江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏行终107号 上诉人（原审原告）杨贤芳，女，汉族，住南京市江宁区。 上诉人（原审原告）杨有才，男，汉族，住南京市江宁区。 上诉人（原审原告）杨有福，男，汉族，住南京市江宁区。 上诉人（原审原告）陈春香，女，汉族，住南京市江宁区。 上诉人（原审原告）杨金香，女，汉族，住南京市江宁区。 上诉人（原审原告）杨祥泉，男，汉族，住南京市江宁区。 上诉人（原审原告）孙军民，男，汉族，住南京市江宁区。 被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地南京市鼓楼区北京东路**。 法定代表人韩立明，南京市人民政府市长。 原审原告杨桂珍，女，汉族，住南京市江宁区。 原审原告杨有发，男，汉族，住南京市江宁区。 杨贤芳、杨有才、杨有福、陈春香、杨桂珍、杨有发、杨金香、杨祥泉、孙军民等9人（以下简称杨贤芳等9人）诉南京市人民政府（以下简称南京市政府）行政复议一案，江苏省南京市中级人民法院于2019年11月11日作出（2019）苏01行初286号行政判决。杨贤芳、杨有才、杨有福、陈春香、杨金香、杨祥泉、孙军民等7人（以下简称杨贤芳等7人）不服，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，南京市江宁区人民政府（以下简称江宁区政府）于2013年6月28日作出江宁府征字（2013）第4号《南京市江宁区人民政府房屋征收决定》（以下简称4号《征收决定》），征收范围为杨贤芳等9人居住地江宁区淳化街道桥头社区骆家渡自然村（以下简称骆家渡自然村），征收实施单位为南京市江宁区人民政府淳化街道办事处（以下简称淳化街道办）。杨贤芳等9人认为淳化街道办在征收补偿中存在违法行为，于2019年1月15日通过邮政EMS向江宁区政府提交《立案查处申请书》（以下简称《申请书》），申请立案查处事项为：1.请求江宁区政府查处淳化街道办作为4号《征收决定》的征收实施单位，房屋拆除费用高达4884318元的违法行为；2.请求江宁区政府查处淳化街道办在骆家渡自然村征收范围内建设围墙及上报工程款292万元的违法行为；3.请求江宁区政府查处淳化街道办与桥头社区工作人员虚报垃圾清除费用从而骗取南京江宁城市建设集团有限公司的国有资金500402.54元的违法行为。江宁区政府收到前述《申请书》后未作出处理。2019年3月25日，杨贤芳等9人以江宁区政府对其查处淳化街道办的申请不予处理构成不作为为由，向南京市政府申请行政复议，复议请求为：“1.请求南京市政府针对被申请人行政不作为，行政乱作为的行为进行查证、查实、查处，依法追究相关责任人的法律责任。2.请求南京市政府查证、查实、查处被申请人及其派出机构淳化街道办以及桥头社区相关工作人员巧立名目，大肆套取国有资金进行挥霍以及在骆家渡自然村房屋征收、补偿过程中，其滥、挪用、非法占用征收补偿资金的违法、违规行为。”南京市政府于2019年3月29日收到行政复议申请后，立案受理，并书面通知江宁区政府提出答复。南京市政府经审查认为，涉案《申请书》中要求江宁区政府查处淳化街道办在骆家渡自然村征收补偿过程中的违法行为，实质是要求行政机关履行内部监督管理的职责，而非对外行使行政管理的职责。故第1项复议请求不属于《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第六条所规定的行政复议范围。杨贤芳等9人请求南京市政府对江宁区政府、淳化街道办及桥头社区工作人员涉及的违法行为依法进行查处，此项复议请求事项本质上属于向南京市政府提出的独立请求，且南京市政府亦非淳化街道办和桥头社区居委会的上级行政主管部门，故该项请求不属于本案行政复议审理范围。2019年5月7日，南京市政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第四十八条第一款第二项之规定，作出〔2019〕宁行复第52号《行政复议决定书》（以下简称52号《复议决定》），驳回杨贤芳等9人的行政复议申请，并送达杨贤芳等9人。杨贤芳等9人不服该复议决定，向法院提起行政诉讼。 原审法院认为，根据《行政复议法》第十三条第一款规定，南京市政府作为江宁区政府上一级政府，对不服江宁区政府的具体行政作为申请行政复议，具有作出处理的法定职权。 《行政复议法》第六条规定了行政复议的受理范围。《行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定，属于行政复议法规定的行政复议范围，应当予以受理。该条例第四十八条第一款第二项规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和该条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，杨贤芳等9人向江宁区政府提交《申请书》第1项复议请求，即请求江宁区政府查处淳化街道办征收实施过程中房屋拆除费用高、在骆家渡自然村征收范围内建设围墙及上报工程款、与桥头社区工作人员虚报垃圾清除费用从而骗取国有资金的违法行为。上述请求系要求作为上级机关的江宁区政府履行对下级机关淳化街道办违法行为的查处职责，该职责系基于行政机关内部的上下级层级监督的职责，该职责是否履行并未给杨贤芳等9人设定新的权利义务，即对杨贤芳等9人的权利义务未产生实质影响。因此，江宁区政府未对杨贤芳等9人要求查处淳化街道办的违法行为作出处理的行为不构成行政不行为。杨贤芳等9人据此向南京市政府申请复议，即请求复议机关南京市政府针对江宁区政府未对淳化街道办行政不作为，行政乱作为的行为进行查证、查实、查处，依法追究相关责任人的法律责任，实质系要求复议机关南京市政府对江宁区政府履行上下级行政机关内部监督职责的行为进行复议，该请求不属于行政复议法第六条的行政复议受理的情形。杨贤芳等9人第2项复议请求即请求南京市政府查证、查实、查处江宁区政府、淳化街道办、桥头社区相关工作人员的违法、违规行为，系要求南京市政府作为江宁区政府的上级机关，履行行政机关上下级层级监督的职责，并非基于其向江宁区政府提出《申请书》要求履职的请求，系单独向作为复议机关的南京市政府提出的履职请求，其该项请求不属于本案行政复议审理范围。因此，杨贤芳等9人的两项复议请求均不属于《行政复议法》规定的行政复议范围，故不应当受理。南京市政府收到杨贤芳等9人的行政复议申请后已受理，经审查，认为杨贤芳等9人的行政复议申请不符合《行政复议法》和《行政复议法实施条例》规定的受理条件，作出52号《复议决定》，根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定，决定驳回杨贤芳等9人的行政复议申请并无不当。 《行政复议法》第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。本案中，南京市政府于2019年3月29日收到杨贤芳等9人的行政复议申请后即立案受理。2019年5月7日，南京市政府作**《复议决定》并邮寄送达杨贤芳等9人，程序符合法律规定。 综上，杨贤芳等9人的诉讼主张缺乏事实和法律依据，不能成立；其要求撤销52号《复议决定》的诉讼请求，法院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杨贤芳等9人的诉讼请求。 上诉人杨贤芳等7人上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决，撤销52号《复议决定》，判令其提出的《行政复议申请》符合《行政复议法》的受理范围。 被上诉人南京市政府未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《行政复议法》第二条、第六条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。据此，对公民、法人或其他组织产生实际影响的具体行政行为属于行政复议的范围。根据《行政复议法实施条例》第二十八条第五项的规定，属于行政复议法规定的行政复议范围是行政复议申请应当受理的条件之一。根据该条例第四十八条第一款第二项的规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第六条第一款、第七条第一款规定，上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督，任何组织和个人对发现的相关违法行为，有权向有关人民政府举报，有关人民政府也有权核实、处理。但上级人民政府该职权系基于上下级行政机关的层级监督关系而形成，上级人民政府一般不直接设定当事人新的权利义务，对当事人不产生实际影响。本案中，杨贤芳等9人向江宁区政府提交的《申请书》中请求江宁区政府查处淳化街道办在征收补偿过程中的违法行为，实质系请求江宁区政府作为上级行政机关履行对下级行政机关淳化街道办违法行为的查处职责，该查处行为属于层级监督、内部管理范畴，对上诉人的权利义务不产生实质影响。杨贤芳等9人的第一项复议申请，即请求南京市政府对江宁区政府的行政不作为、乱作为予以处置，实质系要求南京市政府对江宁区政府是否履行上下级行政机关的层级监督职责进行复议，故该项复议申请不属于行政复议的受理范围。 根据《行政复议法》第六条第九项的规定，申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议。此处的法定职责，是指行政机关依据法律、法规或者规章等规定，具有针对行政相对人的申请直接进行处理、直接解决行政相对人诉求的职责，一般不包括上级行政机关对下级行政机关、本级人民政府对所属工作部门的层级监督、内部管理职责。本案中，杨贤芳等9人的第2项复议申请，即请求南京市政府查处江宁区政府、淳化街道办、桥头社区相关工作人员的违法违规行为，该申请实质系要求南京市政府作为江宁区政府、淳化街道办的上级机关，履行行政机关上下级层级监督的职责，该项请求亦不属于行政复议的受理范围。因此，杨贤芳等9人的两项复议申请事项均不属于《行政复议法》规定的行政复议范围，南京市政府决定驳回其行政复议申请并无不当。 《行政复议法》第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。本案中，南京市政府于2019年3月29日收到杨贤芳等9人的行政复议申请后即立案受理。2019年5月7日南京市政府作出52号《复议决定》并送达，复议程序符合法律规定。 综上，杨贤芳等7人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨贤芳、杨有才、杨有福、陈春香、杨金香、杨祥泉、孙军民共同负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇二〇年十二月二十五日 书记员 王雅露 书记员 张莹莹 附：本判决适用的相关法律依据 一、《中华人民共和国行政复议法》 第二条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。 第六条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议: （一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的； （二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的； （三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的； （四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的； （五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的； （六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的； （七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的； （八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的； （九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的； （十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的； （十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的 第三十一条第一款行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。 二、《中华人民共和国行政复议法实施条例》 第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理： （二）申请人与具体行政行为有利害关系； 第四十八条第一款有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请： （二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。 三、《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第六条第一款上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督。 第七条第一款任何组织和个人对违反本条例规定的行为，都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理。 四、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；