河南省周口市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫16行终188号上诉人（原审原告）张博，男，汉族，1988年1月24日出生，住河南省西平县。委托代理人崔付中，河南汇恒律师事务所律师。上诉人（原审被告）太康县公安局。住所地：太康县未来路南段。法定代表人李根闯，该局局长。委托代理人符德璐，该局工作人员。委托代理人张来顺，该局工作人员。被上诉人（一审第三人）刘齐兴，男，汉族，1973年1月22日出生，住太康县。上诉人张博、太康县公安局因不履行法定职责及行政赔偿一案，不服太康县人民法院（2020）豫1627行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张博及其委托代理人崔付中，上诉人太康县公安局的委托代理人符德璐、张来顺，被上诉人刘齐兴到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，2019年11月5日下午，张博到太康县逊母口镇兰子陈行政村刘奎村给刘齐兴送修路模板。到刘奎村刘齐兴家后，张博卸了模板后准备走，刘齐兴就问：租用我的模板这么长时间也不给钱，我找谁要租模板的钱啊。张博说：我不管钱的事儿，你去找吴国兴老板要。刘齐兴说：东西是你拉的，也是你过来送的，你不管谁管，你走了我找谁。张博当时就给吴国兴联系，吴国兴一直不接电话。因刘齐兴拦着不让张博走，随后张博向“110”报警，接到“110”指令，太康县公安局民警出警，到现场后告知张博和刘齐兴不要发生打架等行为，让两人通过法律途径解决。同时太康县公安局告知刘齐兴不让扣留张博的车辆。之后，太康县公安局出警民警就撤离现场。当张博准备开车走时，刘齐兴将张博所开货车的车钥匙拔下，将车同时予以扣留。刘齐兴扣留了张博的车辆及车钥匙之后，因害怕其行为违法，随即赶到太康县公安局所属逊母口派出所住所地，将该车钥匙交给该派出所民警。在逊母口派出所住所地，太康县公安局于当日18时26分至19时29分对刘齐兴进行了询问，记录了上述过程。并释明刘齐兴因为租赁发生的经济纠纷，可以通过法律途径解决，不能私自扣留他人的车辆等个人财物，口头告知刘齐兴将私自扣留张博的车辆立即退还张博。当日，张博车辆的车钥匙被太康县公安局所属逊母口派出所民警保管控制。同日晚上20时20分至21时23分，太康县公安局对证人张某进行询问，制作了询问笔录，张某证明张博与刘齐兴因租赁修路模板的事发生争执，刘齐兴拦着张博送模板的车不让张博走，双方发生争吵的情况。当日晚上23点左右，张博多次给派出所的一位工作人员打电话，同时进行了电话录音，陈述内容主要是吴国兴租用刘齐兴的修路模板修路，自己是给吴国兴打工的事实。2019年11月8日，张博与其当时委托的代理人李宏安到太康县公安局处索要车钥匙，促使刘齐兴返还车辆。太康县公安局通知刘齐兴到派出所住所地，要求张博通知吴国兴也到派出所，以便查明租赁合同关系后协商处理。因未联系到吴国兴，未果。当日，张博出具证明一份，主要内容为：“2019年6月30日吴国兴让我来刘奎村拉走模板，长的82块，短的14块，听说长模板每天每块3元，用于清集镇李伯实修路，还有四轮一辆租给吴国兴，一个工人的工资（工人工资一天120元整）。2019年11月5日送回，其中长模板少6块，短的少一块（吴国兴承包李伯实修路）（我和吴国兴是雇佣关系）。”同日，太康县公安局将张博车辆钥匙给了刘齐兴。2019年11月19日，刘齐兴对吴国兴、张博提出民事诉讼。2019年12月9日，刘齐兴提出撤诉申请，申请撤回对张博的起诉，本院作出（2019）豫1627民初6682号民事裁定：“准许张博刘齐兴撤回对被告张博的起诉。”同日，吴国兴与刘齐兴就租赁合同债务纠纷达成调解协议，太康县人民法院作出（2019）豫1627民初6682号民事调解书。2019年12月9日经太康县人民法院民事法庭释明，刘齐兴将扣留张博的车辆和车钥匙返还给张博。2019年11月25日，太康县人民法院受理张博诉太康县公安局逊母口派出所不履行法定职责及要求行政赔偿一案。因太康县人民法院要求张博变更被告，张博在限定的期间内没有变更，太康县人民法院于2019年12月29日作出（2019）豫1627行初101号行政裁定，裁定驳回张博的起诉。在此次行政诉讼期间，第三人刘齐兴于2019年12月16日再次对张博提出租赁合同纠纷的民事诉讼。经太康县人民法院审理认为，刘齐兴未提供证据证明双方之间存在租赁合同关系，所诉被告诉讼主体不适格，应裁定驳回起诉。故太康县人民法院于2019年12月29日作出（2019）豫1627民初7201号民事裁定书，裁定驳回刘齐兴的起诉。原审认为，一、根据本案案情，从以下几个方面分析，张博起诉太康县公安局不履行法定职责的行为是否成立。关于第三人与张博之间是否存在经济纠纷。本案张博的车辆归其所有的事实，各方当事人均无异议。2019年11月5日下午，张博给第三人送修路模板时，因模板租赁费问题，双方各执一词。张博称：租赁模板者是其老板吴国兴，其不管钱的事，第三人应找吴国兴要。第三人称：东西（模板）是张博拉走的，也是张博送回的，张博走了找谁去要租赁费。因此，第三人拦住张博的车辆不让走。张博报警后，太康县公安局指派所属辖区逊母口派出所民警出警。出警后，民警根据双方当事人的口头陈述，当场判断是经济纠纷，并告诫张博和刘齐兴不要发生打架等行为，让两人通过法律途径解决，并告诫第三人不让其扣押张博的车辆。太康县公安局此时的警情处置，基本符合《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条第一款第（三）项的规定精神。民警处置撤离后，第三人未听民警的告诫，扣押了张博的车辆及该车的钥匙。因害怕违法而主动到太康县公安局所属辖区逊母口派出所说明情况，并把车钥匙交给该所民警。当天晚上张博又和该所民警通电话陈述自己的观点和意见。此时，该案的发展已超出了当场判断和当场处置的范畴。2019年11月8日，张博去逊母口派出所索要车钥匙及第三人所扣留的车辆，太康县公安局民警通知刘齐兴到派出所住地，并要求张博通知吴国兴也到派出所，说明太康县公安局进一步调查了解张博和第三人是否存在经济纠纷，通过调查来判定是否有经济纠纷。因吴国兴未联系上，太康县公安局未作进一步的调查，也未对张博进行调查询问。而对张某的调查询问笔录属于间接证据，不能直接证明张博和第三人之间存在经济纠纷，张博的自书证明，也证明租第三人模板的是吴国兴，和吴国兴是雇佣关系，只负责拉、送。故太康县公安局在没有全面调查收集证据，未能证实张博和第三人是否存在经济纠纷的情况下，认定不归其管辖，未作出立案处理，并将张博汽车钥匙返还给第三人，第三人持续扣留车辆及钥匙长达三十天余。即便按第三人刘齐兴所说与张博存在经济纠纷，太康县公安局也没有依据2017年7月24日《河南省高级人民法院、河南省人民检察院、河南省公安厅关于印发的通知》的有关规定去执行。之后，第三人到本院对吴国兴、张博提出民事诉讼。民事诉讼中，第三人主动撤回了对张博的起诉。本院就该租赁合同纠纷达成了刘齐兴和吴国兴的调解协议，出具了民事调解书。在张博提出第一次行政诉讼期间，刘齐兴又对张博提出租赁合同纠纷的民事诉讼，太康县人民法院依法驳回了刘齐兴的起诉。（2019）豫1627民初6682号民事裁定书说明第三人已自认与张博不存在租赁合同纠纷；（2019）豫1627民初7201号民事裁定书说明人民法院认定二人之间不存在租赁合同纠纷。从而，进一步证实张博和第三人不存在租赁合同纠纷，即经济纠纷。民事裁判文书生效后，在张博和第三人不存在经济纠纷证据确凿的情况下，太康县公安局对此案仍没有立案查处。第三人的行为是否妨害了社会管理秩序，具有社会危害性。第一、第三人的行为不属于私力救济的行为。所谓私力救济是指当事人认定权利遭受侵害，在没有第三者以中立名义介入纠纷解决的情形下，不通过国家机关和法定程序，而依靠自身或私人力量，实现权利解决纠纷，包括强制和交涉。结合本案，第三人拦住张博车辆后，张博报警，民警出警处置，告诫其不许扣押张博车辆。民警处置结束后，不听告诫，强制扣留张博车辆和车钥匙。因害怕违法，主动去太康县公安局所属逊母口派出所说明情况，将车钥匙交给民警，提请派出所处置，说明已寻求公力救济。第三人上述之行为，不符合私力救济的概念和特征，不属私力救济。第二、2013年7月15日，最高人民法院、最高人民检察院发布《关于办理寻衅滋事刑事案件适用法律若干问题的解释》规定：“行为人因婚恋、家庭、邻里、债务等纠纷，实施殴打、辱骂、恐吓他人或者损毁、占用他人财务等行为的，一般不认定为‘寻衅滋事’，但经有关部门批评制止或者处理处罚后，继续实施前列行为，破坏社会秩序的除外。”可见，在上述条件下，公安机关可依该规定，对违法犯罪行为人按照寻衅滋事追究治安刑事责任。结合本案，第三人在2019年11月5日因拦车被公安机关告诫不准扣押车辆后，不听告诫，采取扣留车辆及车辆钥匙的行为。2019年11月8日，在公安机关再次告知制止不准扣押张博车辆及车辆钥匙，有经济纠纷上法院解决后，第三人再次无视公安机关的告诫，继续扣留张博车辆及车辆钥匙长达三十天。即使张博与第三人存在债务纠纷，依照上述规定其行为破坏了社会秩序，应追究治安责任。本案纠纷在没有确凿证据证实张博与第三人存在债务经济纠纷的情况下，第三人不听制止、劝告，实施扣留车辆及车辆钥匙之行为，更是妨害了社会管理秩序，具有社会危害性，同样追究治安责任。公安部法制司对《关于非法扣留他人车辆该如何定性处理的请示》批复法律适用（1995年3月6日公法[1995]24号文），答复中指出：为了维护社会主义经济秩序，对经济纠纷的当事人非法扣留与经济纠纷无关的第三者所有的机动车辆的行为，公安机关应当依法惩处，坚决制止；对行为人分别不同情况予以处罚，所扣车辆应当无条件返还给所有人或使用人。可见，对符合上述条件的，公安机关应依法予以惩处。综上，本案第三人不论与张博存在经济纠纷或者不存在经济纠纷，其行为均妨害了社会管理秩序，具有社会危害性。综上分析，原审法院认为，《中华人民共和国人民警察法》第二条规定：“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，……”。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条规定：“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照《中华人民共和国刑法》的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”本案在张博车辆被第三人拦住向太康县公安局报警，太康县公安局处置结束后，再被第三人扣留车辆及车辆钥匙的行为，请求太康县公安局处理，并要求第三人返还扣留车辆及车辆钥匙，而太康县公安局在没有全面收集证据，进一步调查案情的情况下，就认定经济纠纷，还将该车辆钥匙返还给第三人，并以经济纠纷不属其管辖为由拒绝处理。在人民法院民事裁定生效后，证明张博与第三人不存在租赁合同纠纷，即经济纠纷的事实清楚的情况下，对第三人扣留车辆及车辆钥匙之行为，仍对张博的要求不答复、不处理，太康县公安局的行为不符合上述法律规定的精神，已构成不履行法定职责。太康县公安局应对此案依法立案、调查并裁量，依法作出行政行为。二、关于张博提出的行政赔偿诉讼。依照《最高人民法院关于公安机关不履行法定行政职责是否承担行政赔偿责任问题的批复》（[2011]行他字第24号）第二项：“公民、法人或者其他组织人身、财产损失系第三人行为造成的，应当由第三人承担民事侵权赔偿责任；第三人民事赔偿不足、无力承担赔偿责任或者下落不明的，应当根据公安机关不履行、拖延履行法定职责行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素，判决其承担相应的行政赔偿责任”的规定，本案第三人刘齐兴居所明确，张博无证据证明该第三人具备民事赔偿不足或无力承担赔偿责任的条件，故对张博请求太康县公安局赔偿损失20000元的诉讼请求，不予支持，应依法驳回。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、责令太康县公安局于判决生效后依照法定期限依法对第三人刘齐兴扣留张博汽车及汽车钥匙一案立案调查，并依法作出行政行为。二、驳回张博请求太康县公安局行政赔偿的诉讼请求。诉讼费50元，由太康县公安局承担。上诉人张博上诉称，原审判决认定太康县公安局不履行法定职责事实认定清楚，责令太康县公安局限期立案调查，并依法作出行政行为适用法律正确，但判决驳回上诉人要求行政赔偿的诉讼请求适用法律错误。2019年11月5日下午，上诉人驾驶自己的车辆豫Ｌ×××**到太康县逊母口镇兰子陈行政村刘奎村给被上诉人刘齐兴送修路模板时，因案外人吴国兴未向刘齐兴支付租赁费，刘齐兴将上诉人的车辆私自扣留，遂后将车辆钥匙交给逊母口派出所民警。2019年11月8日，上诉人到逊母口派出所处索要车钥匙，催促刘齐兴返还车辆时，太康县公安局在没有全面调查收集证据，未能证实上诉人与刘齐兴是否存在经济纠纷的情况下，认定不归其管辖，未作出立案处理。遂后，在上诉人和刘齐兴不存在经济纠纷证据确凿的情况下，上诉人要求依法处理时，太康县公安局对此案仍没有立案查处，并将上诉人的车钥匙给了刘齐兴，致使刘齐兴持续扣留上诉人的车辆及车钥匙长达30天余，给上诉人造成不可挽回的经济损失。太康县公安局不履行保护公民人身财产安全的法定职责，在上诉人要求处理刘齐兴私自扣留上诉人的车辆及车钥匙的行为时，太康县公安局对上诉人的要求不答复、不处理，不履行法定职责，因此给上诉人造成的经济损失应当赔偿，原审判决驳回上诉人要求赔偿的诉讼请求适用法律错误。请求：1、撤销河南省太康县人民法院（2020）豫1627行初33号行政判决第二项，依法改判，判决太康县公安局赔偿因未履行法定职责给上诉人造成的经济损失20000元；2、判令被上诉人刘齐兴对上述经济损失承担连带赔偿责任；3、一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。针对张博的上诉，太康县公安局答辩称，同一审答辩意见，另补充：2019年11月5日张博报警以后公安局及时出警，11月8日张博到太康县公安局说是与第三人已经协商好处理该事情，之后张博没有到公安机关反映该事情，张博所述公安局不履行法定职责与事实不符。针对张博的上诉，刘齐兴答辩称，在派出所里协商好了，张博说把车先放我这，后来我让他来开车他没来。上诉人太康县公安局上诉称，一、张博和第三人刘齐兴存在经济纠纷，因当时租赁模板和归还模板的都是张博，张博所说其与吴国兴是雇佣关系，但是当时吴国兴不接电话，且第三人当时扣押被张博车辆目的是要回自己的租赁费用，并非要侵害张博的财产，所以认定经济纠纷，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条第一款第三项之规定，经济纠纷应到人民法院通过诉讼解决，不属于公安机关管辖范围。二、张博讲与第三人不属于经济纠纷。因租赁模板和归还模板都是张博开车去拉的，即使张博和吴国兴是雇佣关系，张博也是执行的雇主的工作指示，根据张博的陈述，吴国兴不仅雇佣了张博本人，而且也租赁了张博的车辆。已经和第三人发生了经济纠纷。在第三人联系不到吴国兴的情况下，已经侵犯到第三人的财产权利，第三人扣押张博车辆也是为了保全自己的财产权利。三、第三人2019年11月5日将张博车辆扣留，害怕违法将车钥匙存放到公安机关。并不是寻求公安机关为其处理经济纠纷，只是害怕违反法律。2019年11月08日张博到公安机关后，公安机关将第三人通知到，张博与第三人达成一致前往第三人家中开车，民警将车钥匙给了张博和第三人，并再次告知必须让第三人让张博把车辆开走。张博陈述第三人和其一起从公安机关离开后，第三人再次扣押其车钥匙，张博并未到公安机关说明情况。公安机关并不知道2019年11月08日第三人再次扣押张博车辆的情况，所以由此造成的经济损失不应该由公安机关承担。针对太康县公安局的上诉，张博答辩称，太康县公安局认定双方属于经济纠纷，是在未依法进行调查核实的情况下，偏袒刘齐兴作出的，是对第三人违法的纵容。太康县公安局在明知张博与吴国兴系雇佣关系，其雇佣活动产生的权利义务由吴国兴承担，至今仍仍借口维护刘齐兴的权利。太康县公安局称再次扣押不知情是虚假陈述，且未明确告知刘齐兴扣押车辆系违法行为及后果，没有责令刘齐兴当场归还车辆，未尽到财产的保护职责，应当承担赔偿责任。太康县公安局称双方已经达成调解，与事实不符，从来没有达成协议。张博的车辆是在刘齐兴诉吴国兴租赁关系后，第三人与吴国兴达成调解并得到2万元的赔偿款后，才将张博车辆放行的。针对太康县公安局的上诉，刘齐兴述称，同意公安局答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，公安机关依法制止、查处非法侵犯财产的行为，系维护正常社会治安秩序的职责要求，本案中，张博因车辆被刘齐兴扣留向太康县公安局报警求助，太康县公安局接警后，在未进行全面调查的情况下认为属于经济纠纷，将车钥匙返还给刘齐兴，未能有效保护公民的财产权、及时消除违法行为，太康县公安局上述行为属未完全履行法定职责。案涉车辆系上诉人张博的合法财产，无论张博与刘齐兴是否存在经济纠纷，刘齐兴以强行侵犯他人合法财产权的私力救济方式解决纠纷为我国法律所禁止，其违法性显而易见，太康县公安局应当立案调查，对于案件中存在的违法行为，依法作出处理。关于应否行政赔偿问题，扣押车辆的行为人是刘齐兴，不是太康县公安局，因扣押车辆产生的损失应当先向实际侵权人主张，张博直接要求太康县公安局承担赔偿责任依据不足，具体理由一审判决已经详细阐述，不再赘述。综上所述，上诉人张博、太康县公安局的上诉请求不能成立，依法应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人太康县公安局负担。本判决为终审判决。审判长  任成飞审判员  胡文建审判员  闫 政二〇二〇年十二月二十五日法官助理范帅印书记员朱展鹏