安徽省滁州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖11行初73号原告冯宗连，男，1968年12月30日出生，汉族，住安徽省全椒县。委托代理人刘志龙，南谯区乌衣镇法律服务所法律工作者。被告全椒县人民政府，住所地安徽省全椒县襄河镇儒林路**，统一社会信用代码11341124003216130E。法定代表人杨光，该县县长。出庭负责人尚云，该县副县长。委托代理人李国联，安徽椒陵律师事务所律师。第三人冯宗金，男，1954年2月3日出生，汉族，住安徽省全椒县。原告冯宗连与被告全椒县人民政府、第三人冯宗金不履行土地承包经营权行政确认一案，本院于2020年11月18日立案后，向被告全椒县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2020年12月21日公开开庭审理了本案。原告冯宗连及其委托代理人刘志龙、被告全椒县人民政府出庭负责人尚云及其单位委托代理人李国联、第三人冯宗金到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告冯宗连诉称:2003年以前,其所在村民组,水利条件较差,土地难以耕种,耕种土地负担较重,冯宗金因家庭原因,在2003年10月14日书面向原村委会主任处书面申请交回2人承包地,并保证将来不管政策如何变化,不再向村组要回原来退掉的2个人口承包地。时原任原村委员主任同意该户退田申请，要求其（时任该村民组组长）召开群众会议,将冯宗金退出的2个人口承包地分配到户,如果群众都不要,就由其承包耕种,并承担各项费用。2003年11月20日,村民组召开群众代表会议,会上无人愿意承包,最后会议决定,并经其同意将冯宗金退回承包2人的承包地以村民,组名义发包给其并由其承担各项税费。国家取消农业税之后,冯宗金到新合并村要田，村委会找其协商退回土地，其未同意。村委会在没有经其同意情况下，将粮食补贴从2007年划给冯宗金，给其造成损失。涉案承包地一直由其耕种至今。2016年全椒县对承包地进一步确权时，冯宗金向村委会主张承包权，造成其耕种的承包地没有确权。全椒县人民政府出具了一本承包方代表姓名为“有争议”的经营权证书给其。其多次上访至全椒县信访局、全椒县襄河镇人民政府，两部门互相推诿，造成其四人的承包地和后续承包的2人承包地至今未确权。全椒县土地仲裁调解委员会曾调解达成协议，因冯宗金反悔，造成至今其承包地确权没有解决。故其诉至法院，请求判令全椒县人民政府履行法定职责，为其补办6个人的农村土地承包经营权证，赔偿其2个人农村承包地的补贴损失12000元及交通、误工损失8000元，合计20000元，并承担本案诉讼费用。冯宗连向本院提供了以下证据：证据一、身份证复印件,证明其和冯宗金是主体资格适格。证据二、冯宗金退回2个人口的决定书及村委会的处理意见，证明冯宗金以书面形式退回的2个人承包地，村委会处理意见为由其耕种，并承担各项费用。证据三、冯宗金领取补贴资金表，证明冯宗金领取补贴资金情况。证据四、农户基础信息采集表、2004年和2005年户主姓名为冯宗林的农民负担监督卡，证明农民负担监督卡上的冯宗林就是其，其实际耕种承包地面积为14.64亩，包括冯宗金退回的2个人承包地，已被村镇确认。证据五、全椒县农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会调解的申请书、登记表、协议书，证明该委员会曾调解并达成协议，但因冯宗金反悔未签字。证据六、全椒县襄河镇信访答复书。证明襄河镇政府处理意见，村里不执行，将粮食补贴等发放给冯宗金。证据七、承包方代表姓名为“有争议”的（2016）第087823号农村土地承包经营权证书，证实全椒县人民政府没有履行法定职责，错误确权的事实。被告全椒县人民政府辩称：1、其单位没有不作为。1996年进行农村土地二轮承包，冯宗连、冯宗金户分别承包襄河镇八波村（原刁冯村）老冯组4人口28亩（老亩约10.4亩）土地，该村委会为该两户分别颁发《农村集体土地承包经营权证》。2003年10月14日，冯宗金以耕种困难为由向八波村书面申请退回2人口14亩土地承包经营权，由于其他农户不愿意承包，冯宗连获得，耕种至今。两户没有办理承包经营权变更登记手续。2016年，其单位通过调查为全县农村土地承包经营者颁发农村土地承包经营权证。根据《农村土地承包经营权证管理办法》等规定，冯宗连应按照二轮土地登记的28亩确权。因二户没有办理土地经营权变更手续，八波村转包给冯宗连的14亩土地不在确权范围内。因冯宗连坚持按照6人口42亩土地进行确权领证，冯宗金又不同意，经多部门多次调解不成，其单位才颁发给八波村承包方代表姓名为“有争议”的（2016）第087823号农村土地承包经营权证书，等争议结束后，重新变更登记。2、冯宗连的赔偿主张无事实证据，与其单位无关。冯宗连未取得承包经营权证责任不在其单位。冯宗连多年来一直耕种从八波村转包的14亩土地，没有经济损失，即使有其他损失也与其单位无关。综上，请求法院驳回冯宗连的诉讼请求。全椒县人民政府在法定期限内提交了如下证据：证据一、冯宗金1996年二轮农村土地承包经营权证及八波村老冯组的农业税征收清册，证明冯宗连、冯宗金两户在1996年二轮承包时分别承包28亩土地，2003年土地转包时未办理变更登记手续。证据二、八波村村委会出具的证明，证明冯宗连不同意领取其单位2016年颁发4人口的农村土地承包经营权证，如果同意，可随时办理。第三人冯宗金辩称：其申请2人口的承包地，且一直等待政府处理，没有实施其他行为，不应赔偿。冯宗金向本院提交了如下证据：证据一、身份证、承包经营权证复印件及2002年和2003年的税收清册、2004年的粮食补贴清册、1996年的生产队分田表，证明其当时承包4人口土地，冯宗连家承包3人口土地。证据二、村民出具的证明，证明2003年11月20日冯宗连未召集村民组开会。全椒县人民政府对于冯宗连所举证据质证意见为：对证据一真实性无异议;对证据二真实性无异议，证明目的不予认可，是村里的转包或者分包给冯宗连的;对证据三是事实，但是造成损失的目的不认可;证据四的真实性和证明目的不认可，这不是原件，证明不了证载面积是14.64亩，对监督卡真实性无异议;对证据五真实性认可，目的性不认可，确实是三方调解的;对证据六真实性认可;对证据七真实性认可，对证明目的不认可，恰恰证明其单位履行了法定职责，该原件在村民组长手里。冯宗金对于冯宗连所举证据质证意见为：当时并没有开会讨论；对身份证和决定书上的签字没有意见，村主任李忠泉的处理决定其不知情；每年领取的补贴资金（2017-2020年）是事实；对信息采集表其不知道；对调解协议书中其六亩，冯宗连八亩其不同意；对信访的答复书没有意见。冯宗连对全椒县人民政府所举证据质证意见为：对冯宗连的承包经营权证无异议，对1997年和2003年清册的真实性无异议，但是03年已经变更到其名下，当时登记的时候是名字登记错误，实际已经在其名下了；证据二是属实的，但是冯宗金的14亩土地应该列入到其名下。冯宗金对全椒县人民政府所举证据质证意见为：经营权证书是其的，也都是真的。冯宗连对冯宗金所举证据质证意见为：对身份证真实性无异议，对1996年的经营权真实性无异议，对2004年的补贴真实性无异议；提供的证人都是亲戚关系，除一二人外，其他人都是假的，请法庭核实。且这些材料都是2003年之前的，且证明人部分是冯宗金亲戚。全椒县人民政府对冯宗金所举证据质证意见为：对是否开会不清楚，对一二三四都无异议。本院对各方证据认证如下：对各方提交的证据真实性本院予以确认，但其证明目的将结合本案案情予以综合认定。根据当事人在庭审中的陈述和以上采信的证据,本院确认以下事实：冯宗连户(1996年3人,后因次女出生，增加1人)和冯宗金户(1996年4人)同系安徽省全椒县襄河镇八波村（原刁冯村）老冯组居民。农村土地二轮承包时,冯宗金户以冯宗金为户主承包了八波村村委会发包的28亩（老亩数为10.4亩）土地。2003年10月14日，冯宗金向村委会提交《关于要求退掉二轮土地的决定书》，内容为“由于儿媳在小窑队居住，并有四岁孙女一个每天要家长护理，加之儿媳都上班，我又在老冯队做两个人口田，导致两地生活，无法看管孙女，现请求村队谅解把我两个人口田退掉，以后政策不管是优越还是其它变化，不再向村队要加原来两个人口田，特此保证”。时任村主任李忠泉于2003年11月14日在该材料上签署“同意该户退田，以后不再返还”，并向时任队长的冯宗连书函，内容为“请你见字后，立即召开群众会议，村里已接收冯宗金退回两个人口土地，并于村里签订以后永不要回自己土地。不能延误秋种，确保各项负担有着落。如果群众都不要，分不下去，你就自己承包，并承担各项费用”。后冯宗连一直耕种此两个人口约14亩土地，期间的一切税费及种植补助政策亦由冯宗连承担与享受。2005年，冯宗金向村委会申请承包这14亩土地，村委会与冯宗连协商，冯宗连未同意。2016年,全椒县人民政府在八波村启动农村土地承包经营权确权登记颁证工作。因冯宗金主张为其退回的两个人口14亩土地确权颁证，冯宗连坚持要求按照6个人口42亩（包含冯宗金退回的两个人口土地）进行确权颁证，村委会协调不成，全椒县人民政府颁发农地承包权（2016）第087823号农村土地承包经营权证(载明的承包方代表姓名为有争议)，将冯宗连、冯宗金两户的56.03亩承包地均登记在内。另查明：冯宗金领取了2017至2020年的案涉两个人口土地的种植补贴3592元。2019年4月1日，冯宗连向全椒县襄河镇人民政府申请土地确权，八波村村委会处理意见为“1、冯宗金退回的2个人口承包地，冯宗连可以种植到二轮土地承包期结束，后交村民组集体；2、冯宗连要求确权只能确权该户二轮土地承包的4个人中田，代做的冯宗金2个人口田不能确权”；襄河镇人民政府于2019年4月10日处理意见为“1、根据土地承包法第30条规定，承包期内，承包方可以自愿将承包地交回发包方。承包方自愿交回承包地的，应当提前半年以书面形式通知发包方。承包方在承包期内交回承包地的，在承包期内不得再要求承包土地。冯宗金退回的2个人口承包地，因其有承诺保证，二轮土地承包期内，不再归还冯宗金；2、二轮土地承包到期后，冯宗金退回的2个人口承包地，返还村民组统一处理，但二轮土地承包期间，冯宗连应享受代耕地经营权和优惠政策；3、冯宗连的自家二轮土地承包田可以确权领证，代耕土地因代耕人已取得经营收益，另二轮土地承包到期后具体政策不明确，所以不宜确权”。2020年8月10日，全椒县矛盾调解中心至函全椒县农村土地承包经营纠纷调解仲裁委员会，将冯宗连与冯宗金之间的土地承包经营权纠纷交由该委员会调处，后该委员会调解未成。本院认为，根据各方的诉辩意见及当庭陈述，本案的争议焦点为：全椒县人民政府是否存在不履行为冯宗连颁发承包经营权证的职责情形。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定:“实行家庭承包经营的承包方,由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方,经依法登记,由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”根据上述规定,全椒县人民政府具有颁发农村土地承包经营权证的职责,全椒县农业行政主管部门应负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定:“实行家庭承包的,按下列程序颁发农村土地承包经营权证:(一)土地承包合同生效后,发包方应在30个工作日内,将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡(镇)人民政府农村经营管理部门。(二)乡(镇)人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的,及时登记造册,由乡(镇)人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请;材料不符合规定的,应在15个工作日内补正。(三)县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡(镇)人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的,编制农村土地承包经营权证登记簿,报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证;申请材料不符合规定的,书面通知乡(镇)人民政府补正。”本案中,对于冯宗连户享有的二轮土地承包经营权,应在八波村村民委员会与冯宗连签订的《农村土地(耕地)承包合同(家庭承包方式)》生效后,由发包方该村民委员会报送土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料,经襄河镇人民政府农村经营管理部门初审并登记造册、襄河镇人民政府提出颁证申请、全椒县人民政府农业行政主管部门审核合格并编制权证登记簿,再由全椒县人民政府颁发土地承包经营权证书。现无证据证明相关合同已生效，且相关部门已经实施了报送、初审、登记等行为，冯宗连直接向全椒县人民政府申请颁发农村土地承包经营权证,全椒县人民政府颁发农村土地承包经营权证的前置程序尚未完成。故原告冯宗连要求判令被告全椒县人民政府履行法定职责办理土地承包经营权证书的诉讼请求,理由不能成立,本院不予支持。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决如下:驳回原告冯宗连的诉讼请求。案件受理费50元，由原告冯宗连负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。审 判 长  宋珺梅审 判 员  苏春琴人民陪审员  王晓白二〇二〇年十二月二十八日书 记 员  施承文附相关法条：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。