江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终668号 上诉人（原审原告）周法元，男，1939年9月7月生，××族，住启东市。 被上诉人（原审被告）启东市公安局，住所地启东市汇龙镇民乐中路**。 法定代表人杨斌，局长。 被上诉人（原审被告）启东市人民政府，住，住所地启东市汇龙镇世纪大道**/div> 法定代表人杨中坚，代市长。 委托代理人施妮辰，启东市司法局工作人员。 委托代理人朱黄飞，上海市凌云永然律师事务所律师。 上诉人周法元因治安管理行政处罚及行政复议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初669号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月23日立案受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，周法元因不满治安行政处罚、城市管理行政行为及宅基地纠纷，于2019年11月5日上午到北京市中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所训诫，训诫内容包括《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条、第二十七条、《信访条例》第十八条、第二十条的规定以及中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集；原告应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题；对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）等法律法规予以处理等。随后周法元被送至久敬庄接济服务中心，后被带回启东并送至启东市公安局茅家港边防派出所。2019年11月6日，启东市公安局立案受理该案，并对周法元传唤调查，周法元称去北京中南海地区找领导反映情况。11月11日，启东市公安局告知周法元拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及其依法享有陈述申辩权。11月15日，启东市公安局作出启公（茅）行罚决字[2019]2027号《行政处罚决定书》（以下简称2027号处罚决定书），认定2019年11月5日，周法元到北京市中南海周边地区非正常信访，被北京市公安局西城分局府右街派出所查获并训诫。启东市公安局认为中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员信访，周法元为满足自身诉求，没有通过合法正常途径信访，而是到非信访地区信访，其行为扰乱了公共场所秩序，依法应予以处罚。周法元曾在六个月之内受过治安管理处罚，应依法从重处罚。根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项、第二十条第四项之规定，决定给予周法元行政拘留十日并处罚款伍佰元的处罚，因周法元违反治安管理时年满70周岁，根据《治安管理处罚法》第二十一条第三项之规定，行政拘留不予执行。周法元不服2027号处罚决定书，于2020年1月10日向启东市人民政府申请行政复议。启东市人民政府于1月13日收到申请，于1月15日向周法元发出《补正行政复议申请通知书》，经周法元补正材料，启东市人民政府于1月22日通知启东市公安局十日内书面答复。3月16日，启东市人民政府作出[2020]启行复第2号行政复议决定书（以下简称2号复议决定书），决定维持启东市公安局作出的2027号处罚决定书。该复议决定书于3月17日向周法元、启东市公安局邮寄送达。 另查明，2019年9月5日，周法元曾去中南海周边非正常信访，被北京市公安局府右街派出所训诫，训诫内容与本案中的训诫内容一致。启东市公安局曾于2019年9月27日针对周法元2019年9月5日去中南海周边非正常信访的行为决定对周法元处以拘留八日并处罚款伍佰元的行政处罚。周法元就该行政处罚向启东市人民政府提出行政复议，启东市人民政府曾于2020年1月20日作出复议决定，维持了启东市公安局作出的行政处罚决定。 一审法院认为，周法元到中南海周边非正常上访的事实有询问笔录、训诫书等证据予以证实，被诉行政处罚决定认定事实清楚、证据充分。根据国务院《信访条例》第二条规定，公民、法人或者其他组织享有采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的权利。《信访条例》同时对公民、法人或者其他组织如何合法行使信访权利作出了具体规定。《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集等行为。本案中，周法元到北京信访，也应遵守《信访条例》的相关规定，到有关机关设立或者指定的接待场所提出信访事项。中南海周边不是国家规定的信访接待场所，不具有信访接待职能。2019年9月5日，周法元去中南海周边非正常信访已经被府右街派出所训诫，主观上明知到中南海周边非正常信访行为的危害性和违法性，也为此受到过行政处罚。周法元不听劝阻，再次至中南海周边信访，其行为已在客观上对中南海周边正常的公共场所秩序造成危害。该行为符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定的扰乱车站、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的情形，构成扰乱公共场所秩序的治安违法行为。《治安管理处罚法》第二十条规定“违反治安管理有下列情形之一的，从重处罚：……（四）六个月内曾受过治安管理处罚的。”周法元曾于9月27日因扰乱公共场所秩序被处罚，属于从重处罚的情形，故应适用《治安管理处罚法》第二十三条第一款情节较重的情形进行处罚，即“处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款”。启东市公安局适用《治安管理处罚法》第二十三条第一款第三项之规定，对周法元处以拘留十日并处罚款伍佰元的处罚，适用法律正确、量罚适当。考虑到周法元已超过70周岁，行政拘留不予执行也符合《治安管理处罚法》第二十一条第三项的规定。启东市公安局依法履行了受理、传唤、调查、告知、作出处罚决定等法定程序，程序合法。 启东市人民政府在法定期限内履行了受理、通知答复、审查、作出决定等法定程序，程序合法，作出的复议决定内容并无不当。关于周法元提出的复议未经听证程序违法的问题。行政机关可以结合所涉工作事项复杂程度和行政效能原则，经审核所涉卷宗材料，作出行政行为，而法律、法规也没有规定行政复议决定必须经过听证后作出，且当事人在行政复议程序中已提交相应的证据及书面材料，已经充分行使陈述、申辩权利，故对周法元的该项主张不予采信。 综上，被诉行政处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律正确、量罚适当。复议决定在实体及程序上均无不当。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回周法元的诉讼请求。 周法元不服提起上诉称，周法元已经受到过训诫，启东市公安局的处罚决定属于重复处罚。启东市人民政府作出的复议决定程序不合法，适用法律错误，认定事实不清。一审法院对该案的审理程序违法，一审法院对该案无审判权，庭审中存在违法行为。请求二审法院撤销一审判决。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，申诉举报权是公民的基本权利，但该权利的行使应当依法进行，不得违反国家法律、法规的规定。《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。本案中，周法元利用中南海地区所具有的特殊政治意义以引起关注，对上述地区正常的公共场所秩序造成了影响，具有社会危害性，应予处罚。启东市公安局结合周法元的陈述、北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书等证据材料认定周法元扰乱公共场所秩序具有事实根据和法律依据。周法元在六个月内曾因扰乱公共场所秩序被处罚，属于从重处罚的情节，故对其使用情节较重的情形处罚量罚适当。同时，因周法元超过70周岁，对其行政拘留不予执行亦符合法律规定。启东市人民政府在法定期限内履行了受理、通知答复、审查、作出决定等法定程序，程序合法，作出的复议决定内容并无不当。 关于案涉行政处罚是否违反一事不二罚原则的问题。案涉训诫是公安机关在履行治安管理职责过程中对周法元信访活动作出的指导、劝阻、批评、教育，不属《治安管理处罚法》第十条规定的处罚种类。周法元虽因在非信访接待场所信访而被北京公安机关予以训诫，但因训诫不属于行政处罚，故案涉处罚不违反一事不二罚的原则。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条规定，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。本案中所涉复议决定系维持原行政行为的，复议机关与原行政行为机关作为共同被告，在级别管辖方面，应当以原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖，故一审法院有权对本案进行审理，该院在对案件的审理过程中亦无违法之处，程序合法。 综上，一审法院判决驳回周法元的诉讼请求并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人周法元负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘海燕 审判员  刘羽梅 审判员  鲍 蕊 二〇二〇年十二月二十八日 书记员  丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；