山西省朔州市中级人民法院行政判决书(2020)晋06行终43号上诉人(原审被告)朔州市教育局，所在地址朔州市朔城区长宁东街**。法定代表人刘贵龙，职务局长。委托代理人霍陟，朔州市教育局副局长。委托代理人孙秀，山西中泰律师事务所律师。上诉人（原审第三人）朔州市第二中学，，所在地址朔州市开发北延长路西法定代表人柳二文，职务董事长。委托代理人罗成业，山西业盛律师事务所律师。被上诉人（原审原告）郭永红，男，1971年9月3日出生，汉族，，住所地大同市浑源县被上诉人（原审原告）郭世萍，女，1972年9月17日出生，汉族，，住所地大同市浑源县上诉人朔州市教育局、朔州市第二中学因与被上诉人郭永红、郭世萍行政撤销一案，不服怀仁市人民法院(2020)晋0624行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人朔州市教育局的委托代理人霍陟、孙秀，朔州市第二中学的委托代理人罗成业，被上诉人郭永红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审认定，原告郭永红、郭世萍之子郭跃钦生前系第三人市二中高一1738班学生，在2018年4月6下午返校时，乘坐大巴车到校门口，但其未入校，在校外服毒，经抢救无效后于2018年4月7日4时离世。市二中老师白成磊系1738班班主任。事发后，朔州市政府领导批示要求朔州市教育局和朔州市公安局成立联合调查小组进行调查。朔州市教育局和朔州市公安局于2018年4月8日下午对市二中学生郭跃钦死亡情况开展调查，并于2018年4月11日作出《关于对市二中学生郭跃钦死亡情况的调查》，该调查内容最后第四条：“调取朔城区公安刑警队案卷记录情况：综上述材料反映，学校尽到保护义务，死者郭跃钦系服毒自杀，未受到他人侵害，家属不同意对死者尸解。”被告朔州市教育局将该调查报朔州市政府，该调查未向二原告公开。二原告在市二中看到了该调查，后向朔州市教育局和朔州市公安局索要该调查，无果后于2019年1月3日向本院提起行政诉讼，本院受理后，作出（2019）晋0624行初1号行政判决和行政裁定，行政判决生效后，二原告申请执行，朔州市教育局将其作出的《关于对市二中学生郭跃钦死亡情况的调查》向二原告送达。二原告认为朔州市教育局在该调查中关于班主任白成磊老师发现郭跃钦未到校后给原告郭永红打电话的时间错误，该调查中记载2018年4月6日19点48分白成磊给郭永红打电话，郭永红主张白成磊是于2018年4月6日21点16分第一次给郭永红打电话。二原告认为班主任老师发现学生未到校后未及时通知家长，导致耽误了对郭跃钦的抢救，所以教育局作出学校尽到保护义务的结论错误，故提起本次诉讼，请求撤销朔州市教育局作出的《关于对市二中学生郭跃钦死亡情况的调查》。原审认为，本案的争议焦点1.被告朔州市教育局作出的《关于对市二中学生郭跃钦死亡情况的调查》是否可诉。2.本案未列朔州市公安局为被告是否漏列当事人。3.被告朔州市教育局作出的《关于对市二中学生郭跃钦死亡情况的调查》证据是否确凿，事实是否清楚，适用法律、法规是否正确，调查程序是否合法。本院认为，被告朔州市教育局作出的《关于对市二中学生郭跃钦死亡情况的调查》是对第三人市二中的学生郭跃钦死亡事件向同级人民政府作出的事故调查报告。一般的事故调查结论不同于处理决定，因其不属最终处理而不具有可诉性。但是，行政机关依法具有对该类事故进行查处的法定职责，如该调查结论依据不足或没有明确结论，则可能对行政相对人的权利义务产生影响，此时该调查结论具有可诉性。本案中，被告朔州市教育局作出的调查结论：“学校尽到保护义务，死者郭跃钦系服毒自杀，未受到他人侵害，家属不同意对死者尸解。”“学校尽到保护义务”该结论对二原告向市二中主张侵权的权利义务产生了影响，故该调查结论具有可诉性。《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定：“……下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；……”。本案中，朔州市公安局调查郭跃钦死亡事件是根据《刑事诉讼法》授权进行的刑事侦查行为，不属于行政诉讼的受案范围。本院在（2019）晋0624行初1号案件中已作出行政裁定驳回了二原告对朔州市公安局的起诉，故本案不存在漏列当事人。《中华人民共和国民办教育促进法》第八条规定：“县级以上地方各级人民政府教育行政部门主管本行政区域内的民办教育工作。”第四十二条规定：“民办学校侵犯受教育者的合法权益，受教育者及其亲属有权向教育行政部门和其他有关部门申诉，有关部门应当及时予以处理。”《中华人民共和国未成年人保护法》第四十九条规定：“未成年人的合法权益受到侵害的，被侵害人及其监护人或者其他组织和个人有权向有关部门投诉，有关部门应当依法及时处理。”第六十三条：“学校、幼儿园、托儿所侵害未成年人合法权益的，由教育行政部门或者其他有关部门责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。……”《学生伤害事故处理办法》第十六条：”发生学生伤害事故，情形严重的，学校应当及时向主管教育行政部门及有关部门报告；属于重大伤亡事故的，教育行政部门应当按照有关规定及时向同级人民政府和上一级教育行政部门报告。”本案，被告朔州市教育局作为教育行政主管部门,第三人市二中发生学生死亡事件，对学校的管理以及发生事件的调查并向同级人民政府报告具有法定职责。被告朔州市教育局作出的《关于对市二中学生郭跃钦死亡情况的调查》第三项（走访学校情况内容）“……19点30分至22点30分为学校晚自习时间，19点48分白成磊发现郭跃钦未到教室，便与其家长取得联系同时和本班同学窦城梁、程智文、学校司机先后在学生宿舍、校园及周边寻找……”。第四项（结论）：“学校尽到保护义务，死者郭跃钦系服毒自杀，未受到他人侵害，家属不同意对死者尸解。”二原告对第三项上述内容有异议，认为白成磊并没有在19点48分与二原告取得联系，白成磊是在21时16分第一次给郭永红打电话，故对第四项“学校尽到保护义务”不服。被告认定白成磊于19点48分联系了郭永红的主要证据是市二中给其提供的白成磊手机截屏图片复印件，该证据并非是在教育局调查人员或是公安局的工作人员的监督下取到的原始证据，亦无通讯公司打印的通话详单佐证，该证据的真实性存疑。另外，2018年4月7日7时35分公安局对白成磊的询问时，白成磊陈述“2018年4月6日晚19时30分，我来到教室发现郭跃钦没有到，就给郭跃钦的父亲打了电话询问……”。2018年4月7日10时17分公安局对窦城梁的询问时，窦城梁陈述：“2018年4月6日晚上19时35分我们准时上晚自习，晚自习三节课时间，等我们上到第三节自习时，我们的班主任白老师说郭跃钦没来上自习，让我和同学程智文相跟上到校园里找一下……”2018年4月7日19时30分公安局对程智文的询问时，程智文陈述：“2019年4月6日晚上9时，班主任白老师发现郭跃钦没有来上自习，就让我和窦城梁到学校里找一找……”2018年4月7日18时40分公安局对郭永红的询问时，郭永红陈述：“2018年4月6日晚21时，我接到郭跃钦班主任给我打来电话询问郭跃钦是否从家到校上学一事，现其人不在班里……”。从上述四人的陈述中证实白成磊电话联系郭永红的具体时间从一开始说法就不一致，但是被告未进一步调查核实，仅凭市二中提供的手机截屏图片认定班主任白成磊于19点48分联系了学生家长郭永红，明显证据不足。被告辩称其对市二中提交的手机截屏通讯清单的真实性不负有法律责任，该辩称与其依据该证据作出“白成磊于19点48分联系了学生家长郭永红”的事实认定相互矛盾，本院不予采信。被告在白成磊和郭永红关于通话时间陈述不一致的情况下，未进一步调查取证，亦未根据相关法律、法规分析就得出：“学校尽到保护义务”的结论，事实不清，证据不足。二原告对调查的其他事实和结论无异议，故对其请求全部撤销不予支持。二原告请求被告在省、市主要媒体上赔礼道歉，无事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，被告朔州市教育局作出《关于对市二中学生郭跃钦死亡情况的调查》部分事实不清，证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项规定，判决撤销被告朔州市教育局于2018年4月11日作出的《关于对市二中学生郭跃钦死亡情况的调查》第三项中“19点48分白成磊发现郭跃钦未到教室，便与其家长取得联系”的事实认定，以及第四项中的“学校尽到保护义务”的调查结论。上诉人朔州市教育局上诉称：1、本案中朔州市教育局作出的《关于对市二中学生郭跃钦死亡情况的调查》并非具体行政行为,不可诉；2、本案漏列了朔州市公安局为当事人；3、第三、关于“学校尽到保护义务”一项,上诉人认为根据学校规定的学生放假、返校时间及公安局调取的监控录像都可以清楚的认定,郭跃钦的死亡并非在校内,而是在返校途中,对于未成年的学生,接送孩子上学本就是监护人的职责与义务,被上诉人作为父母应当将孩子送到学校,确保孩子有人监护时再离开,而不是在家坐等班主任老师发现学生是否返校。因此,上诉人认为本案件的发生与学校并无直接关系,学校对未返校学生更无安全保护义务。因此,此项结论没有违法之处,更未对被上诉人产生权利影响,无法定撤销理由。故请求：1、请求人民法院依法撤销怀仁市人民法院作出的(2020)晋0624行初5号行政判决书;2、依法改判驳回被上诉人在一审中的全部诉讼请求;3、本案诉讼费用由被告承担。上诉人朔州市第二中学上诉称：1、本案一审漏列被告朔州市公安局；2、上诉人确实尽到了保护义务,撤销该调查结论缺乏事实和法律依据；综上,上诉人对郭跃钦校外服毒自杀在法律上没有任何责任,而且尽到了对郭跃钦在校内的保护义务,郭跃钦死亡与上诉人通知被上诉人的时间没有因果关系,朔州市教育局据此作出的事实认定和调查结论符合法律规定和实际情况。行政判决作为行政诉讼的重要组成部分,应当具备司法审判的中立性、消极性、公正性,一审判决不顾“自杀者自我答责”的基本法律规定,以与结论无关的所谓事实为借口撤销调查结论,以司法判决干扰甚至取代行政调查结论,有失公正,故请求：依法撤销山西省怀仁市人民法院(2020)晋0624行初5号行政判决书,改判驳回被上诉人的诉讼请求或裁定将本案发回重审。被上诉人郭永红对朔州市教育局辩称，一、朔州市教育局作出的《关于对市二中学生郭跃钦死亡情况的调查》是具体行政行为,具有可诉性,对答辩人郭永红夫妇的合法权益造成不利后果。《中华人民共和国民办教育促进法》第42条“民办学校侵犯受教育者的合法权益,受教育者及其家属有权向教育行政部门和其他有关部门申诉，有关部门应当及时予以处理。”由此可见,学校是否侵犯受教育者的合法权益,教育行政部门是此类事件的主管机构。其进行调查并作出结论是履行法定职责,属于具体行政行为,当然具有可诉性，使侵权诉讼产生不利影响。事实上,在2018年11月28日,郭永红与朔州二中交涉时，二中就以此调查报告认定二中尽到保护义务,拒绝交涉，拒绝承担相应的民事责任。郭跃钦死亡后,郭永红向公安机关报案,实质上就是对朔州二中是否侵犯郭跃钦的合法权益提出申诉,朔州市教育局依法依职权作出了调查报告,该调查报告直接影响到答辩人向朔州二中主张民事权益的最终结果,根据《行政诉讼法》第十二条第一款第十二项规定,该调查报告是可诉的。二、本案不存在漏列朔州市公安局为被告的情形。朔州市公安局不是朔州二中的行政主管部门。朔州二中是否侵犯受教育学生的权益,不是朔州市公安局的行政职责,朔州市公安局不是本案适格被告。至于白成磊第一次与郭永红通话的时间,完全不需要朔州市公安局动用司法资源去调取。事件发生后,即使是朔州市公安局没有去运营商处调取白成磊和郭永红的通话记录,朔州市教育局完全可以让白成磊、郭永红提供各自的手机,查看通话时间,或让双方去运营商处打印通话清单。因郭永红以及两个学生提供的学校发现郭跃钦未到校的时间与朔州二中白成磊的陈述完全不一致,朔州教育局理应慎重对待学校是什么时间发现郭跃钦未到校,而不是偏听偏信,上诉人仅凭白成磊一张连通话对象都无法显示的截屏,就认定19:48分通知了郭永红是严重的不依法履行职责的行为。朔州市公安局认定的死亡原因,仅仅是朔州市教育局作出调查结论的基础和前提,不认定死亡原因,根本无法认定学校是否存在侵犯受教育者的权益以及侵犯权益的程度有多严重。三、学校对在其处接受教育的学生,具有法定的保护义务,这个义务不仅存在于学生处于学校的物理空间,而且也存在于学生应该接受教育的时间段内,虽然郭跃钦死于校园外,不在学校的物理空间内,但从调查情况,从监控视频显示,郭跃钦出事是发生在晚上19:30以后,晚上19:30是郭跃钦应该处于学校的物理空间内正在接受教育的时间,不能以事情发生在校园外就认定学校无责。按照日常生活经验法则,逻辑推理可以得出,通常情况下,学生未按时到校应该是由学校通知家长,学生因病因事不能到校的时候,是家长主动提前联系学校进行请假,家长没有提前请假,推定学生是要按时到校的,那么学生如果未到校,及时联系家长的义务,应该由学校来承担。好多学校设置有校讯通,就是学生进入校园后,在校园内的打卡机上打卡,学生家长的手机接收到学生已经进入校园的信息。当学生离校后,校讯通又会通知家长,学生已经离校。因此本案的事件虽然发生在校园外,但是发生在学生应该接受教育的时间内,朔州二中不能免责。我再说一句,朔州二中上诉状提到郭跃钦患有抑郁症,学校对此是明知的。既然郭跃钦患有疾病,说明他与普通的学生有区别,那么学校对他的保护义务应该远高于其他学生,但班主任白成磊直到21:16才发现郭跃钦未到校,只能证明白成磊对工作漫不经心,不负责任,只能加重二中的侵权责任程度。综上所述，朔州市教育局的上诉理由不能成立,恳请贵院依法驳回。被上诉人郭永红对朔州市第二中学辩称，一、朔州市公安局(以下简称:公安局)不应是本案的适格被告。公安局不是二中的行政主管部门,对二中在郭跃钦死亡事件中有无过错、是否尽到保护义务,没有行政职责。公安局作出自杀的结论后，就完成了法定职责。公安局参与调查,是行使法定的司法权,确认郭跃钦的死亡原因。在确认死亡原因后,教育局才能在此基础上,作出是否尽到保护义务的认定。因此，公安局的调查结论是教育局认定责任的前提和基础。举例说明:如果学生从学校逃学游泳发生溺亡跟学生在校门口被仇视社会的人砍杀，学校的过错程度不一样,学校承担的责任也就不一样。公安局的司法活动不是行政诉讼审查的对象,所以公安局不能成本行政诉讼的被告。一审的时候,教育局、二中均要求追加公安局为被告,一审法院认为公安局不是本案适格被告,因此并没有支持其请求。现在二中以遗漏被告要求改判或者发回重审,无非是想拖延本案的诉讼进程、消磨答辩人的诉讼意志、浪费国家诉讼资源。纵观本案诉讼过程,教育局、二中面对自己明显的错误,不是深刻反思、积极处理,而是穷尽一切法律程序拖延时间、耗费答辩人的财力、精力,达到让答辩人息诉罢访的目的。在本案诉讼前,答辩人花了近一年的时间，与教育局、二中打了一场政府信息公开诉讼。一审后，教育局上诉,因不按时缴纳诉讼费被按照撤诉处理,教育局申请再审被驳回。教育局拒不履行判决,答辩人申请强制执行和向纪委监委信访控告,教育局才给答辩人一份《调查报告》的复印件。答辩人据此才得以提起本案的行政诉讼,一审判决后,第三人又上诉，目的就是一个字“拖”!二、市二中没有尽到保护义务。郭跃钦是二中的学生,出事的时候未满16周岁，二中具有保护义务。上诉状中，二中提出不适用《侵权责任法》第39条的空间规定,是故意歪解法律。该法条的本意是:只要学校跟学生存在教育与被教育关系,学校就有保护的义务。不能只理解为:学生在学校的物理空间内,学校才有保护义务。举个例子:学校组织学生外出参观,离开了校园的物理空间,学校就可以不负保护义务了?本案为行政诉讼,行政诉讼实行举证责任倒置,由被诉行政机关举证证明被诉行政行为合法。本案中,教育局在两名学生提供的发现郭跃钦未到校的时间与白成磊陈述不相符、答辩人提供的通话时间与白成磊陈述不相符、白成磊的通话截屏连最基本的通话对象是谁都无法确定的情况下,就采信了白成磊的证言,据此作出尽到保护义务的结论,属于证据不足，认定事实错误。在本案诉讼中,答辩人并未主张二中未尽到保护义务是导致郭跃钦死亡的唯一原因。郭跃钦的死亡是多因一果，二中在明知孩子在规定的时间未到校的情况下,本应该及时主动地与家长取得联系,同时及时主动查找孩子的下落,悲剧是完全可以避免发生的,可是由于二中的不积极主动履行义务,错过了最佳的寻找和抢救时间，是死亡的原因之一,但不是唯一的。答辩人跟二中交涉的时候,也不是要求二中承担全部责任。因此上诉状中关于二中没有及时发现郭跃钦未到校与死亡没有因果关系,没有事实及法律依据。综上所述,二中的上诉理由不能成立,请求贵院依法驳回经审理查明，二审对一审查明事实予以确认。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第（十）项规定，对公民、法人和其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属人民法院行政诉讼受案范围。行政机关作出的事故调查报告，就一般而言，其性质是内部性调查意见，目的是为了及时、准确地查清事故原因，查明事故性质和责任，总结事故教训，提出整改措施，为事故处理提供依据。其行政行为的意思表示尚未表达于外部，属于不成熟的行政行为，因此并不直接对行政相对人或相关人权利义务产生实质影响，不具有可诉性。即使行政机关依据该调查报告，对行政相对人予以处罚，行政相对人也只能对处罚决定提起行政诉讼，不能就调查报告提起行政诉讼。本案调查报告，是被告作为教育行政管理部门，在学校学生出现意外事故后，对事故原因和性质的调查，调查的对象是行政管理相对人学校。该调查报告所称学校尽到保护义务，是基于行政管理范围内的调查，可作为行政机关对行政相对人作出处理或处罚的依据，被上诉人不是调查行为的行政相对人，对于被上诉人向学校主张民事侵权责任而言，该调查报告不具有终局性效力。该调查报告即使在民事案件中被作为证据采纳，也不能说明对行政相对人或相关人合法权益产生直接的影响。综上，一审法院认定本案上诉人作出的调查报告，对二被上诉人向朔州市第二中学主张侵权责任的权利义务产生了影响，该认定事实不清，证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项的规定，判决如下：撤销怀仁市人民法院(2020)晋0624行初5号行政判决；发回怀仁市人民法院重审。审判长 郭明霞审判员 智秀兰审判员 李中祥 二○二○年十二月二十四日书记员 武 祥书记员 马鸿启