呼和浩特市中级人民法院民事判决书（2020）内01民终4246号上诉人（原审被告）：呼和浩特市回民区房屋征收管理办公室。法定代表人：丁斌，该办公室主任。委托诉讼代理人：锡维新，男，该办公室干部。委托诉讼代理人：刘文利，慧聪律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：杨淑玲，女，住呼和浩特市。委托诉讼代理人：樊艳良，内蒙古庆胜律师事务所律师。委托诉讼代理人：赵子豪，内蒙古庆胜律师事务所律师。原审被告：内蒙古海亮房地产开发有限公司。法定代表人：冯海忠，该公司董事长。委托诉讼代理人：高瑞霞，内蒙古丰洲律师事务所律师。委托诉讼代理人：王志，内蒙古丰洲律师事务所律师。原审被告：呼和浩特市回民区人民政府。法定代表人:李玉蛟，区长。委托诉讼代理人：张雄，男，呼和浩特市回民区司法局副局长。上诉人呼和浩特市回民区房屋征收管理办公室（以下简称回民区征收办）因与被上诉人杨淑玲、原审被告内蒙古海亮房地产开发有限公司（以下简称海亮公司）、原审被告呼和浩特市回民区人民政府（以下简称回民区政府）房屋拆迁安置补偿合同纠纷一案，不服和林格尔县人民法院（2020）内0123民初955号民事判决，向本院提出上诉。本院于2020年11月13日立案后，依法组成合议庭，经阅卷、调查和询问当事人，当事人均未提出新的事实或理由，本院依法不开庭进行了审理，并向各方当事人予以释明。本案现已审理终结。回民区征收办上诉请求:一、撤销和林格尔县人民法院（2020）内0123民初955号民事判决，依法予以改判；二、由杨淑玲负担本案一、二审诉讼费用。事实和理由：2009年6月，呼和浩特市人民政府（以下简称呼市政府）与海亮公司签订《海亮广场二期项目开发协议书》，约定：呼市政府同意协议所涉地块以土地净地方式挂牌出让国有土地使用权，海亮公司以竞买人名义参加全部挂牌活动，在挂牌活动中同等情况下海亮公司优先摘牌；自海亮公司将首期拆迁补偿资金6000万元打入呼和浩特市土地收购储备拍卖中心（以下简称呼市收储中心）专户后，呼市政府委托回民区政府具体实施地块的收购拆迁补偿事项，回民区政府和呼市收储中心要与上述地块改造建设范围内的被收购单位签订《收购补偿协议书》，海亮公司参与并共同实施；如上述土地使用权在挂牌过程中被其他竞买人竞得，高出底价溢价部分的50%由海亮公司享有。2009年8月18日，呼市收储中心、回民区政府以及海亮公司根据上述协议签订了《实施细则协议书》，约定三方共同完成海亮二期土地前期整理项目。该地块土地整理资金全部由海亮公司筹措投资，并按时汇入呼市收储中心账户；呼市收储中心根据不同用途和项目进度分项列支，按期据实拨付。该土地整理地块内拆迁安置费用，根据呼市政府批准的拆迁安置补偿方案，由三方委派专人组成拆迁现场指挥部组织实施。回民区政府负责整理地块的拆迁安置补偿工作，会同其他两方以回民区政府的名义与拆迁人签订拆迁补偿安置协议。《实施细则协议书》签订后，回民区政府指派回民区征收办以自己的名义具体实施房屋拆迁安置补偿工作。2011年后，回民区征收办与包括杨淑玲在内的被拆迁人陆续签订《拆迁房屋补偿安置协议》。协议约定过渡期为两年。由于招拍挂工作没能及时完成，回民区征收办提前预判无法按期回迁，于是向有关单位和部门又申请了两年的双倍过渡费，并向所有被拆迁人发放。2014年1月15日呼市收储中心发出成交确认书，海亮公司取得建设用地使用权。制定安置补偿方案时，由于考虑被拆迁人回迁时需重新交纳煤气管道安装费，因此决定每户拆迁人补偿2600元煤气管道安装费。2015年，呼市政府决定不再收取煤气管道安装费，因此呼市收储中心决定在发放双倍过渡费并向回民区征收办拨付该款项时，扣除了前期已发放的2600元煤气管道安装费。另在与被拆迁人签订《拆迁房屋补偿安置协议》时，海亮公司向选择回迁安置的被拆迁人出具了回迁证。之后与回迁有关的工作如补交差价款、签订购房合同、交付因迁房屋等工作，均由海亮公司与被拆迁人直接对接。由于海亮公司没有及时完成回迁房屋建设工作，造成被拆迁人的回迁时间比延长两年过渡的时间又延长了两年。因土地整理项目早已完成，土地整理成本已审计完毕并作为确定挂牌出让国有土地使用权底价的依据，回民区征收办接受指派的工作已经完成，回民区征收办没有权利也没有资金来源解决再次逾期回迁问题。土地整理成本确定后、挂牌出让土地使用权完成后产生违约责任应当由土地整理单位或回迁安置单位负责。由于海亮公司拒绝向被拆迁人支付再次逾期回迁过渡费，杨淑玲以回民区征收办、回民区政府、海亮公司为被告向法院提起诉讼。和林格尔县人民法院经审理作出上述民事判决，判令回民区征收办承担支付逾期过渡费的责任。回民区征收办认为，一审判决存在如下错误，应当依法予以纠正：一、杨淑玲在起诉时将进行土地整理的委托人与受托人一并起诉，一审法院要求杨淑玲进行选择被拒后，用判决的方式替杨淑玲进行选择违反法律规定。回民区征收办仅仅是受委托实施本案土地整理项目中拆迁补偿安置工作，并以自己（受托人）的名义与被拆迁人签订《拆迁房屋补偿安置协议》。根据《中华人民共和国合同法》第四百零二条、第四百零三条第一款、第四百零三条第二款的相关规定，本案中，在双方签订合同时杨淑玲就明确知晓海亮公司是实际用地人，知道回民区征收办只是回民区政府的职能部门，只是房屋拆迁的实施单位，起诉时也将委托人海亮公司、回民区政府与作为受托人的回民区征收办一并列为被告。杨淑玲的设置明显不当，杨淑玲可以也应该选择委托人或受托人之一作为合同相对人主张权利。一审法院在庭审时也明确要求杨淑玲进行选择，但在杨淑玲拒绝选择后，一审判决却代替杨淑玲选择了受托人作为杨淑玲主张权利的相对人。这一处理方法明显不当，人民法院应当驳回杨淑玲的起诉，由杨淑玲作出选择后重新提起诉讼。二、一审判决未依法追加当事人，审判程序存在错误。一审庭审查明《实施细则协议书》有三方主体，也就是说本案的委托方有三方，但杨淑玲却只起诉了两方，但一审法院没有依法、依职权追加第三方合同主体作为本案被告，程序上存在问题，这也导致一审判决无法直接判令由委托人对杨淑玲承担责任。三、海亮公司才是履行回迁义务的责任人，履行回迁义务不符合合同约定责任的应当是回迁义务责任人而不是回民区征收办。如上所述，在回民区征收办与杨淑玲签订《拆迁房屋补偿安置协议》的同时，海亮公司也向杨淑玲出具了回迁证，这是三方对回迁义务的转移。杨淑玲同意该合同义务转移，并在之后的履行过程中直接与海亮公司发生民事法律关系。因该义务履行不符合约定产生的责任应当由转移后履行义务主体承担，而不是转移前的义务主体承担。综上所述，一审判决适用法律不当，判决结果错误，依法应当予以纠正。回民区征收办作为政府的职能部门，所有经费、资金均来源于财务拨款和专项资金。在本次委托事项已经完成并全部上交的情况下，判令回民区征收办承担履行回迁义务不符合合同约定的责任，不仅给回民区征收办的工作造成巨大影响，也不利于保护杨淑玲的合法权益，更不能有效解决纠纷。恳请上级人民法院撤销一审判决，依法进行裁判。杨淑玲辩称，一、关于回民区征收办提出的上诉理由一“杨淑玲起诉时将进行土地整理的委托人与受托人一并起诉，一审法院要求杨淑玲进行选择被拒后，用判决的方式替杨淑玲进行选择违反法律规定”，这一理由不成立。1.杨淑玲与回民区征收办在签订《拆迁房屋补偿安置协议》时明确约定由回民区征收办拆除杨淑玲居住的房屋，回民区征收办按照每平方米10元的标准向杨淑玲支付过渡费，回民区征收办支付了2013年8月至2015年8月的过渡费用。从此行为中可以看出，回民区征收办在签订合同后，对自己迟延交付回迁房屋形成了自认，并在一审过程中对该事实没有提出异议，故回民区征收办对2015年8月至2017年9月迟延交付房屋的义务应当承担责任。2.回民区征收办在上诉理由中认为，回民区征收办受委托实施本案土地管理项目中拆迁补偿安置工作，以自己名义与被拆迁人签订《拆迁房屋补偿安置协议》，并且引用《中华人民共和国合同法》的相关规定。本案中，在回民区征收办签订《拆迁房屋补偿安置协议》时并不是对基于回民区征收办的代理身份签订合同，而是以回民区征收办作为实际履行合同相对方签订的，并且在之前两次发放房屋过渡费均由回民区征收办发放。故回民区征收办应当对该合同承担责任，履行迟延交付房屋的过渡费。3.通过上述两点可以看出，回民区征收办在明知道自己应当承担迟延交付房屋的过渡费后，通过改变民事法律关系进行对合同义务的转嫁，对杨淑玲的身份地位予以压迫，对自认的事实和对法院认定的事实存在反悔的情形。二、关于回民区征收办上诉理由二“一审判决未追加当事人，审判程序错误”，这一理由不成立。1.回民区征收办辩称关于一审法院未查明《实施细则协议书》的三方主体，这一事实理由不成立。根据合同相对性原则，杨淑玲的诉讼请求是按照《拆迁房屋补偿安置协议》中约定要求杨淑玲支付逾期交付房屋的过渡费。杨淑玲对《实施细则协议书》并不知情且与回民区征收办没有民事法律关系，与本案的争议点没有关联性。2.杨淑玲与回民区征收办签订的《拆迁房屋补偿安置协议》中明确约定合同相对方和逾期交房的过渡费，杨淑玲对《实施细则协议书》并不知情且没有任何合同约定的义务，也不是《实施细则协议书》的合同主体，回民区征收办提出“一审法院没有依法、依职权追加第三方合同主体作为本案被告”的事实不清，证据不足。一审法院不存在程序上的错误。三、关于回民区征收办上诉理由三“海亮公司才是履行回迁义务的责任人，履行回迁义务不符合合同约定责任的应当是回迁义务责任人而不是回民区征收办”，这一理由不成立。回民区征收办辩称系受委托与杨淑玲签订合同，实际履行回迁义务的责任人是海亮公司，回民区征收办没有证据表明杨淑玲在签订合同时同意该合同义务转移，也没有证据证明杨淑玲在之后履行过程中直接与海亮公司发生民事法律行为，故本案应当直接由合同相对方即回民区征收办承担责任。综上所述，杨淑玲有足够理由证明与回民区征收办存在民事法律行为，并且一审判决认定的事实正确，证据确实充分，判决程序合法，认定的法律行为主体适格。回民区征收办也没有证据表明杨淑玲同意将合同的义务转移给第三人。对于回民区征收办没有按照合同约定的过渡费履行义务，望二审法院予以维持。海亮公司辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应当维持原审判决。一、回民区征收办的上诉状中所陈述的并非本案基本事实。海亮公司不参与涉案地块的拆迁安置补偿工作，且与回民区征收办并非委托与被委托关系，不应承担由此产生的任何责任。海亮公司从未与回民区征收办签署过任何形式的协议，也从未委托过回民区征收办从事本案所涉的拆迁或拆迁款项发放工作，甚至不存在债权转让及债务承担的情况。虽然回民区征收办曾下发过文件，要求海亮公司垫付双倍补偿安置费用，但该笔款项直接由海亮公司转至呼市收储中心账户，属于海亮公司与呼市收储中心之间的权利义务关系，与回民区征收办和杨淑玲双方无关。回民区征收办承诺将上述款项计入土地整理成本，核减土地使用权出让费用。至此，回民区征收办与海亮公司之间从未形成任何形式及内容的合同关系，不应当根据回民区征收办自认为的所谓委托关系承担其法律后果。二、海亮公司在合法拍得的净地上开发建设，不涉及拆迁安置。海亮公司遵守与呼和浩特市国土资源局签署的《建设用地使用权出让协议书》于2017年12月31日前竣工，这一事实从杨淑玲的诉状和海亮公司提交的相关证据中均可得到印证，故本案即使认定迟延回迁也与海亮公司无关。海亮公司在本案中既非《拆迁安置补偿协议》的权利义务主体，也无任何过错，无论在任何法律关系中，海亮公司均为守约方，也未曾给本案任何一方造成损失，不存在承担赔偿后果的其他法定事由。三、海亮公司先期垫付土地整理资金的行为既不针对回民区征收办也不针对杨淑玲，不能就此推断海亮公司参与拆迁安置补偿工作。海亮公司与回民区政府及呼市收储中心曾签署《实施细则协议书》，该协议约定了海亮公司先期垫付6000万土地整理项目资金，由呼市收储中心对该地块挂牌拍卖，如果由海亮公司摘牌，则所有垫付资金计入土地整理成本和履约保证金，在后续的履约过程中海亮公司也将土地出让金全部付清，所有拆迁行为均与海亮公司无关。四、本案所涉的合同为《拆迁房屋补偿安置协议书》，海亮公司与杨淑玲之间并无本案所涉的合同关系。合同主要在特定的合同当事人之间发生法律约束力，只有合同当事人一方只能基于合同，向相对方提出请求或提起诉讼，而不能向与其无合同关系的第三人提出请求，也不能擅自为第三人设定合同上的义务，合同债权也主要受合同法的保护。在本案中杨淑玲与海亮公司并未签署上述协议，不存在支付杨淑玲所诉拆迁安置款项的义务。五、本案一审程序无误，无需追加任何案外人为本案被告参加诉讼。回民区征收办认为《海亮广场二期项目开发协议书》中的合同当事人应当参与到诉讼当中，首先上述协议是呼市政府与海亮公司签订，与本案其他诉讼主体无关，其内容也并未涉及委托内容。其次即使是《实施细则协议书》也并未出现委托内容。如果回民区征收办认为其接受第三方单位委托从事拆迁安置补偿工作，应就其与第三方签署的《委托协议》另行提起诉讼，与本案属两个法律关系。综上所述，海亮公司与回民区征收办之间不存在委托关系，与杨淑玲不存在拆迁安置补偿合同关系，并且海亮公司依照相关合同对于案涉土地的相关土地出让金及时、全额付清。在任何一份与第三人的协议中均为守约方，故对本案的赔偿不应当承担任何违约及侵权责任，故一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请依法驳回回民区征收办的上诉请求，维持一审判决。回民区政府辩称，一、同意回民区征收办的意见和理由。二、杨淑玲诉请支付逾期过渡费适用法律错误。本案拆迁事宜所涉建设项目为海亮广场二期，且呼市收储中心、海亮公司亦参与包括回民区政府在内的项目地块范围内前期土地整理事宜。涉案履行交付房屋的主体是海亮公司，作为回迁安置房建设单位所发相关通知均非回民区政府直接或授权作出，回民区政府仅为**土地整理协助监督人。其次，2014年1月15日呼市收储中心出具成交确认书，确认海亮公司取得建设用地使用权，故杨淑玲于2015年8月－2017年9月未按时回迁产生的过渡费，无权要求由回民区政府支付。综上，请求二审人民法院在查明事实真相基础上，撤销一审判决，驳回杨淑玲的全部诉讼请求。杨淑玲向一审法院提出诉讼请求：1.依法判令回民区征收办、海亮公司、回民区政府向杨淑玲支付逾期过渡费39941元；2.依法判令回民区征收办、海亮公司、回民区政府向杨淑玲返还扣除煤气费2600元；3.判令回民区征收办、海亮公司、回民区政府负担本案的全部诉讼费用。一审法院认定事实：2009年10月15日，呼和浩特市拆迁管理办公室向呼市收储中心发放“海亮广场二期”《房屋拆迁许可证》，拆迁实施单位为回民区政府。2009年呼市政府与海亮公司签订了《海亮广场二期项目开发协议书》，约定海亮广场二期项目所涉土地以土地净地方式挂牌出让国有土地使用权，海亮广场将首期投资款项6000万元转入呼市收储中心专项账户，用于上述地块所需的拆迁补偿费用。合同约定由呼市政府委托回民区政府具体实施地块的收购拆迁补偿事项，后续拆迁补偿费用由海亮公司代呼市政府垫付，垫付款项可以冲抵土地出让成交价款。2014年1月海亮公司竞得涉案国有土地使用权并进行开发建设。2009年8月呼市收储中心、回民区政府、海亮公司就上述协议书的具体实施事宜签订《〈海亮广场二期项目开发协议书>实施细则协议书》，约定了土地整理期限、拆迁安置补偿方案、组织实施等相关条款。2011年8月24日，呼和浩特市回民区拆迁管理办公室印发《海亮广场二期项目房屋征收补偿安置方案》，对回迁安置的住宅户发给临时过渡费（即租房费补贴），按每月每平方米10元计算，过渡时间从被征收房屋交钥匙日开始计算到安置房交房日结束，且回迁安置的被征收户煤气入网费不做补偿。2012年1月18日呼和浩特市回民区拆迁管理办公室变更名称为回民区征收办，性质为事业单位法人。2011年8月25日，回民区征收办与杨淑玲签订《拆迁房屋补偿安置协议书》，协议书约定了被拆迁人、拆迁地址、住房状况、安置方法等条款，安置方法约定为回迁海亮二期，并约定了回迁房屋具体位置及建筑面积。协议书同时约定了附属物补偿项目及各项目补偿金额，其中包括“煤气费”2600元及过渡费，过渡费约定为每平方米10元，补偿期限为24个月。协议书备注栏书明回迁核算、补面积、楼层差价事宜，协议书约定了结算后补（退）总金额。2013年11月20日呼和浩特市人民政府办公厅印发《专题会议纪要》，因海亮集团开发项目征收时间较长，未及时启动回迁房建设，因此延期交付回迁房向回迁户双倍补偿的过渡费列入该项目土地整理成本。2014年4月1日回民区征收办与杨淑玲签订第二份《拆迁房屋补偿安置协议书》，该份协议对逾期回迁过渡费补偿进行了约定，自第一份《拆迁房屋补偿安置协议书》约定的过渡费截止时间后，过渡费以原补偿价2倍计算，另行补偿24个月，金额为39941元，协议书备注栏书明“扣除煤气补偿费2600元”，“结算后总金额”为过渡费减2600元。两份《拆迁房屋补偿安置协议书》“拆迁实施单位”栏均加盖回民区房屋征收办公室公章，并由工作人员签名，被拆迁户主栏由杨淑玲签名、捺印。2017年9月海亮公司向杨淑玲交付回迁房屋，双方对第一份《拆迁房屋补偿安置协议书》“结算后总金额”进行结算。结算中被拆迁户如需要补交款项则交付海亮公司，如需补偿被拆迁户则由回民区征收办负责支付。第二份《拆迁房屋补偿安置协议书》“结算后总金额”由回民区征收办于协议书签订后实际足额支付杨淑玲。自第二份《拆迁房屋补偿安置协议书》约定的过渡费支付截止时间到杨淑玲实际回迁安置间两年的过渡费问题没有得到解决引发本案诉讼。一审法院认为，本案各方当事人对支付杨淑玲24个月双倍过渡费及过渡费数额均无异议，争议的焦点为逾期过渡费的支付主体问题。已经实际履行完毕的《拆迁房屋补偿安置协议书》合同主体为杨淑玲、回民区征收办，对逾期过渡费支付问题与杨淑玲达成合意并实际支付的相对方是回民区征收办。回民区征收办、海亮公司、回民区政府、呼市政府、呼市收储中心之间所签订合同中各方权利义务的约定对杨淑玲没有法律拘束力，不能根据其他主体之间的合同约定推定逾期过渡费的支付方，一审法院认定回民区征收办应当支付杨淑玲逾期过渡费。回民区征收办辩称系受委托与杨淑玲签订合同，但没有证据表明杨淑玲方在订立合同时知道委托人与回民区征收办的代理关系，房屋征收的资金和回迁房屋来源、土地使用均不由回民区征收办负责并不能改变回民区征收办的合同相对方地位，对回民区征收办因前述理由主张不应承担杨淑玲诉讼请求的意见，一审法院不予采信。海亮公司、回民区政府不是与杨淑玲就过渡费问题签订合同的相对方，杨淑玲要求海亮公司、回民区政府支付过渡费的诉讼请求无事实及法律依据，一审法院不予支持。回民区征收办支付杨淑玲过渡费后，可根据与回民区政府、海亮公司、呼市政府、呼市收储中心间的相关合同及委托关系就过渡费负担问题另循法律途径解决。另一争议问题是“煤气费”2600元，回民区征收办与杨淑玲已达成“扣除煤气费2600元”的合意且已经履行完毕。杨淑玲主张该条款系被强迫签订，但未提供证据证明，杨淑玲诉请回民区征收办退还“煤气费”2600元无事实及法律依据，一审法院不予支持。综上所述，经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民法总则》第一百七十六条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，判决：一、回民区征收办于本判决生效后十日内支付杨淑玲过渡费39941元；二、驳回杨淑玲其他诉讼请求。案件受理费864元（杨淑玲已预交），由回民区征收办负担。二审中，各方当事人均未向本院递交新的证据，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”该条确定了征收与补偿的组织实施主体是市、县级人民政府确定的房屋征收部门。据此，市、县级人民政府确定的房屋征收部门是受《国有土地上房屋征收与补偿条例》授权的负责组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作的机关。本案中，回民区征收办系回民区政府确定的负责房屋征收实施工作的房屋征收部门，是能够独立承担法律责任的行政主体。故回民区征收办在实施本案土地整理项目中的拆迁补偿安置工作系依法履职，而非其上诉主张的受委托行事。回民区征收办应当按照《拆迁房屋补偿安置协议书》履行义务，一审法院判令由回民区征收办向杨淑玲支付过渡费并无不当。针对回民区征收办抗辩应当由海亮公司承担责任的上诉理由。海亮公司与杨淑玲之间并无直接的合同关系，不能因海亮公司履行回迁义务而当然认为《拆迁房屋补偿安置协议书》项下的权利义务概括转移给海亮公司，回民区征收办主张因海亮公司没有及时完成回迁房屋建设工作而导致逾期回迁，依照《中华人民共和国合同法》第一百二十一条关于“当事人一方因第三人的原因造成违约的，应当向对方承担违约责任。当事人一方和第三人之间的纠纷，依照法律规定或者按照约定解决”的规定，回民区征收办应当另行主张权利。针对回民区征收办主张一审法院未追加呼市收储中心为被告的上诉请求，《实施细则协议书》系协议书所涉及的法律关系，与本案并非同一法律关系，故本案无需追加呼市收储中心为本案的被告。综上所述，回民区征收办的上诉请求不成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费642元，由呼和浩特市回民区房屋征收管理办公室负担。本判决为终审判决。审判长 杨蔚堃审判员 张蒙江审判员 蔡世杰二〇二〇年十二月二十一日法官助理 董 丽书记员 翟 玥