安徽省合肥市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖01行终765号 上诉人（原审原告）周志宝，男，1952年9月6日出生，汉族，住安徽省长丰县。 上诉人（原审原告）沈卫，男，1968年7月24日出生，汉族，住安徽省长丰县。 上诉人（原审原告）陶有好，男，1949年12月1日出生，汉族，住安徽省长丰县。 上诉人（原审原告）胡文法，男，1950年10月5日出生，汉族，住安徽省长丰县。 上诉人（原审原告）刘如洋，女，1942年8月2日出生，汉族，住安徽省长丰县。 上诉人（原审原告）胡文兵，男，1971年6月2日出生，汉族，住安徽省长丰县。 以上上诉人共同委托代理人苏黎明，安徽国恒律师事务所律师。 以上上诉人共同委托代理人高飞，安徽国恒律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）长丰县自然资源和规划局，住所地安徽省长丰县水湖镇杨公路**，统一社会信用代码11340121003004162L。 法定代表人庞良旭，局长。 上诉人周志宝、沈卫、陶有好、胡文法、刘如洋、胡文兵因诉被上诉人长丰县自然资源和规划局（以下简称自然资源和规划局）不履行土地行政管理特定职责一案，不服安徽省长丰县人民法院（2020）皖0121行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。 原审查明，本案周志宝等六原告均系长丰县岗集镇青峰岭村村民。2020年1月2日，原告委托代理人苏黎明通过邮寄的方式向被告提交了《履行法定职责申请书》，请求被告履行以下法定职责：1、就申请人反映的非法占用土地的行为依法进行调查；2、如情况属实，请贵局责令相关单位和人员停止非法占用土地行为，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地；3、如情况属实，请贵局对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。4、请求贵局就调查及处理情况向申请人出具书面调查材料。2020年3月17日，被告作出了《关于对周志宝等人的回复函》，具体回复意见如下：一、岗集镇青峰岭村涉及的建设项目为五湖大道至新桥产业园项目，其中岗集境内7.2公里，涉及青峰岭、斗镇两个村，而青峰岭村涉及沈岗组、邵岗组和牌坊组的土地。目前，项目正在建设中。二、五湖大道至新桥产业园项目道路宽度≥1.0m、≤8m，据此可以看出，该项目是农村道路建设，项目用地未改变土地用途，根据《中华人民共和国土地管理法》第四条规定，该项目用地不需要办理农转用手续。因此，该项目建设不存在非法占用土地问题。2020年3月30日，周志宝等人收到回复函后，又以被告未依法履行法定职责为由，提起行政诉讼，请求确认被告不履行法定职责的行政不作为行为违法及要求履行查处职责，并向原告予以反馈等诉讼请求。本案在诉讼过程中，原告周志宝等人陈述案涉建设项目同时征用本县双墩镇和岗集镇的集体土地，但双墩镇和岗集镇对农户的土地补偿标准不一致，继而引起本次行政诉讼。 原审法院认为，本案被告自然资源和规划局收到原告周志宝等人提交的《履行法定职责申请书》后，对其申请内容已给予书面回复，并向当事人送达，积极履行了法定职责，故对原告要求确认被告不履行法定职责的行政不作为行为违法之诉讼，无事实和法律依据，且理由不能成立，本院依法不予支持。综而观之，本案原告周志宝等人诉请主张核心是政府对案涉建设项目征用土地补偿标准不一致问题，实质上要求政府依法履行征用土地的补偿义务，原告该主张可通过其他途径依法寻求救济，非本案处理范围。对原告提出的其他诉讼请求，经审查，均不属于人民法院行政诉讼受案范围，本院依法亦不予支持。对被告辩称，周志宝等人与案涉行政行为不具有利害关系，不是本案适格的原告，经查，与事实不符，依法不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告周志宝、沈卫、陶有好、胡文法、刘如洋、胡文兵的诉讼请求。 周志宝等6人不服一审判决，向本院提出上诉。 上诉人上诉的事实和理由：一、原审法院对“五湖大道”是否存在非法占用土地行为未进行审查，该关键事实未能查清。案涉“五湖大道”存在非法占用土地行为，被上诉人依法应当按照《土地管理法》第七十六条之规定履行查处职责。（一）案涉“五湖大道”用地不属于农村道路。根据GB/T21010-2017《土地利用现状分类》10.交通运输用地中关于农村道路的定义：在农村范围内，南方宽度≥1.0m、≤8m。北方宽度≥2.0m、≤8m,用于村间、田间交通运输，并在国家公路网络体系之外，以服务于农村农业生产为主要用途的道路（含机耕道）。根据被上诉人提交的《关于完善长丰县农村道路畅通工程的请示》，五湖大道西延（双墩-吴山段）等四条道路系合肥市2017-2018年农村道路畅通工程项目，总长70.41公里，总投资28662.16万元，按照一级道路标准建设，对于加强我县南北关系，贯穿东西路网意义重大。被上诉人提交的附件3《合肥市2017年农村道路畅通工程“提标扩面”建设计划（乡级公路畅通工程）中载明，案涉五湖大道段项目名称为“五湖大道至新桥产业园道路”，起点五湖大道，迄点新桥，里程18.216公里。根据上述道路情况，案涉“五湖大道”段，不属于《土地利用现状分类》规定的“用于村间、田间交通运输，并在国家公路网络体系之外，以服务于农村农业生产为主要用途的道路”，不属于农村道路。（二）案涉“五湖大道”用地属于公路用地，应当依法征收，办理农用地转用审批手续。GB/T21010-2017《土地利用现状分类》10.交通运输用地中公路用地指用于国道、省道、县道和乡道的用地。根据《农村公路建设管理办法》第二条之规定，农村公路，包括县道、乡道和村道。该办法第二十七条规定，农村公路建设项目需要征地拆迁的，应当按照当地人民政府确定的补偿标准给予补偿。因此，农村公路包括需要办理征地审批和不需要办理征地审批土地两种类型。因案涉道路不属于农村道路，根据《土地管理法》第四十四条、第四十五条之规定，“五湖大道”用地属于应当办理征地审批的公路用地。相关部门未依法办理征地审批及农用地转用审批手续，构成非法占用土地，被上诉人依法应当予以查处。（三）根据《行政诉讼法》第六十三条之规定，本案为行政案件，是否属于农村道路，应当以法律和行政法规、、地方性法规为依据被上诉人提交的关于“农村道路”的证据材料不能作为认定是否属于农村道路的依据。（四）根据《农村公路建设管理办法》第十二条之规定，长丰县人民政府虽向合肥市人民政府请示，但案涉道路建设未获得批准。二、上诉人第2、3、4项诉讼请求属于人民法院行政诉讼受案范围，原审法院适用法律错误。（一）上诉人第2、3、4项诉讼请求属于被上诉人履行法定职责的具体内容。《土地管理法》第七十六条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处”，根据上述法律规定，上诉人向被上诉人书面提出：1、就上诉人反映的非法占用土地的行为依法进行调查；2、责令相关单位和人员停止非法占用土地行为，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地，并作出相应处罚；3、就调查及处理情况向上诉人出具书面调查材料及处罚结果。因此，上诉人上述请求均为被上诉人应当履行法定职责的具体内容。（二）根据《行政诉讼法》第四十七条之规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。被上诉人拒不履行上述法定职责，上诉人有权向人民法院提起行政起诉。（三）被上诉人未依据《土地管理法》第七十六条之规定全面履行法定职责，依法应当确认其行政不作为行为违法，原审法院认定事实不清，适用法律错误。虽然被上诉人作出答复，但关于农村道路认定事实不清、相关部门未依法办理征地审批及农用地转用审批手续，构成非法占用土地，被上诉人依法应当全面履行法定职责，予以查处。综上，请求：1.依法撤销安徽省长丰县人民法院（2020)皖0121行初26号行政判决书，改判支持上诉人原审诉讼请求；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人自然资源和规划局二审未提交新的答辩意见。 本院二审查明的事实与原审判决相同，对原审判决认定的事实，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条第一款之规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。本案自然资源和规划局有对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的职责。自然资源和规划局依法履行查处职责，认为案涉项目建设不存在非法占用土地的问题，对周志宝等6人的申请给予书面回复，并向当事人进行了送达。周志宝等6人其他诉讼请求均需要以违法事实的存在为前提，根据周志宝等6人提交的现有证据并不能证明违法事实存在，其诉求并无事实和法律依据。上诉人的上诉理由不成立，对其上诉请求不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费用人民币50元由上诉人周志宝、沈卫、陶有好、胡文法、刘如洋、胡文兵负担。 本判决为终审判决。 审判长  李琦 审判员  潘攀 审判员  张俊 二〇二〇年十二月二十二日 法官助理黄浩 书记员程文 附：本裁判文书适用的法律规范 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。