湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终1300号上诉人（原审原告）：黄伏生，男，1936年3月15日出生，汉族，住湖南省益阳市赫山区。委托代理人：黄跃云，男，1957年12月14日出生，汉族，住湖南省益阳市赫山区。系上诉人黄伏生之子。委托代理人：黄灿，女，1984年4月5日出生，汉族，住广东省深圳市南山区。系上诉人黄伏生之孙女。被上诉人(原审被告)：益阳市赫山区人民政府。住所地：湖南省益阳市赫山区赫山北路**。法定代表人：马文才，该区区长。委托代理人：樊新征。委托代理人：冯树健，湖南求剑律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：益阳市人民政府。。住所地：湖南省益阳市梓山西路**法定代表人：张值恒，该市市长。委托代理人：熊昌文。委托代理人：李奇国，湖南启真律师事务所律师。上诉人黄伏生因与益阳市赫山区人民政府（以下简称赫山区政府）、益阳市人民政府（以下简称益阳市政府）房屋征收补偿决定及行政复议一案，不服湖南省益阳市中级人民法院（2020）湘09行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。湖南省益阳市中级人民法院审理查明：黄伏生的房屋位处益阳市赫山区农科所临荣益路北侧，房屋所有权证号为益房权证赫字第0×**号，国有土地使用权证号为益国用（2007）第Ｇ00117号，建筑面积为386.33㎡，土地使用权面积为190.1㎡，用途为住宅。另有搭建房屋28.08㎡。农科所棚改项目列入（2016-2020）《赫山区国民经济和社会发展第十三个五年计划》、赫山区政府2017年度工作报告。2018年2月8日，农科所棚改项目列入湖南省住房和城乡建设厅五部门下达的湘建保函〔2018〕18号《2018年保障性安居工程建设计划和项目通知》项目名录，范围为罗溪路以西、十洲路以南、青年路以北、三里桥路以东。黄伏生的房屋位于该棚改项目范围内。2018年3月21日，益阳市赫山区住房和城乡建设局出具《关于赫山农科所棚改项目符合规划情况的证明》，认定农科所棚改项目符合益阳市城乡规划总体要求、符合《益阳市中心城区棚户区改造专项规划（2018-2020）》棚改专项规划要求。2018年4月18日，益阳市赫山区发展和改革局出具《证明》，认定农科所棚改项目符合赫山区国民经济和社会发展规划。2018年4月23日，益阳市赫山区城镇建设投资开发（集团）有限责任公司向赫山区政府提交《关于对区农科所片区棚改项目国有土地上房屋实施征收的请示》，申请对该项目规划用地范围内国有土地上房屋及其附属设施实施征收。2018年5月14日，益阳市赫山区国有土地上房屋征收与补偿办公室（以下简称赫山区征收办）发布《关于拟对赫山区农科所棚户区改造项目（一期）用地范围内国有土地上房屋进行征收与补偿的公告》（以下简称拟征收公告）并在征收范围和赫山区政府门户网站进行了公示。同日，赫山区征收办向原益阳市食品药品监督管理局、原益阳市工商局、益阳市住房和城乡建设局、原益阳市规划局、益阳市房地产管理局、原益阳市国土资源局、益阳市消防支队、原益阳市国税局、原益阳市地税局发出了《关于对赫山区农科所棚户区改造项目（一期）用地范围内国有土地上房屋暂停办理新建、扩建、改建等相关手续的函》，函告各单位对农科所棚改项目（一期）用地范围内国有土地上房屋暂停办理新建、扩建、改建等相关手续，暂停期限为2018年5月14日至2019年5月14日。拟征收公告发布后，赫山区征收办对农科所棚改项目（一期）用地范围内国有土地上拟征收的房屋进行了初步调查登记，并于2018年6月13日对被征收房屋调查结果进行了公示。2018年6月12日，益阳市财政局作出益财预函〔2018〕100号《关于下达2018年棚户区改造政府债券资金的通知》，明确赫山区棚户区改造定向调增28400万元，要求按照债券管理政策要求，将资金全部用于棚户区改造，确保专款专用。2018年6月12日，益阳市城市建设投资开发有限责任公司向益阳市财政局出具益城投函〔2018〕47号《承诺函》，承诺2018年棚户区改造政府债券资金全部由其还本付息。2018年6月15日，益阳市财政局将2018年棚户区改造政府债券资金打入益阳市赫山区财政局账户。2018年6月13日，益阳市城乡规划委员会出具了《关于〈益阳市中心城区棚户区改造专项规划（2018-2020）项目的城乡规划委员会审查意见〉》，原则同意《益阳市中心城区棚户区改造规划（2018-2020）》，其中农科所纳入益阳大道片区棚户区规划。2018年7月10日，赫山区征收办发布了《赫山区农科所棚户区改造项目（一期）用地范围内国有土地上房屋征收与补偿方案（征求意见稿）》，并在政府门户网站和征收范围进行了公示。针对被征收人提出的意见，赫山区征收办就是否采纳作出了说明，并将意见采纳情况在征收范围进行了公示。2018年8月20日，赫山区征收办出具了《赫山区农科所棚户区改造项目（一期）国有土地上房屋征收补偿的社会稳定风险评估报告》，认定该项目社会稳定风险程度低，可以实施该项目。2018年9月17日，赫山区政府发布了《赫山区农科所棚户区改造项目（一期）国有土地上房屋征收决定》和《赫山区农科所棚户区改造项目（一期）用地范围内国有土地上房屋征收与补偿方案》，对征收范围、征收部门、征收时间与签约期限、征收补偿原则与程序、征收补偿资金及产权调换房、补偿标准与安置方式等进行了明确，分别在征收范围内和政府门户网站上进行了公示。同日，赫山区征收办将《赫山区农科所棚户区改造项目（一期）用地范围内国有土地上房屋征收与补偿方案》向益阳市国有土地上房屋征收与补偿办公室（以下简称益阳市征收办）送审备案。2018年9月17日，赫山区征收办发布了《关于选定房地产评估机构的通知》，要求农科所棚户区改造项目（一期）用地范围内国有土地上房屋被征收人在7日内协商选定房地产评估机构，同时向被征收人推荐了湖南新融达房地产评估经纪有限公司、湖南经典房地产评估咨询有限公司益阳分公司、湖南正大房地产评估经纪有限公司供被征收人选择。2018年10月17日，赫山区征收办与经被征收人代表选定的湖南正大房地产评估经纪有限公司、湖南经典房地产评估咨询有限公司益阳分公司签订《房屋征收评估委托合同》，委托两家评估公司对赫山区农科所棚户区改造项目房屋征收进行评估。2018年9月20日，经赫山区征收办申请，益阳市征收办组织相关单位对赫山区农科所棚户区改造项目（一期）和赫山一小棚户区改造项目征收范围内未经登记的房屋进行联合认定，并于2018年11月9日出具了《关于对赫山区农科所棚户区改造项目（一期）国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑的认定意见》，认定黄伏生主屋东面的自建房屋为未经批准的建筑物，房屋征收时按建设成本予以补偿，并在征收范围进行了公示。2018年11月12日，赫山区征收办向被征收人发出《公告》，将农科所棚改项目两家评估公司提供的整体评估报告予以公示，由被征收人到农科所办公室领取分户评估报告，并告知被征收人如对分户评估报告有异议，可在10日内提出书面复核申请。2018年12月7日，湖南正大房地产评估经纪有限公司（以下简称正大评估公司）对黄伏生所有的房屋出具分户评估报告，评估结果为：房屋所有权证号为益房权证赫字第0×**号及国有土地使用权证号为益国用（2007）第Ｇ00117号的房屋建筑面积为386.55㎡，用途为住宅，评估单价为3750元／㎡，评估金额为1449563元；搭建部分12859元，土地出让金补偿97027元，装饰装修评估金额为204803元，总计1764252元。2019年1月25日，黄伏生认为评估认定事实、依据标准适用错误，遗漏登记补偿及补偿标准适用不公，向正大评估公司提交《复核评估申请书》。2019年2月2日，正大评估公司对黄伏生的房屋征收分户估价报告进行了复核评估，出具了《关于对赫山区农科所棚户区改造项目（一期）Ｚ1栋黄伏生申请复核评估的回复》，书面告知黄伏生评估结果没有发生改变，并针对其提出的问题逐一进行了回复。2019年5月27日，赫山区征收办向黄伏生送达了《农科所棚户区改造项目黄伏生房屋征收补偿方案》和《房屋征收陈述申辩告知书》，该方案提供了货币补偿和产权调换两种补偿方式，并要求黄伏生在收到本方案之日起3日内提出书面的选择意见，黄伏生未在规定期限内作出选择。2019年5月29日，黄伏生向赫山区征收办提交《房屋征收陈述和申辩意见》，认为其房屋未在征收范围内，且对评估报告有异议。2019年6月17日，赫山区征收办作出了《关于黄伏生同志〈房屋征收陈述和申辩意见〉的回复》，对黄伏生提出的问题进行了逐一回复。2019年8月26日，因黄伏生与赫山区征收办未能达成征收补偿协议，赫山区政府对黄伏生作出益赫政通〔2019〕17号《房屋征收补偿决定》（以下简称17号补偿决定），决定对黄伏生位于赫山区农科所临荣益路北侧的房屋及附属物实施征收，并采取货币补偿的方式进行补偿，共计补偿人民币2275175元。黄伏生不服该征收补偿决定，于2019年10月22日向益阳市政府申请行政复议。2019年10月23日，益阳市政府分别向黄伏生和赫山区政府送达受理行政复议申请通知、行政复议答复通知。后因案情复杂，益阳市政府于2019年12月18日决定延期至2020年1月18日前作出，并将行政复议案件延期审理通知书送达给黄伏生和赫山区政府。2020年1月13日，益阳市政府经复议审查后作出益府复决字〔2019〕80号《行政复议决定》（以下简称80号复议决定），维持17号补偿决定。黄伏生不服，提起本案诉讼，请求撤销17号补偿决定及80号复议决定。该院另查明，2018年7月2日，湘建保函〔2018〕191号《湖南省住房和城乡建设厅等五部门关于调整2018年部分城镇棚户区改造项目的通知》对各市州城镇棚户区改造项目作出了部分调整，赫山区农科所棚户区改造项目仍在该范围内。2018年10月23日，湘建保函〔2018〕330号《湖南省住房和城乡建设厅等五部门关于第二次调整2018年部分城镇棚户区改造项目的通知》将赫山区原21个棚改项目合并为8个棚改项目，农科所棚改项目调整为益阳大道东片区棚改项目，因申报人员的工作疏忽，致使赫山区几大片区棚改项目的地点四至范围表述发生错误，但农科所棚改项目仍在计划之中，且棚改总户数仍为3534户。该院还查明，2018年12月26日，益阳市房地产管理局在其门户网站发布《公告》，该《公告》的主要内容为：经报请益阳市人民政府同意，决定对《益阳市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（益政令〔2013〕1号）有效期延期至2019年12月31日止。湖南省益阳市中级人民法院认为，本案焦点问题是：一、关于赫山区政府作出的《房屋征收补偿决定》是否合法的问题（一）征收项目启动程序是否合法。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项、第九条第一款、第十一条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后地段进行旧城区改建确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。建设活动应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。本案中，农科所棚改项目已列入（2016-2020）《赫山区国民经济和社会发展第十三个五年计划》、赫山区政府2017年度工作报告、赫山区2018年度基础设施建设计划和湖南省住房和城乡建设厅等五部门下达的湘建保函〔2018〕18号《2018年保障性安居工程建设计划和项目通知》项目名录，益阳市赫山区住房和城乡建设局出具《关于赫山农科所棚改项目符合规划情况的证明》，认定农科所棚改项目符合益阳市城乡规划总体要求、符合《益阳市中心城区棚户区改造专项规划（2018-2020）》棚改专项规划要求，益阳市赫山区发展和改革局出具《证明》，认定农科所棚改项目符合赫山区国民经济和社会发展规划，故对农科所棚改项目范围内的房屋进行征收符合公共利益的需要。据此，赫山区政府作出《赫山区农科所棚户区改造项目（一期）国有土地上房屋征收决定》和《赫山区农科所棚户区改造项目（一期）用地范围内国有土地上房屋征收与补偿方案》，对征收范围、征收部门、征收时间与签约期限、征收补偿原则与程序、征收补偿资金及产权调换房、补偿标准与安置方式等进行了明确，并在征收范围内张贴公告及赫山区政府网站进行了发布，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》确定的程序。关于黄伏生主张农科所棚改项目未列入湘建保函〔2018〕330号《湖南省住房和城乡建设厅等五部门关于第二次调整2018年部分城镇棚户区改造项目的通知》项目名录以及其房屋未在农科所棚改项目范围内，征收程序不合法的问题。经查，农科所棚改项目在2018年已列入湖南省住房和城乡建设厅五部门下达的湘建保函〔2018〕18号《2018年保障性安居工程建设计划和项目通知》项目名录，后经几次调整，将农科所棚改项目调整为益阳大道东片区棚改项目，虽因申报人员的工作疏忽，导致赫山区几大片区棚改项目的地点四至范围表述发生错误，但其仍在2018年益阳市棚户区改造项目计划内，且根据赫山区政府提供的农科所棚改项目用地红线图显示黄伏生的房屋位于该棚改项目范围内，故征收启动程序符合法律规定。（二）补偿方案是否合理。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款的规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定，协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《国有土地上房屋征收评估办法》第六条第一款规定，房地产价格评估机构选定或者确定后，一般由房屋征收部门作为委托人，向房地产价格评估机构出具房屋征收评估委托书，并与其签订房屋征收评估委托合同。本案中，赫山区征收办公告通知各被征收人在7日内协商选定房地产评估机构，后经被征收人现场投票，选定正大评估公司、湖南经典房地产评估咨询有限公司益阳分公司为农科所棚改项目（一期）房屋征收与补偿的评估机构，随后赫山区征收办与这两家评估公司签订《房屋征收评估委托合同》，据此，评估机构的选定符合法律规定。根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十条第一款规定，被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。本案中，正大评估公司以2018年9月17日为评估价值时点，出具正大估字2018120702号《房屋征收分户评估报告》符合上述法律法规规定。另根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第二款的规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，黄伏生收到评估报告后在法定期限内已向评估机构提出书面复核申请，评估机构进行复核后出具了《关于对赫山区农科所棚户区改造项目（一期）Z1栋黄伏生申请复核评估的回复》，书面告知其评估结果没有发生改变，之后黄伏生未向房地产价格评估专家委员会申请鉴定，因此，该评估报告可以作为黄伏生房屋征收补偿方案的补偿依据。关于黄伏生主张该评估报告对土地出让金补偿评估过低的问题，由于正大评估公司是整体依照划拨土地性质进行的评估，而黄伏生的房屋土地使用权为出让性质，因此评估公司参照目前益阳市政务中心划拨用地房屋交易转变为出让用地房屋需实际交纳的出让金标准和益资指办字第〔2016〕14号《益阳市资阳风貌带建设指挥部文件》规定的标准，按照益阳市中心城区住宅用地一级土地基准地价1276元／㎡＊40％=510.4元／㎡的标准进行土地出让金补偿评估，并无不当。关于黄伏生主张其主屋东面的自建房屋应认定为合法建筑的问题，因黄伏生主屋东面的自建房屋未记载在房屋产权证上，经赫山区征收办申请，益阳市征收办组织相关单位对赫山区农科所棚户区改造项目（一期）和赫山一小棚户区改造项目征收范围内未经登记的房屋进行联合认定，出具了《关于对赫山区农科所棚户区改造项目（一期）国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑的认定意见》，经确权工作组联席会议认定为未经批准的建筑物，按建安成本予以补偿，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款的规定。关于黄伏生主张同期相邻的被征收人房屋评估价格高于其房屋评估价格的问题，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款规定，对被征收房屋价值的补偿不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。该规定中的“类似房地产”，应当综合考虑房地产区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素予以确定，而不能仅简单将邻近位置的建筑进行面积的比照，黄伏生邻近房屋与其房屋评估总价上的不同系房屋朝向、用途、装饰装修程度以及面积等影响房屋价值的因素存在差异所致。同时《农科所棚户区改造项目黄伏生房屋征收补偿方案》确定的购房补助、寻房补助费、搬迁费、临时安置费，均系按照《赫山区农科所棚户区改造项目（一期）用地范围内国有土地上房屋征收与补偿方案》的标准进行计算，亦无不当。综上，黄伏生房屋征收补偿方案符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、《赫山区农科所棚户区改造项目（一期）用地范围内国有土地上房屋征收与补偿方案》的有关规定。（三）作出征收补偿决定程序是否合法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，赫山区征收办向黄伏生送达的《农科所棚户区改造项目黄伏生房屋征收补偿方案》和《房屋征收陈述申辩告知书》中提供了货币补偿和房屋产权调换两种补偿方式供黄伏生选择，并告知其限期选择补偿方式，如对《农科所棚户区改造项目黄伏生房屋征收补偿方案》持有异议可进行书面的陈述与申辩。因黄伏生向赫山区征收办提交的书面意见中未明确其选择的补偿方式，仅表示对补偿价格持有异议，应视为其放弃对补偿方式的选择权。因黄伏生与赫山区征收办在征收补偿方案确定的签约期限内未能达成征收补偿协议，随后赫山区政府依照益赫政通〔2018〕27号《赫山区农科所棚户区改造项目（一期）国有土地上房屋征收决定》和《赫山区农科所棚户区改造项目（一期）用地范围内国有土地上房屋征收与补偿方案》等有关规定作出17号补偿决定，并且送达给黄伏生，同时在被征范围内的公示栏进行了公示，符合程序规定。关于黄伏生主张赫山区政府收回其国有土地使用权未按照“由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准”，征收程序违法的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第十三条的规定，国有土地上房屋征收的征收对象是一定范围内国有土地上单位、个人的房屋。房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。本案中，赫山区政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条的规定，有权对农科所棚改项目范围内的房屋进行征收，因黄伏生房屋的征收工作尚未完成，赫山区政府作出的《房屋征收补偿决定》并未收回黄伏生的国有土地使用权，只有在征收工作完成后，才需收回其国有土地使用权。综上，赫山区政府作出17号补偿决定认定事实清楚、证据确凿、程序合法。二、关于益阳市政府作出的行政复议决定是否合法的问题根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一项的规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，作出维持的复议决定。本案，黄伏生向益阳市政府提出行政复议申请，益阳市政府依法受理后，通知赫山区政府答辩并提交作出17号补偿决定的证据及依据，通过书面审查，在查明事实的基础上作出维持原行政行为的行政复议决定，复议行为合法。故该院对黄伏生请求撤销该行政复议决定的主张不予采纳。综上，赫山区政府作出17号补偿决定和益阳市政府作出80号复议决定，认定事实清楚、证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回黄伏生的诉讼请求。黄伏生不服上述判决，向本院提起上诉称：一、征收决定违法。1.违反省级主管部门批准文件实施征收，擅自扩大征收范围。上诉人的房屋不在征收范围内。2.将集体土地和国有土地征收不加区分。二、补偿违法。1.赫山区政府适用的征收补偿标准已经失效。根据《〈国有建设用地使用权出让地价评估技术规范〉的通知》（国土资厅发[2018]4号）的规定，划拨土地上所建设房屋应补交的土地出让金（底价）=现状使用条件下的出让土地使用权正常市场价格-划拨土地使用权价格，不能按照基准地价的40%来计算应补地价。《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部第21号令）第五条规定，有基准地价的地区，协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%。2.补偿结果显失公平。评估机构在建筑面积的认定上随意增减面积；在评估单价的认定上，同地段、同批准用途，划拨地的房屋评估单价为8211元／㎡，而上诉人出让地的房屋评估单价为3750元／㎡，土地出让金补偿严重不公平；未按照住改非补偿；评估项目内容不全面，存在遗漏未估的情形。根据《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》（[2012]行他字第16号），上诉人除已有190.1㎡办理了出让手续外，另有190.9㎡房屋前后院空地应当纳入评估范围，按征收时的市场价格予以补偿。另外，还遗漏了杂物间、车库、房屋北侧下水道两条、挡土墙一处，抽水机房一间，厕所一间，房屋西侧挡土墙一处，屋顶楼梯间(炮台)一处，南边未封闭的阳台两个，电杆三根，室外水管150米等多项未评估。三、室内装饰装修价值补偿未先经过协商补偿程序不合法。四、复议决定违法。综上，请求：1.撤销一审判决；2.撤销17号补偿决定；3.撤销80号复议决定；4.由被上诉人赔偿因违法征收给上诉人造成的房屋租金损失和一切经济损失。赫山区政府答辩称：1.评估机构结合被征收房屋的区位、用途、朝向、建筑面积等诸多因素，按照类似房地产评估价格评估，包括了房屋建筑价格和土地价格，上诉人在收到《房屋征收分户评估报告》后，依法提出了异议，评估机构及时作出了复核(包括对土地使用权性质进行价格评估的说明)，复核结果维持了评估结论，不存在漏评、少评。此后，上诉人没有再依法向专家委员会申请鉴定。评估机构作出的评估结论合理合法。涉案项目中被征收共计62户，已经签约59户，只剩上诉人一家人3户没有签约。2.对于土地出让金的补偿问题。根据2018年《益阳市国土资源局政务服务事项收费公示表》内关于划拨土地使用权出让许可中土地出让金缴纳标准，按地价：工业用地不低于25％，其他用地不低于40％，房改房用地不低于10％(收费依据：湘财农税[1999]28号、国土资发[1999]3l号、湘财综[2007]65号、省政府[1994]38号令)。故住宅划拨用地转为出让用地是按地价的40％补出让金，本次征收范围内住宅用地基准地价为1276元／㎡，应缴纳出让金为510.4元／㎡。上诉人黄伏生的国有土地使用权证记载面积190.1㎡，其应退返的土地出让金为190.1㎡×510.4元／㎡=97027元。3.农科所棚户区改造项目的启动和实施，符合国民经济和社会发展的公共利益需要。4.《益阳市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》(益政令[2013]1号)经益阳市房地产管理局报请益阳市政府同意，有效期已经延长至2019年12月31日，并在网上予以了公布。涉案征收行为完全能够适用该实施办法。退一万步讲，即使上诉人认为该实施办法己失效，在没有新的实施办法公布实施前，赫山区政府参照该实施办法进行国有土地上房屋征收与补偿工作也没有任何违法或不当之处。而上诉人提出的《益阳市集体土地征收与房屋拆迁补偿安置办法》(益政发[2018]8号令)，是对集体土地以及集体土地上房屋进行征收的补偿依据，不能作为本次国有土地上房屋征收与补偿的依据。综上，上诉人的上诉理由不能成立。请求驳回上诉，维持原判。益阳市政府答辩称：该府作出的80号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应当应予维持。请求驳回上诉，维持原判。当事人在一审中提交并质证的证据已随案移送本院。经审查，可以作为认定案件事实的依据。本院对一审查明的事实予以确认。在本院二审期间，上诉人黄伏生向本院提交了《国有土地使用权出让合同》（合同编号：GF-2000-2601），该合同记载：出让土地面积190.1㎡，土地使用权出让金为27.8元／㎡，总额为21139元。本院另查明，黄伏生于2019年1月25日向正大评估公司提出复核评估申请书时，只提到：1.以划拨土地用途进行评估认定事实错误。2.评估标准依据适用错误，房屋第一层应按临街经营性用房补偿，第二层应按2018年11月22日公告中编号Z3的房屋价格（每平方米8211元）评估，架空层应按Z3每平方米2265元补偿，车库按照市场价格补。3.补偿标准适用不公平，建议按《房地产估价规范》（GB/T50291-2015）及建房2011（77号）评估。黄伏生于2019年5月29日向赫山区征补办提出《房屋征收陈述和申辩意见》中，没有提及评估机构遗漏评估其房屋北侧下水道两条、挡土墙一处，抽水机房一间，厕所一间，房屋西侧挡土墙一处，屋顶楼梯间(炮台)一处，南边未封闭的阳台两个，电杆三根，房屋前后空地190.9平方米、室外水管150米等多项内容。2019年6月17日赫山区征补办作出的《关于黄伏生房屋征收陈述和申辩意见的回复》：在入户调查摸底过程中经您反映情况并提交资料，您房屋主体东边的一间房屋未办理房屋产权证和国有土地使用证，原用途为堆放杂物，现用途为停车。根据2013年1号令第十七条、第十八条规定，益阳市征收办组织市规划、国土、住建、房管等部门联合对您的杂物间、车库进行了认定，再由评估公司根据认定意见对您的杂物间、车库进行评估。本院认为，本案审查的是被诉17号补偿决定的合法性。根据二审双方当事人的诉辩情况，对双方争议焦点分述如下：一、涉案房屋征收决定是否可以作为被诉补偿决定的依据一审法院认为农科所棚改项目已列入国民经济和社会发展规划，符合城乡规划总体要求和棚改专项规划要求，符合公共利益的需要。赫山区政府作出的《赫山区农科所棚户区改造项目（一期）国有土地上房屋征收决定》对征收范围、征收部门、征收时间与签约期限、征收补偿原则与程序、征收补偿资金及产权调换房、补偿标准与安置方式等进行了明确，分别在征收范围内和政府门户网站上进行了公示，符合法定程序。该征收决定的内容并无明显重大违法之处，可以作为17号补偿决定的前提依据。二、上诉人黄伏生的涉案房屋是否在征收范围内上诉人提出其涉案房屋不在征收范围内，征收违法。通过比对征收决定所附征收范围图，以及上诉人认可的房屋位置，上诉人认为其涉案房屋不在征收范围内的理由，本院不予支持。三、评估单价是否明显偏低，评估报告是否遗漏了评估项目以及杂物间、车库的评估是否合理1.评估单价是否明显偏低。上诉人提出同一征收项目、同地段同批准用途的划拨地上所建房屋评估单价8211元/㎡,其房屋评估单价仅为3750元/㎡。根据一审查明的事实，依法选定的正大评估公司以涉案征收决定公告日作为估价时点，根据实地查勘并参照类似房地产价值对上诉人的被征收房屋作出分户评估报告。上诉人在收到评估报告后虽然提出了复估申请，但在评估公司对所提问题一一回复并告知上诉人评估结果没有改变的情况下，上诉人未再依法申请专家复核。上诉人在诉讼中没有提供充分依据证明评估单价明显偏低。2.是否遗漏评估项目。黄伏生上诉时提到评估报告遗漏了其房屋北侧下水道两条、挡土墙一处，抽水机房一间，厕所一间，房屋西侧挡土墙一处，屋顶楼梯间(炮台)一处，南边未封闭的阳台两个，电杆三根，房屋前后空地190.9平方米、室外水管150米等多项应当评估的项目。根据本院查明的事实，上诉人在收到评估报告后向评估公司申请复估时，以及在赫山区政府作出征收补偿决定前其向赫山区征收办陈述和申辩意见时均未提及遗漏了上述内容。故上诉人在行政征收补偿程序中未提及，在诉讼中才声称评估有漏项，并认为评估报告不应被采信的理由不能成立。上诉人还提出其房屋前后的空地190.9平方米应当按照《最高人民法院关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》（[2012]行他字第16号）的规定纳入评估、给予补偿，但其并未就其称声的该部分空地享有合法使用权提供相关证据证明，对其该主张，本院不予支持。3.杂物间、车库的评估是否合理。根据赫山区征收办入户调查的情况，黄伏生房屋主体东边的一间房屋未办理房屋产权证和国有土地使用证，原用途为堆放杂物，现用途为停车。益阳市征收办组织益阳市规划、国土、住建、房管等部门联合认定为未经批准的建筑物，房屋征收补偿时按建安成本予以补偿。评估机构按照联合认定结果对黄伏生的杂物间、车库按建安成本予以评估并无不当。四、补偿结果是否显失公平1.土地出让金补偿依据是否有效及补偿金额是否适当。上诉人提出赫山区政府适用《益阳市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》(益政令[2013]1号)作为征收补偿依据，该办法已经失效。根据本院查明的事实，《益阳市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》(益政令[2013]1号)由益阳市房地产管理局报请益阳市政府同意，有效期已经延长至2019年12月31日，并在网上予以了公布。上诉人认为该征收补偿依据已经失效的理由不能成立。上诉人提出其房屋所占用地是出让用地，应当按照出让土地的市场价值进行评估，赫山区政府在按照划拨用地评估的基础上，加上划拨用地房屋交易转变为出让用地实际缴纳出让金的方式补偿土地出让金错误。根据本院查明的事实，涉案征收项目涉及62户，所涉土地原全是农科所的同一宗划拨用地，2007年包括上诉人在内的6户办理了划拨用地转出让用地手续，其余56户仍是划拨用地。赫山区政府认为涉案征收范围内的土地本是同一宗划拨地，先按划拨用地来评估被征收房屋价格，再根据原国土部、湖南省、益阳市的相关规定，比照划拨土地使用权出让许可中土地出让金缴纳标准，结合本次征收范围内住宅用地的基准地价，对上诉人被征收房屋占用的土地使用权价值进行补偿。对此，本院认为，对被征房屋的评估价值通常包括房屋建筑本身的价值、房屋所占用土地的使用权或所有权价值、附属设施价值及装饰装修价值等。按划拨用地还是出让用地进行评估，对房屋建筑本身价值、附属设施价值及装饰装修价值等其本身固有的价值并不会产生影响。赫山区政府对农科所整宗土地均按照划拨用地的性质进行评估，对6户已经转变为出让用地的房屋在按划拨用地性质评估土地使用权价值的基础上，再按照益政令[2013]1号的规定，以划拨用地房屋交易转变为出让用地实际应当缴纳的土地出让金标准作为补偿标准并不违反法律规定，补偿结果也并无明显不当。上诉人还提出，根据《〈国有建设用地使用权出让地价评估技术规范〉的通知》（国土资厅发[2018]4号）及《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部第21号令）的相关规定，应当按照出让地块所在级别基准地价的70%来计算土地出让金补偿。本院认为，《协议出让国有土地使用权规定》适用范围是指国家以协议方式将国有土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。上述技术规范评估的目的是确定土地出让底价或核定应该补缴的地价款，并非系划拨用地房屋交易转变为出让用地实际应当缴纳的土地出让金的相关规范，故对上诉人的上述主张本院不予支持。2.被征收房屋是否应当按照住改非进行补偿。上诉人提出其大儿媳下岗后承包经营20多年的钓鱼休闲项目依法办理了营业执照，应当按照益政令[2013]1号第27条第9项的规定增加30%的补偿。赫山区政府认为，其营业执照是在赫山区征收办2018年5月14日发布《关于对赫山区农科所棚户区改造项目（一期）用地范围内国有土地上房屋暂停办理新建、扩建、改建等相关手续的函》之后，于2018年6月27日才办理的，属于抢办，且实际没有经营行为，不属于住改非的情形。对此，本院认为，赫山区政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条的规定，对房屋征收范围确定后，实施的新建、扩建、改建房屋或者改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为不予补偿，并无不当。综上所述，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，处理结论并无不当，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人黄伏生负担。本判决为终审判决。审判长  黄一凡审判员  赫荣生审判员  赵 旻二〇二〇年十二月二十二日法官助理刘威书记员刘威（兼）附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……