西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）陕71行终1509号 上诉人（原审被告）西安市碑林区住房和城市建设局，住所地西安市碑林区。 法定代表人张庆，局长。 委托代理人王伟，该局工作人员。 委托代理人栾莹，陕西帝意律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）张小玉。 委托代理人陈晨，北京诚略律师事务所律师。 上诉人西安市碑林区住房和城市建设局（以下简称碑林区住建局）因城建行政强制一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初561号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭审理了本案,现已审理终结。 原审法院审理查明，原告张小玉（与张小红共有）的房屋坐落于西安市碑林区XX庄XX号XX幢，证载层数为2层，面积111.72㎡。2019年12月8日西安市碑林区长安路街道办事处和西安市碑林区城中村和棚户区XX中心作出危房鉴定通知书，通知内容为被通知人房屋存在安全隐患，应于2019年12月9日到房屋处配合开锁入户鉴定。2019年12月9日西安市碑林区城中村和棚户区XX中心向陕西中立检测鉴定有限公司出具委托书，委托该公司对西安市碑林区XX路夏家庄房屋结构性进行鉴定，所附名单中含本案张小玉房屋。2019年12月11日陕西中立检测鉴定有限公司出具《西安市碑林区小雁塔历史文化片区综合改造项目（夏家庄责任片区）张小玉住房所在整体建筑结构安全性鉴定》（报告编号：JG19-JY-0361-11）。该报告中所载委托单位为西安市碑林区城中村和棚户区XX中心。结论为：（1）西安市碑林区小雁塔历史文化片区综合改造项目（夏家庄责任片区）张小玉住房所在整体建筑（125号）的结构安全性等级评定结果为Dsu级，严重影响整体承载，必须立即采取措施。（2）综合评定该栋楼内住户张小玉住房的承重结构已不能满足安全使用要求，住房处于危险状态。建议为：拆除。2019年12月28日碑林区小雁塔综合改造项目棚改办片区房屋征收补偿工作指挥部向西安市碑林区住房和城市建设局发出关于小雁塔历史文化片区综合改造项目（夏家庄责任片区）危房处置的紧急工作联系函，函告上述鉴定结论并请依法处理。2019年12月28日西安市碑林区城中村和棚户区XX中心作出危房鉴定结论告知书，告知内容为张小玉房屋已属危房，应尽快搬离并拆除。2019年12月28日被告作出危房治理通知书，通知内容为张小玉户房屋被鉴定为危房无维修价值，应当于2019年12月28日前搬离并自行拆除，并告知可于通知送达起1日内申请复核。2019年12月29日西安市碑林区城中村和棚户区XX中心向被告发出紧急工作联系函，函告被告：“……上述被拆迁人仍未采取有效排除措施，相关危房均存在随时坍塌危及人身财产安全的可能。为有效避免危害公共安全的情况发生，请你局尽快依法履行房屋使用监管职责，及时消除安全隐患。”2019年12月29日被告作出案涉碑避决字〔2019〕第038号危房拆除暨紧急避险决定书。该决定书载：“张小玉您户位于西安市碑林区XX庄XX号的建筑物,已鉴定为Dsu级危房,如不及时拆除,不仅危及您及家人的人身安全,而且还可能危害公共安全,根据《西安市城市房屋使用安全管理条例》第三十五条的规定,请您在2019年12月29日前搬离并自行拆除您户的Dsu级危房,逾期未拆除的,相关单位将依法拆除。为避免给你户造成经济损失,我局已经将相关款项转入专用账号……请你户及时携带相关材料依法领取。同时,我局为你户提供了位于陕西省体育场内国展酒店的周转用房一套,请你户于本决定送达之日起30日内及时领取钥匙居住,逾期未领取钥匙的视为你放弃居住。您不服本决定的,可以在本决定送达公告之日起60日内,向西安市碑林区人民政府申请行政复议,也可以在本决定送达公告之日起6个月内,向西安铁路运输法院提起行政诉讼。逾期未拆除的,本单位将依照《西安市城市房屋使用安全管理条例》第三十五条的规定立即对您户的建筑物进行依法拆除。复议、诉讼期间不停止本决定的执行”。原告否认收到上述通知（告知）书，亦不服该决定书，诉请撤销，遂成本诉。 同时查明，被告于案涉危房拆除暨紧急避险决定书作出后，于2019年12月31日作出拆除决定书。另，原告张小玉房屋已于2020年1月3日被拆除。 另查明，2018年12月10日西安市碑林区人民政府发布碑房征决字[2018]2号《关于对小雁塔历史文化片区综合改造项目涉及的国有土地上房屋予以征收的决定》，西安市碑林区小雁塔历史文化片区综合改造项目实施，原告张小玉的房屋纳入该改造项目拆迁范围内。至被告作出案涉紧急避险决定书及原告房屋被拆除时，原告未与相关征迁部门达成拆迁安置协议。 原审法院认为，本案焦点为：1.案涉危房拆除暨紧急避险决定书对原告权利义务是否产生实际影响；2.案涉危房拆除暨紧急避险决定书应否撤销。 关于焦点一，本案中，被告辩称案涉决定书已被后续行为吸收、覆盖，已对原告权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼受案范围。对此本院认为，《城市危险房屋管理规定》对被鉴定为危险房屋的赋予房屋安全责任人治理责任。该法第二十条规定：“经鉴定机构鉴定为危险房屋，并需要拆除重建时，有关部门应酌情给予政策优惠”。本案中，对已被纳入征地拆迁范围的房屋作出紧急避险决定，使得征地拆迁程序与危房治理发生重合，而该两种程序对原告房屋及与房屋相关权益的后续处理存在不同结果。因此，被告所作出的危房拆除暨紧急避险决定书对原告的权利义务产生实际影响，原告起诉属于行政诉讼受案范围。 关于焦点二，根据《城市危险房屋管理规定》第七条规定：“房屋所有人或使用人向当地鉴定机构提供鉴定申请时，必须持有证明其具备相关民事权利的合法证件。”《西安市城市房屋使用安全管理条例》第十条第一款规定：“业主为房屋使用安全责任人……”。第二十五条规定：“有下列情形之一，房屋使用安全责任人应当委托房屋安全鉴定：（一）房屋地基基础、墙体或者其他承重构件有明显下沉、裂缝、变形、腐蚀等危险症状的；（二）学校、医院、场馆、车站、商场等大中型公共建筑的使用年限达到设计使用年限三分之二的；（三）其他可能危及公共安全的情形。”第二十六条第一款规定：“进行管线开挖施工、地下设施施工、桩基施工和深基坑施工、爆破及降低地下水位等活动致使周边房屋出现裂缝、变形、不均匀沉降等异常现象的，建设单位应当委托房屋安全鉴定。”第二十八条：“镇人民政府、街道办事处发现辖区内房屋有本条例第二十五条、第二十六条第一款规定情形的，应当及时督促房屋使用安全责任人或者建设单位委托房屋安全鉴定，并告知区、县房屋使用安全行政管理部门或者开发区管理委员会。”根据以上法律规定，对危险房屋的鉴定针对不同情况应由房屋使用安全责任人或者建设单位进行委托。本案中对原告房屋进行鉴定的委托人为西安市碑林区城中村和棚户区XX中心，不符合上述法规关于委托鉴定主体的规定。同时，《城市危险房屋管理规定》第六条规定：“市、县人民政府房地产行政主管部门应设立房屋安全鉴定机构（以下简称鉴定机构），负责房屋的安全鉴定，并统一启用‘房屋安全鉴定专用章’。”《西安市城市房屋安全管理条例》第二十四条第一款规定：“房屋安全鉴定应当由依照国家规定设立的房屋安全鉴定机构进行”。据此，房屋安全鉴定应当由市县人民政府房地产行政主管部门设立的房屋安全鉴定机构负责鉴定，所作鉴定用印应为“房屋安全鉴定专用章”。本案中，被告提交的鉴定公司资质材料中，未有依据表明陕西中立检测鉴定有限公司系市县人民政府房地产行政主管部门设立的房屋安全鉴定机构，该公司出具的鉴定加盖印章亦非“房屋安全鉴定专用章”。综上，对案涉房屋安全性进行鉴定时的委托主体不符合法律规定，且鉴定公司非加盖房屋安全鉴定专用章作出鉴定，故其鉴定的启动及结论不具有合法性。被告据此作出的紧急避险决定书证据不足。 此外，本案原告房屋被纳入征地拆迁范围，相关部门应依照法律规定实施征迁。在原告未与相关方达成补偿协议情况下，以被告下发紧急避险决定方式达到配合拆迁的目的，不具有行政行为目的的正当性。 综上，被告作出的案涉决定书依据不足，违反法定程序，应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：撤销被告西安市碑林区住房和城市建设局于2019年12月29日向原告张小玉作出的碑避决字〔2019〕第038号危房拆除暨紧急避险决定书。案件受理费50元，由被告西安市碑林区住房和城市建设局负担。 上诉人碑林区住建局上诉称，原审法院认定错误，适用法律错误，涉案《房屋拆除暨紧急避险决定书》的法律效力已被后续《拆除决定书》及拆除行为所吸收、覆盖，对被上诉人已不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，应当裁定驳回起诉，特提起上诉，请求：1、撤销原审判决书；2、依法驳回被上诉人提起的原审起诉；3、被上诉人承担本案诉讼费。 被上诉人张小玉辩称，一审判决认定事实和适用法律正确，上诉人作出的《紧急避险决定》属于可诉的行政行为，并且严重违反法定程序，依法应予撤销。1、《紧急避险决定》对答辩人的权利义务产生实际影响，属于可诉的行政行为。2、上诉人在《紧急避险决定》中明确告知答辩人起诉的权利和期限。3、《紧急避险决定》系独立的具体行政行为，不能被后续的行政行为所吸收、覆盖。综上，《紧急避险决定》对答辩人权利、义务产生实际影响，属于可诉的行政行为。一审判决认定事实和适用法律正确。答辩人请求维持一审判决，驳回上诉人的上诉。 本院二审查明的事实与原审一致，本院予以认可。 本院认为，本案的争议焦点是涉案的《危房拆除暨紧急避险决定书》（以下简称《紧急避险决定》）是否属于人民法院受案范围，是否合法。涉案《紧急避险决定》认定被上诉人所有的房屋为危房，要求期限拆除，并且告知了诉权和起诉期限。该《紧急避险决定》对被上诉人设定了强制义务，对其已经产生了实际影响，系独立的具体行政行为，属于人民法院受案范围。西安市碑林区城中村和棚户区XX中心委托鉴定机构对被上诉人房屋进行鉴定，不符合法定关于委托鉴定主体的要求，程序违法且超越职权。另，上诉人未提交证据证明，陕西中立检测鉴定有限公司系依法由市县人民政府房地产行政主管部门设立的房屋安全鉴定机构。据此，上诉人作出的《紧急避险决定》主要依据不足，程序违法。原审判决认定上诉人在与被上诉人未达成安置补偿协议的情况下，以拆除危房紧急避险的方式实施拆迁，不符合法律规定，撤销其作出的《紧急避险决定》，并无不当。 综上，上诉人碑林区住建局的上诉请求，依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人西安市碑林区住房和城市建设局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 侯文锋 审 判 员 左 昆 审 判 员 魏国庆 二〇二〇年十二月十五日 法官助理 李小凤 书 记 员 李冬航 书 记 员 刘梦蝶 1