山东省滨州市滨城区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁1602行初14号 原告滨州市滨城区汇滨传媒中心，住所地滨州市天河商场宿舍楼。 负责人张秀芳，该公司经理。 委托代理人张福胜，山东新陆律师事务所律师。 被告滨州经济技术开发区管理委员会，住所地滨州市渤海十八路**中海大厦。 法定代表人佘洪烈，该管委会主任。 委托代理人庞爱国，滨州经济开发胜地法律服务所法律工作者。 被告滨州市城市管理局，住，住所地滨州市黄河五路**/div> 法定代表人铁金福，该局局长。 委托代理人孙雨晴，山东民杰律师事务所律师。 原告滨州市滨城区汇滨传媒中心诉被告滨州经济技术开发区管理委员会、被告滨州市城市管理局行政强制一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告委托代理人张福胜，被告滨州经济技术开发区管理委员会主任助理付国岭及委托代理人张福胜，滨州市城市管理局党组成员孟祥东及委托代理人孙雨晴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年5月30日，被告滨州经济技术开发区管理委员会作出滨开责拆[2019]第3004号责令限期拆除通知书，认定原告滨州市滨城区汇滨传媒中心在黄河二路滨魏工业园南门过街天桥未经审批设置大型户外广告的行为，违反了《滨州市户外广告设置管理办法》第七条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《滨州市户外广告设置管理办法》第三十二条的规定，责令原告于2019年6月2日前自行拆除。 原告滨州市滨城区汇滨传媒中心诉称，2005年11月，原告与滨州经济技术开发区公用事业管理局协商建设滨州经济开发区黄河二路魏棉纺织集团与四通商贸城处的过街天桥事宜，约定由原告投资建设天桥，所有权××经济技术开发区管委会，向市民免费开放使用，原告享有天桥的冠名权和广告位使用权，使用期限30年。该项目经滨州市规划局依法批准通过，批准文号为：滨规函[2005]596号。双方签订《滨州经济开发区过街天桥建设使用合同》。该天桥自2006年1月建成使用，广告业务也运营良好。2019年5月30日，被告滨州经济技术开发区管理委员会给原告送达了滨开责拆[2019]第3004号责令限期拆除通知书，认为上述天桥未经审批设置大型户外广告，违反了《滨州市户外广告设置管理办法》第七条的规定，责令原告2019年6月2日前自行拆除。原告在上述天桥设置户外广告，经滨州市规划局合法审批通过，符合2006年的相关法律《中华人民共和国城市规划法》。否则，原告不会花费巨资建设该天桥。经原告核实，《滨州市户外广告设置管理办法》第七条，没有“未经审批设置大型户外广告”的内容。原告的广告也不存在《滨州市户外广告设置管理办法》第七条所列任何情形。同时，被告在做出通知书前，没有听取原告的意见，更没有复核本案已经被滨州市规划局合法审批的基本事实，程序也存在严重瑕疵。并且《滨州市户外广告设置管理办法》2018年开始实施，我国《立法法》明确规定，法不溯及既往。综上，被告滨州经济技术开发区管理委员会所做滨开责拆[2019]第3004号责令限期拆除通知书没有事实依据，且程序严重违法。请依法确认该通知书违法。依据《滨州市户外广告设置管理办法》第五条规定，市属开发区管委会受市城市管理行政主管部门委托负责本辖区范围内户外广告设置审批和监督管理。从这一角度看，滨州市城市管理局也是本案被告。事实上，被告拆除广告牌的行为系被告按照滨州市政府的部署在全市范围内进行的统一行动，对此，原告表示理解，也同意配合。但是拆除归拆除，还给原告戴上违法的帽子，本来就是政府让建设的，现在政府又说这是违法的，这是原告所不能接受的。为此，特依据我国行政诉讼法有关规定，向贵院提起诉讼，请依法判令：1、滨州经济技术开发区管理委员会滨开责拆[2019]第3004号责令限期拆除通知书违法；2、本案诉讼费用由两被告承担。 原告向本院提交了以下证据： 证据一、《滨州经济开发区过街天桥建设使用合同》复印件一份，来源：原告保存。原件在原告报滨州经济开发区管理委员会手续时，已提交滨州经济开发区管理委员会。证明2005年12月，原告与滨州经济技术开发区公用事业管理局签订。约定由原告投资建设涉案过街天桥，所有权××经济技术开发区管委会，向市民免费开放使用，原告享有天桥的冠名权和广告位使用权，使用期限30年。 证据二、滨州市规划局关于《滨州学院、滨魏工业园南门过街天桥设计方案》的意见（滨规函[2005]596号）原件复印件各一份，来源：滨州市规划局出具。证明滨州市规划局经局长办公会研究，已同意滨州学院、滨魏工业园南门过街天桥设计方案四。该过街天桥项目经滨州市规划局依法批准通过。 证据三、《合同书》、滨州市规划局广告照片原件复印件各一份，来源：2006年9月25日原告与滨州市规划局签订合同，原告提供。证明滨魏工业园南门过街天桥建成后，验收合格，各项手续合法。滨州市规划局是原告的第一个广告客户。广告期限1年，广告费10万元，广告内容为“城市发展规划务必先行”。滨州市规划局的广告牌是该局规划制作的。2006年，设置户外广告依据的法律法规为《城市市容和环境卫生管理条例》，该条例第三十七规定，凡不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门会同城市规划行政主管部门，责令有关单位和个人限期改造或者拆除；逾期未改造或者未拆除的，经县级以上人民政府批准，由城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者城市规划行政主管部门组织强制拆除，并可处以罚款。2006年9月25日，滨州市规划局与原告签订《合同书》，原告为滨州市规划局发布1年的广告，滨州市规划局自行规划制作广告牌。这些事实本身就证明原告的广告牌设置符合城市容貌标准、环境卫生标准，也证明了滨州市城市管理行政执法局已经审批了原告户外广告的设置。原告的广告牌设置合法，无违法之处。 证据四、滨州经济开发区管理委员会文件处理单复印件一份、开发区领导批示复印件一份，来源：滨州经济开发区执法局送达2007年整改通知书时交付原告。证明2007年因原告设置的广告牌过于封闭，对市民有安全隐患（密封的过街天桥内发生过一起刑事案件），滨州经济开发区管理委员会多位领导签批意见，指示滨州经济开发区执法局拆除当时的广告牌，进行广告牌整改。消除不安全隐患。证据4明确证实了涉案原告被拆除的广告牌是经过被告一规划设置的，完全符合第一被告和第二被告标准的广告牌。 证据五、滨州市城市管理行政执法局滨执责改字[2007]第BK-20190号责令限期整改通知书原件复印件各一份，来源：滨州经济开发区执法局送达。证明2007年9月，滨州市城市管理行政执法局根据证据三领导签批意见，做出整改通知书。《通知书》认为原告的广告牌高度需要整改，整改为高度2米高，依据《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条，责令原告拆除原广告牌，整改为新广告牌。 证据六、《关于黄河二路过街天桥广告牌整改验收申请报告》、《黄河二路过街天桥广告牌改造施工方案》、《整改效果图》（华融国际新城广告牌照片）、《整改结构图》原件复印件各一份，来源：原告2007年12月将广告牌按照被告一要求规划整改到位后制作了这些文件，提报了滨州经济开发区管理委员会。证明按照滨州经济开发区管理委员会的要求，原告2007年12月18日将广告牌整改到位。原广告牌拆除后上移2米，露出桥护栏，达到了两侧透视的效果，确保行人安全及环境卫生整洁。 证据七、2013年《户外广告发布合同》、2014年《户外广告发布合同》、《齐鲁银行广告发布合同》、《户外广告登记证》、《委托协议书》原件复印件各一份，滨州市极速广告有限公司营业执照副本复印件一份，来源：原告及原告的受委托方滨州市极速广告有限公司提供。证明2007年12月原告的广告牌按照滨州经济开发区管理委员会的要求整改到位后，2007年12月19日至2019年5月30日，原告一直在正常经营广告业务，无任何违法之处。这11年半的时间内，原告使用的广告牌一直是第一被告规划设置的广告牌，原告没有动过。 证据三、四、五、六，综合证明：原告2007年12月19日至2019年5月30日开展了正常的广告业务。原告的广告牌设置合法，无任何违法之处。至于被告所述的广告牌没有标注审批文号，作为拆除原告广告牌并罚款的理由，显然不能成立。 证据八、滨开责拆[2019]第3004号责令限期拆除通知书，来源：滨州经济开发区管理委员会送达原告。证明滨开责拆[2019]第3004号责令限期拆除通知书，认为原告违反了《滨州市户外广告设置管理办法》第七条的规定，但该管理办法第七条没有“未经审批设置大型户外广告”的内容。该条款只是规定户外广告设置应当符合户外广告设置规划和技术规范。原告广告牌不规范之处，2007年在滨州经济开发区执法局的全程参与下，已经整改完成，达到了法律法规的要求。之后，2007年12月19日至2019年5月30日，原告一直正常开展广告业务。2019年5月30日，原告广告牌无不规范之处。原告不存在违反《滨州市户外广告设置管理办法》第七条规定的情形。且《滨州市户外广告设置管理办法》2018年才开始实施，我国《立法法》明确规定，法不溯及既往。该通知书适用法律错误。 被告滨州经济技术开发区管理委员会辩称，一、滨州市滨城区汇滨传媒中心提起行政诉讼超出法定起诉期限，请贵院查明事实，驳回滨州市滨城区汇滨传媒中心诉讼请求。 滨州市滨城区汇滨传媒中心在起诉状中陈述，其于2019年5月30日收到了涉案《责令限期拆除通知书》。根据《行政诉讼法》四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”根据贵院向被告送达的应诉通知书记载，法院受理本案的日期为2020年3月31日，被告认为滨州市滨城区汇滨传媒中心提起涉案诉讼已超出法定期限，请法庭依法查明事实，驳回其诉讼请求。 二、滨州市滨城区汇滨传媒中心未经审批在黄河二路滨魏工业园南门过街天桥设置大型户外广告，被告向其下达《责令限期拆除通知书》，事实清楚，适用法律正确，并无不当，应予维持。 2019年4月15日，滨州市人民政府办公室印发《滨州市户外广告整治工作方案（2019-2020年）》的通知（滨政办字[2019]33号），通知要求对我市户外广告进行全面整治，依法拆除审批到期、无审批手续、存在安全隐患及不符合市容市貌等违规户外广告。各县（市、区）为此次户外广告整治工作的组织实施主体，负责整治任务的组织实施和具体落实。另外依据《滨州市人民政府关于市城区建设管理事权调整的意见》（滨政字[2018]82号）规定：按照“区级管理为一般，市级管理为特殊”的原则，市主城区取消市本级管理区域；对法律法规规定由市级实施的部分行政执法权，依法委托滨城区政府和各市属开发区管委会组织实施”。根据上级政府要求，被告对管辖范围内户外广告进行调查摸底，发现滨州市滨城区汇滨传媒中心在黄河二路滨魏工业园南门过街天桥未经审批设置大型户外广告，违反了《滨州市户外广告设置管理办法》第七条的规定。滨州市滨城区汇滨传媒中心主张上述天桥及设置户外广告项目经过了滨州市规划局滨规函[2005]596号文件审批，通过查阅该文件内容看，该函件并非最终的审批文件，函件内容提到“望抓紧委托有资质的设计单位作出施工图报我局审批后实施”,该意见对户外广告的设置做出要求，涉案户外广告牌也不符合该设置规范。另外大型户外广告设置，应当向城市管理行政主管部门提交相关资料。滨州市滨城区汇滨传媒中心涉案户外广告牌没有标注审批文号等。滨州市滨城区汇滨传媒中心的行为违反《滨州市户外广告设置管理办法》第七条的规定，被告依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《滨州市户外广告设置管理办法》第三十二条的规定，下达涉案《责令限期拆除通知书》认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。 综上，被告作出涉案《责令限期拆除通知书》，认定事实清楚，适用法律正确，并无不当，滨州市滨城区汇滨传媒中心提起涉案起诉，已超出法定期限，请贵院依法查明事实，驳回滨州市滨城区汇滨传媒中心诉讼请求。 被告在法定期限内提交了以下证据：证据一、责令限期拆除通知书（滨开责拆[2019]第3004号），证实：经摸底调查，滨州市滨城区汇滨传媒中心在黄河二路滨魏工业园南门过街天桥未经审批设置大型户外广告，违反了《滨州市户外广告设置管理办法》第七条的规定。2019年5月30日，滨州经济技术开发区管委会依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《滨州市户外广告设置管理办法》第三十二条的规定，下达涉案《责令限期拆除通知书》，并于当日送达。滨州市滨城区汇滨传媒中心现提起诉讼，超出法定期限。 证据二、涉案户外广告牌现场照片一份，证实：滨州市滨城区汇滨传媒中心涉案户外广告牌没有标注审批文号，不符合设置规范，未经审批设置大型户外广告，违反了《滨州市户外广告设置管理办法》第七条的规定，滨州经济技术开发区管委会做出涉案《责令限期拆除通知书》事实清楚、适用法律正确。 证据三、滨州市城市管理委员会办公室关于拆除过街天桥违规广告的通知[2019]14号，证实：滨州市滨城区汇滨传媒中心涉案户外广告牌不符合设置规范，督导滨州经济技术开发区管委会相关工作。同时滨州市城市管理委员会也认定涉案广告牌不符合设置要求的事实。 证据四、封涌波、卜祥坤执法资格证明。证实：涉案《责令限期拆除通知书》记载的两联系人封涌波、卜祥坤具有执法资格。 被告滨州市城市管理局辩称，滨州经济技术开发区管委会针对原告作出的滨开责拆[2019]第3004号《责令限期拆除通知书》程序正当、事实清楚、适用法律、法规正确。具体理由如下:一、滨州经济技术开发区管委会作出涉案《责令限期拆除通知书》,其主体适格。 根据《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条、《滨州市户外广告设置管理办法》(以下简称《办法》)第五条之规定,户外广告设置审批和监督管理职权由城市管理局行使，被告负责滨州市全市户外广告设置的监督管理工作,具体负责市城市规划区内户外广告设置规划、大型户外广告设置审批和监督管理,滨州经济技术开发区管委会受被告委托负责其管理范围内户外广告设置审批和监督管理,故滨州经济技术开发区管委会针对原告的违法设置户外广告行为有权进行行政处罚,主体适格。二、滨州经济技术开发区管委会作出涉案《责令限期拆除通知书》事实清楚,具有法律依据。 2019年4月15日,滨州市政府下发《滨州市户外广告整治工作方案(2019-2020年)》,要求依法拆除审批到期、无审批手续、存在安全隐患及不符合市容市貌标准等违规户外广告。开发区管委会在审查过程中发现,原告在黄河二路滨魏工业园南门过街天桥设置的大型户外广告未经城管部门审批,遂于2019年5月30日向其送达了《黄令限期拆除通知书》,责令其2019年6月2日前自行拆除。 根据《城市市容和环境卫生管理条例》第十一条之规定,户外广告设置的审批许可权由城市管理部门行使,城市规划局无权对户外广告的设置进行审批。原告主张其户外广告设置已经滨州市规划局审批通过既与事实不符,又无法律依据。三、滨州经济技术开发区管委会作出涉案《责令限期拆除通知书》程序合法。《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条规定,行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。本案不符合应当举行听证程序的要求,且原告也未在法定期限内要求听证,因此原告以被告未举行听证为由主张涉案行政行为程序存在瑕疵,无法律依据。综上所述,涉案行政行为程序正当,事实清楚、适用法律正确,请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告滨州市城市管理局未提交证据。 经庭审质证，本院对原、被告提供的证据认证如下：对原告提交的证据一、二、八真实性本院予以确认，其它证据与本案无关联性不予采信。对被告提交的证据的真实性予以确认。 经审理查明，2019年5月30日，被告滨州经济技术开发区管理委员会作出滨开责拆[2019]第3004号责令限期拆除通知书，通知书内容为：“滨州市滨城区汇滨传媒中心：经查，你(单位)在在黄河二路滨魏工业园南门过街天桥未经审批设置大型户外广告的行为，违反了《滨州市户外广告设置管理办法》第七条的规定，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《滨州市户外广告设置管理办法》第三十二条的规定，责令你(单位)于2019年6月2日前自行拆除。逾期未拆除的，本机关将依据《滨州市户外广告设置管理办法》第三十二条、三十七条的规定，依法拆除、罚款。如对本通知不服，可自收到本通知书之日起六十日内，依法向滨州市人民政府申请行政复议或自收到本通知书之日起六个月内直接向人民法院提起行政诉讼。”涉案户外广告牌现已被被告滨州经济技术开发区管理委员会强制拆除。 另查明，2005年12月，甲方滨州经济开发区公用事业管理局与乙方滨州市滨城区汇滨传媒中心签订滨州经济开发区过街天桥建设使用合同。工程建设地点：过街天桥建设地点位于滨州经济开发区××路魏桥纺织集团与××商贸城处，具体地点以开发区规划分局和规划建设局规划定点为准。工程由乙方垫资建设，建成后建筑物所有权归甲方；工程建成竣工并验收合格经当地主管部门同意交付使用后，甲方将该天桥工程的冠名权和广告位使用权交付乙方，使用期三十年(自过街天桥交付使用之日算起)，使用权期间乙方负责天桥工程的保护和维修，并承担相应费用。 本院认为，关于诉讼主体和起诉期限。《滨州市户外广告设置管理办法》第五条“第一款规定，市城市管理行政主管部门负责全市户外广告设置的监督管理工作，具体负责市城市规划区内户外广告设置规划、大型户外广告设置审批和监督管理。第四款规定，市属开发区管委会受市城市管理行政主管部门委托，负责本管理范围内户外广告设置审批和监督管理。”本案中被告滨州经济技术开发区管理委员会系根据地方政府规章受滨州市城市管理局委托实施的行政行为，滨州经济技术开发区管委会具备被告主体资格。起诉期限问题经本院审查，原告在法定期限内起诉，未超起诉期限，对被告的该意见不予采纳。 适用法律方面。《滨州市户外广告设置管理办法》第七条规定，“户外广告设置应当符合户外广告设置规划和技术规范。户外广告设置,应当选用节约能源、符合环境保护要求的材料,避免危害公众安全和对居民生活造成噪声污染、光污染以及遮挡日照等不利影响。户外广告设置,应当在广告幅面内右下角标注批准设置文号、广告发布单位和联系方式。”本案中，被告滨州经济技术开发区管委会认定原告滨城区汇滨传媒中心未经审批设置大型户外广告的行为，违反了《滨州市户外广告设置管理办法》第七条的规定。从上述法律条文规定看，《滨州市户外广告设置管理办法》第七条三款规定均未有未经审批的规定，被告依据该条规定作出认定系适用法律错误。 关于被告的行政行为是否合法。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十七条、第四十四条规定，被告在对原告实施行政强制前，应当依法作出行政决定，被告在作出行政决定前，要事先催告当事人履行义务，听取陈述、申辩等法定程序。本案中，被告未提供证据证明原告存在未经审批设置大型户外广告的行为，并且被告在作出涉案责令限期拆除通知时，未履行《中华人民共和国行政强制法》中规定的法定程序，系程序违法。 综上，被告作出涉案责令限期拆除通知认定事实不清，证据不足，程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 一、确认被告滨州经济技术开发区管委会作出的滨开责拆[2019]第3004号责令限期拆除通知书违法； 二、驳回原告其它诉讼请求。 案件受理费50元，由被告滨州经济技术开发区管理委员会负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于滨州市中级人民法院。 审 判 长  李志强 人民陪审员  于良鹏 人民陪审员  冯惠彬 二〇二〇年十二月二日 书 记 员  江雅洁