安徽省滁州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖11行初48号原告滁州市定远县金球能源有限公司,住所地安徽省滁州市定远县永康镇靠山村,统一社会信用代码91341125563435040J。法定代表人杨金良，该公司总经理。委托代理人汪昌玉，北京尚公（合肥）律师事务所律师。委托代理人孔维迎，安徽宏淼律师事务所律师。被告定远县自然资源和规划局,住所地安徽省定远县定城镇政务新区长征东路,统一社会信用代码11341125003218216H。法定代表人陈泽民，该局局长。委托代理人陈万龙，该局工作人员。委托代理人朱金菊，安徽远泰律师事务所律师。被告定远县人民政府，住所地安徽省定远县城东新区政务大楼**，统一社会信用代码113411250032181876。法定代表人邹军，该县县长。出庭负责人王少兵，该县副县长。委托代理人雍向阳，该县司法局公职律师。滁州市定远县金球能源有限公司（以下简称金球公司）诉原定远县国土资源和房产管理局（2019年变更为定远县自然资源和规划局，以下简称定远自规局）、定远县人民政府（以下简称定远县政府）地矿行政协议及退回保证金一案，本院于2018年11月30日作出（2018）皖11行初69号行政裁定。原告金球公司不服，提出上诉。安徽省高级人民法院作出（2019）皖行终179号行政裁定，撤销（2018）皖11行初69号行政裁定，发回重审。本院立案后，依法另行组成合议庭，于2020年8月17日公开开庭审理了本案。原告金球公司法定代表人杨金良及其公司委托代理人汪昌玉、孔维迎，被告定远自规局委托代理人陈万龙、朱金菊，被告定远县政府出庭负责人王少兵及其单位委托代理人雍向阳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告金球公司诉称：2010年6月8日，其公司与原定远县国土资源局签订《定远县采矿权出让合同》（以下简称出让合同）及《采矿权出让补偿协议》（以下简称补偿协议），按约定，其公司以105万元取得位于安徽省定远县永康镇荒草山（以下简称荒草山）6年采矿权，采矿许可证先办3年，3年到期后，其公司再根据双方的合同和协议及有关规定提交材料，办理延续手续。其按约履行自己的全部义务，投资近3000万元建厂生产。原定远县国土资源局依据双方签订的合同，向其公司颁发了采矿许可证，许可证期限从2010年7月7日起至2013年7月7日。其公司开采一段时间后，在采矿许可证期限届满前，依据双方签订的协议，向原定远县国土资源局提交了有关材料，要求办理延续手续。原定远县国土资源局依据其公司申请，向定远县政府请示，定远县政府不予批准，并借故作出对其公司关闭的决定，致使其公司无法继续开采，遭受了重大经济损失。因双方签订的出让合同、补充协议违反了《安徽省矿产资源管理办法》第十九条、第二十五条的规定，致使出让合同、补充协议不能履行，因此给其公司造成损失需进行赔偿。定远县政府对违规签订的出让合同和补充协议没有及时纠正或中止，对由此造成的损失应承担责任。故其公司诉请依法判令：1、两被告赔偿其公司建厂费用损失1567万元（包括建设厂房、职工宿舍、办公室等办公生活设施费280万元，修建道路和平整场地费258万元，购置变压器、电缆、开关柜、电线杆等配电设施及安装费180万元，购置钻机、空压机、地磅、电机、皮带、钢材、土建等加工设施及安装费447万元，青苗等村民补偿款117万元，购置运输车辆、油罐、空调等费用59万元，建堂口费980万元，合计2351万元÷3×2）、设备租赁费损失1165.60万元（1748.40万元÷3×2）、已购买未开采部分矿山资源损失2106.20万元（118.6×17）、道路改道停产人员工资损失97.2万元（81人×4个月×3000元）、被迫停产留守人员工资损失56万元（4人×56个月×2500元），合计4902万元；2、两被告退回保证金126.10万元（其中，安全生产保证金20万元、环境恢复保证金106.10万元）。金球公司向本院提供了以下证据：1、原定远县国土资源局采矿权挂牌出让公告（以下简称挂牌出让公告）、定远县采矿权挂牌出让缴纳竞买采矿权履约保证金通知单、采矿权挂牌出让成交确认书（以下简称成交书）证明，其公司通过挂牌出让的方式依法取得了荒草山的采矿权。2、其公司与原定远县国土资源局于2010年6月8日所签订的出让合同、补充协议证明，根据双方所签订的协议约定，该荒草山储量为175万吨，其公司一次性缴纳了全部的采矿权价款，其公司取得整个荒草山的石灰岩的采矿权。该矿现保有资源量就是其公司所购买的全部矿产的剩余资源量。3、采矿许可证、安全生产许可证证明，其公司依法取得了荒草山的采矿权，并基于与原定远县国土资源局所签订的协议取得了合法的开采手续。4、采矿权延续申请报告、原定远县国土资源局定国土资[2013]135号和[2014]55号文件、定远县人民政府专题会议纪要证明，其公司在出让合同期限内依法向原定远县国土资源局申请办理采矿权延续，定远县政府不予批准。双方签订的出让合同以及补充协议本身违反法律规定，导致其公司没有办法再继续。生效的行政处罚书的作出时间是2018年3月5日，当时双方所签订协议约定的期限早已经届满。5、安徽省政府非税收入一般缴款书、安徽省行政事业单位资金往来结算票据、中国人民银行支付系统专用凭证、税收通用缴款书、税收完税证明、安徽农村合作金融定远农村商业银行永康支行电子缴税付款凭证证明，其公司依法缴纳了采矿权价款105万、矿山地质环境恢复治理保证金106.1万元、安全保证金20万元。6、安徽省定远县永康镇大黑山、望哥楼建筑石料用灰岩采矿权出让结果公示证明，其公司尚未开采部分矿山资源的损失。7、事后补签的租赁合同、收条证明，其公司的机械租赁费用的损失。8、事后补记的工资表证明，其公司人员工资的损失。被告定远自规局辩称：1、双方签订的合同尚未解除，其单位在履行合同期间没有违约行为，缺乏赔偿的前提条件。其单位没有为金球公司颁发采矿许可证，没有违反合同约定，（2016）皖11行终4号行政判决书已予确认；2、即使合同解除，金球公司起诉要求赔偿各项损失也无事实与法律依据；3、如果合同解除，可以退回剩余矿产资源储量的采矿权价款，但应先冲抵因金球公司越界开采和非法占地行为的罚款；4、金球公司诉称中的保证金126.10万元，其中的20万元属安全生产保证金，不是其单位收取的，其收取的106万元属矿山地质环境治理恢复保证金，该保证金应于矿山地质环境治理恢复工程经验收合格后，才能依法予返还。综上，请求依法判决。定远自规局向本院提供了以下证据和依据：1、定远县人民法院（2015）定行初字第00020号和本院（2016）皖11行终4号行政判决书证明，其单位没有违法行为，没有违约、没有过错。2、定国土监告字[2014]第177号行政处罚告知书、定国土监处字[2014]第183号行政处罚决定书证明，金球公司存在违法行为，应承担相应的法律责任和造成损失的相应责任。被告定远县政府辩称：1、其单位不是出让合同及补充协议的当事人，根据合同相对性原理，金球公司将其单位作为被告系起诉主体错误；2、其单位不具有审批采矿许可证的法定职权，原定远县国土资源局向其单位请示及其单位批准与否是行政机关内部行政管理行为，并不直接设定金球公司的权利义务，不属于行政诉讼受理范围。其单位没有给原定远县国土资源局请示予以批准的行为与金球公司未取得延续采矿许可无法律上的因果关系；3、其单位因金球公司违反安全生产法作出定政罚[2018]1号行政处罚决定，主要事实清楚，适用法律正确，处罚程序合法，安徽省高级人民法院于2019年4月24日作出的（2019）皖行终228号行政判决已确认；4、其单位没有收取金球公司保证金，金球公司要求其单位退回无事实和法律依据。综上，请求驳回金球公司对其单位的起诉。定远县政府提供安徽省高级人民法院（2019）皖行终228号行政判决书证明，金球公司存在违反安全生产法的事实。及其单位经调查处理予以行政处罚行为的合法性。经庭审质证，对于金球公司所举证据，定远自规局、定远县政府对证据1至5真实性均无异议，但对证明目的不认可；对证据6认为与本案无关；对证据7、8均不认可真实性、关联性、合法性。对定远自规局所举证据，金球公司对真实性均无异议，但均不认可证明目的，且认为证据2与本案无关；定远县政府均无异议。对定远县政府所举证据，金球公司对真实性无异议，但认为无论定远县政府是否作出关闭决定，均不能改变出让合同及补充协议违法的事实；定远自规局无异议。本院对涉案证据认证如下：鉴于各方当事人对金球公司所举证据1至6、定远自规局所举证据、定远县政府所举证据真实性均无异议，本院对上述证据真实性均予以确认；对金球公司所举证据7、8，因其公司本身也称是事后补充，定远自规局、定远县政府又不认可，本院不予认定。经审理查明：原定远县国土资源局以定国土资（矿）告字[2010]第1号挂牌出让公告对包括荒草山在内的7宗采矿权对外公开挂牌出让，该公告载明：荒草山矿产种类为建筑用灰岩，出让年限为3年，年生产规模为10万立方米/年，挂牌起始价为105万元，增值幅度为6万元，竞买保证金为50万元。金球公司于2010年6月8日竞得。当日，原定远县国土资源局（甲方）与金球公司（乙方）签订成交书确认，金球公司以最高报价105万元竞得荒草山3年的采矿权。当日双方又签订出让合同及补偿协议。双方在出让合同中约定：一、乙方为甲方公开出让采矿权中标后的受让方，在其履行应尽义务的前提下依法享有出让区块的采矿权及实施采矿权所必须的其他权利。二、甲方将荒草山采矿权以挂牌出让的方式有偿出让给乙方。乙方必须在签订合同时当场按协议缴纳采矿权出让金105万元……三、甲方出让给乙方的采矿权年限为3年，自2010年7月7日到2013年7月7日，到期采矿权自然收归国有，出让期届满需要延续的，应依法办理延续登记手续，并重新进行采矿权评估确认，缴纳采矿权价款。根据社会公共利益的需要，甲方可以依法提前收回采矿权，并按国家有关政策规定对乙方进行合理补偿。四、本次出让矿区的普查地质报告由矿权人自己提交，甲方不保证矿区矿的质量和储量变化，乙方自担风险。五、乙方竞买取得采矿权后成为合法产权人，依法享有下列权利：（1）依法办理土地使用等相关手续；（2）按照采矿许可证规定的开采范围和期限从事矿产资源开采活动，不得超层越界开采；（3）自主经营、自负盈亏，独立享有民事权利和承担民事责任和义务；（4）在矿区范围内建设采矿所需的生产和生活设施；（5）按《水土保持法》等规定到相关部门领取手续后，办理采矿许可证；（6）法律法规规定的其他权利。乙方在行使以上权利时，法律、法规规定应该经过批准或履行其他手续的，依照法律、法规的规定办理。六、乙方应当履行以下义务：（1）在批准的开采范围和期限内进行矿产资源开采，不得超层越界开采，不得毁田采矿，如需变更采矿许可证核定事项的，需经甲方批准并办理有关手续；（2）按照批准的《开发利用方案》要求进行资源开采，严禁滥采乱挖、掠夺性开采等违法采矿行为；提前采完出让范围内的矿产资源，可继续申请，再经有偿使用取得新的采矿权；采矿权到期后未重新取得新的采矿权，应自行处理设备设施，不得影响其他采矿权人的生产经营活动，否则将承担由此造成的一切损失；（3）依法缴纳法律、法规规定的矿产资源有关税费；（4）乙方在领取采矿许可证的同时与甲方签订矿山地质环境恢复治理承诺书，并委托具有相关资质的机构编制矿产地质环境保护与综合治理方案》，且缴纳相应的矿山地质恢复治理保证金；（5）遵守国家有关劳动安全、民爆物品管理、水土保持、土地复垦和林业、土地管理、环境保护的法律、法规；（6）接受甲方及有关部门的监督管理，按照规定填报矿产资源开发利用的有关报表；（7）与采矿权有关的附属物（路、林、地、电等）由中标人自行处理。七、本合同未尽事宜，可由双方约定后签订补充协议作为合同附件，与合同具有同等法律效力。双方在补充协议中约定：一、乙方以105万元人民币取得荒草山采矿权；二、荒草山储量为175万吨，乙方一次性交纳了105万元的采矿权价款。三、根据有关规定县级颁发采矿许可证最长年限为3年，按年生产10万方计算，该采矿权人可生产六年，待3年到期后，乙方根据有关规定提交有关资料，办理延续手续。四、如乙方3年后继续生产，在办理延续手续时，在不改变矿区范围的情况下后3年无需交纳采矿权价款。五、在采矿期间，乙方不得转让、租赁等。六、本补充合同与出让合同具有同等的法律效力。金球公司于2010年6月8日向原定远县国土资源局缴纳105万元采矿权价款，并于2011年6月30日、11月8日、11月14日分别向该局缴纳40万元、53万元、3.1万元、10万元，合计106.1万元矿山地质环境恢复治理保证金。2010年7月7日,原定远县国土资源局为金球公司颁发了采矿许可证，该许可证载明：采矿权人为金球公司，地址为定远县永康靠山村，开采矿种为建筑石料用灰岩，开采方式为露天开采，生产规模为1000万立方米/年，矿区面积为0.1748平方公里，有效期限为3年，自2010年7月7日至2013年7月7日。开采深度为由214.6米至117.5米标高（矿区范围内4个拐点圈定）。金球公司于2010年12月14日向安徽省定远县安全生产监督管理局（以下简称定远安监局）管理的金球能源公司账户缴纳20万元安全生产保证金。安徽省安全生产监督管理局于2011年6月1日为金球公司颁发安全生产许可证，单位名称为金球公司，主要负责人为杨金良，单位地址为定远县永康镇靠山村，许可范围为露天建筑石料用灰岩开采，有效期为2011年6月1日至2014年5月31日。2013年4月2日，金球公司向原定远县国土资源局提交了采矿权延续申请，但该局一直未予办理采矿权延续手续。2015年8月11日，金球公司向安徽省定远县人民法院提起行政诉讼，请求依法判决原定远国土资源局履行出让合同及补偿协议，为其颁发“荒草山”矿区的采矿许可证。2017年8月28日，本院对该案作出（2016）皖11行终4号行政判决，该判决认定补充协议第三条约定的是依申请作出的行政许可行为，而不是3年到期后无条件作出的行政行为，故原定远县国土资源局不存在不履行协议内容不予颁发采矿许可证的问题。关于金球公司要求原定远县国土资源局履行行政协议，为其颁发采矿许可证的主张，不予支持，并判决维持了驳回诉讼请求的一审判决。另查明：2013年6月6日，原定远县国土资源局作出定国土资[2013]135号文件，针对包括金球公司在内的三家采石企业要求延续采矿权处理意见向定远县政府请示。2014年4月2日，原定远县国土资源局作出定国土资[2014]55号文件，针对金球公司矿权使用和处理情况向定远县政府请示，该报告中载明：2013年4月该公司提出矿权延续申请，2013年书面向县政府请示，县政府一直没有批示。按照矿区面积0.1748平方公里应交矿山地质环境治理保证金106万元，实交106万元。该公司通过矿权招拍挂取得，出让石灰岩资源储量174.6万吨，矿区面积0.1748平方公里，年生产规模为10万立方米/年（合生产规模27万吨/年），出让价款已一次性性交清，矿权内还剩余含量是118.6万吨（174.6万吨-56万吨）。矿权外（越界开采）已作行政处罚。另外，金球公司采矿权到期后，定远安监局即向金球公司发出停产通知，至2013年11月金球公司正式停止生产。2014年3月31日，定远安监局对金球公司作出（定）安监管罚字〔2014〕20号行政处罚决定，认定金球公司采矿许可证已到期未延续，采石岩口存在安全隐患，在不具备安全生产条件的情况下擅自进行生产，违反了《中华人民共和国安全生产法》规定的安全生产条件，决定给予责令停产停业整顿的行政处罚。该局于作出当日将该行政处罚决定书进行了送达。金球公司对此未申请行政复议，亦未提起行政诉讼。2014年4月3日，定远安监局在检查中发现，金球公司仍存在采石岩口处未设置安全警示标志、采石岩口浮石未清理、采矿许可证已过期未延续、不能提供安全教育培训记录、不能提供日常安全检查记录等问题，遂于当日立案调查。定远安监局于2014年4月6日向定远县政府提请对金球公司等13家采石企业依法予以关闭，该单位于2014年5月16日就拟作出关闭行政处罚一事向金球公司作出行政处罚告知书和听证告知书。2014年9月28日，定远县政府向金球公司作出定政罚〔2014〕10号行政处罚决定，认为金球公司经停产停业整顿仍不具备安全生产条件，决定对金球公司作出关闭的行政处罚。金球公司不服，提起诉讼。法院经审理认为定远县政府作出处罚决定未穷尽送达方式，程序违法，判决撤销该行政处罚决定；并责令重新作出行政行为。期间，金球公司未对开采的上述安全隐患进行整改。2017年7月6日，定远安监局向定远县政府提请对金球公司依法予以关闭。同年9月1日，定远县政府召开县政府常务会议，同意定远安监局提请关闭金球公司的汇报。同年10月12日，定远县政府就拟作出关闭行政处罚，向金球公司作出行政处罚告知书和听证告知书，10月24日和31日两次采取直接、留置送达上述法律文书未果，11月3日采取邮寄送达未果，又于2017年12月6日委托送达，亦无果后，遂于2017年12月19日在《滁州日报》以登报公告方式送达上述法律文书。2018年3月5日，定远县政府向金球公司作出定政罚〔2018〕1号行政处罚决定，认为金球公司停产停业整顿近5年时间仍不具备安全生产条件，依法决定对金球公司作出关闭的行政处罚。2018年3月9日、3月13日和3月16日，定远县政府的相关工作人员三次采取直接、留置、邮寄送达上述法律文书未果后，又于2018年3月16日委托送达，亦无果，后于2018年3月29日在《滁州日报》以登报公告方式送达定政罚〔2018〕1号《行政处罚决定书》。金球公司不服，遂提起诉讼。本院作出(2018)皖11行初64号行政判决，判决驳回原告金球公司的诉讼请求。金球公司不服，提起上诉。安徽省高级人民法院作出(2019)皖行终228号行政判决，判决驳回上诉。再查明：2015年5月，原定远县国土资源局变更为定远县国土资源和房产管理局。2018年3月，该局因机构改革又更名为定远自规局。本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：一、定远县政府是否是本案适格被告；二、定远自规局是否承担赔偿责任。三、保证金是否应退还金球公司。围绕上述争议焦点，本院评判如下：一、关于适格被告问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（法发﹝2014﹞2号）已将行政合同作为一种行政行为纳入行政诉讼受案范围，之后相关的司法实务亦有通过行政诉讼解决行政协议的司法案例，将行政协议纳入行政诉讼系行之有效的纠纷解决途径。案涉出让合同、补充协议符合行政协议本质特征，故对形成于2015年5月1日之前的案涉出让合同、补充协议产生的争议，当时的法律、行政法规、司法解释或者我国缔结或参加的国际条约没有规定其他争议解决途径，作为协议一方的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，人民法院可以依法受理。而且，行政协议作为一种行政手段，既有行政性又有协议性，应具体根据争议及诉讼的性质来确定相关的规则适用，在与行政法律规范不相冲突的情况下可以参照适用民事法律规范。在民事合同法律规范中，合同相对性原则具有基础地位。该原则是指，合同主要在特定的合同当事人之间发生法律约束力，只有合同一方才能基于合同向合同的相对方提出请求或者提起诉讼，而不能向合同相对方以外的其他主体主张。本案中，案涉出让合同及补充协议是金球公司与原定远县国土资源局签订，如果金球公司针对上述协议提起诉讼，只能以协议相对方原定远县国土资源局为被告，其公司对合同相对方以外的其他主体定远县政府提起诉讼，是对合同相对性的违反。另外，1989年《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。《矿产资源开采登记管理办法》规定，县级以上地方人民政府负责地质矿产管理工作的部门，按照省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会制定的管理办法审批登记，颁发采矿许可证。县级以上地方人民政府负责地质矿产管理工作的部门在审批发证后，应当逐级向上一级人民政府负责地质矿产管理工作的部门备案。定远县政府对原定远县国土资源局关于涉案采矿权问题请示的处理行为属于行政机关内部行政行为，并不直接对金球公司的权利义务产生实际影响。故金球公司坚持起诉定远县政府赔偿其损失明显不符合法律规定，应予驳回。二、关于赔偿责任问题。《中华人民共和国合同法》第四十五条规定，当事人对合同的效力可以约定附条件。附生效条件的合同，自条件成就时生效。附解除条件的合同，自条件成就时失效。第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。第五十四条规定，下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。第六十条第一款规定，当事人应当按照约定全面履行自己的义务。《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条规定，合同法第五十二条第（五）项所规定的“强制性规定”是指效力性强制性规定，而不是指管理性强制性规定。国务院1998年发布的《矿产资源开采登记管理办法》第三条第三款规定，开采下列矿产资源，由省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门审批登记，颁发采矿许可证：（一）本条第一款、第二款规定以外的矿产储量规模中型以上的矿产资源；（二）国务院地质矿产主管部门授权省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门审批登记的矿产资源。第四款规定，开采本条第一款、第二款、第三款规定以外的矿产资源，由县级以上地方人民政府负责地质矿产管理工作的部门，按照省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会制定的管理办法审批登记，颁发采矿许可证。原安徽省国土资源厅2009年印发的《安徽省矿业权出让转让管理办法》第三条第四款规定，矿业权出让是指有发证权限的登记管理机关以招标、拍卖、挂牌或按有关规定以协议、申请审批方式向矿业权申请人授予新立矿业权或批准扩大矿业权范围和变更勘查、开采矿种的行为。第四条规定，矿业权出让由县以上人民政府国土资源主管部门（以下称国土资源主管部门）根据《矿产资源法》、《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《安徽省矿产资源管理办法》及国土资源部《关于规范勘查许可证采矿许可证权限有关问题的通知》规定的权限组织进行。上一级国土资源主管部门根据需要可以在其矿业权出让审批权限内委托下一级国土资源主管部门组织矿业权招标、拍卖或挂牌的具体工作。第二十四条规定，矿业权出让实行合同管理。将国家有关政策和矿产资源规划等要求纳入合同管理范围。矿业权申请人取得矿业权时，应当与负责发证的国土资源主管部门签订出让合同。矿业权出让合同内容依照附件一要求拟定。第二十五条规定，采矿权有效期按矿山建设规模确定，大型以上的最长为30年，中型最长为20年，小型最长为10年，小矿最长为3年。上述《矿产资源开采登记管理办法》《安徽省矿业权出让转让管理办法》规定均是相关行政部门对矿产资源开采、出让、转让的管理规定。金球公司提交的挂牌出让公告、成交书、出让合同、补充协议均证明，原定远县国土资源局挂牌出让的是荒草山从2010年7月7日到2013年7月7日为期3年的采矿权，金球公司以105万元出让金取得的亦是上述3年期限的采矿权。金球公司称其公司以105万元获得175万吨采矿权的理由与事实不符。金球公司与原定远县国土资源局签订的出让合同、补充协议中均明确，二者具有同等法律效力，故对补充协议条款的理解理应不与出让合同相冲突，且金球公司是通过挂牌出让取得案涉采矿权，所订立的协议内容也不应与挂牌出让公告冲突。补充协议第三条、第四条明确，待3年到期后金球公司根据有关规定提交有关资料，办理延续手续；如金球公司3年后继续生产，在办理延续手续时，在不改变范围情况下后3年无需交纳采矿权价款。此约定并未否定金球公司以105万元取得荒草山3年采矿权的约定。本案中，各方当事人提供的证据均不能证明案涉的出让合同、补充协议违反法律、行政法规的效力性强制性规定，具有合同法规定的无效、可撤销情形，且双方已实际履行，金球公司于2013年11月停止生产，于2014年因不符合安全生产条件受到停产停业整顿、关闭等行政处罚。无证据证明，原定远县国土资源局在订立、履行合同中存在违法、违约行为，金球公司要求赔偿的请求与事实、法律规定不符，本院不予支持。鉴于存在补充协议上述第三条、第四条约定，金球公司因荒草山开采受到的停产停业整顿行政处罚决定作出日期为2014年3月3日，截止2014年4月2日荒草山矿权还剩余储量为118.6万吨的情形，国务院发布的《矿产资源开采登记管理办法》又规定，登记管理机关应当自收到申请之日起40日内，作出准予登记或者不予登记的决定，并通知采矿权申请人；不予登记的，登记管理机关应当向采矿权申请人说明理由。金球公司于2013年4月向原定远县国土资源局提出延续申请，该单位至今未作出决定，原定远县国土资源局应对金球公司基于上述情况的合理信赖产生的损失酌情补偿，定远自规局在庭审中亦表示“如果合同解除，可以退回剩余矿产资源含量的采矿权价款”，结合金球公司与定远自规局提供的证据，本院酌定定远自规局补偿金球公司70万元人民币。三、关于保证金退还问题。原国土资源部2009年发布的《矿山地质环境保护规定》第十八条规定，采矿权人应当依照国家有关规定，缴存矿山地质环境治理恢复保证金。矿山地质环境治理恢复保证金的缴存标准和缴存办法，按照省、自治区、直辖市的规定执行。矿山地质环境治理恢复保证金的缴存数额，不得低于矿山地质环境治理恢复所需费用。第十九条规定，采矿权人按照矿山地质环境保护与治理恢复方案的要求履行了矿山地质环境治理恢复义务，经有关国土资源行政主管部门组织验收合格的，按义务履行情况返还相应额度的矿山地质环境治理恢复保证金及利息。采矿权人未履行矿山地质环境治理恢复义务，或者未达到矿山地质环境保护与治理恢复方案要求，经验收不合格的，有关国土资源行政主管部门应当责令采矿权人限期履行矿山地质环境治理恢复义务。金球公司庭审中陈述，其公司至今未实施矿山地质环境治理恢复措施，故其公司请求退还矿山地质环境恢复治理保证金条件未成就，本院对此请求不予支持。20万元安全生产保证金不是原定远县国土资源局收取，该笔保证金退还问题与定远自规局无关，金球公司应依法向收取单位主张。综上，依照1989年《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款和第五款，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第（三）项、第五十六第（二）项和第（四）项，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条的规定，判决如下：一、驳回原告滁州市定远县金球能源有限公司对被告定远县人民政府的起诉；二、驳回原告滁州市定远县金球能源有限公司要求被告定远县自然资源和规划局赔偿及退回保证金的诉讼请求；三、被告定远县自然资源和规划局补偿原告滁州市定远县金球能源有限公司70万元人民币，于本判决生效后30日内一次性付清。案件受理费50元，由原告滁州市定远县金球能源有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审判长  宋珺梅审判员  高 峰审判员  付广勇二〇二〇年十二月十五日书记员  施承文附相关法条：1989年《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：（一）请求事项不属于行政审判权限范围的；（二）起诉人无原告诉讼主体资格的；（三）起诉人错列被告且拒绝变更的；（四）法律规定必须由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为，未由法定或者指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）由诉讼代理人代为起诉，其代理不符合法定要求的；（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；（七）法律、法规规定行政复议为提起诉讼必经程序而未申请复议的；（八）起诉人重复起诉的；（九）已撤回起诉，无正当理由再行起诉的；（十）诉讼标的为生效判决的效力所羁束的；（十一）起诉不具备其他法定要件的。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法受理。第五十六条有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：（一）起诉被告不作为理由不能成立的；（二）被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；（三）被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；（四）其他应当判决驳回诉讼请求的情形。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。