辽宁省沈阳市沈河区人民法院行 政 判 决 书（2020）辽0103行初150号原告苏俊才，男，1968年2月3日出生，汉族，住址沈阳市和平区。被告沈阳市自然资源局，住所地沈阳市和平区南四经街**。负责人赵辉，该局局长。委托诉讼代理人王锟，该局工作人员。委托诉讼代理人邸湛蛟，辽宁同方律师事务所律师。第三人辽宁省沈阳市和平区浑河站西街道下河湾村村民委员会，住，住所地沈阳市和平区浑河站西街道下河湾村/div>法定代表人苏琦，该村委会主任。原告苏俊才不服被告沈阳市自然资源局行政处罚决定，于2020年7月14日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同年7月20日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因沈阳市和平区浑河站西街道办事处下河湾村民委员会与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年10月21日公开开庭审理了本案。原告苏俊才，被告沈阳市自然资源局的委托诉讼代理人王锟、邸湛蛟，第三人沈阳市和平区浑河站西街道办事处下河湾村民委员会的法定代表人苏琦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告沈阳市自然资源局于2019年12月9日作出沈自然资和平罚决字〔2019〕020号行政处罚决定书，决定:1、责令退还非法占用的土地3568.19平方米给下河湾村委会；2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；3、并处罚款71270元人民币，大写:柒万壹仟贰佰柒拾元。（旱地3559平方米×20元/平方米＝71180元，村庄9平方米×10元/平方米＝90元）原告苏俊才诉称，原告祖辈相继均以务农为生，2004年6月26日原告与下河湾村村民张树成签订了土地耕种权流转协议，流转承包了首轮承包人贺连武流转给二轮承包人张树成的5.1亩承包地(位于下××）。其协议书经过了下河湾村民委员会的备案见证和签章确认，2004年至今以耕种农作物、饲养家禽、家畜为业与四邻及外界无争议。承包地的四至标志物为:南侧道路的东西向门墙、北侧为东西向地界栅栏、承包地东西两侧以相邻农户的南北向围墙为界。农耕、饲养设施有:简易看护房、饲养圈含及铁笼、饲料和工具棚。其余土地面积为农耕耕地及田埂和田间路。2020年春节前收到被告寄至户籍地的沈自然资和平罚决字〔2019〕**行政处罚决定书。行政处罚决定书中载明:根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，…对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”和《沈阳市规划和国土资源局行政自由栽量权适用规则及基准规定》3(一)非法占用耕地以外其他土地的，处每平方米10元罚款;(二)非法占用基本农田以外一般耕地的，处每平方米20元罚款;(三)非法占用基本农田的，处每平方米30元罚款。决定处罚如下：1、责令退还非法占用的土地3568.19平方米给下河湾村委会;2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；3、并处罚款71270元人民币，大写:柒万壹仟贰佰柒拾元。行政处罚决定书中的处罚理由是:“经查，你(单位)未经土地行政主管部门批准，擅自占用下河湾村耕地3559平方米、耕地外其他土地9平方米用于工业加工等非农业用途的行为(符合土地利用总体规划)，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”和第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定。对于被告杜撰处罚理由辩驳如下:1.原告的《土地耕种权流转协议》书中所指的5.1亩承包地，经过了下河湾村民委员会的备案见证和签章确认;且5.1亩土地的面积为3400平方米;被告的行政处罚决定书中何来的“你(单位)未经土地行政主管部门批准，擅自占用下河湾村耕地3559平方米”；2.原告的承包地中即无厂房设备，也无动力电源，被告的行政处罚决定书又依据什么指认原告实施了工业加工等非农业用途的行为”。原告临时堆放的空心水泥地面砖是用于临时铺设田间作业道而储备的；3.被告的行政处罚决定书中说:“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”和第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。原告没有建设行为。综上所述，被告对一个肢体残疾又必须靠农耕而生存的普通农民施以重罚。“退还非法占用的土地3568.19平方米给下河湾村委会;没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施;并处罚款71270元”。退还土地没收房屋、罚款七万的事实证据不充足。承包土地时的面积是3400平方米现在却要退还3559平方米，处罚不适当。为此，诉求人民法院主持公道。诉讼请求：1.撤销沈自然资和平罚决字〔2019〕020号行政处罚决定书；2.本案的案件受理费用由被告承担。原告苏俊才向本院提供以下证据：1.苏俊才肢体残疾证件；2.苏俊才全家为农业人口户籍户籍证件；苏俊才的土地承包经营权证件；4.甲方下河湾村民张树成将本人承包的5.1亩土地的耕种权流转给苏俊才而签订的协议书，1-4号证据证明残疾人苏俊才带领家小依法承包使用农用地靠种植、养殖行为谋生与被告确认的违法建厂房行为毫无关联；5.辽宁省林业厅于2006年为原告创办的《长白乡上坎狐狸繁育场》颁发的动物驯养证书，证明辽宁省林业厅于2006年为原告创办的《长白乡上坎狐狸繁育场》颁发的动物驯养证书，原告苏俊才具备经营畜牧业的能力；6.国土资发〔1999〕511号文件《关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》（1999年12月29日）；7.苏俊才的承包地现状（图片），6-7号证据证明国土资发〔1999〕511号文件《关于搞好农用地管理促进农业生产结构调整工作的通知》第二条规定；在符合土地利用总体规划前提下，农民可以在耕地包括基本农田上调整种植业生产格局，发展油料、瓜菜、花木、桑茶、特产品和其它经济作物;可以将生产能力低、生产条件差的一般耕地改为草场，种植牧草或饲料作物，建造临时性畜牧场和饲养场，发展畜牧业。原告苏俊才的承包地现状（图片）不违反上述规定；8.国函〔2000〕4号国务院关于沈阳市城市总体规划的批复（2000年1月10日）；9.沈阳市人民政府关于加强浑河新城区开发建设管理的通告，8-9号证据证明原告苏俊才承包地的使用没有违反2000年1月10日、国务院关于沈阳市城市总体规划的批复及沈阳市人民政府关于加强浑河新城区开发建设管理的通告的规定；10.苏俊才使用和平区浑河站西街道下河湾村土地的缴费收据，证明原告苏俊才的所作所为没有违背各级领导机构的地方。被告沈阳市自然资源局辩称，一、被告作出案涉行政处罚决定具有职权依据、事实依据、法律依据，且程序正当。第一、被告具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年版）（以下称《土地管理法》）第六十六条“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”第七十一条“县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。根据《沈阳市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》室秘发[2019]39号文件，被告主要职责第（十九）项为“负责对全市国土资源的监察管理，依法查处全市违法用地、违反测绘管理和违反矿产资源管理有关法律、法规的行为”。被告作为市级人民政府土地行政主管部门，具有作出被诉行政处罚决定书的职权。第二、被告作出被诉行政处罚决定具有事实依据。经调查，原告苏俊才未经县级以上人民政府土地行政主管部门批准，在沈阳市和平区浑河站西街道下河湾村违法占用耕地3568.19平方米占用耕地用于工业加工。原告自认建设行为由其实施。经被告核实，原告存在未经批准擅自建设、非法占地的违法事实，被告作出被诉行政处罚决定具有事实依据。第三、被告作出被诉行政处罚决定具有法律依据。被告根据《土地管理法》第四十三条、第四十四条第一款、第六十六条、第七十六条之规定作出被诉行政处罚决定。第四、被告作出被诉行政处罚决定程序合法。被告依照《行政处罚法》、《国土资源行政处罚法》履行了立案、调查、审理、集体讨论、听证程序、处罚告知后，被告依据《土地管理法》第七十六条作出被诉行政处罚决定并向原告送达，程序合法。二、被告作出被诉行政处罚决定，处罚适当。根据《土地管理法》第七十六条：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地，县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，……对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”根据《土地管理法实施条例》第四十二条：“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。”根据《沈阳市规划和国土资源局行政自由裁量权适用规则及基准规定》“（一）非法占用耕地以外其他土地的，处每平方米10元罚款；（二）非法占用基本农田以外一般耕地的，处每平方米20元罚款”。经调查，原告非法占用耕地3568.19平方米进行建设，故被告作出被诉行政处罚决定适当。被告沈阳市自然资源局向本院提交了行政行为合法性的以下证据、依据：1.核查报告；2.立案呈报表；3.现场勘测笔录；4.土地耕种权流转协议；5.承包合同；6.卫片2张；7.现场照片2张；8.坐标测量回执报告书；9.下河湾村苏俊才占地图斑面积统计表；10.关于核定土地利用总体规划的情况说明，1-10号证据证明被告对原告占用的土地进行现场勘查、测量，并对原告本人进行了询问。原告未经批准，私自占用集体土地进行工业加工，事实清楚；11.关于苏俊才在下河湾村非法占地的调查报告；12.违法案件会审记录；13.违法案件处理决定呈批表；14.行政处罚告知书；15.法律文书送达回证1份；16.行政处罚听证告知书；17.法律文书送达回证1份、短信送达截图4张；18.重大执法决定法制审核意见书；19.行政处罚决定书送达回证1份、邮寄单照片、短信送达截图，11-19号证据证明被告按照法定程序作出行政处罚决定，送达文书。并告知原告享有听证、陈述、申辩等权利。第三人沈阳市和平区浑河站西街道办事处下河湾村民委员会未陈述意见。第三人沈阳市和平区浑河站西街道办事处下河湾村民委员会未向本院提供证据。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：被告提供的1-19号证据，本院对其真实性予以确认。原告提供的1-5、7、10号证据，本院对其真实性予以确认；原告提供的6、8-9号证据，系规范性文件，不能作为证据使用，本院不予认证。经审理查明，被告沈阳市自然资源局于2019年12月9日作出沈自然资和平罚决字〔2019〕020号行政处罚决定书，主要内容为：苏俊才未经土地行政主管部门批准，擅自占用下河湾村耕地3559平方米、耕地外其他土地9平方米用于工业加工等非农业用途的行为（符合土地利用总体规划），违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有”和第四十四条“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”的规定，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条、《沈阳市规划和国土资源局行政处罚自由裁量权基准》3的规定，决定：1、责令退还非法占用的土地3568.19平方米给下河湾村委会；2、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；3、并处罚款71270元人民币，大写:柒万壹仟贰佰柒拾元。（旱地3559平方米×20元/平方米＝71180元，村庄9平方米×10元/平方米＝90元）原告不服，起诉来院。另查明，诉讼中，被告于2020年12月4日作出《市自然资源局关于撤销的决定》，内容为：“苏俊才，2019年11月21日，我局依法向你送达了《行政处罚告知书》（沈自然资和平罚告字〔2019〕028号）、《行政处罚听证告知书》（沈自然资和平听告字〔2019〕028号）；2019年12月12日，依法向你送达了《行政处罚决定书》（沈自然资和平罚决字〔2019〕020号）。近日，我局审查本案卷宗时发现，在做出该具体行政行为的法律程序上存在瑕疵。鉴于上述情况，我局决定撤销对你下达的《行政处罚告知书》《行政处罚听证告知书》《行政处罚决定书》，本案件将重新调查处理。”本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十六条第一款：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”被告沈阳市自然资源局具有作出被诉行政处罚决定的法定职权。本案在诉讼过程中，被告以程序违法为由撤销了原行政行为，但原告仍坚持告诉，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：确认被告沈阳市自然资源局于2019年12月9日作出的沈自然资和平罚决字〔2019〕020号行政处罚决定行政行为违法。案件受理费50元，由被告沈阳市自然资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省沈阳市中级人民法院。审 判 长  高 红人民陪审员  王少宁人民陪审员  曹 红二〇二〇年十二月十八日法官 助理  张家乐书 记 员  周禹岑本判决适用的相关法律依据第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。