西安铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）陕71行终1219号 上诉人（原审原告）贾艳明，女，汉族，1977年10月11日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，住西安市未央区。 上诉人（原审原告）王昕，男，汉族，1974年4月27日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，住西安市未央区。 被上诉人（原审被告）西安市自然资源和规划局。住所地西安市未央区。 法定代表人冯涛，局长。 委托代理人付前进，西安市自然资源和规划局未央分局副局长。 委托代理人庞卫兵，陕西宝伦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）西安市自然资源和规划局未央分局。住所地西安市未央区。 法定代表人刘大邦，局长。 委托代理人付前进，西安市自然资源和规划局未央分局副局长。 委托代理人庞卫兵，陕西宝伦律师事务所律师。 上诉人贾艳明、王昕与被上诉人西安市自然资源和规划局（以下简称市自规局）、西安市自然资源和规划局未央分局（以下简称未央分局）土地行政合同一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初551号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明，原告贾艳明、王昕是未央区XX街道办事处XX村XX户。2014年12月8日,原西安市国土资源局未央分局与未央区XX街道办事处XX村（以下简称东兴隆五村）签订《统征协议》，协议内容为：“甲方：西安市国土资源局未央分局；乙方：未央区XX街道办事处XX村。西安铁路北客站周边储备土地项目经批准同意，XX街道办事处XX村集体土地，根据《土地管理法》及有关规定，现就有关征地事宜，经双方协商，达成如下协议：一、甲方征收乙方集体土地1093.821亩（其中含村民宅基用地135.55亩），具体位置、面积依西安普麦测绘服务有限公司号土地勘测定界技术报告书为准。二、征收以上土地，甲方付给乙方土地补偿费、安置补助费等每亩人民币6.9万元，以上958.271亩（不含宅基用地面积），共计付给乙方人民币6612.0699万元。村民宅基用地由于实行安置补偿，该地只进行征收，不再另行支付征地补偿费用……”。二原告认为《统征协议》对其承包经营权及土地使用权构成侵权，原告贾艳明向西安市人民政府申请行政复议，请求：确认未央分局2014年12月8日与未央区XX街道办事处XX村签订的《统征协议》违法。西安市人民政府认为，原告贾艳明主体不适格，复议申请不符合行政复议案件的受理条件，亦不是行政复议案件的受案范围。2020年4月7日，二原告提起本案诉讼。另查明，2014年12月31日，陕西省人民政府作出了《关于西安市2014年度国务院批准城市建设用地第七批次实施方案的批复》（陕政土批[2014]358号），同意将东兴隆五村集体土地依法征收为国有。上诉人贾艳明、王昕的一审诉讼请求为：1.依法确认西安市国土资源局（未央分局）与未央区XX街道办事处XX村未批签订的《统征协议》中涉及XX村XX街及宅基地0.25亩的行政行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。 一审法院认为，本案争议的焦点为原告贾艳明、王昕是否为本案适格原告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项“原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”、《中华人民共和国土地管理法》第十条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”及最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义起诉”的规定，本案被征收土地是未央区XX街道办事处XX村的集体土地，由东兴隆五村村民委员会经营、管理，贾艳明、王昕以个人名义提起诉讼请求确认未央区XX街道办事处XX村与西安市国土资源局未央分局签订的《统征协议》违法，不符合最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定的诉讼主体资格，不符合行政诉讼的起诉条件。且涉案《统征协议》是2015年5月1日前订立的行政协议，亦不适用行政诉讼法及最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第(一)项及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条之规定，裁定：驳回原告贾艳明、王昕的起诉。案件受理费50元，退还原告贾艳明、王昕。 上诉人贾艳明、王昕上诉称，上诉人2018年6月1日通过政府信息公开获取了西安市XX村于2014年12月8日签订的《统征协议》。上诉人认为该《统征协议》未履行告知等行政行为违法,并对上诉人构成侵权,上诉人遂依法向西安市人民政府提起复议,后西安市人民政府复议决定认为，不符合复议案件的受理范围,驳回申请人的行政复议申请。本案原告不服,遂向西安铁路运输中级法院提起诉讼，后上诉至陕西省高级人民法院。上诉人于2019年9月1日收到陕西省高级人民法院(2019)陕行终748号行政判决书。根据《行政诉讼法解释》复议机关不予受理复议申请,未改变原具体行政行为,仍以作出原具体行政行为的机关为被告。上诉人现就该《统征协议》对上诉人相关土地权益,侵权进行诉讼。一审法院于2020年7月20日作出(2020)陕7102行初551号行政裁定书,上诉人于2020年7月22日收到,因上诉人对该裁定不服,故提出上诉,理由如下：1.西安市XX村村长霍新余签订的《统征协议》,其涵盖地块包含上诉人依法拥有承包经营权的商业街和宅基地土地。在未经上诉人同意甚至根本不知情的情况下,西安市XX村村长霍新余一人签订《统征协议》,明显对原告依法享有的承包经营权及土地使用权构成侵犯。另参考《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》法释﹝2011﹞20号，第一条“农村集体土地的权利人或者利害关系人(以下简称土地权利人)认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益,提起诉讼的,属于人民法院行政诉讼的受案范围。”、第四条“土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的,可以以自己的名义提起诉讼”。上诉人对侵犯自身土地承包经营权及使用权的《统征协议》,完全具备以自己的名义主张权益的资格。上诉人对侵犯其合法权益《统征协议》中涉及自己的行为提起诉讼符合行政诉讼的起诉条件。2.《土地管理法》中对农村集体土地征收有严格的程序规定及明确的权限设定,涉案《统征协议》涉及原告所在村组集体土地1093.821亩,约合72.9公顷。依据《土地管理法》之相关规定,应由国务院审批征收。西安市国土资源局未央分局显然不具备合法的征收权限。而且征收72.9公顷集体土地没有国务院的批文,此征地协议必然违法。《统征协议》中将涉及东兴隆五村135.55亩宅基地在内共1093.821亩集体土地全部征收。协议中却未对1093.821亩中涉及上诉人商业街和宅基地的135.55亩土地补偿说明。被上诉人也未提供已对涉及上诉人权益的土地已经补偿的证明,证明该行政协议未履行完毕,而且行政机关不依法履行、违法变更土地权益,涉及当事人的切身利益,属于行政诉讼受案范围。《行政诉讼法》第七十二条和《行诉司法解释》第十五条第一款规定人民法院可根据原告的诉求作出确认协议无效的判决。因该《统征协议》涉及协议双方之外第三人的合法权益,根据《合同法》第五十二条规定:恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益的,合同无效。第三人有权对该合同提起确认无效或申请撤销之诉。3.根据《中华人民共和国村民组织法》第二章第六条：XX村主任、副主任和委员共三到七人组成。该《统征协议》涉及东五村剩余所有土地1093.821亩集体土地,乙方为“东兴隆五村”，而乙方签字处却只有东五村村长霍新余一人,作为东五村村长XX村委会,更代表不了全体东五村土地所有权益人的权利,故该《统征协议》签订的主体不适格,违法。另据《村民委员会组织法》第二十四条,《统征协议》涉及上诉人所在村组绝大部分集体土地的征收、征地补偿标准、征地补偿款等重大利益事项,依法应召开村民会议进行商讨、表决。据《土地管理法》之相关规定,集体土地征收前,应就听证权利、征收范围、土地征收方案、安置补偿方案等依法公告。未经过村民会议讨论和向土地权利人和利害关系人进行调查、确认、告知,上诉人对涉及《统征协议》中涉及上诉人土地权利的违法征地行为进行诉讼,主张协议涉及上诉人部分权益违法无效,法院应予受理。4.《民事诉讼法》第一百一十九条规定：上诉人是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。同时,《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人、或者其他组织,有权提起诉讼。可见,提起农村土地征收协议诉讼案件的主体并非仅局限于与行政机关签订征地协议的一方,亦包含与此有利害关系的第三人。在上诉状所列内容外，上诉人贾艳明、王昕又补充了如下上诉理由：1.一审法院程序违法，一审法院直接书面审理造成上诉人部分证据没有提交质证，根据行政诉讼法公开审理行政诉讼案件的规定，一审法院程序违法；2.上诉人所诉的统征协议并没有对地上附着物产权人等进行确认；3.案涉统征协议2014年12月签订时，涉及上诉人权益的土地并没有合法的征地批复文件且至今也没有对上诉人进行补偿，一审中被上诉人也没有提供证明已经进行安置补偿，直接侵害上诉人权益；4.统征协议中载明的涉及上诉人商业街宅基地土地权益的135.55亩村民宅基地，由于实行安置补偿，该地仅进行征收不再支付其他费用，但上诉人申请的该统征协议中涉及东五村1093.821亩土地国家建设征用土地补偿费安置补助费等载明共计7547.3649万元，其中135.55亩宅基地土地国家进行了补偿，共计935.295万元，该统征协议中135.55亩宅基地等土地涉及上诉人的权益，并损害上诉人权益，所以上诉人诉统征协议中涉及上诉人土地权益应确认违法；5.征地协议必须有土地拥有者签订，村长一人不得代替村委会、村代表更不能代表全村村民及权利人对全村1093.8215亩土地等重大事项擅自变更土地权益，因此由村长一人代签的统征协议中侵害上诉人土地权益应该确认违法无效。综上所述,请求：1.依法撤销西安铁路运输法院(2020)陕7102行初551号行政裁定,确认西安市国土资源局未央分局与未央区XX街道办事处XX村村长霍新余在未批签订的《统征协议》中涉及XX村XX街及宅基地0.25亩土地的行政行为违法；2.诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人市自规局二审答辩称：1.西安市自然资源和规划局未央分局不具有行政法上的主体资格；2.本案土地征收行为合法，签订统征协议是协议双方真实意思表示，合法有效，本案被上诉人依照国家土地征收批准机关的合法批复，土地征收主体已经依法履行了土地征收程序，且该统征协议是与集体土地所有权人签订的，程序合法内容适当，合法有效；3.上诉人不符合法定起诉条件，应当依法驳回上诉人上诉。综上，上诉人不符合行政诉讼主体资格，一审认定事实清楚程序合法，适用法律正确，请求法院驳回上诉人上诉请求。 被上诉人未央分局二审答辩称：1.西安市自然资源和规划局未央分局不具有行政法上的主体资格；2.本案土地征收行为合法，签订统征协议是协议双方真实意思表示，合法有效，本案被上诉人依照国家土地征收批准机关的合法批复，土地征收主体已经依法履行了土地征收程序，且该统征协议是与集体土地所有权人签订的，程序合法内容适当，合法有效；3.上诉人不符合法定起诉条件，应当依法驳回上诉人上诉。综上，上诉人不符合行政诉讼主体资格，一审认定事实清楚程序合法，适用法律正确，请求法院驳回上诉人上诉请求。 上诉人贾艳明、王昕二审中提交了以下证据： 1、《国家建设征用土地、土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费清单》；证明目的：宅基地和商业街进行了补偿，但是案涉统征协议中的内容却载明宅基地和商业街不进行补偿，所以该协议中涉及上诉人商业街、宅基地土地侵权行为违法。 2、西安市未央区XX街道办事处XX村委会出具的《证明》；证明目的：张玉侠是上诉人的祖母，与上诉人之间存在亲属关系，上诉人享有案涉土地的合法权益。 经质证被上诉人市自规局、未央分局对上述证据的真实性、合法性、关联性、证明目的均不予认可。 本院对上述证据认证如下：以上证据所显示内容，同本案缺乏关联性，故本院对上述证据不予确认。 被上诉人市自规局、未央分局二审中均未提交新的证据。 本院查明事实与一审法院查明事实一致，本院对此予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项“原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”、最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义起诉”。本案中，从被诉《统征协议》的签约主体和内容看，系西安市国土资源局未央分局与未央区XX街道办事处XX村签订，《统征协议》的落款有西安市国土资源局未央分局、未央区XX街道办事处XX村支部委员会、未央区草滩街道办事处东兴隆五村村民委员会的盖章及相关负责人签字。案涉《统征协议》从补偿内容而言，仅涉及土地补偿费和安置补助费。故上诉人贾艳明、王昕以土地使用权人身份、以个人名义起诉案涉《统征协议》，不具有行政诉讼原告主体资格。此外，在土地征收过程中，与土地使用权的变更或行使相关联的是土地征收决定、限期搬迁决定、强制清除地上附着物等行为，土地使用权人如对上述行为不服，可依法主张。 根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以径行裁定驳回起诉。本案中，一审法院经过阅卷后，认为贾艳明、王昕不符合行政诉讼起诉条件，并裁定驳回贾艳明、王昕的起诉，审理程序符合法律规定。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  曹 伟 审 判 员  张 博 审 判 员  侯 斌 二〇二〇年十一月二十三日 法官助理  段茗琪 书 记 员  赵成园 1