福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽行终718号 上诉人（原审原告）王少增，男，1962年12月24日出生，汉族，住福建省泉州市丰泽区。 委托代理人陈育龙、郑丽琴，北京盈科（泉州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泉州市丰泽区人民政府城东街道办事处，住所地福建省泉州市丰泽区城东街道政府大院内。 法定代表人褚江波，主任。 委托代理人张传江、刘炜彤，福建建达（泉州）律师事务所律师。 上诉人王少增因诉泉州市丰泽区人民政府城东街道办事处（以下简称城东街道办）、泉州市丰泽区城东街道凤屿社区居民委员会（以下简称凤屿社区）不履行行政补偿职责一案，不服不履行行政补偿职责（2020）闽72行初15号行政判决（下称原审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，并组织了调查询问。在本案审理过程中，经本院释明后，上诉人王少增书面申请撤回对凤屿社区的起诉和上诉，本院另行裁定予以准许。本案现已审理终结。 原审查明，案涉围垦养殖区域位于2018年福建省环境保护厅函发布的泉州湾河口湿地省级自然保护区（以下简称泉州湾保护区）范围内，属未确定海域使用权的区域，系自上世纪八十年代前后填海、围垦后逐渐形成。2019年1月25日，泉州市丰泽区人民政府（以下简称丰泽区政府）发布《泉州市丰泽区人民政府关于泉州湾河口湿地省级自然保护区丰泽区域围垦养殖清退的通告》（泉丰政综〔2019〕28号，下称《清退通告》），载明清退泉州湾保护区丰泽区域围垦养殖项目，清退对象为该区域围垦养殖的单位或个人，补偿方式为货币补偿，补偿依据为补偿实施方案。该通告所附《泉州湾河口湿地省级自然保护区丰泽区域围垦养殖清退补偿实施方案》（泉丰政办综〔2019〕15号，下称《补偿实施方案》）载明，补偿依据为《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国海域使用管理法》等；补偿范围为泉州湾保护区丰泽区域尚未征用补偿过的围垦养殖；补偿对象为在泉州湾保护区丰泽区域尚未征用补偿过的围垦鱼池从事养殖生产的单位和个人；补偿类型及补偿标准分为七类，其中“土地补偿费”每亩11,443.2元；补偿方式为由东海、城东街道办与养殖户签订围垦养殖清退协议书后，一次性付清补偿款；本实施方案由泉州市丰泽区农业农村和水利局（以下简称丰泽区农业局）负责解释。 此后，凤屿社区（作为甲方）与原告（作为乙方）签订《湿地保护区城东区域围垦养殖清退补偿协议书》（下称《补偿协议书》），载明根据《清退通告》的要求，甲方受丰泽区政府委托，就乙方位于泉州湾自然保护区内围垦的养殖池清退补偿事宜，与乙方达成如下协议：一、面积范围。经双方签字确认的原告围垦养殖面积为47.729亩；二、补偿款项。根据省、市有关文件及《补偿实施方案》要求，双方确认甲方应付给乙方基建及设施费、安置补偿费、养殖补偿费、设备补偿费等合计862369元。双方当事人在庭审时确认，上述款项均已支付完毕。 2020年8月30日，丰泽区农业局出具一份情况说明，载明：根据《中华人民共和国海域使用管理法》第三条、第二十二条的规定，《补偿实施方案》所涉海域应由当时的村集体所有，后因泉州湾保护区的设立，对辖区海域的确权工作暂时停止，但该海域由社区集体统一经营使用的事实是客观存在和明确的。 另查明：（1）原告与凤屿社区之间未就案涉围垦养殖区域签订承包合同或租赁合同。（2）城东街道办已将根据《补偿实施方案》计算的案涉围垦养殖区域对应“土地补偿费”发放给凤屿社区。 原审认为，为实现泉州湾保护区建设目标,根据丰泽区政府所发布《补偿实施方案》的要求，城东街道办授权凤屿社区与原告签订《补偿协议书》。该协议书属于具有行政法上权利义务内容的行政协议，故原告以该协议书签署方凤屿社区及其授权方城东街道办为被告，提起协议相关争议诉讼,属于行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条的有关规定，本案并非因行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼，故应适用诉讼时效制度，诉讼时效应参照民事法律规范确定。前述补偿协议签订的时间晚于2019年1月25日（即丰泽区政府发布《清退通告》之日），原告在签约之时理应知道权利受到损害，故诉讼时效自此起算。原告于2020年6月19日起诉，并未超过三年诉讼时效期间。因此，二被告有关原告起诉超过起诉期间的主张缺乏事实和法律依据，不能成立。 凤屿社区能否作为案涉围垦养殖区域被政府收回后“土地补偿费”的补偿对象，关键在于其是否属于该区域被收回前的权利主体。这需要结合当时相关政策、现行相关法律以及本案相关证据反映的事实作出综合判断。首先，案涉围垦养殖区域为上世纪八十年代前后填海、围垦后逐渐形成，其性质属于沿海滩涂。原国家土地管理局、国家海洋局于1988年10月13日作出的《关于确定浅海滩涂使用权问题的通知》规定：“一、根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国土地管理法》的规定，滩涂资源除法律规定属于集体所有的部分以外都属于国家所有，即全民所有。……二、根据中发〔1986〕7号文件精神，各地要对现有滩涂资源及使用情况认真进行一次清查。凡全民所有制单位、集体所有制单位和个人使用的国有滩涂，只要权属合法，界址清楚，面积准确，县级以上地方人民政府土地管理部门要按规定，依法做好申报工作，登记发证，确认其使用权。”根据上述文件规定精神，结合案涉沿海滩涂至今未办理任何权证的事实，可以认定该滩涂应属国家所有。其次，案涉沿海滩涂的用途为渔业养殖，根据1986年7月1日施行的《中华人民共和国渔业法》第十条有关“县级以上地方人民政府根据国家对水域利用的统一安排，可以将规划用于养殖业的全民所有的水面、滩涂，确定给全民所有制单位和集体所有制单位从事养殖生产，核发养殖使用证，确认使用权。全民所有制单位使用的水面、滩涂，集体所有的水面、滩涂和集体所有制单位使用的全民所有的水面、滩涂，可以由集体或者个人承包，从事养殖生产”的规定，案涉沿海滩涂的使用权当时只能确定给全民所有制单位和集体所有制单位，而不能确定给个人，个人只能通过承包取得养殖经营权。最后，2002年1月1日施行的《中华人民共和国海域使用管理法》第二十二条亦规定：“本法施行前，已经由农村集体经济组织或者村民委员会经营、管理的养殖用海，符合海洋功能区划的，经当地县级人民政府核准，可以将海域使用权确定给该农村集体经济组织或者村民委员会，由本集体经济组织的成员承包，用于养殖生产。”据此规定，农村集体经济组织或者村民委员会对该法施行前已由其经营、管理的养殖用海有权申请确认海域使用权。从本案情况看，虽然原告与凤屿社区之间并未签订承包合同或租赁合同，但原告系该社区居民，亦系当时村集体经济组织的成员，其因前述身份而能够在案涉沿海滩涂长期从事养殖生产。丰泽区农业局出具的情况说明亦可证实，案涉沿海滩涂系由社区集体统一经营、使用，但后因泉州湾自然保护区的设立，相关确权工作暂停。由此可见，原告系在社区集体的名义下对案涉沿海滩涂进行实际经营、管理，该滩涂使用权确权程序虽未完成，但依法有权申请确权的主体是凤屿社区，而非实际从事养殖生产的个人。此外，《清退通告》及所附《补偿实施方案》已提前向凤屿社区居民公示，《补偿协议书》也载明签订的主要依据在于上述文件，故原告理应知晓《补偿实施方案》所载“土地补偿费”未列入《补偿协议书》的事实。在此情况下，原告仍然选择签署协议，表明原告当时对“土地补偿费”的归属并无异议。 综上，城东街道办将凤屿社区确定为案涉沿海滩涂“土地补偿费”的补偿对象，并无不当。原告的诉请主张缺乏事实证据和法律依据,不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王少增的诉讼请求。 上诉人王少增不服原审判决，向本院提起上诉，请求撤销原审判决，发回重审或者依法改判支持上诉人的诉讼请求。主要理由是：一、《补偿实施方案》针对的补偿对象是上诉人等养殖户，原审查明事实不清。包括“土地补偿费”在内的补偿款项的支付对象是养殖户，凤屿社区并非养殖户。二、原审认定凤屿社区为案涉沿海滩涂被收回前的权利主体没有事实与法律依据。1．原审判决逻辑错误。凤屿社区为权利主体的话，则《补偿协议书》应由城东街道办与凤屿社区签订。2．案涉沿海滩涂从未确权给凤屿社区。凤屿社区未依照《中华人民共和国渔业法》（1986年施行）第十条规定取得养殖使用证，未依照《国家海域使用管理暂行规定》（1993年施行）第五条规定取得海域使用证并缴费，也未按照《中华人民共和国海域使用管理法》（2002年施行）第二十二条规定经县级人民政府核准取得海域使用权。3．原审判决采信丰泽区农业局出具的情况说明进而认定凤屿社区为权利主体没有事实依据。丰泽区农业局出具情况说明超越职权范围，且即便申请案涉养殖海域使用权也会因违反法律禁止性规定而依法不被受理，更不用说开展确权工作。4．原审判决认定凤屿社区为权利主体而非实际从事养殖的个人没有法律依据。根据第一次修改后的《中华人民共和国渔业法》第十条、第十一条的规定，自2000年10月31日起沿海滩涂的养殖使用权可以确定给个人从事养殖生产，且根据《中华人民共和国海域使用管理法》相关规定村民等个人可通过法定申请途径取得养殖海域使用权。三、原审判决适用法律错误。上诉人是《福建省海域使用补偿办法》第二条规定的海域使用权人，且按照该补偿办法第七条规定海域补偿费、种苗和海域附着物补偿费是完整补偿体系，支付对象是单一主体的海域使用权人，故案涉“土地补偿费”应支付给上诉人。 被上诉人城东街道办没有向本院提交书面答辩状，其在二审调查询问时答辩称：一、《补偿实施方案》针对的补偿对象。《补偿实施方案》中补偿对象包括单位和个人，单位包括农村集体经济组织或者社区居民委员会。二、凤屿社区为案涉沿海滩涂被收回前的权利主体。1．原审判决不存在逻辑错误。养殖户实际投资形成的青苗、建筑物、构筑物等归其所有，但关于海域自然资源的补偿，实际是方案中的“土地补偿费”，应归集体经济组织。2．关于案涉沿海滩涂未确权给凤屿社区的问题。案涉海域是村民或居民共同享有的自然资源，因为登记确权工作不及时，还没有完成登记，但这不能否定其属于集体经济组织。3．丰泽区农业局有权出具情况说明进行解释。《补偿实施方案》载明丰泽区农业局负责解释，且在机构改革之前丰泽区农业局具有相关海域使用管理职权。4．关于凤屿社区作为权利主体的法律依据问题。《中华人民共和国渔业法》明确规定海洋滩涂为国家所有，根据需要可以确定给集体使用，个人如果要使用必须是承包经营。本案中，上诉人未经任何审批手续非法用海，依法本不应给予补偿，《福建省海域使用补偿办法》第十条即规定“自本办法施行之日起满6个月仍未申请办理海域使用权证书的不予补偿”。本案之所以给予上诉人补偿，是政府为其切身利益考虑，也是为湿地保护工作的胜利推进。三、对案涉海域的补偿上诉人已签订《补偿协议书》，且“土地补偿费”从来都是归集体经济组织所有。在签订《补偿协议书》时上诉人对《补偿实施方案》是明知的，当时其没有提出要求也没有提出异议。此前上诉人所在社区类似海域收回案例中“土地补偿费”都归集体所有，而其他街道个别集体经济组织将此款部分发放给养殖户，是集体组织自治处理的结果。此外，上诉人非法占用案涉海域多年，没有缴纳任何费用，如果“土地补偿费”还发放给上诉人，则违反公平正义，对其他集体成员不公平。请求驳回上诉，维持原判。 双方当事人向原审法院提交的证据，均经原审庭审举证、质证，并已随案移送本院。本院认同原审对本案证据、事实的分析认定，原审认定的案件事实，有相关证据在案证明，本院予以确认。 本院认为，上诉人在原审庭审中明确其诉讼请求为“判令两被告在案涉补偿协议书中按照丰泽区政府办公室发布的补偿实施方案的规定增加一项土地补偿费支付给原告，并支付原告‘土地补偿费’（实为海域补偿费）计17.4726万元”，结合该诉求所依据的事实和理由，上诉人要求被上诉人向其支付“土地补偿费”，实际并非基于已签订的《补偿协议书》，而是认为按照《补偿实施方案》其还应获得协议之外补偿项目的补偿，故本案案由应当定为“诉不履行行政补偿职责”。原审判决将本案案由定为“海域补偿行政协议”进行审理，与本案情况不符，本院予以指正。 本案中，上诉人以城东街道办和凤屿社区为共同被告提起诉讼。《补偿实施方案》第六条明确规定由城东街道办与养殖户签订养殖清退协议后一次性付清补偿款，城东街道办认可其补偿职责，也认可其为本案适格被告。凤屿社区与上诉人签订补偿协议并发放相关款项均是基于委托，并非行使法定行政管理职权，其作为本案被告没有相关事实根据。原审判决将凤屿社区列为本案共同被告不当。在本案审理过程中，经本院释明后，上诉人自愿申请撤回对凤屿社区的起诉和上诉，本院另行裁定予以准许。 被上诉人城东街道办是否应当履行向上诉人支付“土地补偿费”的补偿职责，关键在于上诉人是否为该补偿项目的补偿对象。丰泽区农业局在《清退通告》和《补偿实施方案》发布时具有海域使用管理职权，且被确定为有权解释《补偿实施方案》的部门，其就案涉海域权利主体相关事实出具的情况说明，属于职能部门依职权制作的公文书证，依法应予采信。根据丰泽区农业局出具的情况说明，《补偿实施方案》所涉海域由当时的集体组织统一经营使用，后因泉州湾保护区的设立，对案涉海域确权工作暂停，但该海域由社区集体统一经营使用的事实是客观存在和明确的。而且，《清退通告》和《补偿实施方案》所确定的清退补偿对象，包括泉州湾保护区的养殖单位，社区集体作为清退补偿对象符合通告和方案的规定。据此，被上诉人城东街道办关于案涉海域“土地补偿费”统一归凤屿社区集体所有，且此前其所辖区域海域收回案例中“土地补偿费”都归集体所有的主张，本院予以采纳。经公布的《补偿实施方案》第四条明确规定补偿项目包括“土地补偿费”，上诉人所签订的《补偿协议书》亦明确载明补偿款项依据《补偿实施方案》，其在签订该协议时已明知所获补偿项目不包括“土地补偿费”，且协议载明除其获得的补偿项目外不得再提出任何要求。现上诉人起诉请求被上诉人城东街道办履行向其支付“土地补偿费”职责，依法不应予以支持。 综上，原审判决驳回上诉人的诉讼请求，并无不当，应予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人王少增负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  林爱钦 审 判 员  余鸿鹏 代理审判员  黄吉明 二〇二〇年十二月十七日 书 记 员  陈美明 附：本判决适用的相关法律条文 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……