江苏省扬州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）苏10行终349号上诉人（原审原告）杨德华，女，1948年12月24日生，汉族，宝应县人，住宝应县。上诉人（原审原告）杨德惠，女，1956年2月14日生，汉族，宝应县人，住安徽省和县。上诉人（原审原告）王晓萍，女，1956年2月24日生，汉族，南京市六合区人，住南京市六合区。三上诉人共同委托代理人华勇，江苏淮左律师事务所律师。被上诉人（原审被告）宝应县自然资源和规划局，住所地宝应县叶挺路。法定代表人王文庆，局长。委托代理人梁莲花，江苏宝宜律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）杨德芬，女，1951年8月29日生，汉族，宝应县人，住宝应县。委托代理人许忠干，宝应县人，住宝应县，系杨德芬丈夫。上诉人杨德华、杨德惠、王晓萍（以下简称杨德华等三人）因土地行政登记一案，不服高邮市人民法院作出的（2020）苏1084行初76号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。原审裁定认定：原宝应县国土管理局曾向杨德芬颁发《集体土地建设用地使用证》，该证载明土地使用者为杨德芬，地址位于“安宜镇花庄村倪庄组”，土地用途为住宅，填发日期为2000年1月18日。原审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款的规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年的，人民法院不予受理。该款所规定的系行政行为“作出”之日，而非“知道或者应当知道”行政行为作出之日。该款规定的含义是指，自行政行为作出之日起，经过二十年的期间后就不得再对行政行为提起诉讼。这一期间属于客观期间，不论当事人是否知道或者应当知道行政行为的存在。即使确实是在知道或者应当知道行政行为之后的六个月内提起诉讼，也会因超过二十年的最长诉讼保护期限，从而丧失寻求司法救济的权利。本案中，原宝应县国土管理局向杨德芬颁发《集体土地建设用地使用证》，该证填发日期为2000年1月18日，该日即为行政行为作出之日。杨德华等三人于2020年7月2日提起诉讼，已经超过了二十年最长法定起诉期限。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条、第六十九条第一款第（二）项、第三款之规定，裁定驳回杨德华等三人的起诉。上诉人杨德华等三人上诉称：首先，原审法院认定事实错误。仅凭案涉《集体土地建设用地使用证》的填发日期认定上诉人的起诉超过法定起诉期限没有事实依据。案涉《集体土地建设用地使用证》的填发时间为2000年1月18日，该时间只能证明是制证日期，并不表明该证已于上述时间颁发给被上诉人杨德芬，被上诉人宝应县自然资源和规划局提供的证据能够证明其在该时间尚未完成审批手续，制证只是行政行为的一个环节，而不是行政行为的全部，不能以制证日期作为行政行为作出之日。根据最高人民法院（2015）行监字第1727号《行政裁定书》的裁判意见，人民法院仅以行政行为落款的日期作为起诉期限的起算点，认定公民、法人或者其他组织起诉超过法定起诉期限，裁定驳回起诉的，属于认定事实的主要证据不足，构成人民法院应当再审的理由。行政行为送达相对人的日期或者行政相对人知道或者应当知道行政行为的日期作为确定起诉期限的起算点。其次，上诉人的起诉并未超过法定起诉期限。宝应县自然资源和规划局向杨德芬颁发土地证的日期应当在权属审核之后，宝应县自然资源和规划局提交的《土地登记审批表》中最后的审批日期为2000年7月20日，将案涉土地证颁发给杨德芬的时间至少在该审批日之后，一审法院于2020年6月24日签收上诉人的行政起诉状，于2020年7月2日正式立案，从上述时间点看，一审法院认定上诉人起诉时已超20年的最长起诉期限并无事实依据。根据最高人民法院(2016)最高法行申4521号《行政裁定书》的裁判意见，起诉人积极行使诉权但因不可归责于自身原因超过法定起诉期限，人民法院应当结合具体情形，按照有利于起诉人的原则，判决超过起诉期限是否有正当理由。原审法院在认定是否超过起诉期限时并没有遵循有利于起诉人的原则。再次，宝应县自然资源和规划局一审期间提供的相关证据能清楚反映该局的行政行为存在违法，上诉人的起诉并未超过二十年最长起诉期限，原审法院未经开庭径行裁定驳回起诉不具有法律依据。最后，杨德芬在取得案涉《集体土地建设用地使用权证》时，户口并不在宝应县安宜镇花庄村，不具备该集体经济组织成员身份，宝应县自然资源和规划局的颁证行为不具有法律依据。综上，请求二审法院依法撤销原审裁定，发回重审。被上诉人宝应县自然资源和规划局答辩称：首先，上诉人杨德华等三人诉称我局颁发给杨德芬的被诉《集体建设用地使用权证》最后审批日期为2000年7月20日，无事实依据。根据我局档案，杨德芬申请颁证时间是2000年1月4日，我局最后审批日期也是2000年1月份，上诉人称最后审批日期为2000年7月20日与事实不符。其次，上诉人诉称起诉期限应当以我局向杨德芬颁发被诉《集体建设用地使用权证》的日期开始起算，无事实和法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产纠纷提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年的，人民法院不予受理。据此，该款规定的系行政行为“作出”之日，而非“知道或者应当知道”行政行为作出之日。最后，上诉人的起诉已超过法定最长起诉期限。我局作出被诉《集体建设用地使用权证》的时间为2000年1月18日，该日期即为行政行为作出之日，上诉人于2020年7月2日提起行政诉讼，已超过最长二十年法定起诉期限。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。被上诉人杨德芬答辩称：首先，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，对不动产物权变动而提起的行政诉讼，已明确为“自行政行为作出之日”起算。其次，上诉人杨德华等三人将被上诉宝应县自然资源和规划局登记存档材料《土地登记审批表》中2000年7月20日的审批时间认为是最后审批日期，以此推断向杨德芬颁证日期在2000年7月20日之后，是上诉人凭空想象，杨德芬实际领证时间在2000年春节之前(即元月底)，同时受领了《宝应县国有、集体土地权属用途变更申报表》，该表中明确载明相关部门逐层签批的时间，均在2000年元月完成核准审批。即便如上诉人所述按审批时间为起诉期限起算点，也不至于推移至2000年7月20日。最后，最高人民法院(2015)行监字第1727号《行政裁定书》中有关起诉期限计算的裁判意见，不适用本案对不动产物权变动而提起的诉讼，并且上诉人亦不具有提起本案诉讼的原告主体资格。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。一审查明的事实与二审查明的事实相同，本院予以确认。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。根据上述法律规定，二十年起诉期限的起算点是行政行为作出之日起，该期限为不变期间，无论什么原因都不发生扣除、延长。本案中，上诉人杨德华等三人向原审法院提起本次行政诉讼的诉讼请求是撤销被上诉人宝应县自然资源和规划局向被上诉人杨德芬颁发的《集体土地建设用地使用证》。上诉人认为，被诉《集体土地建设用地使用证》填发日期为2000年1月18日，该日期不能视为行政行为作出之日，从宝应县自然资源和规划局提供的证据看，上述时间点行政审批手续尚未完成，颁证日期应该在《土地登记审批表》中最后审批日期2000年7月20日之后，上诉人提起本次行政诉讼未超过法定起诉期限。上诉人还认为，被上诉人杨德芬在取得被诉《集体土地建设用地使用证》时，并非该集体经济组织成员，宝应县自然资源和规划局向其颁发被诉《集体土地建设用地使用证》无法律依据。对此，一方面，依据本案查明的事实，被诉《集体土地建设用地使用证》的填发日期为2000年1月18日，结合相关土地登记档案材料能够反映案涉土地权属变更、登记的申请、申报、审批、地籍调查是在2000年1月完成，被上诉人杨德芬亦陈述在2000年1月领取了上述证书。故，综合被诉《集体土地建设用地使用证》的填发日期与相应土地登记审批材料，能够认定被诉颁证行为的作出时间应该在2000年1月。因此，即便以上诉人在一审期间提交的行政起诉状的落款时间2020年6月22日作为上诉人提起本案诉讼的时间，上诉人的本案起诉亦确已超过前述司法解释规定的二十年的法定最长起诉期限。另一方面，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，宅基地使用权只能在同一集体经济组织成员内部转让。被上诉人杨德芬在与杨海波签订案涉《土地权属转让协议》时，并非案涉宅基地所在地的集体经济组织成员。但考虑到，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条有关“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案”的规定，上诉人即便以杨德芬并非案涉宅基地所在地的集体经济组织成员为由，主张被诉《集体土地建设用地使用证》无效，因上述证书的作出时间在2015年5月1日之前，亦应裁定不予立案或驳回起诉。综上，原审法院全案裁定驳回上诉人的起诉是正确的。综上所述，上诉人杨德华等三人的上诉请求无事实和法律依据，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  李 勉审 判 员  徐沐阳审 判 员  王岚林二〇二〇年十二月二十二日法官助理  仇 琳书 记 员  王**婷文书附页：（2020）苏10行终349案件适用法律条文：1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……。