文书内容重庆市黔江区人民法院行 政 裁 定 书（2020）渝0114行初85号原告：重庆市涪陵区碧野农业科技开发有限公司，住所地重庆市涪陵区太和乡石平村七社，机构代码711668867。法定代表人：牟显忠。委托诉讼代理人：易超，重庆津台律师事务所律师。被告：石柱土家族自治县六塘乡人民政府，住所地重庆市石柱土家族自治县六塘乡街上，统一社会信用代码115002407116435980。法定代表人：向朝军，该乡乡长。行政机关出庭负责人：王建红，该乡宣统委员。委托诉讼代理人：谭红，重庆律缘律师事务所律师。原告重庆市涪陵区碧野农业科技开发有限公司（以下简称碧野公司）诉被告石柱土家族自治县六塘乡人民政府（以下简称六塘乡政府）行政协议一案，重庆市石柱土家族自治县人民法院于2020年6月1日受理该案后以该案系环境资源类案件为由移送至我院管辖，我院于2020年7月14日立案受理后，依法组成合议庭，适用普通程序，于2020年9月22日公开开庭进行了审理，原告碧野公司法定代表人牟显忠及其委托诉讼代理人易超，被告六塘乡政府行政机关负责人王建红及其委托诉讼代理人谭红到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告碧野公司向本院提出诉讼请求：判令被告履行行政协议约定义务，为原告办理土地使用权和林权证，并承担本案诉讼费用。事实和理由：2001年5月7日，原告与原三汇乡政府订立《三汇乡茶厂及林场转让协议》并办理了公证，约定为了支持三汇乡政府履行法定职能，“加快龙骨寨旅游风景区的开发进程，推动三汇乡农业结构调整及农业产业化经营”，“带领农民致富”，由三汇乡政府“将闲置的三汇乡林场及茶厂全部转让给”原告“生产经营”,“面积约1500亩”，经营期限50年，“协议订立后，办理土地、林权、电等过户手续”。后三汇乡并入六塘乡，六塘乡政府继续履行原三汇乡转让协议，并于同年10月8日分别与回龙村、平桥村、三坪村订立利润分成协议，以确保原告正常生产经营活动。原告随后进场，投入大量人力、物力、财力，修建了盘山而上的4.16公里公路（6米宽的石子公路），补种了1200余亩森林，翻修及新建了房屋、水池、沟坎等建筑物，使昔日乱草丛生荒无人烟的不毛之地，变成了林海茫茫游人如织的避暑旅游胜地。可是被告长期未能履行办理土地证、林权证等约定义务，且未能做好当地村社工作，导致项目无法正常生产经营，更无法融资加快开发进度，现有战略合作伙伴愿意投入资金，故诉至法院判决被告履行约定义务，尽快给原告办理土地证、林权证。被告六塘乡政府辩称：一、《三汇乡茶厂及林场转让协议》不是行政协议（合同），而是属于民事合同性质的协议。1、行政协议（合同）的界定。是否属于行政协议关系着协议双方的主体地位。根据行政诉讼法第十二条第（十一）项规定：认为行政相关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收协议及补偿协议等协议的，属于行政诉讼的受案范围。因此，是否属于行政协议（合同），也关系着是否适用行政诉讼程序进行救济。就本案原告现通过行政诉讼是否属于合法的救济途径，需结合四个方面的要素界定：（1）主体要素。即必须一方当事人为行政机关，另一方为行政相对人；（2）目的要素。即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；（3）内容要素。即协议内容必须具有行政法上的权利义务，该权利义务取决于是否行使了行政职权、履行行政职责，是否为实现行政管理目标和公共服务，行政机关是否具有优益权；（4）意思要素。即协商双方当事人必须协商一致。就《三汇乡茶厂及林场转让协议》所涉及的三汇乡茶厂属于当时的社队联办的集体企业，茶厂及林场占用了六塘乡回龙村、平桥村、三坪村集体土地。2001年机构改革，原三汇乡撤乡，涉案行政管辖划归被告六塘乡政府。六塘乡政府承继了原告与三汇乡政府签订的案涉转让协议所涉的权利义务。案涉协议结合前面界定的四要素来看，主体要素，一方为原三汇乡政府，另一方为原告，但原告不是行政相对人，而是民事合同主体一方；内容要素、目的要素，转让协议所涉财产房屋等设施属于借用（实为租用，不支付租金），所涉森林部分仅由原告负责护林管理（承包），产生收益后二、八分成收益，不是为了实现行政管理，协议内容不具有行政法上的权利义务内容。原三汇乡对林场及茶厂的分包是基于其是茶厂开设民事主体，而不是履行行政管理职能，协议签订的目的是为了合同主体各方的个体利益，三汇乡政府不存在居于主导地位，在合同履行过程中不存在其主导作用，权利义务上的约定不具有不对等性，不享有行政优益权。案涉协议所涉内容符合合同法第十二条规定的合同内容，故其属于民事合同，而不是行政协议（合同）。二、被告六塘乡政府没有给原告办理土地使用权证及林权证的法定及约定义务。《石柱县三汇乡林场及茶厂转让协议书》第七条约定：协议签订后，办理土地、林权、电等过户手续，有关费用由乙方（原告）负担。从协议条文内容上看，办理土地、林权、电等过户手续，并未约定由谁去办理，涉及哪里的土地、林权、电等过户手续，据此，被告六塘乡政府不具有为原告办理土地使用权及林权证的义务。同时根据森林法和土地管理法的相关规定，办理土地使用权和林权证均不是被告的法定职责。据此被告不具有为原告办理土地使用权证和林权证的法定义务及约定义务，原告是否有投入及投入多少与本案不具有关联性，这是由原告自行决定及安排的，原告主张未办理土地证和林权证等义务致使项目无法实现正常生产经营不是事实，不影响原告按协议书约定享有权利履行相关义务。综上，原告界定涉案协议属于行政协议（合同）是错误的，当属于民法调整的民事合同，原告主张被告为其办理土地使用权证及林权证既不符合约定，更不属于被告的法定义务，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。经审理查明：以原石柱县三汇乡人民政府为甲方，原告碧野公司为乙方，双方于2001年5月7日签订《石柱县三汇乡林场及茶厂转让协议书》，约定甲方将闲置的三汇林场及茶厂全部转让给乙方生产经营，转让时间五十年，即从2001年5月8日起至2051年5月7日止，转让范围及界畔：（一）三汇乡林场及三汇乡茶厂所有房屋及生产设施，茶厂房屋、变压器、线路等生产设施部分由乙方向甲方借用，不发生借用费用，借用期内，乙方负责管理及维修，其所有权归甲方，使用权归乙方；（二）四至界畔东：下坪村草寨岩仑至黄泥坡岩仑，南：艾家湾岩仑至人人石岩仑，西：人人石岩仑直下青龙嘴，北：下坪村草寨岩仑止，面积约1500亩（未经实测），包括地上所有植物（森林）、土地等；转让方式：（一）森林部分，由乙方负责护林管理，费用由乙方负担，待有收益后，甲乙双方按所得净利润额的20%和80%分成（甲方占20%，乙方占80%），在未经有关部门许可，乙方不得乱砍滥伐；（二）为了给乙方发展创造一个宽松的环境，龙骨寨旅游资源的开发，前十年甲方免收管理费，从第十一年起（即从2011年5月起）根据旅游政策，收取管理费，同时约定协议签订后，办理土地、林权、电等过户手续，有关费用，由乙方负担。双方还约定了违约责任等其他内容。后双方共同于2001年5月9日向石柱土家自治县公证处就前述协议办理了公正，并获得（2001）渝石证字第344号公证书，该公正书载明：甲乙双方在订立合同时具有法律规定的民事权利能力和民事行为能力，意思表示真实，协议内容具体、明确，双方当事人的签约行为符合《中华人民共和国民法通则》第五十五条的规定，协议内容符合《中华人民共和国合同法》的规定，协议自双方签字、盖章之日生效。后因乡镇撤并，原石柱县三汇乡政府并入被告六塘乡政府。后原告以前述协议系行政协议，被告未依约为原告办理土地证、林权证等义务为由，诉至本院。诉讼中，原告在本案庭审结束后向本院提出变更诉讼请求申请，要求将诉讼请求变更为：1、确认被告长达20年未申请将茶厂（林场）土地使用权变更登记在原告名下，以及未申请将1500亩林业权初始登记在原告名下的行为违反行政协议约定及行政诉讼法规定；2、判令被告根据原、被告双方曾共同委托评估机构评估后得出的评估结论对原告进行赔偿，即赔偿原告林业损失2473.24万元、构筑物损失320.6622万元；3、本案诉讼费由被告承担。本院认为：本案争议焦点为原告基于案涉《石柱县三汇乡林场及茶厂转让协议书》提起诉讼是否属于行政诉讼受案范围的问题。首先，从涉案协议内容来看，原、被告订立的协议并未体现行政机关为了实现行政管理或者公共服务这一目标，双方之间的权利义务也不具有行政法上的权利义务内容，该协议不符合行政协议的特征，该协议的民事合同性质在原、被告共同申请办理的公正书中得到了充分体现和印证。其次，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”之规定，本案原、被告签订协议的时间为2001年5月9日，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，一般不纳入行政诉讼受案范围，主要是通过当事人提起民事诉讼方式寻求司法救济，故即使涉案协议系行政协议，依照协议签订时的法律规定，也不应纳入行政诉讼处理。综上，原告起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定的可以提起行政诉讼的法律规定及第四十九条第（四）项规定的提起行政诉讼的法定条件，原告的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条之规定，裁定如下：驳回原告重庆市涪陵区碧野农业科技开发有限公司的起诉。案件受理费50元，退还原告重庆市涪陵区碧野农业科技开发有限公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第四中级人民法院。审 判 长  姚 恩人民陪审员  许光轩人民陪审员  罗福华二〇二〇年十二月十四日书 记 员  曾 蓉