广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2020）粤71行终2876号上诉人（原审原告）：罗晓红，女，1964年11月12日出生，汉族，住广州市越秀区**************。公民身份号码440************060。被上诉人（原审被告）：广州市天河区城市管理和综合执法局，住所地广州市天河区********。法定代表人：刘建华，职务：局长。委托代理人：刘季平，广东广信君达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）:广州市城市管理和综合执法局，住所地广州市越秀区*********。法定代表人：陶镇广，职务：局长。上诉罗晓红人因与被上诉人广州市天河区城市管理和综合执法局（以下简称天河执法局）、广州市城市管理和综合执法局（以下简称市执法局）答复意见及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初3097号行政判决，向该院提起上诉。该院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明，原告罗晓红的丈夫王某系广州市天河区*************（以下简称涉案房屋）权属人。原告与王某于1988年4月登记结婚。王某于2004年购买涉案房屋。2019年5月5日，原告通过12345政府热线投诉广州市天河区**********（以下简称涉案住宅楼）顶违法建设问题，政府热线于2019年5月7日回复称投诉内容不构成违法建筑。2019年5月22日，原告通过12345政府热线再次投诉涉案住宅楼楼顶天面开口违法建设问题，政府热线于2019年6月10日回复称无新增违法建筑行为。2019年7月23日，被告天河执法局收到广州市天河区信访局转送的信访材料，其中反映涉案住宅楼借加装电梯实施违法建设的问题。2019年7月25日，天河执法局向原告出具受理告知书，对原告信访事项予以受理。2019年7月31日，天河执法局前往涉案住宅楼进行现场检查，检查发现涉案居民楼经规划许可增设电梯，已建成并投入使用；当事人增设电梯时，在8层至天面增设了钢架楼梯；同时天面铺设有瓷砖，现场暂未发现违规违法搭建行为。天河执法局同时调取了涉案住宅楼电梯加装的相关材料。2019年8月13日，天河执法局向原告作出穗天城信[2019]255号《关于****涉嫌违建问题的答复意见》，答复原告如下：经核查，****电梯增设已取得规划许可，目前现场电梯已建设完毕并经规划验收。位于电梯顶端（楼顶）的电梯机房及其附属设施爬楼梯均属规划许可内容。楼顶平整干净，未发现有违法建筑情况。2019年8月23日，天河执法局再次收到广州市天河区信访局转送的原告关于涉案住宅楼楼顶违法改造加建信访事项，原告在信访事项中陈述，涉案住宅楼顶层业主借加建电梯之机，违规增设爬梯通往楼顶，将楼顶屋面铺瓷砖改造利用等。2019年8月27日，天河执法局受理该投诉事项。2019年9月3日，天河执法局前往涉案住宅楼进行现场检查，检查所见事项与2019年7月31日现场检查结果相一致。同日，天河执法局对涉案住宅楼业主周某进行调查询问，周某陈述加装电梯时，业主们自行筹备资金将天面美化，未搭建建（构）筑物，同时在本栋楼内部增设了钢架消防安全通道等。2019年9月16日，天河执法局向原告作出穗天城信[2019]309号《关于****涉嫌违建爬梯问题的答复意见》，答复原告称：经查，****楼顶电梯设备房爬梯已经规划许可。信访中反映的增设爬梯破坏安全结构问题，不属于城管职权查处范围，建议向住房安全管理部门反映查处。楼顶铺设地板砖问题，因其本身不增加建筑面积，不增加建筑层数，不构成违建。原告不服前述答复，向市执法局申请行政复议，市执法局于2019年11月24日作出穗城管行复[2019]第54号《行政复议决定书》，决定撤销前述答复并责令天河执法局限期重新对原告的举报事项重新作出处理。2019年12月27日，原告向天河执法局提交履行职责申请，要求尽快处理涉案住宅楼借加装电梯违建问题，同时提出涉案住宅楼电梯建成后未办理规划验收就投入使用，属违法建设。天河执法局受理后，于2019年12月30日前往涉案住宅楼，并将加建楼梯的楼顶梯屋予以部分拆除，同时为避免雨水倒灌，保留梯屋1.2米以下部分。2020年1月16日，天河执法局向原告作出穗天城信[2020]16号《关于****涉嫌违建问题的答复意见》，答复原告如下：1、关于****楼顶被人改造400平方米（铺设地砖）的情况。经核查，有居民在该楼顶铺设瓷砖用于楼顶美化，并未进行其他违法建设行为，根据《广州市城乡规划程序规定》第三十六条规定，该行为不属于违法建筑。2、关于****利用加建电梯之机加建爬梯到屋顶的情况。经核查，当事人****业主在取得电梯规划许可并按规划建设过程中，考虑到楼顶电梯设备房的攀爬和维修方便，在该楼八层走廊私自增开一间梯屋到楼顶。由于该梯屋属于未经规划许可私自加建，执法队经现场调查取证，于12月30日依法对该梯屋进行强制拆除。另由于该梯屋内部有一个上人孔位于八楼走廊屋顶，为防止梯屋全部拆除后雨水从楼顶倒灌进楼房引起安全事故，目前只对该梯屋屋顶和上半部分进行拆除，保留底部作挡板使用（低于1.2米），防止雨水倒灌进楼房。3、关于信访人提出（建成后）未经规划验收的电梯投入使用即为违法行为要求停止使用的情况。电梯经规划批准建成后是否需经规划验收或未经规划验收即投入使用是否属于违法行为，不属于城管职责权限，建议向相关部门反映处理。原告不服该答复，于2020年3月10日向市执法局申请行政复议，市执法局于同日受理该申请。2020年5月7日，市执法局作出《决定延期通知书》并送达各方当事人，决定延长本案审查期限至2020年6月10日。2020年6月8日，市执法局作出穗城管行复[2020]第12号《行政复议决定书》，查明相关事实并依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持了天河执法局作出的前述答复意见。原告仍不服，诉至该院。庭审中，天河执法局拟作口头答辩并向该院提交电子版答辩状，基于庭审效率需要，该院打印其答辩状交原告当庭查看，并在庭审笔录记录天河执法局答辩意见，不再由其当庭宣读答辩状。诉讼过程中，两被告提交的证据清单未加盖单位公章，证据页码编排过程中对部分空白页码亦予以编码，原告对此提出异议。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”原告罗晓红系两被告作出的涉案答复意见与行政复议决定的行政相对人，且其丈夫作为涉案住宅楼101房的房屋权属人，原告亦属涉案住宅楼的利害关系人，有权就涉案住宅楼增设楼梯通往楼顶事项提起投诉，故对于天河执法局关于原告与本案无利害关系的意见该院不予采信。《广州市违法建设查处条例》第四条第二款规定：“城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。”天河执法局作为广州市天河区城市管理综合执法机关，有权受理本案原告的违法建设查处申请并作出相应处理。《广州市城乡规划程序规定》第三十六条第二款第（一）项规定：“属于下列范围的建（构）筑物，建设单位或者个人可以免于申领建设工程规划许可证，但是应当根据市容环卫标准和相关主管部门的要求进行建设：（一）不增加建筑面积、建筑总高度、建筑层数，不涉及修改外立面、建筑结构和变更使用性质的建筑工程，但拆除重建的除外。……”依前述规定，不增加建筑面积、建筑总高度、建筑层数，不涉及修改外立面、建筑结构和变更使用性质的建筑工程无需申领建设工程规划许可证。涉案住宅楼屋顶铺设瓷砖与住宅楼内部增设爬梯均不存在增加建筑面积、建筑总高度、建筑层数，不涉及修改外立面、建筑结构和变更使用性质的情形，原告关于涉案住宅楼屋顶铺设瓷砖与增设爬梯构成违法建设的意见缺乏法律依据。涉案爬梯的楼顶梯屋属于增加建筑面积的违法建设，天河执法局依法予以强制拆除，同时结合避免楼顶雨水倒灌的实际需要，保留1.2米以下高度的梯屋并无不当。关于电梯未经规划验收即投入使用的投诉内容不属于城市管理综合执法机关的职权范围。因此，天河执法局受理原告投诉后，经调查并对违法建设作出相应处理，作出本案答复意见，将查处情况告知原告并无不当。原告起诉所称的《广州市城乡规划程序规定》第四十六条的相关规定属于建设单位领取建设工程规划许可证后相关问题的处理，不适用于本案的情形；楼顶天面的瓷砖铺设不属于影响当事人物权的情形；天河执法局作为违法建设查处的职权机关，有权对于违法建设予以审查认定，本案不属于《广州市违法建设查处条例》第十九条第一款规定的应征询城乡规划行政管理部门意见的情形，原告认为城管执法机关无权对违法建设进行认定的意见缺乏法律依据。故原告要求撤销涉案答复意见的理由不充分，对其主张该院不予支持。此外，天河执法局当庭提出答辩意见的情况不影响其答辩意见的效力，在该院已打印其书面答辩内容并当场向原告送达查阅的情况下，不应以其未当庭宣读而否认其答辩的内容。两被告证据清单以及证据页码编排方面确有瑕疵，应予以改进，该院对此予以指正，但该瑕疵不影响其证据本身的效力，不影响本案被诉行政行为的合法性。至于原告提出本案应以“城管查处违建不作为”的案由进行审查的意见，原审法院认为，本案原告诉讼请求明确写明为撤销天河执法局作出的答复意见与市执法局作出的复议决定，本案属撤销之诉，而非原告所称的履行职责诉讼，其认为应以不作为案件进行审查的意见明显缺乏事实与法律依据。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，被告市执法局收到原告行政复议申请，查明相关案件事实并在法定期限内作出涉案复议决定，履行了其复议职责，并无证据显示复议程序存在违法情形，原告要求撤销涉案复议决定的理由不成立，原审法院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回原告罗晓红的诉讼请求。上诉人罗晓红不服原审判决，向本院提起上诉称，一审判决认定事实不清，适用法规错误，遗漏诉讼请求，审判程序严重瑕疵，本案是城管部门查处违法建设行政不作为案，但一审法院对“涉案楼顶改造是否属于违建”的争议焦点未予调查，对被告是否履行了查处违建职责未予调查。一审以无落款、无公章、无代理人签名、名称未写入《庭审笔录》的证据清单作为审理证据；《庭审笔录》遗漏和错录关键信息，并将无公章、未经陈述辩论的答辩意见草稿直接导入笔录，剥夺我方辩论权。一、诉争的楼梯是需要计算面积的室内楼梯，是国规部门明确不予许可的加建内容，一审事实认定及法规适用错误；二、加建楼梯及改变楼顶屋面使用功能涉及我方物权；三、天河执法局未征询国规部门意见，擅自认定涉案楼梯“免规划”，超越职权，程序违法；四、审判程序存在审查内容与我方诉讼请求不符、庭审笔录缺失词句、被上诉人未填写送达地址确认书等严重瑕疵。综上，请求法院判令：一、撤销广州铁路运输法院（2020）粤7101行初3097号《行政判决书》；二、撤销被上诉人天河执法局2020年1月16日作出的穗天信[2020]号16号《关于****涉嫌违建问题的答复意见》；三、撤销被上诉人市执法局2020年6月8日作出的穗城管行复[2020]第12号《行政复议决定书》；四、由被上诉人天河执法局依法对****楼顶涉嫌违法增设爬梯等楼顶改造工程重新作出处理决定；五、由被上诉人承担本案全部诉讼费用。被上诉人天河执法局辩称，一、我局具有查处违反城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的行为的法定职权。根据《广州市城市管理综合执法条例》第三条第一款、第五条第一款、第二十二条第一款第（一）项、《广州市城市管理综合执法细则》第四条第一款第（一）项、《广州市违法建设查处条例》第四条第二款以及《广州市城乡规划条例》第三条第五款规定，城市管理综合执法机关行使城乡规划管理方面的行政处罚权。同时根据《广州市城市管理综合执法条例》第十七条规定，城市管理综合执法机关有受理投诉人关于违法建设的投诉，并将处理意见依法告知投诉人的法定职权。二、我局针对上诉人的投诉、信访经调查后依法作出答复，事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序正当。根据《广州市城乡规划条例》第三十二条第一款以及《广州市城乡规划程序规定》第三十六条第二款第（一）项规定，属于免于申领建设规划许可证的建筑物、构筑物，不属于违法建设。本案中，上诉人以王姓市民的身份于2019年5月5日通过12345政府热线投诉涉案场地八楼顶违建一个楼梯，在屋顶铺设瓷砖并在屋顶围栏搭建不锈钢管架。我局接到投诉后于2019年5月7日到现场进行调查并制作检查笔录和现场照片，我局于同日通过12345政府热线回复上诉人的投诉。2019年5月22日，上诉人再次投诉涉案场地楼顶天面不可以开口，荷载增加需审批，并称广州市天河规划局出文不允许开口。我局接到投诉后于2019年6月10日到涉案场地楼顶进行调查，并制作检查笔录和现场照片。2019年6月10日，我局通过12345政府热线回复上诉人的投诉。2019年7月23日，我局收到天河区信访局转来的上诉人的信访投诉材料，称涉案场地借加装电梯违建等问题，我局对上诉人的信访投诉受理后于2019年7月31日到涉案现场进行检查，收集了《建设工程规划许可证》等证据，同时制作了现场检查笔录和照片。经调查，我局于2019年8月13日作出穗天城信[2019]255号《关于****涉嫌违建问题的答复意见》并依法送达上诉人。2019年8月23日，我局再次收到天河区信访局转来的上诉人的信访投诉材料。上诉人称天河城管、规划部门疑似包庇纵容住宅楼屋顶违法改造加建等问题。我局对上诉人的信访投诉受理后，于2019年9月3日于涉案现场进行检查、调查，并向相关当事人进行询问，并现场制作检查笔录、询问笔录、现场照片。2019年9月16日，我局作出穗天城信[2019]309号《关于****涉嫌违建爬梯问题的答复意见》并依法送达上诉人。上诉人对该答复意见不服，于2019年9月13日向市执法局申请行政复议，复议机关以我局作出的答复意见未对上诉人投诉的“在楼顶开孔加建楼梯”问题进行答复，主要事实不清，未履行查处职责，遂撤消了该答复意见，并要求我局对上诉人的举报进行答复。2019年12月26日，上诉人再次向我局提出申请，认为涉案场地加装电梯未经验收即投入使用，要求拆除违法建设。我局受理后于2019年12月30日到涉案现场进行调查，在梯屋权利人的配合下对梯屋进行了拆除。由于梯屋内部有一个上人孔位于八楼走廊屋顶，为防止梯屋拆除后雨水倒灌引起安全事故，目前只对该梯屋屋顶和上半部分进行拆除，仅保留了1.2米的底部作为防雨挡板。2020年1月16日我局作出穗天城信[2020]16号《关于****涉嫌违建问题的答复意见》并送达上诉人。三、上诉人的投诉不符合事实和法律规定。根据《广州市城市管理综合执法条例》第十七条规定，对上诉人投诉的问题，我局多次依法展开调查后，均以书面形式答复了上诉人。依据《广州市城乡规划程序规定》第三十六条第二款第（一）项规定，上诉人反映的涉案楼梯（或爬梯）为消防维修楼梯，根据涉案场地加建电梯前的状况，通往八楼楼顶的是一个上人孔和可移动爬梯，加建电梯后，因电梯的日常维护需要运送较重的维护检测设备，原上人孔和可移动爬梯无法达到维护要求，因此业主建设的梯屋属于电梯的配套附属设施。涉案楼顶平台新铺设的瓷砖、不锈钢安全防护栏系居民自行出资为隔热防水维修翻新，无需经规划许可，不构成违法建设。其中，涉案电梯已经规划许可。关于涉案楼梯（或爬梯）是否破坏安全结构的问题以及电梯是否通过验收的问题，不属于我局查处职权范围，已经建议上诉人向住房安全管理部门反映查处。四、上诉人与本案具体行政行为不具有利害关系。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第（十）项规定，本案上诉人系信访投诉人，其房屋位于涉案场地一楼，其中涉案电梯不影响其房屋相邻全，涉案楼梯（或爬梯）和楼顶平台铺设瓷砖、不锈钢安全防护栏、电梯设备维修机房以及平台通机房的爬梯均位于案涉场地八楼，我局对其投诉内容的查处与其不具有利害关系，本案具体行政行为对上诉人的合法权益不产生实际影响。五、上诉人提出应以“城管查处违建不作为”为案由，缺乏事实和法律依据。根据上诉人起诉状和上诉状中记载的诉讼请求，上诉人明确请求撤销我局作出的答复意见以及市执法局作出的行政复议决定，本案属于撤销之诉，而非上诉人所称的“履行职责诉讼”，上诉人要求以“城管查处违建不作为”为案由缺乏事实和法律依据。综上，我局对涉案场地的查处对上诉人的合法权益不产生实际影响，同时我局对其信访投诉在开展调查后已作出书面答复并送达上诉人，答复的内容事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序正当，请求法院驳回上诉人的上诉请求。被上诉人市执法局二审期间未向本院提交答辩意见。经审查，原审查明事实有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为,《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”上诉人认为广州市天河区**********存在违法加建爬梯及梯屋、对楼顶进行非法改造以及该楼电梯建成后未经规划验收即投入使用等违法情况，遂向天河执法局提交履行职责的申请。天河执法局经调查后作出《关于****涉嫌违建问题的答复意见》，该答复意见亦经市执法局复议维持。上诉人仍不服，起诉请求撤销该答复意见及复议决定，并要求天河执法局重新对****楼增设爬梯等楼顶改造工程重新作出处理。本院认为，上诉人起诉的实质是要求天河执法局查处上诉人所称的违法建设。但上诉人并未举证证明****楼顶改造等工程会对房屋位于一楼的上诉人的所有权、相邻权等合法权益产生何种影响；即使上诉人认为上述楼顶改造等工程会对建筑物整体安全产生影响，根据《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定，对涉及业主共有利益的行政行为，应由业主委员会或专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主提起诉讼，上诉人亦不具有单独提起行政诉讼的主体资格。原审法院对被诉《关于****涉嫌违建问题的答复意见》《行政复议决定书》进行实体审理，处理不当，本院予以纠正。关于原审审判程序是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条规定；“人民法院应当在立案之日起五日内，将起诉状副本发送被告。被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状。人民法院应当在收到答辩状之日起五日内，将答辩状副本发送原告。被告不提出答辩状的，不影响人民法院审理。”经查，原审法院在收到两被上诉人的答辩材料后已依照该条规定送达上诉人，天河执法局未在法定期限内提交答辩状，不影响原审法院进行审理。庭审中，天河执法局拟作口头答辩，原审法院为庭审效率需要，将天河执法局的答辩状交各方当事人当庭查看，并将答辩内容记录在案，并无不当。上诉人主张庭审笔录存在内容缺失的情况，且原审法院将无落款、无公章、无代理人签名的证据清单作为审理依据，程序违法。对此，首先，本案一审庭审过程已全程录音录像，能够真实、全面反映庭审内容，因此庭审笔录中缺失个别语句对上诉人的权利义务并不产生实质影响；其次，认定案件事实的根据是各方当事人提交的证据，而非“证据清单”，经查，原审查明的事实有经过庭审质证的证据予以证实，上诉人亦在庭审笔录上签字确认，并无不当。上诉人的上述主张均于法无据，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项、第一百二十三条第（一）项规定，裁定如下：一、撤销广州铁路运输法院（2020）粤7101行初3097号行政判决；二、驳回上诉人罗晓红的起诉。上诉人罗晓红预交的一、二审案件受理费各50元，均予以退还。本裁定为终审裁定。审 判 长  张 戈审 判 员  丁 玮审 判 员  易鸣娟二〇二〇年十二月二十五日法官助理  刘 静书 记 员  张 凡