湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终1474号上诉人（原审原告）：岳阳市云溪区松杨湖街道东风村黄泥沟渔场一组。负责人：胡建东，组长。上诉人（原审原告）：岳阳市云溪区松杨湖街道东风村黄泥沟渔场二组。负责人：吴康军，组长。上述两上诉人共同委托代理人：荣雄，湖北瑞通天元(仙桃)律师事务所律师。上述两上诉人共同委托代理人：肖龙梅，湖北瑞通天元(仙桃)律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：岳阳市云溪区人民政府。住所地：岳阳市云溪区云中路。法定代表人：刘正仁，区长。委托代理人：沈炜。委托代理人：湛厚福，湖南三湘律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：岳阳市人民政府。住所地：岳阳市金鹗中路**。法定代表人：李爱武，市长。委托代理人：尹和平。上诉人岳阳市云溪区松杨湖街道东风村黄泥沟渔场一组、二组（以下简称黄泥沟一组、黄泥沟二组）因与被上诉人岳阳市云溪区人民政府（以下简称云溪区政府）、岳阳市人民政府（以下简称市政府）土地权属纠纷一案，不服岳阳市中级人民法院2020年10月9日作出的（2020）湘06行初61号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。岳阳市中级人民法院经审理查明，争议湖泊白杨湖（原黄泥沟上湖），是黄泥沟湖其中的一部分，属于松杨湖水系，水流经松杨湖进入长江，是集防洪、灌溉、养殖为一体的综合性湖泊。目前属于岳阳市一类保护湖泊。白杨湖四至界限为：东至木渔坝，西至黄泥沟老堤，南至远铺山边，北至云港路，湖泊与周边村分界线以湖面常水位为界（具体见红线图），总面积约835.4097亩。1969年，原云溪人民公社（即现在的云溪街道）为响应毛主席“一定要消灭血吸虫病”的号召，经请示临湘县××委，在临湘县××委的支持下，组织全公社的群众在黄泥沟上湖三面修建撇洪渠，同时在湖内围湖造田，消灭钉螺，并以此为基础成立了乡办企业“黄泥沟农场”，白杨湖由临湘县革委会同意划拨给黄泥沟农场经营管理，黄泥沟农场的人、财、物，产、供、销全部由云溪人民公社享有和行使。1973年，由于当年洪水较大，冲毁了撇洪渠，导致黄泥沟农场被淹没，黄泥沟农场革委会请示云溪人民公社革委会后，云溪人民公社开始在被淹的黄泥沟湖内养鱼。1981年，临湘县人民政府按每亩下拨300元经费的标准，由云溪公社在黄泥沟农场的基础上兴建黄泥沟渔场，1982年黄泥沟农场变更为黄泥沟渔场，黄泥沟渔场按照建制村的编制进行管理，渔场领导班子、组织、人事均由云溪乡人民政府决定和委任。1998年3月20日，黄泥沟渔场将争议湖泊以及湖场资源承包给胡金石经营，承包期限十年，自1998年起至2007年12月25日止。2001年12月30日，岳阳市云溪乡人民政府将争议湖泊作为合股经营的资产与江苏省射阳县合德镇蒯本兵签订《合股合同》，约定合作期限为2001年12月30日至2003年12月30日。2003年2月18日，云溪乡人民政府将争议湖泊承包给徐小毛经营，经营期限自2003年2月18日至2005年2月18日。2005年元月25日，云溪乡人民政府将争议湖泊公开招标给徐小毛经营，经营期限19年。2003年实行家庭联产承包责任制，黄泥沟渔场人均分配责任田地土地面积0.41亩。2007年11月26日，应黄泥沟群众要求，云溪乡人民政府作出决定：争议湖泊管理权暂仍属于乡人民政府；2024年后争议湖泊管理权交由黄泥沟渔场管理，但蓄洪、防汛工作仍由乡人民政府与区防汛抗旱指挥部统一调度和统筹安排；争议湖泊的土地权属，在上级人民政府没有重新确定前属于集体土地，土地所有权归集体所有但具体单位的权属界限以国土详查的红线图为准。2015年11月30日，湖南省民政厅作出《关于同意岳阳市云溪区乡镇区划调整方案的批复》，同意云溪乡、永济乡、云溪镇成建制合并设立云溪镇。2016年3月21日，区人民政府作出《关于同意云溪镇建制村合并调整的批复》，同意将云溪镇建制村合并调整。2017年12月29日，湖南省民政厅作出《关于撤销岳阳市云溪区××镇××街道的批复》，同意撤销云溪镇，成建制设立云溪街道，以原云溪镇的行政区划为云溪街道的管辖范围。2018年9月17日，岳阳市人民政府办公室作出《关于设立云溪区松杨湖街道的批复》，同意设立松杨湖街道，将云溪街道东风、滨湖2个建制村划归松杨湖街道。原黄泥沟渔场现更名为岳阳市上湖养殖有限公司，属于松杨湖街道办事处乡镇企业。原黄泥沟渔场一组、二组，现分别为松杨湖街道东风村黄泥沟渔场一组、二组。2017年11月16日，东风村老虎咀组等另案原告向云溪区政府递交土地确权申请书，分别要求将争议的白杨湖（原黄泥沟上湖）土地权属确认为各自所有，云溪区政府依法予以受理并于2018年11月6日作出《土地权属争议处理决定书》（岳云政行决字〔2018〕2号），认定争议土地白杨湖（原黄泥沟上湖）的土地权属为国家所有。老虎咀组等另案原告不服，向岳阳市人民政府申请行政复议，岳阳市人民政府于2019年6月6日作出（岳政复决字〔2019〕3号）行政复议决定书，撤销了云溪区政府（岳云政行决字〔2018〕2号）土地权属争议处理决定书并要求重新对本案争议土地权属作出决定。2020年1月2日，云溪区政府作出本案岳云政行决字【2020】1号《土地权属争议处理决定书》（以下简称1号决定），认定争议土地白杨湖（原黄泥沟上湖）的土地为国有土地，所有权属于国家。黄泥沟渔场一组、二组不服，向市政府申请复议，2020年4月27日，市政府作出岳政复决字【2020】15号《行政复议决定书》，维持了云溪区政府作出的1号决定。黄泥沟渔场一组、二组不服向法院提起诉讼，请求：1、撤销云溪区政府作出的岳云政行决字[2020]1号《岳阳市云溪区人民政府土地权属争议处理决定书》和市政府作出的《行政复议决定书》；2、依法确认争议的白杨湖（原黄泥沟湖）土地权属属原告集体所有，并由云溪区政府和市政府承担诉讼费。该院另查明，2003年8月30日，云溪区政府向东风村颁发了编号为集体2003007号土地所有权证，东风村的土地范围其四至为东抵胜利村，南抵新铺村，西抵黄泥沟渔场，北抵樟树村，面积为682.15公顷。2003年11月29日，云溪区政府向黄泥沟渔场颁发了岳云集有（2003）第004号《集体土地所有权证》，核定图号为H-49-95-(36)的宗地图红线范围内104.32公顷土地归黄泥沟渔场集体所有。老虎咀组不服云溪区政府的颁证行为，于2011向临湘市人民法院提起诉讼，要求撤销云溪区政府颁发岳云集有（2003）第004号《集体土地所有权证》的行政行为，云溪区政府答辩认为黄泥沟渔场具备成为集体土地所有权主体的资格，并认为004号土地所有权合法有效。临湘市人民法院经审理，认为云溪区政府将004号土地登记在黄泥沟渔场的行政行为证据不足，未对登记的土地情况进行公告，程序违法，于2012年4月24日作出（2011）临行初字第11号行政判决书，判决撤销了云溪区政府作出的004号集体土地所有权证的行政行为。云溪区政府、黄泥沟渔场不服，向该院提起上诉。该院认为云溪区政府将老虎咀组的土地颁发给了黄泥沟渔场，认定事实错误，于2012年8月27日作出（2012）岳中行终字第10号行政判决书，判决维持了临湘市人民法院的一审判决。岳阳市中级人民法院经审理认为，《中华人民共和国物权法》第四十六条规定：矿藏、水流、海域属于国家所有。第四十七条规定：城市的土地，属于国家所有。法律规定属于国家所有的农村和城市郊区的土地，属于国家所有。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条规定：依据一九五0年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施一九六二年《农村人民公社工作条例修正草案》（简称《六十条》）未划入农民集体土地范围内的土地属于国家所有。第十六条第二款规定：《六十条》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止，全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地，有下列情形之一的，属于国家所有：1、签订过土地转移等有关协议的；2、经县级以上人民政府批准使用的；3、进行过一定补偿或安置劳动力的；4、接受农民集体馈赠的；5、已购买原集体所有的建筑物的；6、农民集体所有制单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的。第十八条规定：土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。本案中，涉案白杨湖面积达835.4097余亩，从历史沿革看，白杨湖并未确权给黄泥沟渔场一组、二组，而是经县以上人民政府批准由黄泥沟农场（渔场）使用。黄泥沟渔场一组、二组虽然提交了004号集体土地所有权证宗地图，但该土地权证已被撤销，黄泥沟渔场一组、二组并无充分证据证实本案诉争的白杨湖（原黄泥沟上湖）归其集体所有。根据上述法律、法规规定，本案诉争的土地应当归国家所有。黄泥沟渔场一组、二组请求撤销市政府作出的岳政复决字【2020】15号《行政复议决定书》和云溪区政府作出的岳云政行决字【2020】1号《土地权属争议处理决定书》，确认黄泥沟上湖835.4097亩土地所有权为其所有没有事实与法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回岳阳市云溪区松杨湖街道东风村黄泥沟渔场一组、二组的诉讼请求。案件受理费50元，由岳阳市云溪区松杨湖街道东风村黄泥沟渔场一组、二组共同负担。黄泥沟渔场一组、二组不服上述判决，向本院提起上诉称：1.原审法院、《岳阳市云溪区人民政府土地权属争议处理决定书》和《行政复议决定书》认定事实错误。黄泥沟农场属于集体经济组织，不是乡办企业；争议湖白杨湖与黄泥沟中湖、下湖不可分割，都属于上诉人所有；黄泥湖渔场没有更名为岳阳市上湖养殖有限公司，而是岳阳市上湖养殖有限公司利用了黄泥湖渔场的水面资源而成立。2.原审法院适用法律错误。请求撤销岳阳市中级人民法院(2020)湘06行初61号行政判决，撤销岳阳市云溪区人民政府作出的(2020)1号《岳阳市云溪区人民政府土地权属争议处理决定书》和岳阳市人民政府作出的(2020)15号《行政复议决定书》。云溪区政府答辩称：原审认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原裁定。岳阳市政府答辩称：原审认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原裁定。本院对原审查明的事实予以确认。本院认为：提起诉讼应当要有事实和法律依据。本案讼争的焦点为白杨湖面积达835.4097亩属国家所有还是农民集体经济组织所有的问题。一般而言，我国农民集体土地经过解放初期的土地改革、六十年代土地分配的“四固定”，以及八十年代初期的“家庭联产承包责任制”等多次政策调整后，基本上都明确了权属。个别特殊情况下没有明确权属的，应当依照相关法律法规由人民政府作出处理。《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款规定，土地所有权和使用权的争议，由当事人协商，协商不成的，由人民政府处理。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条规定：依据1950年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施1962年《农村人民公社工作条例修正草案》规定，未划入农民集体土地范围内的土地属于国家所有；第十八条规定：土地所有权有争议，不能依法证明争议土地属于农民集体所有的，属于国家所有。本案中，案涉白杨湖虽然曾由上级政府批准给渔场使用，但并无批准文件确权给黄泥沟渔场一组、二组。本案上诉人黄泥沟渔场一组、二组既未提交土地改革和“四固定”时期分配给其所有权的证据，也没有家庭联产承包责任制时期承包经营证据，既没有集体土地不动产登记证明，也没有其他充分的证据证明案涉争议白杨湖属黄泥沟渔场一组、二组农民集体经济组织所有。云溪区政府在多个申请人提交确权申请，分别要求将争议的白杨湖确认为各自所有的情况下，根据查明的事实和上述法律、法规规定，决定本案诉争的土地归国家所有并无不当。岳阳市政府行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法，应当予以维持。上诉人黄泥沟一组、二组提出涉案争议的白杨湖属其集体经济组织所有没有事实和法律依据。综上，上诉人黄泥沟一组、黄泥沟二组的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由黄泥沟一组、黄泥沟二组共同负担。本判决为终审判决。审判长  周光清审判员  李清平审判员  余俊杰二〇二〇年十二月二十三日法官助理张颢严书记员杨柳