西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）陕71行终1223号 上诉人（原审被告）西安市鄠邑区大王镇人民政府，住所地西安市鄠邑区。 法定代表人刘亦龙，镇长。 委托代理人张军昌，工作人员。 委托代理人李芳，陕西金镝律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）王新民，男，1949年11月19日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住西安市鄠邑区。 上诉人西安市鄠邑区大王镇人民政府（以下简称大王镇政府）因被上诉人王新民诉其行政强制纠纷一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初456号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告王新民2007年6月25日注册成立西安市未央区鑫鑫废旧物资经营部，经营场所为西安市XX路**，2017年6月26日被吊销营业执照。2013年8月17日，原告王新民与大王东姚某某签订场地租赁合同，以每年叁万元租金租赁姚某某面积为三亩半场地（位于户县XX镇**路十字西200米处），约定租期五年，五年以后另行协商，原告王新民优先。张青志与原告王新民系旧识，两人均曾在西安市XX路XX市场经营，2014年张青志经与王新民协商，共同租赁姚某某场地，张青志为办理相关手续的需要，按照王新民与姚某某签订的租赁合同样式、日期另行签订了一份租赁合同，落款日期为“2013年8月17日”。2014年4月22日，张青志注册办理了字号为“户县大王长青废旧物资经营部”的个体工商户营业执照，登记的经营者为张青志，，经营场所为&ldquo户县XX镇XX号路十字西200米处”。张青志与原告王新民共同使用户县（鄠邑区）XX镇XX号路十字西200米处场地存放回收的废旧物资。原告王新民将其回收的物资一部分露天存放在该场地内，一部分存放在该场地的库房内。2018年3月20日，陕西省西咸新区XX城改革创新发展局向被告大王镇政府及马王办事处发出《工作联系单》，称“……环保局开展环保检查发现大王镇、马王办事处出现大量废旧金属回收企业……上述有关企业大多为周边区县XX城辖区的‘散乱污’企业，请大王镇政府、马王办事处给予取缔或者搬离XX城辖区……”2018年4月17日，该局向被告大王镇政府发出《工作联系单》，称“……大王七号路十字西200米长青废钢收购站，为‘散乱污’企业，清理取缔，限期搬离……针对以上问题请大王镇政府高度重视，立即行动，严格落实属地管理责任，根据散乱污整治要求彻底取缔整改到位……”2018年4月30日，原户县大王镇国土资源所向“户县大王长青废旧物资经营部”作出《责令限期拆除通知书》，认为其未经批准，非法占地建房，违反《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，责令其于2018年5月5日前自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原貌。张青志当日签收该《责令限期拆除通知书》。2018年6月，西咸新区改革创新发展局下发《关于在全区开展“散乱污”企业大摸排工作通知》（陕西咸发改函[2018]49号），在辖区范围内对“散乱污”企业进行摸排。2018年7月3日，被告大王镇政府向涉案场地上的长青废旧收购站发出02009号《限期搬离通知书》，称该企业为“散乱污”企业，要求其接到通知之日起三日内搬离大王镇辖区，张青志予以签收。在通知张青志搬离时，被告大王镇政府从张青志处得知鄠邑区（原户县）XX镇XX号路十字西200米处场地内露天存放有原告王新民的锅炉，被告通知原告王新民将其设备搬离，王新民因病于2018年5月3日向被告申请延期，承诺待其治好后立即搬离，后原告王新民将涉案场地内露天存放的锅炉等物资自行搬离。2018年7月25日，被告大王镇政府对涉案场地进行清理，将该场地库房内的物资搬离至他处存放，但在清理过程中对搬离的物品没有进行清点、登记。后经原告找寻，被告大王镇政府将搬离物品存放地点告知原告，原告王新民于2019年初将被强制搬离存放他处的物资自行取回。2018年10月31日，中共西安市鄠邑区大王镇委员会作出《关于王新民反应设备损坏问题的答复意见书》，称：王新民反映在2018年7月25日前没有接到任何通知不属实，大王镇经发办从4月份开始对原告进行过多次政策宣讲，按照程序为其下达限期搬离通知书，王新民以住院为由，申请并承诺出院后立即搬离。2018年7月25日执法后第二天王新民到大王镇经发办询问，黄主任的回复是目前所有东西由我办统一集中保管，等达到“两断三清”标准后，会予以返还。原告王新民对被告大王镇政府2018年7月25日对原告涉案场地库房内的物资强行搬离的行政行为不服，诉至本院。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告王新民虽在工商行政管理部门注册登记了西安市未央区鑫鑫废旧物资经营部，其经营场所为西安市XX路XX号，但经庭审查明，原告王新民2013年8月17日系以自己的名义与姚某某签订场地租赁合同，将其回收的部分物资存放在涉案场地内，且并未在涉案场地以其注册登记的西安市未央区鑫鑫废旧物资经营部的名义开展经营活动，其以个人名义存放其回收的废旧物资行为并不违反法律规定。庭审中，张青志的证言与被告出具的答复意见书可以印证，除原告王新民已搬离的锅炉外，涉案场地内存放有原告王新民的物品，且被告工作人员认可在实施强制搬离行为时，涉案场地库房内存放有物资，后来通知原告王新民将物资拉走的事实，可以证明涉案场地库房内存放有原告王新民的物资。故原告王新民作为涉案被搬离物资的所有者，是该强制搬离行为的相对人，其以个人名义对涉案强制搬离行为提起诉讼，符合行政诉讼法第二十五条的规定，原告王新民是本案的适格原告。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，被告大王镇政府认可其2018年7月25日参与将鄠邑区（原户县）XX镇XX号路十字西200米处场地库房内物资强制搬离至其他地点存放，被告提交的两份陕西省西咸新区XX城改革创新发展局《工作联系单》显示要求被告落实属地管理责任，对“散乱污”企业彻底取缔整改到位，被告以自己的名义向位于同一场地的长青废旧收购站作出《限期搬离通知书》，被告亦认可曾通知原告王新民自行搬离存放的物资，综合在实施强制搬离行为时被告协调被搬离物资存放地点、原告王新民搬离物资时被告工作人员在场等，足以认定被告采取了涉案行政强制搬离行为，是本案的适格被告。关于被告大王镇政府主张涉案强制搬离行为系西咸新区XX小组牵头联合执法，被告大王镇政府只是配合机关的意见，因被告并未提交相应证据予以证明，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据……”的规定，对该辩称意见，本院依法不予采信。 《中华人民共和国行政强制法》第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”据此，行政机关实施行政强制行为必须严格遵循法定程序进行。本案中，XX镇XX房内物资强制搬离的行为构成行政强制措施，其行为应当遵循上述法律规定，被告未能提供有效证据证明其采取涉案强制行为符合上述法律规定的程序，依法应予撤销，但因涉案行政强制行为是事实行为，无可撤销内容，故应予确认违法。关于被告大王镇政府辩称在实施强制行为过程中，原告王新民及张青志均未告知被告除露天存放的锅炉外，涉案场地库房内存放有原告王新民物资的意见，该院认为，行政机关在采取行政强制措施前，应当查明事实，保障行政相对人的合法权益，被告大王镇政府在实施强制措施前，明知涉案场地内除张青志的物品外，还存放有原告王新民的锅炉等物资，涉案场地并非张青志独自使用，仍径行认定库房内物资为张青志所有，未尽慎重、妥善之注意义务查明涉案场地库房内物资的实际权属，被告以此作为其行政强制行为合法的抗辩理由，没有法律依据，该院不予采纳。另，被告大王镇政府根据“散乱污”企业整治工作安排，对辖区“散乱污”企业进行清理取缔、限期搬离，治理的对象是“散乱污”企业本身，但涉案场地内的物资属于当事人的合法财产，在实施强制搬离行为中，被告应当依法妥善处置并保全证据。对原告的合法财产，被告可采用公证、见证等方式，进行清点造册、制作现场笔录、妥善保管并及时移交，但被告大王镇政府在实施涉案强制搬离行为过程中，未对被清理的物品进行清点登记，未制作现场笔录，向原告王新民返还时亦未进行清点核对，致使该院对被强制搬离物品的数量、内容、是否损坏及损坏程度等均无法查清，既不符合法律规定，也是引起本案诉讼的原因。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认被告大王镇政府于2018年7月25日对原告位于鄠邑区（原户县）XX镇XX号路十字西200米处场地库房内存放物资强制搬离的行政行为违法；案件受理费50元，由被告西安市鄠邑区大王镇人民政府负担。 上诉人大王镇政府上诉称，1.本案不属于行政诉讼受案范围。上诉人仅受相关有权部门委托，对相关文件及程序性告知书予以送达，该行为不会直接影响当事人权利义务，不具有可诉性。XX城针对该次散乱污治理及违法建筑拆除所制定的政策法规，是针对所有辖区大众的普遍性政策，是抽象行政行为，不具有可诉性。2.被告主体不适格。大王镇散乱污治理及违法建筑拆除为相应土地、环保、公安、房产、综治等有权部门联合执法，被上诉人所诉强制搬离物资行为非上诉人直接实施。3.原告主体不适格。被上诉人既非工商登记上经营主体，又非经法律确认的行政法意义上的利害关系人，不具有原告资格。一审法院事实及法律认定错误； 被上诉人王新民答辩称，一、一审法院认定事实正确无误，适用法律得当。本案上诉人在没有向被上诉人告知的情况下，强行拆除了被上诉人的库房，并动用了大型工程机械，野蛮性地损害了被上诉人所属的物资设备，是违法行政行为。二、本案被上诉人完全具备行政相对人主体资格，是工商登记上经营主体，又是经法律确认的行政法意义上的利害关系人，完全具备行政相对人及利害关系人法律资格。一审对其主体资格进行审查属事实及法律认定正确，应依法予以支持。请求依法支持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。 本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。 本院认为，根据一审裁判以及上诉人的上诉理由，本案二审阶段的焦点问题是：一、本案是否属于行政诉讼受案范围；二、被告主体是否适格；三、原告主体是否适格。 一、关于受案范围的问题 本案被上诉人一审诉讼请求为确认上诉人2018年7月25日对其厂房内设备采取的行政行为违法，故被诉行政行为是上诉人针对被上诉人厂房内设备的行政强制行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第二项的规定，对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的，人民法院应当予以受理。因此，本案被诉行政强制行为属于行政诉讼受案范围。上诉人主张不可诉的行政行为与本案被诉行政行为不具有一致性，对其该项上诉理由，本院依法不予采纳。 二、关于适格被告的问题 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，上诉人在二审询问中承认其参与了被诉强制搬离行为，与其强制搬离前向户县大王长青废旧物资经营部作出并送达的《限期搬离通知书》相呼应，足以证明上诉人系被诉强制行为的实施主体，根据“谁行为、谁被告”的规则，上诉人就是本案适格被告。上诉人关于其不是适格被告的理由不能成立，本院不予采纳。 三、关于原告资格的问题 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，虽然被强制搬离的物资存放地点位于户县大王长青废旧物资经营部的经营地点，但该个体工商户的登记经营者张青志明确表示并出庭作证称涉案物资系被上诉人王新民所有，且在强制搬离前上诉人知晓该情况并一直与王新民交涉让其将涉案物资拉走，因此，王新民作为涉案物资的所有权人，当然与被诉强制搬离行为存在利害关系，具有原告主体资格。 上诉人在实施行政强制过程中程序违法，故一审法院据此判决确认被诉强制搬离行为违法并无不当。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人大王镇政府的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人西安市鄠邑区大王镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  张 君 审 判 员  刘 爽 审 判 员  程淑芹 二〇二〇年十二月八日 法官助理  王一婷 书 记 员  赵 卫 1