吉林省靖宇县人民法院   行政判决书   （2020）吉0622行初13号   原告：王言柱，住吉林省靖宇县。   原告：王言梁，住吉林省靖宇县。   委托诉讼代理人：王树成，吉林王利律师事务所律师。   委托诉讼代理人：王康东（二原告父亲），住吉林省靖宇县。   被告：靖宇县自然资源局。所在地吉林省靖宇县。   法定代表人：李道庆，局长。   出庭的行政机关负责人：井延涛，靖宇县自然资源局副局长。   委托诉讼代理人：芮秀成，吉林盛享律师事务所律师。   被告：靖宇县人民政府。所在地：吉林省靖宇县。   法定代表人：全洪宝，县长。   委托诉讼代理人：衣寅静，司法局法制科科长。   原告王言柱、王言梁不服被告靖宇县自然资源局（以下简称县资源局）行政确权处理决定及被告靖宇县人民政府（以下简称县政府）行政复议一案，本院于2020年10月10日立案后，依法适用普通程序公开开庭进行了审理。原告王言柱、王言梁及委托诉讼代理人王树成、王康东，被告县资源局的行政机关负责人井延涛及委托诉讼代理人芮秀成，被告县政府的委托诉讼代理人衣寅静到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。   被告县资源局于2019年6月4日作出靖自裁不字〔2020〕001号《不予受理决定书》：申请人因同义胜村林地争议，于2020年5月6日向本机关提出了行政裁决申请，请求事项为确认林权。本机关接到申请人申请后进行了认真审查。经审查，本机关认为，申请人与靖宇县板石林场签订的协议书属林地管护承包协议，针对该林地申请人享有承包权。根据《林木林地权属争议处理办法》第二条“本办法所称林木、林地权属争议，是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。”规定，申请人的请求不属于林地确权范围。根据《林木林地权属争议处理办法》第二条的规定，本机关决定不予受理。   被告县政府于2020年8月5日作出靖复决字〔2019〕3号《行政复议决定书》：县资源局作为林业行政主管部门，按照管理权限负责办理林权争议处理的具体工作，其作出的《不予受理决定书》，程序合法、适用法律依据正确，内容适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持县资源局于2020年6月4日作出的靖自裁不字〔2020〕001号《不予受理决定书》。   原告王言柱、王言梁诉称，2000年3月15日，板石林场与二原告签订《山林管护承包合同》，承包范围为板石林场施业区53林班，地名为东山，四至为东至场界、西至山脊、南至场界、北至场界，面积为128公顷，承包期限为2000年1月1日至2015年1月1日止。此后板石林场又与二原告签订了四份协议书，约定二原告在其承包管护的林地上植树造林，造林地分别为53林班4、5、6、12、14小班，面积为19.2公顷，承包期限自2006年8月1日至2056年8月1日止；53林班7、10、12、14、15、18、20、24、25、26、27、30小班，面积93.7公顷承包期限为2006年8月1日至2056年8月1日止；53林班12、14小班，面积为8.1公顷，承包期限为2006年3月15日至2056年3月15日止；53林班9、10、12小班，面积为7公顷，承包期限为2003年10月9日至2053年12月31日止。以上林地进行了造林测图并进行了造林底账登记。在二原告经营期间义胜村因持有三份《林权执照存根》与二原告承包林地权属发生争议，经法院调查得知靖宇县林业局为板石林场颁发的《林权证》与义胜村《林权执照存根》记载的四至基本相同，但面积不同，其中的595亩（义胜村所有）部分的《林权证》因发证程序违法而被法院撤销，因此板石林场丧失了四至为：东至道、西至分水岗、南至一撮毛、北至老苗圃595亩的林地所有权，可是该595亩林地的具体四至却没有明确，其四至包含在了二原告的整个承包区1920亩林地，导致原告无法按照承包协议履行幼林抚育义务，并因此给二原告造成实际经济损失。二被告适用《林木林地权属争议处理办法》第二条规定认为二原告的确权申请不属于林地确权范围，是曲解《林木林地权属争议处理办法》的该条规定，涉案林地使用权和所有权是板石林场与义胜村之间即存在所有权争议也存在使用权争议的权属纠纷，如果不能明确具体的四至，不但无法确定二原告与板石林场承包林地的实际位置，也导致二原告无法正常履行与板石林场之间的《山林管护经营承包合同书》和《协议书》即造林合同，给二原告造成无法弥补的经济损失，根据《中华人民共和国森林法》第十七条规定“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府处理。当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内向人民法院起诉”。同时参照《林木林地权属争议处理办法》第四条规定“林权争议由各级人民政府依法处理决定”。二原告的申请确系林木所有权和林地使用权争议，依法应由被告县资源局处理决定，县资源局不予确权的行为系行政不作为，故此诉至法院请求依法撤销被告县资源局作出的靖自裁不字〔2020〕001号《不予受理决定书》和被告县政府作出的靖复决字〔2020〕3号《行政复议决定书》，并依法判令县资源局履行确认林地使用权的法定职责。二原告向法庭出示证据：1.靖自裁不字〔2020〕001号《不予受理决定书》；2.靖宇县人民政府靖复决字〔2020〕3号《行政复议决定书》；3.靖林字〔2019〕6号《关于靖宇县人民检察院检察建议的回复》；4.山林管护经营承包合同书、附件、公证书各一份；5.协议书四份及造林底账六份及造林平面图六份；6.义胜村《林权执照存根》及《造林底账》各一份；7.靖宇县人民法院（2012）靖行初字第6号行政判决书一份。   被告县资源局辩称，2020年5月6日，王言柱、王言梁向县资源局提出确权申请后，县资源局按法定程序进行了调查核实，经核实二原告提供的相关证据，二原告与靖宇县国营板石林场签订的《协议书》其所享有的权利是经营权和管护权，所有权及使用权属靖宇县板石国有林场。二原告目前仍在经营其，其经营权和管护权没有任何影响。根据《林木林地权属争议处理办法》第二条：“本办法所称林木、林地权属争议，是指因森林、林木所有权或使用权争议，必须遵守本办法”的规定，及协议书的约定，二原告所享有的权利属看护、管护权利。义胜村和板石林场具有申请林权争议确权的主体资格，二原告并不具备申请确权的资格，二原告申请不属于林地确权范围，所以县资源局作出的不予受理决定书程序合法，符合法律规定。县资源局向法庭出示证据：1.2020年5月6日申请书一份；2.山林管护经营承包合同书一份；3.协议书三份、2003年5月8日造林底账一份、2002年4月27日造林底账一份。适用法律是《林木林地权属争议处理办法》第二条。   被告县政府辩称，王言柱、王言梁不服靖宇县自然资源局2020年6月4日作出的靖自裁不字〔2020〕001号《不予受理决定书》，于2020年7月7日提出行政复议申请，县政府接到行政复议申请后，依法予以立案，将行政复议申请书副本和提出答复通知书发送至县资源局，县资源局收到申请书副本后，在十日内提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。县政府按照法定程序进行审理，在法定期限内根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出维持县资源局2020年6月4日作出的《不予受理决定书》（靖自裁不字〔2020〕001号）的行政复议决定，且在法定时限内进行了送达。县资源局作为林业行政主管部门，按照管理权限负责办理林权争议处理的具体工作。本案中，王言柱、王言梁与靖宇县国营板石林场签订《山林管护经营承包合同书》，其对管护承包区域内的山林享有管护经营承包权，王言柱、王言梁目前仍在经营，管护经营承包权没有发生争议。县资源局经过调查核实，根据《林木林地权属争议处理办法》第二条之规定作出不予受理的决定，其认定事实清楚，证据确凿，并无不当。综上，县政府作出的行政复议决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律依据正确。二原告请求撤销不予受理决定和行政复议决定没有事实依据和法律依据，请求依法驳回二原告的诉讼请求。被告县政府向法庭出示行政复议卷宗一份，适用法律是《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项。   二原告对被告县政府出示证据质证意见为：二原告当庭表示对被告县资源局做出的不予受理决定程序方面没有异议。对被告县资源局出示的三组证据的真实性无异议，但对其证明问题有异议，被告举出的三组证据均不能证实行政不予受理决定书认定事实清楚或者适用法律正确。在被告提出的第三组证据中，协议书中明确约定造林地有收益后双方三七分成，造林地内原有树木归甲方所有，而且还同时约定合同到期后双方不能达成协议的甲方应对乙方合同期内形成的资产依法评估，给予补偿，甲方不能全部补偿乙方的视为合同自然顺延，通过协议书的约定可以看出二原告不仅拥有承包林地的使用权，而且还拥有承包林地林木的所有权，而不是县资源局所称的二原告既不存在使用权也不存在所有权。县政府对县资源局出示的证据无异议。二原告对被告县政府出示证据质证意见为：对被告县政府的复议程序没有异议，但认为认定事实不清楚、适用法律不正确。县资源局对县政府出示的证据无异议。被告县资源局对二原告证据质证意见为：对证据1、2没有异议，县资源局做出的具体行政行为程序合法、适用法律正确，事实清楚。对证据3真实性无异议，但该建议明确说明了经济损失可以向有关部门协商，并没有确定其有主张确权的权利。而且该建议明确写明双方主体是板石林场和义胜村，应由二单位向县政府提出确权。对证据4、5、6真实性无异议，经营合同约定其所有的权利是管护经营，并没有其他权利。证据5明确说明二原告享有的权利可以林下种植，所有的收益为红松果实归二原告所有，协议书第1条约定，其如果造林也必须按照板石林场的要求作业，其本人没有权利自己进行造林作业，所以其所享有的权利属看护、管护权利。证据6说明义胜村和板石林场具有申请林权争议确权的主体资格，二原告并不具备申请确权的资格。对证据7真实性无异议，判决与本案没有关联性，该判决的主体为义胜村和县政府，撤销的林权证发生了争议也是板石林场和义胜村之间的争议，与二原告无关。被告县政府对二原告证据质证意见同县资源局质证意见一致。   本院对以上各方证据进行如下认证：二被告提供的证据，来源合法，具有客观真实性，证据之间相互印证，能够证明不予受理决定及复议决定程序合法，事实认定清楚，本院予以采信。二原告提供的证据能够证明其与靖宇县板石林场签订承包管护合同，故本院对二原告的证据予以部分采信。   根据原告陈述、被告的答辩意见及以上采信的证据，本院认定以下事实：2000年3月15日，靖宇县板石林场与王言柱、王言梁签订山林管护经营承包合同书，管护承包板石林场53林班四至为东至场界，西至山脊，南至场界，北至场界的林地。管护承包时间自2000年1月1日至2015年1月1日止。   2000年4月26日，中华人民共和国吉林省靖宇县公证处出具（2000）吉靖经证字第50号公证书：兹证明靖宇县国营板石林场的代表人孙久荣与靖宇县国营板石林场的王言柱于二〇〇〇年三月十五日签订前面的山林管护经营承包合同书。   2003年10月9日，王言柱（乙方）与靖宇县板石林场（甲方）签订协议书，约定王言柱必须严格按照甲方的造林设计进行施工作业，甲方有权对乙方进行监督、检查、指导。乙方造林所用的红松树苗由乙方自己购买，乙方必须在规定的时间内负责造林地的清林、整地、栽植、抚育管理、看护。后靖宇县板石林场又与王言柱、王言梁签订共签订了3份协议书，约定王言柱、王言梁必须按甲方靖宇县板石林场的造林设计进行施工作业，甲方靖宇县板石林场有权对乙方王言柱、王言梁进行监督、检查、指导。王言柱、王言梁在规定的时间内负责造林地的清林、整地、栽植、抚育管理、看护。   2012年5月16日，靖宇县人民法院对原告靖宇县濛江乡义胜村村民委员会诉被告靖宇县人民政府及第三人靖宇县国营板石林场、王言柱、王言梁行政登记一案，作出（2012）靖行初字第6号行政判决书，判决撤销靖宇县人民政府为靖宇县国营板石林场颁发的编号为320401的《林权证》中关于东至道，西至分水岗，南至一撮毛山，北至老苗圃，面积共为595亩部分。   2013年5月20日，靖宇县人民法院对原告靖宇县濛江乡义胜村村民委员会与被告王言柱、王言梁返还原物纠纷一案，作出（2013）靖民一初字第97号民事判决书，判决王言梁、王言柱自本判决生效之日将四至为东至“道”，南至“一撮毛”，西至“分水岗”，北至老苗圃，共计595亩林地返还给原告靖宇县濛江乡义胜村村民委员会。   四至为东至道，西至分水岗，南至一撮毛山，北至老苗圃，面积共为595亩的林地在靖宇县板石林场与王言柱、王言梁签订协议书的承包管护林地范围内。   2020年5月6日，王言柱、王言梁向县资源局提出确权申请。2020年6月4日，县资源局作出靖自裁不字〔2020〕001号《不予受理决定书》。王言柱、王言梁不服，向县政府提出复议申请，县政府依法受理并作出靖复决字〔2020〕3号《行政复议决定书》维持靖自裁不字001号《不予受理决定书》。2020年10月10日，王言柱、王言梁向本院提起行政诉讼。   本院认为，根据《林木林地权属争议处理办法》第四条规定，因政府职能部门行政职责的调整和划分，靖宇县自然资源局有权办理本区域内的林权争议处理的具体工作。王言柱、王言梁与靖宇县国营板石林场签订承包管护合同及协议书，涉案595亩林地在其承包管护范围内，王言柱、王言梁享有的承包管护权，不属于林地确权范围，故被告县资源局作出的《不予受理决定》书认定事实清楚，适用法律正确。被告县政府于2020年7月7日依法受理王言柱、王言梁的行政复议申请，按照法定程序进行审理，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出靖复决字〔2020〕3号《行政复议决定书》维持靖自裁不字001号《不予受理决定书》，并在法定时限内进行送达。认定事实清楚，符合法定程序，适用法律正确。综上，王言柱、王言梁请求撤销被告县资源局作出的靖自裁不字〔2020〕001号《不予受理决定书》和被告县政府作出的靖复决字〔2020〕3号《行政复议决定书》及县资源局履行确认林地使用权的法定职责没有事实及法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决如下：   驳回原告王言柱、王言梁的诉讼请求。   案件受理费50元由原告王言柱、王言梁承担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省白山市中级人民法院。   审判长 李 晖   审判员 仲婷婷   人民陪审员 索森颖     二〇二〇年十二月二十三日   书记员 张 远