济南铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁7101行初504号 原告陈才英，男，1963年2月13日出生，汉族，住山东省济南市钢城区。 委托代理人张文峰，山东鲁中环宇律师事务所律师。 委托代理人张振伟，山东鲁中环宇律师事务所律师。 被告济南市钢城区人民政府，住所地山东省济南市钢城区府前大街**。 法定代表人郅颂，区长。 委托代理人陈杰，男，济南市钢城区委棋山国家森林公园工作委员会副书记。 委托代理人王勤伟，北京市炜衡（济南）律师事务所律师。 原告陈才英因要求确认被告济南市钢城区人民政府（以下简称钢城区政府）强制拆除其房屋的行政行为违法，于2020年5月28日向济南市钢城区人民法院提起行政诉讼。济南市钢城区人民法院受理后，以其不具有管辖权为由，裁定移送至本院管辖。本院于8月10日立案后，于8月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于11月2日公开开庭审理了本案。原告陈才英及其委托代理人张文峰，被告钢城区政府副区长吴加庆及其委托代理人陈杰、王勤伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 济南市钢城区棋山国家森林公园管理委员会（以下简称棋山管委会）与中共济南市钢城区委棋山国家森林公园工作委员会（以下简称棋山工委会）于2019年8月29日向陈才英送达201957号《限期拆除通知书》，载明陈才英在济南市钢城区棋山国家森林公园内的建筑物属于违章建筑、临时建筑，限其于9月6日前自行拆除，逾期拒不拆除，将按照有关规定依法予以强拆。2019年10月24日，陈才英涉案房屋被强制拆除。 原告陈才英诉称，其在济南市钢城区里辛镇涝洼村拥有合法房产一套，用于经营炒鸡店。2019年8月29日，棋山管委会与棋山工委会共同向陈才英送达201957号《限期拆除通知书》，认定其房产属于违章建筑，限陈才英于2019年9月6日前自行拆除，但未告知其陈述、申辩等相关权利。“10月25日”，钢城区政府组织人员将陈才英房屋及附属物、院落拆除，给其造成了重大经济损失。陈才英认为，其对涉案房屋享有合法产权，钢城区政府未经法定程序即对其合法房产进行强拆构成违法。为维护自身合法权益，特诉至法院，请求：1.判决确认钢城区政府强制拆除陈才英房屋的行政行为违法；2.判决钢城区政府赔偿陈才英房屋损失10万元；3.本案诉讼费用由钢城区政府承担。庭审中，陈才英将“判决钢城区政府赔偿陈才英房屋损失10万元”的诉讼请求当庭撤回，本院予以准许。 原告陈才英向本院提交了如下证据： 1.钢城区政府作出的《限期拆除通知书》一份，证明限拆通知书上并未告知陈才英其享有的申诉、复议、起诉的权利，依照《中华人民共和国行政诉讼法》及其解释解释的相关规定，起诉期限应为一年；同时证明钢城区政府的行政行为违法； 2.涉案房屋被强制拆除前的照片两张，证明陈才英主张的赔偿数额合理合法； 3.里辛镇人民政府《关于“棋山景区管理的若干规定”实施意见的通知》； 4.里辛镇人民政府《关于棋山风景区建设与管理有关规定的申请报告》； 5.里辛镇涝洼村村民委员会与陈才英签订的协议书；证据3-5共同证明陈才英对涉案房屋享有合法产权。 被告钢城区政府辩称，一、陈才英所诉行政行为发生于2019年10月24日，而其提起诉讼时间为2020年5月28日，已超过了行政诉讼法第四十六条规定的“自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月”，故应依法驳回其起诉。二、钢城区政府实施的拆除涉案房屋的行为合法。1.涉案房屋属于违法建设。2019年4月，棋山管委会对辖区内违法建设进行排查时，陈才英未能提供涉案房屋的合法建设审批手续。经向规划、土管等主管部门查询，棋山管委会亦未能查询到涉案房屋的建设审批手续。陈才英未经规划和土管部门批准，擅自在农用地上建设房屋，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条及《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条之规定，应属违法建设。2.根据城乡规划法第六十五条及中共济南市委市政府《关于全面拆除违法建设的通知》的相关规定，涉案房屋系违法建设，依法应当予以拆除。3.棋山管委会拆除涉案房屋已履行必要程序，其行为合法。棋山管委会于2019年8月29日向陈才英送达201957号《限期拆除通知书》，并口头告知其有陈述、申辩等相关权利。陈才英在限期内既未自行拆除涉案房屋，也未提出申辩等合法救济。2019年10月21日，棋山管委会再次到陈才英处开展工作，并告知其法律依据、违法原因、违法后果、救济途径及权利等事项。在充分保障其自身权益并留足救济时间的情况下，陈才英未提出合法救济，棋山管委会遂于2019年10月24日组织人员对涉案建筑物实施了拆除。 被告钢城区政府向本院提交了以下证据、依据： 1.济南市钢城区人民法院（2020）鲁0117行初16号行政裁定书，证明陈才英于2020年5月28日提起本案诉讼，已经超过法定起诉期限； 2.执法过程录像视频光盘一份，证明执法人员在拆除涉案房屋的行政执法过程中无暴力执法等违法行为，且协助陈才英转移并清空了涉案房屋内物品，未侵害陈才英的合法权益，亦未给其造成损失； 3.送达现场照片一张，证明钢城区政府向陈才英送达了《限期拆除通知书》的事实； 4.钢城区政府涉案强制拆除行为所依据的规范性文件，包括中共济南市委办公厅济南市政府办公厅《关于全面拆除违法建设的通知》、济南市人民政府办公厅《关于印发济南市2019年全面深化拆违拆临建绿透绿工作实施方案的通知》（济政办字[2019]19号）、《济南市钢城区关于全面深化拆违拆建临建绿透工作的通告》、济南市钢城区人民政府办公室《关于转发的通知》。 经庭审质证，双方当事人对他方证据均发表了质证意见： 对陈才英提交的证据，钢城区政府对证据1的真实性无异议，但认为在该通知书中，钢城区政府已经明确陈才英涉案建筑物属于违章建筑，要求其自行拆除，逾期不拆将严格按照有关规定予以强拆，说明钢城区政府已经履行了相关告知义务。对证据2的证明目的有异议，认为该照片既无法证明图中建筑即为陈才英涉案房屋，也无法证明涉案房屋的合法性。对证据3的真实性无法确认，认为从该文件可以看出，所有用地必须由本人申请，经村委会批准并上报，经镇土管所经上级批准后才可占用，但本案中，陈才英未提交相关用地批准手续。对证据4，认为该证据系申请报告，区政府并未批复，不能作为文件或者法律依据使用，所有建设工程项目必须有单体设计，必须经有关部门和管委会审核后方可开工建设，对所有的违章建设项目要依法制止或拆除。对证据5，因陈才英未能提交证据原件，故对其真实性不予认可，且协议书中约定的租赁土地为0.898亩，陈才英实际用地面积远远超出该范围。 对钢城区政府提交的证据，陈才英对证据1-4的真实性均无异议，但认为证据1并不能证明陈才英提起本案诉讼的时间是2020年5月28日，钢城区政府应当提交陈才英的立案审批表和立案通知书来证明立案的时间，且本案应适用一年的起诉时限，陈才英第一次立案的时间是为2020年4月，未超过六个月。对证据2，陈才英认为该视频可以反映涉案房屋的大致面貌，被拆除的炒鸡店是其投入近100万陆续建成的，已实际经营了24年，是其家庭的唯一收入来源，本案中其仅要求赔偿损失10万元，是基于涉案房屋确实未经审批的情况而提出的。对证据3本身无异议，但认为该照片仅能证明钢城区政府向其送达了限拆通知书，无法证明其已口头告知申辩、复议、起诉的权利。对证据4，陈才英认为市区政府的规范性文件严格来说不能作为行政机关作出行政行为的法律依据。 本院对上述证据认证如下：陈才英提交的证据2，无法反映拍摄对象及其全貌，对其证明目的本院不予认可。证据3后附的“若干规定”已标明是草案；证据4本身是申请报告，未有相应的批复，因此，本院对该两份证据不予认可。钢城区政府提交的证据1，本院对其真实性、合法性予以认可，但在钢城区政府未能举证证明其已将有关诉权告知陈才英的情形下，对该证据的证明目的，本院不予认可。陈才英及钢城区政府提交的其他证据，均真实、合法，与本案具有关联性，可以作为本案证据使用。 经审理查明，2005年，陈才英与钢城区里辛镇涝洼村村民委员会签订协议书一份，约定由陈才英租赁涝洼村0.898亩土地，用于经营炒鸡店，租赁期限为2005年1月1日至2035年12月30日。2019年8月29日，棋山管委会、棋山工委会共同作出并向陈才英送达201957号《限期拆除通知书》，内容为：“陈财英：根据《中华人民共和国城乡规划法》及《济南市钢城区关于全面深化拆违拆临建绿透绿工作的通告》有关规定，你在济南市钢城区棋山国家森林公园内的建筑物属于违章建筑、临时建筑，请你自接到本通知书，于9月6日前自行拆除所有建筑物。逾期不拆除，拒不执行者，将严格按照有关规定，依法予以强拆，责任自负。”通知书中，“陈财英”是“陈才英”的笔误。10月24日，陈才英涉案房屋被强制拆除。 另查明，2016年3月29日，原莱芜市钢城区机构编制委员会作出钢城编字[2016]12号《关于钢城区棋山管委会机构编制事项的批复》，载明：“经研究，同意将钢城区棋山管委会更名为钢城区棋山国家森林公园管委会，由区旅游局所属事业单位调整为区政府直属事业单位。” 本院认为，本案的争议焦点为：一、陈才英的起诉是否超过法定起诉期限；二、涉案强制拆除行为是否合法。 关于焦点一，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案中，涉案房屋被强制拆除前，棋山管委会与棋山工委会仅向陈才英送达《限期拆除通知书》一份，通知书中并未载明陈才英所享有陈述权、申辩权以及行政救济的途径、方式、期限。钢城区政府辩称，其向陈才英送达《限期拆除通知书》时一并口头告知其所享有的陈述、申辩等相关权利，并于2019年10月21日再次到陈才英处开展工作，并告知其法律依据、违法原因、违法后果、救济途径及权利等事项，但对其主张，钢城区政府未能提供证据予以证明。涉案房屋于2019年10月24日被强制拆除，在钢城区政府未告知陈才英起诉期限的前提下，陈才英于2020年5月28日提起本案诉讼，并未超过前述法律规定的一年的起诉期限，故对钢城区政府的主张，本院不予支持。 关于焦点二，《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，向陈才英作出201957号《限期拆除通知书》并组织执法人员拆除涉案房屋的主体为棋山管委会，根据原莱芜市钢城区机构编制委员会作出的钢城编字[2016]12号《关于钢城区棋山管委会机构编制事项的批复》，棋山管委会系钢城区政府组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，其所实施的行为，应由钢城区政府承担相应的法律责任。 本案所诉的钢城区政府强制拆除涉案房屋的行为，从性质上看，应为一种行政强制执行行为，即使依钢城区政府辩称，其是对违法建设进行拆除，亦应受《中华人民共和国行政强制法》的调整，依法行使职权。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条的规定，行政机关强制执行前，应履行作出拆除决定、催告、听取陈述和申辩、公告、作出强制拆除决定等程序，并告知当事人申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限。《山东省行政程序规定》第九条亦规定，行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式、期限。本案中，钢城区政府在强制拆除陈才英涉案房屋前，仅向其下达《限期拆除通知书》一份，未完备履行法定程序，亦未告知其享有的陈述权、申辩权及行政救济的途径、方式、期限，违反了上述法律规定，剥夺和限制了陈才英相关的救济权利，程序违法。 综上，钢城区政府对涉案房屋实施的强制拆除行为，违反法定程序，应予撤销。又因拆除行为已实施，不具有可撤销的内容，故应当确认违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下： 确认被告济南市钢城区人民政府对原告陈才英位于济南市钢城区棋山国家森林公园内房屋的强制拆除行为违法。 案件受理费50元，由被告济南市钢城区人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于济南铁路运输中级法院。 审 判 长  蔡珂伟 人民陪审员  谢良伟 人民陪审员  柳 明 二〇二〇年十二月二十五日 法官助理 徐洁书 记 员 樊璐