新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）新01行终79号 上诉人（原审被告）乌鲁木齐市自然资源局，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市天山区碱泉街**。 法定代表人海赛尔·沙比提，乌鲁木齐市自然资源局党组书记、副局长。 委托诉讼代理人吴萍，女，乌鲁木齐市自然资源局主任科员，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。 委托诉讼代理人陈平，新疆聚广律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）新疆星云房地产开发有限公司，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市新市区南三路附**星云商住楼**。 法定代表人周新桥，新疆星云房地产开发有限公司总经理。 委托诉讼代理人曹宏，新疆北方律师事务所律师。 原审被告乌鲁木齐市人民政府，住所地新疆，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市南湖东路**> 法定代表人牙生·司地克，乌鲁木齐市人民政府市长。 委托诉讼代理人阿里木江·依布拉音，男，乌鲁木齐市司法局行政复议处处长，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。 原审第三人新疆新平房地产开发有限公司，住所地新疆维，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市伊宁路** 法定代表人魏新生，新疆新平房地产开发有限公司总经理。 委托诉讼代理人张洪，新疆广翼律师事务所律师。 原审第三人新疆金世房地产开发有限公司，住所地新疆维吾，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐经济技术开发区上海路**** 法定代表人赵映伦，新疆金世房地产开发有限公司总经理。 上诉人乌鲁木齐市自然资源局（下称乌市自然资源局）因与被上诉人新疆星云房地产开发有限公司（下称星云公司）、原审被告乌鲁木齐市人民政府（下称乌市政府）、原审第三人新疆新平房地产开发有限公司（下称新平公司）、新疆金世房地产开发有限公司（下称金世公司）土地行政其他一案，不服乌鲁木齐市水磨沟区人民法院（2018）新0105行初187号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月3日受理后，依法组成合议庭于2020年6月22日公开开庭审理了本案。上诉人乌市自然资源局委托诉讼代理人吴萍、陈平，被上诉人星云公司的法定代表人周新桥及委托诉讼代理人曹宏，原审被告乌市政府委托诉讼代理人阿里木江·依布拉音，原审第三人新平公司委托诉讼代理人张洪到庭参加了诉讼。原审第三人金世公司经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭。 上诉人乌市自然资源局不服原审判决提起上诉称，1．一审认定我局收回涉案土地使用权属超越法定职权系认定错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，我局作为市级土地行政主管部门，拥有收回国有土地使用权的职权；2．我局作出的乌国土资函［2012］1382号《通知》不存在程序违法问题。我局提交的乌鲁木齐市规划和土地管理领导小组2011年第9次会议纪要可证明我局收回涉案国有土地使用权经过乌市政府批准。另，挂牌公告在前，收回国有土地使用权通知在后，影响的是挂牌公告行为的合法性，而非收回国有土地使用权通知的合法性，且星云公司已就挂牌出让土地的行为另案提起了诉讼，本案不应审理；3．一审法院参照的《最高人民法院第九批指导案例》41号指导案例与本案并不相同，我局作出的《通知》中明确表述系根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，故一审适用法律错误；4．涉案土地使用权已于2013年4月挂牌出让给金世公司，该公司已完成建设项目并对外销售，一审判决撤销被诉《通知》没有可操作性，显属不当。综上，请求二审法院撤销原判，依法改判驳回星云公司的诉讼请求。 被上诉人星云公司答辩称，1．一审判决确认上诉人超越法定职权，并未表述被上诉人无法定职权。上诉人拒不提交经政府批准收回涉案土地使用权的相关证据，会议纪要并不等同于批准文件，故被诉通知属于行政越权；2．被诉通知并未明确载明适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的第几款第几项，且五十八条第二款明确规定了“收回应当补偿”，但被诉通知并未涉及补偿，更无具体的补偿方案和措施，应视为没有法律依据，应予撤销；3．被诉通知没有收回土地使用权的事实和依据。该通知载明，收回该宗土地使用权的事由是规划为商业用地，并非上诉人所称公共利益或旧城改造，且该宗土地由金世公司开发商品房，与收回前用途完全一致；4．上诉人应当对其所主张的收回土地使用权的合法性及涉及公共利益、旧城改造承担举证责任，但上诉人一审中所提交的证据与本案均不具有关联性；5．被诉通知作出时间为2012年12月20日，但早在2010年8月26日上诉人就已将该宗土地挂牌出让，2012年12月25日，被诉通知尚未生效时被上诉人再次将该宗土地挂牌出让，且已明确土地用途为商业、住宅，并非旧城改造。对于上诉人所述金世公司已经完成建设项目并对外销售，我方不予认可，金世公司并无建设许可及预售许可，且超规划施工，其该项上诉理由无事实依据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审被告乌市政府陈述称，1．一审法院关于上诉人超越法定职权的认定是错误的，依法应予纠正。本案中，上诉人经本机关批准后，严格依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，以自己的名义作出收回土地使用权的行政行为，该行为并无不当；2．被诉通知作出程序合法。2002年，星云公司、新平公司取得（2002）乌管建字第182号《建设用地批准书》，以划拨方式取得15,360平方米建设用地，用于经济适用房建设，未取得上述土地权利证书。2006年，星云公司、新平公司在已建成的1-4号楼的销售中存在一房多售、虚假按揭、未进行竣工验收等违法行为，造成小区住户无法办理房产证，引发住户群体性上访。2006年6月7日乌鲁木齐市建委等部门针对以上违法行为，暂停办理星云公司建设5、6号楼的开工手续。2007年至2008年，星云公司在没有手续的情况下违法建设和销售5、6号楼。2008年1月，多部门联合调查5、6号楼的违法行为。2007年5月22日，乌鲁木齐市决定自2008年起将全市经济适用房建设项目改为商品房建设项目，该政策规定尚未取得开工手续的经济适用房建设项目取得土地使用权的方式是招拍挂。2011年8月，乌鲁木齐市城市规划部门将新鑫花园5、6号楼工地规划为商业、办公楼建设项目用地，宗地编号为2010-C-152，建设用地总面积为6,317.54平方米。同年10月18日，我机关同意收回该宗建设用地使用权。依法收回被上诉人国有土地使用权的法律依据是《中华人民共和国土地管理法》第五十八条，依法挂牌出让该宗地的法律依据是《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。收回和挂牌出让并不存在先收回后出让的顺序，本案不应把挂牌行为的程序合法性作为判断收回行为程序合法性的依据；3．被诉通知适用法律正确，一审认定错误；4．我机关并非本案适格被告。综上，一审认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，支持上诉人的上诉请求。 原审第三人新平公司陈述称，1．上诉人并未提交经乌市政府批准后收回涉案土地使用权的相关证据；2．收回国有土地使用权之前，应当进行听证等一系列程序，但上诉人并未履行上述程序，且先挂牌后收回，程序显然错误；3．上诉人陈述系因公共利益需要收回国有土地使用权，明显与事实不符。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人金世公司未提交书面陈述意见。 经审理查明，2002年8月28日，原乌鲁木齐市国土资源局向星云公司及新平公司颁发乌鲁木齐市（2002）乌管建字第182号《建设用地批准书》。《建设用地批准书》载明：用地单位为新疆星云房地产开发公司、新疆新平房地产开发公司，建设项目名称为经济适用房，批准用地面积为15,360平方米，土地所有权性质为国有，取得方式为划拨，土地坐落于新市区河北路，东至二工乡扎钢厂，南至河北路，西至空军教导队，北至规划道路。批准的建设工期自2002年8月至2003年8月，批准书有效期自2002年8月至2003年8月。后原乌鲁木齐市国土资源局将该批准书的有效期延期至2006年12月。 在《建设用地批准书》有效期内，星云公司与新平公司在该土地上建设了1-4号楼。2010年8月26日原乌鲁木齐市国土资源局在乌鲁木齐晚报刊登了“市国挂告（2010）15号公告”，作出了将星云公司与新平公司2010-C-152号位于新市区河北路6,317.54平方米土地挂牌出让的行政行为。2011年10月31日乌鲁木齐市规划和土地管理领导小组2011年第9次会议纪要，又决定收回新平公司和星云公司6,317.54平方米国有建设用地使用权，进入挂牌出让用地程序。2012年12月20日原乌鲁木齐市国土资源局作出乌国土资函［2012］1382号《通知》，《通知》的主要内容为：“2011年8月，经市规划部门报请市政府批准，将位于新市区河北路2010-C-152宗地规划为商业用地。2002年8月28日你单位领取了位于新市区河北路《建设用地批准书》，建设用地批准书号为乌鲁木齐市（2002）乌管建字第182号，批准用地面积为15,360平方米。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，经报请市政府批准，决定收回你单位国有土地使用权6,317.54平方米，撤销建设用地批准书（乌鲁木齐市（2002）乌管建字第182号）。”星云公司不服，遂向一审法院提起诉讼。 本院认为，一审法院认定事实不清。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项之规定，裁定如下： 一、撤销乌鲁木齐市水磨沟区人民法院（2018）新0105行初187号行政判决； 二、本案发回乌鲁木齐市水磨沟区人民法院重审。 审判长 张 峰 审判员 朱 虹 审判员 高靖琳 二〇二〇年十二月三十一日 书记员 李 婷