西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）陕71行终1501号 上诉人（原审原告）石泉县饶峰镇人民政府，住所地陕西省安康市石泉县。 法定代表人许啟松，镇长。 委托代理人余世兵，该镇副镇长。 委托代理人陈长建，陕西奇声律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）石泉县盛禾牧业有限公司，住所地陕西省安康市石泉县。 法定代表人蒲年朝，董事长。 委托代理人蒲年明，该公司工作人员。 委托代理人王西洋，陕西贤业律师事务所律师。 上诉人石泉县饶峰镇人民政府（以下简称饶峰镇政府）与被上诉人石泉县盛禾牧业有限公司（以下简称盛禾牧业公司）行政给付一案，不服安康铁路运输法院（2020）陕7101行初133号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明，2019年8月5日石泉县招商服务中心与大河农业科技（南通）有限公司（以下简称大河农业公司）签订《招商引资协议书》，约定由大河农业公司在石泉县XX镇XX村投资11000万元建设“石泉县智能化陆基循环水养殖项目”，进行南美白对虾养殖，项目占地80亩。该项目选址区域包括原告盛禾牧业公司从XX村流转的35.1亩用于经营养牛场的土地。被告饶峰镇政府为协助石泉县招商服务中心落实该南美白对虾养殖项目，于2019年9月24日与原告盛禾牧业公司就养牛场搬迁及土地使用事宜协商一致，签订了《盛禾牧业养牛场搬迁协议》。该协议第二条约定，由双方共同对养牛场养殖区域资产进行核实（附：盛禾牧业养牛场资产清单），根据市场价初步估价在120万元左右，最终由有资质的评估单位评估，依双方认可的金额作为盛禾牧业养牛场整体搬迁补偿费；第三条约定，盛禾牧业公司同意在2020年8月30日之前全部搬迁完毕，要求饶峰镇政府分三次付清搬迁补偿款，第一次付款在2020年1月20日之前，支付搬迁补偿款总额的30%；第二次付款在2020年4月30日之前，支付搬迁补偿款总额的40%；第三次付款在2020年8月20日之前，支付搬迁补偿款总额的30%；如果饶峰镇政府未能按期付清搬迁补偿款，盛禾牧业公司要求饶峰镇政府付给企业生产损失（按国家法律规定范围内最高银行利息标准计算）；第四条约定，饶峰镇政府在支付完全部搬迁款之后，盛禾牧业公司必须在2020年8月30日之前将全部牛只搬迁完毕，饶峰镇政府同意盛禾牧业公司可自行拆除养牛场相关设施；第五条约定，协议签订之日起盛禾牧业公司将养牛场流转的土地交给饶峰镇政府使用，饶峰镇政府进场前先行支付盛禾牧业公司原流转土地所发生费用及地面附着物补偿费用，具体以双方确认数量、金额为准；第六条约定，在养牛场未整体搬离前，盛禾牧业公司可正常经营，饶峰镇政府负责盛禾牧业公司化粪池清理和养牛场土地流转费用，不抵扣补偿金。协议签订后，2019年10月27日被告饶峰镇政府依照协议第五条之约定，向原告盛禾牧业公司支付了原流转土地所发生费用95632元及地面附着物补偿费用16000元，共计111632元。被告饶峰镇政府还依照协议第六条之约定，自2019年10月后负责清理盛禾牧业公司生产经营产生的沼液和牛粪，避免环境污染，清运费用由饶峰镇政府支付。原告盛禾牧业公司也按照协议约定，向大河农业公司交付了其原本用于种植青饲料的大约20亩土地用于项目建设，该部分土地已被平整。随后原告盛禾牧业公司陆续将其养殖的绝大部分牛出售，仅剩少量牛继续在养殖，包括养牛圈舍约8亩地在内的十余亩土地仍由原告盛禾牧业公司继续在使用。后因被告饶峰镇政府以大河农业公司的上述养殖项目进展缓慢、大河农业公司违反《招商引资协议》、项目遭受不可抗力前景不明、村民阻挠、项目建设已无需占用盛禾牧业公司的8亩圈舍、无新场地可供盛禾牧业公司搬迁等理由，不再履行《盛禾牧业养牛场搬迁协议》约定的义务，未再向原告盛禾牧业公司支付任何搬迁费用。2020年4月21日，原告盛禾牧业公司委托律师向被告饶峰镇政府发出律师函，敦促被告饶峰镇政府履行协议约定的义务。2020年6月3日，原告盛禾牧业公司向一审法院提起行政诉讼，请求判令被告饶峰镇政府继续履行《盛禾牧业养牛场搬迁协议》，并立即向原告支付第一期、第二期搬迁补偿款共计1180656.7元，以及案件诉讼费和8万元律师费。2020年8月24日一审法院组织原、被告进行调解，原告盛禾牧业公司提出解除原协议并由被告饶峰镇政府赔偿其经济损失126.5万元的调解方案，被告饶峰镇政府不同意按126.5万元进行赔偿，要求对原告的经济损失进行审计评估，调解未果。原告盛禾牧业公司遂坚持原诉讼请求，并当庭提出因第三期搬迁补偿款的给付期限已届满，其第一项诉讼请求增加505980.3元，共计1686637元（盛禾牧业养牛场资产清单总金额）。另查明，被告饶峰镇政府在本案中主张解除《盛禾牧业养牛场搬迁协议》，因该主张属反诉请求，依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第六条之规定，本院当庭释明不予准许，告知被告饶峰镇政府可依法自行作出解除《盛禾牧业养牛场搬迁协议》的行政决定，但被告饶峰镇政府至一审法院通知宣判时并未作出该行政决定。 一审法院认为，本案的争议焦点在于：1.原告盛禾牧业公司与被告饶峰镇政府签订的《盛禾牧业养牛场搬迁协议》是否属行政协议及是否合法有效；2.原告盛禾牧业公司主张由被告饶峰镇政府继续履行《盛禾牧业养牛场搬迁协议》的请求是否成立。一审法院分析、评判如下：一、被告饶峰镇政府出于协助石泉县招商服务中心引进南美白对虾养殖项目在XX镇XX村落地的目的，与原告盛禾牧业公司签订《盛禾牧业养牛场搬迁协议》，属于促进本行政区域经济发展的行政管理行为；协议约定的易地搬迁及政府补偿等内容具有行政法上的权利义务关系，故该协议属于行政协议，而非民事协议。双方协商一致签订该行政协议，系双方在各自权利和权限范围内实施的意思自治行为，协议内容不违反法律禁止性规定，不损害国家利益和社会公共利益，属合法有效的行政协议。双方签订的该行政协议中并不具有将集体土地征收为国有的条款，不属于土地征收、征用行为，只是在不改变集体土地性质的前提下变更用益物权主体的行政协调行为，并不超越镇一级人民政府的职权范围，故被告饶峰镇政府以其无权签订该行政协议为由主张协议无效，于法无据，一审法院不予支持。二、依法成立的行政协议，协议双方应当遵守诚实信用原则，全面履行各自的义务。原告盛禾牧业公司与被告饶峰镇政府签订《盛禾牧业养牛场搬迁协议》后，积极履行该协议约定的义务，向大河农业公司交付了其原本用于种植青饲料的大约20亩土地用于项目建设，该20亩土地已被平整；原告基于对被告饶峰镇政府的信赖，逐步缩小营业规模，将其养殖的绝大多数牛予以出售，做好了向被告饶峰镇政府交付下余土地及附属设施的准备工作，其原本的生产经营活动已基本停止，故原告已依照上述行政协议的约定，履行了主要义务。被告饶峰镇政府也应当依照上述行政协议的约定，积极履行第二、三条协议内容，与原告共同委托有资质的评估单位对原告的养牛场养殖区域资产进行评估，并按期向原告支付搬迁补偿款。但被告饶峰镇政府却以各种理由拒不履行行政协议，也不按照一审法院的释明依法行使单方解除权，致使原告签订该行政协议的目的长期无法得到实现，双方的行政协议权利义务关系长期处于不确定状态，损害原告的合法权益以及被告饶峰镇政府的公信力。该行政协议并不存在被告无法履行或者继续履行无实际意义的情形，原告盛禾牧业公司用于养牛的大约20亩种植青饲料的土地已经交付大河农业公司并被平整，对原告继续生产经营产生了较大影响，故被告请求一审法院判决解除该行政协议，于法无据，一审法院不予支持。原告盛禾牧业公司主张由被告继续履行该行政协议，并承担迟延履行的损失赔偿责任，符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条之规定，一审法院予以支持。原告主张由被告按照《盛禾牧业养牛场搬迁协议》附件资产清单上所载的总计1686637元对其予以补偿，因被告主张该数字系原告自行统计的金额，协议第二条约定“根据市场价，初步估价在一百二十万左右，最终由有资质的评估单位评估，经双方认可的金额作为盛禾牧业养牛场的整体搬迁补偿款”，原告在庭审中也承认双方在签订协议时就补偿款金额并未谈妥，从该条款文意也可推断若双方就搬迁补偿款的具体金额已经谈妥，则没有委托评估的必要，故一审法院认定原告主张的1686637元并非被告同意的金额，原告的该主张没有事实依据，一审法院不予支持。但双方对该条款的文意表述还存在表意不清的问题，评估报告作出之后为何还需要经过双方认可？对此，原告主张以120万元和评估结果中较高者作为整体搬迁补偿款金额，但被告并不同意原告的该解释，认为政府支出财政资金必须要有合法有效的凭据，因此被告认为评估报告的结果就是搬迁补偿款的金额，但双方均没有向一审法院提供支持各自主张的证据。依照《中华人民共和国合同法》第一百二十五条之规定：“当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思。”一审法院认为以有资质的评估机构作出的评估报告作为被告向原告给付整体搬迁补偿款的依据，较为公平合理，符合财政资金支付的相关管理规范。在一审法院指令的履行期限内，被告饶峰镇政府也可以通过与原告协商的方式解决争议。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条之规定，判决：一、责令被告石泉县饶峰镇人民政府继续履行《盛禾牧业养牛场搬迁协议》第二条约定的义务，于本判决生效之日起60日内委托有资质的评估机构对原告石泉县盛禾牧业有限公司养牛场养殖区域的资产进行评估；二、责令被告石泉县饶峰镇人民政府在本判决主文第一项的评估报告作出后，按照评估报告确定的金额向原告石泉县盛禾牧业有限公司支付整体搬迁补偿款；三、由被告石泉县饶峰镇人民政府以本判决主文第二项确定的整体搬迁补偿款为基数，依照《盛禾牧业养牛场搬迁协议》第三条约定的分批给付比例和期限，向原告石泉县盛禾牧业有限公司赔偿逾期利息至实际给付之日。（2019年8月20日之前的逾期利息按照中国人民银行同期贷款基准利率标准计算，之后的逾期利息按照同期贷款市场报价利率计算。）案件受理费50元，由被告石泉县饶峰镇人民政府负担。 上诉人饶峰镇政府上诉称：一、一审法院适用法律错误。双方签订的《盛禾牧业养牛场搬迁协议》不属于行政协议,属民事合同,应适用民事诉讼程序,适用民事法律规定审理判决案件。所谓行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务。饶峰镇政府签订《养牛场迁协议》既没有任何行政法规定的依据,也没有行政法规授予的权利。因盛禾牧业公司的养牛场建设在石泉县XX村集体土地上,饶峰镇政府没有对盛禾牧业公司的养牛场土地进行征收,征用(集体土地变为国有土地),因此,有关养牛场附属设施的补偿协议属平等协商的民事合同,并不是行政协调行为。二、一审法院程序违法。一审法院认为双方签订的《养牛场搬迁协议》)属于行政协议属认识错误,导致饶峰镇政府丧失反诉盛禾牧业公司解除合同的机会,属程序违法。三、一审法院显失公平。应适用民事法律中的“情势变更原则”解除双方签订的《养牛场搬迁协议》。法院判决继续履行,对饶峰镇政府明显不公平,因此,双方签订的《养牛场搬迁协议》应予以解除。1.饶峰镇政府签订《养牛场搬迁协议》的合同目的已不能实现。饶峰镇政府不能直接利用盛禾牧业公司的养牛场占用的这宗集体地,石泉大河农业科技有限公司投资的养殖北美对虾养殖项目至没有任何进展,且严重违反与石泉县招商局签订的《招商协议》,已无需继续实施搬迁。2.盛禾牧业公司并未落实搬迁的新场地。法院判决继续履行《养牛场搬迁协议》,盛禾牧业公司将面临无场地继续经营的状况。3.盛禾牧业公司不再搬迁养牛场符合双方利益。如果继续履行《养牛场搬迁协议》,饶峰镇政府将支付100多万元的搬迁费,饶峰镇政府无法利用养牛圈舍,将造成政府100多万元的资金损失。盛禾牧业公司无法继续经营,盛禾牧业公司就搬迁养牛场未进行任何实质性的拆除行动,还在继续利用圈舍养牛,因此,双方签订《养牛场搬迁协议》目前对双方均未有较大实质损害,维持现状,对双方都有利。四、盛禾牧业公司应负担对《养牛场搬迁协议》资产受损的评估责任。《养牛场搬迁协议》并未约定协议履行的先后顺序,应视为对合同履行顺序的约定不明。盛禾牧业公司未提供有效评估报告,无权要求政府支付补偿费。五、根据《盛禾牧业养牛场搬迁协议》的第六条“在养牛场未整体搬离前,乙方可正常经营”。故无权要求饶峰镇政府赔偿经营损失。综上请求：1.请求二审法院撤销一审判决，发回重审或依法改判解除双方签订的《盛禾牧业养牛场搬迁协议》；2.判决被告承担本案诉讼费。 被上诉人盛禾牧业公司二审答辩称：上诉人为了拖延履行合同,故意强词夺理,其提出的上诉理由不能成立,请二审依法驳回上诉,维持原判。上诉人称《盛禾牧业养牛场搬迁协议》是民事合同的理由不能成立。民事合同是平等主体间为满足日常物质和文化生活的需要,所确定的相互间的权利义务关系协议。1.从主体关系看,本案被上诉人租用上诉人所辖区域土地,并在此从事养殖业,上诉人饶峰镇政府按照石泉县政府招商工作意图,为招商工作提供外围服务,准备基础工作,于是与被上诉人签订牛场搬迁协议,双方之间是服从与管理的关系而不是平等关系；2.从上诉人签订协议的目的看,上诉人是为了协助石泉县招商服务中心引进项目在XX镇XX村落地的目的,协调被上诉人和XX村委会之间的土地租赁关系,是履行行政管理职能中的协调职能,上诉人在履行行政管理职能中形成的合同,为行政合同。3.从权利义务关系上看,被上诉人与上诉人签订的《盛禾牧业养牛场搬迁协议》,是饶峰镇政府为履行行政管理职责实现行政管理目标所签订的,具有行政法上的权利义务内容,是双方的真实意思表示,符合法律规定的形式和程序,不损害国家利益和社会公共利益,也不违反法律禁止性的规定。故本案涉案合同完全符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》司法解释第1条规定“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标,与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议,属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”二、上诉人称“一审程序违法”,无法律依据。程序违法,是指诉讼程序违法,一审严格按照行政诉讼法规定的程序进行审判,何谈违法之说。反诉与本案是风马牛不相及的,且反诉的权利不存在丧失,如果其认为享有该权利,应依法行使。三、上诉人乱用情势变更原则,其真实目的是为了拖延诉讼。情势变更是指在合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化,继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的,当事人请求人民法院变更或者解除合同的,人民法院应当根据公平原则,并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除,其适用范围限定了所发生的变化是“不属于商业风险”。本案上诉人与大河农业科技有限公司的合同履行不能,没有进展是属于商业风险,不属于情势变更,上诉人以此为由认为一审判决显失公平的观点是错误的。本案被上诉人已履行了合同主要义务,将20亩饲料地交付,且已经被大河农业公司平整,不存在无法履行或继续履行无实际意义的情形。故,上诉人该上诉理由不能成立。四、《盛禾牧业养牛场变迁协议》第二条约定的是“双方共同对养牛场养殖区域资产核实”,是双方行为,而不是被上诉人的单方行为,该协议第三条约定了上诉人的付款日期,就表明上诉人在约定的付款日之前负有主动评估的义务,被上诉人是协助评估。由于上诉人不作为,依法应当承担因此造成的逾期付款损失。故上诉人以被上诉人未提供评估报告无权要求政府支付补偿款的上诉理由,是不尊重合同、不守信用的表现。五、建议上诉人认真看清一审判决,一审并没有判决由上诉人赔偿被上诉人关于养牛场的经营损失。综上所述,一审判决认定事实清楚,适用法律正确。被上诉人的上诉理由不能成立,请依法驳回上诉,维持原判,尽早让被上诉人获得补偿款。 二审中各方当事人均未提交新的证据。 本院查明事实与一审法院查明事实一致，予以确认。 本院认为，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，上诉人饶峰镇政府与被上诉人盛禾牧业公司所签订《盛禾牧业养牛场搬迁协议》中已载明：“因XX村发展乡村旅游的需要，从长远规划发展出发，盛禾牧业养牛场需要进行搬迁；近期因县招商局服务中心招商引进南美白对虾养殖项目需要用地，选址在盛禾牧业原流转土地区域……”。因此，从签订协议目的并结合诉讼双方所提交的证据，应当认定上诉人饶峰镇政府与被上诉人盛禾牧业公司所签订《盛禾牧业养牛场搬迁协议》属于行政协议。协议双方应当遵守诚实信用原则，全面履行各自的义务。《盛禾牧业养牛场搬迁协议》协议签订后，协议双方均应依照协议内容积极履行，现被上诉人基于对上诉人饶峰镇政府的信赖，逐步缩小营业规模，将其养殖的绝大多数牛予以出售，其生产经营活动已基本停止，故被上诉人已依照上述行政协议的约定，履行了主要义务。在被上诉人盛禾牧业公司愿意行政机关继续履行合同以及上诉人饶峰镇政府未提交相应证据证明其不能履行的前提下，饶峰镇政府应当依照《盛禾牧业养牛场搬迁协议》的内容继续履行协议。一审法院结合《盛禾牧业养牛场搬迁协议》，并依据《中华人民共和国合同法》第一百二十五条之规定，对《盛禾牧业养牛场搬迁协议》的履行方式进行明确后，作出相应判决，符合法律规定。上诉人饶峰镇政府的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元，由上诉人石泉县饶峰镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  曹 伟 审 判 员  张 博 审 判 员  侯 斌 二〇二〇年十二月二十三日 法官助理  段茗琪 书 记 员  赵成园 1