山西省高级人民法院行政判决书（2020）晋行终898号上诉人（原审原告）曹某，住山西省新绛县。委托诉讼代理人李某，河北冀港律师事务所律师。被上诉人（原审被告）山西省人民政府。法定代表人林某。委托诉讼代理人韩某。委托诉讼代理人王某。曹某因诉山西省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，不服太原市中级人民法院（2020）晋01行初72号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原审法院查明，原告曹某系新绛县龙兴镇村民。2001年，山西××县的集体土地42亩，其中包括原告的家庭承包地8.12亩。新绛县龙兴镇庄儿头村村民委员会出具的《死亡证明》，载明其父曹太标（又名曹太彪），其母孟素枝均已死亡。2015年10月26日，原新绛县国土资源局向原告所在的龙兴镇庄儿头村送达了《征地告知书》《征地听证告知书》。2015年10月30日，新绛县龙兴镇庄儿头村民委员会向原新绛县国土资源局出具了《放弃听证证明》。原运城市国土资源局向原山西省国土资源厅作出《关于新绛县2015年第1批次建设用地审查报告》，运城市人民政府向省政府作出《关于新绛县2015年第1批次建设用地的请示》。2016年3月1日，被告省政府作出《关于新绛县二○一五年第一批次建设用地批复》。2016年3月16日，原新绛县国土资源局在原告所在的龙兴镇庄儿头村张贴了《征地补偿安置方案公告》。2016年3月7日，新绛县人民政府在原告所在的龙兴镇庄儿头村张贴了《征收土地方案公告》。两公告均载明被告省政府作出晋政地字〔2016〕54号的批复。原告于2019年12月25日向被告提出行政复议申请，被告根据相关法律规定驳回了原告曹某提出的行政复议申请。原审法院认为，关于原告曹某知道行政行为的时间及是否超过申请行政复议的期限问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，对具体行政行为提起行政复议的期限是“自知道该具体行政行为之日起六十日内”。本案中，原新绛县国土资源局、新绛县人民政府分别于2016年3月16日、3月7日，将《征地补偿安置方案公告》和《征收土地方案公告》在原告曹某所在的龙兴镇庄儿头村进行了公告，前述公告中均明确载明“新绛县二○一五年第一批次建设用地已经山西省人民政府（晋政地字〔2016〕54号）批准”。被告省政府提供了2016年3月16日和3月7日在龙兴镇庄儿头村张贴《征地补偿安置方案公告》和《征收土地方案公告》的照片打印件，新绛县自然资源局、新绛县龙兴镇庄儿头村村民委员会盖章予以证实及被征地村民的证人证言证实，其证据效力可以得到确认。原告曹某应从公告时知晓该征收土地的行政行为，认为侵犯其合法权益应在六十日内提出行政复议申请。原告曹某于2019年12月25日才向被告省政府提出行政复议申请，已超出上述规定的行政复议期限。被告省政府作出的晋政行复决字〔2019〕154号《行政复议决定书》，驳回曹某提出的行政复议申请程序合法、适用法律法规正确。原告曹某起诉被告省政府的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告曹某的诉讼请求。曹某上诉称，（一）一审法院认定事实不清，依法应予撤销。上诉人并不知道也无法知道自己的承包地在被上诉人作出的《关于新绛县二○一五年第一批次建设用地批复》范围内，因此不应自当地政府部门发布征地公告时便认定上诉人知晓了征收土地行为。上诉人的承包地一直处于出租状态，按年领取租金，并不知道承包地被征收或在征地范围内的情况。新绛县自然资源局信息公开答复称“目前，该地块未进行征地和供地”，可见当地国土部门并未实施征地，且在征收土地前并未进行土地征收前的调查、确认等法定程序，也未进行征地补偿登记、补偿款发放等程序，上诉人无法得知承包地被征收的事实。即便当地政府部门张贴了征地公告，但在并未实施征地工作情况下，上诉人作看到公告也无法得知自己的承包地在征地批复征收范围之内。（二）一审法院认定上诉人提起行政复议超过法定期限，属于适用法律错误。无论是政地字〔2016〕54号征地批复文件，还是当地国土部门发布的《征收土地公告》《征地补偿安置方案公告》中，均没有告知被征地农民申请行政复议的权利、期限，申请行政复议的期限不受60日期限的限制。《国务院法制办关于被征地农民“知道”征收决定有关问题的意见》第六条规定，“行政机关在征收土地决定作出后，没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的，行政复议申请期限参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条办理，即：行政复议申请期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限之日起计算，但从知道或者应当知道征收土地决定内容之日起最长不得超过2年。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，将最长期限2年变更为1年。结合本案的情形，当地政府部门征地前并未进行征地调查、确认程序，也未进行征地补偿登记、补偿款发放程序，且在当地国土部门明确答复“目前，该地块未进行征地和供地”的情况下，应以对上诉人最为有利信息公开答复的时间2019年11月26日作为上诉人知道或应当知道批复的时间，上诉人于2019年12月25日提起行政复议申请，未超过一年的期限。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，上诉人现提起上诉，以维护上诉人的合法权益。省政府答辩称，一、一审判决认定事实清楚。被上诉人经审理查明，上诉人系新绛县龙兴镇村民，其提交的《集体土地农业用地使用证》的土地使用者为曹太标，《租赁土地协议书》上载明“甲方：庄儿头村委会，乙方：曹太彪”。上诉人提供的常住人口登记卡显示其父为曹太标，其母为孟素枝，庄儿头村村民委员会出具的《死亡证明》，载明山西省新绛县龙兴镇庄儿头村曹太标（又名曹太彪）和妻子孟素枝均已死亡。2015年10月26日，原新绛县国土资源局向上诉人所在的庄儿头村送达了《征地告知书》（新国土征告字〔2015〕15号）、《征地听证告知书》（新国土资听告字〔2015〕4号）。2015年10月30日，新绛县龙兴镇庄儿头村民委员会向原新绛县国土资源局出具了《放弃听证证明》。原运城市国土资源局向原山西省国土资源厅作出《关于新绛县2015年第1批次建设用地审查报告》（运国土资发〔2015〕274号），运城市人民政府向被上诉人作出《关于新绛县2015年第1批次建设用地的请求》（运政呈土字〔2015〕19号）。2016年3月1日，被上诉人作出《关于新绛县二○一五年第一批次建设用地批复》。2016年3月16日，原新绛县国土资源局在上诉人所在的庄儿头村张贴了《征地补偿安置方案公告》（〔2016〕第2号）。2016年3月7日，新绛县人民政府在庄儿头村张贴了《征收土地方案公告》（〔2016〕第2号）。两公告均载明“新绛县二○一五年第一批次建设用地已经山西省人民政府（晋政地字〔2016〕54号）批准”。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。本案中，被上诉人作出《关于新绛县二○一五年第一批次建设用地批复》后，原新绛县国土资源局、新绛县人民政府分别于2016年3月16日和3月7日，将《征地补偿安置方案公告》和《征收土地方案公告》在上诉人所在的庄儿头村进行了公告，两公告中均明确载明被上诉人作出了《关于新绛县二○一五年第一批次建设用地批复》。故上诉人于2019年12月25日提出的行政复议申请，已超出上述规定的行政复议申请期限。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，被上诉人驳回了上诉人提出的行政复议申请。二、一审判决适用法律正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。上诉人于2019年12月25日补正完成，被上诉人依法予以受理，行政复议过程中被上诉人于2020年2月12日依法中止案件审理。中止原因消除后，被上诉人于2020年4月3日恢复审理，被上诉人于2020年4月21日作出被诉《行政复议决定书》，符合法律规定。综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，内容适当，请求法院依法驳回上诉，维持原判决。二审经审理查明的事实与原审查明的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，为及时解决行政争议，避免行政管理秩序长期处于不稳定状态，法律明确规定了公民、法人或者其他组织申请行政复议应在法定期限内进行。本案中，原新绛县国土资源局于2016年3月16日，新绛县人民政府于2016年3月7日，分别在上诉人曹某所在的龙兴镇庄儿头村张贴了《征地补偿安置方案公告》和《征收土地方案公告》。前述公告均载明被上诉人省政府作出了晋政地字〔2016〕54号批复。据此，可认定曹某应当自公告发布时知道该征收土地的行政行为。《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。国务院法制办公室国法〔2014〕40号《关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》第六条规定，行政机关在征收土地决定作出后，没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的，行政复议申请期限参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条办理，即：从知道或者应当知道征收土地决定内容之日起最长不得超过2年。可见，对于行政复议申请期限，一般情况下应适用行政复议法第九条六十日内的规定；但在行政机关作出土地征收决定后，没有告知被征地农民申请行政复议的权利、行政复议机关或者申请期限的，应当参照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条不得超过2年的期限规定。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（四）项规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（四）在法定申请期限内提出。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案上诉人曹某于2019年12月25日向被上诉人省政府提出复议申请，时间间隔明显超过法定的行政复议申请期限，被上诉人驳回曹某提出的行政复议申请，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人曹某负担。本判决为终审判决。审判长 刘 群审判员 彭志祥审判员 耿转成二○二○年十二月二十八日法官助理 郭 伟书记员 田显军