江苏省扬州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）苏10行终365号上诉人（原审被告）扬州市自然资源和规划局，住所地文昌中路**。法定代表人周正权，该局局长。出庭行政机关负责人赵明华，该局确权登记局局长。委托诉讼代理人洪利春，江苏唯是律师事务所律师。委托诉讼代理人朱欣欣，江苏唯是律师事务所律师。被上诉人（原审原告）黄钰清，女，1988年5月24日出生，汉族，住扬州市。委托诉讼代理人陈川，江苏衡鼎（安庆）律师事务所律师。原审第三人江苏扬州农村商业银行股份有限公司双桥支行，住，住所地扬州市文汇东路**/div>法定代表人丁峰，该行行长。委托诉讼代理人王忠，江苏理华律师事务所律师。委托诉讼代理人樊洁白，江苏理华律师事务所律师。原审第三人朱桂琴，女，1947年8月10日出生，汉族，住扬州市广陵区。原审第三人张永勇，男，1972年12月24日出生，汉族，住扬州市邗江区。原审第三人张某1，男，1998年6月20日出生，汉族，住扬州市。原审第三人张某2，女，2003年9月16日出生，汉族，住扬州市。法定代理人孙某某，女，1972年10月3日出生，汉族，住扬州市。原审第三人钱陈华，女，1963年1月25日出生，汉族，住扬州市。上诉人扬州市自然资源和规划局因与被上诉人黄钰清及原审第三人江苏扬州农村商业银行股份有限公司双桥支行（以下简称双桥支行）、朱桂琴、张永勇、鲍广兰、张某1、张某2、钱陈华要求撤销行政行为一案，不服江苏省扬州市江都区人民法院作出的（2019）苏1012行初160号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月16日立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，原告黄钰清与第三人钱陈华系母女关系，××1室房屋原登记在原告母女名下，双方各占50%产权份额，该房屋土地使用权证号为扬邗国用（2013）第97050号，房屋产权证号为扬房权证广字第**。2013年12月23日，甲方钱陈华、黄钰清与乙方张某3签订《房地产买卖契约》，约定甲方以120万价格出让××1室房屋给乙方，并约定乙方应在2013年12月31日前以现金方式付清房屋转让款，钱陈华以甲方及黄钰清委托代理人身份签订协议。当日，钱陈华、黄钰清作为转让方，张某3作为受让方向市房管局申请办理房屋产权转移登记。扬州市房屋产权和交易管理中心留存的《房屋所有权转移登记申请书》载明：转让方钱陈华、黄钰清以买卖方式将××1室房屋转移给受让方张某3，张某3在备注栏内书写“因委托书（卖方黄钰清）产生房产纠纷由本人负责”内容，钱陈华以黄钰清委托代理人身份为黄钰清代签申请书。《委托书》中载明：“扬州市房屋权属登记中心：我因为在国外，不能亲自来你处办理房屋转让手续，现委托母亲钱陈华代为办理……。委托人黄钰清，委托代理人钱陈华。”当日，市房管局为张某3办理了××1室房屋所有权登记，登记不动产证号为邗字2013×××8。后，双桥支行与张某3签订《最高额抵押合同》约定，张某3以其位于××1室房屋在最高额限额内为时新公司向双桥支行的借款提供抵押担保，并于2013年12月31日办理了抵押登记。张某3于2015年11月9日死亡。第三人朱桂琴系张某3之妻，张永勇系张某3之子，鲍广兰系张某3之母，第三人张某1、张某2系张某3非婚生子女。2018年3月12日，邗江法院立案受理了原告黄钰清与被告双桥支行、时新公司、张永勇、朱桂琴、鲍广兰、张某1、张某2、第三人钱陈华执行异议之诉一案，黄钰清的诉讼请求为：1、确认××1室房屋为原告黄钰清与第三人钱陈华所有；2、依法解除对××1室房屋的查封，并停止执行该房屋。该案审理查明：“2016年3月7日，邗江法院受理原告双桥支行诉被告时新公司、张某3金融借款合同纠纷一案，因张某3已死亡，依法追加张某3的继承人张永勇、朱桂琴、鲍广兰、张某1、张某2为被告参加诉讼，并于2017年3月22日作出（2016）苏1003民初1956号民事判决。上述判决发生法律效力后，根据双桥支行的申请，该院立案执行。在该案执行过程中，该院于2017年9月4日作出（2017）苏1003执2273号执行裁定：拍卖、变卖张某3名下××1室房产。案外人黄钰清提出异议，该院于2017年12月12日作出（2017）苏1003执异71号执行裁定书，驳回黄钰清的异议申请。”邗江法院于2019年3月7日作出（2018）苏1003民初1977号民事判决书，认为：“本案讼争标的××1室房屋，原先登记的权利人是原告黄钰清与第三人钱陈华，后黄建平（黄钰清之父）与张某3签订借款协议，约定将上述房屋过户给张某3，案涉房屋共有权人之一的第三人钱陈华在未征得原告黄钰清同意的情况下亦配合办理了房产过户手续，原告享有的房产权益确受侵害。本案中，因该房屋登记在张某3名下后，张某3依法将案涉房屋抵押给被告双桥支行，双桥支行已善意取得抵押权，对案涉房屋享有优先受偿权，原审法院依据生效文书拟拍卖、变卖该房产于法有据，原告黄钰清无权要求停止对案涉房屋的执行。至于原告提出要求确认其与第三人为案涉房屋所有权人的诉讼请求，因该房屋抵押权尚未涤除且针对案涉房屋的执行措施尚未终结，故原告提出的确权请求应予驳回”，故判决驳回了原告黄钰清的诉讼请求。原告黄钰清不服该判决，上诉至扬州市中级人民法院，扬州市中级人民法院在二审中查明：（2016）苏1003民初1956号民事判决已确定双桥支行对××1室房屋享有抵押权，在债务人时新公司不能履行给付义务时，双桥支行对该房屋折价或者以拍卖、变卖所得的价款，享有优先受偿权。黄钰清一审庭审中亦认可双桥支行对案涉房屋享有优先受偿权。本案二审中，黄钰清确认其一审所提的诉讼请求为要求确认案涉房屋为其所有，二审中该诉讼请求变更为其涤除案涉房屋上设定的抵押权后享有该房屋50%的产权。该院于2019年8月23日作出（2019)苏10民终1862号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。截止2020年8月19日，××1室房屋已被邗江法院、扬州市广陵区人民法院、南京市鼓楼区人民法院、南京市玄武区人民法院查封。案件审理中，依原告申请，原审法院组织双方对鉴定材料进行质证后，于2020年5月9日委托南京师范大学司法鉴定中心对2013年12月23日办理房屋转移登记过程中的《房地产买卖契约》和《委托书》中落款处“黄钰清”签名字迹与提供护照等字迹样本是否为同一人书写形成进行鉴定，南京师范大学司法鉴定中心于2020年6月1日作出南师大司鉴中心[2020]文鉴字第××号司法鉴定意见书，鉴定意见为上述“黄钰清”签名字迹与提供的字迹样本均不是同一人书写形成。另查明，原市房管局的不动产登记职能，因机构改革现整合至被告扬州市自然资源和规划局。原审法院认为，建设部《房屋登记办法》第四条规定，房屋登记，由房屋所在地的房屋登记机关办理。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。故扬州市自然资源和规划局是本案适格被告。关于原告的起诉期限问题。已废止的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》[法释〔2000〕8号]第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用的解释》[法释〔2018〕1号]第六十四条规定，“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”因被诉行政行为在2013年作出，应适应行政行为作出的法律规定，即行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。根据以上规定，现有证据表明，原告自2017年知道涉案行政行为后，其于2018年起即通过民事途径主张自身权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条的规定，系不属于其自身原因耽误起诉期限，被耽误的时间不计算在起诉期限内，故原告本次起诉未超过起诉期限。关于被诉房屋转移登记行政行为。建设部《房屋登记办法》第十二条第一款规定，申请房屋登记应当由有关当事人双方共同申请，但本办法另有规定的除外；第十一条第三款规定，申请人应当对申请登记材料的真实性、合法性、有效性负责，不得隐瞒真实情况或者提供虚假材料申请房屋登记；第十三条第一款规定，共有房屋，应当由共有人共同申请登记。第十五条第二款规定，委托代理人申请房屋登记的，代理人应当提交授权委托书和身份证明。境外申请人委托代理人申请房屋登记的，其授权委托书应当按照国家有关规定办理公证或者认证。根据上述法律规定，申请房地产转移登记必须由有关当事人共同申请，申请人向房屋登记机构提交的材料，必须齐全并且真实。本案中申请房屋转移登记的申请人虽然提交了符合申请房屋转移登记的相关文件，但作为房屋产权共有人之一的原告并未在相关房屋买卖契约及委托书等材料中签字。且原告以提起诉讼的方式，明确表示了不予追认。因此上述申请材料不具有合法性、真实性、有效性，应当属于钱陈华隐瞒真实情况、提供虚假材料申请房屋登记。房屋登记机构依据不真实的申请材料实施的房屋登记行为不具有合法性，应当依法予以撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；本案中，案涉房产办理房屋转移登记后办理了抵押登记，该抵押登记的善意取得及优先受偿权已经为生效民事判决所确认，经权利人双桥支行申请，依法进入司法拍卖程序，且案涉房产已经被数家法院查封，如果本案撤销该转移登记行政行为，将影响第三人的抵押登记效力，影响抵押权的实现，故对于案涉房屋转移登记行为，应当依法确认违法。据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十四条第一款第（一）项的规定，判决：确认被告扬州市自然资源和规划局（原扬州市住房保障和房产管理局）2013年12月23日作出的产权证号为邗字2013××**房产证权属登记行政行为违法。原审案件受理费50元，由被告扬州市自然资源和规划局负担。鉴定费12840元，由被告扬州市自然资源和规划局、第三人钱陈华共同承担。上诉人扬州市自然资源和规划局上诉称，1、本案中，被上诉人起诉的实质理由是认为作为登记基础的案涉《房地产买卖契约》无效，依据最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条的规定，本案裁定中止诉讼；2、原市房管局的案涉登记行为并未违法。案涉登记适用的是《房屋登记办法》第十五条第二款规定。依据该规定，原市房管局在办理案涉登记时，《房屋登记办法》并未要求委托人到场面签委托书。对中国公民也未要求公证委托。因此，原市房管局的登记行为并不违法，被上诉人应向其母钱陈华主张权利。综上，请求二审法院改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人黄钰清答辩称，1、原审判决纠错不彻底，程序及实体错误。（1）原审判决遗漏被上诉人要求撤销违法登记行为的诉请，程序违法；（2）原审判决不应止步于判决行政行为违法。案涉房屋权属变更登记行为，其中并不涉及国家利益、社会公共利益，纯粹系私权范围内的活动，若仅确认违法，错误的财产关系得不到纠正，被上诉人的财产权利受到伤害，被上诉人合法权益无法得到有效保护；（3）本案应适用撤销违法行政行为的判决。上诉人在办理房产变更登记过程中，未履行审查核实申请人提交的材料真实性的法定职责，未核实申请是否为申请人本人意思表示，亦无证据证明被上诉人曾提出变更登记申请的情况下，作出案涉房屋转移登记行为，导致被上诉人财产被恶意转移至他人名下，并被设立抵押，造成被上诉人现实损失发生。此外，上诉人的工作人员在办理过程中还存在滥用职权的行为，依据行政诉讼法第七十条之规定，应予撤销；（4）他项权的善意取得不能成为撤销违法行政行为的障碍。法律并不禁止抵押权存续状态下的所有权变更，况且被上诉人在原审期间向法院提出了涤除请求，故法院判决撤销房屋变更登记行为并不损害抵押权人利益。2、上诉人主张的最高人民法院《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条的规定在本案中并无适用空间。3、关于上诉人办理房屋登记的审查义务。（1）上诉人作为房屋登记机构负有审查核实义务，若房屋登记机构不审查授权委托书的真实性，后患无穷；（2）上诉人在案涉房屋变更登记行为中并未履行登记机构应尽的审查核实义务；（3）登记人员在办理过程中已发现交易存在的真实性瑕疵。综上，上诉人在办理房屋所有权变更登记中，未履行审查核实义务，程序违法，该行为可以撤销，且不损害社会公共利益及第三人利益。因此，原审判决不仅遗漏当事人诉请，程序违法，而且未判决撤销上诉人作出的行政行为，程序违法，适用法律不当。对此，二审应发回原审法院重审。原审第三人双桥支行述称，同意上诉人的上诉意见。原审第三人朱桂琴、张永勇、张某1、张某2、钱陈华，经本院合法传唤未到庭参加诉讼，亦未提交书面述称意见。本院二审期间，双方当事人对原审认定的事实均无异议，亦未提交新的证据。经审理查明，原审判决认定的基本事实与二审查明的事实无出入，本院予以确认。本案一审判决后，原审第三人鲍广兰于2020年9月4日去世。经本院通知释明，其法定继承人张龙珍、张日茂、张凤珍、张凤琴、张日顺、张凤华均决定不参加本案诉讼，并自愿放弃本案诉讼权利，提供有《自愿放弃诉讼权利申请书》在案佐证。二审争议焦点为：1、被诉房屋转移登记是否违法；2、被诉房屋转移登记是否应当予以撤销。关于第一个争议焦点。本院认为，《房屋登记办法》第十五条第二款规定，委托代理人申请房屋登记的，代理人应当提交授权委托书和身份证明。境外申请人委托代理人申请房屋登记的，其授权委托书应当按照国家有关规定办理公证或者认证。依据该规定，本案中，房屋登记机构在案涉《委托书》未经公证或认证的情况下就认定在境外的被上诉人黄钰清委托了钱陈华代为处理房屋买卖事宜并办理权属转移登记，不能得出房屋登记机构已尽合理审慎注意义务的结论。本案中,南京师范大学司法鉴定中心于2020年6月1日作出的南师大司鉴中心[2020]文鉴字第××号司法鉴定意见书，能够证明房屋登记机关据以办理的转移登记行为的事实基础已确定为虚假材料,合法性基础已经不存在。鉴于该基础行为是被诉房屋转移登记行为是否合法的重要组成部分，因此基础行为的合法性与被诉房屋登记行为的合法性具有关联性。综上，被诉房屋转移登记行为侵害了黄钰清的合法利益,被诉房屋转移登记行为应被评价为违法。关于第二个争议焦点。本院认为，对于被诉行政行为作出否定评价并不意味着该行政行为必须撤销。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款规定，被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为。由此，前述规定确立了在房屋登记案件中第三人善意取得可以阻却撤销登记的裁判规则。本案虽涉及抵押权，但因案涉抵押权与房屋所有权均属不动产物权，按照《中华人民共和国物权法》的规定均以登记作为发生物权变动的生效要件，故对于原审第三人双桥支行是否善意取得案涉抵押权，应当参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》进行审理。本案中，双桥支行善意取得案涉抵押权，已经生效民事判决确认。综上，参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款的规定，被诉房屋转移登记行为违法，但因案涉房屋上设定的抵押权已为第三人双桥支行善意取得，故应确认被诉登记行为违法，而非撤销被诉登记行为。至于上诉人主张的本案应予中止诉讼的上诉理由。本院认为，被上诉人针对案涉房屋变更登记行为提起本案诉讼并非系以作为房屋登记行为基础的买卖法律关系无效或应当撤销为理由，而是以房屋登记机构未尽到法定职责导致登记行为不合法为理由。故而，上诉人主张按照《最高人民法院关于审理房屋登记若干问题的规定》第八条规定，本案应中止诉讼，理据不足，对其该项上诉理由，本院不予采信。综上，上诉人扬州市自然资源和规划局的上诉请求不能成立，应予驳回。原审法院认定事实清楚，审判程序合法，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人扬州市自然资源和规划局负担（已交）。本判决为终审判决。审判长  王小川审判员  祁若冰审判员  方 俊二〇二〇年十二月二十九日书记员  陈 鑫