四川省自贡市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川03行终19号 上诉人（原审原告）梁晓玉，女，1976年1月出生，汉族，住四川省荣县。 委托代理人赵现昭，北京京平律师事务所律师。 委托代理人段悦秋，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）荣县自然资源和规划局。住所地四川省自贡市荣县旭阳镇光明路**。 法定代表人钟沛峰，局长。 出庭负责人许佳佳，荣县自然资源和规划局党组成员、总工程师。 委托代理人陈春雷，四川瀚毅律师事务所律师。 上诉人梁晓玉因与被上诉人荣县自然资源和规划局（简称荣县自规局）土地征收行政补偿一案，不服四川省荣县人民法院（2019）川0321行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人梁晓玉及其委托代理人赵现昭，被上诉人荣县自规局的出庭负责人许佳佳及其委托代理人陈春雷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审查明，梁晓玉与前夫徐茂飞于2013年8月经四川省荣县人民法院调解达成离婚协议，其婚生子徐成方由梁晓玉抚养，夫妻共同财产坐落在荣县旭阳镇星星村三组的房屋（产权证号：荣房管证字第NO.XX号）归梁晓玉所有。现梁晓玉家庭户内登记有2人，分别为梁晓玉及徐成方。登记在梁晓玉名下的房屋系梁晓玉离婚时分的上述房屋，总层数为2层，产权登记面积为126平方米。经测绘，该房屋总建筑面积为426.86平方米，其中认定房屋拆迁补偿面积126平方米。四川省人民政府根据层报的征地请示于2011年12月31日作出川府土〔2011〕822号《关于荣县2011年第3批城市建设用地的批复》（简称川府土〔2011〕822号批复）批准征收荣县旭阳镇星星村三社的集体土地为国家所有，作为荣县2011年第3批城市建设用地。荣县人民政府在层报的前述征用土地的请示即《关于荣县2011年第3批城市建设用地征地补偿安置方案的批复》（荣县府地函〔2012〕25号）中明确该批次用地已将荣县旭阳镇星星村三社的全部集体土地征收。2012年2月17日，荣县人民政府发布《荣县人民政府征收土地方案公告》（2012年第4号），将案涉地块的征用事宜等内容进行公告。2012年2月20日，荣县国土资源局发布《荣县2011年第3批城市建设用地征地补偿安置方案公告》（2012年第15号）。2012年3月21日，荣县旭阳镇星星村三社发布《荣县旭阳镇星星村三社征收土地农转非人员名单公示》，名单公示上有梁晓玉、梁晓玉之子徐成方及同户徐茂飞。2012年3月22日，荣县国土资源局与荣县旭阳镇星星村三社签订《征收土地补偿补助安置协议书》。2012年3月26日，荣县旭阳镇星星村三社出具收据，确认收到前述协议所涉土地补偿安置补助费。2018年4月28日，荣县国土资源局将房屋测绘、评估结果告知梁晓玉，内容为案涉房屋总建筑面积426.86平方米。产权登记建筑面积126平方米，在估价时点上可能实现的价值为352800.00元，安置房屋在估价时点上的总价值为441600.00元。梁晓玉对前述测绘、评估提出复核申请。2018年5月9日，自贡市展望房地产评估咨询有限公司出具情况说明，内容为测绘结果与原测绘结果一致。2018年5月22日，自贡信达房地产评估咨询有限公司作出《关于梁晓玉户申请对房屋评估进行复核的答复》。2018年5月23日，荣县国土资源局作出《荣县国土资源局关于房屋拆迁补偿补助安置方案选择通知》（荣国土资征拆〔2018〕字第8号）。梁晓玉于当日收到前述通知后未在规定时间内书面回复荣县国土资源局。荣县国土资源局遂于2018年10月23日作出《关于梁晓玉户房屋拆迁补偿补助安置决定书》（荣国土资征拆〔2018〕字第35号）并送达梁晓玉。梁晓玉不服，向荣县人民政府申请行政复议。2019年2月19日，荣县人民政府作出行政复议决定书（荣府行复决字〔2018〕27号），内容为撤销荣县国土资源局2018年10月23日作出的《荣县国土资源局关于梁晓玉户房屋拆迁补偿补助安置决定书》（荣国土资征拆〔2018〕字第35号），并依法重新对申请人梁晓玉制作安置补偿决定。荣县国土资源局于2019年3月4日作出《关于房屋拆迁补偿补助安置方案选择通知》（荣国土资征拆〔2019〕字第2号），内容为依据现行的《自贡市建设征收土地补偿补助安置办法》（自贡市人民政府令第69号）拟定了住房安置方案和货币安置方案以及参照国有土地上房屋征收补偿标准拟定了货币补偿方案和产权安置方案。并告知梁晓玉应在5日内书面告知荣县国土资源局选择结果。梁晓玉于当日收到前述通知后未在规定时间内书面回复荣县国土资源局。2019年3月26日，荣县自规局作出《关于梁晓玉户房屋拆迁补偿补助安置决定书》（荣自然资规征拆〔2019〕字第4号）并送达梁晓玉，内容为荣县旭阳镇星星村三社集体土地已被批准征收，梁晓玉的房屋属批文所涉征收范围。梁晓玉户的安置人口为2人（梁晓玉、徐成方），房屋总建筑面积426.86平方米，其中认定梁晓玉户房屋拆迁补偿面积为126平方米。因梁晓玉未在规定期限内对房屋安置方案作出选择，故依法参照国有土地上房屋征收补偿标准作出以下补偿决定，安置房按就近靠户型的原则进行安置，安置房总面积138平方米，其中：安置现房62.46平方米一套，安置期房75.54平方米一套，补偿补助款品迭后应得款108290元存入了梁晓玉的专用账户。因梁晓玉收到前述拆迁补偿补助安置决定书后拒绝搬迁交出土地，2019年4月15日，荣县自规局作出《限期搬迁责令交地决定书》（荣自然资规征拆〔2019〕字第8号）并送达梁晓玉，内容为限梁晓玉自收到决定书之日起十日内予以搬迁，如逾期不搬迁，将依法申请人民法院强制执行。梁晓玉不服荣县自规局作出的《荣县自然资源和规划局关于梁晓玉户房屋拆迁补偿补助安置决定书》（荣自然资规征拆〔2019〕字第4号），向法院起诉。 另查明，因政府机构改革，原荣县国土资源局的相关职能由荣县自规局行使。 一审认为，根据庭审查明的事实及法律规定，梁晓玉诉请撤销荣县自规局作出的《关于梁晓玉房屋拆迁补偿补助安置决定书》（荣自然资规征拆〔2019〕字第4号）事实和理由均不成立,荣县自规局的行政行为证据确凿，认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，该院应予维持。理由如下：一、四川省人民政府2011年12月31日作出川府土〔2011〕822号批复批准征收涉案土地后，2012年2月17日，荣县人民政府发布《征收土地方案公告》（2012年第4号），将涉案地块的征收事宜进行公告，且荣县国土资源局与荣县旭阳镇星星村三社签订了《征收土地补偿补助安置协议书》。荣县旭阳镇星星村三社领取了土地补偿、安置补助费。前述行为证明涉案地块的征收承办单位在收到征地批文两年内实施了征地补偿安置方案，故四川省人民政府川府土〔2011〕822号批复未在两年内实施已自动失效的理由与庭审查明的事实不符，该院不予采信。二、关于梁晓玉庭审中提出的本户安置人口与实际人口不符的问题。经查，2012年征地时梁晓玉户为3人（梁晓玉、徐茂飞、徐成方），2013年8月梁晓玉与前夫徐茂飞经四川省荣县人民法院调解离婚。2015年徐茂飞已另获安置。梁晓玉认为其家庭户应当被安置人口为5人的理由与客观实事不符。据此，本次拆迁梁晓玉家庭户安置2人（梁晓玉、徐成方）并无不当。三、关于梁晓玉庭审中提出的评估程序违法、没有公证书的问题。经查，荣县国土资源局组织实施涉案房屋评估履行了测绘评估机构选择及告知，评估测绘评估结果告知。针对梁晓玉对测绘评估提起的复核申请，测绘评估机构予以了明确说明、答复。农村集体土地征收为国有土地涉及农房征收，办理公证非法定程序。故梁晓玉有关评估程序违法、没有公证书的理由不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回梁晓玉的诉讼请求。一审案件受理费50元，由梁晓玉负担。 梁晓玉不服，向本院提起上诉称：一、当地政府未依法履行土地征收公告以及征地补偿安置方案公告程序，更未在征地批复下达后的两年内具体实施补偿安置工作，而是在2018年之后才具体与梁晓玉就补偿问题进行沟通协商，显然超过了法律规定的两年期限，应认定自动失效。二、对梁晓玉前夫徐茂飞的再婚配偶进行安置，但是对梁晓玉却未依法安置，显然是双重标准，不具有合法性和正当性。三、一审法院的认定是片面和不公平的。1.荣县自规局没有严格按照法律规定进行评估机构的选定程序，其委托的评估机构不具备合法性，在此基础上完成的评估报告更不具备合法的前提基础。2.评估机构无权自行认定评估对象。3.评估方法错误，未提供对比样本，也未对有收益房屋参照收益法评估。4.评估报告缺乏基本材料和论证过程。5.评估报告明显低于正常市场价。6.评估报告超过使用期限。本案中荣县自规局的评估报告，无明确的有效期限，仅仅是笼统的表述为“征收完成期限”，属于使用期限不明，应认为无效。四、一审法院未对荣县自规局明显违法问题进行任何回应，其判决片面、不公平。1.对于无证房屋未参照《国有土地上房屋与征收补偿条例》第二十四条的规定进行调查、认定和处理。2.应当对梁晓玉将房屋用于生产经营的情况进行相应补偿。3.未根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定给予梁晓玉奖励补助。4.荣县自规局对梁晓玉制作的地上附着物登记表遗漏众多项目。5.该征地行为的实施欠缺基本的法定程序。6.未依法履行社会稳定风险评估程序。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误。请求：撤销一审判决，将本案发回重审或直接改判支持梁晓玉一审诉讼请求,本案诉讼费由荣县自规局承担。 被上诉人荣县自规局辩称：一、荣县人民政府及荣县自规局在收到四川省人民政府征地批复后及时予以了实施。二、2012年征地时梁晓玉户3人(梁晓玉、徐茂飞、徐成方)，徐茂飞已另行安置，本次将梁晓玉、徐成方作为安置人口并无不妥。徐茂飞再婚配偶系农业户口，因婚姻关系正常迁移并安置。而梁晓玉再婚配偶是城镇人口，不属于农业安置人口。三、关于评估的问题。1.涉案测绘、评估机构的选取充分尊重了被拆迁户权益，在梁晓玉拒绝协商选取的情况下采取抽签方式选定不违法。2.评估对象所涉及的书面资料是荣县自规局委托、移交评估机构，而非评估机构自行认定评估对象。3.评估机构出具评估报告后，梁晓玉申请了复核。评估机构进行了详细的复核答复。复核报告对评估方法的选择及理由给予了充分说明。4.评估报告有充分、详实的论证过程及现场查看照片。梁晓玉引用的《国有土地上房屋征收评估办法》不适用于本案。5.梁晓玉提供所谓周边市场房屋职业计划表不是实际的、可参考的具有统计学意义的数据。同时，涉案房屋为非成套住宅。6.本案所涉评估报告明确了评估基准日(价值时点)即2018年4月18日。即使按梁晓玉所谓使用有效期一年的理解，荣县自规局最终涉诉的补偿补助安置决定书也是在2019年3月26日作出，并未超过一年。四、梁晓玉关于“一审法院未对被上诉人明显违法问题进行任何回应，其判决片面、不公平”的理由。1.荣县自规局对梁晓玉合法产权房屋予以补偿安置。对违法建筑不是荣县自规局作出行政行为针对的对象。梁晓玉上诉状引用的《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于未登记建筑物处置程序不适用于本案集体土地房屋补偿安置。2.涉案拆迁房屋为集体土地上宅基地房屋，只能是住宅,不存在商业性质问题。3.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条不适用于集体土地房屋拆迁，拆迁补偿补助安置决定书载明了有关过渡费、物业补贴等。4.梁晓玉提交的附属设施补偿明细表是真实的原始记载，相关记载完整、有关人员签字完备合法。梁晓玉现提出所谓附着物漏项完全不符合事实、故意拖延阻碍拆迁工作。5.《征收土地补偿补助安置协议书》于2012年3月22日签署，土地补偿费、安置补助费于2012年3月26日下拨，梁晓玉签字确认领取两补费。均证明了征地是在全体村民积极参与的情况下共同依法实施的。6.本案现完成了补偿安置，尚未实施强制执行。社会稳定风险评估不是作出补偿安置决定的前置程序。请求：驳回上诉，维持原判。 二审开庭时，梁晓玉申请的证人徐兆万出庭作证，拟证明：1.当地征收拆迁持续时间长，大概10年时间，并且其中的补偿政策不统一，前期、中期、后期，都是不同的标准。2.证人家中安置人口为两人，有证房150多平方米，获得了两套105平方米的房子的补偿及30万元补偿款，与梁晓玉家类似，却远远高于梁晓玉家。 二审中，梁晓玉提交了以下证据： 证据1：《情况说明》共19份，拟证明国土资源部门和政府并未张贴征地公告、听证告知书、征收土地公告和征地补偿安置方案，征收土地行为违法。 证据2：《证明》，拟证明涉案房屋于1999年修建，从2000年开始长期经营，有经营收益的事实。 证据3：涉案房屋营业执照的税务缴纳流水，拟证明营业执照、税务登记至今仍合法有效。 证据4：徐兆万、赖淑华与荣县工业园区河西新区管委会签订的《房屋征收拆迁安置补偿协议》，拟证明同村、同社社员安置补偿远远超过对梁晓玉的安置补偿，补偿标准不一，对梁晓玉补偿不公平、不合理。 证据5：河西新区构（建）筑物及附属设施补偿明细表，拟证明对梁晓玉的构筑物等附属设施补偿项目有缺失，数量有误。 荣县自规局当庭发表如下质证意见：1.针对荣县旭阳镇星星村三社土地征为国有土地的情况，通过证人证言可知在正式征地以前，村民就积极的参与，证人也知道来开社员会政府工作人员的姓，证明当地村民积极配合并知晓事宜。2.针对证人本身房屋的如何补偿、安置不予置评，每一家人、房屋具体情况不一样，行政机关不论采取协商还是依法直接作出补偿决定的方式都是依法执行。不同历史时期拆迁政策有差异，只要不违反上位法律法规、规范性文件的规定，地方政策性作出的调整并不等同于违法。 本院对梁晓玉在二审庭审中提交的证据和出庭证人的证言认定如下：梁晓玉提交的证据1形成时间在一审开庭前，不符合二审新证据的法定要件，不予采纳；证据2没有注明形成日期且署名人身份情况不明，不符合证据的法定要件，不予采纳；对证据3因能证明税务登记至今仍合法有效的事实，予以采纳；证据4系案外人徐兆万、赖淑华与荣县工业园区（河西新区）管理委员会签订的安置补偿协议，予以采纳；证据5系孤证，无其他证据予以佐证，不予采纳。证人徐兆万的证言因与证据4书证的内容不一致，不予采纳。 本院对一审查明事实予以确认。 本院在二审中查明，赖淑华与荣县工业园区（河西新区）管理委员会签订的安置补偿协议，认定被征收房屋面积87.3平方米，赖淑华选择产权调换安置方式进行安置，置换30平方米，按照优惠购买政策购买74.51平方米，赖淑华应补房款174883元，共安置104.51平方米；置换后剩余57.3平方米补偿73057元，按期搬迁奖励2619元，搬家补助费1600元。徐兆万与荣县工业园区（河西新区）管理委员会签订的安置补偿协议，认定被征收房屋面积80平方米，徐兆万选择产权调换安置方式进行安置，置换30平方米，按照优惠购买政策购买75.32平方米，徐兆万应补房款177556元，共安置105.32平方米，置换后剩余50平方米补偿71250元，附属设施及室内装修补偿费71747元，按期搬迁奖励2400元，搬家补助费1600元。 因梁晓玉上诉称荣县自规局的地上附属物登记表遗漏项目，本院要求双方当事人共同进行核实。2020年7月30日，本院委托荣县人民法院行政庭组织双方当事人到梁晓玉家中对梁晓玉反映的附属物漏登记情况进行核实。梁晓玉最终以未对无证房面积进行认定为由，未能进行核实。 本院认为，涉案集体土地经四川省人民政府批准征收，荣县人民政府发布征收土地方案公告，荣县国土资源局发布征地补偿安置方案公告。荣县国土资源局与荣县旭阳镇星星村三社签订了《征收土地补偿补助安置协议书》。启动对梁晓玉户房屋的补偿程序后，双方经多次协商未能就房屋补偿达成一致意见。征收承办单位依法选定测绘、评估机构。荣县自规局对梁晓玉的房屋按现行的《自贡市建设征收土地补偿补助安置办法》拟定了住房安置方案和货币安置方案，参照国有土地上房屋征收补偿标准，根据房屋评估机构出具的估价报告，拟定了货币补偿方案和产权调换方案供梁晓玉选择。梁晓玉未做出选择。荣县自规局作出《关于梁晓玉户房屋拆迁补偿补助安置决定书》（荣自然资规征拆〔2019〕字第4号）选择参照国有土地上房屋征收补偿标准实行产权调换的方案，安置梁晓玉现房62.46平方米一套，安置期房75.54平方米一套，并将补偿补助款品迭后应得款108290元存入了梁晓玉的专用账户。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条第二款“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”的规定，荣县自规局作出的《关于梁晓玉户房屋拆迁补偿补助安置决定书》（荣自然资规征拆〔2019〕字第4号）从有利于被征收人的角度，参照国有土地上房屋征收补偿标准作出补偿决定，符合上述法律规定。 梁晓玉关于川府土〔2011〕822号批复已经失效、安置人口计算错误的上诉理由，一审判决已经作了充分的阐述，本院不再赘述。梁晓玉关于评估机构的产生不合法的上诉理由，经荣县国土资源局告知，梁晓玉在内的未签订安置补偿协议的被拆迁户未能通过协商选出评估机构，接到通知后上述被拆迁户也未到场参加测绘、评估机构的选定，荣县国土资源局在村组干部和公证人员的见证下，通过抽签方式选定测绘公司和评估公司，对上述被拆迁户的房屋进行测绘和评估并不违反相关法律法规的规定，对梁晓玉的此项上诉理由不予采纳。梁晓玉关于评估方法错误、评估报告缺乏基本材料和论证过程、评估报告明显低于正常市场价的上诉理由，据查，梁晓玉对评估结果不服向评估公司申请复核，评估公司也向其回复了复核结果。梁晓玉收到复核结果后没有参照《国有土地上房屋征收评估办法》的规定申请专家鉴定，视为其放弃相应权利，本院对梁晓玉的此项上诉理由不予采纳。梁晓玉关于评估报告超过使用期限的上诉理由，据查，评估报告虽然没有明确有效期限，但荣县自规局于评估报告作出后一年内作出补偿补助安置决定不违反相关法律规定，且决定中采取产权调换的方式进行补偿安置，未实际使用评估结果，对梁晓玉的此项上诉理由不予采纳。梁晓玉关于对于无证房屋应当参照《国有土地上房屋与征收补偿条例》第二十四条的规定进行调查、认定和处理的上诉理由，本院认为涉案房屋虽然可以参照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿，但其实质仍然是农村宅基地上的房屋，应当按照相关法律规定进行认定。涉案房屋2005年办理了产权证能够证实当时涉案房屋的面积，梁晓玉主张其现有房屋为1999年一次性修建的，但其提交证据不足以推翻产权证认定的面积。并且荣县城乡规划建设和住房保障局出具情况说明，证实涉案房屋无证房部分为违法建设。对梁晓玉的此项上诉理由不予采纳。梁晓玉关于应当对将房屋用于生产经营的情况进行相应补偿的上诉理由，据查，涉案房屋虽然办理了营业执照和税务登记证，但梁晓玉在庭审中陈述：自2013年后未进行营业，且其提交的证据不足以证明其实际经营的情况，对其此项理由不予采纳。梁晓玉关于应当根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定进行奖励补助的上诉理由不符合农村集体土地征收补偿的相关法律、法规及政策规定，不予采纳。梁晓玉关于荣县自规局对其制作的地上附属物登记表遗漏项目的上诉理由，荣县自规局提交的构（建）筑物及附属设施补偿明细表经拆迁工作人员和在场人员签字确认，且本院在二审中多次组织双方进行核实，因梁晓玉不愿配合，导致未能对其提出的事项进行核实，故对其该项理由不予采纳。梁晓玉关于该征地行为的实施欠缺基本的法定程序的上诉理由，与查明事实不相符，不予采纳。梁晓玉关于未依法履行社会稳定风险评估程序的上诉理由，经查并无法律明确规定对具体的农村土地征收补偿应当进行社会稳定风险评估，对此项理由不予采纳。梁晓玉关于补偿不公平，其他被拆迁户的补偿标准高于上诉人的补偿标准的上诉理由，据查，梁晓玉举示徐兆万户的安置补偿协议证明徐兆万户按照安置人员人均30平方米安置房屋，其超出规定安置面积的其他房屋面积采取优惠购买的方式安置，与梁晓玉户参照国有土地上房屋征收补偿标准的安置方案不相同，不能证实梁晓玉的此项理由，故不予采纳。 综上所述，上诉人的上诉请求不成立，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人梁晓玉负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 赵龙跃 审 判 员 谭爱华 审 判 员 曾 静 二〇二〇年十二月三十日 法官助理 徐 云 书 记 员 王玉洁