新疆维吾尔自治区阿克苏市人民法院   行 政 判 决 书   （2020）新2901行初45号   原告：于增文，男，1970年10月17日出生，汉族，无固定职业，住新疆维吾尔自治区阿克苏市。   委托诉讼代理人：周国成，北京市京平律师事务所律师。   委托诉讼代理人：赵现昭，北京市京平律师事务所律师。   被告：阿克苏市自然资源局，住所地新疆维吾尔自治区阿克苏市水韵路**。   负责人：黎增晓，该局局长。   委托诉讼代理人：王博，男，1986年9月5日出生，汉族，阿克苏市自然资源局副局长，住新疆维吾尔自治区昌吉市。   委托诉讼代理人：蒲春恒，新疆天山律师事务所律师。   被告：阿克苏市人民政府，，住所地新疆维吾尔自治区阿克苏市迎宾路**   负责人：吾拉木江·热依木，阿克苏市市长。   委托诉讼代理人：吴睿，女，1995年8月14日出生，汉族，阿克苏市人民政府法宣法制科科长，住新疆维吾尔自治区阿克苏市。   委托诉讼代理人：林亚琴，新疆名顺律师事务所律师。   原告于增文与被告阿克苏市自然资源局、被告阿克苏市人民政府土地行政撤销一案，本院于2020年10月30日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告于增文及委托诉讼代理人周国成、赵现昭、被告阿克苏市自然资源局的委托诉讼代理人王博、蒲春恒、被告阿克苏市人民政府的委托诉讼代理人吴睿、林亚琴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   被告阿克苏市自然资源局于2020年4月24日作出阿市自然资罚字[2019]35号《行政处罚决定书》，该决定书载明：于增文未经依法批准，擅自于2017年至2018年间兰干街道辖区(阿克苏市××路西侧约200米处)占用2866m国有农用地(宗地界址点坐标J1，X：4564287.755、Y：438336.285；J2，X：4564337.346、Y：438397.749；J3，X：4564309.190、Y：438420.538；J4，X：4564278.476、Y：438382.610；J5，X：4564259.508、Y：438359.055)建房及修建混凝土地坪等永久性建筑的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。上述违法事实有下列证据证实：1、该地用地合同、土地转让协议；2、现场勘查材料；3、违法用地现状材料(现场照片)；4、土地利用总体规划图；5、土地利用现状图；6、卫片影像图。我局已于2019年12月16日依法向你下发了《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》，2020年4月9日如期召开听证会，你在听证会上没有提交能够证明合法改变土地用途的新的证据和其他相关资料。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，决定处罚如下：1、责令立即停止违法行为；2、责令限期7日内拆除非法占用国有农用地上的建筑物，恢复土地原状。原告于增文不服该处罚决定书，向阿克苏市人民政府申请行政复议，阿克苏市人民政府于2020年6月17日作出阿市复决字[2020]3号《行政复议决定书》，维持阿克苏市自然资源局作出的行政处罚决定。原告于增文仍不服，向本院提起行政诉讼。   原告于增文向本院提出诉讼请求：1.请求撤销被告阿克苏市自然资源局作出的《行政处罚决定书》（阿市自然资罚字[2019]35号）；2.撤销被告阿克苏市人民政府作出的《行政复议决定书》（阿市复决字[2020]3号）；3.判令被告承担本案的诉讼费。事实与理由：原告在经过相关政府部门批准同意后，于2017年6月开始在阿克苏市××路西侧约200米)建造房屋及仓库，于2018年1月份建成，并一直居住于此，已形成以房屋中心，较固定的生产生活秩序，房屋及仓库已经成为原告主要的生产生活资料，对原告生存具有重大意义。案涉房屋在超过两年多的建设及使用过程中，政府部门从未对房屋的建设和使用提出任何质疑，甚至相关政府部门曾经催促原告加紧建设，争取早日投入使用。被告阿克苏市自然资源局于2020年4月24日作出的《行政处罚决定书》(阿市自然资罚字[2019]35号)，责令原告限期7日内自行拆除房屋。原告认为《行政处罚决定书》的作出违反法律规定，为了维护自己的合法权益，向被告阿克苏市人民政府提起行政复议申请书，请求依法撤销该决定。但被告于2020年6月17日作出的《行政复议决定书》(阿市复决字[2020]3号)，决定维持原行政行为。原告认为，两被告的行为都违反了相关法律规定，故依法提起行政诉讼，请求支持原告的诉讼请求。   被告阿克苏市自然资源局辩称，一、阿市自然资罚字[2019]35号《行政处罚决定书》认定原告存在擅自将农用地转为建设用地的违法行为，事实清楚，证据充分。根据2018年度国家卫星遥感影像监测38号图斑显示，位于阿克苏市柯柯牙路处出现大量建筑物，因该建筑物的出现涉嫌将农用地擅自转为建设用地，涉嫌违反《土地管理法》之规定，我局依据《土地管理法》的规定依法进行了调查。经调查查明，2017年6月1日原告与于某(涉嫌犯罪，移交司法机关处理)订立《土地转让协议》，以25.2万元价格从于某处购买4.2亩土地后，在没有办理任何批准手续的前提下，在该土地上修建彩钢房，并用于储存货物。根据阿克苏市城乡规划，该4.2亩土地依照规划用途属于农用地。上述事实有卫星照片、书证、原告的笔录、证人证言、现场图片等，被答辩人的行为已违反《土地管理法》第四十三、四十四条之规定，事实清楚，证据充分；二、阿市自然资罚字[2019]35号《行政处罚决定书》处罚程序合法。我单位在查明原告违法事实的过程中严格依法调查，在查明事实的基础上，依法履行了告知义务，告知原告享有的权利。根据原告的申请，举行了听证会，充分听取了原告的辩解和意见。在充分保证原告权利的前提下，依法作出行政处罚决定书；三、阿市自然资罚字[2019]35号行政处罚决定书适用法律正确。原告占用的2866平方米的土地性质属于农用地，其在没有办理批准手续的前提下，擅自在农用土地上修建建筑物，其行为构成非法占用土地，应当按照《土地管理法》第四十三条、第四十四条、第七十六条的规定承担行政责任。综上，原告的诉讼请求应当依法驳回。   被告阿克苏市人民政府辩称，一、阿克苏市自然资源局作出的处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。本案涉案土地为国有农用地，2006年阿克苏河流域管理处为巩固柯柯牙绿化造林工程已取得的成果将涉案土地分别承包给于某和王某，共计115.49亩土地，后王某因无力管理其土地于2011年7月15日以每亩12500元转让给于某。当时阿克苏河流域管理处与二人签订土地承包合同约定，该土地用途只限于种植果树，承包土地的8%可以作为宅基地用地和生产生活用地，未经得甲方同意不得改变土地用途，不得将土地转让转包。该土地承包户于某因该地地下水位高，土地盐碱化严重等原因，未经阿克苏河流域管理处同意，从2015年起陆续改变土地用途建成库房，后由于阿克苏河流域管理处改制，于某申请建设柯柯牙生态养殖观光大棚基地，但并未办理农业用地转用手续。2017年7月，于某在原合同的基础上将涉案土地以每亩6万元的价格陆续转包给“华能”25个商户，本案原告即包含在内。本案原告在未取得阿克苏市人民政府的用地审批手续的情况下私自改变土地性质，修建彩钢房。因此，阿克苏市自然资源局根据以上事实，按照《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。”阿克苏市自然资源局按照法定程序向原告送达了《行政处罚告知书》、《行政处罚听证决定书》，并举行了听证会，听证会上原告未能出示合法的用地审批手续，2020年4月24日，阿克苏市自然资源局向原告留置送达了《行政处罚决定书》。在此过程中阿克苏市自然资源局作出的证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；二、阿克苏市人民政府作出的行政复议决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。原告对阿克苏市自然资源局所作处罚决定不服，向阿克苏市政府提起行政复议，阿克苏市政府依法受理，并在查明事实的基础上，决定维持阿克苏市自然资源局的行政处罚决定，复议决定查明事实清楚，程序正当，适用法律依据正确，内容适当，并未出现任何可撤销事由。综上所述，原告起诉无事实及法律依据，请求依法驳回原告起诉。   被告阿克苏市自然资源局在法定期限内向本院提交了书面答辩意见及作出行政行为的证据：1.卫星图片五份、38号卫星图斑三份、现场照片三份、现场测绘图两份、2019年5月23日于某询问笔录一份、2016年10月27日于某与阿克苏河流管理处签订的《土地承包合同》一份；2.《关于柯柯牙土地对外承包情况的函》一份、《关于柯柯牙生态工程供水管理站移交事宜的函》一份、《关于柯柯牙生态工程供水管理站遗留问题的协议》一份、2016年10月27日某与阿克苏河流域管理处签订的《土地承包合同》及王某转包协议一份；3.《阿克苏市企业投资项目登记备案证》一份、2017年5月26日柯柯牙生态园申请一份、阿克苏市规划局《关于柯柯牙生态园生态养殖观光大棚基础配套设施建设项目的规划意见》一份、2017年9月18日阿克苏市环保局《关于对阿克苏市柯柯牙生态园生态养殖观光大棚基础配套设施建设项目建设环境影响登记表的批复》一份；4.2019年6月1日现场测绘图及测绘笔录各一份、原告与于某签订的《土地承包合同》一份；5.违法线索登记表一份、立案呈批表一份、《国土资源违法案件调查报告》一份、《阿克苏市国土资源局执法监察大队违法案件会审记录》一份、《阿克苏市自然资源局违法案件会审记录》一份、违法案件决定呈批表一份；6.行政处罚告知书一份、行政处罚听证告知书及送达回证各一份；7.阿市自然资告字[2019]35号行政处罚告知书一份、听证申请书及于增文身份证复印件各一份、行政处罚听证通知书及送达回证各一份、听证会延期申请书一份、行政处罚听证会延期通知书及送达回证各一份、行政处罚听证笔录及冯某、马某、庄某身份证复印件各一份；8.阿市自然资罚字[2019]35号行政处罚决定书及送达回证各一份。   被告阿克苏市人民政府在法定期限内向本院提交了书面答辩意见及作出行政行为的证据：1.阿市自然资罚字[2019]35号《行政处罚决定书》及送达回证各一份；2.行政复议申请书及身份证复印件各一份；3.2020年4月30日《补正行政复议申请通知书》一份；4.2020年5月3日《行政复议补正说明》及证据目录各一份、柯柯牙生态园申请一份、关于柯柯牙生态园生态养殖观光大棚基础配套设施建设项目的规划意见一份、关于对阿克苏市柯柯牙生态园扩建项目的意见和建议一份、关于开通柯柯牙生态园扩建“绿色通道”的函一份；5.2020年5月5日《行政复议答复通知书》一份；6.阿克苏市自然资源局2020年5月13日提交的《行政复议答复书》及提供的相关证据各一份；7.阿市复决字[2020]3号《行政复议决定书》一份。   原告于增文在诉讼中未提交证据。   经质证，对被告阿克苏市自然资源局用于证实其行政行为合法所提交的证据，原告的质证意见是：对证据1中卫星图片、图斑、现场照片、土地承包合同的真实性、合法性、关联性均不予认可，认为图片上分辨不出原告的土地及房屋，土地承包合同为复印件，且不清楚合同内容。对测绘图真实性予以认可。对询问笔录的真实性予以认可，证明观点不予认可，认为笔录中破坏耕地的行为人为于某，处罚对象也应为于某；对证据2的真实性予以认可，对合法性、关联性及证明观点不予认可，认为土地受让人为于某，对涉案土地非法占用及改造的行为人仍然为于某，被告处罚对象错误；对证据3的真实性、合法性予以认可，对证明观点不予认可，认为被告对涉案土地用地性质未查清，同时可以证明于某已办理用地相关手续；对证据4的真实性、关联性予以认可，对证明观点不予认可，认为非法占用土地的行为人是于某，原告在购买土地时于某已非法建设，原告也向于某缴纳了相关规划费用，于某保证能办理后续手续；对证据5的真实性予以认可，合法性、关联性及证明观点不予认可，认为被告适用法律错误，按照土地管理法的处罚对象应是于某；对证据6的真实性、合法性、关联性均予以认可；对证据7的真实性予以认可，证明观点不予认可，认为被告在听取陈述后没有对相关事实进行核实调查；对证据8的真实性予以认可，合法性不予认可，认为行政处罚决定书法条引用错误，且未经负责人集体讨论决定。被告阿克苏市人民政府的质证意见是：对证据的真实性、合法性、关联性均予以认可。对被告阿克苏市人民政府用于证实其行政行为合法所提交的证据，原告的质证意见是：对证据1-5的真实性、合法性、关联性均予以认可；对证据6的质证意见与被告阿克苏市自然资源局提交证据的质证意见一致；对证据7的真实性予以认可，但认为复议决定书适用法律错误，应当予以撤销。被告阿克苏市自然资源局的质证意见是：对证据的真实性、合法性、关联性均予以认可。   上述证据经当庭质证，对被告阿克苏市自然资源局、被告阿克苏市人民政府所提交证据中，原告无异议的证据本院予以确认。对被告阿克苏市自然资源局、被告阿克苏市人民政府提交的其他证据是否采信及两被告的行政行为是否合法，本院将综合全案予以认定，并在本院认为部分予以阐述。   通过原、被告、第三人诉辩陈述，举证、质证，本院认定本案基本事实如下：   被告阿克苏市自然资源局在执法过程中发现于增文未经依法批准，擅自占用国有农用地建房及修建混凝土地坪等永久性建筑，遂依法调查并调取相关证据。于2019年12月16日作出阿市自然资告字[2019]35号《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，并向原告送达。原告在法定期限内提出听证申请，阿克苏市自然资源局于2020年4月9日召开听证会。经阿克苏市自然资源局会审，于2020年4月24日作出阿市自然资罚字[2019]35号《行政处罚决定书》，认定于增文未经依法批准，擅自于2017年至2018年间兰干街道辖区(阿克苏市××路西侧约200米处)占用2866m国有农用地建房及修建混凝土地坪等永久性建筑的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条的规定。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，决定处罚如下：1、责令立即停止违法行为；2、责令限期7日内拆除非法占用国有农用地上的建筑物，恢复土地原状。原告于增文不服该决定书，向阿克苏市人民政府申请行政复议，阿克苏市人民政府于2020年6月17日作出阿市复决字[2020]3号《行政复议决定书》，维持阿克苏市自然资源局作出的《行政处罚决定书》。原告于增文仍不服，向本院提起行政诉讼。   本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”本案被告阿克苏市自然资源局作为辖区内土地行政主管部门依法享有查处违法用地行为的职权。第七十七条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”本案中，阿克苏市自然资源局在执法过程中发现原告于增文未经依法批准，占用国有农用地建房及修建混凝土地坪等永久性建筑。之后，阿克苏市自然资源局向原告发出《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，原告申请参加听证会，阿克苏市自然资源局组织召开了听证会，已充分保障原告权利。原告于增文现为处罚违法建筑的占有者及使用人，且建筑物的违法状态直至被告作出行政处罚时仍持续存在，被告阿克苏市自然资源局在查明事实的情况下，对原告进行处罚并无不妥。原告述称，被告适用新颁布施行前的《中华人民共和国土地管理法》对原告进行处罚，属法律适用错误。对此，本案原告非法占用农用地的行为发生在新法施行前，行政机关处理期间新法施行的，行政机关对实体问题应当以旧法为判断依据，故本院对原告的诉称意见不予采信。综上，原告要求撤销《行政处罚决定书》及诉争《行政复议决定书》的请求理据不足，本院不予支持。被告阿克苏市自然资源局作出的阿市自然资罚字[2019]35号《行政处罚决定书》、被告阿克苏市人民政府作出的阿市复决字[2020]3号《行政复议决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、行政法规正确，程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：   驳回原告于增文的诉讼请求。   案件受理费50元，由原告于增文负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区阿克苏地区中级人民法院。   审  判  长   马     亮   审  判  员   祖米热·艾麦尔   人民 陪 审员   侯     玲   二 〇 二 〇 年 十 二 月 二 十 六 日   书  记  员   李  冬  冬