西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）陕71行终1590号 上诉人（原审被告）西安市雁塔区电子城街道办事处，住所地陕西省西安市雁塔区电子正街**。 法定代表人孙江涛，主任。 委托代理人石养卫，陕西平镜律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）冯稳年。 上诉人西安市雁塔区电子城街道办事处（以下简称电子城街道办）因与被上诉人冯稳年行政强制一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初1790号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭进行了书面审理,现已审理终结。 原审法院查明，原告冯稳年系西安市雁塔区白家村村民，在该村拥有合法宅基地。2004年4月，西安市雁塔区人民政府向原告颁发了《集体土地使用证》，确认冯稳年的宅基地使用权面积为201.06平方米。冯稳年在该宅基地上建造了房屋。2017年10月31日，原西安市城中村（棚户区）改造办公室作出《西安市城中村（棚户区）改造办公室关于雁塔区丁家村白家村集体土地上棚户区改造方案的批复》（市城改发[2017]191号），确定该项目的改造实施主体及安全监管责任单位为雁塔区城中村改造办公室，投资企业为陕西国隆房地产开发有限公司。2017年12月22日，西安市雁塔区人民政府发布《西安市雁塔区人民政府关于丁家村和白家村棚户区改造项目房屋征收的通告》（雁政告字[2017]1号（以下称《通告》），决定启动丁家村和白家村棚户区改造项目。该《通告》规定：征收项目：丁家村和白家村棚户区改造项目。征收范围：太白路以东，电子一路以北，丁白路以南，永松路两侧（具体范围以规划定点图和测量成果表为准）。征收组织部门：西安市雁塔区城中村改造办公室。征收实施单位：西安市雁塔区电子城街道办事处。原告涉案房屋在上述征收范围内。白家村棚户区改造项目启动后，拆迁方与原告户就拆迁事宜沟通未形成一致意见，涉案房屋于2020年5月11日被实施拆除。原告认为，被告未履行任何前置程序的情况下强制拆除了原告的房屋，严重违反法律规定，侵犯原告合法权益，故诉至本院。 另查明，2018年8月2日，陕西国隆房地产开发有限公司与陕西益千家拆除工程有限公司签订《丁、白村整村动迁、拆除、垃圾清运合同》，合同约定陕西益千家拆除工程有限公司对丁家村、白家村土地上属于评估范围内的房屋建筑及附属设施进行拆除并对拆除后产生的全部垃圾进行清运。2019年11月1日，陕西国隆房地产开发有限公司与陕西方彩建筑工程有限公司签订《拆除协议》，约定由陕西方彩建筑工程有限公司承包丁白村棚改工程范围内现有拆迁房屋拆除及垃圾清运。 原审法院认为，本案的争议焦点为原告的诉请有无事实及法律依据。《国有土地上房屋拆迁与补偿条例》第二十七条第一款规定：“实施房屋征收，应当先补偿、后搬迁”。根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，集体土地征收应当实施补偿。本案中，原告所有的房屋是在丁家村和白家村棚户区改造项目实施的过程中，其未与拆迁方签订拆迁安置协议的情况下，因征地拆迁被被告拆除而引起的行政争议。根据我国现行的法律规定，无论是征收集体土地还是征收国有土地上的房屋，均应在完成补偿安置工作的情况下，由行政机关申请人民法院强制执行或者由具有强制执行权的行政机关依照法定程序执行。在征收补偿工作完成前，仍应保障被征收人对被征收房屋的合法占有权益，被征收人未获得安置补偿前，不能予以强制执行。即征收土地和房屋应当遵循“先补偿、后拆迁”的原则，否则，被征收人有权拒绝搬迁，征收机关也不能强制执行。一般而言，被征收人获得安置补偿包含两种情况：一是征收机关与被征收人就安置补偿达成一致并签订安置补偿协议，征收机关开始按照安置补偿协议主动履行相关义务；二是在与被征收人达不成协议的情况下，征收机关依据征地补偿安置方案依法作出补偿决定或补偿行为，即安置地点和面积已经明确，补偿款已经支付或者专户储存。本案中，被告并未就涉案房屋与原告签订拆迁安置补偿协议，未就涉案房屋的拆迁安置作出补偿决定，于2020年5月11日拆除了原告涉案的房屋，被告的拆除行为明显违反法律法规的规定，属于违法的拆除行为，但又因拆除建筑物的行为属于事实行为，没有可撤销的内容，故被告电子城街办于2020年5月11日拆除原告位于西安市雁塔区白家村77号的房屋，依法应当确认违法。原告的诉讼请求，本院依法应予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告西安市电子城街道办事处拆除原告冯稳年位于西安市雁塔区白家村77号的房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告西安市雁塔区电子城街道办事处负担。 上诉人电子城街道办上诉称，一、原审认定事实不清，被上诉人房屋为国隆公司委托的陕西方彩建筑工程有限公司拆除，公安机关已经立案，并逮捕了相关人员，一审认定上诉人拆除被上诉人房屋无事实依据。1、国隆公司负责丁家村、白家村动迁、拆迁。2、上诉人没有委托国隆公司拆迁。二、上诉人作为征收实施单位属于文件授权，不是法律、法规、规章的授权，该授权属于《行政诉讼法》第二十六条规定的委托，上诉人不是适格被告。三、即使强拆主体不明，也应推定依法享有法定职权的单位为强拆主体，一审推定上诉人为强拆主体违反了同案同判的原则。1、国有土地上房屋征收强拆主体不明，应按照《国有土地上房屋征收补偿条例》第四条，推定征收部门为强拆主体。2、集体土地上房屋征收强拆主体不明，应当按照2020年前实行的土地法第四十六条，确定市县级人民政府享有法定职权，推定市县级政府为强拆主体。3、推定上诉人实施强拆，违反了同案同判的原则。综上所述，国隆公司委托的方彩公司强拆了涉案房屋，公安机关已经立案。原审认定上诉人强拆涉案房屋属于事实认定不清，适用法律不当，请求：1、撤销原审判决，驳回被上诉人对上诉人的起诉；2、被上诉人承担诉讼费。 本院二审查明的事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为上诉人是否为本案适格被告以及被诉的拆除行为是否合法。首先，针对涉案项目同类型案件，本院于2019年12月25日作出的（2019）陕71行初886号行政裁定确认“原告将西安市雁塔区人民政府作为被告提起本案诉讼，被告主体资格不适格”。西安铁路运输法院于2020年3月31日作出的（2020）陕7102行初452号行政裁定，确认雁塔区城改中心亦未实施涉案项目拆除行为，裁定驳回了该案原告的起诉。其次，根据案涉项目《西安市雁塔区人民政府关于丁家村和白家村棚户区改造项目房屋征收的决定》及其《通告》中均载明“四、征收实施单位：西安市雁塔区电子城街道办事处。”第三，上诉人作为西安市雁塔区人民政府的派出机关，根据上级行政机关有关文件以及《征收决定》的分工部署和指令要求，具体负责涉案项目组织实施工作，依法享有行政职权、能够独立对外承担法律责任，其所实施的有关行政行为并非基于授权或者委托。本案中，涉案项目为政府主导的棚户区改造项目，相关法律规定均未授权其他组织可以在集体土地或者国有土地上进行征收相关工作。据此，实际实施拆除行为的民事主体无行政权力实施行政行为，亦不能承担相关行政责任和法律后果。同时，根据上述业已生效的裁判文书，结合现有证据和事实可知，上诉人负责案涉房屋征收项目安置、征迁等具体实施工作，且负有相应的职权。涉案房屋虽系陕西国隆房地产开发有限公司拆除，但应视为接受上诉人委托实施。原审法院认定上诉人为本案被诉拆除行为的适格被告，证据充分，于法有据。上诉人在未与被上诉人就涉案房屋的拆迁安置达成协议，也未就涉案房屋作出补偿决定的情况下，即拆除被上诉人的涉案房屋，违反法律规定，原审判决确认其拆除行为违法，并无不当。 综上，上诉人电子城街道办的上诉理由，依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 案件受理费50元，由上诉人西安市雁塔区电子城街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 侯文锋 审 判 员 左 昆 审 判 员 魏国庆 二〇二〇年十二月三十日 法官助理 李小凤 书 记 员 张 婧 1