四川省宜宾市翠屏区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川1502行初82号 原告张荣兵，男，1975年11月10日出生，汉族，住宜宾市翠屏区。 被告宜宾市翠屏区人民政府象鼻街道办事处，住所地：宜宾市翠屏区岷江新区盛达街**。统一社会信用代码：11511201008706227Q。 法定代表人何联均，主任。 出庭负责人王霞，副主任。 被告宜宾市公安局翠屏区分局，住所地：四川省宜宾市翠屏区金盾街**。统一社会信用代码：11511200008706032G。 法定代表人肖建新，局长。 委托代理人张泽龙。 委托代理人黎定明。 原告张荣兵因要求确认被告宜宾市翠屏区人民政府象鼻街道办事处（以下简称象鼻街道办事处）、宜宾市公安局翠屏区分局（以下简称区公安分局）强制拆除行为违法一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月20日受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月17日公开开庭审理了本案。原告张荣兵，被告象鼻街道办事处的出庭负责人王霞，被告区公安分局的委托代理人张泽龙、黎定明到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告张荣兵诉称，原告因和姐姐张荣珍两户无房屋居住，在自己的承包地里修建了房屋，2019年12月13日被告未按法定程序违法强拆了原告的房屋。原告认为1.被告宜宾市翠屏区象鼻街道办事处无执法权限，且未按照法定程序强制拆除原告的房屋。依据《城乡规划法》第66条、68条和《行政处罚法》第15条、第20条的规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权的范围内实施；行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方政府具有行政处罚权的行政机关管辖。被告并没有上述法律规定的执法权。被告对原告房屋的拆除应依照规定先对原告的违法行为进行告知改正，在原告没有改正的情况下才能作出行政处罚决定书，并在作出行政处罚决定前告知原告依法享有的权利，作出行政处罚决定书后依法送达原告，并对原告违法行为给予行政处罚的规定必须予以公布。而被告并未按照规定执行以上程序，按照《行政处罚法》第2条、第3条、第4条的规定，被告没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。2.被告宜宾市公安局翠屏区分局违反国办《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》和公安部党委下发《2011年公安机关党风廉政建设和反腐败工作意见》中要求加强执法监察。大力加强对执法权力运行的监督检查，促进工作廉洁执法。严肃执法，执勤工作纪律，严禁参与征地拆迁等非警务活动，对随意动用警力参与强制拆迁造成严重后果的，严肃追究相关人员的责任，加大执法过错责任追究力度，凡发生执法过错案件造成重大影响的，一律予以责任追究。在上述两部门下发了公安警察不能参与征地拆迁的情况下，被告2019年12月13日还是不顾一切参与征地拆迁工作，致使翠屏区象鼻街道办事处顺利强拆原告的房屋。综上所述，两被告违反国家的《行政处罚法》《城乡规划法》《2011年公安机关党风廉政建设和反腐败工作意见》和法律法规，因此诉请：1、依法判决被告强制拆除原告的房屋的行为违法；2、诉讼费用由被告承担。 原告张荣兵向本院提供的证据：1.合修房屋协议书，证明案涉房屋是原告与其姐姐张荣珍共同修建的房屋。2.土地承包经营权证、关于宜宾新机场至中心城区快速通道东连接线工程建设用地的批复（川府土[2020]705号）、关于象鼻街道张荣兵反映相关单位未经批准违法占用土地进行建设问题的回复、临时用地租用协议，证明原告房屋是修建在自己的承包土地上；在2019年12月13日以前该土地并没有征用，是属于原告承包的土地；被告违法用地，强占原告的土地及房屋事实成立。3.照片9张，证明二被告的工作人员在现场搬运原告房屋中的物品，足以证明是象鼻街道办事处在实施违法拆除行为。 被告象鼻街道办事处辩称，原告现有证据不能证明拆除其彩钢棚是由象鼻街道办事处实施，因此象鼻街道办事处不是本案适格主体，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告象鼻街道办事处无证据向本院提供。 被告区公安分局辩称，2019年12月13日，宜宾市公安局翠屏区分局民警在警务工作中获悉翠屏区象鼻街道办事处在翠屏区××街道××村××组组织实施拆除地面建筑物，现场人员聚集较多，为防风险、控发案，我局民警到场维持现场秩序，未组织或者实施拆除地面建筑物。本案系翠屏区象鼻街道办事处在履行行政管理过程中与原告的建筑物被拆除所产生的纠纷，宜宾市公安局翠屏区分局未组织或者参与实施强制拆除行为，不是适格被告，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告区公安分局无证据向本院提供。 经庭审质证，本院对以下证据作如下确认： 原告张荣兵提供的第1组证据，被告象鼻街道办事处对该证据的三性均有异议，认为原告在举证期间出示的复印件和当庭出示的原件不相符，协议的内容不合法，协议约定在原告承包的土地上修建房屋，但未经过任何的合法审批程序，关联性有异议，不能达到原告的证明目的；被告区公安分局认为该证据与本案无关联性。第2组证据，二被告对土地承包经营权证的真实性合法性无异议，对关联性有异议，认为与本案无关，不能达到原告的证明目的。第3组证据，被告象鼻街道办事处对该证据的三性均有异议，认为原告只出示了照片，没有出示照片的原始载体，该组照片均没有注明拍摄时间、地、地点及拍摄人的身份照片内容来看无法识别具体的人员以及具体在干什么，不能达到原告的证明目的，照片的部分内容反映有机具在进行工程施工，同时印证了街道办的工作人员仅仅是在现场对阻工人员进行劝导和维稳；被告区公安分局对该证据的关联性有异议，该组照片中出现被告单位的民警，但不能证明被告参与组织实施了拆除建筑物，被告仅在现场维护秩序。分析认为，原告提供的上述证据中关于宜宾新机场至中心城区快速通道东连接线工程建设用地的批复（川府土[2020]705号）、关于象鼻街道张荣兵反映相关单位未经批准违法占用土地进行建设问题的回复与本案不具有关联性，本院不予采信，其余证据真实，与本案有关联，本院予以采信。 经审理查明，原告张荣兵系宜宾市翠屏区××镇××村××组村民，其在宜宾市翠屏区××镇××村××组依法取得农村土地承包经营权，承包方代表为张荣兵的农村土地承包经营权证载明：共有人为张荣兵、妻周容、子罗杰、女罗丹凤、母亲文招富，承包地总面积2.00亩；承包期限从2000年1月1日至2029年12月31日。2018年3月8日，原告与张荣珍（原告的姐姐）签订《合修房屋协议书》，约定：双方无房屋居住共同建造房屋，张荣兵出让位于大麦村4组小地名为五挑田的田土出来共建房屋，房屋占田土面积80平方米，供双方一起居住。之后，原告在上述承包地范围内修建了彩钢棚结构的建筑物，但未办理相关审批手续。2018年4月19日，宜宾市城市和交通工程建设集团有限公司（甲方）、宜宾市翠屏区象鼻街道大麦村四组（乙方）、宜宾市翠屏区象鼻街道办事处（丙方）、宜宾市翠屏区征地拆迁服务中心（丁方）签订临时用地租用协议，租用乙方部分集体土地46.479亩。2019年12月13日，被告象鼻街道办事处组织人员对原告的彩钢棚结构建筑物进行强制拆除。当日，有被告区公安分局的工作人员在现场维持秩序。原告认为二被告均参与了此次强制拆除，侵害了其合法权益，故诉至本院。 本院认为，本案争议焦点是：（一）实施强制拆除行为的主体；（二）原告修建房屋的合法性；（三）被告强制拆除原告彩钢棚结构建筑物的行为是否违法。 关于争议焦点（一），１.本案证据不能证明被告区公安分局是强制拆除实施主体实施了拆除行为。一方面，法律规定其职责是依法打击犯罪、维护社会治安秩序，其不具有强拆违法建筑职能，另一方面，原告的证据也不能证明被告区公安分局组织或具体实施了强拆行为，区公安分局在现场维持秩序的行为，并无不当。２.原告主张被告象鼻街道办事处实施了强制拆除行为，提供了强拆现场照片，指出有被告的工作人员在现场搬运原告房屋中的物品；而被告象鼻街道办事处对此明确予以否认，陈述被告工作人员仅仅是现场在进行工程施工时对阻工人员进行劝导和维稳。原告还提供了有被告象鼻街道办事处参与签订的临时用地租用协议的证据，而被告象鼻街道办事处未向本院提供相关证据。因此，在无主体对强拆行为负责的情况下，根据举证责任及行政行为受益原则，原告提供的证据应推定被告象鼻街道办事处为强拆主体。本院对被告象鼻街道办事处辩称不是本案适格主体的意见不予采纳。 关于争议焦点（二），根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正，下同）第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”以及第六十二条第二款“农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有宅基地和村内空闲地”第三款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四的规定办理审批手续。”，使用集体土地建设住宅，需经镇人民政府审核，县级人民政府批准，涉及占用农用地的，还应按规定办理审批手续，本案中，原告称在其承包土地上修建房屋，但未办理相关土地批准等文件。因此，原告未经批准占用集体土地修建涉案建筑物，违反了上述《中华人民共和国土地管理法》的相关规定。 关于争议焦点（三），根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款规定“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款……”，第七十七条第一款规定“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”，第八十三条规定“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担”。根据以上土地管理法规定，对于非法占用土地进行建设，县级以上土地行政主管部门作出责令限期拆除决定后，建设单位或个人在法律规定期限内不起诉又不拆除的，作出处罚决定的行政机关申请人民法院强制执行。本案中，对原告非法占用土地的建设行为，土地行政主管部门尚未作出责令限期拆除的行政处罚决定并申请人民法院强制执行，在此情形下，被告象鼻街道办事处径行实施强制拆除，违反了法律规定。因被告对原告违反法律规定未经批准占用土地修建的建筑物已予以拆除，不具有可撤销内容，故依法确认其实施的拆除行为违法。综上所述，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法:（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的”之规定，判决如下： 一、确认被告宜宾市翠屏区人民政府象鼻街道办事处于2019年12月13日拆除原告张荣兵位于宜宾市翠屏区××镇××村××组承包地上的建筑物的行为违法； 二、驳回原告张荣兵的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告宜宾市翠屏区人民政府象鼻街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于四川省宜宾市中级人民法院。 审 判 长  陈 健 审 判 员  陶 刚 审 判 员  邹 洪 二〇二〇年十二月四日 法官助理  姚 梦 书 记 员  郑佑弢