青海省海东市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）青02行终35号 上诉人（原审原告）张某某，女，汉族，1977年4月出生，青海省民和回族土族自治县人。 上诉人（原审原告）张某甲，男，汉族，1974年11月出生，青海省民和回族土族自治县人。 上诉人（原审原告）张某乙，男，汉族，1987年11月出生，青海省民和回族土族自治县人。 上诉人（原审原告）张某丙，男，汉族，1950年7月出生，青海省民和回族土族自治县人。 上诉人（原审原告）谭某某，女，汉族，1957年5月出生，青海省民和回族土族自治县人。 上诉人张某丙、谭某某委托代理人张某乙，系二上诉人之子。 被上诉人（原审被告）民和回族土族自治县巴州镇人民政府，住所地青海省民和回族土族自治县。 法定代表人罗延文，该镇镇长。 委托代理人余明伟，该镇政府干部。 委托代理人马英虎，该镇司法所干部。 被上诉人（原审被告）民和回族土族自治县人民政府，住所地青海省民和回族土族自治县。 法定代表人马维忠，该县县长。 委托代理人薛波，该县司法局行政复议应诉中心主任。 被上诉人（原审第三人）张某丁，男，汉族1971年4月15日出生，青海省民和回族土族自治县人。 上诉人（原审原告）张某某、张某甲、张某乙、张某丙、谭某某与被上诉人（原审被告）民和回族土族自治县巴州镇人民政府（以下简称巴州镇政府）、民和回族土族自治县人民政府（以下简称民和县政府）、被上诉人（原审第三人）张某丁土地行政确权一案，已由青海省海东市平安区人民法院于2020年9月4日作出（2020）青0203行初33号行政判决。上诉人张某某、张某甲、张某乙、张某丙、谭某某不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2020年12月10日公开开庭审理了本案。上诉人张某某、张某甲、张某乙、张某丙委托代理人张某乙、谭某某委托代理人张某乙，被上诉人巴州镇政府委托代理人余明伟、马英虎，民和县政府委托代理人薛波，张某丁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审经审理查明，2013年8月30日，原告张某甲与第三人张某丁达成协议书，原告张某甲以一块面积为0.56亩的土地与第三人张某丁一院面积为0.56亩老庄廓互相兑换。该协议已被民和回族土族自治县人民法院（2015）民民初字第676号民事判决确认为合法有效。2017年6月1日，第三人张某丁成向被告巴州镇政府提交了《土地权属确权申请书》，请求依法确认第三人张某丁对位于巴州镇洒力池村一社东临张某戊承包地，西临水沟，南临张某戊承包地，北临马某某宅院（约1.1亩）四至范围内的土地享有使用权。被告巴州镇政府于2017年7月25日作出《关于洒力池村张某丁与张某某、张某甲等土地确权行政处理决定书》（巴政（2017）71号），决定将第三人张某丁与原告张某某、张某甲等所争议的位于巴州镇洒力池村一社协他拉的土地兑换后扩大的土地（约0.404亩）归第三人张某丁使用。原告张某某、张某甲等不服该处理决定书，向被告民和县政府提出复议申请。被告民和县政府作出《行政复议决定书》（民政复决字[2017]10号），维持了被告巴州镇政府的《关于洒力池村张某丁与张某某、张某甲等土地确权行政处理决定书》（巴政（2017）71号）。原告张某某、张某甲等仍然不服，于2017年11月7日向海东市平安区人民法院提起行政诉讼。海东市平安区人民法院于2018年5月7日作出（2017）青0221行初24号行政判决书，判决：一、撤销被告民和回族土族自治县巴州镇人民政府于2017年7月25日作出的《关于洒力池村张某丁与张某某、张某甲等土地确权行政处理决定书》（巴政（2017）71号）及被告民和回族土族自治县人民政府于2017年10月24日作出的《行政复议决定书》（民政复决字[2017]10号）；二、责令被告民和回族土族自治县巴州镇人民政府在法定期限内重新作出行政行为。2018年5月22日，第三人张某丁向被告巴州镇政府重新提交了《土地权属确权申请书》，请求依法确认第三人张某丁对位于巴州镇洒力池村一社东临张某戊承包地，西临水沟，南临张某戊承包地，北临马某某宅院（约1.1亩）四至范围内的土地享有使用权。2018年7月9日，被告巴州镇政府作出《关于洒力池村张某丁与张某某、张某甲等土地确权行政处理决定书》（巴政[2018]160号），决定：一、申请人张某丁与被申请人张某甲所兑换的协他拉0.56亩土地权属明确，不存在争议，故对此0.56亩土地使用权属不予确认；二、双方所争议的位于巴州镇洒力池村一社协他拉的土地（约0.404亩）归申请人张某丁使用。原告张某某、张某甲、张某乙、张某丙、谭某某等不服，向海东市平安区人民法院提起行政诉讼。海东市平安区人民法院经审理认为，原告张某某等人不服被告巴州镇政府作出的土地使用权确权决定，应当先向被告民和县政府申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。2019年4月15日，海东市平安区法院作出（2018）青0221行初36号行政裁定书，裁定驳回原告张某某、张某甲、张某乙、张某丙、谭某某的起诉。原告张某某、张某甲、张某乙、张某丙、谭某某等于2019年4月24日向被告民和县政府提起行政复议。被告民和县政府经审查认为，被告巴州镇政府于2018年7月9日作出的《关于洒力池村张某丁与张某某、张某甲等土地确权行政处理决定书》（巴政[2018]160号）符合《中华人民共和国土地管理法》、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》的相关规定，其调查事实清楚，程序合法，适用法律正确，遂于2019年6月10日作出《行政复议决定书》（民政复决字[2019]6号），决定依法维持《关于洒力池村张某丁与张某某、张某甲等土地确权行政处理决定书》（巴政[2018]160号）。原告张某某、张某甲、张某乙、张某丙、谭某某等不服，遂于2019年7月2日提起本案诉讼。又查明，海东市平安区人民法院作出的（2017）青0221行初24号行政判决、海东市中级人民法院作出的（2015）东民一终字第46号民事裁定书、民和回族土族自治县人民法院作出的（2015）民民初字第676号民事判决书均已生效，均确认张某甲为民和县巴州镇洒力池一社村民，与其他原告和第三人均属于同一集体经济组织成员。再查明，2019年6月11日，被告民和县政府向以承包方代表为张某丙的家庭承包经营户颁发了《农村土地承包经营权证》（青（2019）民和县农村土地承包经营权第065817号）。2019年8月20日，被告巴州镇政府作出《关于注销065817号农村土地承包经营权证的请示》，请求被告民和县政府注销第065817号农村土地承包经营权证。2019年9月10日，被告民和县政府作出《关于同意注销065817号农村土地承包经营权证的批复》，原则同意注销第065817号农村土地承包经营权证，请巴州镇会同县农业农村部门做好相关工作。 一审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。农村土地承包经营权证只限承包方使用。在本案当中，无任何证据证实双方争议的0.404亩土地属于农村承包经营地。依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条及国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第五条之规定，被告巴州镇政府具有处理原告张某某、张某甲、张某乙、张某丙、谭某某与第三人张某丁之间土地权属争议的法定职权。被告巴州镇政府依据《中华人民共和国土地管理法》、国土资源部《土地权属争议调查处理办法》的规定，本着尊重历史，面对现实的原则作出的《关于洒力池村张某丁与张某某、张某甲等土地确权行政处理决定书》（巴政［2018］160号）认定事实清楚，主要证据充分，适用法律正确，程序合法。被告民和县政府作出《行政复议决定书》（民政复决字［2019］6号）并无不当。故原告张某某、张某甲、张某乙、张某丙、谭某某的诉讼请求依法不能成立。被告巴州镇政府、民和县政府及第三人张某丁关于驳回原告诉讼请求的理由成立。原告关于依法判决争议土地承包经营权归原告所有，并依法确认第三人的违法行为，限期及时拆除房屋的请求，不属于本案的审理范围，故不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，并报经审判委员会讨论决定判决如下：驳回原告张某某、张某甲、张某乙、张某丙、谭某某的全部诉讼请求。案件受理费50元由原告张某某、张某甲、张某乙、张某丙、谭某某负担。 上诉人张某某、张某甲、张某乙、张某丙、谭某某上诉称，原审判决认定事实不清、适用法律错误。原审判决认为，本案中，无任何证据证实双方争议的0.404亩土地属于农村承包经营地。故被上诉人巴州镇政府具有处理五上诉人与被上诉人张某丁之间土地权属争议的法定职权。被上诉人民和县政府作出的复议决定并无不当，故判决驳回五上诉人的原审诉讼请求。对此认定，五上诉人坚决不服。原审判决亦认可本案中双方0.404亩土地是否属于农村承包经营地是争议的核心。也就是说，如果争议土地是农村承包经营地，那么被上诉人巴州镇政府就无权根据《土地管理法》等法律规定作出行政处理确权决定。由于农村的土地按照性质来分类的话主要分为宅基地、承包经营地、集体建设用地这三种。本案中，原审判决虽然含糊其辞的将争议土地称之为“土地”，未对其进行分类，究其根源就是想要模糊该地作为承包经营地的本质，因为该地没有任何审批手续所以既不是宅基地，也不是集体建设用地。同时被上诉人巴州镇政府和民和县政府从未否认该地作为承包经营地的性质，也就是说，该地的性质是耕地是毋庸置疑的，由于在过去征收农业税时，农村耕地尚区分为承包地、自留地、饲料地、树滩地等不同的种类，但因农业税停止征收，故在新版农村土地承包经营权证书重新确权颁发时，已将这些地均确定为农村承包经营地。且此案原一审时出庭证人的证人张某己证明，争议地是在包产到户时给张某丙在协他拉分了0.5亩，给张某庚分了0.4亩。张某庚证明其将协他拉的0.4亩地给张某丙又兑换了。由此可见诉争的土地就是农村承包经营地。虽然民和县人民政府将该颁发给上诉人的新版农村土地承包经营权证书予以注销了，但是从该证书将争议地确认为农村承包经营地也反映出了该地的本质。综上所述，上诉人认为被上诉人巴州镇政府是无权对农村承包地进行确权的，民和县政府自然无权作出行政复议决定。原审判决认定事实不清、适用法律错误，故请求二审法院本着以事实为依据，以法律为准绳的原则，在查明事实的基础上，请求：1.撤销原判，依法改判支持五上诉人的原审诉讼请求；2.本案两审诉讼费用由三被上诉人承担。 被上诉人巴州镇政府辩称，本案争议的0.404亩土地没有登记在上诉人名下，上诉人没有取得有效的权利证书，其无权主张权利。2017年6月22日、7月17日巴州镇政府对双方争议土地面积进行了两次测量，双方同意以第二次测量结果0.964亩为准，减去已兑换的0.56亩，剩余0.404亩就是本案争议的土地面积。一审法院的判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉人的请求。 被上诉人民和县政府辩称，关于巴州镇政府是否具有确权的法定职权的问题，平安法院2017年的行政判决书责令巴州镇政府重新作出行政行为，说明镇政府有作出行政确权的法定职权。本案属于土地使用权纠纷还是土地承包经营权纠纷一审法院已经调查清楚。一审法院的判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉人的请求。 被上诉人张某丁在辩称，同意巴州镇政府的答辩意见，没有补充意见。 二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案中争议的0.404亩土地位于民和县巴州镇洒力池村一社协他拉处。上诉人张某某等五人与被上诉人张某丁对案涉的0.404亩土地均未与所在的村委会签订过农村土地承包合同，未取得农村土地承包权，故双方对案涉土地的争议属于土地权属争议。根据当时的《中华人民共和国土地管理法》第十六条的规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”及国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第五条规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理”。本案中，因上诉人张某某等与被上诉人张某丁之间对案涉的0.404亩土地发生争议，被上诉人巴州镇政府作为乡级人民政府具有处理案涉土地权属争议的法定职权。且被上诉人巴州镇政府在受理张某丁的土地权属确权申请后，在处理案涉土地争议的过程中，履行了调查询问、实地调查测量、会议研究等法定程序，并本着从实际出发、尊重历史、面对现实的原则，依法作出《关于洒力池村张某丁与张某某、张某甲等土地确权行政处理决定书》（巴政［2018］160号）认定事实清楚，主要证据充分，适用法律正确，程序合法。应予以支持。庭审中，上诉人张某某等人虽主张争议的0.4亩地是在包产到户时分配给张某庚的，张某庚又将0.4亩地与张某丙兑换了，但并未提供有效的证据予以证明，对其主张不予支持。被上诉人民和县政府根据上诉人张某某等五人的复议申请，受理后经审查，认为巴州镇政府作出《关于洒力池村张某丁与张某某、张某甲等土地确权行政处理决定书》符合相关法律法规的规定，调查事实清楚，程序合法，适用法律准确，依法作出的《行政复议决定书》（民政复决字［2019］6号）认定事实清楚，程序合法，应予以支持。关于上诉人张某某等五人请求依法判决争议土地承包经营权归其所有，并依法确认被上诉人张某甲的违法行为，限期及时拆除房屋的请求，不属于本案的审理范围，本院不予支持。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决并无不当，应予以维持。上诉人张某某、张某甲、张某乙、张某丙、谭某某的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张某某、张某甲、张某乙、张某丙、谭某某负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 宋效国 审 判 员 薛红玲 审 判 员 兰海江 二〇二〇年十二月二十三日 法官助理 马慧春 书 记 员 陈豆蓉