福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)闽行终378号 上诉人（原审被告）连城县人民政府，住所地福建省连城县城关中山路**。统一社会信用代码：1135082500412692XA。 法定代表人詹崇仁，县长。 委托代理人吴文军。 委托代理人陈永斌，福建斌建律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）谢济才，男，1981年9月16日出生，汉族，住福建省连城县。 委托代理人陈华珍，女，1952年10月23日出生，住福建省连城县，系被上诉人谢济才母亲。 谢济才诉连城县人民政府不履行征地补偿法定职责一案，连城县人民政府不服三明市中级人民法院(2020)闽04行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，原告谢济才以家庭承包的方式承包连城县莲峰镇南前社区六组发包的土地3.502亩，承包期限自1999年1月1日至2028年12月31日止，并取得被告连城县人民政府颁发的闽（2018）连城县农村土地承包经营权第000××8号农村土地承包经营权证。2012年6月1日，福建省人民政府作出《福建省人民政府关于连城县2012年度第十批次农用地转用和土地征收的批复》（闽政地〔2012〕538号），同意征收连城县××镇××村水田4.1052公顷、其他农用地0.285公顷等集体所有土地，要求连城县人民政府按照法定程序和要求组织实施征地。被告认可原告的承包地有部分位于上述批复的征地范围。因双方当事人对原告位于征地范围内的承包地面积存有争议，双方未就征地补偿问题达成协议，原告至今未获得征地补偿。2019年7月8日，原告因不服被告强制填埋其承包地的行为，向法院提起行政诉讼，要求确认被告强制填埋其承包地的行为违法，同时一并提起要求被告赔偿土地补偿款、农作物损失、办理失地农村养老保险等的行政赔偿诉讼。原审法院于2019年11月28日、11月29日分别作出（2019）闽04行初33号行政裁定书、（2019）闽04行赔初4号行政赔偿裁定书，裁定驳回其起诉。2019年7月8日，原告因不服被告作出的《连城县人民政府关于注销项纪长等2农户农村土地承包经营权证的公告》和龙岩市人民政府因维持该公告而作出的龙政行复〔2019〕3号《行政复议决定书》，向法院提起行政诉讼。原审法院于2019年11月29日作出（2019）闽04行初32号行政判决书，判决撤销《连城县人民政府关于撤销项纪长等2农户农村土地承包经营权证的公告》中有关注销谢济才闽（2018）连城县农村土地承包经营权第000××8号农村土地承包经营权证的公告和龙政行复〔2019〕3号《行政复议决定书》。 原审对本案双方当事人的争议焦点作如下分析认定： 一、关于原告提起本案诉讼是否构成重复起诉的问题。 根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零六条，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。原告谢济才曾于2019年7月8日诉请确认被告连城县人民政府强制填埋其承包地的行为违法，同时一并提起要求被告赔偿土地补偿款等的行政赔偿诉讼；原告谢济才在本案中提出的诉讼请求是请求确认被告不履行法定职责的行为违法并要求被告履行法定职责。原告所提起的前次行政赔偿诉讼和本次行政诉讼虽然当事人相同，但诉讼标的和诉讼请求均不相同，不构成重复起诉。被告主张原告的起诉属重复起诉不能成立，本院不予支持。 二、关于原告的诉讼请求能否得到支持的问题。 首先，原告诉请要求被告履行法定职责，结合原告起诉的事实与理由，原告要求被告履行的法定职责为征地补偿法定职责。《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、、地上附着物和青苗的补偿费等费用安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益；第一百三十二条规定，承包地被征收的，土地承包经营权人有权依照本法第四十二条第二款的规定获得相应补偿。修改前的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施；第四十七条第一款、第二款规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。现行有效的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款、第四款、第五款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地；第四十八条第一款、第二款规定，征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。根据上述法律规定，县级以上地方人民政府组织实施土地征收，应当履行依法及时足额支付征地补偿费用等征地补偿的法定职责；被征收土地的承包经营权人有权依法获得相应补偿。本案中，被告经福建省人民政府批复同意组织实施土地征收，并确认原告的承包地有部分位于批复的征地范围，应当依法履行征地补偿的法定职责；原告作为被征收土地的承包经营权人，有权依法获得相应补偿。被告辩称没有收到原告要求履行法定职责的申请书、原告的诉讼请求没有事实依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款第一项“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的”之规定，虽然原告所举证据不足以证明其向被告提出申请的事实，但因征地补偿职责是被告依法应当依职权主动履行的法定职责，该事实无须原告举证证明。被告认可原告的部分承包地位于征地范围，根据原审法院另案审理查明的事实，被告也对原告的承包地实施了填埋的事实行为，但被告未提供任何证据证明已依法履行征地补偿的法定职责，因此，被告不履行征地补偿法定职责的事实清楚，被告的辩解理由不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行”之规定，被告应在一定期限内依法履行征地补偿的法定职责。因双方当事人在本案中所举证据均不足以证明原告被征收承包地的面积、征地补偿标准等涉及征地补偿的具体事实，被告在履行征地补偿的法定职责时，应当依照《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规的有关规定，按照征地补偿方案或其他补偿标准文件，遵循补偿登记、组织测算并落实费用、签订补偿协议等法定程序，依法及时对原告承包地的征收补偿问题作出处理。 其次，原告在诉请要求被告履行法定职责的同时，诉请确认被告不履行法定职责的行为违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第三项规定，对被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的，人民法院判决确认违法，即人民法院在判决履行没有意义的情况下，作出确认违法判决。本案中，判决被告履行征地补偿的法定职责对于维护原告合法权益、解决行政争议具有积极意义，故本案应当作出履行判决，不能作出确认违法判决。原告同时诉请被告履行法定职责和确认被告不履行法定职责行为违法，属重复提出诉求，本院依法支持原告要求被告履行法定职责的诉讼请求，对原告要求确认被告不履行法定职责行为违法的诉讼请求不予支持。 综上所述，原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告应当在一定期限内依法履行征地补偿的法定职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定，原审判决：1.被告连城县人民政府应于本判决生效之日起三十日内依法履行征地补偿的法定职责。2.驳回原告谢济才的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告连城县人民政府负担。 上诉人连城县人民政府不服原审判决提起上诉称：1.一审判决认定事实错误。撤销被上诉人土地承包经营权证的行政诉讼案件仍在审理中，上诉人撤证的行政行为依然合法有效，一审对已被撤销的土地承包经营权证进行认定缺乏法律依据，也与客观事实不符。被上诉人被征收的0.829亩水田已经获得了相应补偿，被上诉人事实上已领取了征收补偿款。2.一审判决适用法律错误。本案是典型的重复起诉，一审判决认定不构成重复起诉属于适用法律错误。征收补偿并非行政机关应当依职权主动履行的法定职责，一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款第一项规定作出的认定属于适用法律错误。3.一审判决不具有可履行性。被上诉人被征收土地的面积问题至今没有最终结论，不具备双方协商补偿的前提基础，补偿是一项双务性的工作，在被上诉人的诉求与客观事实差距巨大的情况下，根本无法在三十日内完成补偿工作。上诉人作出了相关履行职责的告知书并送达被上诉人，实际上已履行了相应的法定职责。请求二审依法撤销一审判决并改判驳回被上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人谢济才答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，判决结果客观公平公正。被上诉人多年来一直要求属地政府就征收被上诉人土地依法履行征地补偿法定职责，上诉人以种种理由推脱不予处理。被上诉人至今未领取任何土地补偿款，也未享受过失地农民保险等相关待遇，其不履行法定职责行为侵害了被上诉人合法权益。一审法院在查明事实的基础上判定上诉人应当依法履行征地补偿法定职责，合法、正确。上诉人的上诉没有事实和法律依据，请求二审依法驳回上诉人的上诉请求。 双方当事人向原审法院提交的证据材料已经原审庭审举证、质证，并已随案移送本院。经审查，本院对原审法院采信的证据和认定的事实予以确认。另查明，谢济才诉连城县人民政府作出的《连城县人民政府关于撤销项纪长等2农户农村土地承包经营权证的公告》和龙岩市人民政府行政复议决定一案，已经本院作出(2020)闽行终32号行政判决，维持一审作出撤销《连城县人民政府关于注销项纪长等2农户农村土地承包经营权证的公告》中有关注销谢济才闽（2018）连城县农村土地承包经营权第000××8号农村土地承包经营权证的公告和龙政行复〔2019〕3号《行政复议决定书》的行政判决。 本院认为，根据我国物权法和土地管理法律、法规的相关规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、、地上附着物和青苗的补偿费等费用安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益；国家征收土地，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府组织实施。本案中，根据在案证据及当事人的陈述，能够证明2012年6月1日福建省人民政府作出的闽政地〔2012〕538号《福建省人民政府关于连城县2012年度第十批次农用地转用和土地征收的批复》批准征收的集体土地包含有案涉被上诉人谢济才的承包地。根据上述法律规定和福建省人民政府的相关征地批复要求，上诉人连城县人民政府依法负有组织实施相关征地及补偿职责，且属于其依职权应当履行的法定职责，对于被上诉人被征收的承包地依法给予补偿应属上诉人应当履行的法定职责。上诉人虽已组织实施相关的征地补偿工作，但其未能提供证据证明至本案起诉前其已对被上诉人被征收的承包地依法履行相应的补偿职责，被上诉人认为上诉人未依法履行法定职责违法并要求判令上诉人依法履行法定职责的请求，应予支持。鉴于双方当事人在本案中提供的证据均不足以证明被上诉人被征收的承包地面积、、地上附属物补偿标准、依据等具体事实，需要上诉人依法进行调查、核实，通过协商协议或作出决定等方式依法履行征地补偿职责，原审根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决上诉人在一定期限内依法履行征地补偿的法定职责，并无不当。至于上诉人主张被上诉人的起诉属于重复起诉问题，经查，被上诉人提起本案诉讼的诉讼标的、诉讼请求与之前提起的有关行政赔偿诉讼并不相同，不属于重复起诉，上诉人的主张不能成立。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，依法应予维持。上诉人连城县人民政府的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人连城县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长 王 珩 审判员 吴声鸣 审判员 陈生奇 二〇二〇年十二月九日 书记员 刘 勇 附：本案相关法律规定 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……