重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终852号 上诉人（一审原告）何艳，女，1987年10月30日出生，汉族，住重庆市渝**。 上诉人（一审原告）晏祥菊，女，1963年6月9日出生，汉族，住重庆市渝**。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路**。 法定代表人唐良智，市长。 委托代理人谢强，重庆市司法局工作人员。 委托代理人倪尔友，重庆市司法局工作人员。 何艳、晏祥菊因诉重庆市人民政府（简称市政府）行政复议一案，不服重庆市第五中级人民法院（2020）渝05行初231号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，何艳、晏祥菊于2019年10月7日向重庆市公安局渝北区分局（简称渝北公安分局）提交《履行职责查处申请书》称，2017年10月17日8：00-9：00许，晏祥菊在重庆市渝北区黄泥磅天骄俊园小区被七、八名不明身份人员采用暴力方式绑架、故意伤害致腰背部骨折，当天16时40分左右，何艳在黄泥磅天骄俊园小区拨打110报案，黄泥磅派出所民警栾海鹏、汪小勇拖延至三十多分钟后出警，拒不履行法定职责出具《受案回执》，该报案至今未依法处理。栾海鹏、汪小勇的违法行为严重侵犯了何艳、晏祥菊的合法权利，请求渝北公安分局对栾海鹏、汪小勇的违法行为依法进行查处，责令栾海鹏、汪小勇依法出具《受案回执》，将处理结果书面告知何艳、晏祥菊。 2019年12月26日，何艳、晏祥菊向市政府提交《行政复议申请书》，请求：确认渝北公安分局未在法定期限内履行查处职责的行为违法，责令渝北公安分局履行法定职责、对民警的违法行为依法进行查处、出具《受案回执》，将处理结果书面告知何艳、晏祥菊。《行政复议申请书》“事实与理由”部分前半部分与《履行职责查处申请书》的事实基本相同，后半部分载明，2019年10月7日，何艳、晏祥菊向渝北公安分局邮寄了《履行职责查处申请书》，申请对栾海鹏、汪小勇的违法行为依法进行查处，责令其履行法定职责，出具《受案回执》给何艳，将处理结果告知何艳。渝北公安分局于2019年10月8日收到该申请，至今未处理未答复。请求市政府支持何艳、晏祥菊的复议请求。 市政府于2019年12月26日收到《行政复议申请书》，复议期间，市政府于2020年1月31日中止复议程序，2020年4月13日恢复审理并于当日作出渝府复〔2020〕4号《驳回行政复议申请决定书》（简称《决定书》）。渝府复〔2020〕4号《决定书》已邮寄送达给何艳、晏祥菊。 市政府认为，根据《行政复议法》第二条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，有向行政机关提出行政复议申请的权利。提出行政复议申请应符合《行政复议法》《行政复议法实施条例》关于行政复议的范围和申请条件。何艳、晏祥菊认为民警在履行职责过程中有违法行为，向渝北公安分局邮寄《履行职责查处申请书》并要求履行对民警违法行为的查处职责，根据《公安机关督察条例》第四条、第六条和《公安机关警务督察部门办理举报投诉事项工作规范》第二条、第十条的规定，属于警务督察事项，属于公安机关内部层级监督的性质，并非外部行政行为，与何艳、晏祥菊不具有法律上的利害关系，依法不属于行政复议的受案范围。根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，决定：驳回何艳、晏祥菊的行政复议申请。何艳、晏祥菊不服渝府复〔2020〕4号《决定书》，提起本案诉讼。 一审法院认为，一、《行政复议法》第十五条第一款第二项规定：“对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。”何艳、晏祥菊对渝北公安分局的行政行为不服，可以向重庆市公安局或重庆市公安局的本级人民政府申请行政复议，市政府具有审理本案行政复议的职权和职责。二、市政府2019年12月26日收到何艳、晏祥菊的行政复议后立案受理，审理期间依法进行了中止，恢复审理后及时作出复议决定并送达何艳、晏祥菊。市政府的审理符合《行政复议法》第三十一条第一款和《行政复议法实施条例》）第四十一条的规定，程序合法。三、《履行职责查处申请书》要求渝北公安分局对黄泥磅派出所民警栾海鹏、汪小勇未及时出警、没有出具《受案回执》的行为进行查处，该申请属于公安机关警务督察范畴。警务督察是公安机关督查机构对公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权、遵守纪律情况实施的内部监督制度，警务督察不是外部行政行为，不属于行政复议的受案范围。渝府复〔2020〕4号《决定书》的认定和处理正确。何艳、晏祥菊的诉讼请求不能成立，本院不予主张。依照《行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回何艳、晏祥菊的诉讼请求。 何艳、晏祥菊上诉称，1.市政府作出的渝府复〔2020〕4号《决定书》认定事实不清，渝北公安分局有查处并告知查处结果的法定职责，应当出具《受案回执》，何艳、晏祥菊提出的复议申请属于行政复议受案范围。2.市政府行政复议程序违法，违法作出渝府复〔2020〕4号《中止行政复议通知书》且未履行提供查阅行政复议有关材料的职责。3.一审判决认定事实不清。4.一审法院审理程序违法，违反了行政机关负责人出庭应诉、回避、发送诉前文书等程序规定。请求撤销一审判决，依法改判。 市政府答辩称，市政府所作渝府复〔2020〕4号《决定书》主体适格，程序合法，认定事实清楚、适用法律正确。请求驳回何艳、晏祥菊的上诉，维持原判决。 上述事实，市政府举示了《履行职责查处申请书》《行政复议申请书》、渝府复〔2020〕4号《决定书》等证据予以证明。 本院认为，本案争议焦点在于警务督察是否属于行政复议的受案范围。《人民警察法》第四十七条规定：“公安机关建立督察制度，对公安机关的人民警察执行法律、法规、遵守纪律的情况进行监督。”《公安机关督察条例》第二条第二款规定：“县级以上地方各级人民政府公安机关督察机构，负责对本级公安机关所属单位和下级公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律的情况进行监督，对上一级公安机关督察机构和本级公安机关行政首长负责。”第四条第七项规定：“督察机构对公安机关及其人民警察依法履行职责、行使职权和遵守纪律的下列事项，进行现场督察：……（七）处置公民报警、请求救助和控告申诉的情况；……”上述法律法规明确警务督察系公安机关的一种监督机制，其性质属于公安机关的内部层级监督。警务督察不直接针对行政相对人的请求作出是否予以支持的处理，而是通过对公安机关或人民警察是否违法违纪进行监督，间接影响行政相对人请求是否得以实现。《公安机关督察条例》第六条规定：“县级以上地方各级人民政府公安机关督察机构查处违法违纪行为，应当向上一级公安机关督察机构报告查处情况；下级公安机关督察机构查处不力的，上级公安机关督察机构可以直接进行督察。”根据该条规定，投诉人对警务督察处理结果不服的，法律法规并未规定其有进一步复议或者起诉的权利，仅规定上一级公安机关督察机构可以直接进行监督。本案中，何艳、晏祥菊认为渝北公安分局未对两名涉案民警进行查处，系警务督察不作为，只能由上一级公安机关督察机构进行监督，不能提起复议和诉讼。市政府以不属于行政复议受案范围为由驳回复议申请的决定并无不当。 关于复议程序问题，何艳、晏祥菊虽主张曾申请要求查阅复议有关材料，但市政府否认曾收到过查阅申请，何艳、晏祥菊也并未提供证据予以证明，故市政府复议决定程序并无不当。 关于一审审理程序问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第三条第三款规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”本案中，市政府提交了行政机关负责人不能出庭应诉的情况说明，并委托了重庆市司法局工作人员出庭，符合上述规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十四条第三款规定：“对当事人提出的回避申请，人民法院应当在三日内以口头或者书面形式作出决定。对当事人提出的明显不属于法定回避事由的申请，法庭可以依法当庭驳回。”本案中，何艳、晏祥菊以一审审判长偏袒市政府为由申请回避，明显不属于法定回避事由，一审予以当庭驳回并无不当。另经查明，市政府答辩状、《行政诉讼当事人权利义务须知》等诉前文书均按法定期限发放，一审审理程序合法。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。上诉人何艳、晏祥菊的上诉理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人何艳、晏祥菊负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 龙贤仲 审 判 员 邬继荣 审 判 员 张 莉 二〇二〇年十二月二十四日 法官助理 岳 阳 书 记 员 王 潇