上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪03行终457号上诉人(原审原告)登封市思源食品有限公司，住所地河南省登封市。法定代表人陈为民。委托代理人李华康，河南智举律师事务所律师。被上诉人(原审被告)上海市普陀区市场监督管理局，住所地上海市普陀区。法定代表人虞亚光。委托代理人李明欣。委托代理人杨彩君。原审第三人上海绿亨贸易有限公司，住所地上海市普陀区。法定代表人李斌。上诉人登封市思源食品有限公司(以下简称登封思源公司)诉被上诉人上海市普陀区市场监督管理局(以下简称普陀市场局)行政处罚决定一案，不服上海铁路运输法院(2020)沪7101行初185号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年9月8日受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审认定：2019年3月4日普陀市场局收到上海市松江区市场监督管理局(以下简称松江市场局)作出的松市监案移字[2019]第30号案件线索移送书，就另案调查中发现的由上海绿亨贸易有限公司(以下简称绿亨公司)供应的涉案产品线索移送普陀市场局处理。同年3月13日普陀市场局对绿亨公司涉嫌违法行为立案调查。3月12日和6月3日对绿亨公司法定代表人李斌进行询问。6月7日经审批，普陀市场局决定将案件办理期限延长三十日。7月5日普陀市场局作出《行政处罚听证告知书》并送达绿亨公司。7月11日普陀市场局作出沪市监普处[2019]XXXXXXXXXXXX号行政处罚决定书(以下简称被诉处罚决定)并送达绿亨公司，被诉处罚决定中涉及本案争议认定的主要事实为：绿亨公司从上海福尚来食品有限公司(以下简称福尚来公司)处于2018年5月15日以1.1元/包的价格购进标签标注“产品名称：酷辣香辣片”，“产品类型：调味面制食品，配料：小麦粉、生活饮用水、植物油、食用盐、山梨酸钾、阿斯巴甜、脱氧乙酸钠、甜菊糖苷等”，“执行标准DB41/T515”等信息的“四兴发仔牌酷辣香辣片”产品50包，采购金额共计55元(含税)。绿亨公司共销售上述产品10包，销售单价1.7元每包，销售金额共计17元(含税)，货值金额共计61元，获利6元。绿亨公司从福尚来公司处于2018年5月15日以1.1元/包的价格购进标签标注“产品名称：酷辣素鸡丝”，“产品类型：调味面制食品”，“配料：小麦粉、生活饮用水、植物油、食用盐、山梨酸钾、阿斯巴甜、脱氧乙酸钠、甜菊糖苷等”，“执行标准DB41/T515”等信息的“四兴发仔牌酷辣素鸡丝”产品50包，采购金额共计55元(含税)。绿亨公司共销售上述产品20包，销售单价1.7元每包，销售金额共计34元(含税)，货值金额共计67元，获利12元。普陀市场局认为：食品标签标注事项应当符合食品安全国家标准。绿亨公司销售的上述“四兴发仔牌酷辣香辣片”、“四兴发仔牌酷辣素鸡丝”产品标签配料表食品添加剂项标注的“葡萄糖”并非食品添加剂。因此，绿亨公司的上述行为违反了《中华人民共和国食品安全法》(以下简称《食品安全法》)第六十七条第三款的规定。另外，食品添加剂的使用应当符合食品安全标准的规范，不得超范围使用食品添加剂。绿亨公司销售的上述涉案产品中使用了阿斯巴甜(含苯丙氨酸)、脱氧乙酸钠、甜菊糖苷、山梨酸钾、安赛蜜，不符合《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》(GB2760-2014)要求。因此，绿亨公司的上述行为违反了《食品安全法》第三十四条第(四)项的规定。根据《食品安全法》第一百二十四条第一款第(三)项规定，对于绿亨公司销售超范围使用食品添加剂的涉案产品的行为，决定处罚以下：(一)罚款(人民币)五万圆整；(二)没收违法所得壹拾捌元。登封思源公司作为涉案产品的生产商，对被诉处罚决定不服，向原审法院提起诉讼，请求予以撤销。原审认为：根据《食品安全法》第六条第二款规定，普陀市场局对绿亨公司销售的涉案产品涉嫌违法的行为具有调查处理的法定职责。本案中，普陀市场局收到松江市场局移送的案件线索后，经立案、调查、延长办案期限及听证告知，后作出行政处罚告知书并送达绿亨公司，执法程序合法。本案争议焦点在于，普陀市场局将绿亨公司销售的涉案产品认定为超范围使用食品添加剂的违法行为并作出罚款五万元、没收违法所得壹拾捌元的行政处罚，认定事实是否清楚，适用法律定性是否正确，裁量是否适当。第一，涉案产品在添加剂使用方面适用国家标准还是河南省地方标准。本案涉案产品标签上标明产品类型为调味面制食品。登封思源公司认为涉案产品应适用河南省地方标准即DB41/T515，该标准规定食品添加剂的使用应符合GB2760食品分类中的“糕点”的规定。普陀市场局认为根据《食品药品监管总局关于严格加强调味面制品等休闲食品监管工作的通知》(以下简称食药监食监-[2015]57号)、国家卫计委公告(2017年第8号)、《食品药品监管总局办公厅关于调味面制品在食品添加剂使用标准中食品类别归属问题的复函》(以下简称食药监办科函[2017]748号)等规定，已明确将“调味面制品”归为“方便米面食品”，且DB41/T515现已废止，故涉案产品在使用添加剂方面应当符合GB2760-2014食品分类中的“方便米面食品”。对此，原审认为，对于调味面制品并未制定单独的国家标准，涉案产品添加剂的使用是适用国家标准还是河南省地方标准存在争议。根据《食品安全法》第二十七条第一款规定“食品安全国家标准由国务院卫生行政部门会同国务院食品药品监督管理部门制定、公布，国务院标准化行政部门提供国家标准编号”。调味面制品食品添加剂使用在遵守地方标准的同时，亦应遵循国家规定的现有使用标准，即GB2760-2014，尤其是地方标准在专门领域与国家标准不协调甚至是发生冲突的情况下，应当首先适用国家标准，不得以地方标准为由超范围使用食品添加剂。登封思源公司生产的涉案产品适用DB41/T515标准，并不免除其应当遵守GB2760-2014的义务。故登封思源公司以涉案产品符合DB41/T515地方标准为由，认为该产品属合格商品的主张，原审不予支持。第二，涉案产品是否属于超范围使用食品添加剂的违法行为。对此，原审认为，根据食药监食监-[2015]57号文之规定，调味面制品(俗称“辣条”)等休闲食品主要在中小学校周边销售，青少年儿童特别是中小学生是主要消费群体，而“辣条”存在超范围、超限量使用食品添加剂及菌落总数超标等问题，根据调味面制品的产品特点和工艺要求，决定将其纳入“方便食品”实施许可。国家卫计委公告(2017年第8号)中，附件5在对环己基氨基磺酸钠(又名甜蜜素)等6种食品扩大用量和使用范围的添加剂予以说明时，环己基氨基磺酸钠(又名甜蜜素)扩大用量和适用范围的食品名称为“方便米面食品(仅限调味面制品)”。此外，食药监办科函[2017]748号文中明确说明调味面制品归属于方便米面制品。由此可见，调味面制品虽未在GB2760-2014中作为一类食品单独列出，但国家卫计委、原国家食品药品监管总局已经通过各种方式和途径明确了其在食品类别中归属于方便食品，应使用方便食品的食品添加剂标准。国家卫计委、原国家食品药品监管总局对食品安全的指导意见应当适用于全国包括河南省。基于上述判定，普陀市场局经立案调查，认定涉案产品中使用了阿斯巴甜(含苯丙氨酸)、脱氧乙酸钠、甜菊糖苷、山梨酸钾、安赛蜜，不符合GB2760-2014的要求，属于超范围适用食品添加剂的行为，并无不当，原审予以支持。第三，普陀市场局对绿亨公司作出罚款的行政处罚，裁量是否适当。对此，原审认为，从查明的事实来看，涉案两类产品销售金额共计51元(含税)，货值金额共计128元，获利18元。普陀市场局依据《食品安全法》第一百二十四条第一款第(三)项进行处罚，裁量并无不当。综上，普陀市场局作出被诉行政处罚决定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，裁量并无不当。登封思源公司的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，原审不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回登封思源公司的诉讼请求；案件受理费人民币50元，由登封思源公司负担。判决后，登封思源公司不服，上诉于本院。上诉人登封思源公司上诉称：原审认定对于调味面制品并未制定单独的国家标准，但却又认定调味面制品地方标准和国家标准相互冲突，认定前后矛盾。依照河南省地标DB41/T515，涉案产品属于合格商品。食药监办科函[2017]748号文虽载明调味面制品参照方便米面食品处理，但也仅是为配合2017年食品国家抽检。该复函只是内部沟通文件，本身没有强制效力。2019年版的《国家食品安全监督抽查实施细则》规定在食品安全监督抽检中，方便食品类抽检是不含调味面制品的。在2019年《食品安全抽查品种、项目表》备注中也明确显示依据调味面制品相关食品安全国家标准发布实施情况，及时组织安排抽检。方便食品不同于方便米面制品，在未出台新的国家标准的情况下，调味面制品仅是暂归属到方便食品中；而方便米面食品是粮食制品很小的分类。原审根据方便米面食品的抽查标准对本案调味面制品进行质检认定，与客观事实及国家市场监督总局的抽检细则不相符。上诉人认为其依照地方标准生产涉案食品质量符合法律规定。原审判决认定事实不清，适用法律错误。上诉人请求撤销原审判决，发回重审或依法改判支持上诉人原审诉讼请求。被上诉人普陀市场局辩称：方便米面食品是食品卫生健康部门对于调味面制品的归类。国家卫计委公告(2017年第8号)将调味面制品归类为方便米面食品，故调味面制品食品添加剂的使用应当按照《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》(GB2760-2014)中对于方便米面制品的规定执行。食药监办科函[2017]748号复函对于调味面制品食品添加剂的使用要求再次强调，明确调味面制品食品添加剂的使用应当按照方便米面制品的要求执行。方便食品是食品安全监督管理部门对于调味面制品的归类，上诉人所称调味面制品不适用2019年版的《国家食品安全监督抽查实施细则》实施抽检，只是抽检时调味面制品不适用于本细则，不意味着不能按照方便食品类别抽检，也不意味着调味面制品食品添加剂的使用标准不适用《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》(GB2760-2014)中关于方便米面制品的规定。依据《中华人民共和国标准化法》和《食品安全法》的有关规定，地方标准等的技术要求不得低于强制性国家标准的相关技术要求。河南省地方标准DB41/T515有关食品添加剂的使用标准低于GB2760-2014《食品安全国家标准食品添加剂使用标准》，故不应适用。被诉处罚决定主体适格、事实清楚、证据确凿、适用法律正确、程序合法、裁量适当。被上诉人请求驳回上诉，维持原判。原审第三人绿亨公司未作述称。经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为：被上诉人普陀市场局依法对绿亨公司销售涉案产品涉嫌违法的行为具有调查处理的法定职责。本案上诉人登封思源公司作为被行政处罚涉案产品的生产商，具有对被诉处罚决定提起行政诉讼的主体资格。涉案产品的产品类型为调味面制食品(调味面制品)。食药监食监-[2015]57号文即已明确，调味面制品(俗称“辣条”)等休闲食品主要在中小学校周边销售，青少年儿童特别是中小学生是主要消费群体，而“辣条”存在超范围、超限量使用食品添加剂及菌落总数超标等问题，根据调味面制品的产品特点和工艺要求，决定将其纳入“方便食品”实施许可。国家卫计委公告(2017年第8号)附件5中，在对环己基氨基磺酸钠(又名甜蜜素)等6种扩大用量和使用范围的食品添加剂予以说明时，环己基氨基磺酸钠(又名甜蜜素)扩大用量和适用范围的食品名称为“方便米面食品(仅限调味面制品)”。而在食药监办科函[2017]748号复函中则更进一步明确国家卫计委公告(2017年第8号)将调味面制品归为方便米面制品，要求对调味面制品中的食品添加剂使用进行监管。食药监办科函[2017]748号复函的内容和相关监管法律规范并无冲突，该复函食品安全的指导意见应当适用于全国范围。据此，原审认为调味面制品虽未在GB2760-2014中作为一类食品单独列出，但国家卫计委、原国家食品药品监管总局已经通过各种方式和途径明确了其在食品类别中归属于方便食品并应使用方便食品的食品添加剂标准具有法律依据。在此基础上，普陀市场局经立案、调查、延长办案期限及听证告知等程序，认定涉案产品中超范围使用食品添加剂，不符合GB2760-2014的要求，并依据《食品安全法》第一百二十四条第一款第(三)项进行裁量作出被诉处罚决定，并无不当。综上，上诉人的上诉请求及理由缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。原审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人登封市思源食品有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 张文忠审 判 员 沈莉萍审 判 员 鲍 浩二〇二〇年十二月三日法官助理 王 帅书 记 员 陈 琳附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……