贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黔27行终305号 上诉人（一审原告）赵仕民，男，1965年2月21日生，布依族，住贵州省贵定县。 上诉人（一审原告）赵磊，男，1994年12月11日生，布依族，住贵州省贵定县。 二上诉人共同委托代理人李进，贵州群众律师事务所律师，一般授权代理。 二上诉人共同委托代理人姚兵，贵州群众律师事务所律师，一般授权代理。 被上诉人（一审被告）贵定县人民政府金南街道办事处，住所地贵定县迎宾南路**。 法定代表人陈勇，该办事处主任。 委托代理人陈正军，特别授权代理。 委托代理人：陈兴奇，特别授权代理。 委托代理人李灵，贵州贵达（贵定）律师事务所律师，一般授权代理。 上诉人赵仕民、赵磊因与被上诉人贵定县人民政府金南街道办事处履行行政协议一案，不服贵州省龙里县人民法院(2020)黔2730行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审原告诉称，2014年8月22日，被告因贵定县人民政府对县环城西路建设需要，决定征收二原告共计576.92平方米的房屋（其中砖混结构面积509.42平方米，砖木结构32平方米，其他结构35.5平方米），双方签订了一份《贵定县环城西路建设房屋拆迁补偿协议》，协议约定了被告给予二原告补偿及划地安置等内容。协议签订后，被告支付了原告补偿款，但是没有按照协议第十一条的约定履行对二原告的划地安置义务，导致二原告两户共计8口人至今无房居住。经双方多次协商，被告同意在未划定宅基地前给予二原告安置过渡费，该费用一直支付到2018年年底后停止发放。2018年12月，被告称不再划地安置，改为货币补偿，不同意货币补偿的就不再发放过渡费。二原告当初被征收的房屋面积是576.92平方米，若改为货币补偿，一是面积减少了，二是货币补偿标准极低，根本不能解决二原告家庭在周边购房居住问题，二原告有农业承包地需要农业生产，山林承包，存放农作物及家禽养殖，若货币补偿均不能便于二原告户的生产、生活需要，故二原告不同意被告的所谓“货币补偿”。为此，二原告多次到被告处协商和信访，被告均未给出合理解决方案，并要求二原告通过诉讼途径解决。原告认为，原被告双方签订的《贵定县环城西路建设房屋拆迁补偿协议》合法有效，被告的上述行为违反了双方的协议，违背了诚实信用的基本原则，给二原告造成了重大损失，依法应予纠正。现二原告依法提起行政诉讼，请求：1．判令被告全面履行与二原告于2014年8月22日签订的《贵定县环城西路建设房屋拆迁补偿协议》第十一条的内容，即在贵定县公路两侧划地安置给二原告两户两宗地，每宗169平方米的宅基地，并给出规划图纸及协助二原告办理相关用地手续；2．本案诉讼费用由被告承担。 一审审理查明，贵定县人民政府拟对贵定县环城西路建设需要，决定征收原告户房屋用于环城西路建设。2014年8月22日，被告金南街道办作为甲方，原告赵仕民、赵磊分别作为乙方一、乙方二，经由原告赵仕民与被告金南街道办签订了《贵定县环城西路建设房屋拆迁补偿协议》，协议约定：原告同意将坐落于金南街道办事处荷花村农户的房屋（建筑总面积509.42平方米）进行拆迁并补偿，被告于2014年8月22日支付原告补偿金额总计为902372.40元；原告房屋搬迁临时周转过渡费由被告按509.42平方米、每平方米15元、按6个月计算；原告于2014年8月29日前搬迁完毕，在此日期搬出交房的，政府奖励10000元；补偿方式为划地安置，被拆迁人持农业户口的（分户的必须半年以上）确需划地安置的，由被告安排在环西路公路两侧安置，界限以县规划红线为准，被告安置给原告两户两宗地，每宗169平方米；协议双方因履行本协议发生争议的，应当协商解决，如协商不成的，任何一方有权向人民法院起诉等内容。原告与被告签订涉案协议后，被告按照涉案协议第四条的约定从签订涉案协议之日起向原告支付房屋搬迁临时周转过渡费至2018年12月31日止，其中二原告分别被列在金南街道××路建设拆迁安置费（7至12月）发放表、金南街道××路建设拆迁安置费（6个月）签收表中姓名一栏签领人中签名。2019年4月16日，被告金南街道办向原告赵仕民出具《贵定县人民政府金南街道办事处关于赵仕民信访事项的答复意见》（金南信办〔2019〕4号）对其信访反映的事项进行答复：根据县城城市规划发展要求和原拟安置点存在地质灾害隐患等原因，按照县关于安置工作的意见，通过征求被安置户意见后，决定不再采取原划地安置方式，更改为货币化安置补偿，金南街道办事处组织工作组对23户安置户过渡费进行核定，已统一发放到2018年年底为止。原告赵仕民不服，向贵定县信访事项复查复核委员会提交《复查申请》，贵定县信访事项复查复核委员会于2019年5月24日向原告赵仕民作出《信访复查申请不予受理告知单》（贵信复不受字〔2019〕5号），告知对其反映的信访事项不予受理，建议走法律程序处理。原告遂诉至本院。另查明，原告赵仕民与赵磊系父子关系，原告原居住地位于贵定县，原户别为农户，现户口性质为居民。2017年12月17日，原告赵仕民作为户主与其家庭成员陈正群、赵波、原告赵磊共同承包贵定县金南街道荷花村村民委员会承包地7块、总面积3.68亩。贵定县人民政府于2018年8月编制《贵州省黔南州贵定县城市总体规划（2017—2030年）》，载明城市规划区范围包括宝山街道办事处和金南街道办事处，面积212.88平方公里；中心城区规划范围：北至宝山办事处新场村，东至宝山办事处龙岗村，西至金南办事机构处荷花村、南平村，南至金南办事处乐芒村。截至本案开庭审理时该规划未通过审批。庭审中，原被告认可就拆迁安置补偿进行过协商，但未达成一致处理意见。贵定县人民政府2014年4月17日《关于研究环西路、Ｘ926县道及贵广高铁昌明站、沪昆高铁贵定站站前广场建设的专题会议纪要》（贵府专议〔2014〕41号）第一条载明：“涉及环西路建设房屋拆迁征收补偿标准事宜。同意《宝山街道办事处金南街道办事处关于明确环西路建设拆迁房屋补偿标准请示》，采取划地安置方式安置环西路房屋拆迁户。金南街道办事处、宝山街道办事处要按照《关于加快推进城镇基础设施建设的专题会议纪要》（贵委专纪〔2014〕6号）要求，加快推进，扎实做好征地拆迁工作，保障项目建设用地。”贵定县人民政府2018年12月29日《关于研究环西路安置历史遗留问题的专题会议纪要》（贵府专议〔2018〕117号）第一条载明：“按照2014年相关征拆政策，该项目采取划地安置方式进行补偿，拟安置于金南街道××路两侧，但因选址不符合县城总体规划未能及时安置，并由县财政承担77万元／年过渡安置费……同意对其协议划地安置面积进行货币补偿。”第三条载明：“由县房管局与金南街道办事处联合，负责货币补偿的组织实施。……。” 一审法院认为：贵定县人民政府贵府专议〔2014〕41号文件第一条明确被告金南街道办要按照《关于加快推进城镇基础设施建设的专题会议纪要》要求，加快推进，扎实做好征地拆迁工作，保障项目建设用地。该文件授权被告金南街道办实施征地拆迁工作，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条“街道办事处是市、县人民政府或功能区管委会为加强城市的居民工作、密切政府和居民的联系，经上一级人民政府批准而设立的派出机关，受市、县人民政府或功能区管委会领导，行使市、县人民政府或功能区管委会赋予的职权。”的规定，被告金南街道办有权在贵定县人民政府授权下与原告就拆迁补偿事宜达成协议，故其具有与原告签订案涉《贵定县环城西路建设房屋拆迁补偿协议》的职权。关于原告赵磊主体资格问题，被告主张原告赵磊未在《贵定县环城西路建设房屋拆迁补偿协议》中签名，其不是本案适格原告。根据补偿协议的内容，原告赵磊作为协议乙方二，协议关于划地安置部分载明被告安置给乙方贰户贰宗地，该乙方并未明确系乙方一还是乙方二，被告在庭审中关于安置贰宗地的陈述为“分开的户口本是两户的话，就给两处安置点，分户时间满半年以上”，且被告制作拆迁安置费签收表时将原告赵磊作为发放对象并由其签字领取该费用，故原告赵磊系作为案涉补偿协议中的乙方之一，具有提起案涉诉讼的主体资格，系本案适格原告。 关于案涉行政协议效力问题，由于行政协议是一种特殊的行政管理活动，既具有行政管理活动“行政性”的一般属性，同时也具有“协议性”的特别属性。故对确认协议无效之情形，既可适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”之规定，还可适用《中华人民共和国合同法》第五十二条“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”之规定，结合本案审理查明的事实，被告具有与二原告签订案涉补偿协议的主体资格，双方在签订协议时该协议内容并无客观上不可能实施之情形，案涉协议系原、被告在平等、自愿的基础上协商达成，该协议约定的包括划地安置补偿方式等内容是双方的真实意思表示，并不违反法律法规的禁止性规定，除划地安置未履行外，其余约定内容均已履行完毕，该协议应属合法有效。本案中，案涉协议约定的划地安置位置环西路公路两侧经贵定县人民政府于2018年8月编制的《贵州省黔南州贵定县城市总体规划（2017—2030年）》，将该位置纳入城市规划区范围。后经贵定县人民政府2018年12月29日《关于研究环西路安置历史遗留问题的专题会议纪要》（贵府专议〔2018〕117号）文件明确该位置因选址不符合县城总体规划不能及时进行安置。由此导致原、被告双方对约定的划地安置内容继续履行发生争议，被告继续执行原协议约定的划地安置可能影响县城总体规划，故按涉案补偿协议约定划地安置客观上已无可能，现被告不能按约履行协议内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，其应采取补救措施，对原告另行补偿安置。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款规定，判决：责令被告贵定县人民政府金南街道办事处在本判决生效后六十日内就原位于贵定县被征收拆迁的房屋对原告赵仕民、赵磊另行补偿安置。本案案件受理费50元，由被告贵定县金南街道办事处负担。 上诉人赵仕民、赵磊不服一审判决，向本院提出上诉，请求：在维持一审判决的基础上，进一步明确判令被上诉人全面履行《贵定县环城西路建设房屋拆迁补偿协议》第十一条的内容，即在贵定县公路两侧划地安置给二上诉人贰户贰宗地，每宗169平方米的宅基地，并给出规划图纸及协助二上诉人办理相关用地手续。其主要理由为：一审判决认定“案涉的协议约定的划地安置位置环西路公路两侧经贵定县人民政府2018年8月编制的《贵州省黔南州贵定县城市总体规划（2017-2030）》及2018年12月29日贵定县人民政府《关于研究坏西路安置历史遗留问题的专题会议纪要》文件明确该位置因选址不符合县城总体规划，故案涉的补偿协议约定划地客观上已无可能”是错误的，一审已经查明截止本案开庭审理时《贵州省黔南州贵定县城市总体规划（2017-2030）》未通过审批。一审判决已经认定，被上诉人是获得了贵定县人民政府的授权，才与上诉人签订《拆迁补偿协议》的，上诉人与被上诉人之间的《拆迁补偿协议》对贵定县人民政府是有约束力的。而《关于研究环西路安置历史遗留问题的专题会议纪要》仅仅是贵定县政府的单方行为，未与上诉人进行过任何协商，其不能单方改变上诉人与被上诉人之间的拆迁补偿协议的效力。故一审法院关于案涉的补偿协议约定的划地安置客观上己无可能的认定是错误的。一审判决内容模糊不清，上诉人的权益难以得到保障。本案系履行房屋征收补偿协议纠纷，一审判决已经明确了上诉人与被上诉人双方签订的《贵定县环城西路建设房屋拆迁补偿协议》合法有效，就应当得到全面的履行。一审判决未能具体明确，未能达到上诉人的诉讼目的，请求法院支持上诉人的上诉请求。 被上诉人在二审期间未向本院提交答辩意见。 本院查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点：一审法院是否应当明确具体的补偿安置内容。 一审法院已经查明案涉协议约定的划地安置位于环西路公路两侧，经贵定县人民政府于2018年8月编制的《贵州省黔南州贵定县城市总体规划（2017—2030年）》，将该位置纳入城市规划区范围。后经贵定县人民政府2018年12月29日《关于研究环西路安置历史遗留问题的专题会议纪要》（贵府专议〔2018〕117号）文件明确该位置因选址不符合县城总体规划不能及时进行安置，案涉协议约定的划地安置的房屋已经不能履行，应由被上诉人采取补救措施。考虑到被上诉人仍负有对上诉人进行补偿安置职责，故一审法院判令被上诉人采取补救措施的方式为作出补偿安置并无不当，而被上诉人在作出补偿安置时尚有优先判断或者裁量余地，应待其先行处理后，法院再对其是否合法以及明显不当进行审查。在被上诉人没有就补偿安置作出决定的情况下，不宜由法院运用司法权判定补偿安置一事。故一审法院判决未明确具体的补偿安置内容并无不当，依法应予维持。上诉人诉请理由不能成立，依法应予驳回。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人赵仕民、赵磊承担。 本判决为终审判决。 审判长  金长虹 审判员  游昌新 审判员  冉 玲 二〇二〇年十二月二十三日 法官助理石吉清 书记员肖年歆 附：本判决所适用法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定; (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更; (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判; (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。