江苏省常州市武进区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏0412行初52号 原告曹兴根，男，1932年2月2日生，汉族，户籍所在地常州市武进区××镇××弄××幢××号。 委托代理人曹克勤（系原告之子），男，1960年11月9日生，汉族，户籍所在地常州市武进区××镇××弄××幢××号。 委托代理人张晓东，北京锟涵律师事务所律师。 被告常州市武进区房屋征收与补偿管理中心，住所地常州市武进区行政中心**楼**。 法定代表人姚铭泽，该中心主任。 行政机关负责人胡鹤，该中心副主任。 委托代理人朱红，江苏正气浩然律师事务所律师。 委托代理人鲍赛丞，江苏正气浩然（上海）律师事务所律师。 第三人常州市武进区湖塘镇人民政府，住所地常州市武进区湖塘镇人民中路**。 法定代表人谈正刚，该镇镇长。 行政机关负责人陈坚强，该镇副镇长。 委托代理人陈轶斌，江苏东鼎律师事务所律师。 原告曹兴根认为被告常州市武进区房屋征收与补偿管理中心（以下简称区征收中心）与其签订的房屋征收补偿协议无效，于2020年7月9日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年7月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月25日第一次公开开庭审理了本案。原告曹兴根的委托代理人曹克勤、张晓东，被告区征收中心的法定代表人姚铭泽及委托代理人鲍赛丞到庭参加了诉讼。因案件审理需要，本院依法通知常州市武进区湖塘镇人民政府（以下简称湖塘镇政府）作为本案第三人参加诉讼，并于2020年12月15日第二次公开开庭审理了本案。原告曹兴根的委托代理人曹克勤、张晓东，被告区征收中心的行政机关负责人胡鹤及委托代理人鲍赛丞，第三人湖塘镇政府的行政机关负责人陈坚强及委托代理人陈轶斌到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2017年9月13日，被告区征收中心（原常州市武进区房屋征收与补偿办公室）与原告曹兴根签订武进区国有土地上房屋征收补偿协议（以下简称涉案补偿协议）一份，第三人湖塘镇政府作为征收实施单位在协议上加盖印章，该协议约定由被告区征收中心征收原告曹兴根位于××镇××弄××幢××号的房屋，补偿方式为货币补偿，各项补偿金额总计1125880元。 原告曹兴根诉称，原告的房屋位于××镇××弄××幢××号，2017年8月8日，常州市武进区人民政府作出常武征（2017）3号国有土地上房屋征收决定，原告房屋在该征收决定的征收范围内。因随园西侧地块旧城改建项目涉及拆迁，原告与被告区征收中心签订了涉案补偿协议，但在该协议签订过程中，被告采取了限制人身自由以及威胁等方式胁迫原告签订。同时在签订该协议时，原告虽然要求房屋产权调换安置，但被告对原告采取的补偿方式是货币补偿，再原地回购的方式，因此原告只能选择货币补偿，不能选择产权调换。原告认为，被告采取胁迫方式迫使原告签订涉案补偿协议，且该协议的补偿方式只能选择货币补偿违反法律规定，应当依法确认无效。原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定提起诉讼，请求确认原告与被告签订的武进区国有土地上房屋征收补偿协议无效。 原告曹兴根向本院提交了以下证据：1.政府信息公开申请答复书，证明原告通过信息公开得知房屋征收决定等相关征收的信息及原告签订的补偿协议；2.常武征[2017]3号国有土地上房屋征收决定，证明原告房屋在征收范围之内；3.武进区国有土地上房屋征收补偿协议，4.湖塘镇政府作出的预签约通知，证据3、4证明原告是在2017年4月收到通知，并按照通知实施的签约和房屋拆除工作；5.随园西侧地块旧城改建项目国有土地上房屋征收补偿预签约方案，证明原告的房屋是按照该方案签订的协议，该方案只有货币补偿并没有产权置换的方式；6.巢克勤的存款利息凭证，证明被告是在2017年4月底向原告支付款项的情况，金额与协议上是一致的；7.巢国芳的房屋搬迁协议，原告当时签完就没有给本人，他的协议是与巢国芳等人同一批签订，证明与被告实际签约的时间是2017年4月；8.常州市钟楼区人民法院（2018）苏0404民初652号民事判决书，9.张秋玲、耿建华与湖塘镇政府签订的武进区国有土地上房屋搬迁协议，10.张卫国与湖塘镇政府签订的武进区国有土地上房屋搬迁协议，证据8-10证明原告与第三人也是2017年4月签订的武进区国有土地上房屋搬迁协议，并非本案所诉的补偿协议。 被告区征收中心辩称：一、原、被告签订的涉案补偿协议不存在《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定的情形，该协议合法有效。被告的前身是常州市武进区房屋征收与补偿办公室，于2019年9月4日变更为管理中心。《关于明确常州市武进区房屋征收与补偿办公室职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》明确，被告组织实施武进区政府征收项目的房屋征收和补偿安置工作，因此被告对于武进区范围内的征收项目拥有法定职权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条的规定，区征收中心可以与被征收人签订补偿协议，原告与被告签订协议的行为不属于法律法规禁止的行为。武进区政府于2017年8月8日作出了常武征[2017]3号国有土地上房屋征收决定，说明原告的房屋坐落在征收范围内，涉案协议系原告和被告协商签订，不存在重大和明显违法的情形，也不存在合同法第五十二条规定的确认无效的情形。二、原告陈述并非事实，其陈述理由不属于合同无效的条件范畴，仅属于合同可撤销的条件范畴。根据合同法的有关规定，原告陈述的限制人身自由以及威胁等方式胁迫原告签订的合同也应属于可撤销的范畴而不属于合同无效的范畴。三、被告并没有剥夺原告的选择权。原、被告双方签订的涉案补偿协议上提供了产权调换和货币补偿两种方式，但原告最终选择了货币补偿。综上所述，被告认为与原告签订的涉案补偿协议不具备无效的条件，应认定合法有效，请求人民法院依法驳回原告的起诉。 被告区征收中心向本院提交了以下证据：1.《关于明确常州市武进区房屋征收与补偿办公室职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》，2.《关于常州市武进区房屋征收与补偿办公室更名及调整领导职数的通知》，证据1、2证明被告有签订国有土地上房屋征收补偿协议的职权；3.武进区国有土地上房屋征收补偿协议，证明双方通过协商签订补偿协议，协议的内容因随园西侧地块旧城改建而签约，原告选择货币补偿，签订主体是被告与原告；4.常武征[2017]3号国有土地上房屋征收决定，5.国有土地上房屋征收决定公告，6.随园西侧地块旧城改建项目国有土地上房屋征收补偿方案，7.公示照片（征收决定公告、征收补偿方案、选择评估机构公告），证据4-7证明原告的房屋在国有土地上房屋征收决定确定的征收范围内；8.房屋征收估价报告及送达回证；9.未经登记建筑补偿认定处理决定书；10.评估机构报名的公告；11.选择房屋征收评估机构的公告；12.选择房屋征收评估机构的通知；13.公示照片（选择房屋征收评估机构的通知）；14.公证书；15.关于公布房屋征收评估机构的公告；16、房屋征收丈量评估奖励期限的通告；17、公示照片（公布评估机构、公布丈量奖励期限）；18.分户初步评估结果公示的通告；19.初评结果公示表；20.公示照片（分户初评结果公示的通告、初评结果公示）；21.关于公布房屋征收签约期限、签约奖励期限和搬迁奖励期限的通告；22.公示照片（签约期限、签约奖励和搬迁奖励通告）；23.随园西侧地块征收范围红线图及公示照片；证据8-23证明被告程序的合法性。24.房屋登记簿查询证明、授权委托书，证明原告的房屋坐落在征收范围内，当时是由曹兴根委托曹克勤办理相关签约手续。 第三人湖塘镇政府述称：一、原、被告双方签订的协议合法有效，根据国有土地上房屋征收与补偿条例的相关规定，被告区征收中心组织实施武进区政府房屋征收与补偿安置工作，第三人承担房屋征收补偿的具体工作，第三人系在法定职权范围内开展实施工作。原、被告双方签订的协议是在协商自愿签订的基础上形成，不存在胁迫与重大误解的情形，也不存在行政协议司法解释第十二条以及适用民事法律规范可以确认行政协议无效的情形。二、被告未剥夺原告的选择权，原、被告双方签订的协议是货币补偿和产权调换两种方式，但原告选择货币补偿，然后取得货币补偿款后在随园地块购买商品房，第三人按照协议约定履行付款义务，该协议已经履行完毕。第三人协助原告进行商品房回购，但是经开发商多次催促，因原告自身原因未缴纳购房款及办理相关手续。综上，第三人认为涉案征收补偿协议不具有确认无效的情形，应当合法有效。 第三人湖塘镇政府未向本院提交证据。 经庭审质证，当事人发表如下质证意见： 一、原告提交的证据1-10。被告对证据1-3真实性无异议；认为证据4、5是湖塘镇政府着手实施拆迁前的预备工作，预签约方案内容与被告所做的征收补偿方案对原告的利益没有损害，方案上不是原告所说的只有货币安置，也说到了产权调换；认为证据6从形式上看只是存款证明，款项并不是被告直接支付，是由第三人湖塘镇政府实际支付的；认为证据7与本案无关联，且对真实性有异议；认为证据8与本案行政协议没有关联性，是被征收人家庭内部之间引起的纠纷；认为证据9、10与被告签订的房屋征收补偿协议存在不等同性，原告提供的搬迁协议是与第三人所签，然而该协议恰恰证明原告同意搬迁，是意思自治的一种表达。第三人对原告提交的证据1-5真实性无异议，但是对证据4、5证明目的有异议，认为第三人所发布的通知及预签约的补偿方案是拆迁前的预备工作，且该方案上也给原告提供了货币安置及产权调换，与原告所陈述的侵犯其选择权是不相符的；对于证据6真实性无异议，该凭证也恰恰证明了第三人履行了协议所约定的付款义务，该存款金额与原告的补偿款项是一致的；对证据7、9、10，认为原告所提供的搬迁协议是在协议签订前期进行意向性的谈判，对补偿金额进行确定，最终是以双方签订的征收补偿协议进行确认，该协议对原告的利益并未有损害；对证据8的质证意见与被告一致，与本案无关联。 二、被告提交的证据1-24。原告对证据1、2真实性认可；对证据3的真实性不认可，乙方位置有红手印但看不到完整签名，原告无法确认协议上签字是否为本人所签，签字时间是在4月份，9月份没有签过；对证据4-7的真实性无法核实，原告是在2017年4月就签订了补偿协议并被拆除了房屋，是否作出公告原告不清楚也没见过，但是原告的房屋确实是在征收范围之内；对证据8真实性不认可，原告的房屋在当时签订协议的时候并未评估，原告也没有见过评估报告，送达回证原告也没有见过，上面的签名经原告确认也不是原告本人所签，原告房屋是2017年4月已经被拆除，所以不可能在2017年9月份进行评估；对证据9真实性无法核实，没有给过原告，原告也不清楚；对证据10-13真实性无法核实，原告没有见过上述材料，也没有通知过原告选择评估机构，原告也没有参与过评估公司的选定；对证据14形式真实性认可，但内容真实性不认可，原告没有参与评估公司选定，不清楚相关情况；对证据15-17真实性无法核实，原告未见过公告等相应材料；对证据18-20真实性不认可，原告房屋并没有经过评估，所以也不可能就原告房屋评估结果进行公示，原告也从未见过上述公示材料；对证据21、22真实性无法核实，该材料原告未见过；对证据23、24认可，征收范围公示时间是在2015年12月份，原告现在也不清楚是否见过，委托书签订的时间是2017年4月10日，内容是征收的签约、结算等事宜，恰恰能证明补偿协议是在2017年4月签订。第三人对上述证据1-24均无异议。 本院对证据作如下确认，原告提交的证据7-10与本案无关联，本院不予采纳，原告提交的其他证据以及被告提交的全部证据，具有真实性、合法性、关联性，本院均予以确认。 经审理查明，2015年12月8日，常州市武进区湖塘镇房屋征收与补偿服务中心在湖塘镇政府公示栏、湖塘镇北街社区居委会宣传栏、湖塘镇红卫新村村口以及湖塘镇桥北新村7幢西墙等地张贴征收范围红线图、房屋调查登记告知书、民意调查征询表等，随园西侧地块旧城改建项目准备启动。2017年4月1日，第三人湖塘镇政府发布随园西侧地块旧城改建项目国有土地上房屋征收补偿预签约方案，明确预签约在房屋征收补偿方案征求意见期间组织实施，并对预签约的相关事项进行了告知。2017年4月10日，第三人湖塘镇政府向被征收户发出通知，明确预签约时间为2017年4月13日至4月16日，并对完成预签约且在2017年4月27日前腾空让房的增加签约奖励。2017年4月27日左右，第三人湖塘镇政府与原告曹兴根的委托代理人曹克勤经协商完成预签约，并由第三人向原告代理人曹克勤支付补偿款共计1125880元，原告向第三人腾空让房。2017年8月8日，常州市武进区人民政府发布常武征［2017］3号国有土地上房屋征收决定公告及房屋征收补偿方案，随园西侧地块旧城改建项目位于常州市武进区湖塘镇，征收范围为西至武宜路、南至聚湖路，东与锦湖公寓交界，北至金鸡中路，征收部门为原常州市武进区房屋征收与补偿办公室，征收实施单位为湖塘镇政府，补偿方式为房屋产权调换或货币补偿，产权调换房小区为1.聚湖西路北侧商品房小区；2.长河花园。原告坐落于常州市武进区××镇××弄××幢××号的房屋位于上述征收范围内。同日，原常州市武进区房屋征收与补偿办公室发布选择房屋征收评估机构公告，并于2017年8月16日发出通知，组织以公开投票和公开抽签方式确定评估机构。2017年8月21日，经常州市武进公证处公证，以公开抽签方式确定常州市延陵房地产评估事务所有限公司为涉案征收项目的房地产价格评估机构，并于2017年8月25日进行公告。2017年8月31日，原常州市武进区房屋征收与补偿办公室发布房屋征收分户初步评估结果公示的通告，对分户初步评估结果予以公示。2017年9月8日，常州市武进区人民政府对原告被征收房屋未经登记建筑作出补偿认定处理决定，2017年9月12日，常州市延陵房地产评估事务所有限公司对原告的房屋作出编号（2017）69的房屋征收估价报告并送达。次日，原常州市武进区房屋征收与补偿办公室经审核确认后签订涉案补偿协议。原告认为签订的涉案补偿协议无效，故起诉来院，要求判如所请。 另查明，武编发[2013]33号《关于明确常州市武进区房屋征收与补偿办公室职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》明确，常州市武进区房屋征收与补偿办公室为常州市武进区人民政府确定的房屋征收部门，负责组织实施区政府征收项目的房屋征收和补偿安置工作。根据武编发[2019]29号《关于常州市武进区房屋征收与补偿办公室更名及调整领导职数的通知》，自2019年9月18日起，常州市武进区房屋征收与补偿办公室更名为“常州市武进区房屋征收与补偿管理中心”。 本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。”原常州市武进区房屋征收与补偿办公室作为常州市武进区人民政府确定的房屋征收部门，依法具有签订涉案补偿协议的法定职权。区征收中心作为依法继续行使原常州市武进区房屋征收与补偿办公室职权的房屋征收部门，是本案的适格被告。 涉案补偿协议属于行政协议，是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，兼具行政性和合同性。对行政协议效力的审查，既要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，同时也要适用《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同认定无效的规定，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量。只有在行政协议存在重大且明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。 关于原告主张签订涉案补偿协议违反法定程序、原告房屋未经评估即签约，被告行为存在重大、明显违法情形的意见。本院认为，第三人湖塘镇政府与原告曹兴根之间的预签约行为系房屋征收工作的前期协商准备，并未违反法律、行政法规的强制性规定。在房屋征收决定和征收补偿方案公布后，经过评估机构的选择确定、分户初步评估结果公示、未经登记建筑物补偿认定处理、对原告被征收房屋进行评估后，原常州市武进区房屋征收与补偿办公室结合前期协商情况，经审核确认后签订涉案补偿协议，行政行为符合法律规定，不存在重大且明显的违法情形，对于原告的上述意见，本院不予采纳。关于原告主张被告以欺诈胁迫和限制人身自由等方式与原告签订协议的意见，没有相关证据予以证明，本院不予采纳。关于原告主张被告剥夺原告补偿方式选择权，没有提供产权调换房的意见。本院认为，征收补偿方案明确了补偿方式为房屋产权调换或货币补偿，产权调换房小区为聚湖西路北侧商品房小区或长河花园，原告并未选择上述产权调换房小区，其要求原地购房的诉求，实质是在选择货币补偿的方式后在原地进行商品房的购买，被告并未剥夺原告的补偿方式选择权，对于原告的上述意见，本院不予采纳。 综上，原告曹兴根与被告区征收中心签订的协议系双方经协商达成合意签订且已履行完毕，不存在重大明显的行政行为违法及《中华人民共和国合同法》第五十二条规定确认无效的情形，涉案补偿协议的效力应予确认。原告的诉讼请求没有事实依据，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告曹兴根请求确认原告与被告常州市武进区房屋征收与补偿管理中心签订的武进区国有土地上房屋征收补偿协议无效的诉讼请求。 案件受理费50元,由原告曹兴根负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省常州市中级人民法院。 审 判 长  吴成军 人民陪审员  张朦彗 人民陪审员  赵荣明 二〇二〇年十二月二十八日 法官 助理  李 倩 书 记 员  余佳璐