安徽省合肥市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖01行终763号 上诉人（原审原告）夏小燕,女,1985年4月16日出生,汉族,住安徽省庐江县。 委托代理人苏黎明，安徽国恒律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）庐江县柯坦镇人民政府,住所地安徽省庐江县柯坦镇人民路**,统一社会信用代码11340124003272562K。 法定代表人张兆林,镇长。 被上诉人（原审被告）庐江县柯坦镇陈埠社区居民委员会,,住所地安徽省庐江县柯坦镇065县道北50米 法定代表人卢荣霞,主任。 上诉人夏小燕因诉被上诉人庐江县柯坦镇人民政府（以下简称柯坦镇政府）、庐江县柯坦镇陈埠社区居民委员会（以下简称陈埠社区）不履行补偿职责一案，不服安徽省庐江县人民法院(2020)皖0124行初7号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。 夏小燕起诉柯坦镇政府、陈埠社区，要求其支付鱼塘补偿款165000元及利息暂算15345元（按照同期银行贷款利率标准计算，自2018年5月31日起至款清之日止，暂计算至2019年12月10日）。夏小燕起诉称，2018年5月底，将鱼塘土地全部交出，至今被告尚未支付补偿款。 原审认为，被告陈埠社区是群众自治性集体经济组织，不是行政机关。夏小燕与陈埠社区签订的《鱼塘补偿协议》是民事法律关系上的协议，而不是行政法律关系上的行政协议，且柯坦镇政府也未委托授权给陈埠社区签订的《鱼塘补偿协议》，故，该份鱼塘补偿协议与柯坦镇政府没有行政法意义上的法律关系，原告可依据相关证据通过民事诉讼解决。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条、第六十九条第一款第（十）项的规定，裁定驳回原告夏小燕的起诉。 上诉人夏小燕上诉称，上诉人认为《鱼塘补偿协议》为行政协议，属于行政案件受案范围，原审法院认定事实不清，适用法律错误，具体理由如下：一、《鱼塘补偿协议》为征收补偿协议，具有行政协议性质，属于行政案件受案范围。第一、该补偿协议发生在政府征收程序中。被上诉人柯坦镇政府在法庭调查(详见庭审笔录）中明确自认其辖区内“引江济淮”工程建设项目已经启动，上诉人承包的鱼塘在征收范围内。柯坦镇政府负责土地、房屋范围认定，收集认定材料上报，签订补偿协议、支付补偿款等具体实施工作。该补偿协议因“引江济准”建设项目征收上诉人承包的鱼塘，政府履行补偿职责签订的征收补偿协议，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条之规定，为行政协议，属于行政案件受理范围。第二、柯坦镇政府工作人员江守栓为拆迁组成员之一，其代表政府在《鱼塘补偿协议》上签字。该协议约定的补偿补偿金额是镇政府夏志报副书记当场拍板决定的。结合该补偿协议的签订发生在征收程序中，政府工作人员作为拆迁工作人员在补偿协议中签字完全符合常理，其作为公职人员并非个人行为，应视为履行政府职责的职务行为，其行为后果应由柯坦镇政府承担，协议性质属于征收补偿协议。第三、根据《土地管理法》的规定，国家为公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或征用并给予补偿。土地使用权可以依法转让，但任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。本案中，“引江济淮”建设工程涉及农村集体土地，除了依照上述法律规定进行征收之外，人民政府采取其他形式征收土地的行为均缺乏法律依据，也为现行法律、法规所不容许。在没有柯坦镇政府委托或授意下，陈埠社区居委会不可能独自实施征收补偿行为。柯坦镇政府作为征收补偿的实施主体，在征收中签订的补偿协议，具有行政补偿协议性质。第四、就上诉人鱼塘其他附属物（不含案涉青苗费）补偿，上诉人已与被上诉人柯坦镇政府协商一致，该部分征收补偿款173005元，已由柯坦镇政府转账支付至上诉人庐江农村商业银行账户（详见银行流水记录）,可以印证案涉《鱼塘补偿协议》发生在征收程序中，柯坦镇政府在征收中具有履行安置补偿职责、《鱼塘补偿协议》具有行政协议性质。柯坦镇政府辩解未授权陈埠社区居委会，但该补偿资金从镇政府账户支付，明显镇政府的抗辩不能成立。二、陈埠社区居委会系受柯坦镇政府的委托，其行为后果应由柯坦镇政府承担，其签订的补偿协议具有行政协议性质。《村民委员会组织法》第五条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”，最高人民法院关于适用《行政诉讼法》的解释第二十条规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被上诉人”。该解释第二十四条规定：“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被上诉人。当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被上诉人”、根据上述规定，征收补偿属于政府法定职责，法律、法规或者规章没有将征收补偿的行政职权授予村民组织。村民组织协助政府机关行政管理职责，应理解为接受政府行政机关委托，其行为后果应由柯坦镇政府承担，因此，其签订的补偿协议具有行政协议性质。三、《鱼塘补偿协议》不属于民事合同，原审法院认定事实不清，适用法律错误。本案中，该补偿协议因“引江济淮”项目建设征用土地产生，并且镇政府工作人员签字确认，明显不同于平等主体之间签订的民事合同。该协议的内容为征收土地补偿，明显不属于民事法律关系。四、《鱼塘补偿协议》约定的补偿标准符合规定，合法有效，被上诉人依法应当履行。该补偿协议补偿标准约定精养鱼塘1650元/亩，符合合政秘[2015]125号《合肥市人民政府关于调整庐江县被征收土地上房屋其他附着物及青苗补偿标准的通知》的规定，被上诉人依法应当履行。五、被上诉人作为政府行政机关应遵守诚实信用原则，按照协议约定履行义务，树立法治政府形象。在行政协议中，同样适用合同法规定的诚实信用原则，作为政府行政机关更应当遵守该基本原则，树立法治政府形象。柯坦镇政府抗辩没有授权陈埠社区居委会，客观上，在没有柯坦镇政府委托或授意下，陈埠社区居委会不可能独自实施征收补偿行为，更无法通过政府财政资金支付土地补偿款，明显其抗辩不能成立。请求二审法院：一、依法撤销安徽省庐江县人民法院（2020）皖0124行初7号行政裁定；二、本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人陈埠社区答辩称，一、柯坦镇陈埠社区居民委员会不具备行政征收主体资格。1.柯坦镇陈埠社区居民委员会是群众自治性集体经济组织，依法不具备行政征收主体资格。2018年5月15日同上诉人签订《鱼塘补偿协议》，在甲方处加盖“柯坦镇陈埠社区居民委员会”公章，并有镇分工村干部江守栓、社区相关工作人员签字，这不能代表陈埠社区居民委员会即是案涉鱼塘征收、补偿主体。江守栓同志系柯坦镇人民政府分工陈埠社区居民委员会镇干部，该份《鱼塘补偿协议》系陈埠社区居民委员会协助柯坦镇人民政府开展引江济淮重点工程的一种工作方式，仅是参与柯坦镇人民政府与上诉人签订《鱼塘补偿协议》，社区相关工作人员在协议上签字，仅说明社区相关工作人员参与了该项工作的谈判。因此《鱼塘补偿协议》引发的法律责任应由具有征收主体资格的相关部门承担。2.上诉人在一审诉求的事实和理由以及被上诉人柯坦镇人民政府在一审答辩时均认可“柯坦镇陈埠社区居民委员会”不具备行政征收主体。二、上诉人提交的两份《承包合同》不具有真实性，由此签订的《鱼塘补偿协议》不具有合法性。1.案涉《鱼塘补偿协议》中的补偿款未到位，上诉人与柯坦镇人民政府引发争议后，柯坦镇纪委等相关部门对上诉人签订的两份《承包合同》进行了调查：调查结论：《承包合同》农户签字人并非农户本人所签；上诉人没有向出租方支付承包金。2.《鱼塘补偿协议》中载明的100亩与客观事实不相符，一审时柯坦镇人民政府举证航拍图证实了上诉人承包的四口鱼塘实际水域面积（包括坪坝在内）也仅有72.24亩。综上所述，被上诉人柯坦镇陈埠社区居民委员会认为一审认定的事实清楚，证据确凿，适用法律正确，请求二审人民法院依法驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人柯坦镇政府二审未提交新的答辩意见。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第（二）项之规定，依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：被诉行政行为或者不作为存在的材料。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条之规定， 行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。行政协议的核心特征有以下几个方面：一是主体上系行政机关与私人之间的行为；二是客体上属于行政法领域；三是外形上系由行政机关与公民、法人或者其他组织协商一致所签订的合同；四是法律效果上系创设、变更或消灭某种权利和义务。根据夏小燕所提供的现有证据，并不能证明柯坦镇政府是案涉协议的主体一方，也无法证明陈埠社区是接受行政机关的委托行使权利所签订的协议。夏小燕的上诉理由不能成立。综上，一审裁定驳回起诉并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  李琦 审判员  潘攀 审判员  张俊 二〇二〇年十二月二十二日 法官助理黄浩 书记员程文 附：相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。