广东省佛山市顺德区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0606行初1046号原告李杏垣，女，1952年5月16日出生，汉族，住佛山市南海区。委托代理人陈维意，女，1977年3月10日出生，汉族，住佛山市南海区，系原告女儿。被告佛山市南海区大沥镇人民政府，住所地佛山市南海区大沥金融商贸区。法定代表人游剑锋，镇长。委托代理人谭志强，该镇政府工作人员。委托代理人陈美心，广东高木律师事务所律师。第三人李满洪，男，1963年6月27日出生，汉族，住佛山市南海区。原告李杏垣诉被告佛山市南海区大沥镇人民政府行政许可纠纷一案，于2020年8月28日向本院提起行政诉讼，本院于同年9月1日受理后，并依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因李满洪与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼，并依法组成合议庭，于2020年11月4日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人陈维意，被告的委托代理人谭志强、陈美心到庭参加诉讼，第三人经本院合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。佛山市南海区大沥镇国土城建和水务局（以下简称大沥镇国土局）对第三人提交的黄歧：20190008《南海区农村宅基地个人自建住宅规划报批表》（以下简称《报批表》）中对第三人申请建设位于xxx的房屋进行审批，对第三人建设行为同意施工报备。原告诉称，依据《村庄和集镇规划建设管理条例》第六条第三款“乡级人民政府负责本行政区域的村庄、集镇规划建设管理工作”的规定，被告作为南海区镇级人民政府，具有负责大沥镇行政区域的村庄、集镇规划建设管理工作。被告对第三人申请自建房的规划报建依法进行审查符合法定职责要求。被告的审批部门显然没有按照法定程序审查第三人的申报材料，没有尽到应尽的责任。1995年11月6日，原告申请了位于佛山市南海区xxx宅基地一块，面积114.6平方米，同年12月11日通过审批。同日与第三人达成了《换地协议》后先行改建。建房期间遭第三人挤占原告用地，原告多次向当时的村、镇主管国土、规划、建设部门反映无果，2001年起历经多个行政诉讼于2002年12月30日南海市人民政府为原告核发了xxx号《集体土地使用证》。原告经合法审批程序获得了宅基地并建造了房屋使用至今，根据南海市国土局提交的《广东省乡村（镇）建设用地规划申请书》：建设位置规划红线图所示原告的宅基地与南邻第三人宅基地之间有0.5米的冷巷，是原告依据当时的报建要求退缩了0.5米，现在的实地是与审批报建表是相符的。原告申请用地时，第三人尚未在原告所申请的宅基地地块南侧申请宅基地。1996年第三人在未有任何手续的情况下在原告宅基地的南侧地块上挤占土地、非法建起了房屋（现已拆除）,期间作过修缮。该非法建筑位于佛山市南海区xxx号。时任黄歧镇国土分局工作人员梁毅婉为原告做地籍调查时已明确指出：第三人的房屋是违法用地建筑、无用地资料的未批先占只能拆除不能发证。然而，第三人并不符合该处宅基地申请条件，众所周知其在佛山市南海区xxx号已享有近百平方米或以上的宅基地已建成5层，且至今该处一直用作出租屋（xxx村编号：xxx,南海区流管办监制2008年）。第三人过去一家共计四口人，却采取未批先占等非法手段在红星村实际占有合计约500平方米的3处宅基地，且有一块早年卖给外地人使用，这明显违反法律规定。第三人除挤占了申请人所申请的宅基地外，又于2000年在挤占的土地以南处非法搭建院墙和临时房屋的非法建筑，目的实际是为了圈地。该土地是申请人原有的厨房用地，95年为方便自已修建房屋而拆了，后无钱修复做了自留菜地，却被第三人后来用围墙圈起。后来，南海市国土局为原告办理《集体土地使用证》期间，原告听取了时任黄歧国土、协调规划部门的工作人员梁毅婉劝说：“李满洪的房屋无用地手续，是违法占地建筑，我们国家提倡法治，拆除违建房屋要走程序，你的已领证是受法律保护的。况且，总有一天他的房屋会老化，按照城市总体规划拟改建，自然他自己都会拆除。”多年后使原告意外的是，与原告位于xxx号宅基地上的房屋南北相邻的非法搭建的建筑最终却获得被告审批。更让原告接受不了的是第三人不顾及原告相邻房屋的存在，欲拆除原本危险破败、地基严重不牢的临建房屋后，改建时仍坚持挤占用原告当年按规划要求留的基本冷巷间距0.5米。第三人刻意隐瞒实情，导致被告无须原告指界，作出相邻两房土地红线间距仅为0米（土地红线重合）发证的事实。被告的规划部门于2017年审查第三人准备拆旧建新的报建过程中发现土地红线重合后，巫颖恒通知原告。后原告要求对第三人的土地红线予以变更。但被告不但不履行行政职责，非法向第三人颁发了xxx号不动产权证书。2019年7月14日，原告眼看桩机要钻在自己过去为了通风采光、通行、防火通道所留巷道的地方，控制不了情绪，当即要在场抢工的李满洪拿出施工报建的用地审批手续。原告女儿因担心第三人施工机器的嘈杂声致第三人听不清原告的合理诉求，而拿出原告的用地手续与第三人理论。第三人当即与其妻子组合，对原告女儿实施暴力殴打的故意伤害。原告授权女儿，连续几天投诉至大沥镇自然资源（国土）、规划住建、不动产登记等多个部门。原告于2019年7月15日获得第三人的xxx号证的四至彩图。原告认为佛山市自然资源局为违法用地者李满洪颁发的不动产权证书xxx号，程序和实体均违法，用地改建《报批表》亦违法；应予撤销：（一）原告南邻李满洪在没有有权审批超标宅基地的政府部门的批准用地，其144平方米用地违法。在这前提下为其颁证，更是非法的。也就是违法用地者李满洪并没有得到政府有关部门批准其使用该土地的批文。（二）原告现有的房屋用地有1995年11月6日申请的手续，具有黄歧镇人民政府当年同意用地的手续：《广东省乡（镇）村建设用地规划申请书》和同日《黄歧镇个人用地及建房申请表》后通过诉讼取得集体土地使用权证。而第三人在申请宅基地使用权时却无须当时当地的政府部门批准并颁发土地使用证的前提下如今却获得申请建设用地许可。被告的程序刚好颠倒。（三）第三人先前非法搭建房屋前部分是农用地，这点可以在《关于陈维意小姐上访黄歧红星村土地问题的答复》中可以证实。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”，这是强制性规定。农用耕地在转为建设用地前应由省级政府批准农用地转用手续，但该涉案地块并无该批文，属于非法用地。（四）《土地登记规则》第五十九条规定：“土地登记形成的文件资料主要有以下几种：(一）土地登记申请书；(二）土地登记收件单；(三）土地权属证明文件、资料；(四）土地登记审批表；(五）地籍图；(六）土地登记簿（卡）;(七）土地证书签收簿；(八）土地归户册（卡）;(九）土地登记复查申请表；(十）土地登记复查结果表；(十一）确权过程中形成的协议书、决定书等文件、资料。土地登记文件资料由土地管理部门指定专人管理、更新、提供应用”、第六十条：“土地登记卡以街道（乡、镇）为单位，按街坊（村）及宗地号顺序排列组装土地登记簿，宗地分割的，在原土地登记卡顺序上按宗地分割后支号的顺序排列，宗地合并的，以合并后的宗地号顺序排列”、第六十一条：“土地归户卡以县级行政区为单位，按土地权利人名称第一个字（或姓氏）笔划排列组装土地归户册”。被告没有按照这个规定的程序审查批准违法用地者的宅基地使用登记，其程序违法，应予撤销。（五）《中华人民共和国土地管理法》第五十九条规定：“……村住宅等乡镇村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发……并依照本法第四十四、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续”，第三人没有办理上述手续，被告即为其颁证，违法，应予撤销。（六）《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，农村村民建住宅应当符合乡镇土地利用总体规划”。《广东省土地实施管理办法》第二十一条规定：“乡（镇）、村居民兴建住宅用地应当使用原有的宅基地和村内空闲地；需要使用耕地的，必须从严控制。每户用地限额：平原地区，八十平方米以下；丘陵地区，一百二十平方米以下；山区，一百五十平方米以下。但在人多地少地区和城市郊区以及乡（镇）非农业户，六十平方米以下”。被告的档案信息记载的违法用地者李满洪的户口本、身份证资料，只要到公安户籍部门调查（红星）户口登记册，不难查出李满洪全家人口4人。加上涉案宅基用地，其家占有多处宅基地，总面积近500多平方米，远远超出法律规定的一户一宅标准；涉案宅基地所在村庄属于城郊，甚至已经属于城中村，典型的人多地少情况，应该每户宅基地在60平方米以下，即便按照平原标准也不超过80平米，但被申请人却仍远超出该标准非法颁证，严重违反了法律强制性规定，该非法行政行为应予撤销。（七）被告若认为涉案宗地属于历史遗留问题的话，那么第三人就应该具备早已被撤销的原黄歧镇人民政府为其批准的宅基地批文，但是他并无上述批文，显然是被告非法颁发涉案农村住宅建设用地许可证和不动产权证书xxx号，被告存在与违法用地者串通所致，应予撤销。再有，根据南府办函〔2018〕130号《佛山市南海区人民政府办公室关于印发佛山市南海区农村宅基地及地上房屋确权登记操作规程的通知》和《佛山市南海区农村宅基地及地上房屋确权登记操作规程》4.4条界址调查中4.4.4.界址调查必须由本宗地及相邻宗地的权利人或委托代理人到现场指界。4.4.5实地界址认定第（1）条规定：“本宗地与邻宗地界址间距小于0.5m的，必须由双方指界人指界认定，并在界址调查表上签名（盖章）认可。（2）共用界址线必须由双方共同指界认定，并在界址调查表上签名（盖章）认可。本宗地与邻宗地的界标物必须查清自墙、共墙、借墙、并墙等关系情况。（3）宗地界址线临街、临巷或宗地界线间距大于0.5m的，可只由本宗地指界人指界，并签字认可。（4）……”用以证明第三人提供给法院的《不动产权证书》和宗地图、《个人自建住宅规划报批表》没相邻人即原告的指界的间距，第三人这种做法根本上既违法也违规。第三人没有合法的用地手续，用地违法，就是这个原因导致多次相邻权纠纷的引起，原告提供第三人《个人自建住宅规划报批表》和《建筑设计要点》佐证了第三人再次拆旧前的房屋与原告的土地红线间距仅标480巷，没标计量单位，且该设计要点根本无取得四邻之一的原告同意，更没原告签名。第三人找案外人在第三人四邻之一的北面写了已公示，弄虚作假，原告对第三人的《建筑设计要点》根本不知情。明显第三人无法完成《大沥镇个人自建房规划、建设管理暂行办法》的规定，第三人的报建程序无法进行。建工部门审批意见没经办人签名及落款日期，经办人不负责，违反法定程序，该审批手续无效。此外，《建筑设计要点》标的是（0.48米）,即第三人申请的xxx号证书在登记过程违反了强制性法律规定根本没到实地现场调查核实。被告给第三人的土地红线压着原告1995年退缩的50厘米间距，第三人的土地红线与原告的退缩的50厘米间距重合，致使双方土地红线间距仅得0.48m,更进一步证明了第三人为掩盖之前未批先占、未批先建，事后补办等一系列违法行为到后期非法取得《不动产权证书》。综上所述，被告为第三人非法取得坐落在佛山市南海区大沥镇黄歧红星路十四巷7号的南海区不动产权证书xxx号违法，应予撤销；违法用地者虽己自行拆除违章建筑，为避免其继续改建房屋损害既是相邻人又是原告的合法权益，恳请撤销非法颁发给违法用地者第三人李满洪的不动产权证。被告明知第三人是在未批先占的情况下，且第三人所建的非法临建房屋超越了当年的规划间距，导致申请人与第三人相邻房屋之间的间距不到0.5米。这严重影响了原告的房屋财产安全和当前准备改建、修葺房屋的利益。此原告起诉请求：1.确认被告对第三人位于佛山市南海区大沥镇黄岐红星路14巷7号作出的《报批表》同意施工报备的建设许可的行政行为无效违法，并予以撤销；2.诉讼费由被告承担。庭审中，原告增加一项诉讼请求即原告和第三人双方间距有原告的围墙存在，判令第三人恢复原状。原告在诉讼中提供了下列证据：1.广东省乡（镇）村建设用地规划申请书、土地登记申请、调查、审批表、集体土地使用证、换地协议、黄岐镇个人用地及建房申请表，证明原告申请用地早于第三人，且原告用地合法，应当受法律保护。目前原告的用地没有土地使用权证给出的面积那么多，是因为第三人挤占了原告的所申请用地前所预留的50厘米的间距，被告应予以保障。2.第三人的不动产权证书、宗地图、房地产幢平面图、南海区农村宅基地个人自建住宅规划报批表，证明第三人用地违法，是原告不服的证据，也就是包含被诉的行政行为。3.报建流程及所需材料、补充诉讼材料通知书，证明原告没有超过诉讼时效，一直在维护自身权益。4.（2001）南行初字第23号《行政裁定书》，证明由于原告自己的土地被四邻侵犯，原告到法院起诉，被告知先有土地确权才可以确认相邻权。5.（2003）佛中法行终字第22号《行政判决书》，证明办理土地使用权证所需要的流程材料被告没有提供，但这些材料是被告保管的，是镇级人民政府管理的。6.（2009）粤高法行终字第214号《行政裁定书》证明被告的不作为、乱作为导致的原告诉讼多多，原告为了维护自身权益与四邻打了不少官司了。7.关于陈维意小姐上访黄岐红星村土地问题的答复，证明早在2001年原告的土地就已经被四邻侵占了，为了保护自身权利，由于原告体弱多病，原告女儿不得不放弃学业替原告维权，得到了当年南海市国土局的答复。当时整个村子都没有土地使用权证的，原告有办理土地使用权手续的，一直依法维权。8.南海市国土资源局提供的测绘图，证明南海市国土资源局当时只同意给原告颁发约107平方米的土地面积，但后来该证据废止了，2002年底国土局败诉后给原告颁发了114.6平方米。根据黄岐镇个人用地及建房申请表用地范围颁证。且当时是确认原告与第三人用地边界四至，原告留了0.5米的新建相邻巷宽50厘米后仍有114.6平方米。9.2020年5月15日大沥镇黄岐社区居民委员会红星村第三批次房地一体的农村宅基地拟登记范围第一轮公示，证明第三人有两处宅基地，一处是十四巷七号，另一处是红星路十五巷八号，面积约为108平方米。本案争议的十四巷七号房屋占地面积约152平方米，严重超出被告审批的约141平方米。10.送达回执，证明2002年5月14日当年办理土地审批的工作人员是梁毅婉。11.未拆前现状手绘图，证明2019年6月9日村民小组组长叶兆基、叶树培约好原告对第三人的房屋四邻予以丈量四邻间距，原告与第三人的间距为1.08mm、0.99mm、0.93mm的重合间距，其他三邻的间距标的单位是米，清晰反映村民小组组长清楚原告与第三人房屋土地红线存在重合，不告知原告第三人已变更了土地使用权。对于第三人南面的间距标注的是1.93米、1.92米、1.96米，严重违反了原告与第三人的于1995年12月11日的换地协议，南面留2.3米路，也即第三人的用地是北移了约50厘米，占用了原告所预留的巷子0.5米中的2厘米及第三人不退缩的50厘米。12.关于（2009）南民一初字第5489号调查函的复函，证明红星村民小组全部土地被征为国有，其性质为国有土地。村民小组及村委会无权审批、被告为第三人改建房屋的审批过程导致国有资产、国有土地的流失，是一种违法犯罪行为。没有严格按照土地使用信息予以核实，导致审批是无效的，应予以撤销。13.照片共37张、报警回执2份、受案回执、病历信息3份、诊断证明书2份、行政处罚决定书、法医损伤检验证明、不予行政处罚决定书、照片3页，证明原告看到第三人指使钩机强拆原告所有的院墙，原告上前阻止，原告的院墙已经被挖空墙角开裂，最后坍塌。第三人视而不见。在这过程中，原告女儿手持相关的用地文件上前与第三人理论，第三人让原告女儿到达现场并不是对于双方的用地界线进行核查，反而与其妻子合力殴打原告女儿打伤原告女儿头部、眼睛、四肢各部位，因这个土地四至不清，图片中巷中间原告95年所留的50厘米间距被掏空，出现墙体倾斜开裂，存在坍塌的迹象。第三人的工人怕原告的院墙坍塌用木方木架支起来，但在第三人施工过程中院墙还是坍塌了。图片中第三人及其妻子指使施工工人将木方移开后，墙体坍塌了。原告与第三人房屋未拆前的图片可以显示原告大门的柱墩与第三人外墙是有一段间距的。第三人现在已经使用的房屋与原告的大门柱墩的间距实际没有退缩多少。第三人对原告家人的伤害是被告的行政行为违法所致，才会导致第三人有恃无恐。被告辩称，一、原告与被告就第三人提交的《报批表》予以同意施工报备的行为无利害关系，依法不具有本案原告主体资格，依法应裁定驳回原告的起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的与行政行为有利害关系:（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形”。本案中，原告要求确认无效、违法并予以撤销的案涉同意施工报备行为与原告无利害关系，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项中规定提起诉讼应当符合的条件，不具有原告主体资格，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的”的规定，应当裁定驳回原告的起诉。二、原告提起本案诉讼已超过起诉期限，依法应裁定驳回原告的起诉。被告在2019年4月22日就《报批表》予以同意按居委会、村民小组的规划办理报建及予以同意施工报备，此后第三人开始施工，原告在起诉状中自述2019年7月14日看到第三人施工，原告作为农村住宅的权属人及第三人的邻居，原告本人也办理过自建房规划审核和施工报备手续，因此原告最迟在2019年7月14日便已知道被告对第三人的农村个人自建住房施工报备申请予以同意，但其在2020年8月提起本案诉讼，早已超过法定起诉期限。三、大沥镇国土局就第三人提交的《报批表》予以同意施工报备的行为合法有据。（一）大沥镇国土局具有作出案涉同意施工报备行为的行政职权。根据《村庄和集镇规划建设管理条例》第六条“乡级人民政府负责本行政区域的村庄、集镇规划建设管理工作。”以及南府函〔2015〕23号《佛山市南海区人民政府关于明确个人自建住宅建设管理的通知》第一点“一、对于利用农村宅基地建设的个人自建住宅，由各镇街负责管理。请各镇街根据实际情况及有关村规民约，制定实施细则，并报区规划、国土、住建部门备案。沥府办〔2015〕84号《大沥镇个人自建房规划、建设管理暂行办法》第三条“使用集体性质的住宅用地建设个人自建房且具备土地证等报建条件的，应向大沥镇国土城建和水务局申报工程规划审核及办理工程施工报备。”的规定，大沥镇国土局作为被告的内设机构，具有作出案涉同意施工报备行为的职权。（二）大沥镇国土局就第三人提交的《报批表》予以同意施工报备，认定的事实清楚，程序合法。第三人提交《南海区农村个人自建住房施工报备申请表》和《南海区农村宅基地个人自建住宅规划报批表》的同时，提交了建筑设计要点、公告无异议证明、宅基地规划公告照片、不动产权证、佛山市南海区土地测绘所出具的宗地测绘图、经设计单位盖章确认的建筑施工图纸一套、设计单位营业执照和资质证书复印件、土地权属人身份证复印件和户口簿、建设施工合同和施工单位营业执照、建筑企业资质证书及安全生产许可证等资料。大沥镇国土局经审核，第三人提交的资料齐全，其已持有拟建自建房土地的不动产权证书并提供了宗地测绘图，设计要点经东西南面邻居签名确认并已在社区公告栏公示超过15日且相邻业主无提出异议，施工图纸设计单位资质符合要求且施工图纸设计符合设计要点，施工单位亦具有相应资质，符合沥府办〔2015〕84号《大沥镇个人自建房规划、建设管理暂行办法》的相关规定，大沥镇国土局予以同意施工报备的行为认定事实清楚，程序合法。综上，原告与被告同意第三人施工报备的行为无利害关系，不具有起诉的主体资格，原告的起诉已超过起诉期限，且被告作出同意施工报备的行为合法有据，恳请法院依法驳回原告的起诉。被告在诉讼中向本院提供了下列证据、依据：1.南海区农村宅基地个人自建住宅规划报批表，证明被告经审查后对《报批表》予以同意施工报备。2.建筑设计要点、公告无异议证明及宅基地规划公告照片12张，证明第三人申请建筑设计要点后，设计要点经东西南面邻居签名确认并已在社区公告栏公示超过15日且相邻业主无提出异议。3.南海区农村个人自建住房施工报备申请表、农村宅基地设计条件申请表、房屋丈量表、证明、情况说明、不动产权证、宗地测绘图、房地产幢平面图、第三人身份证复印件及户口簿复印件、设计单位营业执照和资质证书复印件及图纸3张、建设施工合同和施工单位营业执照、建筑企业资质证书及安全生产许可证，证明第三人按要求提交了相关资料，经审查，符合《大沥镇个人自建房规划、建设管理暂行办法》的相关规定。被告在诉讼中提交了以下法律依据及规范性文件：《村庄和集镇规划建设管理条例》《佛山市南海区人民政府关于明确个人自建住宅建设管理的通知》、沥府办〔2015〕84号《大沥镇个人自建房规划、建设管理暂行办法》。经庭审质证，本院对下列证据作如下确认：原告提供的证据1、2,上述证据可证明原告与第三人系相邻关系，且包括原告提出的被诉行政行为，故本院予以采纳。原告提供的证据3～13，上述证据与本案认定事实无任何关系，本院均不予采纳。被告提供的证据1～3，上述证据系第三人申请规划许可及施工备案所提交的材料，原告认为提出每份证据材料都存在虚假的情况，但原告并未提供反证证明上述证据虚假，且上述证据大部分有村委会或者股份社盖章，原告提出上述证据虚假的理由均为原告单方面的意向，并无相关的证据支撑其观点，故对被告提供的证据本院均予以采纳。经审理查明，位于佛山市南海区、宗地面积144平方米、房屋建筑面积236.39平方米的房屋登记在第三人名下。2019年，第三人打算对位于佛山市南海区大沥镇黄岐红星路十四巷7号的房屋进行改建，为此向被告提交《南海区农村个人自建住房施工报备申请表》《南海区农村宅基地个人自建住宅规划报批表》、建筑设计要点、公告无异议证明、宅基地规划公告照片、不动产权证、佛山市南海区土地测绘所出具的宗地测绘图、经设计单位盖章确认的建筑施工图纸一套、设计单位营业执照和资质证书复印件、土地权属人身份证复印件和户口簿、建设施工合同和施工单位营业执照、建筑企业资质证书及安全生产许可证等资料。被告内设机构大沥镇国土局经审核，认为第三人提交的资料齐全，其已持有拟建自建房土地的不动产权证书并提供了宗地测绘图，设计要点经东西南面邻居签名确认并已在社区公告栏公示超过15日且相邻业主无提出异议，施工图纸设计单位资质符合要求且施工图纸设计符合设计要点，施工单位亦具有相应资质，故大沥镇国土局盖章予以同意施工报备。另查，第三人改建房屋建筑设计要点为：建筑总层数不超过5层，总高度不超过18.5米，建筑密度小于等于100%，建筑主体外飘部分最低处距外地台净高不少于4.5米，首层层高不超过5.5米，窗台和屋檐：首层不得飘出，2-5层最多可飘0.4米且不超过冷巷宽度的1/4，该设计要点需四邻签名同意方可到黄岐行政服务中心办理相关报建手续，该要点从批准日起半年内有效。此外建筑设计要点四至图显示：第三人拟建住宅至北向邻宅墙体之间东侧1160厘米、墙体之间西侧1360厘米，至北向邻宅用地红线480厘米，第三人用地红线至第三人墙体270厘米。2019年4月10日，大沥镇黄岐村红星股份合作经济社及黄岐社区居民委员会共同出具一份《公告无异议证明》，证明第三人申请宅基地规划公告张贴日2018年5月25日至2018年6月14日，公告期没有单位和个人拟书面提出异议。第三人申请报建时提供了社区公告栏、村民小组公告栏、用地现场对《宅基地规划公告》及建筑设计要点公告的照片。此外，大沥镇黄岐村红星股份合作经济社及黄岐社区居民委员会均盖章同意第三人申请办理改建房屋的设计条件。其中第三人提供的《房屋丈量表》中东西南面均有四邻签字，但北面未有人签字，丈量表显示与北面相邻0.9～1.1米。再查，原告与第三人房屋原为东西相邻，原告在西，第三人在东。1995年12月，双方在村委会人员见证下签订《换地协议》，房屋用地改为南北相邻，原告在北，第三人在南。同年11月6日，原告以住房困难、危房扩建为由申请用地和建房，国土和规划部门批准其用地面积114.6平方米，兴建框架结构房屋一层，申请表的用地示意图显示其南面为第三人用地，相聚0.5米。1996年第三人在上述地块修建了三层房屋一栋。又再查，南府函〔2015〕23号《佛山市南海区人民政府关于明确个人自建住宅建设管理的通知》第一条规定：“对于利用农村宅基地建设的个人自建住宅，由各镇街负责管理。请各镇街根据实际情况及有关村规民约，制定实施细则，并报区规划、国土、住建部门备案。2015年9月30日，被告制定沥府办〔2015〕84号《大沥镇个人自建房规划、建设管理暂行办法》，该办法规定，使用集体性质的住宅用地建设个人自建房且具备土地证等报建条件的，应向大沥镇国土城建和水务局申报工程规划审核及办理工程施工报备。个人自建房在满足周边退缩要求的基础上，其准建建筑密度采用阶梯累退法计量，用地面积≤180平方米，准建基底面积≤180平方米；利用集体性质住宅用地建设个人自建房的，其建筑层数不得超过5层，建筑总高度不得超过18.5米；利用集体性质住宅用地建设个人自建房项目在设计前应向大沥镇国土城建和水务局申请个人自建房规划设计要点。要点内注明项目的可建高度、层数、四邻退缩尺寸、阳台外飘控制要求等技术要素。业主需持该设计要点向四邻通报其中的技术控制情况并需取得其签名确认方可继续办理后续报建手续。如无法取得四邻签名确认的，可在经济社、社区居委会协助下办理项目规划条件公示，公示时间15天，公示期满且期间相邻业主无提出异议的，方可继续办理后续报建手续；个人自建房新建、加建、扩建和改建以两个土地证用地红线间中心线为界，各退0.5米，先建先退。此外该规定还对建筑施工管理等提出了要求。本院认为，本案争议焦点一：原告是否具有主体资格。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条的规定，被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。本案中，原告与第三人系相邻关系，故被诉行政行为可能涉及相邻权，故原告主体适格，与案涉行政行为有利害关系。本案争议焦点二：原告起诉是否超过起诉期限。本案中虽然同意施工报备的行政行为于2019年4月22日作出，但并未有证据证明该报备行为原告于2019年4月22日就知晓，且原告知悉第三人建房并不代表知晓上述报备行为，故在未有证据显示原告起诉超过一年的起诉期限情况下，本院认定原告的起诉未超过起诉期限。本案争议焦点三：本案被诉的规划报建的施工报备行为是否合法。对此本院作如下分析：《村庄和集镇规划建设管理条例》第六条第三款规定：“乡级人民政府负责本行政区域的村庄、集镇规划建设管理工作。”第八条规定：“村庄、集镇规划由乡级人民政府负责组织编制，并监督实施。”由此可见，被告作为镇级人民政府，具有负责其辖区内村庄、集镇规划建设管理工作。本案中虽然案涉行政行为由被告内设机构即大沥镇国土局作出，但被告认可该行政行为，该行为可视为被告作出的行政行为，法律责任由被告承担。本案中，第三人申请的施工许可经过四邻公示，经大沥镇国土局核实，相关领导同意报批作出案涉施工备案的行政行为，程序合法。关于事实认定和法律适用是否正确的问题。我国现行法律法规并未对农村集体住宅土地建设个人自建房屋具体规划管理技术作出具体规定，被告作为履行其管理辖区内村庄、集镇规划建设的职责，根据《中华人民共和国城乡规划法》第三条的规定，制定了沥府办〔2015〕84号《大沥镇个人自建房规划、建设管理暂行办法》以规范辖区内农村集体住宅土地建设个人自建房的建设行为，故第三人自建房规划报建审批工作应以上述暂行办法为依据。本案中，第三人所提交的公告无异议证明、宅基地规划公告照片、不动产权证、佛山市南海区土地测绘所出具的宗地测绘图、经设计单位盖章确认的建筑施工图纸一套、设计单位营业执照和资质证书复印件、土地权属人身份证复印件和户口簿、建设施工合同和施工单位营业执照、建筑企业资质证书及安全生产许可证等材料，符合沥府办〔2015〕84号《大沥镇个人自建房规划、建设管理暂行办法》的规定。从第三人提供的上述材料来看，因四邻中北向即原告未签名确认，第三人在经济社及居委会协助下在村民小组公告栏、用地现场、社区公告栏等地进行了宅基地规划公告，公告期十五天届满后股份社及居委会出具证明未有人提出异议。此外，第三人申请建房的层数、基底面积、建筑总高度均未超过沥府办〔2015〕84号《大沥镇个人自建房规划、建设管理暂行办法》的规定。为符合报建条件，第三人还提供了施工图纸、有资质的建设公司的施工合同等材料用以证明建设施工符合被告的管理要求。本案关键点在于第三人建房退缩是否符合沥府办〔2015〕84号《大沥镇个人自建房规划、建设管理暂行办法》的规定。根据该办法的规定，个人自建房新建、加建、扩建和改建以两个土地证用地红线间中心线为界，各退0.5米，先建先退。本案中，第三人提供了xxx不动产权证，该证并未被撤销，故可确认该证的合法性。原告认为该证载土地红线与原告土地红线重合，但未有任何证据显示二证红线重合。因此对原告的该意见本院不予采纳。第三人申报建房时并未超过xxx不动产权证证载红线，此外所谓退缩距离是指墙体至相邻房屋土地红线距离。根据《建筑设计要点》显示，第三人所建房屋墙体距离原告用地红线已达750厘米即0.75米，第三人在用地红线与原告的用地红线间中心线与第三人北面的房屋墙体间距为0.51米（0.48米÷2+0.27米），该距离符合上述办法所规定的以两土地证用地红线间中心线为界各退0.5米的要求。故第三人的建房退缩符合暂行办法的规定，本院予以确认。至于原告提出第三人非法用地的意见未有任何证据支持，本院不予采纳。原告还认为第三人侵占原告原预留50厘米的2厘米的合法权益系原告对沥府办〔2015〕84号《大沥镇个人自建房规划、建设管理暂行办法》中退缩的错误理解，本院亦不予支持。至于原告申请现场勘查鉴定申请，首先原告各申请事项并不明确，其次原告申请第二项即原告土地证用地红线是否正确亦不是本案审查范围。最后根据上文论述，第三人申请建房退缩的距离符合沥府办〔2015〕84号《大沥镇个人自建房规划、建设管理暂行办法》的规定，原告上述申请本院不予准许。原告庭后还提出的笔迹鉴定的申请，因该鉴定事项与本案所审查的事实无关，本院不予准许。最后关于原告新增加的诉讼请求即原告和第三人的双方间距有原告的围墙存在，判令第三人恢复原状。本院认为，因人民法院审理行政案件是对行政机关作出的行政行为的合法性进行审查的司法行为，该请求并非系对行政行为合法性的审查，故该请求并不属于行政诉讼的受案范围。综上，被告作出的案涉行政行为认定事实清楚、证据充分，程序合法，适用法律正确，本院予以支持。原告要求撤销的理由不成立，本院不予采纳。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告李杏垣的诉讼请求。本案受理费50元，由原告李杏垣负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。审 判 长  陈 威审 判 员  许海霞人民陪审员  周祥奉二〇二〇年十二月十五日书 记 员  苏华珍