湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书(2020）湘01行终735号上诉人（原审被告）宁乡市财政局，住所地：湖南省宁乡市玉潭镇花明北路。法定代表人王春林，该局局长。委托代理人周向前，该局工作人员。委托代理人戴事雄，湖南严明律师事务所律师。被上诉人（原审原告）戴学兵，男，1964年1月27日出生，汉族，住湖南省。被上诉人（原审原告）戴学良，男，1968年11月27日出生，汉族，住湖南省。两被上诉人共同委托代理人袁唯，湖南仁本律师事务所律师。原审第三人戴祖芬，男，1964年11月9日出生，汉族，住湖南省。委托代理人黎威，湖南融源律师事务所律师。上诉人宁乡市财政局与被上诉人戴学兵、戴学良及原审第三人戴祖芬不履行法定职责一案，不服长沙铁路运输法院作出的（2020）湘8601行初672号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明:戴学兵与原审第三人戴祖芬系邻居关系。2016年1月，戴祖芬违法修建车库，占用戴学兵、戴学良的承包地。因戴祖芬非法占用土地建车库一事，2016年12月7日，戴学兵、戴学良向宁乡市人民法院起诉宁乡市国土资源局不履行法定职责。2018年3月8日，宁乡市人民法院作出（2017）湘0124行初123号行政判决，已认定“宁乡市国土资源局接群众举报，发现戴祖芬于2016年1月未经依法批准，擅自在老粮仓镇石清村四组占地建车库。遂于2016年3月11日，向戴祖芬发出了《责令停止国土资源违法行为通知书》，责令戴祖芬停止违法建设行为，听候处理。2016年3月16日，宁乡市国土资源局对戴祖芬未经依法批准，擅自在老粮仓镇石清村四组占地建车库一事立案查处。2016年4月13日，宁乡市国土资源局向戴祖芬户下达了宁国土资告字(2016)32号《行政处罚告知书》，告知拟作出没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚，并告知了其享有的相关权利。2016年4月19日，宁乡市国土资源局向戴祖芬户下达了宁国土资罚字(2016)32号《行政处罚决定书》，决定没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。2016年10月20日，宁乡市国土资源局将没收的非法建筑移交给了宁乡市财政局”，认为“宁乡市国土资源局已作出没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚，并将没收的非法建筑移交给了宁乡市财政局，履行了法定职责。对没收的非法建筑的处理不属于宁乡市国土资源局职责范围。戴学兵、戴学良再要求宁乡市国土资源局对没收的非法建筑拆除或申请法院强制拆除，没有法律依据，不予支持。依法判决驳回戴学兵、戴学良的诉讼请求”。戴学兵、戴学良不服，提起上诉。2019年3月20日，长沙市中级人民法院作出（2018）湘01行终288号行政判决，驳回其上诉，维持原判。2019年9月23日，湖南省高级人民法院作出(2019)湘行申562号行政裁定，驳回戴学兵、戴学良的再审申请。2019年11月18日，戴学兵、戴学良向一审法院起诉宁乡市财政局不履行法定职责。2019年12月26日，戴学兵、戴学良以宁乡市财政局同意履行法定职责为由，向一审法院申请撤诉，一审法院作出（2019）湘8601行初759号行政裁定，准许撤回起诉。2020年1月8日，戴学兵、戴学良再次向宁乡市财政局递交《申请书》，请求立即依法处理戴祖芬在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，履行法定职责。2020年1月19日，宁乡市财政局向原告作出《复函》，载明“我局报请相关市领导组织有关单位、乡镇召开了专题会议，初步拟定了工作方案，并将依法依规进行处理”。同日，宁乡市财政局对被没收的建筑物予以查封。2020年5月29日，戴学兵、戴学良认为宁乡市财政局仍未履行法定职责，故再次向本院提起行政诉讼，要求其履行法定职责，拆除被没收的建筑物，将土地恢复原状。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。”根据上述法律规定，“与行政行为存在利害关系”即是相关主体能够成为行政诉讼原告的主体资格条件。本案中，宁乡市国土资源局已认定戴祖芬非法占用土地，并作出行政处罚决定，没收第三人在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。当地村委会已出具书面材料证明，被非法占用的土地中涵盖戴学兵、戴学良的部分承包地，故戴学兵、戴学良与宁乡市财政局履行法定职责对涉案没收的非法建筑进行处置行为之间存在利害关系，具备提起本案诉讼的主体资格，宁乡市财政局辩称戴学兵、戴学良与所诉事项无利害关系的理由不能成立，一审法院不予采纳。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。”本案中，戴学兵、戴学良已于2020年1月8日向宁乡市财政局提交《申请书》，请求其履行法定职责。至2020年5月29日，戴学兵、戴学良以宁乡市财政局一直未对涉案被没收的建筑物和其他设施作出相应处理，提起本案行政诉讼符合法律规定。宁乡市财政局提出戴学兵、戴学良系以同一事实和理由重复起诉的辩称不能成立，一审法院不予采纳。《中华人民共和国行政处罚法》第五十三条第一款规定，“除依法应当予以销毁的物品外，依法没收的非法财物必须按照国家规定公开拍卖或者按照国家有关规定处理”。国土资源部令第60号《国土资源行政处罚办法》第三十五条规定，“国土资源主管部门作出没收矿产品、建筑物或者其他设施的行政处罚决定后，应当在行政处罚决定生效后九十日内移交同级财政部门处理，或者拟订处置方案报本级人民政府批准后实施。法律法规另有规定的，从其规定”。《湖南省罚没财物和追缴赃物管理办法》第四条第一款规定，“各级财政部门按照管理权限负责罚没的财物和追缴的赃款赃物的监督、检查和管理”。《宁乡县财政局关于印发的通知》（宁财非税[2015]2号）第三条规定，“罚没物资处置必须遵循以下原则：（三）公共利益原则。罚没物资应当及时申报、定期处置，实现罚没物资使用效益的最大化……”；第五条规定，“县级财政部门和行政执法机关、司法机关在罚没物资处置管理中应认真履行各自职责、并相互配合：（一）县级财政部门具体负责罚没物资处置的组织、管理、监督工作，主要职责包括：1.贯彻执行有关法律、法规和国务院及省、市、县各级政府对罚没物资处置的有关规定；2.监督罚没物资处置的保管、审批罚没物资的处置，组织或委托罚没物资价格认证和处置；……”；第十六条第（三）项规定，“在不违背法律、法规、规章规定，以及不危及公共利益的前提下，罚没物资有下列情况之一的，应当进行拍卖：（三）不动产”；第十七条规定，“用于拍卖的罚没物资，原则上实行集中、公开拍卖，由县级财政部门组织实施，行政执法机关、司法机关配合”；第十八条规定，“批量少、价值小，或不便于集中拍卖的罚没物资，可由县级财政部门委托行政执法机关、司法机关就地拍卖或议价拍卖……”。本案中，人民法院生效裁判文书已查明“2016年10月20日，宁乡市国土资源局将没收的非法建筑移交给宁乡市财政局”，迟至2020年1月19日，宁乡市财政局才对涉案没收的建筑物予以查封，且至今仍未完全履行对处置涉案没收的非法建筑的组织、管理、监督职责。宁乡市财政局辩称法律并未规定罚没物资处置的期限以及其已采取了一系列的措施协调和解决问题，并未提供其他证据佐证其已按照“公共利益原则”充分履行了定期处置及相应管理、监督的职责，致使涉案应当依法没收的非法建筑继续长期存在，应视为宁乡市财政局没有相应证据，构成怠于履行法定职责，依法应予纠正。需要指出的是,当前部分农村地区违规建设涉及问题面广、量大,且多与人民群众的利益直接相关。行政机关对此应考虑行政处罚的执行力度及带来的社会效果,不能简单机械地处理，更不能拖延处理以放纵违法行为长期存在。为维护公共利益和人民群众的合法权益，宁乡市财政局对此类问题应予以高度重视，并切实履行相应的法定职责。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定,判决如下:一、责令宁乡市财政局在本判决生效后六十日内履行对戴祖芬非法占用土地上的新建建筑物和其他设施予以没收处理的法定职责。二、驳回戴学兵、戴学良的其他诉讼请求。宁乡市财政局上诉称:一、一审法院作出的行政判决认定事实不清。（一）一审原告与所诉事项无利害关系，不是适格的起诉主体，其起诉依法应予驳回。（二）行政处罚机关并未按法定程序没收涉案非法建筑并移交给上诉人单位。（三）对非法建筑进行拆除或保留的权力归县一级人民政府，上诉人单位没有职权对涉案建筑物进行处置;虽然上诉人单位没有处置非法建筑的权限，但还是采取了合理的措施协调和解决问题，切实履行了法定职责。二、一审法院判决认定标准不一，逻辑混乱,理解和适用法律片面。综上，请求二审法院：1.撤销长沙铁路运输法院作出的（2020）湘8601行初672号行政判决中的第一项判项内容，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求；2.判令一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人戴学兵、戴学良答辩称：一、一审法院判决认定事实清楚。（一）被上诉人与案件所涉事实有利害关系，是本案适格原告。（二）行政处罚机关即宁乡市国土资源局已将涉案非法建筑物移交给宁乡市财政局。（三）对非法建筑物的没收以及没收之后的组织、管理、监督职责在宁乡市财政局。（四）宁乡市财政局曾承诺在查封后采取相应其他措施，但至今未能阻止戴祖芬继续使用车库。二、一审法院判决适用法律正确，彰显了法律的公正与力量，给予了正当救济途径。三、宁乡市财政局上诉请求没有事实根据和法律依据，请求二审法院予以驳回，并责令其履行法定职责。综上，请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求，维持一审判决。原审第三人戴祖芬述称，没收的涉案房屋有12㎡是合法财产，13㎡是非法的；原审第三人与被上诉人相邻，非法占用的土地是集体土地，不是被上诉人承包地或宅基地。当事人向一审法院提交的证据和依据已随案移送本院。经审查，本院采信的证据和确认的事实与原审无异。本院认为，上诉人主张被上诉人不是适格的原告，其起诉依法应予驳回。因被非法占用的土地中涵盖被上诉人的部分承包地，故被上诉人与被诉行为存在利害关系，具备原告资格，该项上诉理由不能成立。上诉人主张行政处罚机关并未按法定程序没收涉案非法建筑并移交给上诉人单位。以上主张与长沙市中级人民法院作出的（2018）湘01行终288号终审行政判决认定的事实不一致，故上诉人该项理由不能成立。上诉人主张对非法建筑进行拆除或保留的权力归县一级人民政府，上诉人单位没有职权对涉案建筑物进行处置；虽上诉人单位没有处置非法建筑的权限，但还是采取了合理的措施协调和解决问题，切实履行了法定职责。根据国土资源部令第60号《国土资源行政处罚办法》第三十五条、《湖南省罚没财物和追缴赃物管理办法》第四条第一款、《宁乡县财政局关于印发的通知》（宁财非税[2015]2号）第三条、第五条、第十六条第（三）项、第十七条、第十八条的规定，被上诉人负有对涉案没收的建筑物进行组织、管理和监督的职责，其他行政机关和司法机关予以配合，但在宁乡市国土资源局于2016年10月20日将没收的非法建筑移交上诉人后，上诉人仅于2020年1月19日对涉案没收的建筑物予以查封，此后再未采取其他有效的处理措施。故一审法院据此认定上诉人未充分履行定期处置及相应管理、监督的职责，致使涉案应当依法没收的非法建筑继续长期存在，构成怠于履行法定职责并无不当。上诉人的上述主张没有事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。本案受理费50元，由上诉人宁乡市财政局承担。本判决为终审判决。审判长  邹剑钧审判员  段衡辉审判员  吴树兵二〇二〇年十二月三十日法官助理曾诗尧书记员彭凤琴附本判决相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。