西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2020)陕71行终1292号 上诉人（原审原告）王振平，男，1968年12月4日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住陕西省榆林市榆阳区。 委托代理人王玮，北京隆安（太原）律师事务所律师，委托代理人张毅，山西泰一律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）陕西省市场监督管理局，住所地西安市。 负责人张小宁，局长。 委托代理人褚正奎，该局工作人员。 委托代理人雍秦权，陕西宝伦律师事务所律师。 原审第三人陕西量得实业开发有限公司，住所地陕西省西安市高新区。 法定代表人陈忠谋，董事长兼总经理。 委托代理人袁斌，陕西静远新言律师事务所律师。 原审第三人陈忠谋，男，1968年12月3日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住内蒙古阿拉善盟。 委托代理人王禾，陕西法智律师事务所律师。 委托代理人周心心，陕西法智律师事务所（实习）律师。 上诉人王振平因与被上诉人陕西省市场监督管理局工商行政登记一案，不服西安铁路运输法院（2017）陕7102行初680号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 一审法院查明，2015年11月23日，第三人陕西量得实业开发有限公司向被告提出变更登记申请，并提交股东会决议等材料，将投资人股权信息由“陈宣池，出资额1600万，百分比40；王振平，出资额2400万，百分比60”变更为：“陈宣池，出资额1600万，百分比19.56；王振平，出资额2400万元，百分比29.33；陈忠谋、出资额4180万元，百分比51.11”；注册资本由4000万元变更为8180万元。原告不服该变更登记，提起本案行政诉讼，诉请如上。另查明，陕西中金司法鉴定中心于2016年11月28日作出西中金司鉴中心[2016]文鉴字第255号《司法文书鉴定意见书》，陕西蓝图司法鉴定中心于2017年12月11日陕蓝司法鉴定中心[2017]文鉴字第220号《司法鉴定意见书》，对2015年11月6日《陕西量得实业开发有限公司股东会决议》中“王振平”的签名笔迹进行鉴定，结论均为该笔迹与王振平的样本笔迹不是同一人书写。 一审法院认为，《中华人民共和国公司登记管理条例》第四条规定，工商行政管理机关是公司登记机关。被告具有对本辖区范围内公司注销登记事项进行审核的法定职责。本案的争议焦点是有二，一是被告在进行变更登记的时候是否尽到了审查职责，二是被告所做的涉案变更登记是否应当撤销。关于焦点一，该院认为：《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条规定，有限责任公司和股份有限公司设立、变更、终止，应当依照本条例办理公司登记。申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。《企业登记程序规定》第三条规定，企业登记机关依法对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。本案中，被告对第三人陕西量得实业开发有限公司提交的材料进行形式审查后作出涉案变更登记符合上述规定，被告对申请材料已经尽了审查职责。关于焦点二，该院认为，涉案变更登记直接涉及各方当事人实体民事权利义务，当事人不应直接提起本案行政诉讼直接撤销涉案变更登记。工商登记是企业将自己的基本信息通过法律的框架对外予以公示，以此作为其经营的基础。该登记信息如果发生变更、撤销等法定情形，将直接影响到企业的经营能力，进而影响到投资人、股东以及与之发生业务往来的他人的实体权益。工商变更登记是典型的依申请行为，由公司内部形成信息后，再由公司按照法律规定提出申请，然后由工商管理部门形式审查后依法予以登记。工商登记信息是企业内部信息的外化，而企业内部信息在效力上是否符合相关法律规定，仅凭个人签字的真伪无从判断，就本案工商登记而言，涉及第三人陈忠谋4180万增资问题，此应先行民事诉讼，以解决工商登记信息之存在、效力的问题，在此基础上，再行解决工商登记外部信息公示问题，不能仅以股东会决议中非本人签字为由通过行政诉讼撤销公司的外在信息公示从而否定当事人的实际出资行为。因此，被诉变更登记涉及基础性民事法律关系，在公司内部民事纠纷未先行通过民事诉讼途径解决的情况下，仅依据鉴定意见尚不具备撤销变更登记的条件，对于原告诉请，该院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回王振平的诉讼请求。案件受理费50元由王振平负担。 上诉人王振平上诉称，一、一审法院严重超审限，历时三年方下判决。二、上诉人提起行政诉讼系因上诉人发现第三人等以伪造上诉人签名，伪造股东会决议等虚假材料办理公司变更登记谋夺上诉人股权的行为后，向被上诉人投诉，被上诉人不履行法定职责的行政不作为提起的行政诉讼，非因其未尽到法定的形式审查义务提起的行政诉讼。对于其审查义务，上诉人从未提出过任异议和主张。一审判决混淆概念，并未将被上诉人是否应当依法行使行政权力、是否存在未依法履行法定义务查明、处罚第三人等事实查清。三、一审判决虽认定了涉案股东会决议系他人伪造签名所致，但又否定了上诉人关于股东会决议无效的主张。上诉人是请求法院对涉案伪造上诉人签字的股东会决议作出是否有效力的法律评价，并非是对“效力”这一抽象名词是否符合法律规定作出评价。涉案股东会决议经行政机关公示登记后，已属于面向社会大众的公开信息，并非企业内部信息。依据最高院法办（2012）62号会议纪要的规定，上诉人对涉案股东会决议是否有效的评价主张，正是一审判决本应审查评判的焦点问题之一。四、一审判决认定“不能仅以股东会决议中非本人签字为由通过行政诉讼撤销公司的外在信息公示从而否定当事人的实际出资行为”有误，此评价与本案争议无关。五、涉案行政诉讼的提起并无民事诉讼为前置条件的限制。《公司法》及《公司登记管理条例》均赋予被上诉人查处、处罚、撤销涉案第三人利用虚假手段骗取公司登记违法行为的行政权力及义务，对于被上诉人不履行法定职责及义务的行政不作为行为，行政诉讼法赋予了上诉人诉权。最高院法办（2012）62号文明确规定了被上诉人不履行法定职责的行为是人民法院行政诉讼中必须作出否定评价的行为。法律赋予上诉人通过行政投诉、行政诉讼方式维权的权利，也赋予上诉人通过民事诉讼方式维权的权利。行政诉讼与民事诉讼的区别决定了两种维权方式可以同时进行，也可以择一行权。综上，上诉至贵院，请求：1.撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求；2.一、二审诉讼费用由被上诉人负担。 被上诉人省监管局答辩称，原审判决事实认定清楚，适用法律、法规正确，应驳回上诉、维持原判。 原审第三人量得实业陈述称，原审判决事实认定清楚，适用法律、法规正确，应驳回上诉、维持原判。 原审第三人陈忠谋陈述称，原审判决事实认定清楚，适用法律、法规正确，应驳回上诉、维持原判。 二审过程中各方当事人均未提交新证据。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案为上诉人王振平提起的撤销工商变更登记之诉。因此，本案的争议焦点为涉诉变更登记行为是否合法。结合法庭调查及诉辩双方的意见，本院评判如下：首先，《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条第二款以及《企业登记程序规定》第八条规定了“申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责”的工商登记基本原则，根据该规定，申请人应当如实向企业登记机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责，登记机关并无对申请材料真实性的审查职责。其次，关于登记机关的审查职责及内容，《中华人民共和国公司登记管理条例》第十条、第五十二条第（一）项规定，“公司的登记事项应当符合法律、行政法规的规定。不符合法律、行政法规规定的，公司登记机关不予登记。”“（一）申请文件、材料齐全，符合法定形式的，或者申请人按照公司登记机关的要求提交全部补正申请文件、材料的，应当决定予以受理”。本案中，原审第三人量得实业公司申请变更登记时依据前述规定提交了相应文件、材料，故省市场监管局按照量得实业公司提交的相应材料对其变更登记申请予以核准的行政行为程序合法，本院予以确认。但是，在本案一、二审中，在案的司法鉴定意见以及各方当事人的陈述，可以确认量得实业公司向省市场监管局提交的变更相关工商资料并非王振平本人签名的事实。故本院认为，省市场监管局在审核涉诉变更登记材料时已依照前述规定尽到了合理的审查义务，但是由于变更登记申请人量得实业公司向省市场监管局提交了非本人签字的不实申请材料，导致备案登记错误，故该责任应在量得实业公司。但因登记结果错误的事实依然存在，涉案行政行为的合法性基础已然缺失，而行政诉讼目的在于解决行政争议、监督行政机关依法行使职权，因此，应当结合行政诉讼立法本意和本案涉案股权于2015年12月28日再次发生变更登记的实际，作出确认本案中2015年11月23日的变更登记行为违法的处理意见。一审判决驳回王振平的诉讼请求属适用法律错误，应予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销西安铁路运输法院(2017)陕7102行初680号行政判决书； 二、确认陕西省市场监督管理局于2015年11月23日对陕西量得实业开发有限公司作出的变更登记的行政行为违法。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人陕西省市场监督管理局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  张 博 审 判 员  蒋蒙蒙 审 判 员  侯 斌 二〇二〇年十二月二十三日 法官助理  段茗琪 书 记 员  王茗仪 1