湖南省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）湘行赔终115号上诉人（原审原告）常德市三闾实验学校，住所地湖南省常德市武陵区三闾小区。法定代表人余俊平，该校校长。委托代理人周建宁，湖南天思律师事务所律师。委托代理人王大云，男，1955年10月3日出生，汉族，住湖南省常德市武陵区，系该校教师。被上诉人（原审被告）常德市武陵区人民政府，住所地湖南省常德市武陵区柳叶大道**。法定代表人康少中，区长。委托代理人孙琼。委托代理人杨**，湖南劲鸣律师事务所律师。上诉人常德市三闾实验学校（以下简称“三闾学校”）、因与被上诉人常德市武陵区人民政府（以下简称“武陵区政府”）行政赔偿一案，不服常德市中级人民法院（以下简称“常德中院”）（2020）湘07行赔初2号行政赔偿判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。常德中院一审查明，案涉被拆除建筑为三闾学校在建风雨操场。该风雨操场建设过程中，因学校东边邻近小区业主反对，数次被迫停工。2016年4月11日、4月25日武陵区政府两次组织对三闾学校风雨操场在建工地上的部分模、挑进行损毁，以停止继续建设。后三闾学校继续建设，武陵区城管局于2017年7月19日作出311008号责令停建通知单，认为该校未按建设工程规划许可证的规定进行建设，改扩建房屋建筑面积为124.8平方米、二层结构柱由7.2米改为3.6米，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，依据第六十四条、六十八条之规定，责令该校立即停止建设，如不停止建设，将依法强制拆除。该通知书作出后，三闾学校拒签，由所在街道及社区人员见证签字。三闾学校仍未停止建设，武陵区政府于2017年7月24日再次组织对三闾学校风雨操场在建工程的部分模、柱子进行损毁，以停止其继续建设。后三闾学校不服上述拆除行为，向法院提起诉讼，请求：1.确认武陵区政府组织三次强制拆除行政行为违法；2.判决武陵区政府赔偿因三次违法强制拆除行政行为给三闾学校造成的损失(以实际鉴定数额为准)。2019年9月29日，常德中院作出(2018)湘07行初113号行政判决书，认为武陵区政府组织的三次拆除行为均不符合《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，三闾学校一并提起的赔偿请求内容不具体、不明确，无法确认其损失，遂判决：1.确认武陵区政府于2016年4月11日、2016年4月25日及2017年7月24日对三闾学校在建风雨操场组织实施的三次拆除行为违法；2.驳回三闾学校的其他诉讼请求。该判决已发生法律效力。2019年11月26日，三闾学校向武陵区政府邮寄行政赔偿申请书，请求国家赔偿。常德中院一审另查明，因三闾学校兴建风雨操场、学生公寓等教学设施，常德市规划局于2011年8月29日向三闾学校校发放湘常规建方审字[2011]0048号《常德市规划局建筑工程方案审批单》。2012年6月18日，常德市规划局作出常武发改投字[2011]63号《建设工程规划审批单》，同月20日，常德市规划局向三闾学校颁发了湘常规建字第20120131号《常德市建设工程规划许可证》，规划证附有二层平面图。2017年7月18日，常德市规划局向武陵区城管局转交《常德市规划局违法建设告知表》，认为三闾学校擅自将原审批构架间距由7.2米改建为3.6米，建议依据《湖南省实施〈中华人民共和国城乡规划法〉办法》(以下简称《城乡规划法湖南省实施办法》)第四十四条之规定，责令当事人按审批要求实施整改。7月27日，常德市规划局又向武陵区城管局转交《常德市规划局违法建设告知表》，称三闾学校东侧一排距围墙1.1米的立柱属违规修建；南侧第一层向南扩建4.6米，第二层向南扩建7.6米；北侧向北扩建1.2米；擅自改变审批内容，第二层西面构架立柱间距由原审批7.2米改为3.6米，东面部分立柱扩大，由原审批0.5米改为1.5米。建议依据《城乡规划法湖南省实施办法》第四十四条之规定，责令当事人按审批要求实施整改，拆除违法修建和扩建部分。8月7日，常德市规划局再次向武陵区城管局转交《常德市规划局违法建设告知表》，称三闾学校擅自将室内运动场原规划审批的屋顶钢架横梁改建为现浇横梁，部分已实施完工；原规划审批的一楼走廊进行封闭。建议责令停止建设，按规划审批要求实施整改。8月17日，常德市规划局第四次向武陵区城管局转交《常德市规划局违法建设告知表》，称三闾学校擅自改扩建室内运动场(具体内容基本同上)，建议责令停止建设，严格按规划审批内容实施整改，拆除违法部分。常德中院一审认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款的规定，行政机关侵犯行政相对人合法权益，造成损害的，受害人有获得赔偿的权利。常德中院(2018)湘07行初113号行政判决已认定武陵区政府对三闾学校在建风雨操场组织的三次拆除行为不符合《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，三次拆除行为已被确认违法。故本案的争议焦点为，武陵区政府组织的三次拆除行为是否对三闾学校的合法权益造成损失，三闾学校的赔偿请求能否成立。第一，《中华人民共和国城乡规划法》(2015年4月24日起施行)第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第四十三条第一款规定，建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。第四十五条第一款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。据此，常德市规划局作为当时的常德城市城乡规划主管部门，有权为建设单位办理建设工程规划许可证、处理建设单位的规划条件变更申请、对建设工程是否符合规划条件进行核实认定。本案中，三闾学校建设风雨操场获发的《常德市规划局建筑工程方案审批单》、《建设工程规划审批单》、《常德市建设工程规划许可证》及平面图均由常德市规划局作出，而建设过程中常德市规划局先后四次向武陵区城管局发函指出三闾学校违反规划进行建设。武陵区政府根据职能部门的意见认定案涉三闾学校风雨操场建设工程违反规划进行建设并无不当。第二，虽然武陵区政府对三闾学校在建风雨操场组织的三次拆除行为未依照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定履行程序，但武陵区政府制止三闾学校进行违法建设的执法目的正当，具有合理性。根据查明的情况，三闾学校风雨操场在建设过程中，已多次因邻近小区业主反对投诉而停工，在被告知系违反规划建设后，该校未采取补救措施，仍继续进行建设。在第三次拆除之前，武陵区城管局又向三闾学校作出了责令停建通知单，责令该校立即停止建设，三闾学校亦未自行停止建设。在此情况下，武陵区政府组织对三闾学校违规进行的在建工程予以拆除，以制止其违法建设，执法目的并无不当。第三，根据三闾学校提交的损失费用汇总表明细，其主张的损失包括一、二层重建费；一层装饰费；一、二层拆除外运费；提升机延期费；架管延期费；扣件延期费；鉴定费；造价费；因风雨操场未交付使用的罚款；重新进行设计、鉴定费等。以上均是基于该风雨操场不能继续建设或进行重建造成的损失，而不是武陵区政府未依照法定程序实施强制拆除行为导致的损失。根据查明的情况，三闾学校违反规划建设风雨操场，在被多次告知系违反规划建设并被阻止建设的情况下，仍未采取补救措施，继续进行建设，该校自身应对违法建设、无法继续建设及进行重建造成的损失承担相应的责任。而且武陵区政府组织的三次拆除行为，只是损毁在建工地上的部分模、挑、柱，以达到制止其继续违法建设的目的，未损毁该校风雨操场其他部分建筑，也未超出制止违法建设的必要限度。故三闾学校主张赔偿的损失与被确认违法的拆除行为之间无直接因果关系，武陵区政府的三次拆除行为未对三闾学校合法财产造成损失。三闾学校的赔偿请求不符合《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿范围，不能成立。综上所述，武陵区政府对三闾学校在建风雨操场组织的三次拆除行为虽违法，但未对该校的合法权益造成损害。三闾学校请求赔偿的损失与武陵区政府的拆除行为无直接因果关系，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿范围，该校请求武陵区政府赔偿的事实和法律依据不充分，常德中院不予支持。该院依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回原告常德市三闾实验学校的赔偿请求。上诉人三闾学校上诉称，1.一审证据采信错误。被上诉人向一审法院提交的证据1—4即四份《常德市规划局违法建设告知表》，除2017年7月18日作出的外，其余三份均为违法强制拆除之后形成。2017年7月18日告知内容与武陵区城管局《责令停止建设通知书》告知违法内容不同，明显系伪造。2.一审认定事实错误。认定上诉人被毁损的财产为违法财产错误，财产是否违法只能通过有权机关通过法定程序依法确认。认定强拆行为毁损财产范围错误，虽被上诉人三次强拆行为直接毁损的是在建风雨操场的模、挑、柱子，但其拆除时采用野蛮方式，导致整个风雨操场受损，必须加固后才能继续使用。认定上诉人财产损失因果关系错误。如果被上诉人实施强制拆除前责令上诉人限期自行拆除，上诉人穷尽救济手段后自会自行拆除，不会毁坏在建风雨操场其他部分。3.一审认定上诉人违反规划建设和被上诉人执法目的并无不当错误。违反规划建设必须由法定部门经法定程序查清事实后依法作出，没有经过法定部门经法定程序确认，一审直接作出违法建设认定，既武断且毫无根据。请求撤销常德中院（2020）湘07行赔初2号行政赔偿判决；判令被上诉人赔偿三次违法强拆给上诉人造成的所有损失；本案一、二审诉讼费用全部由被上诉人承担。被上诉人武陵区政府答辩称，1.原判对三闾学校实施违建行为的事实认定正确。三闾学校认为《常德市规划局违法建设告知表》无效和系伪造没有依据。常德市规划局是风雨操场建设的规划许可部门，有权作出规划许可并进行勘测和监督检查。三闾学校在取得工程规划许可之前就一直存在违反规划许可的建设行为，四份《常德市规划局违法建设告知表》均载明三闾学校存在违反规划建设的行为。强拆行为因程序违法而被确认违法，并不能说明2017年7月24日之后风雨操场就是合法建筑。2.三闾学校风雨操场建设行为不具合法性，其建设行为曾遭周边居民强烈反对，武陵区政府对风雨操场的拆除行为是履行管理职责维护公共利益，目的是为了阻止三闾学校继续实施违法建设，没有损害其合法权益。3.三闾学校既不能证明武陵区政府强拆行为造成其合法权益损失，也不能证明强拆行为造成其合法财产损失额为398.7万元，应当判决驳回其赔偿请求。综上，原判认定事实及法律依据充分。双方当事人在一审提交并经庭审质证的证据，已随案移送本院，经审查和询问双方当事人，可以作为认定本案事实的依据，本院对原审查明的事实予以确认。二审中，本院合议庭对被上诉人武陵区政府一审提交的《武陵区城管局违法建筑物限期拆除决定书》及送达回证、《武陵区城管局履行行政决定催告书》、《武陵区城管局强制拆除违法建筑物公告》及送达回执、强拆决定书及送达回证等四组证据进行了调查质证。该四组证据具备合法性、真实性和关联性，本院二审予以采信。根据上述证据及生效行政判决，本院另查明：1.三闾学校属于私人投资兴建的民办学校。涉案风雨操场于2011年开工建设，当时工程建设规划正在审批中，尚未取得建设规划许可证。常德市规划局湘常规建方审字[2011]0048号《常德市规划局建筑工程方案审批单》载明，三闾学校2011年8月29日向该局提出审批学生公寓、风雨操场建筑方案，该局原则同意所报方案，要求对施工图进行完善，风雨操场必须向西平移。风雨操场工程建设中，因风雨操场一侧离居民小区过近，遭到学校东边邻近小区业主投诉反对，三闾学校在组织施工过程中数次被迫停工。武陵区政府2016年4月11日、4月25日、2017年7月24日三次强制拆除的是在建风雨操场二层南侧部分立柱，对间距3.6米的立柱隔一根毁一根；西侧一层的部分顶梁。2.2017年9月20日，常德市武陵区城管局作出《武陵区城管局违法建筑物限期拆除决定书》(常武城管限拆字[2017]第311008号)，认为三闾学校未按照规划审批手续修建室内运动场的行为违法，限该校自收到决定之日起3日内，自行拆除全部违法建筑。2017年9月26日，常德市武陵区城管局作出《武陵区城管局履行行政决定催告书》(常武城管强催[2017]第311008号)。2017年9月26日，常德市武陵区征管局发布《武陵区城管局强制拆除违法建筑物公告》(常武城管强公字[2017]第311008号)。2017年9月30日，常德市武陵区征管局作出的311008号强拆决定书。上述决定书、催告书均已送达，三闾学校未提起过行政诉讼，武陵区政府相关部门也未实施过强制执行。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二条规定，赔偿请求人对行政机关确认具体行政行为违法但又决定不予赔偿，或者对确定的赔偿数额有异议提起行政赔偿诉讼的，人民法院应予受理。本案中，武陵区政府三次强制拆除三闾学校在建风雨操场的行为已经被生效行政判决确认违法，三闾学校认为武陵区政府强制拆除行为侵害其合法权益造成损失，依法取得申请国家赔偿的权利。三闾学校曾在请求确认武陵区政府强制拆除行为违法诉讼中一并提出赔偿请求，因其赔偿请求内容不具体、不明确，没有提交证明其损失的相应证据，其赔偿请求被法院驳回。三闾学校经完善证据后，在法定期限内再次提起行政赔偿诉讼，符合行政赔偿诉讼的程序规定。根据本案查明事实和当事人上诉及答辩事由，本案争议的焦点问题是：一审对证据采信是否适当，武陵区政府强制拆除行为是否超出必要限度，三闾学校的赔偿请求能否成立。第一，关于本案行政赔偿诉讼的证据采信问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。《国家赔偿法》第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条规定，人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。根据上述规定，在行政行为合法性审查行政诉讼中，人民法院应当依据行政行为作出时的证据，而不能采信行政行为作出后的证据进行裁判。但在行政行为已经被确认违法后单独提起的行政赔偿诉讼中，人民法院审查的是赔偿争议而不是行政行为合法性，为查明涉案权益归属、是否属于应当保护的合法权益、涉案损失是否实际存在以及损失范围、项目和数额等问题，可以采信其他有证明效力的证据。本案中，涉案强制拆除行为已经被生效判决确认违法，武陵区政府一审提交的2017年7月27日、8月7日、8月17日三份违法建设告知表，是常德市规划局依照规划监督职能对涉案风雨操场违法建设情况的认定，涉及到本案受损权益性质、损失界定等问题，应当予以采信。常德中院一审对上述三份证据予以采信并无不当，上诉人三闾学校认为一审对上述三份证据采信错误的理由不能成立。另外，被上诉人武陵区政府一审中提交的《武陵区城管局违法建筑物限期拆除决定书》及送达回证、《武陵区城管局履行行政决定催告书》、《武陵区城管局强制拆除违法建筑物公告》及送达回执、强拆决定书及送达回证等四组证据，涉及有关职能部门对涉案风雨操场进行检查、监督和处理的情况。经本院二审询问和调查，上诉人并未通过诉讼程序进行过救济，截止本案审理时止，尚未有法律文书对上述行政行为进行过否定评价。上述行政行为仍具有法律效力，与本案赔偿审查具有关联性。一审未予以采信不当，本院二审予以纠正并对上述证据予以采信。第二，武陵区政府强制拆除行为是否超出必要限度。根据《中华人民共和国城乡规划法》（2015年）第六十四条、六十八条的规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证进行建设，县级以上政府及其城乡规划主管部门可以采取责令停止建设、处以罚款、查封现场、强制拆除等措施。《湖南省实施办法》第四十四条第一款规定，城市、县人民政府城乡规划主管部门和镇、乡人民政府应当建立对建设活动的日常巡查制度，落实建设项目验线、施工现场跟踪检查、建设用地规划条件核实等管理措施。发现违法建设的，应当责令当事人停止建设；当事人拒不停止建设的，城市、县人民政府应当责成有关部门采取拆除继续建设部分的措施。本案中，三闾学校未取得规划许可即开工建设风雨操场，取得规划许可后实际建设面积、界址和结构不符规划许可要求，因项目离附近居民小区太近遭到投诉，其违反规划法律、法规的情形是客观存在的。虽然武陵区政府三次强制拆除行为因违反法定程序而被确认违法，但不能改变三闾学校违法建设行为的性质。本案二审中，合议庭将《常德市规划局违法建设告知表》告知违法建设的内容与风雨操场实际受毁位置和毁损状况进行了调查和比对，查明武陵区政府强制拆除的是风雨操场二层南侧部分立柱和西侧一层的部分顶梁，拆除方式是对间距3.6米的立柱隔一根捣毁一根，对顶梁进行拆除。上述拆除均是在风雨操场违法建设的位置进行，没有超出法律、法规规定的拆除范围，拆除方式也无明显不当。一审认定武陵区政府损毁在建工地上的部分模、挑、柱，以达到制止其继续违法建设的目的，未损毁该校风雨操场其他部分建筑，也未超出制止违法建设的必要限度，认定正确。三闾学校上诉称，一审认定强拆行为毁损财产范围错误，认定执法目并无不当错误，强制拆除时采用野蛮方式。上述上诉理由，均没有法律和事实依据，应不予支持。第三，本案是否应当予以赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行政职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。根据上述规定，获得国家赔偿的前提，除了存在违法行为，还需要满足两项条件，一是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害，违法权益不受法律保护；二是造成实际损失。本案中，三闾学校在建风雨操场已被有关职能部门认定为违法建筑，应当限期拆除或按法定程序实施强制拆除。三闾学校未提交上述政府职能部门认定及处理决定被撤销或变更的证据，上述认定及处理决定属于具有法律效力的行政行为。本案可以据此认定三闾学校在建风雨操场不具有应当保护的合法权益，修复重建也没有合法性和现实可能性。再如上文所述，武陵区政府强制拆除的范围、方式没有超出必要限度，没有造成三闾学校的实际损失。三闾学校所称损失是因其违反规划许可违法建设，属于因自身原因造成的，不属于国家赔偿的直接损失。因此，三闾学校请求赔偿没有事实和法律依据，常德中院驳回其全部赔偿请求，处理正确。综上，常德市中级人民法院（2020）湘07行赔初2号行政赔偿判决对部分证据采信虽有不当，但认定的主要事实清楚，适用法律法规正确，处理结果适当，应予维持。上诉人常德市三闾实验学校的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案不收取案件受理费。本判决为终审判决。审判长  涂勇华审判员  李隽明审判员  彭斌韬二〇二〇年十二月二十五日书记员  沈亮霞附:本判决适用的相关法律条文1.《中华人民共和国国家赔偿法》第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。第九条赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。第十五条人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。赔偿义务机关采取行政拘留或者限制人身自由的强制措施期间，被限制人身自由的人死亡或者丧失行为能力的，赔偿义务机关的行为与被限制人身自由的人的死亡或者丧失行为能力是否存在因果关系，赔偿义务机关应当提供证据。2.《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。3.《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。第三十二条原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。