广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终745号上诉人（原审原告）黄秀娟，女，1941年10月20日出生，汉族，住佛山市禅城区。委托代理人魏艳，广东阐博律师事务所律师。委托代理人区巧渝，广东阐博律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市高明区城市管理和综合执法局，住所地佛山市高明区。法定代表人蔡子强，局长。委托代理人黄文军，该局工作人员。委托代理人许李产，广东佛明律师事务所律师。上诉人黄秀娟因与被上诉人佛山市高明区城市管理和综合执法局（以下简称“高明区城管局”）规划行政命令纠纷一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初565号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，1996年11月28日，黄秀娟与高明市杨梅镇私家果园开发有限公司（以下简称“杨梅果园公司”）签订《杨梅镇私家果园开发有限公司合同书》，双方约定：黄秀娟购买3.48亩土地；每三亩果园内根据杨梅果园公司的规划（容积率4%以内，楼高两层半以内）和购买人的意愿兴建工作房一间，作管理和旅游度假之用，工作间由杨梅果园公司统一管理。1997年3月20日，原高明市国土房产管理局作为用地单位、高明市杨梅镇座各管理区座各村作为被用地单位签订《建设用地协议书》，原高明市国土房产管理局征用土地，用于杨梅果园公司发展果场使用，申请面积为358480平方米。上述土地经原广东省国土厅批准同意出让给杨梅果园公司作果园用地，上述土地限作农业用地。1998年9月4日，黄秀娟取得国有土地使用证，案涉土地登记坐落为：高明市杨梅镇座各管理区，用途：果园用地，使用权类型：转让，使用权面积2320平方米。2010年，黄秀娟在上述地块上兴建了房屋。房屋坐落位置后被佛山市自然资源局认定为佛山市高明区杨梅私家果园（以下简称“杨梅私家果园”）383号地块。2020年1月19日，佛山市自然资源局作出《关于黄秀娟在杨和镇杨梅私家果园内违法建设行为的认定》，认为黄秀娟未办理农用地转建设用地审批手续，擅自在杨梅私家果园383号地块进行非农建设，已建成房屋1幢，占地面积约为132平方米，建筑面积为330平方米，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十四条的规定，属于非法占用土地的行为。同时上述土地上建设的建（构）筑物没有办理合法的建设工程规划许可证，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，应认定为违法建（构）筑物，且属于无法采取改正措施的情形。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，应予限期拆除。2020年2月6日，高明区城管局的工作人员对黄秀娟建设的房屋进行勘查拍照并制作现场检查笔录，笔录中未有黄秀娟的签名，仅有执法人员和见证人签名。2020年2月10日，高明区城管局向黄秀娟作出《责令限期改正（停止）违法行为通知书》，认为黄秀娟在杨梅私家果园383号地块未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令黄秀娟于2020年2月13日前自行整改，逾期不改正的，高明区城管局将依法予以处理。同时，高明区城管局还向黄秀娟发出了《询问调查通知书》，要求黄秀娟于2020年2月11日到杨和分局接受询问调查及听取处理意见。上述材料，高明区城管局均张贴至杨梅私家果园383号地块的建筑物上。2020年2月12日，黄秀娟委托林海雄到高明区城管局处接受了调查。2020年3月9日，高明区城管局向黄秀娟作出明管（和）罚〔2020〕字第91号《行政处罚意见告知书》（以下简称“91号《行政处罚意见告知书》”），告知黄秀娟违法的事项、拟处罚的事项及陈述申辩的权利，并将91号《行政处罚意见告知书》通过邮寄方式向黄秀娟送达。黄秀娟收到高明区城管局作出的91号《行政处罚意见告知书》后向高明区城管局提交一份陈述申辩意见，该申辩意见认为黄秀娟拥有案涉果园内的建筑物是合法，不存在违法建设的情况。2020年4月17日，高明区城管局作出明管（和）罚〔2020〕字第91号《限期拆除决定书》（以下简称“91号《限期拆除决定书》”），决定：责令黄秀娟自收到决定之日起七日内自行拆除在上述土地上建设的违法建（构）筑物。该决定书以邮寄方式向黄秀娟送达。再查，《关于在广东省佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2001]200号）规定，广东省人民政府可以在佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作，其中包括行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。广东省人民政府作出的《关于在佛山市三水、高明两区同时开展相对集中行政处罚权工作的批复》（粤府函[2003]381号），同意三水、高明两区开展相对集中行政处罚权工作。广东省人民政府作出的《关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》（粤府[2004]17号），公告载明佛山市城市管理行政执法局以及禅城、三水、高明区城市管理行政执法局自2004年3月3日起实施执法工作。佛山市人民政府作出的第9号令《佛山市实施相对集中行政处罚权暂行规定》，该规定适用于佛山市行政区域内的城市管理行政执法工作，佛山市城市管理行政执法局是佛山市人民政府相对集中行使行政处罚权的工作部门。又查，1997年4月17日，原广东省国土厅作出《关于高明市国土房产管理局征地并出让给高明市杨梅镇私家果园开发有限公司的批复》（粤地政[1997]64号），同意高明市国土房管局征用位于杨梅镇座各管理区位于“大岗顶”（土名）地段的土地358480平方米，将上述土地使用权出让给杨梅果园公司作果园用地。2013年8月15日，原佛山市高明区国土城建和水务局作出《关于进一步严格规范私家果园附属设施用地行为的通知》（明建发〔2013〕72号），杨和镇辖区内的杨梅私家果园和龙山私家果园范围内的土地属于农用地，必须严格按照农用地管理，严禁在农用地上进行非农建设，对已取得国有农用地（果园用地）使用权证的土地使用权人，可以在其土地使用权范围内，建设简易工具房、生产用房和工人住房等附属设施，其规模不得超过原土地使用权出让合同条款约定的标准，如有必要突破用地规模，可以视具体情况适当放宽，但附属设施用地总规模最大限度不能超过该宗地土地证面积的5%；无论宗地面积大小，单一设施占地面积必须严格控制在200平方米以下，设施建筑物不得超过两层。一审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十八条、国法函[2001]200号《关于在广东省佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》、粤府函[2003]381号《关于在佛山市三水、高明两区同时开展相对集中行政处罚权工作的批复》、粤府[2004]17号《关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》、《佛山市实施相对集中行政处罚权暂行规定》以及《中华人民共和国行政强制法》第十七条第二款：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施”之规定，高明区城管局作为高明区城市管理的行政执法部门，对其管辖范围内涉嫌违反规划管理的行为具有行政处罚的法定职权。本案中，因高明区城管局收到自然资源部门的认定函，确认黄秀娟在杨梅私家果园内地块上案涉房屋未办理建设工程规划许可证且属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响。为此高明区城管局工作人员对现场进行了勘查，认定案涉建筑物的建造人为黄秀娟，向黄秀娟发出了《责令限期改正（停止）违法行为通知书》《询问调查通知书》。后经过高明区城管局的调查，高明区城管局向黄秀娟发出《行政处罚意见告知书》，表示其涉案建筑物涉嫌违法建设，要求黄秀娟自行拆除，并告知了黄秀娟享有的陈述、申辩权。在收到黄秀娟的陈述申辩及提交的相关证据材料后，高明区城管局认定黄秀娟的陈述不能成立，故作出并向黄秀娟送达了《限期拆除决定书》，高明区城管局作出案涉决定书程序符合程序正当原则。至于高明区城管局送达的问题。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条的规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”由此可见行政机关采取留置送达的前提要件为受送达人或者他的同住成年家属在场，若受送达人或者他的同住成年家属不在场的话，无法实施留置送达。本案中，从高明区城管局提供的送达照片来看，高明区城管局所送达《责令限期改正（停止）违法行为通知书》《询问调查通知书》，并未显示黄秀娟或同住成年家属在场，因此在黄秀娟并不在场的情况下，高明区城管局并不能采取留置送达的方式进行送达，该送达方式存在违法的情形，但因在2020年2月12日黄秀娟已委托林海雄到高明区城管局处接受了调查，因此高明区城管局通知目的已达到，对该文书违法送达的问题，一审法院予以指正，但不构成撤销的理由，高明区城管局在今后行政执法过程中必须严格按照法律的规定进行送达。关于事实认定是否正确的问题。本案中，黄秀娟至今未提供任何证据予以证明案涉建筑物进行了报建，且根据佛山市自然资源局作出的《关于黄秀娟在杨和镇杨梅私家果园内违法建设行为的认定》来看，案涉建筑物属于“违法建（构）筑物，且属于无法采取改正措施的情形”，故高明区城管局认定案涉建筑物并未取得建设工程规划许可证并无不当，予以确认。黄秀娟认为其已依法受让案涉土地使用权，取得《国有土地使用证》，并依法建造案涉房屋，因此高明区城管局认定事实有误。诚然，1996年开始杨梅果园公司开始销售杨梅果园土地使用权，并将土地使用权陆续出售给各业主，但无论在原广东省国土厅的批复还是销售合同，甚至黄秀娟持有的《国有土地使用证》，均明确载明黄秀娟等业主所购土地属于果园用地，换言之黄秀娟等业主使用该土地应按地类的标准进行合法使用，且黄秀娟提供的所有证据中并未显示政府承诺案涉房屋可不经任何部门的审批报建。本案中，黄秀娟还提交了一份原高明区国土城建和水务局作出明建发〔2013〕72号《关于进一步严格规范私家果园附属设施用地行为的通知》拟证明案涉建筑物合法，一审法院认为建设房屋存在用地审批和规划建设审批，黄秀娟提供的该通知并不能证明案涉房屋经过了规划报建。因此黄秀娟认为案涉建筑物为合法建筑的意见，不予支持。最后关于法律适用方面。黄秀娟认为其房屋建设时间早于《中华人民共和国城乡规划法》实施时间，根据法不溯及既往的原则，不应受《中华人民共和国城乡规划法》的约束。《中华人民共和国城乡规划法》自2008年1月1日起施行，在此之前施行的是《中华人民共和国城市规划法》。《中华人民共和国城市规划法》第四十条规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”该规定对未取得建设工程规划许可证违建房屋如何处理与现在施行的《中华人民共和国城乡规划法》对该情形的处理规定一致。因案涉房屋一直未办理建设工程规划许可证，其违法行为处于持续状态，高明区城管局于2020年发现该违法行为并向黄秀娟作出《限期拆除决定书》时《中华人民共和国城乡规划法》早已实施，高明区城管局运用现行法律对黄秀娟作出决定并未损害当事人的合法权益，其处理并无不当。据此，高明区城管局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定作出涉案的决定具有事实和法律依据，予以确认。黄秀娟还认为根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，高明区城管局在2020年之前从未发出任何通知、未发现违法行为的情况下，依法不应给予处罚。建法（2012）43号《住房和城乡建设部关于转发全国人大常委会法工委办公室〈对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见〉的通知》规定：“根据《意见》，违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。”黄秀娟的违法事实一直处于存续期间，高明区城管局予以查处未超过法定时效。综上，黄秀娟要求撤销高明区城管局作出的《限期拆除决定书》理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决:驳回黄秀娟的诉讼请求。一审案件受理费50元，由黄秀娟负担。上诉人黄秀娟上诉称：一、一审法院证据认定错误。一审法院对黄秀娟提供的拟证明案涉房屋属合法建筑的部分证据不予采纳，认定有误。二、高明区城管局作出《限期拆除决定书》程序违法。1.根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款的规定，《限期拆除决定书》属于行政处罚，且属对黄秀娟重大财产的不利处分，依法应予听证，高明区城管局没有保障黄秀娟听证的权利。2.高明区城管局作出《限期拆除决定书》之前应当由行政机关集体讨论决定，对此高明区城管局并未举证证明。3.高明区城管局没有审核佛山市自然资源局作出的《关于黄秀娟在杨和镇杨梅私家果园内违法建设行为的认定》就直接予以适用，程序违法。4.高明区城管局提供的现场检查笔录没有通知黄秀娟参加，黄秀娟也没有在笔录上签名。三、被诉《限期拆除决定书》认定事实错误。1.黄秀娟通过签订《国有土地使用权转让合同》取得案涉土地使用权和案涉房屋所有权，由佛山市财贸经济发展公司总经理作为杨梅果园公司代理人签订该合同，说明黄秀娟依约上盖建筑物是政府要求和允许的。2.案涉房屋属农业设施，无须办理建设工程规划许可证。根据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》以及《关于进一步严格规范私家果园附属设施用地行为的通知》的规定，果园内可以建设设施用房。案涉房屋是为了管理、利用果园而建设，服务于农业生产，其性质不同于非农建设，无须办理农用地转用审批手续，也无须办理建设工程规划许可证。3.高明区城管局作出《限期拆除决定书》没有核实案涉房屋的建设面积、用途、案涉土地的城镇建设总体规划、控制性详细规划等情况，处理有误。4.《限期拆除决定书》列明的案涉建筑物所在的383号地块是佛山市自然资源局认定地块编号，该编号是佛山市自然资源局在其三维系统对所有地块的编号，并不是法定地号或法定国土证的编号。四、被诉《限期拆除决定书》适用法律错误。1.涉案建筑物属于农业设施，无需办理规划许可。2.即使涉案建筑物属于非农建设未办理建设工程规划许可证，根据城乡规划法第四十条、第六十四条之规定，涉案建筑物也并不是必然要拆除。高明区城管局没有引用涉案建筑物不能改正必须拆除的相关规定，《限期拆除决定书》适用法律、法规亦错误。五、高明区城管局作出《限期拆除决定书》违背诚信，明显不当。案涉房屋的建设符合当时政府扶贫政策及历史，在长达二十多年的时间里，政府都是允许建设的。现高明区城管局作出《限期拆除决定书》，否定了以前所有的招商扶贫、登记发证等行为，明显违背诚信政府的要求，也损害了佛山市及高明区营商环境和社会经济的发展。故上诉请求：1.撤销原审判决；2.撤销高明区城管局作出的《限期拆除决定书》；3.本案一、二审诉讼费由高明区城管局承担。被上诉人高明区城管局辩称：一、一审法院对案涉证据效力的认定合法正确。1.黄秀娟在上诉状中列举的证据并不能证明其取得案涉房屋的建设规划许可证，也不能证明案涉房屋符合农业设施用地的条件并办理了备案手续，即不能证明案涉建筑的合法性。对此一审法院对上述证据的证明内容不予采纳，认定正确。2.至于黄秀娟质疑的其他证据，高明区城管局均提供原件可认定其真实性。二、案涉建筑没有取得建设工程规划许可证，也没有进行合法的农业设施建设备案，属于违法建筑。根据《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》《自然资源部农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》以及《关于进一步严格规范私家果园附属设施用地行为的通知》等规定，案涉房屋不符合农业附属设施建设的条件和标准，也没有办理合法的农业设施用地备案手续。三、一审法院认定事实清楚。1.高明区城管局根据佛山市自然资源局的违法认定中的地块编号作出《限期拆除决定书》，所指向的违法建筑具体明确，不会产生歧义。2.案涉房屋所在土地属于果园用地，佛山市自然资源局认定黄秀娟在农用地上已经建成房屋属于不能采取改正措施消除影响的行为，认定事实清楚。高明区城管局根据上述认定，经过调查取证，作出限期拆除决定，合法有效。四、被诉限期拆除决定适用法律正确。违法建设行为在新法生效之后仍然持续，属于新法生效以后的行为，故该行为应适用新法的规定作出处罚。且新法与旧法的规定一致，高明区城管局根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定作出处理适用法律正确。五、被诉行政行为的程序合法。1.在没有法律明文规定行政机关作出被诉限期拆除决定要听证的情况下，高明区城管局的行为并不违反听证程序。2.集体讨论是内部程序，不需告知、送达黄秀娟，也无需举证证明。六、黄秀娟的行为不适用信赖保护原则。高明区人民政府及杨和镇人民政府推介发展果园经济，并没有鼓励房屋建设。黄秀娟建设案涉房屋的行为是明知违法而为之，不适用信赖保护原则。七、案涉房屋已经被拆除，不具有可撤销的内容，黄秀娟诉请撤销被诉限期拆除决定没有实际意义。综上，原审判决认定事实清楚、证据充分，适用法律正确。恳请二审法院驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，高明区城管局针对黄秀娟“未取得建设工程规划许可证进行建设，无法采取改正措施消除影响的”行为作出被诉限期拆除决定，此为本案审查范围。高明区城管局在答辩中提到黄秀娟改变土地用途、案涉房屋不符合农业附属设施建设的条件等内容，不属于本案审查范围，本院不予置评。对于本案被诉之限期拆除决定的合法性，本院评析如下：关于限期拆除决定的性质。对于《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的限期拆除的性质，理论界和实务界存在争议，有的认为属于行政强制，有的认为属于行政处罚，也有认为属于行政命令，不同的观点各有自己的依据和理由，尚未达成一致意见。因此，在国家立法机关和最高司法机关对该问题作出明确规定之前，一审法院认定限期拆除为行政命令并无不当。《国务院法制办公室对陕西省人民政府法制办公室的复函》（国法秘研函〔2012〕665号）明确：根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条关于“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或者限期改正违法行为”的规定，责令改正或者限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为。因此，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”，第六十八条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。黄秀娟关于限期拆除决定属于行政处罚的上诉意见理据并不充分，本院不予支持。当然，不论限期拆除的属性是什么，作出限期拆除决定的行政行为都必须同样坚持正当程序原则，切实保障行政相对人的知情权，尊重行政相对人的陈述、申辩权利。关于职权依据。根据《关于在广东省佛山市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2001]200号）、《关于在佛山市三水、高明两区同时开展相对集中行政处罚权工作的批复》（粤府函[2003]381号）、《关于在佛山市开展相对集中行政处罚权工作的公告》（粤府[2004]17号）、《佛山市实施相对集中行政处罚权暂行规定》等文件，高明区城管局作为相对集中行使行政处罚权的行政机关，对辖区内违反规划管理的行为具有行政处罚的法定职权，又根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，具有行政处罚权的行政机关亦有作出责令改正或者限期改正决定的行政职权，即高明区城管局也具有对违法规划管理的行为作出责令改正或者限期改正的行政命令的职权，故高明区城管局作出本案被诉之限期拆除决定的职权依据合法。关于程序。1.听证和集体讨论。《中华人民共和国城乡规划法》对于限期拆除是否需要申请听证和集体讨论没有作出相应规定，故听证和集体讨论不是作出限期拆除决定的必经程序。黄秀娟关于其依法有权要求听证以及高明区城管局作出决定之前需要集体讨论的上诉意见没有法律依据，本院不予支持。2.送达。根据高明区城管局提交的证据，高明区城管局于2020年2月10日将《责令限期改正（停止）违法行为通知书》《询问调查通知书》留置送达于案涉房屋，并在留存的该两份文书底部注明“留置现场”并由两名执法人员签名。高明区城管局提供黄秀娟的《广东公安人口信息查询资料》显示黄秀娟的住所地在佛山市禅城区，没有证据证明案涉房屋所在地为黄秀娟住所，也没有证据显示送达时存在黄秀娟或者其同住成年家属拒绝接受文书的情形，高明区城管局留置送达《责令限期改正（停止）违法行为通知书》《询问调查通知书》不符合相关法律规定。虽然其送达的《责令限期改正（停止）违法行为通知书》《询问调查通知书》方式不合法，但是黄秀娟于2020年2月12日委托林海雄前往高明区城管局接受调查时，明确表示其已经收到《询问调查通知书》，并表达了对案涉房屋建设以及高明区城管局处理行为的意见，上述送达行为没有损害黄秀娟的陈述、申辩等权利。且责令限期改正不是限期拆除决定的必经程序，高明区城管局之后合法送达《行政处罚意见告知书》，实质上已弥补了送达《询问调查通知书》的不足。因此，高明区城管局送达《责令限期改正（停止）违法行为通知书》《询问调查通知书》不合法，尚不足以据此认定其作出限期拆除决定的程序违法。3.现场勘验程序。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第十五条规定：“根据行政诉讼法第三十一条第一款第（七）项的规定，被告向人民法院提供的现场笔录，应当载明时间、地点和事件等内容，并由执法人员和当事人签名。当事人拒绝签名或者不能签名的，应当注明原因。有其他人在现场的，可由其他人签名。法律、法规和规章对现场笔录的制作形式另有规定的，从其规定。”《中华人民共和国民事诉讼法》第八十条第一款规定：“勘验物证或者现场，勘验人必须出示人民法院的证件，并邀请当地基层组织或者当事人所在单位派人参加。当事人或者当事人的成年家属应当到场，拒不到场的，不影响勘验的进行。”本案中，高明区城管局提供的现场检查笔录载明了检查时间、检查地点和检查内容，且河西社区党群服务中心工作人员冯惠勇、陆伟禧到场见证。上述现场检查笔录的制作符合上述法律规定，并无不当。故黄秀娟对该份现场检查笔录的质疑，理据不足，本院不予支持。关于事实认定和证据依据。1.佛山市自然资源局出具认定函的效力。高明区城管局认定案涉房屋建设没有取得建设工程规划许可证且无法采取改正措施的主要证据是佛山市自然资源局出具的佛自然资明（认定）〔2020〕104号《关于黄秀娟在杨和镇杨梅私家果园内违法建设行为的认定》，该认定属于独立的行政行为，根据行政行为确定力、拘束力的原理，该认定在依法被确认无效或者被撤销之前，具有法律效力。该认定文件在本案中属于证据，本案不宜对该认定行为的合法性进行全面审查，只能对该认定文件的证据属性进行审查，即只要该认定没有明显违法的情形，就可采信。该文件由规划行政主管部门作出，不存在超越职权、显失公正等明显违法情形，可以作为认定案件事实的依据。且该函的附件《现场勘测图》记载：“案涉房屋结构、层数、建基面积信息通过有关部门提供的地形图和采集的三维实景模型综合分析得出，仅供内部参考。如作为相关争议处理依据，需按照要求实地入户调查并测量。”即该认定函旨在明确案涉房屋是否属于违法建筑以及该违法建筑的位置和具体范围。至于后续操作，仍有待相关部门依法实地入户调查和测量，确认案涉房屋结构、层数、建基面积等信息，并不会因该认定函的内容导致执行有误。黄秀娟认为该函错误认定案涉房屋的地块编号以及违法情况的上诉意见，尚不足以否定该认定函的效力。2.现场检查笔录和相关证件的效力。高明区城管局提供了现场检查笔录、见证人的工作证、案涉房屋的现场照片以及执法人员的工作证以证实高明区城管局对案涉房屋的调查程序。经查，上述证据符合法定形式，且能与其他证据相互印证，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十五条之规定，一审法院对此确认其合法性，本院予以认可。3.黄秀娟提交的宣传资料、《国有土地使用权出让合同》、案外人不动产登记信息以及拍卖公告等证据。黄秀娟在一审阶段提供的上述证据与本案审查被诉限期拆除决定之间并无关联性，一审法院对此不予采纳，并无不当。关于法律适用。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，根据高明区城管局提供的现场勘测图、现场检查笔录、询问笔录和《关于黄秀娟在杨和镇杨梅私家果园内违法建设行为的认定》等证据，足以认定黄秀娟在高明区杨和镇河西居委会杨梅私家果园383号地块上建设的房屋没有办理合法的建设工程规划许可证。根据上述法律规定，高明区城管局作出被诉《限期拆除决定书》证据充分，法律适用正确。黄秀娟关于本案应适用《关于进一步严格规范私家果园附属设施用地行为的通知》《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》等文件的意见，实质上是主张案涉房屋属于果园附属设施而属合法建筑，这显然与查明的事实相悖，本院不予支持。黄秀娟认为案涉房屋已经办理了国有建设用地使用权转让手续，并按国有建设用地使用权和国有土地上房屋交易的税率缴纳相关税费，案涉房屋应属于合法建筑，但是办理用地审批和交纳税款等手续都不能代替办理建设工程规划许可，本院对此项主张不予支持。黄秀娟上诉还称案涉建筑物所在杨梅果园项目系政府合法招商项目，得到广东省国土厅合法审批。经查，项目建设均需依法进行，建设房屋不仅要获得用地审批，还要取得规划许可。广东省国土厅《关于高明市国土房产管理局征地并出让给高明市杨梅镇私家果园开发有限公司的批复》第四条明确：“上述土地限作农业用地。如需改作地用，必须依法办理报批，重新调整土地出让金及有关税费。”故不能以杨梅果园项目合法倒推杨梅果园之内建筑物的建设合法。本院对黄秀娟的此项上诉意见不予支持。综上所述，高明区城管局作出案涉行政命令职权依据合法，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄秀娟负担。本判决为终审判决。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二〇年十二月二十一日法官助理 温颖聪书 记 员 欧思颖