黑龙江省佳木斯市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）黑08民终1355号上诉人（原审原告）：高洋，男，1988年4月12日出生，汉族，住黑龙江省桦川县。上诉人（原审原告）：杨春杰，男，1970年12月18日出生，汉族，住黑龙江省桦川县。上诉人（原审原告)：秦海霞，女，1972年3月3日出生，汉族，住黑龙江省桦川县。三上诉人共同委托诉讼代理人：林焜，北京英淇律师事务所律师。三上诉人共同委托诉讼代理人：单倩，北京英淇律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：桦川县创业乡拉拉街村村民委员会，住所地黑龙江省桦川县创业乡拉拉街村。法定代表人：徐殿刚，村主任。委托诉讼代理人：佟立新，男，汉族，1968年6月20日出生，住桦川县。委托诉讼代理人：张淅，黑龙江兴疆律师事务所律师。上诉人高洋、杨春杰、秦海霞因与被上诉人桦川县创业乡拉拉街村村民委员会（以下简称村委会）侵害集体经济组织成员权益纠纷一案，不服佳木斯市桦川县人民法院（2020）黑0826民初94号民事判决，向本院提出上诉。本院立案后，依法适用普通程序对本案进行了审理。上诉人高洋及三上诉人共同委托诉讼代理人林焜、单倩与被上诉人村委会委托诉讼代理人佟立新、张淅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。高洋、杨春杰、秦海霞上诉请求：撤销原审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。事实及理由如下：1、被上诉人决定收回涉案土地使用权并非为乡村公共设施建设，实为用于国道北京至抚远公路佳木斯至桦川改扩建工程（以下简称公路工程）的征收，所谓村内排水工程实为公路工程的附属设施。被上诉人在一审提交的证据中，虽然提供了乡村建设规划许可证，但是并没有附图，不能证明其建设用地范围包括涉案土地，也没有提交符合乡村公共设施建设需要的证据，被上诉人在庭上也认可，其收回涉案土地系用于道路建设，那么其收回土地使用权的行为不符合《土地管理法》第六十六条第一款规定的情形，被上诉人无权收回涉案土地使用权，一审法院亦认定被上诉人作出收回决定系违法行为，被上诉人作出的收回涉案土地使用权的违法行为应当予以撤销。一审法院针对本案以撤销决定将会给道路改扩建工作带来负面影响，造成公共利益的重大损失为由作出判决缺乏法律依据，本案属于民事案件，不能采用行政案件审判的精神来审理。2、涉案土地因公路工程的建设需要被纳入征收范围，根据《土地管理法》第二条、第四十五条的规定，征收应由县级以上人民政府进行组织并实施相应工作，依法定程序进行，并对被征收人给予合法补偿。被上诉人并非征收实施单位，也没有取得征收方的授权，因道路建设对涉案土地进行征收系行政行为，应在符合法律规定、程序合法的情况下进行，由有职权的单位进行行政征收，根据《土地管理法》第七十九条规定：“无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效。”对于已经纳入征收范围的涉案土地，被上诉人以实施乡村基础设施建设的名义代替了征收工作而作出的收回决定系无效，应当予以撤销。另外，撤销被上诉人作出的收回土地使用权的决定并不影响因道路工程的征收工作，涉案土地被公路征收工程实际占用，征收工作仍在实施过程中，根据土地管理法的规定，征收单位应当进行征收及补偿的相应工作，而不是以被上诉人名义违法收回土地使用权方式来进行，侵害上诉人的合法权益。且原审法院认定中的被上诉人所谓的道路改扩建后排水工程需要也属于道路修建配套工程，而不存在、不属于被上诉人主张的村公共设施建设建设需要。被上诉人的行为严重侵害了上诉人的合法物权，原审法院作出判决缺乏法律依据。综上所述，上诉人认为一审判决事实认定不清，适用法律错误，被上诉人无权收回涉案土地使用权，其作出的《关于部分集体土地使用权的决定》应当予以撤销。村委会答辩称，1、秦海霞、杨春杰作为上诉人，主体不适格，二人的户籍和身份证住址均为西冯村，不是被上诉人集体经济组织成员，对被上诉人集体所有的动产及不动产依法不享有占有、使用、收益的权利。根据《中华人民共和国物权法》第六十条规定，属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权。本案中，虽然二上诉人取得桦川县集体土地使用权证，但因二人不是本村村民，依法不应享有本村集体土地使用权，虽然现在有关部门并没有撤销二人的土地使用权证，但这并不妨碍认定二人取得集体土地使用权的非法性，因此，二人的诉讼主体不适格，应依法驳回其诉讼请求。2、《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条规定，村委会依照法律规定，管理本村属于村民集体所有的土地和其他财产。根据《桦川县创业乡拉拉街村村民委员会关于收回高洋秦海军秦海霞杨春杰所取得的本村部分集体土地使用权的请示》、桦政复字（2019）37号《桦川县人民政府关于同意收回高洋秦海军秦海霞杨春杰所取得的本村部分集体土地使用权的批复》、《关于收回部分集体土地使用权的决定》，被上诉人与三上诉人之间基于涉案土地收回所产生的权利义务应受我国关于农民集体所有土地相关法律法规的调整，被告行为合法有效。本案中，被上诉人以召开村民代表大会的形式，决定收回被上诉人部分集体土地使用权，会议通过了《关于收回部分集体土地使用权的决定》，征地补偿方案是经该组村民集体讨论决定的，这是村民自治的体现，合法有效。同时，符合《中华人民共和国土地管理法》第66条之规定，一审判决正确，应予维持。高洋、杨春杰、秦海霞向一审法院提出诉讼请求：请求依法撤销被告于2019年9月26日作出的《关于收回部分集体土地使用权的决定》。事实与理由：三原告以批准拨用形式在被告处取得土地使用权及房屋所有权，集体土地房屋所有权证号分别为桦川县集用（2012）第2246号、2249号、2248号，用途为商服，并在该地址进行经营。2017年4月25日，桦川县人民政府因国道北京至抚远公路佳木斯至桦川改扩建工程征（占）收土地有关事宜进行了预告，拟征（占）被告3.3818公顷集体土地，其中包含三原告合法使用的集体土地及所有的房屋。在原告未签署拆迁安置协议，也未有房屋拆迁裁决及强制拆除司法文书的情况下，被告于2019年9月26日作出了《关于收回部分集体土地使用权的决定》，“因村内主街修建排水工程需要，根据《中华人民共和国土地管理法》第65条规定，经2019年9月26日村民代表会议研究决定，收回高洋、杨春杰、秦海军、秦海霞四家共计集体土地面积187.85平方米，其中收回高洋39.26平方米、秦海霞33.085平方米、收回秦海军33.085平方米、收回杨春杰82.42平方米，具体地块以施工定线图为准。”2019年10月13日，三原告在未收到任何通知的情况下，院落被强行拆除。三原告认为，被告作出的决定缺乏事实与法律依据，侵犯了原告的合法物权，依法应当予以撤销。一审判决认定，原告高洋系被告村村民，2012年5月6日取得桦川县集用（2012）第2246号土地使用权证，土地使用权人为高洋，土地所有权人为创业乡拉拉街村农民集体，坐落在创业乡拉拉街村，地类（用途）为商服，使用权类型为批准拨用企业用地，使用权面积147.23平方米，该土地上房屋于2013年取得房屋产权证。原告秦海霞非被告村村民，2012年5月6日取得桦川县集用（2012）第2248号土地使用权证，土地使用权人为秦海霞，土地所有权人为创业乡拉拉街村农民集体，坐落在创业乡拉拉街村，地类（用途）为商服，使用权类型为批准拨用企业用地，使用权面积121.66平方米，该土地上房屋于2013年取得房屋产权证。原告杨春杰非被告村村民，2012年5月6日取得桦川县集用（2012）第2249号土地使用权证，土地使用权人为杨春杰，土地所有权人为创业乡拉拉街村农民集体，坐落在创业乡拉拉街村，地类（用途）为商服，使用权类型为批准拨用企业用地，使用权面积291.26平方米，该土地上房屋于2013年取得房屋产权证。三原告的房屋及所占用的土地北临G102国道，即北京至抚远公路佳木斯市桦川县创业乡拉拉街村段。2017年4月25日，因国道北京至抚远公路佳木斯至桦川改扩建工程需要，桦川县人民政府以桦政规（2017）10号文件的形式，发布《桦川县人民政府关于征收土地的预告》，主要内容为：根据《黑龙江省土地管理条例》第二十九条的规定，现将国道北京至抚远公路佳木斯至桦川改扩建工程征（占）土地事宜预告如下：根据经济建设的需要，拟征（占）建国镇、星火村、创业乡、悦来镇14.4779公顷集体土地，作为国道北京至抚远公路佳木斯至桦川改扩建工程项目用地，征地位置：创业乡拉拉街村108、1、2、67、64、76、40、23、35、24、32、60、66号地块。拟征（占）收土地面积：拉拉街村3.3818公顷。征收土地补偿、安置等费用支付标准按佳木斯市人民政府佳政综（2016）1号文件规定执行。2019年9月26日，被告召开村民代表大会，审议收回高洋、秦海军、秦海霞、杨春杰四户与G102国道相毗邻的部分集体土地使用权事宜。被告村共有35名村民代表，参会代表24人，经村民代表讨论有13名村民代表同意：收回高洋土地使用权面积：南北6.5米，东西6.04米，共计39.26平方米；收回秦海霞土地使用权面积：南北6.5米，东西5.09米，共计33.085平方米；收回杨春杰土地使用权面积：南北6.5米，东西12.68米，共计82.42平方米，每平方米补偿标准40元。同日，被告作出《关于收回部分集体土地使用权的决定》，内容为因村内主街修改排水工程需要，依据《中华人民共和国土地管理法》第65条规定，经2019年9月26日村民代表会议研究，决定如下：收回高洋、秦海军、秦海霞、杨春杰四家共计集体土地187.85平方米，其中，收回高洋面积39.26平方米，收回秦海霞33.085平方米，收回杨春杰土面积82.42平方米，具体地块以施工定线图为准。同日，被告向桦川县人民政府作出《桦川县创业乡拉拉街村民委员会关于收回高洋、秦海军、秦海霞、杨春杰部分集体土地使用权的请示》，内容为：因国道北京至抚远公路佳木斯至桦川改扩建工程需要，同时也为了改善被告村过境路段的道路通行状况，提高通行效率，完善主街排水设施，从大局出发，依据《中华人民共和国土地管理法》第65条规定，拟收回该四户与G102国道相毗邻部分土地使用权，并按每平方米40元价格予以补偿，即应收回高洋土地使用权面积：南北6.5米，东西6.04米，共计39.26平方米，给予高洋回收土地使用权补偿款1570.40元；收回秦海霞土地使用权面积：南北6.5米，东西5.09米，共计33.085平方米，给予给秦海霞的回收土地使用权补偿款是1323.40元；收回杨春杰土地使用权面积：南北6.5米，东西12.68米，共计82.42平方米，给予杨春杰的回收土地使用权补偿款是3296.80元。2019年9月27日，桦川县人民政府作出桦政复字（2019）37号《桦川县人民政府关于同意收回高洋、秦海军、秦海霞、杨春杰部分集体土地使用权的批复》，同意被告请示内容。2019年10月9日，被告将三原告的补偿款提存到桦川县司法局公证处。2019年10月8日，桦川县自然资源局印发桦自然资临审字（2019）4号《关于桦川县创业乡拉拉街村村内排水设施临时用地的批复》文件，同意被告村使用集体建设用地（临时用地）13764.2平方米，用于施工临时用地，使用期限为2019年10月8日至2021年10月8日结束，施工结束后，路面进行恢复。同日，桦川县自然资源局颁发了乡字第230826201900341号《乡村建设规划许可证》，建设单位为桦川县创业乡拉拉街村村民委员会，项目名称为创业乡拉拉街村村内排水设施建设项目。现国道北京至抚远公路佳木斯至桦川创业乡拉拉街段道路改扩建工程已完工，三原告被收回的土地大部分被公路占用，剩余部分被公路边排水沟占用。一审法院认为，被告以召开村民代表大会的形式，决定收回三原告部分集体土地使用权，三原告认为该决定侵害了其合法权益，并要求人民法院予以撤销，原、被告之间纠纷属于人民法院民事案件的受理范围。《中华人民共和国土地管理法》第66条规定（修订前为第65条），有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。被告以村修建排水工程需要，依据《中华人民共和国土地管理法》第66条规定，通过报经原批准用地的桦川县人民政府批准，以书面决定的方式，收回三原告部分集体土地使用权，但从收回后的用途看，主要是用于国道北京至抚远公路佳木斯至桦川创业乡拉拉街段道路改扩建所需，被告村内排水工程仅占一小部分。对于道路改扩建工程用地，应由道路改扩建工程用地主体依法征收，且该用地已被桦川县人民政府纳入征收范围。案涉土地虽为批准拨用企业用地，但该土地属于被告集体所有的性质并未改变，被告为村公共设施建设需要，即道路改扩建后排水工程需要，依法可以收回三原告已取得集体土地使用权面积中相应的土地使用权，但对于超出村公共设施建设用地之外的案涉土地使用权，被告一并收回缺少法律依据，应属违法，但被告收回案涉土地行为发生在国道北京至抚远公路佳木斯至桦川创业乡拉拉街段道路改扩建期间，案涉土地已经实际被占用，因道路改扩建具有社会公共利益属性，虽被告作出《关于收回部分集体土地使用权的决定》的行为违法，但撤销该决定将会给道路改扩建工作带来负面影响，造成公共利益的重大损害，故本院对原告要求撤销被告作出《关于收回部分集体土地使用权的决定》的诉讼请求不予支持。关于原告诉称的被告召开村民代表大会程序不合法、村民代表的产生不合法等主张，原告未提交有效证据予以证实，本院不予采信。综上，依据《中华人民共和国民法总则》第八条、《中华人民共和国物权法》第七条之规定，判决：驳回原告高洋、杨春杰、秦海霞的诉讼请求。案件受理费50元，由原告高洋、杨春杰、秦海霞负担。二审期间，双方当事人对一审认定事实均无异议亦未提交证据。二审查明事实与一审一致，本院对原审判决认定的事实予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一款第（二）项规定，为了公共利益的需要，有政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收。前法第六十六条第一款第（一）项规定，为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。案涉土地因国道北京至抚远公路佳木斯至桦川改扩建工程需要被征用，该工程项目系经省政府批准，为促进地方经济发展而立项实施的社会公共利益工程，被上诉人作为该工程被占地一方，召开村民代表会议，作出《关于收回部分集体土地使用权的决定》，符合法定民主议定程序，经过了政府主管部门的审批，所收回的三上诉人的土地均用于公路改扩建工程及路边排水的附属工程，三上诉人对此事实均无异议。三上诉人原审以双方未签订拆迁安置协议、被上诉人作出的决定缺乏事实与法律依据、强行拆除侵犯了三上诉人的合法物权为由，要求撤销被上诉人收回案涉土地的决定，因被上诉人作出收回案涉土地决定理由正当，行为合法合规，未侵害三上诉人的合法权益，原审法院判决驳回其诉讼请求，并无不当。被上诉人收地决定所称事由与其向政府请批所列事由不一致，但决定收回的土地确实用于公路改扩建及路边排水工程是不争事实。被上诉人以村排水设施建设临时用地为由，向土地主管部门申请的施工临时用地，与本案争议的决定收回的土地并非同一土地，三上诉人以被上诉人申请的临时用地与实际用途不符为由，要求撤销被上诉人收地决定，因临时用地与被上诉人作出的决定之间无关联性而不能成立。三上诉人主张被上诉人以实施乡村基础设施建设的名义代替了征收工作而作出的收回决定系无效，因被上诉人不是征地机关，也不是补偿费给付单位，未实施土地征收行为，三上诉人的此项上诉理由没有事实根据，不能成立。综上所述，三上诉人对一审判决认定的事实无异议，又以一审判决事实认定不清、适用法律错误、被上诉人无权收回涉案土地使用权为由，提出上诉，因其上诉理由缺少事实根据和法律依据，三上诉人的上诉请求不予支持。原审判决事实清楚，证据充分，审理程序合法，裁判文书论理虽有欠妥，但适用法律及判决适当，依法应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人高洋、杨春杰、秦海霞负担。本判决为终审判决。审判长 刘 军审判员 高明峰审判员 尚 君二〇二〇年十二月七日书记员 高 爽