山东省滨州经济技术开发区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁1691行初5号原告：山东省滨州市昌隆房地产开发有限公司，住所地：博兴县曹王镇曹三村。法定代表人：王瑞，总经理。委托代理人：郑娟，泰和泰（济南）律师事务所律师。委托代理人：赵兰花，泰和泰（济南）律师事务所律师。被告：博兴县自然资源和规划局，住所地：博兴县博城二路268号法定代表人：张英温，局长。参加诉讼负责人：孙全林，该局副局长。委托代理人：黎金娥，山东王宁律师事务所律师。第三人：山东省博兴县利民置业有限公司，住所地：博兴县曹王镇曹三村。法定代表人：曹同中，经理。委托代理人：柳洪广，山东齐英律师事务所律师。原告山东省滨州市昌隆房地产开发有限公司（以下简称昌隆公司）不服被告博兴县自然资源和规划局（以下简称博兴自然资源局）对第三人山东省博兴县利民置业有限公司（以下简称利民公司）的土地行政出让行为并要求行政赔偿案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年9月22日立案后，依法组成合议庭，于2020年11月4日公开开庭审理了本案。原告昌隆公司的委托代理人郑娟，被告博兴自然资源局的负责人孙全林及委托代理人黎金娥，第三人利民公司的委托代理人柳洪广到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年9月7日到2016年9月18日，位于博兴县××镇××路××路××路××路××北，编号为×××52，面积为53918㎡的国有建设用地使用权公开挂牌出让，第三人利民公司摘牌。2016年10月17日，原博兴县国土资源局（以下简称原博兴国土局）与利民公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》。原告昌隆公司诉称，2014年11月7日，原告为开发建设位于博兴县××镇××路××路××路××路××北，土地面积为80.88亩的住宅小区，向被告提交了“关于申请土地储备指标的请示”，并于2014年11月10日向博兴县土地储备交易中心缴纳省储备指标土地有偿使用费1213.2万元，2014年12月9日向博兴县财政局缴纳失地农民社保费808770元。2018年9月，被告既未经原告同意，也未告知原告，即将原告已交款的土地储备指标违法转给第三人，并将×××52地块，土地使用权53918㎡出让给第三人，用途为住宅用地。被告在第三人未按照法定程序办理土地指标手续的情况下，将原告缴纳土地储备指标费的土地出让给第三人，违反了我国《土地管理法》、《物权法》的规定，其严重违法的行政行为应当被确认为无效行为。且由于被告的无效行政行为，致使原告失去该土地储备指标，只能按照现阶段的价格重新高价购买土地储备指标，给原告造成重大的经济损失。请求：1.依法确认被告2018年将土地储备指标转给第三人及土地出让的行政行为无效；2.判令被告为原告继续办理80.88亩的土地储备指标，或赔偿土地指标购买的经济损失1617.6万元；3.本案案件受理费由被告承担。在审理过程中，经释明，原告昌隆公司同意将确认行政行为无效的诉求变更为撤销涉案土地储备指标转让及土地出让行为。原告昌隆公司向本院提交了如下证据：1.2014年11月7日《关于申请土地储备指标的请示》（以下简称《请示》）,2.向博兴县土地储备交易中心以及博兴县财政局社会保障股交费的结算票据两张。用以证明原告申请土地指标80.88亩，并且交纳了土地储备指标有偿使用费的事实。被告博兴自然资源局辩称，（一）涉案土地储备指标已按照昌隆公司的申请用于指定地块，指定地块已经省政府批准由农用地转为建设用地，被告的义务履行完毕。2014年11月7日，昌隆公司申请使用省储备新增建设用地指标80.88亩，用于位于××村××镇××路××路××路××路××亩地块的农用地转为建设用地，按15万元／亩支付指标有偿使用费。昌隆公司请示中表明“按程序竞得相关地块后，土地出让金等其他费用按规定另行缴纳”，昌隆公司缴纳的涉案指标费已全额随报批材料上缴省厅。2015年4月24日，山东省人民政府作出鲁政土字［2015］639号批件，涉案地块由农用地转为建设用地，并依法实施征收，被告的义务履行完毕。至于昌隆公司能否获得相关地块的土地使用权，必须经招拍挂公开竞拍才能决定，对此，昌隆公司的请示中已载明。（二）涉案土地使用权依法公开出让合法有效。2016年9月7日至18日，涉案土地使用权依法公开挂牌出让，昌隆公司未参加竞拍，曹王镇曹三村村民委员会（以下简称曹三村委）独资设立的利民公司竞得该地块土地使用权。涉案土地使用权公开挂牌出让，事实清楚，符合法律规定。昌隆公司要求确认该出让行为无效没有法律依据。（三）昌隆公司未参与涉案地块竞拍，是因为其与曹三村委之间的协议及其自身原因，被告对此无任何过错。2014年曹三村委拟在涉案地块建住宅小区（颐和家园），无法办理国有土地出让手续，不能开发。于是由昌隆公司协助曹三村委办理土地指标手续并垫付相应资金。2015年1月27日，曹三村委成立利民公司竞得涉案土地使用权，由利民公司返还昌隆公司前期垫付的土地指标费、失地农民社保费。该事实，由2014年昌隆公司与曹三村委协议、昌隆公司民事诉状、生效民事判决予以证实。昌隆公司未参与涉案地块竞拍，是因为与曹三村委之间的协议及其自身原因，不存在昌隆公司因不知道涉案土地使用权公开出让而错失竞得该土地使用权的事实。至于昌隆公司诉称为办理土地指标支付的费用，已经民事判决由利民公司、曹三村委返还并支付利息。昌隆公司诉请继续办理80.88亩的土地储备指标，或赔偿土地指标购买的经济损失1617.6万元，没有事实和法律依据。（四）昌隆公司提起本案行政诉讼超过法定起诉期限。2018年8月13日，曹三村两委出具的《关于颐和家园项目前期运作中资金筹集问题说明及项目推进通知》，2018年8月17日，昌隆公司致曹三村两委的书面意见等书证，清楚地说明昌隆公司为曹三村委垫付前期土地指标款、参与知悉利民公司土地使用权摘牌及当时出让金筹款等情况，而且在利民公司摘牌时双方即商谈涉案地块的建设开工时间等。上述证据证实，昌隆公司对2016年9月涉案土地使用权公开挂牌出让的行为是明知的，对利民公司摘牌及筹款情况是明知的。昌隆公司提起本案行政诉讼，超过一年的起诉期限。请求驳回原告的诉讼请求。被告博兴自然资源局向本院提交了如下证据：1.2018年8月13日，曹三村两委发给昌隆公司的独资股东昌隆建工集团公司的书面通知、2018年8月17日，昌隆建工集团公司致曹三村支部村委的书面函，用以证明原告起诉已超起诉期限。2.2014年11月5日昌隆公司与曹三村委签订的“协议书”、昌隆公司民事诉状、2019）鲁1625民初274号民事判决书，用以证明原告的起诉属重复起诉。3.鲁政土字[2015]639号批件（关于博兴县2014年第6批次建设用地的批复）、博兴县2014年第6批次建设用地勘测定界图和影像位置图，涉案土地使用权挂牌出让请示、博兴县人民政府同意挂牌出让的批复、博兴县国有建设用地使用权挂牌出让公告、第三人竞买申请书、竞买资格确认书、竞得入选人通知书、成交确认书、出让成交公示、《国有建设用地使用权出让合同》，用以证明涉案土地使用权公开挂牌出让，证据充分，出让行为合法有效。第三人利民公司陈述称，（一）本案的基本事实。2013年博兴县曹王镇人民政府拟进行新农村建设，昌隆公司的实际控制人王长龙有进行开发建设的意愿，但当时没有土地指标。2014年11月昌隆公司垫付资金购买了部分土地指标，因征地手续不能办理，昌隆公司放弃开发建设。此后，王长龙多次向博兴县曹王镇人民政府索要支付的土地指标费用，为了解决该问题，博兴县曹王镇人民政府多次与曹三村委进行协商，由曹三村委继续开发建设。自2016年开始，曹三村委开始办理土地征收及补偿事宜。2016年8月原博兴国土局挂牌出让曹三村土地53918平方米，用途为住宅用地。2016年9月，利民公司通过公开竞拍的方式取得上述土地使用权，支付了土地出让金并开始办理开发建设的各项审批手续。2019年1月18日原告向博兴县人民法院提起诉讼，要求曹三村委及第三人返还垫付的指标款、失地农民社保费12940770元。博兴县人民法院作出了（2019）鲁1625民初274号民事判决，判决利民返还原告垫付款12940770元及利息。判决生效后经法院执行，该判决已执行完毕，原告取得了垫付款12940770元及利息。（二）本案不属于行政诉讼的受理范围。土地指标交易的主体是政府的相关部门，个人和企业无权购买及交易土地指标，原告支付的土地指标款是代政府部门垫付的费用。双方之间不属于行政管理关系，应受民事法律调整，本案不属于行政诉讼的受案范围。请求驳回原告的起诉。第三人利民公司未向本院提交证据。经庭审质证，被告提交的证据二中，昌隆公司与曹三村委2014年11月5日签订的“协议书”，原告认为利民公司和曹三村委在民事诉讼中均不认可其真实性，第三人利民公司在本案中同样对其真实性不能确认，对其余证据，原告和第三人均无异议，但原告认为其提起的是确认行政行为无效的诉讼，不受一年起诉期限的限制，而且行政诉讼与民事诉讼属不同的诉讼，原告虽然在民事诉讼中缴纳的土地指标费已获返还，与其提起确认行政机关的行政行为无效并要求赔偿损失并不矛盾。因该协议在民事诉讼中只是因未提交原件核对未被采信，但与其他证据能够相互印证，证实最初办理土地征收指标的协商情况，故除土地使用权出让合同系本案行政诉讼的标的，原告对其效力提出异议，不能在本案中作为证据使用外，其余证据确认为有效证据。对原告提交的证据，被告和第三人对其真实性均无异议，但认为缴纳土地指标费与获得土地使用权是两个概念，原告并不因缴纳土地指标费后必然获得相关土地方面的权利。因当事人对证据真实性无异议，确认为有效证据。依据确认的有效证据并结合当事人的陈述，本院认定如下事实：曹三村委欲开发建设“颐和家园”小区，2014年11月5日，与昌隆公司签订“协议书”，由昌隆公司协助曹三村委办理土地征收手续，双方约定土地手续完备后，土地使用权归曹三村委集体所有，其他事项另行约定。2014年11月7日，昌隆公司向博兴县土地储备交易中心提交《请示》，载明“我单位申请使用省储备新增建设用地指标80.88亩，按照15万元／亩的标准支付指标有偿使用费，共计1213.2万元。按程序竞得相关地块后，土地出让金等其他费用按规定另行缴纳”。昌隆公司于2014年11月10日向博兴县土地储备交易中心缴纳指标有偿使用费1213.2万元，于2014年12月9日向博兴县财政局缴纳失地农民社保费808770元。2015年4月24日，山东省人民政府作出鲁政土字［2015］639号“关于博兴县2014年第6批次建设用地的批复”，同意将包含原告申请的博兴县曹王镇曹三村涉案土地在内的25.4072公顷的农用地转为建设用地并征收。2016年8月17日，原博兴国土局呈报拟对包含涉案地块（编号为×××52）在内的4宗国有建设用地使用权进行挂牌出让的请示。2016年8月18日，博兴县人民政府作出博政土字［2016］11号批复，同意上述土地的挂牌出让方案。原博兴国土局发布《博兴县国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》，网上挂牌时间为2016年9月7日09时00分至2016年9月18日09时20分，竞买申请人须在2016年9月16日16时30分前提交竞买申请，足额缴纳竞买保证金，按照价高者得的原则确定竞得入选人。利民公司系曹三村委独资设立的公司，其于2016年9月7日提交竞买申请书，缴纳竞买保证金26689410元后，博兴县公共资源交易中心于同日确认其具备参加编号为×××52地块的竞买资格。在涉案地块的挂牌出让过程中，昌隆公司未参加竞买，2016年9月18日和9月19日，博兴县公共资源交易中心先后向利民公司发出《竞得入选人通知书》和《国有建设用地使用权挂牌成交确认书》，确认利民公司通过竞价以26689410元竞得编号为×××52地块的国有建设用地使用权，原博兴国土局发布了“出让成交公示”。2016年10月17日，原博兴国土局与利民公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》，对编号为×××52、面积为53918㎡的宗地，出让给利民公司。2018年9月25日，博兴县人民政府作出博国土资用字［2018］30号审批文件，同意县国土局代表县政府对利民公司的土地出让行为，用途为住宅用地，使用期限为70年。2018年8月13日，曹三村两委发出《关于颐和家园项目前期运作中资金筹集问题说明及项目推进通知》，说明，颐和家园项目在前期运作中，由于村两委及利民公司没有资金，项目资金由曹庆东负责筹集，昌隆建工前期用于土地指标等项目的款项经镇党委政府及昌隆建工王长龙同意，移交到利民公司，该款项利息及还款计划当时已明确，望昌隆建工按照标书规定，及时同利民公司签订施工协议，使颐和家园项目早日开工。昌隆建工于2018年8月17日致函曹三村支部、村委，认为当初土地摘牌筹款，公司和村两委商定2016年五、六月份开工，开工后就把筹款返还，但到现在还未开工，使昌隆公司无法返还高息借款，村两委应按同期贷款利率的4倍退还本金及利息，长隆公司不参与该小区的合作。2019年3月29日，博兴自然资源局在昌隆公司《关于申请土地储备指标的请示》复印件上出具证明，证明昌隆公司已缴纳相关费用，该地块后出让给利民公司，土地出让金中不包含上述费用，此费用应由利民公司另行支付给昌隆公司。昌隆公司以曹三村委和利民公司为被告向博兴县人民法院提起民事诉讼，要求两被告返还其垫付的土地指标有偿使用费、失地农民社保费及利息。2019年6月26日，博兴县人民法院作出（2019）鲁1625民初274号民事判决，判决利民公司返还昌隆公司垫付款12940770元及按银行同期贷款利率计算的利息，曹三村委承担连带清偿责任。该民事判决经执行，已执行完毕。昌隆公司认为土地出让行为给其造成损失，提起本案行政诉讼。本院认为，原告昌隆公司认为其起诉的标的包含两部分内容：1.其缴费的土地储备指标被转让，2.随后的土地出让行为。对于上述标的，首先，土地出让合同的主体之一是行政机关，是土地主管部门履行土地管理职能的行为，属于行政行为没有争议；即使是利民公司存在争议的土地指标转让行为，亦不是两个民事主体之间的自行交易转让，而是通过涉案地块的挂牌出让等方式完成的，毫无疑问有行政权力的介入，事实上是整个土地出让过程的一部分，即本案整体上是一个土地出让行为，属于行政诉讼的受案范围。昌隆公司最初以涉案土地出让行为无效起诉，根据《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《行诉法解释》）第九十九条的规定，无效的行政行为仅限于：行为主体不具有行政主体资格、缺乏法律依据、客观上实施不能等不需要专业机关判断的“重大、明显违法”等情形，而本案博兴自然资源局是法定的行政机关，其土地出让行为有明确的物权法、土地管理法等法律依据，利民公司根据土地出让合同获得了相应地块的土地使用权，颐和家园小区的建设正在推进过程中，土地出让行为已经在实施过程中，即涉案土地出让行为不属于应确认为无效的任何一种情形。经释明，原告变更诉求为要求撤销违法的土地出让行为，该诉求则应受到起诉期限的限制。从本案的证据来看，2018年的信函往来并不能明确表明昌隆公司已经知道涉案土地出让行为的具体内容，但在2019年3月29日，博兴自然资源局在《请示》复印件上出具证明，能够证明此时昌隆公司已经知道涉案地块已经出让给利民公司的具体内容，但此时昌隆公司正处于民事诉讼期间，要求其立即另行提起行政诉讼存在着一定的诉权冲突，而且昌隆公司起诉的目的是弥补其已缴费用的损失，在可能存在民事和行政两种救济途径的情形下，其在经过一种救济途径终结后，认为仍不能弥补其损失的，另行寻求其他诉讼程序的救济，具有合理性。因此，本案行政诉讼的起诉期限应自民事诉讼的执行程序终结后（经查询为2019年12月27日）予以起算，昌隆公司于2020年7月底提起本案行政诉讼，不超过《行诉法解释》第六十四条规定的一年的起诉期限，本案应对涉案土地出让行为的合法性及原告赔偿损失的请求能否得到支持，作出实体判断。分析涉案的土地出让行为，其履行了农用地转用审批、出让报批、网上挂牌、竞买、成交确认、签订出让合同、用地审批等程序，整个过程未见有违法之处。原告认为涉案出让行为违法的主要理由是被告未经原告同意，即将原告缴纳土地指标有偿使用费的地块出让给第三人，并且在挂牌出让期间未通知原告，致使其无法参与竞买。本院认为，涉案地块应出让给何人，取决于土地挂牌出让过程中的竞买情况，在原告自身未参加竞买的情况下，不可能获得土地使用权，这属于原告自身的原因，不存在被告违背原告意愿的问题。至于原告称被告未通知其参加竞买，致使其错过摘牌，应属违法的主张，原告在缴纳了土地指标有偿使用费后，对土地权益这一涉及自身重大利益的事项应密切关注，还需要再等待通知有违常理，而且公告本就是法定的通知方式，相关法律法规亦未规定对缴纳指标有偿使用费的单位有另行单独通知的义务，原告的这一理由不成立。对于原告赔偿损失的诉求，一是行政行为违法并侵害合法权益的情况下才产生赔偿，本案行政行为合法，不存在赔偿的问题；二是即使如原告所言，其是想自己开发建设某块土地（这也与前期的协议，后期的信函相矛盾），在本案重要书证《请示》中，明确记载“按程序竞得相关地块后，土地出让金等其他费用按规定另行缴纳”，表明昌隆公司自己清楚，缴纳指标有偿使用费与获得土地使用权是两个概念，在其自身放弃竞买后，其只能获得已缴费用的返还请求权，在该费用已通过民事诉讼获得了返还的前提下，再主张新购土地指标的损失，有谋求重复利益之嫌，而且其逻辑基础仍然是缴纳指标使用费后必然获得土地使用权这一并不能成立的推论，原告的赔偿主张亦缺乏请求权基础。综上，涉案土地出让行为合法，原告是因自身原因未获得土地使用权，且其损失已经填平。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十四条第二款，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：驳回原告山东省滨州市昌隆房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告山东省滨州市昌隆房地产开发有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省滨州市中级人民法院。审 判 长  李景春人民陪审员  阮彦东人民陪审员  张荣禄二〇二〇年十二月十六日书 记 员  朱亚茹书 记 员  刘 晗