西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）陕71行初1109号 原告张茹，女，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住西安市长安区张茹，女，1978年10月29日出生，公民身份号码6101211978********，汉族，住西安市长安区郭杜街道赤栏桥村临时街**。 委托代理人臧云，北京京坤律师事务所律师。 委托代理人李梦学，北京京坤律师事务所实习律师。 被告西安市长安区人民政府，住所地西安市长安区住所地西安市长安区西长安街**。 法定代表人李娴，区长。 出庭负责人李会贤,该政府党组成员。 委托代理人陈羽萌，该区司法局工作人员陈羽萌，该区司法局工作人员。 委托代理人王阿育，陕西英博律师事务所律师。 原告张茹不服被告西安市长安区人民政府（以下简称长安区政府）作出的房屋征收决定，于2019年6月26日向本院提起行政诉讼。本院于2019年10月18日作出（2019）陕71行初520号行政裁定，驳回原告的起诉。陕西省高级人民法院于2020年5月7日作出（2020）陕行终44号行政裁定，指令本院继续审理。本院立案后，依法组成合议庭，于2020年12月14日公开开庭审理了本案。原告张茹及其委托代理人臧云、李梦学，被告长安区政府党组成员李会贤及委托代理人陈羽萌、王阿育到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告长安区政府于2018年3月30日作出《西安市长安区人民政府关于XX街道XX村郭杜街道赤兰桥村棚户区改造项目范围内房屋征收的决定》（长政发〔2018〕11号，以下简称被诉征收决定），该决定载明：因棚户区改造项目建设需要，根据《西安市棚户区改造管理办法》的有关规定，长安区政府决定对XX街道XX村郭杜街道赤兰桥村棚户区改造项目涉及的集体土地上房屋予以征收。具体征收事项如下：一、征收项目：XX街道XX村郭杜街道赤兰桥村棚户区改造项目。二、征收范围：东邻周家庄村，南邻里杜村，西邻南雷村、北雷村，北邻南小张村，具体范围以规划范围及测量成果为准。三、征收组织部门：西安市常宁新区管理委员会开发建设局和西安市长安区城中村（棚户区）改造办公室。四、征收实施单位：西安市长安区XX街道办事处郭杜街道办事处。 原告张茹诉称，原告系西安市长安区XX街道XX村郭杜街道赤兰桥村村民，在该村拥有房宅。后因原告房屋被强拆而与被告发生诉讼，在诉讼过程中（2019年5月20日该案开庭时）原告得知被诉征收决定。该征收决定未载明补偿安置方案，未载明诉讼权利和起诉期限，且未在征收范围内张贴公告。该征收决定不能涉及宅基地所属土地，因为涉及土地必须经过国土部门征收流程，所以程序违法。请求依法撤销被诉征收决定。 原告张茹向本院提交了以下证据：户口簿复印件、宅基地管理费收据，证明原告在征收范围内有相应的宅基地及房屋，土地性质是集体土地。 被告长安区政府辩称，一、被诉征收决定于2018年3月30日作出，并于当日在长安区政府网站公示，距今已经一年多，原告提起诉讼明显超过法定期限，依法应当驳回其起诉。二、案涉房屋征收行为系集体土地上的城中村改造行为，实际为土地征收行为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，应由过半数的村民以集体经济组织名义提起诉讼。因此，原告主体资格不适格，其无权提起诉讼，依法应当驳回其起诉。三、长安区政府具备征收主体资格，依职权作出被诉征收决定，符合《西安市棚户区改造管理办法》的规定。在被诉征收决定作出前，涉案项目已经西安市城中村（棚户区）改造办公室批复同意列入棚户区改造计划，并批复同意改造实施方案，被诉征收决定程序合法。 被告长安区政府向本院提交了以下证据：第一组证据：1.《西安市长安区城中村（棚户区）改造办公室关于XX村XX户申请将赤兰桥村列入棚户区改造计划的请示》（城改办字〔2017〕48号）；2.《西安市城中村（棚户区）改造办公室关于同意将北雷村南雷村赤兰桥村集体土地上棚户区改造项目列入棚户区改造计划的批复》（市XX号城改发〔2017〕95号）；3.《西安市长安区XX街道办事处郭杜街道办事处关于上报赤兰桥村集体土地上棚户区改造房屋征收补偿安置方案的请示》（郭办字〔2017〕72号），附《西安市长安区XX街道XX村XX户郭杜街道赤兰桥村集体土地上棚户区改造房屋征收补偿安置方案》《西安市长安区XX街道XX村郭杜街道赤兰桥村改造项目房屋征收补偿安置奖励办法》；4.《西安市长安区城中村（棚户区）改造办公室关于的审查报告》（城改办字〔2017〕208号）；5.村民代表会议同意《赤兰桥村棚户区改造实施方案》的决议；6.《西安市城中村改造办公室关于长安区南雷村北雷村赤兰桥村集体土地上棚户区改造项目一期实施方案的批复》（市XX号城改发〔2017〕220号）；7.被诉征收决定。证明被诉征收决定的合法性。第二组证据：长安区政府网站发布的被诉征收决定，证明被诉征收决定发布时间。 经庭审质证，原告张茹发表如下质证意见：对被告提交证据的证明目的不认可。第一组证据3中的村民代表签字不能证明签名者身份以及是否符合法定人数。土地建设必须使用国有土地，涉案土地至今仍是集体土地，被告征收行为违反土地管理法和《西安市棚户区改造管理办法》。 被告长安区政府发表如下质证意见：对原告提交的户口簿复印件的真实性认可，对宅基地管理费收据的真实性、合法性均不认可，村委会没有收宅基地管理费的权利，而且应当是村委会的公章。 本院对上述证据认证如下：对原告张茹提交证据的真实性、合法性、关联性均予以确认，能够证明原告所建房屋位于征收范围内。对被告长安区政府提交的全部证据的真实性、合法性、关联性均予以确认。 经审理查明，原告张茹系西安市长安区XX街道XX村郭杜街道赤兰桥村村民，该村于2008年为其划宅基地一处，原告在宅基地上建设房屋。2017年5月10日，原西安市城中村（棚户区）改造办公室作出《关于同意将北雷村南雷村赤兰桥村集体土地上棚户区改造项目列入棚户区改造计划的批复》（市XX号城改发〔2017〕95号），XX村XX户同意将赤兰桥村列入集体土地上棚户区改造计划。2017年10月27日，赤兰桥村召开村民代表会议，决议同意《赤兰桥村棚户区改造实施方案》和安置房户型、地、地块017年10月31日，西安市长安区XX街道办事处郭杜街道办事处向被告长安区政府作出《关于上报赤兰桥村集体土地上棚户区改造房屋征收补偿安置方案的请示》（郭办字〔2017〕72号），附《西安市长安区XX街道XX村XX户郭杜街道赤兰桥村集体土地上棚户区改造房屋征收补偿安置方案》《西安市长安区XX街道XX村郭杜街道赤兰桥村改造项目房屋征收补偿安置奖励办法》，后有赤兰桥村两委会全体成员、组长和全体村民代表同意以上补偿安置方案的签名。2017年12月19日，原西安市城中村（棚户区）改造办公室作出《关于长安区南雷村北雷村赤兰桥村集体土地上棚户区改造项目一期实施方案的批复》（市XX号城改发〔2017〕220号），原则同意该项目按一期方案实施改造，实施主体为原长安区城中村改造办公室，投资主体为陕西金泰恒业天朗实业有限公司，该项目规划净用地292.95亩，全部用于村民实物安置。2018年3月30日，被告长安区政府作出被诉征收决定，并于当日在其门户网站上发布。原告不服被诉征收决定，提起本案诉讼，诉讼请求如前所述。 本院认为，本案的争议焦点是被诉征收决定是否合法。 一、关于被告是否具有法定职权的问题 《西安市棚户区改造管理办法》第六条第一款规定：“区人民政府负责本辖区内XX户的棚户区改造工作。”第三十二条规定：“市、区人民政府按照各自权限负责棚户区改造项目的征收与补偿工作。”第三十三条规定：“棚户区改造项目在棚户区改造项目实施方案备案或者取得市棚改办棚户区改造项目实施方案批复后，依法作出房屋征收决定。”涉案项目系棚户区改造项目，被告长安区政府具有作出被诉征收决定的法定职权，其行政征收主体适格。 二、被诉征收决定是否具有事实及法律依据 被诉征收决定作出时，《西安市棚户区改造管理办法》尚在有效期内，被诉征收决定应当符合《西安市棚户区改造管理办法》的相关规定。同时，因涉案土地系集体土地，被诉征收决定亦应符合《中华人民共和国土地管理法》的相关规定。 《西安市棚户区改造管理办法》第十二条规定，棚户区改造实行计划管理。市棚改办应当会同市发展和改革、规划、国土资源、建设等行政管理部门，依据城市总体规划、土地利用总体规划，编制棚户区改造专项规划，纳入经济社会年度发展计划，报市人民政府批准。市棚改办应当根据批准XX户的棚户区改造专项规划，统筹安排全市棚户区改造年度计划和改造项目计划。本案中，原西安市城中村（棚户区）改造办公室作出《关于同意将北雷村南雷村赤兰桥村集体土地上棚户区改造项目列入棚户区改造计划的批复》（市XX号城改发〔2017〕95号），XX村XX户同意将赤兰桥村列入集体土地上棚户区改造计划，符合上述规定。 《西安市棚户区改造管理办法》第十三条规定，编制棚户区改造项目实施方案，应当根据城市总体规划、土地利用总体规划，以及棚户区改造控制性规划等要求，统筹考虑居民安置、环境风貌和经济发展等因素，在充分听取公众意见的基础上，由区棚改办、开发区管委会相关机构负责组织实施，并报市棚改办备案。民间资本作为投资主体XX户的棚户区改造项目，棚户区改造项目实施方案应当经专家论证后报市棚改办审批。集体土地上棚户区XX户的棚户区改造项目实施方案，应当经村民会议或者村民会议委托的村民代表会议讨论通过。第十四条规定，棚户区改造项目实施方案的主要内容应当包括项目概况、改造模式、投资主体、规划及土地利用方案、房屋征收与补偿安置方案、建设方案与实施计划、项目可行性分析报告、社会稳定风险评估报告及资金证明等附件。集体土地上棚户区XX户的棚户区改造项目实施方案，还应当包括原村民社保、集体经济组织清产核资、新经济组织组建及XX村XX社区撤村建社区等内容。本案中，涉案项目是民间资本作为投资主体的集体土地上棚户区改造项目，被告仅提交了涉案项目实施方案经村民会议讨论通过的证据以及原西安市城中村（棚户区）改造办公室作出同意涉案项目一期实施方案的批复，但未提交涉案项目实施方案经专家论证的证据以及涉案项目实施方案应当包含的建设方案与实施计划、项目可行性分析报告、社会稳定风险评估报告、资金证明、原村民社保、集体经济组织清产核资、新经济组织组建及XX村XX社区撤村建社区等内容。 《西安市棚户区改造管理办法》第二十七条规定，棚户区改造项目应当编制控制性规划。本案中，被告长安区政府未提交符合上述规定的控制性规划。 《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。该法第四十五条第一款、第二款规定，征收下列土地的，由国务院批准；（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过35公顷的；（三）其他土地超过70公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。据此，集体土地必须经过征收和补偿，才能转为国有土地。《西安市棚户区改造管理办法》第二十二条第二款亦规定，集体土地上棚户区XX户的棚户区改造项目实施方案备案或者批准后，国土资源部门可以对土地资料进行审核，并依法对土地进行确权或者按程序报批后转为国有土地。本案中，被征收房屋所在土地为集体土地，被告并未提交证据证明涉案房屋所在集体土地已经被依法批准征收为国有，故被告在涉案房屋所在土地仍为集体土地的情况下作出被诉征收决定，违反上述规定。被告认为集体土地被征收为国有土地并非棚户区改造项目征收的前置条件的辩称理由不能成立，本院依法不予采纳。 综上，被诉征收决定主要证据不足，缺乏事实根据，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，依法应当撤销被诉征收决定。鉴于涉案棚户区改造项目涉及XX村**赤兰桥村700余户村民，房屋征收补偿安置方案经过了赤兰桥村两委会全体成员、组长和全体村民代表签字确认，90%以上的被拆迁户已经签订安置补偿协议，拆迁工作已近尾声，撤销被诉征收决定会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故依法应确认被诉征收决定违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第七十四条第一款第一项之规定，判决如下： 确认被告西安市长安区人民政府2018年3月30日作出的《西安市长安区人民政府关于XX街道XX村郭杜街道赤兰桥村棚户区改造项目范围内房屋征收的决定》（长政发〔2018〕11号）违法。 案件受理费50元（原告已预交），由被告西安市长安区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。 审 判 长  李建军 审 判 员  程淑芹 人民陪审员  魏继科 二〇二〇年十二月十五日 法官 助理  王一婷 书 记 员  石 晶 1