四川省广安市中级人民法院 民 事 判 决 书 (2020)川16民终1636号 上诉人（原审被告）：舒巧，女，1976年9月20日出生，汉族，住重庆市九龙坡区。 委托诉讼代理人：欧国芳，四川瀛络律师事务所律师。 委托诉讼代理人：黄小梅，四川瀛络律师事务所律师。 上诉人（原审被告）：王成珍，女，1951年12月1日出生，汉族，住四川省武胜县。 委托诉讼代理人：欧国芳，四川瀛络律师事务所律师。 委托诉讼代理人：黄小梅，四川瀛络律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：武胜县自然资源和规划局，住所地广安市武胜县沿口镇金雁街**，统一社会信用代码11511322MB18052146。 法定代表人：张宇富，局长。 委托诉讼代理人：王**，男，该局副局长。 委托诉讼代理人：陈亦云，四川维尊律师事务所律师。 上诉人舒巧、王成珍因与被上诉人武胜县自然资源和规划局（以下简称武胜自规局）建设用地使用权合同纠纷一案，不服四川省武胜县人民法院(2020)川1622民初1310号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月9日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 舒巧、王成珍上诉请求：1.依法撤销一审判决，改判驳回武胜自规局的起诉或诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费用由武胜自规局承担。事实和理由：一、本案属于行政争议，一审法院将本案认定为民事诉讼受案范围并作出错误判决，属适用法律错误，依法应予纠正。一审中，武胜自规局未提供证据证明双方重新签订了土地使用权出让合同并调整土地使用权出让金。武胜自规局以武胜县人民政府《关于依法处置沿口镇北城府邸小区违法建设行为的批复》及《催款通知书》为依据，要求舒巧、王成珍补缴超容积率土地出让金，是其作为人民政府土地管理部门行使土地行政管理职能而单方作出的行政行为，该纠纷不属于民事诉讼受案范围，应裁定驳回武胜自规局的起诉。二、一审法院依据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第十六条的规定，认为武胜县印山面粉有限责任公司（以下简称印山面粉公司）增大容积率进行建设，是国有土地使用权出让合同的民事违约行为，武胜自规局请求承担违约责任即补缴超容积率部分土地出让金，符合法律规定，该认定属于认定事实错误且适用法律错误。三、一审法院适用《中华人民共和国公司法》的有关规定判决舒巧、王成珍作为股东承担缴纳土地出让金的责任也属适用法律错误。 武胜自规局辩称：一、本案属于民事争议，一审法院以建设用地使用权合同纠纷审理本案，适用法律正确。首先，本案所涉国有土地使用权出让合同是依照平等、自愿、有偿的原则订立的，原武胜县国土资源局代表国家以土地所有权人的身份与土地使用权人订立合同，是以民事主体的身份与其他民事主体从事交易行为，他们之间发生的法律关系属于平等主体之间的民事关系，双方因该合同产生的纠纷属于民事合同纠纷。其次，武胜自规局向舒巧、王成珍主张权利的法律基础是舒巧、王成珍违约行为导致的合同债权请求权，而并非行政行为。第一、武胜县人民政府《关于依法处置沿口镇北城府邸小区违法建设行为的批复》的指向对象是武胜自规局，未向舒巧、王成珍作出，不属于行政行为；第二、《催款通知书》属于债权人向债务人主张民事权利的民事法律行为，不属于行政行为；第三、武胜自规局主张权利的依据是：1.舒巧、王成珍的公司的申请，该申请承诺在政府出具批复之日起15日内全额补缴土地价款；2.舒巧、王成珍的公司的实际经营者罗勐的询问笔录，承诺缴纳超容积率出让金；3.催款通知书；4.一般缴款书。第1、2项是邀约，第3项承诺，第4项是履行。故双方就超容积率出让金达成了合意，应当按约定履行各自的义务，故本案属于民事纠纷。二、舒巧、王成珍未补缴土地出让金系违约行为，应当承担违约责任。三、舒巧、王成珍应当按照《中华人民共和国公司法》的规定承担义务。综上，请求驳回上诉，维持原判。 武胜自规局向一审法院起诉请求：判令舒巧、王成珍共同依法补交超容积率、超建设规模部分土地出让金合计48.65万元。 一审法院认定事实：2000年，武胜县悦山面粉有限责任公司（以下简称悦山面粉公司）经武胜县体改办批准（武经体改{2000}21号文件），依照武胜县人民法院“民事裁定书”（2000）法民破字第353-1号裁定为该企业破产，按照武委发（1999）82号文件规定要求进行改制，该企业属于国企改制范围。2002年2月21日，印山面粉公司经工商登记成立，注册资本100万元，其法人为陈英。2006年3月10日，舒巧、王成珍通过股份转让协议受让印山面粉公司的股份，并变更登记法定代表人为舒巧、股东为舒巧和王成珍、舒巧出资比例90%、王成珍出资比例10%、舒巧认缴出资额90万元、王成珍认缴出资额10万元。 2002年1月23日，悦山面粉公司（甲方）与印山面粉公司（乙方）签订《国有建设用地使用权转让合同》，约定：甲方取得土地使用权的方式是划拨；甲方转让给乙方的地块位于××镇××路××号，面积为5209.25平方米；政府批准转让该幅划拨土地使用权的用途为门市、住宅、生产；甲方使用该幅地块领取的《国有土地使用证》编号是（97）1801号，领证时间是97年1月14日；；地价评估事务所对该土地使用权的评估地价是1146035元甲方转让该幅土地使用权每平方米价格220元，总价款为1146035元；甲方转让该幅土地使用权给乙方时，国土局与甲方签订的《国有土地使用权出让合同》所载明的权利、义务随之转移给乙方；乙方使用该幅地块的有效使用年限为50年；乙方如需改变甲方所持原土地使用权出让合同约定的土地用途，必须事先经报国土局和城市规划行政主管部门批准，并与国土局签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，缴纳相应调整的土地使用权出让金后方可改变用途；转让以划拨方式取得的土地使用权应报经人民政府批准，经批准转让的，乙方应在本合同签订之日起的三日内到国土局办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金，乙方报经人民政府批准不办理划拨土地使用权出让手续的，甲方应在本合同签订之日起的三日内到国土局缴纳所获收益中的土地收益，并由双方依法办理划拨土地使用权报批手续。该合同还对税、费的缴纳、土地使用权登记等进行了约定。 2002年1月31日，印山面粉公司办理了武胜国用（2002）字第0326号《国有土地使用权证》，土地使用者为印山面粉公司，土地座落沿口镇××路××号，土地使用权面积5209.25平方米，土地用途为商住用地，使用权类型为出让，终止日期为2052年1月25日。 2006年6月28日，武胜县规划和建设局向印山面粉公司颁发武规建2006-144号《建设用地规划许可证》，批准用地项目名称“北城府邸”、用地位置沿口镇××路××号、用地面积5209.25平方米，建设规模16418平方米。该项目2006年6月30日开工建设，2008年4月竣工。 2008年3月25日，武胜县人民政府作出武胜府复[2008]4号《关于改变规划设计条件增收土地出让金的批复》，批复对原国有资产（含改制企业）改变土地规划条件未确定容积率的，按2.5的标准核定容积率，超过部分按武胜府发[2007]38号文件第四条规定执行增收。 2016年5月23日，武胜县住房和城乡规划建设局向县国土资源局作出武住建[2016]58号《关于核查印山面粉有限责任公司（北城府邸小区）规划设计条件等相关内容的复函》，载明：该项目国有土地使用证用地面积5209.25平方米，建筑工程规划许可证建筑规模合计16418平方米，实际竣工测绘建筑面积16747平方米，实际竣工容积率3.215。 2016年5月31日，印山面粉公司向武胜县国土资源局出具《申请》，申请土地利用竣工验收，并承诺在政府出具批复之日起15日内全额补缴土地价款。 2016年8月21日，成都晨煜土地评估有限责任公司作出成都晨煜地价（2016）估字第CY009号《土地估价报告》，评估结果为：该宗地批准改变时原规划设计条件下剩余年限土地使用权市场价格为212.02万元、批准改变时的新规划设计条件下土地使用权市场价格为265.67万元、新增建筑面积3724.61平方米、建议补缴地价款60.71万元。 2016年9月13日，武胜县国土资源局资产处置小组进行集体会审，会审结论确定该宗房屋竣工验收项目应补缴地价款53.65万元。 2016年11月29日，武胜县人民政府根据武胜县国土资源局的《关于沿口镇北城府邸小区竣工核验容积率补缴地价款处置方案的请示》（武国土资利用[2016]120号），作出武胜府复[2016]137号《关于依法处置沿口镇北城府邸小区违法建设行为的批复》，批复由武胜县国土资源局督促补缴超容积率部分土地出让金53.65万元及各种税费后，依法办理用地登记手续。 2017年12月22日，武胜县国土资源局向舒巧的前夫罗勐（2016年2月22日与舒巧登记离婚，2019年4月死亡）送达催款通知书。同月29日，印山面粉公司缴纳了超容积率土地出让金5万元。 2020年5月11日，武胜自规局向舒巧邮寄送达催款通知书，舒巧拒绝签收。 另查明，2015年9月22日，印山面粉公司以股东会决议解散为由注销工商登记，舒巧、王成珍作为该公司的股东，未对该公司的债权债务进行清算。2019年3月19日，《中共武胜县委武胜县人民政府关于印发的通知》（武委发〔2019〕9号）载明组建武胜县自然资源和规划局，不再保留武胜县国土资源局。 一审法院认为，悦山面粉公司与印山面粉公司签订国有土地转让合同，悦山面粉公司将其取得的国有划拨用地使用权转让给印山面粉公司，经武胜县人民政府批准并办理相关手续后，武胜县国土资源局为印山面粉公司办理了出让类型的《国有土地使用证》。武胜县人民政府批复“对原国有资产（含改制企业）改变土地规划条件未确定容积率的，按2.5的标准核定容积率，超过部分按武胜府发[2007]38号文件第四条规定执行增收土地出让金。”，充分证明该批复批准该宗土地改变土地规划条件后的容积率为2.5。根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）第二条“土地使用者需要改变原批准土地的用途、容积率等，必须报经市、县人民政府批准。对原划拨土地，因发生土地转让、出租或改变用途后不再符合划拨用地范围的，应依法实行出让等有偿使用方式；对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价。”的规定，该宗土地的使用者印山面粉公司将该宗土地用于建设北城府邸项目，该项目竣工后实际测绘建筑面积16747平方米，实际容积率3.215。武胜县国土资源局依据印山面粉公司的申请，按照法定程序，选择成都晨煜土地评估有限责任公司进行评估，评估结果为：该宗地批准改变时原规划设计条件下剩余年限土地使用权市场价格为212.02万元、批准改变时的新规划设计条件下土地使用权市场价格为265.67万元、新增建筑面积3724.61平方米、建议补缴地价款60.71万元。经武胜县国土资源局的资产处置小组进行集体会审，确定该宗房屋竣工验收项目应补缴地价款53.65万元后向武胜县人民政府请示，武胜县人民政府批复由武胜县国土资源局督促补缴超容积率部分土地出让金53.65万元及各种税费后，依法办理用地登记手续。嗣后，印山面粉公司缴纳了超容积率土地出让金5万元，下欠超容积率土地出让金48.65万元经武胜自规局两次催收无果。武胜自规局请求缴纳该下欠的超容积率土地出让金，符合法律规定，予以支持。 2015年9月22日，印山面粉公司注销工商登记，舒巧、王成珍作为该公司的股东，未对该有限责任公司的债权债务进行清算。根据《最高人民法院关于适用若干问题的规定（二）》第二十条第一款“公司解散应当在依法清算完毕后，申请办理注销登记。公司未经清算即办理注销登记，导致公司无法进行清算，债权人主张有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东，以及公司的实际控制人对公司债务承担清偿责任的，人民法院应依法予以支持。”的规定，武胜自规局请求舒巧、王成珍共同补缴下欠的超容积率土地出让金，符合法律规定，一审法院予以支持。 舒巧辩称本案系武胜自规局对北城府邸的违法建设行为作出行政征收的具体行政行为，应当通过行政诉讼或者行政强制执行程序实现，而不能通过本案的民事诉讼实现。根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第（十六）条“……土地使用权人不按照约定条件使用土地的，要承担相应的违约责任。……”的规定，印山面粉公司增大容积率进行建设，是国有土地使用权出让合同的民事违约行为，武胜自规局请求承担违约责任即补缴超容积率部分土地出让金，符合法律规定，舒巧的该辩解意见一审法院不予采纳。舒巧辩称该小区的开发商为南充兴业房地产开发有限公司，武胜自规局起诉不是土地使用者的舒巧没有事实和法律依据。因《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》第二条规定，补交不同用途和容积率的土地差价的主体为土地使用者，该宗土地的使用者为印山面粉公司，该公司未经清算注销登记，舒巧作为该公司的股东，应当对未清算的债务承担责任，故舒巧的该辩解意见不符合法律规定，不予认可。舒巧辩称武胜自规局于2017年12月22日对该公司作出的《催款通知书》无法送达领受，该行政行为未成立，也不对任何人发生法律效力。因武胜自规局送达《催款通知书》是一种民事催收行为，而非具体行政行为，且印山面粉公司经此次催收后又缴纳了超容积率土地出让金5万元，故舒巧的该辩解意见一审法院不予确信。王成珍辩称对本案的任何事实都没有参与，也毫不知情，更没有签字，不应承担责任。该辩解意见不符合公司法及公司未经清算注销登记后债务承担的司法解释的规定，一审法院不予认可。 综上所述，武胜自规局请求舒巧、王成珍共同补缴土地出让金，事实清楚，证据充分，符合法律规定，一审法院予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第八条、第六十条第一款、第一百零七条，《中华人民共和国公司法》第一百八十三条，《最高人民法院关于适用若干问题的规定（二）》第二十条第一款，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，判决：舒巧、王成珍共同向武胜县自然资源和规划局缴纳土地出让金48.65万元。案件受理费8598元，减半收取4299元，由舒巧、王成珍共同负担。 二审中,舒巧、王成珍提交了《建筑工程施工许可证》，拟证明沿口镇北城府邸小区的开发商是南充兴业房地产开发有限公司。武胜自规局对证据真实性无异议，但认为印山面粉公司是土地使用权人，为了开发土地而挂靠南充兴业房地产开发有限公司，武胜县公安局对罗勐所作询问笔录中罗勐承认了此事实。本院对该证据予以确认。 本院二审查明的事实除与一审认定一致外，另查明： （一）武胜县沿口镇北城府邸小区建设项目系印山面粉公司挂靠南充兴业房地产开发有限公司开发，项目具体负责人是罗勐和李绍义。 （二）2017年12月22日，武胜县国土资源局作出的《催款通知书》载明“武胜县印山面粉有限责任公司：武胜县人民政府于2016年11月29日出具《关于依法处置沿口镇北城府邸小区违法建设行为的批复》（武胜府复【2016】137号）文件，由我局督促沿口镇北城府邸小区按规定补缴超容积率部分土地出让金53.65万元及各种税费后，依法办理用地登记手续。经电话告知、催收，到目前为止，你公司尚未缴纳土地出让金48.65万元。现请你公司按政府批示要求务必于2017年12月31日前缴清土地出让金，逾期所产生的一切后果由你公司承担”。 本院认为，悦山面粉公司与印山面粉公司于2002年1月23日签订涉案《国有建设用地使用权转让合同》，约定悦山面粉公司将武胜县××镇××路××号地块土地使用权转让给印山面粉公司，印山面粉公司支付对价，武胜县国土资源局与悦山面粉公司签订的《国有土地使用权出让合同》所载明的权利、义务随之转移。故根据涉案《国有土地使用权出让合同》、《国有建设用地使用权转让合同》签订时间、内容，本案属于人民法院受理民事案件的范围。本案中，虽然涉案《国有土地使用权出让合同》、《国有建设用地使用权转让合同》对超容积率部分土地出让金没有约定，但并不妨碍双方对此作出补充约定。印山面粉公司于2016年5月31日向武胜县国土资源局所作“在政府出具批复之日起15日内全额补缴土地价款”的承诺、于2016年12月29日主动缴纳超容积率部分土地出让金5万元的行为以及武胜县国土资源局出具的《催款通知书》可视为双方就补缴超容积率部分土地出让金达成了合意。武胜县沿口镇北城府邸小区建设项目系印山面粉公司挂靠南充兴业房地产开发有限公司开发，印山面粉公司应当承担支付超容积率部分土地出让金义务。舒巧、王成珍作为印山面粉公司股东，未履行清算义务即注销公司工商登记，依法应当对公司下欠超容积率部分土地出让金债务承担清偿责任。武胜县国土资源局被撤销后，其民事权利和义务由武胜自规局享有和承担，武胜自规局请求舒巧、王成珍共同补缴下欠的超容积率土地出让金，符合法律规定，一审判决予以支持并无不当。舒巧、王成珍承担责任后，可另寻法律途径向最终责任人追偿。 综上所述，舒巧、王成珍的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费8598元，由舒巧、王成珍负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  胡 成 审 判 员  阳晓川 审 判 员  张登贵 二〇二〇年十二月三日 法官助理  刘春霞 书 记 员  程静平