安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终1037号 上诉人（一审原告）蔡善泉，男，1955年6月13日出生，汉族，住安徽省合肥市蜀山区。 委托代理人陈秋生，安徽汉合律师事务所律师。 委托代理人马青，上海建纬（合肥）律师事务所律师。 被上诉人(一审被告)安徽省界首市自然资源和规划局，住所地安徽省界首市人民中路**。 法定代表人张亚飞，该局局长。 委托代理人李琳，该局工作人员。 委托代理人王玮，安徽卫东律师事务所律师。 上诉人蔡善泉因诉安徽省界首市自然资源和规划局（原界首市国土资源局，以下简称界首市资规局）土地行政登记、不履行协助执行义务附带行政赔偿一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院(2020)皖12行初132号行政判决向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年11月17日公开开庭审理了本案。 蔡善泉向一审法院诉称，其与李学用、蒋红霞、安徽省兴皖房地产开发有限责任公司（以下简称安徽兴皖）因民间借贷纠纷，安徽省合肥市瑶海区人民法院作出（2011）瑶执字第1399号执行裁定，裁定冻结（扣划）安徽兴皖银行存款18，680，000元或查封（扣押）等值财产。该院于2011年12月26日、2013年4月10日两次向原界首市国土资源局（现界首市资规局）发出协助执行通知书。2013年1月3日，安徽兴皖成立全资子公司界首市兴皖置业有限公司（以下简称界首兴皖），同年1月21日，安徽兴皖退出界首兴皖并将股权全部转让给姜勇等人。2013年9月17日，界首兴皖向原界首市国土资源局申请变更土地使用权属。该局为界首兴皖颁发界国用（2013）第15162号《国有土地使用证》。安徽省合肥市瑶海区人民法院得知后，要求原界首市国土资源局恢复原土地状态。2013年11月19日，原界首市国土资源局撤销为界首兴皖颁发的《国有土地使用证》。2016年8月23日，界首市人民政府又作出《关于撤销界首市兴皖置业有限公司土地使用证注销公告的决定》，即撤销上述注销行为，导致土地又登记在界首兴皖名下。原界首市国土资源局为界首兴皖的土地登记行为违法、不履行人民法院协助执行通知违法，导致其债权无法实现，应对其损失予以赔偿。遂向人民法院提起行政诉讼，请求：确认界首市资规局（原界首市国土资源局）于2016年8月31日作出的《撤销注销公告决定》具体行政行为违法；确认界首市资规局（原界首市国土资源局）作出的界国用（2013）第15162号国有土地使用证的具体行政行为违法；确认被告不履行安徽省合肥市瑶海区人民法院协助执行义务行为违法，并判令被告赔偿其经济损失1，868万元，（并同时自2016年9月1日起按同期银行贷款利率标准再行支付利息损失至款项支付完毕时止）；判令由被告承担本案的诉讼费用。 一审法院审理查明，2011年5月30日，原界首市国土资源局与安徽兴皖签订了《国有建设用地使用权出让合同》，出让宗地坐落于人民东路××、东旭路东侧，面积28278.83㎡。2011年10月26日，安徽省合肥市瑶海区人民法院针对蔡善泉的执行申请作出（2011）瑶执字第1399号执行裁定，裁定冻结（扣划）被执行人李学用、蒋红霞、安徽兴皖的银行存款13500000元或查封（扣押）其同等价值的财产。2011年12月26日，该院向原界首市国土资源局作出（2011）瑶执字第1399号协助执行通知书，请该局针对安徽兴皖缴纳的上述土地出让金5000万作出处置决定后及时告知相关情况；若上述土地出让金退还安徽兴皖，请及时协助该院执行并在退还之前告知该院。2013年4月10日，该院向原界首市国土资源局作出（2011）瑶执字第1399-1号协助执行通知书，对上述土地使用权进行预查封，预查封的期限为两年；如该宗地块依法登记至其他人名下，请依法将被执行人安徽兴皖和李学用、蒋红霞缴纳的该宗土地出让金等费用全额扣留并及时告知该院，等待该院另行处理通知。2013年1月4日，界首兴皖作为一人有限责任公司取得企业法人营业执照。2013年9月17日，其向原界首市国土资源局申请涉案土地登记，并于2013年9月18日获颁界国用（2013）第15162号国有土地使用证。2013年11月4日，安徽省合肥市瑶海区人民法院向原界首市国土资源局作出（2011）瑶执字第1399号通知，要求该局在收到通知后十日内将上述土地恢复至查封状态（查封安徽兴皖名下该宗地块）。后该院于2013年11月20日、2014年8月27日、2015年9月21日多次向原界首市国土资源局作出协助执行通知书，要求协助执行冻结安徽兴皖土地出让金并将土地款中的1868万元交存该院作案件款。2013年11月19日，界首市人民政府作出界行决字（2013）13号更正通知书要求界首兴皖办理更正登记，通知该公司在签收之日起3日内持该国有土地使用权证到市政务服务中心国土资源窗口办理更正登记，逾期不办，将依法公告原土地权利证书作废。同年12月26日，界首市人民政府作出界行决字（2013）15号通知，通知该公司自接到通知3个工作日内到界首市国土资源局办理注销手续，逾期不办，将依法公告作废。2014年1月10日，原界首市国土资源局作出土地使用证注销公告，对界国用（2013）第15162号国有土地使用证予以注销。2014年8月7日，原界首市国土资源局以安徽兴皖为被告、界首兴皖为第三人向阜阳市中级人民法院提起民事诉讼，请求判令解除其与安徽兴皖订立的国有建设用地使用权出让合同、安徽兴皖给付其违约金4646万元。该院一审判决解除该合同，原界首市国土资源局于判决生效之日其三十日内退还安徽兴皖缴纳的土地出让金5000万元，驳回原界首市国土资源局的其他诉请。安徽省高级人民法院于2016年5月11日作出（2015）皖民四终字第00590号民事判决，认为案涉土地出让合同的权利义务已由界首兴皖履行完毕，原界首市国土资源局要求解除已经履行完毕的土地出让合同，没有事实和法律依据，遂判决撤销一审判决，驳回原界首市国土资源局的诉讼请求。2016年8月23日，界首市人民政府办公室作出第77号专题会议纪要，该纪要记载，会议决定同意市国土资源局汇报意见，撤销市政府下达的界行决字（2013）13号更正通知书和界行决字（2013）15号注销通知，国土资源局要按程序撤销于2014年1月10日做出的土地使用证注销公告。2016年8月31日，原界首市国土资源局作出界国土资（2016）209号《撤销注销公告决定》。原告蔡善泉认为，原界首市国土资源局的登记等行为以及不履行人民法院协助执行通知的行为严重侵害其合法权益，遂起诉至人民法院。 一审法院认为，本案的争议焦点为界首市资规局（原界首市国土资源局）为界首兴皖颁发界国用（2013）第15162号《国有土地使用证》的行为是否合法；界首市资规局（原界首市国土资源局）是否存在不履行人民法院协助执行义务的情形，是否应当承担赔偿责任。 关于界首市资规局（原界首市国土资源局）为界首兴皖颁发界国用（2013）第15162号《国有土地使用证》的行为是否合法问题。案涉土地出让合同的受让人为安徽兴皖，但安徽兴皖在缴纳5，000万元土地出让金后，已将出让合同的全部权利和义务转由界首兴皖履行，界首兴皖也已经完成土地出让合同的全部义务，缴清了剩余的7，900万元土地出让款及分期支付利息，并得到界首市资规局（原界首市国土资源局）的认可，取得了案涉土地开发建设的所有证照并进行了实际的开发与销售。因此现案涉土地出让合同的权利义务已由界首兴皖履行完毕，界首市资规局（原界首市国土资源局）按照安徽兴皖出具的书面说明，将案涉土地使用权证办至界首兴皖名下，符合本案实际情况，并无不当，蔡善泉要求确认界首市资规局（原界首市国土资源局）颁证行为违法的诉讼请求不能成立。同时在安徽省高级人民法院（2015）皖民四终字第00590号民事判决生效后，界首市资规局（原界首市国土资源局）作出《撤销界首市兴皖置业有限公司的土地使用权注销公告的决定》，亦无不当，蔡善泉要求确认界首市资规局（原界首市国土资源局）上述行为违法的诉讼请求亦不能成立。 关于界首市资规局（原界首市国土资源局）是否存在不履行人民法院协助执行义务的情形，是否应当承担赔偿责任问题。蔡善泉之所以认为界首市资规局（原界首市国土资源局）不履行协助执行义务，是认为界首市资规局（原界首市国土资源局）没有查封安徽兴皖名下的案涉土地使用权，没有冻结安徽兴皖缴纳的5，000万元土地出让金。但实际上，案涉土地使用权办在了界首兴皖名下，且根据安徽省高级人民法院（2015）皖民四终字第00590号民事判决，界首市资规局（原界首市国土资源局）将案涉土地使用权证办在界首兴皖名下并无不妥。同时该判决以安徽兴皖缴纳5，000万元土地出让金后，将合同权利义务转由界首兴皖履行，而界首兴皖也已缴清剩余土地出让金及分期支付利息，案涉土地出让合同的权利义务已由界首兴皖履行完毕为由，驳回了界首市资规局（原界首市国土资源局）要求撤销案涉土地出让合同的诉讼请求。故该安徽兴皖缴纳的全部5，000万元应为案涉土地出让合同约定的1.29亿土地出让金的一部分。《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》（法发[2004]5号）第十四条规定，被执行人部分缴纳土地使用权出让金但尚未办理土地使用权登记的，对可以分割的土地使用权，按已缴付的土地使用权出让金，由国土资源管理部门确认被执行人的土地使用权，人民法院可以对确认后的土地使用权裁定预查封。对不可以分割的土地使用权，可以全部进行预查封。被执行人在规定的期限内仍未全部缴纳土地出让金的，在人民政府收回土地使用权的同时，应当将被执行人缴纳的按照有关规定应当退还的土地出让金交由人民法院处理，预查封自动解除。从该条来看，人民法院在执行欠缴土地出让金的案件时，应当首先保护土地出让金的缴付。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条规定，土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。土地使用权出让金上缴和使用的具体办法由国务院规定。因此该全部5，000万元作为被生效判决认可效力的案涉土地出让合同所约定的土地出让金的一部分，依法应全部上缴财政，列入预算。故蔡善泉要求确认界首市资规局（原界首市国土资源局）不履行人民法院协助执行义务违法并赔偿其损失的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回蔡善泉的诉讼请求。 蔡善泉上诉称，1、原界首市国土资源局将涉案土地登记至界首兴皖名下错误。其一、安徽兴皖以界首兴皖系其全资子公司为由，申请登记至界首兴皖名下，但在申请登记时，安徽兴皖已经退出界首兴皖，换言之，当时界首兴皖已经不是安徽兴皖的子公司，原界首市国土资源局未尽审核职责，登记至界首兴皖名下错误。其二、安徽省高级人民法院（2015）皖民四终字第590号民事判决，系对土地出让该民事法律关系进行审查判断，该判决所说“土地登记至界首兴皖名下，并无不妥”仅是对行政法律关系中的登记事实的认定，该民事判决无权对登记行为是否合法进行评价。因此，一审法院根据该民事判决认定登记合法，缺乏法律依据。2、原界首市国土资源局不履行协助执行义务违法，应当赔偿1868万元。其一、协助人民法院执行是行政机关的法定义务，安徽省合肥市瑶海区人民法院多次发出协助执行通知，预查封、查封涉案土地，但原界首市国土资源局没有履行协助义务违法。其二、蔡善泉受到的损失与行政机关不履行协助执行义务之间有因果关系。由于行政机关不履行协助执行义务，导致蔡善泉的1868万元的债权无法实现，原界首市国土资源局应当承担赔偿责任。综上，请求二审法院撤销一审判决，支持其全部诉讼主张。 界首市资规局庭审中答辩称，一审判决认定事实清楚、适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院认为，参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第六条的规定，在登记案件中，应当通知登记簿上的权利人参加诉讼。本案中，蔡善泉的第一项诉讼请求为，请求确认界首市资规局为界首兴皖颁发《国有土地使用权证》及后续的撤销注销决定违法。因界首兴皖是上述《国有土地使用权证》载明的权利人，该公司属于必须参与诉讼的第三人，一审法院遗漏了必须参加诉讼的当事人，程序违法。 蔡善泉的第二项诉讼请求为，请求确认界首市资规局不履行协助执行义务违法并赔偿，该诉讼请求与前述第一项诉讼请求有以下几个不同点：一是两被诉行政行为的性质分属作为与不作为两大类；二是两被诉行政行为所依赖的基础法律关系截然不同；三是两被诉行政行为需要认定的案件事实不同。因此，一审法院将上述行政行为在一个案件中予以审查，应当分案处理而未分案，可能会对归纳争议焦点、组织举证质证、认定案件事实、安排法庭辩论、准确适用法律等诉讼活动的有序开展产生阻碍，违反了“一行为一诉”的原则。 综上，一审判决遗漏诉讼当事人、应分案处理而未分案，程序违法。案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项之规定，裁定如下： 一、撤销安徽省阜阳市中级人民法院(2020)皖12行初132号行政判决； 二、发回安徽省阜阳市中级人民法院重审。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年十二月二十九日 法官助理王劲 书记员刘琳 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。