安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终1224号 上诉人（一审原告）阜阳市皖西北民族学校，住所地安徽省阜阳市颖泉区泉颍办尚庄村胡庄，统一社会信用代码77283980－X。 法定代表人高鑫海，该校校长。 委托代理人刘润华，安徽元祥律师事务所律师。 委托代理人王惠，安徽元祥律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）阜阳市颍泉区人民政府，住所地安徽省阜阳市界首路**，统一社会信用代码11341204740873579Q。 法定代表人虞建斌，该区区长。 委托代理人吕国峰，该区司法局工作人员。 委托代理人刘丽涛，安徽丽涛律师事务所律师。 一审第三人阜阳市颍泉区中市街道办事处，，住所地安徽省阜阳市人民东路**统一社会信用代码11341204740873579Q。 法定代表人李刚，该街道办事处主任。 上诉人阜阳市皖西北民族学校因诉阜阳市颍泉区人民政府（简称颍泉区政府）、阜阳市颍泉区中市街道办事处（简称中市街道办）房屋行政征收一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院(2020)皖12行初203号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 阜阳市皖西北民族学校向一审法院起诉称，法定代表人高鑫海经原颍泉区教委批准在胡庄小学旧址上扩建民族学校。颍泉区胡庄小学原占地4247平方——20世纪70年代建设有校舍40间。2004年6月18日，其与颍泉区泉颍街道办事处尚庄行政村签订征地协议,并支付了补偿款。后经颍泉区政府协调,其缴纳了相应的城市建设配套费用,颍泉区建设委员会为其颁发了建设工程选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程施工许可证,其即投资在胡庄小学操场处增建教学楼一幢,建设面积为1785.65平方米。因原胡庄小学用地未办理征地手续,其使用该宗土地阜阳市国土资源局同意免于处罚,补办用地手续。经原泉颍街道办事处申请,颍泉区政府于2004年9月30日向阜阳市人民政府递交《关于补办皖西北民族学校土地征用手续的请示》,阜阳市人民政府同意后报请安徽省人民政府批准。2009年5月27日,安徽省人民政府作出皖政地置〔2009〕72号批复,同意将其使用的土地征用为国有。同年11月12日,阜阳市人民政府作出阜政秘〔2009〕121号《征地通告》,实施了征地补偿安置程序。至此,其使用的土地性质变为国有土地。后因资金困难，因没有办理土地使用证和房屋产权证。2019年5月,颍泉区政府委托阜阳市颍泉区中市街道办事处实施阜阳市政府储备土地七中片区集体土地征收项目,租赁了其房屋作为临时办公室。2020年4月,阜阳市颍泉区中市街道办事处在其不知情的情况下擅自拆除了部分房屋(约260平方米),并违法搭建了高压电缆。其向颍泉区政府反映,被告知土地房屋在征地范围内,要一并给予征收,且按照集体土地征收补偿标准给予补偿,其坚决不予同意。经了解得知,阜阳市人民政府储备土地七中片区征收项目是为了落实安徽省人民政府皖政地〔2018〕604号、607号征地批复。其使用的土地早已属于国有土地,显然不在此次征收范围内,颍泉区政府无权依据上述集体土地征收文件征收其房屋。颍泉区政府没有作出征收房屋决定,征收其房屋明显违反了国务院590号令的规定。其房屋在阜城1997年航测平面图上有记载,且办理了规划许可和施工许可手续,属于合法建筑,颍泉区政府擅自拆除属于违法行为,应予赔偿。为维护自身财产权益,故起诉请求确认颍泉区政府作出的泉政办〔2019〕13号文件征收其房屋的行为违法。 一审法院经审理查明，2018年8月28日，安徽省人民政府作出皖政地〔2018〕604号《关于阜阳市2017年度第63批次城市建设用地的批复》和〔2018〕607号《关于阜阳市2018年度第17批次城市建设用地的批复》。颍泉区政府根据上述批复及相关通知于2019年5月7日印发《阜阳市政府储备土地七中片区项目集体土地征收补偿方案实施细则》。2020年6月9日，阜阳市皖西北民族学校以其土地属国有土地、颍泉区政府无权依据集体土地征收文件征收其房屋等为由提起本案诉讼。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据。根据上述规定，原告提起行政诉讼，必须要有明确的被诉行政行为。行政诉讼是对被诉行政行为的合法性进行审查，当事人所诉行政行为不明确，人民法院将无法进行案件的审理和裁判。本案中，阜阳市皖西北民族学校的诉讼请求为“确认被告作出的泉政办〔2019〕13号文件征收其房屋的行为违法”,泉政办〔2018〕13号文件所印发的《阜阳市政府储备土地七中片区项目集体土地征收补偿方案实施细则》并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，具有阶段性特点，同时涉及众多不特定对象，属于抽象行政行为，不具有可诉性，如当事人对补偿标准有争议，应先由政府协调或裁决，而阜阳市皖西北民族学校诉讼请求中“征收房屋的行为”应包括作出征收决定、发布公告、征收补偿安置、责令交出土地、强制清除地上附着物等一系列相对独立的行政行为组成,实施上述行政行为的行政机关也不同。阜阳市皖西北民族学校对征收行为提起行政诉讼，应当明确其所诉行政行为具体指向及实施机关，笼统以征收行为为对象起诉，属于被诉行政行为不明确、没有具体诉讼请求的情形。经该院释明，阜阳市皖西北民族学校变更诉讼请求为:“请求确认被告未依法作出国有土地上房屋征收决定而实施征收其房屋的行为违法”，该请求仍然系以征收行为为起诉对象，其诉讼请求不明确、不具体，不符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件，应裁定驳回起诉。另外，如行政机关未作出征收决定直接实施征收补偿或拆除房屋等行为的，对当事人权利义务产生实际影响的应是行政机关实施的补偿安置、责令交出土地、强制清除地上附着物等行为，当事人可以针对上述行为依法主张权利，不作出征收决定的行为对当事人一般不产生实际影响，对该行为进行诉讼并无诉权保护的必要性和实效性。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项及第三款的规定，裁定驳回阜阳市皖西北民族学校的起诉。 阜阳市皖西北民族学校上诉称，1、其提起的诉讼有具体的诉讼请求和事实根据，一审法院认定事实不清。其提交的房屋建设手续和补办的国有土地征收手续、土地利用现状图、阜阳市政府储备土地七中片区项目征收补偿宣传手册等证据足以证明颍泉区政府征收其房屋的事实和行为客观存在，且颍泉区政府已拆除了其部分房屋，在颍泉区政府未明确公告征收决定的情况下，该事实行为应视为已存在房屋征收决定，具有可诉性。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十四条、第二十六条的规定，被征收人对行政征收决定和征收补偿决定均有提起行政诉讼的权利，一审法院认为其诉讼请求不明确、不具体，进而驳回其起诉，显然剥夺了其对征收决定行为的诉权。2、其诉讼请求符合法律规定，一审法院适用依据错误。其诉请确认颍泉区政府行政征收行为违法，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款之规定。三、一审法院审理程序不当。其房屋是否属于国有土地上的房屋，是否在征收补偿范围内，是否已经作出征收决定等问题，均需通过开放，经双方举证、质证、辩论后才能查清。一审法院使用假设性和推测性的语言作出论断，程序不当。请求撤销一审裁定，责令一审法院继续审理本案。 颍泉区政府、阜阳市颍泉区中市街道办事处未向本院提交书面答辩意见。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“具体的诉讼请求”，首先是要有明确的被诉行政行为。本案中，阜阳市皖西北民族学校一审诉讼请求经释明后为“请求确认被告未依法作出国有土地上房屋征收决定而实施征收其房屋的行为违法”。二审中，经询问，阜阳市皖西北民族学校称其诉讼请求为确认颍泉区政府以征收集体土地的方式征收其房屋的行为违法。对此，征收土地行为包括一系列的行政行为，包括省级人民政府批准征收集体土地的批复、发布征收公告和征收补偿方案公告、签订征收补偿协议、发放征收补偿款、强制搬迁等多个各自独立的行政行为，各个行政行为的作出主体、行为内容、程序和依据等均不相同。阜阳市皖西北民族学校笼统地要求确认颍泉区政府征收行为违法，诉讼请求不明确。另，阜阳市皖西北民族学校称其对安徽省人民政府作出的涉案征地批复已向安徽省人民政府申请行政复议，对阜阳市颍泉区中市街道办事处强制拆除其房屋的行为已向阜阳市颍泉区人民法院提起诉讼。即对行政主体在征地过程中已作出的影响阜阳市皖西北民族学校的有关行为，阜阳市皖西北民族学校业已另行申请行政复议或提起诉讼，本案不宜就有关行为重复审查。 根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款的规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。故一审未开庭审理迳行裁定驳回起诉，并不违反法律规定。 综上，一审法院裁定驳回起诉并无不当，本院依法予以维持。阜阳市皖西北民族学校的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年十二月十四日 法官助理李磊 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。