西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2020)陕71行初1100号 原告张丽琴。 委托代理人陈晨，北京诚略律师事务所律师。 委托代理人李**，北京诚略律师事务所律师。 被告西安市碑林区人民政府，住所地西安市碑林区。 法定代表人卢光文，区长。 委托代理人魏西昌，该政府工作人员。 委托代理人王阿娟，陕西明萌律师事务所律师。 原告张丽琴不服被告西安市碑林区人民政府（以下简称碑林区政府）作出的房屋征收决定，向本院提起行政诉讼。本院立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月24日公开开庭审理了本案。因涉案《征收决定》涉及人数众多，涉及公民重大财产权益。案件开庭审理前，本院依法向碑林区政府送达了《行政机关负责人出庭通知书》，但碑林区政府负责人未到庭，亦未申请延期开庭审理，其委托代理人魏西昌，王阿娟、原告张丽琴委托代理人陈晨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年12月11日，碑林区XX房征决字[2019]5号《关于对XX巷XX户区改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》（以下简称《征收决定》），为保障XX巷XX户区改造项目顺利实施，维护房屋被征收人的合法权益，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》的规定，区政府决定对XX巷XX户区改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收。一、征收项目：XX巷XX户区改造项目。二、征收范围：XX街XX小区，XX环XX路XX段至东屿枫舍，南起枣园巷，北至招商局广场小区、乐嘉阁。具体范围以规划定点图及测量成果表为准。三、征收主体：西安市碑林区人民政府。四、征收部门：西安市碑林区住房和城市建设局。五、征收实施单位：西安市碑林区城中村和棚户区改造事务中心、西安市碑林区东关南街街道办事处。 原告张丽琴诉称，原告在西安市碑林区东关南街国税局家属院合法拥有房屋，因XX巷XX户区改造项目建设需要，被告作出了涉案《征收决定》。原告认为，被告作出的《征收决定》，违反了相关法律的规定，请求：一、依法撤销被告作出的碑房征决字[2019]5号《征收决定》；二、本案诉讼费用由被告承担。 原告张丽琴提交了以下证据：1、产权证。证明：原告具有主体资格。2、提问反映情况的截图。3、民生热线投诉举报的网络截图打印。4、2020年7月17日的照片3张。2-4共同证明：实际上《征收决定》是2020年7月在征收范围内张贴公告，原告没有超过起诉期限。5、2020年11月17日征收情况的官网截图。证明：签订补偿协议的户数总共是400多户，不到总户数的一半。 被告碑林区政府辩称，一、被告具有作出碑房征决字[2019]5号征收决定的法定职权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条之规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域内房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作。涉案项目位于碑林辖区范围内，碑林区政府作为法定征收主体，具有作出《征收决定》的法定职权。涉案征收决定，确定涉案征收项目的征收范围，征收主体为碑林区政府、征收部门为碑林区住房和城市建设局、征收实施单位为碑林区城中村和棚户区改造事务中心、碑林区东关南街街道办事处，职权合法。二、被告作出涉案《征收决定》内容、程序合法。1.涉案项目取得合法立项文件。涉案征收项目于2018年2月1日取得西安市棚户区改造办公室作出的市城改发[2018]22号《关于同意枣园巷以北国有土地上棚户区改造项目实施方案的批复》，同意该项目实施改造。2.涉案项目经规划部门审核，并取得规划部门核发的规划设计条件。西安市规划局于2018年7月2日作出[2018]城棚005号建设项目选址意见书，2019年1月17日作出西城棚地字第(2019)002号建设用地规划许可证，XX巷XX户区改造项目符合规划设计条件。3.涉案项目经国土资源部门审核，确认符合土地利用总体规划。西安市国土资源局碑林分局于2019年2月12日作出(市国土碑函[2019]2号)《关于西安市碑林区XX巷XX户区改造项目用地意见的函》，确定涉案项目所用土地属于国有建设用地，符合西安市主城区土地利用总体规划(2006-2020年)。以上符合《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》第九条规定。4.涉案征收项目经法定程序，形成了合法有效的征收补偿方案。涉案项目于2019年7月2日对征收补偿方案(讨论稿)召开了论证会议，由与会各部门代表、社区代表和被征收人代表对涉案项目征收补偿方案进行讨论，并提出意见和建议。2019年7月9日，被告指派涉案项目征收部门碑林区住建局对经论证的征收补偿方案(公示稿)向被征收人公示，并作出《关于对碑林区XX巷XX户区改造项目征收补偿方案征收意见的通知》，告知被征收人提出意见的方式、期限和联系人员。2019年10月16日，被告指派涉案项目征收部门碑林区住建局作出《关于对征求意见和修改情况的说明》，并公示了《XX巷XX户区改造项目房屋征收补偿方案(修改公示稿)》。上述补偿方案的作出和形成程序，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条的规定。5.涉案项目依法进行了社会稳定风险评估。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定,涉案项目委托第三方评估机构西安天正房地产资产评估顾问有限公司进行社会稳定风险评估。2019年10月18日，涉案项目在征收实施单位碑林区XX街XX道XX座谈会，听取了被征收群众代表的意见和建议。涉案社会稳定风险评估报告(讨论稿)于2019年11月12日经评审会议评审，对社会稳定风险评估报告提出意见建议，并形成涉案项目《房屋征收社会稳定风险评估报告评审会专家评审小组评审意见书》。2019年11月19日，涉案项目《社会稳定风险评估报告》向相关部门进行了报送备案。6.涉案项目依法对征收范围内房屋进行了调查登记。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定被告指派碑林区房屋征收管理办公室于2019年4月29日作出区房征登字[2019]001号《房屋征收调查登记通知》，对涉案征收范围内房屋开展调查登记工作，并于2019年5月13日，对初步调查登记结果进行了公示。2019年4月29日，碑林区房屋征收管理办公室向相关部门作出碑征办字[2019]6号《关于暂停办理XX巷XX户区改造项目征收范围内房屋新建、扩建、改建和改变房屋用途等手续的通知》，通知相关部门暂停办理手续。7.涉案项目征收补偿款项已经足额到位，且根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条规定征收决定经政府常务会议讨论决定。涉案征收决定经碑林区政府常务会议讨论通过，由西安市碑林城市开发建设投资有限责任公司提供了足额的征收补偿款项。8.涉案项目征收决定作出前根据《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》第八条规定履行了备案程序。涉案项目于2019年12月5日，取得西安市住房和城乡建设局作出的《关于碑林区人民政府XX巷XX户区改造项目房屋征收决定备案意见的函》，依法履行了备案程序。9.涉案征收决定公布程序合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条规定，被告于2019年12月11日作出碑房征决字[2019]5号《关于对XX巷XX户区改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》，并于12月11日发布通告，公告了补偿方案、行政复议、行政诉讼权利等事项，符合上述规定。综上，被诉行政行为内容合法，程序正当，法律法规依据充分，请依法驳回原告的诉讼请求。 被告碑林区政府提交了以下证据： 第一组：1、西安市碑林区人民政府关于确定XX巷XX户区改造项目实施主体的函（碑政函〔2014〕23号）。2、西安市棚户区改造办公室关于枣园巷以北某某进行前期准备工作的通知（市XX号）。3、西安市碑林区人民政府关于XX巷XX户区改造项目投资主体准入的函（碑政函〔2018〕3号）。4、西安市棚户区改造办公室关于同意枣园巷以北国有土地上棚户区改造项目实施方案的批复（市XX号）。证明：本案项目取得合法立项文件。 第二组：1、建设项目选址意见书（选字第（2018）城棚005号）。2、建设用地规划许可证（西棚地字第（2019）002号）。3、西安市城市规划设计研究院2015KXO43控制性详细规划。4、西安市棚户区改造项目用地定点图、红线图。5、西安市勘察测绘院征地成果表（西城棚地（2018）007号）。6、西安市国土资源局碑林分局关于西安市碑林区XX巷XX户区改造项目用地意见的函（市国土碑函〔2019〕2号）。证明：本项目符合城乡规划、西安市主城区土地利用总体规划。 第三组：1、西安市重点建设项目绿卡。2、西安市碑林区发展和改革委员会关于西安市碑林区XX巷XX户区改造项目符合国民经济和社会发展规划的函。3、西安市碑林区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（节选）。4、西安市碑林区发展和改革委员会关于将西安市碑林区XX巷XX户区改造项目列入2019年度重点建设项目计划的函。5、关于西安市碑林区2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划（草案）的报告。6、西安市碑林区重点建设项目领导小组办公室关于确定2019年度重点建设项目的通知（碑项目办发〔2019〕1号）。本项目符合西安市碑林区国民经济和社会发展规划，已纳入区国民经济和社会发展计划，且为重点建设项目。 第四组：1、房屋征收调查登记通知（区XX号）。2、公示（初步调查结果公示）。3、公示照片（电子版见光盘）。证明：本案项目根据《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十条规定，对征收范围内房屋进行调查登记，并公示。 第五组：1、西安市碑林区房屋征收管理办公室关于暂停办理XX巷XX户区改造项目征收范围内房屋新建、扩建、改建和改变房屋用途等手续的通知》（碑征办字〔2019〕6号）。证明：本案项目根据《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十二条规定。 第六组：1、商品房住宅团购协议书。2、碑林区XX巷XX户区改造项目安置情况确认书。证明：本案项目安置房源已经确定。 第七组：1、西安银行证明。2、XX巷XX户改造项目指挥部会议纪要（三）。3、碑林城市开发建设投资有限责任公司收款回单（2张）。4、长安银行支付来账业务凭证（4张）。证明：本案项目最终由碑林区政府设立的西安市碑林区城市开发建设投资有限责任公司提供征收补偿款项，补偿款项来源充足。碑林区东关南街街道办事处对征收补偿款项实现了专户存储、专款专用。 第八组：1、《XX巷XX户区改造项目房屋征收补偿方案（讨论稿）》论证会议邀请函。2、《XX巷XX户区改造项目房屋征收补偿方案》论证会议签到表。3、碑林区住建局会议纪要（征收补偿方案讨论稿论证）。4、征收补偿方案讨论稿论证会议照片。证明：本案项目补偿方案依法经过论证。 第九组：1、关于对碑林区XX巷XX户区改造项目房屋征收补偿方案征求意见的通知。2、（公示稿）公示照片（电子版见光盘）。证明：补偿房依法予以公布，并征求公众意见不少于30日。 第十组：1、关于对《XX巷XX户区改造项目房屋征收补偿方案》征求意见和修改情况的说明。2、（修改公示稿）公示照片（电子版见光盘）。证明：补偿方案征求意见情况，以及修改情况依法进行了公布。 第十一组：1、XX巷XX户区改造项目《社会稳定风险评估报告》（节选）。2、XX巷XX户区改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告评审会议邀请函（碑建函〔2019〕10号）。3、XX巷XX户区改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告评审会专家名单及专家邀请函。4、XX巷XX户区改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告签到表。5、碑林区住建局会议纪要（评审社会稳定风险评估报告（讨论稿））。6、XX巷XX户区改造项目房屋征收社会稳定风险评估报告评审会专家评审小组评审意见书。7、西安市社会稳定风险评估备案报告表。证明：本案项目依法进行了风险评估，并向相关部门进行了备案。 第十二组：1、西安市碑林区人民政府常务会议纪要第18届第86次。证明：本案项目经区政府常委会讨论决定。 第十三组：1、西安市住房和城乡建设局关于碑林区人民政府XX巷XX户区改造项目房屋征收决定备案意见的函。证明：本案项目依法向相关部门履行了备案程序。 第十四组：1、西安市碑林区人民政府关于对XX巷XX户区改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定（碑房征决字〔2019〕5）号。2、西安市碑林区人民政府（碑房征告字〔2019〕5号）通告。3、征收决定公示照片。证明：本案征收决定、补偿方案公布程序合法。 原告对被告提交的证据发表了如下质证意见： 第一组证据：合法性、证明目的不认可。 2011后，我国没有任何法律、行政法规赋予民事主体参与房屋征收拆迁行为的权力，更未赋予行政机关确定民事主体为房屋征收改造投资主体的职权。并且明确禁止建设单位参与搬迁活动。因此，该证据中碑林区人民政府无任何职权依据将万荣公司确定为投资主体并参与拆迁工作，本身不具有合法性。更不能证明征收决定及征收项目的合法性。前期准备工作直至2018年才开始着手实施，该《通知》已经自动失效，不能达到证明目的。第二页中“规划建设情况”显示，该项目实质是商业开发，并非棚户区改造，不符合《征补条例》第八条规定的可以作出房屋征收决定的六种情形。显然《批复》不能作为征收决定合法性的依据。 第二组证据： 2.1-2.4合法性、证明目的不认可。许可证和用地性质调整示意图中再次明确是商业用地，并非棚户区改造住宅建设用地，与涉案项目的报批情况不相符。 2.5关联性不认可，只能证明征收范围，不能证明征收项目的合法性。 2.6合法性、证明目的不认可。西安市国土资源局碑林分局出具的函不能证明涉案项目符合西安市土地利用总体规划。 第三组证据： 3.1合法性、证明目的不认可。项目绿卡的有效期2018年，本案直至2019年12月才作出征收决定，如果将绿卡作为合法性依据，更说明征收决定违法。同时绿卡证明涉案项目系2018年的项目，不可能符合2019、2020年年度发展计划。 3.2-3.3合法性、证明目的不认可。十三五规划纲要中第17页第三章第一节要求“把棚户区改造成房屋质量优良、功能完善、设施齐全、生活便利、环境优美的新型社区。”但本案中的征收项目却是将被征收人异地安置、将涉案地块用于商业开发，显然违背了十三五规划的内容。 3.4-3.6真实性、合法性、证明目的不认可。发改委出具的函称涉案项目已被纳入2019年碑林区国民经济和社会发展计划，但是被告提供的2019年国民经济和社会发展计划（草案）的报告于2020年9月10日才发布，不能作为涉案项目合法的依据。 第四组证据： 4.1-4.3合法性、证明目的不认可。调查通知没有公告，被征收人对征收事宜并不知情，被告也没有提供通知进行公告的证据，实际上也未入户调查登记。调查结果公式也没有张贴在原告所在的国税局家属院。没有保障被征收人的知情权和提出异议等权利。 第五组证据： 5.1冻结通知没有异议。根据平面图可知，国税局家属院在左上角，而被告张贴通告的地点在左下角，中间隔了五六个小区，即使被告张贴了通告，原告也不可能看见。 第六组证据： 6.1关联性、证明目的不认可。后期该项目的投资主体更换，万荣公司已经不再是涉案项目的投资主体，其签订的团购协议与本案的征收安置无关。团购协议书仅仅为意向协议，并没有最终确定房屋买卖事宜。直至房屋征收决定作出前，并未见双方签订最终的买卖协议，甚至房屋是否建成都不得而知。即使最终实际购买了安置房，房屋数量为930套，被征收户数为1443户，显然不能满足安置要求。 6.2合法性、证明目的不认可。只是把团购协议重复了一遍，未提供任何其他证据证明具备安置条件。 第七组证据： 7.1关联性不予认可。既然投资主体变更，那么万荣公司的存款余额与本案无关 7.2合法性、证明目的不认可。指挥部无权决定变更投资主体。本案棚改项目2018年2月获得批准，变更需按照原程序重新报批。 7.3关联性不认可，城投公司收到的募集款与涉案棚改项目无关。 7.4碑林城投公司未经合法程序确定为涉案项目的投资主体，其支付的补偿资金也远远不够用于整个项目的被征收人补偿安置。 第八组证据： 8.1合法性、证明目的不认可。邀请函中仍然有万荣公司，但是早在6月份已经更换了投资主体。邀请其参加论证显然不具有合法性，而变更后的投资主体却没有邀请。 8.2真实性、合法性、证明目的不认可。签到的被征收人代表，原告不认识，并无国税局家属院的被征收人接受邀请，也没有看到过选举代表的公告，所谓的代表，身份无从查实确定。 8.3-8.4真实性、合法性、证明目的不认可。会议纪要中仍然记载万荣公司出席了论证会，其实万荣公司此时已经不再是投资主体，并且并未签到。该会议纪要内容不具有真实性。 第九组证据： 9.1-9.2征求意见的通知和公示稿并未张贴在国税局家属院，没有保障原告的知情权和参与权。 第八、九组证据中，对补偿方案进行论证和公告都是由区住建局组织，违反《征补条例》第十条、第十一条由区政府组织论证并进行公告、征求意见的规定。 第十组证据： 10.1-10.2修改后的公示稿也未在国税局家属院张贴公告，未保障原告的知情权和参与权。从公示稿再到修改公示稿，仍然在补偿安置方式中载明选择产权调换则安置于郝家巷安置房内，但是郝家巷的房屋是由万荣公司签订团购意向协议，而万荣公司已经不再是枣园巷以北棚改项目的投资主体，郝家巷的房屋显然与本项目没有任何关系，该方案根本无法落实。 第十一组证据： 11.1评估报告合法性、证明目的不予认可。社会稳定风险评估，评估的内容包括项目的合法性和可行性等，但是涉案项目的补偿安置资金和安置房均未到位，评估时并未对此关键信息进行审查。 11.2合法性、证明目的不认可。邀请函没有具体名单，专家学者、被征收人代表都有谁并未明确。 11.3专家名单，合法性、证明目的不认可。西安市农业技术推广中心站长，不应当成为本案国有土地上棚户区改造项目的评估专家。 11.4签到表真实性、合法性、证明目的不认可。该项目的合法性论证缺少专业性，导致被告确实违法作出征收决定。 11.5会议纪要真实性、合法性、证明目的不认可，同前面的会议纪要的理由。 11.6合法性、证明目的不认可。专家的评审意见在社会稳定风险评估报告基础上作出，并未纠正基本事实，因此也不具有合法性。 11.7备案报告合法性、证明目的不认可。“上级主管部门意见”应当是碑林区政府的意见而不是住建局的意见。 第十二组证据：无异议。 第十三组证据：关联性不认可。备案程序不是法定程序，也不能证明征收行为和征收决定的合法性 第十四组证：征收决定为本案被诉的行政行为，证明目的不认可。 被告对原告提交的证据发表了如下质证意见： 证据1、真实性、合法性、关联性及证明目的均认可。证据2-3、真实性不认可，该截图无法核实具体的回复主体，且回复内容属于对群众政策的解答及咨询，关于本案征收项目，相关文件的张贴及公式时间，应以被告提交的证据材料为准。证据4、真实性不予认可，该照片未显示拍摄地点，拍摄时间无法核实，且征收补偿决定公式时间应以被告首次公示时间认定原告诉权及征收决定的时间，被告提供该照片即便为真，也系征收部门在征收过程中对被征收群众进行的政策宣传动员工作，属于对先前征收决定公示情况的更新或者重复，不应作为本案征收决定公示时间的认定。证据5、证据的真实性、合法性、关联性认可，证明目的不予认可，该公开数据载明的更新时间为2020年3月19日，且该信息中所载的已签约户数系最终网签户数，并报市级征收主管部门备案后上传的数据，与实际征收工作中已签征补协议的数据存在差异。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1-3、5符合证据的形式要件，本院对其真实性予以认可。证据4-5，证明目的不予认可。被告提交的第七组证据中的7.2-7.4形成时间均在被诉《征收决定》作出后，与被诉行政行为的合法性之间缺乏关联性，本院不予采纳；被告提交的其他证据，能够证明本案基本事实，本院对其真实性予以确认。 经审理查明，2014年5月6日，碑林区政府向西安市棚户区改造办公室作出碑政函[2014]23号《关于确定XX巷XX户区改造项目实施主体的函》，内容为碑林区XX巷XX户区XX街XX小区以西，XX环XX路XX段至东屿枫舍以东，南起枣园巷，北至招商局广场小区、乐嘉阁以南。经区政府研究，确定碑林区城中村（棚户区）改造办公室为项目实施主体，陕西万荣房地产开发有限公司参与前期准备工作，负责项目资金筹措、前期相关手续办理、拆迁、项目建设及回迁安置等工作。 2014年8月27日，西安市城中村（棚户区）改造办公室向西安市碑林区城中村（棚户区）改造办公室作出市城改发[2014]218号《关于枣园巷以北某某进行前期准备工作的通知》，同意枣园巷以北某某作为区管项目进行前期准备工作。2018年1月16日，碑林区政府向西安市棚户区改造办公室作出碑政函[2018]3号《关于XX巷XX户区改造项目投资主体准入的函》，原则同意陕西万荣房地产开发有限公司参与项目改造工作。2018年2月1日，西安市城中村（棚户区）改造办公室向碑林区城中村（棚户区）改造办公室作出市城改发[2018]22号《关于同意枣园巷以北国有土地上棚户区改造项目实施方案的批复》，原则同意碑林区城中村（棚户区）改造办公室报送的《关于报请XX巷XX户区改造项目实施方案审核的请示》。 2018年7月2日，西安市规划局就XX巷XX户区改造项目下发选字第（2018）城棚005号建设项目选址意见书。2019年1月17日，西安市规划局就XX巷XX户区XX城棚地字第（2019）002号建设用地规划许可证。2019年2月12日，西安市国土资源局碑林分局向西安市碑林区棚户区改造办公室出具市国土碑函[2019]2号《关于西安市碑林区XX巷XX户区改造项目用地意见的函》，XX巷XX户区改造项目所用土地属国有建设用地，符合西安市主城区土地利用总体规划（2006-2020年）。2019年4月29日，西安市碑林区房屋征收管理办公室作出碑征办字[2019]6号《关于暂停办理XX巷XX户区改造项目征收范围内房屋新建、扩建、改建和改变房屋用途等手续的通知》。2019年4月29日西安市碑林区房屋征收管理办公室发布区房征登字[2019]001号《房屋征收调查登记通知》，2019年4月29日至2019年5月10日对XX巷XX户区改造项目范围内的房屋情况进行登记调查。2019年5月13日，西安市碑林区房屋征收管理办公室对该建设项目范围内的房屋调查登记情况进行了公示，公示时间为2019年5月13日至2019年5月15日。 2019年12月5日，西安市住房和城乡建设局对碑林区政府作出《关于碑林区人民政府XX巷XX户区改造项目房屋征收决定备案意见的函》，认为房屋征收决定作出前所需文件资料基本齐全，程序合法，基本符合房屋征收决定备案条件，同意该项目房屋征收决定备案。2019年12月10日,碑林区政府召开常务会议,审议并原则同意了区住建局《关于对XX巷XX户区改造项目作出房屋征收决定的请示》。区住建局负责，区政府办配合，根据会议讨论意见修改完善后，以区政府名义印发《西安市碑林区人民政府关于对XX巷XX户区改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》和《XX巷XX户区改造项目房屋征收通告》。2019年12月11日，碑林区XX房征决字[2019]5号《关于对XX巷XX户区改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》，同日就上述征收决定的内容发布碑房征告字[2019]5号《通告》，后附《XX巷XX户区改造项目房屋征收补偿方案》。《通告》载明如对房屋征收决定不服的，可在本决定公布之日起60日内依法申请行政复议，或者在6个月内提起行政诉讼。《XX巷XX户区改造项目房屋征收补偿方案》中载明住宅房屋可以选择货币补偿，也可以选择在征收范围外新建高层房屋进行产权调换。产权调换房屋地点位于莲湖区XX巷XX户区改造项目范围内，具体范围为东起北关正街，西至赵王巷，南起陇海铁路线，北至自强路。2020年5月底，碑林区政府将被诉《征收决定》、《通告》在上述征收范围内进行了张贴。 另查明，2020年4月15日，碑林区政府召开专题会议，研究XX巷XX户区XX路径及融资问题。会议确定：一、各相关部门要加强沟通、密切协作，推动项目征收工作加快进入实质性实施阶段。二、区XX中心牵头，各相关部门加强配合，针对项目存在问题，加快研究明确具体实施措施，形成实施方案后按程序报送审定。三、区国资局牵头，西安市碑林城市建设投资开发有限责任公司具体负责，加快落实项目征收启动资金2,000.00万元，打入东关南街街道办事处指定账户。西安市碑林城市开发建设投资有限责任公司分别于2020年6月10日、8月7日向西安市碑林区东关南街街道办事处（资金性质：拆迁安置专户）汇款三笔：2,000.00万、3,000.00万、3,000.00万。2020年9月22日，西安市东关地区建设发展有限公司向东关南街街道办事处（资金性质：拆迁安置专户）汇款6,800万元。 再查明，案涉项目涉及被征收住户约1443户，截止2020年11月11日已签订征收补偿协议（含草签协议）1052户。 原告张丽琴所有的房屋在被诉《征收决定》的征收范围内，其对该《征收决定》不服，于2020年11月14日向本院提起诉讼，请求判如前述。 本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为的合法性进行审查。本案对被诉《征收决定》的合法性进行审查。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收补偿条例》）的相关规定，征收国有土地上的房屋应当符合并遵守以下主要条件和程序：征收房屋的行政主体具有法定职权；征收目的基于公共利益需要；建设项目符合相关规划和计划要求；征收程序符合法律规定。 一、关于本案征收主体的审查。根据《征收补偿条例》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……”《西安市国有土地上房屋征收与补偿办法》第八条规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、区人民政府作出房屋征收决定，……”。据此，本院认为，被告碑林区政府具有作出被诉《征收决定》的法定职权，其行政征收主体适格。 二、关于本案征收目的的审查。根据《征收补偿条例》第八条第（五）项的规定，由政府依照城乡规划法有关XX组XX房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，属于公共利益的范畴。经审查，被告碑林区政府提交的相关证据和材料，能够证明被诉《征收决定》中确定的征收项目已经西安市城中村（棚户区）改造办公室批准列入棚改项目前期准备计划，并经西安市城中村（棚户区）改造办公室批复，同意对该项目按照改造项目实施方案进行改造。在旧城区改造的过程中，政府通过商业开发的形式来补充旧城改造资金的不足，其目的仍是为了改善被征收人的居住环境、提高生活品质，符合公共利益目的。 三、关于主要证据是否充足、是否符合相关规划和计划要求的审查。根据《征收补偿条例》第九条第一款规定：“确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”经审查被告碑林区政府提供的相关证据，可以证明案涉征收项目经西安市城中村（棚户区）改造办公室批准进行前期准备工作、项目改造实施方案经西安市城中村（棚户区）改造办公室批复、项目列入《西安市碑林区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、2019年度碑林区重点建设项目，即本案所涉棚户区改造项目征收房屋的建设活动符合国民经济和社会发展规划，已经取得立项批复；符合土地利用总体规划，西安市国土资源局碑林分局发函确认、已取得建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设用地规划许可证，符合城乡规划、专项规划以及国民经济和社会发展年度计划。 四、关于本案征收程序的审查。（一）拟定的《征收补偿方案》是否征求公众意见和公示程序是否符合法律规定。《征收补偿条例》第十条、第十一条规定，房屋征收部门拟定征收补偿方案，应当公布征求公众意见，征求意见期限不得少于30日。征求意见后，还应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。本案被告提交的证据证明被告对征收补偿方案（草案）组织进行了公示、征求意见，对征收补偿方案（草案）进行了修改，将征求意见及意见答复进行公示，征求意见公示期限也不少于30日。但是被告未提交被征收人对征收补偿方案（草案）提出书面意见的证据佐证其向被征收人征求了意见，故本院认为，被告拟定的《征收补偿方案》在征求公众意见和公示程序上存在瑕疵。(二)是否进行风险评估，被征收人数量较多的，是否经政府常务会议讨论决定，补偿费用是否足额到位。《征收补偿条例》第十二条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定”。第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”本案中，第三方评估机构对涉案征收项目进行了社会稳定风险评估，评估结论经专家评审同意，维稳部门同意备案。案涉征收项目经碑林区政府常务会议审议通过，符合上述法律规定。 但是，案涉征收项目没有设立征收补偿费用专用账户，被告提交的证据亦无法充分证明其在作出《征收决定》前，征收补偿费用已经足额到位、专户存储。另，被告虽于2019年12月11日作出《征收决定》，发布《通告》及附件《征收补偿方案》，但没有证据证明其在征收范围内进行公告的具体时间。据此，被告作出征收决定后的公告程序不当，原告的起诉未超过法定起诉期限。 综上，被告碑林区政府虽具有作出被诉《征收决定》的职权依据，所涉改造项目符合公共利益需要，但其所作《征收决定》前征收补偿资金没有专户存储，补偿费用未足额到位，且公告程序不当，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项之规定，应予撤销。但虑及被诉《征收决定》所涉区域改造项目符合公共利益，区域内大部分被征收人已签订了征收补偿安置协议，撤销被诉《征收决定》将给国家利益和社会公众利益造成重大损失，故应确认违法。被告应当对补偿资金的足额到位等情况采取相应的补救措施，确保被征收人补偿安置利益得到切实保障。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项，第七十四条第一款第（一）项的规定，判决如下： 一、确认被告西安市碑林区人民XX房征决字[2019]5号《关于对XX巷XX户区改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》违法； 二、责令被告西安市碑林区XX房征决字[2019]5号《关于对XX巷XX户区改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》所涉征收补偿资金的足额到位情况采取补救措施。 案件受理费50元，由被告西安市碑林区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审判长  侯文锋 审判员  左 昆 审判员  魏国庆 二〇二〇年十二月三日 书记员  张 婧 书记员  李冬航 1