西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）陕71行终1308号 上诉人（原审原告）蓝田县中兴客运有限责任公司，住所地蓝田县十字北侧。 法定代表人王润平，董事长。 被上诉人（原审被告）西安市交通运输管理处，住所地西安市雁塔区。 法定代表人万凯，处长。 出庭应诉负责人樊海亮，副处长。 委托代理人赵毅，该处工作人员。 委托代理人马家林，陕西三井律师事务所律师。 上诉人蓝田县中兴客运有限责任公司（以下称中兴客运公司）因诉西安市交通运输管理处（以下称市交管处）交通行政许可一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初101号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定，2018年8月31日，920客运班线经营许可期限届满，原经营者均未在经营期限届满前60日申请延续经营，920客运班线应重新进行许可。针对920客运班线的经营许可，陕西XX客运有限公司、蓝田县中兴客运有限责任公司、蓝田县XX汽车客运有限公司和西安XX新能源汽车服务有限责任公司先后向被告提出申请。被告依据《中华人民共和国道路运输条例》第十二条“县级以上道路运输管理机构对同一线XX道XX线路有3个以上申请人时，可以通过招标的形式作出许可决定”的规定，决定通过招标的方式确定920客运班线的行政许可。2019年2月，被告委托陕西正翼招标代理有限公司（以下简称正翼公司）代理920客运班线经营权的招标工作。2019年2月20日，正翼公司在《陕西采购与招标网》发布招标公告，并向四家公司申请企业致函告知，与此同时也在西安市交通门户网站发布委托代理公司招标公告。920客运班线的四家申请公司按照招标公告规定的时间领取了招标文件。2019年4月1日14时准时开标，因西安XX新能源汽车运输服务有限公司迟到，蓝田县中兴客运公司未按要求密封投标文件，致使有效应标人不足三家，造成废标。后正翼公司重新组织招标工作，四家申请公司按时报名并领取招标文件，蓝田县中兴客运公司于2019年4月22日14时30分开标时并未参加投标，其他三家公司按时投标且投标响应有效。各投标公司经过资格初审、评委评分等程序，最终确定陕西XX客运有限公司为该次招标的中标单位。2019年4月23日，正翼公司在《陕西采购与招标网》上公示中标结果。因原告未中标，被告根据《中华人民共和国行政许可法》第38条的规定，于2019年5月24日作出涉案《决定书》并向原告进行了送达，原告不服上述《决定书》，诉至法院。 一审法院认为，本案的争议焦点为被告作出的涉案《决定书》是否合法。根据《中华人民共和国道路运输条例》第十条第一款第（二）项“从事省、自治区、直辖市行政区域内跨2个县级以上行政区域客运经营的，向其共同的上一级道路运输管理机构提出申请”的规定，被告有对涉案920班线经营权作出行政许可的法定职权。《中华人民共和国道路运输条例》第十二条第二款规定：“同一线路有3个以上申请人时，可以通过招标的形式作出许可决定。”《道路旅客运输班线经营权招标投标办法》第六条规定：“县级以上道路运输管理机构根据《中华人民共和国道路运输条例》规定的许可权限，对下列客运班线经营权可以采取招标投标的方式进行许可，并作为招标人组织开展招标工作：（一）在确定被许可人之前，同一条客运班线有三个以上申请人申请的。……”第四十二条规定“招标人和中标人应当在中标通知书发出之日起30日内，签订中标合同并按照有关规定办理许可手续”。本案中，920客运班线经营许可于2018年8月31日期限届满，原经营者均未在经营期限届满前60日申请延续经营，920客运班线应重新进行许可。因陕西XX客运有限公司、蓝田县中兴客运有限责任公司、蓝田县XX汽车客运有限公司和西安XX新能源汽车服务有限责任公司先后向被告提出920客运班线的经营许可申请，被告依据《中华人民共和国道路运输条例》第十二条的规定，决定通过招标的方式确定920客运班线的行政许可并未违反相关法律的规定。因涉案920客运班线采取招标的方式确定行政许可，通过招标程序确定的中标人方可获取涉案920客运班线的经营权，进而获得《道路经营许可证》。原告虽在招标程序中按时报名并领取招标文件，但原告于2019年4月22日14时30分开标时并未参加投标，原告因未投标而无中标的可能性。被告根据原告未中标的事实，依据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条的规定，于2019年5月24日作出《决定书》并向原告进行了送达。被告作出的涉案《决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告的诉讼请求，依法不予支持。故，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告蓝田县中兴客运有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告蓝田县中兴客运有限责任公司负担。 上诉人中兴客运公司上诉称：1.被上诉人在2018年10月9日受理该公司和XX客运公司的行政许可申请，当场出具受理通知书，在超过受理审查期限后第10天又受理XX、XX公司的申请，严重违反行政许可法第32条第4项、陕西省实施行政许可法暂行规定第18条规定。2.被上诉人于2019年5月24日作出《不予交通行政许可决定书》程序违法，事实虚假。依照《中华人民共和国道路运输条例》第十条第三项的规定，被上诉人作为道路运输管理机构应当自受理申请之日起20日内审查完毕，作出许可或不予许可的决定。依照该条规定，被上诉人于2018年10月9日受理申请人的申请，应当在10月29日作出不予许可决定书。而被上诉人依据什么法律在受理行政许可申请7个月后才作出不予许可决定。依据招投标法第四十五条规定，招标人只是告知未中标人招标结果，没有规定作出不予许可决定。3.焦汤线是一条已有线路，依照《道路旅客运输班线经营权招标投标办法》第六条第一项、第四项、第十一条的规定，已有线路是不能招标的。焦汤线路56户经营者与陕西XX客运公司等4家公司之间长期存在挂靠经营行为，已被西安市人民政府（2013）29号行政复议决定书确认是挂靠经营，因被上诉人长期不履行复议决定确定的法定职责，后经西安市中级人民法院作出（2015）西中行初字第00224号行政判决书，判令市政府收到本判决后责令被告履行复议决定的法定职责，被上诉人仍不履行清理挂靠的法定职责，反而滥用职权对该线路非法招标。4.一审法官认证证据超越职权，对庭审中上诉人不认可的被上诉人的证据全部予以认可，而对原告提供的证据全部否定，且未在判决书中阐明不采信上诉人证据的理由。5.依照行政许可法第8条、第50条、第70条、第78条规定，焦汤线路的行政许可至今没有任何机关对该生效行政许可作出变更、撤回、注销等法律文书，所以任何机关、企业个人无权将该生效行政许可通过非法招标手段非法侵占。综上，请求二审法院：1.依法撤销西安铁路运输法院（2020）陕7102行初101号行政判决；2.依法撤销K002019009《不予交通行政许可决定书》；3.责令被上诉人西安市交通运输管理处对上诉人申请焦汤线路经营许可重新作出决定；4.本案诉讼费由被上诉人承担。 针对上述第三项上诉请求，经本院二审释明后，上诉人中兴客运公司将该项上诉请求变更为：3.责令西安市交通运输管理处对上诉人申请焦汤线路运输经营许可颁发许可证。 被上诉人市交管处答辩称，一、该处依法具有920客运班线经营行政许可职权。二、其依法对上诉人作出《不予交通行政许可决定书》（K002019009）认定事实清楚，证据确凿充分。1.对案涉班线经营权通过招标形式作出许可决定，符合行政法规和交通部相关规定；2.招标工作依法定程序进行，招标结果合法有效；3.上诉人申请并参加了听证会。三、答辩人行政许可程序合法。四、上诉人要求对其颁发经营许可证的诉求，不属于法院受案审查范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”据此，法院仅仅是审查行政机关已经作出的行政行为的合法性，但是不解决未来的行政机关如何作为的问题。司法权要对行政权进行监督，但是又不能替代行政机关作出决定。综上，该处实施行政许可主体适格，事实清楚，证据确凿，许可程序合法。一审法院认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。上诉人的理由不能成立，请二审法院驳回上诉人的诉讼请求，依法维持原判。 上诉人中兴客运公司于二审期间向本院提交下列证据：1.陕西省高级人民法院执行裁定书（2020）陕执复138号（获取时间2020年7月1日）。证明：焦汤线路在2013年与4家公司纠纷已经经过复议、生效判决约束，在线路存在纠纷没有解决情况前，新的许可行为、新的招标行为均不能成立。2.西安市人民政府市政责履字（2020）1号责令履行行政复议决定通知书（获取时间2020年10月16日），证明：市政府责令被上诉人履行清理线路挂靠的法定职责。3.西安市交通运输管理处关于蓝田县信访联席会议办公室对原920车队投资人六项诉求协助答复回函（获取时间2020年5月18日）。证明：市运管处对920线路纠纷还在处理中，和车主利益相关。4.西安市市长热线XX线回复关于网友反映关于“西安920路的情况”相关问题的回复（获取时间2020年8月），证明：运管处招标资质违法，群众没车坐。5.网上自媒体报道《跨县搭车，西安焦汤线蓝田段的百姓坐车难》（获取时间2020年8月）；6.网上自媒体报道《今日头条》云横秦岭发布的文章（2020年10月1日发布）；7.网上自媒体报道《蓝田焦岱汤、汤峪片区百姓出行坐车难，谁来管？》，以上证据证明：恒丰公司中标的资质不够，造成群众乘车难，他们中标后与承诺投入的车辆不符，所以被上诉人在招标中弄虚作假的行为在社会上已经引起反映了，已造成严重后果。 经二审庭审质证，被上诉人市交管处对上诉人提供的证据1-3的真实性认可，但对其关联性及证明目的均不认可；因缺少原件，故对证据4的真实性持有异议，且其认为与本案无关；对证据5-7的关联性及证明目的均不予认可。 本院对上述证据的真实性予以认可，但因其待证事实与本案审查内容并无关联性，故本院不予采纳。 本院二审经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，依法予以确认。一审判决认定的证据，经过一审庭审示证、质证，二审亦予以确认。 本院认为，本案争议焦点问题为：一、对案涉客运班线经营权进行重新行政许可是否合法？二、被诉行政许可行为程序是否合法？ 关于焦点问题一，《中华人民共和国道路运输条例》第十四条规定：“客运班线的经营期限为4年到8年。经营期限届满需要延续客运班线经营许可的，应当重新提出申请。”《道路旅客运输及客运站管理规定》第三十条第一款规定：“客运班线经营者在经营期限内暂停、终止班线经营，应当提前30日向原许可机关申请。经营期限届满，需要延续客运班线经营的，应当在届满前60日提出申请。原许可机关应当依据本章有关规定作出许可或者不予许可的决定。予以许可的，重新办理有关手续。”《道路旅客运输班线经营权招投标办法》第六条第四项规定：“县级以上道路运输管理机构根据《中华人民共和国道路运输条例》规定的许可权限，对下列客运班线经营权可以采取招标投标的方式进行许可，并作为招标人组织开展招标工作：……（四）已有的客运班线经营期限到期，原经营者不具备延续经营资格条件，需要重新许可的。”经查，案涉客运班线经营许可于2018年8月31日期限届满，因原经营者均未在法定期限内申请延续经营，故被上诉人市交管处根据上述规定对案涉客运班线经营权进行重新许可，并无不当。上诉人的相关上诉理由不能成立，本院不予支持。 关于焦点问题二，被诉行政许可行为程序是否合法？1.被上诉人市交管处先后受理四家公司经营权许可申请并通过招投标方式进行许可是否合法的问题。经查，《道路旅客运输班线经营权招投标办法》第六条第一项规定：“县级以上道路运输管理机构根据《中华人民共和国道路运输条例》规定的许可权限，对下列客运班线经营权可以采取招标投标的方式进行许可，并作为招标人组织开展招标工作：（一）在确定被许可人之前，同一条客运班线有3个以上申请人申请的；……”据此，在确定被许可人之前，被上诉人市交管处先后受理四家公司经营权许可申请并通过招投标方式进行许可，符合相关法律规定。2.被上诉人作出的被诉《不予交通行政许可决定书》是否超过法定期限。经查，《中华人民共和国行政许可法》第四十五条规定：“行政机关作出行政许可决定，依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的，所需时间不计算在本节规定的期限内。行政机关应当将所需时间书面告知申请人。”《交通行政许可实施程序规定》第十五条第二款规定，“实施机关作出行政许可决定，依照法律、法规和规章的规定需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的，所需时间不计算在本条规定的期限内。实施机关应当向申请人送达《交通行政许可法定除外时间通知书》（见附件8），将所需时间书面告知申请人。”据此，因本案中案涉客运班线经营权许可过程中的招标、听证所需时间不计算在规定的期限内，故被诉《不予交通行政许可决定书》并未超过法定期限。3.被上诉人市交管处对未中标的上诉人作出不予许可决定是否违法的问题。经查，《中华人民共和国行政许可法》第三十八条第二款规定：“行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”《交通行政许可实施程序规定》第十七条规定，“实施机关依法做出不予行政许可的决定的，应当出具《不予交通行政许可决定书》（见附件10），说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”本案中，经过招投标程序后，被上诉人市交管处对未中标的上诉人作出被诉《不予交通行政许可决定书》符合相关规定，亦无不当。故上诉人的相关上诉理由，因缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人蓝田县中兴客运有限责任公司承担。 本判决为终审判决。 审判长 孙 毅 审判员 蒋蒙蒙 审判员 蒲 晨 二〇二〇年十二月三十一日 书记员 贺 宁 1