北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京02行终1084号上诉人（一审原告）崔殿顺，男，1963年2月9日出生，汉族，住北京市房山区。委托代理人崔文龙(崔殿顺之子)，1988年8月12日出生，汉族，住北京市房山区。委托代理人赵志华，北京万圣律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市房山区韩村河镇人民政府，住所地北京市房山区韩村河镇韩村河村北。法定代表人杨**，镇长。委托代理人丁立波，北京市房山区韩村河镇人民政府法制科科长。委托代理人王冬建，北京市佳诺律师事务所律师。一审第三人崔殿强，男，1963年3月28日出生，汉族，住北京市房山区。委托代理人崔殿波（崔殿强之兄），1956年11月7日出生，汉族，住北京市房山区。上诉人崔殿顺因诉北京市房山区韩村河镇人民政府（以下简称韩村河镇政府）不履行违法建设查处职责一案，不服北京市房山区人民法院（以下简称一审法院）所作（2020）京0111行初100号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。韩村河镇政府于2019年12月6日对崔殿顺作出告知书（以下简称涉案告知），主要内容为：根据崔殿顺要求韩村河镇政府认定2019年7月向韩村河镇信访办邮寄的材料是否属于违法建筑的问题，现予以告知。2019年8月12日信访办已将相关材料转交韩村河镇村建科及司法所。2019年12月由韩村河镇村建科告知信访办，经相关科室与区直有关部门协调，由房山区城乡管理指挥中心派驻会商组织召开协调推进会，参会单位有北京市规划和自然资源委员会房山分局（以下简称房山规自分局）、区城管执法监察局、区司法局、区政务服务局、韩村河镇村建科。根据会议纪要内容，韩村河镇天开村六区69号东房两间因另批宅基地，法院已判决崔殿强赔偿一万元人民币给陈宝山，陈宝山对六区69号东房2间不再享受宅基地范围内建筑物的使用权。经房山规自分局根据有关规定认定，韩村河镇天开村六区69号宅基地范围内的建筑物不属于违法建设。崔殿顺向一审法院诉称：第一、2019年6月3日，崔殿顺依法向韩村河镇政府信访部门寄送实名举报信(韩村河镇政府2019年6月4日收到并登记)，举报崔殿强于2018年在韩村河镇天开村六区69号院内违法建设房屋200余平方米，无任何规划审批手续，特别是其中有70余平方米建在了崔殿顺母亲陈宝山的宅基地上，但韩村河镇政府并未按照《信访条例》第二十一条的规定在15日内决定是否受理并书面告知崔殿顺，也未按照《信访条例》第三十三条的规定按期办理。2019年12月6日，韩村河镇政府在严重超过法定期限三个多月后才将处理结果告知崔殿顺，韩村河镇政府的行为存在严重的程序违法。第二、涉案告知不符合事实，且严重违法。首先，崔殿顺不是在2019年7月向信访办邮寄的材料，而是在2019年6月3日邮寄的，2019年6月4日韩村河镇政府即收到（有信访批办单为证）。其次，韩村河镇政府称2019年8月12日信访办将机关材料转交韩村河镇村建科及司法所违反了《信访条例》中关于时限的规定，属于违法拖延。村建科也未通知崔殿顺组织听证等调查。第三、法院确已判决崔殿强赔偿一万元人民币给陈宝山，但是法院并没有判决陈宝山对六区69号东房两间不再享受宅基地使用权，而且房山规自分局也没有认定崔殿强的建筑不属于违法建设，而是说明了崔殿强建设没有取得规划审批手续，查处违法建设的职责在乡镇政府，韩村河镇政府找的借口没有法律依据。总之，涉案告知在程序、实体上均违法，因为崔殿强拆除了崔殿顺母亲陈宝山、父亲崔付（富）两间东房，并在这两间东房的宅基地上建设了70余平方米的房屋，已经有一审法院、北京市第二中级人民法院的判决为证，且房山规自分局在2019年2月21日给崔殿顺的答复中说的非常明确，在该地块上崔殿强的建房行为属乡村违法建设，而查处违法建设的职权在乡镇政府，故韩村河镇政府应依法履行职责，对崔殿强的违法建设依法立案查处。请求法院确认涉案告知违法，判令韩村河镇政府依法履行职责，依法对崔殿强在陈宝山宅基地上建筑的违法建设立案查处。韩村河镇政府向一审法院辩称：一、韩村河镇政府认为当事人对信访结果不满意，可以依据《信访条例》相关规定主张权利，不是人民法院审理行政诉讼的范围。《信访条例》第三十四条规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。二、韩村河镇政府具有查处违法建设和查处不符合乡村规划的宅基地内村民住宅建设的法定职责。依据《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十五条的规定，韩村河镇政府对本行政区域内未取得乡村建设规划许可证或未按照乡村建设规划许可证的规定进行的建设，具有查处的法定职责。依据《北京市城乡规划条例》第七十七条的规定，韩村河镇政府具有对不符合乡村规划的宅基地村民住宅建设查处的法定职责。三、韩村河镇政府对崔殿顺的举报进行依法处理，符合法律规定。2019年6月4日，韩村河镇政府的信访办接到区信访办转交的崔殿顺举报崔殿强在韩村河镇天开村六区69号院内进行违法建设，并要求韩村河镇政府履行法定职责，依法对违法建筑按照法律、法规进行立案查处的实名举报信。接到举报信后韩村河镇政府十分重视，积极将相关材料转交村建科进行调查、核实。2019年8月20日，韩村河镇政府职能科室给予立案。经过核实，韩村河镇天开村六区69号院内原有北房三间（崔远居住）、东房两间（崔付居住）、西房两间（崔贵居住）。该宅院原为崔付、崔贵、崔远共同使用，崔付、崔贵因另批宅基地搬离此院。崔远于2006年去世，后其子崔殿强继承崔远的房屋并在院内居住。崔殿强于2017年4月2日将该院内房屋拆除重建，为此陈宝山以财产损害赔偿为由提起诉讼。北京市第二中级人民法院（2018）京02民终11762号民事判决书终审判决崔殿强赔偿陈宝山一万元。由于当前涉宅基地相关制度不完善，韩村河镇政府会同区相关部门进行研究。崔殿强在天开村六区69号的建房行为虽未经过韩村河镇政府批准，但是该建设属于村民在宅基地内的建房行为，目的为居住使用；该建设层高、面积没有明显违法之处且不违反本村村庄规划。经过研究，最终认定韩村河镇天开村69号宅基地范围内的建筑物不属于违法建设，故韩村河镇政府未对该案件按违法建设查处，给予结案。依据《北京市城乡规划条例》第七十条的规定于2019年12月6日将处理结果告知崔殿顺。综上，韩村河镇政府对崔殿顺举报违法建设进行了处理，并将处理结果书面告知崔殿顺，符合法律规定，请求法院查清事实，驳回崔殿顺的诉讼请求。崔殿强在一审期间未陈述意见。2020年8月28日，一审法院作出（2020）京0111行初100号行政判决认为，依据《城乡规划法》第六十五条和《北京市城乡规划条例》第六十二条之规定，韩村河镇政府具有对其辖区内的乡村违法建设进行查处的法定职权。关于履责程序。崔殿顺主张韩村河镇政府未按照《信访条例》的规定在15日内告知崔殿顺是否受理，未在60日内办理完毕。本案中，韩村河镇政府于2019年6月4日收到崔殿顺的举报后，针对所举报的事项，韩村河镇政府经初步调查后于同年8月20日予以立案，于同年12月3日予以结案，并于2019年12月6日作出涉案告知。一审法院认为，《信访条例》规定的系信访事项的提出、登记处理、受理、办理、答复、复查、复核等程序，规范的对象为信访事项。信访与诉讼规范的对象不同。本案崔殿顺的举报实质上系要求韩村河镇政府履行对崔殿强的行为予以查处的法定职责，崔殿顺亦向一审法院提起本案履责之诉，且韩村河镇政府针对举报事项进行了初步核实、立案、调查、结案，并将处理结果告知崔殿顺，程序并无明显不当。关于履责条件。履责之诉中，诉讼标的是崔殿顺请求行政机关履行法定职责的请求能否成立。本案中，针对崔殿强在天开村六区69号院的建设，韩村河镇政府经调查认为属于村民在宅基地内的建房行为，目的为居住使用，建设层高、面积没有明显违法之处且不违反本村村庄规划，且考虑到本行政管理区域内目前农村宅基地管理制度不完善，农村村民翻建房屋相关制度欠缺及农村宅基地未进行确权等因素，韩村河镇政府作出涉案告知，对涉案建设未按照违法建设予以查处的履责行为并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回了崔殿顺的诉讼请求。崔殿顺不服一审判决，上诉至本院，认为一审判决认定涉案建筑不能认定为违法建设属事实不清，判决缺乏法律依据。请求：1.撤销一审行政判决；2.改判支持崔殿顺的一审诉讼请求。韩村河镇政府同意一审判决，请求予以维持。崔殿强对一审判决未提起上诉。在一审审理期间，韩村河镇政府在法定期限内向一审法院提交了如下证据：1.信访批办件及举报信，证明举报信来源和收到时间；2.立案审批表，证明履行立案审理手续；3.（2018）京02民终11762号民事判决书，证明69号院历史居住情况、家庭关系、原房屋被拆除和新建房屋的事实；4.照片截图，证明原房屋状况；5.土地房产所有证等，证明69号院原为农村老宅基地；6.天开村委会证明，证明崔殿强户口在**院内；7.村庄土地使用规划图，证明69号院建设符合村庄规划；8.关于崔殿顺反映问题的答复情况及送达回证，证明韩村河镇政府积极与有关部门研究处理意见并告知崔殿顺；9.2019年9月5日告知书及送达回证，证明告知崔殿顺韩村河镇政府正积极调查核实；10.结案报告，证明案件审查完毕；11.涉案告知及送达回证，证明韩村河镇政府履行了将处理结果告知举报人的义务。在法定期限内，崔殿顺向一审法院提交了如下证据：1.实名举报信；2.信访件批办单；3.涉案告知；证据1至3证明举报的时间及内容。4.（2018）京02民终11762号民事判决书，证明陈宝山对该院东房两间享有所有权，判决崔殿强赔偿一万元，是地上物的赔偿，但并不是说占有的宅基地就是崔殿强的；5.房规划国土（访）〔2018〕100号信访事项答复意见书，证明对整个事实进行了调查，房山规自分局也认为崔殿强是违法建设，由韩村河镇政府处理；6.50年代房产证计算，证明房产四至；7.1973年天开大队社员宅基地及林权落实单、土地房产所有证存根，证明房子是崔付（富）的；8.2017年4月6日证明，证明陈宝山有东房两间；9.受理告知单，证明涉案房屋是乡村违法建设；10.常住人口信息，证明家庭关系。崔殿强在法定举证期限内未向一审法院提交证据。一审法院对上述经质证的证据材料作如下确认，韩村河镇政府提交的证据8，因崔殿顺对该答复情况的真实性无异议，对送达回证有异议，且韩村河镇政府不能提交证据证明该送达回证的真实性，故对该送达回证不予采纳。韩村河镇政府提交的证据9，因现有证据不能证明崔殿顺已收到该告知书，故不予采纳。崔殿顺、韩村河镇政府提交的其他证据，能够反映案件真实情况、与待证事实相关联、来源和形式符合法律规定，予以采纳。一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定，一审法院对韩村河镇政府、崔殿顺在一审诉讼期间提交的证据所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，经本院审查属实，亦予以确认。根据上述被认定合法有效的证据，本院查明事实如下：2019年6月3日，崔殿顺向房山区信访办公室举报，反映崔殿强于2018年在天开村六区69号院内违法建设房屋200余平方米，且无任何施工审批手续，未取得乡村规划许可，请求政府履行相应职能，依法对违法建筑按法律规定立案查处。韩村河镇政府的信访部门于次日收到。针对崔殿顺举报的事项，韩村河镇政府经初步核实后于同年8月20日予以立案，于同年12月3日予以结案，结案报告载明：经现场调查并查阅相关资料，该建筑位于宅基地范围内，符合天开村村庄规划；所建房屋未超出原有宅基地范围，并且为一层，用于村民居住；2019年9月，韩村河镇政府同房山规自分局、区城管执法监察局、区司法局、区政务服务局等部门召开协调推进会，经会商该处建筑不能认定其为违法建设。2019年12月6日，韩村河镇政府作出涉案告知。另查明，2018年12月29日，本院作出（2018）京02民终11762号民事判决书，查明以下事实：现六区69号院内崔殿强正在建设北房，东房已经变为废墟。崔远（崔殿强之父）、崔付（富）（崔殿顺之父）、崔贵系堂兄弟，曾共同居住在六区69号院。根据当地村委会证明和证人证言等证据所证及一审调查核实的情况，69号院东房两间确归陈宝山（崔殿顺之母）所有，崔殿强对于所拆房屋系自己所有一节并未提供充分证据予以证明，故崔殿强于2017年4月2日拆除东房两间，有欠妥当。就上述房屋拆除造成的损失，其应依法赔偿。故二审判决驳回上诉，维持原判，即崔殿强于判决生效后十日内赔偿陈宝山经济损失一万元。如果未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本院认为，依据《城乡规划法》第六十五条和《北京市城乡规划条例》第六十二条之规定，韩村河镇政府具有对其辖区内的乡村违法建设进行查处的法定职权。《北京市城乡规划条例》第四十条第二款规定，“在规划农村地区，村民使用宅基地进行村民住宅建设，应当征询相邻土地使用权人意见，经村民委员会审议后上报乡镇人民政府批准”。第七十七条规定，“未经批准使用宅基地进行村民住宅建设的，符合村庄规划的，乡、镇人民政府责令其补办审批手续；不符合村庄规划的，责令限期拆除；……”。本案中，现有证据不能证明崔殿强建设的涉案建筑依照《北京市城乡规划条例》的规定，经过相关部门的批准，故韩村河镇政府作出的涉案告知事实不清、适用依据错误，应当依法予以撤销。崔殿顺请求撤销一审行政判决的上诉理由经查成立，本院依法予以支持。一审法院认定事实清楚、但适用法律错误，本院依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销北京市房山区人民法院（2020）京0111行初100号行政判决；二、撤销北京市房山区韩村河镇人民政府2019年12月6日对崔殿顺作出的告知书；三、责令北京市房山区韩村河镇人民政府在法定期限内重新对崔殿顺的举报作出处理。一、二审案件受理费各五十元，均由北京市房山区韩村河镇人民政府负担（于本判决生效后七日内交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 周建忠审 判 员 刘彩霞审 判 员 杨 波二〇二〇年十二月三十日法官助理 李 珊书 记 员 王 正