青海省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）青行终114号 上诉人（原审原告）海东市汇通建材批发有限责任公司。住所：青海省海东市平安区平安镇西营村。 法定代表人沈延辉，该公司董事长。 委托代理人荣向华，北京市京师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）海东市平安区人民政府。住所：海东市平安区平安镇平安大道**。 法定代表人王晓红，该区区长。 出庭负责人马锦文，该区副区长。 委托代理人周小春，青海河湟律师事务所律师。 原审第三人海东市平安区平安镇西营村村民委员会。住。住所：海东市平安区平安镇西营村/div> 法定代表人李守云，该村村委会主任。 委托代理人祝万甲，青海龙启律师事务所律师。 上诉人海东市汇通建材批发有限责任公司（以下简称汇通公司）因与被上诉人海东市平安区人民政府（以下简称平安区政府）及原审第三人海东市平安区平安镇西营村村民委员会（以下简称西营村委会）拆迁行政补偿一案，不服青海省海东市中级人民法院（2020）青02行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人汇通公司的法定代表人沈延辉及其委托代理人荣向华，被上诉人平安区政府的副区长马锦文及其委托代理人周小春，原审第三人西营村委会的委托代理人祝万甲到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审审理查明：2018年10月23日，平安区政府发布了《集体土地及国有土地上房屋征收公告》，位于海东市平安区平安镇西营村的海东汇通建材市场被列入征收范围。2018年12月24日，汇通公司依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款，向平安区政府提出了履行法定职责的申请，申请在其实施平安区平安镇西营村范围内的集体土地和国有土地上房屋征收中，依法对原告的停产停业损失及地上物、附属物、设备设施等予以评估，依法出具并送达正式评估报告，依法对原告作出征收补偿决定。被告未作出任何答复后，原告起诉至原审法院。2019年5月5日，原审法院作出（2019）青02行初5号行政判决，责令被告平安区政府两个月内作出答复或处理。2019年6月28日，被告作出《关于的答复函》（以下简称《答复函》），认为征收对象已经明确，汇通公司的相关损失应当与西营村委会进行协商或诉讼解决。汇通公司不服，向原审法院提起诉讼，原审法院以原告汇通公司构成重复起诉为由，裁定驳回原告的起诉。原告不服，向青海省高级人法院提起上诉，青海省高级人民法院于2020年2月5日作出行政裁定，指令原审法院继续审理，裁定中认为，《答复函》的内容可视为不补偿决定。经释明，原告的诉求为：1.撤销被告于2019年6月28日作出的《答复函》；2.判令被告就原告的履职申请，依法履行法定职责，重新作出答复，即针对停产停业损失、地上附着物、设备设施进行补偿。 另查明，海东市平安区平安镇西营村建材市场的所有权人是本案第三人西营村委会，2007年4月15日，原告作为乙方与第三人甲方签订了《场地租赁合同》，原告租赁了该市场，租期为15年，自2007年5月1日起至2022年5月1日。之后，原告又陆续将市场中的商铺等进行出租，其并没有从事建筑材料、灯饰、卫浴洁具、装饰材料等建材的经营，收取租金是其获得利益的主要方式。该《场地租赁合同》第十七条免责条款中约定：“因国家对租赁物的征用，使甲方无法继续履行合同的，甲方免除责任。国家征用后，对租赁物的补偿归甲方所有，租赁物上乙方投资兴建的附着物在10年内（2017年5月1日前征用）归乙方，10年后全部归甲方所有。”2018年10月23日，平安区政府发布了《集体土地及国有土地上房屋征收公告》，该市场被列入征收范围，2018年11月20日，被告与海东工业园区开发建设有限公司、海东工业园区管委会就房屋拆迁补偿安置达成协议，签订了《房屋征迁置换（购买）协议书》，以房屋置换方式进行安置。该协议一式5份，甲、乙、丙三方各持一份，平安镇人民政府、西营村委会各持一份，具有同等法律效力。2018年11月21日平安镇人民政府接收置换高铁新区A5、A6片区南侧及E2片区北侧商铺64间。进行补偿安置时被告、第三人通知原告参加，原告未参加。截至2019年4月10日，建材市场的178户经营户中，32户搬迁至河湟新区管委会（原高铁新区）A5、A6、E2小区，146户搬迁至河湟新区管委会天元建材市场和华阳建材市场。 原审法院认为：行政补偿是国家对行政主体的合法行政行为给行政相对人的合法权益造成损害所进行的给付救济。《中华人民共和国物权法》第四十二条规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补助费等费用。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。本案中，被告发布了《集体土地及国有土地上房屋征收公告》，并征收了案涉的建材市场。原告主张补偿的损失为地上附着物、设备设施、停产停业的损失。一、关于地上附着物的补偿。因案涉被征收土地的所有权人为本案第三人西营村委会，原告与第三人签订租赁合同时，对投资新建的附着物在《场地租赁合同》中明确约定，在遇有国家征用时，在租赁物上由乙方即原告投资新建的附着物在2017年5月1日后归甲方所有，甲方即为第三人平安区西营村。因此，原告作为承租人如果有投资新建的附着物，在2018年国家征收时已归第三人所有，故其主张地上附着物补偿的理由不成立，原审法院不予支持。二、关于设备设施的补偿。原告未能提供因征收造成其设备设施损失的证据，对此项主张不予支持。三、关于停产停业损失的补偿，原告主张的该项损失是场地租赁合同未到期的损失，包含三年半的租金。依据上述法律规定，行政补偿给予被征收人，征收补偿的对象通常应当是被征收房屋的所有权人。但对涉及的标的物进行出租的，因征收给承租人造成的停产停业损失，承租人有权要求补偿。本案中，原告汇通公司是建材市场的承租人，收取租金是其收益的方式，若承租的场地被征收而遭受损失，原告是可以要求征收人给予补偿的。因案涉建材市场在被征收前，原告已收取租金，不存在拖欠租金的情况，不存在损失；被征收后，原告与第三人签订的《场地租赁合同》已无法继续履行，原告不再享有案涉建材市场的使用权，不存在可供出租的标的物，亦不存在直接损失。故原告主张的停产停业损失补偿无事实依据，不予支持。综上，被告平安区政府作出不补偿的《答复函》并无不当，原告汇通公司请求撤销被告作出的《答复函》并对其停产停业、地上附着物、设备设施损失进行补偿的理由于法无据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告海东市汇通建材批发有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告汇通公司负担。 上诉人汇通公司不服，上诉称：1.依法撤销青海省海东市中级人民法院作出的（2020）青02行初18号行政判决，并依法改判或发回重审；2.诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、上诉人投资建设的地上附着物应补偿给上诉人。上诉人自2007年与第三人西营村委会签订了《场地租赁合同》后，在租赁的场地上投入大量资金用于建设建材市场，投资改建、新建的部分均属于上诉人所有，《场地租赁合同》约定的“征用”与“征收”性质完全不同，一审法院并未尊重上诉人与第三人合同约定的原意，认定上诉人投资建设的地上物于2017年5月1日后归第三人所有，没有事实和法律依据。上诉人投资建设的铺面是基于与第三人约定的投资计划，是全面履行合同的行为，其投资建设的行为是基于上诉人对政府发展建材市场的计划，应被认可并得到肯定，上诉人的投资建设行为对政府信赖利益应予以保护。按照公平补偿的基本原则，上诉人作为投资建设的主体应享有就其投资部分被给予公平补偿的权利。一审法院，判决不予补偿显然有违公平。二、设备设施损失应补偿给上诉人。被上诉人的征收行为造成了上诉人设备设施损失，其所实施的征收工作并未按照法律规定履行法定程序，在实施征收工作中，未对上诉人享有合法财产权益的设备设施进行登记和妥善保管。上诉人与西营村委会签订的租赁合同在征收发生后尚未到期，按照预期收益的方法计算，上诉人仍然可以持续盈利到租赁合同结束。而发生征收之后，上诉人继续经营显然不再具有可能性。被上诉人以置换铺面的补偿方式并不能包含应当给予上诉人的停产停业损失。上诉人的建材市场是以房屋租赁的形式进行营利的，铺面的置换并不能代替给上诉人造成的经营损失，且如实际铺面的经营者都能作为补偿安置的对象被给予安置，作为其原铺面的直接出租方确不给予任何补偿安置，没有法律依据，但直接影响上诉人合法权益的是征收行为直接导致上诉人无法再继续经营。一审判决认为上诉人在征收开始之前已经收取了租金，未有租金拖欠等情况，不属于经营损失的认定属于事实认定不清，应当予以纠正。经营损失的补偿并不是法外请求，征收补偿以公平为原则，意在填平因征收行为给被征收人或相关利害关系人造成的损失。案涉征收范围涉及集体土地和国有土地，不论是依照《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》还是依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，关于停产停业损失应当依法足额支付，符合立法目的与确定的公平补偿的基本原则。2020年7月22日，最高人民法院、国家发展和改革委共同发布《最高人民法院国家发展和改革委员会关于为新时代加快完善社会主义市场经济体制提供司法服务和保障的意见》，要求依法平等保护各类市场主体，保障各类市场主体平等使用生产要素，对于土地或房屋所涉及的行政征收，要严格界定公共利益用地范围，遵循及时合理补偿原则，综合运用多种方式对被征收人进行公平合理补偿。综上所述，上诉人认为一审裁定认定事实和法律适用有误，现依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定向贵院提起上诉，望贵院查清本案基本事实，支持上诉人的上诉请求。 平安区政府当庭答辩称，平安区政府作出的答复函不是具体行政行为，不具有可诉性。上诉人上诉请求没有证据予以支持，被征收人为本案第三人，签订租赁合同时约定遇到国家征用时在2017年5月1日后归西营村所有。关于设备补偿从一审庭审看没有证据证明有设施设备损失；关于停产停业损失，主要是以租金为主，上诉人在起诉时已经将租金进行清收。不存在损失。请求二审驳回上诉人上诉请求。 西营村委会当庭答辩称，同意被上诉人意见。本案根据上诉人与第三人签订的合同第17条约定，在2017年5月1日后全部附着物归第三人所有，涉案租赁物应当按照合同进行履行。全部补偿款应当由第三人所有。拆迁行为并没有损害上诉人权益。设备损失，停产停业损失与第三人无关。综上请求驳回上诉人上诉请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。但一审认定的“进行补偿安置时被告、第三人通知原告参加，原告未参加。截至2019年4月10日，建材市场的178户经营户中，32户搬迁至河湟新区管委会（原高铁新区）A5、A6、E2小区，146户搬迁至河湟新区管委会天元建材市场和华阳建材市场。”一节事实不当，双方提交的证据并不能证明此节事实，一审庭审中，汇通公司也未对此节事实自认，故对此节事实本院不予认定。 本院认为，本案的争议焦点是平安区政府作出的《答复函》是否正确，汇通公司主张**安区政府补偿其地上附着物、设备设施、停产停业的损失应否支持。本案系因平安区政府征收汇通公司租赁使用的汇通建材市场引发，涉及房屋所有权人与征收人签订补偿协议并拆除房屋后，承租人能否向征收人主张征收补偿的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。无论是集体土地上房屋的征收还是国有土地上房屋的征收，征收过程中的被征收人均是指土地、地上附着物及青苗或者房屋的所有权人。征收补偿的利益明确归属于被征收人，也就是所有权人，征收补偿是对所有权人的合法利益保护。经营性用房被征收人将房屋出租后因房屋征收可能会影响实际经营权人的利益，如房屋征收会产生搬迁费、停产停业损失、装修费等费用，该部分补偿费用原则上应按所有权人与承租人的约定或者承租人的实际损失等确定归属，但也不排除征收人在征收过程中一并按双方签订的合同或者协商结果等进行分配。对于已经按照征收补偿方案对所有权人进行了征收补偿的，承租人可以主张房屋租赁合同解除赔偿。征收补偿与房屋租赁合同解除赔偿属于两种不同的法律关系，征收补偿兼具行政和民事双重属性，而房屋租赁法律关系是平等主体之间的一种民事法律关系，承租人一般不能突破合同的相对性，与征收主体政府产生联系，其损失应依法向合同相对方主张。故一般来说，所有权人按征收补偿方案取得补偿款后，承租人不能再次向征收人主张征收补偿。本案中，汇通建材市场的所有权人为西营村委会，汇通公司系该市场的承租人，根据查明的事实，西营村委会与平安区政府均认可已经就汇通公司租赁使用的市场达成了征收补偿协议并拆除，征收程序已经结束，且汇通公司亦通过诉讼方式申请向其公开了双方达成的征收补偿协议，在此情形下，汇通公司应以双方签订的《场地租赁合同》作为请求权依据，对其主张的地上附着物、设备设施、停产停业的损失提起民事诉讼。平安区政府的《答复函》并无不当。汇通公司要求平安区政府补偿其地上附着物、设备设施、停产停业的损失的主张没有事实和法律依据。 综上，原审判决结果并无不当，但在不符合法定一并解决民事争议条件和当事人未申请一并解决民事争议情形下，在行政案件中对民事法律关系阐述不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由海东市汇通建材批发有限责任公司承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 边红丽 审 判 员 孔 菲 审 判 员 吴晓良 二〇二〇年十二月九日 法官助理 江喜梅 书 记 员 杨雪莹