湖南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘行终1477号上诉人（原审原告）：肖瑰，女，1983年11月8日出生，汉族，住北京市朝阳区。被上诉人（原审被告）：华容县人民政府。住所地：湖南省华容县章华镇人民政府办公大楼。法定代表人：刘世奇，该县代县长。委托代理人：刘建新。委托代理人：戚应龙。上诉人肖瑰因诉被上诉人华容县人民政府（以下简称华容县政府）行政复议决定一案，不服湖南省岳阳市中级人民法院作出的(2020)湘06行初82号行政裁定，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：申请人肖瑰于2019年7月5日、7月16日通过县长信箱及岳阳市政府信息公开平台向华容县教育体育局（以下简称华容县教体局）申请要求公开《华容县2019年中小学阳光招生工作方案》高中招生政策的科学性、公平性、合法性说明。华容县教体局针对申请人的申请于2019年7月23日通过网上平台对肖瑰进行了回复,对该招生方案向申请人进行了解释和说明。但申请人肖瑰认为华容县教体局的该回复不符合申请的内容，遂于2019年8月23日以华容县教体局为被申请人向华容县政府申请行政复议，复议请求为：1、纠正《华容县2019年中小学阳光招生工作方案》高中招生政策改革中不合规的部分。2、按合规的招生政策，补录应录未录的学生到华容一中。2019年8月29日，华容县政府向肖瑰作出《补正行政复议申请通知书》，要求肖瑰补正与具体行政行为有利害关系的证明材料以及具体的复议请求。2019年9月16日，华容县政府作出（华府复不受字【2019】01号）《不予受理行政复议申请决定书》，认为申请人肖瑰提交的材料不能证明其与该行政复议请求有利害关系，肖瑰不是适格的行政复议申请人，故对肖瑰的复议申请决定不予受理。2019年9月27日，肖瑰以华容县政府为被申请人向岳阳市人民政府申请行政复议监督，申请岳阳市人民政府督促或责令华容县政府恢复审理相关行政复议申请，监督华容县政府行政复议审理情况。之后，肖瑰于2019年11月6日又以华容县教体局为被申请人向华容县政府申请行政复议，复议请求为：1、督促华容县教体局履行政府信息公开义务；2、对《华容县2019年中小学阳光招生工作方案》高中招生政策改革的科学性、公平性、合法性进行说明。华容县政府在2019年11月12日受理了肖瑰的行政复议申请，在2019年11月14日向华容县教体局送达了《行政复议答复通知书》。2019年11月29日，华容县教体局向华容县政府提交了行政答复书以及出台《华容县2019年中小学阳光招生工作方案》之前的湖南省教育厅、岳阳市教育体育局文件以及相关会议记录等材料。2020年1月6日，华容县政府对肖瑰作出《延期审理通知书》（华府复延字【2019】3号），内容为：“肖瑰：你对华容县教育体育局申请信息公开答复意见不服提出行政复议申请,本机关已予受理。经审查,本机关认为,本案情况复杂,不能在规定期限内作出行政决定。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定,行政复议决定延期三十日作出。特此通知”。2020年4月20日，华容县政府作出（华府复驳字【2019】3号）《驳回行政复议申请决定书》认为：肖瑰的行政复议请求从形式上看是要求被申请人华容县教体局针对《华容县2019年中小学阳光招生工作方案》高中招生政策改革的科学性、公平性、合法性进行说明，但实质上是要求被申请人华容县教体局对该招生方案的性质、法律效力作出说明和确认。该请求事项需要被申请人华容县教体局结合相关法律规定及本地教育教学等多方面的情况进行具体分析、加工之后予以回复,根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十八条规定,不属于依申请公开的范围，故根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款之规定，驳回了申请人肖瑰的行政复议申请。肖瑰不服该复议决定，提起本案诉讼，请求：1、确认华容县政府超期作出复议决定行政行为违法；2、确认华容县政府驳回肖瑰行政复议申请的决定违法；3、撤销华容县政府作出的华府复驳字【2019】3号《驳回行政复议申请决定书》；4、判令华容县政府履行行政复议法定职责，在法定期限内审理相关行政复议申请，重新作出行政复议决定；5、本案诉讼费用由华容县政府承担。另查明，肖瑰庭审中明确其在本案中申请撤销的是华容县政府（华府复驳字【2019】3号）《驳回行政复议申请决定书》，不涉及华容县政府之前作出的华府复不受字【2019】01号《不予受理行政复议申请决定书》。肖瑰自认其在申请行政复议前已通过华容县政府网站知晓了《华容县2019年中小学阳光招生工作方案》的具体内容，并自认其自2019年7月起多次通过县长信箱、岳阳市人民政府网站反映《华容县2019年中小学阳光招生工作方案》高中招生政策改革不科学合理的问题，在反映的相关问题中，肖瑰未举证证明其向相关部门明确申请公开何种政府信息，只是在2019年11月6日的行政复议申请中，肖瑰提出了教育重大决策应公开的内容。原审法院认为：肖瑰在本案提出的（一）至（四）项诉讼请求在逻辑上存在重复，该四项诉讼请求实质上是认为华容县政府作出的行政复议决定违法应予撤销，并请求华容县政府重新作出复议决定。本案中，肖瑰在2019年11月6日向华容县政府申请行政复议的复议请求是：1、督促华容县教体局履行政府信息公开义务；2、对《华容县2019年中小学阳光招生工作方案》高中招生政策改革的科学性、公平性、合法性进行说明。但无论从肖瑰在政府网站上的申请还是肖瑰在行政复议申请中的表述，其均未明确申请公开的是哪类具体的政府信息，如文件名称，文件内容，肖瑰也未提交其向相关部门申请政府信息公开的相关申请。本案中，肖瑰通过县长信箱、岳阳市政务服务中心申请华容县教体局就《华容县2019年中小学阳光招生工作方案》高中招生政策改革的科学性、公平性、合法性进行说明，其实质上是向政府相关部门反映《华容县2019年中小学阳光招生工作方案》高中招生政策改革的不公平合理，要求相关政府部门对该招生方案的科学性、公平性、合法性进行说明，在华容县教体局对肖瑰进行解释说明后，肖瑰对该答复不服遂向华容县政府申请行政复议。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条，“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”，该条例所指的政府信息，应当是现有的，以一定形式记录、保存的信息，而根据肖瑰在政府网站上的申请内容，其实质上是了解、咨询华容县教体局作出的《华容县2019年中小学阳光招生工作方案》高中招生政策改革是否具有相关法律依据，程序及实体是否合法，该申请系咨询性事项，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》调整的范畴，华容县教体局通过网上对肖瑰咨询进行的答复的行为，对肖瑰的权利义务不产生实际影响，无论肖瑰对该答复是否满意，均不属于可诉的行政行为，其亦无权对此申请复议或提起行政诉讼。此类针对咨询性事项所作的答复行为如亦纳入行政诉讼受案范围，人民法院必然需要以判决方式去回应行政机关就咨询事项的答复行为是否合法、正确、全面，此显然有悖于司法机关裁判纠纷的职能和国家设立司法机关的目的。综上，肖瑰申请华容县教体局对《华容县2019年中小学阳光招生工作方案》高中招生政策改革的科学性、公平性、合法性进行说明，不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》调整范围，也不属于行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉”之规定，不能因行政复议机关错误受理肖瑰的行政复议申请改变本案不属于行政复议和行政诉讼受案范围的性质，对肖瑰提起的本案撤销行政复议决定之诉应当裁定驳回，其提起的行政复议申请亦应一并驳回。综上，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第六十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款（十）项、第一百三十六条第七款之规定，裁定驳回肖瑰的起诉。案件受理费50元，退还给肖瑰。肖瑰上诉称：一、原审认为其诉讼请求存在逻辑重复，事实上，其第一项是因华容县政府超出法定期限作出涉案行政复议，该决定程序违法，第二、三、四项诉讼请求确认驳回其行政复议申请违法，撤销涉案行政复议决定，重新作出行政复议决定。二、原审法院认定其行政复议请求“实质上是”向政府部门反映规范性文件合理性的认定，没有事实依据。三、原审法院认定涉案信息公开申请“实质上”属于咨询事项，没有事实依据。四、原审法院驳回其起诉，适用法律错误。请求：一、撤销湖南省岳阳市中级人民法院作出的（2020）湘06行初82号行政裁定书。二、确认华容县政府超期作出涉案行政复议决定行为违法。三、确认华容县政府驳回其行政复议申请的决定违法并撤销该决定。四、判令华容县政府履行法定职责，重新作出行政复议决定。五、本案诉讼费用由华容县政府负担。华容县政府答辩称：一、本案不属于行政复议和行政诉讼受案范围。二、上诉人诉讼主体资格不符，华容县教体局制定的涉案招生方案对其权利义务不产生实际影响。三、原审裁定适用法律正确。四、其延期作出涉案行政复议决定程序正当。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。当事人原审提交的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院查明的事实与原审法院认定的事实一致。本院认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。本案中，肖瑰申请公开《华容县2019年中小学阳光招生工作方案》高中招生政策改革的科学性、公平性、合法性进行说明，其实质属于要求行政机关对其行政行为，即高中招生政策改革进行说明，该说明不属于行政机关制作或保存的对象。肖瑰本案申请行为，其性质属于咨询，不属于行政机关应当履行的公开政府信息的法定职责。因此，原审法院以华容县政府作出的涉案行政复议决定对肖瑰的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围为由，裁定驳回其起诉，符合法律规定。综上所述，上诉人肖瑰的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，处理结论并无不当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案二审不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  周光清审判员  李清平审判员  余俊杰二〇二〇年十二月十六日书记员  邹丹敏