宁夏回族自治区高级人民法院行政判决书（2020）宁行终462号上诉人（原审原告）任某，住宁夏回族自治区彭阳县。被上诉人（原审被告）彭阳县人民政府。法定代表人刘某，县长。委托代理人杨某，彭阳县司法局工作人员（特别授权）。原审第三人彭阳县新集乡人民政府。法定代表人马某，乡长。委托代理人黄某，彭阳县新集乡人民政府工作人员（特别授权）。委托代理人海某，宁夏茹河律师事务所律师（特别授权）。上诉人任某因与被上诉人彭阳县人民政府、原审第三人彭阳县新集乡人民政府行政复议一案，不服宁夏回族自治区固原市中级人民法院（2020）宁04行初17号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，彭阳县新集乡总体规划(2010-2020)于2011年11月20日经彭阳县人民政府批准生效。任某宅基地位于规划用地范围内。任某分别于2013年和2016年在其屋后修建房屋各五间，并且将购买的机砖垒放在彭阳县新集乡农贸市场南侧。2016年，任某建设涉案房屋时，彭阳县新集乡人民政府于2016年5月24日下达了《违章建筑勒令停工通知书》，任某继续施工并建成五间彩钢瓦结构房子。2016年11月9日，彭阳县新集乡人民政府对案涉10间房屋进行了强制拆除，并将任某垒放在市场南侧的机砖推倒。任某于2017年1月8日向彭阳县人民政府申请行政复议，彭阳县人民政府作出了彭复决字[2017]01号《行政复议决定》，认为彭阳县新集乡人民政府强拆行为违法，但不予赔偿任某的损失。任某对行政复议决定不服，于2017年4月26日向固原市中级人民法院提起行政诉讼，请求人民法院依法撤销彭阳县人民政府彭复决字[2017]01号行政复议决定书，责令彭阳县人民政府重新作出决定。固原市中级人民法院于2017年10月24日作出（2017）宁04行初122号行政判决，驳回任某的诉讼请求。任某不服提出上诉，宁夏回族自治区高级人民法院于2018年1月25日作出（2017）宁行终306号行政判决，维持固原市中级人民法院（2017）宁04行初122号行政判决。任某申请再审，最高人民法院于2018年12月27日作出（2018）最高法行申8656号行政裁定，指令宁夏回族自治区高级人民法院再审。2019年4月26日宁夏回族自治区高级人民法院作出（2019）宁行再3号行政裁定，撤销原一、二审判决，发回重审。2019年11月19日固原市中级人民法作出（2019）宁04行初37号行政判决，撤销彭阳县人民政府作出的彭复决字[2017]01号《行政复议决定》；责令彭阳县人民政府重新作出行政行为。2020年3月12日彭阳县人民政府作出彭复决字[2019]6号《行政复议决定》，确认彭阳县新集乡人民政府强制拆除任某房屋及构筑物行为违法；驳回任某的赔偿请求。任某不服，遂于2020年4月9日提起诉讼。另查明，任某建设的涉案房屋，除自己使用2间外，其余8间均出租给他人。彭阳县新集乡人民政府实施拆除后，任某将拆除后的物品及物资用钢丝网围在宅基地一侧并同外界隔离。原审法院认为，本案彭阳县人民政府行政复议确认彭阳县新集乡人民政府强制拆除涉案建筑的行为违法，本院予以确认。争议的焦点是涉案的建筑是否属于违法建筑及彭阳县新集乡人民政府是否进行赔偿。一、关于涉案房屋是否合法的问题。根据所查明的事实及证据，2018年12月27日最高人民法院（2018）最高法行申8656号行政裁定及2019年11月19日固原市中级人民法院（2019）宁04行初37号行政判决已确认涉案房屋被彭阳县新集乡人民政府作出的《违章建筑勒令停工通知书》认定为违法建筑，该《违章建筑勒令停工通知书》未经法定程序撤销，具有法定效力。彭阳县人民政府复议决定亦未改变任某建设行为违法的定性，即涉案建筑系非法建筑，故任某主张其建筑合法的理由不能成立，本院不予支持。二、关于对任某请求的损失是否赔偿的问题。任某请求赔偿损失，有人身损失和财产损失。对人身损害，任某提供的2014年12月、2015年1月医院诊断材料与2016年11月9日的强拆行为没有关联性。2016年11月医院诊断材料，任某没有提交其他证据予以佐证该诊疗与彭阳县新集乡人民政府的拆除行为有直接因果关系，故对该人身损失彭阳县人民政府认为与强制拆除行为没有关联性，不予赔偿，本院予以支持。对财产损失，本案中彭阳县人民政府行政复议决定认定彭阳县新集乡人民政府强制拆除行为程序违法，但未改变任某建设行为违法的定性，即涉案建筑系非法建筑，法律不保护非法财产权益，故对违法建筑本身不受法律保护；对组成建筑物的原材料，从彭阳县新集乡人民政府、任某提供的视频及复议机关对强拆后的现场进行勘查来看，拆除后建筑材料未予填埋，码放的机砖仍有使用价值，建筑材料和机砖用铁丝网围在任某宅基地一边，结合彭阳县新集乡人民政府在拆除前对屋内物品进行了搬离的事实，彭阳县人民政府认为彭阳县新集乡人民政府在实施强拆过程中未对任某建筑材料和机砖造成明显、不合理的毁损，对该部分财产不予赔偿的理由，本院予以支持。对任某主张的煤炭损失，庭审中任某已自认将煤炭使用。任某主张被拆除房屋内有麦子被压埋，但彭阳县人民政府提供的拆除现场视频证实被拆除房屋内未放有麦子及不存在被压埋的事实，任某亦未提供证据证实其事实主张。故该项赔偿理由不成立，本院亦不予支持。对任某主张的蔬菜因无人照顾冻坏要求赔偿，该损失不属于《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定的直接损失，复议机关确认不予赔偿，并无不当。三、关于行政复议程序是否合法的问题。因2020年初发生新冠疫情，复议机关中止复议程序，对任某提出彭阳县人民政府作出的行政复议决定书超过2019年11月19日固原市中级人民法院（2019）宁04行初37号行政判决规定的限期，复议程序错误的理由不成立，本院不予支持。综上所述，彭阳县人民政府作出的《行政复议决定》认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。任某提出的撤销被诉行政复议决定和彭阳县新集乡人民政府赔偿损失的请求不能成立，本院不予支持。本案经审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告任某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告任某负担。上诉人任某不服原审判决，向本院提起上诉。请求：1.撤销固原市中级人民法院（2020）宁04行初17号行政判决；2.判令被上诉人重新作出行政复议决定；3.承担本案诉讼费。事实和理由：1.上诉人房屋并非违章建筑，上诉人合法享有宅基地使用权及房屋所有权，原审法院对该事实认定错误；2.关于上诉人主张的强拆损失，被上诉人在审查时不予认可，从而作出错误的复议决定，依法应当予以撤销，原审法院认定任某提出的赔偿损失请求不能成立，该认定亦属事实认定错误，且遗漏了上诉人主张的部分财产损失。被上诉人彭阳县人民政府及原审第三人彭阳县新集乡人民政府向本院提交书面答辩意见称，1.原审判决对任某涉案建筑物认定为违法建筑正确；2.任某依据物权法相关规定主张其建筑物、构筑物系合法财产，没有法律依据；3.涉案《违章建筑勒令停工通知书》的法律效力已被生效的判决书确认，上诉人对此虽提出质疑，但不能推翻已被生效法律文书确认的事实；4.答辩人在拆除过程中，已最大限度采取了合理注意义务，未对任某被拆除的财产造成不合理的损坏，不应当承担赔偿损失；5.任某主张其亲属在本次强拆过程中造成人身损害赔偿的问题不能成立，其没有证据证明该损失与拆除行为有法律上的因果关系。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，任某的上诉理由不能成立。被上诉人彭阳县人民政府向原审法院提交的证据有：第一组证据：1.《行政复议申请书》1份；2.最高人民法院(2018)最高法行申8656号行政裁定书1份、宁夏回族自治区固原市中级人民法院(2019)宁04行初37号行政判决书1份；3.彭复字［2019］6号行政复议受理通知书1份；4.行政复议告知书2份、送达回证1份；5.行政复议答复通知书1份、送达回证1份；6.行政复议意见审批表1份；7.中止行政复议通知书1份；8.恢复审理通知书1份；9.新政[2020]2号新集乡人民政府关于任某申请国家赔偿答复意见的函1份；10.彭复决字［2019］6号行政复议决定书1份、送达回证1份。第二组证据：1.宅基地证复印件1份；2.任某提供盖房前照片9张及被拆除后的房屋照片6张；3.房屋出租合同复印件5份；4.承租人财产损失证明复印件5份；5.任某妻子、父亲、母亲医院治疗材料复印件1份；6.任某1987年向峁堡村委会提交的申请书复印件1份；7.1995年新集法律服务所出具的关于杜学明、杜天平、张万荣、任喜堂、任某等五人之间因道路纠纷一事的调解书复印件1份；8.任某提供1998年杜学明、任某地界纠纷调解笔录复印件1份；9.新集回民居民点与任喜堂、任某道路协议复印件1份；10.任某提供2020年3月房屋照片10张；1l.任某损失清单2张。第三组证据：l.违章建筑勒令停工通知书1份；2.拆除房屋时的现场视频光盘1张；3.彭阳县新集乡总体规划(2010-2020)；4.调查笔录3份；5.谈话笔录l份；6.行政复议调查笔录2份；7.复议机构于2017年收集拆除后现场情况照片2张；8.行政复议听证笔录1份。上诉人任某向原审法院提交的证据有：第一组证据：1.宅基地使用证复印件1份；2.1987年任某向峁堡村委会提交申请书复印件1份；3.1995年新集法律服务所出具关于杜学明、杜天平、张万荣、任喜堂、任某等五人之间因道路纠纷一事的调解书复印件1份；4.1998年杜学明、任某地界纠纷调解笔录等复印件1份；5.2011年新集回民居民点与任喜堂、任某道路协议复印件1份。第二组证据：1.2016年11月30日、12月5日、12月9日的录音1份；2.涉案房屋强拆前、强拆时、强拆后的照片4张及视频1张；3.强拆导致压埋柏树及其他物品的照片3张；4.2019年6月12日强拆现场局部清除的照片3张及视频1份；5.任某妻子、父亲、母亲医院治疗材料复印件1份；6.房屋出租合同复印件5份；7.承租人财产损失证明。第三组证据：1.行政复议申请书1份；2.彭复决字[2019]6号行政复议决定书1份。原审第三人彭阳县新集乡人民政府未向原审法院提交证据。上述证据均已随案移送本院。二审中，双方没有提交新证据。经审查，原审法院对上述证据的认定符合法律规定，本院予以确认。本院查明的事实与原审法院查明的主要事实一致。本院认为，本案被诉行政行为是彭阳县人民政府作出的彭复决字〔2019〕6号《行政复议决定》。该复议决定以彭阳县新集乡人民政府在实施强拆案涉房屋未履行前置法定程序为由确认彭阳县新集乡人民政府强制拆除任某房屋的行为违法，任某对此并无异议，但任某认为该复议决定驳回其赔偿请求错误。结合原审判决主要内容及任某的上诉理由，本案的焦点问题是:彭阳县新集乡人民政府实施的强制拆除行为是否对任某的合法权益造成损害，是否应予赔偿。经查，彭阳县新集乡总体规划（2010-2020)于2011年11月20日经彭阳县人民政府批准生效。上诉人宅基地位于《新集乡总体规划（2010-2020)》中集镇规划用地范围。《村庄和集镇规划建设条例》第十八条明确规定需要使用耕地，使用原有宅基地建设住宅的均需经过乡级人民政府批准。《中华人民共和国城乡规划法》规定在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证，以上法律法规规定的建房者需要经过批准或者办理建设工程规划许可证，上诉人没有证据证明其所建涉案房屋经过乡政府批准或者办理建设工程规划许可证。上诉人被强制拆除的涉案房屋没有证据证明依法由乡级人民政府根据村镇规划和土地利用规划批准建设，故，被上诉人依据《中华人民共和国城乡规划法》《村庄和集镇规划建设条例》和《宁夏回族自治区实施办法》等法律法规认定涉案房屋属于违法建筑符合法律规定。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此，公民、法人和其他组织的合法权益受到损害是取得国家赔偿的基本前提。本案中，涉案房屋已经被彭阳县新集乡人民政府作出的《违章建筑勒令停工通知书》认定为违章建筑，该《违章建筑勒令停工通知书》未经法定程序撤销，具有法定效力。违章建筑不属于合法财产权益，对违章建筑的拆除自然不会产生国家赔偿。即涉案房屋系违法建筑，故任某主张其建筑合法的上诉理由不能成立，本院不予支持。关于强拆涉案房屋程序违法，是否对任某的其他合法权益造成损害，是否应予赔偿的问题。经查，案涉建筑物本身违法并不意味着组成建筑物的建筑材料及建筑内的物品亦随之变成非法财物，建筑材料及建筑内的物品应属于任某的合法财产。在本案中，涉案建筑物被强制拆除前已于2016年5月告知任某立即停止施工，否则将予以强制拆除，但任某并未停止施工，直至2016年11月仍未对涉案建筑物自行拆除，因在合理的期限内上诉人并未自行主动履行拆除义务，造成的法律后果其应承担相应的责任。且从彭阳县新集乡人民政府、任某提供的视频资料及被上诉人对强拆后的现场进行的勘查来看，拆除后，对组成建筑物的建筑材料并未予填埋，码放的机砖仍有使用价值，建筑材料和机砖用铁丝网围在任某宅基地一边，彭阳县人民政府复议认为彭阳县新集乡人民政府在实施强拆过程中未对任某建筑材料和机砖造成明显、不合理的毁损，对该部分财产不予赔偿的理由，本院予以支持。对上诉人任某主张的煤炭被压埋、粮食被填埋，桌椅板凳、火炉、地膜等日常生产、生活用品的损失，在原审庭审中任某自认将煤炭已自行使用，粮食被别人拿走，结合彭阳县人民政府提供的拆除现场视频，可以看出彭阳县新集乡人民政府在拆除前对屋内物品进行了搬离的事实，上诉人任某亦未提供证据证明其日常生产、生活用品等被毁损的证据，被上诉人作出对上述主张不予赔偿的复议决定并无不当。对于上诉人主张在违法强拆中造成其家庭成员人身损害及相关治疗费的赔偿，因上诉人没有证据证明是由原审第三人的工作人员在强拆中使用暴力手段所为，被上诉人对上述人身损害及相关治疗费不予赔偿亦不违反法律规定。综上，被上诉人彭阳县人民政府作出的彭复决字〔2019〕6号《行政复议决定》认定事实清楚，适用法律正确。原审法院判决事实清楚，程序合法，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十七条、第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人任某负担。本判决为终审判决。审判长 吴 峰审判员 吴培渊审判员 胡文红二○二〇年十二月二十五日书记员 杨海燕附：本案所适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十七条人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。