山西省晋中市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）晋07行终152号 上诉人（原审原告）介休市荣盛经贸有限公司，住所地介休市迎翠街**。 法定代表人郭荣森，该公司总经理。 委托代理人朱丽萍，天津卓茂律师事务所律师。 委托代理人高峰，该公司办公室主任。 被上诉人（原审被告）介休市市场监督管理局，，住所地介休市介公路与文苑街交汇处武装部大楼 法定代表人赵建勇，该局局长。 行政机关出庭负责人张丕温，该局副主任科员，分管法规股。 委托代理人张贝，山西旭日明律师事务所律师。 原审第三人介休市集中供热有限责任公司，，住所地介休市金华街** 法定代表人邵维信，该公司董事长。 委托代理人单文君，该公司员工。 上诉人介休市荣盛经贸有限公司因不履行法定职责一案，不服山西省左权县人民法院（2020）晋0722行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，2008年5月8日，介休市集中供热有限责任公司（甲方）和介休市荣盛经贸有限公司（乙方）签订两份《协议书》，约定甲、乙双方对供热面积进行实地测量、确认无误后，由乙方按照供热建筑面积共计向甲方缴纳管网建设费818520元，双方还对具体付款时间等进行了约定。2010年10月11日，介休市荣盛经贸有限公司向介休市集中供热有限责任公司缴纳供热工程款共计818520元。之后，介休市荣盛经贸有限公司认为介休市集中供热有限责任公司收取该公司供热工程款没有法律依据，在多次交涉无果后，于2019年1月14日向山西省介休市人民法院提起民事诉讼，要求确认双方于2008年5月8日签订的两份《协议书》无效，并判决介休市集中供热有限责任公司退还该公司暖气接口费818520元和相应利息以及其他费用共计1448520元。山西省介休市人民法院经审理后认为介休市集中供热有限责任公司收取介休市荣盛经贸有限公司暖气接口费依据的是介休市人民政府文件，介休市荣盛经贸有限公司如认为收取不当，应通过行政诉讼途径解决，遂裁定驳回介休市荣盛经贸有限公司的起诉。介休市荣盛经贸有限公司提起上诉后，山西省晋中市中级人民法院认为介休市集中供热有限责任公司收取暖气接口费等是依据政府文件、执行政府定价，双方之间的纠纷应由相关政府行政部门处理，最终裁定驳回上诉，维持原裁定。之后，介休市荣盛经贸有限公司委托天津卓茂律师事务所分别于2019年9月20日、2019年10月28日两次向介休市人民政府致《律师函》，要求对介休市集中供热有限责任公司违法收取该公司暖气接口费的价格违法行为予以查处。2019年11月12日，介休市人民政府办公室向天津卓茂律师事务所出具《复函》，告知该律师事务所已责成市场监督管理部门结合实际依法依规予以调处。2019年11月23日，天津卓茂律师事务所接受委托，第三次向介休市人民政府致函，要求对供热公司的违法收费行为依法作出相应处罚，并责令供热公司退还介休市荣盛经贸有限公司违法收取的供热工程款。2019年11月28日，天津卓茂律师事务所向介休市市场监督管理局发出《律师函》，要求该局近日内启动行政处罚程序，对供热公司的违法行为依法予以处罚。同日，介休市市场监督管理局向介休市荣盛经贸有限公司出具《答复函》，称：贵公司举报介休市集中供热有限责任公司违法收取供暖工程费的举报信收悉。受介休市人民政府批转精神，依法调查了介休市集中供热有限责任公司以往收费情况，因历时过长，且当时的收费行为得以介休市人民政府介政发（2005）25号文件支持。该文件虽已于2018年废止，但该局作为介休市人民政府的下属职能部门，无权对上级文件的合法性和有效性予以确认，因此，该局无权对介休市集中供热有限责任公司予以查处，请贵公司另寻其他途径解决。介休市荣盛经贸有限公司认为介休市人民政府和介休市市场监督管理局均没有履行法定职责，于2019年12月5日向山西省吕梁市中级人民法院提起行政诉讼，要求判令介休市人民政府和介休市市场监督管理局履行法定职责，对介休市集中供热有限责任公司非法收费行为依法作出处罚并责令其向该公司退还非法收取的供热工程款818520元。山西省吕梁市中级人民法院经审查认为，介休市人民政府非该案适格被告，需要以另一被告即介休市市场监督管理局确定管辖法院，遂将该案移送山西省左权县人民法院管辖。以上为本案事实。 原审认为，（一）关于介休市荣盛经贸有限公司在法庭调查期间提出对介休市人民政府介政发（2005）25号文件进行一并审查的主张应否得到支持。该院认为，关于对规范性文件一并审查的提出，《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条和《最高人民法院关于适用的解释》中均有相关规定，即要求人民法院对规范性文件一并审查的前提是原告对被告的行政行为不服提起了行政诉讼，而本案介休市荣盛经贸有限公司起诉的系要求介休市市场监督管理局履行法定职责案件，并非作为类行政诉讼案件，不符合上述规范性文件一并审查的规定，且介休市荣盛经贸有限公司提出该要求的时间也不符合上述规定，为此，对介休市荣盛经贸有限公司的该项主张，该院不予支持。（二）人民法院对要求行政机关履行法定职责案件的审查内容主要包括以下四个方面：1.原告是否提出过申请或要求；2.原告的申请或要求是否符合法定条件；3.被告是否具有行政义务；4.被告是否存在不予答复、拖延履行行政义务的事实，被告不予答复、拖延履行行政义务的理由。本案中，介休市荣盛经贸有限公司曾经向介休市市场监督管理局提出过履行职责的申请，介休市市场监督管理局也认可该局收到了介休市荣盛经贸有限公司的申请，且明确表示该局对辖区内的价格违法行为具有调查和处理职能。事实上，在介休市荣盛经贸有限公司向介休市市场监督管理局提出履行职责申请之前，介休市人民政府已责成介休市市场监督管理局结合实际依法依规予以调处，因而介休市市场监督管理局在接到介休市荣盛经贸有限公司申请的当日就进行了答复，该答复内容明确、具体，即介休市市场监督管理局不存在行为不作为。因此，对介休市荣盛经贸有限公司的诉讼请求，该院无法予以支持。原审判决：驳回介休市荣盛经贸有限公司的诉讼请求。 上诉人介休市荣盛经贸有限公司上诉称：2008年，上诉人接介休市集中供热有限责任公司供热管网时,介休市集中供热有限责任公司向上诉人收取供热工程款818520元，后上诉人查询得知介休市集中供热有限责任公司的行为与国家计委、财政部、建设部等八部委取消该项收费的文件相悖，同时收费行为还违反了《价格法》的有关规定，因此上诉人对介休市集中供热有限责任公司违法收费行为多次向政府及主管部门发函、举报要求被上诉人查处。2019年11月28日，被上诉人给上诉人出具了一份《答复函》，但是该函无论从形式上还是内容上都不符合被上诉人对于上诉人的申请事项已经履行法定职责的要求。首先，该函对于上诉人申请的事项是否予以调查、调查的程序和事实经过以及对于介休市集中供热有限责任公司在国家已经明令禁止收取所有与供热入网费类似的收费行为的前提下还收取上诉人供热工程款的行为是否合法、所依据的法律法规等都没有做出明确认定，对于上诉人的请求事项是否合法、应否支持也没有做出明确的认定，所以该函形式上不符合已经履行法定职责的要求。其次,从该函内容上看也不符合法律规定，被上诉人不履行职责的理由是“此事历时过长、有介休市政府文件支持，故无权查处”，上诉人认为这个理由正反映了被上诉人的不作为。《中华人民共和国价格法》和《价格违法行为行政处罚规定》都规定价格行为的监督和处罚职责由政府价格主管部门履行，被上诉人也认可机构改革后，被上诉人承接了价格主管部门的行政处罚职责，那么被上诉人对介休市集中供热有限责任公司的价格违法行为拥有的调查处罚权是法律赋予的，而不是介休市政府赋予的。被上诉人以介休市集中供热有限责任公司收费行为有介休市政府文件支持而认为自己无权履行法定职责的理由没有法律依据。一审法院将这份无论是形式还是内容都不符合法律意义的《答复函》认定为被上诉人已经履行法定职责的判决没有法律依据。综上请求：1.撤销左权县人民法院（2020）晋0722行初26号行政判决书；2.判令被上诉人履行法定职责；对介休市集中供热有限责任公司违法收费行为依法作出处罚，并责令介休市集中供热有限责任公司退还上诉人非法收取的供热工程款818520元；3.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人介休市市场监督管理局辩称，上诉人向答辩人发出律师函后，答辩人进行了明确具体答复，不存在行政不作为。请求维持一审判决。 原审第三人介休市集中供热有限责任公司辩称，一、介休市市场监督管理局已履行法定职责，对答辩人进行调查与处理，上诉人不能因介休市市场监督管理局没有对答辩人进行处罚就认定介休市市场监督管理局没有履行职责。介休市市场监督管理局已履行法定职责，对答辩人收费事宜进行调查并认定答辩人收费合法，并非行政不作为。二、答辩人与上诉人签订协议后进行收费，有合同依据，亦未违反相关法律、政策规定。根据《晋中市人民政府关于印发晋中市城区供热管理办法（试行)的通知》规定，“新建建筑应当采取集中供热，实行分户控制、分户计量。首次安装分户供热计量装置及室内温度调控装置费用计入房屋建造成本，维护、更新、检测等按有关规定执行。”“热源单位应当与供热单位签订供用热合同。”建设供热设施、保障新建小区可以实现集中供热是开发商的义务,上诉人在新建小区时本应与答辩人签订合同对建设供热设施进行建设并自行与业主签订供用热合同，该部分费用应该计入住房价格中收取。也就是说，该部分费用本应由开发商承担并由开发商自行纳入住房成本收取。而答辩人通过与上诉人签订协议,约定了该费用的承担方式。协议是双方的真实意思表示，内容合法有效，并未出现损害国家利益和社会公共利益的内容，答辩人并不存在违规收费。三、即便答辩人据以收费的《关于城区具备集中供热条件的单位限期入集中供热网的通知》失效，也不代表答辩人与上诉人签订的协议无效。只有双方签订的协议违反法律法规的强制性规定时，才应被认定为无效。因此，答辩人收费合法，双方协议已履行完毕。上诉人认为答辩人收费不合法，没有事实与法律依据。四、答辩人收取的相关费用已按照相关文件以冲减成本和价格方式分期偿还。执行25号文件期间，答辩人收取的相关费用已按照相关文件以冲减成本和价格方式分期偿还，并没有损害上诉人利益、居民利益或国家利益。五、上诉人要求对介休市人民政府介政发（2005）25号文件一并进行审查的主张不应得到支持。本案为上诉人起诉要求介休市市场监督管理局履行法定职责，上诉人并非对市场监督管理局的行政行为不服提起行政诉讼,因此并不符合行政诉讼法及相关司法解释规定中对规范性文件审查的要求。综上所述，答辩人请求依法驳回上诉人的诉讼请求，以保障答辩人的合法权益，维护公平交易原则，保证供热市场的秩序平稳。 二审经审理查明的事实与原审查明的事实一致。 本院认为，本案的争议焦点为介休市市场监督管理局是否依法履行法定职责，介休市荣盛经贸有限公司的诉讼请求能否支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，属于人民法院受案范围。第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。本案中，介休市荣盛经贸有限公司的诉讼请求是要求介休市市场监督管理局对介休市集中供热有限责任公司违法收费行为履行处罚职责并向介休市市场监督管理局提出了相关申请。介休市市场监督管理局收到该公司申请后，于2019年11月28日向介休市荣盛经贸有限公司做出了书面答复函，该答复函内容明确、具体，介休市市场监督管理局并不存在拒绝履行或不予答复的法定情形。因此，介休市荣盛经贸有限公司要求介休市市场监督管理局履行法定职责，理由不成立，原审驳回其诉讼请求，并无不当。另对介休市荣盛经贸有限公司二审庭审中提出的要求调取介休市市场监督管理局对介休市集中供热有限责任公司作出的介市监价罚字（2019）56号行政处罚决定的申请，并未在原审举证期限内提出，与法不符。故对该申请，本院不予理涉。综上，原审认定事实清楚，法律适用准确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人介休市荣盛经贸有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈雪平 审判员  范光伟 审判员  张晓军 二〇二〇年十二月二十五日 书记员  郑 昕