江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏行终375号 上诉人（原审原告）石耀东，男，汉族，住江苏省南京市秦淮区。 委托代理人张毅，江苏德擎律师事务所律师。 委托代理人何倩玉，江苏德擎律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）句容市人民政府,住所地在江苏省镇江市句容市人民路**。 法定代表人周必松，该市市长。 委托代理人毛一峰，江苏巨荣律师事务所律师。 上诉人石耀东因与被上诉人句容市人民政府（以下简称句容市政府）不履行土地征收补偿法定职责一案，不服江苏省镇江市中级人民法院（2019）苏11行初60号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2004年11月25日，石耀东与句容黄梅镇后塘村村民委员会签订《土地承包合同书》一份，约定石耀东承包后塘村39.98亩土地。同日，原石耀东与镇江市句容黄梅镇黄梅村村民委员会签订《土地承包合同书》一份，约定石耀东承包黄梅村32.43亩土地。两份协议均约定使用年限均为24年，使用性质为农业用地，不得改为商品房开发用地。合同签订后，石耀东在承包土地上建造了房屋，并种植了苗木。2013年11月15日江苏省人民政府作出苏政地[2013]607号《江苏省人民政府关于句容市2013年度第16批次村镇建设用地的批复》，决定将句容市黄梅镇后塘村、黄梅村等部分集体土地征收为国有。此后，句容市政府作出[2013]第018号《句容市人民政府征收土地方案公告》和[2013]第018号《句容市人民政府征地补偿安置公告》，征收土地方案公告将苏政地[2013]607号批复批准的征收土地位置、面积、补偿标准等事项予以公告；征地补偿安置公告将补偿标准、安置方法、提出不同意见的方法、申请协调、裁决的方法予以公告。原审审理中，句容市政府提供了上述两公告的张贴照片，并提供了2019年9月6日有关村委会出具的关于张贴的证明，但是未提供有关照片的原始载体，无法证明张贴时间。故原审法院对上述两公告的张贴时间无法确定。但是，双方当事人对上述征地批复已经实施的事实均无异议。 2018年7月江苏苏地行土地房产评估有限公司对石耀东的房屋进行了入户调查、评测。2019年7月，石耀东通过政府信息公开的方式获知上述征地批复与征地公告。石耀东于2019年8月自行委托评估机构对其承包土地上的房屋、林木进行评估，后诉至法院。起诉前，石耀东未向当地土地行政主管部门办理征地补偿登记，亦未向句容市政府及有关部门申请征地补偿。 原审审理期间，句容市政府向原审法院承诺：石耀东在本案结案后，依法向江苏省句容市经济开发区管理委员会申请征收补偿，该委员会将按照规定对石耀东承包地块上的建筑物、附着物进行定价、补偿。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：（一）被告应当依职权主动履行法定职责的；（二）原告因正当理由不能提供证据的。《中华人民共和国土地管理法》(2004年修正)第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。该法第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2011年修订）第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。该条例第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有该条例第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定，土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。《句容市征地补偿和被征地农民社会保障办法》第六条第一款规定，征地补偿和被征地农民社会保障由市人民政府负责。市国土资源部门具体负责征地报批、征地补偿安置方案的编制和费用的解缴；市财政部门负责征地补偿安置费用和社会保障资金的监督、管理；市人力资源和社会保障部门负责被征地农民社会保障资金的审核、发放及个人分账户管理；市公安、农业、审计、监察、民政等部门负责对征地补偿和被征地农民社会保障工作的监督、协调和指导。第二款规定，各镇人民政府、街道办事处、管委会具体做好征地补偿安置、土地交付和被征地农民社会保障工作。该办法第十四条规定，市国土资源部门应根据依法批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿安置方案，在被征收土地所在地的镇人民政府、街道办事处、管委会、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿安置方案经市人民政府依法批准后，由各镇人民政府、街道办事处、管委会按规定组织实施。 根据上述规定，在征地实施工作中，市、县人民政府负有将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等予以公告的法定职责，市、县人民政府土地行政主管部门具有拟订并公告征地补偿安置方案的法定职责。征地补偿安置方案一般由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，句容市的征地补偿安置工作具体由各镇人民政府、街道办事处、管委会负责，而非由句容市政府直接负责。本案中，石耀东应当按照规定向江苏省句容市经济开发区管理委员会申请征地补偿，如不服该委员会的征地补偿，可以依法请求协调或者裁决，而不能在没有申请征地补偿的情况下，直接起诉句容市政府请求征地补偿。故石耀东起诉句容市政府不履行法定职责，没有事实和法律依据，并且不符合征地补偿的法定程序，依法应驳回起诉。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项、第（十）项规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，虽然句容市政府未能证明已经及时张贴有关《句容市人民政府征收土地方案公告》和《句容市人民政府征地补偿安置公告》，但是，征收土地方案公告只是县、市人民政府将征地批准文件予以公告，告知被征地人按照相应程序办理相应手续，对被征地人实际产生影响的是征地批准行为和后续征地补偿行为，该公告行为本身未对被征地人的权利义务产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围，亦不能以句容市政府未及时张贴公告为由，认为句容市政府未履行征地补偿职责。同时，征地补偿安置公告是为了听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见，属于过程性行为，亦不属于行政案件受案范围。对于补偿标准有争议的，应依法请求协调、裁决。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，由于句容市政府未能证明已经及时张贴公告，并且征地实施部门于2018年7月才组织评估机构对石耀东房屋进行入户调查、评测，故石耀东请求征地补偿并未超过法定期限。 另外，原审审理中，石耀东称其承包土地上的部分林木已被破坏。对此情形，石耀东可依法向侵权方主张权利，与本案不履行土地补偿职责的行政诉讼无关，本案不予理涉。综上所述，石耀东在未申请土地补偿的情况下，即起诉句容市政府未履行征地补偿法定职责，依法应当驳回起诉。原审法院依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（十）项之规定，裁定驳回石耀东的起诉。案件受理费50元，退还石耀东。 石耀东上诉称：1.原审法院认定事实不清，适用法律错误。句容市政府对案涉征收土地具有依职权主动补偿的法定职责，不以当事人先行申请为履职的前提条件。国家征收土地是由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，即便市县人民政府以规范性文件或者其他方式，委托镇人民政府、街道办、管委会等主体参与征收与补偿相关工作，依法相应的法律责任应由市县人民政府承担，原审法院要求石耀东先向经济开发区管委会申请补偿，无法律依据。2.句容市政府未履行公告职责，未组织补偿登记工作，严重违反法定程序，侵犯了当事人的知情权、参与权和财产权，原审法院认为对张贴公告行为不服，不属于行政诉讼受案范围，明显不当。3.征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付，然而案涉土地早已于2013年、2014年被征收，句容市政府至今未向石耀东支付任何补偿款，属于行政不作为的法定情形。综上，请求二审法院：1.撤销原审裁定；2.改判确认句容市政府未依法履行土地征收补偿职责的行为违法；3.改判责令句容市政府限期内向石耀东支付地上附着物及青苗补偿费1658.03万元；4.本案诉讼费由句容市政府承担。 被上诉人句容市政府辩称：1.上诉人应依法持土地权属证书至当地人民政府土地行政主管部门办理补偿登记，这是法律规定的前提条件，上诉人拒不配合行政村、开发区的征收、补偿工作，不依法向开发区土地管理所办理补偿登记，坐等满天要价，且上诉人的起诉已经超过法定起诉期限；2.依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》，上诉人对土地补偿有异议而提出的诉讼，人民法院不予受理。3.被上诉人及下属单位江苏省句容经济开发区管理委员会并不是不愿意依法对上诉人进行合理补偿，是因为上诉人要价太高而无法达成一致的补偿协议。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉，维持原裁定。 本院经审理确认原审法院查明的事实。 本院认为，首先，句容市政府是本案的法定补偿义务主体。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定,国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第（三）项规定,农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后,由市、县人民政府组织实施,按具体建设项目分别供地;第二十五条第一款规定,征收土地方案经依法批准后,由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施,并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告;第二十五条第三款规定,征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据上述法律规定精神,集体土地经有权机关批准征收后,市、县人民政府及其土地管理部门是负责实施具体征收与补偿工作的法定主体。实践中,考虑到土地征收与补偿工作的复杂性,市、县人民政府可以规范性文件或者征地公告方案的方式,委托乡(镇)人民政府、区(县)街道办等主体参与征收与补偿相关工作,人民法院通常应予尊重，但不能认为此类主体因此即成为了补偿安置的法定义务主体,也不能认为其实际取得了独立实施补偿安置的行政主体资格,更不能认为市、县人民政府及土地管理部门即因此免除了法定的补偿安置义务,而是应当遵循职权法定原则和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定精神,将此类主体视为接受市、县人民政府等委托从事具体的补偿安置事宜。受托主体在受委托的行政权限范围内实施的补偿安置行为,应当视为委托人行使法定职权的活动,应当由委托人承担行政法律责任。本案中，句容市政府虽然将有关补偿安置工作委托给江苏省句容市经济开发区管理委员会负责组织实施,但不能据此否定其对受托主体实施补偿安置工作的责任主体地位，因此，句容市政府是本案的法定补偿主体。 其次，诉请履行征地补偿安置职责无需以向行政机关提出申请为前提条件。根据行政行为的启动机制的不同,可区分为依职权和依申请行政行为,前者行政机关根据其法定职权应主动作出,后者则是应行政相对人的申请而作出。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定,在起诉被告不履行法定职责的案件中,原告应当提供其向被告提出申请的证据。该条文涉及的行政行为应当是指依申请的行政行为。具体到集体土地征收与补偿,《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第三款确立了市、县人民政府及其土地管理部门在代表国家负责征收与补偿安置工作中的具体职责。市、县人民政府作为一级政府,有权代表国家组织实施征收,也负有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式获得公平补偿的义务。从相关法律规定上看,并未将被征收人获得补偿安置的程序设定为一种依行政相对人申请才能启动的程序。进一步讲,市、县人民政府在组织实施征收补偿过程中,应当积极主动履行补偿义务,以使行政相对人及时获得公平补偿。在与被征收人达不成补偿协议的情况下,市、县人民政府或其土地管理部门依法应当及时以书面形式作出补偿安置决定或者以行为的方式直接履行补偿安置职责。否则,被征收人可以依法请求市、县人民政府或其土地管理部门依法履行补偿安置职责。本案中,在组织实施土地征收中,句容市政府作为征收补偿实施主体,依法负有对石耀东进行补偿的法定职责,应当依其职权及时主动履行。即使句容市政府认为上诉人石耀东补偿诉求“要价过高”，依法无法满足，也应在合理期限内及时作出书面的补偿决定，并依法告知救济途径，而不能怠于履行补偿职责，或者以反复协商代替书面决定，甚至以拖待变造成补偿问题无法通过法治化渠道解决，造成既损害被征收人合法权益，又提高补偿成本。 综上，石耀东起诉要求句容市政府就被征收房屋履行补偿法定职责,符合法定起诉条件。原审法院裁定驳回石耀东的起诉不当,依法应予撤销。江苏省镇江市中级人民法院应当就石耀东的原审诉请继续进行审理。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定,裁定如下: 1.撤销江苏省镇江市中级人民法院（2019）苏11行初60号行政裁定； 2.指令江苏省镇江市中级人民法院继续审理本案。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘建功 审 判 员 吴晓玲 审 判 员 朱 丽 法官助理 潘云志 二〇二〇年十二月三十一日 书 记 员 任子悦