江苏省连云港经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏0791行初167号 原告：王开芹，男，1949年7月11日出生，汉族，住江苏省灌云县。 委托诉讼代理人：王正香(系原告性别：××儿)，女，住江苏省灌云县。 委托诉讼代理人：李玉清，连云港市海州区方正法律服务所法律工作者。 被告：灌云县同兴镇人民政府，住所地江苏省灌云县同兴镇同兴社区。 法定代表人：黄宁，镇长。 出庭负责人：冯玲，镇党组成员。 委托诉讼代理人：范庆华，灌云县同兴法律服务所法律工作者。 原告王开芹诉被告灌云县同兴镇人民政府（以下简称同兴镇政府）行政强制一案，于2020年5月27日向本院提起诉讼，本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书和举证通知书。本院依法组成合议庭，于2020年7月13日公开开庭进行了审理。原告王开芹及其委托诉讼代理人王正香、李玉清、被告的委托诉讼代理人范庆华到庭参加诉讼，同兴镇政府党组成员冯玲出庭应诉。本案现已审理终结。 2019年11月18日，同兴镇政府强制拆除了王开芹位于善后河灌云县××段南岸河堤上11间房屋。 原告王开芹诉讼请求：判决确认被告强制拆除原告房屋的行为违法，由被告承担诉讼费。事实和理由：原告从灌云县水利局承包河堤马某（善后河同兴镇五里村段）已经30余年，为了便于看管承包地上经济作物和药草、竹林、粮食作物，被告建房11间已几十年。2014年，原告又与灌云县水利局签订合同，承包相应河堤马某12年（自2014年-2026年）。承包土地是灌云县水利局管理的河堤马某，原告使用该承包土地合法有据。然而在2019年12月初，同兴镇政府组织机械强行推倒原告的11间房屋，给原告造成巨大损失。被告强制拆除前，原告未收到任何通知，被告的行为违反法定程序。特提起诉讼，请求支持原告的诉讼请求。 原告向法庭提交了以下的证据： 1、照片一组，证明在2019年11月上、中旬期间，被告以及相关单位、五里村委会，先后多次来到原告在承包的河堤马某上建造的生产管理用房，通过采取敲打、搬东西等方式要求原告自行拆除，原告未同意。2019年11月18日，被告安排大型机械包括挖掘机、铲车，带领庞大队伍强制拆除原告的房屋。 2、录音一份，证明同兴镇政府派人员去原告家拆除房屋。 3、承包合同书，证明原告与河道管理所于2014年1月1日续签了一份合同，约定了承包区域、面积、期间。原告对承包的土地享有使用权，且承包合同涉及的土地与被告没有关系。 4、信访处理意见书，证明被告在没有任何合法手续、未告知的前提下，对原告的房屋强制拆除，被告作出的处理意见书与事实不符，应当予以撤销。 5、不予受理告知书，证明灌云县人民政府不受理原告提出的信访复查请求，建议原告通过诉讼等法定程序解决问题。 被告答辩称：1、原告在诉状中陈述其在灌云县水利局管理的河坡马某承包土地以及建设11间房屋是事实。但是，根据原告提供的承包合同显示，原告不但没有按合同约定在承包范围内全部绿化植树造林，而且违反合同关于严禁建筑的约定，显然原告未经许可擅自违法建设房屋违反合同约定。对于原告称为了便于看管承包地上的粮食作物而建设房屋的说法，完全是在为自己违法建设行为进行开脱。2、根据省委省政府以及市、县相关“两违整治”文件要求，按照属地管辖的原则，地方政府有权对辖区内的一切违法建筑进行整治和拆除，原告在河堤马某上修建的房屋属于违法建筑，已经被列入市、县两级“两违”整治拆除名单，必须在规定时间进行清理拆除。在整治之前，灌云县水利局河道管理所工作人员及原告所在村委会多次上门向原告做工作，要求其自行拆除；同兴镇河长办公室也向原告下达了违建拆除通知书。但是，原告并没有按照通知要求自行拆除。后期，为了照顾原告居住问题，村委会将原告在村时的房屋列入2019年危房改造范围，向上级政府申请资金进行改造，在房屋改造完成投入使用后，原告同意自行拆除其在善后河承包地上的违建房屋。由于原告无法自行拆除，故其要求村委会协助拆除11间违建房屋。根据原告提供的照片足以证明是村委会根据原告请求协助其拆除，一是照片上的拆除人员（屋顶）是原告找的拆除人员，二是用于拆除的机械是村委会租赁的。由于答辩人并没有具体参与实施拆除原告房屋，原告诉请判决确认答辩人行政行为违法且承担赔偿责任不能成立。3、法律保护合法权利，原告建在善后河河堤马某上的房屋是违法建筑，无权要求获得任何赔偿。原告在诉状中称“不论谁对谁错，起码在这期间或之前应给原告书面或其他方式通知后再实施拆除”，从这一句话不难看出，原告已经认可自己应当承担一定过错责任，但是没有接到书面通知显然是原告在说谎。综上，答辩人并没有直接参与拆除原告违建房屋，是灌云县水利部门及村委会按照上级文件要求，在取得原告同意的情况下，对该违建房屋进行清理和拆除；原告违法建设在先，应当承担全部责任。请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告向法庭提交了以下的证据和法律法规依据： 1、苏办发电[2018]94号《关于在全省开展河湖违法圈圩和违法建设专项整治工作的通知》，证明省委、省政府部署在全省范围内对河湖“两违”建设进行专项整治。 2、连委办传[2019]34号《关于印发的通知》，证明市委、市政府根据上级要求制订了“两违”整治方案，原告在善后河边修建的违法建设在整治范围。 3、灌委办[2019]68号灌云县委办公室、县政府办公室关于印发《灌云县河道违法圈圩和违法建设专项整治工作实施方案》的通知,证明原告在善后河边修建的违法建设在整治范围。 4、照片一份，证明原告在村里的住房在2019年通过政府补贴实施危房改造，已经妥善解决了原告的居住问题。 5、通知书一份，证明被告根据上级要求对辖区内的“两违”建设进行整治，通过镇河长办向包括原告在内的列入“两违”整治名单的当事人送达限期拆除通知书，原告已经收到限期拆除通知书，但是未在期限内自行拆除。 原告对被告的证据质证称：对证据1-3的真实性、合法性无异议，对关联性、证明目的有异议，三份文件是宏观性的指导性文件，对于基层政府针对不同对象作出的具体行政行为，应区别不同情况依法行政。原告与水利部门有承包合同，即使需要拆除也应先终止合同就相关权利义务进行协商解决，但被告没有做到依法行政。证据4，该房屋属于原告宅基地上建设的住房，与原告在善后河承包地上建设的看护房没有关联性。证据5，原告至今没有收到过被告的限期拆除通知书，是被告单方操作行为；根据该通知书也可以证明原告的房屋是被告拆除的。 被告对原告的证据质证称：证据1，照片上可以看出原告自行安排人员对该房屋进行拆除，具体实施拆除的人员（屋顶上）并不是被告的工作人员，使用的机械后来经过被告调查是村委会租赁来帮助原告拆除的，因为村书记是原告的亲侄儿。证据2，拆除主体是村委会，被告所在的同兴镇范围内涉及83处“两违”整治项目，都是由属地村委会要求当事人自行拆除，如果村委会工作不好做，同兴镇水利站和同兴镇河长办工作人员配合村委会挨户上门做工作。原告所在的村书记介绍称，因为原告家的东西太多，故请求村委会派人去搬东西，而且通过危房改造已经将原告安置到不在河道范围内的村庄上进行居住，目前房屋已经使用。证据3无异议，恰恰证明原告违反合同约定在承包范围内建设房屋的事实。证据4、5无异议。 本院对上述证据认定如下：被告的证据1、2、3是省、市、县三级政府有关“两违”整治的实施方案，本院予以确认。证据4，是原告宅基地上经过危房改造后的房屋，原告予以承认，本院予以确认。证据5是灌云县同兴镇河长制工作办公室向原告出具的责令拆除通知书，被告称原告拒绝签收该通知，虽然有3名执法人员签字，但无有关基层组织人员在场见证，但综合原告陈述内容，应当认定原告已经知道被告要求其自行拆除房屋这一事实，故原告拒绝签收法律文书无证人见证属于送达程序瑕疵，本院予以确认。对原告的证据1，证明原告在承包的河堤马某上建造的房屋被拆除的事实，本院予以确认。证据2、5，两份证据相结合，能够证明拆除原告房屋是被告实施的行政执法行为，本院予以确认。证据3，是原告与水利部门签订的承包合同，本院予以确认。证据4，是被告作出的信访答复，本院予以确认。 经审理查明，2014年1月1日，甲方灌云县河道管理所与乙方王开芹签订河堤马某绿化管理承包合同，合同约定乙方承包管理善后河南岸同兴镇五里村段水利工程用地，长162米，平均宽42米，约10亩。四至为：东至老忆帆河，西至伊芦水厂，南至排水沟，北至善后河边向南15米。乙方在承包地上进行绿化植树，承包期限自2014年1月1日起至2026年1月1日止。其中第三条乙方的权利与责任的第4项规定：乙方在承包水利工程用地期间，应无条件服从防洪、排涝、抗旱和水利工程建设的需求。第5项规定：乙方在承包水利工程用地期间，严禁在承包范围内取土、建筑、埋坟和设障捕鱼，如有违约，一经发现，甲方将按照水行政法规予以处罚。据原告称，其自1987年开始承包上述范围的土地，2014年是双方续签承包合同，自开始承包土地当年，原告在承包地范围建房6间，于1993年又建房5间，11间房屋约230平方米。经查，原告建造的房屋主要位于善后河南岸河堤顶上。原告称其建设上述房屋的目的是为了方便看护承包地上种植的树木等。原告在五里村居住区内还有宅基地，宅基地上的房屋在2019年申请政府资金补贴进行了危房改造，当年改造完毕。 2018年12月10日，江苏省委办公厅、省政府办公厅印发苏办发电[2018]94号《关于在全省开展河湖违法圈圩和违法建设专项整治工作的通知》，2019年1月31日，江苏省河长制工作办公室下发苏河长办[2019]7号《省河长办关于印发对全省河湖违法圈圩和违法建设专项整治工作实施意见的通知》，部署在全省开展“两违整治”，按照“属地负责、分类负责”原则予以立即整治，可采用拆除取缔等处置方式。为此，连云港市委市政府于2019年3月26日、灌云县委县政府于2019年6月13日根据本地实际制订了“两违整治”实施方案。灌云县制订的实施方案要求属地人民政府落实整治责任。原告在善后河南岸河堤上修建的房屋位于整治范围内。2019年8月2日，同兴镇河长办向原告送达责令拆除通知书，认定原告修建的上述房屋违反了《中华人民共和国防洪法》（以下简称《防洪法》）第二十二条等法律规定。责令原告在收到通知后7日内自行拆除，但原告未自行拆除。2019年11月初，被告及原告所在村委会多次要求原告自行拆除未果，11月18日，被告组织人员拆除原告修建在善后河南岸河堤上的11间房屋。 本案的焦点问题有三：一是同兴镇政府是否是适格被告；二是原告的11间房屋应否拆除；三是拆除行为是否合法。 本院认为，大力推进生态文明建设是党的十八大确立的重大战略决策。建设生态文明，是建设中国特色社会主义事业的重要内容，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。一直以来，党中央、国务院高度重视生态文明建设，先后出台了一系列重大决策部署。2019年底，江苏省委办公厅、省政府办公厅部署在全省范围内开展“两违整治”专项工作，连云港市、灌云县根据本行政区域的实际，制订的相应工作实施方案，是落实党中央、国务院推进生态文明建设、实施生态保护、环境治理、水污染防治、改善民生的具体措施。在实施河湖“两违整治”中，行政机关应当依照法律规定和专项整治“属地负责、分类负责”的要求，依法履行职责。 1、关于同兴镇政府是否是本案适格被告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，“两违”整治是由省委省政府部署开展的专项行动，连云港市、灌云县两级党委政府也制订了本地的实施方案，“两违”专项整治行动涉及的清理、拆除属于行政机关依法实施的行政管理行为。同时，同兴镇政府向法庭提交了同兴镇河长办制作的责令拆除通知书，责令原告在7日内自行拆除，逾期将依法强制拆除。在原告未自行拆除的情况下，同兴镇政府组织人员实施了涉案拆除行为。即使如被告所称，五里村委会派员、租赁机械参与实施拆除，也属于配合、辅助同兴镇政府实施行政管理的行为，相应法律后果应由同兴镇政府承担。因此，同兴镇政府是本案的适格被告。 2、关于涉案房屋是否应予拆除的问题。《防洪法》第二十二条第一款规定：河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用，应当符合行洪、输水的要求。第二款规定：禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条规定：在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准：（一）采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥；（二）爆破、钻探、挖筑鱼塘；（三）在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施；（四）在河道滩地开采地下资源及进行考古发掘。根据灌云县河道管理所与原告签订的承包合同载明，涉案承包地属于善后河水利工程用地，原告承包土地系为了绿化种植，且合同规定“严禁在承包范围内取土、建筑……”，虽然该合同是2014年1月签订，但如原告所称其自1987年即开始承包上述土地，该合同是续签，则可知在之前的承包合同中亦有相应的禁止性规定。原告未提交证据证明其建设房屋的行为获得了县级以上水利主管部门的批准，因此，原告在善后河南岸河堤上建设11间房屋，既违反法律的禁止性规定，也违反合同的约定，属于违法建筑，依法应予清理拆除。 3、关于行政程序问题。原告未按照被告要求在期限内自行拆除违法建筑，被告实施强制拆除的行为属于行政强制执行，应当依照《中华人民共和国行政强制法》第四章第一节规定，履行法定的程序。该法第三十五条规定了强制执行前的催告，第三十六条规定了听取当事人陈述、申辩，第三十七条规定了作出强制执行决定，第四十四条规定了“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除”的条件以及强制执行前的公告程序。被告虽然多次要求原告自行拆除，但未按照法律规定履行上述程序，故被告强制拆除原告房屋的行为违反法定程序。 综上，原告涉案被拆除的11间房屋违反法律法规的禁止性规定，属于违法建筑，依法应予拆除。但被告同兴镇政府强制拆除原告房屋的行为违反法定程序，因该强制拆除行为无可撤销的内容，应当依法确认为违法。依据《中华人民共和国防洪法》第二十二条第一款、第二款、《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条、《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条、以及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告灌云县同兴镇人民政府2019年11月18日拆除原告位于善后河灌云县同兴镇五里村段南岸河堤上11间房屋的行为违法。 案件受理费50元（原告已预交），由被告承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省连云港市中级人民法院。同时根据国务院《诉讼费用交纳办法》的规定，向江苏省连云港市中级人民法院预交上诉案件受理费。 审 判 长  苏 震 人民陪审员  蒋冬梅 人民陪审员  俞秀梅 二〇二〇年十二月十八日 书 记 员  王 慧 法律条文 [一]《中华人民共和国防洪法》 第二十二条河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用，应当符合行洪、输水的要求。 禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。 禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物。 在船舶航行可能危及堤岸安全的河段，应当限定航速。限定航速的标志，由交通主管部门与水行政主管部门商定后设置。 [二]《中华人民共和国行政强制法》 第三十五条行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项： （一）履行义务的期限； （二）履行义务的方式； （三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式； （四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。 第三十六条当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。 第三十七条经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。 …… 第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。 [三]《中华人民共和国河道管理条例》 第二十五条在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准；涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准： （一）采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥； （二）爆破、钻探、挖筑鱼塘； （三）在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施； （四）在河道滩地开采地下资源及进行考古发掘。 [四]《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。 …… 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 上诉须知 根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下： 当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。 上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，亦未提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。 本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。