呼和浩特市中级人民法院民事判决书（2020）内01民终1290号上诉人（原审原告）：内蒙古铁骑投资控股集团有限公司。法定代表人:金苏力特，该公司董事长。委托诉讼代理人：李军，北京大铭律师事务所律师。委托诉讼代理人：西建辉，男，1961年6月26日出生，该公司法律事务部主任，住呼和浩特市。被上诉人（原审被告）：呼和浩特市赛罕区教育局。法定代表人:张宝珍，该局局长。委托诉讼代理人：田**，男，该局办公室主任，住呼和浩特市。委托诉讼代理人：张慧龙，男，该局办公室副主任，住呼和浩特市。上诉人内蒙古铁骑投资控股集团有限公司（以下简称铁骑投资公司）因与被上诉人呼和浩特市赛罕区教育局（以下简称赛罕区教育局）合同纠纷一案，不服呼和浩特市赛罕区人民法院（2019）内0105民初6686号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年4月29日立案受理后，依法组成合议庭，经阅卷和询问当事人，依法决定不开庭审理，并向各方当事人予以释明。本案现已审理完毕。铁骑投资公司上诉请求：1、请求撤销一审判决，依法改判或者发回重审；2、本案一、二审诉讼费由赛罕区教育局承担。事实及理由：一审判决对《协议书》和《国有土地使用权收购协议》认定为合同无效，可对合同无效的后果未作出处理，并且在过错责任分配及法律适用方面不正确。一、《协议书》被认定为无效合同系赛罕区教育局未及时变更土地性质导致，铁骑投资公司无过错。2006年9月22日，铁骑投资公司与赛罕区教育局签订《协议书》，约定:“赛罕区教育局将10.38亩土地（呼国用（2005）第00399号）使用权以1200000元转让给铁骑投资公司，涉及土地性质变更问题由赛罕区教育局向市有关部门办理相关手续。”2007年12月28日，赛罕区教育局向赛罕区人民政府提交“关于将棉纺厂子第小学教育用地变更为居住用地的报告”。2008年1月25日，赛罕区人民政府向呼和浩特市人民政府提起报告，请市政府同意将该宗教育划拨用地转变为建设用地。2012年，呼和浩特市政府将呼国用（2005）第00399号宗地拆迁整理。铁骑投资公司与赛罕区教育局自2006年签订《协议书》至2012年涉案宗地被拆迁，因赛罕区教育局未及时变更土地性质导致《协议书》由效力待定合同转化为无效合同，赛罕区教育局有明显过错。二、《国有土地使用权收购协议》被认定为无效合同，系赛罕区教育局因程序不当导致，赛罕区教育局有明显过错。2012年12月21日，土地收储中心、铁骑投资公司、赛罕区教育局签订《国有土地使用权收购协议》，约定:“本次收购标的物为赛罕区教育局位于二环以南6917.63平方米（合10.38亩）的土地及地上建筑物附着物。标的物《国有土地使用证》证号为呼国用（2005）第00399号，土地用途为教育用地，土地使用权类型为划拨；三方同意上述土地、地上建筑物、附着物收购补偿及企业搬迁过渡、各种损失、职工安置等各项补偿费用为24240000元”。2015年8月12日，审计署太原特派办向呼和浩特市人民政府移送处理书，认为签订《国有土地使用权收购协议》将补偿款直接支付给铁骑投资公司造成违规。2016年，呼和浩特市赛罕区人民法院（2015）赛民初字第04904号民事判决及呼和浩特市中级人民法院（2017）内01民终2171号民事判决认定:“2006年9月22日，铁骑投资公司与赛罕区教育局签订的《协议书》为无效合同；2012年12月21日，土地收储中心、铁骑投资公司、赛罕区教育局签订的《国有土地使用权收购协议》亦为无效合同”。《国有土地使用权收购协议》系签订三方真实意思表示，三方同意将案涉宗地、地上建筑物、附着物收购补偿及企业搬迁过渡、各种损失、职工安置等各项补偿费用共24240000元（土地评估价为9495342元，企业搬迁过渡、各种损失、职工安置费用为14744658元）支付给铁骑投资公司。但赛罕区教育局因程序不当导致审计署太原特派办向呼和浩特市人民政府移送处理书认为违规且《国有土地使用权收购协议》被认定为无效。对此赛罕区教育局有明显过错。三、一审法院适用法律不正确。《中华人民共和国合同法》第58条:“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价赔偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”铁骑投资公司与赛罕区教育局签订的《协议书》、《国有土地使用权收购协议》被认定为无效合同，对此赛罕区教育局有明显过错，铁骑投资公司无过错。本案争议的焦点实际上系拆迁利益分配问题。铁骑投资公司自2006年以1200000元受让案涉土地，至2012年案涉土地被收储中心收购，土地评估总价为9495342元，案涉土地因被收购而与原转让价格之间的差价为8295342元，或者说案涉土地在此期间增值8295342元。铁骑投资公司与赛罕区教育局应依据过错合理分配土地增值额8295342元。根据《全国法院民商事审判工作会议纪要》精神，法院应当对合同无效后果作出处理，尽可能一次性解决纠纷。一审法院认定《协议书》、《国有土地使用权收购协议》为无效合同，却未对合同后果作出处理，且避开涉案宗地转让的主要事实，认定1200000元土地转让款为借贷关系，违背了签订协议各方最后的真实意愿，适用法律不正确。赛罕区教育局辩称：一、铁骑投资公司所称《协议书》和《国有土地使用权收购协议》被认定为无效合同，赛罕区教育局有明显过错，铁骑投资公司无过错的说法，纯属主观臆断，无据可证。赛罕区教育局2001年以划拨方式取得位于呼和浩特市二环以南6917.13平方米（合10.38亩）国有土地使用权，并领取呼国用（2005）第00399号《国有土地使用证》，该土地原为棉纺厂子弟小学教育用地。后该校与大台小学合并，因大台小学教学楼为危楼，赛罕区教育局委托施工方建造了新教学楼。2006年9月22日，赛罕区教育局与铁骑投资公司签订了《土地转让协议书》，约定将10.38亩土地使用权及地上建筑物于1200000元的价格转让给铁骑投资公司。因该宗土地为教育用地，涉及土地性质变更问题由赛罕区教育局向市有关部门办理相关手续。协议签订后赛罕区教育局于2007年12月28日，向赛罕区人民政府提交了“关于将棉纺厂子弟小学教育用地变更为居住用地的报告”。2008年1月25日，赛罕区人民政府向呼和浩特市人民政府提起报告，请市政府同意将该宗教育用地划拨用地转变为建设用地，但最终涉案土地的性质并未经有权人民政府批准转变性质。2012年12月21日，土地收储中心、铁骑投资公司、赛罕区教育局签订了《国有土地使用权收购协议》，三方同意土地收储中心收购赛罕区教育局位于二环以南10.38亩的土地及地上建筑物附着物。2015年8月12日审计署太原特派办向霍浩特市人民政府移送处理书，认为签订《国有土地使用权收购协议》将补偿款直接支付给铁骑投资公司造成违规。2015年12月14日，北京大成（内蒙古）律师事务所受呼和浩特市土地收储中心的委托发出律师函，函告解除《国有土地使用权收购协议》。2015年12月17日，土地收储中心与赛罕区教育局就位于二环以南的10.38亩国有土地使用权及垫地上建筑物附着物事宜，签订了《国有土地使用权有偿收回协议》。该宗土地已被收储中心有偿收回。二、铁骑投资公司所称“一审法院适用法律不正确”是极其错误的。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条的规定“土地使用权人未经有权有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效”。一审法院认为双方在签订协议时，就应当知道涉案土地属国有划拨土地，未经有批准权的人民政府审批不得转让。因此对合同无效，双方均有过错的认定，并依据《合同法》第58条作出的判决是完全符合法律规定的。特别应当指出，铁骑投资公司向一审法院要求赔偿涉案土地增值部分，由于该宗土地已被土地收储中心有偿收回，故一审法院认定“铁骑投资公司要求赛罕区教育局赔偿涉案土地增值部分的问题无事实及法律依据”，适用法律正确。综上所述，2006年9月22日签订的《协议书》及2012年12月21日签订的《国有土地使用权收购协议》经两级法院判决认定为无效合同，应当自始无效。铁骑投资公司的上诉理由无事实和法律依据，不能成立。铁骑投资公司向一审法院提出诉讼请求：1、基于双方于2006年9月22日签订的《协议书》，依法判令赛罕区教育局立即返还土地转让款1200000元，赔偿铁骑投资公司实际损失为8295342元，共计9495342元；2、本案诉讼费、评估费等由赛罕区教育局承担。一审法院认定事实：赛罕区教育局2001年以划拨方式取得位于呼和浩特市二环南路以南6917.63平方米（合10.38亩）国有土地使用权，并领取呼国用（2005）第00399号《国有土地使用证》，该土地原为棉纺厂子弟小学教育用地，位置位于铁骑投资公司院内。后该校与大台小学合并，因大台小学教学楼为危楼，赛罕区教育局委托施工方建造了新教学楼。赛罕区教育局向铁骑投资公司借款1200000元支付了施工方工程款。2002年12月31日，赛罕区政府与铁骑投资公司及呼和浩特市金桥经济技术开发区管理委员会（以下称金桥管委会）签订《借款协议书》，在该协议书第三条约定，赛罕区教育局在铁骑投资公司内的原棉纺厂子弟小学一宗土地以每亩100000元的价格出让给铁骑投资公司，具体面积以该宗土地证为准，出让价格及手续由赛罕区政府与教育局负责协调办理。2003年12月17日，金桥管委会与赛罕区教育局、铁骑投资公司签订《借款补充协议书》，约定赛罕区教育局在铁骑投资公司院内的原棉纺厂子弟小学一宗10.62亩土地以每亩100000元的价格出让给铁骑投资公司，该征地款由金桥管委会从铁骑投资公司借的1500000元借款中直接支付给赛罕区教育局，作为铁骑投资公司的征地款，土地出让手续由铁骑投资公司、赛罕区教育局协调办理。2006年3月27日，因包括本案争议赛罕区教育局所属10.38亩土地在内的五宗土地需公开出让，土地收储中心向呼和浩特市规划局提交“关于办理规划设计条件的函”。2006年5月31日，铁骑投资公司向呼和浩特市赛罕区区委提交“关于解决原棉纺厂小学土地遗留问题的报告”，要求解决原棉纺厂子弟小学一宗土地计10.62亩土地的遗留问题。2006年9月22日，赛罕区教育局（甲方）与铁骑投资公司（乙方）签订《协议书》，约定:甲方转让乙方的的土地位××区，土地面积10.62亩，转让土地包括该宗土地地上全部建筑物、附着物。甲方转让给乙方该宗土地的总价格为1200000元，涉及土地使用权转让过程中发生的土地出让金、税费、办证等费用由乙方承担。因该宗用地为教育用地，涉及性质变更问题由甲方向市政府有关部门办理相关手续。甲方应与市政府收储中心协商该宗土地的收购总价不高于1200000元，如因政策或其他原因收购价必须高于1200000元，高出部分仍归乙方所有。收储中心支付给甲方后，甲方收到款后一周内全额返还给乙方。协议签订后三日内乙方同意垫付1200000元给甲方，以解决甲方拖欠多年施工队施工款之急。甲方以棉纺厂院内10.62亩土地作为抵押物抵押给乙方，甲方同时将土地证原件、原报市规划局的有关材料、地形图、U盘、光盘等原件全部交付乙方，如甲方违约不配合乙方办理相关手续或又将该宗土地转卖给他人，甲方应赔偿乙方损失3600000元。乙方摘牌价与收储中心付给甲方的收购价之间的差价损失全部由乙方承担。如本协议无法履行，甲方同意乙方共同协商市政府将该宗土地再以划拨方式给乙方办理过户手续，乙方仍按原定的总价1200000元一次性支付给甲方土地款。该合同落款处加盖了双方印章，法定代表人分别签字。2007年12月28日，赛罕区教育局向赛罕区人民政府提交“关于将棉纺厂子弟小学教育用地变更为居住用地的报告”，2008年1月25日，赛罕区人民政府向呼和浩特市人民政府提起报告，载明赛罕区人民政府同意将10.38亩土地通过交易平台挂牌出让，请市政府同意该宗教育用地转变为建设用地。呼国用（2005）第00399号《国有土地使用证》所载明的10.38亩土地最终未转变土地性质，补交土地出让金。2012年12月21日，鉴于赛罕区教育局2001年以划拨方式取得位于呼和浩特市二环南路以南6917.63平方米（合10.38亩）国有土地使用权，并领取呼国用（2005）第00399号《国有土地使用证》，2006年9月22日，铁骑投资公司与赛罕区教育局签订《土地转让协议书》，将10.38亩土地使用权及地上建筑物以1200000元的价格转让给铁骑投资公司，就土地收储中心收购的位于二环路以南10.38亩土地事宜，土地收储中心（甲方）、铁骑投资公司（乙方）、赛罕区教育局（丙方）签订了《国有土地使用权收购协议》，约定:本次收购标的物为赛罕区教育局位于二环以南6917.63平方米（合10.38亩）的土地及地上建筑物附着物。标的物《国有土地使用证》证号为呼国用（2005）第00399号，土地用途为教育用地，土地使用权类型为划拨，宗地面积为6917.63平方米（合10.38亩）；三方同意上述土地、地上建筑物、附着物收购补偿及企业搬迁过渡、各种损失、职工安置等各项补偿费用为24240000元，单价2335500元/亩；乙丙双方均同意上述收购补偿费用24240000元，在本协议签订之日起30日内，由甲方全部支付给丙方；本协议签订生效当日，乙方、丙方将上述收购国有划拨土地使用权的《国有土地使用证》及地上所有建筑物和附着物的产权证（包括但不限于《房屋所有权证》等一切产权证）和乙方、丙方存留的全部有关权属的原件交付甲方，并协助甲方于合同签订之日起30日内办理完相关权属证书的注销事宜；乙方、丙方应自本合同签订之日起150日内，将本合同项下宗地及地上建筑物和附着物按照以下条件交付甲方；乙方、丙方保证标的物无权利瑕疵，并保证其对标的物享有排他性的处置权，即确保标的物与四邻及他人无争议，也无任何他项权利；甲方有权获知与标的物相关的一切真实情况，乙方、丙方有义务在本协议签署前详尽告知；甲方应按照本协议第三条的约定，严格履行收购补偿款的支付；乙方、丙方应按照本协议第四条的约定严格履行交付义务。在《国有土地使用权收购协议》落款处，土地收储中心、铁骑投资公司、赛罕区教育局加盖了印章，三方法定代表人分别手写签署了姓名。同日，土地收储中心（甲方）与铁骑投资公司（乙方）签订了《国有土地使用权收购协议》，约定:甲方有偿收购、无偿收回《国有土地使用权证》证号为（2001）第785号、786号、787号、789号、790号土地证记载的划拨宗地及地上全部建筑物、附着物，上述土地、地上建筑物、附着物收购补偿及企业搬迁过渡、停产处理成品、半成品等各项损失、职工安置及厂区建筑物拆除、清运等各项补偿费用（未含机器设备及库存、原料的补偿）为485760000元整，单价2335500元/亩。甲方自本协议签订生效后一年内将收购补偿款分三期支付给乙方，协议签订之日起15日内，支付首批收购补偿款1亿元，30日内，支付75760000元，剩余310000000元最长需在一年内付清。合同签订后，铁骑投资公司依据协议交付了土地，土地收储中心向铁骑投资公司支付土地收购补偿金，共计支付450000000元。2014年11月12日，土地收储中心向铁骑投资公司发出函，函告因有关土地使用权存在权属瑕疵，为避免国有资产损失，决定暂停支付与铁骑投资公司签订的《国有土地使用权收购协议》项下剩余35760000元补偿款，与赛罕区教育局和铁骑投资公司签订《国有土地使用权收购协议》项下24240000元补偿款，待以上土地权属瑕疵澄清，并经市政府批准后再行结算。2015年12月14日，北京大成（内蒙古）律师事务所接受土地收储中心的委托，向铁骑投资公司、赛罕区教育局发出“关于解除《国有土地使用权收购协议》的律师函”，函告解除土地收储中心与铁骑投资公司、赛罕区教育局签订的《国有土地使用权收购协议》。铁骑投资公司、赛罕区教育局于2015年12月16日签收了该函件。2015年12月17日，土地收储中心（甲方）与赛罕区教育局（乙方）就赛罕区教育局位于二环路以南的10.38亩国有土地使用权及地上建筑物、附着物事宜，协商一致签订了《国有土地使用权有偿收回协议》，约定:甲方有偿收回乙方10.38亩划拨教育用地，各项补偿费为24240000元。内蒙古铁骑纺织有限责任公司，于2014年6月27日变更为内蒙古铁骑投资控股有限公司，又于2014年7月更名为内蒙古铁骑投资控股集团有限公司。以上事实经一审法院（2015）赛民初字第04904号民事判决及呼和浩特市中级人民法院（2017）内01民终2171号民事判决确认。另查明，一审法院（2015）赛民初字第04904号民事判决认定:2006年9月22日赛罕区教育局与铁骑投资公司签订的《协议书》为无效合同。土地收储中心、铁骑投资公司、赛罕区教育局在2012年12月21日签订的《国有土地使用权收购协议》亦无效。呼和浩特市中级人民法院（2017）内01民终2171号民事判决亦认定上述两份协议无效。又查明，铁骑投资公司于2019年8月13日向一审法院申请调取内蒙古科瑞不动产估价咨询有限公司于2012年作出的关于涉案土地的《评估报告》。一审法院依法出具了调查令，委托律师进行调取。该评估报告评估基准日为2012年4月15日，净地总价为9495342元。一审法院认为，无效的合同自始没有法律约束力。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定:合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的损失。本案中赛罕区教育局以借款形式收取了铁骑投资公司1200000元用于支付工程款，实际是作为双方无效协议约定的转让涉案教育用地款项。而该宗土地已被收储中心有偿收回。故铁骑投资公司要求返还土地转让款1200000元的诉讼请求应予以支持。而双方在签订协议时就应当知道涉案土地属国有划拨土地，未经有批准权的人民政府审批不得转让，因此对造成合同无效双方均有过错。因铁骑投资公司支付的1200000元为赛罕区教育局解决了拖欠工程款之实，故赛罕区教育局应支付铁骑投资公司相应的利息损失作为资金占用期间的损失，自2006年9月27日起按中国人民银行同期同类贷款利率计算至2019年10月20日，自2019年10月21日起按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算至实际还款之日。关于铁骑投资公司请求赛罕区教育局赔偿涉案土地增值部分的问题，无事实及法律依据，一审法院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十六条、第五十八条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条规定，判决:一、被告呼和浩特市赛罕区教育局于本判决生效之日起十日内返还原告内蒙古铁骑投资控股集团有限公司1200000元，并以1200000元为基数，按中国人民银行同期同类人民币贷款基准利率自2006年9月27日起计算至2019年10月20日，按全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率自2019年10月21日起计算至实际还款之日止的利息损失；二、驳回原告内蒙古铁骑投资控股集团有限公司的其他诉讼请求。二审中，双方均未提交新的证据。经审理查明，一审法院查明的事实，有相关证据在案佐证，本院予以确认。本院认为，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十一条“土地使用权人未经有批准权的人民政府批准，与受让方订立合同转让划拨土地使用权的，应当认定合同无效”之规定，铁骑投资公司和赛罕区教育局在明知案涉土地性质为划拨土地，且未得到审批的情况下，仍签订内容为转让划拨土地使用权的《协议书》，导致该《协议书》被认定为无效，对此后果双方当事人均有过错，故应各自承担相应的责任。铁骑投资公司并未提交充分证据证明合同履行过程中，赛罕区教育局存在单方面的明显过错，故铁骑投资公司以己方无过错、赛罕区教育局存在过错为由，要求赛罕区教育局承担赔偿责任的诉讼请求，并无事实和法律依据，本院不予支持。一审法院依据合同无效的法律后果，判令赛罕区教育局返还铁骑投资公司1200000元的土地转让款并给付利息，并无不当。综上所述，铁骑投资公司的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费58267元，由上诉人内蒙古铁骑投资控股集团有限公司承担。本判决为终审判决。审判长 吴铁刚审判员 吴 芳审判员 卜 芳二〇二〇年十二月十六日法官助理 李佳澍书记员 马占春