西安铁路运输法院     行政判决书     (2020)陕7102行初2728号     原告权腾飞，男，汉族，XX年XX月XX日出生，住陕西省咸阳市秦都区，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX。   委托代理人冯宁宁，北京来硕律师事务所律师。   被告陕西省西咸新区XX城管理委员会，住所地西咸新区交口东北角。   法定代表人刘宇斌，主任。   委托代理人杨晓兵，工作人员。   委托代理人周秋烨，陕西德伦律师事务所律师。   原告权腾飞诉被告陕西省西咸新区XX城管理委员会（以下简称沣西管委会）行政强制一案，于2020年10月9日向本院提起行政诉讼，本院立案后，向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月4日公开开庭审理了本案。原告权腾飞及其委托代理人冯宁宁，被告陕西省西咸新区XX城管理委员会的委托代理人杨晓兵、周秋烨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告权腾飞诉称，原告为陕西省西咸新区XX城XX街道资村3组679号房屋的所有权人。自2017年起，被告称建设丝绸之路风情城、红光路项目，将原告房屋纳入征收范围内，被告沣西管委会和钓台街办负责该项目的征收拆迁工作。2020年9月25日，在未与原告达成补偿协议，也未具有任何合法手续的情况下，被告沣西管委会和钓台街办竟组织百余人来到原告房屋处，使用挖掘机将原告房屋强制拆除，使原告的合法房屋顷刻间变成了一堆废墟，原告的财产由此遭受重大损失，生活也陷入了困境。基于上述事实和理由，原告特依据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，向法院提起诉讼，望法院判如所请。请求判决确认被告陕西省西咸新区XX城管理委员会、陕西省西咸新区沣西新城钓台街道办事处于2020年9月25日强制拆除原告位于陕西省西咸新区XX城XX街道资村3组679号房屋的行政行为违法。   原告向本院提交了以下证据：   1.《责令限期交出土地决定书》、户口本、庄基证明，证明原告系陕西省西咸新区XX城XX街道资村3组村民，在该村依法享有庄基地使用权并建有房屋，被告违法强制拆除原告房屋，侵害原告合法权益，原告诉讼主体适格；   2.强拆照片、视频及文字说明，证明2020年9月25日沣西管委会、钓台街办组织强制拆除原告房屋，原告诉讼请求具有实施和法律依据。   被告陕西省西咸新区XX城管理委员会辩称，一、涉案征地行为合法，拆除原告的房屋及其附着物符合行政强制的法定条件。（一）被告具有作出行政征收行为的主体资格。（二）权腾飞的房屋依法被纳入土地征收范围。（三）被告的征收行为依法依规，程序公正合法。二、被告严格履行相应的送达程序，程序正确。综上所述，被告在履行行政职责的过程中适用法律正确，程序合法、无滥用职权、无超越职权、无明显错误。原告权腾飞的诉讼请求无事实和法律依据，现为维护被告的合法权益，请求法院依法驳回原告权腾飞的诉讼请求。   被告沣西管委会向本院提交了以下证据：   第一组证据：   1. 陕西省人民政府审批土地件《关于西咸新区2012年度第二百二十三批次农用地转用和土地征收的批复》 (陕政土批［2013］1199号），2.陕西省人民政府审批土地件《关于西咸新区2015年度第十三批统一征收集体建设用地的批复》 (陕政土批［2015］84号），3.陕西省人民政府审批土地件《关于咸阳市（西咸新区）2016年度第六十三批次（XX城）农用地转用和土地征收的批复》(陕政土批［2016］387号）；证明本案的土地征收事宜依法履行了相关审批手续，依法得到相关权力机关的批复，征收内容、程序合法、合规；   第二组证据：   4.陕西省委、陕西省政府《关于促进西咸新区进一步加快发展的意见（陕发［2017］3号）》，5.中共陕西省委办公厅、陕西省人民政府办公厅印发的《西咸新区托管辖区行政和社会管理职能工作实施方案》（陕办字［2017］6号），6.关于西咸新区XX城规划范围街镇《托管移交协议》；证明XX城管委会有权依法实施行政征收行为；   第三组证据：   7.咸阳市人民政府《咸阳市城市规划区集体土地上房屋征收与补偿安置暂行办法》(咸政发（2015)11号），8.陕西省西咸新区XX城管理委员会关于印发《西咸新区XX城秦都辖区集体土地房屋征收补偿安置办法》的通知（沣西管函［2015］48号），9.陕西省西咸新区XX城管理委员会关于印发《XX城XX街道集体土地上房屋征收补偿安置政策实施细则》的通知（沣西管［2017］31号），10.XX城XX街道集体土地上房屋征收补偿安置政策实施细则，11.《陕西省西咸新区XX城管理委员会关于丝绸之路风情城、红光路项目征收土地的公告》及张贴公示图片，12.《陕西省西咸新区XX城国土资源与房屋管理局征地补偿安置方案公告》及张贴公示图片，13.陕西省西咸新区XX城管理委员会《关于实施＜征地补偿安置方案＞的批复》，XX村XX户区改造项目（居民地）土地征收勘界图；证明被告依据相关的法律规定，履行相应的行政职权、负责辖区内的各项行政管理，对涉及本案所在村组在内的土地依法实施征收，依法向行政相对人进行合法公示，征收补偿的标准、范围按相关的政策标准执行，故征收内容与征收程序合法，合规，征收标准及相关人员的安置办法符合相关规定；   第四组证据：   15.集体土地房屋现场勘察记录表，16.西咸新区XX城集体土地附属物汇算表，17.西咸新区XX城集体土地房屋征收汇算表，18.抽签确认书，19.房屋征收补偿汇算报告书；证明对权腾飞的房屋及房屋附属物财产等进行核查登记，依据抽签确认抽取陕西中天银房地产评估有限公司负责本次项目的评估业务，依据权腾飞及测绘人员共同签字确认的集体土地房屋现场勘察表制作出评估报告，该评估报告公平公正，真实有效。   第五组证据：   20.XX城征收补偿安置决定（沣西征补字（2019) 第11号），21.文书送达照片及视频；证明权腾飞拒不签订补偿协议， 2019年10月31日征收人陕西省西咸新区XX城管理委员会向被征收人权腾飞作出沣西征补字（2019)XX号XX城征收补偿安置决定书，且依法送达，程序合法；   第六组证据：   22.情况说明，23.中国光大银行对公账户对账单；证明被告已将权腾飞的征收补偿款拨付至钓台街办征地拆迁专用账户，权腾飞可在上班时间到钓台街道办事处领取；   第七组证据：   24.《责令限期交出土地通知书》及送达回证，25.《XX城责令限期交出土地决定书》（沣西限决字第5号），26.送达回证及照片；证明被告依法要求权腾飞交出被征收的土地使用权，腾空并移交地上房屋及构筑物、附着物，依法进行送达，程序合法合规。   经庭审质证，原告对被告沣西管委会提交证据的质证意见为：第一组证据真实性认可，合法性、证明目的、关联性均不认可，无法证明哪一批复与原告房屋有关，且被告没有提供征地红线图，事实上被告提供的三份批复审批的面积与被告提供的征地公告中的面积也是不相符的，通过被告提供的征地公告可知被告实施用地的建设项目就是一个，但是被告提供了三份批复，明显违反了严禁将单个建设项目用地拆分审批的规定，根据国土资源部《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》第十四条的规定，农用地转用和土地征收批准文件有效期是两年，被告在组织实施征地时已经超过了两年的有效期，不具有合法性；第二组证据真实性认可，关联性、证明目的不认可，该三份证据只是被告行政管理区划职能的划分，并没有赋予被告作出限期交出土地决定的权限，事实上依照土地管理法实施条例第45条规定只有县级以上土地管理部门才具有作出责令交出土地的职能，被告并不属于县级以上土地管理部门，不能证明其具有职权依据；第三组证据中证据7-13真实性认可，合法性、证明目的、关联性均不认可，依照征地公告办法的规定，征地部门应当在收到土地批准方案进行征用土地公告，但是被告提供的批复时间和公告时间是明显违反法律规定的，被告在进行征地之前，没有进行征地预公告，也未依法对拟征地进行依法调查，更未将征地调查结果交由被征地人签字确认，并未履行征地程序；证据14真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，在本案中被告提供了三份批复，每一份都应该有定界勘界图，且没有盖章确认，无法确认其真实性，被告提供的XX村XX户区改造项目，但是被告提供的征地公告载明的项目丝绸之路风情城、红光路项目，且被告提供的批复载明的土地征收用途应该是城市建设，该勘界图所涉项目与本次项目不是同一项目，不具有关联性；第四组证据中证据15-17真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，汇算表上既没有原告签字确认也没有代表人确认，不具有真实性，勘查记录表上户主权腾飞的签字，但不是原告本人签字，对此向法庭申请笔迹鉴定；证据18-19抽签确认书的真实性不认可，该抽签确认书上并无签字人员的身份信息，无法证明真实性，且依照被告提供征收安置补偿办法的规定剥夺了被征收人的选择权，程序违法，报告书真实性认可，关联性、证明目的不认可，评估机构不是被征收人选定，该机构没有作出补偿汇算的资格，委托方是沣西土储中心，其不是法定的委托主体，委托方主体不适格，且评估人员并未到原告房屋实地勘查，报告书也没有原告签字确认，该报告书是预评估，不具有法律效力，不能作为补偿的依据，报告书载明的汇算基准日，日期相矛盾；第五组证据中证据20-21真实性认可，合法性、关联性、证明目的均不认可，被告不具有作出补偿安置决定的主体资格，被告提供的房屋征收报告书与补偿决定书的日期不符，程序违法，补偿决定与汇算报告书的作出主体不一致，该补偿决定书已经提出诉讼，现在发回重审，尚在审理之中；第六组证据中证据22-23的真实性认可，合法性、关联性、证明目的均不认可，在补偿决定书未作出时被告就知晓补偿决定书的文号和内容，显然被告钓台街办的《情况说明》是后期补办的，不具有合法性，街道办出具的说明是将补偿金额进行提存，无法证明是对原告的补偿；第七组证据中证据24-25真实性认可，合法性、关联性、证明目的均不认可，被告是不具有作出责令交出土地决定书的主体资格，程序违法。   被告沣西管委会对原告提交的证据的质证意见为：对证据1真实性认可，证明目的不认可，因原告拒不签署补偿协议拒不交出土地，被告依法作出决定书，程序合法；对证据2真实性认可，证明目的认可；对证据3真实性认可，证明目的不认可，只能证明原告是该村村民；对证据4、5中时长31秒的视频认可，另一时长2分45秒的视频不认可，四张照片中两张有时间的照片认可，没有时间的两张照片不认可，拆除原告房屋的时间是2020年9月25日。   本院对原、被告提供的证据认证如下：被告对原告提交的证据中除时长为2分45秒的视频、无时间的照片以外的证据真实性无异议，本院对其真实性予以确认；被告提交的证据来源合法，本院对其内容亦予以确认。   经审理查明，原告权腾飞系咸阳市秦都区XX镇XX村村民，在该村拥有宅基地，并在宅基地上建有房屋。2013年12月31日陕西省人民政府下发陕政土批〔2013〕1199号《关于西咸新区2012年度第二百二十三批次农用地转用和土地征收的批复》的审批土地件，同意将咸阳市秦都区土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内钓台街道办事处王道村、郭村、西张二村、西张一村、和兴某某、资村，XX街道办事处XX村、XX村XX组29.2630公顷集体农用地转为建设用地。2015年10月21日，陕西省人民政府下发陕政土批〔2015〕84号《关于西咸新区2015年度第十三批统一征收集体建设用地的批复》的审批土地件，同意将咸阳市秦都区乡级土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内钓台街道办事处资村等有关村组14.2163公顷集体建设用地依法征收为国有。2016年12月31日，陕西省人民政府下发陕政土批〔2016〕387号《关于咸阳市（西咸新区）2016年度第六十三批次（XX城）农用地转用和土地征收的批复》的审批土地件，同意将咸阳市秦都区乡级土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内钓台街道办事处资村、XX村XX组21.1732公顷集体农用地转为建设用地。2017年6月13日，沣西管委会作出《关于丝绸之路风情城、红光路项目征收土地的公告》，公告征收土地的位置、被征地村（组）及面积、土地补偿安置标准等。2017年6月14日，沣西国土局作出了《征地补偿安置方案公告》，公告了征收土地位置、地类、面积、征地补偿安置标准和费用，地上附着物和青苗补偿补偿费，农业人员安置办法等事项。2015年6月30日沣西管委会作出《西咸新区XX城秦都辖区集体土地房屋征收补偿安置办法》（沣西管函〔2015〕48号），该方案规定征收人是陕西省西咸新区XX城管理委员会，具体由陕西省西咸新区XX城土地储备中心组织实施；被征收人是被征收房屋及附着物的所有权人。2017年6月20日XX城管委会作出《XX城XX街道辖区集体土地上房屋征收补偿安置政策实施细则》，该细则附则规定，本细则中与《XX城秦都辖区集体土地房屋征收补偿安置办法》相关规定不一致的，以本细则规定为准。2018年6月14日沣西国土局向原告权腾飞（院）作出《责令限期办理房屋补偿登记并交出土地使用权的决定书》（沣西国土房管字〔2018〕3号），责令原告在收到本决定书之日起，15日内依法依规办理土地征收补偿安置手续，并交回位于原XX镇XX村3组679号的集体土地使用权。原告权腾飞不服诉至本院，本院作出（2020）陕7102行初198号行政判决书判决撤销沣西管委会所作的《责令限期办理房屋补偿登记并交出土地使用权的决定书》。2020年9月11日沣西管委会重新作出《XX城责令限期交出土地决定书》（沣西限决字（2020）第5号），责令原告在收到决定书之日起3个工作日内交出被征收土地的使用权，腾空并移交地上房屋及构筑物、附着物，并直接送达原告权腾飞。2019年10月31日被告作出沣西征补字（2019）第11号《XX城征收补偿安置决定书》，被告将所涉补偿资金转入原告所在的XX街道办征地拆迁资金专用账户内，用于支付原告补偿安置所需资金。2020年9月25日原告房屋被被告沣西管委会拆除，原告不服，向本院提起本案之诉。   另查明，原告户房屋未被拆除前，XX城XX中心委托有房地产评估业务资质的陕西中天银房地产估价测绘有限责任公司对房屋进行了勘测评估。2019年10月31日,陕西省西咸新区XX城管理委员会依据勘测表初步对房屋进行汇算，在与原告无法达成协议后作出沣西征补字（2019）第11号《XX城征收补偿安置决定书》，并于2019年11月8日直接送达权腾飞，原告不服该决定并诉至本院。庭审中，原告权腾飞对被告提交的集体土地房屋现场勘查记录表上显示“权腾飞”的签字真实性不认可并当庭提出鉴定申请，经本院释明后中原告表示对记录的房屋面积及附属物中除多计算的空调、吊扇无异议并当庭放弃重新复核，本院对其申请未予准许。后本院作出（2020）陕7102行初856号行政裁定书，裁定驳回原告的起诉。原告不服遂上诉至西安铁路运输中级法院，该院2020年10月15日作出（2020）陕71行终1151号行政裁定书，裁定撤销原裁定，指令本院继续审理。   再查明，2017年1月22日，中共陕西省委作出陕发[2017]3号《中共陕西省省委、陕西省人民政府关于促进西咸新区进一步加快发展的意见（2017年1月21日）》，内容为：“……一、西安市代管西咸新区。1.管理体制。西咸新区XX委、管委会作为省委、省政府派出机构，由西安市委、市政府整体代管，除履行国家级新区开发建设职能外，全面托管辖区内西安市和咸阳市的行政和社会管理职能。在总结代管经验的基础上，逐步实现全面管理……”。2017年4月7日，中共咸阳市秦都区委、咸阳市秦都区人民政府（作为委托方）与中共陕西省西咸新区XX城委员会、陕西省西咸新区XX城管理委员会（作为受托方）签订了《关于西咸新区XX城规划范围街镇托管移交协议》，内容为：“……就西咸新区XX城托管咸阳市秦都区XX街道范围行政和社会管理职能，经双方充分沟通协商，达成以下协议：一、自2017年4月8日起，咸阳市秦都区XX街道整建制委托西咸新区XX城XX委、管委会管理。二、由西咸新区XX城全面履行托管范围内的党群、行政、经济和社会事务等管理职能，行使属于法律、法规、规章和国务院及其各部委、省人民政府及其各部门规范性文件规定由咸阳市秦都区人民政府及其各部门的经济建设、行政管理和其他各类社会事务管理权限，行使相应的行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政给付、行政检查等所有行政职权，并承担相应责任……”。2017年6月5日，中共陕西省西咸新区XX城委员会印发沣西党发（2017）9号《XX城XX委管委会内设机构方案》，内容为：“……八、国土资源与房屋管理局（征收补偿安置办公室、不动产登记局）：主要职责：……3.负责制定集体土地征收、补偿、安置计划并组织实施，负责符合条件的国有土地使用权收回、收购、对依法征收、收回、收购的土地进行储备和建档管理工作；……机构设置：管委会内设机构”。2017年6月15日甲方陕西省西咸新区沣西新城土地储备中心与乙方XX城钓台街道办事处签订《资村棚户区改造拆迁补偿安置协议》，内容为：“一、征收土地范围及面积：征收土地位置为资村，土地面积587.613亩，其中村庄集体建设用地213.2445亩、农用地面积374.3685亩（具体面积以实际测量结果为准）……七、双方的责任和义务：甲方负责提供所征收土地的合法手续；确保征收拆迁工作资金及时足额到位；负责提供安置小区平面图、户型图及安置房源；认可乙方与被拆迁群众所签的安置协议。乙方负责协助评估机构对拆迁标的物评估认定、与被拆迁群众签订拆迁补偿安置协议、安置房的分配、回迁；负责土地征收、拆迁补偿资金的兑付；做好整村拆迁安置和土地征收群众的信访稳定工作；配合做好垃圾清运工作；全部拆迁完结后及时移交拆迁档案……”   本院认为，本案争议的焦点为被告沣西管委会拆除原告房屋的行为是否合法。   关于被告沣西管委会拆除原告房屋的行为是否合法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第三部分第十五项规定：“加强对征地实施过程监管。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。”根据以上规定，对农民宅基地上的房屋拆除须以落实安置补偿为前提和基础。本案中，被告沣西管委会于2019年10月31日作出《XX城征收补偿安置决定书》，同时在2020年9月11日被告重新作出沣西限决字（2020）第5号《XX城责令限期交出土地决定书》，但其在两份《决定书》中均告知原告如不服本决定，可自收到决定书之日起60日内向陕西省西咸新区开发建设管理委员会申请行政复议，或者6个月内向西安铁路运输法院提起行政诉讼。   目前，原告不服上述决定书均向本院起诉，案件正在审理之中。但被告在诉讼期限未届满就将原告权腾飞的房屋拆除，未充分保障原告的权利。退一步讲，本案所涉土地虽在征地范围内，即使原告拒不交出土地的，亦应申请法院强制执行，但被告未向人民法院申请强制执行。另《中华人民共和国行政强制法》第五十三条“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”及第五十四条“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”因此，根据上述法律规定，有权机关在实施强制执行时应当遵从法定程序。本案强制执行过程中，沣西管委会未履行催告程序，也为等待诉讼期限届满就直接实施拆除行，剥夺了当事人应享有的合法权利。在此情况下，沣西管委会强制拆除原告涉案房屋的行政行为，程序违法。但因该拆除行为属于事实行为，不具有可撤销的内容，本院依法应当确认违法。   至于原告再次当庭提出的对证据集体土地房屋现场勘查记录表上显示“权腾飞”的签字的鉴定申请，因该份证据可以反映真实情况，且原告在房屋尚未拆除前完全可以通过重新丈量统计复核房屋及屋内情况，但原告放弃复核，故本院认为无鉴定的必要性，对其鉴定申请不予准许。   综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：   确认被告陕西省西咸新区XX城管理委员会于2020年9月25日强制拆除原告权腾飞位于陕西省西咸新区XX城XX街道资村3组679号房屋的行为违法。   案件受理费50元，由陕西省西咸新区XX城管理委员会负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。                                审判长   王得志                          审判员   孙青青   人民陪审员   魏来计                         二〇二〇年十二月二十八日   法 官 助 理  张艳菲   书 记员  李哗                         附法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：   （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；   （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。   行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：   （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；   （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；   （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。              1