河北省临漳县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀0423行初23号 原告：贾学树，男，1964年2月4日生，汉族，住临漳县。 委托诉讼代理人：田白洁，北京德恒（石家庄）律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王林霞，北京德恒（石家庄）律师事务所律师。 被告：临漳县自然资源和规划局（以下简称自然资源规划局），住所地：临漳县临漳镇建安西路**。 法定代表人：代振宇，该局局长。 委托诉讼代理人：陈真，该局副局长。 委托诉讼代理人：张宸语。 被告：临漳县人民政府（以下简称县政府），住，住所地：临漳县临漳镇永阳路**/div> 法定代表人：刘涛，该政府县长。 负责人：齐鑫，临漳县司法局局长。 委托诉讼代理人：郭保良，该政府法律顾问。 委托诉讼代理人：许彤，该政府法律顾问。 原告贾学树不服被告自然资源规划局作出的临自然规划罚字[2020]第01601号行政处罚决定和被告县政府作出的临政复决字[2020]006号行政复议决定，向本院提起行政诉讼，本院立案后,依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告贾学树及其委托诉讼代理人田白洁、王林霞，被告自然资源规划局的委托诉讼代理人陈真、张宸语，被告县政府的负责人齐鑫、委托诉讼代理人郭保良、许彤到庭参加诉讼，被告自然资源规划局的法定代表人代振宇、被告县政府的法定代表人刘涛未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告自然资源规划局认定贾学树未取得建设工程规划许可证擅自在狄邱乡施工建房舍，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，于2020年4月7日根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条的规定，作出临自然规划罚字［2020］第01601号行政处罚决定，责令贾学树十五日内自行拆除在狄邱乡后村西南297平方米土地上所建的房舍及其他设施。贾学树不服，向县政府申请行政复议，县政府经复议审查，于2020年9月14日根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，作出临政复决字［2020］006号行政复议决定，维持上述行政处罚。 原告贾学树向本院提出诉讼请求：1.请求撤销自然资源规划局作出的临自然规划罚字［2020］第01601号行政处罚决定、撤销县政府作出的临政复决字［2020］006号行政复议决定。2.本案诉讼费由县自然资源规划局、县政府承担。事实与理由：我在临漳县平米。该宅基地是我1999年7月10日向后村村委会申请并交纳800元宅基地款后，由于村内及历史特殊原因，直到2009年4月才由当时村支书贾继文安排村干部丈量、选址确定具体位置。2015年8月11日我向狄邱乡土管所缴纳了3000元办证款后，施工建房。2020年4月17日自然资源规划局作出临自然规划罚字［2020］第01601号行政处罚决定，责令限期拆除所建房舍及其他设施。后我向县政府申请复议。县政府作出维持上述行政行为的临政复决字［2020］006号行政复议决定。自然资源规划局作出的处罚决定存在诸多违法之处，县政府在未履行审查义务的情况下作出维持原行政行为的复议决定，均应予以撤销。提交证据： 1.2020年4月17日自然资源规划局作出的临自然规划罚字[2020]第01601号行政处罚决定书； 2.2020年9月14日县政府作出的临政复决字[2020]006号行政复议决定书。 以上证据1-2，拟证明自然资源规划局对其作出处罚及县政府复议维持原处罚决定的事实。 3.1999年7月10日临漳县狄邱乡后村村民委员会出具收据一份； 4.2018年6月史美兰等人出具证明一份； 5.2018年8月13日王书清出具证明一份； 6.临漳县后村宅基地确权平面图一份； 以上证据3-6，拟证明贾学树于1999年取得合法宅基地使用权及地上房屋所有权。 7.2015年12月2日邯郸市政府信息公开网公布的邯郸市人民政府关于临漳县城乡总体规划（2013-2030）规划图的批复，拟证明贾学树建房时城乡规划图处于审查阶段，处罚依据错误。 被告自然资源规划局辩称，1.贾学树起诉违反行政行为的单一性原则，多个行政行为应当分别立案处理。贾学树提出的诉讼请求涉及多个行政行为，不符合行政行为一案一行政行为的原则，属于被诉行政行为不具体、不明确，不符合法定起诉条件。2.贾学树所在的狄邱乡后村属我县城市城镇规划管理体系范围内的村庄，贾学树建房占地位于。2014年我县对包括贾学树的空闲宅基地在内的地块进行了征收。2015年8月份贾学树未取得建设工程规划许可证，擅自在征收后的土地上建房的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，已形成违法事实，且不属于尚可改正措施消除对规划设施影响的情形，我局经立案、调查取证，集体讨论，下达处罚听证告知书，结合听证意见，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条的规定，对贾学树作出的行政处罚行为事实清楚，适用法律正确，程序合法，应依法驳回。提交证明行政行为合法的证据： 1.临漳县城乡总体规划（2013-2030年）中心城区用地布局规划图一份； 2.涉案建筑物照片6张； 3.2014年12月3日冀政转征函[2014]1392号河北省人民政府建设用地批复文件一份； 4.立案呈批表、案件调查报告、案件讨论笔录、行政处罚听证告知书、行政处罚听证通知书、听证报告，行政处罚决定及送达回证各一份； 5.适用《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条和《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条的规定。 以上证据1-5，拟证明涉案土地已被征收，贾学树在规划区内未取得建设工程规划许可证建房，作出的行政处罚行为合法。 被告县政府辩称，县政府受理贾学树复议申请后，及时履行复议程序，查明事实，依法作出的复议决定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。提交证明复议行政行为合法的证据： 1.自然资源规划局询问贾学树的笔录一份； 2.现场勘验笔录一份； 3.临漳县城乡总体规划（2013-2030年）中心城区用地布局规划图一份； 4.2020年3月19日违法建设案件调查报告一份； 5.临自然规划罚字[2020]第01601号行政处罚决定书一份； 6.冀政转征函[2014]1392号河北省人民政府建设用地批复文件一份； 7.涉案建筑物照片6张。 8.2020年6月15日立案审批表一份； 9.2020年6月17日答复通知书一份； 10.询问贾学树笔录一份； 11.延期审批表、延期审理通知书各一份； 12.结案审批表一份； 13.邮寄回执二份； 14.适用《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定。 以上证据1-14，拟证明县政府作出的行政复议行为合法。 经庭审质证，原告贾学树对被告自然资源规划局提交的证据均有异议。对证据1，认为不能证明涉案建筑物在城乡规划管理区内，且未审批。对证据2-3，认为其没有收到不能作为证据使用。对证据4-5，认为参加人员不能主持听证，且听证笔录没有贾学树签字。 原告贾学树对被告县政府提交的证据8-14无异议外，对其他证据均有异议。对证据1-4，认为执法人员未出示执法证件且落款时间与记载时间不符。对证据5，认为不能作为证据使用；对证据6-7，认为不能证明是违法建筑，且批复是可实施征地方案，不能体现完成时间；对证据14，认为未尽到全面审查的义务。 被告自然资源规划局和被告县政府均对原告贾学树提交的证据1、2、7没有异议外，对其他证据均有异议。对证据3-7的真实性、合法性、关联性均有异议，认为不能证明贾学树对涉案土地取得合法用地手续和建设工程规划许可证。 被告自然资源规划局与被告县政府互对对方提交的证据无异议。 经审查及综合分析，对原告贾学树、被告自然资源规划局、被告县政府互对对方无异议的证据予以确认。对被告自然资源规划局、县政府提交的证据，因与本案有关联，且与其他证据相互佐证，予以确认。对原告贾学树提交的证据3-6，因不能证明原告贾学树建房已取得合法用地手续和建设工程规划许可审批，不予采信。 根据当事人陈述及质证观点，经本院审查，认定以下案件事实： 临漳县狄邱乡后村属临漳县城市城镇规划管理体系范围。2015年8月贾学树未申请办理建设工程规划许可证在狄邱乡土地上建房。2020年3月自然资源规划局经立案、调查，认定贾学树未申请办理建设工程规划许可证占用东西16.5米，南北18米土地，四至为东至路、西至贾瑞林、南至果园、北至路建房的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，且不属于尚可改正措施消除对规划设施影响的情形，经履行处罚、听证告知、集体研究、举行听证等程序后，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定，作出上述处罚决定。贾学树不服，向县政府申请行政复议。县政府受理后，经履行复议答复通知、延期报批、通知等程序后，作出上述行政复议决定。贾学树不服，诉至本院。 另查明，贾学树建房用地已于2014年12月31日被征用为国有土地。2015年12月2日邯郸市人民政府对临漳县城乡总体规划（2013-2030年）中心城区用地布局规划图作出邯政字（2015）78号批复，予以同意。该规划图区域界定范围：东至齐桓公大道，北至玄武大道，南至朱雀大道，西至前、后赵坦寨村。贾学树建房用地位于该规划区域内朱雀大道与铜雀大街交叉口东北角处。2020年7月20日贾学树所建房屋被拆除。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”、第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”和《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”的规定，本案中，贾学树在2015年8月建房时，所建房用地及其村所处位置均已被规划在临漳县城乡总体规划中心城区用地范围内，且建房用地已被征用为国有土地。贾学树在建房之初直至自然资源规划局作出行政处罚决定时，未向有关部门申请办理建设工程规划审批等相关手续，具有连续或继续状态，自然资源规划局根据临漳县城乡总体规划（2013-2030年）中心城区用地布局规划图，对贾学树未取得城乡建设工程规划许可证建房，经立案、调查及履行听证告知、集体讨论、举行听证等程序后，作出的行政处罚并无不当。县政府在受理复议申请后，经履行复议答复通知、延期报批、通知等程序作出的复议决定程序合法，适用法律、法规正确。贾学树庭审认为其在建房时，临漳县城乡总体规划（2013-2030年）中心城区用地布局规划图处于审批期间，自然资源规划局依据未审批的规划图对其建房作出行政处罚错误的理由不能成立，不予支持。贾学树质证认为参加人员不能主持听证及听证笔录中无其签字，由于听证主持人参与集体讨论并非调查人员，且贾学树及其代理人在听证笔录首页签字，虽存在瑕疵，但不必然导致撤销该行政处罚行为，贾学树质证理由不能成立，不予支持。自然资源规划局辩称贾学树起诉违反行政行为单一性原则，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”和第七十九条“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。”的规定，贾学树虽诉求撤销两个行政行为，但由于贾学树诉求撤销县政府的行政复议决定，是基于县政府经复议维持自然资源规划局作出的行政处罚，自然资源规划局辩称理由不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告贾学树的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告贾学树负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省邯郸市中级人民法院。 审 判 长  王 敏 人民陪审员  魏纪芳 人民陪审员  韩泽民 二０二０年十二月十日 书 记 员  郭小云 附相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十六条第二款经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。 《中华人民共和国城乡规划法》 第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。 申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。 城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。 第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。 《中华人民共和国行政处罚法》 第二十九条违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。 前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算;违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。