安徽省马鞍山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖05行初40号 原告齐林，男，1972年12月6日出生，汉族，住安徽省当涂县。 委托代理人秦祖龙，江苏宁法律师事务所律师。 被告马鞍山市雨山区人民政府，住所地安徽省马鞍山市雨山区湖西南路。 法定代表人沈春霞，该区区长。 出庭负责人王维，该区副区长。 委托代理人徐瑞宝，该区政府工作人员。 委托代理人陶祖斌，安徽夏商周律师事务所律师。 原告齐林因与被告马鞍山市雨山区人民政府（以下简称雨山区政府）环境整治行政强制及行政赔偿一案，向本院提起诉讼。本院于2018年5月23日作出（2018）皖05行初17号行政裁定书，驳回原告齐林的起诉，原告齐林不服提起上诉，安徽省高级人民法院于2018年9月12日作出（2018）皖行终889号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。原告齐林不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院提审后作出（2019）最高法行再205号行政裁定，撤销安徽省高级人民法院（2018）皖行终889号行政裁定和本院（2018）皖05行初17号行政裁定，指令本院审理该案。本院受理后，依法组成合议庭于2020年11月17日公开开庭审理了本案。原告齐林及委托代理人秦祖龙，被告雨山区政府的出庭负责人王维,委托代理人徐瑞宝、陶祖斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告齐林起诉称，其是在马鞍山市××山区采石街道陈家圩采石港区范围内经营砂场的合法个体经营者。2010年，马鞍山市滨江新区建设指挥部职能由雨山区政府承接和马鞍山市征迁拆迁推进领导小组办公室、马鞍山市港口管理局（现归并为马鞍山市港航局）联合发出采石港区码头拆迁公告，确定对采石港区范围内所有港口码头进行拆迁。后雨山区政府的下属单位雨山区土地征迁安置事务管理局于2011年6月10日发布包含其经营的砂场在内的滨江新区租赁码头拆迁补偿方案。根据上述公告和方案，雨山区政府对与其毗邻的马鞍山市雨山区凤荣沙石经营部进行了征收和安置，补偿了280万元。雨山区政府隐瞒相关征迁补偿政策，拒不与其签订补偿协议，不对其进行征迁补偿安置。2017年8月23日，其才得知马鞍山市雨山区凤荣沙石经营部被补偿安置的事实。后其申请信息公开，于2017年12月29日才知晓上述拆迁补偿方案。诉请：确认雨山区政府对其砂场、房屋、设备等进行强制拆除的具体行政行为违法。在本案审理过程中，齐林将诉请明确为：1.确认雨山区政府对其砂场、房屋、设备等进行强制拆除的具体行政行为违法；2.判令雨山区政府赔偿拆除砂场、码头等造成的损失280万元；3.对马政办秘﹝2017﹞48号文件的合法性进行审查，并确认关于取缔的部分内容无效；4.本案诉讼费用由雨山区政府承担。 雨山区政府辩称，齐林的诉讼请求没有事实根据，理由如下：1.关于砂场及设备问题。2006年9月10日，齐林与马鞍山市雨山区银塘镇陈家村民委员会（以下简称陈家村委会）签订《租赁协议》，租赁期限自2006年6月20日至2011年6月20日。期间，齐林开办马鞍山市银塘齐林砂场，性质是个体工商户，经营黄沙，期限自2006年11月7日至2010年11月7日。2008年3月，马鞍山市雨山区水利局对银塘镇陈家圩江堤整治并制定了实施方案。2008年9月，马鞍山市河道堤防安全综合整治工作领导小组对陈家圩江堤临时砂场进行整治并出台整治方案。经整治，当时愿意接受安排临时砂场经营区域的共有17户。这17户选择临时过渡2年、汛期无条件拆除、申请许可审批等条件。整治后，齐林与陈家村委会于2008年11月签订了《陈家圩江堤砂场租赁协议》，租赁40米范围内的地段，租赁期限自2009年1月1日起至2010年12月31日止。之后再未签订协议。齐林交付租金至2016年止，之后未再支付租金。在此期间，齐林一直未能根据要求办理相关审批手续，同时将堆放货场的租赁土地转租给了王其好，收取租赁费后交陈家村，从中赚取租赁费差价，并未实际经营。2017年10月，在沿江非法码头整治过程中，根据市、区统一部署，马鞍山市××山区采石街道办事处（以下简称采石街道办事处）将齐林的皮带机等拖运至指定地点存放。齐林认为是雨山区政府强制拆除，与事实不符。雨山区政府不是该行政行为的主体，请求驳回齐林该项诉讼请求。2.关于房屋的问题。2015年11月，因水源保护需要，采石街道办事处对长江大堤水源口迎水坡的房屋进行拆除，拆除前均进行了测量、登记并且核算了相应的补偿款，不存在拆除齐林提出的所谓房屋的情况。2018年3月，长江岸堤植绿，采石街道办事处对长江大堤水源口背水坡的房屋进行拆除，拆除前均进行了测量、登记并且核算了相应的补偿款，也不存在拆除齐林提出的所谓房屋的情况。齐林诉称房屋被拆，没有事实根据，请求驳回齐林该项诉请。 齐林向本院提交以下证据： 一、营业执照、场地费收据，证明齐林在陈家圩经营砂场、码头，有营业执照并依法纳税，经营行为合法。 二、雨山区政府关于开展沿江港口码头专项整治的通告、说明各一份，证明雨山区政府对齐林的砂场、码头于2017年10月10日前进行强拆，造成齐林经营砂场、码头所使用的设备损坏，并于2017年10月10日被拖离现场。 三、损失清单及照片，证明雨山区政府对齐林经营的砂场、码头进行非法强拆，造成经济损失达280万元。 四、马政办秘﹝2017﹞48号文件，该证据系马鞍山市人民政府于2019年4月16日作出政府信息公开告知书时提供，证明：1.各县区人民政府是责任主体，即雨山区政府是本案的适格被告；2.政府应当先行对码头的合法性进行认定，然后根据不同类别采取不同措施，或规范提升或取缔；3.整治措施包括区分2004年1月1日港口法实施前后建设的码头是否符合规划，如符合规划则给予补办手续，如不符合或不能在限期内整改而应予以取缔，但该方案并没有明确取缔码头是否给予补偿或如何补偿，如果按照一般理解取缔不给予补偿，则是对2004年1月1日港口法实施前已经合法审批建设经营的码头业主合法财产的非法侵害。该规范性文件对取缔码头是否给予补偿未作明确规定，请求法院对该规范性文件的合法性进行一并审查，并确认其内容无效。 五、雨山区陈家圩江堤临时砂场第一批次入围业主选址方案，证明齐林二次投资建设经营砂场、码头是经过批准的合法经营行为。 雨山区政府向本院提交以下证据： 一、租赁协议、关于齐林租赁砂场情况说明一份，证明2008年11月19日，齐林与陈家村委会签订租赁协议，期限至2009年12月31日，实际租赁至2016年终止。 二、雨政办﹝2008﹞14号文件、马鞍山市河道堤防安全综合整治工作领导小组堤整组﹝2008﹞1号文件，证明2008年3月，雨山区水利局对陈家圩江堤进行整治；2008年9月，市河道堤防安全综合整治工作领导小组再度进行整治；齐林租赁的场地经营砂场属于整治范围。 三、银塘镇陈家圩砂场整治领导小组第一批次入围业主选址方案，证明银塘镇对被整治清理的砂场经营户进行了临时安置，其中包括齐林。 四、情况说明、补偿及相关费用审核表（14），证明2015年水源口整治、2018年江堤复绿中，采石街道未拆除齐林房屋。 雨山区政府对齐林提交的证据发表以下意见：对证据一的真实性无异议，但是达不到齐林的证明目的，交租金不代表在经营，实际上齐林的砂场场地租赁给王其好经营，齐林从中赚取租赁费差价；证据二的真实性、合法性无异议，通告只能证明是雨山区政府发布的，不能反映雨山区政府是拆除主体，2017年10月10日的说明是采石街道办事处出具给齐林的，雨山区政府不是行政行为的主体，而拖运时齐林已经不再经营，皮带机等设备放在王其好经营的砂场码头里，该说明本身不能证明齐林在整治期间经营；对证据三真实性不予认可；对证据四的真实性、合法性无异议，但达不到齐林的证明目的，该文件是依据安徽省人民政府有关文件制定的，对于整治目标及法律依据都做了说明，不能证明雨山区政府是本案的适格被告；证据五不完整，雨山区政府已提交该证据，齐林虽然被列为第一批次入围业主选址方案中，但根据该方案第八条，齐林进行第二次投资应具有相应的验收合格手续。 齐林对雨山区政府提交的证据发表以下意见：对证据一中租赁协议的真实性无异议，齐林在协议期满后继续交纳租金，该协议一直处于实际履行状态，属于使用该场地合法经营砂场，对情况说明部分内容的真实性有异议，2011年沿江砂场整治不允许签订协议是错误的，且2017年齐林经营的砂场被雨山区政府相关部门强行拆除，并非齐林自行拆除；对证据二中雨政办﹝2008﹞14号文件的真实性没有异议、对堤整组﹝2008﹞1号文件部分内容的合法性有异议，不能证明齐林的砂场、码头于2008年被拆除，且拆除不给予相应补偿，故齐林请求对该文件进行合法性审查；对证据三真实性无异议，只能证明齐林等人再次投资建设砂场、码头经过政府批准同意，齐林二次建设的砂场、码头属于合法经营；证据四仅是雨山区政府的下属机关采石街道办事处的单方陈述，不能据此证明对齐林不利，雨山区政府应对违法强拆齐林的房屋进行赔偿，根据审核表内容可以确定雨山区政府是履行对齐林经营的砂场进行征迁补偿的职责，应按征迁标准进行整体补偿而非仅仅征迁为经营砂场必须的附属物房屋。 对双方提交的证据，本院认证如下：齐林提交的证据一、二、四、五具有真实性、合法性和关联性，予以采信，对其证明效力结合其他证据予以综合认定；证据三中的损失清单系齐林单方制作且未取得对方认可，不予采信，照片的证明效力结合其他证据予以综合认定。雨山区政府提交的证据，具有真实性、合法性和关联性，对其证明效力予以认定。 本院经审理查明，2008年11月19日，齐林与陈家村委会签订《陈家圩江堤砂场租赁协议》，约定齐林租赁陈家圩江堤砂场南起7号货场北至9号货场计40米的地段，作为砂场经营场地，租赁期限自2009年1月1日至2010年12月31日。2012年至2016年间，齐林每年向陈家村委会缴纳货场租金。马鞍山市工商行政管理局雨山区分局于2008年11月7日向齐林核发个体工商户营业执照，字号名称马鞍山市银塘镇齐林砂场，经营黄砂零售，执照有效期自2006年11月9日至2010年11月7日。马鞍山市工商行政管理局雨山区分局于2013年8月26日向齐林核发个体工商户营业执照，名称为马鞍山市雨山区齐宁砂场，经营黄砂、建材（需前置许可审批项目除外）销售。 2008年3月25日，马鞍山市雨山区人民政府办公室下发《关于转发区水利局银塘镇陈家圩江堤整治实施方案的通知》（雨政办﹝2008﹞14号），该实施方案要求对银塘镇陈家圩江堤的乱搭乱建行为进行整治，通过整治达到规范审批、合法经营、管理有序、度汛安全的目标。2008年9月5日，马鞍山市河道堤防安全综合整治工作领导小组下发《关于印发的通知》，主要内容为：砂场由银塘镇政府按照砂场开办先后顺序分类排序，镇村统一安排。凡在新选址范围内的砂场一律按新标准重新组合，所有保留的砂场一律重新申报审批，由业主申报，村委会签署意见，区水利局初审办理行政许可。2008年11月17日，银塘镇陈家圩砂场整治领导小组作出陈家圩江堤临时砂场第一批次入围业主选址方案，对被整治清理的砂场经营户进行临时安置，确定了第一批次入围的17户业主，齐林入围并对应安排8#经营作业单元作为其临时砂场经营场所。该方案规定入围业主在新的经营场所必须履行新的规范审批手续后方可经营。 2017年，马鞍山市人民政府办公室印发《马鞍山市非法和无证码头专项整治工作方案》（马政办秘﹝2017﹞48号），方案要求对未批先建、无证经营、非法生产等行为开展专项整治，各属地县、区政府（开发园区管委会）是专项整治行动的责任主体。2017年5月18日，马鞍山市雨山区人民政府发布《关于开展沿江港口码头专项整治的通告》，要求未批先建、无证经营、非法生产、污染环境的业主自行拆除生产设备和违法建设，对逾期未自拆的依法组织拆除，在背水坡设置临时堆放点，趸船十五日内自行处置，逾期不处置的强行拖离。 2017年10月10日，雨山区整治非法码头领导小组办公室向齐宁砂石经营部出具材料，内容为：根据市、区统一部署，在整治沿江非法码头过程中，你单位的皮带机及相关设备被我们拖运至指定地点。近日将安排现场认定，特此说明。采石街道办事处在该说明落款处加盖公章。 2020年9月24日，采石街道办事处出具情况说明一份，载明2015年至2018年拆除的房屋中没有齐林的房屋。 本案庭审过程中，齐林申请对堤整组﹝2008﹞1号文件的合法性进行审查，并确认关于取缔的部分内容无效。 本院认为，根据当事人诉辩意见，本案的争议焦点为：一、雨山区政府是否是本案的适格被告；二、齐林要求确认拆除其砂场、房屋、设备违法及赔偿其砂场、码头等损失280万元应否支持；三、齐林请求对规范性文件进行合法性审查应否支持。 关于争议焦点一，雨山区政府是否是本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。关于本案被告的认定，雨山区政府是整治行为的责任主体，采石街道办事处是具体实施行为的参与者，雨山区政府应当了解治理过程中发生的基本事实，其作为雨山区范围内非法和无证码头专项整治责任单位，是本案的适格被告。对其认为其不是本案适格被告的答辩理由，本院不予支持。 关于争议焦点二，齐林要求确认拆除其砂场、房屋、设备违法及赔偿其砂场、码头等损失280万元应否支持的问题。本案发生于国家强力推进生态环境保护、推动长江经济带发展战略的大背景下，为实现国家和社会公共利益，回应人民群众对美好生态环境的需求，修复、营造沿江生态环境，雨山区政府贯彻落实长江生态环境保护的政策要求，按照安徽省人民政府办公厅《关于印发安徽省开展沿江非法码头、非法采砂专项整治“回头看”工作方案的通知》《马鞍山市非法和无证码头专项整治工作方案》等相关文件及政策要求，开展了长江沿线环境治理整治。雨山区政府对区域内非法无证码头砂场的整治，系依据中央及地方政策作出的行为，总体上符合上级人民政府相关文件规定的程序和步骤，本院对案涉整治行为的合法性予以肯定。因齐林砂场遗留了皮带机及相关设备，在2017年雨山区政府组织对长江岸线的专项整治中，被相关行政机关拖离原堆放地。根据采石街道办事处出具给齐宁砂石经营部的说明可知，行政机关是将皮带机及相关设备拖运至指定地点，并安排现场认定，故案涉拖离行为不同于通常意义上的行政强制行为，且未超出必要的限度，无明显不当，对该拖离行为亦不应当从整治行为中割裂出来单独审查其是否符合行政强制法的规定。该皮带机及相关设备系齐林的合法财产，行政机关在拖离到指定地点后，应当及时归还，不能归还的应当给予相应补偿。在案证据不能证明雨山区政府已履行上述义务，故仍应继续与齐林协商处理，协商不成的，则应尽快就如何采取补救措施作出相应的处理决定，并告知齐林。齐林要求赔偿其经济损失280万元于法无据，本院不予支持。 关于争议焦点三，齐林请求对马政办秘﹝2017﹞48号文件、堤整组﹝2008﹞1号文件进行规范性文件的审查于法无据。齐林提出对马政办秘﹝2017﹞48号、堤整组﹝2008﹞1号规范性文件进行合法性审查，要求确认文件中关于取缔的部分内容无效，理由是上述整治文件中，关于取缔没有法律依据并缺少取缔后行政补偿及标准的相应规定。对此，本院认为，马政办秘﹝2017﹞48号文件是依据安徽省人民政府办公厅《关于印发安徽省开展沿江非法码头、非法采砂专项整治“回头看”工作方案的通知》制定的工作方案，主要规定了各有关行政机关在整治中的职责和工作程序，对整治对象确定了取缔和限期整改的处理方式，是执行关于长江环境保护的相关政策要求。堤整组﹝2008﹞1号文件是根据市河道堤防整治方案制定的陈家圩江堤临时砂场整治方案，对于砂场安排和申报审批均作了相应规定，亦是执行关于长江环境保护的政策要求。齐林该项诉请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三规定、《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条的规定，本院不予支持。 综上，齐林请求确认行政强制行为违法并进行赔偿的诉讼请求不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九、第七十二条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下： 一、责令马鞍山市雨山区人民政府于本判决书生效之日起60日内对齐林皮带机及相关设备做出处理； 二、驳回齐林的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由马鞍山市雨山区人民政府承担。 如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交上诉状副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长  陈广金 审判员  齐 萍 审判员  王红伟 二〇二〇年十二月三十一日 法官助理周真真 书记员倪薇 附：相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》 第三十三条被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。