广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终2551号上诉人（原审第三人）：广州市荔湾区***河沙股份合作经济联合社。住所地：广州市荔湾区**********。法定代表人：梁顺志，社长。委托代理人：董倩，广东穗南律师事务所律师。委托代理人：李惠，广东穗南律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：黄敏，女，2000年9月19日出生，汉族，住广州市荔湾区*********，公民身份号码440************322。原审被告：广州市荔湾区********办事处。住所地：广州市荔湾区**********。法定代表人：徐德生，主任。委托代理人：张学仪，广东穗南律师事务所律师。委托代理人：艾珍金，广东穗南律师事务所律师。原审第三人：广州市荔湾区***河沙第四股份合作经济社。住所地：广州市荔湾区*******。法定代表人：梁志棠。上诉人广州市荔湾区***河沙股份合作经济联合社（以下简称河沙经联社）因与被上诉人黄敏、原审被告广州市荔湾区********办事处（以下简称桥中街道办）、原审第三人广州市荔湾区***河沙第四股份合作经济社（以下简称河沙第四经济社）集体经济组织成员资格及福利分配行政处理纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初529号判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。原审法院经审理查明：黄敏的父亲黄振豪、母亲李素珍均是河沙经联社的集体经济组织成员，享有河沙第四经济社社员待遇分配，黄振豪、李素珍于1997年12月18日登记结婚，婚后于1998年12月15日生育一子黄展鹏，于2000年9月19日政策外生育黄敏。2017年2月15日，黄敏入户至广州市荔湾区*********（河沙经联社所在地），户别为“居民户口家庭户”。2018年4月17日，黄敏由其母亲李素珍向桥中街道办提交申请书，请求：1.责令河沙经联社确认黄敏具有其集体经济组织成员资格，并享有同等待遇；2.责令河沙经联社、河沙第四经济社向黄敏支付自2016年9月20日起至今的按同龄社员标准的分红及一切集体福利。2018年6月15日，河沙经联社提交《河沙经济联社关于黄敏成员资格及福利待遇行政处理申请的答复意见》，答复称由于黄敏属于违反计划生育政策的超生子女，因此不具有其成员资格，亦不享有其福利待遇。2018年7月5日，桥中街道办作出〔2018〕荔桥行字第1号行政处理决定书，决定：1、河沙经联社、河沙第四经济社在行政处理决定书生效之日起，依据法律法规及其自治章程、村规民约的相关规定，确定黄敏是否具有河沙经联社集体经济组织成员资格及享有同等待遇；2.河沙经联社、河沙第四经济社在行政处理决定书生效之日起，依据法律法规及其自治章程、村规民约的相关规定，确定是否向黄敏支付自2016年9月20日起至今的按同龄社员标准的分红及一切集体福利。黄敏不服，诉至原审法院。原审法院于2018年12月29日作出（2018）粤7101行初4930号行政判决书，认为桥中街道办未经调查即作出责令河沙经联社、河沙第四经济社确定黄敏是否具有其成员资格及享受福利待遇的行政处理决定，未完全履行职责，事实不清，遂判决：一、撤销桥中街道办于2018年7月5日作出的〔2018〕荔桥行字第1号行政处理决定书；二、桥中街道办在本判决生效之日起六十日内对黄敏的申请依法重新作出行政处理决定。河沙经联社不服，上诉至本院。本院于2019年8月19日作出（2019）粤71行终1585号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。桥中街道办根据生效裁判文书，于2019年10月18日作出〔2019〕荔桥行字第11号行政处理决定书（以下简称被诉行政处理决定），认为根据《广州市白云区***河沙股份合作经济联社章程》（以下简称《章程》）第十七条第1、6项和《河沙村村委会村务管理章程细则》（以下简称《细则》）第二章第七条的规定，黄敏属违反计划生育政策的超生子女，不享有河沙经联社、河沙第四经济社的集体经济组织成员资格，亦不享有河沙经联社、河沙第四经济社集体经济组织成员才享有的福利待遇及补发相关的福利待遇。因此，对于黄敏的该两项申请不予支持，遂依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《广州市**办事处工作规定》《中华人民共和国村民委员会组织法》等相关规定，决定驳回黄敏的申请请求。该行政处理决定书于2019年10月24日送达黄敏。黄敏不服，诉至原审法院。另查明：《章程》（1994年1月1日起执行）第十四条规定：“凡户口在本村，年满16周岁的村民，承认本社社章并承担相应义务，经董事会同意，均可成为本社社员。”第十七条规定：“股东和社员有下列义务：1、执行党和国家的方针、政策、法令，遵守本社规定的各项规章制度和村规民约……6、履行国家政策和法规规定的其他义务。”《细则》（1999年10月7日通过）中“计划生育公约”第七条规定：“超生二孩或多孩的，从怀孕开始，全家人永远不得再享受村及经济社的一切福利待遇、股份分红和下拨分配款。”原审法院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……”第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”《广州市**办事处工作规定》第二条规定：“街道办事处是区人民政府的派出机关，在区人民政府的领导下开展工作。”第十三条规定：“街道办事处对辖区内社会管理工作履行以下职责：……（九）尚有农村和经济联社的街道，负责指导、支持和帮助村民委员会和经济联社的工作，协调和管理涉农事务，发展农村集体经济……”因此，桥中街道办作为荔湾区人民政府的派出机关，有权对黄敏提出的村民福利待遇申请作出行政处理决定。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”根据该规定，确定农村集体经济组织成员身份的审查标准是“户口加义务”的原则。本案中，黄敏父母黄振豪和李素珍是河沙经联社、河沙第四经济社集体经济组织成员，黄敏于2017年2月15日才入户河沙经联社、河沙第四经济社所在地。首先，河沙经联社、河沙第四经济社于1994年1月1日起执行《章程》，依据当时施行的《中华人民共和国村民委员会组织法》（试行）第十六条规定：“村规民约由村民会议讨论制定，报乡、民族乡、镇的人民政府备案，由村民委员会监督、执行。村规民约不得与宪法、法律和法规相抵触。”河沙经联社、河沙第四经济社于1999年10月17日执行《细则》，依据当时施行的《中华人民共和国村民委员会组织法》（1998年修订）第二十条第二、三款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”黄敏父母于2000年9月19日生育黄敏，依据当时施行的《广东省计划生育条例》（1999年修正）第四十六条第（二）项规定：“计划外生育者，按下列规定处理：……（二）农业人口超计划生育一个子女的，夫妻双方分别按当地乡（镇）上年人均收入百分之三十以上百分之五十以下，一次性征收七年的计划外生育费；再超生的，以超生子女数为倍数征收计划外生育费；除征收计划外生育费外，夫妻双方五年内不予招工、招干、安排乡镇企业工作，户口不得“农转非”；七年以上十四年以下不得享受农村股份合作制分红及其它集体福利……”河沙经联社、河沙第四经济社制定的《细则》第七条的规定与上述法规规定相抵触，桥中街道办未依法审查《章程》和《细则》是否与法律法规相抵触，并根据《细则》决定驳回黄敏的申请请求，适用法律错误。其次，桥中街道办认为黄敏的户别为“居民户口家庭户”，但桥中街道办并未对黄敏迁入河沙经联社、河沙第四经济社处前的户口情况进行调查，缺乏事实根据。因此，桥中街道办作出被诉行政处理决定驳回黄敏的申请请求，事实不清，适用法律错误，应予以撤销。鉴于撤销被诉行政处理决定将对黄敏的合法权益造成影响，桥中街道办应对黄敏2018年4月17日的申请重新作出处理。综上，黄敏请求撤销被告于2019年10月18日作出的被诉行政处理决定并由桥中街道办对其申请重新作出行政处理决定，理由成立，原审法院予以支持。关于黄敏的具体请求事项应由桥中街道办进行调查后依法作出处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，原审法院判决：一、撤销桥中街道办于2019年10月18日作出的被诉行政处理决定；二、桥中街道办于该判决生效之日起六十日内对黄敏2018年4月17日的申请重新作出处理。上诉人河沙经联社不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决适用法律错误。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款、《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条规定，河沙经联社是农村集体经济组织，依法享有自我管理的权利，有权依据自治章程及村规民约的规定决定黄敏是否具有河沙经联社成员资格及是否享有福利待遇。原审判决依据《广东省计划生育条例》（1999年修订）第六条第（二）项规定认定《细则》第七条的规定与上述法规规定相抵触，属于适用法律错误。黄敏属于超计划生育的子女，桥中街道办适用《细则》以及《章程》的相关规定，并无不当，也未与法律法规相抵触。二、黄敏并非合法生育的子女，不享有河沙经联社的成员资格，亦不享有河沙经联社的福利待遇。根据《章程》第十七条、《细则》第二章第七条的规定，黄敏的父母均是河沙经联社成员，其两人于2000年超计划生育第二胎黄敏，黄敏出生后其父母一直隐瞒黄敏出生的事实，逃避违反计划生育的处罚，并将黄敏的户籍入户到河沙经联社辖区以外的地方，后于2017年才迁至广州市荔湾区*********。黄敏属于计划外生育，违反了《广东省计划生育条例》和《章程》、《细则》的规定，不符合取得社员资格的前提条件。三、桥中街道办作出的被诉行政处理决定合情合理。对于黄敏不能取得河沙经联社成员资格，以及福利待遇的决定，不仅是因为黄敏违反《广东省计划生育条例》和《章程》、《细则》规定的义务，也是出于河沙经联社对国家政策法规的维护，如果黄敏能够享有成员资格及福利待遇，则对于河沙经联社其他遵守法律法规的社员不公平，且不利于的河沙经联社自我管理、自我教育。综上，请求二审法院：1.撤销原审法院作出的（2020）粤7101行初529号行政判决，改判维持桥中街道办于2019年10月18日作出的被诉行政处理决定；2.本案一、二审诉讼费用由黄敏承担。被上诉人黄敏二审期间未提交答辩意见。原审被告桥中街道办二审陈述称：一、根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项和《广州市**办事处工作规定》第二条、第十三条第（九）项规定，桥中街道办作为荔湾区人民政府的派出机关，依法有权对黄敏的行政处理申请作出行政处理决定。二、桥中街道办事处作出涉案行政处理决定程序合法。根据法院生效判决，桥中街道办于2019年10月18日作出被诉行政处理决定，并于2019年10月24日送达给黄敏，程序合法。三、桥中街道办对黄敏的处理有充分事实及法律依据。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条第一款的规定，河沙经联社是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，可通过制定和修改联社章程、村规民约对社员的成员资格认定及福利待遇的发放作出规定。根据《章程》第十七条规定《细则》第二章第七条规定，黄敏属违反计划生育政策的超生子女，不享有河沙经联社、河沙第四经济社的集体经济组织成员资格，亦不享有集体经济组织成员才享有的福利待遇。因此，对于黄敏的申请不应予以支持。综上所述，请求二审法院依法维持桥中街道办作出的被诉行政处理决定。原审第三人河沙第四经济社二审期间未提交陈述意见。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。本院另查明，河沙经联社、河沙第四经济社社员于2001年4月30日因城中村改造集体农转居。本院认为，首先，《广东省农村集体经济组织管理规定》第八条规定：“农村集体经济组织章程应当符合法律、法规、规章的规定。……”本案中，河沙经联社、河沙第四经济社制定《细则》规定“超生二孩或多孩的，从怀孕开始，全家人永远不得再享受村及经济社的一切福利待遇、股份分红和下拨分配款”，上述内容与《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员”的规定相冲突，桥中街道办依据《细则》上述规定作出被诉行政处理决定，属认定事实不清。其次，《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定：“……实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。……”本案中，黄敏的父母为河沙经联社、河沙第四经济社集体经济组织成员，黄敏于2000年9月19日出生，于2017年2月15日入户河沙经联社、河沙第四经济社所在地，户口类别为“居民户口”。河沙经联社、河沙第四经济社社员于2001年4月30日因城中村改造集体农转居。桥中街道办未对黄敏于2017年入户河沙经联社、河沙第四经济社属出生入户还是自其他地方迁入以及河沙经联社、河沙第四经济社是否经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定黄敏的成员资格等情况作出调查，即作出被诉行政处理决定，亦属认定事实不清。综上，被诉行政处理决定，认定事实不清，依法应予撤销。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律准确，程序合法，本院予以维持。河沙经联社的上诉请求理据不足，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元由上诉人广州市荔湾区***河沙股份合作经济联合社负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年十一月三十日法官助理  杜春燕书 记 员  罗 涛