重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)渝行终767号 上诉人（一审原告）李科，男，1969年9月10日出生，汉族，住重庆市涪陵区。 上诉人（一审被告）重庆市涪陵区人民政府，住所地重庆市涪陵区鹤凤大道**。 法定代表人种及灵，区长。 被上诉人（一审第三人）重庆市涪陵区住房和城乡建设委员会，，住所地重庆市涪陵区太极大道** 法定代表人曾庆明，主任。 李科因诉重庆市涪陵区人民政府（简称涪陵区政府）、重庆市涪陵区住房和城乡建设委员会（简称涪陵区住建委）履行房屋征收补偿职责一案，不服重庆市第三中级人民法院（2019）渝03行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，1990年，原涪陵市建设委员会就“涪陵市高笋塘第一幢居民点”向原涪陵市房产管理处颁发房屋所有权证，在登记资料的“主管机关意见”栏载明：“该幢房屋系原统建办于1979年为改造较场坝、安排居民搬迁而在高笋塘修建的居民楼，1986年市房产公司在原房顶上增建了两层。现房屋共七层，一层为商业用房，二层以上为住宅。在第六层中，有两户私房。公产总建筑面积2702.08平方米。根据以上情况，上述房屋实为市有公产。同意发给市房产管理处以房屋所有权证。”1992年至1994年，李科开始占有使用该幢楼内公房一套，即现地址为重庆市涪陵区高笋塘房屋。在此期间，李科为原涪陵市建设委员会下属单位原涪陵市市政处职工。约在2010年间，李科调离涪陵，先后到武隆、长寿、南川等地工作，调离后未再回涪陵工作，现在重庆市两江新区某污水处理公司工作。 就案涉房屋，李科未与涪陵区公房管理部门签订公房租赁合同，也未办理《房屋租用证》和《廉租房租赁收费证》。2013年5月23日，原重庆市涪陵区房地产业管理局（简称原涪陵房管局）向李科收取了1992年至2013年“房屋租赁”款10090元。 2016年3月25日，重庆市涪陵区住房保障中心印发《关于印发的通知》，实施方案载明：为确保2016年人民西路秋月门片区和人民东路望栏桥片区两个旧城改造和高笋塘14号、16号、18号征收项目中直管公房住户处置工作平稳、合理、公正、有序实施，制定本实施方案；处置原则：（一）采取异地搬迁租赁房屋方式的，实行“先急后缓”、先签协议先选房原则……（七）鼓励直管公房租赁户放弃租赁自行疏散，对放弃租赁的直管公房租赁户由区住保中心给予搬迁补助、装修装饰补助后退出其承租的直管公房。（八）由租赁户出资的室内装修装修、独立开户水电气设施参照征收政策由区住保中心予以补偿。（九）对租赁户私自搭设的简易的且不符合测绘规范的临时建筑，参照征收政策由区住保中心予以补偿。 2017年5月3日，涪陵区政府作出《关于对高笋塘14、16号危旧房改造项目国有土地上房屋进行征收的决定》，决定征收涪陵区高笋塘14、16号危旧房改造项目涉及国有土地上房屋两幢112户。李科使用的前述房屋在征收范围内。 2018年3月14日，原涪陵房管局向高笋塘14、16号的住户发出通知：“从2017年12月30日终止双方签订的租赁合同，请你接此通知后于2018年5月30日前将房屋腾空交回，及早到住房管理科签订直管公房搬迁安置合同。”因李科未按通知腾空并返还房屋，原涪陵房管局于2018年10月向重庆市涪陵区人民法院提起民事诉讼，请求：1．解除原涪陵房管局与李科的不定期租赁合同；2．李科将位于涪陵区高笋塘14号住房一套腾空并返还原涪陵房管局。经一、二审法院审理，重庆市第三中级人民法院于2019年4月19日作出（2019）渝03民终459号民事裁定，驳回了原涪陵房管局的起诉。 因对搬迁补偿安排不服，2018年11月29日，李科向重庆市南川区人民法院提起行政诉讼，请求：1．确认原涪陵房管局依据《重庆市涪陵区房地产业管理局关于2015年直管公房D级危房安置方案的请示》和《重庆市涪陵区住房保障中心关于直管公房征收问题的请示》的规定对李科进行搬迁安排的行为违法；2．确认《重庆市涪陵区房地产业管理局关于2015年直管公房D级危房安置方案的请示》和《重庆市涪陵区住房保障中心关于直管公房征收问题的请示》不具备合法性，原涪陵房管局要求被搬迁人遵守该文件的行为违法；3．判决原涪陵房管局予以相应的补偿和赔偿。2018年12月6日，重庆市南川区人民法院作出（2018）渝0119行初200号行政裁定，裁定不予立案。李科上诉后，重庆市第三中级人民法院于2019年4月15日作出（2018）渝03行终17号行政裁定，裁定驳回上诉并维持原裁定。 一审法院审理认为，李科认为涪陵区政府征收李科占有、使用的直管公房而未对其进行补偿行为违法而提起本案诉讼，请求涪陵区政府履行征收补偿法定职责。本案争议焦点：1．李科是否具有原告资格；2．涪陵区政府是否具有李科诉请的法定职责；3．李科起诉是否超过法定期限；4．涪陵区政府应否履行李科诉请的法定职责。 关于原告资格问题。一是直管公房承租人提起征收补偿诉讼的主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。即只要与被诉行政行为有利害关系，就应当具有原告主体资格。有“利害关系”是指被诉行政行为有可能直接对起诉人的权利义务造成损害或不利影响。享受国有公房租赁权的承租人，对租赁的国有公房实际享有以低于市场价格占有、使用的权利，这种权利是一种合法的社会福利权，不同于平等主体间的房屋租赁关系。公房被征收时，征收行为不仅造成房屋租赁关系的解除，而且对承租人依法享受的低价租赁房屋的社会福利将会产生现实的、直接的影响，应当认定公房承租人与征收补偿行为有利害关系。虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》将房屋所有权人作为被征收人，但并未排除与房屋征收有利害关系的其他人参与补偿安置，直管公房承租人符合利害关系特征，有权提起征收补偿行政诉讼。二是李科是否具有原告主体资格问题。案涉房屋在李科占有前已登记在原涪陵市房管处名下，李科在2013年补交房屋租金等事实表明李科基于公房租赁占有使用案涉公房，且在涪陵区政府作出征收决定时该租赁关系尚未解除，李科一直占有使用该房屋。李科基于公房承租人身份，有权提起本案诉讼。 关于涪陵区政府是否具有李科诉请的法定职责问题。根据行政行为的启动机制不同，履行法定职责可区分为依职权和依申请，前者系行政机关根据其法定职权应主动作出，后者则是应行政相对人的申请而作出。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，在起诉被告不履行法定职责案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。该条文涉及的行政行为应当是指依申请的行政行为。在国有土地上房屋征收与补偿案件中，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第十七条、第二十六条、第二十七条确定了市、县人民政府代表国家进行国有土地上房屋征收与补偿的职责。具体而言，市、县人民政府作为一级政府，有权代表国家组织实施国有土地上房屋的征收，也负有确保被征收人通过签订协议或以补偿决定等方式获得公平补偿的义务。从相关法律规定看，并未将被征收人获得补偿安置的程序设定为一种依行政相对人申请才能启动的程序。并且，市、县人民政府在组织实施征收补偿时，应当积极主动履行补偿义务，以使行政相对人及时获得公平补偿。在达不成协议的情况下，市、县人民政府应当及时以书面形式作出补偿安置决定或以行为方式直接履行补偿安置职责。本案中，李科在签约期内未能与相关部门达成补偿安置协议，涪陵区政府负有作出补偿安置决定的职责。 关于李科起诉是否超过法定期限问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条，对依申请情形下行政机关不作为的起诉期限作出了规定，但对于行政机关依职权履行法定职责情形下的起诉期限问题，现行法律司法解释尚无明确的规定。一般情况下，只要行政机关依职权应履行的法定职责仍然合法有效存在，行政机关没有履行，也没有作出包括拒绝履行职责在内的处理决定，即持续负担作为义务，该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭。本案中，如前所述，征收补偿职责是涪陵区政府应当主动履行的法定职责，涪陵区政府也没有提交证据证明其作出过处理，重庆市涪陵区房地产服务中心对李科的诉讼也不能视为涪陵区政府的明确拒绝履行补偿职责之行为，故李科提起本案诉讼并未超过法定期限。 关于涪陵区政府应否履行李科诉请的法定职责问题。李科诉请“判决被告履行征收补偿的义务（法定职责）”，而诉讼理由认为涪陵区政府应当向其支付补偿款。庭审中还陈述与相关职能部门协商时，认为相关部门提出的另行提供租赁房屋，但不能保证长期租赁的搬迁补偿方案不合法，其实质诉求是请求依法判令相应的补偿方式、补偿数额，涉及课以义务诉讼和一般给付诉讼的关系问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、七十三条规定和《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条、九十二条之规定，人民法院认为行政机关不作为成立时，判令被告作为，尚需被告裁量的，判令被告对原告请求作出处理，这一判决方式属于“答复判决”，人民法院并不对当事人实体权益作出裁判，而交由行政机关自行作出行政处理；人民法院查明被告负有给付义务，应当判决被告履行给付义务，相关给付方式和数额依据比较明确，应当作出切合当事人诉求的一般给付判决。本案中，李科基于公房承租关系占有使用案涉公房，但公房带有社会公益性，虽然相关单位在案涉房屋被征收前未有效解除与李科间的租赁关系，但不能否认的是，李科因身份加持取得该房屋承租权，在工作调离后，继续占有使用案涉公房不符合公房管理政策，但李科一直以远低于市场的成本占有使用案涉房屋，所获利益不具有正当性。在已经获得不当利益提前下，李科现进一步主张相当于案涉房屋价值的征收补偿利益，于法无据，也不符合公正、诚信社会主义核心价值观，对于该房屋本身的征收补偿李科不具有需要法律保护之诉讼利益。但毕竟李科对案涉房屋承租权在该房屋被征收前未被有效解除，且该责任不能完全归于李科一人，李科占有使用案涉房屋达20余年，不可避免地进行装修装饰等投入，案涉房屋被征收，会造成装修装饰损失和搬迁等费用的产生，对于该部分合法利益损失，涪陵区政府应当给予李科相应的补偿。总而言之，李科应获得补偿的具体范围尚需涪陵区政府裁量，不宜作出一般给付判决，而仅需判令涪陵区政府对李科补偿请求作出处理决定。 综上所述，案涉房屋被征收，涪陵区政府应对李科履行相应补偿职责而未履行，李科应获得补偿的具体范围尚需涪陵区政府裁量，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条之规定，判决涪陵区政府六十日内对李科就重庆市涪陵区高笋塘14号房屋作出征收补偿决定；案件受理费50元，由涪陵区政府负担。 李科上诉称，1．涪陵区住建委举示的发票在一审证据交换后提交，重庆市涪陵区住房保障中心《关于印发的通知》、案涉房屋产权登记资料未当庭出示也未经质证，一审法院采信该部分证据违背证据规则，所认定的事实亦与生效民事判决相矛盾。2．李科对案涉房屋的占有使用是历史形成的合法的社会福利，所获利益完全正当，涪陵区政府征收该房屋应就李科的占有和使用给予相应的补偿。但2017年发布征收公告至今已3年多，涪陵区政府未就李科享有的合法权益给予任何补偿，给李科造成重大损失。一审法院仅需判决涪陵区政府具有及时向李科支付征收补偿或作出征收补偿决定即可，但一审法院依据重庆市涪陵区住房保障中心《关于印发的通知》认定李科的合法权利主张仅限于装修装饰损失和搬迁等费用，否定其就案涉房屋的占有使用权获得征收补偿的权利，没有事实根据和法律依据。3．涪陵区住建委是涪陵区政府具体办理国有土地上房屋征收补偿的业务机构，符合行政诉讼法关于被告的规定，申请在二审程序中将涪陵区住建委变更为一审被告及二审被上诉人。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，程序违法，请求依法对一审判决的错误进行变更。 涪陵区政府上诉暨答辩称，1．涪陵区住建委在举证期限内向一审法院提交的发票证据，形成于2013年5月23日，一审法院予以采信并认定相关事实正确。2．李科现工作地点已经不在涪陵，从公房的管理来看，其本身已经不具有继续承租的资格，李科对案涉房屋的占有不具有合法性，不具备原告主体资格。3．案涉房屋所有权人系原涪陵市房管处即现涪陵区住建委，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，征收补偿对象应为房屋所有权人，补偿内容包括一审法院要求涪陵区政府以补偿决定方式体现的装修装饰损失和搬迁等费用。即便李科在征收时仍具备合法的承租人身份，因政府的征收行为导致合法承租权无法实现，李科也应向涪陵区住建委主张其权利损失，一审法院要求涪陵区政府作出征收补偿决定有违合同相对性原则。综上，一审判决事实认定不清，法律适用错误，请求撤销一审判决，驳回李科的全部诉讼请求。 涪陵区住建委未向本院提交书面答辩意见。 涪陵区政府在法定举证期间内向一审法院提交并举示以下证据： 第一组：1．原涪陵市房产管理处与涪陵区房地产服务中心的关系说明；2．重庆市涪陵区机构编制委员会《关于同意区房管局调整归并及成立所属事业单位方案的批复》（涪编委发〔1999〕2号）；3．中共重庆市涪陵区委重庆市涪陵区人民政府《关于涪陵区机构改革的实施意见》（涪陵委发〔2019〕4号）。该组证据拟证明“涪陵市房产管理处”到“重庆市涪陵区房地产服务中心”的历史变革，房屋所有权证记载所有权人“涪陵市房产管理处”为现在的“重庆市涪陵区房地产服务中心”。 第二组：房屋所有权证，拟证明案涉房屋是直管公房，不是企业自管公房。 第三组：重庆市涪陵区机构编制委员会《关于调整区房管局暨所属事业单位机构编制的批复》（涪编委发〔2011〕65号文件），拟证明重庆市涪陵区住房保障中心负责全区国家直管公房的管理工作。 第四组：1．中共重庆市涪陵区委办公室、重庆市涪陵区人民政府办公室《关于印发的通知》（涪陵委办〔2017〕44号）；2．中共重庆市涪陵区委办公室、重庆市涪陵区人民政府办公室《关于印发的通知》（涪陵委办〔2018〕27号）。该组证据拟证明重庆市涪陵区国有土地上房屋征收与补偿办公室是涪陵区政府指定的“高笋塘14、16号危旧房改造项目”具体实施部门。 第五组：事业单位法人证书，拟证明重庆市涪陵区国有土地上房屋征收与补偿办公室具有独立法人资格。 第六组：重庆市高级人民法院（2019）渝行申297号行政裁定书，拟证明征收行为对李科权益不产生侵害。 涪陵区住建委在法定举证期间内向一审法院提交并举示以下证据： 第一组：不动产登记查询，拟证明本案案涉房屋的权利人为原涪陵市房产管理处，现为重庆市涪陵区房地产服务中心，征收对象应为权利人。 第二组：1．房屋租赁合同；2．房屋租用证；3．收费证；4．租金测算表；5．住保中心直管公房高笋塘名册；6．租金缴纳发票。该组证据拟证明李科与现重庆市涪陵区房地产服务中心就案涉房屋构成租赁关系，根据租赁合同的约定租赁协议已于征收时当然解除，李科不是本案的利害关系人，不具有原告的主体资格。 李科在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1．重庆市第三中级人民法院（2019）渝03民初459号民事裁定书； 2．《重庆市涪陵区人民政府关于对高笋塘14、16号危旧房改造项目国有土地上房屋进行征收的决定》（涪府房征〔2017〕19号）； 证据1—2拟证明从1994年起李科就在单位安排下居住了案涉房屋，居住并不是民事关系，而是行政管理关系，该房屋已经被纳入征收范围。 经一审庭审质证，李科对涪陵区政府举示的证据认为，第一组证据具有真实性、合法性，能证明相关部门的历史变更，不能证明其他内容；第二组证据不能达涪陵区政府证明目的，事实是案涉房屋产权证于1990年取得，1998年由自管公房转为直管公房；第三组、第四组证据证明了涪陵区政府有被诉法定职责；第五组证据具有真实性、合法性和关联性；第六组证据与本案不具有关联性。涪陵区住建委对涪陵区政府举示的证据均无异议。李科对涪陵区住建委举示的证据认为，第一组证据真实、合法，但不能证明涪陵区住建委是案涉房屋所有权人，该房屋属于国有资产，涪陵区住建委仅是代为管理；第二组证据中的证据1、2、3与本案不具关联性，证据4不具有真实性，证据5中载明面积不真实，证据6真实性无异议，但合法性有异议，事实是租金并非由李科本人缴纳，而是李科请来照看案涉房屋的亲戚在李科不知情的情况下缴纳，缴纳的目的是为了房管工作人员所称的办理过户，不能证明李科基于租赁使用该房屋。涪陵区政府对涪陵区住建委举示的证据均无异议。涪陵区政府对李科举示的证据认为，不能证明李科系在单位安排下基于福利分房占有使用案涉房屋。涪陵区住建委对李科举示的证据质证意见与涪陵区政府一致。 一审法院对各方当事人提交的证据认证认为，李科、涪陵区政府提交的证据，涪陵区住建委提交的第一组证据和第二组证据中的4、5、6中的付款单位为李科的发票具有真实性、合法性，能证明与本案有关之事实，予以采信。涪陵区住建委提交的其他证据与本案不具有关联性，不予采信。 前述证据材料，已经随案移送本院。一审法院在庭审中要求涪陵区政府补充提交直管公房补偿安置政策相关文件，涪陵区政府于一审庭审后提交了重庆市涪陵区住房保障中心《关于印发的通知》，该份证据未经各方当事人质证，不符合证据采信的法定要件，故一审法院根据该证据所调查的关于《2016年旧城改造征收项目直管公房处置工作实施方案》中所载明内容的事实，不应作为本案的定案依据。经审查，一审法院对其他证据的分析认定正确，本院予以确认。除前述事实外，一审法院根据合法有效的证据所认定的其他事实，本院予以确认。 本院认为，本案系李科要求涪陵区政府履行国有土地上房屋征收补偿职责而提起的行政诉讼。本案争议焦点为：1．李科是否具有提起本案诉讼的原告主体资格；2．涪陵区政府是否具有向李科作出补偿决定的职责。 关于第一个争议焦点。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，李科基于其原涪陵市市政处职工身份占有使用重庆市涪陵区高笋塘14号公房，在涪陵区政府作出《关于对高笋塘14、16号危旧房改造项目国有土地上房屋进行征收的决定》时，该租赁关系尚未解除。李科作为案涉被征收公房承租人，符合上述法律规定“与行政行为有利害关系”的特征，有权提起本案诉讼，要求涪陵区政府就案涉房屋对其履行补偿职责。 关于第二个争议焦点。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，在李科与房屋征收部门未就李科承租案涉房屋相关权益达成补偿协议的情况下，涪陵区政府具有依职权对李科作出补偿决定的法定职责。一审法院判决涪陵区政府六十日内对李科就重庆市涪陵区高笋塘14号房屋作出征收补偿决定，并无不当。 需要指出的是，从司法权和行政权的关系来看，司法权的主要功能在于监督制约行政权，而不是代替行政权，即使考虑诉讼经济原则，尽量减少当事人的诉累，人民法院直接判令行政机关履行特定的职责，也必须以案涉事实已经全部查清、法律法规适用已无争议为前提条件。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，征收补偿决定内容涉及补偿方式、补偿金额、应补偿范围等多项事项，李科享有的征收补偿权益，均有待涪陵区政府查明李科的实际情况后依据补偿安置方案进行先行裁量。一审法院引用未经各方当事人质证的重庆市涪陵区住房保障中心《关于印发的通知》，认定案件相关事实并径行对李科享有的部分征收补偿权益作出表述，确有不当。考虑到一审法院最终并未直接就李科应享有的补偿安置权益直接作出给付判决，而是要求涪陵区政府六十日内对李科就重庆市涪陵区高笋塘14号房屋作出征收补偿决定，李科对征收补偿决定内容如有异议，仍可另行依法寻求救济，故本院在对一审法院的上述问题予以纠正后，无需改变一审判决的结论。 综上，李科及涪陵区政府的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由李科、重庆市涪陵区人民政府分别负担50元。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘佳佳 审 判 员 谭秋勤 审 判 员 张 桦 二〇二〇年十二月十六日 法官助理 张 峰 书 记 员 詹智涵