河北省涿鹿县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀0731行初25号 原告涿鹿县瑞祥新型建材厂，住所地涿鹿县东小庄镇双树村。 投资人艾建新，厂长。 委托代理人董海凤，北京市亿达律师事务所执业律师。 委托代理人陈炼，北京市亿达律师事务所执业律师。 被告涿鹿县自然资源和规划局，住所地河北省张家口市涿鹿县人民北街**。 法定代表人闫捍东，局长。 委托代理人吴玉君，男，1977年3月30日出生，住涿鹿县。 委托代理人张继，河北华祥律师事务所执业律师。 原告涿鹿县瑞祥新型建材厂（以下简称原告）不服被告涿鹿县自然资源和规划局（以下简称被告）于2020年1月22日作出的涿自然规罚字（2019）11-1号行政处罚决定（以下称11-1号处罚决定），于2020年10月15日向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月22日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月 —2— 26日公开开庭审理了本案。原告委托代理人董海凤、陈炼，被告委托代理人吴玉君、张继到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告于2020年1月22日作出11-1号处罚决定，认定原告非法占地堆砂、建房，对原告作出如下处罚：1.责令退还非法占用的土地；2.限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3.占用耕地、林地、沟渠、农村道路（66.87亩）按每平方米20元缴纳土地复垦费，共计人民币891600元；4.并处以耕地（基本农田51.44亩）每平方米30元、耕地以外其他土地（36.77亩）每平方米10元的罚款，共计人民币1273933元。 原告诉称：请求依法撤销被告所作11-1号处罚决定。事实和理由如下：原告系涿鹿县人民政府2009年招商引资引进并于2010年5月19日依法成立的生态环保型企业。涿鹿县人民政府多次批文要求各职能部门为原告顺利投产运营提供一切便利条件。涿鹿县住房和城乡规划建设局专门发文批准原告选址建厂。经县政府批准同意，原告与涿鹿县双树村村民委员会及部分村民签订了租地协议，租赁38亩荒地用于建设车间、厂房、办公楼及各种配套设施，后又陆续投入大额资金建设灰砂砖厂，一直持续合法生产和运营。被告所作11-1号处罚决定事实不清，违反法定程序，适用法律错误，依法应予以撤销。 一、被告未依法调查取证。涿政（复）字（2019）11号行政复议决定（以下简称11号复议决定）已确认被告未通知原告 —3— 参加现场勘测，未制作现场勘测笔录，行政程序违法，但被告未重新勘测现场，未进一步调查原告已完成复垦土地的事实，而迳行重新作出11-1号处罚决定，违反了行政处罚法第三十六条、第三十七条的规定，严重违反法定程序。 二、被告未充分听取原告的陈述和申辩。关于涿鹿县人民政府批准原告使用案涉土地建厂的事实、原告完成土地复垦的事实以及原告对测量技术报告提出的质疑等，被告均未充分听取原告的陈述和申辩，亦未对相关事实进行复核，违反了行政处罚法第三十二条、第四十一条、第四十二条的规定。 三、被告未履行通知改正程序。根据行政处罚法第二十三条的规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。被告主张其于2018年8月27日下达了《责令改正违法行为通知书》，但原告从未收到相关文书，被告亦无证据证明其主张，且被告2018年的文书送达与2019年3月22日所立案件无关联。 四、被告未查清事实。原告在双树村的占地只有62.8亩，而且建厂之初所用的38亩土地均为沙滩荒地并得到了政府批准，属合法用地，2018年租赁的24.8亩沙滩荒地也已经退还并复垦，被告认定原告违法占地及占地面积、土地类型等事实均证据不足。 五、被告适用法律错误。被告认定的违法事实不存在，根据行政处罚法第三十八条第三项规定，不应给予原告行政处罚，被告适用其他法律规定对原告所作处罚错误、违法。 —4— 原告向本院提交了以下证据： 一、11-1号处罚决定书、送达回证各1份，拟证实原、被告诉讼主体适格，原告起诉未超过法定起诉期限； 二、《涿鹿县人民政府对水务局关于新建新型建材灰砖厂请示的批复》、《涿鹿县住房和城乡规划建设局关于瑞祥新型建材厂建设项目的选址意见》、《涿鹿县招商企业瑞祥新型建材厂建厂》情况说明、《临时用地使用证》、《建设项目环境影响报告表》、涿鹿县环境保护局同意通过原告灰砂砖生产项目竣工环保验收认定意见、《涿鹿县洋河瑞祥新型建材厂采砂项目可行性论证报告》、《河北省固定资产投资项目备案证》、《涿鹿县环境保护局关于灰砖生产项目试生产的批复》、《河北省排放污染物许可证》各1份，《河北省河道采砂许可证》4份，拟证实原告投资建厂经过了涿鹿县人民政府批准，并办理了相关备案、选址、用地手续，且持续合法合规生产运营，建厂时使用的38亩土地系合法使用，相关建筑、设施亦得到政府批准同意； 三、《租地协议》3份，《租土地协议》5份，村民书面证言17份，复垦土地照片2张，拟证实原告于2018年租赁的24.8亩沙滩荒地用于堆砂，没有建房，且已于2019年7月底前全部完成复垦； 四、11号处罚决定书、11号复议决定书，拟证实被告的行为违反法定程序，未查清案件事实，其在处罚决定书中认定的违法事实不能成立，依法应予撤销。 被告辩称：被告所作11-1号处罚决定事实清楚，证据确 —5— 凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应依法驳回原告的诉讼请求。理由： 一、被告在进行现场勘测时已通知当事人到场，但当事人拒绝在现场勘测笔录上签字，执法人员已在现场勘测笔录上注明，符合规定； 二、被告分别于2018年8月27日、2019年3月29日先后作出并有效送达2份责令改正违法行为通知书，原告称被告未履行通知改正程序与事实不符； 三、被告于2019年12月19日向原告送达行政处罚告知书和行政处罚听证告知书，向原告说明了原告享有的陈述、申辩、申请听证的权利和权利行使期限，并及时组织了听证，原告称被告未充分听取其陈述、申辩意见不是事实； 四、被告认定原告违法占地面积有测绘报告为证。 庭审中，被告补充答辩意见：涿鹿县人民检察院已认定原告在未取得审批手续情况下，占用基本农田违法堆砂，造成10.36亩基本农田种植条件严重毁坏，已涉嫌非法占用农用地罪，但犯罪情节轻微，并认罪认罚，积极处理非法占地的砂堆，恢复土地原状，根据相关法律规定决定不起诉。 被告向本院提交了以下证据： 一、原告的营业执照、法定代表人身份证明、负责人身份证各1份； 二、询问笔录2份，现场照片8张，现场勘测笔录、勘测定界技术报告（附土地利用总体规划图、影像图各1份）； —6— 三、责令停止违法行为通知书、接受调查通知书各2份，责令改正违法行为通知书、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、听证笔录、11-1号处罚决定书各1份，送达回证4份； 四、耕地破坏鉴定意见、公安机关立案告知书、受案回执各1份； 五、行政复议申请书、行政复议受理通知书、行政复议终止决定书； 六、郭庄国土资源所动态巡查日志、违法线索登记表、立案呈批表、违法案件调查报告、自然资源违法案件审议笔录各1份。 本院调取下列证据： 一、涿鹿县人民政府送达回证1页，证实原告于2020年8月6日收到11号复议决定书； 二、涿鹿县人民检察院不起诉决定书1份，证实涿鹿县人民检察院认为原告及其实际所有人的违法占地行为依法不起诉的事实。 经庭审质证，原告认为：被告提供的卷宗材料大部分形式不合法，内容不真实且相互矛盾，违反国土资源违法行为查处规程规定，程序不合法，不能作为有效证据使用；现场勘测笔录制作于立案前，违反工作规程规定，其中无当事人或见证人签名，材料虚假，且未在复议程序提交，已被复议机关确认违反法定程序，不能据以认定案件事实；测量技术报告未附测绘 —7— 机构、人员资质证明，违反土地勘测定界规程，无土地勘测定界验收报告、界址点坐标及现场勘测工作记录，且内容随意涂改，无相关人员签名，不具有证据的客观性、合法性，测绘结果不能采信；听证程序中案件经办人担任听证员，违反国土资源听证规定，且对原告提出的申辩和证据未予核查，据此认定事实证据不足。被告认为：原告提交的临时用地使用证和租地协议不能证实原告堆砂占地行为合法；原告举证二中的其他证据与原告占地是否合法无关联；原告举证三不能证实原告占地的合法性；对原告举证一、四的真实性、合法性、关联性认可，但认为不能证实原告行为合法。 本院对上述证据分析确认如下： 一、原告举证一、四来源合法，内容明确，被告对其客观真实性无异议，对其反映的相关事实具有证据效力； 二、原告举证二相互印证，被告对其真实性未提出异议，能够证实原告在成立、建厂、生产、运营等方面，履行了一些法定审批程序，得到了涿鹿县人民政府及相关部门的鼓励和支持，取得了建厂选址意见和临时用地使用证，对此具有证据效力； 三、原告举证三相互印证，能够证实原告的租地、占地行为及整改行为，对此具有证据效力，但不能证实原告改正行为的程度或是否依法改正到位； 四、被告举证一来源合法，原告无异议，为有效证据； 五、被告举证的询问笔录，原告对其真实性未提出异议， —8— 能够证实其所反映的事实，对此具有证据效力； 六、被告举证的现场勘测笔录内容不具体，未明确相关占地范围、界址，无当事人签字，且被告在复议程序中未提交该笔录，不能证实其客观真实性，为无效证据； 七、被告举证的勘测定界技术报告形式不完善，内容有涂改，其所测量的用地范围依据被告单方指界，且无其他调查材料佐证，不具有客观真实性、合法性，为无效证据； 八、被告举证三能够证实被告履行了相关通知、告知义务，召开了听证会，送达了相关法律文书，对此具有证据效力； 九、被告举证四及本院调取的证据二系公安机关、检察机关出具的相关法律文书，不是被告作出案涉行政行为的程序及事实依据，本院不作认证； 十、被告举证五及本院取证一来源合法，能够证实原告申请复议后又撤回复议申请的事实，为有效证据； 十一、被告举证六系行政机关内部工作流程，对外不发生法律效力，本院不作认证 经审理查明，2019年初，涿鹿县人民政府进行机构改革，组建涿鹿县自然资源和规划局，承接原涿鹿县国土资源局（以下简称原国土局）的全部职能，原国土局不再保留。 原告经涿鹿县人民政府招商引资于2010年5月19日登记成立，取得了涿鹿县人民政府出具的建厂批复、临时用地使用证和涿鹿县住房和城乡规划建设局出具的选址意见，并通过了 —9— 相关环保测评。2018年6月8日、2019年3月21日，原国土局分别向原告送达责令停止违法行为通知书各1份，责令其立即停止在东小庄镇双树村集体土地建房、堆砂的行为，听候处理，并告知其如果主动纠正违法行为，消除违法状态，可以从轻、减轻或者免于行政处罚。2018年8月30日，原国土局向原告送达责令改正违法行为通知书，责令其30日内改正擅自占用东小庄镇双树村集体土地堆砂的违法行为，恢复土地原状；逾期不改正的将依法追究法律责任。经过对原告负责人、工作人员询问调查，拍照，委托第三方河北省欣欣测绘有限公司测绘，被告于2019年6月13日作出11号处罚决定。 原告不服，向涿鹿县人民政府申请复议。涿鹿县人民政府于2019年11月14日作出11号复议决定，以被告违反有关现场勘测法定程序为由，撤销了11号处罚决定，并责令被告在60日内重新作出具体行政行为。 2019年12月11日，被告就同一案件向原告送达行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，后经过听证，于2020年1月22日作出11-1号处罚决定书，原告于同年4月22日签收。该处罚决定认定原告于2018年未经批准擅自占用东小庄镇双树村集体土地88.21亩堆砂、建房，其中耕地（全部为基本农田）51.44亩，林地0.41亩，沟渠2.89亩，农村道路12.13亩，建设用地21.34亩，不符合土地利用总体规划，决定处罚：1.责令退还非法占用的土地；2.限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状；3.占用耕地、林地、 —10— 沟渠、农村道路（66.87亩）按每平方米20元缴纳土地复垦费，共计人民币891600元；4.并处以耕地（基本农田51.44亩）每平方米30元、耕地以外其他土地（36.77亩）每平方米10元的罚款，共计人民币1273933元。 原告不服，向涿鹿县人民政府申请复议。涿鹿县人民政府于2020年5月19日立案受理，后因原告撤回复议申请，于2020年8月5日作出涿政复终字（2020）5号行政复议终止决定，终止了复议程序。 本院认为，行政机关作出行政行为，必须依据法定职权，认定事实清楚，证据充分，符合法定程序，适用法律、法规正确，所作决定明确、具体、适当。 本案被告系涿鹿县人民政府所属土地行政管理部门，依法具有对违法占地行为进行查处的职权，其行政主体合法。 原告于2010年成立，先后建设了厂房、办公用房及其他设施。被告所作11-1号处罚决定是对原告于2018年5月违法占地建房、堆砂的行为进行处罚，但未明确这一时段建房的范围、位置、界址、面积、结构、规模等具体情况，事实不清；现场勘测笔录内容不具体，无占地范围、界址的明确记载，测绘公司测绘的占地面积无依据，11-1号处罚决定书认定原告所占土地的面积和地类均证据不足。 涿鹿县人民政府所作11号复议决定，认定被告违反勘测现场的法定程序，为此撤销了11号处罚决定，并责令被告重新作出具体行政行为。但被告未重新勘测现场并委托第三方重新出 —11— 具勘测报告，程序违法。被告依据原来的勘测报告认定的相关事实，不具有客观性，据此作出的处罚决定不具有合法性。 根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，拒不履行土地复垦义务的，应责令其限期改正，逾期不改正的，责令缴纳复垦费，而本案被告下达的责令改正违法行为通知书对复垦义务、复垦标准未予明确，致当事人不能整改到位，被告亦有一定过错。根据《土地复垦条例》的规定，复垦费数额的确定，应当综合考虑损毁前的土地类型、实际损毁面积、损毁程度、复垦标准、复垦用途和完成复垦任务所需的工程量等因素，而被告未分辨相关情形，未对土地破坏程度和复垦标准、工程量进行鉴定、评估，直接按河北省土地管理条例第三十二条规定的最高复垦费标准20元责令缴纳复垦费，明显不当。 被告责令原告限期拆除在违法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，但未明确新建房屋的位置、界址、面积、结构、规模等具体情况，其责令原告拆除相关建筑、设施的决定不明确，不具体，不适当，不具有可操作性。 综上所述，被告所作11-1号处罚决定，程序违法，事实不清，处罚内容不明确，不适当，依法应予撤销。被告应依照法定程序，在查明事实的基础上决定是否重新作出行政处罚决定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第七十条第一项、第三项、第六项的规定，判决如下： 撤销被告涿鹿县自然资源和规划局于2020年1月22日作出的涿自然规罚字（2019）11-1号行政处罚决定。 —12— 案件受理费50元，由被告涿鹿县自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省张家口市中级人民法院。 审 判 长  刘晓东 审 判 员  杨秀娥 人民陪审员  任继宏 二〇二〇年十二月十七日 书 记 员  胡晓婧 —13— 附相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行为的证据和所依据的规范性文件。 被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。