辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终1094号上诉人（一审原告）：吕秀生，男，1972年12月24日出生，汉族，无业，住辽宁省朝阳市双塔区。委托代理人柳强，辽宁翰林律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：朝阳市龙城区人民政府，住所地辽宁省朝阳市双塔区中山大街二段**。法定代表人：杨松涛，该区政府区长。委托诉讼代理人：张世磊，朝阳市龙城区政府工作人员。委托诉讼代理人：李树轩，辽宁森盛律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：朝阳市人民政府，住所地辽宁省朝阳市双塔区朝阳大街三段**。法定代表人：谢卫东，该市政府市长。委托诉讼代理人：巩俊林，朝阳市司法局工作人员。委托诉讼代理人;陈枢楠，朝阳市司法局工作人员。吕秀生因诉朝阳市龙城区人民政府(以下简称区政府)违建拆除告知、行政强制拆除行为和朝阳市人民政府(以下简称市政府)行政复议及要求行政赔偿一案，不服朝阳市中级人民法院（2019）辽13行初94号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭审理了本案，并对各方当事人进行了询问，吕秀生及其委托诉讼代理人柳强，区政府的委托诉讼代理人张世磊、李树轩，市政府的委托诉讼代理人巩俊林、陈枢楠到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2002年2月28日，原告吕秀生与龙城区七道泉子镇吴家洼北村村委会签订《畜牧业用地承包合同书》，吕秀生承包案涉土地10亩，《畜牧业用地承包合同书》进行了公证。后吕秀生在承包地上修建了养殖用房。2013年11月19日，朝阳市国土资源局作出朝国土资行处字〔2013〕第231号《行政处罚决定书》，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，责令退还非法占用的土地；对非法占用的设施农用地3000.15平方米处以罚款60,003.00元。2019年4月12日，区政府向吕秀生下达《违建拆除告知书》，告知吕秀生将案涉违法建筑自行拆除，恢复土地原貌，否则将组织强制拆除。吕秀生不服，于2019年4月19日向市政府提起行政复议。2019年5月14日，区政府组织人员将吕秀生案涉建筑物强行拆除。2019年8月9日，市政府作出朝政行复字〔2019〕第48号行政复议决定，维持了区政府作出的《违建拆除告知书》。吕秀生不服，于2019年8月28日向一审法院提起行政诉讼。一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定:“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。2019年4月12日，被告区政府以自己的名义对原告作出被诉《违建拆除告知书》，超越法定职权，应予撤销，但撤销该行政行为会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，区政府作出的被诉告知行政行为应确认违法。被告市政府作出的被诉复议决定程序并无不当，但对上述问题未予查清即予以维持原行政行为，依法应予以撤销。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条至第六十六条规定，县区级人民政府亦不具有直接组织实施强制拆除违法建筑的职权。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条至第三十八条规定，行政机关在实施强制拆除行为之前应当履行催告、听取相对人的意见和申辩、作出强制拆除决定等行政强制执行的一般程序规定。区政府在实施被诉强制拆除行为前，未履行前述法律规定的相应程序，被诉强制拆除行为亦存在没有职权依据和程序违法情形。案涉建筑未依法取得审批手续，亦是事实，原告提出按合法建筑给予赔偿500万的诉讼请求，既无法律依据，亦无事实依据。被告区政府提交证据中没有强制拆除时依法制作的物品清单等证据，不能排除案涉违法强制拆除时存在不当行为损毁了原告室内外物品，造成原告合法财产损失。被告区政府亦负有对违法拆除行为造成原告室内外物品等合法财产损失给予赔偿的义务，或与原告达成赔偿协议，或依法作出赔偿决定，承担与其过错相适应的赔偿责任。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项、第七十四条第一款第一项、第七十六条、第七十九条的规定，判决如下：一、确认被告区政府2019年4月12日对原告吕秀生作出的《违建拆除告知书》违法；二、撤销被告市政府2019年8月9日作出的朝政行复字〔2019〕第48号行政复议决定；三、确认被告区政府2019年5月14日强制拆除吕秀生案涉建筑物的行政强制行为违法；四、责令被告区政府于法定期限内对违法拆除行为造成吕秀生合法财产损失采取补救措施。案件受理费50元，由被告区政府负担。吕秀生上诉称，一、一审判决部分事实认定错误：1、涉案土地属于生产设施用地，从未改变过土地用途，不需要取得建设工程规划许可证，不属于违法建筑范畴，一审判决认定案涉建筑未依法取得审批手续错误。2、一审判决认定朝阳市国土资源局对上诉人作出过行政处罚决定错误。该决定是后期虚假伪造的，没有合法送达，没有公布，上诉人也从未收到过“行政处罚决定书”。二、一审法院没有判决区政府赔偿上诉人经济损失500万元错误。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，上诉人有取得赔偿的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，区政府及其他执法机关野蛮强拆，未对屋内物品进行清点造册、妥善保管，依法应当承担举证不能的法律责任。建筑房屋所使用的建筑材料及房屋内的生产设备、生活用品等物品，系上诉人的合法财产。区政府在强制拆除过程中野蛮强拆，造成可再利用的各种房屋预制板、彩钢房顶、砖块等建筑材料及屋内的饲料、机器设备、生活用品全部损坏，依法应当予以行政赔偿。故请求二审法院在一审判决第四项内容基础上，判决被上诉人区政府赔偿上诉人经济损失数额为500万元。区政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持一审判决。市政府答辩意见与区政府一致。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，本案上诉人所起诉的系区政府作出的《违建拆除告知书》以及市政府对于上诉人就《违建拆除告知书》的复议申请作出的复议决定、区政府实施的强制拆除行为。故本案的争议焦点为一是区政府作出的《违建拆除告知书》及市政府作出的复议决定是否合法；二是区政府实施的强制拆除行为是否合法；三是上诉人的赔偿请求应否支持。关于《违建拆除告知书》及复议决定。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定:“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。区政府以自己的名义对上诉人作出被诉《违建拆除告知书》，超越法定职权，应予撤销，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”撤销被诉《违建拆除告知书》会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，一审判决确认区政府作出的被诉《违建拆除告知书》违法并无不当。市政府对以上问题未予查清即作出维持原行政行为的复议决定，故依法应予以撤销。关于强制拆除行为，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条至第三十八条规定，行政机关在实施强制拆除行为之前应当履行催告、听取相对人的意见和申辩、作出强制拆除决定等行政强制执行的一般程序规定。区政府在实施被诉强制拆除行为前，未履行前述法律规定的相应程序，其实施的被诉强制拆除行为存在程序违法情形，因此一审判决确认被上诉人实施的强制拆除上诉人案涉建筑物行为违法并无不当。关于上诉人提出的赔偿请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关违法采取行政强制措施造成当事人财产损失的，依法应当承担行政赔偿责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。本案中，区政府违法强制拆除案涉建筑物，造成案涉建筑物灭失，上诉人一并提出行政赔偿，要求赔偿损失，一审法院对该行政赔偿请求应当进行审理。如认定确定赔偿内容的事实、证据和依据均已明确，可以直接判决赔偿相应的损失；如经审理认为相关赔偿的事实、证据和依据不明确或者需要行政主体先行作出行政判断的，可以在明确相关的赔偿内容、标准或计算方法后，判决区政府在一定期限内作出赔偿决定。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，判决责令区政府采取补救措施不妥。鉴于上诉人案涉建筑物无房屋权属证明，但是否存在一定的合法权益，以及强制拆除行为是否造成建筑物及其他地上物、室内物品损失事实不清,本案需要被上诉人区政府进一步调查或者裁量，在查清因强制拆除行为而造成的上诉人合法权益损失的基础上及时作出处理决定。综上，一审判决事实清楚，但判决结果有误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、维持朝阳市中级人民法院（2019）辽13行初94号行政判决第一、二、三项，即：“一、确认被告朝阳市龙城区人民政府2019年4月12日对原告吕秀生作出的《违建拆除告知书》违法；二、撤销被告朝阳市人民政府2019年8月9日作出的朝政行复字〔2019〕第48号行政复议决定；三、确认被告朝阳市龙城区人民政府2019年5月14日强制拆除吕秀生案涉建筑物的行政强制行为违法。”二、变更朝阳市中级人民法院（2019）辽13行初94号行政判决第四项，即：变更“责令被告朝阳市龙城区人民政府于法定期限内对违法拆除行为造成吕秀生合法财产损失采取补救措施。”为：“责令朝阳市龙城区人民政府于本判决发生法律效力之日起三十日内作出处理决定”。二审案件受理费50元，由朝阳市龙城区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  孙弘达审判员  席铁斌审判员  刘 毅二〇二〇年十二月二十一日法官助理黄忠学书记员曲宏