河南省南阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫13行终328号上诉人（一审原告）谢国录，男，汉族，1953年4月15日出生，住南阳市宛城区。上诉人（一审原告）毛如明，女，汉族，1955年10月27日出生，住址同上，系谢国录之妻。被上诉人（一审被告）南阳市宛城区农业农村局。住所地南阳市工农路**。法定代表人周江涛，任局长。委托代理人王尊义，河南子午律师事务所律师。被上诉人（一审被告）南阳市人民政府。住。住所地南阳市中州路**/div>法定代表人霍好胜，任市长。委托代理人薛伟，市政府办公室工作人员。上诉人谢国录、毛如明为与被上诉人南阳市宛城区农业农村局、南阳市人民政府变更承包土地登记及行政复议纠纷一案，不服河南省南阳市宛城区人民法院（2020）豫1302行初89号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月13日立案后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明事实：谢国录、毛如明与谢宗恒同是宛城区红泥湾镇东孙庄**村民，2018年4月3日，谢国录、毛如明与谢宗恒因土地承包经营权纠纷向南阳市宛城区人民法院提起民事诉讼，请求谢宗恒返还2.7亩耕地及土地补贴款10000元。南阳市宛城区人民法院受理后，经审理，于2018年6月14日作出（2018）豫1302民初2085号民事判决书，该判决认定：“1998年9月1日，原告谢国录取得该村18.66亩土地的承包经营权。2005年，该村在进行土地调整时，将原告谢国录土地中2.7亩调整给被告谢宗恒经营使用。2017年3月18日，经南阳市宛城区人民政府核准，被告谢宗恒之子谢堂祥取得了包括本案争议的2.7亩土地的农村土地承包经营权证书”。南阳市宛城区人民法院认为，谢国录、毛如明以谢宗恒为被告起诉，属于诉讼主体错误。谢国录、毛如明认为村组在2005年土地调整中，自己女儿及孙子应该具有土地承包经营权，村组不应该将本属于二人的土地调整给他人，谢国录、毛如明应当另行解决。南阳市宛城区人民法院判决驳回谢国录、毛如明的诉讼请求。2018年9月6日，谢国录、毛如明以宛城区人民政府、宛城区农业局为被告，谢堂祥为第三人，向河南省方城县人民法院提起行政诉讼，要求撤销为谢堂祥颁发的《农村土地承包经营权证》，此案经方城县人民法院审理后查明：1998年9月1日谢国录家分得土地18.66亩并获得宛城区红泥湾镇人民政府颁发的豫宛（宛区）字第09100023号《农村土地承包经营权证》（绿皮本），取得宛城区红泥湾镇东孙庄1组18.66亩土地承包经营权。随着该组人口增减，2002年该村民组召开群众代表会和群众会形成一致意见，以每年9月1日为界添人添地去人去地，按减少人员和新增人员先后顺序调整。据此谢国录应退一人土地给谢宗恒，但未落实，2005年村民小组召开群众会议将谢国录的2.7亩土地调整给谢堂祥。2017年3月18日，被告为谢堂祥颁发了《农村土地承包经营权证》。谢国录、毛如明为村组调整其2.7亩土地等问题向宛城区红泥湾镇人民政府信访，2018年1月5日，红泥湾镇人民政府出具信访事项处理意见书：所在村组扣其2.7亩土地问题不实，并向谢国录进行了送达。谢国录、毛如明于2018年4月3日，以土地承包经营权纠纷向宛城区人民法院提起民事诉讼。宛城区人民法院认为：2002年村组召开群众大会，一致同意根据增减人口按先后顺序调整，应当尊重大多数群众意愿。被告为谢堂祥颁发的《农村土地承包经营权证》并无不当，且事实清楚，程序合法。于2018年11月5日作出（2018）豫1322行初27号行政判决书：驳回原告谢国录的诉讼请求。宣判后，谢国录、毛如明不服，提起上诉，南阳市中级人民法院经审理后，于2019年4月8日作出（2019）豫13行终44号行政判决书：驳回上诉，维持原判决。谢国录、毛如明仍不服，向河南省高级人民法院申诉，河南省高级人民法院审理后作出（2019）豫行申883号行政裁定书：驳回谢国录的再审申请。2019年12月16日，谢国录、毛如明向宛城区红泥湾镇人民政府邮寄政府信息公开申请，要求公开自2004年至2019年连续15年宛城区红泥湾镇东孙庄1组村民种粮直补清单。宛城区红泥湾镇人民政府受到该邮件后未予答复，谢国录、毛如明于2020年4月1日向宛城区人民政府申请行政复议，2020年4月26日，宛城区人民法院作出宛区政复决(2020)10号行政复议决定书：责令宛城区红泥湾镇人民政府履行法定职责，对申请事项给予公开。之后，宛城区红泥湾镇人民政府向谢国录、毛如明公开了2005年度红泥湾镇东孙庄1组种粮农民直接补贴兑付底册，该底册显示农户谢国录补贴面积为18.75亩。据此证据，谢国录、毛如明认为被告为其颁发的编号为NO.D4113020001727《农村土地承包经营权证》证载土地面积为17.16亩，相差1.59亩，认定面积不准，于2020年5月9日向宛城区人民政府申请行政复议，要求撤销本人谢国录的编号为NO.D4113020001727《农村土地承包经营权证》，并将承包土地面积变更为18.75亩。2020年7月1日，南阳市人民政府作出宛政复决(2020)28号行政复议决定书：维持被申请人宛城区人民政府2017年3月18日颁发的《农村土地承包经营权证》（豫（2017）宛城区农村土地承包经营权第000009号）。谢国录、毛如明不服向一审法院提起本行政诉讼。另查明，豫（2017）宛城区农村土地承包经营权第000009号《农村土地承包经营权证》与编号为NO.D4113020001727《农村土地承包经营权证》为同一证（红皮本）。该证证载内容显示：谢国录、毛如明（承包方）家庭成员情况为户主谢国录，配偶毛如明，儿子谢华兵，女儿谢培良，儿媳李平丽，孙子谢易民，孙女谢易帆。承包地块总数4块，确权总面积17.16亩。承包方式为家庭承包；承包期限为1998年10月1日至2028年9月30日止。该证办理档案材料内容有：红泥湾镇东孙庄1组（发包方）与谢国录（承包方）于2016年12月24日签订的农村土地（耕地）承包合同（总面积17.16亩）、谢国录的登记申请书、公示无异议声明书、户主声明书、承包地块调查表4张、公示结果归户表以及登记簿。谢国录、毛如明的长女谢艳艳于2003年4月24日结婚，随后，其户口已经迁移至河南省方城县赵河乡；二女儿谢培磊结婚后户口于2011年12月左右已经迁移至河北省迁安。一审法院认为，谢国录、毛如明通过政府信息公开于2019年5月获取2005年度红泥湾镇东孙庄1组种粮农民直接补贴兑付底册，该底册显示农户谢国录补贴面积为18.75亩。据此证据，谢国录、毛如明认为被告为其颁发的编号为NO.D4113020001727《农村土地承包经营权证》证载土地面积17.16亩，相差1.59亩，认定面积不准，请求变更承包土地面积为18.75亩。根据《河南省高级人民法院关于依法准确确定行政案件被告的指导意见》第一条规定：“按照下列规定确定被告的一审行政案件，由基层人民法院管辖4、县级以上人民政府确定的不动产登记机构或者实际履行该登记职责的职能部门按照《不动产登记暂行条例》的规定办理集体土地所有权……等土地承包经营权……等不动产登记，当事人对上述登记行为不服的，以县级以上人民政府确定的不动产登记机构或者实际履行该登记职责的职能部门为被告”。南阳市宛城区农业农村局属于本案适格被告。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条、第十三条、第二十二条、第二十四条规定，县级以上地方人民政府农业农村主管部门负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包。承包方是本集体经济组织的农户。发包方应当与承包方签订书面合同。国家对耕地实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权。本案中，谢国录（承包方）与红泥湾镇东孙庄1组（发包方）于2016年12月24日签订《农村土地（耕地）承包合同》，合同约定土地承包面积为17.16亩，谢国录、毛如明诉称该合同不是本人签字，是造假，但是谢国录、毛如明没有提供证据予以证实该签字虚假、违背其真实意思表示、内容违反本人意愿。其证据不足，不足以证明存在《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的变更或者撤销合同的条件；谢国录、毛如明请求被告变更登记承包合同土地面积，而变更登记的前提条件是土地承包合同的变更，在合同内容没有变更的情况下，谢国录、毛如明单方请求被告变更登记没有法律依据且理由不成立；谢国录、毛如明也没有证据证明其向被告提交过变更登记申请。变更登记是依申请的行政行为，谢国录、毛如明没有书面申请并提供相关证据，被告没有收到申请及相关证据，故不存在不履行法定职责的行为，谢国录、毛如明该诉请没有事实依据和法律依据，一审法院不予支持。谢国录、毛如明因2.7亩（包含本案涉及的1.59亩）土地被谢堂祥抢占一事，已经人民法院民事诉讼、行政诉讼的一审、二审、申诉审理终结，以上发生法律效力判决书认定，2002年该村民组召开群众代表会和群众会形成一致意见，以每年9月1日为界添人添地去人去地，按减少人员和新增人员先后顺序调整。2005年村民小组召开群众会议将谢国录的2.7亩土地调整给谢堂祥。谢国录、毛如明对村组调整土地的真实性并不否认，其认为其所在村组调整土地的行为影响其合法权益，该纠纷不属于行政诉讼审理范围。被告基于谢国录与村组签订的新的发包、承包合同对新的土地承包经营权予以确认，与原来的土地承包经营权证（绿皮本）无直接联系，谢国录、毛如明以此请求撤销或者变更其土地承包经营权证无事实和法律依据。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、最高人民法院《关于适用的解释》第一百三十五条、第一百三十六条之规定，判决：驳回原告谢国录、毛如明诉讼请求。案件受理费50元，由原告谢国录、毛如明承担。谢国录、毛如明上诉称，上诉人因2.7亩（包含本案涉及的1.59亩）土地被谢堂祥抢占一事，经人民法院民事诉讼、行政诉讼一审、二审、申诉再审终结，以上生效判决认定：2002年该村民小组召开群众代表会和群众会形成一致意见，以每年9月1日为界，添人添地、去人去地，按减少人员和新增人员先后顺序调整，2005年村民小组召开群众会议，将谢国录2.7亩土地调整给谢堂祥……上诉人认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条规定：“国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。”第二十七条：“承包期内，发包方不得收回承包地。”第二十八条：“承包期内，发包方不得调整承包地。”因此，添人添地、去人去地的做法与法律规定相违背，被上诉人及一审法院对该做法予以确认亦属于违法。综上，请求：依法撤销南阳市宛城区人民法院（2020）豫1302行初89号行政判决，改判支持谢国录、毛如明的一审诉讼请求。本院查明事实与一审法院查明事实相一致。本院认为，本案争议焦点为南阳市宛城区农业农村局作出的承包经营权登记是否合法。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的,按下列程序颁发农村土地承包经营权证:(一)土地承包合同生效后,发包方应在30个工作日内,将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡(镇)人民政府农村经营管理部门。(二)乡(镇)人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的,及时登记造册,由乡(镇)人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请;材料不符合规定的,应在15个工作日内补正。(三)县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡(镇)人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的,编制农村土地承包经营权证登记簿,报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证;申请材料不符合规定的,书面通知乡(镇)人民政府补正。”根据上述规定,行政机关在颁发农村土地承包经营权证书过程中,主要对报请登记材料是否齐备、是否符合法定形式进行审查，对于农村土地承包经营合同的效力问题、申请材料是否本人签字等内容，不在其审查范围内，南阳市宛城区农业农村局在对报请登记材料进行形式审查后作出承包经营权登记符合法律规定。至于村组内部调整土地是否影响到上诉人合法权益，并非本案行政诉讼审理范围。综上所述，上诉人谢国录、毛如明的上诉请求不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持南阳市宛城区人民法院（2020）豫1302行初89号行政判决。二审案件受理费50元，由上诉人谢国录、毛如明负担。本判决为终审判决。审判长 刘 琳审判员 尹乐敬审判员 刘旭东二〇二〇年十二月九日书记员 李 宛