安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终1168号 上诉人（一审原告）程怀义，男，汉族，1974年11月24日出生，住安徽省蚌埠市怀远县。 委托代理人刘金平，安徽径桥（蚌埠）律师事务所律师。 委托代理人满晓威，安徽径桥（蚌埠）律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）安徽省禹会区人民政府，住所地蚌埠市禹会区涂山路**。 法定代表人陈常林，区长。 委托代理人高勇民，禹会区人民政府工作人员。 委托代理人张慧燕，安徽淮佑律师事务所律师。 上诉人程怀义因诉安徽省禹会区人民政府（以下简称禹会区政府）行政补偿一案，不服安徽省蚌埠市中级人民法院(2020)皖03行初80号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年12月3日公开开庭审理了本案。上诉人程怀义及其委托代理人刘金平、满晓威，被上诉人委托代理人高勇民、张慧燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 程怀义一审起诉称，原告于2011年10月与马城镇西程村村民委员会签订了承包“西程村湾地、河头种植树木、农作物”的合同，承包期限为十年，承包面积为54.44亩，均用于种植林木。2014年12月8日原告办理蚌禹证字（2014）0000000016号林权证，证载林地面积为53.49亩，林种为经济林、果树林，主要树种为桃树，株数6566株。后经数年的种植经营，树种及株数均有增加。2018年，原告得知其林地位于马城镇淮河干流一般堤防加固工程项目征收范围，曾有阜阳绿威森林资产评估有限公司对于征收范围内的林木资产等进行了调查。但至今并未见征地部门公布征地公告及征地补偿安置方案，也未有征地部门与原告签订补偿协议，亦未给予原告任何补偿款。2018年9月，被告下属的马城镇人民政府在未通知原告的情况下擅自将原告的林地实施强制清除;原告其他未强制清除的林木系多年生果树及经济林，移植难以成活，且原告不可能有大面积的土地以供移栽。该工程项目将原告的林木全部圈在新的堤坝范围内，导致原告无法进入经营管理，原承包地均沦为河道范围，且汛期必然被河水淹没。被告迟迟不予合法补偿安置，却于2020年4月8日向原告送达《补偿决定》，主要内容为：程怀义承包的马城镇西程村范围内的土地17.8亩(不包括已被马城镇人民政府清理的部分林木所占土地)，原为安徽省淮河干流一般堤防加固工程(黄苏段堤防退建工程)的临时用地(取土区)，因地上附属物补偿事宜没有与程怀义协商一致，项目法人蚌埠市治淮重点工程建设管理局已调整施工方案并另行寻找土源，故没有对上述土地取土使用。目前该工程已基本结束，上述土地因在河道范围内，汛期可能会被淹没，已经不再适合种植林木，请在汛期(2020年5月1日)来临之前及时移植林木和清理地上附属物，若因不及时移植和清理造成的损失由程怀义自行承担。为维护程怀义的合法财产权益，参考《国家发展改革委关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程可行性研究报告的批复》(发改农经[2016]1652号)、《安徽省发展改革委关于淮河干流一般堤防加固工程初步设计的批复》(皖发改农经函[2016]771号)作出补偿决定，确定对原告进行林木移植费补偿，成片林木补偿面积为17.8亩，补偿标准为4000元/亩，补偿金额为71200元。原告认为被告作出的《补偿决定》没有遵循法律规定和法律程序，请求确认违法并撤销该《补偿决定》。本案的全部诉讼费用由被告承担。 禹会区政府一审答辩称，一、涉案的淮河干流一般堤防加固工程是合法的水利工程项目，在答辩人辖区内的是黄苏段堤防退建工程，所涉工程建设用地手续尚未办理完毕，故至今尚未依法发布征地批复或公告，也没有依法制定征地补偿方案。二、被答辩人程怀义使用土地上的林木，除被蚌埠市禹会区马城镇人民政府清理的之外，尚有17.8亩林木，即本案所涉林木未被工程利用也未被清理。由于黄苏段堤防退建工程施工完毕后，该占地位置属河道范围，汛期时可能被淹没，为保障被答辩人的权益不受侵害，答辩人遂作出涉案补偿决定，通知被答辩人自行及时清理林木的同时，根据尚有实施法定征收的客观情况，对被答辩人在该占地上需要清理或移植的林木，依照《国家发展改革委关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程可行性研究报告的批复》（发改农经〔2016〕1652号）、《安徽省发展改革委关于淮河干流一般堤防加固工程可行性研究报告的批复》（皖发改农经函〔2016〕771号）的标准决定给予林木移植费补偿。故答辩人作出的涉案补偿决定客观合法有据应予以维持。 一审法院审理查明，2013年4月22日，水利部和安徽省人民政府作出了《水利部安徽省人民政府关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设征地移民安置规划大纲的批复》（水规计〔2013〕197号）。2015年12月21日，国土资源部发布了《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设用地预审意见的复函》（国土资预审字〔2015〕228号）载明安徽省淮河干流一般堤防加固工程已列入《淮河流域综合规划（2012-2030年）》（国函[2013]35号），该项目符合供地政策，项目用地已列入当地土地利用总体规划，原则同意通过用地预审，文件有效期为两年。2015年12月21日，蚌埠市人民政府作出批复，同意由治淮重点工程局作为蚌埠市淮河干流一般堤防加固工程项目法人，负责实施蚌埠市淮河干流一般堤防加固工程的建设管理工作。2016年7月29日，国家发展和改革委员会作出发改农经〔2016〕1652号《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程可行性研究报告的批复》。2016年12月26日，安徽省发展和改革委员会作出皖发改农经函[2016]771号《安徽省发展改革委关于淮河干流一般堤防加固工程初步设计的批复》载明，工程核定概算67639.52万元，并附《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程（初步设计报告）的评审报告》，该报告中淮河干流一般堤防加固工程概算评审汇总表中载明黄苏段建设征地移民补偿投资为27647.94万元。2016年12月20日，治淮重点工程局与禹会区政府就安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设征地移民安置建设任务与投资包干签订协议书载明，本工程征迁安置按概算总投资为27647.94万元（详见概算分项表）......本工程征地拆迁和移民安置标准依据中国国际工程咨询公司咨农地[2016]2364号《安徽省淮河干流一般堤防加固工程（初步设计报告）的评审报告》为准，如出现漏项，双方依据相关法规、规范性文件协商确定。《淮河干流一般堤黄苏段加固工程建设征地移民补偿投资概算分项表》中载明，林地单价4000元/亩。 一审法院另查明，原告程怀义系马城镇西程村村民，承包租赁马城镇西程村的土地用于种植林木。2014年12月8日，原告办理蚌禹证字（2014）0000000016号《林权证》，证载林地面积为53.49亩。原告种植的54.44亩林地在本次黄苏段加固工程建设范围内。2018年9月，马城镇人民政府对原告种植的36.64亩林木进行了强制清理。原告程怀义已就被清理的林木向禹会区政府提出了履职的补偿申请。 一审法院再查明，因原告程怀义未与被告禹会区政府达成补偿协议，禹会区政府于2020年4月8日作出补偿决定并送达原告，补偿决定认为，为维护原告合法财产，被告参考《国家发展改革委员会关于安徽淮河干流一般堤防加固工程可行性研究报告的批复》（发改农经〔2016〕1652号）、《安徽省发展和改革委员会关于淮河干流一般堤防加固初步设计的批复》（发改农经〔2016〕771号），对原告承包土地上的地上附属物作出如下补偿决定：“林木移植补偿：成片林木，补偿面积为17.8亩，补偿标准为4000元∕亩，补偿金额为71200元。”原告对该决定不服，遂向该院提起行政诉讼。 一审法院认为，《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民方案》规定，大中型水利水电工程建设征收土地的土地补偿费等，按照被征收土地所在省、自治区、直辖市规定的标准执行。据此，为了水利工程建设而进行征收土地的，征收人应当按照被征收土地所在省、自治区、直辖市规定的标准予以补偿。本案中，原告程怀义用于种植林木所租赁的土地为河道水利用地，已被纳入淮河干流一般堤防加固工程（黄苏段），虽然涉案工程项目用地手续未办妥，至今未实施征地，但为了维护国家利益和社会公共利益，出于淮河防汛和保障人民群众生命财产安全的需要，黄苏段退建工程实际上已经实施并基本建成，禹会区政府未能与原告达成补偿协议，具有对其作出补偿决定的法定职权。 关于原告林地补偿及补偿标准。原告所种植的林木被列入淮河干流堤防工程用地的范围共有54.44亩。因马城镇政府的清理林木的行为，原告已对其中清理的林木部分向禹会区政府提出要求履行补偿职责的申请，不在本案审理范围内，也不在涉案的补偿决定中。其余的17.8亩林木，因原、被告未就补偿事宜达成一致意见。为了履行对原告占地林木及附属物的补偿职责，被告禹会区政府依照工程实际实施中使用和参照省发改委的批复及所附评审报告、被告与项目法人签署的投资包干协议书中所附《淮河干流一般堤黄苏段加固工程建设征地移民补偿投资概算分项表》编号1项下一“农村部分补偿费”项下（一）“土地补偿和安置补助”项下3“林地、园地林木补偿费”中的“林地”单价为每亩4000元作为补偿标准，补偿原告林木移植费17.8亩×4000元/亩=71200元并无不当，该院予以认可。 被告禹会区政府在作出补偿决定时，对原告未被清理林木进行了调查确认，被告提供的《淮河一般堤除险加固林木补偿统计表》上载明：“原告成片林为54.44亩，保存面积17.8亩，推掉面积36.64亩”。以上虽未有原告签字确认，但有蚌埠市诚信水利工程监理咨询有限公司监理部、安徽皖申工程项目管理有限公司审计项目部、马城镇人民政府、马城镇西程村村委会盖章或签字认可，庭审中，原告亦未提供证据证实未被清理的林木亩数，故被告作出补偿决定所认定的事实清楚。由于本案用地审批未予办妥，但为了在汛期前保障原告合法利益，被告参照《国家发展改革委员会关于安徽淮河干流一般堤防加固工程可行性研究报告的批复》（发改农经〔2016〕1652号）、《安徽省发展和改革委员会关于淮河干流一般堤防加固初步设计的批复》（发改农经〔2016〕771号）作出补偿决定后予以送达，适用法律、法规正确，符合法定程序。 综上，原告的诉讼请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告程怀义的诉讼请求。案件受理费50元，由程怀义负担。 程怀义上诉称，1.请求撤销（2020）皖03行初80号行政判决书的判决，并依法改判;2.上诉费用由被上诉人承担。一、禹会区人民政府的征收行为违法。案涉土地的征收至今没有合法手续。案涉的工程至今有无合法的建设用地规划、建设工程规划、工程施工许可等审批手续也并未查明。由此可见，被上诉人对于违法的征收行为所作出的任何补偿决定均不具有合法性前提。该补偿决定本身就不具有合法性。二、原审法院认定的林地补偿标准没有相关法律依据。上诉人认为被上诉人所作出的补偿决定中的补偿标准没有法律依据，其提出的文件依据--安徽省发改委皖发改农经（2016）771号《安徽省发展改革委关于淮河干流一般堤防加固工程初步设计的批复》系对涉案项目估算总投资62151万元以及工程初步设计和工程概算67639.52万元的批复文件，系针对政府投资项目所作的行政审批，该批复内容中虽然包括同意工程建设征地与移民安置设计的意见，但该意见系基于合理开发利用资源、保护生态环境、保障公共利益等方面的考量对行政机关的申请作出的答复，而上诉人作为被征收人的林木所有权补偿标准等并不在该批复考量的范围内。行政机关在此后进行的征地补偿过程中依法作出的征地补偿安置方案才属于法定的补偿标准，故该批复文件不属于法定的征收补偿方案，也不属于法定征收补偿标准依据;从其形式与内容上看根本不属于对征收人林木补偿标准，其中也并没有对有林权证的成片林的补偿标准和采用的上位法依据，此文件不能达到国家法律规定的补偿方案的类似效力，不具有等同适用的效力;此文件不符合法律要求且与上位法明显抵触。依据最高人民法院审判庭编著出版的《最高人民法院行政诉讼法司法解释理解与适用》一书中对99条的条文释义中阐明，行政行为以规范性文件为依据的，但与上位法相抵触的，视为客观上没有依据。被上诉人依照工程实际中使用和参照省发改委的批复及所附评审报告、被上诉人与项目法人签署的《投资包干协议书》中所附淮河干流一般堤黄苏段加固工程建设征地移民补偿投资概算分项表中所列的移栽费标准，根本不是经过林权证登记的成片林的补偿标准;且该标准并没有法律出处。根据现有法律法规可以梳理到的案涉林木相关补偿标准的法律、法规及规范性文件等规定如下:国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第二十二条第三款，“被征收土地上的零星树木、青苗等补偿标准，按照工程所在地省、自治区、直辖市规定的标准执行。”安徽省发改委、安徽省水利厅皖发改农经[2012]98号《关于公布安徽省大中型水利水电工程建设地面附着物拆迁补偿标准的通知》中第二项仅有零星树木补偿标准，没有成片林补偿标准。“零星树木补偿”标准显然并不适用于有林权证的成片经济林，两者之间是天壤之别。故，案涉成片林补偿标准属于该文件的漏项。2016年12月20日蚌埠市治淮重点工程建设管理局与蚌埠市禹会区人民政府签订的《安徽省淮河干流一般堤防加固工程黄苏段工程征地拆迁及移民安置建设任务与投资包干协议书》第三条，征地拆迁和移民安置标准为本工程征地拆迁和移民安置标准依据中国国际工程咨询公司咨农地[2016]2364号《安徽省淮河干流一般堤防加固工程（初步设计报告）的评审报告》为准，如出现漏项情况，双方依据相关法规、规范性文件协商确定。根据《中华人民共和国土地管理法》、《安徽省实施》、《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国森林法实施条例》相关规定，案涉林木应按照《安徽省林地保护管理条例》第三十三条规定“苗圃苗木、经济林、薪炭林按前三年平均年产值2倍补偿”。蚌埠市现行有效拆迁文件蚌政[2016]19号文规定，“征收持有林权证林地的，林木补偿费按林业部门规定执行。”可见，根据上述法律法规及规范性文件的规定，找不到有林权证的成片经济林的补偿标准是4000元亩的规定。上诉人的林木显然不属于零星树木，是有林权证的成片经济林。上诉人认为如按照每亩4000元的标准赔偿上诉人的成片经济林是没有法律依据的，该补偿标准是不合法的。上诉人的林木系多年生果树及经济林移植难以成活，每株移植成本有人工费、吊车费、运输费、移栽费等市场价约1000元一2000元，且上诉人根本没有多达几十亩的相应数量土地以供移栽。上诉人有林权证的成片林在合法征收的前提下必须是按林业法规定标准补偿。如果是违法征收，应按照实际市场价值经司法鉴定后按照鉴定结论予以赔偿。三、原审法院对补偿决定所认定的事实不清。被上诉人在作出补偿决定时，虽对上诉人未被清理林木进行了调查，且有蚌埠市诚信水利工程监理咨询有限公司监理部、安徽皖申工程项目管理有限公司审计项目部、马城镇人民政府、马城镇西程村村委会盖章或签字认可，出具了淮河一般堤除险加固林木补偿统计表，但该证据仅为被上诉人提供的单方面的统计表，并没有经过上诉人确认。该证据不属于有权机构按照法定程序依法确认的内容，也无双方共同认可的相关材料予以确认，该证据形式及确认内容均不具有法律效力，任何非法定的第三方非经法定程序均无权对上诉人的财产状况予以确认。上诉人的林木已全部被圈在新的堤坝范围内，没有道路进入原林地，导致上诉人无法进入经营管理，上诉人客观上也无法提供未被清理的林木亩数的证据，对于未被清理林木数量应属待查明事实，举证责任也不在上诉人。故原审法院对补偿决定所适用的举证责任分配不公，且所认定的事实不清。 禹会区政府答辩称，希望二审法院综合考虑涉案工程客观实际情况，结合区政府客观的背景下作出的补偿决定，及在同样情形的种植户共同利益和标准采信的统一化，对一审判决予以维持。 一审被告禹会区政府向一审法院提举下列证据： 1、蚌埠市禹会区人民政府《统一社会信用代码证书》。证明：被告的主体资格。 2、《安徽省人民政府关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设征地范围内停止新增建设项目并控制人口迁入的通告》皖政秘（2012）337号。 3、《水利部安徽省人民政府关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设征地移民安置规划大纲的批复》水规计（2013）197号。 4、国土资源部《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程建设用地预审意见的复函》国土资预审字（2015）228号。 5、蚌埠市人民政府《关于同意组建蚌埠市淮河干流一般堤防加固工程项目法人的批复》。 6、《国家发展改革委关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程可行性研究报告的批复》发改农经（2016）1652号。 7、《安徽省发展改革委关于淮河干流一般堤防加固工程初步设计的批复》皖发改农经函（2016）771号及附件《关于安徽省淮河干流一般堤防加固工程（初步设计报告）的评审报告》。 8、《安徽省淮河干流一般堤防加固工程黄苏段工程征地拆迁及移民安置建设任务与投资包干协议书》。 证据2-8共同证明：1、涉案的淮河干流一般堤防加固工程包括在被告辖区内的黄苏段退建工程是合法的工程项目。2、鉴于涉案工程尚未办妥用地手续，省发改委以相关补偿规定为依据批复的投资概算符合法律规定和工程实际情况，可以作为补偿标准。3、被告和工程项目法人签署的投资包干协议书所依据的就是省发改委设计批复所记载的投资概算和相关补偿规定，也是合法的补偿标准依据。 9、蚌埠市中级人民法院（2019）皖03行初5号行政裁定书、安徽省高级人民法院（2019）皖行终934号行政裁定书。证明：原告就已被清理的林木起诉了禹会区政府清理行为违法，但因清理行为是马城镇政府实施，该诉请已被两级法院生效裁定驳回。涉案补偿决定不涉及原告已被清理的林木。 10、淮干一般堤除险加固林木补偿统计表。证明：这是涉案补偿决定涉及的原告未被清理的林木情况，保存面积是17.8亩，该事实有蚌埠市诚信水利工程监理咨询有限公司的监理确认、安徽皖申工程项目管理有限公司的审计确认及马城镇人民政府和对应村委会盖章确认，并有相关人员签署确认。 11、涉案的补偿决定及送达程怀义的照片。证明：涉案补偿决定已送达给原告，原告拒收。 一审原告程怀义向一审法院提交下列证据： 1、身份证复印件。 2、《林权证》。 证据1-2共同证明：原告主体适格。 3、蚌埠市禹会区人民政府作出的《补偿决定》。证明：该《补偿决定》属于行政行为；被告实施了无效的行政行为。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院审理另查明，2014年12月8日，程怀义经登记取得禹会区人民政府颁发的蚌禹林证字（2014）第0000000016号林权证，面积为53.49亩，林种为桃树、经济林、果树林，总株数为6566株，登记的权利为林木所有权及其使用权（林地所有权及使用权两栏空白），林地使用期10年，中止日期分别为2021年10月10日、2022年10月10日、20日。 淮河干流一般堤防加固工程黄苏段的建设内容为堤防退建，即铲除原有堤防，后退至主河道更远处新筑堤防，目的是扩大河道宽度，以利于行洪。案涉土地原在堤防背水侧，即河道之外；堤防退建后，该土地位于新筑堤防的迎水侧，即河道范围内。 2016年12月20日，蚌埠市治淮重点工程建设管理局与禹会区政府签订《安徽省淮河干流一般堤防加固工程黄苏段工程征地拆迁及移民安置建设任务与投资包干协议》，双方约定，该工程范围内征迁安置补偿工作由禹会区政府负责，征迁安置补偿资金由蚌埠市治淮重点工程建设管理局负责落实。该工程征迁安置概算总投资为27647.94万元，包干投资为25997.78万元（不包括前期费、综合勘测涉及科研费等1650.16万元）。协议所附征迁补偿投资概算分项表载明，农村部分林地补偿费为4000元/亩，鱼塘为2000元/亩。 本院认为，本案的争议焦点为对上诉人程怀义应予补偿的林地面积是多少？具体包括：1.《补偿决定》中涉及的17.8亩林木及地上附着物的补偿依据、标准是否适当？2.已经被马城镇政府清除掉的36.64亩林木及地上附着物是否补偿？ 一、关于《补偿决定》中涉及的17.8亩林木及地上附着物的补偿依据、标准是否适当问题。 淮河干流一般堤防加固工程属于防洪、治涝工程，事关国家利益、社会公共利益以及人民群众的生命财产安全，重要性、紧迫性显而易见。为充分保障公民、法人或者其他组织合法权益，因国家建设需要搬迁的，应当按照“先补偿、后搬迁”的原则实施。本案中，上诉人程怀义实际使用的案涉土地，原位于淮河堤防背水侧，受堤防保护。淮河黄苏段堤防退建后，案涉土地变为新筑堤防的迎水侧，属于河道淹没区，导致其无法继续使用该土地，进而需搬迁并处置该土地上林木及其他附着物。程怀义已经取得了的林权证，依法享有相应的林木所有权，故对其因淮河黄苏段堤防退建工程实施而搬迁所产生的损失，应予适当补偿。根据禹会区政府与蚌埠市治淮重点工程建设管理局签订的《安徽省淮河干流一般堤防加固工程黄苏段工程征地拆迁及移民安置建设任务与投资包干协议》，该工程范围内征迁安置补偿工作由禹会区政府负责，故该工程建设范围内的征迁补偿事宜无法达成协议的，应由禹会区政府作出补偿决定。 本案中，所涉争议的焦点主要是补偿依据和标准问题。案涉工程属于大中型水利工程，故对该工程涉及的补偿事宜，应当适用《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》的相关规定。该《条例》第二十二条第二款规定“被征收土地上的零星树木、青苗等补偿标准，按照工程所在地省、自治区、直辖市规定的标准执行”，第四款规定“使用其他单位或个人依法使用的国有耕地，参照耕地的标准给予补偿”。上诉人程怀义主张案涉土地系集体土地，应参照耕地标准给予补偿，但涉案林木系成片林木，并非该《条例》第二十二条第二款规定的零星树木，也即该《条例》对于成片林木及附属设施因国家建设而搬迁时应当如何补偿，规定的并不明确。本案二审庭审中，被上诉人亦辩称上诉人程怀义的部分土地系国有土地，由于历史原因不能排除程怀义所承包土地存在国有土地的可能性，但该《条例》对国有土地补偿标准亦无明确规定。另，案涉工程所涉土地既有集体土地又有国有土地，目前用地审批手续尚未最终完成，相关补偿方案亦未经法定程序制定并公布实施。禹会区政府对程怀义作出补偿决定的义务，源于其与案涉工程项目法人签订的投资包干协议的约定，故其目前只能在协议约定的范围内实施补偿。该协议第三条约定：“本工程征地拆迁和移民安置标准依据中国国际工程咨询公司咨农地[2016]2364号《安徽省淮河干流一般堤防加固工程（初步设计报告）的评审报告》为准”，协议所附补偿投资概算分项表明确了补偿费用总额以及具体补偿项目、标准。因协议约定征迁安置补偿资金由案涉工程项目法人负责落实，资金管理使用受项目法人监督、检查，故在案涉工程建设用地及其补偿方案经法定程序批准之前，禹会区政府按照投资包干协议约定的补偿标准实施补偿，并无不当。当然，如果案涉工程建设用地及其补偿方案经法定程序批准之后，最终批准的补偿标准高于案涉补偿决定适用的补偿标准，程怀义可继续主张权利，请求按照最终批准的补偿标准补足补偿费用。禹会区政府作为投资包干协议约定的拆迁补偿实施主体，亦应积极向协议相对方及其他相关行政机关如实反映程怀义使用的案涉土地情况、补偿标准争议情况等，请求在完善该工程建设用地审批手续时，进一步明确类似情况的补偿标准。如果明确后的补偿标准高于投资包干协议确定的标准，禹会区政府应商投资方追加投资并及时补足对程怀义的补偿。 二、关于已经被马城镇政府清除掉的36.64亩林木及地上附着物是否应予补偿问题。 上诉人程怀义种植涉案林木的土地被淮河干流一般堤防加固工程（黄苏段）占用，其有权请求负责该工程征迁补偿安置工作的主体予以补偿。但本案中，上诉人程怀义请求禹会区政府对其补偿之前，其在涉案土地上种植的林木已经被马城镇政府清除，马城镇政府对此亦不否认。马城镇政府系独立的行政主体，能够独立对外承担法律责任，故程怀义可就涉案林木损失向马城镇政府主张赔偿。马城镇政府在本案二审期间，于2020年12月18日向本院出具了书面说明，承诺其将在三个月之内依法依规对程怀义被清除的涉案林木予以赔偿(补偿)，待马城镇政府作出赔偿决定后，程怀义如不服，仍可依法提起诉讼，以维护自身合法权益。且案涉林木均已被清除，按照案涉项目补偿标准，不足以弥补程怀义的实际损失，由马城镇政府根据案涉林木实际损失予以赔偿，更有利于维护程怀义的合法权益。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。上诉人程怀义的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人程怀义负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年十二月二十五日 法官助理王春玲 书记员潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，判决撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。