湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终1356号上诉人（原审被告）：岳阳市君山区人民政府。住所地：湖南省岳阳市君山区柳林洲街道办事处。法定代表人：李勇，该区区长。委托代理人：夏青。委托代理人：熊海晖。被上诉人（原审原告）：黄光学，男，1975年5月26日出生，汉族，住湖南省岳阳市君山区。黄光学因诉岳阳市君山区人民政府（以下简称君山区政府）土地行政强制一案，湖南省岳阳市中级人民法院于2019年12月9日作出（2019）湘06行初328号行政裁定，黄光学不服，向本院提起上诉，本院作出（2020）湘行终272号行政裁定撤销（2019）湘06行初328号行政裁定，指令湖南省岳阳市中级人民法院继续审理，该院于2020年8月26日作出（2020）湘06行初69号行政判决，君山区政府不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：2018年9月20日，湖南省人民政府以（2018）政国土字第1233号农用地转用、土地征收审批单批准岳阳市2017年度第三批次建设项目用地，准许申请用地单位岳阳市国土资源局征收君山区柳林洲街道办事处（以下简称柳林洲街道办）岳华村、濠河村、望城居委会共计34.1605公顷土地，征收的土地被君山区政府用于工业园公租房项目。2017年8月1日，原岳阳市国土资源局发布了岳土征告字[2017]67号《拟征地（使用土地）告知书》。告知拟征地用途是岳阳市2017年度第三批次建设项目。黄光学在岳华村拥有的6.5亩租赁承包地部分在批准的（2018）政国土字第1233号农用地转用、土地征收审批单范围内。2019年7月5日，柳林洲街道办向黄光学支付了补偿款226166.2元。黄光学称其土地于2019年7月2日被强行平整,遂提起本案诉讼，请求确认君山区政府强行清理黄光学承包地上青苗与附着物的行为违法，诉讼费用由君山区政府承担。在另案王治邦、陈建明起诉岳阳市公安局君山分局不履行查处违法行为法定职责案件中，岳阳市公安局答辩称，王治邦报警后，经民警现场了解，平整土地系君山区政府有关部门进行的拆迁行为，当时君山区政府征拆局所有工作人员、柳林洲街道办工作人员、岳华村所有村干部都在现场共同处置征地拆迁工作。2019年6月24日，岳阳市自然资源和规划局在对《关于对陈建明等九人查处申请书重新回复》中认定君山区政府在对九人承包土地上栽种的青苗费没有全部补偿到位的情况下，擅自平整土地，该局将督促君山区政府将青苗费依法依规补偿到位，同时责令岳阳市自然资源和规划局君山区分局对君山区政府涉嫌违法征地依法调查处理。在另案当事人万时梁提起行政诉讼，请求确认君山区政府于2017年11月8日、2018年7月2日、12月20日强推其承包地的行为违法案中，湖南省高级人民法院作出（2020）湘行终269号终审判决，确认君山区政府土地行政强制行为违法。本案湖南省岳阳市中级人民法院作出（2019）湘06行初328号行政裁定后，黄光学不服，上诉至湖南省高级人民法院，2020年4月16日，湖南省高级人民法院作出（2020）湘行终272号行政裁定书认定君山区政府本案被告主体资格适格，并认定对于因同一建设项目需要，对同一块土地实施的多次平整土地的行为，应当视为系同一主体实施的一系列行为，即使柳林洲街道办参与实施了平整涉案土地的行为，只能理解为柳林洲街道办受君山区政府的委托，从事了支持和配合征拆工作的行为。原审法院认为：一、关于君山区政府是否是本案适格被告问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。一般来说，确定适格被告，既要审查该被告是否是行政行为的作出者，也应审查行为者是否具有行政主体资格。虽然君山区政府提交了柳林洲街道办关于其自认系涉案土地平整行为主体的说明，以此否认君山区政府是适格被告。但根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、原国土资源部《国土资源行政处罚办法》第二条、第五条之规定，县级以上人民政府国土资源主管部门是对违法用地行为进行查处的主体。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第一项的规定，国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证。岳阳市自然资源和规划局作为岳阳市人民政府国土资源主管部门，具有对违法用地行为进行查处的法定职权，在该局对涉嫌违法用地主体进行查处认定后，仅凭柳林洲街道办的自认说明，不能否定岳阳市自然资源和规划局认定君山区政府是涉案土地平整行为主体的效力。本案被诉平整土地行为系于2019年7月2日作出，虽然晚于岳阳市自然资源和规划局作出《关于对陈建明等九人查处申请书重新回复》的时间，但对于在同一建设项目范围内对同一土地实施的多次平整行为，应当认定为系同一主体实施的一系列连续性行为。此外，根据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》（2014年）第四十六条、第五十八条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款三项、第二十三条第一款三项的规定，不论是村集体土地的征收，还是国有土地使用权的收回，均为市、县人民政府的法定职权。在岳阳市自然资源和规划局已经认定君山区政府擅自平整涉案土地的情况下，即使柳林洲街道办参与实施了平整涉案土地的行为，也只能理解为柳林洲街道办是受君山区政府的委托，从事了支持和配合征拆工作的行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。故君山区政府是本案适格被告，君山区政府辩称其不是本案适格被告的意见，不予采纳。二、关于君山区政府平整土地的行为是否合法。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）第十五项规定,加强对征地实施过程监管。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。《岳阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》第二十条规定，征地拆迁补偿款足额支付后，被征收人或者被拆迁人拒不按期腾地的，由市、县（市）国土资源部门责令限期腾出土地；逾期不执行的，申请法院强制执行。本案中，君山区政府并未提供《征地补偿安置方案》，黄光学对柳林洲街道办向其支付的补偿款存在异议。君山区政府在既未落实补偿安置，又未责令黄光学限期腾地的情况下，即实施对黄光学承包地平整的行为构成违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（一）项的规定，判决确认岳阳市君山区人民政府2019年7月2日平整黄光学承包地的行政行为违法。案件受理费50元，由岳阳市君山区人民政府负担。君山区政府上诉称：一、原审法院将黄光学土地平整分属的两个不同项目认定为征收，且平整主体均推定为上诉人，无事实依据。君山区政府没有违法征地的行为，黄光学位于（2018）政国土字第1233号农用地转用、土地征收审批单内的涉案土地属于国有土地使用权的收回。柳林洲街道办才是本案的适格被告。二、原审法院所作的行政判决逻辑不清、前后矛盾，且针对本案黄光学以及另案陈建明、邹业轩平整行为存在同案不同判的情形。请求撤销原审判决，并依法改判驳回黄光学的诉讼请求。黄光学口头答辩称：一、关于君山区政府上诉状中的第一项，原审时，君山区政府的答辩状中自认区政府的行为是征收。二、黄光学涉案项目5.5亩面积的承包地与万时梁等人被平整的承包地属于同一项目。综上，君山区政府是本案适格被告。请求驳回上诉，维持原判。当事人原审提交的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院对原审查明的事实予以确认。本院认为：根据原审判决内容及诉辩双方的意见，本案的争议焦点有二，一是君山区政府是否为本案适格被告，二是涉案平整土地行为是否合法。关于上诉人君山区政府是否为本案适格被告的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。一般来说，确定适格被告，既要审查该被告是否是行政行为的作出者，也应审查行为者是否具有行政主体资格。本案中，原岳阳市国土资源局于2017年8月1日发布了《拟征地（使用土地）告知书》后，包括黄光学在内的九人因其承包地发生了多次清表和平整土地的行为，曾于2018年12月7日书面申请岳阳市自然资源和规划局查处，该局经过调查于2019年6月24日回复认定“君山区政府擅自平整土地，其行为涉嫌违法征地”，其中擅自平整的土地包含了黄光学的涉案土地。虽然君山区政府也提交了柳林洲街道办关于其自认系涉案土地平整行为主体的说明，以此否认其是适格被告，但根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条、原国土资源部《国土资源行政处罚办法》第二条、第五条之规定，县级以上人民政府国土资源主管部门是对违法用地行为进行查处的主体。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条第一项的规定，国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证。岳阳市自然资源和规划局作为岳阳市人民政府国土资源主管部门，具有对违法用地行为进行查处的法定职权，在该局对涉嫌违法用地主体进行查处认定后，仅凭柳林洲街道办的自认说明，不能否定岳阳市自然资源和规划局认定君山区政府是涉案土地平整行为主体的效力。在岳阳市自然资源和规划局已经认定君山区政府擅自平整涉案土地的情况下，即使柳林洲街道办参与实施了平整涉案土地的行为，也只能理解为柳林洲街道办受君山区政府的委托，从事了支持和配合征拆工作的行为。此外，本院（2020）湘行终272号生效裁定已明确认定君山区政府是本案适格被告，君山区政府辩称其不是本案适格被告的理由不能成立，本院不予采纳。关于涉案平整土地行为是否合法的问题。本案建设项目用地属于国有农用地，根据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第四十五条、第四十七条、第五十八条的规定，征收农用地的，应当先行办理农用地转用审批，并按照被征收土地的原用途给予补偿。为公共利益需要使用土地的经批准收回国有土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿。因此，不论是上诉人主张的收回国有土地使用权，还是被上诉人主张的集体土地征收，均应由君山区政府经依法审批并给予补偿安置之后才能使用土地。本案中，君山区政府在既未依法落实补偿安置，又没有履行相关催告、责令限期腾地等程序的情况下，即对批准征收范围之内的黄光学承包地强制实施清表、平整土地的行为，违反上述法律规定，原审判决确认该平整行为违法并无不当。综上所述，上诉人君山区政府的上诉理由和诉请均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果得当，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人岳阳市君山区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  周光清审判员  李清平审判员  余俊杰二〇二〇年十二月十六日书记员  袁 璇