安徽省滁州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）皖11行终155号上诉人（一审原告）吴斌，男，1966年4月21日出生，汉族，住安徽省凤阳县。委托代理人陆宗雯，安徽定佳律师事务所律师。被上诉人（一审被告）凤阳县自然资源和规划局，住所地安徽省凤阳县府城镇新城区，统一社会信用代码11341126003222418X。法定代表人郭泽峰，该局局长。出庭单位负责人缪凤立，该局主任科员。委托代理人赵岩，该局工作人员。委托代理人赵雷雨，安徽皖淮律师事务所律师。上诉人吴斌因与被上诉人凤阳县自然资源和规划局不履行法定职责一案，不服安徽省凤阳县人民法院（2020）皖1126行初33号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，2019年3月19日，凤阳县人民政府作出政秘（2019）25号《凤阳县人民政府关于吴斌与赵明良、赵贵土地权属问题的处理决定》，决定位于武店镇武店街道和平路149-1号面积为43.44平方米的土地使用权属吴斌所有。2019年7月23日，凤阳县自然资源和规划局为吴斌颁发国有土地使用权证。2020年6月至7月间，吴斌就申请办理建设工程规划许可证事宜多次与凤阳县自然资源和规划局分管建设工程规划的领导进行了沟通。一审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”凤阳县自然资源和规划局为在本行政区域内办理建设工程规划许可证的主管部门，具有办理建设工程规划许可证的职责。《中华人民共和国行政许可法》第二十九条第一款规定，“公民、法人或者其他组织从事特定活动，依法需要取得行政许可的，应当向行政机关提出申请。申请书需要采用格式文本的，行政机关应当向申请人提供行政许可申请书格式文本。申请书格式文本中不得包含与申请行政许可事项没有直接关系的内容。”该法第三十二条第一款第五项规定，“申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照本行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理行政许可申请。”该法第三十四条第一款规定，“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。”原告要求被告依法履职审核原告的建设申请，被告审查申请材料是在原告依法提出申请，被告受理之后。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。……。”根据《安徽省实施行政许可若干规定》第二十条规定，“县级以上人民政府设立政务中心的，许可机关应当在政务中心设立服务窗口，统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。除经本级人民政府批准外，许可机关不得在其他场所受理行政许可申请，送达行政许可决定；需要许可机关内设的多个机构办理的，许可机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。”凤阳县人民政府设立了政务中心，吴斌亦承认没有向政务中心窗口递交过申请。吴斌提供的录音资料，只能证实其就申请办理建设工程规划许可证事宜与被告单位分管领导进行沟通，不能证明已依法向被告提出申请。吴斌提交的2020年6月15日申请报告是向武店镇城建办申请建房，庭审中称申请表是交给被告下属的武店镇国土所负责人，但未提供证据证实，且国土所不是受理行政许可的机构。故吴斌提供的证据不能证明已按规定向凤阳县自然资源和规划局提出了申请。《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款规定，“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。”故应驳回吴斌的起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款规定，裁定：驳回原告吴斌的起诉。案件受理费50元，退还给原告吴斌。上诉人吴斌上诉称，一、一审法院认定其“不能证明已依法向被上诉人提出申请”是对案件基本事实认定错误,没有事实依据。1、一审法院无视其自2020年6月开始向凤阳县自然资源和规划局提出资源规划建设许可申请,在其按照凤阳县自然资源和规划局及武店镇政府要求提供了相关申请材料后,明知其与邻居赵明良、赵贵之间因本次建房发生纠纷多年,两人不会在《凤阳县资源规划建设申请》房屋周边利害关系人签字一栏上签字的情况,仍以必须四邻签字才能进行审核、审批为由,一直拒绝对其提出的建造住宅申请材料进行实质性审查这一基本事实。并将其提供的用以证明不予颁发建设工程规划许可证的原因是由于四邻没有签字的相关事实--2020年6月24日、29日、7月21日，其在凤阳县自然资源和规划局赵有放副局长办公室与赵局长的谈话录音内容,简单草率地认定为“2020年6月至7月间原告就申请办理建设工程规划许可证事宜多次与凤阳县自然资源和规划局分管建设工程规划的领导进行沟通”是对案件基本事实的认定错误。2、一审法院引用《安徽省实施行政许可若干规定》第二十条规定,认为其应该向政务中心窗口递交申请,但是却对其于开庭当天及到凤阳县行政服务大厅凤阳县自然资源和规划局窗口提交申请被拒绝的通话录音证据不予认定和采纳,也是对事实认定的认定错误。二、一审法院在对案件基本事实认定错误的基础上,直接引用《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第九十三条第一款规定,以上诉人未先向行政机关提出申请的,人民法院裁定驳回起诉为由,驳回上诉人的起诉,系适用法律错误。综上，请求：1、撤销一审裁定，改判凤阳县自然资源和规划局依法受理吴斌的申请并颁发《建设工程规划许可证》；2、诉讼费由凤阳县自然资源和规划局承担。凤阳县自然资源和规划局辩称，吴斌没有按照法律规定的程序提出建设工程规划许可，其完全可以到行政服务中心办理相关行政许可事项的窗口按照所需要申请的相关事项先提出相关的申请及材料，若不予受理则可以提出不履行法定职责之诉。但吴斌在本案诉讼以前并未提出过相关申请及材料，且一审庭审时其明确表示没有向办理相关行政许可事项的窗口提交过申请及材料。因此，一审裁定驳回起诉并无不当，请求驳回上诉，维持原裁定。二审中，吴斌提交了一组照片（6张）及录音光盘一份。证明凤阳县自然资源和规划局拒绝接收其提交的建设工程规划许可申请及材料。凤阳县自然资源和规划局质证认为，对该组证据真实性无异议，但该组证据的形成时间是一审庭审后，即吴斌在一审庭审结束后才去提交相关的申请和材料，该证据系诉讼期间形成的，不能证明凤阳县自然资源和规划局存在不履行法定职责的情形。本院认为，该组证据具有真实性，但恰好能够证明吴斌在本案诉讼前并未向行政许可受理单位提出过建设工程规划许可，故对该组证据不予采信。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。……。”、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”、《安徽省实施行政许可若干规定》第二十条规定，“县级以上人民政府设立政务中心的，许可机关应当在政务中心设立服务窗口，统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。除经本级人民政府批准外，许可机关不得在其他场所受理行政许可申请，送达行政许可决定；需要许可机关内设的多个机构办理的，许可机关应当确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。”之规定，本案中，吴斌要申请办理建设工程规划许可证应先向凤阳县政务中心受理行政许可申请的服务窗口提交申请书及相关材料，从吴斌一审中提交的证据材料来看，其在起诉前，并没有向凤阳县政务中心受理行政许可申请的服务窗口提交申请书及相关材料，其二审提交的证据亦能充分证明其在本案诉讼之前没有提交过申请书及相关材料。因此，一审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款的规定裁定驳回起诉符合法律规定。另，吴斌若认为凤阳县自然资源和规划局不履行法定职责，应当以其二审提交的证据为依据另行提起行政诉讼。综上，吴斌的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。一审裁定驳回起诉并无不当,本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  宋珺梅审判员  王忠良审判员  苏春琴二〇二〇年十二月二十三日法官助理齐晓静书记员施承文附：本案适用法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。