辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终1533号上诉人（一审原告）：姚春芳，女，1975年5月20日出生，满族，住辽宁省凤城市。委托诉讼代理人：董锋，男，1976年4月10日出生，满族，住辽宁省凤城市。被上诉人（一审被告）：凤城市人民政府。住所地：辽宁省凤城市邓铁梅路**。法定代表人：刘向东，市长。委托诉讼代理人：文绪勇，凤城市司法局工作人员。委托诉讼代理人：高亚范，辽宁科贤律师事务所律师。姚春芳因诉凤城市人民政府（以下简称凤城市政府）转制行为违法并赔偿一案，辽宁省丹东市中级人民法院于2020年8月5日作出（2020）辽06行初28号行政裁定，驳回原告姚春芳的起诉。姚春芳不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2020年12月2日组织双方当事人进行询问，上诉人姚春芳及其委托诉讼代理人董峰，被上诉人凤城市政府的委托诉讼代理人文续勇、高亚范到庭参加询问活动。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2003年12月26日，中共丹东市委办公室作出丹委办发［2003］26号《市委办公室、市政府办公室关于印发〈凤城市乡镇事业单位机构改革实施方案〉的通知》，提出为适应农村税费改革与发展的需要，根据《中共中央国务院关于进行农村税费改革试点工作的通知》（中发［2000］7号）、《国务院关于全面推进农村税费改革的意见》（国发［2003］12号）精神，按照《省委办公厅、省政府办公厅关于印发〈辽宁省乡镇事业单位机构改革意见〉的通知》（辽委办发［2003］34号）部署，为适应农村税费改革与发展的需要，结合实际，制定凤城市乡镇事业单位机构改革方案。在该方案中，提出调整乡镇事业单位机构，撤销乡镇文化广播电视站，在方案的组织实施中，提出人员定岗分流的政策和措施按照丹东市乡镇事业单位机构改革人员定岗分流有关规定执行。2004年5月17日，凤城市召开市镇区事业单位机构改革工作领导小组会议，专题研究解决镇区广播电视站成建制划转的有关问题，形成第7号《关于镇区事业单位机构改革广播电视站成建制划转问题的会议纪要》（以下简称《会议纪要》），决定内容包括：“…大堡镇在内的七个镇的广播电视站现有编制32个，实有人员36人，资产和人员划转市农村网络电视公司管理。上划人员的工资标准及社会保险参保渠道、缴费标准不变…。”姚春芳原系凤城市广播电视局大堡镇广播电视站工作人员，《会议纪要》作出后，被划转为凤城市农村广播电视网络公司工作人员。因姚春芳等人向凤城市政府反映相关诉求，凤城市政府于2019年8月13日召开凤城市信访工作联席会议，形成《会议纪要》，载明：研究董锋、姚春芳等17人反映的恢复其事业编制，回原乡镇工作，享受与其他事业单位同样的工资标准和福利待遇等问题，经研究决定，将姚春芳等17人划入凤城市营商局所属事业单位凤城市营商事务中心，经费渠道自收自支，并按上收时人员属地由凤城市营商事务中心派驻到相应乡镇工作，工资待遇和工作经费由乡镇负责承担。要求各相关单位各司其职，严格按照会议决定执行。姚春芳认为通过该信访联席会议纪要，她才彻底知道其事业编制从2004年被上收时就被收回、核销，并于2019年10月29日向凤城市政府提出赔偿申请，因至今没有答复故向法院提起本案诉讼。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（二）、第（三）项规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”。2004年5月，凤城市召开市镇区事业单位机构改革工作领导小组会议并作出《会议纪要》，是对包括姚春芳所在凤城市大堡镇广播电视站在内的凤城市辖区内多个乡镇广播电视站成建制划转问题所作决定，是依据政策进行决策的，具有普遍约束力的行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。而且根据前述规定，行政机关内部人事管理行为也不属于人民法院行政诉讼受案范围。本案中，姚春芳诉求均是围绕其事业编制身份问题提出，属于行政机关针对具有隶属关系的工作人员作出的内部人事管理行为，涉及工作人员所特有的权利义务，因此，不属人民法院行政诉讼案件受案范围。综上，姚春芳诉求不符合起诉条件，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回姚春芳的起诉。案件受理费50元，予以返还。姚春芳上诉称，1．其事业编制从2004年就被收回、核销，凤城市政府隐藏核销其事业编制十余年的行为严重违法；2．一审法院适用法律错误，其属于事业单位人员，不是公务员，本案属于人民法院行政诉讼受案范围；3．《会议纪要》是针对包括其在内的凤城市乡镇广播电视站事业编制人员，并列有具体人员名单，属于特定对象，该《会议纪要》中划转到有线电视台72人至今仍保留事业编制，划转到市农村广播电视网络公司50人不再具有事业编制，其作为该50人中之一，受到了不公平待遇。综上，请求撤销一审裁定；判令凤城市政府隐藏、核销其事业编制15年之久违法；赔偿精神损失费60万元。凤城市政府答辩称，1．凤城市政府办公室第7号文件是行政指导行为，不属于行政诉讼受案范围；2．姚春芳2004年就应当知道文广局将其编制落实在企业的事实，姚春芳历年填写的《丹东市专业技术人员（年度、聘期）考核表》也可以说明这一点，其于2018年10月参加辽宁省事业单位人员转公务员考试时就已经知道其非事业编制身份，提起本案诉讼超过法定起诉期限；3．转制合同由文广局下属单位与姚春芳签订，凤城市政府并非用人单位；4．姚春芳的赔偿请求没有事实和法律依据，应予驳回。综上，一审裁定认定事实清楚、适用法律正确，请求维持。一审法院认定事实正确，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”也就是说，非因不动产提起诉讼的行政案件的最长起诉期限为五年，超过五年不再以知道时间起算。本案中，姚春芳一审起诉时的诉讼请求为：1．判令凤城市政府办公室2004年5月21日第7号《会议纪要》隐藏收回、核销其事业编制15年之久的行为违法；2．因凤城市政府的上述违法行为导致其无法参加事业单位人员转公务员考试，合法权益受到侵害，赔偿其精神损失费60万元；3．判令凤城市政府捋顺其为公务员身份或参公事业人员身份。一审法院在审理过程中向姚春芳释明，要求确认《会议纪要》违法和利用该《会议纪要》收回核销其事业编制违法并非同一诉讼标的，根据一案一诉的原则，要求姚春芳明确被诉行政行为。姚春芳表示以上诉状为准，认可本案审查客体为《会议纪要》。由于该《会议纪要》由凤城市政府办公室于2004年5月作出，到2009年5月对该《会议纪要》的最长起诉期限已届满。姚春芳于2020年4月13日向一审法院提起本案诉讼，已明显超过法定起诉期限。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三条以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条之规定，当事人提起行政赔偿之诉须以侵权的行政行为被确认违法为前提。本案中，姚春芳请求赔偿精神损失费60万元，但并未有行政行为被依法确认违法。关于姚春芳提出捋顺编制身份的主张，属于行政机关内部人事管理问题，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故一审法院驳回姚春芳的起诉并无不当。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。姚春芳的上诉理由不成立，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  孙弘达审判员  刘 毅审判员  席铁斌二〇二〇年十二月二十八日法官助理倪弘毅书记员曲宏