河南省南阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫13行终255号上诉人（原审原告）杨海峰，男，1972年5月15日生，汉族，农民，住方城县。上诉人（原审原告）杨海平，男，1958年11月11日生，汉族，农民，住方城县。委托代理人杨海峰，男，1972年5月15日生，汉族，农民，住方城县。系杨海平之弟。以上二上诉人委托代理人张世伟，方城县弘正法律服务所法律工作者。上诉人（原审被告）方城县自然资源局。法定代表人张玉磊，任局长。出庭应诉负责人李业斐，任该局副局长。委托代理人刘晓，女，1984年7月17日生，汉族，住平顶山市湛河区。该局工作人员。委托代理人吴大勇，河南赫奕律师事务所律师。上诉人（原审被告）方城县杨集镇人民政府。法定代表人岳太斌，任镇长。出庭应诉负责人李**，任副镇长。委托代理人杜宏山，方城县弘正法律服务所法律工作者。原审原告杨海青，男，1957年4月8日生，汉族，农民，住方城县。原审原告杨海坡，男，1966年1月23日生，汉族，农民，住方城县。上诉人杨海峰、杨海平，上诉人方城县自然资源局、方城县杨集镇人民政府，原审原告杨海青、杨海坡因集体土地征收补偿及行政强制一案，河南省方城县人民法院一审分别作出（2020）豫1322行初4号行政判决和（2020）豫1322行初4号行政裁定，上诉人杨海平、杨海峰不服（2020）豫1322行初4号行政判决和（2020）豫1322行初4号行政裁定，上诉人方城县自然资源局、方城县杨集镇人民政府不服（2020）豫1322行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人杨海平、杨海峰及其委托代理人张世伟，上诉人方城县自然资源局出庭负责人李业斐及其委托代理人刘晓、吴大勇，上诉人方城县杨集镇人民政府出庭负责人李**及其委托代理人杜宏山，原审原告杨海青、杨海坡到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。方城县人民法院作出（2020）豫1322行初4号行政判决和（2020）豫1322行初4号行政裁定，查明：2013年11月12日经河南省人民政府豫政土（2013）1199号土地管理文件批准，同意方城县转用并征收杨集镇官庄村委集体耕地8.4313公顷，其他农用地0.2161公顷，作为2013年度第二批城市建设用地。2014年3月18日方城县人民政府发布方政土征公（2014）6号征收土地公告。2014年3月23日方城县国土资源局发布方国土补公（2014）6号公告，对建设用地项目名称、征地位置、土地补偿、安置补助标准、青苗补偿、地上附着物补偿标准及被征地单位所有权人使用权在公布发布30日内土地权属证书及其他有关证明，材料办理补偿登记领取补偿费等征地补偿安置方案进行公告。原告杨海峰承包3.4亩耕地属豫政土（2013）1199号批准转用并征收为城市建设用地范围。2018年12月27日，被告方城县自然资源局与方城县住房和城乡建设局出台了该区域使用权出让方案，后通过招拍挂出让该区域土地进行开发建设。2019年8月14日被告杨集镇政府副镇长孙振民、陈海勇与原告杨海峰之兄杨海坡对涉及原告被征收土地上附属物等进行测量登记，杨海坡、孙振民、陈海勇分别签字。2019年8月14日被告方城县杨集镇人民政府委托河南中科资产评估有限责任公司对位于方城县杨集镇官庄村十组泰安路北侧、平安路南侧、惠民路东侧区域土地征收，涉及原告杨海峰土地上附属物进行评估，评估基准日2019年8月14日，有效期为一年。2019年11月26日被告方城县自然资源局、被告杨集镇人民政府联合向原告杨海峰下达通知，告知杨海峰青苗及附属物补偿款共计321236元，于2019年11月30日前到方城县杨集镇城区建设协调办公室领取。逾期不领将提存到河南省方城县公证处。另查明，1998年原告杨海峰作为承包方代表与杨集乡官庄村十组（出包方）签了农村土地（耕地）承包合同，承包面积3.7亩，承包期限为30年，自1998年8月1日至2028年7月31日，承包用途——农业生产。在办理承包经营权证时为3.4亩。西边有鱼塘，东边有钢构房，现贫困户杨海平居住生活。被征收土地区已被开发商围起建设。方城县人民法院作出（2020）豫1322行初4号行政判决认为：根据1998年原告杨海峰作为承包方代表与杨集乡官庄村十组（发包方）签了农村土地（耕地）承包合同，3.4亩土地承包经营权人为杨海峰，不是杨海青、杨海平、杨海坡，且四弟兄已分户，杨海青、杨海平、杨海坡不具备原告主体资格，应裁定驳回原告是杨海青、杨海平、杨海坡的起诉。《中华人民共和国土地管理法》第二条第一款规定“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”第三款规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”第九条规定“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用，使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。”第十二条规定“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”第四十四条规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。……本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”根据上述条款，原告所承包耕地属于集体所有。集体所有土地确权给原告也只是承包经营权，涉及农用地转为建设用地经省人民政府批准。原告承包的土地已经省政府批准征用转为建设用地，被告已发布了征地公告，及征地补偿安置方案，但被告对涉及征收杨海峰3.4亩土地附属物进行评估在登记财产时，杨海峰未签字，是其兄杨海坡签字，没有杨海峰授权，且评估报告未送达被征收人杨海峰，仅通知评估结果，程序违法，原告要求确认二被告于2019年11月26日作出通知违法，应予支持。土地性质确认是政府部门职责，政府依法转用并征收相关土地是有法可依的，原告请求法院确认原告的3.4亩土地为农用性质，被告不得改变征用等，于法无据，不予支持。关于原告称被告实施强拆行为根据原告提供光碟照片及现场情况，原告简易板房及钢架棚、鱼塘及附属林木等尚在并未强制拆除。被告在原告承包地及附属物未进行依法补偿情况下对该片土地进行出让，允许开发商在周围建设造成原告出行不便，应予纠正；原告请求确认被告强拆行为违法及赔偿损失等缺乏事实根据，不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认被告方城县自然资源局、方城县杨集镇人民政府于2019年11月26日作出通知程序违法。二、驳回原告杨海峰的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨海峰负担25元，被告方城县自然资源局负担25元。方城县人民法院作出（2020）豫1322行初4号行政裁定认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。”1998年原告杨海峰作为承包方代表与杨集乡官庄村十组（出包方）签了农村土地（耕地）承包合同，3.4亩土地承包经营权人为杨海峰，不是杨海青、杨海平、杨海坡，且四弟兄已分户，杨海青、杨海平、杨海坡不具备原告主体资格。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项及《最高人民法院关于适用﹤中华人民共和国行政诉讼法﹥的解释》第六十九条第一款第（一）项》之规定，裁定：驳回原告杨海青、杨海平、杨海坡的起诉。案件受理费50元，不予收取。上诉人杨海平、杨海峰不服（2020）豫1322行初4号行政判决和（2020）豫1322行初4号行政裁定，上诉称：案涉3.4亩土地承包经营权虽然没有登记在杨海平名下，但是80平方米的钢构房是政府解决杨海平的困难而建筑的，所有权归杨海平所有，故一审驳回其起诉是错误的。上诉人承包的3.4亩承包地的承包经营权和土地上的附属物及周边出路通行权都是上诉人依法享有的合法权利。豫政土［2013］1199号文件所涉及的土地是杨集镇官庄村委会的84313亩土地，与上诉人承包的杨集镇官庄村小十组的土地不是同一块土地，不能张冠李戴;该文件涉及的土地已经超过两年没有建设，文件自动失效；该文件涉及土地批准范围只限于征收，并没有批准农用地转为建设用地性质，不具备“招、拍、挂”条件，被上诉人拍卖违法；该文件涉及地批注范围是公益用地而不是商品房开发营利。2019年11月26日二被上诉人在没有与上诉人签订征地补偿协议的情况下，作出《通知》强迫上诉人领取补偿款。不仅仅是程序违法，而且二被告没有法律授权或委托授权，实体处理也是违法的。综上所述，上诉人与杨集乡官庄村小十组3.4亩土地承包合同，承包期限未到的情况下，上诉人没有与被上诉人签订拆迁补偿协议，被上诉人作出的行政行为违法。请求依法撤销方城县人民法院（2020）豫1322行初4号行政判决第二项，改判：1、确认上诉人的3.4亩承包土地为农用地性质，被上诉人不得改变、征用。2、被上诉人不得损坏、移动上诉人承包地上的桃树、柳树、大杨树、铁篱寨等树木，不得破坏上诉人的历史出路。3、被上诉人不得强制拆除上诉人杨海平的80平方米简易板房和钢构棚。4、确认被上诉人于2019年5月3日、2019年8月12日、2019年9月20日所实施的强拆行为违法，并赔偿上诉人损失50000元。被上诉人方城县自然资源局、方城县杨集镇人民政府答辩：该通知行为合理合法，适用法律法规正确。该通知是土地征收程序中的一部分，是告知资产评估后的补偿标准对个人的通知，并不是土地征收程序的最终结果。该通知不具有可诉性。上诉人方城县自然资源局、方城县杨集镇人民政府不服（2020）豫1322行初4号行政判决，上诉称：1.原审程序违法，二上诉人不是适格被告。方城县人民政府是征地补偿单位，二上诉人作为受托单位是在方城县政府的授权下开展的土地征收补偿行为，故其不是适格被告。且原审判决对民事通行权的说法不合法。2.送达评估报告的行为合法。方城县自然资源局作出的通知是对土地征收程序中的一部分，土地附属物评估的送达不存在法定程序要求，故不存在违法的可能。3.案涉2019年11月26日通知不具有可诉性。案涉通知属于行政征收程序中的告知内容，对被上诉人的权利及义务并未产生实际影响，仅是征收过程中土地征收阶段性行政行为，该行为不属于行政诉讼的受案范围。请求依法驳回被上诉人的起诉。被上诉人杨海平、杨海峰答辩称：在征地过程中方城县自然资源局、方城县杨集镇人民政府均没有方城县人民政府在本次征地补偿过程中的相关授权文件，而是直接行使了方城县人民法院的职权，直到一审开庭审理时，二被告都没有提交授权文件，故二被告是本案的适格被告。方城县人民法院一审判决中未对二被告做出实体违法处理，驳回原告的部分诉讼请求是错误的。因为二被告有明显重大违法，既没有征地批文，也不具有公益性，原告的承包地有依法确权，还有承包合同等，所以一审法院认定事实错误，适用法律错误，隐瞒事实真相，错误判案，应纠正实体违法。故方城县自然资源局、杨集镇人民政府征地违法，其上诉理由不能成立。本院查明：本案中一审原告起诉的诉讼请求是：第一，确认方城县杨集乡人民政府和方城县自然资源局于2019年11月26日作出的《通知》违法。第二，依法判决确认原告的3.4亩承包土地为农用地性质，被告不得改变、征用，原告有承包经营权。第三，依法判决保护原告的历史出路通行权（老生产队大路）被告不得占用、损坏、设置障碍。第四，判决被告不得强制拆除原告的80平方米简易板房和钢构棚，被告不得损坏、移动原告承包地上的桃树、柳树、大杨树、铁篱寨等树木。第五，判决被告于2019年5月3日、2019年8月12日、2019年9月20日所实施的强拆行为违法，并赔偿原告损失50000元。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条规定“行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指：（一）请求判决撤销或者变更行政行为；（二）请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务；（三）请求判决确认行政行为违法；（四）请求判决确认行政行为无效；（五）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；（六）请求解决行政协议争议；（七）请求一并审查规章以下规范性文件；（八）请求一并解决相关民事争议；（九）其他诉讼请求。”上诉人在一审时提出了五个诉讼请求，其中第二、第三、第四项诉讼请求不属于《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条规定的具体诉讼请求的范围。一审原告的第一项诉讼请求是确认方城县杨集乡人民政府和方城县自然资源局于2019年11月26日作出的《通知》违法，第五项是判决被告2019年5月3日、2019年8月12日、2019年9月20日所实施的强拆行为违法，并赔偿原告损失50000元。被诉的《通知》属于对征收补偿的行政处理，而原告所诉的强制拆除行为属于行政强制执行，确认《通知》违法与确认行政强制行为违法并要求赔偿，法律关系不同，一审原告在一个案件中起诉两个不同的行政行为，不利于查清事实。综上，一审原告的起诉不符合行政诉讼“一事一诉”的原则，属于诉讼请求不明确，不符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件，依法应当予以驳回起诉。一审作出的裁定和判决适用法律错误，二审予以纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三第一款第（一）项之规定，裁定如下：一、撤销（2020）豫1322行初4号行政判决；二、撤销（2020）豫1322行初4号行政裁定；三、驳回杨海平、杨海青、杨海坡、杨海峰的起诉。一审诉讼费50元，退还一审原告杨海平、杨海青、杨海坡、杨海峰。二审诉讼费150元，退还上诉人杨海平、杨海峰50元，退还上诉人方城县自然资源局50元，退还上诉人方城县杨集乡人民政府50元。本裁定为终审裁定。审判长 龚跃伟审判员刘书旺审判员 杨   玉   娟二〇二〇年十二月二十五日法官助理郭栋书记员王平