江苏省扬州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）苏10行终350号上诉人（原审原告）扬州云峰汽车修理有限公司，住所地扬州市太平路**。法定代表人朱开峰，总经理。委托代理人王雪霞，北京圣运（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）扬州市广陵区城市管理局，住，住所地扬州市广陵区立新路**/div>法定代表人刘治平，局长。出庭负责人殷慧梅，扬州市广陵区城市管理局副局长。委托代理人吴国强，江苏吴国强律师事务所律师。委托代理人黄敏，江苏吴国强律师事务所律师。上诉人扬州云峰汽车修理有限公司（以下简称云峰公司）因城建行政强制及行政赔偿一案，不服扬州市邗江区人民法院作出的（2019）苏1003行初553号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审判决认定：2019年11月18日，扬州市广陵区城市管理局（以下简称广陵城管局）对上级交办的扬州市××路××号院内涉嫌违法建设行为进行立案受理。2019年12月11日，广陵城管局对云峰公司在扬州市××路××号院内进行搭建钢架彩钢瓦人字顶大棚的行为，作出扬广综执改字[2019]0001673号《责令改正通知书》，责令云峰公司于2019年12月11日24时前改正上述行为。同日，广陵城管局对云峰公司在扬州市××路××号院内进行不符合规定擅自设置广告设施的行为，作出扬广综执改字[2019]0001364号《责令改正通知书》，责令云峰公司于2019年12月11日24时前改正上述行为。2019年12月13日，广陵城管局组织人员将上述彩钢瓦人字屋顶的彩钢瓦和大型广告牌进行拆除。原审法院认为：第一，根据《关于在江苏省扬州市开展相对集中行政处罚权试点工作的复函》（国法函[2000]156号，以下简称国法函[2000]156号文件）、《省政府办公厅关于在扬州市开展相对集中行政处罚权试点工作的通知》（苏政办发[2001]13号，以下简称苏政办发[2001]13号文件）、《关于调整市区城市管理行政执法体制的通知》（扬府发[2015]128号，以下简称扬府发[2015]128号文件）及《关于调整区城市管理执法机构事项的通知》（扬广编[2015]40号，以下简称扬广编[2015]40号文件）等规范性文件的相关规定，广陵城管局具有对本辖区内违反城市规划法律、法规、规章相关规定，擅自搭建建筑物、构筑物的违法行为行使行政处罚权的法定职权。第二，关于本案广陵城管局拆除云峰公司彩钢瓦屋顶及广告牌的行为是否合法的问题。依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，对违法的建筑物需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。扬州市人民政府《关于市区违法建设查封施工现场、强制拆除有关问题的通知》（扬府发[2008]218号）也明确规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，市区范围内的违法建设，市城管局、市规划局作出责令停止建设或者限期拆除的决定，如当事人收到上述行政强制措施或行政处罚决定后，不停止建设或者逾期不拆除的，由违法建设所在地区政府（管委会）责成本区有关部门查封施工现场、组织强制拆除。本案中，广陵城管局对云峰公司的违法搭建行为作出责令改正通知书后，在尚未作出限期拆除的决定、也未经县级以上地方政府责成的情况下，即实施了强制拆除行为，显然属于程序违法。第三，关于云峰公司的赔偿请求是否应予支持的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。根据上述规定，公民取得国家赔偿的权利有一定的限制，即必须是合法权益受到损害。我国现行法律规定建设建筑物、构筑物须经法定机构批准，未经批准，任何单位和个人不得擅自搭建建筑物、构筑物。本案中，广陵城管局拆除的系云峰公司未经批准搭建的彩钢瓦屋顶及广告牌，不属于合法建设。庭审中，云峰公司也陈述其搭建的彩钢瓦屋顶及广告牌未经批准。云峰公司提交的广告牌及厂房屋顶预算表和租房协议，由于这些证据缺乏证据的客观性、关联性与合法性，并不能有效证明云峰公司实际损失的大小，故云峰公司要求赔偿各项损失550478.79元的诉讼请求，不予支持。综上，广陵城管局对云峰公司搭建的彩钢瓦屋顶及广告牌作出的强拆行为，违反法定程序。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决确认广陵城管局（扬州市广陵区综合行政执法局，以下简称广陵综合执法局）2019年12月13日拆除云峰公司位于扬州市××路××号院内的彩钢瓦屋顶及广告牌的行为违法；驳回云峰公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由广陵城管局（广陵综合执法局）负担。上诉人云峰公司上诉称：上诉人系扬州市广陵区内合法经营的一家公司，在扬州市××路××号内有砖混结构彩钢瓦平顶房屋及其他财产。被上诉人广陵城管局在没有合法依据的情况下，强行拆除了上诉人的上述229号院内一座厂房的屋顶和广告牌，造成上诉人被拆厂房内的物品被毁损以及停业损失。上诉人认为被上诉人的行为严重侵犯了上诉人的合法利益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国国家赔偿法》的相关规定，向扬州市邗江区人民法院提起行政诉讼。上诉人认为，一审判决对事实认定和法律适用均有误。具体理由如下：首先，一审法院适用法律错误，在行政机关未对涉案彩钢瓦屋顶及广告牌合法性作出认定的情形下，司法机关不能越权对此作出认定。本案中，一审法院认为“广陵区城管局拆除的系原告未经批准搭建的彩钢瓦屋顶及广告牌不属于合法建设”，超越审判职权，属于适用法律错误。其次，一审法院认定事实不清，涉案彩钢瓦屋顶及广告牌系上诉人合法财产，被上诉人违法强拆应给予全面赔偿。未登记建筑物、构筑物并不直接就等同于违法建筑。本案中，涉案彩钢瓦屋顶及广告牌系上诉人出资所建，作为上诉人合法的财产应该受到国家法律保护。另外，涉案彩钢瓦屋顶及广告牌自2001年建成后直至被被上诉人强拆前近20年的时间内，从未有相关机关对涉案彩钢瓦屋顶及广告牌的合法性提出异议。而被上诉人未对上诉人所有的彩钢瓦屋顶及广告牌合法性进行调查认定处理，径直予以强制拆除，没有任何事实和法律依据，被上诉人违法强拆、毁损上诉人的合法财产应给予全面赔偿。最后，一审法院错误分配举证责任，针对被上诉人强拆彩钢瓦屋顶及广告牌给上诉人造成的损失，应由被上诉人承担举证责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告人承担举证责任。据此，在行政强制拆除引发的行政赔偿案件中，原告提供了初步证据，但因行政机关的原因导致上诉人无法就财产损失进一步举证，行政机关亦因未依法进行财产登记、公证等措施无法对财物损失举证的，人民法院对原告未超出市场价值的符合生活常理的财物损失的赔偿请求，应当予以支持。一审法院认为“原告提交的广告牌及厂房屋顶预算表和租房协议，由于这些证据缺乏证据的客观性、关联性与合法性，并不能有效证明原告实际损失的大小，故原告云峰公司要求赔偿各项损失550478.79元的诉讼请求，本院不予支持”，属于错误分配举证责任，应予纠正。综上，请求二审法院依法撤销原审判决第二项判决主文内容即“驳回原告云峰公司的其他诉讼请求”，并改判支持上诉人的相应一审诉讼请求。被上诉人广陵城管局辩称：首先，一审法院认定上诉人云峰公司未经批准搭建的彩钢瓦屋顶及广告牌不属于合法建设正确。上诉人在一审庭审过程中明确表述广陵城管局拆除的彩钢瓦屋顶没有取得建设工程规划许可证，广告牌没有获得相关许可。违法建筑就是指未经规划土地主管部门批准，未领取建设工程规划许可证或临时建设工程规划许可证，擅自建筑的建筑物和构筑物。因此，在上诉人不能提供相关许可证明的情况下，一审法院认定彩钢瓦屋顶与广告牌不属于合法建设认定正确。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定，上诉人主张赔偿的前提是合法权益遭受损害，但上诉人的现有证据并不能证明彩钢瓦屋顶与广告牌是其合法权益。其次，被上诉人的拆除行为并未对上诉人的合法权益造成任何损害，上诉人主张损失的范围应当由其自身承担举证责任。案涉彩钢瓦屋顶与广告牌并非经依法批准进行建设。被上诉人在进行拆除后，将所有拆除下来的材料均放置在了上诉人的厂区内，上诉人在一审庭审过程中也予以了确认。因此，被上诉人仅实施了拆除行为，并未收缴上诉人任何物品，不存在上诉人主张的因被上诉人的原因导致上诉人无法举证。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条之规定，国家赔偿仅赔偿直接损失。因此，即使上诉人的彩钢瓦屋顶与广告牌系有合法手续，具备相关许可的合法建设，也仅能就直接损失主张赔偿。依据上诉人的一审陈述，其主张的550478.79元中包含税款和利润、租金、拆迁赔偿等均不属于直接损失。综上，请求二审法院依法判决驳回上诉人的上诉，维持原判。双方当事人在一审期间向原审法院提交的全部证据均已载入一审判决。二审期间，双方当事人均未提交新证据。经质证，本院认为，原审法院对于上述证据认证正确，对其认证结果依法予以确认。二审期间，被上诉人广陵城管局对于原审法院经审理查明的事实无异议。上诉人云峰公司对于原审法院经审理查明的事实亦无异议，但认为上诉人早在2001年就针对案涉被拆除的屋顶缴纳过8000元的罚款，原审法院遗漏了该节事实。本院认为，违法建设除非补办了相关准建手续，否则不因接受过行政处罚而转变为合法建设，故上诉人是否针对案涉屋顶缴纳过罚款均不影响对该构筑物性质的认定。原审法院经审理查明的事实有相应证据证实，本院依法予以确认。本案的争议焦点在于：1、被上诉人广陵城管局强制拆除上诉人云峰公司位于扬州市××路××号院内的彩钢瓦屋顶及广告牌，是否有相应的事实及法律依据，是否符合法定程序；2、上诉人云峰公司提出的赔偿请求，是否应予以支持。本院认为：首先，原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。该法第四十条规定，在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。该法第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《江苏省广告条例》第三十条第一款规定，建造用于发布户外广告的专用设施，应当符合户外广告设置规划，并按照法律、法规的规定办理相关审批手续。不符合户外广告设置规划的，有关审批部门不得批准。该条例第五十七条规定，违反本条例第三十条第一款规定设置户外广告设施的，由有关审批部门责令设置者限期改正或者拆除，并依照有关法律、法规的规定予以处罚；法律、法规没有规定的，有关审批部门可以处以一万元以上五万元以下罚款。设置者拒不拆除的，由有关审批部门依法强制拆除或者申请人民法院强制拆除。依照上述法律、法规的规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当依法申请办理建设工程规划许可证。建造用于发布户外广告的专用设施，也应当按照法律、法规的规定办理相关审批手续。未取得建设工程规划许可证而进行建设或未经审批而设置户外广告设施的，有权机关均可依法进行查处。本案中，一方面，据国法函[2000]156号文件、苏政办发[2001]13号文件、扬府发[2015]128号文件、扬广编[2015]40号文件以及《区委办公室区政府办公室关于印发〈扬州市广陵区城市管理局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》（扬广委[2019]31号）等规范性文件的相关规定，被上诉人广陵城管局承担辖区内户外广告、店牌店招标志、宣传品设置审批与监督管理等职能，行使城市市容和环境卫生、城市绿化、市政公用、城乡规划等方面法律、法规、规章规定的行政处罚权等等，依法具有对上诉人云峰公司搭建案涉彩钢瓦屋顶以及设置案涉广告牌进行查处的法定职权。又，据被上诉人调查及上诉人庭审陈述，上诉人搭建上述彩钢瓦屋顶并未依法取得建设工程规划许可，设置上述广告牌亦未依法获得相应许可。在此情况下，被上诉人对于上诉人的上述两方面违法行为予以查处，在实体上于法有据。另一方面，《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国行政强制法》对于违法建设的强制拆除规定了相应的法定程序。而据被上诉人的一审举证，被上诉人在查处上诉人的上述两方面违法行为时，仅作出了扬广综执改字[2019]0001673号《责令改正通知书》以及扬广综执改字[2019]0001364号《责令改正通知书》，既未作出限期拆除决定，亦未履行报请县级以上人民政府责成的程序或依法申请人民法院强制执行，明显违反了法定程序。因此，原审判决第一项判决主文确认被上诉人的被诉拆除行为违法是正确的。其次，违法建筑物、构筑物中的建筑材料属于当事人的合法财产。行政机关对违法建筑物、构筑物实施强制拆除，手段、方式必须科学、适中，不得以野蛮方式实施强制拆除。对于违法建筑物、构筑物内的物品，行政机关应当采用公证、见证等方式，进行清点造册、制作现场笔录、妥善保管并及时移交。因强制拆除手段、方式不当，造成当事人建筑材料损失，或因未依法履行上述程序，造成当事人合法财产损失的，行政机关应当依法予以赔偿。但对于相关合法财产损失的客观存在，当事人至少应当承担初步的证明责任，即证明在被拆除的违法建筑物、构筑物内确实存在合法财产以及相关财产在行政机关对违法建筑物、构筑物实施拆除时遭到毁损，或者因行政机关的拆除行为手段、方式不当，导致建筑材料被拆除后出现价值贬损，但基于建筑材料的本身特性，即便采用正常方式拆除仍不可避免损坏的除外。本案中，其一，据上诉人云峰公司提交的照片、被上诉人广陵城管局提交的视频、照片等证据，案涉屋顶为钢架上覆彩钢瓦结构，而在拆除后，相关钢架仍存在，拆除下来的彩钢瓦仍堆放于上诉人场地内，案涉广告牌被完整拆下后亦放置于上诉人院内。故被上诉人的拆除行为并未超过合理的限度。其二，上诉人提交了由扬州永烁标识工程有限公司出具的预算表，用以证明案涉屋顶及广告牌的建造预算费用，但该公司并非专业评估机构，亦无相应评估资质，故上述预算表并不具有证据效力。其三，上诉人主张相关承租人的租金损失，但一方面，该租金系上诉人将案涉违法建设出租所得；另一方面，该损失属于间接损失，本身不属于国家赔偿范围。上诉人还主张按照拆迁标准3倍重置价格予以赔偿，但上诉人所在区域是否已被纳入征收或拆迁范围目前尚无证据证实。因此，综合上述三方面因素，上诉人的赔偿请求依法不应予以支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人云峰公司的上诉请求无事实及法律依据，应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人云峰公司负担。本判决为终审判决。审判长 李 勉审判员 王岚林审判员 徐沐阳二〇二〇年十二月十四日书记员 王**婷文书附页：（2020）苏10行终350号案件适用法律条文：1、原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。第四十条在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。2、《中华人民共和国城乡规划法》（2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过；根据2015年4月24日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议《关于修改〈中华人民共和国港口法〉等七部法律的决定》第一次修正；根据2019年4月23日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十次会议《关于修改〈中华人民共和国建筑法〉等八部法律的决定》第二次修正）第四十条第一款在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第六十四条未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。3、《江苏省广告条例》第三十条第一款建造用于发布户外广告的专用设施，应当符合户外广告设置规划，并按照法律、法规的规定办理相关审批手续。不符合户外广告设置规划的，有关审批部门不得批准。第五十七条违反本条例第三十条第一款规定设置户外广告设施的，由有关审批部门责令设置者限期改正或者拆除，并依照有关法律、法规的规定予以处罚；法律、法规没有规定的，有关审批部门可以处以一万元以上五万元以下罚款。设置者拒不拆除的，由有关审批部门依法强制拆除或者申请人民法院强制拆除。4、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……。