重庆市万州区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)渝0101行初20号 原告重庆环保投资集团有限公司，住所重庆市江**海尔路**，统一社会信用代码91500000339470140F。 负责人钱中明，董事长。 委托诉讼代理人江红卫，北京德恒（重庆）律师事务所律师。 委托诉讼代理人周诗敏，北京德恒（重庆）律师事务所律师。 被告重庆市万州区环境行政执法支队，住，住所重庆市万州区周家坝天城大道**一社会信用代码1250010145147445R。 法定代表人熊勇，支队长。 行政机关出庭负责人张正勇，副支队长。 委托诉讼代理人罗昌洪，办公室副主任。 委托诉讼代理人谭宁，重庆益安律师事务所律师。 原告重庆环保投资集团有限公司（以下简称环投公司）不服被告重庆市万州区环境行政执法支队（以下简称万州区环境行政执法支队）于2019年7月22日作出的万环执罚字[2019]64号行政处罚决定书，于2019年12月30日向本院提起行政诉讼。本院于2020年1月7日立案后，于2020年1月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月6日公开开庭审理了本案。原告环投公司的委托诉讼代理人周诗敏、江红卫，被告万州区环境行政执法支队行政机关出庭负责人张正勇、委托诉讼代理人罗昌洪、谭宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告万州区环境行政执法支队于2019年7月22日作出行政处罚决定书（万环执罚字[2019]64号），以原告运营的万州区甘宁镇河口社区污水处理站排放污染物，超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标为由，依据《中华人民共和国水污染防治法》第十条、第八十三条第二项之规定，对原告环投公司处十万元罚款处罚。 原告环投公司诉称，被告作出的行政处罚决定书处罚主体错误、程序违法、适用法律错误、处罚依据不明，应当依法予以撤销。理由如下：1.原告并非重庆市万州区甘宁镇河口社区污水处理站实际运营人，实际由重庆杰瑞环保技术有限公司运营；2.监测程序违法，被告委托的重庆市万州区生态环境监测站对涉案污水处理站监测时，违反取样程序和取样技术规范，监测报告不能作为处罚证据；3.涉案的行政处罚决定未进行集体讨论决定且未对集体讨论过程进行记录；4.涉案污水处理站外排废水总磷超标0.12倍，情节显著轻微，可以不予处罚；5.根据《乡镇污水处理设施建设运营合同》的约定，进水水质超标时，原告享有行政处罚豁免权，不应当被处罚。 被告万州区环境行政执法支队辩称，原告的起诉理由不成立，应当驳回诉讼请求。理由如下：1.处罚对象主体适格。根据原告与案外人签订的《万州区乡镇污水处理设施委托运营合同》以及制作的调查询问笔录来看，足以证明万州区甘宁镇河口社区污水处理站的运营单位系原告；2.处罚程序合法。被告依法进行了主体认定、立案、调查取证、审查、告知和听证等程序，并在规定时间内作出处罚，送达被处罚人；3.根据《环境行政处罚办法》第三十五条、三十七条的规定，被告有权组织监测，监测结果可以作为判定污染物排放是否超标的证据。万州区生态环境监测站对废水进行了采样，原告的工作人员知晓，采样时制作了《废（污）水采样交接原始记录》、交样时有《样品交接单》和《采样过程质量保证登记卡》，原告行为构成“超标排放污染物”；4.行政处罚适用法律正确，处罚适当。被告认定原告“超标排放水污染物”的环境违法行为事实清楚，证据充分，根据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第二项的规定作出的行政处罚符合法条精神和自由裁量额度；5.原告与万州区政府签订的协议仅对合同中缔约当事人产生民法上的效力，即使原告履行了谨慎运行的合同义务，免除的只是缔约人之间的违约责任，不能免除行政处罚责任。 被告万州区环境行政执法支队提交了作出行政处罚的依据：企业法人营业执照、调查询问笔录及委托书、废（污）水采样交接原始记录、采样过程质量保证登记卡、样品交接单、《重庆市万州区生态环境监测站监测报告》（万州环【监】字[2019]H067号）、《乡镇污水处理设施建设运营合同》、案件调查报告、案件内部审批表、责令改正违法行为通知书、行政处罚事先（听证)告知书、送达回证、行政处罚听证笔录、万环执罚[2019]64号行政处罚决定书等书证； 原告围绕抗辩意见提交了《万州区乡镇污水处理设施运营移交确认书》、《万州区乡镇污水处理设施委托运营合同》、《乡镇污水处理设施建设运营合同》、原告分别向万州区住建委、万州区生态环境局发送的《关于确认万州区响水镇车兴岭等12座污水处理站技改及大修事宜的函》（附技术改造及大修清单）等书证。 经庭审质证，对有争议证据经本院审查认证如下： 调查询问笔录及委托书。询问中，原告单位职工认可万州区生态环境监测站进行采样事实，被告告知了监测报告关于氨氮、总氮、总磷等超标结论，所附委托书证明了被调查人接受询问系职务行为，该询问笔录为被告执法人员实施，客观真实，证明被告实施了对河口乡污水处理厂排污的调查行为； 废（污）水采样交接原始记录、采样过程质量保证登记卡、样品交接单。以上证据能够证明万州区环境监测站系受托在对涉案污水处理厂的出水水质监测过程，有记录可循，也能证明在监测过程中从取水点至监测实验室过程清晰明确，无二次污染的可能性。 原告分别向万州区住建委、万州区生态环境局发送的《关于确认万州区响水镇车兴岭等12座污水处理站技改及大修事宜的函》（附技术改造及大修清单）。该公函中提出涉案污水处理站为农环项目，存在工艺缺陷严重、设备老化严重、进水水量大、超负荷运行、出水不达标等问题，建议技术改造和恢复性大修。该证据虽系行政处罚后原告作出，但其内容客观，能证明涉案污水处理站的设施因设计、工艺等原因，存在不能达标排放的现实可能性。 经审理查明，万州区甘宁镇河口社区污水处理站位于万州区甘宁镇河口社区。2015年12月10日，重庆市万州区人民政府与重庆环保投资集团有限公司（原重庆环保投资有限公司）签订《乡镇污水处理设施建设运营合同》，将辖区内的新建、改建、扩建乡镇污水处理设施和已建、在建乡镇污水处理设施的产权及项目运营权等移交重庆环保投资集团有限公司。2019年4月17日，被告万州区环境行政执法支队在执法中委托重庆市万州区生态环境监测站对原告环投公司所有的、委托第三方重庆杰瑞环保技术有限公司运营的万州区甘宁镇河口社区污水处理站排污出口水进行采样监测，排污口废水SS（悬浮物）浓度4mg/L、COD（化学需氧量）浓度30mg/L、氨氮浓度11.2mg/L、总氮浓度26.9mg/L、总磷浓度3.35mg/L，粪大肠菌群900个/L。其中，总磷浓度超过重庆市《农村生活污水集中处理设施水污染物排放标准》（DB50/848-2018)表2一级标准限值0.12倍。被告万州区环境行政执法支队认为，原告环投公司违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十条“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标”之规定，已构成“超标排放水污染物”的环境违法行为。2019年7月22日，被告万州区环境行政执法支队以此为据，依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（一）……；（二）超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的；……”的规定，对原告予以行政处罚，处罚款10万元。 本院认为，行政管理机关依法履行行政管理职责，维护公共利益和社会秩序，对行政相对人苛予行政责任时，应事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，无超越职权和滥用职权。因此，合法有效的行政处罚必须是适格的行政相对人和有确凿的行政违法事实。 据此，根据本案原告的诉讼请求、被告的答辩、审理查明事实，归纳本案行政处罚是否合法有效的主要争议焦点并评析如下： 本案被处罚主体是否适格。涉案《乡镇污水处理设施建设运营合同》具有特许经营属性，目的是将污水处理的社会服务职责向社会企业进行购买（政府购买服务），污水处理运营费用也由政府支付给了本案原告，排污许可证主体系原告，被告以其为行政相对人符合法律规定。原告与第三人重庆杰瑞环保技术有限公司签订的《万州区乡镇污水处理设施委托运营合同》仅拘束原告与第三人，不具有对外效力。综上，原告主张被处罚主体不适格理由不成立。 本案行政处罚是否有充分事实依据。 本案行政处罚认定环境违法事实的依据是重庆市《农村生活污水集中处理设施水污染物排放标准》（DB50/848-2018)表2一级标准。该规范中表2规定总磷浓度一级标准限值为基本控制项目；该规范第6.2条规定，对污染物的监测频次、采样时间要求按《地表水和污水监测技术规范》（HJ/T91-2002）有关技术规范规定执行。根据涉案污水处理站位于农村，其主要对农村生活污水纳污处理，而随日常生活节奏变化，生活污水排放会产生起伏状况，出现不平衡情形。据此，应依据《地表水和污水监测技术规范》（HJ/T91-2002）第5.2.1.5条的规定，分时间单元采样，组成混合样。正常情况下，混合样品的单元采样不得少于两次。《环境行政处罚办法》第三十七条的规定：环境保护主管部门在对排污单位进行监督检查时，可以现场即时采样，监测结果可以作为判定污染物排放是否超标的证据。对此，本院认为，前述规定并不冲突。《农村生活污水集中处理设施水污染物排放标准》污染物浓度标准限值基本控制项目，《地表水和污水监测技术规范》属于技术规范，具有强制性，属于认定客观事实的依据规范。《环境行政处罚办法》第三十七条的规定系环保行政机关对行政相对人予以处罚的一般性原则规范，属于行政管理规范范畴。本案行政处罚合法必须有超标排污的违法事实，而上述标准、技术规范是认定是否超标客观事实的认定依据。其次，《环境行政处罚办法》三十七条规定中的“可以现场即时采样，监测结果可以作为判定污染物排放是否超标的证据”，该“可以”是对行政机关取证、适用证据的宽泛性依据，其应有之意是在没有明确依据、认定环境违法取证难等情形下的“可以”适用，而非简单直接引用；在有相关其他依据时，须依据相关规定取证调查，客观认定环境违法事实。综上，对涉案污水处理厂站排污违法的事实认定，应依据明确的《农村生活污水集中处理设施水污染物排放标准》及《地表水和污水监测技术规范》（HJ/T91-2002）专门性取样规定、标准实施监测后确定。被告未按要求取样监测，据以作出的行政处罚认定环境违法缺乏事实依据。 行政处罚的公益性要求。涉案《乡镇污水处理设施建设运营合同》的目的是实现全市乡镇污水处理设施全覆盖，规范运营，保护生态环境；而行政处罚的目的是行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织合法权益。涉案污水处理站基于历史原因，在项目建设时是根据当时的经济发展、社会状况，确定污水处理厂的纳污能力，现出现污水处理设施、工艺缺陷严重、设备老化严重等问题，原告已提出技改、大修建议，被告作为主管行政机关，应给予合理期限，支持、指导原告具体实施，从而实现行政管理效果。由此，涉案行政处罚后果与处罚目的相悖，方式明显不当，已违背行政公益性标准。 综上，本案被告重庆市万州区环境行政执法支队对原告环投公司予以行政处罚不当，万环执罚字[2019]64号行政处罚决定书认定环境违法事实的主要证据不足，应当予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、（六）项的规定，判决如下： 撤销被告重庆市万州区环境行政执法支队作出的万环执罚字[2019]64号行政处罚决定书。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第二中级人民法院。 审 判 长  王 翔 人民陪审员  何丹丹 人民陪审员  杨芝香 二〇二〇年十二月二十三日 法官 助理  杨翼龙 书 记 员  陈 丹