福建省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽行终612号 上诉人（原审原告）黄龙凤，男，1955年3月10日出生，汉族，住福建省惠安县。 委托代理人郭腾，北京京润律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泉州台商投资区管理委员会，住所地福建省泉州市台商投资区行政办公大楼。 法定代表人刘志平，主任。 委托代理人孙佳纯，福建天衡联合（泉州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）惠安县东园镇人民政府，住所地泉州台商投资区东园镇政府。 法定代表人吴志锋，镇长。 委托代理人骆渟婷，福建建达（泉州）律师事务所律师。 上诉人黄龙凤因诉泉州台商投资区管理委员会、惠安县东园镇人民政府行政强制一案，不服厦门市中级人民法院（2020）闽02行初56号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。 原审查明，1986年10月9日，原告黄龙凤以凤山农场鱼池养殖户的名义与东元镇经济委员会签订《承包鱼池合同书》，约定原告黄龙凤承包乡办凤山农场的自然排水港沟进行渔业养殖，承包期为从1986年8月15日至2000年底。2000年7月3日，原告黄龙凤以凤山农场鱼池养殖户的名义与东园镇经济委员会签订《承包鱼池合同书》，继续承包案涉鱼池，承包期为从2000年8月15日至2030年12月底。两份承包合同均约定“双方在承包期内不许中止合同，若遇国家建设需要，或镇政府有完整规划，乙方（即黄龙凤）应无条件服从，甲方（即东园镇经济委员会）应积极协助乙方，向征用单位索赔乙方的经济损失。”1992年10月14日，东园镇经联社与各承包户主签订了《东园镇属场集约承包合同书》。原告对东园镇经济委员会（原东元乡经济委员会）、东园镇经联社作为惠安县东园镇人民政府代表签订协议的事实无异议，认可惠安县东园镇人民政府在上述合同的甲方主体资格地位。2020年4月16日，被告惠安县东园镇人民政府根据福建省《关于全面开展安全生产隐患大排查大整治的紧急通知》及《泉州海洋功能区划（2013-2020年）》的要求，单方终止合同，收回发包的鱼池、土地，并对发包的鱼池、土地进行腾空清退。原告黄龙凤不服，提起行政诉讼，请求确认被告强制拆除原告养殖场的行为违法。 原审认为，本案的争议焦点是被告惠安县东园镇人民政府单方终止合同，收回发包的鱼池、土地，并对发包的鱼池、土地进行腾空清退的行为属于民事行为还是行政行为？从在案证据看，被告惠安县东园镇人民政府是案涉鱼池、土地的所有权人，并与原告黄龙凤签订了平等民事主体之间的承包合同。无论被告惠安县东园镇人民政府基于何种原因单方终止合同，其行为的本质是收回发包的鱼池、土地，属于惠安县东园镇人民政府对自己所有物的民事权利的处分，不是被告惠安县东园镇人民政府基于行政管理人身份所行使的行政行为。故惠安县东园镇人民政府案涉行为属于民事行为，不是行政行为。本案中，案涉鱼池、土地的所有权人是惠安县东园镇人民政府，不涉及土地征收等事项，原告也无充分证据证明被告泉州台商投资区管理委员会主持、参与了案涉承包合同终止并进行腾空清退的行动，对原告主张被告泉州台商投资区管理委员会实施了强制拆除案涉养殖场的主张，不予认可。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，当事人提起行政诉讼的前提是行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益。本案案涉法律关系是惠安县东园镇人民政府作为民事主体单方终止承包合同的行为，不属于行政机关的行政行为。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告黄龙凤的起诉。 黄龙凤不服原审裁定，提起上诉，请求撤销原审裁定，改判或发回重审。其主要理由为：1.原审认定案涉行为为惠安县东园镇人民政府“收回发包土地”“单方面终止合同”的民事行为无事实依据。根据合同法，解除或者终止合同必须履行通知的义务，在上诉人的养殖场被强拆前，惠安县东园镇人民政府从未向上诉人主张合同解除，也无证据证明其履行了合同解除的法定程序，只是在庭审过程中主张强拆是终止合同行为。原审法院仅仅依据惠安县东园镇人民政府是案涉土地的所有权人及与上诉人签订承包合同等事实即认定案涉行为属于民事行为，证据不足，认定事实错误。2.案涉行政行为是被上诉人共同实施的。惠安县东园镇人民政府提交的证据可以证明本案属于行政行为，其对上诉人养殖场、鱼池强制腾退的根本目的是为了完成上级安排的海域海岸修复和安全隐患整治任务，系基于行政管理目的，其提交的证据，均是行政管理指导文件，其基于以上文件所赋予的任务，不管是对海域海岸带修复还是安全生产隐患大排查均为行政机关的职责，并非作为合同相对方的合同权利。3.上诉人提交的证据足以证明被上诉人泉州台商投资区管理委员会实际指挥了拆除行动。 泉州台商投资区管理委员会答辩称：1.原审认定事实清楚、适用法律正确。惠安县东园镇人民政府单方面终止合同，收回发包的鱼池、土地，是其对自己所有物的民事处分，不属于行政行为，不属于行政诉讼范围，该事实认定清楚。2.上诉人的上诉理由不能成立。惠安县东园镇人民政府虽然是行政机关，但并非行政机关作出的行为均为行政行为，根据《承包鱼池合同书》《东园镇属场集约承包合同书》、惠安县东园镇人民政府向上诉人发出的《通知书》和上诉人缴纳承包费的《收款收据》可知，上诉人承包的排水港沟和土地位于东园镇属农场范围内，所有权属于惠安县东园镇人民政府，且东园镇经济委员会和东园镇经济联合社均隶属于惠安县东园镇人民政府。上述的《承包鱼池合同书》《东园镇属场集约承包合同书》不是基于惠安县东园镇人民政府和上诉人行政管理与被管理的关系而签订的，是惠安县东园镇人民政府作为农场业主、所有权人与上诉人双方在平等基础上签订的，属于民事合同。针对上诉人诉称的拆除行为，系基于承包合同收回镇属农场的民事行为，并非基于行政机关身份作出的行政行为。3.惠安县东园镇人民政府解除合同的程序是否违反合同法的规定，不影响被诉行为的本质是民事行为。惠安县东园镇人民政府收回农场，对农场进行清退属于其作为业主自查自纠行为，并非行政行为。4.答辩人没有实施强制拆除案涉养殖场的行为，上诉人的主张缺乏事实依据。上诉人主张的案涉养殖场被拆除是惠安县东园镇人民政府收回镇属农场的民事行为，答辩人并非案涉承包合同的当事人，答辩人没有实施、也不可能实施上诉人主张的拆除案涉养殖场的行为。 惠安县东园镇人民政府答辩称：1.原审裁定认定事实清楚、证据充分且适用法律正确。根据原审查明的事实可以体现，答辩人作为案涉鱼池、土地的所有权人，与上诉人就案涉鱼池、土地签订了平等民事主体之间的承包合同，对此，上诉人未持异议，并在起诉时基于该民事承包合同主张其对案涉鱼池、土地享有合法养殖权益。在此情况下，答辩人实施的上诉人于本案起诉状中诉称的“单方终止合同、强制清池腾退”的行为，属于民事行为还是行政行为，应当回归该行为的本质予以认定。因此，原审裁定认定，无论答辩人基于何种原因单方终止合同，其行为的本质是收回发包的鱼池、土地，属于答辩人处分自己所有物的民事行为，而非答辩人基于行政管理人身份所实施的行政行为，该认定事实清楚、证据充分。至于上诉人提出的答辩人未按照合同法第九十六条规定履行合同解除法定程序、案涉民事合同解除法律范畴的纠纷，不属于行政纠纷，不应在行政诉讼中予以审查。2.答辩人于一审提交的相关文件规定并未授予答辩人相关的行政管理义务。事实上，答辩人根据该文件规定及承包合同约定，单方终止案涉承包合同，系答辩人作为案涉承包鱼池、土地的所有权人所实施的民事处分行为。3.案涉行为系答辩人单方民事行为，原审裁定认定上诉人无证据证明被上诉人泉州台商投资区管理委员会与案涉行为有关，该认定事实清楚、适用法律正确。 双方当事人在法定期限内向原审法院提交的证据均已随案移送本院，经审查，相关证据在原审中均经过举证质证。对原审认定的事实，本院予以确认。 本院认为，本案争议的焦点是被上诉人惠安县东园镇人民政府单方终止合同，收回发包的鱼池、土地，并对发包的鱼池、土地进行腾空清退的行为属于民事行为还是行政行为？上诉人提起本案行政诉讼是否符合法定起诉条件？在案证据显示，上诉人承包的排水港沟和土地位于东园镇属农场范围内，所有权属于惠安县东园镇人民政府，被上诉人惠安县东园镇人民政府与上诉人签订了《承包鱼池合同书》，该合同系平等主体间经协商而形成的权利义务关系，属于民事法律关系。合同履行过程中，被上诉人惠安县东园镇人民政府应福建省《关于全面开展安全生产隐患大排查大整治的紧急通知》及《泉州海洋功能区划（2013-2020年）》的要求，决定终止与上诉人之间的承包合同关系。但无论被上诉人惠安县东园镇人民政府基于何种原因、采取何种方式单方终止合同，均系被上诉人惠安县东园镇人民政府基于案涉鱼池所有权人的身份，解除与上诉人之间的承包合同关系，收回其发包的鱼池、土地，由此产生的纠纷属于双方当事人在履行民事合同过程中的民事纠纷，不属于行政诉讼受案范围。上诉人主张泉州台商投资区管理委员会主持、参与了案涉承包合同终止并组织实施腾空清退的行动，但其提供的证据并不能证明其主张，且泉州台商投资区管理委员会不是案涉合同的当事人，对此又不予认可，故对上诉人关于泉州台商投资区管理委员会实施了强制拆除案涉养殖场的主张，本院不予采纳。据此，上诉人提起本案诉讼不符合法定起诉条件，原审裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。上诉人对被上诉人单方解除合同的行为有异议的，可另行提起民事诉讼。 综上，上诉人的上诉请求缺乏事实及法律依据，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  许秀珍 审 判 员  聂文佳 代理审判员  覃 丹 二〇二〇年十二月十一日 书 记 员  宋安然 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或变更； ……