广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)粤06行终801号上诉人（原审原告）钟剑峰，男，1974年8月11日出生，汉族，住佛山市南海区。委托代理人孔令威，广东红棉律师事务所律师。委托代理人杨曼佳，广东红棉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市高明区城市管理和综合执法局，住所地佛山市高明区。法定代表人蔡子强，局长。委托代理人黄文军，该局工作人员。委托代理人许李产，广东佛明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市高明区杨和镇人民政府，住所地佛山市高明区。法定代表人罗伟源，镇长。委托代理人周明峰，该府工作人员。委托代理人章冬梅，北京市盈科（佛山）律师事务所律师。上诉人钟剑峰因诉被上诉人佛山市高明区城市管理和综合执法局（以下简称“高明区城管局”）、佛山市高明区杨和镇人民政府（以下简称“杨和镇政府”）规划行政强制及行政赔偿一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初625号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，1997年10月5日，在佛山市高明区龙山果园的地籍调查表记载钟剑峰向龙山果园公司所购的果园土地主要用途为果园，土地权属性质为国有，使用权面积为2000平方米。2005年，钟剑峰在未取得合法的建设工程规划许可证的情况下，在所购的果园用地上建成房屋2幢、围墙等建（构）筑物。后该地块被编为龙山果园179号地块。2020年1月18日，佛山市自然资源局作出佛自然资明（认定）〔2020〕60号《关于钟剑峰在杨和镇龙山私家果园内违法建设行为的认定》，认为钟剑峰未办理农用地转建设用地审批手续，擅自在龙山果园179号地块进行非农建设，已建成房屋2幢，占地面积约为106平方米，建筑面积约为179平方米，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，属于非法占用土地的行为。同时上述土地上建设的建（构）筑物没有办理合法的建设工程规划许可证，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，应认定为违法建（构）筑物，且属于无法采取改正措施的情形。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，应予限期拆除。该文的附件1的现场勘测图标明，龙山果园179号地块上有2幢房屋，房屋1：建筑结构为砼，建基面积约73平方米，层数2层，建筑面积约146平方米；房屋2：建筑结构为混，建基面积约33平方米，层数1层，建筑面积约33平方米。2020年4月7日，钟剑峰在龙山果园179号地块中的房屋1被杨和镇政府强制拆除。2020年4月8日，高明区城管局向钟剑峰作出明管（和）罚〔2020〕字第54号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），责令钟剑峰在收到决定书起七日内自行拆除位于龙山果园内179号地块上的建筑。高明区城管局通过邮寄方式向钟剑峰送达54号《限期拆除决定书》。2020年4月10日，高明区城管局作出明管（和）执〔2020〕字第54号《履行行政决定催告书》（以下简称《履行行政决定催告书》），责令钟剑峰自行拆除龙山果园179号地块上的所有违法建（构）筑物，并于当日向钟剑峰邮寄送达。同时，高明区城管局作出《公告》，责令钟剑峰在2020年4月11日前自行拆除龙山果园179号地块上的所有违法建（构）筑物，并将《公告》张贴在龙山果园179号地块的建（构）筑物门前。2020年4月11日，高明区城管局向高明区政府提交关于强制拆除霍汉任等违法建设的请示，申请高明区政府责令杨和镇政府对霍汉任等7人（包括钟剑峰在内）的违法建设采取强制拆除措施。2020年4月12日，高明区政府办公室作出编号：20200358号文件，高明区政府办公室责令杨和镇政府按《限期拆除决定书》等文书，依法对霍汉任等7人（包括钟剑峰在内）的违法建设采取强制拆除措施。2020年4月15日，杨和镇政府作出杨和执〔2020〕字第54号《行政强制执行决定书》（以下简称《行政强制执行决定书》），决定于2020年4月16日对钟剑峰在龙山果园179号地块上违法建设的建（构）筑物予以强制拆除，责令钟剑峰于2020年4月15日前自行将建（构）筑物内的有关财物进行搬迁。再查，《关于在广东省佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2001]200号）规定，广东省人民政府可以在佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作，其中包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。广东省人民政府作出的《关于在佛山市三水、高明两区同时开展相对集中行政处罚权工作的批复》（粤府函[2003]381号），同意三水、高明两区开展相对集中行政处罚权工作。广东省人民政府作出《关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》（粤府[2004]17号），公告载明佛山市城市管理行政执法局以及禅城、三水、高明区城市管理行政执法局自2004年3月3日起实施执法工作。佛山市人民政府作出的第9号令《佛山市实施相对集中行政处罚权暂行规定》，该规定适用于佛山市行政区域内的城市管理行政执法工作，佛山市城市管理行政执法局是佛山市人民政府相对集中行使行政处罚权的工作部门。一审法院认为，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”《广东省城乡规划条例》第八十七条第二款规定：“城乡规划主管部门作出责令限期拆除的决定后，建设单位或者个人逾期不拆除且未申请行政复议、提起行政诉讼的，城乡规划主管部门应当立即向本级人民政府报告。城市、县人民政府应当自收到报告之日起十五个工作日内书面责成有关部门依法强制拆除，强制拆除的费用由违法行为人承担。”《佛山市违法建设查处暂行办法》第二十六条第一款规定：“对于违法建设，城市管理行政执法部门、镇人民政府作出限期拆除决定后，当事人在法定期限内未申请行政复议、提起行政诉讼的，在依法履行了公告、催告等程序后，城市管理行政执法部门应当立即向本级人民政府报告，本级人民政府应当自收到报告之日起15个工作日内书面责成城市管理行政执法等部门依法强制拆除；镇人民政府可以依法作出强制拆除决定并组织实施强制拆除。”根据上述法条规定，高明区城管局或杨和镇政府拆除违法建（构）筑物前，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人在法定期限内未申请行政复议、提起行政诉讼的，在依法履行了公告、催告等程序后，经本级人民政府批准，高明区城管局或杨和镇政府才可实施强制拆除。本案中，高明区城管局是否为适格被告，对此法院认为，高明区城管局虽作出《限期拆除决定书》，但根据高明区政府办公室编号：20200358号文件、《行政强制执行决定书》、公证书及附件、光盘，可证实作出《行政强制执行决定书》及对涉案的龙山果园179号地块上的房屋1进行强制拆除的实施主体是杨和镇政府，高明区城管局并未参与涉案的龙山果园179号地块上房屋1的拆除工作，因此，法院确认高明区城管局不是本案被诉行政强制行为的实施主体。钟剑峰对高明区城管局的起诉应当予以驳回。杨和镇政府强制拆除涉案的龙山果园179号地块上的房屋1的行为是否合法，是本案的争议焦点之一。根据钟剑峰在诉状中所述及杨和镇政府在诉讼中的陈述，涉案的龙山果园179号地块的房屋1被强制拆除的时间为2020年4月7日，杨和镇政府在对涉案的龙山果园179号地块的房屋1进行强制拆除时，高明区城管局尚未对涉案的龙山果园179号地块上的建（构）筑物作出《限期拆除决定书》；高明区城管局未向高明区政府提交请示，申请高明区政府责令杨和镇政府对霍汉任等7人（包括钟剑峰在内）的违法建设采取强制拆除措施；高明区政府办公室未作出编号：20200358号文件，责令杨和镇政府依法对霍汉任等7人（包括钟剑峰在内）的违法建设采取强制拆除措施；杨和镇政府也未作出《行政强制执行决定书》，杨和镇政府实施的强制拆除行为违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《广东省城乡规划条例》第八十七条第二款、《佛山市违法建设查处暂行办法》第二十六条第一款的规定，该行政行为违法。杨和镇政府是否需向钟剑峰赔偿经济损失100万元，是本案的另一争议焦点。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”根据上述规定，当事人请求行政赔偿应以其合法权益受到损害为前提。虽然杨和镇政府强制拆除的行为被认定违法，违法的原因是杨和镇政府的强拆程序违法，但佛山市自然资源局作出的佛自然资明（认定）〔2020〕60号《关于钟剑峰在杨和镇龙山私家果园内违法建设行为的认定》，认为钟剑峰未办理农用地转建设用地审批手续，擅自在龙山果园179号地块进行非农建设，已建成房屋2幢，占地面积约为106平方米，建筑面积约为179平方米，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，属于非法占用土地的行为，同时上述土地上建设的建（构）筑物没有办理合法的建设工程规划许可证，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，应认定为违法建（构）筑物，且属于无法采取改正措施的情形。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，应予限期拆除。故钟剑峰被拆除的属违法建筑（构）物，不具有合法权益，不应得到赔偿，本案亦无需对涉案房屋进行评估以确定其价值。从杨和镇政府提交的公证书、光盘可认定，在杨和镇政府实施强制拆除的行政行为前，钟剑峰实际上已知涉案的龙山果园179号地块的建筑（构）物将被拆除，已将房内的物品搬离，杨和镇政府在实施强拆后，将钢筋等废弃材料遗留在现场，钟剑峰对此情况知悉，钟剑峰对强拆后的钢筋等废弃材料具有占有、处分的权利，在杨和镇政府对涉案的龙山果园179号地块的房屋1所占用的土地进行复绿前，钟剑峰未及时处理或进行保管，导致强拆后的钢筋等废弃材料被处理，钟剑峰对此应当自行承担责任，杨和镇政府对强拆后涉案的龙山果园179号地块的房屋1的废弃建筑材料的损失无需承担赔偿责任。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，判决：一、驳回钟剑峰对高明区城管局的起诉；二、确认杨和镇政府对钟剑峰所有的位于佛山市高明区龙山果园的房屋的强制拆除行为违法；三、驳回钟剑峰的其他诉讼请求。案件受理费50元由杨和镇政府负担。上诉人钟剑峰上诉称，一、高明区城管局是本案行政强制行为的实施主体之一，一审法院应当认定涉案行政行为违法。高明区城管局先后对钟剑峰作出多份文书，且在实施拆除行为前由高明区城管局的工作人员告知果园各业主会对果园的建筑物进行强制拆除。在强制拆除过程中，高明区城管局的工作人员均在现场进行指导工作。钟剑峰房屋被拆在先，高明区政府办公室编号：20200358号文件作出在后，不能证明高明区城管局未参与涉案强制拆除工作。二、两被上诉人先实施强拆行为再作出《限期拆除决定书》《行政强制执行决定书》，该行政行为程序严重违法。三、杨和镇政府强拆时并无实施本案强制拆除行为的职权。在强制拆除时，高明区政府办公室并未责令杨和镇政府对钟剑峰的建筑物采取强制拆除措施，两被上诉人无权实施强制拆除，被诉强制拆除行为违法。四、涉案《责令限期改正（停止）违法行为通知书》《询问调查通知书》《行政处罚意见告知书》《行政强制执行决定书》未向钟剑峰合法送达。五、钟剑峰的房屋所在项目龙山私家果园是高明区政府经济改革项目，钟剑峰房屋被拆是政府经济改革失败纠偏，其应当赔偿由此给钟剑峰造成的巨大经济损失。钟剑锋的房屋虽然无办理用地、规划、施工等许可，但房屋的建设是在政府的主导、指导、鼓励下进行的，且政府部门承诺会给钟剑锋办理合法建筑所具备的手续。六、两被上诉人违法强拆具有明显过错，应当承担赔偿责任，包括但不限于赔偿钟剑峰因违法拆除行为导致的财产损失、建筑原料成本费等。综上，请求二审法院：1.撤销佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初625号行政判决；2.确认被上诉人对钟剑峰位于佛山市高明区龙山果园地块上建筑的强制拆除行为违法；3.判令被上诉人赔偿钟剑峰经济损失100万元（以实际评估金额为准）；4.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人高明区城管局辩称，一、高明区城管局不是强制拆除的实施部门。佛山市高明区人民政府作出批复责成杨和镇政府实施强制拆除。《行政强制执行决定书》是由杨和镇政府作出。一审庭审中，杨和镇政府也确认是其强制拆除钟剑峰房屋。对于杨和镇政府强制拆除后的现状，高明区城管局需要拍照存档用于结案，即使该局工作人员在场也不是实施强制拆除行为。二、高明区城管局作出的多份法律文书均不涉及强制拆除行为。三、案涉建筑不是合法权益，不属于行政赔偿的范围。佛山市自然资源局将案涉建（构）筑物定性为违法建筑，且无法采取改正措施消除对规划实施的影响，应予限期拆除。四、钟剑峰的行为不适用信赖保护原则。政府只是鼓励发展果园经济，并非鼓励建设房屋。钟剑峰明知土地用途为果园用地，不能改变土地用途，不能用于非农建设，却明知违法而为之，不适用信赖保护原则。综上，请求二审法院依法驳回钟剑峰的全部诉讼请求。被上诉人杨和镇政府辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。一、高明区城管局并非本案适格被告，一审判决适用法律正确。高明区城管局作出的限期拆除决定与杨和镇政府实施的强制拆除行为是两个独立的具体行政行为，不能混为一谈。本案系杨和镇政府作出行政强制执行决定及通过招投标委托广东沧江建设有限公司具体实施强制拆除。高明区城管局未参与强制拆除，钟剑峰也没有任何证据证明其参与实施强制拆除。经法院释明后，钟剑峰拒绝变更不适格的被告，一审法院依法裁定驳回对高明区城管局的起诉，适用法律正确。二、被拆除的房屋系违法建（构）筑物，并非钟剑峰的合法财产，杨和镇政府不应承担赔偿责任。1.杨和镇政府的强制拆除行为虽然因程序瑕疵被一审判决确认违法，但该程序违法并未造成钟剑峰的合法财产受损，一审驳回钟剑峰的赔偿请求事实认定清楚、适用法律正确。2.案涉土地为果园用地，未依法办理农用地转建设用地审批手续，擅自进行非农建设，属于违法占用土地的行为。同时，案涉建（构）筑物没有取得建设工程规划许可证，已被佛山市自然资源局认定为违法建设，且属于无法采取改正措施消除影响的情形。故案涉建（构）筑物并非合法财产，不存在国家赔偿的前提条件。3.违法建（构）筑物所使用的建筑材料与违法建筑已经混同，无论是原告自行拆除还是杨和镇政府拆除，都不可能做到建筑材料完好无损。故建筑材料受损不可归责于杨和镇政府的职权行为，二者没有法律上的因果关系。同时，拆后的建筑材料没有价值，杨和镇政府无需赔偿建筑垃圾。综上，请求二审法院依法维持原判决。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，关于本案适格被告的问题。本案诉讼标的是强制拆除行为，应由具体实施强制拆除的行政机关作为适格被告。钟剑峰上诉主张杨和镇政府与高明区城管局均是被诉强制拆除行为的实施主体。经查，本案证据材料并无反映高明区城管局有实质参与实施被诉强制拆除行为，高明区城管局亦否认该局为被诉强制拆除行为的实施主体，杨和镇政府则自认被诉强制拆除行为由其实施，高明区城管局未参与强制拆除。结合佛山市高明区政府发文责令杨和镇政府依法对钟剑峰等人的违法建设采取强制拆除措施、杨和镇政府其后对钟剑峰作出《行政强制执行决定书》等案件事实，可与杨和镇政府的陈述相互印证，共同证明被诉强制拆除行为实际由杨和镇政府实施。钟剑峰主张高明区城管局前后作出多份文书，亦派员参与了被诉强制拆除行为，但高明区城管局作出的文书均不涉及强制拆除行为，钟剑峰亦未能提供证据证明该局派员参与强制拆除，故其主张缺乏事实依据，本院不予支持。因此，强拆行为的实施主体是杨和镇政府而非高明区城管局，本案高明区城管局不是本案适格被告，一审法院驳回钟剑峰对高明区城管局的起诉正确。关于被诉行政行为的合法性问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条、《广东省城乡规划条例》第八十七条第二款及《佛山市违法建设查处暂行办法》第二十六条第一款的规定，实施强制拆除须以相关行政主管部门作出责令限期拆除决定为前提，且相对人收到限期拆除决定后逾期不拆除又不申请行政复议或诉讼的，经公告、催告等程序，由县级以上人民政府责成有关部门采取强制拆除措施。本案中，案涉地块上1号房屋于2020年4月7日被强制拆除，高明区城管局于同月8日才作出54号《限期拆除决定书》，于同月10日作出《履行行政决定催告书》《公告》，高明区政府于同月12日才作出文件责成杨和镇政府对案涉违法建筑采取强制拆除措施，同月15日杨和镇政府才作出《行政强制执行决定书》。可见杨和镇政府实施被诉强制拆除行为时相关行政主管部门尚未作出限期拆除决定，更勿论履行后续的等待复议或诉讼期间届满、公告、催告等程序，杨和镇政府明显违反法定程序，被诉行政行为已构成程序违法。因被诉强制拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，一审法院确认杨和镇政府对案涉地块上的房屋实施强制拆除的行为违法具有事实和法律依据，本院予以确认。关于国家赔偿问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，行政赔偿须以当事人的合法权益受到损害为前提。本案中，佛山市自然资源局于2020年1月18日出具佛自然资明（认定）〔2020〕60号《关于钟剑峰在杨和镇龙山私家果园内违法建设行为的认定》，认为钟剑峰在龙山果园179号地块上建设的建（构）筑物没有办理合法的建设工程规划许可证，应认定为违法建（构）筑物，且属于无法采取改正措施的情形。该认定属于独立的行政行为，在依法被确认无效或者被撤销之前，具有法律效力。该认定文件由规划行政主管部门作出，不存在超越职权、显失公正等明显违法情形，可以作为认定案件事实的依据。故案涉建（构）筑物为违法建（构）筑物，且属于无法采取改正措施的情形。拆除该违法建（构）筑物的行为并未损害钟剑峰的合法权益，故杨和镇政府对拆除该违法建（构）筑物的行为无需承担国家赔偿责任。另外，据佛山市高明公证处出具的（2020）粤佛高明第690号《公证书》及所附光盘反映，佛山市自然资源局工作人员于2020年4月3日对案涉地块的建（构）筑物拍照、录像时，案涉建筑物内财物已被搬离，窗户已被撬走，并无其他有实用价值的财产。杨和镇政府实施强拆后将废弃建筑材料遗留在现场，钟剑峰对此情况知悉，行政机关亦预留了一定时间待其自行处理，但钟剑峰未及时处理或另行保管，导致强拆后的残余建筑材料被处理，钟剑峰应对此承担相应的法律后果。因此，被诉强制拆除行为未对钟剑峰的合法财产造成损失，没有损害钟剑峰的合法权益，杨和镇政府对被诉强制拆除行为无需承担赔偿责任。钟剑峰上诉还称案涉建筑物所在杨梅果园项目系政府合法招商项目，得到广东省国土厅合法审批。经查，项目建设均需依法进行，建设房屋不仅要获得用地审批，还要取得规划许可。广东省国土厅《关于高明市国土房产管理局征地并出让给高明市杨梅镇私家果园开发有限公司的批复》第四条明确：“上述土地限作农业用地。如需改作他用，必须依法办理报批，重新调整土地出让金及有关税费。”故不能以杨梅果园项目合法倒推杨梅果园之内建筑物的建设合法。本院对钟剑峰的此项上诉意见不予支持。综上所述，高明区城管局并非本案适格被告，一审法院驳回钟剑峰对高明区城管局的起诉正确。杨和镇政府作出的被诉强制拆除行为违反法定程序，被诉行政行为违法；因被诉强制拆除行为已经实施完毕，不具有可撤销内容，应予确认违法。因强制拆除行为没有损害钟剑峰的合法权益，杨和镇政府无需承担国家赔偿责任。一审法院处理合法得当，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人钟剑峰负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二〇年十二月二十一日法官助理 温颖聪书 记 员 欧思颖