河南省开封市顺河回族区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0203行初23号原告刘成宇，男，汉族，1955年10月4日生，住河南省开封市鼓楼区。委托代理人刘俊华，男，江苏南斗律师事务所律师。代理权限为特别授权。委托代理人袁木，女，江苏南斗律师事务所律师。代理权限为特别授权。被告开封市顺河回族区人民政府。机构地址：河南省开封市顺河回族区南土街28号。法定代表人王荧，任区长。委托代理人黄丰，区政府法制办公室工作人员。代理权限为特别授权。委托代理人陈志宽，区政府法律顾问。代理权限为特别授权。被告开封市顺河回族区东郊乡人民政府。机构地址：河南省开封市汴京大道东段。法定代表人侯鹏，任乡长。被告开封市顺河回族区农业农村局。机构地址：河南省开封市顺河回族区仪北小区顺河区政府东院。法定代表人连伟，任局长。委托代理人邢宏彪，河南世纪行律师事务所律师。代理权限为特别授权。被告开封市顺河回族区城市管理局（开封市顺河回族区城市综合执法局）。机构地址：河南省开封市曹门关中街44号。法定代表人史俊宝，任局长。委托代理人王卫军，该局法规科工作人员。代理权限为特别授权。委托代理人邢宏彪，河南世纪行律师事务所律师。代理权限为特别授权。被告开封市自然资源和规划局顺河回族区分局。机构地址：河南省开封市顺河回族区汴京大道东段东郊乡郭屯村。法定代表人汤传彬，任局长。委托代理人刘春旺，该局职工。代理权限为特别授权。委托代理人洪豆豆，该局职工。代理权限为特别授权。原告刘成宇诉被告开封市顺河回族区人民政府（以下简称顺河区政府）、开封市顺河回族区东郊乡人民政府（以下简称东郊乡政府）、开封市顺河回族区农业农村局（以下简称区农业农村局）、开封市顺河回族区城市管理局（开封市顺河回族区城市综合执法局）（以下简称区城管局）、开封市自然资源和规划局顺河回族区分局（以下简称自然资源和规划局顺河分局）撤销《责令限期自行拆除违法建筑决定书》及行政复议决定一案，原告于2020年9月4日向本院提起行政诉讼，本院受理后，依法向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、诉讼权利义务告知书、举证通知书等。本院依法组成合议庭，于2020年11月24日公开开庭审理了本案。原告刘成宇及其委托代理人刘俊华、袁木，被告顺河区政府委托代理人黄丰、陈志宽，被告区农业农村局委托代理人邢宏彪，被告区城管局委托代理人王卫军、邢宏彪，被告自然资源和规划局顺河分局委托代理人刘春旺到庭参加了诉讼，被告东郊乡政府经本院传票传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告东郊乡政府、区农业农村局、区城管局、自然资源和规划局顺河分局于2020年6月2日作出《责令限期自行拆除违法建筑决定书》，该决定书载明：“当事人：刘成宇。限期拆除房屋的位置：郭屯村东南、新宋路路北、东郊沟西。根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，责令当事人在2020年6月4日拆除该违法建筑，如果逾期未自行拆除，本机关依法强制拆除。当事人的权利义务：如果当事人不服本决定，可以在接到本决定60日内依法提起行政复议，也可以在接到本判决书三个月内向人民法院起诉。”。原告对该决定书不服，向顺河区政府申请行政复议，顺河区政府于2020年7月23日作出汴顺政复决﹝2020﹞06号《行政复议决定书》，维持了上述《责令限期自行拆除违法建筑决定书》。原告刘成宇诉称，2004年1月1日在开封市东郊乡郭屯村民委员会的见证下，原告与郭屯村村民胡某某、刘某某等三人签订了一份土地租赁协议，协议约定原告经营的开封市郊某某农机修造厂租赁位于某某村某某公路某侧，某某河西岸X亩的土地，租赁期限自2004年1月1日至2033年12月31日止，租金每五年结算一次，每次提前一个月对村民代表胡某某交清，付款方式为现金。该租赁协议还约定如遇国家征用土地，地上附着物赔偿归原告，土地款归集体。协议并就其他事项做了约定。详见证据一《土地租赁协议》。该租赁协议签订后，原告为工厂生产经营所需，于2004年3月开始建设厂房。因厂房建设遮挡邻居郭屯村村民陈某某的采光，故双方在郭屯村委会的见证下，签订协议书一份，约定原告因盖厂房遮影村民陈某某土地面积0.3亩，一次性补偿其遮影费9000元，该笔补偿费用于2004年3月13日付清，陈某某出具收条为证。详见证据二《协议书》及《收条》。证明2004年3月，开封市郊某某农机修造厂厂房已经建设完毕，至今已经存在数年。2020年6月2日，第二、三、四、五被告联合向原告下达了《责令限期自行拆除违法建筑决定书》，并于2020年6月11日向原告再次送达了《责令限期拆除违法建筑公告》，该决定书及公告书依据《中华人民共和国城乡规划法》认定涉案厂房为违章建筑，责令原告2日内自行拆除。原告不服，遂向第一被告提起复议申请，第一被告于2020年7月23日作出汴顺政复决﹝2020﹞06号《行政复议决定书》，维持了上述《责令限期自行拆除违法建筑决定书》。详见证据三《责令限期自行拆除违法建筑决定书》及﹝2020﹞06号《行政复议决定书》。原告认为，上述《责令限期自行拆除违法建筑决定书》及﹝2020﹞06号《行政复议决定书》适用法律错误且行政目的不当，五被告的具体行政行为均应当依法撤销，具体原因如下：一、《责令限期自行拆除违法建筑决定书》及﹝2020﹞06号《行政复议决定书》适用法律错误。《责令限期自行拆除违法建筑决定书》的法律依据为2008年1月1日生效的《中华人民共和国城乡规划法》，但涉案厂房均系2004年建设完毕，第二、三、四、五被告作出的该份催告书以后生效的法律为依据定性在先已经建成的涉案厂房问题，违法了“法不溯及既往”原则，而第一被告不但没有纠正此错误，竟然还维持了该份适用法律错误的催告书，更是错上加错，故上述《责令限期自行拆除违法建筑决定书》及﹝2020﹞06号《行政复议决定书》均应被撤销。二、众被告作出的具体行政行为以拆违代拆迁，滥用职权介入拆迁，行政目的不当，应当被撤销。众被告不能“以拆违代拆迁”。涉案厂房已经被纳入开封市东郊沟黑臭水体治理工程施工标段拆迁范围，详见证据四：《开封市东郊沟黑臭水体治理工程（二、三、四、五标段）施工招标文件》。目前该项目工地已经开始施工，并在原告的厂房上标注了红线。详见证据五：现场照片。以上事实有一系列证据证实，事实清楚。综上所述，原告合法占有土地，并于2004年就将涉案厂房建设完毕，众被告作出的《责令限期自行拆除违法建筑决定书》及﹝2020﹞06号《行政复议决定书》适用法律错误，违反“法不溯及既往”原则，且以拆违代拆迁，规避现行有效的拆迁法律法规，使原告无法享受应有的拆迁安置补偿等一系列补偿费用，滥用职权，该行政目的不当，必然会给原告造成严重的经济损失，为维护原告合法权益，现诉至法院，请求依法判令：1、撤销开封市顺河回族区人民政府作出的汴顺政复决﹝2020﹞06号《行政复议决定书》；2、撤销被告开封市顺河回族区东郊乡人民政府、开封市顺河回族区农业农村局、开封市顺河回族区城市管理局（开封市顺河回族区城市综合执法局）、开封市自然资源和规划局顺河回族区分局作出的《责令限期自行拆除违法建筑决定书》；3、全部诉讼费费用由被告承担。原告针对其主张向本院提交以下证据：1、《土地租赁协议》、《营业执照》副本各一份，证明原告合法占有涉案土地，原告从2004年起至今在涉案土地上面合法经营数年。2、《协议书》及《收条》各一份，证明2004年3月，开封市郊某某农机修造厂厂房已经建设完毕，涉案的数栋生产厂房从2004年起已经存在数年。3、《责令限期自行拆除违法建筑决定书》及﹝2020﹞06号《行政复议决定书》，证明众被告存在具体的行政行为，为本案的立案依据，以及第二、三、四、五被告作出的具体行政行为的法律依据为2008年1月1日生效的《中华人民共和国城乡规划法》，违反“法不溯及既往”原则的事实。第一被告作出的复议维持的决定理应一并撤销。4、《开封市东郊沟黑臭水体治理工程（二、三、四、五标段）施工招标文件》，证明涉案厂房已经归属于开封市东郊沟黑臭水体治理工程的项目用地范围内，应适用相关拆迁补偿政策，众被告故意忽略此情况，以拆违代拆迁的事实，滥用职权，行政目的不当！5、现场照片，证明开封市东郊沟黑臭水体治理工程项目工地已经开始施工，并在涉案厂房上标注了红线，涉案厂房已经被纳入开封市东郊沟黑臭水体治理工程施工标段拆迁范围事实。进一步证明被告以拆违名义代拆迁的事实，行政目的不当。6、房屋所有权证及集体土地建设使用证一份，证明房屋所有权证和集体土地建设使用证上载明的范围与《责令限期自行拆除违法建筑决定书》上载明的范围一致，土地面积555.67平方米，办证时间均为2003年4月，案涉的土地及建筑物是合法的，并非违法建筑。被告东郊乡政府未向本院提交书面答辩意见，亦未向本院提交证据材料。被告区农业农村局辩称，一、本案事实。原告在位于开封市顺河回族区某屯东南、某路某侧、某沟某侧建设的建筑设施，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，顺河回族区住建局出具的情况说明认定未办理建设工程规划许可证，属于违法建筑，对其违法认定符合相关法律规定。二、对原告作出的《责令限期自行拆除违法建筑决定书》符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定。2020年4月20日开封市扬尘和水环境整治指挥部城镇水环境整治办公室向顺河区政府下发了汴水整办〔2020〕4号《工作交办单》要求对东郊沟黑臭水体治理工程在新曹路施工范围内的违建限期予以拆除。经查原告的案涉房屋、建筑设施在上述区域内，属于应予拆除范围。三、被告的行政行为并不违反“法不溯及既往”原则，因原告的违法建筑一直处于持续状态，故依据《中华人民共和国城乡规划法》对其认定和处罚属于适用法律适当。四、被告的行政行为并非以拆违代拆迁。即便案涉建筑被纳入开封市东郊沟黑臭水体治理工程施工标段拆迁范围并标注红线，也不意味着该建筑就能被当然认定为合法建筑。被告依据相关法律对其作出违法建筑的认定及限期拆除的行政行为并非所谓的以拆违代拆迁。五、被告作出《责令限期自行拆除违法建筑决定书》程序合法。被告依照法定程序向原告进行了送达，在送达文书中载明了原告享有的相应权利。六、被告区农业农村局为非具有执法权的行政部门，在相关文件上加盖印章仅是按照要求配合政府相关部门的工作，作为被告主体不适格。案涉的《责令限期拆除违法建筑决定书》并非是被告开封市顺河回族区农业农村局所送达，且区农业农村局并未实际参与行政行为。综上所述，被告区农业农村局的行政行为符合《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》等法律的相关规定，程序合法。被告区农业农村局主体不适格。原告的诉请无事实及法律依据。应依法予以驳回。被告区农业农村局未向本院提交证据材料。被告区城管局辩称，一、本案事实。原告在位于开封市顺河回族区某屯东南、某路某侧、某沟某侧建设的建筑设施，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，顺河回族区住建局出具的情况说明认定未办理建设工程规划许可证，属于违法建筑，对其违法认定符合相关法律规定。二、对原告作出的《责令限期自行拆除违法建筑决定书》符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定。2020年4月20日开封市扬尘和水环境整治指挥部城镇水环境整治办公室向顺河区政府下发了汴水整办〔2020〕4号《工作交办单》要求对东郊沟黑臭水体治理工程在新曹路施工范围内的违建限期予以拆除。经查原告的案涉房屋、建筑设施在上述区域内，属于应予拆除范围。三、被告的行政行为并不违反“法不溯及既往”原则，因原告的违法建筑一直处于持续状态，故依据《中华人民共和国城乡规划法》对其认定和处罚属于适用法律适当。四、被告的行政行为并非以拆违代拆迁。即便案涉建筑被纳入开封市东郊沟黑臭水体治理工程施工标段拆迁范围并标注红线，也不意味着该建筑就能被当然认定为合法建筑。被告依据相关法律对其作出违法建筑的认定及限期拆除的行政行为并非所谓的以拆违代拆迁。五、被告作出《责令限期自行拆除违法建筑决定书》程序合法。被告依照法定程序向原告进行了送达，在送达文书中载明了原告享有的相应权利。综上所述，被告的行政行为符合《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政强制法》等法律的相关规定，程序合法，原告的诉请无事实及法律依据，应依法予以驳回。被告区城管局向本院提交的证据材料有：1、汴水整办〔2020〕4号工作交办单一份，证明案涉的房屋设施对相应地区的环境造成了污染，属于应被拆除的建筑设施同时本案所涉及的房屋是违法建筑。2、《责令限期自行拆除违法建筑决定书》、《责令限期拆除违法建筑公告》、《责令限期拆除违法建筑催告书》照片各一张，证明本案相关文书的制作和送达并不是城管局，区城管局无原始文本，所以提交的是照片，该证据证明了行政机关向原告出具的相应文书有相关事实依据，符合法律规定。3、照片两张，证明行政机关向原告送达法律文书的事实，送达程序合法。被告自然资源和规划局顺河分局辩称，原告在顺河区边村占地建设，无建设工程规划许可手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，依据该法第六十四条之规定，主管行政机关对其作出了《责令限期自行拆除违法建筑决定书》。该决定认定事实清楚，证据确凿，程序合法。我局作为政府联合执法机关，联合签署，未增加当事人义务。决定作出后，原告未在期限内履行义务。政府责成强制拆除，行为合法有据。综上，原告的主张不能成立，请求法院依法维持被告作出的行政行为。被告自然资源和规划局顺河分局向本院提交的证据材料有：1、《责令限期自行拆除违法建筑决定书》照片一张，证明当时有关主管部门对事实的认定及有关权利的告知。2、《责令限期拆除违法建筑公告》照片一张，证明对相关权利和义务的告知。3、照片两张，证明了上述公告书和决定书进行了送达。被告顺河区政府辩称，一、被告顺河区政府作出的汴顺政复决﹝2020﹞06号《行政复议决定书》认定事实清楚。原告租赁东郊乡鲁屯村民土地建厂。2020年4月20日，顺河回族区执法机关的工作人员对东郊沟两侧的建筑物进行现场勘查，认定原告位于东郊沟西侧的房屋未履行审批手续。执法机关在对违法建筑采取强制措施前，于2020年6月11日向原告送达了《责令限期拆除违法建筑催告书》责令原告2日内自行拆除。认定上述事实的证据有《工作交办单》、《情况说明》、《责令限期拆除违法建筑催告书》等证据，足以证明上述事实。二、被告顺河区政府作出的《行政复议决定书》程序合法。被告顺河区政府于2020年6月22日收到原告的复议申请，经审查后于当日立案，并告知复议被申请人，被申请人按期进行答辩，并提供作出行政行为的证据，被告顺河区政府根据双方提供的证据和理由进行审查，依法作出《行政复议决定书》，于2020年8月21日对原告进行送达，复议程序合法。三、被告顺河区政府作出的《行政复议决定书》适用法律正确。原告在没有履行任何审批手续的情况下在东郊沟某侧建设房屋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，执法机关依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，送达了《责令限期拆除违法建筑催告书》和责令原告于2日内自行拆除，对原告作出的催告行为完全正确。被告顺河区政府作出的《行政复议决定书》适用法律正确。综上，被告顺河区政府作出的复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，恳请法院驳回原告的诉讼请求。被告顺河区政府向本院提交的证据材料有：1、文件处理签一份，证明立案程序合法。2、立案审批表一份，证明立案程序合法。3、行政复议申请书一份，证明申请人申请复议时间是2020年6月22日和内容。4、申请人的身份证复印件一份，证明申请人的身份信息。5、申请人提交的证据材料，证明被申请人向其下达了《责令限期拆除违法建筑决定书》及原告租赁房屋办厂的事实。6、行政复议答复书，证明其作出的行政行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。7、被申请人提交的证据材料（工作交办单），证明申请人的房屋属于违章建筑，依法应予以拆除。8、行政复议决定书，证明复议决定书认定事实清楚，适用法律正确。9、行政复议决定书送达回证，已经向申请人进行有效送达，作出的复议决定不超过法定时限。经审理查明，2020年6月2日，被告东郊乡政府、区农业农村局、区城管局、自然资源和规划局顺河分局作出《责令限期自行拆除违法建筑决定书》，内容为：当事人刘成宇，限期拆除房屋的位置：某村东南，某路路北，某沟西，根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定，责令当事人在2020年6月4日拆除该违法建筑，如果逾期未自行拆除，本机关依法强制拆除。原告刘成宇对该决定书不服，于2020年6月22日向被告顺河区政府申请行政复议，2020年7月23日，被告顺河区政府作出汴顺政复决﹝2020﹞06号《行政复议决定书》，该决定书维持了上述《责令限期自行拆除违法建筑决定书》。原告刘成宇对《责令限期自行拆除违法建筑决定书》和《行政复议决定书》均不服，遂提起诉讼。另查明，案涉建筑物在一审法庭辩论终结前未被拆除。再查明，原告向本院提交的房屋所有权证载明：“所有权人：开封市郊某某农机修造厂，所有权性质：私产，房屋坐落位置：开封市郊区某某乡边村某组，房屋状况：一层三间混合结构建筑面积为XX平方米，一层贰间混合结构房屋建筑面积为XX平方米，一层贰间砖木结构建筑面积为XX平方米”。本院认为，行政机关作出《责令限期自行拆除违法建筑决定书》的事实应当清楚，本案中，被告东郊乡政府、区农业农村局、区城管局、自然资源和规划局顺河分局在未对案涉建筑物的产权情况、位置、面积、建筑年限、是否严重违法等调查清楚的情况下，即认定案涉建筑物均为违法建筑，据此向原告刘成宇作出的《责令限期自行拆除违法建筑决定书》认定事实不清，依据不足。行政机关应当严格按照法律规定的程序执法，必须严格履行立案、调查、告知等法定程序，充分保障当事人陈述申辩权，进而作出相应行政行为。本案中，被告东郊乡政府、区农业农村局、区城管局、自然资源和规划局顺河分局作出的《责令限期自行拆除违法建筑决定书》对行政相对人刘成宇的实体权利义务产生重大影响，本案四被告未提供证据证明其严格履行了立案、调查、告知等法定程序，未能保障相对人的陈述申辩权利，而径行作出本案所诉行政行为，属于执法程序违法。在法律适用方面，被告东郊乡政府、区农业农村局、区城管局、自然资源和规划局顺河分局根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定作出《责令限期自行拆除违法建筑决定书》，未对适用法律的具体条款予以明确，故四被告作出的《责令限期自行拆除违法建筑决定书》适用法律不明确。综上，被告东郊乡政府、区农业农村局、区城管局、自然资源和规划局顺河分局作出的《责令限期自行拆除违法建筑决定书》的行政行为事实不清，依据不足，程序违法，适用法律不明确，应予以撤销。关于被告区农业农村局辩称其未参与行政行为的制作和送达，不是适格的被告，本院认为，区农业农村局在《责令限期自行拆除违法建筑决定书》上签署印章，该签署印章行为对行政相对人设定了义务，对原告的权利产生了实质性的影响，已对外发生法律效力，被告区农业农村局为作出所诉行政行为的行政机关，应为适格的被告，故对被告区农业农村局的辩称意见，本院不予采信。被告顺河区政府在行政复议程序中依法受理、审查、送达，行政复议程序合法，但所作行政复议决定结论错误，应一并予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下：一、撤销被告开封市顺河回族区东郊乡人民政府、开封市顺河回族区农业农村局、开封市顺河回族区城市管理局（开封市顺河回族区城市综合执法局）、开封市自然资源和规划局顺河回族区分局于2020年6月2日作出的《责令限期自行拆除违法建筑决定书》。二、撤销被告开封市顺河回族区人民政府作出的汴顺政复决﹝2020﹞06号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告开封市顺河回族区东郊乡人民政府、开封市顺河回族区农业农村局、开封市顺河回族区城市管理局（开封市顺河回族区城市综合执法局）、开封市自然资源和规划局顺河回族区分局、开封市顺河回族区人民政府负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于开封市中级人民法院。审 判 长  马清河审 判 员  陆春彦人民陪审员  武全收二〇二〇年十二月十六日书 记 员  董 舒