广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤04行终256号上诉人（一审原告）：黄正山，男，1965年11月15日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区******************。公民身份号码：441************313。被上诉人（一审被告）：珠海市斗门区白蕉镇人民政府，住所地：广东省珠海市斗门区白蕉镇工业开发区政府大院。法定代表人：林庆生，镇长。应诉负责人：陈艺彬，副镇长。委托代理人：徐奕超,北京市盈科（珠海）律师事务所律师。委托代理人：赵可心,北京市盈科（珠海）律师事务所律师。一审第三人：珠海市斗门区白蕉镇昭信村民委员会，住所地：广东省珠海市斗门区******市场二楼。法定代表人：彭炳根，村委书记。上诉人黄正山因诉被上诉人珠海市斗门区白蕉镇人民政府（以下简称白蕉镇政府）、一审第三人珠海市斗门区白蕉镇昭信村民委员会（以下简称昭信村委会）不履行土地行政审批法定职责一案，不服珠海市金湾区人民法院（2020）粤0404行初178号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实1993年5月25日，黄正山取得《建筑许可证》和《白蕉镇城建施工许可证》。建筑地点位于昭信村，建筑面积229.5平方米，使用性质为宿舍，基建项目类别为新建。1993年5月28日的《报建申请表》载明，规划意见为“施工前，按城建规划红线尺寸，并由我办规划员现场定位签线方可施工”，领导意见为“同意按规划办理报建”。2020年1月2日，黄正山向昭信村委会邮寄《申请书》，请求昭信村委会与白蕉镇城乡建设办公室将黄正山的住宅用地划出并放线、定位。2020年1月6日，黄正山向珠海市斗门区白蕉镇城乡建设办公室邮寄《申请书》，请求其与昭信村委会为黄正山住宅用地放线、定位。另查明，黄正山于1993年从昭信村委会处购买了昭信村的土地；其不是昭信村集体经济组织成员。黄正山在一审《开庭笔录》中称，其土地使用权证已经遗失。黄正山的一审诉讼请求：请求法院判令白蕉镇政府确定并交付黄正山建房地块，履行开线职责。一审法院判案理由及结果《中华人民共和国土地管理法》（1986年版）第二条第二款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”第六条第二款规定：“农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于集体所有。”第四十七条规定：“买卖或者以其他形式非法转让土地的，没收非法所得，限期拆除或者没收在买卖或者以其他形式非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，并可以对当事人处以罚款；对主管人员由其所在单位或者上级机关给予行政处分。”该法历经1988年、1998年、2004年、2019年四次修改，但均有上述相关规定内容。因此，宅基地属于集体所有，禁止非法买卖。本案中，黄正山称其已取得案涉宅基地的土地使用权证书，但因遗失未能作为证据向一审法院提交，并提交《白蕉镇城建施工许可证》《报建申请表》《建筑许可证》等证据予以佐证。但，根据已查明的事实，案涉宅基地系黄正山于1993年从昭信村委会处购买，且黄正山并非昭信村集体经济组织成员，故该宅基地买卖行为因黄正山不具备昭信村集体经济组织成员资格而明显违反法律的强制性规定。鉴于此，一审法院对黄正山所提交的上述证据不予采纳。黄正山请求判令白蕉镇政府确定并交付建房地块，履行开线职责的诉讼请求理由不成立。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回黄正山的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由黄正山负担。当事人二审诉辩主张上诉人黄正山的上诉请求：请求依法改判。其上诉理由如下：（一）一审妄顾历史事实，不尊重珠海经济特区发展历史遗留问题的客观属性和因果关系，导致判决错误。珠海特区初创鼓励全国人民到珠海发展提出激动人心的口号与政策“借你一滴水，还你一桶油”，从而兴起特区买地入户投资的热潮。上诉人在1993年(27年前)政府部门引导下，购得斗门区白蕉镇宅基地块，近日虽遗失土地权证，但国土部门计算机登记中有保存及其他证件有佐证，并按程序办了《土地使用证》《建筑许可证》《施工许可证》，买卖关系已成为事实，《土地使用证》中鲜明盖有“斗门县白蕉镇国土所”“斗门县人民政府土地专用章”印章，“三证一表”证件得到了一级一级政府部门审核标准。（二）一审查明黄正山是从昭信村委会处购买土地这说法没有充分的证据，证件明为政府权威部门签发，且代表了国家和政府，黄正山认为购买土地关系是政府的引导下完成的，黄正山无权干涉或过问主管单位及人员的正确或错误，政府出错也不应强加于个人来承担，黄正山从购得土地取到证件起27年从未中断过请求、寻找各部门划地重建，但政府部门一直推诿，黄正山多次上访，有关部门也一直没明确说法及解决，作为一个政府纳税人觉得政府是言于无信，欺诈百姓，强压弱势群体。（三）一审多次引述《中华人民共和国土地管理法》某年某月某款规定作为判决依据，但作为政府国土部门难道不了解国土管理法？按特区当时历史政策黄正山是有条件以购地入户再成为昭信村集体经济组织成员的，一审没有尊重特区发展事实，且断章取义应用国土法，偏袒政府，请求二审依实改判。被上诉人白蕉镇政府答辩称：（一）黄正山不具备昭信村集体经济组织成员资格，购买宅基地的行为违反了法律强制性规定，应属无效，黄正山无权要求白蕉镇政府提供土地。一审法院已查明黄正山所谓的土地使用权证书的土地系1993年向昭信村民委员会购买的，属于宅基地，黄正山不是昭信村集体经济组织成员。《中华人民共和国土地管理法》第二条规定:“任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”第六条第二款规定:“农村和城市郊区的土地，除了法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山属于集体所有。”黄正山无权要求白蕉镇政府或昭信村提供土地。（二）申领宅基地需要具备本村户口且需按照报建程序方可办理。根据《珠海市人民政府关于规范我市农民(被征地农民)建房管理的若干意见》规定，按新农村建设规划，具有本村户口和具备宅基地申领条件的农民以户为单位，按照规定的报建程序进行报建。经审查，黄正山并非本村村民，不符合宅基地申领资格。（三）新建住房的测绘工作需严格按照上述报建程序执行，且村民新建住宅必须在农村留用地或旧村场用地内按规划实施建设。根据《珠海市人民政府关于进一步规范我市村民建房管理的意见》规定，新建村民住宅的测绘工作分为房屋建设前的放线、验线和房屋竣工后的房产测绘(含地籍测量)。而黄正山所诉求的所谓放线，系房屋建设前的放线。该工作的前提系村委会已经同意用地申请并履行村民自治程序后，由村委会或村集体经济组织进行放线，村居建设管理服务机构进行验线;对于符合“对需要准确坐标定位的”的放线工作才由镇政府委托经相关主管部门认可的测绘单位进行放线、验线。一审第三人昭信村委会未予答辩。二审查明的事实上诉人黄正山在二审中提交了两份证据：1.《关于解决昭信村九十年代出售宅基地问题会议纪要》；2.《关于黄正山等人投诉反映问题的调查报告》（珠国土斗字〔2007〕264号），证明上诉人二十多年来一直在向相关部门寻求解决问题，不存在超过二十年起诉期限的问题。被上诉人白蕉镇政府认为，上诉人在二审中提出的证据，形成时间分别是2007年和2016年，不属于二审新证据。从珠国土斗字〔2007〕264号调查报告可以看出涉案土地属于集体建设用地，一审法院有关认定正确。经审查，本院认为，该两份证据不属于二审新证据，本院依法不予采纳。一审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，应该符合三个条件：一是行政机关负有法定职责；二是行政相对人提出申请；三是行政主体有履行能力而未履行。其中，有履行能力指的是行政主体于行政相对人提出申请时，能够做出相应行政行为，且不具备不可抗力以及履行不能的情况。本案中，上诉人黄正山于1993年从昭信村委会处购买案涉宅基地，现要求白蕉镇政府确定并交付建房地块、履行开线职责。本院认为，宅基地使用权是农村集体经济组织成员享有的权利，非本集体经济组织成员无权取得。黄正山并非昭信村集体经济组织成员，其请求白蕉镇政府确定并交付建房地块、履行开线职责请求，因违反现行法律法规的强制性规定，构成白蕉镇政府履行职责的阻却事由，属于履行不能的情形。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，上诉人黄正山的上诉主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人黄正山负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 陈 伟审判员 黄莎莎二〇二〇年十二月三日书记员 梁敏儿