块地块除了活动板房外，原告没有使用也没有出租；7号、8号、9号、10号、11号证据调查的部门是两个主体，凡是涉及到纪委调查的笔录不能作为本案的证据使用，被告沿河县自然资源局的调查笔录的事实部分认可、部分不认可，涉及到的金额、数额原告无异议，被告沿河县自然资源局对土地性质的陈述与起诉状上的内容有差异；12号、13号、14号、15号、16号证据无异议。被告沿河县人民政府对被告沿河县自然资源局提交的证据、依据无异议。 对被告沿河县人民政府提交的证据、依据，原告肖启海的质证意见为：对被告沿河县人民政府程序性证据无异议，对被告沿河县人民政府复议的结果有异议。被告沿河县自然资源局对被告沿河县人民政府提交的证据、依据无异议。 对原告肖启海提供的证据、依据，被告沿河县自然资源局、沿河县人民政府的质证意见为：证据内容不真实，地块，地块二是在征地红线范围内全部征收，根据被告沿河县自然资源局提供的15号证据和16号证据能够证明地块二是农户范围内的土地全部征收。 本院对上述证据认证如下： 原告肖启海提供的沿河县沙子街道龙家岩村委会出具的证明，无其他证据予以佐证，不予采信。被告沿河县自然资源局提交的5号证据《行政处罚决定书》（沿自然资处决字〔2020〕第0606号）、被告沿河县人民政府提交的第三组中8号证据《行政复议决定书》（沿府行复决字〔2020〕5号）系本案待证法律事实，不作证据分析认定；被告沿河县自然资源局和被告沿河县人民政府提交的其余证据来源合法，内容客观真实，与本案具有关联性，予以采信。 经审理查明，原告肖启海系沿河县沙子街道龙家岩村村民。2013年11月30日，国土资源部作出《国土资源部关于沿河至德江高速公路工程建设用地的批复》（国土资函〔2013〕869号）。沿河县人民政府按照该批复履行征地程序，对沿河县沙子街道（原沙子镇）龙家岩村位于沙子隧道与桐元隧道之间地名为“沙沟里”“老木清”处红线范围集体土地予以征收。沿德高速公路项目建设完工后，部分已征收土地闲置未使用。2016年10月1日，龙家岩村委会与原告肖启海签订租地协议，将地名为“沙沟里”“老木清”处的被征收760平方米土地以每年租金1.5万元出租给原告肖启海使用，租期8年。原告肖启海对租得土地进行平整，并自行扩大用地面积。经贵州跃华建设工程有限公司沿河分公司测量，原告肖启海自行扩大用地面积631.59平方米，共计1391.59平方米。2016年10月7日，原告肖启海与自然人金锐签订场地租赁合同，将上述地块中的1023.66平方米土地（案涉地块二）以每年租金10万元转租给金锐用于钢材批发，租期8年，已收取租金30万元。同时，原告肖启海与金锐签订房屋租赁合同，将原告肖启海在该地块上（案涉地块二）搭建的两间活动板房以每年租金2万元出租给金锐用作办公用房，租期7年，已收取租金4万元。2018年10月1日，原告肖启海与自然人胡知明签订房屋租赁合同，将原告肖启海在上述地块中剩余的367.93平方米土地（案涉地块三）修建的用于经营洗车的一间厂房和三间活动板房以每年租金2万元出租给胡知明用于经营轮胎，租期6年，已收取租金4万元。 另查明，2017年8月9日，原告肖启海与自然人刘泽民签订土地使用权出让合同，原告肖启海与自然人肖智共同将各自承包的龙家岩村共计963.35平方米集体土地以21.8万元转让给刘泽民修建配电建材仓库使用。原告肖启海收取土地转让款10.9万元。 2019年12月19日，被告沿河自然资源局接到沿河县纪律检查委员会违法线索转办函后进行立案，并向原告肖启海发出《责令停止违法行为通知书》，后对相关人员进行询问调查、对现场进行勘测等。2020年1月6日，被告沿河县自然资源局作出行政处罚告知，告知原告肖启海拟对其进行处罚的事实、依据以及原告肖启海享有的听证权利。原告肖启海未申请听证。2020年2月23日，被告沿河县自然资源局作出《行政处罚决定书》（沿自然资处决字〔2020〕第02号）。原告肖启海不服，向被告沿河县人民政府申请行政复议。复议期间，被告沿河县自然资源局以适用法律错误为由自行撤销了《行政处罚决定书》（沿自然资处决字〔2020〕第02号），被告沿河县人民政府遂作出《行政复议决定书》（沿府行复终字〔2020〕2号）。2020年6月6日，被告沿河县自然资源局作出《行政处罚决定书》（沿自然资处决字〔2020〕第0606号），决定对原告肖启海作出如下行政处罚：“一、没收肖启海非法出租国有土地所得33.5万元人民币和非法买卖集体土地所得10.9万元人民币，共计44.4万元人民币；并处非法所得44.4万元人民币21%的罚款9.324万元人民币；罚没款合计53.724万元。二、没收肖启海在案涉国有土地和集体土地上新建的建筑物及其他设施”，并向原告肖启海送达。原告肖启海不服，于2020年7月28日向被告沿河县人民政府申请行政复议。当日，被告沿河县人民政府予以受理。2020年8月4日，被告沿河县人民政府向被告沿河县自然资源局发出《行政复议答复通知书》，要求被告沿河县自然资源局在十日内提出书面答复及证据材料。2020年8月8日，被告沿河县自然资源局作出答复意见并提交证据材料。2020年9月23日，被告沿河县人民政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项，作出了维持被告沿河县自然资源局上述行政处罚决定的《行政复议决定书》（沿府行复决字〔2020〕5号），并于2020年10月12日向原告肖启海送达。2020年10月21日，原告肖启海向本院提起行政诉讼。 本院认为，原告肖启海系案涉行政行为相对人，提起本案行政诉讼主体适格；被告沿河县自然资源局具有对本行政辖区内土地进行监督管理的职能职责，是本案适格被告；被告沿河县人民政府系维持被诉行政处罚决定的复议机关，是本案适格被告。本案的争议焦点为被告沿河县自然资源局作出的《行政处罚决定书》（沿自然资处决字〔2020〕第0606号）以及被告沿河县人民政府作出的《行政复议决定书》（沿府行复决字〔2020〕5号）事实是否清楚、证据是否充分、程序是否合法、适用法律法规是否正确、处罚是否得当。经查，原告肖启海所占用的1391.59平方米土地系为修建沿河至德江高速公路工程而被征用的国有土地。原告肖启海未经批准而将该土地擅自平整并在该地上修建板房的行为属于未经批准非法占用国有土地的行为，应当根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定予以处罚。因原告肖启海不是其所占1391.59平方米土地的权利主体，不构成非法转让土地。被告沿河县自然资源局认定原告肖启海租用国有土地谋取利益，适用《中华人民共和国土地管理法》第七十四条“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”对原告肖启海行为定性不当，适用法律错误，作出的《行政处罚决定书》（沿自然资处决字〔2020〕第0606号）依法应予撤销。被告沿河县人民政府作出维持被告沿河县自然资源局上述处罚决定的《行政复议决定书》（沿府行复决字〔2020〕5号）错误，依法应予撤销。原告肖启海将自己承包的集体土地出让给刘泽民用于修建配电建材仓库并使用的行为事实清楚，证据充分。该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》八十二条“擅自将农民集体所有的土地通过出让、转让使用权或者出租等方式用于非农业建设，或者违反本法规定，将集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款”的规定，依法应予处罚。为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项，判决如下： 一、撤销被告沿河土家族自治县自然资源局于2020年6月6日作出的《行政处罚决定书》（沿自然资处决字〔2020〕第0606号）； 二、撤销被告沿河土家族自治县人民政府于2020年9月23日作出的《行政复议决定书》（沿府行复决字〔2020〕5号）； 三、责令被告沿河土家族自治县自然资源局于本判决生效之日起三个月内重新作出行政行为。 本案受理费五十元，由被告沿河土家族自治县自然资源局和被告沿河土家族自治县人民政府共同负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于贵州省铜仁市中级人民法院。 审 判 长  田茂婵 审 判 员  周宗荣 人民陪审员  王 松 二〇二〇年十二月二十三日 法官 助理  冉光刚 书 记 员  黄雪雷