云南省文山壮族苗族自治州中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）云26行终48号上诉人（一审原告）李运维，男，汉族，1938年8月23日生，云南省文山市人，现住文山市。委托代理人詹正勇，云南杨柏王律师事务所律师。代理权限：一般授权代理。委托代理人杨保福，男，1977年12月17日生，住文山市。系上诉人李运维之子。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）文山市人民政府（以下简称市政府）。统一社会信用代码：11532621015212727T。住所地：文山市凤凰路政务中心。法定代表人龚卿，市长。委托代理人张敦景。代理权限：特别授权代理。委托代理人刘江，云南鼎祥律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（一审被告）文山市薄竹镇人民政府（以下简称薄竹政府）。统一社会信用代码：11532621015213359L。住所地：文山市薄竹镇老回龙村委会**。法定代表人孔庆海，镇长。委托代理人陈飞。代理权限：特别授权代理。委托代理人吴汉霞，东风法律服务所法律工作者。代理权限：特别授权代理。第三人文山市薄竹镇乐诗冲村委会（以下简称乐诗冲村委会）。负责人李兴富，乐诗冲村委会党总支书记。代理权限：特别授权代理。上诉人李运维因与被上诉人文山市薄竹镇人民政府、文山市人民政府、第三人文山市薄竹镇乐诗冲村委会行政强制一案，不服云南省文山市人民法院（2019）云2601行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年3月16日受理后，依法组成合议庭，于2020年5月20日公开开庭审理了本案。上诉人李运维及其委托代理人詹正勇、杨保福，被上诉人文山市薄竹镇人民政府的委托代理人陈飞、吴汉霞，文山市人民政府的委托代理人张敦景、刘江，第三人文山市薄竹镇乐诗冲村委会的委托代理人李兴富到庭参加诉讼。审理中双方当事人同意案外协调处理本案，协调期间依法不计入审限。本案现已审理终结。一审判决认定，一审原告李运维系文山市薄竹镇乐诗冲村委会村民，共育子女七人：长子李开孝住，有砖木结构房屋一间，属安全稳固住房；次子杨保福，文山市新平派出所民警，系国家在职财政供养人员；五个女儿均已出嫁，无国家公职人员。一审原告李运维属家有财政供养人员。一审原告李运维修建了位于文山市房屋，现由一审原告长子李开孝管理使用。2019年3月6日，经文山州朝阳公司鉴定，该房屋建筑结构为土木二层，建筑面积72㎡，房屋使用年数为35年，承重墙系生土墙，有较大倾斜、局部有倒塌、墙体散落及剥落等情况，墙体最大裂缝长5ｍ、墙体最大裂缝宽100㎜，房屋安全等级为Ｄ级，处理建议为停止使用、拆除重建。2019年5月6日，一审被告薄竹政府依据《文山市脱贫攻坚指挥部关于清除农村危旧房工作的通知》（文市贫指发【2019】10号）、《文山市脱贫攻坚指挥部关于印发的通知》（文市贫指发【2019】12号）、《文山市人民政府关于印发文山市推动农村危房改造和做好农村环境卫生整治七条措施的通知》（文市政发【2019】11号）、中共薄竹镇委员会、薄竹人民政府关于印发《薄竹镇农村危房清除工作方案》的通知（薄发【2019】32号）等文件，于文山市薄竹镇乐诗冲村委会大寨村张贴《薄竹镇人民政府关于清除农村危旧房的通告》。2019年5月14日、5月16日，一审被告向一审原告及其长子李开孝发出《危房拆除通知书》，规定一审原告于2019年5月16日前自行拆除，一审原告未按通知书规定的时间予以拆除。2019年5月18日，一审被告对一审原告危旧房予以拆除。拆除工作开始前，一审被告将一审原告屋内物品予以搬离。2019年11月18日，一审原告不服一审被告拆除行为，诉至本院。一审法院认为，本案争议焦点为：1.一审被告市政府及第三人乐诗冲村委会诉讼主体是否适格；2.文市贫指发【2019】10号、文市贫指发【2019】12号、文市政发【2019】11号三份规范性文件是否合法；3.一审原告的诉请是否应当得到支持。针对焦点1，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”及第二十九条第一款“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”的规定，可诉的行政行为系由行政机关根据行政管理需要，对行政相对人或行政相关人作出影响其权利义务的行政行为及行政诉讼第三人应与案件的审理具有利害关系。本案中，一审被告市政府并未直接组织实施对一审原告房屋的强制拆除工作，其不是作出该行政行为的行政机关，第三人乐诗冲村委会与本案不具有利害关系，且与本案不具有法律事实上的关联性。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第（二）项“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料”及《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”的规定，结合一审原告提交的证据材料，均无法证实其房屋被强制拆除系一审被告市政府作出的行政行为以及第三人乐诗冲村委会与本案具有利害关系。综上，一审被告市政府不是本案适格一审被告，第三人乐诗冲村委会不是本案的适格第三人。一审被告市政府、第三人乐诗冲村委会关于其主体资格的辩称，一审法院予以支持。一审原告对于一审被告市政府的起诉请求，无事实及法律依据，一审法院不予支持。针对焦点2，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百四十八条“人民法院对规范性文件进行一并审查时，可以从规范性文件制定机关是否超越权限或者违反法定程序、作出行政行为所依据的条款以及相关条款等方面进行。有下列情形之一的，属于行政诉讼法第六十四条规定的‘规范性文件不合法’：（一）超越制定机关的法定职权或者超越法律、法规、规章的授权范围；（二）与法律、法规、规章等上位法的规定相抵触；（三）没有法律、法规、规章依据，违法增加公民、法人和其他组织义务或者减损公民、法人和其他组织合法权益的；（四）未履行法定批准程序、公开发布程序，严重违反制定程序的；（五）其他违反法律、法规以及规章规定的情形”的规定，人民法院审理行政案件，可就规范性文件审查。本案一审原告提起的关于文市贫指发【2019】10号、文市贫指发【2019】12号、文市政发【2019】11号三份规范性文件是否合法诉请请求，经一审法院审查，以上三份文件均不存在超越职权或法律、与上位法冲突、无法律依据、程序违法及违反其他法律、法规、规章的情形，其合法性，一审法院予以确认。针对焦点3，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（二）、（三）、（七）项“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作；（三）保护社会主义的全民所有财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（七）办理上级人民政府交办的其他事项。”的规定，一审被告薄竹政府具有贯彻和执行中央、省、州、市文件精神的法定职责，也具有对被列入文山市脱贫攻坚贫困村的村庄进行整治的职责及保护本行政区域内公民的人身、财产权利的法定职责。且如前所述，一审被告薄竹政府所依据的市贫指发【2019】10号、文市贫指发【2019】12号、文市政发【2019】11号三份规范性文件均符合法律规定，因此，一审被告薄竹政府在贯彻执行上述文件精神过程中，对一审原告李运维在文山市薄竹镇乐诗冲村委会建盖的房屋（已被鉴定为农村危旧房）予以清空，并拆除的行政行为，是系其法定职责之内的行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》及其余相关实体法律，行政机关实施行政行为应符合合法行政原则、合理行政原则以及程序正当原则，即行政机关应按法律规范从事行政管理活动，平衡和兼顾行政目的实现，保护民众的合法权益，遵循正当的法律程序。如前所述，一审被告具有执行上级人民政府交办事项以及管理本行政区域内各项行政工作以及保护本区域民众合法权益的法定职责，一审被告依据上级文件精神及指示执行本区域内危房拆除工作，具有法定职权，符合合法行政原则；一审被告实施农村危旧房屋拆除工作的行政目的旨在贯彻中央、省、市对于脱贫攻坚总体计划的实施，实现本行政区域脱贫、退贫，帮助本行政区域内的民众致富，保护群众生命财产安全。结合本案证据，一审原告李运维建盖的房屋系危旧房，建设年代久远，存在巨大安全隐患，不宜居住与使用，，居住价值较小一审被告在拆除前，将一审原告屋内物品予以搬离，并未对一审原告的人身、财产造成较大的损害，且一审原告李运维家属有财政供养人员，其子女有安全住房或领取国家财政工资，不处于无处居住状态，故一审被告为落实贯彻中央对于扶贫工程的总体计划以及保护居住人的生命、财产安全，对原告危旧房屋实施拆除符合合理行政原则；一审被告在设施强制拆除前，面向本行政区域张贴拆除通知、向一审原告作出限期拆除通知书，拆除过程中向一审原告解释相关政策及文件精神，听取一审原告意见，一审被告在限期拆除通知书规定的时间后进行拆除，故强制拆除行为符合程序正当原则。综上，在文山市贯彻落实中央、省、州关于脱贫攻坚、贫困村村庄整治等文件精神及大面积危房实施维修改造、拆除、重建的村庄环境整治大形势下，为了保护一审原告的人身、财产安全及村集体组织各农户的生命、财产安全，一审被告薄竹政府将一审原告的房屋纳入拆除范围内并予以拆除符合行政行为的合法性、合理性及正当性，故一审原告请求确认被告薄竹政府拆除危旧房的行政行为违法并予以赔偿的诉讼请求无事实及法律依据，一审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回一审原告李运维诉讼请求。上诉人李运维不服一审判决上诉称：1.一审法院判决认定被上诉人文山市人民政府不是适格被告错误。2019年5月19日，在被上诉人文山市人民政府和被上诉人文山市薄竹镇人民政府两级政府工作人员的共同指挥下，组织人员不顾上诉人的现场强烈抗议和阻止，强行将上诉人前述8号自建房挖毁拆除，该行政强制行为的具体实施由两被上诉人联合执行完成，故，被上诉人文山市人民政府是本案适格被告，应与文山市薄竹镇人民政府共同对强拆具体行政行为负责并承担责任。2.上诉人合法的房屋财产权依法应得到法律保护。上诉人位于文山市自建房屋及屋内物品，系上诉人及家人的日常居住用房和日常使用物品，是受国家法律保护的合法财产，根据我国《物权法》第64条的规定，上诉人依法对其享有物权，被上诉人文山市人民政府和被上诉人文山市薄竹镇人民政府置上诉人生死于不顾，将上诉人已居住使用几十年的房屋强行拆除并将屋内物品粗暴搬离和掩埋致其损毁的行为，是对上诉人财产权的直接侵犯，对其违法行为给上诉人造成的经济损失，依法应当给予赔偿。3.一审法院直接置两被上诉人行政强制程序违法的事实于不顾，故意违法裁判。被上诉人文山市人民政府和被上诉人文山市薄竹镇人民政府，在上诉人毫不知情的情况下，单方面对上诉人8号自建房进行危房等级鉴定，在将上诉人8号自建房鉴定为Ｄ类危房时，既未及时告知并送达作为当事人的上诉人签收，也未告知上诉人权利救济途径和方式；在对上诉人送达危房拆除通知书时，也未告知上诉人权利救济途径和方式，就强行将上诉人房屋拆除的行政强制行为程序严重违法，对此，一审法院却故意视而不见而武断并违法下判，是对两被上诉人的直接偏袒。请求二审人民法院依法撤销文山市人民法院（2019）云2601行初64号行政判决，依法作出公正判决；本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人文山市薄竹镇人民政府答辩称：1.一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应依法予以维持。（一）一审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（二）（三）（七）项的规定，被上诉人薄竹政府具有贯彻和执行中央、省、州、市文件精神的法定职责，也具有对被列入文山市脱贫攻坚贫困村的村庄进行整治的职责及保护本行政区域内公民的人身、财产权利的法定职责。且如前所述，被上诉人薄竹政府所依据的文市贫指发［2019］10号、文市贫指发［2019］12号、文市政发［2019］11号三份规范性文件均符合法律规定，因此，被上诉人薄竹政府在贯彻执行上述文件精神过程中，对上诉人李运维在文山市薄竹镇乐诗冲村委会建盖的房屋（已被鉴定为农村危旧房）予以清空，并拆除的行政行为，是系其法定职责之内的行政行为……综上，在文山市贯彻落实中央、省、州关于脱贫攻坚、贫困村村庄整治等文件精神及大面积危房实施维修改造、拆除、重建的村庄环境整治大形势下，为了保护上诉人的人身、财产安全及村集体组织各农户的生命、财产安全，被上诉人薄竹政府将上诉人的房屋纳入拆除范围内并予以拆除符合行政行为的合法性、合理性及正当性……属认定事实清楚，适用法律正确。2.上诉人认为：“一审人民法院直接置两被上诉人行政强制程序违法的事实于不顾，故意枉法裁判。”对于答辩人拆除上诉人危旧房屋的行为是否存在行政违法行为、一审法院是否存在违法裁判问题。党的十八大以来，全国各地开启了精准扶贫、精准脱贫攻坚战，被上诉人在接到《文山市脱贫攻坚指挥部关于清除农村危旧房工作的通知》（文市贫指发【2019】10号）、（文市贫指发【2019】12号）文件及《文山市人民政府关于印发文山市推动农村危房改造和做好农村环境卫生整治七条措施的通知（文市政发【2019】11号）文件后，为贯彻执行上述文件精神，按照上级人民政府安排部署，在行政区域内积极开展危房清除广泛宣传工作，多次派专员入户走访并深入摸底调查，查明上诉人系薄竹镇乐诗冲村委会民小组村民，长子李开孝居住在薄竹镇乐诗冲村委会民小组，有砖木结构房屋一间，属于安全稳固住房；次子杨保福，文山市新平派出所民警，系国家在职财政供养人员。被答辩人李运维属家有财政供养人员，其在薄竹镇乐诗冲村委会民小组有危旧房屋一间，经文山州朝阳公司鉴定，该房屋建筑结构为土木二层，建筑面积72ｍ，房屋使用年限为35年，承重墙系生土墙，有较大倾斜、局部有倒塌、墙体散落及剥落等情况，墙体最大裂缝长5ｍ、墙体最大裂缝宽100ｍｍ，房屋安全等级为Ｄ级，处理建议为“停止使用、拆除重建。”被上诉人根据（文市贫指发〔2019〕10号）、（文市贫指发〔2019〕12号）、（文市政发〔2019〕11号）文件要求，结合农村宅基地“一户一宅”及危房清除相关政策要求，在薄竹镇各村醒目地方粘贴通告，并召开群众大会进行广泛宣传。除此之外，被上诉人分别于2019年5月14日、5月15日组织危房清除工作组将《危房清除通知书》亲自送至上诉人家中，两次均由李运维的妻子谈平荣收执，并口头告知清除危房的相关政策；5月16日工作组一行8人再次到李运维家进行危房清除宣传工作，并明确告知其在规定的时间内自行拆除，如在规定的时限内未自行拆除的将由政府组织强拆等事项，上诉人表示同意拆除。于2019年5月17日，为加快推进全镇危旧房清除工作，文山市委政府危房清除检查督导组组织薄竹镇人民政府、挂钩帮扶单位负责人、乐诗冲村工作组、部分村委会负责人及村里部分群众等共计150余人在乐诗冲小寨召开危房清除暨环境卫生整治现场推进会。2019年5月18日上诉人当即反悔，不同意自行拆除，为了工作推进，市委政府危房清除检查督导组现场商议决定对上诉人的危房予以拆除。拆除工作开始前，被上诉人组织相关人员对其危房内的物品全部予以搬离，并没有给上诉人造成经济损失。被上诉人拆除上诉人危房之前，已经履行相关法定程序，不存在行政违法情形。3.一审法院判决结果公正、正确，采信证据客观公正，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。上诉人上诉认为：“一审人民法院直接置两被上诉人行政强制程序违法的事实于不顾，故意违法裁判。”关于一审法院是否违法裁判、是否应当依法撤销问题，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》及其余相关实体法律，行政机关实施行政行为应符合合法行政原则、合理行政原则以及程序正当原则对本案进行审理审查，认为被上诉人具有执行上级人民政府交办事项以及管理本行政区域内各项行政工作以及保护本区域民众合法权益的法定职责，被上诉人依据上级文件精神及指示执行本区域内危房拆除工作，具有法定职权，符合合法行政原则；实施农村危旧房屋拆除工作的行政目的旨在贯彻中央、省、市对于脱贫攻坚总体计划的实施，实现本行政区域脱贫、退贫，帮助本区域内的民众致富，保护群众生命财产安全。结合双方在一审诉讼中提交的证据中，对客观、真实的证据予以采信。认定被上诉人为落实贯彻中央对于扶贫工程的总体计划以及保护居住人的生命、财产安全，对被答辩人存在安全隐患的危旧房屋实施拆除符合合理行政原则；被上诉人在实施强制拆除前，面向本行政区域张贴拆除通知、向被答辩人作出限期拆除通知书，拆除过程中向被答辩人解释相关政策及文件精神，听取被答辩人意见，在限期拆除通知书规定的时间后进行拆除，故强制拆除行为符合程序正当原则。因此作出的一审判决公正、合法，不存在违法裁判。一审法院作出的（2019）云2601行初64号《行政判决书》认定事实清楚，采信证据客观、公正，适用法律正确，判决结果正确。请求二审法院依法予以维持，并依法驳回上诉人的上诉请求。被上诉人文山市人民政府在二审中未提交书面答辩意见。第三人文山市薄竹镇乐诗冲村委会在二审中未提交书面陈述意见。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起行政诉讼应当属于人民法院行政诉讼的受案范围。第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。行政机关完全依据政策进行决策的行为，人民法院无法对其合法性进行审查，不属于行政诉讼的受案范围。本案中，上诉人李运维诉被上诉人文山市人民政府、薄竹镇人民政府强制拆除危房的行为，发生在被上诉人贯彻落实中央、省、州、市等上级相关文件精神，实施脱贫攻坚、人居环境提升、村庄环境整治、大面积危房维修改造的期间，涉及国家政策的调整，被上诉人文山市人民政府、薄竹镇人民政府强制拆除危房的行为属脱贫攻坚政策性处理行为，不属于人民法院对行政行为合法性审查的范畴。本案不属于行政诉讼的受案范围，依法应裁定驳回上诉人的起诉。一审法院予以实体审理并作出判决不当，应予撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销云南省文山市人民法院（2019）云2601行初64号行政判决；二、驳回李运维的起诉。一、二审案件受理费各50元，不予交纳。本裁定为终审裁定。审判长  何建兵审判员  郑茂丹审判员  王汉水二〇二〇年十二月二十八日书记员  李 昂