重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终771号 上诉人（一审原告）彭国芳，女，1967年2月28日出生，汉族，住重庆市丰都县。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路**。 法定代表人唐良智，市长。 一审第三人重庆市丰都县规划和自然资源局，住，住所地重庆市丰都县三合街道平都大道西段**/div> 法定代表人毛国红，局长。 彭国芳因诉重庆市人民政府（简称市政府）、一审第三人重庆市丰都县规划和自然资源局（简称丰都县规划自然资源局）土地行政裁决一案，不服重庆市第五中级人民法院（2020）渝05行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，彭国芳原籍系重庆市丰都县XX村**村民（现为重庆市丰都县XX村X组），其配偶刘承露、儿子刘飞宏户籍在重庆市沙坪坝区**，户口登户口登记为城镇人员。iv> 2007年8月7日，因丰都县建设年产200万升汽车三元催化剂生产线项目用地，经市政府渝府地〔2007〕519号文件批准，征收丰都县兴义镇水天坪村2社、3社集体农用地21.5092公顷（其中耕地9.6213公顷、园地8.0497公顷、其他农用地3.8382公顷）连同未利用地1.8138公顷转为建设用地并予以征收，另征收集体建设用地3.3596公顷。2007年8月21日，重庆市丰都县人民政府（简称丰都县政府）发布了丰都府告〔2007〕7号征地公告。2010年7月6日，丰都县政府以丰都府〔2010〕115号文件批复重庆市丰都县工业园区管理委员会，同意按照该委拟定的征地补偿安置方案实施征地安置补偿工作。2015年1月12日，原重庆市丰都县国土资源和房屋管理局（简称原丰都县国土房管局）根据重庆市第三中级人民法院行政判决，重新向丰都县政府报请征地补偿安置方案请示。2015年1月20日，丰都县政府以丰都府〔2015〕7号文件批复原丰都县国土房管局，同意实施该局拟定的征地补偿安置方案。彭国芳向丰都县政府申请协调，其协调申请称：1.彭国芳属于住房安置对象；2.彭国芳的配偶及儿子属于住房安置对象；3.彭国芳的房屋应当参照国有土地上房屋进行补偿安置。丰都县经协调，未能达成一致意见。2019年8月7日，丰都县政府作出《丰都县人民政府征地补偿安置争议协调意见书》（丰都征地协调〔2019〕1号），告知协调未能达成一致，可依法向市政府申请行政裁决。2019年8月27日，彭国芳向市政府申请裁决。市政府于2019年9月16日收到裁决申请后，向彭国芳发出了补正通知。经补正，市政府予以受理，后于2019年11月20日作出《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2019〕232号）并送达彭国芳。彭国芳对该裁决决定第一项无异议；对第二项、第三项不服，诉至一审法院，请求撤销《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2019〕232号），并判令市政府针对彭国芳的申请重新作出裁决。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款和《重庆市土地管理规定》第三十七条第一款第三之项规定，市政府具有作出征地补偿安置争议裁决的法定职权。彭国芳对征地补偿安置方案不服，在经丰都县政府协调未果的情况下，向市政府申请裁决。市政府收到其申请后，向彭国芳发出补正通知书；在彭国芳补正材料后，经审理，作出裁决决定并送达，程序合法。 本案争议焦点：一、是否应当对彭国芳的配偶及子女予以住房安置。 《重庆市征地补偿安置办法》第二十一条规定，“征地批文下达之日前，持有房屋所有权证和集体土地使用权证的被拆迁房屋的征地农转非人员为住房安置对象。”本案中，征地公告发布时，彭国芳的配偶及子女户籍均户籍均登记在重庆市沙坪坝区幸福巷**附**，镇居民，不是在籍集体经济组织成员，不属于农转非人员，故不享有住房安置对象资格。住房安置是对农村拥有住房的集体经济组织成员，在其农村房屋被征收时，对其居住给予的安置补偿。虽然《重庆市征地补偿安置办法》第二十一条规定住房安置对象是持有“两证”的征地农转非人员，但同时该办法第二十五条第二款规定：“住房安置对象的配偶或未成年子女为城镇户口，经审核在他处确无住房并长期与配偶或父母居住在征地拆迁范围内的，优惠购房时，可申请按建安造价的50%购买1个自然间的住房，与原户主合并安置。”由此可见，住房安置对象的城镇人员配偶及未成年子女因征地拆迁在一定条件下是可以享受优惠购房的。对“城镇确无住房”的通常理解是：“在单位未购买或租住公有住房，未参加集资合作建房、资助购房，未享受单位组织委托房地产开发商建设的经济适用房或其他商品房，未享受单位发放的住房补贴。”不包括在城镇购买商品房。是否长期居住在征地拆迁范围内，依据相关法律法规、规章规定，应由申请人向征地拆迁主管部门提交其长期居住在征地拆迁范围内的相关证据。本案中，市政府提交的居委会证明与彭国芳提交的村民证言在证明内容相悖的情况下，彭国芳未提交其他证据予以佐证，故其提交的证据不能证明其配偶及儿子长期居住在征地拆迁范围内，市政府根据《重庆市征地补偿安置办法》第二十五条第二款的规定裁决彭国芳的配偶刘承露及儿子刘飞宏不能享受住房安置或优惠购房，并无不当。彭国芳提出其配偶及儿子应当享受住房安置或优惠购房政策的请求理由不能成立，不予支持。 二、关于彭国芳要求对其住房参照国有土地上的房屋标准进行补偿安置的问题。 《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”本案中，丰都县政府在组织实施征收彭国芳房屋所在集体土地时，并不存在未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿的情形，故彭国芳要求应按上述规定对涉案房屋参照执行国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿，于法无据。市政府裁决彭国芳属于住房安置对象，并要求丰都县征地实施部门对其进行住房安置，按照丰都县人民政府批准的征地拆迁补偿安置方案确定的标准对彭国芳予以补差，符合《重庆市征地补偿安置办法》《重庆市人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（渝府发〔2008〕45号）、《丰都县人民政府关于调整征地补偿安置政策有关事项的通知》（丰都府发〔2008〕65号）、《丰都县水天坪工业园征收集体土地补偿安置方案》等文件的规定。市政府对彭国芳提出“参照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿”的裁决请求，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、《重庆市土地管理规定》第三十七条和《重庆市征地补偿安置争议协调裁决办法》等有关规定不予支持，认定事实清楚，适用法律正确。综上，一审法院遂依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回彭国芳的诉讼请求。 彭国芳上诉称，1.一审判决认定事实错误，彭国芳的配偶及子女应当可以享受优惠购房。彭国芳一审中提交的证言系同村居住村民的陈述，而市政府提交的居委会证明则非同一村社所出具，不具有可信性，一审法院错误分配举证责任，导致事实认定不清。2.涉案房屋应当参照国有土地上房屋标准进行补偿。市政府于2007年即批准征收涉案土地，当时并未进行安置补偿；现在该地区早已纳入城市规划区，故彭国芳请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准于法有据，该请求应当获得支持。综上，请求撤销一审判决，并依法改判或发回重审。 市政府二审中未向本院提交书面答辩意见。 丰都县规划自然资源局二审中未向本院提交书面陈述意见。 市政府在法定期限内向一审法院提交并举示了下列证据： 1.《丰都县人民政府征地补偿安置争议协调意见书》（丰都征地协调〔2019〕1号）； 2.《行政裁决申请书》《征地补偿安置争议裁决材料收件单》； 3.《重庆市规划和自然资源局征地补偿安置争议裁决补正告知书》及EMS快递单； 4.《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2019〕232号）及EMS快递单。 证据1-4拟证明市政府作出的涉案裁决程序合法，依法履行了法定裁决职责。 5.《重庆市人民政府关于丰都县建设年产200万升汽车三元催化剂生产线项目用地的批复》（渝府地〔2007〕519号）及附件； 6.《丰都县人民政府关于工业园区水天坪工业园征地拆迁的公告》（丰都府告〔2007〕7号）； 7.《重庆丰都工业园区管理委员会关于实施水天坪工业园征地拆迁住房安置方案的请示》（渝丰工管委文〔2010〕58号）； 8.《丰都县人民政府关于同意水天坪工业园征地拆迁住房安置方案的批复》（丰都府〔2010〕115号）； 9.《丰都县国土房管局关于补报水天坪工业园征收集体土地补偿安置方案的请示》（丰都国土房管文〔2015〕9号）； 10.《丰都县人民政府关于同意补报水天坪工业园征收集体土地补偿安置方案的批复》（丰都府〔2015〕7号）； 11.《丰都县国土房管局公告》（丰都国土房管告〔2015〕2号）； 12.公示照片、丰都县兴义镇水天坪居民委员会《证明》及居委会会议记录。 证据5-12拟证明彭国芳所在村民小组的集体土地经市政府批准征收，丰都县政府依法发布了征地公告，重庆丰都工业园区管理委员会、原丰都县国土房管局拟定了征地补偿安置方案，并报经丰都县政府批复同意后实施，征地程序、补偿依据、标准等均合法。 13.彭国芳及其配偶、儿子的常住人口登记卡； 14.彭国芳结婚证； 15.兴义镇水天坪社区居民委员会《证明》； 16.《土地登记审批表》（彭义门）； 17.彭义门的住房位置图。 证据13-17拟证明：1.彭国芳本人为此次征地农转非人员，对被征地拆迁房屋享有宅基地使用权，对其父母的房屋享有继承权，应当属于此次征地住房安置对象；2.征地公告发布时，彭国芳的配偶及儿子不属于征地范围内农转非人员，且一直未在征地范围内居住，不属于此次征地优惠购房对象；3.争议涉及范围属于农村村民住宅，应按照集体土地上房屋进行补偿安置。 丰都县规划自然资源局未向一审法院举示证据。 彭国芳向一审法院举示的证据如下： 1.《证明》两份，拟证明彭国芳的配偶在其户籍所在地户籍所在地确无住房；> 2.村民的《证明》、证人的身份证复印件以及光盘录音和文字材料，拟证明彭国芳及其家人征地前在水天坪村长期居住。录音整理的文字，拟证明彭国芳和原丰都县国土房管局局长的对话，该局长认可彭国芳的配偶和子女可以作为优惠购房对象。 经一审庭审质证，彭国芳对市政府举示的证据1、4的真实性无异议，合法性不予认可；对证据2、3无异议；对证据5-12的真实性无异议，合法性不予认可。认为根据土地管理法及其实施条例的规定，征地公告发布后，土地主管部门应拟定补偿安置方案征求意见，但市政府提交的证据不能证明丰都县政府批准的补偿安置方案履行了征求意见的程序，彭国芳作为被征地范围内的人员从未知晓补偿安置方案的相关内容；对证据13的真实性、合法性无异议，证明目的不予认可。认为彭国芳的配偶及未成年子女虽然是城镇户口，但由于在他处无住房并长期生活在水天坪村，应当作为优惠购房对象；对证据14无异议，结婚证是之后补办的，实际结婚是1989年；对证据15的真实性、合法性不予认可。彭国芳及其家人在被征地范围内居住，可以通过彭国芳领取相关土地及青苗费补偿费的事实认定其与家人在该地一直进行农业生产，据此可以推定其与家人生活在被征地范围内；对证据16、17无异议，涉诉裁决已认可彭国芳拥有宅基地，属于住房安置对象，至于彭国芳的配偶及子女，在符合法律规定的条件下，应作为优惠购房的对象。市政府对彭国芳举示的证据1的真实性无异议，但认为2013年和2015年这两个节点没有住房，不能证明2007年发布征地公告时没有住房，没有将彭国芳的配偶及儿子作为优惠购房对象理由是没有长期生活居住在征地范围内；对证据2的真实性、合法性不认可。认为证人应该分别作证，这种写好证明内容后叫证人签名的方式不符合法律规定的形式要件。而且证人中有的人也在诉讼，因此证人证词的可信度不高。录音材料未经核实，况且该证据也不能作为主张有符合政策规定或法律规定的依据。 一审法院对各方当事人举示并经庭审质证的证据认证如下：市政府举示的证据15，即兴义镇水天坪社区居民委员会2019年11月11日出具的证明“彭国芳于1989年11月与重庆市沙坪坝区磁器口街道金蓉社区居民刘承露结婚，婚后一直未在兴义镇水天坪5组（原关路口3组）居住。且彭国芳在原关路口3组无产权房，其父母原房屋因赡养关系已由法院判决给彭国权所有，父母生活、居住由彭国权承担。”对该证据的真实性予以确认，但其证明的内容与彭国芳提交的村民的证言相互矛盾，又无其他证据佐证，故对其证明目的不予采信。市政府举示的其他证据均真实、合法且与本案有关联，予以采信。彭国芳举示的证据1真实、合法，予以采信；证据2，即彭国芳所在的集体经济组织村民于2020年5月8日出具的证明“彭国芳于1989年底与刘承露结婚，婚后长期居住在彭国芳家，因丈夫单位停产，没有住房，儿子刘飞宏出生后落户在兴义镇关路口村3组。1996年3月，因儿子读书将户口迁往沙户口迁往沙坪坝区，学校放假全家三人都和母亲在一起，且春耕、秋收我都要回来栽种和收割谷子，因与丈夫外出打工，儿子就由我父母看管，并且全家三人在征地前除在外打工外，都居住在关路口3组父亲的房屋里，直至征地拆迁。”该证据的证明内容与市政府提交的社区的证明内容相悖，且也无其他证据佐证，不能达到彭国芳的证明目的。同时该证据的来源不符合证据规则的要求，其证明内容是由彭国芳拟写打印好后村民签字，不具有合法性，故对该证据不予采信。 前述证据，已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的分析认定正确，其根据上述合法有效的证据认定的事实，本院依法予以确认。二审认定事实与一审无异。 本院认为，各方当事人对市政府具有作出涉诉《重庆市人民政府征地补偿安置争议裁决书》（渝府地裁〔2019〕232号）的法定职权以及裁决程序、其余当事人的诉讼主体资格、一审审判程序等事项均无争议，一审法院已有针对性地进行了评析，故本院不再赘述。 涉诉裁决决定第一项，即对彭国芳本人作为住房安置对象进行补差，各方当事人亦无争议，并未形成争讼，本院不再审查。本案争议焦点有二：一、彭国芳的配偶及儿子是否属于住房安置对象或能否享受优惠购房；二、涉案房屋是否应当参照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿。对此本院分别论述如下： 关于争议焦点一。《重庆市征地补偿安置办法》第二十一条规定：“征地批文下达之日前，持有房屋所有权证和集体土地使用权证的被拆迁房屋的征地农转非人员为住房安置对象。”第二十五条第二款规定：“住房安置对象的配偶或未成年子女为城镇户口，经审核在他处确无住房并长期与配偶或父母居住在征地拆迁范围内的，优惠购房时，可申请按建安造价的50%购买1个自然间的住房，与原户主合并安置。”根据上述规定，住房安置对象资格的界定，需从两个维度予以考量：1.系征地批文下达之日前即持有房屋所有权证和集体土地使用权证的在籍农业人口；2.系因本次征地办理农转非的人员且房屋被拆迁。本案中，彭国芳的配偶和儿子从未落户于涉案被征地集体经济组织之中，且在涉案征地拆迁范围内亦无合法所有的住房，故其显然不属于上述规定中住房安置对象的范围。至于能否享受优惠购房，依据上述规定，需同时具备以下条件：1.身份必须是住房安置对象的配偶和未成年子女；2.经审核在他处确无住房；3.长期与住房安置对象居住在征地拆迁范围内。本案中，从彭国芳与市政府的举证情况来看，彭国芳提交的证人证言不符合证据的形式要求，且该证言系孤证，并无其他证据能够佐证。而市政府提交的居委会盖章确认的证明系基层居民自治组织出具的正式书证，在尚无其他证据足以推翻的前提下，其证明力不可否定。一审法院据此采信市政府提交的居委会证明并认定彭国芳的配偶及儿子并未长期随其居住在征地拆迁范围内，并无不当。市政府该项裁决决定事实清楚、证据充分、适用法律法规正确。 关于争议焦点二。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。”该规定体现的司法精神在于：征地被依法批准后，倘若实施机构怠于履行住房安置补偿职责，拟征收土地随着时间的推移与周边土地产生价值级差，导致再按照原集体土地征收补偿标准进行安置补偿恐难保障被征地人员的正常生活水平，故土地权利人提出请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准予以合理补偿时，法院对该诉求应予支持。本案中，现有证据并不能证明征地实施机构存在怠于履行征地补偿安置职责的情形，故彭国芳对其农村集体土地上房屋请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准，缺乏事实和法律依据。市政府裁决对其该项请求不予支持，亦无不当。 综上所述，彭国芳的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人彭国芳负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 邬继荣 审 判 员 张 莉 审 判 员 许 鹏 二〇二〇年十二月一日 法官助理 王 堃 书 记 员 张婉婷