广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行赔终386号 上诉人（原审原告）黄毅，男，1952年12月1日出生，汉族，住广西横县。 委托代理人王喜龙，北京新翰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）横县人民政府，住所地：广西横县横州镇江滨西路**。 法定代表人曾鹏鑫，县长。 委托代理人袁业校，横县自然资源局工作人员。 委托代理人韦威海，广西辉博律师事务所律师。 上诉人黄毅因诉横县人民政府（以下简称横县政府）行政赔偿一案，不服南宁市中级人民法院（以下简称南宁市中院）作出的（2020）桂01行赔初24号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年11月25日公开开庭审理了本案。上诉人黄毅的委托代理人王喜龙，被上诉人横县政府的委托代理人袁业校、韦威海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 南宁市中院一审审理查明，原告系横县横州镇江南村委西竹坑村第**村民，其有家庭承包经营土地被纳入西津二线船闸工程项目用地范围。因未能与原告就涉案土地达成补偿协议，横县自然资源局于2019年6月26日将原告相关补偿款提存到横县公证处。此后，有关部门于2019年6月26日对原告作出《关于自行清表的通知》，要求各农户于2019年6月28日前自行清理涉案土地上附着物并交出土地。2019年6月28日，被告横县人民政府组织各部门对西津二线船闸工程项目被征收土地实施强制清表交地活动，涉及原告被征收的承包土地。此后，原告涉案土地被交付用作西津二线船闸工程项目用地。原告认为此强制清表活动违法，向一审法院提起（2019）桂01行初351号行政诉讼，一审法院于2019年11月25日对该案作出判决，因被告执法程序违反法律规定，遂确认被告上述期限的实施强制清表行为违法。此后，原告向被告提出国家赔偿，因被告对此未予处理，原告遂向一审法院提起本案诉讼。 一审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第九条规定，赔偿义务机关有本法第三条、第四条规定情形之一的，应当给予赔偿。赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。本案中，原告主张其因被告实施行政强制执行行为而使其合法权益造成损失。在其申请被告赔偿未果后，可以依照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定提起本案诉讼，但原告请求赔偿的各项财产损失，应以《中华人民共和国国家赔偿法》所确定支持的赔偿范围为限。 分析原告的各项赔偿主张，原告要求赔偿青苗附着物补偿费、安置补助费等，此均系国家征收土地所应予以保障的法定待遇。现有证据材料反映被告工作部门已通过提存方式完成对原告的上述补偿，此意味着原告包括地上附着物在内的安置补偿项目均已获得法定程序处理。如原告主张有关部门所确定的征收补偿标准过低或者存有其他问题，原告应依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定解决征收补偿标准争议，或者直接围绕补偿问题寻求救济。因该类损失与被告强制执行行为无直接关联，原告以该损失系被告强制清表行为所致为由单独提起行政赔偿诉讼于法无据，一审法院不予支持。原告主张上述各项补偿过低亦非行政赔偿案件的审查范围，本案对此不予审查。原告要求被告为其缴纳社会保险，此实际涉及到原告要求被告履行相应法定职责，此非被告强制清表所导致的直接损害，亦非行政赔偿诉讼的审查范围，一审法院对此不予审查。在被告已提供相应材料证明有关部门已依法开展此项工作的情况下，如原告对此不服，应通过法定途径另行主张。至于原告主张其不能继续承包经营土地之经济损失，此确系被告强制原告交出土地所必然导致的直接后果，但此以原告继续享有涉案土地承包经营权为前提。具体分析被告强制清表行为的法律效力，虽然被告自行通过强制方式责令原告交出涉案土地程序违法，但一审法院（2019）桂01行初351号行政判决并未否定该强制交地行为的法律效力，此意味着被告强制清表行为已导致土地权属发生转移，原告自此不再享有涉案土地的承包经营权，其不能继续使用该土地系土地权属转移的必然结果，原告在此情形下主张土地权属转移后不能继续承包经营土地之损失于法无据，一审法院不予支持。综上，原告提起的各项赔偿请求依法不属于被告强制清表所导致的直接合法损失，其诉讼请求没有事实和法律依据，一审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（法发〔1997〕10号）第三十三条之规定，判决如下：驳回原告黄毅的全部赔偿请求。 上诉人黄毅不服一审判决，向本院上诉称，1、一审法院事实认定不清，适用法律错误，因被上诉人违法强制清理行为所导致的损害赔偿，依法应由被上诉人承担。2、被上诉人强制清理后将补偿款提存，不能视作上诉人对该行为的确认，一审法院对此认定错误，应依法予以纠正。3、不能以土地性质由集体变为国有为由，否认原土地使用权人与土地行政强制行为之间的利害关系。一审法院以上诉人土地权属已发生转移为由，否认上诉人主张的土地承包经营损失错误，应予以纠正。请求：撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。 被上诉人横县政府答辩称，1、一审法院（2019）桂01行初351号行政判决书及本案一审判决查明的横县政府组织有关部门对西津二线船闸工程项目被征收土地实施强制清表活动，认定事实清楚。2、根据（2019）桂01行初351号生效行政判决的内容，横县政府对项目完成土地征收批准后实施强制清表活动，该活动应当申请法院执行而不是自行实施，从而程序违法；但本活动是项目已依法定程序批准后在征地的红线范围内的强制行为，属于越权行为而不是侵权行为，该行政行为既没有加重上诉人的负担也没有损害其合法权益，所以不属于国家赔偿法中行政赔偿的范围。3、涉案的被征收土地及附着物的补偿已依法进行，而且补偿款项已公证提存并以《公示》或《通知》告知了被征收人，被征收人如对补偿标准有异议被征收人也可依法救济，其缴纳社保问题也在有序开展。由于没有行政侵权行为，因此上诉人要求对征收土地及地上附着物进行国家赔偿没有事实和法律依据。 经二审公开开庭审理，双方当事人均确认一审提交的证据已经庭审举证、质证，一审判决没有漏列、错列的情形，也没有新的质证意见。双方对一审判决查明的本案事实没有异议。据此，本院对经一审庭审质证、认证的本案证据予以确认，对一审判决查明的本案事实予以确认。 横县政府于庭审后2020年12月4日向本院补充提交了如下证据：1.南宁市人民政府南府规[2019]5号文、横县政府横政规[2018]7号文；2.公证征地通知书及公示；3.西津水利枢纽二线船闸工程项目用地现场调查丈量登记表；4.西津水利枢纽二线船闸工程项目西竹坑征地范围航拍测量面积表及公证调查测量复核结果公示表；5.土地补偿费、青苗及地上附着物补偿费公证提存汇总表；6.土地补偿费、青苗及地上附着物补偿费公证提存明细表。 黄毅于庭审后2020年12月22日向本院补充提交了如下证据：1.西津水利枢纽二线船闸工程项目征地公证调查测量复核结果公示表；2.西津水利枢纽二线船闸工程项目用地（西竹坑征地）地上附着物及青苗补偿兑付表。 对于横县政府庭后补交的证据，黄毅于2020年12月22日向本院提交书面质证意见，对上述证据的真实性、合法性、关联性均不予认可。对于黄毅庭后补交的证据，横县政府对该证据的真实性、合法性、关联性均予以认可。本院对上述证据评判如下：虽然双方的上述证据系庭后补交，但足以证明横县政府在实施清表活动之前已对被征收人的承包土地进行现场清点、测量，计算被征收人应获得的补偿数额并将补偿款进行公证提存。本院对上述证据的真实性、合法性、关联性予以确认。 本院另查明，南宁市人民政府南府规〔2019〕5号《南宁市人民政府关于实施新一轮征地区片综合地价和统一年产值标准的通知》（以下简称“南府规〔2019〕5号文”）于2019年1月1日起实施，南宁市人民政府南府规〔2016〕18号《南宁市人民政府关于实施新一轮征地统一年产值标准工作的通知》同时停止实施。南府规〔2019〕5号文明确，征地区片综合地价和统一年产值标准由土地补偿费和安置补偿费两部分组成，其附件《南宁市新一轮征地区片综合地价和统一年产值标准表》中横县横州镇的补偿标准为65846元/亩。横县政府于2018年7月6日出台的横政规〔2018〕7号《横县人民政府关于印发横县集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法的通知》（以下简称“横政规〔2018〕7号文”）已规定了各种农作物、经济作物的青苗补偿标准。横县政府在获得征地批复后，于2019年6月6日发布《横县人民政府关于征收土地方案的公告》，规定土地补偿费和安置补助费按南府规〔2019〕5号文标准执行。横县自然资源局于2019年7月11日发布《横县自然资源局征收土地补偿安置方案公告》（二〇一九年第十二号），规定青苗及地上附着物的补偿标准拟参照横政规〔2018〕7号文执行，向被征地权利人公开补偿安置方案并征求意见。 再查明，横县政府负责具体征收工作的部门于2019年6月对涉案土地进行现场清点，并由具有测绘资质的广西鼎和测绘科技有限公司进行测量、复核，记录了涉案土地的类型、面积，以及农作物、经济作物的种类、规格、数量。横县政府按照水田69938元/亩，旱地63938元/亩的补偿标准计算土地补偿费和安置补助费，参照横政规〔2018〕7号文规定的各类农作物、经济作物的青苗补偿标准计算青苗及地上附着物补偿费，于2019年6月26日将黄毅应获得的土地补偿费、安置补助费、青苗及地上附着物补偿费在横县公证处进行公证提存，横县公证处于2019年6月27日将提存通知书留置送达给黄毅。 本院认为，一、关于横县政府实施的强制清表行为是否损害黄毅合法利益，是否应当承担违法强制清表的行政赔偿责任的问题。本案是由于黄毅家庭承包经营土地被纳入西津二线船闸工程项目用地范围，在黄毅与横县政府没有达成地上附着物征收与补偿协议的情况下，横县政府实施强制清表活动引发的行政赔偿案件。在黄毅对征收补偿标准有异议而拒绝配合征地的情况下，横县政府未依照法律规定强制黄毅交出被征收土地，而是自行清理黄毅承包地上的青苗及附着物，违反法定程序，南宁市中院（2019）桂01行初351号生效行政判决已确认横县政府对黄毅涉案土地所实施的强制执行行为违法。据此，黄毅有依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定取得相应赔偿的权利。 虽然横县政府的强制清表行为已被确认违法，但黄毅的家庭承包经营土地已被纳入西津二线船闸工程项目用地范围，土地及地上附着物损失价值应按照横县政府征收土地方案公告规定的相关补偿安置办法计算。2019年6月-7月，横县政府、横县自然资源局分别发布了《横县人民政府关于征收土地方案的公告》、《横县自然资源局征收土地补偿安置方案公告》，则涉案承包经营土地的土地补偿费和安置补助费应按照南府规〔2019〕5号文标准执行，青苗及地上附着物的补偿标准应参照横政规〔2018〕7号文执行。2019年6月，负责具体征收工作的部门已进行现场清点，并由具有测绘资质的广西鼎和测绘科技有限公司进行测量、复核，土地的类型、面积，以及农作物、经济作物的种类、规格、数量应以被强制清表之前现场清点的情况为准。事实上，横县政府结合横州镇征收工作实际，将水田的补偿费调整至69938元/亩，旱地的补偿费调整至63938元/亩，土地补偿均价66938元/亩，已高于南府规〔2019〕5号文中规定的横县横州镇的补偿标准65846元/亩，已最大程度保护了被征收人的合法权益；青苗及地上附着物的补偿标准参照横政规〔2018〕7号文的标准计算符合征收土地补偿安置方案公告的规定，亦不低于同类地上附着物因合法征收而可获得的补偿数额，体现了公平原则且未违反法律法规的规定。横县政府实施强制清表行为之前，负责具体征收工作的部门已于2019年6月26日将涉及农户的土地补偿费、安置补偿费及青苗补偿费在横县公证处公证提存，该补偿款足以弥补因政府违法强制清表给被征收人造成的直接损失。 二、关于黄毅主张的赔偿项目及赔偿标准有无事实和法律依据的问题。横县自然资源局已发布《横县自然资源局征收土地补偿安置方案公告》，并向被征地权利人公开补偿安置方案并征求意见，如黄毅仍对上述补偿标准不服，应依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，就补偿标准提出异议并申请人民政府裁决。故黄毅要求横县政府赔偿土地使用费527688元、地上附着物损失295700元的主张没有法律依据。关于黄毅主张其不能继续承包经营土地的经济损失，国家征收行为必然导致涉案集体土地权属转变为国家所有，不是横县政府违法强制清表行为所导致的直接损害，一审法院不予支持正确；关于黄毅要求横县政府为其缴纳社会保险的问题，不是横县政府强制清表所导致的直接损害，亦不是行政赔偿诉讼的审查范围，一审法院对此不予审查正确。 三、应当指出的是，确定因违法征收行为产生的行政赔偿的项目和数额，至少应不低于被征收人依照安置补偿方案可以获得的全部征收补偿权益，才能最大限度地发挥国家赔偿制度在维护和救济因公权力受到不法侵害的行政相对人合法权益的功能与作用。本案应当全面审查横县政府是否按照征收补偿方案公告的规定将“三费”包括土地补偿费、安置补偿费、青苗及地上附着物补偿费足额补偿到位，只有“三费”补偿到位，集体土地权属才转变为国有土地，也才能客观评判被征收人应获得的补偿款是否能够弥补因政府的违法强制行为造成的直接损失。经二审审理，已查明横县政府已按照不低于征收补偿方案公告规定的补偿标准将“三费”足额补偿到位，在黄毅未提供强制清表行为对其造成了其他损失的情况下，一审判决驳回其全部诉讼请求并无不当，本院予以维持。 综上，一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，本院应予维持。上诉人黄毅的上诉请求及理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案不收取诉讼费用。 本判决为终审判决。 审 判 长 罗秀文 审 判 员 陈 钢 审 判 员 古华强 二〇二〇年十二月二十四日 法官助理 陶燕燕 书 记 员 冼光明