山东省嘉祥县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0829行初83号 原告张庆来，男，1970年3月19日出生，汉族，住梁山县。 原告王小梅（系原告张庆来之妻），女，1971年12月6日出生，汉族，住梁山县。 二原告共同委托代理人赵树，山东瑞文律师事务所律师。 被告梁山县住房和城乡建设局，住所地：梁山县人民北路**。 法定代表人赵锦民，局长。 委托代理人井伟刚，山东求胜律师事务所律师。 委托代理人邱成志，梁山县住房和城乡建设局工作人员。 原告张庆来、王小梅因对被告梁山县住房和城乡建设局（以下简称梁山住建局）不履行返还燃气开口费、暖气开口费、安装太阳能费用的法定职责不服，向济宁市中级人民法院提起行政诉讼,济宁市中级人民法院于2020年11月17日裁定移送本院审理。本院受理后，依法由审判员王于建适用简易程序，于2020年12月8日公开开庭进行了审理。原告委托代理人赵树，被告负责人姜红及其委托代理人井伟刚、邱成志到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告张庆来、王小梅诉称，2016年10月24日，梁山县人民政府发布梁政字[2016]196号《梁山县人民政府关于二电厂片区棚户区改造项目房屋征收决定》，及附件《二电厂片区棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》，对征收范围内的国有土地进行征收。原告所有的房屋位于征收范围内，原、被告签订了《二电厂棚户区改造项目房屋征收补偿安置协议书》，被告给予原告的安置房屋为5号楼2单元403号房屋，临时安置费支付至2019年12月31日，后续临时安置费未支付。后被告在拆迁范围内张贴公示幸福街回迁安置小区选房结算表（2016年国有），“所选房屋价值”一栏中显示，被告收取原告燃气开口费2800元、暖气开口费3697元、太阳能费用2380元，被告的该行为违反了法律规定。为此，原告多次与被告协商，被告一直推托。故请求依法判令被告退还原告燃气开口费2800元、暖气开口费4466元、太阳能费用2380元； 原告为支持其诉讼主张，向本院提供了以下证据：国发（2013）25号《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》。证明被告收取原告燃气开口费、暖气开口费、太阳能费用没有依据。 被告梁山住建局辩称,原告系与梁山县棚户区改造指挥部进行结算的，结算单位对燃气开口费、暖气开口费的收取是分别依据梁山县粮食和物价局梁价字[2013]10号《关于制定梁山县天然气价格（试行）的通知》，以及梁价字[2008]第11号《关于梁山县县城区集中供热收费结合的批复》的规定收取的，且原告的房屋被征收前入户调查时燃气及暖气均未配套，因此，该两项费用应由原告自行承担。根据《二电厂片区棚户区改造项目房屋征收住宅楼安置价格及建设标准》的规定，太阳能不属于安置住房建设标准，安装太阳能属于建筑节能分项，建筑节能各分项不符合要求的，一律不得验收备案，太阳能采购价格为2380元，亦是结算单位收取，应由原告自行承担。因此，原告主张被告返还燃气开口费、暖气开口费、太阳能费用，其主体不适格。请求依法驳回原告诉讼请求。 被告梁山住建局向本院提交了以下证据：1、包含原告在内的《幸福街回迁安置小区价格结算单》7份。证明被告主体不适格。2、梁山县城市规划区居民住房及附属物情况调查确认表（表三）、房屋征收估价结果报告。证明经指挥部人员入户调查，原告的被征收房屋无集中供暖的暖气、燃气等附属物配套，故开口费等应由原告承担。3、济建节科字（2017）15号《关于依规抓好几类常用建筑节能技术产品应用管理工作的通知》、《建设工程专业分包合同》。证明太阳能不属于安置房建设标准，安装太阳能属于建筑节能分项，建筑节能各项不符合要求的，一律不得验收备案，太阳能费用是为了验收备案必须支出的费用，太阳能不在住宅楼安置价格及建设标准范围之内，太阳能采购价格是2380元，是由采购单位依照采购价格收取，应由原告自行承担。4、梁价字[2008]第11号《关于梁山县城区集中供热收费价格的批复》、梁价字[2013]10号《关于定制梁山县天然气价格（试行）的通知》。证明原告的房屋是于2016年6月被征收，收取开口费符合上述文件的规定。5、421户回迁户的结算单。用1-5号证据证明被告不应当返还原告燃气开口费、暖气开口费、太阳能费用。 本院依法责成被告提供了以下证据：梁办发〔2018〕7号县委办公室县政府办公室关于印发《2018年棚户区改造攻坚实施方案》的通知，梁编发〔2019〕17号《中共梁山县委机构编制委员会关于调整部分事业单位机构编制事项的通知》。证明梁山县棚户区改造指挥部的成立情况，以及原梁山县房屋征收办公室职权变动情况。 本院依职权调取了以下证据：1、梁山县建业房地产开发有限责任公司出具的，关于梁山县幸福街小区工程城市基础设施配套费的情况说明。2、燃气设施配套建设委托合同。3、梁山县幸福街小区换热站动力电源施工协议。4、梁山县幸福街一期工程（换热站工程）项目编号：LSKXHD-2020-0915号建设工程施工合同。5、梁山县建业房地产开发有限公司燃气、暖气缴纳发票5张。6、嘉政发[2015]27号嘉祥县人民政府关于成立前石庄棚户区改造指挥部的通知。7、书香水岸回迁房建设标准。以1-7号证据与原、被告提供的证据相印证。 庭审质证时，原告对被告的1-5号证据，除5号证据外，均有异议。对1号证据《幸福街回迁安置小区价格结算单》的真实性无异议，结算单加盖了梁山县棚户区改造指挥部的公章，由此可以看出原告是与棚户区改造项目的主管单位及其设立的指挥部进行结算的，费用也是由被告组织收取的。费用结算并不代表涉案的安置房屋具备交付条件，原告至今未领取房屋钥匙的原因，是涉案安置房屋不具备交房的前提条件。不能证明被告主体不适格。对2号证据调查确认表真实性无异议，对证明对象有异议，认为暖气开口费及燃气开口费不应当由原告承担。对3号证据济建节科字（2017）15号真实性无异议，对证明对象有异议，太阳能的建设安装成本应由被告承担。对4证据梁价字[2008]第11号、梁价字[2013]10号文件真实性无异议，对证明对象有异议，认为燃气开口费以及暖气开口费不应当由原告承担，涉案的房屋为棚户区改造安置房屋，棚户区改造项目不应收取包括燃气开口费、暖气开口费在内的城市基础设施配套费用。 被告对此辩驳认为,一、原告认为梁山县棚户区改造指挥部系被告设立无任何事实依据，原告对行政单位的设立、权限不了解，梁山县棚户区改造指挥部并不是被告设立的。二、国发（2013）25号文对暖气、燃气开口费的规定，只是一个指导性意见，系不具有强制效力的文件。根据我县实际情况，在2018年5月1日之前，取得建设工程规划许可证的，应当按照规定缴纳城市基础设施配套费，涉案小区是于2018年3月6日取得了建设工程规划许可证，从时间上来看，涉案小区应当缴纳这两项费用。太阳能费用是为了节能验收必须支出的费用，而且太阳能费用已经超出了交房的标准，该项费用应该由原告承担。 被告对原告的证据有异议。对证据国发（2013）25号文认为，如果原告有缴纳燃气暖气开口费的证据，被告可以协调燃气及热力公司返还相应房产面积的开口费。同时涉案项目房屋征收安置方案附件住宅楼安置价格及建设标准规定，不含两项开口费及太阳能的费用。并且暖气及燃气开口费是由燃气公司和热力公司按照物价局的标准收取。太阳能费用是为了达到节能验收条件必须支出的费用，是由建设单位梁山县建业房地产开发责任有限公司按照成本价格收取。 原告对本院责成被告提供的证据中的梁办发〔2018〕7号、梁编发〔2019〕17号真实性无异议，认为梁办发〔2018〕7号文件附件中没有包含涉诉的征收片区。 原告对本院依职权调取的1-7号证据均有异议。对1号证据不认可，认为该份证明没有经办人的签名，因无经办人身份不符合证据形式，不具有证明力。同时根据国务院的相关规定，棚户区改造项目不应该收取城市基础设施配套费。对证据2-5真实性无异议，认为燃气、暖气开口费不应当由原告来承担，开发商是否承担该部分费用不能直接转嫁到拆迁户方来承担该费用，对6号证据真实性无异议，认为该证据与本案无关。对证据7真实性无异议，认为该证据中第三条费用用户自理部分，虽然列明了天然气、采暖等费用，但没有明确记载天然气、暖气的开口费由用户承担。并且即便该证据所证实的书香水岸回迁房收取的天然气、暖气开口费，也不能说明收取该费用符合法律规定，更不能说明被告收取原告该两项费用的合法性。 被告对本院依职权调取的1-7号证据均无异议。认为1-5号证据能证明涉诉项目建设单位已将燃气、暖气相关费用按合同约定交给燃气、热力经营单位，县政府对燃气、热力相关配套费用未减免。对6-7号证据相邻县城嘉祥县棚户区改造项目也未减免，暖气、燃气相关配套费用，是由被征收人自行负担，也就说明济宁市范围内都是按照相同政策执行。国法（2013）25号文中提出的免征城市基础设施配套费等行政事业性收费和政府基金，根据梁价字（2008）11号文，梁价字（2013）10号文可以看出，暖气、燃气开口费不属于行政事业性收费，不适用国法（2013）25号文件，不属于免征范围。 本院对上述证据认证如下：被告的1-5号证据，庭审质证时，原告虽提出异议，但未提供充分的证据予以反驳，故根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十七条的规定，对其待证的不履行返还燃气开口费、暖气开口费、安装太阳能费用的法定职责有正当理由具有证明力。 本院责成被告提供的证据梁办发〔2018〕7号、梁编发〔2019〕17号，对被告待证的不履行支付原告临时安置费的法定职责有正当理由具有证明力，同时在证明被告在返还原告燃气开口费、暖气开口费、太阳能费用的请求中主体适格方面具有证明力。 原告的证据国发（2013）25号文，可在本案综合评判原告燃气开口费、暖气开口费、太阳能费用应否返还时考虑其适用问题。 本院依职权调取的1-7号证据符合证据的“三性”要求，能够作为本案定案的依据适用。 经审理查明，2016年10月24日，梁山县人民政府发布梁政字[2016]196号《梁山县人民政府关于二电厂片区棚户区改造项目房屋征收决定》，及附件《二电厂片区棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》，对征收范围内的国有土地进行征收，原告的房屋在征收范围内，该房屋未交纳燃气开口费、暖气开口费。原告与原梁山县房屋征收办公室签订了《二电厂片区棚户区改造项目房屋征收补偿安置协议书》，且已按梁山县棚户区改造指挥部选房分房通知的要求，于2019年9月8日签署了《幸福街小区选房确认书》,选中安置房屋为5号楼2单元403室。2019年11月20日，梁山县棚户区改造指挥部张贴了幸福街回迁安置小区选房结算表。后，自2019年11月25日至2020年11月24日，幸福小区533户回迁户中已有421户（包含原告在内）结算完毕，原告交纳燃气开口费2800元、暖气开口费4466元、太阳能费用2380元。 另查明，2018年2月27日，中共梁山县委办公室下发梁办发〔2018〕7号县委办公室县政府办公室关于印发《2018年棚户区改造攻坚实施方案》的通知，成立梁山县棚户区改造指挥部，负责全县棚户区改造的组织领导、统筹协调和工作推进。2019年3月29日，中共梁山县委机构编制委员会下发梁编发〔2019〕17号《中共梁山县委机构编制委员会关于调整部分事业单位机构编制事项的通知》，原梁山县房屋征收办公室变更为梁山县房屋征收事务中心，作为被告的所属事业单位。 再查明，涉诉项目的建设单位梁山县建业房地产开发有限责任公司就燃气设施、供热配套设施，分别与梁山奥德燃气有限公司、山东省显通热力有限公司签订合同，并支付了燃气、暖气配套费用，梁山县人民政府并未免征涉诉项目燃气、暖气配套费用。同属济宁市行政区域内的嘉祥县棚户区改造项目，对燃气、暖气配套费用未免征，由被征收人自行负担。 本院认为，本案需要审查的焦点问题有二个：一、被告在返还原告燃气开口费、暖气开口费、安装太阳能费用方面主体是否适格。二、被告应否返还原告燃气开口费、暖气开口费、安装太阳能费用。 一、被告在返还原告燃气开口费、暖气开口费、安装太阳能费用方面主体是否适格。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款虽确定了“谁行为谁被告”的原则，但由于政府机构改革及行政权运作的特点，，地方政府为了某个项目提高行政效率成立&ldquo指挥部”，有数个行政机关作为成员参加，该模式在地方政府实际工作中比较常见，“指挥部”起协调、统筹等作用。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款的规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案中，2018年2月27日成立的梁山县棚户区改造指挥部，负责全县棚户区改造的组织领导、统筹协调和工作推进，被告系该指挥部的成员。根据梁编发〔2019〕17号《中共梁山县委机构编制委员会关于调整部分事业单位机构编制事项的通知》的规定,被告应为梁山县组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作的行政机关。梁山县棚户区改造指挥部虽参与涉诉项目的选房与结算,但不能免除被告基于法定职责对涉诉项目回迁纠纷的协商及处理。因此，被告在原告请求返还燃气开口费、暖气开口费、安装太阳能费用，应属于其安置补偿的职责。故被告主张在返还原告燃气开口费、暖气开口费、安装太阳能费用方面主体不适格的观点，应不予采纳。 二、被告应否返还原告燃气开口费、暖气开口费、安装太阳能费用。 根据《济宁市城市基础设施配套费征收使用管理办法》第二条的规定，燃气开口费、暖气开口费是城市基础设施配套费中的专项配套费，房屋的燃气、暖气设施应属于房屋的配套设施。本案中，原告无证据证明其被征收房屋有燃气、暖气配套设施，且被告提供的梁山县城市规划区居民住房及附属物情况调查确认表（表三）亦能予以佐证；住宅楼安置价格亦不包含两项开口费用，同时梁山县及周边临县均未对燃气开口费、暖气开口费免征。现原告的回迁房屋含有燃气、暖气配套设施，原告以国发（2013）25号文要求返还缴纳的该两项费用的观点，因与地方政府理解与执行该文件中的免征城市基础设施配套费的范围的现实不符，应不予支持。根据济建节科字（2017）15号《关于依规抓好几类常用建筑节能技术产品应用管理工作的通知》的规定，安装太阳能属于建筑节能分项，建筑节能分项不符合要求的，一律不得验收备案，太阳能费用是为了验收备案必须支出的费用，且安装太阳能费用不在住宅楼安置价格及建设标准范围之内，原告又是受益人，原告又是受益人，因此原告请求被告返还安装太阳能费用的观点因缺乏相应证据及依据，应不予采纳。 综上，原告请求被告履行法定职责的理由不能成立，故依据照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告张庆来、王小梅的诉讼请求。 案件受理费二十五元，由原告张庆来、王小梅负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济宁市中级人民法院。 审判员  王于建 二〇二〇年十二月二十三日 书记员  曾祥瑞