辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终1236号上诉人（一审原告）：江苏中澳航空科技股份有限公司。住所地：江苏省盐城市射阳经济开发区福建路东侧北三环路南侧。法定代表人：杨光，该公司董事长。委托诉讼代理人：赵睿，公司工作人员。委托诉讼代理人：张庆梅，辽宁大东律师事务所律师。上诉人（一审原告）：赵文星，男，1964年6月15日出生，汉族，住辽宁省盘锦市兴隆台区。委托诉讼代理人：赵文明（赵文星之兄），男，汉族，1960年1月12日出生，住辽宁省盘锦市兴隆台区。委托诉讼代理人：张庆梅，辽宁大东律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：盘锦市兴隆台区人民政府。住所地：辽宁省盘锦市兴隆台区市府大街**。法定代表人：耿敏，该区区长。委托诉讼代理人：张新，盘锦市兴隆台区司法局工作人员。委托诉讼代理人：赵林琳，辽宁油海律师事务所律师。江苏中澳航空科技股份有限公司（以下简称中澳公司）、赵文星诉盘锦市兴隆台区人民政府（以下简称兴隆台政府）行政强制拆除行为违法并赔偿一案，曾以中澳公司、赵文星为原告，以确认兴隆台政府收回及拆除中兴公园、天池宫及各项设施违法并赔偿为诉讼请求，于2017年8月27日向一审法院提起诉讼，一审法院审理后作出（2017）辽11行初109号行政裁定，中澳公司、赵文星不服上诉，本院作出（2018）辽行终1312号行政裁定，撤销该院（2017）辽11行初109号行政裁定，指令该院继续审理。2020年8月7日，该院作出（2019）辽11行初11号行政裁定，中澳公司、赵文星不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，2020年11月5日，本院组织各方当事人询问，中澳公司的委托诉讼代理人赵睿、张庆梅，赵文星的委托诉讼代理人赵文明、张庆梅，兴隆台政府的委托诉讼代理人张新、赵琳琳到庭参加询问活动，本案现已审理终结。一审裁定认定如下事实，1999年12月6日、2000年10月10日，盘锦渤海房地产综合开发公司与盘锦市公园管理处分别签订了《盘锦市中兴公园合作开发建设协议书》、《中兴公园合作开发建设补充协议》，渤海房地产公司取得了合作期限内中兴公园的经营权、设施建筑产权、土地使用权，园区内合作期限30年，截至到2032年，东西两侧建筑期限50年，截止到2052年。2010年6月3日，盘锦市人民政府召开六届政府第七次业务会议，专题研究中兴公园拆迁有关问题，形成《市政府业务会议纪要》（第七期），同意中兴公园整体拆迁，时限为2010年3月31日至7月1日，盘锦市住建委作为中兴公园改造工程拆迁人，负责与渤海房地产公司签订中兴公园移交协议书，由有关部门配合办理中兴天池宫和美景酒店规划、土地和房产等相关手续。2010年9月24日，盘锦市公园管理处与渤海公司、中兴置业集团公司（二公司于2011年6月被中澳公司吸收合并）及盘锦市城乡规划委员会三方签订了《中兴公园移交协议书》，约定待公园管理处履行为中兴置业办理中兴天池宫40年商业用地出让手续及房屋产权证照、为游泳馆北墙外7.5米、办公楼东墙外7.5米和办公楼、宿舍楼、中兴天池宫占地面积办理土地使用证后，中兴置业公司将中兴公园移交给盘锦市公园管理处。在合同履行期间，由于中兴公园的土地被抵押给银行，移交协议中约定的条件未成就，使得中兴公园的收回工作无法进行下去。2016年6月，盘锦市人民政府为推进创建文明城市建设，指令兴隆台政府对中兴公园实施改造建设，兴隆台政府遂组织相关部门进行公园改造建设的具体施工。另查，盘锦市城市管理综合行政执法局于2016年12月23日、2017年5月15日先后作出两份限期拆除决定，对中兴公园内的部分平房及网球场限期拆除。2017年6-7月间，在中兴公园具体改造建设中中澳公司工作人员对施工人员进行阻拦，双方发生冲突。再查，中兴公园内的建筑及各项游乐设施已经被拆除，中兴天池宫墙体外围被部分拆除，主体建筑未拆除。该公园目前处在改造建设中，建设施工单位是大连园林绿化工程公司。一审裁定认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的提起诉讼，应当符合法律规定的条件。本案争议的主要问题对中兴公园建筑物及设施拆除是否违法及是否应当赔偿。中兴公园拆除是因被收回后的拆除，收回是拆除的前提，在收回合法与否未依法确认前无法判断拆除的违法与否。退一步说，即使收回与拆除没有关系，中澳公司、赵文星的请求该院也不予支持。在中澳公司、赵文星第一次起诉兴隆台政府的举证期间内，兴隆台政府向该院提交的证据中有以盘锦市综合行政执法局的名义作出的限期拆除决定书，证实中兴公园内的部分建筑物是被盘锦市综合行政执法局拆除的，本案的被告不适格。对于中兴公园内的其他建筑物及游乐设施的拆除，尽管中澳公司、赵文星主张是兴隆台政府的副区长带领执法局的工作人员拆除的，但该主张不足以证明是兴隆台政府实施的，中澳公司、赵文星请求确认兴隆台政府对中兴公园实施拆除行为违法并赔偿的请求因缺乏事实依据，该院不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，裁定驳回中澳公司及赵文星的起诉。案件受理费50元（已预交），退还中澳公司及赵文星。中澳公司、赵文星上诉称，1．请求撤销辽宁省盘锦市中级人民法院（2019）辽11行初11号《行政裁定书》；2．改判支持其一审诉讼请求，即确认兴隆台政府强拆违法并赔偿其损失。其上诉理由是：一、一审法院认为兴隆台政府不适格是对案件事实认定错误。2016年6月，盘锦市人民政府为推进文明城市建设，指令兴隆台政府对中兴公园实施改造建设，兴隆台政府遂组织相关部门进行公园改造建设的具体施工。2017年上半年，在兴隆台政府副区长的主持下召开会议，要求其无条件交出公园，遭到严词拒绝。随即，兴隆台政府组织相关部门对中兴公园的建筑物及设施实施强拆，给其造成财产损失，应当予以赔偿。二、一审法院对兴隆台政府强制拆除中兴公园建筑物及设施的违法行为没有认定，没有履行司法公平正义的审判职责，也有悖于案件事实。根据与盘锦市公园管理处签订的协议书，其取得合作期内的经营权、设施建筑产权、土地使用权。另据政府部门的相关文件以及会议纪要中明确记载，以及签订的中兴公园移交协议书中明确约定，其为有条件的移交公园。政府对中兴公园拆迀改造的前提是解决好其相关请求事项，包括有关部门为其抓紧落实用地手续和办理产权证照等。满足上述条件后，才移交公园并办理相关的交接手续，否则，其有权阻止公园施工。然而，政府在没有履行承诺的情况下，也没有对其给予任何补偿即对公园的建筑物及设施实施强拆，造成财产损害，是严重的违法行为。三、一审法院遗漏诉讼主体。一审裁定遗漏了本案第三人盘锦市人民政府。本案被指令继续审理前，中澳公司同意一审法院将盘锦市人民政府列为本案第三人，本次一审程序却故意遗漏盘锦市人民政府为本案第三人，审判程序违法，认定事实不清。兴隆台政府辩称，根据2010年第七期《市政府业务会议纪要》文件要求，同意中兴公园部分建筑拆迁，实施单位为盘锦市综合管理行政执法局。2016年盘锦市人民政府为推进创建文明城市建设，指令其对中兴公园实施改造施工，其没有对中兴公园和中兴天池宫实施任何强制拆除行为，没有对中澳公司及赵文星造成任何财产损害，不是强制拆除行为的主体，非适格被告，一审裁定正确，请求维持一审裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，中澳公司、赵文星与兴隆台政府、一审第三人行政收回行为及拆除改造建设行为一案，2019年1月7日，本院作出（2018）辽行终1312号行政裁定，一、撤销盘锦市中级人民法院（2017）辽11行初109号行政裁定；二、指令盘锦市中级人民法院继续审理。盘锦市中级人民法院审理后中澳公司、赵文星不服，提起上诉。本案的争议焦点是确定案涉强制拆除行为的实施主体，即本案的适格被告。根据现有证据查明，中澳公司的前身盘锦渤海房地产综合开发公司与盘锦市公园管理处分别签订了《盘锦市中兴公园合作开发建设协议书》、《中兴公园合作开发建设补充协议》，渤海房地产公司取得了合作期限内中兴公园的经营权、设施建筑产权、土地使用权。2010年6月3日，盘锦市人民政府召开六届政府第七次业务会议，专题研究中兴公园拆迁有关问题，形成《市政府业务会议纪要》（第七期），同意中兴公园整体拆迁，时限为2010年3月31日至7月1日，盘锦市住建委作为中兴公园改造工程拆迁人，负责与渤海房地产公司签订中兴公园移交协议书，由有关部门配合办理中兴天池宫和美景酒店规划、土地和房产等相关手续。2010年4月20日，盘锦市房产局为盘锦市城乡规划建设委员会颁发拆许字（2010）第12号《房屋拆迁许可证》，2010年4月22日，盘锦市房产局发布拆迁公告，载明拆迁范围为泰山路以东，中兴公园西门以北，中兴公园在此拆迁范围内。2010年9月24日，盘锦市公园管理处与渤海公司、中兴置业集团公司（二公司于2011年6月被中澳公司吸收合并）签订了《中兴公园移交协议书》，盘锦市城乡规划建设委员会作为主管部门在上述协议上盖章。协议主要内容为：待公园管理处履行为中兴置业办理中兴天池宫40年商业用地出让手续及房屋产权证照、为游泳馆北墙外7.5米、办公楼东墙外7.5米和办公楼、宿舍楼、中兴天池宫占地面积办理土地使用证后，中兴置业公司将中兴公园移交给盘锦市公园管理处。协议第十条约定，本协议所附的三个附件（公园造价评估报告、天池宫地形图、市政府会议纪要）为本协议内容。盘锦市城市管理综合行政执法局于2016年12月23日、2017年5月15日先后作出两份限期拆除决定，对中兴公园内的部分平房及网球场限期拆除。2016年6月，根据市政府主要领导意见，市住建委将解决中兴公园改造遗留问题任务移交给兴隆台政府。本诉中，中澳公司、赵文星主张兴隆台政府实施了案涉强制拆除行为，兴隆台政府予以否认。（2017）辽11行初109号案件中，一审法院依职权追加盘锦市人民政府作为本案第三人，在本院指令继续审理后作出的（2019）辽11行初11号行政裁定中，一审法院遗漏本案第三人盘锦市人民政府，致使案涉强制拆除行为的主体为兴隆台政府还是盘锦市人民政府，无法查清，应予纠正。综上，一审裁定认定事实不清，违反法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销盘锦市中级人民法院（2019）辽11行初11号行政裁定；二、本案指令盘锦市中级人民法院继续审理。审判长  孙弘达审判员  刘 毅审判员  席铁斌二〇二〇年十二月二十五日法官助理倪弘毅书记员曲宏