四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川01行终1214号 上诉人（原审原告）董祥贵，男，1963年8月4日出生，汉族，住四川省成都市龙泉驿区。 上诉人（原审原告）曾玉清，女，1965年3月3日出生，汉族，住四川省成都市龙泉驿区。 上诉人（原审原告）董某2，男，1986年9月26日出生，汉族，住四川省成都市龙泉驿区。 上诉人（原审原告）董某1，男，2011年10月21日出生，汉族，住四川省成都市龙泉驿区。 法定代理人董某2，男，1986年9月26日出生，汉族，住四川省成都市龙泉驿区，系董某1之父。 以上四上诉人共同委托代理人冯超，四川信与和律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）成都市龙泉驿区人民政府龙泉街道办事处。住所地：四川省成都市龙泉驿区龙泉滨河路**。 法定代表人牛忠江，主任。 委托代理人余曼莉，四川均鼎律师事务所律师。 委托代理人胡圣刚，四川均鼎律师事务所律师。 上诉人董祥贵、曾玉清、董某2、董某1因与被上诉人成都市龙泉驿区人民政府龙泉街道办事处（以下简称龙泉街办）行政协议一案，不服成都市新都区人民法院（2020）川0114行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明，2019年4月13日，董祥贵、曾玉清、董某2、董某1与龙泉街办签订了一份（皇冠湖水库项目）《自愿提前搬迁补偿安置协议》（以下简称补偿安置协议），该补偿安置协议载明，董祥贵、曾玉清、董某2、董某1为改善自身居住条件，提高生活品质，自愿向龙泉街办申请提前搬迁，经平等协商，双方就提前搬迁涉及的安置补偿事项达成如下协议：一、董祥贵、曾玉清、董某2、董某1自愿提前搬迁，即搬离现所住房屋（含地面建构筑物），将该房屋（含地面建构筑物）及宅基地（含地面建构筑物所占用的集体土地）交给龙泉街办，董祥贵、曾玉清、董某2、董某1不再享有该房屋（含地面建构筑物）所有权。二、提前搬迁的补偿范围及标准：1.房屋及建构筑物的补偿。龙泉街办参照本协议生效时同期征地拆迁政策标准一次性支付房屋及建构筑物补偿款；2.龙泉街办计发过渡费，过渡费标准按龙府办（2011）154号文件标准执行，征收后予以住房安置补偿或货币化安置补偿；3.按龙府发〔2015〕10号《成都市龙泉驿区征地补偿安置实施办法》（以下简称10号补偿安置实施办法）规定，董祥贵、曾玉清、董某2、董某1应享有房屋安置5人，面积为175平方米，并对安置地点予以确认。三、其他补助费用及约定。董祥贵、曾玉清、董某2、董某1及其所在的本组全体村民与所在村民委员会及龙泉街办签订了《自愿土地流转协议》和补偿安置协议均按照各自与所在村民委员会及龙泉街办签订的补偿安置协议约定交付房屋及宅基地、流转土地、青苗、附着物地，董祥贵、曾玉清、董某2、董某1原房屋的合法面积给予每平方米15元的补助和30元的搬迁奖励，并每户按2000元的标准一次性计发搬迁补助费。四、房屋及建构筑物补偿款、其他补助费用的支付时间。房屋及建构筑物补偿款参照（征地拆迁安置流程）完成清点丈量、登记录入、公示核对后30个工作日内支付。五、董祥贵、曾玉清、董某2、董某1交付房屋（含地面建构筑物）及宅基地（含地面建构筑物所占用的集体土地）的时间，董祥贵、曾玉清、董某2、董某1应在本协议生效并收到一次性房屋及建构筑物补偿款后15日内将本协议所涉及房屋（含地面建构筑物）及宅基地（含地面建构筑物所占用的集体土地）交付给所在村民委员会。六、特别约定：1.本协议所涉及土地征收时，董祥贵、曾玉清、董某2、董某1已领取的各种补偿、补助、奖励、过渡费及其他费用，均视作龙泉街办向董祥贵、曾玉清、董某2、董某1支付的征地费用，董祥贵、曾玉清、董某2、董某1同意并认可龙泉街办已履行征地安置责任；董祥贵、曾玉清、董某2、董某1不得再行要求龙泉街办及各级政府、相关职能部门再次支付房屋及建筑物补偿费、其他补助、过渡费等。董祥贵、曾玉清、董某2、董某1承诺不得要求龙泉街办及各级政府、相关职能部门按照土地征收时的征地拆迁政策、规定对此补差或要求增加支付款项；2.本协议所涉及土地征收时，龙泉街办按协议约定对董祥贵、曾玉清、董某2、董某1进行的住房安置补偿或货币化安置补偿视作龙泉街办及各级政府、相关职能部门征地拆迁时为董祥贵、曾玉清、董某2、董某1落实的住房安置责任；董祥贵、曾玉清、董某2、董某1同意并认可龙泉街办、各级政府、相关职能部门已履行征地安置责任，董祥贵、曾玉清、董某2、董某1承诺不得要求龙泉街办及各级政府、相关职能部门再次安置，也不得要求按照土地征收时的政策、规定主张增加住房面积或增加其他任何安置补偿待遇；3.如董祥贵、曾玉清、董某2、董某1未按照本协议约定交付房屋（含地面建构筑物）及宅基地（含地面建构筑物所占用的集体土地）逾期5日的，董祥贵、曾玉清、董某2、董某1应向龙泉街办支付违约金50000元；4.房屋、建构筑物及宅基地交付龙泉街办后，董祥贵、曾玉清、董某2、董某1不再享有所有权、使用权或处置权……7.本协议自双方签字盖章且本次提前搬迁及土地流转地块所涉及的村组村民与村民委员会及龙泉街办签订《自愿土地流转协议》和补偿安置协议的户数达到95%以上之日起生效，至该宗土地征收且下达拆迁任务书时终止。 该补偿安置协议签订后，董祥贵、曾玉清、董某2、董某1按补偿安置协议约定交出了房屋（含地面建构筑物）及宅基地（含地面建构筑物所占用的集体土地），并领取了拆迁补偿款。2020年1月，董祥贵、曾玉清、董某2、董某1以该补偿安置协议实际为以租代征，龙泉街办以合法形式掩盖非法目的，程序违法为由提起本案行政诉讼，请求确认龙泉街办与其签订的补偿安置协议无效。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）的相关规定，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。其包含三个要素，第一是主体要素，即必须一方当事人是行政机关；第二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；第三是内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容，而行政法上的权利义务取决于以下三方面：一、是否行使行政职权、履行行政职责；二、是否为实现公共利益或者行政管理目标；三、在协议里或者法律上是否规定了行政机关的优益权。其中，行使行政职权、履行行政职责及行政机关具有优益权构成了行政协议的标的及内容。在本案中，一、签订补偿安置协议的一方为龙泉街办；二、通过双方所举证据来看，龙泉街办的最终目的是为了实现行政管理或者公共服务目标；三、该补偿安置协议的特别规定中约定土地征收时该补偿安置协议的补偿内容即为征地安置补偿，董祥贵、曾玉清、董某2、董某1不得再行要求另行补偿等约定，能够体现行政机关的优益权，故该补偿安置协议应属行政协议，属于行政案件受案范围。 关于该补偿安置协议是否无效的问题。行政协议具有两面性，既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合议产物“合同性”的一面。因此，行政协议既是一种行政行为，具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。对于行政协议无效的判断，既要适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也要适用民事法律规范中关于认定合同无效的规定。《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”在本案中，董祥贵、曾玉清、董某2、董某1自愿申请提前搬迁，也明知其所有的房屋、宅基地及承包地未被征收，其自愿申请提前搬迁与龙泉街办达成补偿安置协议，故该补偿安置协议并不违反合同法的上述规定，并不存在合同法规定的无效情形。根据行政诉讼法第七十五条的规定，通过双方的举证，可以看出董祥贵、曾玉清、董某2、董某1知道土地未被征收而自愿签订补偿安置协议，龙泉街办在签订该补偿安置协议过程中并无行政诉讼法上所规定的重大且明显违法情形。董祥贵、曾玉清、董某2、董某1要求确认补偿安置协议无效的主张，不能成立。综上，原审法院遂依照行政诉讼法第六十九条的规定，判决：驳回董祥贵、曾玉清、董某2、董某1的诉讼请求。案件受理费50元，由董祥贵、曾玉清、董某2、董某1共同负担。 宣判后，董祥贵、曾玉清、董某2、董某1不服，向本院提起上诉称，原审判决认定事实错误，龙泉街办实施的实为“以租代征”的违法征地行为。主要理由：一、案涉补偿安置协议的内容包含了土地征收的全部补偿内容；二、龙泉街办通过签订、履行补偿安置协议对董祥贵、曾玉清、董某2、董某1所在整个村组的宅基地及房屋实现了事实上的征收及拆除；三、龙泉街办拆除董祥贵、曾玉清、董某2、董某1房屋以后，董祥贵、曾玉清、董某2、董某1及所在村组的土地全部被用于皇冠湖、体育中心等非农项目建设，与补偿安置协议签订的目的是用于改善上诉人居住、生活条件相违背。综上，补偿安置协议剥夺了其按照实际征地之时的标准享受政策补贴的权利和利益。故请求撤销原审判决并判决确认董祥贵、曾玉清、董某2、董某1与龙泉街办签订的补偿安置协议无效；本案诉讼费由被上诉人负担。 被上诉人龙泉街办在二审中答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。请求驳回上诉人的上诉请求。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点在于案涉补偿安置协议是否属于无效行政协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定”。故对于行政协议是否属于无效的审查，应当首先适用行政诉讼法的规定，同时可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定，从依法行政、保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量，综合认定行政协议的效力。 首先，案涉补偿安置协议是否属于无效行政行为。行政诉讼法第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有根据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”。故对于行政行为的无效主要看行政机关是否存在重大违法的情形。本案中，案涉土地性质系集体土地，根据《中华人民共和国土地管理法》以及适用于成都市龙泉驿区辖区范围内的10号补偿安置实施办法的规定，在集体土地征收补偿过程中，龙泉街办具有行政主体资格，并具有签订案涉补偿安置协议的职权。龙泉街办与董祥贵、曾玉清、董某2、董某1在自愿、平等、等价、有偿前提下订立案涉补偿安置协议，约定自愿提前搬迁补偿安置及取得房屋所有权的方式，既有助于通过平等协商的方式对房屋所有权人给予更加充分的补偿，也有利于提高行政效率、实现行政目的，同时亦与修订后的《中华人民共和国土地管理法》将签订补偿安置协议作为征收实施前提的立法精神相契合。综上，龙泉街办与董祥贵、曾玉清、董某2、董某1订立案涉补偿安置协议无重大且明显违背行政相关法律法规的情形，不属于无效行政行为。 其次，参照合同法的相关规定，案涉补偿安置协议是否属于无效合同。合同法第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”从董祥贵、曾玉清、董某2、董某1上诉主张来看，其主张的内容并无上述合同法规定的情形，在诉讼中也未提供能够证明案涉补偿安置协议确实属于无效合同的证据。经审查，案涉补偿安置协议中关于提前搬迁补偿的内容系参照10号补偿安置实施办法标准执行，并载明了应享受补偿安置的人数、面积、补偿款、安置地点并对过渡费、搬迁补助费、搬迁奖励的补偿进行了约定。同时约定董祥贵、曾玉清、董某2、董某1在案涉补偿安置协议生效并收到一次性房屋及建构筑物补偿款后15日内将案涉房屋及宅基地交付给所在村民委员会。目前双方当事人实际已全面履行了补偿安置协议。综合上述事实，应当认定案涉补偿安置协议系在平等、自愿的情形下签订，且不存在违反法律、行政法规强制性规定的情形，不属于无效合同。 综上，原审法院判决驳回董祥贵、曾玉清、董某2、董某1的诉讼请求正确，审判程序合法。上诉人董祥贵、曾玉清、董某2、董某1的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人董祥贵、曾玉清、董某2、董某1共同负担。 本判决为终审判决。 审判长 曹 巍 审判员 盛 莉 审判员 王 蛟 二〇二〇年十二月十日 书记员 陈舒婷 附本案相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。