山东省潍坊市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁07行终399号 上诉人（原审被告）潍坊滨海经济技术开发区社会事业局，住所地：潍坊滨海经济技术开发区未来大厦**。 法定代表人张加光，局长。 委托代理人王国军，山东鸢都英合律师事务所律师。 委托代理人时浩，男，1984年1月6日出生，汉族。 被上诉人（原审原告）马从生，男，1975年1月12日出生，汉族，住潍坊滨海经济技术开发区。 委托代理人马从忠，男，1970年3月28日出生，汉族，住潍坊滨海经济技术开发区。系马从生之兄。 上诉人潍坊滨海经济技术开发区社会事业局（以下简称滨海区社会事业局）因与被上诉人马从生不履行法定职责一案，不服山东省潍坊滨海经济技术开发区人民法院（2020）鲁0792行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 马从生向一审法院起诉请求：确认滨海区社会事业局逾期未依法履行对滨海区人民医院及其工作人员违法、违规行为进行调查、处理职责的行为违法，并判令其依法履行法定职责。 原审法院认定事实：马从生之妻袁雪云在滨海区人民医院剖腹产后死亡。2019年2月26日，马从生以邮寄的方式向滨海区社会事业局提交《关于对潍坊滨海区人民医院隐匿病历的投诉书》，载明：马从生发现医院存在隐匿病历的相关事实，请滨海区社会事业局依法查处其违法行为，并将查处结果在法定期限内以书面函回复马从生。2019年3月4日，滨海区社会事业局作出案件受理记录，内容为：收到马从生《关于对潍坊滨海区人民医院隐匿病历的投诉书》的违法举报，按照相关规定，建议进一步调查处理。同日，滨海区人民医院向滨海区社会事业局出具《关于对滨海区人民医院的投诉书的回复》，内容为滨海区人民医院对投诉书中涉及的相关情况进行说明；2019年3月7日，滨海区社会事业局向滨海区人民医院工作人员张琰茹、吴同乐、夏平就相关问题作了调查，并形成了书面的调查笔录。2019年3月8日，滨海区社会事业局形成立案报告，载明：经初步审查，未发现滨海区人民医院存在举报人反映的违法行为，按照相关法律规定，建议不予立案。 2019年3月19日，马从生以邮寄的方式向滨海区社会事业局提交《关于对潍坊滨海区人民医院隐匿病历的投诉书（二）》，内容亦为要求查处隐匿病历的相关违法行为。2019年3月21日，滨海区社会事业局作出案件受理记录，内容为：收到马从生《关于对潍坊滨海区人民医院隐匿病历的投诉书（二）》的违法举报，按照相关规定，建议进一步调查处理。2019年3月22日，滨海区人民医院向滨海区社会事业局出具两份情况说明，就投诉书涉及的事实作了相关解释。2019年3月27日，滨海区社会事业局形成立案报告，载明：经初步审查，未发现滨海区人民医院存在举报人反映的违法行为，按照相关法律规定，建议不予立案。 2019年4月1日，马从生以邮寄的方式向滨海区社会事业局提交《关于对潍坊滨海区人民医院隐匿病历的投诉书（三）》，内容同样为要求查处隐匿病历的相关违法行为。2019年4月4日，滨海区社会事业局作出案件受理记录，内容为：收到马从生《关于对潍坊滨海区人民医院隐匿病历的投诉书（三）》的违法举报，按照相关规定，建议进一步调查处理。2019年4月7日，滨海区社会事业局形成立案报告，载明：经初步审查，未发现滨海区人民医院存在举报人反映的违法行为，按照相关法律规定，建议不予立案。 滨海区社会事业局对马从生的上述三次投诉所作的调查处理及立案情况均未向马从生进行答复。 另查明，2019年8月1日，马从生又向滨海区社会事业局邮寄关于滨海区人民医院存在篡改、销毁、伪造病历的投诉书一份。滨海区社会事业局于2019年12月4日作出案件调查终结报告，内容载明：2019年8月1日，接到社会举报，举报称滨海区人民医院存在篡改、销毁、伪造患者袁雪云病历的违法行为，依照相关规定，我局依法调阅了相关病历，对涉事医师就病历抢救记录、产程记录、手术记录、会诊记录等部分中多处改动进行了询问，依据（2019）鲁07民终4782号民事判决书认定的事实，当事人的行为违反了《中华人民共和国执业医师法》第二十三条之规定，建议给予医务人员郭绪英、张琰茹责令暂停6个月以上9个月以下执业活动的行政处罚。同日，滨海区社会事业局作出滨海区综合行政执法案件移送函，将案件材料移送滨海区综合行政执法局。2020年1月17日，滨海区综合行政执法局以潍坊滨海经济技术开发区管理委员会的名义作出潍滨卫医罚（2019）002号行政处罚决定书，决定给予郭绪英、张琰茹暂停6个月执业活动的行政处罚。滨海区社会事业局针对马从生在2019年8月1日投诉的立案受理情况及行政处罚结果均向马从生进行了书面告知。 原审法院认为，《卫生行政处罚程序》第六条、第十四条规定，县级以上卫生行政机关负责查处所辖区域内的违反卫生法律、法规、规章的案件；对社会举报的案件应当及时受理并做好记录。据此，滨海区社会事业局作为卫生行政主管部门，负有对马从生举报事项进行查处的法定职责。本案的争议焦点是滨海区社会事业局接到马从生针对滨海区人民医院的投诉后，是否正确履行了相应职责。《卫生行政处罚程序》第十五条规定，卫生行政机关受理的案件符合条件的，应当在七日内立案。《山东省行政程序规定》第六十八条规定：行政机关对公民、法人和其他组织提出的申请，应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式的，应当受理；。行政机关受理或者不受理申请，应当出具加盖本行政机关印章和注明日期的书面凭证。根据上述规定，滨海区社会事业局对于材料齐全、符合法定形式的投诉，应予以受理，并出具加盖公章和日期的书面凭证；受理的案件符合条件的，应当在七日内立案。本案中，滨海区社会事业局在接到涉案三份投诉后，均予以受理，并在七日内作出了不予立案的处理决定，但滨海区社会事业局在受理并经过调查作出不予立案的处理决定后，均未及时地向马从生进行告知，其行为不符合上述程序规定，且从其对马从生于2019年8月1日的再次投诉予以立案调查的情况来看，滨海区社会事业局对该三次投诉均作出不予立案的处理意见明显不当，存在违法情形。综上，滨海区社会事业局对马从生针对滨海区人民医院的投诉未正确履行查处的法定职责行为违法。鉴于滨海区社会事业局已对马从生于2019年8月1日提出的投诉进行了立案调查，并已将最终的行政处罚结果向马从生进行了告知，滨海区社会事业局已无必要再就涉案三份投诉书重新履行相应的查处职责。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款之规定，判决：一、滨海区社会事业局对马从生针对滨海区人民医院的投诉未正确履行查处的法定职责的行为违法；二、驳回马从生的其他诉讼请求。案件受理费50元，由滨海区社会事业局承担。 上诉人滨海经区社会事业局上诉请求：1.依法撤销潍坊滨海经济技术开发区人民法院作出的（2020）鲁0792行初1号行政判决书，依法改判驳回马从生的诉讼请求或发回重审；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、一审法院判决内容超过了被上诉人的诉讼请求。本案中被上诉人提起诉讼主张的理由为上诉人不履行法定职责，影响了其合法权益，其诉讼请求为确认上诉人未依法履行职责的行为违法，并诉求法院判令上诉人依法履行法定职责。法院一审也是围绕上诉人是否履行了法定职责进行审理。而一审判决却是在查明上诉人受理了被上诉人投诉，进行了初步调查并作出不予立案决定的情形下，对上诉人作出的不予立案的处理决定进行审查。即一审法院并不是对被上诉人的诉讼请求进行审理作出的判决，而是对上诉人作出的具体行政行为进行审理作出的判决，明显超过了被上诉人的诉讼请求，程序违法。二、一审法院认定上诉人应当出具加盖公章和日期的书面凭证没有法律依据。被上诉人向上诉人提出的要求对滨海人民医院及工作人员违规违法行为进行查处的申请，属于举报事项。卫生行政机关对卫生违法行为查处的程序性规定主要是《卫生行政处罚程序》等法律法规规定，上述法律规定中对举报事项的受理、立案没有作出卫生行政机关应书面回复举报人的规定，即卫生行政机关没有对举报事项的受理、立案书面回复举报人的职责。《山东省行政程序规定》第五十六条规定，本规定所称行政执法包括行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认、行政征收等影响公民、法人和其他组织权利、义务的具体行政行为。第六十六条规定，行政执法程序由行政机关依职权启动，或者依公民、法人和其他组织的申请启动。第六十八条规定的行政机关对公民、法人和其他组织提出的申请，应当是指依申请启动行政执法程序的事项，比如行政许可、行政确认等，而行政处罚只能由行政机关依职权启动，社会举报只是为行政机关启动执法程序提供线索。因此本案中被上诉人向上诉人提出的查处申请属于举报，属于上诉人依职权启动的行政执法行为，而不属于《山东省行政程序规定》第六十八条规定的申请，一审法院依据《山东省行政程序规定》第六十八条规定认定上诉人应当出具加盖公章和日期的书面凭证，适用法律错误。三、上诉人对被上诉人的举报事项依法履行了相应职责。根据一审中上诉人提交的证据可以认定，上诉人收到被上诉人举报申请后，依法受理并进行初步核查，认为不符合立案条件，在受理后7日内作出了不予立案的决定。上诉人接到被上诉人的举报申请后及时受理并做好记录，进行了初查，并在7日内做出处理决定，根据《卫生行政处罚程序》第十四条、第十五条规定，上诉人的处理程序合法。上诉人受理被上诉人的举报申请并进行初查后，并没有发现被上诉人举报的隐匿病历的行为，根据《卫生行政处罚程序》第十五条规定作出不予立案的决定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。上诉人受理举报，进行初查后作出不予立案的决定也是履行法定职责的一种方式，应当认定上诉人依法履行了法定职责。四、一审法院依据2019年8月1日再次投诉予以受理，认定上诉人对涉案三次投诉作出不予立案的处理意见明显不当，没有法律和事实依据。首先，对上诉人作出的不予立案的处理意见不属于本案审理的范围。其次，被上诉人于2019年8月1日再次举报时提交了潍坊市中级人民法院作出的生效民事判决书，其中内容涉及本案举报事项的认定，上诉人根据新的证据材料及在监督检查中新发现的事实立案审查，一审法院以此认定上诉人对涉案举报事项作出不予立案的处理意见明显不当，存在违法情形没有依据。综上，上诉人对被上诉人的举报事项及时受理，进行初查并在法定期限内作出不予立案的处理意见，应当认定上诉人依法履行了职责。一审法院程序违法，认定事实不清，适用法律错误。故根据《行政诉讼法》第八十五条之规定提起上诉。 被上诉人马从生辩称，一、一审法院依法判决上诉人“未正确履行查处的法定职责行为违法”适用法律正确。上诉人在2019年2月26日至4月1日之间，接到被上诉人的3次投诉后，既未依据《山东省行政程序规定》第六十八条第二款的规定出具受理或者不受理的书面凭证，也未依据《行政诉讼法》47条，《行政复议法实施条例》第十六条第(二)项之规定，在法定期限内予以回复，甚至迄今未对此3项投诉予以回复，其行政行为已经构成职责违法。二、上诉人一审中提交的证据，无法证明其在法定期限内履行过法定职责。结合上诉人的不诚信行为，被上诉人有理由怀疑有些证据是后期伪造。也就是说，上诉人没有切实的证据证明其在法定期限内依法履行过法定职责。法律、法规赋予行政机关的调查、处理权，其原则包括依法、守法、公平、公正的调查处理，而不是玩忽职守、徇私舞弊，更不是仅仅走走过场，想包庇谁就包庇谁的滥用职权。三、从被上诉人投诉的内容看，上诉人并未依法履行法定职责。被上诉人将2019年2月26日、3月19日、4月1日的三次投诉六项内容打包起诉，是本着解决问题和节约司法资源的态度。上诉人一审中提供的证据显示其以“没有违法事实”不予立案，却又在2020年3月20日庭审答辩(一审庭审笔录第16页第7-8行)中说：“后期的行政处罚综合了前面所有的投诉”。事实上，2020年1月17日出具的《行政处罚决定书》，仅是针对被上诉人2019年8月的投诉内容出具，这在处罚书上写得很明确。上诉人这种前后矛盾的说辞，即便是精神分裂者亦不能说出!综上，一审法院认定上诉人“未正确履行查处的法定职责行为违法”事实清楚，程序合法，适用法律正确。为保障被上诉人的合法权益、捍卫法律尊严、维护国家公信，请求贵院查明事实，依法驳回上诉人的上诉请求。 各方当事人在一审中提交的证据均已制作电子案卷移送本院，上述证据在一审庭审中已质证，本院同意一审法院对当事人提交证据和依据的分析认定。二审中，被上诉人提交在另案审理过程中上诉人提交的《关于政府信息公开征求第三方意见的函》及郭绪英、夏平、张琰茹等三人出具的申请及手术记录，并说明郭绪英、夏平的签名不是本人所签。本院认为，被上诉人提交的上述证据，不属于新证据的范畴，与本案双方所争议的焦点问题无关，不予采信。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，予以确认。 本院认为，本案被上诉人诉求确认上诉人未履行查处职责行为违法并责令上诉人依法履行法定职责。因此，本案审查重点是上诉人针对被上诉人的投诉是否履行了法定职责。《山东省行政程序规定》第二条规定，本省各级行政机关、法律法规授权的组织和依法受委托的组织实施行政行为，应当遵守本规定。法律、法规另有规定的，从其规定。第九条规定，行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式和期限。行政执法程序部分第二节程序启动第六十八条规定，行政机关对公民、法人和其他组织提出的申请，应当根据下列情况分别作出处理：（一）申请事项属于本行政机关职权范围，申请材料齐全、符合法定形式的，应当受理；（二）申请事项依法不属于本行政机关职权范围的，应当当场不予受理，并告知公民、法人和其他组织向有关行政机关申请；（三）申请材料存在的错误可以当场更正的，应当允许当场更正；（四）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在5日内一次告知需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起视为受理；公民、法人和其他组织在限定期限内未补正的，视为撤回申请；公民、法人和其他组织按照行政机关的要求提交全部补正申请材料的，应当受理。行政机关受理或者不受理申请，应当出具加盖本行政机关印章和注明日期的书面凭证。本案上诉人作为行政机关在履行法律法规授权实施行政行为时，也应当遵循《山东省行政程序规定》的上述规定。一审法院通过调查查明，被上诉人针对滨海区人民医院隐匿病历行为分别于2019年2月26日、3月19日、4月1日进行了三次投诉，上诉人均予立案并在进行调查后认为“未发现滨海区人民医院存在举报人反映的违法行为”，遂作出不予立案决定。但针对该三次举报的处理结果，上诉人并未告知被上诉人处理结果及理由、依据，本案被上诉人系就自身权益受损提出的举报，上诉人作出的处理决定很可能影响被上诉人的合法权益，依据上述法律规定，上诉人应当将处理结果告知被上诉人。从本案被上诉人在一审期间提交的起诉状所载明的理由来看，被上诉人是针对上诉人未就该三次举报履行法定职责提起诉讼。正如上诉人在上诉状中所载明的“上诉人受理举报，进行初查后作出不予立案的决定也是履行法定职责的一种方式”，则一审法院在审查上诉人是否履行法定职责时，必然要涉及对上诉人作出不予立案决定的审查。 《卫生行政处罚程序》第十七条规定，对于依法给予卫生行政处罚的违法行为，卫生行政机关应当调查取证，查明违法事实。案件的调查取证，必须有两名以上执法人员参加，并出示有关证件。从本案上诉人提交的证据显示，上诉人收到被上诉人的举报后，对相关人员进行了调查并要求医院出具说明，而未围绕被上诉人举报时提出的可能存在的隐匿行为调取相关材料进行核实。针对被上诉人于2019年8月1日的举报，上诉人提交的2019年12月4日作出的案件调查终结报告显示，该局“调阅了相关病历，对涉事医师就病历抢救记录、产程记录、手术记录、会诊记录等部分中多处改动进行了询问。”并作出了行政处罚建议。一审庭审中，上诉人明确其作出的行政处罚建议也以存在隐匿病历的事实为依据，亦能说明上诉人之前三次“未发现滨海区人民医院存在举报人反映的违法行为”的认定，依据不足。上诉人上诉称其针对2019年8月1日的投诉进行立案审查并作出处罚，是基于被上诉人提交了潍坊市中级人民法院作出的生效民事判决书及在监督检查中新发现的事实。对此，本院认为，马从生之妻因剖宫产手术死亡事故发生后，所有的证据材料已经客观存在且已固定，法院作出的生效民事判决书中对于相关事实的确认亦是以当事人提交的事故发生期间所形成的材料为依据。因此，即使未经司法确认，依据《卫生行政处罚程序》第二十一条的规定“书证、物证、视听材料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录、现场检查笔录等，经卫生执法人员审查或调查属实，为卫生行政处罚证据。”上诉人也应以调查取证过程中获取的证据材料作出相应认定，而非以司法确认为前提。上诉人所称的针对2019年8月1日投诉进行监督检查中新发现的事实，并不是新出现的事实，亦能说明上诉人针对被上诉人的前三次投诉未恰当履行监督检查职责。 《卫生行政处罚程序》第二十九条第一款规定，卫生行政机关应当自立案之日起三个月内作出行政处罚决定。自上诉人收到2019年8月1日的举报，扣除七天的立案审批时间，至2019年12月4日上诉人作出案件调查终结报告并将案件材料移送滨海区综合行政执法局，也已超过三个月的时间。因此，即使如上诉人所说，该次的行政处罚是对被上诉人所有举报的统一处理，也已超过法定的办案期限。 综上，一审法院对上诉人是否履行了法定职责进行审查后，认为上诉人未正确履行法定职责，证据充分，于法有据，且并未超过被上诉人的诉求，予以维持。上诉人的上诉主张，依据不足，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人潍坊滨海经济技术开发区社会事业局负担。 本判决为终审判决。 审判长  周建明 审判员  郭明明 审判员  李长明 二〇二〇年十二月十六日 书记员  王巧贞