福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽行终777号 上诉人（原审原告）厦门大中亚大嶝对台客货码头有限公司，住所地福建省厦门市翔安区大嶝镇商贸区金门街**楼305。 法定代表人林亚良，董事长。 委托代理人李峥，北京市安理律师事务所律师。 委托代理人周景祥，北京市安理（呼和浩特）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）厦门市人民政府，住所地福建省厦门市思明区湖滨北路**。 负责人黄强，常务副市长。 委托代理人金朱兴，男。 委托代理人梁洪流，北京德恒（厦门）律师事务所律师。 上诉人厦门大中亚大嶝对台客货码头有限公司（以下简称大中亚公司）因诉厦门市人民政府（以下简称厦门市政府）海域使用权收回决定一案，不服漳州市中级人民法院（2020）闽06行初4号行政判决（下称原审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，并组织了调查询问。本案现已审理终结。 原审查明，被告厦门市政府于2006年5月23日向原告大中亚公司颁发国海证××号《海域使用权证书》（下称026号海域使用权证），载明：用海类型为港口用海、用海面积为15.3公顷、批准使用终止日期为2056年4月29日。2016年5月17日，原国家海洋局向福建省人民政府作出《国家海洋局关于同意福建省海洋功能区划修改方案的函》（下称原国家海洋局同意函），其中载明：“经国务院同意，现函复如下：一、同意你省报来的《福建省海洋功能区划（2011—2020年）》大小嶝岛海域、漳港湾海域和东山湾西侧海域修改方案，调整后的海洋功能区列表及图件附后。……”该函附件1《调整后的海洋功能区列表》中载明大小嶝岛海域中代码为“Ａ3-63”对应功能区为“大嶝工业与城镇用海区”、、地区为&ldquo厦门市翔安区”、、地理范围为&ldquo大嶝岛周围海域，东至118°23′10″Ｅ、西至118°17′08.7″Ｅ、南至24°31′6″Ｎ、北至24°34′21″Ｎ”、功能区类型为“工业与城镇用海区”、面积为2463公顷（其中23公顷为小嶝岛原岛陆）。026号海域使用权证所涉海域在该功能区范围内。2017年7月21日，被告作出厦府〔2017〕247号《厦门市人民政府关于收回大嶝对台客货码头工程码头港池海域使用权的通告》（下称247号收回通告），载明主要内容如下：因海洋功能区划调整，根据《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称海域使用管理法）第三十条、《福建省海域使用管理条例》第二十八条等有关规定，决定提前收回大嶝对台客货码头工程码头港池的海域使用权；提前收回海域使用权的大嶝对台客货码头工程码头港池位于大嶝岛东南侧海域，海域使用权人为大中亚公司，海域使用权面积为15.3公顷，海域使用权证书为国海证××号；请大中亚公司在本通告期满之日起15日内，持海域使用权属证明或其他相关证明材料到厦门市海洋与渔业局海域与海岛管理处办理海域使用补偿登记手续，逾期未办理登记的，以厦门市海洋与渔业局调查核实情况为准；厦门市翔安区人民政府（以下简称翔安区政府）负责上述海域使用权收回的海域补偿费的协商、评估及补偿协议签订等具体工作。该通告在2017年7月22日的《厦门日报》上刊载。2019年4月4日，翔安区政府针对案涉海域作出《厦门市翔安区人民政府收回海域使用权补偿决定书》（下称案涉补偿决定），决定就提前收回大中亚公司所持026号海域使用权证项下15.3公顷海域使用权一案补偿大中亚公司人民币1099.64万元。2019年4月8日，厦门市翔安区人民政府大嶝街道办事处（以下简称大嶝街道办）在与大中亚公司的商谈会中直接向大中亚公司送达案涉补偿决定。2019年4月12日，大嶝街道办将补偿款1099.64万元公证提存。被告于2019年6月18日作出厦府海〔2019〕1号《厦门市人民政府关于收回大嶝对台客货码头工程码头港池海域使用权的决定书》（下称被诉收回决定），并于2019年6月25日以国内标准快递方式向原告邮寄送达。原告于2019年6月26日签收。原告不服被告作出的被诉收回决定，向原审法院提起行政诉讼。 原审认为，海域使用管理法第三十条第一款规定：“因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。”第二款规定：“依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。”《福建省海域使用管理条例》第二十七条第一款规定：“因公共利益、国家安全的需要，或者海洋功能区划的调整，原批准用海的人民政府依法提前收回海域使用权的，应当与原海域使用权人协商或者共同委托有资质的评估机构进行评估后，给予相应补偿。”根据上述规定，本案被告厦门市政府作为026号海域使用权证所涉海域使用权原批准用海的人民政府，提前收回原告大中亚公司案涉海域使用权，具有职权依据。在被告作出被诉收回决定之前，案涉海域的功能区类型已经原国家海洋局批复同意调整为“工业与城镇用海区”，而原告原先取得的026号海域使用权证的用海类型为“港口用海”，其海洋功能区划已因批复调整而发生改变，因此，本案被告厦门市政府因海洋功能区划调整，决定收回案涉海域使用权，符合上述法律、法规关于可以依法提前收回海域使用权的规定。被告厦门市政府经发布收回海域使用权的247号收回通告，在翔安区政府对原告作出案涉补偿决定并依法公证提存相应补偿款后，依据上述规定对原告作出被诉收回决定并依法予以送达，符合法律规定。原告主张被告以“因海洋功能区划调整”为由决定收回案涉海域使用权，违反《中华人民共和国立法法》第九十三条规定及海域使用管理法第三十条第一款规定。经审查，本案被诉行政行为系被告于2019年6月18日作出的被诉收回决定，根据被告作出被诉行政行为时施行有效的《福建省海域使用管理条例》第二十七条第一款规定，被告以“因海洋功能区划调整”为由决定收回案涉海域使用权，适用法律、法规正确，不涉及“法不溯及既往”问题，原告关于被告以“因海洋功能区划调整”为由收回案涉海域使用权违反《中华人民共和国立法法》第九十三条规定的主张，缺乏事实和法律依据。而根据海域使用管理法第四条第一款“国家实行海洋功能区划制度。海域使用必须符合海洋功能区划”的规定，案涉海域功能区划已经批复调整为“工业与城镇用海区”，原告原来取得的案涉海域使用权的用海类型为港口用海，与调整后的功能区划已不相符，故被告决定提前将案涉海域使用权收回，符合公共利益需要，并未违反海域使用管理法第三十条第一款的规定。因此，原告的上述主张不能成立，不予支持。原告主张被告在发布247号收回通告时，即已经“决定提前收回”，而非“拟决定收回”，完全未履行公告程序，在未与原告订立任何补偿协议且补偿未能到位的情况下，便作出被诉收回决定并注销原海域使用权证书，严重违反法定程序，严重超越职权，极大损害了大中亚公司的合法权益。经审查，被告发布的247号收回通告虽然载明的是“决定提前收回”案涉海域使用权而非“拟决定收回”案涉海域使用权，但被告并非直接以247号收回通告代替收回决定，而是在该通告中同时告知原告在该通告期满之日起15日内办理补偿登记手续及翔安区政府负责协商、评估及补偿协议订立等具体工作。因原告就收回海域使用权补偿问题与翔安区政府协商未果，翔安区政府已于2019年4月4日作出案涉补偿决定，决定补偿大中亚公司人民币1099.64万元，并已公证提存该补偿款。原告若对上述相关补偿问题不服，可依法另行主张。综上，被告厦门市政府作出的被诉收回决定，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。原告的诉讼请求及理由均不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告大中亚公司的诉讼请求。 上诉人大中亚公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求依法撤销原审判决，将本案发回原审法院重审，或者改判撤销被诉收回决定，本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。主要理由是：1．根据海域使用管理法第三十条第一款的规定，收回海域使用权的法定事由仅限于公共利益或者国家安全需要，《福建省海域使用管理条例》第二十七条第一款的规定与此冲突，不应予以适用，且“海洋功能区划调整”与“公共利益”含义不能等同。2．《福建省海洋功能区划（2011－2020年）》的修改需取得国务院批准，原国家海洋局同意函不能作为案涉海域海洋功能区划调整的合法依据。3．被上诉人未举证证明案涉被收回海域位于其主张的海洋功能区划调整范围内，原审判决未予查清而在判决中直接认定，缺乏事实依据。4．被上诉人未举证证明案涉被收回海域之海洋功能区划在调整之前和调整之后是否发生实质性变化，原审未予查明该项事实，不能表明上诉人案涉海域使用权与修改后的海洋功能区划冲突。5．被上诉人仅针对上诉人的同一工程项目中的案涉海域（码头港池用海）作出收回决定，却割裂处理另一宗海域（码头陆域用海），构成滥用职权，导致上诉人无法预期码头陆域用海使用权命运，也无法就本案补偿事宜进行协商。6．厦府〔2019〕305号批复所涉海域亦完全在原国家海洋局同意函确定的大嶝工业与城镇用海范围内，但被上诉人并非收回该宗海域，而是将该海域使用权继续确认给相关市场主体，对上诉人采取差别化、歧视性对待，构成滥用职权。7．原审法院采纳无原件核对的原国家海洋局同意函照片打印件，安排本案进行诉前调解延缓立案，以案外协调为由不当延长审理期限，审理程序严重违法。8．被诉收回决定程序错误。案涉海域使用权人仅上诉人，被上诉人应直接告知而非发布通告作出收回决定，且该通告已经“决定提前收回”，被诉收回决定作出过程中也未保障上诉人陈述申辩权利。9．被上诉人授权翔安区政府作出补偿决定错误，对案涉海域使用权作出补偿的责任主体应是厦门市政府，在未合法给予补偿的情况下被诉收回决定不具有合法性。 被上诉人厦门市政府答辩称，上诉人的上诉理由不能成立，其补充提出的新上诉请求不应支持，相应事实理由不应采信，请求驳回上诉。主要理由是：1．海洋功能区划调整是收回海域使用权的法定事由，被上诉人提前收回案涉海域使用权于法有据，原审判决不存在法律适用错误。根据海域使用管理法第十一条的规定，海洋功能区划的每一项编制原则都涉及公共利益或者国家安全，而不是针对特定主体利益，海洋功能区划调整本身就具有公共利益和国家安全属性。2．被上诉人提前收回案涉海域使用权有充分的事实依据。案涉海域从东西南北四个方向全部包含在原国家海洋局同意函确定的海洋功能区划调整范围内，调整后的“工业与城镇用海”与上诉人原获批的“港口用海”（码头港池）用途存在冲突。原国家海洋局同意函是经国务院同意后对局部海域海洋功能调整进行的批复，并不违反海域使用管理法第十二条的规定。3．不存在将两宗海域割裂处理的问题。上诉人被提前收回的两宗海域分别为码头陆域用海34公顷、码头港池用海15.3公顷，其中港池用海海域提前收回是因其位于海洋功能区划调整范围内，码头陆域用海海域提前收回是因其与厦门新机场存在空间上的矛盾，法定事由并无不当。4．不存在差别化、歧视性对待的情况。海域使用管理法和《福建省海域使用管理条例》规定的法定事由是提前收回海域使用权的充分条件，没有规定出现法定事由时必须收回相应海域使用权，被上诉人有权根据各宗海域的实际建设使用等具体情况综合考虑以决定是否收回。本案审查的是提前收回案涉海域使用权决定的合法性，其他海域如何根据具体情况进行相应处理，与本案无关。5．被诉收回决定作出之前，被上诉人履行了公告、补偿程序，不存在程序违法问题。被上诉人已于2017年7月21日作出247号收回通告，翔安区政府已于2019年4月4日作出案涉补偿决定，大嶝街道办已于2019年4月8日送达案涉补偿决定，于2019年4月12日公证提存补偿款。至于补偿决定本身是否存在争议并不影响被诉收回决定的合法性。6．原审法院审理不存在程序违法问题。福建省人民政府是原国家海洋局同意函的受文机关和保存机关，在其加盖公章确认与原件一致的情况下，应确认原国家海洋局同意函的真实性，且上诉人在原审质证中亦予确认。上诉人其他关于原审程序违法的理由均没有事实和法律依据。 双方当事人向原审法院提交的证据，均经原审庭审举证、质证，并已随案移送本院。经审理，本院认同原审法院对本案证据的分析认定，原审法院认定的案件事实，有相关证据在案证明，本院予以确认。 二审调查询问中，上诉人提交被上诉人作出的一份厦府〔2019〕305号《厦门市人民政府关于变更大嶝对台码头工程海域使用权的批复》，由于该批复作出于2019年10月21日，上诉人在一审中无正当理由未提供而在二审中提供，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款的规定，不应予以接纳，且该批复与本案审查被诉收回决定合法性的待证事实亦不具有关联性。 本院认为，海域使用管理法第四条第一款规定：“国家实行海洋功能区划制度。海域使用必须符合海洋功能区划。”第三十条第一款规定：“因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。”《福建省海域使用管理条例》第二十七条第一款规定：“因公共利益、国家安全的需要，或者海洋功能区划的调整”，原批准用海的人民政府可以依法提前收回海域使用权。《福建省海域使用管理条例》是依法定程序通过的地方性法规，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第一款的规定，应作为本案审理的依据，且海洋功能区划调整具有公共利益的属性，上诉人关于《福建省海域使用管理条例》第二十七条第一款的规定与海域使用管理法第三十条第一款冲突而不应适用的主张，不予采纳。 对本案被诉收回决定进行合法性审查，需要审查的是其作出是否因海洋功能区划的调整，且还应明确案涉被收回海域是否包含于该海洋功能区划调整范围内。被上诉人在原审举证期限内提供了原国家海洋局同意函及其附件的照片，该照片系对原件进行拍照取得，且原审庭审后被上诉人补充提供了加盖“福建省人民政府办公厅文电处复印专用章”，并加盖“福建省人民政府办公厅”公章作为骑缝章的原国家海洋局同意函复印件供核对，故应当认可被上诉人提供的原国家海洋局同意函的真实性，确认其证据效力。2016年5月17日原国家海洋局同意函载明，经国务院同意，同意《福建省海洋功能区划（2011－2020）》大小嶝岛海域修改方案，调整后的海洋功能区划列表及图件附后，附件1《调整后的海洋功能区列表》载明功能区名称为“大嶝工业与城镇用海区”的地理范围为东至118°23′10″E、西至118°17′08.7″E、南至24°31′6″N、北至24°34′21″N”。由此可见，被诉收回决定作出的“海洋功能区划的调整”的法定事由已经出现。根据026号海域使用权证附图所示，案涉海域东至118°20′42.81″E、西至118°20′11.24″E、南至24°31′32.60″N、北至24°32′23.93″N，即案涉海域包含于上述《调整后的海洋功能区列表》所载“大嶝工业与城镇用海区”;地理范围之内案涉海域调整后的功能为“工业与城镇用海”，与上诉人原获批的“港口用海”属于不同性质，两者存在冲突。上诉人关于原国家海洋局同意函不能作为海洋功能区划调整依据、本案证据不能证明案涉海域位于海洋功能区划调整范围内和不能表明案涉海域海洋功能区划调整前后存在冲突的主张，不能成立。 《福建省海域使用补偿办法》第十三条规定：“收回海域使用权应当按照下列程序办理：（一）发布收回海域使用权公告；（二）办理海域使用补偿登记；（三）签订海域使用补偿协议；（四）支付海域使用补偿的相关费用；（五）收回海域使用权。”本案中，2017年7月21日，被上诉人发布247号收回通告，虽然该通告文字上表述为“决定收回”案涉海域，但其目的在于告知办理海域使用补偿登记的时限和地点，海域补偿费协商、评估和补偿协议签订等工作授权翔安区政府负责等内容，属于过程性行为。由于大中亚公司不配合办理海域使用补偿登记，且经协商双方未签订海域使用补偿协议。2019年4月4日，经被上诉人授权，翔安区政府作出案涉补偿决定，决定给予上诉人补偿费1099.64万元，并告知领款时限和逾期领款将予以公证提存。2019年4月12日，补偿款经依法公证提存。2019年6月18日，被上诉人作出被诉收回决定。因此，被诉收回决定的作出，保障了大中亚公司知情、陈述、申辩、补偿等权利，符合法定程序要求。大中亚公司关于被诉收回决定程序违法的理由不能成立。 此外，上诉人关于被上诉人对其两宗海域割裂处理构成滥用职权、损害其合法权益的主张，没有事实和法律依据，其提出的被上诉人就厦府〔2019〕305号批复所涉海域的处理问题与本案被诉收回决定的合法性问题不具有关联性。原审法院对于诉前调解和案外协调，均有上诉人签章同意的书面意思表示，上诉人关于原审程序严重违法的理由不能成立。至于上诉人提出的补偿责任主体和补偿方面的问题，因上诉人已就翔安区政府作出的案涉补偿决定另行提起诉讼，不予纳入本案审理范围。 综上，被上诉人厦门市政府作出被诉收回决定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，符合程序要求。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，作出驳回上诉人诉讼请求的判决，并无不当，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人厦门大中亚大嶝对台客货码头有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  林爱钦 审 判 员  余鸿鹏 代理审判员  黄吉明 二〇二〇年十二月二十三日 书 记 员  张思薇 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十三条人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件 …… 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……