广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2020）粤71行终2865号上诉人（原审原告）：卜土榕，男，汉族，1966年3月15日出生，身份证住址广州市增城区**********，公民身份号码440************334。委托代理人：孟蝶，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市增城区城市管理和综合执法局，住所地广州市增城区**********。法定代表人：郭建平，职务：局长。委托代理人：郭剑锋，该局工作人员。委托代理人：朱共清，广东民诚众信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市增城区新塘镇人民政府，住所地广州市增城区*********。法定代表人：潘国，职务：镇长。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局，住所地广州市越秀区******。法定代表人：郭昊羽，职务：局长。委托代理人：黎锦玲，该局工作人员。委托代理人：江岚，广东兆广律师事务所律师。上诉人卜土榕因与被上诉人广州市增城区城市管理和综合执法局、广州市增城区新塘镇人民政府、广州市规划和自然资源局行政强制纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初1726号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院查明，1984年12月28日，增城县新塘人民公社棉花场出具书面材料，主要内容为：1984年12月15日响应党的号召，落实政策，分田到户，经增城县新塘人民公社党支部决定，分田某夫妇2人十三亩田。该材料所记载的夫妇姓名，由于字体潦草，无法识别，但可以确定并不是原告。1994年4月25日，增城市新塘镇人民政府与增城市新塘镇果农场签订《增城市新塘镇耕地保护目标责任书》，主要内容记载如下：一、乙方至1997年年底耕地应不少于673亩。二、乙方至1997年年底开垦耕地增加面积应不少于亩。三、乙方至1997年年底非农建设占用耕地面积控制在200亩。四、乙方至1994年上半年要划有基本农田保护区630亩。五、检查验收。每年十二月底各村委会向镇政府报告当年耕地占用和开发情况，然后由镇政府综合报市国土局。1995年末由镇政府组织有关部门按责任目标进行阶段检查。1997年年终进行全面验收，对完成责任目标任务的给予表彰奖励，对没有完成责任目标任务的责成作出书面检查报告，并进行通报批评和经济处罚。2002年11月28日,原增城市新塘镇经济发展办公室作出《关于果农场耕种责任田方案》载明,新塘镇经济发展办属下的果农场原有耕地600多亩……在既要参照市场经济同时又要结合果农场原有耕种人员负担实际而有所变革,提出如下方案:1.按照交农业税(公粮)的形式,改实物为现金(即不再以交纳稻谷而改交现金);2.户在人在的人员每亩150元;3.户在人不在的人员每亩180元(原调出农场安排过其他单位的人员不属于分耕范围);4.人在户不在而一直耕种的人员每亩180元;5.所有分耕种的责任田规定,以自己本户自耕自种为主,不得直接或者变相转租给他人耕种，如一经发现类似情况,可直接向镇政府经济办反映,如情况属实,将收回耕种田另作处理;6.镇外人员如需耕种的,根据田块实际,现场定价,价高者得耕得种;7.所有耕种田包括田头田尾,不准种灌木植物,即果树等。该方案未提及原告使用案涉土地的内容。2016年10月25日，广州市公安局沙村派出所出具的常住人口登记卡记载：姓名卜土榕，公民身份号码440************334，地址：广东省广州市增城区**********，何时由何地迁来本址1993年9月17日广东省增城市**********。2020年1月15日，广州市增城区新塘镇经济发展总公司作出《新塘镇陈家林果农场用地清表行动方案》，主要内容记载如下：为了加快推进项目落地，公司决定对斐特斯学校项目拟用土地（原棉花场地块）进行清表工作，为了顺利完成此项工作针对可能出现的不稳定因素，制订如下行动方案：一、行动时间。定于2020年1月17日星期五进行清表行动，参加人员于当天下午14点30分在公司西楼门口集合，佩戴安全头盔等。2020年1月17日，广州市公安局增城区分局沙村派出所出具的20200051920号《报警回执》记载如下：报警人卜邱伯于2020年1月17日15时51分报案，兹所报情况我单位已如实登记受理。如处理需要，我单位会主动与您取得联系：您所报情况如有新的补充或者查询案件处理的进展情况，请与我单位联系。原告卜土榕不服被诉清表行为，诉至该院。诉讼中，原告还提供了手写证明，主要内容为：“卜某1”、“卜某2”、卜某3、“卜土容”一家三户在1983年经新塘公社党委决定，从派潭招来新塘棉花场落户，属棉花场职工，主要责任种田等。证明人署名为“潘某”，其自称为1983年的公社党委委员，并称其参加了会议，决定从派潭招人来到新塘落户。手写证明另有崔某、陈某等人签名，并加注“情况属实”手写内容，但原告未提供证据证明潘某、陈某、崔某的身份。原告还提供了手写的落款日期为1986年6月21日的某通知，该通知记载了户名为“卜某1”的承包土地面积、农作物种类、数量及价钱，该通知没有任何单位加盖公章，但有陈某手写签名并标注“证明有此事”。原告提供了打印的《广州市增城区*******民事宜》，该材料主要内容为陈述原告等人到新塘公社耕种水田的过程，及因土地使用所发生的纠纷。该材料有“李思敏”等多个手写签名，并落款“棉花场全体村民”，但未加盖任何单位公章。原告还提供了照片若干，并在照片上标示照片上部分人员为其主张的被告的工作人员。原告未提供其他证据证明其是清表所涉土地及地上附着物的权利人。潘某、陈某、崔某均未出庭作证。庭审中，被告广州市增城区城市管理和综合执法局确认强推位于广州市增城区新塘镇棉花场的土地上农作物的行为发生的时间为2020年1月17日。广州市增城区城市管理和综合执法局还提交了落款单位为“新塘镇人民政府”，落款日期为2020年1月15日的《新塘镇陈家林果农场用地清表行动方案》，该份证据没有加盖任何公章。被告广州市增城区新塘镇人民政府对该证据真实性、合法性、关联性不予确认。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”本案中，原告卜土榕以其在棉花场合法使用分配的土地，对案涉土地及地上附着物有利害关系为由提起本案诉讼。但原告所提交的户口薄、报警回执、《增城市新塘镇耕地保护目标责任书》、《关于果农场耕种责任田方案》、手写证明材料、通知、增城县新塘人民公社棉花场出具书面材料、《广州市增城区*******民事宜》等全部证据，有部分完全没有提及原告使用案涉土地属实，有部分的证明人员身份不明，且均未出庭作证，原告提供的证据均不能证明原告为案涉土地的所有权人或者使用权人。原告不能提供证明其实际使用案涉土地缴纳租金的证据，亦不能提供其他证明其实际使用案涉土地并是地上附着物合法权属人的证据。因此，原告提起的本案诉讼，主体不适格。原告提供照片，并在照片上标示其主张的被告工作人员，但即使被告工作人员有到达清表现场，仍没有证据证明被告主导或实施了清表行为。广州市增城区新塘镇经济发展总公司作出了《新塘镇陈家林果农场用地清表行动方案》，该方案内容是由该公司实施清表，若原告认为该公司实施了清表行为，并损害其合法权益，可考虑通过民事途径解决纠纷。原告提起本案行政诉讼，依法应予驳回。综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项及第三款的规定，裁定驳回原告卜土榕的起诉。上诉人卜土榕不服原审裁定，向本院提起上诉称，一、原审法院认定事实不清，采信证据错误。我方于20世纪80年代迁入广州市增城区*********住至今，在棉花场拥有合法分配的土地上生产生活近四十年。2020年1月17日，被上诉人下属人员在未出示任何合法文件的情况下，强行占用我方土地，导致地上农作物被严重毁坏，其行为严重违反了法律法规的规定，侵害我方合法权益，造成重大利益损失。一审判决书第四页“本院审理查明”部分有部分事实认定不清。（一）1984年12月15日……分田某夫妇二人十三亩田，判决书中称材料中记载字体潦草无法识别，也无法辨认姓名，亦不可排除是我方的可能。（二）关于《增城市新塘镇耕地保护目标责任书》《关于果农场耕种责任田方案》未提及我方使用涉案土地的内容，该事实不可直接作为认定上诉人不是地上附着物合法权属人的证据。涉案土地系1958年由新塘公社兴办的农产，与五七农场合并为现在的果农场，属于人民公社时期社办集体单位。20世纪80年代初，棉花场聘请了约150名农民耕作，1985年1月起实施家庭承包经营，将责任田分配给聘请的耕种户进行耕种，我方即是上述耕种户。1981年至1984年，我方从原来的集体经济组织迁至果农场，并办理了果农场的户口本，户口本中服务处所写明是果农场。《增城市新塘镇耕地保护目标责任书》《关于果农场耕种责任田方案》属于面对大多数人的公示性文件，不可能在其中体现我方使用涉案土地的内容，因此不可以此直接认定我方不是地上附着物的合法权属人。我方提交的证据及增城执法局提交的《新塘镇陈家林果农场用地清表行动方案》提到的陈家林果农场正是我方住所和耕地地址。退一步讲，即使是承租的土地，也是符合《中华人民共和国行政诉讼法》规定的有利害关系的适格诉讼主体。（三）三被上诉人均否认其是本案被告，一审法院以我方未提供证据证明三被上诉人主导或实施了清表行为为由认定强推土地行为系广州市增城区新塘镇经济发展总公司实施，属于认定事实不清。本案中，我方提交的证据照片、视频及现场车辆都显示其参与了强推土地的行为，现场执法车辆标有城市城管执法字样，即增城执法局被告主体适格；我方提供证据中新塘镇国土所林锡军也参与此次行动，照片中已作出标识，因此广州市规划和自然资源局主体适格；新塘镇政府在答辩状中称其为了防范冲突发生，避免人员伤亡而到达现场，其自认到了现场，同时该府实际上也主导参与了推地、拆除养鸡场的行政行为。二、一审判决适用法律错误，应当改判。本案中，我方迁入新塘镇棉花场一直居住至今，属于历史遗留问题，现该土地面临征收，相关部门未与我方达成补偿协议即对土地及地上附着物强推，显然是以强推土地代替征收行为。一审法院在未查明事实的情况下，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项及第三款规定作出裁定，属于适用法律错误，依法应予撤销。三、三被上诉人作出行政行为程序严重违法，一审法院未对程序进行审查。（一）调查取证。行政执法中，政府应当履行必要的调查取证工作，本案被上诉人未提交证据证明其进行了调查取证，三被上诉人无任何理由即强推土地，应视为行政强制执行前未依法调查认定。（二）未履行催告义务，未给予陈述申辩的权利。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条至第三十七条规定，被上诉人作出强制决定时必须经过严格的法定程序，但我方未收到催告书或强制执行决定等法律文件，因此其行政行为不具备事实和法律依据，严重违法。在拆除行为前，被上诉人也未向我方释明有陈述和申辩的权利，我方当场提出陈述申辩，被上诉人也没有记录、复核。因此依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条、第四十一条的规定，该拆除行为违法。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，未严格审查三被上诉人程序是否违法，因此请求二审法院：一、撤销广州铁路运输法院作出的（2020）粤7101行初1726号《行政裁定书》，发回重审或依法改判；二、一审和二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人广州市增城区城市管理和综合执法局未向本院提交答辩意见。被上诉人广州市增城区新塘镇人民政府辩称，一、我府从未对涉案土地实施过清理行为，不是本案适格被告。涉案清理行为是由新塘镇发展总公司自行决定并组织实施的，我府并未参与。我府经该公司反映情况后,出于防范冲突、避免人员伤亡的考虑,才到现场了解双方纠纷情况,防止矛盾激化升级。涉案清理行为非我府作出，与我府无关,且不是具体行政行为，我府不是本案适格被告。上诉人提供的照片只能证明我府工作人员有到现场，但不能证明我府主导或实施了清表行为。2020年1月15日，广州市增城区新塘镇经济发展总公司作出《新塘镇陈家林果农场用地清表行动方案》，该方案由该公司制定并实施，若上诉人认为该公司的行为损害其合法权益，可考虑通过民事途径解决。二、上诉人提供的证据不能证明其系涉案棉花场土地的所有权人或使用权人，其提起诉讼主体不适格。上诉人以其在棉花场合法使用分配的土地，对涉案土地及地上附着物有利害关系为由提起本案诉讼。但其提交的证据中，有部分完全没有提及上诉人使用涉案土地，有部分的证明人员身份不明且均未出庭作证，上诉人提供的证据无法证明其是涉案土地的所有权人或使用权人。上诉人既不能证明其实际使用涉案土地缴纳租金，也不能证明其是土地及地上附着物的合法权属人，因此其对涉案棉花场土地没有所有权或使用权，其提起诉讼主体不适格。综上，上诉人上诉的事实和理由不成立，请求法院驳回其上诉请求，维持原判。被上诉人广州市规划和自然资源局辩称，我局未对位于广州市增城区新塘镇棉花场的土地上农作物作出批准或组织实施强推的行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条，我局不是本案适格被告。原审法院裁定驳回上诉人的起诉符合法律规定，请二审法院予以维持。经审查，原审法院查明的事实清楚并有相应的证据予以证实，本院予以确认。本院认为，本案二审争议焦点在于上诉人是否具有提起行政诉讼的原告主体资格。上诉人向原审法院提交的证据中，1984年12月28日原增城县新塘人民公社棉花场出具的分田证明材料、《增城市新塘镇耕地保护目标责任书》《关于果农场耕种责任田方案》均未提及上诉人是广州市增城区新塘镇棉花场土地的权利人；关于1983年“卜某1”、“卜某2”、“卜某3”、“卜土容”在新塘棉花场落户并作为棉花场职工负责种田的手写证明材料，未加盖公章，证明人亦未出庭作证，其真实性无法确认，且该份材料内容仅涉及四人落户和曾作为棉花厂职工种田的情况，无法据此认定上诉人案发时系上述棉花场土地的权利人；关于“卜某1”承包土地面积、农作物种类、数量及价钱的通知，真实性亦无法确认，且上诉人未证明该通知与其相关；《广州市增城区*******民事宜》中虽有多位村民的手写签名，但未加盖公章，不能以此认定土地权属；上诉人的常住人口登记卡虽记载其住址为广州市增城区**********，但不能以户籍登记作为认定上诉人是上述棉花场土地权利人的依据；上诉人亦未提交其他证据证明其是上述棉花场土地及地上附着物的合法权利人。综上，上诉人未提供充分证据证明其与被诉清表行为之间存在利害关系，其提起本案诉讼，主体不适格。此外，上诉人提供的照片虽能证明被上诉人的工作人员曾前往清表现场，但无法证明被上诉人系该清表行为的组织者或责任承担者，而广州市增城区新塘镇经济发展总公司作出的《新塘镇陈家林果农场用地清表行动方案》表明本案清表行为系由该公司实施。上诉人若不服该公司的清表行为，可通过民事诉讼或其他途径解决纠纷。综上所述，原审裁定驳回上诉人的起诉并无不当,应予维持。上诉人的上诉理由不能成立,对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  张 戈审 判 员  丁 玮审 判 员  易鸣娟二〇二〇年十二月二十五日法官助理  刘 静书 记 员  张 凡