广西壮族自治区梧州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂04行终85号 上诉人（原审原告）梧州市万秀区东兴股份合作联社三云二股份合作社，住所地：梧州市万秀区上三云路**。 诉讼代表人李定球，主任。 委托代理人刘彦，广西东中律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）梧州市自然资源局，，住所地：梧州市长洲区银湖南路** 法定代表人吴情操，局长。 委托代理人陆毅，梧州市自然资源局政策法规科科长。 委托代理人张彦，梧州市自然资源局工作人员。 原审第三人梧州市广明贸易有限责任公司，，住所地：梧州市新兴一路******商铺 法定代表人李怡，总经理。 委托代理人韦云飞，广西正立律师事务所律师。 委托代理人欧婉璐，广西正立律师事务所律师。 原审第三人广西梧州中恒集团股份有限公司，住，住所地：广西梧州工业园区工业大道**第**/div> 法定代表人焦明，董事长。 委托代理人林忠明，北京大成（南宁）律师事务所律师。 原审第三人中国邮政储蓄银行股份有限公司广西壮族自治区梧州市分行，住，住所地：梧州市新兴三路**/div> 法定代表人覃延宁，行长。 委托代理人岑远才，中国邮政储蓄银行股份有限公司广西壮族自治区梧州市分行员工。 委托代理人韦小龙，中国邮政储蓄银行股份有限公司广西壮族自治区梧州市分行员工。 上诉人梧州市万秀区东兴股份合作联社三云二股份合作社（以下简称三云二股合作社）因土地行政登记一案，不服梧州市万秀区人民法院（2020）桂0403行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年12月8日公开开庭审理了本案。上诉人三云二股合作社的诉讼代表人李定球及委托代理人刘彦，被上诉人梧州市自然资源局的委托代理人陆毅、张彦，原审第三人梧州市广明贸易有限责任公司（以下简称广明公司）的委托代理人韦云飞，原审第三人广西梧州中恒集团股份有限公司（以下简称中恒公司）的委托代理人林忠明，原审第三人中国邮政储蓄银行股份有限公司广西壮族自治区梧州市分行（以下简称邮储梧州市分行）的委托代理人岑远才、韦小龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，1984年10月23日，梧州市建设用地综合开发公司（即现第三人中恒公司）与三云二队（即现原告三云二股合作社）签订梧开发经字（1984）071号《经济合同》，合同约定由梧州市建设用地综合开发公司办理征用鹿儿冲菜地44.3718亩手续，该公司已按合同约定支付了补偿款。2012年4月26日，梧州市人民政府向中恒公司颁发梧国用（2012）第0XXXX9号国有土地使用权证，土地使用权人为中恒公司，座落于鹿儿冲，土地使用权面积为5833.80平方米，使用权类型为划拨。2012年9月19日，梧州市人民政府作出梧政函〔2012〕300号《关于协议出让鹿儿冲划拨国有建设用地使用权给广西梧州中恒集团股份有限公司的批复》，同意将鹿儿冲划拨国有用地建设使用权协议出让给中恒公司，出让年限70年，应缴纳土地出让金1632297元。2012年10月12日，原梧州市国土资源局与中恒公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》，将鹿儿冲宗地面积为5833.80平方米的国有建设用地使用权出让给中恒公司，出让年限70年，自2012年9月19日起算，土地出让价款为1632297元。2012年11月12日，梧州市人民政府为中恒公司核发梧国用（2012）第0XXX70号国有土地使用权证。2012年，中恒公司与广明公司就上述土地签订《国有建设用地使用权转让合同》，并办理了梧国用（2013）第0XXX96号国有土地使用权证。2015年7月16日，邮储梧州市分行与广明公司签订《小企业最高额抵押合同》，广明公司作为抵押人，以位于梧州市鹿儿冲的1-1X-2-XX6土地地块为抵押物提供最高额抵押担保，并办理梧他项（2015）第1XX号他项权证书。主债权确定时间为2015年7月16日起至2024年7月15日；担保债权的最高本金余额为人民币16748840元。三云二股合作社认为案涉地块存在少征多用，权属有争议，梧州市人民政府及之后的颁证行为违反法定程序。三云二股合作社作为原告向梧州市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认梧州市人民政府颁发的梧国用（2012）第0XXXX9号国有土地使用权证、梧国用（2012）第0XXX70号国有土地使用权证违法。2019年7月25日，梧州市中级人民法院作出（2018）桂04行初109号行政判决书，认为原梧州市国土资源局在土地权属来源未调查清楚，登记土地上有原告厂房且中恒公司未提交齐全材料的情况下，单凭中恒公司作出的承诺书，通过审核批准，由梧州市人民政府向中恒公司颁发梧国用（2012）第0XXXX9号国有土地使用权证，违反了《土地登记办法》第十八条第一款第（一）项“土地权属有争议的，不予登记”的规定，梧州市人民政府颁发土地使用权证时未完全履行审慎的注意义务，属于发证程序违法，梧国用（2012）第0XXX70号国有土地使用权证也相应失去合法性基础。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认梧州市人民政府分别于2012年4月26日、2012年11月12日向中恒公司颁发的梧国用（2012）第0XXXX9号国有土地使用权证、梧国用（2012）第0XXX70号国有土地使用权证违法。三云二股合作社不服，上诉至广西壮族自治区高级人民法院。2019年12月13日，广西壮族自治区高级人民法院作出（2019）桂行终1501号行政判决，认可一审判决确认的证据，二审查明的事实与一审查明的事实一致，认为关于被诉两本土地证的合法性问题，二审认可一审判决关于颁证违法性的有关认定。经二审庭审调查，上诉人三云二股合作社不服广明公司的用地行为，意欲提起本案诉讼确认被诉两本土地证违法后，再起诉撤销广明公司的梧国用（2013）第0XXX96号国有土地使用权证。因此本案下判后，如三云二股合作社起诉撤销梧国用（2013）第0XXX96号国有土地使用权证，法院再在该案中具体审理是否有善意第三人的利益需要保护的问题，判决驳回上诉，维持原判。原告遂诉至一审法院，请求确认梧州市人民政府颁发的梧国用（2013）第0XXX96号国有土地使用权证违法，并撤销违法颁发的梧国用（2013）第0XXX96号国有土地使用权证。 一审法院认为，关于原告是否具备诉讼主体资格、起诉期限及重复起诉的问题。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定：“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。但是如果发现裁判文书或者裁决文书认定的事实有重大问题的，应当中止诉讼，通过法定程序予以纠正后恢复诉讼”。本案中，广西壮族自治区高级人民法院（2019）桂行终1501号生效行政判决已认定原告诉讼主体资格，一审法院不再赘述。上述生效判决认为“本案下判后，如三云二股合作社起诉撤销梧国用（2013）第0XXX96号国有土地使用权证，法院再在该案中具体审理是否有善意第三人的利益需要保护的问题，该问题不属于本案的审理范围，本院不作审查”，原告于2020年4月20日向一审法院提起行政诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，不属于重复起诉。关于梧州市人民政府颁发的梧国用（2013）第0XXX96号国有土地使用权证是否合法的问题。梧州市中级人民法院及广西壮族自治区高级人民法院作出的生效行政判决书已经判决确认案涉土地界址不清，权属有争议。梧州市人民政府向中恒公司颁发梧国用（2012）第0XXXX9号国有土地使用权证的行为违反了《土地登记办法》第十八条第一款第（一）项之“土地权属有争议的，不予登记”的规定，颁发土地使用权证时未完全履行审慎的注意义务，属于发证程序违法；梧国用（2012）第0XXX70号国有土地使用权证也相应失去合法性基础。因案涉土地界址不清，权属有争议，前证被生效判决确认违法，故中恒公司与广明公司就上述土地签订《国有建设用地使用权转让合同》并办理的后证，即梧国用（2013）第0XXX96号国有土地使用权证亦不具有合法性基础。关于广明公司、邮储梧州市分行是否属于善意第三人的问题。广明公司基于中恒公司取得的国有土地使用权证，与中恒公司达成国有建设用地使用权转让的合意，双方签订书面合同支付对价，办理后证，并将该土地使用权抵押给邮储梧州市分行，现有证据可以确认广明公司、邮储梧州市分行对案涉土地使用权、抵押权属于善意取得。参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款“被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为”之规定，一审法院确认被诉土地登记行为违法，不撤销梧国用（2013）第0XXX96号国有土地使用权证。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决：确认梧州市人民政府颁发的梧国用（2013）第0XXX96号国有土地使用权证违法。本案案件受理费50元，由被告梧州市自然资源局负担。 上诉人三云二股合作社不服一审判决，向本院提起上诉称，根据行政诉讼法的规定，确认行政行为违法但不撤销行政行为必须满足一定条件，但本案中被上诉人不具备该条件，依法应当撤销违法的行政行为。一、原审第三人广明公司的土地使用权不适用善意取得，不具备善意取得的必要条件。1.中恒公司以虚假承诺、明显低价向广明公司进行涉案土地转让，不具有合理对价的条件。根据梧土划（补）字[2012]104号《国有建设用地使用权出让合同》，原梧州市国土资源局向中恒公司出让的该宗土地出让金价款为1632297元，中恒公司向广明公司转让的同宗地块签订的《国有建设用地使用权转让合同》的转让金却为583380元，中恒公司以土地出让金的三分之一、当时市场估价的十分之一的明显低价转让该宗土地给广明公司，明显不符合市场规律、违反商业逻辑常理，在转让时不具有客观性。2.中恒公司在极短时间内进行低价转让，该转让行为明显不存在善意。中恒公司于2012年10月12日与被上诉人签订涉案土地的出让合同，于2012年11月12日取得梧国用（2012）第0XXX70号国有土地使用权证后，旋即于同年12月10日转让涉案土地给广明公司，在短短的2个月内完成取得划拨-出让-转让一系列程序，刻意逃避、违反法定招拍挂程序，谋取不法利益，进行涉案土地的处理，广明公司与中恒公司明显是恶意串通，将违法取得的土地进行转换持有，以便于获利。3.广明公司明知该地块有争议但依然进行抵押贷款。2013年4月在广明公司与上诉人共同委托的梧州市土地管理技术服务站对上诉人原被征收的土地进行测绘，得到的结果远远越出原来被征收的土地，但在此情况下广明公司依然进行抵押贷款，贷款人应当自行承担后果。二、撤销违法颁发的国有土地使用权证不会对公共利益造成重大损失或影响，亦不会对原审第三人的合法利益造成损害。1.涉案土地是上诉人集体400多人口世代使用的土地，是赖以生存的生产工具。而广明公司以违法取得的土地证作为抵押，向银行贷款用于商业获利。撤销该证不影响广明公司与银行之间的借贷关系，广明公司可以变更担保物从而继续履行借贷合同。相反，不把案涉土地归还上诉人使用，会造成涉及面更大的公共利益损害。一审法院在对公共利益价值衡量上存在严重的偏差。2.涉案土地目前没有中恒公司、广明公司的任何地上物。2012年起，中恒公司与上诉人有四置争议后，该地块一直是由上诉人使用、生产、收益，中恒公司和广明公司并未投资构建任何的地上物，没有任何利益损失。三、一审适用《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》错误。本案案涉为土地，而非地上房屋。适用房屋登记的法律法规去裁判土地纠纷属于法律类推应用。综上所述，上诉人上诉请求：撤销或变更(2020）桂0403行初4号行政判决不撤销违法核发的梧国用（2013）第0XXX96号国有土地使用权证。 被上诉人梧州市自然资源局辩称，本案争议的梧国用（2013）第0XXX96号国有土地使用权证经依法登记核发，在当时历史条件下发证程序合法合规，且涉及善意取得第三人、他项权利人的合法权益，依法应受法律保护。上诉人上诉称“撤销违法颁发的国有土地使用权证不会对公共利益适成重大损失或影响，亦不会对第三人的合法利益造成损害...涉案土地涉及400多人口世代使用的土地、赖以生存的生产工具”缺乏说服力，据调查了解，东兴股份合作联社虽然是集体股份合作社组织，但是其成员均为城市户口，早已不是依靠土地以及农业生产谋生，该地块存在有违章建筑物问题，是导致中恒公司和广明公司一直无法开发原因之一，己经严重损害了善意取得第三人利益。上诉人要求撤销梧国用（2013）第0XXX96号国有土地使用权证，缺乏法律依据。一审法院判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求二审法院依法审理，判决驳回上诉，作出公正判决。 原审第三人广明公司述称，一、广明公司是善意第三人，无论被诉行政行为是否合法，善意第三人的信赖利益都应予以保护。二、对一审判决就被诉行政行为的裁判主文保留意见。土地征收征用与土地行政登记是不同的行政法律关系，一审法院不能因为土地征收行为有瑕疵而否定土地行政登记行为的合法性，土地征收行为中断了上诉人与土地行政登记行为的因果关系。三、基于上述观点，上诉人实际上与本案的土地行政登记行为无法律上的利害关系，不是适格主体，本案不应进行实体处理，应驳回上诉人一审的起诉。 原审第三人中恒公司述称，一、关于广明公司是否属于善意取得的问题。中恒公司在一审所举发票充分证实土地转让给广明公司的价款为133.44万元（自治区高院认定交易价格为58万余元属事实认定错误），结合当时中恒公司与广明公司的经济往来，这个价款是公允的，符合市场规律，广明公司取得该土地属于善意取得。广明公司在取得该土地后，将土地抵押给第三人邮储梧州市分行，并办理了抵押登记手续，邮储梧州市分行亦是善意第三人。二、关于撤销该土地使用权证是否对公共利益造成重大损失或影响的问题。根据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款及引申适用的最高人民法院（2017)最高法行再18号判例，是否判决撤销土地使用权证有两个判断因素，其一是是否为善意取得，其二是对公共利益的影响，对这两个因素择一进行判断即可，而非同时适用。广明公司为善意受让土地的第三人，邮储梧州市分行为善意接受土地抵押权的第三人，已有相关证据予以证实。此外，目前由于广明公司其他案件，该地块还被其他债权人查封，广明公司依托该土地的开发建设需要，也已经对外签署诸多商务合同，撤销土地使用权证无疑会影响甚至更多善意第三人的合法权益。三、关于法律适用是否错误的问题。《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款规定“被诉房屋登记行为违法，但判决撤销将给公共利益造成重大损失或者房屋已为第三人善意取得的，判决确认被诉行为违法，不撤销登记行为”，最高人民法院（2017）最高法行再18号判例也指出“尽管在土地登记案件中没有明确的法律或者司法解释的规定，但相关的法律原理是一致的，该规定可以在审理土地登记案件中参照适用”，据此，一审判决适用《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》对本案进行处理，并无不当。综上，虽然一审法院未采纳中恒公司提出的本案已过诉讼时效及重复审判的意见,但是一审在认定相关事实基础上，适用前述法律和司法解释规定作出的判决，中恒公司认为可以接受，所以未提起上诉。最后，司法裁判权不同于行政权，其虽然要起到监督行政权是否合法合规的作用，但更多是要起到定分止争的作用，撤销土地使用权证无疑会影响更多善意第三人的合法权益，这些纠纷也将会无穷无尽且比当前更为复杂，而依据该土地当前的现状，一审作出不撤证的裁判是具有法律依据的，各方矛盾也完全可以在不撤证的大框架下充分解决。关于对被诉行政行为的评判，同意被上诉人梧州市自然资源局的答辩意见。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。 原审第三人邮储梧州市分行述称，一、邮储梧州市分行是依法设立的、合法从事贷款业务的国有金融机构，与广明公司发生金融贷款业务属于日常正常业务，符合法律法规和银行业务制度的规定。二、邮储梧州市分行向梧州市自然资源局依法进行了土地抵押权证登记，依法取得梧他项（2015）第1XX号证书，享有梧国用（2013）第0XXX96号国有土地使用权证土地在抵押有效期内的他项权利。三、广明公司没有按借款合同和人民法院民事调解书中约定履行还款义务，而邮储梧州市分行作为善意取得第三人的合法权益应受到保护。综上所述，请求法院判决梧国用（2013）第0XXX96号国有土地使用权证和土地抵押证明即梧他项（2015）第1XX号证书合法有效。 二审期间，上诉人三云二股合作社向本院提交如下证据：建设工程规划许可证，拟证明在案涉土地有争议期间，广明公司利用争议土地非法取得该证。 经庭审质证，对上诉人三云二股合作社提交的证据，被上诉人梧州市自然资源局质证认为：广明公司通过合法颁发的土地使用证办理建设工程规划许可证，是没有问题的，这是住建局颁发的。原审第三人广明公司质证认为：真实性、合法性无异议，对于关联性，该建设工程规划许可证以及上诉人的主张，与本案行政行为是否合法无关，广明公司依法取得被上诉人颁发的土地使用证，据此向住建委申请取得建设工程规划许可证，是通过行政机关的相关职权取得的，不存在非法行为。原审第三人中恒公司质证认为：1.根据法律规定，二审证据应在开庭审理前提交，上诉人已超过举证期限，且该证据形成于2019年，应在一审期间提交；2.对证据的真实性、合法性，无法核实原件，由法院核实；3.与本案无关联性，土地使用证至今并未撤销，在合法持有有效证件期间进行的申请办证也是有效的，会牵涉更多善意第三人。原审第三人邮储梧州市分行质证认为：合法性无异议，邮储梧州市分行根据被上诉人颁发的土地证进行担保抵押，而该建设工程规划许可证与本案无关联性。 二审期间，被上诉人梧州市自然资源局、原审第三人广明公司、中恒公司、邮储梧州市分行未向本院提交新证据。 经庭审质证，本院对上诉人在二审提交的证据认证如下：该证据与本案无关联性。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为，案涉梧国用（2013）第0XXX96号国有土地使用权证是由梧国用（2012）第0XXXX9号国有土地使用权证、梧国用（2012）第0XXX70号国有土地使用权证演变而来，而梧国用（2012）第0XXXX9号国有土地使用权证、梧国用（2012）第0XXX70号国有土地使用权证已被生效判决确认违法，梧国用（2013）第0XXX96号国有土地使用权证已不具有合法性基础。广明公司基于中恒公司取得的梧国用（2012）第0XXX70号国有土地使用权证，与中恒公司达成国有建设用地使用权转让的合意，双方签订了书面合同并支付合理对价，办理案涉梧国用（2013）第0XXX96号国有土地使用权证。而后，广明公司又将该证登记地块的土地使用权抵押给邮储梧州市分行。根据现有证据和查明的事实，可以确认原审第三人广明公司、邮储梧州市分行对案涉地块的土地使用权、抵押权属于善意取得。对一审判决参照《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第三款认定本案被诉国有土地使用权证效力的问题，尽管在土地登记行为案件中没有明确的法律或者司法解释的规定，但相关的法律原理是一致的，该规定可以在审理土地登记案件中参照适用。故一审判决确认梧国用（2013）第0XXX96号国有土地使用权证违法、不予撤销是正确的。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人梧州市万秀区东兴股份合作联社三云二股份合作社负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陈少培 审 判 员 邱 良 审 判 员 陈国飞 二〇二〇年十二月十七日 法官助理 谭蓉蔚 书 记 员 张沅婷 附：适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。