甘肃省张掖市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）甘07民终1363号 上诉人(原审被告、反诉原告):甘肃祁连花海生态林业开发有限公司。 法定代表人：单某。 委托诉讼代理人:李某。 委托诉讼代理人:杜某,甘肃振泽律师事务所律师。 被上诉人(原审原告、反诉被告)：民乐县南古镇杨坊村村民委员会。 法定代表人：王某。 上诉人甘肃祁连花海生态林业开发有限公司（以下简称祁连花海公司）因与被上诉人甘肃省××县民委员会（以下简称杨坊村委会）确认合同效力纠纷一案，民乐县人民法院作出（2019）甘0722民初1174号民事判决，祁连花海公司上诉后本院作出（2019）甘07民终1249号民事裁定发回重审，民乐法院重审后作出（2020）甘0722民初579号民事判决，祁连花海公司不服该判决，向本院提起上诉。本院于2020年12月9日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人祁连花海公司的委托诉讼代理人李某、杜某、被上诉人杨坊村委会的法定代表人王某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 祁连花海公司上诉请求：1.撤销甘肃省民乐县人民法院(2020)甘0722民初579号民事判决,改判驳回杨坊村委会的诉讼请求并支持祁连花海公司的反诉请求；2.本案诉讼费用由杨坊村委会承担。理由：一审判决认定事实错误,证据不足。在一审庭审时,祁连花海公司向法庭提交了书面的、加盖有杨坊村委会及南古镇政府公章的《张掖市木本油料产业示范基地建设土地流转合同》；杨坊村委会向祁连花海公司出具了经本村村民会议三分之二以上成员同意土地流转的承诺书、杨坊村委会村民表决通过同意流转的花名册，按照民乐县农村产权交易中心文本格式，再次签订的《农村土地承包经营权流转合同》及县产权交易中心的鉴证书及其他数份书证，证明与祁连花海公司在签订合同时或其后,杨坊村委会及其村民对向祁连花海公司流转土地是同意及追认的事实。根据土地流转程序及法定要件,不仅祁连花海公司在流转过程中尽到了慎重的审查义务，民乐县农村产权交易中心对双方再次签订的流转合同也依法对合法性、真实性进行了确认鉴证，所以两份合同均不存在合同法规定的无效情形,均为合法有效合同。至于一审判决中“签订《张掖市木本油料产业示范基地建设土地流转合同》时,未召开村民大会或村民代表大会,事先未取得三份之二以上村民或村民代表同意及流转土地花名册是村干部编造的,事后杨坊村委会也未向村民公示,村民对此并不知情”的认定,无充分确凿的有效证据予以证实。首先，在一审时,仅有杨坊村委会支部书记、文书或村民组长的证言,证明没有开过村民大会,村民不同意,事后也不认可，但从这些证人的身份来讲,他们就是杨坊村委会的组成人员,等同于杨坊村委会本身。其次，在一审判决中提交的杨坊村河滩地花名册一份、法庭依职权调取的杨坊村委会村民的调查笔录，也存在同样的问题。除此以外,杨坊村委会并未提供其他证据对此说法予以证实，证据均是出自杨坊村委会自身,并非与杨坊村委会无利害关系的第三方的证据,故对杨坊村委会单方的陈述,不应作为定案证据采信。 王庄村委会辩称：1.祁连花海公司与村委会签订合同时，没有召开村民大会，因大多数村民都在外地打工,无法到村上签订合同,土地流转的事情没有经过村民的同意。2.花名册必须要经过户主签字,当时村民不在,祁连花海公司公司催促村委会赶紧签字,并让村上的人代签；祁连花海公司与村上的个别成员伪造花名册、签订合同，加盖村委会和镇政府的印章,镇政府的人并不知道花名册和合同是伪造的。3.好多土地都已承包到户,还有一部分不能耕种的土地由村上管理。祁连花海公司一直不按合同给付土地流转款项,引起村民上访，迫于村民的压力,村委会才提起本案诉讼。 杨坊村委会向一审法院起诉请求：请求确认双方签订的《张掖市木本油料产业示范基地建设土地流转合同》《农村土地承包经营权流转合同》无效。 祁连花海公司向一审法院反诉请求：要求确认双方签订的《张掖市木本油料产业示范基地建设土地流转合同》合法有效。 一审法院认定的事实，2017年7月28日，杨坊村委会与祁连花海公司签订了《张掖市木本油料产业示范基地建设土地流转合同》一份，合同主要约定：1.杨坊村委会将通过四议两公开受村民委托，自愿将其承包的土地流转给祁连花海公司经营，流转土地用于生态农、林产业基地建设和发展生态观光旅游休闲等功能，不得用于其他建设，土地在2017年8月1日交付给祁连花海公司。2.土地流转的期限为50年，自2017年8月1日起至2067年12月31日止。3.祁连花海公司每年支付杨坊村委会土地流转费5元/亩,祁连花海公司第一次支付费用在2018年12月31日，以后在每年12月31日支付给杨坊村委会。民乐县南古镇人民政府在合同上见证机关处加盖了印章。2017年8月2日，原、祁连花海公司到民乐县农村产权交易中心对流转土地的事宜进行备案登记时，杨坊村委会向产权交易中心提交了村组干部会议记录、各组组长与杨坊村委会签订的民乐县农村土地承包经营权委托流转协议书、承诺书、流转土地的农户花名册。同时，杨坊村委会与祁连花海公司又签订了《甘肃省民乐县农村土地承包经营权流转合同》一份，约定杨坊村委会受杨坊村377户农户的委托，将承包的7960亩土地承包经营权以流转的方式流转给祁连花海公司进行农业生产经营活动，流转期限为8年，合同自2017年7月28日起至2025年12月31日止。合同上手写注明承包到期后，如国家继续沿用第二轮承包赋予农户的土地承包经营权不变，则该租赁年限按照流转合同附加条款的规定延续至2067年12月31日；祁连花海公司给杨坊村委会年亩均流转费5元，年总流转费39800元，并于每年12月31日前将本年度流转费用以现金方式一次性向杨坊村委会付清；并约定了违约责任及其他事项。民乐县农村产权交易中心在合同上见证机关处盖章，之后在民乐县农村产权交易中心办理了备案登记手续。后祁连花海公司向南古镇人民政府、民乐县林业局等部门做了申请、报告等工作。2018年上半年，祁连花海公司在流转的土地上挖了蓄水池，但未完工。祁连花海公司一直未给杨坊村委会支付过土地流转费。另查明，杨坊村委会与祁连花海公司签订的《甘肃省民乐县农村土地承包经营权流转合同》上约定的7960亩土地，有3907.5亩是已分包到农户的耕地，其余是未开垦的荒滩。分包到农户的3907.5亩耕地，曾经由农户个人耕种，后来因缺水而未耕种。在双方签订合同前，杨坊村委会未召开过村民会议或村民代表会议，村民及各组组长也未给杨坊村委会出具过书面委托流转合同，杨坊村委会给民乐县农村土地产权交易中心提交的村组会议记录、各组组长与杨坊村委会签订的民乐县农村土地承包经营权委托流转协议书及流转土地花名册是村干部编造的，事后杨坊村委会也未向村民公示。 一审法院认为，根据杨坊村委会、祁连花海公司变更后的诉讼请求，本案的案由应为确认合同效力纠纷。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十二条一款规定“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”《农村土地承包经营流转办法》第六条规定“承包方有权依法自主决定承包土地是否流转、流转的对象和方式。任何单位和个人不得强迫或者阻碍承包方依法流转其承包土地。”第八条规定“承包方自愿委托发包方或中介组织流转其承包地的，应当由承包方出具土地流转委托书。委托书应当载明委托的事项、权限和期限等，并由委托人的签名和盖章。没有承包方的书面委托，任何组织和个人无权以任何方式决定流转农户的承包土地。”上述规定属于法律、行政法规的强制性规定。《中华人民共和国合同法》规定，违反法律、行政法规的强制性规定签订的合同无效，无效合同自始没有法律约束力。本案中，杨坊村委会与祁连花海公司签订的土地流转合同中，约定的流转土地7960亩中有3907.5亩是已分包到农户的耕地，农户是3907.5亩耕地的承包人，其余土地属于村集体组织的荒滩。依据法律、行政法规的规定，杨坊村委会与祁连花海公司在签订《张掖市木本油料产业示范基地建设土地流转合同》《甘肃省民乐县农村土地承包经营权流转合同》时，属于村集体组织所有的荒滩，应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准；属于农户已承包的承包土地，要有农户的书面委托。但杨坊村委会与祁连花海公司签订两份合同时，未召开过村民大会或村民代表大会，事先未取得三分之二以上村民或村民代表同意，对已分包到农户的土地，农户没有给杨坊村委会出具书面委托书。杨坊村委会给产权交易中心提供的会议记录、各组组长与杨坊村委会签订的民乐县农村土地承包经营权委托流转协议书、承诺书及流转土地的农户花名册是村干部编造的，村民对此并不知情。故杨坊村委会与祁连花海公司签订的两份合同，违反了法律、行政法规的效力性强制性规定，依法属于无效合同。本案两份合同无效，杨坊村委会具有缔约过失责任，由此造成的损失，祁连花海公司可另行主张权利。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第四十八条、第五十二条、《农村土地承包经营流转办法》第六条、第八条、《中华人民共和国合同法》第五十二条（五）项、第五十六条之规定，判决：确认民乐县南古镇杨坊村村民委员会与甘肃祁连花海生态林业开发有限公司签订的《张掖市木本油料产业示范基地建设土地流转合同》《甘肃省民乐县农村土地承包经营权流转合同》无效。案件受理费70元,由民乐县南古镇杨坊村村民委员会负担，反诉案件受理费70元，由甘肃祁连花海生态林业有限公司负担。 本院二审审理期间，当事人均未提出新的证据、事实及理由，二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，双方争议的焦点是确认合同的效力问题。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十二条第一款“发包方将农村土地发包给本集体经济组织以外的单位或者个人承包,应当事先经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇)人民政府批准。”的规定，农村土地承包应当遵循民主议定的原则，体现了国家对土地承包合同的管理和干预。违反该规定签订合同，影响了国家正常的土地流转秩序，损害了集体经济组织成员利益，应当认定无效。本案中，证人任某、杨某、张某、尚某21、展某、尚某22等均证明签订合同时没有召开过村民会议，并未通过会议决定将村集体土地流转给祁连花海公司。同时，结合证人证言，流转合同中涉及的土地并非全部属于村集体所有，有部分已由村民承包经营，只是由于无法浇灌耕种才闲置，对该部分土地在没有经承包权人同意的情况下，村委会无权组织对外流转。一审判决依据上述规定认定祁连花海公司与杨坊村委会签订的《张掖市木本油料产业示范基地建设土地流转合同》《甘肃省民乐县农村土地承包经营权流转合同》有法律依据。关于民乐县农村产权交易中心在《甘肃省民乐县农村土地承包经营权流转合同》上鉴证盖章、办理备案登记的问题。因双方提交的合同在签订的过程中未按法定程序进行，基础法律关系未合法确立，民乐县农村产权交易中心对双方提交的合同只作形式审查，其备案行为并不能证明合同的实质性效力问题。祁连花海公司所提上诉理由均不能成立，对其上诉请求不支持；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十五条规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费70元，由甘肃祁连花海生态林业开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  袁建银 审判员  杨祝续 审判员  任斌文 二〇二〇年十二月二十八日 书记员  郝秀娟 附：本案所适用的法律条文 《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定； …… 第一百七十五条第二审人民法院的判决、裁定，是终审的判决、裁定。