河南省平顶山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫04行终185号上诉人（原审原告）叶留志，男，1956年2月23日生，汉族，住河南省平顶山市卫**。委托代理人苏瑛，海南郡宝律师事务所律师。被上诉人（原审被告）平顶山市自然资源和规划局，住所地平顶山市新城区祥云路，统一社会信用代码：11410400MB1891343T。法定代表人陈光明，局长。委托代理人李巧红，女，平顶山市国土资源局卫东分局工作人员。委托代理人杨心武，河南大乘律师事务所律师。上诉人叶留志因自然资源和规划行政处罚一案，不服平顶山市卫东区人民法院（2020）豫0403行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人叶留志及其委托代理人苏瑛，被上诉人平顶山市自然资源和规划局的委托代理人李巧红、杨心武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：2020年6月3日，平顶山市自然资源和规划局作出平自然资罚字［2020］40号《行政处罚决定书》，认定叶留志未经批准非法占用土地，对叶留志作出处罚如下：1．责令退还非法占用的10060.05平方米土地；2．没收在非法占用的10060.05平方米土地上新建的建筑物和其他设施；3．对非法占用的10060.05平方米其他耕地，每平方米处以20元罚款，罚款记201,201元人民币。原审查明，2020年6月3日，平顶山市自然资源和规划局作出平自然资罚字［2020］40号《行政处罚决定书》，认定叶留志未经批准非法占地，决定对叶留志作出责令退还非法占用的土地、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施、罚款201,201元的行政处罚。平顶山市自然资源和规划局对叶留志作出行政处罚的证据有：平顶山市自然资源违法案件立案呈批表、责令停止违法行为通知书、场地租赁协议、现场勘查平面图及勘测笔录、被告工作人员对叶留志、郑某的询问笔录、地类说明、照片、行政处罚听证告知书、听证纪要、行政处罚听证笔录、对破坏耕地程度鉴定的申请等。其中，平顶山市自然资源和规划局工作人员对叶留志进行询问调查时，叶留志陈述：其占用的土地是卫东区申楼办事处叶庄村的土地，案涉土地被其占用之前“种的有庄稼，应该是耕地”，叶留志先是于2006年3月将租用的土地用作养猪厂，后来因经营不善，于2007年改建为厂房，占地面积约20亩。平顶山市自然资源和规划局工作人员对郑某进行询问调查时，郑某的陈述内容与叶留志的陈述内容基本一致。平顶山市国土资源局卫东分局地籍股出具的《地类说明》证明，在2005年土地利用现状调查时，案涉土地的用途为农用地（耕地114）。《行政处罚听证告知书》、《听证纪要》等显示，平顶山市自然资源和规划局于2019年12月2日作出《行政处罚听证告知书》，告知叶留志违法事实、拟作出的行政处罚和相关权利，叶留志提出听证申请后，平顶山市自然资源和规划局于2020年1月20日对该案进行了听证。平顶山市自然资源和规划局后于2020年6月3日作出平自然资罚字［2020］40号《行政处罚决定书》，该《行政处罚决定书》于同年6月5日向叶留志送达。原审认为，人民法院审理行政案件，是对行政行为是否合法进行审查。对于行政行为有主要证据不足、适用法律法规错误、违反法定程序等情形的，可以判决撤销或者部分撤销；对于行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决驳回原告的诉讼请求。本案中，被告平顶山市自然资源和规划局作出的行政处罚决定认定原告叶留志未经批准非法占地，对叶留志作出责令退还非法占用的土地、没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施、罚款201,201元的行政处罚。平顶山市自然资源和规划局认定叶留志违法事实的证据，有询问笔录中叶留志的陈述、证人郑某的陈述、平顶山市国土资源局卫东分局地籍股出具的《地类说明》、厂房照片等，应当视为行政处罚的主要证据充足。关于行政处罚的程序，被告作出行政处罚决定之前，已经以书面形式告知叶留志有关权利，并根据叶留志的申请召开听证会，听取了叶留志的陈述和申辩，本案行政处罚程序亦无违法。关于行政处罚时限及法律适用问题，因叶留志违法占地的行为一直处于继续状态，被告于2019年9月4日对叶留志的违法行为立案查处不应视为超过法定期限，被告作出的行政处罚决定适用法律正确。综上，平顶山市自然资源和规划局作出的案涉行政处罚决定程序合法、主要依据充足，适用法律正确，叶留志请求撤销平顶山市自然资源和规划局作出的行政处罚决定的理由不能成立，原审法院对原告的主张不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告叶留志的诉讼请求。案件受理费50元，由原告叶留志负担。上诉人叶留志上诉称，第一、平顶山市自然资源和规划局没有界定叶留志占用土地的性质，其提供证据显示案涉土地为建设用地，但处罚依然按照耕地处罚。第二、平顶山市自然资源和规划局依据《中华人民共和国土地管理法》第二条“任何单位和个人不得侵占、买卖，或者以其他形式非法转让土地”，认定叶留志“擅自在叶庄村南，通城货场东侧占用土地拉院建厂房，未经批准，未办理合法手续即开工建设，违反了《中华人民共和国土地管理法》。”但叶留志在2007年与东高皇乡叶庄村一组签订了《土地租赁协议》，以合法的形式取得了对该土地的使用权，不是非法占有土地，不存在上述法条所列举的情形。第三、平顶山市自然资源和规划局提取的证据中，除了对叶留志的询问笔录外，没有其他证据能够证明非法占用土地。叶留志询问笔录中也只是对租用土地“拉院建厂”的经过所作的一个陈述，不能以此确定叶留志具有非法占用土地的行为。见证人郑某具有协助管理土地工作的身份，与平顶山市自然资源和规划局存在利害关系，郑某的询问笔录存在诸多疑点无法排除。《现场检查（勘测）笔录》对叶留志所谓非法占用土地的面积认定由办案人员自己测量完成，其数据并非出自第三方相应的权威机构，没有检查（勘测）人和见证人签字。第四、叶留志占用耕地的行为已经接受过行政处罚。叶留志询问笔录显示，叶留志2006年3月在租赁土地上建养猪场已被国土资源部门处罚，处罚书文号为平国土资罚字［2006］235号，故本案不应再次给予处罚。第五、行政处罚程序存在违法情形。如内部的审批表格承办人呈报日期为2019年11月16日，审批日期为2019年11月11日。2019年11月10日，违法案件讨论笔录参加人员为8人，签名仅2人，且签字日期为11月8日。叶留志、郑某的询问笔录执法人员签名为一人手迹。综上，被诉行政行为证据不足，程序违法，原审判决驳回叶留志的诉讼请求错误。请求：一、撤销原审判决、被诉行政行为；二、本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人平顶山市自然资源和规划局辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。第一，被上诉人地类认定清楚，根据国土资源查处规程，对违法占地行为的地类，是依据违法行为发生时上一年度的地类进行认定。第二，上诉人所说2006年行政处罚，与本案属于两个相独立的违法行为，被上诉人并没有对上诉人进行二次处罚。请求：驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与原审查明事实相一致。另查明，一、2014年3月31日，出租方：平顶山市卫东区志业维修队（甲方），承租方：平顶山易成新材料有限公司（乙方）签订《场地租赁协议》，该《协议》显示：“……第一条甲方同意将位于乙方西南角的院落、东宽89米，西宽86米；北墙长148米、南墙长141米；约18.97亩；出租给乙方使用（附平面图）。……第四条租赁期内院落及房屋所有权归甲方所有，使用权及管理权归乙方所有。……出租方：平顶山市卫东区志业维修队（盖章）代表人：叶留志……”2019年3月28日，甲方（××）：平顶山市志业维修服务有限公司，乙方（××）：平顶山易成新材料有限公司签订《场地租赁合同》，该《合同》显示：“……第一条出租场地出租场地位于乙方西南角的院落，东宽89米，西宽86米；北墙长148米、南墙长141米；约18.97亩；及部分附属物一并交××使用、管理。……第六条甲方承诺与保证1．甲方保证在签订本合同时，拥有产地的产权或使用权，没有产权纠纷。……甲方（盖章）：平顶山市志业维修服务有限公司单位授权代表（签字）叶留志……”。二、2019年8月18日，叶留志的《询问笔录》显示：叶留志陈述：“2006年3月份办理养猪厂，后因经营不善，2007年扩建占地拉院建厂房，当时扩大经营，增加了土地面积，面积约20亩左右。我在2006年3月份建养猪厂时，国土资源部门对我进行了行政处罚（平国土资罚字［2006］235号），面积2034平方米，罚款30,510元。罚款已经在2006年12月30日缴纳。”2019年8月19日，平顶山市卫东区申楼办事处武装部长（协管土地工作）郑某的《询问笔录》显示：郑某陈述：“经调查问：叶留志2006年3月份办理养猪场，后因经营不善，2007年扩建占地拉院建厂房，当时扩大经营，增加了土地面积，面积约20亩左右。”随后，《平顶山市自然资源违法案件调查报告》、《平顶山市自然资源违法案件讨论笔录》载明内容均认定：“……叶留志2006年、2007年陆续在叶庄村南，通城货场东侧占用土地拉院建厂房，未经批准，未办理合法手续即开工建设，涉嫌非法占地。……套合卫东区东高皇乡土地利用总体规划，该宗地土地符合卫东区东高皇乡土地利用总体规划（符合规划土地面积12094.05平方米）。我局于2006年对叶留志进行了行政处罚（平国土资罚字［2006］235号），处罚面积2034平方米，罚款计30,510元人民币。罚款金额已经在2006年12月30日缴纳，减去已经处罚面积2034平方米，现占地面积为10060.05平方米……”。三、2006年12月31日，原平顶山市国土资源局作出平国土资罚字［2006］235号《行政处罚决定书》。该《行政处罚决定书》显示：“被处罚人的基本情况：叶二现，男，平顶山市卫东区东高皇乡叶庄村村民……”。四、《平顶山市自然资源违法案件调查报告》显示：调查时间是2019年9月4日至2019年11月10日，调查人签字时间是2019年11月7日。《平顶山市自然资源违法案件讨论笔录》显示：讨论时间是2019年11月10日，讨论人签字时间是2019年11月8日。五、2020年6月3日，平顶山市自然资源和规划局作出平自然资罚字［2020］40号《行政处罚决定书》，该《决定书》显示：“……根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款‘未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；’……对平顶山市卫东区高皇乡叶庄村2号居民叶留志处罚如下：……”经修正后2020年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“违反本法规定，拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款”。本院认为，行政机关作出行政行为应当认定事实清楚，证据确实充分，适用法律、法规正确，符合法定程序。本案，2020年6月3日，平顶山市自然资源和规划局对叶留志作出的被诉平自然资罚字［2020］40号《行政处罚决定书》，存在如下问题：一、证据方面。平顶山市自然资源和规划局在《平顶山市自然资源违法案件调查报告》、《平顶山市自然资源违法案件讨论笔录》载明内容均认定：“……叶留志2006年、2007年陆续在叶庄村南，通城货场东侧占用土地拉院建厂房，未经批准，未办理合法手续即开工建设，涉嫌非法占地。……套合卫东区东高皇乡土地利用总体规划，该宗地土地符合卫东区东高皇乡土地利用总体规划（符合规划土地面积12094.05平方米）。我局于2006年对叶留志进行了行政处罚（平国土资罚字［2006］235号），处罚面积2034平方米，罚款计30,510元人民币。罚款金额已经在2006年12月30日缴纳，减去已经处罚面积2034平方米，现占地面积为10060.05平方米。……”。2006年12月31日，原平顶山市国土资源局作出平国土资罚字［2006］235号《行政处罚决定书》，被处罚人是叶二现。平顶山市自然资源和规划局对本案认定事实不清。二、程序方面。《平顶山市自然资源违法案件调查报告》显示：调查时间是2019年9月4日至2019年11月10日，调查人签字时间是2019年11月7日。《平顶山市自然资源违法案件讨论笔录》显示：讨论时间是2019年11月10日，讨论人签字时间是2019年11月8日。平顶山市自然资源和规划局作出本案被诉行政行为，违反法定程序。三、适用法律方面。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“违反本法规定，拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款。”第七十七条规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；……”平顶山市自然资源和规划局引用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款等法律、法规对叶留志作出被诉行政行为，适用法律错误。综上，平顶山市自然资源和规划局作出本案被诉行政行为主要证据不足，适用法律错误，违反法定程序，依法应予撤销。平顶山市自然资源和规划局有权在查明有关事实后，依法重新作出行政行为。原审判决驳回原告叶留志的诉讼请求，适用法律错误，依法应予撤销。上诉人叶留志的部分上诉理由成立，其上诉请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款、第七十条第（一）（二）（三）项的规定，判决如下：一、撤销平顶山市卫东区人民法院（2020）豫0403行初28号行政判决；二、撤销平顶山市自然资源和规划局2020年6月3日作出的平自然资罚字［2020］40号《行政处罚决定书》。一、二审案件受理费各50元，均由平顶山市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长  尹晓雯审判员  李占永审判员  张占帅二〇二〇年十二月十五日法官助理邹耀东书记员刘威附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。