吉林省白城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）吉08行终49号 上诉人（原审原告）时卓，男，1974年1月26日出生，汉族，个体，住洮南市。 被上诉人（原审被告）洮南市林业和草原局。 法定代表人高明，该局局长。 委托代理人葛凤君，该局法律顾问。 原审第三人郝春宏，男，1970年7月13日出生，蒙古族，农民。 上诉人因不履行法定职责一案，不服洮南市人民法院（2020）吉0881行初第10号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人时卓、被上诉人委托代理人葛凤君、原审第三人郝春宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审审理查明：2006年5月18日，洮南市人民政府签发《草原使用权证》（（2006）第001号），将全市232万亩草原使用权确定给原洮南市畜牧局。2011年7月20日，洮南市草原工作站与郝春宏签订了承包期为44年的草原承包合同书，承包面积为224.9公顷，承包期限为2011年7月20日至2055年7月20日止，四至为：东至王珍承包草原，西至光明村未发包草原，南至民治村未发包草原，北至岳德玉承包草原。2015年7月，根据第二次国土调查结果，案涉草原地类已变为旱地、盐碱地。2018年6月15日，洮南市人民政府印发《洮南市人民政府2018年第六次常务会议纪要》，2018年9月26日印发《洮南市人民政府关于非草原地块土地管理及草原使用权划转的专题会议纪要》，两次纪要的主要内容为：草原执法部门执法范围限定在国家第二次土地调查确定的草原范围内；其它性质土地地块，由洮南市政府授权于地块所在地的乡镇代为管理，并对合同进行理顺。2019年7月4日，郝春宏与时卓签订草原承包转让合同书，郝春宏将案涉草原经营权一次性转让给时卓，承包期限为2018年1月4日至2055年7月20日，承包面积及四至同上。2019年12月24日，洮南市人民政府作出“洮南市人民政府关于撤销《草原使用权证》（（2006）第001号）的决定”，该决定主要内容为：洮南市人民政府决定撤销《草原使用权证》（（2006）第001号）。2020年4月26日，洮南市林业和草原局向原告时卓作出了“洮南市林业和草原局关于时卓信访事项的处理意见书”（洮林草信字（2020）4号），处理意见主要内容为：因案涉草原性质发生变化，已不属于草原部门执法范围，无法为原告办理更名、流转备案登记，故原告诉至法院。 原审法院认为：《中华人民共和国草原法》第十五条第三款规定：“草原承包经营权转让应当经发包方同意。承包方与受让方在转让合同中约定的转让期限，不得超过原承包合同剩余的期限”。根据上述法律规定，草原承包方转让草原经营权的，应当经发包方同意。本案中，第三人郝春宏与洮南市草原工作站签订的草原承包合同书第六项违约责任中明确约定：乙方未经甲方同意，擅自将所承包的草原转让转包他人的，转让转包合同无效。庭审中，原告及第三人均无证据证明发包方同意第三人将案涉草原转包给原告，第三人与原告之间的转包合同是否有效不能确定。综上，原告时卓在草原承包转让合同效力尚不明确的情况下提起行政诉讼，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，其不具备原告主体资格。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告时卓的起诉。案件受理费50.00元，退回原告时卓。 上诉人时卓不服，向本院上诉请求：1.撤销洮南市人民法院（2020）吉0881行初10号行政裁定，并依法改判。2.本案的诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由一、一审法院适用法律错误。一审法院认为《中华人民共和国草原法》第十五条第三款规定:“草原承包经营权转让应当经发包方同意。承包方与受让方在转让合同中约定的转让期限，不得超过原承包合同剩余的期限。”根据上述法律规定，草原承包方转让草原经营权的，应当经发包方同意。本案中,第三人与被上诉人签订的草原承包合同书第六项违约责任中明确约定:乙方未经甲方同意，擅自将所承包的草原转让转包他人的，转让转包合同无效。庭审中，原告及第三人均无证据证明发包方同意第三人将涉案草原承包给上诉人,所以第三人与上诉人之间的转包合同效力不能确定。因此一审法院认定上诉人不具备原告主体资格。该认定明显适用法律错误。在行政诉讼中，举证责任倒置，上诉人与第三人签订的草原转让合同是否取得被上诉人同意这一事实,应当由被上诉人举证。在被上诉人无法举证的情况下，应当认定该合同有效。二、上诉人与第三人之间的转让合同合法有效。一审法院根据《中华人民共和国草原法》第十五条来判定双方合同效力不明确。但是在《中华人民共和国草原法》第十五条中还规定了草原承包经营权受法律保护,可以按照自愿、有偿的原则依法转让。而上诉人与第三人的草原承包转让合同完全是双方自愿,并且有偿转让,所以双方的转让合同应当有效。如若被上诉人以双方合同未经其同意而无效，其需要提供上诉人不符合草原承包资格的证据。如若被上诉人无法提供证据,却仍旧横加干预上诉人与被上诉人的草原转让行为，无疑是滥用职权的一种表现。另外，第三人与上诉人之间签订的草原承包转让合同，是建立在双方自愿平等的基础之上,在第三人与上诉人都未主张合同无效的情况下,一审法院便认定该合同效力不明确,这无疑也是一种违法行为。三、从林业和草原局的信访事项处理意见书中可以看出被上诉人针对第三人与上诉人之间的草原承包转让行为是同意的。洮南市林业和草原局做出的洮林草信字【2020】4号文件，针对上诉人信访事项作出了答复。在该处理意见书中明确表明，之所以拒绝为上诉人办理草原转让登记的原因是，案涉土地的性质已经从草原转变成盐碱地和旱地。另外被上诉人根据《洮南市人民政府2018年6月第六次常务会议》纪要精神，将洮南市的草原性质以“二调”结果作为依据，待国土“三调”成果公布后，由市政府重新确定草原使用权。所以第三人转让给上诉人的草原承包合同，被上诉人未予以更名、流转备案。在该份文件中，无一处显示被上诉人是不同意上诉人与第三人之间的草原承包转让合同。并且被上诉人在该份文件中，已经确认第三人转出草原与原合同四至、面积一致，这也从另一个角度间接证明了被上诉人对案涉草原的承包转让合同是默认同意的。另外，从该份文件中也可以证明，上诉人曾向被上诉人申请过草原承包转让备案登记,并且遭到了被上诉人拒绝。针对被上诉人作出有损上诉人利益的具体行政行为，上诉人自然具备行政诉讼的主体资格。四、被上诉人以涉案草原不归被上诉人管理为由拒绝为上诉人办理草原承包转让备案登记，是一种行政不作为的表现。被上诉人作为涉案草原的发包方,理应行使草原备案登记的职责。如果发包方以自己无权利办理备案登记手续,那上诉人承包草原的权利又如何得到保障,这无疑是一种行政不作为的表现。由于被上诉人的行政不作为的行为，上诉人的利益直接受到了侵害，上诉人自然具备行政诉讼的主体资格。综上所述，请求二审法院查明事实，依法撤销一审裁定，并依法改判。 本院二审查明的事实与原审一致。 本院认为，上诉人因对被上诉人作出的处理意见不服而提起诉讼，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼受案范围……（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为。”本案中，被上诉人洮南市林业和草原局针对上诉人要求对所转包的草原予以登记备案做出了处理意见，即依据洮南市人民政府2018年第六次会议纪要的精神，结合土地“二调”结果，上诉人所承包的土地已不是草原，被上诉人已不具备登记备案等职能，相关职能转由所在地所在政府行使，相关合同也由当地政府理顺。故此，被上诉人已不具备主体资格。上诉人对被上诉人信访作出的处理意见不服而提起行政诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围。原审裁定适用法律错误，应予纠正，但裁判结果正确，应予维持。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条一款（一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条一款（九）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 王 莹 审判员 王天立 审判员 王 倩 二〇二〇年十二月三十日 书记员 刘 帅