山东省枣庄市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁04行初166号原告李士国，男，1964年4月27日出生，汉族，住滕州市。原告任衍华，女，1962年9月12日出生，汉族，住址同上。委托代理人李冬峰，男，1987年7月26日出生，汉族，住青岛市市**，系两原告之子。被告滕州市人民政府，住所地滕州市北辛中路政务中心。统一社会信用代码11370481K23409197A。法定代表人马宏伟，市长。委托代理人廖波、何琪，滕州市司法局工作人员。被告滕州市官桥镇人民政府，住所地滕州市官桥镇344省道南。统一社会信用代码11370481K21234549K。法定代表人庞传军，镇长。出庭负责人仇涛，副镇长。委托代理人李佩雪，该镇政府主任科员。原告李士国、任衍华诉被告滕州市人民政府（以下简称滕州市政府）、滕州市官桥镇人民政府（以下简称官桥镇政府）行政强制一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2020年11月16日公开开庭审理了本案。原告李士国及委托代理人李冬峰、被告滕州市政府委托代理人廖波、何琪、被告官桥镇政府负责人仇涛、委托代理人李佩雪到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告李士国、任衍华诉称，原告系山东省滕州市官桥镇北韩村村民，在该村拥有合法房屋。2020年3月10日，二被告伙同滕州市官桥镇北韩村村委会，未经任何法律程序，对原告的房屋进行强制拆除，并毁损了原告家中财物。为核实征地拆迁的合法性，原告向滕州市自然资源局、滕州市政府申请公开征收申请人宅基地的相关文件，滕州市政府回复“没有制作（或获取），该信息本机关不存在，无法为你提供。”对于原告申请公开的“征收土地公告”，滕州市政府回复“目前，官桥镇北韩村土地征收工作刚开始启动，仅张贴了拟征收土地公告。”原告还向山东省自然资源厅及山东省人民政府申请公开土地征收的相关法律文件、审批材料等，均回复原告不存在相关文件，无法提供。也就是说，被告的拆迁行为未经法定程序，系违法强拆。为保护原告的合法权益，提起行政诉讼，请求法院确认被告强制拆除原告房屋的行为违法，本案诉讼费由被告承担。原告李士国、任衍华向本院提交以下证据：1.集体土地使用证。证明原告对被违法强拆房屋拥有土地使用权。2.原告房屋被拆毁前的照片。证明原告房屋被拆毁前的状况，系两层楼房、独立院落。3.现场照片。证明原告房屋被毁坏的事实、强拆现场状况。4.违法人员、车辆照片。证明原告在被不法侵害时仓促拍下的违法人员及车辆的照片。5.山东省人民政府办公厅《关于对李士国申请征地内容的政府信息公开告知书》、山东省自然资源厅《政府信息公开申请答复告知书》、滕州市人民政府办公室《政府信息公开告知书》。证明二被告无合法土地征收手续。6.《滕州市人民政府关于同意的批复》。证明滕州市政府曾针对原告房屋所在地做出搬迁补偿方案批复，滕州市政府系拆迁责任主体。7．《官桥镇北韩村、中韩村房屋拆迁搬迁补偿安置政策宣传手册》。证明被告所建安置房质量、位置及居住舒适度均不如原告独立院落的二层楼房，定价却是原告房屋的三倍以上，明显的低征高卖，按照该标准进行补偿，原告获取的居住面积、居住环境均严重下降，不仅不符合《土地管理法》居住条件有改善的要求，甚至是变相强行掠夺人民财产。8.官桥镇北韩村土地房屋调查登记表。证明拆迁过程中，原告房屋调查登记材料。9．官桥镇北韩村房屋、附属（着）物补偿及奖励明细表。证明被告对原告房屋进行拆迁补偿情况，补偿标准极低，无法让原告购置周边同等面积大小房屋。10.《关于李士国网上事项答复意见书》。证明原告房屋是官桥镇政府根据滕州市拆迁指挥部意见，应所谓的村两委邀请实施的拆除。滕州市政府和官桥镇政府作为本案被告适格。11.《非政府信息告知书》及《中共滕州市委滕州市人民政府关于充实调整鲁南高科技化工园区村庄搬迁工作领导小组的通知》。证明（一）原告房屋搬迁所涉及的鲁南高科技化工园区村庄搬迁工作小组、官桥镇区域村庄搬迁工程指挥部系被告滕州市政府成立，相应搬迁强拆事宜产生的法律责任应由被告滕州市政府承担。（二）鲁南高科技化工园区村庄搬迁工作领导小组领导成员包含了滕州市委书记、市长，副市长，政法委书记，人大常委会副主任，公安局长，鲁南高科技化工园区管委书记。成员包含了滕州市政府办公室、宣传部、政法委等部门。官桥镇、木石镇党委书记、镇长在小组成员中。（三）领导小组下设官桥镇区域村庄搬迁工程指挥部，指挥由滕州市政府常务副市长担任，官桥镇政府在搬迁工作中只是执行、配合。12.原告李士国诉滕州市公安局不作为案件中提交的照片一张。证明（一）拆迁过程中，二被告对原告多次威胁恐吓，在本次违法强拆之前也试图违法强拆，原告人身财产安全此前持续处于危险状态；（二）原告的房屋为宅基地上建设的二层楼房，未建房面积极小，被告的测量不客观，测量结果少于实际面积。13.原告任衍华与滕州市官桥镇北韩村村主任李瑞东、村会计张显领的通话录音及文字整理稿。证明（一）李瑞东称事先不清楚强拆的事，也没有请示过要求助拆。张显领称强拆与北韩村绝对无关。（二）滕州市政府作为一级人民政府，最基本的要求就是依法行政，滕州市政府必然很清楚村委会无权强拆，也无权申请助拆，却将责任推卸给北韩村村委，明显是不负责任、不诚信也不符合逻辑。14.滕州市公安局询问滕州市官桥镇北韩村会计张显领的笔录。证明张显领并不清楚是何人强拆，并不了解强拆的事，作为北韩村村委班子成员，会计张显领与村主任李瑞东均不清楚强拆的事。进一步说明，滕州市政府关于本案系北韩村村委申请助拆的说法是在推卸责任。被告滕州市政府辩称，一、答辩人不是本案适格的被告。答辩人未对被答辩人的房屋实施强制拆除行为，也未委托他人对被答辩人的房屋实施强制拆除行为，同时被答辩人没有明确证据证明答辩人拆除了其房屋。故答辩人不是本案适格的被告，请求人民法院依法驳回被答辩人的起诉。二、拆除行为系村民自治行为。根据《山东省化工园区认定管理办法》的规定，凡经省级认定的化工园区内村庄、学校等要在2020年6月30日之前搬迁完毕。被答辩人拒不配合搬迁严重影响化工园区村庄搬迁工作的大局，影响重大公共利益，考虑到尽快完成化工园区村庄搬迁任务，在与被答辩人对补偿标准多次沟通未果的情况下，被答辩人所在的北韩村委会向其下达通知书，限2020年2月17日前办理交房结算手续。在被答辩人限期未办理手续的情况下，北韩村委会基于村民自治，为早日实现村庄搬迁，为公共利益需要，实施了对被答辩人的房屋拆除。被告滕州市人民政府在法定期限内提交以下证据：1.第一批化工园区和专业化工园区名单。证明两村属于搬迁范围。2.滕州市官桥镇北韩村村民委员会出具的《通知书》、《官桥镇北韩村关于请求助拆的报告》。证明滕州市政府没有实施拆迁行为，是北韩村的自治行为，该拆除行为是北韩村实施。被告官桥镇政府答辩意见同滕州市政府一致。未提交相关证据。经庭审质证，原告对被告滕州市政府提供的证据1因没有原件，对其真实性、证明目的均有异议。原告所在地为农村，被纳入工业园区范围必须经过征收，而滕州市政府是征收法定主体，应对征收事宜承担法定责任。《山东省化工园区认定管理办法》第十九条规定：“园区内企业存在生产、储存装置与学校、医院、居民集中区等敏感点的距离不符合安全、卫生防护等有关要求，且市或县(市、区)政府未能按照承诺于2020年6月30日前完成搬迁的，取消园区资格。”也就是说，认定化工园区的前提是滕州市政府承诺于2020年6月30日前完成搬迁，完不成搬迁的后果是取消园区资格，2020年6月30日前能否完成搬迁，将决定滕州市政府鲁南高科技化工园区的资格存续问题，滕州市政府与拆迁有直接利害关系。对证据2中的通知书的真实性有异议。证据不是原件，签收人不是原告。对助拆报告不能确定形成时间、形成的背景。对真实性、证明目的均有异议。首先，该报告与原告提交的北韩村主任、会计的通告录音、询问笔录内容相矛盾。李瑞东、张显领的陈述、张显领在公安机关所做的笔录相互印证，拆迁工作是滕州市政府负责，北韩村村委并无任何利益，北韩村村委也没有任何法律依据，不可能实施违法而没有任何利益的行为，李瑞东、张显领的陈述也更符合常理。其次，就助拆申请本身而言，只是拆迁说明和助拆申请，不能证明是村委会实施的强拆。并且，无论是在法律明文规定中，还是审判实务中，不管是国有土地征收还是集体土地征收，均系市、县级人民政府的专项行政职权，北韩村委员会作为一个民间自治组织，即民事主体，无权行使只有市、县级人民政府才具有的行政征收等行政职权，上述行为表明，如果北韩村委员会也参与了被诉的强拆行为，北韩村委员会的负责人及具体参与人均构成故意毁坏财物罪的刑事犯罪，应当依法根据《行政诉讼法》第六十六条的规定，将相关人员移送到公安机关或检察机关追究其刑事责任。被告滕州市政府对于原告提交的证据发表如下质证意见：证据1真实性、合法性无异议，但与强拆无关联。证据2.3真实性不了解。证据4不是滕州市政府实施与委托，照片里的车和人不能证明是滕州市政府的车辆和人员，也不是政府委托。证据5真实性、合法性无异议，但与本案无关联性。证据6真实性、合法性无异议，但不能证明是滕州市政府强拆。证据7宣传手册不是滕州市政府制作，对具体情况不了解。证据8、9、10，该三组证据均不是滕州市政府制作，其真实性无法认定。证据10最后一页中“镇成立工作组协助北韩村进行了依法拆除”，表明拆除工作不是滕州市政府的行为。证据11、13、14真实性、合法性无异议，证明目的有异议，不能证明滕州市政府实施了拆除行为。证据12因不了解情况，对真实性无法辩认。被告官桥镇政府对原告提交证据质证意见：对证据1—12无异议，对证据13、14有异议。经庭审举证、质证，本院认为，原、被告提交的证据客观、真实，来源合法，可以作为认定本案相关事实的依据。经审理查明，2019年6月21日，中共滕州市委、滕州市人民政府发布《关于充实调整鲁南高科技化工园区村庄搬迁工作领导小组的通知》，对鲁南高科技化工园区村庄搬迁工作领导小组成员予以调整，并公布以市委书记、市长为组长，常务副市长为官桥镇区域村庄搬迁工程指挥部指挥，相关部门负责人等人员组成的成员名单。2019年7月1日，滕州市政府作出关于同意《官桥镇北韩村、中韩村房屋搬迁补偿方案》的批复。并对搬迁补偿方案进行公示。2019年7月9日，滕州市政府发布拟征收土地公告，开始启动官桥镇北韩村、中韩村土地征收工作。原告李士国、任衍华系官桥镇北韩村村民，其居住的房屋位于拟征收土地涉及的范围内。2019年7月25日，对原告房屋现状进行入户调查，制作土地房屋调查登记表、房屋、附属（着）物补偿及奖励明细表。2020年3月10日，原告李士国、任衍华房屋被拆除。2020年10月10日，官桥镇政府出具《关于李士国网上事项答复意见书》。载明：根据村“两委”会研究，结合市拆迁指挥部意见，按照法律程序对你的房屋拆除事项进行了公正和公示限期拆除，应北韩村村“两委”邀请，镇成立工作组协助北韩村进行了依法拆除。……镇正与市拆迁指挥部进行协商，争取让你的利益最大化。本院认为，一、关于被诉拆除行为的实施主体如何确定问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定:“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定:“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。”据此，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权。本案中，被告滕州市政府、官桥镇政府均否认其实施了拆除涉案房屋。原告李士国、任衍华提供的证据亦不能证明被告滕州市政府直接参与了拆除其房屋。在此情况下，根据本案查明的事实，被告滕州市政府发布拟征收土地公告，成立搬迁工作领导小组，作出搬迁补偿方案批复，官桥镇政府结合滕州市拆迁指挥部意见，成立工作组协助北韩村对原告房屋依法拆除。据此，被告滕州市政府作为涉案房屋被拆除后的受益主体，具有优势举证责任。强制拆除房屋行为对公民的重大财产权利造成影响，无论从法律上、政策上或是法律精神上，都应当至少由县级以上政府组织实施。从实施情况看，集体土地征收、国有土地房屋征收、城中村改造、新农村建设等，都在法律和政策上由县级以上政府组织进行，而村委会组织实施过程中的行为，都应当是县级政府统一指挥下进行的，这些行为应当视为委托。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。因此，对于本案房屋被强制拆除行为，首先应推定系被告滕州市政府实施的行政强制行为，并由其承担相应责任。被告官桥镇政府关于其不是本案适格被告的主张成立，本院予以支持。二、本案强制拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。《中华人民共和国行政强制法》对行政强制措施实施程序、强制执行程序作了明确规定，被告滕州市政府作为行政强拆行为的实施主体，应提供其行为合法性的相关证据。在其否认实施该行为，且未能提供该行政强拆行为合法性证据的情况下，应依法确认其实施的强制拆除行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条、第三十七条、第四十九条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、驳回原告李士国、任衍华对滕州市官桥镇人民政府的起诉；二、确认被告滕州市人民政府强制拆除原告李士国、任衍华房屋的行政行为违法。案件受理费50元，由被告滕州市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。审 判 长  徐宝芬审 判 员  张昌民人民陪审员  周卫东二〇二〇年十二月十五日书 记 员  张 民