广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤04行终261号上诉人(一审原告)：曾长伟，男，1951年6月27日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区*************，公民身份号码：440************732。委托诉讼代理人：潘伦建,男，1948年11月25日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区***********，公民身份号码：440********1252732，系公民代理人。被上诉人（一审被告）：珠海市斗门区水务局，住所地：广东省珠海市斗门区井岸镇井湾路**。负责人：蔡德欣，局长。委托诉讼代理人:伍子东，工作人员。委托诉讼代理人：区朝光,广东申力律师事务所律师。一审第三人：珠海市斗门区白蕉镇南环村民委员会，住，住所地：广东省珠海市斗门区白蕉镇南环村市场旁/div>法定代表人：吴润赞，主任。委托诉讼代理人：梁英豪，工作人员。委托诉讼代理人：杜红霞，北京市中银（珠海）律师事务所律师。一审第三人：珠海市斗门区白蕉镇新二村民委员会，住，住所地：珠海市斗门区白蕉镇新二村大生围**/div>法定代表人：吴北顺，主任。上诉人曾长伟因与被上诉人珠海市斗门区水务局（以下简称斗门区水务局）、一审第三人珠海市斗门区白蕉镇南环村民委员会（以下简称南环村委会）、一审第三人珠海市斗门区白蕉镇新二村民委员会（以下简称新二村委会）水务行政处罚一案，不服珠海市金湾区人民法院（2020）粤0404行初139号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2019年2月12日，斗门区水务局发现曾长伟在xxxxxxx村与xx村交界处河道管理范围内堆填淤泥和土占用河道，面积约为699平方米，斗门区水务局于当日制作《勘验笔录》《勘验图》、拍摄现场照片对上述情况予以记录。2019年2月12日，斗门区水务局作出斗水协字〔2019〕2号《协助调查通知书》，要求曾长伟携带证据材料到斗门区水务局接受协助调查，并可以进行陈述和申辩。该通知书于2019年2月13日送达曾长伟。2019年2月12日，斗门区水务局作出斗水停字〔2019〕4号《责令停止水事违法行为通知书》，通知曾长伟立即停止违法行为，听候处理。该通知书于2019年2月13日送达曾长伟。2019年2月13日，斗门区水务局对曾长伟进行询问调查并制作《调查（询问）笔录》，曾长伟称他与南环村委会、新二村委会签订《土地使用协议书》，受让位于xxx旁边的旧宅土地，直到2019年才进行开发；他从2019年2月11日开始挖河底的淤泥和土对河道水面进行堆填，但该位置之前不是河道水面，是住宅用地，他堆填行为没有经过属地政府或水行政主管等部门的批准。该笔录第4页载明“因当事人曾长伟认为其没有占用河道，也没有违反相关法律法规。当事人拒绝签名。”笔录中有调查（询问）人和记录人签名，并附有曾长伟接受调查询问的照片。2019年2月15日，斗门区水务局作出斗水改字〔2019〕1号《责令改正水事违法行为通知书》，认定曾长伟未经水行政主管部门批准，擅自在斗门区白蕉镇xxxxxxxxx村与xxx村交界处河道管理范围内从河床里挖河底的淤泥和土对河道水面进行堆填的行为，违反《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款的规定，依据《中华人民共和国防洪法》第五十五条第一、二项的规定，责令曾长伟于2019年2月20日前改正，改正内容为：清理曾长伟在斗门区白蕉镇xxxxxxxxx村与xxx村交界处河道管理范围内从河床里挖河底的淤泥和土对河道水面进行堆填的障碍物，排除妨碍。2019年2月18日，斗门区水务局对曾长伟进行询问调查并制作《调查（询问）笔录》，曾长伟称他和李xx分别于1992年4月1日及6月16日与南环村委会、新二村委会签订《土地使用协议书》，受让位于xxxxxx旁边的旧宅土地，直到2019年才进行开发；他从2019年2月11日开始挖河底的淤泥和土对河道水面进行堆填，但该位置之前不是河道水面，是住宅用地，该地块有经上述两村委会批准并签订上述《土地使用协议书》，无需经过属地政府或水行政主管等部门的批准。曾长伟在该笔录中签名捺印予以确认。2019年2月18日，斗门区水务局对案外人罗xx进行询问调查并制作《调查（询问）笔录》，罗xx称他是斗门区白蕉镇新二村委会主任，曾长伟在斗门区白蕉镇xxxxxxxxx村与xxx村交界处河道管理范围内挖泥填河，新二村委会与曾长伟签订《土地使用协议书》时，该地是河道水面；他于2019年2月发现曾长伟从河床里挖淤泥和土对河道水面进行堆填，曾长伟没有向村委会报告，亦没有办理相关审批手续。罗xx在该笔录中签名捺印予以确认。2019年2月21日，斗门区水务局对案外人吴xx进行询问调查并制作《调查（询问）笔录》，吴xx称他是斗门区白蕉镇南环村委会书记，曾长伟在斗门区白蕉镇xxxxxxxxx村与xxx村交界处河道管理范围内挖泥填河，南环村委会与曾长伟签订《土地使用协议书》时，该地是河道水面；他于春节上班后发现曾长伟从河床里挖淤泥和土对河道水面进行堆填，曾长伟没有向村委会报告，亦没有办理相关审批手续。吴xx在该笔录中签名捺印予以确认。2019年7月2日，斗门区水务局作出斗水罚告字〔2019〕11号《行政处理告知书》，告知曾长伟其未经水行政主管部门批准，擅自在斗门区白蕉镇xxxxxxxxx村与xxx村交界处河道管理范围内从河床里挖河底的淤泥和土对河道水面进行堆填的行为，违反《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款和《中华人民共和国水法》第三十七条第二款的规定，依据《中华人民共和国防洪法》第五十五条第一、二项和《中华人民共和国水法》第六十五条第一款的规定，拟对曾长伟作出以下行政处理决定：1.限期拆除违法建筑物、构筑物和设施，恢复原状；2.处罚款人民币40,000元；可在收到本告知书之日起三日内提出陈述、申辩，逾期不提出的，视为放弃陈述和申辩的权利。2019年7月2日，斗门区水务局作出斗水听告字〔2019〕5号《听证告知书》，告知曾长伟：对于本机关拟对其作出的行政处理决定，其享有听证的权利。后曾长伟提出听证申请，斗门区水务局于2019年8月2日作出斗水听通字〔2019〕1号《水行政处理听证通知书》，通知曾长伟举行听证相关事宜。斗门区水务局于2019年8月5日作出《关于延期召开听证会的通知》，通知曾长伟听证会延期至2019年8月20日举行。2019年8月20日，斗门区水务局在斗门区水务局四楼会议室举行听证会并制作《听证笔录》。曾长伟参加了该听证会并在《听证笔录》上签名捺印。同日，斗门区水务局作出《听证报告书》，认定曾长伟在斗门区白蕉镇xxxxxxxxx村与xxx村交界处河道管理范围内从河床里挖河底的淤泥和土对河道水面进行堆填的行为，事实清楚，证据充分，维持原拟定的处罚决定。2019年8月26日，斗门区水务局作出斗水行罚字〔2019〕11号《行政处理决定书》（以下简称被诉处理决定），认定曾长伟未经水行政主管部门批准，擅自在斗门区白蕉镇xxxxxxxxx村与xxx村交界处河道管理范围内从河床里挖河底的淤泥和土对河道水面进行堆填，妨碍河道行洪的行为，违反了《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款和《中华人民共和国水法》第三十七条第二款的规定，根据《中华人民共和国防洪法》第五十五条第一、二项和《中华人民共和国水法》第六十五条第一款的规定，对曾长伟作出以下行政处理决定：1.限自收到《行政处理决定书》之日起十日内，自行清理违法构筑物和设施，恢复原状；2.处罚款人民币40,000元。曾长伟于2019年9月4日签收被诉处理决定。另查明，珠海市xx区xx中医院出具的《出院记录》《疾病诊断证明书》显示：曾长伟于2020年2月25日至2020年2月29日在医院住院治疗。2020年3月16日，新二村委会出具《情况说明》，说明曾长伟在新型冠状病毒疫情期间，曾于2020年2月25日入医院治疗，为响应政府严格防控新型冠状病毒措施的号召，于2020年3月2日开始自动居家了14天未出门聚餐、集会和到公共场所活动。曾长伟一审诉讼请求：1.撤销被诉处理决定；2.本案诉讼费用由斗门区水务局承担。一审法院判案理由及结果一、曾长伟提起本案诉讼没有超过起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”本案中，在新型冠状病毒疫情期间，曾长伟曾于2020年2月25日至29日在医院住院治疗，为遵守国家疫情防控部署，曾长伟出院后于2020年3月2日开始居家隔离14日，由此而耽误的时间非曾长伟自身原因造成，依法不计算在起诉期限内，故曾长伟提起本案诉讼未超过起诉期限。二、斗门区水务局具有对涉案行为进行查处的法定职权。《中华人民共和国水法》第五十九条规定：“县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对违反本法的行为加强监督检查并依法进行查处。”根据上述规定，斗门区水务局具有对辖区河道管理范围内的妨碍行洪的行为进行查处的法定职权。三、斗门区水务局作出被诉处理决定认定事实清楚，证据确凿。本案中，根据斗门区水务局提供的《勘验图》《勘验笔录》及现场照片、《调查（询问）笔录》等证据，足以证明曾长伟未经水行政主管部门批准，擅自在斗门区白蕉镇xxxxxxxxx村与xxx村交界处河道管理范围内从河床里挖河底的淤泥和土对河道水面进行堆填的行为，事实清楚，证据确凿。四、斗门区水务局作出被诉处理决定适用法律正确。《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二款规定：“禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动”。《中华人民共和国水法》第三十七条第二款规定：“禁止在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物以及从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”《中华人民共和国防洪法》第五十五条第一项、第二项规定：“违反本法第二十二条第二款、第三款规定，有下列行为之一的，责令停止违法行为，排除阻碍或者采取其他补救措施，可以处五万元以下的罚款：（一）在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物的；（二）在河道、湖泊管理范围内倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的”；《中华人民共和国水法》第六十五条第一款规定：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”本案中，曾长伟实施从河床里挖河底的淤泥和土对河道水面进行堆填的行为，妨碍河道行洪，斗门区水务局据此对曾长伟作出被诉处理决定，要求曾长伟自收到被诉处理决定之日起十日内自行清理违法构筑物和设施，恢复原状，并处罚款人民币40,000元，适用法律正确。五、斗门区水务局作出被诉处理决定程序合法。本案中，斗门区水务局发现曾长伟实施从河床里挖河底的淤泥和土对河道水面进行堆填的行为，对现场进行勘验、拍照，对曾长伟及其他证人进行询问调查；在作出行政处理决定前，告知曾长伟拟作出行政处理决定的事实、理由、依据及其享有申述、申辩、要求听证的权利；就曾长伟提出的听证申请，依法组织听证会；在作出行政处理决定后，依法将被诉处理决定送达曾长伟，程序合法。斗门区水务局作出被诉处理决定职权依据充分，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。曾长伟诉请撤销，理据不足，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回曾长伟的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由曾长伟负担。当事人二审诉辩主张上诉人曾长伟的上诉请求：1.撤销一审判决，并撤销被诉处理决定或者发回重审；2.本案一、二审诉讼费由斗门区水务局承担。其理由如下：（一）认定事实方面，上诉人与南环村委会、新二村委会于1992年签订《土地使用协议书》，明确约定转让涉案土地，面积为108米×6米，期限70年，且一次性付清了转让费，转让协议合法有效。涉案土地属于集体所有，并非国家所有的土地，不是河道管理范围。被上诉人勘验涉案土地，确认上诉人堆填的面积为132m×5.3m=699㎡，实为108m×5.3m。（二）询问笔录方面，2019年2月13日《询问笔录》因上诉人拒绝签名，无证据效力。2019年2月18日《询问笔录》被上诉人以先入为主的方式诱导上诉人作出表达意思模糊的回答，也并没有说对河道进行堆填，或者在河道管理范围内进行施工。2019年2月18日、21日对罗xx、吴xx所作的《询问笔录》与其在被诉行政行为听证程序的证言内容前后矛盾，且是代表个人而非村集体的意见，两人对曾长伟在1992年签订《土地使用协议书》的历史事实不清楚，其证言依法不予采信。（三）听证程序方面，上诉人的委托代理人对两证人发问:“那你清楚该水域离河岸大概有多长吗?证人1:大概离岸边2米宽”，问:“按照你说的2米的宽度，是河流离公路边吗?证人1:是”，问:“你是否知道南环村北面，是否还有其他土地。证人2:“据我所知，从你们租赁的位置还有南环村8米长的土地，其他就不清楚。”这与曾长伟在(2019)粤0404行初105号提供的照片证明的事实相吻合。但斗门区水务局事后即让证人2将此回答删除，改为“据我所知，我村租给曾长伟8米×6米，以水塔为界”的答非所问(见听证笔录第12页、第11页)，且拒不给上诉人复制，证明证言存疑、瑕疵，不能作为定案证据。听证笔录第12页、第11页，“调查人对于曾长伟填的那块地，是否一直属于水域?证人2:自从旁边的路修路后;东面就一直是水面”。但后来改为:“调查人:对于曾长伟填的那块地，是否一直都属于河道范围?证人2:自从旁边的路修路后，东面还有两米左右就一直是水面，涉案的堆填的土地是河道范围。”因此，退步说，涉案土地至少也可以肯定“还有两米左右”一直不是水面，是协议用地。（四）证据采信方面，一审法院未结合曾长伟提供的现场照片证据及其主张确认是否具有证据效力及是否予以采信。斗门区水务局一直没有提供涉案土地属于其河道管理范围的相关文件证据，导致认定事实错误。（五）(2019)粤04行终133号行政判决书因斗门区水务局未对曾长伟作出处罚而驳回上诉，维持原判，但本案系斗门区水务局对曾长伟作出行政处罚，两案依据的事实不同。（六）斗门区水务局对农村集体所有土地没有管理职责，对涉案土地行使管理权并对上诉人作出处罚属于滥用职权。（七）法律适用问题:斗门区水务局始终没有提供令人信服，具有法律效力的相关法律事实证据佐证。按照《珠海市雨水系统与防洪规划(2006-2020)》的管理范围，被诉处理决定没有法律根据，应予纠正。被上诉人斗门区水务局答辩称：（一）曾长伟的水事违法行为事实清楚，一审认定事实清楚，适用法律正确。为了查清事实，2019年2月13日，斗门区水务局要求曾长伟接受调查询问，并制作了调查(询问)笔录，但曾长伟拒绝在调查笔录上面签名。2019年2月17日，斗门区水务局向曾长伟送达《责令改正水事违法行为通知书》，其后曾长伟再次到斗门区水务局接受调査询问，新二村委会、南环村委会主任、书记也接受了调査，确认曾长伟在河道水面范围挖淤泥对水面堆填的事实。调查及询问笔录等可以证实，曾长伟在没有办理任何审批手续的情况下从河床里挖河底的淤泥和土对河道水面进行堆填，现场照片及现场勘验、调查笔录等证据对该违法事实予以佐证。（二）斗门区水务局对曾长伟作出被诉处理决定，属于职权范围且有充分法律依据。《中华人民共和国防洪法》第二十二条规定：“河道、湖泊管理范围内的土地和岸线的利用，应当符合行洪、输水的要求。禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。”第五十五条规定：“违反本法第二十二条第二款、第三款规定，有下列行为之一的，责令停止违法行为，排除阻碍或者采取其他补救措施，可以处五万元以下的罚款：(一)在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物的；(二)在河道、湖泊管理范围内倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的；(三)在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物的。”曾长伟在河道管理范围内倾倒渣土、淤泥的行为已违反了《中华人民共和国防洪法》上述规定，斗门区水务局有权对其依法处理。一审第三人南环村委会答辩称：被诉处理决定职权充分，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，作出程序合法。一审第三人新二村委会在二审中未予答辩。二审查明的事实上诉人曾长伟在二审中向本院提交了五份新证据：1.《听证笔录》，证明一审提供的笔录在11、12页内容有出入；2.《关于的回复意见》，证明斗门区水务局拒绝曾长伟复印笔录，而且笔录内容有出入；3.照片，证明涉案土地在河道旁边，不在河道管理范围；4.申诉案件证据材料，证明涉案土地不在《珠海市雨水系统及防洪规划（2006-2020）》的河道范围内；5.（2013）珠斗法行初字第9号行政判决书以及《关于珠海市雨水系统及防洪规划的批复》，证明法院已经确认土地转让协议书合法有效，涉案土地不在《珠海市雨水系统及防洪规划（2006-2020）》的河道范围内。被上诉人斗门区水务局及一审第三人南环村委会、新二村委会均认为证据1、2、3、5不属于新的证据，不同意质证，不认可证据4的证明目的。被上诉人斗门区水务局认可证据4的真实性、合法性，不认可其关联性，申诉材料只证明上诉人提起申诉与并不能证明案涉土地不在河道管理范围内，而且《珠海市雨水系统与防洪规划（2006-2020）》是雨水排污的渠道，与自然河道无关。经审查，本院认为，证据1、2、3、5不属于二审新的证据，证据4系雨水灌渠规划，与本案诉争焦点无关，本院对上述证据依法不予采纳。二审查明，曾长伟不服斗门区水务局作出的斗水改字〔2019〕1号《责令改正水事违法行为通知书》，于2019年2月25日提起行政诉讼，请求撤销《责令改正水事违法行为通知书》。该案经二审终审判决驳回了曾长伟的诉讼请求，生效裁判文书案号为：（2019）粤04行终133号行政判决。一审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果根据一审判决和各方当事人的诉辩主张，本案二审焦点问题有二：一是斗门区水务局认定曾长伟未经水行政主管部门批准、擅自在河道管理范围内从事从河床里挖河底的淤泥和土对河道水面进行堆填的违法行为是否正确；二是被诉处理决定适用法律是否正确，程序是否合法。对此本院评判如下：一、曾长伟未经水行政主管部门批准、擅自在河道管理范围内从事从河床里挖河底的淤泥和土对河道水面进行堆填的违法行为，该事实已被人民法院生效判决确认，斗门区水务局据此作出被诉处理决定，认定事实清楚。首先，斗水改字〔2019〕1号《责令改正水事违法行为通知书》系被诉处理决定的关联行政行为，二者认定的基本事实一致，即：曾长伟未经水行政主管部门批准、擅自在河道管理范围内从事从河床里挖河底的淤泥和土对河道水面进行堆填的违法行为；其次，斗水改字〔2019〕1号《责令改正水事违法行为通知书》是被诉处理决定的基础行为。本院已生效的（2019）粤04行终133号行政判决已对斗水改字〔2019〕1号《责令改正水事违法行为通知书》作司法审查并判决驳回曾长伟的诉讼请求，因此，应当遵循斗水改字〔2019〕1号《责令改正水事违法行为通知书》关于违法事实的认定。曾长伟提出的“《土地转让协议书》合法有效”“涉案土地属于集体所有、不是河道管理范围”“斗门区水务局对集体土地没有管理职权”等主张，均为（2019）粤04行终133号案件上诉理据，已被生效判决驳回，在本案中重复提出上述主张，本院依法不予采纳。二、被诉处理决定适用法律正确，作出程序合法。《中华人民共和国防洪法》第五十五条第一项、第二项规定：“违反本法第二十二条第二款、第三款规定，有下列行为之一的，责令停止违法行为，排除阻碍或者采取其他补救措施，可以处五万元以下的罚款：（一）在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物的；（二）在河道、湖泊管理范围内倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的；”《中华人民共和国水法》第六十五条第一款规定：“在河道管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，或者从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”本案中，曾长伟从河床里挖河底的淤泥和土对河道水面进行堆填，妨碍河道行洪，且逾期不予改正，斗门区水务局据此对曾长伟作出被诉处理决定，适用法律正确。在作出被诉处理决定前，斗门区水务局两名执法人员对现场进行勘验、拍照，并由村委会工作人员见证执法；对曾长伟及其他证人进行询问并制作《询问笔录》；告知曾长伟拟作出行政处理决定的事实、理由、依据及其享有陈述、申辩、要求听证的权利；就曾长伟提出的听证申请，依法组织听证会，制作《听证笔录》并由当事人、证人、调查人、主持人、听证委员会人员签名确认；在作出行政处理决定后，依法将被诉处理决定送达曾长伟，程序合法。综上，上诉人曾长伟的上诉理由不能成立，本院不予支持；一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费人民币50元，由上诉人曾长伟负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 陈 伟审判员 黄莎莎二〇二〇年十二月十六日书记员 雷 晨