西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）陕71行终1336号 上诉人（原审被告）陕西省西咸新区沣西新城管理委员会，住所地西咸新区交口东北角。 法定代表人刘宇斌，主任。 委托代理人王海亮，该单位工作人员。 委托代理人祝红军，陕西稼轩律师事务所律师。 上诉人（原审被告）咸阳市秦都区钓台街道办事处，住所地陕西省西咸新区。 负责人刘红兵，主任。 委托代理人程鹏飞，该单位工作人员。 委托代理人郭宁，陕西金镝律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）刘啸，男，汉族，1987年6月1日生，公民身份证号XXXXXXXXXX********，户籍所在地陕西省西咸新区，现住咸阳市秦都区楼XX。 被上诉人（原审原告）杨阳，女，汉族，1986年3月30日生，公民身份证号XXXXXXXXXX********，户籍所在地陕西省西咸新区，现住咸阳市秦都区楼XX。 共同委托代理人冯宁宁，北京来硕律师事务所律师。 上诉人陕西省西咸新区沣西新城管理委员会（以下简称沣西管委会）、咸阳市秦都区钓台街道办事处（以下简称钓台街办）因与被上诉人杨阳、刘啸行政强制一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初700号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院查明，原告为陕西省西咸新区XX城XX街道XX村村民，原告在该村438号建有涉案房屋，并将户籍迁入房屋所在地，户别为家庭户口，户主刘啸。2018年6月21日，陕西省西咸新区沣西新城管理委员会发布《征收土地公告》，2018年7月9日，陕西省西咸新区沣西新城国土资源与房屋管理局作出2018【01】号《征地补偿安置方案公告》，XX街道XX村。原告涉案房屋在征收范围内。2019年11月22日，沣西新城城乡规划建设局、沣西新城城市管理综合执法局、沣西新城自然资源局、钓台街道办事处（以下简称四联合执法单位）联合作出《责令限期拆除通知书》并在原告房屋处张贴，内容为：杨某某，你单位（户）擅自建设的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第41条、《中华人民共和国土地管理法》第59条、《陕西省实施办法》之有关规定，属于违法行为，…，限你单位（户）在七日内自行拆除在非法占用的土地上建设建筑物、构筑物和其他设施，恢复土地原貌。逾期不自行拆除，将组织相关部门依法予以强制拆除，并由你单位（户）承担引发的一切法律后果。2019年11月29日，四联合执法单位作出《催告书》，并在原告房屋张贴，内容为：杨某某，你户未经批准占用位于XX街XX村集体土地上建设的混砖房的行为…，已于2019年11月22日向你户下发了《责令限期拆除通知书》，你至今尚未履行《责令限期拆除通知书》的有关规定，未对有关建筑物自行进行拆除，现催告你自觉履行。2019年12月2日，四联合执法单位作出《关于强制拆除违法建筑的公告》，内容为：“杨某某…现定于2019年12月6日组织强制拆除你位于XX街XX村多占的宅基地上的全部建筑物，请你于2019年12月5日18:00前自行处理建筑物内的所有物品，逾期造成的一切损失均由你自行承担。”2019年12月6日，涉案房屋被强制拆除。因沣西新城城乡规划建设局、沣西新城城市管理综合执法局及沣西新城自然资源局均为沣西管委会的内设机构，不具有承担法律责任的主体资格，故，原告将沣西管委会、钓台街办列为被告起诉至本院，诉请如上。另查明，杨某某为原告杨阳的父亲，其在陕西省西咸新区XX城XX镇XX村XX组XX号建有房屋。并将户籍登记在该处，户主为杨某某本人。杨某某对涉案房屋属于原告杨阳、刘啸所有未提出异议。 一审法院认为，本案的争议焦点为案涉强制拆除行为是否合法。1.关于案涉房屋强制拆除的事实依据。原告认为涉案房屋为其建造的合法建筑，被告强制拆除涉案房屋的根本原因是由于其未在拆迁工作中达成安置补偿协议，被告强制推行征收实施工作所致，并非因原告房屋为违法建筑。经审查，涉案房屋属于原告所有，该房屋已建成数年，2018年6月21日，陕西省西咸新区沣西新城管理委员会发布《征收土地公告》后，原告房屋被纳入土地征收范围内。在此次拆迁过程中，本案二被告将涉案房屋认定为杨某某所有，并以杨某某没有办理规划手续、没有进行土地审批为由，认定涉案房屋为违法建筑，对涉案房屋进行了拆除，缺乏事实依据。2.关于被告实施的强拆行为程序是否合法问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条及第四十四条的相关规定，行政机关作出强制执行决定前，应当进行催告，并保障当事人的陈述和申辩的权利，对于违法建筑的拆除行政机关作出限期拆除违法建筑的行政处罚决定，并予以公告；当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不自行拆除的，行政机关可以依法自行强制执行或者申请人民法院强制执行。行政机关可以依法自行强制执行或者申请人民法院强制执行。本案中，二被告未提交证据证明其在拆除涉案房屋前，向原告履行上述相关程序，保障原告的陈述和申辩权，被告拆除原告房屋的行政程序明显违法。对被告认为其对杨某某作出的《责令限期拆除通知书》、《催告书》、《关于强制拆除违法建筑的公告》张贴在原告房屋处视为对拆除原告的房屋履行了相关法定程序，因杨阳、刘啸与杨某某在文家村分别拥有自己的房屋，被告作出的上述文书中未注明原告的信息、未明确要求限期拆除房屋的位置，无法让行政相对人明确获知以上行政行为是对案涉房屋作出，故对被告的主张不予支持。综上，二被告强制拆除涉案房屋的行为违法，因涉案房屋已被拆除，强制拆除行为不具有可撤销内容。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认陕西省西咸新区沣西新城管理委员会、咸阳市秦都区钓台街道办事处强制拆除原告位于陕西省西咸新区XX城XX街道XX村XX组XX号房屋的行为违法。案件受理费50元，由陕西省西咸新区沣西新城管理委员会、咸阳市秦都区钓台街道办事处共同负担。 上诉人沣西管委会上诉称：一、本案案涉房屋系杨某某所建,被上诉人与案涉行政行为不具有法律上的利害关系,被上诉人不具有原告诉讼主体资格。一审法院未就原告诉讼主体资格进行审查,属严重错误。经上诉人及钓台街办核实,本案的案涉房屋系被上诉人之父杨某某建设,被上诉人并非房屋建设主体,亦非案涉房屋所有权人,杨某某为完全民事行为能力人。被上诉人在未出具杨某某本人委托书等证明材料的情况下,以其本人作为案涉房屋所有权人提起本诉,明显不具有原告诉讼主体资格。一审法院在未要求被上诉人提房星所有权属证明的情况下,主观臆断被上诉人具备原告诉主体资格,径行开展实体审查,属严重错误。二、案涉房屋所有权人杨某某在未办理任何宅基地批复手续及建设规划审批手续的情况下,擅自建设案涉房屋,该建设行为明显违法,案涉房屋属违法建筑物,一审法院未审查案涉房屋合法手续的情况下,径行认定案涉房屋合法,事实认定严重错误,若据此按照合法建筑物赔偿标准对案涉违法建筑物进行赔偿,将会造成国有资产流失。首先,案涉房屋所占土地性质为农用地。经核实案涉房屋所有权人杨某某未按《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第六十二条规定办理农用地转用审批手续,根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条,第六十五条；《中华人民共和国土地管理法》第五十九条、第七十七条；《陕西省乡村规划建设条例》第三十七条、第三十八条、第五十条的规定,案涉房屋所有权人杨某某在农用地上建筑房屋且未经申请、批准、定点放线等程序擅自建设的行为应属违法行为,案涉房屋应属违法建筑物。其次,杨某某户在该村已有一处老桩基,故其在案涉房屋所在地实施房屋建设的行为亦违反了《中华人民共和国土地管理法》关于“一户一宅”的规定。一审法院在未要求被上诉人提交案涉房屋合法手续的情况下,径行认定案涉房屋合法,事实认定严重错误。若据此按照合法建筑物赔偿标准对案涉违法建筑物进行赔偿,将会造成国有资产流失。三、上诉人对违法建筑物所有权人作出的《责令限期拆除通知书》、《催告书》、《关于强制拆除违法建筑的公告》已经向行政相对人杨某某依法送达,未送达的已经在违法建筑物上进行张贴公告,行政相对人及违法建筑物明确,并无歧义。一审法院认为上诉人作出的上述行政行为无法让行政相对人明确获知以上行政行为是对案涉房屋作出,明显不符合正常逻辑。本案上诉人根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条及第四十四条的相关规定,依法向行政相对人作出了《责令限期拆除通知书》及《催告书》,并在行政相对人无正当理由拒不对违法建筑物拆除的情况下,作出《关于强制拆除法建筑的公告》,并进行依法张贴。该行政决定依据合法、内容合法、对象明确,并不存在一审法院所谓上诉人“作出的上述行政行为无法让行政相对人明确获知以上行政行为是对案涉房屋作出”的情形。综上所述,一审法院作出的行政判决确认上诉人强制拆除被上诉人杨阳、刘啸位于陕西省西咸新区XX城XX街道XX村XX组XX号房屋的行为违法属认定事实错误,适用法律错误，程序违法。请求：1.依法撤销西安铁路运输法院(2020)陕7102行初700号行政判决；2.裁定一审法院重新审理本案。 上诉人钓台街办上诉称，一、一审法院认定事实不清,证据不足,在无证据证明涉案房屋权属的情况下,径直认定案涉房屋系被上诉人杨涛所有缺乏事实及法律依据,判决严重错误,应当予以撤销。本案整个庭审过程中,上诉人一直在强调被上诉人诉讼原告主体资格问题,但本案中一审法院判决中并未依法对原告诉讼主体资格进行审查,法庭争议焦点亦未将原告诉讼主体资格归纳为本案争议焦点,一审法院在审理查明中提出,杨某某对案涉房屋属于原告杨阳、刘啸所有未提出异议,但本案中,杨某某并非案件当事人,一审法院亦未追加杨某某为案件第三人,如何得知杨某某对于案涉房屋的异议?对于案涉房屋,一审法院在无任何直接或间接证据的情形下,径行直认定案涉房屋属于原告所有,而对于案涉房屋权属问题,应当属于民事审查范畴,一审法院在无直接证据予以证实的情况下无权径直予以认定,法庭查明部分表述房屋已建成数年亦无任何证据予以证实且表述不清。一审法院存在明显认定事实不清，证据不足的情形,判决错误,应当予以撤销。二、本案被上诉人非本案适格原告,其对案涉房屋并不具有相应的权属,其与本次拆迁无法律上的利害关系,其无权就拆除行为是否合法提起诉讼,应当依法驳回其起诉。被上诉人杨阳、刘啸在一审庭审中,并未提出任何证据足以证明其对案涉房屋享有相应的权属,一审法院在没有任何证据可以佐证被拆房屋为杨阳、刘啸所有的情况下,径直认定杨阳、刘啸为该房屋的所有权人,显然认定事实不清,且对于房屋权属认定系民事审查范畴,一审法院无权作出上述认定。根据行政诉讼法之相关规定,被上诉人杨阳、刘啸并未能提供证据证明其与本案涉诉行政行为具有法律上的利害关系,案涉行政行为亦是针对其父杨某某作出,与被上诉人杨阳、刘啸并无法律上的利害关系,其无权针对案涉行政行为提起诉讼,其非本案适格原告。三、本案案涉房屋建设违反法律规定,系违法建设行为,基于该违法行为提起的诉讼,有悖于行政诉讼法第二条旨在保护“公民、法人或其他组织合法权益”的范畴,一审法院径直判决,系维护了非法权益,判决严重违反行政诉讼之宗旨,应当予以撤销。被上诉人之诉请无据,应当予以驳回。首先,根据《陕西省乡村规划建设条例》第三十七条“村民在规划区内建设住宅要申请宅基地的,应当先向村民小组或者村民委员会提出申请,经村民会议或者村民代表会议过论通过,并报乡(镇)人民政府审核,经县级建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后,依照《陕西省实施(中华人民共和国土地管理法)办法》有关规定执行”。第三十八条“村民委员会在乡(镇)人民政府指导下,依据土地行政管理部门的宅基地使用批准文件进行定点放线后,村民方可开工建设住宅。”之规定,案涉房屋用地并未报经乡镇人民政府审核,未经县级建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书,未经定点放线,建设行为未取得任何合法用地及建设规划审批手续,其擅自占用农用地且未经审批进行建设的行为严重违反相关法律法规的规定,属于违法建设行为。其次,对被上诉人提出2003年村上为其划拨桩基,严重违反相关法律法规及地方规范性文件之规定,其并未能依法获取桩基使用权。依据《咸阳市秦都区农村村民宅基用地管理办法》第十三条之规定；“村民申请宅基用地必须同时符合下列条件:1、符合法定年龄成婚在2年以上,且单独立户,家庭人口在2人以上;2、已落实计划生育措施;3、同院居住2户以上,户均面积少于第十二条规定”。被上诉人杨阳系1986年出生,2003年,其年仅17岁,并未达到法定婚龄且未成婚,其亦未单独立户,其并不符合桩基划拨条件。且根据《咸阳市秦都区农村村民宅基用地管理办法》第十五条关于宅基地用地申报、审批程序之规定,符合条件的村民向村委会提出宅基地用地申请后,村委会审查后需张榜公示并上报乡镇人民政府审核。本案中,案涉土地并未经过上述任何程序,其获取方式显然并不合法,其并未依法获得案涉土地使用权,故,无论案涉房屋建设主体为谁,在该地块上建设房屋的行为均属于违法建设行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条:“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权向人民法院提起诉讼”之规定,本案中,案涉房屋的建设系违法建设行为,基于该违法行为提起的诉讼,有悖于行政诉讼法第二条旨在保护“公民,法人或其他组织合法权益”的范畴,一审法院径直判决,系维护了非法权益,判决严重违反行政诉讼之宗旨,应当予以撤销。被上诉人针对非法权益提起本案之诉显然无任何法律依据,应当依法驳回其起诉。综上,上诉人认为,被上诉人杨阳、刘啸并非本案适格原告,一审法院在未查明案件事实、无任何证据予以佐证的情况下,径直认定案涉房屋为被上诉人杨阳、刘啸所有，违反行政诉讼审查范畴,其认定亦无任何事实及法律依据,被上诉人杨阳、刘啸无任何证据证实其与案涉房屋具有法律上的利害关系,无任何证据证实上诉人针对其父杨某某作出的行政行为与其具有法律上的利害关系,其并不具有行政法意义上的原告资主体格。且案涉房屋的建设系违法建设行为,基于该违法行为提起的诉讼,有悖于行政诉讼法第二条旨在保护“公民、法人或其他组织合法权益”的范畴,一审法院径直判决,系维护了非法权益,判决严重违反行政诉讼之宗旨,应当予以撤销。故请求：1.依法撤销西安铁路运输法院作出的(2020)陕7102行初700号行政判决,改判驳回被上诉人杨阳、刘啸的起诉;2.判令被上诉人杨阳、刘啸承担本案一、二审案件全部诉讼费。 被上诉人杨阳、刘啸答辩称，1.涉案房屋为被上诉人所有，该事实无争议，一审时被上诉人提交了被上诉人及杨某某的户口本，证明被上诉人和杨某某已经分户分家，一审庭审中被上诉人提交了文家村居委会证明，也证明了涉案宅基地是分配给被上诉人使用的，以上均可说明被上诉人才是涉案房屋的权属人。此外，杨某某亦从未对涉案房屋提起过确权，其一直承认涉案房屋是被上诉人所有，故涉案房屋与杨某某之间并不存在权属争议纠纷。XX房XX村委会将宅基地分配给被上诉人后进行建设的，被上诉人是文家村村民，对该宅基地依法享有使用权，涉案房屋为被上诉人唯一一处住宅，房屋建设符合村规及风俗习惯，被上诉人自2018年进行征收以来，从未认定房屋为违建，直至与被上诉人无法达成协议才将涉案房屋强拆后，才将其定性为违建。3.本案中没有任何证据可以证明涉案房屋为杨某某所有，被上诉人与杨某某已经分家，上诉人提供的强拆公告等作出相对人均是杨某某，其催告书等也无法证明是对涉案房屋作出的，且案涉催告书中街办明确载明其相对人是杨某某，该文件不是对被上诉人作出的。 二审中各方当事人均未提交新的证据。本院查明事实与一审法院查明事实一致，予以确认。 本院认为，结合法庭调查及诉辩双方的意见，本案的争议焦点为：一、被上诉人杨阳、刘啸是否具有本案诉讼原告主体资格。二、上诉人沣西管委会、钓台街办实施的强拆行为是否合法。关于该争议焦点，本院评判如下： 关于焦点一，本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿”。行政强制是行政权对公民、法人和其他组织财产权、人身权等权利的限制和剥夺，因此无论从权利保护角度，还是从权力监督角度，都应当明确当事人的权利及权利救济。一审程序中，一审法院就杨涛、杨某某与本案被上诉人杨阳、刘啸诉沣西管委会、钓台街办行政强制三案进行了合并审理。一、二审庭审过程中，被上诉人之父杨某某认可西安市西咸新区XX城XX街道XX村XX组XX号房屋并非由其所有，而是本案被上诉人所有。结合被上诉人向一审法院提交的户口本、杨阳宅基收费票据、划拨庄基说明、村民委员会证明等证据内容，应当认为被上诉人对西安市西咸新区XX城XX街道XX村XX组XX号房屋享有相应权利。上诉人沣西管委会、钓台街办针对该房屋采取行政强制行为，被上诉人杨阳、刘啸有权提起行政诉讼。 关于焦点二，本院认为，行政机关作出的行政行为应当事实清楚、证据充分、程序合法、法律适用正确，并且对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。一般情况下，行政机关在认定违法建设时，应当对违建面积、建设年代、建设主体以及所有权人等信息进行必要的审查认定。本案中，上诉人沣西管委会与钓台街办作出被诉行政行为的主要依据系《责令限期拆除通知书》，在作出该通知后，又作出了《催告书》以及《关于强制拆除违法建筑的公告》，但对于涉案房屋的具体建设年代、所有权人等并未核实亦未对相关人员进行调查，上述相关文书的内容均无法显示出本案被上诉人的信息。在上述基础信息存在争议、不清的情况下，二上诉人作出强制拆除的行政行为依据不足。同时，被上诉人杨阳、刘啸自述于2011年修建涉案房屋，即便涉嫌违法建设，但在长达近十年的时间内，相关行政机关并未及时、积极地履行相应法定职责，而在此次征收程序中，上诉人先启动征收程序，再有了对被上诉人房屋进行违法建筑的认定程序，因此上诉人作出被诉行政强制拆除行为应属执法目的不当。同时，上诉人未能提供有效证据证明其在实施强制拆除行为前，向本案被上诉人依法履行了《中华人民共和国行政强制法》关于行政机关在作出强制执行决定前，应当履行的相应程序，其所作《催告书》等文书并未注明本案被上诉人，亦未明确拟拆除房屋的具体位置，故其行政程序亦违法法律规定，一审法院判决确认沣西管委会、钓台街办强制拆除被上诉人房屋的行为违法并无不当，本院予以确认。 最后，关于二上诉人认为案涉房屋属于违法建设，若将案涉房屋按合法建设进行赔偿将会造成国有资产流失的上诉意见。本院认为，本案被上诉人杨阳、刘啸的一审诉讼请求为：请求确认二被告于2019年12月6日强制拆除原告位于陕西省西咸新区XX城XX街道XX村XX组XX号房屋的行政行为违法。因此，本案所审查的内容也仅限于沣西管委会、钓台街办拆除案涉房屋的职权依据、事实依据及法律依据。案涉房屋被拆除后如何予以赔偿，若双方当事人存在争议，可通过行政赔偿诉讼另行起诉，与本案无涉。 综上所述，上诉人的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审诉讼费50元，由上诉人陕西省西咸新区沣西新城管理委员会、咸阳市秦都区钓台街道办事处共同负担。 本判决为终审判决。 审判长 张 博 审判员 蒋蒙蒙 审判员 侯 斌 二〇二〇年十二月二十二日 ­­ 法官助理段茗琪 书记员王茗仪 1