安徽省芜湖市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖02行终214号 上诉人（原审被告）无为市人民防空办公室，住所地无为市。 法定代表人钱玉满，该办主任。 委托代理人马辉能，安徽有为律师事务所律师。 委托代理人刘娟娟，安徽有为律师事务所实习律师。 被上诉人（原审原告）安徽鸿运实业发展有限公司，住所地安徽省芜湖市无为市。 法定代表人吴运动，该公司董事长。 上诉人无为市人民防空办公室因与被上诉人安徽鸿运实业发展有限公司（以下简称鸿运公司）人防行政处罚一案，不服安徽省无为市人民法院（2020）皖0225行初85号行政判决，向本院提起上诉。本案受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审查明，鸿运公司在依法获得国有土地使用权后，进行无为市无城镇鸿运××小区项目规划建设。该项目中的涉人防工程建设，鸿运公司与无为市人民防空办公室于2010年4月20日达成了《关于鸿运××小区项目人防工程建设的协议》。协议（本案无为市人民防空办公室为协议中的甲方，鸿运公司为乙方）载明，根据人防法律法规和省政府第155号令相关规定，城市规划区内新建民用建筑应按标准修建防空地下室或缴纳易地建设费，审查鸿运××小区项目需建人防工程约620平方米。协议约定：根据省政府第155号令以及《人防工程战术技术要求》和《防空地下室设计规范》有关规定，该项目应建防空地下室约620平方米，抗力等级常6级；为支持乙方项目开发，甲方同意乙方在该项目商业楼集中修建防空地下室约620平方米，抗力等级常6级；乙方应委托有人防设计资质的设计单位完成该项目防空地下室的施工图设计（包括平战转换设计），应在2010年5月底前完成该项目防空地下室施工设计，2010年10月底前须开工建设。如果乙方不能按协议约定修建防空地下室，须在甲方规定的期限内按标准补缴该项目的人防易地建设费；乙方在整体或分批取得该项目建设工程规划许可证后，须提供复印件交甲方备存，甲方将依据建设工程规划许可证校正该项目的地面部建筑面积。若所建防空地下室小于按规定应建防空地下室面积，乙方需在甲方规定期限内按每平方米1800元标准补缴差额部分人防易地建设费。2011年12月20日，鸿运公司向原无为县人防办发函承诺，因无法利用现有地下室改人防，承诺一年内在以后开发的项目中，按标准补足应建的人防地下面积，如不兑现，将按每平方米1800元补缴易地建设费。2013年4月17日鸿运公司向无为市人民防空办公室缴纳1116000元易地建设费。2013年4月26日，无为市人民防空办公室核发《防空地下室建设意见书》准予组织开工，批准同步建设防空地下室建筑面积620平方米改缴费。2020年5月12日，无为市人民防空办公室向鸿运公司作出无人防罚书字［2020］第1号行政处罚决定，该处罚决定认定：无为市人民防空办公室经批准建设两幢小高层，2010年办理人防规范要求，改为缴纳人防工程易地建设费111.6万元。2019年巡察发现该项目应建人防地下室1525.67平方米，应补缴人防工程易地建设费163.02万元，无为市人民防空办公室向该公司发出催缴通知书，经催缴该公司仍未补缴，现依据关规定，对安徽鸿运实业发展有限公司的违法行为做出处罚决定。根据《中华人民共和国防空法》第二十二条、第四十八条，《安徽省实施（中华人民共和国防空法）办法》第十二条第一款、第十三条第一款、第三十三条，无为县人民政府政办（政办［2008］59号）《关于人防工程易地建设费征收中有关规定的通知》的规定，决定给予鸿运公司行政处罚。处罚为：⑴补缴人防工程易地建设费163.02万元；⑵处以罚款人民币54340元。鸿运公司不服该处罚，向原审提起诉讼，请求撤销被告于2020年5月12日作出的无人防罚书字［2020］第1号行政处罚决定。 原审认为，2010年4月20日，安徽鸿运实业发展有限公司与无为市人民防空办公室达成的《关于鸿运*亲水嘉园小区项目人防工程建设的协议》系行政协议。双方因该协议的履行发生争议，应当适用当时的法律、行政法规及司法解释。行政法没有规定的，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。依据该协议的约定及无为市人民防空办公室收取鸿运公司缴纳的人防工程易地建设费后，无为市人民防空办公室给予其核发准予组织开工的《防空地下室建设意见书》，可以确认无为市人民防空办公室同意鸿运公司不再建人防工程，而是改缴费由无为市人民防空办公室依法统一规划、就近易地修建。无为市人民防空办公室适用《中华人民共和国防空法》第二十二条（新建民用建筑应修建防空地下室）、第四十八条（不修建防空地下室，可以处以警告、责令其修建并可处十万元以下罚款）及《安徽省实施（中华人民共和国防空法）办法》第十二条第一款（新建民用建筑应修建防空地下室）、第十三条第一款（不宜修建防空地下室的改缴费，由人民防空主管部门依法统一规划、就近易地修建）、第三十三条（不修建防空地下室，可以处以警告、责令其修建并可处十万元以下罚款）对鸿运公司作出行政处罚法律依据不足、适用法律错误。同时，无为市人民防空办公室在作出行政处罚中也没依据《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序进行，行政处罚程序明显违法。 综上所述，鸿运公司请求撤销被告于2020年5月12日作出的无人防罚书字［2020］第1号行政处罚决定依法予以支持。为保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）项之规定判决撤销无为市人防办公室于2020年5月12日作出的无人防罚书字［2020］第1号行政处罚决定。案件受理费50元由无为市人民防空办公室负担。 上诉人无为市人民防空办公室上诉称，被上诉人缴纳的111.6万元人防易地建设费系履行《关于鸿运亲水嘉园小区项目人防工程建设的协议》中的义务，被上诉人应缴纳274.62万元的人防易地建设费，尚欠163.02万元至今未缴纳，一审法院认定事实不清，判决错误，请求二审依法改判。 经审理查明，各方当事人在一审中提供的证据已随案卷移送，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是上诉人无为市人民防空办公室作出的《人防行政处罚决定书》无人防罚书字（2020）第1号是否符合法律规定，应否予以支持。 一、该处罚决定违反法定程序。《行政处罚法》第三十一条规定“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”，第三十二条第一款规定“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳”第四十一条规定“行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。”第四十二条第一款规定“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。”由上述法律规定可知，行政机关在作出行政处罚决定前，应在充分调查核实的基础上，充分听取当事人的陈述和申辩，作出处罚决定前应告知当事人知给予行政处罚的事实、理由和依据，如果作出较大数额罚款的行政处罚，还应保障当事人听证的权利。本案中上诉人无为市人民防空办公室在作出涉案行政处罚前并未举证证明已经履行了上述程序，故该行政处罚决定书违反法定程序，侵害了被上诉人鸿运公司的陈述申辩权。 二、该处罚决定适用法律法规错误。涉案处罚决定依据《中华人民共和国防空法》第四十八条和《安徽省实施办法》第三十三条之的规定，决定处罚被上诉人鸿运公司54341元，但上述两项条文针对的是“城市新建民用建筑，违反国家有关规定不修建战时可用于防空的地下室的”“违反本办法规定未修建防空地下室的”，与本案被上诉人因不适宜修建普通地下室为人防工程，故向上诉人缴纳易地建设费，由人民防空主管部门统一规划，集中组织修建的情形不相符。 三、关于上诉人上诉称，该处罚决定书仅为要求被上诉人按协议约定的义务缴纳易地建设费的上诉理由本院不予支持，该处罚决定书不仅包含追缴易地建设费的内容，亦包含对被上诉人施以罚款的行政处罚，上诉人在同一决定书中包含两项行政行为不当，理应予以撤销。 关于被上诉人是否应补缴易地建设费,《安徽省人民防空工程建设与维护管理规定》第十四条规定：“防空地下室易地建设费按照应建防空地下室面积计收”，根据一审卷宗内的证据材料，可知涉案小区批准同步建设防空地下室面积原为620平米，被上诉人鸿运公司按照每平米1800元缴纳了111.6万元易地建设费，并取得了建设工程规划和施工许可证，于2012年通过竣工验收备案。但因原安徽省政府155号令《安徽省人民防空工程建设与维护管理规定》（适用日期为2003年7月1日至2017年7月1日）第九条规定，新建10层以上或者基础埋深3米以上民用建筑，按照地面首层建筑面积修建，新建居民住宅（含危房翻新住宅）楼，除第一项规定的外，按照地面首层建筑面积修建。本案中根据卷中证据，被上诉人所建建筑依照上述法律规定，应按地面首层面积补缴易地建设费。故上诉人应查明涉案小区建筑楼层及面积等法定事实后，依法重新作出行政行为，不能因行政程序违法，而免除行政相对人的行政义务，被上诉人的行为如依法应受行政处罚的，上诉人应按照法定程序予以处罚。故一审判决仅判决撤销行政行为不当，本院予以纠正。 综上，上诉人无为市人民防空办公室作出的《人防行政处罚决定书》无人防罚书字（2020）第1号违反法定程序，应予撤销。一审判决认定事实清楚，但适用法律不当，上诉人的部分上诉理由成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(三)项，第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、维持原审判决第一项即“撤销无为市人防办公室于2020年5月12日作出的无人防罚书字［2020］第1号行政处罚决定。”； 二、责令上诉人无为市人防办公室于本判决生效之日起60日重新作出处理。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人无为市人民防空办公室负担。 本判决为终审判决。 审判长  汪万荣 审判员  徐 琳 审判员  查 鹏 二〇二〇年十二月二十八日 法官助理胡小燕 书记员王慧 附：本案适用法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： (一)主要证据不足的； (二)适用法律、法规错误的； (三)违反法定程序的； (四)超越职权的； (五)滥用职权的； (六)明显不当的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。