西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2020)陕71行终1338号 上诉人（原审原告）周徐鹏，男，1988年11月26日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住陕西省富平县。 委托代理人田希星，陕西望颂律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）陕西省西咸新区空港新城管理委员会，住所地陕西省西咸新区。 负责人贺键，主任。 委托代理人张咪，工作人员。 委托代理人张菻，陕西永嘉信律师事务所律师。 原审原告殷创宁，男，1968年1月6日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住陕西省咸阳市渭城区。 上诉人周徐鹏因与被上诉人陕西省西咸新区空港新城管理委员会（以下简称空港管委会）及原审原告殷创宁行政合同一案，不服西安铁路运输法院(2020)陕7102行初717号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明，2018年5月9日陕西省人民政府下发陕政土批〔2018〕316号《关于咸阳市（西咸新区）2017年度第二十九批（空港新城）统一征收集体建设用地的批复》的审批土地件，同意将咸阳市渭城区乡级土地利用XX街道办事处XX村，北杜街道办事处靳某某、南杜村、XX村XX组52.4494公顷集体建设用地依法征收为国有。2019年7月22日陕西省西咸新区空港新城自然资源局下发了空港自然资补[2019]第3号《征地补偿安置方案公告》，被征收土地位于北杜街办靳某某约316.103亩。2019年7月22日陕西省西咸新区空港新城管理委员会公布的[2019]第7号《征收土地公告》，靳某某户籍认定截止日以此公告之日为准。2019年7月22日，陕西省西咸新区空港新城土地储备中心委托陕西珑淏房地产资产评估有限责任公司对殷创宁的房屋进行了评估。人口和宅基地确认表中显示的家庭成员为：户主殷创宁、妻侯英敏、子殷晨旭、女殷艳艳。2019年5月26日陕西省西咸新区空港新城北杜征迁办公室和原告殷创宁签订了《房屋征迁安置补偿协议书》，协议内容为：一、乙方原房屋（人口）情况，经核实以附表一为准。附表一中家庭人口情况为户主殷创宁、妻侯英敏、子殷晨旭、女殷艳艳……四、甲乙双方经济费用结算见附表二。安置房屋建成后，乙方持相关手续到甲方指定地点结清经济费用，办理房屋手续等。办理房屋产权手续费用，双方按规定各自缴纳应承担部分。附表二内容为：（一）补偿费用明细表。原房屋评估价为84761元，装修装饰及附属物补偿费为59704元，过渡补助费为14400元，搬家补助费、农机具补偿费为5000元，宅基地补偿费20000元，原房屋面积人均不足60㎡建筑部分补助3303元，原房屋人均不足60㎡奖励160000元，按时丈量奖励5000元，按时交房奖励40000元，按时签订协议奖励20000元，小计412168元。（二）货币补偿安置明细表：空白。（三）购买（置换）安置房明细表：安置面积240㎡，单价730元/㎡，金额175200元，小计175200元。（四）资金结算表：甲方应付款（补偿款）412126元，乙方应交款（购买安置房款）175200元，结算金额236968元。因原告拒绝收取补偿款，2020年5月6日，被告以原告殷创宁的名义开具存款单，提存安置补偿款236968元。原告认为被告协议中存在错误，协议不合法，诉至该院。另查明，《陕西省西咸新区空港新城靳某某拆迁安置补偿实施方案》第三部分关于安置的规定，第六条：征迁人按照人均建筑面积60㎡住宅用房的标准对符合条件的安置人口予以安置。第七条：经济发展用房按符合条件的安置人口每人10㎡标准计算，统一实施经营、管理。第八条：被征迁人可以选择将经济发展用房按1:1.5的比例置换成回迁房安置，选择将经济发展用房置换成回迁房的被征迁人2个人为单位进行置换，剩余部分必须按照2980元/平方米进行货币安置。第十条：符合下列条件之一的确定为安置人口：1.在拆迁公告发布前，户籍在本地，为所在村组集体经济组织成员，参加村上分配，尽村民义务的；2.原户籍在本地，现已迁出就学的在校生、现役军官（不含军官、士官需是三级以下不含三级）、服刑人员。第十一条：外地（村）投亲靠友挂靠户口的不得作为安置人口。再查明，周徐鹏的户籍于2019年1月28日因夫妻投靠由陕西省渭南市富平县刘集镇张北村富荣组迁至陕西省西咸新区XX城XX街道靳某某XX街**。原告殷创宁的外孙周徐希于2020年XX月XX日出生，2020年3月23日因出生落户于陕西省西咸新区XX城XX街道靳某某XX街**。原告对房屋评估结果及补偿标准没有异议。对于《房屋征迁安置补偿协议书》中未安置的经济发展用房，原告要求按照《征地补偿安置方案公告》中规定的1:1.5进行置换。被告认可原告户可获得40平方米经济发展用房，但因原告在前期签订拆迁安置协议时未能提交置换申请，现只能按照拆迁安置方案确定的政策待经济发展用房建成后分配，并由村集体统一经营管理，原告享受相应收益。 一审法院认为，本案的争议焦点为：原告与被告签订的《房屋征迁补偿安置协议书》是否应予撤销。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第二条规定，本案原告所诉的《房屋征迁补偿安置协议书》属于行政协议，原告作为被征收人,与该协议有利害关系，有权提起本案诉讼。另第十一条规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。本案中，就职权方面，对于签订协议的主体也即代表征收方的“陕西省西咸新区空港新城北杜征迁办公室”，该办公室系被告设立的负责村庄征迁工作的机构，具有签订征迁补偿安置协议的职权；在适用法律法规方面，被告依据《中华人民土地管理法》相关规定制定征迁安置方案及奖励办法，发布征迁公告，并组织实施征迁工作，符合法律规定；就程序方面，虽然本案协议系在发布两公告之前签订且在协议签订时原告房屋评估结果尚未出具，但是原告当庭表示对协议确定的房屋评估结果等补偿标准、补偿方式均无异议，且原告的补偿事实上也是按照公告发布的征迁安置方案及奖励办法执行。即使协议系在发布征收公告前签订且存在房屋评估结果系后补的瑕疵，在原告亦追认的情况下，该瑕疵并不影响协议的合法性；就履行职责方面，作为征收方，被告已经按照协议将相应补偿款提存，履行了协议确定的义务。至于适用法律法规及适当性方面，该协议并无明显不当之处。现原告主张撤销的是由为：1.“补偿在前发布征地公告在后”征地程序不合法进而被告签订协议时不具有主体资格，2.经济发展用房存有遗漏，3.原告周徐鹏及其女周徐希未能得到补偿，故该协议应予撤销。该院认为，依法成立的合同，受法律保护。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定“原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。”第十四条规定“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”本案中，案涉房屋征迁补偿安置协议书第十条载明“本协议经双方签字盖章后生效”，该协议已经发生法律效力。如前所述，关于原告提出的撤销协议的理由：首先，对于征迁程序中存在被告补偿在前、发布征地公告的问题，被告按照当时适用的《中华人民共和国土地管理法》规定的征地程序，已经办理了合法审批手续，并按确定的方案给予原告补偿，也即原告的合法权益也并未实质上受到侵害，况且协议内容也是按照公告的方案执行；其次，对于签订协议的征收主体，正是征收部门确定的征收实施部门，在被告征地手续完善后，其在委托范围内代表征收方签订协议并无不当。况且，原告所在的北杜街办靳某某均是该征迁办代表征收方签订协议，考虑到行政行为的稳定性及政府的公信力，该院对原告诉称征收主体不合法的意见不予采信；再次，对于遗漏的经济发展用房安置项目，被告认可原告户按安置政策规定每人可享有10平方米的经济发展用房，共计40平方米。经该院向征收办公室及原告所在村委会核实，就该村的经济发展用房的安置有三种模式：直接安置、置换为住宅及货币化安置，协议的范本中对于直接安置的经济发展用房并不在协议中直接体现，但是认可其权益。如果被征收人选择置换为住宅，需要自行直接申请并签订一份置换协议。原告殷创宁在签订协议当时并未申请置换，故其协议中也未体现。而且，虽然经济发展用房尚未建成，现征收工作已经历一年多，相关房屋户型数据已经上报规划部门，置换条件已不具备。因此，XX房XX村集体统一经营、管理，原告可直接享受相应的收益，故其实际权益并未受损。需要指出的是，作为协议范本的制定者，被告在以后制定协议时应尽量避免类似的瑕疵；最后，对于周徐鹏及周徐希能否获得补偿，现有的法律法规并未授权行政机关可以确定农村集体经济组织成员的资格，该类纠纷亦不属于行政诉讼的受案范围。鉴于该资格的确认属于村民自治范畴，应当由农村集体经济组织讨论决定。原告认为两人属于村集体经济组织成员，符合靳某某拆迁安置实施方案确定的补偿对象，可在确认资格后单独就拆迁安置主张权利。考虑到协议效力的稳定性，在无证据证明案涉协议违反法律的强制性规定，亦无证据证明该协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等可以撤销的法定情形时，原告依据上述理由请求撤销协议,该院不予支持。综上，原告的诉讼请求不成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回殷创宁、周徐鹏的诉讼请求。案件受理费50元，由周徐鹏、殷创宁负担。 上诉人周徐鹏向本院上诉称，一、一审法院认定拆迁安置补偿协议程序违法，又认为上诉人和原审原告无异议是认定事实和适用法律错误。2019年5月26日，被上诉人的一帮工作人员让户主殷创宁在空白的房屋征迁补偿安置协议上签名，内容由被上诉人的工作人员事后填充，而且不给被拆迁人。2019年7月22日开始，被上诉人对靳某某进行征迁公告，发布拆迁方案，是典型的先拆后批，程序严重违法。2019年8月，上诉人发现在这次征迁剥夺了上诉人的权益，经查补偿的内容也与事实和约定不符。上诉人和原审原告一致向被上诉人及其相关部门反应和处理，并非无异议，亦不是一年以后才主张权益提出异议。一审认为程序违法，又认为上诉人无异议，所以合法不予撤销，是严重错误的。二、一审对原告集体成员资格不予审查是错误的。上诉人与原审原告之女结婚后，在靳某某以其居住生活。2019年1月28日上诉人将户户口迁至咸阳市渭城区XX镇靳某某**。020年XX月XX日女儿出生。上诉人和妻子均在靳某某一起生活了近半年时间才开始拆迁。上诉人是本村的女婿，户口在户口在本村，村生活，应该是拆迁对象。参照陕西高院《关于农村集体经济组织成员土地补偿费用分配纠纷案件审判工作指引》第八条规定可知，一审法院以拆迁补偿安置方案和由集体组织认定为由，驳回原告的请求和起诉是错误的。方案是由被上诉人指定的，被上诉人是此次征迁的主体，且为《人口和宅基地确认表》的审批者，代行了认定权，应是适格的认定和主体。三、被上诉人制订的《陕西省西咸新区空港新城靳某某征迁安置补偿实施方案》程序违法、部分内容违法。不能作为处理本案的依据。首先，该方案并非法律、行政法规。其次，改拆迁方案在无公告前已经订好了。第三，该方案第三部分第十条规定的内容是违法的、不明确的。参照陕西高院《关于农村集体经济组织成员土地补偿费用分配纠纷案件审判工作指引》第十五条的规定可知，预设的征迁方案与法律法规相冲突的部分是无效的，不能作为裁判依据。综上，请求：1.撤销西安铁路运输法院(2020)陕7102行初717号行政判决，改判撤销被上诉人与原审原告殷创宁签订的《房屋征迁补偿安置协议书》，责令被上诉人重新对上诉人周徐鹏靳某某集体经济组织成员资格的认定，重新签订《房屋征迁补偿安置协议书》；2.本案一二审诉讼费由被上诉人负担。 被上诉人空港管委会答辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的主张没有事实和法律依据，请求驳回上诉、维持原判。 原审原告殷创宁陈述称，一审认定事实错误，判决结果错误。 二审过程中各方当事人均未提交新证据。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案为上诉人诉请撤销涉案房屋征迁安置协议书的诉讼。关于行政协议，本院认为，行政协议是一种双方行为，是行政机关和行政相对人通过平等协商，以协议方式设立、变更或者消灭某种行政法上的权利义务的行为。行政协议既保留了行政行为的属性，同时又采用合同的方式。因此，行政机关应当与行政相对人平等协商订立协议并按照协议约定履行各自义务，在出现纠纷时，应当根据协议的约定在《合同法》的框架内主张权利。关于审理行政协议案件的审查内容，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定，“原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。”第十四条规定，“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”本案中，上诉人及原审原告主张其是按被上诉人要求在空白协议上签字，协议内容系行政机关后补，且后补内容与事实和约定不符，但是，在本案一、二审审理过程中，上诉人及原审原告并未向法院提交充足、有效的证据以支持其主张，故原审原告殷创宁作为涉案协议的签订人，上诉人作为涉案行政协议的利害关系人，应当根据前述规定承担举证不能的法律后果。对于上诉人的该部分上诉意见，因缺乏事实依据，本院不予采纳。其次，关于协议签订的程序，虽然本案确存在先签订协议，后发布征收公告的情形，但是经综合评判本案事实及在案证据，考虑到上诉人对被上诉人提交的人口和宅基地确认表的真实性予以认可，对随案移送的拆迁评估报告没有异议，而上述两份证据系涉案房屋征迁安置协议书中关于房屋面积、房屋装修及附属物补偿费用的确认依据，同时，涉案房屋征迁安置协议书中列明的过渡补助费、搬家补助费等相关补助及奖励费，均系依据涉案《陕西省西咸新区空港新城靳某某征迁安置补偿实施方案》和《陕西省西咸新区空港新城靳某某征迁安置补偿奖励办法》确定，且被上诉人已依据协议约定的内容将相应的补偿款提存，故从《合同法》的公平原则及协议的稳定性角度考量，本院认同一审关于本案先签协议后发征收公告的情形并未对当事人的合法权益造成实质损害的认定意见。再次，关于上诉人的集体经济组织成员身份认定的问题，本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第六十九条规定：“确定农村集体经济组织成员身份的原则、程序等，由法律、法规规定”，而现有的法律、法规并未授权行政机关可以确定农村集体经济组织成员的资格。有关集体经济组织成员身份的确认，应当由农村集体经济组织讨论决定。故上诉人认为其系集体经济组织成员，应当享受涉案征迁补偿政策的意见不属于本案评判的范围，上诉人可在通过合法途径确认其集体经济组织成员身份后，另案寻求救济，对于上诉人的该部分上诉意见，因缺乏法律依据，本院不予采纳。最后，关于上诉人提出的涉案《陕西省西咸新区空港新城靳某某征迁安置补偿实施方案》制定程序及内容违法的意见，因该《实施方案》系涉案行政协议作出所依据的规范性文件，而根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十六条之规定，“公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。”因此，上诉人在提起本案诉讼时，并未一并提出规范性文件的附带审查请求，故对其该部分上诉意见，本院在二审审查中不予评判。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元由上诉人周徐鹏负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  张 博 审 判 员  蒋蒙蒙 审 判 员  侯 斌 二〇二〇年十二月二十六日 法官助理  段茗琪 书 记 员  王茗仪 1