江苏省徐州市云龙区人民法院 民 事 判 决 书 （2020）苏0303民初813号 原告：徐州工程机械市场管理处，住所地徐州市云龙区三环东路机场路口。 法定代表人：赵传伟，该管理处主任。 委托诉讼代理人：李丰丰，江苏法德东恒(徐州)律师事务所律师。 委托诉讼代理人：郭彤，江苏法德东恒(徐州)律师事务所实习律师。 被告：徐州恒基工程机械有限公司，住所地徐州市东三环淮海工程机械市场内。 法定代表人：黄广杰，该公司经理。 委托诉讼代理人：鹿海林，江苏汉斯律师事务所律师。 原告徐州工程机械市场管理处（以下简称管理处）与被告徐州恒基工程机械有限公司（以下简称恒基公司）商品房销售合同纠纷一案，本院于2020年3月17日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告管理处的委托诉讼代理人郭彤、李丰丰，被告恒基公司的法定代表人黄广杰及其委托诉讼代理人鹿海林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告管理处向本院提出诉讼请求：请求法院依法确认原、被告签订的《商办房出售合同》无效，被告返还涉案房屋；被告承担本案全部诉讼费用。事实和理由：2006年1月18日原被告签订《商办房出售合同》，约定：出售房屋为综合楼2层南首5间，共418平方米。其中园弧一间（建筑面积88平方米)可采取先租后买的方式。2007年元月需付清房款。原告负责办理房产证和土地证。若遇政府拆迁，无证时，土地补偿归原告，房屋补偿归被告所有。涉案房屋所占土地登记在狮子山居民委员会和金骆驼居民委员会名下，原告并非涉案房屋所占土地的合法使用权人。同时，涉案房屋建设前未办理建设工程规划许可，属于违法建设。根据《合同法》第五十二条之规定，原被告签订的合同应为无效合同，被告应当向原告返还涉案房屋，并支付占有使用房屋期间的使用费用。经与被告多次协商无法达成一致意见，为维护原告的合法权益，请求法院依法判决支持原告全部诉讼请求。 被告恒基公司辩称，1、原告不是本案适格诉讼主体，协议书虽然是原告和被告双方签订，但事实上是被告和案外人云龙区政府所签订和履行，原告仅是当时的云龙区政府的下属职能管理单位代表云龙区政府签署。2、本案原被告双方所签订的协议书，从协议内容看是将云龙区政府所属的资产处分给被告，其性质应属于行政协议，不属于人民法院民事案件审理范围。3、即便本案如原告诉请属于民事案件审理范围，但原被告双方所签订的协议书是双方真实意思表示，并不违反法律的效力性强制性规定，依据物权法第十五条和最高院关于买卖合同解释第三条的规定，本协议仍为有效协议。 本院经审理认定事实如下：2006年1月18日原告（甲方）和被告（乙方）签订《商办房出售合同》，约定：一、出售具体位置及面积：甲方将市场综合楼综合楼2层南首5间出售给乙方，建筑面积418平方米。其中园弧一间（建筑面积88平方米)可采取先租后买的方式。2007年元月乙方必须将此处房款付清。原告负责办理房产证和土地证。若遇政府拆迁，无证时，土地补偿归原告，房屋补偿归被告所有。二、售价及付款方式：乙方需在2006年1月20日前一次性付款264000元。购房款全部付清后，此处商办房归乙方所有。2007年1月将圆弧一间房款70400元付清后，此间房归乙方所有。四、甲方有义务积极协调该综合楼的房产证和土地证的办理工作，若具备办理“两证”条件，甲方应给乙方办理“两证”，所需费用由乙方承担。五、若遇政府拆迁，无证时，土地补偿归甲方所有，房屋补偿归乙方所有。2006年1月23日，被告向原告支付132000元，2006年1月26日被告支付132000元，2007年2月9日，被告支付70400元。 涉案房屋属于徐州工程机械市场建设工程规划范围。2000年8月16日，徐州工程机械市场建设工程经徐州市人民政府批准列入市重点工程。2000年11月10日，云龙区人民政府就徐州工程机械市场工程建设向徐州市政府请示：由于时间紧，土地规划等有关手续尚未办结，为了确保工程进度，完成市政府下达的任务，特申请先行办理建设系统相关手续。2001年12月云龙区人民政府向徐州市建设局出具的“关于申请使用徐州汽车工程机械市场营业房的请示”载明：目前市场5100平方米综合楼及2万平方米展场已全部建成，并具备开业条件。由于建设资金不足等原因，工程建设的部分手续尚在办理过程中。原告提交的2004年8月10日的载有徐州市国土资源局云龙分局意见的材料载明：（涉案房屋）用地位置三环东路黄河北岸，用地用途工业。原告提交的2004年12月28日的徐州市国土资源局的材料载明：该项目属未批先用非法占地，按照《土地管理法》相关规定，对此宗土地处以罚款7645.7元。该项目为1998年前，违法用地清查处理项目，已经我局行政处罚，符合我局（2004）22号会议纪要精神，同意以划拨方式补办用地手续。后涉案房屋建成交付被告使用至今，未取得建设工程规划许可证，无法办理权属证书，目前已被纳入行政征收范围。 期间原告出具证明一份，载明：我市场系2001年市政府重点工程，市场内综合楼产权归云龙区发改委所有，此楼位于机场路口，现已投入使用。因建设资金不足，产权正在办理过程中，如因产权问题引起的任何纠纷，由工程机械市场管理处承担全部责任。该证明上加盖有徐州市云龙区发展改革与经济贸易委员会印鉴，并签有“情况属实2006.9.7”字样。庭审中，被告另提交证明一份载明：我委所属工程机械市场综合楼系国有资产，此楼已投入使用，因建设资金不足，产权正在办理过程中，如因产权问题引起的任何纠纷，均由我委承担全部责任。该证明加盖印鉴字样为：徐州市云龙区发展计划与经济贸易委员会。 庭审中，原告陈述：涉案土地性质为国有工业用地，涉案房屋为经营性用房，同时涉案房屋亦未办理建设规划许可，所以涉案房屋属于违法建设，因此双方签订的商办房出售合同应为无效合同，被告应当依法返还涉案房屋。 案件审理过程中，经原告申请被告同意，本院依法委托对涉案房产的市场价值进行评估。2020年8月20日，江苏德道天诚土地房产评估造价咨询有限公司出具房地产估价报告书，估值时点2020年3月17日的总估值为252.4万元，折建筑面积平均单价6038元/平方米。报告书载明：四、估价对象（一）估价对象基本情况1、财产范围估价对象（含室内装修）及相应分摊的土地使用权；2、名称徐州市云龙区东三环工程机械市场内综合楼2层南首5间办公房地产；4、规模房屋建筑面积418平方米。（二）估价对象基本情况表1估价对象权益状况一览表土地类型国有建设用地建筑结构框架结构。（三）土地基本情况四至为估价对象所在的工程机械市场占地东至空地南至故黄河西至东三环快速路北至机场路，开发程度为估价对象所在宗地红线内、外均达到通路、通上水、通下水、通讯、通电和宗地红线内达到场地平整。（四）建筑物基本情况3、估价对象户内给水、排水、供电、通讯等基本设施齐全；4、装饰装修（五）价值时点为2020年3月17日。六、价值类型（二）1、本次评估的市场价值包含了估价对象房屋所有权价值、土地使用权价值、配套设施及室内装修价值，但不含家具家电及可移动部分的价值。 另查明，2020年6月19日，博文房地产评估造价集团有限公司、江苏跃龙土地房地产评估测绘有限公司向云龙区人民政府出具《致估价委托人函》，载明：本次评估范围为东三环高架快速路以西、故黄河以北、陇海路以南规划征收范围内涉及的房屋，价值时点为2020年5月22日，经注册房地产估价师市场调查、现场查勘和综合分析计算，确定房屋的初步评估结果为（位置）沿三环东路（用途）商业第一层评估单价15096元/平方米，第二层7095元/平方米，第三层6189元/平方米。 案件审理过程中，原告主张按照江苏德道天诚土地房产评估造价咨询有限公司出具的房地产估价报告书平均单价6038元/平方米赔偿损失，被告坚持按照博文房地产评估造价集团有限公司、江苏跃龙土地房地产评估测绘有限公司向云龙区人民政府出具《致估价委托人函》单价7095元/平方米赔偿损失。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。城乡规划是政府指导和调控城乡建设和发展的基本手段之一，也是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。依照《城乡规划法》规定，禁止房屋建设者未取得建设工程规划许可证的规定进行建设。未取得建设工程规划许可证进行建设规避了国家对规划体系、建筑产品质量、房地产交易市场等系列行为的监管，直接危及社会的公共安全和人民群众的生命财产安全。因此，出卖人就未取得建设工程规划许可证建设的房屋与买受人订立的买卖合同无效。原告向被告出卖的房屋未取得建设工程规划许可证，且至本案法庭辩论终结前未能补办，故原被告之间的《商办房出售合同》应认定无效。原告作为买卖合同的当事人主张主张涉案合同无效，其诉讼主体并无不当，本院予以支持。 《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。被告应返还原告涉案房屋（徐州市云龙区东三环工程机械市场内综合楼2层南首5间办公房），原告应返还被告的购房款334400元。本案房屋买卖合同无效，被告并无过错，结合原告出具证明所载内容“因建设资金不足，产权正在办理过程中，如因产权问题引起的任何纠纷，由工程机械市场管理处承担全部责任”，原告应赔偿被告因此所受到的损失。关于损失的认定，参照涉案房屋目前的市场价值（包含了估价对象房屋所有权价值、土地使用权价值、配套设施及室内装修价值，但不含家具家电及可移动部分的价值），结合两份评估报告所涉房屋的位置、结构、使用功能等及导致合同无效当事人的过错程度，本院认为涉案房屋市场价值认定以单价7095元/平方米的标准为宜，按照涉案房屋面积计算总额为2965710元，被告的房屋增值损失应为2631310元。本案所涉损失系就房屋买卖民事法律关系而言认定的房屋增值损失，与征收无涉。 综上，依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条，《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条、第六十条之规定，判决如下： 一、确认原告徐州工程机械市场管理处和被告徐州恒基工程机械有限公司于2006年1月18日签订的《商办房出售合同》无效； 二、本判决生效之日起十日内，被告徐州恒基工程机械有限公司返还原告徐州工程机械市场管理处云龙区东三环工程机械市场内综合楼2层南首5间办公房，原告徐州工程机械市场管理处返还被告徐州恒基工程机械有限公司购房款334400元； 三、原告徐州工程机械市场管理处于本判决生效之日起十日内赔偿被告徐州恒基工程机械有限公司房屋增值损失2631310元。 如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费30525.68元，由原告徐州工程机械市场管理处负担。评估费18470元，由原告徐州工程机械市场管理处负担15000元，被告徐州恒基工程机械有限公司负担3470元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省徐州市中级人民法院。 （此页无正文） 审 判 长  刘 宇 人民陪审员  刘湘锦 人民陪审员  祖国权 二〇二〇年十二月十五日 书 记 员  王 璐