福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽行终594号 上诉人（原审原告）厦门大中亚大嶝对台客货码头有限公司，住所地福建省厦门市翔安区大嶝镇商贸区金门街**楼305。 法定代表人林亚良，董事长。 委托代理人李峥，北京市安理律师事务所律师。 委托代理人周景祥，北京市安理（呼和浩特）律师事务所律师。 上诉人（原审被告）厦门市人民政府，住所地福建省厦门市思明区湖滨北路**。 负责人黄强，常务副市长。 委托代理人金朱兴，男。 委托代理人梁洪流，北京德恒（厦门）律师事务所律师。 上诉人厦门大中亚大嶝对台客货码头有限公司（以下简称大中亚公司）诉上诉人厦门市人民政府（以下简称厦门市政府）收回海域使用权决定一案，双方当事人均不服漳州市中级人民法院（2020）闽06行初11号行政判决（下称原审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，并组织了调查询问。本案现已审理终结。 原审查明，2006年5月23日，被告厦门市政府向原告大中亚公司颁发国海证××号《海域使用权证书》（下称025号海域使用权证），载明：用海类型为港口用海、用海面积为34公顷、批准使用终止日期为2056年4月29日。2014年11月4日，中国民用航空局（以下简称民航局）向福建省发展和改革委员会作出《关于厦门新机场场址的批复》，同意将大嶝场址作为厦门新机场的推荐场址。2016年2月5日，国务院向福建省人民政府作出《国务院关于厦门市城市总体规划的批复》，原则同意《厦门市城市总体规划（2011—2020年）》。2018年12月12日，被告作出厦府〔2018〕360号《厦门市人民政府关于收回大嶝对台客货码头工程港口用海海域使用权的通告》（下称360号收回通告），通告因厦门新机场建设需要，拟收回原告大中亚公司持有的025号海域使用权证所涉的大嶝对台客货码头工程港口用海的海域使用权，该通告于2018年12月15日在《厦门日报》上刊载。2019年6月5日，厦门市翔安区人民政府（以下简称翔安区政府）针对案涉海域作出《厦门市翔安区人民政府收回大嶝对台客货码头工程港口用海海域使用权补偿决定书》（下称案涉补偿决定），决定就提前收回大中亚公司所持025号海域使用权证项下34公顷海域使用权，补偿大中亚公司人民币7127.73万元。2019年6月6日，厦门市翔安区人民政府大嶝街道办事处（以下简称大嶝街道办）以特快专递方式向大中亚公司邮寄送达案涉补偿决定。2019年6月13日，大嶝街道办将补偿款7127.73万元公证提存。2019年7月3日，被告作出厦府海〔2019〕2号《厦门市人民政府关于收回大嶝对台客货码头工程港口用海海域使用权的决定书》（下称被诉收回决定），并以邮政特快专递方式向原告邮寄送达，原告于2019年7月18日签收。在被告作出被诉收回决定之前，厦门新机场已依法取得立项批复。原告不服被告作出的被诉收回决定，于2019年11月27日向原审法院提起行政诉讼。另查明，2019年9月13日，民航局向厦门翔安机场投资建设有限公司作出民航函〔2019〕804号《民航局关于厦门新机场总体规划的批复》（下称804号总体规划批复），同意修改后上报的《厦门新机场总体规划（2019年版审定稿）》，025号海域使用权证所涉海域在厦门新机场总体规划范围内。 原审认为，《中华人民共和国海域使用管理法》第三十条第一款规定：“因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法收回海域使用权。”第二款规定：“依照前款规定在海域使用权期满前提前收回海域使用权的，对海域使用权人应当给予相应的补偿。”《福建省海域使用管理条例》第二十七条第一款规定：“因公共利益、国家安全的需要，或者海洋功能区划的调整，原批准用海的人民政府依法提前收回海域使用权的，应当与原海域使用权人协商或者共同委托有资质的评估机构进行评估后，给予相应补偿。”根据上述规定，本案被告作为025号海域使用权证所涉海域使用权原批准用海的人民政府，有权依法提前收回案涉海域使用权。本案被告作出被诉收回决定之前，厦门新机场已依法取得场址批复、立项批复，被告以厦门新机场建设为由，决定收回案涉海域使用权，符合因公共利益、国家安全需要的条件。被告经发布拟决定收回海域使用权通告，在翔安区政府对原告作出案涉补偿决定并依法公证提存相应补偿款后，依据上述规定对原告作出被诉收回决定并依法送达原告，符合上述法律、法规有关提前收回海域使用权应对海域使用权人给予相应补偿的规定。本案中，被告作出被诉收回决定时，民航局804号总体规划批复尚未作出，存在证据不足问题，依法本应予以撤销，但考虑到厦门新机场建设有利于社会经济发展，属于公共利益，撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，且至原告提起本案诉讼时，厦门新机场已经依法取得民航局804号总体规划批复，应视为被告对此已经采取相应补救措施，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的，人民法院可判决确认违法，但不撤销该行政行为。原告主张厦门市政府在作出被诉收回决定尚未进行总体规划批复，理由成立，但原告请求撤销被诉收回决定，与法不符，不予支持。原告主张被告滥用职权，缺乏事实法律依据，不能成立。原告主张被告在未与原告订立任何补偿协议且补偿未能到位的情况下，便作出被诉收回决定并注销原海域使用权证书，明显严重违反上述规定的法定程序，严重超越职权，极大损害大中亚公司的合法权益。经审查，原告就收回海域使用权补偿问题与翔安区政府协商未果，翔安区政府已于2019年6月5日作出案涉补偿决定，决定补偿大中亚公司人民币7127.73万元并公证提存。原告若对上述相关补偿问题不服，可依法另行主张。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认被告厦门市政府于2019年7月3日作出厦府海〔2019〕2号《厦门市人民政府关于收回大嶝对台客货码头工程港口用海海域使用权的决定书》的行政行为违法。 上诉人大中亚公司不服原审判决，向本院提起上诉，请求依法撤销原审判决，将本案发回原审法院重审，或者改判撤销被诉收回决定，本案一、二审诉讼费由厦门市政府承担。主要理由是：1．原审判决关于在被诉收回决定作出之前厦门新机场已经依法取得立项批复的事实认定错误。根据相关部门对上诉人政府信息公开申请的回复，在被诉收回决定作出前厦门新机场尚未取得立项批复。2．原审判决未查明厦门新机场的建设尚未得到批准建设的事实。厦门新机场的建设不应仅取得选址批复、立项批复、总体规划批复，更应取得国家发改委对项目可行性研究报告的批复，方意味着厦门新机场可进行合法建设，原审法院未查证国家发改委项目审批这一必备审批程序要件。3．原审判决未查明案涉被收回海域是否包含在厦门新机场总体规划范围内的事实。厦门市政府提供的相关证据既不符合证据规则，也无法确认厦门新机场用地用海范围与案涉被收回海域范围之间的关系。4．原审判决已经认定被诉收回决定违法，但又以撤销被诉收回决定将给国家利益、社会公共利益造成重大损害为由不予撤销，没有事实和法律依据。5．原审审理程序严重违法。原审法院对本案重要证据有的未审查原件，有的如立项批复（秘密件）未组织质证，安排本案进行诉前调解属于延缓立案的程序错误，以案外协调为由不当延长审理期限。6．被诉收回决定程序错误。案涉海域使用权人仅大中亚公司，厦门市政府应直接告知而非发布通告作出拟收回决定，在作出被诉收回决定过程中未保障大中亚公司陈述申辩权利。7．厦门市政府授权翔安区政府作出补偿决定错误，对案涉海域使用权作出补偿的责任主体应是厦门市政府，在未合法给予补偿的情况下被诉收回决定不具有合法性。 对于大中亚公司的上诉，厦门市政府答辩称，大中亚公司的上诉理由不能成立，其补充提出的新上诉请求不应支持，相应事实理由不应采信，请求驳回上诉。主要理由是：1．国务院等单位已于2019年5月进行立项批复，原审判决认定被诉收回决定作出之前已取得立项批复事实清楚。2．大中亚公司认为收回海域使用权需以国家发改委批准工程可行性研究报告为前提没有依据。根据《民用机场建设管理规定》第十二条规定，收回海域使用权是在选址阶段就要进行的工作，不能以机场建设全过程的合法性标准来衡量收回海域使用权行为的合法性。3．2019年5月13日，国务院等单位针对厦门新机场的立项批复（涉密件）就包含了对请示附件《厦门新机场预可行性研究报告》（秘密）的批复，该报告中的机场本期规划图、远期规划图已经清楚体现案涉海域与机场建设的空间关系，表明案涉被收回海域在厦门新机场规划建设范围内，足以构成厦门市政府收回海域使用权的依据。4．原审法院对相关证据均依法进行了质证。对涉及国家秘密的证据，不得在公开开庭时出示，原审法院采取由合议庭成员当庭查阅的方式并不违法。5．被诉收回决定程序合法。被诉收回决定作出之前，厦门市政府已于2018年12月12日作出360号收回通告，翔安区政府已于2019年6月5日作出案涉补偿决定，大嶝街道办已于2019年6月6日送达案涉补偿决定，于2019年6月13日公证提存补偿款。 上诉人厦门市政府上诉称，其对原审判决中关于被诉收回决定符合法律、法规有关提前收回海域使用权应对海域使用权人给予相应补偿的规定以及被诉收回决定不可撤销的认定不持异议，但原审判决关于被诉收回决定违法的认定缺乏事实依据，适用法律错误，请求撤销原审判决，改判驳回大中亚公司的全部诉讼请求。主要理由是：根据《中华人民共和国海域使用管理法》第三十条和《福建省海域使用管理条例》第二十七条的规定，有权收回海域使用权的人民政府对收回海域使用权的公共利益、国家安全需要情形的认定方面应当具有一定主导权和自由裁量权。就本案而言，在厦门新机场经国务院等单位批准立项，新机场项目的建设已经确定之后，厦门市政府就有权根据本级政府的建设规模、范围等方面的行政决策或专业技术论证来决定收回海域使用权，相关主管部门的批复只是上诉人决定收回的补强性依据而不是必要性依据。在民航局804号总体规划批复作出之前，已经有民航局对新机场的选址批复、国务院对厦门市城市总体规划的批复、国务院等单位对新机场的立项批复，且被诉收回决定作出前上报民航局的新机场总体规划（2019年审定稿）已经完成，即在被诉收回决定作出之前已取得的批复以及报批材料中，实际已经基本确定了新机场的空间范围。民航局804号总体规划批复是从机场建设专业角度作出的规划批复，并不是确定新机场空间范围的唯一依据。新机场总体规划在批复之前虽是待批文件，但其从完成并审定之日就是具有既定效力的文件。因此，在新机场符合经批复的厦门市城市总体规划且已取得选址批复、立项批复，完成机场总体规划（审定稿）的情况下，为加快建设新机场的进程，更好满足国家安全紧迫需要，酌情决定收回案涉海域使用权时间，应视为自由裁量权的正常、合理行使，并不违法。 对于厦门市政府的上诉，大中亚公司的主要答辩意见是：关于新机场建设的选址、预可行性研究、可行性研究和总体规划的批复，都是机场建设的前期审批手续，是相关建设单位和各级人民政府对建设项目启动相关征地拆迁的前置必备条件，本案被诉收回决定作出前，厦门新机场建设尚无国家发改委关于可行性研究报告的批复，也无民航管理部门对机场总体规划的批复，厦门市政府仅根据国务院等单位的立项批复文件，无权作出收回决定，故被诉收回决定不具有合法性。对于案涉被收回海域是否在厦门新机场控制范围内，原审法院没有查清，实际上，厦门市政府在二审调查询问中展示的秘密文件及其附图，扩大了其在原审中展示文件的范围，即便有相关附图也并无经纬度坐标，无法判断案涉被收回海域是否包含在厦门新机场规划范围内。 双方当事人向原审法院提交的证据，均经原审庭审举证、质证，并已随案移送本院。经审理，本院认同原审对本案证据的分析认定，原审认定的案件事实，有相关证据在案证明，本院予以确认。 二审调查询问中，上诉人厦门市政府提交一份民航机场规划设计研究总院有限公司于2020年11月30日出具的《关于厦门新机场北一跑道与大中亚对台客货码头用海海域空间位置矛盾的说明》。本院认为，该份说明不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，不能作为本案的证据，只能作为本案审理的参考。 本院认为，根据《中华人民共和国海域使用管理法》第三十条和《福建省海域使用管理条例》第二十七条第一款的规定，因公共利益或者国家安全的需要，原批准用海的人民政府可以依法提前收回海域使用权。由此可见，对提前收回海域使用权的行政决定进行合法性审查，首要的在于审查该行政决定的作出是否因公共利益或者国家安全需要，其作出之前公共利益或者国家安全需要是否已经明确。本案中，2014年11月4日，民航局作出《关于厦门新机场场址的批复》，同意将大嶝场址作为厦门新机场的推荐场址，2016年2月5日，国务院批复同意《厦门市城市总体规划（2011－2020年）》，要求进一步完善机场等对外交通基础设施，2019年5月13日，国务院等单位作出关于同意建设厦门新机场的批复。因此，在取得民航局场址批复和国务院等单位关于同意建设的批复之后，厦门新机场的建设及选址已经确定。厦门新机场作为国家重要公共基础设施，其建设符合公共利益或者国家安全需要，厦门市政府有权根据上述规定收回相关海域使用权。本案审查的是被诉收回决定的合法性，而不是厦门新机场建设的合法性，大中亚公司关于厦门新机场建设取得总体规划批复、特别是国家发改委对项目可行性研究报告的批复之后，厦门市政府才能作出被诉收回决定的主张，没有相关法律依据。 对被诉收回决定的合法性审查，还应审查案涉被收回海域是否包含于厦门新机场规划建设范围。2014年11月4日民航局场址批复附件确定的机场基准点坐标初定为东经118°21′10″、北纬24°33′14″，跑道真方位初定为58°－238°。2016年5月12日对外公布的《厦门市城市总体规划（2011－2020年）对外交通规划图》显示大嶝岛规划为“翔安机场”。2019年5月13日国务院等单位关于同意建设厦门新机场的批复材料（秘密件）已经由厦门市政府在原审中列入证据清单作为证据提交，对该项证据的审查应当包括对报请批复的请示及其附件附图的审查，本院依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十八条和第三十七条关于涉密证据的规定进行审查后，确认请示附件预可行性研究报告中的机场本期规划图与厦门市政府提供的《厦门新机场（翔安机场）总规划用地用海范围与大嶝对台客货码头工程使用海域范围对比图》和2019年6月《厦门新机场总体规划（2019年版审定稿）》中的机场终端总平面规划图所示的厦门新机场建设空间范围基本一致。因此，根据厦门市政府在本案诉讼中提供的证据可以确定，在被诉收回决定作出前案涉被收回海域包含于厦门新机场规划建设范围内。大中亚公司关于厦门市政府提供的证据无法确认厦门新机场用地用海范围与案涉被收回海域范围之间关系的主张，与本案事实不符。 《福建省海域使用补偿办法》第十三条规定：“收回海域使用权应当按照下列程序办理：（一）发布收回海域使用权公告；（二）办理海域使用补偿登记；（三）签订海域使用补偿协议；（四）支付海域使用补偿的相关费用；（五）收回海域使用权。”本案中，2018年12月12日，厦门市政府发布360号收回通告，拟收回大中亚公司拥有使用权的案涉海域，并告知办理海域使用补偿登记的时限和地点，海域补偿费协商、评估和补偿协议签订等工作授权翔安区政府负责。但此后大中亚公司未能配合办理海域使用补偿登记，且经协商双方未签订海域使用补偿协议。2019年6月5日，经厦门市政府授权，翔安区政府作出案涉补偿决定，决定给予上诉人补偿费7127.73万元，并告知领款时限和逾期取款将予以公证提存。2019年6月14日，补偿款经依法公证提存。2019年7月3日，厦门市政府作出被诉收回决定。因此，被诉收回决定的作出，保障了大中亚公司知情、陈述、申辩、补偿等权利，符合法定程序要求。大中亚公司关于被诉收回决定程序违法的理由不能成立。 此外，对于国务院等单位关于同意厦门新机场建设的批复（秘密件），原审法院不组织质证而由合议庭审查确认并不违法，对于诉前调解和案外协调，均有大中亚公司签章同意的书面意思表示，大中亚公司关于原审程序严重违法的理由不能成立。至于大中亚公司提出的补偿责任主体和补偿方面的问题，因大中亚公司已就翔安区政府作出的案涉补偿决定另行提起诉讼，不予纳入本案审理范围。 综上，厦门市政府作出被诉收回决定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确，符合程序要求。原审法院关于被诉收回决定符合公共利益或国家安全需要、案涉被收回海域位于厦门新机场规划建设范围内和被诉收回决定符合程序要求的认定并无不当，但以被诉收回决定作出前厦门新机场建设尚未取得总体规划批复为由，认为被诉收回决定因主要证据不足本应予以撤销，最终依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条的规定判决确认违法，适用法律有误，本院依法予以纠正。上诉人大中亚公司的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。上诉人厦门市政府的上诉有理，本院依法支持其上诉请求。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项和第六十九条之规定，判决如下： 一、撤销漳州市中级人民法院（2020）闽06行初11号行政判决； 二、驳回厦门大中亚大嶝对台客货码头有限公司的诉讼请求。 一、二审案件受理费各50元，均由上诉人厦门大中亚大嶝对台客货码头有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  林爱钦 审 判 员  余鸿鹏 代理审判员  黄吉明 二〇二〇年十二月十六日 书 记 员  张思薇 附：本判决适用的相关法律和司法解释条文 1．《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》 第十八条证据涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私的，提供人应当作出明确标注，并向法庭说明，法庭予以审查确认。 第三十七条涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私或者法律规定的其他应当保密的证据，不得在开庭时公开质证。 第五十二条本规定第五十条和第五十一条中的“新的证据”是指以下证据： （一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据； （二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据； （三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。 2．《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……