湖北省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鄂行终982号 上诉人（原审原告）杨春雨，男，1966年2月16日出生，汉族，住湖北省襄阳市樊城区。 被上诉人（原审被告）襄阳市樊城区人民政府，住所地湖北省襄阳市樊城区长虹路**。 法定代表人王建军，区长。 被上诉人（原审被告）襄阳市民政局，，住所地湖北省襄阳市襄城区溪苑路** 法定代表人李焕珍，局长。 上诉人杨春雨因诉襄阳市樊城区人民政府、襄阳市民政局行政批准行为违法及行政赔偿一案，不服湖北省襄阳市中级人民法院（2019）鄂06行初235号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。 杨春雨原审诉称，1997年7月14日，襄阳市樊城区人民政府下达樊政函[1997]13号《樊城区人民政府关于成立高庄等街道居民管理委员会和街道居民委员会的批复》，撤销“襄樊市樊城区高庄居民委员会（下称高庄居委会）”，成立“襄樊市樊城区高庄街道居民管理委员会（下称高庄管委会）”。与蓝光实业发展总公司实现政、经一体化体制，高庄居委会的供养关系不变、资产、债权、债务由管委会领导下的蓝光实业发展总公司负责。但依据襄阳市工商局档案资料显示“襄阳市蓝光实业公司”自1992年8月25日成立至今从未使用过“蓝光实业发展总公司”的名称。被告襄阳市樊城区人民政府于2001年11月23日作出的樊政发[2001]89号《樊城区人民政府关于撤销前进等12个居民管委会、回龙寺等83个居民委员会及后贾洼村成立机坊街等59个社区居民委员会的请示》，被告襄阳市民政局于2001年12月7日据此下达了襄民基[2001]14号《关于成立樊城区机坊街等59个社区居民委员会的批复》，以上两份文件均没有涉及人员供养关系、资产、债权、债务等承继关系。 1996年6月21日，高庄居委会向中国工商银行襄樊市郊区支行贷款40万元，约定利息为月息18‰，使用期限三个月，借款到期后多次催收逾期贷款本息。2005年7月6日，工行湖北省分行按照政策将该笔贷款本金及利息转让给中国东方资产管理公司武汉办事处，该办事处多次催收。2012年3月20日，中国东方资产管理公司武汉办事处又将该债权转让给襄阳国益国有资产经营有限责任公司。2016年7月11日，原告杨春雨以20万元的价格从襄阳国益国有资产经营有限责任公司竞拍得到高庄居委会的债权，遂发函与高庄社区居委会协商还款事宜未果，提起了民事诉讼，襄阳市高新区人民法院一审以“缺乏事实依据”为由驳回了杨春雨的起诉，襄阳市中级人民法院二审以“事实不清、证据不足”驳回了杨春雨的上诉。2018年8月14日，原告杨春雨向被告襄阳市樊城区人民政府申请正确履行法定职责，但被告襄阳市樊城区人民政府未作答复，原告据此又提起行政诉讼，襄阳市中级人民法院审理后，相继作出（2018）鄂06行初245号行政判决书、（2018）鄂06行初85号和86号行政裁定书，驳回原告的诉讼请求和起诉。 杨春雨认为被告襄阳市樊城区人民政府作出樊政函[1997]13号文件将债务人高庄居委会撤销后，其债务划转由不存在的“蓝光实业发展总公司”负责偿还，存在重大失误。被告襄阳市樊城区人民政府下达樊政发[2001]89号文件和被告襄阳市民政局下达襄民基[2001]14号文件，均没有对高庄居委会或高庄管委会的资产、债权、债务是否转划给高庄社区居委会进行衔接，以及债务人高庄居委会和高庄管委会与高庄社区居委会系何种关系作出安排，该行政行为导致原告合法债权无法实现。按照民事法律规定，二被告应该承担相应的赔偿责任。原告杨春雨遂于2019年10月21日向法院提起行政诉讼请求：1.请求依法确认二被告作出撤销前进等12个居民管委会、回龙寺等83个居民委员会及后贾洼村成立机坊街等59个社区居民委员会【即：樊城区人民政府《关于成立高庄等街道居民管理委员会和街道居民委员会的批复》（樊政函[1997]13号）、《关于撤销前进等12个居民管理委员会、回龙寺等83个居民委员会及后贾洼村成立机坊街等59个社区居民委员会的请示》（樊政发[2001]89号），襄樊市民政局《关于成立樊城区机坊街等59个社区居民委员会的批复》（襄民基[2001]14号）】的行政行为违法；2.请求依法判决二被告赔偿原告损失40万元及利息（以40万元为基数，自1996年6月21日起至借款本息还清之日止，按月利率18‰计算利息）；3.请求依法判决赔偿原告其他损失21400元（拍卖佣金6000元，公告费500元，诉讼费14900元）；4.本案的诉讼费及其他实际支出费用均由被告承担。 原审法院查明，1997年7月14日，襄樊市樊城区人民政府印发《樊城区人民政府关于成立高庄等街道居民管理委员会和街道居民委员会的批复》（樊政函[1997]13号），撤销高庄街道居民委员会，成立高庄街道居民管理委员会，受汉江街道办事处领导，与蓝光实业发展总公司实行政、经一体化体制，管委会资产、债权、债务由管委会领导下的蓝光实业发展总公司负责。2001年11月23日，襄樊市樊城区人民政府印发《樊城区人民政府关于撤销前进等12个居民管理委员会、回龙寺等83个居民委员会及后贾洼村成立机坊街等59个社区居民委员会的请示》（樊政发[2001]89号），向市政府申请撤销前进等12个居民管委会、回龙寺等83个居民委员会及后贾洼村，成立机坊街等59个社区居民委员会。2001年12月7日，襄樊市民政局印发《关于成立樊城区机坊街等59个社区居民委员会的批复》（襄民基[2001]14号），同意撤销前进等12个居民管理委员会，回龙寺等83个居委会和后贾洼村，成立机坊街等59个社区居民委员会。 另查明，1996年6月21日，高庄居委会向中国工商银行襄樊市郊区支行贷款40万元，约定利息为月息18‰，使用期限三个月，借款到期后多次催收逾期贷款本息未偿还到位。2005年7月6日，工行湖北省分行按照政策将该笔贷款本金40万元及利息转让给中国东方资产管理公司武汉办事处，该办事处多次催收。2012年3月20日，中国东方资产管理公司武汉办事处又将该债权转让给襄阳国益国有资产经营有限责任公司。2016年7月11日，原告杨春雨以20万元的价格通过竞拍得到高庄居委会及襄阳内燃机厂债权。2016年7月18日，襄阳国益国有资产经营有限责任公司将上诉债权转让给原告杨春雨。原告杨春雨发函与高庄社区居委会协商还款事宜未果，于2017年提起民事诉讼，襄阳市高新区人民法院一审以“缺乏事实依据”为由驳回了杨春雨的起诉，襄阳市中级人民法院二审以“事实不清、证据不足”驳回了杨春雨的上诉。2018年8月14日，原告杨春雨向被告襄阳市樊城区人民政府申请正确履行法定职责，但被告襄阳市樊城区人民政府未作答复，原告据此又提起行政诉讼，襄阳市中级人民法院审理后，相继作出（2018）鄂06行初245号行政判决书、（2018）鄂06行初85号和86号行政裁定书，驳回原告的诉讼请求和起诉。 原审法院认为，本案为确认行政行为违法之诉，本案的争议焦点为三个，一是原告主体是否适格？二是本案是否属于行政诉讼受案范围以及被告主体是否适格？三是本案所涉行政行为是否超过法定起诉期限？ 关于原告主体是否适格的问题。原审法院认为，原告杨春雨依法竞拍得到高庄居委会及襄阳内燃机厂债权，应予以认可。襄阳市樊城区人民政府印发《樊城区人民政府关于成立高庄等街道居民管理委员会和街道居民委员会的批复》（樊政函[1997]13号），决定“撤销高庄街道居民委员会，成立高庄街道居民管理委员会，受汉江街道办事处领导，与蓝光实业发展总公司实行政、经一体化体制，管委会资产、债权、债务由管委会领导下的蓝光实业发展总公司负责”的行政行为确实对其向谁主张债权产生了实际影响，该行政行为与其有利害关系。其可以为此提起行政诉讼。 二是本案是否属于行政诉讼受案范围以及被告主体是否适格的问题。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条和《最高人民法院关于适用的解释》第一条及第十九条（“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”）之规定，本案最终对外发生效力的文书为《樊城区人民政府关于成立高庄等街道居民管理委员会和街道居民委员会的批复》（樊政函[1997]13号）文件，襄阳市樊城区人民政府作出该批复的行政行为属于行政诉讼受案范围，襄阳市樊城区人民政府为适格被告。而《樊城区人民政府关于撤销前进等12个居民管理委员会、回龙寺等83个居民委员会及后贾洼村成立机坊街等59个社区居民委员会的请示》（樊政发[2001]89号）和《关于成立樊城区机坊街等59个社区居民委员会的批复》（襄民基[2001]14号）两个文件为行政机关作出的内部层报和审批行为，不产生外部法律效力，不属于人民法院受案范围，故单就以上两个行政行为，襄阳市樊城区人民政府和襄阳市民政局不是适格被告。 三是本案所涉行政行为是否超过法定起诉期限的问题。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理”之规定，原告起诉的三个行政行为分别发生在1997年、2001年、2001年，原告也不是因为不动产物权而提起诉讼，原告的起诉已经超过了《中华人民共和国行政诉讼法》所规定的五年除斥期间，也即本案所涉行政行为均已超过法定起诉期限。 综上，原审法院认为，虽然原告杨春雨对襄阳市樊城区人民政府作出《樊城区人民政府关于成立高庄等街道居民管理委员会和街道居民委员会的批复》（樊政函[1997]13号）的行政行为享有原告主体资格，但是原告的起诉已经超过法律规定的最长五年的法定起诉期限，且无《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项的规定，裁定：驳回原告杨春雨的起诉。 杨春雨不服原审裁定，向本院上诉称：原审认定事实和适用法律错误，造成其讨债无门。请求撤销原裁定，改判支持其原审诉请。 被上诉人襄阳市樊城区人民政府、襄阳市民政局未提交书面答辩意见。 本院认为，结合原审查明可知，本案所涉《樊城区人民政府关于成立高庄等街道居民管理委员会和街道居民委员会的批复》（樊政函[1997]13号），《樊城区人民政府关于撤销前进等12个居民管理委员会、回龙寺等83个居民委员会及后贾洼村成立机坊街等59个社区居民委员会的请示》（樊政发[2001]89号）和《关于成立樊城区机坊街等59个社区居民委员会的批复》（襄民基[2001]14号）三被诉行政行为作出时间分别是1997年和2001年，杨春雨2019年提起行政诉讼显已超过法定起诉期限。原审裁定驳回起诉，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张思化 审判员  马春亮 审判员  胡锦明 二〇二〇年十二月四日 书记员  董晓晗