吉林省延边林区中级法院 行 政 判 决 书 （2020）吉75行终3号 上诉人（原审被告）：吉林省长白山保护开发区管理委员会住房和城乡建设局。住所地：池**池北大街东侧。 法定代表人：冯珉，该局局长。 出庭应诉的行政机关负责人：陈景全，该局调研员。 委托诉讼代理人：李志友，该局工作人员。 委托诉讼代理人：孙雪铮，吉林开晟律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：张爱颖，女，住吉林省安图县。 委托诉讼代理人：徐敬武，北京鑫诺律师事务所律师。 上诉人吉林省长白山保护开发区管理委员会住房和城乡建设局（以下简称长白山住建局）因城乡规划管理行政处罚一案，不服白河林区基层法院（2019）吉7503行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,公开开庭审理了本案。上诉人长白山住建局的负责人陈景全及其委托诉讼代理人李志友、孙雪铮、被上诉人张爱颖及其委托诉讼代理人徐敬武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院认定事实：2011年7月18日，唐家顺出具保证书，申请所建临时建筑用途为山野菜加工，有效期为一年。2011年7月19日，长白山住建局颁发临时建设工程规划许可证，准许唐家顺建设池北区火车站前家顺山野菜加工厂厂房（房屋面积800平方米，占地面积5340平方米），建筑规模800平方米，有效期至2012年7月19日。2011年11月13日，刘兆阳（张爱颖合伙人）与唐家顺签订房屋买卖协议，刘兆阳购买了唐家顺山野菜加工厂。刘兆阳购买后，临时建筑未延期。2013年6月7日，白河林业局与唐家顺（董家大院）签订林地环境补偿费协议书，约定唐家顺（董家大院）给付环境补偿费23816.00元/年，唐家顺交纳了2013年度、2014年度、2015年度环境补偿费。张爱颖自2012年8月17日起，用该房屋取名“长白山保护开发区池北董家院饭莊”，经营餐饮，并办理了税务登记等营业手续。张爱颖未经审批，又接建了偏厦，加原房屋面积共1599.2平方米。 2014年10月13日，长白山住建局作出长白山管委会《未登记房屋定性通知书》，认定涉案房屋：“未按照《临时建设工程规划许可证》的要求，擅自改变房屋使用用途，未经审批，擅自接建偏厦，属于违法建设”。2016年8月19日，长白山住建局作出长建拆告字（2016）第002号《限期拆除违法建筑告知书》，决定限张爱颖三日内自行拆除违法建筑。2016年8月23日，长白山住建局作出长建拆决字（2016）第002号《限期拆除违法建筑决定书》：“经查，你(张爱颖)在池北区池北大街山江宾馆南侧，未按照《临时建设工程规划许可证》的要求，擅自改变房屋使用用途，未经审批擅自接建偏厦，房屋总面积为1599.2㎡。经长白山住建局2014年10月13日下达的长白山管委会《未登记房屋定性通知书》认定,属违法建筑。以上行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。以上事实有现场检查笔录、《未登记房屋定性通知书》、询问笔录等材料为证。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条的规定，本机关对你作出如下行政决定：限三日内自行拆除违法建筑，逾期将依法予以强制拆除。”2016年9月13日，长白山保护开发区综合执法支队分别作出长综执告字（2016）第002号《关于强制拆除违法建筑的公告》和长综执强执字（2016）第002号《强制执行决定书》，本机关将于2017年2月23日以后依法予以强制拆除。2017年3月24日，长白山保护开发区综合执法支队将“长白山保护开发区池北董家院饭庄”强制拆除。 刘兆阳于2016年7月27日向安图县人民法院起诉，请求撤销长白山住建局作出的长白山管委会《未登记房屋定性通知书》。安图县人民法院认为，该通知书属行政机关内部文件，不属于行政行为，且该通知书未向起诉人送达，对起诉人不具有行政效力，于2016年7月29日作出（2016）吉2426行初14号行政裁定书，裁定对刘兆阳的起诉，不予立案。刘兆阳不服该裁定，提起上诉，吉林省延边朝鲜族自治州中级人民法院认为，因原审对该案件无管辖权，作出不予受理的结论并无不当，遂驳回上诉，维持原裁定。 一审法院认为，长白山住建局作出长建拆决字（2016）第002号《限期拆除违法建筑决定书》，是因为案涉房屋属于违法建设，属于违法建设的依据是2014年10月13日作出的长白山管委会《未登记房屋定性通知书》。因此，《未登记房屋定性通知书》涉及当事人的实质利益，对原告的权利产生实际影响，属于具体行政行为。但是《未登记房屋定性通知书》没有告知当事人行政复议和提起行政诉讼的救济权利，故《未登记房屋定性通知书》在程序上不符合法律规定。因此，长建拆决字（2016）第002号《限期拆除违法建筑决定》依据的基础事实不符合法律规定。现原告要求确认长建拆决字（2016）第002号《限期拆除违法建筑决定》违法，本院予以支持。因“长白山保护开发区池北董家院饭庄”已经拆除，不具有撤销长建拆决字（2016）第002号《限期拆除违法建筑决定》的内容，对于原告要求撤销长建拆决字（2016）第002号《限期拆除违法建筑决定》，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定,判决:一、被告长白山保护开发区管理委员会住房和城乡建设局2016年8月23日作出的长建拆决字（2016）第002号《限期拆除违法建筑决定》违法；二、驳回原告张爱颖的其他诉讼请求。案件受理费50元,由被告长白山保护开发区管理委员会住房和城乡建设局负担。 上诉人长白山住建局上诉请求：一、撤销白河林区基层法院（2019）吉7503行初1号行政判决，依法改判；二、由被上诉人承担诉讼费用。事实和理由：原审判决认定事实错误，被上诉人违法建设事实清楚。一、关于“董家大院”是否属于违法建筑。长白山住建局根据唐家顺2011年7月19日的申请向其颁发了《临时建设工程规划许可证》，有效期为一年,许可唐家顺在申请的土地范围内建设主房两间。2011年11月13日,被上诉人从唐家顺处购买时仅仅是原唐家顺依据《临时建设工程规划许可证》建设的两间房屋。根据《吉林省城乡规划条例》第五十六条规定，“临时建设应当按照项目所在地市、县人民政府城乡规划主管部门批准的用途使用，不得擅自改变使用性质，不得建造永久性建筑物、构筑物。在临时用地上的临时建设使用期限一般不超过二年。使用期满，建设单位或者个人应当自行拆除，恢复土地原状。确需延期的，建设单位或个人应当向原批准机关申请延期。”因此，本案被上诉人《临时建设工程规划许可证》有效期二年内应自行拆除建筑或者申请延期。被上诉人自2011年11月13日购买本案争议的建筑物后，在有效期内既没有自行拆除也未申请延期，反而未经申请，又在原基础上在北侧、南侧、西侧接建违章建筑四处。被上诉人以每年向白河林业局缴纳环境补偿费为由，认为其私自扩建建筑合法,无法律依据。缴纳环境补偿费是对环境污染所承担的费用，这与房屋建筑合法与否无关联。综上所述，被上诉人所涉房屋系违法建设是无可争议的。二、上诉人认定和处理“董家大院”违章建筑的程序符合法律规定。2014年10月13日，长白山住建局对“董家大院”作出了《未登记房屋定性通知书》，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《吉林省城乡规划条例》第七十一条等法律法规的规定，对本案所涉的房屋做出了认定，该建筑系违法建筑。2015年12月25日，池北区综合执法大队制作了《现场图》、《现场检查笔录》和询问被上诉人笔录。2016年8月19日、8月23日，长白山住建局依法送达了《限期拆除违法建筑告知书》和《限期拆除违法建筑决定书》，并同时送达了告知书，被上诉人提出了申辩意见，长白山住建局依法在规定时间内给予了明确答复，要求被上诉人自行拆除违章建筑。2016年9月5日，长白山保护开发区管理委员会综合执法支队依法对被上诉人下达《催告书》，要求被上诉人自行拆除违章建筑，被上诉人在规定的期限内并没有自行拆除违章建筑。2016年9月13日，作为长白山住建局执行单位的长白山保护开发区综合执法支队送达《强制执行决定书》和《关于强制拆除违法建筑的公告》，再次要求被上诉人自行拆除违章建筑，否则将依据《中华人民共和国强制法》第三十七条、第四十四条的规定，予以强制拆除被上诉人的违章建筑，对被上诉人的权利义务也予以告知。三、原审法院认定《未登记房屋定性通知书》侵害被上诉人诉讼权利，属于认定错误。《未登记房屋定性通知书》为程序性文件，其申请人为上诉人，不必向被上诉人告知诉权，不属于可诉的行政行为，且被上诉人对该认定书曾申请安图县法院认定违法，安图县法院认定该行为不属于可诉的行政行为，已经驳回了起诉。对于认定书所认定的事实在强制拆除违法建筑决定书中已经告知被上诉人诉权，不存在未告知被上诉人剥夺其诉讼权利的情况，原审认定《未登记房屋定性通知书》未告知被上诉人诉讼权利及行政复议权利与事实不符，且该认定书也不属于可诉的行政行为。 被上诉人张爱颖辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一、涉案房屋系合法建筑。涉案房屋系刘兆阳于2011年11月13日从唐家顺处购买取得，唐家顺建设该房屋时，长白山住建局依法为其颁发了《长白山管委会临时建设工程规划许可证》。因案涉房屋所在位置在白河林业局辖区范围内，2013年1月白河林业局规划设计院对房屋所在位置进行了规划设计，2013年6月7日，白河林业局又与张爱颖签订了《林地环境补偿费协议书》，约定张爱颖占用使用该地的期限为2013年6月3日到2023年6月2日止，张爱颖每年都向白河林业局缴纳环境补偿费23816.00元。从白河林业局规划设计院对涉案房屋的规划设计及白河林业局与张爱颖签订的协议、张爱颖向白河林业局缴纳环境资源补偿费的事实看，作为政府部门的白河林业局已将涉案房屋的批准期限延长至2023年，并已确认了张爱颖对所涉土地房屋拥有合法使用权，涉案房屋显然属于合法建筑。二、被诉行政行为所依据的《未登记房屋定性通知书》没有向张爱颖送达，不具有法律效力，该通知书不能作为认定涉案房屋系违法建筑的证据。本案被诉长建拆决字（2016）002号《限期拆除违法建筑决定》没有事实根据，属于违法的行政行为。三、本案被诉行政决定目的违法。池北区管委会于2013年6月23日作出房屋征收决定，对涉案房屋所在区域进行征收。征收过程中，房屋征收部门对涉案房屋进行了评估。但由于张爱颖与征收部门就征收补偿事宜未能达成补偿协议，池北区管委会对张爱颖一直未予补偿。后张爱颖因征收补偿事宜向法院提起行政诉讼，延边州中级人民法院判决池北区履行行政补偿法定职责。在此情况下，池北区管委会为达到拆除房屋且对张爱颖不予补偿的违法目的，而对张爱颖作出本案被诉行政决定，该行政行为的目的违法。 二审中，上诉人长白山住建局及被上诉人张爱颖均未提交新证据。本院确认一审判决确认的证据合法有效。 本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，一、池北区管委会于2013年6月7日作出《池北区国有土地上房屋征收决定》（池北管函［2013］106号），对池北区松花江大街西侧地块棚户区改造项目国有土地上房屋实施征收，被征收人刘兆阳、张爱颖的房屋在此征收范围内。2013年7月，由评估单位白山市通汇联盟房地产评估有限公司对董家院饭庄作出了被征收房屋装修评估价格补偿明细表。评估结果：董家院饭庄装修（含附属设施大院景观）评估合计3253779元；固定资产-机器设备搬迁费用评估合计60170元。 2016年7月20日，池北区管委会作出《池北区管委会关于对刘兆阳、张爱颖（原所有人唐家顺）房屋征收补偿决定》（池北管房征补［2016］224号），（一）对被征收人补偿方式：根据长白山管委会《未登记房屋定性通知书》，确定被征收房屋为违法建筑，决定1599.2㎡被征收房屋不予补偿；（二）搬迁期限：被征收人应自补偿决定送达之日起十日内到池北区房屋征收经办中心确认房屋搬迁事宜。并告知申请行政复议和提起行政诉讼的权利和期限，同时告知“被征收人在法定期限内不申请行政复议，也不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，池北区管委会将依法申请法院裁定准予强制执行。”张爱颖、刘兆阳不服房屋征收补偿决定，在法定期限内向延边州中级人民法院提起行政诉讼。 2016年8月23日，长白山住建局作出长建拆决字（2016）第002号《限期拆除违法建筑决定书》，“经查，你(张爱颖)在池北区池北大街山江宾馆南侧，未按照《临时建设工程规划许可证》的要求，擅自改变房屋使用用途，未经审批擅自接建偏厦，房屋总面积为1599.2㎡。经长白山住建局2014年10月13日下达的长白山管委会《未登记房屋定性通知书》认定：属违法建筑。以上行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定。以上事实有现场检查笔录、《未登记房屋定性通知书》、询问笔录等材料为证。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条的规定。本机关对你作出如下行政决定：限三日内自行拆除违法建筑，逾期将依法予以强制拆除。” 通过对上述事实分析，在房屋征收过程中，对涉案房屋池北区管委会先作出房屋征收补偿决定，时隔一个月长白山住建局又作出限期拆除违法建筑的行政处罚决定。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。本案中，涉案房屋在征收范围内，应按征收补偿程序进行征收，即应当在房屋征收部门作出的征收补偿决定或人民法院针对被征收人不服征收补偿决定提起诉讼作出行政判决生效后，按照征收程序予以拆除。长白山住建局在征收部门作出征收补偿决定并已提起行政诉讼的情况下，对已经启动征收程序的涉案房屋作出限期拆除决定，刻意规避补偿程序，不符合正当程序要求。 二、2016年8月19日，长白山住建局作出长建拆告字（2016）第002号《限期拆除违法建筑告知书》，决定限张爱颖三日内自行拆除违法建筑。同年8月23日，长白山住建局作出长建拆决字（2016）第002号《限期拆除违法建筑决定书》。但长白山住建局于8月23日向张爱颖同时送达《限期拆除违法建筑告知书》和《限期拆除违法建筑决定书》，张爱颖于当日提交书面申辩意见，长白山住建局另于2016年9月1日作出《关于对董家院饭庄提出限期拆除违法建筑申辩意见答复书》。《中华人民共和国行政处罚法》第六条规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权”、第二十三条规定，“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”、第三十一条规定，“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”、第三十二条规定，“当事人有权陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核”、第四十一条规定，“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”由此可见，长白山住建局虽主张《限期拆除违法建筑告知书》送达时张爱颖拒绝签字，系留置送达，但未提供送达现场照片、视频资料予以证实，长白山住建局向张爱颖同时送达《限期拆除违法建筑告知书》和《限期拆除违法建筑决定书》，以及事后作出《关于对董家院饭庄提出限期拆除违法建筑申辩意见答复书》，违反上述法律规定，未事先履行告知义务，未充分保障当事人陈述权、申辩权，属程序违法。 综上所述，一审法院确认长白山住建局作出的长建拆决字（2016）第002号《限期拆除违法建筑决定》违法的判决结果并无不当，应予维持。上诉人长白山住建局的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吉林省长白山保护开发区管理委员会住房和城乡建设局负担。 本判决为终审判决。 审判长  牟敦会 审判员  孙志梅 审判员  滕焕章 二〇二〇年十二月九日 书记员  曹文娟