西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）陕71行终1343号 上诉人（原审被告）白河县人民政府，住所地陕西省安康市白河县。 法定代表人李全成，县长。 委托代理人龚太斌，白河县人民政府工作人员。 委托代理人于兴江，陕西腾浩律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）张友婷，女，1976年9月27日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省白河县。 被上诉人（原审原告）郑香琴，女，1957年9月23日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省旬阳县城区。 被上诉人（原审原告）郑香凤，女，1963年2月27日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省白河县。 被上诉人（原审原告）张友萍，女，1964年10月11日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省白河县。 被上诉人（原审原告）张友侠，女，1969年7月31日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省白河县。 被上诉人（原审原告）张友琴，女，1972年9月6日出生，汉族，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX，住陕西省白河县。 六被上诉人共同委托代理人宋金玉，北京京平律师事务所律师。 上诉人白河县人民政府（以下简称白河县政府）与被上诉人张友婷、郑香琴、郑香凤、张友萍、张友侠、张友琴（以下简称原告张友婷等六人）确认行政行为违法一案，不服安康铁路运输法院（2020）陕7101行初72号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明，原告张友婷等六人的母亲郑某某是陕西省安康市白河县XX镇居民，在白河县XX镇XX社区XX组XX巷XX号XX房。2013年3月22日，被告白河县政府作出《白河县人民政府关于XX街XX户区综合改造项目国有土地上房屋征收决定》［白政征决字（2013）1号］并发布《关于XX街XX户区综合改造项目国有土地上房屋征收决定公告》，郑某某的私房位于被征收范围内。经河街综合改造开发办公室工作人员（以下简称河改办）与郑某某户多次协商，双方未能协商一致签订房屋征收补偿安置协议。2019年6月25日，白河县住建局委托陕西省建筑工程质量检测中心有限公司对郑某某户等3户房屋的场地安全程度、地基基础、上部承重结构、房屋危险性进行鉴定。2019年6月28日，被告白河县政府作出重大危险源排查通知书，并于2019年7月4日送达原告郑某某，以“你户所涉项目为危房集中连片的棚户区改造项目，涉及公共安全，加之当前已经进入主汛期，目前存在诸多安全隐患”为由，自2019年6月25日启动重大危险源排查。2019年6月28日，被告白河县政府向郑某某户作出房屋征收补偿决定书[白征补决字（2019）第04号]，以郑某某、张友婷、王子藤（郑某某的外孙）为被征收人，征收了郑某某户的上述私房，确定了货币补偿方案和产权调换方案供被征收人选择，责令被征收人在补偿决定书送达之日起15日内到河改办选择补偿方式，同时完成腾空房屋、自行搬离、向河改办交付被征收房屋；逾期不选择补偿方式，视为选择房屋产权调换方式;逾期不完成腾空房屋等义务，依法采取强制腾退和拆除措施；被征收人法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在该决定书规定的期限内又不搬迁的，依法申请人民法院强制执行。该房屋征收补偿决定书于2019年7月4日送达郑某某户，因郑某某无签字能力，张友萍拒绝签字，被告白河县政府予以留置送达。2019年8月13日，陕西省建筑工程质量检测中心有限公司作出《房屋危险性排查鉴定报告》［陕建筑检（2019）委政字第178-3号］，评定郑某某户的被征收房屋为D级危房，建议对其进行拆除处理，该鉴定报告未向郑某某户送达。2019年7月24日，河改办将应当补偿郑某某户的126150元货币补偿款交付于白河县公证处提存，同日制作了提存告知书，于2019年7月25日向郑某某户送达，当事人拒绝签字。2019年8月2日，被告白河县政府向郑某某、张友婷、王子藤作出《履行房屋征收补偿决定催告书》（白征补催字[2019]04号），并于当日送达郑某某户，限其自催告书送达之日起十日内腾空房屋、自行搬离，向河改办交付被征收房屋，逾期仍未履行的，将依法采取强制腾退和拆除措施，当事人拒绝签字。2019年9月18日，白河县XX镇人民政府与河改办联合作出《关于郑某某（户）危房应急排险解危工作社会稳定风险评估报告》，认为涉案房屋附近施工人员及社会闲散流动人员出入频繁，危房矗立存在极大安全隐患，必须对所有危房进行全面拆除，郑某某户房屋所有权已转至白河县政府，该房为D级危房，根据《中华人民共和国突发事件应对法》、《城市危险房屋管理规定》，对郑某某户的危房采取应急排险解危措施符合法律法规的规定，且社会稳定风险可预见、可控制，在采取严密防范措施后，可以化解当事人及家庭成员的对抗情绪，可将风险降低到最低。2019年10月18日，被告白河县政府向郑某某户发出《应急排危告知书》，以郑某某户未在《房屋征收补偿决定书》指定的期限和催告程序限令的期限内履行腾空房屋、自行搬离、向河改办交付房屋的义务，且郑某某户房屋已被鉴定为D级危房，涉及公共安全，存在众多安全隐患为由，根据《中华人民共和国突发事件应对法》第二十条、第四十八条、第五十六条以及《城市危险房屋管理规定》，应立即采取应急排险解危措施，消除安全隐患，拆除该危房。该《应急排危告知书》当日送达郑某某户，同日被告白河县政府组织白河县住建局、公安局对郑某某户的房屋实施了强制拆除。实施强制拆除前，被告白河县政府申请白河县公证处对清点、登记房屋内物品的过程进行证据保全，将屋内物品封存于白河县XX镇XX路XX号XX楼，现场共拍得录像一盘、照片93张、财产登记清单5页，白河县公证处当日制作了公证书[（2019）陕安白证民字第115号]。2019年11月23日郑某某因病死亡。2020年3月10日，白河县政府办公室作出了《关于对郑某某（户）危房应急排险解危措施的情况说明》，对上述强制拆除行为的前因后果予以了说明。被上诉人张友婷等六人的一审诉讼请求为：1.依法确认被告于2019年10月18日强制拆除郑某某房屋的行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。 一审法院认为，被告白河县政府提交的《关于对郑某某（户）危房应急排险解危措施的情况说明》和《应急排危告知书》，可以证明对郑某某所有的位于白河县XX镇XX社区XX组XX巷XX号XX房实施强制拆除的行政机关是被告白河县政府，故白河县政府作为本案被告的主体资格适格。在对涉案房屋进行强制拆除之前，被告白河县政府针对涉案房屋实施的房屋征收程序和应急排险解危程序交织进行，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条和《中华人民共和国突发事件应对法》第七条之规定，两套程序中被告白河县政府均具有相应的法定职权。在房屋征收程序中并不排斥有权机关依法对危房进行处置，但无论是依照房屋征收程序还是依照应急排险解危程序拆除涉案房屋，均应当严格依照法律、法规的规定进行。被告白河县政府最终依照《中华人民共和国突发事件应对法》第二十条、第四十八条、第五十六条以及《城市危险房屋管理规定》的相关规定，决定以应急排险解危程序对涉案房屋强制拆除，所依据的事实证据是陕西省建筑工程质量检测中心有限公司于2019年8月13日作出的《房屋危险性排查鉴定报告》，该鉴定报告评定郑某某户的涉案房屋为D级危房，建议对其进行拆除处理。启动该鉴定程序的主体是白河县住建局，而《城市危险房屋管理规定》第七条第一款规定：“房屋所有人或使用人向当地鉴定机构提供鉴定申请时，必须持有证明其具备相关民事权利的合法证件”，白河县住建局既不是涉案房屋所有人也不是使用人，由其启动危房鉴定程序并不符合上述规定；被告白河县政府亦未向本院提供其他法律、法规或规范性文件证明白河县住建局具有合法委托权限，故该危房鉴定启动程序不合法，鉴定结论自然也不合法，且该鉴定报告并未向郑某某户送达。被告白河县政府认为涉案房屋被鉴定为D级危房，位于危房集中连片的棚户区，涉及公共安全，存在众多安全隐患，属重大危险源，可能发生突发事件造成严重社会危害，因此适用《中华人民共和国突发事件应对法》对涉案房屋强制拆除，以消除安全隐患。但《中华人民共和国突发事件应对法》第十条、第十六条、第二十条、第三十九条、第四十条、第四十三条、第四十六条分别规定县级以上人民政府应当将作出的决定、命令向社会公布；作出的应对突发事件的决定、命令，应当报本级人民代表大会常务委员会备案，突发事件应急处置工作结束后，应当向本级人民代表大会常务委员会作出专项工作报告；对本行政区域内容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行登记、风险评估，并应当按照国家规定及时向社会公布；应当按照国家有关规定向上级人民政府报送突发事件信息；应当及时汇总分析突发事件隐患和预警信息，必要时组织相关部门、专业技术人员、专家学者进行会商，对发生突发事件的可能性及其可能造成的影响进行评估，认为可能发生重大或者特别重大突发事件的，应当立即向上级人民政府报告；可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，同时向上一级人民政府报告；对即将发生或者已经发生的社会安全事件，县级以上地方各级人民政府及其有关主管部门应当按照规定向上一级人民政府及其有关主管部门报告。然而被告白河县政府除向郑某某户发出重大危险源排查通知书、对郑某某（户）危房应急排险解危工作社会稳定风险进行评估、向郑某某户发出应急排危告知书之外，并未履行上述法定程序。综上，被告白河县政府对郑某某户的涉案房屋进行强制拆除，主要证据不足，程序违法，原告张友婷等六人诉请一审法院确认该强制拆除行为违法的理由成立，一审法院依法予以支持。关于被告白河县政府提出其对涉案房屋强制拆除的行为属应急排险解危措施，不是行政强制，不属于人民法院受案范围的抗辩意见，因被告白河县政府并未依照上述程序依法作出决定或命令，亦并非是在一定区域内发布预警后针对不特定主体实施，只是仅仅针对郑某某户的房屋进行强制拆除，显然属于强制郑某某户履行拆除房屋义务的行为，具有行政强制行为的法律特征。郑某某户认为该强制拆除行为侵犯其合法权益，有权向一审法院提起行政诉讼，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（二）项之规定有权受理本案。关于被告白河县政府提出涉案房屋在其向郑某某户送达《房屋征收补偿决定书》后，依照《中华人民共和国物权法》第二十八条之规定，该房屋所有权已转移至白河县政府，由此认为其拆除的是自己合法所有房屋的抗辩意见，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”，亦即即使县级以上人民政府作出了房屋征收决定，在补偿实际支付到位之前，被征收人仍有权拒绝搬迁，继续合法使用房屋；若被征收人拒不受领补偿，在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，县级以上人民政府亦不能径直拆除被征收房屋，而是依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条之规定，依法申请人民法院强制执行。故被告白河县政府的该抗辩意见依然不能成立。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决：确认被告白河县人民政府于2019年10月18日强制拆除原告张友婷、郑香琴、郑香凤、张友萍、张友侠、张友琴的母亲郑某某所有的位于白河县XX镇XX社区XX组XX巷XX号XX房的行为违法。案件受理费50元，由被告白河县人民政府负担。 上诉人白河县政府上诉称：一、拆除行为的法律性质是应急排险解危措施,不是行政强制，不属于人民法院的受案范围。理由如下:(一)白河县政府之所以决定对河街进行棚户区改造,是因为被上诉人所涉白河县XX街XX户区XX镇危旧住房连片、基础设施简陋、使用功能不全、安全隐患突出,多年的水灾特别是几次大的水灾导致许多房屋存在众多安全隐患,危房众多。棚户区的基本特点XX镇危旧住房连片、基础设施简陋、使用功能不全,安全隐患突出,被上诉人所涉白河县XX街XX户区就是这样的特点,多年的水灾特别是几次大的水灾如2005年“10.1水灾”、2010年“7.18水灾”等导致许多房屋存在众多安全隐患,危房众多,这也是白河县政府决定对河街进行棚户区改造的前提。(二)白河县人民政府在法律上具有所有权人的法律地位和危险源排查的法定单位,其有权向被上诉人送达《重大危险源排查通知书》，并有权安排白河县住建局委托专业机构对房屋的安全性进行专业性风险评估(即进行危险性排查鉴定)。1.按照《中华人民共和国物权法》第28条和2021年生效的《中华人民共和国民法典》第二百二十九条均规定:“因人民法院、仲裁机构的法律文书或者人民政府的征收决定等,导致物权设立、变更、转让或者消灭的自法律文书或者征收决定等生效时发生效力”，白河县人民政府于2013年3月22日作出了《关于XX街XX户区综合改造项目国有土地上房屋征收决定》,国有土地使用权同时收回,并发布了公告，被上诉人的起诉也被驳回。该征收决定早已生效,物权已经变更为白河县人民政府。原告的房屋所有权自征收决定生效时己归于国家。2.正是棚户区存在众多安全隐患,白河县人民政府按照《中华人民共和国突发事件应对法》第20条规定的“县级人民政府应当对本行政区域内容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估,定期进行检查、监控,并责令有关单位采取安全防范措施。”和《陕西省实施办法》第31条规定的“县级人民政府应当组织有关部门对本行政区域内容易引发自然灾害,事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行调查、登记、风险评估,定期进行检查、监控,并责令有关单位采取安全防范措施。”,白河县人民政府有权向上诉人送达《重大危险源排查通知书》,并有权安排白河县住建局委托专业机构对房屋的安全性进行专业性风险评估(即进行危险性排查鉴定),按照国家住建部《城市危险房屋管理规定》第九条规定的“对被鉴定为危险房屋的,一般可分为以下四类进行处理:(一)观察使用。适用于采取适当安全技术措施后,尚能短期使用,但需继续观察的房屋。(二)处理使用。适用于采取适当技术措施后,可解除危险的房屋。(三)停止使用。适用于已无修缮价值,暂时不便拆除,又不危及相邻建筑和影响他人安全的房屋。(四)整体拆除,适用于整幢危险且无修缮价值,需立即拆除的房屋。”四类分类的实质是将房屋的风险等级分为了ABCD四等。鉴定为D级危房的,应当整体拆除。(三)白河县人民政府在法律上已经是所有权人和履行安全管理职责、应急处置职责的单位,其有权拆除D级危房,拆除根本不适宜居住的案涉房屋,是对原告生命健康权的保护,并未对被上诉人的合法权益造成损害。1.国家住建部《城市危险房屋管理规定》第二十二条规定:“因下列原因造成事故的,房屋所有人应承担民事或行政责任:(一)有险不查或损坏不修;(二)经鉴定机构鉴定为危险房屋而未采取有效的解危措施。”白河县人民政府作为房屋所有权人己经履行了“有险排查”的法定义务;如果在经鉴定机构鉴定为D级危险房屋后应当采取整体拆除的解危措施而不及时采取,一旦发生坍塌的安全事故,白河县人民政府要承担法律责任。2.按照《中华人民共和国突发事件应对法》第六十三条规定，“地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门违反本法规定,不履行法定职责的,由其上级行政机关或者监察机关责令改正；有下列情形之一的,根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：(一)未按规定采取预防措施,导致发生突发事件,或者未采取必要的防范措施,导致发生次生、衍生事件的；”和第五十七条规定的“各级人民政府和县级以上有关部门违反本办法规定，不履行法定职责的,由其上级行政机关或者行政监察部门责令改正；有下列情形之一的,根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分:(一)未按规定采取预防措施,导致发生突发事件,或者未采取必要的防范措施,导致发生次生、衍生事件的；”,如果在经鉴定机构鉴定为D级危险房屋后应当采取整体拆除的解危措施而不及时采取,一旦发生坍塌的安全事故,而安全事故属于突发事件应对法规定的事故灾难的范畴,县政府和主要领导均要被依照突发事件应对法追究法律责任和纪律责任。3.从法律上分析,征收决定生效后,案涉房屋的所有权属于县政府:在依法补偿前,原告对房屋只有占有权。白河县人民政府依法作出补偿决定,且依法进行了催告,已经给被上诉人提供了产权调换房屋、对货币补偿款办理了提存公证,又提供了过渡安置周转房,且案涉房屋属于D级危房需整体拆除,被上诉人继续居住已经不安全的情况下,被上诉人已经不具有继续合法占有的法律依据,被上诉人拒不搬迁没有法律依据支持。4.在专业机构鉴定为D级危房的情况下,白河县人民政府应当及时采取应急处置措施,及时采取应急预防性措施即应急排险解危措，拆除危房；在危房拆除前,进行了社会稳定风险评估；并向被上诉人送达了《应急排危告知书》,在采取应急排险解危措施过程中也办理了公证保全,拆除根本不适宣居住的案涉房屋,是对被上诉人生命健康权的保护,并没有损害被上诉人的合法权益。(四)按照《中华人民共和国行政强制法》第三条之规定“行政强制的设定和实施,适用本法。发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件,行政机关采取应急措施或者临时措施,依照有关法律、行政法规的规定执行。”,拆除行为的法律性质是应急排险解危措施,是应急处置措施,不是行政强制,不适用《中华人民共和国行政强制法》。(五)对应急排险解危措施不服,不应属于人民法院的受案范围。抗击新冠疫情的实践,在行政法学界形成了行政法理论的二分法,即常规行政法的理论与应急行政法的理论,本案具有应急行政法上的研究价值。在紧急行政权与司法审查权的关系上,司法权对紧急行政权的审查应坚持审慎原则。1.应急排险解危措施是《中华人民共和国突发事件应对法》上的应急处置措施,实行的是预防为主、预防与应急相结合的原则,与常规行政行为有明显不同。2.由于应急处置施具有紧迫性,紧急行政权的运行原则是效率优先、兼顾公平,而常规行政权的运行原则则是公平优先、兼顾效率的原则。紧急行政权的比例原则明显不同于常规行政权。3.应急处置措施的决策是非确定性决策:而常规行政权的决策属于确定性决策。4.《中华人民共和国突发事件应对法》并没有规定对应急处置措施不服的，可以提起行政复议和行政诉讼制度,而是设置了行政补偿制度和民事责任制度。因此对应急处置措施不服能否提起行政诉讼,存在法律上的盲点。二、一审法院确认拆除危房行为违法,理由不足。(一)关于委托主体问题,县政府作为法律上的所有权人,其有权安排县政府的组成部门县住建局委托房屋危险性排查鉴定。(二)房屋危险性排查鉴定委托的性质是民事委托,不具有职权性、管理性,专业鉴定机构依法独立进行鉴定并出具鉴定结论。(三)危屋的风险等级分为四等,房屋危险性排查鉴定是风险评估的方式。(四)因危房拆除的预警级别很低,不需要向县人大和上一级人民政府报告。(五)被拆除房屋是否属于危房、房屋鉴定报告本身的合法性等问题不属于本案审查范围。按照国家住建部《城市危险房屋管理规定》第二十四条的规定:“有下列情况的,鉴定机构应承担民事或行政责任:(一)因故意把非危险房屋鉴定为危险房屋而造成损失;”,如果被上诉人认为鉴定机构故意把非危险房屋鉴定为危险房屋而造成被上诉人的损失,其可以依法以鉴定机构为被告提起民事诉讼,要求鉴定机构赔偿损失。白河县人民政府对鉴定结论的法定审查义务只是形式审查义务。(六)即便是法院对应急措施进行司法审查,也应与常规行政行为有所区别,宜按照依法行政的最低标准进行审查。综上请求：1.请求依法撤销安康铁路运输法院(2020)陕7101行初72号行政判决书,依法改判或者发回重审；2.上诉费由被上诉人承担。 被上诉人张友婷等六人二审答辩称:一、上诉人强制拆除被上诉人房屋的行为，并非应急排险解危措施，属于行政强制行为，属于人民法院受案范围。具体理由如下：1.上诉人不论是基于何种原因对被上诉人房屋所在区域(河街）进行棚户区改造，该项目开始的时间是2013年。上诉人拆除被上诉人房屋的时间是2019年。因此，棚户区改造项目是否合法，与本案没有任何的关联性。2.上诉人并不具有法律上的所有权人的法律地位。上诉人主张其作出征收决定后，被上诉人对房屋的所有权转移给上诉人的观点，被上诉人并不认可。此外，我们退一步讲，即使被上诉人房屋依据《物权法》第28条的规定转移了所有权，按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款“先补偿，后搬迁”的规定，在上诉人没有将补偿款实际支付到位之前，被上诉人依然有权拒绝搬迁，拥有房屋的合法使用权。就被上诉人房屋强制拆除，只能由上诉人在被上诉人不在法定期限内提起复议或者诉讼的情况下，申请法院强制执行。3.对于上诉人属于危险源排查法定单位，其有权向被上诉人送达《重大危险排查通知书》的观点，被上诉人认可。但是，上诉人却无权直接安排白河县住建局委托鉴定机构对房屋的安全性进行风险评估。更加重要的是其在一审过程中，也没有提供任何证据证明白河县住建局对原告房屋安全性进行鉴定，系上诉人授权委托。根据《城市危险房屋管理规定》第七条第（一）款规定，只有房屋所有权人或使用权人向当地鉴定机构提供鉴定申请时，必须持有证明其具有相关民事权利的合法证件，白河县住建局不是涉案房屋的所有权人也不是使用权人，危房鉴定启动程序不合法，鉴定结论自然也不合法，还没有依法向被上诉人送达，导致被上诉人丧失提出异议，要求重新鉴定的权利。4.鉴于鉴定报告不合法，上诉人根本没有其他证据证明涉案房屋是危房，而且，涉案房屋根本就不是危房。只是由于已经被强制拆除，现在已经无法再进行重新鉴定。针对此点，上诉人进行了两大段的陈述，只要不进行拆除造成事故，上诉人的领导就要承担责任。但是，不能因为领导需要承担责任，就违法强制拆除被上诉人合法居住的房屋。此外，即使上诉人对涉案房屋发出《重大危险排查通知书》与《征收补偿决定书》交替进行，但是，此案也不排除上诉人以此理由促进征收进程的可能性，很可能不具有目的正当性。。此外，其程序也明显违反了《突发事件应对法》第十条、第十六条、第二十条、第三十九条、第四十条、第四十三条以及第四十六条的规定。5.对于征收决定生效后，上诉人作出了征收补偿决定，被上诉人就应该搬出其合法居住的房屋的观点，更是违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款的规定。6.被上诉人提起本案诉讼根本不是针对应急排险解危措施，本案涉及的情况跟新冠疫情明显不同，上诉人认为，针对应急排险解危措施如果确实侵犯了被上诉人的合法权益，被上诉人也拥有诉讼的权利。7.根据一审法院查明的事实，上诉人并未依据应急排险解危的程序作出决定或命令，亦并非是在一定区域内发布预警后针对不特定主体实施，只是针对被上诉人的房屋进行强制拆除，显然属于强制拆除被上诉人房屋的行为，具有行政强制行为的法律特征，且侵犯了被上诉人的合法权益，属于《行政诉讼法》第十二条第一款第（二）项规定的受理范围。二、一审法院确定拆除涉案房屋行为违法，证据充分。被上诉人不存在拒不腾退的情形，补偿决定案件在二审中未有生效判决，上诉人强拆行为违反《国有土地上征补条例》第二十八条的规定。针对被告提出的理由均不能成立。如前所述，县政府在未补偿完毕前，并非房屋的所有权人。其无权也没有提供证据证明白河县住建局作出鉴定系其委托。本案因为涉及征收，该委托又系征收部门委托，鉴定机构出具的鉴定结论不具有独立性。上诉人对所谓的“突发事件”没有向人大和上一级政府报告。上诉人主张房屋因危房拆除，鉴定报告是否合法，关系房屋性质，关系拆除行为是否违法，自然属于本案审查范围。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，请求贵院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。 二审中各方当事人均未提交新的证据。 本院查明事实与一审法院查明事实一致，予以确认。 本院认为，《中华人民共和国突发事件应对法》第三条第一款规定：“本法所称突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”从该条文可以明确，本法所指的突发事件具有明显的公共性或社会性。应对“公共危机”是国家启动突发事件应对法立法的初衷。突发事件应对法律所要解决和应对的是“公共危机”，本法所调整的“突发事件”具有明显的“公共性”。国家启动制定突发事件应对法的核心目的是为了应对突发公共危机。公共危机是指在公共领域内发生的危机，即危机事件对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，给公众的正常生活造成严重影响，其影响和涉及的主体具有社群性和大众性。因此，公共危机管理与个体、企业危机管理的本质区别就是公共危机管理具有公共性或社会性。这种公共性或社会性表现在事件本身引起公众的高度关注，不能引起公众的高度关注的事件就不具备公共性，就不是公共危机事件。同时《中华人民共和国突发事件应对法》第十条、第十六条、第二十条、第三十九条、第四十条、第四十三条、第四十六条分别规定，县级以上人民政府应当将作出的决定、命令向社会公布；作出的应对突发事件的决定、命令，应当报本级人民代表大会常务委员会备案，突发事件应急处置工作结束后，应当向本级人民代表大会常务委员会作出专项工作报告；对本行政区域内容易引发自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的危险源、危险区域进行登记、风险评估，并应当按照国家规定及时向社会公布；应当按照国家有关规定向上级人民政府报送突发事件信息；应当及时汇总分析突发事件隐患和预警信息，必要时组织相关部门、专业技术人员、专家学者进行会商，对发生突发事件的可能性及其可能造成的影响进行评估，认为可能发生重大或者特别重大突发事件的，应当立即向上级人民政府报告；可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上地方各级人民政府应当根据有关法律、行政法规和国务院规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，同时向上一级人民政府报告；对即将发生或者已经发生的社会安全事件，县级以上地方各级人民政府及其有关主管部门应当按照规定向上一级人民政府及其有关主管部门报告。本案中，上诉人白河县政府并未依照上述程序依法作出决定或命令，亦并非是在一定区域内发布预警后针对不特定主体实施，故白河县政府实施拆除行为的基础明显不具有“公共性”，同时也不宜认定上诉人白河县政府所需要解决和应对的问题属于“公共危机”的范畴，其仅是针对郑某某户的房屋进行强制拆除，该拆除行为本身具有行政强制行为的法律特征。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十八条第一款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”故即使白河县政府作出了房屋征收决定，在补偿实际支付到位之前，被征收人仍有权拒绝搬迁，继续合法使用房屋；若被征收人拒不受领补偿，在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，白河县政府亦不能径直拆除被征收房屋，而需依法申请人民法院强制执行。鉴于被上诉人张友婷等六人的母亲郑某某的房屋已经被白河县政府拆除，该行政行为不再具有可撤销的内容。故一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，确认白河县人民政府于2019年10月18日强制拆除张友婷、郑香琴、郑香凤、张友萍、张友侠、张友琴的母亲郑某某所有的位于白河县XX镇XX社区XX组XX巷XX号XX房的行为违法，符合法律规定。上诉人白河县政府的上诉请求，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审诉讼费50元，由上诉人白河县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  曹 伟 审 判 员  张 博 审 判 员  侯 斌 二〇二〇年十二月二十二日 法官助理  段茗琪 书 记 员  赵成园 1