湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终1402号上诉人（原审原告）：黄其慧，男，1956年4月28日出生，汉族，住湖南省临澧县。委托代理人：刘建华，北京京云律师事务所律师。委托代理人：刘超群，湖南瀛湘律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：临澧县人民政府。住所地，湖南省临澧县安福街道人民街**。法定代表人：蒋颖群，县长。委托代理人：杨成华。委托代理人：石小平。上诉人黄其慧与被上诉人临澧县人民政府土地行政征收一案，黄其慧不服常德市中级人民法院作出的（2020）湘07行初30号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。常德市中级人民法院经审理查明：2019年3月20日，临澧县自然资源局发布临征告字[2019]3号《拟征收土地公告》，公告拟征收临澧县2019年度第一批次建设用地，征地位置为临澧县安福街道金宝路社区、护城社区，具体见征地范围图。同时告知了补偿标准、安置途径等其他事项。该公告送达征地所在社区并进行张贴。后金宝路社区居民委员会、护城社区居民委员会分别在《拟征地现状确认书》上签章。2019年3月26日，临澧县自然资源局向湖南省自然资源厅报送《建设用地项目呈报材料“一书三方案”》，相关资料载明申请用地3.8549公顷，其中包括农用地0.4386公顷（耕地0.3589公顷，其他0.0797公顷），建设用地（农村宅基地）3.4163公顷。拟开发地块包括1号地块（商服用地0.7654公顷、住、住宅用地1606公顷）、2号地块（商服用地0.6224公顷、住、住宅用地1065公顷）。5月29日，湖南省人民政府作出（2019）政国土字第565号《农用地转用、土地征收审批单》，批准临澧县2019年度第一批次建设用地，被用地单位为临澧县安福街道金宝路社区、护城社区。批准用地总面积3.8549公顷，包括耕地0.3589公顷、其他农用地0.0797公顷、建设用地3.4163公顷。同时审批同意临澧县政府呈报的征地红线图。6月3日，临澧县政府发布临政征土告字[2019]4号《征收土地公告》，明确被征收土地的用途为商服用地、住、住宅用地设项目名称为临澧县2019年第一批次建设用地，被征收土地的位置和范围详见经湖南省人民政府批准的征地红线图。同时告知了被征收土地的所有权人、地类、面积、补偿、人员安置等内容。其中征地补偿标准列表中载明，金宝路社区居委会面积为31.89亩（其中农村宅基地为26.0955亩），护城社区居委会面积为25.9335亩（其中农村道路25.149亩），两社区共计57.8235亩。该公告于6月6日送达临澧县安福街道办护城社区居委会，并进行张贴公示。8月7日，临澧县政府发布《更正公告》，将6月3日发布的《征收土地公告》中征地补偿标准列表中安福街道护城社区居委会土地地类一栏“农村道路25.149亩”更正为“农村宅基地25.149亩”，后附更正前后补偿标准列表。该公告于8月8送达临澧县安福街道办护城社区居委会，并进行张贴公示。另查明，案涉土地所有权人为临澧县安福镇护城村农民集体。案涉项目用地符合安福镇土地利用总体规划（2006-2020年），征地红线范围内没有基本农田。还查明，黄其慧为安福街道护城社区黄家居民小组村民，黄其慧房屋所在地于1999年4月9日办理临集建（99变）字第021号《集体土地建设用地使用证》，该证载明土地类别为住宅，用地面积160平方米。证载土地在省政府审批同意的征收红线范围内。再查明，黄其慧不服湖南省人民政府作出的（2019）政国土字第565号《农用地转用、土地征收审批单》向湖南省人民政府申请复议，请求撤销该审批单。湖南省人民政府于2019年11月20日作出湘府复决字[2019]78号《行政复议决定书》，决定维持该审批单。常德市中级人民法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）第四十六条第一款的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。据此，依法定程序批准征收土地后，县级以上人民政府需发布征收土地公告，将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积等内容予以公示告知，后续征地补偿、安置等均由土地行政主管部门具体组织实施。而县级以上人民政府发布征收土地公告仅是对征收审批决定内容予以告知，一般不直接设定被征收人的实体权利义务，对被征收人权利义务产生实际影响的是征收审批行为及后续的征收土地补偿、安置等行为。但如果被征收人以公告内容与审批内容不相符侵犯自身合法权益为由提起诉讼的，则属于行政诉讼的受案范围。本案中，黄其慧起诉称案涉土地征收经审批后，临澧县政府实施征收过程中存在“少多占”、违法将黄其慧房屋及宅基地纳入批征收范围的情形。而根据查明的情况，临澧县政府在征收过程中仅对外发布了《征收土地公告》及《更正公告》，其他征收过程中的行为均不是临澧县政府具体实施。故本案争议焦点为：临澧县政府作出的《征收土地公告》及《更正公告》是否存在“少批多占”、违法将黄其慧房屋所在地纳入征收范围的情形。首先，湖南省人民政府作出的《农用地转用、土地征收审批单》，批准用地总面积3.8549公顷（合计57.8235亩），包括耕地0.3589公顷（合计5.3835亩）、其他农用地0.0797公顷（合计1.1955亩）、建设用地3.4163公顷（合计51.2445），也审批同意了征地红线图。此后临澧县政府发布的《征收土地公告》及《更正公告》，明确指出被征收土地的位置和范围详见经湖南省人民政府批准的征地红线图。同时，公告中征地补偿标准列表载明用地合计57.8235亩（1号地块31.89亩，2号地块25.9335亩），其中水田、水浇地、旱地、坑塘水面、农村道路共计6.579亩，农村宅基地共计51.2445亩。经比对，临澧县政府发布的《征收土地公告》及其后发布的《更正公告》，确定的用地总面积、征地红线范围、性质、位置等内容与湖南省人民政府审批同意的相关内容均一致，临澧县政府不存在“少批多占”的情况。第二，临澧县政府在《征收土地公告》明确案涉土地征收范围以湖南省人民政府批准的征地红线图为准，而黄其慧房屋所在地在经批准的征地红线范围内，临澧县政府将黄其慧房屋所在地纳入征收范围并无不当。黄其慧称临澧县政府“少批多占”、违法将其房屋纳入征收范围的主要理由，一是认为临澧县政府发布的征收公告和临澧县自然资源局发布的征地补偿安置方案中，护城社区居委会的用地性质不包含农村宅基地。二是认为临澧县自然资源局安福镇国土资源所公示的“护城社区黄家棚改范围图”显示，黄其慧在内的23户宅基地被划入土地征收范围，仅护城社区的宅基地占地面积就达51亩。根据查明的情况，临澧县政府发布的《征收土地公告》中的补偿标准列表中将征收土地地类写为“农村道路”，但临澧县政府在后续征收过程中已发布《更正公告》，将“农村道路”更正为“农村宅基地”，并未造成不利影响，不应以此认定为违法。而黄其慧所称“护城社区黄家棚改范围图”并非临澧县政府发布的《征收土地公告》及相关公告中确定的征收范围，临澧县政府以经湖南省人民政府批准的征收红线图确定征收土地位置和范围，将红线范围内黄其慧房屋所在地纳入征收范围，符合法律法规的规定。故黄其慧的上述主张不能成立，该院不予支持。综上所述，临澧县政府在案涉征收项目实施过程中不存在“少批多占”的情形，将黄其慧房屋所在地纳入征收范围并无不当，黄其慧请求确认该行为违法的主张不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回黄其慧的诉讼请求；一审案件受理费50元，由黄其慧负担。黄其慧不服上述判决，向本院提起上诉称：1、根据湖南省人民政府作出的农用地转用、土地征收审批单可知此次农用地转用、土地征收涉及的土地面积共计57.8235亩，但根据被上诉人发布的征收公告和临澧县自然资源局发布的征地补偿安置方案显示，临澧县安福街道金宝路社区和护城社区共计用地面积为57.8235亩，根据临澧县自然资源局安福镇国土资源所公示的护城社区黄家族彭高项目拆迁安置资格审查结果一次公示，及附具的《护城社区黄家棚改范围图》显示，包括上诉人在内的共计23户宅基地被划入此次征收范围内，仅上诉人所在的安福街道金宝路社区的宅基地面积就高达51亩，再加上安福街道金宝路社区的占地面积31.89亩，合计实际占地面积是82.89亩，该面积远远超过了湖南省人民政府作出的农用地转用、土地征收审批单批准的57.8235亩。2.一审法院认定被上诉人在征收过程中仅发布了征收公告，其他具体行政行为不属于被上诉人实施是事实认定错误。3.上诉人的宅基地未在被上诉人实施征收的红线范围内，被上诉人将上诉人的房屋纳入的征收范围内违法。请求：1.撤销一审判决并依法改判支持上诉人的理由；2.本案上诉费用由被上诉人承担。被上诉人临澧县人民政府答辩称:1.被上诉人将上诉人房屋纳入“临澧县2019年度第一批次建设用地项目”征收红线范围内的行为并无不当。2.被上诉人依照土地征收程序对涉案土地进行了征收，并依法进行了公告公示，征收程序合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。一审诉讼中双方提交的证据均已随卷移送至本院。经审查，一审法院查明的事实可以作为本案定案的依据。在二审调查过程中，经诉讼双方指认，上诉人黄其慧的房屋在湖南省人民政府作出的（2019）政国土字第565号《农用地转用、土地征收审批单》的红线范围内。本院认为：本案的争议焦点为被上诉人临澧县人民政府是否将上诉人黄其慧的涉案房屋违法纳入征收范围。根据已查明的事实，湖南省人民政府作出的（2019）政国土字第565号《农用地转用、土地征收审批单》批准用地总面积3.8549公顷（合计57.8235亩），包括耕地0.3589公顷（合计5.3835亩）、其他农用地0.0797公顷（合计1.1955亩）、建设用地3.4163公顷（合计51.2445），也审批同意了征地红线图。此后临澧县政府发布的《征收土地公告》及《更正公告》，明确指出被征收土地的位置和范围详见经湖南省人民政府批准的征地红线图。同时，公告中征地补偿标准列表载明用地合计57.8235亩（1号地块31.89亩，2号地块25.9335亩），其中水田、水浇地、旱地、坑塘水面、农村道路共计6.579亩，农村宅基地共计51.2445亩，同时审批同意该征地项目所附红线图。2019年6月3日，临澧县人民政府发布了临政征土告字[2019]4号《征收土地公告》，将被征土地位置、用途、所有权人、地类、面积、补偿以及所附红线图在征收范围内进行了公示公告。上诉人黄其慧的房屋在征收红线范围内。上诉人认为临澧县人民政府将涉案房屋违法纳入征收范围内，缺乏事实依据。上诉人认为临澧县政府发布的征收公告和临澧县自然资源局发布的征地补偿安置方案中护城社区居委会的用地性质不包括农村宅基地，而仅包括“水浇地”、“坑塘水面”和“农村道路”。但经临澧县人民根据湖南省人民政府作出的（2019）政国土字第565号《农用地转用、土地征收审批单》所列用地性质所发布的《更正公告》修改后，“农村道路”一项被更正为“农村宅基地”，被征收面积及补偿标准并未改变，对上诉人的权利义务不产生实际影响，故不应因此认定征收行为违法。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，处理结果恰当，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人黄其慧负担。本判决为终审判决。审判长  余旭东审判员  夏 阳审判员  何建湘二〇二〇年十二月十八日法官助理李晟雷书记员李晟雷(兼)