湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终1478号上诉人（原审原告）：刘清友，男，1952年1月11日出生，汉族，住湖南省澧县。委托代理人：胡国军。被上诉人（原审被告）：澧县人民政府。住所地：湖南省常德市澧县澧阳街道古城路**。法定代表人：王兆铭，该县县长。委托代理人：胡敏，男，1977年1月26日出生，汉族，代理权限为特别授权代理。委托代理人：胡波，湖南中锋律师事务所律师。原审第三人：湖南省常德市澧县小渡口镇雁鹅湖村村民委员会。法定代表人：胡佑平，该村村委会主任。委托代理人：周琼，女，1969年6月11日出生，汉族。上诉人刘清友因诉被上诉人澧县人民政府（以下简称澧县政府）及原审第三人湖南省常德市澧县小渡口镇雁鹅湖村村民委员会（以下简称雁鹅湖村）土地行政登记一案，不服湖南省常德市中级人民法院作出的（2020）湘07行初63号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：刘清友为雁鹅湖村村民，家庭人口有妻子杨炳菊、儿子刘莲东、孙女刘辰乐四人。刘清友一家于1990年迁至原建新村（现雁鹅湖村），当时刘清友一家承包了土地，但未颁发土地承包经营权证。1994年至1997年间，刘清友夫妻因身体原因将部分土地交由别人耕种。2004年4月10日，刘清友共对1.72亩土地缴纳提留款137元，2005年农民负担与补贴到户明细中显示刘清友承包土地面积1.72亩。2008年农村土地第二轮承包经营发证时，因刘清友一家外出而未与原建新村签订土地承包经营合同，未替其颁发土地承包经营权证。2018年10月7日，澧县政府为刘清友家庭颁发湘（2018）澧县农村土地承包经营权第077059号《农村土地承包经营权证》（以下简称第077059号土地承包证），该证载明：发包方全称小渡口镇雁鹅湖村，承包方代表刘清友，承包方式家庭承包，合同代码430723102220000185J，承包期限1995年1月1日至2024年12月31日止30年，承包方家庭成员情况刘清友户主、杨炳菊配偶、刘莲东子、刘辰乐孙女，承包地确权总面积1.12亩，承包地块总数1块，地，地块代码4307231022200000345至水沟、南至水沟、西至刘成益、北至赵贵生，是基本农田，并附有承包地块示意图。澧县政府颁证前收集了以下材料：《承包方代表声明及授权委托书》、刘清友的身份证复印件、刘清友、杨炳菊、刘辰乐、刘莲东四人的《常住人口登记卡》、《承包方调查表》、《承包地块调查表》、《农村土地承包经营权公示结果归户表》、《农村土地（耕地）承包合同》（刘清友认为合同上的签字不是本人和家庭成员所签）、《农村土地承包经营权确权登记颁证申请书》。澧县政府据此为刘清友颁发第077059号土地承包证，并记载于《农村土地承包经营权登记簿》。2020年4月19日，雁鹅湖村出具《证明》，证明第077059号土地承包证于2019年12月30日通过雷忠好送达给刘清友家。2020年7月8日，雷忠好出具《关于刘清友土地承包经营权证送达时间的声明》，声明：“刘清友向常德市中级人民法院提交的关于土地承包经营权证是2019年12月30日我送达的表达不准确，当时他要求我给他出示是我给他送达经营权证的证明，我没有认真回忆和核对送达时间，此证明与事实不符。经我认真回忆与核对，我是在全组送达的大致时间一并送给刘清友家人的，是2019年夏天，差不多是2019年8月份”。刘清友不服，提起本案诉讼，请求：1、确认澧县政府颁发第077059号土地承包经营权证行为违法；2、判令澧县政府为其重新颁发实际土地面积为13余亩的土地承包经营权证；3、澧县政府承担全部诉讼费用。原审法院认为：根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条第一款的规定，澧县政府具有向刘清友颁发土地承包经营权证的法定职责。本案的争议焦点是：一、刘清友的起诉是否超过起诉期限。二、澧县政府为刘清友颁发第077059号土地承包经营权证是否合法。一、刘清友的起诉未超过法定起诉期限。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，刘清友提交的雁鹅湖村出具的《证明》，证明其于2019年12月30日收到第077059号土地承包证。雷忠好后又出具《关于刘清友土地承包经营权证送达时间的声明》，声明其大约于2019年8月向刘清友向送达第077059号土地承包证，与雁鹅湖村出具的《证明》相矛盾，但又未能提交其他证据予以佐证，因此应认定刘清友于2019年12月30日收到第077059号土地承包证。澧县政府颁发第077059号土地承包证未告知刘清友起诉期限，刘清友于2020年6月24日提起本案诉讼，未超过一年的法定起诉期限。二、澧县政府颁发第077059号土地承包经营权证符合法律规定。根据《中华人民共和国物权法》第一百二十七条、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条之规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权。据此，县级以上地方人民政府颁发土地承包经营权证的行为在性质上属于对承包人根据承包合同取得的土地承包经营权的确认和公示，土地承包合同等登记材料构成了行政机关确认土地承包经营权的事实基础。一般而言，如果行政机关对土地承包合同等申请登记材料的形式真实有效性已尽到审慎审查义务，那么，在申请登记材料的真实有效性未经法定途径予以否定前，人民法院对行政机关作出的登记在实体合法性上应予认可。本案中，涉案承包经营合同在形式上符合法律规定，澧县政府在其职责范围对合同的真实有效性已尽到了审慎审查义务，并收集了《农村土地（耕地）承包合同》《承包方代表声明及授权委托书》《常住人口登记卡》《承包方调查表》《承包地块调查表》《农村土地承包经营权公示结果归户表》和《农村土地承包经营权确权登记颁证申请书》等材料，其颁发第077059号土地承包证的行为并无不当。至于相关签字的真伪主要涉及民事法律争议，在行政诉讼证据的可采性以及判断行政机关是否尽到审慎审查义务方面，如果没有明显的相反证据足以推翻行政机关办理登记时所认定的事实和相关证据，一般不宜在行政诉讼审查阶段进行过度审查，相关利害关系人对此持有异议，可通过民事途径予以解决。因此，澧县政府颁发第077059号土地承包证符合法律规定。刘清友如认为《农村土地（耕地）承包合同》并非其本人签字，刘清友可以通过民事诉讼另行主张权利。刘清友如认为其家庭承包1.12亩土地过少，可另行以其他途径主张权利。综上所述，澧县政府为刘清友颁发第077059号土地承包证符合法律规定。刘清友的诉讼请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回刘清友的诉讼请求。一审案件受理费50元，由刘清友负担。刘清友上诉称：一、原审判决未认定其家庭自1990年起就承包了13.27亩土地，没有事实依据。二、澧县政府没有尽到审慎审查义务，其登记行为应当认定为无效。三、原判应当遵循先行政后民事的司法原则，依法撤销涉案登记行为。请求：一、撤销湖南省常德市中级人民法院作出的（2020）湘07行初63号行政判决书，并重新作出判决。二、本案一、二审案件受理费由澧县政府负担，并补偿其诉讼成本20000元。澧县政府答辩称：一、原审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。二、无证据显示上诉人刘清友享有原建新村（现雁鹅湖村）13.27亩土地承包经营权，被上诉人作为登记颁证部门已依法履职，上诉人上诉所称先行政审判后民事审判解决上诉人权益不能成立。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判决。雁鹅湖村没有陈述意见。当事人原审提交的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院查明的事实与原审法院认定的事实一致。本院认为：《中华人民共和国农村土地承包法》（涉案颁证行为时施行）第二十一条第一款规定：发包方应当与承包方签订书面承包合同。第二十二条规定：承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。第二十三条第一款规定：县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。本案中，上诉人刘清友虽然在涉案农村土地承包经营权证颁发前耕种的土地面积除了该证确定的面积外，还耕种了其他土地，但刘清友没有提供其与所在的村、组集体签订的农村土地承包合同，不能认定其取得13.27亩土地的承包经营权。澧县政府在对报送材料进行审核后，为刘清友颁发涉案农村土地承包经营权证，符合法律规定。刘清友如认为其应当享有更多农村土地承包经营权，应当通过其他途径予以解决。综上所述，上诉人刘清友的上诉理由和诉请均不能成立，依法不予支持。原审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人刘清友负担。本判决为终审判决。审判长  周光清审判员  李清平审判员  余俊杰二〇二〇年十二月十六日书记员  邹丹敏