广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终2816号上诉人（原审被告）：广州市黄埔区城市管理和综合执法局，住所地广州市黄埔区**********。法定代表人：李林华，职务：负责人。委托代理人：黄发根，该局副调研员。委托代理人：邓海涛，广东海际明律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：陈演铃，男，汉族，1962年6月24日出生，身份证住址广东省湛江市*********，公民身份号码440************012。原审被告：广州市黄埔区人民政府龙湖街道办事处，住所地广州市黄埔区***********。法定代表人：罗海琼，职务：主任。委托代理人：林锡群，广东法制盛邦律师事务所律师。原审被告：中新广州知识城合作项目服务管理中心，住所地广州市黄埔区（中新广州知识城）凤湖一街**南安置区综合管理楼。法定代表人：陈木清，职务：主任。原审第三人：陈月玲，女，汉族，1968年11月20日出生，身份证住址广州市白云区*********，公民身份号码440************863。原审第三人：陈玉玲，女，汉族，1971年5月12日出生，身份证住址广州市荔湾区*************，公民身份号码440************828。上诉人广州市黄埔区城市管理和综合执法局（以下简称黄埔执法局）因与被上诉人陈演铃,原审被告广州市黄埔区人民政府龙湖街道办事处、中新广州知识城合作项目服务管理中心，原审第三人陈月玲、陈玉玲行政强制拆除一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初1708号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院查明，涉案房屋位于广州市黄埔区***************。据陈演铃、陈月玲、陈月玲陈述，其三人为兄妹关系，父亲陈某1于2016年去世。陈演铃的户籍地在湛江市。陈演铃提交了《九龙镇符合一户一宅条件且现住房属危房的住房登记表》（日期为2010年7月），为陈某1填写，内容为：房屋座落地址为黄田大路******5号，134平方米砖混结构，生产社意见为“该房屋共产风屋地，同意报建”，并加盖“广州市萝岗区*********专用章”，村委意见为“情况属实”并加盖“广州市萝岗区******民委员会”公章。陈演铃还提交了落款日期为2015年4月4日的一份文件，内容为“大路坳一套三层半建筑，是由兄妹三人共同集资建成的，面积共454.81平方，建房费用共30万。其中演铃出资10万元，月玲出资2万，玉玲出资18万。赔偿资金按投资比例分配。演铃拥有评估拆迁费的1/3,月玲和玉玲共占2/3。另外挖深井的赔偿款归演铃所有。”下方有“陈某1”签名及捺印，并有证人“何某”、“陈某2”、“陈某3”签名及捺印，等等。诉讼中，陈演铃、陈月玲、陈玉玲陈述因原危房仅30多平方米，不够居住，所以其父亲陈某1又申请建设了涉案房屋，为三层半框架结构建筑，面积共454.81平方，建设时间为2009年至2011年；并认为陈演铃、陈月玲、陈玉玲均已成年，已符合分户条件，因此涉案房屋仍符合一户一宅政策。黄埔执法局陈述因涉及征收，已对该危房进行安置补偿了240平方米的房屋；而涉案房屋没有报建手续，属于违法建设。2019年9月20日，黄埔执法局向“陈月玲（监护人：庾某）、陈演玲”作出穗综埔违建处字[2019]第29-0163号《违法建设行政处理决定书》，认定陈月玲（监护人：庾某）、陈演玲在龙湖街黄田村****5号建设一栋三层半框架结构的房屋，建基面积129.8平方米，建筑面积454平方米，用于居住，当事人未能提供相关规划报建手续，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，责令当事人接到该处理决定起3日内自行拆除该违法建设。同日，黄埔执法局作出《限期拆除违法建设公告书》，督促当事人自行拆除上述违法建设。2020年4月15日，黄埔执法局向陈演铃作出《补正通知书》，称上述《违法建设行政处理决定书》中当事人的姓名出现笔误，现将“陈演玲”补正为“陈演铃”。2019年10月14日，黄埔执法局向龙湖街道办发出《协助函》，记载：“我局拟于2019年10月18日组织在黄埔区龙湖街道黄田村洪圣街、圣北街进行拆除违法建设工作，请贵街道派员到现场协助维护秩序。”2019年10月18日，涉案房屋被强制拆除。陈演铃认为涉案房屋位于九龙湖一期项目征收范围，三被告共同实施了强制拆除行为。黄埔执法局确认其实施了强制拆除行为；龙湖街道办表示其有派员到现场维持秩序，但未实施拆除行为；知识城管理中心表示其并未实施或委托其他主体实施拆除行为。关于涉案房屋内物品，黄埔执法局陈述已经搬至陈演铃母亲的安置房中。黄埔执法局并认为陈演铃并非黄田村村民，不能拥有宅基地，故不具有原告主体资格。2020年4月16日，因陈演铃不服黄埔执法局穗综埔违建处字[2019]第29-0163号《违法建设行政处理决定书》一案，本院作出（2019）粤7101行初5606号《行政判决书》，认为涉案房屋的相关问题应当在征收补偿中一并处理，黄埔执法局未对涉案房屋的征收补偿标准和具体居住情况进行调查，径行作出处理决定，明显不当，故判决撤销穗综埔违建处字[2019]第29-0163号《违法建设行政处理决定书》。另查明，2013年4月27日，原广州市国土资源和房屋管理局萝岗区分局发布穗萝岗国土征预字[2013]8号《征收土地预公告》，征收土地位于广河高速以北、九龙镇周边，用途为知识城建设用地。同年，知识城管理中心委托广州永和建设发展有限公司作为拆迁代业主，具体组织实施完成知识城人工湖建设范围内房屋及附属物的拆迁工作。2013年7月15日，知识城管理中心向黄田村各村民发出《村庄搬迁公告》，公告九龙镇黄田村土地已规划为中新知识城建设用地，知识城管理中心为上述地块房屋搬迁人和拆迁人，并按照《中新广州知识城房屋拆迁补偿安置方案》对各住户进行补偿安置，等等。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”本案中，涉案房屋为陈演铃之父陈某1于2010年申请建设，陈某1现已过世，陈演铃提交了其家庭内部关于涉案房屋的分配方案，方案显示陈演铃占有房屋相应份额，因此，陈演铃与涉案房屋的强制拆除行为存在利害关系，有权提起本案诉讼。关于黄埔执法局认为陈演铃并非黄田村村民不能拥有宅基地的主张，本案审查的是房屋拆除行为是否合法，至于陈演铃取得涉案房屋是否合法，不属于本案审查范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，黄埔执法局于2019年9月20日向陈月玲、陈演玲（后补正为：陈演铃）作出穗综埔违建处字[2019]第29-0163号《违法建设行政处理决定书》、《限期拆除违法建设公告书》，责令其自行拆除涉案房屋。黄埔执法局又于2019年10月14日向龙湖街道办发出《协助函》，告知拟于2019年10月18日开展拆除工作，请求龙湖街道办派员到现场协助维护秩序。涉案房屋于2019年10月18日被强制拆除，黄埔执法局确认其为强制拆除主体，故黄埔执法局是本案适格被告。陈演铃认为龙湖街道办及知识城管理中心亦实施了强制拆除行为，该主张证据不足，本院不予支持。龙湖街道办及知识城管理中心并非本案适格被告。《中华人民共和国行政强制法》第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”《广州市违法建设查处条例》第二十二条规定：“城市管理综合执法机关、镇人民政府在组织实施强制拆除前，应当依照《中华人民共和国行政强制法》的规定进行公告和催告，严格遵守送达和期限等相关要求。对违法建设实施强制拆除时，应当制作执法笔录、现场拍照、录音录像。”《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第一款规定：“城市管理综合执法机关查处下列违法行为时，可以采取以下措施：（一）对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，经责令停止建设或者限期拆除后，当事人仍不停止建设或者逾期不拆除的，可以在建设工程所在地县级以上地方人民政府批准后采取查封施工现场、强制拆除等措施。……”本案中，黄埔执法局于2019年9月20日向陈月玲、陈演玲（后补正为：陈演铃）作出穗综埔违建处字[2019]第29-0163号《违法建设行政处理决定书》《限期拆除违法建设公告书》，责令当事人自行拆除涉案房屋。但黄埔执法局并未履行催告、作出强制执行决定、报县级以上地方人民政府批准、制作执法笔录等程序。黄埔执法局的强制拆除行为违法。同时，根据陈演铃、陈月玲、陈玉玲陈述及在案证据显示，涉案房屋属于征收范围，黄埔执法局未对涉案房屋的征收补偿标准和具体居住情况进行调查，径行予以强制拆除，明显不当。综上，陈演铃请求确认黄埔执法局的强制拆除行为违法，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认广州市黄埔区城市管理和综合执法局于2019年10月18日强制拆除原告陈演铃及第三人陈月玲、陈玉玲的位于广州市黄埔区***************的房屋的行为违法。上诉人黄埔执法局不服原审判决，向本院提起上诉称，一审判决认定事实错误，被上诉人非黄田村村民，其不能凭借村民身份取得宅基地建设涉案房屋，与涉案房屋没有利害关系，其不具有本案行政诉讼原告主体资格，且拆除涉案房屋并未破坏“一户一宅”的规定。一、被上诉人非黄田村村民，其不能凭借村民身份取得宅基地建设涉案房屋，与涉案房屋没有利害关系，无权作为原告提起本次诉讼。《中华人民共和国土地管理法》第二条第（二）款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”由此可知，农村房屋系村民集体经济组织成员基于特定身份，无偿从本集体经济组织取得宅基地后建造的房屋，具有社会福利性质，目的是保证农村村民最基本的居住。因农村房屋附着在宅基地上，与宅基地具有不可分离性。就本案而言，被上诉人户口于1979年考入大学后即迁出黄田村，毕业后户口迁入湛江市，至今未迁回。经套用历年影像图，发现涉案房屋建设于2011年，而此时被上诉人已不是黄田村村民，因此，其无权凭借村民身份取得宅基地建设涉案房屋。二、涉案房屋系第三人陈月玲、陈玉玲凭借其村民身份另行建造，与被上诉人无关，且有关部门对原有30多平方米的房屋已进行补偿，拆除涉案房屋并未破坏“一宅一户”的规定。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”被上诉人在诉讼中承认，其父母原有一套30多平方米的房屋，因该房屋涉及“三旧改造”，针对原有的30多平方米的房屋，有关部门已进行补偿安置，补偿给其父母一套240平方米的房屋。而本案涉案房屋系第三人陈月玲、陈玉玲凭借村民身份另行建造，属于未经规划批准擅自建造的违法建筑，被上诉人的出资行为应视为“民间借贷”法律关系，其无权凭借出资取得涉案房屋所有权。综上请求二审法院判令：一、撤销广州铁路运输法院作出的（2020）粤7101行初1708号《行政判决书》，并依法改判为驳回被上诉人的起诉；二、本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人陈演铃二审期间未提交答辩意见。原审被告广州市黄埔区人民政府龙湖街道办事处辩称，我办事处同意上诉人黄埔执法局的上诉意见。原审被告知识城管理中心二审期间未提交答辩意见。原审第三人陈月玲、陈玉玲二审期间均未提交陈述意见。经审查，原审查明事实有相应的证据证实，本院予以确认。本院认为,本案二审争议焦点在于被上诉人陈演铃是否具有原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”。本案中，陈演铃系黄埔执法局所作穗综埔违建处字[2019]第29-0163号《违法建设行政处理决定书》的相对人之一，且该处理决定书中认定陈演铃是广州市黄埔区*********屋的建设者之一，因此上述房屋被强制拆除与陈演铃有利害关系，故其有权提起行政诉讼，黄埔执法局关于陈演铃不具有本案原告主体资格的主张，本院不予支持。黄埔执法局针对上述房屋作出《违法建设行政处理决定书》和《限期拆除违法建设公告书》后迳行实施强制拆除，并未按照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条的规定，在实施强制拆除行为前作出强制执行决定并履行催告程序；亦未按照《广州市违法建设查处条例》第二十二条规定在强制拆除过程中制作执法笔录、现场拍照、录音录像；此外，上述房屋属于征收范围，因此该房屋的拆除应遵循相关征收拆迁补偿规定进行处理，不宜再按照违法建设强制拆除程序解决土地清表、房屋腾退等问题，黄埔执法局以上述房屋涉嫌违法建设为由迳行拆除，属于重复处理，明显不当。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当，本院予以维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元,由上诉人广州市黄埔区城市管理和综合执法局负担。本判决为终审判决。审 判 长  张 戈审 判 员  丁 玮审 判 员  易鸣娟二〇二〇年十二月八日法官助理  刘 静书 记 员  黄英华