内蒙古鄂尔多斯市康巴什区人民法院   行政判决书   （2020）内0603行初192号   原告薛某，公民身份号码×××。   委托代理人赵某，北京市盈科（鄂尔多斯）律师事务所律师。   被告准格尔旗公安局,统一社会信用代码×××,所在地鄂尔多斯市。   负责人刘某。   委托代理人杨某。   委托代理人王某。   原告薛某诉被告准格尔旗公安局不履行法定职责一案，于2020年8月11日向本院提起行政诉讼,本院当日立案后，于2020年8月13日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月19日公开开庭审理了本案。原告薛某及其委托代理人赵某，被告准格尔旗公安局的委托代理人杨某、王某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告薛某诉称，1.确认被告准格尔旗公安局不予办理原告薛某变更户籍登记的行为违法；2.请求被告准格尔旗公安局依法履行具体行政行为，将原告薛某户籍地变更登记内蒙古自治区鄂尔多斯市××旗社；3.请求被告承担本案的诉讼费用。事实与理由：原告薛某原是内蒙古自治区乌海市人，2004年与准格尔旗××村民李某结婚，婚后生育一子取名李某2，2009年原告因结婚将户口从乌海市××社，原告薛某的丈夫李某及家人都是地地道道的××旗人，从2009年原告薛某申请迁户，到2013年准格尔旗龙口镇派出所才将原告薛某的××旗(虚拟户籍地)，理由是准格尔旗××社不设非农业集体户，为了地方派出所管理方便，落户至虚拟户籍地。所以薛某的户籍只能落户在马栅村后沙圪堵社。2013年内蒙古恒东集团汇隆煤矿开始对该地进行土地征用，并按照《汇隆煤矿土地征用补偿方案》进行了拆迁补偿，因原告户籍的问题，汇隆煤矿一直认为薛某不是公盖梁村瓷窑沟社村民，经原告多次协商都不给原告补偿应补偿的征地费用。后经原告询问，公盖梁村瓷窑沟社村民有将户口单独落户至公盖梁村瓷窑沟社。2020年7月2日原告向准格尔旗龙口镇派出所提交书面申请，请求将户籍变更至公盖梁村瓷窑沟社，但龙口镇派出所民警让原告向准格尔旗公安局提交申请，7月2日下午原告一行又按照派出所民警的指示去了准旗公安局在政务服务中心的办公地址提交申请，接待原告一行的负责人孟主任让原告把申请材料留下，表示请示完领导回复。7月6日孟主任给原告的回复是让原告将材料提交至龙口镇派出所，7月7日原告又将申请变更户籍的材料提交至龙口镇派出所，但至今龙口镇派出所给原告的回复仍是不予办理，理由依据是《准格尔旗人民政府关于当前户籍管理有关事宜的通知》不支持原告的申请，但经原告查询该文件，文件中并没有规定不可以落户至丈夫李某户籍登记地，只是说明了不改变户口性质。为了保护原告的合法权益，现依法诉至人民法院，提出上述诉讼请求，请求准格尔旗公安局依法履职，将原告户籍地落入公盖梁村瓷窑社。   原告薛某为证明其主张向本院提交以下证据，第一组证据：1.落户申请书；2.薛某、李某户口本复印件；3.结婚证复印件；4.录音光盘（以上均为复印件，原件核对无异后退回），拟证明原告薛某于2020年7月7日向龙口镇派出所递交申请变更户籍的材料，申请将其户口从现在的××旗（虚拟户籍地）迁入其丈夫李某所在的××旗，但是被告准格尔旗公安局不予办理原告申请的变更户籍登记。被告准格尔旗公安局不予办理原告变更户籍登记的行为违法。第二组证据:1.国发〔2014〕25号《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》；2.内政发〔2015〕104号《内蒙古自治区人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》；3.鄂府办发电〔2015〕31号《鄂尔多斯市人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》，拟证明被告为原告薛某变更户籍登记应当依据《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》第九条、《内蒙古自治区人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》第三条、《鄂尔多斯市人民政府关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》第三条和第四条，建立城乡统一的户口登记制度，取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。故原告薛某具备变更户籍登记的条件，被告应将薛某的户口迁入其丈夫李某户口所在的准旗××社。第三组证据：1.李某1户口本复印件一份；2.李某1身份证复印件一份，拟证明案外人李某1原为达旗非农户口，2017年12月7日，李某1将其户口从达旗迁入准旗龙口镇。与李某情况相似还有10多户，故准旗公安局针对同一情形，给予李存良等人同意办理变更户籍登记，应当也为原告薛某办理户籍变更登记。   被告准格尔旗公安局辩称，（一）原告在行政诉状中称：原告薛某原是内蒙自治区乌海人，2004年与准格尔旗公盖梁村瓷窑沟社村民李某结婚，婚后生育一子取名李某2，2009年原告因结婚将户口从乌海市海勃湾区迁入准格尔旗××社，原告薛某的丈夫李某及家人都是地地道道的××旗民。从2009年原告薛某申请迁户，到2013年准格尔旗龙口镇派出所才将原告薛某的××旗（虚拟户籍地），理由是准格尔旗××社不设非农业集体户口，为了地方派出所管理方便，落户至虚拟户籍地，所以薛某的户籍只能落户在马栅村后沙圪堵社。2013年内蒙古恒东集团汇隆煤矿开始对该地进行土地征用，并按照《汇隆煤矿土地征用补偿方案》进行了拆迁补偿，因原告户籍的问题，汇隆煤矿一直认为薛小琴不是公盖梁村瓷窑沟社村民，经原告多次协商都不给原告补偿应补偿的征地费用。后经原告询问，公盖梁村瓷窑沟社村民有将户口单独落户至公盖梁村瓷窑沟社。答辩如下：1.本案的诉讼请求是：确认被告准格尔旗公安局不予办理变更户籍登记行为违法，请求将原告薛某户籍地变更登记内蒙古自治区鄂尔多斯市××旗社。答辩人认为原告以上所表述内容是原告如何将户口落到马栅村后沙圪堵社的过程，与本案2020年7月7日要求变更户籍地址到公盖梁村瓷窑沟社的诉求没有关联。2.准格尔旗龙口镇马栅村后沙圪堵社并非虚拟户籍地，这是龙口镇非农业户口登记地，村委会不同意非农业户落到本村的情况下，为了便于符合相关政策的非农业户能够迁入到龙口镇而设立的便民服务措施。至于原告反映的存在其他人违规将非农业户的人员落户到公盖梁村瓷窑沟社情况，准格尔旗公安局已经成立专案组调查核实，核实属实的话将对违规落户进行清理、违规公职人员进行处理。即使存在其他人员违规落户情况，该情况与本案没有关联性，不能因其他人的违规情况，违规办理原告的申请。3.上述户口迁移过程合法办理的，煤矿征地补偿之前原告并未对落户到马栅村后沙圪堵社的事情产生异议，也未提出申请变更户籍地址，现在因为征地补偿事宜提出要将户籍地址变更到公盖梁村瓷窑沟社，不符合2016年7月份鄂尔多斯市公安局发布的《鄂尔多斯市公安局关于进一步规范城镇和农牧区落户政策的通知》第二条之规定，被告拒绝变更是合法合规的。如果原告认为答辩人之前的行为侵害其利益的话，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款之规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”，原告于2009年3月30日落户到马栅村后沙圪堵社，应当在2014年3月30日之前提起诉讼，原告薛某以上表述的内容已超过法律最长保护期限。（二）原告在行政诉状中称：2020年7月2日，原告向准格尔旗龙口镇派出所提交书面申请，请求将户籍变更至公盖梁村瓷窑沟社，但龙口镇派出所民警让原告向准格尔旗公安局提交申请，7月2日下午原告又按照派出所民警的指示，去了准格尔旗公安局在政务服务中心的办公地址提交申请，接待原告的负责人孟主任给原告的回复是，让原告将材料提交至龙口镇派出所，7月7日原告又将申请变更户籍的材料提交至龙口镇派出所，但至今龙口镇派出所给原告的回复仍是不予办理。依据《准格尔旗人民政府关于当前户籍管理有关事宜的通知》不支持原告的申请，但经原告查询该文件，文件中并没有规定不可以落户至丈夫李永户籍登记地，只是说明了不改变户口性质。答辩如下：一、《准格尔旗人民政府关于当前户籍管理有关事宜的通知》是2007年公布的规范性文件，并未对户籍地址变更有明确的规定，但根据2016年7月份鄂尔多斯市公安局印发的《鄂尔多斯市公安局关于进一步规范城镇和农牧区落户政策的通知》第二条之规定：“对农牧区婚迁的，如迁入方户籍之前为非农业户口的只可以迁入落户为城镇地区户口，如迁入方户籍之前为农业户口的可随迁为我市农牧地区户口；除上述两种情况以外，其他情况一律将户口落在城镇地区。”，准格尔旗龙口镇公盖梁村瓷窑沟社全部为农业户口，并没有非农业户口（即使存在也是违规落户），而准格尔旗龙口镇的城镇地区户口统一在龙口镇马栅村后沙圪堵社。准格尔旗公安局是严格按照《鄂尔多斯市公安局关于进一步规范城镇和农牧区落户政策的通知》的要求不予办理薛某变更户籍登记的，不存在向原告诉求中表述的被告准格尔旗公安局2020年7月7日不予办理，原告薛某变更户籍登记的行为违法情况。二、根据《中华人民共和国户口登记条例》第三条：“户口登记工作，由各级公安机关主管。城市和设有公安派出所的镇，以公安派出所管辖区为户口管辖区；乡和不设公安派出所的镇，以乡、镇管辖区为户口管辖区。乡、镇人民委员会和公安派出所为户口登记机关。…….”该条例授权各级公安机关主管户口登记工作。根据《国务院关于进一步推进户籍制度改革的意见》国发〔2014〕**中第十五条：“……各省、自治区、直辖市人民政府要根据本意见，统筹考虑，因地制宜，抓紧出台本地区具体可操作的户户籍制度改革措施，向社会公布，加强社会监督。……”之规定，授权了内蒙古自治区出台具体可操作的户户籍制度改革措施。015年9月8日内蒙古自治区制定了内政发〔2015〕104号《内蒙古自治区人民政府关于进一步推进户户籍制度改革的实施意见》中第五工作要求中第（二）定落实政策措施：“各盟行政公署、市人民政府要根据本实施意见，抓紧出台本地区具体的户户籍制度改革办法，向社会公布。……”。同时，为了进一步推进新型城镇化建设，国务院又出台了国发〔2016〕8号《国务院关于进一步推进新型城镇化建设的若干意见》文件，内蒙古自治区根据该文件的精神，于2016年4月19日制定了内政办发〔2016〕36号《内蒙古自治区人民政府办公厅关于进一步调整户户口迁移政策加快户籍制度改革的实施意见》，意见第四工作要求中第（一）推动政策落地中规定：“各地区、各相关部门要充分认识“两个加快”的重大意义，按照党中央、国务院的决策部署，结合实际抓好落实。要严格执行自治区出台的户户口迁移相关政策，紧研究制定具体实施办法，使户户口迁移政策落地生根，实解决农牧业转移人口及新生代农牧民工落户城镇问题。自治区公安厅要会同相关部门对各地区推进农牧业转移人口和其他常住人口落户城镇工作进行跟踪评估和督查指导，确保政策措施和工作部署落到实处、取得实效。”，因此，内蒙古自治区授权各盟市制定落实政策措施，鄂尔多斯市公安局在授权范围内出台了《鄂尔多斯市公安局关于进一步规范城镇和农牧区落户政策的通知》。鄂尔多斯市公安局出台《鄂尔多斯市公安局关于进一步规范城镇和农牧区落户政策的通知》是合法合规的，准格尔旗公安局依据该通知不予办理原告薛某变更户户籍登记的行为也是合法合规，合相关法律法规政策性要求。综上所述，答辩人是严格依照鄂尔多斯市公安局发布的《鄂尔多斯市公安局关于进一步规范城镇和农牧区落户政策的通知》的要求不予办理薛某变更户户籍登记事宜，告薛某的诉讼请求不符合相关法律、法规、政策的要求，法院依法驳回原告的诉讼请求。   被告准格尔旗公安局为证明其主张向本院提交了以下证据，第一组证据：1.《准格尔旗公安局关于规范户户籍管理的意见》复印件一份，证明依据该文件是2007年的文件，文件规定非农户只能落非农户；2.《鄂尔多斯市公安局关于进一步规范城镇和农牧区落户政策的通知》复印件一份2页，拟证明依据该文件规定，现原告户户籍地变更登记不符合要求；.内政发〔2015〕104号《内蒙古自治区人民政府关于进一步推进户户籍制度改革的实施意见》复印件一份11页，证明依据该文件规定，内蒙古自治区授权各盟市制定落实户户籍政策措施，尔多斯市公安局出台《鄂尔多斯市公安局关于进一步规范城镇和农牧区落户政策的通知》合法合规；4.内政办发〔2016〕36号《内蒙古自治区人民政府办公厅关于进一步调整户户口迁移政策加快户籍制度改革的实施意见》复印件一份8页，证明依据该文件规定，内蒙古自治区××区制定落实户户籍政策措施，尔多斯市公安局出台《鄂尔多斯市公安局关于进一步规范城镇和农牧区落户政策的通知》合法合规。第二组证据：鄂尔多斯市公安局2017年7月14日印发《全市公安机关进一步推进户户籍制度改革户口迁移登记实施细则》，证明农牧区是指城镇以外的区域，对农牧区和城镇进行了详细划分，户户口地址信息管理区分农村和城镇。/div>   经庭审质证，原告薛某所举证据，被告准格尔旗公安局的质证意见为，第一组证据的真实性认可，证明问题不认可，只能证明准格尔旗公安局拒绝为原告变更户户籍地址，能证明行为违法。第二组证据真实性认可，证明问题不认可，该文件只是根据国家政策对户户口性质不做区分，目前各地区对城镇及农牧区地址仍然区分。第三组证据真实性认可，证明问题不认可，李某1违规落户正在调查清理，不能因为其他人的违规行为而为原告办理地址变更事宜。被告准格尔旗公安局所举证据，原告薛某的质证意见为，第一组证据中第一项《准格尔旗公安局关于规范户户籍管理的意见》的真实性认可，明问题不认可，该文件与现行的法律制度不相符，是应该废止的文件，该文件所依据的内蒙古人民政府关于户户籍政策迁移政策的意见已经于2019年1月1日失效，该文件内容不应当作为被告作出具体行政行为的法律依据。对《鄂尔多斯市公安局关于进一步规范城镇和农牧区落户政策的通知》的第1页真实性认可，第2页因未加盖被告公章且被告提供文件不全面对真实性不予认可。第一组证据中第二项的证明问题及关联性均不认可，理由：1.原告薛某于2020年7月7日将申请变更户户籍的材料向龙口镇派出所递交，告准格尔旗公安局应当依据现行有效的关于落户的政策法规作出具体行政行为，而不应当依据被告提供的证据《鄂尔多斯市公安局关于进一步规范城镇和农牧区落户政策的通知》认为原告户户籍地变更登记不符合要求。为证据《鄂尔多斯市公安局关于进一步规范城镇和农牧区落户政策的通知》中，关于农牧民落户有关的政策参照的内政办发〔2016〕36号《内蒙古自治区人民政府办公厅关于进一步调整户户口迁移政策加快户籍制度改革的实施意见》已经于2019年1月10日失效。.被告提供的文件并没有规定不可以落户到丈夫李某户户籍登记地，是说明了不改变户户口类别。.依据《国务院关于进一步推进户户籍制度改革的意见》第九条、内蒙古自治区人民政府关于进一步推进户户籍制度改革的实施意见》第三条、鄂尔多斯市人民政府关于进一步推进户户籍制度改革的实施意见》第三条，立城乡统一的户户口登记制度，消农业户户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，一登记为居民户口，体现户户籍制度的人口登记管理功能。立与统一城乡户户口登记制度相适应的教育、生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。故原告薛某变更户户籍登记不存在被告所辩称的办理户口迁入时户口性质变更的问题，告应将薛某的户户口迁入其丈夫李永户口所在的准旗公盖梁村瓷窑沟社。一证据中第三项的真实性认可，对证明问题不认可，理由：该组证据中第三条明确了取消农牧业户户口与非农牧业户口的性质区分，一登记为居民户口，被告提供的该组证据恰恰可以证明被告作出行政行为不得再以农业户户口与非农户口拒绝为原告办理户口登记，当将原告的户户口迁入其丈夫的户口内。一证据中第四项的真实性认可，对证明问题不认可，理由：该文件已经于2019年1月1日被内蒙古自治区人民政府办公厅关于全面放开城镇落户限制深化户户籍制度改革的实施意见废止，告于2020年7月7日向准格尔旗龙口镇派出所申请变更户户籍的资料，告应当依据现行的依据为原告办理户户籍登记，应当将已经失效的法律依据作为其作出行政行为的法律依据。第二组证据的真实性认可，对证明问题不认可，理由：原告认为其变更户户籍地是将其现在的虚拟地址变更至其丈夫的户籍地，被告所举的农牧区是指城镇以外的区域没有关系，且被告应当提供其作出不予为原告办理户户口变更登记时明确的牧区和城镇居民不得进行户口转移的法律依据。/div>   本院对上述证据认证如下：对于原告所举第一、第二组证据来源合法，与本案具有关联，被告对真实性都予以认可，本院对证据的真实性、合法性、关联性予以采信。原告所举第三组证据，被告对真实性认可，但该证据与本案无关联性，本院不予采信。对于被告所举第一、第二组证据来源合法，系行政行为所依据的规范性文件，本院对证据的真实性、合法性与本案的关联性予以采信。   经审理查明，薛某，女，汉族，公民身份号码×××，2004年4月6日薛某与准格尔旗龙口镇××社村民李某结婚，2009年3月3日从乌海市乌达区因婚迁入鄂尔多斯市准格尔旗××社。2013年1月30日分户登记为户主，户籍地址为××旗。2020年7月7日薛某向准格尔旗公安局龙口镇派出所递交变更户户籍登记地址申请，请将户口由准格尔旗龙口镇××号迁入其丈夫李某所在的××旗，后被告准格尔旗公安局告知薛某不能为其办理户户籍地址变更。某不服，提起本案诉讼。   另查明，2014年7月24日国务院印发国发〔2014〕25号《国务院关于进一步推进户户籍制度改革的意见》；015年9月8日内蒙古自治区人民政府印发内政发〔2015〕104号《内蒙古自治区人民政府关于进一步推进户户籍制度改革的实施意见》；015年12月24日鄂尔多斯市人民政府印发《鄂尔多斯市人民政府关于进一步推进户户籍制度改革的实施意见》。016年7月13日鄂尔多斯市公安局印发《鄂尔多斯市公安局关于进一步规范城镇和农牧区落户政策的通知》。   本院认为，对于本案争议焦点一，原告起诉是否超过法定起诉期限。是否符合法定起诉条件，属于人民法院依法审查范围。本案中，薛某于2020年7月7日提出户户籍登记信息变更申请，告未予办理变更登记，原告遂于2020年8月6日对于被告不予办理户户籍地址变更登记的行为提起诉讼，超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的六个月起诉期限，故本案诉讼未超过起诉期限。   对于本案争议焦点二，被告不予办理户户籍地址变更是否合法。据《中华人民共和国户户口登记条例》第三条规定，户口登记工作，各级公安机关主管。故本案被告具有户户口登记、户籍管理的职权。案中，2009年薛某因婚迁户时，户户籍管理户口性质分为农业户口与非农业户口，某的原户户口为乌海市非农业户口，丈夫李某为准格尔旗龙口镇农业户口，属于从非农业户户口迁为农业户口，照当时的户户籍政策规定，可以迁入落户为非农业户口，准格尔旗龙口镇的非农业户户口统一落户在龙口镇马栏村后沙圪堵社，被告准格尔旗公安局将薛某的的户口落户××旗后沙圪堵并无不妥。2014年《国务院关于进一步推进户户籍制度改革的意见》中明确建立城乡统一的户口登记制度，消农业户户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，一登记为居民户口。第十五条规定，各省、自治区、直辖市人民政府要根据本实施意见，统筹考虑，因地制宜，抓紧出台本地区具体可操作的户户籍制度改革措施，向社会公布，加强社会监督。之后内蒙古自治区鄂尔多斯市人民政府相继出台《关于进一步推进户户籍制度改革的实施意见》，尔多斯市公安局制定依据上述规范性文件，制定《鄂尔多斯市公安局关于进一步规范城镇和农牧区落户政策的通知》，符合上述规范文件要求，也符合户户籍制度改革“地制宜，区别对待，充分考虑当地经济社会发展水平、城市综合承载能力和提供基本公共服务的能力，实施差别化的落户政策”的基本原则。《鄂尔多斯市公安局关于进一步规范城镇和农牧区落户政策的通知》第二条明确对农牧区婚迁的，如迁入方户户籍之前为非农业户口的，可以迁入落户为城镇地区户口，如迁入方户户籍之前为农业户口的，随迁为我市农牧地区户口；除上述两种情况以外，其他情况一律将户户口落在城镇地区。院认为，户户籍制度改革，消农业户户口与非农业户口性质之分，一登记为居民户口，是为了推进城镇化建设，放宽城市落户条件，让农牧业转移人口、农牧民工享受到城镇教育、医疗、公共服务等待遇。本案非农牧区农民转移到城镇落户，而是城镇居民要落户到农村，对于城镇居民到农村落户的政策，国务院、自治区的上述规范性文件并无明确规定，但文件中授权各地区人民政府根据情况自行制定政策执行。鄂尔多斯市公安局作出的规范文件《鄂尔多斯市公安局关于进一步规范城镇和农牧区落户政策的通知》，对于户籍地址××区分，规定非农业户户口迁入只可将户口落在城镇地区，的是为了保持现有农牧民享有的农村集体经济组织成员、家庭联产承包户内成员的稳定性，避免因户户籍迁入迁出影响农业、村政策的落实，符合当地实际情况，具有维护社会稳定的作用，并不违法。本案原告并未提供申请迁入地准格尔旗龙口镇公盖梁村瓷窑沟社同意其迁入的意见，准格尔旗公安局不予办理原告薛某户户籍登记地址变更也符合上述政策、范性文件规定及当地实际情况，原告诉求理由不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：   驳回原告薛某的诉讼请求。   案件受理费50元，由原告薛某负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院。   审判员 胡文静   审判员 邬慧彪   人民陪审员 许海洋   二〇二〇年十二月十七日   书记员 苏岸英   书记员 史艳云   本案引用的法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。