河北省涿鹿县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀0731行初18号 原告刘亢，男，1986年12月4日出生，汉族，住河北省张家口市怀来县。 委托代理人张玲凤，河北耀鼎律师事务所执业律师。 委托代理人秦丽，河北耀鼎律师事务所执业律师。 被告涿鹿县自然资源和规划局，住所地河北省张家口市涿鹿县人民北街**。 法定代表人闫捍东，局长。 出庭行政负责人李东，副局长。 委托代理人张继，河北华祥律师事务所执业律师。 委托代理人林志刚，男，1978年4月18日出生，住该局。 原告刘亢不服被告涿鹿县自然资源和规划局（以下简称被告）于2020年1月22日作出的涿自然规罚字（2019）10-1号行政处罚决定（以下简称10-1号处罚决定），于2020年7月21日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月22日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月10日公开开庭审理了本案。原告委托代理人张玲凤、秦丽，被告行政负责人李东、委托代理人林志刚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 —2— 被告于2020年1月22日作出10-1号处罚决定，认定原告刘亢于2018年5月未经批准擅自占用东××镇自辛庄村、东小庄村、双树村、洪家房村集体土地71.17亩堆砂，并作出如下处罚：1.责令退还非法占用的土地；2.耕地、园地、林地、沟渠（共计69.22亩）按每平方米20元缴纳土地复垦费，共计人民币922933元；3.并处以基本农田（45.43亩）每平方米30元、耕地以外其他土地（25.74亩）每平方米10元的罚款，共计人民币1080200元。 原告刘亢诉称：要求撤销被告所作10-1号处罚决定。事实和理由如下： 一、处罚违反法定程序 （一）被告进行现场勘测未通知当事人到场确认场地、指认界址点，未制作现场勘测笔录。涿鹿县人民政府涿政（复）字（2019）14号行政复议决定（以下简称14号复议决定）已认定被告违反法定程序并责令其重新作出决定，而被告未对此违法程序进行更正。 （二）被告在责令缴纳复垦费前未明确告知当事人应当履行土地复垦义务。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，拒不履行土地复垦义务的，应责令其限期改正，逾期不改正的，才能责令缴纳复垦费，而被告下达的责令改正违法行为通知书对复垦义务只字未提。 二、主要证据不足，认定事实错误 （一）本案堆砂主体是涿鹿县永恒采砂场（以下简称永恒采砂场），而原告只是永恒采砂场原负责人张大铭之子，未从事违法活动，被告对原告进行处罚，对象错误。 —3— （二）对土地位置、面积和土地类型认定错误。被告在立案前即委托第三方勘测现场，违反国土资源违法行为查处工作规程，且无当事人在场确认界标，还拒绝采纳原告提交的土地使用情况说明，其主观臆断、自行确定的位置、面积均与实际不符，其提供的测量技术报告书因程序违法而不能作为认定土地位置、面积、类型的依据。 （三）认定原告造成土地破坏且必须进行复垦的证据不足。土地复垦的原则是“谁损毁，谁复垦”，而6号地块系他人早已硬化的建筑用地，14号地块一直是他人占用，并非永恒采砂场破坏，原告个人更未租赁、使用、损毁土地。被告未认定土地被破坏程度，未查明实际复垦义务人，而要求原告承担复垦义务无依据。 三、处罚内容明显不当 （一）行政权不能干涉民事法律关系。租赁是土地经营权流转的合法形式之一，永恒采砂场租赁集体土地只是用于临时存放生产设备，且现已完全用于农作物种植，行政处罚行为不能解除土地租赁的民事合同关系，被告责令退还土地不适当。 （二）未分别不同情况按同一高标准确定复垦费数额无依据。河北省土地管理条例第三十二条规定的复垦费标准是每平方米5至20元，而被告未对土地类型、破坏程度、复垦的必要性及工程量进行认定，且未查明复垦义务人，即均以每平方米20元的高标对原告准予以处罚，明显不当。 （三）未根据法定从轻、减轻情节作出处罚。被告在涿自然规罚字（2019）10号行政处罚决定（以下简称10号处罚决定）中认可原告在2019年4月听证期间已主动整改，应依据行 —4— 政处罚法第二十七条的规定，从轻、减轻行政处罚。而且，土地管理法相关法条规定的是“可以处以罚款”，并不是应当、必须处以罚款，而被告所作罚款决定不考虑从轻、减轻情节，也无必须处以罚款的事实和法律依据，明显不当。 原告向本院提交了以下证据： 一、永恒采砂场工商登记查询信息3页； 二、10号处罚决定书，14号复议决定书； 三、现场照片2张； 四、证人王某、程某的承诺书1份（附证人身份证复印件各1份）。 被告辩称：被告所作10-1号处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应依法驳回原告的诉讼请求。理由： 一、被告在进行现场勘测时已通知当事人到场，但当事人拒绝在现场勘测笔录上签字，执法人员已在现场勘测笔录上注明，符合国土资源违法行为查处规程的规定； 二、被告于2018年8月27日作出并送达的责令改正违法行为通知书，明确要求原告在收到该通知书30日内改正违法行为，恢复土地原状，恢复土地原状即复垦； 三、原告在询问笔录中明确表示其是堆砂占地的行为人，又是采砂场的负责人，故确定原告为被处罚人主体正确； 四、责令退还土地是要求原告恢复土地被压占前的状态，与民事法律关系无关； 五、原告非法堆砂事实存在，破坏国家土地行政管理秩序的危害后果已经造成，改正违法行为是其应尽义务。而原告未 —5— 在责令改正违法行为通知书指定的期限内改正违法行为，无从轻、减轻处罚情节； 六、被告在法定范围内对处罚内容自由裁量，不违反法律、法规的规定。 被告向本院提交了以下证据： 一、原告身份证、永恒采砂场营业执照、张大铭火化证各1份； 二、责令停止违法行为通知书、接受调查通知书各2份，责令改正违法行为通知书1份，相关送达回证3份； 三、询问笔录4份，现场照片6张； 四、现场勘测笔录1份，测量技术报告书7份（附土地利用规划图3份，土地利用现状图、影像图各7份）； 五、执法记录视频光盘1份； 六、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、听证笔录、10-1号处罚决定书各1份及相关送达回证2份； 七、违法线索登记表、立案审批表各1份。 经庭审质证，原告认为：被告对王桂明、永恒采砂场送达的相关法律文书对原告不产生法律效力；对被告履行处罚告知程序无异议，但对其中认定的事实不予认可；对被告提交的询问笔录的真实性无异议，但认为笔录内容不能证实原告的具体违法占地事实；相关照片不能反映具体拍摄地点、位置，勘测笔录内容不具体、不明确，且在复议程序中未提交，不能说明其客观真实性；勘测报告未包含土地利用现状分类面积汇总表，无法体现不同土地类型的面积，也未附测量机构及人员资质证明，测量仪器校准证书有瑕疵，测量结果不应被采信；被 —6— 告当庭提交的视频光盘不能证实原告占地的类型和面积。被告认为：永恒采砂场经营者张大铭去世后，其个体工商户主体已不存在，相关工商登记信息，不能证实堆砂主体系该个体工商户；王某、程云证言系证人个人意思表示，不具有客观真实性；复垦土地照片不具有真实性、关联性、合法性，且无从核实；对10号处罚决定书和14号复议决定书的真实性无异议。 本院对上述证据确认如下： 一、原告举证一只能说明永恒采砂场在其经营者死亡后未依法变更登记或注销登记，不能证实原告主张的占地主体，对此不具有证据效力； 二、原告举证二系相关行政机关出具的法律文书，来源合法，内容明确，被告无异议，为有效证据； 三、原告举证三和被告举证三中的现场照片，均不能体现拍摄时间、、地点位置，不能证实与本案的关联性，为无效证据； 四、原告举证四当中的证人未出庭作证，且无其他证据印证，对原告主张的事实不具有证据效力； 五、被告举证一、六来源合法，内容明确，原告无异议，为有效证据； 六、被告举证二违反关于送达的法律规定，且责令改正违法行为的内容不全面，不能证实被告主张的事实，为无效证据； 七、被告举证三中的询问笔录客观真实，来源合法，对被询问人陈述的事实具有证据效力； 八、被告举证四违反正当行政程序，来源不合法，为无效 —7— 证据； 九、被告举证五不能证实具体地块的面积、界址坐标等，原告对相关地块位置的说明不能证实其实际占地的类型、面积，也不能等同于其参与了现场勘测，对此不具有证据效力； 十、被告举证七系行政机关内部工作流程，对外不发生法律效力，本院不作认证。 经审理查明：2019年初，涿鹿县政府进行机构改革，组建涿鹿县自然资源和规划局，承接原涿鹿县国土资源局（以下简称原国土局）的全部职能，原国土局不再保留。永恒采砂场系个人经营的个体工商户，于2009年3月31日注册，经营者为张大铭。原告刘亢系张大铭之子。张大铭于2018年4月15日死亡后，永恒采砂场未注销工商登记，未变更工商登记。 2018年6月7日，原国土局向永恒采砂场送达责令停止违法行为通知书，认定永恒采砂场违法占用东小庄镇集体土地堆砂，责令其主动纠正违法行为，听候处理，并告知其如果主动纠正违法行为，消除违法状态，可以从轻、减轻或者免于行政处罚。送达回证注明签收人“吴效忠”系刘亢合伙人王桂明的妹夫。2018年8月27日，原国土局向永恒采砂场送达责令改正违法行为通知书，责令其30日内改正擅自占用东××镇自辛庄村集体土地的违法行为，恢复土地原状；逾期不改正的将依法追究法律责任。送达回证显示签收人为张大铭。2019年3月21日，原国土局向王桂明送达责令停止违法行为通知书，责令王桂明立即停止在东××镇自辛庄村集体土地堆砂的行为。2019年3月21日，原国土局以原告刘亢为当事人，对其违法占用涿鹿县东小庄镇东小庄村、自辛庄村、双树村、洪家房村 —8— 集体土地堆砂的行为立案查处。被告经过对原告刘亢、案外人王桂明询问调查、现场拍照、委托第三方北京三友宇天测绘有限公司张家口分公司、保定市亚华测绘有限责任公司涿鹿分公司对相关占地面积、方量测绘，于2019年6月13日作出10号处罚决定。 原告不服，向涿鹿县人民政府申请复议。涿鹿县人民政府于2019年10月12日作出14号复议决定，以被告违反有关现场勘测法定程序为由，撤销了10号处罚决定，并责令被告在60日内重新作出具体行政行为。 2019年12月10日，被告就同一案件向原告送达行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，后经过听证，于2020年1月22日作出10-1号处罚决定。处罚内容为：1.责令退还非法占用的土地；2.耕地、园地、林地、沟渠（共计69.22亩）按每平方米20元缴纳土地复垦费，共计人民币922933元；3.并处以基本农田（45.43亩）每平方米30元、耕地以外其他土地（25.74亩）每平方米10元的罚款，共计人民币1080200元。原告于2020年3月10日收到10-1号处罚决定书。 本院认为，行政机关作出行政行为，必须依据法定职权，认定事实清楚，证据充分，符合法定程序，适用法律、法规正确，所作决定明确、具体、适当。 本案被告系涿鹿县人民政府所属土地行政管理部门，依法具有对违法占地行为进行查处的职权，其行政主体合法。永恒采砂场系个人经营的个体工商户，其经营者张大铭于2018年4月15日死亡，其工商登记虽未依法及时注销，但对经营者亦未进行变更登记，故永恒采砂场作为法律主体已不复存在。原告 —9— 刘亢在2018年6月10日的询问笔录中自认自己是砂场负责人，且占地堆砂行为发生在当年5月份，即张大铭去世之后，故被告认定原告为堆砂行为人符合客观事实。案外人王桂明在询问笔录中自认其是永恒采砂场及原告刘亢的合伙人，被告未对此进一步查实以确定在案涉全部地块占地堆砂的主体，事实不清。 原告在2018年接受被告询问时，自称负责砂场日常管理，且未说明其母亲张大铭已死亡，故被告送达的以永恒采砂场为当事人的相关文书，对原告有约束力。被告向永恒采砂场下达的责令改正违法行为通知书所指定的土地仅为东××镇自辛庄村，并不包括处罚决定书所述的双树村、东小庄村、洪家房村，故关于对当事人改正违法行为的要求，被告并未通知到位。 根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定，行政机关在作出行政处罚决定前，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据，其取证亦应符合公平、正当程序原则。被告主张已通知原告参与现场勘测且原告已实际到场而拒不签字，但未能举证证实，故对其主张不予采信。涿鹿县人民政府所作14号复议决定，认定被告在进行现场勘测时未通知原告到场，未制作现场勘测笔录，违反法定程序，为此撤销了10号处罚决定，并责令被告重新作出具体行政行为。被告对此未提起诉讼，但其在重新进行处罚过程中未纠正违法程序，未重新勘测现场并委托第三方重新出具勘测报告，程序违法。上述勘测报告中：6号、10号、14号地块无土地现状分类面积汇总表，被告对相关土地的类型、各类型土地的面积的认定无依据；8 —10— 号、11号、12号、13号地块无土地利用总体规划图，不能说明是否符合土地利用总体规划；其中3份报告未附勘测部门及人员资质，4份报告未附测量仪器校准证书。被告依据上述勘测报告认定的相关事实，不具有客观性，据此作出的处罚决定不具有合法性。 根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，拒不履行土地复垦义务的，应责令其限期改正，逾期不改正的，责令缴纳复垦费，而本案被告下达的责令改正违法行为通知书对复垦义务、复垦标准未予明确，且未指明全部地块，致当事人不能整改到位，被告亦有一定过错。根据《土地复垦条例》的规定，复垦费数额的确定，应当综合考虑损毁前的土地类型、实际损毁面积、损毁程度、复垦标准、复垦用途和完成复垦任务所需的工程量等因素，而被告未分辨相关情形，未对土地被破坏程度和复垦标准、工程量进行鉴定、评估，直接按河北省土地管理条例第三十二条规定的最高复垦费标准20元责令缴纳复垦费，明显不当。 被告认定原告的堆砂占地行为发生在2018年5月，根据法不溯及既往的原则，被告适用2004年第二次修正的土地管理法符合法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四是关于违法占地搞建设的规定，被告在处罚决定中并未认定原告有违法占地搞建设的事实，故其认定原告违反上述法条无依据。 综上所述，被告所作10-1号处罚决定，程序违法，事实不清，引用部分法律条文不正确，处罚内容不适当，依法应予撤销。被告应依照法定程序，在查明事实的基础上决定是否重新 —11— 作出行政处罚决定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十条第一项、第二项、第三项、第六项的规定，判决如下： 撤销被告涿鹿县自然资源和规划局于2020年1月22日作出的涿自然规罚字（2019）10-1号行政处罚决定。 案件受理费50元，由被告涿鹿县自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省张家口市中级人民法院。 审 判 长  杨秀娥 审 判 员  李瑞霞 人民陪审员  陈全春 二〇二〇年十二月十七日 书 记 员  胡晓婧 —12— 附相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行为的证据和所依据的规范性文件。 被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。