西安铁路运输中级法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2020)陕71行赔终156号 上诉人（原审原告）郭稳稳，男，1947年8月8日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住西安市灞桥区。 委托代理人郭浩，曾用名郭皓，男，1972年9月5日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住西安市灞桥区，系原告郭稳稳之子。 上诉人（原审原告）郭浩，曾用名郭皓，男，1972年9月5日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住西安市灞桥区。 委托代理人姚永安，陕西卓勋律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）西安市自然资源和规划局。住所地西安市。 法定代表人冯涛，局长。 委托代理人李骞，该局工作人员。 委托代理人李胜利，陕西秦原律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）西安市灞桥区人民政府席王街道办事处，住所地西安市灞桥区。 法定代表人孟林，主任。 委托代理人王强，该单位工作人员。 委托代理人张凯，陕西丰瑞律师事务所律师。 上诉人郭稳稳、郭浩因与被上诉人西安市自然资源和规划局（以下简称市自规局）、西安市灞桥区人民政府席王街道办事处（以下简称席王街办）行政赔偿一案，不服西安铁路运输法院(2019)陕7102行赔初257号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明，原告郭稳稳、郭浩系西安市灞桥区XX街XX村村民，在该村修建有房屋一处。根据原告郭稳稳提供的户口本记载载明，原告郭稳稳为非农业家庭户口，户内为郭稳稳一人，该户口是2012年2月9日因父母与子女相互投靠由陕西省咸阳市秦都区迁来。郭浩（户）为农业家庭户口，户内为四人，分别是郭浩本人，其妻子、儿子，2009年12月21日，陕西省人民政府作出陕政土批【2009】442号审批土地件，同意将包括灞桥区XX街XX村在内的集体土地转为建设用地，依法征收为国有。西安市人民政府、西安市国土资源局先后作出征收土地方案公告和征地补偿安置方案公告。2012年11月28日西安金融商务区拆迁安置环境保障指挥部作出《西安金融商务区XX村征地拆迁安置实施办法》，该办法规定西安市国土资源局浐灞分局负责管理金融商务区的征地拆迁安置工作，西安市XX中心XX中心负责实施。2017年8月30日西安市国土资源局向原告郭浩作出（2017）市国土交字第14-31号《责令交出土地决定书》，责令郭浩（户）交出宅基地，腾空并拆除房屋及建筑物、附着物。原告郭浩不服向该院提起诉讼，该院于2018年12月25日判决撤销该责令交出土地决定书。2018年12月7日西安市灞桥区公证处作出（2018）西灞证民字第929号《公证书》，对西安浐灞生态区土地储备中心申请公证的XX村XX户的房屋现状及其委托的评估公司的现场勘查及测量行为办理保全证据公证。2018年12月21日原告郭稳稳、郭浩在其宅基地上所建的建筑物被强制拆除。在实施拆除前相关行政机关未对原告进行安置补偿。原告对该拆除行为不服在提起本案诉讼时一并向该院提起行政诉讼，要求确认二被告强制拆除其所有的房屋的行政行为违法。该院于2019年12月23日作出（2019）陕7102行初3207号行政判决，确认被告西安市自然资源和规划局于2018年12月21日强制拆除原告郭稳稳、郭浩位于西安市灞桥区XX街XX村的房屋的行政行为违法，驳回原告郭稳稳、郭浩对被告西安市灞桥区人民政府席王街道办事处的诉讼请求。该判决已发生法律效力。另查明，2018年11月30日，西安浐灞生态区土地储备中心委托西安恒达房地产价格评估有限公司对原告郭稳稳、郭浩的房屋进行了现场勘测并作出估价，估价时点为2013年7月27日，该房屋勘测面积为456.67㎡，评估值为141230元。勘测的附着物包括：1、贴瓷门楼1座，评估值为1500元；2、铁防护网2.70㎡，评估值为162元；3、地砖，规格300*300，30.25㎡，评估值为908元；4、陶瓷水池1个，评估值为60元；5、纤维板吊顶50.40㎡，评估值为1512元；6、铝合金门窗36㎡，评估值为2880元；7、地砖，规格600*600，194.94㎡，评估值为10722元；8、渗井1个，评估值为150元；9、防盗门4樘，评估值为1400元；10、内墙瓷21㎡，评估值为840元；11、贴瓷灶台2.5m，评估值为500元；12、贴瓷案台1个，评估值为200元；13、铁防护网7.2㎡，评估值为432元；14、铁大门8.12㎡，评估值为1462元；15、外墙面砖73.84㎡，评估值为3323元；16、艺术风景瓷砖1幅，评估值为230元；17、水泥地面18.61㎡，评估值为558元；18、上下水1项，评估值为500元；上述附着物总估价为27338元。房屋及附着物的总估价为168568元。原告对该评估单记载的房屋面积认为少于自己房屋500.9㎡的实际面积，对附着物的数量认可。对评估价格有异议。再查明，在本案诉讼过程中，原告于2019年12月12日向该院递交评估申请书，申请对原告房屋及屋内物品进行市场价格评估。该院依法委托西安铁路运输中级法院司法技术室对原告的申请事项委托专业评估机构进行评估，西安铁路运输中级法院委托永佳信房地产评估有限公司进行评估。2020年6月17日永佳信房地产评估有限公司作出永佳信估字【2020】237号《房地产估价报告》，对西安市灞桥区席王街道XX村XX户被拆除房屋及附属物的市场价值以2020年5月28日作为价值时点，按照市场价值，以比较法、收益法为估价方法。对被拆除的房屋总建筑面积为456.68平方米，其中房1，砖混/砖木结构，2层，建筑面积约为164.8平方米；房2，砖混结构，2层，建筑面积约为291.88平方米。附属物包括贴瓷门楼1座、大门1个（2.8m*2.9m）、陶瓷水池1个、渗井、贴瓷灶台1座（2.5m）、贴瓷案台1座、水泥地面（18.61㎡）、上下水1套等。估价对象用途为住宅。最终确定估价对象在价值时点的市场价值总额为2245781元。具体包括：1、补偿款157606元；2、住宅用房1766135元；3、商业用房为322040元。还查明，原西安市国土资源局在对涉案土地征收的过程中，于2017年5月10日向郭浩（户）作出了安置房屋面积及补偿费用清单，该清单载明郭浩（户）被拆迁房屋1、2层面积合计500.9平方米。在本案诉讼过程中，在该院依法主持调解的过程中，原告要求确认其被拆除的房屋面积为500.9平方米。原告认为其中郭浩（户），户内四人，被拆除的房屋面积为328平方米，其余被拆除的172.9平方米房屋为其父亲郭稳稳所有。要求将其父亲与其户内人员分别进行补偿安置。安置的方式一种是按照一比一进行房屋产权置换，另一种是按照市场价格进行货币安置。被告西安市自然资源和规划局对郭浩（户）安置房屋面积以2018年12月9日西安恒达房地产价格评估有限公司最初的评估报告测量的面积456.67平方米为准，按照该户户内农业人口4人，结合拆迁安置补偿政策，应置换安置面积共计300平方米（其中置换住宅用房面积260平方米。置换经济发展用房面积40平方米）；除房屋安置外，应支付补偿款共计168568元，具体为：1、2层超面积部分补偿款为141230元；附着物补偿款为27338元。另认为郭稳稳并非本村村民，不属于本次拆迁安置对象，因此不予安置。双方均不同意对方提出的调解意见，调解未能达成一致意见。 一审法院认为，本案争议的焦点为：一、本案的赔偿义务机关如何确定；二、本案涉及的赔偿范围如何确定；三、原告郭稳稳是否为集体经济组织成员；四、原告主张的赔偿请求是否合法。首先，本案中，已发生法律效力的（2019）陕7102行初3207号行政判决确认被告西安市自然资源和规划局于2018年12月21日强制拆除原告郭稳稳、郭浩位于西安市灞桥区XX街XX村的房屋的行政行为违法，并判决驳回原告郭稳稳、郭浩对被告西安市灞桥区人民政府席王街道办事处的诉讼请求。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第一款的规定，被告西安市自然资源和规划局应对其违法拆除行为给原告造成的损失承担赔偿责任。被告西安市灞桥区人民政府席王街道办事处不是拆除原告房屋的行政机关，不属于国家赔偿法规定的赔偿义务机关。其次，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第一款第（八）项规定“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：…（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”根据行政法的基本原理，行政机关基于合法行政行为造成他人损失产生的是补偿责任，反之因违法实施行政行为造成他人损害产生的是赔偿责任。行政赔偿是国家赔偿的一种形式。国家赔偿法上述“直接损失”的范围，除包括被强制拆除房屋的损失费用外，还应当包括原告因案涉宅基地被征收必然可得的补偿安置利益。根据本案查明的事实，涉案房屋所在的村组的集体土地在2009年已被批准征收为国有土地，且原告郭稳稳、郭浩为案涉宅基地上房屋所有权人，其对案涉宅基地拥有使用权，对案涉房屋拥有所有权。就宅基地的征收补偿而言，土地管理法虽然没有明确具体的规定，但需要特别考虑的是宅基地不同于农用地和建设用地的特殊用途──居住功能，征收补偿除包括一般的土地补偿和地上房屋补偿外，应当体现出对被征收宅基地使用权承载的居住权益的特殊安排。结合土地管理法和物权法关于宅基地所包含权益和归属主体的规定，宅基地的征收补偿，应当针对不同的权益主体给予不同的补偿。作为宅基地所有者的农村集体经济组织，应当获得剥离了宅基地使用权价值的一般土地价值的补偿费用；作为宅基地使用权人的农民个人，应当获得宅基地使用价值──居住功能的相应补偿或者安置；作为宅基地上房屋所有人，应当获得地上房屋价值的相应补偿。具体到本案中，被告西安市自然资源和规划局的派出机构西安市自然资源和规划局浐灞分局及被告西安市自然资源和规划局设立的西安浐灞生态区土地储备中心作为涉案土地拆迁安置的实施单位，在实施征收土地的过程中，应当与原告就征收补偿方式、补偿金额和支付期限等事项订立补偿协议；如双方在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议。行政机关亦应严格执行相关法律法规和政策规定，履行有关程序，做到先安置后拆迁。本案中，被告在实施案涉土地的征收过程中，未对原告进行补偿安置，即强制拆除了原告的房屋，不符合征收土地和房屋应当遵循“先补偿、后拆迁”原则。该行为已被生效裁判文书确认违法。关于征收补偿损失的赔偿问题。《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款规定，征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益。征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。本案中，根据原告的诉讼请求，其主张的损失161.2万元包括以下两部分：一是房屋损失；原告主张其房屋面积为501平方米，每平方米单价为3000元。二是附属物的损失；其具体内容为原告自己列举并估算的价值。因原告未提交相关证据。在本案诉讼中申请法院委托永佳信房地产评估有限公司对原告户被拆除房屋及附属物的市场价值进行评估。永佳信房地产评估有限公司作出的房地产估价报告显示的是补偿款、住宅用房及商业用房的评估价值。并不是涉案被拆除房屋及其附属物的价值。故该评估结论不能作为认定涉案被拆除房屋的赔偿依据。对房屋损失估价，被告虽委托西安恒达房地产价格评估有限公司作出评估，但原告对面积有异议，且被告在2017年5月10日向郭浩（户）作出了安置房屋面积及补偿费用清单中载明郭浩（户）被拆迁房屋1、2层面积合计500.9平方米。在被告未提交证据证明该测量面积与实际面积不相符合的情况下。应当确认郭浩（户）及郭稳稳房屋总面积为500.9平方米。同时被告西安市自然资源和规划局委托的评估机构在2018年11月30日至2018年12月8日估价期间以2013年7月27日作为估价时点，依据不足；故对该房屋估价结论不予采信。因原告对被告委托西安恒达房地产价格评估有限公司经现场勘测所认定的附属物的内容及数量无异议。被告西安市自然资源和规划局应根据强制拆除行为造成原告房屋及其附属物损失的客观实际情况，并结合原告请求赔偿物品损失项目，综合考虑农村家庭生活实际、市场行情、房屋拆除前用途等因素，以侵权行为发生时（即涉案房屋被拆除时）作为评估时点重新委托评估机构作出合理的评估价格对原告进行赔偿。关于原告郭稳稳是否为集体经济组织成员的问题。《中华人民共和国农村土地承包法》第六十九条规定：“确定农村集体经济组织成员身份的原则、程序等，由法律、法规规定”，故现有的法律、法规并未授权行政机关可以确定农村集体经济组织成员的资格。有关集体经济组织成员身份的确认，应当由农村集体经济组织讨论决定。被告西安市自然资源和规划局未提交相关证据证明相关农村集体经济组织对原告郭稳稳是否属于该集体经济组织成员进行讨论决定的证据，其作出的认定结论该院不予采信；被告西安市自然资源和规划局应当根据相关农村集体经济组织的讨论结果来确定原告郭稳稳是否属于安置的对象，进行决定对其是否进行补偿安置。关于应否直接判令被告赔偿损失问题。赔偿请求人诉请人民法院判令赔偿义务机关赔偿其损失，也可以视为要求赔偿义务机关履行赔偿职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条规定，人民法院经过审理，查明被告依法负有给付义务的，判决被告履行给付义务。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条规定，原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。根据上述规定，人民法院经审理认为行政机关应当履行法定职责而未履行的，可以判决行政机关在一定期限内履行法定职责。这一判决方式属于“答复判决”，即在行政机关处理行政事务尚有裁量空间时，人民法院可以基于行政权和司法权的划分，尊重行政机关的“首次判断权”。本案中，法院基于被告在处理赔偿问题时对人员资格的认定、评估价格需重新委托评估的等问题需要村民委员会进行确认及进行调查取证，为确保原告在赔偿诉讼中一并解决其家庭应当获得的补偿利益问题，实质性化解行政争议，责令被告按照人民法院审理案件时在裁判理由或裁判主文中所阐述的观点作出相应处理。综上，因被告的拆除行为违法导致原告损失及征收补偿可得利益损失，均为原告因被告西安市自然资源和规划局强拆行为造成的直接损失。对原告（户）因征收补偿可得利益损失，应当由西安市自然资源和规划局参照征收补偿方案依法予以赔偿。对原告主张的附属物的损失，由被告依照本判决确定的原则确定合理的价款予以赔偿；对原告向被告西安市灞桥区人民政府席王街道办事处主张的赔偿责任，因被告西安市灞桥区人民政府席王街道办事处不是涉案建筑物的拆除机关，对该项诉讼请求该院不予支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第一款第（一）项、第（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决责令西安市自然资源和规划局在本判决生效之日起三十日内按照本判决对郭稳稳（户）、郭浩依法予以行政赔偿；驳回郭稳稳、郭浩对西安市灞桥区人民政府席王街道办事处的赔偿请求。 上诉人郭稳稳、郭浩向本院上诉称，一、原审程序违法。根据最高法关于适用行政诉讼法的解释第47条之规定，联系本案来说，2018年12月25日，该院作出判决书，撤销西安市国土资源局向原告作出的责令交出土地决定书，当月21日，被上诉人对原告在宅基地上建房屋拆除，屋内物品被埋，导致原告无法就损害情况举证，尤其承担不利的法律后果。而主审法官却反其道而行之，让原告申请鉴定并缴纳评估费。永嘉信房地产评估有限公司作为评估机构，本应对原告的房屋和物品受损害情况进行评估，但却对所谓的补偿款、住宅用房和商业用房进行评估，评估结果为224万余元。该院认为不能作为赔偿依据，被上诉人应根据强拆行为造成原告房屋及其附属物损失的客观实际情况，重新委托评估机构作出合理的评估价格对原告进行赔偿。二、原审适用法律错误，判决错误。根据本案事实，原审法院本应根据最高法关于适用行政诉讼法的解释第47条之规定判决被告赔偿原告损失，但却根据国家赔偿法第26条第一款第一项和最高法关于审理行政赔偿案件若干问题的规定第三十三条判决被上诉人在判决生效之日起三十日内按照本判决对郭稳稳、郭浩依法予以行政赔偿，驳回原告对席王街办的赔偿请求。根据以上两点，请二审法院纠正这起案件。请求：依法改判被上诉人赔偿原告屋内物品损失162.1万元，评估费1万元由被上诉人承担。 被上诉人市自规局答辩称，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，认可一审判决。 被上诉人席王街办陈述称，案涉拆除行为已为法院确认违法，故其不是赔偿义务机关，与本案没有利害关系。恳请法院依据法律规定，依法作出公正裁判。 二审过程中各方当事人均未提交新证据。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案中，经人民法院生效判决确认被上诉人市自规局于2018年12月21日强制拆除上诉人房屋的行政行为违法，故被上诉人市自规局应当对其违法强拆行为造成的直接损失承担相应的赔偿责任，一审判决驳回上诉人对席王街办的赔偿请求并无不当，本院予以确认。经综合评判本案在案证据及审理查明的事实，本院认为，首先，本案中存在两份对涉案房屋的评估报告，一是行政机关在征收过程中委托评估机构作出的房屋评估单，二是在本案审理过程中，由人民法院委托评估机构作出的评估报告，但是经审查，评估单估价时点确定有误，致该估价单不能客观反映市场行情变化、房屋用途等因素，未能充分保障当事人的合法权益；而司法评估报告不是对涉案房屋及其附属物的价值的评估，其反映的补偿款及商业用房等评估价值不能作为认定涉案房屋被强制拆除的赔偿依据。因此，拟在本诉中确定涉案房屋被强制拆除的赔偿数额时，对房屋及屋内物品损失缺乏有效的评判依据。其次，涉案房屋所在集体土地已被依法征收，故在征收拆迁范围内的房屋被非法强制拆除并经生效判决确认违法后，应当对当事人的直接财产损失和拆迁安置补偿权益问题一并作出处理，即在认定本案赔偿数额时，要以补偿为基础，对当事人的相应赔偿要以填平补齐其受损的财产权利为限；其次，应当考量其他被征收人以及当地类似补偿方式与标准、安置情况，全面考虑法律、行政法规以及相关政策规定的一致性和公平性。本案中，在上诉人郭稳稳的集体经济组织成员身份尚不能明确的情况下，其能否享受涉案征收的安置补偿权益尚存疑问，故为充分保障当事人的合法权益，确保当事人能在行政赔偿程序及行政赔偿诉讼中彻底解决补偿利益问题，实质性化解行政争议，应当由被上诉人对涉案当事人的集体经济组织成员身份进行调查确认，并据此作出客观、全面的赔偿意见。综上所述，本案确存在赔偿损失认定依据不足、当事人补偿资格尚需由有权机关确认等问题，导致本案不宜在本诉中直接作出明确的行政赔偿认定，因此，出于充分保障当事人合法财产权益及确保其在行政争议中有合法的救济途径，一审判决责令被上诉人市自规局按一审判决明确的观点和赔偿内容，对上诉人予以行政赔偿，符合本案实际和法律规定，本院予以确认，对于上诉人的上诉意见，本院不予采纳。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长  张 博 审 判 员  蒋蒙蒙 审 判 员  侯 斌 二〇二〇年十二月二十六日 法官助理  段茗琪 书 记 员  王茗仪 1