安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终1113号 上诉人（一审原告）青阳县酉华镇乐元村花二村民组。 诉讼代表人吴正风，男，1963年9月28日出生，汉族，住安徽省青阳县，系该村民组组长。 委托代理人王文，上海金茂凯德（芜湖）律师事务所律师。 委托代理人周霜，上海金茂凯德（芜湖）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）青阳县人民政府，住所地安徽省青阳县蓉城镇九华西路**。 法定代表人巩文生，该县县长。 委托代理人汪登峰，该县林业局工作人员。 委托代理人孙昌伟，安徽安贵律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）池州市人民政府，住，住所地池州市贵池区百牙中路**/div> 法定代表人操龙灿，该市市长。 委托代理人唐义满，该市司法局副调研员。 委托代理人汪炫炜，该市司法局副科长。 被上诉人（一审第三人）青阳县酉华镇乐元村西一村民组。 诉讼代表人施学礼，男，1969年1月25日出生，汉族，住安徽省青阳县，系该村民组组长。 委托代理人施孝刚，安徽修实律师事务所律师。 上诉人青阳县酉华镇乐元村花二村民组（简称花二村民组）因诉青阳县人民政府、池州市人民政府行政处理及行政复议一案，不服安徽省池州市中级人民法院(2020)皖17行初24号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年12月1日公开开庭审理了本案。上诉人花二村民组的诉讼代表人吴正风及委托代理人王文，被上诉人青阳县人民政府的委托代理人汪登峰、孙昌伟，被上诉人池州市人民政府的委托代理人唐义满、汪炫炜，被上诉人青阳县酉华镇乐元村西一村民组（简称西一村民组）的诉讼代表人施学礼及委托代理人施孝刚均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 花二村民组向一审法院起诉称，山林所有权证是解决本案纠纷的原始证据，其中所载“张家宕”是本案划分地界的关键。青阳县人民政府改变“张家宕”位置是造成本案是非颠倒的根本原因。1982年的山林所有权证表述准确、清晰，一直为大家接受。“张家宕”是位于花园山顶和西山山顶的一个宕，高程300.5米，一直由其经营。张家宕分水是其与西一村民组之间的分界线，青阳县人民政府的认定错误。青阳县人民政府的调查严重不公，调查了十人，仅一人为其组村民，原判适用法律错误。请求：撤销青阳县人民政府作出的行政处理决定及池州市人民政府作出行政复议决定，并判令青阳县人民政府重新作出行政处理决定。 一审法院经审理查明，花二村民组与西一村民组同属乐元村，两村民小组争议山场相邻，均有山林权所有证花二村民组林权证四至为：东至“山路花一队交界”，西至“山脊张家宕分水”，南至“大涝沟为界”，北至“象形头大涝沟为界”。西一村民组林权证四至为：东至“下西山2.7亩稻田水沟”，西至“人行路”，南至“山脚”，北至“山顶”。2009年，企业在花园山开采矿石，双方对界限发生争议。2011年，花二村民组为双方山场界线而信访，酉华乡、青阳县、池州市三级政府先后作出信访答复，认为双方山场有明确四至，且与现场核对也无重叠，本不应为林权界限纠纷，只因原山林权证表述不够清晰，且无附图致争议。经现场调查，将双方界线重新表述为：花一组、花二组山场西南界与西一村民组山场东北界相吻合，应为2.7亩稻田水沟左侧起沿小涝沟合水直上花园山顶为界。西一村民组山场北界为：花园山顶沿张家宕南面岗脊分水为界，并附图对“张家宕”的位置（300.5米高程）予以标注。之后由乐元村委会按此做硬界，做界过程中双方又起争执。2014年11月，西一村民组在争议处砍树遭花二村民组阻止，再次引发纠纷。2015年2月5日，花二村民组向青阳县林业局申请调处。同年3月25日，青阳县人民政府法制办公室、青阳县酉华镇人民政府、青阳县林业局召集双方现场勘察并制作现场勘察示意图。3月30日、4月1日、4月13日，青阳县林业局行政执法人员对相关证人进行调查走访，并调取相关森林资源清查资料，4月21日、27日两次组织调处，但双方未能达成一致意见。青阳县林业局作出《林权争议处理意见书》报请青阳县人民政府作出处理决定，青阳县人民政府经其法制办公室进行合法性审查后，于2015年7月22日作出青政处字〔2015〕01号《行政处理决定书》，认定花二村民组提供的山林权证记载的四至关于“西至山脊张家宕分水”中所述“张家宕”是位于花园山顶西北面海拔211.0米高程的较大宕，而不是位于海拔300.5米高程点的小宕。并经现场勘察：花二村民组山林权证记载的“南至大涝沟”中的“大涝沟”没有直通到山岗或山顶，而是到接近山岗处有一棵大泡桐树为止，大泡桐树与花园山顶相距不到100米，与西山山顶相距约400米。大涝沟右侧派生出一条支涝沟，乐元村委会所作硬界标记向东偏离大涝沟约10余米。处理决定认为，花二村民组和西一村民组所提供的山林权证均系“林业三定”期间由青阳县人民政府核发的山林权所有证，合法有效，是确定山林权属的依据。双方的山林权证与现场核对不存在重叠部分，本不应为林权界限纠纷，只是原山林权证表述不够清晰，又没有附图。实际上，“山脊张家宕分水”指的是张家宕东侧第一个岗脊，花园山顶位于该岗脊的顶端，因此“花园山顶”应为花二村民组山林权证的西界；“南至大涝沟为界”，根据山场划分的习惯做法，应该是以大涝沟合水自然走向就近直上花园山顶，而不是远处的西山山顶；花二村民组提供的山林权证记载的四至范围是一个完整的闭合圈。西一村民组提供的山林权证记载的“东至下西山2.7亩稻田水沟”是一个点，但在花二村民组山林权证记载的南界大涝沟的延长线上，基本吻合；“北至山顶”，此山顶如果是花园山顶，正好也在以大涝沟合水自然走向的延长线上，与花二村民组界限相吻合，如果此山顶是西山顶，则违背了山场划分的习惯做法，不符合常理。为进一步明确争议双方林权界限，本着客观公正、依法处理的原则，结合调查实际，根据《安徽省林权管理条例》第三十一条、第四十条的规定，决定：一、花二村民组山场界限：东至山路花一组交界；南为沿大涝沟合水自然走向上至大泡桐树，再直上花园山顶；西至花园山顶；北至象形头大涝沟。二、西一村民组山场界限：东为沿大涝沟合水自然走向上至大泡桐树，再直上至花园山顶；南至山脚；西沿小路至猴子墩到西山山顶；北为花园山顶沿300.5米高程点的小宕东南侧山岗分水至西山顶，并分别附图。花二村民组不服该决定向池州市人民政府提出行政复议。期间，青阳县人民政府于2015年11月10日作出《更正决定书》，将决定结论更正为“花二村民组山场西南界与西一村民组山场东北界界限为：沿大涝沟合水自然走向上至大泡桐树，再直上至花园山顶。池州市人民政府经复议认为，花二村民组与西一村民组山林权证界限表述清楚，但界址具体线路不够明确。青阳县人民政府根据《安徽省林权管理条例》第三十一条、第四十条的规定，结合山场自然地形，作出《更正决定书》具体行政行为，事实清楚，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项之规定，决定维持青阳县人民政府作出的《更正决定书》具体行政行为。 一审法院认为，本案争议的焦点为：青阳县人民政府确定花二村民组林权证中的西至“山脊张家宕分水”，为大涝沟顶端的大泡桐树直至花园山顶，事实依据是否充分。青阳县人民政府、池州市人民政府作出的处理决定及复议决定适用法律是否正确。 青阳县人民政府确定花二村民组林权证西至的“山脊张家宕分水”为花园山顶，事实依据充分。青阳县人民政府依据双方的山林权证、三级信访材料、调查相关人员的询问笔录、2004年和2013年度森林资源清查情况、2009年度公益林区划界登记情况，确定“山脊张家宕分水”，为张家宕东侧一个岗脊顶端花园山顶，为花二村民组山林权证的西界，符合林权证中西至“山脊张家宕分水”表述，也能契合第三人西一村民组山林权证记载的“东至下西山2.7亩稻田水沟”（下西山应是地名，不能理解为从西山下至水沟），北至山顶的林权登记方式。对“张家宕”具体的地理位置，青阳县林业部门根据调查询问情况、森林资源清查情况，认定“张家宕”在211.0米高程处较大的宕，该“宕”不属争议林权范围内。花二村民组提出的300.5米的高程处“小宕”，毗邻山顶外侧，亦不在争议的林地范围内。从花园山顶到花二村民组主张其栽种林木的“小宕”山顶脊线上，为多点，从大泡桐树到花二村民组主张的“小宕”的线为多线，应是一个扇面，按分山划界常规用语应是“山顶XX宕分水”，不能符合林权证登记的“山脊张家宕分水”。大泡桐树到“小宕”不具有唯一性，而大泡桐树到花园山顶具有唯一性，且契合“山脊”。因此，花二村民组依据其栽种林木的“宕”为张家宕，进而否定青阳县人民政府确定界线划分的事实依据及合理性，不能成立。青阳县人民政府依据《安徽省林权管理条例》相关规定，在争议地块内没有明显“山脊”及明确标识的情况下，结合三级信访结论，职权机关的已有登记材料，调查核实记录，确定花二村民组林权证西“山脊张家宕分水”为从大泡桐树直至花园山顶事实充分。 关于青阳县人民政府作出的处理决定及池州市人民政府作出的复议决定适用法律是否正确。青阳县人民政府依申请人花二村民组的申请，按照《安徽省林权管理条例》第三十一条第三款“单位之间发生林木、林地所有权和使用权争议的，由县级以上人民政府处理；跨行政区域的争议，由共同上一级政府处理”及《安徽省林权管理条例》第四十条规定“林地界址范围发生争议，以林权证记载的四至为准；四至界限不清的，参与面积协商解决；协商不成的，由有林权争议处理权的人民政府确定”之规定，结合调查的相关事实，对林权争议作出处理决定属其法定职权。池州市人民政府按《安徽省林权管理条例》第四十一条“当事人对人民政府作出的林权争议处理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起诉讼”及《中华人民共和国行政复议法》第三十条“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”之规定，对青阳县人民政府作出的《林权争议处理意见书》作出行政复议，具有先行复议的法定职权。 综上，青阳县人民政府、池州市人民政府作出《林权争议处理意见书》、《更正决定书》及《复议决定书》事实依据充分，程序合法，经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回花二村民组的诉讼请求。 花二村民组上诉称，1、青阳县人民政府、池州市人民政府不顾原始的山林权所有证，致其所作决定主要证据不足。对此，一审判决没有审查认定，一审判决认定事实和适用法律错误。2、“张家宕”是本案划定地界的关键点，青阳县人民政府改移位置。3、青阳县人民政府调查严重不公，一审判决却认定程序合法。4、一审判决忽略了青阳县人民政府适用法律错误的问题。根据《安徽省山林权纠纷调处办法》第八条第二款规定，山林权所有证记载的四至清楚的，以四至为准；四至不清楚的，以面积为准。其花园山山场面积为200亩，西一村民组西山山场面积为150亩，如按照青阳县人民政府的处理决定，其山场面积将损失近100亩。根据《安徽省山林权纠纷调处办法》第十三条规定，一方在山场经营人工林或天然林已满二十年，对方在此期间未提出权属争议的，其山林权归经营方所有。《关于酉华乡乐元村花二组信访复查意见》《行政复议决定书》、询问笔录、会议记录可以证明双方没有争议。5、青阳县人民政府提交的证据为复印件，不少证据模糊不清且有涂改现象，一审法院给予认可，属事实认定和适用法律错误。请求撤销原判，依法改判撤销青阳县人民政府作出的行政处理决定、池州市人民政府作出的行政复议决定，并判令青阳县人民政府重新作出行政处理决定。 青阳县人民政府答辩称，本案系再审后决定重审的案件，在再审裁定中，对本案的争议焦点已进行了归纳，即“张家宕”的准确地点认定。就此，虽然信访程序中曾认定“张家宕”位于300.5米高程点，但在后期调查处理过程中所收集的证据材料已证明信访程序中对“张家宕”所处地点的认定不符合客观事实。综上，花二村民组有关一审判决存在认定事实错误，适用法律不当及程序违法等理由无任何证据证明。请求驳回上诉，维持原判。 池州市人民政府答辩称，1、其作出的行政复议程序合法。2、青阳县人民政府作出的青政处字〔2015〕01号《行政处理决定书》、《更正决定书》事实清楚、适用法律正确、程序合法。3、一审判决事实清楚，证据充分。请求驳回上诉，维持原判。 西一村民组答辩称，一审法院认定事实清楚。1、“张家宕”系位于花园山顶西北面海拔211.0米高程的大宕有事实依据。2、花二村民组所称沿大涝沟直至泡桐树再上西山顶无事实依据，也不符合逻辑。3、青阳县人民政府根据《安徽省林权管理条例》第三十一条第三款、第四十条、第四十一条以及《中华人民共和国行政复议法》第三条的规定，作出行政处理意见书符合法律规定。一审法院适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。 青阳县人民政府一审中向法庭提交了以下证据：1、花二村民组及西一村民组提供的山林权证，证明双方山场所有权、使用权及四至状况。2、市、县、乡三级信访答复材料，证明此争议已经信访途径处理。3、林业部门对原乐元村支书谢富昌的询问笔录；4、林业部门对乐元村施家组村民施正祥的询问笔录；5、林业部门对原乐元村营长项家进的询问笔录；6、林业部门对原乐元村支书项松林的询问笔录；7、林业部门对乐元村青山组村民甘服波的询问笔录；8、林业部门对乐元村青山组村民甘正汉的询问笔录；9、林业部门对乐元村吴家组村民吴润球的询问笔录；10、林业部门对原乐元村村长吴文武的询问笔录；11、林业部门对乐元村原施一队队长严根托的询问笔录；12、林业部门对乐元村青山组村民甘再生的询问笔录，以上10份证据证明林业“三定”期间双方分山情况；当时争议山场经营情况及“张家宕”位置。13、2004年度森林资源清查关于“张家宕”位置图、卡；14、2013年度森林资源清查关于“张家宕”位置图、卡；15、2009年度公益林区划办公室关于“张家宕”位置图，以上证据证明“张家宕”的位置。16、林权争议受理通知书、告知书，证明林权争议已受理并告知西一村民组答复。17、林权争议现场勘查记录，证明现场勘查情况。18、林权争议调解记录，证明争议已经过调处符合法定程序。19、被询问人身份信息，证明被询问人身份。20、行政执法人员行政执法证件复印件，证明行政执法人员符合执法主体资格。21、林权争议处理意见书，证明林权争议处理机构经调查后提出的处理意见符合法律规定。22、青政处字〔2015〕01号《行政处理决定书》《更正决定书》，证明其依法作出处理决定。23、双方当事人林权争议位置示意图，证明双方当事人林权明确的界线。24、池州市人民政府池行复〔2015〕24号《行政复议决定书》。 池州市人民政府一审中向法庭提交了以下证据：1、受理通知书；2、答复通知书；3、第三人参加复议通知书；4、行政复议答复书；5、被申请人证据目录；6、第三人行政复议答辩意见；7、延期通知书；8、池行复〔2015〕24号《行政复议决定书》；9、送达回证。 花二村民组一审中向法庭提交了以下证据：1、青阳县人民政府青政处字〔2015〕01号《行政处理决定书》；2、《更正决定书》，证明青阳县人民政府处理决定错误。3、池州市人民政府池行复〔2015〕24号《行政复议决定书》，证明该决定书认定林业“三定”后，双方未发生纠纷。4、花二队林政字023254号《山林权所有证》。5、西一队林政字023223号《山林权所有证》，以上2份证据证明其及第三人西一村民组山场的名称、位置及四至情况。6、青阳县人民政府信访事项复查复核办公室青信复〔2011〕14号《关于酉华乡乐元村花二组信访复查意见》；7、青阳县林业局《关于酉华乡的答复意见》；8、酉华乡乐元村花园山山场界线位置图，以上3份证据证明附图标明“张家宕”是位于西山以东、花园山以西300.5米高程的一个小宕；象形山横排路以上山场，花二组于上世纪八十年代初开始造林至今；青三组与其有山场权属争议，与其有利害关系。9、森林资源规划设计调查小班调查卡片，证明卡片标明“张家宕”的高程为“海拔300m”。10、2011年7月27日乡政府和市县林业局、县信访局调解会议记录，证明争议地块一直归其所有，没有发生过纠纷。11、林木照片一组，证明300.5米高程处的小宕内的人工栽种林木情况。 西一村民组一审中向法庭提交了以下证据：1、公益林界定书2份，证明“张家宕”的位置。2、1951年土地房产所有证存根5份，证明存在上西山、中西山、下西山三个山的命名，及“张家宕”的位置。 上述证据均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《林木林地权属争议处理办法》第八条规定：“土地改革后至林权争议发生时，下列证据可以作为处理林权争议的参考依据：……（三）能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证；（四）依照法律、法规和有关政策规定，能够确定林木、林地权属的其他凭证。”《安徽省林权管理条例》第四十条规定：“林地界址范围发生争议的，以林权证记载的四至为准；四至界限不清的，参考面积协商解决；协商不成的，由有林权争议处理权的人民政府确定。”据此，林权争议应当以林木、林地的有关权属凭证为依据，结合生产、生活实际情况妥善处理。本案中，花二村民组和西一村民组争议的焦点问题为花二村民组花园山场南界“大涝沟”、西界“山脊张家宕分水”和西一村民组东界“下西山2.7亩稻田水沟”、北界“山顶”的不同理解，尤其是对“张家宕”位置的理解问题。对此，花二村民组主张“张家宕”系位于花园山与西山之间，海拔约300.5米高程的小宕，并提交了信访程序中青阳县人民政府作出的青信复〔2011〕14号《关于酉华乡乐元村花二组信访复查意见》、青阳县林业局作出的《关于酉华乡的答复意见》的相关附图以及森林资源规划设计调查小班调查卡片。青阳县人民政府在受理花二村民组林地界址纠纷处理申请后，经调查认定“张家宕”是位于花园山顶西北面海拔211.0米高程的较大宕，而不是位于海拔300.5米高程点的小宕，并据此作出被诉行政处理决定。庭审中，青阳县人民政府明确其认定“张家宕”的位置的主要证据是林业部门对甘服波、甘正汉、甘再生的询问笔录及2004年度森林资源清查关于“张家宕”位置图、2013年度森林资源清查关于“张家宕”位置图、2009年度公益林区划办公室关于“张家宕”位置图。对此，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条的规定，林业部门对甘服波、甘正汉、甘再生的询问笔录证明效力并不高于花二村民组提交的上述证据；而2004年度森林资源清查关于“张家宕”位置图、2013年度森林资源清查关于“张家宕”位置图、2009年度公益林区划办公室关于“张家宕”位置图中关于“张家宕”的标注均系后来添加的，且图中有两处“张家宕”，“张家宕”的位置不具有唯一性。因此，青阳县人民政府据此认定“张家宕”是位于花园山顶西北面海拔211.0米高程的较大宕并作出被诉行政处理决定，主要证据不足，依法应予撤销。一审判决认为花二村民组主张的位于300.5米高程的“张家宕”不在争议的林地范围内，显属错误理解双方的争议。另，花二村民组、西一村民组的山林权证明确载明花园山山场、西山山场的面积分别为200亩、150亩，花二村民组在行政处理程序中也主张位于300.5米高程的“张家宕”一直由其经营，但青阳县人民政府在作出被诉处理决定时既未参考面积，也未结合实际生产经营情况，仅依据山场划分的习惯做法，该处理决定明显不当。池州市人民政府作出复议决定维持被诉处理决定，属认定事实不清，依法亦应撤销。 综上，一审判决认定事实错误，适用法律不当，本院依法予以撤销。花二村民组的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款、第七十条第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款、第三款之规定，判决如下： 一、撤销安徽省池州市中级人民法院（2020）皖17行初24号行政判决； 二、撤销池州市人民政府2016年3月21日作出的池行复〔2015〕24号行政复议决定； 三、撤销青阳县人民政府2015年7月22日、2015年11月10日分别作出的青政处字〔2015〕01号行政处理决定、更正决定； 四、青阳县人民政府于本判决生效之日起三个月内重新就青阳县酉华镇乐元村花二村民组的申请作出处理决定。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人青阳县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年十二月十七日 法官助理李磊 书记员陈维为 附：相关法律条文 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。 人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。 人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。 人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。 原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。 原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。 原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。