湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终1350号上诉人（原审原告）：黄铁军，男，1959年10月19日出生，汉族，湖南省湘潭市人，住湘潭市岳塘区。上诉人（原审原告）：冯志君，男，1946年1月3日出生，汉族，湖南省湘潭市人，住湘潭市岳塘区。上诉人（原审原告）：许忠安，男，1961年11月2日出生，汉族，湖南省湘潭市人，住湘潭市岳塘区。上诉人（原审原告）：刘正山，男，1962年8月11日出生，汉族，湖南省湘潭市人，住湘潭市岳塘区。上诉人（原审原告）：彭忠梁，男，1972年9月29日出生，汉族，湖南省人，住宁乡市道林镇垅××组××号。上诉人（原审原告）：罗大连，男，1967年4月1日出生，汉族，湖南省湘潭市人，住湘潭市岳塘区。上诉人（原审原告）：冯友先，男，1958年8月18日出生，汉族，湖南省湘潭市人，住湘潭市岳塘区。七上诉人共同委托代理人：余彪，湘潭市雨湖区弘道法律服务所法律工作者。被上诉人(原审被告)：湘潭市人民政府。住所地：湘潭市岳塘区湘潭大道。法定代表人：张迎春，市长。委托代理人：彭崇幸。委托代理人：李雨维。上诉人黄铁军、冯志君、罗大连、许忠安、刘正山、冯友先、彭忠梁与被上诉人湘潭市人民政府撤销行政复议决定一案，不服湘潭市中级人民法院2020年9月21日作出的（2020）湘03行初48号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理，上诉人冯友先、黄铁军、冯志君、彭忠梁、罗大连及七上诉人共同委托代理人余彪、被上诉人湘潭市人民政府委托代理人彭崇幸、李雨维到庭参加诉讼。本案现已审理终结。湘潭市中级人民法院经审理查明，2019年11月12日，黄铁军、冯志君、罗大连、许忠安、刘正山、冯友先、彭忠梁与周国华、周赞钦、王宪布共同向湘潭市自然资源和规划局提交《住宅不动产权证申请办理请求》，请求办理不动产权证，确认土地权属。2020年1月21日，湘潭市自然资源和规划局对黄铁军、冯志君、罗大连、许忠安、刘正山、冯友先、彭忠梁以及周国华、周赞钦、王宪布、许杰、石治平共12人作出《关于的回复》，该回复载明主要内容为“你们12户的房屋所在地范围原属岳塘区板塘乡板塘村安乐组（现为岳塘区五里堆街道学卫社区）。1997年地籍调查显示，你们12户的房屋所使用的土地为集体土地，其中有部分权利人已办理集体土地使用权证。2016年，湘潭市2016年报国务院批准城市用地实施方案六统征地（2016）十一号储备用地项目，该项目已经国土资源部国土资函[2016]476号批复和《湖南省人民政府农用地转用、土地征收审批单》（[2016]政国土字第2205号）批准，你们12户的房屋所在地范围属于集体土地征收红线范围。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第十六条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，该项目先后发布了《湘潭市人民政府征收土地公告》（潭土公字[2017]5号）、《湘潭市国土资源局征地补偿安置方案征求意见稿》（潭征补[2017]55号）和《湘潭市国土资源局征地补偿安置方案实施公告》（潭征补[2017]55-1号），征地补偿款已依法支付给原岳塘区板塘乡板塘村。综上，你们12户的房屋所使用的土地在征收前为原岳塘区板塘乡板塘村农民集体所有土地。根据《中华人民共和国物权法》第二十八条的规定，鉴于你们的房屋所在地正在实施征地拆迁，已经发生物权变动的法律事实，因此，请你们继续配合办理房屋征拆补偿事宜。”黄铁军等七人不服上述回复，通过邮寄的方式向湘潭市人民政府申请行政复议，请求撤销湘潭市自然资源和规划局作出的上述回复，指令湘潭市自然资源和规划局依法为申请人办理住宅不动产权证。2020年3月31日，湘潭市司法局作出潭复补字[2020]第1号《补正行政复议申请通知书》，认为黄铁军等七人提出的行政复议申请中未说明行政复议申请在法定期限内的情况，行政复议委托代理人手续无受托人签名，未说明受托人身份情况，通知黄铁军等七人在接到该通知之日起7日内，对行政复议申请存在的问题予以补正。2020年4月2日，黄铁军等七人提交了《行政复议补正说明》。2020年4月9日，湘潭市人民政府向黄铁军等七人作出潭复受字[2020]第17号《行政复议受理通知书》，决定对黄铁军等七人的行政复议申请予以受理。同日，向湘潭市自然资源和规划局作出潭复答字[2020]第17号《行政复议答复举证通知书》。湘潭市自然资源和规划局在规定期限内进行答复举证。2020年6月5日，湘潭市人民政府作出潭复延字[2020]第12号《延期行政复议决定通知书》，决定期限顺延30日，并于同日送达湘潭市自然资源和规划局，于2020年6月23日送达黄铁军等七人。2020年6月28日，湘潭市人民政府举行案件调查会议，黄铁军等七人未参加。2020年7月6日，湘潭市人民政府作出潭复决字[2020]4号《行政复议决定书》，撤销湘潭市自然资源和规划局于2020年1月21日作出的《关于的回复》，责令湘潭市自然资源和规划局在收到该复议决定书后30个工作日内对申请人提出的不动产登记申请依法重新处理。黄铁军等七人仍不服，向法院提起行政诉讼。请求法院撤销湘潭市人民政府作出的潭复决字[2020]4号行政复议决定。另查明，2019年3月，因湘潭市机构改革，湘潭市国土资源局与湘潭市城乡规划局等部门行政职能整合，新组建湘潭市自然资源和规划局。湘潭市中级人民法院认为，一、《不动产登记暂行条例》第八条第一款规定：“不动产以不动产单元为基本单位进行登记。不动产单元具有唯一编码。”第十七条规定：“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；（四）申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。”第二十条规定：“不动产登记机构应当自受理登记申请之日起30个工作日内办结不动产登记手续，法律另有规定的除外。”根据上述规定，不动产以不动产单元为基本单位进行登记，不动产登记机构对当事人提出的不动产登记申请，应当在法定期限内按上述条例第十七条的规定予以处理。本案中，湘潭市自然资源和规划局在收到黄铁军等人提出的不动产登记申请后，未按照上述规定第十七条的规定区分情况分别予以处理，且对黄铁军等七人提出的不动产登记申请与未提出不动产登记申请的许杰、王宪布一并作出涉案回复，依据不足。另，湘潭市自然资源和规划局于2019年11月12日收到黄铁军等七人等人的不动产登记申请，未作出是否受理的书面决定，直至2020年1月21日才作出涉案回复，超过规定期限。据此，湘潭市人民政府作出涉案行政复议决定，认定湘潭市自然资源和规划局作出的涉案回复缺乏法律依据，程序违法，明显不当，决定撤销涉案回复，并责令其在一定期限内依法重新处理，符合法律规定。三、湘潭市人民政府在行政复议程序中，从受理、审理、作出决定等程序中，均按照《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的规定，履行了相应的程序，充分保障了复议当事人的合法权益。需要指出的是，湘潭市人民政府作出的延期行政复议决定通知，于同日向湘潭市自然资源和规划局予以送达，但直至2020年6月23日才送达给黄铁军等七人，工作存在一定的不足，在今后的工作中，应予以改进。综上所述，湘潭市人民政府作出的涉案行政复议决定，证据确凿，适用法律正确，程序基本合法，处理适当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回黄铁军、冯志君、罗大连、许忠安、刘正山、冯友先、彭忠梁的诉讼请求。案件受理费50元，由黄铁军、冯志君、罗大连、许忠安、刘正山、冯友先、彭忠梁负担。黄铁军等七人不服上述判决，向本院提出上诉称：1.本案遗漏了诉讼主体，应依法将湘潭市自然资源和规划局作为本案的被上诉人，才能依法查明事实，而一审遗漏必要的诉讼主体，是明显的程序违法。2.被上诉人湘潭市政府所作出的复议决定对上诉人土地性质的事实认定错误，决定明显超过复议期限，其程序也明显违法，应当予以撤销。请求：1.撤销湘潭市中级人民法院（2020）湘03行初48号行政判决；2.撤销湘潭市政府所作出的(2020)4号行政复议决定；3.判令确认被上诉人答复的依据与理由违法，并重新认定上诉人的土地权属性质，不动产权证的办理。湘潭市人民政府答辩称：答辩人作出的涉案复议决定符合法定程序，复议决定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。本院对原审查明的事实予以确认。本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权；《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条规定，土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。《土地登记办法》第三条规定，土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。从以上法律法规可以看出，土地权属确认属于人民政府职权，其他各单位和部门均无权确认。本案中，黄铁军等人向湘潭市自然资源和规划局提交《住宅不动产权证申请办理请求》中，认为其使用的是国有土地，故申请办理不动产权证，同时要求市国土资源局确认土地权属。从该申请来看，一个是请求确认土地权属，一个是申请办理不动产权证的要求。湘潭市自然资源和规划局收到该申请后，在《关于的回复》中仅对权属问题认为涉案土地“为原岳塘区板塘乡板塘村农民集体所有土地”，未对申请办理不动产权证问题作出任何意思表示。该回复认定案涉土地性质属集体经济组织所有，系对案涉土地的所有权进行了明确，故该回复具有对案涉土地所有权处理决定的性质。湘潭市自然资源和规划局作为湘潭市人民政府的工作部门和土地争议案件的承办部门，负有调查和调解的职责，无权作出土地权属认定。根据法无授权不可为的行政原则，湘潭市自然资源和规划局作出《关于的回复》中关于土地权属的认定，系超越了法定职权，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第四项之规定，应当予以撤销。湘潭市人民政府涉案的复议决定和原审法院裁判文书的说理部分，仅以《不动产登记暂行条例》来分析本案的情况虽有不当，但撤销湘潭市自然资源和规划局《关于的回复》的结论正确。关于上诉人提出应将湘潭市自然资源和规划局纳入本案上诉人，原审遗漏诉讼主体程序违法的主张问题。经查，上诉人在原审法院起诉时只将湘潭市人民政府列为被告，并未将湘潭市自然资源和规划局列为被告。行政诉讼法第第二十六条第二款也明确规定，复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告，故上诉的该主张没有事实和法律依据，本院不予支持。关于上诉人认为湘潭市政府所作出的复议决定对上诉人土地性质的事实认定错误，应当予以撤销问题。经查，复议决定结论中并无对涉案土地性质作出评价，故该上诉理由没有事实依据。综上，上诉人黄铁军等七人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄铁军、冯志君、罗大连、许忠安、刘正山、冯友先、彭忠梁共同负担。本判决为终审判决。审判长  周光清审判员  李清平审判员  余俊杰二〇二〇年十二月二十一日法官助理张颢严书记员杨柳