浙江省宁波市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙02行终381号 上诉人（原审原告）宁波杭州湾新区长林水产养殖场，住所地宁波杭州湾新区十二塘围涂**区块养殖基地（**-1-3/9B/9C/**）。 投资人夏新林。 委托代理人李军民（特别授权代理），北京炜衡（杭州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宁波杭州湾新区自然资源和规划建设局，，住所地宁波杭州湾新区滨海二路**科创中心 法定代表人俞周，局长。 委托代理人朱俊（特别授权代理）。 委托代理人刘占中（特别授权代理），浙江海泰（杭州湾新区）律师事务所律师。 宁波杭州湾新区长林水产养殖场（以下简称长林水产）因诉原宁波杭州湾新区规划建设国土局（以下简称杭州湾国土局）规划行政强制一案，不服宁波市海曙区人民法院于2020年8月10日作出的（2019）浙0203行初157号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年12月7日进行了调查询问，长林水产的委托代理人李军民，宁波杭州湾新区自然资源和规划建设局（以下简称杭州湾资规局）的委托代理人朱俊、刘占中参加了调查询问。本案现已审理终结。 原审法院认定，2019年4月，杭州湾国土局向宁波市自然资源和规划局杭州湾新区分局核实，确认位于宁波杭州湾新区××灶浦江以西、兴慈四路以东范围内的涉案建筑物未经自然资源和规划部门批准建设。2019年4月11日，杭州湾国土局发布《关于涉嫌存在违法建设行为当事人接受调查的公告》，并于上述位置张贴，向在宁波杭州湾新区××灶浦江以西、兴慈四路以东范围内未经批准、非法占用海涂进行违法建设行为人进行调查程序启动告知，并要求违法建设行为人在2019年4月20日前接受调查。2019年4月23日，杭州湾国土局在《慈溪日报》以及宁波杭州湾新区官方网站发布《关于督促违法建设责任人依法接受处理的公告》，并在涉案现场张贴，督促涉嫌违法建设责任人在公告发布之日起30日内到杭州湾国土局处依法接受处理，并告知公告期满后无法确定建设单位或者个人的，将依据《浙江省城乡规划条例》第六十四条等规定予以拆除或者没收。2019年5月28日，杭州湾国土局向宁波杭州湾新区开发建设管理委员会（以下简称杭州湾管委会）报送《拆除请示》，2019年6月6日，杭州湾管委会向杭州湾国土局作出《拆除批复》，责成杭州湾国土局会同综合行政执法局依法对涉案地块的违法建筑进行拆除。同日，杭州湾国土局发布《拆除公告》，拟定于2019年6月12日对涉案范围内违法违章建筑进行拆除。之后，杭州湾国土局对涉案范围内违法建筑进行了拆除。 本院于2019年11月11日作出（2018）浙02行初216号行政判决，现已生效。该行政判决认定，2011年5月，宁波市发展和改革委员会批复杭州湾新区成立专门机构组织实施宁波杭州湾新区慈溪十二塘围涂工程项目。2011年8月25日，宁波杭州湾新区开发建设有限公司出资设立宁波杭州湾新区海涂围垦开发有限公司（以下简称海涂公司），经营范围为海涂围垦项目的建设、开发和管理。2012年12月25日，慈溪市引飞果业有限公司（以下简称引飞公司）中标宁波杭州湾新区慈溪十二塘围涂1号区块的承包经营权。2013年1月1日，引飞公司与长林水产投资人夏新林签订《宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地临时出租合同书》（以下简称《临时出租合同》），约定将涉案区块中1号1-3/9B/9C/9D号区域出租给后者，用于鱼塘、虾塘养殖。合同同时约定，承包期内，如政府收回土地另作他用，承包期满三年后收回土地的，引飞公司不再支付任何形式的补偿金，道路、鱼塘、河道、配套房屋等基础设施归海涂公司所有，夏新林无条件退回承包地。2013年3月5日，海涂公司与引飞公司签订《宁波杭州湾新区十二塘围涂1号区块养殖基地临时出租合同书》（以下简称《临时出租合同书》）并经慈溪市公证处公证，约定将涉案区块共9950亩出租给引飞公司，用于鱼塘、虾塘养殖。合同约定，承包期满三年后海涂公司收回土地的，不再支付任何形式的补偿金，道路、鱼塘、河道、配套房屋等基础设施归海涂公司所有，引飞公司无条件退回承包地。2013年3月7日，引飞公司注册成立宁波杭州湾新区双瑞水产养殖场（以下简称双瑞水产），负责涉案区块养殖基地管理工作。2016年4月5日，海涂公司书面通知引飞公司收回承包土地，要求其在2016年7月15日前无条件退回全部承包地，夏新林等养殖户分别在收回通知函上签字确认。次日，引飞公司、双瑞水产书面出具回复函，同意按时撤离，夏新林等养殖户签字同意。2016年4月8日，双瑞水产召开全体养殖户代表大会并形成会议纪要，夏新林等养殖户在会议纪要上签字同意对马上使用的区块做好撤离工作，并确保今后需要用地时按时撤离。海涂公司先后于2017年1月18日及同年2月21日发律师函催告引飞公司、双瑞水产退出承租土地。2017年3月11日，杭州湾管委会发布《关于十二塘围涂1号区块清理整治的通告》，主要内容为，全面开展涉案区块清理整治，涉案区块内所有养殖鱼塘、虾塘及道路、河道、配套房屋等基础设施，责令在2017年3月18日前无条件退回，逾期不退回的，将依法予以强制清理。2017年11月3日，杭州湾管委会再次发布《关于开展十二塘围涂1号区块清理整治工作的通告》，责令在2017年11月18日前无条件自行清退，逾期不自行清退的，将依法予以强制清理。长林水产系夏新林于2013年4月29日申请设立的个体工商户，后转为个人独资企业。 另，审理中长林水产陈述其于2013年3月31日与蒋建苗、胡引飞（双瑞水产投资人）、华梁签订《合伙协议书》，约定在上述1号区块养殖基地的西侧由四人各占9亩土地用于建设管理用房等设施，另外东侧30亩由夏新林单独投资建设。合伙协议约定期限以2013年3月5日海涂公司与引飞公司签订的《临时合同书》约定的土地承包经营期限为准。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，根据《临时出租合同》约定，合同期满三年后，海涂公司收回土地的，不再支付任何形式的补偿金，道路、鱼塘、河道、配套房屋等基础设施归海涂公司所有。本案所涉建筑物均在《临时出租合同书》约定的十二塘围涂1号区块范围内。长林水产在涉案区块承包经营已满三年，故其主张的管理用房等基础设施及其附属设施已归海涂公司所有，长林水产对上述财产已不享有权益，杭州湾国土局于2019年7月作出的涉案强制拆除行为并未侵害长林水产的权利，长林水产并非被诉行政行为的相对人。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回长林水产的起诉。 长林水产上诉称：一、原审法院根据海涂公司与引飞公司签订的《临时出租合同书》作为定案依据并驳回其起诉，属于认定事实错误。首先，海涂公司未经国务院批准围海造地，并出租的行为违法，故《临时出租合同书》是无效合同。原审法院根据该《临时出租合同书》中的约定，认定长林水产对涉案建筑物不享有权益，属认定事实错误。其次，即使《临时出租合同书》合法有效，根据该合同第三条的约定，涉案设施归属于海涂公司的前提条件为涉案地块“被政府依法征用”，然而涉案地块并不存在征收、征用行为，海涂公司解约的条件尚未成就，故案涉建筑物仍归长林水产所有。原审法院认定长林水产对涉案建筑物不享有所有权，系认定事实错误。二、杭州湾国土局在拆除涉案建筑物时，应依法通知长林水产，在杭州湾国土局亦完全可以通过《临时出租合同书》的约定查到合同相对方的情况下，其通过所谓公告的方式查找违法建设单位或个人，属程序违法。三、根据合同相对性原则，海涂公司与引飞公司签订的《临时出租合同书》并不能约束长林水产，长林水产与他人签订的《合伙协议》没有约定承包期满三年长林水产的养殖设施、设备归海涂公司所有。原审法院未依法追加《临时出租合同书》的当事人，程序违法。四、杭州湾国土局在实施被诉强制措施时对长林水产存放于涉案建筑物的物品设施一并强制搬离，即使涉案建筑物认定为归海涂公司所有，建筑物内物品的所有权并不因此而转移给海涂公司，当属长林水产所有，杭州湾国土局的强制行为造成了长林水产物品的损失，被诉强制措施对长林水产权利义务产生影响，长林水产可以作为本案原告提起行政诉讼。综上，原审法院认定事实不清，适用法律错误，程序违法，依法应予撤销。请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理。 杭州湾资规局辩称：一、海涂公司与引飞公司签订的《临时出租合同书》合法有效。已发生法律效力的裁判文书认定涉案《临时出租合同书》系行政协议，且《临时出租合同书》未被撤销、变更或者确认无效。《临时出租合同书》签订于2013年3月5日，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条的规定，公民、法人或者其他组织无权就2015年5月1日之前成立的行政协议要求确认协议无效。故案涉《临时出租合同书》合法有效。二、根据《临时出租合同书》的约定，案涉管理用房等基础设施及附属设施即使由长林水产建造，其所有权也已归海涂公司所有。三、涉案建筑物内确实存在物品设备，杭州湾国土局在实施行政强制措施前，通过张贴、登报等形式进行公告，但均无人认领，应当认定为无主物。长林水产亦未提供证据证明其对涉案物品设备享有所有权，故不应认定长林水产与被诉行政强制措施存在利害关系。综上，原审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原裁定。 二审审理过程中，各方均未提供新的证据。各方当事人向原审法院提交的全部证据材料，均由原审法院移交至本院。另查明，中共宁波市委机构编制委员会办公室甬编办函[2020]110号《关于同意调整宁波杭州湾新区管委会相关内设机构及职责的函》，同意杭州湾新区管委会设立自然资源和规划建设局，负责住房和城乡建设、交通运输、水利等相关领域的规划、政策和建设计划的制定实施……。 本院认为，本案的争议焦点在于长林水产是否具备本案原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交的材料包括其与被诉行政行为具有利害关系的材料。根据上述规定，行政案件的原告应提供初步证据证明其与被诉行政行为具有利害关系。长林水产提供的《临时出租合同》可以证明其承租了涉案地块用于经营鱼塘、虾塘。本案所涉建筑物在被强制拆除前的最后使用人为长林水产。杭州湾资规局承认拆除过程中涉案建筑物内有大量设备及物品，且其陈述长林水产的投资人夏新林当场取走了部分。而在公告期间以及实际拆除后仅有长林水产对涉案设备及物品主张了权利，且杭州湾资规局未能提供证据证明设备及物品属于他人所有。结合上述事实，长林水产已完成了初步举证责任。原审裁定认定长林水产不具有提起本案诉讼的原告主体资格，事实不清。本案应当继续审理。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下： 一、撤销宁波市海曙区人民法院（2019）浙0203行初157号之一行政裁定； 二、指令宁波市海曙区人民法院继续审理。 审判长  俞朝凤 审判员  孙 雪 审判员  贺 磊 二〇二〇年十二月十五日 书记员  俞 佳