河北省保定市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀06行初166号 原告贾向浩，男，1987年1月24日出生，汉族，住河北省保定市曲阳县。 委托代理人栾金光，北京市京悦律师事务所律师。 被告曲阳县人民政府，住所地河北省保定市曲阳县恒山路**。 法定代表人石志新，该县县长。 委托代理人张耀辉。 委托代理人杨世豪。 被告保定市人民政府，住，住所地河北省保定市东风西路**/div> 法定代表人郭建英，该市市长。 委托代理人李哲。 委托代理人张银巍，河北保嘉律师事务所律师。 第三人石家庄欧范房地产开发有限公司，住，住所地河北省石家庄市桥**槐安西路**卓达中苑商务大厦**710/div> 法定代表人贾亚兴，该公司经理。 委托代理人马小朋，该公司法律顾问。 原告贾向浩不服被告曲阳县人民政府行政处理决定、保定市人民政府行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院对该案经诉前化解未成功，后于2020年9月3日立案，于2020年9月10日向被告曲阳县人民政府、保定市人民政府送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月12日公开开庭审理了本案。后追加第三人石家庄欧范房地产开发有限公司参加诉讼，并于2020年12月7日公开开庭审理了本案。原告贾向浩委托代理人栾金光，被告曲阳县人民政府委托代理人张耀辉、杨世豪，被告保定市人民政府委托代理人李哲、张银巍，第三人石家庄欧范房地产开发有限公司委托代理人马小朋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年10月18日，曲阳县人民政府作出曲政处字（2019）第010号《行政处理决定书》，该决定载明申请人、被申请人基本情况、申请请求、双方意见及对该处理决定书提起复议、诉讼的期限，同时载明：“经调查西河流村委会和南环路拆迁户，及被申请人提交的证据材料，现查明：2003年，曲阳县修南环路时，县政府征收了西河流村村北部分土地，其中包括申请人所主张的土地，已补偿给南环路拆迁户，南环路拆迁户已盖房使用多年，申请人中间并未找过。当时，曲阳县人民政府征收文件是《关于县工程的实施方案》（2003）曲府118号，被征地农户已同意并得到补偿款。2017年初，石家庄嘉林房地产开发有限公司与南环拆迁户们协商，准备建一个悦府小区，故申请人向县政府提出申请。综上，申请人主张的土地，2003年已被县政府征收，且已补偿给南环路拆迁户，南环路拆迁户已盖房使用多年，申请人中间并未找过，申请人对争议土地不再享有相关权利。根据《土地权属争议调查处理办法》第十条之规定，本案中，申请人没有提交承包合同，仅提供了地亩账复印件和证人证言予以证实自己的主张，因其没有证据否认争议之地已被征收，故不能认定目前申请人对争议之地享有土地承包经营权，因此请求确认位于保定市曲阳县亩土地的承包经营权应归申请人享有，不予支持。经县政府研究，作出驳回申请人贾向浩的农村土地承包经营权确权请求。” 2020年3月9日，保定市人民政府针对贾向浩的复议申请，作出保政行复决[2019]122号《行政复议决定书》，认为曲阳县人民政府作出的曲政处字（2019）第010号《行政处理决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持曲阳县人民政府作出的曲政处字（2019）第010号《行政处理决定书》。 原告贾向浩诉称，其系保定市曲阳县恒州镇西河流村村民，在该村拥有承包地用于耕种粮食作物，且享有粮食补贴。石家庄嘉林房地产开发有限公司未经省政府批准征收，非法占用原告承包地，并建造了悦府小区。原告通过信息公开得知，案涉土地已被曲阳县人民政府通过《关于县工程的实施方案》（2003）曲府118号征收，但未经省政府审批，征收程序违法。另，原告土地性质已经保定市中级人民法院审理并认定系原告家庭承包地。后原告两次向曲阳县人民政府邮寄确权申请，未予以答复，故原告向保定市中级人民法院提起诉讼，要求对案涉土地确权。保定市中级人民法院经审理后判决要求曲阳县人民政府作出处理决定，后曲阳县人民政府作出驳回原告确权请求的行政处理决定。原告不服申请复议，保定市人民政府作出维持曲阳县人民政府行政处理决定的行政复议决定。曲阳县人民政府在未履行相关征收程序的情况下将案涉土地征收并占用，侵犯原告合法权益，行为违法。原告提供证据能够证明土地权属，曲阳县人民政府仅依据原告多年未进行确权及被告提供的西河流村地亩账无法证明原告的主张为由驳回原告确权请求。保定市人民政府未认真审查案件事实作出复议决定，事实认定不清，证据不足。综上，曲阳县人民政府作出的《行政处理决定书》及保定市人民政府作出的《行政复议决定书》均违法。请求：1.撤销曲阳县人民政府作出的曲政处字（2019）第010号《行政处理决定书》；2.撤销保定市人民政府作出的保政行复决［2019］122号《行政复议决定书》；3.确认曲阳县人民政府不履行土地确权职责违法；4.责令曲阳县人民政府确认曲阳县亩土地的承包经营权归原告享有；5.本案诉讼费用由曲阳县人民政府及保定市人民政府二被告共同负担。 原告贾向浩向本院提交以下证据：1.（2018）冀06民终4115号保定市中级人民法院民事裁定书，证明原告向房地产公司主张过权利，因主体不适格被驳回，且保定市中级人民法院指引原告另行提起行政诉讼，解决县政府征收土地是否违法的问题。2.保定市人民政府保政行复决[2019]122号《行政复议决定书》，证明被诉行政行为存在。3.曲阳县人民政府曲政处字（2019）第010号《行政处理决定书》，证明被诉行政行为存在。4.李坤英、谷占周2017年4月28日证明一份，证明存在违法征收事实及原告拥有承包经营权。5.照片，证明土地现状已被挡上围墙。6.沙岗地1984年10月16日分基动地花户表，地亩，地亩账证明原告承包经营权明细账查询单，证明原告仍在领取粮食补贴。8.河北省国土资源厅政府信息公开告知书，证明河北省国土资源厅于2017年4月26日告知经曲阳县国土资源局调查确认原告申请的征收批准文件不存在。9.河北省人民政府信息公开申请告知书，证明河北省人民政府于2017年5月2日告知经省国土资源厅调查确认原告申请的征收批准文件不存在。10.EMS快递详情单复印件，证明已申请政府信息公开。 被告曲阳县人民政府辩称，一、曲阳县人民政府主体适格，程序正确。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，曲阳县人民政府有权受理并审理该复议案件，具备主体资格。原告请求确认位于曲阳县亩土地的承包经营权应归其享有，向县政府提起确权申请，曲阳县人民政府依法受理后，及时向当事人送达相关文件，作出决定后予以送达当事人。二、曲阳县人民政府认定事实清楚，适用法律正确。2003年，曲阳县修建南环路时，县政府征收了西河流村村北部分土地，包括原告案涉土地，已补偿给南环路拆迁户，南环路拆迁户已盖房使用多年，原告并未找过。当时，曲阳县人民政府征收文件是《关于县工程的实施方案》，被征地农户已同意并得到补偿款。曲阳县人民政府认为，根据上述调查和审理，原告对争议土地不再享有相关权利。根据《土地权属争议调查处理办法》第十条规定，原告没有提交承包合同，仅提供了地亩账复印件和证人证言证实自己的主张，因其没有证据否认争议之地已被征收，不能认定目前原告对争议之地享有土地承包经营权。故曲阳县人民政府作出《行政处理决定书》，驳回原告的农村土地承包经营权确权请求。综上，请求维持曲阳县人民政府作出的曲政处字（2019）第010号《行政处理决定书》。 被告曲阳县人民政府向本院提交以下证据：1.立案审批表；2.行政确权申请书；3.申请人身份证明及证据材料；4.被申请人答复通知书及送达回证；5.被申请人答辩书及提交的证据等相关材料；6.调查笔录及相关证据；7.行政处理决定书；8.送达回证。 被告保定市人民政府辩称，一、保定市人民政府具有复议职权，且依法履行了行政复议职责。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定，保定市人民政府依法受理原告的行政复议申请，后根据该法第二十二条规定进行书面审理，并作出行政复议决定，程序合法。二、曲阳县人民政府作出的行政处理决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。曲阳县人民政府《关于县工程的实施方案》启动对案涉争议土地征收，原告也已领取土地补偿款，争议土地补偿给了南环路拆迁户盖房使用。因争议土地存在权属争议，原告依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，向曲阳县人民政府提出确权申请。曲阳县人民政府经过调查，依据《土地权属争议调查处理办法》第十条之规定，以“没有承包合同、没有否认征收”为由，驳回对争议土地的确权申请，符合法律规定，内容适当，应依法予以维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，依法维持曲阳县人民政府作出的行政处理决定。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告保定市人民政府向本院提交以下证据：1.保定市人民政府行政复议答复通知书；2.被申请人答复书；3.保定市人民政府保政行复决[2019]122号《行政复议决定书》及送达回执。以上证据证明保定市人民政府依法受理并作出行政复议决定后依法送达。 第三人石家庄欧范房地产开发有限公司述称，一、曲阳县人民政府驳回原告土地承包经营权确权请求的行为认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，应予以维持。保定市人民政府复议决定正确，有充分的事实根据和法律依据，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，亦应予以维持。二、原告涉案土地已于2003年被曲阳县人民政府征收，用于安置南环拆迁居民的房基占地，补偿款已支付，这是客观存在的事实，同时也被保定市中级人民法院（2018）冀06民终4115号民事裁定书予以确认，原告提供的全部证据亦无法否认该事实。既然原告在起诉状中称，曲阳县人民政府未履行征收相关程序即将涉案土地征收并占用，侵犯其土地承包经营权，属违法行为，那原告应当以曲阳县人民政府为被告，就征收土地程序是否合法提起行政诉讼，而非径直向曲阳县人民政府提出土地确权请求，故原告未认清其中的法律关系及主张权利的先后顺序。曲阳县人民政府和保定市人民政府对于原告直接提出的土地确权请求不予认可合理合法，应当驳回原告的诉讼请求。同时，石家庄欧范房地产开发有限公司和石家庄嘉林房地产开发有限公司是两个不同的主体，双方已于2019年1月7日签订项目转让协议书，石家庄嘉林房地产开发有限公司将曲阳县南逸小区（即悦府小区）棚户区改造项目整体转让给石家庄欧范房地产开发有限公司，石家庄嘉林房地产开发有限公司已退出该项目。 第三人石家庄欧范房地产开发有限公司向本院提交以下证据：1.中标通知书，证明石家庄欧范房地产开发有限公司已是悦府小区棚户区改造的政府购买承接主体，并依法提供相应的拆迁改造服务。2.石家庄欧范房地产开发有限公司和石家庄嘉林房地产开发有限公司于2019年1月7日签订的项目转让协议书，证明原改造单位石家庄嘉林房地产开发有限公司已将项目整体转让给石家庄欧范房地产开发有限公司，该公司取得该项目中石家庄嘉林房地产开发有限公司的全部权利义务。3.石家庄欧范房地产开发有限公司与曲阳县住房和城乡建设局2019年4月12日签订的棚户区（城中村）投资改造合同，证明石家庄欧范房地产开发有限公司已经从政府取得该项目改造权。上述证据能够证明石家庄欧范房地产开发有限公司为该项目的开发主体，与本案具有法律上的利害关系，有权以第三人身份参与本案诉讼。 经庭审质证，原告对被告曲阳县人民政府提交的证据发表如下质证意见：对证据1.2.3.4真实性、关联性及合法性认可。证据5中，对情况说明形式的真实性认可，观点不认可，因涉及到国家对土地使用的管控问题。对曲阳县人民政府《关于县工程的实施方案》的真实性和关联性认可，合法性和证明目的不认可。对河北省曲阳县人民法院民事判决书及保定中院民事裁定书不持异议。证据6证明2003年征收了包括本案原告在内的三十三原告的土地用作南环路拆迁户的安置地，对该事实认可，不认可其合法性。对证据7真实性、关联性认可，合法性不认可。证据8无异议。对被告保定市人民政府提交的证据无异议。对第三人石家庄欧范房地产开发有限公司提交证据的真实性无异议，对其用地合法性不予认可，第三人系因案涉土地缺少征收手续，不能进行招拍挂，故未拿到该土地。 被告曲阳县人民政府对原告提交的证据发表如下质证意见：证据1不能证明原告拥有案涉土地承包经营权。证据2.3.5.10真实性无异议。证据4系个人证明，不予认可。证据6系1984年到2003年的土地承包情况，予以认可。证据7不认可。证据8.9，《中华人民共和国政府信息公开条例》系2007年4月5日颁布的，2003年没有。对被告保定市人民政府、第三人石家庄欧范房地产开发有限公司提交的证据均无异议。 被告保定市人民政府对原告提交的除证据4外的其他证据均认可，但证明目的不认可。因保定市中级人民法院（2018）冀06民终4115号民事裁定书已确认土地被征收的事实，根据《中华人民共和国物权法》相关规定，人民法院生效判决或裁定确认物权发生变更的应依据该判决或裁定，原告所主张的确权申请应当以没有发生征收为前提，故本案原告申请不具有事实条件及基础，且征收程序的手续问题不属于本案原告所诉审理范围。对被告曲阳县人民政府提交的证据无异议。对第三人石家庄欧范房地产开发有限公司提交证据的真实性无异议。 第三人石家庄欧范房地产开发有限公司对原告、被告保定市人民政府提交证据的质证意见均与被告曲阳县人民政府一致。对被告曲阳县人民政府提及的证据无异议。 本院对上述证据认证如下，原告提交的证据4.8.9.10与本案不具有关联性；其他证据均具备真实性、关联性及合法性；对证据6主张的证明目的不认可。被告曲阳县人民政府、保定市人民政府及第三人石家庄欧范房地产开发有限公司提交的证据均具备真实性、关联性及合法性，且第三人石家庄欧范房地产开发有限公司提交的证据能够充分证明其是本案的利害关系人。 经审理查明，包括贾向浩在内的33人因与石家庄嘉林房地产开发有限公司的物权纠纷，向曲阳县人民法院提起民事诉讼，请求判决石家庄嘉林房地产开发有限公司返还占用的17.618亩土地。曲阳县人民法院经审理于2018年5月18日作出民事判决，以不能认定目前原告对争议之地享有合法使用权为由，判决驳回三十三原告的诉讼请求。三十三原告不服，向本院提起上诉，本院经审理查明“2003年上诉人的涉案家庭承包地被曲阳县人民政府征收，用以安置南环拆迁居民的房基占地，补偿款按每亩23000元标准支付了上诉人”，于2018年10月10日作出（2018）冀06民终4115号民事裁定，认为基于本案争议土地已被曲阳县政府征用的事实，上诉人提起本案诉讼主体不适格，裁定撤销一审民事判决，驳回三十三上诉人的起诉。 2018年12月，贾向浩以石家庄嘉林房地产开发有限公司为被申请人向曲阳县人民政府提出确权申请，请求确认位于保定市曲阳县亩土地承包经营权归其所有。2018年12月13日，曲阳县人民政府对贾向浩等33人的确权申请予以立案受理，并同日向石家庄嘉林房地产开发有限公司送达答复通知书。2018年12月20日，石家庄嘉林房地产开发有限公司作出情况说明。后曲阳县人民政府未在法定期限内对贾向浩确权申请作出答复，贾向浩因此向本院提起诉讼。2019年9月，本院作出行政判决，责令曲阳县人民政府于判决生效之日起六个月内对贾向浩提交的农村土地承包经营权确权申请作出处理。2019年9月18日，曲阳县人民政府工作人员就贾向浩确权申请案对相关人员进行了调查询问。2019年10月18日，曲阳县人民政府作出曲政处字（2019）第010号《行政处理决定书》，并向贾向浩送达。贾向浩对此不服，向保定市人民政府申请复议，保定市人民政府于2020年3月9日作出保政行复决［2019］122号《行政复议决定书》，维持曲阳县人民政府作出的行政处理决定。 另查明，2018年12月13日，石家庄欧范房地产开发有限公司被确定为曲阳县悦府小区棚户区（城中村）改造政府购买承接主体项目的中标人。2019年1月7日，石家庄嘉林房地产开发有限公司（甲方）与石家庄欧范房地产开发有限公司（乙方）签订项目转让协议书，约定：“自该协议签订之日起，甲方将悦府小区棚户区改造项目整体转让给乙方，甲方退出，乙方取得该项目。甲方在该项目上的权利义务也一并转让给乙方，由乙方全部承接。”2019年4月12日，曲阳县住房和城乡建设局和石家庄欧范房地产开发有限公司签订棚户区（城中村）投资改造合同，改造项目为曲阳县悦府小区棚户区（城中村）改造项目。 案涉行政处理决定书中的被申请人石家庄嘉林房地产开发有限公司已于2019年8月13日注销。 原告在本案2020年12月7日庭审中，要求去掉起诉状中第三项诉讼请求，即确认曲阳县人民政府不履行土地确权职责违法。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”具体到本案中，被诉行政处理决定书中原告申请确权的土地涉及到“悦府小区”改造项目占地。该行政处理决定书中所列被申请人石家庄嘉林房地产开发有限公司已将悦府小区棚户区改造项目整体转让给石家庄欧范房地产开发有限公司，由其对该项目的权利义务全部承接，且石家庄嘉林房地产开发有限公司现已注销。石家庄欧范房地产开发有限公司亦已被确定为该项目的中标人，且与曲阳县住建局签订了该项目改造合同。故本案的处理结果与石家庄欧范房地产开发有限公司有利害关系，本院通知其作为本案第三人参加诉讼，并无不当。 本案争议焦点为被告曲阳县人民政府作出被诉《行政处理决定书》行为的合法性及被告保定市人民政府作出被诉《行政复议决定书》行为的合法性。 关于曲阳县人民政府作出被诉行政处理决定行为的合法性问题。首先，关于曲阳县人民政府的主体资格问题。《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）第十六条第一款、第二款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”本案中，原告认为石家庄嘉林房地产开发有限公司占用土地系其承包地，双方就此产生争议，且协商不成。根据上述法律规定，曲阳县人民政府具有对原告与石家庄嘉林房地产开发有限公司土地使用权争议作出处理决定的法定职责。 其次，关于曲阳县人民政府作出被诉行政处理决定的程序问题。根据《土地权属争议调查处理办法》第十三条第二款、第十七条之规定，曲阳县人民政府在本院就原告确权申请作出责令其处理的判决后，经调查依法作出《行政处理决定书》并向当事人送达，且亦已履行立案受理、向被申请人送达答复通知等法定程序，符合法律规定。 最后，关于曲阳县人民政府作出被诉行政处理决定的实体问题。《土地权属争议调查处理办法》第十条规定：“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：（一）申请人与争议的土地有直接利害关系；（二）有明确的请求处理对象、具体的处理请求和事实根据。”具体到本案中，一方面，本院二审生效民事裁定已查明，案涉土地已于2003年被曲阳县人民政府征收用于安置南环拆迁居民，并已支付原告补偿款。曲阳县人民政府提交的调查笔录及曲阳县恒州镇西河流村委会证明所载内容与上述裁定查明事实一致。原告在庭审过程亦认可上述案涉土地被征收及补偿的事实。另一方面，曲阳县人民政府提交的石家庄嘉林房地产开发有限公司情况说明及刘新法调查笔录相互印证，证实案涉土地2003年被征收后，由被安置的南环拆迁户在该土地上建设房屋并居住。原告在庭审中亦明确表示系因石家庄嘉林房地产开发有限公司2017年开始在案涉土地上建设小区才向曲阳县人民政府提出确权申请的。综合本案在案证据，能够充分确定案涉土地原确系原告承包所有，但已于2003年被曲阳县人民政府征收，后一直由被安置的南环拆迁居民在该土地上居住。曲阳县人民政府在诉争处理决定书中亦说明石家庄嘉林房地产开发有限公司在建设小区前协商对象为南环拆迁户们，石家庄欧范房地产开发有限公司亦认可该事实。原告提供的证据亦无法反驳上述事实。故根据现有证据，无法认定目前原告对争议之地享有土地承包经营权。故曲阳县人民政府作出行政处理决定，驳回原告的确权请求，认定事实清楚，证据充足，内容适当。 关于原告主张曲阳县人民政府征收案涉土地程序违法问题。本案被诉行政处理决定系针对原告确权申请作出，案涉土地征收程序是否违法不属于本案审理范围。故原告以此为由主张被诉行政处理决定认定事实错误，本院不予认可。 曲阳县人民政府作出曲政处字（2019）第010号《行政处理决定书》，主体适格，事实清楚，程序正当，适用法律正确。保定市人民政府受理原告的复议申请后，经送达答复通知书、审查等程序，作出保政行复决[2019]122号《行政复议决定书》，维持曲阳县人民政府作出的曲政处字（2019）第010号《行政处理决定书》。该复议决定亦主体适格，程序合法，认定事实清楚，适用法律正确。 综上，原告贾向浩的诉讼主张理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告贾向浩的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告贾向浩负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。 审 判 长  赵 明 审 判 员  褚铁军 审 判 员  别道齐 人民陪审员  李丁奇 人民陪审员  蔡淑梅 人民陪审员  杜艳丽 人民陪审员  许朝晖 二〇二〇年十二月十八日 法官 助理  南佳凤 书 记 员  邢 伟