河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫行再197号再审申请人（一审原告、二审上诉人）杨文亮，汉族，男，1964年5月12日出生，住河南省原阳县。委托代理人赵敏，女，汉族，1965年8月2日出生，住郑州市。再审申请人（一审被告、二审上诉人）原阳县人民政府。住所地河南省原阳县新城区黄河大道中段。法定代表人王保明，县长。委托代理人朱润青，原阳县国土资源局工作人员。委托代理人崔荣文，河南未来律师事务所律师。再审申请人杨文亮、原阳县人民政府（以下简称原阳县政府）因行政强制拆除及赔偿纠纷一案，开封市中级人民法院作出（2018）豫02行终46号行政判决已经发生法律效力，杨文亮、原阳县政府均不服，向本院申请再审。本院于2019年11月26日作出（2018）豫行申1390号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。杨文亮及其委托代理人赵敏，原阳县政府的委托代理人朱润青、崔荣文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。本案被诉行政行为：2006年3月31日，原阳县政府依据河南省人民政府关于治理整顿粘土砖瓦窑厂加快发展新型墙体材料的通知、关于开展粘土砖瓦窑厂集中整治的紧急通知的要求，向原阳县葛埠口乡下马头机砖厂送达《关于关闭拆除粘土砖瓦窑厂的紧急通知》，通知其自行关闭拆除，并于2006年5月27日将该机砖厂强制拆除。杨文亮提起本案诉讼，请求确认原阳县政府强制拆除下马头机砖厂行为违法；判令赔偿其各项损失231万元及利息110.16万元；本案诉讼费用及其他费用由原阳县政府承担。在本案的重审过程中，杨文亮追加其诉讼请求后为：请求确认原阳县政府拆除下马头机砖厂两座窑体行政行为违法；判令赔偿其损失249.2358万元及1200万块砖坯未能烧成成品砖被毁的损失216万元；判令赔偿其替原阳县政府赔偿闫洪才窑体损失173733.08元；判令原阳县政府承担上述款从2006年5月拆除其两座窑体之日至判决之日银行同期存款利息；由原阳县政府承担本案相关诉讼费。开封市金明区人民法院一审查明：2005年1月1日，杨文亮与原阳县葛埠口乡下马头村委会签订承包合同，由杨文亮承包下马头机砖厂，承包期限自2005年1月1日至2015年1月1日。2005年10月17日，杨文亮将承包的机砖厂转包给闫洪才经营，期限自2006年1月1日至2011年1月1日。2006年3月31日，原阳县人民政府依据河南省人民政府关于治理整顿粘土砖瓦窑厂加快发展新型墙体材料的通知（豫政［2005］54号）文件、关于开展粘土砖瓦窑厂集中整治的紧急通知（原整办［2006］2号）文件的要求，向下马头机砖厂送达《关于关闭拆除粘土砖瓦窑厂的紧急通知》，通知其于2006年4月15日前自行关闭拆除，否则将组织强制拆除复垦。2006年5月27日，原阳县人民政府将该机砖厂强制拆除。杨文亮不服，自2007年起多次通过信访主张赔偿。另查明，2001年2月30日原阳县地方税务局为杨文亮核发了税务登记证；2003年12月5日新乡市安全生产监督管理局为该砖厂核发了安全条件合格证；2004年1月1日原阳县工商行政管理局为杨文亮核发了个体工商户营业执照；2004年9月原阳县土地管理局为该砖厂颁发了临时用地许可证；2005年6月27日原阳县国土资源局为杨文亮颁发了取土用地许可证。原阳县政府将该砖厂拆除后，闫洪才以承包合同纠纷为由于2007年1月31日提起民事诉讼，要求杨文亮返还欠款。原阳县人民法院于2007年6月28日作出（2007）原经初字第34号民事判决，判令杨文亮返还闫洪才承包费及预付土方款共计173733.08元，该判决已经发生法律效力，杨文亮已将该款支付给了闫洪才。开封市中级人民法院于2012年12月25日作出（2012）汴行终字第43号行政判决，确认原阳县政府2006年5月27日拆除下马头机砖厂的行政行为违法，原阳县政府赔偿杨文亮损失173733.08元。原阳县政府已将上述赔偿款支付。开封市金明区人民法院一审认为，杨文亮的信赖利益应当受到法律的保护。杨文亮承包的下马头机砖厂办理的有个体工商户营业执照、税务登记证、临时用地许可证、取土用地许可证和安全生产合格证，是经政府有关部门同意进行的，这种基于对政府部门信赖而产生的利益具有正当性，应当保护。根据河南省人民政府关于治理整顿粘土砖瓦窑厂加快发展新型墙体材料的通知（豫政［2005］54号）文件第四条第（二）项规定：拆除生产设备、烟囱和窑体、平整复垦土地工作，由关停企业所在地人民政府组织。市、县人民政府要做好宣传组织工作，提前3个月告知要关闭的企业。原阳县政府于2006年3月31日向下马头村机砖厂送达紧急通知，通知杨文亮于2006年4月15日前自行关闭拆除窑厂，否则将组织强制拆除复垦。2006年5月27日，原阳县政府将该砖厂拆除。原阳县政府在实施强制拆除下马头村机砖厂的具体行政行为过程中，未按上述规定给杨文亮三个月的自行关闭时间，故原阳县政府强制拆除杨文亮承包砖厂的具体行政行为程序违法。关于下马头机砖厂被拆除几座窑体的问题，杨文亮于2005年1月1日开始承包经营下马头机砖厂，从其于2005年10月17日与闫洪才的承包协议中可以看出，“砖厂一切工具、设备留给乙方（即闫洪才）使用”，如果如杨文亮所说仅将其中的16门小窑转包给闫洪才，将砖厂的一切工具及设备留给闫洪才使用有悖常理。结合杨文亮、原阳县政府双方提交证据的效力判断，杨文亮证明有两座窑体的证据均为证人证言，而原阳县政府提供的当时的报表、简报等更具有客观性，均记载当时拆除砖厂一座窑体，故一审法院认定2006年原阳县政府拆除该砖厂一座窑体，杨文亮将该砖厂整体转包给了闫洪才。杨文亮称该机砖厂被拆除时存在两个窑体，仅将其中一座小窑转包给闫洪才与事实不符。虽然原阳县政府在拆除砖厂时实际经营人为闫洪才，但杨文亮与闫洪才之间的纠纷已经原阳县法院判决，由杨文亮返还闫洪才承包费及预付土方款173733.08元，且杨文亮已将该款实际支付给了闫洪才，杨文亮作为砖厂的承包人，与原阳县政府拆除砖厂的行政行为有法律上的利害关系，故杨文亮主体适格。关于杨文亮要求原阳县政府赔偿损失问题，因强制拆除前原阳县政府未按照规定给杨文亮三个月的时间，程序违法，对于当时现场有多少砖坯等情况，原阳县政府应当承担举证责任。对此原阳县政府没有提供任何证据。根据杨文亮提供的现场照片及村委会成员的证明能够认定，拆除时砖厂尚有1200万块砖坯没有烧制成砖，因窑体被拆除，无法将砖坯烧制成砖，势必会给杨文亮造成损失。按照当时每块砖坯的成本价0.1元计算，该项损失为1200000元。杨文亮要求按照成品砖价格计算损失的诉讼请求不合常理，不予支持。原阳县政府已支付给杨文亮的赔偿款173733.08元，应当扣除，扣除后为1026266.92元。对于杨文亮的其他诉讼请求，杨文亮均可采取变卖等其他补救措施，不予支持。据此一审法院作出（2016）豫0211行初85号行政判决：一、确认原阳县政府于2006年5月27日拆除原阳县葛埠口乡下马头机砖厂的具体行政行为违法。二、原阳县政府于判决生效后三十日内赔偿杨文亮损失1026266.92元。三、驳回杨文亮的其他赔偿请求。案件受理费50元，由原阳县政府负担。开封市中级人民法院二审查明的事实与一审一致。开封市中级人民法院二审认为，关于下马头机砖厂窑体数量的问题，原阳县政府在原始的调查登记和报告中，均显示为一个窑体，具有客观性。而且，杨文亮与闫洪才的承包协议中明确表述将该砖厂“一切”设备留给闫使用，杨文亮赔偿物品清单中的机器设备，与转包闫洪才的物品清单基本一致，那么，杨文亮若另有一窑体而无生产设备，也与常理不符，一审关于窑体的认定予以支持。原阳县政府在采取强制拆除措施时，应当对财产进行清点、登记，由行政相对人和见证人签字确认。原阳县政府未采取上述措施，不能提供确切的物品清单，应承担由此产生的不利后果。杨文亮对1200万块砖坯的事实，提交了相应的证据，完成了初步证明责任。一审对此举证责任分配符合法律规定，予以支持。关于杨文亮请求的其他损失，推土机、砖机等生产工具，并未因对窑体的拆除而灭失，不应予以赔偿。燃油、塑料布等属于生产的消耗品，即不能确定剩余数量，亦不因对窑体的拆除丧失价值。土和煤灰属生产砖坯原材料，其价值已被1200万块砖坯所体现。正如一审所述，上述物品即便有剩余，杨文亮亦可采取变卖等其他补救措施，以上均不属国家赔偿法规定的直接损失，其赔偿请求不应予以支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。杨文亮、原阳县政府的上诉理由均不能成立，据此作出（2018）豫02行终46号行政判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由杨文亮、原阳县政府各负担50元。杨文亮申请再审及辩称，一、其砖窑厂属于合法经营，有地税局核发税务登记证、安全生产监督管理局为核发了安全生产合格证、工商行政管理局核发个体工商户营业执照、土地管理局为该砖厂颁发了临时用地许可证、原阳县国土资源局为颁发取土用地许可证，属于五证齐全，原阳县人民政府强拆行为违法，应当赔偿。二、原审对其在村砖窑西侧自建的30门砖窑不予认定事实错误。2005年1月1日，杨文亮与下马头村委会签订承包合同，承包下马头机砖厂，该砖窑为16门；同时，在西侧新建30门砖窑一座，同时经营。2005年10月17日，杨文亮将承包的16门砖窑转包给闫洪才经营，另一座30门窑自己经营。在被拆除后，政府的信访调查报告和处理意见中，均明确载明为2座窑，可以印证30门窑的存在事实。三、原审认定1200万块砖的价值错误。因窑体被拆除，无法将砖坯烧制成砖，应当按照成品砖价格计算损失。成品砖市场价参考约为0.2元，应当赔偿216万元。请求撤销原判认定的赔偿数额，按照其诉请的赔偿金额改判支持其诉讼请求。原阳县政府申请再审及辩称，一、拆除砖瓦窑厂的行为属于执行政策的行为，具有合法依据。虽然《河南省人民政府关于治理整顿粘土砖瓦窑厂加快发展新型墙体材料的通知》文件规定提前3个月告知，但是，2006年3月24日，《省联席会议办公室关于开展粘土砖瓦窑厂集中整治的通知》（豫整办明电【2006】2号）又明确规定：“各省辖市要在3月底至4月30日之前，开展集中整治。其中3月底完成实施方案的确定，4月15日之前完成自行关闭拆除任务，4月15日之后完成强制拆除任务。各地关闭拆除后的砖瓦窑一要在4月底之前动工复垦。”。原阳县人民政府按照该通知于2006年3月31日下达关于关闭拆除粘土砖瓦窑厂的紧急通知，通知涉案窑厂于2006年4月15日前自行关闭，后按上级要求强行拆除。上述两个文件都属于省级政府发布的文件，两个文件时间先后，应以最新文件为准，作为县级政府贯彻落实上级政府文件要求，并无过错。原审以未给窑厂三个月时间即强制拆除为由确认违法不能成立。二、原审举证责任分配错误，应当由杨文亮承担的举证责任，但错误强加于原阳县人民政府。下马头村委会盖章的证明1200万块砖坯内容不属实，不能作为认定事实的根据。经过实地测算，1200万块砖坯需要的晾晒场地约120亩，但杨文亮承包地根本没有该面积，仅60余亩，现场不可能有这么多的砖坯；杨文亮提交的生产设备、用电量、用工人数等，均偏少，不足以生产1200万块砖坯。原阳县关于集中整治砖瓦窑厂有关情况的报告（原整办【2006】3号），该文件证明：原阳县人民政府在拆除窑体前对同期拆除的11个砖瓦窑厂进行了调查清点，2006年4月5日，葛埠口乡下马头机砖厂存有砖坯50万，但这50万砖坯是闫洪才的，清点时是闫洪才在经营，并不是杨文亮在经营。三、原审判决认定“对于当时现场有多少砖坯等情况，原阳县政府应当承担举证责任”属认定事实错误，违反法律规定。原阳县政府对行政行为的合法性负举证责任。按照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十八条第二款规定，杨文亮应当对行政行为造成的损害提供证据。按照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：杨文亮在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。杨文亮的举证不能的不利后果应当自负。原审认定事实错误，请求撤销原判，驳回杨文亮的诉讼请求。本院再审查明，一、2005年1月1日，杨文亮与原阳县葛埠口乡下马头村委会签订承包合同，由杨文亮承包下马头村委会的下马头机砖厂，承包期限自2005年1月1日至2015年1月1日。2005年10月17日，杨文亮将承包的机砖厂转包给闫洪才经营，包括16门窑体和砖窑厂全部的设备、物料等。原阳县政府在实施关闭拆除粘土砖瓦窑厂的排查中，认定下马头机砖厂16门砖窑属下马头村委会，经营人是闫洪才，对闫洪才承包经营期内生产存放的物料数量予以登记并予以补偿。二、诉讼中，杨文亮主张其在下马头村委会的下马头机砖厂西侧自建有30门砖窑，并生产和存放了1200万块砖坯，但没有提交建设窑体和取土生产的土地占用审批和规划、生产审批等手续。本院认为，本案争议的焦点是：一、杨文亮据以提起本案诉讼的基础性权益是否合法；二、杨文亮主张经济损失赔偿的证据是否充分。一、关于杨文亮主张的权益是否合法的问题。（一）杨文亮将其承包的下马头机砖厂转包给闫洪才，转包方式为整体转包，该砖厂的16门窑体权属属于村集体，砖厂的物料和设施的权属及经营权主体是闫洪才，原阳县政府在实施拆除过程中，对闫洪才生产存放的物料数量进行登记补偿，杨文亮对下马头机砖厂已没有相应的权益，原阳县政府拆除下马头机砖厂的行为与杨文亮没有法律上的利害关系，故其主张确认该拆除行为违法的诉讼请求证据不足，本院不予支持。（二）根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条关于土地使用的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。根据上述法律规定，禁止未经许可占用土地的行为，其非法占用和建设行为所产生的财产利益不具有合法性，不受法律保护。本案中，杨文亮主张自建的窑体，没有提交就该窑体建设的施工和建筑材料支出的证据，不能证明该砖窑体是否客观存在；同时，就其自建砖窑的用地和规划，未经土地管理部门和建设规划部门相应的许可和审批，其主张的建设行为及其建筑物不具有合法性，故杨文亮请求确认拆除行为违法的诉讼请求没有法律依据，本院不予支持。二、关于杨文亮主张经济损失的证据问题。（一）杨文亮主张因原阳县政府的拆除行为，致使其生产的1200万块砖坯毁损，经审查，根据2005年时关于砖窑生产的管理规定，砖坯的生产应当办理《非煤矿山生产经营单位安全条件合格证》、《取土用地许可证》。杨文亮原承包的下马头机砖厂虽然办理了上述行政审批，但下马头机砖厂取得的安全条件合格证、临时用地许可证、取土用地许可证针对的主体是下马头机砖厂，适用的范围仅包括下马头机砖厂。杨文亮已将该机砖厂转包给他人，其主张的在下马头机砖厂西侧自建窑体和生产砖坯，该生产行为并不属于下马头机砖厂的行政审批范围之内。（二）下马头机砖厂的《取土用地许可证》中，许可“取土深度1.2米”、“取土面积6亩”，该取土许可的土量属于下马头机砖厂的生产范围，且明显低于杨文亮主张的1200万块砖坯用土量，故其主张的1200万块砖坯没有合法取土的前提及相应的事实依据。（三）关于杨文亮提交的村委会《证明》，证明其在被拆除时有1200万块砖坯存量的证据审核问题。该《证明》虽然加盖有村委会印章，但没有经办人签字，书写人和盖章人不明。经本院调查询问该《证明》中涉及村干部的情况，就窑体的门数、体积等表述均与杨文亮主张的窑体不一致；就1200万块砖坯的清点，均表述为实心垒垛和架空垒垛没有区分而大致目测估算，该数量不具有准确性，客观性。故上述《证明》的证明效力较低，不能单独作为认定的证据。（四）根据砖坯生产的一般常识，1200万块砖坯的存量，相应的取土量、机械生产功率、用电量、人工费等支出均巨大。诉讼中，杨文亮就该砖坯产量而支出的电费缴纳条和人员工资收条，不能区分下马头机砖厂和其自建窑体另行生产的用电量、用工量；没有提交其生产砖坯的机械设备、设备功率和产能的证据，不能证明其具有生产1200万块砖坯产能的设备基础，故杨文亮提交的关于砖坯存量的证据不具有对应性，该项主张证据不足。综上，杨文亮主张经济损失的证据不足，本院不予支持。综上所述，杨文亮的再审理由不成立，本院不予支持，原阳县政府的再审理由部分成立，原审对本案证据的审核和采信不当，认定事实有误，裁判结果应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十九条之规定，根据本院审判委员会讨论决定，判决如下：一、撤销开封市中级人民法院（2018）豫02行终46号行政判决；二、撤销开封市金明区人民法院（2016）豫0211行初85号行政判决；三、驳回杨文亮的诉讼请求。本案一、二审案件受理费共计150元由杨文亮承担。本判决为终审判决。审判长  刘太键审判员  肖贺伟审判员  段励刚二〇二〇年十二月二日书记员  唐雅琦