安徽省高级人民法院 行 政 判 决 定 书 (2020)皖行终1199号 上诉人（一审原告）彭克龙，男，1949年9月10日出生，汉族，住安徽省合肥市瑶海区。 被上诉人（一审被告）合肥市人民政府，住所地安徽省合肥市东流路**。 法定代表人凌云，市长。 委托代理人刘娟，合肥市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人曹景博，安徽世邦律师事务所律师。 彭克龙因诉合肥市人民政府（以下简称合肥市政府）未经批准强制征用承包耕地未给予补偿行为违法一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2020)皖01行初140号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 彭克龙一审起诉称，被告合肥市政府未经批准强制征收其承包耕地1.1亩，该承包地位于被告规划建设的学林路（大众路—桥头集路）建设项目用地范围内。但是被告在向安徽省人民政府申报项目用地《建设项目用地呈报“一书四方案”》时，仅确定为磨店社区会棚、和平、沿河村三个村集体组织，不包含三合村中集体组织原告人的承包耕地。安徽省人民政府依据被告申报的用地项目，作出《关于学林路（大众路-桥头集路）建设项目建设用地的批复》（皖政地〔2017〕1413号，以下简称1413号《批复》），批准合肥市政府申报的被征收土地为会棚、和平、沿河村三个集体组织，不包括权属归三合村集体经济组织原告人的承包耕地。据此被告未经批准征用原告承包地1.1亩，未给予补偿，对地上附着物未经调查确认及补偿的行为属于违法行为。原告请求判令被告合肥市政府未经批准强制征用原告位于合肥市瑶海区××三合村××村民组承包耕地1.1亩未给予补偿行为违法，本案诉讼费用由被告承担。 合肥市政府一审辩称，一、案涉征地程序已经经过合法补正，原告已经获得了征地告知、听证和确认等权利。二、合肥市政府并未强制征用原告的承包地。合肥市政府已经在2019年告知原告，除了征收案涉土地外，没有强制征用原告的承包地，原告也不能提供任何证据证明合肥市政府强制征用原告土地的行为，原告此次起诉无任何事实和法律依据。三、本案属于明显的重复起诉。本案所涉及的1413号《批复》已经在申请国务院裁决之中，原告就相同问题再次提起诉讼属于重复起诉，另外，原告曾就案涉征地事项起诉合肥市政府要求确认征地违法并要求赔偿，后被合肥市中级人民法院驳回起诉，现原告就相同诉求、相同事实理由的情况下，又再次起诉被告，也明显属于重复诉讼，滥用诉权。综上，原告的起诉无事实和法律依据，其诉请不应得到支持。 一审法院审理查明，2017年7月29日，安徽省人民政府向被告作出1413号《批复》，同意学林路（大众路—桥头集路）建设项目，在合肥市新站开发区磨店社区会棚、和平、沿河村用地范围内，将集体农用地10.9269公顷（其中耕地8.2008公顷）转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地5.7075公顷，未利用地0.1269公顷。以上共计批准城市建设用地16.7613公顷，划拨给合肥新创投资控股有限公司用于学林路（大众路—桥头集路）建设项目。 包括原告在内的9人对该1413号《批复》不服，向安徽省人民政府申请复议，2019年3月29日，安徽省人民政府作出皖行复［2019］62号行政复议决定书，该行政复议决定查明：经现场勘查、指认、核实，申请人系合肥市新站区瑶海工业园社区三合社局委居民，其使用的土地在合肥市××路（××路××桥头××路）项目用地范围内。安徽数源测绘技术有限公司对项目拟用地情况于2017年出具的《土地勘测定界技术报告书》的附件《勘测定界图》载明，被征收土地包括瑶海工业园社区三合社居委部分土地，该部分土地由该社区朱山郢村民组上述申请人使用；但1413号《批复》只批准征收磨店社区会棚、和平、沿河居委会的土地，并没有批准征收瑶海工业园社区三合社居委的土地。安徽省人民政府认为：与案涉批复有关的《征地补偿标准及安置途径告知书》、《征地调查确认表》、初步设计方案等程序违法；被征土地的权属有争议，申请人所在的三合社居委朱山郢村民组及部分被征地农民主张部分被征收土地权属，应属主要事实不清。依法应当确认1413号《批复》违法或者予以撤销，鉴于1413号《批复》的项目用地已在建设中，且属于该行政区域内的市、区大型公共服务类重点建设项目唯一道路建设，征地补偿费用已经部分发放，撤销该《批复》将对公共利益和他人的合法权益造成重大损失，因此，对申请人请求撤销1413号《批复》，本机关不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项的规定，确认1413号《批复》违法。 2019年6月23日，合肥市自然资源和规划局根据安徽省人民政府下达的《行政复议意见书》进行整改，作出《关于朱礼文等人行政复议意见书整改落实情况的报告》载明：因现状为大棚，原有田块界线已被大棚占用，且村民参与度不够，造成1413号《批复》涉及的三合社居委朱山郢村民组0.3765公顷土地在征地调查时确认到磨店社区会棚村柴郢组名下。针对出现的现场勘界指认错误，新站高新区自然资源和规划分局会同新站区管委会，现场组织基层组织的人员对争议地块重新进行了现场勘界指认。争议田块权属确认后，新站区对勘测定界进行了调整，2019年4月15日，安徽数源测绘技术有限公司重新出具了《土地勘测定界补充技术报告书》，确认本次1413号《批复》征地涉及三合社居委朱山郢村民组土地0.3765公顷，并重新公布《征地补偿标准及安置途径补充告知书》和《征地补偿安置方案补充公告》。1413号《批复》涉及到的争议0.3765公顷青苗补偿费已拨至瑶海社区管委会。目前被征地农户正在商讨0.3765公顷承包土地青苗补偿费的具体分配方案，分配方案确定后，瑶海社区管委会和三合社居委立刻将青苗费造表打卡发放。对于批复涉及的朱山郢村**被征地农民，瑶海社区管委会已经严格按照《合肥市征收集体所有土地办法》（市政府136号令）相关规定，将符合安置条件人员的一次性自谋职业补助费/抚养补助费资金拨付至三合社居委，共计46.8万元，并建立了被征地农民养老保障，其中彭克龙（49年出生）等8户已经领取一次性自谋职业补助费/抚养补助费14.4万元。彭克龙（49年出生）等9户已经进入被征地农民养老保障。其余户因对行政复议有异议拒绝领取补助费和进入征地农民养老保障。 一审法院另查明，2019年8月9日，彭克龙以合肥市政府为被告诉讼至法院，请求判令合肥市人民政府强制征收征用其承包经营的耕地1.1亩行政行为违法（案号：（2019）皖01行初259号），并请求予以赔偿（案号：（2019）皖01行赔初39号），两案均被法院以“诉讼请求不明”为由裁定驳回起诉。 一审法院认为，根据原告的诉请及理由，其诉讼请求包含两个方面，一是被告未经批准征用原告的承包耕地行为，二是原告诉称的被告应予补偿而未补偿的行为。两个方面涉及不同的行政行为，系不同的诉讼标的。此外，原告诉称未批征用行为违法，涉及赔偿问题，与其诉称的合法补偿行为相互矛盾，也不应在一案中予以审理。因此，本案原告的起诉违反了行政诉讼“一案一诉”的基本原则，不符合起诉条件。 再次，本案原告于2019年8月9日以相同的事实和理由，向本院提起行政诉讼，请求确认被告合肥市政府强制征收征用其承包耕地违法，被本院以“诉讼请求不明”为由裁定驳回起诉，现在原告又以同样的事实和理由提起该诉讼属于明显的重复起诉，不符合行政诉讼的起诉条件。对于原告诉请被告未经批准征用原告承包耕地的行为，在本案中不应予以审理。 最后，根据案涉集体土地征收之时有效的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”。国土资源部《征收土地公告办法》第十一条亦规定“征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”。《安徽省实施办法》第三十三条第一款第四项规定“市、县人民政府土地行政主管部门根据批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见，征询意见期限为15日；征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”根据上述规定，在集体土地征收补偿中，地，地方性法规章未明确规定市、县人民政府为补偿安置义务主体的，市、县人民政府也未依法组建具有独立承担法律责任能力的征收管理机构并赋予该机构补偿安置行政管理职能的，应确定市、县人民政府土地行政主管部门为补偿安置义务主体。因此，本案补偿安置义务主体并非被告合肥市政府，原告请求确认被告未予补偿行为违法的诉讼请求无事实和法律依据。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款一项、第六项、第十项之规定，裁定驳回彭克龙的起诉。 彭克龙上诉称，一、涉案学林路建设项目征用上诉人承包地1.1亩，对一个行政行为的诉讼不违反一案一诉，符合起诉条件。上诉人请求判令被上诉人强制征收土地1.1亩未给予补偿行为违法，诉争事项明确、清楚，符合起诉条件，而且原审法院在庭审中也没有释明需要分别立案分开审理，原审法院认定违反一案一诉错误，应予纠正。二、一审行政裁定书认定，在土地征收行为当中，征收土地行为包括审批、备案、公告、补偿安置、实施等一系列行政行为，涉及到不同级别的行政机关和多个部门。在提起诉讼时，如果笼统的以征地行为违法作为诉讼请求，而不是明确对征收土地过程中的哪一个具体行为提起诉讼，属于没有明确诉讼请求的情形。并进一步认定上诉人请求判令被上诉人强制征收征用1.1亩承包经营耕地违法，即属于诉讼请求不明，裁定驳回起诉。而上诉人认为，上诉人诉请指向强制征收土地1.1亩未给予补偿行为违法，诉讼请求明确，指向具体的行政违法行为明确，不属于（2019）皖01行初259号行政裁定书的相同事实和理由，原审法院认定重复起诉明显错误。三、《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第一项规定，征收土地方案经依法批准后，由被征地所在地的市、县人民政府组织实施根据上述法律规定，市、县人民政府代表国家组织实施征收。征收人有确保被征收人取得公平合理补偿义务，是法定的征收与补偿义务主体，即职权之所在，义务之所在，也即责任之所在。政府以规范性文件或者征地公告方案等方式，要求土地管理部门具体组织实施本行政区域的土地征收补偿工作。但不能认为此类主体因此即成为了补偿安置的法定义务主体，也不能认为其实际取得了独立实施补偿安置的行政主体资格，更不能认为市、县人民政府即因此免除了法定的补偿义务，而是应遵循职权法定原则和《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定精神，将此类主体视为接受市、县人民政府等委托从事具体的补偿安置事宜。另外，涉诉补偿安置并非地方土地行政主管部门，而是瑶海社区管委会组织实施，原审法院也没有释明需要追加或增加组织实施部门为被告，原审法院认定被告合肥市人民政府并非本案补偿安置义务主体，是对法律法规的错误理解，没有法律依据，应予纠正。另外，原审法院认定事实不情，涉案征地实施至今，没有任何单位或部门给予上诉人一次性自谋职业补助费抚养补助费及青苗补偿费，上诉人也没有拒绝领取任何补偿费，原审法院认定事实不清。综上，被上诉人未履行征地补偿安置义务行为违法，现起诉条件成就，符合起诉条件，不属于重复起诉。请求撤销一审行政裁定;对诉争实体依法判决。 彭克龙向一审提供了以下证据：1、1413号《批复》，2.皖行复[2019]62号《行政复议决定书》，3、土地承包经营权证。 合肥市政府向一审提供了以下证据：1.《行政复议决定书》（皖行复[2019]62号），证明案涉征地批复被省政府确认违法，但并非撤销。2.行政复议答复通知书，3.行政裁决申请，证据2和证据3证明案涉征地批复案件仍然在国务院审查之中。4.《关于朱礼文等人行政复议意见书整改落实情况的报告》（合自然资规[2019]335号）。5.瑶海社区三合社居委学林路（大众路-桥头集路）建设项目田块签字确认图，6.土地勘测定界补充技术报告书，7.补充征地调查确认表，8.补偿标准及安置途径补充告知书、公示照片、回函，9.征地补偿安置方案补充公告、公示照片、回函，10.青苗补偿费协议书，11.领取一次性自谋职业补助费、抚养补助费凭证，12.进入征地农民养老保障的说明，证据4至证据12共同证明经整改后，征地程序合法。13.行政裁定书，证明彭克龙曾经就相同的诉讼请求起诉被告，已经被法院依法驳回其起诉，本次属于重复诉讼。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院审理期间，经询问彭克龙确认诉讼请求为是要求合肥市政府对其被征收1.1亩承包地予以补偿。本院审理查明，案涉土地补偿费用拨付至彭克龙所在的集体经济组织三合社居委。 本院认为，结合上诉人的上诉请求、理由及对上诉人的询问，本案争议的焦点为合肥市政府是否为案涉被征收土地的补偿主体，亦即合肥市政府是否为本案适格被告。 行政机关职权法定，有了法定职权才由资格作出相应的行政行为，行政诉讼遵循“谁行为谁被告”的原则。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条明确了提起行政诉讼应当符合的条件，其中第二项规定“有明确的被告”。所谓“有明确的被告”，是指起诉状指向了具体的、特定的被诉行政机关。但“明确”不代表“正确”，因此被告适格的第二层含义则是实质性适格，也就是《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定的“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。就本案而言，彭克龙要求合肥市政府对其被征收1.1亩承包地予以补偿，关键在于合肥市政府是否具有对案涉征收土地补偿职责。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”。国土资源部《征收土地公告办法》第十一条亦规定“征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”。《安徽省实施办法》第三十三条第一款第四项规定“市、县人民政府土地行政主管部门根据批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见，征询意见期限为15日；征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”根据上述规定，市、县人民政府土地行政主管部门为案涉补偿安置义务主体，因此，上诉人要求合肥市政府履行补偿职责于法无据，合肥市政府不是本案适格被告。在一审法院予以释明的情况下，上诉人仍拒绝变更被告，属于《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第三项规定的“错列被告且拒绝变更”，“已经立案的，应当裁定驳回起诉”的情形，一审法院裁定驳回彭克龙起诉，并无不当。 经本院释明，彭克龙案涉土地补偿费，已经拨付至彭克龙所在的集体经济组织三合社居委，其可循法律规定的途径予以申领。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，彭克龙的上诉理由不能成立，本院不予支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  钟祖凤 审判员  陈 默 二〇二〇年十二月十四日 法官助理王春玲 书记员潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。