济南铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）鲁71行终260号 上诉人（原审原告）宋兆英，女，1947年7月12日出生，汉族，住济南市天桥区。 委托代理人王立江，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市天桥区人民政府，住所地济南市天桥区堤口路**。 法定代表人亓伟，区长。 委托代理人徐光城，男，济南市天桥区司法局工作人员。 委托代理人颜良，山东元序律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市人民政府，，住所地济南市历下区龙鼎大道**龙奥大厦 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人张广鑫，男，济南市司法局工作人员。 委托代理人张华林，男，济南市司法局工作人员。 宋兆英因诉济南市天桥区人民政府（以下简称天桥区政府）作出的批准收回宅基地使用权的行为及济南市人民政府作出的济政复决字〔2020〕141号行政复议决定书，不服济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初460号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定进行了审理。 原审法院查明，2016年7月20日，中共水屯社区委员会及水屯社区居民委员会（以下简称水屯居委会）召开关于水屯社区村居改造建设的会议，并形成决议：经两委人员共同研究商议，一致通过并决定对水屯社区进行村居改造。2016年7月22日，水屯居委会召开了关于水屯社区改造建设居民代表会议，一致通过并决定了对水屯社区进行村民改造，并对集体、非集体经济组织成员进行了认定和公示。 宋兆英及其丈夫杨存志（已故）在北园街道办水屯社区349号有宅基地一处，该宅基地地上房屋在上述村居改造范围之内。2019年10月12日，因宋兆英未能签订补偿安置协议，水屯社区居委会制作《收回杨存志宅基地申请审批表》，并层级上报，天桥区政府于2019年10月17日在前述审批表中签署同意意见并加盖公章。2019年11月11日，水屯居委会作出济天桥北园水屯收字（2019）第052号《收回宅基地使用权决定书》，决定收回宋兆英的宅基地使用权，并限其2日内办理补偿安置手续并腾空房屋，逾期居委会将强行收回宅基地。宋兆英不服，于2020年4月22日向济南市人民政府申请行政复议，请求撤销天桥区政府以签署同意《收回杨存志宅基地申请审批表》的方式作出的批准收回宋兆英宅基地使用权的批准行为。济南市人民政府于2020年6月18日作出141号复议决定，决定维持天桥区政府审批通过《收回杨存志宅基地申请审批表》的行政行为。 原审法院认为，本案的争议焦点为天桥区政府作出的案涉批准行为是否属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；……”行政行为是否产生外部法律效力并不以该行为是否以某种途径为利害关系人所知悉作为衡量标准，关键在于行为本身的性质，即该行政行为是否被付诸实施，是否对公民、法人或者其他组织的权利义务直接产生影响。另据《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第六十六条第一款第一项规定，为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。本案中，为实施村居改造，水屯居委会报经原批准用地的天桥区政府批准，决定收回宋兆英的宅基地使用权。依据前述规定，水屯居委会系收回宋兆英宅基地使用权的有权主体，天桥区政府的批准行为只是对水屯居委会收回宋兆英集体土地使用权的行为行使监督权，并不直接影响宋兆英的权利义务，对其权利义务产生实际影响的是水屯居委会在经过批准程序后单独实施的收回宅基地使用权的行为，即其作出的济天桥北园水屯收字（2019）第052号《收回宅基地使用权决定书》。宋兆英已就前述52号决定书向人民法院提起了诉讼，如其合法权益因上述收回宅基地使用权的行为受到影响，可通过该诉讼获得救济。故，宋兆英所诉天桥区政府对水屯居委会收回其宅基地使用权的批准行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应予驳回。据此，其对济南市人民政府141号复议决定的起诉应当一并驳回。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第五项、第六十九条第一款第一项、第一百三十六条第七款的规定，裁定驳回宋兆英的起诉。 宋兆英不服，提出上诉。请求：撤销(2020)鲁7101行初460号行政裁定，指令原审法院继续审理。事实与理由：原审裁定认定事实错误，适用法律错误。1.天桥区政府作出的批准行为的行政相对人系宋兆英，对宋兆英的合法权利产生直接影响。本案中，天桥区政府作出的行政行为非常明确，即批准收回宋兆英宅基地的使用权，同时，根据《土地管理法》第六十一条第一款规定内容，农村集体经济组织只有经人民政府批准后，方可收回宅基地使用权，方产生收回宅基地使用权法定效力，故天桥区政府批准收回宋兆英宅基地使用权的行为，直接对宋兆英的权利产生影响。2.被诉批准行为属于行政诉讼受案范围，并非是不产生外部法律效力的行为。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第(五)项规定的“行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”，系指行政机关上下级内部间的指导、监督、审阅等行为，系基于行政机关之间的监督领导权等发生的行政机关内部行政行为。但本案中，天桥区政府作出批准收回宅基地使用权的行为，系其行使法律规定的人民政府对土地使用权进行批准的权力，该批准是基于法律规定的职权而行使公权力，并非基于行政机关上下级之间的监督、指导、领导关系进行监督。因此，其行使该权力、作出涉案批准行为，直接对行政相对人的权利义务产生影响，故并非是不产生外部法律效力的行为。3.天桥区政府批准收回宅基地，并非是行使对农村集体经济组织的监督权，而是行使独立的、法定的批准决定权，应属于行政诉讼受案审查范围。《土地管理法》第六十六条第一款规定，“农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。”同时《土地管理法》第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”根据上述法律规定，农村村民获得宅基地使用权，需经人民政府批准；而因法定事由丧失宅基地使用权的，仍需经人民政府批准，而村民集体经济组织，既无权批准村民取得宅基地使用权，又无权在未经人民政府批准的情况下擅自收回村民的宅基地使用权。故人民政府批准收回宅基地的行为本身即对原宅基地使用权人产生实质影响。既然法律规定行政机关具有审批的权力，则其作出批准行为、行使批准权力应当受到司法审查。至于农村集体经济组织在人民政府作出批准后是否决定收回，以及另外收回行为是否可进行司法审查，并不影响人民政府批准收回宅基地使用权的行为在行政诉讼中进行合法性审查。同时，如按照原审裁定的内容，行政机关作出批准收回宅基地使用权的行为，既无法在本案中接受合法性审查，在针对居委会作出的收回决定案件中，亦直接将该批准行为默认为合法有效，进而直接认定经批准后作出的收回宅基地决定行为合法有效。如此，针对收回村民宅基地使用权这一重大行政行为并无进行合法性司法审查的空间，行政相对人依法享有的司法救济权利得不到有效实现。 天桥区政府、济南市政府未答辩。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院。经审查，本院同意原审法院查明的事实。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项的规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。行政行为是否产生外部法律效力关键在于行为本身的性质，即该行政行为是否对公民、法人或者其他组织的权利义务直接产生影响。另据《土地管理法》第六十六条第一款第一项规定，为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。 本案中，水屯居委会经天桥区政府批准后作出济天桥北园水屯收字（2019）第052号《收回宅基地使用权决定书》（以下简称决定书）的行为，是依据上述《土地管理法》规定的授权而实施的行为，对相对人的权利义务产生直接影响。天桥区政府被诉批准行为的法律效果要通过该决定书才能得以实现，其本身并不产生直接的对外法律效力。因此，该批准行为对当事人的权利义务不产生直接影响，依法不具有可诉性。原审法院裁定驳回宋兆英的起诉并无不当。宋兆英已就上述决定书向人民法院提起诉讼，如其合法权益因上述收回宅基地使用权的行为受到影响，可通过该诉讼获得救济。故宋兆英所称其司法救济权利得不到实现的上诉理由亦不能成立。 综上，原审法院裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。宋兆英的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 李 宁 审判员 庞伟杰 审判员 杨晓晓 二〇二〇年十二月二十二日 法官助理李燕 书记员鞠彤