河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终566号上诉人（原审被告）郑州市金水区南阳路街道办事处，住所地郑州市金水区东三街16号。法定代表人吴昊，主任。行政出庭负责人张林娟，社区治理办公室副科长。委托代理人方续辉，河南泰豫恒律师事务所律师。上诉人（原审被告）郑州市金水区南阳路街道办事处福园社区居委会。住所地郑州市金水区沙口路126号5号楼。法定代表人曹小伟，主任。行政出庭负责人岳成军，社区党委书记。委托代理人方续辉，河南泰豫恒律师事务所律师。被上诉人（原审原告）王永安，男，汉族，1984年11月7日出生，住郑州市金水区。被上诉人（原审原告）付翠荣，女，汉族，1975年11月15日出生，住郑州市金水区。被上诉人（原审原告）常振，男，汉族，1992年10月17日出生，住河南省淇县。被上诉人（原审原告）李瑞臣，男，汉族，1982年10月7日出生，住河南省杞县。被上诉人（原审原告）李宏斌，男，汉族，1981年2月15日出生，住郑州市。被上诉人（原审原告）刘大鹏，男，汉族，1971年3月14日出生，住河南省杞县。被上诉人（原审原告）朱爱芬，女，汉族，1968年11月30日出生，住郑州市。被上诉人（原审原告）张毅，男，汉族，1980年3月18日出生，住郑州市金水区。被上诉人（原审原告）宋烈敬，男，汉族，1974年11月19日出生，住郑州市。被上诉人（原审原告）张保江，男，汉族，1984年10月29日出生，住河南省林州市。被上诉人（原审原告）王晓行，男，汉族，1976年3月28日出生，住河南省西平县。被上诉人（原审原告）张美丽，女，汉族，1974年5月30日出生，住郑州市中原区。被上诉人（原审原告）樊建荣，女，汉族，1974年2月20日出生，住河南省杞县。被上诉人（原审原告）谢瑞霞，女，汉族，1980年10月5日出生，住河南省巩义市。以上十四名被上诉人共同委托代理人李全永，河南春屹律师事务所律师。上诉人郑州市金水区南阳路街道办事处（以下简称南阳路办事处）、郑州市金水区南阳路街道办事处福园社区居委会（以下简称福园社区居委会）因与王永安等十四名被上诉人撤销行政行为一案，河南省郑州市管城回族区人民法院曾经作出（2020）豫0104行初345号行政裁定，驳回原告起诉，本院作出（2019）豫01行终319号行政裁定，指令继续审理；河南省郑州市管城回族区人民法院作出（2019）豫0104行初185号行政裁定，再次驳回起诉，本院作出（2019）豫01行终319号行政裁定，再次指令继续审理；河南省郑州市管城回族区人民法院作出（2020）豫0104行初13号行政判决后，上诉人南阳路办事处、福园社区居委会不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，通过互联网方式对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：原告王永安等十四人系郑州市金水区沙口路瑞隆城小区业主,持有个人住宅房所有权证，与郑州瑞隆物业管理有限公司均签订有前期物业管理服务协议，对双方的权利义务进行了约定。自2018年1月起，该小区部分业主代表开始向被告南阳路办事处房管科提出申请要求成立业主大会，选举产生业主委员会。2018年9月26日，被告福园社区居委会向沙口路瑞隆城小区业主发出《公告》，主要内容为，小区已符合成立业主大会条件，拟开展筹备工作，并对产生的方式、报名条件等进行了具体说明，确定筹备组业主代表人数8名，由业主自荐、联名推荐产生。2018年10月12日，被告福园社区居委会就成立业主大会筹备组再次向瑞隆城小区业主发出《公告》，主要内容为：“……在规定时间内有25名业主报名参与。经南阳路办事处和福园社区对以上报名人员按照报名条件进行资格审查，均不合格。鉴于此情况，沙口路瑞隆城（小区）成立业主大会条件不成熟，程序自动终止”。2018年10月16日，二被告就上述公告相关事项联合作出《情况说明》，对包括本案原告在内的多名业主物业费交纳相关情况进行说明：……资格审查中根据郑州瑞隆物业管理有限公司提供的前期物业管理服务协议和物业交费单据中显示，物业费交纳情况为王晓行等八名欠物业管理费，李宏斌等十七名未按时交纳物业管理费。原告等十四人对此不服，认为二被告作出的行政行为侵犯了自身合法权益，引起争讼。本案在审理中，被告南阳路办事处对2018年10月12日作出的《公告》行为系福园社区居委会受其委托而共同作出予以确认。原审法院认为：本案系一起原告与被告因业主大会筹备组终止成立而引起的行政诉讼案件。根据原、被告各方的诉辩意见，本院分析如下：关于原告主体资格。《中华人民共和国物权法》第七十条规定：“业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利”。结合《河南省物业管理条例》相关规定，业主大会筹备组应由街道办事处、乡镇人民政府、社区居（村）民委员会、建设单位的代表组成，其中业主代表人数比例不低于二分之一，业主代表的产生方式由街道办事处、乡镇人民政府征求业主意见后确定。本案原告均拥有小区住宅合法产权，享有通过业主自行管理物业的方式参与小区共有部分共同管理及业主大会筹备工作的权利。二被告作出的《公告》是对业主大会筹备过程中相关事项所作出的决定，内容涉及原告能否当选筹备组成员及业主代表等权利，其行为结果与原告有直接利害关系，属可诉的具体行政行为，故原告具有起诉权利，主体适格。《情况说明》，是二被告作出具体行政行为的事实根据，是对业主物业费交纳客观情况所进行的描述，应属证据的一种，不具有法律上的、必然的约束力，并非是具有行政证明力的具体行政行为，对原告的权利义务不产生实际影响，不属于具体行政行为，不具有行政可诉性。关于被告作出的《公告》行为是否合法。一、二被告在该具体行政行为中的职责范围。《中华人民共和国物权法》第七十五条第二款：“地方人民政府有关部门应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助”。国务院《物业管理条例》第十条，“同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会。”。同时《河南物业管理条例》第七条对街道办事处、社区居委会的职责进行了详细规定。成立业主委员会筹备组是二被告在业主申请成立业主大会过程中所应履行的组织、指导和协调职责，故本案二被告主体适格。二、被告作出具体行政行为是否适用法律正确。如前阐述，《河南省物业管理条例》第二十条规定，被告在接到原告等人的申请后，应当在三十日内组织成立首次业主大会筹备组，同时对业主代表人数、产生方式也进行了详细规定。由此看出，本案被告以原告欠交或未按时交纳物业费不符合筹备组人员报名资格为由，终止业主大会筹备程序并没有相关法律依据。三、物业费交纳情况能否足以成为被告作出行政行为的合法事实根据。本院认为，本案原告与小区物业公司虽然签订有《物业管理服务协议》，按照协议约定享有其相互对应的权利义务。但在履行民事法律关系的权利义务中，任一方所出现的违约行为及情形并不足以禁止业主享有的参与物业管理、维护业主权益的权利，在业主参与物业管理过程中所形成的行政法律关系则应当用行政法则予以裁量。《河南省物业管理条例》第十七条规定，业主在物业管理活动中，履行下列义务：（六）按时交纳物业服务费用。上述规定的立法宗旨是针对全体业主在物业管理活动中应履行的义务，立法目的只是对业主取得物业管理权利的一种限制，而非唯一标准，而这种权利的限制应用至本案中应视原告欠交、逾期交纳物业费的情节、原因以及是否损害到业主的共同利益等实际情况，并结合原告应有的参与筹备组报名资格权利的法律基础，筹备组产生成立条件要求等，从而依法对物业费问题引起的行政法律关系予以综合判断和认定，因而需要被告具备充足的事实根据；即使本案原告存在欠交或迟延交纳物业费的情形，足以否定其参与筹备组的资格，也并无法律规定二被告可以以此为由终止业主大会筹备组的成立程序。本案被告仅凭物业公司提供的交费凭证即取消原告参选资格，终止筹备业主大会程序，缺乏充分的事实根据和法律依据，作出的《公告》行为明显不当。关于原告要求对《河南省业主大会和业主委员会指导规则》合法性审查问题。本院认为，本案中，原告在起诉时未对该规范性文件的合法性提出附带审查请求，在上级法院指定继续审理程序之前的一审、二审调查、辩论阶段也未提出，而是在此之后基于被告在答辩时将此规范性文件作为抗辩理由而增加的请求，且本案涉及到审查的具体行政行为即《公告》中也并未引用该规范性文件的相关条款，故不符合《中华人民共和国行政诉讼法》关于规范性文件附带审查的相关规定，对其审查申请本院不予支持。综上所述，本案二被告共同作出的行政行为主要证据不足，缺乏法律依据，应依法予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（六）项及相关法律规定，判决：一、撤销被告郑州市金水区南阳路街道办事处、郑州市金水区南阳路街道办事处福园社区居委会2018年10月12日作出的《公告》；二、驳回原告王永安、付翠荣、常振、李瑞臣、李宏斌、刘大鹏、朱爱芬、张毅、宋烈敬、张保江、王晓行、张美丽、樊建荣、谢瑞霞的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告郑州市金水区南阳路街道办事处、郑州市金水区南阳路街道办事处福园社区居委会各负担25元。上诉人南阳路办事处、福园社区居委会不服，上诉称：1.请求二审依法撤销一审判决,改判驳回被上诉人全部诉讼请求或发回重审;2.本案一审、二审诉讼费均由被上诉人承担。事实与理由:一、上诉人对被上诉人要求成立筹备组的主张有法定的组织、指导、协助职责,在报名成为筹备组成员资格不符合法律、法规及管理规约的情况下,上诉人有权宣布筹备组成立程序终止。并不存在只要业主申请成立筹备组,筹备组就必然成立的情况。《中华人民共和国物权法》第七十五条第二款、国务院《物业管理条例》第十条及《河南省物业管理条例》第七条规定,上诉人对被上诉人成立业主大会筹备组的主张有法定的组织、指导、协助的职责。根据上述规定可知,上诉人的组织、指导和协助的职责的含义不仅包含被上诉人要求成立筹备组时,上诉人根据法律及相关规定及管理规约的约定,在被上诉人符合公告条件时成立筹备组的职权,还包含在所有报名筹备组成员不具备公告条件时导致筹备组无法成立而宣告终止的职权。因此,上诉人有权在所有报名参加筹备组成员不符合公告条件时宣布成立筹备组的成立程序终止。故一审法院单纯以只要业主申请成立筹备组,那么筹备组就必须成立,而不考虑筹备组成员是否具备资格的判决思路明显违背了国务院《物业管理条例》、《河南省物业管理条例》及《河南省业主大会和业主委员会指导规则》有关筹备组成员资格标准的规定及基本原则。二、上诉人在综合判断事实根据及法律法规依据后,作出的涉案公告。一审法院以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第(六)项作出判决系法律适用错误。1.从事实方面,被上诉人均存在长期拖延缴纳或拒绝缴纳物业费的事实。根据被上诉人所在小区的物业公司提供的证据显示,长期拖延缴纳物业费的被上诉人名单为李宏斌、张毅、李瑞臣、付翠荣、常振、朱爱芬、王永安等,长期未缴纳物业费的被上诉人名单为王晓行、张美丽、张保江、樊建荣、刘大鹏、宋烈敬、谢瑞霞等。上述人员并非一次两次因故不交或迟交物业费,而是短则一年,长则数年拖欠物业费。在物业公司催交之后,仍旧存在拖欠物业费的情形。被上诉人的行为不仅主观上存在恶意拖欠的故意,客观上也严重损害了其他按时缴纳物业费业主的共同利益。2.上诉人是依据行政法上的规定对被上诉人的行为进行综合判断,而作出的行政行为,而并非如一审判决认定的将“不按时缴纳物业费作为唯一标准”。根据国务院《物业管理条例》第二条、第七条、第十六条的规定及河南省住房与城乡建设厅《河南省业主大会与业主委员会指导规则》第十八条、第三十七条,可知,筹备组成员应当具备上诉人在2018年9月26日公告中的资格条件。所公告的条件既是法律法规的规定,又是管理规约的约定。恶意拖欠物业费的行为既是民法上违背诚实信用的行为;也是上诉人依据行政法律、法规及规范性文件等判断被上诉人不符合成为筹备组成员的重要依据。上诉人认可一审法院认为“《河南省物业管理条例》的按时缴纳物业费的立法目的是对业主取得物业管理权力的一种限制”,那么对于被上诉人恶意拖欠物业费的行为,上诉人在法律法规授权的范围内对其作出限制,明显不违反法律法规的规定。3.被上诉人拒付物业费行为的法律评价是损害他人合法权益的行为。其不具备法律法规规定的成为筹备组成员的资格。若被上诉人成为筹备组成员明显违反法律法规规定。根据《中华人民共和国物权法》第八十三条:“业主应当遵守法律、法规以及管理规约。业主大会和业主委员会,对拒付物业费等损害他人合法权益的行为,有权依照法律、法规以及管理规约,要求行为人停止侵害、消除危险、排除妨害、赔偿损失。”可知,对于被上诉人拒交或恶意拖欠的行为,上述条文明确认定其为损害他人合法权益的行为。根据河南省住房与城乡建设厅《河南省业主大会与业主委员会指导规则》第十八条第二款:“筹备组业主代表的基本条件不得低于本规则业主委员会成员条件。”第三十七条规定业主委员会成员的条件为“按时缴纳物业费、热心公益、责任心强、公道正派、诚实守信、廉洁自律”等。可知,在被上诉人的行为已被物权法认定为损害他人合法权益的行为,其根本不符合“热心公益、责任心强、诚实守信”等成为业主大会筹备组成员资格的条件。4.作为一个拥有1000余户业主的小区,若筹备组成员中业主代表均存在恶意拖欠拒交物业费等被法律认定为损害他人合法权益的行为,那么这既是在事实上鼓励不诚信、不负责任的行为,也明确违反了物权法的相关规定。综上,终止筹备组成立的责任并非是上诉人导致的。上诉人作出的行政行为事实清楚、证据确凿,法律适用准确,应当被法院认定为合法有效。三、上诉人在多次开庭审理中明确陈述,上诉人作出涉案公告的依据是《河南省物业管理条例》第七条、河南省住房与城乡建设厅《河南省业主大会与业主委员会指导规则》第十八条、第三十七条等,上诉人虽未在涉案公告中明确表述,但这是上诉人作出行政行为的规范依据,并非是上诉人没有依据,也非上诉人超越职权或滥用职权的行为,一审判决认定上诉人作出行政行为没有事实根据及法律依据是错误的。综上,一审判决认定事实错误、法律适用错误。请求二审法院在查明事实的基础上,依法改判驳回被上诉人的全部诉讼请求或发回重审。王永安等十四名被上诉人辩称，1.上诉人对于被上诉人成立筹备组负有指导和监督的职责。被上诉人要求成立小区筹备组是根据《河南省物业条例》和《物权法》的相关规定。成立业主大会和业主委员会，必须依照法律法规的规定。而对于河南省住建厅的指导规则在与法律法规相冲突的情况下，不应当作为其作为行政行为的弥补。2.被上诉人不存在拖欠物业费的情形。被上诉人小区成立业主委员会及成立筹备组的过程中，被上诉人积极缴纳了物业费用，入选筹备组的当事人当时并不存在拖欠物业费的情形。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。本院经审理查明的事实与一审认定一致。本院认为，关于王永安等十四名被上诉人诉讼主体资格问题。由于上诉人南阳路办事处、福园社区居委会于2018年10月12日作出的《公告》内容涉及被上诉人是否符合业主大会筹备组业主代表的报名条件，与被上诉人有直接利害关系，属于可诉的具体行政行为，一审认定被上诉人具有诉讼主体资格合法有据。上诉人所作的《情况说明》主要涉及业主物业费交纳情况，对被上诉人的权利义务不产生实际影响，不具有行政可诉性。被上诉人要求对《河南省业主大会和业主委员会指导规则》进行合法性审查的问题，一审已予以论述。对上述问题，二审各方均未提出异议，本院不再过多评述。关于上诉人2018年10月12日所作《公告》的合法性是各方争议的焦点问题。《物业管理条例》第七条：“业主在物业管理活动中，履行下列义务：（一）遵守管理规约、业主大会议事规则；（二）遵守物业管理区域内物业共用部位和共用设施设备的使用、公共秩序和环境卫生的维护等方面的规章制度；（三）执行业主大会的决定和业主大会授权业主委员会作出的决定；（四）按照国家有关规定交纳专项维修资金；（五）按时交纳物业服务费用；（六）法律、法规规定的其他义务”。第十条：“同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。但是，只有一个业主的，或者业主人数较少且经全体业主一致同意，决定不成立业主大会的，由业主共同履行业主大会、业主委员会职责”。《河南省物业管理条例》第七条：“街道办事处、乡镇人民政府组织、指导、协调本辖区内各物业管理区域成立业主大会或者业主代表大会(以下统称业主大会)，选举业主委员会，监督业主大会、业主委员会依法履行职责，调解物业管理中的纠纷，协调和监督老旧小区物业管理，协调物业管理与社区建设之间的关系。社区居(村)民委员会协助街道办事处、乡镇人民政府做好物业管理的相关工作。”第十七条：“业主在物业管理活动中，履行下列义务:(一)遵守业主公约或者管理规约、业主大会议事规则;(二)遵守物业管理区域内物业共用部位和共用设施设备的使用、公共秩序和环境卫生维护等方面的规章制度;(三)执行业主大会的决定和业主大会授权业主委员会作出的决定;(四)按照有关规定交纳专项维修资金;(五)遵守国家和省有关房屋装饰装修的规定;(六)按时交纳物业服务费用;(七)法律、法规规定的其他义务。业主不得以放弃权利为由不履行业主义务”。第二十条：“符合成立业主大会条件的，建设单位或者十人以上业主联名可以申请成立首次业主大会筹备组。街道办事处、乡镇人民政府应当在收到申请后三十日内组织成立首次业主大会筹备组，并自筹备组成立之日起六十日内组织召开首次业主大会会议。首次业主大会筹备组由街道办事处、乡镇人民政府和业主、社区居(村)民委员会、建设单位的代表组成，其中业主代表人数比例不低于二分之一;业主代表的产生方式由街道办事处、乡镇人民政府征求业主意见后确定。筹备组组长由街道办事处或者乡镇人民政府的代表担任。单位小区首次业主大会会议的筹备工作，由其所在单位发起，物业管理行政主管部门、街道办事处、社区居民委员会应当配合”。上述法律、法规均规定业主按时交纳物业服务费用是其基本义务，从业主中选出业主代表参与筹备业主大会，进而选举业主委员会。在此过程中，业主的基本义务始终附随。同时，本案上诉人南阳路办事处负有组织、指导、协调的法定职责，福园社区居委会有协助管理的义务。本案所涉2018年9月26日《公告》已确定业主大会筹备组业主代表的产生方式及报名条件，其中报名条件第1条明确：遵守国家有关法律、法规或者管理规约、业主大会议事规则，积极履行业主义务，按时交纳物业服务费等相关费用。该内容符合上述法律、法规规定，业主也未提出异议。因此2018年10月12日《公告》正是基于上述《公告》进行是否符合条件的审查，符合法律、法规的规定。故被上诉人要求撤销该《公告》，理由不能成立，不予支持。需要指出的是，该《公告》所载明的“沙口路瑞隆城（小区）成立业主大会条件不成熟，程序自动终止”，应理解为截止2018年10月12日即《公告》发出之日，被上诉人所在小区筹备成立业主大会暂时中止，而非不能成立，待条件具备，可以重启该程序。综上，一审认定事实清楚，程序合法，但对法律理解有误，导致判决不当，本院应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销河南省郑州市管城回族区人民法院（2020）豫0104行初13号行政判决；二、驳回王永安等十四名被上诉人的诉讼请求。一、二审案件受理费100元，由王永安等十四名被上诉人负担。本判决为终审判决。审判长  崔航微审判员  王 冰审判员  姚付良二〇二〇年十二月二十四日书记员  王卓奇