甘肃省高级人民法院   行政裁定书   （2020）甘行申268号   再审申请人（一审原告、二审上诉人）：裴某1，甘肃省成县城关镇中心村七社281号。   委托代理人：裴某2，甘肃金致诚律师事务所律师。   被申请人（一审被告、二审上诉人）成县自然资源局。   法定代表人：杨某。   一审原告（二审被上诉人）：郝某，甘肃省成县城关镇西南后街34号。   一审被告（二审被上诉人）：成县人民政府。   法定代表人：李某。   原审第三人：成县盘古房地产开发有限公司。   法定代表人：张某。   再审申请人裴某1因与成县自然资源局、成县人民政府、郝某及成县盘古房地产开发有限公司（以下简称：成县盘古公司）建设用地规划许可及行政复议决定一案，不服甘肃省陇南市中级人民法院（2019）甘12行终37号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭进行了审查。案件现已审查终结。   一、二审法院查明：2018年11月26日，成县盘古公司向原成县规划局提出“关于成县莲湖公馆项目建设工程规划许可证的申请”。并同时提交了国有建设用地使用权出让合同两份（面积为3785.02+1541.0=5326.02平方米），建设工程设计方案核定通知书、成县发展和改革局“关于成县莲湖公馆项目登记备案的通知”、四邻签字意见表、“项目设计总平面图”“莲湖公馆项目勘测定界图”，由北京中天华宸建筑设计有限公司出具的“成县莲湖公馆项目规划建筑方案设计日照计算分析报告”。裴某1和郝某系与建设项目相毗邻的住户，其住宅分别位于该建设项目所在地块的东南侧和西南侧。经过审查后，2018年11月27日，原成县规划局在成县人民政府网进行了成县莲湖公馆项目规划设计方案公示以及成县成县莲湖公馆项目《建设用地规划许可证》和莲湖公馆项目《建设工程规划许可证》批前公示，公示期限均为：自公示发布日起7日。2018年12月6日和2018年12月10日，原成县规划局向成县盘古公司分别核发了成县莲湖公馆项目《建设用地规划许可证》以及《建设工程规划许可证》。裴某1、郝某及该项目部分相邻关系人于2018年12月29日向成县人民政府申请复议。成县人民政府作出成政复决字[2019]01号行政复议决定书，决定维持了原成县规划局作出成县莲湖公馆《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》的行政许可行为。裴某1、郝某不服，遂依法向徽县人民法院提起诉讼，要求撤销成县莲湖公馆项目《建设用地规划许可证》的行政许可及复议决定，因此成讼。又查明，成县盘古公司提出规划行政许可申请所附材料中的“建设项目四邻签字意见表”含虚假内容，裴某1、郝某及部分相邻关系人的签字系伪造。复议决定作出后，复议机关经裴某1、郝某及其他复议申请人告知后才得知“建设项目四邻签字意见表”内容不真实。   一审法院认为，成县盘古公司经查具备向成县自然资源局申领建设项目行政规划许可资格。成县盘古公司在提交申请行政许可申请的同时按照以上规定要求提交了相关材料，包括：国有建设用地使用权出让合同两份（面积为3785.02+1541.0=5326.02平方米），建设工程设计方案核定通知书、成县发展和改革局“关于成县莲湖公馆项目登记备案的通知”、四邻签字意见表、“项目设计总平面图”、“莲湖公馆项目勘测定界图”，以及由北京中天华宸建筑设计有限公司出具的“成县莲湖公馆项目规划建筑方案设计日照计算分析报告”。其中，“四邻签字意见表”含虚假内容，但不是法定必须提交的材料，《陇南市城市规划管理技术规定》属于地方政府制定的规范性文件，不是由人大制定的地方性法规，按照行政诉讼法律适用原则只是参考适用，即它不能为建设用地规划许可设定法定程序。因该规定的上位法均未要求必须征得四邻同意后才能实施行政许可，因此，“四邻签字”不是案涉行政许可的前置程序，不是核发案涉行政许可的必要条件，成县自然资源局及成县人民政府对申请材料只作形式审查的行政行为并无不当。虽然成县盘古公司在提交行政许可申请材料时提交了部分虚假材料，行政机关审查不严致认定部分事实错误，程序上存在瑕疵，行政程序违法。但违法程度轻微，裴某1、郝某既不是土地的使用权人，也非行政相对人，因此对其实体权利影响不大，不能产生直接导致原行政行为撤销的法律后果，即行政行为符合应当确认违法但不撤销的情形。成县人民政府收到复议申请后，依照法定程序进行了审查，复议行为程序合法，适用法律正确。但现已确认原行政行为存在瑕疵，程序违法，复议决定中有关维持建设用地规划许可的部分则应当依法予以撤销。据此，徽县人民法院作出（2019）甘1227行初3号行政判决，判决：一、成县自然资源局对成县盘古公司作出的地字第2018020号《建设用地规划许可证》的行政行为违法；二、撤销成县人民政府作出的成政复决字[2019]01号行政复议决定中，关于维持成县自然资源局对成县盘古公司作出的地字第2018020号《建设用地规划许可证》的内容；三、驳回裴某1、郝某的其他诉讼请求。裴某1、成县自然资源局不服，提出上诉。   二审法院认为，建设用地规划许可是规划行政主管部门依据控制性详细规划核定建设用地位置、面积、允许建设的范围所作出的行为。该行为对相邻土地使用权和房屋所有权人的相邻权益尚未产生实际影响。通常情况下，相邻权受到的损害都与相邻不动产的权利人不履行或者不充分履行相应义务有关，因此，相邻权人寻求司法救济通常可以通过民事诉讼解决。不过，在某些情况下，行政机关的行政行为也会对相邻权人产生影响。符合以下三个条件的，应当承认相邻权人提起行政诉讼的资格：一是行政行为通常针对相邻不动产而为，比如相邻土地上的工程建设；二是从诉讼主张看，相邻权受到损害具有可能性，比如当事人提出上述建设的工程与原告的建筑间距过窄，由此可以预见到其通风、采光等相邻权受到影响；三是相邻权在特定执法中受到行政法的保护。但如果相邻权人起诉批准建设行为之前的项目立项审批、用地规划许可行为，其原告资格就不能得到承认。原因就是相关规则并不要求行政机关在审批时考虑是否影响相邻权的问题。本案被诉行政行为是建设用地规划许可。裴某1与成县自然资源局颁发给第三人成县盘古公司的建设用地规划许可证所许可的项目用地，即成县莲湖公馆项目相邻。建设用地规划许可证是表明用地符合城市规划要求，经规划主管部门审批，取得的建设用地规划许可。该建设用地规划许可，具有专属性，排他性，且不与上诉人存在土地使用权的争议。故，上诉人与被上诉人所作出的案涉建设用地规划许可行为之间，不存在法律上的利害关系，不具备原告主体资格，上诉人依法无权提起本案行政诉讼。综上，一审法院对裴某1是否具有原告资格未予审查，作出实体判决不当，二审予以纠正。据此，陇南市中级人民法院作出（2019）甘12行终37号行政裁定，裁定：一、撤销徽县人民法院（2019）甘1227行初3号行政判决；二、驳回裴某1、郝某的起诉。裴某1不服，向本院申请再审。   裴某1申请再审称：（一）二审法院改判驳回裴某1的起诉显系适用法律错误。申请人作为案涉土地的相邻权人且涉诉具体行政行为侵害申请人的相邻权，系法律明确规定的“与行政行为有利害关系”的利害关系人，申请人有权提起诉讼，二审法院对最高人民法院的司法解释进行缩限解释不当，应依法撤销。（二）在本案一二审期间，申请人均对涉诉具体行政行为违反强制性技术性规定的情形提出来异议，包括第三人建设项目地基与申请人房屋不足两米并导致申请人房屋地基沉降、影响申请人房屋通风采光等问题，上述相邻权可能或已遭受损害，显然与被诉具体行政行为具有因果关系，申请人具有提起本诉的主体资格。（三）二审裁定对《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十二条规定的解读及“原因就是相关规则并不要求行政机关在审批时考虑是否影响相邻权的问题”认定结论错误，依据《城乡规划法》、《甘肃省城镇规划管理技术规程》、《陇南市城市规划管理技术规定》及《行政诉讼法》等规定，行政机关在做出建设用地规划许可的具体行政行为时应当考虑对相邻权人的利益是否造成了影响。请求：撤销（2019）甘12行终37号行政裁定，改判支持裴某1的诉讼请求，撤销原成县规划局作出的地字第2018020号《建设用地规划许可证》。   成县自然资源局答辩意见：（一）裴某1再审申请的理由不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条的规定，不属于可以再审的法定事由。《中华人民共和国行政诉讼法》第九十条规定了申请再审的条件，但是否再审应当依据该法第九十一条的规定，该条规定了8种可以再审的情形，但行政行为与当事人之间是否有利害关系并不是该法条规定的可以再审的法定事由，裴某1以具有利害关系为由申请再审缺乏法律依据。（二）再审申请人与用地规划之间确无利害关系，原生效裁判驳回起诉并无不当。审查用地规划许可主要解决两个问题，一是用地面积大小，二是工程性质与宗地的规划性质是否相符，这两个问题均不影响再审申请人的任何权利。裴某1未分清用地规划与工程规划，误以为用地规划与相邻权有关，事实上与相邻权有关的只能是工程规划，工程规划不合理会影响相邻权人的通风采光日照等权利，这才是其主张的利害关系。换言之，用地规划并不影响相邻权人的合法权益，其不是利害关系人，无权就用地规划许可提起行政诉讼。请求依法裁定驳回申请人的再审申请。   本院认为，裴某1申请再审的理由主要基于认为其与被诉行政行为，即成县自然资源局向成县盘古公司颁发《建设用地规划许可证》的行为存在利害关系。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；……（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”通常情况下，相邻权人属于利害关系人的一种，具备提起行政诉讼的原告资格，但这并不意味着相邻权人对所有行政行为都具有提起行政诉讼的原告资格，“有利害关系的公民、法人或者其他组织”不能扩大理解为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织。所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格，才有资格提起行政诉讼。将当事人是否具有法律保护的权益，作为判断当事人是否具有原告主体资格的重要标准，与行政行为合法性审查原则也相互契合。人民法院对行政行为合法性的评判，除了依据行政诉讼法等行政基本法，更要依据行政机关所主管的行政实体法；在实体问题上的判断，更多是依据行政实体法律、法规、规章甚至规范性文件。如果原告诉请保护的权益，并不是行政机关作出行政行为时需要考虑和保护的法律上的权益，即使法院认可其原告主体资格，但在对行政行为合法性进行实体审查时，仍然不会将行政机关未考虑原告诉请保护权益之情形，作为认定行政行为违法的标准。换言之，即使当事人所主张的权益客观存在，也可能会间接受到行政行为的影响，但终因不属于行政实体法保护的权益，而并不会得到实体裁判支持，原告最终仍然只能承担不利的后果。申言之，即使法院认可其原告主体资格，受理其起诉，因其所诉请保护的权益并不会在行政诉讼中得到保护和尊重，其起诉也就丧失了必要性，不具备诉的利益；因而不承认其原告主体资格，并不会侵犯其任何权益。具体到本案中，裴某1的房屋与案涉《建设用地规划许可证》所载土地相邻，但没有物权争议，成县自然资源局将该宗建设用地规划给任何单位或个人，均不会对裴某1的相邻权产生影响。至于裴某1申请再审所提到的地基沉降、通风采光受影响的理由，实际生活中有可能是建设规划不当、施工不当等多个因素造成，但与成县自然资源局作出建设用地规划许可的行政行为无关。故，裴某1申请再审的理由均不构成裴某1与案涉行政行为之间的利害关系。   综上，裴某1的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：   驳回裴某1的再审申请。   审判长 王 烨   审判员 周 雷   审判员 沈亚中     二〇二〇年十二月二十五日   书记员 陈致帆