重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终860号 上诉人（一审原告）黎廷树，男，1960年10月10日出生，汉族，住重庆市綦江区。 上诉人（一审原告）黎红，女，1985年9月25日出生，汉族，住重庆市綦江区，系黎廷树之女。 上诉人（一审原告）暨黎廷树,黎红诉讼委托代理人卢勇，男，1976年11月25日出生，汉族，住重庆市綦江区，系黎红之夫。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路**。 法定代表人唐良智，市长。 委托代理人张羽，重庆市司法局工作人员。 委托代理人吕朝敬，重庆市司法局工作人员。 一审第三人重庆市綦江区人民政府，住，住所地重庆市綦江区古南街道中山路**/div> 法定代表人姜天波，区长。 黎廷树、卢勇、黎红（简称黎廷树等三人）因诉重庆市人民政府（简称市政府）、一审第三人重庆市綦江区人民政府（简称綦江区政府）行政复议一案，不服重庆市第五中级人民法院（2020）渝05行初317号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，黎廷树的房屋位于X乡四组（现为重庆市綦江区X街道X村7组），共有人朱绍英，房屋建筑面积134.4平方米，持有《乡村房屋所有权证》（綦乡产字第X号）。2001年11月2日，黎廷树、朱绍英将房屋卖予同组村民黄发云，双方签订的买卖合同约定：黎廷树出卖X村7组房屋一幢，共计住宅面积143平方米，房价4000元。2001年12月13日，黄发云申请办理所有权登记，房屋建筑面积106.16平方米，并缴验原《乡村房屋所有权证》《买卖协议》等证件。同日，黄发云取得《房屋所有权证》（綦县字第X号），性质为住宅，房屋建筑面积106.16平方米，该证附图各数据与綦乡产字第X号《乡村房屋所有权证》房屋附图一致。因黄发云在2005年去世，重庆市綦江区东部新城管理委员会于2013年8月20日与黄发云的配偶文玉兰签订了《綦江区东部新城管委会征地房屋拆迁补偿安置协议书》，其中包含了《房屋所有权证》（綦县字第X号）载明的房屋。2020年6月15日，市政府收到黎廷树等三人于2020年6月14日邮寄的《行政复议申请书》，于同月18日向黎廷树等三人发出《重庆市人民政府行政复议补正通知书》（渝府复补〔2020〕124号）。黎廷树等三人于同年6月22日向市政府补正其复议请求为：“确认被申请人（綦江区政府）在涉及申请人家庭户土地的《重庆市人民政府关于綦江区土地征收的批复》（渝府地〔2017〕369号）批文还未作出批准前，就违反《中华人民共和国土地管理法》对土地征收的强制性规定未批先征征收申请人家庭户《乡村房屋所有权证》（綦乡产字第X号）住房且未办理该套房屋拆迁补偿手续的行政行为违法。一并责令被申请人于规定期限内退还申请人家庭户该套住房并恢复原样或依法为申请人家庭户办理该套房屋征地拆迁补偿手续。”市政府收到后经审查，于2020年6月29日作出《重庆市人民政府不予受理行政复议申请决定书》（渝府复〔2020〕344号），决定对黎廷树等三人的复议申请不予受理。黎廷树等三人不服，向一审法院提起行政诉讼，请求判决撤销《重庆市人民政府不予受理行政复议申请决定书》（渝府复〔2020〕344号），责令市政府在规定期限内针对黎廷树等三人的复议申请重新作出行政复议决定。 一审法院另查明：黎廷树、朱绍英诉重庆市綦江区国土资源和房屋管理局请求撤销土地房屋征收补偿安置协议一案，重庆市渝中区人民法院作出的（2016）渝0103行初139号行政裁定以及二审（2016）渝05行终571号判决载明：“原告黎廷树、朱绍英诉被告重庆市綦江区国土资源和房屋管理局撤销土地房屋征收补偿安置协议一案，于2016年4月25日向重庆市綦江区人民法院提起行政诉讼并申请行政案件交叉管辖后由由重庆市渝中区人民法院管辖……。原告黎廷树、朱绍英诉称：第一，被告征地流程严重违法。1.被告于2012年启动重庆市綦江区环城大道项目建设工作，而被告渝府地〔2014〕1210号用地批文于2014年12月10日才依法取得，且该职能部门在取得渝府地〔2014〕1210号用地批文后仍然未依法定流程履行征地程序，属于擅自‘未转先占、未批先征’的严重违法行为。2.被告违反征地红线，征收原告本不属于征地红线规划以内的房屋财产。3.被告侵吞原告位于征地红线之内房屋财产。原告原有一套老房屋位于征地红线范围内，产权证上登记的面积是186平方米，卖掉106平方米，还剩下80平方米，被被告拆除了，但没有对原告进行安置补偿……”等内容。 一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条规定：“行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。”据此，市政府具有作出本案被诉不予受理行政复议申请决定的职权，且程序合法。 本案中，黎廷树等三人向市政府提出行政复议申请请求确认綦江区政府在《重庆市人民政府关于綦江区土地征收的批复》（渝府地〔2017〕369号）批文还未作出批准前未批先征《乡村房屋所有权证》（綦乡产字第X号）住房且未办理该套房屋拆迁补偿手续的行政行为违法。根据查明事实：《乡村房屋所有权证》（綦乡产字第X号）载明的房屋所有权人为黎廷树，共有人朱绍英，卢勇、黎红并非该房屋权利人。黎廷树、朱绍英于2001年11月2日将房屋卖予同组村民黄发云，黄发云取得《房屋所有权证》（綦县字第X号），两证房屋附图载明的房屋数据内容相同。因此，黎廷树对綦乡产字第X号乡村房屋不再具有所有权，与綦江区政府对该房屋（綦县字第X号乡村房屋）的征收以及补偿安置行为没有利害关系。同时，黎廷树在2016年提起行政诉讼时已经知道有关行政机关对本案所涉房屋未批先征的行为，只是其提及的批准征收文件不同。黎廷树等三人于2020年6月14日才提出行政复议申请，明显超过法定的行政复议申请期限。另外，黎廷树等三人从2016年起针对綦江区政府以及綦江区相关征地部门的各项征地行为提起了大量的行政复议和诉讼，其亦应当知道其所申请复议的行为。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条其中规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（四）在法定申请期限内提出。”综上，市政府认定黎廷树等三人提起的行政复议申请不符合行政复议法规定的受理条件并作出不予受理决定，并无不当。综上，一审法院遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回黎廷树等三人的诉讼请求。 黎廷树等三人上诉称，1.一审法院违反法定程序。本案尚处于程序性审查阶段，并未进入实体审查，一审判决超越了审理范围，并违反法定程序擅自追加綦江区政府为第三人，影响了案件正确判决，且行政机关负责人未依法出庭应诉。2.一审法院超越审查范围进行实体审查。黎廷树、朱绍英尚有部分房屋并未出售，市政府并未依法举证，法院认定的事实明显不当。黎廷树等三人是2020年通过綦江区政府协调后才得知綦江区政府实施征地时没有用地批文，故其提起的涉案行政复议申请并未超过法定申请期限，涉诉不予受理决定明显错误，应予撤销。综上，请求撤销一审判决并改判支持黎廷树等三人的一审全部诉讼请求。 市政府答辩称，市政府作出的《重庆市人民政府不予受理行政复议申请决定书》（渝府复〔2020〕344号）事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法，一审判决驳回黎廷树等三人的诉讼请求正确。综上，请求依法驳回上诉、维持一审判决。 綦江区政府二审中未向本院提交书面陈述意见。 市政府在法定期限内向一审法院提交并举示了下列证据： 1.黎廷树等三人提交的《行政复议申请书》及邮寄凭证，拟证明市政府于2020年6月15日收到黎廷树等三人的行政复议申请材料。 2.《重庆市人民政府行政复议补正通知书》（渝府复补〔2020〕124号）及送达回证，拟证明市政府于6月18日书面通知黎廷树等三人补正申请材料。 3.黎廷树等三人提交的《行政复议补正申请书》、补充材料及邮寄凭证，拟证明市政府于6月22日收到黎廷树等三人的补正材料，其复议请求为“确认被申请人在涉及申请人家庭户土地的《重庆市人民政府关于綦江区土地征收的批复》（渝府地〔2017〕369号）批文还未作出批准前，就违反《中华人民共和国土地管理法》对土地征收的强制性规定未批先征征收申请人家庭户《乡村房屋所有权证》（綦乡产字第X号）住房且未办理该套房屋拆迁补偿手续的行政行为违法。一并责令被申请人于规定期限内退还申请人家庭户该套住房并恢复原样或依法为申请人家庭户办理该套房屋征地拆迁补偿手续。” 4.重庆市綦江区东部新城管委会提供的《关于黎廷树户土地位置的情况说明》《X街道瀛溪村黎廷树、黎红、卢勇等人相关情况汇报》《卢勇、黎红、黎廷树信访、诉讼（复议）情况统计表》； 5.（2016）渝05行初144号《行政判决书》、（2018）渝05行初437号《行政裁定书》。 证据4、5拟证明黎廷树等三人申请行政复议距离其知道或应当知道綦江区政府的征地行政行为已经超过1年，其本次行政复议申请超过了法定的行政复议申请期限。 6.《重庆市人民政府不予受理行政复议申请决定书》（渝府复〔2020〕344号）及邮寄凭证，拟证明市政府于2020年6月29日作出不予受理行政复议申请决定并于次日通过邮政EMS邮寄送达黎廷树等三人。 綦江区政府向一审法院举示了下列证据： 1.（2018）渝05行初437号行政裁定，拟证明黎廷树等三人知晓未批先征的事实。 2、綦乡产X号房屋产权变更登记手续资料，拟证明市政府作出不予受理行政复议申请决定程序合法、事实清楚、证据充分、不应撤销。 3、綦江区政府通惠街道办事处《情况说明》、綦江区通惠街道X社区居民委员会《情况说明》、《綦江区东部新城管委会征地房屋拆迁补偿安置协议书（货币安置）》（綦征拆（2013）字第68号）、《綦江区东部新城征地拆迁瀛溪村7社房屋补偿打款表》《綦江区东部新城征地拆迁土地青苗、附构筑物补偿费发放表》《綦江区东部新城瀛溪7社征地农转非人员安置补助费发放明细表》《綦江区东部新城征地拆迁瀛溪村7社集体资产打款表》《綦江区东部新城征地拆迁瀛溪村7社房屋补偿打款表》，拟证明房屋已经补偿给买受人黄发云的继承人。 黎廷树等三人向一审法院举示的证据如下： 1.《重庆市綦江区人民政府征地补偿安置争议协调意见书》（綦江府协〔2020〕2号），拟证明：（1）黎廷树等三人是依据该协调意见书内容才发现新的事实向市政府提起本案行政复议申请，黎廷树等三人向市政府提交的《行政复议补正申请书》有明确的复议请求内容。市政府将黎廷树等三人提交的多个证据目录统归为复议请求内容，认为行政复议请求仍不明确，属于事实认定错误，具有明显不当情形。（2）该协调意见书记载了与黎廷树等三人有利害关系的渝府地〔2017〕369号用地批文，是在綦江区政府组织实施征收黎廷树等三人土地房屋数年之后的2017年4月1日才作出。该证据证明綦江区政府当初征收黎廷树等三人土地房屋的行政行为违法。黎廷树等三人知道该新发生事实的时间，是收到綦江区政府邮寄该协调意见书之后的2020年5月20日，黎廷树等三人在60日内于2020年6月29日向市政府申请行政复议并未超过法定期限。 2.《关于卢勇、黎红、卢思源、黎廷树、朱绍英申请重庆市綦江区人民政府依法履行征用土地公告职责等事项的答复》； 3.《重庆市綦江区司法局征地补偿安置争议协调座谈会录音记录》（2020年3月11日）。 证据2-3拟证明：綦江区政府已于2013年9月组织对黎廷树等三人土地房屋实施了违法征收，但没有依法告知申请行政复议的权利和期限。且当时涉及黎廷树等三人土地房屋的用地批文（渝府地〔2017〕369号）还并未做出。黎廷树等三人曾提起的（2018）渝05行初437号、（2016）渝05行初144号相关诉讼案件都不涉及渝府地〔2017〕369号文件批准征收黎廷树等三人土地房屋新发生事实的内容，相关裁判文书都是围绕渝府地〔2017〕369号批文征收行为诉讼，但该批文实质上与黎廷树等三人并无法律上的利害关系。黎廷树等三人根据2020年5月20日知道新事实，认为綦江区政府征收其土地房屋存在故意非法征收行为，存在缺乏依据、缺乏正当程序、主体不适格等严重违法行为，且该违法征收土地房屋行为仍处于持续违法状态中。本案土地征收争议依法应当由市政府履行行政复议审查职责义务。故黎廷树等三人向市政府提起的行政复议申请有明确的请求内容，并处于行政复议申请法定期限内。 4.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条； 5.《中华人民共和国行政复议法》第九条； 6.《最高人民法院关于执行﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥若干问题的解释》第六十四条第一款。 证据4-6拟证明：黎廷树等三人提起的是行政复议案件，但綦江区政府当初征收黎廷树等三人的土地房屋时，并没有依照上述法律规定告知黎廷树等三人申请行政复议的权利、行政复议机关和申请期限，本案中市政府也未举示证据证明当初已经依法向黎廷树等三人告知了申请行政复议的权利和申请期限，违反了《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条的规定，应当视为黎廷树等三人不知道涉案具体行政行为，并且綦江区政府违法征收黎廷树等三人土地房屋的行为目前仍处于持续违法状态中。黎廷树等三人通过《重庆市綦江区人民政府征地补偿安置争议协调意见书》（綦江府协〔2020〕2号）知道涉案具体行政行为后，于2020年6月15日向市政府提起行政复议申请在法定期限内，市政府作出涉案不予受理行政复议申请决定认为黎廷树等三人提起的行政复议申请超过法定期限，属于事实认定错误，缺乏充分证据，适用法律错误。 经一审庭审质证，黎廷树等三人对市政府举示的证据1、2无异议；对证据3的证明目的不予认可，认为该组证据充分证明黎廷树等三人提起的本案行政复议申请具有明确的复议请求事项内容，市政府应当依法受理并履行复议审查法定职责；对证据4认为均是市政府后期收集和自行制作的材料，不能够直接证明綦江区政府当初征收黎廷树等三人的土地房屋时依法告知了申请行政复议的权利和期限，对其真实性、合法性、关联性和证明目的均不予认可；对证据5认为裁判文书实体内容均未涉及本案关联黎廷树等三人土地房屋的渝府地〔2017〕369号用地批文于2017年才作出的事实，更未涉及能够证明市政府当初作出具体行政行为之时，已经告知黎廷树等三人申请行政复议的权利和期限的内容，与本案无关联，对其关联性和证明目的均不予认可；对证据6的证明目的没有异议。 黎廷树等三人对綦江区政府举示的证据质证认为：本案是审查行政复议不予受理程序，綦江区政府没有资格进行答辩。綦江区政府不具有本案适格被告主体资格，其无资格在本案庭审中举示证据和答辩，对其举示证据的关联性、真实性、合法性以及证明目的均不予认可。认为证据1与本案无关，达不到证明目的；认为证据2与本案无关，达不到证明目的，且对真实性不认可，跟黄发云的买卖只卖了106平米；认为证据3中情况说明对黄发云的身故时间表述不清，第一个说是2015年，第二个是约2015年。 市政府对黎廷树等三人举示的证据质证认为：对证据1的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，不能达到其证明目的，只能证明綦江区政府于2020年对该案进行了协调，不能证明黎廷树等三人于2020年才知道綦江区政府的征地行为；对证据2的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，不能达到其证明目的，意见同证据1；对证据3的真实性、合法性、关联性均有异议，不能达到其证明目的；所谓证据4-6属于法律条文，本身并不是证据。 綦江区政府对黎廷树等三人举示的证据质证意见与市政府相同；市政府与綦江区政府对双方举示的证据均无异议。 一审法院对各方当事人举示并经庭审质证的证据认证如下：市政府举示的证据均真实、合法、与案件具有关联，予以采信。綦江区政府举示的证据真实、合法、与本案有关联，予以采信。黎廷树等三人举示的证据不能达到其证明目的，与本案无关联，不予采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院依法予以确认。二审认定事实与一审无异。 本院认为，本案系黎廷树等三人以市政府作出的《重庆市人民政府不予受理行政复议申请决定书》（渝府复〔2020〕344号）违法并请求撤销而提起的行政撤销之诉。各方当事人对市政府具有作出该不予受理决定的法定职权、复议程序以及一审审判程序等事项均无争议，一审法院已有针对性地进行了评析，故本院不再赘述。 本案中，黎廷树等三人以綦江区政府为被申请人向市政府申请行政复议。因綦江区政府为行政复议案件的被申请人，与该行政复议具有行政法上的直接利害关系，一审法院依职权将其追加为第三人参加本案诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第一款的规定。行政复议程序中，黎廷树等三人经书面补正明确其复议请求为：“确认被申请人在涉及申请人家庭户土地的《重庆市人民政府关于綦江区土地征收的批复》（渝府地〔2017〕369号）批文还未作出批准前，就违反《中华人民共和国土地管理法》对土地征收的强制性规定未批先征征收申请人家庭户《乡村房屋所有权证》（綦乡产字第X号）住房且未办理该套房屋拆迁补偿手续的行政行为违法。一并责令被申请人于规定期限内退还申请人家庭户该套住房并恢复原样或依法为申请人家庭户办理该套房屋征地拆迁补偿手续。”从黎廷树等三人复议请求事项的表述内容来看，其请求确认綦江区政府未批先征《乡村房屋所有权证》（綦乡产字第X号）住房行为违法。但根据查明事实，黎廷树、朱绍英于2001年11月2日已将原房屋卖予同组村民黄发云，且黄发云已取得《房屋所有权证》（綦县字第X号），该房屋附图载明的房屋内容与原证状况相同。因此，黎廷树出售原有房屋之后不再享有该房屋所有权，与綦江区政府征收补偿安置黄发云房屋的行政行为之间并没有利害关系，其提出的复议请求不符合行政复议法的规定。另外，一审法院已查明2016年起至今，黎廷树等三人针对綦江区政府以及綦江区相关征地部门的各项征地行为，分别提起了大量的行政复议和诉讼，黎廷树等三人以綦江区政府为被申请人向市政府申请行政复议，请求复议的事项虽然与（2019）渝行终583号行政诉讼案件所涉的征地批复内容不尽相同，但通过该案事实已足以认定黎廷树等三人在綦江区政府实施征地行为时已充分知晓本案其所申请复议事项的具体内容，黎廷树等三人诉称其系通过2020年綦江区政府作出的协调意见书才知晓未批先征的所谓“新事实”，显然与人民法院生效裁判查明事实以及常理相悖。市政府据此遂根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条之规定决定不予受理，适用法律并无不当。 综上所述，黎廷树等三人的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黎廷树、黎红、卢勇负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 邬继荣 审 判 员 张 莉 审 判 员 许 鹏 二〇二〇年十二月三十日 法官助理 王 堃 书 记 员 张婉婷