江西省上饶市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣11行终159号上诉人（原审原告）祝全荣，女，汉族，1940年5月7日出生，住江西省铅山县。委托代理人刘敬东，男，汉族，1970年1月10日出生，住江西省铅山县，系上诉人的儿子。被上诉人（原审被告）铅山县房屋征收补偿办公室，住所地江西省铅山县河口镇黄冈山社区人民路**，统一社会信用代码123609240607865781。法定代表人曾建军，系该办公室主任。委托代理人张东红，江西贤和律师事务所律师。被上诉人（原审被告）铅山县住房与城乡建设局，，住所地江西省铅山县河口镇鹅湖大道**统一社会信用代码11360924MB16153813。法定代表人王新红，系该局局长。委托代理人郑平，江西贤和律师事务所律师。上诉人祝全荣因与被上诉人铅山县房屋征收补偿办公室（以下简称铅山县征补办）、铅山县住房和城乡建设局（以下简称铅山县住建局）行政协议一案，不服上饶市广信区人民法院（2020）赣1121行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年11月19日公开开庭审理了本案。上诉人祝全荣的委托代理人刘敬东，被上诉人铅山县房屋征收补偿办公室的行政机关负责人曾建军与行政机关的委托代理人张东红，被上诉人铅山县住房和城乡建设局行政机关负责人的委托代理人张水根及行政机关的委托代理人郑平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，祝全荣于2000年建造四层砖混结构房屋一幢，位于铅山县××××号，建筑面积354.87㎡，房屋所有权证载明房屋所有权人为祝全荣。2019年，铅山县人民政府进行河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目，并制定出台《征收补偿方案》（征求意见稿），祝全荣的房屋在该征收范围之内。2019年5月25日，祝全荣与铅山县征补办签订了《征收补偿安置协议书》，协议书约定：被征收房屋为四层砖混结构建筑面积354.87㎡的私有住宅，房屋补偿款（含纯货币补偿233150元、搬迁补助费3549元、周转补助费21890元、装修补偿106461元、附属物补偿29355元）合计1689684元；付款方式，选择货币补偿的，被征收人签订本补偿安置协议后，房屋主体款、货币补偿奖及政策性补助等款项一次性支付到位；选择购买置换房的，被征收人签订本补偿安置协议后，房屋主体款及政策性补助等款项一次性支付到位，搬迁速度奖待搬迁腾空及签订置换房置换协议后予以结算；搬迁期限，本协议签订之日起至本方案规定的期限内腾空交付验收并根据实际腾空验收时间签订《搬迁速度协议书》，享受相应搬迁速度奖。在本方案规定期限内未腾空交付验收的不再享受搬迁速度奖，乙方无条件同意由甲方搬迁，因甲方搬迁造成的损失，乙方自愿承担一切责任。同日，祝全荣向铅山县征补办出具承诺书：“本人座落在河口镇××（××）的房产为我合法财产，现因铅山县老声码区综合改造提升一事，本人同意按《征收补偿方案》的规定进行补偿安置和拆迁。并承诺如下：一、该房屋没有被查封抵押和买卖过户，也没有任何产权纠纷。如今后该房产发生任何争议纠纷，本人愿意承担一切法律责任。二、房屋征收后该房屋的所有权及土地使用权归政府所有。三、房屋征收补偿安置协议书签订至房屋腾空交付验收期间，本人承诺保持房屋原貌，不破坏房屋结构，不损坏、不拆除房屋构件。如有违反，本人承诺不再享受房屋搬迁速度奖励。”同日，祝全荣向铅山县征补办出具领到房屋征收款1689684元的领条。2019年5月26日，祝全荣与铅山县征补办签订《征收搬迁速度奖协议书》，协议书约定：自《铅山县河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目国有土地上房屋征收补偿方案》（征求意见稿）公告之日起至征收决定公告之日后15天（含15天）内主动签约并腾空的（奖励金额不低于5万元）补偿标准按700元／㎡即补偿金额为248409元。同日，祝全荣向铅山县征补办出具领到搬迁速度奖248409元的领条。2019年6月15日，铅山县人民政府制定出台《征收补偿方案》，该方案第二条规定征收主体是铅山县人民政府，征收部门为铅山县房屋征收补偿办公室；第十条规定了奖励设置（含货币补偿奖、搬迁速度奖和购房奖励），购房奖励规定：“选择货币补偿的被征收对象从2016年10月1日起至征收决定公告之后一年内于本县内购买新建商品房住宅的（直系亲属二代之内的购房户），提供2016年10月1日后经备案购房合同，可享受700元/㎡的购房奖励……”。同日，铅山县人民政府发布《征收决定》的公告，并在城区多处予以张贴。原审法院认为，涉案协议系行政协议，属于人民法院的受案范围，行政协议确认无效之诉应属合同争议，对行政协议的审查，除适用行政诉讼法的相关规定外，还可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。同时，祝全荣又提出要求对行政协议的依据合法性进行一并审查。本案争议焦点为：一、《征收补偿方案》是否合法；二、涉案协议是否存在无效的情形。一、《征收补偿方案》是否合法。首先，该规范性文件系由铅山县人民政府制定，制定主体符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定的市、县人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作的规定。其次，该房屋征收决定系旧城改造提升项目，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的公共利益的需要。第三，征收补偿方案进行了讨论、论证并征求了公众的意见，且进行了公告，程序符合法律规定。第四，该房屋征收补偿方案未发现有违反法律强制性规定的情形。另对于祝全荣申请原审法院调取涉案征收文件、会议纪要等，因申请内容与本案诉争焦点无太大关联性，原审法院不予采纳。综上，原审法院审查认定《征收补偿方案》合法有效。二、涉案协议是否存在无效的情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通、损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”祝全荣主张涉案协议系格式合同，征收价格过低，意思表示不真实，原审法院认为，祝全荣在签订协议时，如果认为征收价格过低，完全可以拒绝接受，而祝全荣与铅山县征补办签订《征收补偿安置协议书》并领取房屋征收补偿款，后又签订了《征收搬迁速度奖协议书》并领取该款，表明其完全接受房屋征收的价格，系自愿签订协议的。祝全荣主张是受胁迫签订的，但未提供确实充分的证据予以佐证，原审法院不予采信。祝全荣主张《征收补偿方案》中购房奖励是霸王条款，对其显失公平，原审法院认为，该规定是附条件的奖励措施，并不违反法律的强制性规定，其以一年内购房为成就条件，当祝全荣未购房即条件未成就时，其显然无法享受该项奖励措施。祝全荣主张其大儿子刘敬东及丈夫作为共有权人，在协议上未签字，协议应认定为无效。因涉案房屋产权登记在祝全荣一个人名下，房屋作为不动产，其物权的设立，根据物权法的规定应以登记为准，故铅山县征补办与产权登记所有人签订房屋征收补偿协议符合法律规定，不存在合同无效的情形。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决……”。在第二次庭审中，原审法院向祝全荣释明，祝全荣变更确认涉案协议无效为撤销涉案协议。根据《中华人民共和国合同法》第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销。”本案中，祝全荣主张签订涉案协议时存在意思表示不真实、受到胁迫、显失公平等情形，但均未提供切实有力的证据予以佐证，原审法院不予采信。且涉案协议未发现有违反法律强制性规定的情形。综上，《征收补偿安置协议书》系祝全荣与铅山县征补办双方真实意思表示，协议内容事实清楚，符合征收补偿方案精神，合法有效，且协议内容已履行完毕。故对于祝全荣请求撤销2019年5月25日与铅山县征补办签订的《征收补偿安置协议书》没有事实和法律依据，原审法院依法应予驳回。铅山县住建局不是涉案协议的签订方和履行方，与涉案协议无任何权利、义务关系，无关联性，不是本案适格的被告，故原审法院驳回祝全荣对铅山县住建局的诉讼请求。对于祝全荣主张的直管公房、女儿墙、填方退让的4㎡土地等诉求与本案诉争的撤销行政协议的行政行为没有关联性，本案不作处理。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回祝全荣的诉讼请求。上诉人祝全荣不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审判决存在多处错误。一审判决列被上诉人铅山县住建局只有两位代理人，但一审法院允许三名代理人轮流出庭。一审法院未执行传唤行政机关法定代表人到庭应诉制度。没有全面准确载明上诉人诉称部分，只是对格式合同、霸王条款等陈述作摘录。对上诉人提交证据七描述失真，对上诉人申请证人出庭作证的证明目的简化表述，削弱了证据所表达的意思。一审判决忽略了上诉人提交的《提请取证申请的补充申请》，却主动为被上诉人在举证期限届满后非法调取对行政机关有力的证据。一审判决遗漏两位证人刘某、江某出庭作证、接受质询的情节，也未载明不予采纳的。一审判决对上诉人发表的质证意见严重偏离上诉人的核心陈述。一审法院违法依职权调取证据。一审判决查明的事实并未完全涵盖整个征收行为所涉及的事实，遗漏行政行为对于“行政法及行政诉讼法的强制性法律规范”的遵循情况，遗漏填方、女儿墙、4㎡左右的国有建设用地等。因一审判决未审查征收直管公房的行为，导致认定被上诉人铅山县住建局不是适格被告的错误结论。一审判决认定《征收补偿方案》合法的四个理由均有失公允。一审判决认为签订了协议、领取了补偿款即视为自愿接受房屋征收价格，属于自证逻辑，且忽视了上诉人一家受胁迫签订协议的事实，对购房奖励条款的判断不充分，忽视了合同的行政属性。二、一审判决没有客观、全面查清事实。被上诉人在实施行政行为时违反了行政法强制规范和强制性规范的事实。对于被上诉人采用精神胁迫及精神打击的手段，上诉人无法取得证据。征收合同成立的形式要件存在严重瑕疵，征收程序不到位，遗漏刘伯清作为房屋所有权的法定共有人且拒绝签约的事实。刘伯清、祝全荣、刘敬东等人在征收之初就向铅山县政府提出异议，表达涉诉房屋系共有财产之事实。一审法院仅围绕合同条款进行审查，不用行政法律法规审查行政行为的合法性，不审查合理性，立足在错误的逻辑上推定案件性质。三、征收程序违反行政诉讼法的相关规定。被上诉人法定代表人不依法参加诉讼，造成查清事实困难，一审没有依法检索类案，未依上诉人申请调取证据，拒不适用被告不提交证据败诉的判案规则，非法为被上诉人调取证据，否定对上诉人有利的证据，发现被上诉人制作、提供假证，不追究其法律责任。四、一审法院受行政干预，适用法律错误。综上，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。被上诉人铅山县房屋征收补偿办公室答辩称，一、原审判决认定事实清楚。被上诉人是依据《征收决定》及《征收补偿方案》，开展征迁工作，并拟定《征收补偿安置协议书》。上诉人与被上诉人签订协议时，不存在胁迫等致使上诉人意思表示不真实的情形。上诉人与被上诉人签订《征收补偿安置协议书》和《征收搬迁速度奖协议书》，已经依法如约履行了协议书中约定的补偿款项和搬迁速度奖励款项等支付义务。二、原审判决适用法律、法规正确。原审判决依据《国有土地上房屋与征收补偿条例》的有关规定，审查认定本案所涉行政协议的依据——《征收补偿方案》合法有效。原审判决依据《中华人民共和国合同法》的有关规定，认定本案所涉行政协议不存在无效的情形，在上诉人变更诉讼请求后，认定本案所涉行政协议不存在可撤销的情形。综上，案涉行政协议依据合法，亦不存在无效或可撤销之情形。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人铅山县住房和城乡建设局答辩称，根据《征收补偿方案》，征收主体是铅山县人民政府，征收部门是铅山县房屋征收补偿办公室。与上诉人签订《征收补偿安置协议书》的是铅山县房屋征收补偿办公室，如约履行协议约定义务及支付义务的也是铅山县房屋征收补偿办公室。根据《行政诉讼法》的相关规定，作出行政行为的行政机关是被告，被上诉人铅山县住建局不是案涉行政协议的签订方和履行方，与上诉人请求确认涉案行政协议无效或请求撤销涉案行政协议的诉请无关联性。综上，被上诉人住建局不是本案适格的被告，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，一审审理期间，经原审法院向上诉人指导和释明，上诉人明确其诉讼请求为确认案涉房屋征收补偿安置协议无效，并附带审查房屋征收决定及征收补偿方案的合法性；后一审法院经审查确认案涉房屋征收补偿安置协议不存在无效情形，依法向上诉人释明是否变更诉讼请求为撤销案涉房屋征收补偿安置协议，上诉人请求撤销案涉房屋征收补偿安置协议，故上诉人的诉讼请求为撤销案涉房屋征收补偿安置协议，并附带审查房屋征收决定及征收补偿方案的合法性。一、房屋征收决定及征收补偿方案是否属于本案附带审查的范围。根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办法[2018]37号），行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。本案中，房屋征收决定及其附件征收补偿方案均系针对特定项目即铅山县河口镇老城区龙门西大道以南片区综合改造提升项目制定，不属于具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文，因此，房屋征收决定及其附件征收补偿方案不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条所规定的规范性文件。同时，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条之规定，被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼；《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定，人民法院受理公民对征收决定不服提起的诉讼。据此，上诉人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定及其附件征收补偿方案不服，完全可以通过申请行政复议或者提起行政诉讼的途径，维护自身合法权益。因此，房屋征收决定及征收补偿方案不属于人民法院附带审查的规范性文件范围，不可在本案中附带进行审查。根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十九条之规定，当事人申请调查收集证据，但该证据与待证事实无关联、对证明待证事实无意义或者其他无调查收集必要的，人民法院不予准许。上诉人在一审、二审期间均向法院申请调取作出征收决定的前置审批文件、被征收房屋用于经营的工商登记及上诉人于2019年向法院递交的诉状等材料，经审查，房屋征收决定及征收补偿方案不属于人民法院附带审查的规范性文件范围，故作出征收决定的前置审批文件与本案待证事实不具有关联性，而工商登记信息、上诉人自己向法院递交的诉状材料不属于当事人不能自行收集的证据，故原审法院不予准许调查申请并无不妥，本院二审审理期间亦对上诉人的调查取证申请不予准许。上诉人申请本院传唤证人到庭不符合《最高人民法院关于适用的解释》第四十一条规定的情形，上诉人还申请本院调取证据原件入卷亦不符合法律规定，故本院不予准许。二、案涉房屋征收补偿安置协议的合法性问题。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条之规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。据此，人民法院审理行政协议案件，主要围绕行政协议的订立机关是否具有法定职权、订立协议是否正确适用法律法规、是否遵守法定程序、是否明显不当等方面进行审查，对于未纳入被诉行政协议约定范围的内容不在案件审查范围内，且未参与协议签订的机关也不是行政协议案件的适格被告。本案中，被上诉人铅山县住建局既非县政府确定的征收部门，也非案涉房屋征收补偿安置协议的合同相对方，故被上诉人铅山县住建局不是本案适格被告，应当裁定驳回祝全荣对铅山县住建局的起诉。原审判决驳回祝全荣对铅山县住建局的诉讼请求，裁判方式不当，但对当事人主体权利无实质影响，本院在此予以指正。上诉人主张被上诉人铅山县住建局未将直管公房以签订征收补偿协议的方式实施征收的行为违法，本院认为，案涉征收补偿协议系针对上诉人的私有住宅进行征收补偿达成的一致意见，未包含直管公房的征收补偿内容，故上诉人对直管公房的征收补偿有异议或者对直管公房征收补偿的履行有异议，不在本案审查范围内。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条、第二十七条之规定及《中华人民共和国合同法》第五十四条之规定，人民法院审理行政协议案件应当适用行政诉讼法的规定，也可以参照民事法律规范关于民事合同的有关规定，行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平、乘人之危等情形，人民法院可以判决撤销行政协议。本案中，上诉人主张签订案涉协议时存在意思表示不真实、受到胁迫、显失公平等情形，但上诉人提供的证据不足以支持其主张，同时，上诉人与被上诉人铅山县征补办签订《征收补偿安置协议书》并领取房屋征收补偿款，后又签订了《征收搬迁速度奖协议书》并领取该款，前后两次签订协议并领取补偿款的事实足以认定上诉人系自愿签订协议的，与上诉人主张的受胁迫签订协议不符。案涉协议系双方真实意思表示，未发现有违反法律强制性规定的情形，故原审法院认定案涉协议不存在撤销情形，并无不妥。对于上诉人主张协议遗漏女儿墙、空地基等内容未进行补偿，经审查，被上诉人铅山县征补办在签订案涉协议前，通过入户调查对房屋情况、装修情况、附属物情况进行了确认，上诉人亦签字认可，故上诉人提出遗漏补偿事项的理由，本院不予支持。根据房屋所有权证存根（一）显示，案涉房屋所有权人为上诉人，无共有人，故被上诉人铅山县征补办与房屋登记所有权人签订征收补偿安置协议，符合法律规定。综上，上诉人提出的上诉理由不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人祝全荣负担。本判决为终审判决。审判长 王 鹿审判员 余细花审判员 韩 欢二〇二〇年十二月二十四日书记员 黄明佳