山西省忻州市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）晋09行赔初5号原告：朔州市三卫汽车综合服务有限责任公司，住所地，山西省朔州市朔城区古北西街**。法定代表人：刘某1，朔州市三卫汽车综合服务有限责任公司总经理。委托代理人：李某1，北京市昆仑律师事务所律师。委托代理人：李某2，北京市昆仑律师事务所律师。被告：朔州市人民政府，，住所地,朔州市朔城区市府西街**法定代表人：熊某，朔州市人民政府市长。行政机关出庭负责人：霍永生，朔州市人民政府办公室副主任。委托代理人：刘某2，山西业盛律师事务所律师。原告朔州市三卫汽车综合服务有限责任公司因与被告朔州市人民政府行政赔偿一案，于2020年7月23日向本院提起诉讼。本院立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月16日公开开庭审理了本案。原告朔州市三卫汽车综合服务有限责任公司的法定代表人刘某1及委托代理人李某1、李某2，被告朔州市人民政府的负责人霍永生及委托代理人刘某2到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告朔州市三卫汽车综合服务有限责任公司诉称，1998年2月，朔州市二水厂为建水源地，需征用原告厂区3000平米，其中包括武贵、武金喜宅基地两块，当时，朔州市市长、自来水公司经理、土地局局长、朔城区副区长及耿庄村干部等人与原告协商搬迁一事，并承诺搬迁后给原告另行拨划土地用于经营。此后，原告到北京、上海考察项目，最终经市计委批复，确认以“农机市场”项目立项。2002年8月，朔州市市长、副市长、市建设局以及相关部门均同意该项目，并同意选址和征用土地，作为对当年占用原告土地的补偿，2003年11月16日，山西省人民政府、山西省国土资源厅批复同意征用北邢家河村西北、市委大院正西、大运路旁19.35亩土地用于原告建设“农机市场”，批文当时下转至朔州市国土资源局。此后，由朔城区分局具体承办此事。2003年7月16日，朔城区分局向原告收取新增建设用地有偿使用费162880元。此后至今，被告未按照山西省人民政府、山西省国土资源厅的批复向原告供地。十余年来，原告一直处于没有经营场所、无法经营的窘境，公司遭受巨大损失。原告向法院提起行政诉讼要求继续供地，但一审、二审和再审法院均以超过行政诉讼的诉讼时效裁定驳回原告的起诉。原告认为，朔州市三卫汽车综合服务有限责任公司搬迁及农机大市场立项、选址、征地均是政府行为，且最终无法供地的原因亦是市政府规划调整所致。被告存在以下违法行为：1.被告变更规划未按法律规定程序进行，未与原告沟通，原告不知情；2.收取建设用地有偿使用费违法；3.2008年告知不能供地，告知方式错误，应该有告知文书，且违反法律规定，长时间不告知，构成不作为。故请求被告赔偿原告：1.赔偿征地补偿款2300000元；2.赔偿经营损失5000000元；3.赔偿新增费162880元；4.赔偿新增费利息625584元；5.赔偿损失814400元。以上共计8902864元。原告朔州市三卫汽车综合服务有限责任公司向本院提交了以下证据：1.村镇居民建房用地审批表；2.建房用地申请（1989年）；3.建房用地申请（1990年）；4.集体土地临时使用许可证；5.拆迁补偿协议；6.关于开发朔州市农机市场的请示报告；7.朔州市发展计划委员会关于新建朔州农机市场可行性研究报告的批复；8.建设用地规划许可证；9.朔州市建设局关于新建朔州农机市场的选址意见书；10.土地勘测定界技术报告；11.关于朔州市二〇〇三年第一批次建设用地的请示（朔政征土字[2003]1号）；12.朔城区城建技术服务公司绘制图；13.原告投资计划报告；14.朔城区土地局收款收据；15.关于朔州市2003年第一批次建设用地的批复（晋国土资函[2003]634号）；16.关于退还办理朔州农机大市场新增土地补偿费情况申请；17.关于尽快办理朔州农机大市场土地手续的申请；18.朔州市人民政府办公厅（2008）83号请示报告卡；19.朔城区人民法院（2015）朔行初字第35号行政裁定书、朔州市中级人民法院（2016）晋06行终25号行政裁定书、山西省高级人民法院（2017）晋行申142号行政裁定书；20.朔城区自然资源局不予赔偿决定书；21.朔州市人民政府不予赔偿决定书；22.原告公司年检报告；23.武荣证人证言；24.拆迁后状况照片。被告朔州市人民政府辩称：一、原告朔州市三卫汽车服务有限责任公司的赔偿请求已经超过两年诉讼时效；二、原告主张行政赔偿因缺乏违法这一先决条件而不能成立；综上请求人民法院依法从程序上驳回原告朔州市三卫汽车综合服务有限责任公司的赔偿请求。被告朔州市人民政府向本院提交了以下证据、依据：第一组：1.行政赔偿申请书；2.村镇居民建房用地审批表（编号0214）；3.村镇居民建房用地审批表（编号0215）；4.耕地占用税完税证；5.建房用地申请（1989年）；6.建房用地申请（1990年）；7.集体土地临时使用许可证；8.朔州市福利鑫盛汽修厂营业执照；9.朔城区贵仙汽车综合服务部营业执照；10.拆迁补偿协议；11.关于开发朔州市农机市场的请示报告；12.朔州市发展计划委员会关于新建朔州农机市场可行性研究报告的批复；13.朔州市建设局关于新建朔州农机市场的选址意见书；14.建设用地规划许可证；15.朔州市三卫汽车综合服务有限责任公司投资计划报告；16.关于朔州市二〇〇三年第一批次建设用地的请示（朔政征土字[2003]1号）；17.关于朔州市2003年第一批次建设用地的批复（晋国土资函[2003]634号）；18.朔城区土地局收款收据；19.朔城区自然资源局不予赔偿决定书。第二组：1.关于退还办理朔州农机大市场新增土地补偿费情况申请；2.关于尽快办理朔州农机大市场土地手续的申请；3.朔城区人民法院（2015）朔行初字第35号行政裁定书；4.朔州市中级人民法院（2016）晋06行终25号行政裁定书；5.山西省高级人民法院（2017）晋行申142号行政裁定书。第三组：朔州市人民政府不予赔偿决定书。经庭审质证，原告对被告提供的证据真实性认可，需要说明的是：通过被告证据可以说明山西省人民政府和山西省国土资源厅当时批复回的土地里已经包括了原告申请的农机市场建设用地；2008年7月30日关于退还办理补偿费申请，原告提出申请背景是市政府把原告提出申请的土地变更了规划用途，市政府说给原告重新选址作农机市场，当时办事人员告知原告需要把费先退后交，根据办事流程由原告提出退费申请；当时说可以给原告继续供地，在山西省高级人民法院作出最终裁定后，原告知道无法继续供地提起赔偿，是在收到该裁定两年内提出的，不存在超过起诉期限。被告对原告提供的证据的质证意见是：原告提供的1-4项证据材料，真实性申请法院进行核实；证据5中的拆迁补偿协议，协议是武金喜和自来水公司签订的，不能证明与原告有关系，也不能证明与市、区政府存在关联性；证据6-15真实性没异议，但不能证明原告已获得用地审批手续，不能证明被告在此过程中存在任何违法过程行为，不能证明被告是本案适格赔偿主体，162880元收款属实，但不属于行政赔偿范围，被告也不是退还主体；证据16-19号真实性无异议，到现在申请国家赔偿已经超过法定期限；证据20、21真实性无异议；证据22真实性请求法院核实，无法证明原告主张的经营性损失；证据23对证人身份无异议，证明内容不认可，证人并不是原告主张的农机项目经手人，只是听原告所述，属于传来证据，且所述经过和原告在法庭陈述一致，不能证明被告是本案适格赔偿主体；证据24真实性、关联性以及证明目的不认可。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据，被告有异议，但无法否定其真实性，本院对原告提供的证据予以确认；被告提供的证据，原告无异议，本院对被告提供的证据予以确认。对于双方提交的证据，本院根据案件具体情况判断是否适用本案。经审理查明，1989年4月8日、1990年8月19日，武金喜（原告公司法定代表人刘某1丈夫）两次向朔城区小平易乡耿庄村村民委员会申请利用村里荒地建设汽修厂并得到村委会同意。经武金喜、武贵（武金喜父亲）申请，1989年12月23日，朔城区人民政府批准二人在本村铁路西各占地三分用于村镇居民建房。1998年2月，朔州市自来水公司为建水源地，需征用原告厂区土地及武贵、武金喜宅基地两块。1998年2月12日朔州市自来水公司与武金喜签订《朔州市城市供水工程水源地原有建筑物拆迁补偿协议书》，协议约定对砖混结构正房14间、南房10间，合建筑面积771平方米（包括围墙等一切附属物）进行拆迁补偿，拆迁补偿费共计16.8万元。2002年5月13日，朔州市发展计划委员会批复同意原告新建朔州农机市场。2002年8月5日朔州市建设局作出关于新建朔州农机市场的选址意见书，规划占地19.35亩，同日城市规划行政主管部门向原告核发《建设用地规划许可证》。2003年7月16日，朔州市国土资源局朔城分局向原告收取新增建设用地有偿使用费162880元。2008年1月8日原朔州市国土资源局朔城分局相关人员在原告《关于退还办理朔州农机大市场新增土地补偿费情况申请》中批示“因不能供地，同意退付”“情况属实，未供地退款”。2015年原告以朔州市国土资源局朔城分局作为被告，向朔城区人民法院提起行政诉讼，请求被告履行行政职责，划拨土地给原告使用。朔城区人民法院经审理认为，原告起诉已超过法定起诉期限，并于2016年3月17日作出（2015）朔行初字第35号行政裁定书，驳回原告的起诉。二审中，朔州市中级人民法院维持原审裁定。终审后，原告提出再审申请，山西省高级人民法院经审查认为，原告依据已经失效的建设用地规划许可证主张要求朔州市国土资源局朔城分局继续履行土地划拨职能无事实根据，即使原告一直要求交付土地，朔州市国土资源局朔城分局一直表示会解决规划用地，原告没有超过法定起诉期限的主张成立，一、二审法院裁定驳回其起诉并无不当，故于2018年9月21日作出（2017）晋行申142号行政裁定，驳回朔州市三卫汽车综合服务有限责任公司的再审申请。2020年3月5日，原告向朔州市人民政府提出国家赔偿申请，请求赔偿：1.征地补偿款230万元；2.经营损失500万元；3.新增费16.288万元；4.新增费利息62.5584万元；5.新增费五倍经济损失81.44万元。朔州市人民政府审查后认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时违法，给行政相对人造成损失时，受害人才有取得赔偿的权利。本案市政府因依法修改城乡规划导致无法给申请人供地，不属于违法行为；即便给申请人造成损失，也属补偿范畴，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》调整范围。新增建设用地有偿使用费依法应由政府承担，向申请人收取的该项费用162880元应由收款单位退还给申请人。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条、第十四条的规定，于2020年4月23日作出不予赔偿决定：对申请人提出的赔偿申请决定不予赔偿。在向朔州市人民政府提出国家赔偿申请前，原告向朔城区自然资源局、朔城区人民政府提出国家赔偿申请。本院认为，根据原告提起诉讼的事实和理由，支持其诉求的事实基础是原告未得到已承诺的相应划拨土地，且其主张继续划拨土地诉求已被驳回。对无法划拨土地产生的法律后果，原告应以对其土地使用权及附着物等承担征收补偿义务的部门，作为承担主体提出主张，对给原告造成的损失，该主体承担相应的赔偿责任。在向本案被告提起国家赔偿前，原告向朔城区自然资源局、朔城区人民政府均提出国家赔偿申请，原告未能厘清确切的承担责任主体，其本案中以朔州市人民政府作为赔偿义务机关存疑。另，根据原告提出的赔偿请求项目中，征地土地补偿款的支付不属于通过国家赔偿程序主张解决范畴，原告可向承担支付征地补偿款义务的部门提出；涉及新增建设用地有偿使用费的相关赔偿项目，原告可向该费的收取部门主张；原告提出的其他赔偿项目，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条“对财产权造成损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定，不符合对财产权造成直接损失的国家赔偿范围。综上，原告提出的赔偿请求，本院无法予以支持，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决如下：驳回原告朔州市三卫汽车综合服务有限责任公司的赔偿请求。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。审判长 赵 飞审判员 郭俊秀审判员 张 伟二〇二〇年十二月三日书记员 段雪皎