辽宁省北票市人民法院民 事 判 决 书（2020）辽1381民初2661号原告：王文华，男，1974年11月1日出生，汉族，国土资源局职工，住北票市。委托诉讼代理人：李慧，北票市人民法律服务所法律工作者。被告：北票市凉水河乡下湾子村民委员会，住所地北票市凉水河乡下湾子村。法定代表人：王立宝，村主任。委托诉讼代理人：宗术奎，北票市凉水河法律服务所法律工作者。原告王文华与被告北票市凉水河乡下湾子村民委员会确认合同有效纠纷一案，本院于2019年10月30日立案后，于2019年12月26日作出（2019）辽1381民初3697号民事判决书，被告北票市凉水河乡下湾子村民委员会对该判决不服，提出上诉。因一审未对被告北票市凉水河乡下湾子村民委员会提交的18名村民代表书面证明材料进行质证，2020年5月28日，朝阳市中级人民法院作出（2020）辽13民终1004号民事裁定书，将案件发回北票市人民法院重审。我院另行组成合议庭对本案进行审理，原告王文华及其委托诉讼代理人李慧、被告北票市凉水河乡下湾子村民委员会及其委托诉讼代理人宗术奎到庭参加诉讼。本案现已审理终结。王文华向本院提出诉讼请求：请求确认原、被告于2003年3月15日签订的《承包合同书》合法有效。事实与理由：2003年3月15日，经平等协商，原、被告达成一致意见，被告将下湾子村鱼池组大崖下荒滩承包给原告，原告持有《承包合同书》与缴纳承包费收据。原告一直经营管理该地至今。2019年6月26日，被告向北票市农村土地承包仲裁委员会提出申请，以原告非下湾子村集体成员，签订的合同未经村民大会、村民代表大会讨论通过，村委会成员签名中何景春与林飞非本人签名等为理由，请求确认承包合同无效。庭审中原告作为被申请人提出了申请人不适格和本案己过仲裁时效等抗辩理由并提交了相关证据。北票市农村土地承包仲裁委员会作出北农仲案【2019】第016号仲裁裁决书，认定合同无效。该裁决是错误的，侵犯了原告的合法权益，理由如下：1、被告提起确认合同无效的仲裁申请行为不当。首先，下湾子村委会作为承包合同的当事人不是请求确认土地承包合同无效的主体，应该由下湾子村半数以上村民或村民代表为确认土地承包合同无效的主体，以发包方为被告，要求确认承包合同无效。其次，民主议定程序，仅是管理性规范，不是效力性规范，未经民主议定程序的合同并非必然无效。再次，下湾子村委会作为承包合同当事人负有组织村民会议或者村民代表会议的职责、义务。其怠于履行职责与义务，又以承包合同不符合民主议定原则为借口提起仲裁，作为违约方被告不能主张此项权利，其主张不应获得支持，否则会导致合同权利义务失衡。2、本案己过仲裁时效。2003年签署合同至今已16年，早己过了《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第十八条（农村土地承包经营纠纷申请仲裁的时效期间为二年，自当事人知道或者应当知道其权利被侵害之日起计算）规定的两年仲裁时效。3、裁决书认为承包合同侵害了王国胜等12户村民的承包经营权属不当扩大仲裁范围。因该12户不是申请人与被申请人，也没有申请以第三人身份参与仲裁。4、合同签订以来，原告一直在实际管理该地，做了大量的投入。种植树木、耕种土地、护林防火，阻止别人采沙、种树等，至今已经16年。依照公平原则，从促进经济、维护稳定角度，也应确认承包合同的有效性。综上，请求法院依法撤销北票市农村土地承包仲裁委员会作出的北农仲案【2019】第016号仲裁裁决书，确认原、被告签订的《承包合同书》合法有效。北票市凉水河乡下湾子村民委员会辩称，原告与被告签订的承包合同书为无效合同，诉讼费由原告承担。村委会作为村集体资产的管理者，与本案中河滩地拍卖有直接利害关系，具备诉讼主体资格。原告是非农业户口，是村集体组织以外的人，村集体拍卖荒山应该召开全体村民大会或村民代表大会，但是下湾子村委会只开了村班子会，违反了土地承包法，应该确认这份合同无效。本案原经本院于2019年12月26日作出（2019）辽1381民初3697号民事判决书，原审查明：2003年3月15日，原告王文华与被告村委会签订了《承包合同书》，合同主要内容为：“被告村委会将北票市凉水河乡下湾子村鱼池组大崖下荒滩地承包给原告，四至为东至小东沟沟口、西至南天门沟口、北至河套边、南至地边坎下。承包期限为40年，从2003年3月15日至2043年3月15日，承包费为1,000元，在承包期内原告王文华可转让和承包。”合同签订后，原告在该地上耕种、栽树，进行了荒山管护。2019年6月26日，被告村委会向北票市农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，要求确认原、被告签订的承包合同无效，北票市农村土地承包仲裁委员会于2019年9月29日作出裁决，确认原、被告于2003年3月15日签订的《承包合同书》为无效合同。原告为此提出诉讼，要求确认原、被告于2003年3月15日签订的《承包合同书》合法有效。原审认为：本案双方争议的焦点是被告村委会未经村民会议或村民代表大会讨论通过而与原告王文华签订的承包合同书是否有效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定,有下列情形之一的,合同无效:(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同的,损害国家利益;(二)恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益的;(三)以合法形式掩盖非法目的;(四)损害社会公共利益;(五)违反法律、行政法规的强制性规定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第(八)项规定,以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产,经村民会议讨论决定方可办理,村民会议可以授权村民代表会议讨论决定上述事项。强制性规定通常以“应当”、“必须”、“不得”等用语提醒当事人必须严格遵守而不得随意以协议交易改变,因此《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第(八)项规定为强制性规定,但不是违反所有的强制性规定都产生无效的法律后果。《中华人民共和国合同法》第五十二条第(五)项规定的“强制性规定”是指效力性强制性规定,而非管理性强制性规定。判断法律强制性规定是效力性规定还是管理性规定,应当综合法律、行政法规的宗旨来认定,针对合同效力本身的规范为效力性规定,针对资格、准入、履行等问题的规定一般为管理性规定,人民法院应对认定合同无效谨慎把握,从而维护交易安全和秩序。在把握效力性强制性规定与管理性的强制性规定的区分标准时应考虑以下几个因素：第一,该强行性规定是否直接表明违反该规定的合同应认定无效；第二,该强行性规定的制定目的是否为禁止某种民商事法律行为,否定其效力；第三,虽无前述明确规定,但该强行性规定是否涉及社会公共利益或者国家利益的保护问题。本案涉及的强制性规定,并未明确表明村民委员会未经村民会议或者村民代表会议讨论决定而签订的承包合同一律无效,其制定的目的也非禁止村民委员会对外签订合同,因村民委员会本身具有管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产的职责,这条规定的实质内容是对村民委员会内部决定村集体经济组织财产和成员权益事项的程序予以管理。违反该项强制性规定不必然产生损害社会公共利益或者国家利益的后果,本案中,下湾子村委会与王文华签订承包合同后,交纳了承包费,对土地进行了管理,并栽种了树木,并未侵害社会公共利益和国家利益。综上,《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第一款第(八)项规定并非效力性强制性规定,下湾子村委会与王文华签订的《承包合同书》合法有效,双方应当按照合同约定继续履行。下湾子村委会主张合同违反法律强制性规定因此无效,于法无据,本院不予支持。综上所述，原告的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国民法通则》第五十七条之规定，原审判决如下：原告王文华与被告北票市凉水河乡下湾子村民委员会于2003年3月15日签订的《承包合同书》有效。重审时，原告王文华提交了如下证据：1、邓尚久出庭作证证实：2003年我是邓家湾的村民代表，原、被告签订承包合同时召开村民代表大会了，有20多人，张贴了公告，在哪里开的会我说不好了；被告质证意见为：证人没有说明开会的地点，证明没有开会，证言不真实。2、证人李某1出庭作证：2003年我是邓家湾组组长，原、被告签订承包合同前召开村民代表大会了，参加20多人，在王宪林家前院老村部召开的，张贴了公告，由村会计白洪喜记录。承包地地点苗金福在南沙滩，在他家的北面；被告质证意见为：证人对当年开会内容的荒滩的具体位置不是很清楚，证据不能采纳。3、证人王某1出庭作证：2003年我是村民代表，公开拍卖荒山荒地我参加大会了并公示了，会议在现村委会原址召开的，不是在王宪林家前院老村部召开的。我有2003年3月5日、3月7日召开会议以后在台历上的个人记录；被告质证意见为：证人说的开会地点和前一个证人王某1说的开会地点不一致，该证人说的证言不能采纳。4、证人李某2出庭作证：2001年至2006年我在村任支部书记，本案争议地拍卖时在签合同前召开的村民代表大会，并张贴了公告，原审开庭我出庭证实是签合同后召开村民代表大会，我记不清了。争议地上有1983年发给他人的林权证，林权证上权属体现“集体”的树归个人，土地可以收回，权属体现是“个人”的就不收回。2018年12月14日纪委给我处分时写的检查书，是我本人签字按印，认定的事实我没有看就签字了，我是给工作人员面子；被告质证意见为：证人在原审和本次庭审中陈述的开会时间不一致，证人所说纪委给予其警告处分是在本人没有看清内容的情况下签字的，不符合纪委的办案程序及原则，证言不予采信。5、证人林某出庭作证：2003年我是樊家湾组组长，不是村民代表，往外承包地是否召开村民代表会议我不清楚，但村委会开会说了这个事情。6、原告提供邓某、董国有、王金友、林某、樊金才、王云芝、于凡辉、邓尚久、田仲立、李某1、王某1、孙绍杰、刘国生、杨长明、房绍东、房绍飞、席春玲、杨桂玲18人书面证言内容基本一致为：李某2在任职期2001-2006年之间，任下湾子村书记时为便于管理把荒山、林地、河套两岸和老村部都处理时，分别召开了村委会和全体村民代表大会，并一致通过，并且7个村民组都公示了，所有村民都知道；被告质证意见为：对18份书面证言，这18人是村民代表，除一人去世以外，因13人没有到庭参加作证，无法辨别证言的真伪，故法庭不予采信。7、出示村民代表王某12003年3月5日在自家台历上个人记录内容：今日召开代表会，9点钟，研究拍卖四荒、河套、沙滩、鱼池、二道沟，苗长红前小东沟一事。王某12003年3月7日在自家台历上个人记录内容：河滩公开拍卖，今日公示，井房处，卖给了王文华；被告质证意见为：这个是村民的个人行为，并不是村委会安排的存档会议记录，无法确定什么时间书写的（被告当庭申请鉴定，后未申请）。8、2020年11月8日杨长明书面证明一份：我是下湾子西组杨长明村民代表，关于王文华在下湾子村鱼池组南台子大崖下地边坎下承包荒滩都召开了村委会和村民代表大会并公开招标从东组到鱼池进行公示；被告质证意见为：证人没有到庭，不能作为法庭证据。重审时，被告北票市凉水河乡下湾子村民委员会提交了如下证据：1、证人邓某出庭作证：2003年我不是村民代表，2003年王文华承包地是否公开招标，是否召开村民代表大会我不知道，我以前出的书证（证明召开村民代表大会的事实）是李某2让我签字的，因为我们俩关系好；原告质证意见为：证人对是否召开村民代表大会没有确认也没有否认，证人应该在签字的证言上负责。2、证人赖某出庭作证：下湾子村鱼池组大崖下荒滩（争议地）有林地，原来是荒滩，2001年至2002年我种了三亩杨树，但我没有林权证和承包合同；原告质证意见为：无相关手续取得争议地无关联性。3、证人沈某出庭作证：我在鱼池组大崖下（争议地）有1亩多林地，有林权证（1983年北票县政府发），我种植的杨树；原告质证意见为：确实在我承包地范围内，树是证人种的。4、证人王某2出庭作证：我在鱼池组大崖下（争议地）有1亩多林地，有林权证（1983年北票县政府发），我种植的杨树；原告质证意见为：确实在我承包地范围内，树是证人种的。5、证人张某出庭作证：我在鱼池组大崖下（争议地）有1亩多林地，有林权证（1983年北票县政府发），我种植的杨树；原告质证意见为：确实在我承包地范围内，树是证人种的。本院依法调取中共北票市纪律检查委员会、北票市监察委员会对原北票市凉水河乡下湾子村原支部书记李某2处分的卷宗内容：1、宋金友在纪委谈话笔录证实：2000年至2004年我当南山组组长和村民代表期间，没有召开过拍卖荒山、荒滩、荒地的村民代表大会。2、黄国有在纪委谈话笔录证实：是从2000当选的下湾子村村民代表，大约是2010年不当的。具体是2000几年我记不清了，下湾子村召开村民代表大会，在村民代表大会上说过，下湾子村所有的林地荒山、荒沟、荒滩都对外承包这件事，会上没有明确具体承包地块，承包年限，荒山的承包价格好像是5元一亩，谁想要就和村书记、主任联系，后期具体到谁承包，买没买，花多少钱就没再开过村民代表大会，我也就不知道了，到后期有的我也知道卖给谁了，但那都是人家已经承包之后的事了。3、白洪喜在纪委谈话笔录证实：当时是村会计，肯定参加村两委会和村民代表会，一般我负责记会议记录。大约是2000年那年，下湾子村在村民代表大会上，向村民代表通报了按照上级相关政策，下湾子村林地荒山荒滩可以公开对外发包这件事，并且发过公告，会上没有确定具体承包地，承包年限和承包价格，联系人是村书记、主任李某2，后期具体到承包地的时候都是李某2联系后确定的，签订的所有荒山、荒滩、林地承包合同没有再经过村民代表大会通过过。4、孙绍杰（2003年村妇女主任，原告王文华母亲）、何景春（2003年村计划生育主任）、王宪成（1999年至2016年村民代表）、王玉福（苗家湾组村民组长，2001年3月至今村民代表）、孙相贵（1999年3月至今村民代表）在纪委谈话笔录均证实：2003年下湾子村鱼池组一块林地发包给王文华，没有召开村民代表大会。5、尤志旺（2003年村副主任）、刘国生（非村民代表）、田忠利（非村民代表）、邓尚久（2000年3月至2008年6月任村民代表）在纪委谈话笔录均证实：2003年下湾子村鱼池组一块林地发包给王文华是否召开村民代表大会，我不知道，没有参加。6、于凤辉（1997年3月至2008年6月任村民代表）在纪委谈话笔录证实：2003年下湾子村将鱼池组一块林地发包给王文华，这事召开了村民代表大会，是李某2书记主持的，但是会议细情想不起来了。7、李某22018年12月14日检查书中所述：我在任职下湾子村党支部书记期间因工作不认真，2003年在只经村班子研究，未召开村民代表会的情况下，将下湾子村鱼池组大崖下荒滩地发包给王文华，违反工作纪律，我有责任。今后我一定加强党规党纪的学习，提高自身能力，做一名合格的中共党员。本院依法出示2020年10月30日现场勘验图一份。根据原、被告陈述及相关证据，本院认定事实如下：对于2003年3月15日，原告王文华与被告村委会签订的《承包合同书》是否经过了村民代表大会这一民主议定程序的事实，原告在原审提出的18名（邓某、董国有、王金友、林某、樊金才、王云芝、于凡辉、邓尚久、田仲立、李某1、王某1、孙绍杰、刘国生、杨长明、房绍东、房绍飞、席春玲、杨桂玲）村民代表书面证言证明其主张经过了村民代表大会，重审中18名村民代表其中的邓尚久、李某1、王某1出庭作证，证明召开了村民代表大会，但开会地点证明不统一；林某出庭作证证明其不是村民代表，对是否召开村民代表会不知情，李某2（原村支部书记，签订合同经手人）出庭作证证明签订合同前召开村民代表大会的，原审出庭证明签订合同后召开的，在被纪检部门处分的检查中承认未有召开村民代表大会，证明内容前后不一致；邓某出庭作证不知情；宋金友、孙绍杰、田仲利、刘国生、邓尚久、在纪检部门调查谈话中证实未有召开村民大会或不知情；另有何景春、王宪成、王玉福、孙相贵、尤志旺在纪检部门调查谈话中，证实未有召开村民代表大会和不知情；白洪喜、黄国有在纪检部门谈话中证实：2000年间，下湾子村在村民代表大会上向村民代表通报了按照上级相关政策，林地、荒山、荒滩、可以公开对外发包，并且发过公告，会上没有具体承包地块，后期具体到承包地块的时候都是和李某2联系后确定的，签订的所有的荒山、荒滩、林地承包合同没有再经过村民代表大会通过过。通过以上证据审查判断，原告王文华提供的证据，无法证明其主张其在签订承包地时召开过村民或村民代表大会的事实。且2018年12月17日中共北票市凉水河蒙古族委员会以凉委发（2018）33号关于给予李某2同志党内警告处分的决定中认定：“2003年，北票市凉水河乡下湾子村开展‘四荒牌拍卖’时，王某某向村提出欲承包下湾子村鱼池组大崖下荒滩地，下湾子村只经村班子研究，未召开村民代表会的情况下，将该处荒滩发包给王某某，承包期40年，承包费1000元，此款已入村财务账，对此，下湾子村党支部书记李某2负有责任”。综上，不能认定只针对本案争议地即“鱼池大崖下荒滩”承包给原告王文华过程中经过了村民代表大会。但根据白洪喜、黄国有证实，在2000年间，下湾子村对未确定具体地块关于林地、荒山、荒滩公开对外发包，曾召开过村民代表大会并进行了公示，存在这一事实的可能。另查明，在本案争议地内有沈某、王某2、张某三户持有1983年原北票县人民政府发放的林权证林地与其重合，该三户在自家林权证林地范围内种植了杨树，多数树直径在10-20厘米以内；该争议地亦有他人种植树木。原告王文华在承包合同签订后曾阻止他人挖砂等，对该争议地块进行过管理。本院认为，朝阳市人民政府于一九九八年二月十六日依据国办发（1996）23号《国务院办公厅关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》发布了农村“四荒”使用权出让实施办法，北票市人民政府以北政办（1998）29号文件转发，其中第四条：凡农村集体经济组织中未经过治理或者经治理未达到农耕地、有林地、果园、草原及规定用途水面等治理开发标准的下列地类，均可出让使用权……（二）原发包的自留山、责任山、承包方放而不管、包而不治的……；第五条规定“四荒”使用权优先出让给权属集体经济组织内的农户，也可以出让给权属集体经济组织以外的企事业单位和个人；第十一条:出让“四荒”使用权采取竞标、招标、协商出让等方式公开进行。本案中被告北票市凉水河乡下湾子村在2000年间曾召开村民代表大会，公布对林地、荒山、荒滩公开对外发包，属于对上述文件的落实；2003年3月15日原、被告签订承包合同，虽然没有对合同约定地块单独召开村民代表大会，可视为2000年间已召开过村民代表大会落实工作的延续；原告王文华属于集体经济组织以外的人承包，符合该文件规定；原告王文华承包后，对该承包地进行了管理，依据《中华人民共和国民法通则》第五十七条之规定，经审判委员会讨论并作出决定，判决如下：原告王文华与被告北票市凉水河乡下湾子村民委员会于2003年3月15日签订的《承包合同书》有效。案件受理费50元，由被告北票市凉水河乡下湾子村民委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省朝阳市中级人民法院。审 判 长  徐国辉人民陪审员  邢奎红人民陪审员  韩 冰二〇二〇年十二月十六日书 记 员  侯 宇