文书内容重庆市云阳县人民法院行 政 判 决 书(2020)渝0235行初67号公益诉讼起诉人云阳县人民检察院，住所地：重庆市云阳县云江大道**。被告云阳县规划和自然资源局，住所，住所地：重庆市云阳县云江大道**社会信用代码：11500235742867519H。法定代表人李珉卿，局长。委托代理人李明国，该局执法支队支队长。委托代理人李钦白，重庆龙脊律师事务所律师。公益诉讼起诉人云阳县人民检察院(以下简称云阳检察院)诉被告云阳县规划和自然资源局(以下简称云阳规自局)不履行法定职责一案，本院于2020年11月12日受理后，依法组成合议庭，于2020年12月10日公开开庭进行了审理。公益诉讼起诉人云阳检察院指派副检察长丁卫东、检察官吴艳、检察官助理杨建出庭履行职务，被告云阳规自局的法定代表人李珉卿、委托代理人李明国、李钦白到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人云阳检察院诉称，公益诉讼起诉人在履行职责中发现，被告云阳规自局对谭洪波、彭华川等人在云阳县凤鸣镇非法占用土地建设地下商场的行为，怠于履行土地监督管理职责，致使国家利益持续受到侵害。公益诉讼起诉人于2019年5月8日立案，于同年5月30日履行检察建议程序。公益诉讼起诉人经依法审查查明：2011年底，谭洪波从云阳县凤鸣镇政府承包团结路人行道整治工程。施工过程中，谭洪波、彭华川、陈琪、扶林四人商议在凤鸣镇凤凰岭社区5组腾龙超市门前广场处修建地下商场。为顺利开展该工程、节省土地出让金等税费支出，四人以人防工程的名义申请立项。2012年2月17日，云阳县人民政府以《关于同意凤鸣镇新建腾龙广场人防工程的批复》(云阳府〔2012〕28号)原则同意新建腾龙广场人防工程，并明确县规划局、县城乡建委、县消防大队加强管理，严把方案审查、建筑质量安全关。2012年2月20日，原云阳县规划局依据原云阳县凤鸣国土资源和房屋管理所等部门出具的意见，为该工程颁发《乡村建设规划许可证》(云阳字〔2012〕02号)。其后，该工程在未办理人防工程审批手续、用地手续的情况下，即于2012年3月开工建设同年9月竣工，占地面积1635.51平方米。2012年9月21日，原云阳县凤鸣国土资源和房屋管理所等单位发函称凤鸣镇人防工程已建成竣工，经验收符合规划和建筑安全要求，要求凤鸣供电所给予生活供电。该工程不符合人防工程施工标准，现被云阳县安家副食经营部租用经营超市。2019年5月30日，公益诉讼起诉人向被告云阳规自局提出《检察建议》(云检行建〔2019〕14号)，建议依法全面履行对该项目的监督管理职责，对其非法占用土地修建建筑物的行为进行处理。2020年1月15日，被告云阳规自局回函，承认该工程在未取得用地许可和施工许可的情况下已建设竣工，建议由凤鸣镇政府督促业主取得人防工程审批手续，由县人防办进行审查验收，规划和自然资源局等部门按照修建人民防空工程完善相关审批手续。截止到目前，被告云阳规自局仍怠于履职，未对非法占地修建地下商场的行为进行处理，导致国家土地资源流失，使国家利益处于持续受侵害的状态。公益诉讼起诉人认为，谭洪波、彭华川等人在凤鸣镇凤凰岭社区5组腾龙超市门前广场修建的地下商场用于出售出租，属于经营性建设项目，应当根据2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第五十三条、第五十四条之规定，以出让方式取得国有土地使用权后才能开工建设。谭洪波、彭华川等人在未办理用地手续的情况下，即开工建设地下商场并投入使用，属于《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定的未经批准非法占用土地的行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条的规定，县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。被告云阳规自局作为云阳县土地行政管理部门，在明知该地下商场存在非法占地的情况下，一直未依法处理，导致国家土地资源流失，国家利益持续受到侵害。检察机关发现被告怠于履职后，向其提出检察建议，但被告仍未依法履行职责，国家利益仍持续处于受侵害状态。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，现提起诉讼，请依法判决：一.确认被告对彭华川等人非法占地的行为怠于履行监管职责违法；二.判令被告继续依法全面履行土地监管职责。公益诉讼起诉人云阳检察院向本院提交了以下证据、依据：第一组证据(证据1-4)：证明被告为本案适格主体。1、被告组织机构代码证；2、《云阳县规划和自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》(云阳委办发〔2019〕20号)；3、《中共云阳县委编制委员会关于云阳县规划和自然资源局综合行政执法支队机构编制事项的通知》(云委编发〔2020〕27号)；4、《云阳县人民政府办公室印发云阳县国土资源和房屋管理局(地震局)主(地震局内设机构和人员编制规定的通知》(云阳府办发〔2010〕96号)；第二组证据(证据5-18)：拟证明非法占地导致国家或者社会公共利益受到侵害的事实。5、谭洪波的三次询问笔录；6、彭华川的一次询问笔录；7、陈琪的两次询问笔录；8、扶林的一次询问笔录；9、时任凤鸣镇镇长陈安全的三次询问笔录；10、时任凤鸣镇镇长李代国的一次询问笔录；11、2017年10月23日云阳县人民法院刑事审判庭关于陈安全一案的庭审笔录；12、万州区家益百货有限公司老板李芬的询问笔录；13、万州区家益百货有限公司行政经理汪玲的询问笔录；14、谭洪波与重庆市万州区家益百货有限公司签订的房屋租赁合同；15、谭洪波与地下商场门市业主签订的房屋租赁合同；16、打款凭证以及李芬提供的收据复印件；17、宝华地下商场销售明细；18、现场勘查笔录；第三组证据(证据19-34)：拟证明被告怠于履行职责导致公益受损。19、云阳规自局耕地保护修复科科长邹杨万的询问笔录；20、云阳县凤鸣镇规自所副所长聂小荣的询问笔录；21、云阳规自局测绘信息科科长刘欧的询问笔录；22、云阳规自局权益利用科科长温晨熙的询问笔录；23、重庆市规划和自然资源局法规处汪航的询问笔录；24、《云阳县人民政府关于桑坪镇人民政府等7个单位实施集镇建设补办征地手续的通知》(云府土〔2001〕4号)；25、《云阳县人民政府关于补办凤鸣镇集镇建设用地手续的请示》(云府土〔2000〕72号)；26、凤鸣镇凤凰岭社区居委会情况说明；27、凤鸣镇人民政府的情况说明；28、《云阳县人民政府关于同意凤鸣镇新建腾龙广场人防工程的批复》、《云阳县城乡建设委员会关于凤鸣镇申请新建腾龙广场人防工程的报告》；29、《乡村建设规划许可证》及存根、申请表；30、《云阳县规划和自然资源局关于凤鸣镇团结路广场人防工程用地情况的说明》；31、《关于同意凤鸣镇人防工程供电的函》；32、《云阳县规划和自然资源局关于凤鸣镇腾龙广场人防工程的情况说明》；33、云阳县城乡建委副主任于平的询问笔录；34、《云阳县建委关于凤鸣镇团结路广场是否为人防工程的说明》；第四组证据(证据35-40)：拟证明公益诉讼起诉人已经履行诉前程序，被告仍不依法履行职责或者纠正违法行为。35、线索移送函；36、检察建议、送达回证；37、云阳规自局回函；38、彭华川的询问笔录；39、云阳规自局行政执法支队队长李明国的询问笔录；40、云阳规自局提交的《情况说明》及对彭华川、谭洪波的询问笔录。41、规范性文件：《重庆市人民防空办公室关于进一步明确结合民用建筑防空地下室行政审批工作的相关要求的通知》(渝防办发〔2020〕138号)、《重庆市民防办公室结合民用建筑修建防空地下室办事指南》。被告云阳规自局辩称，一、对云阳检察院起诉的下列事实无异议：1、案涉工程经过云阳县人民政府审批及颁发乡镇建设规划许可证；2、案涉工程于2012年3月开工建设，同年9月竣工；3、云阳检察院2019年5月30日发出检察建议、答辩人予以回复；4、答辩人对云阳县行政辖区内土地具有监督检查和土地违法行为查处的法定职责；5、答辩人对本案的管辖和诉讼主体资格及云阳检察院具有诉权无异议。二、云阳检察院的诉讼请求不明确具体。两项请求中的“监管职责”不属于明确的具体请求。三、答辩人在本案开庭前已经开始了立案调查。云阳检察院于2019年5月30日发出检察建议书，答辩人于2020年1月15日对处理情况进行了回复。2020年11月25日又向云阳检察院就该案的处理情况予以说明，现答辩人已经就该案所涉土地违法行为进行立案和调查，答辩人已经履行相应职责，云阳检察院的第二项请求不应当支持。四、本案属于历史遗留问题，涉及职能部门职权交叉，并非答辩人故意不履行职责。案涉工程最初审批为人防工程，按照特别法优于普通法的原则，应当优先适用《中华人民共和国防空法》和《重庆市人民防空条例》的相关规定，鉴于本案涉及国土、人民防空部门、建委、项目所在地乡镇人民政府，导致本案回复和调查滞后，加上案涉项目属于历史遗留问题，还涉及大量商户和社会稳定，并非答辩人故意不履行职责。综上，答辩人感谢云阳检察院对答辩人工作的关心、支持和监督，答辩人在开庭前已经对案涉土地违法行为进行了立案调查，也将依法依规作出处理，正确履行本机关的法定职责，即使判决答辩人没有依法履行法定职责违法，也只能判决答辩人在立案调查前的行为违法。被告云阳规自局向本院提交了以下证据、依据：1、被告的统一社会信用代码证及法定代表人身份证明书；2、云阳府〔2012〕28号批复复印件；3、乡村规划许可证、存根、建设规划许可申请表；4、云阳规自局复函；5、立案审批和调查笔录及影像图；6、《人民防空法》和《重庆市人民防空条例》条文。经庭审质证，被告对云阳检察院的第一组证据的三性无异议。对第二组证据5-11的真实性无异议，认为不能证明案涉土地属于国有，案涉土地的性质应当以土地使用权证书或者批复及拆迁补偿等相应的证据综合认定；对12-18的真实性无异议，认为与本案不具有关联性。对第三组证据的三性无异议，认为不能证明案涉土地系国有，证据33-34不能达到其证明目的。对第四组证据的三性无异议。云阳检察院对被告证据1-4的三性无异议；对证据5的三性均有异议；对证据6的关联性有异议。本院审查认为，原、被告提交的证据具有真实性、合法性、关联性，予以采信。经审理查明：2011年底，案外人谭洪波从云阳县凤鸣镇人民政府处承包凤鸣镇团结路人行道整治工程。在施工过程中，案外人谭洪波、彭华川、陈琪、扶林四人商议在凤鸣镇凤凰岭社区5组腾龙超市门前广场处修建地下商场，为顺利开展该工程、节省土地出让金等税费支出，四人以人防工程的名义申请立项。2012年2月17日，云阳县人民政府以《关于同意凤鸣镇新建腾龙广场人防工程的批复》(云阳府〔2012〕28号)原则同意新建腾龙广场人防工程，并明确县规划局、县城乡建委、县消防大队加强管理，严把方案审查、建筑质量安全关。2012年2月20日，原云阳县规划局为该工程颁发了《乡村建设规划许可证》（云阳字〔2012〕02号）。其后，该工程在未办理人防工程审批手续及用地审批手续的情况下，即于2012年3月开工建设，同年9月竣工，该工程占地面积1635.51平方米。2012年9月21日，原云阳县凤鸣国土资源和房屋管理所等单位发函称凤鸣镇人防工程已建成竣工，经验收符合规划和建筑安全要求，要求凤鸣供电所给予生活供电。该地下工程完工后现被云阳县安家副食经营部租用经营超市。2019年5月30日，云阳检察院向被告云阳规自局发出《检察建议》(云检行建〔2019〕14号)，建议被告依法全面履行对该项目的监督管理职责，对该项目非法占用土地修建建筑物的行为进行处理。2020年1月15日，被告回函称，认可该工程在未取得用地许可和施工许可的情况下已建设竣工使用，建议由凤鸣镇政府督促业主取得人防工程审批手续，由县人防办进行审查验收，规划和自然资源局等部门按照修建人民防空工程完善相关审批手续。本院于2020年11月12日受理本行政公益诉讼案。2020年11月27日，被告对涉案人防工程未办理合法用地手续的行为进行立案调查，截止本案开庭审理结束，尚未作出处理决定。另查明，2019年1月，云阳县规划和自然资源局组建，将原县规划局的职责，以及县国土资源和房屋管理局的国土资源管理职责，县发展和改革委员会的组织编制并实施主体功能区规划职责，县水务局的水资源调查和确权登记管理职责，县农业委员会的草原资源调查和确权登记管理职责，县林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记管理职责等整合。不再保留县规划局、县国土资源和房屋管理局。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、《最高人民法院、最高人民检察院》第二十一条的规定，公益诉讼起诉人云阳检察院有依法提起本案行政公益诉讼的主体资格。《中华人民共和国土地管理法》第五条规定，“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作；县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”第六十七条规定，“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”《重庆市土地管理规定》第四条第二款规定，“区县(自治县、市)土地行政主管部门按照职责权限，负责本行政区域内的土地管理和监督工作。”根据上述法律、法规的规定，被告云阳规自局作为云阳县的土地行政主管部门，负责本县土地的管理和监督工作，对违反土地管理法律、法规的行为有进行监督检查的职责、职权。《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定，“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。”国家设立公益诉讼制度的目的在于“充分发挥司法审判、法律监督的职能作用维护宪法及法律的权威维护社会公平正义维护国家利益和社会公共利益督促适格主体依法行使公益诉权促进依法行政、严格执法。”本案中，彭华川、谭洪波等人未经审批以人防工程名义占地修建地下商场的行为，属于《中华人民共和国土地管理法》第七十七条规定的未经批准非法占用土地的情形。被告作为本县的土地行政主管部门，应当对该违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。其在明知该占地建设违法的情况下，不依法进行监督检查，其下属机构还出具办理用电许可的意见，致使国家利益和社会公共利益长时间处于被侵害的状态且在云阳检察院发出检察建议后仍不积极履行职责，属于不依法履行法定职责。庭审中，被告表示对涉案违法占地行为没有及时查处存在履职上的疏忽，收到检察建议后没有及时回复，系没有及时履行法定职责，表示以后将依法行政，自觉接受监督，且被告在本案审理过程中对涉案违法占地行为已立案进行调查，本院对此予以肯定。但被告之前的行为属于怠于履行法定职责，应依法确认违法。需要指出的是，被告对辖区内违反土地管理法律、法规的行为应当依法及时、全面地履行监督检查职责，由于被告对本案的非法占地行为至今未作出处理，故有必要责令被告继续依法全面履行职责。关于被告辩称云阳检察院的诉讼请求不明确具体的问题。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、第六十七条规定，被告对本行政区域内违反土地管理法律、法规的行为有进行监督检查的职责；《重庆市土地管理规定》规定被告负责本行政区域内的土地管理和监督工作。虽然以上法律、法规对被告职责的文字表述不尽相同，但对被告的职责规定的内容是一致的。云阳检察院表述为监管职责并无不当。被告的法定职责不仅仅限于对违反土地管理法律、法规的行为有进行监督检查的职责。就本案而言，云阳检察院起诉要求被告对违法占地行为履行监管职责的请求更为具体，符合行政诉讼法有具体的诉讼请求的规定。关于被告辩称已经就本案所涉土地违法行为进行立案和调查，已经履行相应职责，云阳检察院的第二项请求不应当支持的问题。本院认为，履行法定职责分为依申请履行法定职责和依职权履行法定职责，本案属于依职权履行法定职责。被告在知道涉案工程存在非法占用土地的行为后，就应依职权主动予以查处，但被告并没有立案调查处理，在云阳检察院发出检察建议后仍没有启动查处程序，系不履行法定职责。被告虽然在本院审理过程中对涉案占地行为立案调查，只能证明其已开始履行职责，但至本案庭审结束时，并没有作出处理决定，不符合《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四条规定“依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现”的情形。因此，被告应当继续全面履行职责。关于被告辩称本案属于历史遗留问题，涉及职能部门职权交叉，其并非故意不履行职责的问题。本院认为，涉案地下商场建设项目涉及多个职能部门管理，相关职能部门应按各自的职能职责依法管理，但并不能据此免除被告对非法占地行为的监督检查的职责。根据查明的事实，被告明知案涉占地行为违法，不主动积极履行职责，而以其他职能部门未依法履职为由辩解其不属于故意不履行职责，于法无据。综上，公益诉讼起诉人请求判决确认被告怠于履行职责行为违法，并判决被告继续依法全面履行职责，其事实清楚，证据充分，于法有据，本院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第七十二条、《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条、第二十五条第一款第三项的规定，判决如下：一、确认被告云阳县规划和自然资源局怠于履行对彭华川、谭洪波等人违法占地行为监督检查职责违法；二、责令被告云阳县规划和自然资源局依法继续履行对彭华川、谭洪波等人违法占地行为的监督检查职责。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第二中级人民法院。审 判 长  何世斌审 判 员  黄海龙人民陪审员  姚礼忠二〇二〇年十二月二十四日书 记 员  叶 青