西安铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）陕71行终1344号 上诉人（原审原告）余亚权，男，汉族，1970年2月25日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，住陕西省西安市灞桥区。 委托代理人刘牧童，北京在明律师事务所律师。 委托代理人李佳欣，北京在明律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）西安市自然资源和规划局。住所地西安市未央区。 法定代表人冯涛，局长。 委托代理人李晓涛，西安市自然资源和规划局国际港务区分局副局长。 委托代理人李由军，北京市盈科律师事务所律师。 上诉人余亚权与被上诉人西安市自然资源和规划局（以下简称市自规局）其他行政管理其他行政行为一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初1633号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明，2020年6月26日，被告市自规局作出（2020）070号《责令改正违法行为通知书》，内容为：“余亚权（单位/个人）：你单位（个人）未经县级以上人民政府土地管理部门批准，XX村XX组土地建设房屋的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、第四十四条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十八条、第七十五条、第七十七条和《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，现责令你（单位）自收到本通知书之起3日内予以改正……”原告余亚权认为该《责令改正违法行为通知书》侵害了其合法权益，向一审法院提起行政诉讼。经一审法院2020年8月18日询问，原告余亚权称涉案房屋已于2020年7月2日被拆除。上诉人余亚权的一审诉讼请求为：1.依法撤销被告于2020年6月26日对原告作出的编号为（2020）070号《责令改正违法行为通知书》；2.本案诉讼费由被告承担。 一审法院认为，本案核心争议的焦点为涉案《责令改正违法行为通知书》是否可诉，即本案是否属于行政诉讼的受案范围，涉案《责令改正违法行为通知书》是否对原告余亚权的权利义务产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”之规定，结合本案事实，责令改正违法行为通知书是行政预先告知行为，属于行政行为的前置阶段行为，不具有强制性特征，亦未对原告余亚权的权利义务产生实际影响，对其权利义务产生实际影响的应是后续的拆除行为。故本案不属于行政诉讼的受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定：驳回原告余亚权的起诉。案件受理费50元，退还原告余亚权。 上诉人余亚权上诉称：XX街道XX村村民,在该村拥有房屋一处并长期居住。2020年6月26日,被上诉人向上诉人下发编号为(2020)070号责令改正违法行为通知书,责令上诉人在收到该通知书之日起3日内自行拆除房屋。上诉人认为,该份告知书实质影响了上诉人的合法权益,属于负担性行政行为。负担性行政行为即行政机关实施的对相对人予以不利益或侵犯相对人权益的行政行为.根据《行政诉讼法》第十二条第二款之规定,“人民法院受理公民、法人和其他组织提起的下列诉讼：认为行政机关侵犯其人身权、财产权等合法权益的。”本案中,被上诉人做出的行政行为直接对上诉人的所有权、居住权构成侵害,原审法院系认定事实不清,适用法律错误。综上请求：1.依法撤销西安铁路运输法院(2020)陕7102行初1633号行政裁定；2.本案一审、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人西安市自然资源和规划局二审答辩称：被上诉人对上诉人违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查,完全合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条规定：县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。第六十八条:县级以上人民政府自然资源主管部门履行监督检查职责时,有权采取下列措施:(一)要求被检查的单位或者个人提供有关土地权利的文件和资料,进行查阅或者予以复制;(二)要求被检查的单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明；(三)进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行勘测;(四)责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律,法规的行为。第七十五条:违反本法规定,占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房,挖砂,采石、采矿、取土等,破坏种植条件的,或者因开发土地造成土地荒漠化、盐渍化的,由县级以上人民政府自然资源主管部门,农业农村主管部门等按照职责责令限期改正或者治理,可以并处罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。第七十七条:未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。超过批准的数量占用土地,多占的土地以非法占用土地论处。二、被上诉人对上诉人违法行为按照行政处罚程序进行通知,程序符合法律规定。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条:行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。三、被上诉人做出《责令改正违法行为通知书》不是一个完整的、成熟性的行政处罚行为,而是行政处罚过程中的程序性通知文件,没有可诉讼性。上诉人诉讼应当不予受理。按照《中华人民共和国行政处罚法》第六条:公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚,享有陈述权、申辩权;对行政处罚不服的,有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。第八条行政处罚的种类:(一)警告；(二)罚款；(三)没收违法所得、没收非法财物；(四)责令停产停业;(五)暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照;(六)行政拘留;(七)法律、行政法规规定的其他行政处罚。《最高人民法院关于适用的解释》第一条,下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证研究、层报、咨询等过程性行为;(十)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。本案中,被上诉人依据职权对上诉人的违反土地管理法行为依法拟做出处罚决定书,但该处罚决定尚未完成。被上诉人做出的《责令改正违法行为通知书》是依据《中华人民共和国行政处罚法》第六条、第二十三条规定,完成处罚行为的一个步骤和程序,仅仅是行政处罚过程中的通知上诉人停止违法性、告知申辩权利等程序性通知文件,并不是最终的一个完整意义上的行政处罚决定或者行政强制等对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的具体行政行为。综上,被上诉人认为:行政诉讼审查的对象应是对公民、法人或者其他组织的权益产生确定效力的成熟性行政行为,行政机关在作出行政处理决定之前的预备性或阶段性行为,如果尚未对公民,法人或者其他组织的权益产生实际的影响,不属于行政诉讼、复议的受案范围。本案上诉人因不服被上诉人向其做出的《责令改正违法行为通知书》的行政行为申请行政诉讼,因该通知是被上诉人在查处土地违法行为的过程中所采取的阶段性行为,不符合可诉论、可复议行政行为的成熟性要求,亦没有对上诉人的权利义务产生实际影响,故上诉人所诉讼行为不属于行政诉讼受案范围,按照《行政诉讼法》规定应当不予受理。 二审中各方当事人均未提交新的证据。 本院查明事实与一审法院查明事实一致，本院对此予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”。本案中，基于上诉人的房屋事实上已被全部拆除的事实，应当认为被诉行为已被最终的房屋拆除行为所吸收,故被上诉人作出案涉《责令改正违法行为通知书》的行为属于过程性的行政行为,上诉人可以通过对最终行政行为的起诉获得救济,被诉行政行为依法已不具有成熟性、终结性。故一审法院据此裁定驳回上诉人余亚权的起诉，并无不当。综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  曹 伟 审 判 员  张 博 审 判 员  侯 斌 二〇二〇年十二月二十三日 法官助理  段茗琪 书 记 员  赵成园 1