河北省遵化市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀0281行初6号 原告：侯秀伶，女，1955年4月5日出生，汉族，居民，住所地遵化市。 委托代理人：贺峥，河北鸿翔律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 委托代理人：闫静，河北鸿翔律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 被告：遵化市卫生健康局（原遵化市卫生和计划生育局），住所地遵化市文化北路**。 法定代表人：刘燕松，该局局长。 出庭负责人：纪奉武，该局副局长。 委托代理人：齐海霞，该局工作人员，代理权限为特别授权代理。 委托代理人：梁红英，河北立昌律师事务所律师，代理权限为特别授权代理。 原告侯秀伶与被告遵化市卫生健康局卫生行政处罚一案，向本院提起行政诉讼，本院于2020年4月1日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年5月28日公开开庭进行了审理。原告侯秀伶的委托代理人闫静，被告遵化市卫生健康局负责人纪奉武、委托代理人齐海霞、梁红英到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告侯秀伶诉称：被告遵化市卫生健康局对原告侯秀伶作出的《行政处罚决定书》，没有事实和法律依据，且存在严重的程序违法，依法应予撤销。一、被告遵化市卫生健康局认定原告侯秀伶“未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业两年零十一个月”没有事实和法律依据。首先，原告侯秀伶已取得《乡村医生执业证》，具有法定的行医资格；侯秀伶的执业机构是西三里乡张各庄村卫生室，该卫生室也已经取得《医疗机构执业许可证》（有效期自2016年4月1日至2021年3月31日）。事实上原告侯秀伶也一直以西三里乡张各庄村卫生室的名义执业，被告遵化市卫生健康局从原告侯秀伶处调取的《遵化市基层医疗机构处方笺》也能充分的证明这一点。因此，原告侯秀伶已经取得《医疗机构执业许可证》,不存在无证行医的前提。其次，未在《医疗机构执业许可证》载明的执业地点执业，与无证行医是两个不同的概念。被告遵化市卫生健康局将未在执业地点执业等同于无证行医，没有法律依据。在此需要特别强调的是，虽然西三里乡张各庄村卫生室的实际执业地点为原告侯秀伶的家中，而非《医疗机构执业许可证》载明的西三里张各庄村村委会院内，但这充其量能说明西三里乡张各庄村卫生室未在指定的地点执业，而不能说明原告侯秀伶未取得医疗机构执业许可证。根据《国家卫生计生委、国家中医药管理局关于印发无证行医查处工作规范的通知》（国卫监督发【2016】25号）第二条的规定，无证行医包括以下五种情形：“（一）未取得《医疗机构执业许可证》开展诊疗活动的；（二）使用伪造、变造的《医疗机构执业许可证》开展诊疗活动的；（三）《医疗机构执业许可证》被撤销、吊销或者已经办理注销登记，继续 开展诊疗活动的；（四）当事人未按规定申请延续以及卫生计生行政部门不予受理延续或者不批准延续，《医疗机构执业许可证》有效期届满后继续开展诊疗活动的；（五）法律、法规、规章规定的其他无证行医行为。”但查看全部条文，国家并没有将“未在执业地点执业”的行为界定为“无证行医”。因此，被告遵化市卫生健康局将未在医疗机构执业许可证载明的执业地点执业的行为认定为无证行医，没有法律依据。最后，被告遵化市卫生健康局已经在事实上认可了西三里乡张各庄村卫生室执业地点变更，被告认定侯秀伶未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业，属于认定事实错误，且这一错误认定已被被告自己的行为纠正。2016年2月20日，侯秀伶将“西三里乡张各庄村侯秀伶卫生所”变更为“西三里乡张各庄村卫生室”。西三里乡张各庄村卫生室之所以未能在登记地点执业是因为张各庄村委会提供的执业地点没有厕所，不能满足医疗机构的执业条件，原告只能在原侯秀伶卫生所继续执业，这一事实客观存在，在遵化市也是普遍现象，因此被告对于这一客观事实是认可的，否则村卫生室不可能通过2018年的校验，被告明知并默许“西三里乡张各庄村卫生室”执业地点与注册地点不一致这一事实。因此，西三里乡张各庄村卫生室也不存在未在执业许可证载明的执业地点执业的情形。基于执业机构名称的变更，侯秀伶所持乡村医生执业证相应变更执业地点，即使未及时变更，也不存在无证执业的问题，而是应当按照《乡村医生从业管理条例》第四十条的规定由被告责令侯秀伶限期办理注册变更手续。事实上，被告已于2019年5月23日向原告下达《卫生监督意见书》，要求侯秀伶在2019年5月31日前办理注册变更 手续，由此可以说明被告承认侯秀伶的执业机构在村卫生室，而卫生室是合法的医疗机构。《卫生监督意见书》恰恰说明被告已经纠正了对侯秀伶未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的错误认定，作出了一个正确的行政行为，之后被告还继续按擅自执业进行处罚，显然自相矛盾。 二、被告遵化市卫生健康局作出行政处罚决定书的程序违法。首先，现场笔录、询问笔录的制作过程严重违法。根据《河北省卫生计生行政处罚案件办理工作规范》第二十六条、第二十七条之规定，询问当事人和证人等应当进行全程录音录像，但被告在制作现场笔录、询问笔录时并未进行全程录音录像，因此，现场笔录、询问笔录的制作过程违法，不能作为证据使用。其次，被告遵化市卫生健康局未在法定期限内作出行政处罚决定。根据《河北省卫生计生行政处罚案件办理工作规范》第四十四条之规定，行政机关应当自立案之日起三个月内作出处罚决定。本案中，被告的立案时间是2019年2月3日，而被告作出处罚决定的时间是2019年7月2日，已经超出了法定的处罚期限。2019年2月3日作出的责令改正通知书及公告内容，要求侯秀伶立即停止执业，系当场作出的行政处罚措施，按照行政处罚的规定，对责令停产、停业等处罚行为应当给予当事人陈述、申辩、听证的权利，被告当场作出上述行为严重违反程序。听证程序主持人、听证员均参与了前期案件的讨论，严重违反听证程序。被告向原告送达法律文书，有部分显示当事人拒签，没有按照规定进行留置送达，送达程序不符合法律规定。 三、对侯秀伶违法收入的认定没有事实和法律依据。被告依 据西三里乡卫生院《基层医疗机构数据报表》作为处罚侯秀伶获得非法收入的依据是错误的。该表中的医疗机构为西三里乡张各庄村卫生室，而非被告认定的侯秀伶卫生所，该卫生室的收入不能作为被告作出没收非法收入的依据。同样，侯秀伶在笔录中自认每天40元，系村卫生室的收入，也不能作为非法收入的依据。 综上所述，被告遵化市卫生健康局认定原告侯秀伶“未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业两年零十一个月”没有事实和法律依据，且作出行政处罚的程序存在着诸多的违法行为。恳请贵院依法判令撤销遵化市卫生健康局2019年7月2日作出的唐遵卫医罚决字〔2019〕第25号行政处罚决定书；本案诉讼费用由被告承担。 原告侯秀伶为证明其主张，向本院提交如下证据： 证据一、西三里乡张各庄村卫生室《医疗机构执业许可证》，用以证明侯秀伶是西三里乡张各庄村卫生室负责人，医疗机构是合法的，侯秀伶不是无证行医； 证据二、唐遵卫医罚决字〔2019〕第25号行政处罚决定书，用以证明原告提起诉讼的起因。 经质证，被告遵化市卫生健康局对原告提交的证据发表质证意见如下：原告的侯秀伶在原“西三里乡张各庄村侯秀伶卫生所”执业属于无证行医。原告侯秀伶所执业的地点没有取得医疗机构执业许可证，根据卫生部卫监督发（2014）312号批复，无《医疗机构执业许可证》擅自行医的都是无证行医，侯秀伶虽为张各庄村卫生室负责人，但是在另外的场所行医，行医的场所无相应的《医疗机构执业许可证》，已违反了《医疗机构管理条例》第二十四条及《无 证行医查处工作规范》，所以原告的行为属于无证行医行为。 被告遵化市卫生健康局辩称：原告起诉的事实和理由并不成立，被告于2019年7月2日作出的唐遵卫医罚决字﹝2019﹞第25号行政处罚决定书既有事实依据，也有法律依据，程序合法，应予以维持。一、被告认定原告侯秀伶“未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业两年零十一个月”有事实依据和法律依据。关于侯秀伶未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的事实，在(2019)冀0281行初9号行政判决书已经认定。该判决书第24页法院认定“原告的行为属于未经批准开设医疗机构开展诊疗活动，违反了《医疗机构管理条例》第24条”，故被告认定原告侯秀伶存在无证行医的行为，事实清楚，证据充分。一审法院判决中认定的事实在二审中被(2019)冀02行终511号认可（第8页）,因此被告认定侯秀伶未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业有事实依据和法律依据。关于侯秀伶擅自执业的时间问题，2016年2月20日，侯秀伶作为“西三里乡张各庄村侯秀伶卫生所”负责人依法提出“名称”和“地址”及“所有制形式”“注册资金”变更，2016年2月29日西三里乡张各庄村卫生室取得《医疗机构执业许可证》负责人为侯秀伶，地址为西三里乡张各庄村村民委员会院内。2016年2月29日西三里乡张各庄村卫生室取得《医疗机构执业许可证》时，原西三里乡张各庄村侯秀伶卫生所的《医疗机构执业许可证》已经不能再被使用，侯秀伶不得再依据该卫生所的《医疗机构执业许可证》开展任何诊疗活动。侯秀伶等人的笔录显示，侯秀伶在申请变更后也继续在原西三里乡张各庄村侯秀伶卫生所内执业，因此侯秀伶的无证行医行为应从2016年3月1日开始计算。被告 2019年2月3日正式受理，调查发现问题后于2019年2月3日下发《责令改正通知书》，要求侯秀伶“立即停止开展诊疗活动”，因此其擅自执业的期限应为2016年3月1日至2019年2月3日，合计为两年零十一个月。二、被告作出的行政处罚程序合法。本案被告2019年2月3日受理并立案后，侯秀伶对被告的行政行为不服将被告诉至法院，但依据《河北省卫生行政处罚案件办理工作规范》第44条规定：“行政机关应当自立案之日起3个月内作出行政处罚决定。但下列情形不计入办案期限：……；三、当事人对实施证据先行登记保存等行政强制措施提起行政复议或者行政诉讼的。除前款规定外，需要延长案件办理时间的，应当在期限届满10日前报请上级行政机关批准或者省级行政机关负责人集体讨论决定。延长期限一般不超过3个月。”同时鉴于该案的复杂性和特殊性，被告已上报上级主管部门申请延期，唐山市卫生健康委员会以唐卫健法监函(2019)10号给予批复，决定给予3个月延期，被告于2019年7月2日作出行政处罚，并没有超出法定期限。综上，被告所做的行政行为既有事实依据也有法律依据，程序合法，应驳回原告起诉。 被告遵化市卫生健康局为证明其主张，向本院提交如下证据： 证据一、社会信用代码证、罚没许可证复印件，用以证明被告主体身份及享有执法权；证据二、遵化市卫生健康局投诉举报登记表，用以证明案件的来源； 证据三、案件受理记录，用以证明案件的受理情况； 证据四、现场笔录，用以证明现场检查记录； 证据五、立案报告、立案信息录入表，用以证明立案情况； 证据六、侯秀伶询问笔录、陈卫华询问笔录及陈卫华、王凤珍的身份证复印件、侯小星询问笔录，用以证明调查情况存在违法事实； 证据七、调取证据通知书、西三里乡张各庄村卫生室《医疗机构执业许可证》复印件、侯小星《执业助理医师资格证》及《执业助理医师执业证书》复印件、于海霞《执业助理医师资格证》及《执业助理医师执业证书》复印件、侯秀伶《乡村医生执业证书》复印件及三人身份证复印件、侯秀伶提供的处方复印件，用以证明程序合法，侯秀伶家中行医地点并没有《医疗机构执业许可证》； 证据八、责令改正通知书，用以证明程序合法； 证据九、公告，用以证明程序合法； 证据十、侯秀伶行医场所现场笔录，用以证明2019年2月3日被告作出责令改正通知后，检查时发现原告仍继续行医，违法事实依旧存在； 证据十一、证据先行登记保存决定书、卫生行政执法事项审批表，用以证明程序合法； 证据十二、卫生行政执法事项审批表、证据先行登记保存处理决定书（唐遵卫医保处字﹝2019﹞第203121号），用以证明程序合法； 证据十三、照片提取单，2019年2月3日拍摄于侯秀伶家中，用以证明2019年2月3日现场检查时情况，门口电线杆悬挂侯秀伶卫生所指示牌，家门口悬挂鼻炎、鼻窦炎康复中心牌匾； 证据十四、2019年2月3日现场检查照片光盘一份，用以证明 程序合法及违法事实； 证据十五、执法人员执法证复印件，用以证明执法人员身份合法； 证据十六、卫生行政执法事项审批表、证据先行登记保存处理决定书（唐遵卫医保处字﹝2019﹞第207021号）； 证据十七、案件调查终结报告； 证据十八、合议记录； 证据十九、2019年4月30日唐山卫健委批复（唐卫健法监函﹝2019﹞10号），同意被告延长办案期限三个月； 证据二十、一般程序法制审核表； 证据二十一、重大行政处罚集体讨论记录及照片； 证据二十二、卫生行政执法事项审批表、行政处罚事先告知书； 证据二十三、于海霞、侯小星责令整改通知书； 证据二十四、要求听证通知书及授权委托书； 证据二十五、陈述和申辩笔录； 证据二十六、陈述和申辩复核意见书； 证据二十七、卫生监督意见书； 证据二十八、答复意见书、送达回执； 证据二十九、行政处罚听证通知书； 证据三十、听证笔录和委托代理人身份证复印件、听证问题说明； 证据三十一、听证意见书、侯秀伶听证意见书； 证据三十二、卫生行政执法事项审批表、卫生行政处罚决定书； 证据三十三、卫生行政执法事项审批表、物品清单、证据先行 登记保存处理决定书、送达回执； 证据三十四、回访记录及现场照片； 证据三十五、催告书； 证据十六至证据三十五，用以证明程序合法。 证据三十六、遵医改办4号通知、西三里乡张各庄村侯秀伶卫生所《医疗机构申请变更登记注册表》复印件，用以证明2016年2月29日西三里乡张各庄村侯秀伶卫生所已变更为西三里乡张各庄村卫生室，执业地点为村委会院内，西三里乡张各庄侯秀伶卫生所不再是合法医疗机构； 证据三十七、从西三里乡张各庄村卫生室主管单位西三里乡卫生院调取的2017年1月至2019年1月《基层医疗机构数据表》及说明，用以证明原告的违法收入； 证据三十八、（2019）冀0281行初9号行政判决书、（2019）冀02行终511号行政裁定书，用以证明违法事实，程序合法。 经质证，原告对被告遵化市卫生健康局提交的证据发表质证意见如下： 证据一至证据三无异议。证据四、对2019年2月3日现场笔录有异议，该笔录前后书写不符合常理，第1页下面有很多空白，足够写下第二页只有一行的内容，而没有连续书写，而是在空白处写上“以上笔录属实”；第2页在行政执法人员签字前面的“以上笔录属实”，表示该笔录是行政执法人员认为“属实”而不是当事人在看过笔录后认可笔录属实而签字，这份笔录明显不符合常理，不具有真实性，并且被告调查的当事人为侯秀伶，但笔录的签名人是于海霞，侯秀伶未委托于海霞签字，该笔录的制作、送 达程序违法；对2019年2月3日于海霞询问笔录有异议，“以上笔录属实”系被告执法人员所写，笔录不合法。证据五、立案报告、立案信息录入表真实性无异议，但依据《医疗机构管理条例》第二十四条确定案由为侯秀伶未取得医疗机构执业许可证擅自执业案，认定事实与适用法律不符。证据六、侯秀伶询问笔录、陈卫华询问笔录有异议，两个笔录时间有交叉，侯秀伶询问结束时间2019年2月11日15：50，对陈卫华询问开始时间是2019年2月11日15：49，在未对侯秀伶询问结束之前在同一地点相同的执法人员对陈卫华就开展了询问，且陈卫华笔录的询问时间明显有更改，无法证明该笔录的真实性，更证明被告办案程序违法；对侯小星的笔录无异议。证据七、对证据的真实性无异议，但该通知书内容中“涉嫌违反开展诊疗活动与执业地点不符”显然与《医疗机构管理条例》第二十四条“无证行医”不是一个行为，该通知书的内容违法；另，责令改正通知书的内容是立即停业，立即停业是性质严重的行政处罚措施，应按照行政处罚的相关程序对当事人告知陈述申辩及听证，该通知书程序、内容严重违法；对执业许可证、医师执业证、乡村医生执业证真实性无异议，但只证明“诊疗活动与执业地点不符”，而非无证行医；对处方笺的真实性无异议，该处方笺所盖公章均为“西三里乡张各庄村卫生室”，说明侯秀伶是以“西三里乡张各庄村卫生室”这一执业机构行医，该卫生室是合法医疗机构，侯秀伶是该村卫生室的负责人，侯秀伶负责该卫生室的工作，不是无证行医。证据八、质证意见同证据七。证据九、对该公告的真实性、合法性均有异议，无法证明被告程序合法，公告内容的质证意见同证据七中“责令改正通知 书”的质证意见。证据十至证据十二无异议。证据十三、对照片的真实性、合法性、关联性均有异议，照片没有标明成像时间，被告主张2019年2月3日的现场情况，但取证日期却写在2019年3月7日，说明证据不是当时所取；当事人为侯秀伶，签字的却是侯小星，侯小星的签字未经侯秀伶授权无效。证据十四、需与原始载体核对。证据十五至证据十六无异议；证据十七、对案件调查终结报告有异议，该报告系被告内部文件，随时可出具，其认定的事实及适用法律与实际不符，不予认可。证据十八、合议笔录中没有办案人员签字，处罚建议质证意见同案件调查终结报告。证据十九、唐山市卫健委延期批复无异议。证据二十、一般程序法制审核表系被告内部流程，对审核意见第3-7均有异议。证据二十一、对重大行政处罚集体讨论记录有异议。首先，参加人齐海霞即参与了集体讨论，又在后续的听证程序中担任听证主持人，说明在听证之前，被告已决定通过对原告的处罚，听证只是走了程序而已，并没有保障当事人的合法权利，且根据《河北省卫生计生行政处罚案件办理工作规范》第四十二条，办案人作为列席人员是会议的参加人，应按照该条规定签名，但未签；照片无时间，不能证明是在讨论本案；处罚建议质证意见同案件调查终结报告。证据二十二、审批表系其内部文件，对其中认定的违法事实、证据、处理依据及处理意见均因被告在执法过程中存在程序违法、重复处罚、认定事实错误、适用法律不当不予认可；行政处罚事先告知书的真实性无异议，其内容中的案由违反法律规定，适用法律与事实不符。证据二十三、对于海霞、侯小星《责令整改通知书》证据本身无异议，但与本案处罚侯秀伶不具有关 联性；于海霞、××星系西三里乡××村卫生室的执业助理医师，被告提交该份证明，说明其认定的事实是“村卫生室注册地点与执业地点不符”，而不是无证行医。证据二十四至证据二十五无异议。证据二十六、对《陈述和申辩复核意见书》有异议，该意见书的复核人杨海波、卫生行政机关负责人齐海霞均是后面听证程序的主持人和听证员，说明被告在进行听证程序前已内定了对原告的处罚，不能保证听证程序的公正性、合法性，且听证程序就是由行政处罚机关调查人员提出指控、证据和处理建议，当事人进行申辩和质证的程序，未经听证直接对当事人的陈述和申辩就下结论实际剥夺了当事人的申辩和质证的权利，该复核意见书在程序和内容上违法。证据二十七、对卫生监督意见书真实性无异议，虽然当事人拒签，但该意见书恰恰证明被告认可原告“违法事实”的认定不是无证行医，而只是执业地点与执业机构注册地点不符，实际上被告已经改变了行政处罚行为。证据二十八、对答复意见书内容的四项答复内容均有异议，送达回执无异议。证据二十九、对行政处罚听证通知书有异议，其听证主持人齐海霞、听证员杨海波、书记员刘杰均在之前的集体讨论、申辩复核中已表示了明确的对原告的处罚意见，虽然表面上按照时间程序告知了原告，但这些人事前已参与了案件的讨论、复核，对案件事实有先入为主的印象，且被告内部已内定了对原告的处罚，由这些人主持的听证无法保证原告的合法权利。证据三十、对该组证据均有异议，第一、听证人员的身份问题同证据二十九的质证意见；第二、听证意见书中“因本案在行政诉讼期，双方证据已提交遵化市人民法院，故现场未再提交”，原告在诉讼中向法院提 交的证据本次听证未进行质证，听证过程违法；第三、关于听证的说明第二项表明听证笔录不是听证完毕各方当场签字，因听证时原告代理人谷士奇参加了，被告组织的听证并未在听证完成后由当事人核对笔录后直接签字，而是整理完需要当事人签字时再签，现在呈现出的该笔录不能证明是否与听证发言吻合，不具有真实性和合法性；第四、听证过程中原告提出被告超期办案的问题，被告主张已获得唐山市卫生局同意延期三个月的批文，但并未提交，无法证明其办案时间的合法性，而唐山市卫生局批准延期时间为2019年4月30日，足可以在2019年6月6日听证时提供该文件，但被告并未提交，不足以显示听证过程的公正性。证据三十一、对听证意见书及告知侯秀伶的听证意见书均有异议，其认定事实错误，程序违法，适用法律不当。证据三十二、有异议，其认定事实错误，程序违法，适用法律不当。证据三十三、该组证据违反行政处罚法第三十七条应在7日内做出处理决定的规定，同时，该决定书没收的物品也是行政处罚中的没收器械，系重复处罚。证据三十四、回访记录无当事人签名。证据三十五、该催告书是原告已对处罚决定向法院起诉后，处罚决定尚未生效就要求原告履行处罚决定的内容，程序、内容均违法。证据三十六、对该组证据无异议，但对被告的证明目的有异议，结合被告证据二十七，恰恰说明西三里乡张各庄村卫生室系由侯秀伶卫生所变更而来，侯秀伶的执业机构为村卫生室，有合法的医疗机构执业许可证，而非无证行医，并且村卫生室因不具备交付使用条件无法投入使用在遵化市全市是普遍现象，被告明知并且放任这种情况，是默许这种执业状况，被告以无证行医处罚侯秀伶属于 认定事实错误，适用法律不当。证据三十七、该组证据中无侯秀伶卫生所，而是西三里乡张各庄村卫生室，该卫生室是合法医疗机构，以该医疗机构的合法收入确定侯秀伶在侯秀伶卫生所执业的非法收入没有事实和法律依据。证据三十八、两审判决书查明的事实即对案件过程中的各种文件，唐山中院的判决撤销了一审判决，并未对原告是何种违法行为、被告作出的行政处罚行为是否合法进行认定，不能证明被告的证明目的。 经审理查明：原告侯秀伶系乡村医生，已取得《乡村医生执业证书》，其在遵化市西三里乡张各庄村开办卫生所，名称为“西三里乡张各庄村侯秀伶卫生所”，地址为西三里乡张各庄村文龙道**西院，侯秀伶的执业地点为“西三里乡张各庄村侯秀伶卫生所”，并取得《医疗机构执业许可证》，《医疗机构执业许可证》有效期限为2012年1月1日至2016年3月31日。2016年西三里乡张各庄村侯秀伶卫生所因进驻村卫生室，2016年2月侯秀伶申请变更登记，将医疗机构名称由“西三里乡张各庄村侯秀伶卫生所”变更为“西三里乡张各庄村卫生室”，地址，地址由&ldquo里乡张各庄村”变更为“西三里乡张各庄村村委会院内”，所有制形式由“私人”变更为“集体”，2016年2月26日进行了审核登记。2016年2月29日西三里乡张各庄村卫生室取得《医疗机构执业许可证》，负责人为侯秀伶，地址，地址为西三里乡张各庄村村委会院内科目为预防保健科、全科医疗科，有效期限自2016年4月1日至2021年3月31日。因侯秀伶主张西三里乡张各庄村卫生室没有卫生间，不具备使用条件，其没有入驻西三里乡张各庄村村委会院内的村卫生室开展诊疗活动，而是继续在原西三里乡张各庄村侯秀伶卫 生所内以西三里乡张各庄村卫生室名义进行执业。 2019年2月2日陈卫华到被告遵化市卫生健康局举报侯秀伶，要求对侯秀伶进行调查处理，并由侯秀伶负责陈卫华亲属王凤珍住院等相关费用及损失。2019年2月3日被告受理举报后，指派执法人员张国锋、张国强负责调查，执法人员到位于遵化市院原侯秀伶卫生所进行核实，现场发现卫生所执业人员于海霞正在给3名就诊病人输液。于海霞向执法人员××了名称为西三里乡××村卫生室的《医疗机构执业许可证》，被告执法人员给于海霞制作了询问笔录。被告经初步调查认为侯秀伶的行为违反了《医疗机构管理条例》第二十四条的规定，依法应当给予行政处罚，予以正式立案。2019年2月3日被告向西三里乡张各庄村卫生室下达《调取证据通知书》，要求在2019年2月18日前提供《医疗机构执业许可证》正、副本复印件；负责人侯秀伶居民身份证复印件；侯秀伶乡村医生执业证书复印件、原件，于海霞、侯小星医师资格证书复印件、原件，于海霞在《调取证据通知书》签收人处签字。2019年2月3日被告向侯秀伶下达《责令改正通知书》，认定侯秀伶存在执业地点与《医疗机构执业许可证》地址不符情形，违反了《医疗机构管理条例》第二十四条规定，责令在2019年2月3日前按照以下要求改正：立即停止开展诊疗活动，于海霞在《责令改正通知书》签收人处签字。2019年2月3日被告在原侯秀伶卫生所处张贴《公告》，《公告》内容为：“卫生行政执法文书公告唐遵卫告字［2019］第001号本机关于2019年2月3日15时对侯秀伶、侯小星、于海霞行医地点（张各庄村文龙道39-4号西院）进行检查，经查实 该行医地点无《医疗机构执业许可证》擅自开展诊疗活动的行为。上述活动违反了《医疗机构管理条例》第二十四的规定，被认定为非法行为，现决定依法对该单位立即停止执业活动。特此公告”。2019年2月21日，被告向原告侯秀伶下达《告知书》，内容为：“张各庄村乡村医生侯秀伶：因你涉嫌违法违规行医，现告知如下：1、立即暂停包括卫生室诊疗活动、公共卫生活动在内的所有诊疗行为；2、积极配合市卫生监督所调查；3、积极从速妥善处理与王凤珍及其家属之间的纠纷。”卫生所工作人员于海霞在《告知书》上签字。2019年3月5日，被告执法人员再次对位于遵化市院原侯秀伶卫生所进行检查时，发现卫生所观察室内有一名患者正在输液，药房取药窗口一名患者正取药，并制作了现场笔录，侯秀伶在现场笔录上签字。2019年3月5日被告向原告侯秀伶下达《证据先行登记保存决定书》，文号为唐遵卫医保字［2019］第203051号，内容为：“侯秀伶：根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定，本机关决定对你（单位）下列物品作为证据以指定地点保存方式，从2019年3月5日至2019年3月12日在遵化市卫生健康局卫生监督所进行登记保存。登记保存的物品清单如下：手臂式电子血压计一台、听诊器一个。”原告侯秀伶在《证据先行登记保存决定书》当事人签收处签字。2019年3月12日被告向原告侯秀伶下达《证据先行登记保存处理决定书》，文号为唐遵卫医保处字［2019］第203121号，内容为：“侯秀伶：根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定，本机关2019年3月5日作出的文号唐遵卫医保字［2019］第203051号《证据先行登记保存决定书》载明的作 为证据保存的物品，作出以下处理决定：根据《无证行医查处工作规范》第十五条第一款第（二）项，由于当事人的行为涉嫌违反了《医疗机构管理条例》第二十四条的规定，已于2019年2月3日立案，上述登记保存的物品作为物证。”原告侯秀伶拒收该《证据先行登记保存处理决定书》。被告调查期间分别给侯秀伶、于海霞、侯小星、陈卫华制作了询问笔录，并对西三里乡张各庄村侯秀伶卫生所及西三里乡张各庄村卫生室现场情况拍摄了照片。 2019年3月13日被告执法人员张国锋、张国强制作了《案件调查终结报告》，建议对侯秀伶进行行政处罚。2019年3月14日被告工作人员进行了合议，合议人员同意承办人员的意见，认为属于重大行政处罚，报请法制部门进行法制审核，提交行政机关负责人集体讨论决定。2019年4月30日唐山市卫生健康委员会作出批复（唐卫健法监函﹝2019﹞10号），同意遵化市卫生健康局《关于延长对侯秀伶涉嫌无证行医案件查处的延期申请》，决定延长3个月。2019年5月16日被告对侯秀伶未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业案进行重大行政处罚集体讨论，一致通过对“侯秀伶责令停止执业活动，没收器械、违法所得人民币柒万柒仟玖佰捌拾陆元整，处以罚款人民币玖仟元整的行政处罚”。2019年5月22日被告向原告侯秀伶下达了《行政处罚事先告知书》，拟对侯秀伶作出“没收器械、违法所得人民币柒万柒仟玖佰捌拾陆元整，处以罚款人民币玖仟元整的行政处罚”，并告知根据《中华人民共和国行政行政处罚法》第三十一条和第三十二条规定，享有陈述和申辩的权利；根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款规定，有要求举行听证的权利，如要求听证，应当在 收到本通知后3日内提出申请，逾期视为放弃。原告侯秀伶收到《行政处罚事先告知书》后在当事人签名处签字，并注明本人要求听证。2019年5月23日原告侯秀伶到被告处进行了陈述和申辩。2019年5月23日被告向于海霞、侯小星下达了《责令改正通知书》，责令于海霞、侯小星按照《医师执业证书》注册的执业地点执业，于海霞、侯小星在《责令改正通知书》上签字。2019年5月23日，被告向原告侯秀伶下达《卫生监督意见书》，要求侯秀伶在2019年5月31日前办理变更注册手续，将执业地点由“西三里乡张各庄村侯秀伶卫生所”变更到“西三里乡张各庄村卫生室”。2019年5月27日，被告向原告侯秀伶送达《行政处罚听证通知书》，告知定于2019年6月6日9时30分在遵化市公开听证，并告知了听证主持人、记录人以及听证的相关权利、义务。2019年5月31日，被告向原告侯秀伶送达了复核答复意见书，原告侯秀伶亲属在送达回执上签字。2016年6月6日被告组织相关人员对“侯秀伶未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业案”进行了听证。2019年6月13日被告向侯秀伶送达了听证意见书，决定不改变事先告知的行政处罚内容。2019年7月2日被告作出唐遵卫医罚决字﹝2019﹞第25号行政处罚决定书，决定对侯秀伶作出“没收器械，违法所得人民币柒万柒仟玖佰捌拾陆元整，罚款人民币玖仟元整”的行政处罚，同时作出唐遵卫医保处字﹝2019﹞第207121号证据先行登记保存处理决定书，决定对登记保存的物品依法予以没收，并于当日将行政处罚决定书及证据先行登记保存处理决定书送达给侯秀伶。原告侯秀伶不服该处罚决定书，在法定期限内向本院提起行政诉讼。 另查明，原告侯秀伶虽未实际入驻西三里乡张各庄村卫生室，但根据西三里乡张各庄村卫生室2018年医疗机构校验申请，被告对西三里乡张各庄村卫生室进行了校验。2019年1月29日，被告公布了2018年基层医疗机构年度校验结果，西三里乡张各庄村卫生室2018年度校验结论为“合格”。 2019年4月2日侯秀伶曾向本院起诉要求撤销遵化市卫生健康局作出的唐遵卫告字(2019)第001号《公告》；二、撤销遵化市卫生健康局于2019年2月21日作出的《告知书》；三、撤销遵化市卫生健康局作出的唐遵卫医保字〔2019〕第203051号《证据先行登记保存决定书》。因原告起诉了多个行政行为，经本院释明，原告仍坚持不变更诉讼请求，本院决定对原告起诉的第一项诉讼请求进行处理，对于其他请求告知其另行起诉，于2019年6月20日作出（2019）冀0281行初9号行政判决书，判决驳回原告侯秀伶要求撤销被告遵化市卫生健康局作出的唐遵卫告字(2019)第001号《公告》的诉讼请求。原告侯秀伶向唐山市中级人民法院上诉后，认定原告的起诉不符合一行为一诉的原则，经一审法院释明，不同意择一诉请起诉，原告的起诉不符合起诉条件，于2019年10月14日作出（2019）冀02行终511号行政裁定书，裁定“撤销河北省遵化市人民法院（2019）冀0281行初9号行政判决；驳回上诉人侯秀伶的起诉”。该裁定作出后，原告没有对原起诉的行政行为再次起诉。 本院认为：一、关于原告侯秀伶是否存在未取得《医疗机构执业许可证》开展诊疗活动行为。2016年原告侯秀伶申请将“西三里乡张各庄村侯秀伶卫生所”变更为“西三里乡张各庄村卫生 室”（包括医疗机构名称及医疗机构行医地点），获得批准后，西三里乡张各庄村卫生室依法取得了《医疗机构执业许可证》，原告侯秀伶以张各庄村委会院内没有卫生间为由未进驻批准的执业地点执业，仍在原西三里乡张各庄村侯秀伶卫生所以“西三里乡张各庄村卫生室”名义开展诊疗活动；原告侯秀伶虽持有《乡村医生执业证书》，但侯秀伶行医地点原西三里乡张各庄村侯秀伶卫生所已无《医疗机构执业许可证》，原告的行为属于未经批准开设医疗机构开展诊疗活动，违反了《医疗机构管理条例》第二十四条“任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》，不得开展诊疗活动”的规定。原告侯秀伶如认为西三里乡张各庄村卫生室的行医地点（西三里乡张各庄村村委会院内）不具备行医条件，应当向卫生行政主管部门申请变更行医地点，在履行变更登记手续并获得批准后才能开展诊疗活动，但原告侯秀伶未履行行医地点变更手续，擅自变更医疗机构执业地点，在行医地点未取得《医疗机构执业许可证》情况下开展诊疗活动，故被告认定原告侯秀伶存在无证行医行为，事实清楚，证据充分。 二、关于被告对原告侯秀伶作出的唐遵卫医罚决字﹝2019﹞第25号行政处罚决定书认定事实是否清楚，证据是否确凿，适用法律、法规是否正确，程序是否合法。 本案中，被告根据举报依法对原告的执业地点进行了调查核实，调查发现侯秀伶执业地点原西三里乡张各庄村侯秀伶卫生所未取得《医疗机构执业许可证》，存在未取得《医疗机构执业许可证》开展诊疗活动的行为，随后对原告的行为进行了立案、调查、 听证，并作出处罚决定，符合法定程序。原告主张被告未在立案之日起三个月内作出处罚决定，程序违法，但被告在调查过程中，因原告针对部分行政行为提起行政诉讼，被告在规定期限向上级主管部门提出延期申请，上级主管部门同意延长办理期限三个月，因此被告作出处罚决定未超过规定的办案期限。原告主张被告在调查、听证、送达等环节存在违反法定程序情形，但其提交的证据不足以证明被告的行为对其程序性权利产生了实质损害，故本院对原告的该项主张不予采信。 《医疗机构管理条例》第四十四条规定：“违反本条例第二十四条规定，未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并可以根据情节处以1万元以下的罚款。”《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条第三项规定：“未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并处以三千元以下的罚款；有下列情形之一的，责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并处以三千元以上一万元以下的罚款：（三）擅自执业时间在三个月以上”。《河北省卫生健康行政处罚裁量基准》第三条第一款第（四）项第2目、第3目规定：“依据《医疗机构管理条例》第四十四条和《医疗机构管理条例实施细则》第七十七条规定，未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并按下列规定罚款：（四）有下列情形之一的，处以八千元以上一万元下的罚款：2.执业时间12个月以上的；3.违法所得一万元以上的”。本案中，原西三里乡张各庄村侯 秀伶卫生所《医疗机构执业许可证》有效期限为2012年1月1日至2016年3月31日，西三里乡张各庄村卫生室《医疗机构执业许可证》有效期限为2016年4月1日至2021年3月31日，原告侯秀伶申请将“西三里乡张各庄村侯秀伶卫生所”变更为“西三里乡张各庄村卫生室”后，原西三里乡张各庄村侯秀伶卫生所已不具有《医疗机构执业许可证》，原告继续在原西三里乡张各庄村侯秀伶卫生所开展诊疗活动属于未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业，至2019年2月3日被告要求原告停止执业活动，原告未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业时间已超过12个月，故被告对原告作出罚款玖仟元、没收器械的行政处罚理据充足。 关于被告对原告作出没收违法所得人民币柒万柒仟玖佰捌拾陆元（77986元）是否有合法依据。被告依照原告向西三里乡张各庄村卫生室主管部门遵化市西三里乡卫生院上报的基层医疗机构数据报表中记载的西三里乡张各庄村卫生室2017年1月至2019年1月处方收入总额为65746元，原告虽主张该收入为西三里乡张各庄村卫生室的收入，不是侯秀伶的收入，但原告一直在原西三里乡张各庄村侯秀伶卫生所以西三里乡张各庄村卫生室的名义开展诊疗活动，原告侯秀伶系西三里乡张各庄村卫生室的负责人、经营人，因此被告将西三里乡张各庄村卫生室的收入认定为原告的违法所得，符合客观事实，本院予以确认。对于2016年3月至2016年12月期间原告侯秀伶的收入，被告主张按被告给原告制作的调查笔录中其自认的每天40元计算，合计12240元，因该40元/天的收入没有其他证据予以佐证，原告对此又不予认可，故被告认定原告侯秀伶在2016年3月至2016年12月期间的违法收入 为12240元，理据不足，本院不予认定。因此，原告的违法收入数额本院认定为65746元。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条，《医疗机构管理条例》第二十四条、第四十四条之规定，判决如下： 一、将被告遵化市卫生健康局作出的唐遵卫医罚决字﹝2019﹞第25号行政处罚决定书中没收违法所得数额变更为65746元； 二、驳回原告侯秀伶的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由原告侯秀伶负担25元，由被告遵化市卫生健康局负担25元。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省唐山市中级人民法院。 审 判 长  葛志国 人民陪审员  王凤武 人民陪审员  王少辉 二〇二〇年十二月十六日 书 记 员  李成龙