四川省眉山市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）川14行赔终21号 上诉人（原审原告）周泽华（系），男，1971年8月1日出生，汉族，住四川省仁寿县。 委托代理人周泽云（系周泽华之弟），1975年5月23日出生，汉族，住四川省仁寿县。 上诉人（原审被告）眉山市东坡区思蒙镇人民政府。住所地：四川省眉山市东坡区思蒙镇利民街**。 法定代表人张兴安，镇长。 委托代理人宋琴，四川孟鸣律师事务所律师。 上诉人周泽华、眉山市东坡区思蒙镇人民政府（以下简称思蒙镇政府）因乡政府行政赔偿一案，不服四川省眉山市彭山区人民法院（2020）川1403行赔初1号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。 一审经审理查明，原告周泽华于2017年5月10日取得个体工商户营业执照，该执照载明：“经营者周泽华，名称为‘眉山市东坡区坤仲水泥制品厂’，组织形式为个人经营，经营场所：眉山市东坡区××镇××村××组，经营范围为加工、销售水泥制品（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。” 2017年6月29日，被告思蒙镇政府对辖区内企业进行安全检查，发现原告开办的“眉山市东坡区坤仲水泥制品厂”（以下简称坤仲水泥制品厂）厂内氧气瓶、煤气罐、电焊机相隔特别近，安全距离不足、用电线路布线混乱，存在安全隐患。被告于当日向原告出具《安全检查记录》，整改建议“立即停止作业”，在场人周泽云签字。 2017年7月14日，眉山市东坡区经济和信息化局下发“眉山市东坡区淘汰落后产能工作协调小组办公室关于开展建材领域‘小散乱污’企业整治的通知”，明确要求各园区管委会、乡镇、街道负责本辖区内的建材领域“小散乱污”企业整治，7月20日前向相关企业发出《关于淘汰落后生产工艺装备和落后产品的告知书》，于7月30日前完成整治方案，于9月30日前完成建材领域“小散乱污”企业的整治。 截至2017年7月20日，坤仲水泥制品厂未办理国有土地使用证。按照建设项目环境影响评价分类管理名录规定，坤仲水泥制品厂属于非金属矿物制品业类（砼结构构件制造、商品混凝土加工），应编制环境影响评价报告表，而截至2017年7月20日，坤仲水泥制品厂未在相关部门办理该手续。截至2017年7月20日，坤仲水泥制品厂在四川消防网备案抽查系统中未查询到消防设计备案及竣工验收备案记录。 原告开办的坤仲水泥制品厂系租用眉山市峨红建材有限责任公司在眉山市东坡区××镇××村××组的场地，该厂在国网眉山供电公司客户服务中心无用电立户信息档案。 2017年7月22日被告的工作人员对辖区内“小散乱污”企业进行检查，再次发现坤仲水泥制品厂不具备安全生产条件、未取得环保、国土、安全、消防等相关手续，被告便于当日向坤仲水泥制品厂作出《停产搬迁告知书》载明“坤仲水泥制品厂：经查，你单位未取得环保、国土、安全、消防等相关手续，目前仍存在违法生产现象，现通知你单位在接到本告知书之时立即停止违法生产行为，至7月23日自行将生产设备拆除完毕，并联系有资质的单位搬迁和处理好生产相关物资。若逾期未拆除和搬迁处理，我镇将报请相关执法部门于7月29日起依法采取强制取缔措施”。被告当天向原告厂内工作人员送达了该告知书，原告厂内工作人员收到该告知书后，于当天通过微信告知了周泽华。被告作出该《停产搬迁告知书》前，未告知原告作出行政处罚决定的事实、理由及依据，也未告知原告依法享有的陈述和申辩的权利和原告有要求举行听证的权利。 由于原告去西藏，2017年11月，原告便委托眉山市峨红建材有限责任公司王革红将厂内的设备拆除卖掉，受委托人遂将坤仲水泥制品厂的厂房及部分设施、设备拆除按废品卖掉。售卖后的费用，眉山市峨红建材有限责任公司王革红除代原告支付了拖欠民工的工资外，对尚余的款项17058元及尚未卖掉的主电缆线400米、配电箱15个、电机15台、减速机6台、空压机1台于2018年1月28日交付给了原告。 2018年9月，原告向眉山市工商行政管理局东坡分局思蒙工商所提交注销坤仲水泥制品厂登记申请，该所于2018年9月7日向原告出具《准予登记通知书》，对原告的注销登记申请予以准许。 后原告以被告作出的《停产搬迁告知书》违法、违规为由，向眉山市彭山区人民法院提起行政诉讼。该院经审理后于2019年5月9日作出（2019）川1403行初19号行政判决，判决确认被告思蒙镇政府于2017年7月22日对原坤仲水泥制品厂作出的《停产搬迁告知书》的行政行为违法。 原告不服该判决，向眉山市中级人民法院提起上诉，眉山市中级人民法院经审理后认为，被告对原告经营的原坤仲水泥制品厂作出《停产搬迁告知书》并无法律、法规授权，其行为属超越职权；同时，在作出《停产搬迁告知书》时，未履行相应的告知义务，亦违反法定程序。2019年10月11日，眉山市中级人民法院作出（2019）川14行终146号行政判决，判决：一、撤销眉山市彭山区人民法院（2019）川1403行初19号行政判决；二、撤销被告思蒙镇政府于2017年7月22日向原告周泽华经营的原坤仲水泥制品厂作出的《停产搬迁告知书》。 原告以被告作出的《停产搬迁告知书》给其造成直接和间接损失为由，向被告提出国家赔偿申请，被告收到其申请后，未作出赔偿决定。原告遂向眉山市彭山区人民法院提起行政赔偿诉讼，请求：一、判令被告向原告赔偿直接损失1134013元；二、判令被告向原告赔偿其他间接损失50万元；三、本案鉴定费由被告承担。 在一审过程中，根据原告的申请，该院委托中望价格评估集团有限公司四川分公司对原坤仲水泥制品厂2016年12月至2017年7月期间的财产进行价格评估：1、原告修（改扩）建的厂房、地坪及附属建（构）筑物；2、原告购置的六条专用设备生产线及相关的附件、备件和附属设备；3、人工费：修（改扩）建的厂房、地坪及附属建（构）筑物支出的人工费；安装、调试设备过程中支出的人工费；拆除厂房和生产设备以及处理拆除后的废品过程中支出的人工费；4、期间购买的生产原料价值。2020年7月15日，中望价格评估集团有限公司四川分公司作出价格评估结论：1、房屋建筑物评估值117600元；2、构筑物评估值270900元；3、机器设备评估值561600元；合计950100元。原告支付鉴定费14250元，被告支付鉴定人员出庭接受询问合理费用1346.75元。 一审经审理认为,本案争议的焦点为：原告拆除坤仲水泥制品厂造成的损失与被告作出的《停产搬迁告知书》是否存在因果关系，原告请求拆除该厂的损失由被告赔偿的理由是否成立，赔偿损失的范围及金额如何确定。 由于坤仲水泥制品厂系原告以个人经营的形式领取的个体工商户营业执照，现坤仲水泥制品厂已由原告申请注销，原告作为其开办者有权对坤仲水泥制品厂对外主张权利，故本案原告作为赔偿请求人主体适格。 截至2017年7月20日，坤仲水泥制品厂未在相关部门办理非金属矿物制品业类编制环境影响评价报告的相关手续，同时，也未完成消防设计备案及竣工验收备案记录，故截至2017年7月20日原告开办的坤仲水泥制品厂未正式生产经营。原告接到被告作出的《停产搬迁告知书》后，便委托眉山市峨红建材有限责任公司王革红将厂房及部分设施、设备拆除卖掉，故坤仲水泥制品厂被拆除卖掉属原告自行所为。 被告对原告作出《停产搬迁告知书》后，原告便将坤仲水泥制品厂自行拆除卖掉，并造成损失，故原告的拆除行为与被告作出的该《停产搬迁告知书》存在因果关系。由于被告作出的《停产搬迁告知书》被眉山市中级人民法院认为其行为超越职权、违反法定程序，判决予以撤销，故根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第一项、第七条第一款的规定，被告应对原告合法权益遭受的损失承担相应的赔偿责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项的规定，由于坤仲水泥制品厂未正式生产经营，没有停产损失，故坤仲水泥制品厂的损失范围主要包括拆除厂房（房屋建筑物、构筑物）及部分设施、设备的直接损失。 原告对被告作出的《停产搬迁告知书》不服后，本应及时主张权利，维护其合法权益。即使按《停产搬迁告知书》的要求，原告也应自行将生产设备拆除完毕，并联系有资质的单位搬迁和处理好生产相关物资，而非盲目将坤仲水泥制品厂厂房及部分设施、设备拆除后按废品卖掉，其贱卖行为是造成财产损失的主要因素，故造成坤仲水泥制品厂损失的主要过错责任在原告自身。 由于被告作出的《停产搬迁告知书》属程序违法，按照该《停产搬迁告知书》的内容，本可确定被告应对搬迁坤仲水泥制品厂而造成的直接损失承担相应的赔偿责任。但结合本案未搬迁的实情，被告并未对坤仲水泥制品厂实施拆除行为，被告的违法行为对损害后果的发生作用力小，故对坤仲水泥制品厂造成的直接损失酌定赔偿6万元较为适宜，原告的其余损失系其自身原因造成，应由原告自行承担。 综上，由于原告开办的坤仲水泥制品厂拆除后的损失系原告自身过错和被告的违法行为共同造成，故应根据被告的过错责任大小来承担相应的损失赔偿数额；对原告的其余损失请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条第一项、第七条第一款、第三十二条第一款、第三十六条第八项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十七条的规定，判决：一、被告眉山市东坡区思蒙镇人民政府于该判决生效之日起十日内赔偿原告周泽华拆除坤仲水泥制品厂造成的损失6万元；二、驳回原告周泽华的其他诉讼请求。本案鉴定费14250元（原告预交）、鉴定人员出庭接受询问合理费用1346.75元（被告预交），合计15596.75元，由原告负担12000元，被告负担3596.75元，品迭后，由被告于该判决生效之日起十日内支付给原告周泽华2250元。 上诉人周泽华上诉称：一、一审判决认定事实错误。一审认定上诉人自行将厂房及部分设施、设备拆除按废品卖掉的贱卖行为是造成财产损失的主要原因不符合客观事实。就产生的全部直接损失而言,相关的建（构）筑物等不动产及定制机器设备，搬迁拆除后均无法再次利用；而房租、水电费、人工费、差旅费、生活费等损失也难以追回。上诉人认为,《停产搬迁告知书》未告知上诉人维护合法权益的途径、方法和期限,导致上诉人合法权益受损。如将行政相对人自觉履行行政机关作出的行政行为（事后被认定为违法的行政行为）视为行政相对人存在过错的话,那么一审系认定事实错误；对双方在直接损失中原因力的事实认定上,一审认定事实错误，存在重大偏差。一审忽视了思蒙镇政府作为国家行政机关,其行政处罚具有强制执行力,这种强制力要求行政相对人自觉履行行政处罚,否则将承担更加不利的法律后果,上诉人正是基于对行政处罚的强制性而自行拆除了厂房设备。二、一审适用过错责任原则来确定双方应承担的责任,在上诉人无过错、思蒙镇政府所作出的具体行政行为已被确认违法的情况下,一审却只判决思蒙镇政府承担赔偿6万元直接损失的责任,该判决显失公平。上诉人对造成的直接损失不存在过错或其他违法行为,造成直接损失的唯一作用力是被上诉人违法的行政行为。上诉人基于思蒙镇政府的行政权威,不得已按市场合理价格处置了建厂投入的资产。在建（构）筑物不能搬迁、机器设备搬迁后毫无再次利用价值的情况下,上诉人严格按思蒙镇政府指定的期限和方式，自行委托第三人峨红水泥厂拆除设备,上诉人不存在任何过错或其他违法行为。在上述情况下,一审仍将认为上诉人存在重大过错，显失公平。综上,被上诉人的违法行政行为给上诉人的财产造成了损失,应当依法予以行政赔偿，请求：一、依法撤销（2020）川1403行赔初1号行政赔偿判决；二、请求依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。 上诉人思蒙镇政府上诉称：一、一审认定周泽华拆除坤仲水泥制品厂的损失与思蒙镇政府作出的《停产搬迁告知书》有因果关系,损失系思蒙镇政府和周泽华共同造成,属认定事实不清。思蒙镇政府作出的《停产搬迁告知书》没有损害周泽华的合法权益。本案中,思蒙镇政府作出《停产搬迁告知书》是基于上级党政机关部门的文件精神要求,因坤仲水泥制品厂存在多项违法行为,故向其出具了《停产搬迁告知书》。周泽华拆除坤仲水泥制品厂的原因不是迫于行政行为的压力,而是为偿还外债导致,即便造成了经济损失,但这种损失并非其合法权益所在,而是周泽华因违法行为所致；思蒙镇政府的行政行为虽因超越职权、程序违法而被撤销,但与周泽华为偿还外债而拆除坤仲水泥制品厂的经济损失之间并无直接因果关系。本案中,周泽华诉请的财产损失,并非思蒙镇政府作出的行政行为超越职权、程序违法造成,而是由其因违法生产经营且不予整改、为偿还外债造成。思蒙镇政府在认定周泽华的违法事实及适用法律上均正确。二、一审判决适用法律错误。一审应适用《中华人民共和国国家赔偿法》第二条和第五条第二项的规定作出判决。周泽华的拆除行为是自己为偿还外债实施的行为,注销工商登记亦是其自己的行为,违法生产经营亦是自己的行为，故思蒙镇政府不应承担赔偿责任。三、周泽华应自行承担其因违法经营生产的法律责任。坤仲水泥制品厂属于“散乱污”治理范畴,根据相关规定属于应予查处的范围，故作为经营者的周泽华本身就负有整改、拆除搬迁等法律义务，不能将周泽华应承担的法律责任转嫁为思蒙镇政府的行政赔偿责任。四、周泽华未举证证明其存在直接损失。一审中周泽华申请对其损害损失进行司法评估,但在评估过程及评估报告中存在评估机构的主体资质、评估人员的资质、评估报告的内容合法性等问题,且评估人员未出庭接受询问,故该评估报告所有内容不具有任何参考性，其应承担举证不能的责任。请求：一、依法撤销（2020）川1403行赔初1号行政赔偿判决或发回重审；二、依法改判驳回周泽华的全部诉讼请求；三、本案全部诉讼费（鉴定费、鉴定人员出庭接受询问的合理费用）由周泽华承担。 本院二审查明的事实及采信的证据与一审相一致，本院对此予以确认。 本院认为，本案二审的争议焦点为：周泽华提出的行政赔偿请求能否成立。 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条第一项规定“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；”第三十六条第四项、第八项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”本案中，思蒙镇政府对周泽华作出《停产搬迁告知书》后，周泽华便委托他人将坤仲水泥制品厂自行拆除卖掉，造成了相应损失，周泽华的拆除行为与思蒙镇政府作出的该《停产搬迁告知书》存在因果关系。由于思蒙镇政府作出的案涉停产搬迁告知被本院（2019）川14行终146号行政判决认定为超越职权、违反法定程序的行为，并判决予以撤销，据此，一审认定思蒙镇政府作为本案的赔偿义务机关，对周泽华合法权益遭受的损失承担相应的行政赔偿责任，该认定正确。本案中，坤仲水泥制品厂在2017年7月20日之前未在相关部门办理非金属矿物制品业类编制环境影响评价报告的相关手续，同时，也未完成消防设计备案及竣工验收备案记录，在2017年7月20日之前周泽华开办的坤仲水泥制品厂未正式生产经营。因坤仲水泥制品厂未正式生产经营，没有停产损失，故坤仲水泥制品厂的损失范围主要包括拆除厂房（房屋建筑物、构筑物）及部分设施、设备的直接损失。周泽华接到思蒙镇政府作出的《停产搬迁告知书》后，委托了眉山市峨红建材有限责任公司王革红将厂房及部分设施、设备拆除，并按废品卖掉，其贱卖行为是造成坤仲水泥制品厂财产损失的主要因素，一审认定造成坤仲水泥制品厂财产损失的主要过错在周泽华，认定思蒙镇政府的违法行为对损害后果的发生作用力较小，对坤仲水泥制品厂造成的直接损失酌定赔偿6万元，周泽华的其余损失由周泽华自行承担，该认定符合上述法律规定，本院予以确认。 综上，上诉人周泽华、思蒙镇政府提出的上诉理由及请求均不能成立，本院不予支持。原审认定事实清楚、适用法律正确、判决结果恰当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  姚俊辉 审判员  高 莉 审判员  胡海东 二〇二〇年十二月二十八日 书记员  李晓洁