湖南省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）湘行赔终113号上诉人（原审原告）龙山县洛塔乡邹峰采石场，住所地湖南省龙山县洛塔乡洛塔村白家坳。经营者邹峰，男，汉族，1966年6月16日出生，住湖南省龙山县。上诉人（原审原告）龙山县义辉石材有限公司，住所地湖南省龙山县民安镇街道办事处银河路。法定代表人邹峰，该公司董事长。两上诉人共同委托代理人田中圣，湖南新世纪律师事务所律师。两上诉人共同委托代理人石夏，湖南新世纪律师事务所律师。被上诉人（原审被告）龙山县人民政府，住所地龙山县民安街道办事处新建路**。法定代表人时荣芬，该县县长。委托代理人黄立元。委托代理人刘春生，湖南湘龙律师事务所律师。上诉人龙山县洛塔乡邹峰采石场（以下简称“邹峰采石场”）、龙山县义辉石材有限公司（以下简称“义辉石材”）因与被上诉人龙山县人民政府（以下简称“龙山县政府”）行政赔偿一案，不服湘西土家族苗族自治州中级人民法院（以下简称“湘西中院”）（2020）湘31行赔初1号行政赔偿判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。湘西中院一审查明，龙山县洛塔乡邹峰采石场于2010年6月30日进行工商注册登记，经营者为邹峰，经营场所在龙山县洛塔乡洛塔村白家坳，为露天开采的私营企业。该采石场在2014年底采矿证到期后，因为申请延续变更手续没有审批而没有经营，该采石场的营业执照登记状态为存续状态。为进一步解决龙山县小型露天采石场数量多、规模小、安全隐患大、资源利用水平低等问题，龙山县政府决定在《湖南省人民政府办公厅关于印发的通知》（湘政办发〔2013〕18号）的基础上，根据《湖南省人民政府办公厅关于继续推进矿产资源开发整合的通知》(湘政办明电〔2015〕85号）、《湖南省安全生产委员会关于印发2016-2018年全省金属非金属矿山安全生产攻坚克难工作方案的通知》（湘安〔2016〕5号）等文件精神，继续推进采石场的整治整合，确保实现省级安全生产示范县创建目标。龙山县政府办公室于2016年6月16日发布《关于继续推进小型露天采石场整治整合的通知》(龙办政函[2016]67号文件)，在全县进行继续推进采石场整治整合行动，该通知明确由政府主导全县的采石场整治整合工作，成立采石场整治整合工作领导小组，由常务副县长任组长，相关部门负责人为成员，明确职责，联合执法。邹峰采石场于2016年8月与龙山县洛塔乡其孝采石场整合为一个采石场。2017年3月，龙山县整治整合领导小组审查，同意保留采矿权，允许邹峰采石场单独设点进行矿山整治：由邹峰变更为义辉石材有限责任公司，由邹峰采石场变更为华鸿采石场，邹峰为矿山法人代表。因华鸿采石场整合成功，采石场重新申请办理采矿权登记，龙山县国土资源局会审同意办理，并于2017年3月14日送达《采矿权价款及采矿权使用费缴款通知单》，原告方于同日向被告出具了《采矿权价款分期缴纳计划与承诺书》，此次办理未果。2017年8月，原告在龙山县洛塔乡进行了第二次矿区新选址，向龙山县国土局申请办理采矿权登记手续。2017年9月8日，龙山县国土局出具委托书，认为采石场整合成功，保留邹峰采石场及其采矿权，允许其重新选址办理采矿权登记，委托湖南新大陆生态建设有限公司重新编制矿产资源开发利用可行性报告。2017年10月23日，湘西州国土资源局下达了《关于配合做好“绿盾2017”国家级自然保护区监督检查专项行动巡查工作的紧急通知》，该通知明确要求全面排查自然保护区内违法违规问题，停止自然保护区内各类勘察开采活动，该通知附件上自然保护区名单上列有龙山县洛塔自然保护区涉及矿业权名单列有邹峰采石场。2017年12月1日，湖南省人民政府印发了《湖南省自然保护区内采矿权退出处置方案》和《湖南省自然保护区内探矿权退出处置方案》的通知。龙山县国土局明确义辉石材有限公司新选定矿区范围与湖南龙山洛塔自然保护区范围完全重叠，无法办理采矿权许可。2018年9月7日，龙山县政府作出龙政发[2018]73号《关于依法关闭周峰采石场的决定》，决定关闭周峰采石场，并要求有关单位要及时依法注销(吊销)其相关证照，各相关乡镇人民政府、街道办事处及县直相关单位要按照“六个不留”(不留井口、不留设备、不留工棚、不留人员、不留供电线路、不留危爆物品)的要求，进一步落实措施，严格监管，确保周峰采石场关闭到位。2018年10月10日，龙山县国土局对于邹峰名下的采石场针对邹峰在《团结报》刊登了《关于限期办理采矿许可证注销登记手续》的公告。邹前（邹峰的儿子）于2018年9月28日就邹峰采石场办证和赔偿问题至信州长信箱，2018年11月20日，龙山县国土局龙国土信复字[2018]24号对邹前作出答复，认为邹峰采石场矿区范围与湖南洛塔自然保护区范围完全重合，不能办理采矿权延续、变更登记手续，应关闭邹峰采石场并注销其采矿许可证，不予补偿。邹峰事后得知情况，向龙山县政府索取关闭的决定。因不服龙山县政府关闭周峰采石场的决定，邹峰采石场诉至湘西中院，该院认为强制关闭行为虽有事实和法律依据，但严重违反法定程序，依法应当予以撤销，鉴于涉案采石场在自然保护区范围内，确实属于依法应当关闭的情形，因而撤销行为将给国家和社会公共利益造成严重影响，故确认违法但不判决撤销。湘西中院于2019年10月22日作出（2019）湘31行初67号行政判决：确认龙山县人民政府于2018年9月7日作出的龙政发[2018]73号《龙山县人民政府关于依法关闭周峰采石场的决定》的行政行为违法。因不服龙山县自然资源局（原国土局）针对邹峰在《团结报》刊登《关于限期办理采矿许可证注销登记手续》的公告行为。邹峰以个人名义向花垣县人民法院提起行政诉讼，花垣县人民法院于2019年12月3日作出（2019）湘3124行初19号行政判决：确认龙山县自然资源局于2018年10月10日对于邹峰名下的采石场针对邹峰在《团结报》刊登《关于限期办理采矿许可证注销登记手续》公告的行为违法。两原告因被告的行为被确认违法后，以违法行为造成自己的合法财产受到损失为由，诉至湘西中院，请求判令被告赔偿。湘西中院一审认为，本案原、被告对双方主体资格均无异议，不再进行阐述。案件的争议焦点是：两原告的损失主张与被诉行政行为（关闭矿山行为）是否有直接关系，原告的损失主张能否得到支持。首先，被告针对原告所实施的关闭矿山行为已经被人民法院的生效判决确认违法，故两原告有权就被告的违法行为给其合法财产所造成的损失主张行政赔偿。其次，两原告主张赔偿损失有两项，一是采石场的设备设施，二是请第三方公司进行选址评估费用，总计费用为3,028,260元。经查，本案采石场在2014年采矿权到期后一直歇业至今，庭审中，原、被告均认可实施关闭矿山行为时被告没有实施强制行为，机器设备由原告保存，案涉机器设备在被告实施行为时并未遭到损坏，且由原告自己保存。原告选址评估，为的是延续企业生产的主动行为，系其积极主动行为，并无其他方强制，选址未果是因其选址经审查均为不符合相关政策的规定所导致。因此，被告关闭矿山行为没有造成原告设备设施损失，两原告请第三方公司另行选址评估费用亦与关闭矿山行为无关。综上，该院认为两原告关于采石场的设备设施损失及请第三方公司进行选址评估费用的损失应予赔偿的理由不能成立，该院不予支持。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回原告龙山县洛塔乡邹峰采石场及原告龙山县义辉石材有限公司的诉讼请求。上诉人邹峰采石场、义辉石材上诉称，1.被上诉人作出关闭邹峰采石场的决定不仅程序违法，实体上也未依照湖南省人民政府的政策进行补偿。上诉人的采石场已经整合成功，相应的采矿权被保留且获批准延续登记，信赖利益依法应得到保障。上诉人始终全力配合整合工作，最终没有颁发采矿权许可证是因政策发生变化，依据湖南省人民政府自然保护区采矿权退出处置方案，被上诉人应当对上诉人进行补偿。2.上诉人合法权益受损不仅体现在实物财产要拆除，还体现在场地租金损失、恢复治理费用等损失，原审法院仅认定设施设备处于保存状态而认为关闭矿山没有造成设施设备损失，认定事实不清。上诉人采石场经营性用房、生产线及其他设施设备需要拆除或处置，其他设备在整合成功后长期闲置，基本已经全部报废，如今还要进一步面临被强制拆除。关闭决定未明确关闭后相关生态修复等法定义务履行责任主体，因被上诉人行政违法致使两上诉人合法权益受损，如今又违背相关规定要求上诉人承担恢复治理责任。3.原审认定两次选址、评估纯属上诉人主动行为，相关费用损失与被上诉人关闭行为无关，认定事实错误。涉案采石场整合成功后，龙山县自然资源局在两次选址评估向第三方出具了委托书，直接委托就采石场选址编制相关报告，相关费用却由上诉人承担。第一次选址、评估、会审批准延续采矿权后，上诉人还配合完成了超深越界鉴定，承担了所有费用并投入了大量人力物力。4.上诉人申请法院进行现场勘查，并对相关财产价值委托司法鉴定，原审法院未进行委托鉴定，程序违法。上诉人请求二审法院继续对上诉人相关经营财产的价值委托司法鉴定。请求撤销湘西中院（2020）湘31行赔初1号行政赔偿判决；判令龙山县政府赔偿两原告各项损失3,008,260元（具体以鉴定为准）或发回重审。被上诉人龙山县政府答辩称，1.原审认定事实清楚。邹峰采石场2014年采矿权证到期后，没有按照法律规定申请延续变更手续，也没有再进行经营活动。第一次选址后，2017年3月14日，龙山县自然资源局已向上诉人义辉石材书面送达《采矿权价款及采矿权使用费缴款通知单》，也得到书面承诺，但一直未缴款而造成办证无果。考虑到为民服务原则，龙山县政府仍同意第二次选址，因选定矿区范围位于湘西世界地质公园范围内，不得设立采矿权，故被上诉人无法办理新设采矿权登记手续。2.原审适用法律正确。被上诉人作出的《关于关闭周峰采石场的决定》及龙山县自然资源局作出的《关于限期办理采矿权注销登记手续》的公告行为均针对原老矿区周峰采石场，未对新设采矿权证许可申请造成影响。邹峰采石场自2014年采矿权到期后一直歇业停产至今，被上诉人未实施任何强制行为，涉案机器也一直由上诉人自行管理、保存。被上诉人的行政行为未对邹峰采石场的财产造成实质损害，请求维持原判。双方当事人在原审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院，经审查和询问双方当事人，可以作为认定本案事实的依据，本院对原审查明的事实予以确认。本院另查明：1.邹峰采石场《个体工商户营业执照》载明：字号名称为龙山县洛塔乡邹峰采石场，经营者姓名为邹峰，有效期为2010年6月30日至2014年6月29日。《采矿权许可证》载明：采矿权人为周峰，矿山名称为周峰采石场，有限期为2011年11月23日至2014年11月23日。双方当事人均认可邹峰采石场与周峰采石场为同一采石场，邹峰与周峰为同一人，因登记时书写错误，造成采矿权许可登记为周峰采石场，采矿权人登记为周峰。2.邹峰采石场采矿地址位于龙山县洛塔乡白家坳，2014年11月23日采矿权许可到期后，该处采矿点可采资源储量已经开采完毕。华鸿采石场整合成功后，第一次选址矿区位于龙山县××乡××村，第二次选址矿区位于龙山县××乡××村。因两次选址均未获得采矿权许可证，华鸿采石场未进行相关登记，未取得经营资质，两处选址矿区也未进行实际开采。3.龙山县政府作出《关于依法关闭周峰采石场的决定》后，一直未对邹峰采石场实施过强制关闭行为。邹峰采石场获得采矿权许可时未缴纳过环境备用金，目前该采石场没有进行地质环境治理，采石场处于荒废状态，矿区大部分地面已经自然复绿。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。该法第六条第一款规定，受害的公民、法人和其他组织有权要求赔偿。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（1）原告具有请求资格。本案中，龙山县政府《关于依法关闭周峰采石场的决定》已经被生效行政判决确认违法，上诉人邹峰采石场认为该关闭决定侵犯其合法权益造成损失，单独提起行政赔偿诉讼符合上述法律规定。邹峰采石场与龙山县洛塔乡其孝采石场整合为一个采石场后，整合成功的采石场为华鸿采石场，采矿权申请人由邹峰变更为义辉石材。龙山县政府决定关闭的是邹峰采石场而不是华鸿采石场，华鸿采石场未获得采矿权许可，未实际采矿和经营，客观上也不存在需要关闭和注销的情形。故义辉石材作为华鸿采石场的采矿权申请人，并非龙山县政府关闭决定的对象和受害人，不具有本案行政赔偿诉讼原告资格。湘西中院一审认定义辉石材为本案原告，认定事实和适用法律错误，本院予以纠正。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，生效行政判决认定龙山县政府作出关闭决定程序违法，但同时认定邹峰采石场确属应当关闭的情形。龙山县政府作出关闭决定后，未实施过强制关闭的行为，没有毁损邹峰采石场的设施设备。邹峰采石场采矿权许可证早已到期，可采资源已采完，原有设施设备应当自行处置，购置新的设施设备对于原矿山没有必要性。原矿山的环境治理工作，根据《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第三十一条、《湖南省矿产资源管理条例》第二十九条规定，应由原采矿权人完成或缴清治理费用，邹峰采石场未缴纳过上述费用。因此，龙山县政府关闭决定没有对邹峰采石场的合法权益造成实际损害，邹峰采石场要求赔偿设施、设备、环境治理费用等损失并要求进行鉴定的请求，没有法律和事实依据，本院不予支持。湘西中院一审判决认定龙山县政府没有造成邹峰采石场设备设施损失并驳回其赔偿请求，认定及处理正确。但是，龙山县政府的关闭决定并不能等同于强制关闭行为，现有证据证实龙山县政府作出关闭决定后未实施过强制关闭行为，湘西中院一审判决将关闭决定与强制关闭行为混淆不当。上诉人义辉石材因不具备本案原告资格，其赔偿申请均应予以驳回。义辉石材如果认为在申请采矿权许可证过程中，为获得采矿许可而选址、租地、鉴定、购置必要设施设备支出必要费用，因行政机关的原因导致其合法权益受到损害应当予以补偿或赔偿，只能另行主张权利。综上，上诉人邹峰采石场、义辉石材的上诉理由及请求没有法律和事实依据，应不予支持。湘西中院一审判决驳回邹峰采石场的赔偿请求，认定的主要事实清楚，适用的主要法律法规正确，但认定上诉人义辉石材的原告资格错误，将涉案关闭决定混同于强制关闭行为不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2020）湘31行初赔1号行政赔偿判决；二、驳回上诉人龙山县义辉石材有限公司的起诉；三、驳回上诉人龙山县洛塔乡邹峰采石场的赔偿请求。本案不收取案件受理费。本判决为终审判决。审判长  涂勇华审判员  李隽明审判员  彭斌韬二〇二〇年十二月二十五日书记员  沈亮霞附:本判决适用的相关法律、司法解释条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.《中华人民共和国国家赔偿法》第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。3.《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（1）原告具有请求资格；（2）有明确的被告；（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；（6）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（7）符合法律规定的起诉期限。第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。4.《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第三十一条采矿权人应当履行下列义务：（一）在批准的期限内进行矿山建设或者开采；（二）有效保护、合理开采、综合利用矿产资源；（三）依法缴纳资源税和矿产资源补偿费；（四）遵守国家有关劳动安全、水土保持、土地复垦和环境保护的法律、法规；（五）接受地质矿产主管部门和有关主管部门的监督管理，按照规定填报矿产储量表和矿产资源开发利用情况统计报告。5.《湖南省矿产资源管理条例》第二十九条采矿权人在采矿许可证有效期内或者有效期届满时，停办、关闭矿山的，应当自决定停办或者关闭矿山之日起三十日内到原发证机关办理采矿许可证注销手续。采矿权人停办或者关闭矿山，必须按照有关法律、法规规定，完成土地复垦、水土保持、植被恢复等工作。停办矿山的，必须采取措施将资源保持在能够继续开采的状态。