河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行再139号抗诉机关河南省人民检察院。申诉人（一审原告、二审上诉人）郑全富，男，汉族，1973年2月7日出生，住河南省平顶山市卫**。被申诉人（一审被告、二审被上诉人）平顶山市公安局交通管理支队，住所地：平顶山市新华路中段**。法定代表人侯树岭，该交通管理支队支队长。出庭应诉负责人乔保成，该交通管理支队纪委书记。委托代理人卫方方，该交通管理支队工作人员。委托代理人张留柱，该交通管理支队工作人员。申诉人郑全富因诉被申诉人平顶山市公安局交通管理支队（以下简称平顶山交警支队）履行法定职责一案，不服河南省平顶山市中级人民法院（2018）豫04行终110号行政判决，向检察机关申诉。河南省人民检察院作出豫检行监［2020］41000000059号行政抗诉书，向本院提出抗诉。本院于2020年11月20日作出（2020）豫行抗21号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，于2020年12月21日公开开庭审理了本案。河南省人民检察院指派检察员王晓景、王二鹏出席法庭。申诉人郑全富，被申诉人平顶山交警支队出庭应诉负责人乔保成及其委托代理人卫方方、张留柱到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：平顶山交警支队以车牌号为豫Ｄ×××**的小型汽车（以下简称案涉车辆）存在交通违章未处理为由，未给郑全富发放2018年检验合格标志。2018年3月15日，郑全富提起本案诉讼，请求：判令平顶山交警支队给郑全富所有的案涉车辆发放2018年检验合格标志。河南省郏县人民法院一审查明：2018年2月28日，郑全富为案涉车辆在平顶山市瑞通机动车检测服务有限公司（下称瑞通公司）检测，检测结论为机动车安全技术检验表、机动车安全技术检验报告及点燃式发动机汽车简易瞬态工况法排气污染物检测报告均合格。后郑全富向平顶山交警支队申请对案涉车辆发放机动车检验合格标志，平顶山交警支队以案涉车辆违章未处理完毕为由拒绝发放。河南省郏县人民法院一审认为，平顶山交警支队作为交通安全管理部门，依法审核并发放机动车检验合格标志是其法定职责。根据《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称道交法）第十三条“对提供机动车行驶证和机动车第三者责任强制保险单的，机动车安全技术检验机构应当予以检验，任何单位不得附加其他条件。对符合机动车国家安全技术标准的，公安机关交通管理部门应当发放检验合格标志”之规定，郑全富依法提供了机动车行驶证和机动车第三者责任强制保险单，且在案涉车辆符合国家安全技术标准的情况下，平顶山交警支队应当依法为其发放检验合格标志。关于平顶山交警支队辩称的依据《机动车登记规定》第四十九条第二款“申请前，机动车所有人应当将涉及该车的道路交通安全违法行为和交通事故处理完毕”之规定，该院认为，在我国现行法律体制内，《机动车登记规定》属于部门规章，道交法属于法律，按照上位法优于下位法的法律适用原则，应当优先适用道交法。平顶山交警支队庭审中称将违章处理与发放检验合格标志捆绑的行为有利于督促交通违法人及时主动处理自己的交通违法行为，节省行政资源并实现科学、合理、高效的道路交通安全综合管控，且亦未加重行政相对人的负担。不可否认，其所述有一定道理，也符合我国道路交通管理现状。但是在行政法合法性原则下，法无规定不可为，法无授权即禁止，行政法约束的主体是行政机关，且驾驶人的违章行为与机动车检测之间并不存在必须的因果关系，违章行为的处理是法律赋予公安交通部门的职权，不能与此相混同。综上，在郑全富具备获得检验合格标志的条件下，平顶山交警支队拒绝颁发车辆检验合格标志属于不履行法定职责。根据道交法第十三条第一款、《中华人民共和国立法法》第八十八条及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，该院作出（2018）豫0425行初3号行政判决：平顶山交警支队在判决生效之日起七日内为郑全富所有的豫Ｄ×××**小型汽车依法发放机动车检验合格标志。一审案件受理费50元，由平顶山交警支队负担。平顶山交警支队不服，提起上诉。河南省平顶山市中级人民法院二审查明，郑全富在本案一、二审诉讼中，均未提交其起诉状中所称案涉车辆的机动车行驶证和机动车第三者责任强制保险单。该院二审查明的其他事实与一审一致。河南省平顶山市中级人民法院二审认为，公安机关交通管理部门发放机动车检验合格标志的行为，法律属性上属于依申请的行政行为。因此，申请发放机动车检验合格标志的申请人，应当向公安机关交通管理部门提出申请及符合相关法律规定所要求的申请材料。从道交法第十三条第一款规定内容可以看出，机动车经检验符合国家安全技术标准是公安机关交通管理部门发放机动车检验合格标志的前提条件，而机动车行驶证和机动车第三者责任强制保险单是申请机动车安全技术检验应当提供的必需材料。郑全富要求平顶山交警支队为案涉车辆发放机动车检验合格标志，双方形成了本案诉讼纠纷。司法作为解决纠纷的最后一道机制，特别是在本案当事人对是否符合发放机动车检验合格标志的条件存在争议的情况下，一审法院更应当对涉案的证据进行全面的、亲历性的审查。但根据审理情况，郑全富在一、二审诉讼中，均未提交其机动车行驶证和机动车第三者责任强制保险单，郑全富未能举证证明其在行政程序中向平顶山交警支队提交了合乎规定的申请材料。综上，郑全富提交的基本证据不足，故其诉讼请求不能成立，依法应予以驳回。一审法院未对案件事实、证据进行全面、合法审查，所作判决适用法律及处理结果有误，二审法院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第六十九条之规定，二审法院作出（2018）豫04行终110号行政判决：一、撤销（2018）豫0425行初3号行政判决；二、驳回郑全富的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，由郑全富负担。郑全富不服二审判决，向本院申请再审。本院于2019年7月26日作出（2019）豫行申219号行政裁定，驳回郑全富的再审申请。郑全富向检察机关申请监督。河南省人民检察院抗诉意见：河南省平顶山市中级人民法院（2018）豫04行终110号行政判决认定事实主要证据不足，适用法律确有错误。理由如下：一、根据查明的事实，能够认定郑全富已经向平顶山交警支队提出了发放机动车检验合格标志的申请和所需材料。二、交通违法行为处罚与发放车辆年检标志属于不同的行政行为，强行“捆绑”违反行政法原则。三、在法律适用上，应当根据“上位法”优于“下位法”的原则认定行政行为的合法性。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项和第九十三条第二款的规定，特提出抗诉，请依法再审。郑全富申诉称：一、郑全富提供了机动车行驶证和机动车第三者责任强制保险单，案涉车辆符合机动车国家安全技术标准，向平顶山交警支队申请对案涉车辆发放2018年检验合格标志，交警支队以郑全富车辆违章未处理完毕为由，拒绝发放，影响了车辆正常使用。二、车辆是否合格与车辆违章是否处理，是不同法律所调整的不同法律关系，交警支队将二者挂钩，在车辆检验过程中附加其他条件，是一种滥用职权行为，违反道交法第十三条的规定。三、2008年11月，最高院在答复湖北高院《关于公安交警部门能否以交通违法行为未处理为由不予核发机动车检验合格标志问题的请示》中，也同样引用了道交法第十三条规定，称“法律的规定是明确的，应当依照法律规定执行”。请求撤销二审判决，维持一审判决。平顶山交警支队辩称：一、现行有效的机动车国家安全技术标准是国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会联合发布的《机动车安全技术检验项目和方法》（GB21861-2014）。该标准中的第4章、第6章、第7章为强制性标准，其中明确要求应联网查询送检机动车的事故信息和违法信息，对涉及尚未处理完毕的道路交通安全违法行为或道路交通事故的送检机动车，应提醒机动车所有人及时到公安机关交通管理部门处理。在该标准规定的检验结果处置中明确“送检机动车所有检验项目的检验结果均合格的，判定为合格，否则判定为不合格”。根据上述国家标准，机动车有尚未处理完毕的道路交通安全违法行为，属于联网查询检验项目的检验结果不合格，应认定为不符合机动车国家安全技术标准，即不符合道交法第十三条的规定。二、经联网查询，案涉车辆尚有未处理完毕的道路交通安全违法行为，不符合上述机动车国家安全技术标准，不具备发放检验合格标志的法定要件。根据道交法第十三条第一款的规定，对案涉车辆不予核发检验合格标志，履行了法定职责，并无不当。三、道交法第一条规定了立法目的，要求机动车所有人和驾驶人等参与道路交通活动的单位和个人均应当遵守交通安全法规，违法驾驶行为对交通安全产生巨大风险，及时纠正违法行为是驾驶人和车辆所有人的法定义务。截至目前，郑全富名下的案涉车辆仍有67条交通违法行为记录尚未处理，其更应当主动接受法律规定的相应处罚并及时处理。本院再审查明：一、案涉车辆在2018年2月28日申请检测前有1条交通违法记录未处理，违法行为是“违反禁止标线”。对此，双方当事人在庭审中均予以认可。二、瑞通公司机动车检测的主要流程是：1．收费；2．检查车主填写申请表、身份证复印件、机动车交强险、车船税等资料是否完善；3．登录系统，检测公司通过网络向车管所请求联网核查，考虑到让车主少跑路的方针，车管所对违法未处理这一情况的车辆批准先进行检测，再进行违法未处理的处理；4．外检；5．环保检测；6．安全检测；7．数据查询；8．将行驶证、保险单、检测报告等所需的资料上传到审车系统；9．核查，平顶山交警支队车辆管理所对上传的视频、照片、资料进行核查，如有问题，退档改正并进行检测后再次上传核查；10．制证，交警支队车辆管理所审查通过的，授权机动车检测站打印年检标志及行驶证。其它查明的事实与一审法院查明的事实一致。本院认为，双方当事人再审争议的焦点为平顶山交警支队主张的道路交通违法行为处理完毕系车辆年检合格的前提条件的理由，是否有法律依据。一、郑全富依法申请为案涉车辆核发2018年机动车检验合格标志并提交了相关材料。发放检验合格标志是依当事人申请启动的行政行为，当事人的申请是交通安全管理部门履职的先决条件。本案中，郑全富把案涉车辆送到瑞通公司进行检测，并提供了该机动车行驶证、第三者责任强制保险单等车检所需材料，充分说明他要求检测车辆，申请平顶山交警支队颁发年检合格证的意愿。瑞通公司经过检测，结论为案涉车辆各项技术指标检测均合格，然后将检测报告及行驶证、保险单一并上传车管所审查，郑全富不必也不用自己携带相关申请材料到交警支队，而是由瑞通公司代为办理。这也是机动车检测服务公司常规的操作流程。交警支队在一、二审诉讼中对郑全富是否提交了申请材料的问题均没有提出抗辩意见。根据查明的事实，能够认定郑全富已经向平顶山交警支队提出了发放机动车检验合格标志的申请材料。二审法院认为当事人没有提交申请材料属于认定事实不清。二、对未处理交通违法行为的成因应进一步准确区分是车辆本身不合格还是驾驶人违章操作。发放车辆年检标志的对象是车辆本身，目的是及时消除车辆的安全隐患、减少因车辆本身的状况导致的交通事故的发生。交通违法行为处罚属于行政处罚，处罚对象是车辆驾驶人，目的是惩戒和警示，避免违法驾驶行为的再次发生。二者对象不一致，性质不一样，“捆绑式”处理违反行政法上的禁止不当联接原则。本案中，案涉车辆在申请检测前未处理的交通违法记录是“违反禁止标线”，属于驾驶人的违法驾驶行为，而非车辆本身存在的安全缺陷，不应当成为核发机动车检验合格标志的阻却因素。三、不能因驾驶人的违法驾驶行为未处理完毕而不予核发机动车检验合格标志。合法行政要求“法律优先”，法律已经明确规定的不能违反。道交法第十三条第一款明确规定：“对提供机动车行驶证和机动车第三者责任强制保险单的，机动车安全技术检验机构应当予以检验，任何单位不得附加其他条件。对符合机动车国家安全技术标准的，公安机关交通管理部门应当发放检验合格标志。”由此看来，只要申请人提供机动车行驶证、第三者责任强制保险单，且机动车经安全技术检验合格，公安交通管理部门就应当核发检验合格标志，对涉及尚未处理完毕的道路交通安全违法行为或道路交通事故的送检机动车，应提醒机动车所有人及时到公安机关交通管理部门处理，而不能以此为由拒发机动车检验合格标志。本案中，郑全富提出了申请，提供了所需材料，且车辆检验合格，平顶山交警支队应当作出核发机动车检验合格标志的行政行为。四、行政机关行政效率的提高须在现行法律框架内进行。正如平顶山交警支队所述，先行处理交通违法行为，然后核发车辆检验合格标志，可以提高行政效率，亦隐含了对交通秩序的遵守和对个人生命的尊重。但对于行政机关而言，法无授权即禁止，对于公民而言，法无禁止即自由，行政机关必须依法行政。当然，遵守道路交通安全法律、及时纠正违法行为是驾驶人和车辆所有人的法定义务。郑全富名下的案涉车辆2018年未被核发机动车检验合格标志以来，有多条交通违法行为记录尚未处理，其因违法驾驶行为可能导致的潜在巨大风险理应全力避免，交通管理部门也应及时有效地对交通违法行为人予以处置，但针对车辆本身的限制没有法律依据。较之对未消除违法驾驶记录的车辆拒发车辆检验合格标志行为的合法性问题，更值得我们关注的是，行政机关应积极采取和充分利用科技信息手段，增强交通违法行为的处置效果，用更经济更高效的办法代替现行的行政管理模式，在自由与效率、秩序甚至是生命之间寻求到一种平衡，才更是与我们每一位公民息息相关的事情。综上，郑全富再审请求成立，予以支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，予以维持。二审判决驳回郑全富的诉讼请求错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、第二项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条的规定，判决如下：一、撤销河南省平顶山市中级人民法院（2018）豫04行终110号行政判决；二、维持河南省郏县人民法院（2018）豫0425行初3号行政判决。二审案件受理费50元，由平顶山市公安局交通管理支队负担。本判决为终审判决。审判长  刘太键审判员  吕 平审判员  段励刚二〇二〇年十二月二十五日书记员  范浩杰