西安铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 (2020)陕71行终1495号 上诉人(原审原告)陈先利，男，1968年11月7日出生，汉族，住陕西省安康市汉滨区，公民身份证号码：612XXXXXXX********。 上诉人(原审原告)张治侠，女，1971年7月6日出生，汉族，住陕西省安康市汉滨区，公民身份号码：61240XXXX1********（系上诉人陈先利之妻）。 共同委托代理人吴成军，北京市京麟律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)安康高新技术产业开发区管理委员会，住所地:高新区。 法定代表人罗武侠，主任。 委托代理人温荣利，该单位工作人员。 委托代理人魏书松，陕西宁康律师事务所律师。 上诉人陈先利、张治侠因与被上诉人安康高新技术产业开发区管理委员会（以下简称“安康高新管委会”）确认房屋拆迁安置协议无效一案，不服安康铁路运输法院(2020)陕7101行初274号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明，原告陈先利、张治侠系夫妻关系。2020年3月30日，陕西省人民政府作出《关于安康市2019年度第三十三批次农用地转用和土地征收的批复》，同意将安康市汉滨区乡级土地利用总体规划确定的建设用地XX区XX村、四树村、XX村XX组的15.9892公顷集体农用地转为建设用地，并将转用后的15.9892公顷土地连同上述有关村组8.7001公顷建设用地和0.0021公顷未利用地，三项合计24.6914公顷集体土地依法征收为国有，用于城镇建设。经勘测定界，二原告的涉案房屋位于该批次被征收土地范围内。2020年1月3日，高新区XX中心（合同甲方）依照《中华人民共和国土地管理法》、《关于安康中心城市建设征地拆迁和被征地农民养老保险有关问题的补充通知》（安政发[2009]15号）和《安康高新区管委会办公室》（安高新办发[2018]89号）有关规定，与原告张治侠（合同乙方）签订了《房屋拆迁安置协议书》，协议约定：乙方被拆迁房屋总建筑面积595.18平方米，其中砖混结构330.98平方米、砖木结构264.20平方米；乙方被拆迁附属物补偿款63604.20元；甲方确认乙方安置人口为2人；乙方自愿选择实物安置，以砖混结构为基准，按人均70平方米进行安置，安置面积140平方米；乙方被拆迁房屋除人均安置70平方米外剩余455.18平方米补偿款为267250.40元，另对按期拆迁补偿、过渡费、拆迁房屋奖励等事项进行了约定。原告张治侠在该协议上签名捺印，签订协议时原告陈先利在现场。另查明，安康高新技术产业开发区管理委员会于2009年12月31日经陕西省人民政府批准设立，2015年9月29日经国务院批准成为国家级高新技术产业开发区，享有地级市经济管理权。2017年7月31日安康市机构编制委员会作出《关于完善安康高新技术产业开发区体制机制机构设置的通知》（安编[2017]29号），规定安康市国土资源局高新分局、土地统征储备中心是被告高新区管委会内设机构，承担土地管理、土地统征储备等方面的职责。 一审法院认为，安康高新技术产业开发区是国家级高新技术产业开发区，被告高新区管委会是安康市人民政府设立的派出机构，经安康市人民政府授权享有安康高新区行政区划内土地统征、储备等行政职权；安康市机构编制委员会作出的《关于完善安康高新技术产业开发区体制机制机构设置的通知》明确规定安康市国土资源局高新分局、土地统征储备中心是被告高新区管委会内设机构，承担土地管理、土地统征储备等方面的职责，故高新区XX中心具有与被征收主体签订《房屋拆迁安置协议书》的职权。本案被诉《房屋拆迁安置协议书》是原告张治侠自愿与高新区XX中心签订的房屋征收补偿协议，原告陈先利主张张治侠无权单独处分该房屋，根据《中华人民共和国婚姻法》第十七条规定：“夫妻对共同所有的财产，有平等的处理权。”原告陈先利在张治侠与高新区XX中心签订的《房屋拆迁安置协议书》时在现场，应视为系家庭共同成员的意思表示，其不得以无权单独处分或事后追认为由主张该协议无效。二原告主张《关于安康中心城市征地拆迁和被征地农民养老保险有关问题的补充通知》（安政发[2009]15号）已经超过五年时间不能作为补偿的依据。该主张应当在土地征收过程中进行审查，而原告张治侠与高新区XX中心签订的《房屋拆迁安置协议书》系房屋及附属物私权处分，不涉及土地征收行为，故该院不予审查。二原告主张涉案房屋为砖混结构房屋，并非砖木结构，XX中心对事实认定错误。经审查原告张治侠与高新区XX中心签订的《房屋拆迁安置协议书》中，标明有砖木结构面积264.20平方米，实际按照砖木结构标准计算，未影响其实际权益。综上，原告陈先利、张治侠主张2020年1月3日张治侠与高新区XX中心签订的《房屋拆迁安置协议书》无效，理由不能成立，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告陈先利、张治侠的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈先利、张治侠负担。 上诉人陈先利、张治侠上诉称，一、被上诉人无签订《房屋拆迁安置协议书》的职权依据。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在的乡镇、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。《征收土地公告办法》第十一条规定“征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”。根据上述规定，土地征收后补偿安置方案实施的法定机关只有一个即市县人民政府土地行政主管部门。被上诉人安康市高新技术产业开发区管理委员会有内设机构安康市自然资源局高新分局，该局应当承担征地补偿安置实施工作，而安康市高新区土地统征储备中心只是被上诉人内设一事业单位，并非行政机关，且没有法律赋予其实施土地征收补偿安置的职责。被上诉人实施征地补偿安置违背了职权法定的基本原则。法无授权不可为，故安康市高新区土地统征储备中心与上诉人签订的《房屋拆迁安置协议书》因无法定职权依据无效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，该行政协议无效。二、被上诉人无权单独与张治侠签订《房屋拆迁安置协议书》。涉案房屋归陈先利与张治侠共同共有，一审法院已经查明此事实，上诉人对此不持异议。物权法第九十七条规定，处分共同共有的财产须经全体共有人同意。陈先利虽然在场，但并没有做出同意张治侠签订房屋拆迁安置协议的意思表示，事后也没追认。张治侠单独处分共有不动产显然无效。订立合同沉默不能视为意思表示，一审法院显然适用法律错误。三、《关于安康中心城市征地拆迁和被征地农民养老保险有关问题的补充通知》（安政发[2009]15号）已经超过《陕西省规范性文件监督管理办法》第十六条规定的五年有效期。故该文件不能作为补偿的依据，上诉人在一审中其中一项诉讼请求是要求对该文件的合法性进行审查。一审法院认定该主张在土地征收中进行审查，本案系房屋及附属物私权处分，不涉及土地征收行为的观点显然与法律相悖。物权法第四十二条规定，为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。对土地征收也不仅仅包括土地，还包括地上的青苗和附着物。一审法院将征收仅仅限定在土地征收显然错误。且土地征收包括报批阶段和实施阶段，本案正是在实施补偿阶段才会出现适用标准的问题，该补偿安置行政协议也明确依据安政发[2009]15号的规定进行补偿，系该协议所依据的规范性文件。法律赋予公民在提起行政诉讼中可一并对行政行为所依据的规范性文件合法性进行审查，一审法院不进行审查显然适用法律错误。故请求：1.撤销安康铁路运输法院（2020）陕7101行初247号行政判决；2.按上诉人一审诉讼请求进行改判或发回一审法院重审该案；3.一审、二审诉讼费用由被上诉人负担。 被上诉人安康高新管委会答辩称，一、陈先利不是涉案房屋所有权人，房屋拆迁安置协议不存在侵害其所谓的“共有权”，陈先利不是适格原告无权起诉。二、高新统中心是安康市人民政府依法确定的高新区范围内实施征地拆迁安置工作的主体，原告张治侠是协议房屋的所有权人，双方主体合法，签订的房屋拆迁安置协议合法有效。三、原告张治侠的房屋占用的集体土地已经法定程序批准征收，高新XX中心与原告张治侠协议拆迁安置的程序合法。四、拆迁安置协议所依据的规范性文件合法有效。综上所述，本案的拆迁安置协议合法有效。上诉人的上诉请求均不能成立，请求驳回上诉，维持原判。 本院认为，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九十四条规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”该《解释》第一百零九条第三款规定：“原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。”本案为上诉人提起的请求确认与被上诉人签订的房屋拆迁安置协议书无效之诉，一审法院经审查后认为行政协议不属于无效情形时，应先释明而后根据案件具体情况作出裁判，但经二审审查，一审法院并未就上述问题向上诉人进行释明即作出本案一审判决，与前述法律规定不符，应予纠正。此外，本案上诉人在一审提出的诉讼请求第二项为：请求对《关于安康中心城市征地拆迁和被征地农民养老保险有关问题的补充通知》（安政发[2009]15号）和《安康高新管委会办公室》合法性进行审查。但一审法院在判决中并未对《安康高新管委会办公室》的合法性进行审查，属于遗漏诉讼请求。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第三款之规定，裁定如下： 一、撤销安康铁路运输法院（2020）陕7101行初274号行政判决； 二、本案发回安康铁路运输法院重审。 审 判 长  张 博 审 判 员  蒋蒙蒙 审 判 员  侯 斌 二〇二〇年十二月二十一日 法官助理  段茗琪 书 记 员  王茗仪 1