黑龙江省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书(2020)黑行赔终29号上诉人（原审被告）：哈尔滨市道外区人民政府，住所地哈尔滨市道外区北十四道街**。法定代表人：杨慧，该区区长。委托诉讼代理人：韦良月，黑龙江焦点律师事务所律师。委托诉讼代理人：关美英，黑龙江焦点律师事务所律师。被上诉人（原审原告）:刘尚生，1958年5月15日生，汉族，哈尔滨市公安局道外分局退休干部，住哈尔滨市道外区。委托诉讼代理人:邵为，北京创为律师事务所律师。刘尚生诉哈尔滨市道外区人民政府（下称道外区政府）行政赔偿一案，哈尔滨市中级人民法院已作出（2020）黑01行赔初1号行政判决，道外区政府不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行审理，并于2020年12月14日组织双方当事人对案件进行了询问。刘尚生及其委托诉讼代理人邵为，道外区政府的委托诉讼代理人韦良月、关美英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，2017年2月23日，道外区政府作出哈外房某字[2017]第001号房屋征收决定。道外区政府作出《三马地区棚改项目（北部片区02-07地块及01-03地块、02-05地块中涉及地铁建设部分的房屋及居民住宅）房屋征收补偿方案》规定：“…六、征收范围内未经登记建筑的处理规定。在征收范围内未经登记的建筑，依据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《哈尔滨市人民政府办公厅关于印发哈尔滨市处理征收拆迁违法及历史遗留建设问题若干意见的通知》（哈政办发〔2010〕8号）及市城市管理行政执法局《关于在国有土地上房屋征收中拆除违法建筑及实施困难救助的指导意见》的有关规定执行及道外区其它征收项目关于无照房屋的处理惯例执行。…七、征收搬迁补偿费、临时安置补偿费、停产停业损失补偿费规定…（二）非住宅及住改非房屋补偿费标准…2.非住宅及住改非临时安置补偿费。以原房建筑面积每月每平方米35元为标准，以原房实际搬迁验收之日计算。选择货币补偿的，一次性支付6个月临时安置补偿费；选择产权调换的，对自行临迁的被征收人，在过渡期内，按月计算临时安置补偿费，每6个月发放一次，超过24个月的，自逾期之月起，以原房建筑面积每月每平方米70元为标准按月发放。3.非住宅及住改非停产停业损失补偿。因征收房屋造成停产停业的，在房屋征收通告发布前，依法取得营业执照、办理税务登记，能够提供主管税务机关出具的纳税情况证明的，按照月平均应纳税所得额以及向劳动保险部门缴纳劳动保险统筹基金确定的职工人数和上年度本市职工平均工资为标准，对选择产权调换的被征收人，过渡期间内按月给予损失补偿。月平均应纳税所得额由税务机关根据上年度的企业所得税（个人所得税）计算得出。4.企业动力电补偿标准：按1000元/每千瓦补偿。”等内容。〔2017〕1号《哈尔滨市道外区人民政府专题会议纪要》规定该征收项目非住宅无照房屋补偿标准为：“…二、有关非住宅（含住改非）无照房屋补偿意见…（三）2000年以前，非住宅（含住改非）被征收人在自有土地权属范围内建设的无照房屋，没有取得审批手续的，按照有照房屋七折给予补偿。（四）2000年以前建设的，没有土地证且没有取得审批手续的非住宅（含住改非）无照房屋，按照有照房屋六折给予补偿…”刘尚生位于道外区新马路88号1-3层、北马路88号1层的房屋在征收范围内。案涉房屋建筑面积共计868.86平方米，其中有照房屋782.36平方米，无照房屋86.5平方米。刘尚生在此开办哈尔滨市温馨楼旅馆。双方未签订征收安置补偿协议。2019年6月14日，案涉房屋被道外区政府强制拆除。刘尚生向哈尔滨市人民政府提起行政复议，哈尔滨市人民政府作出哈政复决〔2019〕1223号行政复议决定书，确认道外区政府强制拆除房屋行为违法。刘尚生向道外区政府申请国家赔偿。2019年12月13日，道外区政府以已对刘尚生作出补偿决定，赔偿权益可通过补偿决定实现为由，作出〔2019〕哈外不赔字第01号行政不予赔偿决定书。刘尚生不服，提起本案诉讼。诉讼中，刘尚生明确房屋赔偿方式为货币赔偿。另查明，道外区政府作出的哈（外）房征决字〔2019〕第006号《关于对位于道外区北马路88号所有权人刘尚生房屋的征收补偿决定》载明：“…一、如选择货币补偿。（一）该房屋建筑面积830.26平方米，经俊博房地产估价中介有限公司博俊[2017]征收三马189号《城市房屋征收预估分户报告》预估：货币评估单价为被征收房屋建筑面积8,400元/平方米，货币补偿款为8,400元/平方米×830.26平方米=6,974,184.00元；（二）搬迁费按原房建筑面积30元/平方米计算，原房建筑面积830.26平方米给付一次性搬迁费，即830.26平方米×30元/平方米=24,907.80元；（三）临迁费按原房建筑面积每月35元/平方米计算，一次性支付6个月，即830.26平方米×35元/平方米×6个月=174,354.60元（临时安置补偿费不足500元的，按每月500元支付）；…二、如选择产权调换补偿…”该补偿决定未向刘尚生直接送达，在道外区政府网站、征收现场公告栏公示。再查明，哈尔滨俊博房地产估价中介有限公司对刘尚生三处有照房屋分别作出俊博[2017]征收三马189号、190号、191号房屋征收估价（预估）报告。三份报告载明：估价时点均为2017年2月23日，评估单价均为8,400元，估价不包含搬迁费、附属物补偿费及室内装修费。该评估报告未向刘尚生送达，未告知复核评估及鉴定的权利。又查明，强拆录像体现案涉房屋内有暖气等附属设施，亦进行装修，室内有床、风扇等物品。双方确认案涉房屋安装有3.24千瓦动力电和7千瓦动力电。又再查明，刘尚生持有哈国用（2004）第81985号国有土地使用证，证载土地使用权人为哈尔滨市第三建筑工程第五分公司，使用权面积201.2平方米，记事一栏写明“本宗地总面积570.2平方米，其中规划内红线369.00平方米为临时占用土地，确认该单位土地使用权面积为201.2平方米。”2007年9月26日，哈尔滨市第三建筑工程公司向哈尔滨市国土资源局出具的出让申请书。该申请书写明道外新马路88号房产转让给刘尚生，已办理完产权变更手续。土地随房产进行变更，请土地管理部门帮助解决。刘尚生诉称，201.2平方米土地为院落，未建有房屋。道外区政府表示需核实确定。原审法院认为，本案系在国有土地上房屋征收过程中，强制拆除房屋行为被确认违法后引发的行政赔偿诉讼。根据双方当事人的诉辩主张及理由，结合本案事实，因强制拆除房屋产生的赔偿问题包括房屋损失、土地补偿、装修及附属物损失、室内物品损失、停产停业损失及精神损失等方面。道外区政府以其已作出征收补偿决定，刘尚生赔偿权益可以通过补偿决定实现为由，决定不予赔偿，但经审查，道外区政府作出的征收补偿决定在补偿标准、范围和额度上并不能弥补强制拆除行为给刘尚生造成的全部损失，道外区政府的抗辩无事实及法律依据，不应得到支持。现将理由分述如下：一、房屋损失问题刘尚生的房屋坐落在征收范围内，被强制拆除后不能恢复原状。诉讼中，刘尚生对此认可，明确房屋的赔偿方式为货币赔偿。道外区政府依据评估报告确定案涉房屋价值，据此作出征收补偿决定，但该评估报告程序违法，依据不足，存在漏项，不能作为确定房屋价格的依据。1.未送达评估报告，未告知复核评估及鉴定的权利。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一、二款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”本案中，道外区政府未向刘尚生送达分户评估报告，未告知申请复核评估、申请鉴定权利，违反上述规定。2.评估时点不当。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一、二款规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。”根据上述规定，“先补偿后搬迁”是实施房屋征收的一项基本原则。本案中，道外区政府虽在强制拆除房屋前作出了征收补偿决定，但未向刘尚生送达，且至今亦未给付补偿款，故对刘尚生房屋损失的赔偿，不应再依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》所规定的房屋征收决定公告之日即2017年2月23日为基准日确定房屋价格，而应按照有利于保障刘尚生房屋得到充分赔偿的原则，以道外区政府作出赔偿决定的时点来确定案涉房屋的价值。评估报告以2017年2月23日为评估时点确定房屋价值不能充分赔偿刘尚生房屋损失。3.遗漏附属物及房屋装修损失。《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条规定：“被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。被征收房屋室内装饰装修价值，机器设备、物资等搬迁费用，以及停产停业损失等补偿，由征收当事人协商确定；协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定。”本案中，评估报告记载评估价格不包括房屋附属物及室内装修，但根据道外区政府提交的强拆录像，案涉房屋室内有暖气等附属设施，亦进行装修，案涉补偿决定对此未予补偿违反法律规定。道外区政府应与刘尚生对此进行协商，协商不成，应进行评估，作出公平合理赔偿。4.评估师未在评估报告上签字。《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条第二款规定：“整体评估报告和分户评估报告应当由负责房屋征收评估项目的两名以上注册房地产估价师签字，并加盖房地产价格评估机构公章。不得以印章代替签字。”本案中，评估报告中评估师只加盖名章，未签字，违反上述规定。二、土地使用权补偿问题《国有土地上房屋征收评估办法》第十一条规定：“被征收房屋价值是指被征收房屋及其占用范围内的土地使用权在正常交易情况下，由熟悉情况的交易双方以公平交易方式在评估时点自愿进行交易的金额，但不考虑被征收房屋租赁、抵押、查封等因素的影响。”第十四条第一款规定“被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素。”最高人民法院《关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》（[2012]行他字第16号）规定：“国有土地上房屋征收补偿中，应将当事人合法享有国有土地使用权的院落、空地面积纳入评估范围，按照征收时的房地产市场价格，一并予以征收补偿。”本案中，刘尚生持有的土地使用证权利人为哈尔滨市第三建筑工程第五分公司。哈尔滨市第三建筑工程公司因刘尚生购买案涉房屋同意将房屋坐落的土地更名过户给刘尚生。道外区政府应在查明房屋评估价值是否包括土地使用权的价值、案涉土地是否包括院落的基础上，依法确定是否应对土地使用权进行补偿。三、室内动产损失问题因违法强拆房屋造成室内动产损失，属于《中华人民共和国国家赔偿法》所确定的赔偿范围。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款之规定，原则上应当由赔偿请求人对其提出的赔偿请求，提供相应证据加以证明。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款亦规定，在行政赔偿案件中，因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。本案中，道外区政府强制拆除房屋时对室内物品未清点、登记、造册，仅是对强拆过程进行录像，但从录像中可以看到室内有床、风扇等物品，道外区政府承认案涉房屋安装了动力电。道外区政府作出的补偿决定中不包括物品损失，其抗辩已通过补偿决定解决刘尚生赔偿问题，无事实依据，不予支持。道外区政府应进一步核实室内物品情况，能够返还的，及时返还；不能返还的，应依法作价赔偿。四、停产停业损失问题案涉房屋在被违法强拆前已被纳入征收范围内，刘尚生对案涉房屋所享有的合法利益已转化为依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定所应享有的征收安置补偿权益，故其因违法强拆行为所遭受的直接损失主要以其此前依法应当享有的补偿利益为核算标准。征收补偿方案规定“因拆迁房屋造成停产、停业的，以被拆迁人或者房屋承租人上年度月平均应纳税所得额和向劳动保障部门交纳劳动保险统筹基金确定的职工人数以及上年度本市职工月平均工资为标准，对实行货币补偿的被拆迁人或者房屋承租人，给予6个月损失补助。”刘尚生诉称，未交纳劳动保险，旅馆未达到纳税起征点，无纳税票据，但未提交证据，刘尚生该项主张不符合给付停产停业损失的条件，不予支持。五、精神损失问题根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十五条的规定，行政机关及其工作人员侵犯人身权致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。本案中，道外区政府组织实施的强制拆除案涉房屋行为虽被确认违法，但根据复议决定其违法性主要体现在未申请法院强制执行而直接组织实施强拆行为，并不存在侵害刘尚生人身权的行为，故其赔偿精神损害的诉讼请求，无法律依据，不予支持。道外区政府未向刘尚生送达征收补偿决定，刘尚生起诉时未请求撤销征收补偿决定，但鉴于道外区政府决定不予赔偿的理由是已作出征收补偿决定，刘尚生的赔偿权益可以通过征收补偿决定实现，征收补偿决定实际上已成为不予赔偿决定的组成部分，同时亦为减少当事人诉累，尽快解决行政赔偿纠纷，对征收补偿决定、不予赔偿决定一并审查处理。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项之规定，判决：一、撤销道外区政府作出的〔2019〕哈外不赔字第01号《行政不予赔偿决定书》、哈（外）房征决字〔2019〕第006号《关于对位于道外区北马路88号所有权人刘尚生房屋的征收补偿决定》；二、道外区政府于判决生效后90日内对刘尚生作出赔偿决定；三、驳回刘尚生其他诉讼请求。道外区政府上诉称，行政行为存在重大且明显违法的情况下，才能按作出赔偿决定时点确定案涉房屋评估价值。道外区政府在刘尚生房屋被拆除前已公告了征收决定和征收补偿决定，其拆除刘尚生房屋的行为，并没有达到重大且明显违法的条件。原审判决适用法律错误，请求撤销原审判决，依法改判为按照房屋征收决定公告之日为基准日确定案涉房屋价格。刘尚生答辩称，道外区政府作出的房屋征收补偿决定没有向刘尚生送达，对其不产生法律效力。案涉评估报告不具有法律效力。原审法院认定刘尚生的房屋被拆除前没有实际经营，不能主张停产停业损失，其对此不予认可。本院查明的案件事实与原审一致，本院予以确认。本院认为，本案系在国有土地上房屋征收过程中，因违法强制拆除行为引发的行政赔偿争议。根据《中华人民共和国行政赔偿法》第四条第（四）项的规定，行政机关及其工作人员违法行使行政职权对公民、法人或其他组织造成财产损害的，受害人有取得国家赔偿之权利。该法第三十六条第（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，一般按照直接损失的原则给予赔偿。由于道外区政府强制拆除案涉房屋的行为被哈尔滨市人民政府作出的哈政复决〔2019〕1223号行政复议决定书确认违法，道外区政府应对其违法强拆所造成的直接损失承担赔偿责任。其中“直接损失”不仅包括因违法强拆造成的直接财产损失，还应包括在正常的征收补偿程序中按照安置补偿方案可以获得的安置补偿权益。结合原审判决和道外区政府的上诉理由，本案重点审理以下几方面问题：关于案涉不予赔偿决定及房屋征收补偿决定是否应予撤销问题。依照现行法律规定，确定行政赔偿项目和数额时应当秉持的基本原则是，赔偿数额至少应不低于赔偿请求人依照安置补偿方案可以获得的全部征收补偿权益，不能让赔偿请求人获得的赔偿数额低于依法征收可能获得的补偿数额，以体现赔偿诉讼的惩戒性和对被侵权人的关爱与体恤，最大限度发挥国家赔偿制度在维护和救济因受到公权力不法侵害的行政相对人的合法权益方面的功能与作用。本案中，刘尚生针对案涉强制拆除行为向道外区政府提起提出行政赔偿请求，道外区政府基于“已对刘尚生作出补偿决定，赔偿权益可通过补偿决定实现”理由，未予支持其赔偿请求。根据原审法院查明的事实，道外区政府在作出的征收补偿决定在补偿标准、范围和额度上并不能弥补强制拆除行为给刘尚生造成的实际损失，无法有效救济其受损权益，原审法院撤销案涉不予赔偿决定及房屋征收补偿决定，并责令道外区政府重新作出赔偿决定，并无不当。需要明确的，原审法院对征收补偿决定和不予赔偿决定一并审查处理，有违行政诉讼“不告不理”的基本原则，但结合本案实际，上述处理方式更有利于实质解决行政争议，节约司法和行政资源，减少当事人诉累，故本院予以认可。关于房屋价值评估时点问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第十条第一款规定：“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。”上述规定之所以选择征收公告之日作为评估时点，目的在于保障被征收房屋价值的补偿不低于同时期类似房地产的市场价格，被征收人的合法权益不因房屋征收而受到减损。本案中，道外区政府虽在强制拆除房屋前作出征收补偿决定，但未向刘尚生送达，且一直未给付补偿款。鉴于征收决定公告时间与实际赔偿时间间隔较长，如果仅以征收决定公告时的市场价格予以赔偿，不考虑房屋价格的波动及变化，对刘尚生有失公平，原审法院判决以道外区政府作出赔偿决定的时点确定案涉房屋价值，体现了公平原则和充分赔偿原则，并无不当。至于刘尚生所主张的室内动产损失、土地使用权补偿、停产停业损失及精神损失等问题的分析与处理，原审法院已作详尽论述，本院予以认可，在此不再赘述。综上，道外区政府的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长 皇甫延玉审判员 鲁 丽 群审判员 冷  慧二〇二〇年十二月二十四日法官助理任夫亮书记员张莉