福建省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)闽行终805号 上诉人（原审原告）王开金，男，1952年5月1日出生，汉族，住福建省莆田市荔城区。 上诉人（原审原告）刘文祥，男，1948年5月30日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 上诉人（原审原告）朱秀椿，男，1963年4月15日出生，汉族，住福建省莆田市荔城区。 上诉人（原审原告）陈国华，男，1968年12月27日出生，汉族，住福建省莆田市荔城区。 被上诉人（原审被告）福建省人民政府，住所地福建省福州市鼓楼区华林路**。 法定代表人王宁，省长。 委托代理人兰燕，女。 上诉人王开金、刘文祥、朱秀椿、陈国华（下称王开金等人）因诉福建省人民政府（下称福建省政府）行政复议决定一案，不服福州市中级人民法院（2020）闽01行初156号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审查明，被告福建省政府于2012年11月12日对于《莆田市人民政府关于莆田市北洋玉湖蓄洪区建设工程项目用地的请示》，向莆田市人民政府作出闽政文〔2012〕431号《福建省人民政府关于莆田市北洋玉湖蓄洪区工程建设农用地转用和土地征收的批复》（下称闽政文〔2012〕431号批复），计征收集体所有土地38.3203公顷；使用国有其他未利用地0.1215公顷，合计征收（使用）土地38.4418公顷，以划拨方式提供，作为莆田市北洋玉湖蓄洪区及其工程建设用地。2020年8月9日，王开金等人向福建省政府提出行政复议申请，请求撤销福建省××号××学校××房地产开发用地的行政行为。福建省政府于同月10日收到该申请后，因申请人的申请材料不齐全，于同月14日向原告王开金作出闽政行复补〔2020〕113号《补正行政复议申请通知书》，告知其在收到该通知后，于30日内补正相关申请材料。同月30日，王开金向福建省政府递交了《关于行政复议申请的补正》，并提交了莆田市荔城区自然资源局荔自然资信答〔2019〕30号《关于王开金反映的信访事项情况反馈》、莆田市荔城区拱辰街道办事处拱信告字〔2017〕75号《信访事项告知单》、莆田市荔城区教育局荔教综〔2019〕243号《关于同意筹办莆田市荔城区砺志学校的批复》以及申请人王开金、朱秀椿、陈国华的承包土地证。被告福建省政府于同年9月2日作出本案被诉闽政行复不〔2020〕113号《不予受理行政复议申请决定书》（下称2020-113号《决定书》），主要内容为：申请人经通知补正后提交的证据材料，均不能证明福建省政府作出有关“将闽政文〔2012〕431号《福建省人民政府关于莆田市北洋玉湖蓄洪区工程建设农用地转用和土地征收的批复》范围内的划拨土地，作为砺志学校、挖掘砂石和房地产开发用地”的行政行为，其行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第二条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条、第二十八条第（一）项的规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理。原告王开金等人不服，提起本案行政诉讼。 原审认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十四条的规定，被告福建省政府是法定的复议机关，有权作出被诉行政复议决定。原告王开金等人系被诉行政复议决定的相对人，有权提起本案行政诉讼。 被告福建省政府于2012年11月15日作出闽政文〔2012〕431号批复，《中华人民共和国土地管理法》(2004修正)第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”，福建省政府作出的闽政文〔2012〕431号批复第二点、第三点中明确：莆田市人民政府必须按照法定程序和要求组织实施征地，必须依法办理建设项目农用地转用、土地征收及供地的具体手续。可见，福建省政府作出征地批复后，具体组织实施征地行为的并非是省一级人民政府。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人。原告在被告福建省政府告知其补正申请材料的情况下，仍没有提供证据证明福建省政府在征地批复作出后，实施了将闽政文〔2012〕431号批复范围内的划拨土地作为砺志学校、挖掘砂石和房地产开发用地的行政行为，故福建省政府依据《中华人民共和国行政复议法》第二条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条、第二十八条第(一)项的规定，认定原告王开金等人的申请不符合行政复议的受理条件，并依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条第一款的规定，作出本案被诉行政复议决定，事实清楚，适用依据正确。被告在收到原告的复议申请后，向原告发出补正通知书，在法定期限内作出被诉2020-113号《决定书》并送达给原告王开金等人，行政程序合法。综上，原告王开金等人的诉讼主张不能成立，其诉讼请求，不予支持。据此，原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王开金等人的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王开金等人共同负担。 王开金等人不服一审判决，提出上诉，请求依法撤销一审判决，撤销2020-113号《决定书》，判令被上诉人依法受理并且依法作出行政复议决定。主要理由是：一、被诉2020-113号《决定书》认定事实不清。1.上诉人提供的证据证明，被上诉人把北洋玉湖蓄洪区建设工程项目的划拨土地（位于××村××村）中面积18多公顷的基本农田、防护林地、沙洲、滩地等挖掘14至23米深的地下沙，4公顷作为民办砺志学校的建设用地、玉湖新城房地产开发等建设用地，一审认定事实不清。2.土地管理法规定只有省级人民政府和国务院才能征收土地。莆田市人民政府没有法律依据征收上诉人的农村房屋和宅基地。被上诉人委托莆田市人民政府组织实施北洋玉湖蓄洪区建设工程项目农用地征收行为，是适格被上诉人。3.本案是由于闽政文〔2012〕431号批复北洋玉湖蓄洪区建设工程项目用地作为其他工程项目用地引起的纠纷，并不是莆田市人民政府《关于同意莆田市荔城区玉湖新城改造建设项目征地拆迁补偿安置方案的批复》（莆政综〔2011〕94号）中的“玉湖新城改造建设项目”征收上诉人的农村房屋和耕地而引起的纠纷。被上诉人认定莆田市人民政府莆政综〔2011〕94号文件征收上诉人耕地，认定事实不清。二、被诉2020-113号《决定书》违反法定程序。被上诉人仅由一个工作人员办理，就作出不予受理上诉人的行政复议申请决定，程序违法。一审驳回上诉人的诉讼请求，没有事实和法律依据。 被上诉人福建省政府答辩称，答辩人于2020年8月10日收到上诉人不服答辩人把闽政文〔2012〕431号批复范围内的划拨土地作为砺志学校、挖掘砂石和房地产开发用地的行为提出的行政复议申请。因上诉人复议申请材料不齐全，答辩人于2020年8月14日向其发出《补正行政复议申请通知书》，通知其补正答辩人作出有关“将闽政文〔2012〕431号批复范围内的划拨土地作为砺志学校、挖掘砂石和房地产开发用地”的行政行为的载体材料。2020年8月31日，上诉人仅补充提供了如下证据：1.《关于同意筹办莆田市荔城区砺志学校的批复》；2.《信访事项告知单》；3.《关于王开金反映的信访事项情况反馈》。答辩人经审查认为，上诉人经通知补正后提交的证据材料仍不能证明答辩人作出有关“将闽政文〔2012〕431号批复范围内的划拨土地作为砺志学校、挖掘砂石和房地产开发用地”的行政行为，其行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第二条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十一条、第二十八条第(一)项的规定，于2020年9月2日作出2020-113号《决定书》，决定不予受理上诉人提出的行政复议申请。综上，答辩人作出2020-113号《决定书》认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序。一审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚、适用法律正确。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 上诉人提出上诉后，原审法院已将证据材料随案移送本院。上述证据均已经原审庭审质证。经审查，本院对原审认定的案件事实予以确认。 本院认为，本案的焦点问题是被上诉人不予受理上诉人的复议申请是否合法。 本案中，上诉人向被上诉人申请行政复议，请求撤销被申请人把闽政文〔2012〕431号批复范围内的划拨土地作为砺志学校、挖掘砂石和房地产开发用地的行政行为。经查，福建省政府于2012年11月15日作出闽政文〔2012〕431号批复，将核定征收的土地以划拨方式提供作为莆田市北洋玉湖蓄洪区及其工程建设用地，并无证据证明被上诉人之后又作出将该批复核定范围内的划拨土地作为砺志学校、挖掘砂石和房地产开发用地的行政行为。而且上诉人诉称的行为属于土地征收批准后的组织实施行为，根据《中华人民共和国土地管理法》(2004修正)第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。可见，省一级人民政府作出征地批复后，具体组织实施征地行为的并非是省一级人民政府。被上诉人作出的闽政文〔2012〕431号批复第二点、第三点亦明确：莆田市人民政府必须按照法定程序和要求组织实施征地，必须依法办理建设项目农用地转用、土地征收及供地的具体手续。故上诉人提供的证据无法证明被上诉人实施了申请复议的行政行为，被上诉人认定上诉人的申请不符合行政复议的受理条件，并依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十七条第一款的规定，作出本案被诉行政复议决定，并无不当。原审判决驳回上诉人的诉讼请求，亦无不当。 需要指出的是，上诉人刘文祥不是被征地农民，其提供的与上诉人王开金、朱秀椿、陈国华签订的《合同书》并不能证明其与被征收土地具有法律上的利害关系，上诉人刘文祥不具有本案申请行政复议的主体资格，被诉行政复议决定未对刘文祥的申请资格进行审查并作出相应处理不当，但不影响行政复议的处理结果，本院予以指出。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人王开金、刘文祥、朱秀椿、陈国华共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  林爱钦 审 判 员  余鸿鹏 代理审判员  黄吉明 二〇二〇年十二月十八日 书 记 员  张思薇 附：本案适用的相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……