文书内容重庆市江津区人民法院行 政 判 决 书(2020)渝0116行初138号公益诉讼起诉人：重庆市永川区人民检察院，住所地：重庆市永川区萱花路**，统一社会信用代码1150038300933682XF。负责人：詹文渝，检察长。出庭检察人员：钟德刚，重庆市永川区人民检察院常务副检察长。出庭检察人员：吴军，重庆市永川区人民检察院检察官。被告：重庆市永川区林业局，住，住所地：重庆市永川区人民北路**一社会信用代码11500383009336969B。负责人：曾自然，局长。出庭负责人：蒋虞，副局长。委托代理人：陈霞，重庆市永川区林业局工作人员。委托代理人：蔡运明，重庆新源律师事务所律师。第三人：重庆市永川区京元建材有限责任公司，住，住所地：重庆市永川区凤凰湖大道******1-1一社会信用代码91500118MA5U7AT54Q。法定代表人：张登全。公益诉讼起诉人重庆市永川区人民检察院（以下简称永川区检察院）诉被告重庆市永川区林业局（以下简称永川区林业局）履行法定职责一案，于2020年7月14日向本院提起行政公益诉讼。本院受理后，依法追加重庆市永川区京元建材有限责任公司（以下简称京元建材公司）为第三人参加诉讼，并依法向被告及第三人送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。永川区检察院出庭检察人员钟德刚、吴军，永川区林业局行政机关负责人蒋虞、委托代理人陈霞、蔡运明到庭参加诉讼。第三人京元建材公司未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人永川区检察院诉称：本院在履行公益监督职责中发现，被告怠于履行林地保护监管职责，其辖区京元建材公司在未办理占用林地手续情况下，非法占用位于重庆市永川区双石镇大涧口村芭茅田村民小组的林地修建厂房、开展碎石加工，擅自改变林地用途，对当地林地造成破坏，损害社会公共利益。本院于2020年4月17日立案，并于2020年4月20日向被告发出渝永检行公[2020]12号检察建议，建议被告依法对京元建材公司未经审批占用林地的违法行为进行处理，加强日常监管工作，强化对辖区临时使用林地审核与森林资源保护的监督管理，对林业违法行为严肃查处，从源头上杜绝类似问题发生。被告于2020年6月22日作出书面回复称：京元建材（重庆市朝隆建材有限责任公司）碎石加工项目2019年7月与国有林场签订占用林地面积1.2678公顷，于2019年办理了占用林地手续审批文号：永林审准许[2019]02号，审批面积：0.8316公顷。2020年初被告发现京元建材存在违规超占林地行为，因此未受理该公司4月份申请办理临时占用林地的申请，目前该项目正在查处中。经本院复核，被告对京元建材公司未经审批非法占用林地系明知，经检察建议书督促，被告仍未全面依法履职，未对京元建材擅自改变林地用途的违法行为进行处理，致使社会公共利益受到侵害。本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第九条规定：“县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本行政区域的林业工作。”第三十七条规定：“矿藏勘查、开采以及其他各类工程建设，应当不占或者少占林地；确需占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，依法办理建设用地审批手续。占用林地的单位应当缴纳森林植被恢复费。森林植被恢复费征收使用管理办法由国务院财政部门会同林业主管部门制定。县级以上人民政府林业主管部门应当按照规定安排植树造林，恢复森林植被，植树造林面积不得少于因占用林地而减少的森林植被面积……”《中华人民共和国森林法实施条例》第十七条第一款规定：“需要临时占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门批准。”第四十三条第一款规定“未经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，擅自改变林地用途的，由县级以上人民政府林业主管部门责令限期恢复原状，并处非法改变用途林地每平方米10元至30元的罚款。”《重庆市林地保护管理条例》第五条规定：“…各区县林业主管部门负责辖区内林地的保护、管理和监督。”第三十条规定：“违反本条例有下列行为之一的，由林业主管部门给予处罚：（三）违法侵占林地的，责令限期退还，恢复原状，造成损失的，责令赔偿损失；未经林业主管部门审核同意使用林地的，责令限期退还林地，拆除林地上的建筑物和其他设施，造成林地及其附着物损失的，责令赔偿损失。”以及《关于印发的通知》（永川委办[2019]63号）等相关规定，被告对辖区林地具有保护、管理和监督的法定职责。具体到本案，京元建材公司在未办理林地占用审批手续的情况下，擅自改变林地用途修建厂房等，对林地造成了严重破坏。为保护社会公共利益，本院于2020年4月20日向被告提出检察建议，督促其依法全面履职。被告虽于2020年6月22日做出书面回复，但经本院调查核实，被告对京元建材擅自改变林地用途的违法行为至今未进行实质处理，被京元建材破坏的林地一直未得到恢复，社会公共利益未得到有效救济、弥补，故被告仍应依法全面履行林地资源保护法定职责，及时制止相关违法行为，避免社会公共利益继续受到侵害。综上，为督促被告依法履行职责，教育和引导公民自觉守法，促进政机关依法行政，进而保护森林资源、维护国家和社会公共利益，现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条的规定，向你院提起诉讼，请求：判令重庆市永川区林业局依法对重庆市永川区京元建材有限责任公司非法占用林地依法全面履行监督管理职责。永川区检察院为证明其主张，向本院提供了以下证据和规范性文件：第一组证据：1.调查笔录（被询问人：张登全，询问时间：2020年4月7日）、调查笔录（被询问人：张登全，询问时间：2020年7月1日）；2.《建设项目环境影响登记表》、京元建材公司营业执照、重庆市朝隆建材有限责任公司营业执照；3.京元建材公司违法占地现场照片（拍摄时间2020年4月7日）；4.调查笔录及现场指认照片（被询问人：刘隆，询问时间：2020年7月1日）；5.调查笔录（被询问人：李建平，询问时间2020年7月1日）；证据1-5证明京元建材公司于2019年底开始建设，2020年初投入生产，一直未依法办理林地占用手续，违法占地行为一直延续；京元建材公司与朝隆建材公司系两个独立的法人企业，业务、财务均截然分立，案涉地块实际违法占用林地的主体是京元建材公司。第二组证据：6.《检察建议书》（渝永检行公[2020]112号）；7.送达回证（签收人：永川区林业局资源科陈霞，签收时间：2020年4月20日）。证据6-7证明公益诉讼起诉人永川区人民检察院针对永川区林业局怠于履职的行为发出了诉前检察建议，督促其依法履职。第三组证据：8.《永川区政府工作部门及街道办事处、镇人民政府统一社会信用代码统计表》《关于印发的通知》（永川委办[2019]163号）、永川区林业局机构职能文件。证明被告重庆市永川区林业局对辖区林地具有保护管理和监督的法定职责，具备本案诉讼主体资格。第四组证据：9.《重庆市永川区林业局关于检察建议书（渝永检行公[2020]12号）的复函》（永林函[2020]13号）；10.证据名称：调查笔录（被调查人：陈霞，询问时间：2020年6月22日）；11.调查笔录（被调查人：华雨，询问时间：2020年6月22日）；12.2020年3月国家林草局下发的问题图斑（提供人：永川区林业局；提供时间：2020年6月22日）；13.2018年下半年遥感影像、2019年下半年遥感影像（提供人：永川区规划和自然资源局；提供时间：2020年5月25日）；证据9-13证明：根据2020年3月国家林草局下发的督查图斑，被告永川区林业局已知晓京元建材所在地存在未依法办理林地占用手续即违法占地的问题，但一直未依法进行处理；在2020年4月20日收到公益诉讼起诉人的检察建议后，被告仅于2020年5月15日对京元建材进行过一次走访，但未做现场检查记录或询问笔录、未调取该企业任何材料、未采取监管措施、也未对企业违法行为进行立案并跟进处理，怠于履行监管职责；从2019年下半年，京元建材已开始违法占用林地行为，但作为林业主管部门的被告一直未尽到监管职责。第五组证据：14.与证据1、证据9、证据10一致；15.《2020年森林督查180号图斑与林地一张图叠加》《朝隆建材有限公司附近地形图与2012年航片叠加图》；16.调查笔录（被调查人：蔡有德，询问时间2020年7月1日）；17.占用林地补偿协议（签订双方：重庆市水川区国有林场、朝隆建材，签订时间：2017年9月13日）、《林地位置图》《恢复林业生产条件协议》；18.占用林地补偿协议（签订双方：重庆市永川区国有林场、朝隆建材，签订时间：2019年9月5日）、《朝隆建材碎石加工项目拟使用重庆市永川区国有林场林地位置图》《恢复林地生产条件协议》；19.朝隆建材碎石加工项目临时使用林地申报及区林业局审批材料（2019年3月）；20.朝隆建材碎石加工项目拟使用林地申报材料（针对2019年京元建材占地）；证据14-20证明：朝隆建材于2019年1月3日取得了《临时使用林地审核同意书》，京元建材公司占用的林地在朝隆建材取得审批的范围之外，其一直未依法办理林地占用手续，破坏了林地的公益属性，损害了社会公共利益；京元建材公司所占林地范围内，存在至少0.4247公顷乔木林地，该部分林地上存在林木，京元建材公司违法占用林地，对该部分林木造成了破坏，损害了社会公共利益。被告永川区林业局辩称：我局收到区检察院的检察建议后积极进行了调查取证等相关工作。2020年4月20日收到重庆市永川区检察院（以下简称“区检察院”）检察建议书（渝永检行公[2020]12号）后，我局高度重视，成立以局主要领导为组长的工作专班，先后多次召开专题会议安排布置工作，明确分管领导与区检察院进行沟通汇报，局主要领导到京元建材公司现场了解情况。我局指派资源科牵头核实京元建材公司违规占地情况，由森防站具体查办，相关科室工作人员先后5次到京元建材公司现场查看、拍照、录制视频，调查取证，作询问笔录3份、提取（复印）相关文书证据20页，聘请第三方中介将京元建材公司和邻近朝隆建材有限公司确定具体位置界线，并将京元建材公司用地情况现状做全面调查。我局在与区检察院沟通后于2020年6月17日作出了回复《重庆市永川区林业局关于检察建议书（渝永检行公[2020]12号的复函）》（永林业函[2020]13号）。于2020年7月3日、8日、9日就京元建材有限公司违法占地一事进行调查，录取当事人叙述、旁证材料等3份笔录。7月10日，第三方公司已做出了现状调查报告，根据现状调查报告，京元建材公司使用林地面积0.6507公顷，林地权属永川区国有林场，林地类型是商品林。7月17日，京元建材公司违法占地一事正式立案，发出了《责令停止违法行为通知书》，责令其停止违法行为。由于2020年6月重庆市永川区规划和自然资源局（以下简称“区规资局”）对京元建材公司已进行行政处罚，处罚文号永规资[2020]09号，处罚面积0.5358公顷（其中林地0.3469公顷），处罚金额53580元。我局需要就这一情况和检察院进一步沟通，才能作出处罚决定并督促京元建材有限公司将全部涉林地块异地复绿或者补办使用林地手续。下列因素也是我局未能及时对京元建材公司作出处罚决定的原因之一：1、永川森林公安划转公安后，执法力量弱。原森林公安所承担的林业行政执法职能在他们转隶后留在了林业局，原森林公安有办案民警11人，而林业局执法科是挂牌在局防火办，没有执法人员，无法承接这部分职能，只能在2020年1月20日开始把执法工作暂时交给林业局下属事业单位森林病虫防治站，森防站现有人员3人，由其中2人在完成本站工作之余（兼职）开展执法工作，人员和时间难以充分保证，对执法内容、执法流程、执法标准都在进一步熟悉当中。因此政府机构改革过渡期，机构人员不配套是造成京元建材公司监管履职问题的重要因素。2、京元建材有限公司土地性质存在争议。京元建材有限公司占地范围内有国有林也有集体土地，而且存在地权纠纷，国有林地和集体土地交错相连，村集体对临近的国有林边界提出异议，在存在权属纠纷没有理清楚的情况下，冒然判定林地范围容易引起农户和林场的进一步矛盾，这一情况增加了执法的难度。所以要处罚京元建材公司，就应该先把林地纠纷处理好，才能划定占用林地的范围。3、对“一事不能二罚”的认知问题。我局接到检查建议书后，开展了调查核实，经初步核实认为该企业存在违规占地，随后启动了办案程序，指派执法人员介入。执法人员在调查取证中京元建材公司提出区规资局执法队正在对企业进行行政处罚，我局执法人员到规资局核实情况，情况属实，区规资局拟作出的行政处罚决定和林业主管部门拟办理的案件在处罚区域和处罚内容上一致。而《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。并且就此事咨询司法局行政执法协调监督科，建议我局不作重复处罚；咨询森林公安，答复按多年执法惯例，对同地块、同一违法行为，区规资局处罚后都没有再次处罚。因此，我局就暂缓了案件的推进，与区检察院对“一事不能二罚”的认知问题进行了进一步沟通，因此本案的立案时间延后事出有因，而非我局怠于履职。我局将积极履职，尽早对京元建材公司作出处罚决定，并在办案过程中一如既往地积极与区检察院相互沟通。如在对京元建材公司土地性质存在争议、且区规资局已对京元建材公司作行政处罚的情况下，我局是否还需进行处罚，我局将就该问题与区检察院继续进行沟通并说明情况。总之，我局期望在后续的办案过程中得到区检察院支持和帮助。永川区林业局在诉讼中向本院提交了以下证据：1.重庆市永川区林业局关于检查建议书（渝永检行公（2020）12号）的复函；证明永川区林业局就京元建材公司违法占地问题向永川区检察院作出的书面回复。2.询问笔录；证明京元建材公司存在违规使用林地行为。3.现状调查报告；证明企业现地核实占用林地基本情况，违规使用林地面积、林地权属、森林类型。4.京元建材公司提交相关材料；证明企业的基本情况，用地的基本情况以及因违法占地被区规资局处罚的相关情况。5.向永川区自然资源管理局提取的《行政处罚决定书》、占地现状图及土地利用规划套合图；证明京元建材公司违法占地5358平方米被永川区规资局处罚的相关情况。6.责令停止违法行为通知书；证明永川区林业局依法责令永川区京元建材有限责任公司停止违法占用林地行为。7.立案审批表；证明永川区林业局依法对京元建材公司立案查处。第三人京元建材公司未到庭参加诉讼，也未提交书面意见。经庭审质证，被告对公益诉讼起诉人举示的证据均无有异议。公益诉讼起诉人对被告提交的证据发表如下质证意见：对第一组证据三性无异议，第二至七组证据真实性、合法性无异议，关联性有异议。第一、二组证据证明法定期间后作出的询问笔录，在法定履职期限后作出的。第三组证据现场调查报告，没有履行监管职责，没有进行相关处罚。第四组证据，公司相关资质真实性没有异议，京元和朝龙公司是一家公司关联性有异议。第五组证据京元公司占用林地规资局和林业局应履行不同的监管职责。第六、七组证据均是起诉后作出，不能证明被告已履职。本院对上述证据认证如下：公益诉讼起诉人永川区检察院提交的证据1-5证明第三人京元建材公司的违法占地情况；证据6-7证明公益诉讼起诉人依法履行诉前程序；证据8证明被告的职责；证据9-13证据被告在收到检察建议后，仍未全面履行监管职责；证据14-20证明第三人京元建材公司违法占用林地行为持续存在的事实。被告永川区林业局提交的证据1-3证明被告收到《检察建议书》后对第三人非法占用林地问题进行了调查；证据4-5证明第三人的占地情况以及受到重庆市永川区规划与自然资源局行政处罚的情况；证据6-7证明被告对第三人京元建材公司的违法占用林地行为进行了立案，并向京元建材公司下达了《责令停止违法行为通知书》。综上，双方提交的证据真实、合法、与本案具有关联性，作为本案定案根据。经审理查明：公益诉讼起诉人永川区检察院在履行职责中发现，第三人京元建材公司在未办理占用林地手续的情况下，非法占用位于重庆市永川区双石镇大涧口村芭茅田村民小组的林地修建厂房、进行碎石加工，擅自改变林地用途，对林地造成破坏，损害了社会公告利益。2020年4月20日，公益诉讼起诉人向被告永川区林业局发出渝永检行公[2020]12号检察建议，建议对京元建材公司等企业未经审批占用林地、超期占用林地等相关问题进行处理；加强日常监管工作，强化对辖区临时使用林地审核与森林资源保护的监督管理，对林业违法行为依法、及时查处，从源头上杜绝类似问题发生。2020年6月17日，被告永川区林业局作出书面回复称：京元建材公司（重庆市朝隆建材有限责任公司）碎石加工项目2019年7月与国有林场签订占用林地面积1.2678公顷，于2019年办理了占用林地手续审批文号：永林审准许[2019]02号，审批面积：0.8316公顷。2020年初被告发现京元建材存在违规超占林地行为，因此未受理该公司4月份申请办理临时占用林地的申请，目前该项目正在查处中。之后因被告仍未对第三人京元建材公司违法占用林地的行为进行处理，2020年7月14日，公益诉讼起诉人向本院提起行政公益诉讼。另查明：2020年6月23日，重庆市永川区规划和自然资源局对第三人京元建材公司作出永规资[处罚决定]〔2020〕09号《行政处罚决定书》，认定第三人京元建材公司于2019年5月开始，未经批准，占用永川区双石镇大涧口芭茅田村民小组集体土地5358平方米修建厂房，其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，属于违法用地的行为，依照《中华人民共和国土地管理法》第七十七条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，对第三人京元建材公司作出如下行政处罚：1、拆除在非法占用的土地上新建的建（构）筑物，恢复土地原貌；2、处以罚款：按每平方米10元计算，5358平方米×10元/平方米=53580元人民币（大写：伍万叁仟伍佰捌拾元整）。第三人京元建材公司已于2020年7月6日缴纳该罚款。2020年7月17日，被告永川区林业局对第三人京元建材公司涉嫌擅自改变林地用途案立案，并于同日向第三人下达了永林罚责通字[2020]第2号《责令停止违法行为通知书》，认定第三人在重庆市永川区红炉镇辖区内涉嫌违法占用林地建临时厂房的行为违反了《中华人民共和国森林法》第三十八条，责令第三人立即停止违法行为。庭审中，公益诉讼起诉人及被告均认可经调查第三人京元建材公司违法占用林地面积为6507平方米。重庆市永川区规划和自然资源局作出的永规资[处罚决定]〔2020〕09号《行政处罚决定书》中认定的第三人京元建材公司违法占用的5358平方米土地中包含林地3469平方米，本案公益诉讼起诉人要求被告依法全面履行监管职责的林地面积包含该部分林地。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定，公益诉讼起诉人永川区检察院在履行职责中发现，被告永川区林业局怠于履行职责，未对第三人京元建材公司擅自改变林地用途的违法行为进行处理，致使社会公共利益受到侵害。起诉人履行诉前程序后提起本案行政公益诉讼，符合法律规定。《》第规定：“国务院林业主管部门主管全国林业工作。县级以上地方人民政府林业主管部门，主管本地区的林业工作。”被告永川区林业局作为永川区人民政府林业主管部门，对辖区范围内的林地保护负有监督管理职责。同时，根据《》第三十七规定：“矿藏勘查、开采以及其他各类工程建设，应当不占或者少占林地；确需占用林地的，应当经县级以上人民政府林业主管部门审核同意，依法办理建设用地审批手续。占用林地的单位应当缴纳森林植被恢复费。……”本案中，第三人在未办理林地使用审批手续的情况下，擅自改变林地用途，对林地造成严重破坏，被告作为监督管理部门，未及时履职，至公益诉讼人发出检察建议后，仍未依法全面履行其监管职责，被告虽在公益诉讼起诉人提起诉讼后向第三人发出《责令停止违法行为通知书》，但第三人的违法行为仍未停止，公共利益持续受到侵害。被告作为永川区林业行政主管部门，理应采取补救措施，依法继续履行相关职责。但对重庆市永川区规划和自然资源局对案涉违法占地行为已经作出行政处罚的部分，被告不宜再作出相同的处罚。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第七十二条，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五第一款第（三）项之规定，判决如下：被告重庆市永川区林业局于本判决生效后一个月内对第三人重庆市永川区京元建材有限责任公司非法占用林地行为依法全面履行监督管理职责。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第五中级人民法院。审 判 长  陈红专审 判 员  姜 玲审 判 员  朱 锐人民陪审员  李 英人民陪审员  周存秀人民陪审员  王 评人民陪审员  王幽然二〇二〇年十二月二日法官 助理  陈 健书 记 员  罗 杰