安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终1222号 上诉人（一审原告）王仁俊承包经营户。 代表人王仁俊，男，1946年1月26日出生，汉族，住安徽省合肥市蜀山区。 委托代理人胡先山，北京京师（合肥）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）安徽省合肥市人民政府，住所地合肥市蜀山区东流路**。 法定代表人凌云，市长。 第三人高坤云承包经营户。 代表人高坤云，女，1969年12月10日出生，汉族，住安徽省合肥市蜀山区。 王仁俊因诉安徽省合肥市人民政府（以下简称合肥市政府）土地行政管理行政复议一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2020)皖01行初145号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 王仁俊向一审法院起诉称，原告是合肥市蜀山区小庙镇小柏村集体经济组织成员。1995年国家进行二轮土地承包，原告承包小柏村3.6亩土地(现航拍面积为8.8亩)，并在肥西县人民政府进行登记发证(后，原告及第三人高坤云承包经营户所在区域行政区划调整到合肥市蜀山区)。高坤云承包经营户(原户主为许善荣，后许善荣去世)在1995年二轮土地时是小庙镇余岗村集体经济组织成员，按政策承包了相应的土地并由肥西县人民政府登记发证。1996年原告与高坤云承包经营户签订买卖协议，将宅基地上的房屋出售给第三人高坤云承包经营户，同时将承包地交其代耕，当时协议只有一份，由高坤云承包经营户保管，但协议中并没有承包经营权转让的约定。2016年，原告得知土地将要重新确权，即主动到小柏村委会联系，了解确权登记事宜。小柏村委会的相关人员口头承诺将原告在二轮土地承包时承包的土地仍确权在原告名下。后小柏村委会在摸底调查、土地确权公示中均对原告的权利进行了认可。但后来高坤云承包经营户伪造《协议书》，致使小柏村委会及蜀山区人民政府错误的将原告承包地登记在高坤云承包经营户名下。由于原告不知道确权工作的进展，新证有无下发，且国家二轮土地承包的政策是30年不变，申请人仍在承包期内，为避免以后麻烦，原告曾于2019年9月11日向合肥市蜀山区人民法院提起诉讼，要求确认原告的承包经营权。在诉讼过程中，高坤云承包经营户举证拿出了《农村土地承包经营权证》，原告才知道新证已经下发，并且将原告的承包地登记在其名下。原告曾多次到合肥市蜀山区人民政府及小柏村委会反映问题，均得不到解决。原告认为，原告是小柏村集体经济组织成员，自1995年起就参加了二轮土地承包，且本次按照国家政策是在二轮土地承包的基础上延续三十年，原告二轮土地中的承包权(地)按政策应当得到确权并加以保护。此后原告向被告处申请行政复议，要求撤销高坤云承包经营户因伪造证据而非法取得的承包经营权证。合肥市蜀山区人民政府作出确权发证的依据无非就是高坤云伪造的《协议书》，但被告在复议过程中，并未对合肥市蜀山区人民政府作出行政行为所依据的非法伪造的证据进行审查。此次确权是对参与二轮承包中的农户的承包经营权进行确认，原告在二轮土地承包协议是真实的，原告流转的也只是经营权，而不是承包权。另，退一万步讲，即便该双方的协议书是真实的，是1996年时签订的，但当时高坤云承包经营户系小庙镇余岗村集体经济组织成员，双方并非同一集体经济组织成员，按《中华人民共和国农村土地承包法》第五十二条的规定，应当经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意方为合法，但小柏村发包给高坤云户并未经此程序。因此，仅凭合肥市蜀山区人民政府的书面答复，就依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项之规定，驳回原告的复议请求，明显违法，严重损害了原告的合法权益。为维护自身合法权益，特提起行政诉讼，请求撤销被告作出的合复决[2020]59号《行政复议决定书》。 合肥市政府向一审法院答辩称，2020年3月30日，答辩人通过审查，在查明事实的基础上，作出了合复决[2020]59号《行政复议决定书》，驳回了被答辩人的复议申请，并于同日分别送达蜀山区人民政府、被答辩人以及第三人，符合《中华人民共和国行政复议法》第三十一条之规定。二、答辩人作出合复决[2020]59号《行政复议决定书》的实体合法。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三十四条规定：“经发包方同意，承包方可以将全部或者部分的土地承包经营权转让给本集体经济组织的其他农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。”1996年l2月3日，被答辩人与许善荣签订了《协议书》，约定将其房屋出卖给许善荣，并将案涉承包地块全部转让给许善荣，由许善荣承担土地的负担及工程任务，转让期限为“直到甲方人口土地终止为止”。2004年5月17日，肥西县大柏乡农业经营管理所对合肥市政府向被答辩人颁发的《农村集体土地承包经营权证》(第XXX号)进行了变更，变更内容为“转让承包田亩(4人)”。据此，答辩人认为，转让案涉地块的承包经营权是被答辩人的真实意思表示。肥西县大柏乡小柏村村民委员会在前述《协议书》上加盖了印章；2016年4月8日，蜀山区小庙镇小柏村民委员会与高坤云户签订了《农村土地(耕地)承包合同》，将案涉地块发包给了高坤云户，说明发包方也认可被答辩人的转让行为。综上，被答辩人已经转让了案涉土地承包经营权，蜀山区人民政府向高坤云户颁发《农村集体土地承包经营权证》的行为，与被答辩人没有法律上的利害关系。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项之规定，决定驳回原告的复议申请。综上，答辩人作出的复议决定程序及实体均合法，请求驳回原告的诉讼请求。 一审法院经审理查明，原告是合肥市蜀山区小庙镇小柏村李老庄村民组集体经济组织成员。1995年10月份，肥西县大柏乡小柏村李老庄村民组（现变更为合肥市蜀山区小庙镇小柏村李老庄村民组）进行土地二轮承包，王仁俊以户为单位（4口人）承包小柏村李老庄村民组3.6亩土地（实测面积为8.8亩）。1996年ｌ2月3日，王仁俊与许善荣（系高坤云丈夫，后去世）签订了《协议书》，约定将其房屋出卖给许善荣，并将其4口人的家庭承包田全部转让给许善荣，由许善荣承担土地的负担及工程任务，转让期限为“直到甲方（即王仁俊）人口土地终止为止”。肥西县大柏乡小柏村村民委员会作为见证单位在前述《协议书》上加盖了印章，并有多名村民作为见证人签名。此后，王仁俊承包经营户承包的土地由高坤云承包经营户耕种并缴纳相关税费。2004年5月17日，肥西县大柏乡农业经营管理所在合肥市人民政府向王仁俊颁发的《农村集体土地承包经营权证》上对土地承包经营权变更情况进行了记录，变更内容为“转让承包田亩（4人）”。转让变更时，高坤云的户籍地在安徽省合肥市蜀山区，与原告属于同一集体经济组织。2016年4月8日，合肥市蜀山区小庙镇小柏村李老庄村民组与高坤云承包经营户签订了《农村土地（耕地）承包合同》（编码XXX），将案涉土地继续发包给高坤云承包经营户耕种，并约定合同自签订之日生效，原签订的家庭承包合同一律解除。合肥市蜀山区人民政府根据上述《农村土地（耕地）承包合同》向高坤云承包经营户颁发了《农村土地承包经营权证》确认高坤云承包经营户取得涉案农村土地承包经营权。 一审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第三十四条规定“经发包方同意，承包方可以将全部或者部分的土地承包经营权转让给本集体经济组织的其他农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。”本案中，原告于1996年l2月3日与许善荣签订了《协议书》，约定将其房屋出卖给许善荣，并将案涉承包地块全部转让给许善荣耕种，肥西县大柏乡小柏村村民委员会在前述《协议书》上加盖了印章，此后双方实际履行了该协议，肥西县大柏乡农业经营管理所于2004年5月17日又在合肥市人民政府向原告颁发的《农村集体土地承包经营权证》上作了土地承包经营权变更记录。2016年4月8日，合肥市蜀山区小庙镇小柏村李老庄村民组与高坤云户签订了《农村土地(耕地)承包合同》，将案涉地块继续发包给高坤云户。上述事实说明，在经发包方同意后，原告已将其全部土地承包经营权转让给本集体经济组织成员高坤云户，高坤云户同发包方确立了新的承包关系，原告与发包方在该土地上的承包关系已经终止。合肥市蜀山区人民政府根据高坤云户同小庙镇小柏村李老庄村民组签订的《农村土地（耕地）承包合同》，向高坤云户颁发《农村土地承包经营权证》的行为，与原告没有法律上的利害关系。被告据此驳回原告的行政复议申请并无不当，原告的诉讼请求不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王仁俊承包经营户的诉讼请求。 王仁俊上诉称，一、合肥市政府合复决（2020）59号行政复议决定书以及合肥市中级人民法院（2020）皖01行初145号行政判决书，都未对高坤云提供的协议书真实性进行查明，而该份协议书是查明本案事实的关键性证据，高坤云正是凭借此伪造证据而获得土地承包经营权证。1996年上诉人与许善荣（现已去世，系高坤云丈夫）承包经营户签订买卖协议，将宅基地上的房屋出售给许善荣承包经营户，同时将承包地交其代耕，当时协议只有一份，由许善荣保管，但协议中并没有承包经营权转让的约定。现高坤云提供的协议书中却出现了承包经营权转让的约定，上诉人对此坚决不予认可。原审庭审质证过程中，被上诉人在作出合复决（2020）59号行政复议决定书时，并未对协议书的真实性进行审查。上诉人在向原审法院提供的公证书中，明确载明协议书中的见证人陈某其实从未见过高坤云提供的协议书，更没有在上述协议书中签名，这足以证明高坤云提供的证据是伪造的。同时，上诉人也向原审法院申请对协议书中王仁俊的签字进行笔迹鉴定，在协议书确有严重瑕疵的情况下，一审法院对上诉人的合理请求却未予准许。上诉人认为，高坤云能够取得土地承包经营权证完全是凭借该份伪造的协议书，那么协议书是否真实有效应是案件审理的焦点问题，在上诉人主动申请对协议书真实性进行审查并且配合进行笔迹鉴定的情况下，一审法院不予准许的做法显然严重有失公平。二、一审法院适用法律及程序错误。被上诉人驳回上诉人的复议请求，没有改变合肥市蜀山区人民政府的行政行为，实际上是维持了合肥市蜀山区人民政府的行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。即便是上诉人方有疏忽，但人民法院也应当依法追加合肥市蜀山区人民政府为被告。三、2013年7月，习**总书记明确提出，深化农村改革，完善农村基本经营制度，要好好研究农村土地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。为贯彻习**总书记指示，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》（以下简称分置意见），《分置意见》明确严格保护好承包权，强调承包农户使用、流转承包地的各项权益，任何组织和个人都不能取代农民家庭的土地承包地位。此次确权工作在《分置意见》之后，理应贯彻意见精神。此次确权是对参与二轮承包中的农户的承包经营权进行确认，上诉人在二轮土地承包中的承包地理应被确权，即便双方协议是真实的，上诉人流转的也只是经营权，而不是承包权。退一步讲，即便该双方的协议书是真实的，是1996年时签订的，但当时许善荣承包经营户系小庙镇余岗村集体经济组织成员，双方并非同一集体经济组织成员，按《中华人民共和国农村土地承包法》第五十二条的规定，应当经集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意方为合法，但小柏村发包给许善荣户并未经此程序。因此，仅凭合肥市蜀山区人民政府的书面答复，就驳回上诉人的复议请求，明显违法，严重损害了上诉人的合法权益。请求：撤销一审行政判决；撤销合复决（2020）59号行政复议决定;本案诉讼费用由被上诉人承担。 王仁俊向一审法院提交了以下证据： 第一组证据：原告户籍信息、第三人代表人高坤云的户籍信息。证明目的：诉讼主体适格。 第二组证据：《肥西县土地承包合同登记表》《农村集体土地承包经营权证》。证明目的：原告在1995年二轮土地承包时承包了4个人口的土地。（按老式丈量方法丈量，面积3.6亩，目前的航拍实测面积为8.8亩） 第三组证据：《李老庄土地确权发证公示》《证明》《农村土地承包经营权摸底调查表》。证明目的：第三人小柏村民委员会在确权公示及摸底调查终均认可原告是其集体经济组织的成员，应享有承包权和经营权。 第四组证据：《民事裁定书》《农村土地承包经营权证》。证明目的：2019年9月16日，原告曾起诉第三人高坤云承包经营户及小柏村民委员会，但因第三人高坤云承包经营户在举证时拿出被告为其发放的《土地承包经营权证》，原告只能撤诉，申请行政复议。 第五组证据：《行政复议决定书》。证明目的：1.诉讼主体适格。2.被告认定事实不清，原告作为第三人小柏村的集体经济组织成员应当享有土地承包经营权。 第六组证据：公证书。证明目的：证人陈某本人没来，做了一个声明书，本声明书所附协议书复印件第二页中见证人处“陈某”三个字并非本人笔迹，我对上述协议书中上述内容并不知情，我本人也从未见过上述协议书的原件，更没有在上述协议书上签名，以上陈述事实，如有不实，自愿承担一切法律责任。 合肥市政府向一审法院提交了以下证据： 第一组证据、行政复议申请书。证明目的：王仁俊向合肥市人民政府提起行政复议。 第二组证据、提出答复通知书（合复答[2020]59号）及送达回证。证明目的：市政府于收到复议申请之日起七日内，将申请书副本发送蜀山区政府，要求其自收到申请书副本之日起十日内提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。 第三组证据、行政复议答复书。证明目的：蜀山区政府自收到之日起十日内提出了书面答复，并提交了当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。 第四组证据、参加行政复议通知书及送达回证。证明目的：通知第三人参加行政复议。 第五组证据、合复决[2020]59号《行政复议决定书》及送达回证。证明目的：及时作出复议决定并送达。 第六组证据、《协议书》。证明目的：承包经营权被转让。 第七组证据、《农村集体土地承包经营权证》（第XXX号）。证明目的：2004年5月17日的变更记录证明变更形式转让。 第八组证据、高坤云户的户口簿。证明目的：高坤云户籍在小柏村李××组。 第九组证据、《农村土地（耕地）承包合同》（编码XXX）。证明目的：案涉土地发包给了高坤云户。 第十组证据、《土地承包经营权证》。证明目的：蜀山区政府给高坤云颁发了权证。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案争议有二个焦点问题，一是上诉人与案涉颁发土地承包证的行为是否具有利害关系，申言之，即上诉人是否具有提起案涉行政复议的资格；二是合肥市蜀山区人民政府应否作为本案的共同被告。 关于第一个焦点问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第三十四条规定“经发包方同意，承包方可以将全部或者部分的土地承包经营权转让给本集体经济组织的其他农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。”本案中，1996年l2月3日，上诉人与许善荣签订了《协议书》，约定将其房屋出卖给许善荣，并将案涉承包地块全部转让给许善荣耕种，肥西县大柏乡小柏村村民委员会在前述《协议书》上加盖了印章，此后双方实际履行了该协议。2004年5月17日，肥西县大柏乡农业经营管理所又在合肥市政府向上诉人颁发的《农村集体土地承包经营权证》上作了土地承包经营权变更记录。2016年4月8日，合肥市蜀山区小庙镇小柏村李老庄村民组与高坤云户签订了《农村土地(耕地)承包合同》，将案涉地块继续发包给高坤云户。上述事实说明，在经发包方同意后，上诉人已将其全部土地承包经营权转让给本集体经济组织成员高坤云户，上诉人与发包方承包关系已经终止，高坤云户同发包方就案涉土地确立了新的承包关系。合肥市蜀山区人民政府根据高坤云户同小庙镇小柏村李老庄村民组签订的《农村土地（耕地）承包合同》，向高坤云户颁发《农村土地承包经营权证》的行为，与上诉人没有利害关系。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”据此，提起行政复议的申请人，必须是行政行为侵犯其合法权益的当事人，因上诉人与案涉颁证行为不具有利害关系，故无权对案涉颁证行为申请行政复议，合肥市政府驳回王仁俊的复议申请符合法律规定。故上诉人该项上诉理由不能成立，本院不予支持。 关于第二个焦点问题。关于复议机关为共同被告的问题，《最高人民法院关于适用的解释》有明确规定，其中第一百三十三条规定“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”据此，复议机关以复议申请不符合受理条件驳回复议申请的，当事人对复议决定不服提起行政诉讼的，作出原行政行为的机关不是共同被告。本案中，王仁俊与案涉颁证行为不具有利害关系，合肥市政府以其提起复议申请不符合受理条件为由，驳回其复议申请，作出原行政行为的合肥市蜀山区人民政府不是本案共同被告。上诉人该项上诉理由也不能成立，本院亦不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。王仁俊的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王仁俊负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年十二月十四日 法官助理王春玲 书记员潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，判决撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。