安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终1220号 上诉人（一审原告）李玉峰，男，1984年11月8日出生，汉族，住安徽省太和县。 被上诉人(一审被告)安徽省人民政府，住所地合肥市中山路。 法定代表人李国英，省长。 上诉人李玉峰因诉安徽省人民政府行政复议一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2020)皖01行初151号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 李玉峰向一审法院诉称，2019年11月7日，原告在安徽省界首市人民法院行政诉讼中，见到并复印了该院作为裁判依据的《关于太和县2016年第9批次城镇建设用地的批复》(皖政地[2016]1247号，以下简称1247号《批复》)及该批复涉及的《太和县2016年第9批次城镇建设用地项目勘测定界图(地块二十七、二十八)》，得知原告的宅基地在该批复范围内。原告不服被告作出的该批复，于2020年1月向被告安徽省人民政府邮寄了本案行政复议申请书，被告于当月6日收到，2020年4月1日，安徽省人民政府以该行政复议申请明显超过行政复议期限，不符合行政复议受理条件为由，作出驳回申请人的行政复议申请决定书。 一、复议机关认定事实不清、适用法律错误。原告于2019年11月7日在安徽省界首市人民法院，见到并复印了该院作为裁判依据的1247号《批复》及该批复涉及的《太和县2016年第9批次城镇建设用地项目勘测定界图(地块二十七、二十八)》，得知原告的宅基地在该批复范围内。由于太和县人民政府在征地报批前未将涉案地块拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农户，对拟征土地现状的调查未经被征地农户确认，征地机关未对被征地农户就涉案土地的权属、地类、用途及地上附属物调查，未征集被征地农户意见，未依照有关规定组织听证，未履行征地报批前的法定程序;涉案《批复》作出后，太和县人民政府未依法公告，所涉及的被征地农户毫不知情。涉案《批复》违反了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)的相关规定，侵害了原告及被征地农户的知情权、确认权等合法权益。故1247号《批复》违法。 二、复议程序违法。1、本案复议程序中，被告违反《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十五条规定，未给原告提供阅卷的必要条件，未让原告阅卷。2、被告违反了《中华人民共和国行政复议法》第一条“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权”、第三条“依照本法履行行政复议职责的行政机关是行政复议机关…(三)审查申请行政复议的具体行政行为是否合法与适当，拟订行政复议决定”、第四条“行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施”之规定。综上所述，被告作出的65号《决定书》的行为，违反了《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》等法律规定，也违反了“有权利就救济”的原则，剥夺了原告的行政救济权利，侵害了原告合法权益，应依法撤销。请求撤销安徽省人民政府作出的65号《决定书》，判令被告依法重新审理并作出正确的本案复议决定；由被告承担本案原告为主张权利所产生的包括、但不局限于律师代理费等一切诉讼费用。 安徽省人民政府向一审法院辩称，一、行政复议程序合法。李玉峰对本机关作出的1247号《批复》不服，向本机关申请行政复议，请求确认1247号《批复》违法并予以撤销。2020年1月6日，本机关收到行政复议申请并予以受理，在规定时间内通知安徽省自然资源厅提出书面答复，提交证据、依据及有关材料。该行政复议案件经依法延期审理，2020年4月1日，本机关作出65号《决定书》，驳回上诉人的行政复议申请。综上，本机关在行政复议申请的接收、受理、通知书面答复、延期审理、作出行政复议决定以及相关文书送达等方面，均符合法律规定，行政复议程序合法。二、作出65号《决定书》事实清楚、证据充分、适用依据正确。经行政复议查明：2016年11月22日，本机关作出1247号《批复》，批准太和县政府在该县城关镇银杏社区、椿樱社区、平安路社区、桥西社区用地范围内，征收集体建设用地65.9535公顷，用于城镇建设。为实施1247号《批复》，太和县政府于2016年12月9日作出《太和县人民政府征收土地方案公告》（太政地［2016］101号）。2016年12月12日，原太和县国土资源局作出《太和县国土资源局征地补偿安置方案公告》（太国土［2016］334号）。上述征地“两公告”载明了1247号《批复》批准时间、批准机关、文件编号、项目名称、征地位置、被征地单位及面积等征地主要内容，没有规定公告期限。2016年12月中旬，原太和县国土资源局在被答辩人所在的太和县城××镇椿樱社区居委会公示栏张贴了上述征地“两公告”。本机关认为：《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第四项规定，行政复议申请应当在法定期限内提出。根据土地管理法律法规规定，征地公告属于送达征地批复的法定方式。根据原国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法［2014］40号）的规定，行政机关提供相关证据、经查证属实的，可以作为认定依法发布了征收土地公告的证据；征收土地公告有确定期限的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。本案中，该批次用地的征地“两公告”已经告知被征地集体经济组织和被征地农民1247号《批复》批准征收集体土地的情况。据此，可以认定李玉峰在征地“两公告”张贴之日起10个工作日内，就应当知道1247号《批复》，而李玉峰于2020年1月6日才向本机关申请行政复议，该行政复议申请显然已超过法定期限，不符合行政复议受理条件。为此，本机关依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，作出65号《决定书》，驳回李玉峰的行政复议申请，事实清楚，证据充分，适用法律正确。请求依法驳回李玉峰的诉讼请求。 一审法院审理查明，2016年11月22日，安徽省人民政府作出1247号《批复》，批准太和县政府在该县城关镇银杏社区、椿樱社区、平安路社区、桥西社区用地范围内，征收集体建设用地65.9535公顷，用于城镇建设。为实施1247号《批复》，太和县政府于2016年12月9日作出《太和县人民政府征收土地方案公告》（太政地［2016］101号）。2016年12月12日，原太和县国土资源局作出《太和县国土资源局征地补偿安置方案公告》（太国土［2016］334号）。上述公告载明了1247号《批复》批准时间、批准机关、文件编号、项目名称、征地位置、被征地单位及面积等征地主要内容，没有规定公告期限。2016年12月中旬，原太和县国土资源局在原告所在的太和县城××镇椿樱社区居委会公示栏张贴了上述征地公告。原告系太和县城××镇椿樱社区李营自然村村民。 原告不服1247号《批复》，向被告安徽省人民政府邮寄了行政复议申请书，被告于2020年1月6日收到后予以受理，并在规定时间内通知安徽省自然资源厅提出书面答复，提交证据、依据及有关材料。2020年1月15日，安徽省自然资源厅向被告作出《行政复议答复书》并提交相关材料。2020年2月25日，被告向原告作出《延期审理通知书》并送达，告知原告因案情复杂，决定延期30日。2020年4月1日，被告经审理作出65号《决定书》并送达原告，原告不服，诉至法院，请求判如所请。 一审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第九条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。原国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法［2014］40号）规定，征收土地公告有确定期限的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。本案中，被告所举证据相互印证，能够证明《太和县人民政府征收土地方案公告》（太政地［2016］101号）、《太和县国土资源局征地补偿安置方案公告》（太国土［2016］334号）于2016年12月中旬在太和县城××镇椿樱社区张贴，两公告载明了土地征收依据为1247号《批复》及该批复的相关内容。原告为太和县城××镇椿樱社区人员，可认定其在征地公告张贴之日起10个工作日内，就应当知道被告作出1247号《批复》，其于2020年1月向被告申请行政复议，显已超过法定期限，不符合行政复议受理条件。被告据此作出65号《决定书》驳回原告行政复议申请并无不当，原告的诉讼请求不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李玉峰的诉讼请求。 李玉峰上诉称，一、一审判决认定事实不清，适用法律错误。1、被上诉人未提供合法有效的证据证明征地机关已就皖政地[2014]1247号批复（以下称批复）依法公告，不能证明上诉人已知晓案涉批复。（1）被上诉人提供的第二组证据中张贴的《征收土地方案公告》照片1及另两张无背景照片（从折痕可以看出是档案中刚取出翻拍的）无任何信息可以证明是张贴在椿樱社区范围内;另一张（带人物）的照片虽然有椿樱社区的信息，但看不清“公告”记载的内容，不能证明其张贴的是案涉公告;（2）张贴《两公告》的照片不是原件、不能证明其真实性；（3）该组照片没有制作时间、制作人及制作器具、不是原件，亦无文字说明，无法核实其真实性，不符合证据规则，不能作为认定上诉人知晓案涉批复的依据。（4）城关镇国土资源所及工作人员张贴公告的证明和椿樱社区接待的《证明》、李成波和李克见看到张贴公告的《证明》等书面证言无事实证据支持，是虚假证言。不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十一条规定。（5）上述证言从作出时间明显均是行政复议答复书作出之后作出的，显然不是被复议机关提交的当初作出批复的证据依据，是逾期提交的证据。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条、第六十一条之规定，不能作为认定征地机关依法公告证据。（6）上诉人和李成波、李克见不是一个集体经济组织，其作出的书面证言不能证明申请人已知晓案涉批复。所以，被上诉人无合法有效的证据证明上诉人已知晓案涉批复。2、根据《征收土地公告办法》第三条征收农民集体所有土地的，征收土地方案和征地补偿、安置方案应当在被征收土地所在地的村、组内以书面形式公告。原《中华人民共和国土地管理法》第十条“已经分别属于两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或村民小组经营、管理”之规定、以及上诉人提供的《椿樱社区简介》证明的椿樱居民委员会下属六个自然村、二十多个村民组可以证明，被上诉人未提供征地机关依法将征地公告公告到上诉人所在的李营自然村，更未公告到村民组。3、根据原国务院法制办公室《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法[2014]40号）第一条:“申请人对行政机关已经发布征收土地公告的主张提出异议，行政机关不能提供证据的，不能认定申请人知道征收土地决定之规定。”一审法院本案判决认定事实不清，适用法律错误。 二、复议程序及审判程序违法。1、被上诉人方未依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三条、《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》第二条行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人、参与分管被诉行政行为实施工作的副职级别的负责人以及其他参与分管的负责人。被诉行政机关委托的组织或者下级行政机关的负责人，不能作为被诉行政机关负责人出庭等相关法律规定出庭参加诉讼。2、复议程序中，申请人向复议机关书面提交了阅卷申请，复议机关未让申请人阅卷违法。3、诉讼程序中，一审法院采信太和县城××镇国土资源所和椿樱社区居民委员会及李成波、李克见所出具的《证明》等书面证言，违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条及第六十一条规定。4、一审诉讼程序中，上诉人书面申请了传唤被上诉人证人出庭接受询问、作证，一审法院未依法未传唤被上诉人证人出庭，违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十一条、第四十四条之规定。5、一审诉讼程序中，上诉人书面申请了上诉人证人李某出庭作证，并提交了书面证言，一审法院于2020年6月9日签收，但开庭时，承办法官却以“你向法庭提交的证据必须在开庭前两日提交，到开庭为止并没有收到要求证人出庭的申请”为由，排除了上诉人方证人李某出庭作证，违反《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十一条规定，一审法院及承办法官包庇被上诉人意图明显。依法撤销一审行政判决；改判安徽省人民政府依法对本案重新作出正确的复议决定；被上诉人承担本案一、二审全部诉讼费用。 安徽省人民政府向一审法院提举下列证据： 第一组证据：1.《行政复议申请书》；2.行政复议答复通知书及行政复议答复书；3.延期审理通知书及邮寄凭证；4.65号《决定书》及邮寄凭证。证明目的：行政复议程序合法。 第二组证据：1.1247号《批复》；2.征地“两公告”；3.“两公告”张贴照片；4.城关镇国土所及工作人员张贴证明；5.椿樱社区接待证明及村民证明；6.椿樱社区丈量证明及工作人员证明。证明目的：1.2016年12月中旬，原太和县国土资源局在原告所在的太和县城××镇椿樱社区居委会公示栏张贴了上述征地“两公告”；2.原告于2016年12月下旬就应当知道被告作出1247号《批复》；3.原告行政复议申请超过行政复议申请期限；4.被告作出65号《决定书》事实清楚、证据充分、适用依据正确。 李玉峰向一审法院提交下列证据： 证据一、身份证、户口本。证明目的：原告的自然状况、身份及主体资格和被诉具体行政行为与原告有直接利害关系。 证据二、安徽省人民政府作出的65号《决定书》及《行政复议申请书》。证明目的：原告向被告提起行政复议、被告作出65号《决定书》的具体内容及其行为违法的事实。 证据三、太和县人民政府官网公布的《椿樱社区简介》。证明目的：原告所在的集体经济组织不是椿樱社区、第三人未就本案征地依法公告，张贴公告的行为不符合法律规定，依法不能作为认定原告知道征地行为的依据。 证据四、提请行政复议时向复议机关提交的《行政复议听证、阅卷及现场勘验申请书》。证明目的：原告在提起行政复议时向被告提出请求听证、阅卷及现场勘验申请，被告未履行行政复议法规定的法定程序，被诉行为违法。 证据五、太和县自然资源和规划局出具的《情况说明》。证明目的：原告知道案涉批复的时间。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（修改前）第四十六条的规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。”据此，公告是征收土地的法定送达形式。本案中，安徽省人民政府已经提供了张贴“两公告”照片、张贴人证言、部分被征收人证言等证据，能够证明在2016年12月中旬，原太和县国土资源局就在上诉人所在的城关镇椿樱社区居委会公示栏张贴了“两公告”。原国务院法制办《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》(国法[2014]40号)规定“征收土地公告有确定期限的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。”据此，案涉征地公告张贴之日起满10个工作日，可推定所有被征收人都应当知道征收土地决定，即1247号《批复》的内容。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。”直至2020年1月初，李玉峰才向被上诉人申请行政复议，显已超过法定的期限。根据法律规定，申请人超过复议期限申请行政复议的，应当驳回复议申请，安徽省人民政府据此作出案涉《驳回行政复议申请决定书》并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。李玉峰的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李玉峰负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年十二月八日 法官助理王春玲 书记员潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，判决撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。