西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2020)陕71行终1483号 上诉人（原审被告）岚皋县国有土地上房屋征收管理办公室，住所地岚皋县。 法定代表人涂浪，该办公室主任。 委托代理人邱斌，该办公室工作人员。 委托代理人蔡刚，陕西恒典律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）岚皋县民生实业有限责任公司。住所地：陕西省安康市岚皋县。统一社会信用代码：91610925710013877Y。 法定代表人单福龙，该公司董事长。 委托代理人来宝胜，陕西腾浩律师事务所律师。 上诉人岚皋县国有土地上房屋征收管理办公室（以下简称岚皋县房屋征收办）因与被上诉人岚皋县民生实业有限责任公司（以下简称民生公司）行政协议一案，不服安康铁路运输法院(2020)陕7101行初149号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明，岚皋县木器厂（与岚皋县胶合板厂两块牌子一套人马）申请登记注册于1989年10月15日，经济性质属集体所有制，注册资金221万元。由于国家对林业政策的调整，岚皋县及周边地区木材的采伐指标将逐年减少直至禁伐，1999年9月30日岚皋县胶合板厂、木器厂作出《关于胶合板厂部分改制为有限责任公司改制方案的报告》，附件包括《岚皋县胶合板厂部分改制为股份有限责任公司实施方案》、《企业章程》、《职工大会决议》。在《岚皋县民生有限责任公司改制方案》的股权配置中约定，股本金总额120万元，岚皋县胶合板厂（木器厂）股本62万元，占股本总额的51%，职工个人入股58万元，占股本总额的49%，与民生公司公司章程中关于股本占比的规定一致。1999年11月12日岚皋县放开搞活国有企业领导小组办公室作出《关于胶合板厂实施企业改制的批复》，第一项内容为“原则同意《岚皋县胶合板厂部分改制为有限责任公司实施方案》，即以胶合板厂和本厂职工个人入股共同发起组建岚皋县民生有限责任公司”。1999年11月15日，岚皋县胶合板厂与民生公司签订《岚皋县胶合板厂投资协议书》，约定由岚皋县胶合板厂将其位于岚皋县XX镇XX市场XX段北侧房地产，土地663.59㎡、房产10间，作价62万元，入股民生公司。1999年12月13日原告民生公司注册成立，注册资本120万元，经营范围为市场服务、社区服务、旅游服务。2004年4月5日，民生公司作出董事会决议，根据胶合板厂需要注销的具体情况，同意胶合板厂全部股权转让给木器厂，原公司章程中凡是出现胶合板厂名称的今后一律视同于木器厂。此后岚皋县木器厂没有对外开展任何业务。2017年2月15日，岚皋县政协副主席受县长委托组织县住建局、县市场监督管理局、民生公司召开会议专题研究木器厂旧农贸市场搬迁工作有关事宜，并形成会议纪要。2017年3月8日岚皋县市场监督管理局向县政府作出《关于县城原木器厂内旧农贸市场搬迁后门面摊位租金补偿方案的请示》，查明岚皋县木器厂出租区区域内（内圈）共有门面房234间（旧农贸市场内有房间158间、固定摊位2个），外圈有门面房74间，该厂主要收入为门面房租赁费、摊位租赁费和零散摊位租赁费；据测算，2017年度木器厂内旧农贸市场门面租金及摊位费（内圈）折算到每月应补偿144752.38元。2017年5月12日岚皋县人民政府发布岚皋县县城农贸市场搬迁公告。2017年11月6日，岚皋县XX委XX委、常务副县长委托，在县住建局主持召开办公会议，县住建局、市场监管局、司法局、房屋征收办公室等单位负责人参加会议，专题研究县城城西片区XX户区改造工作有关问题，该会议制作了备忘录。备忘录第一条第（一）项“木器厂外圈商铺的租金补偿问题”中，明确木器厂外圈87户商铺的租金清算已经全面完成，需要给木器厂补偿租金930227万（2017年10月--2018年3月租金904470元，2017年6--9月停租期间损失租金25757元），所需资金请示县政府后，安排专项资金予以解决。2017年12月25日，被告岚皋县房屋征收办与原告民生公司签订《木器厂外圈商铺租金补偿协议》，协议约定为加快推进岚皋县老城片区XX户区改造工作进程，按照2017年11月6日《关于县城城西片区XX户区改造建设有关问题的备忘录》（第1次）精神，经双方友好协商，就岚皋县木器厂外圈商铺房屋租金损失补偿达成该协议；协议第一条约定，岚皋县房屋征收办在开展老城片区XX户区改造工作过程中，民生公司因配合岚皋县房屋征收办工作，对外围商铺的到期房屋未再行出租，由于时间跨度较长，客观上已造成民生公司一定的经营损失，岚皋县房屋征收办认为应该给予补偿；经协商确认，民生公司房屋出租损失的计算时限为2018年1月1日至2018年3月31日，如到期房屋征收不能谈妥，补偿时间顺延；补偿总金额为527742元（包括2017年6月至9月部分房屋停租所发生的房租损失25757元、10月至12月8日期间停租房屋损失49750元）；补偿对象为民生公司。协议第二条约定：协议签订生效后，民生公司负有在2018年1月1日至2018年2月28日期限内收回全部出租房屋的责任；岚皋县房屋征收办应在按月清点确认民生公司收回房屋的实际数量的情况下，根据确认的收回数量据实将已收回房屋的部分款项拨付给民生公司；在协议约定期限内，民生公司应想办法尽早全部收回出租房，并在收回后及时通报岚皋县房屋征收办，岚皋县房屋征收办在确认无误后应及时将未付的补偿款项全部支付给民生公司。2018年1月17日，被告岚皋县房屋征收办与原告民生公司签订《木器厂外圈商铺租金补偿补充协议》，因原补偿协议约定租金补偿兑付方式为按月拨付，并约定有违约条款，现民生公司股东分红资金兑付困难，双方补充商定，岚皋县房屋征收办一次性将木器厂外圈商铺租金补偿款527742元（包括2017年6月至9月部分房屋停租所发生的房租损失25757元、10月至12月期间8间停租房屋损失49750元）拨付给民生公司。后原告民生公司按照上述备忘录和协议的约定履行了收回商铺、摊位的全部义务，被告岚皋县房屋征收办向原告民生公司支付了2018年12月31日之前的全部租金补偿5274854.36元。2019年1月1日之后，被告岚皋县房屋征收办没有再向原告民生公司支付租金补偿。2019年11月29日，岚皋县经济贸易局向岚皋县木器厂发出《关于迅速报送有关资料的通知》，要求岚皋县木器厂迅速将停业后县征收办拨付的资金和出租门面的收入及支出凭证、账簿报送该局。2019年12月9日，岚皋县木器厂向岚皋县经贸局作出回复报告：“一、杨县长办公会上只要求我厂提供财务报表；二、如果报表中有不明之处可派员来财务室现场核查，我厂保证全力积极配合。”2019年12月24日，原告民生公司与岚皋县木器厂共同向被告岚皋县房屋征收办提交《情况反映及请求》，提出2019年1月1日后被告没有支付过租金补偿，原告停止所有商铺、摊位的出租后失去了租金收入，无法向公司职工发放工资，还拖欠职工养老保险等社会保险金，要求被告履行协议继续支付租金补偿，并于2020年1月10日前作出书面答复。2020年1月8日被告岚皋县房屋征收办向原告民生公司、岚皋县木器厂作出关于对《情况反映及请求》的答复意见，认为岚皋县经贸局向岚皋县木器厂送达《关于迅速报送有关资料的通知》合理合法，岚皋县木器厂作为集体企业应当接受岚皋县政府主管部门的监管；民生公司的第一大股东是岚皋县胶合板厂，胶合板厂被注销后岚皋县木器厂承继了其股东权利，岚皋县经贸局作为岚皋县木器厂的主管单位，有权了解岚皋县木器厂的投资、经营、分红情况；岚皋县木器厂及原告民生公司获取的租金补偿来源属于财政资金，原告岚皋房屋征收办及岚皋县经贸局有权了解该资金的使用情况；民生公司未按照通知要求报送完整的会计资料导致了原告的困境，责任在于原告。该答复意见要求岚皋县木器厂及原告民生公司在收到该答复意见之日起五日内，迅速将完整的会计资料报送岚皋县经贸局或者岚皋县房屋征收办，逾期不报送导致相关问题无法据实上报，产生的后果和责任由岚皋县木器厂及原告民生公司负责。2020年1月21日岚皋县人民政府召集县经贸局、县住建局、县信访局专题研究岚皋县木器厂XX户区改造有关问题，听取了岚皋县木器厂、住建局和经贸局负责人的情况介绍，并形成备忘录。该会议确定：岚皋县木器厂作为集体企业要严格遵守相关法律、法规的规定，自觉接受县经贸局的服务、指导和管理，县经贸局要切实履行行业主管职责，加大服务指导力度，强化监督管理，确保企业依法依规从事相关活动；请县经贸局牵头，县纪委监委、县财政局、县审计局、县住建局抽调专人配合，即日成立岚皋县XX小组，负责对2017年--2019年度的财务账务进行全面清理核查，查清企业运营状况，核准核实相关资产财产，形成专题书面报告县政府；岚皋县木器厂要积极配合清理核查工作，必须在2020年1月22日以前，按要求将本企业相关财务账簿、支付凭证等印证资料如实提供给清理小组（县经贸局），并全程做好配合协助工作，确保清理核查工作顺利推进；在清理核查期间企业和职工的相关困难及诉求由岚皋县木器厂负责妥善解决，要依法反映合理诉求，保持和谐稳定；请县纪委监委加大对清理小组成员和企业职工的监督监察力度，及时查处违纪违规问题，如查明企业存在违法问题，要及时移交公安机关严肃处理。2020年1月21日，岚皋县木器厂向岚皋县人民政府作出回复报告，内容为：“一、我单位作为集体企业自主经营、自负盈亏，经贸局要求核查账簿没有法律依据。前两年经贸局把我单位会计账簿提走后，将不该泄露的内容提供给信访人员，导致群访事件，给县上和我单位增加了很多不必要的烦扰。因我单位在做法定代表人离任审计，目前财务凭证尚在审计机构，待审计完成取回凭证账簿后，请县上派人直接到我单位审查会计账簿凭证，我们会积极配合。如果我单位或者个人涉嫌违法犯罪，甘愿接受制裁。二、县上不履行拆迁办和我们签订的协议和补充协议，却用查账手段打压我们，我们要说明的是，拆迁办履行协议是不应附加任何条件的，应当按协议约定的补偿标准和时间足额支付补偿款。对此我们将保留上访、诉讼的权利。”2020年4月1日，民生公司、木器厂作为原告向本院提起行政诉讼，诉请本院判令被告岚皋县房屋征收办及岚皋县住建局履行上述行政协议，向原告给付2019年1月1日之后的租金补偿。该案庭审结束后，原告木器厂以其主体资格不适格为由向本院申请撤回起诉。被告岚皋县房屋征收办于2020年5月28日单方向原告民生公司作出《变更行政协议决定书》，于2020年5月29日送达原告民生公司。因该《变更行政协议决定书》中告知了原告诉权，变更协议内容后给付条件不成就，原告民生公司向本院申请撤回该履行行政协议之诉的起诉，于2020年7月1日向本院提起本案行政诉讼。截止本案庭审辩论结束，原告民生公司未按照被告岚皋县房屋征收办的要求提供相关财务账簿、支付凭证等印证资料。另查明，原岚皋县城建开发办公室系岚皋县住房和城乡建设局（以下简称“岚皋县住建局”）全额拨款设立的副科级事业单位，2016年10月31日经岚皋县编委办研究并报经市编委办批准，更名为“岚皋县国有土地上房屋征收管理办公室”，主要职责包括“县本级重点项目涉及的国有土地上房屋征收与补偿工作，实施协议的签订、补偿资金的兑付”等。被告岚皋县房屋征收办对原告民生公司主张的内圈商铺每月租金补偿144752.38元、外圈商铺每月租金补偿150745元的标准无异议。2018年12月31日之前被告岚皋县房屋征收办已向原告民生公司支付的租金补偿款，由被告岚皋县房屋征收办向岚皋县财政局申报并由专项资金支付。 一审法院认为，原告民生公司诉请该院撤销被告岚皋县房屋征收办单方作出的《变更行政协议决定书》并继续履行原行政协议，该院依法应当对被告订立、履行原行政协议以及单方变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行全面的合法性审查。被告依法应当对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。针对上述依法应当审查的事项，该院逐一分析、评判如下：一、被告岚皋县房屋征收办是否具有法定职权、主体资格是否适格。被告岚皋县房屋征收办与原告民生公司签订的《木器厂外圈商铺租金补偿协议》、《木器厂外圈商铺租金补偿补充协议》，内容为房屋拆迁安置事项，属于被告岚皋县房屋征收办的行政管理职权范围，故被告岚皋县房屋征收办具有签订上述行政协议的法定职权；作为行政协议中行政机关一方，有权在符合法律规定的情况下单方作出变更、解除行政协议的决定。依照《最高人民法院关于适用的解释》第二十条之规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案被告岚皋县房屋征收办虽为岚皋县住建局组建并赋予行政管理职能的单位，但其具有副科级事业单位法人身份，财政全额预算，且具有“兑付补偿资金”的职权，2018年12月31日之前向原告民生公司支付的租金补偿均由其向岚皋县财政局申报并由其向原告支付，故其具有独立承担法律责任的能力，是本案适格被告。二、原告民生公司与被告岚皋县房屋征收办签订的《木器厂外圈商铺租金补偿协议》、《木器厂外圈商铺租金补偿补充协议》是否合法有效。被告岚皋县房屋征收办在职权范围内与原告民生公司签订上述行政协议，是行使行政管理职权的有权行为。原告民生公司是木器厂外圈商铺的所有权人，有权处分其合法财产。无证据显示双方签订的上述行政协议存在违反法律禁止性规定或损害国家利益、社会公共利益等导致协议无效的法定情形，故上述协议合法有效。2017年3月8日岚皋县市场监督管理局向县政府作出的《关于县城原木器厂内旧农贸市场搬迁后门面摊位租金补偿方案的请示》中测算木器厂出租区区域内（内圈）门面租金及摊位费折算到每月应补偿144752.38元，虽然原告民生公司与被告岚皋县房屋征收办未就内圈门面摊位签订书面行政协议，但原告民生公司实际上收回了内圈的门面及摊位，被告岚皋县房屋征收办亦按照每月144752.38元的标准向原告民生公司支付了2018年12月31日之前的租金补偿，故双方之间就木器厂内圈商铺及摊位已形成事实上的搬迁补偿关系，亦合法有效。三、被告岚皋县房屋征收办单方作出《变更行政协议决定书》是否合法。依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条之规定：“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。”判断行政机关单方作出变更、解除协议的行政行为是否合法，以履行行政协议是否会严重损害国家利益、社会公共利益为判断标准。被告岚皋县房屋征收办单方作出《变更行政协议决定书》的理由是“你单位（原告民生公司）是补偿资金的代管人，且拨付给你单位的补偿资金属于财政资金，根据岚皋县人民政府会议纪要的要求和财政资金监管的政策法律规定，出于维护财政资金安全和合规使用的公共利益之目的，特对正在履行的行政协议作出单方变更”。首先需要指正的是，1999年11月15日岚皋县胶合板厂（木器厂）与原告民生公司签订《岚皋县胶合板厂投资协议书》，约定由岚皋县胶合板厂将其位于岚皋县XX镇XX市场XX段北侧房地产入股原告民生公司后，该房地产已成为原告民生公司的企业资产，岚皋县木器厂取得原告民生公司51%股权的同时丧失对该房地产的所有权，故而原告民生公司是获取租金补偿的物权人而非“代管人”。原告民生公司是集体企业和自然人共同出资设立的企业法人，其获取的租金补偿是其配合岚皋县政府进行城西片区XX户区改造项目而停止出租门面和摊位的经济损失补偿；该笔租金补偿虽来源于财政资金，但支付给原告民生公司后即成为该公司的私有财产，不再具有财政资金的性质，原告民生公司享有经营自主权，有权自行决定如何使用该笔资金；原告民生公司不是《中华人民共和国审计法》规定的依法应当接受审计的主体，被告岚皋县房屋征收办亦未向该院提供岚皋县审计部门出具的原告应当接受审计的证据以及法律依据，且即使原告民生公司应当接受审计也与被告继续履行行政协议并非同一法律关系，被告仍然应当全面履行行政协议向原告支付租金补偿；原告依照双方签订的行政协议履行了收回全部门面房及摊位的义务，降低了被告岚皋县房屋征收办实施房屋征收搬迁工作的难度，无证据表明被告继续履行该行政协议将严重损害国家利益、社会公共利益。综上，被告单方作出《变更行政协议决定书》属违法变更、解除行政协议的行为，原告民生公司诉请该院予以撤销的理由成立，该院依法予以支持。四、原告民生公司要求被告岚皋县房屋征收办继续履行行政协议，并从迟延履行之日起按人民银行借款基准利率给付利息，其主张是否成立。依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第三款之规定：“被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”因原、被告在行政协议中约定“民生公司房屋出租损失的计算时限为2018年1月1日至2018年3月31日，如到期房屋征收不能谈妥，补偿时间顺延”，如今原告依然在履行行政协议约定的义务，涉案门面房及摊位仍处于收回闲置状态，原告的租金损失客观、持续存在，该行政协议也不存在无法继续履行或继续履行无实际意义的情形，故原告民生公司要求被告岚皋县房屋征收办继续履行行政协议符合法律规定，该院予以支持。被告逾期向原告支付租金补偿给原告造成的资金占用损失客观存在，原告主张由被告赔偿其利息的理由成立，该院依法予以支持。原告主张租金补偿支付至征迁补偿协议谈妥之日，因本案判决作出之后的客观现实情况无法预测，且不排除被告自觉继续履行行政协议的可能性，不宜纳入本判决作为强制执行的内容。原告主张的租金补偿，该院根据本案实际情况依法支持至2020年8月31日，之后的租金补偿双方可自行协商解决，若被告逾期仍拒不履行，原告可另案主张。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第三款之规定，判决撤销岚皋县国有土地上房屋征收管理办公室于2020年5月28日对原告岚皋县民生实业有限责任公司作出的《变更行政协议决定书》。由岚皋县国有土地上房屋征收管理办公室向岚皋县民生实业有限责任公司支付自2019年1月1日起每月295497.38元的租金补偿至2020年8月31日，共计5909947.6元（295497.38元/月×20个月），并向原告岚皋县民生实业有限责任公司赔偿逾期利息至实际给付之日。（以每月295497.38元为基数，自2019年1月1日起按月累加据实计算。2019年8月20日之前的逾期利息按照中国人民银行同期贷款基准利率标准计算，之后的逾期利息按照同期贷款市场报价利率计算。）驳回岚皋县民生实业有限责任公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由岚皋县国有土地上房屋征收管理办公室负担。 上诉人岚皋县房屋征收办向本院上诉称，一、一审法院认定事实错误。（一）被上诉人与岚皋县木器厂是不同的民事主体，一审法院认定事实错误。客观事实是岚皋县胶合板厂是岚皋县木器厂创办的，胶合板厂作为民生公司的股东，入股的资产只是部分资产，并非全部资产，占其股为51%；个人入股为现金入股，入股的个人也并非全部木器厂的职工，占股49%。胶合板厂被注销后，其股权全部由木器厂承继，木器厂是集体企业，是民生公司的第一大股东，木器厂的资产是集体企业资产，而民生公司的资产属于公司资产，二者性质存在本质不同。因此上诉人支付的补偿款中大部分都是给木器厂的。民生公司收到补偿款后，与木器厂之间形成了补偿款的代管法律关系。（二）上诉人向被上诉人发出《变更行政协议决定书》是公益目的，基于以下事实：1.拨付补偿资金属于财政资金；2.岚皋县木器厂作为集体企业，应当接受政府监管；3.根据县政府会议纪要的要求，上诉人有义务执行县政府要求；4.存在生效的《岚皋县财政资金拨付使用管理办法》这一规范性文件，上诉人有义务执行政策要求；5.补偿款中应当分出木器厂的补偿款以及木器厂作为大股东应得的份额，民生公司做账是否符合《会计法》、是否存在私分木器厂补偿款的现象。为防止财政资金非安全的违法违规使用，上诉人有正当目的。6.该协议书具有合理性，并非拒绝履行行政协议，而是在被上诉人交账后、经财务审查合格后仍可以履行行政协议。但是被上诉人拒绝交账，拒绝县政府进行财务审查，是被上诉人自己过错导致的无法履行。一审判决没有事实依据、也没有分清过错责任。二、一审法院适用法律错误。（一）在司法权与行政权的关系式，司法权要尊重行政权运行的基本规律，上诉人要求被上诉人交账接受财务审查，司法不能轻易否定。（二）在被上诉人没有对生效的《岚皋县财政资金拨付使用管理办法》进行附带审查的情况下，一审法院没有否定其效力的情况下，就确认违法显然不当。三、一审法院程序错误。被上诉人一审起诉状中提出对2020年5月28日《变更行政协议决定书》的撤销之诉，同时还提出对2017年12年25日《木器厂外圈商铺补偿协议》的履行给付之诉，在一个诉状中提出两个不同的诉讼请求，不符合《行政诉讼法》第四十九条的规定，一审法院未释明，程序违法。四、一审判决上诉人承担利息缺乏事实和法律依据。被上诉人要求上诉人履行的是《木器厂外圈商铺补偿协议》和《木器厂外圈商铺租金补偿协议》两个协议，其中均未约定逾期付款的违约责任，由于两个协议并非民间借贷，在协议未约定逾期支付承担利息的情况下，一审判决缺乏事实依据。另外，一审判决上诉人按照“人民银行借款基准利率”承担利息，而“人民银行借款基准利率”已被全国银行间同业拆借中心公布的“贷款市场报价利率”所取代。综上，一审法院认定事实错误、适用法律不当、程序违法，故请求：1.撤销安康铁路运输法院(2020)陕7101行初149号行政判决，发回重审或依法改判；2.一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人民生公司答辩称，一、关于上诉人一审法院事实认定错误的上诉意见。1.岚皋木器厂作为民生公司股东，没有作为行政协议的缔约方和上诉人签订协议。至于民生公司自然人股东和法人股东木器厂之间的收益财产分配，纯属公司内部管理问题，不是上诉人干涉过问的范围，更不能以此为由拒绝支付补偿款。2.上诉人认为变更行政协议是出于公益目的完全错误。公益目的应由法律界定，上诉人无权将滥权毁约行为认定为出于公益目的。二、上诉人要求对被上诉人财务支出状况进行审查的理由，缺乏法律依据，侵犯了企业的经营自主权。三、关于上诉人一审程序违法的上诉事由。被上诉人与上诉人行政协议纠纷一案，一审法院开庭后，上诉人单方变更行政协议，实际上是背信毁约，不履行行政协议。被上诉人迫于无奈，撤回起诉后再次提起诉讼，请求人民法院撤销其变更行政协议的行为，履行原行政协议，其实质是原行政协议是否履行的问题。故一审法院撤销变更行政协议的行为，判决上诉人履行原行政协议是正确的。综上，请求驳回上诉，维持原判。 二审过程中上诉人岚皋县XX组证据，证据一：中共岚皋县经贸局《关于同意木器厂党支部换届选举的批复》、中共岚皋县经贸局《关于张道良、张奉元、敬玉勤任职的通知》、行政起诉状。证明目的：被上诉人于岚皋县木器厂是两个独立的民事主体，一审判决认为木器厂集体资金入股民生公司后，就属于民生公司民营资产，民生公司就取代木器厂可以受领全部补偿款而不是“资金代管人”，属实是认定错误。证据二：《国有土地使用证》、《职工股份核定评分办法》及名单、岚皋县木器厂门面房照片。证明目的:木器厂入股民生公司为10间门面房和663.59平方米土地以及部分职工入股，补偿所涉及的绝大部分款项属于木器厂。民生公司虽为民营公司，但是集体资产入股对集体财产的监督是政府法定职责，一审以民生公司为民营企业就可脱离监管，明显不当。被上诉人认为上诉人提交的两组证据不是新证据，对其证明目的不认可。本院对上述证据认证如下：对上诉人提交的中共岚皋县经贸局《关于张道良、张奉元、敬玉勤任职的通知》的真实性和合法性予以认可；对上诉人提交的其他证据，因该证据均形成于本案一审审理程序之前，但上诉人在一审程序中无正当事由未提供，故不属于行政诉讼中的新证据，本院不予接纳。被上诉人民生公司未提交新证据。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据本案诉辩双方的争议，本案审查的重点为涉诉《变更行政协议决定书》是否合法以及一审判决的判决结果是否正确。经二审审查，本案涉诉《变更行政协议决定书》系基于当事人双方签订的《木器厂外圈商铺租金补偿协议》及《木器厂外圈商铺租金补偿补充协议》两份行政协议作出的。关于行政协议，本院认为，行政协议与行政机关单方作出的行政行为之区别在于，行政协议是一种双方行为，是行政机关和行政相对人通过平等协商，以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上的权利义务的行为。行政协议既保留了行政行为的属性，同时又采用合同的方式。因此，行政机关应当与行政相对人平等协商订立协议并按照协议约定履行各自义务，在出现纠纷时，应当根据协议的约定在《合同法》的框架内主张权利。同时，协议订立不代表行政相对人与行政机关是一种完全平等的法律关系，法律允许行政机关享有一定的行政优益权，当继续履行行政协议会影响公共利益或者行政管理目标时，行政机关可以单方变更、解除行政协议，此即《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条的制订初衷。因此，考量行政机关单方变更行政协议之合法性的前提是，“可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形”。本案中，上诉人与被上诉人作为签订行政协议的相对方，经平等协商订立前述《木器厂外圈商铺租金补偿协议》及《木器厂外圈商铺租金补偿补充协议》并实际履行至2018年12月31日，该两份行政协议并未约定被上诉人民生公司系租金补偿的“代管人”，经二审审查在案证据，本院认同一审关于“民生公司是获取租金补偿的物权人”之认定意见，上诉人提出民生公司是资金“代管人”的意见缺乏充足、有效的证据支持，本院不予采纳。民生公司系独立的市场经营主体，其在法律规定的范围内享有经营自主权，有权自主支配其合法财产，因此，在上诉人未能向一、二审法庭提交证据证实继续履行涉案两份行政协议将可能严重损害国家利益和社会公共利益的情况下，其单方面作出涉案《变更行政协议决定书》，显然不具备法律根据和事实依据，有悖于《合同法》的公平原则和协议的稳定性，属于违法变更行政协议的情形，对于上诉人认为其变更行为合法的上诉意见，因缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。此外，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第三款明确了在被告变更行政协议的行政行为违法时，人民法院可以依据《行政诉讼法》的相关规定和案件实际情况，作出相应的判决。因此，一审判决在查明案件事实的基础上，作出撤销涉案《变更行政协议决定书》，责令上诉人继续履行涉案行政协议并支付相应利息的处理意见符合法律规定，本院予以确认。对于上诉人认为一审不应就撤销之诉和履职行为一并作出处理的意见，与前述规定不符，本院不予采纳。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元由上诉人岚皋县国有土地上房屋征收管理办公室负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  张 博 审 判 员  蒋蒙蒙 审 判 员  侯 斌 二〇二〇年十二月二十六日 法官助理  段茗琪 书 记 员  王茗仪 1