新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）新01行初53号 原告仇卫红，女，1966年8月10日出生，汉族，无固定职业，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。 委托诉讼代理人李顺华，北京在明律师事务所律师。 委托诉讼代理人段双双，北京在明律师事务所律师。 被告乌鲁木齐市新市区人民政府，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市四平路**创新广场**。 法定代表人宋振博，乌鲁木齐市新市区人民政府区长。 委托诉讼代理人王怡鹏，男，乌鲁木齐高新技术产业开发区（新市区）房屋征收与补偿管理办公室法制科科长，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。 委托诉讼代理人马宏彬，新疆赛天律师事务所律师。 原告仇卫红因要求确认被告乌鲁木齐市新市区人民政府（下称新市区政府）于2018年5月16日作出的乌高（新）告〔2019〕5号《高新区（新市区）银川路原新疆涤纶厂职工住宅小区片区棚户区改造项目征收决定公告》无效，向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月10日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月30日公开开庭审理了本案。原告仇卫红的委托诉讼代理人李顺华、段双双，被告新市区政府委托诉讼代理人王怡鹏、马宏彬到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告新市区政府于2018年5月16日作出乌高（新）告〔2019〕5号《高新区（新市区）银川路原新疆涤纶厂职工住宅小区片区棚户区改造项目征收决定公告》（下称征收决定公告），对东起银川路，南至自治区果品公司住宅小区和八家户小区，西邻规划道路，北至溢达纺织公司住宅小区实施征收。 原告仇卫红诉称，其在乌鲁木齐市某区原新疆涤纶厂职工住宅小区拥有合法房屋。该小区位于新市区繁华地带，各种基础设施配套完备，交通十分便利，区位优势明显。2020年6月15日，与原告房屋处于同一地块的被征收人杨炳亮、周彦文收到乌鲁木齐市高新区（新市区）房屋征收与补偿管理办公室（土地征收管理办公室）（下称新市区征收办）作出的高新催字11-02及11-05号催告书，并附有被诉征收决定公告，落款日期为2018年5月16日。杨炳亮、周彦文于当日将上述事项告知原告，原告房屋在上述征收决定公告载明的征收范围内。原告认为，其房屋所在小区根本不属于棚户区，被告以棚户区改造名义实施房屋征收并作出被诉征收决定公告不符合公共利益这一法定前提条件；征收决定公告落款时间为2018年5月16日，文号却是乌高（新）告〔2019〕5号，明显不具有合法有效性；征收决定公告中未对房屋征收部门、征收实施单位予以明确规定，缺少必备内容；征收决定公告所附的乌高（新）告〔2018〕1号《2017年高新区（新市区）银川路原新疆涤纶厂职工住宅小区片区棚户区改造项目征收补偿方案的公告》（下称征收补偿方案）只是征求意见稿，并非正式征收补偿方案······即被告作出上述征收决定公告明显缺乏事实和法律依据，程序严重违法，存在“重大且明显违法”情形，侵犯了被征收人的合法权益，故诉至法院，请求确认被诉征收决定公告无效。 原告仇卫红针对其诉讼请求向本院提交了以下证据： 证据1．乌房权证乌市新市区字第XXXX号房屋所有权证，证明原告在征收范围内拥有合法房屋一处；证据2．涉案房屋所在小区照片8张及视频光盘1张，证明涉案房屋所在小区不属于棚户区；证据3．高新催字11-02、11-05号催告书、文书签收表，证明原告于2020年6月15日得知被诉征收决定公告；证据4．乌高（新）告〔2018〕1号征收补偿方案；证据5．乌高（新）告〔2019〕6号《高新区（新市区）银川路原八家户三队片区片区延银川路两侧老城区改造项目国有土地上房屋征收决定公告》，证据4、5证明被诉房屋征收决定公告明显缺乏事实和法律依据，程序严重违法；证据6．乌鲁木齐市人民政府乌政函〔2012〕138号《关于对原新疆涤纶化纤厂职工住宅小区改造规划开发意见的复函》，证明市政府立项文件中要求涉案小区改造开发的前提条件是征得95%以上住户同意，本案征收项目不符合立项规划的标准；证据7．预签协议漏记错记统计表；证据8．银川路化纤厂小区现住户登记表、2019年10月18日化纤厂小区未签征收协议及在住户统计表，证据7、8证明同意征迁率及签约率低于被告所述，被告陈述不真实；证据9．杨炳亮、周彦文房屋评估报告，证明征收决定公告存在重大违法情形。 被告新市区政府辩称，1、根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条的规定，我机关具有作出征收决定的主体资格。2、被诉征收决定公告不存在重大且明显违法情形。2010年由新疆维吾尔自治区经济和信息化委员会（下称自治区经信委）按照自治区集资建房政策对新疆涤纶厂职工住宅小区进行改造，由于发生群体上访事件，由乌鲁木齐市政府及相关部门召开协调会，承诺改善职工住房条件，并将该小区纳入棚户区改造范围，由自治区经信委牵头。2017年3月28日自治区经信委向我机关提交《关于申报办理新疆涤纶化纤厂职工住宅小区棚改项目核准书的函》，该函明确说明本项目已经于2015年纳入棚户区改造项目，经过两轮征询工作，同意征迁率达到90%，要求核发棚改项目核准书。2017年4月17日，我机关向乌鲁木齐市棚户区改造工作领导小区办公室（下称市棚改办）申请核发棚改项目核准书。2017年8月19日，市棚改办核发核准书。2017年12月14日，新市区棚户区改造领导小组办公室及新市区征收办作为委托人与受托人自治区经信委签署委托书，由自治区经信委开展征收的具体工作。2017年12年29日，新市区征收办将房屋征收补偿方案报市征收办审核备案。2018年1月12日，我机关公布了房屋征收补偿方案，且未收到被征收人书面意见。3、该项目总户数492户，目前未签约20户，签约数达到97%，被征收人90%以上选择房屋产权调换，且房源已经确定。我机关根据旧城区改造程序履行了相关报批义务，作出征收决定并以公告形式公布符合法律规定。综上，请求人民法院驳回原告的诉讼请求。 被告新市区政府向本院提交了以下证据： 证据1．关于全力抓好银川路原新疆涤纶化纤厂小区棚户改造项目工作承诺函，证明自治区经信委承诺落实化纤厂小区棚户区改造工作；证据2．关于申报办理新疆涤纶化纤厂职工住宅小区棚改项目核准书的函，证明2015年市政府已经将此项目批转到棚改办，两轮征询工作已达到双90％比例要求；证据3．乌高（新）政函〔2017〕57号《关于核发新疆涤纶化纤厂职工住宅小区棚户区改造项目核准书报告的函》；证据4．市棚改准〔2017〕5号《乌鲁木齐市棚户区改造项目核准书》，证明该项目在2017年8月29日已经被核准为棚改项目。上述证据1-4证明该项目系自治区经信委主办，并依法纳入市棚户区改造项目中，我机关仅是按照属地原则及法律规定履行职责。证据5．《银川路原新疆涤纶化纤厂住宅小区棚户区改造项目征收国有土地上房屋征收实施委托书》，证明棚户区改造领导小区办公室、新市区征收办将具体征收工作委托由自治区经信委开展；证据6．乌高（新）征办〔2017〕281号《关于对高新区（新市区）银川路原新疆涤纶化纤厂住宅小区片区棚户区改造房屋征收补偿方案进行审核的请示》；证据7．乌房征补偿方案审〔2018〕1号《征收补偿方案业务审批通知书》，证据6、7证明市征收办审核同意征收补偿方案；证据8．乌高（新）告〔2018〕1号征收补偿方案的公告，证明将征收补偿方案以公告的形式进行发布；证据9．高新区（新市区）银川路原新疆涤纶厂职工住宅小区第二轮预签协议汇总表，证明被征收人同意率达到了90％，符合法律规定。 经庭审质证，原告仇卫红对新市区政府提交的证据1真实性认可，合法性和证明目的不认可，认为从该承诺函可知启动征收是因为群体性争议，而非因涉案小区在客观条件上属于棚户区，且载明费用由开发商支付，征收补偿资金来源不合法；对证据2真实性认可，对内容及合法性不认可，并无证据证明两轮征询意见均达到90％以上；对证据3真实性认可，对内容不认可，该函件中完全引用证据2中表述的双90％的数据，属虚报，且该证据的附件中包括调查摸底情况汇报表，但是被告并未将该证据向法院提交；对证据4真实性认可，对证明目的及合法性不认可，涉案小区建设状况及附属设施良好，不应纳入棚户区改造范围，且棚户区改造领导小组办公室并非市发展改革委员会，无权核准改造项目；对证据5真实性、合法性不认可，没有提供原件，且受委托单位不具有接受委托实施征收项目的法定职权，同时委托的期限到2018年12月17日，但本案被诉的征收决定作出时间为2019年，已经超过了委托的期限；对证据6真实性认可，对合法性及证明目的不认可，认为被告未提供证据证实作出该补偿方案经过摸底调查等程序，无事实依据，且未对外公布并征求意见；对证据9真实性不认可，未提供原件，且该表格中列明的数据和信息与事实不符。 经庭审质证，被告新市区政府对原告仇卫红提交的证据1真实性、合法性、关联性均认可；对证据2真实性、合法性认可，对关联性不予认可，棚户区认定是由市棚户区改造工作领导小组办公室依照政策认定的；对证据3真实性、合法性认可，对于关联性不予认可，征收决定公告在被征收区域广泛进行了宣传，且签约率达到了90%；对证据4真实性、合法性认可，对关联性不认可，该补偿方案依法制定后经过市政府相关主管部门依法审批，不存在违法问题；对证据5真实性、合法性认可，对关联性不认可；对证据6真实性、合法性认可，对关联性不认可，该项目自2010年开始实施集资建房，到2017年取得棚户区改造项目核准书，这期间依据的政策发生了变化。90%比例符合2013年新疆维吾尔自治区人民政府（2013）187号令的规定；对证据7、8三性均不认可，不符合证据的基本形式；对证据9三性均不认可，实际上建设单位是可以参与到征收工作中的。同时说明，被诉征收决定公告落款日期存在瑕疵，但不属于重大违法情形。 本院综合全案情况进行审查，对原告仇卫红提交证据1-6、证据9的真实性予以确认，对证据7、8的真实性不予确认；对被告新市区政府提交证据的真实性予以确认。 经审理查明，原告仇卫红拥有位于乌鲁木齐市某区房屋一处，并持有上述房屋的所有权证。2018年5月16日，新市区政府发布乌高（新）告〔2019〕5号《高新区（新市区）银川路原新疆涤纶厂职工住宅小区片区棚户区改造项目征收决定公告》，载明：“征收范围：东起银川路，南至自治区果品公司住宅小区和八家户小区，西邻规划道路，北至溢达纺织公司住宅小区；征收补偿：按照《2017年高新区（新市区）银川路原新疆涤纶厂职工住宅小区棚户区改造项目征收补偿方案》方案执行。”原告上述房屋位于该征收决定公告所载征收范围内。原告仇卫红认为上述征收决定公告存在重大且明显违法情形，侵犯其合法权益，遂诉至本院，要求确认上述征收决定公告无效。 另查明，被告新市区政府陈述，被诉征收决定公告与房屋征收决定内容一致，因征收决定需以公告的形式发布，故其直接将被诉征收决定公告发布。 本案审理中，本院经审查认为被诉征收决定公告不属于无效情形，经向原告释明，原告明确表示坚持确认无效诉讼请求不变更。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”确认行政行为无效是对行政行为最严厉的否定性评价，应当严格适用。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”具体到本案中，一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第八条第（五）项规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一的，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋决定：（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。”本案中，涉案征收决定公告所涉高新区（新市区）银川路原新疆涤纶厂职工住宅小区片区棚户区改造项目，系针对该片区内的危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改造的项目，属于公共利益范畴，据此，新市区政府作出房屋征收决定符合上述法律规定，其具有作出房屋征收决定的行政主体资格。二、根据新市区政府提交的《关于申报办理新疆涤纶化纤厂职工住宅小区棚改项目核准书的函》、《乌鲁木齐市棚户区改造项目核准书》、《关于对高新区（新市区）银川路原新疆涤纶厂职工住宅小区片区棚户区改造房屋征收补偿方案进行审核的请示》、业务审批通知单及乌高（新）告〔2018〕1号征收补偿方案等证据，涉案征收决定公告有相关依据，并不属于行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法的无效情形。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院经审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”本案中，本院经审查认为被诉征收决定公告不属于无效情形，经向原告仇卫红释明，原告仇卫红明确表示坚持确认征收决定公告无效的诉讼请求不变更，根据上述法律规定，对原告仇卫红的诉讼请求本院予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款之规定，判决如下： 驳回原告仇卫红的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告仇卫红负担（已付）。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆维吾尔自治区高级人民法院。 审 判 长  朱 虹 审 判 员  高靖琳 人民陪审员  买光平 二〇二〇年十二月十二日 书 记 员  李 婷