河南省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）豫行赔终942号上诉人（一审原告）:杨振涛，男，汉族，1971年4月10日出生，住卫辉市委托代理人:郝新锋，北京市农权律师事务所律师。委托代理人:刘鹏，北京市农权律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）：卫辉市人民政府，住所地卫辉市卫洲路**。法定代表人：范士富，该市市长。委托代理人：王永洁，该政府工作人员。委托代理人：孙梦雅，河南宁鸣律师事务所律师。上诉人杨振涛因诉被上诉人卫辉市人民政府（以下简称卫辉市政府）行政赔偿一案，不服新乡市中级人民法院（2020）豫07行赔初14号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。新乡市中级人民法院一审查明，原告杨振涛系河南省卫辉市城郊乡牛庄村村民，其家在牛庄村东南有家庭承包地4.5亩，用于栽种苹果树、葡萄树，该宗土地已被卫辉市政府征收。原告于2020年5月6日向该院提起诉讼，称2019年8月14日至17日卫辉市政府联合卫辉市城郊乡人民政府对原告上述土地的地上附着物进行了强行清除，因该强制行为已被生效的新乡市中级人民法院（2019）豫07行初158号行政判决书确认违法，故提起行政赔偿诉讼，要求被告卫辉市政府依据豫政[2016]48号文件、豫人社规[2019]2号文件向其支付土地补偿费和安置补助费424800元、支付因违法清除地上附着物造成的损失882000元。另查明，2019年3月29日、2019年5月29日卫辉市城郊乡人民政府、卫辉市自然资源和规划局、卫辉市城郊乡牛庄村村民委员会分期共同对牛庄村全部被征收土地的地上附着物进行清点，后牛庄村村民委员会陆续与部分村民签订《赔偿协议书》。2019年8月14日至17日牛庄村部分村民承包地上的附着物被陆续强制清除，原告杨振涛家的承包地也在被清除之列，案涉土地已被全部推平，相关建设项目正在实施。2019年10月10日，原告杨振涛向该院提起确认违法之诉，请求确认卫辉市政府对其承包地上附着物实施的强制行为违法，经审理，该院于2019年12月17日作出（2019）豫07行初158号行政判决书，确认被告卫辉市政府于2019年8月14日至17日强制清理原告杨振涛家位于卫辉市城郊乡牛庄村的4.5亩承包地上附着物的行政行为违法。该判决已生效。原告杨振涛据此提起本案行政赔偿之诉，请求判令：1、请求被告向原告支付由于其违法清除原告地上附着物造成的损失882000元；2、根据豫政[2016]48号文件及豫人社规[2019]2号文件，被告应当向原告支付土地补偿费和安置补助费424800元；3、本案诉讼费用由被告承担。关于牛庄村被征收土地的补偿情况，卫辉市政府于2018年12月25日将“被征地农民养老保险费”504393元拨付到卫辉市社会保险事业管理局的专项社保资金账户。2019年5月15日将“城郊乡牛庄村征地款”8101887元、2019年6月3日将“土地补偿款”699840元、“附着物补偿款”151255元，总计8952982元支付到卫辉市城郊乡三资委托代理服务中心账户，由卫辉市城郊乡牛庄村村民委员会负责通知被征地户领取相关补偿款，原告称截止本案庭审时其并未领取。另查明，新乡市人民政府于2017年8月31日发布《关于调整新乡市国家建设征收集体土地地上（地下）附着物补偿标准的通知》（新政文[2017]97号文），对2014年新政文[2014]98号文确定的补偿标准予以调整，上调了部分补偿标准，其中规定“涉及经济林补偿标准按照河南省林业厅发布的标准执行”，但没有涉及耕地上栽种果树的具体补偿标准。新乡市中级人民法院一审认为，原告杨振涛因其承包地上附着物被强制清除而提起本案行政赔偿之诉，该院生效的（2019）豫07行初158号行政判决书，确认卫辉市政府于2019年8月14日至17日强制清理杨振涛家位于卫辉市城郊乡牛庄村的4.5亩承包地上附着物的行政行为违法。因此，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本案取得国家赔偿的权利”之规定，原告杨振涛有权向被告卫辉市政府主张行政赔偿，卫辉市政府应对该违法强制行为，承担国家赔偿责任。本案系因原告杨振涛家承包地上附着物被强制清除而引起的行政赔偿案件，因生效的（2019）豫07行初158号行政判决书确认的是案涉地上附着物被强制清理行为违法，故该院审查的是地上附着物的赔偿问题，不处理原告杨振涛被征收土地的其他补偿问题，如土地补偿费、安置补助费、社会保障费用等。因此，针对原告杨振涛的第二项诉讼请求“支付土地补偿费和安置补助费424800元”，按照《中华人民共和国土地管理法》第四十八条第二款规定，征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。《河南省人民政府规定》，征地补偿安置费包括土地补偿费和安置补助费。根据《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第四款的规定，承包地征收补偿费用分配纠纷属于民事纠纷；第二十四条规定，农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。即，土地补偿费用如何分配属于农民集体经济组织的民主议定事项，该款项的分配属于村集体经济组织自治的范围，如发生争执，则属于民事纠纷，现原告基于地上附着物强制清理行为违法，要求被告将土地补偿款作为赔偿款向其支付，不符合法律规定，不予支持；原告杨振涛要求将相关安置补助费作为赔偿款向其支付亦没有法律依据，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第二款规定，征用土地的安置补助费必须专款专用，不得挪作他用。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用；由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位；不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。即，在征收集体土地应当支付的三大类费用中，安置补助费视安置具体情况而定。本案中，被告卫辉市政府提交的相关证据显示其已将牛庄村全部被征收土地的“被征地农民养老保险费”504393元拨付到卫辉市社会保险事业管理局的专项社保资金账户，将“城郊乡牛庄村征地款”8101887元、“土地补偿款”699840元支付到卫辉市城郊乡三资委托代理服务中心账户，原告如对安置补助费、社会保障费用的补偿问题有异议，应与相关征地部门、牛庄村村民委员会协商处理，现其要求被告将安置补助费作为赔偿款向其支付，该院不予支持。关于对原告案涉地上附着物的赔偿金额如何确定的问题。该院认为，鉴于案涉地上附着物被强制清除之前，被告卫辉市政府组织相关部门对地上附着物进行清点时，并未明确每个被征地户的地上附着物种类、数量等，地上附着物清点表也未经原告签字确认，现地上附着物已灭失，被毁损财产价值的司法鉴定难以进行。根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条“根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额”之规定，在该院组织调解无果的情况下，对案涉地上附着物的赔偿金额只能酌定。关于原告案涉地上附着物的赔偿金额如何酌定的问题。该院认为，原告杨振涛的财产损失主要成分为地上附着物补偿款，应在确认补偿数额的基础上，按照赔偿数额不低于补偿数额的原则，酌定赔偿金额。《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据；第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状；第三十六条第（四）项、第（八）项规定，应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金。对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，相关地上附着物已在强制行为发生时被清除完毕，不具备返还或恢复原状的可能，故对原告损失的赔偿，应按直接损失酌定计算赔偿金。关于原告杨振涛的直接损失应当如何计算的问题，结合案涉地上附着物的补偿标准，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第四款“被征用土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。”案涉牛庄村被征收土地上的附着物补偿标准由新乡市人民政府规定。新乡市人民政府根据上级文件制定的新政文[2017]97号《关于调整新乡市国家建设征收集体土地地上（地下）附着物补偿标准的通知》，应作为案涉地上附着物补偿数额计算的基本标准。杨振涛在其家庭承包地上栽种苹果树、葡萄树，其种植面积、密度、土地性质等要素不符合“经济林”的认定标准，不能按照新政文[2017]97号文件规定的“经济林补偿标准”予以确定。故在上述新政文[2017]97号文件对果树并无具体补偿标准的情况下，卫辉市政府参照新政文[2014]98号文件规定的补偿标准“果木类补偿标准，4-5年初果期（80-200元/棵），6年以上（260-350元/棵）。果树根据科学合理栽植的原则，盛果期的果树每亩不超过80株；初果期每亩不超过120株”，结合周边县市关于果树的补偿标准和卫辉市实际，确定牛庄村被征收土地的地上附着物补偿标准为：初果期果树按每亩120棵，每棵200元补偿，盛果期果树按每亩80棵，每棵350元补偿。为较客观酌定案涉果树的补偿标准，该院在审理过程中，通过检索相关数据和市场调研，了解到针对果树的补偿问题，郑州市、安阳市、鹤壁市等周边地市均发布有“国家建设征收土地地上附着物补偿标准”，且这些地市的最新补偿标准，在果树的补偿标准上与此前的标准并无变化。例如《郑州市人民政府关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知（郑政文[2020]25号）》中关于果树的补偿标准与之前郑政文[2014]142号文的标准一致；鹤壁市发布的鹤政[2014]7号文中关于果树的补偿标准与之前鹤政[2012]11号文的标准一致；安阳市安政[2020]12号文中规定该市国家建设征地地上附着物补偿标准继续按安政[2016]32号文的标准执行。基于上述调查情况，该院认为，被告卫辉市政府在确定牛庄村被征收土地上的果树补偿标准时，以新政文[2017]97号文件为依据，同时参照新政文[2014]98号文件规定的标准，结合周边地区同类附着物的补偿标准和卫辉市的实际情况，确定被征收土地上果树的补偿标准，具备合理性，补偿金额并无不当。但是，考虑到卫辉市政府存在违法强制清除案涉地上附着物的过错，对杨振涛的果树进行赔偿，统一按盛果期，以每亩28000元计算4.5亩，合计计算补偿数额为126000元，在此基础上，按照赔偿数额不低于补偿数额的原则，酌定上浮25%作为果树赔偿数额，即157500元。鉴于被告卫辉市政府此前已将部分补偿款支付至相关部门，故卫辉市政府可在本判决生效后统一结算扣减，向原告杨振涛支付赔偿款。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十六条第（四）项、第（八）项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、被告卫辉市政府于本判决生效后三十日内向原告杨振涛支付赔偿款157500元；二、驳回原告杨振涛的其他赔偿请求。杨振涛上诉称，卫辉市政府的强制清表行为已被新乡市中级人民法院确认为违法，但被上诉人并未因其违法行为付出任何代价，一审判决赔偿标准与补偿标准一致，未体现行政违法本应具有的惩罚性；上诉人承包地上有围栏290米和水泥杆97根，一审未作处理，漏判了上诉人的诉讼请求；除了苹果树之外，承包地上还栽种有葡萄树，被上诉人应对上诉人的葡萄树和葡萄进行赔偿；上诉人对涉案土地上的果树近一年的培育付出了巨大的辛劳,强制清除时果实已近成熟,即将上市出售,该违法清表行为给上诉人造成了巨大的经济损失；被上诉人作为履行安置补偿法定职责的主体单位,至今没有履行补偿安置义务。一审判决赔偿数额偏低，请求依法撤销一审判决，并依法改判支付赔偿款774675元。卫辉市政府答辩称，第一，被上诉人按照规定赔偿标准对地上附着物按照盛果期每亩28000元赔偿，符合相关法律依据，并且已将该款项发放到位，一审酌定上浮25%，即每亩35000元，已经充分考虑了上诉人的所有权益。赔偿标准和栽种的果树品种无关；第二，果实的损失已经包含在了果树，包括苹果树和葡萄树的损失范围内，不应重复计算，且上诉人主张的果实赔偿数额无任何事实和法律依据，不应予以支持；第三，关于土地补偿费及安置补偿费，已按照征收土地安置补偿方案将该费用支付、发放到卫辉市城郊乡三资委托代理服务公司账户、卫辉市社会保险社会管理局的专用账户，上诉人可自行向城郊乡牛庄村村委会主张领取。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。二审审理过程中，卫辉市政府对杨振涛承包地上建有围墙的事实予以认可，但称围墙长是275米，不是290米。本院二审查明的其他事实与一审查明事实一致。本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（三）项的规定，行政机关及其工作人员在行使职权时，违法征收、征用财产，侵犯财产权的，受害人有取得赔偿的权利，卫辉市政府应对其违法行为承担赔偿责任。关于土地、安置补偿费等费用。根据相关规定，土地补偿费用归集体经济组织所有，如果涉案土地的该部分补偿费已经发放到集体经济组织，集体经济组织应依法充分保障杨振涛作为村民享有的各项权利，但杨振涛主张卫辉市政府直接支付上述费用于法无据，如集体经济组织不能依法保障其相关权利，因本案涉及费用与上述费用不是同一法律关系，卫辉市政府应依法行使监督管理职能，不能因本案而影响上述费用的发放，尽量减少当事人诉累，确保该项费用足额发放、支付。关于地上附着物实际损失。一审结合涉案4.5亩土地种植实际情况，参照相关补偿标准，按照盛果期（不分苹果树、葡萄树）每亩80棵、每棵350元的标准，并在此基础上上浮25％确定价值，在一定程度上弥补了其实际损失，符合案件实际情况及法律规定，因上诉人栽种果树不满足经济林的要求，一审未按照经济林的标准予以赔偿并无不当。关于上诉人主张还应赔偿成熟果实（包括苹果和葡萄）的损失，因该损失已包含在上述赔偿数额内，且成熟果实的收益还受其他因素影响，上诉人所主张的产量、行情、价格等情况并非与实际情况完全一致，故上诉人的该项请求无法支持，上诉人主张的过高部分不予支持。关于杨振涛主张在承包地上建有围栏290米、水泥杆97根问题，一审对此未予认定，根据二审审理情况，结合杨振涛承包地面积及本院类案处理情况，本院酌定卫辉市政府应赔偿杨振涛该项损失8996元。卫辉市政府应赔偿杨振涛损失金额共计166496元。综上，一审判决认定事实基本清楚，适用法律正确，处理结果略有不当。杨振涛的上诉部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一、二项之规定，判决如下：一、维持新乡市中级人民法院（2020）豫07行赔初14号行政赔偿判决第二项，即“驳回杨振涛的其他赔偿请求”。二、变更新乡市中级人民法院（2020）豫07行赔初14号行政赔偿判决第一项为：卫辉市人民政府于本判决生效后三十日内向杨振涛支付赔偿款166496元；本判决为终审判决。审判长  卜发忠审判员  张书强审判员  黄志远二〇二〇年十二月二十八日法官助理王沙沙书记员王夷恒书记员吴双