广西壮族自治区柳州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂02行初534号 原告刘秋琴，女，1973年10月15日生，汉族，住鹿寨县。 委托代理人刘可心，北京市炜衡（呼和浩特）律师事务所律师。代理权限为特别授权。 被告鹿寨县人民政府（以下简称鹿寨县政府），住所地鹿寨县鹿寨镇创业路**。 法定代表人杨毅，县长。 被告鹿寨县城市管理行政执法局（以下简称鹿寨县执法局），住所地鹿寨县鹿寨镇共和街**。 法定代表人周采要，局长。 被告鹿寨县土地和房屋征收中心，住所地鹿寨县鹿寨镇飞鹿大道**城南美食城内排****。 法定代表人邓运强，常务副主任。 原告刘秋琴诉被告鹿寨县政府、鹿寨县执法局、鹿寨县土地和房屋征收中心规划行政强制纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭，审理了本案，现已审理终结。 原告刘秋琴诉称，原告系鹿寨县村民，拥有位于鹿寨县地合法使用权及地上房屋的合法所有权。被告鹿寨县执法局2020年8月28日作出了鹿城管行决字〔2020〕第166号《鹿寨县城市管理行政执法行政处罚决定书》，限期3日内由原告自行拆除原告合法所有的房屋。2020年9月7日，被告鹿寨县执法局向原告作出了鹿城管执决字〔2020〕第039号《鹿寨县城市管理行政执法强制执行决定书》。2020年9月21日，鹿寨县政府、鹿寨县执法局、鹿寨县土地和房屋征收中心等单位组织人员对原告正在居住的房屋进行了强制拆除，拆除范围包括了宅基地内所有房屋。鹿寨县政府办公室副主任等政府领导也到达强拆现场进行指挥。一、鹿寨县政府、鹿寨县执法局、鹿寨县土地和房屋征收中心的强拆行为没有事实和法律依据。首先，原告在涉案地块上建设房屋，已经依法取得《鹿寨县农村宅基地用地批准书》、《鹿寨县私房建设用地规划许可证》等相关法律证件，且宅基地的申请和使用符合《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）一户一宅之规定。在此种情况下以违建为理由，不加区分的强行将原告房屋全部整体拆除，是明显的事实认定不清。其次，原告房屋所在土地性质是集体土地，被告进行行政处罚时依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）规定，适用法律错误。此外，被强制拆除的房屋是原告唯一宅基地上的唯一住宅。对原告进行行政处罚并适用行政强制措施，应当综合考虑《土地管理法》关于一户一宅之规定，并调查清楚原告是否已合法取得《鹿寨县农村宅基地用地批准书》、《鹿寨县私房建设用地规划许可证》等相关证件。不应在不做任何调查的情况下，不给原告任何改正机会、不提出任何其他纠正措施，就将原告的房屋全部认定为违建并全部进行强制拆除。被告适用《城乡规划法》第六十四条之规定明显错误。二、被告的强拆程序严重违法。被告进行强拆行政行为时，对涉案房屋缺乏必要调查，也未经告知原告、听取原告申辩且未留出供原告搬离的合理时间。在强拆现场，被告组织人员将原告及家人从家中强行拖拽出来，造成原告人身受伤、精神受到严重惊吓。违反了《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第三十二条、第三十八条之规定，以及《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第十八条、第三十七条之规定，严重损害了原告的合法权益。三、被告的强拆行为是明显的滥用行政职权，以拆违代替征收拆迁。本村村民房屋因历史原因均没有取得过《建设工程规划许可证》，而涉案相关地块已经涉及征收拆迁，原告尚未签署相关征地补偿协议。在此过程中，被告为推进征地拆迁进程，以拆违代替征收拆迁，严重损害原告的合法财产权利与人身权利。综上，特提起行政诉讼，请求法院判决确认被告鹿寨县政府、鹿寨县执法局、鹿寨县土地和房屋征收中心强制拆除原告房屋的行政行为违法。 被告鹿寨县政府辩称，原告刘秋琴诉称其位于鹿寨县XX路口东南面约345米处的房屋被强制拆除，遂将鹿寨县政府、鹿寨县执法局、鹿寨县土地和房屋征收中心列为共同被告。但实际上实施该行政强制拆除行为的是鹿寨县执法局，系鹿寨县执法局依法履行职责。该案被告主体应为鹿寨县执法局，原告刘秋琴把鹿寨县政府列为被告，主体错误。另外，原告因请求撤销鹿寨县执法局作出的强制执行决定书已向柳州市柳南区人民法院提起行政诉讼，且柳州市柳南区人民法院已受理。综上，请求法院驳回原告的起诉。 被告鹿寨县执法局辩称，一、鹿寨县执法局执法主体合法。依据《城乡规划法》第十一条的规定及中发〔2015〕37号《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》、厅发〔2016〕22号《自治区党委办公厅、自治区人民政府办公厅关于印发〈广西城市管理执法体制改革工作方案〉的通知》、鹿办〔2019〕43号《中共鹿寨县委办公室、鹿寨县人民政府办公室关于印发〈鹿寨县城市管理行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》、《鹿寨县城市管理行政执法局职能配置、内设机构和人员编制规定》第二条、第三条的规定，鹿寨县执法局具有行政执法主体资格，具有城乡规划管理领域的法律、法规、规章规定的行政处罚权和相关的行政强制权。按《鹿寨县城总体规划总体布局规划图》（1994-2015）、《鹿寨县城总体布局图》（2009-2030）、鹿政函〔2013〕157号《关于同意实施〈鹿寨县城南新区控制性详细规划〉的批复》、《鹿寨县城南新区控制性详细规划》，原告违法建设房屋的区域于1994年就已纳入县城规划区范围，且现在仍处于鹿寨县城南新区控制性详细规划区内。依据《城乡规划法》第二条、第九条的规定，鹿寨县执法局对原告刘秋琴未取得《建设工程规划许可证》，在鹿寨县龙田路口东南面约345米处建设一栋四层砖混结构楼房及一座钢架棚（总占地面积99.83平方米，总建筑面积539.83平方米）的行为依法予以立案调查并作出相应处罚，并依法作出行政强制执行决定，执法主体合法。二、鹿寨县执法局作出行政处罚的事实清楚，程序合法。经鹿寨县执法局执法人员现场勘验，并调取《鹿寨县城总体规划总体布局规划图》（1994-2015）、《鹿寨县城总体布局图》（2009-2030）、鹿政函〔2013〕157号《关于同意实施〈鹿寨县城南新区控制性详细规划〉的批复》、《鹿寨县城南新区控制性详细规划》核实，原告违法建设房屋的区域于1994年就已纳入县城规划区范围，且现在仍处于鹿寨县城南新区控制性详细规划区内。关于原告建设的涉案房屋是否办理建设审批手续的问题，鹿寨县自然资源和规划局复函表示原告建设涉案房屋只办理了《用地规划许可证》。同时鹿寨县XX村民委员会也证实原告涉案房屋建设时间为2012年。可见处罚决定认定的事实清楚，证据确凿。被告鹿寨县执法局于2020年7月31日就对原告违法建设的建筑物进行了现场勘验检查，同日向原告送达了鹿城管调通字〔2020〕第0002007号《鹿寨县城市管理行政执法调查通知书》，告知其应配合调查建设房屋的相关情况，之后依法调取了相关的证据材料，2020年8月4日正式立案调查，2020年8月5日经集体讨论形成了案件的处理意见并通过案件审批，2020年8月6日向原告刘秋琴送达了鹿城管责改字〔2020〕第0001013号《鹿寨县城市管理行政执法责令改正通知书》，责令刘秋琴自收到通知时起停止违法行为，于2020年8月11日前自行改正。因原告逾期未自行改正违法行为，鹿寨县执法局于2020年8月14日依法作出鹿城管罚告字【2020】第181号《鹿寨县城市管理行政执法行政处罚告知书》并当日送达原告，告知对原告拟作出责令其3日内拆除上述违法建设的行政处罚，并告知其享有陈述、申辩的权利及期限；鹿寨县执法局2020年8月17日收到原告作出的书面陈述、申辩及证据材料。后因处罚告知书笔误撤销该处罚告知书，并再次作出鹿城管罚告字【2020】第188号《鹿寨县城市管理行政执法行政处罚告知书》送达原告。因原告未取得《建设工程规划许可证》建设房屋，鹿寨县执法局依据《城乡规划法》第六十四条的规定，于2020年8月28日作出鹿城管行决字〔2020〕第166号《鹿寨县城市管理行政执法行政处罚决定书》并当日向原告送达，责令原告3日内拆除违法建设的房屋和钢架棚，逾期未拆除的，则依法拆除；同时告知原告享有行政复议、行政诉讼的权利以及行使权利的期限和途径。鹿寨县执法局作出的行政处罚决定程序合法。三、鹿寨县执法局作出的行政强制执行决定及行政强制执行行为事实清楚，程序合法。因原告逾期未履行行政处罚决定确定的义务，2020年9月1日，被告鹿寨县执法局向鹿寨县政府提交鹿城管报〔2020〕47号《关于依法强制拆除刘翠琴户、刘丽萍户、刘秋琴户三户违法建筑物的请示》，鹿寨县政府于2020年9月2日作出同意依法依规对刘秋琴等3户违法建筑物实施行政强制拆除的批复。经请示鹿寨县政府同意后，鹿寨县执法局于2020年9月3日作出鹿城管行催字〔2020〕第041号《鹿寨县城市管理行政执法强制执行催告书》张贴在原告房屋，要求其3日内自行拆除违法建设的建筑物、构建物，并告知其有权提出陈述或申辩。同日作出鹿城管拆公字［2020］第045号《关于限期拆除违法建设建筑物的公告》张贴在原告房屋及龙田村民委公告栏。同日作出《关于要求搬离、撤离违法建筑物内人员、财物的通知书》张贴在原告房屋，但原告仍没有自行拆除违法建设的建筑物、构建物，也没有向鹿寨县执法局提出陈述或申辩，被告鹿寨县执法局遂于2020年9月7日作出鹿城管执决字〔2020〕第039号《鹿寨县城市管理行政执法强制执行决定书》并送达原告。因原告仍未自行拆除违法建设的建筑物，鹿寨县执法局于2020年9月21日依法对原告违法建筑物进行强制拆除，并就强制执行工作制作了行政强制执行笔录。四、鹿寨县执法局的上述行政行为有充分的法律依据，适用法律正确。鹿寨县执法局依据《城乡规划法》第六十四条规定作出行政处罚决定，依据《城乡规划法》第六十八条规定向鹿寨县政府请示是否同意行政强制拆除，依据《行政强制法》第三十五条规定事先催告原告履行拆除义务，依据《行政强制法》第四十四条规定作出强制拆除公告，依据《行政强制法》第三十七条规定作出强制执行决定书，依据《行政强制法》第三十四条及《城乡规划法》第六十四条规定实施行政强制拆除行为。五、鹿寨县执法局作出行政处罚决定后，行政处罚不停止执行。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条、第四十五条之规定，原告逾期不履行自行拆除违法建筑物，行政处罚不停止执行，即鹿寨县执法局可依法作出行政执法强制执行决定。同时根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条之规定，即使是原告提起了诉讼，除了法院裁定停止执行外，不停止行政行为的执行，即鹿寨县执法局可依法作出强制执行决定。另外，原告因不服其房屋被鹿寨县执法局限期拆除已向柳州市柳南区人民法院提起行政诉讼，且柳州市柳南区人民法院已受理并定于2020年12月17日开庭审理。综上，鹿寨县执法局对原告的违法建设作出责令拆除的行政处罚决定后，对原告的违法建设实施强制拆除，符合相关法律规定。请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告鹿寨县土地和房屋征收中心辩称，被告鹿寨县土地和房屋征收中心受鹿寨县政府委托仅负责对本县土地和房屋进行征收，未参与强制拆除原告房屋的行为，不具有承担房屋拆除的责任，不是本案适格被告。请求法院驳回原告对被告鹿寨县土地和房屋征收中心的起诉。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，原告刘秋琴主张涉案房屋被强制拆除系鹿寨县政府、鹿寨县执法局、鹿寨县土地和房屋征收中心共同所为，将三者列为共同被告向本院提起行政诉讼。但从本案现有证据来看，作出强制执行决定书和实施强制拆除行为的行政机关均为鹿寨县执法局，并且在三被告的答辩意见中，鹿寨县政府、鹿寨县土地和房屋征收中心均否认作出过被诉的强制拆除行政行为，只有鹿寨县执法局承认其是被诉强制拆除行政行为的实施主体。原告起诉不能提供充分证据证明鹿寨县政府、鹿寨县土地和房屋征收中心是被诉强制拆除行为的实施主体，故其将鹿寨县政府、鹿寨县土地和房屋征收中心列为共同被告不当。经本院充分释明，原告拒绝变更，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，应予驳回原告对鹿寨县政府、鹿寨县土地和房屋征收中心的起诉。原告不服强制拆除的行政行为，应以作出该强制拆除行政行为的鹿寨县执法局为被告向有管辖权的基层人民法院提起行政诉讼，亦不属于本院一审管辖，其向本院提起诉讼不符合法定起诉条件，应予驳回起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、第三款之规定，裁定如下： 驳回原告刘秋琴的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院。 审 判 长  覃 政 审 判 员  游 芳 审 判 员  黄筱贝 二〇二〇年十二月十七日 法官助理  此 兴 书 记 员  张 楠