河南省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）豫行赔终770号上诉人（一审原告）：黄福英，女，1948年8月18日出生，汉族，住河南省郑州市金水区。委托代理人：张羽，女，1972年1月8日出生，汉族，住河南省郑州市金水区。委托代理人：张雁，女，1975年10月2日出生，汉族，住河南省郑州市金水区。上诉人（一审被告）：郑州高新技术产业开发区管理委员会，住所地：河南省郑州市高新技术产业开发区国槐街**。法定代表人：王新亭，该管委会主任。委托代理人：马振兴，该单位工作人员。委托代理人：郑金旺，河南九澳律师事务所律师。上诉人黄福英与上诉人郑州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）因行政赔偿一案，双方均不服河南省郑州市中级人民法院（以下简称一审法院）（2020）豫01行赔初94号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人黄福英及其委托代理人张羽、张雁，上诉人高新区管委会的委托代理人马振兴、郑金旺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。黄福英一审诉讼请求：一、撤销高新区管委会作出的行政赔偿决定。二、判决高新区管委会赔偿：1.参照国有土地上房屋征收补偿标准，以决定赔偿时市场评估价，赔偿黄福英被违法拆除的房屋价值损失；2.按被征收房屋的房地产市场评估价1.5万元上浮30％进行赔偿，904㎡*1.5万元＝1356万元，上浮30％即406.8万元，合计1762.8万元；3.对违法强拆房屋室内物品损毁，赔偿额最低不少于25万；4.赔偿黄福英房租损失共计18461420元。一审法院审理查明：黄福英系郑州高新技术产业开发区石佛办事处南流村村民，在该村有一处合法的宅基地。1992年9月，郑州市中原区人民政府为黄福英颁发中集建（92）字第097168号集体土地建设用地使用证，该证显示用地面积221平方米，其中建筑占地40平方米。2007年8月14日，高新区管委会下发《高新区管委会关于印发城中村改造若干规定的通知》郑开管〔2007〕21号文，将南流村列为城中村范围。2015年4月22日南流村两委成员在石佛办事处召开全体村两委会议，对启动村庄改造进行专题研究，同意南流村启动村庄改造；2015年4月24日南流村召开全体村民代表会议，同意现集体土地由郑州市政府征收并按照郑州市、高新区有关村庄改造的政策和程序申报、实施村庄改造。2015年4月26日石佛办事处南流村村民委员会（以下简称南流村委会）向石佛办事处提出《实施村庄改造的申请》。为加快安置房的建设进度，南流村召开村民代表大会，对南流村剩余12处未拆除的宅院决定由村委会组织实施拆除。2017年9月18日深夜，黄福英位于石佛办事处南流村192号的房屋被强制拆除。黄福英认为高新区管委会强制拆除其房屋违法，向该院提起诉讼，请求确认高新区管委会强制拆除其合法房屋的行为违法。该院于2018年11月21日作出（2017）豫01行初1128号行政判决，确认高新区管委会拆除黄福英宅基地上房屋的行为违法。高新区管委会不服，提起上诉。本院于2019年6月25日作出（2018）豫行终4202号行政判决，驳回上诉，维持原判。高新区管委会于2019年10月8日收到黄福英的行政赔偿申请，于2019年11月27日作出郑开管赔（2019）2号行政赔偿决定。黄福英不服，于2020年4月16日向该院提起行政赔偿诉讼。被告在拆除黄福英涉案房屋之前对房屋未进行拍照、录像、丈量、登记等，对室内物品也未进行拍照、清点、登记等。现黄福英称案涉房屋为砖混结构，第一至四层每层面积为221平方米，五层为20平方米，合计904平方米；室内31个房间内的物品均未搬出，具遭损毁。另查明：1.徐远祥、赵玉芬诉高新区管委会、郑州高新技术产业开发区石佛办事处行政赔偿一案，该院于2018年10月24日作出（2017）豫01行赔初312号行政赔偿判决。在该案审理过程中，经徐远祥、赵玉芬申请，该院委托河南省豫通房地产评估咨询有限公司对涉案房产三层以下面积进行评估，该公司出具了豫郑豫通评字[2018]07193号房地产司法鉴定咨询报告。经鉴定，徐远祥、赵玉芬1-3层房屋，在2017年6月25日的房地产市场价值为5448500元，合建筑面积单价为5017元/平方米。徐远祥、赵玉芬，高新区管委会均不服，提起上诉。本院于2019年4月21日作出（2018）豫行赔终572号行政赔偿判决，驳回上诉，维持本院（2017）豫01行赔初312号行政赔偿判决。该案涉案房产位于百炉屯村，本案涉案房产位于南流村，两村临近，且安置补偿标准基本相同。2.黄福英认为其两个女儿的配偶、子女和其本人均符合安置条件，高新区管委会认为只有黄福英符合安置条件。一审法院认为：一、关于赔偿义务主体问题。根据《郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见》的规定，高新区管委会是本辖区内合村并城工作的主体，负责本辖区内合村并城工作，黄福英房屋在合村并城拆迁改造过程中被拆除，应当是高新区管委会组织的，该院在（2017）豫01行初1128号行政判决中已经确认高新区管委会拆除黄福英宅基地上房屋的行为违法，故其应当承担赔偿责任。二、黄福英于2020年8月18日要求变更诉讼请求，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条规定，该院不予准许。关于黄福英提出的第一项诉讼请求：（一）房屋价值损失。黄福英提出按照法释〔2011〕20号第十二条二款规定，参照国有土地上房屋征收补偿标准，以决定赔偿时市场评估价，赔偿黄福英为违法拆除的房屋价值。放弃恢复原状，选择货币赔偿。依据郑政文〔2014〕191号二、（二）1.按“选择货币补偿的，按被征收房屋的房地产市场评估价上浮30％给予补偿”，应赔偿1762.8万元。经查：1.黄福英拥有涉案土地集体土地建设用地使用证，虽未提供规划许可证、建筑许可证等手续，但由于农村集体土地上村民建设房屋普遍存在的不规范现象，不应一律视为违法建筑。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条第一款规定，根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。现黄福英主张案涉房屋为砖混结构，第一至四层每层面积为221平方米，五层为20平方米，合计904平方米；高新区管委会未提供任何证据证明案涉房屋状况。黄福英的集体土地建设用地使用证显示用地面积221平方米，其主张的案涉房屋面积符合常理，应予认定。（1）根据郑州市人民政府的相关文件，黄福英在集体土地使用证面积范围内、三层以下（含三层）正常建筑663（221×3）平方米应作为合法建筑予以安置。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条的规定，城市规划区内征收集体土地的房屋，可以参照国有土地上房屋征收补偿标准进行。涉案建筑物位于城市规划区内，黄福英集体土地使用证面积范围内、三层以下（含三层）建筑物面积663平方米，现黄福英不同意按国有出让地上房屋征收补偿标准进行评估，并扣除相应的土地出让金价值的标准对房屋价值进行评估，该院本可驳回其对房屋价值损失的诉讼请求，但为了减少当事人诉累，现参考百炉屯村同时期生效判决，确认该部分建筑面积单价为5017元/平方米，该部分合计价值3326271（663*5017）元。（2）黄福英在集体土地使用证面积范围内四层以上（含四层）砖混结构241（221+20）平方米，参照《石佛办事处南流村村庄拆迁补偿安置方案》确定的建筑物的拆工费用砖混结构楼房不超过400元/㎡标准计算赔偿金额，按该标准该项赔偿价值96400（241*400）元。即黄福英的房屋价值损失合计3422671（3326271+96400）元。（二）黄福英主张的室内物品损失。经查：室内装饰装修损失包含在已经确认的三层以下（含三层）房屋价值损失内，不予重复支持；电器、家具、生活用品等损失，因高新区管委会的原因导致黄福英无法就该损失举证证明，高新区管委会在拆除房屋时亦未拍照、清点、登记等，导致该部分损失无法查清，黄福英主张31个房间室内物品损失不低于25万元，考虑日常生活所需和市场价值等情况，酌定该项赔偿金额为155000（5000*31）元。（三）黄福英主张的因房屋被强拆而形成的房租等直接损失。黄福英要求按照郑州市国有土地上房屋的标准支付临时安置补偿，但黄福英的房屋为集体土地上的房屋，不适用该标准。按照《石佛办事处南流村村庄拆迁补偿安置方案》对被安置的村民，按每人600元发放过渡补助费。超过36个月仍未回迁的，且不是村民自身原因，发放双倍过渡费；村民过渡期间，按每人每月200元的标准发放生活补贴。该标准能够弥补黄福英该项合法权益损失。高新区管委会应自拆除案涉房屋之日，即2017年9月18日起，至2020年9月17日止，按照每月800元的标准向黄福英发放过渡费和生活补贴；在2020年9月18日起，至实际全部履行赔偿义务之日止，按照每月1400元的标准向黄福英发放过渡费和生活补贴。三、关于黄福英提出的第二项诉讼请求，即撤销高新区管委会作出的行政赔偿决定。经查：根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（五）项规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合赔偿义务机关已先行处理的条件。第二十九条规定，人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。本案中，黄福英提起行政赔偿申请，高新区管委会先行处理，从而符合单独提起行政赔偿诉讼的条件，故该院应对黄福英与高新区管委会之间的行政赔偿争议进行审理并作出裁判，黄福英该项诉讼请求没有法律依据，该院不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第六条第一款、第三十六条第八项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条的规定，判决：一、高新区管委会于判决生效之日起30日内赔偿黄福英各项经济损失共计3577671元；二、高新区管委会从2017年9月18日起，至2020年9月17日止，按照每月800元的标准向黄福英发放过渡费和生活补贴；自2020年9月18日起，至实际全部履行判决第一项赔偿义务之日止，按照每月1400元的标准向黄福英发放过渡费和生活补贴；三、驳回黄福英的其他诉讼请求。黄福英上诉称，一、一审判决认定了涉案房屋属于城中村改造的事实,认定了可以参照国有土地上房屋征收补偿标准进行的法律规定。而判决中却未适用国有土地上房屋征收补偿标准,却适用合村并城的相关规定及补偿标准处置赔偿事项,属适用法律明显不当,应予撤销。二、一审判决确认以扣除相应土地出让金价值的另案评估价为本案赔偿标准,严重侵害赔偿申请人合法正当权益，丧失公正性,应当认定为无效。三、一审判决关于其证内四层以上部分,参照《石佛办事处南流村村庄拆迁补偿安置方案》确定的标准计算赔偿金额,适用法律错误。四、一审判决第二项关于过渡费和生活补贴的赔偿无法律依据,低于补偿标准，没有法律依据。故一审判决适用法律错误，判决结果显失公正，请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。高新区管委会上诉并答辩称，一、一审判决片面适用法律,错误认定案件事实。根据《郑州市人民政府关于印发郑州市城中村改造管理办法的通知》(郑政文〔2011〕258号)第二十六条规定，只有合法宅基地上三层以下的合法建筑方可享受安置补偿。案涉房屋已被有权机关认定为违法建筑，一审未对案涉建筑物的合法性进行审查，径直作出赔偿判决，是对法律的片面适用。二、一审法院超出诉讼请求进行判决，黄福英要求按照国有土地上房屋征收补偿标准进行赔偿，一审法院依法应驳回其诉讼请求，而是参考其他生效判决确定的房屋价值计算案涉房屋赔偿标准，属于超出诉讼请求进行判决。一审法院对郑州高新区五龙口村其他集体土地上房屋被强制拆除引起行政赔偿案件，确定的赔偿标准为4200元/平方米，存在明显的同案不同判。故一审判决认定事实不清，片面适用解读法律，对案涉房屋的合法性未予审查，请求二审法院查明事实后依法改判，或者发回重审。黄福英答辩称，高新区管委会上诉请求无事实和法律依据，生效判决已经确认高新区管委会强拆行为违法，高新区管委会再坚持案涉房屋属于违法建筑没有任何法律依据。案涉房屋的合法性确实充分，毋庸置疑。根据郑州市人民政府相关文件规定，案涉房屋三层及三层以下属于正常建筑，663平方米应作为合法建筑予以安置，四层以上241平方应按有关标准赔偿，室内物品损失也应酌情予以赔偿，并应当发放过渡补助费，上述案件事实于法有据。高新区管委会不认同郑州市人民政府的相关文件规定，无事实和法律依据。综上，一审判决认定案件事实有法有据，高新区管委会的上诉理由不能成立，依法应予驳回。本院二审查明：1.案涉房屋被强制拆除时，黄福英家庭户上只有黄福英一人，黄福英所在南流村1033户村民中绝大部分村民已按照《石佛办事处南流村村庄拆迁补偿安置方案》回迁房安置办法签订了安置补偿协议。2.按照《石佛办事处南流村村庄拆迁补偿安置方案》的规定，选择回迁房安置的，对有宅且只有1人家庭，可享受建筑面积140平方米的安置住宅用房、20平方米商业用房。2015年5月16日—6月6日拆迁的，再奖励70平方米的安置住宅用房。选择货币化安置的，对其放弃（按其应得）的安置用房面积（不含人均20平方米商业用房）按4200元/平方米进行货币化补偿安置。被安置村民选择一次性货币化安置的，不再发放过渡补助费和生活补贴。3.高新区管委会2019年11月27日作出郑开管赔（2019）2号行政赔偿决定，对黄福英一户赔偿安置房230平方米，并赔偿254917.48元。其他事实与一审查明的事实一致。本院认为，关于案涉房屋是否属于违法建筑、是否应予赔偿的问题。因黄福英系南流村村民，1992年政府为其颁发有该村集体土地建设用地使用权证，黄福英家庭在该土地上建造房屋并长期居住，高新区管委会亦未能提供证据证明有权机关在案涉房屋建设过程中曾经责令停止建设、限期改正或者依照法定程序认定为违法建筑，且由于管理和历史原因，该村宅基地上房屋普遍没有办理建设规划许可证，高新区管委会在实施城中村改造过程中，因双方未达成补偿安置协议，将案涉房屋予以强制拆除，强制拆除行为已被生效判决确认违法，高新区管委会下设的国土规划住建局在赔偿程序中出具的案涉房屋未办理建设工程规划许可证的证明不足以推翻黄福英对案涉被拆房屋享有合法权益，故高新区管委会对违法拆除黄福英案涉房屋的行为，依法应当承担赔偿责任。高新区管委会关于不应承担赔偿责任的上诉理由不能成立，本院予以驳回。关于一审判决确定的房屋赔偿标准是否适当的问题。因案涉土地性质系集体土地并非国有土地，宅基地上房屋依法不能上市自由交易，市场上没有明确具体、公开可查的交易价格，委托评估亦缺乏相应的参考标准，故对于宅基地上房屋上原则上不应通过评估来确定房屋价值。本案中，高新区管委会启动案涉城中村改造项目系为改善当地村民居住环境和生活条件，项目本身具有一定的公益性，得到南流村绝大多数村民认可，并且已经按照《石佛办事处南流村村庄拆迁补偿安置方案》签订了安置补偿协议，该补偿安置方案至今亦未经法定程序被撤销或者宣告无效，黄福英要求完全脱离《石佛办事处南流村村庄拆迁补偿安置方案》按照国有土地上房屋征收补偿标准进行赔偿，对于已经签订安置补偿协议的绝大多数村民而言，其诉求不具有公平性、合理性和正当性，依法不应支持。一审法院参考其他地域集体土地上房屋经过评估确定的房屋单价5017元/平方米作为本案被拆除房屋的赔偿标准，超出了《石佛办事处南流村村庄拆迁补偿安置方案》对于安置房换货币每平方米4200元的补偿标准，显属不当，应予调整。高新区管委会的该项上诉理由成立，本院予以支持。根据郑州市人民政府关于《郑州市集体土地上村民住宅建设规划管理暂行办法》第三条第（四）项规定，村民住宅建设层数不得超过三层，黄福英三层以下房屋面积663平方米。依据《石佛办事处南流村村庄拆迁补偿安置方案》，黄福英家庭只有一人享受村民待遇，只能分得安置房230平方米，二者相比较存在明显差异，可以认定上述补偿安置方案确定的回迁安置房补偿标准对于黄福英来说显失公平，上述补偿安置方案不应完全作为本案确定损失赔偿数额的依据。但没有证据证明补偿安置方案确定的货币补偿标准确有不公，且已有生效判决确定的赔偿标准与之相当，故上述补偿安置方案确定的货币补偿标准可以作为本案赔偿依据，黄福英房屋三层以下部分损失赔偿数额应为663平方米*4200元/平方米即2784600元。一审法院参考补偿安置方案对黄福英房屋四层以上部分确定的损失赔偿数额和过渡费、生活补贴，处理并无明显不当，本院予以认可。一审法院对于黄福英案涉房屋酌定的室内物品损失赔偿数额，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条规定的原则，本院予以认可。黄福英和高新区管委会的其他上诉理由均不能成立，本院予以驳回。综上，黄福英的上诉请求不能成立，本院予以驳回；高新区管委会的部分上诉请求成立，本院予以支持；一审判决认定事实清楚，部分实体处理不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、维持河南省郑州市中级人民法院法院（2020）豫01行赔初94号行政赔偿判决第二项，即郑州高新区技术产业开发区管理委员会从2017年9月18日起，至2020年9月17日止，按照每月800元的标准向黄福英发放过渡费和生活补贴；自2020年9月18日起，至实际全部履行判决官员房屋和室内物品损失赔偿义务之日止，按照每月1400元的标准向黄福英发放过渡费和生活补贴；二、撤销河南省郑州市中级人民法院法院（2020）豫01行赔初94号行政赔偿判决第一项、第三项；三、郑州高新区技术产业开发区管理委员会于本判决生效之日起30日内赔偿黄福英各项损失共计3036000元；四、驳回黄福英的其他赔偿请求。本判决为终审判决。审判长  卜发忠审判员  张书强审判员  黄志远二〇二〇年十二月二十八日法官助理王沙沙书记员吴双