河南省南阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫13行终245号上诉人(原审原告)：闵敦明，男，1962年10月7日出生，汉族，住桐柏县。被上诉人（原审被告）：桐柏县自然资源局。住所地：桐柏县八一路。法定代表人：严克杰，任局长。出庭应诉负责人：邱长平，该单位公会主席。委托诉讼代理人：葛锦，河南桐大律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：南阳市自然资源和规划局。住所地：南阳市滨河路中段。法定代表人：王放，任局长。出庭应诉负责人：温云凌，任单位副局长。委托诉讼代理人：黄小菊，河南真水律师事务所律师。委托诉讼代理人：张方方，该单位工作人员。上诉人闵敦明与被上诉人桐柏县自然资源局、南阳市自然资源和规划局因不服行政处罚纠纷一案，不服河南省桐柏县人民法院（2020）豫1330行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人闵敦明，被上诉人桐柏县自然资源局的负责人邱长平及其委托诉讼代理人葛锦，南阳市自然资源和规划局的负责人温云凌及其委托诉讼代理人黄小菊、张方方到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明：案涉的3.52亩土地是桐柏县月河镇闵庄村李庄组集体所有的土地，因新农村建设以闵庄村委会名义征用该片土地，原告闵敦明受闵庄村委委托寻找投资人。2014年3月原告闵敦明作为“转让方”与叶立国签订《土地转让协议》，将该片土地转让给叶立国建农机合作社，闵敦明在合同甲方（转让方）签名，约定转让款20万元，且由原告本人收取，闵庄村委作为监督单位在合同上加盖公章。2014年桐柏县资源局对叶立国非法占用土地建合作社处罚时，对该片土地进行了现场勘测，并对叶立国进行了调查。2015年11月16日，桐柏县资源局就关于闵庄村李庄组非法转让土地及开发占地问题对闵敦明进行了询问，闵敦明认可其转让给叶立国土地3.52亩，收取转让费20万元，但表示投资赔钱了。桐柏县资源局未立案查处。2019年4月22日，因群众举报，桐柏县资源局对闵敦明非法转让土地立案调查。在履行相关行政程序后，于2019年5月17日对闵敦明下达桐国土资执罚（2019）025号行政处罚决定书，认定其未经批准，将集体土地3.52亩非法转让给叶立国建农机合作社使用，并获取转让金20万元。作出处罚：1、没收非法所得20万元，2、处罚款6万元。原告不服，提出行政复议，南阳市资源局于2019年9月6日作出维持原处罚结果的复议决定，原告不服，法定期限内诉至法院。案涉的3.52亩土地，由叶立国开发建为农机合作社，至今未恢复土地原状。经原审法院审判委员会讨论认为，被告桐柏县资源局对原告的行政处罚认定事实清楚。关于原告闵敦明诉称自己是受闵庄村委委托而转让他人，与事实不符。因原告在与叶立国签订土地转让协议时，转让方是原告本人而非闵庄村委，闵庄村委是作为监督方在协议上加盖印章，且桐柏县资源局于2015年11月16日就该非法转让行为对原告进行调查时，原告认可该土地转让行为并收取20万转让费，因此原告该理由法院不予支持。关于原告诉称被告处罚超两年时效，不符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚”规定的情形。法院认为，原告于2014年将案涉土地非法转让他人，被告桐柏县资源局2015年已就本案进行了调查，应当视为该违法行为已被行政机关发现。参照全国人大常委会法制工作委员会关于对司法部提请的明确对行政处罚追诉时效“二年未被发现”认定问题的函的精神，只要行政机关启动调查、取证和立案程序，均可视为已被发现。本案中，被告桐柏县资源局虽于2019年立案，但已于2015年就本案所涉违法行为进行了调查，可以说明该违法行为已被行政机关发现。因此原告该理由法院不予支持。关于被告桐柏县资源局的处罚程序是否合法。法院认为，案涉土地非法转让发生于2014年，桐柏县资源局2015年已就案涉土地非法转让进行了调查，说明被告已经发现了该违法行为，但并未及时立案查处。参照《国土资源行政处罚办法》的有关规定：国土资源主管部门发现自然人、法人或者其它组织行为违法的，应当及时核查；符合立案条件的，应当在十个工作日内立案；并应当自立案之日起六十日内作出行政处罚。本案中，桐柏县资源局2015年发现原告违法行为后，未及时核查、立案，至2019年4月接到群众举报后才立案查处，显然不符合《国土资源行政处罚办法》的有关规定。南阳市资源局在对本案复议过程中，针对桐柏县资源局作出处罚行为时存在的上述问题未予查明和处理，因此被告桐柏县资源局对原告的违法行为未及时立案查处不当，但其作出的行政处罚决定认定事实清楚，处罚适当，原告的诉讼请求法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百三十五条之规定，判决如下：驳回原告闵敦明的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。上诉人闵敦明上诉称：1.原判认定2015年被上诉人桐柏县自然资源局对上诉人就本案所涉行为启动调查，从而认定未超过两年时效错误；本案中的行为实施结束至今已达5年已久，超过行政处罚期限，不应再予处罚。2.行政处罚决定认定上诉人非法转让土地事实错误，应予撤销。3.行政处罚决定程序违法，认定事实证据不足，应依法予以撤销。行政处罚决定书先处罚后立案，程序违法；且上诉人是受闵庄村委委托实施转让土地行为，其本人没有转让土地使用权，转让费也交给了村委。行政复议决定书和原审判决认定错误，应予撤销。请求依法撤销原审判决和桐柏县自然资源局作出的行政处罚决定书及南阳市自然资源和规划局作出的行政复议决定。被上诉人桐柏县自然资源局答辩称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人虽然在行政处罚过程中有瑕疵，但认定事实清楚，程序合法。请求维持原审判决。被上诉人南阳市自然资源和规划局答辩称：1.关于追溯时效问题。依据行政处罚法规定，就本案而言，2015年就已经发现该违法行为，不管是单独立案发现还是在其他案件发现的都视为已经发现。2.上诉人认为自己是受委托，不应当被行政处罚，依据上诉人在提起复议申请的理由和原因，我们认为上诉人没有证据证明自己不是违法行为实施人，本案现有证据没法证明违法实施人是村集体，没有村委会相关证据证明。所谓的委托书并不能够证明，桐柏县处罚决定认定事实查清楚，违法行为人确定也是正确的，上诉人在复议提出的申请，没有提出追溯时效的问题，复议机关仅仅围绕请求处理。3.先处罚后立案的情况不存在，2019年4月22日立案调查，4月24号桐柏作出告知书，4月26日作出听证，5月17日作出行政处罚决定书，不存在违反法定程序情况。4.法律适用上，适用土地管路法和相关解释是符合法律实践的，我们认定事实也是很清楚的，程序也是合法的，一审法院处理也是合情合法的。请求维持一审判决。本院二审查明的事实与一审法院查明的事实相一致。本院认为，（一）闵敦明作为本案被诉行政行为的行政相对人是否正确。2015年11月16日对闵敦明的询问笔录中，闵敦明称“虽然收他转让费贰拾万，我却为此支出20.8万，还没有算地钱，所以转让给他这块地是赔钱的生意”及“我初步算了一下，加上贷款的利息共投了将近四十万，不但没挣到钱，反而赔了一二十万”，2019年4月22日对叶立国的询问笔录中，叶立国称“是我从闵敦明手中转来的”“…知道闵敦明有块空地，我找他协商，两个人达成协议后，将该宗地以二十万价格供我使用”，结合2014年3月10日签订的《土地转让协议》中转让方是“闵敦明”，监督单位为“桐柏县月河镇闵庄村民委员会”，虽然闵敦明称是受闵庄村委委托，也提交委托书，但与以上查明事实不一致，本院不予认定。综上，桐柏县自然资源局对闵敦明作出行政处罚正确。（二）本案被诉行政行为程序是否合法。桐柏县自然资源局于2019年4月22日立案，并于当天由张生强主持讨论本案，之后先后作出“行政处罚事先告知书”“行政处罚听证告知书”和“行政处罚决定书”，故被诉行政行为程序并不违法。（三）案涉的非法转让土地使用权是否超过行政处罚的时效。《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条规定：“违法行为在2年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”本案中，桐柏县自然资源局在2015年11月16日调查闵敦明其他违法行为时，在询问笔录中已记载关于其将案涉土地非法转让给叶立国的事实，也即违法行为于2015年11月16日已被发现，故本案并未超过行政处罚的2年时效。关于本案的其他问题，原审判决已经评述，本院不再赘述。综上，上诉人的上诉理由及请求依法不能成立，本院不予支持；原审判决于法有据，本院予以维持。故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案诉讼费50元，由上诉人闵敦明负担。本判决为终审判决。审判长  龚跃伟审判员  郭国旗审判员  杨玉娟二〇二〇年十二月二日法官助理郭栋书记员王平