安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终1169号 上诉人（一审原告）高久清，男，1948年10月9日出生，汉族，住安徽省淮南市潘集区。 被上诉人（一审被告）淮南市潘集区人民政府，住所地安徽省淮南市潘集区长江路政务新区，统一社会信用代码11340406003063357E。 法定代表人宋立敏，该区区长。 委托代理人姜华赐，该区司法局工作人员。 委托代理人许波，安徽舜耕山律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）淮南市潘集区古沟回族乡人民政府，住所地安徽省淮南市潘集区古沟回族乡，统一社会信用代码113404060030637878。 法定代表人方涛，该乡乡长。 委托代理人罗浩，该乡人民政府工作人员。 委托代理人居多韬，安徽安铎律师事务所律师。 一审第三人高志根，男，1975年7月12日出生，汉族，住安徽省淮南市潘集区。 一审第三人王红叶，女，1976年2月10日出生，汉族，住安徽省淮南市潘集区。 上诉人高久清因诉淮南市潘集区人民政府（简称潘集区政府）、淮南市潘集区古沟回族乡人民政府（简称古沟乡政府）行政协议一案，不服安徽省淮南市中级人民法院(2020)皖04行初65号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年12月16日公开开庭审理了本案。被上诉人潘集区政府的委托代理人姜华赐、许波，被上诉人古沟乡政府的委托代理人罗浩、居多韬到庭参加诉讼。上诉人高久清及一审第三人高志根、王红叶经本院传票传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 高久清向一审法院起诉称，其系安徽省淮南市潘集区古沟乡村民，在高湖村拥有一处合法房屋，并长期生活于此。2019年7月27日，在没有看到任何征收公告、征地补偿安置方案，也没有经过其同意的情况下，古沟乡政府与第三人高志根、王红叶签订《中安煤化一体化项目安全防护距离内房屋拆迁货币补偿安置协议》（简称《补偿安置协议》），该协议依据的潘政办〔2016〕66号文件明确潘集区政府负责组织该园区征收补偿安置工作，并委托属地乡镇具体实施。其系房屋所有权人，高志根、王红叶没有签订房屋拆迁货币补偿协议的主体资格，且《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。古沟乡政府在未办理相关征收手续的情况下与第三人签订涉案协议，其行为符合行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”情形。请求判决确认古沟乡政府与第三人高志根、王红叶2019年7月27日签订的《补偿安置协议》无效。 一审法院经审理查明，高久清系安徽省淮南市潘集区古沟乡村民，其父高家月在该村享有集体土地建设用地使用权，并建有房屋。2000年前后，高久清在该宅基地上翻建一层房屋，高志根、王红叶婚后便居住在其中部分房屋内，后又加盖了两层，成为三层楼房。为推进中安煤化一体化项目建设，2019年7月27日，古沟乡政府（甲方）与高志根（乙方）签订了《补偿安置协议》。该协议载明，为加快安徽（淮南）现代煤化工一体化项目建设步伐，全面推进煤化工园区项目拆迁安置工作，确保工程建设顺利进行，需要对乙方房屋进行拆迁安置，双方约定，乙方同意拆迁坐落在古沟××乡××东队组内住房，经甲方丈量、乙方确认，其房屋总面积314.89平方米，其中一般楼房181.06平方米，平房53.95平方米，简易房79.88平方米。乙方选择货币补偿方式，并且约定了安置条件及补偿款项具体数额。甲方工作人员及高志根、王红叶签字确认。古沟乡政府在协议签订后及时将全部补偿款发放给高志根，并对涉案房屋实施了拆除。 一审法院另查明，2011年12月30日，淮南市发展和改革委员会向安徽省发展和改革委员会报送发改工业〔2011〕594号《关于报请审批安徽省中安联合煤业化工有限公司〈甲醇深加工项目可行性研究报告〉的请示》。次日，安徽省发展和改革委员会作出皖发改产业函〔2011〕1311号《关于安徽省中安联合煤业化工有限公司甲醇深加工项目备案的批复》，同意予以备案。项目建设期间，淮南市人民政府于2019年1月11日召开中安联合煤化一体化项目调度会，研究推进项目建设事宜，并形成第8号会议纪要，对该项目拆迁问题等提出明确要求。2019年1月14日，中安联合煤化工项目管理部向安徽（淮南）现代煤化工产业园区管理委员会去函，对项目的安全、卫生防护距离及红线范围等事宜提出了具体要求，请求安徽（淮南）现代煤化工产业园区管理委员会于2019年2月底前完成上述安全、卫生防护距离内的居民居住点的拆迁工作。同年1月17日，安徽（淮南）现代煤化工产业园区管理委员会向潘集区政府作出的淮煤化函〔2019〕13号《关于解决中安联合煤化工项目安全、卫生防护间距要求的函》（附图）中，对该项目安全、卫生防护距离及其红线范围等事宜进一步明确。5月22日，淮南市人民政府印发第43号《会议纪要》，研究协调推进中安煤化一体化项目全面试车工作，议定关于周边安全卫生防护距离内居民搬迁问题等事项。中安联合煤化有限责任公司出具的《安全及卫生防护距离拆迁执行标准》显示，该项目的安全条件评价、环境影响评价关于安全及卫生防护距离拆迁执行《石油化工企业设计防火规范》（GB50160-2008）和《石油化工企业卫生防护距离》（SH3093-1999）。 一审法院再查明，高久清夫妇随其另一子高志双共同生活。因中安联合煤化一体化项目建设需要，2019年7月30日，高志双亦与古沟乡政府签订了《补偿安置协议》，该协议约定的补偿安置对象包括了高久清夫妇，各项补偿款共计797658.09元。古沟乡政府于2019年8月3日对高志双的房屋实施了拆除，并于2019年8月6日将补偿款足额发放到位。高久清认为该房屋系其所有且拆除行为违法，故于2019年9月以潘集区政府为被告向该院提起诉讼，请求“确认潘集区政府强制拆除其房屋的行为违法”。该院审理后认为涉案拆除行为系协议拆除、不具有强制性，遂于2019年11月11日作出（2019）皖04行初77号行政裁定，驳回高久清的起诉，并已发生效力。后高久清又以古沟乡政府为被告、高志双为第三人，向淮南市潘集区人民法院提起诉讼，请求确认古沟乡政府与高志双签订的补偿安置协议无效。该院审理后于2020年8月5日作出（2020）皖0406行初14号行政判决，驳回了高久清的诉讼请求。高久清不服，已经提起上诉。 一审法院认为，本案的争议焦点为：高久清是否具备原告诉讼主体资格；潘集区政府是否为本案适格被告；高久清要求确认涉案补偿协议无效的诉讼请求有无事实和法律依据，能否得到支持。针对上述争议焦点，评判如下： 一、关于高久清是否具备原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，高久清虽不是涉案协议的相对方，但该协议项下房屋的一层系其建设，并在后期加盖房屋时有出资，故高久清与涉案行政协议存在利害关系，因此高久清具备本案的原告诉讼主体资格。 二、关于潘集区政府是否为本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。涉案补偿安置协议系古沟乡政府与高志根、王红叶所签，而非潘集区政府，故潘集区政府不是本案的适格被告。 三、关于涉案补偿安置协议是否合法有效的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立的合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，高久清认为涉案协议没有征收行为、没有履行征收程序，应当确认无效。经查，案涉项目是经有关机构依法批准建设的化工项目，古沟乡政府系根据淮南市人民政府“维护周边群众生命健康和环境安全卫生，将该区域搬迁范围内的居民搬离”的要求，经协商与第三人高志根、王红叶签订的涉案补偿安置协议，不属于法律规定的重大且明显违法情形。高久清及第三人高志根、王红叶虽称系在受到胁迫情形下签订的空白协议，但没有提供有效证据予以证实，对此该院不予采信。 综上，涉案补偿安置协议的签订系当事人真实意思表示，不存在法律规定的重大且明显的违法情形，且已经履行完毕，故高久清诉请确认该协议无效没有事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回高久清的诉讼请求。 高久清上诉称，1、其房屋是集体土地上房屋，应依据《中华人民共和国土地管理法》规定的程序对土地进行征收。在宅基地未被批准征收情况下，古沟乡政府与第三人高志根、王红叶签订《补偿安置协议》的行为属无事实和法律依据的无效行政行为。2、古沟乡政府无权与第三人高志根、王红叶签订涉案补偿安置协议，一审法院没有审查行为主体是否合法的问题。综上，一审判决认定事实不清，请求撤销原判，依法改判或发回重审。 古沟乡政府答辩称，1、高久清上诉称其与高志根、王红叶签订的《补偿安置协议》无效，理由明显不能成立。首先，高久清未提供任何有效的证据证明对涉案房屋享有所有权，根据高志根、王红叶的户籍等证据，高志根、王红叶为独立的一户，是涉案房屋的权利人。其次，本案并不涉及土地性质的改变，不应适用《中华人民共和国土地管理法》中的土地征收程序的规定，不存在重大且明显违法情形。最后，本案项目建设在祁集乡境内，但该项目的安全防护红线涵盖第三人居住的古沟乡部分区域，两者之间并不矛盾。对安全红线范围内的居民仅需搬离，政府没有新的建设需要，不应也不能征用土地。2、高久清主张其不具有签订《补偿安置协议》的主体资格的观点不能成立。其是在执行上级政府决定及保护辖区公民的人身权利等法定职责的基础上与第三人经协商一致签订被诉补偿安置协议的，具有签订协议的资格，该协议合法有效，且已履行完毕。3、涉案《补偿安置协议》不符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的解释》第十二条及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“重大且明显违法”的情形，也不符合《中华人民共和国合同法》规定的合同无效情形。综上，请求驳回上诉，维持原判。 潘集区政府未向本院提交书面答辩意见。 古沟乡政府一审中向法庭提交了以下证据：1、统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证复印件，证明其身份情况。2、高志双集体土地建设用地使用证宗地图档案、高志双户的户籍资料、起诉状、庭审笔录，证明高久清与其子高志双是同一户家庭成员，并随高志双生活。高志双拥有登记的宅基地，根据一户只能有一处宅基地的规定，高久清主张高志根户的房屋是其所有的观点不能成立。3、高志根、王红叶及高宇龙的户籍信息、《补偿安置协议》、财政授权支付凭证及补偿款打卡花名册，证明高志根、王红叶是补偿安置协议的权利主体，高志根与古沟乡政府是在自愿、协商一致的基础上针对房屋搬迁签订协议的，协议合法有效；该协议已实际履行完毕。4、淮南市发展和改革委员会发改工业〔2011〕594号《关于报请审批安徽省中安联合煤业化工有限公司〈甲醇深加工项目可行性研究报告〉的请示》、安徽省发展和改革委员会皖发改产业函〔2011〕1311号《关于安徽省中安联合煤业化工有限公司甲醇深加工项目备案的批复》、中安联合煤化工项目管理部中安项目设计〔2019〕1号《关于中安联合煤化工项目安全、卫生防护间距要求的函》及所附的安全防护距离执行标准与安全防护距离测量红线图、淮南市人民政府第8号专题会议纪要《研究推进中安联合煤化一体化项目建设有关工作》、第43号专题会议纪要《研究协调推进中安煤化一体化项目全面试车工作》、安徽（淮南）现代煤化工产业园区管理委员会淮煤化函〔2019〕13号《关于解决中安联合煤化工项目安全、卫生防护间距要求的函》及安全防护区附图、潘集区政府文件处理标签、淮南市人民政府淮府〔2013〕39号《关于印发淮南市征收集体土地补偿安置办法的通知》、淮南市人民政府淮府〔2015〕95号《关于印发淮南市征收集体土地地上附着物和青苗补偿标准的通知》、潘集区政府潘政办〔2016〕66号《关于印发〈煤化工园区范围内征收集体土地补偿安置方案（试行）〉的通知》，证明其与高志根协商拆除的房屋位于中安煤化一体化项目的安全、卫生防护距离红线范围之内，该项目系经安徽省发展和改革委员会批复同意建设的淮南市转型发展一号工程，为维护该项目安全距离红线范围内居民的健康和安全，淮南市人民政府多次召开专题会议研究决定和部署红线范围内居民房屋的拆除和搬迁工作，其与高志根、王红叶签订协议的原因是出于保护高志根、王红叶及其家人的生命安全和身体健康；其是根据上级政府指示，根据本地拆迁补偿标准、由市产发集团出资与高志根、王红叶在协商一致的基础上签订的协议，该协议合法有效。 高久清一审中向法庭提交了以下证据：1、集体土地建设用地使用证，证明原潘集区土地管理局于1992年7月30日向高家月颁发集体土地建设用地使用证，使用期限为50年，高家月死亡，其作为高家月之子合法拥有房屋的所有权，第三人高志根、王红叶没有签订涉案补偿安置协议的主体资格。2、《补偿安置协议》，证明古沟乡政府2019年7月30日与第三人高志根签订涉案补偿安置协议依据的潘政办〔2016〕66号文件表明，潘集区政府负责组织该园区征收补偿安置工作，并委托属地乡镇具体实施，签订补偿安置协议应当以委托方的名义，古沟乡政府作为被委托方没有签订协议的主体资格。3、淮南市自然资源和规划局《政府信息公开情况答复书》，证明涉案地块不存在征地情况，在未办理相关征收手续的情况下，古沟乡政府与第三人高志根签订的涉案补偿安置协议符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“重大且明显违法情形”，应属无效。 上述证据均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。因此，对于行政协议无效的判断，既适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的‘重大且明显违法’：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。”本案中，为加快安徽（淮南）现代煤化工一体化项目建设，保护公民健康和安全，淮南市人民政府召开专题会议，对周边安全卫生防护距离内居民搬迁问题进行研究，议定由潘集区政府负责周边安全卫生防护距离内的居民搬迁工作，涉案房屋在安全防护距离内。古沟乡政府作为辖区内的乡级人民政府经与高志根、王红叶进行协商，就搬迁补偿问题达成涉案补偿安置协议。协议参照当地征收集体土地的有关规范性文件及补偿安置方案确定补偿标准，并已实际履行完毕，不存在无效行政行为的情形。高久清主张古沟乡政府在未办理征收手续的情况下与高志根签订涉案补偿安置协议，协议签订无事实根据。对此，潘集区政府和古沟乡政府均陈述未对涉案房屋所占土地实施征收，协议签订后土地性质并未发生变化，故高久清的该项上诉理由不能成立，本院不予支持。高久清又主张古沟乡政府无权签订涉案补偿安置协议。对此，淮南市人民政府专题会议决定由潘集区政府负责周边安全卫生防护距离内的居民搬迁工作，古沟乡政府与高志根、王红叶签订涉案补偿安置协议，应视为受潘集区政府的委托，潘集区政府对古沟乡政府签订涉案补偿安置协议的行为予以认可，且协议已履行完毕，故高久清的该项上诉理由亦不能成立，本院不予支持。 《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，涉案补偿安置协议系高志根、王红叶本人签字，高志根、王红叶也领取了协议约定的补偿款，故涉案补偿安置协议不存在合同法规定的无效情形。高久清认为高志根、王红叶无权签订涉案补偿安置协议，根据一审查明的事实，涉案房屋中的两层由高志根、王红叶加盖，并由高志根、王红叶实际居住使用，高久清并不居住在涉案房屋内，故古沟乡政府与高志根、王红叶就涉案房屋签订补偿安置协议并无不当。 综上，一审判决驳回诉讼请求并无不当，本院依法予以维持。高久清的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人高久清负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年十二月二十二日 法官助理李磊 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。