南宁铁路运输中级法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）桂71行赔终85号 上诉人（一审原告）利基成，男，1961年12月7日出生，汉族，住广西壮族自治区南宁市。 上诉人（一审原告）武彩凤，女，1963年3月14日出生，汉族，住广西壮族自治区南宁市。 两上诉人的共同委托代理人赖斯琪，广东诚迅达律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）南宁市自然资源局，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区锦春路**。 法定代表人林兢，该局局长。 委托代理人覃川，该局工作人员。 委托代理人钟晨，广西万益律师事务所律师。 第三人广西香港街房地产有限公司，住，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区民族大道**南宁华润中心西写字楼**/div> 法定代表人赵文军，该公司总经理。 委托代理人黄毅，广西广合律师事务所律师。 -2- 上诉人利基成、武彩凤因诉被上诉人南宁市自然资源局（以下简称市资源局）行政赔偿，以广西香港街房地产有限公司（以下简称香港街公司）为第三人一案，不服南宁铁路运输法院作出的（2020）桂7102行赔初22号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年12月21日公开开庭审理了本案。上诉人利基成、武彩凤的委托代理人赖斯琪，被上诉人市资源局的委托代理人覃川、钟晨以及第三人香港街公司的委托代理人黄毅到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，2005年7月21日，原南宁市国土资源局（以下简称原市国土局）作出《关于收回香港街旧城改造项目用地范围内的国有土地使用权的通知》（以下简称《收回土地通知》），将香港街旧城改造项目用地范围内的国有土地使用权收回，利基成、武彩凤的房屋在项目用地范围内，因利基成、武彩凤与第三人未能就房屋拆迁补偿安置协商一致，第三人向原南宁市城乡建设委员会（以下简称原市建委）申请行政裁决，原市建委于2013年3月29日作出南建拆裁字〔2013〕5号《城市房屋拆迁行政裁决书》（以下简称《行政裁决》），对补偿安置的标准和金额进行了裁决，并裁决利基成、武彩凤自收到裁决书之日起20日内自动搬迁，将被搬迁房屋交第三人拆除，并按裁决书规定办理补偿、安置手续。利基成、武彩凤收到该裁决后不服向南宁市西乡塘区人民法院（以下简称西乡塘法院）提起行政诉讼，西乡塘法院于2013年11月6日作出（2013）西行初字第28号《行政判决书》，驳回了利基成、武彩凤的诉讼请求，利基成、武彩凤不服，向南宁市中级人民法院提起上诉，南宁市中级人民法院于2014年2月20日作出（2014）南市行二终字第4号《行政判决书》维持一审判决。判决生效后利基成、武彩凤未搬迁。2014年7月2日，原市建委向西乡塘法院申请强制执行《行政裁决》，西乡塘法院于2014年7月9日作出（2014）西行执字第9号《行政裁定书》（以下简称9号裁定），裁定准予强制执行，由南宁市青秀区人民政府（以下简称青秀区政府）组织实施。 -3- 2018年利基成、武彩凤向一审法院提起行政诉讼，要求撤销《收回土地通知》，一审法院作出（2018）桂7102行初54号行政判决，判决确认《收回土地通知》违法。利基成、武彩凤不服，提起上诉，南宁铁路运输中级法院于2019年4月22日作出（2019）桂71行终37号行政判决，判决驳回上诉，维持原判决。该判决书于2019年5月9日生效。 2019年6月28日，利基成向青秀区政府申请政府信息公开，内容包括房屋被强制拆除现场记录文件。2019年8月20日，青秀区政府作出答复，项目拆迁工作由第三人负责组织实施，拆迁人未将相关资料备份存档到青秀区政府。 2020年6月2日，利基成、武彩凤向市资源局提交《行政赔偿申请书》，市资源局至今未进行答复，故利基成、武彩凤诉至法院。请求依法判决：1.市资源局赔偿利基成、武彩凤因违法行政行为所遭受损失共计2742341.52元（其中超期住宅临时安置费暂计自2018年3月10日至2020年4月10日，实际费用应计算至市资源局支付全部款项之日止）；2.市资源局返还涉案房屋内财物，如不能返还的按损失清单所载明价值赔偿90650元；3.本案诉讼费用由市资源局承担。 另查明，利基成、武彩凤于2017年1月25日领取临时过渡安置费及临时过渡安置困难补助费共计47334元。 一审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第二条第一款规定，“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案利基成、武彩凤要求市资源局进行行政赔偿，是认为第三人实施强拆行为的依据系市资源局作出的《收回土地通知》。对此一审法院认为，土地征收并不会直接导致损害的发生，被征收人可根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）确定的补偿安置原则获得相应的征收补偿。且利基成、武彩凤主 -4- 张的各项赔偿请求，均是基于房屋强制拆除行为，而该拆除行为系利基成、武彩凤与取得拆迁许可证的第三人之间未能达成补偿安置协议的情况下，经原市建委作出《行政裁决》并申请西乡塘法院强制执行，由此可见，涉案房屋被强制拆除的依据亦并非市资源局作出的《收回土地通知》。综上，市资源局作出的《收回土地通知》与利基成、武彩凤基于房屋被拆除产生的损失没有直接的因果关系。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”的规定，市资源局作出的《收回土地通知》虽然被确认违法，但与利基成、武彩凤主张的各项财产损失没有因果关系，故对利基成、武彩凤的赔偿请求，一审法院不予支持。综上所述，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回利基成、武彩凤的赔偿请求。 上诉人利基成、武彩凤上诉称，（一）一审判决事实不清。1.市资源局违法行为作出后导致涉案土地使用权物权权利人发生了变动。本案审理应当调查被上诉人作出的违法行政行为给上诉人是否造成实际影响。根据已查明事实及《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）相关规定，被上诉人之所以能够将原属上诉人的土地使用权拍卖给第三人，系通过违法行政行为达到了物权转移的法律效果。且本案判决作出后，一审法院另行开庭审理了与上诉人基于同一违法行政行为要求赔偿的诉讼案件，该案当事人当庭提交了被上诉人给第三人的批复《南宁市国土资源局关于广西香港街房地产有限公司申请城镇混合住宅（住宅、商业、办公）项目建设用地的批复》（南国土资让［2007］1号），被上诉人在该批复中要求第三人在取得《建设用地批准书》及用地红线图后，按南宁市2005年第六期国有土地使用权挂牌文件的约定，先将该项目用地范围内的房屋拆迁为净地后，再签订《国有土地使用权出让合同》并办理土地使用权登记手续。对此问题，第三人在该案提交《答辩状》也进行了 -5- 自认。以上事实都表明被上诉人违法行政行为侵犯利基成、武彩凤合法权益发生在拆许字（2007）第4号拆迁许可、南建房拆字［2007］9号《南宁市建设委员会关于南宁市香港街一号地块建设项目房屋拆迁公告》作出以前，第三人领取房屋拆迁许可证并拆除利基成、武彩凤房屋是为了完成被上诉人国有土地使用权收回手续。2.被上诉人违法收回土地使用权是持续性行为，自作出《收回土地通知》始，至妥善拆迀安置补偿后具体办理收回国有土地使用权的相关手续止。法院生效判决确认被上诉人涉案违法行政行为违法，以及另案庭审时，当事人还提交了被上诉人收到的南宁市青秀区房屋征收补偿与征地拆迁办公室复函，上述证据反映的事实环环相扣，印证了收回土地使用权程序由下发收回通知、补偿、收回土地、出让土地使用权、拆迁、不动产登记等递进程序组成。而《收回土地通知》作为该行为的第一个程序是后续程序的合法性和事实性前提，《收回土地通知》作出后对行政相对人的影响持续到整个收回程序最终完成。上述证据均为被上诉人在其他与项目相关案件自行提供，在证据规则中此类证据效力相当于自认。但被上诉人却在本案中作出了完全相反的答辩，对于被上诉人自相矛盾的做法，一审法院却在上诉人已经提供证据证明的情况下不予查明，显属不当。3.一审判决认定利基成、武彩凤领取临时过渡安置费及临时过渡安置困难补助费与本案无关。（二）一审判决证据认定错误。一审中上诉人提交的证据9、10是第三人从被上诉人处获得原属于上诉人的土地使用权后开发房地产的销售数据，与本案相关。证据11是第三人从被上诉人处获得原属于上诉人的土地使用权后拆除上诉人房屋造成的物品损失，亦与本案相关。（三）一审判决适用法律错误。一审法院认为：“土地征收并不会直接导致损害的发生，被征收人可根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》确定的补偿安置原则获得相应征收补偿”。本案违法行政行为收回上诉人原有土地使用权发生于2005年7月21日，一审法院所谓的《征补条例》并非当时施行的《土地管理法》，也非《城市房屋拆迁管理条例》，显然适用法律错误。根据我国《物权法》房地一体的原则，上诉人原有土地使用权被收回后，房 -6- 屋所有权也一并丧失，而第三人也正是因为此原因才有权向南宁市住房和城乡建设局申请拆迁许可证。第三人此后对上诉人实施的强拆最终导致上诉人完全丧失了原有房屋的使用权和屋内物品的所有权。上诉人在本案中对这两部分权利一并提出主张是基于认为第三人强拆房屋属于收回土地使用权环节之一，上诉人从未认为己方损失全因房屋强拆行为造成，本案也没有任何证据能够支持一审法院得出该结论。一审法院得出“被告作出《收回土地通知》与原告基于房屋被拆除产生的损失没有直接的因果关系”的结论，属适用法律错误，应当依法纠正。综上，一审法院所作裁定事实查明不清、证据认定错误、适用法律错误，依法应当改判，请求二审法院：1.依法撤销（2020）桂7102行赔初22号《行政赔偿判决书》，改判市资源局承担赔偿责任；2.本案诉讼费用由市资源局承担。 被上诉人市资源局辩称，（一）其作出《收回土地通知》的行政行为并未给上诉人造成任何损害后果，该行为与上诉人主张的财产损失也并无任何法律上的因果关系。1.就被上诉人作出《收回土地通知》这一具体行政行为而言，法院生效判决已认定被上诉人“对香港街旧城改造项目用地范围内的国有土地使用权依法收回的事实清楚，证据充分”，上诉人这一具体行政行为“有事实和法律依据，并无不当”，收回土地使用权符合社会公共利益和实体法律规定，该行政行为未被撤销，则应继续执行且已实际执行完毕。2.上诉人在上诉状中主张《收回土地通知》作出后即导致上诉人对涉案土地丧失使用权，侵害了其合法权益。这一主张实质是将《收回土地通知》产生的法律后果等同于损害后果，进而要求被上诉人对作出《收回土地通知》这一具体行政行为承担赔偿责任，这显然没有任何事实根据和法律依据。（二）从上诉人诉请的损失类型、赔偿标准及一审庭审来看，上诉人诉请的损失实质是因房屋拆迁其无法与第三人就拆迁补偿达成一致而产生，与被上诉人作出的《收回土地通知》程序违法无关。1.被上诉人是作出《收回土地通知》的行政主体，但并非是进行补偿的行政主体。2.上诉人在本案主张的损害后果实质是房屋被强拆及由此产生的财产损失 -7- 。（三）上诉人主张的各项损失及计算标准没有任何事实和法律依据。综上，上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，诉请不能成立，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。 第三人香港街公司答辩称，1.被上诉人的行政行为虽然被确认程序违法，但与上诉人主张的各项财产损失没有直接因果关系。就实体而言，被上诉人为公共利益需要，实施城市规划进行旧城改造需要调整使用土地，作出《收回土地通知》有事实和法律依据，并无不当。该收回国有土地使用权的行为被确认违法是因违反正当程序要求，侵犯了相关上诉人的程序性权利，而非直接侵犯上诉人的财产权。2.上诉人的房屋财产权益已得到法律的保障，本案不存在其权益受到损害的事实。上诉人房屋损失已经通过拆迁补偿得以实现，并得到法院生效判决予以确认，现上诉人提出超出生效的《城市房屋拆迁行政裁决书》的补偿标准对其进行巨额补偿没有事实和法律依据。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院依法维持一审判决，驳回上诉人的全部上诉请求。 本案二审期间，各方当事人均对一审判决查明的事实没有异议，也均未提交新证据。经审查，一审判决确认的证据合法有效，可以作为定案依据。据此，二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案审理的是市资源局是否应赔偿利基成、武彩凤因房屋强拆所导致的损失问题。但是否应给予行政赔偿，关键在于当事人所主张的损失与被诉行政行为是否具有直接因果关系。本案中，利基成、武彩凤请求赔偿的强拆房屋赔偿费、因拆迁丧失的拆迁/征收安置及奖励损失以及要求返还房屋强拆时屋内财物等三项损失，均是基于房屋强制拆除行为提起的主张。而强制拆除房屋与行政机关作出收回国有土地使用权通知是两个不同的具体行政行为，且收回国有土地使用权通知的行政行为是否合法并不能直接导致利基成、武彩凤所请求的上述损失。虽然收回国有土地使用权的通知在程序上被确认违法，但西乡塘法院裁定准予强制拆除涉案房屋的直接依据 -8- 是生效《行政裁决》，与行政机关作出的收回国有土地使用权通知亦没有直接因果关系。故利基成、武彩凤以收回国有土地使用权通知被确认违法为由要求行政机关赔偿其因房屋强拆行为导致的损失没有事实及法律依据，一审法院根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”的规定判决驳回利基成、武彩凤赔偿请求并无不当，本院予以支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长 桂 彤 审 判 员 张红娟 审 判 员 贝黄欢 二〇二〇年十二月三十日 法官助理 洪文慧 -9- 书记员唐览月 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；