江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏行终338号 上诉人（原审原告）高金法，男，汉族，住江苏省启东市。 委托代理人赵一飞，启东市吕四渔港法律服务所法律工作者。 委托代理人潘海平,启东市吕四渔港法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）江苏省通州湾江海联动开发示范区管理委员会,住所地在江苏省通州湾江海联动开发示范区金海路**（通州湾商务大厦）。 法定代表人陆忠华，该管理委员会主任。 上诉人高金法因诉被上诉人江苏省通州湾江海联动开发示范区管理委员会（以下简称通州湾管委会）强行占用海域进行围垦的行为违法及行政赔偿一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2018）苏06行初239号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 上诉人高金法原审诉称，其从事滩涂养殖，于2004年领取了南通市人民政府颁发的海域使用权证书。2013年，通州湾管委会的前身南通滨海园区管理委员会发布《关于收回部分海域使用权的公告》，在协商过程中，南通滨海园区管理委员会口头承诺除了通道建坝之外的海域仍由持证人无偿使用，故高金法签订了无效的《收回海域使用权补偿协议》。但在2015年8月，南通滨海园区管理委员会违法改变通州湾腰沙二期通道工程为围海工程，违反先前的承诺，致使高金法的养殖不得不终止，造成经济损失。高金法申请南通滨海园区管理委员会共同委托评估机构对海域资源损失进行评估，但其置之不理，后高金法单方委托评估。南通滨海园区管理委员会违反《中华人民共和国海域使用管理法》的规定，违规违法提前收回养殖户使用的海域进行围垦，侵犯了高金法的使用权、经营权。请求法院判决确认通州湾管委会强行占用海域进行围垦的行为违法，赔偿高金法各项经济损失人民币32425968.90元，并支付相应的利息损失。 被上诉人通州湾管委会原审辩称，1.高金法所持的海域使用权证书于2013年12月31日到期，申请续期未获批准。高金法就海域使用权的收回已签订《收回海域使用权补偿协议》，其应退出海域，二期通道的海域使用权人南通滨海园区港口发展有限公司根据江苏省海洋与渔业局的批复在相关海域施工，并未侵犯高金法的合法权益，通州湾管委会不是本案适格被告。2.高金法诉称的强占行为发生在2015年8月，于2018年9月4日提起本案诉讼已超过起诉期限。3.高金法系按《收回海域使用权补偿协议》的约定清滩交付海域，不论是通州湾管委会还是海域使用权人南通滨海园区港口发展有限公司均不存在强行占用海域的行为。4.通州湾管委会收回相关海域使用权的行为合法，高金法主张赔偿损失无事实和法律依据。请求法院驳回高金法的起诉。 原审经审理查明，2013年1月1日，南通市人民政府向高金法颁发《中华人民共和国海域使用权证书》，终止日期为2013年12月31日。2013年10月10日，因南通滨海园区腰沙围垦二期通道工程建设需要，经南通市人民政府授权，原南通滨海园区管理委员会发布《关于收回部分海域使用权的公告》，高金法使用的海域在收回范围内。2015年5月28日，原南通滨海园区管理委员会委托南通滨海园区规划建设环保局、南通市海洋与渔业局滨海园区分局（甲方）与高金法（乙方）就收回海域使用权签订《收回海域使用权补偿协议》，协议约定2015年5月31日前，乙方完成全部清滩工作并向甲方交付所有滩涂等内容。 2018年3月20日，高金法认为案涉海域被南通市人民政府派出机构通州湾管委会强行占用，以南通市人民政府为被告，向南通市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认南通市人民政府强行占用海域进行围垦的行为违法并赔偿高金法各项经济损失32425968.90元，原审法院于2018年8月27日作出（2018）苏06行初64号行政裁定书，认为高金法以南通市人民政府为被告，属错列被告，因高金法针对通州湾管委会所提的诉讼主张缺乏基本的事实依据，再行要求高金法变更被告徒增当事人不必要的讼累，故裁定驳回高金法的起诉。2018年9月4日，高金法以通州湾管委会为被告，提起本案诉讼。 另查明，通州湾江海联动开发示范区的前身是南通滨海园区，2015年经过国家发展和改革委员会、江苏省人民政府审批同意设立，属省级经济开发区。通州湾管委会系经江苏省机构编制委员会同意设立的正处级行政机构。2015年2月16日，江苏省海洋与渔业局向南通滨海园区港口发展有限公司（以下称港发公司）作出苏海域函[2015]20号《关于通州湾腰沙围垦二期通道工程项目用海的批复》，通州湾腰沙围垦二期通道工程项目用海获得批准。2015年12月30日，江苏省人民政府就通州湾腰沙围垦二期通道工程项目向南通滨海园区港口发展有限公司颁发《中华人民共和国海域使用权证书》，高金法原使用的部分海域在该证范围内。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。可见，提起行政诉讼应当有“具体的诉讼请求和事实根据”。这里的事实根据，是指能够提供初步证据证明所争议的行政法上的权利义务关系客观存在。 就本案而言，高金法以通州湾管委会强行占用海域进行围垦的行为违法提起诉讼，高金法应当提供通州湾管委会实施了该行为的相关事实根据。高金法提供的《收回部分海域使用权的公告》《收回海域使用权补偿协议》及收款明细、评估报告、照片等证据，只能证明其使用的海域已被收回，并就收回海域使用权与原南通滨海园区管理委员会签订补偿协议，并没有涉及通州湾管委会组织或具体实施了强行占用海域的行为。相反，通州湾管委会提供的《通州湾腰沙围垦二期通道工程项目用海的批复》和南通滨海园区港口发展有限公司的《中华人民共和国海域使用权证书》，结合高金法提供的《中华人民共和国海域使用权证书》《收回海域使用权补偿协议》，能够证明高金法所持有的海域使用权证书已于2013年12月31日到期，其应当于2015年5月31日前完成全部清滩工作并交付所有滩涂。南通滨海园区港口发展有限公司于2015年12月30日取得海域使用权证书，并经批准实施通州湾腰沙围垦二期通道工程项目。高金法认为案涉海域被通州湾管委会强行占用，明显缺乏事实根据。高金法同时要求通州湾管委会赔偿其经济损失，亦缺乏法律依据。 需要说明的是，针对本案被诉行政行为，高金法曾以南通市人民政府为被告提起行政诉讼，请求确认南通市人民政府强行占用海域行为违法并要求赔偿。在原审法院作出的（2018）苏06行初64号行政裁定书中，明确写明高金法针对通州湾管委会所提的诉讼主张缺乏基本的事实依据，高金法未依据原审法院裁定书的指引，在未补充新的证据的情形下直接以通州湾管委会为被告提起本案诉讼，不符合起诉条件。综上，高金法认为通州湾管委会强行占用海域进行围垦的行为违法并要求赔偿，未能提供起诉的基本事实根据，高金法的起诉不符合行政诉讼的受理条件。原审法院据此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回高金法的起诉。案件受理费50元，退还高金法。 高金法上诉请求撤销原审裁定，由二审法院对本案进行提审或指定其他法院审理。事实与理由：一审法院对通州湾管委会的违法事实没有进行调查就下此结论，有保护通州湾管委会违法行为的嫌疑。高金法申请原审法院依职权调取国家海洋局对南通市违法围垦的处罚决定书，未获准许。通州湾管委会将颁发给港发公司的海域使用权证所列的面积涵盖所有被征用的面积就是违法事实。南通市海洋渔业管理部门规定海域使用权一年一续期本身就违反了《海域使用管理法》。 通州湾管委会在法定期限内未提交答辩意见。 高金法提起上诉后，当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，原审裁定对本案证据的认定正确。本院据此确认的案件事实与原审无异。 另查明，高金法分别以南通市人民政府和江苏省通州湾江海联动开发示范区管理委员会为被告，就收回海域使用权行为违法并归还海域使用权纠纷，向原审法院提起诉讼，原审法院作出（2019）苏06行初27号和（2019）苏06行初118号行政裁定，均驳回高金法的起诉。高金法对（2019）苏06行初118号行政裁定不服，向本院提起上诉，该案正在审理中。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，上诉人高金法原审未提供相关的事实根据，用以初步证明被上诉人通州湾管委会具体实施了强行占用海域进行围垦的行为。故高金法诉请确认通州湾管委会强行占用海域进行围垦的行为违法无事实根据。在高金法曾以南通市人民政府为被告请求确认南通市人民政府强行占用海域行为违法并要求赔偿一案中，原审法院作出的（2018）苏06行初64号行政裁定也已告知高金法针对通州湾管委会所提的诉讼主张缺乏基本的事实依据。根据原审在卷证据表明，高金法使用的海域已被收回，并就收回海域使用权与原南通滨海园区管理委员会签订补偿协议，其所持有的海域使用权证书已于2013年12月31日到期，应当于2015年5月31日前完成全部清滩工作并交付所有滩涂，南通滨海园区港口发展有限公司于2015年12月30日取得海域使用权证书，并经批准实施通州湾腰沙围垦二期通道工程项目。根据《最高人民法院关于适用的解释》第三十九条的规定，当事人申请调查收集证据，但该证据与待证事实无关联、对证明待证事实无意义或者其他无调查收集必要的，人民法院不予准许。高金法在上诉提出因原审法院未依职权调取南通市违法围垦的处罚决定书，导致原审欠缺起诉的基本事实根据的主张，与事实不符，其所称的南通市违法围垦的处罚决定书与本案事实无关，原审法院对其要求调取证据的申请未予准许符合法律规定。本案争议焦点是通州湾管委会是否存在强行占用海域进行围垦的行为，高金法上诉提出收回其具有使用权的所有海域面积系违法行为、海域使用权证书一年一续期违反《海域使用管理法》的主张，均不在本案审理范围。且本院查询到高金法就收回海域使用权行为违法已经提起了另案诉讼。 综上所述，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘 建 功 审 判 员 赵   黎 审 判 员 臧   静 法官助理 见习冯潇仪 二〇二〇年十二月三十日 书 记 员 任 子 悦