西安铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）陕71行终1584号上诉人（原审被告）西安市雁塔区电子城街道办事处，住所地陕西省西安市雁塔区XX街**。法定代表人孙江涛，主任。委托代理人石养卫，陕西平镜律师事务所律师。被上诉人（原审原告）高娟莉。原审被告西安市雁塔区城中村和棚户区XX中心，，住所地西安市雁塔区XX路**法定代表人杨伟，主任。上诉人西安市雁塔区电子城街道办事处（以下简称电子城街道办）因与被上诉人高娟莉、原审被告西安市雁塔区城中村和棚户区XX中心（以下简称雁塔区XX中心）行政强制一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初959号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后,依法组成合议庭进行了书面审理,现已审理终结。原审法院查明，原告系西安市雁塔区XX村村民。2009年8月3日，西安市雁塔区人民政府向原告高娟莉颁发了《集体土地使用证》，XX村XX组的133.4平方米的宅基地使用权，并在该宅基地上建造了房屋。2017年10月31日，原西安市城中村（棚户区）改造办公室作出《西安市城中村（棚户区）改造办公室关于雁塔区丁家村XX村集体土地上棚户区改造方案的批复》（市XX号），确定该项目的改造实施主体及安全监管责任单位为雁塔区城中村改造办公室，投资企业为陕西国隆房地产开发有限公司。2017年12月22日，西安市雁塔区人民政府发布《西安市雁塔区人民政府关于丁家村和XX村棚户区改造项目房屋征收的通告》（雁政告字〔2017〕1号（以下称《通告》），决定启动丁家村和XX村棚户区改造项目。该《通告》确定：征收项目：丁家村和XX村棚户区改造项目。征收范围：太白路以东，电子一路以北，丁白路以南，永松路两侧（具体范围以规划定点图和测量成果表为准）。征收组织部门：西安市雁塔区城中村改造办公室。征收实施单位：西安市雁塔区电子城街道办事处。涉案房屋在上述征收范围内。XX村棚户区改造项目启动后，XX户XX沟通未形成一致意见，涉案房屋于2020年2月20日被拆除。原告认为，被告在未与原告签订《拆迁安置协议》的情况下，拆除了原告的房屋，侵犯了原告合法权益，诉至本院。另查明，2018年8月2日，陕西国隆房地产开发有限公司与陕西益千家拆除工程有限公司签订《丁、白村整村动迁、拆除、垃圾清运合同》，合同期限至2018年11月12日，合同约定陕西益千家拆除工程有限公司对丁家村、XX村土地上属于评估范围内的房屋建筑及附属设施进行拆除并对拆除后产生的全部垃圾进行清运。2019年11月1日，陕西国隆房地产开发有限公司与陕西方彩建筑工程有限公司签订《拆除协议》，协议约定陕西方彩建筑工程有限公司对丁家村、XX村工程范围内现有拆迁房屋拆除及垃圾清运，约定工期一个月。又查明，2016年3月31日，西安市雁塔区机构编制委员会印发《西安市雁塔区城中村改造办公室（西安市雁塔区棚户区改造办公室）主要职责内设机构和人员编制规定》（雁编发[2016]51号），决定设立雁塔区城中村改造办公室，作为区政府的直属事业单位。该规定将棚户区（城中村）改造项目摸底调查，拟定改造实施方案、征收补偿方案、安置方案，改造项目的征迁和回迁安置，遏制改造项目违法建设行为等工作职责划给各街道承担。2019年，因机构改革，西安市雁塔区城中村改造办公室改为西安市雁塔区城中村和棚户区XX中心。再查明，同类案件案外人王某某、王红红以西安市雁塔区人民政府为被告向西安铁路运输中级法院提起诉讼，该院于2019年12月25日作出（2019）陕71行初886号行政裁定书，内容载：“经本院审查，原告主张被拆除的房屋在西安市雁塔区丁家村和XX村棚户区改造项目房屋征收范围内，……原告将西安市雁塔区人民政府作为被告提起本案诉讼，被告主体不适格，经本院向其释明，原告同意变更被告为西安市雁塔区城中村和棚户区改造事务中心、西安市雁塔区电子城街道办事处。……”另，本案原告高娟莉曾以雁塔区XX中心为被告诉至本院，要求确认其在对原告房屋实施组织征收过程中破坏涉诉房屋的行为违法。2020年3月31日，本院依法作出（2020）陕7102行初452号行政裁定书，以雁塔区XX中心未实施拆除行为，原告起诉缺乏事实根据为由裁定驳回原告高娟莉的起诉。原审法院认为，本案的争议焦点为1.二被告主体是否适格；2.被诉拆除行为是否合法。关于焦点1，原告所诉强拆所涉房屋属西安市雁塔区丁家村和XX村棚户区改造项目，西安铁路运输中级法院作出的（2019）陕71行初886号行政裁定书，在裁判论理中对西安市雁塔区丁家村和XX村棚户区改造项目中的拆除行为适格被告作出了认定，认为西安市雁塔区人民政府被告主体不适格，适格主体应为雁塔区XX中心和电子城街办。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。根据庭审查明的事实，原告高娟莉在（2020）陕7102行初452号案件中已对雁塔区XX中心破坏其位于XX村XX号房屋的行为提起诉讼，经生效裁定确认，雁塔区XX中心未实施拆除行为，原告起诉缺乏事实根据，原告可以起诉征收实施单位电子城街办。据此，雁塔区XX中心非本案适格被告。《中共西安市雁塔区委西安市雁塔区人民政府关于加强和推进棚户区（城中村）改造工作的实施意见》（雁字〔2016〕6号）规定：“……（二）各街道办事处……3、负责具体实施改造项目的征迁和回迁安置工作，并做好对项目建设的日常巡查、监督管理。同时受相关园办委托，负责实施改造项目的征地拆迁、回迁安置等相关工作。……”被告电子城街办作为XX村所在地的街道办，依据上述规定，XX村XX户区改造中的征地拆迁和回迁安置工作。西安市雁塔区人民政府发布的《西安市雁塔区人民政府关于丁家村和XX村棚户区改造项目房屋征收的通告》（雁政告字〔2017〕1号）规定，西安市雁塔区电子城街道办事处为改造项目的征收实施单位。进一步明确了电子城街办在XX村棚户区改造项目中的责任。庭审中，被告电子城街办亦认可拆迁中系由其作为甲方与被拆迁人签订《房屋征收补偿安置协议书》。综上，可以认定涉案房屋的拆除责任主体应为电子城街办。对于被告电子城街办主张的XX房XX村委会委托陕西国隆房地产开发有限公司拆除，其主体不适格的意见，本院认为，虽然涉案房屋损坏系由村委会委托的公司拆除行为所致，形式上表现为村委会委托实施，但综合法律规定和全部在案证据以及土地的最终用途等情况来看，XX村集体土地已被批准征收为国有，涉案房屋的拆除系基于整村拆迁的基础上，即属于在集体土地征收拆迁安置中实施的，而征收拆迁与征收补偿事宜均属公权力职权范畴，并不宜假村民自治形式进行，村民委员会等自治组织仅系行政机关的行政助手和行政辅助者，故对其主张本院不予支持。本案的适格被告是电子城街办，雁塔区XX中心并非本案适格被告，本院已作出（2020）陕7102行初959号行政裁定，驳回了原告对雁塔区XX中心的起诉。关于焦点2，《国有土地上房屋拆迁与补偿条例》第二十七条第一款规定：“实施房屋征收，应当先补偿、后搬迁”。根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，集体土地征收应当实施补偿。本案中，原告所有的房屋是在丁家村和XX村棚户区改造项目实施的过程中，其未与拆迁方签订拆迁安置协议的情况下，因征地拆迁被被告拆除而引起的行政争议。根据我国现行的法律规定，无论是征收集体土地还是征收国有土地上的房屋，均应在完成补偿安置工作的情况下，由行政机关申请人民法院强制执行或者由具有强制执行权的行政机关依照法定程序执行。在征收补偿工作完成前，仍应保障被征收人对被征收房屋的合法占有权益，被征收人未获得安置补偿前，不能予以强制执行。即征收土地和房屋应当遵循“先补偿、后拆迁”的原则，否则，被征收人有权拒绝搬迁，征收机关也不能强制执行。一般而言，被征收人获得安置补偿包含两种情况：一是征收机关与被征收人就安置补偿达成一致并签订安置补偿协议，征收机关开始按照安置补偿协议主动履行相关义务；二是在与被征收人达不成协议的情况下，征收机关依据征地补偿安置方案依法作出补偿决定或补偿行为，即安置地点和面积已经明确，补偿款已经支付或者专户储存。本案中，被告电子城街办并未就涉案房屋与原告签订拆迁安置补偿协议，未就涉案房屋的拆迁安置作出补偿决定，即于2020年2月20日拆除了原告涉案的房屋，被告的拆除行为明显违反法律法规的规定，属于违法的拆除行为，但又因拆除建筑物的行为属于事实行为，没有可撤销的内容，故被告电子城街办于2020年2月20日拆除原告位于XX村XX号的房屋，依法应当确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告西安市雁塔区电子城街道办事处拆除原告高娟莉位于西安市雁塔区XX村XX号的房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告西安市雁塔区电子城街道办事处负担。上诉人电子城街道办上诉称，一、原审认定事实不清，被上诉人房屋为国隆公司委托的陕西方彩建筑工程有限公司拆除，公安机关已经立案，并逮捕了相关人员，一审认定上诉人拆除被上诉人房屋无事实依据。1、国隆公司负责丁家村、XX村动迁、拆迁。2、上诉人没有委托国隆公司拆迁。二、上诉人作为征收实施单位属于文件授权，不是法律、法规、规章的授权，该授权属于《行政诉讼法》第二十六条规定的委托，上诉人不是适格被告。三、即使强拆主体不明，也应推定依法享有法定职权的单位为强拆主体，一审推定上诉人为强拆主体违反了同案同判的原则。1、国有土地上房屋征收强拆主体不明，应按照《国有土地上房屋征收补偿条例》第四条，推定征收部门为强拆主体。2、集体土地上房屋征收强拆主体不明，应当按照2020年前实行的土地法第四十六条，确定市县级人民政府享有法定职权，推定市县级政府为强拆主体。3、推定上诉人实施强拆，违反了同案同判的原则。综上所述，国隆公司委托的方彩公司强拆了涉案房屋，公安机关已经立案。原审认定上诉人强拆涉案房屋属于事实认定不清，适用法律不当，请求：1、撤销原审判决，驳回被上诉人对上诉人的起诉；2、被上诉人承担诉讼费。本院二审查明的事实与一审一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为上诉人是否为本案适格被告以及被诉的拆除行为是否合法。首先，2019年12月25日本院作出的（2019）陕71行初886号行政裁定确认“原告将西安市雁塔区人民政府作为被告提起本案诉讼，被告主体资格不适格”。2020年3月31日，西安铁路运输法院作出的（2020）陕7102行初452号行政裁定确认雁塔区XX中心并未实施涉案项目拆除行为，裁定驳回了高娟莉的起诉。其次，根据案涉项目《西安市雁塔区人民政府关于丁家村和XX村棚户区改造项目房屋征收的决定》及其《通告》中均载明“四、征收实施单位：西安市雁塔区电子城街道办事处。”第三，上诉人作为西安市雁塔区人民政府的派出机关，根据上级行政机关有关文件以及《征收决定》的分工部署和指令要求，具体负责涉案项目组织实施工作，依法享有行政职权、能够独立对外承担法律责任，其所实施的有关行政行为并非基于授权或者委托。本案中，涉案项目为政府主导的棚户区改造项目，相关法律规定均未授权其他组织可以在集体土地或者国有土地上进行征收相关工作。据此，实际实施拆除行为的民事主体无行政权力实施行政行为，亦不能承担相关行政责任和法律后果。同时，根据上述业已生效的裁判文书，结合现有证据和事实可知，上诉人负责案涉房屋征收项目安置、征迁等具体实施工作，且负有相应的职权。涉案房屋虽系陕西国隆房地产开发有限公司拆除，但应视为接受上诉人委托实施。原审法院认定上诉人为本案被诉拆除行为的适格被告，证据充分，于法有据。上诉人在未与被上诉人就涉案房屋的拆迁安置达成协议，也未就涉案房屋作出补偿决定的情况下，即拆除被上诉人的涉案房屋，违反法律规定，原审判决确认其拆除行为违法，并无不当。综上，上诉人电子城街道办的上诉理由，依法不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。案件受理费50元，由上诉人西安市雁塔区电子城街道办事处负担。本判决为终审判决。审 判 长 侯文锋审 判 员 左 昆审 判 员 魏国庆二〇二〇年十二月三十日法官助理 李小凤书 记 员 张 婧1