重庆市万州区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)渝0101行初145号 原告重庆市万州区宇之露农业开发有限公司，住所地重庆市万州区龙驹镇新街**，统一社会信用代码:91500101346008034H。 法定代表人邓华生，总经理。 委托代理人邬乾兵，重庆渝万律师事务所律师。 委托代理人熊华安，重庆渝万律师事务所律师。 被告重庆市万州区龙驹镇人民政府，，住所地重庆市万州区龙驹镇永兴街**统一社会信用代码115001010086405552。 法定代表人丁时成，镇长。 出庭负责人杨兴，系该府副镇长。 委托代理人徐国锋，重庆法韵律师事务所律师。 原告重庆市万州区宇之露农业开发有限公司(以下简称宇之露农业公司)诉被告重庆市万州区龙驹镇人民政府（以下简称龙驹镇政府）行政补偿一案，于2020年9月3日向本院提起行政诉讼。本院同日受理后，依法向被告龙驹镇政府送达起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月30日公开开庭进行了审理。原告宇之露农业公司法定代表人邓华生及其委托代理人邬乾兵、熊华安，被告龙驹镇政府副镇长杨兴及其委托代理人徐国锋均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告宇之露农业公司诉称，被告为发展生态农业助力乡村发展，于2015年12月14日批准原告在重庆市万州区龙驹镇茶园村1组窑子坪建设茶园村红墙院生态肉牛养殖项目。原告从2016年起修建了肉牛圈舍1栋、沼气池100立方米、干粪池30立方米等基础设施，总投资约200万元。该项目验收合格后，拟投入使用。 2018年8月11日，重庆市万州区人民政府办公室发文将原告开发的茶园红祥生态肉牛养殖场列入关闭产业。现因政策变动，被告取消了原有的养殖场经营许可，导致原告不能继续经营养殖产业，造成严重的经济损失。2019年5月20日，被告与原告签订《茶园红祥生态肉牛养殖功能化协议》，要求原告拆除圈舍内全部养殖设施（包含围栏、食槽等设施设备），仅对拆除养殖功能产生的人工费用进行了补偿，对其他经济损失未作任何的补偿。双方多次协调无果。原告2020年5月，书面要求被告对其造成的经济损失予以补偿，但被告至今不予回复也不予补偿。 被告关闭原告养殖场的具体行政行为侵害了原告的合法利益，现起诉请求人民法院判令被告补偿原告195.02万元的损失。 原告举示下列证据： 龙驹镇政府环境影响评价批准书，证明项目合法，并经政府批准；2、设施农业用地备案表，证明项目用地符合设施农用地备案要求；3、养牛场拟用设施农用地勘界图，证明项目勘界范围；4、拆除养殖功能化协议，证明龙驹镇政府关停养殖场的事实；5、赔偿清单，证明对原告造成的损失为195.02万元；6、现场照片，证明项目拆除前的原貌；7、龙驹镇政府与罗绍文签订的补偿协议书，证明龙驹镇政府对同类型养殖场已进行补偿；8、补偿申请书，证明起诉前先向被告提出过补偿申请，被告未予答复；9、邮件交寄单及证明，证明申请书于2020年5月28日寄出，邮件已投妥。 被告龙驹镇政府辩称，2018年4月27日，重庆市万州区政府（以下简称万州区政府）发出《关于重庆市万州区畜禽养殖区域划分方案（修订）的通知》，明确了万州区关于禁养区、限养区、适养区的范围。同年8月11日下发《关于开展畜禽养殖区域划分方案修订后新划入禁养区养殖场关闭工作的通知》，其中明确龙驹镇涉及6家，原告建设的茶园红祥生态肉牛养殖场为本次区政府要求的新划入禁养区范围。 龙驹镇政府接到区政府通知后进行调查了解，并于2018年12月3日向区农委作出《关于龙驹镇养殖场关闭工作的情况报告》，称龙驹镇茶园红祥肉牛养殖场、罗绍文肉牛养殖场、罗庭树生猪养殖场被纳入关闭或搬迁对象，经核实，这三家养殖场始建于2016年，是2015年脱贫攻坚工作开展以来新发展的产业项目…经多次与区环保局联系，区环保局根据重庆市扶贫开发领导小组关于核实各区县自然保护区扶贫项目的紧急通知精神，通知被告将这三个项目上报区扶贫办，并由区扶贫办上报市扶贫办，等侯市扶贫办的处理意见。特请区农委将上述养殖场关闭暂缓纳入考核范围。龙驹镇政府希望通过这种方式争取原告养殖场的存留。重庆市万州区农业委员会（以下简称万州区农委）分别于2018年11月23日、2018年12月20日、2019年1月21日、2019年5月20日多次向龙驹镇政府发出《关于尽快完成禁养区养殖场关闭工作的通知》，要求及时完成镇内6家养殖场的关闭。 2019年5月20日，龙驹镇政府基于文件要求及各类督促通知，与茶园红祥生态肉牛养殖场协商由其自行拆除牛桩、食槽，双方签订了协议并约定：“2019年5月30日前去除养殖功能化（包含围栏、食槽等设施设备），拆除完毕后一次性补偿15000元费用。”现实际发放补助15000元。 本案中，被告是按照万州区政府和万州区农委的要求做出的关闭养殖设施的行为。被告基于法律法规和政策文件做出的环境批准书，是养殖项目的一个中间环节。原告尚未取得养殖许可，且养殖许可的发放和撤回均不是龙驹镇政府的职能。龙驹镇政府拆除原告的食槽和拴牛桩是与原告签订协议后原告自己拆除的，被告并未作出拆除决定或者强制拆除，不存在违法行为，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告在法定期限内向本院提交下列证据： 1、万州府办发（2014）34号《关于下放第一批行政审批和服务事项的通知》；2、万州环函（2014）148号《关于下放环境影响评价文件审批权限的函》；3、龙驹府发（2015）64号文件，关于宇之露农业公司在茶园村红墙院生态肉牛养殖项目环境影响评价批准书。证据1-3证明龙驹镇政府根据区政府和环保局的文件，进行代办环评事项等；4、设施农业用地备案表；5、宇之露农业公司平面布局图；6、宇之露农业公司养牛场拟用设施农用地勘界图。证据4-6证明基于原告与农民的流转协议进行的设施农用地的备案。7、《关于印发重庆市万州区畜禽养殖区域划分方案（修订）的通知》（万州府[2018]67号），证明2018年4月27日万州区政府制定了万州区畜禽养殖区域划分方案（修订）；8、《关于开展畜禽养殖区域划分方案修订后新划入禁养区养殖场关闭工作的通知》（万州府办[2018]95号），证明将新划入禁养区的养殖场进行搬迁，原告就属于该文件规定的范围；9、《关于龙驹镇养殖场关闭工作的情况报告》（龙驹府发[2018]187号），证明该项目属于扶贫项目，希望由区扶贫办上报市扶贫办，为企业争取机会能够继续经营；10、《关于加快养殖场整治和禁养区养殖场关闭工作的函》（万州农委函[2018]273号；11、《关于加快禁养区养殖场关闭工作的函》（万州农委函[2018]311号）；12、《关于尽快完成禁养区养殖场关闭工作的通知》（万州农委函[2019]13号）；13、《关于加快禁养区养殖场关闭工作的函》（万州区农委函[2019]118）。证据10-13证明万州区农委根据万州区政府的通知，要求龙驹镇政府抓紧进度限期完成；14、《茶园红祥生态肉牛养殖场拆除养殖功能化协议》，证明拆除的内容只是圈内养殖设施，且已给原告补偿；15、万州区禁养区养殖场基本信息表；16、茶园红祥生态肉牛养殖场关闭前的照片、茶园红祥生态肉牛养殖场拆除照片，证明原告自己拆除的仅包含栓牛桩和石槽，政府补偿1.5万元给原告；17、龙驹镇2018年养殖场污染治理（关闭）补偿名册，财政授权支付凭证；18、原告法定代表人邓华生向万州区环保局递交的请示；19、重庆市万州区生态环境局作出的万信访初字（2020）001号信访事项处理意见，证明原告的养殖场位于万州区极重要极敏感的生物多样性维护区，属于养殖禁养区。 经庭审质证，被告对原告举示的证据质证意见如下：对证据1真实性认可，认为不能达到其证明目的。环评批准书是环保局的职责范围，基于区政府和环保局的文件要求，由龙驹镇政府进行代办；证据2-3的真实性认可，不能达到其证明目的，设施农用地备案表只证明可以在农村土地上建设项目；证据4证明只拆除了养殖场的石槽和围栏等，并已进行补偿；证据5三性不认可；证据6的真实性无异议，不能达到其证明目的；证据7真实性认可，与本案没有关联性，协议中当事人的情况与原告不一样，是全部拆除；证据8-9无异议，申请书政府已收到，根据协议，政府已经履行了补偿义务。 原告对被告举示的证据质证意见如下：证据1-2真实性有异议，文件是复印件；证据3能证明批准书是龙驹镇政府作出的，上面没有说明是代办；证据4-6三性无异议，恰好能证明原告的养殖场是经过批准的合法项目；证据7-8真实性、合法性有异议，即使真实，也只是对关闭工作进行安排，但对关闭后的损失补偿没有进行规定；证据9-13真实性无异议，对合法性有异议，只是催促被告实施关闭，但对关闭后的补偿没有规定；证据14真实性无异议，但不能达到被告的证明目的，被告认为只是消除了养殖功能，因为原告建设的是生态养殖场，养殖场功能消除后就不能进行养殖了，不能说房屋未破坏就不对原告进行补偿；证据15-17无异议；证据18真实性无异议；证据19真实性无异议，进一步证明养殖场不能再进行养殖的事实，所以原告的损失不仅包括养殖功能，还包括人工投入等损失。 本院对上述证据认证如下：原、被告举示的证据均与本案相关联，真实、合法，予以采信。 经审理查明，原告宇之露农业公司成立于2015年6月，系自然人独资的有限责任公司，经营范围为：许可项目：畜禽养殖（取得相关行政许可后，在许可范围内从事经营）......。2015年，原告拟在万州区龙驹镇茶园村1组窑子坪建设生态肉牛养殖场，遂向被告报送《养殖项目环境影响申报表》及其他相关材料，龙驹镇政府于2015年12月14日作出《关于宇之露公司茶园村红墙院生态肉牛养殖项目环境影响评价批准书》（龙驹府发[2015]64号），同意该项目在万州区龙驹镇茶园村1组窑子坪建设，同时要求该项目在设计、施工和使用过程中，落实项目环境保护措施。 2017年2月，原告向被告提交《设施农用地建设方案》及相关材料，被告龙驹镇政府在《设施农业用地备案表》中签署“符合设施农用地备案要求。同意上报备案。”万州区农委在前述表中签署“经核实，该项目符合农业发展政策和规划，建设内容符合有关要求，土地承包经营权流转符合相关规定，同意备案。”重庆市万州区规划和自然资源局在前述表中签署“经核实，该设施农业项目选址符合规定，已落实土地复垦责任，用地未超过规定控制规模和比例。同意备案”。与此同时，原告已修建好牛圈舍及沼气池、干粪池等基础设施。 2018年4月，万州区政府发出《关于印发重庆市万州区畜禽养殖区域划分方案（修订）的通知》（万州府[2018]67号），前述方案中将区域划分为畜禽禁养区、畜禽限养区、畜禽适养区。2018年8月11日，万州区政府办公室发出《关于开展畜禽养殖区域划分方案修订后新划入禁养区养殖场关闭工作的通知》（万州府办[2018]95号），通知中明确新划入畜禽禁养区养殖场48家，涉及25个镇乡街道，应全部关闭或搬迁。原告建设的茶园红祥肉牛养殖场划入禁养区范围，属关闭对象。 2018年11月23日，万州区农委向被告发出《关于加快养殖场整治和禁养区养殖场关闭工作的函》（万州农委函[2018]273号），要求被告组织力量，确保在规定期限完成关闭任务（包括茶园红祥肉牛养殖场）。2018年12月3日，被告向万州区农委提交《关于龙驹镇养殖场关闭工作的情况报告》（龙驹府文[2018]187号），称包括原告建设的茶园红祥肉牛养殖场在内的三家养殖场是2015年脱贫攻坚工作开展以来新发展的产业项目，均享受了脱贫攻坚财政补助资金，同时自筹大量资金于2017年建成。如关闭或搬迁将造成大量资金损失，关闭或搬迁难度大，请求将上述养殖场关闭暂缓纳入考核范围。2018年12月20日万州区农委再次发函给被告《关于加快禁养区养殖场关闭工作的函》（万州农委函[2018]311号），要求被告组织力量，确保在规定期限完成任务。2019年1月21日万州区农委通知被告龙驹镇政府在2019年1月30日前完成养殖场的关闭任务（万州农委函[2019]13号）。2019年5月20日万州区农委又向被告发函要求在2019年5月25日前完成关闭任务（万州农委函[2019]118号）。2019年5月20日，原告与被告签订《茶园红祥生态肉牛养殖场拆除养殖功能化协议》，双方约定2019年5月30日前拆除圈舍内全部养殖设施（包含围栏、食槽等设施设备），拆除后补偿壹万伍仟元（此费用主要是拆除养殖功能化）。协议签订后原告自行拆除圈舍内的设施设备。庭审中原告称前述费用是被告支付的拆除设施设备的人工费用。 2020年5月25日，原告向被告邮寄《行政补偿申请书》，称因该项目系被告批准，因政策改变原来的行政许可被撤销，且已拆除相应功能设施设备，致使原告投资修建的养殖场不能继续经营养殖产业，造成严重的经济损失。按照相应的规定被告应补偿原告的经济损失195.02万元。被告未予回复，原告遂向本院提起行政诉讼。 另查明，依据万州区政府《关于下放第一批行政审批和服务事项的通知》（万州府办发[2014]34号）等文件规定，原重庆市万州区环境保护局于2014年9月12日发出《关于下放环境影响评价文件审批权限的函》（万州环函[2014]148号），将环境保护部《建设项目环境影响评价分类管理名录》中的18项环境影响评价文件审批权限下放到龙沙镇等10个镇、街道（包括龙驹镇），下放的18项建设项目中有畜禽养殖项目，下放的形式为“代办”。 本院认为，本案原告的诉讼请求为判令被告补偿原告195.02万元的损失，其主张的损失为养殖场的建设费用。原告主张的理由为被告批准原告的建设项目，因政策变动被告取消原有的养殖场经营许可，同时拆除了养殖设施设备，导致原告不能继续经营养殖产业，被告只补偿了拆除的人工拆除费用，故被告对其损失应予补偿。 本案中，被告是否应当补偿原告的损失，对此作如下评析。 首先，根据被告提交的证据能证明原告建设的茶园红祥生态肉牛养殖场的关闭是根据政府的文件，因划入畜禽禁养区区域属关闭对象，并非被告决定对其实施的关闭。 其次，被告作出的环境影响评价批准书亦是根据相关文件规定代原重庆市万州区环境保护局作出的审批，该审批行为应视为原重庆市万州区环境保护局的行为。况且被告2015年在进行环境影响评价审批时该养殖场不在禁养区区域内，而是在2018年4月才划入禁养区。 再次，原告主张被告取消其经营许可，庭审中查明原告没有办理养殖场经营许可证，况且被告也无该项行政许可的职权，原告主张的事实不成立。 第四、被告与原告签订的协议是基于万州区农委的多次通知也是执行区政府的相关文件而与原告签订的协议。被告龙驹镇政府未作出关闭或拆除原告养殖场的决定，其只是按文件执行而已。 综上，原告未提交证据证明被告取消其养殖场经营许可，也未提交证据证明被告作出了关闭或拆除养殖场的决定，故原告主张不成立，其要求被告补偿无事实依据和法律依据，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告重庆市万州区宇之露农业开发有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告重庆市万州区宇之露农业开发有限公司承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于重庆市第二中级人民法院。 审 判 长  李亚飞 人民陪审员  包晓玲 人民陪审员  呙福宇 二〇二〇年十二月二十二日 书 记 员  魏文杰