河北省涿鹿县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀0731行初19号 原告白志飞，男，1977年12月4日出生，汉族，住涿鹿县。 委托代理人张玲凤，河北耀鼎律师事务所执业律师。 委托代理人秦丽，河北耀鼎律师事务所执业律师。 被告涿鹿县自然资源和规划局，住所地河北省张家口市涿鹿县人民北街**。 法定代表人闫捍东，局长。 出庭行政负责人李东，副局长。 委托代理人林志刚，男，1978年4月18日出生，住该局。 委托代理人张继，河北华祥律师事务所执业律师。 原告白志飞不服被告涿鹿县自然资源和规划局（以下简称被告）于2020年1月22日作出的涿自然规罚字（2019）13-1号行政处罚决定（以下简称13-1号处罚决定），于2020年7月21日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月22日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月10日公开开庭审理了本案。原告白 —2— 志飞委托代理人张玲凤、秦丽，被告行政负责人李东、委托代理人林志刚到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告于2020年1月22日作出13-1号处罚决定，认定原告白志飞于2018年5月未经批准擅自占用涿鹿县东××镇××村集体土地42.75亩堆砂、建房，并作出如下处罚：1.责令退还非法占用的土地；2.耕地、林地、其他农用地（42.75亩）按每平方米20元缴纳土地复垦费，共计人民币570000元；3.并对占用耕地（基本农田38.83亩）处以每平方米30元的罚款，计776600元，对占用林地及其他土地（3.92亩）处以每平方米10元的罚款，计26133元，共计人民币802733元的罚款。 原告白志飞诉称：要求撤销被告所作13-1号行政处罚决定。事实和理由如下： 一、处罚违反法定程序 （一）被告进行现场勘测未通知当事人到场确认场地、指认界址点，未制作现场勘测笔录。涿鹿县人民政府涿政（复）字（2019）13号行政复议决定（以下简称13号复议决定）已认定被告违反法定程序并责令其重新作出处罚，而被告未对此违法程序进行更正。 （二）被告在责令缴纳复垦费前未明确告知当事人应当履行土地复垦义务。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，拒不履行土地复垦义务的，应责令其限期政正，逾期不改正的，才能责令缴纳复垦费，而被告下达的责令改正违法行为通知书对复垦义务只字未提。 —3— 二、主要证据不足，认定事实错误 （一）对土地位置、面积和土地类型认定错误。被告在立案前即委托第三方勘测现场，违反国土资源违法行为查处工作规程，且无当事人在场确认界标，还拒绝采纳原告提交的土地使用情况说明，其主观臆断，自行确定的位置、面积均与实际不符，其提供的测量技术报告书因程序违法而不能作为认定土地位置、面积、类型的依据。 （二）认定原告造成土地破坏且必须进行复垦的证据不足。土地复垦的原则是“谁损毁，谁复垦”，而不是“谁使用，谁复垦”。原告占用的地块在原告租赁时并未用于农业生产，也不具备种植条件，且已存在他人所建房屋数间。经过原告改造，目前植被覆盖率远远超过原告租赁前状态。被告无证据证实原告造成土地毁损，其责令原告承担复垦义务无依据。 三、处罚内容明显不当。 （一）行政权不能干涉民事法律关系。租赁是土地经营权流转的合法形式之一，永恒采砂场租赁集体土地只是用于临时存放生产设备，且现已完全用于农作物种植，行政处罚行为不能解除土地租赁的民事合同关系，被告责令退还土地不适当。 （二）未分别不同情况按同一高标准确定复垦费无依据。根据土地复垦条例的规定，复垦费数额的确定，应当综合考虑损毁前的土地类型、实际损毁面积、损毁程度、复垦标准、复垦用途和完成复垦任务所需的工程量等因素。河北省土地管理条例第三十二条规定的复垦费标准是每平方米5至20元，而被 —4— 告未对土地类型、破坏程度、复垦的必要性及工程量进行认定，且未查明复垦义务人，即对原告以每平方米20元的高标准予以处罚，明显不当。 （三）未根据法定从轻、减轻情节作出处罚。被告在涿自然规罚字（2019）13号行政处罚决定（以下简称13号处罚决定）中认可原告在2019年4月听证期间已主动整改，属于主动消除和减轻违法行为危害后果的行为，应依据行政处罚法第二十七条的规定，从轻、减轻行政处罚。而且，土地管理法相关法条规定的是“可以处以罚款”，并不是应当、必须处以罚款，而被告所作罚款决定不考虑从轻、减轻情节，也无必须处以罚款的事实和法律依据，明显不当。 原告向本院提交了以下证据： 一、13号处罚决定书，13号复议决定书； 二、现场照片2张； 三、双树村村民委员会证明1份。 被告辩称：被告所作13-1号处罚决定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应依法驳回原告的诉讼请求。理由： 一、被告在进行现场勘测时已通知当事人到场，但当事人拒绝在现场勘测笔录上签字，执法人员已在现场勘测笔录上注明，符合国土资源违法行为查处规程的规定； 二、被告于2018年8月27日作出并送达的责令改正违法行为通知书，明确要求原告在收到该通知书30日内改正违法行 —5— 为，恢复土地原状，恢复土地原状即复垦； 三、土地性质以土地利用现状图和土地利用规划图为准，造成土地被压占并最终破坏耕作条件即是破坏土地； 四、责令退还土地是要求原告恢复土地被压占前的状态，与民事法律关系无关； 五、原告非法堆砂事实存在，破坏国家土地行政管理秩序的危害后果已经造成，改正违法行为是其应尽义务，而原告未在责令改正违法行为通知书指定的期限内改正违法行为，无从轻、减轻处罚情节； 六、被告在法定范围内对处罚内容自由裁量，不违反法律、法规的规定。 被告向本院提交了以下证据： 一、原告身份证、采砂许可证各1份； 二、责令停止违法行为通知书、接受调查通知书、责令改正违法行为通知书各1份及相关送达回证2份； 三、询问笔录1份，黑白照片2张； 四、现场勘测笔录、测量技术报告书、土地利用规划图、土地利用现状图、影像图及现场彩色照片各1份； 五、行政处罚告知书、行政处罚听证告知书、听证笔录、13-1号处罚决定书各1份及相关送达回证2份； 六、违法线索登记表、立案审批表各1份； 经庭审质证，原告认为：被告卷宗材料显示立案、调查、违法行为所在地等内容混乱，不合常理，对其真实性不予认 —6— 可；被告送达责令停止、改正违法行为通知书不符合法定送达程序，且原告并未收到过责令改正违法行为通知书；原告从未占用过的集体土地，被告现场勘测、测绘的土地与原告无关，且相关测绘报告未附测绘机构、人员资质证明，亦无测绘人签名，未包含土地利用现状分类面积汇总图表，测量仪器校准证书亦有瑕疵，测绘结果不能采信；被告提供的现场照片未显示拍摄时间，不能反映测绘情况，也不能完整反映占地情况；被告未通知过当事人到场参加勘测、指认界址点，也未要求原告在勘测笔录上签字，其主张原告拒绝签字与事实不符，且被告未向复议机关提交过现场勘测笔录，对其诉讼中提交的现场勘测笔录的真实性、合法性持异议；对被告履行处罚告知程序无异议，但对其中认定的事实不予认可；对被告提交的询问笔录的真实性无异议，但认为笔录内容不能证实原告的具体违法占地事实。被告认为：复垦土地照片来源不明，双树村村民委员会证明只能证实相关建筑物非原告所建；对13号处罚决定书和13号复议决定书的真实性无异议。 本院对上述证据确认如下： 一、原告举证一系相关行政机关出具的法律文书，来源合法，内容明确，被告无异议，为有效证据； 二、原告举证二不能证实拍摄时间、、地点不能证实原告主张的事实，为无效证据； 三、原告举证三，被告对相关内容无异议，具有证据效力； —7— 四、被告举证一来源合法，原告无异议，为有效证据； 五、被告举证二所述违法行为地点虽相互矛盾，但原告对其在送达回证上的签字未提出异议，能够证实被告向原告送达了相关法律文书，对此具有证据效力，但其中责令改正违法行为的内容不全面，对被告通知原告履行复垦土地义务情况不具有证据效力； 六、被告举证三中的询问笔录客观真实，来源合法，能够证实其反映的相关事实，对此具有证据效力，但两张黑白照片，不能体现拍摄时间、、地点不能证实与本案的关联性，为无效证据； 七、被告举证四中的彩色照片拍摄于2019年3月21日，相关人物、背景清楚，能够证实原告在堆砂现场出现的事实，对此具有证据效力，但不能证实被告要求原告参与现场指界、确认实际占地范围的事实，被告亦未进行其他调查以确认原告违法占地范围、界址，勘测笔录中亦没有相关记载，故测绘报告所测绘的范围无依据，且勘测笔录和测绘报告显示测绘地块在，处罚决定认定的违法行为地是双树村，不能说明二者的关联性，对此不具有证据效力； 八、被告举证五，来源合法，原告无异议，为有效证据； 九、被告举证六系行政机关内部工作流程，对外不发生法律效力，本院不作认证。 经审理查明，2019年初，涿鹿县人民政府进行机构改革，组建涿鹿县自然资源和规划局，承接原涿鹿县国土资源局（以 —8— 下简称原国土局）的全部职能，原国土局不再保留。 2018年8月27日，原国土局向“东兴采砂场（白志飞）”送达责令改正违法行为通知书，责令其30日内改正擅自占用东小庄镇集体土地的违法行为，恢复土地原状；逾期不改正的将依法追究法律责任。2019年3月22日，原国土局向白志飞送达责令停止违法行为通知书，责令其立即停止在东××镇××村集体土地堆砂的行为，听候处理，并告知其如果主动纠正违法行为，消除违法状态，可以从轻、减轻或者免于行政处罚，并于同日立案查处。经过对原告询问调查、拍照、委托第三方北京三友宇天测绘有限公司张家口分公司测绘，被告于2019年6月13日作出13号处罚决定。 原告不服，向涿鹿县人民政府申请复议。涿鹿县人民政府于2019年10月12日作出13号复议决定，以被告违反有关现场勘测法定程序为由，撤销了13号处罚决定，并责令被告在60日内重新作出具体行政行为。 2019年12月11日，被告就同一案件向原告送达行政处罚告知书、行政处罚听证告知书，并经过听证，于2020年1月22日作出13-1号处罚决定书，原告于同年3月10日签收。处罚内容为：1.责令退还非法占用的土地；2.耕地、林地、其他农用地（共计42.75亩）按每平方米20元缴纳土地复垦费，共计人民币570000元；3.并对占用耕地（基本农田38.83亩）处以每平方米30元的罚款，计776600元，对占用林地及其他土地（3.92亩）处以每平方米10元的罚款，计26133元，共计 —9— 人民币802733元的罚款。 本院认为，行政机关作出行政行为，必须依据法定职权，认定事实清楚，证据充分，符合法定程序，适用法律、法规正确，所作决定明确、具体、适当。 本案被告系涿鹿县人民政府所属土地行政管理部门，依法具有对违法占地行为进行查处的职权，其行政主体合法。据原告陈述，原东兴采砂场的投资人是其妻子张小花，营业执照已于2018年注销，而原告在询问笔录中表示堆砂占地是自己所为，且亲自签收了相关文书，故被告将原告列为被处罚人主体适格。 被告提交的责令改正违法行为通知书、现场勘测笔录、测量技术报告书、行政处罚听证告知书所认定的地块是土地，而处罚决定书认定的地块系双树村土地；原告所占土地范围、界址无证据证实，且在现场勘测笔录中无明确记载，故测绘公司测绘的占地面积无依据；被告未查明土地权属即作出行政处罚，且认定原告占地面积证据不足，属事实不清。 涿鹿县人民政府所作13号复议决定，认定被告违反勘测现场的法定程序，为此撤销了13号处罚决定，并责令被告重新作出具体行政行为。但被告在重新处罚过程中未重新勘测现场并委托第三方重新出具勘测报告，程序违法。被告依据原先的勘测报告认定的相关事实，不具有客观性，据此作出的处罚决定不具有合法性。 根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，拒不履行土 —10— 地复垦义务的，应责令其限期改正，逾期不改正的，责令缴纳复垦费，而本案被告下达的责令改正违法行为通知书对复垦义务、复垦标准未予明确，致当事人不能整改到位，被告亦有一定过错。根据《土地复垦条例》的规定，复垦费数额的确定，应当综合考虑损毁前的土地类型、实际损毁面积、损毁程度、复垦标准、复垦用途和完成复垦任务所需的工程量等因素，而被告未分辨相关情形，未对土地被破坏程度和复垦标准、工程量进行鉴定、评估，直接按河北省土地管理条例第三十二条规定的最高复垦费标准20元责令缴纳复垦费，明显不当。 被告认定原告的堆砂占地行为发生在2018年5月，根据法不溯及既往的原则，被告适用2004年第二次修正的土地管理法符合法律规定。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四是关于违法占地搞建设的规定，被告在庭审中表示因相关建筑物并非原告所建，故取消了责令拆除违法建筑的决定，但其在处罚决定书中却认定原告违反上述法条，实属不当。被告提供的案涉土地平面图包括了相关建筑，被告在处罚决定书中亦认定堆砂、建房占地的面积共42.75亩，并说明未对建筑面积处以罚款，但其在计算罚款时却未将建筑面积予以扣减，处罚不当。 综上所述，被告所作13-1号处罚决定，程序违法，事实不清，引用部分法律条文不正确，处罚内容不适当，依法应予撤销。被告应依照法定程序，在查明事实的基础上决定是否重新作出行政处罚决定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼 —11— 法》第三十四条、第七十条第一项、第二项、第三项、第六项的规定，判决如下： 撤销被告涿鹿县自然资源和规划局于2020年1月22日作出的涿自然规罚字（2019）13-1号行政处罚决定。 案件受理费50元，由被告涿鹿县自然资源和规划局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省张家口市中级人民法院。 审 判 长  杨秀娥 审 判 员  李瑞霞 人民陪审员  陈全春 二〇二〇年十二月十七日 书 记 员  胡晓婧 —12— 附相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第三十四条被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行为的证据和所依据的规范性文件。 被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。