贵州省六盘水市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔02行终203号上诉人（原审原告）项思林，男，1957年4月28日生，汉族，贵州省盘州市人，农民，住贵州省盘州市。特别授权委托代理人项成彦（系项思林之子），男，汉族，1987年1月4日出生，住贵州省盘县。特别授权委托诉讼代理人余婧，女，系贵州贵达律师事务所执业律师，执业证号：15201201811025769。被上诉人（原审被告）盘州市保田镇人民政府，住所地贵州省盘州市保田镇。统一社会信用代码：115202020094656053。法定代表人李方川，男，系该镇镇长。特别授权委托代理人简勇，男，系北京市浩天信和（贵阳）律师事务所律师。执业证号：15201201910099329。特别授权委托代理人路快，男，系北京市浩天信和（贵阳）律师事务所律师。执业证号：15201201410935626。被上诉人（原审被告）盘州市人民政府，住所地贵州省盘州市亦资街道凤鸣北路**。法定代表人李令波，男，系该市市长。特别授权委托代理人杨帆，男。特别授权委托代理人路快，男，系北京市浩天信和（贵阳）律师事务所律师。执业证号：15201201410935626。上诉人项思林因土地行政确认一案，不服贵州省水城县人民法院（2020）黔0221行初35号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年11月12日对本案进行了庭询，上诉人项思林委托代理人项成彦、余婧，被上诉人盘州市保田镇人民政府（以下简称保田镇政府）负责人刘武华及其委托代理人路快，被上诉人盘州市人民政府委托代理人杨帆、路快到庭参加诉讼，本案现已审理终结。项思林向一审法院起诉请求：1、撤销被告保田镇政府作出的保田府林裁（2019）1号《关于甘塘子村村民项思林等人所争议的“陈底黑”灌木林地承包权行政裁决》；2、撤销被告盘州市人民政府作出的盘州府行复决字（2019）15号《行政复议决定书》；3、确认盘兴高速公路2016年12月6日的征地付款花名册十中编号为110793的8.128亩林地及编号为110806的1.412亩的林地使用权以及林地上林木所有权归原告所有；4、本案诉讼费由被告承担。事实及理由：原告在忠义乡(现保田镇)甘塘子村三组“陈底黑”享有41.82亩林地使用权以及林地之上林木所有权，该林地四至界限为：东至苏应宽半石山、南至本人、西至苏应龙半石山、北至余大仙半石山。2015年，因建设盘兴高速公路需要，忠义乡(现保田镇)人民政府对原告涉案林地及林地之上的林木进行征收，共征收林地10.753亩，按照征收方案和征收标准应获征收补偿费199819元。林地被征收后，原告要求被告支付应得的征收补偿费，但被告以有第三人苏应龙、秦兴芳主张为由拒绝支付，并组织原告及第三人进行调解，在调解过程中，第三人苏应龙、秦兴芳并没有任何证据证明其对原告被征收的林地享有权利，只是以原告被征收的土地100年前是其祖业等荒唐理由认为该征收的林地补偿款应由他们享有，该事经有关部门多次调解无果，原告为维护合法权益只得向人民法院提起诉讼。在诉讼期间因建设盘兴高速路需要又对项思林在“陈底黑”的部分林地进行了征收，在2016年12月6日的征地付款花名册十中编号为110793的8.128亩林地及编号为110806的1.412亩的林地，苏应龙等人仍以同样理由认为补偿款应由他们享有，110793号的林地的农户名称一栏更是登记成了甘塘子村集体。为此原告多次找到政府处理该事，乡镇府的答复是只要前面的争议法院判决下来该怎么判决执行的，后面的就依照前面的处理。之后原告诉盘州市人民政府等人行政给付纠纷一案经六盘水市中级人民法院判决后，2015年2月征收的10.743亩林地的补偿款，政府在2018年2月将相应款项支付给了项思林。但对于第二次征收的(2016年6月)款项被告仍以第三人提出争议为由拒绝支付给原告，原告申请确权后又认定案涉林地属于国有，补偿款归村集体。原告认为被告的认定毫无事实和法律依据。具体理由如下：1、原告持有的林权证是合法有效的，该林权证能够证明原告对登记四至界限内的林地享有使用权、对林地之上的林木享有所有权。2、第三人盘州市保田镇甘塘子村村民委员从未对征地补偿款主张过权利，也未持有案涉林地的权属证书，只因村民间的争议而将其登记在第三人盘州市保田镇甘塘子村村民委员名下，如今的权益就归其所有更是毫无情理可言。3、被告作出的盘州府行复决字(2019)15号《行政复议决定书》中认为原告没有足够的证据证实四至界限的说法是本末倒置，不负责的说法，案涉的林地是二次征收，被告工作人员承诺“第二次征收的林地先登记在集体名下待第一次征收的官司打下来就按照那个办”，原告本着相信政府，配合政府工作，顾全大局才同意政府先征收了先使用了再在和第三人确权，如今地形地貌破坏改变了，而除了原告没有任何人能拿出一个有效的权属证书。第一次征收的钱也支付给了原告，如今被告却各种推脱狡辩拒不承认，对原告不公平。4、政府的行政裁决也应具有定分止争的作用，被告如此随意认定原告的“陈底黑”的地块在高速路的500米之外，就应有确实的认定具体范围相应的依据，否则原告无法主张权利。5、原告林权证相邻的东西南北的土地、林地都赔偿了相应的当事人，其中还包括原告南边的“本人地”，现唯独原告中间的林地却变成了集体，系认定事实不清，严重危害了原告的合法权益。一审法院审理查明，本案争议地位于盘州市“陈底黑”。2015年2月因修建盘兴高速公路（盘县段）盘州市人民政府组织征收公路沿线土地，征收占用了甘塘子村土地。在2016年补征过程中将1.412亩林地登记在案外人苏国跃名下，将8.128亩林地登记在甘塘子村集体名下。原告项思林认为上述林地属其承包的“陈底黑”地块，遂产生争议并诉至六盘水市中级人民法院，请求判令盘州市人民政府支付争议林地补偿款项。2018年12月18日，六盘水市中级人民法院作出（2018）黔02行初62号《行政判决书》，认为原告提交的林权证中所附案涉“陈底黑”林地四至范围图中载明的地块经与盘兴高速公路的用地范围比对，“陈底黑”林地并未包含或部分包含在案涉盘兴高速公路的用地范围内，遂判决驳回原告要求被告盘州市政府支付征收补偿款项的诉讼请求。原告不服，上诉至贵州省高级人民法院。2019年6月26日，贵州省高级人民法院作出（2019）黔行终801号《行政裁定书》，认为案涉林地存在权属争议的情况下，原告提起给付之诉不符合起诉条件，撤销了六盘水市中级人民法院的（2018）黔02行初62号行政判决书，并驳回原告项思林的起诉。2019年8月27日，原告向被告保田镇政府申请确权。被告保田镇政府受理后，于2019年10月16日作出保田府林裁（2019）1号《关于甘塘子村村民项思林等人所争议的“陈底黑”灌木林地承包权行政裁决》，裁决：1、该争议地块项思林户从未申请过确权，也未经过确权程序，甘塘子村民委员会也未发包给项思林户或其他农户。2、该争议地块未在项思林户所持有的林权证盘府林证字（2009）第忠义00389号范围内。3、现该地块已被征用为国有土地，所有权属于国有，使用权归贵州省盘兴高速公路公司，保田镇政府无权对该地块再进行确权。4、项思林户所主张的该争议地块，在被征用前属于甘塘子村民委员会集体所有，征地补偿款及地上附着物（灌木林）补偿款属于村集体所有，对项思林提出的确权申请及给付理由不予支持。原告不服，向被告盘州市政府提起行政复议。被告盘州市政府受理后，于2020年1月17日作出盘州府行复决字（2019）15号《行政复议决定书》，维持保田镇政府作出的行政裁决，并告知原告在收到决定书之日起15日内向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。该复议决定书于2020年2月4日送达给原告。原告之子项成彦于2020年2月17日向六盘水市中级人民法院邮寄起诉状。该院收到后经审查认为不符合管辖条件，并将材料退回原告。后原告于2020年9月27日向一审法院提起诉讼。一审判决认为，原告于2020年2月4日收到涉案行政复议决定书，于2020年2月17日通过邮寄方式向六盘水市中级人民法院邮寄上诉状，是在起诉期限内提起行政诉讼，且六盘水市中级人民法院对此情况已作出书面说明，并将起诉材料退回原告。后原告再次通过邮寄方式向一审法院提起行政诉讼，因处在新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控特殊时期，视为原告在起诉期限内向一审法院提起行政诉讼，因此，二被告辩称原告的起诉已超法定起诉期限的抗辩理由，不予采信。根据《中华人民共和国森林法》第十七条和《贵州省林地管理条例》第十八条第一款第（一）项的规定，依当事人申请，被告保田镇政府有处理林地权属纠纷的法定职权，是本案适格的被告。根据《贵州省林地管理条例》第十九条“尚未取得林权证或者对林权证有争议的，下列材料可以作为各级人民政府处理林地权属争议的证明材料：（一）县级以上人民政府依法颁发的山林权证书、土地所有权证、土地使用权证、各级人民政府依法批准使用土地的文件；（二）各级人民政府以及有关行政部门批准建立林场、苗圃场、自然保护区的文件或者设计任务书；（三）林地承包经营合同；（四）当事人之间依法达成的协议书；（五）争议各方所在地人民政府或者共同的上级人民政府处理争议的协议、决定和附图；（六）其他证明林地权属的材料”和第二十条“处理林地纠纷，应当有利于保护森林资源，并遵守下列规定：（一）争议各方只有一方持有有效证据的，争议的林地应当明确给持有有效证据的一方；证据中面积与四至不相符的，以四至为准；（二）对同一争议有数次协议或者决定的，以最后一次协议或者决定为准；（三）争议各方都持有有效证据或者都无有效证据的，在争议林地内，按照公平、合理、有利于生产管理和林地资源的综合开发利用的原则处理”的规定，本案中，原告因盘兴高速公路征收的甘塘子村三组地名为“陈底黑”的林地权属与苏应龙等人产生纠纷，经被告保田镇政府调查核实，原告项思林持有的盘府林证字（2009）第忠义00389号地名为“陈底黑”的四至界限和苏应宽、苏应龙提供的林权证的四至界限均未被包含在盘兴高速征地表册十登记征收的“8.128亩”灌木林林地范围内，该事实在六盘水中级人民法院查明的事实中得以印证，所以被告保田镇政府在双方提供的有效证据均不能证实其享有涉案林地所有权的情况下，本着公平、合理、有利于生产管理和林地资源的综合开发利用的原则将涉案林地权属按照未发包出去的方式，确权给甘塘子村集体所有，据此作出的保田府林裁（2019）1号《关于甘塘子村村民项思林等人所争议的“陈底黑”灌木林地承包权行政裁决》认定事实清楚，并无不当。被告盘州市政府受理后，作出的行政复议决定程序合法，结果正确，故原告要求撤销保田镇政府作出的行政裁决和盘州市政府作出的行政复议决定以及要求确认盘兴高速公路2016年12月6日的征地付款花名册十中编号为110793的8.128亩林地及编号为110806的1.412亩的林地使用权以及林地上林木所有权归原告所有的诉讼请求无事实根据和法律依据，依法应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告项思林的诉讼请求。项思林不服一审判决，向本院提起上诉，请求：撤销贵州省水城县人民法院2020年7月13日作出的（2020）黔02行初37号判决，改判支持上诉人一审诉讼请求；事实和理由：1、上诉人认为被上诉人作为行政机关对公民持有的合法《林权证》产生的争议，有确权、解决争议的法定职责，对不利行政决定应负确凿充分的举证责任。2、上诉人认为一审法院判决事实错误，在被上诉人未能完全完成举证责任的情况下，作出对上诉人不利的推定，对上诉人的合法权利进行了事实上的剥夺。3、被上诉人提供的视频和照片，属于严重违反法定程序收集的证据材料，不能作为定案的依据，一审判决证据不足。被上诉人保田镇政府、盘州市人民政府二审答辩认为：认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立。1、案涉争议地不在上诉人的林权证范围内。上诉人强调其对案涉争议地持有合法的林权证书，但用保田镇政府的现场对比分析及现场勘查，还有中院审理的（2018）黔02行初62号案件时对比分析与现场勘查，均证实上诉人持有的林权证不包含案涉争议地。且上诉人也未提供任何证据佐证林权证包含了案涉争议地。2、在土地确权的案件中，行政机关确权的第一手证据来源为争议各方提供的证据。行政机关有权调查核实和补充证据。因此保田政府的确权行为符合法律规定，盘州市人民政府的复议决定符合法律规定。3、上诉人在一审庭审质证时对证据真实性、合法性及关联性都不持异议，仅对证明目的有异议。因此行政机关调查取证的证据应当作为认定案涉事实的证据。4、勘查采用的卫星云图是目前尚无其他代替的或者更优化的测量工具，上诉人对图片提出质疑无科学依据和事实依据。5、土地承包时当地村民的调查笔录证实争议地所在区域合并前属于原射鸡坑村，而上诉人属于当时的甘塘子村村民，在争议地不可能承包有林地。本院二审期间，上诉人向本院提交了以下证据：1、争议地照片两张；2、争议地南边本人耕地征收付款花名册一份；3、勘丈登记表；4、坟墓的照片两张，拟证明上诉人提供的林权证四至界限是清楚的，案涉的争议地是上诉人方一直在使用和管理的。被上诉人质证认为：对于上诉人提交的地形图片的三性均不予认可，该图片为上诉人单方自行制作，且无其他证据进行佐证，图中所示的地块不能作为争议地块的权属认定依据，在上诉人林地争议及法院诉讼过程中保田镇人民政府、盘州市人民政府、六盘水市中级人民法院均以对案涉争议地通过当地村民的调查、征地范围的卫星云图对比，土地承包档案的对照分析，对争议土地的位置进行了核查，均不能得出上诉人争议地在其林权证内的结论，应当以上述机关的调查形成的证据作为本案认定的依据。至于上诉人所称的坟墓埋葬的问题，即使真实，坟墓埋葬也并非认定土地林地权属的依据，上诉人所述其对图中的地块享有上百年的合法权利，已明显与我国土地历史和政策相违背。对于上诉人提交的付款花名册、勘丈登记表，三性均不予认可，并且该组证据与本案无关联性，也不能证明上诉人对案涉的争议地享有林权权属。本院对上述证据认证如下：争议地照片及坟墓照片仅能证实争议地现状不能证实管理使用情况及上诉人享有权属；争议地南边本人耕地征收付款花名册一份及勘丈登记表记载的土地不是本案涉及的2016年征收的地块，与本案无关联性；对上述证据的证明目的均不予采信。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本案争议的焦点为：被上诉人作出的行政裁决及复议决定是否有事实及法律依据。本院认为，首先，本案争议的产生系因高速公路建设征收林地支付相关补偿费用引发，支付征收补偿费用应以权利人具有权属为前提。虽然案涉林地已被征收为国有，但对涉及征收前林地的权属仍需予以确认，以便于依法支付征收补偿款项。本案中，经核实，案涉争议地块未包含在上诉人持有的林权证载明的林地范围之内，其他争议人也未提交相关权属证明，对发生的权属争议应予确权。已生效的贵州省高级人民法院（2019）黔行终801号行政裁定亦指明本案林地权属争议问题，由当事人向人民政府申请处理。案涉行政裁决认为“争议地已被征用为国有，所有权属于国有，（征收后）使用权归贵州省盘兴高速公路公司，保田镇政府无权进行确权”的理由显属错误；其次，上诉人申请对争议林地进行确权，其请求系针对“林地使用权和林木所有权”，并未涉及相关征地补偿款的处理，但案涉裁决却对“林地所有权”作出处理，且将征地补偿款及地上附着物均确认给村集体所有，即不仅未对申请事项作出处理，而且超出了权属争议处理决定的范围。最后，上诉人申请确权时，将案外人苏某某、秦某某等三人列为被申请人，案涉行政裁决认为争议地属甘塘子村委会集体所有。苏某某、秦某某等三人及甘塘子村委会均与本案有利害关系，但在行政复议程序中，未将上述三人追加为第三人应属程序违法。复议决定未对案涉行政裁决事项进行核实，予以维持不当。另，依照《中华人民共和国森林法》（2019修订）第十七条和《林木林地权属争议处理办法》第四条第一款之规定，确认林地所有权及使用权系人民政府的法定职权，人民法院无权确认。上诉人项思林关于关于确认盘兴高速公路2016年12月6日的征地付款花名册十中编号为110793的8.128亩林地及编号为110806的1.412亩的林地使用权以及林地上林木所有权归其所有的诉讼请求应予驳回。综上，案涉行政裁决对处理结果未引用相关法律规定、处理不当，复议决定程序违法，均应予撤销。一审判决处理不当，亦应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（三）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款之规定，判决如下：一、撤销贵州省水城县人民法院（2020）黔0221行初35号行政判决；二、撤销保田镇政府作出的保田府林裁（2019）1号《关于甘塘子村村民项思林等人所争议的“陈底黑”灌木林地承包权行政裁决》及盘州市人民政府作出的盘州府行复决字（2019）15号《行政复议决定书》；三、驳回项思林关于确认盘兴高速公路2016年12月6日的征地付款花名册十中编号为110793的8.128亩林地及编号为110806的1.412亩的林地使用权以及林地上林木所有权归其所有的诉讼请求。四、责令保田镇政府于本判决生效后六十日内，重新作出权属争议处理决定。一、二审案件受理费共计100元，由保田镇政府及盘州市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  宋景伟审判员  张 丽审判员  瞿继红二〇二〇年十二月十一日法官助理武静书记员苏远辉附：本判决适用的相关法律依据1、《中华人民共和国森林法》（2019修订）第二十二条单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府依法处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在林木、林地权属争议解决前，除因森林防火、林业有害生物防治、国家重大基础设施建设等需要外，当事人任何一方不得砍伐有争议的林木或者改变林地现状。2、《林木林地权属争议处理办法》第四条林权争议由各级人民政府依法作出处理决定。林业部、地方各级人民政府林业行政主管部门或者人民政府设立的林权争议处理机构（以下统称林权争议处理机构）按照管理权限分别负责办理林权争议处理的具体工作。3、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。