江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终162号 上诉人（原审原告）锡山区锡北祥吉餐具清洗服务部，住所地无锡市锡山区锡北镇张泾锡港东路**。 经营者卜祥吉。 被上诉人（原审被告）无锡市生态环境局，住，住所地无锡市滨湖区观山路**市民中心**楼/div> 法定代表人彭红宇，该局局长。 委托代理人吴晓宇、朱云红，北京德恒（无锡）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）无锡市锡山区人民政府，住所地无，住所地无锡市锡山区锡州中路**v> 法定代表人任栋，该区区长。 委托代理人钱立群。 上诉人锡山区锡北祥吉餐具清洗服务部（以下简称祥吉服务部）因与被上诉人无锡市生态环境局行政处罚暨无锡市锡山区人民政府（以下简称锡山区政府）行政复议一案，不服江苏省无锡市锡山区人民法院（2019）苏0205行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，经阅卷、调查，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，2018年9月4日，原无锡市锡山区环境保护局（以下简称原锡山环保局）对祥吉服务部进行检查，发现该服务部从事餐具清洗配送服务，未依法备案建设项目环境影响登记表，并依法制作了现场检查（勘验）笔录、调查询问笔录，祥吉服务部对上述事实作了陈述加以确认，祥吉服务部负责人陶伟明在现场接受了执法人员的调查询问。同日，原锡山环保局向祥吉服务部发出《责令停止（改正）违法行为通知书》，要求祥吉服务部立即停止环境违法行为。2018年9月5日，原锡山环保局予以立案，同年10月17日，原锡山环保局向祥吉服务部送达《行政处罚听证告知书》，告知拟作出行政处罚的事实、理由、依据及祥吉服务部依法享有的权利。祥吉服务部于次日向原锡山环保局进行陈述申辩，认为其是2018年5月份接手锡山区东部餐具配送中心（以下简称东部配送中心），东部配送中心的备案时间是2018年5月2日，祥吉服务部的备案时间是2018年5月7日，故不是其不愿备案，是被原锡山环保局环保政策所限，申请减轻或减免处罚。同年11月5日，祥吉服务部向原锡山环保局申请免除处罚3万元。2018年12月29日，原锡山环保局对祥吉服务部提出的陈述申辩内容经审理后认为，祥吉服务部整改态度和行为较积极，但违法事实客观存在，证据充分。根据《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环境影响评价法》）第三十一条第三款的规定，经原锡山环保局环境行政处罚集体审议小组集体审理研究决定，依法作出锡山环罚决[2018]244号行政处罚决定书（以下简称244号处罚决定），责令祥吉服务部立即备案，并罚款2万元。该处罚决定于2019年1月8日送达祥吉服务部。祥吉服务部不服，于2019年2月26日向锡山区政府申请行政复议。锡山区政府于2019年3月4日受理后，向祥吉服务部送达受理通知书，于同日向原锡山环保局送达提出答复通知书。3月6日，原锡山环保局提交了行政复议答复书及相关证据材料。锡山区政府经审核，于2019年4月24日作出[2019]锡府行复10号行政复议决定书（以下简称10号复议决定），确认原锡山环保局未及时作出244号处罚决定的行为程序违法，并于4月27日送达该行政复议决定。祥吉服务部不服，于2019年5月9日向原审法院提起行政诉讼。 祥吉服务部于2018年5月7日在网上备案系统填报建设项目环境影响登记表进行备案，备案依据为《建设项目环境影响评价分类管理名录》（以下简称《管理名录》）115项“餐饮、娱乐、洗浴场所”，原锡山环保局经查，祥吉服务部餐具清洗项目不符合《建设项目环境影响登记表备案管理办法》相关要求，于同年5月11日将祥吉服务部5月7日的备案文件予以撤销。后祥吉服务部又于同年9月11日、10月10日在在网上备案系统填报建设项目环境影响登记表进行备案，9月11日的备案依据为《管理名录》115项“餐饮、娱乐、洗浴场所”，10月10日的备案依据为《管理名录》116项“宾馆饭店及医疗机构衣物集中洗涤、餐具集中清洗消毒”中的其他类别。 原审法院审理过程中，原锡山环保局的职权按环保机构垂直管理体制改革要求统一上收至无锡市生态环境局。 原审法院认为，原锡山环保局系负责本行政区域内的建设项目环境影响登记表管理的行政主管部门，有权对未依法备案的违法行为进行处罚，现因其职权已上收至无锡市生态环境局，故继续行使该职权的无锡市生态环境局系本案适格被告。 祥吉服务部2018年5月7日依据《管理名录》第115项填报的备案文件，因不符合《建设项目环境影响登记表备案管理办法》相关要求已被原锡山环保局撤销。在原锡山环保局进行环保现场执法检查时，祥吉服务部负责人陶伟明在现场接受执法人员调查询问的内容与祥吉服务部的陈述申辩、免除行政处罚申请时的内容一致，可以证明至2018年9月4日原锡山环保局检查时，祥吉服务部从事餐具清洗配送服务，未依法备案建设项目环境影响登记表。 《建设项目环境影响登记表备案管理办法》规定，建设单位对其填报的建设项目环境影响登记表内容的真实性、准确性和完整性负责。建设单位应当在建设项目建成并投入生产运营前，登录网上备案系统,在网上备案系统注册真实信息，在线填报并提交建设项目环境影响登记表。建设单位在办理建设项目环境影响登记表备案手续时，应当认真查阅、核对《管理名录》，确认其备案的建设项目属于按照《管理名录》规定应当填报环境影响登记表的建设项目。建设项目环境影响登记表备案完成后，建设单位或者其法定代表人或者主要负责人在建设项目建成并投入生产运营前发生变更的，建设单位应当依照本办法规定再次办理备案手续。祥吉服务部作为餐具集中清洗消毒的建设单位，在建设项目建成并投入生产运营前，未能按照《管理名录》对应的项目第116项办理备案手续，故祥吉服务部提出的其已于2018年5月7日、9月11日、10月10日按环境管理要求完成了建设项目环境影响登记的备案，并不存在行政处罚决定书中认定的未备案的情况，东部配送中心的备案并未被撤销，其没有法定义务需要重新报批相应的环境影响评价文件，其未完成备案登记也是因为原锡山环保局的行政不作为导致，没有造成危害后果，不应当受到行政处罚等主张，缺乏事实和法律依据。 祥吉服务部未依法备案建设项目环境影响登记表的行为，违法了《环境影响评价法》第三十一条第三款的规定，应当依照该条规定予以处罚。原锡山环保局立案后，在查清事实的基础上履行了行政处罚事先告知程序，听取了祥吉服务部的陈述申辩，经过集体讨论后，对祥吉服务部作出244号行政处罚，事实清楚，证据充分，适用法律正确，内容适当，原锡山环保局超期办案，程序轻微违法，但对祥吉服务部权利不产生实际影响，故对244号处罚认定不予撤销，应确认违法。锡山区政府受理行政复议申请后，依法通知锡山环保局提交书面答复，经审查后在法定期限内作出10号行政复议决定并送达，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。故祥吉服务部起诉要求撤销244号处罚决定及10号复议决定的理由不能成立。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款、第七十四条第一款第二项、第七十九条之规定，判决驳回祥吉服务部的诉讼请求。 祥吉服务部提起上诉称：1、2018年5月7日，上诉人在被上诉人的官网填写建设项目环境影响登记表，网上备案系统自动生成备案编号和回执，该登记表备案完成。后原锡山区环保局未向上诉人陈述原因即撤销上述备案登记，也未就如何办理进行指导，属于行政不作为。对同一时间、备案内容基本一致的东部配送中心完成备案，说明原锡山环保局撤销备案具有随意性。上诉人的污水直接纳入市政污水官网，根据2018年10月18日原江苏省环境保护厅对上诉人的答复可知，并不需要编制环评报告表，而原环境保护部要求编制环评报告表复函时间为2019年1月15日，不具有溯及既往的效力。2、上诉人2019年10月之前不存在生产经营行为，均是由东部配送中心进行生产经营。该配送中心的备案登记合法有效，上诉人没有义务需要重新报批相应的环境影响评价文件。3、244号处罚决定超期办理，程序违法。请求本院撤销原审判决，依法改判。 被上诉人无锡市生态环境局答辩称：1、被上诉人作出的244号处罚决定由检查笔录、调查询问笔录、责令停止违法行为通知书等予以佐证，认定事实清楚。上诉人2018年5月7日填报备案登记表的依据及主要环境影响填写错误，于2018年5月11日被撤销。至被上诉人现场执法前，上诉人未能依法备案。2018年10月10日上诉人备案依据为《管理名录》第116项中其他，主要环境影响也填写正确，完成备案。2、被上诉人依据《环境影响评价法》第三十一条第三款的规定，对上诉人未依法备案建设项目环境影响登记表的行为予以处罚，适用法律正确，处罚适当。3、被上诉人于2018年12月2日延长办案期限2个月，故作出处罚决定程序合法。请求本院驳回上诉请求。 被上诉人锡山区政府未提交书面答辩意见。 本院查明事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，原锡山环保局依据《环境影响评价法》第三十一条第三款的规定，对祥吉服务部未依法备案建设项目环境影响登记表的行为予以处罚，形式上并无不当。但原锡山环保局在作出行政处罚时，除适用环保领域法律法规外，也应当一并考虑《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定。《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”第五条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”第二十七条规定：“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚:（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；（二）受他人胁迫有违法行为的；（三）配合行政机关查处违法行为有立功表现的；（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。”本案中，2018年5月7日，祥吉服务部曾在网上备案系统填报建设项目环境影响登记表进行备案，因备案依据填写不符合要求，该备案文件被原锡山环保局撤销，但锡山环保局未就撤销的原因予以说明，存在不当之处。2018年9月4日，原锡山环保局对祥吉服务部现场检查发现祥吉服务部未依法办理备案建设项目环境影响登记表后，祥吉服务部经整改，在244号处罚决定作出前，已于2018年10月10日依据《管理名录》第116项“宾馆饭店及医疗机构衣物集中洗涤、餐具集中清洗消毒”中的其他类别完成备案，祥吉服务部对其违法行为及时予以纠正，且没有造成危害后果，应当不予处罚。同时，244号处罚决定责令祥吉服务部“立即备案”，根据原审原锡山环保局的质证意见，2018年10月19日祥吉服务部已备案成功建设项目环境影响登记表，故原锡山环保局于2018年12月29日作出要求立即备案的处罚决定时，祥吉服务部已经不存在需要改正的行为，原锡山环保局作出“立即备案”的处罚决定不具有事实根据，应当予以撤销。 《环境行政处罚办法》第五十五条规定：“环境保护行政处罚案件应当自立案之日起的3个月内作出处理决定。案件办理过程中听证、公告、监测、鉴定、送达等时间不计入期限。”原锡山环保局于2018年9月5日对祥吉服务部立案调查，于2018年12月29日作出244号处罚决定，超过法定期限，程序违法。 综上，原锡山环保局作出的244号处罚决定事实不清、适用法律错误、程序违法，应当予以撤销。锡山区政府作出维持处罚决定的10号复议决定依据不足，也应一并撤销。原审判决认定事实不清，适用法律错误。因原锡山环保局的职权按环保机构垂直管理体制改革要求统一上收无锡市生态环境局，故由继续行使该职权的无锡市生态环境局承担法律责任。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项，第八十九条第一款第二项和第三款之规定，判决如下： 一、撤销江苏省无锡市锡山区人民法院（2019）苏0205行初6号行政判决； 二、撤销原无锡市锡山区环境保护局作出的锡山环罚决[2018]244号行政处罚决定； 三、撤销无锡市锡山区人民政府作出的[2019]锡府行复行复10号行政复议决定； 一、二审案件受理费人民币共100元，由被上诉人无锡市生态环境局、无锡市锡山区人民政府各负担50元。 本判决为终审判决。 审 判 长  陈 迎 审 判 员  姜 立 审 判 员  刘尚雷 二〇二〇年十二月三十日 法官助理  商晶晶 书 记 员  朱自强 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。