辽宁省沈阳市沈河区人民法院行 政 判 决 书（2020）辽0103行初179号原告王景飞，男，1965年8月30日出生，汉族，无业，住址沈阳市铁**。委托诉讼代理人丁长洪，辽宁成功金盟律师事务所律师。被告沈阳市自然资源局，住所地沈阳市和平区南四经街**。负责人赵辉，该局局长。委托诉讼代理人由海，该局工作人员。委托诉讼代理人邸湛蛟，辽宁同方律师事务所律师。原告王景飞不服被告沈阳市自然资源局行政处罚决定，于2020年8月4日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同年8月5日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月21日公开开庭审理了本案。原告王景飞及其委托诉讼代理人丁长洪，被告沈阳市自然资源局的委托诉讼代理人由海、邸湛蛟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告沈阳市自然资源局于2020年1月20日作出沈自然资于洪罚决字〔2019〕第072号行政处罚决定书，决定:1.限期15日内自行拆除不符合土地利用总体规划的9322.22平方米土地（农村道路431.2平方米、坑塘水面8657.50平方米、旱地233.52平方米）上的5285.76平方米房屋，并恢复土地原状；2.对非法占用的3993.66平方米其他草地，处每平方米罚款10元，合计人民币39936.60元。原告王景飞诉称，原告2008年与于洪区平罗街道富强村签订土地承包合同，承包该村土地23亩用于发展养殖业，合同签订后原告在该承包地上投资建有养殖场。2019年1月20日，被告给原告送达了沈自然资于洪罚决字〔2019〕第072号行政处罚决定书。限原告15日内拆除在不符合土地利用总体规划9322.22平方米土地上的5285.76平方米房屋，并恢复土地原状。对非法占用的3993.66平方米其它草地，处每平方米罚款10元，合计人民币3993.60元。原告对此处罚决定不服，理由如下：一、被告所作行政处罚决定认定事实错误。原告所使用土地系通过与富强村签订《土地承包合同》合法取得，该土地承包权已经人民法院判决书予以确认，原告投入巨资将原来荒废的坑塘水面改造成经营用地是历史形成的事实，原告签订《土地承包合同》时尚不存在土地利用总体规划，被告以后来发生的事实认定原告违法属于本末倒置。二、被告行政处罚决定适用法律错误。原告使用的土地并未改变为建设用地，不存在《土地管理法》第44条规定的处罚条件，被告按照《土地管理法》第77条规定处罚属于适用法律错误。综上所述，被告对原告作出的行政处罚决定认定事实不清，适用法律错误，请求法院依法撤销被告作出的行政处罚决定。诉讼请求：一、撤销被告对原告作出的沈自然资于洪罚决字〔2019〕072号行政处罚决定书；二、诉讼费由被告承担。原告王景飞向本院提供以下证据：1.于洪区法院民事判决书，证明原告合法取得的土地面积为15318平方米；2.养殖证明；3.动物防疫条件合格证；4.于洪区现代农业示范区委员会出具的确认情况，2-4号证据证明原告在合法占用的土地上进行养殖生产。被告沈阳市自然资源局辩称，一、被告作出案涉行政处罚决定具有职权依据、事实依据、法律依据，且程序正当。第一、被告作出案涉行政处罚决定具有职权依据。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七十一条：“县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。”之规定，被告作为沈阳市政府工作部门，根据《沈阳市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》室秘发[2019]39号文件，被告主要职责第（十九）项为“负责对全市国土资源的监察管理，依法查处全市违法用地、违反测绘管理和违反矿产资源管理有关法律、法规的行为”。因此，被告有权对原告的违反占地行为进行检查，并依法作出行政处罚决定。第二、被告作出案涉行政处罚决定具有事实依据。经调查，原告王景飞于2006年取得平罗街道富强村土地，未经县级以上人民政府土地行政主管部门批准占地13315.88平方米（草地3993.66平方米，农村道路431.2平方米，坑塘水面8657.5平方米，旱地233.52平方米），在地上建设房屋面积5756.04平方米。该宗地不符合土地利用总体规划。在向原告进行询问时，原告承认其未经批准，私自进行建设。原告存在《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定的，违法占用土地，违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地实施违法建设事实，上述违法事实也经沈阳高新技术产业开发区人民法院作出（2018）辽0192行初134号行政判决书予以认定。被告作出被诉行政处罚决定具有事实依据。第三、被告作出被诉行政处罚决定具有法律依据。被告根据《土地管理法》第四十四条第一款、第七十七条之规定作出被诉行政处罚。第四、被告作出被诉行政处罚决定程序合法。被告依照《行政处罚法》、《国土资源行政处罚法》履行了立案、调查、审理、集体讨论、听证告知、处罚告知后，被告于2020年1月20日依据《土地管理法》第七十七条作出被诉行政处罚决定并向原告送达，程序合法。二、被告作出被诉行政处罚决定，处罚适当。根据《土地管理法》第七十七条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地，县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。”根据《土地管理法实施条例》第四十二条：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。根据《沈阳市规划和国土资源局行政自由裁量权适用规则及基准规定》”3“（一）非法占用耕地以外其他土地的，处每平方米10元罚款；（二）非法占用基本农田以外一般耕地的，处每平方米20元罚款（三）非法占用基本农田的，处每平方米30元罚款”。经调查，原告非法占用土地草地3993.66平方米，农村道路431.2平方米，坑塘水面8657.5平方米，旱地233.52平方米，违反土地利用规划进行建设，故被告作出被诉行政处罚决定适当。被告沈阳市自然资源局向本院提交了行政行为合法性的以下证据、依据：1.立案呈批表；2.责令停止土地（矿产）违法行为通知书；3.法律文书送达回证；4.询问笔录；5.现场照片6张；6.现场勘测笔录；7.坐标测量回执；8.农村土地利用现状二级分类面积汇总表；9.（2018）辽0192行初134号行政判决书；1-9号证据原告对原告占用土地进行现场勘查、测量，并对原告本人进行了询问，原告未经批准，私自占用集体土地进行建设，且并未用于养殖。10.案件讨论笔录；11.撤销行政处罚决定书；12.行政处罚告知书；13.法律文书送达回证及送达照片；14.行政处罚听证告知书；15.法律文书送达回证及送达照片；16.行政处罚决定书送达回证及送达照片，10-16号证据证明原告按照法定程序作出行政处罚决定，送达文书，并告知原告享有听证、陈述、申辩等权利。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：被告提供的1-16号证据，本院对其真实性予以确认。原告提供的1-4号证据，本院对其真实性予以确认。经审理查明，被告沈阳市自然资源局于2020年1月20日作出沈自然资于洪罚决字〔2019〕第072号行政处罚决定书，主要内容为：经调查核实，王景飞于2006年取得平罗街道富强村土地，未经县级以上人民政府土地行政主管部门批准占地13315.88平方米土地（其他草地3993.66平方米、农村道路431.20平方米、坑塘水面8657.50平方米、旱地233.52平方米）建设6026.97平方米房屋。该宗地不符合土地利用总体规划，其中233.52平方米占用基本农田。其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、《基本农田保护条例》第十七条之规定，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条之规定、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条，决定对王景飞作出如下行政处罚：1.限期15日内自行拆除不符合土地利用总体规划的9322.22平方米土地（农村道路431.2平方米、坑塘水面8657.50平方米、旱地233.52平方米）上的5285.76平方米房屋，并恢复土地原状。2.对非法占用的3993.66平方米其他草地，处每平方米罚款10元，合计人民币39936.60元。原告不服，起诉来院。另查明，诉讼中，被告于2020年12月7日作出《关于撤销的决定》，内容为：“王景飞，本机关于2020年1月10日，依法向你送达了《行政处罚告知书》（沈自然资于洪罚告字〔2019〕第072号）、《行政处罚听证告知书》（沈自然资于洪听告字〔2019〕第072号），2020年1月20日，依法向你送达了《行政处罚决定书》（沈自然资于洪罚决字〔2019〕第072号），对你作出如下行政处罚：1.限期15日内自行拆除不符合土地利用总体规划的9322.22平方米土地（农村道路431.20平方米、坑塘水面8657.50平方米、旱地233.52平方米）上的5285.76平方米房屋，并恢复土地原状；2.对非法占用的3993.66平方米其他草地，处每平方米罚款10元，合计人民币39936.60元。经我局审查，该行政处罚案件的集体讨论程序存在错误，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十四条第二款规定，现决定撤销对你作出的《行政处罚告知书》（沈自然资于洪罚告字〔2019〕第072号）、《行政处罚听证告知书》（沈自然资于洪听告字〔2019〕第072号）、《行政处罚决定书》（沈自然资于洪罚决字〔2019〕第072号）。”本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第六十七条：“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查的，适用本法关于自然资源主管部门监督检查的规定。土地管理监督检查人员应当熟悉土地管理法律、法规，忠于职守、秉公执法。”被告沈阳市自然资源局具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。本案在诉讼过程中，被告以程序违法为由撤销了原行政行为，但原告仍坚持告诉，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：确认被告沈阳市自然资源局于2020年1月20日作出的沈自然资于洪罚决字〔2019〕第072号行政处罚决定行政行为违法。案件受理费50元，由被告沈阳市自然资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省沈阳市中级人民法院。审 判 长  高 红人民陪审员  王少宁人民陪审员  曹 红二〇二〇年十二月十八日法官 助理  张家乐书 记 员  周禹岑本判决适用的相关法律依据第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。