安徽省高级人民法院 民 事 裁 定 书 （2020）皖民再192号 抗诉机关：安徽省人民检察院。 申诉人（一审原告、二审上诉人）：马秀玲，女，1965年1月28日出生，汉族，住安徽省庐江县。 申诉人（一审原告、二审上诉人）：丁梅锋，男，1969年1月20日出生，汉族，住安徽省庐江县。 申诉人（一审原告、二审上诉人）：丁丽华，女，1993年3月15日出生，汉族，住安徽省庐江县。 申诉人（一审原告、二审上诉人）：丁子豪，男，2000年7月29日出生，汉族，住安徽省庐江县。 申诉人（一审原告、二审上诉人）：马小玲，女，1967年4月13日出生，汉族，住安徽省庐江县。 以上五申诉人共同的委托诉讼代理人：张本意，北京德恒（合肥）律师事务所律师。 以上五申诉人共同的委托诉讼代理人：陈天术，北京德恒（合肥）律师事务所实习律师。 被申诉人（一审被告、二审被上诉人）：庐江县庐城镇高建社区下屯村民组。住所地安徽省庐江县庐城镇高建社区下屯村民组。 负责人：马小驹，该村民组组长。 委托诉讼代理人：刘爱民，安徽潜川律师事务所律师。 委托诉讼代理人：马祖俊，男，1983年5月28日出生，汉族，住安徽省庐江县。 申诉人马秀玲、丁梅锋、丁丽华、丁子豪、马小玲（以下称马秀玲等五人）因与被申诉人庐江县庐城镇高建社区下屯村民组（以下称下屯村民组）侵害集体经济组织成员权益纠纷一案，不服安徽省合肥市中级人民法院（2019）皖01民终10036号民事裁定，向安徽省人民检察院申诉。安徽省人民检察院作出皖检民复查[2020]34000000019号民事抗诉书，向本院抗诉。本院作出（2020）皖民抗135号民事裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，开庭审理了本案。安徽省人民检察院指派检察员刘小勤出庭。申诉人丁梅锋、申诉人马秀玲等五人共同的委托诉讼代理人张本意、陈天术、被申诉人下屯村民组负责人马小驹、下屯村民组委托诉讼代理人刘爱民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 安徽省人民检察院抗诉认为，关于集体成员资格问题。按照《安徽省实施办法》第八条规定，集体成员资格的确认有明确标准，即以户口在本村为主要标准，并非村民自治议定事项，马秀玲等五人户口均在下屯村民组，理应为该集体成员。原裁定认为“集体经济组织成员资格认定，涉及农村集体经济组织全体成员利益，应属于村民自治范畴”，适用法律错误。关于本案是否属人民法院受理范围问题。根据《中华人民和国物权法》第六十三条第二款、《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条第一款规定，集体经济组织或者其负责人等作出的决定侵害集体成员合法权益的,受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。马秀玲等五人认为下屯村民组的决定侵害了其合法权益，依据上述法律规定，可以向人民法院起诉。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第二十四条规定，征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，起诉请求支付相应份额的,属于人民法院民事诉讼的受理范围。原裁定引用《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第（七）项，根据该规定，涉及“征地补偿费的使用、分配方案”等事项，必须经村民会议讨论决定，但若相关方案存在剥夺集体成员参与分配资格等违法情形，该条文并没有将之排除在人民法院受理案件范围之外，且该法第三十六第一款明确规定了受侵害村民的撤销权。综上，安徽省合肥市中级人民法院（2019）皖01民终10036号民事裁定适用法律确有错误，特提出抗诉。 马秀玲等五人申诉称，马秀玲等五人分别因为出生，一直居住，履行了村民义务。下屯村民组的耕地多次被征收，下屯村民组没有分配补偿款到村民个人，而是用于建造安置房，下屯村民组2008年5月22日会议讨论决定，认为马秀玲等五人不具有下屯村民组集体成员资格，不分配土地补偿费用，也不享受安置门面房的分配。下屯村民组行为侵害了马秀玲等五人的合法权益，再审请求判决确认马秀玲等五人享有下屯村民组集体成员资格，撤销下屯村民组2008年5月22日会议决定，确认马秀玲等五人享有获得门面房安置的权利。 下屯村民组辩称，马秀玲等五人不具有下屯村民组集体成员资格，马秀玲、马小玲因为出生取得下屯村民组户籍，结婚后虽然户口没有迁出，但属于外嫁女，已脱离本集体经济组织的生产和生活；丁梅峰的岳父马昌祥1999年5月16日书面申请将丁梅峰、丁丽华的户籍迁入下屯村民组，申请中承诺丁梅峰、丁丽华的户籍迁入后对村民义务全部承担,放弃土地承包等其他权益，所以下屯村民组同意丁梅锋、丁丽华户籍由外地迁入，此后丁子豪因出生取得下屯村民组的户籍，丁梅锋、丁丽华和丁子豪均属于空挂户。马秀玲等五人作为外嫁女和空挂户,不具有集体成员资格，不能享有下屯村民组集体成员的同等待遇，不能享受门面房安置的权利。马秀玲等五人无权以集体成员的名义提起本案撤销诉讼。下屯村民组2008年5月22日村民代表会议记录，以及根据会议记录制作的安置房分配人员登记表，不是实质性的分配方案。集体成员资格的认定，以及村民会议讨论决定，均属于村民自治范畴，原裁定认为不属于人民法院受理民事案件范围，并无错误，请求维持原裁定。 马秀玲等五人向一审法院起诉请求：1、确认马秀玲等五人享有下屯村民组集体经济组织成员资格；2、撤销下屯村民组作出的门面房安置的会议决定；3、确认马秀玲等五人享有获得门面房安置的权利；4、案件诉讼费用由下屯村民组承担。一审法院认为，案涉征地安置补偿的土地系政府划拨性质，不宜通过民事诉讼程序解决当事人纠纷，且集体经济组织成员资格的确认，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。下屯村民组通过召开村民会议或者村民代表会议，经过民主议定程序形成对集体收益的分配方案，是集体经济组织对内部事务的处理决定，属于村民自治范畴。马秀玲等五人诉讼请求不属于人民法院受理民事诉讼的范围。一审裁定驳回马秀玲等五人起诉。 马秀玲等五人上诉，请求撤销一审裁定，发回一审法院重新审理。二审法院认为，案涉分配留地安置过程中发生的纠纷不宜通过民事诉讼的方式解决，一审法院认定马秀玲等五人诉讼请求不属于人民法院受理民事案件范围适当。二审裁定驳回上诉，维持原裁定。 马秀玲等五人向本院申请再审，本院裁定提审。本院再审认为，《中华人民共和国物权法》第六十三条第二款规定：“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”下屯村民组在土地被征收后，获得一定亩数的土地作为安置补偿，并在该村民组范围内形成门面房分配方案。马秀玲等五人认为下屯村民组分配决定侵害了其合法权益，向人民法院提出确认其集体成员资格，并撤销侵害其合法权益的决定等诉请，属于人民法院民事诉讼的受理范围。一、二审裁定驳回起诉，适用法律错误。本院再审裁定撤销二审、一审裁定，指令一审法院对本案进行审理。 一审法院依据本院上述指令审理裁定，立案并进行了审理，一审法院认为，下屯村民组通过召开村民代表会议，经民主议定程序形成对集体收益的分配方案，排除对马秀玲等五人获得门面房安置，是下屯村民组对其内部事务的处理决定，属于下屯村民组村民的自治范畴。马秀玲等五人的诉讼请求均属于村民自治范畴，应当由其集体经济组织处理。一审裁定驳回马秀玲等五人起诉。 马秀玲等五人上诉，请求撒销一审裁定,指令一审法院对本案进行审理。二审法院认为，案涉留地安置的门面房分配，是下屯村民组对其内部事务的处理决定，应当属于下屯村民组村民的自治范畴。马秀玲等五人诉请具有集体经济组织成员资格，应当由其集体经济组织讨论、表决决定。一审裁定并无不当。二审裁定驳回上诉，维持原裁定。 本院再审审理中，当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了质证。 马秀玲等五人提交九组证据如下： 第一组证据马秀玲等五人的身份证和户口本，证明马秀玲等五人具有诉讼主体资格，户籍在下屯村民组，享有下屯村民组集体成员资格。 第二组证据相关村委会、派出所、镇政府出具的两份《证明》，庐江县庐城镇政府《不予受理告知书》。证明马秀玲、马小玲出生后户籍一直在下屯村民组，没有迁出过；丁梅峰在原居住地没有承包土地。 第三组证据《农业税征收结算清册》、《下屯户籍人员信息表》。证明马秀玲等五人系下屯村民组集体成员家庭户，承担了农业税。 第四组证据《建房申请表》，失地农民保险、社保卡，各种票据，高建社区居委会《通知》。证明马秀玲等五人是下屯村民组集体成员，在其他地方无任何社保基本保障。 第五组证据高建社区居委会《公告》，证明马秀玲等五人与下屯村民组其他村民同等待遇发放过安置补助费。 第六组证据下屯村民组2008年5月22日《会议（记）录》、《下屯村民组2008年5月22日安置房分配人员登记表》。证明2008年5月22日下屯村民组在高建社区会议室开会，认定马秀玲等五人为挂户，排除了其下屯村民组集体成员资格。 第七组证据马秀玲等五人领取安置补偿款的《证明》、《补充协议》、《高建社区下屯村民组征地、安置房及账目情况的通报》。证明马秀玲等五人领取了安置补偿费用，享有下屯村民组集体成员资格。 第八组证据《下屯村民组关于要求给予留地安置的报告》、庐城镇政府《关于高建社区下屯村民组留地安置选址规划的报告》、《征地协议》。证明下屯村民组获得土地补偿和留地安置，政府给予下屯村民组每4人1间门面房的安置政策；下屯村民组得到了137人口的安置政策，其中包括马秀玲等五人。 第九组证据《下屯村民组门面房及套房搭配实施方案》《下屯村民组财务情况结算记录》。证明门面房和套房分配以户为单位，按照4人份分配门面房及套房。 下屯村民组质证意见如下： 对第一组证据真实性未提出异议，对证明目的有异议。马秀玲等五人虽然户籍在下屯村民组，但并不代表就可以取得下屯村民组集体成员资格，除户籍以外，还需要结合生产、生活等具体情况来判定村民组集体成员资格。 对第二组证据真实性、合法性无异议，对证明目的有异议。马小玲户籍一直没有迁走，但其婚后已不在下屯村民组居住和生活；第二组证据中六岗村委会《证明》称丁梅锋在其原籍白湖镇六岗村没有承包土地，与事实不符，相关事实应当以二轮承包的土地承包合同、承包土地证书为准，不能仅凭村委会证明认定；对于《不受理告知书》真实性没有意见。 对第三组证据《农业税征收结算清册》真实性、合法性没有意见，对证明目的有异议。该组证据不能证明马昌祥户包含马秀玲等五人；马昌祥在当初迁户申请中承诺，丁梅锋迁户至本村民组的条件之一，就是要承担本村民组的一切负担，但不享受待遇。 对第四组证据真实性无异议，对证明目的有异议。相关证据不能证明马秀玲等五人可以成为本集体成员。《建房申请表》申请时间是1990年6月，申请人是马昌祥，家庭户口6人，其中包括马昌祥的两个女儿马秀玲和马小玲，该证据只能证明有建房申请的手续，不能证明马秀玲等五人是下屯村民组集体成员；当初丁梅锋户口迁入时作过承诺，即使下屯村民组在他的承诺之外，给予丁梅锋一些待遇，办理各种社保，是对丁梅锋的照顾，并不代表丁梅锋可以无差别地享受村民待遇。 对第五组证据真实性未提出异议，对证明目的有异议。高建社区居委会《公告》公示“在册农业户口名单和原籍在本组现户籍在外的人员名单”，将马秀玲等五人与本村民组其他成员作了区别对待。 对第六组证据真实性、合法性、关联性没有异议，但主张《会议（记）录》、《下屯村民组2008年5月22日安置房分配人员登记表》均没有涉及到具体的安置分配方案。 对第七组证据的真实性没有意见，对证明目的有异议。马秀玲等五人领取安置补助费，是下屯村民组给予的照顾，并不代表马秀玲等五人和其他村民享受完全一样的待遇，不代表马秀玲等五人可以享受门面房安置待遇。 对第八组证据的真实性、合法性没有异议，对证明目的有异议。根据该组证据并不能必然得出马秀玲等五人也可以享受其他村民的安置房分配待遇。 对第九组证据真实性无异议，对证明目的有异议。《下屯村民组门面房及套房搭配实施方案》《下村村民组财务结算记录》确实是下屯村民组发放给村民的，但只是征求意见稿，其中实施方案没有经过民主议定程序，未发生效力。 下屯村民组庭审中明确陈述：上述第六组证据《会议（记）录》第二页所载在册人口137人中，包括马秀玲等五人，“马少军5人（挂户5人）”中，马少军是马秀玲的弟弟，“挂户5人”指马秀玲等五人。第七组证据《高建社区下屯村民组征地、安置房及账目情况的通报》第一条第三项记载“下屯村民组现有农业在册并生产生活在本组的常住人口每人享受货币化补贴6494.1元，经统计，并于2009年6月17日17日公示，后经县、镇审定，下屯组共有149.5人享有安置补助费”，其中“下屯村民组现有农业在册并生产生活在本组的常住人口”，包括马秀玲等五人。第八组证据2008年5月18日《下屯村民组关于要求给予留地安置的报告》中，所述“本组现有137人”，包括马秀玲等五人。 根据双方当事人举证及陈述，本院对以下无争议的事实予以认定：马秀玲、马小玲出生后户籍一直在下屯村民组，婚后均未迁出。1992年马秀玲与丁梅锋结婚，1993年马秀玲与丁梅锋生育女儿丁丽华，1999年丁梅锋户籍迁入下屯村民组，随后丁丽华在下屯村民组入户，2000年马秀玲与丁梅锋生育儿子丁子豪，丁子豪在下屯村民组入户。 庐江县庐城镇建设多次征收下屯村民组土地，下屯村民组符合留地安置条件。2008年5月18日,下屯村民组向庐城镇政府提交《关于要求给予留地安置的报告》，申请留地安置，其中述称：“本组现有137人”，该137人中，包括马秀玲等五人。2008年5月22日，下屯村民组召开会议，会议记录内容包括：“外挂户和出嫁女不享受下屯村民组村民待遇，可以享受国家养老保险，门面按置对外出售，同等条件下可以优先购买。”“婚入，以合法结婚证、户口薄、请客放鞭炮为准，缺一不可。”“婚嫁：嫁出去的不享受本村民组内部待遇。”“马少军5人（挂户5人）=10人”，“在册人口137人”，“以上户口界定最终以派出所大册为准。”会议记录中的在册人口137人，包括马秀玲等五人，即“马少军5人（挂户5人）”中的“挂户5人”。会议记录还有其他内容。下屯村民组根据会议记录形成《下屯村民组2008年5月22日安置房分配人员登记表》，登记安置房分配人员123人，不包括马秀玲等五人。《高建社区下屯村民组征地、安置房及账目情况的通报》第一条第三项记载：“下屯村民组现有农业在册并生产生活在本组的常住人口每人享受货币化补贴6494.1元，经统计，并于2009年6月17日公示，后经县、镇审定，下屯组共有149.5人享有安置补助费”，其中“下屯村民组现有农业在册并生产生活在本组的常住人口”，包括马秀玲等五人，马秀玲等五人实际领取了6491元/人的安置补助费用。 丁梅锋向庐城镇政府信访反映称，下屯村民组将将本户合法权益剥夺，不予本户5人享受留地安置门面房分配待遇，要求给予本户5人按政策分配留地安置门面房。2015年1月20日，庐城镇政府作出《不予受理告知书》，答复称：申请人（丁梅锋）对村民组的分配方案提出异议，镇和社区进行了协调，但协调无果，申请人可以通过诉讼等法定途径寻求解决。对申请人提出的请求事项，不予受理。马秀玲等五人当日向一审法院起诉。 本院认为，本案再审争议焦点为，马秀玲等五人起诉到人民法院的纠纷，是否属于人民法院受理民事诉讼的范围。对此分析评判如下： （一）案涉纠纷构成侵害集体经济组织成员权益纠纷，属于人民法院受理民事诉讼的范围。 马秀玲等五人分别因出生、婚姻而具有下屯村民组户籍。下屯村民组召开会议，对土地征收后的留地安置门面房分配作出了决定，其中以外挂户和出嫁女等理由，将马秀玲等五人作为挂户，确定其不享受下屯村民组村民待遇，未纳入门面房分配人员范围。马秀玲等五人起诉主张该决定侵害其合法权益，诉请撤销该决定，同时，就该决定涉及到的马秀玲等五人是否具有集体成员身份、应否享有获得门面房安置的权利等具体争议，马秀玲等五人提出了相应的诉讼请求。本案中，马秀玲等五人起诉到人民法院的纠纷，主要争议事项为，下屯村民组会议决定是否侵害马秀玲等五人的合法权益，马秀玲等五人的诉讼请求，均基于该争议事项而提出。 根据《中华人民共和国物权法》第六十三条第二款规定：“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”以及《中华人民共和国妇女权益保障法》第五十五条规定：“违反本法规定，以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益的，或者因结婚男方到女方住所落户，侵害男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等权益的，由乡镇人民政府依法调解；受害人也可以依法向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，或者向人民法院起诉，人民法院应当依法受理。”马秀玲等五人就本案争议事项，以及相应提出的撤销下屯村民组决定等诉讼请求，依法享有起诉权利。最高人民法院《民事案件案由规定》中，设定了“侵害集体经济组织成员权益纠纷”案由，本案历次诉讼程序中，所涉三级法院均以该案由立案受理马秀玲等五人的起诉、上诉、申请再审与申诉，正确识别了马秀玲起诉的纠纷性质，马秀玲等五人起诉的纠纷是侵害集体经济组织成员权益纠纷，属于人民法院受理民事诉讼的范围。 （二）原裁定以村民自治为由认定案涉纠纷不属于人民法院民事案件受理范围，适用法律错误。 原裁定引用《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第七项，认定本案属于村民自治范畴，不属于人民法院民事案件受理范围。按照该条项规定：“涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（七）征地补偿费的使用、分配方案；”即征地补偿费的使用、分配方案，属于村民会议讨论决定范围。但上述规定并未排除当事人对相关纠纷的诉权，村民自治本身，也与司法救济并不矛盾，原裁定认定本案不属于人民法院民事案件受理范围，以村民自治事由排除当事人诉权，裁判理由无法律依据，不能成立。 根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。”第三十六条第一款规定：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。”《中华人民共和国村民委员会组织法》明确赋予了当事人对村民集体决定的起诉权利，该规定与前述物权法、妇女权益保障法相关规定协调一致，明确规定侵害集体经济组织成员权益、侵害村民权益的纠纷，属于人民法院受理案件范围。原裁定未适用物权法、妇女权益保障法、村民委员会组织法的明确规定，适用法律错误。 （三）马秀玲等五人是否具有集体成员身份，属于本案审理范围。 马秀玲等五人诉请确认其具有下屯村民组集体成员资格，下屯村民组辩称马秀玲等五人不具备该集体成员资格，并据此提出，马秀玲等五人无权以集体成员的名义提起本案撤销诉讼。就双方当事人上述诉辩主张，原二审裁定认为：“马秀玲等五人是否具有集体经济组织成员资格已经下屯村民组通过召开村民代表会议被否决。故马秀玲等五人在本案中诉请具有集体经济组织成员资格，应当由其集体经济组织讨论、表决决定。”原一审、二审裁定对马秀玲等五人是否具有集体成员身份未作认定。 根据《中华人民共和国农村土地承包法》第六十九条规定：“确认农村集体经济组织成员身份的原则、程序等，由法律、法规规定。”该规定明确了相应立法权限。《安徽省实施办法》第八条规定:“符合下列条件之一的本村人员，为本集体经济组织成员：（一）本村出生且户口未迁出的；（二）与本村村民结婚且户口迁入本村的；（三）本村村民依法办理子女收养手续且其所收养子女户口已迁入本村的：（四）刑满释放后户口迁回本村的；（五）其他将户口依法迁入本村的。”明该规定确了相应确认标准。相关法律、法规未授权集体经济组织自行决定集体成员身份，更未排除当事人诉权。原裁定以集体成员身份认定属于村民自治范畴为由，对马秀玲等五人是否具有下屯村民组集体成员身份不作认定，径行驳回当事人起诉，不符合上述法律、法规规定。同时，物权法、妇女权益保障法、村民委员会组织法相关条文明确赋予集体成员、村民起诉权利，原裁定对马秀玲等五人是否具有下屯村民组集体成员身份不作认定，使得相关法律条文涵摄的要件事实未能查明，未保障马秀玲等五人依据相关法律规定行使起诉权利。 农村集体成员身份是否通过民事诉讼程序裁判确认，在实践中存在不同做法。但人民法院审理民事案件中，围绕民事纠纷争议事项，查明事实和适用法律，确认民事权利义务关系，是基本的审判职权与职责。本案中，马秀玲等五人是否具有下屯村民组集体成员身份，一是本身属于需要审理的当事人诉讼请求；二是属于审理本案主要争议事项——下屯村民组决定是否侵害马秀玲等五人的合法权益——所应当查明的基础事实；三是属于认定马秀玲等五人诉讼主体是否适格的要件事实。因此，马秀玲等五人是否具有下屯村民组集体成员身份，是审理本案应当查明和认定的事项，属于本案审理范围。原裁定对此不作认定，不符合前述一系列法律、法规规定。 综上所述，一审、二审法院裁定驳回起诉，适用法律错误。本院（2017）皖民再31号民事裁定指令审理本案，一审、二审法院仍以原事由裁定驳回马秀玲等五人起诉，明显不当，本院予以纠正。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第二项、第一百七十一条、《最高人民法院关于适用的解释》第三百三十二条规定，裁定如下： 一、撤销安徽省合肥市中级人民法院（2019）皖01民终10036号民事裁定及安徽省庐江县人民法院（2018）皖0124民初960号民事裁定。 二、指令安徽省庐江县人民法院对本案进行审理。 审判长  张永会 审判员  张华春 审判员  刘 颖 二〇二〇年十二月十四日 法官助理丁铎 书记员陈安琪