辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终1260号上诉人（一审原告）：郭玉芬，女，1958年5月13日出生，汉族，退休工人，住址辽宁省北票市。委托诉讼代理人：王闯，辽宁江公律师事务所律师。委托诉讼代理人：常营，辽宁江公律师事务所律师。上诉人（一审原告）：王蕊，女，1984年2月29日出生，汉族，自由职业，住址辽宁省沈阳市于洪区。委托诉讼代理人：王闯，辽宁江公律师事务所律师。委托诉讼代理人：常营，辽宁江公律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：北票市人民政府，住所地辽宁省北票市市府街**。法定代表人：付宗义，该市政府市长。委托诉讼代理人：吉祥峰，北票市司法局工作人员。委托诉讼代理人：付冉，北票市司法局工作人员。郭玉芬、王蕊因诉北票市人民政府(以下简称北票市政府)强制拆除行为违法并赔偿一案，不服朝阳市中级人民法院（2020）辽13行初40号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并对各方当事人进行了询问，上诉人王蕊及其委托诉讼代理人王闯、常营，被上诉人北票市政府的委托代理人吉祥峰、付冉到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，郭玉芬与王蕊系母女关系。1998年4月5日，北票矿务局冠山实业将房屋5间和所属设备、备品工具出售给王洪信(郭玉芬丈夫，已故)，双方签订《合同书》，未办理房屋权属证明，后原告在此开办浴池和泳池。2011年6月30日，辽宁省人民政府作出辽政[2011]145号关于北票市城市总体规划(2005-2030)的批复。2015年1月26日，北票市政府发布关于《冠山地区市政路网建设用地范围内国有土地上房屋征收与补偿安置方案(征求意见稿)》征求意见的公告，征求意见期限为2015年1月26日至2015年2月26日。2015年3月3日，北票市政府印发《关于冠山地区市政路网工程项目国有建设用地上房屋征收决定的公告》(附征补方案和征收范围图)。原告的房屋在此征收范围内。征收过程中，双方多次协商未果。2020年4月7日，北票市政府对原告房屋实施强制拆除。原告不服，于2020年5月7日向法院提起行政诉讼，请求确认强拆行为违法并赔偿。一审法院认为，原告案涉建筑只有《合同书》，无房屋权属证明，被告认为无合法审批手续属于违章建筑，对违章建筑予以拆除是合法的。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条至第六十六条规定，县区级人民政府不具有直接组织实施强制拆除违法建筑的职权。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条至第三十八条规定，行政机关在实施强制拆除行为之前应当履行催告、听取相对人的意见和申辩、作出强制拆除决定等行政强制执行的一般程序规定。北票市政府在实施被诉强制拆除行为前，未履行前述法律规定的相应程序，被诉强制拆除行为亦存在没有职权依据和程序违法情形。基于原告案涉房屋无房屋权属证明的事实，原告提出的赔偿请求，事实及法律依据不足。被告北票市政府提交证据中没有强制拆除时依法制作的物品清单等证据，不能排除案涉违法强制拆除时造成原告合法财产损失等不当行为，被告亦负有对违法拆除行为造成原告合法财产损失给予赔偿的义务，或与原告达成赔偿协议，或依法作出赔偿决定，承担与其过错相适应的赔偿责任。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项、第七十四条第一款第一项、第七十六条的规定，判决：一、确认被告北票市人民政府于2020年4月7日强制拆除原告郭玉芬、王蕊案涉建筑物的行政强制行为违法；二、责令被告北票市人民政府于法定期限内对违法拆除行为造成原告郭玉芬、王蕊合法财产损失采取补救措施。案件受理费50元，由被告北票市人民政府负担。郭玉芬、王蕊上诉称，一审判决确认北票市人民政府行政强制行为违法正确，但是判决北票市人民政府对上诉人的合法财产损失采取补救措施错误，应直接判决被上诉人赔偿上诉人全部损失，理由：一、被上诉人强拆行为违法，就应依法赔偿上诉人的全部损失。二、本案纠纷是因被上诉人先不依法履行征收赔偿职责，后又采取违法强拆措施，一审法院仅判决被上诉人采取补救措施，无法解决双方纠纷，不利于维护上诉人的合法权益，且增加上诉人的诉累。三、上诉人已向一审法院提交了书面的评估申请，法院应直接查明相关事实判决赔偿上诉人的全部损失。综上，一审法院判决由被上诉人采取补救措施超出原告诉求范围也不符合法律规定，恳请二审法院撤销朝阳市中级人民（2020)辽13行初40号行政判决书第二项，改判一审被告赔偿一审原告诉求主张的全部损失。北票市政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，郭玉芬、王蕊的诉讼请求为判决确认北票市政府政府强拆行为违法，并赔偿其因强拆行为造成的损失。故本案的争议焦点为该强制拆除行为是否合法，郭玉芬、王蕊的赔偿请求应否得到支持。关于强制拆除行为。北票市政府因冠山地区市政路网建设而对建设用地范围内国有土地上房屋实施的征收，案涉房屋在本次征收范围内。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款和第三款、第二十八条第一款的规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁，任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁；被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。本案中，北票市政府在未与郭玉芬、王蕊签订补偿协议，亦未作出补偿决定的情况下，自行强制拆除案涉房屋，一审法院以北票市政府没有法定职权且程序违法为由判决被诉强制拆除行为违法正确。但一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的。”本案的审查客体为北票市政府强拆行为，该行为因北票市政府没有法定职权且程序违法而被确认违法。应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的。”对此，本院予以纠正。关于二上诉人的赔偿请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关违法采取行政强制措施造成当事人财产损失的，依法应当承担行政赔偿责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。本案中，北票市政府违法强制拆除案涉房屋，造成郭玉芬、王蕊房屋灭失，二上诉人一并提出行政赔偿，要求赔偿损失，一审法院对该行政赔偿请求应当进行审理,如认定确定赔偿内容的事实、证据和依据均已明确，可以直接判决被告赔偿相应的损失；如经审理认为相关赔偿的事实、证据和依据不明确或者需要行政主体先行作出行政判断的，可以在明确相关的赔偿内容、标准或计算方法后，判决被告在一定期限内作出赔偿决定。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，判决责令北票市人民政府采取补救措施不妥。鉴于上诉人案涉房屋无房屋权属证明，但已购买并经营多年,在此种情况下，本案需要被上诉人北票市政府进一步调查或者裁量，在查清因强制拆除行为而造成的上诉人合法权益损失的基础上及时作出赔偿决定。综上所述，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、维持朝阳市中级人民法院（2020）辽13行初40行政判决第一项，即“确认被告北票市人民政府于2020年4月7日强制拆除原告郭玉芬、王蕊案涉建筑物的行政强制行为违法；”二、变更朝阳市中级人民法院（2020）辽13行初40行政判决第二项，即“责令被告北票市人民政府于法定期限内对违法拆除行为造成原告郭玉芬、王蕊合法财产损失采取补救措施。”为：“责令北票市人民政府于本判决发生法律效力之日起三十日内作出赔偿决定。”二审案件受理费50元，由被上诉人北票市政府负担。本判决为终审判决。审判长  曹丽华审判员  曹 弘审判员  谭 斌二〇二〇年十二月十五日法官助理尹慧慧书记员安康