安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终1214号 上诉人（一审原告）赵贺，男，1983年11月10日出生，汉族，住安徽省蚌埠市禹会区。 委托代理人仲从卫，安徽冠亚律师事务所律师。 被上诉人(一审被告)蚌埠市禹会区人民政府，住所地安徽省蚌埠市禹会区涂山路**。 法定代表人陈常林，区长。 委托代理人高勇民，蚌埠市禹会区人民政府工作人员。 委托代理人张慧燕，安徽淮佑律师事务所律师。 上诉人赵贺因诉蚌埠市禹会区人民政府（以下简称禹会区政府）行政补偿一案，不服安徽省蚌埠市中级人民法院(2020)皖03行初92号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 赵贺向一审法院诉称，2020年5月18日，原告向蚌埠市治淮重点工程建设管理局（以下简称市重点工程局）递交赔偿申请，要求对因淮河干流一般堤防加固工程征收原告的林地面积为18亩，其中玉石籽石榴6200棵，法国梧桐200棵进行补偿。2020年5月22日市重点工程局作出《回复函》，告知征迁赔偿问题应由禹会区政府负责。2020年5月24日，原告向禹会区政府递交要求作出补偿决定的申请书，禹会区政府于2020年7月23日作出《答复书》，对原告不予补偿或赔偿。被告的行为违反法律规定，应依法对原告进行补偿。请求：1.撤销蚌埠市禹会区人民政府作出的《答复书》；2.判令被告依法对原告进行1662000元的补偿；3.由被告承担本案的全部诉讼费用。 禹会区政府一审辩称，一、涉案的淮河干流一般堤防加固工程是合法的水利工程项目，在蚌埠市境内的工程内容是黄苏段堤防退建工程，项目法人是市重点工程局，由于其对涉案工程的建设用地手续尚未办理完毕，至今未启动征地程序，所以答辩人既不是工程项目实施主体，也不是工程项目所涉用地的征地主体，没有征收补偿的法定职责。二、被答辩人的林木及附属物系被蚌埠市禹会区马城镇人民政府（以下简称马城镇政府）清理，被答辩人已起诉马城镇政府确认强制清理行为违法，但因超过起诉时效被驳回起诉，所以对该被清理林木及附属物的赔偿或补偿主体也不是答辩人。三、被答辩人被清理的林木及附属物是在流转他人的土地上栽种和搭建，故对土地的补偿事宜与被答辩人无关。四、本案诉请包含对于《答复书》这一行政行为的撤销，以及要求禹会区政府履行补偿的法定职责，涉及两个行政行为，答辩人认为不应该在一个案件里面审理。基于以上事实和理由，答辩人对被答辩人提出的补偿申请作出的答复有事实依据和法律依据，依法判决驳回被答辩人赵贺的诉讼请求。 一审法院审理查明，2012年12月11日，水利部淮河水利委员会向安徽省水利厅作出淮委许可〔2012〕77号《安徽省淮河干流一般堤防加固工程黄苏段堤防退建工程建设规划同意书的通知》，工程名称为安徽省淮河干流一般堤防加固工程黄苏段堤防退建工程，建设单位为市重点工程局，建设地址为安徽省蚌埠市怀远县马城镇。2012年12月25日，安徽省人民政府发布了皖政秘〔2012〕337号《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设征地范围内停止新增建设项目并控制人口迁入的通告》，该通告载明的控制区范围包括蚌埠市怀远县马城镇朱村等村。2013年4月22日，水利部、安徽省人民政府向安徽省水利厅作出水规计〔2013〕197号《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设征地移民安置规划大纲的批复》，基本同意安徽省水利厅《关于报送〈安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设征地移民安置规划大纲（送审稿）的请示〉》（皖水规计〔2012〕215号）及其审查意见。2015年10月21日，水利部、国土资源部向安徽省国土资源厅、蚌埠市水利局作出国土资预审字〔2015〕228号《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设用地预审意见的复函》，该复函原则同意通过用地预审。2015年12月21日，蚌埠市人民政府作出批复，同意由市重点工程局作为蚌埠市淮河干流一般堤防加固工程项目法人，负责实施蚌埠市淮河干流一般堤防加固工程的建设管理工作。2016年3月1日，安徽省水利厅向蚌埠市水利局作出皖水管函〔2016〕242号《关于淮河干流一般堤防加固工程建设方案的意见》。2016年7月29日，国家发展和改革委员会向安徽发展改革委员会作出发改农经〔2016〕1652号《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程可行性研究报告的批复》。2016年12月20日，市重点工程局与禹会区政府就安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设征地移民安置建设任务与投资包干签订协议书。2016年12月26日，安徽省发展和改革委员会作出皖发改农经函〔2016〕771号《关于淮河干流一般堤防加固工程初步设计的批复》。 原告赵贺从禹会区马城镇朱村流转部分土地用于种植石榴树等树种，属于黄苏段工程范围内。2018年9月14日，在赵贺没有与政府达成补偿协议的情况下，马城镇政府组织相关人员对原告部分种植林木进行了清理。原告以马城镇政府非法铲除行为违法为由向蚌埠市禹会区人民法院提起行政诉讼，该院认为赵贺提起诉讼已超过法律规定的起诉期限，于2020年6月16日作出(2020)皖0304行初4号行政裁定，驳回赵贺的起诉。 赵贺于2020年5月23日向禹会区政府提出行政补偿申请，申请禹会区政府按规定予以补偿1662000元，并作出补偿决定，禹会区政府于2020年7月23日作出《答复书》。禹会区政府答复认为，淮河干流一般堤防加固工程是合法的水利工程项目，该项目在蚌埠境内的工程内容是黄苏段堤防退建工程，项目法人是市重点工程局，相关用地由项目法人办理，至今未启动征地流程。申请人所称的马城镇政府清理地上林木事宜，据了解申请人已向禹会区人民法院提起了对马城镇政府确认清理行为违法的行政诉讼，禹会区人民法院已于2020年6月16日作出了驳回申请人起诉的行政裁定。禹会区政府既不是工程项目所涉用地的征地主体，也不是申请所称清理申请人地上林木等行为的实施主体，目前也没有确认申请人地上林木等行为违法的生效裁决。因此，禹会区政府对申请人没有赔偿或补偿的法定责任。申请人所称的对被清理地上林木等的补偿请求，建议申请人通过合法途径向清理主体主张。原告赵贺对《答复书》不服，于2020年7月30日提起行政诉讼。 一审法院认为，原告于2020年5月23日向禹会区政府提出行政补偿申请，被告在法定期限内作出了答复，该答复内容涉及原告的权利义务，依法属于人民法院行政案件的受案范围。经该院审理查明，原告种植的林木因黄苏段堤防退建工程被清理，组织实施清理原告地上林木的责任主体系马城镇政府，该事实已被生效的(2020)皖0304行初4号行政裁定所确认，且原告在本案的庭审中亦认可该事实。原告请求对其被清理林木的损失向禹会区政府提出补偿，显然被告主体资格不适格。原告就强制清理所造成的财产损失可以向马城镇政府主张。因此，被告答复原告其不是清理地上林木等行为的实施主体，被告对原告没有赔偿或补偿的法定责任，认定事实清楚，且该答复书依法向原告送达，程序合法。关于被告要求判决补偿款的诉请，经审理认为人民法院不能替代行政权直接作出裁决。经庭审释明，原告不同意撤回该项诉请，故对原告的该项诉请，该院依法不予支持。 综上，被告禹会区政府作出的《答复书》认定事实清楚，程序合法。赵贺的诉讼请求缺乏事实及法律依据，该院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告赵贺的诉讼请求。 赵贺上诉称，一、一审法院认为被上诉人不是适格的主体，没有事实和法律依据。通过上诉人与被上诉人提交的证据可以看出，被上诉人是征收主体，应当依法作出补偿决定，并给予上诉人补偿。一是包干协议，根据该协议的约定，被上诉人是作出补偿的义务主体。二是张洪四的补偿决定，根据该决定可以证明，被上诉人有义务作出补偿决定。三是安徽省高级人民法院作出的（2020）皖行终13号行政判决，该判决明确阐述了作为被征收人，上诉人有权对地上附属物获得相应补偿，作为负责案涉征迁补偿、安置职责的禹会区政府应当及时与上诉人协商补偿事宜，在与上诉人未就补偿数额达成协议的情况下，禹会区政府应依法行使职权作出补偿决定，即生效判决认为被上诉人应当就上诉人被征收的地上附属物作出补偿决定。二、被上诉人作出的答复违反法律规定，依法应当撤销。一是被上诉人称自己不是工程项目所涉用地的征地主体，这不是事实。从包干协议上看，黄苏段的征收补偿资金已拨付给被上诉人，被上诉人有负责将上述资金发放给被征收人的职责。二是被上诉人称其不是林木清理的主体，不应补偿，这一说法违反法律规定。被上诉人作为征收主体，理应对被征收人的财产进行补偿。至于马城镇政府清理上诉人林木的行为，已被确认是黄苏段征地行为，是下属单位按上级要求工作的行为。上诉人可以选择要求马城镇政府因实施违法行为而赔偿，也可以就自己的财产被征收而要求被上诉人进行补偿。综上，请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。 禹会区政府答辩意见与一审一致。 一审原告赵贺向一审法院提交了以下证据材料： 1.原告身份证复印件，证明原告的身份情况和主体资格； 2.禹会区政府《答复书》，证明被告违法作出行政行为； 3.市重点工程局回复函，证明禹会区政府是补偿的义务主体； 4.行政答辩状，证明被告违法用地的事实，以及原告树木和地上附着物被强制拆除； 5.赵贺补偿清单，证明原告应当获得的补偿为1662000元。 6.朱村村民委员会证明（2019.8.7），证明原告在案涉土地上的财产情况； 7.朱村村民委员会证明（2020.3.20）和承包土地合同，证明原告合法流转土地情况； 8.一卡通，证明赵贺的树木种植补贴领取情况； 9.禹会区法院开庭笔录，证明原告的损失情况； 一审原告赵贺一审当庭提交以下证据： 10.安徽省高级人民法院的（2020）皖行终13号行政判决书（来源于裁判文书网）。证明禹会区政府应当依法对原告作出征收补偿决定，同时证明禹会区政府有与原告达成补偿协议事宜的义务。 11.包干协议（来源于被告在其他案件中提交的证据）。证明禹会区政府具有对于征迁土地上附着物补偿的职责，及应当补偿的标准。 一审被告禹会区政府向一审法院提交了以下证据： 1.禹会区政府《统一社会信用代码证书》，证明禹会区政府的主体资格。 2.《安徽省人民政府关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设征地范围内停止新增建设项目并控制人口迁入的通告》(皖政秘〔2012〕337号)； 3.水利部淮委《关于印发安徽省淮河干流一般堤防加固工程黄苏段堤防退建工程建设规划同意书的通知》(淮委许可〔2012〕77号)； 4.《水利部、安徽省人民政府关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设征地移民安置规划大纲的批复》(水规计〔2013〕197号)； 5.国土资源部《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设用地预审意见的复函》(国土资预审字〔2015〕228号)； 6.《蚌埠市人民政府关于同意组建蚌埠市淮河干流一般堤防加固工程项目法人的批复》； 7.安徽省水利厅《关于淮河干流一般堤防加固工程建设方案的意见》(皖水管函〔2016〕242号)； 8.国家发展改革委会《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程可行性研究报告的批复》(发改农经〔2016〕1652号)； 9.《安徽省发展改革委关于淮河干流一般堤防加固工程初步设计的批复》(皖发改农经函〔2016〕771号)及附件《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程(初步设计报告)的评审报告》； 证据2-9共同证明案涉的黄苏段堤防退建工程是淮干一般堤防加固工程的一部分，该工程是经合法审批的工程项目，项目法人是市重点工程局。 10.蚌埠市禹会区人民法院(2020)皖0304行初4号行政裁定书；证明原告的部分林木被马城镇政府清理，是马城镇政府及法院生效裁定确认的事实，但是否属于违法强制清理并没有得到司法确认，因此无论是赔偿还是补偿的主体都不应该是禹会区政府。 11.《行政补偿申请书》、禹会区政府《答复书》及邮寄凭证。证明针对原告提出的补偿申请，禹会区政府及时答复并寄送给原告，答复的内容有事实及法律的依据，该答复应予以维持。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，上诉人赵贺种植涉案林木的土地被淮河干流一般堤防加固工程（黄苏段）占用，其有权请求负责该工程征迁补偿安置工作的主体予以补偿。但本案中，上诉人赵贺请求禹会区政府对其补偿之前，其在涉案土地上种植的林木已经被马城镇政府清除，马城镇政府对此亦不否认。马城镇政府系独立的行政主体，能够独立对外承担法律责任，故赵贺可就涉案林木损失向马城镇政府主张赔偿。本院注意到，赵贺起诉马城镇政府强制清除涉案林木一案被生效的（2020）皖0304行初4号行政裁定以超过起诉期限为由，裁定驳回起诉。但马城镇政府在本案二审期间，于2020年12月18日向本院出具了书面说明，承诺其将在三个月之内依法依规对赵贺在涉案工程范围内的林木予以赔偿(补偿)，待马城镇政府作出赔偿决定后，赵贺如不服，仍可依法提起诉讼，以维护自身合法权益。且案涉林木已被清除，按照案涉项目补偿标准，不足以弥补赵贺的实际损失，由马城镇政府根据案涉林木实际损失予以赔偿，更有利于维护赵贺的合法权益。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人赵贺的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人赵贺负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年十二月十七日                                                                                                        法官助理张高英                                                                                                        书记员  潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，判决撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。