河南省三门峡市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫12行初110号原告侯建刚，男，1974年9月26日出生，汉族，住河南省灵宝市。原告王建增，男，1969年3月13日出生，汉族，住河南省灵宝市。原告候东学，男，1954年10月8日出生，汉族，住河南省灵宝市。三原告共同委托代理人田增军，北京市京师律师事务所律师，代理权限为特别授权。被告三门峡市人民政府，所在地河南省三门峡市崤山路中段**。法定代表人安伟，该市市长。委托代理人常成，该市政府办公室工作人员，代理权限为特别授权。委托代理人郭胜利，河南甘棠律师事务所律师，代理权限为特别授权。被告灵宝市人民政府，，所在地河南省灵宝市金城大道**法定代表人何军，该市市长。委托代理人王海涛，灵宝市函谷关镇人民政府工作人员，代理权限为特别授权。委托代理人王洋洋，河南华灵律师事务所律师，代理权限为特别授权。原告侯建刚、王建增、候东学诉被告三门峡市人民政府、灵宝市人民政府行政复议一案，向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭，于2020年11月19日公开开庭审理了本案。原告侯建刚、王建增及三原告共同委托代理人田增军，被告三门峡市人民政府的委托代理人常成、郭胜利，灵宝市人民政府的委托代理人王海涛、王洋洋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2020年7月6日，侯建刚、王建增、候东学向三门峡市人民政府提起行政复议，请求撤销灵宝市人民政府作出的灵政［2020］9号《关于对灵宝市店头村城中村改造项目范围内房屋征收的决定》，三门峡市人民政府于2020年9月4日作出三政复决字［2020］15号行政复议决定，维持灵宝市人民政府作出的上述房屋征收决定，并向侯建刚、王建增、候东学进行了送达。原告侯建刚、王建增、候东学向本院提起诉讼，诉讼请求：1．请求依法确认被告灵宝市人民政府作出的灵政［2020］9号《关于对灵宝市店头村城中村改造项目范围内房屋征收的决定》无效；2．请求依法确认被告三门峡市人民政府作出的三政复决字［2020］15号行政复议决定无效。庭审过程中，经本院释明，原告侯建刚、王建增、候东学称如果灵政［2020］9号房屋征收决定和三政复决字［2020］15号行政复议决定不能确认无效，将诉讼请求变更为要求撤销灵政［2020］9号房屋征收决定和三政复决字［2020］15号行政复议决定。原告侯建刚、王建增、候东学向本院提起诉讼，事实和理由：原告系灵宝市函谷关镇店头村村民，在本村拥有宅基地及房屋。2020年5月8日，被告灵宝市人民政府作出《关于对灵宝市店头村城中村改造项目范围内房屋征收的决定》，并附《灵宝市店头村城中村改造项目房屋征收补偿安置方案》，将原告的房屋纳入征收范围内。后原告向被告三门峡市人民政府提起行政复议，被告于2020年9月4日作出三政复决字［2020］15号行政复议决定对于上述房屋征收决定予以维持。原告于2020年9月11日收到该复议决定书。根据三政复决字［2020］15号行政复议决定可知，被告灵宝市人民政府作出的涉案征收决定的依据是（豫政土［2012］522号），该文件批准时间是2012年，距今已经八年。根据《自然资源部关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》第二项规定“农用地转用或土地征收经依法批准后，两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效”以及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第（十九）项规定“农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效”，涉案征收决定所依据的（豫政土［2012］522号）文件已经失效。此外，被告灵宝市人民政府作出的涉案房屋征收决定并不符合国有土地上房屋征收的条件，也未履行必要的法定程序。综上，涉案复议决定中所表述的“文件”不能构成支持征收决定和复议决定有效的依据，人民法院应依法确认无效。原告为维护自身合法权益，提起本案诉讼，望判如所请。原告侯建刚、王建增、候东学向法庭提交了以下证据：第一组，身份证复印件；第二组，土地使用权证、登记表、证明；第三组，《关于对灵宝市店头村城中村改造项目范围内房屋征收的决定》；第四组，行政复议决定书。上述证据拟证明：原告、被告主体资格适格，灵宝市人民政府作出涉案房屋征收决定，三门峡市人民政府作出维持涉案房屋征收决定的行政复议决定。针对上述证据，经质证，被告灵宝市人民政府发表质证意见称：对第一组、第三组、第四组证据无异议，第二组证据：1．对王建增的集体土地使用权证无异议，该证据明确载明建筑占地为25㎡，在涉案征收决定公布后王建增又加盖两层房屋，意图获取补偿款未果后提起该诉讼；2.2018年1月灵宝市确权发证办向函谷关镇政府出具关于侯建刚的证明，对证据来源的合法性有异议，该证明属政府部门的内部文件，并非公开或公示的内容。被告三门峡市人民政府质证意见同灵宝市人民政府的质证意见。被告灵宝市人民政府答辩称：1．灵宝市人民政府作出的灵政〔2020〕9号房屋征收决定，从作出主体、法律规范依据、决定书内容方面等来看，不存在行政诉讼法规定的无效情形。结合本案事实，项目地块已经河南省人民政府豫政土［2012］522号《关于灵宝市2011年度第二批乡镇建设征收土地的批复》批准，灵宝市国土资源局作出［2012］16号《征收土地补偿安置方案公告》。2017年12月12日，河南省保障性安居工程工作领导小组办公室作出豫保安居办［2017］53号《关于下达全省2018年第二批城市棚户区改造项目计划的通知》，将灵宝市店头村城中村改造项目列入该计划。灵宝市人民政府作出灵政［2020］9号《关于对灵宝市店头村城中村改造项目范围内房屋征收的决定》，并予以公告。关于原告诉称豫政土［2012］522号批复失效的问题，属于另一行政行为，根据“一行为一诉”的原则，该批复是否有效的问题应另行解决。根据《最高人民法院关于适用的解释》规定，不允许原告对2015年5月1日前的行政行为提起确认无效之诉，其要求确认失效或无效的请求不应得到支持。2．灵宝市人民政府作出的涉案房屋征收决定程序合法合规。根据中纪委、监察部《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》（中纪办发［2011］8号）和河南省人民政府办公厅《关于进一步规范房屋征收与拆迁行为的通知》（豫政办［2016］5号），“集体土地上房屋拆迁要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行”。2012年8月4日灵宝市国土资源局根据豫政土［2012］522号批复公告了《征地补偿安置方案》，该宗土地已经河南省人民政府批准。灵宝市人民政府作出的涉案房屋征收决定，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《河南省人民政府关于推进棚户区改造工作的意见》等相关规定和精神。3．灵宝市人民政府作出的涉案房屋征收决定严格履行公示公告程序。灵宝市人民政府作出灵政文［2017］64号《关于同意北坡头、梁村、店头村、王垛村四个城中村改造项目实施方案、征收补偿安置方案的批复》。2020年3月31日至2020年4月29日在征收范围内对《灵宝市店头村城中村改造项目房屋征收补偿安置方案》予以公示公告30天，广泛征求公众意见。2020年4月30日，将征求意见及方案修改意见情况公布3天。2020年5月8日按照程序，依法作出涉案房屋征收决定并予以公布。被告灵宝市人民政府在法定举证期限内向法庭提交了以下证据：第一组，1．河南省人民政府豫政土［2012］522号征地批复，2．灵宝市人民政府征收土地方案公告，3．灵宝市国土资源局征收土地补偿安置方案公告，4．灵宝市国土资源局关于灵宝市店头村城中村改造项目用地的预审意见，5．灵宝市住房和城乡规划建设局关于灵宝市店头村城中村改造项目规划的预审意见，6．灵宝市社会稳定风险评估事项备案表，7．灵宝市发展和改革委员会关于灵宝市店头村城中村改造项目立项的批复，8．函谷关镇人民政府关于对灵宝市店头村城中村改造项目范围内房屋作出征收决定的请示，9．灵宝市人民政府关于对灵宝市店头村城中村改造项目范围内房屋征收的决定，10．关于灵宝市店头村城中村改造项目资金到位情况的说明及河南省农村信用社明细清单，1l．河南省保障性安居工程工作领导小组办公室关于下达全省2018年第二批城市棚户区改造项目计划的通知，12．函谷关镇人民政府关于报批灵宝市店头村城中村改造项目房屋征收补偿安置方案（修订稿）的请示，13．灵宝市人民政府关于灵宝市店头村城中村改造项目房屋征收补偿安置方案（修订稿）的批复，14．征收土地及房是、补偿安置方案等公告照片4张。上述证据拟证明灵宝市人民政府征收程序合法、补偿标准符合规定。针对上述证据，经质证，原告发表质证意见称：1．合法性及关联性有异议，该批复不能证明包括原告的宅基地，而且批复超过2年未组织实施，依法应当撤回该批复，原告已经对该批复提出行政复议；2．真实性、合法性、关联性有异议，公告并未张贴；3．真实性、合法性、关联性有异议，公告并未张贴，也未征询意见；4．关联性及证明目的有异议，预审意见不能证明用地的合法；5．关联性及证明目的有异议，该意见不能证明征收以及用地合法；6．合法性不予认可，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第12条，社会风险评估的机关应该是市县人民政府，镇党委无权进行社会风险评估报告书；7．关联性及证明目的有异议；8、9．合法性有异议，有待本案审查；10．合法性有异议，资金是否充足到位，没法判断；11．合法性有异议，征收范围的四至与本次房屋征收的四至范围不一致；12．内容真实性有异议，并未征求公众意见；13．合法性有异议，未征求被征收人的意见，未组织听证，没有法律依据；14．真实性有异议，征收土地的公告未发布。被告三门峡市人民政府对灵宝市人民政府提交的证据无异议。被告三门峡市人民政府答辩称：1．涉案行政复议决定认定事实清楚。原告不服灵宝市人民政府作出的灵政〔2020〕9号《关于对灵宝市店头村城中村改造项目范围内房屋征收的决定》，于2020年7月6日提交行政复议申请，请求撤销该决定。三门峡市人民政府经审查后认为涉案房屋征收决定有事实及法律依据，程序合法，依法作出的行政复议决定认定事实清楚。2．涉案行政复议审理程序合法。三门峡市人民政府于2020年7月6日收到原告行政复议申请书后，于2020年7月13日作出《行政复议受理通知书》（三复受通字〔2020〕11号）和《行政复议答复通知书》（三复通字〔2020〕11号），依法送达原告和灵宝市人民政府。2020年9月4日作出三政复决字〔2020〕15号行政复议决定书，并依法送达原告和灵宝市人民政府。以上程序符合《中华人民共和国行政复议法》关于行政复议案件办理时效性及程序性的相关规定。综上，原告的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。被告三门峡市人民政府在法定举证期限内向法庭提交了以下证据：第一组，原告提交的行政复议申请书及相关材料一套，三复受通字［2020］11号行政复议受理通知书及送达回证各一份；第二组，三复通字［2020］11号行政复议答复通知书及送达回证各一份；第三组，灵宝市人民政府提交的行政复议答复书及相关材料一套；第四组，三政复决字［2020］15号行政复议决定书及送达回证两份。针对上述证据，经质证，原告发表质证意见称：第一组、第二组、第四组证据无异议，第三组证据：该组证据与灵宝市人民政府提交的证据相同，质证意见同对灵宝市人民政府提交证据的质证意见。对原告、被告的证据及质证意见，本院结合庭审情况综合认定。经审理查明：2020年5月8日，灵宝市人民政府作出灵政〔2020〕9号《关于对灵宝市店头村城中村改造项目范围内房屋征收的决定》，决定对灵宝市店头村城中村改造项目范围内的房屋进行征收，该房屋征收决定规定了征收范围、征收时间、征收主体、房地产评估及对征收决定不服可提出行政复议或行政诉讼等事项。后该房屋征收决定在征收范围内进行了张贴公告。原告侯建刚、王建增、候东学的房屋坐落在上述房屋征收决定征收范围内。2020年7月6日，原告侯建刚、王建增、候东学向三门峡市人民政府提起行政复议，请求撤销灵宝市人民政府作出的灵政［2020］9号房屋征收决定，三门峡市人民政府经审查后认为，灵宝市人民政府在履行相关法定程序的基础上灵政〔2020〕9号房屋征收决定事实清楚，程序合法，于2020年9月4日作出三政复决字［2020］15号行政复议决定，维持灵宝市人民政府作出的灵政〔2020〕9号房屋征收决定，并向侯建刚、王建增、候东学进行了送达。原告侯建刚、王建增、候东学对三门峡市人民政府作出的三政复决字［2020］15号行政复议决定不服，提起本案行政诉讼，要求确认灵宝市人民政府和三门峡市人民政府分别作出的灵政〔2020〕9号房屋征收决定和三政复决字［2020］15号行政复议决定无效。另查明，至2020年11月19日本案庭审时，原告、被告均认可：灵政〔2020〕9号房屋征收决定征收房屋总共涉及146户，已经签订征收补偿协议120户，已经腾房验收94户，已经拆除房屋85户。本院认为：一、灵宝市人民政府和三门峡市人民政府分别作出的灵政〔2020〕9号房屋征收决定和三政复决字［2020］15号行政复议决定不属于无效情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”本案中，灵宝市人民政府和三门峡市人民政府分别具有作出涉案房屋征收决定和涉案行政复议决定的行政主体资格，其分别作出的灵政〔2020〕9号房屋征收决定和三政复决字［2020］15号行政复议决定，不属于上述法律规定无效的情形。况且，原告侯建刚、王建增、候东学向三门峡市人民政府提起行政复议时，申请事项为撤销灵宝市人民政府作出的灵政〔2020〕9号房屋征收决定，其对三门峡市人民政府作出维持灵政〔2020〕9号房屋征收决定的行政复议决定不服提起行政诉讼，故本案围绕灵宝市人民政府作出的灵政〔2020〕9号房屋征收决定是否予以撤销和三门峡市人民政府作出的涉案行政复议决定是否合法进行审查。二、灵宝市人民政府作出的涉案房屋征收决定应当确认违法，三门峡市人民政府作出的涉案行政复议决定应当予以撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……”本案中，原告、被告对涉案房屋征收决定所涉土地性质为集体土地均无异议，本院予以认可。灵宝市人民政府针对集体土地上房屋，适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》所规定的程序作出房屋征收决定，违反法律规定，应予撤销。但是，考虑到涉案房屋征收决定所涉土地将用于职教园区建设，具有社会公益性质，且涉及到的房屋大部分已经拆除或签订了补偿协议，撤销该房屋征收决定将对公共利益造成重大损失，根据上述法律规定，灵宝市人民政府作出的涉案房屋征收决定应当确认违法，而不予撤销。从保护原告合法权益的角度看，按照国有土地进行征收和补偿，具有更完善的保护被征收人的程序权利，也具有更高的补偿数额，被征收人既可以选择按集体土地主张权利，又可以按照灵宝市人民政府作出的涉案房屋征收决定主张权利，这既增加了被征收人的选择权，也能在事实上增加其权益，撤销涉案房屋征收决定，没有必要。故三门峡市人民政府在收到原告要求撤销灵宝市人民政府作出的涉案房屋征收决定行政复议申请后，作出维持灵宝市人民政府作出的涉案房屋征收决定的涉案行政复议决定，主要证据不足，适用法律、法规错误，依法应予撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第一款第一项的规定，判决如下：一、撤销三门峡市人民政府于2020年9月4日作出的三政复决字［2020］15号行政复议决定；二、确认灵宝市人民政府于2020年5月8日作出的《关于对灵宝市店头村城中村改造项目范围内房屋征收的决定》（灵政［2020］9号）违法。案件受理费50元，由被告三门峡市人民政府、灵宝市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 王 博审判员 崔传军审判员 李 黎二〇二〇年十二月二十日法官助理徐翠竹书记员马文翔