安康铁路运输法院 行政判决书                  (2020)陕7101行初364号原告周某某，女，2005年3月24日出生，汉族。法定代理人周瑞全，（系原告的祖父），男，1954年2月13日出生，汉族。被告汉滨区关庙镇人民政府。住所地:陕西省安康市汉滨区关庙镇东站村三组。统一社会信用代码：1161090201609710XJ。法定代表人马小刚，该镇镇长。委托代理人余超，男，该镇工作人员。委托代理人成国利，陕西腾浩律师事务所律师。原告周某某不服被告汉滨区关庙镇人民政府（以下简称“关庙镇政府”）于2020年6月18日作出的信访事项答复意见，于2020年11月23向本院提起行政诉讼。本院当日立案后，于2020年11月24日向被告关庙镇政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月14日公开开庭审理了本案。原告周某某的法定代理人周瑞全，被告关庙镇政府的委托代理人余超及成国利到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告关庙镇政府于2020年6月18日向周瑞全作出关镇信函（2020）13号《关于周瑞全同志信访事项答复意见书》，主要内容为：“经调查核实，你孙女已经享受相关政策，按规定不能再纳入低保和贫困户。1.事实无人抚养儿童生活补贴不得与最低生活保障金重复享受，对于已经享受最低生活保障金且未达到事实无人抚养儿童基本生活补贴标准的，进行补差发放。你孙女周某某已于2018年1月开始享受事实无人抚养儿童生活补贴政策，不能再重复申报最低生活保障。2.2005年至今，你孙女周某某一直与你夫妇共同生活，你户拥有一栋五间五层房屋用于出租，有房客9户，按当地出租房屋行情测算，年租金收入大约3万元左右，另外还有其他转移性收入。同时你长子周长根和长女周长琴系国家财政供养公职人员，按照贫困户必须整户识别的要求，你户不符合建档立卡贫困户纳入条件。以上答复意见如不同意可在30日内向上级行政机关申请复议。”原告周某某诉称：原告家住安康市汉滨区XX镇XX村XX组，2005年原告父亲周某乙被故意杀害，留下原告与爷爷、奶奶相依为命。原告爷爷周瑞全经多年上访维权，被告时任党委书记杨恒军当时承诺要尽量照顾周某某，让周某某享受国家一切政策帮扶待遇。原告现年15岁，2020年9月被招录到安康职业技术学院护理专业学习，学制五年。2016年6月14日原告便单独列户，根据当时国家相关政策原告应享受低保、贫困户的待遇，周台村于2017年2月21日召开低保民主评议会议，重点商议原告应否享受低保一事。经评议均同意原告享受低保待遇，当日将该低保评议进行公示，但原告至今未能享受到低保待遇，当时也未被纳入建档立卡贫困户，导致至今未能全部享受国家扶贫帮困待遇。2020年初原告爷爷周瑞全就此事向汉滨区相关部门提出信访，后被告于2020年6月18日作出关镇信函（2020) 13号《关于周瑞全同志信访事项答复意见书》，声称“按照民政部、教育部、公安部等12部门2019年6月联合印发《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》的要求，事实无人抚养儿童生活补贴不得与最低生活保障金重复享受……”。而原告于2018年1月享受事实无人抚养儿童生活补贴，2016年6月14日便单独列户，且于2017 年2月经评议通过就应该享受低保待遇。然而由于被告原因一直推诱未予具体落实，导致原告已是大专一年级学生，每年学费和生活费用均开支巨大，更因原告不是低保户或贫困户无法享受国家相关政策减免学费补贴，其错误行为严重侵害了原告的合法权益，这是原告无论如何都无法接受的事情。该答复意见书又称：“你户拥有一栋五间五层房屋出租，年租金收入大约3万元左右，还有转移性收入，长子和长女是公职人员，按照贫困户必须整户识别的要求，你户不符合建档立卡贫困户纳入条件”所述均不属实。原告爷爷修建房屋除自住外部分出租，收入微薄，根本没有3万元之说，其长子和长女均己成人成家自顾不暇，且并未要求将爷爷周瑞全夫妻一并列入低保户或贫困户，只要求将原告一人一户列入低保户和建档立卡贫困户就可以，但被告不予落实，严重侵害了原告的合法权益。综上所述，被告作出关镇信函（2020) 13号《关于周瑞全同志信访事项答复意见书》的该具体行政行为认定事实、适用规定均有错误，与中共中央办公厅《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》中“防止精准施治脱贫攻坚中的形式主义官僚主义，防止数字脱贫、虚假脱贫”背道而驰，致使原告的合法权益受到侵犯，遭受一定的经济损失。故提起行政诉讼，请求法院依法判令：撤销被告于2020年6月18日作出的关镇信函（2020) 13号《关于周瑞全同志信访事项答复意见书》；将原告周某某纳入农村低保户和建档立卡贫困户，并享受一切相关政策待遇； 诉讼费用由被告承担。原告周某某向本院提交了以下证据、依据：1、《关于周瑞全同志信访事项答复意见书》(关镇信函[2020] 13号）。拟证明被诉具体行政行为内容。2、民主评议小组成员名单、低保民主评议会议记录、低保评议公示名单、安康市居民最低生活保障审核审批表。拟证明原告符合低保政策条件，村上评议已经通过。3、周某某户口本复印件。拟证明原告单独立户，其他人的收入与原告无关。被告关庙镇政府辩称：原告起诉的案由是撤销信访事项答复意见，不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的行政诉讼受案范围。被告认为2020年6月18日给周瑞全回复的《关于周瑞全同志信访事项处理情况答复意见书》是对其信访的答复意见，信访答复不是行政法上的行政行为。行政行为是指行政主体及其工作人员行使行政职权对行政相对人作出的法律行为，本案中的信访答复不具备这一特征。信访答复则是行政机关以书面形式作出的解释、说明，应属一种单纯的回复行为，并不创设新的权利义务，因此信访答复对当事人的权益不产生实际影响，应属不可诉的行为。同时，根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”明确规定了信访答复意见不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、对信访答复意见不服，根据相关规定，有明确的救济渠道。关于信访要求将周某某纳入低保或贫困户问题，向被告提出信访诉求。被告接到信访诉求后，经调查核实，原告己经享受事实无人抚养儿童基本生活补贴相关政策，实际领取的财政补贴标准己经高于农村低保标准，按照规定不能再纳入低保户，被告于2020年6月18日回复了书面的《关于周瑞全同志信访事项处理情况答复意见书》。因周瑞全提出信访的意见，根据《中华人民共和国国家信访条例》第三十四条、第三十五条等规定，信访人对信访事项处理意见不服的，可向上级行政机关申请复查，对复查意见不服的，向复查机关的上级行政机关申请复核。原告对信访答复意见不服，应当通过复议、复核途径解决。被告认为，信访和行政诉讼是不同的解决问题途径，二者程序不能交叉适用。三、原告诉求“纳入农村低保户和建档立卡贫困户，并享受一切相关政策待遇”的问题。1、本案为“撤销信访事项答复意见”，属于撤销之诉，原告提出的第二项诉讼请求属于行政不作为之诉，两项诉讼请求属于不同的诉讼类别，其第二项诉讼请求不能在本案中一并主张。2、对原告的第二项诉讼请求，不属于被告的行政职权，应当属于县级人民政府职能部门的职权，由县级人民政府职能部门审查批准，其次，原告已经享受事实无人抚养儿童基本生活补贴相关政策，实际领取的财政补贴标准己经高于农村最低保障标准。综上所述，请求依法驳回原告的起诉。被告关庙镇政府向本院提交了以下证据、依据：1、《中华人民共和国信访条例》。拟证明被告作出信访答复意见所适用的法律依据，信访答复意见不可诉。2、信访事项终结协议书、周瑞全提交的承诺书、周瑞全收到被告支付的刑事案件及河滩地一次性补偿款收条。拟证明：周瑞全多次信访后，与关庙镇政府签订了该协议，约定不再提起信访事项；政府已经给原告家进行了一定的费用补偿，保障周某某的学习生活。3、原告提交的《汉滨区事实无人抚养儿童申请审批表》、《事实无人抚养困境儿童生活补贴申请书》、《汉滨区事实无人抚养儿童申请审批表》、《事实无人抚养困境儿童监护人确认书》、《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的通知》。拟证明：原告已经享受了事实无人抚养儿童待遇，不能再享受贫困户待遇。经庭审质证，原告对被告提供的证据均无异议，但对证明目的均不认可，本院对被告所提供全部证据的真实性予以确认。原告提供的证据1系本案被诉具体行政行为，本院不作为证据认定；被告对原告所提供证据2的真实性有异议，质证称《安康市居民最低生活保障审核审批表》系原告自己填写之后未交给乡镇政府或县民政局，未加盖任何单位公章，没有按照一般正常程序进行申报，《低保民主评议会议记录》不是真正的年度评议，该证据与实际情况不符，本院认为被告对《安康市居民最低生活保障审核审批表》提出的异议成立，本院不予采信，该组其它证据来源合法，符合法定证据形式要件，与本案待证事实具有关联，被告认为不属实但并未提出反证，本院对该组其它证据予以确认；被告对原告提供的证据 3无异议，本院予以确认。经审理查明，原告周某某系安康市汉滨区XX镇XX村XX组村民，出生于2005年3月24日，出生后不足一月其父亲死亡，一岁左右时其母亲离家出走，至今无法联系，原告周某某一直由其祖父母周瑞全、王富多夫妇抚养。2013年4月19日周瑞全、王富多与关庙镇政府签订《信访事项终结协议书》，主要内容为：“自2005年以来，信访人先后到北京、省、市、区上访要求解决（2005）安中刑初字第38号刑事及附带民事判决书的判决，及安康市政府2009年因城市建设涉及河滩地问题。对此，经协商达成信访事项终结协议，约定对周瑞全提出的所有信访诉求，关庙镇政府一次性支付50万元予以终结补偿，周瑞全、王富多永远不得以任何理由再就此信访事项，向各级政府和法院及相关部门提出赔偿等诉求；周瑞全、王富多承诺息诉罢访，终结该信访事项；终结补偿的伍拾万元人民币，由周瑞全、王富多夫妻及孙女周某某共同所有，周瑞全、王富多必须保证周某某（未成年人）的学习和生活不受影响，由此产生的任何纠纷和矛盾乙方概不负责。”周瑞全、王富多于当日作出书面承诺书，承诺息诉罢访，不会再向任何部门提出诉求。周瑞全于2013年5月15日收取关庙镇政府支付的50万元一次性补偿款。2018年1月23日原告周某某申请事实无人抚养儿童生活补贴，经关庙镇周台村村委会、关庙镇政府、汉滨区民政局逐级审批后，于当年开始享受事实无人抚养儿童生活补贴政策。因周瑞全向汉滨区脱贫办提出信访，反映“孙女周某某上初中，系无人抚养人员，请求将其纳入低保或贫困户，享受有关政策”，2020年6月18日被告关庙镇政府向周瑞全作出关镇信函（2020）13号《关于周瑞全同志信访事项答复意见书》，认定周某某已经享受事实无人抚养儿童补贴政策，且周瑞全、王富多夫妇的年租金收入大约3万元左右，另外还有其他转移性收入，同时周瑞全长子周长根、长女周长琴系国家财政供养公职人员，故按规定周某某不能再纳入低保和贫困户，并告知“以上答复意见如不同意可在30日内向上级行政机关申请复议。”另查明，2017年2月21日周台村低保民主评议小组针对原告周某某是否符合享受低保政策的条件进行了评议，因周某某已单独立户，评议小组同意安排周某某单人单户享受低保待遇，并当日进行了公示。庭审中经本院询问，周某某现就读于职中，周瑞全申请将周某某纳入低保户保障范围的主要目的，是为了申请减免周某某就读职中期间的学杂费。本院认为，信访答复意见并非一律不可诉。如果信访答复意见仅仅只是针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不对当事人的实体权利义务产生实际影响，则该信访答复意见不可诉。但如果行政机关在信访答复意见中对当事人设定了新的权利义务，对当事人的实体权利义务产生了实际影响，则该信访答复意见实质上已成为一个具体行政行为，属于行政诉讼受案范围。具体到本案，被告关庙镇政府在信函（2020）13号《关于周瑞全同志信访事项答复意见书》中，认定“你孙女（指原告周某某）已经享受相关政策，按规定不能再纳入低保和贫困户”，该结论并非是对既往的认定结论进行的复查、复核或重申，而是一个全新的行政行为，否定了原告周某某享受低保和贫困户政策的资格，因此该信访答复意见可诉。被告关庙镇政府在该信访答复意见中，提出的第一项理由是：“原告周某某已经享受事实无人抚养儿童生活补贴，不得与最低生活保障金重复享受。”然而，不能重复享受政府补贴，并不意味着不能同时具有“事实无人抚养儿童”和“低保户、贫困户”的身份。具有低保户和贫困户身份的公民，除了能够享受政府发放的最低生活保障金之外，还享受其他的各种政策福利，比如申请减免在校就读期间的学杂费、向人民法院申请减免案件受理费等。依照民政部等十二部门于2019年6月18日联合发布的《关于进一步加强事实无人抚养儿童保障工作的意见》（民发〔2019〕62号）第三条第（一）项之规定：“已全额领取事实无人抚养儿童补贴的儿童家庭申请最低生活保障或特困救助供养的，事实无人抚养儿童基本生活补贴不计入家庭收入，在享受低保或特困救助供养待遇之后根据人均救助水平进行重新计算，补差发放。”该条规定的言下之意，就是事实无人抚养儿童家庭可以申请最低生活保障或特困救助供养，只不过事实无人抚养儿童享受的基本生活补贴不计入家庭收入。该《意见》第三条第（三）项还规定：“将义务教育阶段的事实无人抚养儿童列为享受免住宿费的优先对象，对就读高中阶段（含普通高中及中职学校）的事实无人抚养儿童，根据家庭困难情况开展结对帮扶和慈善救助。”由此可见就读高中阶段的事实无人抚养儿童能否享受结对帮扶和慈善救助，其“家庭困难情况”是关键因素，此规定与本院以上论述的“可同时具有双重身份”的判断完全契合。因此，被告关庙镇政府认为原告已经享受了事实无人抚养儿童生活补贴，就不能再被纳入低保和贫困户，属于对相关政策的错误解读，缺乏根据。被告关庙镇政府在该信访答复意见中，提出的第二项理由是：“周瑞全、王富多夫妇的年租金收入大约3万元左右，另外还有其他转移性收入，同时周瑞全长子周长根、长女周长琴系国家财政供养公职人员。”因原告周某某属于事实无人抚养儿童并且已经单独立户，其与周瑞全、王富多、周长根、周长琴能否被认定为“一户家庭”，应当根据相关的政策文件进行判定。被告认为原告周某某与上述四人属于“一户家庭”，应当向本院提出法律、法规或政策依据，但被告并未出示，视为被告没有相应的依据。根据陕西省扶贫开发办公室关于印发《全省扶贫对象核实及数据清洗工作方案（试行）》的通知，对全省扶贫对象进行核实及数据清洗包括七个环节：“第一步，宣传告知和信息摸底，宣传告知到户到人；第二步，入户核实和民主评议，形成村级新增及退出初选名单；第三步，两次公示，两级审核，经村级公示乡镇审核，乡镇公示县级审定；第四步，备案审核，县级审定后市级核查，省级随机抽查；第五步，信息采集，调查贫困户基础信息，填写四书；第六步，数据录入和清洗，录入信息并留存图片资料；第七步，制作精准脱贫明白卡，一户一卡，存放于贫困户家中。以上七个环节要依次推进，不得缺项漏项。”周台村低保民主评议小组于2017年2月21日经民主评议，同意安排周某某单人单户享受低保待遇，并当日进行了公示。说明原告周某某提出的享受低保户、贫困户政策的申请，已经进入到了评议、审查、上报的程序当中。被告关庙镇政府认为原告周某某不符合纳入低保户、贫困户的条件，应当向本院提交原告周某某的申请在上述七个环节当中，没有被通过的相关证据。但被告关庙镇政府没有向本院提交相应证据，视为被告作出的被诉信访答复意见没有证据。综上所述，被告关庙镇政府于2020年6月18日向周瑞全作出的《关于周瑞全同志信访事项答复意见书》[关镇信函（2020）13号]，主要证据不足，适用法律、法规错误，依法应予撤销。原告周某某提出的第二项诉讼请求，因原告能否被纳入农村低保户和建档立卡贫困户并享受政策待遇，取决于上述七个环节的评议、公示、审核、审定、备案，并非乡镇一级人民政府能够单独决定，故被告不具有相应的法定职权，原告的该项诉讼请求缺乏法律依据，本院依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（一）、（二）项之规定，判决如下：一、撤销被告汉滨区关庙镇人民政府于2020年6月18日向周瑞全作出的关镇信函（2020）13号《关于周瑞全同志信访事项答复意见书》。二、驳回原告周某某的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告汉滨区关庙镇人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。审  判  长    张  杰人民陪审员    江树柱人民陪审员    张  维 二〇二〇年十二月二十三日 法 官 助 理   李  杨书   记  员   丁晶晶 附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条 行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第七十条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：  （一）主要证据不足的；  （二）适用法律、法规错误的；  （三）违反法定程序的；  （四）超越职权的；  （五）滥用职权的；  （六）明显不当的。  1 / 11