广西壮族自治区北海市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂05行终117号 上诉人（原审第三人）北海奇珠房地产开发有限公司，住所地广西合浦县山口镇开发区。 法定代表人邹优凤，总经理。 委托代理人刘凯中，广西万凯律师事务所律师。 委托代理人莫莹莹，广西万凯律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）陈国兴，男，1962年9月5日出生，汉族，住广东省廉江市。 被上诉人（原审原告）黄广枢，男，1954年3月12日出生，汉族，住广西北海市海城区。 被上诉人（原审原告）曹云红，女，1955年7月22日出生，汉族，住合浦县。 被上诉人（原审原告）陈耀基，男，1992年8月1日出生，汉族，住广西北海市海城区。 被上诉人（原审原告）陈卫，男，1965年4月5日出生，汉族，住广西北海市海城区。 被上诉人（原审原告）甘锡坤，男，1951年9月3日出生，汉族，住广西合浦县。 被上诉人（原审原告）甘锡文，男，1958年6月14日出生，汉族，住广西合浦县。 被上诉人（原审原告）何宇，男，1967年3月3日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区。 被上诉人（原审原告）李佰财，男，1963年4月30日出生，汉族，住广西合浦县。 被上诉人（原审原告）李伯贤，男，1967年7月3日出生，汉族，住广西合浦县。 被上诉人（原审原告）李伯南，男，1965年10月10日出生，汉族，住广西合浦县。 被上诉人（原审原告）梁能发，男，1968年2月20日出生，汉族，住广东省深圳市南山区。 被上诉人（原审原告）林世龙，男，1982年12月8日出生，汉族，住广西合浦县。 被上诉人（原审原告）刘存喜，男，1956年9月6日出生，汉族，住广西合浦县。 被上诉人（原审原告）莫元干，男，1963年4月16日出生，汉族，住广西南宁市兴宁区。 被上诉人（原审原告）刘六庆，男，1958年10月19日出生，汉族，住广西合浦县。 被上诉人（原审原告）莫元锦（曾用名莫晓东），男，1984年3月1日出生，汉族，住广西北海市海城区。 被上诉人（原审原告）莫耀霖（曾用名莫晓平），男，1992年3月14日出生，汉族，住广西北海市海城区。 被上诉人（原审原告）莫淑静（曾用名莫淑靖），女，1986年1月7日出生，汉族，住广西北海市海城区。 被上诉人（原审原告）莫超群，女，1988年12月24日出生，汉族，住广西北海市海城区。 被上诉人（原审原告）宁大强，男，1960年2月2日出生，汉族，住广西合浦县。 被上诉人（原审原告）冯宝雄，男，1960年3月3日出生，汉族，住广西合浦县。 被上诉人（原审原告）沈德聪，男，1982年9月11日出生，汉族，住广西南宁市青秀区。 被上诉人（原审原告）李维娟，女，1952年12月1日出生，汉族，住广西合浦县。 被上诉人（原审原告）沈文龙（曾用名沈龙安），男，1964年5月24日出生，汉族，住广西合浦县。 被上诉人（原审原告）沈理坤，男，1986年5月6日出生，汉族，住广西合浦县。 被上诉人（原审原告）谭家华，男，1962年4月5日出生，汉族，住广西北海市海城区。 被上诉人（原审原告）陈梅珍，女，1963年3月3日出生，汉族，住广西合浦县。 被上诉人（原审原告）谭学云，男，1962年2月28日出生，汉族，住广东省廉江市。 被上诉人（原审原告）汤朝美，女，1959年9月18日出生，汉族，住广西合浦县。 被上诉人（原审原告）于孙胜(曾用名于十)，男，1971年5月10日出生，汉族，住广西北海市海城区。 被上诉人（原审原告）朱俊宇（曾用名朱荣），男，1984年4月29日出生，汉族，住广西北海市海城区。 被上诉人（原审原告）朱泰运（曾用名朱华），男，1993年7月18日出生，汉族，住广西北海市海城区。 被上诉人（原审原告）朱秒英（曾用名朱英），女，1989年1月18日出生，汉族，住广西北海市海城区。 被上诉人（原审原告）朱秒林（曾用名朱桂），男，1990年12月26日出生，汉族，住广西北海市海城区。 被上诉人共同委托代理人邓明武，广西珠浦律师事务所律师。 被上诉人共同委托代理人莫逢健，广西珠浦律师事务所律师。 原审被告合浦县自然资源局，住所地广西合浦县廉州镇金鸡路**。 法定代表人韩仁贻，局长。 委托代理人陈润安，合浦县自然资源局工作人员。 委托代理人罗林，合浦县自然资源局工作人员。 上诉人北海奇珠房地产开发有限公司（以下简称奇珠公司）因与被上诉人陈国兴、黄广枢等三十五人、原审被告合浦县自然资源局土地行政登记一案，不服合浦县人民法院于2020年8月31日作出（2020）桂0521行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院查明，1994年，原审原告35人分别在合浦县山口镇桂山开发区向合浦县宝山地产开发公司购买宅基地。合浦县宝山地产开发公司、合浦县山口镇村镇建设管理所、合浦县山口镇土地管理所先后向原告35人收取了土地费、土地管理费、规划管理费、定点放线费。合浦县山口镇土地管理所、合浦县山口镇村镇建设管理所先后向原审原告35人颁发《合浦县非农业建设农户用地许可使用证》、《合浦县村镇建设工程规划许可证》。 1996年12月18日，合浦县土地管理局［合土发（1996）20号］通知，从1997年1月1日起一律停止使用《合浦县非农业建设用地许可使用证》、《合浦县非农业建设农户用地许可使用证》。1999年，合浦县山口镇土地管理所又向原审原告35人换发《合浦县非农业建设农户用地许可使用证》，该证备注栏载明“高速公路建设调整换证”，同年5月，合浦县在宝山公司补偿高速公路占用居民用地调整小区规划图签署“同意按小区规划图调整安排补偿”，该图载明面积为11.88亩。 2000年8月7日，合浦县土地管理局（出让方、甲方）与奇珠公司（受让方、乙方）签订《合浦县国有土地使用权出让合同》[合土补出（2000）10号]。合同约定甲方将山口镇宝山开发区面积464.5亩的土地出让给乙方，土地出让金239.020万元；经双方签字后10日内，乙方须以转帐支付现金向甲方缴交土地使用权出让金和有关费用，逾期仍未付清的，合同效力自然消失。同日，奇珠公司取得该土地的《建设用地批准书》并交纳土地管理费50000元。2000年12月19日的土地登记申请书载明申请单位（个人）奇珠公司，地，地址山口镇宝山开发区有权性质国有，来源出让，用地面积436.52亩，申请理由栏中的申请单位（个人）签字（印）及日期处均空白；土地登记审批表的调查人员初审意见中的调查负责人没有签名，日期也不明。 2003年10月13日，奇珠公司交纳出让金300000元（839.03亩）；同年11月20日交纳出让金161490元（839.03亩）。 2004年8月，原审原告莫超群、莫淑静、莫晓东、莫晓平、沈理坤、沈文龙、陈耀基、陈卫、莫远干、刘六庆等向原审法院提起行政诉讼，请求判令合浦县将其宅基地划给奇珠公司的行政行为无效。原审法院以上述人员1999年换发的《合浦县非农业建设农户用地许可证》属无效证件，驳回上述人员的诉讼请求。同年8月，原审原告莫超群、莫淑静、莫晓东、莫晓平、朱桂、朱秒英、沈理坤、沈文龙、陈耀基、陈卫、莫无平、刘六庆向原审法院提起行政诉讼，请求判令合浦县国土资源局履行换发《建设用地批准书》，该院也以上述人员1999年换发的《合浦县非农业建设农户用地许可证》属无效证件，驳回上述人员的诉讼请求，后北海市中级人民法院均维持原判。 2020年3月20日，合浦县自然资源局答复陈卫、沈文龙等二十三户业主“原县土地管理局出让给奇珠公司的Ａ区土地436.52亩包含了已调整给陈卫、沈文龙等二十三户业主的土地”。2020年7月17日，原审原告提起本案诉讼，请求依法撤销被告颁发给奇珠公司的合国用××号国有土地使用证。 原审法院认为，本案的争议焦点为：一、原审原告是否具有诉讼主体资格；二、原审原告的起诉是否超过法定起诉期限；三、颁发合国用××号国有土地使用证是否合法。 关于本案的第一个争议焦点，原审原告于1994年购买宅基地，支付了土地费、土地管理费、规划管理费、定点放线费，先后取得《合浦县非农业建设农户用地许可使用证》、《合浦县村镇建设工程规划许可证》，后又换发《合浦县非农业建设农户用地许可使用证》。上述许可证均是国家职能部门颁发，一般情况下，原审原告基于对党和国家、人民政府及其职能部门的信任，不会特意验证或甄别其是否合法有效；原审原告购买宅基地并支付对价及交纳相关费用后，政府及职能部门有责任、义务向原审原告颁发合法有效的证件，故原审原告所持有的证件是否合法有效，不能归责于其。基于对国家建设的支持，同意调换宅基地，国家职能部门换发证件后又出让给第三人并颁发国有土地使用权证，对原审原告的权利产生影响。综上，原审原告与颁发国有土地使用权证有法律上的利害关系，是本案的适格主体。 关于本案的第二个争议焦点，2004年8月，原审原告莫超群等人提起“请求判令合浦县将其宅基地划给奇珠公司的行政行为无效”的行政诉讼，仅能证明部分原审原告知道原调换给其的土地部分被划给奇珠公司；同年8月，原审原告莫超群等人提起“请求判令合浦县国土资源局履行换发《建设用地批准书》的法定职责”的行政诉讼，仅能证明原审原告曾经向原审被告申请换发《建设用地批准书》；原审原告的陈述或者法院的裁判文书没有认定原审原告知道或应当知道合国用××号国有土地使用证的存在及其具体内容，故不能证明原审原告知道或应当知道合国用××号国有土地使用证的存在及其具体内容。颁发合国用××号国有土地使用证也没有公告。2020年3月20日，合浦县自然资源局答复陈卫等人，视为原审原告知道颁发合国用××号国有土地使用证及其内容，本案是因不动产提起诉讼的案件，原审原告于2020年7月17日提起诉讼没有超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的六个月、二十年的起诉期限。综上，原审原告的起诉没有超过法定起诉期限。 关于本案的第三个争议焦点，即颁发合国用××号国有土地使用证是否合法问题。2000年8月7日，合浦县土地局与奇珠公司签订《合浦县国有土地使用权出让合同》，约定“经双方签字后10日内，乙方须以转帐支付现金向甲方缴交土地使用权出让金和有关费用，逾期仍未付清的，合同效力自然消失”；在奇珠公司未按约定的10日内，也未按《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条规定的60日内交纳土地出让金，也未取得缓交或免交许可的情况下，合浦县人民政府于2000年12月19日颁发合国用××号国有土地使用证，违反《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后60日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿”、第十六条“土地使用者在支付全部土地出让金后，应当依照规定办理登记，领取土地使用证，取得土地使用权”的规定。奇珠公司没有申请土地登记，土地登记审批调查负责人没有签字的情况颁发合国用××号国有土地使用证，违反原《土地登记规则》第六条“土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地）地籍调查三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。”的规定，属程序违法。 根据原《土地登记办法》（自2008年2月1日起施行）第三条“土地登记实行属地登记原则”、“申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书”的规定，原合浦县人民政府、合浦县国土资源局依法享有土地登记职权。《不动产登记暂行条例》（自2015年3月1日起施行）第四条第一款规定“国家实行不动产统一登记制度”、第七条第一款“不动产登记同不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理”、合办发［2019］39号《中共合浦县委办公室合浦县办公室关于印发〈合浦县自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》第三条第（三）项“不动产确权登记的职能由合浦县自然资源局行使”，根据上述规定，原合浦县人民政府、合浦县国土资源局行使的土地登记职权由合浦县自然资源局承继。原告等35人与颁发合国用××号国有土地使用证有法律上的利害关系，是本案的适格主体，其起诉没有超过法定起诉期限。颁发合国用××号国有土地使用证违反《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条、第十六条及原《土地登记规则》第六条，依法应当撤销。但合国用（2000）第589号土地使用权证登记的土地面积是436.52亩，并在宝山开发区范围内，全部撤销可能损害其他已善意取得证载原调换给原告土地之外土地的使用权人权益，应撤销该证所包含的原调换给原审原告土地的登记。根据上述事实与理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决撤销第三人奇珠公司名下合国用××号国有土地使用证其中包含原调换给原审原告的11.88亩土地的登记。 上诉人奇珠公司上诉称，一、原审判决程序违法本案35名被上诉人的诉讼属于非必要共同诉讼，应分案处理，原审法院将其作为一案处理不符合法定程序。本案属于非必要共同诉讼，共同诉讼人的权利或义务并没有共同的利害关系，被上诉人应当分别起诉、分别立案，法院分别裁判。原审法院未将合浦县列为第三人参加诉讼，属遗漏应当参加诉讼的当事人，程序违法。35名被上诉人所持有的与涉案土地有关的证件系由合浦县违法发放，在合浦县人民政府委托原审被告通过协议出让的方式将两广市场范围内的土地使用权出让给上诉人时，也约定了将230万元土地出让金作为土地成本费用缴纳给,故参加诉讼对查明本案事实有关键性的作用，况且，与本案的审理结果有法律上的直接的利害关系，应作为本案的第三人参与诉讼。二、上诉人在取得涉案土地使用权的过程中不存在任何过错，也是基于对党和国家、人民政府的信任通过签订土地出让协议缴纳土地出让金才取得了涉案土地的使用权。涉案土地在调换给被上诉人之前就己经通过出让的方式转给宝山房地产开发公司，后由上诉人补缴纳了土地出让金（其中有230万元作为土地成本费用缴纳给山口镇政府），经确认及合浦县人民政府批准所委托县级土地行政管理部门办理协议出让手续，将原登记在宝山房地产开发公司的该涉案土地通过设立登记的方式变更登记到上诉人名下，上诉人由此取得涉案的两广市场土地的使用权。导致本案纠纷的根本过错方在，该府既已经委托县土地局将涉案土地出让给宝山房地产开发公司，然后变更登记到上诉人名下并办理了土地使用权属证书，后该府又将涉案土地其中的11.88亩土地调换给被上诉人，这本质上属于政府“一地两卖”的行为，根本过错方在，的过错不能由上诉人来承担这不利的法律后果，不应该撤销重叠的11.88亩土地登记，损害上诉人的合法权益。三、原审判决认定事实错误，适用法律错误。1.原审判决撤销上诉人名下合国用××号国有土地使用权证中包含调换给被上诉人的11.88亩土地登记缺乏事实及法律依据，损害了上诉人的合法权益。首先，关于被上诉人的诉讼主体资格问题，上诉人认为，1996年12月28日，合浦县土地管理局发布“关于启用《建设用地批准书》和《农村个人建设住宅用地呈批表》的通知”，该通知具有公示效力，且明确规定了停止使用被上诉人所持有的证件，因此，被上诉人是知晓山口镇政府所颁发给他们的证件是己停止使用的无效证件的事实，且被上诉人所持有的与涉案土地有关的证件已经被法院的生效判决确定为无效！十几年来，被上诉人也并未实际被安置使用涉案土地，不是本案的适格主体。其次，上诉人通过出让的方式并支付了相应的土地出让金239.02万元（其中有230万元是支付给山口镇政府作为土地成本费）才取得涉案土地的使用权，登记并办理了土地使用权属证书，程序合法，原审法院根据被上诉人持有的无效的证件判决撤销上诉人依法取得有效的的土地使用权属证书中重叠11.88亩土地登记，没有任何事实与法律依据，损害了上诉人的合法权益。2.关于本案的诉讼时效问题。既然被上诉人知晓将涉案土地划拨给上诉人的事实，也知晓上诉人也已经在涉案土地上建造了市场道路、停车场等，如果上诉人没有取得合国用××号国有土地使用证，又怎么能在上面建设道路、停车场等建筑？因此，被上诉人自2003年8月起是知晓所谓的自己宅基地使用权被侵害以及上诉人已经取得土地权属证书的事实的，诉讼时效应自2003年8月起算，明显超过起诉期限。如果要适用20年的诉讼时效，也应当自35名被上诉人取得合浦县发给的无效的与涉案土地有关的证件之日起计算，也明显超过了20年的最长保护期限。四、本案中涉案重叠的11.88亩土地上诉人已依法将其使用权转让给其他善意购买人并建成房屋等地上附着物,部分已按规划建成基础设施,判决撤销该土地使用权的登记将会导致严重的后果，破坏早已形成的生产、经营或居住的社会秩序，形成新的不稳定因素。综上所述，上诉人认为,原审判决程序严重违法，而且在认定被上诉人诉讼主体资格、诉讼时效等事实，法律适用，审理程序等方面均存在重大错误，损害了上诉人的合法权益。为维护自己的合法权益，特提出上诉，请二审法院依法撤销原判，将本案发回重审或直接改判驳回被上诉人陈国兴等35人的全部诉讼请求。 被上诉人陈国兴等三十五人辩称，一、上诉状没有上诉人的签章，程序和形式不合法；二、原审被诉的是合浦县自然资源局颁发的土地权证件是否应当撤销的问题，这个事实是清楚的。在2000年8月原审被告与上诉人签订出让合同，出让金额为230万应在10日内缴纳清楚，从原审查明事实看，到目前为止上诉人缴纳的出让金只有46万，也没有按照规定时间内缴交，明显违法。其次在办证过程中，也没有走相应的程序办理，申请人没有签章、地、地籍也没有调查序违法。原审被告也没有提起上诉，可以看出该证件的颁发是违法的。三、本案涉及共同诉讼的问题，我们认为是共同诉讼，本案是行政撤销案件，原审认为是针对一个具体行政行为，因为三十多人对同一行政行为提起撤销，就会出现同一个行政行为被撤销三十多次的情况，为不浪费司法资源所以本案情形属共同诉讼。四、取得国有土地使用证没有依法申请，没有按时缴纳土地出让金，也就是没有支付出让对价，不符合善意取得的规定，从本案的证据来看上诉人是违法的。综上，上诉人在取得国有土地使用证的时候存在过错，不是善意取得。五、被上诉人有权提起相应的诉讼。被上诉人在1999年向政府机构提起申请，请求证件的颁发。在2004年有部分被上诉人进行了诉讼，法院认定为持有的证件是不合法的，我们认为是形式不合法，而不是失去了权益，形式不合法有相应的补救措施，相应的国家部门应当依法发通知被上诉人要求其到相应部门进行证件换发，但是从来没有进行通知。所以被上诉人对案涉土地享有国有地使用权证，也应能够合法提出相应的诉讼。六、被上诉人提起本案的诉讼没有超过起诉期限。本案的当事人是2020年3月份知道具体行政行为的具体内容是在知晓答复函内容的情况下提起了诉讼，被上诉人在同年7月提起了本案诉讼。七、关于案外人善意取得的问题，无论是上诉人提到的还是原审被告提到的，不符合善意取得也不合法。上诉人在取得土地后没有进行办理证件分块出售是不合法的，属违法行为，即使上诉人将土地分成小块出售，案外人没有进行许可登记情况，上诉人的行为属非法倒卖土地的行为。其中案涉土地是作为抵押权人的抵押标的物是被上诉人的合法财产即使是案涉土地部分撤销，并不影响银行的抵押权，不影响银行的权利，不应作为本案当事人参加诉讼。 原审被告合浦县自然资源局辩称，一、原审法院未依法通知与本案行政行为相关的有利害关系的第三人参加诉讼，将有损善意第三人的利益。经本局查询不动产登记信息系统，截至2020年8月28日下午17时08分止，本案上诉人奇珠公司因向十二家银行贷款，于2010年8月6日将持有的合国用（2000）第589号《国有土地使用证》，连同其持有的合国用（2009）第1893、1894、1895、58号《国有土地使用证》办理了抵押登记，抵押贷款金额为：人民币壹亿柒仟叁佰万元整，并于2010年11月30日办理了追加抵押登记，抵押贷款金额为：人民币贰仟柒佰万元整。该十二家银行因金融借款合同纠纷一案于2020年5月25日向北海市中级人民法院申请了诉讼保全，北海市中级人民法院于2020年6月24日裁定查封了奇珠公司名下包括合国用（2000）第589号在内的《国有土地使用证》，查封期限为三年，并于2020年6月24日向我局发出了协助执行通知，我局根据通知书也进行了查封，现合浦县人民法院在没通知与案件结果有利害关系的第十二家银行参与诉讼就判决撤销合国用（2000）第589号国有土地使用证其中包含原调换给被上诉人的11.88亩土地的登记，将有损善意第三人的利益。二、被上诉人不是本案的适格主体。被上诉人（原审原告）曾于2003年8月分别向合浦县人民法院起诉合浦县行政侵权、行政赔偿和原审被告合浦县自然资源局不履行换发《建设用地批准书》法定职责，该系列案件经合浦县人民法院及北海市中级人民法院的初审、终审后，均认定陈耀基等人所持有的《合浦县非农业建设农户用地许可证》、《合浦县村镇建设工程规划许可证》的发证主体和发证程序均是违法，上述许可证均属无效证件，从而判决驳回了陈耀基等人的诉讼请求。通过该系列案件的审理，可以确定该涉案土地上本案各被上诉人（原审原告）所持有的许可证均是无效证件，且各被上诉人（原审原告）也并未实际被安置使用该涉案土地，涉案土地已被上诉人奇珠公司依法开发使用，故本局为上诉人奇珠公司办理的《国有土地使用证》并未侵犯本案各被上诉人（原审原告）的合法权益，各被上诉人（原审原告）持无效证件要求撤销奇珠公司的《国有土地使用证》于法无据。综上所述，原审法院认定事实不清，遗漏当事人，请求二审法院查明案件事实，依法裁判。 本院认为，原审法院对三十五位被上诉人是否具有原告主体资格的证据核查不够仔细，从被上诉人提交的证据看，有的被上诉人并没有提交1999年的《合浦县非农业建设农户用地许可证》，有的被上诉人仅提交1999年的《合浦县非农业建设农户用地许可证》，原审法院认定“1999年，合浦县山口镇土地管理所又向原告35人换发《合浦县非农业建设农户用地许可使用证》，该证备注栏载明‘高速公路建设调整换证’”，证据不够充分。另，被上诉人“陈海珍”应为“陈梅珍”，本院予以纠正。原审法院对合浦县山口镇人民政府原拟调换补偿土地的使用现状未进行调查认定，判决撤销合国用（2000）第589号国有土地使用证是否会损害他人的合法权益的事实未调查清楚。综上，原判认定基本事实不清、证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下： 一、撤销合浦县人民法院（2020）桂0521行初52号行政判决； 二、发回合浦县人民法院重审。 审 判 长 侯应蓉 审 判 员 席淑燕 审 判 员 曾志科 二〇二〇年十二月九日 法官助理 陈恩意 书 记 员 周 虎 附：本裁定所适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。