广西壮族自治区浦北县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂0722行初49号 原告黄祥祖，男，1947年9月12日出生，汉族，农民，住广西浦北县。 委托代理人陈俊延，广西海竞律师事务所律师。 被告浦北县自然资源局，住所地：广西浦北县越秀大道**。统一社会信用代码：11450722MB16334323。 法定代表人林明鲜，该局局长。 委托代理人梁业基，广西环洋律师事务所律师。 委托代理人李思颖，浦北县自然资源局干部。 第三人浦北县小江街道和平村民委员会。 诉讼代表人林日清，村委会党支部书记。 第三人黄建伟，男，1956年12月25日出生，汉族，农民，住广西浦北县。 委托代理人刘红瑛，浦北县法律事务中心法律工作者。 原告黄祥祖诉被告浦北县自然资源局建设用地行政批准一案，本院于2020年8月28日作出（2020）桂0722行初9号行政判决。原告不服该判决，提起上诉。钦州市中级人民法院于2020年11月18日作出（2020）桂07行终92号行政 2 裁定，发回重审。本院依法另行组成合议庭，于2020年12月11日公开开庭审理了本案。原告黄祥祖的委托代理人陈俊延、被告浦北县自然资源局的委托代理人梁业基、李思颖、第三人黄建伟的委托代理人刘红瑛到庭参加诉讼，原告黄祥祖、第三人黄建伟因故没有到庭参加诉讼，第三人和平村委会经传票传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告浦北县国土资源局于2004年5月6日颁发（2004）浦地批字第N026号《浦北县建设用地批准书》给第三人和平村委会。原告黄祥祖认为被告为第三人和平村委会颁发《浦北县建设用地批准书》的行为，侵犯其合法权益，占用其的耕地建房，故于2020年4月10日向本院提起行政诉讼，要求撤销被告颁发（2004）浦地批字第N026号《浦北县建设用地批准书》，并确认行政行为违法。 原告黄祥祖诉称，2004年4月20日，第三人黄建伟用文塘水田与原告兑换瓦田水田耕种，双方签订了《关于兑换耕地使用协议书》。2004年4月25日，第三人黄建伟不经原告同意，私自将原告瓦田水田给第三人浦北县小江街道和平村委会建设五保村，被告原浦北县国土资源局于2004年5月6日颁发（2004）浦土批字第N026号《浦北县建设用地批准书》给第三人和平村委会。建设地点：龙村头瓦田；土地类别：旱地；面积：200平方米；四至：东至与村级公路边线为界、南至与黄屋队黄思祖地为界、西至与黄屋队黄传祖、黄高祖地为界、北至与黄屋队黄建莲地为界。原告认为，瓦田是原告与集体承包的水田，双方为了生活便利兑换耕作，被告原浦北县国土资源局改变土地性质，错误把原告的瓦田水田向第三人浦北县小江街道和平村民委会员，并颁发（2004）浦地批字第N026号《浦北县建设用地批准书》，违反了《土地管理法》第三十七条、第四十四条、第八十二条的规定，土地来源不清，被告与第三人非法处置了原告的瓦田，程序不合法，应予以撤销。 原告黄祥祖向本院提供以下证据：1、居民身份证，证明原告基本情况及符合诉讼主体；2、《土地承包使用权证》，证明《土地承包经营权证书》第六栏“瓦田” 3 水田是原告与下垌坡村黄屋队集体承包的水田；3、《浦北县建设用地批准书》证明被告违法将原告瓦田的0.65亩水田，错误颁发《浦北县建设用地批准书》（2004）浦土批字第N026号给第三人和平村委会，程序违法，越权颁证，应依法撤销；4、浦北县自然资源局办事指南，证明被告发证程序违法，越权颁证，把原告的农用水田“瓦田”发证给第三人和平村委会建房，损害了原告的合法利益，应当依法撤销。 被告浦北县自然资源局辩称，一、涉案土地来源清楚、合法。原告与第三人黄建伟自愿签订《关于兑换耕地使用的协议》互换土地的行为得到了各自村民小组组长的同意，并且得到村委会的同意和认可，他们虽然不是同一村民小组的村民，但是属于同一个村民委员会的村民，且签订协议互换土地是双方的真实意思表示，土地互换后双方的协议已经履行完毕，是合法有效的。第三人黄建伟取得涉案土地使用权后又与和平村委会签订协议自愿将涉案土地给和平村委建设五保村长期使用，是处分自己民事权利的行为，亦是合法有效的，并且最终也得到了（2020）桂0722民初304号以及（2020）桂07民终591号民事判决书的确认，所以涉案土地的权属来源是清楚、合法的。二、被告作出的行政行为程序合法。被告根据申请人和平村委会的申请，对涉案土地权属以及江城镇人民政府的请示，浦北县民政局同意建设五保村的批复等进行审查核实后，根据1998年月日修订的《中华人民共和国土地管理法》第六十一条的规定发给申请人和平村委（2004）浦土批字第N026号《浦北县建设用地批准书》，被告的发证程序是合法的。虽然批准书上标注为旱地，但也不能排除存在笔误的情况，因为在案证据足以证实2009年时涉案土地为农村建设用地，足以证据证实是已经办理了转用手续的，只是由于部分材料的丢失导致答辩人无法完全举证，但不能因为批准书上标注为旱地从而否定答辩人的发证程序合法。三、原告不是被诉行政行为的相对人，也不存在利害关系。本案是因原告不服被告的行政批准而提 4 起的诉讼，而被告作出的（2004）浦土批字第N026号《浦北县建设用地批准书》是颁发给作为申请人的本案第三人和平村委会的，虽然时间较久部分材料已经丢失，但批准书上有和平村委会的盖章，足以印证申请人为和平村委会，和平村委会才是被告颁发批准书这一行政行为的相对人，而非原告。原告与第三人黄建伟互相兑换土地之后，原告已经不是涉案土地的权利人，也一直没有对涉案土地进行管理和使用，所以原告与被诉行政行为之间不存在利害关系，其不是适格原告，请求撤销被告颁发的（2004）浦土批字第N026号《浦北县建设用地批准书》没有事实和法律依据。四、原告的起诉已超过了法定的起诉期限。涉案的建设用地批准书是于2004年5月颁发的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，原告需在知道或者应当知道作出行政行为之日6个月内起诉，但在本案原来一审的庭审过程中，原告及第三人黄建伟都明确表示2004年4月份便知道和平村委会在涉案土地上建设五保村的事实，众所周知在我国建设房屋是需要经过审批许可的，所以在2004年建设五保村时原告便知道或者应当知道被告的颁证行为，但其一直都没有提出异议，直至2013年因原五保村不能满足现状需要而扩建时才进行阻拦，到2020年4月10日才提起本案诉讼，明显已超过了起诉期限，应当驳回原告的起诉。五、维持涉案土地的现状更利于公益性项目以及土地利用的稳定，明显是利远大于弊的。五保村的建设属于公益性项目，可有效解决五保户住危房的问题，从被告提供的《广西壮族自治区国土资源厅远程报批系统》来看，涉案土地在2009年的时候土地现状已经显示为农村建设用地，并且现在新的五保村建设已经竣工，若恢复原状将会得不偿失，五保户的居住问题及生活条件也得不到保障。再者，（2004）浦土批字第N026号《浦北县建设用地批准书》批准的建设期限是2004年5月6日至2004年12月20日，和平村委会取得批准书后也已经完成了原五保村的建设，现批准书已经失去效力，撤 5 销已无意义。所以，维持涉案土地的现状是利远大于弊的。综上所述，被告作出的（2004）浦土批字第N026号《浦北县建设用地批准书》土地权属清楚，程序合法。原告不是被诉行政行为的相对人，也没有利害关系，且其起诉已经超过了法定的起诉期限，请求法院依法驳回原告的起诉或者驳回其诉讼请求。 被告浦北县自然资源局向本院提交了以下证据：1、《关于兑换耕地使用的协议》，证明黄祥祖将涉案土地兑换给黄建伟使用的事实；2、《协议书》，证明黄建伟自愿将瓦田水田给和平村委建设使用，涉案土地来源清楚；3、和平村委会证明，证明和平村委向江城民政办报告愿意将涉案水田200平米用于建五保新村，颁发《浦北县建设用地批准书》程序合法；4、《和平村委会关于新要求拔款兴建和平五保新村的请示》、《江城镇人民政府关于要求资助建设五保新村的报告》、《江城镇人民政府关于兴建和平村委五保新村的请示》，证明2004年4月25日江城镇政府已为兴建五保新村事项向民政局请示，民政局于2004年4月30日批准，颁发《浦北县建设用地批准书》程序合法。5、广西自治区国土厅远程报批系统2009年土地利用现状图，证明2009年第二次全国土地调查结果显示，涉案土地现状地类为农村建设用地的事实，原告称涉案土地为水田，不符合事实亦没有事实依据。 第三人和平村委会没有到庭参加诉讼，在本案重审中也不提出书面答辩意见。 第三人和平村委会在2020年5月29日庭审时向本院提供的证据有：1、证明、居民身份证，证明黄祥祖与黄建伟于2004年4月20日兑换土地是征求过所在的村民小组组长同意的；2、（2020）桂0722民初304判决书、（2020）桂07民终591号民事判决书，证明生效判决认定黄祥祖与黄建伟互换土地和第三人黄建伟将互换得来的土地提供给和平村委建五保新村是合法、有效的行为；3、《情况说明》，证明五保新村入住情况，第三人黄建伟属于五保新村一员。4、黄建伟入住五保新村的申请表，证明黄建伟是经过审批入住的人员。 第三人黄建伟辩称，其答辩意见与原告黄祥祖的起诉意见一致。 6 第三人黄建伟向本院提供的证据有：1、身份证，证明黄建伟的身份；2、《农村土地承包证》，证明谭文塘土地是黄建伟的，所有权也是黄建伟的，现一直耕种；3、《供养证》，证明黄建伟是2007年才得到政府供养的。 对上述当事人提供的证据，原告、被告及第三人黄建伟均表示同意原来于2020年5月29日庭审举证和质证的意见，并同时表示不需要重新举证质证。对于各方当事人均无异议的证据，本院予确认并在卷佐证。第三人和平村委会没有到庭，视为其对原、被告和第三人黄建伟的陈述放弃质证的权利。在本案重审中，各方当事人均没有向本院提供新的证据。 经庭审质证，本院对当事人提交的证据认证如下： 一、对原告黄祥祖提供的证据：被告对证据1无异议；对证据2真实性无异议，但只能证明兑换前的权属，兑换后不属于原告；对证据3的三性无异议，但对证明目的有异议，不能证明被告的行政行为违法，反而证明了被告颁发的批准书同意建设五保村是公益项目，批准书上有和平村委盖章，可以佐证证明申请人是和平村委会；证据4与本案无关，这是国有用地，而不是农村建设用地。第三人和平村委会质证意见与被告意见一致，但对证据2补充质证认为该土地使用权证有效期致2000年12月21日之前有效。第三人黄建伟质证意见与原告意见一致，对证据4补充质证表示其去服务窗口问被告，被告工作人员就说只有这个材料来颁证。本院认为，对证据1各方均无异议，该证据符合证据三性，本院予以采信；对证据2，该土地承包使用证，虽然在颁发时确定本案讼争水田归原告所有，但土地承包使用证上登记的有效期至“2000年12月31日”，因其于2004年4月20日与第三人黄建伟签订了土地兑换协议，后黄建伟自愿将兑换而来的讼争水田给和平村委用于建设五保新村用，该土地实际使用情况发生了变化，对原告提供的该证据，本院不予采信；证据3，该批准书上有和平村委会盖章，原浦北县国土资源局依和平村委申请颁发批准书，准予和平村委在该土地上建设五保新村，批准书上记载的内容与土地现状相符，本院予以采信； 7 证据4，该办事指南发布时间为2018年11月23日，而（2004）浦土批字第N026号《浦北县建设用地批准书》填发时间为2004年5月6日，该指南与本案无联性，该证据不作为本案定案依据。 二、对被告浦北县自然资源局提供的证据1，原告质证认为兑换土地的人不属于同一村民小组，兑换土地不合法；对证据2、3的真实性无异议，但被告认定事实错误；对证据4的真实性无异议，但认为该证据不具有关联性和合法性，民政部门没有审批权限，程序违法；证据5，是颁证后产生的图，不能达到证明目的。第三人和平村委会对原告提供的证据1—5，均无异议；第三人黄建伟对原告提供的证据1—4，质证意见与原告质证意见一致，对证据5，认为现场图不是2014年现场图，当时是水田，从农田变建设用地是一个过程，被告颁证行为不合法，程序违法。本院认为，证据1，该兑换土地协议上有协议双方即黄建伟、黄祥祖的亲笔签名，并且和平村委会在协议上盖章，符合证据的真实性、合法性、关联性，本院予以采信；证据2，上面有黄建伟亲笔签名，真实反映了黄建伟自愿将其与黄祥祖兑换来的瓦田水田给和平村委会建设五保新村长期使用的事实，符合证据三性，本院予以采信；对证据3、4，真实反映了和平村委会向原江城民政办请示拔款建五保新村以及江城镇人民政府向浦北县民政局，要求县民政局拔款在本案讼争土地上建设五保新村的事实，符合证据三性，本院予以采信；证据5，虽然反映土地利用现状是2009年，但真实反映了该幅土地经被告审批后，和平村委会在该土地上建设了五保新村，和平村委会五保新村土地利用现状为农村建设用地，与该宗地图的利用现状相符，本院予以采信。 三、对第三人和平村委会提供的证据：原告质证认为证据1即龙村街村民小组长黄承伟、黄屋村民小组长黄志祖的证明及公民身份证，原告质证认为属于证人证言，证人应该出庭作证；证据2，当时原告申请终止审理，判决书是颁证后发生的诉讼，不能作为定案依据；证据3该情况说明是颁证后出具的，不能证明2004年颁证行为的合法性；对证据4的真实性无异议，但与被告的颁证行为无关联性。被告自然资 8 源局质证表示对证据1、2、4无异议，对证据3真实性无异议，同时证明原告于2004年至2013年对建设的五保新村没有异议，但在拆旧建新时才提出异议，说明原告损害社会公益。第三人黄建伟的质证意见与原告的质证意见一致。本院认为，对证据1，出具两份证明的证人分别是龙村街、黄屋村民小组组长，但所证明内容均表示知晓黄建伟与黄祥祖兑换土地，该兑换土地得到各自村民小组长同意的事实，该证明内容与案件事实相符，本院予以采信；证据2、3，两份判决书是生效的法律文书，证明原告黄祥祖向本院起诉要求排除妨碍，被本院驳回其诉讼请求，上诉后被钦州市中院维持原判的事实，证明了本案讼争土地是黄祥祖与黄建伟互换，后黄建伟将兑换的而来的土地提供给和平村委会建设五保新村的事实，符合证据三性，应予以采信；证据4（情况说明）、证据5（浦北县五保对象入住五保村申请审批表），相互印证，证实了和平村委五保新村土地来源情况、建设情况、2004年12月首批入住五保老人情况以及2013年折旧建新时遭到黄祥祖阻挠的情况，该两份证据证明的事实与客观事实相符，本院予以采信。 四、对第三人黄建伟提供的证据：原告质证表示对证据1、2、3均无异议。被告自然资源局质证认为，证据1、3无关联性；证据2与本案无关联性，该承包证登记的内容并非本案涉案土地，是2001年登记的，不能证明兑换情况。第三人和平村委会的质证意见与自然资源局意见一致。本院认为，证据1，证明了第三人黄建伟的诉讼主体资格，应予采信；证据2，该土地承包经营权证填发时间是2001年，而兑换时间发生在2004年，与土地兑换后使用现状不符，该承包经营权证登记的内容与本案无关联性；证据3，虽然换发证登记时间为2020年1月10日，但登记内容与第三人和平村委提供的4、5相互印证，证实黄建伟是农村五保户，本院予以采信。 经审理查明，原告黄祥祖系浦北县江城街道和平村委会黄屋队村民，第三人黄建伟是和平村委会龙村街队村民。2004年4月20日，原告黄祥祖与第三人黄建伟签订《关于兑换耕地使用的协议》，协议约定：“一、龙街队黄建伟自愿将坐落米田 9 米文塘水田一坵，兑换给本村委黄屋队黄祥祖长期耕种使用。二、黄屋队黄祥祖自愿将坐落瓦田水田一坵，兑换给本村委龙村街队黄建伟使用”，原告黄祥祖、第三人黄建伟分别在协议上签名，和平村委会在该协议上盖章。2004年4月25日，第三人黄建伟与第三人和平村委会签订了《协议书》一份，协议约定“黄建伟自愿将坐落瓦田水田一坵给和平村委建设五保村长期使用，本协议书经双方签字或盖章生效”，第三人黄建伟、和平村委会分别在协议书上签名或盖章。2004年4月20日，和平村委会向江城镇人民政府民政办打报告请示，要求利用位于龙村××瓦田200平方米，用于建设五保新村。江城镇人民政府于2004年4月25日向浦北县民政局打报告，要求浦北县民政局拔款兴建和平五保新村。根据第三人和平村委会的申请，被告原浦北县国土资源局于2004年5月6日颁发（2004）浦土批字第Ｎ026号《浦北县建设用地批准书》给第三人和平村委会。该《批准书》载明“建设单位：浦北县江城镇和平村民委员会五保村；建设地点：龙村头瓦田；批准用地面积：贰佰（200）平方米；批准用途：五保新村；土地类别：旱地；土地所有权：集体；建设期限：2004年5月6日至2004年12月20日；四至：东至与村级公路边线为界、南至与黄屋队黄思祖地为界、西至与黄屋队黄传祖、黄高祖为地为界、北至与黄屋队黄建莲地为界。”第三人和平村委会获得批准后即在涉案的土地上建设五保新村，原告对此也不提出任何异议，也不“阻挠建设”。和平村委会五保新村建成后，第三人黄建伟作为第一批五保老人，于2004年12月经批准入住该五保新村。2013年经上级指示和平村委对五保新村进行拆旧建新，但拆除后黄祥祖进行阻挠并在涉案土地上种上香蕉树，阻挠施工。第三人和平村委会于2020年3月3日向本院提起民事诉讼，要求黄祥祖清除涉案土地上的香蕉树等经济作物，不得妨碍和平村委会对上述土地的正常使用。经审理，本院于2020年3月26日作出（2020）桂0722民初304号民事判决书，判决支持第三人和平村委会诉讼请求。黄祥祖不服该判决，提起上诉。钦州中院经审理，于 10 2020年5月7日作出（2020）桂07民终591号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。原告黄祥祖认为被告为第三人和平村委会颁发《浦北县建设用地批准书》，侵占原告的耕地，遂于2020年4月10日向本院提起行政诉讼，要求法院判决撤销被告浦北县国土资源局于2004年5月6日颁发（2004）浦地批字第N026号《浦北县建设用地批准书》。 另查明，浦北县国土资源局在机构改革后，其土地管理职能由更名后的浦北县自然资源局承担。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”根据上述规定,要成为本案适格的原告,必须是本案具体行政行为的相对人，是与本案被告的批准行为具有“利害关系”。本案是因原告不服被告的行政批准行为而提起的诉讼，而被告作出的（2004）浦土批字第N026号《浦北县建设用地批准书》是颁发给作为本案第三人和平村委会的，和平村委会才是被告颁发批准书这一行政行为的相对人，而非原告。原告与第三人黄建伟互相兑换土地之后，原告已经不是涉案土地的权利人，也一直没有对涉案土地进行管理和使用，对此有（2020）桂0722民初304号民事判决书和（2020）桂07民终591号民事判决书证实，所以原告与被诉行政行为之间不存在利害关系，其不具备本案原告诉讼主体资格，不是适格原告，故对其起诉依法应予驳回。2004年4月25日，和平村委会与黄建伟签订《协议书》，原告已经知道涉案的土地要作为和平村委建设五保新村使用，且当和平村委会于2004年建设五保新村时，原告及第三人黄建伟对此均没有提出异议。该《浦北县建设用地批准书》是被告于2004年5月颁发的，原告在本案原一审庭审中已认可其知道建设五保新村，其不阻挠建设的事实，故认定原告自和平村委会建设五保新村时已知道被告的颁证行为，但其 11 一直都没有提出异议，直至2013年因原五保村不能满足现状需要而扩建时才进行阻拦，到2020年4月10日才向本院提起行政诉讼，已超过了法定的起诉期限，依法也应当驳回原告的起诉。被告颁发的（2004）浦土批字第N026号《浦北县建设用地批准书》批准建设期限是2004年5月6日至2004年12月20日，第三人和平村委会取得批准书后也已经完成了原五保村的建设，现批准书已经失去效力，撤销已无意义。对于被诉行政行为是否合法等实体问题无审查必要，故本院不予审查。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项的规定，裁定如下： 驳回原告黄祥祖的起诉。 本案不收取案件受理费。原告黄祥祖已预交的案件受理费50元，在本裁定生效后退回给原告黄祥祖。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于广西壮族自治区钦州市中级人民法院。 审 判 长  张世柏 人民陪审员  李 信 人民陪审员  陈 昆 二〇二〇年十二月十六日 12 书记员黄琼