广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2020)粤71行终1566号上诉人（原审被告）：广州市荔湾区住房和建设局，住所地：广州市荔湾区******。法定代表人：游志红，局长。委托代理人：邓子杰，该局工作人员。委托代理人：陈斯毅，北京大成（广州）律师事务所律师。上诉人（原审被告）：广州市荔湾区道路扩建工程办公室，住所地：广州市荔湾区******。法定代表人：刘志伟，主任。委托代理人：葛亮，该办工作人员。委托代理人：黄启鸿，北京大成（广州）律师事务所律师。上诉人（原审第三人）：广州市荔湾区东沙街南漖股份合作经济联合社，住所地：广州市荔湾区*********。法定代表人：陈瑞贞，理事长。委托代理人：周娇、陈华均，均为广东杰海律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：陈凤娟，女，汉族，1968年11月29日出生，住广州市荔湾区********，公民身份证号码：440************662。委托代理人：常文斌，广东卓信律师事务所律师。委托代理人：朱嘉韵，广东卓信律师事务所律师。上诉人广州市荔湾区住房和建设局（下称荔湾住建局）、广州市荔湾区道路扩建工程办公室（广州市荔湾区征地拆迁办公室，下称荔湾道扩办）、广州市荔湾区东沙街南漖股份合作经济联合社（下称南漖经联社）因与被上诉人陈凤娟拆迁安置行政协议一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5849号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：2010年8月12日，荔湾住建局（即原广州市荔湾区建设和园林绿化局）（甲方）与南漖经联社（乙方）、荔湾道扩办（丙方）签订《荔湾区南漖二类工业用地征地拆迁委托安置协议》，协议中载明荔湾住建局受荔湾区政府委托，负责组织实施荔湾区南漖二类工业用地征地、房屋拆迁工作，荔湾道扩办受荔湾住建局委托作为该项目的拆迁单位，荔湾住建局采用委托安置的形式将荔湾区南漖二类工业用地的集体土地上的房屋的复建安置任务委托给南漖经联社负责完成，并约定临迁费由南漖经联社负责代荔湾住建局向被拆迁人发放，荔湾住建局根据南漖经联社与被拆迁人签订的安置协议与南漖经联社按实结算临迁费用；复建房自报建批复之日起计36个月以内，未能建设完成并交付给被拆迁人使用的，自第37个月起的临迁费由南漖经联社承担并负责支付给被拆迁人。2010年9月28日，原告与原广州市荔湾区建设和园林绿化局、荔湾道扩办签订《南漖村二类工业用地项目拆迁房屋及附属设施补偿协议》《南漖村二类工业用地项目拆迁房屋及附属设施补偿补充协议》。当日，原告与南漖经联社、荔湾道扩办签订《南漖村二类工业用地项目拆迁安置协议》，约定：受荔湾住建局委托，南漖经联社负责建设复建安置房安置。原告同意由荔湾道扩办拆除其位于南漖西社坊393号的房屋，集体土地房产证或宅基地证上合法证载面积261.**平方米，框架结构，房屋使用人陈凤娟，集体土地房产证或宅基地证号为0043**。该协议中6.1约定：临迁过渡期限为自原告迁出被拆迁房屋并在《迁出房屋确认书》签字之日起至复建安置房交付之日（以南漖经联社发出收楼通知或公告为准）止；6.2约定：临迁过渡期内，南漖经联社以20元/平方米/月向原告发放临迁费，临迁安置面积为261.60平方米，计5232元/月，南漖经联社在原告向荔湾道扩办移交被拆迁房屋且签订《迁出房屋确认书》之日，向原告发放两年临迁费，计125568元，两年后，每季度发放一次临迁费，计15696元，直至复建安置房交付之日截止（以南漖经联社发出收楼通知或公告为准）；6.3约定：如原告签约且搬出之日起36个月内复建安置房未能交付使用的，自逾期之月起，南漖经联社向陈凤娟支付在上一个月的基础上增加5元/平方米的临迁费，但临迁费的标准不得超出每月40元/平方米。原告认为被告未履行拆迁安置协议中支付临迁费的约定，现诉至法院要求被告支付从2017年7月1日起至复建房交付使用之日止的临迁费及计至2019年12月31日的逾期利息。另查明，2013年9月6日，涉案复建项目取得穗国土建用字（2013）230号《建设用地批准书》。现该复建房未完成建设也未交付使用。诉讼中，荔湾道扩办陈述荔湾住建局是项目的组织实施者，委托南漖经联社建设复建房负责安置被拆迁户，荔湾道扩办作为拆迁单位，荔湾住建局是荔湾道扩办的行政主管部门。南漖经联社称临迁费已支付至2017年6月30日。原告向原审法院提供2015年1月9日至2017年12月21日期间广州农村商业银行股份有限公司的银行账号为023**账户交易明细查询清单，证明原告陆续收到临迁费至2017年5月19日止。原告、被告均未提供原告何时移交被拆迁房屋并签订《迁出房屋确认书》时间的材料。原审法院认为，本案为拆迁安置行政协议纠纷，原、被告双方对拆迁协议的签订、协议约定应支付临迁费、临迁费的支付标准均无异议，原审法院予以确认。根据原、被告双方的意见，本案争议焦点主要为：一是被告是否适格，二是原告向三被告主张支付临迁费、逾期利息是否恰当。一、关于被告是否适格的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第一款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。”本案中，被告荔湾住建局（即原广州市荔湾区建设和园林绿化局）是广州市荔湾区人民政府确定的房屋征收部门，代表广州市荔湾区人民政府负责荔湾区东沙街南漖村二类工业用地的土地征地拆迁安置工作，故被告荔湾住建局主体适格。根据当事人提供的《荔湾区南漖二类工业用地征地拆迁委托安置协议》的约定内容看，南漖经联社作为荔湾住建局的受托方向原告发放临迁过渡期间的临迁费，荔湾道扩办作为涉案征地项目的征地拆迁单位，负责对涉案征地拆迁项目实施管理，并负责督促、协助、配合南漖经联社涉案征地项目的安置工作，且在南漖经联社、荔湾道扩办与原告签订的《南漖村二类工业用地项目拆迁安置协议》中，南漖经联社、荔湾道扩办是作为签约一方的，在协议中也注明南漖经联社负责建设复建安置房安置原告，并承担临迁过渡期向原告支付临迁费等义务，故被告南漖经联社、荔湾道扩办是本案适格被告。二、原告向三被告主张继续支付从2017年7月1日起至复建房交付使用之日止的临迁费及逾期利息是否恰当。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼”。本案中，原告与南漖经联社、荔湾道扩办签订的《南漖村二类工业用地项目拆迁安置协议》并不违反法律、行政法规强制性规定，合法有效，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。根据该协议6.1、6.2和6.3的约定，临迁过渡期限为自原告迁出被拆迁房屋并在《迁出房屋确认书》签字之日起至复建安置房交付之日止；临迁过渡期内，南漖经联社应向原告发放临迁费；自签约且搬出之日起36个月内复建安置房未能交付使用的，以不超出每月40元/平方米的标准支付临迁费。原告已迁出被拆迁房屋并在《迁出房屋确认书》签字，但复建安置房仍未完成建设也未交付使用，故原告依据其与南漖经联社、荔湾道扩办签订的《南漖村二类工业用地项目拆迁安置协议》，要求三被告继续支付临迁费及逾期利息的要求合理合法。关于荔湾道扩办、荔湾住建局辩称按照《荔湾区南漖二类工业用地征地拆迁委托安置协议》的约定，超出36个月后的临迁费应由南漖经联社自行给付，该办已按照协议履行向南漖经联社支付临迁费到2017年6月30日，无需再给付临迁费给原告的意见。经查，《荔湾区南漖二类工业用地征地拆迁委托安置协议》是被告三方之间达成的委托安置协议，该协议中关于支付逾期临迁费期限、给付主体的限制并不能对抗原告，故被告应继续支付临迁费至复建房交付使用之日止。关于被告应支付临迁费及逾期利息的具体金额。因双方约定自原告移交被拆迁房屋且签订《迁出房屋确认书》之日始发放临迁费，两年后，每季度发放一次临迁费。现双方均未提供原告何时移交被拆迁房屋并签订《迁出房屋确认书》时间的材料。根据原告提供的接收临迁费的银行账号显示的账户交易明细查询清单可知，原告每季度收取南漖经联社发放的临迁费，但每季度具体的发放时间不尽相同，也未注明该次发放是何月份的款项。至2017年5月19日，原告收取了最后一笔临迁费，现原告主张从2017年7月1日起至复建房交付使用之日止的临迁费以及逾期利息，原告诉请三被告支付临迁费暂计至2019年12月31日为313920元（261.60平方米×40元/月×30个月），逾期利息按中国人民银行发布的同期同类贷款利率计息，其中，31392元自2017年10月1日起计至2019年12月31日止，31392元自2018年1月1日起计至2019年12月31日止，31392元自2018年4月1日起计至2019年12月31日止，31392元自2018年7月1日起计至2019年12月31日止，31392元自2018年10月1日起计至2019年12月31日止，31392元自2019年1月1日起计至2019年12月31日止，31392元自2019年4月1日起计至2019年12月31日止，31392元自2019年7月1日起计至2019年12月31日止，31392元自2019年10月1日起计至2019年12月31日止。由于原告主张按照年利率6%计算，故应按照中国人民银行发布的同期同类贷款利率与原告主张利率较低者，计算逾期利息，对超出部分不予支持。综上所述，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，判决：一、自本判决生效之日起十五日内，被告广州市荔湾区住房和建设局、广州市荔湾区道路扩建工程办公室、广州市荔湾区东沙街南漖股份合作经济联合社共同向原告陈凤娟支付自2017年7月1日起至安置房交付之日止的临迁费及逾期利息（临迁费暂计至2019年12月31日为313920元，逾期利息按中国人民银行发布的同期同类贷款利率和年利率6%中较低者计息，其中，31392元自2017年10月1日起计至2019年12月31日止，31392元自2018年1月1日起计至2019年12月31日止，31392元自2018年4月1日起计至2019年12月31日止，31392元自2018年7月1日起计至2019年12月31日止，31392元自2018年10月1日起计至2019年12月31日止，31392元自2019年1月1日起计至2019年12月31日止，31392元自2019年4月1日起计至2019年12月31日止，31392元自2019年7月1日起计至2019年12月31日止，31392元自2019年10月1日起计至2019年12月31日止）；二、驳回原告陈凤娟其他的诉讼请求。本案受理费50元，由被告广州市荔湾区住房和建设局、广州市荔湾区道路扩建工程办公室、广州市荔湾区东沙街南漖股份合作经济联合社负担。上诉人荔湾住建局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、荔湾住建局非《拆迁安置协议》的一方主体，不受《拆迁安置协议》约定的义务所约束，原判决判令荔湾住建局向被上诉人支付临迁费及逾期利息，属于适用法律、法规错误。根据《拆迁安置协议》约定，甲方为南漖经联社，乙方为被上诉人，整份合同约定的均为甲乙双方的权利义务，荔湾住建局非《拆迁安置协议》的一方签约主体，不参与南漖经联社对其集体经济组织被拆迁人的具体拆迁安置工作。《拆迁安置协议》对荔湾住建局不发生法律效力。二、南漖经联社在函件中也确认超出委托安置费的建设资金由其自筹解决，因此南漖经联社因自身原因导致涉案项目无法按期完工及验收，相关责任及损失应由南漖经联社自行承担。三、本案审理的是拆迁安置协议纠纷，与房屋拆迁补偿无关。荔湾住建局已经依约履行《房屋补偿协议》的合同义务，荔湾住建局与被上诉人之间不存在房屋拆迁补偿的法律关系。一审法院未分清两种法律关系，将房屋拆迁补偿关系与复建安置关系混为一谈，属于事实认定错误和法律适用错误。本案中，南漖经联社与被上诉人签订的《拆迁安置协议》，约定南漖经联社负责建设复建安置房安置被上诉人，并约定了由南漖经联社负责向被上诉人支付临迁费以及临迁费的标准。本案中未履行完毕的是复建安置房的法律关系。而在这层法律关系中，南漖经联社才是负责建设安置房和支付临迁费的责任主体，没有任何一份合同是约定了由荔湾住建局或荔湾道扩办需要向被上诉人支付临迁费。突破合同相对性是法定的，本案没有法定的事由可以支持原审法院突破合同相对性，原审法院适用法律错误。四、原审判决荔湾住建局支付逾期利息缺乏事实依据和法律依据。本案中，《拆迁安置协议》对逾期支付临迁费没有约定利息，超期部分的临迁费的承担主体为南漖经联社，故因南漖经联社原因导致未及时向被上诉人支付临迁费，违约责任应由南漖经联社承担。综上，上诉请求：1.撤销原判；2.改判荔湾住建局无需向被上诉人支付临迁费及逾期利息；3.判令被上诉人承担一、二审的诉讼费用。上诉人荔湾道扩办不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院无视合同约定，判令荔湾道扩办支付临迁费没有任何依据，导致司法不公。《拆迁安置协议》的甲方为南漖经联社，乙方为被上诉人，整份合同约定的均为甲乙双方的权利义务，荔湾道扩办仅仅作为拆迁单位盖章确认，整份合同未向荔湾道扩办设定任何权利义务。荔湾道扩办提供《南漖村二类用地项目拆迁委托安置协议》是为了说明根据原审两被告及第三人之间的约定，超出期限的临迁费由南漖经联社自己负担，荔湾住建局不会再向南漖经联社拨付。二、南漖经联社在函件中也确认超出委托安置费的建设资金由其自筹解决，因此南漖经联社因自身原因导致涉案项目无法按期完工及验收，相关责任及损失应由南漖经联社自行承担。三、原审法院未分清两种法律关系，本案未履行完毕的是复建安置事宜，而非房屋补偿事宜，房屋补偿事宜已经履行完毕，而关于安置房的复建与临迁费的支付均为南漖经联社的义务，原审法院适用法律错误。原审法院错误将《国有土地上房屋征收与补偿条例》中的“补偿协议”认定为本案的“《拆迁安置协议》”，原审法院完全忽视了本案中真正的“补偿协议”其实是荔湾区住建局与被上诉人签订的《房屋补偿协议》，该《房屋补偿协议》约定的是货币补偿，均已履行完毕，不存在未履行完毕的情况(第一层法律关系)。本案中未履行完毕的是第二层的法律关系，即复建安置房的法律关系。而在这层法律关系中，南漖经联社才是负责建设安置房和支付临迁费的责任主体，没有任何一份合同是约定了由荔湾住建局或荔湾道扩办需要向被上诉人支付临迁费。四、原审判决荔湾道扩办支付逾期利息缺乏事实依据和法律依据。综上，上诉请求：1.撤销原判；2.改判荔湾道扩办无需向被上诉人支付临迁费及逾期利息；3.判令被上诉人承担一、二审的诉讼费用。上诉人南漖经联社不服原审判决，向本院提起上诉称：一、对被征收人进行安置是人民政府的法定职责，该职责不因任何协议而得以免除、转移。荔湾住建局作为安置主体，负有对被征收人进行安置的法定职责，对被征收人未得到安置之前产生的临时安置费具有支付义务。原审法院根据荔湾住建局、荔湾道扩办和南漖经联社签订的《荔湾区南漖二类工业用地征地拆迁委托安置协议》，判令由南漖经联社承担因逾期安置新增的临时安置费不妥。二、《荔湾区南漖二类工业用地征地拆迁委托安置协议》变相转移了应由人民政府承担的法定责任，损害南漖经联社的合法利益，为无效委托。荔湾住建局将法定应当承担的责任通过协议形式转嫁给一个民间自治组织，南漖经联社却无法从中获得任何利益，且如未在合同约定的期限内完成拆迁安置工作，还需向被上诉人支付高额的临迁费。该合同权利与义务显著不对等，明显违法。三、原审认定事实有误。原审判决认定“在协议中也注明南漖经联社负责建设复建安置房安置原告，并承担临迁过渡期向原告支付临迁费等义务”有误。本案中，《南漖二类工业用地项目拆迁安置协议》中明确注明“受广州市荔湾区建设和园林绿化局委托，甲方(南漖经联社)负责建设复建安置房安置原告”，南漖经联社仅为受托方为荔湾住建局办理委托事务，法律后果应归于委托人荔湾住建局。综上，上诉请求：1.撤销原审判决判项第一项；2.改判由荔湾住建局、荔湾道扩办向被上诉人支付2017年7月1日起至安置房交付之日止的临迁费及逾期利息；3.诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人陈凤娟二审答辩称：一、原审判决三上诉人对临迁费支付义务承担法律责任符合法律相关规定，适用法律正确。二、三上诉人之间的协议和南漖经联社在函件中的论述是三上诉人之间的内部约定，该内部约定不能对被上诉人产生约束效力。三、涉案的拆迁安置协议属于因行政征收而形成的安置补偿协议，不属于一般民事主体之间的民事合同，单纯用民事合同的相对性原则对抗上诉人荔湾住建局和上诉人荔湾道扩办应该承担的临迁费支付义务于法无据。四、涉案的《南漖二类工业用地项目拆迁安置协议》合法有效，根据《合同法》第四百零三条的第二款规定，被上诉人向三上诉人主张临迁费及逾期利息符合事实和法律依据。经审查，原审法院查明的事实清楚，且有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为：本案是征地拆迁补偿安置行政协议纠纷。关于临迁费应否继续支付、临迁费的金额、起算时点及逾期利息的起算时点及计息阶段，原审法院认定清楚，依据充分，本院予以认可，不再赘述。关于南漖经联社是否属于本案适格被告的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”第二十五条规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第二款规定：“因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。”本案中，荔湾住建局是广州市荔湾区人民政府确定的房屋征收部门，负责组织实施荔湾区南漖二类工业用地的土地征收补偿安置工作。南漖经联社系被征收集体土地所有权人，接受荔湾住建局的委托，属于被依法委托具体实施征收安置补偿的“其他组织”，南漖经联社接受委托后，以自己的名义与被拆迁人签订《南漖村二类工业用地项目拆迁安置协议》属于行政协议，相应的法律后果应当由荔湾住建局承担，南漖经联社不属于本案适格被告。南漖经联社的上诉请求成立，原审法院将南漖经联社作为本案的共同被告，判令其与荔湾住建局、荔湾道扩办共同向陈凤娟支付临迁费的认定处理不当，本院予以纠正。南漖经联社虽不是适格被告，但为有利于查清案件事实，在本案中应将其列为第三人参加本案诉讼。另外，南漖经联社在涉案土地征收及建设项目中，受托承担了项目复建房建设及临迁安置补助工作，涉案委托安置协议亦约定其有相应责任。但受托人南漖经联社在涉案项目的复建安置及临迁补偿期间是否适当履行职责、涉案房屋迟延交付的责任区分及临迁费增加部分如何负担等问题，本案不作审查认定，双方可另循途径解决。关于荔湾道扩办的被告主体问题。荔湾住建局是广州市荔湾区人民政府确定的房屋征收部门，同时也是荔湾道扩办的行政主管部门，荔湾道扩办作为《荔湾区南漖二类工业用地征地拆迁委托安置协议》及《南漖村二类工业用地项目拆迁安置协议》中的征地拆迁具体实施单位，负有项目管理、督促、协助、配合职责，属于本案适格被告，应按协议约定承担相应责任。故荔湾道扩办的上诉意见不能成立，本院不予支持。综上所述，原审判决处理不当，本院予以纠正。上诉人南漖经联社的上诉理由成立，本院予以采纳。上诉人荔湾住建局、荔湾道扩办的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、维持广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5849号行政判决第二项；二、撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5849号行政判决第一项；三、上诉人广州市荔湾区住房和建设局、广州市荔湾区道路扩建工程办公室于本判决生效之日起十五日内，共同向被上诉人陈凤娟支付自2017年7月1日起至安置房交付之日止的临迁费及逾期利息（逾期利息自2017年10月1日起计至实际给付之日止，2019年8月19日之前按同期中国人民银行公布的贷款基准利率计付；2019年8月20日之后按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率（LPR）计付）。一、二审案件受理费各50元，由上诉人广州市荔湾区住房和建设局、广州市荔湾区道路扩建工程办公室共同负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年十二月二十五日法官助理  刘 伟书 记 员  高 洁