安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）皖行终1158号 上诉人（一审原告）崔道发，男，1963年3月16日出生，汉族，住安徽省舒城县。 被上诉人（一审被告）舒城县人民政府，住所地安徽省舒城县城关镇梅河路**，统一社会信用代码11341425003238882D。 法定代表人张秀萍，该县县长。 一审第三人安徽省舒城麻纺织厂破产清算组，住，住所地安徽省舒城县城关镇梅河路/div> 法定代表人张兵，该组组长。 上诉人崔道发因诉舒城县人民政府（以下简称舒城县政府）房屋强制拆除一案，不服六安市中级人民法院（2020）皖15行初18号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 崔道发向一审法院起诉称，2002年11月11日，原告与安徽舒城裕达纺织（集团）有限公司（即舒城麻纺织厂）签订租赁合同，承租了位于该厂生产区的三间食堂及南侧大院空地。次日，经出租人同意，原告开始在南侧大院空地先后新建房屋20余间，总建筑面积达500余平方米。其后，原告及家人在此生产、生活近20年。2019年11月12日，被告公布了关于对县城区春秋路两侧周边规划红线范围内国有土地上房屋及附属物进行征收的决定。原告自建房屋在征收范围内。同日，被告公布了相关地块的征收补偿方案。其后，被告对原告自建房进行丈量。2019年12月10日，在未告知原告的情况下，被告安排人员强行拆除了原告自建房屋。该自建房属原告所有，舒城县城区2004年航拍图载明了自建房的相关信息。被告应按照相关文件对原告进行补偿，但被告却实施违法强拆，使原告遭受损失。综上，请求人民法院依法确认被告强制拆除原告自建房屋的行政行为违法。 舒城县政府一审答辩称，原告是舒城麻纺织厂的承租户，租赁关系于2019年1月15日到期。涉案房屋系其在租赁的土地上违法自建。2019年10月15日，舒城麻纺织厂破产清算组将其全部财产变卖给舒城县城镇建设投资有限责任公司。同年10月25日，经舒城县人民法院裁定，破产程序终结，但舒城麻纺织厂破产清算组继续履行其法定职责。由于原告存在违法建房和拒不腾空并返还承租房屋的行为，舒城麻纺织厂破产清算组在多次通知未果的情况下，委托安徽省巢湖市天地房屋拆建有限公司拆除了原告的违建房屋。综上，被告未实施涉案房屋的强制拆除行为，请法院依法判决驳回原告的诉讼请求。 安徽省舒城麻纺织厂破产清算组一审中述称，原告与原安徽省舒城麻纺织厂于2002年12月18日建立租赁关系，2019年1月15日租赁期满。原告在承租期间，违法、违约改变土地用途，私自搭建房屋自用或出租。双方签订的房屋租赁协议明确约定，如遇到麻纺厂拆迁，承租人应当无条件及时搬迁。2018年12月31日，第三人提前书面通知原告，要求其于2019年1月31日前搬迁。但原告直至2019年11月底仍占有涉案房屋及土地，拒不腾空、返还租赁物。第三人在多次要求其搬迁未果的情况下，于2019年12月10日委托安徽省巢湖市天地房屋拆建有限公司拆除了原告的违建房屋。综上，请法院依法判决驳回原告的诉讼请求。 一审法院审理查明，2002年11月11日，原告与安徽裕达纺织集团（安徽省舒城麻纺织厂）签订房屋租赁协议，承租其食堂三间及南侧大院。随后，原告在南侧大院空地上自建房屋。2018年，原告与舒城麻纺织厂破产清算组签订房屋租赁协议，租赁期限至2019年1月15日并在协议中约定“如原企业拆迁，租赁户须无条件及时搬迁，不得就搬迁费、停业损失等向政府及有关部门提出任何要求”。2019年11月12日，舒城县政府发布舒政秘〔2019〕162号《舒城县人民政府房屋征收公告》，涉案房屋在征收范围内。2019年12月10日，舒城麻纺织厂破产清算组委托安徽省巢湖市天地房屋拆建有限公司将原告涉案房屋进行了拆除。 一审法院认为，本案争议焦点是舒城县政府是否实施了强制拆除行为，即被告主体是否适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项规定,提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款规定:“依照行政诉讼法第四十九条的规定,公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料:(一)原告的身份证明材料以及有效联系方式;(二)被诉行政行为或者不作为存在的材料;(三)原告与被诉行政行为具有利害关系的材料;(四)人民法院认为需要提交的其他材料”。上述法律、司法解释明确规定，针对行政机关的事实行为提起诉讼的,起诉人需要提供初步的证据证明行政机关实施了该事实行为。不能提交必要的起诉材料的,应当以起诉不符合法定条件为由不予立案或者裁定驳回起诉。本案中,从原告提供的强拆现场照片等证据来看,只能证明案涉地块的建筑物受到强制拆除,无法体现被告舒城县政府工作人员参与了强拆,更加无法证明被告舒城县政府系本次强制拆除的组织者。另外，第三人舒城麻纺织厂破产清算组自认由其委托安徽省巢湖市天地房屋拆建有限公司拆除了原告的涉案房屋。此节事实亦由安徽省巢湖市天地房屋拆建有限公司出具《关于崔道发在原麻纺厂厂区自建房屋拆除的说明》予以证实。因此,原告崔道发无确切证据证明舒城县政府实施了强制拆除案涉地块建筑物的行为,其提起本案行政诉讼缺乏事实依据,不符合上述法律、司法解释规定的起诉条件,依法应当裁定驳回其起诉。综上,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项,《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第(二)项、第六十九条第一款第(一)项的规定,裁定驳回原告崔道发的起诉。 崔道发上诉称，1.上诉人提交的一组照片与视频直接证实了被上诉人对涉案房屋实施了强制拆除行为,但一审法院对该组证据故意遗漏认证。上诉人庭审时提交了一张照片,照片显示,直属于被上诉人的舒城县城管局数十位工作人员参与了涉案房屋的强制拆除行为。庭审后，上诉人于9月2日又通过快递向主审法官颜凯提交了一张照片和一个视频,更加动态地证实了直属于被上诉人的舒城县城管局数十位工作人员参与了涉案房屋的强制拆除行为。涉案征收行为主体系被上诉人,舒城县城管局工作人员在拆迁现场实施拆除行为，当然系受托于被上诉人,本案第三人舒城麻纺织厂破产清算组无权力、绝无可能指令舒城县城管局实施强制拆除行为。然而,一审法院对上诉人的该组证据故意视而不见,不作任何认证分析,就草率得出上诉人主张被上诉人实施涉案强制拆除行为无证据证明之结论，违背证据裁判原则,严重错误。2.被上诉人辩称、第三人自认涉案房屋系第三人委托巢湖市天地房屋拆建有限公司拆除，与相关客观事实和证据直接矛盾。(1)被上诉人提交的《征收补偿协议书》第五条“搬迁期限”明确约定,被征收人即舒城县城镇建设投资有限责任公司仅负腾空交付义务,具体拆除房屋的义务由征收人承担。另外,即便按照被上诉人提交的《变卖财产合同》,第三人已于2019年10月15日将麻纺厂财产变卖给舒城县城镇建设投资有限责任公司,交付后将近两个月之久的12月10日,第三人根本没有拆除上诉人涉案房屋之义务。正处于破产中的第三人没有任何理由主动花钱聘请巢湖市天地房屋拆建有限公司实施拆除行为。(2)第三人早已破产完毕,已无任何资产,被告的辩称、第三人的自认系一种典型的甩锅行为。第三人与被上诉人具有直接的利害关系,加之其已无任何资产,因破产程序已经完毕,严格意义上也无诉讼主体资格,更无民事行为能力。3.被上诉人是涉案房屋的唯一征收与补偿主体,其负有调查核实涉案房屋权属情况的职责,并对相关征收与补偿行为负责的义务。被上诉人以是他人拆除为由进行抗辩，直接背离了相关法律法规对其法定义务的规定。综上，一审裁定认定事实不清，适用法律不当。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。 一审原告崔道发向一审法院提交了以下证据材料： 1、原告身份证复印件，证明原告基本身份信息； 2、房屋租赁协议（原告与第三人签订），证明原告承租了位于原舒城县国营麻纺织厂生产区三间食堂及南侧大院空地，原告享有南侧大院空地的合法使用权； 3、委托建设协议（原告与第三人原先建筑队签订），证明原告在承租次日即在南侧大院空地开始自建房屋，南侧大院空地上先后新建20余间房屋的所有权人系原告； 4、拆迁前自建房屋的现场照片、营业执照、卫生许可证，证明原告全家在自建房屋内生活、生产长达20年； 5、《舒城县人民政府房屋征收决定》（县城区春秋路两侧周边棚户区改造项目）（舒政秘〔2019〕159号）、《舒城县人民政府房屋征收公告》（县城区春秋路两侧周边棚户区改造项目），证明被告公布了对包括原告自建房屋在内的县城区春秋路两侧周边规划红线范围内国有土地上房屋及附属物进行征收的决定，并公布了房屋征收补偿方案；征收的主体是被告舒城县人民政府，并非本案的第三人； 6、对自建房屋进行强制拆迁的现场照片，证明在未对原告进行任何告知的情况下，被告安排人员强行拆除了原告自建房屋，拖走了房屋内及其设备等物品； 7、舒城县城区2004年航拍图（舒城县规划局调取），证明舒城县城区2004年航拍图明确载明了自建房屋位置、大小等具体信息； 8、舒城县城区房屋征收与补偿安置实施方案（舒政[2011]16号文）、《2019年舒城县城区国有土地上房屋征收与补偿政策解读》，证明被告至少应该按照1:0.7打折认定原告自建房屋合法面积并予以相应补偿。 一审被告舒城县政府向一审法院提交了以下证据材料： 1、统一社会信用代码证、法定代表人身份证明各一份，证明被告身份情况； 2、《舒城县人民政府房屋征收决定》（县城区春秋路两侧周边棚户区改造项目）（舒政秘〔2019〕159号）、《舒城县人民政府房屋征收公告》（县城区春秋路两侧周边棚户区改造项目），证明涉案项目房屋征收补偿程序正当，行为合法，依法实施；原告不适用于本方案规定的征收补偿政策；被告未实施强拆行为； 3、房屋租赁协议两份，证明原告与原舒麻厂、原舒麻厂破产清算组系租赁关系，租赁期限至2019年1月15日止；合同第五条第二款约定：如遇企业拆迁，原告应当无条件及时搬迁； 4、通知（2018.12.31）、会议纪要一份，证明原舒麻厂破产清算组书面通知原告，于2019年1月31日之前搬迁，逾期将依法强制搬迁，原告对此情况签字确认； 5、自建房示意图两张、临时搭建图片四张、关于原告在原舒麻厂厂区内自建房屋拆除的说明一份，证明原告违建房屋状况；原告违章建房系原舒麻厂破产清算组委托第三人拆除的，与被告无关。 法律依据：《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条，证明原告应当依法提供被告实施了强拆行为的证据材料，否则应当承担举证不能的法律后果。 一审第三人舒城麻纺织厂破产清算组向一审法院提交了以下证据材料： 1、民事裁定书、破产清算成员函，证明第三人的身份情况； 2、房屋租赁协议，证明原告与第三人的租赁关系，租赁期限自2012年12月18日至2019年1月15日； 3、通知、会议纪要，证明在2009年1月31日书面通知，要求承租人在2016年的1月31日前搬迁，逾期将依法强制拆迁；原告在2009年的1月4日在第三人组织的会议上，明确表示同意与其他承租户按照一致的标准，对于违法搭建的房屋处置； 4、麻纺厂租户装饰装换及附属物房屋补偿统计表，证明厂区内142户承租户装潢装饰补偿的标准和领取情况，其中有20多户与原告的情况基本一致，截止目前的最终也只有原告一户没有搬迁； 5、通知、停电停水函、电话记录，证明第3人多次多方、多渠道通知原告，要求其按时清空返还租赁的房屋和土地； 6、民事裁定书、勘测记录表、清册，证明麻纺织厂于2019年10月25日被裁定终结破产程序；第三人同原告于2019年11月17日对其承租房屋及违法搭建房屋内的装修装饰及建筑材料进行登记造册；第三人委托安徽省巢湖市天地房屋拆建有限公司拆除了原告违建房屋。 上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，一审第三人舒城麻纺织厂破产清算组向一审法院提供的租赁协议、搬迁通知、搬迁通告、情况说明、答辩状等，可以证明崔道发与该清算组约定，其租赁的案涉房屋租赁期限至2019年1月15日，双方在租赁协议中明确约定“如原企业拆迁，租赁户须无条件及时搬迁，不得就搬迁费、停业损失等向政府及有关部门提出任何要求”。租赁期限届满前，舒城麻纺织厂破产清算组向崔道发发出通知，要求其于2019年1月31日前搬迁，逾期将依法强制搬迁。2019年3月22日，舒城麻纺织厂破产清算组发布通告，要求该厂所有承租户于2019年3月31日前搬离出厂，自2019年4月6日起，该厂生产区房屋（仅保留原办公大楼和原乖乖幼儿园）的供电、供水全部切断。在崔道发未自行搬迁的情况下，舒城麻纺织厂破产清算组委托巢湖市天地房屋拆建有限公司于2019年12月10日拆除了案涉房屋。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项的规定,提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。该规定所称“事实根据”，是指起诉人应当提供证据证明其所诉的行政行为存在且系其在起诉状中列明的被告所为。崔道发不服案涉房屋拆除行为，以舒城县政府为被告提起本案诉讼，但其并无证据证明该拆除行为系舒城县政府决定并组织实施或者受舒城县政府的委托所实施，故其提起的本案诉讼，缺乏基本的事实根据，不符合法定起诉条件，一审裁定驳回其对舒城县政府的起诉，并无不当。崔道发上诉认为，案涉房屋位于舒城县政府作出的房屋征收决定确定的征收范围内，案涉房屋拆除时有舒城县城管局工作人员在场参与实施，舒城县城管局系受托于舒城县政府。本院认为，这只是一种主观推测，本案中并无证据证明舒城县政府与舒城县城管局之间存在相应的委托与受委托关系，故其该上诉理由不能成立，本院难以支持。舒城县城管局具备行政主体资格，可以对自己作出的行政行为独立承担法律责任。即使崔道发确有证据可以证实该局参与实施了案涉房屋拆除行为，其亦应以该局为被告提起诉讼。 综上，上诉人崔道发以舒城县政府为被告提起的本案诉讼，缺乏事实根据，不符合法定起诉条件，一审裁定驳回其起诉并无不当。上诉人崔道发的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年十二月十日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定; …… -12- -1-