浙江省宁波市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙02行终394号 上诉人（原审原告）慈溪市三北迎春果蔬农场，住所地慈溪市龙山镇施公山村。 代表人陈迎春，该农场投资人。 委托代理人陈雪宝（特别授权代理），男，1947年12月27日出生，汉族，住慈溪市。 被上诉人（原审被告）慈溪市龙山镇人民政府，住所地慈溪市滨海经济开发区灵峰路**。 法定代表人胡孟波，镇长。 应诉负责人陆裕奇，副镇长。 委托代理人周荣伟（特别授权代理），浙江海泰（杭州湾新区）律师事务所律师。 委托代理人刘占中（特别授权代理），浙江海泰（杭州湾新区）律师事务所律师。 慈溪市三北迎春果蔬农场（以下简称迎春果蔬农场）因诉慈溪市龙山镇人民政府（以下简称龙山镇政府）不履行给付土地补偿及复垦费职责一案，不服慈溪市人民法院于2020年8月21日作出的（2020）浙0282行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月22日受理后依法组成合议庭，于2020年12月1日组织双方当事人进行了调查询问。迎春果蔬农场的委托代理人陈雪宝，龙山镇政府的应诉负责人陆裕奇、委托代理人刘占中参加了调查询问。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，位于慈溪市原三北镇的伏龙山海涂地系施公山、徐福、田央、达蓬等村的集体所有土地，由龙山镇政府代管。迎春果蔬农场系陈迎春投资的个人独资企业，承包了上述部分土地。2012年，因灵峰浦拓疏工程项目所需，迎春果蔬农场承包地块被设置为疏浚土方堆土区。根据2012年4月6日的《关于灵峰浦拓疏工程政策处理费用负担的会议纪要》，河道疏浚土方堆土区政策处理费用，由市级财政全额负担、镇包干使用。2012年8月28日，迎春果蔬农场、龙山镇政府签订《灵峰浦拓疏工程堆土区政策处理协议书》，由龙山镇政府对迎春果蔬农场堆土区内的作物以及喷灌设施进行补偿，总补偿金额为108000元，补偿款已于次月支付。迎春果蔬农场认可至2012年底的损失已得到补偿。2013年1月2日，龙山镇政府和迎春果蔬农场的投资人陈迎春签订《土地承包合同》一份，约定由陈迎春承包伏龙山海涂地554亩，承包期限自2013年1月1日至2016年12月30日，其中200亩旱地作为灵峰浦堆土区一并发包，承包期内由承包方负责土地改造改良，4年承包期内不收租赁费（承包期满后按市场价再行发包）等事宜。2017年1月1日，龙山镇政府和陈迎春又签订了《土地承包合同》一份，对承包528.5亩伏龙山海涂地事宜作出了约定。2019年4月，迎春果蔬农场向龙山镇政府提交《要求土地复耕验收及费用结算报告》，要求补偿迎春果蔬农场2013年至2018年的土地损失费、复耕费等共计1838713元。龙山镇政府以双方之间没有约定复垦等为由，口头答复不予补偿。 原审法院审理认为，本案争议焦点为： 一、迎春果蔬农场的起诉是否符合法定条件。 龙山镇政府认为本案系民事争议，不属于行政诉讼受案范围；迎春果蔬农场主体不适格，且其起诉已超过起诉期限。原审法院认为：（一）龙山镇政府受相关村组织委托代管村集体所有的伏龙山海涂地，其与当事人签订的土地承包合同属于民事合同。但本案迎春果蔬农场并非基于土地承包合同提起诉讼，其认为实施了土地复垦行为且因水利工程堆土行为造成了实际损失，要求根据慈财[2013]141号《关于进一步明确政府投资项目部分政策处理内容及上限标准的意见》（以下简称《意见》）以及《土地复垦条例》的相关规定给予补偿，系行政补偿纠纷，属于行政诉讼受案范围。（二）涉案土地所涉《土地承包合同》虽由陈迎春签订，但迎春果蔬农场系个人独资企业，陈迎春系投资人，现迎春果蔬农场主张陈迎春系代表该农场签订合同，涉案土地由迎春果蔬农场承包并进行复垦，且迎春果蔬农场、龙山镇政府均认可迎春果蔬农场原先承包土地时也是以陈迎春的名义签订合同，故迎春果蔬农场提起本案诉讼的主体适格。（三）迎春果蔬农场于2019年4月向龙山镇政府提出行政补偿请求，龙山镇政府口头答复不予补偿，未告知迎春果蔬农场起诉期限。迎春果蔬农场于2019年12月提起本案诉讼，未超过《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定的一年法定起诉期限。综上，迎春果蔬农场提起本案诉讼符合法定起诉条件。 二、龙山镇政府拒绝给予迎春果蔬农场补偿的答复是否合法。 原审法院认为，首先，关于迎春果蔬农场主张的土地损失费问题。涉案堆土行为发生在2012年，迎春果蔬农场、龙山镇政府就当时承包期内因堆土产生的损失补偿问题已经达成协议并履行完毕。2013年，双方重新签订土地承包合同时，迎春果蔬农场知晓涉案土地堆土的现状，并不存在后续承包期限内因新的堆土行为造成损失的情形。故迎春果蔬农场主张土地损失费，缺乏事实依据。其次，关于迎春果蔬农场主张的土地复垦费问题。根据《土地复垦条例》第三条、第十一条、第十四条等规定，生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人负责复垦；土地复垦义务人应当按照土地复垦标准和国务院国土资源主管部门的规定编制土地复垦方案，按照土地复垦方案开展土地复垦工作；复垦完成后还需经有权部门进行土地复垦验收。本案中，迎春果蔬农场并非土地复垦义务人，也未接受土地复垦义务人或自然资源主管部门的委托，其为自身利益对所承包土地实施的改造改良行为，要求依据《土地复垦条例》或《意见》的规定领取复垦费用，无事实和法律依据。迎春果蔬农场若基于《土地承包合同》主张复垦费，则并非行政法律关系，不属于行政诉讼受案范围，应另行理直。综上，迎春果蔬农场要求龙山镇政府补偿相关费用的理由不能成立，龙山镇政府作出不予补偿答复，并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回迎春果蔬农场的诉讼请求。 迎春果蔬农场上诉称：一、2013年1月，灵峰浦拓疏工程堆土损毁了迎春果蔬农场承包的200亩土地。迎春果蔬农场鉴于国家对土地复垦的重视，相信堆土复垦后会有政策支持补助，对上述土地实施复垦。经过5年复垦工作，上述200亩土地恢复到堆土前状态，花费1438713元。二、《意见》第九条规定了堆土区的损失补偿费标准，即按堆土租（借）年限列支，每年每亩700元。迎春果蔬农场租赁涉案土地200亩，复垦5年，堆土损失合计700000元。三、2019年4月，迎春果蔬农场向龙山镇政府提交报告，要求验收复垦土地并予以补偿，龙山镇政府工作人员口头答复不予补偿。同年6月，迎春果蔬农场向慈溪市水利局查询后得知，慈溪市水利局已经支付龙山镇政府政策处理费376.32万元，由其包干使用，但龙访答（2019）287号《答复处理意见书》载明的龙山镇政府支付的费用仅为218.66万元，因此，尚有157.66万元去向不明。龙山镇政府收到慈溪市水利局支付的涉案200亩土地政策处理费后予以截留侵占，不发放给迎春果蔬农场，也不退还给慈溪市水利局，严重侵犯了迎春果蔬农场的合法权益。综上，请求撤销原审判决，撤销被诉答复，判令龙山镇政府重新作出答复及负担案件诉讼费。 龙山镇政府辩称：一、龙山镇政府根据其与迎春果蔬农场签订的《灵峰浦拓展工程堆土区政策处理协议书》，在2012年向迎春果蔬农场支付了108000元，已经对堆土造成的农作物等损失进行了补偿。2013年之后没有发生新的堆土行为，迎春果蔬农场再主张堆土区土地损失费，没有事实和法律依据。二、2013年、2017年签订的《土地承包合同》，均未约定由迎春果蔬农场复垦土地，仅约定其可改造改良土地以及由此产生的收益也归其所有。根据《土地复垦条例》第三条、第十四条、第十八条的规定，复垦由土地复垦义务人慈溪市水利局或慈溪市国土资源主管部门组织复垦，迎春果蔬农场也未提交其接受委托复垦涉案土地的证明材料。迎春果蔬农场所称的复垦，实际是为了其自身利益对所承包土地实施的改造改良。2013年签订的《土地承包合同》约定，迎春果蔬农场负责土地改造改良，龙山镇政府不收取土地承包费。涉案200亩土地如果收取土地承包费，则迎春果蔬农场4年应支付36万元；另根据《意见》规定的支付标准，涉案200亩土地的复耕费为16万元，而不是迎春果蔬农场主张的143万元。综上，迎春果蔬农场主张的土地损失费、土地复垦费没有事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审审理期间，双方当事人均未向本院提交新的证据。双方当事人向原审法院提供的证据均已随案移送至本院。本院根据随卷证据及审理，对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，《土地复垦条例》第三条规定，生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁，谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人（以下称土地复垦义务人）负责复垦。但是，由于历史原因无法确定土地复垦义务人的生产建设活动损毁的土地，由县级以上人民政府负责组织复垦。第十八条规定，土地复垦义务人不复垦，或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为组织复垦。第十九条规定，土地复垦义务人对在生产建设活动中损毁的由其他单位或者个人使用的国有土地或者农民集体所有的土地，除负责复垦外，还应当向遭受损失的单位或者个人支付损失补偿费。第三十四条规定，历史遗留损毁和自然灾害损毁的国有土地的使用权人，以及历史遗留损毁和自然灾害损毁的农民集体所有土地的所有权人、使用权人，自行将损毁土地复垦为耕地的，由县级以上地方人民政府给予补贴。根据上述规定，支付土地损失补偿费的义务主体是生产建设单位或个人，给予土地复垦费或补贴的主体则为国土资源主管部门、县级以上地方人民政府。因此，龙山镇政府并无给付迎春果蔬农场土地损失补偿费或土地复垦费的义务。若迎春果蔬农场基于《土地承包合同》主张复垦费，因该合同并非行政合同，不属于行政诉讼的受案范围，其可以依法另行理直。综上，迎春果蔬农场的上诉理由，不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人慈溪市三北迎春果蔬农场负担。 本判决为终审判决。 审判长  俞朝凤 审判员  孙 雪 审判员  贺 磊 二〇二〇年十二月二十一日 书记员  俞 佳 附本案适用的法律、法规和规范性文件： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……