西安铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）陕71行初1001号 原告别宗茂，男，汉族，1952年3月26日出生，住西安市雁塔区，公民身份号码XXXXXXXXXX********。 被告西安市人民政府，住所地西安市。 法定代表人李明远，市长。 委托代理人黄秦政，西安浐灞生态区管理委员会副主任。 委托代理人于伟，陕西邦维律师事务所律师。 第三人西安浐灞生态区管理委员会，住所地西安市。 负责人门轩，该管理委员会主任。 委托代理人高波，西安浐灞生态区雁鸣湖园办副主任。 委托代理人于伟，陕西邦维律师事务所律师。 第三人西安市雁塔区月登阁村民委员会。住所地西安市雁塔区与田马路交叉口北150米。 原告别宗茂诉西安市人民政府行政强制纠纷一案，于2020年9月28日具状向本院提起行政诉讼。本院立案后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依职权追加西安浐灞生态区管理委员会、西安市雁塔区月登阁村民委员会作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年12月8日公开开庭审理了本案。原告别宗茂，被告西安市人民政府委托代理人黄秦政、于伟，第三人西安浐灞生态区管理委员会委托代理人高波、于伟到庭参加诉讼。第三人西安市雁塔区月登阁村民委员会经人民法院依法传唤未到庭，本案缺席审理。现已审理终结。 别宗茂起诉诉讼请求为：1、确认被告于2019年9月27日破坏、损毁原告祖坟的行为违法；2、判令被告承担本案诉讼费用。 原告别宗茂诉称，原告系陕西省西安市雁塔区XX村村民，家中祖坟位于该村公墓园内。2019年9月27日，原告发现家中祖坟遭到不明身份人员的非法破坏，祖坟损毁严重，四位亲人尸骨灭迹。经起诉西安市公安局浐灞生态区分局十里铺派出所行政不作为一案，西安市公安局浐灞生态区分局十里铺派出所提交行政诉讼答辩状和其提交的证据材料——关于XX村迁坟的情况说明、西安铁路五号线项目场地移交单，原告知悉原告家的祖坟系被告西安市人民政府下辖的事业单位西安浐灞生态区管理委员会按无主坟处理了。原告认为，被告在未经法定程序，未出示任何法定程序的情况下对原告家的祖坟按无主坟处理的行为违法。原告依据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关法律法规规定诉至法院，望判如所请。 原告提交了以下证据： 1、原告祖坟遭到破坏的照片一张； 2、（2020）陕7102行初602号行政判决书和（2020）陕7102行初600号行政判决书； 3、《关于XX村迁坟的情况说明》2份； 4、查询结果单2张； 5、XX村迁坟公告； 6、西安市公安局浐灞生态区分局十里铺派出所行政诉讼答辩状； 7、卷内文书目录； 8、西安地铁五号线项目场地移交单。 原告提交以上证据拟证明，原告家的祖坟在公坟里面且被非法破坏的事实，以及原告在诉讼中获知西安市人民政府是本案适格被告。 被告西安市人民政府答辩称，1、答辩人没有实施原告所诉的破坏祖坟的行为。原告诉称在2019年9月27日，发生了破坏其祖坟的行为，但2019年8月31日西安浐灞生态区雁鸣湖园区管理办公室已将XX村集体土地（包括坟地）移交给了西安市轨道交通集团有限公司。2019年8月31日之后案涉土地上的破坏行为，答辩人不应当承担责任。2、为做好XX村全村坟墓迁移工作，西安浐灞管理委员会提供资金在西安市墓园购置墓地，专门用于月登阁坟墓迁移，月登阁坟墓具体迁移工作由月登阁村村委会负责实施。2019年2月25日，月登阁村两委会在村委会公告栏张贴《XX村迁坟公告》，该公告也于2019年2月26日由XX村两委会在西安晚报上发布。2019年7月25日，XX村委会向西安浐灞生态区雁鸣湖园区管理办公室出具情况说明，称全村已登记坟墓迁移完毕。XX村坟地迁移工作一直有序进行，没有破坏行为发生。3、原告未按照XX村两委会发布的《XX村迁坟公告》进行登记，其无任何证据证明祖坟位于XX村范围内。原告不能证明其与本案所诉行为的利害关系，不能证明其合法权益遭到了侵害。XX村XX村委会公共设施的一部分，村委会享有处置权，原告无权直接提起诉讼。4、原告的起诉超过了行政诉讼的起诉期限。原告所称的破坏祖坟行为发生在2019年9月27日，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。故本案显然已经超过了起诉期限。请求驳回原告起诉。 被告西安市人民政府提交以下证据： 第一组：1、《XX村迁坟公告》（2019年2月25日村内张贴照片两张）； 2、2019年2月26日《西安晚报》XX村迁坟公告； 3、《关于XX村迁坟的情况说明》。 第二组：西安地铁（五号线）项目场地移交单。 第三组：XX村迁坟催告及坟茔及迁址后照片。 被告提交第一组证据材料拟证明月登阁坟墓迁移工作由月登阁村村委会具体负责有序进行，没有强制破坏坟地的情况发生；被告提交第二组证据材料拟证明2019年8月31日后，XX村坟地不再由被告实际控制也不应当承担责任。XX组XX村委会就无主坟也是逐个标记按照有主坟的模式迁移到月季园内。迁移到月季园内并不是破坏。 第三人西安浐灞生态区管理委员会述称，XX村迁坟工作是由西安浐灞生态区管理委员会提供资金，由月登阁村村委会具体实施，月登阁村村委会两次发布公告，告知村民认领坟茔，绝大多数村民都配合认领登记，完成了正常的坟茔迁移。对于没有家属配合迁移的无主坟，西安浐灞生态区管理委员会也让殡仪馆拍照，如果原告可以确认其家属确实属于这9座无主坟，西安浐灞生态区管理委员会可以协助原告去殡仪馆认领，XX村的迁坟工作是有序进行的。 经庭审质证，原告对被告西安市人民政府提供的第一组证据中证据1和证据2的真实性认可，对合法性、关联性和证明目的均不认可。主张在《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》中，明确了“具有人格象征意义的特定纪念物品”的概念。司法实践中，也多有将坟墓视为以上所称特定纪念物品的案件。所以，原告祖坟对原告来说，是具有人格象征意义上的特定纪念物品。XX村委会就原告祖坟作出搬迁的公告，实质上是一种民事侵权行为，村委会无权处分村民去世亲人的坟墓，XX村的迁坟是违法行为。该公告与本案无关不能作为证据。《西安晚报》的公示内容原告没有见过，月登阁村村委会在西安晚报上进行公告没有任何法律意义。对证据3内容上的真实性不认可，合法性、证明目的不认可。原告祖坟破坏是在2019年9月份，月登阁村村委会7月份作出的情况说明称全村坟墓已经迁移完毕不真实。对第二组证据的真实性认可。对关联性、合法性和证明目的不认可。这个文件显示受托方西安浐灞生态区管理委员会是被告组建的事业单位，受托方西安浐灞生态区管理委员会要负责的工作就是被告西安市政府要承担的义务。场地移交单也确定有九座坟墓没有迁移，这个结果按照上述法律规定应由被告西安市人民政府承担法律后果和责任，被告西安市人民政府是本案的适格被告。被告所提交的所有证据的来源都不合法。本案被告提交的证据材料都是案外人所作出的文件。 被告西安市人民政府和第三人西安浐灞生态区管理委员会对原告证据1的真实性、合法性、关联性、证明目的均不予认可，涉案土地在2019年8月31日已经移交给地铁五号线施工方，具体的迁移工作由村委会负责，西安市人民政府没有能力和途径了解案涉坟墓的主人，原告提供的照片和具体情况不清楚；对证据2两份判决的真实性、合法性、关联性认可，对证明目的不认可，该判决只是认定XX村与土储中心（浐灞管委会和浐灞土地储备中心）签订的协议，绝大多数坟墓已经被迁移，无法确认本案被告有违法行为存在；对证据3情况说明，真实性、合法性认可，对证明目的不认可，西安市人民政府和西安浐灞生态区管理委员会对案涉坟地无实际的管理控制，不应承担相应的责任。对证据4查询结果的关联性不认可；对证据5迁坟催告的真实性、合法性、关联性认可，对证明目的不认可，主张正是由于原告拒不配合登记迁坟，村委会才进行了催告。 本院对上述证据认证如下：原告第一组证据照片、被告第三组证据之照片，无其他证据印证，不能确定双方就时间、地点及利害关系的证明目的。 经审理查明，2016年12月31日，陕西省人民政府作出《关于西安浐灞生态区2016年度第一批统一征收集体建设用地的批复》（陕政土批〔2016〕300号）。2017年5月10日，西安市人民政府发出〔2017〕第7-1号征收土地方案公告；同日，西安市国土资源局发出〔2017〕第7-2号征地补偿安置方案公告。2017年3月17日，西安市人民政府针对西安市国土资源局浐灞分局的市国土浐灞字〔2017〕第15号请示，作出《关于征收雁塔区等驾坡街道XX村集体土地的批复》（市国土字〔2017〕第117号），主要内容系同意西安市国土资源局浐灞分局呈报的征地安置补偿方案，并告知由该局负责按照该方案实施征地，并做好补偿安置工作。 2019年2月25日，月登阁村两委会在村委会公告栏张贴《XX村迁坟公告》，内容为：“雁塔区XX街XX村地面附着物补偿工作已近尾声，为彻底解决我村原有祖坟安放，使逝者得到安息，经XX村两委会研究决定，将XX村所有坟墓迁入西安市XX馆XX园内，相关费用由本村统一支付，现将有关事宜公告如下：迁坟范围为XX村范围内所有坟墓；登记期限为自本公告发布之日起至2019年3月8日；迁坟期限为2019年3月9日至2019年3月31日；迁坟要求为本次迁坟以小组为单位，村两委会统一管理。请广大村民尽快到XX村委会办理迁坟手续，在规定的时间内将坟迁移，对于无人认领登记的坟墓或逾期未迁移的坟墓，本村将视为无主坟处理”。该公告并于2019年2月26日，由XX村两委会在《西安晚报》上发布。 2019年8月31日西安浐灞生态区雁鸣湖园区管理办公室将XX村集体土地（包括坟地）移交给了西安市轨道交通集团有限公司。西安地铁（5号线）项目场地移交单内容包括：“项目名称为西安地铁5号线雁鸣湖停车场，委托方西安市轨道交通集团有限公司，受托方西安浐灞生态区管委会；现场遗留问题包括移交区XX户XX户未拆除、牛棚未拆除、村祠堂未拆除，由受托方负责协调拆除，9座坟未迁移，受托方负责协调迁移；受托方做好因征地拆迁引起的社会不稳定因素的维稳工作；移交时间为2019年8月31日”。 2019年11月7日，落款为XX村两委会的《XX村迁坟催告》，催告XX村范围内剩余所有坟墓应于2019年11月8日至2019年11月12日迁移，催告期过后仍未迁移的坟墓，将视为无主坟处理。 原告自述系陕西省西安市雁塔区XX村村民，家中祖坟位于该村公墓园内。2019年9月27日，祖坟遭到破坏。原告报警后，西安市公安局浐灞生态区分局十里铺派出所出警后出具了《不予调查告知书》，主要内容为：“XX村土地征收是用于西安市地铁五号线及配套设施，是政府合法征收的土地，且XX村委会已发布迁坟公告，对于无人认领登记的坟墓和逾期未迁的坟墓按照无主坟处理，故该报警不属于公安机关管辖职责范围”。 原告不服该《不予调查告知书》，向西安铁路运输法院起诉西安市公安局浐灞生态区分局十里铺派出所行政不作为，该院作出[2020]陕71**行初602号判决，判决论理部分阐述：“西安市公安局浐灞生态区分局十里铺派出所在接到报警后进行了受案登记，经依法调查后，西安市公安局浐灞生态区分局十里铺派出所认定别宗茂祖坟被损坏一案系因政府土地征收工作而引发的，属于政府行为，该报案事由不属于公安机关职责范围内事项，依法于2019年10月29日作出《不予调查处理告知书》并送达别宗茂。该告知书认定事实清楚、证据充分、程序合法，别宗茂诉请撤销上述《不予调查处理告知书》，理由不能成立，西安铁路运输法院不予支持，并判决驳回别宗茂的诉讼请求”。 另查明，被告提交《场地移交单》等证据认可确有九座坟茔按照无主坟安置于墓园，经庭审询问，原告别宗茂自述未迁移系其父亲、母亲、爷爷和奶奶坟茔。就被告提供九张无主坟的照片，原告核对后表示不在这九座中。对于原告父亲、母亲、爷爷和奶奶坟茔在公共墓园内的具体位置、四邻参照，原告不能提供证据证明。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织…（三）有具体的诉讼请求和事实根据”。本案中，原告亦认可其所诉行政强制行为发生在公共墓园内，亦即原告与其他村民共同使用公共墓园安葬故去的亲人，非原告家族独立使用，则原告主张其父亲、母亲、爷爷和奶奶坟茔被毁坏，应当提供其父亲、母亲、爷爷和奶奶坟茔行政强制行为发生时确定坐落于该墓园内、因行政强制行为被破坏的初步证据，其仅提供一张照片，未有其他证据佐证，该事实也未被其他有权机关调查后认定；对被告提供九座无主坟茔的照片，原告辨认后主张该九座坟其父亲、母亲、爷爷和奶奶坟茔亦不在其中。因此，虽然行政诉讼中行政机关应当举证证明行政行为的合法性，但根据《行政诉讼法》第四十九条第一、三项之规定，原告提起诉讼应当是行政行为的相对人或者与行政行为有利害关系，有具体的诉讼请求和事实根据，因此，原告应当提供证明被诉行政行为存在，以及其与被诉行政行为之间存在利害关系的初步证据，以确定其起诉符合法定条件。原告提供的现有证据不能证明与被诉行政行为存在利害关系，因此原告起诉不符合起诉条件。 原告生活的村落有行政征收活动发生，原告因征收行为亦提起过多次诉讼，其所诉的行政强制行为发生在2019年9月27日,属于事实行为，发生次日即有报警行为，发生之日即为法律规定的知道之日，实施该行为的组织均不是法律规定的征收主体，故原告关于在诉讼过程中才得知西安市人民政府是本案适格被告的主张不符合客观事实，其于一年后向本院提起诉讼，超过了事实行为行政诉讼的起诉期限。 原告本次起诉依然属于对征收活动有异议的系列诉讼之一，虽然现有证据不能支持原告起诉的最基本事实的存在，但其希望以诉讼的形式与征收主体西安市人民政府平等对话反映诉求，行政机关群众工作方法及力度应当关注被城市建设改变生活方式的群体。本院虽只能依据法律规定做司法审查，但亦祈愿逝者安息。综上所述，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项规定，裁定如下： 驳回原告别宗茂的起诉。 本案诉讼费50元，退还原告别宗茂。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审判长 衡    飞    玲 审判员 柴苗人民陪审员李海云 二〇二〇年十二月二十九日 书记员 徐        博 1