重庆市高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）渝行终859号 上诉人（一审原告）刘方益，女，汉族，1965年出生，住重庆市万盛经开区。 被上诉人（一审被告）重庆市綦江区人民政府，住所地重庆市綦江区古南街道中山路**。 法定代表人姜天波，区长。 被上诉人（一审被告）重庆市万盛经济技术开发区管理委员会，住所地重庆市万盛经开区新田路**。 法定代表人袁光灿，主任。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路**。 法定代表人唐良智，市长。 委托代理人曾静，重庆市司法局工作人员。 委托代理人王爱华，重庆市司法局工作人员。 刘方益因诉重庆市綦江区人民政府（简称綦江区政府）、重庆市万盛经济技术开发区管理委员会（简称万盛经开区管委会）和重庆市人民政府（简称重庆市政府）行政强制违法及行政复议一案，不服重庆市第五中级人民法院（2020）渝05行初326号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2020年6月16日，重庆市政府作出渝府复[2019]888号行政复议决定，认为：根据案件查明事实，本案系民事主体具体实施的行为导致，属民事法律关系，不属于行政复议受案范围，申请人可依法通过民事诉讼救济其权利。据此，申请人所提行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。一审法院另查明：从2018年起，陆续有万盛经开区青年镇湛家村、南桐镇沙坝村等村民以重庆市綦江区青年镇人民政府（简称青年镇政府）、重庆市万盛经济技术开发区国土房管局（简称万盛经开区国土房管局）、重庆市公安局万盛经济技术开发区分局（简称万盛公安分局）为被告、以中铁十八局集团有限公司为第三人向重庆市綦江区人民法院起诉确认三被告强制毁损其合法土地承包经营权的具体行政行为违法。对该批案件，重庆市綦江区人民法院查明：“渝黔高速公路扩能项目建设指挥部将涉及在南桐镇、青年镇、关坝镇的渝黔高速公路扩能项目用地红线范围内的土地协调、土地流转、土地交付建设、协助施工单位处理土地纠纷矛盾共同推进工程建设等工作委托给南桐镇、青年镇、关坝镇政府按照属地原则各自办理。渝黔高速公路扩能项目（青年镇境内）由中铁十八局总承包，中铁十八局于2017年8月承接渝黔高速公路扩能项目后，交中铁十八局集团隧道工程有限公司具体实施，中铁十八局集团隧道工程有限公司又将相关地表清理与掘除等工程分包给四川宏飞腾建筑机械租赁有限公司，作为原告起诉的村民的承包地在其施工范围内。施工方因施工受阻向青年镇政府请求维持施工秩序，青年镇政府于2018年9月4日开会研究决定必要情况下前往现场维持施工秩序。该公司为追求工程进度，实施了对村民承包地强制挖掘清理行为。青年镇政府工作人员在现场维持施工秩序，万盛公安分局接到报警后到现场进行劝解。万盛国土房管局在渝黔高速公路施工的过程中没有到现场实施挖损行为，也没有作出征地的具体行政行为。四川宏飞腾建筑机械租赁有限公司当庭陈述案件所涉土地是该公司实施的清表行为，愿意承担法律责任”。对该批案件，重庆市綦江区人民法院认为：“青年镇政府、万盛公安分局虽有工作人员在现场，但均系接到申请或报警后在现场维持施工秩序，并未实施强制挖掘清理行为；万盛国土房管局并未实施发布征地补偿安置方案公告等征地行为，亦无工作人员在场实施强制挖掘清理行为。而原告所称的前述行为，并不构成行政机关据此承担强制挖掘清理行为的法律后果；具体实施强制挖掘清理行为的民事主体亦承认其实施了被诉行为并明确表示承担相关法律责任。本案系民事主体具体实施的行为导致原告承包地被毁损，属民事法律关系，原告可依法通过民事诉讼救济其权利。本案不属于行政诉讼受案范围，裁定驳回了原告等村民的起诉”。部分村民不服向一审法院提起了上诉，一审法院均以重庆市綦江区人民法院相同理由裁定驳回上诉，维持了一审裁定。还有个别村民向重庆市高级人民法院提起了申诉，重庆市高级人民法院经审理后，裁定驳回了再审申请。[附二审及重庆市高级人民法院再审案件案号：（2019）渝05行终323、357号；（2020）渝05行终111、112、113、174、175、176号；（2020）渝行申72号]。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第五十六条规定：“依照行政诉讼法第四十五条的规定，复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法立案”；第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”本案刘方益请求撤销的渝府复[2019]888号行政复议决定，系重庆市政府以刘方益复议申请不符合受理条件为由作出的驳回决定，其实质就是不予受理刘方益的行政复议申请。虽行政复议程序与行政诉讼程序同是法律为公民、法人或其他组织不服行政机关和行政机关工作人员的行政行为而设计的救济程序，但公民、法人或其他组织在寻求救济时，只能选择适用一种救济程序，不能同时进行，否则就会出现两种程序并行的矛盾冲突。本案中，刘方益对其申请的复议的原行政行为和重庆市政府作出渝府复[2019]888号驳回行政复议申请决定的复议行为均不服，在同一案件中提出了两个诉讼请求，两个诉讼请求分别涉及刘方益申请复议的行政强制行为以及不予受理行政复议两个行政行为和法律关系。且重庆市政府作出的是以刘方益复议申请不符合受理条件为由的驳回行政复议申请决定，根据前述规定，重庆市政府与刘方益所诉原行政行为的其他被告并非共同被告。因此，刘方益提起的诉讼不符合一案一诉的原则，即一个行政诉讼对应一个行政行为，也不符合前述行政诉讼法及其司法解释的规定。即使刘方益对原行政行为和渝府复[2019]888号驳回行政复议申请决定分为两案同时提起诉讼，人民法院也不能同时进行审理，如果人民法院经审查撤销了重庆市政府作出的复议决定，并指令其受理复议申请，则会出现复议机关与人民法院同时对原行政行为是否合法进行审查的程序冲突，也明显不符合前述行政诉讼法及其司法解释的规定。基于前所述问题，一审法院依法向刘方益释明，要求刘方益变更诉讼请求，引导其仅诉原行政行为，但刘方益拒绝变更，仍坚持其诉讼请求。综上，刘方益提起的诉讼不符合起诉条件。另外，刘方益虽以綦江区政府、万盛经开区管委会为被告提起本案诉讼，但其起诉事实与重庆市綦江区人民法院和一审法院审理的上列案件查明的事实基本无异。上列案件生效裁判已经认定刘方益所诉土地行政强制行为系民事主体具体实施的行为导致刘方益承包地被毁损，属民事法律关系，刘方益可依法通过民事诉讼救济其权利，亦不属于行政诉讼受案范围。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（二）项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回刘方益的起诉，本案不收取案件受理费。 刘方益上诉称，1.一审法院未经上诉人同意将诉讼请求和案由进行了更改，属于程序违法。复议和诉讼不是一种承前启后的行政救济程序，是独立的。上诉人将复议机关列为被告，并不是要求复议机关在行政诉讼中承担责任，而是通过司法审判来促进行政执法水平提升。针对上诉人对复议结果不服而提起的行政诉讼，人民法院应当是针对原行政行为重新进行司法审查后作出判决。2.本案中的行政机关具体行政行为违法证据确凿，一审法院未对此予以认定存在错误。请求撤销原判，依法改判或发回重审。 綦江区政府、万盛经开区管委会未向本院提交书面答辩意见。 重庆市政府答辩称，重庆市政府在收到刘方益的行政复议申请后，认真审查了各方证据材料，本案系民事主体实施的侵权行为，不属于行政复议的受案范围，重庆市政府作出的《驳回行政复议申请决定书》事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原裁定。 本院认为，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条的规定，生效的人民法院裁判文书确认的事实可以作为定案依据。本案中，刘方益虽然以綦江区政府、万盛经开区管委会为被告向一审法院提起诉讼，但是其起诉的事实与已生效案件查明的事实基本一致，在生效案件中，已认定刘方益等人起诉的土地行政强制行为实际是由民事主体所实施的侵权行为而导致刘方益的承包地被毁损，刘方益可通过民事诉讼途径救济其合法权益，故其所诉称的土地行政强制行为并非行政行为，不属于行政诉讼受案范围。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条的规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的复议机关决定维持原行政行为，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。这是因为以复议申请不符合受理条件为由驳回，在性质上属于对行政复议申请的程序性驳回，既不属于维持原行政行为，也不属于改变原行政行为，复议机关并未对原行政行为的合法性作出实体认定和处理。鉴于此，在复议机关不予受理复议申请的情况下，当事人有两种法律救济途径可以选择，一是直接起诉原行政行为，二是起诉复议机关不予受理决定，但是该两种救济手段不能同时进行，只能选择其一。这又是因为，当事人起诉原行政行为，目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理；当事人起诉复议决定，直接要求是撤销不予受理决定，但撤销不予受理决定的效果则必然导致复议机关同样对原行政行为的合法性作出认定和处理，如果同时起诉原行政行为和复议机关不予受理决定，就违反一事不再理的原则，造成人民法院和复议机关重复劳动，更为重要的是，这样做还违反了司法最终原则，造成针对一个行政争议同时进行行政复议与行政诉讼两种法律程序。在本案中，重庆市政府作出的渝府复[2019]888号行政复议决定，系重庆市政府以刘方益复议申请不符合受理条件为由作出的驳回决定，其实质就是不予受理刘方益的行政复议申请。根据前述分析，刘方益要么选择起诉其申请行政复议的原行政行为，要么选择起诉渝府复[2019]888号行政复议决定，但经一审法院释明引导后，刘方益坚持在一个案件中同时对上述两个行为提起行政诉讼，并在起诉状中手写增加了撤销渝府复[2019]888号行政复议决定的诉讼请求。因此，刘方益的起诉不符合法定起诉条件，一审法院驳回刘方益的起诉并无不当。 综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，刘方益的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  王 彦 审 判 员  邬继荣 审 判 员  龙贤仲 二〇二〇年十二月二十一日 法官助理  蒋明军 书 记 员  郑 琴