宁夏回族自治区银川市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）宁01行终405号 上诉人（原审原告）肖朝平，男，1988年9月23日出生，汉族，渔业养殖户，住宁夏回族自治区贺兰县。 委托代理人黄立娥，宁夏清之清律师事务所律师（特别授权）。 被上诉人（原审被告）银川市生态环境局贺兰分局，住所地宁夏回族自治区贺兰县创业东路政务中心**。 法定代表人杨学生，局长。 行政机关出庭负责人陈伏贵，该局副局长。 委托代理人杜涛，宁夏兴业律师事务所律师（特别授权）。 委托代理人马学芳，宁夏兴业律师事务所律师（特别授权）。 上诉人肖朝平因与被上诉人银川市生态环境局贺兰分局环境保护行政管理一案，不服银川铁路运输法院（2020）宁8601行初186号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2005年4月10日，原告的父亲肖登万分别与孙万银、李峰和李明、孙新民签订了《鱼池承包合同书》，其中从孙万银处承包鱼池面积为80亩，从李峰和李明处承包鱼池面积为60亩，从孙新民处承包鱼池面积为40亩，承包期均为20年，自2005年5月1日至2025年5月1日。后肖登万将上述鱼池交由原告进行生产经营，原告投入资金对鱼池和沟渠进行改造，建设了住房和库房，购置了增氧机、水泵、投料机等养鱼设备。2019年4月17日，贺兰县人民政府作出贺政发[2019]39号《贺兰县人民政府关于印发贺兰县水源地禁养工作实施方案的通知》，该通知明确南梁水源地为市级一级水源地保护区，保护区范围内全面禁止养殖，南梁水源地涉及乡镇为南梁台子、常信乡、洪广镇，要求被告对限定期限内未将畜禽及水产品搬离水源地的养殖场户下发处罚通知书，责令拆除或者关闭。2019年9月5日，被告作出贺环限改[2019]336号《环境违法行为限期整改通知书》，责令原告于2019年9月20日之前搬迁出水源地。原告不服，故诉至法院，请求依法判令：1、确认被告作出的贺环限改[2019]336号《环境违法行为限期整改通知书》违法，并赔偿由此给原告造成的损失60万元（从孙万银处承包80亩鱼池花费7.6万元；从李峰处承包60亩花费5.4万元；从孙新民处承包40亩花费3.6万元；改造鱼池花费20.32万元；燃油费20.8896万元；架设线缆、购买水管水机花费2.952万元；养鱼设备购置费16.09万元；提前贱卖鱼损失12万元）；2、本案诉讼费用由被告承担。 另查明，2008年7月15日，宁夏回族自治区人民政府作出宁政函[2018]130号批复，认定银川南梁水源地为水源保护区，且规定“以布井区向外100米范围为一级保护区，以一级保护区边界向外50米范围为准保护区”。2018年4月28日，银川市人民代表大会常务委员会作出《关于调整南梁饮用水水源地保护范围的决定》，对南梁水源地保护区的范围进行了调整，调整了银川市南梁饮用水水源地一级保护区总面积为25.25平方千米及保护区的坐标。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，行政案件的起诉期限为相对人自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，被告于2019年9月5日作出《环境违法行为限期整改通知书》并向原告送达时，未告知原告起诉期限，原告于2020年5月29日提起本案诉讼，未超过起诉期限。 《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条规定，禁止在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目；已建成的与供水设施和保护水源无关的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。禁止在饮用水水源一级保护区内从事网箱养殖、旅游、游泳、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动。第九十一条规定，有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处十万元以上五十万元以下的罚款；并报经有批准权的人民政府批准，责令拆除或者关闭：（一）在饮用水水源一级保护区内新建、改建、扩建与供水设施和保护水源无关的建设项目的；（二）在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目的；（三）在饮用水水源准保护区内新建、扩建对水体污染严重的建设项目，或者改建建设项目增加排污量的。在饮用水水源一级保护区内从事网箱养殖或者组织进行旅游、垂钓或者其他可能污染饮用水水体的活动的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，处二万元以上十万元以下的罚款。根据上述法律规定，对于水源地保护区内的污染行为，环境保护主管部门享有责令停止违法行为，处以罚款的权限，县级以上人民政府享有责令拆除或者关闭的权限，且对于饮用水水源一级保护区和饮用水水源准保护区内的行为是否违法在认定标准上并不相同。本案中，被告作出的限期整改通知书认定原告的225亩鱼池位于南梁水源地准保护区禁养范围内，而被告当庭提交的证据证明原告经营的鱼池位于南梁水源地水源一级保护区范围内，故通知书中的事实认定存在错误；被告在该通知书中责令原告搬迁出水源地，超越了法律规定的职权范围。综上，被告作出的《环境违法行为限期整改通知书》认定事实不清，超越职权，原告诉请要求确认违法，法院予以支持。 关于原告提出的赔偿请求，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。第五条规定，属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：（一）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；（三）法律规定的其他情形。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。 本案中，被告虽对原告作出《环境违法行为限期整改通知书》，责令原告于2019年9月20日之前搬迁出水源地，但原告在收到限期整改通知书后并未按照该期限将鱼池搬迁出水源地，期限届满后，被告亦未采取强制措施迁移原告的鱼池或变卖鱼产品。原告承包、改造225亩鱼池的投入并未遭受损失，其售卖鱼产品的行为属于原告的自主经营活动，即使存在低价售卖，也非因被告作出的整改通知直接造成。根据上述法律规定，被告作出具体行政行为虽然违法，但与原告所诉赔偿不存在直接因果关系，故原告要求被告赔偿因行政行为违法造成原告低价售卖鱼、鱼苗和原告承包、改造鱼池的费用遭受损失共计60万元的请求，法院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告银川市生态环境局贺兰县分局于2019年9月5日作出的贺环限改[2019]336号《环境违法行为限期整改通知书》违法；二、驳回原告肖朝平的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告银川市生态环境局贺兰县分局负担。 宣判后，肖朝平不服，向本院提起上诉称，一、一审判决认定事实错误。1、宁夏回族自治区人民政府2008年7月15日作出宁政函（2018）130号批复，认定银川南梁水源地为水源保护区，规定以“布井向外100米范围一级保护区，以一级保护区边界向外50米范围为准保护区。”2005年4月10日上诉人父亲分别于孙万银等人签订《渔业承包合同》，承包鱼池面积205亩，承包期限均为20年，承包期限自2005年5月1日至2025年5月1日。上诉人父亲后来将鱼池交给上诉人生产经营，上诉人进行了改造。此时上诉人渔业养殖均不在宁政函（2018）130号批复规定的一级保护区及准保护区范围内。2、2018年4月28日，银川市人民代表大会常务委员会作出《关于调整南梁饮用水水源地保护范围的决定》，对南梁水源地保护区的范围和坐标进行了调整。即便如此，上诉人的养殖面积仅仅是部分纳入了保护区的范围内。一审法院否定上诉人合法养殖在先，水源地保护范围调整在后，因被上诉人的持续违法行为给上诉人造成损害的事实。二、被上诉人在《限期整改通知书》及被上诉人庭审中提交的证据均证明了被上诉人对“准保护区”和“一级保护区”的认定错误，证实被上诉人在对水源地保护工作上以及执法工作中对保护水源地保护范围分布出现扩大的错误，还扩大了上诉人被禁养的面积，以及由此造成的损失。三、依据《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，案涉《限期整改通知书》存在超出法定职权、违反《中华人民共和国行政处罚法》法定原则、违反行政法损害比例最小原则等情形，故应当进行赔偿。四、一审判决驳回上诉人的损害赔偿请求错误。案涉《限期整改通知书》决定的搬迁水源地的期限内，被上诉人的违法执行行为也在继续。上诉人收到该《限期整改通知书》后，主动搬迁、变卖鱼产品等，并非正常经营活动。且在此期间，被上诉人工作人员不间断的催促上诉人清池搬迁。综上，请求二审法院：1、维持银川铁路运输法院（2020）宁8601行初186号行政判决第一项；2、撤销银川铁路运输法院（2020）宁8601行初186号行政判决第二项，依法改判由被上诉人依法赔偿被上诉人的违法行为给上诉人造成的经济损失60万元。 被上诉人银川市生态环境局贺兰分局辩称，被上诉人作出的《环境违法行为限期整改通知书》认定事实清楚，作出程序合法，不存在违法的情形。被上诉人的行为并未给上诉人造成经济损失。本案中，被上诉人仅针对上诉人违法行为依法作出限期整改通知，但并未采取强制措施实施搬迁，未造成上诉人损失。即便上诉人称其遭受损失，系其自身经营原因导致，与被上诉人作出具体行政行为之间无因果关系，被上诉人依法不应当承担赔偿责任。请求二审法院：驳回上诉，维持原判。 本院二审期间，双方当事人均未向本院提交新证据。 二审审理查明的事实与一审审理查明的事实相同，本院予以确认。 本院认为，依据《中华人民共和国水污染防治法》第六十五条、第九十一条的规定，对于饮用水水源一级保护区和饮用水水源准保护区内的行为是否违法认定的标准不同，且应由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，作出相应的行政处罚并报经有批准权的人民政府批准。根据被上诉人银川市生态环境局贺兰分局提交的证据，上诉人肖朝平的鱼池位于南梁水源地一级保护区范围内。案涉《环境违法行为限期整改通知书》中认定上诉人鱼池位于南梁水源地准保护区及典农河两侧100米禁养范围内，系认定事实错误；被上诉人责令上诉人搬迁出水源地，超越了法律规定的职权范围。案涉《环境违法行为限期整改通知书》存在认定事实不清及被上诉人超越职权的情形，应确认违法。被上诉人作出该《环境违法行为限期整改通知书》后，并未采取强制措施迁移上诉人的鱼池或者变卖鱼产品。上诉人收到该《环境违法行为限期整改通知书》后，自行售卖鱼产品等行为并非该整改通知书直接导致的。故被上诉人作出该整改通知书的行政行为与被上诉人所遭受的损失之间不存在直接因果关系，不应予以赔偿。一审判决确认案涉《环境违法行为限期整改通知书》违法，并驳回上诉人的其他诉讼请求，并无不当。关于上诉人在本案二审期间提出的被上诉人存在扩大水源地保护区范围的上诉理由，因其未提供合法有效的证据予以证实，本院不予采纳。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人肖朝平负担。 本判决为终审判决。 审判长 丁 瑾 审判员 刘煜姗 审判员 马建菲 二〇二〇年十二月二十八日 书记员 杨青青 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……