四川省自贡市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川03行初50号 原告荣县复兴乡世伟屠宰点。经营场所四川省荣县复兴乡街道。 经营者朱世伟，男，1972年2月出生，汉族，住四川省荣县。 委托代理人刘国军，四川悬衡知平律师事务所律师。 被告自贡市人民政府。住所地四川省自贡市自流井区丹桂大街**。 法定代表人何树平，市长。 出庭负责人青松，自贡市人民政府副秘书长。 委托代理人闫小枫，自贡市农业农村局副局长。 委托代理人熊永富，四川海岷律师事务所律师。 原告荣县复兴乡世伟屠宰点（简称世伟屠宰点）因要求确认被告自贡市人民政府（简称市政府）于2019年7月12日作出的《关于自贡市生猪定点屠宰资格审查验收意见的批复》（自府函〔2019〕89号）（简称89号批复）中同意取消世伟屠宰点的生猪定点屠宰资格的行为违法，向本院提起行政诉讼，同时一并提起行政赔偿诉讼。本院于2020年10月19日立案后，于2020年10月21日向市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月24日组织了证据交换，并于同日合并公开开庭审理了本案。原告世伟屠宰点的经营者朱世伟及委托代理人刘国军，被告市政府的出庭负责人青松及委托代理人闫小枫、熊永富到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 市政府于2019年7月12日作出89号批复，取消世伟屠宰点在内的9家企业的生猪定点屠宰资格。 原告世伟屠宰点诉称，世伟屠宰点是合法经营的屠宰点，应当受到法律保护。世伟屠宰点有合法有效的营业执照、生猪定点屠宰证、四川省排放污染物许可证等。世伟屠宰点投资110.25万元，其中征用土地8万元、修建房屋200平方米（50万元）、天然气锅炉3万元、安装天然气及户头费4万元、摄像头0.25万元、装修安装费20万元、机械设备费15万元、化粪池50立方米（10万元）。2020年5月15日，世伟屠宰点在四川省荣县人民法院起诉确认四川省荣县观山镇人民政府对世伟屠宰点实施停业整改行政处理违法一案开庭时，才得知市政府于2019年7月12日作出89号批复，该批复的附件3《取消生猪定点屠宰场（点）资格的企业名单》中列有世伟屠宰点。市政府取消生猪屠宰资格的前一年，世伟屠宰点屠宰生猪1800头，平均每月150头。从取消世伟屠宰点生猪屠宰资格至排污许可证到期共29个月，造成世伟屠宰点生猪屠宰服务费损失43.5万元。市政府取消世伟屠宰点生猪屠宰资格无事实依据、程序严重违法。请求：1.确认市政府取消世伟屠宰点生猪屠宰资格违法；2.市政府承担本案诉讼费。 原告世伟屠宰点在举证期限内向本院提交了以下证据： 第一组证据：营业执照复印件，拟证明世伟屠宰点主体资格。 第二组证据：身份证复印件，拟证明经营者身份。 第三组证据：四川省荣县人民法院2020川03**行初5号《行政判决书》，拟证明2020年5月15日世伟屠宰点得知市政府取消其生猪屠宰资格。 第四组证据：《生猪定点屠宰证》（批准号：自府函〔2011〕72号），拟证明世伟屠宰点具有合法的生猪屠宰资格。 第五组证据：《四川省排放污染物许可证》（编号：川环许C50057），拟证明世伟屠宰点排污许可证合法有效。 第六组证据：荣县发展改革和科学技术知识产权局、荣县农牧业局《关于重新核定生猪定点屠宰服务收费标准的通知》（荣发科局〔2019〕26号），拟证明荣县生猪定点屠宰服务收费标准重新核定为100元/头。 第七组证据：《证明》一份，拟证明2018年屠宰生猪1800头。 第八组证据：《荣县房产管业证》（荣房管证字第0152249号），拟证明屠宰场建筑面积。 第九组证据：《国有土地使用证》（荣国用﹙1991﹚字第550049号），拟证明屠宰场占地面积。 第十组证据：照片6张，拟证明停产状况及设施设备。 第十一组证据：1.荣县生猪屠宰领导小组办公室《关于同意荣县复兴乡世伟屠宰点屠宰工艺技改项目的批复》（荣屠宰办函〔2016〕18号）；2.荣县复兴乡世伟屠宰点《关于屠宰工艺技改项目的请示》；3.荣县复兴乡世伟屠宰点《屠宰工艺技改项目方案》；4.图纸。拟证明世伟屠宰点进行了屠宰工艺技改。 第十二组证据：固定污染资源排污许可方案管理目录，拟证明年屠宰生猪20000头以下，可不办理排污许可证。 第十三组证据：张丽娟、邹春芳残疾证，拟证明世伟屠宰点经营者属残疾人家庭，无其他生活来源。 被告市政府辩称：1.市政府于2019年7月12日作出的89号批复系行政机关内部行文，不具有行政可诉性；2.自贡市农业农村局（原自贡市农牧业局）、自贡市生态环境局报请拟将依法取消世伟屠宰点等9户企业生猪定点屠宰场（点）资格认定事实清楚、证据确实充分；3.自贡市农业农村局、自贡市生态环境局认定世伟屠宰点在清理审核过程中，限期整改届满，经组织验收仍不具备符合环保要求的污染物处理设施，且资质条件不达标，报请市政府，拟依法取消其生猪定点屠宰资格程序合法。请求：驳回原告世伟屠宰点的诉讼请求。 被告市政府在举证期限内向本院提交了以下证据： 第一组证据：市政府统一社会信用代码证书复印件、法定代表人身份证明书，拟证明市政府诉讼主体资格。 第二组证据：《中共自贡市委机构编制委员会关于同意自贡市农牧业局调整有关机构编制事项的批复》（自委编发〔2015〕9号），拟证明自贡市农业农村局具备履行生猪屠宰管理的职责。 第三组证据：1.《生猪屠宰管理条例》（国务院令第238号）；2.《四川省生猪屠宰管理办法》；3.农业部《关于加强屠宰行业管理保障肉品质量安全的意见》（农医发〔2016〕29号）；4.《四川省农业厅关于做好2016年畜禽屠宰监管工作的通知》（川农业函〔2016〕102号）；5.自贡市生猪屠宰领导小组办公室下发《关于按环保要求对全市生猪定点屠宰场（点）进行全面排查及落实整改责任的通知》（自屠宰办〔2017〕3号）；6.《农业农村部关于加强屠宰环节非洲猪瘟检测工作的通知》（农牧发〔2019〕7号）；7.农业农村部副部长于康震在2019年全国重大动物疫病防控工作视频会议上的讲话》；8.《关于开展加强屠宰监管防范非洲猪瘟疫情专项治理行动的通知》（川农函〔2019〕236号）；9.农业农村部《关于开展落实生猪屠宰环节非洲猪瘟自检和官方兽医派驻制度百日行动的通知》（农明字〔2019〕第20号）；10.农业农村部畜牧兽医局《关于精准核实生猪等屠宰企业信息的通知》（农牧便函〔2019〕506号）。拟证明市政府自2016年以来对行政区域内开展生猪定点屠宰资格审核清理工作的规章和规范性文件依据。 第四组证据：1.市政府办公室印发《自贡市2016年生猪定点屠宰清理整顿工作实施方案》（自府办函〔2016〕59号）；2.自贡市生猪屠宰领导小组《关于印发2016年生猪定点屠宰场（点）资格审核清理目标任务的通知》（自生屠宰〔2016〕1号）；3.自贡市生猪屠宰管理领导小组《关于开展生猪定点屠宰厂（场、点）资格审核验收工作的通知》（自生屠宰〔2016〕2号）；4.自贡市生猪屠宰管理领导小组办公室《关于印发《自贡市小型生猪屠宰场（点）（B类）建设执行标准（试行）的通知》（自屠宰办〔2016〕2号）；5.自贡市生猪屠宰管理领导小组办公室《关于印发〈领导小组组长、副组长在生猪定点屠宰清理整顿工作会上的讲话〉的通知》（自屠宰办〔2016〕3号）；6.市政府办公室《关于自贡市生猪定点屠宰资格审核初步清理结果的通报》（自府办函〔2016〕77号）；7.自贡市生猪屠宰领导小组办公室下发《关于按环保要求对全市生猪定点屠宰场（点）进行全面排查及落实整改责任的通知》（自屠宰办〔2017〕3号）；8.《关于下达屠宰场按资质标准和环保要求实施整改的通知》（自屠宰办〔2018〕1号）；9.自贡市农牧业局、自贡市环境保护局《关于全市生猪定点屠宰资格审查意见的请示》（自农牧〔2018〕130号）；10.《自贡市人民政府关于全市生猪定点屠宰资格审查意见的批复》（自府函〔2018〕190号）；11.《对达不到屠宰场资质标准及环保要求的屠宰企业依法予以取缔的通知》（自屠宰办〔2018〕2号）；12.《自贡市农业农村局关于组织参加2019年全国重大动物疫病防控工作视频会议的通知》。拟证明：1.市政府按照国家农业部、四川省农业厅有关要求开展行政区域内生猪定点屠宰资格审核清理工作的具体实施步骤、情况；2.市政府在行政区域内开展生猪定点屠宰资格审核清理工作的目标、程序和整改时限要求；3.世伟屠宰点因不具有环保要求污染处理设施被责令限期整改，并明确其限期整改仍不符合要求将被依法取消定点屠宰资格的事实。 第五组证据：《屠宰与肉类加工废水治理工程技术规范》（HJ2004-2010），拟证明因对世伟屠宰点开展现场检查时，发现屠宰废水仅建有沼气池，没有按照技术规范要求设置消毒及除臭单元,不具有环保污染处理设施的事实。 第六组证据：1.《2017年荣县生猪定点屠宰厂（场、点）资格审核现场检查表》；2.《小型生猪定点屠宰场点资格联合审核表》；3.荣县农业农村局关于荣县生猪定点屠宰场按环保要求和资质标准要求整改情况的说明；4.《四川省小型生猪定点屠宰场点资格联合审核表》；5.2018年市农业审查组对全市屠宰企业复核情况及结论意见原始资料；6.《全市屠宰企业业主参会签到表》（2019年3月19日）；7.市生态环境局对荣县未发放新版排污许可证屠宰企业检查表及现场照片资料；8.《屠宰场验收简表》、《生态环境主管部门审核表》、复兴乡世伟屠宰点审核验收现场图片资料；9.《2019年市农业农村局开展全市屠宰企业审查验收意见表》；10.《2019年市农业农村局与市生态环境局联合审核意见表》；11.荣县检查、验收屠宰场相关资料。拟证明：1.世伟屠宰点在长达3年多的全市生猪定点屠宰资格审核清理过程中，因自身整改不到位不具有环保要求的污染处理设施且资质不达标，经现场验收评定为“不合格”的事实；2.行政主管机关据此上报请示市政府依法取消其生猪定点屠宰资格的事实。 第七组证据：1.自贡市农业农村局、自贡市生态环境局《关于全市生猪定点屠宰资格审查验收意见的请示》（自农〔2019〕70号）；2.市政府《关于自贡市生猪定点屠宰资格审查验收意见的批复》（自府函〔2018〕89号）。拟证明：1.世伟屠宰点因自身整改不到位不具有环保要求的污染处理设施，现场验收评定为“不合格”之后，市政府以内部行文方式，对自贡市农业农村局、自贡市生态环境局《关于全市生猪定点屠宰资格审查验收意见的请示》（自农〔2019〕70号）予以批复，原则同意自贡市农业农村局、自贡市生态环境局建议拟依法取消其屠宰资格请示的事实；2.市政府作出的89号批复系行政机关内部行文，尚有待于市政府和世伟屠宰点所属县级人民政府据此依法作出取消其生猪屠宰资格行政许可及其关闭屠宰场的具体行政决定书，市政府不是本案行政诉讼适格被告的事实；3.市政府作出的89号批复，不具有行政可诉性。 经庭前证据交换，世伟屠宰点对市政府提交的证据发表如下质证意见：对第一、二组证据的真实性、合法性、关联性无异议；对第三、四、五、六、七组证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议。 市政府对世伟屠宰点提交的证据发表如下质证意见：对第一、二组证据的真实性、合法性、关联性无异议；对第三、十一组证据的真实性、关联性无异议，对证明目的有异议；对第四、五组证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议；对第六、七、十组证据的真实性无异议，对证明目的有异议；对第八、九组证据的真实性、合法性、关联性无异议，但对《荣县房产管业证》（荣房管证字第0152249号）有异议；对十二、十三组证据的真实性无异议，对关联性有异议。 本院对上述证据认证如下：世伟屠宰点提交的第三、八、九、十二、十三组证据与本案没有关联性，本院不予采纳。世伟屠宰点提交的其他证据和市政府提交的证据，能够反映案件真实情况，与待证事实相关联，且来源和形式符合法律规定，本院予以采纳。 经审理查明，2004年6月17日，朱世伟作为经营者注册成立世伟屠宰点，类型为个体工商户。2011年7月20日，市政府向世伟屠宰点颁发了《生猪定点屠宰证》（批准号：自府函〔2011〕72号），定点屠宰代码为B29100519。2016年9月22日，荣县环境保护局向世伟屠宰点颁发了《四川省排放污染物许可证》（证书编号：川环许C50057），有效期限为2016年9月22日至2021年9月21日。上述三证的地址均为荣县复兴乡街道。 为做好畜禽屠宰监管工作，市政府自2016年起对自贡市生猪定点屠宰资格进行审核清理，先后出台了一系列文件，要求达不到审核验收标准的生猪定点屠宰场（点）进行整改，整改仍不达标的予以取缔。市政府办公室印发了《自贡市2016年生猪定点屠宰清理整顿工作实施方案》，其中明确自贡市农牧业局负责组织开展对生猪定点屠宰场（点）的资格审核，自贡市环境保护局负责组织区县环境保护部门加强对生猪定点屠宰场（点）环境保护的日常监督检查。2019年，受非洲猪瘟疫情影响，农业农村部要求对生猪定点屠宰企业进行全面清理，对未取得排污许可证、不符合动物防疫要求的企业一律立即停产整改，整改不达标的，依法取消生猪定点屠宰资格。荣县人民政府等机关多次召开相关工作会议，传达审核清理工作要求。 2016年7月8日，自贡市生猪屠宰管理领导小组办公室印发《自贡市小型生猪屠宰场（点）（B类）建设执行标准（试行）》，其中在厂（场）资质标准中规定：“环保设施：依法获得《排放污染物许可证》。获证条件：1.通过环境影响，并经环保部门审批。2.环保设施按环保要求建设并经环保部门验收合格。3.排放污染物达到国家相关排放标准”。2016年8月29日，市政府办公室通报了自贡市生猪定点屠宰资格审核初步清理结果，世伟屠宰点属于拟异地迁建或就地整改的企业之一，整改时限为2016年10月底。2016年12月，世伟屠宰点拟立的屠宰工艺技改项目方案报荣县生猪屠宰领导小组办公室批准。2018年6月5日，自贡市农牧业局、自贡市环境保护局对世伟屠宰点进行联合审核，世伟屠宰点在建筑规定、平面布局与卫生环境等方面存在不符合要求的情形。2018年8月3日，自贡市生猪屠宰领导小组办公室下达通知，要求世伟屠宰点必须于2018年12月31日前取得全国统一编码的新版《排污许可证》并完成废污处理设施设备（不包括沉淀池、沼气池）的整改；未按期完成整改的，依法予以取缔。2018年9月12日，自贡市农牧业局、自贡市环境保护局向市政府作出《关于全市生猪定点屠宰资格审查意见的请示》（自农牧〔2018〕130号），拟要求世伟屠宰点等34家不完全符合环保要求、基本达到资质标准责令限期整改的生猪定点屠宰企业必须于2018年12月31日前实施整改，取得全国统一编码的新版排污许可证并达到屠宰企业资质标准，经自贡市农牧业局、自贡市环境保护局联合审查合格后再行换发《屠宰许可证书》和标识标牌；对审查不合格的屠宰企业依法予以取缔。2018年9月25日，市政府向自贡市农牧业局、自贡市环境保护局作出《关于全市生猪定点屠宰资格审查意见的批复》（自府函〔2018〕190号），要求自贡市农牧业局、自贡市环境保护局督促世伟屠宰点等34家生猪定点屠宰企业按照环保要求进行限期整改，逾期仍达不到《生猪屠宰管理条例》规定条件的，依法依规取消其生猪定点屠宰厂（场）资格。 自贡市农牧业局、自贡市环境保护局、荣县人民政府、荣县农牧业局、荣县环境保护局等机关先后多次对世伟屠宰点进行审核、检查，均认定世伟屠宰点不具备符合环境保护要求的污染防治设施，未取得全国统一编码的新版排污许可证，要求世伟屠宰点进行整改，否则取消其生猪定点屠宰资格。2019年6月10日，荣县农业农村局向自贡市农业农村局出具情况说明，认定世伟屠宰点未配备符合环保要求的废污处理设施设备（不包括沉淀池、沼气池），且在规定时限内未取得全国统一编码的新版《排污许可证》。2019年6月19日，自贡市生态环境局对世伟屠宰点进行现场检查后，认定世伟屠宰点存在厂址选择在场镇、无生化处理设施、锅炉排气筒设置不规范的情形，朱世伟在《荣县未发证屠宰场情况调查表》上签字确认。2019年6月30日，市政府所属行政机关根据防范非洲猪瘟疫情工作相关要求，从世伟屠宰点撤出检疫人员，世伟屠宰点停止屠宰。2019年7月2日，自贡市农业农村局、自贡市生态环境局联合组织验收组再次对世伟屠宰点进行审查。2019年7月8日，自贡市农业农村局、自贡市生态环境局出具联合审核意见，自贡市农业农村局认为按照屠宰企业资质标准，世违屠宰点未通过现场审核验收；自贡市生态环境局认为世伟屠宰点污水处理设施不符合环保要求；复核结论为不合格。同日，自贡市农业农村局、自贡市生态环境局向市政府作出《关于全市生猪定点屠宰资格审查验收意见的请示》（自农〔2019〕70号），以世伟屠宰点未达到生猪定点屠宰场（点）资质标准或不符合环保要求为由，拟取消世伟屠宰点的生猪定点屠宰资格。2019年7月12日，市政府向自贡市农业农村局、自贡市生态环境局作出89号批复，同意取消世伟屠宰点的生猪定点屠宰资格。此后，荣县农业农村局通过党政网对89号批复进行了传达。 另查明，2015年1月6日，经中共自贡市委机构编制委员会批复同意，自贡市商务局的生猪屠宰管理职责划入自贡市农牧业局。2019年2月19日，自贡市农牧业局按照《自贡市机构改革方案》整合职责后组建自贡市农业农村局。2019年2月20日，自贡市环境保护局按照《自贡市机构改革方案》整合职责后组建自贡市生态环境局。 本院认为，本案的争议焦点为：一、市政府是否是本案适格被告；二、市政府同意取消世伟屠宰点的生猪定点屠宰资格的行为是否违法。 关于市政府是否是本案适格被告的问题。《生猪屠宰管理条例》第二十三条规定：“畜牧兽医行政主管部门在监督检查中发现生猪定点屠宰厂（场）不再具备本条例规定条件的，应当责令其限期整改；逾期仍达不到本条例规定条件的，由设区的市级人民政府取消其生猪定点屠宰厂（场）资格”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”。在本案中，自贡市农业农村局具有生猪屠宰管理职责，负责组织开展对生猪定点屠宰场（点）的资格审核，自贡市生态环境局负责组织区县生态环境部门加强对生猪定点屠宰场（点）环境保护的日常监督检查。自贡市农业农村局、自贡市生态环境局在履职过程中认为世伟屠宰点不再符合生猪屠宰条件，市政府有权取消世伟屠宰点的生猪定点屠宰资格，且89号批复由市政府作出，市政府是本案适格被告。 关于市政府同意取消世伟屠宰点的生猪定点屠宰资格的行为是否违法的问题。首先，世伟屠宰点被取消生猪定点屠宰资格的事实是否清楚的问题。《生猪屠宰管理条例》第八条第五项规定：“生猪定点屠宰厂（场）应当具备下列条件……（五）有符合国家规定要求的检验设备、消毒设施以及符合环境保护要求的污染防治设施”。《四川省生猪屠宰管理办法》第十条规定：“设立小型生猪屠宰场点应当具备下列条件……（五）有必要的符合国家卫生要求的消毒设施和药品以及污水处理设施”。经多次审核、检查，自贡市农业农村局、自贡市生态环境局等部门均认为世伟屠宰点存在不再符合生猪屠宰条件的情形，要求世伟屠宰点进行整改。因世伟屠宰点经复核验收仍不合格，自贡市农业农村局、自贡市生态环境局认定世伟屠宰点不再符合生猪屠宰条件，并据此请示市政府取消其生猪定点屠宰资格的事实清楚。其次，市政府同意取消世伟屠宰点的生猪定点屠宰资格的程序是否合法的问题。世伟屠宰点依法取得生猪定点屠宰资格，系行政机关准予其从事特定活动的行为，属于行政许可。依照《中华人民共和国行政许可法》第三条第一款“行政许可的设定和实施，适用本法”、第四条“设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序”、第五条第一款“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正、非歧视的原则”和第七条“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿”的规定，市政府同意取消世伟屠宰点的生猪定点屠宰资格，应当遵循公开等原则并严格依照法定程序实施。世伟屠宰点也享有陈述权、申辩权等法定权利。但由于自贡市农业农村局、自贡市生态环境局在履职过程中未依照法定程序保障世伟屠宰点依法享有的知情权、陈述权、申辩权等法定权利，故自贡市农业农村局、自贡市生态环境局拟取消世伟屠宰点的生猪定点屠宰资格的行为违法，市政府根据自贡市农业农村局、自贡市生态环境局的请示，同意取消世伟屠宰点的生猪定点屠宰资格的行为也随之违法，应予撤销。但随着生态文明建设作为“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的重要内容，国家对环境保护的要求不断提高，生猪屠宰企业亦应当承担更大的环境保护责任，以更严格的标准建设企业，维护人民群众的环境公共利益。市政府基于此而作出89号批复，若撤销89号批复会给国家利益、社会公共利益造成重大损害。且由于89号批复涉及其他众多相对人的利益，故对89号批复不予撤销。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第七十四条第一款第一项之规定，判决如下： 确认自贡市人民政府于2019年7月12日作出的《关于自贡市生猪定点屠宰资格审查验收意见的批复》（自府函〔2019〕89号）中同意取消荣县复兴乡世伟屠宰点的生猪定点屠宰资格的行为违法。 案件受理费50元，由自贡市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审 判 长 赵龙跃 审 判 员 谭爱华 审 判 员 曾 静 二〇二〇年十二月二十八日 法官助理 刘洋年 书 记 员 王玉洁