辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终1551号上诉人（一审原告）：王艳，女，1974年11月30日出生，汉族，住址大连市沙河口区。委托诉讼代理人：刘勇进，北京在明律师事务所律师。委托诉讼代理人：夏丽丽，北京在明律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：大连市甘井子区人民政府，所在地址大连市甘井子区明珠广场**。法定代表人：郭云峰，该区政府区长。委托诉讼代理人：康琳，北京市京都（大连）律师事务所律师。委托诉讼代理人：李姗，北京市京都（大连）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：大连市甘井子区财政局，所在地址大连市甘井子区明珠广场**。法定代表人：宋庆生，该局局长。委托诉讼代理人：康琳，北京市京都（大连）律师事务所律师。委托诉讼代理人：李姗，北京市京都（大连）律师事务所律师。王艳因诉大连市甘井子区人民政府（以下简称甘区政府）、大连市甘井子区财政局（以下简称甘区财政局）查封行为一案，不服大连市中级人民法院（2020）辽02行初53号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并组织双方当事人进行了询问。王艳的委托诉讼代理人刘勇进、夏丽丽，甘区政府副区长孙功利、甘区财政局副局长范景清以及甘区政府和甘区财政局的共同委托诉讼代理人康琳、李姗到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2019年11月22日，大连市自然资源局对大连安达庆安开发公司作出大自然资监土罚字[2019]第095号行政处罚决定书，其中决定没收在非法占用的农用地上建设的建筑物及其他设施。同日，大连市自然资源局对甘区政府作出《非法财物移交书》，载明其已将前述处罚决定书送达行政相对人，现将没收的非法财物移交给甘区政府。该《非法财物移交书》的附件《勘测定界图》中包含原告所诉的案涉房屋。其后，大连市甘井子区违建别墅问题清查整治专项行动领导小组和甘区财政局在原告所诉的案涉房屋上张贴封条并安装违建别墅清查整治专项行动没收物资的标识。原告不服，遂提起本案诉讼。在本案审理期间，甘区政府自认，大连市甘井子区违建别墅问题清查整治专项行动领导小组系其所组建。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定，“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，大连市甘井子区违建别墅问题清查整治专项行动领导小组系被告甘区政府所组建，原告对该领导小组和甘区财政局的行为不服，以甘区政府和甘区财政局为被告提起本案诉讼，符合法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：…（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定，“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”第九条规定，“行政强制措施的种类：…（二）查封场所、设施或者财物；…”本案中，大连市自然资源局针对原告所诉的案涉房屋已经作出没收的行政处罚决定。行政行为具有公定力，即其一经作出即推定为合法有效。因此，在未经法定程序被撤销或者确认无效前，大连市自然资源局作出的没收行政处罚决定系生效决定，案涉房屋据此已经被没收，相关财产及权利应按照没收程序予以处理。从行为性质上看，被告甘区政府和被告甘区财政局其后在案涉没收房屋上张贴封条的行为，并非是前述法律规定的对案涉房屋实施暂时性控制的查封行为，而是对没收后移交给县级以上人民政府或者其指定的部门处理的案涉财产进行接收和管理的行为。故被告甘区政府和被告甘区财政局针对案涉房屋作出的张贴封条的行为，不会对原告的权利义务产生实际影响。原告对此提起本案诉讼，不符合法定的起诉条件，其起诉依法应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（四）项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：驳回原告王艳的起诉。原告王艳已预交的案件受理费人民币50元，予以退还。王艳上诉称，一、一审法院对涉案房屋在被查封时的归属问题存在事实认定错误。一审法院认定查封时案涉房屋已经被没收，已经属于国有资产明显错误。二、一审法院对被上诉人的行为性质认定存在错误，被上诉人查封行为应属行政强制行为，而不是接收管理行为。三、一审法院认定被上诉人的查封行为不会对原告的权利义务产生实际影响，该说法存在明显错误。四、一审法院在法律适用上存在错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条明确了对于财产的查封行政强制行为具有可诉性。请求：1.撤销一审裁定；2.撤销被上诉人作出的查封上诉人房屋的行政行为；3.由被上诉人承担二审诉讼费用。甘区政府和甘区财政局共同答辩称，一、一审法院认定被上诉人对案涉建筑物进行接收和管理，不属于行政强制，结论正确。二、执法机关向被上诉人移交没收的非法财物后，被上诉人有权对罚没资产直接进行接收和管理。三、上诉人与被上诉人采取的国有资产管理行为没有行政法上的利害关系，一审法院以不符合法定起诉条件为由裁定驳回起诉，适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”大连市甘井子区违建别墅问题清查整治专项行动领导小组系甘区政府所组建，对于大连市甘井子区违建别墅问题清查整治专项行动领导小组和甘区财政局实施的案涉行为，一审裁定认为上诉人以甘区政府和甘区财政局为被告提起本案诉讼，符合上述法律规定并无不当。本案的焦点问题是，本案是否属于人民法院受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”第九条规定：“行政强制措施的种类：……（二）查封场所、设施或者财物；……”大连市自然资源局针对案涉房屋已经作出行政处罚决定。行政行为具有公定力，其一经作出即推定为合法有效。因此，在未经法定程序被撤销或者确认无效前，大连市自然资源局作出的行政处罚决定系生效决定，案涉房屋据此已经被没收，相关财产及权利应按照没收程序予以处理。从行为性质上看，甘区政府和甘区财政局其后在案涉没收房屋上张贴封条的行为，并非是前述法律规定的对案涉房屋实施暂时性控制的查封行为，而是对没收后移交给县级以上人民政府或者其指定的部门处理的案涉财产进行接收和管理的行为，故一审裁定认为甘区政府和甘区财政局针对案涉房屋作出的张贴封条的行为，不会对上诉人的权利义务产生实际影响，上诉人的起诉不符合法定的起诉条件，依法应予驳回并无不当。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  孙弘达审判员  席铁斌审判员  刘 毅二〇二〇年十二月二十一日法官助理黄忠学书记员曲宏