贵州省凤冈县人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔0327行初85号原告：桐梓县娄山关街道蟠龙首府小区业主委员会，住所：桐梓县娄山关街道蟠龙首府小区**。负责人：令狐昌伦，主任。委托诉讼代理人：马贤银，北京市炜衡（贵阳）律师事务所律师。委托诉讼代理人：仲瑞，北京市炜衡（贵阳）律师事务所实习律师。被告：桐梓县自然资源局，住所地：桐梓县河滨大道北大门，统一社会信用代码11520322009518105C。法定代表人：梁水平，局长。行政机关出庭负责人：梁冰，副局长。委托诉讼代理人：陈建明，该局工作人员。委托诉讼代理人：谢雨洁，贵州名城（桐梓）律师事务所律师。被告：桐梓县住房和城乡建设局，住所地：桐梓县蟠龙大道国投大厦，统一社会信用代码11520322009518164F。法定代表人：娄进，局长。行政机关出庭负责人：王运飞，副局长。委托诉讼代理人：李元洪，贵州大娄山律师事务所律师。第三人：贵州桐梓中城联建房地产开发有限公司，住所地：贵州省遵义市桐梓县娄山关镇马鞍山南部新城，统一社会信用代码91520322590768991X。法定代表人：陈丽，总经理。委托诉讼代理人：张鹏，贵州名城（桐梓）律师事务所律师。原告桐梓县娄山关街道蟠龙首府小区业主委员会（以下简称蟠龙首府业委会）诉被告桐梓县住房和城乡建设局（以下简称桐梓住建局）、桐梓县自然资源局（以下简称自然资源局）、第三人贵州桐梓中城联建房地产开发有限公司（以下简称桐梓中城公司）确认行政行为违法纠纷一案，本院受理后，依法公开开庭进行审理。原告负责人令狐昌伦及其委托诉讼代理人马贤银、仲瑞、被告桐梓住建局行政机关出庭负责人王运飞及其委托诉讼代理人李元洪、被告自然资源局行政机关出庭负责人梁冰及其委托诉讼代理人谢雨洁、陈建明、第三人桐梓中城公司委托诉讼代理人张鹏到庭参加诉讼，现已审理终结。原告提出诉讼请求：1、判决确认桐城规函〔2015〕28号文件将蟠龙首府12-4号地块B栋负一层调整为商业用途的行政许可行为违法；2、本案诉讼费由被告承担。事实及理由：2015年7月28日，原桐梓县城乡规划局下发了桐城规函[2015]28号文件，批准许可第三人将原告享有合法权益的蟠龙首府12-4号地块B栋负一层面积为1994.4平方米的地下车库调整为商业用途。根据《中华人民共和国物权法》第七十四条之规定，建筑区规划的车位应优先原告所代表的业主使用，原桐梓县城乡规划局的许可行为，导致已规划的车位无法满足业主使用之需。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第七十四条以及《中华人民共和国城乡规划法》第五十条之规定，行政许可事项涉及利害关系人的，应当依法组织听证会。但是，原桐梓县城乡规划局在未依法通知原告方进行听证情况下，径行批准许可了第三人的申请事项，其行为严重地侵犯原告所代表的全体业主的合法权益。综上所述，为了维护原告的合法权益，特根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条、第二十六条、第七十四条等法律规定提起诉讼。被告自然资源局辩称，1.原桐梓县城乡规划局作出的桐城规函（2015）28号文件事实清楚、程序合法，符合法律规定。2015年7月，第三人桐梓中城公司向原桐梓县城乡规划局提出申请，调整地下车库用途。原桐梓县城乡规划局根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款“县级以上人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”的规定，于2015年7月28日下发了“桐城规函（2015）28号”《桐梓县城乡规划局关于蟠龙首府12-4号地块B栋商业负一层调整功能用途的函》，以及桐城规通（2015）33号《桐梓县城乡规划局关于蟠龙首府12-4号地块B栋商业负一层调整功能用途的意见》。两份文件均显示为了支持蟠龙新区发展，同意将该地下车库调整为地下商业，被占用的66个地下停车位，在其他地块指标中进行平衡。原桐梓县城乡规划局对车位已经作出合理的调整规划，其行为并无不当。2.原告主体不适格，其起诉应当予以驳回。蟠龙首府小区地下车库并未计算在小区公摊面积内，依法不应属于业主共同所有。根据《物权法》第七十四条：“建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库应当首先满足业主的需要。建筑区划内，规划用于停放汽车的车位、车库的归属，由当事人通过出售、附赠或者出租等方式约定。”地下车库在没有计入公摊面积的情况下，所有权应属于第三人，小区业主对车库只享有优先使用权。现今蟠龙首府小区的停车位仍有盈余，没有损害原告方的优先权，原告无权主张调整案涉地块用途的行为侵害其合法权益。其次，原告所代表的是现在蟠龙首府的全体业主，以我方未依法通知原告方进行听证为由将我方诉至法院。涉案行政许可行为发生于2015年，原告桐梓县娄山关街道蟠龙首府小区业主委员会尚未成立，入住人数也达不到现在的规模。原告代表的业主是在原有基础上的扩增以及变更，对于2015年的行政许可行为来说，新增的业主不属于利害关系人，故此，原告不是适格原告，更不能以此主张权利。综上，我方认为原告的起诉已经超起诉期限，且被告的行为没有损害原告的合法权益，法院应依法驳回原告的诉讼请求。被告桐梓住建局辩称，1.我局不是本案适格被告主体，原告诉称2015年7月28日作出的桐城规函[2015]28号文件系职权调整变更前的原桐梓县城乡规划局作出，我局与桐梓县城乡规划局系独立的法人主体，权利职能不同，各自承担法律责任。该行政行为与我局没有权利义务关系，因此我局不是本案的适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。桐梓县人民政府桐府办发[2018]80号文件调整了桐梓县城乡规划职能，将城乡规划职能整体建制划转入桐梓县国土资源和城乡规划局（现桐梓县自然资源局）管理。2.原告所诉行政行为已超过法定起诉期限。原告诉称的违法行政行为发生于2015年7月28日，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。另有行政诉讼法司法解释第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。故原告提起诉讼时已超过法定起诉期限，应予驳回起诉。综上，我局不是适格被告，且原告提起诉讼时已超过法定起诉期限，故请求人民法院依法驳回原告的起诉。第三人桐梓中城公司述称，被告的行政许可符合法律规定，认定事清楚，证据充分，适用法律正确。经审理查明：根据第三人桐梓中城公司提供的资料以及县领导签批意见，2015年7月28日，桐梓县城乡规划局向第三人桐梓中城公司下发桐城规通［2015］33号《关于蟠龙首府12-4号地块Ｂ栋商业负一层调整功能用途的意见》，该意见中“原则同意第三人桐梓中城公司将12-4号地块Ｂ栋负一层中的1994.4平方米地下车库调整为地下商业，被占用的66个地下停车位，需在其他地块指标中进行平衡，调整后地下车库应满足防火规范要求及其它相关规范要求。并要求第三人抓紧时间完善相关建设手续。”该文件一并抄送至桐梓县。同日，桐梓县城乡规划局向桐梓县国土资源局发送桐城规函［2015］28号《关于蟠龙首府12-4号地块Ｂ栋商业负一层调整功能用途的函》，其内容为：将第三人桐梓中城公司12-4号地块Ｂ栋负一层中1994.4平方米的地下车库调整为地下商业，发送该函告知桐梓县国土资源局。县国土资源局向桐梓县人民政府送达桐国土资呈［2015］135号《关于蟠龙首府地下负一层改变土地用途的请示》，2015年9月6日，桐梓县人民政府对该请示作批复，向桐梓县国土资源局下发桐府函［2015］162号《关于蟠龙首府地下负一层改变土地用途的批复》，同意以补签合同方式出让第三人桐梓中城公司取得的12-4号地块Ｂ栋负一层1994平方米土地使用权。桐梓县国土资源局根据该批复于2015年9月23日与第三人贵州桐梓中城公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》，第三人缴纳了相应的土地出让金。2016年蟠龙首府居民潘寅福对案涉车库改变用途的行为向被告桐梓住建局进行信访，被告桐梓住建局该问题组织蟠龙首府业主召开座谈会。2016年5月11日，就蟠龙首府居民潘寅福信访事项被告桐梓住建局进行了答复，被告桐梓住建局在答复中已经告知居民蟠龙首府12-4号地块Ｂ栋商业负一层的用途进行了调整。2018年12月21日，桐梓县娄山关街道办事处下发桐娄街复［2018］11号《关于成立“蟠龙首府”业主委员会的批复》，该批复同意成立蟠龙首府业主委员会，并选任相应的委员以及主任和副主任。2020年5月6日，原告向被告自然资源局举报第三人桐梓中城公司擅自将停车库改建为营业场所。次日，被告自然资源局就该举报情况进行回复，认为改变涉案地下车库的用途合法。现原告不服2015年7月28日桐梓县城乡规划局对桐梓县国土资源局作出的桐城规函［2015］28号《关于蟠龙首府12-4地块Ｂ栋商业负一层调整功能用途的函》，请求确认该行政许可行为违法。另查明，根据2018年5月18日桐梓县人民政府办公室下发的桐府办发[2018]80号《关于印发桐梓县国土资源和城乡规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，确定已将城乡规划的职能从被告桐梓住建局调整到被告自然资源局。本院认为，业主委员会是业主的自治组织，依法成立的业主委员会是业主的代表机构和权力机构，代表业主行使权力，维护业主合法权益。本案原告蟠龙首府业主委员会是经过桐梓县娄山关街道办事处按照程序并经依法备案的组织。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”、《最高人民法院关于适用的解释》第十八条第一款“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。”之规定，本案原告诉讼主体适格。根据桐梓县人民政府下发的桐府办发[2018]80号《关于印发桐梓县国土资源和城乡规划局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，不动产登记管理科负责不动产登记办理事项，而该职责划入县国土资源和城乡规划局内，桐梓县自然资源局是行使该项职能的行政机关。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”之规定，桐梓县自然资源局是本案适格被告主体。而住房和城乡建设局的该项职能也由新的行政机关行使，故其不是本案的适格被告。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织指导或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”案涉小区地下车库系在2015年改变为商业用途，经庭审询问原告方对于案涉地下车库改变用途的行政行为亦是2015年就知晓，且原告方收到被告桐梓县住建局2016年5月11日作出的对蟠龙小区业主信访的回复，可以推定原告方至迟在2016年5月11日前知晓本案涉案地下车库被变更为商业用途的行政行为，其最迟应该在2017年5月11日提起诉讼，但在此期间原告方未向行政机关提起行政复议也未向人民法院提起行政诉讼，没有证据证明因其他不可抗力原因耽误起诉期限，本案原告于2020年9月才向本院提起行政诉讼，明显超过法定的起诉期限。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；”之规定，本案应作驳回起诉处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第十八条第一款、第六十四条第一款、第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回原告桐梓县娄山关街道蟠龙首府小区业主委员会的起诉。本案预收的案件受理费50元，退还桐梓县娄山关街道蟠龙首府小区业主委员会。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内,向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。审 判 长  王小华审 判 员  安雪琴人民陪审员  黄克伦二〇二〇年十二月十日法官助理陆沁书记员杨苏哲