青海省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）青行终132号 上诉人（原审原告）民和宝禄养殖专业合作社。住所：民和回族土族自治县。 法定代表人安玉祥，董事长。 委托代理人刘喜全，青海龙启律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青海省民和回族土族自治县人民政府。住所：民和县回族土族自治县。 法定代表人马维忠，县长。 委托代理人朱全杰，男，该县司法局行政复议应诉中心干部。 委托代理人薛波，男，该县司法局行政复议应诉中心干部。 被上诉人（原审被告）青海省民和回族土族自治县农业农村和科技局。住所：民和县回族土族自治县。 法定代表人付彦龙，局长。 委托代理人韩文祥，男，该县畜牧兽医站干部。 委托代理人朵学琴，青海知安律师事务所律师。 上诉人民和宝禄养殖专业合作社（以下简称宝禄合作社）因与被上诉人青海省民和回族土族自治县人民政府（以下简称民和县政府）、青海省民和回族土族自治县农业农村和科技局（以下简称民和县农科局）违法要求履行义务类一案，不服青海省海东市中级人民法院（以下简称海东中院）（2020）青02行初31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人宝禄合作社的法定代表人安玉祥及其委托代理人刘喜全，被上诉人民和县政府的委托代理人朱全杰、薛波，民和县农科局的委托代理人韩文祥、朵学琴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审审理查明：为贯彻落实中央第七环境保护督查组反馈意见，确保中央第七环境保护督查组反馈的“海东市畜禽养殖污染防治不到位”问题彻底整改。2018年6月13日，中共海东市委办公室、海东市人民政府办公室印发了东办发（2018）50号《关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》，同年7月19日中共民和县委办公室、民和县人民政府办公室印发了民办发（2018）77号《中共民和县委办公室民和县人民政府办公室关于印发民和县禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》，同年8月7日民和县政府发布《民和回族土族自治县人民政府关于依法关闭湟水河流域禁养区内畜禽养殖场的通告》。原告宝禄合作社养殖场位于民和县境内湟水河流域禁养区内，养殖场被列入此次整改任务清单中。2019年2月21日民和回族土族自治县农牧局（以下简称民和县农牧局）向原告宝禄合作社送达了《通知》，其主要内容为，根据国务院《中华人民共和国水污染防治法》《畜禽规模养殖污染防治条例》等法律法规，中共海东市委办公室、海东市人民政府办公室印发了东办发（2018）50号《关于印发海东市禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》，中共民和县委办公室、民和县政府办公室印发了民办发（2018）77号《中共民和县委办公室民和县政府办公室关于印发民和县禁养区畜禽养殖污染问题整改实施方案的通知》《民和县政府关于依法关闭湟水河流域禁养区内畜禽养殖场的通告》，要求宝禄合作社于2019年3月20日前自行拆除。原告在接到该通知后，在规定的期限内自行拆除了其养殖场厂房及设备设施。2020年7月30日原告以养殖场拆除之后赔偿的350多万元，政府为用于项目投资支出，未经原告同意就划走，此做法不妥等为由，请求依法确认二被告对原告养殖场厂房及设备设施拆除行为违法并赔偿给原告造成的经济损失700万元，向原审法院提起行政诉讼。 另，民和县农牧局2019年3月1日，因机构改革单位名称变更为民和县农科局。 原审法院认为：（一）关于二被告对原告的厂房及设施设备是否实施了行政强制拆除行为的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第二项、第三项规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：被诉行政行为或者不作为存在的材料；原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；”本案中，原告宝禄合作社的养殖场位于民和县境内湟水河流域禁养区内，为贯彻落实中央第七环境保护督查组反馈意见，确保中央第七环境保护督查组反馈的“海东市畜禽养殖污染防治不到位”问题彻底整改，被告民和县农科局向原告送达的《通知》，告知原告于2019年3月20日前自行拆除自行拆除，原告按照《通知》规定的期限自行对养殖厂房及设备设施实施拆除，对此事实各方当事人在庭审中不持异议，原告亦无证据证明二被告实施了行政强制拆除侵犯其合法权益，故原告诉求确认两被告对原告养殖场厂房及设备设施拆除行为违法无事实依据。（二）关于原告提出赔偿经济损失700万元的问题。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”本案中，原告自行拆除厂房及设备设施，不存在被告行政强拆应被确认违法，故其主张经济损失700万元无事实根据或法律依据。综上，原告宝禄合作社的诉讼请求不能成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告宝禄合作社的诉讼请求。案件受理费50元，由原告宝禄合作社负担。 宝禄合作社上诉请求：1.依法撤销海东中院(2020)青02行初31号行政判决，依法改判或者发回重审；2.一、二审诉讼费用由被告上诉人承担。事实与理由：一审判决未查明案件事实，请求人民法院依法查清案件事实，依法改判或者发回重审，作出公平合理的判决。上诉人一直从事牛羊养殖，2013年在民和回族土族自治县李二堡镇祁家村石咀尔社198号成立宝禄合作社，主要从事奶牛养殖，养殖场设立初期得到民和县政府、畜牧局、国土局、环保局、工商局等相关部门的批准，并办理了相关手续，得到技术和资金上的支持。原告取得相关手续之后开始大量投资建成了规模较大的奶牛养殖场，养殖规模达到125头，年产值273万元。上诉人的养殖场得到了包括青海省农业厅等上级多家部门的表彰和鼓励。在上诉人蓬勃发展时，忽然接到被上诉人民和县农科局通知，因养殖场被划到禁养区要关闭，考虑到环保的要求，上诉人支持和拥护政府对于“绿水青山就是金山银山”这个政策所实施的策略，但上诉人的养殖场是合法经营的，在经营管理过程中产生了巨额的债务，包括但不限于项目资金、银行贷款、民间借贷、自有资金等800余万元。上诉人的养殖场拆除之后赔偿的350多万元政府为用于项目投资支出，未经过上诉人本人的签字确认同意就划走，此做法不妥。 上诉人为了经营合作社项目资金支出500余万元，银行贷款与民间借贷有200余万元，自有资金100万元，这些都是上诉人在合法经营过程中产生的巨额债务，上诉人为此还变卖了房产和车辆，还希望政府能对民间借贷、银行贷款等生效的法律裁判文书中确认的债务予以解决，上诉人实在无力承担，出于对政府环保等方面政策的支持，自有资金100万元原告自行承担。一审法院没有查明被上诉人作为国家行政机关恶意损害上诉人的合法权利，给上诉人造成巨大的经济损失。《行政许可法》第八条明确规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”上诉人的合作社符合《行政许可法》的规定，2013年取得营业执照，在成立初期就已经得到各主管部门的批准，时至2018年底二被上诉人将上诉人投入生产的合作社划为禁养区，也就是成立合作社在前划分禁养区在后，二被上诉人在无任何法律与事实依据的情况下，将上诉人的合作社责令限期拆除，违反《行政许可法》第八条的规定，违反政府信赖利益原则。《畜禽规模养殖污染防治条例》与《中华人民共和国行政许可法》相比，属于下位法，不应该违反上位法的规定。另外，后期划分的禁养区属于整改范围而不是责令强拆。请求人民法院依法支持上诉人的全部请求。 在庭审中，上诉人宝禄合作社提出补充上诉内容。认为，1.原审判决将本案审查焦点定位于被告是否实施了强制拆除行为行为并围绕这一焦点进行举证、质证错误，由此形成的裁判结果错误。第一、上诉人起诉的是被告通知拆除养殖场以及该通知拆除行为违法，始终没有起诉被上诉人存在强制拆除养殖场的行政行为。被上诉人是否强制拆除上诉人的养殖场根本不是本案争议的焦点。第二、本案争议焦点应是被上诉人作出的限期拆除通知是否合法的问题。原审审判偏离了双方当事人争议的焦点，导致未能依法审查应当审查的焦点，没有达到审判的目的。第三、一审查明的事实是被上诉人拆除养殖场后已经对上诉人进行了补偿，补偿金额为350万元，但却将该补偿款抵扣了拆除之前政府对养殖场项目扶持资金。补偿程序是否合法以及应否抵扣是审查的重点问题。但原审判决对此事实根本没有审查。原判认定事实不清，适用法律错误。2.被上诉人作出的限期拆除通知违法。第一、从主体看：被告民和县农牧局不具有执法主体资格，缺乏职权依据。《水污染防治法》《畜禽规模养殖污染防治条例》规定的执法主体是县级以上人民政府环境保护主管部门。第二、限期拆除通知缺乏事实依据。既没有认定违法的事实依据，又没有证据证明违法行为的存在，更没有应当依据的相关法律规定。第三、限期拆除通知程序违法。《行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条规定，行政机关作出限期拆除决定前，应当履行告知义务，告知当事人限期改正或自行拆除，享有举证、陈述、申辩的权利，是作出强制拆除决定的必经程序和前提条件，是保障当事人合法权益的基础程序。被上诉人作出限期拆除通知，没有告知上诉人依法所享有的陈述和申辩权利，没有告知其享有行政复议和行政诉讼的救济权利。被上诉人作出的限期拆除通知属于违法要求上诉人履行义务的行政行为。3.上诉人的养殖场属依法设立的合法企业，根据信赖保护原则，依法应当获得赔偿或补偿。由于行政许可后禁养区域的重新划分和确定，导致上诉人养殖场被确定在禁养区而需要关闭拆除。是行政许可事项所依据的客观情况发生了重大变化，为公共利益的需要，根据《行政许可法》第八条的规定，行政机关应当依法给予补偿。如果是由于行政违法导致的关闭和拆除，依法应当给予赔偿。4.被上诉人已经决定补偿的350万元不应当扣除，依法应当支付给上诉人。第一、被上诉人实际已经决定对上诉人补偿350万元。被上诉人并不认为上诉人的企业及其建筑物等是违法建筑。第二、应当依法补偿。无证据证明补偿金额的评估确定等符合法律规定的程序、标准等条件。因此，本案的争议焦点是补偿数额问题。被上诉人补偿的350万元是否有事实依据、是否符合补偿标准，是否在达成补偿协议的情况下依法作出补偿决定。需被上诉人举证，是法庭应当依法审查的重点事项。第三、被上诉人未经上诉人同意，直接将应当补偿被上诉人的补偿款扣除的行为没有事实和法律依据。因上诉人获得的企业项目扶持资金，通过相关行政程序并符合规定条件，具有相应的政策依据。上诉人已经将扶持资金用于企业项目，由于公共利益的需要而关闭和拆除企业，不符合收回项目扶持资金的规定。更为重要的是：上诉人依法取得补偿，与项目扶持资金单位依法收回项目扶持资金，是两个不同行政主体实施的不同性质的法律关系和程序，被上诉人无权直接扣除上诉人的补偿款。 民和县政府当庭辩称，l.上诉人起诉无事实依据；2.关闭上诉人的养殖场是合法的；3.上诉人的养殖场在禁养区范围之内是毋庸置疑的；4.被上诉人已对上诉人作出合理的补偿。上诉人在一审行政起诉状中，明确的诉讼请求是确认两被告对上诉人养殖厂房及设备拆除行为违法并赔偿给上诉人造成的经济损失700万元，要求确认的是拆除行为违法，并不是上诉人补充所说的是要求审查限期拆除通知书的合法性，这是两个截然不同的法律关系。要求：驳回上诉。 民和县农科局当庭辩称，与民和县政府的答辩意见一致。另外，上诉人主张的已做出了赔偿方案，但借故扣除导致上诉人不同意，是不存在的。因为在一审当中，上诉人并没有出具被上诉人扣除补偿款的证据。要求：维持原判。 经审理查明的事实与原判认定的事实一致，各方当事人对原判认定的事实均无异议，本院予以确认。 另查明，一审卷宗中，2019年2月21日民和县农牧局下发给宝禄合作社的通知中并未写明宝禄合作社不自行拆除，逾期依法强制拆除。 依据上诉人的上诉请求与被上诉人的答辩意见，本案的争议焦点为，1.民和县政府、民和县农科局是否实施了拆除宝禄合作社养殖场设施的行政行为？2.民和县政府、民和县农科局是否应当赔偿宝禄合作社损失？ 关于民和县政府、民和县农科局是否实施了拆除宝禄合作社养殖场设施的行政行为问题。 本院认为，2020年7月30日宝禄合作社向一审法院起诉，诉讼请求为确认两被告对原告养殖场厂房及设备设施拆除行为违法，并赔偿给原告造成的经济损失700万元，在事实与理由部分，未要求审查民和县农科局作出的限期拆除通知的合法性。本院二审中，宝禄合作社的补充上诉内容中认为宝禄合作社起诉的是被告通知拆除养殖场以及该通知拆除行为违法，没有起诉被告存在强制拆除养殖场的行政行为，该主张与宝禄合作社在一审中起诉的诉讼请求及依据的事实与理由不符。原审判决依据宝禄合作社起诉的诉讼请求，围绕二被告对原告的厂房及设施设备是否实施了行政强制拆除行为的问题进行审理，一审判决没有审查民和县农科局作出的限期拆除通知的合法性，与宝禄合作社的诉讼请求及事实与理由依据相呼应，并无不当。一审中，宝禄合作社并未将2019年2月21日民和县农牧局作出限期拆除通知程序违法作为诉讼请求的事实和理由依据。宝禄合作社限期拆除通知程序违法的补充上诉理由，超出原审的诉讼请求依据的事实与理由，不在原审审理范围内。一审并未对限期拆除通知程序是否违法进行审理，并无不当。 依据《最高人民法院关于适用的解释》第七十条：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”规定，所谓“提出新的诉讼请求”，通常是指，在不变更诉讼请求同一性的前提下追加或者变更诉讼请求的申请。“有正当理由”通常指被告认可原告在起诉状副本送达被告后提出新的诉讼请求，该新的诉讼请求又与最初的诉讼请求具有一定关联，新的诉讼请求不违反起诉条件，一并审理不会造成审理困难和诉讼的拖延，人民法院一般可以准许。本案中，宝禄合作社的上诉诉讼请求依据的事实和理由与一审的起诉诉讼请求依据的事实和理由完全不同，宝禄合作社二审要求审理限期拆除通知的合法性，造成审理事项内容二审与一审的完全不同，二审需审理的事项超出一审审理范围，属变更诉讼请求，且在二审时当庭提出，不属于有正当理由的情形，本院不予准许。 宝禄合作社签收2019年2月21日民和县农牧局限期拆除通知后，在限定的同年3月20日前自行拆除了其养殖场，对民和县政府、民和县农科局没有实施对宝禄合作社养殖场拆除的行政行为，双方当事人均无异议，原判认定事实清楚，应予维持。 关于民和县政府、民和县农科局是否应当赔偿宝禄合作社损失问题。 本院认为，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。”第四条：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”规定，行政机关工作人员违法实施行政行为，造成行政管理相对人合法财产权益损失的，行政机关应承担赔偿责任，本案民和县政府、民和县农科局并未实施拆除宝禄合作社养殖场的行政行为，不涉及拆除行政行为违法的问题，不存在对宝禄合作社财产损失进行赔偿的前提条件，对宝禄合作社的经济损失，民和县政府、民和县农科局无赔偿的法律责任。 本院认为，2013年宝禄合作社依法办理了林地使用审批等手续，经民和县政府畜牧局等部门批复同意，开办肉牛养殖场，是依法经营的合法企业。为贯彻落实国家水污染防治行动措施，2019年民和县政府农牧局依据上级政府的畜禽养殖污染防治整改要求，对辖区位于水源保护禁养区的畜禽养殖企业宝禄合作社下发通知，要求限期自行拆除。为维护社会公共利益，宝禄合作社接到通知后，自行拆除了其养殖场。民和县政府、民和县农科局没有对宝禄合作社养殖场实施拆除的行政行为，不涉及拆除行政行为违法的问题。依据国家赔偿法的规定，民和县政府、民和县农科局对行政管理相对人宝禄合作社没有实施行政违法行为，不涉及对宝禄合作社经济损失的赔偿问题。 因宝禄合作社是依法设立的合法企业，民和县政府已经依据民政办〔2019〕176民和县禁养区养殖场搬迁转产拆除补偿工作实施方案，决定对宝禄合作社的经济损失给予一定补偿，宝禄合作社主张的民和县政府、民和县农科局不应扣除的款项，应另寻其他途径解决。依据一审中宝禄合作社的诉讼请求及事实理由，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。宝禄合作社的上诉理由不能成立，本院不予支持。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人民和宝禄养殖专业合作社负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  赵 霞 审 判 员  李雨田 审 判 员  索晓春 二〇二〇年十二月二十八日 法官助理  程克文 书 记 员  施 瑞