山西省高级人民法院行政裁定书（2020）晋行赔终130号上诉人（原审原告）贾某1，住山西省安泽县。上诉人（原审原告）安泽县弘昌农副产品有限公司。法定代表人贾某1。共同委托代理人杨某，山西师达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）安泽县人民政府。法定代表人赵某，县长。委托代理人王某。委托代理人白某，山西勤义律师事务所律师。原审第三人山西路桥集团长临高速公路有限公司。法定代表人荆某，该公司董事长。委托代理人贾某2。上诉人贾某1、安泽县弘昌农副产品有限公司因诉被上诉人安泽县人民政府、原审第三人山西路桥集团长临高速公路有限公司行政补偿一案，不服山西省运城市中级人民法院（2019）晋08行赔初9号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人贾某1、安泽县弘昌农副产品有限公司的法定代表人贾某1及其共同委托代理人杨某，被上诉人安泽县人民政府的委托代理人王某、白某，原审第三人山西路桥集团长临高速公路有限公司的委托代理人贾某2到庭参加询问。本案现已审理终结。原审法院查明，原告安泽县弘昌农副产品有限公司2017年因财产损害赔偿一案，要求第三人山西路桥集团长临高速公路有限公司承担民事赔偿责任。安泽县人民法院作出（2018）晋1026民初285号民事判决，认为第三人应赔偿原告高速公路路基下的垫平施工费用，判决第三人赔偿原告1729070元。双方不服提起上诉。临汾市中级人民法院2018年12月26日作出（2018）晋10民终2679号民事裁定，认为“本案不属于人民法院民事案件的受理范围，上诉人安泽县弘昌农副产品有限公司如果认为安泽县人民政府制定的征地补偿标准过低，安泽县弘昌农副产品有限公司或者贾某1获得的征地补偿款不足以弥补自己的损失，应当通过正当途径向安泽县人民政府反映，通过合法的途径予以解决；本案既不属于人民法院民事案件受案范围，且上诉人安泽县弘昌农副产品有限公司作为原审原告主体不适格。依法应当驳回起诉。裁定驳回上诉人安泽县弘昌农副产品有限公司的起诉。”2019年6月17日，二原告提起行政诉讼，请求依法判令被告及第三人补偿二原告垫平大木沟工程款损失4302780元。该院于2019年8月21日作出（2019）晋08行赔初13号行政赔偿裁定，认为原告应先向行政机关申请裁决，裁定驳回二原告的起诉。2009年11月17日，二原告以相同的诉讼请求和理由再次提起诉讼。审理中，二原告以需要变更诉讼请求为由，申请撤回起诉，该院于2019年12月6日作出（2019）晋08行赔初16号行政赔偿裁定，准予二原告撤回起诉。原审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（六）项规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：重复起诉的。”本案原告贾某1、安泽县弘昌农副产品有限公司请求行政补偿，与前两次提起的行政补偿请求当事人相同，诉讼标的相同，诉讼请求相同，符合当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，构成重复起诉。故对原告贾某1、原告安泽县弘昌农副产品有限公司的诉求，不予支持。二原告以依法确认被告安泽县人民政府作出的《行政补偿答复书》违法并予以撤销，提起行政补偿请求，由于被告安泽县人民政府《行政补偿答复书》对二原告履行的答复义务，没有对二原告权利义务作出处理决定。故二原告以确认被告《行政补偿答复书》违法并予以撤销作为提出行政补偿的依据，不予支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（六）项之规定，裁定驳回原告贾某1、原告安泽县弘昌农副产品有限公司起诉。贾某1、安泽县弘昌农副食品有限公司上诉称，（一）一审裁定认定上诉人的起诉构成重复起诉违背客观事实，违反法律规定，明显错误。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十条的规定，认定重复起诉的条件有二：一是原告以同一事实重新起诉；二是以同一理由重新起诉。上诉人第一次起诉是基于山西省临汾市中级人民法院（2018）晋10民终2679号民事裁定书认定的“应当通过正当途径向安泽县人民政府反映，通过合法途径予以解决”而提起的诉讼；第二次起诉是基于上诉人向被上诉人邮寄了《行政补偿申请书》，被上诉人在法定期间内没有作出决定或答复而提起的诉讼；第三次起诉是基于被上诉人作出《行政补偿答复书》，拒绝对当事人予以补偿而提起的诉讼。可见，上诉人的三次起诉，其事实和理由均不一样，不属于重复起诉。故请求：1.撤销一审法院作出的（2020）晋08行赔初9号行政裁定；2.判决被上诉人及原审第三人补偿上诉人4302780元。3.本案诉讼费由被上诉人负担。被上诉人安泽县人民政府辩称，（一）一审法院裁定上诉人本次诉讼与前两次行政诉讼当事人相同、诉讼请求相同，构成重复起诉，认定事实清楚，适用法律正确。本案中，上诉人第一次起诉要求行政补偿将被上诉人诉至法院，被驳回起诉；第二次以相同被告和诉求起诉后自行撤诉；第三次诉讼请求仍是要求被上诉人给予补偿。其起诉符合行政诉讼法司法解释规定的重复起诉。（二）二上诉人不具有行政诉讼原告主体资格，应予驳回起诉。1.二上诉人系两个独立民事主体，独立享有民事权利、承担民事义务，二上诉人混同法律地位，共同主张民事权利没有事实依据和法律依据。2.上诉人贾某1与案涉垫平大木沟的工程款不存在利害关系，无权主张相应的行政补偿。上诉人在行政诉状中自认“宏昌公司承担2006年、2007年贾某1垫平土地的费用，并继续垫平土地”，由此可见，即便存在垫平大木沟的工程款，也与贾某1无关，贾某1主体不适格。3.上诉人安泽县弘昌农副产品有限公司未取得建设用地《土地使用权证》，对案涉土地没有合法使用权，无权主张土地权利。4.集体土地征地补偿对象为农村集体经济组织或地上附着物及青苗的所有者，因此上诉人无权主张集体土地任何补偿。（三）被告主体不适格，被上诉人不是作出长临高速土地征收决定和制定征收补偿标准的主体，上诉人不应向被上诉人主张。本案中，土地征收及补偿行为作出主体是临汾市人民政府，被上诉人仅是按照上级机关下达的补偿标准，组织实施该计划，实施的是基于上级行政机关在征地后协调实施的行政事实行为，而非作出征收土地及补偿标准的行政行为。（四）上诉人诉求垫平大木沟的工程款，不属于行政征收补偿范围，且补偿款无法认定，因此对该项费用不应补偿。1.临汾市人民政府《关于建设长治至临汾调整公路（临汾段）的通告》第一条，征地拆迁区域及物项：高速公路占地边线内的土地、房屋及其他附着物。上诉人诉求的垫地款不属于征收补偿范围。2.征地补偿针对的对象系自征收公告发布之日止的被征收土地现状，并非土地形成现状的发展历程，征收土地时现状为平地。3.根据贾某1与义唐村委签订的承包协议，其土地只是部分征收，其主张补偿所有承包土地的垫地支出费用，无任何依据。4.上诉人所举施工及费用支出相关证据，均为白条，无付款、验收、结算等凭证，其证据的真实性、合法性、关联性均不能认定，不能确定其存在垫地支出费用。（五）贾某1自愿分别就土地、地上附着物与义唐村委会签订了四份《补偿协议书》，各项补偿款均已发放至贾某1个人账户内，其已获得了应得的补偿。上诉人起诉要求补偿垫地款没有事实和法律依据。故请求驳回上诉，维持原裁定。原审第三人山西路桥集团长临高速公路有限公司述称，安泽县协调领导组负责征地拆迁，确保长临高速公路建设工程顺利进展。征地补偿款项由我公司与县协调领导组签订合同，我公司已将补偿款转入县协调领导组的账户内。上诉人将我公司列为本案第三人，没有法律依据，请求驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实基本一致。另查明，2006年1月5日，贾某1以安泽县机动车驾驶人培训学校的名义与安泽县府城镇义唐村民委员会（以下简称义堂村委）签订《义唐村大木沟晋中水（总）渣场租赁合同》。2007年6月22日，安泽县弘昌农副产品有限公司成立，股东为贾某1和其女儿（后变更为其女婿），贾某1为该公司执行董事兼总经理。同年11月13日，经安泽县发展和改革局同意该公司建设批发市场，该公司办理了《建设项目选址意见书》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》。2008年5月15日贾某1与义唐村委签订《义唐村大木沟渣场承包合同书》，双方约定：“八、在承包期内因公共利益需要，涉及到承包范围或承包方投资建设资产的征收时，征收的补赔偿款的受益人为承包方，以上补偿主直接与承包方建立关系”。上诉人提供了初步证据即《土石方挖运施工合同书》及支付工程款凭证，拟证明为垫平承包的大木沟支出工程款430万余元。2013年4月17日临汾市人民政府发布《关于建设长治至临汾高速公路（临汾段）的通告》；2015年1月21日临汾市人民政府印发《临汾市高速公路工程建设征地拆迁补偿标准的通知》；2013年4月8日，安泽县人民政府办公室作出安政办函（2013）5号《关于成立长临高速公路建设工程安泽段协调工作领导组的通知》（以下简称协调领导组），该领导组印发《长临高速公路建设工程安泽段协调工作方案》；2013年7月2日，协调领导组与原审第三人山西路桥集团长临高速公路有限公司签订的《山西省长治市至临汾市高速公路安泽县征用土地协议书》明确：该协议签订后七日内，原审第三人一次性全额将征地补偿费向该协调领导组支付；协调领导组要依法设立征地补偿专用账户，征地补偿费用专款专用，并独立承担法律责任；协调领导组协助原审第三人完善土地报批等相关手续；协调领导组按协议约定时间完成征用土地工作等。2013年建设长临高速公路，上诉人承包的土地被部分征收，义唐村委与贾某1签订了四份《补偿协议书》，贾某1共领取补偿款715850.52元。上诉人认为长临高速公路从其实际使用的土地中间穿过，致使其建设弘昌农副产品批发市场的目的无法实现，被上诉人仅支付了征收土地的土地补偿款，对其垫平大木沟的工程款未予补偿，遂向被上诉人邮寄了《行政补偿申请书》，请求补偿垫平大木沟工程款430万余元。2019年11月27日被上诉人作出《行政补偿答复书》答复上诉人：“答复人不是作出长临高速征地的主体，不是制定征地补偿标准的主体，也不是支付补偿费用的主体，被答复人不应向答复人主张；被答复人主张的垫地支出费用损失亦不属于法定行政征收补偿范围，且被答复人已实际得到补偿，无权再行主张；被答复人也不是土地补偿费、安置补偿费的受益主体，其主张无法律依据。”上诉人不服，提起本诉。以上事实有在案证据及当事人陈述予以佐证。本院认为，本案争议的焦点问题是上诉人贾某1、安泽县弘昌农副产品有限公司提起的本案诉讼是否构成重复起诉、是否符合法定起诉条件。针对焦点问题分述如下：（一）关于上诉人提起的本案诉讼是否构成重复起诉的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十条第一款规定：“人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案”。本案中，根据查明的事实，上诉人第一次提起诉讼，原审法院以行政机关应当先行裁决为由，裁定驳回起诉；上诉人第二次以被上诉人安泽县人民政府逾期未对其提出的《行政补偿申请》作出决定为由提起诉讼，后撤回起诉，人民法院裁定准许撤诉；上诉人提起的本次诉讼是以不服被上诉人作出的《行政补偿答复书》为由提起的诉讼。三次诉讼的事实和理由均不相同，故不属于重复起诉。原审法院认定上诉人提起的本诉构成重复起诉，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（六）项之规定，裁定驳回贾某1、安泽县弘昌农副产品有限公司的起诉，适用法律错误，应予纠正。（二）关于上诉人提起的本案诉讼是否符合法定起诉条件的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”1.关于原告资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院》第四条规定：“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。”本案中，根据查明的事实，上诉人贾某1与义唐村委于2006年签订了《义唐村大木沟晋中水（总）渣场租赁合同》。2007年安泽县弘昌农副产品有限公司成立，股东为贾某1和其女儿（后变更为其女婿），贾某1为该公司执行董事兼总经理。2008年贾某1又与义唐村委签订了《义唐村大木沟渣场承包合同书》，该合同约定征收的补赔偿款的受益人为贾某1。2013年建设长临高速公路征收了贾某1承包的部分土地，义唐村委已依约与其签订了补偿协议，贾某1依该协议领到了补偿款。因此，能够确定上诉人既是案涉土地的实际使用人，也是征地补偿款的受益人，原告主体适格。2.关于被告资格。2013年7月2日，协调领导组与原审第三人签订了《山西省长治市至临汾市高速公路安泽县征用土地协议书》，该协议书明确了协调工作领导组在征用土地及征地补偿中的责任义务，独立承担法律责任。因该协调领导组系被上诉人设立，故法律责任应由被上诉人承担，故被告主体适格。3.关于诉讼请求和事实根据。根据查明的事实，上诉人虽然领到了征地补偿款，但未包括垫平大木沟工程款。上诉人认为其为垫平大木沟投入了大量的资金，原审第三人山西路桥集团长临高速公路有限公司建设长临高速公路利用了其垫平的土地，减少了施工量，也相应减少了资金投入。故上诉人请求被上诉人及原审第三人补偿其垫平大木沟工程款损失有具体的诉讼请求和事实根据。4.关于受案范围和管辖法院。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（五）的规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织对征收、征用决定不服的诉讼。《最高人民法院》第一条规定：“农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”根据查明的事实，上诉人作为案涉土地的实际使用人，认为被上诉人和原审第三人在征用土地及征地补偿过程中，未对其垫平大木沟的工程款进行补偿，侵犯了其合法权益，向被上诉人提出《行政补偿申请》，其对被上诉人作出的《行政补偿答复书》不服，在法律规定的期限内向原审人民法院提起行政补偿之诉，属于人民法院行政诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖。故上诉人提起的本诉符合法定起诉条件。综上，贾某1、安泽县弘昌农副产品有限公司的上诉理由成立，上诉请求本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销山西省运城市中级人民法院（2020）晋08行赔初9号行政裁定；二、本案指令山西省运城市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 石春英审判员 魏晓俊审判员 闫成先二〇二〇年十二月八日法官助理 周小明书记员 高 天