河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2830号上诉人（一审原告）赵买成，男，1964年1月2日出生，汉族，住安阳市龙安区。上诉人（一审被告）安阳市龙安区人民政府，住所地安阳市龙安区梅东路南段。法定代表人李可，区长。上诉人安阳市龙安区人民政府（以下简称龙安区政府）、赵买成因赵买成诉龙安区政府行政补偿一案，不服安阳市中级人民法院（2019）豫05行初254号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。安阳市中级人民法院一审查明，赵买成系下马泉村村民。1999年3月13日，赵买成与下马泉村村民委员会签订承包合同，承包赵买成房西空闲地，面积为306平方米，承包期限为三十年，承包费共计800元。赵买成在该地上建设一处养鸡场。2016年12月16日，龙安区政府办公室下发《关于印发龙安区畜禽养殖禁养区划分方案的通知》（龙政办〔2016〕82号），该方案确定的禁养区范围中第1项为：“城市建成区及规划区、各乡村居民区、新农村集中住宅区、文教科研区、医疗区等人口集中区域。”其中工作要求中明确，在禁养区严禁新建、改建、扩建各类畜禽养殖场、户。现有养殖场、户须限期关停、转产或搬迁。2017年5月27日，龙安区政府办公室下发《关于印发龙安区2017年畜禽专项整治方案的通知》（龙政办〔2017〕38号），通知中明确：禁养区整治目标为2017年9月30日前，禁养区内的畜禽养殖场（小区）和养殖专业户，全部关闭、转产或搬迁。奖补政策：禁养区内养殖场户，在规定期限按市场价自行出售清理存栏畜禽或搬迁完成关闭的，按照实际数量予以奖补。6月底前完成关闭或搬迁的，按标准提高15%奖补；7月底前完成关闭或搬迁的，按标准100%奖补；8月底前完成关闭或搬迁的，按标准的80%奖补；9月底前完成关闭或搬迁的，按标准的50%奖补。对超出限期关闭的或创卫期间实施过关闭搬迁区域的场户，不予奖补。畜禽养殖场户的建筑物及养殖设施影响环境确需拆除的，对证照齐全的，参照《安阳市人民政府关于调整我市国家建设征地地上附着物补偿标准的通知》（安政〔2016〕32号）评估价100%予以补偿；对证照不全的，按评估价的70%予以补偿，擅自乱搭乱建的不予补偿。同时该通知“六、工作步骤”中还明确：限期关闭，按照区政府公示的禁养区养殖场户名单，限于2017年9月30日前自行关闭，确需拆除的按程序进行评估并签订拆除协议。养殖场户关闭验收和禁养承诺书办理财政奖补资金。按评估报告、拆除协议和拆除验收单办理财政补偿资金。2018年11月26日，安阳市龙安区政府发布《关于加强畜禽养殖污染综合整治的通告》，该通告确定的禁养区范围包括城市建成区及规划区、各乡镇（办）、村及居民区、新农村集中住宅区、文教科研区、医疗区等人口集中区域。并要求禁养区内养殖场户必须限期关闭到位。赵买成的案涉养殖场在上述禁养区范围。2018年11月26日，安阳市龙安区畜禽养殖专项整治指挥部办公室对马投涧乡政府下达《龙安区畜禽养殖专项整治督导单》（编号2018），主要内容为：在2018年11月26日检查中，发现下马泉村赵买成鸡场（1500只）在生产过程中存在在村边养殖的问题，要求乡政府督导其限期关闭搬迁，限于2019年2月28日前完成整改并提交整改报告。庭审中，赵买成陈述其已将养鸡场内的1500只鸡及两台冷风机等部分养鸡设备自行进行了处理，并于2019年1月底关闭了养鸡场。在本案审理中，赵买成申请对其养鸡场内的建筑物、养殖设备及其他辅助设施进行评估。经安阳市中级人民法院委托，河南中企资产评估事务所（普通合伙）于2020年7月2日作出的河南中企评报字（2020）第B035号《资产评估报告》，认定赵买成养鸡场内房屋建筑物面积共计207.4平方米，评估价值为38280元，其中有彩钢房85.66平方米、空心板房121.74平方米。认定赵买成养鸡场内养殖设备及其他辅助设施评估价值为13450元，其中蛋鸡笼24组（每组含6个笼子，每组包含喂水、喂料卡槽）共计3960元、雏鸡笼6组（每组含6个笼子，每组包含喂水、喂料卡槽）共计990元、鸡蛋篓40个共计230元、出粪车（手推、铁质翻斗）1个100元、出粪车（自制、双力三轮车）1个380元、鸡蛋车1个90元、饲料机1台10**元、热水锅炉1台9**元、压力水罐1台12**元、暖气片16片共计190元、水泵1台7**元、机井1眼3460元。对于该《资产评估报告》，赵买成无异议；龙安区政府对其真实性合法性有异议，认为赵买成建设案涉养殖场没有办理相关手续不应进行评估，该养殖场系赵买成自行关闭，且评估报告上的建筑物和养殖设备均现存未被拆除，大部分养殖设备属于可移动设备，没有损失存在。安阳市中级人民法院一审认为，本案的争议焦点是赵买成提出的补偿请求是否应予支持。本案的行政补偿系因龙安区政府划定畜禽养殖禁养区导致赵买成养鸡场关停而引发。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”故龙安区政府因关停赵买成养鸡场致其遭受的损失负有补偿义务。由于法律对关停养殖场行政补偿的范围和标准没有明确规定，出于公平考虑，在确定补偿范围及补偿标准时至少应当考虑以下三个因素：一是遭受损害的权利是否是合法权利。行政补偿是行政主体因其合法行政行为造成公民、法人或者其他组织的合法权益受损而予以的弥补。如果公民、法人或者其他组织被损害的权益不是合法权益，则其要求行政补偿不具有正当性。但是，如果公民、法人或者其他组织的行为违反的法律规范属于管理性规范，而非禁止性规范，其违法性可以治愈，则因违法行为获得的权利不应一概被认定为非法权利。只有当公民、法人或者其他组织的行为违反了禁止性法律规范，其违法性不能治愈时，因违法行为获得的权利才不受法律保护。二是公民、法人或者其他组织是否存在信赖保护利益。公民、法人或者其他组织经过法定程序，取得行政机关同意后，基于对行政机关的信赖实施了相关行为，对公民、法人或者其他组织进行行政补偿时应当充分考虑其信赖利益。三是财产权的受损害程度。财产权具有占有、使用、收益、处分四项权能，不同类型的行政行为对财产权的损害程度并不相同。在行政征收中，权利人因征收丧失了财产权的全部权能，行政补偿应当足以弥补财产权的全部损失；而一些行政行为并不会导致权利人丧失其财产权的全部权能，只会导致其部分权能受到限制，行政补偿的范围和标准应当与权利受到限制程度相符合。关于赵买成主张的养鸡场建筑物（包含建筑物外地上非养鸡专用附着物）是否应予补偿问题。首先，赵买成的养鸡场建于1999年，占地面积为306平方米。根据赵买成建设养鸡场时实施的《村庄和集镇规划建设管理条例》（1993年11月1日起实施）第三十二条规定：“未经乡级人民政府批准，任何单位和个人不得擅自在村庄、集镇规划区内的街道、广场、市场和车站等场所修建临时建筑物、构筑物和其他设施。”赵买成在进行建筑物建设前并没有经过乡级人民政府批准，其建筑物为违法建筑。之后，我国对畜禽养殖用地及地上附着物建设的管理发生了变化，《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发〔2007〕220号）规定：对于规模化畜禽养殖用地按照设施农业用地管理类，生产设施和附属设施的建设不需要取得建筑规划许可。但是，设施农业用地的使用及地上附着物的建设并非可以任意为之，也需要经过审核和备案。《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）和《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业建设健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号）均规定：设施农业用地使用前，经营者应当持设施建设方案、用地协议向乡镇政府提出用地申请，乡政府经审核后，向县国土资源主管部门和农业部门备案，不符合设施农业用地有关规定的，不得动工建设。赵买成的养鸡场建设没有经过任何法定的审核、备案程序，其建筑物不属于合法建筑。但《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）规定：对于历史遗留的、尚未办理用地手续的设施农用地，各地应按照本《通知》规定要求予以妥善处理。赵买成可以通过事后补办手续的方式使其养鸡场建设行为符合法律规定，且龙安区政府并没有提交证据证明赵买成养鸡场选址、用地、建设违反了禁止性法律规范，加之龙安区政府办公室印发的《关于印发龙安区2017年畜禽专项整治方案的通知》（龙政办〔2017〕38号）也有关于“畜禽养殖场户的建筑物及养殖设施影响环境确需拆除的，对证照齐全的，参照《安阳市人民政府关于调整我市国家建设征地地上附着物补偿标准的通知》（安政〔2016〕32号）评估价100%予以补偿；对证照不全的，按评估价的70%予以补偿”的规定，故龙安区政府主张赵买成养鸡场建筑物为违法建筑物不应补偿的答辩理由不能成立。其次，由于赵买成养鸡场建设前没有经过法定批准、审核、备案程序，对于龙安区政府关停养鸡场的行为，赵买成不具有信赖保护利益。龙安区政府在要求赵买成关停养鸡场时，没有义务对赵买成养鸡场建筑物实施征收，或者按照征收的标准进行补偿。再次，赵买成养鸡场被关停后，龙安区政府并未要求赵买成拆除建筑物，赵买成并未丧失对其建筑物的占有、使用、收益和处分权，其建筑物只是不能用作养殖，使用权受到一定程度的限制而非剥夺，对其补偿属于权利限制补偿。综合上述情况，一审法院认为赵买成要求龙安区政府按照征收补偿标准对其养鸡场建筑物进行补偿的主张缺乏事实根据。但赵买成建设案涉建筑物的目的是为养鸡需要，由于建筑物使用目的受限，客观上不可避免会造成赵买成建筑物财产权的一定损失，龙安区政府应予以适当补偿。需要强调的是，虽然赵买成养鸡场建筑物用作鸡舍，但其建筑物符合房屋的标准，并非只能用作养鸡。房屋内养鸡设施移除后，其房屋的功能不受影响。结合本案情况，对于赵买成养鸡场建筑物（包含建筑物外地上非养鸡专用附着物）的补偿数额，一审法院确定为养鸡场建筑物（包含建筑物外地上非养鸡专用附着物）损失评估价值的20%，具体包括“彩钢房、空心板房”的评估价值38280元，加上“机井”的评估价值3460元，然后乘以0.2，计算所得为8348元。关于赵买成养鸡场内养鸡设备及其他辅助设施是否应予补偿问题。目前，下马泉村已没有符合养鸡条件的场地，赵买成养鸡场无法搬迁。赵买成养鸡场内存在一些可移动的养鸡专用的养殖设备和的其他辅助设施，养鸡场关停后，这些专用设备失去了其主要功能，无法挪作他用。其他辅助设施虽然可以移动，但移动后其价值将大幅度贬值。出于公平考虑，龙安区政府对于上述物品应当按照征收标准予以补偿。个别辅助设施可以自由移动，不属于补偿范围。具体到本案，案涉资产评估报告中“构筑物及其他辅助设施评估明细表”中除鸡蛋篓、出粪车、鸡蛋车、水泵之外的物品评估价值8440元，即为龙安区政府应当向赵买成补偿的物品损失。关于赵买成主张的1500只鸡的损失12000元、2台冷风机2400元及其他损失529560元，包括安置补助费2220元、搬迁奖金22200元、停产补助44400元及预期收益损失460740元是否应予补偿问题。首先，上述1500只鸡及2台冷风机已经赵买成自行处理，不存在补偿的情形，其要求龙安区政府予以补偿，缺乏事实根据和法律依据，一审法院不予支持。其次，赵买成的养鸡行为属于经营性行为，应当取得营业执照并且依法缴纳税费。赵买成没有提交证据证明其养殖行为取得了营业执照和已缴纳税费，该经营行为为非法，其主张的停产补助、预期收益损失系经营性损失，不属于合法权益，一审法院不予支持。赵买成案涉养鸡场关停后，其并没有建设新的养鸡场，其要求的养鸡场安置补助费、搬迁奖金缺乏事实根据，一审法院不予支持。综上所述，对于赵买成养鸡场被关停后造成的建筑物损失（包含建筑物外地上非养鸡专用附着物）、养殖设备和其他附属设施损失，龙安区政府应补偿赵买成16788元。需要说明的是，如果将来龙安区政府对赵买成养鸡场实施征收，龙安区政府在本案中向赵买成支付的补偿款16788元应从补偿总额中减去，剩余款项向赵买成支付即可。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第六十九条之规定，判决安阳市龙安区人民政府补偿赵买成人民币16788元；驳回赵买成的其他诉讼请求。上诉人赵买成不服一审判决，向本院上诉称，赵买成响应政府号召，依法缴纳了承包费和鸡场占地费，乡政府未要求上诉人办理相关证件，赵买成的养鸡场是合法建筑，一审法院认定是违法建筑错误。上诉人养鸡场所在地被划为禁养区，龙安区政府应当补偿经济损失。上诉人被废弃的养鸡场别无它用，辅助设施移动后大幅贬值，龙安区政府应当按照征收标准对养鸡场建筑予以补偿。综上，龙安区政府应当依法足额赔偿赵买成的损失，请求撤销一审判决，发回重审或改判支持赵买成的诉讼请求。安阳市龙安区人民政府不服一审判决，向本院上诉称，赵买成在禁止养殖区域内建设畜禽养殖场违反法律规定，且该养殖场没有办理过畜禽养殖经营等手续，系违法建设的经营项目，不属于补偿范围。赵买成的养鸡场是其自行关闭处理的，其没有丧失对养鸡场的占用、使用和处分权，不存在征收或强拆的情形，不应参照案涉评估鉴定结果进行补偿。综上，一审判决认定事实不清，请求撤销一审判决，改判驳回赵买成的诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为：根据本案案情，结合双方的上诉意见，本案主要审理以下问题。一、关于赵买成主张的养鸡场建筑物损失和非养鸡专用附着物是否应予补偿问题。赵买成从1999年便开始从事养殖业，2016年12月16日，龙安区政府办公室下发《关于印发龙安区畜禽养殖禁养区划分方案的通知》（龙政办〔2016〕82号），赵买成养鸡场在龙安区政府划定的畜禽养殖禁养区内需要关停。对于设施农用地包括畜禽养殖设施用地的管理，原中华人民共和国国土资源部、中华人民共和国农业部共同在2007年、2010年、2014年等多次下发通知进行规范，在不同时期要求经营者履行提出申请、进行审核或备案等程序。根据涉案养鸡场关闭前有效的《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发［2014］127号）的规定，设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，并与乡镇政府和农村集体经济组织协商土地使用条件，并经公告、三方签订用地协议、备案等法定程序。本案中，赵买成未提交有效证据证明其取得了设施农用地的备案、审批手续或其他合法审批手续。但赵买成一直将涉案建筑实际用于养殖，符合设施农用地的用途管制要求，亦满足了养殖产业发展的需求，并无证据证明其改变了相关土地从事或服务于农业生产的农业用途。考虑到赵买成的养鸡场建于1999年，参考《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）中有关“对于历史遗留的、尚未办理用地手续的设施农用地，各地应按照本《通知》规定要求予以妥善处理”的精神，结合龙安区政府办公室印发的《关于印发龙安区2017年畜禽专项整治方案的通知》（龙政办〔2017〕38号）关于“畜禽养殖场户的建筑物及养殖设施影响环境确需拆除的，对证照齐全的，参照《安阳市人民政府关于调整我市国家建设征地地上附着物补偿标准的通知》（安政〔2016〕32号）评估价100%予以补偿；对证照不全的，按评估价的70%予以补偿”的规定，赵买成养鸡场在龙安区政府划定的畜禽养殖禁养区内，虽然不需要拆除，因养殖场被关停，养殖场建设的畜禽圈舍、配套功能用房等设施使用目的受限，不可避免的会给赵买成造成的一定损失，出于公平考虑，龙安区政府应予以适当补偿，原审法院结合本案实际，对于赵买成养鸡场建筑物损失（包含建筑物外地上非养鸡专用附着物）酌定按照评估价的20%予以补偿，并无不当。原审关于赵买成养鸡场专用构筑物及机器设备补偿的分析，本院予以确认。龙安区政府上诉称本案中并未强制征收和拆除建筑物，不应给予补偿的理由不能成立，本院不予支持。二、关于停产停业损失及搬迁费问题。因赵买成未提交纳税证明等证据材料，无法认定其损失数额，原审法院未予支持其主张的停产停业损失，并无不当。如赵买成有其他证据可以证明其实际收入，可与龙安区政府协商或提供相关材料，另行解决。原审关于赵买成养鸡场搬迁费不应予支持的分析，本院予以确认。综上，上诉人安阳市龙安区人民政府和上诉人赵买成的上诉理由均不能成立，原审判决处理结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人安阳市龙安区人民政府和上诉人赵买成各负担25元。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 万宗杰审判员 马传贤二〇二〇年十二月二十四日法官助理潘佳佳书记员赵琛琛