济南铁路运输法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）鲁7101行赔初44号 原告王巨国，男，1969年12月31日出生，汉族，住济南市历下区。 委托代理人徐晓倩，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人俞雪飞，北京市京鹏律师事务所律师。 被告济南市南部山区管理委员会，住所地济南市历城区柳埠镇柳埠****。 负责人文东河，主任。 委托代理人王金星，济南市南部山区管理委员会综合管理执法局工作人员。 委托代理人高欣，山东新润律师事务所律师。 原告王巨国诉被告济南市南部山区管理委员会（以下简称南山管委会）房屋强制拆除行政赔偿一案，本院于2020年5月8日立案后，于2020年5月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月5日公开开庭审理了本案。原告委托代理人徐晓倩、俞雪飞，被告南山管委会委托代理人王金星、高欣到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告为响应当地政府招商引资开发“四荒”资源政策，在济南市历城区西营镇上罗伽村建有一处房屋，并已居住近二十年。2019年8月26日，被告对原告作出《通知书》，认定原告房屋未取得相应建设手续，系违法建筑，应予拆除，原告对该《通知书》不服，诉至济南铁路运输法院，后法院依法作出撤销该《通知书》的判决，现已生效。2019年10月16日，被告将案涉房屋强行拆除，原告诉至济南铁路运输法院，法院判决确认被告的强拆行为违法，该判决亦已生效。根据相关法律的规定及最高院的判例，被告应当按照原告提供的物品损失清单赔偿其违法强拆行为给原告造成的损失。故，原告提出诉讼请求：依法判令被告赔偿因违法强拆原告房屋及附属设施造成的损失共计4058085元，并按照中国人民银行同期贷款利率计算支付赔偿款利息（自实际强拆发生之日即2019年10月16日起，直至实际支付之日止）。 原告向本院提交了下列证据： 证据1.《村镇规划选址意见书》、《农村建房使用宅基地批准通知书》，证明案涉房屋系合法建筑，并非违法建设，被告应赔偿强拆原告合法房屋造成的损失； 证据2.《关于四荒资源开发管理的实施意见》（历西政发[1999]3号），证明原告虽不是案涉房屋所在村的村民，但到该村建房，是受到当时当地镇政府招商引资政策的影响，且当时的相关政府部门对该招商引资开发四荒政策是知情并予以积极支持配合，即案涉房屋建成是有历史原因的，现在被被告非法强拆，应当得到合理合法的赔偿； 证据3.行政判决书两份，证明被告针对原告房屋作出的《通知书》及强拆行为，分别被法院撤销、确认违法，被告称案涉房屋是违法建筑不属于国家赔偿范围是没有法律和事实依据的，案涉房屋并非违法建设，被告应当予以赔偿； 证据4.照片及视频，证明被告非法强拆给原告造成的损失，房屋价值按照周边类似房地产的市场价值进行确定，因案涉的土地已经被被告用石头搭起围墙围住，不再具备使用的条件，视频中可以看出案涉房屋有树木等，且原告修建了通行道路，因此被告也应赔偿上述损失。 被告南山管委会辩称，1.原告不是村集体经济组织成员，不具有在上罗伽村土地上建造房屋的主体资格；2.原告使用的案涉集体土地系四荒，依法不能用于建设自用住宅；3.案涉房屋属于违法建筑，应当依法拆除；4.被告拆除房屋的行为，因未给原告的合法权益造成损失，故原告无权要求被告予以赔偿；5.原告要求被告赔偿因拆除房屋及附属设施造成的损失及赔偿款利息，没有事实及法律依据，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告南山管委会向本院提交了下列证据： 证据1.《中华人民共和国土地管理法》第六十二条、第六十四条，《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发〔1999〕39号）、《国土资源部印发的通知》（国土资[2004]234号），证明国家明令禁止城镇居民在农村购置宅基地，农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农村集体土地建住宅，原告不具备在农村申请宅基地建设住宅的法定资格。《中华人民共和国城乡规划法》、《济南市农村四荒资源开发管理条例》，证明原告建设房屋时未依法取得相应的合法手续，案涉房屋属于违法建筑，应当予以依法拆除，及原告未按照相关条例规定的用途使用土地； 证据2.《中华人民共和国国家赔偿法》第二条，证明案涉建筑物系违法建设，拆除行为未侵犯原告的任何合法权益，原告主张答辩人赔偿经济损失无法律依据； 证据3.《中共济南市委办公厅、济南市人民政府办公厅关于全面拆除违法建设的通知》，证明案涉建筑系违法建设，依法应当予以拆除； 证据4.《济南市历城区自然资源局关于的复函》、济南市国土资源局历城分局西营国土资源管理所出具的《证明》及附表、上罗伽村村民委员会出具的《证明》，证明原告作为城镇居民，并非西营街道办事处上罗伽村村民及村集体经济组织成员，不具备在农村申请宅基地建设住宅的法定资格； 证据5.土地规划截图，证明根据土地规划查询结果，红色标注区的土地规划类型是限制建设区，原告的建设住宅地段不符合城乡规划选址要求，住宅系违法建设； 证据6.土地权属截图，证明根据土地权属查询结果，红色标注区的权属单位是上罗伽村委会，原告非上罗伽村村民及村集体经济组织成员，住宅系违法建设； 证据7.视频一份，证明被告在拆除违法建设时已经将房屋内的物品搬出，原告也将贵重物品进行了清理，原告主张的物品损失与事实不符。 本院依职权调取下列证据： 王宝玉代王巨国、王晖、王巨孝与上罗伽村委会签订的《荒山租赁合同》。 对于原告提交的证据，被告认为：对证据1有异议，原告提供的《村镇规划选址意见书》，《农村建房使用宅基地批准通知书》其姓名为案外人,与本案不具备关联性；对证据2的真实性认可，对证明目的不认可，原告在四荒土地上修建了个人住宅，违反了文件规定的相应土地的农业使用用途；对证据3的真实性认可，对证明目的不认可，判决仅是因程序问题确认被告行政行为违法，并不能改变原告房屋属于违法建筑，依法应予拆除的事实，故拆除行为并未侵犯原告的合法权益；对证据4的真实性、证明目的有异议，不能作为赔偿依据，对视频资料真实性无异议，但仅凭原告自己测量及陈述的房屋长宽计算平米数没有计算依据。 对于被告南山管委会提交的证据，原告认为：对证据1的真实性、合法性认可，对关联性、证明目的不认可，根据《济南市农村四荒资源开发管理条例》第九条的规定，有开发能力的单位组织和个人均可以参与四荒开发，案涉房屋系当时原告响应相关政府部门的号召进行开发建设，并非《土地管理法》62条中规定的情形，该条款并不能适用于本案；且被告未依照法定程序对案涉房屋调查并认定违法建设，不能仅依据行政法规文件认定案涉房屋是违法建设；原国土资源部的文件，与本案无关联性;对证据2的真实性、合法性认可，对关联性和证明目的不认可，只有非合法权益才不属于国家赔偿的范围，被告适用证据2规定的前提是原告案涉房屋系违法建筑，但原告的案涉房屋并非是违法建筑，案涉房屋是在办理了相关手续之后进行的建设，且相关权证未被撤销，因此该证据与本案不具有关联性;对于证据3的关联性和证明目的不认可，第一，该通知是根据《土地管理法》、《城乡规划法》等法律法规制定，而《城乡规划法》实施于2008年之后，而案涉房屋的建设早于2008年，根据法不溯及既往的原则，该通知并不适用于案涉房屋的建设行为；第二，案涉房屋办理的相关证件，是符合当时相关法律及政策规定的，不属于通知中没有取得规划许可手续的违法建设；第三，该通知规制的是济南市建成区拆违建设工作，而被告也并没有提交案涉房屋所在地位于济南市建成区范围内，该通知与本案没有关联，且该通知并不能作为案涉房屋系违法建筑的法律依据；第四，根据《山东省行政程序》第44条、《城乡规划法》第64条、第65条的规定，即使没有办理相关证件，也应当先告知当事人进行改正，确实无法改正的才可以拆除，而该通知对《城乡规划法》进行了限缩性的解释，剥夺了公民的合法权利，违反了《山东省行政程序》第44条的规定，不具有合法性；对证据4的关联性、证明目的不认可，该组证据形式上不符合证据的法定要件，内容上亦无法律依据，无法证实案涉房屋所取得的相关权证是伪造，不能作为认定案涉房屋系违法建设的依据；对证据5、6的真实性、合法性、关联性和证明目的均不认可，该证据仅是手机截图，且未列明规划的主体、时间、范围及是否经过法定程序批准等内容；对证据7的真实性不完全认可，视频不完整，被告没有按照法定程序对强拆过程进行完整的公证录像。 对于本院依职权调取的证据，原告无异议，被告对真实性无异议，但认为该合同证明原告在案涉土地建设的房屋不具有合法性。 本院对上述证据认证如下：原被告提交的证据在均无相反证据予以反驳的情况下，本院对其真实性均予以认定。 经审理查明，案外人王泽海（非上罗伽村集体经济组织成员）于2004年11月经济南市历城区西营镇城乡建设环境保护委员会批准，取得《村镇规划选址意见书》，被准许在西营镇上罗伽村建设住宅，用地面积为195平方米。其又于2004年11月21日取得《农村建房使用宅基地批准通知书》，被批准在上罗伽村使用非耕地195平方米，于2005年11月前新建住宅一处，批准机关为济南市历城区西营镇土地管理所。王泽海在取得前述批准文书后，将批准的用地转让给了王巨国之父王宝玉，王宝玉在其上为王巨国建设了三层房屋一栋，面积为465平方米。2015年9月，王宝玉以王巨国名义与上罗伽村委会补签了《荒山租赁合同》，约定对案涉房屋所在土地进行承包，承包期限为50年，自2005年5月1日至2054年5月1日。 2019年8月26日，南山管委会对原告王巨国作出《通知书》，通知其因建设的房屋未取得土地、规划、建设审批手续，属于违法建设，根据《中共济南市委办公厅、济南市人民政府办公厅《关于全面拆除违法建设的通知》的规定，应予拆除，并责令其将违建内物品自行搬出，逾期未搬的，一切损失自担。原告对该《通知书》不服，向本院提起诉讼，本院于2019年12月6日作出（2019）鲁7101行初5号行政判决书，认定南山管委会作出的案涉《通知书》认定事实不清，证据不足，遂判决予以撤销。该判决现已生效。 2019年10月9日，南山管委会对王巨国作出《通知》，除2019年8月26日通知的内容外，另载明限期自行搬离，腾空并将违法建筑及设施拆除，也可申请政府助拆，逾期拒不执行的按照《中共济南市委办公厅、济南市人民政府办公厅关于全面拆除违法建设的通知》，依法强行拆除。2019年10月16日，南山管委会强制拆除案涉房屋。原告对被告的强制拆除行为不服，向本院提起诉讼，本院于2019年12月25日作出（2019）鲁7101行初81号行政判决书，认定南山管委会对案涉房屋的强拆行为主要证据不足、违反法定程序，判决确认该强拆行为违法。该判决现已生效。 2019年8月26日，西营镇上罗伽村民委员会出具《证明》，证明西营镇上罗伽村智公泉水库北岸居住户白清华等人（包含原告在内）非本村村民及集体经济组织成员。 另查明，济南市历城区西营镇人民政府出台历西政发[1999]3号《关于四荒资源开发管理的实施意见》，该意见规定：鼓励非本镇人员来我镇开发四荒，外地人员来本地搞四荒开发者，可按有关规定享受户口迁移、子女入托、入学等方面的照顾。四荒开发主要用途为种植业、林业、畜牧业、水产养殖及其产品加工、销售，发展旅游业，观光农业，水利工程，农业机械服务及符合农业产业政策的其他项目。 本院认为，本案的争议焦点为：南山管委会应否向原告赔偿损失及赔偿的范围、标准和数额。 一、南山管委会应否承担赔偿责任 本案中，案涉房屋建设前，济南市历城区西营镇土地管理所下发《农村建房使用宅基地批准通知书》，批准在上罗伽村使用非耕地195平方米建设住宅一处，并载明具体用地位置、形状和建房要求，必须服从已被批准的村镇建设规划。针对上述用地，济南市历城区西营镇城乡建设环境保护委员会下发《村镇规划选址意见书》，认为案涉住宅选址用地的性质、位置符合村镇规划要求，允许在案涉土地上建设住宅。后原告又与上罗伽村委会签订了关于“四荒”资源开发的租赁合同，租赁上述土地，并交纳了土地租赁费。综上，原告在租赁的土地上建设住宅履行了一定的批准手续。行政机关明知原告作为非农村集体经济组织成员，不具备在农村集体土地上建设住宅的资格，仍然为其颁发了《村镇规划选址意见书》、《农村建房使用宅基地批准通知书》，允许其在上罗伽村集体土地上建设住宅，造成原告信赖政府作出的行政行为进而在集体土地上建设房屋，被告对原告在集体土地上建设房屋的行为起到了一定的引导作用，故对原告基于对政府行为的判断而产生的信赖利益应予以保护。结合被告强拆案涉房屋已被人民法院生效判决确认违法，对于原告案涉房屋被拆除造成的损失，被告应当承担一定的赔偿责任。 《中华人民共和国土地管理法》第六十三条（该法自1987年1月1日起实施，1998年至2019年该条为有效条款）规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》（国办发〔1999〕39号）第二条第三款规定：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅，有关部门不得为违法建造和购买的住宅发放土地使用证和房产证。”根据前述规定，非农村集体经济组织成员不得在农村集体土地上建设住宅。案涉房屋建设时，上述法律及规范性文件仍然有效，原告作为非上罗伽村村集体经济组织成员，应当预见到其在集体土地上建设住宅导致的违法后果及可能遭受的损失，但其仍然违反法律规定，在上罗伽村集体土地上建设住宅，对拆除房屋造成的损失，原告自身亦负有一定的责任。 综上，对于原告建设的房屋被拆除造成的损失，原被告均应承担相应的责任，综合考虑案涉房屋建设的背景、历史、原因等各种因素，对于原告的损失，本院酌定由被告负担90%的赔偿责任。 二、南山管委会赔偿的范围、标准及数额 《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”直接损失包括违法强拆行为对被拆除房屋、附属物和被损坏的室内物品等造成的直接财产损失。因此原告要求被告赔偿被拆除房屋、室内物品及附属物等损失的诉讼请求，于法有据，本院予以支持。 （一）关于房屋的赔偿 案涉房屋坐落于集体土地上，原告要求赔偿的房屋损失应充分考虑到房屋坐落的土地性质这一因素，结合房屋建设的历史背景、建筑年代等，本院认为参照集体土地征收时对地上物补偿的标准赔偿原告损失较为合理。现行有效的《山东省国土资源厅、山东省财政厅关于济南市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字[2017]383号），规定了集体土地征收对地上附着物的补偿标准，本院依据该规定的标准确定被告的赔偿数额。本案中，原告案涉房屋为砖混结构，对应前述规定中砖混结构（楼房）补偿标准为每平方米850元-1050元，综合考虑案涉房屋的相关视频及照片资料、房屋面积、结构、地、地理位置设年代等因素，参照上述赔偿标准，酌定原告房屋损失为488250元（1050元/m2×465m2），被告应赔偿原告439425元（488250元×90%）。 （二）关于室内物品、装修及附属物、地上附着物等的赔偿 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。但考虑到双方的举证便利条件，原告应当对强制拆除造成的损失提供证据，即原告亦应承担合理地初步证明义务。本案中，综合原被告的主张及提交的视频资料等在案证据，及原告的居住情况、居住面积、生活必需、生活水平等情况，同时运用逻辑推理、生活经验、生活常识，再考虑物品折旧等因素，本院酌定原告室内物品、装修及附属物、地、地上附着物等损失共计38400元告应赔偿原告34560元（38400元×90%）。 原告另主张被告支付各项损失对应赔偿款的利息，基于前述分析，原告该主张缺乏事实与法律依据，本院不予支持。 综上，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条、第三十二条第一款、第三十六条第八项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第三款规定，判决如下： 一、被告济南市南部山区管理委员会于本判决生效之日起三十日支付原告王巨国房屋赔偿金439425元； 二、被告济南市南部山区管理委员会自本判决生效之日起三十日内支付原告王巨国室内物品、装修及附属物、地、地上附着物等损失34560元/div> 三、驳回原告王巨国的其他诉讼请求。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审判长  王淑芳 审判员  方 云 审判员  徐 宏 二〇二〇年十二月十一日  法官助理 李文卿  书记员郝宗宇