山东省青岛市黄岛区人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）鲁0211行赔初25号 原告潘晓娜，女，1985年11月25日出生，汉族，住青岛市黄岛区。 委托代理人梁慧慧，北京创为律师事务所律师。 委托代理人李凯，北京创为律师事务所实习律师。 被告青岛市黄岛区灵珠山街道办事处，住所地青岛市黄岛区。 法定代表人杨军，主任。 委托代理人薛惠丽，山东首辰律师事务所律师。 委托代理人丁超，山东首辰律师事务所律师。 原告潘晓娜因与被告青岛市黄岛区灵珠山街道办事处（以下简称“灵珠山街道办”）行政赔偿一案，于2020年6月1日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月23日公开开庭审理了本案。原告潘晓娜及委托代理人梁慧慧、李凯，被告的负责人安某及委托代理人丁超到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告潘晓娜诉称，原告系山东省青岛市黄岛区南泥社区成员，因结婚导致住房紧张向南泥社区居民委员会(原村民委员会)申请一处宅基地。2005年建成现有的房屋，房屋面积66.17平方，长期定居于此，系唯一住所。2014年，因村居改造项目上述房屋被划入征收范围。2018年5月，被告公示《殷家河片区拆迁改造安置补偿方案》后开始实施社区内的征收工作，原告住宅未能办理审批手续，被告以此为由不予公平公正的安置补偿。2019年7月12日，被告组织施工队将原告房屋强制拆除。原告于2019年8月19日向黄岛区人民法院提起行政诉讼，请求确认被告强制拆除其房屋的具体行政行为违法。黄岛区人民法院于2019年12月23日作出(2019)鲁0211行初238号行政判决书，确认青岛市黄岛区灵珠山街道办事处于2019年7月12日拆除原告位于黄岛区灵珠山街道办事处南泥社区涉案房屋的行政强制拆除行为违法。原告遂于2020年3月4日向被告自行递交赔偿申请，被告于2020年5月7日作出《不予行政赔偿决定书》。原告收到被告作出的《不予行政赔偿决定书》后，依据《中华人民共和国国家赔偿法》《中华人民共和国行政诉讼法》相关规定，提起诉讼。请求：1.依法对原告被违法强制拆除的位于灵珠山街道南泥村的房屋进行赔偿(安置80平米房屋)。2.请求依法赔偿违法行为造成的其他财产损失187395元(详见清单)。 原告潘晓娜向本院提交了以下证据：1.（2019）鲁0211行初238号行政判决书、2.《不予行政赔偿决定书》，证明原告具有提起行政赔偿诉讼的主体资格，被告应对违法行为承担赔偿责任。3.财产损失清单、4.评估单，证明被告应对原告请求的赔偿数额进行赔偿。5.南泥社区拆迁安置补偿方案；6.殷家河片区拆迁改造安置补偿方案。以上证据本院均保留复印件存卷。 被告灵珠山街道办辩称：1.被告对原告作出的《不予行政赔偿决定书》程序合法。2.被告作出《不予行政赔偿决定书》事实清楚，证据充分。综上，应驳回原告的诉讼请求。 被告灵珠山街道办向本院提交以下证据：1.行政赔偿申请、《不予赔偿决定书》、EMS物流信息，证明被告于2020年3月4日收到原告的行政赔偿申请，于2020年4月30日作出《不予赔偿决定书》，程序合法。2.（2019）鲁0211行初238号行政判决书、《平房拆迁安置补偿协议（四间）》，证明原告涉案房屋非合法财产，原告家庭已在本村有一处宅基地，原告涉案房屋不应获得房屋安置。3.《灵珠山街道办事处南泥社区拆迁安置补偿方案》《社区拆迁改造非宅基地房屋补偿协议》，证明南泥社区对非合法宅基地房屋，不享受拆迁安置补偿政策，但出于照顾角度，对非宅基地房屋及附属物进行了评估补偿，与原告一样的非合法宅基地房屋有部分已领取了补偿款。法律依据：《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款。以上证据本院均保留复印件存卷。 经庭审质证，本院对以上证据作如下认证：原告提交的证据1、2、4、5、6，被告提交的证据1、2、3真实，与本案待证事实相关，对其证据效力，本院予以确认。原告提交的证据3，系原告单方制作，且系孤证，无法证明其待证事实，对其证据效力，本院不予确认。 经审理查明，原告系青岛市黄岛区灵珠山街道办事处南泥居民委员会居民。2005年，原告父亲潘玲强在南泥社区建造房屋两间（东邻薛建新，南邻潘某1、潘某2，西邻潘进春，北邻潘某3、温学金），共72.4㎡，未取得房屋建造审批手续及集体土地使用证，原告结婚后居住于此处房屋。 2018年5月10日，被告作出《关于殷家河片区拆迁改造房屋及附属物评估的指导意见》，载明：“为做好殷家河片区拆迁改造房屋及附属物评估工作，保障社区改造工作顺利进行，依据区《关于印发黄岛区村（居）和片区改造管理实施意见的通知》[青西新管发（2014）14号]，结合社区实际情况，制订本意见。一、评估范围及内容：1.宅基地范围内的房屋、附属物、室内设施、室内装修等（即北起正房北墙，南至南墙，东西分别至东西墙）。2.宅基地以外、房屋前后的地面、树木等附属物（不包括房后散水、突击抢建的附属物、新种树木等），原则上两米以内。……五、评估流程：公告入户进行实物丈量、勘察、登记的时限→入户实物丈量→反馈对接（评估公司根据实物丈量、勘察、登记情况进行汇总，各户依据丈量汇总表进行最终核实并签字确认）→评估测算，评估公司出具分户评估结果并公示（评估公司根据国家房屋评估的技术规范和标准，计算出每户房屋及附属设施的价值，发给居民核实并签字确认）。被告依据该《意见》组织对涉案房屋及土地等进行评估，评估机构针对原告涉案房屋出具《南泥社区住宅评估分户报告单》，载明原告的房屋（包括房屋40㎡）、附属物（厕所、门楼、围墙、水井、出檐）、打包项（装修打包、附属物打包、无附房补偿、庭院补偿、院外打包）的评估值为67595元。原告陈述，对《南泥社区住宅评估分户报告单》无异议，但原、被告未就涉案房屋拆迁安置补偿达成协议。 2019年5月至7月，南泥居民委员会两委及支部委员会召开会议，决定对社区内未经有关部门审批建设的房屋限期拆除，逾期未拆除的视为放弃所有权，并交由社区组织拆除。2019年7月12日，原告涉案房屋被拆除。2019年8月19日，原告向本院提起行政诉讼，要求确认被告拆除其涉案房屋的行为违法。2019年12月23日，本院作出（2019）鲁0211行初238号行政判决书，以程序违法为由，确认被告拆除原告涉案房屋的行为违法。2020年3月，原告向被告提出行政赔偿申请，要求被告对原告被违法强制拆除的位于灵珠山街道南泥村的房屋进行赔偿（安置80平米房屋），并赔偿原告的其他财产损失187395元。2020年4月30日，被告作出《不予行政赔偿决定书》，认为原告在南泥社区建造的房屋未取得房屋建造审批手续及集体土地使用证，该房屋并非原告依法取得的合法财产，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条、第十四条之规定，决定对原告提出的国家赔偿请求不予赔偿。另，该决定书载明：“虽赔偿请求人位于南泥社区房屋并非依法取得的合法财产，但该房屋位于殷家河片区改造范围内，根据《殷家河片区拆迁改造安置补偿方案》，赔偿请求人可获得该房屋地上附着物评估补偿款67595元。赔偿请求人可于收到本决定书之日起5日内到南泥社区居民委员会办理手续领取该补偿款。”原告不服，诉来本院。 1996年12月，原青岛经济技术开发区管理委员会、青岛市黄岛区人民政府制定并发布《街、村（居）规划和建设用地管理暂行办法》，该办法第二十五条规定：“建房的审批：（一）符合建房条件的村（居）民，向村（居）委会提出书面建房申请，由村（居）两委研究提交党员议事会、群众议事会讨论通过后，报当地土地管理所审查，填写《农村居民建房用地申请审批表》上报区规划土地局审批。……（二）建房用地经批准后，由当地土地管理所统一定点、丈量、放线、验线，发给《村镇规划选址意见书》和有关证件后方可动工建设，否则按违法占地、违章建筑处理。……”第二十六条规定：“具备下列条件之一的可以申请宅基地：（一）现有住房影响规划及国家建设，需要拆除重建的；（二）兄弟二人同住一宅（正房4间以下含4间），其中一人年满18周岁的。三代人同住一宅，其中有一男年满18周岁的；（三）因结婚男方到女方落户，女方尚有姐妹未嫁，住房确有困难的，女方无兄弟，且与父母同住一宅（正房4间以下含4间），只照顾一女；……凡具备以上条件的，所建房屋均包括老人住房（父母不顶分房户头）。”原告父亲潘玲强育有二女。潘玲强在南泥社区有宅基地一处（门牌号××），并已就××房屋与南泥社区居民委员会签订了《平房拆迁安置补偿协议》，获得安置补偿。原告陈述，建设涉案房屋前其向当时村里口头申请过。 另，原告主张的安置80平米房屋，系要求被告按照《殷家河片区拆迁改造安置补偿方案》中合法宅基地上房屋标准给予原告置换楼房。原告主张的其他财产损失187395元，具体包括：1.过渡费64800元、2.拆迁补助费1000元、3.拆迁奖励24000元、4.律师费30000元、5.评估费67595元。原告陈述，过渡费、拆迁补助费、拆迁奖励费是根据殷家河片区拆迁安置补偿方案自己计算的；律师费是诉讼产生的费用；评估费是根据《南泥社区住宅评估分户报告单》计算的。 本院认为，根据原、被告的诉辩，本案争议的焦点问题为：被告应否赔偿原告所主张的损失？如果应当赔偿，赔偿数额如何确定？ 针对本案的焦点问题，本院作如下分析认定： 一、涉案房屋的建设未经法定程序批准，不具有合法性。 我国土地实行社会主义公有制，分为国有土地和集体所有土地。农村村民作为集体经济组织的成员经申请并获得批准后可依法使用本集体经济组织所有的土地作为宅基地建设房屋。关于取得宅基地使用权的审批，《中华人民共和国土地管理法》（1986）第三十八条第一款规定：“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡级人民政府审核后，报县级人民政府批准；使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准。”《中华人民共和国土地管理法》（1998）第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”由上述法律规定可知，我国自1987年第一部《中华人民共和国土地管理法》实施以来，对于农村村民取得宅基地均实行审批制度。本案中，原告涉案房屋建设于2005年，至今未取得集体土地使用权证，原告父亲潘玲强未经法定审批程序即使用本村土地为原告建设涉案房屋，其所使用土地不具有法定宅基地性质，故其所建房屋亦不能认定为宅基地上房屋，不具备合法性。 二、涉案强拆行为已经法定程序确认违法，被告应对涉案强拆行为给原告合法财产造成的损失承担赔偿责任。 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”根据该条规定，只有公民的合法权益受到损害，才享有获得国家赔偿的权利。本案中，虽然涉案房屋的建设因欠缺审批程序而不具备合法性，但涉案房屋建设多年，原告亦将其作为住宅长期居住至房屋被拆除，原告对于涉案房屋的建筑材料、屋内物品享有的所有权亦受法律保护。现被告违反法定程序，强制拆除原告涉案房屋。被告对于原告因强拆而被毁损的合法财产损失应当承担赔偿责任。被告作出的《不予行政赔偿决定书》适用法律错误，依法应予撤销。对于原告主张的各项损失，本院作如下分析认定： 关于原告主张的安置80平米房屋。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”本案中，原告主张的法律关系是行政赔偿而非行政补偿，其主张被告按照行政补偿标准对其涉案房屋进行房屋安置，有违国家赔偿法规定的直接性损失赔偿原则，以及支付赔偿金为主的赔偿方式。且就原告涉案房屋性质而言，并非合法宅基地上房屋，被告在南泥社区拆迁过程中对原告家庭在南泥社区应当取得宅基地数量的认定，亦符合1996年黄岛区《街、村（居）规划和建设用地管理暂行办法》的规定，原告要求被告按照《殷家河片区拆迁改造安置补偿方案》中合法宅基地上房屋标准对其房屋进行安置，于法无据，且对于已按该方案进行安置补偿的其他村民亦显失公平，有违公序良俗，本院不予支持。 关于原告主张的其他财产损失187395元。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”本案中，根据原告提交的财产损失清单，其主张的财产损失187395元主要包括房屋及附属设施损失、律师费及拆迁补助、奖励、过渡损失等。其中房屋及附属设施损失也即原告主张的评估费，数据来源于被告委托评估机构作出的《南泥社区住宅评估分户报告单》，被告委托评估机构作出的该份评估报告单形成于涉案房屋拆除前，对原告涉案房屋的评估标准亦系直接性损失评估，能较客观的反映原告涉案房屋、附属设施的损失价值，故对于原告主张的该部分损失数额本院予以认可，具体损失数额为67595元。关于原告主张的过渡费、拆迁补助费、拆迁奖励、律师费，该损失并非原告涉案房屋被拆所造成的直接性损失，其要求赔偿，于法无据，本院不予支持。 综上，原告要求被告赔偿，部分主张成立，本院对原告主张的67595元赔偿金予以支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第三十二条、第三十六条，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条、第六十九条之规定，判决如下： 一、被告青岛市黄岛区灵珠山街道办事处于本判决生效之日起十五日内赔偿原告潘晓娜各项财产损失共计67595元； 二、驳回原告潘晓娜的其他诉讼请求。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省青岛市中级人民法院。 审 判 长  艾江月 人民陪审员  薛善业 人民陪审员  陈 超 二〇二〇年十二月六日 书 记 员  赵梓浩