西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2020)陕71行终1334号 上诉人（原审原告）席朋林，男，汉族，1966年12月24日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，住西安市灞桥区。 委托代理人李金平，北京市才良律师事务所律师。 委托代理人陈伟，北京市才良律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）西安市自然资源和规划局，住所地陕西省西安市未央区楼。 法定代表人冯涛，局长。 委托代理人王琳娟，陕西丰瑞律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）西安市人民政府，住所地陕西省西安市未央区。 法定代表人李明远，市长。 委托代理人刘宏，西安市人民政府工作人员。 上诉人席朋林与被上诉人西安市自然资源和规划局（以下简称市自规局）、西安市人民政府（以下简称市政府）土地行政命令一案，不服西安铁路运输法院(2020)陕7102行初890号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明，原告席朋林（户）系西安市灞桥区上双寨村民，在该村拥有宅基地及房屋。2013年12月31日，陕西省人民政府作出陕政土批（2013）911号《关于西安市2013年度第九批次农用地转用和土地征收的批复》，XX村XX组15.5125公顷集体农用地转为建设用地，连同上述有关村组4.1465公顷建设用地，两项合计19.6590公顷集体土地依法征收为国有。2014年5月27日，西安市人民政府作出并在上双寨村村委会公告了（2014）第138-1号《征收土地方案公告》。原西安市国土资源局2014年6月24日作出（2014）第138-2号《征地补偿安置方案公告》，2015年4月17日，西安市人民政府作出市国土字（2015）第199号《关于征收灞桥区新筑街道办事处上双寨村兰家村等有关村组集体土地的批复》，内容为：“市国土资源局国际港务区分局：……根据省人民政府陕政土批（2013）911号审批土地件，市人民政府、市国土资源局先后在上述村组范围内，公告了征收土地方案和征地补偿安置方案。在听取村民委员会和村民意见的基础上，你分局呈报了征收上述有关村组19.6590公顷集体土地的《征地补偿安置方案》。经审查，你分局所报征地补偿安置方案确定的补偿标准合法，安置途径可行。经研究，市人民政府同意你分局呈报的《征地补偿安置方案》，由你分局负责按照该方案实施征地，并做好征地补偿和安置补助等项工作，不得遗留问题。……”。2019年5月16日，因原告席朋林未按时到场配合评估，陕西宏光房地产咨询评估有限责任公司接受西安市国土资源局港务区分局的委托，对原告席朋林（户）位于灞桥区XX街XX村房屋、构筑物及附着物的可见部分进行了评估，作出陕宏房评技（2019）BQXZS-DQ003《房屋拆迁补偿价格评估表》，原告席朋林（户）房屋及附着物评估价格合计378元。2019年5月29日，西安市自然资源和规划局国际港务区分局向原告席朋林（户）作出并邮寄送达了（2019）国土港务发上双寨字第05号《通知书》。《通知书》含附件陕西宏光房地产咨询评估有限责任公司《房屋拆迁补偿价格评估表》（预评）及《席朋林（户）安置房屋面积及补偿费用清单》。《通知书》内容：“……现将补偿结果通知你（户），如你（户）对此结果有异议，请于接到本通知后十日内以书面形式向本局提出。另外，因你（户）未在场配合评估，如有评估公司未能看见的房屋及附着物部分未曾予以评估并计算价款，请你（户）在接到本通知后十日内以书面形式向本局提出申请，并配合评估公司现场核实，逾期未提出视为评估公司对你（户）的房屋及附着物已全部评估。如你（户）无异议，请于收到本通知后十日内携带身份证、宅基地使用证明等相关资料原件到本局（本局指定联系地址：西安市灞桥区新筑街道上双寨村村委会办公室）办理相关手续、领取补偿款，交出土地及腾空后的地上房屋、构筑物、附着物。逾期不办理手续或不领取补偿款、不交出土地及腾空后的地上房屋、构筑物、附着物，本局将依据前述计算结果专款留存应支付你（户）的补偿款并留存安置房屋，并依法采取相应法律措施。”于2019年8月16日在招商银行股份有限公司西安分行咸宁路支行为原告席朋林专户存储了拆迁补偿留存金额448500.00元。西安市国土资源局国际港务分局于2019年8月26日作出并向原告席朋林留置送达了（2019）上双寨补字第01号《补偿结果告知书》，内容为“席朋林（户）：……1.在双寨尚苑安置社区内为你（户）预留了安置房屋，你（户）可在340平方米（其中住宅用房面积260平方米，经济发展用房面积80平方米）安置房面积范围内自行选择安置房屋。2.你（户）应补偿款为人民币388988元，考虑到因你户拒绝配合入户评估，房屋装修及附属物、构筑物无法评估，及其他不可预见因素，为保护你（户）合法权益，用于向你（户）支付补偿款，在如下账户内预留了远高于应补偿款项的金额，留存金额为人民币448500元……”。2019年9月6日，西安市国土资源局作出并向原告席朋林留置送达了《责令交出土地决定告知书》及《听证告知书》，2019年9月11日，原告席朋林递交了《听证申请书》，西安市国土资源局于2019年10月12日作出并向原告席朋林邮寄送达了《听证通知书》，2019年10月25日，西安市国土资源局组织听证，原告席朋林委托其弟席朋群参加了听证，2019年11月11日，被告西安市自然资源和规划局向原告席朋林作出并邮寄送达了（2019）市国土交决上双寨字第01号《责令交出土地决定书》。原告席朋林不服，于2020年1月7日向被告西安市人民政府申请行政复议。被告西安市人民政府当日受理后，于2020年1月13日向被告西安市自然资源和规划局作出市政复答字（2020）6号《行政复议答复通知书》，于2020年3月23日作出并于当日向原告席朋林邮寄送达市政复决字（2020）6号《行政复议决定书》，维持了被告西安市自然资源和规划局作出的（2019）市国土交决上双寨字第01号《责令交出土地决定书》。原告席朋林不服，提起本案行政诉讼。另查，在向原告席朋林留置送达上述文书中，送达回证见证人栏均有原告席朋林所在村组2名干部的确认签名。原告席朋林（户）的房屋已被拆除。XX村XX户，已搬迁173户。 一审法院认为，本案的争议焦点为：1.被告西安市自然资源和规划局向原告席朋林（户）作出的《责令交出土地决定书》是否合法；2.被告西安市人民政府向原告席朋林（户）作出的《行政复议决定书》是否合法。关于焦点1，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，被告西安市自然资源和规划局作为西安市辖区内的土地行政主管部门，对西安市辖区内违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的行为，依法具有作出责令交出土地的行政职权。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”及《最高人民法院》第十四条“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；……”的规定，被告西安市自然资源和规划局向原告席朋林作出责令交出土地决定，必须符合以下条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。本案中，被告西安市自然资源和规划局提交的陕政土批（2013）911号《关于西安市2013年度第九批次农用地转用和土地征收的批复》，能够证明原告席朋林所在的上双寨村集体土地已被陕西省人民政府批准征收为国有土地；提交的“西安市人民政府（2014）第138-1号《征收土地方案公告》、市国土字（2015）第199号《关于征收灞桥区新筑街道办事处上双寨村兰家村等有关村组集体土地的批复》、西安市国土资源局（2014）第138-2号《征地补偿安置方案公告》、（2014）第138-1号《征收土地方案公告》及（2014）第138-2号《征地补偿安置方案公告》在XX村XX组范围内的公告行为、西安市国土资源局在听取村民委员会和村民意见的基础上，向被告西安市人民政府呈报《征地补偿安置方案》，《征地补偿安置方案》报被告西安市人民政府批准后，由西安市国土资源局国际港务区分局负责组织实施。2019年5月16日，因原告席朋林未按时到场配合评估，陕西宏光房地产咨询评估有限责任公司接受西安市国土资源局港务区分局的委托，对原告席朋林（户）位于灞桥区XX街XX村房屋、构筑物及附着物的可见部分进行了评估，并将评估结果及安置房屋面积及补偿费用清单、交出土地事项依法向原告席朋林进行了送达告知，同时为原告席朋林（户）留存安置补偿费用448500.00元”的证据能够证明二被告已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；被告西安市自然资源和规划局是在保障原告席朋林（户）对评估报告申请复核、听证、陈述、申辩权利的情况下，依法向原告席朋林（户）作出《责令交出土地决定书》并告知其享有的复议及诉讼权利。《责令交出土地决定书》符合上述法律规定责令交出土地作出的法定条件，程序合法，并无不当。原告席朋林提出因“1.被告西安市自然资源和规划局不具有相应法定职权，应由县级以上人民政府作出征收补偿决定；2.被告西安市自然资源和规划局单方确定评估机构，未依法选定评估机构，未依法对房屋进行评估，未制定合法有效的补偿安置方案，补偿人口漏2人；3.补偿安置金额无法律依据；4.剥夺了原告补偿安置的选择权；5.执法人员应是被告西安市自然资源和规划局工作人员，由港务区分局人员执法不合法”不接受安置补偿拒绝交出土地的理由属于无正当理由，该院不予支持。关于焦点2，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条的规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，被告西安市人民政府对原告席朋林提出的行政复议申请，依法具有作出行政复议决定的法定职权。根据该法第十七条“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”第二十三条“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。”第二十八条第一款（一）项“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。行政复议机关作出行政复议决定，应当制作行政复议决定书，并加盖印章。行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。”及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条“依照行政复议法第二十八条第一款第（一）项规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，行政复议机关应当决定维持。”的规定，原告席朋林于2020年1月7日向被告西安市人民政府申请行政复议。被告西安市人民政府当日受理后，于2020年1月13日向被告西安市自然资源和规划局作出市政复答字（2020）6号《行政复议答复通知书》，2020年3月23日，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(一)项及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条的规定作出并于当日向原告席朋林邮寄送达市政复决字（2020）6号《行政复议决定书》，决定维持被告西安市自然资源和规划局作出的（2019）市国土交决上双寨字第01号《责令交出土地决定书》的事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合上述法律规定的复议程序。综上，原告席朋林无正当理由在规定期限内拒绝接受安置补偿费用，且拒不交出土地行为已经影响到征收工作的正常进行，被告西安市自然资源和规划局向原告席朋林作出的《责令交出土地决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。被告西安市人民政府作出维持《责令交出土地决定书》的《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定复议程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回席朋林的诉讼请求。案件受理费50元，由席朋林负担。 上诉人席朋林上诉称，一审判决认定事实不清、适用法律错误。一、一审判决在未对上诉人的各项理由进行分析的情况下，认定上诉人的理由“属于无正当理由”是没有理由支撑的。法院应当进行详细审查后结合案情，对一审认定的内容进行分析。二、西安市自规局不具有作出案涉交地决定的法定职权。虽然《土地管理法实施条例》第四十五条赋予了县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地的职权，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条也明确了一定条件，但是不应机械的使用这些规定，应当结合各地实际情况灵活运用。市自规局以及上诉人一审时提供的证据均能证明此次拆迁是按照《西安市城中村改造管理办法》实施的城中村改造项目。由于《西安市城中村改造管理办法》已经被《西安市棚户区改造办法》（2014年）废止替代，城中村改造变更为棚户区改造。《西安市人民政府关于加强和推进棚户区改造工作的若干意见》中明确：“集体土地上棚户区改造项目集体土地转为国有土地后，对仍达不成征收补偿协议的被征收人或公有房屋承租人，由各区人民政府作出征收补偿决定。”《西安市棚户区改造办法》也有相应的制度设计。本案中要求上诉人交出土地，其实质是因城中村改造对上诉人实施的集体土地上房屋的拆迁行为，因此应当适用集体土地拆迁的地方特别规定。而《西安市棚户区改造办法》是地方规章，市自规局应当遵守，也可作为行政诉讼的判决依据。至于是否取得征地批复只是能否实施城中村改造的条件之一。三、一审认定陕政土批（2013）911号征地批复，能够证明上诉人所载的集体土地已经批准征收为国有，属认定事实不清。四、案涉交地决定程序违法。1.市自规局未证明其依法发布《征收土地方案公告》、《征收补偿安置方案公告》。2.没有依法选定评估机构以及上诉人的房屋价格。虽然市自规局提供了《评估通知书》《房屋拆迁补偿价格评估表》，但是这些均未收到，且对于评估机构的选定，市自规局亦未提供相关的选定规则依据。此外，市自规局提供的《房屋拆迁补偿价格评估表》亦不符合《房地产估价规范》中要求的形式及实体要件。3.没有指定合法有效的补偿安置方案。4.没有依法作出征收补偿决定。五、案涉交地决定还有以下实体违法之处。1.补偿费用清单中确定为4人不对，应当为6人，且具体是哪4个人也没有明确。2.补偿费用清单中各项补偿款的金额，除地面附着物外其他项目均无事实与法律依据。3.从国务院文件到西安新旧地方规章均可知，被征收人有权选择补偿安置方式，但市自规局提供的补偿费用清单中仅给安置房的补偿安置方式，剥夺了被征收人选择补偿安置方式的权利。六、执法单位和执法人员不合法。从被上诉人提供的证据可以看出是西安市国土资源局国际港务区分局及其执法工作人员，但上诉人认为应由市国土资源局的工作人员完成，且据上诉人了解到的情况，当时市国土资源局中并无国际港务区分局这个派出机构。七、适用法律错误。执法文书应当载明所依据的全部法律依据，但责令交出土地决定书中仅载明了《土地管理法实施条例》第四十五条，对于评估、安置补偿方面的实体与程序方面的法律依据均未说明。八、一审判决仅审查了涉案行政复议决定程序的合法性是不够的，应当审查复议决定的实体与程序两方面的合法性，且市自规局的举证不能代替市政府举证。综上，一审判决认定事实证据不足、程序违法、适用法律错误，故上诉请求：1.依法撤销西安铁路运输法院(2020)陕7102行初890号行政判决书；2.撤销西安国土资源局作出的[2019]市国土交决上双寨字01号《责令交出土地决定书》；3.撤销西安市人民政府作出的市政复决字（2020）6号《行政复议决定书》。 被上诉人市自规局答辩称，一审判决认定事实清楚，责令交地程序合法。首先其依法具有作出涉案的责令交出土地决定书的法定职权；其次，上诉人所占用的宅基地已经被依法征收，属陕政土批[2013]911号审批土地件征地范围；最后，上诉人户的责令交出土地程序符合法律规定，实体内容合法。综上，该局认为上诉人的上诉内容缺乏事实及法律依据，请求法院在依法查明事实的基础上驳回其诉讼请求。 二审审理过程中，二被上诉人未提交新证据。上诉人席朋林向本院提交西安市灞桥区新筑街道办事处与席朋林另案行政赔偿诉讼中，西安市灞桥区新筑街道办事处提交的答辩状、证据目录、房屋拆迁补偿价格评估表、席朋林（户）安置房屋面积及补偿费用清单及开庭传票，以上证据均为复印件，拟证明该证据反映的上诉人房屋面积及补偿数额与本案中被上诉人认定的不一致，认为一审关于该部分事实未予查清。被上诉人市自规局的质证意见为：因该组证据均系复印件，对其真实性无法核实，且本案中经向上诉人送达《勘测通知书》、《评估通知书》及《评估单位名单》，但上诉人并未选定评估单位，且在评估时未予以配合，故当日只在房屋外围评估，其向法院提供的系预评估报告，为保护上诉人的权益，实际预留补偿款数额远大于补偿费用清单认定的数额。本院对上述证据认定意见如下：因上诉人主张该证据系在另案诉讼中由当事人向法庭提交的证据及答辩意见，但上诉人未向本院提交证据证实该案已经法院审理并作出生效判决，亦未提交证据证明在该案审理过程中，人民法院对该证据真实性、合法性、关联性及证明目的予以认可的依据，且因该证据均系复印件，故对上诉人提交的该组证据的真实性不予认可，对其证明内容及证明目的不予评判。本院在二审中查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地主管部门责令交出土地。据此，西安市自然资源和规划局依法具有作出责令交出本案被征收土地的职权，具备行政主体资格和法律规范依据。最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”。本案中，席朋林（户）宅基地所在的土地已经陕西省人民政府陕政土批[2013]911号审批土地件批准征收，西安市自然资源和规划局作为土地管理部门，在未能与被征收人达成补偿安置协议的情况下，对席朋林宅基地上的房屋进行了测量评估，并作出了相应的补偿决定，告知了权利救济途径，并设立专门账户预留拆迁补偿预留金，以上事实由一审时市自规局向法庭提交的涉案征收土地《批复》、《征收土地方案公告》、《征收补偿安置方案公告》及公示照片、国土港务发上双寨字第05号《通知书》及其送达回证、补偿金额留存证明、《补偿结果告知书》及其送达回证、《听证告知书》等证据予以证实，被上诉人市自规局作出被诉《责令交出土地决定书》，认定事实清楚，依据正确且程序合法，本院予以确认。席朋林拒不配合的补偿安置工作，对补偿安置标准有异议亦未按照法定程序救济自己的权利，应当认定西安市自然资源和规划局保障了席朋林（户）对评估报告申请复核、听证、陈述、申辩等权利，席朋林如对补偿安置有异议，可以依法救济自己的权利，同时，在作出涉案责令交出土地决定前，亦依法组织听证，保障了上诉人的听证和申辩的权利。且根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施，故上诉人席朋林的行为属于无正当理由拒绝接受安置补偿，本院认同一审关于“《责令交出土地决定书》符合上述法律规定责令交出土地作出的法定条件，程序合法，并无不当”的认定意见。对于上诉人的该部分上诉意见，因缺乏法律依据，本院不予采纳。此外，西安市人民政府受理上诉人的行政复议申请后，经调查，作出的涉案市政复决字[2020]6号《行政复议决定书》，该复议决定认定事实清楚，适用法律正确，本院亦予以确认。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人席朋林负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  张 博 审 判 员  蒋蒙蒙 审 判 员  侯 斌 二〇二〇年十二月二十四日 法官助理  段茗琪 书 记 员  王茗仪 1