浙江省衢州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙08行终119号 上诉人（原审原告）张炎水，男，1951年4月11日出生，汉族，住浙江省开化县。 委托代理人（特别授权代理）孙晓萍，安徽安泰达（黄山）律师事务所律师。 委托代理人胡涵，安徽安泰达（黄山）律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）开化县自然资源和规划局，住所地浙江省开化县芹阳办事处芹北路**。 法定代表人余卫东，局长。 委托代理人王小亮，浙江新联新律师事务所律师。 委托代理人任丽丽，浙江新联新律师事务所实习律师。 张炎水与开化县自然资源和规划局（以下简称开化县资规局）房屋行政补偿及规范性文件审查一案，浙江省衢州市柯城区人民法院于2020年9月14日作出（2020）浙0802行初24号行政判决，张炎水不服，向本院提起上诉。本院于2020年11月5日受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原判认定，2018年3月23日，开化县人民政府发布开政发〔2018〕50号《关于小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目国有土地房屋征收的决定》，决定对征收范围内的国有土地上的房屋实施征收，并指定由开化县住房和城乡建设局为房屋征收部门，并以文件附件形式下发《小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目国有土地房屋征收补偿方案》。项目中涉及的征收集体土地，已获浙江省人民政府批准。同年5月7日，开化县人民政府发布开政公〔2018〕12号《征收土地公告》，公告项目所征收的集体土地位置及范围、面积。同年4月12日，开化县人民政府发布开政公〔2018〕第95-2号《征地补偿安置方案公告》，公告中对征收范围内涉及集体土地房屋拆除的补偿，依照征地报批材料，按开政发〔2015〕86号文件规定执行。该文件第十四条规定，在中心城区建设用地范围内和建制镇规划区范围内，被征收人放弃易地迁建安置，申请要求选择货币补偿安置的，其补偿安置标准参照同等地段国有土地房屋市场评估价给予一次性货币补偿。选择货币安置方式的，被征收人集体土地上房屋征迁奖励标准参照《开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定》执行。项目中的集体土地上的房屋拆迁，开化县人民政府依据《开化县城区土地房屋征收与补偿实施办法（试行）》及《开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定》的奖励标准专门出台《小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目集体土地上房屋征收补偿实施方案》，该方案确定的原开化县国土资源局为项目中集体土地及房屋等地上附着物征收补偿安置的土地行政主管部门；开化县芹阳办事处为实施主体。方案中规定，被征收房屋货币补偿计算公式为：房屋合法建筑面积（㎡）×［国有土地上房屋市场评估价-（房屋建安造价＋建设配套设施费）＋房屋重置价结合成新率评估价＋集体经济组织成员安置补贴］（元／㎡）-土地补偿费。张炎水（曾用名张延水）系小桥头村村民，其原坐落于××镇××路××号房屋的该村集体土地在项目征收土地的范围内。张炎水于1995年3月获批建房，申请表中载明“占地151.62平方米，建筑687.16平方米，砖混五层，有地下室”，后张炎水于1997年8月取得02-10-109号地块《集体土地建设用地使用证》，土地使用权人为张炎水（证载张延水）。上述房屋实际建成后，共有两层地下室分别为121.97平方米、122.47平方米，另有炮楼一层面积为82.86平方米。2001年9月，张炎水对前述房屋办理房产证，其中开房权证城关字第3××2号（即第一、二层及第四层部分）建筑面积331.19平方米，另有地下室面积121.97平方米，房屋所有权人为张炎水（证载张延水）；开房权证城关字第3××1号（即第四层部分）建筑面积为87平方米，房屋所有权人为张瑛；开房权证城关字第3××0号（即第三层）建筑面积147.29平方米，房屋所有权人为张雄梅；开房权证城关字第3××9号（即第五层）建筑面积为147.29平方米，房屋所有权人为张雄媛。经开化县创信房地产评估有限公司对被征收房屋、附属物及装修进行评估。张炎水方于2018年10月24日与原开化县国土资源局签订编号为开征土（小桥头）2018-094的《集体土地上房屋征收补偿安置协议》（货币补偿），张炎水户712.77平方米房屋及装饰装修等共计补偿和奖励11240889元。协议签订后，张炎水多次提出评估报告遗漏部分房屋装饰装修等附着物，经评估公司复评，双方先后签订开征土（小桥头）2018-10号、开征土（小桥头）2018-10-1号《集体土地房屋征收补偿补充协议》，分别给予张炎水装饰装修等附着物补偿85639元、15633元。其中开征土（小桥头）2018-094《集体土地上房屋征收补偿安置协议》第五条第二款约定：基于本协议第八条第3项的约定，乙方（被征收方）对评估项目中该房屋的架空层、地下室和炮楼的价值共计人民币291296元暂不领取，待诉讼结束后或乙方认为可领取的时候，甲方（征收主管部门）再予以支付；第八条第3项（款）规定为：乙方对本项目的分户标准及征收补偿存有异议，可通过诉讼渠道解决，甲方对生效的诉讼结果应予以执行并核发征收补偿款项。协议签订后，除架空层、地下室及炮楼的补偿款约定待诉讼结束或乙方（原告）认可才领取外，双方已按协议履行。2019年4月16日，张炎水以开化县资规局为被告向该院提起诉讼，请求开化县资规局履行法定职责，对张炎水的架空层、地下室和砖混结构炮楼按照国有土地上房屋征收补偿标准予以补偿。该院于2019年8月28日作出（2019）浙0802行初129号行政判决书，判决开化县资规局于判决生效后三十日内对张炎水已拆除房屋尚未补偿的架空层、地下室和炮楼作出补偿。2019年10月11日，开化县资规局作出《补偿告知书》，告知张炎水对原坐落于开化县××镇××路××号××层××室××楼的价值补偿291296元。请接到本告知之日起3日内，到开化县资规局签订补偿协议，也可提出陈述、申辩，期限内未提出，视为放弃权利，不影响补偿决定的下达。张炎水于次日签收前述告知书，于同月13日提出异议，认为补偿告知书中的补偿标准没有依据，开化县创信房地产评估有限公司不能作为合法有效的评估机构，其所作的评估报告不应适用。2019年10月16日，开化县资规局作出《安置补偿决定书》，告知张炎水该项目评估机构系投票产生，对相关评估报告张炎水未申请复核，也未向房地产评估专家委员会申请鉴定，评估机构合法评估结果有效，且对土地上房屋及其他附着物、装饰装修、奖金等已签订协议并领取，为此，张炎水的陈述申辩不能成立。故依据《浙江省实施办法》第二十六条规定，依法对房屋等地上附着物安置补偿作出如下决定：坐落于原开化县××镇××路××号××层××室××楼的价值补偿共计291296元。张炎水不服该安置补偿决定，于2019年12月9日向原审法院提起行政诉讼，请求：1.依法撤销开化县资规局作出的《开化县自然资源和规划局安置补偿决定书》；2.依法对《开化县城区土地房屋征收与补偿实施办法（试行）》《开化县人民政府关于印发开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定的通知》《小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目集体土地上房屋征收补偿安置实施方案》的合法性予以审查；3.依法判决诉讼费用由开化县资规局承担。 另查明，因机构改革，原开化县国土资源局的行政职能已归于开化县资规局行使。 原判认为，张炎水提起本案诉讼系因其认为被拆除的地下室、炮楼并非房屋附属物，应当按照国有土地上房屋征收补偿政策中的住宅标准进行计算价值，而非对补偿标准本身有异议，故张炎水对案涉征收补偿决定提起行政诉讼，符合法律规定，属于行政诉讼受案范围，开化县资规局的相关抗辩意见，不予采纳。关于案涉征收补偿决定是否合法的问题。第一，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。可见，对集体土地上房屋征收补偿参照执行国有土地上征收补偿标准的，应当具备三个条件，即征收农村集体土地未就被征收土地上房屋及其他不动产进行安置补偿、补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区域、应当扣除已经取得的土地补偿费。该案中，张炎水原坐落于开化县××镇××路××号的房屋及其架空层、地下室、炮楼所在土地系小桥头村集体土地，其土地和地上房屋系同时征收，故并不符合参照国有土地上征收补偿标准的法定条件。但是开化县人民政府作为市、县级人民政府，有权批准征地补偿安置方案。开化县人民政府〔2018〕第95-2号《征地补偿安置方案公告》明确涉及集体土地方案拆除的，按开政发〔2015〕86号文件规定执行，而该文件规定选择货币安置的，补偿标准可以参照同等地段国有土地房屋市场评估价，系开化县人民政府根据地方实际确定的补偿政策，合法有效，该院予以尊重。第二，关于评估机构选择的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随即选定等方式确定。该案中，案涉被征收房屋系集体土地上房屋，虽公告确定参考国有土地房屋市场评估价，但并不意味着整个征收程序亦须按照国有土地上房屋征收程序实施。且评估机构选定后，张炎水未对评估机构的选定提出异议，在签订开征土（小桥头）2018-094的《集体土地上房屋征收补偿安置协议》后，多次提出遗漏部分房屋装饰装修等附着物的异议，故虽评估报告中未告知原告复核、鉴定等内容，但未对张炎水权利义务产生影响。张炎水与原开化县国土资源局签订补充协议后，除架空层、地下室、炮楼部分外已全部领取补偿款、奖励等，应当视为其对评估机构、评估项目、评估时节点的认可。故对张炎水的相关主张，该院不予支持；第三，关于评估内容的问题。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。农村村民经合法审批，享有在集体土地建设用地使用权，而农村住房是指村民在其宅基地上建设的住宅房屋，村民根据实际需要可经审批使用宅基地地下空间，但该地下空间并不构成住宅房屋的概念。该案中，张炎水所有的开房权证城关字第3××2号产权证附记一栏虽有“另有地下室面积为121.97平方米”，但该附记内容系对建筑实际情况的描述，并非合法住宅面积的确认，且该面积并未作为合法面积记入产权面积。参照国有土地市场评估价计算房屋面积时，对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。评估机构根据开房权证城关字第3××2号产权证的登记情况，对第一、二层及第四层部分面积331.19平方米参照国有土地上房屋市场评估单价进行计算，对不属于合法住宅的地下室、炮楼按照附属物进行价值评估，不违反法律规定。关于张炎水附带提起的请求依法对《开化县城区土地房屋征收与补偿实施办法（试行）》《开化县人民政府关于印发开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定的通知》《小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目集体土地上房屋征收补偿安置实施方案》部分内容合法性予以审查的问题，张炎水在（2019）浙0802行初129号案件中已经提出过相同的附带审查请求，已生效的（2019）浙0802行初129号行政判决书已就相同请求作出回应，该院不再重复评判。综上，张炎水要求撤销《征收补偿决定书》缺乏事实和法律依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回张炎水的诉讼请求。案件受理费50元，由张炎水负担。 上诉人张炎水上诉称，一、原审判决认定事实不清。1.原审法院对于张炎水争议部分的房屋应认定为地下室、炮楼还是合法房屋未查清，仅依据评估报告就认定争议部分为附属物缺少依据。且原审法院认定与张炎水房屋事实状态不符，张炎水房屋的顶楼是平层，不符合阁楼的特征，且地下一层高2.58米，地下**高2.09米，符合住宅的建筑标准。2.原审法院对于评估机构的选择事实未查清。张炎水在内的所有集体土地上房屋的被征收人均未参与评估机构的选择，评估机构选择不具有合法性。对于评估报告合法性的认定，原审法院也应当从证据的三性上予以审核，而不能将张炎水是否提出异议作为认定评估报告是否合法的依据。而案涉评估报告没有履行“搜集估价所需资料以及实地查勘估价对象”等程序，没有评估方法、评估参数等。二、原审法院适用法律依据错误。《土地管理法》第四十八条规定应当“给予公平、合理的补偿”，张炎水的房屋早在1997年之前就己经列入城市规划区，已缴纳了住宅工程规划费、住宅工程配套费等费用，应当按照国有土地上房屋的标准实施公平合理的补偿，开化县资规局未区分实际情况作出的补偿决定，违反公平合理补偿原则。综上，原审判决认定事实不清，程序违法，适用法律错误，请求撤销原判。 被上诉人开化县资规局答辩称，一、被诉安置补偿决定书作出程序合法。开化县资规局根据（2019）浙0802行初129号行政判决书，于2019年10月11日作出补偿告知书，并告知张炎水陈述、申辩的权利。张炎水次日签收后，于同月13日提出申辩意见。同月16日，开化县住建局作出被诉安置补偿决定书，送达张炎水并告知其复议或诉讼的权利。被诉安置补偿决定书作出前，双方已对涉案房屋及附属物的结构、面积、装修装饰进行了确认，委托中介机构对附属物进行评估，并签订了《开化县集体土地上房屋征收补偿安置协议》，张炎水依据协议领取补偿款和各项奖励。二、被诉安置补偿决定书内容合法。涉案房屋属于集体土地上房屋，张炎水在签订征收补偿安置协议时已经选择了补偿款项计算方式，其产权证书上登记的房屋合法面积不包括地下室和炮楼，张炎水要求对地下室或者炮楼作出按照国有土地上房屋补偿办法计算补偿费用，缺乏事实和法律依据。开化县住建局依据《开化县集体土地上房屋征收补偿安置协议》、（2019）浙0802行初129号行政判决书、《浙江省实施办法》等作出安置补偿决定书，补偿内容和补偿费用计算方式符合法律规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。 上诉人张炎水上诉后，原审法院已将相关证据材料随案移送本院。根据一审审理情况以及上诉人的上诉理由、被上诉人的答辩意见，二审中，主要围绕被诉安置补偿决定书是否合法、《开化县城区土地房屋征收与补偿实施办法（试行）》《开化县人民政府关于印发开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定的通知》《小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目集体土地上房屋征收补偿安置实施方案》三份文件是否应当一并进行审查等争议焦点进行审理。 经审理，二审对原审认定事实予以确认。 本院认为，本案争议焦点在于张炎水请求按照国有土地上房屋征收补偿标准计算涉炮楼及地下室补偿费用是否具有事实和法律依据。本院认为，被征收房屋作为普通住宅标准进行补偿，应当具有房屋经合法登记或其他产权认定、面积确认等证据，但据张炎水所持有的开房权证城关字第3××2号产权证等证据显示，案涉炮楼、地下室均未计入建筑面积。相关房屋登记附记一栏中，虽注明“另有地下室面积为121.97平方米”，但该面积仅系对建筑实际情况的描述，未记入房屋证载建筑面积。案涉建筑物亦无其他产权确认证明。开化县资规局根据责令履职生效裁判，结合补偿方案中相关附属物按照重置价进行补偿等规定，对经登记的房屋面积参照国有土地上房屋市场评估单价进行计算，对未经登记的地下室、炮楼按照附属物进行价值评估并补偿并无不当。张炎水仅以相关建筑物客观上符合住宅标准且一直作为住宅使用等为由，主张应当按照实际用途进行补偿，缺乏规范依据，且与房屋建设规划、房屋登记等相关管理规范及房屋征收补偿政策相悖。相关意见不能成立，本院不予支持。 针对张炎水就案涉建筑物评估机构及程序所提的异议，本院认为，案涉房屋征收补偿过程中，已对案涉炮楼、地下室与被征收房屋主体面积一并评估并确定价值，张炎水在此过程中曾经就部分遗漏附属物提出异议，但并未对评估机构、评估项目以及评估节点等的选定提出异议，故其对评估提出异议的权利已得到保障，评估报告中未告知张炎水复核、鉴定等权利存有不足，但未对其实体权利义务产生影响。原审法院予以指正的基础上，对张炎水相关主张不予支持，并无不当。张炎水在其针对主体房屋评估无异议、已签订协议并实际履行的情况下，至诉讼中单独针对案涉炮楼、地下室评估主体、程序等提出异议，缺乏相应事实和法律依据，本院不予支持。 关于《开化县城区土地房屋征收与补偿实施办法（试行）》 《开化县人民政府关于印发开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定的通知》《小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目集体土地上房屋征收补偿安置实施方案》三份文件是否应当一并进行审查。张炎水在二审询问中明确要求审查《开化县城区土地房屋征收与补偿事实办法（试行）》第43条合法性，认为该条款违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条“被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”的规定。本院认为，针对相关规范性文件，张炎水此前相关诉讼中生效裁判已有涉及，张炎水相关异议属于对补偿标准的异议，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，应当通过申请行政裁决救济，不属于可以申请一并审查的规范性文件，一审法院不予审查并无不当。且案涉炮楼、地下室属于被征收房屋证载面积之外的附属物，与经登记、确权的被征收房屋主体存有差异，相关规范从利于相对人角度出发，参照重置价安置，并不违反法律规定。 综上，张炎水的相关上诉主张不能成立，本院均不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，结果并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人张炎水负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  沈 婷 审 判 员  朱桂英 审 判 员  祝伟荣 二〇二〇年十二月二十二日 法官助理  周 姝 书 记 员  杨云飞