海南省高级人民法院   行政裁定书   （2020）琼行申264号   再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：许宇炼，男，1961年7月24日出生，汉族，住文昌市。   再审申请人（一审原告、二审被上诉人）:许德志，男，1975年4月3日出生，汉族，住文昌市。   再审申请人（一审原告、二审被上诉人）:许德育，男，1971年7月9日出生，汉族，住文昌市。   再审申请人（一审原告、二审被上诉人）:陈玉英，女，1962年8月26日出生，汉族，住文昌市。   陈玉英的委托代理人:许德雅，男，1963年8月12日出生，汉族，住文昌市文城镇文岭里**,系陈玉英丈夫。   四位再审申请人的共同委托代理人：张焕玲，海南海地律师事务所律师。   被申请人（一审被告、二审上诉人）：文昌市自然资源和规划局。住所地：文昌市清澜开发区白金路。   法定代表人：文天光，该局局长。   委托代理人：符史敏，该局工作人员。   委托代理人：马泽东，广东深天成（文昌）律师事务所律师。   被申请人（一审被告、二审上诉人）：文昌市人民政府。住所地：文昌市清澜开发区人民政府大院主楼**。   法定代表人：王晓桥，该市市长。   委托代理人：陈廷云，文昌市司法局副主任科员。   委托代理人：伍一叶，海南外经律师事务所律师。   再审申请人许宇炼、许德志、许德育、陈玉英（以下简称许宇炼等四人）因诉被申请人文昌市自然资源和规划局（以下简称文昌市自规局）、文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）行政征收补偿及行政复议一案，不服海南省第一中级人民法院（2020）琼96行终166号行政判决（以下简称原判），向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查。本案现已审查终结。   许宇炼等四人申请再审称，原判适用法律错误。一、认定文昌市自规局有权作出《行政征收补偿决定书》错误。（一）根据2004年修正的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十六条的规定，征收公告及征收工作应当由县级以上人民政府公告和实施，土地行政主管部门仅有权办理征地补偿登记，故文昌市自规局无权发出征收公告以及作出征收补偿决定。（二）《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第二十五条规定仅授权土地行政主管部门对权属进行登记，而对补偿标准有争议的，应当由县级以上地方人民政府协调，协调不成的由批准征收土地的人民政府裁决。原判以根据琼府[2014]36号《海南省人民政府关于印发海南省征地统一年产标准和海南省征地青苗及地上附着物补偿标准的通知》（以下简称琼府[2014]36号文），可预见批准机关作出的结果为由，认定文昌市自规局作出的行政行为未超越职权，不具有事实依据。关于集体土地的征收程序、行政机关的职权均有明确法律规定，司法机关通过预测结果认定行政机关未超越职权，适用法律错误。二、消失的四座坟墓是许宇炼一家人的精神寄托，本案许达甫因征收行为卧病并在案件审理中过世，原判认定由许宇炼等四人承担四座坟墓未进行补偿的不利后果，破坏了司法公正。（一）清点公证前，文昌市自规局已核查涉案宗地上有四座坟墓并拍照作为证据予以提交，原判以文昌市自规局清点公证时通知过许宇炼等四人而其未参加清点为由，要求许宇炼等四人承担不利后果，进而认定《行政征收补偿决定书》认定事实清楚错误。在清点公证前，实施具体征收工作的相关人员组织对附着物进行破坏，破坏后还从事了清表、围挡、建房等行为。（二）文昌市自规局在征收工作中约谈了案外人许文智、许文精，但该二人均不是被征收人，无法证实文昌市自规局两次约谈许宇炼等四人。（三）送达程序、方式严重违法。许宇炼等四人虽与许达甫是亲属关系，但均是成年人且对被征收土地各自享有份额，文昌市自规局仅向许达甫而未向许宇炼等四人送达通知不合法，且以留置方式向许宇炼等四人送达《行政征收补偿告知书》违法。留置送达的前提是直接送法无法完成，但未有证据显示无法直接送达，且留置送达应当符合有两位见证人签名或者盖章并对留置送达过程拍照、录像等强制性要求。（四）文昌市自规局作出补偿决定的依据是(2018)文昌证字第1157号《公证书》（以下简称《公证书》），但该《公证书》的内容与被征收土地上的青苗数量、种类及其他附着物不符。首先，《公证书》未显示土地上的四座坟墓。其次，《公证书》对青苗清点数量的记载极其混乱，结论与清点中的数量不符。《公证书》中陈述照片有五十张，但文昌市自规局提供的照片仅有三十八张。（五）许宇炼一家的祖坟未搬离，开发商即对祖坟进行了推平并建设，致使许达甫遭受巨大精神打击。涉案土地征收工作2009年获得审批，文昌市自规局2010年9月仅向村小组支付土地补偿款和安置补助费，一直未落实青苗清点工作，至2017年4月7日才告知许达甫青苗及附着物补偿事宜。三、同一地块附着物补偿标准不一，侵害许宇炼等四人的合法权益。从征收审批到清点附着物已经过去八年，许宇炼等四人无法判断清点的青苗是否在合法征收范围内。且清点许宇炼等四人的青苗前，其他村民的青苗已经陆续补偿完毕。经了解，村干部的补偿标准明显高于其他村民的补偿标准，已经补偿完毕的村民标准也高于许宇炼等四人的补偿标准。文昌市自规局明确青苗补偿标准均是按照包干每亩5万元进行补偿，但对许宇炼等四人则是按琼府[2014]36号文的标准补偿，两种补偿方式数额悬殊，且琼府[2014]36号文虽然调整了补偿标准，但其他被征收人也是在该文出台后进行的清点，仅对许宇炼等四人适用[2014]36号文的标准进行补偿，而对其他被征收人适用包干论亩的标准进行补偿严重错误。综上，请求裁定再审本案。   文昌市自规局提交意见称，一、该局具有作出征收补偿决定的职权。首先，《土地管理法》第四十六条明确规定，由人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。《土地管理法实施条例》第二十五条明确规定，由市县人民政府土地主管部门组织实施征地补偿。因此，文昌市自规局有权作出征收补偿决定。其次，2017年12月16日铜鼓岭国际生态旅游区项目指挥部（以下简称铜鼓岭指挥部）向文昌市政府呈文，请示对涉案椰子园进行保护性施工，文昌市政府同意进行公证清点补偿的方案，并由铜鼓岭指挥部和文昌市自规局实施，说明即使征收补偿决定是文昌市政府的职权，文昌市政府亦已授权给文昌市自规局实施。二、本案生效法律文书已明确无须履行行政协调裁决程序，即使协调也应由许宇炼等四人申请。首先，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条的规定，申请行政机关裁决的责任主体是许宇炼等四人，应由其提供是否申请裁决的证据。其次，生效的（2019）琼96行终44号行政裁定已明确本案无须履行行政机关协调和裁决程序。三、《行政征收补偿决定书》认定事实清楚。首先，涉案土地已经过合法征收,地上青苗也应当依法予以征收。其次，因许宇炼等四人拒不配合青苗征收工作,文昌市自规局通过公证方式确定青苗数量合法。征收工作人员于2017年4月7日、2017年5月8日、2017年6月9日对许宇炼等四人的家属许文锐、许文智、许文精等进行询问,但其家属均拒绝配合。铜鼓岭指挥部2017年6月9日、2017年7月25日两次通知许宇炼等四人清点青苗,但其四人拒绝签收通知材料。2018年3月5日,文昌市政府同意实施征地青苗行政征收补偿工作程序,并由铜鼓岭指挥部委托公证处实施公证清点青苗。铜鼓岭指挥部再次于2018年3月8日通知许宇炼等四人清点青苗遭到拒绝后,于2018年4月20日委托文昌公证处公证清点,后由文昌市自规局对许宇炼等四人下发《行政征收补偿决定书》。再次，结合公证清点的青苗情况,《行政征收补偿决定书》认定青苗补偿款共计197235元正确。《公证书》证明2018年3月28日下午在许达甫户的椰子园地上青苗及附着物的点验活动是在铜鼓岭指挥部、龙楼镇政府等各有关部门工作人员参加及公证员、助理现场监督下进行。《公证书》载明的清点记录与《青苗及附着物点验表》相互印证。依据《海南省征地青苗及地上附着物补偿标准》附件2(常见果树补偿标准)的规定,经过清点确认许达甫户的青苗款共计197235元,补偿金额正确。四、《行政征收补偿决定书》程序合法、适用法律正确。征地工作组多次约谈许宇炼等四人，与其协商青苗补偿事宜,但其拒不配合,征地工作组通知其到场清点青苗,其也拒不到场。铜鼓岭指挥部最后通过公证清点的方式确定青苗数量及补偿金额，文昌市自规局根据上述情况于2018年5月22日向许宇炼等四人送达了《行政征收补偿告知书》，许宇炼等四人也于2018年5月24日进行了回复。文昌市自规局又于2018年7月20日进行了答复。2018年7月23日,文昌市自规局依照《海南经济特区土地管理条例》、琼府[2014]36号文和《文昌市实施土地征收的指导意见》等有关规定,向许宇炼等四人下发并送达《行政征收补偿决定书》，程序合法,适用法律正确。五、文昌市政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚,程序和适用法律正确。综上，请求裁定驳回许宇炼等四人的再审申请。   文昌市政府提交意见称，一、许宇炼等四人再审申请的事实与理由与其原审完全一致，实际上是要求人民法院对案件再次进行审理，违背两审终审制度。二、《行政征收补偿决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，应予以维持。首先，许宇炼等四人种植青苗的土地所有权属于文昌市龙楼镇红海村民委员会山丰村民小组,该土地已由文昌市政府依法征收,地上青苗及附着物的所有权人应当配合人民政府办理青苗补偿手续。在许宇炼等四人不配合征地工作组清点涉案地上青苗的情况下,铜鼓岭指挥部、龙楼镇政府等相关单位工作人员组成的清点小组及现场监督小组对许达甫位于涉案土地范围内椰子园的青苗及附着物进行了清点,文昌市公证处对上述清点行为进行了全程公证并作出了《公证书》。铜鼓岭指挥部清点小组根据清点结果制作了《青苗及附作物点验表》,该表载明椰子园内的青苗有椰子树、木麻黄等树木共计484棵,青苗补偿款为197235元。文昌市自规局据此作出的《行政征收补偿决定书》认定事实清楚。其次，《行政征收补偿决定书》作出前,工作人员就地上青苗补偿事宜与许宇炼等四人进行两次约谈,但许宇炼等四人均不予配合。为保障土地受让人及许宇炼等四人的合法权益,铜鼓岭指挥部以公证清点的方式对青苗进行清点确认后,按琼府[2014]36号文的标准确定许宇炼等四人的青苗补偿费,并提存在龙楼镇政府共管账户。文昌市自规局根据公证清点确定的补偿费向许宇炼等四人作出《行政征收补偿告知书》,履行告知义务,在许宇炼等四人提出申辩后予以答复，《行政征收补偿决定书》程序合法。再次，文昌市自规局依据《海南经济特区土地管理条例》及琼府[2014]36号文作出《行政征收补偿决定书》适用法律正确。三、《行政复议决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。首先，《行政征收补偿决定书》认定事实清楚、程序合法、适用法律正确,依法应予维持。其次，文昌市政府依法受理许宇炼等四人的行政复议申请,并向许宇炼等四人及文昌市自规局送达复议通知,要求文昌市自规局进行答复及提供证据，依法对许宇炼等四人申请的理由与文昌市自规局的答复及相关证据进行核查,依法作出并向复议双方送达《行政复议决定书》，程序合法。再次，文昌市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项规定决定维持《行政征收补偿决定书》,适用法律正确。四、许宇炼等四人的再审请求没有事实与法律依据。首先，根据《土地管理法》第四十六条、《土地管理法实施条例》及《海南经济特区土地管理条例》第二十六条规定，文昌市自规局作为土地行政主管部门可以依职权作出《行政征收补偿决定书》。许宇炼等四人主张土地征收过程中公告、征收工作实施及征收补偿决定均应当由文昌市政府作出，是对法律规定的片面理解。其次，许宇炼等四人如对补偿标准提出争议，应根据《海南省征地补偿争议仲裁办法》第三条规定向海南省人民政府提出征地补偿争议裁决申请，而非向人民法院提起诉讼。许宇炼等四人没有对琼府[2014]36号文规定的征地补偿标准提出异议，却要求文昌市自规局不得按照该文件规定的补偿标准对其进行征收补偿，系滥用权利的行为。再次，涉案土地上青苗的清点是在文昌市公证处的鉴证下进行的，清点结果客观公正。铜鼓岭指挥部在公正清点前已经依法告知许达甫清点的时间和地点，但许宇炼等四人没有派人参与清点。清点结束后，铜鼓岭指挥部又将清点结果告知许达甫，许宇炼等四人对《公证书》中载明的清点结果不服向文昌市自规局反映，这些事实足以证明对涉案土地上青苗及附着物的清点行为及清点结果告知行为均符合法律规定，没有侵害许宇炼等四人的合法权益。许宇炼等四人与许达甫之间分别为父子、兄弟、翁婿关系，均是许达甫的家庭成员，铜鼓岭指挥部将清点时间、地点及清点结果告知许达甫应认定为已依法告知许达甫家庭所有成员，许宇炼等四人主张《行政征收补偿决定书》程序违法的理由不能成立。综上，请求裁定驳回许宇炼等四人的再审申请。   本院经审查认为，一、关于原判认定文昌市自规局有权作出《行政征收补偿决定书》适用法律是否错误的问题。《行政征收补偿决定书》系针对青苗补偿事宜所作出。《土地管理法》第四十六条第二款、《土地管理法实施条例》第二十五条第三款、《海南经济特区土地管理条例》第二十八条第三、四款规定，被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记；市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施；市、县、自治县土地行政主管部门组织勘测，调查土地权属，清点青苗及地上建筑物等其他附着物，调查结果经市、县、自治县土地行政主管部门与被征地农村集体经济组织、农民和其他权利人共同确认。市、县、自治县土地行政主管部门根据调查结果和批准的征地方案制定征地补偿安置方案并公告。可见，上述法律法规已授权市、县、自治县人民政府土地行政主管部门作为办理被征收土地上青苗和附着物补偿登记的机关。本案中，文昌市自规局作为文昌市政府土地行政管理部门，系经文昌市政府指定办理征地补偿的登记机关，有权就青苗补偿事宜作出处理决定。同时，《土地管理法实施条例》第二十五条第三款还规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。本案中，在开展征地补偿工作过程中，因许达甫家属拒绝就其被征收土地上的青苗和附着物配合清点登记，且经多次协商无法达成补偿协议，许达甫家属亦拒绝签收《行政征收补偿告知书》，故不存在再通过协商方式解决补偿的问题，故原判从及时解决补偿争议和节约行政资源的角度出发，以本案所涉补偿争议如由批准征收土地的人民政府作出裁决，可以预见的结果仍是按照修订后的琼府[2014]36号文的标准作出为由，认定文昌市自规局未超越职权并无明显不当。二、关于原判认定许宇炼等四人自行承担四座坟墓未能得到补偿后果是否错误的问题。从本案查明的事实看，铜鼓岭指挥部2018年3月28日下午实施公证清点登记前，已多次通知许达甫家属参加清点登记工作，但许达甫家属拒绝参加。原判据此认定许宇炼等四人自愿放弃对被征收土地上青苗和附着物进行清点的权利并承担因不配合清点登记工作而造成的不利后果并无不当。同时，许达甫家属拒绝签收清点通知和《行政征收补偿告知书》，铜鼓岭指挥部和文昌市自规局可以采取留置方式送达。虽然铜鼓岭指挥部和文昌市自规局在留置送达时没有邀请基层组织代表鉴证，程序上存在瑕疵，但因许达甫家属知晓铜鼓岭指挥部拟对其被征收土地上的青苗和附着物进行清点登记及文昌市自规局拟给予其青苗补偿款197235元等事实，原判据此认定该瑕疵并未剥夺许达甫家属参加青苗和附着物清点的权利以及未剥夺许达甫家属对青苗补偿金额提出申辩意见和申请听证的权利并无不妥。三、关于涉案土地附着物补偿标准的问题。经核实，2017年4月7日的《约谈记录》显示，文昌市自规局对补偿标准的表述为，根据签署土地征收协议当时政策标准是每亩土地款50778元，青苗是按包干5万元/亩，坟墓有墓碑的4000元一座，无碑的3000元一座。但现今的补偿标准是按照琼府[2014]36号《通知》的规定，对青苗进行实点，然后对应相应的青苗补偿标准进行补偿。可见，工作人员就青苗补偿问题与许达甫家属进行协商时，已明确告知青苗补偿标准按照琼府[2014]36号文的规定执行，即按照海南省人民政府于2014年7月3日修订的《海南省征地青苗及地上附着物补偿标准》执行，故《行政征收补偿告知书》按该补偿标准对许宇炼等四人进行补偿并无不当。   综上，许宇炼等四人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：   驳回许宇炼、许德志、许德育、陈玉英的再审申请。   审判长 吴浩云   审判员 郑 船   审判员 赖凯萍     二〇二〇年十二月二十九日   法官助理 赵晓青   书记员 文晨旭   附相关法律条文:   《中华人民共和国行政诉讼法》   第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：   （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；   （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；   （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；   （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；   （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；   （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；   （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；   （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。   《最高人民法院关于适用的解释》   第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。   当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。