云南省曲靖市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)云03行初72号原告：李强，男，汉族，1962年11月6日生，住云南省宣威市。委托代理人：张明乐，云南乐超律师事务所（特别授权代理）被告：宣威市人民政府法定代表人：周云锋，职务：市长。（未到庭）住所地：宣威市。统一社会信用代码：11530381015157131C。行政机关出庭负责人：邓廷昆,副市长。委托代理人：刘东锋，云南言承律师事务所（特别授权代理）。委托代理人：张嫦娥，云南言承律师事务所（特别授权代理）。第三人：宣威市城市棚户区改造项目建设指挥部。法定代表人：邓廷昆，指挥长。住所地：宣威市。统一社会信用代码：12530381MB1005858B。委托代理人：刘东锋，云南言承律师事务所（特别授权代理）。委托代理人：张嫦娥，云南言承律师事务所（特别授权代理）。第三人：宣威市工人文化宫法定代表人：何祥磊，职务：主任。住所地：宣威市原告李强诉被告宣威市人民政府、被告宣威市城市棚户区改造项目建设指挥部房屋拆迁行政补偿一案，本院2020年9月18日受理后，依法组成合议庭，于2020年12月15日公开开庭进行审理，庭审中，原告变更被告为宣威市人民政府，本院准许。原告李强及委托代理人张明乐，被告宣威市人民政府行政机关负责人邓廷昆及委托代理人刘东锋、张嫦娥，第三人宣威市城市棚户区改造项目建设指挥部法定代表人邓廷昆及委托代理人刘东锋、张嫦娥，第三人宣威市工人文化宫法定代表人何祥磊到庭参加诉讼。本案经合议庭评议，现已审理完毕。原告李强诉讼请求：1、请求确认被告宣威市人民政府不给予原告征收房屋停产停业补偿和搬迁补偿的决定违法。2、判决被告宣威市人民政府依法按《宣威市城市棚户区改造房屋征收补偿方案》对原告被征收房屋停产停业和搬迁作出补偿决定。3、案件受理费由被告承担。事实与理由：原告自2005年开始每十年与宣威市工人文化宫（以下简称文化宫）续签一次租赁合同，承租位于文化宫场院内空地作游泳馆经营活动，并依法办理了工商登记及相关的经营许可进行合法经营。在原告正常经营期期间，宣威市人民政府于2017年9月1日发布了《云南省2013-2017年城市棚户区改造统贷项目（四期）宣威市城市棚户区改造房屋征收补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》）公告，于2018年5月18日发布《宣威市城市棚户区房屋征收决定》。原告的经营性用房屋所属于征收范围。根据《征收补偿方案》第三条第（四）项的规定，被征收人为征收范围内的房屋及附属物等的权利人。本案被征收的房屋及附属物、构筑物属于原告出资建设的经营设施，其权利主体属于原告，原告属于被征收人。棚改指挥部将原告出资建盖的房屋、构筑物及其它辅助设施等固定资产的权利主体认定为宣威市文化宫。于2018年5月17日与宣威市工人文化宫签订了《房屋征收补偿协议》。其补偿范围包含了原告出资建盖的房屋、构筑物及其它辅助设施等固定资产。但对原告合法经营的搬迁补偿费、停业损失补偿费未给予补偿。鉴于原告与文化宫对于谁是被征收房屋的权利人及补偿费的归属发生争议，原告遂于2019年3月28日向宣威市人民法院提起民事诉讼，现案件正在二审诉讼期间。原告认为，由于原告使用的土地来源合法，其经营权也是合法的。原告用于经营活动出资建盖的房屋、构筑物及其它辅助设施等经营性固定资产被依法征收。必然致使原告用于经营的各种设备必须搬迁，也必然造成停业损失。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十二条、第二十三条、《征收补偿方案》第十条，宣威市人民政府宣政发[2018]33号文件的规定，原告依法应获得相应的补偿。为此，原告于2020年8月25日以书面形式向宣威市城市棚户区改造项目建设指挥部递交了《搬迁补偿、停业损失补偿申请书》。被告棚改指挥部收到申请经会议讨论后，指定工作人员于2020年8月31日下午给予原告口头答复：一、申请人不是被征收主体，其申请征收房屋搬迁补偿、停业损失补偿不是行政行为，不给予书面答复；二、申请人的申请不符合相关规定，决定不给予申请人搬迁补偿和停业损失补偿；三、申请人如有不同意见有权依法提起诉讼，诉讼中棚改指挥部认可口头答复行为和答复内容的真实性。现原告对被告棚改指挥部答复不给予原告搬迁和停业损失补偿的决定不服。根据《行政诉讼法》第十二条第（五）项、第二十六条第五款，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，特提起本案诉讼。委托代理人张明乐提出以下代理意见：1、关于被征收主体的问题。原告与第三人宣威市工人文化宫承租的是土地。而土地上的建(构）筑物是原告是为实现合同目的而出资建设的。在被征收前、场地租赁履行期间，该建筑物的所有权、使用权、收益权属于原告。而被告根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征收条例）实施的征收行为，征收的是建筑（构）物而非土地。即使本案涉及的建筑物并无权属证书，但根据被告发布的《云南省2013-2017年城市棚户区改造统贷项目（四期）宣威市城市棚户区改造房屋征收补偿方案》（以下简称《征收补偿方案》）第十五条第（十一）小项的规定，无权属证书的建筑物的所有权人亦可获得一定的补偿。征收行为发生在原告与第三人的租赁合同履行期间，此时被征收的建筑（构）物属于原告所有，原告属被补偿对象即属被征收人。而被告未进行认真核实，把第三人工人文化宫场地上的所有建筑物认定为工人文化宫所有，显然是错误的。也正是因为被告的错误行为，导致原告与第三人发生了补偿费归属的民事诉讼，且民事诉讼结果原吿获得了大部分补偿款。被告辩称根据《征收条例》第十五第三款“被征收建筑（构）物有出租的由被征收人与承租人办理相关解除租赁合同的事宜，征收部门不负责对承租人进行安置、补偿”，而本案第三人出租的并不是建筑（构）物而是土地。第三人是土地的用益物权人，而原告则是被征收建筑物的所有权人。其辩称理由混淆了出租土地与出租建筑物的事实。2、被告认为案涉建筑是违法建筑物，不给予搬迁补偿和停产停业损失补偿是错误的。原告的建筑（构）物不能认定为违法建筑。本案建筑物的合法性评价，不应与行政管理即违法用地、违反规划建设以及物权登记等法律意义上的违法建筑物同等评价。而应按被告发布的《补偿方案》规定的予以认定，《补偿方案》中的违法建筑应视为狭义上的违法建筑。《补偿方案》第九条：“违法建筑的认定：既未取得合法有效的土地来源证明文件、也未取得批准建设文件的建筑（构）物、建（构）筑物，以及超过批准期限的临时建（构）物，视为违法建筑，按违法建筑规定执行。”按照该规定，违法建筑需要同时具备上述两个条件。而原告有合法有效的场地租赁合同，其土地来源是合法的。因此，本案涉及的建筑物不是应认定为《补偿方案》中的违法建筑物。同时《补偿方案》第八条第二项有明文规定“仅取得合法有效的土地来源证明文件，或仅取得批准建设文件的，按评估单价的90%计算补偿”。该规定也反证了原告建筑物不应认定为《补偿方案》中违法建筑的事实。再说，即使被告不认为原告是被征收人，被征收人是第三人工人文化宫。那么，工人文化宫的土地来源总是合法的了吧！根据《补偿方案》第九条违法建筑的认定标准，案涉建筑物也不应当认定为建筑啊。既然不能认定为《补偿方案》中的违法建筑，那么就应当给予搬迁补偿和停产停业损失补偿。退一步说，即使是违法建筑原告也是享有搬迁补偿的主体资格的。即使定性为“违法建筑物”，但根据被告发布的宣政发（2018)33号政府文件《补偿方案》补充事项的通知：“一、有合法有效的土地来源证明文件，在土地权属范围内或建筑（构）物顶层搭建的附属设施、简易房、披棚等临时建筑，给予搬迁补偿……”。本案原告的土地来源于合法有效的租赁合同、在承租的土地范围内建设的临时建筑，完全符合给予搬迁补偿关键词。因此，被告答辩第二项“被答辩人临时建筑属于违法建筑，不给予补偿”的答辩，有违宣政发（2018)33号补充通知。3、被告答辩第三项关于用益物权的问题。本案中的用益物权是第三人使用国有土地，而原告诉争的并非土地补偿款，也不是被征收建筑物的物权补偿，而是经营性损失的补偿。4、原告是合法经营主体，经营设施的搬迀和停业损失的补偿应当归属于原告。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十二条《因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迀费……”，第二十三条“对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定……”规定，是对被征收人给予的除不动产价值以外的因搬迁或停产停业的造成经营者的一种损失性补偿。本案原告是合法的经营主体，因被告的征收行为造成的搬迁和停业损失在原告一方。根据《行政诉讼法》第二十五条“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。即使本案被征收人即行政相对人认定为本案第三人，而原告亦作为“有利害关系”的公民有权提起本案诉讼，并有权主张搬迁、停业损失两项补偿应当归属于原告。恳请人民法院判决由被告对原告作出诉请中的补偿决定。被告宣威市人民政府提出答辩如下：1、关于签署补偿协议的主体问题。根据国务院《国有土地上房屋征收及补偿条例》第二十五条、《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》第二十三条规定，关于签署补偿协议的主体，一方应是房屋征收部门，另一方应是被征收人，本案中，被答辩人不属于被征收人。因为从生效并执行的房屋征收决定及附具的《宣威市城市棚户区改造房屋征收补偿方案》看，被征收人包括征收范围内房屋及附属物、附着物、公共设施的所有权人和土地等用益物权人，结合被答辩人的租赁内容，被答辩人既不是房屋（包括房屋及占用范围内的土地使用权）的所有权人，也不是法定的土地等用益物权人，因此签署补偿协议的一方只能是用益物权人宣威市工人文化宫，而不应是被答辩人。其次，《宣威市城市棚户区改造房屋征收补偿方案》第十五条第三款明确规定：“被征收房屋有出租的，由被征收人与承租人办理相关解除租赁合同的事宜，征收部门不负责对承租人进行安置、补偿”。被答辩人与宣威市工人文化宫的基础法律关系是租赁关系，宣威市工人文化宫系物权的出租人，即被征收人，而被答辩人是该租赁关系的承租人。上述规定说明征收部门不负责对被答辩人进行安置补偿，即被答辩人没有取得签署补偿协议的主体资格。综上，被答辩人在本案中既不是房屋所有权人，也不是用益物权人，即不是签署补偿协议的被征收人，不具有签署补偿协议的主体条件。2、关于停产停业损失和搬迁补偿的问题。根据法律规定，给予停产停业损失和搬迁补偿的一个前提条件是合法建筑，违法建筑不予补偿。被答辩人基于租赁关系，投资建盖了临时建（构）筑物是客观事实，但该临时建（构）筑物违反了《中华人民共和国城乡规划法》、《城市房地产管理法》等相关规定，既未取得相关的建房审批手续，也未取得相关的权属证书，按《云南省违法建筑处置规定》第二条规定，被答辩人投资建盖的临时建（构）筑物属违法建筑，依据《宣威市城市棚户区改造房屋征收补偿方案》第十五条第十一款规定：属于违法建筑的，不予补偿，符合条件的，给予适当的助迁费。因此，被答辩人租用第三人宣威市工人文化宫的国有土地上并投资建盖的临时建（构）筑物，没有取得相关的建房审批手续，也未取得房屋权属证书，属违法建筑，所以不享有停产停业损失和搬迁补偿。3、关于本案的处理意见。在本案中，被答辩人混淆了租赁权与用益物权的权利性质，错误将因租赁享有的租赁权等同于法定的用益物权是造成相关方诉争的根本原因，我方认为，租赁权不属于用益物权，因租赁产生的争议属民事调整的范畴，不属行政受案范围。在此，有必要强调如下三点意见：首先，根据物权法第五条：物权的种类和内容，由法律规定，即物权法定原则。物权法明确规定的用益物权仅有土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权四种。同时还规定了探矿权采矿权等权利，但是并未规定租赁权为用益物权。其次，租赁权存在的基础是租赁合同，从性质上说，租赁权是一种债权，只不过租赁权具有占有、使用、收益等物权特征，故租赁权是物权化的债权。第三，租赁权的客体是租赁物，而用益物权所涉及的客体是土地等自然资源。用益物权人为了满足生活、生产需要，实现物的使用价值，尽其经济效用，会进行大的投入，因此《物权法》第一百二十一条规定：因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权的行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿；而租赁权因为租赁物被征收、征用而受到影响的并没有补偿的问题，如果租赁物被征收、征用，承租人可以解除合同，然后根据《合同法》第九十七条：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失”的规定进行救济。实际上，被答辩人此前已诉请法院，要求第三人宣威市工人文化宫赔偿因解除合同造成的损失（停产停业损失和搬迁补偿属于损失的范围），符合民事案件受案范围，不属行政诉讼受案范围，应依法驳回被答辩人起诉。综上，原告诉称的理由不能成立，请求贵院依法驳回其诉讼请求。委托代理人刘东锋以下代理意见：1、原告不具备提起行政诉讼的主体资格。首先，根据《物权法》第一百二十一条规定；国务院《国有土地上房屋征收及补偿条列》第二十五条、《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》第二十三条规定，被征收人只能是房屋及土地的所有权人及用益物权人，在本案中原告既不是房屋（包括房屋及占用范围内的土地使用权）的所有权人，也不是法定的土地等用益物权人，因此不属被征收人。其次，关于原告认为其属《宣威市城市棚户区改造房屋征收补偿方案》中第三条规定的“权利人”的说法不能成立。《补偿方案》中所指的权利人应理解为所有权人及用益物权人，原告对“权利人”这一概念任意扩大解释不但与法律规定冲突，同时也与《补偿方案》上下文规定的原意不符。《补偿方案》第十五条第三款明确规定：“被征收房屋有出租的,由被征收人与承租人办理相关解除租赁合同的事宜，征收部门不负责对承租人进行安置、补偿”。充分说明原告的这一说法是站不住脚的。综上，原告在本案中既不是房屋所有权人，也不是用益物权人，即不是被征收人，不具有合法的诉讼主体资格。2、原告的诉讼请求没有事实及法律依据，其请求依法不能成立。首先，根据法律规定，给予停产停业损失和搬迁补偿的一个前提条件是合法建筑，违法建筑不予补偿。原告基于租赁关系，投资建盖了临时建（构）筑物是客观事实，但该临时建（构）筑物违反了《中华人民共和国城乡规划法》、《城市房地产管理法》等相关规定，既未取得相关的建房审批手续，也未取得相关的权属证书，按《云南省违法建筑处置规定》第二条规定，原告投资建盖的临时建（构）筑物属违法建筑，依据《宣威市城市棚户区改造房屋征收补偿方案》第十五条第十一款规定：属于违法建筑的，不予补偿，符合条件的，给予适当的助迁费。原告租用第三人宣威市工人文化宫的国有土地上并投资建盖的临时建（构）筑物，没有取得相关的建房审批手续，也未取得房屋权属证书，属违法建盖这一事实在原告与第三人的民事诉讼判决及调解书中已经得到确认，自然不应得到该两项补偿。其次，《物权法》第一百二十一条规定："因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权的行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”而租赁权因为租赁物被征收、征用而受到影响的并没有补偿的问题，如果租赁物被征收、征用，承租人可以解除合同，然后根据《合同法》第九十七条：“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失”的规定进行救济。实际上，原告此前已诉请法院，要求第三人宣威市工人文化宫赔偿因解除合同造成的损失（停产停业损失和搬迁补偿属于损失的范围），该损失已经被法院通过判决或调解的方式处理，现在又提起行政诉讼属重复主张权利。综上所述，代理人认为原告不具备提起行政诉讼的主体资格，其诉讼请求也不能成立，建议法庭依法驳回原告的起诉。被告提出以下证据材料：第一组：1、《宣威市人民政府关于宣威市城市棚户区房屋征收决定》；2、《云南省2013-2017年城市棚户区改造省级统贷项目（四期）-宣威市城市棚户区改造房屋征收补偿方案》。证明目的：证明征收决定和补偿方案已经生效，同时证明原告不属补偿对象，根据补偿方案不能获得停产停业损失和搬迁补偿。第二组：宣棚改征补（2018）第0693号《房屋征收补偿协议书》证明目的：证明原告诉争房屋的被征收人为宣威市工人文化宫，被告已经和被征收人达成补偿协议，对诉争土地及房屋进行了征收补偿，同时证明原告所诉建筑物属违法建筑，不能获得停产停业损失和搬迁补偿。第三组：民事判决书一份。证明目的：证明原告因租赁第三人土地（或房屋）引起的纠纷属租赁合同纠纷，就该争议原告已经向法院提起诉讼，不属行政诉讼受案范围。经庭审质证，原告方提出以下质证意见：对所有证据真实性予以认可，证明内容和方向不予认可。一、对征收决定、补偿方案第三条第四项被征收的定义是权利人而不是所有人，原告是合格的主体。二、征收方案第八条、第九条，对被告违法建筑定义不认可，其认定标准是两项，征收方案第八条只满足一项，是违背的。三、补偿方案第十条第一项，也没有要求搬迁补偿必须是合法建筑。四、对补偿协议的三性予以认可，其证明对象不予认可，不能达到被告证明目的；五、判决书的证明对象不予认可，理由：本案是补偿款的归属问题，搬迁费及停产停业损失是行政机关应当履行的职责，我方以征收主体资格提起行政诉讼是合法的。第三人对证据三性没有意见。原告提出以下证据材料：1、场地租赁合同二份，证明目的：原告建盖建筑物的土地来源是合法的。2、《营业执照》、《卫生许可证》，证明目的：证明原告的经营活动是合法的；《证明》一份，证明目的：证明营业执照的经营者杨德斌，实际经营者是李强。3、民事判决书一份，证明目的：原告与第三人场地租赁合同合法有效，证明土地来源的合法性。4、测绘报告摘要，证明目的：1、经营性用房面积合计2730.96平方米，2、游泳池面积945.70平方米。5、补偿申请书一份，证明目的：原告向被告方提出过补偿申请的事实。经庭审质证，被告方提出以下质证意见：对营业执照、承包合同、判决书三性无异议，但不能证明原告的证明目的，理由：一、原告的证明目的土地来源合法不予认可，第三人具有土地的合法手续，也是争议土地合法有权人，不能证明原告在土地上建盖建筑物合法。二、补偿申请书宣威市政府及棚改建都没有签收过，三性不予认可。第三人同意被告的质证意见。两第三人未提出证据材料。本院对证据材料认证如下：被告宣威市人民政府提交的全部证据材料，来源合法、内容真实，并与本案的审理对象相互关联，本院作为本案证据予以采纳。原告李强提交的全部证据材料，形式合法、内容真实，并与本案的审理对象相互关联，本院作为本案证据予以采纳。根据以上证据，本院确认以下案件事实：原告李强自2005年开始承租第三人宣威市工人文化宫的场地（含场内房屋及部分游泳设施）作游泳馆经营，并依法办理了工商登记及相关的经营许可。在经营过程中，原告李强增加建盖了部分房屋用于经营使用，但未办理相关审批手续。2017年9月5日，被告宣威市人民政府发布了“云南省2013-2017年城市棚户区改造省级统贷项目（四期）宣威市城市棚户区改造房屋征收补偿方案”（以下简称补偿方案）。2018年5月17日，第三人宣威市城市棚户区改造项目建设指挥部与征收部门的名义与第三人宣威市工人文化宫签订了“云南省2013-2017年城市棚户区改造省级统贷项目（四期）—宣威市城市棚户区改造房屋征收补偿协议书”（以下简称补偿协议书），根据补偿方案的规定对宣威市工人文化宫进行了补偿，补偿范围包括原告承租经营的房屋及设施。2018年5月18日，宣威市人民政府作出“宣威市人民政府关于宣威市城市棚户区房屋征收决定”，补偿协议书内的房屋及设施被征收。2018年7月13日，对宣威市工人文化宫与李强解除合同及损失赔偿争议，云南省宣威市人民法院作出（2017）云0381民初4737号民事判决，判决宣威市工人文化宫与李强签订的《场地承包合同》自2017年10月26日解除，并限期腾退场地。2020年8月25日，原告李强以书面形式向第三人宣威市城市棚户区改造项目建设指挥部递交了《搬迁补偿、停业损失补偿申请书》。第三人宣威市城市棚户区改造项目建设指挥部工作人员给予原告口头答复：申请人的申请不符合相关规定，决定不给予申请人搬迁补偿和停业损失补偿。原告李强对该答复不服，向本院提起诉讼。本院认为，首先，针对本案的房屋征收，补偿范围和标准的依据是经法定程序发布的根据相关法律、法规制定的《补偿方案》。被告宣威市人民政府发布的《补偿方案》第十五条第三款明确规定：“被征收房屋有出租的,由被征收人与承租人办理相关解除租赁合同的事宜，征收部门不负责对承租人进行安置、补偿”，原告李强承租第三人宣威市工人文化宫的场地作游泳馆经营，属于该条规定的情形，征收部门不负责对其进行补偿。其次，《云南省国有土地上房屋征收与补偿办法》第二十七条第一款（一）项规定，给予停产停业损失补偿的被征收房屋应当具有土地、房屋权属证明，或者经州（市）、县（市、区）人民政府组织有关部门依法认定的合法建筑。原告李强增加建盖的房屋，土地使用权属于第三人宣威市工人文化宫，未办理相关审批手续，没有房屋权属证明，也没有经政府有关部门依法认定为合法建筑，故原告李强要求给予停产停业损失补偿，不符合该条规定的要求。另需指出，对原告李强建盖的房屋是否属于违法建筑，是房屋征收部门在作出房屋征收决定前，对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理阶段应当确定的问题，现该问题并不影响本案的处理。综上，原告李强及委托代理人张明乐提出的诉讼理由及代理意见不能成立，诉讼请求不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告李强的诉讼请求。案件受理费50元由原告李强承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省高级人民法院。审 判 长  孟剑锋审 判 员  唐文兵人民陪审员  崔家荣二〇二〇年十二月二十四日书 记 员  肖德琴