山西省阳泉市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）晋03行终61号 上诉人（原审原告）刘秀兰，住山西省阳泉市。 委托代理人张小龙，山西德昱律师事务所律师。 委托代理人郭利峰，山西德昱律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）阳泉市规划和自然资源局。 负责人杜平华。 委托代理人任宝峰。 委托代理人王建伟，山西新东律师事务所律师。 原审第三人阳泉市人民政府国有资产监督管理委员会。 负责人彭国勇。 委托代理人李成瑞。 委托代理人王建伟，山西新东律师事务所律师。 原审第三人阳泉市国泰耐火材料有限公司。 法定代表人韩贵林，职务董事长。 委托代理人李海荣。 委托代理人赵晨，山西君衡律师事务所律师。 原审第三人韩贵林，住山西省阳泉市。 委托代理人赵晨，山西君衡律师事务所律师。 上诉人刘秀兰诉被上诉人阳泉市规划和自然资源局、原审第三人阳泉市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称阳泉国资委）、阳泉市国泰耐火材料有限公司（以下简称国泰耐火公司）、韩贵林撤销行政行为一案，不服山西省阳泉市郊区人民法院（2020）晋0311行初55号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。 上诉人刘秀兰向一审法院起诉称：原告是原阳泉市耐火材料厂职工宿舍的住户。阳泉市耐火材料厂职工宿舍建于1958年，是原国有企业阳泉市耐火材料厂为解决本厂职工住房而建造的职工宿舍，属于福利房。职工宿舍的所有权属于原国有企业阳泉市耐火材料厂，使用权属于分得住房的职工及其家属。原告是当时分得宿舍的职工家属。原告长期在这里居住生活，这里是原告的家。2020年1月，集体宿舍部分住户接到阳泉市城区人民法院的传票，原告才知道国泰耐火公司起诉了部分职工宿舍住户，要求解除租赁合同关系，限期搬出房屋。事后，原告又知道，2016年3月24日，第三人签订了《阳泉市国泰耐火材料有限公司国有股退出协议》，阳泉市国资委将其所持的国泰耐火公司40.5%的股权全部退出，由韩贵林持有阳泉市国泰耐火材料有限公司100%股权。国泰耐火公司依照该协议在2017年办理了晋（2017）阳泉市不动产权第XXXX号《不动产权证书》。《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》第十七条规定：“以协议书形式转让出售企业，企业出售合同未经有审批权的地方人民政府或其授权的职能部门审批的，人民法院在审理相关的民事纠纷案件时，应当确认该企业出售合同不生效”。国务院国有资产监督管理委员会《关于规范国有企业改制工作的意见》规定：“国有企业改制方案和国有控股企业改制为非国有企业的方案，必须提交企业职工代表大会或职工大会审议，充分听取职工意见”。针对实际改制过程中存在的对维护职工合法权益重视不够等问题，又下发了《关于进一步规范国有企业改制的实施意见》。其中第四条明确规定要切实维护职工的合法权益。根据以上规定，退股协议签订前，第三人应当征求原告等职工宿舍住户的意见，且协议需经政府部门审批同意。但是，第三人签订的协议没有政府部门的审批同意意见，在协议签订前也没有将相关事情告知原告等职工宿舍住户，没有出台安置方案，没有组织召开职工代表大会或职工大会进行审议，更谈不上切实维护职工的合法权益，违反了国有企业改制规定。此外，即使国资委退股，作为在职工宿舍居住了五、六十年的住户，原告也有优先购买的权利，第三人签订的国有股退出协议，事实上也侵犯了原告的优先购买权。综上所述，原告认为，被告核发的晋（2017）阳泉市不动产权第XXXX号《不动产权证书》侵犯了原告的优先购买权，应当予以核销，为维护原告合法权益，特依法提起诉讼，请求人民法院依法判决撤销被告核发的晋（2017）阳泉市不动产权第XXXX号《不动产权证书》。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，起诉人是否具有原告资格，取决于起诉人与被诉行政行为是否具有利害关系。本案中，因案涉建设用地使用权作出变更登记前的登记使用权人为阳泉市耐火材料厂，原告并非上述行政行为的行政相对人或利害关系人，不是本案的适格原告。综上，本案经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项规定，裁定驳回原告刘秀兰的起诉。 刘秀兰对一审裁定不服，上诉称，上诉人是原阳泉市耐火材料厂职工宿舍住户。今年年初，第三人国泰耐火公司提起民事诉讼，要求与上诉人解除租赁合同关系，并要求上诉人搬出房屋。开庭时，国泰耐火公司提交了《阳泉市国泰耐火材料有限公司国有股退出协议》和晋（2017）阳泉市不动产权第XXXX号不动产权证书，用于证明其是原阳泉市耐火材料厂职工宿舍的合法所有权人。一、二审法院据此认定国泰耐火公司是职工宿舍的合法所有权人，是适格的诉讼主体，并判决上诉人搬出居住多年的房屋。但上诉人认为国泰耐火公司不是职工宿舍的所有权人，不是适格的诉讼主体。国泰耐火公司要求上诉人腾房，主要依据是被上诉人核发的上述不动产权证书。被上诉人的该行政行为侵犯了上诉人对职工宿舍的合法使用权，上诉人是被上诉人该行政行为的利害关系人，上诉人有权提起行政诉讼。此外，在行政诉讼一审时，被上诉人提交的证据也证明国泰耐火公司仅仅是职工宿舍的管理人，不是所有权人。被上诉人在变更职工宿舍用地的使用权人时，没有认真审查国泰耐火公司提交的资料就为其核发涉案不动产权证书，属于错误的行政行为。故上诉请求人民法院：依法撤销阳泉市郊区人民法院（2020）晋0311行初55号行政裁定，指令一审法院对本案进行实体审理。 被上诉人阳泉市规划和自然资源局辩称，1.关于上诉人与第三人国泰耐火公司之间的民事纠纷已经有管辖权的人民法院生效民事判决认定上诉人并非涉案房屋的产权人，更非该房屋的实际权利人。2.被上诉人2017年为原审第三人核发晋（2017）阳泉市不动产权第XXXX号不动产权证书，属于变更登记行为，该行为没有设立新的权利义务，不对上诉人实体权利产生任何影响，上诉人无权就该行为向人民法院提起诉讼。3.涉案土地初始登记行为发生在1997年6月，该初始登记行为距今已超20年。根据《行政诉讼法》的相关规定，上诉人的请求撤销主体错误，并且超过法定期限。4.被上诉人依据《不动产登记暂行条例实施细则》第26条、第37条规定，对国泰耐火公司申请变更材料进行审查，不存在违法和乱作为的行为。综上，被上诉人作出的行政行为，事实清楚，程序合法，故请求人民法院维持一审裁定。 原审第三人阳泉国资委、国泰耐火公司、韩贵林的述称意见与上述意见基本一致。 上诉人刘秀兰向一审法院提交以下证据：1.晋（2017）阳泉市不动产权第XXXX号《不动产权证书》、公证书、《阳泉市人民政府国有资产监督管理委员会阳泉市国泰耐火材料有限公司国有股退出协议》；2.国泰耐火公司职工李海荣的房屋所有权证书。 被上诉人阳泉市规划和自然资源局向一审法院提交以下证据：1.阳泉市不动产登记申请表，申请时间为2017年5月12日；2.授权委托书一份，委托人为阳泉市国泰耐火材料有限公司；3.韩贵林、李海荣的身份证复印件一份；4.阳泉市国泰耐火材料有限公司的营业执照复印件一份；5.盖章图纸一份；6.阳国用（1997）字第000271号《国有土地使用证》复印件一份；7.阳泉市国土资源局〔2017〕5号会议纪要一份；8.阳泉市国泰耐火材料有限公司承诺书一份；9.阳泉市国泰耐火材料有限公司国泰政字（2016）02号文件一份；10.不动产权籍调查表一份、界址界标说明一份；11.《关于山西省寿阳县晋辽原煤焦有限责任公司增量控股重组阳泉市耐火材料厂的协议书》一份；12.阳泉市人民政府〔2004〕12次常务会议纪要；13.阳泉市人民政府办公厅第66次常务会会议纪要；14.《阳泉市国泰耐火材料有限公司国有股退出协议》；15.变更登记申请事项表一份；16.阳泉市不动产登记询问笔录一份；17.宗地图一份；18.指界委托书及委托代理人身份证复印件、法定代表人身份证明书一份、阳泉市郊区义井镇义井村村委会委托书及负责人身份证复印件一份；19.建设用地使用权、宅基地使用权登记信息一份。 原审第三人国泰耐火公司、韩贵林向一审法院提交以下证据：1.公证书；2.《关于山西省寿阳县晋辽原煤焦有限责任公司增量控股重组阳泉市耐火材料厂的协议书》；3.讨论改制职代会签到表及2004年7月26日会议纪要；4.阳泉市耐火材料第八届三次职工代表大会议程；5.阳泉市人民政府常务会议纪要；6.阳泉市中级人民法院（2020）晋03民终645号民事判决书。 本院依法调取了以下证据：1.山西汇华资产评估有限公司2015年2月28日作出的《阳泉市国泰耐火材料有限公司股权转让项目股东全部权益价值评估报告》；2.国泰耐火公司股东变更情况及公司章程等相关材料。 以上证据经当事人双方质证，可以证明本案下列事实。 经审理查明，原审第三人阳泉市国泰耐火材料有限公司前身为阳泉市耐火材料厂。涉案房屋系原阳泉市耐火材料厂修建的职工宿舍。该房屋所在土地由阳泉市人民政府于1997年6月核发阳国用（1997）字第000271号《国有土地使用证》，土地使用者为阳泉市耐火材料厂。因上诉人是当时分得宿舍的职工家属等历史原因而形成了其长期居住于涉案房屋的事实。2004年8月，阳泉市耐火材料厂改制设立阳泉市国泰耐火材料有限公司，寿阳县晋辽原煤焦有限责任公司持股比例为59.5％，阳泉国资委持股比例为40.5％。2006年经股东会议决议，寿阳县晋辽原煤焦有限责任公司59.5％的股权全额转让给韩贵林。2016年3月24日，阳泉国资委与韩贵林签订了《阳泉市国泰耐火材料有限公司国有股退出协议》并经公证，协议约定阳泉国资委将其所持的国泰耐火公司40.5%的股权全部退出，由韩贵林持有阳泉市国泰耐火材料有限公司100%股权。国泰耐火公司于2017年5月12日申请涉案土地使用人名称变更登记，阳泉市国土资源局于2017年5月16日为其核发晋（2017）阳泉市不动产权第XXXX号不动产权证书，该证书权利人变更为阳泉市国泰耐火材料有限公司。上诉人认为该不动产权登记侵犯了自身合法权益，故诉至法院。 另查明，原审第三人国泰耐火公司与同批案件当事人胡子庆等5人租赁合同纠纷一案于2020年1月在阳泉市城区人民法院立案后，该院于2020年4月开庭审理并随后作出一审民事判决，胡子庆等5人不服提起上诉，本院于2020年9月作出终审民事判决。 本院认为，本案的争议焦点为上诉人刘秀兰与被诉行政行为即涉案不动产登记是否具有利害关系及其起诉是否符合其他起诉条件。 本案中，上诉人租住在原阳泉市耐火材料厂国有公房内。公房使用权具备独立的财产性质，上诉人对该公房享有占有、使用、收益的权利，是财产权益的体现。如在征收补偿法律关系中,公房使用权是一种直接获得财产补偿的权利形式，获益性质明显。而且其最重要的体现在“房改”上，公房使用人虽无法决定公房本身的命运，但对于可以较低的价格购买房屋的产权，亦是收益的一种表现。《中华人民共和国物权法》第九条规定，“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。”因此，不动产物权变动以登记为生效要件。本案中，被上诉人为原审第三人国泰耐火公司核发晋（2017）阳泉市不动产权第XXXX号不动产权证书已导致物权的变动，该不动产权登记行为涉及上诉人的重大居住利益。因此，上诉人与涉案登记行为具有利害关系。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条规定，“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”本案中，涉案晋（2017）阳泉市不动产权第XXXX号不动产权证书虽由阳泉市国土资源局于2017年核发，但在2020年1月，因集体宿舍部分住户涉及与国泰耐火公司的民事诉讼，该民事案件一审于2020年4月开庭审理，上诉人最早于此时知晓涉案行政行为的内容。因此，上诉人于2020年8月向一审法院提起本诉，并未超过起诉期限。经审查，上诉人刘秀兰的起诉亦不违反其他起诉条件。 综上，一审裁定以原告主体不适格，裁定驳回起诉，属于认定事实不清，适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，裁定如下： 一、撤销阳泉市郊区人民法院（2020）晋0311行初55号行政裁定； 二、指令阳泉市郊区人民法院对本案继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  王俊杰 审判员  闫永明 审判员  赵 林 审判员  王保才 审判员  黄哲霞 二〇二〇年十二月十七日 书记员  霍宙波