内蒙古自治区赤峰市中级人民法院行政裁定书（2020）内04行终177号上诉人（原审被告）喀喇沁旗林业和草原局。住所地：内蒙古自治区喀喇沁旗锦山镇锦山街**。法定代表人赵连奎，系局长。出庭负责人石建国，系副局长。委托代理人刘恩。委托代理人杨明德，内蒙古义德律师事务所律师。被上诉人（原审原告）张怀良，男，1975年9月30日出生，蒙古族，市民，现住黑龙江省哈尔滨市香坊区。委托代理人刘艳桃，北京市京师律师事务所律师。委托代理人曾佳伟，北京市京师律师事务所实习律师。上诉人喀喇沁旗林业和草原局因与被上诉人张怀良行政许可一案，不服内蒙古自治区喀喇沁旗人民法院（2019）内0428行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人喀喇沁旗林业和草原局不服，上诉请求：（一）撤销喀喇沁旗人民法院2020年7月10日作出的（2019）内0428行初64号行政判决；（二）驳回被上诉人的一审诉讼请求；（三）由被上诉人承担一审、二审案件受理费。事实与理由：（一）“喀喇沁旗采字[2019]007号”《林木采伐许可证》所采伐的林木在全国第十四届冬运会高山滑雪比赛场地（美林谷滑雪场）建设项目内，项目经国务院办公厅、国家体育总局、喀喇沁旗发展和改革局批复，该项目是国家项目。项目经《国务院办公厅关于同意内蒙古自治区承办2020年第十四届全国冬季运动会的函》（国办函〔2015〕153号）和《国家体育总局办公厅关于第十四届全国冬运会场馆布局的复函》（体竟字〔2016〕111号）同意建设；2018年10月24日喀喇沁旗发展和改革局以喀发改备字〔2018〕492号文件备案。2018年10月25日喀喇沁旗住房和城乡建设局以喀建选字〔2018〕46号出具了项目的选址审查意见。2018年11月9日，喀喇沁旗国土资源局以喀国土资发〔2018〕231号文件出具了《关于全国第十四届冬运会高山滑雪场地建设项目（美林谷滑雪场）用地不做预审的意见》，2019年1月25日喀喇沁旗国土资源局以喀国土资函〔2019〕8号文件进一步明确了该项目用地的预审意见。（二）全国第十四届冬运会高山滑雪比赛场地（美林谷滑雪场）建设项目使用林地经林地所有者美林村村民代表会议讨论通过，经林木使用者同意签字。2018年5月份开始，美林镇政府按照上级要求和安排部署，对项目规划范围内雪道、索道占用林地、林木情况征求个人意见。张怀良等17户被征占林地户均在十四届冬运会征占林地征求意见表上同意栏签字。2018年12月11日美林镇美林村召开村民代表会议，同意该项目永久使用美林村林地7.1341公顷。2018年12月6日下午全国第十四届冬运会滑雪场征占林地协调会上，张怀良同意“十四届冬运会征占我林权证内多少就应该补偿我多少”，并签字。2018年11月27日，旗政府专门召开第十四届全国冬季运动会项目林地征收工作专题会议，会议明确：（1）旺业甸林场和美林镇要认真核实好各自征收林地面积，立即组织开展林地征收工作，确保2018年11月30日前完成征地工作。（2）林地补偿资金由美林体育旅游有限公司通过喀喇沁旗土储中心分别拨付到旺业甸林场和美林镇，旺业甸林场和美林镇要做好补偿资金发放监管工作，确保资金发放依法依规、公开透明。使用林地面积经国有林场和美林镇共同确认后，用地单位按照喀喇沁旗人民政府印发的《第十四届全国冬季运动会项目林地征收补偿安置方案》的补偿标准，2018年11月29日将林地林木补偿款通过喀喇沁旗土储中心分别拨付到旺业甸林场和美林镇。（三）全国第十四届冬运会高山滑雪场地建设项目（美林谷滑雪场）的承建单位依法办理了使用林地手续。美林体育旅游有限公司聘请国家林业和草原局调查规划设计院完成了项目区需要使用林地的外业测量和《全国第十四届冬运会高山滑雪场地建设项目（美林谷滑雪场）使用林地的可行性研究报告》后，美林体育旅游有限公司根据《建设项目使用林地审核审批管理办法》（国家林业局令第35号），国家林业和草原局《建设项目使用林地审核审批管理规范》向喀喇沁旗林业局提交了关于全国第十四届冬运会高山滑雪场地建设项目（美林谷滑雪场）使用林地的请示及相关材料。因为该项目属于“线性”工程且为政府统一征地，按照国家林业和草原局《建设项目使用林地审核审批管理规范》第二条第二款的规定：“政府统一征地的，可以由县级人民政府林业主管部门出具林地权属证书明细表，或者由县级人民政府林业主管部门依据经批准的县级林地保护利用规划出具林地证明”。喀喇沁旗林业局根据有关规定逐级上报。2019年1月26日，国家林业和草原局以林资许准〔2019〕062号下发了该项目《使用林地审核同意书》。（四）喀喇沁旗采字[2019]007号《林木采伐许可证》办证要件齐全，程序合法。国家林业和草原局关于全国十四届冬运会高山滑雪场地建设（美林谷滑雪场）项目《使用林地审核同意书》下发后，为保证项目的实施，美林镇林业站集中向我局提交张怀良等17户个人的采伐申请和美林镇林业站为张怀良等17户编制的《赤峰市林木采伐设计》文本及林木采伐申请，同时附有林地所有权权利人美林村民委员会及美林镇人民政府审核、签字、盖章的审查意见及公示无异议的说明、林地林木权属证明和采伐公示照片，同时提交了国家林业和草原局《使用林地审核同意书》，喀喇沁旗国土资源局《关于全国第十四届冬运会高山滑雪场地建设项目（美林谷滑雪场）用地不做预审的意见》。林业和草原局受理后，经对上报的采伐申请材料进行形式上的审查，提交的采伐申请材料符合内蒙古自治区林业厅《关于印发〈集体人工商品林采伐更新管理办法〉等三个林木采伐管理办法的通知》（内林资发〔2015〕80号）文件的有关规定，并且美林村委会、美林镇人民政府均签署了意见，旗林业局召开党组会议进行研究，同意采伐，发放了喀喇沁旗采字[2019]007号林木采伐许可证，采伐证有效期至2019年2月28日。虽然美林体育旅游公司也提交了林木采伐申请和组织机构代码证，但是我局是给林木所有权人发放的采伐证。综上，请求二审法院在查明事实的基础上，撤销一审法院判决，驳回被上诉人的一审诉讼请求。被上诉人张怀良辩称，上诉人喀喇沁旗林业和草原局在拟用于建设全国“十四冬”高山滑雪道和运输道的林地并没有依法取得省级以上人民政府征地批准文件的前提下，以“征占用才发”名义发放林木采伐许可证的行为，明显违反《土地管理法》第四十四条、第四十五条、《土地管理法实施条例》第二十五条和《森林法实施条例》第十六条第（一）项、第十八条、《建设项目使用林地审核审批管理办法》第二十五条等一系列强制性规定，发证行为没有依据，依法应当确认无效。上诉人以该项目已经取得国务院、国家体委、旗发改委等部门的相关文件，林地所有者和使用者签字同意，旗政府召开过林地征收专题会议，建设单位美林体育旅游公司从国家林业和草原局办理了《使用林地审核同意书》等为由，主张其发放采伐证合法的观点与没有法律依据，依法不能成立。当时《土地管理法》第四十四条规定，“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第四十五条规定，征收集体土地必须由省级以上人民政府或者国务院批准。《森林法实施条例》第十六条第（一）项明确规定“勘察、开采矿产和修建道路、水利、电力、通讯等工程，需要占用或者征收、征用林地的”，用地单位凭使用林地审核同意书依法办理建设用地审批手续；并不是凭使用林地审核同意书就可以不经征地程序直接使用林地建设高山滑雪道和运输道。该条例第十八条第一款再次明确规定，“森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施，需要占用林地，由县级以上人民政府林业主管部门批准；修筑其他工程设施，需要将林地转为非林业建设用地的，必须依法办理建设用地审批手续。”该条第二款则对“前款所称直接为林业生产服务的工程设施明确界定为：（一）“培育、生产种子、苗木的设施；（二）贮存种子、苗木、木材的设施；（三）集材道、运材道；（四）林业科研、试验、示范基地；（五）野生动植物保护、护林、森林病虫害防治、森林防火、木材检疫的设施；（六）供水、供电、供热、供气、通讯基础设施”。可见，建设高山滑雪道和运输道并不属于“森林经营单位在所经营的林地范围内修筑直接为林业生产服务的工程设施”；修建高山滑雪设施，“需要将林地转为非林业建设用地的，必须依法办理建设用地审批手续”。《建设项目使用林地审核审批管理办法》第二十五条则规定，“经审核同意使用林地的建设项目，准予行政许可决定书的有效期为两年。建设项目在有效期内未建设取得建设用地批准文件的，用地单位应当在有效期届满前3个月向原审核机关提出延期申请，原审核同意机关应当在准予行政许可决定书有效期届满前作出是否准予延期的决定。建设项目在有效期内未取得建设用地批准文件也未申请延期的，准予行政许可决定书失效。”可见，林业部门准予使用林地的审核同意书指示办理征地审批手续的前提，并不是征地审批文件本身，将林业部门准予使用林地的审核同意书视为省级以上人民政府的征地审批文件明显错误。案涉林地没有取得省级以上省人民政府的征地批复，上诉人以征占用采伐名义发放林木采伐证的行为没有事实依据和法律依据，应当确认无效的规定，判决确认该发证行为无效。总之，除乡村建设之外的任何建设工程需要使用集体土地的，都必须依法取得省级以上人民政府的征地批准文件，全国“十四冬”建设高山滑雪道和运输道也不例外。上诉人已“征占用采伐”为由对答辩人林木发放林木采伐证，必须以拟用于全国“十四冬”高山滑雪道和运输道的林地已经取得省级以上人民政府征地批准征收的前提下；否则，该发证行为因违反上述强制性法律规定而无效。上诉人发放被诉林木采伐许可证所使用的申请书系伪造作为涉案林木所有权人的本答辩人的签名所为，程序明显违法。综上，上诉人的上诉理由不能成立。原审判决确认被诉林木采伐许可证无效，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。经审理查明，经国务院批准，由国家体育总局主办、内蒙古自治区人民政府承办的第十四届全国冬季运动会于2020年在内蒙古自治区举办。冬季运动会赛场的高山滑雪项目举办地为赤峰美林谷滑雪场。2018年10月24日喀喇沁旗发展和改革局作出喀发改备字[2018]482号关于全国第十四届冬运会高山滑雪场地建设项目（美林谷滑雪场）备案的通知，2018年10月25日喀喇沁旗住房和城乡建设局作出喀建选字[2018]46号关于全国第十四届冬运会高山滑雪场地建设项目（美林谷滑雪场）选址审查意见，2018年11月9日喀喇沁旗国土资源局作出喀国土资发[2018]231号关于全国第十四届冬运会高山滑雪场地建设项目（美林谷滑雪场）用地不做预审的意见。喀喇沁旗林业局于2018年12月5日作出关于全国第十四届冬运会高山滑雪场地建设项目（美林谷滑雪场）拟使用林地的公示。上述项目使用的林地中包括喀喇沁旗美林镇美林村民委员会所有的部分林地。张怀良所有的林木位于该部分林地之中。喀喇沁旗林业和草原局于2019年1月31日颁发有效期至2019年2月28日的喀喇沁旗采字[2019]007号林木采伐许可证，被许可人为张怀良。该采伐许可证范围内部分林木已被采伐。原审庭审中上诉人确认在该采伐证有效期内，将证收回。被上诉人张怀良认为上诉人发证行为侵犯其合法权益，向原审法院提起行政诉讼。喀喇沁旗林业局现已更名为喀喇沁旗林业和草原局。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条规定，人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的判决、裁定和被上诉人行政行为进行全面审查。本院作出的（2019）内04行终178号行政裁定是发生法律效力的法律文书，其对当事人和原审法院均有拘束力，喀喇沁旗人民法院在重新审理本案的过程中，未充分结合（2019）内04行终178号行政裁定书的内容进行全面审查作出认定，而作出判决论理与适用法律并不符合逻辑的判决结果，属于审判程序违法。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项之规定，裁定如下：一、撤销内蒙古自治区喀喇沁旗人民法院（2019）内0428行初64号行政判决；二、发回内蒙古自治区喀喇沁旗人民法院重审。审判长 孙艳红审判员 刘淑波审判员 姜 静 二〇二〇年十二月十一日法官助理 李 哲书记员 尚瑞琼