甘肃省高级人民法院   行政裁定书   （2020）甘行申269号   再审申请人（一审原告、二审上诉人）：裴某1，女，汉族，1963年10月1日出生，甘肃省成县城关镇中心村七社**。   委托代理人：裴某2，甘肃金致诚律师事务所律师。   被申请人（一审被告、二审上诉人）成县自然资源局。   法定代表人：杨某，该局局长。   原审第三人：成县盘古房地产开发有限公司。   法定代表人：张某，该公司经理。   委托代理人：闫某，甘肃阶州（成县）律师事务所律师。   委托代理人：田某，甘肃阶州（成县）律师事务所实习律师。   一审原告（二审被上诉人）：郝某，男，汉族，1963年3月22日出生，甘，甘肃省成县城关镇西南后街**/div>   一审被告（二审被上诉人）：成县人民政府。   法定代表人：李某，该县县长。   再审申请人裴某1因与成县自然资源局、成县人民政府、郝某及成县盘古房地产开发有限公司（以下简称：成县盘古公司）建设工程规划许可及行政复议决定一案，不服甘肃省陇南市中级人民法院（2019）甘12行终38号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭进行了审查。案件现已审查终结。   一、二审法院查明：2018年11月26日，成县盘古公司向原成县规划局提出“关于成县莲湖公馆项目建设工程规划许可证的申请”。并同时提交了国有建设用地使用权出让合同两份（面积为3785.02+1541.0=5326.02平方米），建设工程设计方案核定通知书、成县发展和改革局“关于成县莲湖公馆项目登记备案的通知”、四邻签字意见表、“项目设计总平面图”“莲湖公馆项目勘测定界图”，由北京中天华宸建筑设计有限公司出具的“成县莲湖公馆项目规划建筑方案设计日照计算分析报告”。裴某1和郝某系与建设项目相毗邻的住户，其住宅分别位于该建设项目所在地块的东南侧和西南侧。经过审查后，2018年11月27日，原成县规划局在成县人民政府网进行了成县莲湖公馆项目规划设计方案公示以及成县成县莲湖公馆项目《建设用地规划许可证》和莲湖公馆项目《建设工程规划许可证》批前公示，公示期限均为：自公示发布日起7日。2018年12月6日和2018年12月10日，原成县规划局向成县盘古公司分别核发了成县莲湖公馆项目《建设用地规划许可证》以及《建设工程规划许可证》。裴某1、郝某及该项目部分相邻关系人认为以上行政许可行为超越职权，违反法律规定和法定程序，侵犯了他们的合法权益，于2018年12月29日向成县人民政府申请复议。成县人民政府2019年1月3日受理，并于2019年1月29日作出成政复决字[2019]01号行政复议决定书，决定维持了原成县规划局作出成县莲湖公馆《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》的行政许可行为。裴某1、郝某不服，遂依法向徽县法院提起诉讼，要求撤销成县莲湖公馆项目《建设工程规划许可证》的行政许可及复议决定，因此成讼。又查明，成县盘古公司提出规划行政许可申请所附材料中的“建设项目四邻签字意见表”含虚假内容，裴某1、郝某及部分相邻关系人的签字系伪造。复议决定作出后，复议机关经裴某1、郝某及其他复议申请人告知后才得知“建设项目四邻签字意见表”内容不真实。   一审法院认为，成县盘古公司经查具备向成县自然资源局申领建设项目行政规划许可的资格。成县盘古公司在提交申请行政许可申请的同时按照以上规定要求提交了相关材料，包括：国有建设用地使用权出让合同两份（面积为3785.02+1541.0=5326.02平方米），建设工程设计方案核定通知书、成县发展和改革局“关于成县莲湖公馆项目登记备案的通知”、四邻签字意见表、“项目设计总平面图”、“莲湖公馆项目勘测定界图”，以及由北京中天华宸建筑设计有限公司出具的“成县莲湖公馆项目规划建筑方案设计日照计算分析报告”。其中，“四邻签字意见表”含虚假内容，但不是法定必须提交的材料，《陇南市城市规划管理技术规定》属于地方政府制定的规范性文件，不是由人大制定的地方性法规，按照行政诉讼法律适用原则只是参考适用，即它不能为建设用地规划许可设定法定程序。因该规定的上位法均未要求必须征得四邻同意后才能实施行政许可，因此，“四邻签字”不是案涉行政许可的前置程序，不是核发案涉行政许可的必要条件，成县自然资源局及成县人民政府对申请材料只作形式审查的行政行为并无不当。裴某1、郝某属于案涉行政许可建设工程的相邻权人，案涉行政行为对裴某1、郝某的实体权利产生影响的可能性存在，但是否必然损害原告的实体权利尚不能确定。退一步讲，如果案涉规划许可建设工程的建设侵害了裴某1、郝某的权利，裴某1、郝某还可以通过其他方式获得补偿和救济。虽然成县盘古公司在提交行政许可申请材料时提交了部分虚假材料，行政机关审查不严致认定部分事实错误，程序上存在瑕疵，行政程序违法。但违法程度轻微，对裴某1、郝某实体权利影响不大，不能产生直接导致原行政行为撤销的法律后果，即行政行为符合应当确认违法但不撤销的情形。成县人民政府收到复议申请后，依照法定程序进行了审查，复议行为程序合法，适用法律正确。但现已确认原行政行为存在瑕疵，程序违法，复议决定中有关维持建设用地规划许可的部分则应当依法予以撤销。据此，徽县人民法院作出（2019）甘1227行初11号行政判决，判决：一、成县自然资源局对成县盘古公司作出的地字第2018021号《建设工程规划许可证》的行政行为违法；二、撤销成县人民政府作出的成政复决字[2019]01号行政复议决定中，关于维持成县自然资源局对成县盘古公司作出的地字第2018021号《建设工程规划许可证》的内容；三、驳回裴某1、郝某的其他诉讼请求。裴某1、成县自然资源局不服，提出上诉。   二审法院认为，本案中的裴某1、郝某不是行政行为的直接相对人，而是因相邻权受到侵害而提起行政诉讼，认为成县自然资源局颁发给成县盘古公司的2018021号《建设工程规划许可证》侵犯其日照、通风、采光等相邻权。因此，这类行政诉讼的审查重点，应当是被诉行政行为许可建设的建筑项目是否符合有关建筑管理的技术规范，是否侵犯了原告的相邻权。虽然成县自然资源局许可成县盘古公司建造的莲湖公馆商住楼缩短裴某1、郝某住宅楼的原日照时间，但不构成对裴某1、郝某住宅楼居住日照权的侵犯。按照国家标准《城市居住区规划设计规范》的要求和说明，2018年9月21日陇南市消防支队签署意见为：“该总平面图满足城市消防规划要求”，因此成县自然资源局的行政许可行为并不影响裴某1、郝某享有的法定日照、采光、通风等相邻权。成县自然资源局核发的2018021号《建设工程规划许可证》，符合有关法律规定，并未侵犯裴某1、郝某的合法权益。成县人民政府作出的成政复决字[2019]01号行政复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。一审法院以成县盘古公司提交四邻签字系虚假材料，成县自然资源局程序存在瑕疵，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（二）款规定确认违法不当，撤销成县人民政府成政复决字[2019]01号行政复议决定的判处亦不当。行政机关在行政管理过程中将技术标准作为事实认定构成要件判断的根据，并根据事实认定的结果做出是否给予许可的决定。建设用地规划许可与被诉建设工程规划许可并非同一行政许可，故裴某1认为上述规范性文件均规定征得相邻权益人同意后进行建设用地规划许可，在本案中应当予以参照适用的上诉理由不能成立。虽然成县盘古公司向成县自然资源局提交的《建设项目四邻签字意见表》中个别相邻人的签字系伪造，但该四邻签字意见表并不是办理工程规划许可依据的法律、行政法规及规章规定的必备材料，《甘肃省城镇规划管理技术规程》及《陇南市城市规划管理技术规定》中征得相邻人同意是在办理建设用地规划许可时的要求。故裴某1认为被许可人通过伪造材料以欺骗手段获得行政许可应当撤销的理由不能成立。行政机关在核发工程规划许可时，相关规则要求其审查是否符合间距等指标，只能考虑到相邻权人的通风、采光等相邻权应受到行政法层面保护的问题。对因核发工程规划许可后，工程建设方在施工过程中，因施工行为造成的如本案裴某1住宅裂缝的问题在核发工程规划许可时不可预见，相关法律亦未规定行政机关相应的审查义务，故对因工程建设单位成县盘古公司的建设行为造成相邻权人裴某1的物权损害，其可与成县盘古公司协商解决，或者依法向人民法院提起侵权损害赔偿的民事诉讼。据此，陇南市中级人民法院作出（2019）甘12行终38号行政判决，判决：一、撤销徽县人民法院（2019）甘1227行初11号行政判决；二、驳回裴某1、郝某的诉讼请求。裴某1不服，向本院申请再审。   裴某1申请再审称：（一）二审法院据以认定被诉行政行为合法的事实的证据部分系伪造，且未对被诉行政行为进行全面审查，其作出的判决应当予以撤销。首先，成县盘古公司提出的“四邻签字意见表”含虚假内容，部分签字系伪造；其次，原成县国土局关于成县盘古公司“国有建设工地使用权情况的说明”系成县盘古公司提交，且没有加盖公章，申请人质证认为系伪造，但二审法院仍然将该证据作为认定行政行为合法的证据；第三，成县盘古公司提交的两份建设用地使用权出让合同与案涉《建设工程规划许可证》所载面积严重不符，且缺少界址图和“规划条件通知书”，不符合法定形式。（二）二审法院既认定了在建设工程规划许可后成县盘古公司根据规划许可施工对申请人的房屋造成损害，又认定涉诉行政许可行为并不影响申请人享有的相邻权，结论前后矛盾。（三）二审法院认为本案审查重点应当是被诉行政行为许可建设的建筑项目是否符合有关建筑管理的技术规范，是否侵害了原告的相邻权，却又对具体技术规范只字不提，对成县盘古公司拟建建筑仅据申请人房屋两米的事实视而不见。请求：撤销（2019）甘12行终38号行政判决，改判支持裴某1的诉讼请求，依法撤销原成县规划局作出的建字第2018021号《建设工程规划许可证》。   成县自然资源局答辩意见：裴某1申请再审的三点理由均不属于可以再审的法定事由。（一）关于伪造证据的问题，二审判决已经作出了充分的论述，据此申请再审不符合法定条件。虽“四邻签字表”中部分内容虚假，但一二审法院并未依据该证据认定行政行为合法，而是认为该证据并非作出案涉行政行为必须的证据。“国有建设工地使用权情况的说明”在诉讼过程中成县自然资源局已经提交给法院，且该证据也不是法定必须的证据。至于土地使用权出让合同所载面积是否与《建设工程规划许可证》所载面积相同、是不是有《规划条件通知书》，均与再审申请人没有利害关系，事实上两份土地使用权出让合同载明面积相加就是《建设工程规划许可证》所载面积。需要说明的是，这个问题以及规划通知书都不是行政机关作出工程规划许可中必须审查的内容。（二）再审申请书中第二、三点申请再审的理由不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的八种情形，且其所列两点再审理由根本不存在，以不存在的事由申请再审没有法律依据。请求依法裁定驳回申请人的再审申请。   成县盘古公司的答辩意见：根据再审申请人主张的理由，本案申请再审的焦点之一即作出被诉《建设工程规划许可证》的行政行为是否合法，焦点之二即（2019）甘12行终38号行政判决是否存在“原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造”的事实。评判案涉行政行为是否合法要从现有法律规范出发，即《行政许可法》、《城乡规划法》、《甘肃省实施办法》、《甘肃省城乡规划条例》等，《陇南市城市规划管理技术规定》属于规范性文件，不属于行政规章，其内容不具有法规要件，因此“四邻签字”的规定不能成为案涉纠纷评判的请求权基础。依据上述法律法规，建设工程规划许可的要件事实包括建设项目批准文件、建设用地证件、提出规划设计要求、审查建设工程设计图、符合城市规划要求。“四邻签字表”不属于上述要件，土地使用权出让合同及建设用地规划许可证不存在伪造，至于再审申请人主张的可能或实际损害的事实发生在行政许可之后且不属于要件事实。因此，成县自然资源局（原成县规划局）作出的建字第2018021号《建设工程规划许可证》证据确实充分，适用法律法规正确，符合法定程序，依法具有法律效力。再审申请人申请理由缺乏事实要件与请求权基础，不能成立，请求依法裁定驳回再审申请人的再审申请。   本院认为，在本案中裴某1申请再审的理由主要归结为以下两点：其一是成县自然资源局作出建设规划许可行政行为及二审法院判决所依据的证据不真实；其二是其相邻权受到建设规划许可行政行为的损害。本案一二审法院已经查明，案涉“四邻签字意见表”确不具备真实性，但该文件是否存在或是否真实都不属于行政机关依据法律行政法规作出建设规划许可时应当审查的问题，故成县自然资源局作出的建设规划许可并未依据“四邻签字意见表”，其不能成为案涉建设规划许可违法的理由。同理，“规划条件通知书”及土地出让合同、界址图等也不是建设规划许可申办过程中的法定文件。至于原成县国土局关于成县盘古公司“国有建设工地使用权情况的说明”，经查阅相关证据材料，该证据真实、印文清晰，两份土地出让合同约定的合计面积也与建设用地规划许可一致，故裴某1再审申请所述不符事实。因此，裴某1关于成县自然资源局作出建设规划许可的依据虚假的申请再审理由不能成立。关于裴某1认为其相邻权受到侵害的问题。成县自然资源局在作出案涉建设规划许可时，已依据《甘肃省建设项目规划许可办法》规定对相关建设项目批准文件、建设用地出让合同、成县国土局关于土地使用权情况的说明、设计方案核定通知书、总平面图等材料等进行审核，对“成县莲湖公馆”项目与相邻地块的日照采光等做了论证，并经消防部门和政府专家组审查，不存在违法情形。相邻权属于民事权利，当事人民法上的权益或者习惯法上的权益，只有在有关行政法律规范对其加以保护的情形下，才能成为行政法上保护的权益，才能形成行政法上的利害关系，才能请求司法保护该权益。否则，上述相关权益，只宜通过民事诉讼或者针对直接对其设定权利义务的行政行为提起行政诉讼等方式来保护。而且，对行政行为合法性的评价，主要依据行为作出时的事实和法律状态，一般不受事后变化了的事实和法律规定的影响；因而当事人主张的权益，应当是行政机关作出行政行为时已经存在和需要考虑的权益，原则上对于事后形成的权益或者已经消失的权益，当事人无权提起诉讼，除非存在因行政法律关系存续而事后受到影响等特殊情形或者法律有特殊规定。本案中裴某1主张其房屋地基沉降，发生在案涉建设规划许可作出之后，不是行政机关作出相关行政许可时能够预见及审查时可以注意到的问题，不能以此推定原成县规划局作出案涉建设规划许可的行政行为违法，故其申请再审理由均不能成立。至于裴某1认为其相邻权受到侵害，可在明确相关事实后通过民事诉讼程序进行解决。   综上，裴某1的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：   驳回裴某1的再审申请。   审判长 王 烨   审判员 周 雷   审判员 沈亚中     二〇二〇年十二月二十五日   书记员 陈致帆