广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终2579号上诉人（原审原告）：萧炳祥，男。上诉人（原审原告）：越慧东，女。两上诉人共同委托代理人：唐高翔，北京市盈科（广州）律师事务所律师。上诉人（原审被告）：广州市白云区********办事处。住所地：广州市白云区*******。负责人：陈振华，主任。委托代理人：周佳涛，该办事处工作人员。委托代理人：梁妞，广东诺臣律师事务所律师。上诉人萧炳祥、越慧东因与上诉人广州市白云区********办事处（以下简称黄石街道办）清拆通知一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初1387号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，两原告系夫妻关系。两原告主张其于2000年在其祖屋所在地即现在的广州市白云区***********重建六层半房屋，萧炳祥并持有穗租登0010671500266号《房屋租赁证》（2005年5月8日核发），内容为出租人萧炳祥的广州市白云区*******************房屋，钢筋混凝土结构、140平方米，符合住宅用房出租标准，已登记备案。两原告并提交了该房屋至2020年1月7日的《税收缴款书》若干，及相关的水费、卫生费、电费单据等，用以证明两原告一直合法使用上述房屋。2020年1月17日，广州市白云区城市管理和综合执法局询问陈田经济联社的委托代理人萧能灿并制作《询问笔录》，萧能灿称其为陈田经济联社党委委员，分管城管国土一职，广州市白云区************块的权属人为陈田经济联合社，萧炳祥是该村村民，非法霸占该村三社集体土地，未经联社同意，也没有报建手续，于2007年在上址自行出资建设一栋六层框架结构建筑物用于出租，占地面积79.6平方米，建筑面积约537平方米。同日，陈田经济联社出具《关于萧炳祥、越慧东住宅房屋情况的说明》，说明萧炳祥、越慧东为该联社下属广州市白云区******第二经济合作社成员，其是现状地址为陈田*****号房屋的使用人，房屋现状用地面积79.596平方米，建筑面积约537.7218平方米，现状为6.5层，无宅基地使用证或其他任何用地手续，也未向联社递交用地申请，系非法占用集体土地，等等。2020年1月17日，被告的城市管理科向“陈田*****号屋主萧炳祥、越慧东和有关租户”作出《清拆通知》，内容为：经查，陈田*****号的建筑属历史存量违法建设，根据《白云区违法建设治理工作领导小组办公室关于印发的通知》要求，该街将在近期对此违法建设进行清拆，请清拆范围内的屋主和有关租户于2020年2月8日17:30时前清场撤离，逾期未搬离的视为放弃建筑附属物及室内物品的相关权利。根据被告提交的当日的《执勤笔录》记载：1.该址建筑物为一栋六层框架结构建筑物，占地面积79.6平方米，建筑面积537.72平方米；2.该队在建筑物大门张贴清拆通知，并到建筑物室内每家每户张贴清拆通知，告知租户和屋主于2020年2月8日17:30时前及时清场撤离，逾期未搬离的视为放弃建筑附属物及室内物品的相关权利；3.现场拍照取证。2020年1月21日，因萧炳祥不服被告作出的《清拆通知》并申请行政复议，广州市白云区人民政府作出云府行复〔2020〕34号《不予受理行政复议申请决定书》，认为该通知属于提示性告知，未创设权利义务，不符合行政复议受理范围，故对该行政复议申请不予受理。2020年2月9日，陈田经济联社向“陈田******号有关租（住）户”作出《温馨提示》，内容为：根据《广州市防控新型冠状病毒感染的肺炎疫情工作指挥部发布关于进一步加强社区和农村疫情防控工作的通告》以及黄石拆违办公室于2020年1月27日发出的《清拆通知》，提示内容如下：一、仍未搬离和春节期间已返回该栋房屋居住的租（住）户，做好相关申报，等等；二、回家过春节未返回该栋房屋居住的租（住）户，暂缓返回的行程，等等；三、请该栋房屋各租（住）户提前与房屋出租人商定租金、押金等费用结算等事项，做好尽快搬离的准备。2020年2月25日，陈田经济联社再次作出《温馨提示》，告知“陈田*****号有关租（住）户”在2020年3月2日前自行撤离陈田*****号的出租屋，如未能撤离的，街道将在第三方见证下，清点相关物品，并临时存放在丛云路21号北苑公寓保管处理。2020年3月5日，广州市白云区城市管理和综合执法局黄石执法队作出穗综云黄登字〔2020〕001号至006号《证据先行登记保存通知书》，对陈田******号201、202、203、301、303、401房的电热水器、木床、脸盆等物品进行登记保存。根据被告提交的当日的《执勤笔录》记载：该街工作人员于9:00对室内物品进行搬离，10:00时建筑物室内已清场完毕，现场拍照取证，拆除工程队于10：15时从楼顶进行清拆。诉讼中，两原告主张涉案陈田*****号在白云区陈田村“城中村”改造改造范围内，因两原告不同意签订补偿协议，被告才作出涉案《清拆通知》，两原告并于庭后补充提交了广州市城市更新局于2015年11月26日作出的穗更新复〔2015〕3号《广州市城市更新局关于白云区陈田村“城中村”改造方案的批复》复印件（批复陈田村改造范围总面积62.61公顷等内容）、《陈田经济联合社“城中村”改造拆迁补偿安置方案（2017年3月15日经股东代表会议通过）》复印件、《房屋补偿款项测算明细表（按修改稿标准计算）》复印件等文件。另，原告主张其已对广州市白云区城市管理和综合执法局及本案被告强制拆除涉案房屋的行为提起行政诉讼，案号为（2020）粤7101行初1965号。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”两原告是涉案陈田*****号房屋的建设者和使用者。被告于2020年1月17日作出《清拆通知》，认为涉案房屋属于历史存量违法建设，将在近期进行清拆，请清拆范围内的屋主和有关租户于2020年2月8日17:30时前清场撤离，逾期未搬离的视为放弃建筑附属物及室内物品的相关权利。被告作出的《清拆通知》对涉案房屋的性质进行了认定，且对行政相对人作出了积极安排、主动布置的行政行为，具有极强的导向性和控制性，对相对人选择、权利义务产生了实际影响。两原告有权提起本案诉讼。两原告主张涉案房屋已纳入白云区陈田村“城中村”改造范围，并提交了相关文件资料。被告作为属地街道，对该情形未进行调查处理，也未遵循相关征收补偿规定来处理涉案房屋的清拆和补偿问题，而是以涉案房屋涉嫌违法建设作出《清拆通知》，该处理不具有合理性，明显不当。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定，判决撤销被告广州市白云区********办事处于2020年1月17日对“陈田*****号屋主萧炳祥、越慧东和有关租户”作出的《清拆通知》。上诉人萧炳祥、越慧东不服原审判决，向本院提起上诉称，涉案房屋在陈田经济联社尚未成立时已建成，并获得陈田村许可，不属于违法建设。黄石街道办不具有查处涉案房屋的职权，作出《清拆通知》未经过基本的执法程序，且适用法律错误。原审法院未对黄石街道办作出《清拆通知》的职权依据、认定事实、执法程序、适用法律等其他违法情形进行审查认定，仅以《清拆通知》不具有合理性，明显不当为由，判决予以撤销，适用法律错误。故上诉请求：改判适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（二）项、第（三）项、第（四）项、第（六）项规定，撤销黄石街道办作出的《清拆通知》；2.一、二审诉讼费由黄石街道办承担。上诉人黄石街道办不服原审判决，向本院提起上诉称：一、黄石街道办已举证证明涉案房屋确属于历史存量违法建设，但原审判决却对此避而不谈，认定事实不清，给黄石街道办带来国家赔偿的法律风险。萧炳祥、越慧东虽然办理了出租屋备案手续，但并不能将违法建设“洗白”为合法建设。二、涉案房屋属于陈田村“城中村”改造范围，陈田村改造是以村集体为改造主体，采取自主改造、协议出让的方式实施自主改造，并不涉及政府征收，也不适用征收补偿的规定，原审判决混淆政府拆违和村集体自主改造两种不同性质的行为。黄石街道办查处涉案房屋，是根据市委市政府、区委区政府的部署和相关法律法规的规定作出，是为了配合、落实辖区内历史存量违法建设拆除工作，与涉案违建是否属于改造范围无关。黄石街道办查处涉案违建的行为是履行职责的表现，不应被认定违法。三、《清拆通知》只是中间性行政行为，涉案违法建设已被强制拆除，原审判决撤销《清拆通知》无法律意义。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，应予撤销。上诉请求：撤销原审判决，依法发回重审或依法改判驳回萧炳祥、越慧东的起诉。经审查，原审法院查明事实清楚，并有相应证据证明，本院予以确认。另查明，2015年11月26日，广州市城市更新局作出穗更新复〔2015〕3号《白云区陈田村“城中村”改造方案的批复》，该批复第三条规定，陈田村改造采取全面改造模式，其中村属集体用地以村（经济联社）为改造主体，采取“自主改造、协议出让”方式实施改造。第九条规定，自本次批复后，由白云区政府作为责任主体统筹推进陈田村改造工作，同时组织陈田村按照市“三旧”改造政策的要求履行相关集体表决程序，依法依规推进《改造方案》实施。2019年4月26日，白云区违法建设治理工作领导小组办公室印发《广州市白云区违法建设拆除三年行动计划（2019-2021年）》，该计划第五条“任务分工”第（五）项规定，积极推进违法建设治理与城市连片开发、更新改造有机结合，连片规划、连片拆除，实施单位为各镇街。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，在城乡规划区内进行工程建设，应当取得规划许可，未经批准擅自建设，责令当事人限期拆除，逾期不拆除的，可以强制拆除。本案中，萧炳祥、越慧东主张其于2000年在祖屋所在地块重建涉案房屋，陈田经济联社出具证明证实二人建造涉案房屋未经村委会同意，也未取得任何土地及规划批准手续。萧炳祥、越慧东未经许可的建设行为不符合上述法律规定，相关职权部门应当及时查处，有效制止。但是，涉案房屋已建成近20年，有关职权部门怠于履行法定职责，无证据显示有关职权部门在黄石街道办发出《清拆通知》前曾对涉案房屋进行立案查处。2015年，涉案房屋所在陈田村经批准进行“城中村”自主改造，陈田经济联社于2017年制定了“城中村”改造拆迁补偿安置方案，对该村有证、无证房屋均作出补偿规定。直至2019年1月，在有关单位已对涉案房屋作出补偿款测算，与萧炳祥、越慧东就补偿安置问题协商不成的情况下，黄石街道办才对涉案房屋启动违法建设查处工作，向萧炳祥、越慧东发出限期清场搬离的《清拆通知》。由于涉案房屋已被纳入“城中村”改造范围，尚存在补偿权益，应当循旧村改造程序处理涉案房屋的拆迁补偿问题，此时不宜再通过违法建设查处程序解决土地清表、房屋腾退问题，黄石街道办作出《清拆通知》的执法目的缺乏正当性，本院不予认可。原审判决撤销黄石街道办作出的《清拆通知》，并无不当，本院予以维持。关于黄石街道办提出《清拆通知》是中间性行政行为，涉案房屋已被强制拆除，撤销《清拆通知》无法律意义的上诉理由。虽然涉案房屋已被强制拆除，但《清拆通知》对涉案房屋的性质作出认定并告知法律后果，且黄石街道办依据该通知对涉案房屋实施了强制拆除行为，对萧炳祥、越慧东的权利义务产生了实际影响，属于具有确定性的可诉行政行为，原审法院对该通知进行实体审查并予以撤销，并无不当。因此，黄石街道办的该上诉理由不能成立，本院不予采纳。关于黄石街道办提出陈田村“城中村”改造属于村集体自主改造，不属于政府征收项目，政府拆违与村集体自主改造无关的问题。虽然陈田村的“城中村”改造模式是村集体自主改造，但根据广州市城市更新局的改造批复来看，陈田村改造工作由区政府作为责任主体统筹推进，故区政府仍负有监管责任。且广州市白云区违法建设治理工作领导小组办公室于2019年4月印发《广州市白云区违法建设拆除三年行动计划（2019-2021年）》，提出积极推进违法建设治理与城市连片开发、更新改造工作有机结合的工作要求，白云区各镇街是该项工作的实施单位。由此可见，无论陈田村改造项目是否属于政府征收项目，白云区政府在推进违法建设治理工作过程中，为实现“以拆促改”的行政管理目标，通过规范性文件将该项工作与城市更新改造工作密切相关，并对各镇街作出工作安排。黄石街道办对涉案房屋发出《清拆通知》，实际是按照区政府的上述工作要求而实施的违法建设查处工作。因此，黄石街道办的该上诉理由不能成立，本院不予采纳。关于萧炳祥、越慧东提出原审法院未对《清拆通知》进行全面审查，适用法律错误的上诉理由。由于涉案房屋已被纳入“城中村”改造范围，黄石街道办以涉案房屋系违法建设为由作出《清拆通知》，原审法院认定该行政行为明显不当，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定作出撤销处理，适用法律正确，并无不当。因此，萧炳祥、越慧东的该上诉理由不能成立，本院不予采纳。综上所述，原审判决查明事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人萧炳祥、越慧东、广州市白云区********办事处各负担25元。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 金 霞审 判 员 余树林二〇二〇年十二月二十四日法官助理 张宗芳书 记 员 何洁芬