福建省高级人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）闽民终2086号 上诉人（原审原告）：南平市武夷新区管理委员会，住所地福建省南平市建阳区童游街道建安大街**。 法定代表人：郭冠中，该委员会主任。 委托诉讼代理人：吴香云，福建九越律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：福建金柏夷能源科技有限公司，住，住所地福建省南平市建阳区童游组团工业园区****/div> 法定代表人：林忠良，该公司总经理。 委托诉讼代理人：郑道友，江西瀛赣律师事务所律师。 上诉人南平市武夷新区管理委员会（以下简称武夷新区管委会）因与被上诉人福建金柏夷能源科技有限公司（以下简称金柏科技公司）合同纠纷一案，不服福建省南平市中级人民法院（2020）闽07民初201号之一民事裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。 武夷新区管委会上诉请求：一审法院认定《武夷新区项目合同书—动力与储能锂离子电池产业基地项目》（以下简称《项目合同书》）系行政协议，本案不属于人民法院民事诉讼受案范围，驳回武夷新区管委会的起诉，认定事实及适用法律均错误，请求撤销一审裁定，指令南平市中级人民法院依法进行审理。事实和理由：（一）《项目合同书》是双方在平等协商基础上，本着“优势互补、合作双赢、共同发展”的原则而订立的，武夷新区管委会虽然是机关法人，但该合同是在平等协商基础上签订的，金柏科技公司在订立合同及决定合同内容等方面仍享有充分的意思自治，并不受武夷新区管委会单方行政行为强制，双方地位并非行政法上管理与被管理的关系，签约目的是为了合作发展动力与储能锂离子电池产业基础项目，系商业性投资项目，也非政府性投资项目或关系公共利益的许可承包项目，不是为实现公共利益或者行政管理目的，因此，该合同是民事合同，不是行政协议，本案属于民事诉讼受案范围。1.行政协议与民事合同签订合同目的不同。行政合同的目的是行政机关为了实现公共利益或者行政管理目标，利用协商机制与市场机制代替命令式的单一行政方式实现行政管理的职能，从而改善和提高行政管理效率；而民事合同的目的不是为了实现公共利益，是按照平等有偿、等价交换等原则形成合意，从而实现特定民事目的。2.合同主体要素不同。行政合同的一方主体必定是行政机关，双方的主体地位不具有平等性；而行政机关也可以成为民事合同当事人一方，但民事目的与其管理职能和目的没有法律意义上的联系。3.行政合同的撤销、变更和解除主要取决于行政机关的单方意志；而民事合同当事人权利义务对等。4.《项目合同书》第8.5条约定“因履行本合同发生纠纷的，由双方协商解决，协商不成的，可向项目所在地法院起诉”，单纯从这一条款来看，双方对于合同书属于民事协议自始就没有争议。（二）退一步讲，即使《项目合同书》是行政协议，一审法院也可以按照民事程序审理。《项目合同书》签订于2013年，修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》将行政协议类案件纳入行政诉讼受案范围，但是对于2015年5月1日之前签订的行政协议是否属于行政诉讼受案范围，法律没有明确规定。2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”的规定，因2015年5月1日前的法律法规及司法解释未明确规定履行招商协议发生纠纷适用行政诉讼程序，且本案双方已明确约定履行合同产生的纠纷，协商不成的向项目所在地法院起诉，在此情况下，应当尊重当事人对诉讼类型的选择权，本案也应当适用民事程序审理。（三）武夷新区管委会已按合同约定积极履行约定，金柏科技公司未按《项目合同书》的约定履行义务，构成违约，应当就其违约行为承担责任。 金柏科技公司辩称：（一）一审裁定驳回起诉，认定事实适用法律均正确。1.案涉招商引资协议是为了实现公共利益需要而签订，协议的如约履行，将相应提高管委会辖区经济生产总量，提高政府财税收入，部分解决就业问题，有利于地方的长远发展，显然是为了促进社会公共利益，而非管委会自身的法人利益。2.行政协议与民事协议最大的区别是行政协议一方主体有行政优益权，而《项目合同书》8.3之规定，本合同履行中若遇国家新政策、法规出台，则按新的政策、法规执行，此恰恰说明武夷新区管委会作为行政机关一方在合同变更方面享有优益权。3.本案诉争违约金实质为行政机关要求行政相对人补缴土地出让金，该纠纷显然不属于平等主体之间民事权利义务的法律纠纷。4.《项目合同书》第8.5条虽然约定“因履行本合同发生纠纷的，由双方协商解决，协商不成的，可向项目所在地法院起诉”，但该约定是“可”向法院起诉，并不是必须，且这个是解决争议的独立条款，该条款还必须以符合现行法律规定为前提。（二）武夷新区管委会提起民事诉讼方式要求答辩人补缴土地出让金，该行为剥夺了金柏科技公司作为行政相对人提起行政复议和行政诉讼的程序权利。（三）一审裁定适用现行行政诉讼法的规定正确。对有关受案范围、审理程序、裁判种类等属于法院裁判职权的专属事项，应当适用新的规定进行裁判。（四）武夷新区管委会未及时足额履行资金扶持约定，致金柏科技公司经营困难无法完成纳税承诺。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。 武夷新区管委会向一审法院起诉请求：金柏科技公司向武夷新区管委会支付违约金47782000元，并由金柏科技公司承担本案诉讼费。事实和理由：2013年5月6日，原、被告双方签订《武夷新区项目合同书—动力与储能锂离子电池产业基地项目》，其中合同第2.2条约定：“供地单价及总地款：本项目工业用地成本价20万元／亩，现以6.5万元／亩作为挂牌出让起拍价，挂牌成交价即为该地块的总地价（不含土地办证契税）。”第7.4条约定：“若被告项目自原告交地之日当年起，第五年开始每亩税收达不到5万元的，须按本项目建设地块成本价20万元／亩补交地价款。”被告于2013年5月8日成立项目公司，于2014年1月27日接收位于南平市建阳区××组××工业园××期××号××亩国有建设用地使用权。但被告自接收上述地块起第五年即2018年纳税仅为289925.89元，2019年纳税仅为146125.75元，已违约。根据合同约定，被告应向原告支付违约金47782000元。 一审法院审查认为，行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案《武夷新区项目合同书—动力与储能锂离子电池产业基地项目》（即《项目合同书》）的一方当事人武夷新区管委会系行政主体；订立项目合同书的目的系武夷新区管委会为履行发展区域经济和社会投资项目管理职责，提高政府财税收入，促进社会公共利益，而非基于自身法人利益；项目合同书的内容涉及税收行政奖励和土地、资金等方面优惠政策，是具有行政法上权利义务内容的协议。故双方订立的项目合同书属于行政协议。虽然项目合同书订立于2015年5月1日之前，但当时的法律、行政法规及司法解释并未对该类行政协议纠纷的有关事项作出规定，故应适用行政诉讼法及有关规定解决争议。行政协议的订立、履行、变更、终止等产生的各类纠纷，均属于人民法院行政诉讼的受案范围，而不属于人民法院民事诉讼的受案范围。故武夷新区管委会的起诉不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项规定的起诉条件。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第一百五十四条第一款第三项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百零八条第三款规定，裁定：驳回南平市武夷新区管理委员会的起诉。南平市武夷新区管理委员会预交的案件受理费280710元予以退还。 本院认为，武夷新区管委会基于《项目合同书》提起本案诉讼，从签订过程看，武夷新区管委会系通过与金柏科技公司协商的方式签订《项目合同书》，签订时双方法律地位平等，有自主决定是否签约的权利。《项目合同书》关于税收行政奖励和土地、资金等方面优惠政策，虽系基于武夷新区管委会作为行政主体行使行政职权的结果，但这些优惠内容确定后，需经双方的协商认可，才能成为《项目合同书》的内容。因此，《项目合同书》关于税收奖励等内容的约定并不改变武夷新区管委会与金柏科技公司在签订及履行《项目合同书》时双方平等的法律地位，故本案纠纷属于平等民事主体之间的纠纷，武夷新区管委会的起诉符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定的起诉条件，应当适用民事诉讼程序审理。武夷新区管委会的上诉请求成立，本院予以支持。一审法院裁定驳回起诉，适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十一条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十二条规定，裁定如下： 一、撤销福建省南平市中级人民法院（2020）闽07民初201号之一民事裁定； 二、本案指令福建省南平市中级人民法院审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  程光毅 审判员  俞裕铨 审判员  林 琳 二〇二〇年十二月三十日 书记员  缪建铃 附法律条文： 《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百七十一条第二审人民法院对不服第一审人民法院裁定的上诉案件的处理，一律使用裁定。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》 第三百三十二条第二审人民法院查明第一审人民法院作出的不予受理裁定有错误的，应当在撤销原裁定的同时，指令第一审人民法院立案受理；查明第一审人民法院作出的驳回起诉裁定有错误的，应当在撤销原裁定的同时，指令第一审人民法院审理。