安徽省滁州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖11行初67号原告胡守良,男,1928年12月16日生,汉族,住安徽省定远县。委托代理人胡炳奎（胡守良之子），男,1975年6月5日生,汉族,住安徽省全椒县。委托代理人李志军，安徽瑞锦律师事务所律师。被告定远县人民政府,住所地定远县定城镇长征路与包公路交口政务新区,统一社会信用代码113411250032181876。法定代表人邹军，该县县长出庭负责人蒋华，该县副县长。委托代理人陈立业，定远县农业农村局工作人员。委托代理人曹雷，安徽天定律师事务所律师。第三人姚付奎，男，1956年8月16日生，汉族，住安徽省定远县。委托代理人昌德晶，安徽会峰律师事务所律师。委托代理人钱睿辰，安徽会峰律师事务所实习律师。原告胡守良因不服定远县人民政府（以下简称定远县政府）农村土地承包经营权行政确认一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年9月17日立案受理后，依法向被告定远县政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告胡守良的委托代理人胡炳奎、李志军，被告定远县政府的负责人蒋华及委托代理人陈立业、曹雷，第三人姚付奎的委托代理人昌德晶、钱睿辰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告定远县政府于2016年向胡守良户颁发编号为341125105212060027J农地承包权（2016）第000214号中华人民共和国农村土地承包经营权证，该证主要内容：发包方全称：张桥镇陶铺村（胡东组）；承包方代表姓名：胡守良；承包方式：家庭承包；承包期限：1995年7月1日至2025年6月30日止；家庭成员总数共4人；承包地块总数（块）5；承包地实测总面积（亩）5.98。原告胡守良诉称，其祖祖辈辈在本村务农,定远县政府于2008年元月25日为其颁发(2008)第E1308021号农村土地承包经营权证，该证载明:承包地总面积10.4亩,承包地块总数8块,地块名称、面积分别为：明塘南0.5亩,塘东2.2亩,林场西0.5亩,塘东转田0.8亩,塘南1.8亩,家后0.9亩,塘东大田2.3亩,塘西1.4亩。2016年换发证时，定远县政府又为其颁发了编号为341125105212060027J农地承包权（2016）第000214号农村土地承包经营权证，该证载明:承包地实测总面积5.98亩,地块总数5块。地块名称、面积分别是许民塘北林地1.24亩,一块;许民塘东1.98亩、1.04亩、1.12亩,三块;许民塘南0.6亩,一块。其认为，造成上述二份农村土地承包经营权证登记内容不一致的原因系:本村村民委员会在未通知其到场的情况下,未核对定远县政府于2008年元月25日颁发的(2008)第E1308021号农村土地承包经营权证相关信息,从而敷衍了事地上报了土地信息给定远县政府予以登记所致。为此，特向法院提起行政诉讼，请求：一、依法撤销定远县政府为其颁发的编号为341125105212060027J农地承包权（2016）第000214号农村土地承包经营权证;二、责令定远县政府按照2008年元月25日颁发的(2008)第E1308021号农村土地承包经营权证登记的承包地总面积10.4亩,承包地块总数8块予以更正登记，并颁发农村土地承包经营权证。原告胡守良向本院提供了以下证据：证据一、身份证、户口本、父子关系证明各一份，证明原告身份证明及胡炳奎作为原告的近亲属代理人身份适格。证据二、定远县农业委员会于2008年1月25日、2016年4月20日核发的（2008）第E1308021号、（2016）第000214号农村土地承包经营权证二份。证明证明村委会在未通知原告到场的情况下，未核对定远县政府于2008年1月25日颁发的（2008）第E1308021号经营权证相关信息，漏登了胡炳奎、胡炳成二人的承包地，从而错误地上报土地信息给定远县政府予以错误登记，定远县政府应予以纠正。证据三、2016年4月20日农村土地承包经营权登记申请书一份，载明的申请内容不是事实，原告二轮土地承包时，承包的是10.4亩，8块土地，并不是5.98亩，5块土地。证明证明申请人未签名，代理人胡炳胜对申请事项的事实有重大误解，代理无效。证据四、2015年8月20日，农村土地承包经营权登记办理申请书一份，证明说明该申请记载的内容耕地田块、面积为空白，申请书签字栏为空白，等于无人申请颁证，定远县政府颁证程序错误。证据五、2015年7月20日承包方调查表一份，证明载明的原告家庭成员为4人，即户主胡守良、妻子耿玉英，儿子胡炳奎，胡炳成，故原告有权得到4个人的承包土地。证据六、农村土地承包经营权摸底调查表一份，证明载明胡守良、耿玉英，二轮承包时得田的，而胡炳奎，胡炳成是否得田未明确，也就是漏登记的事实。证据七、农村土地承包经营权公示结果归户表一份，证明该公示记事栏载明调查地块经该承包方代表现场指界、实测，经两轮公示等内容不实，原告未到场，也没有代表人到场现场指界、实测。故定远县政府颁证程序错误。证据八、姚付奎的农村土地承包经营权登记档案（档案第13-14页所见内容），证明胡守良原承包土地被姚付奎占有，第14页登记的土地本是属于胡守良的土地，却颁发给了别人。被告定远县政府辩称，一、胡守良持有的2008年颁发的定农地承包权（2008）第E1308021号农村土地承包经营权证已经发证机关依法注销。2017年8月16日，定远县政府《关于农村土地承包经营权证有关事项的通知》明确“县政府决定自本通告发布之日起，对2008年换补发的农村土地承包经营权证依法予以注销，2014年起重新确权登记颁发的农村土地承包经营权证依法生效”。2014年起在全县开展的农村土地确权登记颁证的基本原则，是以1995年各农户二轮土地承包事实为基础，对农户二轮承包地块重新“把面积测准、把四至搞清、把空间位置搞明确”，所以胡守良要求以其持有的原2008年换补发的农村土地承包经营权证为依据进行确权登记办证没有政策依据，而且此证已经发证机关公告注销，不再具有法律效力。二、颁发农地承包权（2016）第000214号农村土地承包经营权证程序合法。2014年起开展的农村土地承包经营权确权登记颁证工作主要流程是农户申请-调查摸底-制作《承包方调查表》、《承包地块调查表》-绘制《承包地块公示图》、《承包地块签章图》-制作《归户表》-建立《登记簿》-打印承包地块宗地图-发包方与承包方签订《农村土地承包合同》-县政府颁发《农村土地承包经营权证》等环节，从胡守良确权登记办证档案资料看，定远县政府颁证程序符合政策规定。三、颁证符合法律规定。根据《农村土地承包法》第二十三条、第二十四条及《农村土地承包经营权证管理办法》第二条的规定，土地承包经营权证是政府对农户取得农村土地承包经营权的确认，其依据是农户签订的承包合同。从本案看，在2016年确权登记办证工作中，胡守良已与发包方签订了《农村土地承包合同书》，合同载明胡守良家庭承包人口4人、承包土地实际测量面积5.98亩，据此，定远县政府为其颁发的《农村土地承包经营权证》所载明的承包土地面积、承包人口与承包合同记载完全一致，符合相关法律规定。四、胡守良的诉求应当是变更登记。综合诉求，胡守良现持有的编号为农地承包权（2016）第000214号农村土地承包经营权证与其他农户无利害关系，是真实有效的。至于其诉求漏登地块，如果没有矛盾，或有矛盾但经过依法确认为胡守良承包地块的，可以向发证机关提出变更登记申请，由发证机关在原《农村土地承包经营权证》中补充登记，属于变更登记类型，而不是注销类型。综上，在农村土地确权登记办证工作中，定远县政府依据胡守良《农村土地承包合同书》载明的土地承包事实，按照农村土地承包经营权确权登记办证相关流程，为胡守良颁发农地承包权（2016）第000214号《农村土地承包经营权证》，事实清楚，程序合法，法律依据充分。因此，请求依法驳回胡守良的诉讼请求。被告定远县政府向本院提交了以下证据、依据：证据一、2016年农村土地承包经营权登记档案，证明颁发涉案经营权证程序合法，理由充分。证据二、胡守良与姚付奎的卖房契约、建设用地使用证一份，定远县农业农村局2020年8月3日对姚付奎的调查记录一份及村委会证明各一份。证明早在1997年胡守良已经将1995年二轮土地承包时取得的承包土地以及自己的房屋出售给姚付奎，在2016年胡守良已经丧失了之前所取得的土地承包权(后村委会调解，姚付奎又返还给原告一半土地)。证据三、证书发放登记本及登记公示表，证明颁证程序合法。证据四、中共安徽省委办公厅、省政府办公厅印发的《全省推进农村土地承包经营权确权登记办证工作方案》，证明颁证适用法律依据明确。第三人姚付奎述称，胡守良的诉讼请求第一项是要求撤销农地承包权（2016）第000214号农村土地承包经营权证，其要求撤销定远县政府对其颁发的农村土承包经营权证与姚付奎无利害关系。第二项请求是要求重新颁发土地证，也与姚付奎无利害关系。姚付奎系本村民组成员，享有承包土地的权利，在第一轮土地承包以及2016年土地核权的时候按照关于农村土地承包经营权证有关事项的通知进行，物权登记合法，定远县政府颁发农村土地承包经营权证的行为合法有效。因此，胡守良的诉讼请与姚付奎的土地承包经营权证没有法律上的利害关系。姚付奎向本院提供了以下证据：证据一、户口簿复印件，证明其是村民组的成员。证据二、农村土地承包经营权证，证明姚付奎合法取得土地承包经营权。经庭审质证，对胡守良所举证据，定远县政府质证意见如下：对证据一无异议，对证据二（2008）第E1308021号农村土地承包经营权证真实性无异议，但内容未载明2008年承包的人口数，该证未经过严格调查测绘，2008年的颁证与事实不符，正是如此定远县政府于2016年正式对农民的基本承包农田进行深入调查，严格核对。且2008年的农村土地承包经营权证不具有合法性和关联性。（2016）第000214号农村土地承包经营权证符合三性，客观体现了胡守良的农田承包情况，2016年的颁证是对农民2016年承包土地的现状进行确定，不是简单的补正。经核实，早在1997年胡守良已经将自己房产和土地转让给姚付奎，在2008年颁证时胡守良隐瞒了该情况，在2016年颁证时经村委会核实才发现此情况，因此给胡守良颁发了（2016）第000214号农村土地承包经营权证，该证与客观事实完全符合。对证据三、四、五、六、七的真实性及合法性均予以认可，证明定远县政府在颁证时理由充分，程序合法，但对证明目的不予认可。对证据八的真实性、合法性无异议，但与本案无关，对证明目的不予认可。对胡守良所举证据，姚付奎质证意见同定远县政府的质证意见。对定远县政府所举证据，胡守良发表质证意见如下：对证据一的真实性无异议，但是不符合法律规定，程序违法。对证据二真实性有异议，胡守良只是卖了部分房屋（前面四间草房和准备盖房的四间地基），土地只是给姚付奎代耕的，协议本身也不涉及承包地。对调查记录也不认可，且胡守良与姚付奎的纠纷正在定远法院诉讼，要求确认姚付奎与蔡烨转让宅基地协议无效。对证据三的真实性认可，但证明目的不认可，颁证程序违法，胡守良及其亲属不知情也未到场。对证据四的真实性无异议，但与本案无关。姚付奎对定远县政府的举证均无异议。对姚付奎所举证据，胡守良发表质证意见如下：对证据一的真实性无异议，但对关联性有异议。因为户口簿上面增加了其孙女的名字。对证据二的真实性有异议，姚付奎农村土地承包经营权证登记的田块应该是胡守良的田，却登记到他家名下，是违法登记。姚付奎作为生产队长，是他自己上报的，不具有合法性。定远县政府对姚付奎的举证均无异议。本院对上述证据认证如下：对各方提供的证据真实性本院均予以认可，能否达到各自的证明目的，将结合庭审中当事人的陈述以及法律规定在说理中予以阐述。经审理查明，胡守良系定远县张桥镇陶铺村村民，胡炳奎系胡守良的儿子，胡炳胜系胡守良的侄子。1997年，胡守良与姚付奎签订卖房契约，胡守良把房子卖给姚付奎，协议约定了四至范围，土地由姚付奎耕种，费用由姚付奎负担。后胡守良全家搬迁到全椒县二郎镇居住。二轮土地承包时，胡守良自称承包四人土地，2008年1月25日，定远县政府为胡守良颁发了定农地承包权(2008)第E1308021号农村土地承包经营权证，该证载明:承包地总面积10.4亩,承包地块总数8块,地块名称、面积分别为：明塘南0.5亩,塘东2.2亩,林场西0.5亩,塘东转田0.8亩,塘南1.8亩,家后0.9亩,塘东大田2.3亩,塘西1.4亩。2014年4月28日，胡炳奎（甲方）与姚付奎（乙方）签订了一份协议，约定：甲方将位于陶铺村胡东组两个人承包田转让给乙方耕种，到2025年二轮承包期结束。胡炳奎、姚付奎及见证人张某均在该协议上签名。为进一步完善农村土地承包关系，维护农民的土地承包权益，定远县自2014年9月开始，在全县开展了农村土地承包经营权确权登记颁证工作，按照安徽省人民政府规定的确权登记颁证工作流程，重新为农户颁发了《农村土地承包经营权证》，并建立了确权登记颁证档案资料。2015年12月，定远县张桥镇陶铺村民委员会胡东组对村民的承包地地块名称、地块编码、合同面积、实测面积、四至、地块数进行了信息公示，胡守良并未提出异议。2016年4月20日，胡炳胜代胡守良向定远县政府申请了农村土地承包经营权注册登记，申请书上明确载明“我户在二轮土地承包时，承包定远县张桥镇陶铺村胡东组农村土地5块（地块数），二轮承包合同面积3.75亩，实际测量面积5.98亩，承包方式为家庭承包，承包期限为1995年7月1日至2025年6月30日，并已签订二轮土地承包合同，”。2016年4月26日，定远县政府为胡守良户颁发了编号341125105212060027J农地承包权（2016）第000214号农村土地承包经营权证，并依法对2008年换补发的农村土地承包经营权证予以注销。新证载明：发包方全称：张桥镇陶铺村（胡东组）；承包方代表姓名：胡守良；承包方式：家庭承包；承包期限：1995年7月1日至2025年6月30日止；家庭成员总数共4人；承包地块总数（块）5；承包地实测总面积（亩）5.98。地块名称、面积分别是许民塘北林地1.24亩,一块;许民塘东1.98亩、1.04亩、1.12亩,三块;许民塘南0.6亩,一块。在陶铺村胡东组《农村土地承包经营权证》发放过程中，胡炳胜代为领取了胡守良的土地证并在“领证人签字”一栏，进行了签名并捺印。后，胡守良对新证提出异议，其认为，跟2008年的土地承包经营权证相比，新证登记的田亩数量和面积均减少，造成上述登记内容不一致的原因是村民委员会在未通知其到场指界的情况下,未核对定远县政府于2008年颁发的(2008)第E1308021号农村土地承包经营权证相关信息,从而敷衍了事地上报了土地信息给定远县政府予以登记所致，漏登记的田亩地块名称、数量和面积均登记到姚付奎名下。对此，陶铺村委会曾经过多次协调均无果，胡守良遂将定远县政府列为被告，诉至法院，要求撤销编号341125105212060027J农地承包权（2016）第000214号农村土地承包经营权证。本院认为，根据当事人的陈述、答辩及庭审举证、质证意见，本案的争议焦点为：胡守良要求撤销编号341125105212060027J农地承包权（2016）第000214号农村土地承包经营权证有无事实和法律依据。《中华人民共和国农村土地承包法》（2009年修正）第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”;《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”，该《管理办法》第四条第一款规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证”。根据上述规定，承包方自承包合同生效时取得农村土地承包经营权，县级以上地方人民政府依据承包合同向承包方颁发土地承包经营权证，确认土地承包经营权。县级以上地方人民政府颁发土地承包经营权证的行为在性质上属于对承包人根据承包合同取得的土地承包经营权的确认和公示，土地承包合同等登记材料构成了行政机关确认土地承包经营权的事实基础。一般而言，如果行政机关对土地承包合同等申请登记材料的形式真实有效性已尽到审慎审查义务，那么，在申请登记材料的真实有效性未经法定途径予以否定前，人民法院对行政机关作出的登记在实体合法性上应当予以认可。本案中，涉案承包合同在形式上并无重大明显瑕疵，定远县政府在其职责范围内对合同的真实有效性已基本尽到了审慎审查义务，其作出的登记颁证行为并无明显不当。至于第三人姚付奎是否具有承包经营资格、胡守良的部分承包地是否登记到姚付奎名下、胡炳胜代签土地承包合同是否有效及相关签字的真伪等，主要涉及民事法律争议，在行政诉讼证据的可采性以及判断行政机关是否尽到审慎审查义务方面，如果没有明显的相反证据足以推翻行政机关办理登记时所认定的事实及相关证据，一般不宜在行政诉讼审查阶段进行过度审查，相关利害关系人对此持有异议，可通过协商、调解、仲裁或民事诉讼等途径予以解决。同时，从维护土地承包法律关系的稳定性、保护行政相对人信赖利益的角度看，考虑到我国农村土地承包经营权颁证的实际情况，人民法院对涉案颁证行为的处理应当采取审慎态度，只有足以影响到实体结果的公正性时，采取判决撤销方式处理才有其必要性。因此，在涉案土地承包合同未被依法撤销或确认无效之前，胡守良请求撤销案涉土地承包经营权证缺乏事实根据和法律依据，依法不予支持。综上，胡守良的诉讼请求不能成立，本院依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告胡守良的诉讼请求。案件受理费50元，由原告胡守良负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  宋珺梅审 判 员  苏春琴人民陪审员  曾 超二〇二〇年十二月十八日法官助理齐晓静书记员施承文附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。