江苏省盐城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏09行初162号 原告杨光照，性别××年××月××日生，××族，居民。 被告建湖县人民政府，住所地建湖县湖中南路**。 法定代表人祁从峰，该县县长。 出庭负责人申建春，该县副县长。 委托代理人袁明群，该县农业农村局副主任。 委托代理人李爱国，该县司法局行政复议科负责人。 第三人建湖县沿河镇蒿仑村村民委员会。 法定代表人汪文礼，该村委会主任。 委托诉讼代理人匡加怀，建湖县沿河法律服务所法律服务工作者。 原告杨光照诉被告建湖县人民政府（以下简称建湖县政府）履行法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年11月24日立案后，向被告建湖县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因建湖县政府申请，本院依法追加建湖县沿河镇蒿仑村村民委员会（以下简称蒿仑村委会）为第三人。本院依法组成合议庭，于2020年12月25日公开开庭审理了本案。原告杨光照，被告建湖县政府的出庭负责人申建春及委托代理人李爱国、袁明群，第三人蒿仑村委会的法定代表人汪文礼及委托代理人匡加怀到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告杨光照诉称，自2016年2月份建湖县沿河镇政府受被告指令既不向我告知，也未经过我的同意，就在没有签订任何协议等手续的情况下强行将我5.76亩口粮田全部扒掉栽上树木，我于2016年3月份向盐城市盐都区法院提起行政诉讼，后上诉至盐城市中院、江苏省高院后，又经过了一年半的民事诉讼，一直到2018年12月18日江苏省高级法院才作出了一份枉法裁判的民事裁定书，认定此案不属于人民法院受案范围，当事人应当向有关行政主管部门申请解决。该绿化带项目是被告所为，沿河镇政府受其指令做事，我收到江苏省高级法院裁定书后就去沿河镇政府找实施该项目的党委副书记陆立华，其回答己请示过县政府领导，是不可能解决的，土地必须流转。我在2019年7月29日写了一份依法解决申请书给沿河镇政府指明了强迫流转属违法行为，2020年1月19日又写了一份协调申请书给被告，请求依照农村土地承包法的规定，停止流转，承担停止侵害、返还原物、恢复原状、排除妨害、消除危险、赔偿损失等民事责任。被告建湖县政府理都不理，以权压法、行政不作为，所以今特恳请法院依法判令被告责令建湖县沿河镇政府和蒿仑村委会依照农村土地承包法第三十三条、第三十四条、第五十四条、第五十七条等法律规定依法将强迫流转我5.76亩承包地上的树全部挖清，恢复原状给我长粮食，并赔偿我每亩每年2600元的产值损失。 原告杨光照向法庭提交并经庭审质证的证据有： 证据1.1998年原告土地承包经营权证书； 证据2.江苏省高级人民法院（2018）苏民申5725号民事裁定书； 证据3.2019年7月29日依法解决申请书； 证据4.2020年1月19日协调申请书； 证据5.S331省道绿化带征地补偿清单。证明原告被征用的田亩数； 证据6.照片一组。证明原告承包地被强迫流转并栽树； 证据7.原告自种田稻麦两季每年的产值。 被告建湖县政府答辩称，一、原告已经获得相应补偿。经向蒿仑村委会了解，2015年，建湖县沿河镇人民政府与蒿仑村委会签订了《土地承包经营权流转合同书》，约定将该村部分承包地经营权流转给建湖县沿河镇人民政府用于331省道绿化带建设。本次流转是在充分尊重群众自愿的基础上实施的土地流转，同时按照约定标准逐年支付流转金，不属于土地征收，也并非单纯的农户之间的土地经营权流转。2016、2017年杨光照户流转金合计10368元，通过其本人提供的银行账号给原村主任顾英勇在村代领后打卡给付。2016、2017年杨光照户流转金合计6300元，由原村主任顾英勇在村代领后现金给付给其本人。有代领人书面证明，杨光明、杨光照兄弟俩分别认可。2018年的流转金发放时间因处在其兄弟俩向法院上诉过程中，所以杨光明、杨光照兄弟俩绿化带土地流转金未领取。其余农户的流转金均已在当年发放。2019年，蒿仑村班子调整后，通过调查核实，查阅以前分田账册和村账目，发现杨光照户土地流转面积有出入，流转金暂未发放。2020年春节前，杨光照到村领取流转款时，现任村书记汪文礼告知杨光照，要按实际流转面积进行重新核算流转费用。村委会研究暂付5000元，其余待节后再议，杨光照已于2020年1月领取。二、被告不具有相应的法定职责，不是适格被告。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十七条承包方享有下列权利：（四）承包地被依法征收、征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。本案中，案涉土地被流转绿化种植后，原告已经获取了相应的补偿并签订了协议，沿河镇蒿仑村村民委员会不存在违法侵占行为。退一步讲，即便是蒿仑村村民委员会侵犯原告合法权利或者实施过程中存在瑕疵，根据《村民委员会组织法》第三十六条“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”的规定，原告也应当以村民委员会作为被告向法院主张，或者由沿河镇人民政府责令该村民委员会改正。被告既不是案涉土地流转项目的组织实施者，同时也不是镇一级人民政府或者农业主管部门，不具有责令村委会改正的法定职责。综上，原告的起诉没有法律依据和事实基础，请求法院裁定驳回原告的诉讼请求。 被告建湖县政府向法庭提交并经庭审质证的证据有： 证据1.2015年12月15日建湖县沿河镇人民政府沿政发〔2015〕65号沿河镇人民政府2016年城乡绿化工作意见； 证据2.2015年10月30日建湖县沿河镇人民政府与沿河镇蒿仑村委会签订的土地承包经营权流转合同书； 证据3.2020年12月4日沿河镇蒿仑村关于杨光照、杨光明土地纠纷情况说明； 上述三份证据证明案涉土地流转及村委会协调处理情况。 证据4.2016年11月13日农村土地（耕地）承包合同，编码：320925105210120027J（杨光照）。证明：原告承包土地面积没有发生变化； 证据5.收条3份（杨光照）。证明原告已经收到补偿。 第三人蒿仑村委会陈述称，一、杨光照2018年就331省道补偿问题与村委会一直上诉，上诉到省高院，被省高院驳回。驳回后交由有关行政管理部门协调解决，镇、村通过协调在以前补偿的基础上又一次性补了杨光照5.9万元、杨光明6.4万元。现在涉及到绿化带征用，原告兄弟俩是否还打算通过诉讼政府部门协调额外得到好处，这一点村委会认为，无论案件如何定案，绝不会让原告违规从村里额外得到补偿，否则我们无法向全村人民交待，因为全村绝大多数村民都知道杨光照此事，他从村里得了不少的好处，群众意见非常大，影响也非常大。而且里面还有一些说不清的事情，现在我们正在查，法院可以到我们村听听群众的意见。由于我村前任班子有一些主要领导干部不讲纪律不守规矩（现在都受到了党纪政纪处分），让我们村一些不上规矩的村民钻了空子，到处要挟从中得利，造成集体资金大量流失，社会风气极差。我们蒿仑村本应是一个富裕的村，现在赤字严重，造成部分群众规模性上访闹事，影响极大。二、原告所说的面积与实际不符。杨光照于1998年9月20日在合并村之前分得口粮田2.5亩、秧池田0.33亩，合计2.83亩，有效期30年，村合并后确认面积也是2.83亩，有承包耕地册、确权表，加上旱方宅基地1.07亩，合计4.1亩。其中331省道一次性征用补偿2.35亩，每亩13500元，计31725元，钱已经被杨光照收取。康居工程一次性征用补偿0.6亩，补偿资金8100元，两样合计已征用补偿2.95亩，剩余实际绿化带流转面积只有1.15亩。杨光照所说的5.75亩不正确，其中有3.5亩是集体机动地，不属于杨光照个人，有协议书证明，集体机动地在其承包期间未上缴过一分钱，征用的补偿资金也应归本组群众共同分担。三、原告说村里、政府强迫流转与事实不符。我们认为原告是故意刁难，私欲膨胀。331省道是国家工程，按道理作为村民应全力支持，紧密配合。331省道在盐城市境内有近百公里，加上两边的绿化带涉及农户上千户，除原告说强迫流转，我想没有其他人这样说。作为一项国家工程、公益之事，政府每年都是按900元每亩的标准结算，合情合理，按规定流转何尝不可。试问这么大的工程是否允许原告在路边长蔬菜，不搞统一植树绿化，因为我们所作的与国家政策要求农村美、环境美相一致，与镇政府2015年绿化规划相吻合。四、杨光照从2014年至2018年五年在我村以331省道绿化带征用、身体不好为由拿走村集体资金，据不完全统计，331省道一次性补偿31725元，康居工程一次性补偿8100元，这两笔资金与其他村民一样的标准同时发放的。除此之外，杨光照以上访、打官司等理由从村里打了18张条子，共领取协调费、补偿费、困难补助费等201722元，两年绿化带流转金10368元加预付款5000元，合计15368元。综合合计256965元，其中在镇政府信访办以上访的名义领取的资金还未计算，有的还有待进一步核查。综上，请求法院对原告拿走的钱重新核查，对不符合规定的所有资金进行终审处理，依法办事，给社会一个公平正义，还人民一个公道。恳求法院在有可能的情况下，就原告反映的问题到我们村开支部扩大会或者群众会进行详细了解，我们认为不能再滋长这种歪风邪气。 第三人蒿仑村委会未向法庭提交证据。 经庭审质证，被告建湖县政府对原告杨光照提交的证据质证意见是，对证据1三性没有异议；对证据2三性没有异议，但是该裁定书不能证明县政府是负责调解的行政主管部门；对证据3，该证据是由原告向沿河镇递交，被告对该证据三性无法进行认定；对证据4三性均无异议；对证据5，补偿清单是由村出具，真实性政府无法进行认定；对证据6、7三性均不认可。以上所有证据均不能证明建湖县政府具有相应调解或责令改正的法定职责，达不到原告的证明目的。第三人蒿仑村委会对原告提交的证据5质证意见为，该补偿是前任村委会发放的，这是事实，但是由于前任村委会不规范，我们对发放的征用土地补偿金逐一进行了清理核对，杨光照面积差距很大，杨光照的面积差距比较小，村里研究还是按照以前标准发放，补偿金已经发放到位；第三人蒿仑村委会对原告提交的证据1－4、6、7，质证意见同被告建湖县政府质证意见。 原告杨光照对被告建湖县政府提交证据的质证意见为，对证据1，不合法，绿化工作意见应当服从法律法规；对证据2，合同不合法，合同签订之前应当有全体农户同意流转的协议；对证据3，村委会的说明不真实也不合法，331省道征地合法补偿应该有8万多元每亩，其他老百姓不要与我无关，我一定要依法补偿；对证据4，真实性有异议，原告没有签字确认；对证据5，收条也不真实，我没有签字，是前村主任顾英勇签的。第三人蒿仑村委会对建湖县政府提交证据无异议。 本院对证据作如下确认：对原告所举证据1－5，具有真实性，本院予以确认；原告提交证据6－7，本院不予确认。对被告建湖县政府提交的证据，本院予以确认。 本院经审理查明，原告杨光照系建湖县沿河镇蒿仑村村民，在蒿仑村有承包地。2015年10月，建湖县沿河镇人民政府与蒿仑村委会签订《土地承包经营权流转合同书》，约定将该村部分承包地经营权流转给建湖县沿河镇政府用于331省道绿化带建设。第三人蒿仑村将包括原告户在内的220余户村民承包地按规定程序进行了流转。除原告及原告哥哥杨光明、案外人于成龙外，其余农户均与蒿仑村委会签订了书面土地流转协议。第三人蒿仑村委会按照约定标准逐年支付流转金。2016、2017年杨光照户流转金合计10368元，由原村主任顾英勇在村代领后通过打卡和支付现金方式支付。2018年的流转金发放时间因处在杨光照、杨光明诉讼过程中，所以杨光明、杨光照的绿化带土地流转金未领取，其余农户的流转金均已在当年发放。2019年，蒿仑村委会发现杨光照户土地流转面积有出入，流转金暂未发放。2020年春节前，杨光照到村领取流转款时，村书记汪文礼告知杨光照，要按实际流转面积进行重新核算流转费用，村委会研究暂付5000元，其余待节后再议，杨光照已于2020年1月领取5000元。原告认为将其土地流转建设绿化带属于强迫流转，以蒿仑村委会为被告提起民事诉讼，我院于2018年6月27日作出（2018）苏09民终2868号民事裁定书，认定该案不属于人民法院受理民事诉讼的范围，杨光照应向有关行政主管部门申请解决其争议。杨光照向江苏省高级人民法院申请再审，江苏省高院于2018年11月23日裁定驳回其再审申请。2019年7月29日原告向建湖县沿河镇政府提交依法解决申请书，认为强迫流转属违法行为，要求将承包地上树木挖掉，恢复原状给其种植。2020年1月19日，原告杨光照向被告建湖县政府提交协调申请书，请求县政府纠正沿河镇政府强迫其流转土地行为，并对其土地恢复原状，赔偿损失。原告认为被告建湖县政府不作为，遂提起本案诉讼，要求判如所请。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定，国务院农业农村、林业和草原主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包经营及承包经营合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业农村、林业和草原等主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。农业部《农村土地承包经营权流转管理办法》第五条规定，县级以上人民政府农业行政主管（或农村经营管理）部门依照同级人民政府规定的职责负责本行政区域内的农村土地承包经营权流转及合同管理的指导。本案是由承包经营权流转纠纷引起，原告杨光照提起本案诉讼，要求被告建湖县政府履行法定职责，责令建湖县沿河镇政府和蒿仑村委会将强迫流转原告恢复原状并赔偿损失。而根据上述规定，建湖县政府不具有该县区域内负责农村土地承包经营权流转及合同管理的法定职责。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定，人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。 另外，杨光照向建湖县政府提出的协调申请，实质上是要求被告建湖县政府对下级行政机关沿河镇政府履行层级监督职责，而行政机关是否启动层级监督程序以及程序启动后如何处理，属于行政机关内部管理范畴，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼的范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。 综上，原告杨光照提起本案诉讼，不符合起诉条件。对原告杨光照的起诉，应予驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（八）项、六十九条第一款第（一）项、第九十三条第二款之规定，裁定如下： 驳回原告杨光照的起诉。 案件受理费50元，退还原告杨光照。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  李 村 审 判 员  时 云 人民陪审员  蔡锡玉 二〇二〇年十二月二十九日 书 记 员  陈本浩 附录法律条文 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 2.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； （六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外； （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无正当理由的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判所羁束的； （十）不符合其他法定起诉条件的。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查和询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 第九十三条原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。 人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。