新疆维吾尔自治区高级人民法院伊犁哈萨克自治州分院 行 政 判 决 书 （2019）新40行初37号 原告：向文农，男，汉族，1976年8月29日出生，现住北京市朝阳区。 委托诉讼代理人：任明晓，新疆众合律师事务所律师。 被告：伊宁市人民政府，住所地新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州伊宁市新华西路665号。 法定代表人：卡米力江玉素甫江，该市市长。 委托诉讼代理人：刘建文，新疆长信合律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王天云，男，伊宁市汉宾乡人民政府工作人员。 原告向文农因与被告伊宁市人民政府不服房屋征收决定纠纷一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，并于2020年9月23日、2020年10月20日公开开庭审理了本案。原告向文农及其委托诉讼代理人任明晓，被告伊宁市人民政府的委托诉讼代理人刘建文、王天云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 向文农向本院提出诉讼请求：1.依法确认被告2019年2月28日作出的《伊宁市亚中市场以北房屋征收公告》及2019年3月31日作出的《伊宁市亚中市场以北房屋征收决定》违法；2.请求确认被告2017年作出的《伊宁市亚中市场片区棚户区改造项目征收补偿方案公告》及征收过程违法。事实和理由：原告系伊宁市XX路XX号XX号楼X单元X楼XX室房屋所有权人，2017年7月31日被告在原告楼面张贴了《伊宁市亚中市场片区棚户区改造项目征收补偿方案公告》，称以公共利益的需要，决定实施征收该楼房，包括原告所有的房屋。2019年2月28日，被告发布了《伊宁市亚中市场以北房屋征收公告》，2019年3月31日发布了《伊宁市亚中市场以北房屋征收决定》，2019年5月5日，原告收到了被征收房屋的征收估价分户报告，被告的征收行为违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，遂提起诉讼：一、被告征收行为违法，一个征收行为，多次公告，2017年第一次发布补偿方案公告两年以后，于2019年又再次发布了新的补偿方案公告及征收决定，且根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条之规定，被告没有出具规划蓝线图、土地用途不明，审批手续不完备，程序严重违法；二、被告在征收过程中多处实体违法，1.被告未依法披露房屋征收的目的；2.被告有中断供暖的行为；3.被告遗漏了原告房屋补偿的面积，损害了原告的合法权益；4.第一次补偿安置方案公告前，原告已采购了装修各种建材并已开始装修，后因被告开始征收，原告停止装修，为此产生了4万多元的损失，被告应当予以补偿。 原告为证明其诉讼请求，提供如下证据： 证据1：新（2017）伊宁市不动产权第XXXX号不动产权证书，证明原告系被征收房屋的合法所有权人； 证据2：被告发布的2017年7月31日《伊宁市亚中市场片区棚户区改造项目征收补偿方案公告》、2019年2月28日，被告发布的《伊宁市亚中市场以北房屋征收公告》、2019年3月31日发布的《伊宁市亚中市场以北房屋征收决定》，证明被告在第一次发布征收补偿方案两年后发布征收决定，且2019年3月31日发布的征收决定所附补偿方案公告未进行征求意见等相关程序； 证据3：原告被征收房屋附带的半地下室房屋照片，证明被告的分户报告中未载明地下室属于补偿范围； 证据4：被告采取停止供暖措施的通知，证明被告在征收决定作出前违法停止供暖； 证据5：原告房屋装修照片及装修预算费用表，证明被告征收行为造成原告的损失； 证据6：原告房屋入户门粘贴的原告的联系方式照片，证明被告可根据该联系方式找到原告，但被告并未在征收过程中联系过原告； 证据7：房屋征收估价分户报告，证明被告在未发布征收决定的前提下，对原告的房屋进行了评估，但评估范围没有包括地下室及装修相关费用。 伊宁市人民政府辩称，一、被告作为征收主体并委托征收实施单位实施征收活动符合法律规定，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第四条的规定，被告作为一级人民政府有权为了公共利益进行本行政区域内的房屋征收与补偿工作；二、本案中涉及的项目系棚户区改造项目，属于《征补条例》第八条规定的征收项目，本案征收项目是为了规范亚中市场片区棚户区改造而实施的房屋征收补偿活动；三、被告依法开展本次征收补偿活动，程序合法，保障了被征收人的合法权益。在本次征收活动中，被告委托的征收单位依法发布征收补偿方案公告及安置方案，进行入户登记调查，组织征收补偿方案的听证、选定评估机构、进行社会风险评估，向被征收人依法送达房屋征收估计分户报告等，保障了被征收人的合法权益。但地下室属于附属设施，不存在评估范围漏项的问题。综上，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告为证明其征收决定合法，提供如下证据： 证据1：入户调查表，证明被告对原告的房屋进行入户调查； 证据2：2017年8月24日伊宁市汉宾乡人民政府发布的房屋征收补偿方案听证会公告及公示照片，房屋征收补偿方案听证会通知、听证会会议材料、听证会现场照片、签到表、补偿安置方式调查表、发放征收补偿方案听追通知表，以上材料证明被告组织被征收人对补偿安置方案进行了听证； 证据3：2017年8月28日伊宁市汉宾乡人民政府作出的土地及房屋征收风险评估报告，证明被告在征收过程中进行了社会风险评估； 证据4：2017年8月24日伊宁市汉宾乡人民政府发布的房屋征收房地产评估邀请公告以及汉宾乡亚中市场棚户区改造项目听证会评估公司选择表，证明被告选已履行了由被征收人选择评估机构的程序。 证据5：2019年1月26日向文农房屋的房屋征收估价分户报告，证明被告对原告的房屋进行了评估； 证据6：2019年2月28日《伊宁市亚中市场以北房屋征收公告》、2019年3月31日发布的《伊宁市亚中市场以北房屋征收决定》、安置补偿方案，证明2019征收决定和安置补偿方案与原告无关联性，但基于征迁遗留问题，在2019年的征收过程中对原告的房屋征收问题可以一并解决。 经庭审质证，被告对原告提供的证据真实性均无异议，但对证据3、4、5的证明目的有异议，认为地下室并非补偿的对象，停止供暖的通知只是督促缴费，而非停止供暖，原告房屋正在装修的事实无异议，但预算表是其单方制作，不能作为装修费的依据；原告对被告提供的证据1真实性无异议，对证据2听证会的资料因其未参与真实性无法确认，对证据3、4真实性无异议，但对评估公司选择表真实性无法确认，对证据5真实性无异议，与送达给原告的一致，对证据6真实性无异议，但对被告所称原告的房屋不在2019年征收决定范围有异议。 本院对上述证据认证如下：对原告提供的证据1、2、6、7与本案有直接关联性，且被告对其真实性均无异议，本院予以采信，对其提供的证据3、4、5因其无法证明其主张，本院不予采信；对被告提供的证据均与本案被诉征收行为有直接关联，本院予以采信。 经审理查明，2017年7月31日伊宁市人民政府发布《关于伊宁市亚中市场片区棚户区改造项目征收补偿方案的公告》，载明为规范亚中市场片区棚户区改造项目范围内的土地房屋征收与补偿活动，维护公共利益，拟对该项目四至（东至S313线、南至亚中机电市场、西至游客服务中心、北至G218线）范围内158户（含50户楼房住户）房屋、附属物、构筑物实施征收，拟征土地面积60,952平方米，房屋面积50,517平方米。该公告附《伊宁市亚中市场片区棚户区改造项目征收补偿安置方案》，确定征收部门未伊宁市土地征收管理办公室，征收实施单位为伊宁市汉宾乡、边合区，并确定了补偿、安置的补助标准。原告向文农所有的证号为新（2017）伊宁市不动产权第XXXX号房屋在该征收项目范围内。 2017年8月3日被告对原告的房屋进行了入户调查，并作出入户调查登记表。 2017年8月24日征收实施单位伊宁市汉宾乡人民政府发布《房屋征收补偿方案听证会公告》及《房屋征收补偿方案听证会通知》并进行了公示，组织征收范围内的居民对补偿方案进行了听证，居民填写了补偿安置方式调查表，原告向文农未参加该听证会。 2017年8月24日伊宁市汉宾乡人民政府发布了《房屋征收房地产评估邀请公告》，并由被征收人对评估公司进行了选择，选定伊犁鸿天房地产评估咨询有限责任公司作为评估机构。 2017年8月28日伊宁市汉宾乡人民政府作出《房屋征收与补偿社会风险评估报告》，对亚中市场棚户区改造项目进行了风险评估。 2019年1月26日伊犁鸿天房地产评估咨询有限责任公司出具了向文农房屋的《房屋征收估价分户报告》，房屋估价总额为284,583元。 2019年2月28日伊宁市人民政府发布《伊宁市亚中市场以北房屋征收公告》，2019年3月31日伊宁市人民政府发布《伊宁市亚中市场以北房屋征收决定》及《伊宁市亚中市场以北片区房屋征收补偿方案》，确定征收范围为：西环路以西、宁远路以南、亚中市场以北、四热公司以东，房屋征收部门为伊宁市人民政府，委托房屋征收实施单位为汉宾乡人民政府，征收规模共计43户，补偿方式为货币补偿。原告向文农的房屋不在此次征收决定确定的征收范围内，但伊宁市人民政府庭审中明确表示可以将向农文的房屋纳入本次征收项目中予以补偿。 本院认为，原告向文农的第一项诉讼请求包括要求确认2019年2月28日伊宁市人民政府发布的《伊宁市亚中市场以北房屋征收公告》违法，因公告的性质属于“告知”，其本身并不对被征收人权利义务产生实质性影响，真正对被征收人产生实质性影响的是征收决定，因此该《公告》不能成为行政诉讼审查的对象，向文农对该《公告》的起诉不符合行政诉讼案件的受案范围，本院不予审查。原告第二项诉讼请求为确认伊宁市人民政府2017年7月31日作出的《关于伊宁市亚中市场片区棚户区改造项目征收补偿方案的公告》违法，因拟征收补偿方案系作出征收决定的前置行为，是阶段性的行政行为，故不能单独对补偿方案公告提出诉讼请求，对其该项请求不予审查。 现本案的争议焦点为：伊宁市人民政府2017年7月31日作出《伊宁市亚中市场片区棚户区改造项目征收补偿方案公告》、于2019年3月31日作出《伊宁市亚中市场以北房屋征收决定》，该程序是否合法。 第一，关于主体问题。《征补条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第五条第一款规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。”本案中，伊宁市人民政府为了公共利益及棚户区改造的需要，于2017年7月31日发布《伊宁市亚中市场片区棚户区改造项目征收补偿方案公告》，于2019年3月31日发布《伊宁市亚中市场以北房屋征收决定》，并委托汉宾乡政府为房屋征收实施部门，符合上述条款关于征收主体的规定。 第二，关于程序问题。《征补条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。”第十二条规定：“市、县级人民政府作出征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估。”第十三条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。”具体到本案中，伊宁市人民政府于2017年7月31日发布《伊宁市亚中市场片区棚户区改造项目征收补偿方案公告》，并由汉宾乡政府组织被征收人对该补偿方案进行听证、征求被征收人意见、对征收活动作出社会风险评估，后伊宁市人民政府于2019年3月31日作出《伊宁市亚中市场以北房屋征收决定》并进行了公告，亦载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项，以上程序符合《征补条例》中作出征收决定的程序性要求。虽然2017年的补偿方案公告中所确定的征收范围与2019年的征收决定确定的征收范围有所变化，使得向文农的房屋并不在2019年征收决定的征收范围内，但伊宁市人民政府在庭审中已明确表示愿意将向农文的房屋纳入2019年征收决定的征收范围内进行补偿，说明该问题已通过伊宁市人民政府的承诺进行了补救，因此征收范围的变化并未影响向文农获得补偿的权利，不宜以此确认该征收决定违法。 第三，关于向文农认为伊宁市人民政府在作出征收决定前已作出房屋估价分户报告行为违法的问题。本案现审查的为征收程序即伊宁市人民政府作出的征收决定是否合法，至于评估机构的选择、房屋估价分户报告是否合法等问题属于补偿程序中予以审查的范围，不在本案审查的范围内，且现伊宁市人民政府与向文农并未就补偿事宜达成协议或作出征收补偿决定，因此伊宁市人民政府委托评估机构作出房屋估价分户报告的行为不能单独进行审查，此亦不影响征收程序的合法性。 综上，被告伊宁市人民政府2019年3月31日作出《伊宁市亚中市场以北房屋征收决定》合法，原告向文农要求确认该决定违法的诉讼请求不能成立，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告向文农的诉讼请求。 案件受理费50元由原告向文农负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人人数提供副本，上诉于新疆维吾尔自治区高级人民法院。 审 判 长  张学珍 审 判 员  李 霞 人民陪审员  刘树华 二〇二〇年十二月十一日 法官 助理  邹 涛 书 记 员  肖楚男