安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖行终1151号 上诉人（一审原告）叶克晏，男，1951年8月4日出生，汉族，住安徽省霍山县。 被上诉人（一审被告）霍山县人民政府，住所地安徽省霍山县政务新区行政中心。 法定代表人张守锐，该县县长。 委托代理人陶然，霍山县司法局党组成员。 委托代理人赵凌云，安徽盛华达律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）霍山县自然资源和规划局，住所地安徽省霍山县迎驾大道西路**。 法定代表人余小春，该局局长。 委托代理人何志扬，安徽盛华达律师事务所律师。 一审被告霍山县衡山镇人民政府，，住所地安徽省霍山县衡山镇诸佛庵西路** 法定代表人朱启洲，该镇镇长。 上诉人叶克晏因诉霍山县人民政府（以下简称霍山县政府）、霍山县自然资源和规划局（以下简称霍山县资规局）、霍山县衡山镇人民政府（以下简称衡山镇政府）房屋强制拆除一案，不服六安市中级人民法院（2020）皖15行初19号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 叶克晏向一审法院起诉称，原告在霍山县××镇××村××组拥有房屋，并一直在此居住、生活。因大河厂至黑石渡公路建设项目，原告该房屋被划入征拆范围。该涉案房屋总面积大约在400多平方米。2005年11月18日，叶克晏、叶坤（叶克晏之子）对涉案房屋实施分户居住，有户籍本为证。2017年3月1日，霍山县政府下发关于切实做好大河厂至高桥湾至黑石渡公路改造工程土地、房屋征收补偿等工作的通知，霍政秘〔2017〕32号文件称，根据皖政〔2015〕24号规定，对涉案房屋按照六政〔2015〕75号文件执行，要求征收实施单位对逾期没有达成房屋征收补偿安置协议的，由县国土局、住建局依法征收，对已签订协议但逾期没有腾空交房，交由属地乡镇（园区）政府依法组织拆除。2017年3月10日，霍山高桥湾现代产业园管委会作出征收补偿安置方案，原告与该管委会于2017年3月29日签订房屋征收补偿安置协议，约定对原告户239.17平方米住宅予以征收，各项补偿款383000元，选择联户自建安置方式。同年3月31日，该管委会与高桥湾村委会签订征地协议书。4月19日，安徽省人民政府就案涉地块作出皖政地〔2017〕357号征地批复。4月24日，霍山县政府发布征收土地方案公告。5月11日，霍山县国土资源局作出征地补偿安置方案公告。2018年7月4日，安徽省高级人民法院作出（2018）皖行终677号行政判决，确认霍山县政府在皖政地〔2017〕357号批复作出之前组织实施的征收土地行为违法。2020年5月4日，衡山镇政府作出限期腾空房屋通知书后，分别作出催告书、强制拆除告知书。2020年5月28日，被告组织相关单位对涉案房屋实施强制拆除，原告大量物品被毁，财产遭受重大损失，同时拆除原告养羊场（另案处理）。原告认为叶克晏、叶坤户共同拥有涉案房屋所有权，叶坤户对涉案房屋依法享有补偿安置权益。涉案房屋属于城市区域，被告依据六政〔2015〕75号文件标准对原告房屋进行补偿，而六安市政府于2017年9月25日发布了六政〔2017〕59号《关于调整六安城区集体土地房屋等附着物征收补偿标准的通知》，因高桥湾管委会与村委会签订的征地协议书中约定“如果政策性调整土地价格，甲方补齐乙方差价，时间截止到2017年9月31日”，涉案房屋符合该协议约定的政策调整范围，按照先补偿后搬迁的原则，应当先履行政策调整的义务，再实施搬迁。原告虽然签订了补偿安置协议，但并没有领取款项，即使原告单方反悔不履行协议，被告也没有强拆涉案房屋的权力，只能向法院提起诉讼解决，而非实施强拆。被告作出限期腾空房屋通知书、催告书中均未告知原告相关诉讼权利。2020年5月18日，原告就限期腾空房屋通知书提起行政诉讼期间，被告发布公告并组织相关单位实施非法强拆，明显不当。综上，请求确认被告实施强制拆除原告房屋行政行为违法。 霍山县政府一审答辩称，答辩人不是适格被告。2017年3月1日，答辩人作出霍政秘〔2017〕32号《关于切实做好大河厂至高桥湾至黑石渡公路改造工程土地房屋征收补偿等工作的通知》，明确规定对已签订补偿安置协议但逾期没有腾空交房的，由属地乡镇（园区）政府依法组织拆除。事实上，原告所在乡镇相关征收工作也均是由衡山镇政府具体实施，包括征地补偿协议签订、房屋拆除、腾空房屋通知等。原告房屋系由该镇政府拆除，而非答辩人。请求驳回原告对答辩人的起诉。 霍山县资规局一审答辩称，因原告拒不履行交出土地房屋的义务，致使衡山镇政府强制拆除其房屋。原告并无证据证明答辩人实施了或委托实施了强制拆除行为，答辩人不是本案适格被告。请求驳回原告对答辩人的起诉。 衡山镇政府一审答辩称，1、答辩人因公益性建设需要，对原告被征收房屋实施强制拆除行为符合法律规定。2020年4月31日，霍山县经济开发区代管的高桥湾村整体划转移交至衡山镇，相应社会管理和服务事项由答辩人行使。原告就涉案房屋签订征收补偿安置协议三年以来，联户自建房屋早已竣工，原告始终以各种理由拒不搬迁，导致大河厂至黑石渡公路项目建设形成10米左右的肠梗阻，上下游群众出行受阻。2、答辩人实施强制拆除行为实体上并未导致原告权益受损。答辩人在原告没有自觉履行协议并主动搬离被征收房屋的情况下，于2020年5月14日起先后送达了限期腾空房屋通知书、催促腾空房屋通知书、再次催促腾空房屋通知书、强制拆除告知书等，答辩人履行了程序上的告知义务并给予原告充分的撤离时间，然而原告拒不搬离。2020年5月28日，答辩人组织相关拆迁人员，聘请了搬运工，在霍山县公证处的公证下，摄像、登记记录并将原告的所有物品搬运至原告联户自房内，搬运完毕后，拆除被征收房屋，保障了公路建设项目完工。请求依法驳回原告诉请。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。 本案中，原告起诉时提交的证据也能够反映出霍山县政府作出霍政秘〔2017〕32号《关于切实做好大河厂至高桥湾至黑石渡公路改造工程土地房屋征收补偿等工作的通知》，明确规定对已签订补偿安置协议但逾期没有腾空交房的，由属地乡镇（园区）政府依法组织拆除；案涉房屋被拆除前，衡山镇政府先后向原告作出的限期腾空房屋通知书、催促腾空房屋通知书、再次催促腾空房屋通知书、强制拆除告知书等文书。衡山镇政府答辩时亦明确承认被诉拆除房屋行为是由其组织实施。衡山镇政府作为能够独立承担法律责任的主体，根据“谁行为、谁被告”，“行为者、能担责”的原则，其应是被诉拆除房屋行为的适格被告。霍山县政府和霍山县资规局否认其实施了拆除行为，原告提供的证据亦不足以证明霍山县政府、霍山县资规局直接实施了拆除行为，故其对霍山县政府、霍山县资规局的起诉亦缺乏事实根据，霍山县政府、霍山县资规局不是本案适格被告。 《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条规定，基层人民法院管辖第一审行政案件。该法第十五条规定，中级人民法院管辖下列第一审行政案件：（一）对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；（二）海关处理的案件；（三）本辖区内重大、复杂的案件；（四）其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。依据上述法律规定，本案应当由基层人民法院管辖。经该院释明，原告拒绝变更被告向有管辖权的基层法院提起诉讼，坚持本案诉讼。故本案应依法裁定驳回原告对霍山县政府的起诉后，该院将依职权将本案移送至有管辖权的基层法院。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款（一）、（三）项及第三款之规定，裁定驳回原告叶克晏对霍山县政府、霍山县资规局的起诉。 叶克晏上诉称，上诉人案涉房屋在集体土地征收过程中被拆除，故无论具体实施强制拆除的是何主体，均应推定该拆除行为系征收实施主体实施或者其委托的主体所实施。衡山镇政府并非法定的安置补偿主体，也没有法律、法规、规章的授权，不具有实施拆除的法定职权。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定:“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，被征收土地的所有权人，使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”；第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施”。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条诸项规定，也明确县级以上人民政府土地管理部门申请人民法院执行其作出责令交出土地决定。上述法律、法规均表明，市、县人民政府未对补偿安置主体有特殊规定的情况下，拆除征收范围内合法建筑的行政职权归属市、县人民政府及土地行政主管部门。职权之所在，即义务之所在、也即责任之所在。实施强制拆除既是土地行政主管部门必须行使的法定职权，也是其必须履行的法定义务，更是其应尽责任。土地行政主管部门无权将法律已明确规定的行政强制职权再行赋予其他主体行使。 2017年3月11日，霍山县政府作出《关于切实做好大河厂至高桥湾至黑石渡公路改造工程土地房屋征收补偿等工作的通知》，明确了案涉宗地范围内土地、房屋征收时间、征收实施具体单位等事项，要求霍山县资规局及时发布拆迁公告，下达拆迁通知书，对已签订补偿安置协议，但逾期没有腾空交房的由属地乡镇（园区）政府依法组织拆除。但这并不代表此类主体因此取得了以自己名义实施强制拆除的法定职权，而应当将此类主体视为接受土地行政主管部门委托。衡山镇政府实际拆除中，无论是否以土地行政主管部门的名义实施，法律责任仍应由具有相应法定职权的霍山县资规局承担。除非霍山县资规局能够提供证据证明涉案征地组织实施工作、强制拆除工作依法系其他行政主体承担，其也不参与征地组织实施工作。衡山镇政府没有强制拆除上诉人案涉房屋的法定职权，虽然其自认2020年5月28日组织相关拆迁人员，聘请了搬运工、拆除案涉房屋，其在一审答辩中陈述，案涉房屋拆除之前，其先后向上诉人送达了《限期腾空房屋通知书》《催促腾空房屋通知书》《强制拆除通知书》，但上述事实，并不能表明衡山镇政府以主体身份承担强制拆除的法律责任，也不能因此就将法律授权土地主管部门的职责转移到不具有法定职权的衡山镇政府。 综上，案涉房屋所在土地经依法批准征收，在集体土地征收过程中被强制拆除，霍山县政府具有征收涉案土地及房屋(附属物)的职权，霍山县资规局发布《征地补偿安置方案公告》，属于有法定强制拆除职权的机关。霍山县政府、霍山县资规局均为本案适格被告。一审裁定认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审裁定，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。 霍山县政府答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律依据正确。答辩人于2017年3月1日作出的《关于切实做好大河厂至高桥湾至黑石渡公路改造工程土地房屋征收补偿等工作的通知》（霍政秘〔2017〕32号），该通知第（五）项关于征收工作实施已经作出了明确规定:“2、土地征收由乡镇（园区）政府与被征收村组签订被征收协议;乡镇（园区）政府与被征收户签订房屋征收补偿安置协议，在落实安全措施后由乡镇（园区）政府组织房屋拆除，被征收户不得自行拆除。3、对逾期没有达成房屋收补偿安置协议的，由县国土局、住建局依法征收;对已签订补偿安置协议但逾期没有腾空交房的，由属地乡镇（园区）政府依法组织拆除。”事实上，上诉人所在乡镇相关征收工作也均是由衡山镇政府具体实施，包括征收补偿协议签订、房屋拆除、腾空房屋通知等工作，且衡山镇政府在一审答辩时也明确认可由其对上诉人房屋组织实施了拆除。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定以及“谁行为、谁被告、行为者、能担责”的原则，上诉人所在乡镇即衡山镇政府对上诉人房屋作出行政强制行为，而非答辩人。衡山镇政府也正在积极配合基层法院解决上诉人的各种诉求，并切实保障上诉人的合法权益。综上，请求依法驳回上诉人的上诉请求。 霍山县资规局答辩称，根据上诉人行政起诉状陈述的事实，有关对答辩人实施的征地主体，程序、实体已经过多轮诉讼，霍山县法院、六安市中院、安徽省高院的判决和裁定均有定论，特别是2017年3月29日《房屋征收补偿安置协议》的效力也给予了确认，且安置补偿均已到位，由于上诉人拒不履行让出土地的义务致使衡山镇政府强制拆除其房屋，为此，要求确认强制拆除行政行为违法。上诉人的房屋位于《征地补偿安置方案公告》范围内，且有集体土地使用权证，在落实安置补偿的前提下理应让出所占有的集体土地。房屋被强制拆除后，上诉人提起行政诉讼，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定与职权法定原则，答辩人虽有法定职权，但上诉人无证据证明答辩人实施了强制拆除行为，也没有证据证明答辩人实施了委托行为，因而将答辩人列为被告是错误的，答辩人不是本案适格被告，不应承担强制拆除行为的责任。一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，请求依法驳回上诉人对答辩人的诉请。 本院认为，集体土地征收系多阶段、多主体的行政行为，征收过程由申请征地、批准征地、发布征地公告、拟定征地补偿安置方案并予公告征求意见、批准征地补偿安置方案、签订征地补偿安置协议、支付补偿安置费用、责令交出土地、申请人民法院强制执行等一系列行政行为组成，不同阶段、不同的行政行为具体负责实施的行政主体并不完全相同。根据《中华人民共和国土地管理法》（修订前）第四十六条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。该规定所称“组织实施”并不等同于所有征地工作均由县级以上地方人民政府直接实施，而是指县级以上地方人民政府应履行组织、领导职责，根据其所辖职能部门、乡（镇）政府、街道办事处等各自法定职责，将征地过程中需完成的各项工作合理分工部署，交由相关职能部门、下级机关具体实施。相关职能部门、下级机关具备行政主体资格的，应当对自己作出的行政行为及相应的不作为独立承担法律责任。本案中，衡山镇政府先后向上诉人作出限期腾空房屋通知书、催促腾空房屋通知书、再次催促腾空房屋通知书、强制拆除告知书等文书。衡山镇政府一审答辩时亦明确承认案涉房屋拆除行为系其所实施。衡山镇政府具备行政主体资格，能够对自己作出的行政行为独立承担法律责任。上诉人叶克晏不服案涉房屋拆除行为，应以衡山镇政府为被告，在法定期限内向有管辖权的基层人民法院提起诉讼。现叶克晏向六安市中级人民法院提起诉讼，不符合行政诉讼法关于级别管辖的规定，一审法院将叶克晏对衡山镇政府的起诉移送霍山县人民法院处理，并无不当，届时人民法院将对衡山镇政府案涉拆除行为进行合法性审查并依法作出裁判。 综上，上诉人叶克晏以霍山县政府、霍山县资规局为被告提起的本案诉讼，不符合法定起诉条件，一审裁定驳回其起诉并无不当。上诉人叶克晏的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年十二月十日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …… -12- -1-