重庆市第四中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝04行初102号 原告重庆市酉阳土家族苗族自治县民族艺术学校，住所地重庆市酉阳土家族苗族自治县桃花源镇映月巷（烈士陵园内），统一社会信用代码52500242709398554P。 法定代表人罗孝平，该校校长。 委托代理人陈双，重庆汇润律师事务所律师。 委托代理人冉丽明，重庆汇润律师事务所律师。 被告酉阳土家族苗族自治县人民政府，住所地重庆市酉阳土家族苗族自治县桃花源街道桃花源中路**。 法定代表人李成群，县长。 委托代理人李华学，该县司法局副局长。 委托代理人冉华宇，重庆百仁律师事务所律师。 原告重庆市酉阳土家族苗族自治县民族艺术学校（简称民族艺术学校）诉被告酉阳土家族苗族自治县人民政府（简称酉阳县政府）履行法定职责一案，于2020年10月15日向本院提起行政诉讼。本院于2020年11月5日立案后，向被告酉阳县政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月2日公开开庭审理了本案。原告民族艺术学校的法定代表人罗孝平及委托代理人陈双、冉丽明，被告酉阳县政府的委托代理人李华学到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告民族艺术学校诉称，原告系一所全日制学前教育学校，成立于2001年6月。原告从办学以来，一直租用酉阳土家族苗族自治县民政局（简称酉阳县民政局）原烈士陵园内闲置的国有资产(原烟厂嘴棒厂厂房)。原告为了改善办学条件，先后在该校园投资近千万元。2019年7月，酉阳县桃花源旅游投资（集团）有限公司(简称旅投公司)突然通知原告要终止租赁合同。原告考虑学校涉及200多位学生学习问题，多次向被告及其职能部门汇报，要求解决原告学校的校舍问题，但一直没有结果。根据《中华人民共和国民办教育促进法》《重庆市人民政府关于进一步促进民办教育健康发展的实施意见》的规定，国家应当将闲置的国有资产优先用于民办教育。为此，原告于2020年4月8日以邮政特快专递方式向被告邮寄了《酉阳民族艺术学校请求划拨土地的报告》，恳请政府将原告现在使用的土地及房屋划拨给原告使用。被告于2020年4月8日已经签收。但时隔6个月，被告一直没有作出答复处理。综上，被告已超过60天的法定答复期限，至今未对原告的申请作出任何答复，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条的规定。请求：判决酉阳县政府履行职责，对原告2020年4月8日向其邮寄的《酉阳民族艺术学校请求划拨土地的报告》作出处理;由被告承担本案诉讼费。 被告酉阳县政府辩称，一、原告系民办教育学校，其校址在酉阳烈士陵园内。2013年之前，烈士陵园的资产属于酉阳县民政局管理，原告与酉阳县民政局形成租赁关系，酉阳县民政局将烈士陵园管理房及其附属设施租给原告用于开办学校。2013年3月20日，酉阳县政府决定将烈士陵园所有房屋、土地及其附属设施移交旅投公司进行管理。此后，原告与旅投公司形成租赁关系，租赁合同一年一签。2017年6月26日，原告与旅投公司签订《租赁合同》，租赁期限至2018年6月30日。因烈士陵园内烈士墓已搬迁，县城人口增加，为了有效利用国有资产，满足县城广大居民的物质文化需求，2019年9月，酉阳县政府决定将烈士陵园片区改造成休闲健身一体的综合性老年活动公园。对于原告多次向酉阳县政府及职能部门反映其学校和划拨土地问题，酉阳县政府责成旅投公司依法处理。2019年11月25日，旅投公司依法向酉阳土家族苗族自治县人民法院（简称酉阳县法院）提起诉讼，请求原告返还烈士陵园资产并自行拆除租赁资产内自有物。2020年12月27日，酉阳县法院作出(2019)渝0242民初4916号民事判决书，判决原告于判决生效后六十日内将原烈士陵园租赁资产返还旅投公司，并拆除其租赁资产内的自有物。原告不服于2020年1月16日上诉至重庆市第四中级人民法院（简称重庆四中法院），在二审审理过程中，原告提交了《酉阳县艺术学校再次请求划拨土地的报告》作为新证据。2020年4月27日，重庆四中法院依法作出(2020)渝04民终292号民事判决书，维持一审判决，驳回原告的诉讼请求。判决生效后，因原告没有履行，2020年7月16日，旅投公司依法申请酉阳县法院强制执行，现该案在执行过程中。原告诉称，2019年7月，旅投公司突然通知其解除租赁合同与客观事实不符。二、原告提出的请求事项依法不属于酉阳县政府的法定职责。原告提交的《酉阳民族艺术学校请求划拨土地的报告》，其实质内容是请求将租用旅投公司的地块划拨其使用。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十三条、第五十四条的规定，原告申请的内容不是酉阳县政府的法定职责和法定职权。原告认为应当适用《中华人民共和国民办教育促进法》的相关规定，但该法律并没有规定酉阳县政府有为其划拨土地的责任和义务。《重庆市人民政府关于进一步促进民办教育健康发展的实施意见》不是法律规范，即使适用该文件，原告也应当依法向相关职能部门申请。由于原告系民办教育机构，酉阳县政府的主管部门从办学许可、政策扶持、规范管理上都给予大力支持。三、就原告请求事项，酉阳县政府已进行实质性的处理。原告曾多次向酉阳县政府及相关职能部门提出口头反映，要求将其租用的烈士陵园的资产划拨其使用。原告提交书面申请后，2020年4月12日，酉阳县政府作出了明确意见，并将原告申请及领导批示转交旅投公司处理。2020年4月15日，旅投公司对酉阳县政府交办事项提出了明确的处理意见。酉阳县政府作为县级人民政府，履行行政管理形式具有复杂性和多样性。酉阳县政府在履行行政管理过程中，将原告请求事项交旅投公司处理，就是履行行政管理的一种方式。酉阳县政府以诉讼行为和申请执行行为明确表示不同意原告的请求，该事实原告知晓。同时，原告在诉讼过程中提出申请事项，其实质是一种信访事项。旅投公司已依法提起诉讼，故酉阳县政府对原告的申请内容不进行书面答复并无不妥。综上，对原告提交的《酉阳民族艺术学校请求划拨土地的报告》，酉阳县政府以其事实行为进行了实质意义的处理，旅投公司的诉讼行为就是酉阳县政府的意思表示，该事实有(2020)渝04民终292号民事判决书能够确认。原告诉请酉阳县政府履行法定职责的理由不能成立，请求依法驳回原告的诉讼请求。 原告民族艺术学校向本院提交了以下证据及依据： 第一组证据：《酉阳民族艺术学校请求划拨土地的报告》、中华人民共和国民办学校办学许可证、民办非企业单位登记证书、幼儿园等级证书、幼儿园成果照片1页。旨在证明因旅投公司终止租赁，造成民族艺术学校无场地办学，民族艺术学校于2020年4月7日向酉阳县政府邮寄《酉阳民族艺术学校请求划拨土地的报告》及相关材料，要求被告将原告现使用的土地及房屋划拨给原告使用。 第二组证据：邮政特快专递邮单、邮件查询回执、邮政特快专递网上查询截屏记录。旨在证明民族艺术学校于2020年4月7日向酉阳县政府邮寄请求划拨土地报告及相关材料，2020年4月8日，酉阳县政府收发室的工作人员签收，酉阳县政府收到原告的报告后一直没有答复，没有履行法定职责。 第三组证据：中华人民共和国社会力量办学许可证、重庆市普惠性幼儿园标识。旨在证明原告于2001年6月25日取得办学许可证，租赁烈士陵园内闲置的国有资产（土地和房屋）一直使用至今，原告系重庆市普惠性幼儿园，属于非营利性幼儿园。 第四组证据：教职工和学生家长请求书8页。旨在证明原告的职工和学生家长强烈要求政府支持原告办学，不要收回原烈士陵园的土地和房屋，如果执意收回会造成242名学生失学，同时会使24名教职工失业。 第五组证据：重庆市酉阳土家族苗族自治县民族艺术学校关于在园就读贫困生资助情况说明、重庆市酉阳土家族苗族自治县民族艺术学校学生艺术考级情况。旨在证明原告从2006年以来，所开设的电子琴、钢琴、小提琴、古筝等专业，参加中国音乐家协会组织的全国艺术考级取得很好成绩，办学成果显著。原告每年资助贫困学生，2020年资助解决39名贫困生的保教费和生活费共计203580元，原告完全尽到了社会责任。 法律依据：1.国法〔2016〕81号《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》第十五条。2.渝府发〔2018〕19号《重庆市人民政府关于进一步促进民办教育健康发展的实施意见》第十七条。3.《中华人民共和国民办教育促进法》第三条、第五条、第三十六条、第三十七条。以上法律规定及文件证明政府有职权对闲置土地依法进行划拨、租赁，处理主体是县级人民政府。 经庭审质证，酉阳县政府对民族艺术学校举示的证据质证意见为： 第一组证据达不到原告的证明目的，租赁合同已经到期，目前在执行阶段；第二组证据无异议；第三组证据达不到原告的证明目的；第四、五组证据与本案无关。原告提交的法律依据不适用于本案。 被告酉阳县政府在法定期限内向本院提交了以下证据： 第一组证据：《酉阳民族艺术学校请求划拨土地的报告》、酉阳县政府办公室公文处理笺、旅投公司收文处理笺。旨在证明原告提交的申请报告，酉阳县政府已经转批旅投公司处理，要求加快搬迁。 第二组证据：（2019）渝0242民初4916号民事判决书、（2020）渝04民终292号民事判决书、执行申请书。旨在证明旅投公司按照酉阳县政府批示，采用诉讼手段依法维权，加大工作力度。 第三组证据：桃花源旅投文〔2020〕60号《酉阳县桃花源旅游投资（集团）有限公司关于酉阳民族艺术学校搬离事宜的报告》、酉阳县政府办公室公文处理笺。旨在证明酉阳县政府要求通过调解、申请执行等合法手段进行搬迁工作。 第四组证据：重庆市第四中级人民法院质证询问笔录、微信聊天记录。旨在证明原告知悉酉阳县政府的处理，在诉讼过程中原告的请求事项实质是信访事项，酉阳县政府可以不予答复。 经庭审质证，民族艺术学校对酉阳县政府举示的证据质证意见为： 第一组证据：真实性、关联性无异议，合法性持异议，原告向被告提交了申请，被告应当作出书面告知或者处理意见，内部的转签原告不知情也未向原告告知。第二组证据：真实性、关联性、合法性无异议，即使租赁不成立了，但原告依据法律向被告提出申请，被告未进行处理，达不到被告的证明目的。第三组证据：真实性、关联性无异议，合法性持异议，幼儿园办学也影响教育发展，应更加重视非营利性的民办教育，并没有举示老年公寓的规划意见。第四组证据：三性无异议，达不到被告的证明目的，政府的处理违背了民办教育促进法的相关规定。综上，被告举示的证据不能证明针对原告的诉求作出了答复。 经庭审举证质证，本院对民族艺术学校、酉阳县政府举示的证据认证如下： 对民族艺术学校举示的证据评述如下：第一组证据：证明原告向酉阳县政府提交的请求划拨土地的报告及相关材料内容，与本案有关联，予以采信。第二组证据：邮政特快专递邮单证明原告于2020年4月7日向酉阳县政府邮寄请求划拨土地的报告及相关材料的事实，与本案有关联，予以采信；邮件查询回执显示的邮单号模糊不清，邮政特快专递网上查询截屏记录显示的邮单号与邮政特快专递邮单不吻合，对该两份证据不予采信。第三组证据证明原告的相关资质情况，与本案有关联，予以采信。第四组、五组证据与本案待证事实无关联，不予采信。 对酉阳县政府举示的证据评述如下：第一组证据：证明对于原告提交的报告，酉阳县政府及旅投公司的处理情况，与本案有关联，予以采信。第二组证据：证明旅投公司与民族艺术学校租赁合同纠纷的民事诉讼及申请执行情况，与本案有关联，予以采信。第三组证据：证明旅投公司向酉阳县政府报告关于民族艺术学校搬离情况以及酉阳县政府对旅投公司报告的处理情况，与本案有关联，予以采信。第四组证据：人民法院质证询问笔录中与本案待证事实有关联部分予以采信；微信聊天记录截屏与本案待证事实无关联，不予采信。 经审理查明，酉阳土家族苗族自治县（简称酉阳县）原烈士陵园位于该县钟多组团玉柱社区，由酉阳县民政局行使管理、使用权，并出租给民族艺术学校开办幼儿园。2013年3月20日，酉阳县民政局将原烈士陵园内所有土地、房产、树木及设施等（土地27亩、烈士纪念馆及三幢附属建筑房等共1500平方米）的管理、使用、保护权移交给旅投公司。2017年6月26日，旅投公司与民族艺术学校签订《租赁合同》，约定旅投公司将坐落在烈士陵园的资产出租给民族艺术学校，具体面积以双方现场划定为准，租赁期限从2017年6月30日至2018年6月29日，租金15993元。合同期限届满后，旅投公司于2019年6月17日向民族艺术学校发出《关于限期搬离原烈士陵园的通知》，载明：“根据县人民政府工作安排，原烈士陵园片区用途拟作调整。为全面落实县人民政府工作安排，我公司将收回该处租赁房屋。鉴于贵校与我公司签订的原烈士陵园房屋《租赁合同》已到期，一是请贵校接到此通知后，不再组织学生到该处校区就读，避免影响学生正常学习；二是请贵校于2019年7月15日前自行组织腾空房屋并安全有序搬离该区域。若贵校未按期搬离，一切法律后果均由贵校承担。”民族艺术学校于2019年6月18日收到该通知。 2019年11月25日，酉阳县法院受理了旅投公司诉民族艺术学校租赁合同纠纷一案，旅投公司请求判令民族艺术学校返还烈士陵园的资产并拆除其在租赁资产内的自有物。2019年12月27日，酉阳县法院作出（2019）渝0242民初4916号民事判决，判决民族艺术学校于判决生效后六十日内将其承租的原烈士陵园资产返还给旅投公司，并拆除其租赁资产内的自有物。民族艺术学校不服该判决，上诉至本院，本院于2020年4月27日作出（2020）渝04民终292号民事判决，驳回上诉，维持原判。因民族艺术学校未履行生效民事判决确定的义务，2020年7月16日，旅投公司向酉阳县法院申请强制执行，现该案在强制执行过程中。2020年9月14日，旅投公司向酉阳县政府作出《酉阳县桃花源旅游投资（集团）有限公司关于酉阳民族艺术学校搬离事宜的报告》，酉阳县政府主要领导作出了督促民族艺术学校依法抓紧，限时搬离的批示意见。 2020年4月7日，民族艺术学校向酉阳县政府邮寄了《酉阳民族艺术学校请求划拨土地的报告》及相关材料，请求酉阳县政府将民族艺术学校现使用的原烈士陵园内的土地及房屋划拨给民族艺术学校长期管理使用。酉阳县政府于同日收到该报告，酉阳县政府主要领导作出“加快搬迁”的批示意见。2020年4月14日，旅投公司收到酉阳县政府办公室发送的关于《酉阳民族艺术学校请求划拨土地的报告》的公文批示笺，旅投公司领导作出按“县政府领导批示要求，进一步加大工作力度，依法维权”的意见。 因酉阳县政府针对《酉阳民族艺术学校请求划拨土地的报告》未向民族艺术学校作出书面答复，故民族艺术学校提起本案行政诉讼，诉如前请。 本院认为，《酉阳民族艺术学校请求划拨土地的报告》实际是民族艺术学校向酉阳县政府提出的划拨土地及房屋的申请，本案争议的焦点是：酉阳县政府是否应对民族艺术学校提出的划拨申请作出处理，其是否已经处理。 《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十三条第一款规定：“土地使用权划拨，是指县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交付其使用，或者将土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。”据此，酉阳县政府作为县级人民政府，对其辖区内土地使用权的划拨具有审批的法定职责，故其对民族艺术学校提出的划拨申请具有处理的法定职责，酉阳县政府辩称民族艺术学校提出的请求事项不属于其法定职责，该主张不成立，本院不予采纳。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”本案中，民族艺术学校于2020年4月7日向酉阳县政府提出划拨申请，酉阳县政府于当日收到该申请，根据上述法律规定，酉阳县政府应当在收到申请之日起两个月内对民族艺术学校的申请事项予以处理，即酉阳县政府应在两个月内向民族艺术学校作出书面答复。酉阳县政府辩称收到民族艺术学校的申请后作出了明确的意见，并将民族艺术学校的申请及领导批示转交旅投公司处理，旅投公司对民族艺术学校的申请提出了明确的处理意见。经查，酉阳县政府、旅投公司并未就涉案的划拨申请向民族艺术学校作出书面答复，其内部批示意见不等同于向申请人作出了答复，酉阳县政府将民族艺术学校的申请转交旅投公司处理亦不能免除其对民族艺术学校的答复义务，故酉阳县政府的该主张不成立，本院不予采纳。酉阳县政府辩称其以诉讼行为和申请执行行为明确表示不同意民族艺术学校的请求。经查，旅投公司与民族艺术学校就租赁合同纠纷产生的诉讼与执行，系另一法律关系，不能代表酉阳县政府就涉案的划拨申请向民族艺术学校作出了处理，故酉阳县政府的该主张不成立，本院不予采纳。酉阳县政府辩称民族艺术学校在诉讼中提出涉案申请，实质属信访事项，旅投公司已提起诉讼，故酉阳县政府对民族艺术学校的申请内容不作书面答复并无不妥。经查，《信访条例》第二条第一款规定：“本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。”本案中，民族艺术学校向酉阳县政府明确提出了划拨土地及房屋的申请，并不属于前述法条规定的反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，故民族艺术学校提出的申请并非信访事项，酉阳县政府的该主张不成立，本院不予采纳。综上，酉阳县政府关于其已对民族艺术学校的申请作出实质性处理的意见不成立，根据前述法律规定，酉阳县政府应当在法定期限内对民族艺术学校的划拨申请作出处理。 鉴于民族艺术学校提出的划拨申请是否符合相应条件，是否应对其划拨土地及房屋，其请求事项尚需由酉阳县政府予以调查裁量，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》四十七条第一款、第七十二条和《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条的规定，判决如下： 责令被告酉阳土家族苗族自治县人民政府于本判决生效之日起法定期限内对原告重庆市酉阳土家族苗族自治县民族艺术学校提交的《酉阳民族艺术学校请求划拨土地的报告》作出处理。 案件受理费50元，由被告酉阳土家族苗族自治县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市高级人民法院。 审 判 长  张红梅 审 判 员  黄 瑶 人民陪审员  冯成发 二〇二〇年十二月二十九日 法官 助理  刘原菲 书 记 员  向芯颖