海南省万宁市人民法院   行政判决书   （2020）琼9006行初54号   原告琼海市嘉积镇里邦村委会华一村民小组，住所地：海南省琼海市嘉积镇里邦村委会。   法定代表人李俊平，该村民小组组长。   委托代理人陈升，琼海市中心法律事务所法律工作者。   被告琼海市自然资源和规划局，住所地：琼海市金海路**。   法定代表人陈剑华，该局局长。   委托代理人陈熙，该局法规股主任。   委托代理人杨晨，该局科员。   第三人琼海市嘉积镇俸田村委会，住，住所地：海南省琼海市嘉积镇俸田村委会/div>   法定代表人凌仕辉，该村委会主任。   第三人王少军，男，约52岁，系琼海市嘉积镇俸田村委会黄村村民小组村民，现住该村。   原告琼海市嘉积镇里邦村委会华一村民小组（以下简称华一村民小组）不服被告琼海市自然资源和规划局（以下简称琼海市资规局）于2004年10月21日向第三人琼海市嘉积镇俸田村委会（以下简称俸田村委会）颁发琼海市集有（2004）第××××号《集体土地所有证》的行政行为，于2020年7月13日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，分别于2020年9月4日、11月2日、12月4日公开开庭审理了本案。原告华一村民小组的法人李俊平及其委托代理人陈升、被告琼海市资规局的委托代理人陈熙和杨晨、第三人俸田村委会的法定代表人凌仕辉到庭参加诉讼，第三人王少军经本院传票传唤无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。   被诉行政行为：琼海市人民政府于2004年10月21日给第三人俸田村委会颁发琼海市集有（2004）第××××号《集体土地所有证》（以下简称××××号《土地证》），该证记载：土地所有权人为俸田村委会；地；地址位于俸田村委会号为××××；图号为G035042；土地总面积10.685743公顷。其中耕地面积9.565275公顷、园地面积1.120468公顷。   原告华一村民小组诉称，原告华一村民小组与蓝册湖种养场的王少军、凌某某、蔡某某于1996年6月20日签订了《承包土地开发种养业合同书》，原告将属于本村小组地域范围内名为“沐恩沟荒坡地”，面积约为6.56亩，四至为：东至坎为界止，南至狗屋三级池直线到李某某家北边墓仔为界止，西至厨房及坝提圮为界止，北至养殖屋的三级池为界止；租期为永久性，租金为6560元。在双方签订本合同时，承包户王少军等人一次性向原告支付了全部租金，并在所承包地上种植槟榔等作物使用至今。2020年4月份左右，由于承包人王少军等人私自扩大承包面积，侵占了原告本村其他承包户潘某某的承包土地用于搭建铁棚。双方因承包土地发生争执，潘某某向原告反映此情况，原告当时为了明确两承包户的承包土地界限，原告前往琼海市资规局进行查询后，才得知本应属于原告村集体所有的，现由王少军等承包户所承包的土地(即沐恩沟荒坡地)，早已在2004年由被告确权给第三人俸田村委会并颁发了土地所有权证。而在上述土地确权时，原告村小组和土地实际耕作者王少军、凌某某、蔡某某都没有接到被告的通知。根据有关法律的规定，在进行土地确权时，被告应先进行地籍调查，本着尊重历史、承认现实的原则，提前通知各方当事人到指定地点指界，但在被告对“沐恩沟荒坡地”进行确权时，并未履行上述义务，就将该土地的所有权确认给了第三人俸田村委会，被告的行为明显侵犯了原告村集体的土地权益。综上所述，被告的行为已经侵害了原告合法的土地权益。为了维护原告的土地所有权，特依法提起诉讼，请求依法撤销被告琼海市资规局向第三人俸田村委会颁发的××××号《土地证》。   原告华一村民小组向本院提交以下证据：证据1、琼海市集有（2004）第××××号土地所有权证、土地平面图，证明原告合法拥有8.979804公顷土地的所有权及土地的地域范围内，但未包括“沐恩沟荒坡地”即涉案6.56亩土地；涉案土地位于该证北面与俸田村委会土地交界处，即平面图中所圈之处的事实。证据2、承包土地开发种养业合同书，证明原告早在1996年6月20日，将6.56亩“沐恩沟荒坡地”发包给王少军、凌某某、蔡某某经营的事实，该地四至为：东至坎为界止，南至狗屋三级池直线到李举旺家北边墓仔为界止，西至厨房及坝堤圮为界止，北至养殖屋的三级池为界止。证据3、土地承包合同书，证明原告在2005年12月9日将蓝册湖边荒田荒坡约35亩土地发包给案外人潘某某经营，该土地北面与王少军所承包的土地交界的事实。证据4、俸田村委会与华一村小组的争议地的示意图和影像图，证明原告与俸田村委会争议的涉案土地坐落在俸田村委会的涉案土地证项下的土地宗地范围内的事实。   被告琼海市资规局辩称，一、原告的起诉已超过法定起诉期限。理由是在2004年原颁证机关琼海市人民政府先后向俸田村委会和华一村民小组进行了登记发证，华一村民小组在登记发证公告过程中应该已经知晓涉案土地已被登记在俸田村委会的土地证范围内。因此华一村民小组于2020年提起行政诉讼已超过法定的起诉期限。二、原颁证机关琼海市人民政府向俸田村委会颁发的××××号《土地证》所依据的事实清楚，程序合法。在2004-2005年开展的全省集体土地确权登记发证工作中，时任华一村民小组的法定代表人为王某某同志，时任俸田村委会的法定代表人为凌某某同志。俸田村委会、华一村民小组经实地指界，形成《嘉积镇俸田村委会与嘉积镇里邦村委会华一村小组土地权属界线核定书》，在土地权属界线核定书及俸田村委会与华一村民小组土地权属界线核定书附图上，均有王某某、凌某某两位同志的签字及捺印，土地权属界线清楚。经俸田村委会申请，嘉积镇人民政府组织调查并初审，原琼海市国土环境资源局审查，琼海市人民政府核准，原琼海市国土环境资源局在2004年9月26日在俸田村委会中心村张贴《农村集体土地确权登记发证公告》，公告拟登记土地的面积和位置、界线。公告期内未收到异议，经依法审批，最后为俸田村委会颁发××××号《土地证》。综上，原颁证机关琼海市人民政府向俸田村委会颁发的××××号《土地证》所依据的事实清楚，程序合法，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。   被告琼海市资规局向本院提交以下证据：证据1、《法定代表人证明书》，证明2004-2005年全省集体土地确权时，华一村民小组、俸田村委会及其他相邻单位的法人代表的身份信息。证据2、《土地权属界限核定书》及附图、农村地籍调查表等，证明经地籍调查，在土地权属界限核定书附图上，有华一村民小组、俸田村委会的时任法人代表王某某、凌某某两位同志的签字及捺印，经双方指界，拟登记土地的权属界限清楚。证据3、土地登记申请审批表，证据4、农村集体土地确权登记发证公告，证据3和证据4共同证明经俸田村委会申请，嘉积镇人民政府组织调查并初审，原琼海市国土环境资源局审查，琼海市人民政府核准并在俸田村委会中心村公告，登记发证程序合法。证据5、××××号《土地证》，证明2004年10月21日，琼海市人民政府向俸田村委会颁发××××号《土地证》。   第三人俸田村委会述称，一、原告起诉超过法定起诉期限。理由是在2004年琼海市人民政府先后向俸田村委会和华一村民小组进行了登记发证，华一村民小组在登记发证公告过程中应该已经知晓涉案土地已被登记在俸田村委会的土地证范围内。因此华一村民小组于2020年提起行政诉讼已超过法定的起诉期限。二、××××号《土地证》是琼海市人民政府合法颁发的，所以原告要求撤销该证本村委会是不同意的。原告主张涉案争议地一直是属于华一村民小组，第三人不清楚该情况。   第三人俸田村委会向本院提交以下证据：承包合同书，证明1996年王少军与本村集体签订了承包合同，其承包的土地包含涉案土地。   第三人王少军未作答辩，亦未提供证据。   经庭审质证，被告琼海市资规局对原告华一村民小组提交的证据质证如下：对证据1的三性均无异议，证明内容有异议，该份证据无法证明涉案争议地登记发证错误。证据2的三性由法庭认定，因为年代太久远，涉案6.56亩“沐恩沟荒坡地”是否在涉案土地证范围内，没有证据证明。对证据3的三性和证明内容均有异议，该证据上载明的是原告将蓝册湖边约35亩土地承包给案外人潘某某，与本案无关。对证据4的三性均无异议，证明内容有异议，答辩人认为该证据上所标注的8.05亩的争议地已经发证，这是原告单方面认为存在争议，具体由法庭综合判断。   第三人俸田村委会对原告华一村民小组提交的证据质证如下：对证据1-3均无异议。对证据4的真实性有异议，该证据测绘出的面积已经超出了争议地的面积。   原告华一村民小组对被告琼海市资规局提交的证据质证如下：对证据1法定代表人证明书的三性和证明内容没有异议。对证据2形式上的真实性和关联性没有异议，合法性和证明内容有异议，本案争议地“沐恩沟荒坡地”是属于原告村集体所有，但被告却将该地登记在第三人俸田村委会集体所有土地范围内。对证据3和证据4的真实性和关联性没有异议，合法性和证明内容有异议，理由与证据2一致，虽然被告按程序进行了公告，但不能作为认定第三人俸田村委会享有本案争议地的土地所有权的事实依据。对证据5的真实性和关联性没有异议，对合法性和证明内容有异议，该证项下的土地包含涉案土地“沐恩沟荒坡地”，面积约为6.56亩，而该地的所有权应属于原告村民小组集体所有，被告错误的将涉案土地登记到第三人俸田村委会的集体土地所有权证中。   第三人俸田村委会对被告琼海市资规局提交的全部证据均无异议。   原告华一村民小组对第三人俸田村委会提交的证据质证如下：俸田村委会提交的证据已经超过法定举证期限，而且俸田村委会没有提交证据原件核实，对承包合同书的真实性有异议，另该合同书上的地点与涉案土地并不在同一地块。   被告琼海市资规局对第三人俸田村委会提交的证据质证如下：因承包合同书没有原件核实，其三性由法庭综合判断。   本院对原、被告及第三人提供的证据综合认证如下：一、对原告华一村民小组提交的证据认证：对证据1的真实性予以确认。对证据2的真实性、关联性予以确认，该证据证明了原告于1996年6月20日将涉案土地长期承包给第三人王少军等人开发种植，第三人王少军等人在合同签订后在涉案土地种植槟榔等农作物使用至今的事实。证据3是原告与案外人潘某某签订的土地承包合同，与本案没有关联性，不作为本案认定事实的依据。对证据4的真实性、关联性、合法性予以确认，虽然该组证据测绘面积为8.05亩，超出了争议地的面积，但从该组证据套图上标注的位置来看，可以证明涉案6.56亩争议地被登记在涉案××××号《土地证》项下的宗地范围内的事实。二、对被告琼海市资规局提交的证据认证：对证据1的真实性予以确认。对证据2和证据3的真实性、关联性予以确认，但不能作为认定被诉颁证行为合法的事实依据。对证据4的真实性、关联性予以确认。证据5系本案被诉颁证行为，对其真实性予以确认。三、对第三人俸田村委会提交的证据认证：因俸田村委会提交的承包合同书是复印件，没有原件核实，原告对其真实性不予认可，而且该份证据的举证也已超过举证期限，故该证据不作为本案认定事实的依据。   经审理查明，涉案土地位于原告华一村民小组与第三人俸田村委会交界处即“沐恩沟荒坡地”，面积约为6.56亩，四至为东至坎为界止，南至狗屋三级池直线到李某某家北边墓仔为界止，西至厨房及坝提圮为界止，北至养殖屋的三级池为界止。1996年6月20日，原告华一村民小组时任组长王普贤与第三人王少军、凌某某、蔡某某签订《承包土地开发种养业合同书》，约定华一村民小组将涉案土地承包给第三人王少军等人开发种养，承包期为永久性，承包金为6560元。合同签订后，王少军等人在涉案土地上种植槟榔等作物使用至今（王少军为涉案土地实际耕作者）。2004-2005年，琼海市在全市范围内进行农村集体土地所有权确权登记颁证工作。2004年4月21日，原琼海市国土环境资源局对第三人俸田村委会的土地进行测绘，制作土地权属界线附图，2004年5月10日，对第三人俸田村委会的土地进行土地权属界线核定，制作《土地权属界线核定书》《农村地籍调查表》，第三人俸田村委会时任主任凌秀禹等人在《土地权属界线核定书》《农村地籍调查表》调查人员一栏上签字确认，凌秀禹同时在《土地权属界线核定书》指界人一栏上签字，并盖上俸田村委会的公章。2004年9月30日，嘉积镇人民政府对上述地籍调查进行初审，2004年10月16日经原琼海市国土环境资源局审查通过，上报给琼海市人民政府审批。同日，琼海市人民政府核准同意发证。2004年10月21日，琼海市人民政府向第三人俸田村委会颁发了××××号《土地证》，土地总面积为10.685743公顷，并将涉案6.56亩土地登记在该土地证项下的宗地范围内。2020年4月，由于第三人王少军扩大种植面积时与承包华一村民小组土地的案外人潘某某因承包地发生争执。原告华一村民为了查清两承包户所承包的土地界址，经在琼海市资规局处查询后，才得知第三人王少军等人所承包的涉案土地已在2004年由琼海市人民政府确权给第三人俸田村委会并颁发了××××号《土地证》。原告华一村民小组认为被告在进行土地确权前未进行地籍调查，未提前通知各方当事人到现场指界，不尊重历史和土地使用现状，将涉案土地的所有权确权给俸田村委会，侵犯了原告村集体的土地权益。因此向本院提起行政诉讼，请求判决撤销被告于2004年10月21日向第三人俸田村委会颁发的××××号《土地证》。   本院认为，本案的争议焦点：一、原告的起诉是否已超过法定起诉期限；二、被告向第三人俸田村委会颁发的××××号《土地证》应否撤销。   一、关于原告的起诉是否超过法定起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，人民法院不予受理。具体到本案，本案系因不动产提起诉讼的案件，最长起诉期限是20年。被告于2004年10月21日向第三人俸田村委会颁发××××号《土地证》，原告于2020年4月因第三人王少军与案外人潘某某因承包土地发生争执，经在琼海市资规局处查询后，才得知涉案土地已在2004年由琼海市人民政府确权给第三人俸田村委会并颁发了××××号《土地证》。因原告不是本案被诉颁证行为的相对人，且被告在给第三人俸田村委会颁发××××号《土地证》前并没有向原告发布公告进行告示。因此，原告于2020年7月13日向本院提起本案诉讼，并未超过法定起诉期限。被告及第三人俸田村委会主张原告的起诉已经超过起诉期限的理由没有事实和法律依据，本院不予采纳。   二、关于被告向俸田村委会颁发××××号《土地证》应否撤销的问题。本案被诉颁证行为发生在2004年，对于其合法性的判断应当适用当时有效法律、法规及规范性文件的相关规定，当时有效的《土地登记规则》第六条规定，土地登记依照下列程序进行：（一）土地登记申请；（二）地）地籍调查三）权属审核；（四）注册登记；（五）颁发或者更换土地证书。第十条规定，土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四）地）地上附着物权属证明据上述规定，被告进行土地确权登记，颁发土地证书时应当根据土地登记申请者的申请，进行地籍调查，同时要求土地登记申请者提交土地权属来源证明和地上附着物权属证明等文件资料，查清土地使用管理情况。具体到本案，从本案现有的证据来看，第三人俸田村委会并未向被告提出涉案土地确权登记申请，而被告在第三人俸田村委会未申请土地确权登记的情况下，主动对第三人俸田村委会的土地进行测绘，并制作《土地权属界线核定书》和《农村地籍调查表》，但其制作的《土地权属界线核定书》《农村地籍调查表》则是根据第三人俸田村委会时任主任凌某某等人的调查结果制作出来的，而且地籍调查表上并没有相邻单位签字确认，亦未绘出宗地草图；虽然地籍调查表的权属来源一栏上填写了原集体所有，但并没有土地权属来源证明和地上附着物权属证明等证据材料证明涉案土地是由俸田村委会使用管理。此外，第三人王少军虽系俸田村委会的村民，但涉案土地是原告华一村民小组承包给其种植槟榔等作物使用至今，而且第三人俸田村委会在庭审中也承认不清楚其村委会是否使用管理过涉案土地。综上，被告在未查清涉案土地的历史使用情况下，仅依据其制作的《土地权属界线核定书》和《农村地籍调查表》向俸田村委会颁发××××号《土地证》，将涉案6.56亩集体土地所有权登记在该土地证项下的宗地范围内。该颁证行为显然认定事实不清，主要证据不足，而且根据上述规定，被告作出被诉颁证行为也明显违反了土地登记程序。   综上所述，被告琼海市资规局向第三人俸田村委会颁发××××号《土地证》认定事实不清，程序违法，依法应予撤销，但鉴于涉案争议地面积仅有6.56亩，而××××号《土地证》的面积为10.685743公顷，该土地证中除了涉案6.56亩土地权属存在争议外，其他面积的土地权属并无争议，若全部撤销该土地证将会造成政府部门需要重新对并无争议的土地进行确权和颁证，不利于政府土地确权和颁证工作。因此该土地证应当部分撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：   撤销琼海市人民政府于2004年10月21日颁发的琼海市集有（2004）第××××号《集体土地所有证》中将涉案的6.56亩集体土地所有权登记给第三人琼海市嘉积镇俸田村委会的行政行为。   案件受理费50元，由被告琼海市自然资源和规划局负担。   如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省第一中级人民法院。   审判长 翁雪花   人民陪审员 顾大文   人民陪审员 韩宝珍     二〇二〇年十二月七日   书记员 杨 爱   附本案适用的法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》   第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：   （一）主要证据不足的；   （二）适用法律、法规错误的；   （三）违反法定程序的；   （四）超越职权的；   （五）滥用职权的   （六）明显不当的。