浙江省舟山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙09行初6号 原告岱山县高亭镇枫树村股份经济合作社，住所地浙江省岱山县高亭镇枫树村沿山**。 法定代表人姜忠义，董事长。 委托代理人（特别授权代理）袁裕来，浙江之星律师事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）冯英飞，浙江之星律师事务所律师。 被告岱山县人民政府，，住所地浙江省岱山县高亭镇鱼山大道** 法定代表人孙志龙，县长。 委托代理人（一般授权代理）华波湧。 原告岱山县高亭镇枫树村股份经济合作社（以下简称枫树村股份经济合作社）不服被告岱山县人民政府于2020年1月9日作出的岱政复决字[2019]27号行政复议决定，于2020年2月18 日向本院提起行政诉讼。本院于2020年2月21日立案受理后，在法定期限内向被告岱山县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年4月22日公开开庭审理了本案。原告枫树村股份经济合作社的法定代表人姜忠义及委托代理人袁裕来，被告岱山县人民政府的委托代理人华波湧到庭参加诉讼。因双方当事人庭外和解等因素，本案自2020年8月12日起进行调解，调解期间不计入审限。本案现已审理终结。 2020年1月9日，被告岱山县人民政府对申请人枫树村股份经济合作社提出的要求确认被申请人岱山县农业农村局（原岱山县水务局）占用其229亩土地行为违法，并责令被申请人岱山县农业农村局限期将土地恢复耕种、育林条件，退换给申请人枫树村股份经济合作社的行政复议申请，作出岱政复决字[2019]27号行政复议决定，认为被申请人岱山县农业农村局租用土地进行建设的行为缺乏法律依据，应当认定违法并予以撤销。鉴于申请人枫树村股份经济合作社要求将涉案土地恢复耕种、育林条件后退还不具有合理性和可行性，不予支持。遂确认被申请人岱山县农业农村局占用申请人229亩（耕田185亩、林地32亩、其他农用田12亩）所有土地行为违法，责令被申请人岱山县农业农村局采取补救措施。 原告枫树村股份经济合作社诉称，2004年12月30日，原岱山县水务局与原岱山县高亭镇枫树村经济合作社签订一份《建造枫树水库租地协议书》，双方就建造枫树水库所涉库区内耕地租用等相关事项作出约定。同时约定，在国家政策允许下，原岱山县水务局必须在三年内即2007年12月30日前办理耕地征用手续，如果三年内还未征用，租费提高到800元/亩等。协议签订后，原告将229亩土地交付给原岱山县水务局使用，原岱山县水务局支付了相应的租赁费，但未能按期办妥征地手续。协议有效期限届满后，双方没有签订续租协议。至今，原告的土地仍然被非法占用，致使原告村民既无法利用案涉土地，又不能享受失地农民养老保险等社会保障。原告枫树村股份经济合作社向被告岱山县人民政府申请行政复议，被告岱山县人民政府在确认原岱山县水务局占用案涉土地违法，同时责令岱山县农业农村局采取补救措施。鉴于该补救措施未明确具体赔偿、补偿措施，缺乏法律依据。况且，岱山县农业农村局也无权采取有效措施，本案有权解决的主体是被告岱山县人民政府。行政复议决定参照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）及其司法解释相关规定，显然缺乏依据。综上，请求本院撤销被告岱山县人民政府作出的岱政复决字[2019]27号行政复议决定第二项，责令被告岱山县人民政府对第二项内容重新作出行政复议决定。 原告枫树村股份经济合作社向本院提交并在庭审中出示了以下证据（均系复印件）： 1.浙江省村经济合作社证明书、机构信用代码证、法定代表人身份证、法定代表人证明书，拟证明原告主体资格； 2.岱政复决字[2019]27号行政复议决定书，快递面单、查单，拟证明原告所诉行政行为； 3.行政复议申请书、证据清单、《建造枫树水库租地协议书》、舟山市中级人民法院（2018）浙09行初30号行政判决书、浙江省高级人民法院（2019）浙行终1305号行政判决书，拟证明原告申请行政复议及提供的复议证据材料。 被告岱山县人民政府答辩称，一、被告作出岱政复决字[2019]27号行政复议决定正确恰当。原岱山县水务局（现岱山县农业农村局）为缓解岱山岛用水紧张矛盾，以租用集体土地的方式进行水库建设，该租用土地进行建设的行为缺乏法律依据，应当认定违法并予以撤销。但涉案土地已经建成水库并投入使用多年，而且大大改善了岱山岛用水紧张情况，为本岛居民切实提供了生活便利，如退还土地将严重损害社会公共利益。行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的确认违法，但不撤销。因原告第二项复议申请不具有合理性和可行性，且补救措施对比重新作出具体行政行为更加具体，故其责令被申请人采取补救措施。鉴于具体的补救措施涉及实际操作过程中的具体事宜，应考虑实际现状，无法在复议决定中明确。二、被告作出岱政复决字[2019]27号行政复议决定程序合法。被告岱山县人民政府于2019年11月12日收到行政复议申请材料并予以受理，于同年11月14日将行政复议申请书副本发送给岱山县农业农村局，并通知其提出书面答复。岱山县农业农村局于2019年11月22日进行了答复。因案情复杂，岱山县行政复议局于2020年1月7日作出《行政复议延期审理通知书》并于同年1月8日邮寄送达给当事人，告知延长行政复议期限30日。2020年1月9日，被告岱山县人民政府作出岱政复决字[2019]27号行政复议决定，同年2月6日邮寄送达给当事人，复议决定书中告知了原告的维权途径，符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）有关规定。综上，被告作出的岱政复决字[2019]27号行政复议决定事实认定清楚，证据确凿，法律适用正确，符合法定程序，请求本院驳回原告的诉讼请求。 被告岱山县人民政府在举证期限内向本院提交并于庭审中出示了以下证据（均系复制件）： 1.机构信用代码证、法定代表人身份证明，拟证明被告主体资格； 2.行政复议申请书、《建造枫树水库租地协议书》，拟证明被诉行政复议决定认定事实清楚； 3.行政复议申请邮寄快递封单、受理通知书、编号为1087070809833EMS快递单； 4.答复通知书、行政复议答复书、编号为1094804095830EMS快递单； 5.行政复议延期审理通知书、编号为1094804106530EMS快递单； 6.复议决定书、编号为1010659823632EMS快递单； 证据3-6拟证明被告作出被诉行政复议决定程序合法。 被告岱山县人民政府向本院提交的作出被诉行政复议决定的依据为：《行政复议法》、《行政诉讼法》（节选）。 经庭审质证，原告对被告提供的证据1-6的真实性、合法性、关联性均无异议，对法律适用有异议。被告对原告提供的证据1-3的真实性、合法性、关联性均无异议，但对证据2的证明力有异议。 本院对上述证据认证如下：鉴于原被告双方对上述证据三性均无异议，且双方当事人提交的证据内容真实、来源合法、与本案具有关联性，本院予以采信，其证明力在下文中一并阐述。 经审理查明，2004年12月30日，原岱山县水务局与原岱山县高亭镇枫树村经济合作社签订一份《建造枫树水库租地协议书》，双方约定了租赁土地的范围、期限、租金以及租金支付办法，同时双方约定，在国家政策允许下，原岱山县水务局必须在三年内即2007年12月30日前办理耕地征用手续，如果三年内还未征用，租费提高到800元/亩。协议签订后，原告依约将229亩土地交付给原岱山县水务局，原岱山县水务局也依约支付相应的租赁费，但未能依约在三年内办妥征地手续。协议有效期限届满后，双方未签订续租协议，但多年来双方一直按照原租金标准继续租用土地，直至2017年12月30日，原告明确表示不同意继续将案涉土地出租，也不再收取租赁费,至今被申请人仍然非法占用着涉案土地。 2018年6月15日，经反复交涉无果后，原告向被告申请行政复议，请求被告责令被申请人将非法占用的229亩土地退还给原告，并将土地恢复耕种、育林条件。被告岱山县人民政府于2018年6月21日收到并受理该行政复议申请，于2018年9月12日作出岱政复决字〔2018〕11号行政复议决定，认为案件的争议是双方签订的《建造枫树水库租地协议书》的合法性，岱山县农林水利围垦局使用原告土地是双方履行协议而存在的一个客观事实状态，非具体行政行为，不属于行政复议受案范围，故依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回申请人即原告枫树村股份经济合作社的行政复议申请。后，原告向本院提起行政诉讼。本院于2019年6月25日作出（2018）浙09行初30号行政判决，驳回原告枫树村股份经济合作社要求撤销被告岱山县人民政府作出的岱政复决字〔2018〕11号行政复议决定，并判令被告重作的诉讼请求。原告不服一审判决，上诉至浙江省高级人民法院，该院于2019年10月29日作出（2019）浙行终1305号行政判决，判决驳回上诉，维持一审判决。 2019年11月12日，原告枫树村股份经济合作社作为申请人向被告岱山县人民政府提出行政复议申请，请求确认被申请人岱山县农业农村局占用其229亩土地行为违法，责令被申请人岱山县农业农村局将土地恢复耕种、育林条件后予以退还。被告岱山县人民政府于2019年11月12日收到行政复议申请材料并予以受理，于同年11月14日将行政复议申请书副本发送给岱山县农业农村局，并通知其提出书面答复。岱山县农业农村局于2019年11月22日进行了答复。因案情复杂，岱山县行政复议局于2020年1月7日作出《行政复议延期审理通知书》并邮寄送达给当事人，告知延长行政复议期限30日。2020年1月9日，被告岱山县人民政府作出岱政复决字[2019]27号行政复议决定，认为岱山县农业农村局以租用集体土地的方式进行水库建设，该租用土地进行建设的行为缺乏法律依据，应当认定违法并予以撤销。但该涉案土地已经建成水库并投入使用多年，而且大大改善了岱山岛用水紧张情况，为本岛居民切实提供了生活便利，如退还土地将严重损害社会公共利益。对于枫树村股份经济合作社要求将案涉土地恢复耕种、育林条件后返还不具有合理性和可行性，不予支持，但岱山县农业农村局应当依照法律法规等规定的用地程序采取补救措施。决定确认岱山县农业农村局占用申请人229亩（耕田185亩、林地32亩、其他农用田12亩）所有土地行为违法，责令岱山县农业农村局采取补救措施。同年2月6日，该行政复议决定书邮寄送达原告。原告不服，提起本案行政诉讼。 另查明，根据2013年9月13日舟山市人民政府办公室《关于印发〈岱山县党政机构改革方案〉的通知》（舟委办发〔2013〕69号），原岱山县水利水务局机构调整，其职责由岱山县农林水利围垦局继续行使。根据2019年1月15日《岱山县党政机构改革方案》，原岱山县农林水利围垦局机构调整，其职责由岱山县农业农村局行使。 此外，经原、被告确认，2004-2007年的三年租赁费共计333000元由原岱山县水务局支付给原告。2008-2019年期间，该租赁费按照每亩租金800元合计每年148000元支付给原告。除该租赁费外，2012年开始，岱山县财政每年补助原告266400元。上述两项合计每年414400元由原告收取。 本院认为，根据《行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”本案中，被告岱山县人民政府作为岱山县农业农村局的本级人民政府，具有对该局行政行为进行复议的法定职责。本案争议焦点在于被诉行政复议决定是否合法。 根据修改前的《土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第四十四条规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续”。申言之，建设占用土地，通常须依法申请使用国有土地，但对于涉及乡村公共设施和公益事业等建设项目，也可经依法批准使用农村建设用地，其中涉及农用地占用的，应当办理农用地转建设用地审批手续。本案中，原岱山县水务局应按照案涉水库立项时所确定的项目性质，办理相应的建设用地审批手续或农用地转建设用地审批手续，但其在未经法定审批程序的情况下，以租赁集体土地的方式占用土地，该行为显然违反国家用地审批程序的相关规定，应当确认该行政行为违法。同时，《行政复议法》第二十八条第一款第（三）项规定，对符合特定情形的具体行政行为，决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为。本案中，原岱山县水务局租赁案涉土地的目的是为缓解岱山岛用水紧张矛盾建设水库，该水库已建成并投入使用多年，用于岱山岛民用供给和农业灌溉，原告亦自2004年起收到了租赁费及后续相关补助。现原告主张要求将涉案土地恢复耕种、育林条件后予以退还，将严重损害社会公共利益。鉴于本案实际情况，被告确认行政行为违法，并责令岱山县农业农村局对用地程序采取补救措施，系复议机关权限和职责范围内的具体落实行为，既统筹考虑了重新作出行政行为的特殊背景，又最大限度维护了原告的合法权益，并未违反《行政复议法》的相关规定。 《行政复议法》第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”《行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，被告岱山县人民政府于2019年11月12日收到并受理原告的行政复议申请。因案件情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，被告岱山县人民政府经审批于2020年1月7日向原告作出书面通知，告知其行政复议决定延期30日作出。2020年1月9日，被告岱山县人民政府作出岱政复决字[2019]27号行政复议决定书，于同年2月6日邮寄送达各方当事人，行政复议程序合法。 综上，被告岱山县人民政府作出的被诉行政复议决定事实认定清楚，法律适用正确，复议程序合法。原告枫树村股份经济合作社要求撤销被诉行政复议决定第二项，责令对第二项内容重新作出复议决定的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告岱山县高亭镇枫树村股份经济合作社要求撤销被告岱山县人民政府作出的岱政复决字[2019]27号行政复议决定第二项，并判令被告重作第二项内容的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告岱山县高亭镇枫树村股份经济合作社负担。 如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长 周红兵 审 判 员 谢 佑 审 判 员 岑锦山 二〇二〇年十二月三十日 代书记员 斯洲慧