重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)渝行终821号 上诉人（一审原告）王开容，女，1968年1月21日出生，汉族，住重庆市长寿区。 上诉人（一审原告）汪颖，女，1981年12月17日出生，汉族，住重庆市长寿区。 上列上诉人共同委托诉讼代理人游忠洪，重庆者羽律师事务所律师。 上列上诉人共同委托诉讼代理人张凤娟，重庆者羽律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）重庆市长寿区人民政府，住所地重庆市长寿区桃源大道**。 负责人戴明，代理区长。 委托诉讼代理人严娟，重庆市长寿区住房和城乡建设委员会工作人员。 委托诉讼代理人梁伟，重庆渝州律师事务所律师。 被上诉人（一审第三人）重庆飞龙实业有限公司，，住所地重庆市长寿区晏家街道 法定代表人郭铭纲，总经理。 王开容、汪颖因诉重庆市长寿区人民政府（简称长寿区政府）、重庆飞龙实业有限公司（简称飞龙公司）撤销行政答复一案，不服重庆市第一中级人民法院（2020）渝01行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2006年11月29日，飞龙公司与王开容、汪颖签订《非住宅商品用房认购协议》，协议载明：“乙方认购由甲方投资开发的恒丰苑B栋一层门面从左至右（以双园路方向面对B栋）约220㎡，（准确面积以房管所核定为准）”。2013年10月23日，长寿区政府作出长寿府发〔2013〕119号《关于征收长寿经开区生态防护屏障建设项目国有土地上房屋的决定》（简称《征收决定》）。2015年3月5日，长寿区政府作出长府房征补〔2015〕9号《国有土地上房屋征收补偿决定书》（简称《补偿决定书》），其上载明：“被征收人为王开容、汪颖；被征收房屋为长寿区晏家双园路42号附1-4”。王开容、汪颖不服该决定书向重庆市人民政府提起行政复议，重庆市人民政府作出渝府复〔2015〕360号《行政复议决定书》，其上载明：“申请人称：该《补偿决定书》中所涉及的房屋产权不是申请人，而是飞龙公司”。该决定书决定撤销长寿区政府作出的《补偿决定书》。2019年5月16日，长寿区政府收到王开容、汪颖邮寄的《依法履职申请书》，其上主要载明：“申请人为王开容和汪颖，二人共同拥有的位于长寿区经开区（晏家街道双元路42号）生态屏障项目的房屋（晏家网吧）的《补偿决定书》于2015年5月29日被重庆市人民政府渝府复〔2015〕360号《行政复议决定书》撤销了，撤销后至今多年但长寿区政府一直不作为，导致该被征收房屋的评估报告过了法定一年的有效期，在两年的征收期限内也没有依法征收该房屋，至今没有对其依法足额补偿，也没有向其依法再做出新的征收补偿决定书，严重失职渎职，严重侵害其合法权利……鉴此，申请长寿区政府就上述被征收房屋重新做出征收补偿决定书，如在法定期限内拒不作出，权利人将依法提起行政诉讼”。2019年5月28日，长寿区政府针对该申请对王开容、汪颖进行调查。2019年7月16日，长寿区政府作出《重庆市长寿区人民政府依法履职申请答复书》（简称《答复书》），并于当日通过邮寄方式向王开容、汪颖送达。《答复书》主要载明：“申请人：王开容、汪颖；申请事项：对申请人共有的长寿区晏家街道双园路42号附1-4房屋（用于经营网吧）作出补偿决定书……本机关认为，申请人与重庆飞龙实业有限公司均对被征收房屋主张权利，双方对此存在争议，该争议非本行政机关职权范围，应当由争议双方另行提起诉讼，由人民法院对其争议事项依法作出判决。依据生效判决，房屋征收部门与权利主体协商，如经协商达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请本机关依法作出补偿决定。此外，申请人不配合开展装饰装修及附属设施查勘（指认）工作，不接受房屋征收部门（原区国土房管局）提出的协商补偿标准，也不申请委托原评估机构定价，导致装饰装修及附属设施价值没有确定，房屋征收部门无法报请本机关作出补偿决定。申请人如不服本答复，可在答复书送达之日起60日内向重庆市人民政府申请行政复议，也可在答复书送达之日起6个月内向重庆市第一中级人民法院提起行政诉讼。”王开容、汪颖不服该《答复书》，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销该《答复书》并判令长寿区政府就其被征收的房屋作出征收补偿决定。 另查明，在案涉征收项目实施过程中，飞龙公司陆续就征收补偿事项提起相关诉讼，其认为“长寿区晏家双园路42号附1-10号”，即长寿汽车西站恒丰苑B栋底楼商铺，也就是飞龙公司没有对外签订“商品房买卖合同”的部分，该范围并不完全只有张定中一个人认购，还有王开容和汪颖认购的部分和根本没有对外认购的部分面积。2018年12月4日，重庆市高级人民法院做出（2018）渝行申299号《行政裁定书》，就飞龙公司诉原重庆市长寿区国土资源和房屋管理局与张定中签订的《征收补偿安置协议书》无效一案，裁定该案由重庆市高级人民法院提审。至本案一审诉讼期间，该案尚未审理终结。 一审法院审理认为，结合各方当事人举示证据及庭审中发表的意见可知，各方当事人对申请内容、答复程序合法性等相关事项均无异议，各方当事人争议焦点在于长寿区政府是否应按王开容、汪颖要求对其作出征收补偿决定。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第二十六条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。故，长寿区政府有权针对王开容、汪颖的申请作出相应行政行为。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。由此，征收补偿的对象应为被征收房屋所有权人。本案中，案涉房屋为长寿区晏家双园路42号附1-4号，长寿区政府曾对该房屋作出《补偿决定书》，王开容、汪颖不服该决定书申请行政复议时称，该《补偿决定书》中所涉及的房屋产权不是申请人，而是飞龙公司。飞龙公司在相关案件中提起再审申请时亦称长寿区晏家双园路42号附1-10号，即长寿汽车西站恒丰苑B栋底楼商铺，也就是飞龙公司没有对外签订“商品房买卖合同”的部分，并不完全只有张定中一个人认购，还有王开容和汪颖认购的部分和根本没有对外认购的部分面积。飞龙公司提起再审的相关案件已由重庆市高级人民法院提审，至今尚未审理终结。综上所述，案涉房屋尚处于争议之中，为避免错漏，与之对应的征收补偿对象应待争议处理完毕后再行确定。故被诉《答复书》中认定“申请人与重庆飞龙实业有限公司均对被征收房屋主张权利，双方对此存在争议，该争议非本行政机关职权范围，应当由争议双方另行提起诉讼，由人民法院对其争议事项依法作出判决。依据生效判决，房屋征收部门与权利主体协商，如经协商达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请本机关依法作出补偿决定”的内容，并无不当。王开容、汪颖要求长寿区政府径直对其作出征收补偿决定于法无据，且未举示相应证据予以证明，对其主张不予支持。 被诉《答复书》所述的“申请人不配合开展装饰装修及附属设施查勘（指认）工作，不接受房屋征收部门（原区国土房管局）提出的协商补偿标准，也不申请委托原评估机构定价，导致装饰装修及附属设施价值没有确定，房屋征收部门无法报请本机关作出补偿决定”的相关内容，长寿区政府并未举示证据予以证明，但因长寿区政府目前无法明确房屋产权人从而作出相应征收补偿决定，若以此部分内容证据不足而撤销被诉《答复书》则徒增当事人诉累，引发行政程序空转，故在此予以指正。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王开容、汪颖的诉讼请求；案件受理费50元，由王开容、汪颖负担。 王开容、汪颖上诉称，1．被征收房屋产权明确，长寿区政府在《补偿决定书》等相关行政行为中多次认可其是案涉房屋所有权人，重庆市人民政府也并非以其不是房屋所有权人为由而撤销《补偿决定书》。同时，人民法院作出的多个生效判决、裁定也未确定飞龙公司是案涉房屋的所有权人。2．飞龙公司向长寿区政府出具的《承诺书》《关于冻结晏家恒丰苑B栋拆迁补偿款的函》《恒丰苑B栋门面销售统计表》能够证明，飞龙公司承诺案涉房屋的所有权利由占有的买受人即王开容、汪颖享有，对房屋的所有权并无异议，且王开容、汪颖已经按《非住宅商品用房认购协议》的约定支付了90%以上的购房款。3．王开容、汪颖诉长寿区政府行政赔偿一案及飞龙公司诉原重庆市长寿区国土资源和房屋管理局与张定中签订的《征收补偿安置协议书》无效一案尚在审理过程中，而本案有待上述案件的处理结果，一审法院应依职权中止本案审理，一审程序违法。请求撤销一审判决，并依法改判或发回重审。 长寿区政府答辩称，虽然长寿区政府具有作出征收补偿决定的法定职责，但王开容、汪颖与飞龙公司就案涉房屋只签订了《非住宅商品用房认购协议》，尚未办理房屋产权证，导致案涉房屋存在产权争议。被征收房屋产权明晰是长寿区政府履行作出征收补偿决定的前提条件，长寿区政府并无自行处理产权争议的法定职责，在产权问题解决前，长寿区政府不能径行作出征收补偿决定。王开容、汪颖在案涉房屋产权争议尚未明确的情形下，要求长寿区政府履行补偿职责的诉求不能成立。请求驳回上诉，维持一审判决。 飞龙公司未向本院提交书面答辩意见。 长寿区政府在法定举证期间内向一审法院提交并举示以下证据和依据： 第一组： 1．长寿府发〔2013〕119号《重庆市长寿区人民政府关于征收长寿经开区生态防护屏障建设项目国有土地上房屋的决定》； 2．长寿府发〔2013〕121号《重庆市长寿区人民政府国有土地上房屋征收决定公告》； 证据1-2拟证明，2013年10月23日，长寿区政府作出《征收决定》，征收长寿经开区生态防护屏障项目规划红线范围内的房屋。征收部门为重庆市长寿区国土资源和房屋管理局，实施单位为原重庆市长寿区土地房屋征收安置办公室，签约期限为2013年11月1日至2013年12月30日，并于次日发布了征收公告。 3．（2014）渝高法行终字第00205号《行政判决书》，拟证明《征收决定》已经人民法院终审判决确认合法。 第一组证据拟证明，长寿区政府依法作出《征收决定》，发布征收公告，案涉房屋位于征收范围内，《征收决定》合法有效。 第二组： 4．长府房征补〔2015〕9号《重庆市长寿区人民政府国有土地上房屋征收补偿决定书》； 5．重庆市人民政府渝府复〔2015〕360号《行政复议决定书》； 证据4-5拟证明，长寿区政府于2015年3月5日对案涉被房屋产权不归其所有，要求房屋征收部门对飞龙公司进行补偿为由，征收房屋作出了《补偿决定书》。王开容、汪颖不服该决定，以向重庆市人民政府申请行政复议，重庆市人民政府以长寿区政府超过法定期限答复为由，撤销长寿区政府作出的《补偿决定书》。 6．《依法履职申请书》及收件快递单，拟证明长寿区政府于2019年5月16日收到王开容、汪颖邮寄的履职申请，要求长寿区政府对王开容、汪颖就案涉被征收房屋作出补偿决定。 7．《调查笔录》2份； 8．《非住宅商品用房认购协议》； 证据7-8拟证明，2019年5月28日重庆市长寿区住房和城乡建设委员会分别对王开容、汪颖制作履职申请调查笔录，王开容、汪颖明确表示案涉被征收房屋由王开容、汪颖共同购买，其二人应为房屋所有权人，并于2019年6月13日提交《非住宅商品用房认购协议》予以证明。 9．《重庆市长寿区人民政府依法履职申请答复书》及寄件快递单，拟证明2019年7月16日，长寿区政府对王开容、汪颖提出的履职申请依法作出答复并送达王开容、汪颖。 第二组证据拟证明，案涉被征收房屋所有权存在争议，王开容、汪颖对案涉被征收房屋主张权利。 第三组： 10．《长寿经济技术开发区土地储备中心关于请求提供相关资料的函》（2013年9月12日）； 11．《承诺》（2013年10月17日）； 12．《关于冻结晏家恒丰苑B栋拆迁补偿款的函》（2013年10月7日）； 13．《恒丰苑B栋销售统计表》4张； 证据10-13拟证明，飞龙公司对案涉被征收房屋主张权利。 14．《国有土地上房屋征收补偿安置协议》（张定中于2014年12月31日签订），拟证明与王开容、汪颖一样签订房屋认购协议未办理产权证的张定中，征收实施部门与其达成补偿安置协议。 15．重庆市北碚区人民法院（2017）渝0109行初18号《行政裁定书》； 16．重庆市第一中级人民法院（2017）渝01行终323号《行政裁定书》； 17．重庆市高级人民法院（2018）渝行申299号《行政裁定书》； 证据15-17拟证明，飞龙公司不服房屋征收部门与张定中签订的协议书，向人民法院提起行政诉讼。重庆市北碚区人民法院以飞龙公司并非安置协议相对人，其原告主体资格不适格为由，裁定驳回其起诉。重庆市第一中级人民法院二审裁定维持一审裁定。飞龙公司不服申请再审，重庆市高级人民法院裁定该案提审，目前该案尚未审结，该案的判决结果对王开容、汪颖是否是被征收对象有指导意义。 18．《处理房地产权属登记遗留问题联合审批表》，拟证明飞龙公司提交书面申请，亦对案涉被征收房屋主张权利。 19．重庆市北碚区人民法院（2017）渝0109行初19号《行政判决书》； 20．重庆市第一中级人民法院（2017）渝01行终620号《行政判决书》； 21．《再审申请书》； 22．重庆市高级人民法院（2018）渝行申645号《应诉通知书》； 证据19-22拟证明，飞龙公司要求原重庆市长寿区国土资源和房屋管理局针对包含案涉被征收房屋的商铺进行补偿安置并提起诉讼，重庆市北碚区人民法院判决驳回其诉讼请求。重庆市第一中级人民法院二审判决驳回其上诉，维持一审判决。飞龙公司不服向重庆市高级人民法院申请再审，重庆市高级人民法院已立案审查，但该案尚未审结。飞龙公司通过该案诉讼，在积极主张对案涉被征收房屋的权利。 第三组证据证明，案涉被征收房屋所有权存在争议，飞龙公司对案涉被征收房屋主张权利。 法律依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条。 王开容、汪颖在法定举证期间内向一审法院提交并举示以下证据： 1．重庆市人民政府渝府复〔2015〕360号《行政复议决定书》； 2．《申请》； 3．《重庆市长寿区人民政府依法履职申请答复书》； 证据1-3拟证明，王开容、汪颖要求长寿区政府对其申请履行征收补偿法定职责。 4．长寿区政府《不予赔偿决定书》； 5．长寿区政府长寿府行复〔2019〕4号《行政复议决定书》； 证据4-5拟证明，王开容、汪颖是案涉房屋的所有权人，具备被征收人主体身份。 飞龙公司在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1．渝编〔2013〕21号《重庆市机构编制委员会关于长寿经济技术开发区土地储备中心调整隶属关系的批复》，拟证明2013年5月29日重庆市长寿区经济技术开发区土地储备中心隶属关系调整后，其就与长寿区征收工作无关。 2．《提供的相关资料明细清单》（2013年9月21日），拟证明凡是落款时间在2013年9月21日之后的资料，肯定不是隶属于该清单上的资料。 3．《关于恒丰苑B栋烂尾楼拆迁补偿的函》《重庆市长寿区城乡建设委员会关于汽车西站二期工程信访问题办理情况的报告》《重庆市长寿区城乡建设委员会关于汽车西站二期工程信访问题的会议纪要》（会议纪要2012—18）等材料，拟证明长寿区当地各行政机关认可飞龙公司是案涉房屋权利人。 4．《情况报告》，拟证明2015年2月5日王开容、汪颖认可案涉房屋产权人是飞龙公司。 证据1-4拟证明，案涉房屋权利存在争议，长寿区政府不应对王开容、汪颖直接作出征收补偿决定。 经一审庭审质证，王开容、汪颖对长寿区政府举示的证据认为，对证据1-2，真实性、合法性、关联性均予以确认；证据3，该判决第六页法院审理查明的内容中第二自然段就有明确载明，由此能够证明王开容、汪颖是被征收的合格主体，也是本案的适格主体，更是案涉房屋所有权人；证据4，已把王开容、汪颖列为被征收人，确认了王开容、汪颖的被征收人的身份；证据5，真实性、合法性、关联性予以认可，虽然王开容、汪颖在该复议申请书自述案涉房屋产权人不是王开容、汪颖，而是飞龙公司，但属自认，根据相关法律规定，案件事实不应当由当事人自行陈述为准，而应当以法院查明的事实为准；证据6，真实性无异议；证据7-8，真实性、合法性、关联性均无异议；证据9，真实性无异议，合法性、关联性有异议；证据10，与本案无关，真实性、合法性、关联性均不予认可；证据11，能够证明飞龙公司向长寿区政府承诺，认可房屋实际占有人签订的商品房买卖合同，能印证前面的事实；证据12，认可真实性；证据13-14，与本案没有关联性；证据15，能作为王开容、汪颖具备被征收人身份的借鉴；证据16，真实性、合法性、关联性予以认可，能够证明案涉房屋的权利主体应当是王开容、汪颖，飞龙公司对案涉房屋不享有任何权利；证据17，虽然重庆市高级人民法院提审案件但并未有最终判决或裁定，因此原生效裁判仍有效；证据18，证明王开容、汪颖没有取得案涉房屋产权证书的原因就是房屋被重庆市长寿区人民法院另案查封，是飞龙公司不作为造成的，证明飞龙公司具有为其办理案涉房屋产权手续的义务；证据19，能证明王开容、汪颖是案涉房屋的权利人；证据20，第4页、第7页到第9页就确认了飞龙公司不是案涉房屋的权利人；证据21-22，不能达到证明目的。飞龙公司对长寿区政府举示的证据认为，证据1-3，真实性、合法性、关联性无异议；证据4，真实性无异议，合法性有异议；证据5，真实性、合法性、关联性予以认可，该复议决定中王开容、汪颖就已经认可了案涉房屋产权属于飞龙公司；证据6-7、9，不认可；证据8，真实性认可，但达不到证明目的；证据10，不符合事实，不认可真实性；证据11，真实性、合法性、关联性均认可，但是达不到证明目的；证据12，真实性认可；证据13，不认可；证据14，真实性无异议，合法性有异议；证据15-17，真实性无异议；证据18，能够证明飞龙公司一直在向各个部门主张权利；证据19-22，真实性认可，但是对判决结果有异议。长寿区政府对王开容、汪颖举示的证据认为，证据1、3-5，真实性认可，但达不到证明目的；证据2，不认可其真实性，与本案无关，达不到证明目的。飞龙公司对王开容、汪颖举示的证据认为，证据1、3，真实性、合法性、关联性予以认可；证据2，虽然真实但与事实不符；证据4-5真实性认可，但因飞龙公司没有参与，故对其证明目的不予认可。王开容、汪颖对飞龙公司举示的证据认为，仅对证据中的《重庆市长寿区城乡建设委员会关于汽车西站二期工程信访问题办理情况的报告》《重庆市长寿区城乡建设委员会关于汽车西站二期工程信访问题的会议纪要》（会议纪要2012—18）的真实性、合法性、关联性予以认可，其余证据均不予认可。长寿区政府对飞龙公司举示的证据认为，对证据1真实性无异议，但与本案无关；证据2中的资料不涉及长寿区政府，对其盖章等信息不予确认，真实性无法确认，但对《重庆市长寿区城乡建设委员会关于汽车西站二期工程信访问题办理情况的报告》《重庆市长寿区城乡建设委员会关于汽车西站二期工程信访问题的会议纪要》（会议纪要2012—18）的真实性无异议；证据3，系飞龙公司单方所作，不予确认；证据4的真实性、合法性、关联性无法确认。 一审法院对各方当事人提交的证据认证认为，长寿区政府举示的证据内容客观真实，收集程序合法，能够证明案件基本事实，予以采信。王开容、汪颖举示的证据达不到其证明目的，不予采信。飞龙公司举示的证据达不到其证明目的，不予采信。 前述证据材料，已经随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，本院予以确认。一审根据上述合法有效的证据所认定的事实，本院予以确认。二审认定的事实与一审无异。 本院认为，各方当事人对长寿区政府在国有土地上房屋征收程序中，对于与被征收人未达成补偿协议的情形，具有依职权作出补偿决定的法定职责，均无异议。故本案的争议焦点为王开容、汪颖向长寿区政府提出履职申请时，长寿区政府是否具备就案涉被征收房屋作出征收补偿决定的前提条件。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的规定，国有土地上房屋征收补偿的对象应为被征收房屋所有权人，那么，被征收房屋产权明确应为行政机关依法补偿的前提条件。《中华人民共和国物权法》第九条第一款规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”虽然王开容、汪颖与飞龙公司就案涉被征收房屋签订了《非住宅商品用房认购协议》，但并未就该被征收房屋办理相关不动产物权登记，故长寿区政府不能通过不动产物权登记来确认被征收房屋所有权人为王开容、汪颖。同时，王开容、汪颖在其提起的渝府复〔2015〕360号行政复议申请时自认其并非案涉房屋产权人，反而表示飞龙公司才是房屋产权人。飞龙公司就案涉房屋亦向长寿区政府主张权利，并同时就与案涉房屋相关的房屋补偿问题向人民法院提起行政诉讼以救济其权利，而该案在王开容、汪颖提起履职申请时，尚未审理终结。故在王开容、汪颖和飞龙公司均对被征收房屋主张权利的情形下，被征收房屋产权处于争议状态，长寿区政府作为征收补偿行政机关，面对复杂的房屋权属争议，并无在行政程序中径行确认房屋产权的法定职责，该争议尚待人民法院予以判定。另，虽然根据《国有土地上征收与补偿条例》第二十六条第一款的规定，长寿区政府对于被征收房屋所有权人不明确的情形，仍可以作出征收补偿决定，但该规定所指的征收补偿决定的对象是尚不确定的被征收房屋所有权人。因王开容、汪颖提出的履职申请系要求长寿区政府将其二人作为明确的被征收房屋所有权人，并对其作出征收补偿决定，故上述规定并不适用于本案。综上，王开容、汪颖向长寿区政府提出履职申请时，案涉房屋产权尚处于争议之中，长寿区政府并不具备就案涉被征收房屋作出征收补偿决定的前提条件，故其作出《答复书》告知王开容、汪颖其不能作出征收补偿决定，并无不当。关于《答复书》中所涉王开容、汪颖不配合开展案涉被征收房屋装饰装修及附属设施查勘等内容不当的问题，一审法院对此已经进行了充分论述，本院予以认可，不再赘述。关于王开容、汪颖提出的一审法院未依职权中止案件审理，程序违法的问题。长寿区政府收到王开容、汪颖履职申请时的事实状态，系其作出《答复书》的基础，不应以此后行政诉讼案件的审理结果来判定《答复书》的合法性，故一审法院无需中止案件的审理。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。王开容、汪颖的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王开容、汪颖负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘佳佳 审 判 员 谭秋勤 审 判 员 张 桦 二〇二〇年十二月二十四日 法官助理 张 峰 书 记 员 詹智涵