安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终1192号 上诉人(一审被告)蚌埠高新技术产业开发区管理委员会，住所地蚌埠市燕山路**。 法定代表人汤春义，该开发区管理委员会主任。 委托代理人潘成兵，蚌埠高新技术产业开发区管理委员会工作人员。 委托代理人段琼，安徽易润律师事务所律师。 被上诉人(一审原告)怀远县马城马孝陆石粉厂，住所，住所地蚌埠市禹会区马城镇新城口村div> 投资人马孝陆，男，1976年11月12日出生，汉族，住安徽省蚌埠市怀远县。 怀远县马城马孝陆石粉厂（以下简称马孝陆石粉厂）诉蚌埠高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）强制拆除一案，安徽省蚌埠市中级人民法院作出(2020)皖03行初73号行政判决。高新区管委会不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 马孝陆石粉厂向一审法院起诉称，原告一直在位于安徽省××××村猪尾巴山下的厂房内经营腻石粉生产、销售，并依法办理个人独资企业营业执照。2018年原告方被通知该厂房所在地块要用于绿化项目需要对原告厂房进行拆除。2018年10月31日蚌埠高新技术产业开发区天河科技园管理委员会作出《责令改正通知书》并通过手机短信发送原告方。2018年11月6日下午13时许，被告组织包括公安在内的多个部门及相关人员一百多人将原告厂房及附属物强制拆除，给原告造成了严重的财产损失。原告方拨打110电话报警求助，110指挥中心称此次强拆是政府行为。原告认为，被告强制拆除原告房屋的行为没有事实和法律依据，程序严重违法，严重侵害了原告的合法权益。依据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律规定提起诉讼，请求确认被告于2018年11月6日将原告位于安徽省××××村猪尾巴山下厂房及其附属物强制拆除的行政行为违法，由被告承担本案诉讼费用。 高新区管委会一审辩称，一、答辩人并非本案适格被告。答辩人系1994年经安徽省人民政府批准设立，2010年经国务院批复升级为国家高新技术产业开发区。被答辩人诉称蚌埠高新技术产业开发区天河科技园管理委员会作出《责令改正通知书》、被答辩人所举证据也指向天河管委会。天河管委会是答辩人派出机构，属于答辩人的职能部门。根据《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）的解释》第二十一条规定，答辩人并非本案适格被告。二、天河管委会并未强拆被答辩人的厂房及附属设施。故请法院查明事实，驳回被答辩人起诉。 一审法院审理查明，原告马孝陆石粉厂坐落在安徽省蚌埠市××马城镇××村，2011年12月9日办理营业执照，投资人马孝陆，为个人独资企业。被告高新区管委会是由国务院、省政府批准设立的高新技术产业开发区管理机构，是蚌埠市市委、市政府的派出机构；天河管委会是高新区管委会的派出机构。2018年10月31日，天河管委会作出《责令改正通知书》，并通过手机短信发送给原告投资人的哥哥。2018年11月6日，原告的厂房、仓库等房屋被拆除。拆除房屋时，马孝陆不在拆除现场，其哥哥马孝停看到拆除现场有“行政执法”字样的车辆，马孝停向蚌埠市公安局高新区分局孝仪派出所报警，该所民警经电话确认后，向报警人电话回复，告知报警人是天河科技园政府在拆除违章建筑。2019年2月27日，天河管委会作出《撤销的决定》。2019年3月8日，马孝陆向一审法院提起诉讼，请求确认高新区管委会强拆行为违法。该院以马孝陆与被诉行政行为无利害关系、无权提起诉讼为由，作出（2019）皖03行初31号行政裁定，驳回马孝陆的起诉。马孝陆提起上诉，安徽省高级人民法院以（2020）皖行终7号行政裁定，维持（2019）皖03行初31号行政裁定。2020年7月20日，马孝陆石粉厂向一审法院提起诉讼，请求确认高新区管委会强拆房屋行为违法。 一审法院另查明，该院在审理（2019）皖03行初31号行政案件（即马孝陆请求确认高新区管委会强拆行为违法一案）中，高新区管委会在庭审中认可拆除马孝陆石粉厂前其做了相关调解工作，拆除时有视频和照片资料。 在本案庭审中，原告要求高新区管委会提供拆除马孝陆石粉厂时的视频和照片资料，以确认拆除现场相关人员的身份。庭审后，该院责令被告提交拆除马孝陆石粉厂时的视频和照片资料，以确认被告是否组织实施拆除行为。但被告以该视频导不出为由一直未能提交，仅提交照片资料。 一审法院认为，根据查明的案件事实及双方当事人的诉辩请求及理由，本案的争议焦点为高新区管委会是否为本案适格被告；拆除原告房屋时是否经过原告同意、该拆除行为是否合法。 高新区管委会是本案适格被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。本案中，被告高新区管委会是由国务院、省政府批准设立的高新技术产业开发区管理机构，是蚌埠市市委、市政府的派出机构，其符合上述司法解释的规定，其作为本案被告主体适格。因高新区管委会是蚌埠市市委、市政府的派出机构，而天河管委会又是高新区管委会组建的派出机构，并非是高新区管委会的职能部门，故天河管委会作为被告无法律依据。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。本案中的天河管委会是高新区管委会组建并赋予行政管理职能的派出机构，其实施本案诉争的拆除行为并无法律、法规或者规章的授权，故其作为本案被告无法律依据。因天河管委会实施拆除原告房屋的行为无法律、法规或者规章授权，无论高新区管委会是否组织或者参与拆除行为，该拆除行为产生的后果都应当由高新区管委会承担，故高新区管委会是本案适格被告。 高新区管委会拆除原告的厂房、宿舍、仓库等房屋的行为是强制拆除行为，且该强制拆除行为违法。《中华人民共和国土地管理法》对集体土地征收程序和方式均作出明确规定。对土地征收过程中，应当遵循“先补偿、后拆迁”原则，应当依法对被征收人进行安置补偿。在被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下，行政机关若要实现强制搬迁和拆除，也必须按照法定程序申请人民法院强制执行，在获得人民法院强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权利。本案庭审时，被告认为天河管委会与原告协商一致后，给予了足额补偿，不存在强拆行为，但被告并未举证证明，而原告也不认可是在给予其足额补偿后，经其同意实施的拆除行为。因此，高新区管委会在没有完成安置补偿工作，又没有申请人民法院强制执行的情况下，即拆除了原告厂房、宿舍、仓库等房屋，明显违反法律规定。故被告强制拆除原告厂房、宿舍、仓库等房屋的行为违法。 综上，高新区管委会强制拆除原告厂房、宿舍、仓库等房屋的行为无合法的事实依据，且未按照法律规定的程序和步骤进行，故该强拆行为违法。原告要求确认被告强行拆除其房屋的行为违法的诉讼请求，该院予以支持。高新区管委会关于其不是本案适格被告、不存在强拆行为，请求驳回原告的起诉的辩解，因无事实依据及法律依据，该院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认被告蚌埠高新技术产业开发区管理委员会强制拆除原告怀远县马城马孝陆石粉厂厂房、宿舍、仓库等房屋的行为违法。 高新区管委会上诉称，一、上诉人不是本案适格被告。2014年2月，天河管委会系蚌埠市人民政府设立。2019年8月16日，该管委会与秦集镇人民政府一样均属于上诉人托管的乡镇序列，不属于上诉人职能部门，也不是上诉人派出机构；二、涉案拆除行为系天河管委会所实施，《最高人民法院关于适用的解释》并未规定国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构的派出机构的行为由开发区管理机构负责，一审法院适用法律错误；三、天河管委会与被上诉人已就其院墙、地坪、地坪拆除协商一致上诉人已就领取补偿款，天河管委会可以独立承担法律责任。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，改判驳回被上诉人的起诉。 一审原告马孝陆石粉厂向一审法院提交了下列证据： 第一组证据： 1、原告营业执照（副本）和法定代表人身份证复印件各一份； 2、《租地合同》复印件一份； 3、耿先传出具的证明复印件一份； 4、土地勘测界定报告书复印件一份。 证明目的：原告对涉案房屋具有合法权益，具有提起本案诉讼的主体资格。 第二组证据： 1、《责令整改通知书》复印件一份； 2、蚌埠高新技术产业开发区天河科技园管理委员会《撤销〈马孝陆、马孝俊石粉厂责令整改通知书〉的决定》复印件一份； 3、蚌埠市公安局高新区分局、蚌埠市公安局孝仪派出所《情况说明》及附件复印件各一份。 证明目的：被告是涉案房屋的强拆主体，且被告强拆涉案房屋没有事实和法律依据，严重违反法律规定的程序。 第三组证据： 1、原告厂房原状照片5张； 2、原告厂房设备等财物遭到损毁现状照片3张。 证明目的：被告强拆涉案房屋导致原告因此遭受财产损失的事实。 第四组证据： 1、磨粉机网上售价截屏2张； 2、耿先传出具的证明复印件一份（第一组证据已列）。 证明目的：原告因被告的非法强拆行为遭受的损失。 第五组证据（当庭提交）： 1、蚌埠市中级人民法院（2019）皖03行初31号行政案件被告提交的答辩状； 2、蚌埠市中级人民法院（2019）皖03行初31号行政案件审判笔录。 证明目的：被告强拆原告房屋建筑物的事实。 一审被告高新区管委会向一审法院提交了下列证据： 1、统一社会信用代码证书复印件一份； 2、十届第48号会议纪要； 3、关于蚌埠高新技术产业开发区管委会机构编制调整的批复（蚌编〔2014〕17号）； 4、关于成立蚌埠市高新技术开发区管理委员会的通知（蚌编〔1994〕027号）； 5、关于同意设立蚌埠高新技术产业开发区管理委员会的批复（皖编办〔2011〕314号）。 证明目的：1、被告系省级人民政府批准设立的开发区管理机构。2、蚌埠高新技术产业开发区天河科技园管理委员会系被告派出机构（职能部门）。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托，当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。第二十一条规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。本案中，高新区管委会系国务院、省级人民政府批准设立的高新技术产业开发区管理机构，系独立的行政主体。天河管委会并非高新区管委会的职能部门，而是后者组建的派出机构，天河管委会实施涉案拆除行为也无法律、法规或规章授权，故根据上述司法解释的规定，即使涉案拆除行为系天河管委会具体实施，天河管委会对该拆除行为也不具有独立承担法律责任能力，该拆除行为的法律后果应由高新区管委会承担，其系本案适格被告。高新管委会虽称天河管委会已经与被上诉人协商一致，并已足额补偿，并无强制拆除行为，但其未能举证予以证明，被上诉人对此也予以否认，涉案拆除行为应属强制行为。高新区管委会在土地征收过程中，未能遵循“先补偿、后拆迁”原则，未能遵循法定程序，即实施了强制拆除行为，一审判决确认该行为违法，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人蚌埠高新技术产业开发区管理委员会的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人蚌埠高新技术产业开发区管理委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年十二月二十一日                                                                                                        法官助理张高英                                                                                                        书记员  潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……