甘肃省高级人民法院   行政裁定书   （2020）甘行申261号   再审申请人（一审原告、二审上诉人）:旦某1，住甘肃省宕昌县。   委托代理人：贾某，甘肃阶州（成县）律师事务所律师。   被申请人（一审被告、二审被上诉人）:宕昌县自然资源管理局。   法定代表人：赵某。   原审第三人:旦某2，住甘肃省宕昌县。   再审申请人旦某1因诉宕昌县自然资源局及第三人旦某2履行法定职责一案，不服甘肃省陇南市中级人民法院（2020）甘12行终15号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭进行了审查。案件现已审查终结。   一、二审法院查明：1982年旦某1、旦某2的父母购得旧城坝水磨坊一座。1989年其父母将水磨坊周围改造成果园。1999年宕昌县人民政府下发99.11号批文将位于城关镇旧城坝面积133平方米土地登记在旦某2名下并颁发了权属证书。2004年5月10日，二人的父母与旦某2签订了财产赠与协议，将位于旧城坝属二人所有果园299平方米（23米*13米）赠与其女旦某2所有。2007年12月28日，宕昌县岷江电力有限公司因对原旧城水电厂进行改造，与旦某2签订了协议，将原2.8米宽旧水渠向左移动2.8米，经旦某2土地重新开挖水渠，和旦某2进行了互换。发电厂机房尾水渠和靠南面的水渠修建蓬盖回垫后归旦某2长期无偿使用（未确定面积）。2009年4月14日宕昌县建设局向旦某2颁发了建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，许可拟用地面积133平方米。此后旦某2开始建房，被旦某1阻挡。旦某2向宕昌县人民法院起诉后，宕昌县人民法院作出(2011)宕民初字第1号民事判决，确认旦某2取得的133平方米建设用地合法有效。旦某1不服上诉后，被驳回上诉。2013年7月2日，宕昌县人民政府给旦某2颁发了土地使用权面积329.79平方米的宕国用(2013)第15-219号国有土地使用权证。旦某1不服该登记行为，向定西市中级人民法院提起行政诉讼，该院作出(2018)甘11行初1号判决书，撤销了宕昌县人民政府宕国用(2013)第15-219号国有土地使用权登记。2019年1月旦某1向宕昌县人民法院起诉旦某2等排除对其占有使用案涉土地处196.79平方米土地占有、使用的妨害，宕昌县人民法院以该土地上的旦某2土地使用权证被上级法院撤销，旦某1也未取得该土地使用权证，双方均无占有、使用权为由，驳回了旦某1的诉讼请求。旦某1不服上诉后，2019年6月25日，陇南市中级人民法院作出(2019)甘12民终635号民事判决书，认为旦某1及其父母开发涉案土地后未向当地人民政府办理相关手续，因而旦某1无其系该土地合法经营权人或实际承包人的相关证据，也长期未在案涉土地上种植农作物或果树，其对案涉土地的占有的主张无事实和法律依据，上诉理由不能成立，原审判决并未不当。并据此驳回了其上诉，维持原判。上述诉讼期间，旦某2修建了房屋。2019年4月1日旦某1委托律师向宕昌县自然资源管理局检举、揭发旦某2和高想忠违反《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》修建房屋的行为，要求宕昌县自然资源管理局依法查处。2019年5月31日，宕昌县自然资源管理局回函告知旦某1委托律师“旦某2、高想忠修建房屋地块处于向其颁发的权属证书范围内，未超出批准使用面积修建房屋；城市规划范围内修建房屋是由县住建局、执法局负责的，旦某2办理了建设工程许可证等手续。综上，贵所律师函中提及的旦某2、高想忠修建房屋问题并非违法。”旦某1认为，旦某2没有在争议土地上修建房屋的合法性，宕昌县自然资源管理局在给旦某1代理人回函中答复“旦某2办理了建设工程许可证等手续，其修建房屋并非违法”属于不依法履行法定职责的行为。旦某1遂诉至原审法院，请求：1.判令宕昌县自然资源管理局向旦某2作出限期拆除违章建筑的决定（拆除案涉土地上违法修建的房屋，恢复土地原状）；2.依法对存在渎职行为的宕昌县自然资源管理局相关主管人员和直接责任人员向其主管政府和上级主管部门提出处理的司法建议，将渎职人员存在的违法犯罪线索移交有关监察机关。   一审法院认为，按照生效的宕昌县人民法院(2019)甘1223民初146号判决书确定的事实，旦某1无该土地的有效权属证明。旦某2所持宕国用(2013)第15-219号国有土地使用权证被撤销登记后，是否重新登记，旦某22000年2月14日取得的土地使用证和2009年4月14日取得的“一书两证”是否有效都须行政权力去认定，司法不能主动审查。旦某1以律师函的形式对旦某2建修房屋的行为向宕昌县自然资源管理局检举、举报违反《中华人民共和国城乡规划法》，要求进行查处，属于投诉部门错误。宕昌县自然资源管理局没有旦某1检举函中所列的规划部门拥有的规划法第九条、第五十三条、五十六条、第六十四条规定的职权。这些职权应当由县级以上城乡规划主管部门行使。关于检举、举报旦某2违反《中华人民共和国土地管理法》的行为，宕昌县自然资源管理局有依法查处的职权，但已答复“旦某2、高想忠修建房屋地块处于向其颁发的权属证书范围内，未超出批准使用面积修建房屋”。至于查处的结果是否符合举报人的期望或者是否合法，不具有行政诉讼可诉性，依照《中华人民共和国土地管理法》七十二条规定，依照本法规定应当给予行政处罚，而有关土地行政主管部门不给予行政处罚的，上级人民政府土地行政主管部门有权责令有关土地行政主管部门作出行政处罚决定或者直接给予行政处罚，并给予有关土地行政主管部门的负责人行政处分。旦某1作为举报人应当在行政部门系统内寻求行政解决。因此，宕昌县自然资源管理局的答复不属于不依法履行法定职责的行为。旦某1要求判令被告依法履行法定职责，作出限期旦某2拆除违章建筑的决定（拆除案涉土地上违法修建的房屋，恢复土地原状）的诉讼请求，原审法院不予支持。当事人无证据证明宕昌县自然资源管理局工作人员存在渎职行为，是否向有关部门提出司法建议是人民法院根据工作需要向有关行政机关或有关行政部门依法行使的职权，不是当事人的诉讼权利。故旦某1要求对存在渎职行为的宕昌县自然资源管理局相关主管人员和直接责任人向其主管政府和上级主管部门提出处理的司法建议，将渎职人员存在的违法犯罪线索移交有关监察机关的诉讼请求，不予支持。据此，西和县人民法院作出（2019）甘1225行初5号行政判决，判决驳回旦某1要求判令宕昌县自然资源管理局作出限期旦某2拆除违章建筑的决定（拆除案涉土地上违法修建的房屋，恢复土地原状）的诉讼请求。旦某1不服，提出上诉。   二审法院认为，宕昌县人民政府为旦某2就涉案土地办理的宕国用(2013)第15-219号国有土地使用权登记（含颁证），被已生效的甘肃省定西市中级人民法院(2018)甘11行初1号判决书判决撤销，且在已生效的(2019)甘12民终635号民事判决中认定旦某1及其父母开发涉案土地后未向当地人民政府办理相关手续，旦某1无其系该土地合法经营权人或实际承包人的相关证据，也长期未在涉案土地上种植农作物或果树，其对涉案土地占有的主张无事实根据和法律依据。据上，旦某1与旦某2对涉案土地均无法律意义上的占有、使用权。宕昌县自然资源管理局对旦某1委托代理律师就旦某2、高想忠违法修建房屋行为的举报、控告律师函作出的回复函，应当视为已经履行了法定职责。旦某2修建房屋的行为是否违法、如何定性、是否应当给予行政处罚、应当给予何种处罚等均属被上诉人的职权范围。人民法院与行政机关在各自的法律授权范围内依法行使职权，司法权不能代替行政权。故旦某1要求人民法院判令宕昌县自然资源管理局对旦某2作出限期拆除违章建筑的决定，无事实根据和法律依据，应不予支持。人民法院对有关部门发出的司法建议，系人民法院在审理具体案件时针对个案中存在的带有普遍性、特殊性的问题依司法职权作出的司法建议行为，不属公民的请求权。旦某1在无任何证据的情况下，要求人民法院将被上诉人渎职人员存在的违法犯罪线索移交有关监察机关，人民法院无法“移交”。故其要求对渎职行为向其主管政府和上级主管部门提出处理的司法建议，将渎职人员存在的违法犯罪线索移交有关监察机关的起诉请求不能成立。据此，陇南市中级人民法院作出（2020）甘12行终15号行政判决，判决:驳回上诉，维持原判。旦某1不服，向本院申请再审。   旦某1申请再审称：（一）一、二审法院认定事实错误。首先，旦某1与第三人旦某2不存在土地争议，旦某1是就旦某2在案涉土地上未批先建、将农用地改变为建设用地这一违法乱建行为进行检举举报，宕昌县国土资源局负有监督、查处土地违法和城乡乱建违法行为的政府职能部门，接到旦某1的举报后不予查处系不履行法定职责。虽宕昌县国土资源局向旦某1答复“旦某2、高想忠修建房屋地块处于向其办法的权属证书范围之内，未超出批准面积修建房屋”，但在庭审中并未出具相关合法手续，其答复没有事实依据，旦某1有权就其答复提出诉讼。其次，二审法院认定旦某1对案涉土地不享有权利的依据是（2019）甘12民终635号民事判决，该认定不符合客观事实，旦某1在1999年就对于案涉土地享有土地承包经营权，并已就上述民事判决提起再审。旦某1是否对案涉土地享有权利并不影响行政机关对土地违法行为进行查处，宕昌县国土资源局的答复并没有对旦某1反映的农用地转建设用地、违法修建房屋进行依法查处，没有对旦某2的行为定性，更谈不上予以处罚，存在不履行法定职责的情形，判决其依法履职仍有必要。（二）一二审法院适用法律错误，判决错误。旦某1的诉求有事实依据，人民法院应当判令宕昌县国土资源局限期依法履职。请求：依法撤销陇南市中级人民法院（2020）甘12行终15号行政判决和西和县人民法院（2019）甘1225行初5号行政判决，改判宕昌县自然资源管理局履行法定职责。   宕昌县自然资源管理局答辩称：（一）答辩人作出的具体行政行为程序合法、适用法律得当。在2019年4月接到旦某1的律师函后，答辩人即安排执法队工作人员进行实地现场堪丈、核实，并于2019年5月31日致函回复：1、旦某2所建房屋地块属于宕昌县人民政府颁发的权属证范围内，并未超出批准适用面积修建房屋；2、旦某2依法办理了建设工程许可证等手续（由宕昌县住房和城乡建设局审批颁发“一书两证”）。事实上，定西市中级人民法院（2018）甘11行初1号行政判决撤销了宕昌县人民政府2013年颁发旦某2的土地使用权，并未撤销1999年颁发给旦某2的用地批准书，故旦某1认为宕昌县住房和城乡建设局审批颁发的“一书两证”失去效力的理由不能成立。根据生效民事判决，旦某2不存在违法乱建行为。（二）旦某1申请再审的理由不能成立，依法应予驳回。1999年12月30日宕昌县人民政府将城关镇旧城坝133平方米土地登记在旦某2名下，2009年4月14日宕昌县住建局向旦某2颁发一书两证后，旦某2开始修建住房，旦某1进行阻挡，引起民事诉讼，经一审二审以旦某1败诉告终。2019年1月17日旦某1再次以排除妨碍纠纷起诉旦某2，后经两级法院审理，旦某1仍以败诉告终。（三）本案中旦某1主体不适格。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条规定，原告认为被告行政不作为侵犯其合法权益，必须被告与作出的具体行政行为具有法律上的利害关系。本案旦某1与旦某2的建房行为发生在行政机关颁证以后，且在定西市中级人民法院撤销宕国用(2013)第15-219号国有土地使用权证、该宗土地使用权待定的情况下，答辩人的行为对旦某1的权利义务并未或将会产生实际影响，故旦某1与答辩人的具体行政行为没有法律上的因果关系，不具有诉讼主体资格，应依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十四条第一款第（二）项的规定驳回再审申请。   原审第三人旦某2未提交答辩意见。   本院认为，《中华人民共和国宪法》第四十一条第一款规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利。”我国宪法赋予了公民对国家机关及国家机关工作人员申诉、控告或检举的监督权利，“举报”作为公民行使监督权的一种具体方式，是公民参与行政管理的重要途径。依据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条的规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，当事人与行政行为具有利害关系。根据该条规定，举报人对行政机关受理举报后作出的调查结果不服，能否提起行政诉讼，取决于举报人与所举报的事项之间是否存在利害关系，而并不意味着举报人必然取得行政诉讼原告的主体资格。本案中，旦某1对涉案土地不具备合法权利，虽其主张实际承包经营，但其说辞并未得到土地管理部门的认可，也被生效民事判决所否定。因此旦某1对案涉土地并无实际利益，也与相关行政行为无利害关系。宕昌县自然资源管理局对于旦某1举报所作的处理，包括答复或者不答复，均与旦某1合法权益没有直接关系，由此其也就不具备提起行政诉讼的原告资格。行政诉讼的立法宗旨，体现了权利保护和权力监督的统一性。适格原告的起诉，既在主观上维护自身合法权益，又在客观上维护法秩序，监督依法行政，有利于法治国家建设，从而体现出主观为自己，客观为他人的样态。但行政诉讼虽有一定的公益性，却显然不能将原告主体资格范围无限扩大，将行政诉讼变相成为公益诉讼。举报是公民行使监督权的一种重要方式，对行政机关调查处理结果不满的举报人，仅在举报事项及处理行为侵犯了自身合法权益且具有法律上利害关系的情况下，才具备行政诉讼的原告资格。本案一审法院受理旦某1提起行政诉讼并作出判决，系适用法律不当，但驳回诉讼请求与驳回起诉的法律后果无实质差异，并未损害旦某1的合法权益，为节约司法资源、减少当事人诉累，对生效判决不再调整。   综上，旦某1的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：   驳回旦某1的再审申请。   审判长 王 烨   审判员 周 雷   审判员 沈亚中     二〇二〇年十二月二十五日   书记员 陈致帆