山西省朔州市中级人民法院行政判决书(2020)晋06行终39号上诉人（原审原告）杜淑芳，女，汉族，1961年4月13日出生。委托代理人赵改，山西庭满律师事务所律师。被上诉人（原审被告）朔州市朔城区自然资源局，所在地址朔州市市府西街**。（以下简称朔城区自然资源局）法定代表人刘丰，职务局长。委托代理人梁刚，职务副局长。委托代理人刘润芳，山西业盛律师事务所律师。被上诉人（原审被告）朔州市朔城区贾庄乡人民政府，所地址朔城区贾庄乡贾庄村。（以下简称贾庄乡政府）法定代表人常华，职务乡长。委托代理人李春，朔州市朔城区贾庄乡人民政府副乡长。委托代理人王润丽，上海天尚（朔州）律师事务所律师。上诉人杜淑芳诉被上诉人朔城区自然资源局、朔州市朔城区贾庄乡人民政府土地行政强制及行政赔偿一案，不服怀仁市人民法院(2020)晋0602行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杜淑芳及其委托代理人赵改，被上诉人朔城区自然资源局的委托代理人梁刚、刘润芳，被上诉人朔州市朔城区贾庄乡政府的委托代理人李春、王润丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审认定，2003年5月15日，原告杜淑芳与化庄村签订了《土地租赁协议》，协议内容为：“随着朔州市地方奶业的迅速崛起和部分国家级乳品加工企业在本市落户，加之市委市政府“关于加快奶源基地建设的意见”朔发（2003）7号文件的出台，加快奶牛业的发展已成为本地的主导产业，为此乙方（杜淑芳）愿以贰万元租用甲方（化庄村）贰拾亩土地建设奶牛养殖场，租期为伍拾年整。该地位于世纪南路东侧、南平路南侧，壹区壹贰号。东西长164米，南北长80米，租金在签约时一次付清。同时达成如下协议：一、甲方保证乙方租用土地的正常使用，并提供通电、通水、通路等方便，租用前地面上的一切遗留问题都由甲方负责解决。二、乙方租用的土地只能用于奶牛基地建设、不得改变用途，更不得建设与此无关的固定设施。基地的建设还要服从甲方的统一规划。三、乙方要按照工程预算，在贰年内完成基建投资任务，对当年不开工并完不成半成以上工程进度，影响了奶牛小区整体建设进度的，甲方有权干预或收回土地使用权。四、凡进入奶牛小区的奶牛养殖户，既可享受政府的优惠政策和服务，同时还要接受小区管委会的统一管理。”该协议签订后，原告一直未建设奶牛场，直至2018年8月份开始建设奶牛场，建根基、围墙等。因该土地内有化庄村村民左平的祖坟，原告与左平因迁坟发生纠纷，左平通过山西省国土资源厅12336举报电话举报周鱼非法买卖耕地20余亩建厂。经被告朔城区自然资源局派出机构沙塄河国土所工作人员核查，认为原告存在违法占地行为，于2018年12月6日与被告贾庄乡政府共同作出《通知》，内容为：“杜淑芳：你户未经批准，违法占用贾庄乡化庄村土地垒墙圈院的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定。望你户接到通知后五日内自行拆除违法建筑物和构筑物，恢复土地原状。”原告于2018年12月10日收到该通知后未自行拆除已建成的砖墙。二被告于2019年1月10日将原告建成的两堵砖墙强制拆除。原告不服，认为二被告的强制执行行为违法并给其造成了损失，依法应当赔偿原告。故向本院提起诉讼。另查明，原告在租赁土地上建设奶牛养殖场，未办理设施农用地建设的用地手续，未经乡政府将设施建设方案等向国土资源部门和农业部门备案。原告在建设奶牛养殖场围墙期间，因该涉案土地上有化庄村村民左平的祖坟而发生纠纷，被左平阻拦停工，施工人刘某的施工设备被左平扣留在工地上，杜淑芳支付施工人刘某的费用中含有被左平扣留设施的费用。原审认为，本案的争议焦点为：1.被告朔城区自然资源局、贾庄乡政府对违法占用土地行为，是否具有行政强制执行权；二被告的强制执行行为即“强制拆除杜淑芳在化庄村租赁土地上所建围墙的行为”是否合法；2.二被告应否赔偿原告的损失及应赔偿损失的数额。一、关于朔城区自然资源局、贾庄乡政府对违法占用土地行为，是否具有行政强制执行权；二被告的强制执行行为即“强制拆除杜淑芳在化庄村租赁土地上所建围墙的行为”是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第二条规定，本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第五十三条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。第五十四条规定，行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第八十三条规定，依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。《国土资源违法行为查处工作规程》第4.3条、第7.1.2条规定，县级以上人民政府国土资源主管部门组织实施国土资源违法行为查处工作，管辖本行政区域内发生的国土资源违法案件。《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）规定，设施农业用地按农用地管理。不需办理农用地转用审批手续。设施建设要合理选址。各类畜禽养殖、水产养殖等设施建设禁止占用基本农田。从事设施农业建设的，应通过经营者与土地所有权人约定用地条件，并发挥乡级政府的管理作用，规范用地行为。设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，内容包括：项目名称、建设地点、设施类型和用途、数量、标准和用地规模等。经拟定设施建设方案、并与乡镇政府和农村集体经济组织协商土地使用年限、土地用途、土地复垦要求及时限、土地交还和违约责任等有关土地使用条件，向社会公告并无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。用地协议签订后，乡镇政府应按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案，不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。根据上述法律规定，被告朔城区自然资源局作为自然资源主管部门对其辖区内国土资源违法案件具有行政管理的法定职权，但法律并未设定其享有行政强制执行的权利，即朔城区自然资源局不具有行政强制执行的法定职责。被告贾庄乡政府依法对从事设施农业建设的，负有规范用地行为的管理作用，但对国土资源违法案件不具有行政强制执行权。本案中，原告杜淑芳仅持2003年5月15日与化庄村签订的《土地租赁协议》，未办理设施农用地建设的用地手续和报备程序，在租赁土地上建设奶牛养殖场。被告朔城区自然资源局接到原山西省国土资源厅转办的12336违法线索信息登记，经核查，朔城区自然资源局派出机构沙塄河国土所与贾庄乡政府于2018年12月6日共同向原告杜淑芳作出《通知》，以杜淑芳未经批准，违法占用贾庄乡化庄村土地垒墙圈院的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定，望杜淑芳接到通知后五日内自行拆除违法建筑物和构筑物，恢复土地原状。原告杜淑芳收到该通知未自行拆除。2019年1月10日，朔城区自然资源局派出机构沙塄河国土所与贾庄乡政府对原告建起的墙体强制拆除。本案原告杜淑芳起诉请求“判决确认二被告拆除原告建筑物和构筑物的行政行为违法”，系对行政强制执行行为不服提起的诉讼。被告朔城区自然资源局法律虽然赋予其对违法占地行为具有行政管理职权，但法律未设定其享有行政强制执行权，如对违法占地所建的建筑物、构筑物需要强制拆除的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》第八十三条，《中华人民共和国行政强制法》第五十三条、第五十四条规定，依法申请人民法院强制执行。在申请强制执行前应当履行催告义务。而被告朔城区自然资源局、贾庄乡政府在无法律授权的情况下，未履行催告义务，未告知原告享有陈述、申辩的权利，强制拆除原告杜淑芳在化庄村租赁土地上所建建筑物、构筑物的行为，超越职权，程序违法，明显违反法律规定，其强制拆除行为违法。故原告主张二被告拆除其建筑物和构筑物的行政行为违法的理由成立，本院应予支持。被告朔城区自然资源局辩称通知不属行政处罚行为，也不是行政决定，仅仅是一项制止违法行为的措施，因此不适用《中华人民共和国行政强制法》的有关规定的理由不成立，本院不予采纳。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，是对在乡、村庄规划区内未取得乡村建设规划许可证或未按乡村建设规划许可证的规定进行建设的行为，乡、镇人民政府具有行政管理的法定职权。设施农业建设依法不需要办理乡村建设规划许可证，应办理的是设施农用地建设用地手续，并向国土资源部门和农业部门进行报备，故贾庄乡政府辩解依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，对土地违法行为具有行政强制执行权的理由不成立。二、关于被告朔城区自然资源局与贾庄乡政府应否对原告杜淑芳的损失予以赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。据此，行政赔偿必须以合法权益受到损害为前提。根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）规定，设施农业用地按农用地管理。不需办理农用地转用审批手续。设施农用地的使用虽然无需办理建设用地转用手续，但各类畜禽养殖设施建设要合理选址，仍应当办理设施农用地建设的用地手续和报备的程序：经拟定设施建设方案、土地使用条件、向社会公告并无异议的，乡镇政府、农村集体经济组织和经营者三方签订用地协议。用地协议签订后，应由乡镇政府按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案。即从事养殖业也要符合国家有关法律法规的规定，除基本农田上禁止建养殖场外，在承包地、租赁地上建设养殖场，亦需要经过办理设施农用地建设用地手续和报备的程序，否则，未经相关法定程序，进行建设的建筑物等，不属于合法权益范畴。本案中，原告杜淑芳仅持于2003年5月15日其与化庄村双方签订的《土地租赁协议》，时隔十五年后于《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）实施期间，在该租赁土地上施工建设奶牛养殖场，在施工前未按该通知拟定设施建设方案，关于土地使用条件未通过乡镇、村组政务公开等形式向社会予以公告，亦未提供充足的证据证实其与贾庄乡化庄村委会、贾庄乡政府三方签订用地协议，办理设施农用地建设的用地手续，并报县级国土资源部门和农业部门备案，即原告杜淑芳未能提供证据证明其所建奶牛养殖场围墙符合土地使用条件并办理了相应设施农用地建设的用地手续，因此，原告杜淑芳在租赁土地上建设的围墙不属于合法建筑物、构筑物，依法不属合法权益范畴，不属于国家赔偿范围。故原告主张二被告所拆除其在贾庄乡化庄村租赁土地上所建围墙属于合法建筑物，并请求判决二被告赔偿其损失300000元的赔偿请求，不符合法律规定，本院不予支持。关于原告认为二被告应当承担复垦费于法无据，本院不予支持。关于建设基础费11000元，原告认为二被告应当退还给原告。该11000元建设基础费（奶牛场院墙基础款）系朔州市朔城区奶牛养殖园区管理委员会收取，且该费用不属于本案二被告违法行为造成的损失，不属本案审理范畴。综上所述，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第七十四条第二款第（一）项规定，判决：一、确认被告朔州市朔城区自然资源局、朔州市朔城区贾庄乡人民政府强制拆除原告杜淑芳在贾庄乡化庄村租赁土地上的建筑物和构筑物的行政行为违法。二、驳回原告杜淑芳的其他诉讼请求。上诉人杜淑芳上诉称：上诉请求撤销“9号行政判决书”第二项,改判:一、二被上诉人连带赔偿上诉人损失30万元;二、二被上诉人承担土地复垦费用51950元,并退还上诉人缴纳的院墙基础建设费11000元。事实与理由一、一审法院认定事实错误。1、上诉人在租用的土地上建设奶牛场不需要办理农用地转用审批手续,亦不需要经过办理设施农用地建设用地手续一审法院认可设施农业用地按农用地管理,不需要办理农用地转用审批手续这一事实。但是,一审法院认为:“除基本农田禁止建养殖场外,在承包地、租赁地上建设养殖场,亦需要经过办理设施农用地建设用地手续”。一审法院前后认为内容相互矛盾。《中华人民共和国土地管理法》第44条规定:“建设占用土地,涉及农用地转为建设用地的,应当办理农用地转用审批手续”。说的是建设用地情况。《土地管理法》第4条规定,建设用地包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。而上诉人实施行为是在设施农用地上建设牛场,垒墙建牛舍属于生产设施用地。上诉人建设牛场,需要建设牛舍,牛舍需要垒墙,上诉人垒起南北两面墙的目的是作为牛舍的基础墙体,属于设施农用地,不属于建设用地。所以,上诉人在设施农用地上建设牛场不需要办理农用地转用审批手续,也不需要办理设施农用地建设用地手续。2、上诉人所建奶牛场属于合法建筑物。上诉人所建奶牛场位于朔州市朔城区奶牛养殖园区。该养殖园区系朔城区人民政府于2003年按照朔州市政府文件(《中共朔州市委朔州市人民政府关于加快奶源基地建设的意见》(朔发[2003]7号))要求,统一规划成立的朔城区奶牛养殖园区并设立了朔州市朔城区世纪奶牛养殖园区管理委员会。被上诉人朔州市朔城区贾庄乡政府收取上诉人土地租地款2万元。朔州市朔城区世纪奶牛养殖园区管理委员会收取上诉人奶牛场院墙基础款11000元。以上事实足以证明上诉人建设奶牛场是经过政府允许的,在该园区建设内牛场是经政府统一规划建设的,无需上诉人重新拟定建设方案。土地使用条件也是符合法律规定的。因此,上诉人建设的奶牛场是合法建筑物。二、二被上诉人应当承担土地复垦费用51950元,并退还上诉人缴纳的院墙基础建设费11000元。综上,一审法院认定事实错误,一审法院已经判决确认二被上诉人强制拆除上诉人在贾庄乡化庄村租赁的土地上建筑物和构筑物的行政行为违法,且二被上诉人的违法行政行为造成了上诉人30万元损失,二被上诉人应当赔偿原告损失。如果二审法院认为上诉人的损失无法确定,可以委托司法鉴定机构对上诉人的损失进行鉴定。请求二审法院依法改判二被上诉人连带赔偿上诉人损失30万元,二被上诉人承担土地复垦费以及退还上诉人缴纳的院墙基础建设费。被上诉人朔州市朔城区自然资源局辩称，一、一审判决认定上诉人杜淑芳未办理任何设施农业的相关用地手续,事实清楚,证据充分,适用法律正确。第一、上诉人杜芳所建养殖场占用的土地属于基本农田,根据《基本农田保护条例》第17条“禁止任何单位和个人在基本农田保护区内建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动”、“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”的规定,基本农田只能用于粮、棉、油、蔬菜等种植业生产,不能用于畜牧养殖业。第二、上诉人杜淑芳自认与化庄村委会所签《土地租赁协议》外,没有任何用地手续,因此,上诉人杜淑芳不能用其与化庄村委会签订的《土地租赁协议》来代替合法的用地手续。第三、上诉人杜淑芳拟建奶牛场属于设施农业用地,根据《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定,设施农业用地按农用地管理,不需要办理农用地转用审批手续,但《通知》第三条明确规定,设施农用地使用前,经营者应拟定设施建设方案,与乡镇政府、农村集体经济组织签订三方用地协议,由乡镇政府按要求及时将用地协议与设施建设方案报县级国土资源部门和农业部门备案,不符合设施农用地有关规定的不得动工建设。本案上诉人杜淑芳当庭向法庭陈述,未办理上述用地手续。第四、根据朔州市人民政府关于加快奶源基地建设的意见的精神,在奶牛养殖场的建设问题上可放宽用地政策,但不是不需要办理用地手续。二、上诉人杜淑芳因没有合法用地手续所建围墙自然不属于合法建筑,因此,其主张的赔偿不符合《国家赔偿法》规定的赔偿范围。第一、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条:“公民,法人或者其他组织的合法权益受到行政机关或者行政机关工作人员作出的具体行政行为侵犯造成损害的,有权请求赔偿。”和《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”的规定,只有损害的是公民、法人或者其他组织的合法权益,才产生行政赔偿的法律后果。结合本案,上诉人杜淑芳违法占地建房,其权利本身不受法律保护,不是合法财产权益。第二、虽然答辩人实施的拆除行为有其不当之处,但实际上答辩人朔州市朔城区自然资源局行使职责的行为与上诉人杜淑芳之间的损失并无法律上直接因果关系,不管是自行拆除还是强制拆除,都是因为其建设行为不合法所致。第三、根据最高院的指导意见,拆除违法建筑应保护的权益仅限有利用价值的建筑材料,除此之外,即便拆除行为违法,也不承担行政赔偿责任,原一审时,上诉人杜淑芳申请出庭作证的证人刘某明确被拆除的建筑材料已无利用价值,因此,本案不符合判赔的条件。同时,答辩人朔城区自然资源局也已经合理公告,上诉人杜淑芳未自行拆除,应对被拆除造成的建筑材料毁损自行承担责任。第四、上诉人杜淑芳所举证据不能证明其主张的损害事实和损害结果,应当承担举证不能的法律后果。三、上诉人杜淑芳主张的51950元土地复垦费和11000元基础建设费用,答辩人既不是责任主体,也不是返还主体。第一、上诉人杜淑芳主张土地复垦费没有任何事实和法律依据,根据《土地管理法》和《土地复垦条例》的规定,土地复垦遵循“谁破坏,谁恢复”的原则,本案所涉土地因上诉人杜淑芳违法占地被破坏,因此,复垦义务应由上诉人杜淑芳承担。第二、关于11000元基础建设费用,根据一审查明的事实“系朔州市朔城区奶牛养殖园区管理委员会收取”,因此,答辩人不是返还主体。四、答辩人作出的书面通知及采取的拆除行为,不属于行政处罚,也不是行政决定,仅仅是一项制止违法行为的措施,因此,不适用《行政强制法》的有关规定。答辩人实施的行为虽然有其不当之处,但不应当被确认违法。被上诉人朔城区贾庄乡人民政府辩称，一、上诉人在农用地上建造围墙的行为违法。上诉人虽然和贾庄乡化庄村委会签订了土地租赁协议,但其占用的是朔城区贾庄乡化庄村基本农田,基本农田是不允许从事畜牧业生产的。且依据国土资源部和农业部联合下发的《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》第一条第三项的规定,禁止畜牧业占用基本农田。由此可看出,国家法律禁止占用基本农田从事养殖业,养殖厂房若建在基本农田上毫无疑问是违法建筑。上诉人杜淑芳未办理审批手续,以《土地租赁协议》代替合法的用地手续,是违法的。二、根据《行政诉讼法》、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定,在行政赔偿诉讼中,上诉人杜淑芳应当对被诉具体行为造成损害的事实提供证据并承担举证责任,而在本案中,上诉人杜淑芳对其所遭受损害并未提供有效的证据,故其应当承担举证不能的法律后果。三、答辩人无须承担土地复垦费用。依据《土地复垦条例》第三条规定,生产建设活动损毁的土地,按照“谁损毁,谁复垦”的原则,由生产建设单位或者个人(土地复垦义务人)负责复垦。另依据山西省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第二十条、第二十一条之规定,因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏的,用地单位和个人应当按照下列规定负责复垦:(一)编制复垦规划、拟定复垦方案,并报县级以上人民政府土地行政主管部门批准;(二)按照批准的复垦方案进行复垦。复垦完工后,须报经批准复垦设计方案的土地行政主管部门验收。有复垦义务的单位和个人,没有条件复垦或者复垦不符合要求的,应当按照每平方米十元以上二十元以下的标准向县级以上人民政府土地行政主管部门缴纳土地复垦费,专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。而本案中,上诉人系实际的用地人,基本农田也是因上诉人修建奶牛场的行为而破坏,故上诉人系土地复垦义务人,因此,土地复垦费用应当由上诉人自行承担。四、答辩人并非收取院墙基础建设费的主体,既然没有收取行为,也就不存在退还的说法。经审理查明，对一审查明的事实及证据本院予以确认。另查明，被上诉人贾庄乡政府庭审称，“2003年还没有确定基本农田，只有数字，没有具体的地方，对这些土地还不明确，在2008年才提出基本农田的概念。2003年的时候牛场没有建起来，后期有了卫星定位，才能确认出基本农田，后来土地部门核准这片土地是基本农田。”上诉人杜淑芳与化庄村2003年5月15日签订建设奶牛养殖场的《土地租赁协议》时，该租赁土地未划定为基本农田，因涉案土地内涉及他人坟地问题，上诉人杜淑芳一直没有建起养殖场。后该土地被划定为基本农田，贾庄乡政府及化庄村委会没有告知杜淑芳，因《协议》租赁的土地被划定为基本农田，不能再建牛场。本院认为，上诉人杜淑芳于2003年5月15日与化庄村签订了建设奶牛养殖场的《土地租赁协议》，后该土地被划定为基本农田，杜淑芳于2018年施工建设奶牛养殖场，在施工前未按照（国土资发〔2014〕127号）《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》办理设施农用地建设的用地手续，属于违法建设。但是二被上诉人对杜淑芳建设的围墙无强制执行权，故其强制拆除行为违法。一审判决二被上诉人强拆行为违法，认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人杜淑芳2003年签订建设奶牛养殖场的《土地租赁协议》时，被上诉人贾庄乡政府虽未在该《土地租赁协议》上盖章，但收取了租地费、围墙根基费。上诉人杜淑芳有理由相信，贾庄乡政府是涉案项目的实际管理人，并支持和帮助上诉人进行奶牛场建设。《协议》签订当时该租赁土地未划定为基本农田，因土地内涉及他人坟地问题，杜淑芳一直没有建起养殖场。后该租赁土地被划定为基本农田，贾庄乡政府和化庄村委会没有告知杜淑芳，《协议》租赁的土地被划定为基本农田，不能再建牛场。杜淑芳在不知情的情况下，继续执行该协议，于2018年8月份在未办理设施农用地建设的用地手续的情况下，在2003年租赁的土地上进行了奶牛场建设，被二被上诉人拆除。因该土地被划为基本农田，只能进行农业种植，需要必要的复垦费。另，贾庄乡政府收取上诉人的基础建设费用不当，应予返还。综上，贾庄乡政府和化庄村委会在履行协议过程中，对上诉人执行《协议》进行建设的行为，未尽到必要的告知义务，亦未进行阻止，存在工作失误或过错，故应当对上诉人杜淑芳被强制拆除的围墙损失费及土地复垦费用，承担相应的责任，予以补偿。本案上诉人未将化庄村委会列为本案当事人，对此本院不予处理。原判驳回上诉人杜淑芳请求二被告赔偿原告损失的诉讼请求不当，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（二）、（三）项、第七十二条的规定，判决如下：一、维持怀仁市人民法院(2020)晋0602行初9号行政判决第一项；二、撤销怀仁市人民法院(2020)晋0602行初9号行政判决第二项；三、被上诉人贾庄乡人民政府在本判决生效之日起两个月内对上诉人杜淑芳被强制拆除的围墙的建设损失费、土地复垦费及收取的基础建设费给予补偿，作出补偿决定。一、二审案件受理费100元，由上诉人杜淑芳负担50元，被上诉人贾庄乡人民政府负担50元。本判决为终审判决。审判长 郭明霞审判员 智秀兰审判员 赵晓燕 二○二○年十二月二十四日书记员 昝晓晴书记员 马鸿启