安康铁路运输法院行政判决书 (2020)陕7101行初277号 公益诉讼起诉人：安康铁路运输检察院。法定代表人：黄志平，检察长。出庭人员：张幼波，男，副检察长。出庭人员：罗菁，女，检察官助理。被告：镇坪县农业农村和水利局，住所地:陕西省安康市镇坪县。法定代表人：苏怀春，局长。委托代理人：彭泽国，陕西振康律师事务所律师。公益诉讼起诉人安康铁路运输检察院认为被告镇坪县农业农村和水利局不依法履行河道监管职责一案，于2020年8月31日向本院提起行政公益诉讼。本院于同年9月7日立案后，于9月8日向被告送达《行政公益诉讼起诉书》副本及《应诉通知书》。本院依法组成合议庭，于2020年12月8日公开开庭审理了本案。安康铁路运输检察院指派检察官张幼波、检察官助理罗菁出庭履行职务，被告镇坪县农业农村和水利局法定代表人苏怀春、委托诉讼代理人彭泽国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人安康铁路运输检察院诉称：镇坪县人民检察院在履行职责中发现，镇坪县石梯子砂石料加工厂(以下简称石梯子加工厂)非法占用河道加工、堆放砂石料，镇坪县农业农村和水利局对此不依法履行职责，致使国家利益和社会公共利益受到侵害。镇坪县人民检察院于2019年10月21日作出公益诉讼立案决定。镇坪县人民检察院经调查查明，石梯子加工厂建立于2017年4月。2017年8月5日，中铁十一局集团第三工程有限公司平镇高速公路LJ-8合同段项目经理部委托镇坪县石梯子砂石料加工厂加工隧道洞内石渣。2017年8月8日，该厂取得营业执照。2017年8月10日，石梯子加工厂向镇坪县发展和改革局申请项目备案。2017年8月11日，镇坪县发展和改革局同意备案，备案该项目占地3000平方米。之后该厂未经批准，擅自在南江河XX镇XX村段河道边建设石料加工生产线、堆放施工渣土、弃渣，加工砂石料，建设构（建）筑物。镇坪县水利局于2018年8月11日向该加工厂发出《河道设障限期清除通知书》，通知书指出了石梯子砂石料加工场随意在XX村XX组河道内堆放弃渣，影响行洪安全，要求镇坪县石梯子加工厂在七日之内，自行清除河道内的堆弃物，恢复河道原貌，逾期不清除，该局将组织强行清除，并按照“谁设障，谁清除”的原则，由石梯子加工厂承担清除费用。2019年12月30日，陕西鑫森科技有限公司受镇坪县自然资源局委托，出具《镇坪县石梯子砂石料加工厂勘测定界技术报告书》，鉴定出石梯子加工厂占用河流水面14781平方米。2020年1月20日，镇坪县自然资源局因镇坪县石梯子加工厂未依法取得用地审批手续对该加工厂作出行政处罚：1.责令退还非法占有的土地15146平方米；2.责令15日内拆除在非法占用的15146平方米土地上新建的砂石料加工设备及其他设施，恢复土地原状；3.并处92348元罚款。2020年2月17日，镇坪县自然资源局向镇坪县农业农村和水利局移交镇坪县石梯子加工厂在XX镇XX村占用河道的案件线索。对石梯子加工厂非法占用河道的行为，镇坪县农业农村和水利局虽在2018年8月11日向该石料厂发出《河道设障限期清除通知书》，但未依法及时有效履行职责，在石梯子加工厂逾期不清除河道堆弃物时，未组织强行清除，严重影响南江河XX镇XX村段河道河势稳定和河道行洪安全，国家和社会公共利益受到侵害，镇坪县农业农村和水利局存在怠于履行职责的情况。为保护水资源和河道，督促镇坪县农业农村和水利局依法履行职责，维护国家利益和社会公共利益，镇坪县人民检察院于2019年10月21日依法向该局发出镇检行公[2019] 61092700021号《检察建议书》，建议其积极履行职责，加大对水资源和河道行洪安全的监管力度，依法对石梯子加工厂的违法行为做出处理，确保国家和社会公共利益不受侵害。被告于2019年12月31日对检察建议作出回复称：石梯子砂石料厂的确存在侵占河道现象，被告于9月至10月多次到达现场督促该企业整改，要求其清除河道内因其施工所致弃渣，并拆除河道内因其所致建（构）筑物，恢复河道原貌并已在整改中。2020年7月17日、7月27日，镇坪县人民检察院对本案进行跟进监督，前往现场查看发现，堆料场机械设备仍未拆除，河道仍堆放大量砂石料、弃渣，违法状态仍在持续，河势稳定和行洪安全依然受到影响，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态。公益诉讼起诉人认为，根据《中华人民共和国水法》第三十七条、第六十五条、《中华人民共和国防洪法》第八条、第二十二条第二款、第四十二条第一款、第五十五条、《中华人民共和国河道管理条例》第五条、第二十四条、第四十四条、《陕西省河道管理条例》第四条第二款、第二十条第一款、第三十条、第三十六条之规定，被告作为辖区河道管理和防治洪水的行政主管部门，负有对非法占用河道、影响河道行洪安全的违法行为进行查处的法定职责。但镇坪县农业农村和水利局对石梯子加工厂非法占用河道的行为不依法履行职责，导致石梯子加工厂的违法行为未能得到有效惩处。截至目前，该违建的污水处理站仍未拆除，河道生态环境遭受破坏及存在行洪安全隐患的违法状态仍然存在，国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。为督促和支持镇坪县农业农村和水利局依法履行职责，维护国家和社会公共利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，特向本院提起诉讼，请依法裁判。公益诉讼起诉人安康铁路运输检察院为证明其主张，向本院提交了下列证据、依据：第一组证据： 1.陕西省人民检察院《关于明确全省公益诉讼案件管辖问题的通知》（陕检发行字﹝2018﹞X号）。2.陕西省人民检察院《关于对镇坪县农业农村和水利局怠于履行监管职责一案的批复》（陕检公益诉讼请示审受〔2020〕6100000XXXX号）。3.陕西省安康市人民检察院《关于对镇坪县农业农村和水利局怠于履行对镇坪县石梯子砂石料加工厂未经批准占用河道加工、堆放砂石料监管职责一案的批复》（安检公益诉讼请示审受〔2020〕6109000XXXX号）。该组证据拟证明行政公益诉讼案件的起诉工作由与集中管辖人民法院相对应的人民检察院负责；镇坪县人民检察院办理本案的诉前程序，经报请陕西省人民检察院同意，该案的起诉工作由安康铁路运输检察院负责，安康铁路运输检察院作为公益诉讼起诉人主体适格。第二组证据：第一部分：1.营业执照，拟证明2017年8月8日，镇坪县石梯子砂石料加工厂取得营业执照，其经营范围为砂石料加工。                                         2.《关于申请建设镇坪县石梯子砂石料加工厂项目备案的报告》、《关于镇坪县石梯子砂石料加工厂项目备案的通知》，拟证明2017年8月10日，石梯子加工厂向镇坪县发改局申请项目备案，同年8月11日，镇坪县发改局对该项目予以备案。3.《关于镇坪县石梯子砂石料加工厂项目环境影响报告表的批复》，拟证明2018年6月20日，镇坪县XX镇坪县石梯子砂石料加工厂进行项目建设。    4.委托书，拟证明2017年8月5日，中铁十一局集团第三工程有限公司平镇高速LJ-8合同段项目经理部与石梯子加工厂签订合同，委托其加工隧道内石渣。5.《河道设障限期清除通知书》，拟证明2018年8月11日，镇坪县水利局向镇坪县石梯子砂石料加工厂发出《河道设障限期清除通知书》，指出该加工厂随意在XX村XX组河道内堆放弃渣，影响行洪安全，要求其在七日内自行清除河道内堆放物，恢复河道原貌。6.《镇坪县石梯子砂石料加工厂勘测定界技术报告书》，拟证明2019年12月30日，陕西鑫森科技有限公司受镇坪县自然资源局委托，对石梯子加工厂占地的面积、界址及权属进行核准，经鉴定该厂占用河流水面14781㎡。7.《关于违规违法问题线索移交函》，拟证明2020年2月17日，镇坪县自然资源局向镇坪县农业农村和水利局移交了镇坪县石梯子加工厂在XX镇XX村占用河道的案件线索。8.《行政处罚决定书》，拟证明2020年1月20日，镇坪县自然资源局因石梯子加工厂未依法取得用地审批手续对该加工厂作出行政处罚。9.2019年10月11日、10月14日镇坪县人民检察院工作人员拍摄的现场照片，拟证明镇坪县石梯子加工厂占用河道的现场情况。该组证据均由镇坪县人民检察院办案人员依某某调取和制作，拟证明石梯子加工厂非法占用河道进行砂石料加工，严重影响河势稳定和行洪安全，损害国家和社会公共利益。第二组证据：第二部分：1.《关于印发的通知》，拟证明镇坪县在机构改革时将镇坪县水利局的职责整合到了新组建的县农业农村和水利局。2.《中华人民共和国水法》第三十七条、第六十五条、《中华人民共和国防洪法》第八条、第二十二条第二款、第五十五条、《中华人民共和国河道管理条例》第五条、第二十四条、第四十四条、《陕西省河道管理条例》第四条第二款、第二十条第一款、第三十条、第三十六条之规定，拟证明镇坪县农业农村和水利局作为镇坪县辖区内河道管理和防治洪水的行政主管部门，负有对辖区内非法占用河道、影响河道行洪安全的违法行为进行查处的职责。     第三组证据：1.《立案决定书》（镇检行公〔2019〕6109270XXXX号）。2.《检察建议书》（镇检行公〔2019〕6109270XXXX号）。3.送达回证。该组证据是镇坪县人民检察院办案人员依职权制作，拟证明镇坪县人民检察院对镇坪县农业农村和水利局不依法履行石梯子加工厂非法占用河道查处职责的行为，于2019年10月21日立案，2019年10月22日向镇坪县农业农村和水利局发出检察建议，履行诉前程序，督促镇坪县农业农村和水利局依法履行职责。第四组证据：1.镇坪县农业农村和水利局2019年12月31日作出《关于镇坪县人民检察院检察建议书回复的函》（镇农水函〔2019〕XXX号），拟证明被告收到检察建议后，答复称石梯子加工厂的确存在侵占河道现象，该局于2019年9月至10月多次到达现场督促该企业整改，要求其清除河道内因其施工所致弃渣（土），并拆除河道内因其所致建（构）筑物，恢复河道原貌，目前已在整改中。2.2020年7月17日、7月27日、8月12日镇坪县人民检察院工作人员拍摄的现场照片，拟证明被告在收到检察建议后，石梯子加工厂仍未整改。被告镇坪县农业农村和水利局辩称：1.公益诉讼起诉人在履行职责的过程中所查明的石梯子加工厂侵占河道影响行洪安全的行为事实是清楚的，对被告履行监管职责的过程也进行了认真调查核实，被告尊重公益诉讼起诉人对本案石梯子加工厂侵占河道违法事实的认定。2.公益诉讼起诉人认为被告“虽在2018年8月11日向该加工厂发出《河道设障限期清除通知书》但未依法及时有效履行职责，……存在怠于履行职责的情况。”对此认定被告没有异议，截止开庭前，被告已经将所有的厂房及砂石料全部进行整改。3.鉴于镇坪县自然资源局生效行政处罚决定移交镇坪县人民法院执行未果，被告经与镇坪县自然资源局协商确定，如被处罚人石梯子加工厂负责人付某某不在催告期间内主动履行行政处罚决定义务，由被告与镇坪县自然资源局共同报请镇坪县人民政府发布行政强制公告，制定行政强制方案，协调公安、武警现场执法，确定现场施工队伍，依法启动行政强制执行措施，确保河道行洪安全，国家和社会公共利益不受侵害。基于以上，被告请求公益诉讼起诉人撤回本案的起诉。被告镇坪县农业农村和水利局为支持其辩称理由，向本院提交了下列证据、依据：第一组证据：1.被告统一社会代码证，拟证明被告主体信息，系依法设立，行政执法。2.镇水停字（2016）第XX号《限期治理通知书》及送达回证，拟证明被告于2016年11月23日在履职行政职责过程中，发现公益诉讼起诉人所描述的石梯子加工厂违法开采生产砂石，主动履行了监管职责，向其发出并送达治理通知书，要求其进行限期整改。3.镇水清通（2018）第XX号《限期清除通知书》及送达回证，拟证明被告于2018年8月10日在履行行政职责过程中，发现公益诉讼起诉人所描述的石梯子加工厂违法堆积砂石，危害行洪安全，主动履行了监管职责，向其发出并送到清除通知书，要求其进行限期整改。4.镇汛指发（2018）XX号清障令，拟证明被告下属机构主动履职，就公益诉讼起诉人所诉涉及问题发出清障令，限于2018年8月17日清除河道障碍物。第二组证据：5.《检察建议书》及镇农水函（2019）XXX号复函，拟证明被告收到公益诉讼起诉人的检察建议书后高度重视，并就所涉及的问题进行核查处理后，于2019年12月31日向公益诉讼起诉人作出书面回复。6.镇自然资监发（2019）X号《行政处罚决定书》，拟证明针对公益诉讼起诉人所诉石梯子加工厂非法占地行为，被告与镇坪县自然资源局经第三方鉴定机构测算非法占地面积后，由镇坪县自然资源局下达处罚决定，并已实际收缴罚款。7.镇农水停字（2020）第XXX号《限期清除通知书》，拟证明在镇坪县自然资源局对石梯子加工厂设置行政处罚后其仍未整改到位，被告再次履行行政职责，发出限期治理通知，要求其于7月20日前清理非法堆放的砂石，恢复河道原貌。8.《镇坪县河长制办公室工作任务提醒单》，拟证明案涉石梯子加工厂非法堆放砂石、占用河道，经多部门联合勘察商议，作出2020年8月20日前完成整改的决定。第三组证据：9.镇水立字（2020）第XX号《水事违法案件立案呈批表》，拟证明针对案涉石梯子加工厂违法占用河道堆放砂石行为，被告依据程序立案勘查处理。10.《现场询问笔录》，拟证明针对石梯子加工厂非法占地行为被告立案受理后，被告当即组织工作人员进行现场勘查，并询问文法行为人相关事项。11.《处罚事先告知书》、《处罚听证告知书》、《行政处罚决定书》及送达回证，拟证明针对石梯子加工厂违法行为，被告依程序向其告知权利义务，并作出行政处罚决定，现场送达。12.（2020）镇水催告字第XX号《行政强制执行催告书》及送达回证（附签收照片），拟证明被告对石梯子加工厂设定行政处罚后，再次向其发出行政强制催告，要求其限期缴纳罚款，拆除违建，恢复河道原貌。13.镇农水告字（2020）XX号公告，拟证明被告对石梯子加工厂发出行政强制催告后，违法行为人主动履行拆除腾清义务，被告发出公告，限期拆除违建设施设备，恢复河道原貌。14.镇河长办发（2020）XX号，拟证明就案涉石梯子加工厂经镇坪县政府多部门联合进行行政整治。第四组证据：15.现场监督处置留影，拟证明被告多次就石梯子加工厂非法占地行为，指派工作人员现场督促整改。16.现状照片，拟证明从2020年7月15日至今现场整改情况。经庭审质证，被告对公益诉讼起诉人提交的全部证据的真实性、合法性、关联性均无异议。公益诉讼起诉人对被告提交的证据均无异议。本院对上述证据认证如下：对公益诉讼起诉人以及被告提交的上列证据因能够证实案件基本事实，本院确认均具有证据效力。经审理查明，2017年4月，石梯子加工厂建立。2017 年8月5日，中铁十一局集团第三工程有限公司平镇高速公路LJ-8合同段项目经理部委托石梯子加工厂加工隧道洞内石渣。2017年8月8日，该厂取得营业执照。2017年8月10日，石梯子加工厂向镇坪县发展和改革局申请项目备案。2018年8月11日，镇坪县发展和改革局同意备案，备案该项目占地3000平方米。随后该厂未经批准，擅自在南江河XX镇XX村段河道边建设石料加工生产线、堆放施工渣土、弃渣，加工砂石料，建设构（建）筑物。2016年11月23日，镇坪县水利局向石梯子加工厂负责人付某某发出了《限期治理通知书》，责令立即停止违法行为。2018年8月11日，镇坪县水利局向石梯子加工厂发出了《河道设障限期清除通知书》，要求其自行清除河道内的堆弃物，恢复河道原貌。同日，镇坪县防汛抗旱指挥部发出清障令，限石梯子加工厂清除河道障碍物，恢复河道原貌。2019年10月21日，镇坪县人民检察院依法向被告镇坪县农业农村和水利局发出镇检行公[2019]6109270XXXX号《检察建议书》，建议其积极履行职责，加大对水资源和河道行洪安全的监管力度，依法对石梯子加工厂的违法行为做出处理，确保国家和社会公共利益不受侵害。2019年12月30日，镇坪县自然资源局委托陕西鑫森科技有限公司对石梯子加工厂占地情况勘测定界，出具《镇坪县石梯子砂石料加工厂勘测定界技术报告书》，勘测定界石梯子加工厂占用河流水面14781平方米。2019年12月31日，被告镇坪县农业农村和水利局向镇坪县人民检察院作出回复称：石梯子加工厂的确存在侵占河道现象，被告于2019年9月至10月多次到达现场督促该企业整改，要求其清除河道内因其施工所致弃渣，并拆除河道内因其所致建（构）筑物，恢复河道原貌并已在整改中。2020年1月20日，镇坪县自然资源局对石梯子加工厂作出行政处罚：1.责令退还非法占用的土地15146平方米。2.责令15日内拆除在非法占用的15146平方米土地上新建的砂石料加工设备及其他设施恢复土地原状。3.并处92348元罚款。2020年2月17日，镇坪县自然资源局向镇坪县农业农村和水利局移交石梯子加工厂在XX镇XX村占用河道的案件线索。2020年7月10日，被告镇坪县农业农村和水利局向石梯子加工厂发出《责令停止水事违法行为限期治理通知书》，责令其立即停止违法行为,于同年7月20日前清理堆放在河道内的砂石料,恢复河道原貌。同年9月9日，被告镇坪县农业农村和水利局发出《行政处罚事先告知书》和《行政处罚听证告知书》。同年9月11日，被告镇坪县农业农村和水利局立案，并对石梯子加工厂作出立即清除河道内弃渣(土)、建（构）筑物、堆积砂（砖）料，拆除河道内制砂制砖等机械设备并处10万元罚款的行政处罚决定。同年9月23日，被告镇坪县农业农村和水利局发出《行政强制执行催告书》。同年11月24日，被告镇坪县农业农村和水利局发出《关于强制拆除镇坪县石梯子砂石料加工厂违法占用河道设施设备的公告》，要求石梯子加工厂于2020年11月25日前拆除场内建筑物。另查明，2019年1月31日，镇坪县委、县政府下发了镇字（2019）X号《关于印发的通知》，组建镇坪县农业农村和水利局。被告镇坪县农业农村和水利局已对石梯子加工厂占用河道内弃渣(土)、建（构）筑物、堆积砂（砖）料、制砂制砖等机械设备清除，对河道行洪安全未进行评估验收。本院认为，按照《中华人民共和国水法》第十二条第四款规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”《中华人民共和国防洪法》第八条第三款规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门在本级人民政府的领导下，负责本行政区域内防洪的组织、协调、监督、指导等日常工作。”《陕西省河道管理条例》第四条第二款规定：“市(地区)、县(市、区)人民政府水行政主管部门是该行政区域的河道主管机关。”被告镇坪县农业农村和水利局作为辖区水行政主管机关，对本辖区内石梯子加工厂未经批准非法占用河道的行为依法负有法定监督管理职责,其作为本案被告于法有据，主体适格。镇坪县石梯子加工厂未经批准，擅自在南江河XX镇XX村段河道边建设石料加工生产线、堆放施工渣土、弃渣，加工砂石料，建设构（建）筑物占用河道的行为，被告镇坪县农业农村和水利局在人民检察院发出《检察建议书》后，对石梯子加工厂未经批准非法占用河道的行为作出行政处罚，并进行了监督管理，但对治理后的河道行洪安全未组织评估验收，故被告镇坪县农业农村和水利局应继续履行其监督管理职责。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第三项之规定，判决如下：责令被告镇坪县农业农村和水利局在法定期限内对镇坪县石梯子砂石料加工厂未经批准在南江河XX镇XX村段河道边建设石料加工生产线、堆放施工渣土、弃渣，加工砂石料，建设构（建）筑物非法占用河道的行为继续履行河道监管职责。案件受理费50元，由被告镇坪县农业农村和水利局承担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于西安铁路运输中级法院。   审  判  长    袁  涛审  判  员    胡选民审  判  员    刘  聪                     人民陪审员    张  维                     人民陪审员    朱  勤                     人民陪审员    陈小红人民陪审员    张振荣 二〇二〇年十二月八日 法官助理    王正菲书  记  员    王小茜  1