安徽省宣城市宣州区人民法院行 政 判 决 书（2020）皖1802行初93号公益诉讼起诉人：宣城市宣州区人民检察院。被告：宣城市宣州区澄江街道办事处，住所地安徽省宣城市宣州区。法定代表人：蒋国兵，主任。出庭负责人：汪正好，办事处党工委委员。委托代理人：李润华，安徽律研律师事务所律师。公益诉讼人宣城市宣州区人民检察院（以下简称“区检察院”）认为被告宣城市宣州区澄江街道办事处（以下简称“澄江办事处”）不履行消防安全监管法定职责一案，于2020年9月15日向本院提起行政公益诉讼。本院于2020年9月21日立案后，于9月24日向被告送达了公益诉讼起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月17日公开开庭审理了本案。区检察院指派检察员乐玲及助理黄山出庭履行职务，被告澄江办事处出庭负责人汪正好及委托代理人李润华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人区检察院诉称，本院在履行公益监督职责中发现，澄江办事处怠于履职的行为致使社会公共利益受到侵害。本院于2019年12月20日立案，2019年12月23日履行检察建议程序。经依法审查查明：本院在履行公益监督职责中，发现被告辖区内多个居民小区存在消防安全隐患。其中某甲小区存在如下消防隐患：消防通道内停放汽车，致使消防通道堵塞。一旦发生火灾，消防车不能第一时间进入现场；居民楼私乱拉接电线，电动自行车进楼入户充电，造成疏散通道、安全出口封堵，且电动自行车充电易引发自燃，影响居民生命安全，存在重大消防隐患等。根据国务院《消防安全责任制实施办法》第九条及《安徽省消防安全责任制规定》第十条的规定，澄江办事处对辖区居民住宅区落实消防安全网格化管理措施和要求，部署消防安全整治，开展消防安全检查、消防宣传教育和应急疏散演练，督促整改火灾隐患等具有法定的监督管理职责。其未全面履行监管职责的违法行为，侵害了社会公共利益。本院依法于2019年12月23日向澄江办事处发出检察建议，建议：1.针对辖区内领尚花城居民住宅区等地存在的诸多消防隐患，组织开展消防安全检查，部署消防安全整治，督促整改火灾隐患；2.指导、支持和帮助澄江社区居民委员会开展群众性的消防工作，确定消防安全管理人，制定防火安全公约，根据需要建立志愿消防队或者微型消防站，开展防火安全检查、消防宣传教育和应急疏散演练。2020年3月2日，被告书面回复称，其收到本院检察建议后，立即对某甲小区进行全面的消防安全检查，重点检查消防安全器材配备情况及有无损坏现象，消防栓是否规范，消防通道是否被占用，针对检查过程中发现的问题进行了详细记录，对存在的安全隐患及时指出，督促物业立即整改，杜绝安全事故的发生，并准备在疫情结束后加快小区业主委员会的成立，形成业主自治，组织开展应急疏散演练，指导、支持和帮助某甲小区所在业主委员会开展群众性的消防工作。2020年3月8日宣城市宣州区消防救援大队对被告辖区内某乙小区进行消防监督检查，发现该小区存在下列消防隐患：1.该场所已设置的室内消火栓系统不能正常使用；已设置的自动喷水灭火系统不能正常使用或运行；已设置的防烟、排烟系统不能正常使用或运行；火灾自动报警系统不能正常使用或运行，违反了《中华人民共和国消防法》第十六条第一款第二项之规定。2.小区高层疏散指示标志损坏率超过30%；高层封闭楼梯间的门损坏率超过50%，违反了《中华人民共和国消防法》第二十八条之规定。宣城市人民政府对某乙小区的重大火灾隐患予以挂牌督办。2020年7月9日，本院工作人员联合宣城市宣州区消防救援大队再次对被告辖区内领尚花城、某乙小区进行消防监督检查，发现该两小区存在诸多消防隐患：部分室内消火栓出水口缺少接口，消火栓管网内无水；部分楼道内配置的干粉灭火器压力不足；部分安全出口和疏散指示标志故障或损坏；部分居民在楼内私拉乱接电线给电动车充电；部分单元防火门老旧、缺失；自动报警系统存在故障，机械排烟系统无法正常启动等。火灾是威胁公共安全和人民群众生命财产安全的主要灾害之一，消防安全责任是否得到有效的落实，直接关系着火灾发生的概率。被告未能全面充分履行法律规定的相关职责，致其辖区内的领尚花城、盛宇湖畔等居民住宅区消防安全隐患长期持续存在，社会公共安全和人民群众生命财产安全不仅未能得到充分有效保障，而且至今持续处于危险状态，社会公共利益已遭受严重损害。为此，本院已于2019年12月23日向被告发出诉前检察建议，建议其积极全面履行法定职责，针对辖区内居民住宅区等地存在的诸多消防隐患，组织开展消防安全检查，部署消防安全整治，督促整改火灾隐患等。被告虽回复已采纳检察建议，采取相应措施。但经宣州区消防救援大队进行的消防监督检查及本院开展公益诉讼“回头看”检察工作，均发现其辖区内盛宇湖畔、领尚花城居民住宅区仍存在各种消防安全隐患，且某乙小区存在的消防安全隐患已成为宣城市政府挂牌督办整改的小区之一。被告虽采取了一些整改措施，但未能全面充分履行法定职责，未能有力保障消防疏散通道安全，辖区内居民住宅区依然存在各种消防隐患，致使社会公共利益持续处于受侵害状态。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，向你院提起诉讼，请依法确认被告怠于履行消防安全监管职责违法；判令被告对本辖区内居民住宅区的消防隐患，依法履行法定的监督管理职责。区检察院向本院提交以下证据、法律依据：第一组：1、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、安徽省宣城市人民检察院关于宣州区澄江街道办事处，对以上花园等小区消防隐患怠于履行职责，行政公益诉讼案的批复，证明区检察院作为本案的公益诉讼起诉人主体适格，提起公益诉讼程序符合法律规定；第二组：统一社会信用代码、2009年度宣州区街道办事处权力清单和责任清单目录及澄江办事处权利清单和责任清单目录、《安徽省消防安全责任制规定》第十条、《消防安全责任制实施办法》第九条，证明被告的身份信息及职责，根据上述规定，澄江办事处对本辖区内居民住宅区的物业服务企业居民委员会落实消防安全网格化管理措施和要求，开展消防安全检查，消防宣传教育和应急疏散演练，督促整改，火灾隐患，具有法定的监督管理职责；第三组：2009年12月17日在某甲小区内拍摄的存在消防安全隐患的照片八张、区检察院立案决定书、检察建议书及送达回证、澄江办事处关于检察建议书回复，证明区检察院于2019年12月23日已向澄江办事处发出诉前检察建议书，澄江办事处于2020年2月17日回复被告，称已采取措施对辖区内居民住宅区所存在的消防安全隐患进行了整改；第四组：宣州区公安消防大队消防监督检查记录，责令限期改正通知书、重大火灾隐患整改通知书，宣城市人民政府办公室关于挂牌督办整改12处重大火灾隐患的通知及照片等，证明经宣城市宣州区消防大救援大队于2019年3月8日澄江办事处辖区内某乙小区进行消防监督检查，及本院于2019年7月9日开展公益诉讼“回头看”检查工作，对澄江办事处辖区内领尚花城、某乙小区进行消防监督检查，发现澄江办事处辖区内小区依然存在着诸多消防安全隐患，澄江办事处未能全面充分地履行其职责。被告澄江办事处辩称，一、根据国务院《消防安全责任制实施办法》和《安徽省消防安全责任制规定》规定，答辩人的法定消防安全主要职责为：（一）建立消防安全组织，明确专人负责消防工作，制定消防安全制度，落实消防安全措施。（二）建立专职消防队、志愿消防队，承担火灾扑救、应急救援等职能，并开展消防宣传、防火巡查、隐患查改。（三）因地制宜落实消防安全“网格化”管理的措施和要求，加强消防宣传和应急疏散演练。（四）部署消防安全整治，组织开展消防安全检查，督促整改火灾隐患。（五）指导村（居）民委员会开展群众性的消防工作，确定消防安全管理人，制定防火安全公约，根据需要建立志愿消防队或微型消防站，开展防火安全检查、消防宣传教育和应急疏散演练，提高城乡消防安全水平。二、答辩人依法全面履行了法定职责。答辩人以澄办[2017]32号文件成立了澄江街道消防安全大检查工作领导小组。2018年3月1日制定了《澄江街道办事处2018年消防安全工作计划》，下发了〈澄江街道办事处消防安全责任追究制度〉澄办[2018]32号文件，澄办[2018]108号文件，澄江街道关于加强电动车停放，充电火灾防范工作的通知。2018年4月20日，下发了澄办[2018]91号《澄江街道2018年春夏火灾防控工作方案》，开展了澄江街道冬季防火知识宣传和消防科普教育活动，成立了以答辩人党工委书记为队员的32人的应急救援队。2019年2月28日下发了《澄江街道电动车火灾防范专项整治工作方案》，《澄江街道关于加强电动车停放，充电火灾防范工作的通知》，2019年4月9日，下发了《宣州区澄江街道开展“1＋6＋N”安全生产隐患集中排查治理专项行动实施方案》，2019年5月28日，下发了《澄江街道“防风险保平安迎大庆”消防安全执法专项行动实施方案》，2019年7月10日至8月26日对辖区进行了行业消防排查。2020年3月18日，下发了《澄江街道办事处进一步落实安全生产“党政同责、齐抓共管”工作责任制》和《澄江街道办事处领导干部、行业部门安全生产工作责任及责任范围的通知》，3月12日下发了《澄江办事处安全生产2020年度监督检查计划》，2020年3月19日下发了关于印发《澄江街道突发公共事件总体应急预案》的通知，2020年9月27日下发了《宣州区澄江街道办事处“迎国庆、保平安”安全生产检查行动方案》。以上事实足以证明全面履行了法定的消防职责。三、根据《消防安全责任制实施办法》第十四条第(7)款、第十五条第（四）项规定，2020年3月、7月对答辩人辖区内某乙小区和某甲小区进行消防监督检查发现的问题应该是房地产管理部门和物业部门没有履职，认定答辩人没有履职完全没有法律依据。四、被答辩人没有证据证明答辩人辖区内居民住宅区社会公共利益持续处于受侵害状态。根据被答辩人提交的证据，答辩人辖区内某乙小区和某甲小区进行消防监督检查发现的问题应该是房地产管理部门和物业部门的没有履职，不是答辩人没有履行职责。五、被答辩人于2019年12月24日向答辩人送达了宣州检行公[2019]34180200027号《检察建议书》，答辩人针对被答辩人提出的检察建议进行了回复，被答辩人于2020年3月18日向答辩人送达了《结案决定书》，该结案书中明确答辩人对辖区某甲小区消防隐患怠于履职一案中，因答辩人能够积极履职，消取该小区消防隐患，社会公共利益得到有效保护。综上，被答辩人认为答辩人怠于履行消防安全监管职责违法，没有事实和法律依据，请法庭查明事实，依法驳回被答辩人诉求。澄江办事处在法定期间内向本院提交如下证据：1、宣州区澄江办事处消防工作材料汇编[2018]:澄办[2017]32号、澄办[2018]32号、澄办[2018]108号文件、澄江街道关于加强电动车停放，充电火灾防范工作的通知、澄办字[2018]59号文件、澄办[2018]91号文件、澄江办事处安全生产检查记录表、整改通知、整改回复书、澄江街道消防安全网格化管理一览表、澄江街道领导及消防负责深入辖区开展消防检查图片，证明被告成立了组织，配备了消防器材和设备，开展了电动车充电专项整治工作，包括对电动车充电，开展了防护工作以及对辖区内重点单位开展安全生产检查，并对发现问题并且整改问题，对辖区消防安全实行了网格化管理，并到辖区开展消防宣传和培训工作。2、澄江街道安全生产资料汇编（党政领导责任制落实2018）澄办[2018]35号文件，证明被告落实消防安全党政领导及行业部门安全制度；3、澄江街道安全生产资料汇编（依法治理、机制体制2018）澄办[2018]116号文件、109号文件、106号文件、澄江办事处2018年安全消防应急演练预案及裕华纺织公司2018年消防灭火疏散应急演练总结，证明被告对安全生产的重视及积极履职，且开展了消防应急演练；4、澄江街道安全生产资料汇编（安全预防2019）澄办[2019]137号文件、澄江街道7至12月份安全生产1+6+N专项行动小结、澄办[2019]88号文件、澄江街道2019行业消防排查登记表、澄办[2019]39号文件，证明被告2019年在持续不断的加强辖区内消防整治，对辖区内电动车充电进行专项整治；5、澄江街道安全生产资料（2020）澄办[2020]35号文件、澄办[2020]36号文件、澄办[2020]22号文件、澄办[2020]114号文件、澄江街道开展安全消防宣传、培训、电动整治及消防应急演练图片，证明被告持续开展安全生产消防培训及电动车充电整治、消防应急演练；6、《检察建议书》及送达回证、澄江街道办事处关于检察意见书回复、《结案决定书》，证明被告根据公益诉讼人查出来的问题，进行了全面的整改，全部履行了法定职责。经庭审质证，澄江办事处对区检察院提交的证据质证意见如下：对第一、二组证据无异议；对第三组证据中的照片及第四组照片“三性”均有异议，都看不出具体哪个小区，对其他证据无异议；对第四组证据真实性合法性无异议，对关联性有异议，达不到公益诉讼人的证明目的，对7月9日的照片“三性”有异议，看不出来具体是哪个小区，该职责不是被告的职责，应当是物业及房地产管理部门的法定职责。对消防大队的文件无异议，但是消防大队发现的问题及下达的通知书、政府的文件，真实性合法性无异议，对关联性有异议，达不到公益诉讼人的证明目的，消防发现的是消防设施问题，不是被告的法定职责。区检察院对澄江办事处提交的证据质证意见为：对所有的证据真实性、合法性都没有异议，对关联性有异议。被告提交的所有材料只能表明其履行了部分职责，如部署消防安全整治，开展消防安全检查等，但制定制度，下发文件只是履行消防安全监督管理职责的第一步，落实措施消防、消除安全隐患才是最重要最关键的环节。某乙小区已经成了宣城市人民政府挂牌督办的消防隐患小区，说明澄江办事处没有履职到位。本院对上述证据认证如下：双方提交的证据均符合证据的真实性、合法性，且与本案相关联，本院予以认定。经审理查明，区检察院在履行公益监督职责中发现，澄江办事处辖区内某甲小区消防通道不畅、电动自行车乱停乱放充电等存在消防安全隐患的违法情形，可能致使社会公共利益受到侵害，于2019年12月20日作出立案决定书，决定立案审查。同年12月23日，区检察院向澄江办事处发出检察建议书，建议：1.针对辖区内领尚花城居民住宅区等地存在的诸多消防隐患，组织开展消防安全检查，部署消防安全整治，督促整改火灾隐患；2.指导、支持和帮助澄江社区居民委员会开展群众性的消防工作，确定消防安全管理人，制定防火安全公约，根据需要建立志愿消防队或者微型消防站，开展防火安全检查、消防宣传教育和应急疏散演练。2020年2月17日，澄江办事处书面回复称，其收到本院检察建议后，立即对某甲小区进行全面的消防安全检查，重点检查消防安全器材配备情况及有无损坏现象，消防栓是否规范，消防通道是否被占用，针对检查过程中发现的问题进行了详细记录，对存在的安全隐患及时指出，督促物业立即整改，杜绝安全事故的发生，并准备在疫情结束后加快小区业主委员会的成立，形成业主自治，组织开展应急疏散演练，指导、支持和帮助某甲小区所在业主委员会开展群众性的消防工作。2020年3月8日宣城市宣州区消防救援大队对被告辖区内某乙小区进行消防监督检查，发现该小区存在下列消防隐患：1.该场所已设置的室内消火栓系统不能正常使用；已设置的自动喷水灭火系统不能正常使用或运行；已设置的防烟、排烟系统不能正常使用或运行；火灾自动报警系统不能正常使用或运行，违反了《中华人民共和国消防法》第十六条第一款第二项之规定。2.小区高层疏散指示标志损坏率超过30%；高层封闭楼梯间的门损坏率超过50%，违反了《中华人民共和国消防法》第二十八条之规定。宣城市人民政府对某乙小区的重大火灾隐患予以挂牌督办。2020年7月9日，区检察院工作人员联合宣州区消防救援大队再次对被告辖区内领尚花城、某乙小区进行消防监督检查，发现该两小区存在诸多消防隐患：部分室内消火栓出水口缺少接口，消火栓管网内无水；部分楼道内配置的干粉灭火器压力不足；部分安全出口和疏散指示标志故障或损坏；部分居民在楼内私拉乱接电线给电动车充电；部分单元防火门老旧、缺失；自动报警系统存在故障，机械排烟系统无法正常启动等。2020年9月21日，区检察院向本院提起行政公益诉讼。本院认为，根据《检察机关行政公益诉讼案件办案指南（试行）中规定》中规定：检察机关提起行政公益诉讼的案件，一般由违法行使职权或者不作为的行政机关所在地的基层人民检察院管辖。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼”，而消防安全属“等”外领域中需要同等保护公共利益的领域。本案中，区检察院在履行公益监督职责的过程中发现澄江办事处辖区内居民小区存在消防安全隐患，澄江办事处未全面履行监督和管理职责，在发出检察建议后，该单位仍未全面履行法定职责，经安徽省人民检察院批准，其有权以公益诉讼人身份提起行政公益诉讼。国务院《消防安全责任制实施办法》第九条及《安徽省消防安全责任制规定》第十条规定，街道办事处消防工作职责是：……根据当地经济发展和消防工作的需要建立专职消防队、志愿消防队，承担火灾扑救、应急救援等职能，并开展消防宣传、防火巡查、隐患查改；落实消防安全“网格化”管理措施和要求，加强消防宣传和应急疏散演练；部署消防安全整治，组织开展消防安全检查，督促整改火灾隐患……。被告对辖区内的居民小区具有部署消防安全整治，开展消防安全检查，督促整改火灾隐患等职责。检察机关在履行公益监督职责中发现被告辖区内的某甲小区存在众多消防隐患，在其检察建议书中针对被告辖区内某甲小区等地存在的诸多消防隐患提出检察建议，目的是提醒被告其辖区内住宅小区存在消防安全隐患，居民的公共利益可能受到侵害，从而督促被告全面履行职责，而被告在收到检察机关的检察建议后，仅就检察机关提出问题的小区存在的消防隐患回复已依法履职，但在检察机关进行跟进调查时，发现被告辖区内的部分小区仍然存在诸多消防安全隐患，致使社会公共利益持续处于受侵害状态，被告虽然采取了履职措施，但履职不完全、不充分，无法达到监管目的，公益诉讼起诉人向本院提起公益诉讼符合法律规定。根据《中华人民共和国消防法》第二条的规定，消防工作贯彻预防为主、防消结合的方针，按照政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与的原则，实行消防安全责任制，建立健全社会化的消防工作网络。各部门在各自的职责范围内履行相应的职责，被告以检查中发现的问题应由房地产管理部门和物业部门履职为由规避自身的消防安全监管职责显然不符合法律规定，故被告辩称其已依法全面履行了法定职责，检察机关发现的问题应是房地产和物业部门没有履职的理由不能成立,本院不予采纳。公益诉讼起诉人区检察院请求确认被告怠于履行消防安全监管职责违法并依法履职的诉讼请求具有事实与法律依据,本院应予支持。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条,《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第(三)项之规定,判决如下:一、确认被告宣城市宣州区澄江街道办事处未依法履行消防安全监管职责的行为违法;二、被告宣城市宣州区澄江街道办事处在本判决生效之日起三十日内对辖区内存在的消防安全隐患履行监管职责。案件受理费50元，由被告宣城市宣州区澄江街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宣城市中级人民法院。审 判 长  丁太玲审 判 员  左 梅审 判 员  冯晶蕊人民陪审员  高乐新人民陪审员  童 俊人民陪审员  金木兰人民陪审员  吴晏萍二〇二〇年十二月十六日书 记 员  彭志媛附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。