安徽省马鞍山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖05行初33号 原告钟珍荣，男，汉族，1955年12月25日出生，户籍地安徽省马鞍山市雨山区。 委托代理人秦祖龙，江苏宁法律师事务所律师。 被告马鞍山市雨山区人民政府，住所地安徽省马鞍山市雨山区湖西南路**。 法定代表人沈春霞，该区区长。 出庭负责人吴红燕，该区副区长。 委托代理人徐瑞宝，该区政府工作人员。 委托代理人陶祖斌，安徽夏商周律师事务所律师。 原告钟珍荣因与被告马鞍山市雨山区人民政府（以下简称雨山区政府）环境整治行政强制及行政赔偿一案，于2018年2月5日向本院提起诉讼。本院于2018年5月23日作出（2018）皖05行初20号行政裁定书，驳回原告钟珍荣的起诉，原告钟珍荣不服提起上诉，安徽省高级人民法院于2018年9月12日作出（2018）皖行终888号行政裁定，驳回上诉,维持原裁定。原告钟珍荣不服向最高人民法院申请再审。最高人民法院提审后作出（2019）最高法行再211号行政裁定，撤销安徽省高级人民法院（2018）皖行终888号行政裁定和本院（2018）皖05行初20号行政裁定，指令本院审理该案。本院受理后，依法组成合议庭于2020年12月1日公开开庭审理了本案。原告钟珍荣及委托代理人秦祖龙，被告雨山区政府的出庭负责人吴红燕,委托代理人徐瑞宝、陶祖斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告钟珍荣起诉称，期是在马鞍山市雨山区采石街道陈家圩采石港区范围内经营砂场的合法个体经营者。2010年，马鞍山市滨江新区建设指挥部（职能由雨山区政府承接）和马鞍山市征迁拆迁推进领导小组办公室、马鞍山市港口管理局（现归并为马鞍山市港航局）联合发出采石港区码头拆迁公告，确定对采石港区范围内所有港口码头进行拆迁。后雨山区政府的下属单位雨山区土地征迁安置事务管理局于2011年6月10日发布包含其经营的砂场在内的滨江新区租赁码头拆迁补偿方案。根据上述公告和方案，雨山区政府对与其毗邻的马鞍山市雨山区凤荣沙石经营部进行了征收和安置，补偿了280万元。雨山区政府隐瞒相关征迁补偿政策，拒不与其签订补偿协议，不对其进行征迁补偿安置。2017年8月23日，其才得知马鞍山市雨山区凤荣沙石经营部被补偿安置的事实。后其申请信息公开，于2017年12月29日才知晓上述拆迁补偿方案。诉请：1.确认雨山区政府对其的场、房屋、设备等进行强制拆除的具体行政行为违法。在本案审理过程中，钟珍荣将诉请明确为：1.确认雨山区政府对其的场、房屋、设备等进行强制拆除的具体行政行为违法；2.判令雨山区政府赔偿拆除砂场、码头等造成的损失280万元；3.对马政办秘﹝2017﹞48号文件的合法性进行审查，并确认关于取缔的部分内容无效；4.本案诉讼费用由雨山区政府承担。 雨山区政府辩称，钟珍荣的诉讼请求没有事实根据，理由如下：1.关于砂场及设备问题。2005年，钟珍荣与马鞍山市雨山区银塘镇陈家村民委员会（以下简称陈家村委会）签订《租赁协议》，租赁期限自2005年1月1日起至2009年12月31日止。期间，钟珍荣向工商部门申请开办了“马鞍山市雨山中运建材经营部”，性质是个体工商户，经营黄沙、石子等，期限自2006年3月30日至2008年3月29日。2008年3月，马鞍山市雨山区水利局对银塘镇陈家圩江堤整治并制定了实施方案。2008年9月，马鞍山市河道堤防安全综合整治工作领导小组对陈家圩江堤临时砂场进行整治并出台整治方案。经整治，当时愿意接受安排临时砂场经营区域的共有17户，选择临时过渡2年、汛期无条件拆除、重新办理许可申请等条件。但钟珍荣未选择进入银塘镇统一安排临时砂场经营，后钟珍荣原经营的砂场被清除。本次起诉中，钟珍荣称其砂场及设备在2017年12月被强制拆除，没有事实根据。2.关于房屋问题。2020年6月29日，钟珍荣以马鞍山市雨山区采石街道办事处（以下简称采石街道办事处）为被告起诉至马鞍山市中级人民法院，案号为（2020）皖05行赔初4号。本次钟珍荣再次以房屋被强制拆除为由提起诉讼，属于重复起诉，请求裁定驳回钟珍荣就房屋拆除提起的起诉。综上，钟珍荣的诉请没有事实根据，且行政行为的实施主体是采石街道办事处，并非雨山区政府，请求依法驳回钟珍荣的诉讼请求。 钟珍荣向本院提交以下证据： 一、营业执照、场地费收据、完税凭证各一份，证明钟珍荣在陈家圩经营砂场，有营业执照并依法纳税，经营行为合法。 二、雨山区政府关于开展沿江港口码头专项整治的通告、说明各一份，证明被告对钟珍荣的砂场、码头于2017年10月10日进行强拆，造成钟珍荣设备损坏并被拖离现场。 三、损失清单及照片，证明雨山区政府对钟珍荣经营的砂场、码头进行非法强拆，造成经济损失达280万元。 四、马政办秘﹝2017﹞48号文件，该证明系马鞍山市人民政府于2019年4月16日作出政府信息公开告知书时提供。证明：1.各县区人民政府是责任主体，即雨山区政府是本案的适格被告；2.政府应当先行对码头的合法性进行认定，然后根据不同类别采取不同措施，或规范提升或取缔；3.整治措施包括区分2004年1月1日港口法实施前后建设的码头是否符合规划，如符合规划则给予补办手续，如不符合或不能在限期内整改而应予以取缔，但该方案并没有明确取缔码头是否给予补偿或如何补偿，如果按照通常一般理解取缔不给予补偿，则是对2004年1月1日港口法实施前已经合法审批建设经营的码头业主合法财产的非法侵害。该规范性文件对取缔码头是否给予补偿未作明确规定，请求法院对该规范性文件的合法性进行一并审查，并确认其内容无效。 五、雨山区陈家圩江堤临时砂场第二批次入围业主选址方案，证明钟珍荣二次投资建设经营砂场、码头是经过批准的合法经营行为。 六、2020年1月16日陈家村委会的证明一份，证明郑万富代表陈家凤收取钟珍荣交付的场地租赁费。 雨山区政府向本院提交以下证据： 一、租赁协议、关于钟珍荣租赁砂场情况说明一份，证明2005年1月1日，钟珍荣与陈家村签订租赁协议，期限至2009年12月31日，2008年后，钟珍荣即未再经营砂场。 二、雨政办﹝2008﹞14号文件、马鞍山市河道堤防安全综合整治工作领导小组堤整组﹝2008﹞1号文件，证明2008年3月，雨山区水利局对陈家圩江堤进行整治；2008年9月，市河道堤防安全综合整治工作领导小组再度进行整治；钟珍荣租赁的陈家村场地经营砂场属于整治范围。 三、银塘镇陈家圩砂场整治领导小组第一批次入围业主选址方案，证明银塘镇对被整治清理的砂场经营户进行了临时安置，钟珍荣因自身原因未接受临时安置的砂场经营点。 四、行政起诉状、应诉通知书、情况说明，证明钟珍荣就其诉称被拆除的房屋已提起诉讼，法院已受理。 雨山区政府对钟珍荣提交的证据发表以下意见：对证据一的真实性、合法性无异议，但是达不到钟珍荣的证明目的，营业执照只能证明钟珍荣从事黄沙销售，不能证明其拥有或者建设了合法的码头和砂场场地，按照港口法规定，取得岸线使用权后，才能在沿江岸线上从事经营活动，钟珍荣未提供证明，据了解，其租赁的土地转给了夏本才经营，其从中赚取租金差价，营业执照不代表在经营，2013年的完税证明只能证明2013年在经营；证据二的真实性、合法性无异议，但不能达到钟珍荣的证明目的，该通告不能证明雨山区政府对钟珍荣的砂场和码头进行了整治，2017年10月10日采石街道办事处签章的说明，证明采石街道办事处拖运皮带机至指定地点，并未对砂场和码头进行拆除；证据三真实性不予认可，清单是钟珍荣单方制作，照片拍摄时间、、地点均不清楚也不能证明除了房屋之外的设施就是钟珍荣的；证据四48号文的真实性、合法性无异议，但达不到钟珍荣的证明目的，文件是依据安徽省人民政府有关文件制定的，对于整治目标及法律根据都做了说明，由该文件不能当然认定雨山区政府是本案的适格被告；证据五真实性、合法性无异议，但是达不到钟珍荣的证明目的，虽然钟珍荣进行了选址，但其最终没有参与临时砂场的建设、经营；证据六没有村委会主任签字，对真实性有异议。 钟珍荣对雨山区政府提交的证据发表以下意见：证据一租赁协议真实性无异议、对关于钟珍荣租赁砂场情况说明真实性有异议，钟珍荣在协议期满后继续交纳租金继续经营，该协议一直处于实际履行状态，该砂场和码头属于合法经营；证据二雨政办﹝2008﹞14号文真实性没有异议、对堤整组﹝2008﹞1号文件部分内容合法性有异议，不能证明钟珍荣的砂场、码头于2008年被拆除，且拆除不给予相应补偿，故请求法庭对该文件进行合法性审查；证据三与本案没有关联性，钟珍荣已经提交第二批次入围业主选择方案，其二次建设的砂场、码头属于合法经营；证据四行政起诉状、应诉通知书真实性无异议，该诉讼针对的是雨山区政府于2019年3月27日前再次强拆钟珍荣经营砂场必须的附属设施即房屋的行为，本案针对雨山区政府于2017年10月10日前强拆钟珍荣经营砂场所必须的附属设施及相关设备的行为，两次诉讼正是由于雨山区政府故意分段多次强拆所造成，针对雨山区政府2019年3月27日前强拆的诉讼要求赔偿200万元，是因为被告没有安排钟珍荣入股腾飞公司造成的损失，并非拆除砂场造成的损失，故与本案不属于重复诉讼；情况说明仅是雨山区政府下属机关采石街道办事处的单方陈述，不能据此证明对钟珍荣不利，情况说明记载的钟珍荣全程参与表示对补偿金额认可错误，钟珍荣对补偿有异议，雨山区政府应承担违法强拆的法律责任并给予赔偿。 对双方提交的证据，本院认证如下：钟珍荣提交的证据一、二、四至六具有真实性、合法性和关联性，予以采信，对其证明效力结合其他证据予以综合认定；证据三中的损失清单系钟珍荣单方制作且未取得对方认可，不予采信，照片的证明效力结合其他证据予以综合认定。雨山区政府提交的证据，具有真实性、合法性和关联性，对其证明效力予以认定。 本院经审理查明，2005年1月1日，钟珍荣与陈家村委会签订《租赁协议书》，钟珍荣租赁陈家村货场，租赁期限自2005年1月1日至2009年12月31日。期间，钟珍荣向马鞍山市工商行政管理局雨山区分局申请开办了马鞍山市雨山中运建材经营部，经营范围为黄沙、石子、水泥批发、零售，经营期限自2006年3月30日至2008年3月29日。 2008年3月25日，马鞍山市雨山区人民政府办公室下发《关于转发区水利局银塘镇陈家圩江堤整治实施方案的通知》（雨政办﹝2008﹞14号），该实施方案要求对银塘镇陈家圩江堤的乱搭乱建行为进行整治，通过整治达到规范审批、合法经营、管理有序、度汛安全的目标。2008年9月5日，马鞍山市河道堤防安全综合整治工作领导小组下发《关于印发的通知》，主要内容为：砂场由银塘镇政府按照砂场开办先后顺序分类排序，镇村统一安排。凡在新选址范围内的砂场一律按新标准重新组合，所有保留的砂场一律重新申报审批，由业主申报，村委会签署意见，区水利局初审办理行政许可。2008年11月17日，银塘镇陈家圩砂场整治领导小组作出陈家圩江堤临时砂场第一批次入围业主选址方案，对被整治清理的砂场经营户进行临时安置，确定了第一批次入围的17户业主，钟珍荣未入围。2009年2月23日，银塘镇陈家圩砂场整治领导小组作出陈家圩江堤临时砂场第二批次入围业主选址方案，确定11户入围业主，钟珍荣入围并对应安排21#经营作业单元作为其临时砂场经营场所。该方案规定入围业主在新的经营场所必须履行新的规范审批手续后方可经营。 另查明，2009年12月10日，马鞍山市水利局、雨山区政府出具给市信访局的《关于对钟珍荣同志人民来信的办理情况汇报》中载明，2008年市委市政府决定开展河道堤防安全综合整治，在整治行动中共拆除沿江62家非法砂矿，钟珍荣开办的砂场是62家非法砂场其中之一，整治过程中其进行了自行拆除。根据钟珍荣信中所提要求，市水利局和雨山区政府提出了四项解决措施：1.在规划指定陈家圩临时砂场区域内给钟珍荣调剂一块场地，给其重建砂场维持生活；2.对其在建砂场中经济困难，由政府协调帮其联系解决下岗失业人员小额担保贷款5-10万元；3.补助其建穿堤皮带廊道1万元；4.协调市港口局延长其简易趸船改造临时过渡期2年。但钟珍荣表示不接受。 2010年4月29日，马鞍山市征迁拆迁推进工作领导小组作出马征﹝2010﹞16号《关于本次征迁拆违攻坚战中集体土地上非住宅违法建设的处理意见》，对属于征迁拆违攻坚战中集体土地上非住宅违法建设提出处理意见。2011年6月10日，马鞍山市雨山区土地征迁安置事务管理局制定了《滨江新区租赁码头拆迁补偿方案》，对位于九华外滩被实施征迁、拆违的租赁码头的补偿作出规定。2017年，宋德文等人向采石街道办事处反映，其在采石陈家村经营砂场、码头等企业，在创办前经相关部门批准许可，现雨山区开展非法无证码头专项整治，希望政府对其合法性与否给予答复；对其造成的损失，要求政府给予补偿。采石街道办事处于2017年8月23日作出的《关于采石陈家圩宋德文等人反映问题的回复》，载明采石陈家圩非法无证码头的整治，是根据长江流域非法无证码头专项整治工作有关会议和文件的要求进行的，钟珍荣等人所经营的砂场、码头均未经过港口和岸线审批，不符合《中华人民共和国港口法》的规定，属此次非法无证码头整治的对象。对房屋被拆、租房居住的问题，因陈家圩砂场是用来经营企业的，不属于居住用地，不应建房。 2013年8月24日，钟珍荣向马鞍山市雨山区市场监督管理局申请注册“马鞍山市雨山区中运建材经营部”，经营范围为黄沙销售。2020年9月24日，陈家村委会出具情况说明，载明2014年1月10日，钟珍荣给付砂场场地2008年至2012年间的租赁费25000元。 2017年，马鞍山市人民政府办公室印发《马鞍山市非法和无证码头专项整治工作方案》（马政办秘﹝2017﹞48号），方案要求对未批先建、无证经营、非法生产等行为开展专项整治，各属地县、区政府（开发园区管委会）是专项整治行动的责任主体。2017年5月18日，雨山区政府发布《关于开展沿江港口码头专项整治的通告》，要求未批先建、无证经营、非法生产、污染环境的业主自行拆除生产设备和违法建设，对逾期未自拆的依法组织拆除，在背水坡设置临时堆放点，趸船十五日内自行处置，逾期不处置的强行拖离。 2017年10月10日，雨山区整治非法码头领导小组办公室向中运建材经营部出具材料，内容为：根据市、区统一部署，在整治沿江非法码头过程中，你单位的皮带机及相关设备被我们拖运至指定地点。近日将安排现场认定，特此说明。采石街道办事处在该说明落款处加盖公章。 再查明，2020年7月6日，钟珍荣以采石街道办事处为被告向本院提起行政诉讼，要求确认采石街道办事处于2019年3月27日对钟珍荣位于陈家圩砂场、码头经营所必须的设施房屋进行强拆的行为违法并赔偿其损失200万元。本院作出（2020）皖05行初28号和（2020）皖05行赔初4号行政裁定，认为钟珍荣请求确认2019年3月27日的行政强制行为违法的诉讼请求不能成立，责令采石街道办事处于判决书生效之日起60日内对拆除钟珍荣砂场的配套房屋的补偿问题做出处理，驳回钟珍荣的其他诉讼请求。钟珍荣不服，已向安徽省高级人民法院提起上诉。 本案庭审过程中，钟珍荣陈述其本次起诉针对的是2017年10月10日被拆除的砂场码头及设备，并申请对堤整组﹝2008﹞1号文件的合法性进行审查，并确认关于取缔的部分内容无效。 本院认为，根据当事人诉辩意见，本案的争议焦点为：一、雨山区政府是否是本案的适格被告；二、钟珍荣要求确认拆除其砂场、房屋、设备违法及赔偿其砂场、码头等损失280万元应否支持；三、齐林请求对规范性文件进行合法性审查应否支持；四、钟珍荣就房屋拆除提起的起诉是否属于重复起诉。 关于争议焦点一，雨山区政府是否是本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。关于本案被告的认定，雨山区政府是整治行为的责任主体，采石街道办事处是具体实施行为的参与者，雨山区政府应当了解治理过程中发生的基本事实，其作为雨山区范围内非法和无证码头专项整治责任单位，是本案的适格被告。对其认为其不是本案适格被告的答辩理由，本院不予支持。 关于争议焦点二，钟珍荣要求确认拆除其砂场、房屋、设备违法及赔偿其砂场、码头等损失280万元应否支持的问题。本案发生于国家强力推进生态环境保护、推动长江经济带发展战略的大背景下，为实现国家和社会公共利益，回应人民群众对美好生态环境的需求，修复、营造沿江生态环境，雨山区政府贯彻落实长江生态环境保护的政策要求，按照安徽省人民政府办公厅《关于印发安徽省开展沿江非法码头、非法采砂专项整治“回头看”工作方案的通知》《马鞍山市非法和无证码头专项整治工作方案》等相关文件及政策要求，开展了长江沿线环境治理整治。雨山区政府对区域内非法无证码头砂场的整治，系依据中央及地方政策作出的行为，总体上符合上级人民政府相关文件规定的程序和步骤，本院对案涉整治行为的合法性予以肯定。钟珍荣投资经营的砂场在2008年河道堤防安全综合整治过程中自行拆除。因钟珍荣砂场遗留了皮带机及相关设备，在2017年雨山区政府组织对长江岸线的专项整治中，被相关行政机关拖离原堆放地。根据采石街道办事处出具给中运建材经营部的说明可知，行政机关是将皮带机及相关设备拖运至指定地点，并安排现场认定，故案涉拖离行为不同于通常意义上的行政强制行为，且未超出必要的限度，无明显不当，对该拖离行为亦不应当从整治行为中割裂出来单独审查其是否符合行政强制法的规定。该皮带机及相关设备系钟珍荣的合法财产，行政机关在拖离到指定地点后，应当及时归还，不能归还的应当给予相应补偿。在案证据不能证明雨山区政府已履行上述义务，故仍应继续与钟珍荣协商处理，协商不成的，则应尽快就如何采取补救措施作出相应的处理决定，并告知钟珍荣。钟珍荣要求赔偿其经济损失280万元于法无据，本院不予支持。 关于争议焦点三，钟珍荣对马政办秘﹝2017﹞48号文件、堤整组﹝2008﹞1号文件进行规范性文件的审查于法无据。钟珍荣提出对马政办秘﹝2017﹞48号、堤整组﹝2008﹞1号规范性文件进行合法性审查，要求确认文件中关于取缔的部分内容无效，理由是上述整治文件中，关于取缔没有法律依据并缺少取缔后行政补偿及标准的相应规定。对此，本院认为，马政办秘﹝2017﹞48号文件是依据安徽省人民政府办公厅《关于印发安徽省开展沿江非法码头、非法采砂专项整治“回头看”工作方案的通知》制定的工作方案，主要规定了各有关行政机关在整治中的职责和工作程序，对整治对象确定了取缔和限期整改的处理方式，是执行关于长江环境保护的相关政策要求。堤整组﹝2008﹞1号文件是根据市河道堤防整治方案制定的陈家圩江堤临时砂场整治方案，对于砂场安排和申报审批均作了相应规定，亦是执行关于长江环境保护的政策要求。钟珍荣该项诉请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三规定、《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条的规定，本院不予支持。 关于争议焦点四，钟珍荣就房屋拆除提起的起诉属于重复起诉。雨山区政府抗辩钟珍荣关于房屋的诉请已经另案提起诉讼。本案庭审过程中，钟珍荣陈述其砂场、设备及房屋分两次被拆除，本次起诉针对的是2017年10月10日被拆除的砂场码头及设备。钟珍荣已对其2019年3月被拆除的房屋提起诉讼，本院依法作出（2020）皖05行赔初4号和（2020）皖05行初28号裁判。 综上，钟珍荣请求确认行政强制行为违法并要求赔偿的诉讼请求不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九、第七十二条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、责令被告马鞍山市雨山区政府于本判决书生效之日起60日内对钟珍荣皮带机及相关设备做出处理； 二、驳回原告钟珍荣的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告马鞍山市雨山区人民政府承担。 如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长  陈广金 审判员  齐 萍 审判员  王红伟 二〇二〇年十二月三十一日 法官助理周真真 书记员倪薇 附：相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。