山东省淄博市临淄区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0305行初558号 原告刘景清，男，1959年7月27日生，汉族，住淄博市临淄区。 委托代理人仇玉鹏，淄博临淄雪宫法律服务所法律工作者。 委托代理人刘国栋，淄博临淄雪宫法律服务所法律工作者。 被告淄博市临淄区自然资源局，统一社会信用代码11370305MB2855758B。住所地：淄博市临淄区雪宫路**。 法定代表人刘先伟，局长。 负责人李红，淄博市临淄区自然资源局党组成员。 委托代理人冯建钟，山东大地人（临淄）律师事务所律师。 原告刘景清不服被告淄博市临淄区自然资源局作出的临自然资（续）不字[2020]2号《不予续期决定书》，于2020年12月12日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年12月12日向被告淄博市临淄区自然资源局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月18日公开开庭审理了本案。原告刘景清及其委托代理人刘国栋、仇玉鹏，被告淄博市临淄区自然资源局的负责人李红、委托代理人冯建钟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告淄博市临淄区自然资源局于2020年7月6日作出临自然资（续）不字[2020]2号《不予续期决定书》，对原告提交的关于淄国用（2014）第E03411号《国有土地使用权证书》所涉及的国有土地使用权续期申请决定不予续期。 原告刘景清诉称，一、1999年10月29日，原告开办的临淄齐都翔宇大酒店缴纳完土地出让金及各种税费后，依法获得了位于临淄区齐都镇××北××北，地，地号为370305100243GB00006的国有土地使用权国有土地使用证》淄国用（1999）第E00222号，载明使用权面积为2010m2，土地使用期限至2018年12月21日到期。因临淄齐都翔宇大酒店不是注册法律主体，2014年5月20日，淄博市自然资源局（原淄博市国土资源局）对此前的土地使用证进行了名称更正，土地使用权人更正为刘景清。在此次更证时，被告以因北过境路（309国道）绿化带等占用428.01平方米，在《国有土地使用证》淄国用（2014）第E03411号填写的土地使用面积减少到1581.99m2，土地使用权终止日期仍为2018年12月21日。原告在2018年向被告提出对该宗国有土地使用权的续期申请，要求对于该宗国有土地使用权进行续期，被告不准予续期。原告向淄博市临淄区人民政府提起复议，被维持后，原告向临淄区人民法院提起行政诉讼，经过一审、二审，淄博市中级人民法院发回临淄区人民法院重审，经临淄区人民法院（2020）鲁0305行初15号判决书判决：一、撤销被告淄博市临淄区自然资源局作出的临国土资（临续）决[2018]1号《淄博市国土资源局不予续期决定书》，被告淄博市临淄区自然资源局对原告刘景清的《出让土地使用权续期申请书》重新作出处理；二、撤销被告淄博市临淄区人民政府作出的临政复[2018]58号《行政复议决定书》。本判决生效后，被告再次出具了临自然资（续）不字[2020]2号《不予续期决定书》，决定不为原告办理国有土地使用权的续期手续，该决定书没有事实及法律依据，由此原告请求人民法院予以撤销。二、1999年4月份，原告提交的《山东省村镇建设工程项目开工申请、审批表》经村委会、乡镇政府、县建设主管部门审批同意建设商业用房及居住用房，其中商业用房需缴纳配套费35元/m2，居住用房配套费15元/m2，此后原告于1999年5月5日缴纳居住用房配套费3000元，缴纳商业用房配套费7000元。1999年4月份，临淄区计划委员会的《基本建设计划申请表》中的项目名称为商住两用房，建设目的和建设内容都是住宅和饮食店，1999年4月13日，临淄区计划委员会作出《关于齐都镇南马坊村基本建设计划的批复》（临计字[1999]第38号），该批复同意原告新建住宅及饮食店。1999年4月20日，原告缴纳住宅的预征投资方向调节税2500元和商业的预征投资方向调节税2600元。1999年5月31日，淄博市临淄区城乡建设委员会乡村规划建设管理科作为城市规划行政主管部门根据以上批复向原告出具了《建设项目选址意见书》，该意见书显示根据《中华人民共和国城市规划法》第三十条和《建设项目选址规划管理办法》之规定，同意原告在涉案地址建设商业和住宅。1999年5月31日，淄博市临淄区城乡建设委员会乡村规划建设管理科向原告颁发了《建设工程规划许可证》（编号：村镇03597052），该证显示根据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，原告建设的商住两用房符合城市规划要求，准予建设。原告申请续期该宗地上建造的房屋性质是商业和住宅的商住两用房，现在全国范围内存在有大量的商住两用房。原告的商住两用房房屋性质是政府各部门明确批准建设的，是明确区分商业和住宅缴纳了各项税费的。在国有土地使用权到期续期的法律没有具体实施细则的前提下，被告根本没有权利决定商住两用房下的国有建设用地到期后怎样和能不能续期。如果确实要续期也应根据房地一体原则，房屋性质是住宅的国有土地使用权到期应该按照“两不一正常”过渡性办法处理。三、国土资源部副部长王广华在2016年12月23日的《自然资源统一确权登记办法》新闻发布会上曾表示：“20年土地使用权到期问题属于改革初期先行先试造成的个别情况，有它的特殊性”1999年，临淄区规划、住建等部门是在明确知道《临政土矿管（补办）（1998）第213号》文件内容的前提下，依然明确批准该处房产为商住两用房的，配套费和投资方向调节税的批准缴纳标准也是区分商业用房和居住用房的！在1999年10月份，被告也是在明确知道规划和住建等政府各部门批准的商住两用房的前提下依然在《国有土地使用权证》上只登记为商业服务业的。所以原告也一直认为该宗国有土地使用权是自动续期的。原告一直认为自己补办的土地手续是符合自己实际区分住宅和商业建造的情况的！四、被告作出的临自然资（续）不字[2020]2号《不予续期决定书》所认定的事实严重不清。我们该处商住两用房在城市规划中以前是现在依然是属于居住用地，根本不是被告所称“你申请续期的宗地已规划为道路绿地及住宅用地”！如果确实修改了城乡规划，也应依法定程序修改，不管怎么修改，都应征求规划地段内利害关系人的意见，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。事实上不仅没有赔偿原告，连征求规划地段内利害关系人的意见都没有。被告决定书中的不予续期理由不成立。五、“规划变更”并不属于《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十二条“社会公共利益”的范畴，“规划变更”并不是“规划实施”。城市规划有极强的不稳定性，并不能证明涉案土地涉及到了现实的社会公共利益。综上所述，被告作出的临自然资（续）不字[2020]2号《不予续期决定书》认定事实及适用法律错误，应依法予以撤销。 原告刘景清除在（2018）鲁0305行初175号案件中提供证据外，又向本院提交了以下证据、依据： 1、2014年1月15日的《地籍调查表》，证明被告在《不予续期决定书》中所称绿地不属实； 2、《淄博市城市总体规划（2011-2020年）》、《临淄城区辛店片区控制性详细规划》、原告从山东省政务网站上下载的1999年、2014年、2018年的规划情况（回复）打印件各一份，证明被告所称涉案地块已规划为道路绿地及住宅用地是错误的，被告不予续期的理由不成立。 被告淄博市临淄区自然资源局辩称，被告淄博市临淄区自然资源局作出的临自然资（续）不字[2020]2号《不予续期决定书》事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告淄博市临淄区自然资源局除在（2018）鲁0305行初175号案件中提供证据外，又向本院提交了以下证据、依据: 《淄博市城市整体规划（2011—2020）年临淄城区用地规划图》、《临淄城区辛店片区控制性详细规划土地利用规划图》及临政字[2017]74号《文件》，证明涉案地块已规划为道路绿地和住宅用地，涉及社会公共利益需收回国有土地使用权。 本院依法调取了（2018）鲁0305行初175号及（2020）鲁0305行初15号卷宗。 经庭审质证，被告对原告在（2018）鲁0305行初175号案件中提交的1-28份证据及在本案中提交的证据的真实性无异议，对证明目的有异议。原告对被告在（2018）鲁0305行初175号案件中提交的1-10份证据及在本案的提交的证据的真实性无异议，对证明目的有异议。 本院对上述证据认证如下：因被告对原告在（2018）鲁0305行初175号案件中提交的1-28份证据及在本案中提交的证据的真实性无异议，故对上述证据的真实性予以确认；因原告对被告在（2018）鲁0305行初175号案件中提交的1-10份证据及在本案的提交的证据的真实性无异议，故对上述证据的真实性予以确认。 经审理查明，1999年10月29日，原告开办的临淄齐都翔宇大酒店通过出让方式取得位于齐都镇××西南角，北过境北的一宗土地，国有土地使用权证号为淄国用（1999）第E00222号，使用面积2010平方米，用途为商业服务业，该宗地使用权于2018年12月21日到期。原告于2014年5月20日申请变更登记，将该宗地使用权人变更为刘景清，国有土地使用权证号为淄国用（2014）第E03411号，使用面积1581.99平方米，地，地类途）为住宿餐饮用地，该宗地使用权于2018年12月21日到期，登记机关为淄博市人民政府、淄博市国土资源局。 2018年2月份，原告口头向被告淄博市临淄区自然资源局询问并申请土地使用权续期，被告淄博市临淄区自然资源局于2018年3月16日向淄博市规划局临淄分局出具了临国土资（用）函（2018）28号《关于出具淄国用（2014）第E03411号宗地规划条件的函》，该函写明：刘景清使用的国有土地（坐落、面积详见宗地图），符合临淄区土地利用总体规划，拟办理国有土地使用权协议出让手续，请贵局出具该宗地的规划条件。2018年5月2日淄博市规划局临淄分局向被告淄博市临淄区自然资源局出具了临规函[2018]64号《关于临国土资（用）函（2018）28号的复函》，对于淄国用（2014）第E03411号宗地，经核实，该宗地在《淄博市城市总体规划（2011-2020）》中为居住用地，该宗地南侧北外环路红线宽度为60米，绿线宽度为10米，暂不办理土地延期。2018年6月11日，原告向被告淄博市临淄区自然资源局递交了出让土地使用权续期申请书，续期年限为20年，用途为居住、商用。被告淄博市临淄区自然资源局接到原告申请后，于2018年7月9日作出临国土资（续）决[2018]1号《不予续期决定书》，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条的规定，淄博市规划局临淄分局函复告知该地块用途已规划为住宅用地，现状用途为商服用地（住宿餐饮用地），续期使用不符合规划用途。依据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》相关规定，决定不予续期。原告不服，于2018年9月3日向淄博市临淄区人民政府提起行政复议，淄博市临淄区人民政府于2018年9月7日受理后，于2018年10月30日依法对本案进行了听证，在对案件依法调查、核实后，于2018年11月5日作出临政复[2018]58号《行政复议决定书》，维持了被告淄博市临淄区自然资源局作出的临国土资（续）决[2018]1号《不予续期决定书》。原告不服，提起诉讼。本院经审理以（2018）鲁0305行初175号行政判决驳回了原告的诉讼请求。原告不服，提起上诉。淄博市中级人民法院以（2019）鲁032行终161号行政裁定撤销了（2018）鲁0305行初175号行政判决，发回本院重审。本院经重新审理于2020年4月22日作出（2020）鲁0305行初15号行政判决撤销了临国土资（续）决[2018]1号《不予续期决定书》，责令被告重新作出处理。2002年7月6日，被告作出了临自然资（续）不字[2020]2号《不予续期决定书》。原告不服，提起本案诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十一条规定的“土地使用权期满，土地使用者可以申请续期。需要续期的，应当依照本条例第二章的规定重新签订合同，支付土地使用权出让金，并办理登记。”结合《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十二条规定的“土地使用权出让合同约定的年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。……”。本案中，原告为其即将到期的涉案土地使用权向被告申请续期，被告应依法进行调查后作出是否准予续期的答复，从其作出的涉案《不予续期决定书》“《淄博市城市总体规划》（2011—2020）、《淄博市人民政府关于淄博市博山区城区控制性详细规划等9项规划的批复》（临政字[2017]74号）批复中所包含《临淄城区辛店片区控制性详细规划》，你申请续期的宗地已规划为道路绿地及住宅用地，涉及社会公共利益需要收回该宗国有土地使用权，依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十二条等相关规定，本机关决定不予续期”看，被告所作涉案《不予续期决定书》的主要依据是《淄博市城市总体规划》（2011—2020）及临政字[2017]74号《文件》所包含的《临淄城区辛店片区控制性详细规划》，但从被告提供的证据看，被告以“续期的宗地已规划为道路绿地及住宅用地，涉及社会公共利益……”为由所作涉案《不许续期决定书》主要证据不足。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决如下： 一、撤销被告淄博市临淄区自然资源局作出的临自然资（续）不字[2020]2号《不予续期决定书》； 二、责令被告淄博市临淄区自然资源局于本判决生效后二个月内对原告刘景清的《出让土地使用权续期申请书》重新作出处理。 案件受理费50元，由被告淄博市临淄区自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省淄博市中级人民法院。 审 判 长  田晓辉 人民陪审员  王衍霞 人民陪审员  马志洪 二〇二〇年十二月二十一日 书 记 员  孙 楠