辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终636号上诉人（一审被告）大连保税区管理委员会，住所地大连保税区黄海西四路**。负责人刘爱民，该委员会主任。委托诉讼代理人王飞，辽宁展恒律师事务所律师。被上诉人（一审原告）李东，男，1965年11月12日出生，汉族，住大连市保税区。委托诉讼代理人张强，辽宁星业律师事务所律师。被上诉人（一审被告）大连保税区二十里堡街道办事处，住，住所地大连保税区二十里堡街道/div>负责人孙财有，该办事处主任。委托诉讼代理人董建文，辽宁展恒律师事务所律师。被上诉人（一审被告）大连保税区规划和土地房屋局，住，住所地大连保税区管理委员会综合服务楼**/div>负责人孙军，该局局长。委托诉讼代理人唐鹏林，辽宁展恒律师事务所律师。李东诉大连保税区管理委员会（以下简称保税区管委会）、大连保税区二十里堡街道办事处（以下简称保税区街道办）、大连保税区规划和土地房屋局（以下简称保税区房屋局）行政补偿一案，大连市中级人民法院作出（2019）辽02行初110号行政判决。上诉人保税区管委会不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，李东于1997年取得集建(1997)字第1101754号集体土地建设用地使用证，于2002年在自家园地盖建自用房屋若干，于2006年12月13日取得位于金州区××里堡镇××79.1平方米房屋权证(证号：金村房字**)。上述房屋占用土地为村集体土地，位于金州区××富岭村。因行政区划调整，二十里堡镇富岭村划归大连保税区管辖。2012年12月25日，大连保税区规划和土地房屋局发布征收土地公告，对二十里堡镇富岭村的土地进行征收。一审法院认为，本案系李东提起的要求保税区管委会、保税区街道办、保税区房屋局履行动迁补偿职责的履责诉讼案件。从各方当事人的诉辩意见看，本案争议的焦点在于：1.被告主体适格问题；2.相关的要求动迁补偿的事实前提即征收的事实是否存在；3.相关的要求履责并赔偿的诉讼请求能否成立。首先应当审查的是保税区管委会、保税区街道办、保税区房屋局是否具有相应的补偿职责。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”第四十七条规定，“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收其他土地的土地补偿费和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照征收耕地的土地补偿费和安置补助费的标准规定。被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，“。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”根据上述规定可知，保税区管委会、保税区街道办和保税区房屋局在组织实施征收行为的过程中，均具有对被征收的集体土地上的房屋等地上附着物的权利主体给予相应补偿的法定职责。但在相应权利主体未达成确定的土地补偿时，只有保税区管委会才具有作出补偿决定的法定职权。因此，就本案而言，保税区房屋局、保税区街道办实际上不是本案适格被告。关于李东的履责请求应否得到支持。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第一款规定，“征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产的，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿。”从现已查明的事实看，李东系案涉征收区域范围内地上附着物的权利主体，在其与土地征收实施主体未达成补偿协议的情况下，保税区管委会作为组织实施征收行为的有权机关，依法应当及时对李东的补偿事宜作出补偿决定，双方达不成补偿协议不能成为其拒绝履行补偿职责的法定理由。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定，“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”虽然案涉纠纷系因征收集体土地而产生，该规定并不适用于本案，但是为了顺利推进政府机关依法组织实施的集体土地征收补偿工作，保税区管委会针对地上附着物的情形应当作出相应处理，按照相关动迁补偿规定作出补偿决定。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”从现有的事实及证据看，该处房屋依旧由李东控制，无据认定保税区管委会行政行为违法造成损失并引起行政赔偿。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：一、大连保税区管理委员会于本判决发生法律效力之日起六十日内对李东作出补偿决定。二、驳回李东的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由大连保税区管理委员会负担。保税区管委会上诉称:一、一审判决事实认定不清，李东提起本案诉讼，不符合“履行职责之诉”的法定受案条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。”由此可见，当事人向行政机关提出过申请，并且行政机关明确予以拒绝或者逾期不予答复，是履行职责之诉案件的法定受理条件。本案中，李东针对其诉及的房屋及地上物的补偿问题从未向保税区管委会提出过申请，保税区管委会亦未与李东签订过任何的动迁补偿协议。二、一审判决适用法律错误。案涉行政争议涉及的是集体土地的征收问题，根据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例的规定，集体土地征收涉及预征告知、现状调查和确认、征询意见和听证、征地报批、征地补偿安置方案、安置补偿协议的签订、拆迁及责令交还土地等一系列的行为，并非任何行为都是可诉的行政行为。就本案而言，一审法院对保税区管委会和李东之间的争议问题并未查实，对李东是否属于适格的被征收人，对其主张的房屋及地上物是否应给予补偿等问题并未查明，而就参照适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款之规定判决保税区管委会直接对其作出补偿决定存在严重错误。三、一审法院应在查明行政争议实质内容的情形下，释明当事人寻求正确的救济途径。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”本案中李东与拆迁实施单位未达成动迁补偿协议，实质系李东对补偿标准有异议，诉求高额的补偿利益。根据法律规定，法院应依法释明李东通过政府协调和行政裁决寻求救济，而非直接纳入司法救济程序。故请求二审法院依法撤销一审判决，裁定发回重审或改判驳回李东的起诉。李东答辩称：一审判决认定事实清楚，证据充分。李东在起诉状中提出的赔偿请求均应属于补偿范围内，故一审法院判决保税区管委会作出补偿决定正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。保税区街道办答辩称：同意上诉人大连保税区管委会的上诉意见，法院应当驳回李东的起诉。保税区房屋局答辩称：本案讼争实质是李东对补偿标准持有异议，保税区房屋局认同保税区管委会对此部分的观点，故一审法院直接判决对李东作出补偿决定，有失妥当。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，李东在起诉状中载明的起诉请求是，要求保税区管委会对其房屋履行补偿职责、赔偿其租房费及厂房的租金损失。在二审询问时，李东进一步明确其赔偿请求应属补偿范围。本案的焦点问题是保税区管委会是否应对李东的案涉房屋履行补偿职责。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第（三）项规定，农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。同时，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。依照上述法律法规规定，现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度；市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。市、县人民政府代表国家组织实施征收，有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平合理补偿的义务。实践中，市、县人民政府虽可委托乡（镇）人民政府、区（县）街道办、区（县）征地事务机构或公司等主体参与征收与补偿相关工作，但不能据此认为此类主体即成为补偿安置的法定义务主体，也不能认为其实际取得了独立实施补偿安置的行政主体资格，更不能认为市、县人民政府及土地管理部门因此而免除了其法定的补偿安置义务。本案中，2012年12月25日，保税区管委会发布征收土地公告，对二十里堡街道富岭村的集体土地进行征收。而李东于1997年就取得了集建(1997)字第1101754号集体土地建设用地使用证；2002年又在自家园地盖建自用房屋若干；2006年12月13日，李东又取得79.1平方米房屋权证(证证号：金村房字**。上述房屋占用土地为村集体土地，位于金州区××富岭村，均在保税区管委会征收的范围之内。2013年8月23日，保税区管委会制定的《大连保税区房屋征收与补偿实施办法（试行）》第十六条规定，保税区管委会应当对被征收人给予补偿。故一审法院认定保税区管委会对李东作出补偿决定并无不当。关于保税区管委会提出诉请履行征地补偿安置职责应向行政机关提出申请为前提条件的主张，本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款和《土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款确立了市、县人民政府及其土地管理部门在代表国家负责征收与补偿安置工作中的具体职责。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第一款规定，征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产，土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿的。上述相关规定并未将被征收人获得补偿安置的程序设定为一种依行政相对人申请才能启动的程序。市、县人民政府在组织实施征收补偿过程中，应当积极主动履行补偿义务，以使行政相对人及时获得公平补偿。保税区管委会的该项主张不能成立，本院不予支持。另，李东的诉讼请求很明确，是要求对其涉案房屋履行补偿职责，并非保税区管委会主张的是对补偿标准有异议。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院无法支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人大连保税区管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长  于长苓审判员  曹丽华审判员  李 明二〇二〇年十二月二十五日法官助理桂阳明书记员赵晓迪