湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终1604号上诉人（原审原告）：东安县嘉信沙卵石有限公司，住所地湖南省东安县石期市镇石马村。法定代表人：龚远波，该公司执行董事。委托代理人：唐小平，湖南慎明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：永州市人民政府，住所地永州市冷水滩区逸云路**。法定代表人：朱洪武，该市市长。委托代理人：唐明。原审第三人：东安县人民政府，住所地东安县大道**。法定代表人：龙向洋，该县县长。委托诉讼代理人：龙甲元。委托诉讼代理人：邓泽斌。原审第三人：东安县石期市镇建河村。代表人：周华，该组组长。原审第三人：东安县石期市镇建河村11组。代表人：周戊喜，该组组长。建河村10、11组共同委托代理人：周顺林，男，汉族，1955年6月10日出生，现住湖南省东安县，系村民。建河村10、11组共同委托代理人：赵间东，北京冠领律师事务所律师。上诉人东安县嘉信沙卵石有限公司（以下简称嘉信公司）诉被上诉人永州市人民政府行政复议决定一案，湖南省永州市中级人民法院于2020年9月23日作出（2020）湘11行初88号行政判决。嘉信沙卵石有限公司不服，提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审查明：涉案猪婆氹、高祖山沙洲位于湘江东安县××期××镇××村××组××组（以下简称建河村10、11组）岐岭脚自然村河段。猪婆氹沙洲东至村民挑水路边，南至原旱地北面陡坡，西连老静安牧场（沙洲），北至湘江主航道。因老静安沙洲与猪婆氹沙洲无天然分界线，猪婆氹沙洲面积无法测算。高祖山沙洲位于猪婆氹沙洲上游约800米处，，地图上标名为洪溪洲东至湘江，南至湘江，西至湘江小河，北至牧牛洲与高祖山沙洲之间的湘江主航道。1953年土改时，第三人县政府给以周祖恩为代表的原岐岭脚村农民颁发《土改证》，将猪婆氹、高祖山沙洲确权给原岐岭村农民所有。权证第二栏记载，猪婆氹沙洲面积7亩，东至挑水路边，南至土边斗（陡）坡，西至老静安牧场，北至大河，沙洲长40丈，宽15丈；权证第三栏记载，高祖山沙洲面积20亩，东至大河，南至大河，西至小河，北至大河，沙洲长60丈，宽20丈。经实地勘验，权证记载的二沙洲四至与实地相符，但确权面积少于沙洲实地面积。1958年农业高级社时期，二沙洲未登记入社，第三人建河村第、第11组（以下简称建河村10、11组）未提供沙洲登记入社凭证；1962年四固定时，二沙洲未固定给第三人建河村10、11组农民集体管理使用，沙洲抛荒；1982年林业三定时，第三人建河村10、11组未申报二沙洲权属。1999年，第三人建河村10、11组违反二沙洲土地用途，未经批准擅自出租沙洲给采沙老板陈建云、蔡子江采沙，二沙洲经4年采沙，耕作层灭失，沙洲成为了尾砂堆。2006年，第三人建河村10、11组将高祖山、牧牛洲出租给采沙老板周满春、陈爱国采沙；2007年，第三人建河村10、11组将猪婆氹沙洲出租给采沙老板周丙林、周建春采沙。二沙洲经第二轮采沙，猪婆氹沙洲北部灭失，南部已成卵石滩，无复耕条件；高祖山、牧牛洲二沙洲已成10余座尾砂堆，该河段没有主航道，严重影响了汛期泄洪。即第三人建河村10、11组未经批准，不正当使用土地资源，非法出租沙洲掠夺性地开采河沙，致使沙洲土层灭失，不仅不能复耕、造林，而且严重影响航行及泄洪。2018年9月，东安县水利局为贯彻落实国家水利部关于河湖“清四乱”和《湖南省湘江保护条例》精神，经永州市水利局批准，正式实施湘江分段清障疏浚工程。第三人建河村10、11组认为清障疏浚影响其沙洲出租及河岸田土保护，遂持《土改证》为据阻止施工，并请求第三人县政府依法确认二沙洲集体土地所有权。第三人县政府于2020年1月17日作出《1号处理决定书》，第三人建河村10、11组不服该决定，向被告市政府申请行政复议。被告市政府于2020年3月11日受理后，向第三人县政府发送了《行政复议答复通知书》，第三人县政府在收到通知后，提交了书面答复和作出《处理决定书》的证据材料。因案情复杂，被告市政府于2020年5月9日决定延长审理期限。在复议期间，原告嘉信公司认为复议审查的《1号处理决定》合法与否,直接关系到原告与县政府签订的清障疏浚权出让合同能否继续履行。为此,原告嘉信请求作为第三人参加该案行政复议，并向被告市政府提交《第三人参加行政复议申请书》。被告市政府于2020年4月13日签收原告《第三人参加行政复议申请书》,但没有通知原告参加行政复议。2020年5月19日，被告市政府作出《10号复议决定》。原告嘉信公司不服该复议决定，遂向原审法院提起行政诉讼。原审认为，根据《不动产登记暂行条例实施细则》第二十八条“有下列情形之一的当事人可以申请办理注销登记:(一)不动产灭失的；(二)权利人放弃不动产的；(三)不动产依法没收、征收或者收回的；(四)人民法院、仲裁委员会的生效法律文书导致不动产权利消灭的；(五)法律、行政法规规定的其他情形。”的规定,第三人县政府注销第三人建河村10、11组持有的《土改证》,不符合上述法律规定的情形。且第三人县政府在注销《土改证》之前,没有告知第三人建河村10、11组注销的根据和理由,更没有听取其的陈述和申辩,违反了法律程序。因此，被告市政府的复议决定撤销《1号处理决定》于法有据，该院予以支持。关于原告嘉信公司提出“被告市政府支持第三人建河村、11组的复议申请,属滥用职权”的诉讼意见。经查，1953年土改时，第三人县政府将涉案的猪婆氹、高祖山沙洲向第三人建河村10、11组（原岐岭脚村）农民周祖恩颁发了《土改证》。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995年3月11日［1995］国土［籍］字第24号发布）第十九条：“土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有……”的规定，第三人建河村、11组对涉案猪婆氹、高祖山沙洲主张权属于法有据。因此，第三人县政府注销《土改证》的具体行政行为与第三人建河村10、11组具有法律上的利害关系。第三人建河村10、11组对《1号处理决定》不服,在复议期限内向被告市政府提出行政复议申请符合法律规定。故对该诉讼意见不予支持。关于原告嘉信公司提出“被告市政府严重违反法定程序,剥夺了原告行政复议参加权”的诉讼意见。经查，《1号处理决定》是否被撤销,关系到原告嘉信公司与第三人县政府签订的《湘江岐岭脚河段清障疏浚权出让合同》是否能够依约履行。故原告嘉信公司与《1号处理决定》行政行为有利害关系。原告嘉信公司向被告市政府递交了《第三人参加行政复议申请》,且被告市政府于2020年4月13日签收了《送达回证》。但被告市政府以“原告不是具体行政行为的相对人，故其无权作为第三人参与行政复议”为由，没有通知原告嘉信公司作为第三人参加行政复议。虽然原告不是该行政行为相对人,但原告是与该行政行为有利害关系的法人。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第二款“行政复议期间，申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以向行政复议机构申请作为第三人参加行政复议。”的规定，原告嘉信公司以第三人的身份申请参加行政复议,符合法律规定。被告市政府无故剥原告嘉信公司参加行政复议的权利,违反了法定程序。故本院对该诉讼意见予以采纳。但因《1号处理决定》确实存在“认定主要事实不清、证据不足，程序违法”的情形，依法应予纠正。为减少当事人诉累，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”的规定，对被告市政府的《10号复议决定》不予撤销。综上，被告市政府作出的《10号复议决定》认定事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确，虽然程序有轻微违法，但处理正确，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告东安县嘉信公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告嘉信公司承担。嘉信公司上诉称:一、永州市政府剥夺上诉人参加行政复议的权利不仅是程序严重违法问题，还事关社会公共利益和上诉人数千万元投资血本无归的实体利益，属“重大明显违法”行为。原判认定永州市政府该行为属“程序轻微违法”有避重就轻、违法袒护被上诉人之嫌。二、随着我国土地公有制的建立，证明土地私有的《土改证》被现行宪法和法律所废止。东安县政府据此法定事由，作出注销第5947号《土改证》对涉案沙洲的权属登记，不影响原所有权人的实体权利，也与第三人建河村10、11组无关。被上诉人拒绝驳回第三人建河村10、11组的复议申请属滥用职权。原判支持市政府确认建河村10、11组行政复议申请主体资格是错误的。三、本案沙洲被破坏，耕作层灭失，符合不动产灭失情形。第5947号《土改证》确权的内容与现行宪法和法律相抵触。县政府据此依据《不动产登记暂行条例实施细则》第二十八条第（一）、（五）项规定的情形，注销《土改证》符合法律规定。四、县政府注销《土改证》程序合法。请求确认永州市政府剥夺上诉人参加行政复议的权利属“重大明显违法”行为，撤销《10号复议决定》，撤销原审判决。被上诉人永州市政府答辩称：一、永州市政府受理原审第三人建河村10、11组提出行政复议申请的程序合法，依法对该行政复议案进行了审理，依法作出了行政复议决定并送达了各方当事人。作出的行政复议决定事实清楚、证据确凿、适用法律法规正确，程序合法，内容适当。二、上诉人嘉信公司不是本案适格主体。首先，县政府的处理决定书及市政府的复议决定书涉及的是土地权属争议，上诉人只是与县政府签订了清障疏浚权的出让合同即民事合同，与两份决定书的内容没有行政法律关系，不是具体行政行为的相对人，因此其无权作为第三人参与行政复议。即使上诉人是本案的适格主体，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条，行政复议机构通知其作为第三人参加行政复议也不是必经程序，并且第三人不参加行政复议，不影响行政复议案件的审理，因此本案行政复议过程中并无程序违法情形。综上，请法院依法驳回上诉人的诉讼请求。原审第三人东安县政府答辩提出：永州市政府没有法定依据无故剥夺上诉人嘉信公司参加行政复议的权利，属重大且明显违法。**《土改证》的持证人是以周祖恩为代表的原歧岭村农民，第三人建河村10、11组从未申请对沙洲进行权属登记，涉案沙洲与建河村10、11组没有权属关系，故该两个村民组与县政府作出的《1号处理决定》没有利害关系，不是适格的行政复议申请人。5947号《土改证》早已作废，且涉要沙洲已被破坏，耕作层灭失，不再具备复垦种植条件，原农民所持《土改证》亦应注销，东安县政府注销第5947号《土改证》符合法律规定。原判认定东安县政府处理程序违法与事实不符。当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院，经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。本院二审另查明，东安县政府《1号处理决定》的处理依据及决定内容如下：本案所涉猪婆氹、高祖山二沙洲在土改时虽分配给了原岐岭脚村农民所有，但农业高级社时期实行山地、山林公有制后，当事人没有申报权属变更登记，二沙洲不能自然变更为集体土地。同时，当事人未经批准，不正当使用土地资源，非法出租沙洲掠夺性开采河沙，致使沙洲土层灭失，不仅不能复耕、造林，而且严重影响航行及泄洪。为此，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条、《中华人民共和国物权法》第九条、《湖南省山林定权发证领导小组办公室关于山林定权发证若干具体问题的意见》第二条和国家自然资源部《不动产登记条例实施细则》第二十八条（一）、（五）项之规定，决定如下：一、注销第5947号《土地房产所有证》第二、三栏对猪婆氹、高祖山二沙洲权属登记；二、驳回当事人建河村10、11组确认猪婆氹、高祖山二沙洲属当事人所集体所有的请求。2020年5月19日，永州市政府作出《10号复议决定》：撤销东安县政府作出的被告市政府作出《1号处理决定》，并责令其60日内对本案重新作出处理。本院认为，本案争议焦点有二：一、永州市政府作出的《10号复议决定》，是否有事实及法律依据；二、永州市政府未通知上诉人嘉信公司参加行政复议是不是属于程序严重违法，《10号复议决定》是否应予撤销。一、《中华人民共和国物权法》第四十八条规定，森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，属于国家所有，但法律规定属于集体所有的除外。第六十条第二项规定，对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：……（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权。国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十九条规定，土地改革时分给农民并颁发了土地所有证的土地，属于农民集体所有。《不动产登记暂行条例实施细则》第二十八条规定：有下列情形之一的当事人可以申请办理注销登记：(一)不动产灭失的；(二)权利人放弃不动产的；(三)不动产依法没收、征收或者收回的；(四)人民法院、仲裁委员会的生效法律文书导致不动产权利消灭的；(五)法律、行政法规规定的其他情形。本案中，1953年土改时，东安县政府给以周祖恩为代表的原岐岭脚村农民颁发了5947号《土改证》，将猪婆氹、高祖山沙洲确权给原岐岭村农民所有。建国初期我国通过对农业的社会主义改造后，实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。土地改革时期所颁发的《土改证》已自然失效，无须注销。虽然建河村10、11组在此后历次确权登记中未申请变更登记，但其持有的5947号《土改证》可证明其主张猪婆氹、高祖山二沙洲所有权的土地权属来源合法。建河村10、11组对涉案猪婆氹、高祖山两个沙洲的权属主张于法有据。东安县政府注销建河村10、11组持有的《土改证》,不符合物权法规定可以办理注销登记的情形，被上诉人永州市政府作出撤销《1号处理决定》的《10号复议决定》，有相应的事实和法律依据。二、《中华人民共和国行政复议法》第十条第三款规定，同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条规定，行政复议期间，申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以向行政复议机构申请作为第三人参加行政复议。据此，行政复议法及其实施条例虽然没有明确规定行政机关必须通知第三人参加复议，但是根据正当程序的法律原则，如果行政复议决定对第三人产生不利后果的，应当听取第三人的意见，给予其陈述和申辩的权利。本案中，嘉信公司在复议期间请求作为第三人参加该案行政复议，但永州市政府没有通知嘉信公司参加行政复议，未听取嘉信公司意见而作出了《10号复议决定》，违反了正当程序的法律原则，应认定为程序违法。鉴于在建河村10、11组向永州市××申请行政复议一案中，嘉信公司不是东安县政府《**处理决定》的行政相对人，对案涉土地没有独立请求权，永州市政府未通知其作为第三人参加行政复议，对复议结果不产生实质影响，以复议程序违法为由撤销《10号复议决定》没有实际意义。故原判以永州市政府作出的《10号复议决定》对原告权利不产生实际影响的为由，确认永州市政府行政行为程序违法，但不予撤销，并无不当。综上所述，嘉信公司的上诉理由不能成立，本院予以驳回。原判认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人东安县嘉信沙卵石有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  戴远志审判员  余旭东审判员  何建湘二〇二〇年十二月二十五日法官助理李晟雷书记员李晟雷(兼)