内蒙古自治区高级人民法院行政判决书（2020）内行终593号上诉人（一审原告）：阿巴嘎旗查干淖尔镇乌兰敖都嘎查委员会。法定代表人：哈斯巴特尔，嘎查长。委托代理人：奥尤坦，北京市安理（呼和浩特）律师事务所律师。委托代理人：包塔娜，北京市安理（呼和浩特）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：阿巴嘎旗人民政府。法定代表人：于海成，旗长。行政机关负责人：斯钦孟和，副旗长。委托代理人：韩勇刚，阿巴嘎旗人民政府办公室副主任。委托代理人：华明录，阿巴嘎旗人民政府法律顾问。被上诉人（一审被告）：锡林郭勒盟行政公署。法定代表人：霍照良，盟长。行政机关负责人：王**，副秘书长。委托代理人：洪志，内蒙古理想律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）：阿巴嘎旗国营杨道庙林场。法定代表人：格日勒图，场长。上诉人阿巴嘎旗查干淖尔镇乌兰敖都嘎查委员会（以下简称乌兰敖都嘎查委员会）因与被上诉人阿巴嘎旗人民政府（以下简称阿旗政府）、锡林郭勒盟行政公署（以下简称锡盟行署）、阿巴嘎旗国营杨道庙林场（以下简称杨道庙林场）草原行政裁决及行政复议一案，不服内蒙古自治区锡林郭勒盟中级人民法院（2020）内25行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人乌兰敖都嘎查委员会的法定代表人哈斯巴特尔及委托代理人奥尤坦、包塔娜，被上诉人阿旗政府的行政机关负责人斯钦孟和及委托代理人韩勇刚、华明录，被上诉人锡盟行署的行政机关负责人王**及委托代理人洪志到庭参加诉讼，被上诉人杨道庙林场经本院传票传唤未到庭。本案现已审理终结。一审法院认定事实：1997年5月26日，阿旗政府作出阿政字〔97〕28号《阿巴嘎旗人民政府关于重新调整杨都庙林场草场范围的决定》（以下简称〔97〕28号决定），将阿巴嘎旗原白音德力格尔苏木乌兰敖都嘎查的45000亩草场划给杨道庙林场。阿巴嘎旗原白音德力格尔苏木乌兰敖都嘎查现为阿巴嘎旗查干淖尔镇乌兰敖都嘎查。2017年9月27日，乌兰敖都嘎查委员会向阿旗政府寄出行政确权申请书，请求阿旗政府确认乌兰敖都嘎查与杨道庙林场所争议的45000亩草牧场所有权归乌兰敖都嘎查，阿旗政府工作人员于2017年9月30日收到邮件。阿旗政府对乌兰敖都嘎查的申请一直未作出处理决定亦未进行答复。乌兰敖都嘎查委员会于2018年1月22日向一审法院提起行政诉讼，一审法院作出（2018）内25行初2号行政判决，驳回乌兰敖都嘎查的诉讼请求。乌兰敖都嘎查不服提出上诉，内蒙古自治区高级人民法院作出（2018）内行终719号行政判决：撤销锡林郭勒盟中级人民法院（2018）内25行初2号行政判决，责令阿旗政府依法履行法定职责。阿旗政府于2019年11月18日作出[2019]2号处理意见，并于2019年11月20日向乌兰敖都嘎查进行了送达，乌兰敖都嘎查不服于2020年1月15日向锡盟行署申请行政复议，锡盟行署于2020年1月19日受理后进行审查，案件审理过程中因受疫情影响于2020年2月11日中止审理，2020年3月13日中止原因消除后恢复审理工作，于2020年3月31日作出[2020]7号复议决定，维持[2019]2号处理意见，并向当事人送达。另查明，涉案45000亩草场已由杨道庙林场办理了林权证。本案所涉文件中的杨都庙林场均指杨道庙林场。一审法院认为，本案的争议焦点是：本案是否属于行政诉讼受案范围；[2019]2号处理意见是否合法；[2020]7号复议决定是否合法。关于第一个争议焦点，被诉原行政行为是由乌兰敖都嘎查申请阿旗政府履行法定职责，确认其与杨道庙林场争议的45000亩草牧场所有权归其所有，阿旗政府在法定期限内未作出处理决定亦未答复，内蒙古自治区高级人民法院判决责令阿旗政府履行法定职责而作出的，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼受案范围。关于第二个争议焦点，〔97〕28号决定中明确“包括涉及到白音德力格尔苏木乌兰敖都嘎查的乌力雅斯台庙以南沿河西岸至白音查干的部分林区，从白音查干向西到与正兰旗交界的扎门乌素，共45000亩草场划给林场”。上述决定已于1997年对本案争议的45000亩草场进行了处置，且作出上述决定的阿旗政府工作组成员包括时任乌兰敖都嘎查书记、嘎查长，乌兰敖都嘎查对上述决定的作出和内容均已知情。阿旗政府依据涉案45000草场已经于1997年调整完毕的事实及已经生效的〔97〕28号文件，于2019年11月18日作出[2019]2号处理意见证据确凿，认定事实清楚，适用法律、法规正确。关于第三个争议焦点，《行政区域边界争议处理条例》第二条规定：“本条例所称的边界争议是指省、自治区、直辖市之间，自治州、县、自治县、市辖区之间，乡、民族乡、镇之间，双方人民政府对毗邻行政区域界线的争议。”上述条例适用的边界争议行政区域最低至乡、民族乡、镇之间。〔97〕28号决定载明“为了从根本上解决杨都庙林场与白音德力格尔苏木乌兰敖都嘎查、洪格尔高勒苏木萨如拉、哈夏图、白音布日都等四个嘎查多年以来的草场纠纷问题……”，锡盟行署根据《行政区域边界争议处理条例》第四条、第十四条第一款、第十七条的规定，认为〔97〕28号决定是对两个苏木以及杨道庙国有林场行政区域界线的调整，认定事实错误。但决定维持[2019]2号处理意见的结果正确。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第一项的规定，判决：一、驳回阿巴嘎旗查干淖尔镇乌兰敖都嘎查委员会要求撤销阿巴嘎旗人民政府于2019年11月18日作出的阿政决字［2019］2号《关于乌兰敖都嘎查委员会申请草牧场确权的处理意见书》的诉讼请求；二、确认锡林郭勒盟行政公署于2020年3月31日作出的锡署复决字［2020］7号行政复议决定违法。案件受理费50元，由锡林郭勒盟行政公署负担。乌兰敖都嘎查委员会上诉请求：1.撤销一审判决第一项；2.撤销[2019]2号处理意见。事实和理由：一、一审判决认定[2019]2号处理意见证据确凿，认定事实清楚，适用法律，法规正确，属于认定事实和适用法律错误。一审判决认定[2019]2号处理意见合法的主要理由是：阿旗政府在〔97〕28号决定中已经明确案涉45000亩草场划给杨道庙林场，所以早在1997年，阿旗政府已经处置该45000亩草场，乌兰敖都嘎查委员会知情。被诉[2019]2号处理意见依据〔97〕28号决定作出，所以[2019]2号处理意见证据确凿，认定事实清楚，适用法律、法规正确。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”合法行政行为，应当是行政主体依据法定职权和法律法规规定，根据确实充分的证据所支撑的事实，依照法定程序作出的行政行为，并且该行为还要合理适当。本案中，一审判决并未从上述几点认定行政行为的合法性。仅仅因为被诉行政行为依据之前的行政行为作出就认定其合法，本身就违反上述法律规定。〔97〕28号决定既不属于[2019]2号处理意见的法律依据，也不能成为事实根据。另外，〔97〕28号决定本身就是违法的行政行为。故一审判决认定[2019]2号处理意见合法，属于认定事实和适用法律错误，应予撤销并改判。二、[2019]2号处理意见没有法律依据，行政行为违法。阿旗政府认为〔97〕28号决定是其作出[2019]2号处理意见的依据，同时认为〔97〕28号决定已过行政诉讼法规定的最长起诉期限，因此产生既判力，无论该文件是否合法乌兰敖都嘎查都应遵照执行。本案中，乌兰敖都嘎查诉的是[2019]2号处理意见，但至一审法院审理结束，阿旗政府都未能提供作出该处理意见的法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，一项合法行政行为要求行政主体具有法定职权，遵循法定程序，具有法定依据和确凿证据，并且内容适当合理。阿旗政府始终未向法庭提供作出[2019]2号处理意见的法律依据，故[2019]2号处理意见是一项违法行政行为，二审法院应予撤销。三、〔97〕28号决定作为[2019]2号处理意见的依据，是阿旗政府超越法定职权，违反法律规定作出的违法行政行为。〔97〕28号决定将属于乌兰敖都嘎查的乌力雅斯台庙以南沿河西岸至白音查干的部分林区，从白音查干向西到正蓝旗交界的扎门乌素，共45000亩草场划给林场。至今没有给乌兰敖都嘎查任何补偿，并且阿旗政府从未告知乌兰敖都嘎查该决定内容，更未告知嘎查不服该决定依法享有申请复议或提起诉讼的权利。乌兰敖都嘎查委员会是在阿旗政府向其送达[2019]2号处理意见时，才知晓〔97〕28号决定存在。乌兰敖都嘎查委员会向锡盟行署申请复议，锡盟行署不予受理后，乌兰敖都嘎查委员会已向一审法院起诉，目前该案正在审理过程中。〔97〕28号决定违反《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国土地管理法》的相关规定。根据上述法律规定，国家征用集体所有的草场应当由用地单位支付土地补偿费、安置补助费，并履行法定程序，将草场收归国有后，再依法转让给用地单位。但时至今日，阿旗政府从未向乌兰敖都嘎查征收土地，用地单位杨道庙林场也未支付任何补偿费用。阿旗政府无权用一纸文件，将集体所有的45000亩草场划给杨道庙林场，故〔97〕28号决定是一项违法行政行为。阿旗政府辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。一、[2019]2号处理意见本质上是对乌兰敖都嘎查所提申请的一个答复，该答复告知乌兰敖都嘎查所提申请按〔97〕28号决定执行。答复意见未改变原行政行为内容，属于行政机关对申诉的重复处理行为。因此，乌兰敖都嘎查委员会的起诉应予驳回。二、阿旗政府历次调整都是将林场的草场划给乌兰敖都嘎查。从查明的事实来看，杨道庙林场是经阿旗政府批准于1958年成立的全民所有制事业单位，成立时共占草场和林地约35万亩。根据1989年国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》第一条第（八）项的规定，在1982年5月之前，杨道庙林场所占集体草场依法属于国有土地，〔97〕28号决定实质上是将杨道庙林场已占草场退还给集体，最后确定保留不退还的草场面积，并非从乌兰敖都嘎查集体草场中划出草场给杨道庙林场。因此，不存在转化草场性质的事情。三、〔97〕28号决定于1997年5月26日作出，根据行政起诉期限制度以及行政行为性质，该行政行为产生法律效力不容置疑，不能成为诉讼标的，请求驳回乌兰敖都嘎查的诉讼请求。综上，[2019]2号处理意见与〔97〕28号决定完全一致，未改变原行政行为的内容，属于行政机关对申诉的重复处理行为，不属于行政诉讼的受案范围，依法应当予以驳回。锡盟行署辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。一、阿旗政府已于1997年5月26日作出具体行政行为，调整了杨道庙林场草场范围。结合〔97〕28号决定可知，该决定系在包括乌兰敖都嘎查在内的六个嘎査的共同参与下作出，在此后长达20余年的时间里乌兰敖都嘎查均未提出任何异议，该决定合法有效。乌兰敖都嘎查于2017年9月27日再次提出申请，否认其在20年前所认可的〔97〕28号决定，认为[2019]2号处理意见不应该与〔97〕28号决定一致，甚至应该完全背离〔97〕28号决定，不仅超出《中华人民共和国行政诉讼法》关于起诉期限的规定，而且是在要求阿旗政府否定自己曾经依法作出的具体行政行为，乌兰敖都嘎查委员会无权依据自身情况要求政府对作出的具体行政行为朝令夕改。二、涉案具体行政行为并未侵犯乌兰敖都嘎查的合法权益。根据《关于划定天然林、林权和杨道庙林场范围的决定》（阿政字[1983]1114号）以及杨道庙林权证可知，杨道庙林场面积已由1983年前的320040亩缩减为如今的115500亩。案件事实是，在将乌兰敖都嘎查的部分林地调整划归杨道庙林场的同时，也将本属于杨道庙林场的便于牧民养牧的草场划归乌兰敖都嘎查。如果确实存在仅将属于乌兰敖都嘎查的土地划转给杨道庙林场，而没有其他任何措施，那么杨道庙林场的面积不会一再缩减，故〔97〕28号决定及[2019]2号处理意见均未侵犯乌兰敖都嘎查委员会的合法权益。综上，锡盟行署虽存在认定事实错误情形，但作出维持原行政行为的复议决定结果正确。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，阿旗政府已于1997年5月26日作出〔97〕28号决定，明确“包括涉及到白音德力格尔苏木乌兰敖都嘎查的乌力雅斯台庙以南沿河西岸至白音查干的部分林区，从白音查干向西到与正兰旗交界的扎门乌素，共45000亩草场划给林场”。〔97〕28号决定已于1997年对本案争议的45000亩草场进行处置，作出上述决定的阿旗政府工作组成员包括时任乌兰敖都嘎查书记、嘎查长，故乌兰敖都嘎查委员会对〔97〕28号决定的作出和内容均已知情，〔97〕28号决定并未被依法确认无效或者撤销，可以作为本案权属争议的处理依据。[2019]2号处理意见依据〔97〕28号决定作出，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。一审判决驳回乌兰敖都嘎查委员会要求撤销[2019]2号处理意见的诉讼请求并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由阿巴嘎旗查干淖尔镇乌兰敖都嘎查委员会负担。本判决为终审判决。审判长 陈立斌审判员 高满忠审判员 常 青二〇二〇年十二月二十九日法官助理 张 玥书记员 武军正