广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终762号上诉人（原审原告）张波，男，住湖南省洪江市。被上诉人（原审被告）佛山市顺德区市场监督管理局，住所地广东省佛山市顺德区大良新城区。负责人劳广行，该局局长。委托代理人甘鉴新，该局大良分局工作人员。委托代理人廖日晖，广东顺朗律师事务所律师。上诉人张波因诉佛山市顺德区市场监督管理局（以下简称顺德市监局）食品监督行政处理一案，不服佛山市顺德区人民法院作出的（2020）粤0606行初561号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2019年9月9日，张波向顺德市监局提交举报投诉信一份，称其于同年9月2日通过饿了么网站购买了老北京杂酱面店（工商注册名为佛山市顺德区静芳芳小食店）的冷食类食品香干，后了解到佛山市顺德区静芳芳小食店（以下简称静芳芳小食店）的经营范围仅为热食类食品制售，认为静芳芳小食店存在超许可经营食品的行为，要求：1.确定静芳芳小食店超许可经营食品的行为违法；2.对静芳芳小食店超许可经营食品的行为予以行政处罚，处罚完毕后告知处置结果并奖励张波；3.依法受理张波的举报请求，并对案件做好保密工作；4.责令静芳芳小食店退回餐饮费18.7元，并赔偿1000元。顺德市监局于同年9月15日收到张波的上述投诉后，于同日受理张波的投诉举报。2019年9月18日，顺德市监局的执法人员对位于佛山市顺德区大良街道近良民委员会永和路十一巷1号之二的静芳芳小食店进行检查，发现其《食品经营许可证》载明经营项目为热食类食品制售，现场静芳芳小食店正在从事食品生产经营活动，在厨房中发现加热中的香干，现场未发现存在冷食类食品经营行为。同日，顺德市监局对静芳芳小食店的经营者黄静芳进行询问调查，黄静芳称静芳芳小食店销售的香干是从佛山市顺德区虬辉煌冷冻品经营商店进货的，进货到静芳芳小食店的经营场所后，用开水烧开过水，再拿到大盘中放些八角、桂皮、白糖、盐、鸡精等配料后加热，再销售给消费者，没有从事冷食类食品制售经营活动。静芳芳小食店提供了佛山市顺德区虬辉煌冷冻品经营商店的相关证照和制售香干的原料“沙县豆干”的检验报告及进货单据。同日，顺德市监局决定对张波举报的静芳芳小食店涉嫌未按照许可范围从事食品经营活动的情况进行立案调查并将立案的情况书面告知张波。在案件调查的过程中，顺德市监局对张波及静芳芳小食店以电话方式组织调解，但调解不成。2019年9月26日，顺德市监局作出《投诉案件终止调解通知书》，因双方未能达成调解协议，决定终止调解，并分别送达张波及静芳芳小食店。顺德市监局在调查的过程中，因张波投诉事项较多、案情复杂，遂于2019年12月9日作出《延长举报处理期限告知书》,决定对张波的举报案件的处理期限延长30个工作日，并送达张波。经调查核实，顺德市监局于2019年12月26日作出顺监（良）申处告字〔2019〕146号《举报事项处理结果告知书》（以下简称《处理结果告知书》）,告知张波静芳芳小食店销售的香干是外购进来的预包装食品，该店表述该类食品作为食品原材料通过加热后提供客人食用，张波提供的材料无法证明该店存在违法行为。张波所举报的违法事实不成立，顺德市监局决定不予行政处罚。因此，张波的举报事项不符合奖励条件，决定不予奖励。该告知书于同年12月27日送达张波。张波不服该告知书，于2020年2月10日向佛山市顺德区人民政府申请行政复议，佛山市顺德区人民政府依法受理后，经审查，于2020年4月8日作出顺府行复[2020]64号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称《驳回行政复议申请决定书》），认为张波提出的复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，依法应予以驳回，决定驳回张波的行政复议申请。张波不服本案《处理结果告知书》，于2020年4月22日向法院提起诉讼。另查，庭审中，张波称案涉《驳回行政复议申请决定书》已经发生法律效力。原审法院认为：根据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款、第一百一十五条，以及《食品药品投诉举报管理办法》第五条的规定，顺德市监局作为佛山市顺德区行政区域内的食品药品监督管理部门，其负有对张波涉案举报事项依法进行监督处理的法定职权，其执法主体适格，予以确认。本案的争议焦点在于顺德市监局作出的《处理结果告知书》是否合法。实体方面。《食品药品投诉举报管理办法》第十一条、第十九条，及《市场监督管理行政处罚程序规定》第五十四条第（三）项的规定，顺德市监局根据张波提供的举报材料，于2019年9月18日去到被投诉人所在地进行调查，发现其《食品经营许可证》载明的经营项目为热食类制售，现场并未发现存在冷食类食品经营活动。张波投诉称被投诉人出售给其的香干是冷食食品，不符合其经营许可的范围。根据顺德市监局的调查，静芳芳小食店所销售的香干是用开水烧开过水，再拿到大盘中放些八角、桂皮、白糖、盐、鸡精等配料加热，再出售的。根据《食品经营许可管理办法》第五十二条第（五）项的规定：（五）冷食类食品，指一般无需再加热，在常温或者低温状态下即可食用的食品，含熟食卤味、生食瓜果蔬菜、腌菜等。而根据本案顺德市监局的调查，静芳芳小食店出售的香干是经过加热并经一系列加工、配料而制成，明显不符合上述“冷食类食品”的规定。因此顺德市监局根据调查的该事实，并在张波无法提供案涉被投诉食品的实物或图片的前提下，认定静芳芳小食店并不存在张波投诉的违法行为，张波举报的违法事实不成立，决定不予行政处罚的事实清楚、证据充分，予以确认。根据《食品药品违法行为举报奖励办法》第七条第（五）项的规定，顺德市监局根据张波的投诉举报线索，经调查核实发现张波投诉的静芳芳小食店从事的食品经营活动符合食品经营许可热类食品制售的经营范围，张波举报的违法事实不成立。顺德市监局据此决定对张波的举报不予奖励处理正确。程序方面。根据《市场监督管理行政处罚程序规定》第十七条第一款、第五十七条第一款的规定，张波于2019年9月11日向顺德市监局进行举报投诉。顺德市监局于同年9月15日收到张波的投诉后，于同日受理。经初步核查后，于同年9月18日予以立案，并将立案的情况书面告知张波。在调查过程中，后因张波对包括本案涉案商品在内的产品及商店的投诉数量较多，案情复杂，顺德市监局于2019年12月9日经过审批后，延长该案件的处理期限30个工作日，并作出《延长举报处理期限告知书》送达张波。顺德市监局经调查核实，于2019年12月26日作出涉案《处理结果告知书》并送达张波。顺德市监局上述处理过程符合国家市场监督管理总局《市场监督管理行政处罚程序规定》的程序性规定，程序合法，予以确认。综上，顺德市监局作出的《处理结果告知书》事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法。张波请求撤销该告知书并要求重做的诉讼请求，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张波的诉讼请求。案件受理费50元，由张波负担。上诉人张波上诉称，原审法院查明事实不清，适用法律错误。原审法院并未查明：1.被上诉人顺德市监局对消费投诉的处理行为是否适当；2.被上诉人对举报线索查证内容是否清楚，作出的处理结果是否适当。首先关于消费投诉部分，根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第十八条第一款规定，以及被上诉人向原审法院的答辩内容可知，被上诉人所采用的是电话调解的方式。而被投诉人同意参加调解并退回购物款，但被上诉人并未依法告知上诉人该项调解内容，便直接作出终止调解的行政处理决定。根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第二十一条第一款的规定，被上诉人并未就被投诉人在参与行政调解时接受行政调解的范畴告知上诉人，直接终结调解，剥夺上诉人快捷便利通过行政调解维护自身合法权益的权利，行为明显不当，应撤销原行为重作。且被上诉人作出终止调解答复中援引的《工商行政管理部门处理消费者投诉办法》第二十四、二十九条的规定，均不属于可适用诉讼案件终止调解的情形。其次关于举报线索认定是否适当的问题，即涉案产品是否属于冷食类食品的问题。根据《食品经营许可证管理办法》第五十二条第五项规定，冷食类食品包含了熟食卤味和生食瓜果。判定涉案产品的关键在于加热熟制（卤制）后是否需要冷却后再行销售，并确保该食品在常温或低温状态下即可食用的事实。被上诉人的现场询问或是调查询问均未涉及案涉产品熟制后是否经过冷却后再行销售的事实。在上诉人书面向被上诉人反馈购得商品是冷却商品后，依照《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》第二十条的规定，在配送过程中涉案产品不至于冷却的前提下，是否经过冷却后再行销售的事实是本案产品是否符合食品安全或超出食品经营许可范畴的关键。被上诉人未对线索进一步核查就认定被举报人不存在违法行为的结论缺乏事实基础和法律依据。请求二审法院：1.依法撤销一审判决；2.依法撤销被上诉人作出的《处理结果告知书》并判令其重作；3.被上诉人承担本案一、二审诉讼费。被上诉人顺德市监局答辩称，其具有处理上诉人张波投诉举报事项的职权和资格，所作出的处理事实清楚、程序合法、适用法律正确。被上诉人已尽调查义务及职责，调解程序合法。上诉人不具有行政诉讼主体资格，其提起的诉讼不属于行政诉讼的受案范围，也没有事实和法律依据。请求二审法院依法驳回上诉。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，诉讼各方当事人对被上诉人顺德市监局作出本案被诉之《处理结果告知书》的职权依据和行为程序的合法性均无异议，且符合法律规定，本院予以确认。本案的争议焦点是被上诉人作出《处理结果告知书》的内容是否合法。上诉人张波认为，根据《食品经营许可证管理办法》第五十二条第五项规定，冷食类食品还包括熟食卤味或生食瓜果，被上诉人对案涉商品是否在加热熟制（卤制）后经冷却再行销售，并在常温或低温状态下即可食用的事实并无查清。经查，根据《食品经营许可管理办法》第五十二条第（五）项的规定：“冷食类食品，指一般无需再加热，在常温或者低温状态下即可食用的食品，含熟食卤味、生食瓜果蔬菜、腌菜等；”即冷食类制售的食品是无需食品经营者再加热，在常温或低温状态下即可食用。本案中，结合被上诉人对静芳芳小食店监督检查所作的现场笔录和现场照片、对黄静芳的调查笔录，以及静芳芳小食店的《食品经营许可证》、《营业执照》等证据，可证实静芳芳小食店的工商及食品经营许可登记齐备有效，其经营项目为热食类制售，未发现静芳芳小食店存在冷食类食品制售的行为。且从被上诉人的监督检查的现场照片及黄静芳的调查笔录可知，静芳芳小食店所销售的“香干”是外购预包装食品经加热后再行出售，并非直接销售无再加热即可在常温或低温状态下食用的食品。故上诉人主张其购买所得的“香干”系无需其再加热即可食用的熟食卤味属冷食类食品，存在对上述有关规定的错误理解，且其对举报事项未保留涉案产品实物或图片证明，本院对该项主张不予支持。上诉人还认为被上诉人未依法完整告知被投诉人接受行政调解的具体内容而直接作出终止调解，行为显属不当应予撤销。该项主张的实质是认为被上诉人未尽调解职责，应协调双方就达成一致意见的部分促成调解。但静芳芳小食店在行政调解程序中已出具《关于张波投诉的情况说明》，明确“本店愿意退货退款处理，但不同意张波先生的任何赔偿请求，因双方不能达成一致意见，我不愿意再与张波先生再进行调解”。根据《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》第二十一条第一款第（三）项“有下列情形之一的，终止调解：……（三）投诉人或者被投诉人无正当理由不参加调解，或者被投诉人明确拒绝调解的；……”的规定，在静芳芳小食店因调解双方不能达成一致意见而明确拒绝调解的情形下，被上诉人对案涉投诉案件作出终止调解符合上述规定。上诉人的该项主张因缺乏法律依据，本院亦不予支持。综上，被上诉人作出被诉《处理结果告知书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，本院予以确认。上诉人的上诉主张理据不足，原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由上诉人张波承担。本判决为终审判决。审 判 长  周 刚审 判 员  潘华容审 判 员  何丽容二〇二〇年十二月十四日法官助理  王璐璐书 记 员  暨晓莹