安徽省亳州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖16行终66号 上诉人（一审原告）：安徽省惠安新型建材有限公司，住所地安徽省亳州市涡阳县龙山镇龙南行政村,统一社会信用代码9134162179813033XC（1—1）。 法定代表人：蔡亚军。 委托诉讼代理人：牛志雄，湖南人和律师事务所律师。 上诉人（一审被告）：涡阳县龙山镇人民政府，住所地安徽省亳州市涡阳县龙山镇龙山街上，统一社会信用代码11341621734947391X。 法定代表人：陶宇，镇长。 出庭负责人：张成,人大主席。 委托诉讼代理人：袁中华，安徽皖杰律师事务所律师。 委托诉讼代理人：赵杰，安徽皖杰律师事务所律师。 上诉人安徽省惠安新型建材有限公司（以下简称惠安公司）因诉上诉人涡阳县龙山镇人民政府（以下简称龙山镇政府）违法确认及行政赔偿一案，不服安徽省涡阳县人民法院作出的（2019）皖1621行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人惠安公司的法定代表人蔡亚军及其委托诉讼代理人牛志雄，上诉人龙山镇政府的委托诉讼代理人袁中华及其镇人大主席高振学作为出庭负责人到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明：2010年7月原告安徽省惠安新型建材有限公司开始投资在涡阳县××××山前路南侧建设惠安窑厂，原告环保窑系招商引资项目，并与被告签订入园协议书。2010年8月1日，涡阳县国土资源局以原告非法占用土地建窑厂为由，对原告作出涡国土行罚字（2010）1072号行政处罚决定，该处罚决定有三项内容，1、责令退还非法占用的34788.60平方米的土地；2、没收在非法占用的土地上新建的2880平方米建筑物和其他设施；3、处以非法占用土地34788.60平方米，每平方米30元的罚款，计罚1043658元。同时，告知了复议和诉讼的权利及期限。国土资源局于2010年8月1日将该处罚决定送达给原告，原告在送达回证上盖章。2010年9月1日，涡阳县国土资源局给县财政局发函，将处罚决定的第二项内容移交给财政局处置。同年9月7日，县财政局给国土局回函，对移交的原告公司房屋2880平方米予以接收。 2010年10月原告惠安公司与被告龙山镇人民政府签订入园协议。2017年5月9日，被告龙山镇人民政府用手写的字体给原告下发停工停产拆除通知，限原告10日内自行拆除窑厂，到期不自行拆除，被告将依法强制拆除。后被告组织人员进行了强拆。现在，原告认为被告的强拆行为侵害了自己的合法权益，向本院提起行政诉讼，要求依法确认被告强制拆除行为违法，判决被告赔偿原告因强制拆除造成的直接经济损失1726万元，诉讼费由被告承担。 一审法院认为：《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”。第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除”。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定,被告对作出的行政行为合法性负有举证责任。本案中,被告涡阳县龙山镇人民政府虽然在举证期限内提供了证据,该证据并不能证明其强拆的合法性,被告涡阳县龙山镇人民政府不是实施强拆的行政机关，直接实施强拆行为，违反了行政强制法设立的行政机关实施违法建筑强制拆除行为的特别程序规定，该强拆行为事实不清,证据不足,程序违法,依法应予以撤销。但该强拆行为已实施,不具有可撤销内容,应确认违法。本案原告要求赔偿的依据不足，赔偿数额难以认定。因此，原告要求赔偿损失的诉讼请求，本院不予支持。经本院审判委员会讨论决定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：一、确认被告涡阳县龙山镇人民政府拆除原告安徽省惠安新型建材有限公司位于涡阳县龙山镇安徽省惠安新型建材有限公司环保窑实施的强拆行政行为违法；二、驳回原告安徽省惠安新型建材有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告涡阳县龙山镇人民政府负担。 惠安公司上诉称，一、一审认定事实错误。一审认定强拆行为违法，却不作任何说明直接认定上诉人要求赔偿依据不足，赔偿数额难以认定，明显属于认定事实错误。龙山镇政府的强拆行为造成上诉人合法所有的价值1400多万元的机器设备及原材料毁损，上诉人提供了强拆前企业相关情况的公证书，强拆后的现场照片及由合肥康佳房地产评估咨询有限公司于2017年8月22日出具的评估报告，证明因强拆造成上诉人直接经济损失人民币1726万元，上诉人组织强拆的是上诉人在2010年10月以后陆续投入建成的围墙、厂棚等，即便因无国土使用权证，该部分围墙、厂棚违章，但上诉人厂房内的机器设备及原材料不属建筑物，而是上诉人的合法财产，依法受法律保护。被上诉人在强拆过程中没有依法对上述物品进行转移或采取其他保全措施防止其收到损坏，致使上述物品全部被埋压在强拆后的废墟里，损失殆尽。二、一审判决适用法律错误。一审对上诉人提交的证明其直接经济损失的证据直接不予认定，却以证据不足、赔偿数额难以认定为由，适用《行政诉讼法》第六十九条驳回上诉人的赔偿请求，适用法律明显错误。依据法律规定，对上诉人的损失应由被上诉人承担举证责任，人民法院应在上诉人就损失金额所提供证据能够初步证明其主张的情况下，依法作出不利于行政机关的损失金额认定，一审未要求被上诉人承担举证责任。请求：依法撤销一审判决第二项；判令被上诉人对其违法行为给予上诉人造成的经济损失依法予以赔偿；本案一、二审的诉讼费用由被上诉人承担。 惠安公司向一审法院提交证据：第一组证据:关于原告诉讼主体资格方面的证据。证据名称:营业执照。证据来源:涡阳县市场监督管理局。证明目的:1、原告是适格诉讼主体；2、原告是依法批准的合法经营的企业。 第二组证据:关于被告违法强拆的证据 证据一、停工、停产拆除通知。证据来源:涡阳县龙山镇人民政府。证明目的1、该通知的行政相对人系安徽惠安新型建材有限公司,所以该通知也能证明原告是本案适格的诉讼主体。 2、该通知的内容违法,因为法律没有规定被告具有强制拆原告窑厂的行政职能。 3、该通知没有询问笔录、现场检查记录等内容,说明被告在发出通知前没有对原告的企业进行调查,所以该通知没有事实依据。 4、该通知没有告知原告可以陈述、申辩和要求听证的权利直接剥夺了原告的陈述权、申辩权和要求听证的权利。 5该通知没有告知原告申请行政复议或者提起行政诉讼的权利,剥夺了原告在环保密拆除前获得司法救济的诉权。 6,该通知仅给原告方10天的时间,违反法定的60天的行政复议期限和3个月的行政诉讼期限。 7、该通知不是行政决定书、行政强制决定书等生效的法律文书,不具有强制执行效力,被告强拆没有依据。 证据二、证据名称:说明照片。证明1、被告组织张丙坤等人对原告的环保窑违法强拆的事实2、张丙坤等拆迁人员没有行政执法证,无权对原告的密厂强拆；3、被告方的拆迁人员在实施强拆前没有出示执法身份证件;4、被告在拆除的过程中没有制作现场笔录；5、在拆迁的过程中,被告没有对拆除的原告的财产采取适当合法的登记、封存、保管等措施,使原告的损失进一步扩大；6、被告拆除前,没有发出公告,程序不合法。 以上证据说明,被告组织张丙坤对原告的窑厂强拆的事实,且镇党委书记镇长均在场,所以被告在没有履行告知义务,没有下达有效的决定书的情况下,直接将原告的窑厂强拆,其行为严重违反了《行政处罚法》《行政强制法》等有关法律法规之规定,系简单粗暴的违法行为。 第三组证据与原告企业有关的证据。 证据一、安徽省建设工程选址意见书规划设计条件通知书。证明1、涡阳县国土资源局、涡阳县环境保护局、涡阳县建设委员会等单位均在建设工程选址意见书上签字盖章同意；2、原告企业的选址符合涡阳县城市规划的要求。 证据二、建设用地置换呈报材料,土地勘测定界技术报告书征地情况调查确认表同意建设用地置换证明回证、土地租赁协议书,安徽省人民政府建设用地置换批复,用地平面图。证明1、涡阳县龙山镇龙南居民委员会通过召开村民代表大会的方式全体同意将原告企业所占用的土地转换为建设用地;该程序符合村民组织法；2、2010年10月份亳州市人民政府、亳州市国土资源局、涡阳县人民政府和涡阳县国土局均批准同意原告以工业用地(建设用地的一种类型)的性质使用土地,原告用地符合《土地管理法》第四十三条的规定; 证据三、《入园协议书》。证明1、原被告于2010年10月12日签订入园协议；2、从2010年10月12日起,原告先后投资3800万兴办企业,被告强拆的原告的密厂系原告在2010年10月12日后投资新建的;3、被告(涡阳县龙山镇人民政府)负责给原告(安徽省惠安新型建材有限公司)办理各种用地等手续；4、因一方未能履行协议给对方造成经济损失时,由违约方承担赔偿责任；5、本案被告强拆原告的窑厂理由仍然是非法占地,如果该理由成立,那么根据协议的约定,该责任应该有被告承担,被告应赔偿原告因强拆行为所造成的一切损失。 第四组证据、被告的强拆行为给原告造成直接损失的证据证据名称:公证书(强拆前的企业情况)强拆后的现场照片评估报告(合肥康佳房地产评估咨询有限公司于2017年8月22号作出的评估报告)。证明1、被告违法强拆行为给原告造成的直接经济损失为17526898元；2、该评估报告的财产系原告在2010年10月12日后投资的系原告的合法财产,被告应该依法给与赔偿。 龙山镇政府辩称，惠安公司主张的赔偿不能成立，因为案涉窑厂资产已被行政处罚没收且案涉窑厂属于落后产能企业，环保督查要求拆除，龙山镇政府执行环保国策，对惠安公司的上诉主张依法驳回。 龙山镇政府上诉称，一、认定上诉人实施的拆除行为违法不当。涉案窑厂属于政府淘汰落后产能企业，上级环保督查责令限期拆除，被上诉人不予拆除，上诉人协助相关部门实施的拆除行为，是为了执行中央关于生态文明建设重大决策的具体措施，认定为违法不当。二、案涉窑厂属于违法侵占土地，不属于法律所保护的合法权益。被上诉人没有依法取得用地许可，非法占有土地进行建设，已经被国土管理部门认定为违法侵占土地，是客观事实，案涉吃药长不是法律所保护的合法权益。请求撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求或发回重审，一审、二审诉讼费等费用由被上诉人承担。 龙山镇政府向一审法院提交证据： 一、《统一社会信用代码证书》及《法定代表人身份证明》各一份。证明被告的主体身份。 二、《行政处罚决定书》及《法律文书送达回证》各一份； 三、《涡阳县国土资源局没收地面建筑物及附着物移交清单》、《涡阳县财政局函》各一份。 证据二和证据三证明原告诉请的涉地面建筑物及附着物，因非法占地被全部没收，原告对该建筑物已经不具有所有权，原告对自己不具有所有权的东西提起诉讼，原告主体不适格。 惠安公司辩称，1.一审认定，龙山镇政府的行政行为违法并无不当，行政机关应当依法行使职权，不按法定职权范围，违反法定程序实施的行政行为当然违反；2.惠安公司为涡阳县人民政府招商引资，与龙山镇政府签署入园协议书，明确约定了办理各种用地手续，是龙山镇政府的合同义务，即便用地手续不全，但惠安公司厂内存放的机器设备以及原材料是惠安公司的合法财产，龙山镇政府在违法强拆过程中不采取任何保全或转移措施，违法行为直接导致该部分财产毁损灭失，严重损害了惠安公司的合法权益，依照《国家赔偿法》第二条、第四条及第七条的相关规定，应由龙山镇政府依法予以赔偿。 上述证据一审法院均随卷移送本院。 各方当事人举证及对证据的质证意见同一审。 一审法院对证据的认证基本正确，依法应予确认。 一审判决查明的案件事实基本正确，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是1.龙山镇政府强制拆除行为是否违法；惠安公司要求赔偿损失是否予以支持；2.原审判决是否正确。 本案中，惠安公司因未经批准、非法占用土地且违反国家环保政策被列为关闭取缔对象，其未按要求自行拆除，后龙山镇政府开展集中整治，联合多个部门对其实施强制拆除，是落实产业结构调整的现实需要，是依据政策而不是依据法律作出的。惠安公司主张龙山镇政府在强制拆除行为中未履行催告、公告、未保障其陈述和申辩等法定程序，直接拆除造成其财产损失，但惠安公司因政策性原因关闭，是多环节的综合过程，涉及不同主体不同行为，历经不同程序不同阶段，是龙山镇政府贯彻落实产业结构调整、满足社会公共利益的现实需要。因此，不应以个别程序瑕疵作为认定整个关闭退出行为违法的根据，应当对整个关闭行为的合法性予以肯定。 惠安公司被关闭拆除系政策性的原因，不同于通常意义的生效行政许可的撤回，因公共利益而关闭退出，因此所受的直接损失有权利主张公平合理的补偿。龙山镇政府应在一定期限内与惠安公司就有关补偿问题进行协商，协商不成，应就补偿金额、如何采取补偿措施等相关问题作出相应的补偿决定。龙山镇政府在下一步对惠安公司转型发展以及土地附属设施再利用再开发时，应当充分考虑惠安公司因维护公共利益需要配合关闭而客观存在的间接损失，积极落实关闭取缔后存量土地和企业转产政策，促进产业优化转型，多措并举，最大限度减少惠安公司的间接损失。 综上，原审认定事实基本清楚，但适用法律错误，处理不当，予以纠正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条、第八十九条第一款第（二）项规定，判决如下： 一、撤销安徽省涡阳县人民法院（2019）皖1621行初29号行政判决； 二、责令涡阳县龙山镇人民政府于本判决书生效后60日内对政策性关闭安徽省惠安新型建材有限公司的补偿问题作出处理； 三、驳回安徽省惠安新型建材有限公司的其他诉讼请求。 一审案件受理费50元，由涡阳县龙山镇人民政府负担；二审案件受理费50元，由涡阳县龙山镇人民政府负担；二审案件受理费50元，由安徽省惠安新型建材有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘秋菊 审判员  刘晓慧 审判员  张继民 二〇二〇年十二月二十三日 法官助理卢丽娜 书记员孙权（代） 附：本案适用的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律.法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决.裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律.法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。