白城铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）吉7104行初42号 公益诉讼起诉人：白城市洮北区人民检察院。 被告：白城市自然资源局，住所地白城市中兴西大路**。 法定代表人：戴云龙，局长。 委托诉讼代理人：史会良，吉林厚合律师事务所律师。 公益诉讼起诉人白城市洮北区人民检察院（以下简称洮北检察院）诉被告白城市自然资源局（以下简称市自然资源局）不履行法定职责一案，向本院提起行政公益诉讼。本院于2020年12月2日立案后，于2020年12月3日向被告送达了公益诉讼起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月23日公开开庭审理了本案。洮北检察院指派检察员王继华、检察助理武晓飞出庭履行职务，被告市自然资源局负责人张军树、委托诉讼代理人史会良到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 公益诉讼起诉人洮北检察院诉称，原永胜粮库为国有粮库，位于白城市洮**东胜乡境内，占划拨国有建设用地34,351.30平方米，其主管机关为白城市洮北区粮食局。因国有粮食购销企业产权制度改革，经白城市洮北区粮食局委托，白城市中信拍卖有限责任公司拍卖原永胜粮库地上物，孙某于2010年8月拍得该地上物，成交价款为人民币450万元。孙某于2010年11月将其拍得的原永胜粮库地上物产权登记到白城市五州粮食贸易有限公司（法定代表人孙某）名下。因白城市五州粮食贸易有限公司与乾安新东方粮食贸易有限公司（法定代表人为李某1）存在纠纷，经吉林省乾安县人民法院裁定，白城市五州粮食贸易有限公司于2015年11月17日将白城市五州粮食贸易有限公司院内的罩棚仓等地上物以物抵债给申请执行人乾安新东方粮食贸易有限公司，并于2015年11月20日将公司名称变更为白城市新东方粮食贸易有限公司，同时将该公司法定代表人由孙某变更为李某1。2016年1月20日，李某1、李某2与孟某签订转让协议，约定将位于白城市洮北区东胜乡永和村的粮库所有资产及附属设施转让给孟某，转让价款为人民币650万元。因孟某未履行转让协议约定的付款义务，白城市新东方粮食贸易有限公司将孟某诉至吉林省乾安县人民法院，乾安县人民法院于2018年作出（2018）吉0723民初1460号民事调解书，因孟某未履行调解书所确定的义务，白城市新东方粮食贸易有限公司向乾安县人民法院申请执行，现原永胜粮库地上物处于查封状态。另查明，自2010年11月至今，在白城市不动产登记中心登记的原永胜粮库地上物的房屋所有权人为白城市五州粮食贸易有限公司。孙某及其后的原永胜粮库地上物受让人用地方式不属于国家以国有土地作价出资（入股）或保留划拨用地方式，其在取得原永胜粮库地上物后未办理土地使用权出让手续并缴纳土地使用权出让金，也未与土地行政主管部门签订土地租赁合同并支付土地租金。市自然资源局未依法履行监督管理职责，未督促孙某及其后的受让人办理土地使用权出让手续或支付土地租金，使国家利益受到侵害。公益诉讼起诉人于2019年5月16日向市自然资源局提出检察建议，建议其对原永胜粮库国有建设用地的违法使用，依法履行监督管理职责。市自然资源局于2019年7月18日复函。公益诉讼起诉人认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十一条第一款规定：“以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。”《国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定》第三条第二款规定：“对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权，根据企业改革的不同形式和具体情况，可分别采取国有土地使用权出让、国有土地租赁、国家以土地使用权作价出资（入股）和保留划拨用地方式予以处置。”第十五条规定：“本规定未涉及的其他形式国有企业改制中划拨土地使用权处置的，凡不属于本规定中关于保留划拨用地方式处置的情形，均应以出让、租赁、作价出资（入股）方式处置土地使用权。”《规范国有土地租赁若干问题》规定：“对原有建设用地，法律规定可以划拨使用的仍维持划拨，不实行有偿使用，也不实行租赁。对因发生土地转让、场地出租、企业改制和改变土地用途后依法应当有偿使用的，可以实行租赁。对于新增建设用地，重点仍应是推行和完善国有土地出让，租赁只作为出让方式的补充。对于经营建设用地，都必须实行出让，不实行租赁。”根据前述规定，本案中，原永胜粮库在企业改制后，孙某等受让人应办理土地使用权出让手续并缴纳土地使用权出让金，但其未依法办理相关手续并缴纳土地使用权出让金或与土地管理部门签订租赁合同并交纳租金。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十七条：“违反本法第四十条第一款的规定转让房地产的，由县级以上人民政府土地管理部门责令缴纳土地使用权出让金，没收违法所得，可以并处罚款。”根据前述规定，市自然资源局作为土地管理部门，负有对辖区内违反土地管理法律、法规的行为进行监督管理的职责。本案中，其未依法督促孙某等受让人办理土地使用权出让手续并缴纳土地使用权出让金或支付土地租金，洮北检察院于2019年5月16日向其提出建议对原永胜粮库国有建设用地的违法使用依法履行监督管理职责的检察建议，其在收到检察建议后，虽采取了一定措施，但仍未依法完全履行职责，被违法占用的土地始终未办理土地使用权出让手续并缴纳土地使用权出让金，违法使用期间也一直未支付土地租金，国家利益持续处于受侵害状态。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，向法院提起行政诉讼。请求判令被告依法对原永胜粮库国有建设用地的违法使用履行监督管理职责。 公益诉讼起诉人洮北检察院向本院提交了以下证据、依据：1.中共白城市委办公室、白城市人民政府办公室《关于下放部分市级管理权限的通知》[白办法（2016）6号]，证明洮北区辖区内的国有土地使用权出让金由市自然资源局负责收取；2.白城市洮北区人民政府《研究洮北区国有粮食购销企业产权制度改革相关工作专题会议纪要》、白城市洮北区人民政府办公室《关于印发进一步推进国有粮食购销企业产权制度改革实施方案的通知》[白洮政办发（2010）35号]，证明洮北区政府等部门于2010年研究推进国有粮食产权制度改革；3.白城市自然资源局洮北分局、白城市土地租赁管理中心出具的《关于平顺粮库、永胜粮库情况说明》、白城市自然资源局出具的《关于镇西粮库部分土地、平顺粮库和永胜粮库有关情况说明》，证明原永胜粮库面积为34,351.30平方米，土地使用权类型为划拨，性质为国有建设用地，买受人在永胜粮库拍卖成交后至2019年4月未到国土部门缴纳过租金、出让金；4.从洮北区粮食局调取的拍卖原永胜粮库的相关资料，证明白城市洮北区粮食局将原永胜粮库地上物拍卖给孙某，未将所占土地使用权一并拍卖，拍卖成交日为2010年8月23日；5.乾安新东方粮食贸易有限公司与白城市五州粮食贸易有限公司纠纷的执行裁定书，证明白城市五洲粮食贸易有限公司（法定代表人为孙某）于2015年11月将五洲粮食贸易有限公司院内（原永胜粮库院内）的罩棚仓等地上物以物抵债给乾安新东方粮食贸易有限公司；6.白城市新东方粮食贸易有限公司与孟某合同纠纷案件的相关调解书、转让协议等材料，证明李某1、李某2于2016年1月20日将原永胜粮库院内地上物转让给孟某；7.白城市新东方粮食贸易有限公司的企业信息材料，证明白城市新东方粮食贸易有限公司的公司名称、法定代表人历次变更情况；8.白城市自然资源局出具的关于对原永胜粮库追缴土地出让金的情况材料，证明白城市自然资源局对原永胜粮库追缴土地出让金的工作情况；9.原永胜粮库地上物的房屋所有权证存根、白城市五州粮食贸易有限公司位于东胜乡永和村的房屋所有权登记情况材料，证明原永胜粮库地上物的登记的权属情况。 被告市自然资源局辩称，1.收到检察建议书前，被告对涉案土地地上物被拍卖的情况不知情。收到检察建议前，涉案土地地上物于2010年8月由孙某（白城市五州粮食贸易有限公司）通过竞拍方式取得，依据相关规定，拍卖时，应当向县级以上人民政府土地管理部门申请，获得批准后方可进行拍卖，而该宗土地地上物拍卖并未向相关部门申请（（地上物拍卖程序中并未涉及到土地问题，买受人在拍卖取得土地地上物也并未向被告申请土地转移登记，因此，被告对该土地地上物的拍卖情况并不知情。2.收到检察建议书后，被告积极追缴相关费用。2019年5月，被告收到洮北检察院发出检察建议书，对相关情况进行调查核实，并于2019年6月17日向白城市新东方粮食贸易有限公司送达《限期缴纳土地年租金和办理土地使用权出让手续通知》（以下简称《通知》），2019年7月24日，乾安新东方粮食贸易有限公司对《通知》进行回复，要求撤销《通知》。2020年1月19日，被告再次向该公司送达《通知》，由于快递公司未找到收件人滕某被退回，2020年3月24日，被告第三次向该公司送达《通知》，被该公司看守人员拒接。2020年3月24日，被告针对追缴过程中遇到的困难洮北检察院进行回复。2020年9月3日，经过为期5个月的调查、核实、取证，被告重新梳理相关资料，分别对孙某（白城市五州粮食贸易有限公司）、白城市新东方粮食贸易有限公司以未缴纳土地出让金为由提起民事诉讼，因未签订土地出让合同，上述案件法院未受理。3.被告已履行职责。收到检察建议后，被告亦积极采取追缴措施，但因历史遗留诸多问题，很难实现追缴之结果，现被告将继续进行追缴，采取有效措施，查实实际占有使用人应缴费用，依职权或通过法律程序对相关人应缴的相关费用依法进行追缴。 被告市自然资源局向本院提交了以下证据、依据：1.白城市自然资源局洮北分局于2019年6月17日向白城市新东方粮食贸易有限公司发出的《限期缴纳土地年租金和办理土地使用权出让手续通知》及邮寄送达单号、于2020年1月19日向白城市新东方粮食经贸有限公司发出的《限期缴纳土地租金和办理土地使用权出让手续通知》及邮寄送达单号、于2020年3月24日向白城市新东方粮食贸易有限公司发出的《限期缴纳土地租金和办理土地使用权出让手续通知》（拒接）；2.市自然资源局关于对检察建议书提出问题处理结果的回复；3.市自然资源局关于对原永胜粮库追缴土地出让金的情况；4.市自然资源局于2020年9月3日以白城市洮北区商务局为被告向白城市洮北区人民法院提交的民事起诉状、市自然资源局于2020年9月3日以孙某、白城市新东方粮食贸易有限公司为被告向白城市洮北区人民法院提交的民事起诉状。以上证据证明被告在接到检察建议书后的履职情况。 经庭审质证，公益诉讼起诉人、被告对对方提供的证据均无异议。本院予以确认并作为定案依据。 经审理查明，原永胜粮库为国有粮库，位于白城市洮**东胜乡境内，占划拨国有建设用地34,351.30平方米，其主管机关为白城市洮北区粮食局。2010年，国有粮食购销企业产权制度改革，白城市洮北区粮食局委托白城市中信拍卖有限责任公司拍卖原永胜粮库地上物。2010年8月23日，孙某拍得原永胜粮库地上物，成交价款为人民币452万元。2010年11月，孙某将其拍得的原永胜粮库地上物权登记到白城市五州粮食贸易有限公司（法定代表人孙某）名下。2015年11月17日，因白城市五州粮食贸易有限公司与乾安新东方粮食贸易有限公司（法定代表人为李某1）存在纠纷，经吉林省乾安县人民法院（2014）乾民执字第1019-2号《执行裁定书》裁定，白城市五州粮食贸易有限公司院内的罩棚仓等地上物所有权归乾安新东方粮食贸易有限公司所有。2015年11月20日，白城市五州粮食贸易有限公司名称变更为白城市新东方粮食贸易有限公司，法定代表人由孙某变更为李某1。2016年1月20日，李某1、李某2与孟某签订转让协议，约定将位于白城市洮北区东胜乡永和村的粮库所有资产及附属设施转让给孟某，转让价款为人民币650万元，后孟某未履行转让协议约定的付款义务。2018年7月8日，经白城市新东方粮食贸易有限公司申请，吉林省乾安县人民法院作出（2018）吉0723执754号执行裁定书，查封孟某占有的登记在白城市五州粮食贸易有限公司名下的原永胜粮库地上物，查封期限三年。 洮北检察院在履行公益监督职责中发现，市自然资源局在国有粮食购销企业产权制度改革时，未依法对原永胜粮库所占国有建设用地的违法使用履行监管职责，使国家利益受到侵害。洮北检察院于2019年5月8日立案，2019年5月16日履行检察建议程序。2019年5月16日，洮北检察院向被告发出白洮检行公[2019]22080200007号《检察建议书》，认为孙某及其后的原永胜粮库地上物受让人用地方式不属于国家以国有土地作价出资（入股）或保留划拨用地方式，其在取得原永胜粮库地上物后未办理土地使用权出让手续并缴纳土地使用权出让金，也未与土地行政主管部门签订土地租赁合同并支付土地租金。市自然资源局未依法履行监督管理职责，督促孙某及其后的受让人办理土地使用权出让手续或支付土地租金，使国家利益受到侵害。建议市自然资源局对原永胜粮库国有建设用地的违法使用，依法履行监督管理职责。市自然资源局于2019年7月18日作出复函。 2019年6月17日，市自然资源局洮北分局给白城市新东方粮食贸易有限公司下达了《限期缴纳土地年租金和办理土地使用权出让手续通知》，告知其应自接到通知之日起15日内依法缴纳吉林省乾安县人民法院拍卖裁定后至今欠缴的土地年租金，同时办理土地使用权出让手续并缴纳土地使用权出让金。2020年1月9日，白城市新东方粮食贸易有限公司法定代表人由李某2变更为滕某。2020年1月19日，市自然资源局洮北分局给白城市新东方粮食经贸有限公司下达了《限期缴纳土地租金和办理土地使用权出让手续通知》，告知其应自接到通知之日起15日内依法补缴吉林省乾安县人民法院拍卖裁定后至今欠缴的土地租金，同时办理土地使用权出让手续。2020年2月1日，因邮寄送达的快递公司未找到滕某，该催办通知被退回。2020年3月24日，市自然资源局洮北分局给白城市新东方粮食贸易有限公司下达了《限期缴纳土地租金和办理土地使用权出让手续通知》，告知其应自接到通知之日起15日内依法补缴吉林省乾安县人民法院拍卖裁定后至今欠缴的土地租金，同时办理土地使用权出让手续。该单位看守人员拒接。市自然资源局于2020年9月3日以白城市洮北区商务局被告向白城市洮北区人民法院提交的民事起诉状，请求判令白城市洮北区商务局交纳欠缴土地租金（从2020年3月28日至2010年8月22日），同日以孙某、白城市新东方粮食贸易有限公司为被告向白城市洮北区人民法院提交的民事起诉状，请求判令孙某、白城市新东方粮食贸易有限公司缴交纳欠缴土地出让金（从2010年8月23日至2060年8月22日）。现被占用的土地始终未办理土地使用权出让手续并缴纳土地使用权出让金及土地租金。公益诉讼起诉人洮北检察院认为被告在收到检察建议后，虽采取了一定措施，但仍未依法完全履行职责，被违法占用的土地始终未办理土地使用权出让手续并缴纳土地使用权出让金，违法使用期间也一直未支付土地租金，国家利益持续处于受侵害状态故向法院提起行政公益诉讼，请求判令被告依法对原永胜粮库国有建设用地的违法使用履行监督管理职责。庭审中，被告表示下一步要理清事实，穷尽行政职能，积极履职。 本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条及《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条之规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，可以依法向人民法院提起诉讼，故洮北检察院具备提起本案诉讼的资格。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十一条第一款规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。第六十七条规定，违反本法第四十条第一款的规定转让房地产的，由县级以上人民政府土地管理部门责令缴纳土地使用权出让金，没收违法所得，可以并处罚款。被告市自然资源局作为土地管理部门，负有对辖区内违反土地管理法律、法规的行为进行监督管理的职责。本案中，原永胜粮库在企业改制后，孙某及其后原永胜粮库地上物受让人未办理土地使用权出让手续并缴纳土地使用权出让金或支付土地租金，被告在收到检察建议后，虽采取了一定措施，但被占用的土地始终未办理土地使用权出让手续并缴纳土地使用权出让金，使用期间也一直未支付土地租金，国家利益持续处于受侵害状态。 综上，市自然资源局自收到洮北检察院检察建议后，履职不到位。公益诉讼起诉人洮北检察院请求判令被告市自然资源局依法对原永胜粮库国有建设用地的违法使用履行监督管理职责的诉讼请求符合法律规定，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下： 被告白城市自然资源局对原永胜粮库国有建设用地的违法使用履行监督管理职责。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省长春铁路运输中级法院。 审 判 长  王昌明 审 判 员  郭 爽 审 判 员  陈美玲 人民陪审员  陈书琴 人民陪审员  石 铠 人民陪审员  陈 华 人民陪审员  梁孝莹 二〇二〇年十二月二十八日 法官 助理  聂佳乐 书 记 员  耿 扬