西安铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）陕71行终1388号上诉人（原审被告）西安市灞桥区人民政府席王街道办事处，住所地西安市灞桥区。负责人王辉，主任。委托代理人于明太，西安市灞桥区人民政府席王街道办事处工作人员。委托代理人张凯，陕西丰瑞律师事务所律师。被上诉人（原审原告）李淑红，女，1972年6月22日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，户籍所在地西安市灞桥区，现住西安市灞桥区。被上诉人（原审原告）张某甲，男，2004年11月24日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，系被上诉人李淑红之子，住址同上。法定代理人李淑红，女，1972年6月22日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，户籍所在地西安市灞桥区，现住西安市灞桥区。被上诉人（原审原告）张某乙，女，2011年12月17日出生，公民身份号XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，系被上诉人李淑红之女，住址同上。法定代理人李淑红，女，1972年6月22日出生，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，汉族，户籍所在地西安市灞桥区，现住西安市灞桥区。原审第三人西安市灞桥区人民政府，住所地西安市灞桥区。法定代表人邹晓刚，区长。委托代理人赵峰，西安市灞桥区司法局工作人员。委托代理人田地，陕西稼轩律师事务所律师。上诉人西安市灞桥区人民政府席王街道办事处（以下称席王街办）与被上诉人李淑红、张某甲、张某乙、原审第三人西安市灞桥区人民政府（以下称灞桥区政府）不履行行政补偿法定职责及行政复议一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初89号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明，原告李淑红与原告张某甲系母子关系，原告李淑红与原告张某乙为母女关系。1995年12月27日，原告李淑红与上庄村张小平登记结婚，婚后育有一女张珂欣。婚后原告李淑红与张小平感情不合，于2004年9月1日经西安市灞桥区人民法院（2004）灞民初字第1334号民事调解书调解离婚，双方在调解书中达成以下协议：1、张小平与李淑红离婚；2、孩子张珂欣随张小平生活；3、张小平住处财产归张小平所有。原告李淑红离婚后户籍一直在上庄村并未迁走。2008年，原告与河南籍张某丙登记结婚，张某丙系农业户籍，原告李淑红婚后户籍并未迁入张某丙户籍所在地。2009年11月6日，原告李淑红与张某丙协议离婚，并在民政部门办理离婚手续。2004年11月24日，原告张某甲出生，原告李淑红于2008年12月26日将张某甲的户口补报在其户口名下。2011年12月17日，原告张某乙出生，原告李淑红于2016年7月18日将张某乙的户口补报在其户口名下。原告三人户籍均在西安市灞桥区XX村XX号XX号。根据《灞河湿地公园周边环境整治及基础设施配套建设项目房屋征收补偿安置方案》（以下简称《方案》）的规定，被告于2017年1月启动上庄村的拆迁安置工作。因被告席王街办在上庄村的拆迁过程中，未向三原告予以安置，原告李淑红向被告席王街办提出政府信息公开申请，被告席王街办于2019年8月19日作出[2019]第（4）号《政府信息公开告知书》，告知原告李淑红张小平（户）的安置人口为2人，分别为张小平、张珂欣。三原告认为其为上庄村合法村民，被告席王街办在上庄村拆迁过程中不予对其安置，侵犯了三原告的合法权益，于2019年7月1日向被告席王街办提出《申请书》，请求席王街办按照人均65平方米安置房、20平方米商品房的安置标准对原告三人进行安置，并作出安置决定书书面告知三原告。被告席王街办收到原告的上述《申请书》后，于2019年8月16日作出《关于李淑红等征收补偿安置申请的答复》（以下称《答复》），并向原告进行了送达。原告不服被告席王街办作出的《答复》，于2019年9月6日向灞桥区政府递交《行政复议申请书》，被告灞桥区政府经过审理，于2019年11月4日作出灞政复决字[2019]34号《行政复议决定书》，并分别于2019年11月5日和2019年11月6日向原告和席王街办进行了送达。原告认为二被告作出的具体行政行为违法，侵犯了原告的合法权益，故诉至一审法院。另查明，2017年5月5日，针对灞桥区XX街XX村XX号的宅基地及其房屋的征收，张小平与被告席王街办签订《征收安置补偿协议书》。又查明，三原告曾与上庄村村委会因集体收益分配款纠纷，分别于2009年、2011年、2017年向灞桥区人民法院提起民事诉讼，灞桥区人民法院先后作出（2009）灞民初字第2262号、（2011）灞民初字第1117号、（2017）陕0111民初第666号民事判决书，以三原告为上庄村村民，判决上庄村村民委员会向三原告给付土地补偿分配款。被上诉人李淑红、张某甲、张某乙的一审诉讼请求为：1.撤销被告西安市灞桥区人民政府2019年11月4日作出的灞政复决字［2019］34号《行政复议决定书》；2.撤销被告西安市灞桥区人民政府席王街道办事处于2019年8月16日作出的《关于李淑红等征收补偿安置申请的答复》，并责令被告西安市灞桥区人民政府席王街道办事处对原告的申请书请求作出安置补偿决定书；3.本案诉讼费由被告承担。一审法院认为，本案的争议焦点为二被告作出的具体行政行为是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。……”《西安市棚户区改造管理办法》第三十八条规定：“……集体土地上棚户区改造前在册农业户籍人口（含参与集体分配的户口单列无房户）原房屋产权建筑面积人均不足65平方米的，按人均建筑面积不少于65平方米的原则进行安置，补偿安置面积与产权面积的差额部分按新建房屋综合造价结算。集体土地上棚户区改造可以根据实际情况，从原产权面积中置换一定数量的经营性用房，用于在册农业户籍人口的生活保障，具体置换面积和结算标准，应当在补偿方案中予以明确。”本案中，原告李淑红的户籍因结婚迁入上庄村。原告李淑红因与张小平感情不合，在灞桥区人民法院调解离婚，原告李淑红与张小平在离婚财产分割时放弃了张小平住处的财产，即XX村XX号宅基地的使用权和该宅基地上房屋的所有权。原告李淑红离婚后，户口并未迁出，仍然在上庄村。原告张某甲、张某乙也因出生户口落到了原告李淑红的户内。因《方案》明确载明，该《方案》是根据《西安市棚户区改造管理办法》等法规文件制定的。因原告李淑红、张某甲、张某乙户口在上庄村，且灞桥区人民法院的生效判决书已经确认三原告为上庄村集体经济组织成员，三原告虽未在上庄村取得宅基地使用权也未建造房屋，但是根据上述《西安市棚户区改造管理办法》第三十八条的规定，三原告作为上庄村在册农业户籍人口，应当享有人均建筑面积不少于65平方米的安置房。被告席王街办收到原告的《申请书》后，以三原告在上庄村无合法的建（构）筑物及其附属物为由，向原告作出涉案《回复》，对三原告不予安置。被告席王街办作出的《回复》违反了《西安市棚户区改造管理办法》第三十八条的规定，涉案《回复》认定事实不清。原告要求撤销被告席王街办作出《回复》的诉讼请求，一审法院依法应予支持。被告灞桥区政府作为席王街办的上级主管部门，对于原告提出的行政复议请求事项具有行政复议的管辖权。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但是延长期限最多不超过三十日……”本案中，被告灞桥区政府于2019年9月7日受理原告的行政复议申请，于2019年9月12日向被告席王街办作出灞政复答字[2019]34号《行政复议答复通知书》，被告席王街办于2019年9月20日向被告灞桥区政府提交了《行政复议答复书》，被告灞桥区政府经过审查，于2019年11月4日作出灞政复决字[2019]34号《行政复议决定书》，并分别于2019年11月5日和2019年11月6日向原告和席王街办进行了送达。被告灞桥区政府在法定复议期限内作出了灞政复决字[2019]34号《行政复议决定书》，均是按照《中华人共和国行政复议法》的相关法定程序进行的，灞政复决字[2019]34号《行政复议决定书》作出程序合法。但是，被告灞桥区政府在复议程序中，未审查出被告席王街办作出的《回复》违反了《西安市棚户区改造管理办法》第三十八条的规定，被告作出的《行政复议决定书》属于认定事实不清，原告要求撤销被告灞桥区政府作出的涉案《行政复议决定书》的诉讼请求，一审法院依法应予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：一、撤销被告西安市灞桥区人民政府于2019年11月4日作出灞政复决字［2019］34号《行政复议决定书》；二、撤销被告西安市灞桥区人民政府席王街道办事处于2019年8月16日作出的《关于李淑红等征收补偿安置申请的答复》；三、责令被告西安市灞桥区人民政府席王街道办事处对原告2019年7月1日向被告席王街办提出《申请书》重新作出答复。案件受理费50元，由被告西安市灞桥区人民政府席王街道办事处、被告西安市灞桥区人民政府共同负担。上诉人席王街办上诉称：上诉人席王街办认为原审判决认定事实不清,适用法律错误,应当予以纠正。一、上诉人对被上诉人作出的《关于李淑红等征收补偿安置申请的答复》认定事实清楚,证据确凿,符合相关规定,应予维持。在灞河湿地公园周边环境整治及基础设施配套建设项目房屋征收补偿安置工作过程中,上诉人严格依照《灞河湿地公园周边环境整治及基础设施配套建设项目房屋征收补偿安置方案》的规定对上庄村的被征收人进行征收补偿安置工作。《方案》第四条规定,对上庄村被征收人的补偿安置系以合法宅基地院落(户)为单位进行,被征收人应是在征收范围内的合法建(构)筑物及其附属物的所有权人，即：上庄村内合法建(构)筑物及其附属物的所有权人，具有该项目房屋征收补偿安置的资格。本案中，被上诉人李淑红的户籍因其与上庄村村民张小平结婚而迁入上庄村。2004年被上诉人李淑红与张小平经人民法院调解离婚,被上诉人李淑红在离婚财产分割中并未取得宅基地或地上建筑物的所有权或使用权,后被上诉人虽一直在上庄村租住,但在上庄村并未取得宅基地使用权及建设房屋。被上诉人虽经人民法院生效判决认定具有上庄村集体经济组织成员资格,但被上诉人在征收范围内并无合法的建(构)筑物及其附属物,故不符合《方案》第四条的规定,不具有征收补偿安置资格。据此,上诉人对被上诉人作出的《答复》认定事实清楚,证据确凿，符合《方案》的规定,应予维持。二、原审认定事实不清,适用法律错误,应予纠正。首先,行政行为具有确定力、公定力和拘束力等效力内容。行政行为一经作出即生效,行政机关和行政相对人都必须遵守；非因法定事由并经法定程序,行政行为不得变更或撤销。上诉人对被上诉人作出的《答复》系依据经西安市灞桥区人民政府批复的、已经生效的《方案》,在有权机关对《方案》的效力作出最终裁判前《方案》依然有效,上诉人及《方案》所涉的行政相对人均应当执行《方案》的内容。在此情形下,原审直接否定《方案》的效力,系违背了生效行政行为的确定力、公定力和拘束力。其次,《行政诉讼法》第六十三条第一款规定,人民法院审理行政案件,以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件;该条第三款规定,人民法院审理行政案件,参照规章。本案中,《西安市棚户区改造管理办法》系规范性文件,原审法院直接以该规范性文件作为定案依据,与上述法律规定相悖,应当予以纠正。综上,上诉人作出的《答复》认定事实清楚,证据确凿且符合规定,被上诉人的诉请应予驳回;原审判决认定事实不清,适用法律错误,应当予以纠正。请求：1.依法撤销西安铁路运输法院作出的(2020)陕7102行初89号行政判决；2.请求驳回原审原告的原审诉请；3.一、二审案件受理费由被上诉人承担。被上诉人李淑红、张某甲、张某乙二审答辩称：1.上诉人上诉状没有盖公章,没有王辉主任本人签名,而于明太,张凯律师在一审代理权限为一般代理。而上诉状落款席王街道办事处,及年月日,都是打印的，没代理人和法人手写笔迹故从这一点建议驳回上诉。2.一审法院审判程序合法,适用法律正确,西安市城中村改造办法第三十八条规定人口是确定安置住房主要依据,人均65平米安置房是维护人权前提。而上庄村所有宅基地是集体使用土地,故应把上庄村所有村民安置，故三位被上诉人是上庄村其中之一,故持有权利安置。3.一审上诉人提交法院的,灞河新区管委会的拆迁安置办法,没有盖公章,无法代表灞桥区政府部门权利，而灞河新区管委会没有权制作拆迁安置方案,而用无公章没有主体资格拆迁安置方案不给三位合法村民资格安置要求二审法院驳回上诉维持一审公正判决书。4.一审判决书判决撤销了灞桥区政府的行政复议决定书，撤销上诉人2019年8月16日作出的《关于李淑红等征收补偿安置申请答复》，案件受理费50元由灞桥区政府席王街办,灞桥区政府共同负担。而区政府未上诉，故上诉人一审、二审诉讼费由被上诉人承担,上诉人只能对自己负担25元和上诉费有权上诉,对区政府负担25元无权过问。综上请求，依法驳回上诉人的上诉请求。原审第三人灞桥区政府二审陈述称：1.灞桥区政府作出案涉行政复议行为，符合法律程序；2.征收补偿安置方案补偿的主体是本区域内有建筑房屋的人员，被上诉人不符合本次补偿的主体资格；3.《西安市棚户区改造管理办法》第三十八条并不适用于被上诉人。综上，一审判决适用法律错误。二审中各方当事人均未提交新的证据。本院查明事实与一审法院查明事实一致，予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。……”《西安市棚户区改造管理办法》第三十八条第三款规定：“……集体土地上棚户区改造前在册农业户籍人口（含参与集体分配的户口单列无房户）原房屋产权建筑面积人均不足65平方米的，按人均建筑面积不少于65平方米的原则进行安置，补偿安置面积与产权面积的差额部分按新建房屋综合造价结算。集体土地上棚户区改造可以根据实际情况，从原产权面积中置换一定数量的经营性用房，用于在册农业户籍人口的生活保障，具体置换面积和结算标准，应当在补偿方案中予以明确。”本案中，被上诉人李淑红、张某甲、张某乙于2019年7月1日向上诉人席王街办提出《申请书》，请求席王街办按照人均65平方米安置房、20平方米商品房的安置标准对被上诉人三人进行安置，并作出安置决定书书面告知三被上诉人。上诉人席王街办收到被上诉人的上述《申请书》后，于2019年8月16日作出《关于李淑红等征收补偿安置申请的答复》，上诉人席王街办认为，被上诉人在上庄村房屋征收时，在征收范围内无合法的建（构）筑物及其附属物，故不符合《灞河湿地公园周边环境整治及基础设施配套建设项目房屋征收补偿安置方案》第四条的规定，不具有征收补偿安置资格。但《灞河湿地公园周边环境整治及基础设施配套建设项目房屋征收补偿安置方案》已明确载明，该《方案》是根据《西安市棚户区改造管理办法》等法规文件制定。而《西安市棚户区改造管理办法》第三十八条第三款，已对集体土地上棚户区改造前在册农业户籍人口（含参与集体分配的户口单列无房户）的安置原则进行了原则性规定，上诉人以被上诉人李淑红、张某甲、张某乙不符合《灞河湿地公园周边环境整治及基础设施配套建设项目房屋征收补偿安置方案》第四条的规定为由，进而认定被上诉人不具有征收补偿安置资格，对上诉人不予安置。该答复意见缺乏法律依据，本院不予支持。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百条第二款规定，“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”上诉人认为《西安市棚户区改造管理办法》系规范性文件，一审法院直接以该规范性文件作为定案依据，与《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理民族自治地方的行政案件，并以该民族自治地方的自治条例和单行条例为依据。人民法院审理行政案件，参照规章。”的规定相悖。本院认为，一审法院对《西安市棚户区改造管理办法》的引用，系其制作裁判文书论理部分的依据，而并非将《西安市棚户区改造管理办法》作为定案依据。上诉人席王街办的该上诉理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审第三人灞桥区政府在行政复议过程中，结合原审第三人灞桥区政府在行政诉讼中所提交的证据，应当认为原审第三人灞桥区政府已按照《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，对被上诉人李淑红、张某甲、张某乙所提出的复议申请进行审查，其作出案涉复议决定书的程序，符合法律规定。但原审第三人灞桥区政府在复议程序中，未审查出上诉人席王街办作出的《回复》违反了《西安市棚户区改造管理办法》第三十八条的规定，原审第三人作出的《行政复议决定书》属于认定事实不清。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，撤销案涉《行政复议决定书》，符合法律规定。综上所述，一审判决认定事实清楚、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人西安市灞桥区人民政府席王街道办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长  曹 伟审 判 员  张 博审 判 员  侯 斌二〇二〇年十二月二十四日法官助理  段茗琪书 记 员  赵成园1