广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终2759号上诉人（原审原告）：钟锡洪，男，1987年8月6日出生，汉族，住广州市南沙区**********，公民身份号码：440************872。被上诉人（原审被告）：广州市南沙区东涌镇人民政府。住所地：广州市南沙区********。法定代表人：姚镇海，镇长。上诉人钟锡洪因诉被上诉人广州市南沙区东涌镇人民政府（以下简称东涌镇政府）行政强制拆除纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初5432号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明：钟锡洪是广州市南沙区********民，在广州市南沙区*****************建有房屋（一座一层简易结构建筑物）。2019年8月8日，东涌镇政府工作人员到广州市南沙区*****************（以下简称涉案地址）进行检查，被检查人为钟永汉，并制作《检查笔录》载明，涉案地址有一座一层简易结构建筑物，目前已完工并投入使用，占地面积和建筑面积均为118.56平方米（长15.6米×宽7.6米），出资人为钟锡洪；钟永汉现场未能出示城乡规划行政主管部门审批文件；工作人员现场拍照取证、丈量；现场发出穗南东询字〔2019〕100694号《询问通知书》，要求钟锡洪携带身份证、《乡村建设规划许可证》接受询问调查。因钟永汉拒签，两名见证人对上述笔录予以签认，东涌镇政府经两名见证人见证留置送达上述通知书。2019年8月12日，广州市南沙区东涌镇人民政府规划建设办公室出具《情况说明》载明，涉案地址在东涌镇沙公堡村村庄规划范围内，该地址现状建筑未按照广州市***民住宅规划报建的要求办理《中华人民共和国建设工程规划许可证》或《中华人民共和国乡村建设规划许可证》。2019年8月17日，东涌镇政府工作人员就涉案地址涉嫌违法建设向黎耀坤进行调查并制作《调查笔录》载明，黎耀坤述称其于2011年开始至今一直在沙公堡村委工作，分别任该村党支部书记、党总支委员、沙公堡村主任、报建员等职务，涉案地址所占用地块是村民钟锡洪未经允许霸占生产队的公共土地，土地性质是集体土地，没有土地证。涉案地址建筑物是由钟锡洪出资兴建，大概兴建于2016年或2017年，一直由其父亲钟永汉用于生活起居之用。兴建涉案建筑时没有到村里办理报建审批手续。黎耀坤对上述笔录予以签名确认。2019年8月16日，东涌镇政府作出穗南东告字〔2019〕100075号《告知书》，主要内容为：该镇拟对钟锡洪在涉案地址兴建一座一层简易建构建筑物的行为作出责令限期自行拆除该建筑物的行政处理，钟锡洪享有陈述权和申辩权，该告知书记载钟锡洪拒签，经两名见证人见证留置送达。2019年8月20日，东涌镇政府作出穗南东违建处字〔2019〕100231号《违法建设行政处理决定书》载明，钟锡洪未取得城乡规划行政主管部门的审批文件，在涉案地址兴建一座一层简易结构建筑物。上述行为违反了《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条和第三十七条之规定。有现场照片、《检查笔录》《调查笔录》等证据。钟锡洪的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《广州市违法建设查处条例》第二十条的规定，决定对钟锡洪作出限期自行拆除违法建设的行政处理决定。行政处理的履行方式和期限为接到该决定书之日起3日内自行拆除上述违法建设，逾期不履行的，该镇该依法强制拆除，并告知救济途径和期限。该决定书注明当事人拒签，经两名见证人见证留置送达。同日，东涌镇政府作出穗南东强公字〔2019〕100095号《限期拆除违法建设公告书》，督促涉案地址违法建设当事人在上述行政处理决定规定的期限内自行拆除涉案建筑物，逾期不拆除的，该镇将依法实施强制拆除，告知违法建设当事人享有陈述、申辩等权利。并将上述行政处理决定书和公告书张贴在涉案建筑物现场。钟锡洪对上述《违法建设行政处理决定书》不服，诉至原审法院，原审法院以案号（2019）粤7101行初5430号立案受理。2019年8月26日，东涌镇政府作出穗南东强催字〔2019〕100158号《催告书》载明，钟锡洪未取得城乡规划行政主管部门的报建批文，在涉案地址兴建一座一层违法建设一案，该镇已于2019年8月20日作出穗南东违建处字〔2019〕100231号《违法建设行政处理决定书》，要求钟锡洪在2019年8月29日前将上述违法建设拆除完毕，逾期不拆除的，该镇将依法作出行政强制决定。并告知在作出行政强制执行决定前，钟锡洪享有陈述权和申辩权。该催告书注明当事人拒签，经两名见证人见证留置送达。2019年8月30日，东涌镇政府作出穗南东强拆字〔2019〕100025号《强制拆除违法建设决定书》，主要内容为：因钟锡洪对涉案地址违法建设无正当理由逾期未履行拆除义务，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条和《广州市违法建设查处条例》第二十条的规定，该镇决定将于2019年9月2日对钟锡洪的上述违法建设实施强制拆除，请钟锡洪在强制拆除前自行搬出相关财物。未搬出财物的，该镇将对财物进行登记，制作物品清单，经公证机构现场公证后，代为临时保管，钟锡洪应在强制拆除之日起30日内到南沙区东涌镇沙公堡村委领取。临时保管费用和因逾期未领取所造成的损失，由钟锡洪承担，并告知救济途径与期限。该决定书该催告书注明当事人拒签，经两名见证人见证留置送达。钟锡洪对上述《强制拆除违法建设决定书》不服，诉至原审法院，原审法院以案号（2019）粤7101行初5431号立案受理。2019年9月3日，东涌镇政府组织实施了强制拆除涉案房屋的行政行为。据东涌镇政府提供的视频资料显示，东涌镇政府在强拆涉案建筑物时，已将房屋内的物品搬至钟锡洪位于东涌镇沙公堡村下八学街82-8号一栋三层楼房的棚架下，该棚架存在破损情况。另查明，2014年11月11日，南沙区政府向东涌镇政府作出穗南府函〔2014〕43号《广州市南沙区人民政府关于广州市南沙区****庄规划（2013-2020）的批复》，原则同意该镇包括沙公堡村等20个村的村庄规划。2014年12月22日，东涌镇政府公布实施该镇村庄规划成果的通告。一审庭审中，钟锡洪表示涉案房屋所占土地为其父亲钟永汉从村民黎根处受让的120平方米土地旁边的地块，受让时沙堡村委会口头同意可以使用该受让地块旁边的土地，但没有批准可以建房；涉案房屋被拆除前用于父亲钟永汉居住；其在东涌镇沙公堡村下八学街82-8号建有一栋三层楼房，并有宅基地证；确认东涌镇政府在强制拆除前将房屋内物品搬至下八学街82-8号棚架下，但该棚架漏水，钟锡洪未处理过物品，现物品均已损毁。原审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《广州市违法建设查处条例》第四条第二款规定，城市管理综合执法机关和镇人民政府分别负责查处街道、镇辖区范围内违反乡村建设规划管理的违法建设。涉案房屋位于东涌镇沙公堡村乡村规划区范围内，根据上述规定，东涌镇政府具有对其辖区内违反乡村建设规划的违法建设强制拆除的法定职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、三十五条、三十六条、三十七条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并保障当事人陈述和申辩的权利。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出。第三十八条规定，催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。《广州市违法建设查处条例》第二十二条规定，城市管理综合执法机关、镇人民政府在组织实施强制拆除前，应当依照《中华人民共和国行政强制法》的规定进行公告和催告，严格遵守送达和期限等相关要求。对违法建设实施强制拆除时，应当制作执法笔录、现场拍照、录音录像。第二十三条规定，城市管理综合执法机关或者镇人民政府应当书面通知当事人在强制拆除违法建筑物、构筑物前自行搬出财物。当事人拒不搬出财物的，应当对其财物进行登记、制作物品清单。物品清单应当加盖行政机关印章，并载明下列事项：（一）当事人姓名或者名称、地址；（二）财物的名称、种类、规格、数量和完好程度；（三）当事人取回财物的途径和时间；（四）行政机关的名称、日期。物品清单应当经当事人签名或者盖章，当场交付当事人。当事人不到场或者拒绝签名的，可以由无利害关系的见证人签名或者盖章见证或者由公证机构现场公证后，由执法机关代为临时保管。当事人应当在强制拆除之日起三十日内到指定的地点领取，逾期不领取的，执法机关应当发布招领公告，当事人应当在发布招领公告之日起六十日内领取，临时保管费用和因逾期不领取造成的损失，由当事人承担，但是因执法机关的过错造成损失的，执法机关应当依法赔偿。本案中，钟锡洪未经城乡规划主管部门批准，擅自于2015年在广州市南沙区*****************进行房屋建设，所占土地亦非分配的宅基地。东涌镇政府经调查，认定涉案房屋为违法建设并发出涉案《违法建设行政处理决定书》，责令钟锡洪在限期内自行拆除违法建设，该处理决定书在未经有权机关确认违法或者撤销前，具有法律效力。因钟锡洪未在限期内自行拆除涉案违法建设，东涌镇政府按照《中华人民共和国行政强制法》的规定，向钟锡洪作出催告书、强制拆除决定书等程序性书面文件保障了钟锡洪陈述和申辩的权利，并于2019年9月3日组织实施了强制拆除涉案房屋的行政行为。东涌镇政府在强制拆除前对搬离物品的情况进行了同步拍照和录音录像，并将房屋内的物品放置于钟锡洪另一处房屋的棚架下，但未对强制拆除情况制作执法笔录，亦未对房屋内的物品清点造册并与钟锡洪办理财物交接手续，且用于存放物品的棚架存在破损情况，不适宜存放物品，故东涌镇政府对房屋内的物品未尽到全面、妥善处置的义务，所实施的强制拆除房屋的行为程序违法。综上所述，钟锡洪请求确认东涌镇政府强制拆除涉案房屋的行政行为违法，原审法院予以支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认东涌镇政府于2019年9月3日组织实施强制拆除钟锡洪位于广州市南沙区*****************房屋的行政行为违法。上诉人钟锡洪不服原审判决，向本院提起上诉称：一、东涌镇政府不具有强制拆除的法定职权。东涌镇政府只对乡、村庄规划范围内的违法建设具有查处职权，对城市规划区范围内的违法建设不具有查处职权。另，东涌镇政府关于涉案房屋违法建设者认定错误。东涌镇政府在认定违法建设者时应追溯到出资建设者，而不是后续的使用人或购买人。二、东涌镇政府实施的行政强制拆除行为严重违反了《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定。原审法院仅认定东涌镇政府对钟锡洪的物品未尽全面、妥善安置义务，强制拆除行为违法，未对强制拆除程序违法进行认定，理由不全面、不充分。东涌镇政府在涉案《违法建设处理决定书》审理过程中便实施强制拆除行为，严重违反《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定。本案属于行政强制执行纠纷，原审法院应适用《中华人民共和国行政强制法》相关规定进行处理，其适用《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条的规定进行处理不当。故上诉请求：1.撤销原审判决；2.本案诉讼费由东涌镇政府承担。被上诉人东涌镇政府二审答辩称：一、东涌镇政府有查处乡村规划范围内违法建设的法定职责，有权对涉案违法建设作出行政处理决定。二、原审判决认定事实清楚、适用法律准确。涉案房屋为简易结构建筑物，由钟锡洪兴建，在东涌镇沙公堡村的村庄规划范围内，未办理《建设工程规划许可证》或《乡村建设规划许可证》，钟锡洪的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、《村庄和集镇规划建设管理条例》第十八条的规定。东涌镇政府强制拆除涉案违法建设事实清楚、证据确实充分。三、东涌镇政府强制拆除涉案违法建设程序合法。东涌镇政府对涉案房屋进行现场检查、向钟锡洪及沙公堡村委会主任调查询问，明确涉案房屋由钟锡洪出资兴建，且未办理报建手续。东涌镇政府向钟锡洪作出《违法建设处理决定书》《限期拆除违法建设公告书》《催告书》后，钟锡洪仍未拆除涉案违法建设。东涌镇政府向钟锡洪作出《强制拆除违法建设决定书》。因涉案房屋内物品不多以及为减少钟锡洪物品保管费用，东涌镇政府对涉案房屋内物品搬离至隔壁钟锡洪儿子房屋前的大棚下，之后依法对涉案违法建设进行拆除，程序合法。综上，请法院依法驳回钟锡洪的上诉请求，并依法改判，维持东涌镇政府作出的原行政行为。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、三十五条、三十六条、三十七条、三十八条、四十四条及《广州市违法建设查处条例》第二十二条、二十三条的规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可以依法强制拆除，且在进行强制拆除前，应事先书面催告、作出书面强制拆除决定并送达当事人，在执行强制拆除时，书面通知当事人到现场，对财物进行登记造册、制作物品清单，对现场情况拍照、录影录像并制作执法笔录等。本案中，钟锡洪在未依法取得宅基地证以及乡村建设规划许可证的情况下，擅自在涉案地址建设房屋，东涌镇政府有权责令钟锡洪在限期内自行拆除违法建设。经公告及催告后因钟锡洪无正当理由逾期仍未履行，东涌镇政府有权作出行政强制拆除决定，并实施拆除行为，但是其在强制拆除过程中应遵循法定程序。经审查，东涌镇政府未提交证据证明其对屋内物品进行登记造册、制作财产清单，并通知钟锡洪到现场办理财物清点交接手续。并且，东涌镇政府将涉案房屋内物品搬出存放于不适宜存放物品的棚架内，亦未对物品尽到全面、妥善处置义务，违反了行政程序正当原则的要求。鉴于涉案房屋已被强制拆除，不具有可撤销的内容，原审法院判决确认东涌镇政府强制拆除房屋行为违法，并无不当，本院予以支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。钟锡洪的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人钟锡洪负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年十二月十七日法官助理  杜春燕书 记 员  罗 涛