广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终1741号上诉人（原审原告）：卓玥，女，1979年5月10日出生，香港居民。委托代理人：于婧思、付光强，均系北京市康达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：深圳市规划土地监察局。住所地：广东省深圳市福田区香蜜湖街道红荔西路**房产交易大厦。法定代表人：张谦，局长。委托代理人：陈芳，深圳市规划土地监察局工作人员。委托代理人：张弢，广东金地律师事务所律师。上诉人卓玥因诉被上诉人深圳市规划土地监察局行政复议纠纷一案，不服广东省深圳市中级人民法院（2019）粤03行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2015年6月9日，原深圳市福田区规划土地监察局作出深福规土监行决字[2015]040012号《行政处罚决定书》（以下简称涉案行政处罚决定），认定深圳高尔夫俱乐部有限公司（以下简称深高公司）未经审批在深南大道6003号深圳高尔夫俱乐部百合路4号擅自建设三层高别墅（以下简称涉案别墅），建筑面积为468平方米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定没收实物。2018年12月14日，卓玥因不服前述行政处罚决定，向深圳市规划土地监察局邮寄行政复议申请，请求撤销原深圳市福田区规划土地监察局作出的涉案行政处罚决定。深圳市规划土地监察局于2018年12月17日依法受理，于12月25日作出《行政复议通知书》，于2019年2月1日作出《行政复议延期审理通知书》。2019年3月15日，深圳市规划土地监察局作出深规土监复决[2019]022号《行政复议决定书》（以下简称被诉行政复议决定），以卓玥不是涉案行政处罚决定的利害关系人，其复议申请不符合受理条件为由，决定驳回卓玥的行政复议申请。卓玥不服，向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1.撤销深圳市规划土地监察局作出的被诉行政复议决定；2.责令深圳市规划土地监察局对卓玥的复议申请重新作出决定；3.由深圳市规划土地监察局承担本案诉讼费用。原审另查明，卓玥向深圳市规划土地监察局提出行政复议申请时一并提交了《房地产买卖合同》、《转让协议》等证据，其中《房地产买卖合同》显示，卓玥与深高公司于2006年9月10日约定由深高公司将涉案别墅所有权转让给卓玥，深高公司同意在卓玥办理房地产证过程中，包括但不限于初始登记、土地分宗、分户办证、补交地价等环节给予积极配合。原审再查明，根据原深圳市福田区规划土地监察局对深高公司授权人员的调查询问笔录及对涉案别墅现场勘验笔录载明的信息，涉案别墅未办理房产登记，深高公司针对涉案别墅在行政调查程序中未能提供政府部门报建审批相关手续。原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”另根据该条例第四十八条第一款第（二）项的规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案原深圳市福田区规划土地监察局以涉案别墅属于深高公司未经审批擅自建设的违法建筑，针对深高公司作出涉案行政处罚决定，决定予以没收。卓玥针对该没收决定提出行政复议申请，主张其是涉案别墅的买受人和所有人。但是，卓玥申请行政复议和行政诉讼时均未提供合法的产权证明，无法证明其对涉案别墅享有合法的所有权。卓玥与深高公司之间签订的房地产买卖合同，未经依法登记，亦不产生物权变动的效力。此外，深高公司对其未经审批擅自建设形成的违法建筑，并不享有合法物权，卓玥亦不存在从深高公司受让针对涉案违法建筑的合法权益之说。故深圳市规划土地监察局认定卓玥既非涉案行政处罚决定的相对人，亦非利害关系人，决定驳回卓玥的行政复议申请，事实和法律依据充分，程序合法。卓玥关于撤销被诉行政复议决定的诉讼请求不能成立，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告卓玥的全部诉讼请求。卓玥不服原审判决，向本院提起上诉称：一、涉案别墅系上诉人合法取得并实际使用，上诉人系涉案别墅合法的占有人和使用权人，上诉人的权益依法应当受到保护2007年2月24日，上诉人与嵘高贸易有限公司李世亮签订《转让协议》，约定由上诉人取得李世亮拥有的深圳高尔夫球俱乐部个人金卡会籍，同时获得涉案别墅的所有权。协议签订后，虽未办理不动产登记，但协议双方已完成交付，上诉人实际居住使用涉案别墅多年。根据我国《物权法》等法律规定，占有作为因人与物紧密结合而形成的权益及社会秩序形态是受到法律保护的。本案中，上诉人基于生效的合同，占有并实际控制使用涉案别墅，且这种占有是不受第三人约束的，上诉人已经在涉案别墅中形成了长期、稳定的生产生活关系，这种社会秩序的体现，应当受到法律保护。本案中，涉案别墅被处以没收实物的行政处罚，侵害了上诉人对涉案别墅的合法占有，上诉人理所当然是涉案行政处罚决定的利害关系人。二、上诉人与涉案行政处罚决定具有行政法律上的利害关系，依法具有提起行政复议的主体资格根据我国司法实践，作为违法建筑现有使用人、受益人的违法建筑买受人，可以被执法部门认定为行政处罚相对人。而在广东省及深圳市相关司法判例中，也存在将违法建筑的实际控制人和受益人（非产权人）认定为处罚对象的先例。在本案中，如被上诉人认定涉案别墅系违法建筑（上诉人对此不予认可），那么上诉人作为涉案别墅的占有人和实际控制人，无疑可以被认定为涉案处罚决定的相对人。对于甚至可以被直接认定为行政处罚对象的上诉人，被上诉人及一审法院却否定了其与涉案行政处罚之间的利害关系，这是不符合逻辑、不符合常理的。上诉人基于对涉案别墅的实际控制，符合关于处罚对象的认定条件，更符合申请行政复议的主体条件。三、一审判决否定上诉人之于涉案别墅存在“合法权益”，属于认定事实错误，应依法予以纠正涉案别墅是违法建筑系由涉案行政处罚决定所认定，上诉人提起行政复议及一审行政诉讼，正是因为上诉人对该处罚决定认定的事实及作出的程序存有异议，进而要求被上诉人对涉案行政处罚决定的合法性进行审查。而一审法院在未经实体审查的情况下，以该处罚决定认定的事实为依据，认定涉案别墅为“未经审批擅自建设形成的违法建筑”，上诉人“不存在从深高公司受让针对涉案违法建筑的合法权益之说”，实为因果倒置，存在明显的事实认定错误，更使针对涉案行政处罚决定的审查进入了死循环，导致涉案违法行政处罚行为无法得到纠正，上诉人的合法权益无法得到维护。四、一审法院对“利害关系人”进行缩小解释和片面解读，与行政诉讼法保护公民、法人和其他组织合法权益的立法精神不符行政复议和诉讼旨在防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权。在判断是否具有利害关系存有争议时，应参考行政实体法的立法宗旨，并对作出被诉行政行为的目的、内容和性质进行判断，以便能够承认更多值得保护且需要保护的权益。从目前最高人民法院指导案例、最高人民法院第一巡回法庭会议纪要以及各地司法实践来看，针对行政诉讼中原告主体资格认定的天平，已经逐渐向保护原告诉权的角度倾斜，在此情况下，一审法院仍对“利害关系人”的判断标准作出狭义的解释，并以此驳回上诉人的诉讼请求，属于明显的适用法律错误，违背了行政复议和诉讼立法宗旨，与目前的司法实践趋势不符，更不利于行政争议的实质解决。五、涉案处罚存在明显实体和程序问题，被上诉人及一审法院罔顾事实，实为逃避法定职责涉案行政处罚决定作出机关原深圳市福田区规划土地监察局在调查处理过程中并未查清事实，对于涉案别墅的建造主体、建设时间和应当适用的法律均未确定，更在没有调取相关规划文件的情况下，仅凭深高公司某工作人员的陈述就对涉案别墅作出罚没的处罚决定。且原深圳市福田区规划土地监察局明知该房产已经出售，房屋已交付，却未向作为实际使用人的上诉人询问调查，亦未在作出处罚决定后告知上诉人，故涉案行政处罚决定的作出，明显缺乏事实依据，存在程序违法。被上诉人在明知上述问题的情况下，以上诉人无复议主体资格为由，驳回了上诉人的复议申请，实为有意回避对涉案行政处罚决定的实体审查。而一审法院在未查明事实的情况下，以同样理由驳回上诉人的诉讼请求，亦未尽到司法审查之职责。综上所述，上诉人请求二审法院在查明事实的基础上，依法判决支持上诉人的上诉请求：1.撤销广东省深圳市中级人民法院作出的(2019)粤03行初55号《行政判决书》，并依法改判支持上诉人的一审诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费全部由被上诉人承担。被上诉人深圳市规划土地监察局二审答辩称：一、上诉人并非涉案行政处罚决定的利害关系人《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系。……”该条规定的有“利害关系”的主体，并不包括所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织。同时，行政复议过程中的法律关系，应当仅指公法上的利害关系。当事人民法上的权益，只有在有关行政法律规范对其加以保护的情形下，才能成为行政法上保护的权益，才能形成行政法上的利害关系，才能取得行政复议主体资格。涉案行政处罚决定系针对违法建设行为人深高公司作出，上诉人并非涉案行政处罚决定的当事人。涉案别墅的土地使用权性质系划拨用地，地上，地上房地产不得买卖别墅属于违法建筑，所谓“房地产买卖合同”属于非法转让房地产，上诉人不能因此获得涉案违法建筑的所有权，其对涉案违法建筑的实际占有也不受法律保护。上诉人声称作为涉案别墅的买受人和所有人，但并未提供合法的产权证明，无法证明其对涉案别墅享有合法所有权。因此，原深圳市福田区规划土地监察局作出的涉案行政处罚决定与上诉人无利害关系，上诉人并非本案的利害关系人。二、上诉人应当通过民事诉讼向深高公司主张权利基于合同的相对性原理，上诉人基于合同关系所享有的权利应当向深高公司主张。即使因行政机关原因导致深高公司不能履行合同义务（由于涉案别墅属于违法建筑，故根本不能进行合法交易），上诉人也应当通过民事诉讼向深高公司主张权利。三、上诉人的上诉理由缺乏事实和法律依据（一）上诉人上诉理由一认为其合法取得涉案别墅并实际使用，是合法占有人和使用权人，其利益受法律保护的主张缺乏事实和法律依据。其一，涉案别墅属于违法建筑，上诉人与深高公司所谓“房地产买卖合同”属于非法转让房地产，上诉人不能因此获得涉案违法建筑的所有权。其二，没收行政处罚与占有、使用并非同一部门法领域的法律关系。原深圳市福田区规划土地监察局作出行政处罚，系城乡规划行政管理法律关系；上诉人基于与深高公司、嵘高贸易有限公司李世亮的一系列合同或协议（在此先不论真伪），取得涉案别墅的使用权（在此先不论是否真正占有、使用），属民事法律调整，不属于城乡规划法律法规调整范围。其三，上诉人称在涉案别墅形成了长期稳定的生产生活关系，但涉案别墅已于2015年被原深圳市福田区规划土地监察局处以没收的行政处罚，上诉人直至2018年才知晓，这与上诉人所称的长期稳定的生产生活关系不相符合。其四，上诉人自认为丧失对涉案别墅的占有，实为深高公司出售房屋时隐瞒事实、上诉人未尽合理审查义务所致，与原深圳市福田区规划土地监察局、我局并不存在任何事实和法律上的关联性。因此，上诉人所称“涉案别墅被处以没收实物的行政处罚，侵害了上诉人对涉案别墅的合法占有，上诉人理所当然是涉案行政处罚决定的利害关系人”，缺乏事实和法律依据。（二）上诉人上诉理由二认为其具有作为涉案行政处罚的相对人资格，因此同涉案行政处罚具有行政法上的利害关系，缺乏法律依据。涉案别墅由深高公司建设，且未取得规划报建手续，即深高公司是违反规划法律规范的违法建设行为人。因此，涉案行政处罚的相对人是深高公司，而非上诉人。违法建筑的实际控制人、受益人固然可以成为行政处罚相对人，但城乡规划执法断不会将与违法建设行为不存在事实或法律关联性的案外人（本案中即为上诉人）作为行政相对人，否则即属于事实认定错误，违背《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定。但纵观最高人民法院审判实践，违法建筑执法需要保护的买受人合法权益也仅限于室内合法财产，并无将违法建筑认定为买受人合法权益之实例。上诉人认为其符合作为本案行政处罚相对人的条件，因此与涉案行政处罚具有行政法上的利害关系，实属事实认识错误，且颠倒因果关系。（三）上诉人上诉理由四、五认为一审法院及我局应当对涉案行政处罚进行审查，但涉案行政处罚并非本案审查范围。其一，涉案《行政处罚决定书》经原深圳市福田区规划土地监察局依法作出并有效送达，已经生效，具有法律拘束力，对任何公民、法人及国家机关均不例外。违法行为人深高公司已认可行政处罚，上诉人不认可行政处罚并挑战深高公司已认可的行政处罚没有意义。一审法院及我局据此认为涉案别墅为违法建筑并无不妥。上诉人坚持的“合法权益”实为与深高公司的合同纠纷，原深圳市福田区规划土地监察局及我局并未侵犯上诉人的合同利益。其二，上诉人在上诉理由五中声称“原深圳市福田区规划土地监察局明知该房产已经出售，房屋已经交付”缺乏事实依据。涉案别墅为深高公司建设，所在地块为划拨土地，地上，地上建筑依法不得买卖，原深圳市福田区规划土地监察局在对涉案别墅依法进行违法建设认定和处罚时，并不需要考虑保护上诉人诉请保护的非法转让或者非法出租的权益，违法建筑亦不会因为非法出租或者非法转让而变成合法建筑，因此，原深圳市福田区规划土地监察局对深高公司进行调查并作出涉案《行政处罚决定书》，执法程序并无不妥。其三，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，申请人与行政行为具有利害关系是行政复议机关受理行政复议申请的必备条件，否则即属于超出职权范围的违法行为。在上诉人未能提供足够证据证明其与涉案处罚决定具有行政法律利害关系、涉案行政处罚侵害其合法权益的情况下，我局作出被诉行政复议决定未对行政处罚的合法性进行审查，并无不当。（四）上诉人上诉理由四认为一审法院对“利害关系人”进行缩小解释和片面解读缺乏法律依据。上诉人认为“一审法院对‘利害关系人’的判断标准作出狭义的解释，并以此驳回上诉人的诉讼请求，属于明显的适用法律错误，违背了行政复议和诉讼立法宗旨，与目前的司法实践趋势不符……”，上述主张缺乏事实和法律依据。城乡规划执法实践中具有大量违法建筑被买卖、租赁的情况，但类似于本案中“买受人”不能举证证明居住、使用的情形实为罕见；而随意承认尚不能提供有效证据证明买卖关系、居住使用关系的违法建筑买受人（使用人）与行政执法行为的利害关系，既与《中华人民共和国行政复议法》第九条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定相悖，也将使得违法建筑行政执法陷入僵局，不利于城乡规划管理的有效实施，更有损《中华人民共和国城乡规划法》的尊严。上诉人寄希望于通过行政复议、行政诉讼维护其对于违法建筑的买卖关系，实为试图通过行政手段解决其遭受民事欺诈所受经济损失。上诉人不能因此混淆法律关系，要求行政复议机关、人民法院通过扩大案件受理、审查范围来解决。综上，上诉人提出的上诉理由缺乏事实和法律依据，我局作出的被诉行政复议决定并无不当，原审法院作出的判决，事实认定清楚，法律依据适用正确，程序合法，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。经审查，原审法院审理查明的事实属实，本院依法予以确认。本院认为，本案是行政复议纠纷，二审争议焦点为：深圳市规划土地监察局作出的被诉行政复议决定是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第六条规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；……”《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系。……”本案中，原深圳市福田区规划土地监察局作出涉案行政处罚决定，认为深高公司未经审批在深南大道6003号深圳高尔夫俱乐部百合路4号擅自建设涉案别墅，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，决定没收实物。虽然该行政处罚决定的当事人是深高公司，但处罚决定的结果是没收涉案别墅。从卓玥提交的相关《房地产买卖合同》《转让协议》以及涉案别墅的水电费、燃气费、垃圾费收费通知单等证据，可以证明卓玥长期对涉案别墅使用、管理，是涉案别墅的实际占有人和使用人，在此情况下，原深圳市福田区规划土地监察局针对涉案别墅作出的涉案行政处罚决定，使卓玥对涉案别墅占有和使用的权利无法继续行使，显然对卓玥的权利义务产生了实际影响，也即卓玥的权利存在被涉案行政处罚决定侵害的可能，因此，应当认定卓玥与涉案行政处罚决定具有利害关系，卓玥不服该行政处罚决定，依法具有向深圳市规划土地监察局申请行政复议的主体资格，深圳市规划土地监察局应当依法受理卓玥的申请。深圳市规划土地监察局作出被诉行政复议决定，认为涉案行政处罚决定系针对违法建设行为人深高公司作出，卓玥并非涉案行政处罚决定的当事人，卓玥与涉案行政处罚决定没有利害关系，其复议申请不符合受理条件，据此驳回卓玥的行政复议申请，属于认定事实不清，适用法律错误，依法应予以撤销。卓玥起诉请求撤销被诉行政复议决定，责令深圳市规划土地监察局对其复议申请重新作出决定，具有事实根据和法律依据。原审法院依据相同的事实和理由，认为深圳市规划土地监察局作出的被诉行政复议决定正确，判决驳回卓玥的诉讼请求，亦属认定事实不清，适用法律错误，本院依法予以纠正。综上，卓玥的上诉请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二项和第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销深圳市中级人民法院（2019）粤03行初55号行政判决；二、撤销深圳市规划土地监察局深规土监复决[2019]022号《行政复议决定书》；三、责令深圳市规划土地监察局于本判决发生法律效力之日起60日内对卓玥的行政复议申请重新作出决定。本案一审、二审案件受理费各人民币50元，均由被上诉人深圳市规划土地监察局负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年十二月七日书记员  温 瑜