广西壮族自治区来宾市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂13行终120号 上诉人（一审原告）武宣县武宣镇桥巩村民委银村第一村民小组。 诉讼代表人覃泽作，该村民小组长。 委托代理人覃保军，男，1963年8月8日出生，壮族，住武宣县。 上诉人（一审原告）武宣县武宣镇桥巩村民委银村第二村民小组。 诉讼代表人覃泽耐，该村民小组长。 委托代理人覃济赞，男，1957年12月15日出生，壮族，住武宣县。 两上诉人共同委托代理人黎国文，广西旺宇律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）武宣县水利局，住所地武宣县武宣镇鞍山路**。 法定代表人郭旺，该局局长。 行政机关负责人黄培鹏，该局副局长。 委托代理人余新春，广西仙城律师事务所律师。 一审第三人武宣县禄新镇大荣村民委王村第四村民小组。 诉讼代表人梁建任，该村民小组长。 委托代理人覃国力，男，1949年6月16日出生，壮族，住武宣县。 一审第三人武宣县禄新镇大荣村民委王村第五村民小组。 诉讼代表人覃杏梅，该村民小组长。 委托代理人覃国贡，男，1949年11月4日出生，壮族，住武宣县。 上诉人武宣县武宣镇桥巩村民委银村第一村民小组、武宣县武宣镇桥巩村民委银村第二村民小组（以下简称银村）因与被上诉人武宣县水利局、一审第三人武宣县禄新镇大荣村民委王村第四村民小组、武宣县禄新镇大荣村民委王村第五村民小组（以下简称王村）水利行政管理纠纷一案，不服武宣县人民法院作出的（2020）桂1323行初16号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月23日立案受理后，依法组成合议庭，于同年12月15日依法公开开庭审理了本案。上诉人银村第一村民小组的诉讼代表人覃泽作及委托代理人覃保军、上诉人银村第二村民小组的诉讼代表人覃泽耐及两上诉人的委托代理人黎国文，被上诉人武宣县水利局行政机关负责人黄培鹏及委托代理人余新春，一审第三人王村第四村民小组的诉讼代表人梁建任及委托代理人覃国力、一审第三人王村第五村民小组的委托代理人覃国贡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，2016年5月，因银村山塘水坝严重渗漏，银村向武宣县水利局提出书面申请，要求予以补渗救助。武宣县水利局将银村山塘加固工程列为2016年第六批水利建设资金项目（防汛抗旱）。之后，武宣县水利局委托广西瀚能工程设计有限公司对涉案山塘的护岸整治工程作出方案设计，并于2017年5月决定拨付资金对银村山塘护岸进行整治（维修加固）。同时还确定由广西铭都建设集团有限公司对涉案山塘的护岸工程负责承建施工，由广西柳州明园工程建设监理有限责任公司负责监理。在施工过程中，因王村出面干涉阻止，致使涉案山塘护岸工程无法按照原设计方案进行施工，为此银村和王村之间再次引发纷争。为了调处双方的纠纷，武宣县人民政府会同武宣县政法委于2018年3月21日组织县公安局、县调处办、县水利局、武宣镇人民政府、禄新镇人民政府等部门召开工作协调会，并达成武政阅〔2018〕24号《关于武宣镇银村与禄新镇王村水事纠纷调处工作协调会议纪要》。会议议定：一、原则同意县水利局经过多方征求意见和论证后提出的拦水坝设计方案，即在按照原有排洪滚水坝高程，在王村一侧拦水坝上设置一个高程相同的泄洪坝，其余按需求设计并实施防渗补漏工程建设，确保充分利用水资源；二、县水利局从即日起至2018年3月28日止，要按照上述方案，组织实施并完成泄洪坝和拦水坝工程建设；三、武宣镇和禄新镇党委政府要统一思想，切实做好群众思想工作，防止阻挠施工等过激行为发生；四、县公安局要做好治安维稳预案，及时处置扰乱公共秩序的行为，从重从快打击阻挠建设和破坏水利设施的行为。 一审法院另查明，涉案山塘维修加固后已经投入使用，在王村一侧的水坝有一溢流口，该溢流口的高程与银村自流灌溉水田的水口高程相同。在审理过程中，法院向银村释明是否变更原来要求确认行政行为无效的请求，银村明确表示不予变更诉讼请求；王村没有向法庭提交相关证据。 一审法院认为，武宣县水利局作为国家水利资源的县级行政主管部门，依职权对银村申请的涉案山塘护岸工程进行维修加固，依法享有本案行政主体资格。来宾市水利局的复议决定告知，如不服复议决定应该向来宾市兴宾区人民法院提起行政诉讼。本案银村既不是针对来宾市水利局的答复，也不是针对武宣县人民政府的决定提起行政诉讼，故该院针对本案依法具有管辖权。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。因此，武宣县水利局作为县级以上地方人民政府水行政主管部门，具有本案行政主体资格，在无法按照原来的设计方案继续施工的情况下，其根据武政阅〔2018〕24号文件议定的方案和原则，组织实施相关的泄洪坝、拦水坝等农田水利工程建设的行为符合相关规定，在维修加固涉案山塘过程中开设溢流口的行为也不存在重大明显违法的情形。同时，在案件审理期间，也没有证据证实，因武宣县水利局的行政行为致使银村的水田无水灌溉，进而导致银村大部分村民返贫。因此，银村要求确认武宣县水利局设置溢流口的行政行为无效，要求恢复山塘水坝原有高程均于法无据，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十五条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定，判决：驳回原告武宣县武宣镇桥巩村民委银村第一、第二村民小组的诉讼请求。案件受理费50元，由银村负担。 上诉人银村不服一审判决，提出上诉称，因被上诉人在实施对银村的山塘水坝防渗补漏的过程中，不按原先设计和武政阅〔2018〕24号会议纪要及1977年武宣县《关于武宣镇银村与禄新镇王村在银村水坝用水纠纷调解协议书》和武政发〔1988〕第40号《关于马步乡银村与禄新镇王村水利纠纷的处理决定》的要求，擅自在银村的水坝上降低原水坝高程设置溢流口，造成银村水田无法得到灌溉的状况，银村多方请求恢复无果，故提起行政诉讼。武宣县人民法院判决驳回银村的诉讼请求，银村不服，提出上诉，来宾市中级人民法院裁定发回武宣县人民法院重审。武宣县人民法院重新审理后作出的（2020）桂1323行初16号行政判决。但该判决事实不清、证据不足、适用法律错误，银村不服，特提起上诉。一、一审判决事实不清。（一）对银村的诉求及理由没有析明。银村诉请的是，在银村坝上降低原坝高程开设溢流口的行为无任何依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，没有依据的行为，属于明显违法情形，应当确认行为无效。但一审判决仅就防渗补漏行为的主体资格进行评价，没有对设置溢流口的行为的合法性进行评价。一审法院没有析明银村的诉求和理由，或是有意回避银村的诉求和理由。（二）对银村诉求填复的溢流口在何地方没有查明。涉案的“溢流口”是设置在银村水坝上，己经严重侵害了银村村民的切身利益。（三）对案涉山塘的归属没有查明。根据《中华人民共和国水法》第三条规定：“水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。”该条法条明确了水资源的分配依据，查明案涉山塘的归属，是析明在案涉水坝上设置溢流口是否合法的基础。如果归属银村，则武宣县水利局无权就案涉水坝的水进行再分配，也就无权设置溢流口。（四）对银村的诉讼代理人没有查明。一审判决描述第一村民小组的委托诉讼代理人分别为覃保军、覃济赞和黎国文三人，不符合法律的规定。（五）没有到现场进行踏勘，使得发生案涉溢流口设置位置不明的重大过错。二、一审判决证据不足。本案没有任何证明武宣县水利局在银村水坝上设置溢流口的行为合法的证据。三、一审判决适用法律错误。对武政阅〔2018〕24号文件议定的原则没有析明。一审判决仅断章取义地适用了《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条和武政阅〔2018〕24号文件作为防渗补漏具体行为的主体的合法性，但对于设置案涉溢流口一事上，企图用防渗补漏主体的合法性来掩盖设置溢流口的违法性。在设置案涉溢流口的问题上，武宣县水利局没有得到任何授权，也就是没有任何依据，武宣县水利局无权设置该溢流口，应当属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的第二种情形，应当确认为无效。至于武政阅〔2018〕24号文件，该纪要只具有行政指导性质，不具有强制力，其不能在法律上产生新的权力和义务关系，不具有行政法律效力，因此不产生新的行政授权性。该纪要的核心指导内容为：“按需求设计并实施防渗补漏工程，确保充分利用水资源”这里只设定了防渗补漏的任意性，没有设定降低原水坝高程设置溢流口、分流银村水坝的水的随意性。本案还应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《中华人民共和国水法》第三条、2014年《关于深化水利改革的指导意见》第30条；还应参照执行武政发〔1988〕第40号《关于对马步乡银村与禄新乡王村水利纠纷的处理决定》。四、银村的诉讼请求具有法律依据。原告请求确认被告擅自降低原水坝高程设置溢流口的行为无效，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“没有依据”的法定无效行为。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条，武宣县水利局擅自降低高程在银村的水坝上设置溢流口，给银村造成了水田不能灌溉的事实，补救措施当然为恢复水坝原有高程。因此，银村请求责成武宣县水利局将溢流口填埋恢复水坝原有高程具有法律依据。五、银村水坝是由银村人建造、管理和使用，行政机关不能对该水坝内的水进行强制再分配。银村水坝是由银村祖先磊石而成，解放后至上世纪80年代，均由银村集体修善和维护，80年代后均由银村村民按“公购粮”任务分担该水坝维修劳资。依据《中华人民共和国水法》第三条规定，银村拥有案涉水坝内的水的绝对使用权，是法律设定的权益，任何侵犯该法益的行为均为违法。六、武政发〔1988〕第40号文件未被撤销前，依法应当得到遵守和执行。该文件作出后，王村认同决定的内容，所以没有提请复议，也没有提起诉讼。该决定确立了银村拥有对案涉水坝水的绝对使用权和王村用该坝的水得经银村同意的原则。武宣县水利局不但不执行武宣县人民政府作出的该决定，反而设置了溢流口，严重侵害了《中华人民共和国水法》第三条赋予并经武政发〔1988〕第40号文件确认的银村法益。银村和王村，各有自己的水坝，作为王村挂点单位的武宣县水利局，不是正确引导王村民众清渠引水，反而设置了涉案的溢流口，为两村械斗埋下隐患。七、武宣县水利局无权对案涉山塘的水进行再分配。本案山塘的水，依据《中华人民共和国水法》第三条就明确限制了再分配权，因此，武宣县水利局无权对案涉山塘的水进行再分配。武宣县水利局擅自降低原水坝高程设置溢流口的行为，破坏了武政发〔1988〕第40号文件确立的用水原则，扰乱了该文件设定的用水秩序。综上，请求二审法院：一、撤销一审判决；二、宣告被上诉人擅自降低上诉人水坝高程设置溢流口的行为无效；三、责成被上诉人将该溢流口填埋恢复至原水坝高程；四、本案的诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人武宣县水利局答辩称，对于上诉人银村上诉提出的事实与理由中的概述部分，因属其自述部分，无实质意义，不是上诉的理由。对于上诉人认为一审判决事实不清的问题。上诉人在一审的诉求是其作为请求事项向法院提出的，是自己的权利，一审法院无权干涉，且按行政诉讼法关于原告的诉讼请求而言应当是具体明确的，而不是要求一审法院进行“析明”。“溢流口”的设置位置明确，且无不当。案涉的山塘护案工程中的山塘水资源属于国家所有，不是平常所讲的“塘”，也不是水库。山塘的所有权问题不是本案的处理范围。上诉人所称的“事实不清”是不符合事实的。关于一审判决的证据与法律适用问题。被上诉人武宣县水利局认为一审判决认定的证据是充足的，适用法律也是正确的，银村上诉认为一审法院适用法律错误，也只是其对法律适用上的个别理解，不能将自己的理解意识强加给二审法院。对于上诉人银村上诉称的“原告的诉讼请求具有法律依据”，是其单方对相关法律的理解、适用问题，不能成立。上诉人银村的请求是“宣告武宣县水利局擅自降低银村水坝高程设置溢流口的行为无效”，与《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》的第六十八条“有具体的诉讼请求”不相符合，“宣告”与“判决确认”是两个不同的法律概念，上诉人银村的请求是不具体，不明确的。综上，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，判决正确，应当给予维持，上诉人银村的上诉请求无事实，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 一审第三人王村述称，认可一审判决。国家规定水资源是属于国家所有的，没有修水坝前对王村没有影响，因为当时水坝是用沙和石头建造的，漏水很多。现在修坝是用水泥混凝土，水坝就没有漏水了，如果修坝起来不开溢流口王村就没有水用了。往年遇到枯水期，水位降低，今年水坝修补后，水升起来了，第二年也还有水。因此，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 二审期间，各方当事人均未提交新证据。 经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实基本一致。 另查明，银村就涉案水坝所修的溢流口向一审法院提起行政诉讼，请求宣告武宣县水利局设置溢流口行为无效及责令填埋恢复原有高程等。一审法院经审理后作出（2020）桂1323行初6号行政判决。银村不服，提起上诉。本院作出（2020）桂13行终25号行政裁定，发回重审。在（2020）桂13行终25号案件的庭审中，银村陈述其只有第一、第二两个村民小组；王村也表示其就有第四、第五两个村民小组。银村与王村分别位于涉案山塘水坝的两侧，所需灌溉的土地亦位于涉案山塘水坝的两侧及附近。再查，在本案一审时，银村第一村民小组的委托代理人为覃保军、银村第二村民小组的委托代理人为覃济赞，黎国文作为前述两个村民小组的委托代理人。 本院认为，根据《中华人民共和国水法》第十二条第四款规定，县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。《广西壮族自治区水利工程管理条例》第五条第一款规定，县级以上人民政府水行政主管部门负责本行政区域内水利工程监督、管理和指导工作。据此，被上诉人武宣县水利局具有对武宣县范围内水资源和水利工程管理的法定职责。在本案中，上诉人银村诉请确认被上诉人武宣县水利局降低水坝高程设置溢流口行为无效及责令将溢流口填埋恢复至原水坝高程，涉案山塘水坝系由被上诉人武宣县水利局负责组织修缮加固，因此，被上诉人武宣县水利局具有本案被诉行政行为的主体资格，一审法院具有本案的管辖权。被上诉人武宣县水利局依上诉人银村的申请，将涉案山塘加固工程列为2016年第六批次水利建设资金项目，并委托制作了相应初步设计方案及组织施工。在施工过程中发生了纠纷，对此武宣县人民政府组织相关部门就上诉人银村与第三人王村水事纠纷进行研究调处并形成武政阅〔2018〕24号会议纪要，修订了涉案山塘水坝的设计方案及要求武宣县水利局完成水坝工程建设等内容。水资源属于国家所有，而被上诉人武宣县水利局作为水资源行政管理部门，其根据会议纪要确定的方案及原则，组织修缮加固涉案山塘水坝及在王村一侧设置溢流口，并不属于重大且明显违法的情形。现银村没有提供证据证明因设置溢流口造成其水田不能灌溉及面临干旱问题，也未举证证明武宣县水利局还存在其他重大且明显违法的情形。因此，一审法院经审理后判决驳回银村的诉讼请求，并无不当。 综上所述，上诉人银村上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人武宣县武宣镇桥巩村民委银村第一村民小组、武宣县武宣镇桥巩村民委银村第二村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 闭振鹏 审 判 员 韦丽芬 审 判 员 韦霄倩 二〇二〇年十二月二十五日 法官助理 吴晓秋 书 记 员 叶聪颖 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。