江苏省连云港经济技术开发区人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏0791行初228号 原告：连云港亚非澳机械制造有限公司，住所地江苏省赣榆经济开发区厦门路12号。 法定代表人：于学林，总经理。 委托诉讼代理人：李**飞、刘番（实习），北京在明律师事务所律师。 被告：江苏省赣榆经济开发区管理委员会，住所地连云港市赣榆区赣榆开发区宁波路开发大厦。 法定代表人：李安，主任。 委托诉讼代理人：王华民，江苏瑞里特律师事务所律师。 第三人：连云港瑞驰投资有限公司，住所地连云港市赣榆区青口镇宁海西路5号。 法定代表人：杨妮娜，总经理。 委托诉讼代理人：魏霞，江苏瑞里特律师事务所律师。 原告连云港亚非澳机械制造有限公司（以下简称亚非澳公司）诉被告江苏省赣榆经济开发区管理委员会（以下简称赣榆开发区管委会）行政协议纠纷一案，于2020年6月4日向本院提起诉讼。为便捷、高效、切实化解涉案纠纷，本院委托赣榆区司法局组织双方进行诉前调解。因在规定期限内双方未能达成调解，本院于2020年7月6日立案后，于同日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书。因连云港瑞驰投资有限公司（以下简称瑞驰公司）与本案的审理结果有法律上的利害关系,本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年8月11日和9月11日两次公开开庭审理了本案。原告亚非澳公司的委托诉讼代理人夏某、李**飞分别到庭参加第一次、第二次庭审；被告赣榆开发区管委会的委托诉讼代理人王华民到庭参加两次庭审；第三人瑞驰公司的委托诉讼代理人魏霞到庭参加第二次庭审；被告赣榆开发区管委会的法定代表人李安、副主任胡某作为出庭应诉负责人分别到庭参加第一次和第二次庭审。本案现已审理终结。 2019年6月20日，被告赣榆开发区管委会与第三人瑞驰公司共同向原告亚非澳公司发送《关于解除合同的函》，告知原告自本函件送达时解除于2017年9月1日签订的租赁厂房场地《合同书》；限原告收到此函件后叁日内缴清所欠水电费等各项费用，逾期将计收滞纳金并追究违约责任；限原告收到此函件后柒日内腾空让出租赁标的，否则将依法证据保全后清场。 原告亚非澳公司诉称：原告于2017年9月1日与被告签订了《合同书》，原告系被告招商引资至赣榆区的企业，原告在此进行生产经营，被告提供项目支持，以达到带动赣榆区经济发展之目的。原告经营的项目被列为区重点招商引资项目，项目分别是生产轮胎和挖斗，对此内容在被告当时的会议纪要里有明确记载，限于当时赣榆经济开发区没有轮胎项目的立项，被告答应为原告申请该项目的立项，并且同意原告先行投产，被告为了原告能够顺利投产专门建立一个工作组和微信群，并为原告投产铺建了相关基础设施，比如专门通接天然气以满足轮胎生产所需天然气锅炉用，原告为此投入巨资建立了轮胎生产线和挖斗生产线，一直生产到2019年4月。期间原告按照协议积极履约，但是被告却在2019年4月查封了原告厂房的配电箱，随后在6月20日单方解除协议，给原告造成重大经济损失。 根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十一条第一款规定：行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。依据上述规定，行政协议主要包括以下五个方面的要素：1、主体要素。合同法等民事法律规范规定民事合同的主体是平等主体的自然人、法人或者其他组织，而行政协议的主体则是行政主体和行政相对人，其中具有优势地位的行政主体是不可缺少的主体。2、目的要素。与民事合同主要是为了追求私人利益不同，行政协议的目的是为了实现公共利益或者行政管理目标这一行政法上的目的。3、职责要素。职责要素是指行政机关签订行政协议必须是行使行政职权、履行行政职责的一种方式。4、内容要素。内容要素是指行政主体与行政相对人之间签订合同的内容是行政法上的权利义务。5、意思要素。意思要素是指行政主体与行政相对人签订行政协议必须经过协商、意思表示一致。因此，与民事合同相比，除协商一致与民事合同相同外，识别行政协议与民事合同的标准主要有二：一方面，形式标准。形式标准也就是主体标准，即它发生在具有行政职权、履行行政职责的机关和组织及其工作人员与行政职权所作用的公民、法人或者其他组织之间。另一方面，实质标准。实质标准也就是标的及内容标准。行政协议的标的及内容是行政法上的权利义务，意在提供一种指引，强调行政协议不同于民事合同这一标准排除了行政机关基于自身民事权利义务而签订的协议。行政法上的权利义务可以从以下三方面进行判断：一为是否行使行政职权、履行行政职责；二为是否为实现公共利益或者行政管理目标；三为在协议里或者法律上是否规定了行政机关的优益权。在本案，涉案《合同书》是被告落实招商引资决定及相关《会议纪要》决定与原告签订的，符合行政协议的主体要素，满足识别行政协议的形式标准。涉案《合同书》在内容上主要涉及项目生产，实质上系被告为原告创设项目生产的条件，包括提供场地、减免租金、投资奖励、流动资金扶持等等，以实现带动当地经济发展的行政管理目标，因此该协议实质上系被告为实现相应的行政机关管理目标，主要履行的是《江苏省经济技术开发区管理条例》规定的行政职权，协议内容除包括相关民事权利义务外，还包括大量难以与协议相分离的行政权利义务约定，故与原告签订的《合同书》符合识别行政协议的实质标准，涉案《合同书》属于行政协议。 《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条规定：公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。被告于2019年6月20日向原告发出解除合同函，属单方解除行政协议，且未告知起诉期限，故应适用最长一年的起诉期限，目前仍在起诉期限内。 综上，原告认为被告不履行行政协议，给原告造成重大损失，严重侵犯自身合法权益，为此依据《中华人民共和国行政诉讼法》有关规定，特向贵院提起行政诉讼，请求：1、确认被告单方解除行政协议的行为违法；2、判决被告继续履行行政协议；3、判决被告赔偿因解除协议给原告造成的损失1670万元（机械设备及搬迁费500万元，停产停业损失每天3万，至今已经停产390天，500+3×390=1670）；4、本案诉讼费用由被告负担。望依法审理、公正裁判。 被告赣榆开发区管委会辩称：一、《合同书》不是行政协议。 就原告租赁场地一事，原、被告及连云港捷成科技园发展有限公司（以下简称捷成公司）在2017年9月4日签订《合同书》。被告认为，该《合同书》是民事合同，不是行政协议，理由如下：（一）签订《合同书》的是捷成公司不是行政机关，捷成公司是公司法人，不是行政机关。（二）捷成公司是租赁标的物的所有权人，租赁标的物登记在捷成公司名下，该财产处分权由捷成公司行使。（三）捷成公司签订合同的目的是为了经济利益。厂房闲置，捷成公司不仅要自身支付土地使用税、房产税，而且没有租金收入，从而产生经济损失。为了实现经济利益，减少损失，捷成公司将其部分资产出租给原告。（四）协议内容是因租赁合同而设立的民事法律行为。《合同书》整体内容是基于租赁关系而设立出租方、承租方的权利义务，符合《民法总则》第一百四十三条规定，是有效的民事法律行为。 二、解除合同行为合法。（一）按照合同约定依法解除合同。 原告违背合同约定擅自改变租赁场所用途，将储存摩托车轮胎场所非法变更为摩托车轮胎生产场所，且连续两个月没有缴纳电费，根据《合同书》第十一条第2、4、5款约定，出租方有权行使合同解除权。（二）依据法律规定有权解除合同。原告的非法生产摩托车轮胎行为被环保等行政执法部门依法查获后，原告于2019年5月自行将其投资的财产搬离一空，处于停业状态。该行为表明原告不再继续履行合同，出租方的合同目的无法实现，根据《合同法》第九十四条第二项、第四项规定，出租方有权行使合同解除权。 三、继续履行合同已完全不可能。合同约定租赁场所的用途是机械制造和摩托车轮胎仓储贸易，原告将其所有的设备、物品搬离，表明原告不再继续履行合同。 四、原告的损失由其自身承担。原告明知摩托车轮胎生产必须在取得批准（许可）之后方能进行，其在没有取得批准（许可）的情形下，从事摩托车轮胎生产的行为违法，违法行为不受法律保护。原告因自身违法行为所导致的损失，应由其承担。另，原告所主张的损失没有依据。 五、本案已超诉讼时效。如《合同书》的性质是行政协议，原告明知解除合同行为的发生时间，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，原告应在2019年12月20日前提起诉讼，其在此之后提起诉讼已超诉讼时效。 综上，原告所诉与事实不符，不能成立。望法院查明事实，依法驳回起诉或驳回其诉讼请求。 第三人瑞驰公司述称：一、原告的诉求无事实根据。原告与第三人之间的合同属于民事合同。首先，第三人作为厂房的所有权人，仅是将厂房有偿租赁给原告使用以赚取租金。就合同内容可知，约定的事项是民事合同关系。其次，第三人作为租赁厂房的所有权人，不是行政机关，本案以行政合同确定法律关系不当。最后，连云港市赣榆区人民法院（2019）苏0707民初7226号《民事判决书》、江苏省连云港市中级人民法院（2020）苏07民终1285号《民事判决书》对原告与第三人之间的纠纷已作出生效判决，原告应当按照判决书确定的义务履行，而不是在此虚构事实进行诉讼。 二、原告的诉求无法律依据。原告诉求的第一、二项已被生效法律文书明确予以解除，第三项的诉求无事实根据，原告与第三人之间的合同仅是厂房租赁关系，从合同内容的约定中可以证明，不论是第三人还是赣榆开发区管委会都没有允许原告从事生产轮胎项目的内容。综上，希望法院查明事实，依法驳回原告诉讼请求。 经审理查明，第三人瑞驰公司系被告赣榆开发区管委会的全资国有公司。2017年7月14日，赣榆开发区管委会将开发区所属的国有公司捷成公司的29444.77平方米厂房和125.08亩土地整合给瑞驰公司，并于2017年9月21日办理了产权转移登记，不动产权证号为苏（2017）赣榆区不动产权第0014057号。2017年9月1日，被告赣榆开发区管委会及捷成公司作为甲方与作为乙方的原告亚非澳公司签订《合同书》，就乙方在甲方所在地投资建设挖机抓斗生产及摩托车轮胎仓储贸易两个项目相关事宜达成一致意见，约定由乙方租赁甲方所属原键坤北厂1号和4号厂房，占地约84.9亩，厂房面积共计约2.5万平方米，上述租赁物包含于捷成公司整合至瑞驰公司的资产范围内，属于瑞驰公司所有。租赁期限自2018年1月1日起至2023年12月30日止。对于合同的解除，《合同书》第四章第十一条约定：租赁期间，乙方有下列情形之一的，甲方有权采取断水、断电等强制措施，终止合同并收回场地，因此产生的一切损失由乙方自行承担。如造成甲方损失的，还应由乙方负责赔偿：1、擅自将承租的场地转租、转让、转借的；2、擅自将承租的场地改变用途；3、擅自拆改承租厂房结构或不当使用场地的；4、利用承租场地从事违法活动，损害公共利益的；5、连续两个月不能按时足额缴纳水电费的。合同签订后，原告亚非澳公司进场使用，主要用于机械制造及摩托车轮胎生产。因摩托车轮胎生产不符合环保要求，原告生产经营至2019年4月份即停产，水、电费缴纳至2019年3月份。2019年4月和5月份的电费拖欠未缴纳。2019年6月20日，被告赣榆开发区管委会及瑞驰公司联名向原告亚非澳公司发送《关于解除合同的函》，以亚非澳公司未按照《合同书》第三章第九条第一项、第一章第四条第5项的约定履行支付义务、水电费缴纳义务，且在催告后至今仍未履行此义务为由，函告原告自本函件送到原告时2017年9月1日签订的租赁厂房场地《合同书》解除等。后某公司以亚非澳公司及其法人于学林为被告，向连云港市赣榆区人民法院提起租赁合同纠纷诉讼，要求解除2017年9月1日签订的《合同书》，并判令其承担相应的交还厂房、车辆和支付相关税费义务。2019年12月11日，连云港市赣榆区人民法院作出（2019）苏0707民初7226号《民事判决书》，判决“解除被告连云港亚非澳机械制造有限公司与第三人江苏省赣榆经济开发区管理委员会、连云港捷成科技园发展有限公司于2017年9月1日签订的厂房场地租赁合同。”;亚非澳公司交还厂房、车辆和支付相关税费；被告于学林对上述债务承担连带清偿责任；驳回原告的其他诉讼请求。亚非澳公司不服提起上诉。2020年7月28日，连云港中级人民法院作出（2020）苏07民终1285号《民事判决书》，维持了一审法院确认解除租赁合同的判项及交还厂房、车辆，于学林对上述债务承担连带清偿责任，驳回原告的其他诉讼请求等判项，变更了一审判决关于亚非澳公司支付相关税费义务。该民事终审判决作出后，原告提起了本案的诉讼。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（九）项规定，诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，原告亚非澳公司起诉被告赣榆开发区管委会，要求确认被告单方解除行政协议的行为违法；判决被告继续履行行政协议；判决被告赔偿因解除协议给原告造成的损失1670万元。针对原告所提的三项诉讼请求分析如下：首先，关于第一项、第二项要求确认被告单方解约行为违法及继续履行协议的诉求。所涉的单方解约行为即2019年6月20日被告与第三人瑞驰公司共同向原告发送《关于解除合同的函》，函告其解除2017年9月1日签订的租赁厂房场地《合同书》的行为。因该厂房场地租赁合同的解除系由人民法院生效民事判决书所确认，故该解除行为及是否继续履行协议已为生效判决所羁束，原告亚非澳公司再以该解除行为和履行协议的行为为诉讼标的提起行政诉讼，不符合受理条件，应裁定驳回起诉。其次，关于第三项诉求，要求赔偿因解除协议给原告造成的损失。本案原、被告之间的协议系通过民事诉讼由人民法院判决解除，则因协议解除所致的原告损失亦应由与之相同的诉讼途径予以解决。况且，即使不考虑该因素，第三项诉求是基于第一项诉讼请求被依法受理的前提下才涉及的问题，而由于第一项诉求因已不予受理，故第三项诉求亦不在受理范围，亦应予以驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（九）项之规定，裁定如下： 驳回原告连云港亚非澳机械制造有限公司的起诉。 案件受理费50元（原告已预交），退还原告。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省连云港市中级人民法院。 审 判 长  李素平 人民陪审员  韩永敏 人民陪审员  孙飞翔 二〇二〇年十二月三十日 书 记 员  席梦娟 书 记 员  张茗希 法律条文 [一]、《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： ……； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； ……。 上诉须知 根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下： 当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。 上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，亦未提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。 本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。