福建省泉州市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2020)闽05行赔终33号 上诉人（原审原告）泉州市牧恩生态旅游有限公司，住所地福建省泉州台商投资区洛阳镇后埔村，统一社会信用代码91350521MA32TR2A02。 法定代表人陈主明，执行董事。 委托代理人张国忠、张力挺，福建融思佳律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）惠安县洛阳镇人民政府，住所地福建省泉州台商投资区洛阳镇万安路**，统一社会信用代码113505000038257102。 法定代表人骆文坚，该镇镇长。 行政机关出庭应诉负责人吴亮亮，该镇副镇长。 委托代理人林志荣。 委托代理人陈国平，福建泉明律师事务所律师。 上诉人泉州市牧恩生态旅游有限公司(以下简称牧恩公司)因与被上诉人惠安县洛阳镇人民政府(以下简称洛阳镇政府)行政赔偿一案，不服福建省泉州市鲤城区人民法院(2020)闽0502行赔初14号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明，2017年，牧恩公司在洛阳镇后埔村下埭自然村养殖场内建设12处构筑物(均为钢筋混凝土结构)，其中8处设计为钓鱼台用途，另外4处设计为饵料台用途。2018年5月15日，洛阳镇政府对牧恩公司的上述12处构筑物予以强制拆除。牧恩公司于2019年1月23日向法院提起诉讼，请求确认洛阳镇政府的上述强制拆除行为违法。法院于2019年5月9日作出(2019)闽0502行初28号行政判决，确认洛阳镇政府于2018年5月15日强制拆除牧恩公司的上述12处构筑物的行为违法。该判决于2019年6月8日发生法律效力。牧恩公司于2019年11月7日提起行政赔偿诉讼，后以与洛阳镇政府协商本案赔偿事宜为由申请撤回起诉，法院于2019年11月30日作出(2019)闽0502行赔初157号行政赔偿裁定，裁定准许牧恩公司撤回起诉。现牧恩公司以洛阳镇政府拒绝赔偿为由，再次向法院提起本案诉讼。另查明，牧恩公司于2017年1月15日向洛阳镇政府提交《泉州牧恩生态旅游有限公司关于申请渔业养殖设施农用地的报告》，载明牧恩公司在洛阳镇后埔村承包土地3公顷用于淡水渔业养殖，因生产建设需要，使用设施农用地2.427公顷，其中生产设施用地2.2358公顷，主要用于修建6处渔业养殖池塘的生产设施；附属设施用地0.1912公顷，主要用于修建1处临时存储、分拣包装场所及2处管理用房的附属设施(均为一层钢结构)。牧恩公司承诺按照农业生产项目用途使用土地，不破坏耕作层，不建永久性建筑物。2017年2月21日，洛阳镇政府同意上报备案牧恩公司的淡水渔业养殖场项目。2017年2月23日，泉州台商投资区农业部门及国土资源部门经核实，均同意备案上述项目(泉台国土设施〔2017)第3号《设施农业用地备案表》)。2018年10月24日，泉州台商投资区管理委员会环境与国土资源局作出泉台管环土〔2018)354号《泉州台商投资区环境与国土资源局关于撤销泉州牧恩生态旅游有限公司淡水渔业养殖场设施农用地备案的通知》，撤销上述泉台国土设施〔2017)第3号《设施农业用地备案表》。牧恩公司不服，向法院提起诉讼。法院于2020年4月1日作出(2020)闽0502行初52号行政判决，判决撤销泉州台商投资区管理委员会环境与国土资源局于2018年10月24日作出的泉台管环土(2018)354号《关于撤销泉州牧恩生态旅游有限公司淡水渔业养殖场设施农用地备案的通知》。 一审法院认为，本案的争议焦点为，一、本案是否构成重复起诉或撤诉后无正当理由再行起诉的情形?二、牧恩公司的赔偿请求能否得到支持?关于争议焦点一，洛阳镇政府主张牧恩公司曾于2019年11月7日以洛阳镇政府为被告向泉州市鲤城区人民法院提起(2019)闽0502行赔初157号行政赔偿诉讼，该案的诉求、事实和理由、证据与本案均相同，后牧恩公司自行撤诉，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(六)项、第(七)项之规定，本案应当依法裁定驳回牧恩公司的起诉。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(六)项、第(七)项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……(六)重复起诉的；(七)撤回起诉后无正当理由再行起诉的……”本案牧恩公司虽曾以洛阳镇政府为被告向提起行政赔偿诉讼，但系以与洛阳镇政府协商解决本案赔偿事宜为由撤回起诉，因协商不成再行起诉，属有正当理由再行起诉，本案不符合上述应当裁定驳回起诉的情形。洛阳镇政府的上述主张，不予支持。关于争议焦点二，根据国土资发〔2014)127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》第一点规定：……严禁随意扩大设施农用地范围，以下用地必须依法依规按建设用地进行管理：经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所；以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐；以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地。”第二点规定：“……非农建设占用设施农用地的，应依法办理农用地转用审批手续……”第三点规定：“.....县级国土资源部门和农业部门应依据职能及时核实备案信息。发现存在选址不合理、附属设施用地和配套设施用地超过规定面积、缺少土地复垦协议内容，以及将非农建设用地以设施农用地名义备案等问题的；项目设立不符合当地农业发展规划布局、建设内容不符合设施农业经营和规模化粮食生产要求、附属设施和配套设施建设不符合有关技术标准，以及土地承包经营权流转不符合有关规定的，分别由国土资源部门和农业部门在15个工作日内，告知乡镇政府、农村集体经济组织及经营者，由乡镇政府督促纠正……”“第四点规定：......严格设施农用地执法。从事设施农业和规模化粮食生产的，经营者必须按照协议约定使用土地，确保农地农用。设施农用地不得改变土地用途，禁止擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设……不得改变直接从事或服务于农业生产的设施性质，禁止擅自将设施用于其他经营……对于擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设的，应依法依规严肃查处”。本案牧恩公司以建设淡水渔业养殖场项目为由申请设施农业用地，明确生产设施用地2.2358公顷，主要用于修建6处渔业养殖池塘；附属设施用地0.1912公顷，主要用于修建1处临时存储、分拣包装场所及2处管理用房，并承诺按照农业生产项目用途使用土地，不破坏耕作层，不建永久性建筑物。但根据牧恩公司提供的《牧恩水乡生态养殖场设计施工图设计》、工程投标预算材料以及本案拆除前后照片可知，牧恩公司实际建设的为12处钢筋混凝土结构的永久性建筑，其中8处为钓鱼台，4处为饵料台，与备案情况不符。牧恩公司该行为系擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设，将非农建设用地以设施农用地名义备案，其亦未办理农用地转用审批手续，故牧恩公司所建的涉案12处构筑物不符合法律规定，属违法构筑物。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，洛阳镇政府强制拆除违法建筑的涉案构筑物，洛阳镇政府所实施的强拆行为虽因违反法定程序被确认违法，但是强拆涉案构筑物并未侵犯牧恩公司的合法权益，对于被拆除的12处违法构筑物，洛阳镇政府不承担赔偿责任。但洛阳镇政府违法拆除给牧恩公司造成的直接损失即强制拆除与牧恩公司自行保护性拆除两者建筑材料损失的差额部分，洛阳镇政府应当依法予以赔偿。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据”以及《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款“当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额”的规定，本案因客观原因造成损失鉴定无法完成，洛阳镇政府在强制拆除过程中未依法公证或者制作证据清单，给牧恩公司履行举证责任造成困难，在牧恩公司就损失完成初步举证证明的情况下，应作出不利于洛阳镇政府的认定。而本案牧恩公司也应当提供有效证据证明其主张的12处构筑物的直接损失情况，完成初步的举证责任。故结合在案证据并根据生活经验、生活常识对牧恩公司主张的损失采取酌定的方式予以确定赔偿数额。牧恩公司主张12处构筑物每处投标价均为217687.05元，工程造价共计2612244.6元，有工程投标预算材料证明，故洛阳镇政府应赔偿其经济损失2612244.6元。本案牧恩公司提供的投标总价预算材料并不能证明12处构筑物的直接损失，根据牧恩公司提供的《牧恩水乡生态养殖场设计施工图设计》、工程投标预算材料以及本案拆除前后照片可知，涉案12处构筑物构造及材质均相同，均为钢筋混凝土结构，若牧恩公司自行采取保护性措施拆除，可回收利用的建筑材料价值不大，与本案洛阳镇政府强制拆除所得的可回收利用建筑材料价值差距不大，且被拆除构筑物的建筑材料仍在现场，可由牧恩公司自行处理，酌定每处构筑物的直接损失为5000元，12处构筑物的直接损失为5000元×12=60000元，即酌定本案洛阳镇政府的强制拆除行为给牧恩公司造成的经济损失共计60000元。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第三十六条第(八)项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第七十六条以及《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第一款、第三款的规定，一审法院判决：一、洛阳镇政府应在本判决生效之日起15日内赔偿牧恩公司经济损失60000元；二、驳回牧恩公司的其他赔偿请求。 牧恩公司不服,提出上诉,请求:撤销一审判决，改判洛阳镇政府赔偿牧恩公司的经济损失2612244.6元。事实与理由：牧恩公司认为一审法院认定事实错误。一、一审法院无权对12处构筑物是否属于违法构筑物进行认定。根据《中华人民共和国城乡规划法》及相关法律规定，违法建筑的认定单位为自然资源和规划局，一审法院认定案涉12处构筑物系违法构筑物缺乏法律依据。根据法律规定法院在行政纠纷中只能对行政部门作出的行政行为的合法性进行认定，故在行政强制纠纷案中法院并未对案涉构筑物是否系违法建筑进行认定。况且本案系行政赔偿纠纷，为此一审法院认定案涉构筑物系违法建筑属于违法认定，该认定应当不予支持。二、本案案涉12处构筑物系合法建设，不属于违法构筑物。牧恩公司通过合法程序取得了案涉土地的承包经营权，且牧恩公司在案涉土地上建设水产养殖设施(修建6处渔业养殖池塘的生产设施1处临时存储、分拣包装场所及2处管理用房的附属设施)前已经获得了洛阳镇政府、泉州台商投资区农业部门、泉州台商投资区环境与国土资源局等部门的书面同意。同时就建设生态旅游休闲度假区也经过了泉州台商投资区科技经济发展局的同意并予以备案。因此牧恩公司在洛阳镇后埔村下埭自然村养殖场中修建案涉构筑物施系合法建筑设施。案涉12处构筑物系合法建设，因洛阳镇政府违法行为导致牧恩公司的损失无法鉴定，为此洛阳镇政府应当赔偿牧恩公司经济损失2612244.6元。 被上诉人洛阳镇政府辩称，一、一审法院认定涉案12处构筑物属于违法构筑物完全正确，牧恩公司诉称系合法建筑设施与事实完全不符。1、牧恩公司2017年实际建设情况与备案不符，涉案12处构筑物均是永久性钢筋混凝土钓鱼台(饲料台)，根据国土资源部农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发(2014)127号)的规定，不属于设施农用地范围，应当按建设用地管理。2、牧恩公司实际上是将非农建设用地以设施农用地名义备案，涉案构筑物不属于农业设施，牧恩公司已改变其所申请的设施农业用地用途，也没有办理农用地转用审批手续。3、涉案构筑物位于泉州市台商投资城市规划区范围，牧恩公司建设涉案构筑物依法应当办理建设规划许可，其既未向泉州台商投资区管理委员会规划建设与交通运输局提交办理建设审批手续的申请及材料，也未向洛阳镇政府提交办理建设审批手续的申请及材料，擅自建设涉案构筑物违反《中华人民共和国城乡规划法》的规定，系违法建设行为。二、牧恩公司要求洛阳镇政府赔偿违法行为造成其合法建设的经济损失2612244.6元没有事实和法律依据。1、涉案12处构筑物系违法建筑，属于违法建筑且占用城乡规划确定的绿地用地，依法应予拆除。2、因牧恩公司对涉案构筑物不享有合法产权，被诉行政行为未侵犯其合法权益。对于涉案被拆除的12处违法构筑物，洛阳镇政府不应当承担赔偿责任。3、本案应当由牧恩公司举证证明其有合法权益被洛阳镇政府侵害的事实，以及对合法权益被损害的损失提供证据证明。对于涉案系违法建筑的12处永久性钢筋混凝土钓鱼台(饲料台)，牧恩公司提出行政赔偿请求，依法无据，不应当支持。 经审查，上诉牧恩公司提出上诉后，原审法院已将双方当事人提供的证据材料随案移送本院。二审查明的事实与原审一致。 本院认为，牧恩公司上诉主张涉案12处构筑物系合法建设，不属于违法构筑物。但牧恩公司提供的证据不足以证明该构筑物为合法建筑，且其在2017年1月15日申请渔业养殖设施农用地的报告中承诺“按照农业生产项目用途使用土地，不破坏耕作层，不建永久性建筑物”，但涉案12处构筑物实际为12处钢筋混凝土结构的永久性建筑，其中8处为钓鱼台，4处为饵料台，与牧恩公司申请备案的情况不符，牧恩公司该行为系擅自或变相将设施农用地用于其他非农建设，将非农建设用地以设施农用地名义备案，且未办理农用地转用审批手续，故一审法院根据国土资发(2014)127号国土资源部农业部《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》的规定认定牧恩公司所建的涉案12处构筑物属违法构筑物正确。洛阳镇政府强制拆除违法建筑的涉案12处构筑物，该强拆行为被确认违法，但是强拆涉案构筑物并未侵犯牧恩公司的合法权益，对于被拆除的12处违法构筑物，洛阳镇政府应承担赔偿违法拆除给牧恩公司造成的直接损失即强制拆除与牧恩公司自行保护性拆除两者建筑材料损失的差额部分。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条以及《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款的规定，结合在案证据、生活经验、生活常识及本案的实际情况对牧恩公司主张的损失酌定每处构筑物的直接损失为5000元，12处构筑物的直接损失为5000元×12=60000元，即酌定洛阳镇政府的强制拆除行为给牧恩公司造成的经济损失共计60000元并无不当。综上所述，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，应予维持。上诉人牧恩公司的上诉理由不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  黄海瑞 审判员  庄丽娜 审判员  谢火生 二〇二〇年十二月十八日 书记员  陈嘉怿 （附）本案引用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……