黑龙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黑行终521号上诉人（原审原告）孙振起，男，1957年1月10日出生，汉族，住黑龙江省集贤县。委托诉讼代理人孙凤强（系孙振起次子），男，1981年11月22日出生，汉族，现住集贤县。被上诉人（原审被告）集贤县人民政府，住所地集贤县福利镇繁荣街**。法定代表人郭伟，集贤县人民政府县长。委托诉讼代理人刘忠刚，集贤县人民政府法律顾问。上诉人孙振起因诉集贤县人民政府（下称集贤县政府）土地征用一案，不服双鸭山市中级人民法院（2019）黑05行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，并于2020年11月16日组织双方当事人对案件进行询问。孙振起的委托诉讼代理人孙凤强，集贤县政府的委托诉讼代理人刘忠刚到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，2016年10月12日，国家发展和改革委员会印发《国家发展改革委关于新建牡丹江至佳木斯可行性研究报告的批复》（发改基础〔2016〕2053号），同意建设牡丹江至佳木斯。2016年6月27日，集贤县政府发布《集贤县人民政府征收土地预公告》(集政预告字〔2016〕第1号)，将拟征收土地项目名称（即牡丹江至佳木斯客运专线项目建设用地）、拟征收土地位置及控制范围、土地补偿安置标准等事项予以预公告，并公开了咨询电话。孙振起家庭（包括长子孙某、次子孙凤强）承包地15.35亩（10238.45平方米）不在预征地范围内。为了给高铁建设施工单位提供预制高铁架梁场地，集贤县政府拟征用位于集××县福利镇××铁沿线附近孙振起10238.45平方米的家庭承包地。2017年2月14日，双鸭山市人民政府印发《双鸭山建设项目使用林地林木补偿标准》的通知（双政规〔2017〕2号），明确了双鸭山建设项目使用林地林木补偿标准。2017年3月24日，黑龙江省铁路建设办公室、哈牡铁路客运专线有限责任公司制定了《牡佳客专项目征地拆迁工作实施方案》，哈牡铁路客运专线有限责任公司作出《新建牡丹江至佳木斯工程征地拆迁实施方案的说明》。2017年3月27日，黑龙江省铁路建设领导小组办公室作出《会议纪要》（第206次），对牡佳客专征地拆迁工作作出具体安排部署。2017年4月13日，集贤县政府办公室印发《牡佳客专（集贤段）建设项目征拆补偿实施方案》的通知（集政办发〔2017〕25号），其中第二条征地拆迁补偿标准第（七）项临时使用土地补偿标准中规定：临时使用农民集体所有土地或者国有土地，使用期限为1年的，按征地区片综合地价的10%给予土地使用权人补偿，使用期限为2年的，按20%给予补偿；该通知附件《双鸭山征地区片综合地价调整表》显示：集贤县福利镇旱田（JX-2）区片综合地价为46元/平方米。2017年10月20日，集贤县牡佳客专铁路建设指挥部办公室委托双鸭山名宣司法鉴定中心对孙振起家庭等19户农田地栽植果蔬、蓝靛果、玉米、水泥柱及附属物补偿的总价值进行司法鉴定。2017年10月30日，集贤县政府相关职能部门在依法履行了土地调查、、地上附着物及青苗价值鉴定补偿协商等法定程序后，在经多次协商未能就征用土地与孙振起达成补偿协议的情况下，为了赶工期强制征用了孙振起家庭10238.45平方米的承包土地。2017年11月15日，双鸭山名宣司法鉴定中心作出双名宣司法鉴定中心〔2017〕农鉴字第15号司法鉴定意见书，鉴定意见是：被征占孙振起家庭农田10238.45平方米，4年生葡萄18427株，单价35元/株，价值644945元；；地桩1200根单价20元/根，价值24000元，小计668945元。2017年12月1日，集贤县政府向集贤县福利镇人民政府出具授权委托书，委托集贤县福利镇人民政府与被征拆的村集体或者个人协商征拆补偿事宜并代签补偿协议及相关法律文书。2018年8月28日，根据《黑龙江省征地区片综合地价实施办法的通知》（〔2014〕34号）、《双鸭山市人民政府关于印发调整征地区片综合地价的通知》（双政函〔2015〕261号）文件及有关征地政策，集贤县福利镇人民政府以东辉村委会（甲方）的名义与孙振起（乙方）签订了两份《牡佳客专铁路（集贤段）征地补偿协议》，协议一的主要内容为：经甲、乙双方协商，达成如下补偿协议：10238.45平方米土地补偿费94193.74元，补偿标准4.6元/平方米，备注为临时用地2年（2017、2018）；青苗及林木补偿费644945.00元，青苗及林木18427株，35元/株，备注为葡萄；附着物补偿费24000.00元，1200个地桩，20元/桩，备注为地桩；以上三项合计金额为763138.74元。协议二的主要内容为：10238.45平方米土地补偿费94193.74元，补偿标准4.6元/平方米，备注为临时用1年补偿1年。集贤县福利镇人民政府负责征地工作的副镇长唐真明让东辉村委会主任杨春柳、村会计孙云静在上述两份《牡佳客专铁路（集贤段）征地补偿协议》上签字并加盖了东辉村委会公章。同日，出租人孙振起（甲方）与承租人集贤县福利镇人民政府（乙方）签订一份《土地租赁及预付征收补偿款协议》，协议约定：2017年10月31日-2019年12月31日10238.45平方米×32.2元的土地租赁费为329678.09元，协议还就价格付款方式租赁年限、甲乙双方的权利义务、违约责任、解决争议的办法等内容进行了约定。2019年8月31日，集贤县福利镇人民政府将集贤县政府拨付的上述三份协议所涉及的征用土地补偿款和土地租赁费合计1187010.57元打入了孙振起62×××18号工商银行卡账户。孙振起承认收到了上述款项。另查明，上述三份协议不是孙振起本人签字。集贤县政府主张是孙振起的长子孙某在两份《牡佳客专铁路（集贤段）征地补偿协议》的（乙方）处和在《土地租赁及预付征收补偿款协议》出租人处代其父亲孙振起签名并捺印。孙振起和证人孙某否认上述三份协议落款中的“孙振起”字迹是孙某代替孙振起签名和捺印。集贤县政府申请对上述三份协议中“孙振起”的签名字迹及捺印指纹是否为孙某书写和捺印进行司法鉴定。孙振起同意鉴定。双鸭山市中级人民法院委托司法鉴定机构进行司法鉴定。集贤县政府提供的司法鉴定检材即两份《牡佳客专铁路（集贤段）征地补偿协议》原件上加盖了集贤县福利镇人民政府的公章。该两份《牡佳客专铁路（集贤段）征地补偿协议》原件内容与集贤县政府作为证据提供的未加盖集贤县福利镇人民政府公章的两份《牡佳客专铁路（集贤段）征地补偿协议》复印件内容一致。2020年7月23日，双方当事人摇球选定的鉴定机构中国人民解放军第二一一医院司法鉴定中心作出编号为军二一一（2020）文痕司鉴字28号《司法鉴定意见书》，鉴定意见为：三份协议上落款处“孙振起”的书写字迹与送检样本孙某书写的“孙振起”字迹是同一人书写；两份协议落款处“孙振起”书写字迹上的指印与送检样本孙某指印是同一人捺印；一份协议落款处“孙振起”书写字迹上的指印检材特征未达到认定标准，无法认定。孙振起、集贤县政府均不申请重新鉴定。又查明，集贤县政府当庭表示，集贤县福利镇人民政府在与孙振起签订两份《牡佳客专铁路（集贤段）征地补偿协议》时，由于不懂法而误将东辉村委会开列为协议主体是错误的，协议内容是由集贤县福利镇人民政府与孙振起及其子女商定的，集贤县政府要求福利镇人民政府在协议原件上加盖集贤县福利镇人民政府公章也是想表明集贤县福利镇人民政府是协议的主体，集贤县政府承认并认可委托集贤县福利镇人民政府与孙振起签订的上述三份协议。孙振起当庭否认上述三份协议的真实性，认为上述三份协议是集贤县政府伪造的并认为其收到的1187010.57元款项是集贤县政府违法强制征用其家庭承包土地给其造成土地损失的部分赔偿款，不是征用土地补偿款，其从未将土地租赁给县政府，也从未收到过土地租赁费。在法庭法律释明后，孙振起仍然坚持诉讼请求：1.确认集贤县政府征用孙振起家庭承包土地的行为违法；2.判令集贤县政府归还土地并恢复原状；3.判令集贤县政府赔偿侵占和毁坏孙振起土地及葡萄园造成的经济损失220万元（其中包括人工费、果树平均年产值收益8年、树桩费、精神损失费等）。还查明，双鸭山市中级人民法院来访单显示，孙凤强曾经于2018年8月7日和8月17日到该院立案，该院未予立案。原审法院认为，本案为土地征用补偿纠纷。结合本案争议焦点，分述如下：一、关于孙振起提起本案诉讼是否超过法定起诉期限的问题。本案集贤县政府强制征用孙振起家庭承包土地的行政行为发生在2017年10月30日，虽然孙振起当日即知道行政行为的具体内容，但没有证据证明集贤县政府曾经告知孙振起诉权和起诉期限。由于被诉行政行为发生时，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》尚未颁布施行，因此应当适用当时生效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，即行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。据此，孙振起最迟应当在2019年10月30日之前提起诉讼，孙振起超过该日期起诉，但孙振起的委托诉讼代理人孙凤强确曾于2018年8月7日和8月17日两次到双鸭山市中级人民法院提起过诉讼，双鸭山市中级人民法院未予立案。该情形符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款关于其他不属于原告自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内的规定。因此，孙振起提起本案诉讼未超过法定起诉期限。二、关于集贤县政府强制征用孙振起家庭土地的行政行为是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”据此，集贤县政府根据国家修建高铁计划，为了公共利益的需要，可以依法对孙振起家庭承包的农村集体土地实行征收或者征用并给予补偿。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。”根据本案事实，为了建设牡丹江至佳木斯高铁客运专线，集贤县政府在依法履行了预征地公告、土地调查、、地上附着物及青苗价值鉴定补偿协商等法定程序后，在经多次与孙振起协商达不成征用土地补偿协议的情况下，为了国家利益和公共利益的需要，强制征用了孙振起家庭（包括长子孙某、次子孙凤强）承包的集贤县福利镇东辉村牡佳高铁客运专线沿线旁合计15.35亩的土地用于建设施工单位预制高铁架梁场地，并在强制征用后委托集贤县福利镇人民政府与孙振起及其子女协商补偿事宜，经协商，集贤县福利镇人民政府代表集贤县政府与孙振起并由其长子孙某代签了两份《牡佳客专铁路（集贤段）征地补偿协议》和一份《土地租赁及预付征收补偿款协议》，明确了征用土地面积、补偿标准、补偿数额和租赁土地面积、租赁时间、租赁费用等内容。孙振起本人承认收到上述三份协议所涉及的征地补偿款和土地租赁费合计1187010.57元。上述事实表明，孙振起认可与集贤县福利镇人民政府代表集贤县政府自愿达成的协议和依据协议获得的合理补偿；集贤县政府也承认并认可集贤县福利镇人民政府代表其与孙振起签订的上述三份协议。孙振起关于上述三份协议不是孙某所签、三份协议是集贤县政府伪造的、孙振起收到的三份协议所涉及的款项是集贤县政府对其土地损失的部分赔偿款，不是征用土地补偿款以及孙振起从未将土地租赁给集贤县政府，也从未收到土地租赁费的主张，与事实不符且缺乏证据支持，均不成立。集贤县政府在征用土地过程中虽然存在未单方选择评估鉴定机构等程序瑕疵，但上述程序瑕疵并未给孙振起造成经济损失。因此，集贤县政府强制征用孙振起家庭土地的行政行为，基本符合法律规定。三、关于孙振起诉讼请求之间相互矛盾的问题。原告向人民法院提出多项诉讼请求的，应当符合行政诉讼法及其相关司法解释的规定，而不能与其自身的法律行为相互矛盾。孙振起在本案中提起的是确认行政行为违法之诉并附带提起行政赔偿诉讼，而同时孙振起在与集贤县政府签订并履行租赁涉案土地协议的情况下，又提出判令集贤县政府归还涉案土地并恢复原状的诉讼请求，与其向集贤县政府租赁涉案土地和履行土地租赁协议的行为自相矛盾。因此，孙振起的该项诉讼请求不宜也不能在本案中一并审理。综上，集贤县政府为了国家和社会公共利益依法强制征用孙振起家庭承包土地并给予合理补偿的行政行为，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，基本符合法定程序。集贤县政府强制征用孙振起家庭土地的行政行为，未给孙振起造成经济损失。孙振起在已经依法获得征用土地合理补偿的情况下再额外要求行政赔偿，没有法律依据。因此，孙振起关于确认集贤县政府强制征用土地行政行为违法并要求行政赔偿的诉讼请求无理，不予支持。因孙振起与集贤县政府之间的《土地租赁及预付征收补偿款协议》正在履行，孙振起关于归还涉案土地并恢复原状的诉讼请求，本案不予审理，孙振起可以另案诉讼。孙振起故意隐瞒其长子孙某代其签订涉案三份协议的法律事实，违反诚实信用的社会主义核心价值观，导致发生的鉴定费用，应当由孙振起承担。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回孙振起的诉讼请求。案件受理费50.00元，由孙振起负担。鉴定费6000.00元，由孙振起负担。孙振起上诉称，原审判决认定事实及适用法律错误，请求撤销原审判决，依法改判由集贤县政府承担行政侵权责任，赔偿一切经济损失，归还土地。主要理由：1.《牡佳客专铁路（集贤段）征地补偿协议》及《土地租赁及预付征收补偿款协议》上签字与捺印不是孙振起所为，也没有委托孙某代替其在三份协议上签字与捺印，所以协议上的签字及按印不具有法律效力；2.集贤县政府提供的协议原件与复印件不符，有伪造协议的事实，协议没有法律效力。集贤县政府答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原审判决。主要理由：1.孙某作为农村土地承包户的成员之一，又是孙振起的长子，以其父亲名义签订的协议合法有效。2.集贤县福利镇人民政府在原协议上加盖了镇政府公章，是对签订协议时漏盖公章的补充行为，并不是伪造协议，不符合合同无效的法定情形。本院查明的案件事实与原审一致，本院予以确认。本院认为，行政诉讼的目的是为了保障行政相对人在行使职权中其合法权益不被侵害，因此一个合法行政诉讼的前提是有合法权益受到侵害。本案系因集贤县政府强制征用孙振起家庭承包的土地而引发的行政争议。《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”根据原审法院查明的事实，集贤县政府基于牡丹江至佳木斯高铁客运专线建设需要，在依法履行了预征地公告、土地调查、、地上附着物及青苗价值鉴定补偿协商等法定程序，经多次与孙振起协商达不成征用土地补偿协议的情况下，强制征用了孙振起家庭（包括长子孙某、次子孙凤强）承包的15.35亩土地，并在强制征用后委托集贤县福利镇人民政府与孙振起及其子女协商补偿事宜，经协商，集贤县福利镇人民政府代表县政府与孙振起并由其长子孙某代签了两份《牡佳客专铁路（集贤段）征地补偿协议》和一份《土地租赁及预付征收补偿款协议》，明确了征用土地面积、补偿标准、补偿数额和租赁土地面积、租赁时间、租赁费用等内容，是双方行使权利、履行义务的基础。孙振起主张上述三份协议系集贤县政府伪造、不具有法律效力，缺乏证据支持，且孙振起亦认可实际收到征用土地补偿款1187010.57元，其相关权益已得到保障。故孙振起起诉请求确认集贤县政府征用案涉土地的行为违法，不具有事实根据和法律依据，本院不予支持。因集贤县政府征用土地并不违法，孙振起的赔偿请求不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，本院亦不予支持。关于孙振起所提“判令集贤县政府归还土地并恢复原状”的诉讼请求，一方面有违案涉三份协议的权利义务约定，同时需要明确，现行集体土地征用制度的本质是国家基于公共利益实施征用，并由国家依法进行补偿。征用人实施征用行为系出于公共利益之需要，并不是意思自治的结果，无须征得被征用人同意。在土地征用法律关系中，被征收人拒绝配合或者阻挠的，征用人可以依据法律规定行使行政权力。故在案涉土地被依法征用期间，孙振起无权主张集贤县政府归还土地并恢复原状。综上，孙振起的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人孙振起负担。本判决为终审判决。审判长 皇甫延玉审判员 鲁 丽 群审判员 吕  行二〇二〇年十二月十六日法官助理任夫亮书记员张莉