西藏自治区拉萨市中级人民法院行政判决书（2020）藏01行终14号上诉人（原审原告）焦永庆，男，1960年5月15日出生，汉族，现住河南省浚县。委托代理人仁增，西藏伟豪律师事务所律师。委托代理人胡可，西藏伟豪律师事务所律师。被上诉人（原审被告）拉萨市堆龙德庆区市场监督管理局，住所地拉萨市堆龙区109国道。法定代表人洛布，系该局局长。行政机关负责出庭人员谯莉，系该局副局长。委托代理人陈洁，西藏国昂律师事务所律师。委托代理人韦宇希，西藏国昂律师事务所律师。原审第三人西藏安达石材工艺雕刻有限公司，住所地拉萨市堆龙德庆区东嘎村**，统一社会信用代码91540000741918388E。法定代表人张路安，系该公司执行董事兼总经理。委托代理人张凯，北京市北斗鼎铭律师事务所西藏分所律师。上诉人焦永庆因与被上诉人拉萨市堆龙德庆区市场监督管理局（以下简称堆龙市场监管局）、原审第三人西藏安达石材工艺雕刻有限公司（以下简称安达石材）股东变更登记一案，不服西藏自治区拉萨市城关区人民法院（2019）藏0102行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月17日立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人焦永庆的委托代理人仁增，被上诉人堆龙市场监管局的委托代理人陈洁及行政机关负责出庭人员谯莉，原审第三人安达石材的委托代理人张凯、德吉措到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明：安达石材于2004年10月21日经堆龙市场监管局核准登记，注册资本100万元，原股东为张路安、郭文璐。郭文璐持有占公司注册资本49％的股权，其中30％平均转让给原告焦永庆、王新生，2013年5月17日堆龙市场监管局受理安达石材的股东变更申请并于2013年6月21日作出核准。变更后安达石材股东为张路安、郭文璐、王新生、焦永庆。其中张路安占公司股份的51％，郭文璐占公司股份的19％，王新生占公司股份的15％，原告焦永庆占公司股份的15％。2018年11月14日，堆龙市场监管局再次受理安达石材股东变更登记申请，原股东张路安、郭文璐、王新生、焦永庆四人变更为张路安与张全菊两人。2018年11月22日，堆龙市场监管局依法进行了审查，认为申请材料齐全、符合法定形式，作出了准予变更登记的决定。一审法院认为：焦永庆是堆龙市场监管局核准安达石材登记变更申请的原股东，与被诉核准工商登记变更行为有法律上的利害关系，具有原告诉讼主体资格。堆龙市场监管局是安达石材设立时的登记机关，依照《公司登记管理条例》第二十六条规定，堆龙市场监管局具有核准安达石材变更登记申请的行政职权。行政登记行为包括行政许可行为和行政确认行为两种，行政许可是为相对人创设权利和义务的行为，行政许可性质的行政登记是设权行为，工商登记中的企业法人设立登记属于行政许可性质的行政行为，根据行政许可法的有关规定，行政机关对属于行政许可登记事项的审查应采用实质审查。行政确认性质的行政登记是具有法律关系的记载和加强，使原有的法律关系产生相应的公示公信效力。《中华人民共和国公司法》第三十二条规定，有限责任公司应当置备股东名册，记载于股东名册的股东可以依股东名册主张股东权利。登记事项发生变更的，应当办理变更登记，未变更登记的，不得对抗第三人。故股权变更工商登记是一种对当事人股权变更事实的确认，该变更登记行为并无创设股东资格的效力，并非设权性登记，而是宣示性登记，旨在使公司有关登记事项具有公示效力。行政机关在办理行政确认登记审查时，只负有形式审查义务，申请人申请登记的民事法律关系在实质上处于何种状态，不是登记机关作出行政行为时的审查范围。申请人对申请资料的真实性负责。堆龙市场监管局根据安达石材提交的申请资料核准变更登记符合法律规定。申请资料中的“焦永庆”签名是否真实，不属于办理变更登记行为时应当予以审查的对象。申请公司变更登记是公司的行为，法律、法规并没有要求还需其他相关当事人到场，焦永庆认为堆龙市场监管局核准变更登记没有要求本人到场违反法定程序无法律依据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回焦永庆全部诉讼请求。案件受理费50元，由焦永庆负担。上诉人焦永庆提出上诉请求：1.撤销堆龙德庆区人民法院作出的（2019）藏0102行初20号行政判决，并依法改判支持焦永庆的全部一审诉讼请求；2.由堆龙市场监管局承担本案一、二审的全部诉讼费用。事实和理由：一审法院认定事实及适用法律错误，在有证据证明安达石材以虚假材料骗取股权变更登记的情形下，法院应当判决撤销该股权变更登记。一审法院以“行政机关在办理行政确认登记审查时只负有形式审查义务，申请人申请登记的民事法律关系在实质上处于何种状态不是登记机关作出行政行为的审查范围。申请资料的真实性应由申请人负责。堆龙市场监管局根据安达石材提交的申请资料作出核准变更登记行政行为符合法律规定。申请资料中‘焦永庆’签名的真实性，不属于办理变更登记行为时应当予以审查的对象。”为由判决驳回焦永庆的全部一审诉讼请求存在错误。焦永庆认为，在有证据证明安达石材以虚假材料骗取股权变更登记的情形下，法院应当判决撤销该股权变更登记。1.结合本案的具体情形，堆龙市场监管局受理安达石材的变更登记申请后，对申请人提交的材料进行了审查，确已尽到了形式上的审查义务，但在诉讼中，经焦永庆申请，对案涉变更申请材料中的《西藏安达石材工艺雕刻有限公司股权转让协议》以及《西藏安达石材工艺雕刻有限公司股东会决议》处显示的“焦永庆”签名进行了司法鉴定，其鉴定结论为堆龙市场监管局保存的《西藏安达石材工艺雕刻有限公司登记档案》中“案涉 2018年11月6日的《西藏安达石材工艺雕刻有限公司股权转让协议》以及《西藏安达石材工艺雕刻有限公司股东会决议》”中“焦永庆”签名非其本人书写。该鉴定结论可以证明安达石材在向堆龙市场监管局提交的公司变更登记的申请材料有虚假，其骗取变更登记。2.根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第二条、第四条、第八条、第九条、第二十三条之规定，堆龙市场监管局具有作出具体行政行为的职权。虽然堆龙市场监管局在一审庭审中提交了相应的程序性文件，证明堆龙市场监管局按照法定程序对安达石材股东进行了相应的变更登记，其核准程序合法。但是结合本案实际情况，本案中已有证据证明被上诉人作出变更登记行为的依据系申请人伪造。3.根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第六十四条、《中华人民共和国企业法人登记管理条例》及其实施细则明确规定，办理企业登记时提交虚假证明文件或者采取其他欺诈手段，取得登记的，由登记主管机关责令改正，并处罚款；情节严重的，撤销登记，吊销营业执照；构成犯罪的，依法追究刑事责任。因此，申请人提交的申请材料和证明文件是否真实的责任应由申请人承担。堆龙市场监管局作为行政职能机关，依据上述法律规定，在发现行政相对人提交的变更登记材料系伪造的情形下，有义务对此类变更登记事项进行及时的修正，并依据上述规定对其进行相应行政处罚，以此杜绝此类事情的发生。4.安达石材以虚假变更登记材料骗取工商登记以及被上诉人、安达石材未提交证据证明焦永庆此前已明知该变更登记事项却未提出异议，并在此基础上从事过相关管理和经营活动的情形下，根据最高人民法院《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会议纪要》第一条第一款、第二款“因申请人隐瞒有关情况或者提供虚假材料导致登记错误的，登记机关可以在诉讼中依法予以更正。登记机关依法予以更正且在登记时已尽到审慎审查义务，原告不申请撤诉的，人民法院应当驳回其诉讼请求。原告对错误登记无过错的，应当退还其预交的案件受理费。登记机关拒不更正的，人民法院可以根据具体情况判决撤销登记行为、确认登记行为违法或者判决登记机关履行更正职责。公司法定代表人、股东等以申请材料不是其本人签字或者盖章为由，请求确认登记行为违法或者撤销登记行为的，人民法院原则上应按照本条第一款规定处理，但能够证明此前已明知该情况却未提出异议，并在此基础上从事过相关管理和经营活动的，人民法院对原告的诉讼请求一般不予支持。”之规定，堆龙市场监管局应当承担相应的法律责任，即该局根据安达石材提交的虚假材料作出的变更登记，属作出变更登记的主要证据不足，因此，人民法院应判决撤销。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，在有证据证明安达石材以虚假材料骗取股权变更登记的情形下，人民法院应当判决撤销该股权变更登记。被上诉人堆龙市场监管局辩称：1.我局在2018 年 11 月 23 日作出的股东变更登记行为是合法有效的，上诉请求及事实理由即没有事实依据也没有法律依据。 根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十七条“公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人签署的变更登记申请书；（二）依照《公司法》作出的变更决议或者决定；（三）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。”和第三十四条“有限责任公司变更股东的，应当自变更之日起 30日内申请变更登记，并应当提交新股东的主体资格证明或者自然人身份证明。”之规定，有限公司变更股东的需向行政管理部门提供变更登记申请、股东会决议等相关材料。本次变更申请人提供了上述材料，我局比较了本次提供的签名信息与 2013 年焦永庆的签名信息是一致的，我局工作人员对变更相关材料已经尽到了形式上的审查义务，故根据《中华人民共和国公司登记管理条例》的相关规定，对本次变更行为准许做出了变更登记。我局认为自己的行为并未违反国家法律的强制性规定，也未违反《中华人民共和国公司登记管理条例》变更流程的相关规定。 2.我局在一审阶段提出焦永庆在一审起诉时已经超过法定诉讼时效，一审法院并未予以说明，由于一审法院审理结果我局予以认可，故未申请上诉，希望二审法院对焦永庆在一审起诉时已过诉讼时效进行审查。根据《中华人民共和国行政复议法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”之规定，焦永庆针对本案向法院提出的诉讼请求早已超过了法律规定的诉讼时效，该案不符合立案条件。3.根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条之规定，法院应当裁定驳回已经立案的超过法定起诉期限且无正当理由的案件，法院应当裁定驳回焦永庆的起诉。第三人安达石材陈述意见：1.被上诉人堆龙市场监管局仅进行形式审查，已尽到了审慎审查义务，案涉工商变更登记程序合法。（1）根据《企业登记程序规定》第八条、第九条规定，申请人应当如实向企业登记机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。登记机关收到登记申请后，应当对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。从上述规定看，工商管理登记部门对公司变更登记之申请材料有审慎核查的义务。所谓审慎审查，就是申请材料进行认真、慎重的审查，在法定期限内通过一般性方法和手段在相关专业知识和工作经验的范围内对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查，而非通过特别的方法和手段（如鉴定、勘验等）发现相应申请材料实质内容可能存在的真实性问题。本案中，堆龙市场监管局对安达石材提交的变更登记材料进行了合理的审慎审查，已尽到合理注意义务，案涉工商变更登记程序合法。（2）根据《公司登记管理条例》第二十七条及第三十四条第一款的规定，安达公司于2018 年 11 月 6 日提出公司股东变更登记并按照规定提交了相关材料，且其提交的材料符合法定形式要件，堆龙市场监管局经审查后于 2018 年 11 月22日核准了变更登记，尽到了必要的审查义务，程序合法，符合《公司法》和《公司登记管理条例》的规定。2.股权转让决议等申请变更材料上是否系焦永庆的签字，以及股权转让决议等材料的合法性及有效性不是本案审查的范围。（1）安达石材提交堆龙市场监管局进行变更登记的申请材料，其部分签字可能存在代签的情况，但代签并不能否认双方的真实意思表示，原告并没有充分的证据证明股权转让非其真实意思表示或者股东会决议、股权转让协议等材料无效。（2）即使部分申请材料中的签字不是本人签署，但对该材料是否合法有效，还涉及意思表示是否真实、是否存在委托代理等多方面因素。而这均系民事争议范畴，并非行政诉讼的审查范围，综上，请求法院依法驳回上诉，维持原判。在二审期间各方均未向本院提交证据。本院经审理查明的事实及所依据证据与一审法院一致。本院认为，本案的争议焦点为：一、焦永庆起诉是否超出诉讼时效问题；二、堆龙市场监管局对安达石材的股东变更登记是否合法问题。关于焦永庆起诉是否超出诉讼时效问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第四十六条规定和《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三条规定，除法律有特别规定外，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。超出诉讼时效规定的，人民法院不予受理；对于已经立案的超过法定起诉期限且无正当理由的，应当裁定驳回起诉。结合本案，堆龙市场监管局于2018年11月6日作出核准安达石材股东变更登记行政行为后于2018年12月21日进行变更公示，焦永庆于2019年8月13日向城关区人民法院提起诉讼。堆龙市场监管局是在国家企业信用信息公示系统对该股东变更登记行政行为进行公示，国家企业信用信息公示系统是依据《企业信息公示暂行条例》和《政府部门涉企信息统一归集公示工作实施方案》而设立、运行和管理。国家企业信用信息公示系统设立的初衷是为了推动社会信用体系的建立，要求企业履行一定的信息公示义务，是政府管理企业行政行为向社会公开的平台，是公民对政府管理企业行政行为进行监督的重要渠道。《企业信息公示暂行条例》第二十一条规定，公民认为政府部门在企业信息公示中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，赋予了公民知情权和监督权。作为普通公民的焦永庆，虽然是该次企业信息变更登记的利害关系人但其不是变更登记的申请人，对该企业股东变更登记公示信息无特殊关注义务，不能推定为其在变更登记公示之日就应当知道该行政行为。堆龙市场监管局的主张不能成立，本院不予采纳。关于堆龙市场监管局对安达石材的股东变更登记是否合法问题。堆龙市场监管局根据《公司法》和《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十七条及第三十一条第一款规定，对安达石材提交的股东变更登记申请、股东会决议等相关材料进行了形式审查，并比较出该次签名信息与 2013 年焦永庆入股时的签名信息是一致的，2018年11月6日作出核准安达公司股东变更登记行政行为后于2018年12月21日进行变更公示。《企业登记程序规定》第八条规定：“申请人应当如实向企业登记机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责。”《企业登记程序规定》第九条规定：“登记机关收到登记申请后，应当对申请材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查。申请材料齐全是指国家工商行政管理总局依照企业登记法律、行政法规和规章公布的要求申请人提交的全部材料。申请材料符合法定形式是指申请材料符合法定时限、记载事项符合法定要求、文书格式符合规范。”结合上述法律规定，堆龙市场监管局对安达石材所提交的股东变更登记申请等相关材料只需要进行形式审查，股东变更申请材料真实性应当由申请人安达石材负责。本案中，堆龙市场监管局已经尽到了其法律规定的形式审查义务，对申请材料的真实性无法定审核义务。根据查明的事实，申请股东变更登记的主体是该公司，亦无变更登记时股东到场面签的相关法律规定。堆龙市场监管局作出的安达石材股东变更登记行政行为符合法律规定。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持，焦永庆的上诉理由因缺乏事实及法律依据，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人焦永庆负担。本判决为终审判决。审  判  长   索朗德吉审  判  员   尼玛卓嘎审  判  员   常 德 鹰二〇二〇年十二月二十二日书  记  员   次仁达娃