山西省高级人民法院行政判决书（2020）晋行终769号上诉人（原审被告）绛县人民政府。法定代表人薛某。出庭负责人王某。委托代理人史某，山西欣哲律师事务所律师。被上诉人（原审原告）绛县顺宝机械制造有限公司。法定代表人宋某，该公司执行董事。委托代理人刘某、蔡某，河北志安邦律师事务所律师。原审被告运城市人民政府。法定代表人褚某。委托代理人仇某。委托代理人张某，山西方立律师事务所律师。上诉人绛县人民政府因与被上诉人绛县顺宝机械制造有限公司、原审被告运城市人民政府行政强制一案，不服临汾市中级人民法院（2020）晋10行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了公开开庭审理，本案现已审理终结。原审法院查明，原告顺宝公司于2017年8月22日成立，营业期限为2017年8月22日至2027年8月20日，其经营范围为金属结构制造，生产性废旧金属回收，钢件、生铁销售，黑色金属铸造，特种铸钢、碳钢、合金钢件、锻件所需的锻材毛坯的铸造，有色金属铸造，机械加工、锻件（国家禁止投资新建普通铸锻件项目除外）。2017年8月25日，绛县发展和改革局对原告申请的高铁桥梁支座配套产品建设项目予以备案，并核发备案证。该备案证载明建设规模为年产6万吨高铁桥梁支座配套系列产品的精密铸件及对材质有特殊要求的锻件锻材和公路、铁路桥梁伸缩装置所需的特种型材。在本备案证有效期（24个月）内取得对该项目节能评估批复，并办理规划、土地、环评等法律法规规定的其他相关手续后方可开工建设，未开工建设的项目应在备案证有效期届满30日前申请延期，项目法人发生变化、项目建设地点、规模、内容发生变更，或者放弃项目建设的，需通过在线平台及时告知，并修改相关信息。2018年10月24日，绛县环境保护局对《顺宝公司高铁桥梁支座配套产品建设项目环境影响报告表》作出批复，该局同意原告建设。2019年1月15日，国家发展和改革委员会办公厅、工业和信息化部办公厅、国家市场监督管理总局办公厅作出发改办产业[2019]88号《关于钢铁行业化解过剩产能防范“地条钢”死灰复燃专项抽查情况的通报》。2019年1月21日，山西省钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展领导小组钢铁行业办公室作出晋钢铁办字[2019]3号《关于对河津市汇恒金属加工有限公司、顺宝公司等企业进行核查处置的通知》。2019年1月22日，运城市钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展领导小组钢铁行业办公室、运城市钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展领导小组综合办公室作出运钢铁办字[2019]1号《关于转发＜关于对河津市汇恒金属加工有限公司、顺宝公司等企业进行核查处置的通知＞的通知》。2019年2月3日，山西省钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展领导小组钢铁行业办公室、山西省钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展领导小组综合办公室作出晋钢铁办字[2019]5号《关于钢铁行业化解过剩产能防范“地条钢”死灰复燃专项抽查情况的通报》。2019年2月12日，运城市钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展领导小组钢铁行业办公室、运城市钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展领导小组综合办公室作出运钢铁办字[2019]2号《关于转发＜关于钢铁行业化解过剩产能防范“地条钢”死灰复燃专项抽查情况的通报＞的通知》。2019年3月19日，运城市钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展领导小组钢铁行业办公室、运城市钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展领导小组综合办公室作出运钢铁办字[2019]3号《关于对顺宝机械公司抽查中发现问题进行立即处置的督办函》。2019年3月21日，山西省工业和信息化厅作出晋工信原材料字[2019]49号《关于对顺宝公司有关问题核查情况的报告》。2019年4月2日，被告运城市政府设立的领导小组、钢铁行业办公室及综合办公室作出运钢铁办字[2019]4号《关于再次对顺宝公司抽查中发现问题进行立即处置的督办函》。2019年4月3日，被告绛县政府办公室作出《关于对顺宝公司停供生产用电的通知》，下达给中信供电公司，中信公司据此对原告停供生产用电。2019年4月18日，被告绛县政府组织人员对原告车间内的连铸机设备实施强制拆除。2019年5月30日，运城市钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展领导小组钢铁行业办公室、运城市钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展领导小组综合办公室作出运钢铁办字[2019]11号文件。2019年5月31日，被告县政府将该运钢铁办字[2019]11号文件的复印件交给原告，明确口头告知并要求原告对已拆除的连铸机设备“就地封存，不得转移或在本地生产”。2019年6月21日，原告向被告市政府申请行政复议。被告市政府于2019年7月5日作出[2019]10号《不予受理行政复议决定书》。原告不服提起诉讼，临汾中院于2019年9月29日作出（2019）晋10行初49号行政判决，撤销了被告运城市政府的[2019]10号不予受理行政复议决定，责令运城市政府受理原告的行政复议申请。被告运城市政府于2019年10月24日决定受理原告的行政复议申请，并于2019年12月10日作出[2019]18号《行政复议决定书》，决定1、驳回原告请求确认绛县政府拆除连铸机行为违法的请求，2、驳回请求确认绛县政府就地封存连铸机违法的行政行为，3、维持县政府停供生产用电的行政行为，4、对原告的行政赔偿请求不予赔偿。原告顺宝公司认为，被告绛县政府实施拆除并就地封存连铸机、停供生产用电等行政行为的主要证据不足、没有法律法规依据、违反法定程序，属于重大且明显的违法行为，且已造成原告重大经济损失，依法应确认违法或撤销，并赔偿损失，被告运城市政府的[2019]18号行政复议决定，存在主要证据不足，适用法律法规错误，依法应予撤销。原告为维护其合法权益，向临汾中院提起诉讼。临汾中院一审认为，本案争议点为1、被告绛县政府是否组织或实施对原告连铸机设备的拆除并封存行为，若实施，该行为是否合法，2、绛县政府对原告停供生产用电的行政强制措施是否合法，3、运城市政府作出的[2019]18号行政复议决定是否合法。关于第一个焦点，首先，虽被告绛县政府否认其对原告顺宝公司实施了行政强制拆除并封存行为，但在运城市政府设立的领导小组、钢铁行业办公室及综合办公室作出运钢铁办字[2019]4号《关于再次对顺宝公司抽查中发现问题进行立即处置的督办函》中载明，“绛县政府：国家对顺宝公司抽查发现的问题依然存在，责成你县政府立即采取如下措施一是铸造生产线或锻造生产线必须搬离，异地建设，整改验收完成前严禁生产”，以及运城市钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展领导小组钢铁行业办公室、运城市钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展领导小组综合办公室作出运钢铁办字[2019]11号文件中载明，“县政府现就你县顺宝公司连铸机处置问题通知如下要求你县对顺宝公司已拆除的连铸机设备就地封存，不得转移或在本地生产”的内容，以及原告申请证人到庭的陈述，根据本案实际情况，可以推定绛县政府组织实施了对原告连铸机设备的拆除并封存行为。该行为应属对法人的财产实施暂时性控制的行为，实质上属于行政强制措施的查封、扣押行为。其次，《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定了行政机关实施行政强制措施应当遵守的规定，第二十四条补充规定了查封、扣押决定书应当载明的事项。但本案绛县政府实施行政强制拆除并封存行为，既未出示执法身份证件，也未当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径。同时未制作由当事人和行政执法人员签字或者盖章的现场笔录，未制作并当场交付查封、扣押决定书和清单，其行为严重违反了上述行政强制措施程序规定。再次，《中华人民共和国行政强制法》第二十七条规定，行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收，法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁，应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。本案绛县政府在实施封存行为后，未对原告顺宝公司的行为作出进一步的认定和处理，违反上述规定，也造成原告顺宝公司的权益受到严重影响，其行为应当被确认为违法，故原告要求确认被告绛县政府拆除其连铸机并就地封存的行为违法的诉求成立，本院予以支持。关于第二个焦点，被告绛县政府办公室作出《关于对顺宝公司停供生产用电的通知》，下达给中信供电公司，该停电通知载明“经县政府研究，决定继续对顺宝公司停供生产用电”，中信公司据此对原告停供生产用电。根据《中华人民共和国行政强制法》第十六条第一款规定，行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。本案被告绛县政府委托中信公司对原告顺宝公司实施停供生产用电的强制措施，同样违反了《中华人民共和国行政强制法》第十七条第一款“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托”的规定。其行为既缺乏相应的法律依据，又违反行政强制措施不得委托的规定，据此，依法应被确认为违法。关于第三个焦点，运城市政府作出的[2019]18号行政复议决定，认为“连铸机设备的拆除不是绛县政府实施的具体行政行为，绛县政府依据省、市有关部门要求对原告顺宝公司采取限制供电的措施合理合法”，并决定“驳回确认绛县政府作出的拆除连铸机行为违法的请求，驳回绛县就地封存连铸机的行政行为，维持绛县政府停供生产用电的行政行为”，系主要证据不足，应予撤销。综上，原告顺宝公司的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第二款第（一）项之规定，临汾中院一审判决：一、确认被告绛县人民政府拆除原告绛县顺宝机械制造有限公司连铸机并就地封存的行政行为违法，责令绛县人民政府于本判决生效后九十日内作出处理决定；二、确认被告绛县人民政府停供生产用电的行政强制措施违法；三、撤销被告运城市人民政府2019年12月10日作出的[2019]18号行政复议决定。绛县人民政府不服一审判决上诉请求：1、依法撤销临汾市中级人民法院（2020）晋10行初3号行政判决；2、改判驳回被上诉人的诉讼请求。绛县人民政府上诉称：一、原审法院推定上诉人组织实施了对绛县顺宝机械制造有限公司连铸机设备的拆除并封存行为，违背了客观事实，系错误认定。其一、上诉人没有作出过拆除顺宝公司连铸机设备的书面决定、没有作出过查封连铸机设备的书面决定、没有对连铸机设备实施加贴封条的查封行为，其二、原审法院以运城市政府设立的领导小组、钢铁行业办公室及综合办公室作出的运钢铁办字（2019)4号《关于再次对顺宝公司抽查中发现问题进行立即处置的督办函》中载明“绛县政府：国家对顺宝公司抽查发现的问题依然存在，…责成你县政府立即采取如下措施一是铸造生产线或锻造生产线必须搬离，异地建设；··整改验收完成前严禁生产”的文件内容、运城市钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展领导小组钢铁行业办公室、运城市钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展领导小组综合办公室作出运钢办字（2019)11号文件载明“县政府··现就你县顺宝公司连铸机处置问题通知如下…要求你县对顺宝公司已拆除的连铸机设备就地封存，不得转移或在本地生产”的文件内容及顺宝公司两名员工道听途说、主观推测的出庭证言，推定上诉人组织实施了拆除并封存顺宝公司连铸机设备的事实行为，系错误认定，理由如下：1、自从2018年6月国家钢铁行业化解过剩产能防范“地条钢”死灰复燃专项抽查组发现顺宝公司正在建设的设备构成典型的“地条钢”生产工艺的问题之后，县政府多次向顺宝公司传达省、市有关部门的核查、处置、督办意见，县政府传达上级政府、有关部门文件精神的行为，是一种提醒性质的行为，通过提醒顺宝公司主动整改来实现行政管理目的，不具备设定和实际改变当事人权利和义务的直接效果，不能以此为由推定上诉人组织实施或直接实施了案涉拆除行为，同时也不能推定上诉人实施了查封顺宝公司连铸机设备的事实行为。2、原审庭审中顺宝公司认可于2019年5月8日自行联系专业人员将案涉连铸机设备拆除。二、原审法院认定“上诉人停供生产用电的强制措施缺乏相应的法律依据、又违反行政强制措施不得委托的规定”是错误的。其一、因顺宝公司生产用电由中信供电公司提供，上诉人对顺宝公司采取停供生产用电的暂时性控制措施，通知中信供电公司停止供电，不是委托中信供电公司实施，而是通知中信供电公司予以协助，原审法院错误认定上诉人委托中信供电公司实施行政强制措施。其二、《国务院关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发（2016)6号）第二条“主要任务”第（五）项规定“钢铁产能退出须拆除相应冶炼设备。具备拆除条件的应立即拆除，暂不具备拆除条件的设备，应立即断水、断电，拆除动力装置，封存冶炼设备…”，根据上述行政法规，上诉人有化解过剩产能的行政管理职责，可以依法实施断电行政强制措施。其三、2019年3月1日，省工信厅组织的专家核查后认为顺宝公司生产项目中频炉与连铸机之间物理空间隔离不够，铸造生产线的冶炼能力明显大于造型、砂处理等能力，项目建成后具备生产“地条钢”的条件。虽然顺宝公司尚未投入生产，但目前项目建设因具备“地条钢”生产条件，在法律、政策规定的严防“地条钢”死灰复燃的打击范围之内并且省、市有关部门也有明确的整改要求，上诉人为确保顺宝公司整改到位，有效防止“地条钢”生产，对顺宝公司采取停供生产用电的暂时性控制措施，符合《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定的行政强制措施的法定要件。三、原审法院判决确认上诉人停供生产用电的行政强制措施违法，适用法律错误。退一步讲，即使上诉人停供生产用电的行政强制措施程序违法，因顺宝公司具备生产“地条钢”的条件，其项目建设存在触碰法律、政策“红线”的情形，原审法院应根据《行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）规定，作出行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为的判决，而不是根据《行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，以行政行为违法，但不具有可撤销内容为由作出判决。综上，请求二审法院依法撤销原审判决，予以改判。绛县顺宝机械制造有限公司答辩称：一、上诉人上诉称“原审法院推定上诉人组织实施了对顺宝公司连铸机设备的拆除并封存行为，违背了客观事实，系错误认定”不成立。1、上诉人虽未对顺宝公司作出拆除封存连铸机的书面决定及实施加贴封条的行为，但根据上诉人交给顺宝公司负责人的运钢办字[2019]4号《关于再次对顺宝机械公司抽查中发现问题进行立即处置的督办函》中“责成上诉人对顺宝公司采取：一、铸造或锻造生产线必须搬离异地建设，三、整改验收完成前严禁生产”、运钢办字[2019]11号《关于对绛县顺宝机械制造有限公司连铸机处置的函》中“要求你县对顺宝机械制造公司已拆除的连铸机设备就地封存，不得转移或在本地生产”等内容并口头告知；及二名亲历2019年4月18日上诉人组织的人员到顺宝公司对连铸机来实施强制拆除的证人杨永超、李海风当庭证言，充分证实上诉人对连铸机实施了拆除并封存的行政行为。2、上诉人上诉称“自从2018年6月国家钢铁行业化解过剩产能防范“地条钢”死灰复燃专项抽查组发现顺宝公司正在建设的设备构成典型的‘地条钢’生产工艺问题后，县政府多次向顺宝公司传达省市有关部门的核查、处置、督办意见，县政府传达上级政府有关部门文件精神的行为是一种提醒性质的行为，通过提醒顺宝公司主动整改来实现行政管理目的，不具备设定和实际改变当事人权利和义务的直接效果，不能以此为由推定上诉人组织实施了案涉的拆除和查封行为”不成立。2019年1月5日国家发改委、工业和信息化部，国家市场监督管理总局办公厅的发改办产业[2019]88号《关于钢铁行业化解过剩产能防范“地条钢”死灰复燃专项抽查情况的通报》，并未认定顺宝公司的连铸机构成典型的‘地条钢’生产工艺，也未认定顺宝公司生产了“地条钢”。不存在上诉人多次向顺宝公司传达省市有关部门的核查、处置、督办意见，上诉人提供给顺宝公司的仅有运钢办字[2019]4号、11号文件及《关于对顺宝机械公司停供生产用电的通知》。根据上述文件及通知的内容看，是上级行政部门责令上诉人对顺宝公司采取行政强制措施、而非是要求上诉人向顺宝公司进行提醒，更不是通过提醒顺宝公司主动整改来实现行政管理。上诉人也未向顺宝公司发出过要求主动整改的通知。事实是上诉人仅根据上述文件和通知、在没有事实根据的情况下，即对顺宝公司采取了拆除并封存的行政强制措施，明显违反了“先取证、后裁决”原则。顺宝公司己经安装的连铸机设备价值高昂，属于公司的重要财产和生产设备，为防止被实施强制拆除造成损坏，无法进行异地建设，顺宝公司不得己才被迫联系专业拆除人员实施拆除，并非是自行自愿拆除己经安装好的设备,上诉人称系顺宝公司主动整改来拆除并无证据证实。二、上诉人上诉称“原审法院认定上诉人停供生产用电的强制措施，缺乏相应的法律依据，又违反行政强制措施不得委托的规定，是错误的”不能成立。1、根据《行政强制法》第十七条中“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施”、第十八条中“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明”规定，上诉人对顺宝公司继续停供生产用电，依法属于行政强制措施，应当遵守上述《行政强制法》的规定，由其具备资格的行政执法人员按照法定程序实施。事实是上诉人仅通过其办公室作出一份给山西中信机电供电有限公司的《关于对顺宝机械公司停供生产用电的通知》，要求该供电公司继续对顺宝公司停供生产用电，明显系违法行为。2、上诉人认为根据《国务院关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发（2016）6号）第二条主要任务第（五）项规定“钢铁产能退出需拆除相应冶炼设备。具备拆除条件的应立即拆除；暂不具备拆除条件的设备，应立即断水、断电，拆除动力装置，封存冶炼设备”的这一行政法规规定，有化解过剩产能的行政管理职责可以依法实施断电行政强制措施。因为依据钢协（2017）23号文件，顺宝公司不属于钢铁行业属于铸造行业，该公司的设备不属于钢铁产能退出需拆除的设备的情形。上诉人以此认为其有对顺宝公司实施断电的行政强制措施是错误的。3、上诉人上诉称“2019年3月1日，省工信厅组织的专家核查后认为顺宝公司生产项目中频炉与连铸机之间物理空间隔离不够，铸造生产线的冶炼能力明显大于造型、砂处理等能力，项目建成后具备生产地条钢的条件。虽然顺宝公司尚未投入生产，但目前项目建设因具备‘地条钢’片生产条件，在法律政策规定的严防‘地条钢’死灰复燃的打击范围之内，且省市有关部门也有明确的整改要求，上诉人为确保顺宝公司整改到位，有效防止地条钢生产，对顺宝公司采取停工生产用电的暂时性控制措施，符合《行政强制法》第二条第二款规定的法定要件”是错误的。根据2019年3月1日山西省钢铁行业协会聘请的钢铁、铸造行业的三位专家组成的专家组对顺宝公司现场检查后，作出《关于对绛县顺宝机械制造有限公司有关问题的核查意见》，载明“二、存在的问题：1、有项目环评报告，目前处于停建状态；2、锻造生产线正在建设一台连铸机，与铸造生产线中频炉之间物理空间隔离不够，管理过于粗放，后续难以监管；3、铸造生产线造型、砂处理等工序未完成建设，现有设施与冶炼能力不匹配；三、整改意见：1、铸造和锻造生产线其中一条必须异地建设；2、建成投产前，两条生产线均须安装在线监控设备，生产过程由当地政府部门监管…”，该专家组并未认定顺宝公司的建设项目具备生产“地条钢”的条件，在法律政策规定的严防‘地条钢’死灰复燃的打击范围之内。山西省工业和信息化厅文件给省政府的《关于对绛县顺宝机械制造公司有关问题核查情况的报告》（晋工信原材料字[2019]49号）中的建议中，结合上述专家组意见，提出要求上诉人立即采取措施、切实整改到位，但并未明确责令上诉人对顺宝公司采取停供生产用电的强制措施。上诉人根据上级要求，对顺宝公司提出整改要求并实施行政强制措施的，除应遵守《行政强制法》等相关规定外，还必须有单行法作为依据。《行政强制法》第二条第二款“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”中所列四大类情形，主要是为揭示行政强制措施的特点，也是为设定行政强制措施提供的指引，而不是普遍授权，不能作为实施的直接依据，并不能直接根据本条规定而实施行政强制措施。行政机关实施行政强制措施，必须有单行法作为依据。事实是上诉人对顺宝公司实施继续停供生产用电的行政强制措施，没有遵守《行政强制法》的规定，也没有任何单行法依据。4、上诉人认为“原审法院判决确认上诉人停供生产用电的行政强制措施违法，适用法律错误”不成立。顺宝公司的该建设项目己经合法批准，根本不存在具备生产“地条钢”的条件，也不存在触碰法律政策红线的情形，原审法院适用《行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项是正确的。综上，绛县顺宝机械制造有限公司认为原审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的各项上诉理由和请求均不成立，应当驳回上诉，维持原判。运城市人民政府提交意见称：一、运城市人民政府[2019]18号行政复议决定程序合法。对此行政复议一案的审查，其是为履行临汾市中院判决，严格依照《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的程序进行的，运城市人民政府于2019年10月24日决定受理，当日向绛县人民政府下发行政复议答复通知书，在绛县人民政府答辩的基础上，依法作出[2019]18号行政复议决定。二、答辩人不是本案适格当事人，不应与本案被告绛县人民政府列为共同被告。(2019)18号行政复议决定书根据《行政复议法实施条例》第四十八条有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。是以“申请人请求事项不属于行政复议法规定的受理范围”为由作出“驳回申请人的行政复议申请”的行政复议决定。根据《行政诉讼法》第二十六条第二款规定“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告”；根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百三十三条规定“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”的规定，那么以复议申请不符合受理条件为由作出驳回复议申请决定的，按照上述法律规定不应列为本案的共同被告，即运城市人民政府不是本案的适格当事人，也更不应承担原告所主张的任何诉讼请求。三、运城市人民政府作出的[2019]18号行政复议决定依据正确。原告是国家发改委、工信部、市场监督总局、省、市、县各级重点整改企业，国家各级政府打击地条钢生产任务明确，合理合规，就地封存的行为应当予以肯定。连铸机设备的拆除不是被申请人实施的具体行政行为。查封是行政处罚行为，是将物品封闭起来，执法中将涉案物品封存在原地，粘贴封条，保持物品原有的状态。被申请人答辩称没有实施具体查封行为，申请人也没有提供设备被查封的依据和封条，查封行为不存在。被申请人为确保整改措施落实到位，依据省、市有关部门要求对申请人采取限制供电的措施合理合法。申请人要求被申请人赔偿损失6700万元，不符合《国家赔偿法》有关规定，申请人所提赔偿请求没有依据不予支持。综上所述，运城市人民政府作出的[2019]18号行政复议决定程序合法，事实清楚，适用法律正确，人民法院应予以维持，请求二审法院撤销临汾市中级人民法院（2020）晋10行初3号判决。本院对一审查明的部分事实予以确认。另查明，《关于钢铁行业化解过剩产能防范“地条钢”死灰复燃专项抽查》活动，是根据党中央、国务院决策部署，由国家发改委、国家工信部、国家市场监管总局共同组织实施的，在国家三部委联合所发的发改办产业（2019）88号文附件2中明确载明“顺宝公司正在建设1台铸机（疑似三流方坯连铸机），从一般情况看，中频炉+小方坯连铸机属于典型的[地条钢]生产工艺……”等内容。在2019年1月21日由山西省工业和信息化厅给运城市发改委、运城市工信局所发晋钢铁办字（2019）3号文中载明：“对于国务院主要领导在《媒体实地调查：小钢厂灭而不死，暗藏晋冀交界》上亲自批示、国家化解钢铁煤炭行业过剩产能实现脱困发展部际联席会议仍持续关注的绛县顺宝机械制造有限公司疑似建设‘地条钢’生产线问题，你市务必要高度重视，切实采取有效措施……”等内容。在山西省工信厅给山西省人民政府呈报的（2019）49号报告附件1《关于对绛县顺宝机械制造有限公司有关问题核查的意见》中有专家组三位成员签名。再查明，被上诉人绛县顺宝机械制造有限公司的连铸机是在上诉人绛县政府的督促下，由绛县顺宝公司自行雇佣有关专业人员拆除的，绛县政府并未直接实施强制拆除、封存连铸机的行政行为，原审认定的这一事实应予以纠正。本院经审理认为，上诉人绛县人民政府是根据2019年1月15日国家发展和改革委员会办公厅、工业和信息化部办公厅、国家市场监督管理总局办公厅作出的发改办产业[2019]88号《关于钢铁行业化解过剩产能防范“地条钢”死灰复燃专项抽查情况的通报》及2019年1月21日山西省钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展领导小组钢铁行业办公室作出的晋钢铁办字[2019]3号《关于对河津市汇恒金属加工有限公司、顺宝公司等企业进行核查处置的通知》、2019年1月22日运城市钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展领导小组钢铁行业办公室、运城市钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展领导小组综合办公室作出的运钢铁办字[2019]1号《关于转发＜关于对河津市汇恒金属加工有限公司、顺宝公司等企业进行核查处置的通知＞的通知》、2019年2月3日山西省钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展领导小组钢铁行业办公室、山西省钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展领导小组综合办公室作出的晋钢铁办字[2019]5号《关于钢铁行业化解过剩产能防范“地条钢”死灰复燃专项抽查情况的通报》、2019年2月12日运城市钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展领导小组钢铁行业办公室、运城市钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展领导小组综合办公室作出的运钢铁办字[2019]2号《关于转发＜关于钢铁行业化解过剩产能防范“地条钢”死灰复燃专项抽查情况的通报＞的通知》、2019年3月19日，运城市钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展领导小组钢铁行业办公室、运城市钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展领导小组综合办公室作出的运钢铁办字[2019]3号《关于对顺宝机械公司抽查中发现问题进行立即处置的督办函》、2019年3月21日，山西省工业和信息化厅作出的晋工信原材料字[2019]49号《关于对顺宝公司有关问题核查情况的报告》、2019年4月2日运城市政府设立的领导小组、钢铁行业办公室及综合办公室作出的运钢铁办字[2019]4号《关于再次对顺宝公司抽查中发现问题进行立即处置的督办函》等上级文件要求和精神，于2019年4月3日，由绛县政府办公室作出《关于对顺宝公司停供生产用电的通知》，下达给中信供电公司，中信公司据此对原告停供生产用电，并在上诉人督促下由顺宝公司雇佣专业人员对其车间内的连铸机设备实施了拆除。2019年5月30日，运城市钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展领导小组钢铁行业办公室、运城市钢铁煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展领导小组综合办公室作出运钢铁办字[2019]11号文件。2019年5月31日，绛县政府将该运钢铁办字[2019]11号文件的复印件交给被上诉人，明确口头告知并要求被上诉人对已拆除的连铸机设备“就地封存，不得转移或在本地生产”。2019年6月21日，被上诉人向一审被告运城市政府申请行政复议。运城市政府于2019年7月5日作出[2019]10号《不予受理行政复议决定书》。被上诉人不服提起诉讼，临汾中院于2019年9月29日作出（2019）晋10行初49号行政判决，撤销了运城市政府的[2019]10号不予受理行政复议决定，责令运城市政府受理被上诉人的行政复议申请。运城市政府于2019年10月24日决定受理被上诉人的行政复议申请，并于2019年12月10日作出[2019]18号《行政复议决定书》，决定：1、驳回被上诉人请求确认绛县政府拆除连铸机行为违法的请求；2、驳回被上诉人请求确认绛县政府就地封存连铸机的行政行为；3、维持绛县政府停供生产用电的行政行为；4、对被上诉人的行政赔偿请求不予赔偿。综上认为，上诉人绛县人民政府是为了落实中央、省、市有关整顿钢铁市场、防止“地条钢”死灰复燃要求而对被上诉人采取了行政督促和停电措施，该行政行为均有事实依据和政策法律依据，行政程序亦无明显不当，故其行政行为不宜确认为违法，运城市人民政府的行政复议决定正确，应予维持。原判决认定部分事实失实，适用法律不当，判决结果错误，应予纠正。另因被上诉人所办企业是经过当地政府有关部门行政许可后开办的，故对其合理的损失应给予适当的补偿，双方可通过其他合法途径另行解决。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销山西省临汾市中级人民法院（2020）晋10行初3号行政判决；二、驳回绛县顺宝机械制造有限公司的诉讼请求。二审案件受理费50元由绛县顺宝机械制造有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 耿转成审判员 彭志祥审判员 刘 群二0二0年十二月二十八日法官助理 吴志军书记员 李慧珍