中华人民共和国最高人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）最高法行申9254号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）邓桂霞，女，1963年9月23日出生，汉族，住山东省菏泽市牡丹区。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）山东省菏泽市人民政府。住所地：山东省菏泽市中华路**。 法定代表人陈平，市长。 被申请人（一审被告、二审上诉人）山东省菏泽市住房和城乡建设局。住所。住所地：山东省菏泽市中华路**div> 法定代表人吴修印，局长。 再审申请人邓桂霞因诉被申请人山东省菏泽市人民政府（以下简称菏泽市政府）、山东省菏泽市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）行政强制及行政赔偿一案，不服山东省高级人民法院于2020年4月23日作出的（2020）鲁行终369号行政判决，向本院申请再审。本院于2020年7月28日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。 邓桂霞与前夫盛军在夫妻关系存续期间共有院落一处，位于菏泽市××路与中山路口西北角。1992年4月27日，邓、盛夫妇从苏冠成处购买该院落的土地，土地性质为国有土地，土地证号为菏国用（91）字第29**，面积233.44平方米，用途为住宅。购买土地后，邓、盛共同建造房屋，用于商业出租。2016年11月28日，邓、盛经法院调解离婚，共同财产分割如下：从苏冠成处购买的土地，自建院落，南面东西长16.8米，北面东西长16.1米，该院落南边从东往西量在8.9米处分开，北边从东往西量在8.55米处分开，东边的财产归邓桂霞所有，西边的财产归盛军所有。2016年3月25日，菏泽市政府作出菏房征决字（2016）1号《关于菏泽市2015-2（一期）旧城区改建项目房屋征收决定》，该院落在征收范围内。征收过程中，公示邓桂霞、盛军共同房产面积255.3平方米，土地面积273.78平方米。2017年1月26日，盛军就属于自己部分与市住建局签订房屋征收产权调换协议，协议载明土地使用面积为109.93平方米，房屋建筑面积为105.1平方米。其中，用于产权调换的住宅房屋建筑面积43.5平方米，用于产权调换商业房屋的建筑面积61.6平方米。邓桂霞就属于自己的部分一直未与征收部门达成协议。2017年8月9日，山东立达运输有限公司（以下简称立达公司）拆除盛军所属房屋时，将邓桂霞所属房屋一并拆除。邓桂霞向菏泽市公安局开发区分局报案，公安机关以不属于公安机关管辖范围为由，作出不予调查处理告知书。邓桂霞遂提起本案行政诉讼，请求:1.确认菏泽市政府、市住建局强制拆除其房屋行为违法，责令其就被拆除房屋原地（菏泽市中山路与育才路交叉口西北角）或附近地段提供相同房屋进行置换，如无法置换判决赔偿损失5948000元；判决赔偿屋内装修损失50000元，赔偿屋内物品损失83582元，判决赔偿每月租金10000元，自2017年8月9日至实际支付之日，赔偿停产停业损失100000元，赔偿维权费用102000元。 2019年5月29日，邓桂霞就被拆除房屋价值申请鉴定。鉴定期间，双方就被征收房屋的建筑面积和土地面积产生分歧。邓认为，根据公示时的丈量，扣除盛军房屋及土地面积后，剩余为邓的房屋和土地面积，即房屋建筑面积为150.2平方米，土地使用面积为163.85平方米。邓的房屋虽为住宅，但长期用于商业经营，其性质应为住改经，属商业用房。菏泽市政府和市住建局认为，根据离婚协议和现场勘查记录，在盛作出让步的情况下，测算邓的房屋建筑面积为117.38平方米、土地使用面积123.73平方米，其中住宅容积率调整后的面积为49.54平方米、住改经建筑面积为67.84平方米，因邓的房屋一边紧靠中山路，另一边距离育才路尚有一段空地，并不紧靠育才路，故应认定靠近中山路房屋性质为住改经，其余为住宅性质。对于靠近育才路的空地，菏泽市政府和市住建局××因××中山路时将该处地上的房屋搬迁形成空地，邓桂霞房屋并不紧靠育才路。但邓桂霞认为因搬迁形成空地，在无其他遮挡物的情况下，其房屋自然变成临街门市，靠近育才路的房屋也应按照住改经性质对待。经原审法院技术部门委托，菏泽正源房地产土地评估咨询有限公司对邓的房屋进行价值评估鉴定，出具菏正评（2020）字第03号房地产司法评估报告，评估涉案房产价值1191709元。《菏泽市2015-2（一期）旧城区改建项目房屋征收补偿方案》第七条第（三）项规定：对被征收房屋室内外装饰装修的价值给予一次性包干补偿，包干补偿标准按被征收房屋合法建筑面积每平方米300元计算。第（四）项规定：征收不沿城市主次干道及虽沿城市规划道路但未开通、实际正在经营的住宅房屋，且同时符合《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿办法》第三十一条（一）、（二）项条件的，支付一次性停产停业损失费。停产停业损失费按被征收房屋实际正在经营面积每平方米30元的标准计算。被征收房屋有承租人的，停产停业损失费按被征收人与承租人各占50%的比例分配。 菏泽市中级人民法院（2018）鲁17行初805号行政判决认为，没有证据证明菏泽市政府参与强拆，不宜作为本案被告。市住建局自行强制拆除邓桂霞的房屋明显违法，造成财产损失应予以赔偿。应以2019年5月29日为估价时点，被拆除房屋价值损失为1191709元、装饰装修损失为31560元（105.2平方米×300元），停产停业损失按照实际经营面积每平方米30元标准计算为3156元（105.2平方米×30元），房屋室内动产的损失酌定2万元。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十二条第（一）项、第三十六条第（四）项、第（八）项之规定，判决确认强制拆除行为违法，菏泽市住建局于判决生效之日起二个月内赔偿邓桂霞房屋损共计1246425元，驳回邓桂霞对菏泽市政府的起诉，驳回邓桂霞的其他诉讼请求。邓桂霞与市住建局不服，提出上诉。 山东省高级人民法院（2020）鲁行终369号行政判决认为，菏泽市政府并非本案适格责任主体，起诉不符合法定条件。市住建局强拆行为违反先补偿、后拆迁（执行）等法定程序，一审判决确认违法并无不当。邓桂霞、盛军共有的证载国有土地使用权面积为233.44平方米，邓桂霞、盛军经法院调解离婚院落基本为双方各占一半。盛军与市住建局签订产权调换协议的土地使用面积为109.93平方米、房屋建筑面积为105.1平方米，其中用于产权调换的住宅面积为43.5平方米、商业房屋面积61.6平方米。据此市住建局认为邓的房屋建筑面积117.38平方米、土地使用面积123.73平方米，其中住宅面积经容积率调整后为49.54平方米、住改经建筑面积为67.84平方米，与其委托评估的估价报告一致，符合客观实际、社会常理和相关规定，较好地衡量和保障了邓桂霞和盛军的征收补偿权益。市住建局虽然在征收过程中公示邓、盛共同房产面积255.3平方米、土地面积273.78平方米，但该结果仅是对被征收人的房屋及所占土地情况的调查摸底，并非表明二人房屋及所占土地合法，一审判决依据该公示结果，扣除盛军房屋和土地面积，认定邓桂霞的房屋面积150.2平方米、土地面积163.85平方米，其中住改经面积71.2平方米、住宅面积79平方米，理据不足，且与邓、盛共同的证载面积233.44平方米不符，评估机构依据上述事实计算得出的损失1191709元评估结果亦属不当。一审判决未支持邓桂霞提出的房屋置换请求，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》立法目的，不利于充分保障邓桂霞的拆迁安置补偿权益，予以纠正。评估机构以邓桂霞申请鉴定评估的日期，即2019年5月29日为评估时点，充分考虑房地产市场行情的变化，有利于保障其居住权益，并无不妥。评估机构根据周边房地产的市场价格确定住宅单价为7762元/平方米、住改非单价根据菏泽市文件上调系数为1.6，较为正当合理。为体现对违法强拆行为的惩戒，不再按照涉案评估报告的计算方式对划拨土地扣减系数和成新率等问题进行区分。由于房屋评估价格已经包含土地价值，且涉案房屋所占土地几乎没有空余院落，故按照建筑面积117.38平方米计算涉案房屋损失，符合法律规定和客观实际。涉案房屋损失为1227048元（49.54平方米×7762元/平方米+67.84平方米×7762元/平方米×1.6）。由于邓桂霞、盛军情况基本一致，参照盛军的产权调换协议对邓桂霞房屋进行产权调换。对邓桂霞主张的装饰装修损失，根据《菏泽市2015-2（一期）旧城区改建项目房屋征收补偿方案》第七条第（三）项规定的“按照每平方米300元的标准给予一次性包干补偿”的标准计算赔偿数额，但一审判决结果31560元错误，更正为35214元（117.38平方米×300元）。停产停业损失按照被征收房屋实际经营面积每平方米30元的标准计算，根据“就高不就低”和惩戒违法行为的处理原则，确定对邓桂霞停产停业损失的赔偿数额为36634元（邓桂霞住改商面积67.84平方米/盛军住改商面积61.60平方米×33264元）；租金损失、室内物品损失和维权费用损失一审判决认定正确。另外，考虑到房屋强拆难免会给当事人造成临时安置费的损失，为一次性解决争议、减少当事人诉累，按照估计报告确定的14266元予以认定。邓桂霞如有其他相关损失可提供证据后另行主张。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（四）、（八）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决：撤销一审判决第二项，维持一审判决第一、三、四项，市住建局于判决生效之日起30日内赔偿邓桂霞房屋损失共计1333162元，或参照盛军相同或相近的规格标准区位对邓桂霞房屋进行产权调换（具体方式由邓桂霞自行选择，如果邓桂霞选择产权调换，菏泽市住房和城乡建设局于本判决生效之日起30日内赔偿邓桂霞损失106114元）。 邓桂霞申请再审称：菏泽市政府是本案适格被告，二审判决对“住改经”面积认定、装修损失和停产停业损失、租金损失等认定错误，评估报告不能作为认定损失的根据，维权费用应予赔偿。请求撤销一、二审判决，赔偿申请人人民币共计6593582元。 本院经审查认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四、十七、十九、二十、二十一、二十二、二十五、二十六、二十七、二十八条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。对被征收人给予的补偿包括被征收房屋价值的补偿，因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿，因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。被征收人对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。房屋征收部门与被征收人依法就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，市、县级人民政府依法按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平。实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。本案中，菏泽市政府作出征收决定后，市住建局强制拆除邓桂霞房屋超越职权、违反法定程序，一、二审判决确认强制拆除行为违法并无不当。二审判决结合本案事实，确定损失数额，已充分保障邓桂霞的合法权益，本院予以支持。邓桂霞主张菏泽市政府是本案适格被告。但是，没有证据证明菏泽市政府具体参与实施强制拆除行为，其该项主张没有事实根据。邓桂霞还主张，二审判决对“住改经”面积认定、装修损失和停产停业损失、租金损失等认定错误，评估报告不能作为认定损失的根据，维权费用应予赔偿。但是，邓桂霞并未提出区别于二审的有效证据予以证明，以此为由申请再审，本院不予支持。 综上，邓桂霞的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下： 驳回邓桂霞的再审申请。 审判长  郭修江 审判员  李智明 审判员  杨科雄 二〇二〇年十二月二十二日 法官助理林璐 书记员耿丹阳 附：相关法律、司法解释条文 1.中华人民共和国行政诉讼法 第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审： （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的； （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的； （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的； （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的； （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的； （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的； （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的； （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。 2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当判决再审。 当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当判决驳回再审申请。 3.国有土地上房屋征收与补偿条例 第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。 市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。 市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。 第十七条作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括： （一）被征收房屋价值的补偿； （二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿； （三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。 市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。 第十九条对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。 对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。 房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。 第二十条房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。 房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。 第二十一条被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。 被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。 因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。 第二十二条因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。 第二十五条房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。 补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。 第二十六条房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。 补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。 被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。 第二十七条实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。 作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。 任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动 第二十八条被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。 强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。