福建省泉州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽05行终441号 上诉人（原审原告）黄文锥，男，1971年1月30日出生，汉族，住福建省南安市。 被上诉人（原审被告）南安市人民政府，住所地福建省南安市柳新路**。 法定代表人：张桂森，市长。 委托代理人柯胜利。 委托代理人姚伟煌，北京市京师(泉州)律师事务所律师。 上诉人黄文锥因诉被上诉人南安市人民政府政府信息公开一案，不服福建省泉州市丰泽区人民法院（2020）闽0503行初61号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明，2019年10月30日，黄文锥向南安市人民政府邮寄《政府信息公开申请表》，申请公开：依法申请于南安市霞美镇张坑村段界点内的西气东输地下管道及分输站点工程建设，被征用土地上建筑物等全部补偿款项目明细条条公开：1.地下管道经过从大山自然村的山脊界点起至张坑自然村至店上自然村的土地界点止，张坑村段总长度面积及被征用土地建筑物等全部补偿款项项目条条明细公开。2.张坑村的西气东输管道和分输站项目工程建设的合法审批文件及详细图标如实公开。3.大山自然村（分输站点）的工程建设，被征用村民责任田地和集体林地及建筑物等全部补偿款项目条条明细公开。申请的主点文件书面回复必须条条明细明确（均需加盖章）公开。南安市人民政府于2019年10月31日收到该《政府信息公开申请表》。南安市人民政府于2019年11月3日作出（2019）第31号一回《南安市人民政府信息公开办公室政府信息依申请公开登记回执》，并于2019年11月6日送达黄文锥。南安市人民政府于2019年11月25日作出（2019）第12号一延《南安市人民政府信息公开办公室延期答复通知书》，该通知书主要内容为“经本机关政府信息公开工作机构负责人批准，决定延期至2019年12月25日前作出答复。”并于2019年11月27日送达黄文锥。南安市人民政府于2019年12月20日作出（2019）第35号《南安市人民政府关于黄文锥申请政府信息公开的告知书》（以下简称《告知书》），连同《西气东输三线工程泉州分输清管站征地拆迁补偿费清册》、《霞美镇张坑村泉州分输站征地拆迁补偿费用清册》、《霞美镇张坑村泉州分输站征地补偿公示表》、《西气东输三线工程南安段征地拆迁、临时用地及地上物补偿费清册》、《霞美镇张坑村管道补偿明细》、《西气东输三线管道工程东段泉州分输清管站用地勘测定界图》于2019年12月21日送达黄文锥。该《告知书》主要内容如下：一、黄文锥所申请公开信息中涉及补偿的信息已在××村委××村务栏进行公开，依法应由南安市自然资源局或南安市霞美镇人民政府负责公开；黄文锥所申请公开的信息中涉及用地审批文件信息，已在南安市人民政府网站主动公开；黄文锥所申请公开的信息中涉及详细图标的信息，依法应由南安市自然资源局负责公开；涉及张坑村段总长度面积的信息需本机关对现有政府信息进行加工、分析，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十八条规定，本机关依法不予提供。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第五条、第三十六条第（一）项、（二）项和第四十条的规定，上述涉及补偿的信息和涉及详细图标的信息是由本机关在查找过程中获取的，非最初获取该政府信息的行政机关，本机关遵循便民的原则，现先行将本机关查询获取的涉及补偿的信息和《定界图》按您指定的方式邮寄给您（详见附件1至2）；请您登陆南安市人民政府网站（网址分别为：……）自行下载涉及用地审批文件信息。二、您申请公开信息中涉及非用地的审批文件信息非本机关制作、保存或最初获取该政府信息的行政机关。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第一款和第三十六第（二）项、第（五）项的规定，请您向南安市发展和改革局咨询了解涉及西气东输三线天然气管道东段干线（吉安一福州）工程项目立项或核准批复和工程节能评估报告的审查意见信息；向南安市自然资源局咨询了解涉及西气东输三线天然气管道东段干线（吉安一福州）工程项目的建设项目选址意见信息；同时，请您自行登陆中华人民共和国生态环境部官方网站搜索获取关于西气东输三线天然气管道东段干线（吉安-福州）工程变更环境99影响报告书文本及批复文本信息（网址分别为：……）。该《告知书》同时告知黄文锥若认为答复内容不全面不完整，向本《告知书》所列的对应行政机关咨询了解有关情况。并附南安市自然资源局、南安市发展和改革局、南安市霞美镇人民政府通信地址和咨询电话。黄文锥不服该《告知书》，向法院提起诉讼。 一审法院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为南安市人民政府作出的(2019)第35号《告知书》是否合法。首先，南安市人民政府于2019年10月31日收到黄文锥邮寄的《政府信息公开申请表》后，经政府信息公开工作机构负责人审批，于2019年11月25日作出(2019)第12号一延《南安市人民政府信息公开办公室延期答复通知书》，并于2019年11月27日送达黄文锥。后，南安市人民政府于2019年12月20日作出(2019)第35号《告知书》，并于2019年12月21日送达黄文锥。符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条的规定，南安市人民政府作出的行政行为程序合法。其次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。”《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款规定：“被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。”可见，行政机关拒绝提供公开政府信息的，具有告知和说明理由的义务，且应在行政诉讼中提供该行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中，关于黄文锥申请公开的第一项“地下管道经过从大山自然村的山脊界点起至张坑自然村至店上自然村的土地界点止，张坑村段总长度面积及被征用土地建筑物等全部补偿款项项目条条明细公开。”主要涉及张坑村段总长度面积、被征用土地建筑物等全部补偿款项项目。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第三十八条：“行政机关向申请人提供的信息，应当是已制作或者获取的政府信息。除依照本条例第三十七条的规定能够作区分处理的外，需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析的，行政机关可以不予提供。”之规定，涉及张坑段总长度面积需南安市人民政府对现有政府信息进行加工、分析，南安市人民政府对此不予提供，并无不当；根据《自然资源部办公厅关于印发农村集体土地征收基层政务公开标准指引的通知》自然资办函(2019)1105号之规定，涉及被征用土地建筑物等全部补偿款项项目应由县(市、区)自然资源主管部门和负责农村集体土地征收的有关部门负责公开。另外，南安市人民政府亦非案涉征拆项目实施主体。南安市人民政府告知黄文锥上述信息应由南安市自然资源局和南安市霞美镇人民政府负责公开，并无不当。同时，南安市人民政府在查找检索过程中获取了上述信息，遵循便民原则，将上述信息提供给黄文锥，同时告知黄文锥若认为不全面不完整，向对应行政机关咨询了解有关情况，并无不当。关于黄文锥申请公开的第二项“张坑村的西气东输管道和分输站项目工程建设的合法审批文件及详细图标如实公开。”主要涉及审批文件、详细图标。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第一款第一项：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：(一)所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径。”之规定，南安市人民政府告知黄文锥上述涉及用地审批文件信息已在南安市人民政府网站主动公开，并且向黄文锥提供登陆网址，符合法律规定，并无不当；根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第一款第(二)项、第(五)项：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：(二)所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间：(五)所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式；”之规定，涉及非用地的审批文件信息，南安市人民政府告知黄文锥分别向南安市发展和改革局、南安市自然自然资源局咨询了解，并登陆中华人民共和国生态环境部官方网站查询，同时向黄文锥提供登陆网址，上述答复符合法律规定，并无不当；涉及详细图标信息，南安市人民政府在查找检索过程中获取了上述信息，遵循便民原则，将上述信息提供给黄文锥，同时告知黄文锥若认为不全面不完整，向对应行政机关即南安市自然资源局咨询了解有关情况，并无不当。关于黄文锥申请公开的第三项“大山自然村(分输站点)的工程建设，被征用村民责任田地和集体林地及建筑物等全部补偿款项目条条明细公开。”与其申请公开的第一项内容均为涉及补偿信息，南安市人民政府的答复符合法律规定，并无不当。综上，南安市人民政府作出的(2019)第35号《南安市人民政府关于黄文锥申请政府信息公开的告知书》事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确。黄文锥的诉讼请求无事实及法律依据，不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决：驳回黄文锥的诉讼请求。 黄文锥不服一审判决，向本院提起上诉,请求：1.撤销一审判决；2.确认南安市人民政府将无法看清楚的政府信息(征收土地补偿费清册)提供给黄文锥的行为违法，责令南安市人民政府将清楚的政府信息公开提供给黄文锥；3.确认南安市人民政府作出的[2019]第35号《南安市人民政府关于黄文锥申请政府信息公开的告知书》答复意见违法并予撤销；4.判令南安市人民政府按照黄文锥的申请事项重新回复并向黄文锥书面提供申请的全部政府信息；5.诉讼费用由南安市人民政府承担。事实和理由：一、现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度。市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及《征收土地公告办法》等，虽未明确规定市、县人民政府在取得国务院或者省级人民政府征地批复后，应当依法以自己名义作出征收决定，并在无法就补偿安置达成协议时，另行以自己名义依法作出补偿决定。但前述法律规范规定的不明确，并不能成为市、县人民政府规避履行集体土地征收补偿安置义务的理由。因此，黄文锥申请公开的案涉南安市段美镇张坑村段集体土地征收补偿安置相关信息南安市人民政府依法应予公开，南安市人民政府要求黄文锥上网自己查询或向其他单位申请公开是错误的。二、《中华人民共和国政府信息公开条例》明确将征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况这一政府信息作为设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息。南安市人民政府系案涉项目的征迁实施单位，涉及该项目的相关公开信息属于南安市人民政府在履行职责过程中制作或者获取而记录、保存的政府信息，黄文锥向其申请公开，应依法公开。但南安市人民政府提供的涉及补偿的信息是一些模糊不清的墙上贴纸照片复印件，根本看不清楚，归根到底就是不公开或者应付式公开，无法达到黄文锥申请政府信息公开的目的，构成实际上拒绝履行政府信息公开职责。三、黄文锥所提出申请公开的南安市段美镇张坑村段界点内的西气东输地下管道及分输站点工程建设，被征用土地上建筑物等全部补偿款项目明细条条公开等信息，属于《中华人民共和国政府信息公开条例》第20条、第21条规定的县级人民政府主动公开的政府信息，南安市人民政府作出的[2019]第35号《告知书》称“上述政府信息，不属于本机关公开范围”答复意见明显与法律规定不符，应予撤销。《中华人民共和国政府信息公开条例》第21条规定：除本条例第二十条规定的政府信息外，设区的市级、县级人民政府及其部门还应当根据本地方的具体情况，主动公开涉及市政建设、公共服务、公益事业、土地征收、房屋征收、治安管理、社会救助等方面的政府信息。该条罗列公开的主体包括市级政府、县级政府及其部门，南安市人民政府表示该信息不属于其公开范围，显然是将并列式规定错误视作选择性规定。四、县级人民政府应对征迁工作进行审核与监督，因此黄文锥所提出申请公开涉及张坑村段总长度面积的信息属于南安市人民政府审查已完成的形成性信息，不属于需要南安市人民政府进行汇总、搜集的信息。南安市人民政府称“涉及张坑村段总长度面积的信息需本机关对国土资函(2017)779号、闽政文〔2017)448号、泉政地(2019)10号、南政地(2019)89号和《定界图》等现有政府信息进行加工、分析。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十八条规定，本机关依法不予提供。答复意见不能成立。在拆迁中涉及利益重大，因此不但要分户明细账清楚，还应分段统计补偿账清楚，再汇总补偿账清楚，才能查清是否存在猫腻，往往更容易衡量项目的合法性和合理性。征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况，既包括补偿款是否发放、发放多少，也包括补偿款总额是多少、实际使用多少等。五、行政机关应按申请人的要求的形式提供相应政府信息，本案中，黄文锥在《政府信息公开申请书》中明确：“申请上述政府信息公开的形式为：上述政府信息的纸质印件，盖公章”。南安市人民政府却让自行上网下载涉及用地审批文件信息，其行为不符合法律要求。六、依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条、第三十七条规定，具有政府信息公开职责的行政机关在收到公民、法人或者其他组织提交的政府信息公开申请后，应当向申请人提供可以公开的政府信息内容，并对不予公开的内容履行法定告知或者说明理由义务。南安市人民政府称“您申请公开信息中涉及非用地的审批文件信息非本机关制作、保存或最初获取该政府信息的行政机关。”告知黄文锥向南安市发展和改革局、南安市自然资源局咨询了解，但没有说明理由，不符合法律要求。 被上诉人南安市人民政府辩称：一、南安市人民政府作出涉案《告知书》程序合法。南安市人民政府于2019年10月31日接收涉案信息公开申请。经审查，南安市人民政府于2019年11月3日作出（2019）第31号一回《南安市人民政府信息公开办公室政府信息依申请公开登记回执》，受理涉案信息公开申请并依法送达黄文锥。由于南安市人民政府无法在规定期限内对涉案信息作出答复，于2019年11月25日作出（2019）第12号一延《南安市人民政府信息公开办公室延期答复通知书》延长答复期限，并依法送达。南安市人民政府于2019年12月20日作出涉案《告知书》，并依法送达黄文锥。南安市人民政府依法履行了受理、审查、延期、送达等程序，程序合法。二、南安市人民政府作出涉案《告知书》事实清楚，适用法律正确，并无不当。针对黄文锥所申请公开的信息，经查南安市人民政府根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第一款、第十九条、第二十一条和《自然资源部办公厅关于印发农村集体土地征收基层政务公开标准指引的通知》自然资办函（2019）1105号的相关规定告知黄文锥：1、黄文锥所申请公开信息中涉及补偿的信息为《西气东输三线工程泉州分输清管站征地拆迁补偿费清册》、《霞美镇张坑村泉州分输站征地补偿费用清册》、《霞美镇张坑村泉州分输站征地补偿公示表》、《西气东输三线工程南安段征地拆迁、临时用地及地上物补偿费清册》和《霞美镇张坑村管道补偿明细》，已在××村委××村务栏进行公开，依法应由南安市自然资源局或南安市霞美镇人民政府负责公开。2、黄文锥所申请公开的信息中涉及用地审批文件信息为《国土资源部关于西气东输三线天然气管道东段干线（吉安一福州）泉州段工程建设用地的批复》（国土资函〔2017）779号）、《福建省人民政府关于西气东输三线天然气管道东段干线（吉安一福州）泉州段工程建设用地的批复》（闽政文（2017）448号）、《泉州市人民政府关于西气东输三线天然气管道东段干线（吉安一福州）泉州段工程建设用地的批复》（泉政地〔2019〕10号）、《南安市人民政府关于提供西气东输三线管（南政地（2019〕89号），已道工程东段泉州分输站项目用地的批复》在南安市人民政府网站主动公开。3、黄文锥所申请公开的信息中涉及详细图标的信息为《西气东输三线管道工程东段泉州分输清管站用地勘测定界图》（以下简称“《定界图》”），依法应由南安市自然资源局负责公开。综上，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第五条、第三十六条第（一）项、（二）项和第四十条的规定，上述涉及补偿的信息和涉及详细图标的信息是由南安市人民政府在查找检索过程中获取的，南安市人民政府并非最初获取该政府信息的行政机关，南安市人民政府遵循便民的原则，现先行将南安市人民政府查询获取的涉及补偿的信息和《定界图》按黄文锥指定的方式邮寄给黄文锥（详见附件1至2）；涉及用地审批文件信息，南安市人民政府告知黄文锥登录南安市人民政府网站（网址分别为：……）自行下载涉及用地审批文件信息，并无不当。4、关于黄文锥所申请公开的信息中涉及张坑村段总长度面积的信息，南安市人民政府告知黄文锥，该信息需南安市人民政府对国土资函（2017〕779号、闽政文〔2017〕448号、泉政地〔2019〕10号、南政地（2019〕89号和《定界图》等现有政府信息进行加工、分析，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十八条规定，南安市人民政府告知不予提供，并无不当。三、关于黄文锥所申请公开的涉及非用地的审批文件信息，经查，南安市人民政府并非该信息制作、保存或最初获取该政府信息的行政机关。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第一款和第三十六条第（二）项、第（五）项的规定，南安市人民政府告知黄文锥向南安市发展和改革局咨询了解涉及西气东输三线天然气管道东段干线（吉安一福州）工程项目立项或核准批复和工程节能评估报告的审查意见信息；向南安市自然资源局咨询了解涉及西气东输三线天然气管道东段干线（吉安一福州）工程项目的建设项目选址意见信息；告知黄文锥自行登陆国家生态环境部官方网站搜索获取关于西气东输三线天然气管道东段干线（吉安-福州）工程变更环境影响报告书文本及批复文本信息（网址分别为：……），并无不当。同时，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十条第一款和第三十六条第（五）项的相关规定，南安市人民政府告知黄文锥，如黄文锥认为涉案《告知书》答复内容（闽政文〔2017〕448号、泉政地（2019）10号和南政地〔2019）89号为南安市人民政府保存或制作除外）不全面不完整，请黄文锥向涉案《告知书》所列的对应行政机关咨询了解有关情况，并无不当。 经审理查明，双方当事人向一审法院所提供证据均已随案移送本院，双方当事人对一审判决认定的事实和证据无异议，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第一款第(二)项、第(五)规定：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：(二)所申请公开信息可以公开的，向申请人提供该政府信息，或者告知申请人获取该政府信息的方式、途径和时间：(五)所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式；”第三十八条规定：“行政机关向申请人提供的信息，应当是已制作或者获取的政府信息。除依照本条例第三十七条的规定能够作区分处理的外，需要行政机关对现有政府信息进行加工、分析的，行政机关可以不予提供。” 关于黄文锥申请公开的第一项政府信息，主要涉及张坑村段总长度面积需南安市人民政府对现有政府信息进行加工、分析，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条、第三十八条规定，南安市人民政府对此不予提供，该答复正确。根据《自然资源部办公厅关于印发农村集体土地征收基层政务公开标准指引的通知》自然资办函(2019)1105号的规定，涉及被征用土地建筑物等全部补偿款项项目应由县(市、区)自然资源主管部门和负责农村集体土地征收的有关部门负责公开。因此南安市人民政府根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第一款第(二)项、第(五)项规定告知黄文锥上述信息应由南安市自然资源局和南安市霞美镇人民政府负责公开，该答复正确。同时，南安市人民政府在查找检索过程中获取了上述信息，遵循便民原则，将上述信息提供给黄文锥，同时告知黄文锥若认为不全面不完整，向对应行政机关咨询了解有关情况，亦无不当。 关于黄文锥申请公开的第二项政府信息，主要涉及审批文件、详细图标。对涉及用地审批文件信息，南安市人民政府根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第一款第一项的规定，告知黄文锥已在南安市人民政府网站主动公开，并且向黄文锥提供登陆网址，该答复正确。对涉及非用地的审批文件信息，南安市人民政府根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第一款第(二)项、第(五)项的规定告知黄文锥分别向南安市发展和改革局、南安市自然自然资源局咨询了解，并登陆国家生态环境部官方网站查询，同时向黄文锥提供登陆网址，该答复正确。对涉及详细图标信息，南安市人民政府在查找检索过程中获取了上述信息，遵循便民原则，将上述信息提供给黄文锥，同时告知黄文锥若认为不全面不完整，向对应行政机关即南安市自然资源局咨询了解有关情况，该答复正确。 关于黄文锥申请公开的第三项政府信息与其申请公开的第一项内容均为涉及补偿信息，南安市人民政府的答复符合法律规定，并无不当。 综上所述，南安市人民政府作出的(2019)第35号《告知书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确。据此，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回黄文锥的诉讼请求并无不当。一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，应予维持。黄文锥的上诉理由不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黄文锥负担。 本判决为终审判决。 审判长  黄海瑞 审判员  庄丽娜 审判员  谢火生 二〇二〇年十二月二十四日 书记员  陈嘉怿 附：本案所适用的法律 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……