河南省平顶山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫04行终242号上诉人（原审原告）买利霞，女，1963年3月10日生，回族，住河南省鲁山县。上诉人（原审原告）王套，男，1962年6月29日生，回族，住址，系买利霞丈夫。二原告的共同委托代理人张元松，平顶山市鲁山县弘正法律服务所法律服务工作者。被上诉人（原审被告）鲁山县自然资源局，住所地河南省鲁山县老城大街**。统一社会信用代码：11410423005488527Y。诉讼代表人陈新兴，副书记。委托代理人杜文周，该局不动产登记中心工作人员。被上诉人（原审第三人）河南弘文置业有限公司，，住所地河南省鲁山县向阳路南段路东（七匹狼**）统一社会信用代码：91410423581744234R。法定代表人宁国杰，总经理。委托代理人李晓菲，河南大乘律师事务所律师。委托代理人张龙飞，河南大乘律师事务所实习律师。上诉人买利霞、王套因行政答复及不履行法定职责一案，不服河南省平顶山市新华区人民法院（2020）豫0402行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。被诉行政行为：鲁山县自然资源局于2020年1月15日对买利霞、王套作出了鲁自然资〔2020〕14号《关于买利霞、王套诉鲁山县自然资源局不履行登记职责一案的答复》（以下简称《答复》），主要内容为：“你们诉鲁山县自然资源局不履行登记职责一案，依据平顶山市卫东区人民法院（2019）豫0403行初44号行政判决书的判决，对买利霞、王套的申请事项作出如下答复：关于你们申请依法撤销鲁国用（2014）第220079号国有土地使用证，并确认鲁国用（2011）第220079号国有土地使用证的效力一案，平顶山仲裁委员会平仲裁字〔2017〕第079号裁决书虽然解除了你们与河南弘文置业有限公司（以下简称弘文置业公司）的“联合建房协议”，但裁决书中显示“对合同解除后，双方当事人之间将产生的清算、返还、赔偿等问题可由双方当事人另行解决”，说明你们与弘文置业公司仍存在有纠纷，按照《不动产登记暂行条例》第二十二条第二项的规定，对你们提出的问题不予受理，待该纠纷解决后，你们可以重新向鲁山县自然资源局不动产登记中心提出以上申请，我单位将依法受理。”原审查明，二原告系夫妻关系。本案案涉宗地坐落于鲁山县琴台办事处交通街中段路北，2011年5月19日，鲁山县人民政府就本案案涉宗地为买利霞颁发了鲁国用（2011）第220079号国有土地使用证，该证显示本案案涉宗地地类（用途）为住宅、公园与绿地，使用权类型为出让，终止日期为2081年4月12日，使用面积为6769㎡。2013年5月8日，二原告与弘文置业公司签订的《联合建房协议书》，显示：“第一条投资建房的土地的位置、面积1.1、本协议投资建房的土地位于鲁山县钢厂路南段路西，四邻：南至：大路，北至：城壕，东临：公出路，西至：鲁山县土产棉麻公司。将买利霞拥有的一块土地使用权地块与弘文置业公司联合开发使用，此地块的土地证编号为鲁阳国字（2011）第220079号，土地面积6769平方，具体以土地证面积为准。此处楼房建成后，按土地证面积作价700万元作为甲方的投资，该项目完工和房屋销售完后，扣除甲乙双方的投入成本后，利润按甲乙双方各占50%分配。另外再分给甲方120平方的住宅楼12套，具体楼层甲乙双方协商另定。第二条甲乙双方的投资方式及分配方案2.1、甲方的投资方式为提供本协议第一条1.1款所述的建房土地。2.2乙方的投资方式为提供建房的资金和后期的办理手续所需用的费用……。”2013年8月13日，弘文置业公司与鲁山县自然资源局签订了豫（鲁山）出让（2011年）第0001号《国有建设用地使用权出让合同》变更协议，内容为：“……第一条原国有建设用地竞得人买利霞变更为弘文置业公司，法定代表人为余亚蕾，出资构成为合资。第二条弘文置业公司与鲁山县自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》变更协议后，豫（鲁山）出让（2011年）第0001号《国有建设用地使用权出让合同》约定的条款由弘文置业公司履行……。”2013年8月29日，弘文置业公司与买利霞共同申请本案案涉国有土地使用权变更登记，鲁山县人民政府就本案案涉宗地向弘文置业公司颁发了鲁国用（2011）第220079号国有土地使用证，该证载的地类（用途）、使用权类型、终止日期、使用面积、颁证日期与鲁山县人民政府为买利霞颁发的鲁国用（2011）第220079号国有土地使用证的证载内容一致。在土地使用权人为买利霞的鲁国用（2011）第220079号国有土地使用证中的宗地图页上方，有手写的备注，内容为：“根据豫（鲁山）出让（2011年）第0001号《国有建设用地使用权出让合同》变更协议，工商局变更后的《企业法人营业执照》，《组织机构代码证》，《税务登记证》自2013年9月10日，土地使用权人由买利霞变更为弘文置业公司。经办人：赵炳。”该备注处加盖有原鲁山县国土资源局印章。2013年10月12日，二原告与弘文置业公司签订了一份《补充协议》，就双方于2013年5月8日签订的《联合建房协议书》的相关事宜作出了变更和补充。2014年5月21日，弘文置业公司以鲁国用（2011）第220079号国有土地使用证破损及业务需要为由，申请换发新证。后鲁山县人民政府为弘文置业公司颁发了鲁国用(2014)第220079号国有土地使用证。鲁山县自然资源局在本案庭审中称换发新证后，弘文置业公司原取得的鲁国用（2011）第220079号国有土地使用证系旧证，已经无效。后二原告向平顶山仲裁委员会提出仲裁申请，请求依法解除二原告与弘文置业公司签订的上述《联合建房协议书》和《补充协议》。2018年4月11日，平顶山仲裁委员会作出了平仲裁字〔2017〕第079号《裁决书》，解除二原告与弘文置业公司签订的上述《联合建房协议书》及《补充协议》。二原告在平顶山仲裁委员会作出平仲裁字〔2017〕第079号《仲裁书》后，曾向鲁山县自然资源局提出申请，要求对原属买利霞所有、现登记在弘文置业公司名下的鲁国用（2011）第220079号国有土地使用证办理使用权转移登记，将该宗土地的土地使用权转移登记到买利霞名下。鲁山县自然资源局接到买利霞的申请后，于2018年6月11日作出《不予登记告知书》。买利霞、王套对该《不予登记告知书》不服，曾于2018年6月14日向平顶山市卫东区人民法院提起诉讼，请求撤销鲁山县自然资源局于2018年6月11日作出的不予登记告知书，责令鲁山县自然资源局限期履行法定职责。平顶山市卫东区人民法院于2018年11月23日作出了（2018）豫0403行初76号《行政判决书》，驳回了二原告的诉讼请求。二原告对该判决不服，向平顶山市中级人民法院提出上诉。平顶山市中级人民法院于2019年2月20日作出了（2019）豫04行终25号行政判决书，驳回上诉，维持原判。2019年3月29日，二原告向鲁山县自然资源局不动产登记中心提出申请，请求依法撤销弘文置业公司鲁国用（2014）第220079号国有土地使用证，并依法确认鲁国用（2011）第220079号国有土地使用证的效力。鲁山县自然资源局不动产登记中心接到二原告的申请后，未就二原告的申请作出书面答复。二原告对鲁山县自然资源局不予答复的行为不服，于2019年7月4日向平顶山市卫东区人民法院提起诉讼。2019年11月15日，平顶山市卫东区人民法院作出了（2019）豫0403行初44号行政判决书，责令鲁山县自然资源局在该判决生效后30个工作日内对二原告的申请事项作出书面答复。鲁山县自然资源局根据平顶山市卫东区人民法院作出的（2019）豫0403行初44号行政判决书，于2020年1月15日对二原告作出了鲁自然资〔2014〕14号《答复》，二原告对该《答复》不服，提起诉讼。本案庭审中，二原告明确本案第二项诉讼请求为：“依法判令被告限期作出撤销鲁国用（2014）第220079号国有土地使用证，并确认登记在弘文置业公司名下的鲁国用（2011）第220079号国有土地使用证的效力的决定。”弘文置业公司称本案案涉宗地一部分已经建成了商品房，对外出售的商品房是否已经办理了房屋所有权证需要进一步核实，且其公司已就案涉宗地办理了《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》。庭后，2020年9月9日，弘文置业公司向本院提交了《关于买利霞、王套诉鲁山县自然资源局、弘文置业公司开庭相关问题的回复》，称鲁国用(2014)第220079号国有土地使用证登记在弘文置业公司名下，并存放在合作方买利霞、王套手中，合作过程中双方发生纠纷，王套、买利霞控制了公司的建设和已建房屋的销售权，也不向公司提供鲁国用（2014）第220079号国有土地使用证，所以《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》至今未办理。原审认为，本案案涉国有土地的使用权人原系买利霞，鲁山县自然资源局辩称弘文置业公司取得鲁国用（2014）第220079号国有土地使用证系弘文置业公司与二原告签订了《联合建房协议书》后从买利霞持有的鲁国用（2011）第220079号国有土地使用证变更登记而来。现该《联合建房协议书》已被平顶山仲裁委员会作出的平仲裁字〔2017〕第079号《裁决书》解除，该《裁决书》现已发生法律效力。二原告在上述《联合建房协议书》被撤销后，申请鲁山县自然资源局撤销鲁国用（2014）第220079号国有土地使用证，并确认鲁国用（2011）第220079号国有土地使用证的效力，鲁山县自然资源局以二原告与弘文置业公司仍存在纠纷为由，对二原告作出的鲁自然资〔2014〕14号《答复》理由不充分，证据不足，依法应予撤销。又因土地管理的法定职责是不动产登记机构的行政职责，是否撤销不动产登记机构颁发的不动产权证书以及不动产登记机构颁发的不动产权证书是否有效的问题应由不动产登记机构决定，司法权监督行政权的行使，但不能代替行政权，因此对二原告提出的第二项诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定，判决：一、撤销被告鲁山县自然资源局于2020年1月15日对买利霞、王套作出的鲁自然资〔2020〕14号《关于买利霞、王套诉鲁山县自然资源局不履行登记职责一案的答复》，并责令鲁山县自然资源局对买利霞、王套的请求在法定期限内重新作出处理；二、驳回原告买利霞、王套的第二项诉讼请求。案件受理费50元，由被告鲁山县自然资源局负担。上诉人买利霞、王套上诉称，一、上诉人的第二项诉讼请求应该得到支持。因被上诉人的工作失误，导致一宗土地出现两个不同的使用权。原审庭审期间，被上诉人称换发鲁国用（2014）第220079号国有土地使用证后，鲁国用（2011）第220079号国有土地使用证系旧证，已经无效。但是，鲁国用（2014）第220079号国有土地使用证系原审第三人以欺骗手段获取的，登记机关在换发新证时，没有进行必要的核实，更没有收回破损的证件，程序违法。再者，换发新证后，因两个使用证证号不一，作为登记机关应该将老证予以注销，但登记机关仍没有履行自己的法定职责，导致发生一宗土地两个证件的非正常现象。原审法院在审理本案期间，也查明了上述事实，但对于两证的效力问题没有做出任何阐述与认定，导致目前案涉土地仍处于“一地两证”的状态。二、上诉人对原审判决第一项的判决结果没有异议，但原审对撤销的理由，没有充分阐述，从而有可能导致上诉人在以后主张权利时受到影响。请求撤销原判第二项，发回重审或改判支持上诉人的第二项诉讼请求。被上诉人鲁山县自然资源局辩称，上诉人提到的鲁国用（2014）第220079号国有土地使用证与鲁国用（2011）第220079号国有土地使用证所涉及的土地是同宗土地，鲁国用（2014）第220079号国有土地使用证是由鲁国用（2011）第220079号国有土地使用证换证而来，所以两证同为原审第三人持有，是同宗土地上涉及的使用证。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人弘文置业公司辩称，对原审判决认定事实无异议。上诉人与第三人之间的联合建房协议已被解除，但双方基于联合建房已经履行了义务，特别是在涉案国有土地使用权已经作为上诉人的出资变更为第三人联合使用的情况下，案涉土地使用权的分配并未明确，并不当然产生恢复原状的法律后果。请求二审法院依法裁判。二审经审理查明的事实与原审判决认定的事实相一致。二审另查明，原审查明鲁山县自然资源局为弘文置业公司颁发的“鲁国用（2011）第220079号国有土地使用证”，应为2013年5月买利霞、王套与弘文置业公司签订《联合建房协议书》后颁发的，该证号中的“2011”应为笔误。该证原件现仍在买利霞、王套处存放。各方当事人对上述事实均无异议，有本案二审庭审笔录为证，足以认定。本院认为，一、关于买利霞、王套申请鲁山县自然资源局限期作出撤销鲁国用（2014）第220079号国有土地使用证的决定问题。《不动产登记暂行条例实施细则》第二十八条规定：“有下列情形之一的，当事人可以申请办理注销登记：（一）不动产灭失的；（二）权利人放弃不动产权利的；（三）不动产被依法没收、征收或者收回的；（四）人民法院、仲裁委员会的生效法律文书导致不动产权利消灭的；（五）法律、行政法规规定的其他情形。……”本案，买利霞、王套与弘文置业有限公司签订的《联合建房协议书》及补充协议》，已被生效的平顶山仲裁委员会作出了平仲裁字〔2017〕第079号裁决书解除，弘文置业公司的颁证基础已不存在，该公司的鲁国用（2014）第220079号国有土地使用证依法应予注销。故鲁山县自然资源局应对买利霞、王套的该项申请依法作出处理决定。二、关于买利霞、王套申请鲁山县自然资源局作出确认登记在弘文置业公司名下的鲁国用（2011）第220079号国有土地使用证效力的决定问题。《不动产登记暂行条例实施细则》第二十二条第一款规定：“不动产权属证书或者不动产登记证明污损、破损的，当事人可以向不动产登记机构申请换发。符合换发条件的，不动产登记机构应当予以换发，并收回原不动产权属证书或者登记证明。”本案，2014年弘文置业公司申请换发新证的理由是鲁国用（2011）第220079号国有土地使用证破损及业务需要，鲁山县自然资源局本应根据上述法律规定将原不动产权属证书收回，但其不但没有依法收回，且至今仍在买利霞、王套处存放，造成“一地两证”情况存在。如果如鲁山县自然资源局认为的鲁国用（2011）第220079号国有土地使用证因换发新证而无效，应在处理决定中予以明确。如果认为该证仍然有效，则应参照前述第一条理由依法予以注销。三、买利霞、王套与弘文置业公司之间的纠纷，在双方签订的《联合建房协议书》及《补充协议》已被生效仲裁委员会裁决书解除的情况下，因弘文置业公司该两证效力问题，可能造成双方无法将产生的清算、返还、赔偿等问题彻底解决。鲁山县自然资源局在将弘文置业公司该两证效力问题解决后，买利霞、王套与弘文置业公司之间的纠纷可在清算、返还、赔偿等问题解决后，依法重新申请登记。综上，被上诉人鲁山县自然资源局所作本案被诉《答复》适用法律、法规错误，依法应予撤销。原审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误，依法应予改判。上诉人买利霞、王套的上诉理由成立，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销河南省平顶山市新华区人民法院（2020）豫0402行初42号行政判决；二、撤销被上诉人鲁山县自然资源局于2020年1月15日对买利霞、王套作出的鲁自然资〔2020〕14号《关于买利霞、王套诉鲁山县自然资源局不履行登记职责一案的答复》；三、责令被上诉人鲁山县自然资源局于本判决生效后60日内，对买利霞、王套的申请重新作出处理决定。本案一、二审案件受理费各50元，由被上诉人鲁山县自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长  宋忠海审判员  李新保审判员  李占永二〇二〇年十二月十一日书记员  邱 博附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。