西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2020)陕71行终1453号 上诉人（原审原告）西安市未央区谭家花苑小区业主委员会，住所地西安市未央区。 负责人杨伟学，男，1975年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，户籍所在地陕西省渭南市临渭区，住西安市未央区。 委托代理人许瑛，广东融聚律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）西安市未央区谭家街道办事处，住所地西安市未央区。 负责人刘刚，主任。 委托代理人姚玉慧，该街办工作人员。 委托代理人周鹏虎，陕西淙远律师事务所律师。 上诉人西安市未央区谭家花苑小区业主委员会（以下简称谭家花苑业委会）诉被上诉人西安市未央区谭家街道办事处（以下简称谭家街办）不履行法定职责一案，不服西安铁路运输法院(2020)陕7102行初261号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审审理查明，2019年6月18日，原告向被告提交业主委员会备案表申请备案，被告明确告知原告因业主大会程序不合法不予备案。原告认为被告不履行备案的法定职责，诉至该院。另查明，在谭家花苑业主大会成立期间，有群众向被告提交举报信、反映材料，认为选举程序存在问题。被告调取选举现场的监控录像，认定群众反映举报问题属实。同时被告就谭家花苑小区首届业主大会的有关问题向未央区住房和城乡建设局发函，该局回函中明确被告应进行监督指导，同时明确被告对群众所反映的问题应当收集证据进行调查。 一审法院认为，本案的争议焦点：一、原告是否是本案适格原告。二、行政机关在履行备案职责时是否负有审查职责。三、被告不予备案的行为是否构成不履行法定职责。关于焦点一，原告是否是本案适格原告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。因本案中原告系以自己的名义要求被告履行备案职责，故在被告未予以备案的情况下，原告与其诉请的要求被告履行职责行为具有法律上的利害关系，其具备本案原告主体资格。关于焦点二，被告在履行备案职责时是否负有监督审查职责。《物业管理条例》第十条规定，同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。《物业管理条例》第十六条第一款规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。《物业管理条例》第十九条第二款规定，业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的，物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府，应当责令限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。据此可知，乡镇人民政府在本辖区内具有指导成立业主大会，选举产生业主委员会并依申请对业主委员会进行备案的职责。而且，对于业主大会、业主委员会作出的违反法律、法规的决定，有权责令改正或者予以撤销。基于上述职责，被告有权在备案过程中对业主委员会提交的申请材料及程序进行监督审查。关于焦点三，被告不予备案的行为是否构成不履行法定职责。本案中，根据庭审查明的事实，在谭家花苑小区首次业主大会召开过程中，有群众向被告提交反映材料、举报信并就此事向未央区住房和城市建设局发函询问。经调查取证后被告认定群众举报属实。原告提出备案申请后，被告明确告知原告本次业主大会程序不合法。在被告负有对业主委员会指导、监督、审查职责的前提下，经相关调查取证并明确告知原告不予备案的原因并无不当，现原告认为被告不履行法定职责，要求被告为原告办理备案职责的理由不能成立，该院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回西安市未央区谭家花苑小区业主委员会的诉讼请求。案件受理费50元，由西安市未央区谭家花苑小区业主委员会负担。 上诉人谭家花苑业委会诉称，一、一审判决回避了三个事实：1.筹备组封存票箱的决定没有事实，在选举期间，筹备组根本没有开过会，更未作出“封存票箱，暂停计票、唱票”的决定；2.街道办监督审查业委会备案资料没有事实，上诉人向法院提交的证据证明，街办并未接收业委会的备案资料，又如何对材料进行监督审查？3.未查明业主大会始终在街办领导下进行的事实。街办对业主大会不仅是全程指导监督、而且是亲自安排领导。上述三件事实是街办极力回避的事实真相，以掩盖街办亲自领导召开业主大会，又以个别候选人违反《会议纪要》的规定为由，亲自决定封存票箱，违法叫停业主大会的事实。二、一审判决适用法律错误。1.街办封存票箱、叫停业主大会没有法律依据。一审判决认定街办执法的依据是《物业管理条例》第十九条，但该条只授权街办对业主大会的决定、业委会的决定违反法律法规的撤销其决定，并未授权街办在知道业主大会召开期间，可以决定封存业主大会的票箱，并叫停。2.街办把《会议纪要》《选举办法（草案）》作为执法依据。3.一审认定街办会议纪要强制效力大于住建部的指导规则。2017年3月14日，国家住房和城乡建设部答复：“《业主大会和业主委员会指导规则》是指导性规则，并非强制性规定。”全国各省及《西安市物业管理条例》的大部分条款是依据国家住建部的指导规则制定，国家部委制定的指导规则上不是强制性规定，街办的《会议纪要》却成为行政执法依据。这就是一审判决适用法律错误的逻辑。4.一审判决的本院认为部分与国务院回函相悖。一审判决认为焦点二是被告在履行备案职责时是否有监督审查职责，其法律依据是《物业管理条例》第十六条之规定。国务院法制办给湖南省法制办的回函《关于》的答复：“经研究，现答复如下：《物业管理条例》第十六条第一款规定‘业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向行政主管部门本案’，这里的‘备案’是一种告知，不具有行政许可的性质。”请二审法院判定。三、街办的十七段监控录像证明了什么？一审时上诉人对监控录像的质证意见，一审判决并未采信，而是完全认定了监控录像作为证据的真实合法性。强烈要求二审法院对监控录像当庭回放，以正视听。1.六段录像证明业主重新填写选票是虚假的。首先回放5月11日12:56的录像，答辩状中说明这个录像的内容是：候选人朱灵杰诱导业主已填写的选票，让业主重新填写后再投入票箱。选票是街办设计的，选举同意的写“0”不同意的写“x”，无论写说明从设计上是无法修改的，只能换一张选票重新填写。问题是：1.30秒重新领取一张选票到再填写一次，有无时间？2.选举办法规定一人一张，写错了能不能再领取一张？3.录像中无重新领取选票的动作。因此这段录像无法证明候选人诱导业主重新填写选票的事实。答辩状称证明诱导业主重新填写选票的录像有六段，可以说没有街办工作人员的配合，业主想领取第二张选票根本不可能。作废票、空白票、选举票的合计是与确权票数一致的。所以这六段录像的证明业主重新填票绝对是虚假的。2.五段录像证明候选人进入秘密填票处诱导业主是虚假的。投票现场有两个棚子，一个是用于街办工作人员发放选票，一个用于秘密填写选票。监控录像的拍摄角度在棚子正面，拍不到棚里的情景，这五段录像是无中生有。3.二段录像证明候选人不按委托程序投票纯属子虚乌有。监控录像的内容是只有影像没有声音，从影像如何证明候选人是否按程序委托？4.五段录像没有声音，怎么证明候选人干扰填票，查看自己的选票？综上，一审判决事实不清、适用法律错误，认定证据不符合法律规定，故请求：1.撤销西安铁路运输法院(2020)陕7102行初261号行政判决，判令被告依法履行为业主委员会备案（盖章）的职责；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人谭家街办辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，依法应当予以维持。上诉人的诉请缺乏事实和法律依据，望法院依法驳回上诉人上诉请求，维持一审判决。 二审过程中双方当事人均未提交新证据。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据本案诉辩双方的争议焦点，本院认为，本案的审查重点为被上诉人不予备案的行为是否构成不履行法定职责。《陕西省物业管理条例》第五条及《西安市物业管理条例》第四条赋予了被上诉人对其辖区内的物业小区业主大会、业主委员会的成立及相关活动进行协助、指导和监督的职责，对选举产生的业主委员会具有备案职责。因此，本院认可一审关于“被告有权在备案过程中对业主委员会提交的材料及程序进行监督审查”的认定意见。同时，《西安市物业管理条例》第二十三条规定，“业主委员会是业主大会的执行机构，由业主大会选举产生。”第二十四条规定，“业主委员会组成人员的具体人数和任期由业主大会议事规则规定。”本案中，根据在案的《谭家花苑小区首届业主大会会议纪要》载明，任何人员不得干扰业主表决、选举投票；2019年5月20日中午12点后停止领票、投票，街办和社区工作人员开始统计选举结果。本案二审中，经当庭播放涉案业主委员会投票期间的监控视频，经各方当事人确认，确有多名业主委员候选人在投票现场查看投票人选票并指引投票等情形，而被上诉人提交的《未央区住房和城市建设局关于谭家花苑小区召开首次业主大会及选举业主委员会有关问题的再次回函》证实了确有群众反映选举程序存在问题的情况，故不能排除涉案选举存在干扰选举投票的可能，结合涉案选举投票结果的唱票、计票程序确未有被上诉人工作人员参与的事实，本院认为，前述《条例》赋予了被上诉人对辖区内物业管理活动的监督管理工作职责，故其在发现涉案业主委员会投票选举程序存在问题的情况下，告知上诉人不予备案并无不当，上诉人提出被上诉人不予备案属不履行法定职责的意见缺乏法律和事实依据，本院不予采纳。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元由上诉人西安市未央区谭家花苑小区业主委员会负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  张 博 审 判 员  蒋蒙蒙 审 判 员  侯 斌 二〇二〇年十二月三十日 法官助理  段茗琪 书 记 员  王茗仪 1