河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终732号上诉人(原审原告)杨丹丹，女,1986年8月15日出生,住郑州高新技术开发区。委托代理人江**星，郑州市中原区石佛镇法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）郑州高新技术产业开发区梧桐办事处，住所地郑州高新技术产业开发区冬青街**。法定代表人赵庚阳，主任。出庭应诉行政机关负责人刘津铭，该办事处副主任。委托代理人常辉，河南腾耀律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州高新区梧桐办事处秦庄村村民委员会，，住所地郑州高新技术产业开发区秦庄嘉园负责人秦焕民，村主任。委托代理人常辉，河南腾耀律师事务所律师。上诉人杨丹丹因诉郑州高新技术产业开发区梧桐办事处（以下简称“梧桐办事处”）、郑州高新区梧桐办事处秦庄村村民委员会（以下简称“秦庄村委会”）履行行政协议一案，不服河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2020）豫0191行初181号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审查明，2017年7月25日，被告秦庄村委会作为甲方、原告杨丹丹的丈夫秦志作为乙方、梧桐办事处秦庄村拆迁改造指挥部作为丙方签订《拆迁补偿回迁安置协议》一份，本案诉争的协议主要内容为：1.原告家庭共有2口人。过渡期内，过渡补助费每人每月600元、生活补贴每人每月200元。先期过渡费和生活补贴发放从签订协议之日起至2015年3月31日止共六个月，以后每半年发放一次，增减变化按补偿安置方案有关条款执行。过渡期原则上不超过36个月，如36个月内不能及时交付安置房，过渡费加倍发放。交房完成之日起再发放两个月的过渡费作为安置房装修期的过渡费用。2.原告家庭安置住宅用房总建筑面积为180平方米。上述协议签订后，原告家庭成员新增3人，系原告的三个儿子。《秦庄自然村关于改造拆迁补偿安置方案的通告（第3号）》第六条第（三）款第2项显示，过渡期间，政策内新娶媳妇凭入户证明自次月起，开始享受每人每月600元的过渡补助费。2019年7月28日，秦庄村第一批安置房开始分配，在该批分配中原告家庭分得安置房88.72平方米，剩余91.28平方米尚未安置。原审另查明：2019年4月至2019年9月，秦庄村委会向原告家庭发放过渡补助费及生活补贴50900元；2019年10月至2020年3月，秦庄村委会按照原告家庭未分配的安置房面积比例向其发放过渡补助费及生活补贴21298.67元；2020年4月至2020年9月，秦庄村委会同样按照原告家庭未分配的安置房面积比例向其发放了过渡补助费及生活补贴21298.67元。原告认为已签订《拆迁补偿回迁安置协议》的原家庭人员可以按照上述比例发放过渡补助费及生活补贴，但新增人员未享受安置房待遇，不能按比例发放，故诉至一审法院。原审认为：关于梧桐办事处的被告主体资格问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，《拆迁补偿回迁安置协议》系被告秦庄村委会作为甲方、梧桐办事处秦庄村拆迁改造指挥部作为丙方与各村民签订的，根据上述规定，梧桐办事处秦庄村拆迁改造指挥部系由梧桐办事处组建并赋予其行政管理职能的机构，但因该拆迁改造指挥部不具有独立承担法律责任的能力，故当事人提起诉讼时，应以组建该机构的行政机关即梧桐办事处作为被告，故梧桐办事处作为本案被告主体适格。关于新增人员的过渡费及生活补贴是否可以按照未安置房屋的面积比例发放的问题。首先，过渡费是指政府在被拆迁人员的房屋被拆迁后，在过渡期内对可能发生的如租房等必要生活支出的一项补助性费用；因此，过渡费发放的时间起算点一般是从双方签订补偿协议、房屋腾空后开始至被拆迁人安置房分配完毕之日止。本案中，原告家庭在签订补偿协议后虽有新增人员，新增人员同属原告家庭的一分子，按照日常生活习惯，与原告原家庭成员共同居住生活。经庭审查明，秦庄村第一批安置房分配后，签订补偿协议的家庭已全部入住政府分配的安置房，因此，第一批安置房已可以基本满足原告家庭全部成员的居住需求，过渡费的历史使命已完成。对过渡期间，被拆迁家庭新增人员的过渡费补偿标准，目前各地并无统一明确的规定；因各地情况不一，原则上尊重被拆迁家庭所在地的村民委员会之自治意见。结合本案秦庄村委会对过渡期间“政策内新生儿和新娶媳妇同样享受每人每月600元过渡补助费”的政策，因该分配原则并未显失公平，故秦庄村委会按照原告家庭未分配的安置房面积比例向其发放过渡费及生活补贴的行为并无不当。因此，原告的诉讼请求，于法无据，一审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告杨丹丹的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨丹丹负担。杨丹丹不服提起上诉。上诉请求：1.依法撤销郑州高新技术产业开发区人民法院（2020）豫0191行初181号行政判决或者依法改判；2.判令由被上诉人承担本案一、二审的全部诉讼费用。上诉的事实与理由：一、一审法院在采信证据过程中违反相关法规，采用双重标准，袒护被上诉人，显失中立、公平、公正原则。上诉人在一审中所提交的证据六一一秦庄村第四组2019年10月-2020年3月过渡费及生活补贴发放明细表，其来源于被上诉人张贴到上诉人居住的小区内公示栏中，是上诉人用手机拍照保存下来的。明细表中关于上诉人一栏的信息内容为：“序号151-1，户主秦志峰，安置人数2，账号62×××78，实分面积88.72，人均剩余面积45.64，应发人数2，剩余过渡费7338.90，生活费2400，未安置人数3，未安置过渡费25200，总计金额34938.90”，该表中记录的是全村人的过渡费及生活补贴明细表。被上诉人张贴明细表的目的是告知全村人在首次安置回迁后（即2019年10月－2020年3月）每户能领取到的过渡费及生活补贴是多少。被上诉人以明细表的方式向全村人公示了过渡费及生活补贴发放的具体金额及计算方法等，该明细表记录的内容清楚明白，合理公平，精确到小数点后两位数。该证据中显示的过渡费及生活补贴发放数额经过被上诉人决定并制作的，后将该发放明细表张贴公示到小区的。第一、该证据内容详实、信息准确全面，且村上大多数村民都已阅读并拍照保存，能够相互印证，故具有真实性。第二、该证据来源于被上诉人张贴到上诉人居住的小区内公示栏中，是上诉人用手机拍照保存下来的，具有合法性。第三、该证据记录的是上诉人在首次安置回迁后（即2019年10月-2020年3月），被上诉人应当发放的过渡费及生活补贴的具体数额及项下明细，与本案具有关联性。它足以证明被上诉人应当发放给上诉人的过渡费及生活补贴的具体金额及计算方法。大多数村民手机相册中的发放表也能相互印证。然而一审法院偏听偏信被上诉人的一面之词（苛求明细表未加盖办事处的公章），不予以采信该证据，导致案件事实认定错误，进而得出错误的判决。二、一审法院认定新增人员的过渡费及生活补贴可以按照未安置房屋面积比例发放错误。新增人员的过渡费及生活补贴按照什么样的标准发放，一审法院认为对于此，各地没有统一明确的标准，没有裁判的依据，进而认定实际发放正确。上诉人认为：该认定是错误的，理由如下：第一、各地没有统一标准，就应当适用被上诉人在上诉人居住的回迁小区公示的发放表中列明的标准及数额为依据。该发放明细表已经过被上诉人集体决定，并由具体负责人员进行了每家每户的精确计算，进而得出了具体的发放金额。该发放表也经过了公示，对上诉人及被上诉人均具有约束力。第二、法律是禁止反言的，被上诉人作为基层政府应当言必行，行必果，然而被上诉人却公然违反“诚实信用原则”，公然违反公示过的发放表中的承诺，另行按照未公示的错误标准，克扣村民的过渡费及生活补贴，应当予以纠正。第三、被上诉人克扣村民过渡费及生活补贴的行为，是在欺骗、鱼肉百姓。二审应当查清事实、采信上诉人提交的证据，撤销一审判决，支持上诉人的诉请。三、被上诉人严重违反《拆迁补偿回迁安置协议》的约定，已逾期三年多的时间未足额交付回迁房屋，属严重违约，应当受到法律的制裁，承担不利的法律后果。根据《拆迁补偿回迁安置协议》第十条其他事项第4项约定，过渡期原则上不超过36个月，实际过渡期不足36个月的，过渡期按照实际过渡期计算。如36个月内不能及时交付安置房的，过渡费加倍发放。被上诉人应当于2017年10月20日前向上诉人交付安置回迁房屋，结束过渡期，而被上诉人至今未按照协议约定交付安置回迁房屋，已属严重违约，应当承担不利的法律后果。一审法院未考虑上述因素，而是仅依据被上诉人的意见做出的判决，也不具有适当性。综上所述，被上诉人违反诚实信用原则，未按照其公示的过渡费及生活补贴的发放标准进行发放，而是进行了克扣发放。其实老百姓是不懂什么计算标准的，只是被上诉人在发放之前公示了发放标准及数额，而在实际发放时则违反诚实信用原则，减少了公示过的发放数额，才酿成今天之诉讼。一审法院未审查清案件的基本事实，导致判决错误，请二审予以纠正，以定纷止争。被上诉人梧桐办事处辩称：一、被答辩人的上诉请求没有事实根据及法律依据。本案中，被答辩人杨丹丹的丈夫秦志锋与秦庄村委会签订的拆迁补偿回迁安置协议中涉及到的家庭人员为2人，秦庄村委会按照该村的拆迁安置方案及相关费用发放标准，对其家庭发放了过渡费及生活补贴，相应的发放数额均已汇入被答辩人的银行账户，其家庭2人口的过渡费及生活补贴并不存在任何拖欠、扣发。另，村委会按照该村每半年发放过渡费、生活补贴的时间节点及其家庭陆续增加人口数3人的情形（目前其家庭人口数共计8人），对其家庭的过渡费、生活补贴等费用均依法如实进行了发放，如：2019年4月—2019年9月过渡费及生活补贴发放过程中，其家庭人口为5人；2019年10月—2020年3月过渡费及生活补贴发放过程中，其家庭人口为5人，至今全村均已发放到2021年3月份。故，被答辩人家庭的相关费用均如实进行发放到位，该发放的事实均有据可查。需要向合议庭说明的情况是，一是适用于秦庄村整体拆迁改造的政策即《秦庄自然村关于改造拆迁补偿安置方案的通告》（第3号）第六条奖励及补助条款关于过渡补助费、生活补贴的规定中对过渡补助费、生活补贴的发放标准、时间做出了明确规定，并对新增加人员类别进行明确为政策内新生儿及新娶媳妇的入户，以及对新增加人员及转出人员的过渡补助费及生活补贴发放起至也做出了规定，且明确过渡补助费与生活补贴同时发放，每半年统一发放一次（该村发放上述费用的节点是本年10月份至次年3月份为一半年、4月份至9月份为一半年）；二是该第3号通告中规定的过渡补助费及生活补贴均是以家庭为单位进行统一发放的事实，并发放至每户家庭户主代表的银行账户中，一审中各被答辩人均已明确收到了上述费用，且答辩人举证的银行盖章的发放明细表及清单均予以了证实；三是被答辩人家庭的拆迁协议中确认的初始人口数是在2014年9月9日拆迁时按政策人均都能享受安置房90平方米及商业用房20平方米（实施集体管理与经营）的待遇，上述中已阐明新增加的人员只能为政策内新生儿及新娶媳妇，这必然与拆迁时享受安置房待遇的某个人员是直系家属，法理上及日常上均是生活在一起的家庭人员，不能进行割裂分类如谁有安置房、谁无安置房，各村民均应保持及传承家庭和睦的优良风俗；四是案涉拆迁协议并未约定新增人员应发放过渡补助费及生活补贴的条款，但村委会仍以保障本村村民在村改过程中的合法利益为出发点，结合了人要结婚生子的人之常情及从本村实际出发，对政策内新生儿及新娶媳妇凭入户证明自下月起开始享受过渡补助费及生活补贴，充分体现了村改项目造福群众的基本原则，也是群众在改造中受益的富民政策，这受到了广大村民的支持及拥护。自2019年7月底第一期安置房分配后，对分得安置房居住的家庭在2019年10月开始按照实际交房面积的情况进行过渡补助费及生活补贴的发放实情符合客观事实及村改项目政策的规定，且相应民事判决的精神予以了佐证，按未交房面积的比例计算被答辩人家庭的过渡补助费及生活补贴并未侵害到任何村民的实际利益，目前发放的标准是按照拆迁政策及本村实情进行的，这体现了村民利益均衡分配、亦体现了社会公共利益及国家利益的合理分配，截至目前上述费用均已发放到2021年3月份，将会在二期分房结束后予以停发，并完成秦庄村拆迁改造的全部工作。二、一审法院认定事实清楚，适用法律正确。答辩人认为新增人员即新生儿及新娶媳妇的过渡补助费及生活补贴在本案中与其所在家庭亲属之间的该类费用系统一整体，不因有无安置房份额而肆意片面的解释。一审法院对过渡费及生活补贴的意义解释及标准认定符合《郑州市城中村改造管理办法》、《郑州市人民政府关于合村并城的工作指导意见》的精神，对村民利益的分配和社会公共利益及国家利益之间进行均衡，并做出了客观及真实的评判，于法于理、张弛有度的法律释义使人信服。故，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，望二审法院依法予以维持。被上诉人秦庄村委会的答辩意见与梧桐办事处一致。本院二审经审理查明事实与一审查明的事实一致。二审另查明，《秦庄自然村关于改造拆迁补偿安置方案的通告（第3号）》第六条“奖励及补助”的第（三）款“过渡补助费”中规定“1.过渡补助费：……2.过渡补助费的增减：过渡期间，政策内新生儿和新娶媳妇凭入户证明自次月起，开始享受每人每月600元的过渡补助费；户口迁出或去世人员，自户口迁出或销户之日起，下次过渡费补助费不再发放。”二审诉讼中，各方均认可全村被拆迁村民涉及政策内新生儿和新娶媳妇等新增人口的均是按照该拆迁户尚未安置房屋的面积比例发放过渡补助费和生活补贴。另上诉人一审中提交的2015年5月6日秦庄村两委会《会议记录》载明：经秦庄村两委集体会议研究决定：1.在第八届村两委三年任期内，正常新生儿、新娶媳妇可以正常回迁，享受一切村民待遇，但违反计划生育和在异地享受过拆迁待遇的除外。拆迁待遇参照其它各村。2.因拆迁期间正常户口回迁而未入上户的，自入上户口之日次月开始享受发放并补发之前应该享受的过渡费等。本院认为：本案争议的焦点是上诉人诉请判令被上诉人继续履行《拆迁补偿回迁安置协议》，增补新增人口的过渡补助费和生活补贴（自2019年7月至房屋实际安置完毕之日止）的诉讼请求能否成立。其问题实质在于政策内新生儿和新娶媳妇等新增人口的过渡补助费和生活补贴在被上诉人已经安置上诉人家庭部分面积安置房的情况下，是仍按照超过36个月过渡期后每人每月1400元（包括1200元过渡费和200元生活补贴）的标准发放，还是按照尚未安置房屋的面积比例发放。对此，涉案《拆迁补偿回迁安置协议》中仅规定过渡补助费和生活补贴“增减变化按补偿安置方案有关条款执行”。而《秦庄自然村关于改造拆迁补偿安置方案的通告（第3号）》第六条“奖励及补助”的第（三）款“过渡补助费”中规定“1.过渡补助费：……2.过渡补助费的增减：过渡期间，政策内新生儿和新娶媳妇凭入户证明自次月起，开始享受每人每月600元的过渡补助费；户口迁出或去世人员，自户口迁出或销户之日起，下次过渡费补助费不再发放。”可见，对于政策内新生儿和新娶媳妇等新增人口的过渡补助费（含生活补贴）是属于《秦庄自然村关于改造拆迁补偿安置方案的通告（第3号）》规定的“过渡补助费的增减”条款，在没有拆迁补偿安置政策和《拆迁补偿回迁安置协议》的特别约定的情况下，对于“过渡补助费的增减”部分的发放规则，应当同原有安置人口的“过渡补助费”发放规则一致。而该村原有安置人口应得安置房面积获得部分安置后的过渡补助费（含生活补贴）是按照剩余尚未分配安置房面积比例发放，上诉人对此并无异议，却对因新增人口而产生的过渡补助费的增加部分的发放标准提出异议，其所提异议既缺乏拆迁补偿安置政策基础，也缺乏协议基础。另上诉人称其一审中提交的2015年5月6日秦庄村两委会《会议记录》可以支持其主张，但是该《会议记录》形成时间远早于2019年7月秦庄村第一批安置房分配时间，且决议内容仅是“正常新生儿、新娶媳妇可以正常回迁，享受一切村民待遇，但违反计划生育和在异地享受过拆迁待遇的除外。拆迁待遇参照其它各村。”“因拆迁期间正常户口回迁而未入上户的，自入上户口之日次月开始享受发放并补发之前应该享受的过渡费”，并不涉及被安置村民部分安置房面积获得安置后如何支付过渡补助费（含生活补贴）以及新增人口如何支付过渡补助费（含生活补贴）问题，因此，该证据并不能支持上诉人的主张。另就过渡补助费（含生活补贴）的本质而言，系因政府征迁村民房屋，为了解决村民获得安置房之前的居住生活问题，实现被征迁村民的平稳过渡，在不能提供临时过渡周转用房的情况下，为弥补村民过渡期间的临时安置租房损失，向被征迁村民支付一定的费用。根据郑州市城中村改造的政策，如果政府能够提供临时过渡周转用房，就不存在向被征迁村民支付过渡补助费（含生活补贴）的问题。因此，根据郑州市城中村改造的通行做法，在被征迁村民已经获得部分面积安置房，能够解决其居住生活问题的情况下，通常已分配安置房面积对应比例的过渡补助费（含生活补贴）就不再发放，这也符合公平原则。因原安置人口和新增人口的过渡补助费（含生活补贴）是一体计算和发放的，均是为了解决上述人员的临时过渡居住问题，且常理上不论新生婴儿还是新娶媳妇也均是与原安置人口共同居住生活的，因此在原安置人口已经获得部分安置房面积并已经解决居住生活问题的情况下，针对新增人口不考虑其家庭户已经获得部分安置房的情况仍全额发放，有违“损益相抵原则”，有失公允。除非事先出台的拆迁补偿安置方案及政策，或者被上诉人出台的针对新增人口过渡补助费（含生活补贴）发放的新政策是如此规定的，然而本案中均非如此。且秦庄村涉及所有新增人口的过渡补助费（含生活补贴）均是按照尚未分配安置房面积比例发放的，如果仅对上诉人全额发放，会破坏拆迁过渡政策执行的统一性和公平性，造成对其他新增人口的不公平。综上，上诉人的主张缺乏协议基础，也缺乏拆迁安置补偿过渡政策的基础，其上诉请求本院不予支持。一审判决结果正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨丹丹负担。本判决为终审判决。审判长  吕家祥审判员  崔航微审判员  王 冰审判员  郭凤彩审判员  姚付良二〇二〇年十二月二十四日书记员  董胜男