内蒙古自治区赤峰市中级人民法院行政判决书（2020）内04行终223号上诉人（原审被告）赤峰市红山区住房和城乡建设局。住所地：内蒙古自治区赤峰市红山区桥北党政综合楼。法定代表人王振宇，局长。委托代理人曹文涛。上诉人（原审被告）赤峰市红山区西城街道办事处。住所地：内蒙古自治区赤峰市红山区钢铁街。法定代表人卢慧超，主任。负责人韩雪，副主任。委托代理人王晓光。委托代理人何松蕾，内蒙古松瑞律师事务所律师。被上诉人（原审原告）深圳市万象美物业管理有限公司。住所地：广东省深圳市光明区凤凰街道塘尾社区。法定代表人黄玮，总经理。委托代理人姜俊超。委托代理人韩心刚，北京盈科（天津）律师事务所律师。上诉人赤峰市红山区住房和城乡建设局（以下简称红山区城建局）、赤峰市红山区西城街道办事处（以下简称西城街道办）因与被上诉人深圳市万象美物业管理有限公司（以下简称万象美物业公司）物业行政管理一案，不服赤峰市红山区人民法院（2020）内0402行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年12月15日公开开庭审理了本案。上诉人红山区城建局的委托代理人曹文涛，上诉人西城街道办的负责人韩雪及委托代理人王晓光、何松蕾，被上诉人万象美物业公司的委托代理人姜俊超、韩心刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：2018年4月13日，赤峰万达广场A区业主对赤峰市新城区小新地组团平双公路立交桥西、锡伯河以南，西拉沐沦大街以北、宝山路以东万达广场A地块提出赤峰市红山区物业管理区域划分申请，申请人代表在申请人意见处签字，赤峰市红山区西城街道办事处在街道办事处（乡镇人民政府）处签署意见，赤峰市红山区房产管理处在物业主管部门意见处签署意见。赤峰市红山区住房和城乡建设局及赤峰市××区办事处于2020年1月21日作出《赤峰万达广场A地块划分物业管理区域公告》，公告称根据赤峰万达广场A地块业主划分物业管理区域申请，依据《内蒙古自治区建设厅关于城镇居住物业管理区域划分办法（试行）》相关规定，结合万达广场A地块的建设用地批准书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，经书面征求赤峰万达广场A地块业主意见，征得专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意，将赤峰万达广场A地块划分为一个物业管理区域。深圳市万象美物业管理有限公司对该公告提起诉讼，请求撤销该公告。另查明，赤峰万达广场有限公司系深圳市万象美物业管理有限公司的分公司。原审法院认为：人民法院审理行政案件，主要对行政行为的合法性进行审查。根据《内蒙古住房和城乡建设厅文件》（内建法〔2013〕625号）第3项：“拟修改后重新公布的规范性文件目录1、《内蒙古自治区城镇居住物业管理区域划分办法（试行）》的通知（内建房〔2000〕22号），发布日期为2000年2月17日。”2013年10月25日内蒙古自治区人民政府发布《内蒙古自治区人民政府关于公布自治区人民政府继续有效规范性文件目录的通告》(内政发〔2013〕110号)，将《内蒙古自治区人民政府继续有效的规范性文件目录》予以公布，2012年底以前发布的规范性文件未列入该目录的，自该通告发布之日起一律不得作为行政管理的依据。本案中，二被告赤峰市红山区住房和城乡建设局、赤峰市红山区西城街道办事于2020年1月21日作出《赤峰万达广场A地块划分物业管理区域公告》所依据的《内蒙古自治区城镇居住物业管理区域划分办法（试行）》(内建房〔2000〕22号)并未列入《内蒙古自治区人民政府继续有效的规范性文件目录》，二被告据此作出的《赤峰万达广场A地块划分物业管理区域公告》适用法律、法规错误。另，二被告并未提交赤峰万达广场A地块专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意的相关证据，据此作出《赤峰万达广场A地块划分物业管理区域公告》主要证据不足。赤峰万达广场有限公司系深圳市万象美物业管理有限公司的分公司，故深圳市万象美物业管理有限公司作为主体提起行政诉讼，主体适格。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）、（二）项之规定，原审法院判决：撤销被告赤峰市红山区住房和城乡建设局、赤峰市红山区西城街道办事处于2020年1月21日作出《赤峰万达广场A地块划分物业管理区域公告》。上诉人红山区城建局不服，上诉称：请求撤销一审行政判决书；依法维持涉案公告。事实和理由：一审法院对于上诉人提交证据的真实性与关联性予以认定，但对于上诉人所依据的法规不予采信，显然是错误的。为了更能充分说明本案事实，上诉人将本案发生经过以及作出公告的依据再向上级法院进行赘述。2018年，赤峰万达广场A区业主代表杜崇辉等人向红山区西城街道办事处及上诉人提出将赤峰万达广场A地块划分为一个物业管理区域的申请。上诉人会同办事处根据国务院《物业管理条例》《内蒙古自治区物业管理条例》《内蒙古自治区建设厅关于城镇居住物业管理区域划分办法（试行）》相关规定，结合万达广场A地块的建设工程规划许可证、国有土地使用证、建设工程施工许可证，以及万达广场A地块实际建设情况，认为可将赤峰万达广场A地块划分为一个物业管理区域。并委托赤峰市房产测绘大队绘制该区域的总平面图及交通图，整理编写基本情况后将相关资料交由业主代表。上诉人要求广泛征求A地块业主意见后具体实施，为下一步工作打好基础。2019年，办事处向赤峰万达广场A地块业主征求单独划分物业管理区域意见。结果显示，万达A地块有证面积共25.8万㎡，共计1686户，签字同意将A地块划分为单独物业管理区域的户数为1108户，面积为15.31万㎡，占总户数的65.7%，占总面积的59.34%。符合《内蒙古自治区物业管理条例》第十九条规定，“业主大会决定其他有关共有和共同管理权利的重大事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。”2020年1月21日，上诉人会同办事处发布《赤峰万达广场A地块划分物业管理区域公告》，将赤峰万达广场A地块划分为一个物业管理区域。一、赤峰万达广场A地块完全具备单独划分物业管理区域的条件。1．国务院《物业管理条例》第九条第二款规定，“物业管理区域的划分应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《内蒙古自治区物业管理条例》第十三条规定，“旗县级人民政府物业行政主管部门应当按照物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素划定物业管理区域。具体办法由自治区人民政府制定。”赤峰万达广场A地块符合共用设施设备要求。《内蒙古自治区物业管理条例》第七十条第四款规定，“共用设施设备是指业主共同使用的上下水管道、落水管、照明灯具、垃圾通道、天线、水箱、水泵、电梯、避雷装置、消防设施以及道路、害井、化粪池、垃圾废物储存设施、绿化地等。”赤峰万达广场A地块共用设施设备完全独立。赤峰万达广场A地块符合建筑物规模要求。《内蒙古自治区建设厅关于城镇居住物业管理区域划分办法（试行）》第七条第一款规定，“一个物业管理区域的规模应为3-10万平方米为宜，最低不能低于3万平方米”，按赤峰万达广场A地块《建设工程规划许可证》显示建筑规模37.02万㎡，不可再分割，符合建筑物规模要求。赤峰万达广场A地块符合社区建设要求。赤峰万达广场A地块社区建设主要由红山区西城街道办事处负责，且红山区西城街道办事处同意将赤峰万达广场A地块划分为一个物业管理区域。2．赤峰万达广场A地块具有单独的《建设用地批准书》《国有土地使用证》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《建设工程施工许可证》，且在《建设用地规划许可证》确定的红线图范围之内，并与其它物业管理区域有明显道路分隔。3．赤峰万达广场A地块《建设用地规划许可证附件》规划要求“公共设施配套要求A、B、C统一配建：物业管理用房不小于2000平方米；室外健身活动场地不小于2000平方米；配建配套居住区必备商业设施不小于2000平方米；公厕四处，总监住面积不小于240平方米；室外健身活动场地不小于2000平方米。”但实际情况为以上内容A、B、C均单独建设，并没有联系。且A、B、C三区均为单独封闭区域，并未分享相互公共设施。4．根据《内蒙古自治区建设厅关于城镇居住物业管理区域划分办法（试行）》第十一条第二款规定，“物业管理区域划分后，在推行物业管理过程中若发生区域变化，需经当地房地产行政主管部门批准，变化后的物业管理区域，房地产行政主管部门要据实进行图表调整。”所以我局有权对原物业管理区域进行重新划分。5．赤峰万达广场作为赤峰万达广场有限公司开发项目，并没有特殊性，更没有特权，应该遵守法律法规，接受当地政府行政主管部门的管理。二、《内蒙古自治区建设厅关于城镇居住物业管理区域划分办法（试行）》可作为赤峰万达广场A地块划分物业管理区域依据。2013年1月11日，内蒙古自治区人民政府出台《内蒙古自治区规范性文件制定和备案监督办法》（内蒙古自治区人民政府令第191号）。2013年4月19日，内蒙古自治区人民政府办公厅为贯彻落实上述备案监督办法，发布《内蒙古自治区人民政府办公厅关于开展规范性文件全面清理工作的通知》（内政办发〔2013〕33号）。2013年11月18日，内蒙古自治区住房和城乡建设厅发布文件（内建法〔2013〕625号），根据内政办发〔2013〕33号文件精神，对2000年到2012年自治区住房和城乡建设厅制发的规范性文件进行了集中清理，将《内蒙古自治区住房和城乡建设厅继续有效、废止和失效及拟修改后重新公布的规范性文件目录》予以公布，其中所列废止和失效的规范性文件，自本通知发布之日起不再执行。《内蒙古自治区建设厅关于城镇居住物业管理区域划分办法（试行）》（内建房字〔2000〕22号）属于“拟修改后重新公布的规范性文件”，并非“废止和失效的规范性文件”，并不在“自本通知发布之日起不再执行”之列。所以，上诉人依据该办法是正确的。三、上诉人与办事处在赤峰万达广场A地块划分物业管理区域工作中符合程序要求。1.《内蒙古自治区建设厅关于城镇居住物业管理区域划分办法（试行）》第四条规定，“物业管理区域的划分由各市、旗县房地产行政主管部门在街道办事处和居委会的配合下，根据居住物业之间的基础配套设施的相关情况和其他实际情况划定。”第十一条第一款规定，“各市、旗县房地产行政主管部门，在划分物业管理区域的工作过程中，要以积极的态度取得街道办事处和居委会的支持，并在广泛征求业主或所涉及的单位和居民的意见后进行。”第十二条规定，“物业管理区域划分完毕后，各市、旗县房地产行政主管部门，要汇同该物业管理区域的业主管理委员会及街道办事处发布公告，告知全体业主其所在物业管理区域的划分情况。”上诉人作为红山区人民政府职能部门、红山区房地产行政主管部门，办事处作为红山区人民政府派出机构、属地一级政府，双方具有行政隶属关系。且双方严格按照《内蒙古自治区建设厅关于城镇居住物业管理区域划分办法（试行）》规定履行职责，并无违反物业管理区域划分程序要求。2.《内蒙古自治区建设厅关于城镇居住物业管理区域划分办法（试行）》第十一条第一款规定的“所涉及的单位和居民的意见”，应指赤峰万达广场A地块业主。赤峰万达广场A、B、C地块均具备相对独立性，把赤峰万达广场A地块业主的权益交由其它地块业主表决不符合事实逻辑，且赤峰万达广场并未成立业主大会。而赤峰万达广场A地块划分物业管理区域后，各物业管理区域业主对各自物业管理区域内共有部分享有权利，承担义务，不必对各自物业管理区域以外部分享有权利，承担义务，不存在业主共有部分中的份额比例以及承担义务的失衡。所以，赤峰万达广场A地块划分物业管理区域征求业主意见环节并未违反法律和事实。综上所述，如果《内蒙古自治区建设厅关于城镇居住物业管理区域划分办法（试行）》（内建房字〔2000〕22号）不能作为物业管理区域划分依据，仅凭国务院《物业管理条例》第九条第二款规定，“物业管理区域的划分应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”《内蒙古自治区物业管理条例》第十三条规定，“旗县级人民政府物业行政主管部门应当按照物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素划定物业管理区域。具体办法由自治区人民政府制定。”物业管理区域划分工作将无法开展，况且上诉人在赤峰万达广场A地块划分物业管理区域工作上并未违背上述条款原则。上诉人建议深圳万象美物业管理有限公司，依法经营，坚持以人民为中心的发展思想，遵守法律，尊重业主意愿，切实提高物业管理水平和服务质量，方为企业发展之道。上诉人西城街道办上诉称，请求撤销一审行政判决书，将案件发回重审或依法驳回被上诉人的诉讼请求，并由被上诉人承担本案的全部诉讼费用。事实与理由：一审法院认定事实不清，证据不足，偏听偏信被上诉人。一、上诉人及被上诉人的主体均不适格。一审中被上诉人提交的《赤峰万达广场前期物业服务合同》中的主体并非为本案的被上诉人，且未提交二者之间有何关联性的证据，被上诉人不是物业服务合同的主体，作为撤销权之诉的主体不适格。上诉人也不应列为撤销权案件的被告。《物业管理条例》第九条规定：“一个物业管理区域成立一个业主大会。”划分物业管理区域是成立业主大会并选举业主委员会的前提条件。物业管理区域的划分应当考虑物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素，但是《物业管理条例》并未规定划分物业管理区域的职责主体，而是授权给地方。在划分物业管理区域的职责主体方面，各地实践略有不同。《内蒙古自治区物业管理条例》第十三条规定旗县级人民政府物业行政主管部门应当按照物业的共用设施设备、建筑物规模、社区建设等因素划定物业管理区域。具体办法由自治区人民政府制定。显然，根据《物业管理条例》《内蒙古自治区物业管理条例》，将划分物业管理区域的职责主体授权给物业行政主管部门，上诉人街道办事处在重新划分物业管理区域的过程中的工作是协助、配合、沟通、征求意见等工作，而不是划定机关。将其列为撤销之诉的被告属诉讼主体不适格。上诉人仅是负责划定工作中的一些环节性工作，不是职责主体，所以，不存在两机关的共同行政行为，即不应列为共同被告。二、作出行政行为所依据的规范性文件并不在内蒙古自治区住房和城乡建设厅文件分类表中所列的失效文件目录范围，行政机关在作出行政行为时可以予以参照。综上，请求二审法院依法支持上诉人的上诉请求。被上诉人万象美物业公司答辩称，一、关于主体资格问题。1、被上诉人的主体资格问题。根据2012年6月20日《赤峰万达广场前期物业服务合同》，合同乙方为大连万达物业管理有限公司赤峰分公司，现已更名为深圳市万象美物业管理公司赤峰分公司，该合同已经在物业行政主管部门原红山区房产管理局依法备案，合同明确的物业范围为：赤峰万达广场A区、B区、C区。其四至范围与赤峰万达广场的红线用地范围一致。证明赤峰万达广场是作为一个物业管理区域实施统一物业管理的，符合《物业管理条例》第33条“一个物业管理区域由一个物业服务企业实施物业管理”的规定。二上诉人调整划分物业管理区域的行为，破坏了赤峰万达广场这一物业管理区域的完整性和统一性，侵害了被上诉人对该区域进行统一物业服务及管理并获取收益的合法权益。2、上诉人西城街道办事处的主体资格问题。二上诉人于2020年1月21日共同作出了《赤峰万达广场A地块划分物业管理区域公告》，并分别加盖了公章，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第三款的规定“两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告”，故上诉人街道办事处称其不是划定机关、只起辅助作用，从而作为被告主体不适格的理由不能成立。二、一个首先需要明确的事实：本案所谓的划分是对已经划定的物业管理区域的人为调整和分割。1、赤峰万达广场在公告前，已经设定为一个物业管理区域，整体包括A、B、C三个地块。在上述各地块建设用地规划中明确了“公共设施配套要求”为：“A、B、C统一配建：物业管理用房不小于2000平方米；室外健身活动场地不小于2000平方米，……”等等要求，充分说明赤峰万达广场的公共配套设施具有完整性、共用性、统一性，也是其被划定为一个物业区域的根本所在，完全符合《物业管理条例》第9条第2款、《内蒙古自治区物业管理条例》第13条所规定的划分原则。2、划分公告是对已经划定物业区域的人为调整和分割。物业区域整体包括A、B、C三个地块，A地块属于其中一个组成部分，故此次的划分实质是从原来整体区域中单划出一个A地块，成立一个独立的物业管理区域，是通过具体的行政行为，对原来已经划定物业管理区域进行人为的调整和分割。三、二上诉人作出的《赤峰万达广场A地块划分物业管理区域公告》，没有事实依据，且程序违法。赤峰万达广场作为一个物业管理区域，根据建筑物区分所有权规则，全体业主对该区域内的共有部分享有权利、承担义务。二上诉人在万达广场A地块公共配套设施不具有相对独立性的情形下，仅凭A地块的部分业主的意愿来决定事关全体的物业区域的调整事宜，并作出划分公告是违法的，导致全体业主在共有部分中的份额比例以及承担义务发生变化，已构成侵权。划分公告称“征得面积和人数过半数的业主同意”更是没有事实依据。值得注意的是，B区、C区及A区的部分业主对A地块分立事宜已经提出强烈反对意见。四、划分公告适用法律错误。22号试行文件于2000年2月17日发布，因其内容已与2003年9月1日施行的《物业管理条例》的相关规定相悖，因此内蒙古住房和城乡建设厅在2013年进行规范性文件清理时，以内建法〔2013〕625号文件确定：22号试行文件为“拟修改后重新公布的规范性文件”，不属于继续有效的规范性文件。又根据内政办发〔2013〕33号文件规定“未列入继续有效目录的规范性文件，自2013年9月1日起，一律不得作为行政管理的依据。”还有《内蒙古自治区规范性文件制定和备案监督办法》第26条第2款和内政发〔2013〕110号文件均规定了“未列入继续有效目录的规范性文件，不得作为行政管理的依据。”所以，二上诉人依据22号试行文件作出划分公告是适用法律错误。综上所述，涉案公告缺乏事实依据且程序违法、适用法律错误，侵害了被上诉人的合法权益，应当予以撤销。一审判决事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。经审理查明，2018年4月13日，赤峰万达广场A区业主对赤峰市新城区小新地组团平双公路立交桥西、锡伯河以南，西拉沐沦大街以北、宝山路以东万达广场A地块提出赤峰市红山区物业管理区域划分申请，经过征询业主意见等程序后，红山区城建局及红山区西城街道办于2020年1月21日联合作出《赤峰万达广场A地块划分物业管理区域公告》，公告称根据赤峰万达广场A地块业主划分物业管理区域申请，依据《内蒙古自治区建设厅关于城镇居住物业管理区域划分办法（试行）》相关规定，结合万达广场A地块的建设用地批准书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，经书面征求赤峰万达广场A地块业主意见，征得专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意，将赤峰万达广场A地块划分为一个物业管理区域。深圳市万象美物业管理有限公司对该公告提起诉讼，请求撤销该公告。另查明，根据2012年6月签订的《赤峰万达广场前期物业服务合同》，合同乙方为大连万达物业管理有限公司赤峰分公司，现已更名为深圳市万象美物业管理公司赤峰分公司。本院认为，本案的争议焦点有以下几个，争议焦点之一，原审原告主体是否适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”，本案，根据2012年6月签订的《赤峰万达广场前期物业服务合同》，合同乙方为大连万达物业管理有限公司赤峰分公司，现已更名为深圳市万象美物业管理公司赤峰分公司，故深圳市万象美物业管理公司与本案有利害关系，其有权提起诉讼。争议焦点之二，西城街道办是否是适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定：“两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。”本案，涉案公告系西城街道办与红山区城建局联合作出，落款除了盖有红山区城建局的公章外，西城街道办亦加盖了公章，故西城街道办作为被告适格。争议焦点之三，涉案公告是否合法。原审法院认为“涉案公告依据的内建房字〔2000〕22号《内蒙古自治区城镇居住物业管理区域划分办法（试行）》未列入2013年10月25日内政发〔2013〕110号通告中的《内蒙古自治区人民政府继续有效的规范性文件目录》，故涉案公告适用法律、法规错误”。经本院核实，110号通告中明确记载：“自治区法制办牵头对自治区人民政府及政府办公厅2012年底以前发布的现行有效规范性文件进行了全面清理……形成了《内蒙古自治区人民政府继续有效的规范性文件目录》。……2012年底以前发布的文件未列入本目录的，自本通告发布之日起一律不得作为行政管理的依据”，从上述规定以及目录内容看，所列文件均为自治区人民政府及政府办公厅发布的规范性文件，不包含其他厅局发布的，而22号文件系内蒙古自治区建设厅发布的，故原审法院上述认定不当。2013年11月18日内建法〔2013〕625号《内蒙古自治区住房和城乡建设厅文件》规定：“我厅对2000年到2012年自治区住房和城乡建设厅制发的规范性文件进行了集中清理……现将《内蒙古自治区住房和城乡建设厅继续有效、废止和失效及拟修改后重新公布的规范性文件的规范性文件目录》予以公布，其中所列废止和失效的规范性文件，自本通知发布之日起不再执行。”该目录中，将22号文件列入了拟修改后重新公布的规范性文件目录。2013年1月11日政府令第191号《内蒙古自治区规范性文件制定和备案监督办法》第二十四条规定：“规范性文件实行有效期制度，有效期不得超过5年。名称冠以‘暂行’、‘试行’的，有效期为2年。……”第二十五条第三款规定：“规范性文件名称冠以‘暂行’、‘试行’的，不得延长有效期。”第二十六条规定：“制定机关应当每两年对规范性文件进行一次清理，清理后应当在30日内向社会公布继续有效、废止和失效的规范性文件目录，并按照本办法第二十九条规定报送备案。未列入继续有效目录的规范性文件，不得作为行政管理的依据。”22号文件全称为内建房字〔2000〕22号《内蒙古自治区城镇居住物业管理区域划分办法（试行）》，2000年2月17日发布并执行，至今已超过其有效期，列入了拟修改后重新公布的规范性文件目录，其未列入继续有效目录，故其不能作为行政管理的依据。二被上诉人据此文件作出涉案公告适用法律、法规错误，该公告应予撤销。原审判决中部分内容错误，但鉴于判决结果正确，为减少诉累，本院在此予以纠正，但对判决结果不再作调整。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由二上诉人各负担50元。本判决为终审判决。审判长 海 梅审判员 刘淑波审判员 姜 静 二〇二〇年十二月十五日法官助理 王冠男书记员 马继骁