西安铁路运输中级法院     行  政  判决  书     （2020）陕71行初928号     原告郭建军，男，汉族，1969年9月29日出生，住西安市灞桥区，公民身份号码XXXXXXXXXXXXXXXXXX。   委托代理人邹炎恩，北京京康律师事务所律师。   委托代理人史西宁，北京京康律师事务所律师。   被告西安市人民政府，住所地西安市。   法定代表人李明远，市长。   委托代理人李星，西安浐灞生态区管理委员会工作人员。   委托代理人贾丽倩，陕西丰瑞律师事务所律师。   被告西安市灞桥区人民政府，住所地西安市灞桥区。   法定代表人苟继东，区长。   委托代理人刘毅，西安市灞桥区人民政府十里铺街道办事处工作人员。   委托代理人邢必果，陕西丰瑞律师事务所律师。   原告郭建军因诉西安市人民政府、西安市灞桥区人民政府行政征收一案，于2020年10月28日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月10日公开开庭审理了本案。原告郭建军及其委托代理人邹炎恩、史西宁，被告西安市人民政府委托代理人李星、贾丽倩，被告西安市灞桥区人民政府委托代理人刘毅、邢必果到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   2020年4月29日，西安浐灞生态区管理委员会与西安市灞桥区人民政府作出的西浐灞告字[2020]3号《关于XX村整村征地拆迁工作的通告》（以下简称《通告》），主要内容为就华山厂以南、汉森路以北、幸福路以东、黄家坡村以西（具体范围以测量红线为准）的灞桥区十里铺街道XX村集体土地及地上合法的建（构）筑物、其他附着物整村拆迁改造相关事宜进行发布。   郭建军于2020年10月28日向本院起诉，请求：1、撤销二被告2020年4月29日作出的西浐灞告字[2020]3号《关于XX村整村征地拆迁工作的通告》；2、诉讼费由被告承担。事实与理由：原告系西安市灞桥区十里铺XX村村民，长期居住在XX村，西安市人民政府组建的西安浐灞生态区管理委员会与西安市灞桥区人民政府于2020年4月29日作出《关于XX村整村征地拆迁工作的通告》，内容引用《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国物权法》以及参照《西安市棚户区改造管理办法》，具体实施XX村整村拆迁改造工作。原告郭建军认为西浐灞告字[2020]3号文件作出不具有合法性。   原告提交了以下证据：   1、西浐灞告字[2020]3号《关于XX村整村征地拆迁工作的通告》。拟证明二被告是本案的适格被告，该《通告》实体和程序违法。   2、原告房屋周边被拆除的照片和光盘。拟证明原告周边邻居的房屋已被拆除。   被告西安市人民政府答辩称，1、《通告》仅仅是将本次启动XX村城中村改造的范围、组织部门和拆迁对象、工作原则等予以广泛公示告知，没有给原告设定任何行政法上的权利义务，对原告的权利义务未造成实际影响，因而，涉案《通告》不属于行政诉讼受案范围。其次，本案中，《通告》发布前，陕西省人民政府已批准征收XX村6.4501公顷集体建设用地为国有，并已依法履行了公告程序。涉案《通告》既是对城中村改造方案拟启动的预先告知，也是对XX村集体土地征收行政行为过程中的地上房屋拆迁补偿安置的组织实施工作部署启动的预先告知。《通告》本身不属于行政行为，不属于行政诉讼受案范围，原告起诉应当驳回。   2、《通告》不具有可撤销的内容，原告起诉应予驳回。首先，西安浐灞生态区管理委员会和西安市灞桥区人民政府有权发布《通告》。《通告》一经发布，即被一定范围内公众广泛知晓，原告提出的撤销请求不可能实现。因此，《通告》不具有可撤销的内容，原告起诉应当驳回。   3、原告所陈述的基本事实和理由缺乏事实依据。《通告》发布前，陕西省人民政府已批准征收原告所称土地且依法公告。2019年12月10日，陕西省人民政府以陕政土批[2019]1001号《审批土地件》，批准西安市政府对XX村等有关村组6.4501公顷集体建设用地征收为国有。2020年1月13日，西安市人民政府作出[2020]第3-1号《征收土地方案公告》，西安市自然资源和规划局作出[2020]第3-2号《征地补偿安置方案公告》，在XX村公开栏予以张贴，对XX村6.4501公顷集体建设用地征收土地方案和补偿安置方案进行公告。2020年3月12日，西安市人民政府作出《关于同意征收灞桥区十里铺街道XX村等有关村组集体土地补偿安置方案的批复》，批准西安市国土资源局灞桥分局呈报的《征收补偿安置方案》。经依法履行上述征收程序后，2020年4月29日，西安浐灞管理委员会和西安灞桥区人民政府联合发布了涉案《通告》，广而告之即将组织实施具体的拆迁工作。综上，原告起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的受理条件，涉案《通告》不具有可撤销的内容，其诉讼请求缺乏事实依据和法律依据，请法院依法驳回其起诉。   被告西安市人民政府提交以下证据：   1、陕政土批[2019]1001号陕西省人民政府审批土地件《关于西安市2019年度第二十七批统一征收集体建设用地的批复》；   2、张贴公示《征收土地方案公告》《征地补偿安置方案公告》的照片；   3、西安市人民政府市资源字[2020]33号审批土地件《关于同意征收灞桥区十里铺街道XX村等有关村组集体土地补偿安置方案的批复》；   4、《西安浐灞生态区XX村改造补偿安置实施方案》；   5、西浐灞告字[2020]3号《关于XX村整村征地拆迁工作的通告》；   6、西安市城中村（棚户区）改造办公室市城改发[2010]294号《关于做好XX村城中村改造前期准备工作的通知》；   7、村民代表会议同意《XX村城中村改造工作方案》的决议；   8、西安市城中村改造办公室发布的市城改发[2014] 92号《关于浐灞生态区XX村城中村改造方案的批复》；   9、西安市城中村（棚户区）改造工作领导小组会议纪要（第1次）。   被告西安市人民政府提交证据1至证据5拟证明涉案集体土地征收拆迁合法，经村干部和村民代表签字同意的。涉案《通告》仅是将获批准的征收范围、对象、行为规范等进行广而告之。   被告西安市人民政府提交证据6至证据9拟证明涉案《通告》所涉XX村城改项目，参照原《西安市城中村改造管理办法》的规定，城中村改造方案经XX村村民代表决议通过并经西安市城改办同意批准实施。该项目2018年经西安市城中村（棚户区）XX小组XX城改遗留项目，即原城中村改造方案仍可按照原有改造政策执行。   被告西安市灞桥区人民政府答辩称，1、《通告》是公示性告知文件，其本身只属于阶段性行为，并未针对被答辩人设置权利与义务，对被答辩人的权利义务不具有独立的实际影响和法律后果。对被答辩人权利义务产生直接实际影响的主要是征收土地批复及后续相关征收土地行为，被答辩人的诉讼请求应依法驳回。2、《通告》程序合法，不存在应被撤销的情形，被答辩人诉讼请求应依法驳回。《通告》于2020年4月29日作出之前，XX村集体土地征收已依法取得陕西省政府审批土地件，具备开展征地拆迁工作的前置条件。2019年12月10日，陕西省人民政府作出陕政土批[2019]1001号审批土地件《关于西安市2019年度第二十七批统一征收集体建设用地的批复》，同意将西安市土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内灞桥区十里铺街道办事处XX村等有关村组 6.4501公顷集体建设用地依法征收为国有，用于城市建设。    被告西安市灞桥区人民政府提交以下证据：   1、西浐灞告字[2020]3号《关于XX村整村征地拆迁工作的通告》。   2、陕政土批[2019]1001号陕西省人民政府审批土地件《关于西安市2019年度第二十七批统一征收集体建设用地的批复》。被告西安市灞桥区人民政府提交以上证据证明目的同被告西安市人民政府。   经庭审质证，原告对被告西安市人民政府提交的证据1的证明目的有异议，主张没有附征地红线图，该土地件无法证明就是针对原告的征地批文。对证据2的真实性有异议，主张两份公告模糊不清，照片上无法显示张贴的内容和地点。对证据3的证明目的有异议，主张该证据无法证明是针对原告房屋所在土地的审批土地件。对证据4的真实性、合法性有异议。主张该文件系附在相关文件后面，村干部和村民代表签字时文件是一张空白纸张没有实际内容，该证据不能证明《西安浐灞生态区XX村改造补偿安置实施方案》是经过村干部讨论过的。对证据6的合法性有异议。对证据7的质证意见同证据4。对证据8的合法性有异议，主张该文件已经失效。对证据9的合法性有异议，该会议纪要没有按照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条组织实施。原告对被告西安市灞桥区人民政府提交的证据1真实性无异议，对合法性有异议；对证据2的真实性和证明目的有异议，被告没有提交原件和征地红线图，无法证明该土地件是征收原告房屋所在的审批土地件。   二被告对原告提交的证据1《通告》的真实性、合法性认可，对证明目的不认可，主张《通告》系以陕西省人民政府已批准征收该村集体建设用地及其地上附着物为前提，不属于具体的行政行为，故原告起诉不符合起诉条件；对证据2的真实性认可，对证明目的不认可。   本院对上述证据认证如下：对被告西安市人民政府提交的第二组证据证明目的不予采信； 对原告就被告提交证据4、证据7的质证意见不予采信。    经审理查明，西安浐灞生态区管理委员会和西安市灞桥区人民政府于2020年4月29日签章发布西浐灞告字[2020]《通告》，载明整村拆迁改造范围为：华山厂以南、汉森路以北、幸福路以东、黄家坡村以西（具体范围以测量红线为准），灞桥区十里铺街道XX村集体土地及地上合法的建（构）筑物、其他附着物；XX村整村拆迁改造主体为西安浐灞生态区城中村（棚户区）改造事务中心；整村拆迁改造范围内的单位和个人应顾全大局，支持改造工作，在规定期限内签订拆迁补偿安置协议，搬离现场，腾空房屋，逾期不搬迁的，将依法申请人民法院强制执行；自该通告发布之日起，任何单位和个人，不得在上述整村拆迁改造范围内新建、扩建、改建建（构）筑物，不得突击进行房屋装饰装修，不得实施其他有碍征地拆迁的行为；该通告发布之日零时整为XX村整村拆迁改造人口户籍认定截止日；自该通告发布之日起，公安部门暂停办理本次拆迁改造范围内所有户籍迁入和分户手续，工商行政管理部门暂停核发营业执照，自然资源管理、建设部门暂停办理土地、房屋建设等手续，各有关部门要积极配合，认真履行职责，做好整村拆迁改造有关工作；坚持依法拆迁、文明拆迁、公正拆迁，整村拆迁改造工作人员违反有关法规和政策规定造成严重后果的，将依法严肃追究责任；对扰乱整村拆迁改造正常秩序，煽动群众闹事，大骂征地拆迁工作人员的，将交由公安机关依法处理，构成犯罪的由司法机关追究刑事责任。该通告引用文件为《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国物权法》以及参照《西安市棚户区改造管理办法》。   庭审中查明，XX村XX户，被告陈述截止2020年12月10日，入户评估292户，签订行政协议274户，交房273户，已经拆迁完毕250余户，拆迁工作还在进行中。   原告房屋坐落于征收区域内，房屋尚在居住。郭建军于2020年10月28日向本院起诉。   本案审理过程中，实行了行政和解未果，遂判决。   本院认为，本案原告起诉时列项为被告西安市人民政府、西安市灞桥区人民政府。案涉《通告》签章为西安浐灞生态区管理委员会和西安市灞桥区人民政府。西安市人民政府、西安市灞桥区人民政府在本院送达应诉通知后积极应诉解决行政争议，本院对案件适格被告确认为西安市人民政府、西安市灞桥区人民政府。   本案牵涉被诉《通告》是否可诉、是否合法的问题。关于《通告》可诉性问题，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项规定,对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为,不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一般情况下,如被告答辩所称，《公告》是对有关事项的告知,不设定新的权利义务,对当事人的权利义务不产生实际影响,是不可诉的行政行为。但是,在行政机关以该《通告》作为实施行政行为的依据的情况下,即对当事人的权利义务产生实际影响,即为可诉行政行为。本案中案涉《通告》发布在征收范围内,并未作出征收决定、征收补偿决定等。该《通告》确定了征收范围、户籍认定截止日、要求征收范围内停止房屋新建扩建、暂停核发有关行政许可、限期签订拆迁补偿安置协议搬离现场腾空房屋，逾期不搬迁的将依法申请人民法院强制执行等，对通告发布之日起拆迁人与被拆迁人的相关活动给予了告知与约束，该通告对包括原告在内的房屋权利人的权利产生了实际影响，被告提交证据中的《征收土地方案公告》《征地补偿安置方案公告》虽与原件无误，但张贴时间、公告方式不详，《通告》引用文件中亦无上述《征收土地方案公告》和《征地补偿安置方案公告》，《通告》是被征收人唯一寻求法律救济的外化的行政行为，是可诉的行政行为。   案涉《通告》是行政机关实施行政征收行为的依据，二被告答辩《通告》系城中村改造方案拟启动的预先告知，也是对XX村集体土地征收行政行为过程中的地上房屋拆迁补偿安置的组织实施工作部署启动的预先告知的理由不能成立。西安市人民政府、西安市灞桥区人民政府提交证据中关于陕政土批[2019]1001号陕西省人民政府审批土地件《关于西安市2019年度第二十七批统一征收集体建设用地的批复》原告对真实性无异议，对证明目的的异议正是《征收土地方案公告》需要完成的公告目的；对相对人权利义务产生实质影响的征地补偿安置方案正是《征地补偿安置方案公告》需要完成的公告目的；在征收行为已经实际发生后，赋予相对人行政复议或行政诉讼的救济权利也是肩负本案行政征收实施依据的《通告》必须载明事项，结合《通告》参照《西安市棚户区改造管理办法》的效力，《通告》的法律政策依据以及对被征收人知情权、陈述申辩权利和法律救济权利未依法保护到位。综上所述，《通告》的作出缺乏法律依据，违反法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二、三项之规定，应予撤销。   但是根据庭审查明事实，XX村拆迁工作还在进行中，共计329户，入户评估292户，签订行政协议274户，交房273户，已经拆迁完毕250余户。在陕政土批[2019]1001号陕西省人民政府审批土地件效力无争议的情况下，撤销案涉通告损害社会公共利益，因此本院依法确认案涉《通告》违法，即保留《通告》行政行为。   本案征收活动发生对被征收人的生活生产方式产生巨大改变，相对人对征收获得权益的期待、对未来生活的安全感的需求，是导致行政争议发生的主要原因，也是对行政机关群众工作能力、依法行政的考验。但相对人对集体土地征收的法律及政策规定、依法行政与村民民主议定的联系与区别、行政诉讼的功能与预期，也应该通过专业法律人士的辅助和学习不断熟悉和完善，以利行政争议的实质化解。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决如下：   确认2020年4月29日签章为西安浐灞生态区管理委员会和西安市灞桥区人民政府的西浐灞告字[2020]3号《关于XX村整村征地拆迁工作的通告》违法。   案件受理费50元由西安市人民政府、西安市灞桥区人民政府负担。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。                             审判长衡飞玲                       人民陪审员折亚平                         人民陪审员寇艳艳                       二〇二〇年十二月三十一日     书 记 员   徐博          1