济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁71行终270号 上诉人（原审原告）尹守庆，男，1962年11月29日出生，汉族，住山东省济南市历城区。 被上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府，住所地山东省济南市山大北路**。 法定代表人曹殿军，区长。 委托代理人李在臣，济南市历城区人民政府唐王街道办事处副主任。 委托代理人苏令帅，山东元序律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府唐王街道办事处，，住所地山东省济南市历城区唐王街道韩家庄东村** 法定代表人李加政，主任。 委托代理人苏令帅，山东元序律师事务所律师。 原审第三人济南市历城区唐王镇韩家庄东村村民委员会，住所，住所地山东省济南市历城区龙泉路东150米div> 法定代表人颜丙祥，主任。 尹守庆因与济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）、济南市历城区人民政府唐王街道办事处（以下简称唐王街道办）、第三人济南市历城区唐王镇韩家庄东村村民委员会行政强制一案，不服济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初376号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，尹守庆在济南市历城区唐王街道韩家庄东村拥有房屋一处，房屋所有权证编号为济房权证历城字第××号，证载建筑面积为166.08㎡，土地权属性质为集体，该房屋位于巨野河防洪治理工程项目征收范围之内。2020年4月11日，为推动巨野河防洪治理工程的顺利实施，中共济南市历城区委唐王街道工作委员会和唐王街道办作出济历城唐发[2020]24号《关于成立历城区唐王街道巨野河防洪治理工程建设指挥部的通知》，决定成立历城区唐王街道巨野河防洪治理工程建设指挥部（以下简称防洪建设指挥部）。4月30日，济南市历城区巨野河防洪治理工程建设管理办公室（以下简称防洪治理办公室）发布关于巨野河防洪治理工程征迁工作正式动迁日的公告，将巨野河防洪治理工程拆迁工作正式动迁日定于2020年5月5日。5月22日，防洪建设指挥部向尹守庆发出限期签约通知书，主要内容为：“根据规划，您所购买的位于唐王街道韩家庄东村的房屋所在地块处于巨野河防洪治理工程建设范围内，需要对该土地上房屋依法拆除。…现将有关事项通知如下：一、请您于2020年5月24日24时前到建设指挥部咨询及签订拆迁补偿协议，…二、2020年5月24日24时后，建设指挥部将对您应得的补偿权益给予提存，同时将启动对房屋及附属设施的依法拆除。”同日，尹守庆涉案房屋的门窗、门牌被强制拆除。 5月25日，防洪建设指挥部对尹守庆发出收回房屋通知书，主要内容为：“一、本建设指挥部代为收回您购买的位于唐王街道韩家庄东村的房屋。二、您应得补偿权益已进行了提存，请您于2020年5月27日前腾空房屋，并到建设指挥部咨询、签订拆迁补偿协议并办理补偿款项领取等手续。”5月31日，防洪建设指挥部向尹守庆发出腾空房屋通知书，主要内容为：“一、请于2020年6月1日24时前，将您购买的位于韩家庄东的房屋腾空后交付本建设指挥部。二、逾期仍不将房屋腾空后交付本建设指挥部的，视为您放弃室内物品，因此造成的损失由您自行承担。三、本建设指挥部将于2020年6月1日24时后对巨野河防洪治理工程建设范围内的房屋及附属设施实施拆迁，因房屋灭失引发的相关权益问题，您可通过诉讼等方式解决。” 另查明，尹守庆不服两被上诉人于2020年5月22日作出的强拆其部分房屋的行为，于6月3日向济南市中级人民法院提起行政诉讼。济南市中级人民法院受理后，以其不具有管辖权为由，裁定移送至济南铁路运输院管辖。案件移送过程中，尹守庆涉案房屋的剩余部分于6月23日被强制拆除。 原审法院认为，本案的争议焦点为：一、历城区政府、唐王街道办是否是涉案强制拆除行为的责任主体；二、涉案强制拆除行为是否合法。 关于焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，向尹守庆作出并送达限期签约通知书、收回房屋通知书、腾空房屋通知书的主体均为唐王街道办设立的防洪建设指挥部，且唐王街道办亦认可涉案强制拆除行为系由防洪建设指挥部实施。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款的规定，“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”。据此，尹守庆主张防洪建设指挥部的设立主体唐王街道办为强制拆除其涉案房屋的责任主体，符合事实和法律规定，原审法院予以支持。关于历城区政府的主体资格问题，尹守庆主张，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”，故历城区政府是涉案片区的征收主体和责任主体，是本案的适格被告。但强制拆除行为属于事实行为，事实行为一经作出，该行为的主体即已确定，对事实行为提起诉讼，首先应当认定实施该行为的行政机关为适格被告。因此，在唐王街道办自认实施了涉案强制拆除行为，且无证据证明历城区政府实际参与或组织实施了涉案强制拆除行为，亦无证据证明涉案强拆行为系由历城区政府授权或委托唐王街道办实施的情形下，尹守庆主张历城区政府为强制拆除其涉案房屋的共同责任主体，与事实不符，原审法院不予支持。 关于焦点二，尹守庆涉案房屋虽经两次强制拆除才被拆除完毕，但两次强制拆除行为所指向的标的为同一房屋，且两次强拆行为的实施主体均为唐王街道办，故唐王街道办于2020年6月23日作出的强制拆除行为应视为其5月22日作出的强拆行为的延续。在尹守庆诉请确认强拆其房屋的行为违法的情形下，为避免出现重复或矛盾的认定，应对两次强制拆除行为进行全面审查，并作出综合评价。 本案所诉的唐王街道办强制拆除涉案房屋的行为，从性质上看，应为一种行政强制执行行为。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条的规定，行政机关强制执行前，应履行作出拆除决定、催告、听取陈述和申辩、作出强制拆除决定、公告等程序，并告知当事人申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限。《山东省行政程序规定》第九条亦规定，行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式、期限。本案中，即使如唐王街道办辩称，涉案强制拆除行为系在与尹守庆就安置补偿事宜协商未果，且依法提存其应得的补偿权益的前提下实施的，唐王街道办作为征收实施机关若要实现强制搬迁和拆除，亦须按照法定程序申请法院强制执行，而无权直接强制拆除涉案被征收房屋。唐王街道办在强制拆除尹守庆涉案房屋前，仅向其下达了通知书三份，未完备履行法定程序，亦未告知其享有的陈述权、申辩权及行政救济的途径、方式、期限，违反了上述法律规定，剥夺和限制了尹守庆相关的救济权利，程序违法。 综上，历城区政府不是本案适格被告，尹守庆对历城区政府的起诉，缺乏事实和法律依据，应当予以驳回。唐王街道办对涉案房屋实施的强制拆除行为，违反法定程序，应予撤销。又因拆除行为已实施，不具有可撤销的内容，故应当确认违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第七十四条第二款第一项之规定，判决驳回尹守庆对历城区政府的起诉；确认唐王街道办对尹守庆拥有的济房权证历城字第××号房屋的强制拆除行为违法。案件受理费50元，由唐王街道办负担。 尹守庆不服，向本院提出上诉。请求：撤销原审判决，依法改判或发回重审。事实与理由：1.历城区政府在原审开庭审理中当庭自认参与强拆，是案涉征收项目的征收主体和强拆行为的责任主体，历城区政府是本案的适格被告。2.历城区政府未能举证证明涉案房屋在其不知情的情况下由唐王街道办单独实施违法强拆。（1）历城区政府在原审答辩中称，巨野河防洪治理工程位于历城区唐王街道辖区，具体拆迁及安置补偿工作由街道成立的防洪建设指挥部实施。因防洪治理工程任务紧，为确保按期完成建设任务，防洪建设指挥部在进行了相应告知并保障了被拆迁人权益的情况下，对尹守庆的房屋实施了强拆。从该答辩可知，并非将具体拆迁及安置补偿工作完全交由唐王街道办成立的防洪建设指挥部，历城区政府明显对唐王街道办的强拆准备工作和强拆工作知情。（2）根据《关于巨野河防洪治理工程征迁工作正式动迁日的公告》，该公告由历城区政府临时机构济南市历城区巨野河防洪治理工程建设管理办公室发布，可以进一步说明区政府所属机构也参与了直接的征收工作指挥部实施，其应对拆迁中的强拆行为负首要和领导责任。3.唐王街道办成立的防洪建设指挥部属区政府设立的指挥部直接领导指挥，应当认定唐王街道办实施的强拆行为是区政府所属指挥部的授意行为。（1）根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。历城区政府作为涉案征收项目的最低实施主体，在其所属征收区域内涉及征收的一切征收实施行为都应当认定为是由区政府组织实施，因此，历城区政府作为涉案征收项目的征收主体和实施主体，应当对涉案的强拆违法行为承担主要的行政责任。（2）根据尹守庆原审提交的证据可以看出，唐王街道办是在历城区政府的授意和授权下负责该街道办所属区域的征收事宜。既然区政府是土地征收和实施的最低行政主体，那么街道办参与征收必然是受到了区政府的授权，区政府在答辩中也承认唐王街道办所属的征收区域由街道办具体负责实施征收事宜，那么作为被授权的实施机构，其实施的具体征收行为区政府都应承担相应的主体责任。（3）该涉案征收项目的最低实施主体是历城区政府，从行政管理的效益性看，历城区政府也是该征收项目的直接受益主体，唐王街道办进行的强拆行为直接受益主体也是历城区政府，而不是唐王街道办事处。从历城区政府的答辩表述也可看出，如果作为最低征收实施主体的历城区政府不制定如此紧急的工作任务，也不会促使唐王街道办为了保证防洪治理工程的按期完成而实施案涉强拆行为。 历城区政府、唐王街道办未答辩。 济南市历城区唐王镇韩家庄东村村民委员会未提交陈述意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院。经审查本院同意原审法院查明的事实。 本院认为，本案二审期间的争议焦点为：原审法院认定被诉强制拆除行为的责任主体是否正确。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款关于“作出行政行为的行政机关是被告”的规定，确定强制拆除行为的被告，一般应当依据具体实施拆除行为等客观事实，结合承担法律责任的能力等要件，予以综合判断。本案中，防洪建设指挥部由唐王街道办组建设立，向尹守庆作出并送达限期签约通知书、收回房屋通知书、腾空房屋通知书的主体均为防洪建设指挥部，唐王街道办亦认可涉案强制拆除行为系由防洪建设指挥部实施。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”。原审法院根据上述规定，认为唐王街道办为本案适格被告，具有法律和事实依据，并无不当。 尹守庆上诉认为，历城区政府是涉案片区的征收主体和责任主体，是本案适格被告。对此本院认为，《山东省土地征收管理办法》第五条规定：“市、县人民政府负责本行政区域内的土地征收工作。乡（镇）人民政府、街道办事处按照上级人民政府的统一安排，协助做好土地征收的有关工作”。根据上述规定，虽然历城区政府对土地征收工作负有全面责任，但其下级街道办事处可以具体实施土地征收过程中的有关工作。唐王街道办作为历城区政府的派出机关，属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。上诉人虽主张应由历城区政府承担强拆行为法律责任，但并未提交证据证明被诉强拆行为是由历城区政府直接实施的。在此情况下，原审法院根据“谁实施、谁负责”的原则，结合唐王街道办的自认等证据，认为被诉强拆行为的责任主体为唐王街道办，历城区政府不是本案适格被告，于法有据，并无不当。 尹守庆上诉称历城区政府在原审庭审中当庭自认参与强拆，但经本院审查原审庭审笔录，历城区政府并未自认参与强拆，故该项上诉意见本院不予采信。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，尹守庆的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由尹守庆负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 宁 审判员 庞伟杰 审判员 杨晓晓 二〇二〇年十二月二十二日 法官助理李燕 书记员鞠彤