山西省高级人民法院   行政裁定书   （2020）晋行终634号   上诉人（原审原告）祁某，住山西省昔阳县。   委托诉讼代理人张某，北京冠领律师事务所律师。   委托诉讼代理人陈某1，北京冠领律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）昔阳县人民政府。   法定代表人侯某。   出庭负责人陈某2。   委托诉讼代理人尹某。   委托诉讼代理人李某，山西正名律师事务所律师。   原审第三人晋中市人民政府。   法定代表人常某。   出庭负责人程某。   委托诉讼代理人王某1。   委托诉讼代理人王某2。   原审第三人晋中市人民政府国有资产监督管理委员会。   法定代表人崔某。   出庭负责人王某3。   委托诉讼代理人范某，该委员会办公室主任。   委托诉讼代理人劳某，山西正名律师事务所律师。   原审原告祁某因诉原审被告昔阳县人民政府（以下简称昔阳县政府）、第三人晋中市人民政府（以下简称晋中市政府）、晋中市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称晋中市国资委）不履行会议纪要法定职责一案，不服山西省吕梁市中级人民法院（2020）晋11行初118号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，于2020年11月17日公开开庭审理了本案。上诉人祁某的委托诉讼代理人张某、陈某1，被上诉人昔阳县政府副县长陈某2及委托诉讼代理人李某、尹某，原审第三人晋中市政府委托诉讼代理人王某1、王某2，原审第三人晋中市国资委出庭负责人王某3及委托诉讼代理人范某、劳某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告诉称，原告系原山西转向器厂职工。第三人晋中市国资委和被告昔阳县政府签订《关于原山西转向器厂预留土地及宿舍区移交等相关问题的备忘录》（以下筒称《备忘录》），其后晋中市国有企业改革领导组以[2014]第2次《晋中市国有企业改革领导组会议纪要》（以下简称《会议纪要》）同意《备忘录》并同时确定由被告昔阳县政府向原告提供经济适用住房。原告认为，会议纪要确定了被告向原告提供经济适用住房的职责，被告昔阳县政府应依据该会议纪要确定的职责履行。原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项、第七十二条的规定，提起行政诉讼，请求：依法判决被告昔阳县政府依法履行《会议纪要》确定的向原告提供经济适用住房的职责；诉讼费由被告承担。庭审前，原告补充诉讼请求：确认被告不履行《会议纪要》确定的法定职责违法。   原审法院经审理查明，原告为原山西转向器厂职工。原山西转向器厂是隶属于山西省机械电子工业厅的国有企业。1997年8月5日，因资不抵债由原晋中地区中级人民法院宣告破产，同年11月12日裁定宣告终结破产还债程序。   为了做好破产善后处置工作，妥善安置职工，晋中市企业兼并破产和职工再就业协调小组成立山西转向器厂破产善后工作领导组。2005年6月25日，根据国家、省、市有关政策规定，制定了《山西转向器厂资产处置职工分流安置方案》。安置方案对职工分流安置和补偿作出了具体安排，其中第十二条第2、3项规定,为解决厂区内职工住房搬迁和职工住房困难，将职工单身宿舍、职工食堂、澡堂等地段生活用地剥离，按照经济适用住房有关政策用于职工建房；经济适用住房的分配要优先符合条件的本企业搬迁职工。2005年7月7日，晋中市企业兼并破产和职工再就业协调小组以市企兼字[2005]3号文件，批复同意《山西转向器厂资产处置职工分流安置方案》，要求尽快落实，组织实施。   2014年10月30日，晋中市国资委与昔阳县政府就原山西转向器厂破产时遗留的职工住房问题协商，形成了《晋中市国资委、昔阳县人民政府关于原山西转向器厂预留土地及宿舍区移交等相关问题的备忘录》，并向晋中市政府请示。   2014年11月14日，晋中市国有企业改革领导组会议对原山西转向器厂破产职工的建设经济适用房遗留问题形成决议。《会议纪要》议定：1.原则同意市国资委、昔阳县人民政府备忘录；2.同意将原山西转向器厂破产安置时剥离的职工单身宿舍、职工食堂、澡堂等生活用地约19亩划拨给昔阳县政府，昔阳县政府提供经济适用房用以安置该厂职工，一并解决相关遗留问题；3.原山西转向器厂职工宿舍的公有产权和物业管理一并移交昔阳县人民政府属地管理。   昔阳县政府未能按照会议纪要对原告提供经济适用房进行安置。2019年10月10日，原告通过邮政特快专递寄出请求昔阳县政府履行职责申请书，请求昔阳县政府在二个月内履行为被申请人提供经济适用房的职责。同年10月12日，昔阳县政府签收，未回复。为此，原告提起诉讼，请求，确认被告昔阳县政府不履行会议纪要确定的法定职责违法；依法履行会议纪要确定的向原告提供经济适用住房的职责。   原审法院认为，本案的核心争议是[2014]第2次《会议纪要》是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。   《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”据此，人民法院是依照法律对行政行为的合法性进行审查，行政机关的政策性行为或者裁量性行为，一般并不属于行政诉讼的受案范围。   在本案中，2005年原山西转向器厂破产善后工作领导组作出《安置方案》，该方案第十二条规定了企业职工经济适用房的分配问题。2014年10月30日，晋中市国资委与昔阳县政府签署《关于原山西转向器厂预留土地及宿舍区移交等相关问题的备忘录》，决定由昔阳县政府落实2005年《安置方案》中经济适用房任务。2014年11月14日，晋中市国有企业改革领导组作出[2014]第2次《会议纪要》，同意由昔阳县政府落实经济适用房的安置任务，仍然是解决国企改制过程中的历史遗留问题。因国企改制及职工安置问题政策性极强，且与当地政府的改制政策密切相关，行政机关具有较大的裁量余地，人民法院依法不应审查政策性行政行为的合法性。   退一步讲，如果忽视本案国企改制的成因和基础，割裂《安置方案》与《会议纪要》之间一体性的本质，司法权强行介入审查，简单以行政允诺行为判断《会议纪要》的合法性，则人民法院势必要对案件的来源、过程等一系列政策性行为作出评价。这样，不仅无法化解破产企业的历史遗留问题，而且会造成司法权与行政权的界限不明，难以达到政治效果、法律效果与社会效果的有机统一。   该院需要说明以下两个问题：第一，关于当事人其他诉讼理由、申请调取证据以及在案证据的分析认证等问题，由于该院对本案不作实体裁决，故对此不予评价。第二，关于分别立案的问题。该院认为，对于同一行政行为可能涉及众多行政相对人或利害关系人时，起诉同一行政行为的当事人均具有平等的起诉权。当事人有提起诉讼的权利，也有不提起诉讼的权利；有单独提起诉讼的权利，也有合并提起诉讼的权利；有同时提起诉讼的权利，也有不同时提起诉讼的权利。人民法院不能因案件审理的需要，简单要求当事人合并立案，从而剥夺其单独提起诉讼的权利。如果人民法院简单以同一案件合并立案，则审理后可能会根据当事人不同的起诉要件、诉讼要件及本案要件，会以不同的理由得出不同的裁判结论，反而更不利于案件的有效审理。因此，对于众多当事人针对同一行政行为提起的诉讼，人民法院在起诉要件上难以作出判断的情况下，分别立案并无不当。   综上所述，被诉[2014]第2次《会议纪要》不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不应当立案，已经立案的，应当裁定驳回起诉。依照最高人民法院《关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告祁某的起诉。   祁某不服原审判决，向本院提起上诉，请求：依法撤销山西省吕梁市中级人民法院（2020)晋11行初118号行政裁定，指令原审法院继续审理本案。事实与理由：（一）原判决适用法律错误。原审裁定认为上诉人诉讼请求不属于行政诉讼受案范围，但未列明所依据的具体法律条文，该裁定理由没有任何法律依据支持，违反了行政诉讼法第十二条、第十三条和行政诉讼法解释第一条规定。（二）上诉人的起诉属于行政诉讼受案范围。1.《晋中市国有企业改革领导组会议纪要》（【2014】第2次)是可诉行政行为。2.上诉人的诉讼请求是履行法定职责及确认未履行法定职责行为违法之诉，符合行政诉讼法第十二条第一款第六项、第十三条、第四十七条和行政诉讼法解释第九十一条的规定，属于法院行政诉讼受案范围。（三）原审程序违法导致本案关键事实无法认定。上诉人依法向一审法院提交了《责令被上诉人提交证据申请》和《调取证据申请》，要求一审法院责令被上诉人提交或调取证据即第三人晋中市国资委和被上诉人昔阳县政府签订的《关于原山西转向器厂预留土地及宿舍区移交等相关问题的备忘录》（以下简称《备忘录》)，而一审法院却违反行政诉讼法第四十一条、行政诉讼法解释第四十六条规定，未予责令提交或调取该证据，该备忘录内容亦记载有被上诉人的行政允诺。因此遗漏本案关键证据导致关键事实无法认定，从而作出错误的裁定。综上，一审法院认为上诉人诉讼请求不属于行政诉讼受案范围，既不符合本案事实，又违反行政诉讼法及司法解释的规定，亦是司法权的违法退缩。请二审法院根据本案事实、依据相关法律、司法解释、司法文件依法撤销原审裁定、裁定原审法院继续审理本案。   昔阳县人民政府答辩称，本案确系山西转向器厂实施政策性破产产生的纠纷，是我国企业改制过程中的历史遗留问题，属于国家政策调整范畴，不属于法院行政诉讼受案范围。山西转向器厂于1997年11月12日被法院裁定终结破产还债程序，但当时并未一并解决破产职工安置问题。在2002年山西机械电子工业厅将该企业移交给晋中市政府后，为做好破产善后处置工作，妥善安置职工，晋中市企业兼并破产和职工再就业协调小组成立山西转向器厂破产善后工作领导组。2005年6月25日，山西转向器厂破产善后工作领导组制定了《山西转向器厂资产处置职工分流安置方案》，其中第十二条规定了企业职工经济适用住房分配问题。由此可见，企业破产职工安置及住房分配问题，并未随着破产程序终结而得到妥善处理，而是作为一项遗留问题另行解决。2014年11月14日，晋中市国有企业改革领导组作出[2014]第2次会议纪要，议定由昔阳县政府提供经济适用住房，用以安置山西转向器厂职工。其内容和目的仍然是在解决《山西转向器厂资产处置职工分流安置方案》规定，但未落实的职工住房分配问题，上述会议纪要是进一步解决山西转向器厂破产遗留问题的政策措施之一，属于行政机关解决国企破产改制遗留问题的政策性行为，不属于法院行政诉讼受案范围。   晋中市政府述称：（一）晋中市国有企业改革领导组作为一个议事协调机构，不属于行政机关，《晋中市国有企业改革领导组会议纪要》是摘要记载会议情况和议定事项的内部文件，不属于对外的行政行为，会议纪要议定事项涉及公民、法人或者其他组织权利义务的，根据会议纪要要求以自己名义作出相应行政行为的行政机关承担主体责任，晋中市政府不是本案的适格被告。（二）上诉人的诉求是提供经济适用房问题，属于典型的历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，属于国家政策调整施畴，不属于人民法院受案范围。（三）上诉人的起诉已经超过法定起诉期限。上诉人依据2014年会议纪要提出诉求已超过行政诉讼法规定的起诉期限。   晋中市国资委述称：（一）本案确系山西转向器厂实施政策性破产产生的纠纷，是我国企业改制过程中的历史遗留问题，属于国家政策调整范畴，不属于法院行政诉讼受案范围。二、晋中市国资委已将案涉的土地及宿舍区移交昔阳县政府，由昔阳县政府统筹城建规划进行安排解决，晋中市国资委与本案处理结果无利害关系，不应参加本案诉讼。   在庭审中，原审第三人晋中市国资委提供以下新证据：1.山西省企业改革领导组下发的《关于同意山西转向器厂破产的函》，用于证明山西转向器厂破产是经过山西省企业改革领导组批准同意实施的；2.山西经济贸易委员会批示的《关于同意山西转向器厂依法实施破产的批复》，要求山西省高院受理该企业破产案件，用于证明政府主导转向器厂实施破产；3.晋中市政府向山西省财政厅致函《关于同意山西转向器厂破产资产变现缺口资金一次性拨付使用意见的函》；4.山西省财政厅下发的《关于转向器关闭破产一次性补助资金的通知》；5.晋中市审计局《审计报告》（市审经自（2007）143号），第3、4、5份证据用于证明该企业破产费用缺口部分由财政厅托底补助，是政府主导下的政策性破产；6.《山西省人民政府批转省经贸委关于省属国有工业企业计划外破产工作实施办法的通知》（晋政发〔2003〕3号），依据该办法制定涉案《安置方案》，涉案破产完全依照政策性破产规定进行，用于证明涉案转向器厂完全是政府主导的政策性破产。   经庭审质证，上诉人认为，第三人晋中市国资委提供的新证据无法证明山西转向器厂是政策性破产。本案破产时间是1997年，第6份证据晋政发〔2003〕3号文件不适用于本案，且该文件中明确规定未列入破产工作计划的企业，依据《企业破产法（试行）》实施破产，能够证明山西转向器厂依法破产，破产程序已经终结，职工已经安置完毕，上诉人与被上诉人、第三人等就破产安置问题不存在任何争议和纠纷。被上诉人昔阳县政府和原审第三人晋中市政府对上述新证据的真实性、合法性、关联性无异议，同意原审第三人晋中市国资委的陈述意见。   原审第三人晋中市国资委针对原山西转向器厂是政府主导的政策性破产的事实提交的6份证据，真实、合法与本案具有关联性，本院予以采信。   根据上述证据可以认定，原山西转向器厂在1997年在其主管部门原山西省机械电子工业厅主导下，经过相关部门的批准，依据相关政策规定实施了政策性破产，并在原山西转向器厂实施政策性破产之后的相关问题，进行了善后处理工作。   本院经审理认定的其他事实与一审法院一致，对一审法院认定的事实予以确认。   本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围。本案中，上诉人起诉要求被上诉人昔阳县政府履行晋中市国有企业改革领导组〔2014〕第2次《会议纪要》确定的法定职责。该《会议纪要》系晋中市国有企业改革领导组为落实和解决2005年原山西转向器厂破产善后工作领导组作出的《安置方案》中有关遗留问题的再次重申和明确。2007年颁布实施的《中华人民共和国企业破产法》第一百三十三条规定，在本法施行前国务院规定的期限和范围内的国有企业实施破产的特殊事宜，按照国务院有关规定办理。这是关于国有企业实施政策性破产的规定。原山西转向器厂作为隶属于原山西省机械电子工业厅的国有企业，于1997年经上级主管部门决定并报山西省企业改革领导组和山西省企业兼并破产和职工再就业工作协调小组同意进入破产程序。该破产程序无论从启动的时间、背景、主体和方式来看均属于典型的国有企业政策性破产。与非政策性破产不同，政策性破产中的职工安置问题从预案操作到案件终结贯穿始终，而且系财产清算结束后的重头工作，可以占用处置土地使用权所得和其他财产，主要根据《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发〔1994〕59号）、《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发〔1997〕10号）等政策性规定为依据。政策性极强，行政机关存在较大的权衡空间，人民法院对此进行司法审查，缺乏相应的合法性标准。上诉人诉请昔阳县政府履行诉涉《会议纪要》确定的法定职责，仍然属于原山西转向器厂实施政策性破产过程中的职工安置补偿遗留问题产生的纠纷，属于国家政策调整的范畴，不属于人民法院行政诉讼受案范围。一审裁定驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。上诉人的上诉理由依法不能成立，本院不予支持。   综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。   审判长 耿转成   审判员 彭志祥   审判员 李克恭     二0二0年十二月一日   法官助理 吴志军   书记员 李慧珍