西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）陕71行终1322号 上诉人（原审原告）屈玉引，女，1956年4月28日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住西安市莲湖区。 委托代理人徐冰，陕西中俊律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）西安市住房和城乡建设局，住所地西安市雁塔区雁塔南路曲江行政商务区。 法定代表人苗宝明，局长。 委托代理人李紫瑜，该单位工作人员。 委托代理人袁有文，陕西博硕律师事务所律师。 上诉人屈玉引与被上诉人西安市住房和城乡建设局（以下简称西安市住建局）不履行法定职责一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初297号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明，原告屈玉引于2019年11月19日以西安市房地产价格评估事务所为被申请人向被告西安市住建局提交行政复议申请，请求“确认西安市房地产价格评估事务所1997年10月23日成立、1996年5月制定房屋评估表程序违法。”事实与理由为；“申请人曾经患精神分裂症，2018年8月，申请人恢复记忆，2019年8月12日，西安市碑林区人民法院宣告屈玉引有了完全民事行为能力。2019年11月15日申请人在衣物里发现西安市房地产价格评估事务所1997年10月23日成立，看到1996年5月30日记载房屋评估价款及房屋价格评估表。申请人认为被申请人1997年10月23日成立1996年进行房屋评估程序违法。”被告收到后，于2019年11月22日向原告屈玉引作出《行政复议告知书》，内容为：“屈玉引，你以西安市房地产价格评估事务所为被申请人，要求‘确认西安市房地产价格评估事务所1997年10月23日成立、1996年5月制定房屋评估表程序违法’一事，提出行政复议申请，本机关于2019年11月19日收到。依照《中华人民共和国行政复议法》第六条之规定，你所申请的事项不属于行政复议范围，建议你依法向有管辖权的人民法院提起诉讼。”原告于2019年11月26日收到该告知书后，对该告知书不服，于2019年11月28日向一审院提起行政诉讼。另查明，西安市房地产价格评估事务所于1997年10月23日成立，登记机关为西安市工商行政管理局，企业类型为全民所有制。上诉人屈玉引的一审诉讼请求为：1.依法撤销被告西安市住建局于2019年11月22日作出的《行政复议告知书》；2.判决被告依照原告2019年11月19日邮寄的申请复议事项履行职责，作出行政复议决定。 一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。本案中，原告向被告提出复议申请，请求“确认西安市房地产价格评估事务所1997年10月23日成立、1996年5月制定房屋评估表程序违法。”但西安市房地产价格评估事务所不是行政机关，其作出的房屋评估表亦不是行政行为，原告申请的事项不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议的受理范围。故被告向原告屈玉引作出的《行政复议告知书》并无不当。至于原告认为西安市房地产价格评估事务所是西安市房地产交易管理中心内部机构，西安市房地产交易管理中心上级主管部门是被告西安市住建局，因此被告具有对其申请事项进行行政复议的职责的意见，根据庭审查明的事实以及原、被告提交的证据，其诉称不能成立。关于被告作出的《行政复议告知书》程序方面。一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。本案中，被告于2019年11月19日收到原告的复议申请后，于2019年11月22日作出书面告知并送达原告，符合上述法律规定。综上，原告屈玉引请求撤销被告西安市住建局于2019年11月22日作出的《行政复议告知书》理据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告屈玉引的诉讼请求。案件受理费50元，已免交。 上诉人屈玉引上诉称：一、一审判决认定事实错误,依法应予纠正。一审判决认定:“…申请人认为被申请人1997年10月23日成立，1996年进行房屋评估程序违法,被告收到后,于2019年11月22日向原告屈玉引作出《行政复议告知书》内容为:屈玉引,你以西安市房地产价格评估事务所为被申请人,要求确认西安市房地产评估事务所1997年10月23日成立,1996年5月制定房屋评估表程序违法一事,提出行政复议申请,…依照《中华人民共和国行政复议法》第六条之规定,你所申请的事项不属于行政复议范围,建议你依法向有管辖权的人民法院提起诉讼。”与事实不符,且无任何证据在案佐证。1.西安市房地产评估事务所在1997年10月23日成立，是被上诉人内部职能机构,该房产评估所在1996年接受上诉人的房产评估事宜并制定评估程序表程序,显然是被上诉人行政行为。为此,西安市住房和城乡建设局应是本案适格被告。2.上诉人行政复议申请符合《行政复议法》第二条:“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,向行政机关提出行政复议申请,行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定,适用本法。”和第六条:“有下列情形之一的,公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”之规定。3、上诉人提起行政起诉符合《行政诉讼法》第二条:“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”和第十二条:“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起下列诉讼:(十二)认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。”之规定。为此,该房产评估所于1997年10月23日依法成立的,其在1996年没有房地产评估资格,事实上是房产评估所代行被上诉人的部分行政职能,不是法定的评估机构主体。由此可知,被上诉人给上诉人提供的房屋价格评估表违反了建设部《城市房地产市场评估管理暂行办法》第六条、第八条和《中华人民共和国资产评估法》的二十二条、第二十八条的规定,损害了上诉人的合法权益。被上诉人用该房屋价格评估表制作的(1996)市拆裁安置裁决书程序结果均违法。二、原审判决认定:“…至于原告认为西安市房地产价格评估事务所是西安市房地产交易中心内部机构,西安市房地产交易中心上级主管部门是被告西安市住建局,因此被告具有对其申请事项进行行政复议的职责的意见,根据庭审查明的事实以及被告提交的证据,其诉称不能成立。”与事实不符。本案有关这一问题的基本事实是：房产评估所是1997年10月23日在工商行政局管理机关注册营业执照,成为非公司性质的法人。但在1997年10月23日工商局核准登记之前,该房产评估所是被上诉人的一个职能部门,名义是委托西安市房地产评估事务所所作的《房屋价格评估表》。实质上是该房产评估所是上诉人行政机关的一个职能部门,行使政府的行政职能。该房产评估所从组织、领导和管理上看,双方存在上下级关系,其不是一个中立的房地产评估机构,违反《资产评估法》的相关规定。根据《行政诉讼法》第二十六条第五款:“行政机关委托的组织所作的行政行为,委托的行政机关是被告。”为此,无论是房产评估所是被上诉人行政机关的一个职能部门,还是被上诉人委托的组织即房产评估所,被上诉人应是本案的适格被告。上诉人行政复议申请符合《行政复议法》第二条:“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益,向行政机关提出行政复议申请,行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定,适用本法。“和第六条:“有下列情形之一的,公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:(十一)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”之规定。三、原审判决认为:“原告屈玉引请求撤销被告西安市住建局于2019年11月22日作出的《行政复议告知书》理据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定……驳回原告屈玉引的诉讼请求。”一审判决为了支持其事实和判决结果适用了《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定。如前所述,上诉人有充分的证据证明房产评估所在2017年10月23日之前,是被上诉人的一个职能部门，其在1996年5月所制定房屋评估表程是被上诉人的行政行为。一审判决存在本案诉讼认定事实不清,存在明显错误且被上诉人举证证据不足。所以,一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定来支持其最终判决,显然是认定事实错误而导致适用法律的错误。综上请求：1.依法撤销西安铁路运输法院(2020)陕7102行初297号行政判决；2.依法撤销被上诉人作出的《行政复议告知书》；3.判决被上诉人依照上诉人2019年11月19日邮寄的申请复议事项履行职责,作出行政复议决定；4.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人西安市住建局二审答辩称，上诉人请求被上诉人履行法定职责没有事实及法律依据，被上诉人作出的《行政复议告知书》适用法律、法规正确，符合法定程序。上诉人于2019年11月19日向被上诉人递交行政复议申请书，请求被上诉人确认西安市房地产价格评估事务所于1997年10月23日成立、1996年5月制定房屋评估表程序违法，被上诉人于2019年11月22日作出《行政复议告知书》。经被告核实，西安市房地产价格评估事务所于1997年10月23日在西安市工商行政管理局登记设立，企业类型为全民所有制。故西安市房地产价格评估事务所系依法成立的企业法人，并非履行法定职责的行政管理部门，西安市房地产价格评估事务所制定房屋评估表是其企业承办的业务，是内部行为，并非是行政机关作出的具体行政行为。上诉人提出西安市房地产价格评估事务所在没有取得营业执照时作出房屋评估表的行为存在程序违法，上述行为应当由工商行政管理部门作出认定和处理，不属于被上诉人的职能范围。因此，上诉人提出的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条规定的行政复议范围，被上诉人据此作出《行政复议告知书》，对该行政复议申请不予受理，适用法律、法规正确，符合法定程序。综上，请求依法驳回上诉人的上诉请求。 上诉人屈玉引二审庭审中提交了以下证据： 姚承祖的《西安市房地产所有权证》、《西安市房地产平面图》。 以上证据证明，被上诉人1992年的名称为西安市房地产管理局。 经庭审质证被上诉人西安市住建局对上述证据不属于新证据，故对上述证据不予质证。 本院对上述证据认证如下：以上证据所显示内容，同本案被诉行政行为缺乏关联性，故本院对上述证据不予确认。 被上诉人西安市住建局二审中未提交新的证据。 本院查明事实与一审法院查明事实一致，予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。上诉人屈玉引向被上诉人西安市住建局提出复议申请，请求“确认西安市房地产价格评估事务所1997年10月23日成立、1996年5月制定房屋评估表程序违法。”经审查，西安市房地产价格评估事务所于1997年10月23日成立，登记机关为西安市工商行政管理局，企业类型为全民所有制。因此，不能认为西安市房地产价格评估事务所制定房屋评估表的行为属于行政行为，且上诉人亦未提交相应证据证明，西安市房地产价格评估事务所制定房屋评估表的行为系受行政机关委托，故上诉人屈玉引申请的事项不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议的受理范围，被上诉人西安市住建局向上诉人屈玉引作出的《行政复议告知书》并无不当。 《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。本案中，被上诉人西安市住建局于2019年11月19日收到上诉人的复议申请后，于2019年11月22日作出书面告知并送达上诉人，符合上述法律规定。上诉人屈玉引的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元，由上诉人屈玉引负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 侯文锋 审 判 员 刘宇红 审 判 员 侯 斌 二〇二〇年十二月五日 法官助理 段茗琪 书 记 员 赵成园 1