江苏省宿迁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏13行初82号 原告张元生,男,1975年7月16日出生，住宿迁市湖滨新区。 委托代理人金亚飞，北京京润律师事务所律师。 原告张井华，男，1943年6月10日出生，住宿迁市湖滨新区。 委托代理人金亚飞，北京京润律师事务所律师。 被告江苏省宿迁骆马湖旅游度假区管理委员会,住所地宿迁市湖滨新区玉兰路**。 法定代表人钱信松，该管委会主任。 出庭应诉负责人崔龙，该委员会副主任。 委托代理人徐瑞文，江苏冠文（宿迁）律师事务所律师。 被告宿迁市湖滨新区皂河镇人民政府，住所地宿迁市湖滨新区皂河镇行宫路**。 法定代表人潘志程，该镇镇长。 出庭应诉负责人李田坤，该镇党委副书记、政法委书记。 委托代理人徐瑞文，江苏冠文（宿迁）律师事务所律师。 原告张元生、张井华诉被告江苏省宿迁骆马湖旅游度假区管理委员会（下称骆马湖度假区管委会）、宿迁市湖滨新区皂河镇人民政府（下称皂河镇政府）要求确认征收补偿安置协议无效一案，本院2020年7月23日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2020年11月11日对本案进行公开审理。原告张元生、张井华及其委托代理人金亚飞，被告骆马湖度假区管委会出庭应诉负责人崔龙及委托代理人徐瑞文，被告皂河镇政府出庭应诉负责人李田坤及委托代理人徐瑞文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告张元生诉称，其在皂××××号有合法的房屋。2020年6月，原告张元生违背真实意思与被告签订空白《宿迁市湖滨新区棚户区改造房屋征收补偿安置协议》。该协议的签订违反法律强制性规定，补偿极为不合理，请求法院确认该协议无效。 原告张井华诉称，涉案征收编号C149房屋系其拥有的合法房屋，张元生未经其同意与被告签订空白《宿迁市湖滨新区棚户区改造房屋征收补偿安置协议》应确认无效。 被告骆马湖度假区管委会答辩称：1.管委会作为江苏省人民政府批准设立的开发区，是市政府的派出机构，实际行使着相当于县级人民政府的职权，具有实施房屋征收的职权。2.管委会参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出征收决定，公布实施方案，征收程序合法。3.涉案征收编号C149、C150系同一处宅基地上的房屋，并且宅基证载明的土地使用者为张元生、张井华。因此，张元生具有签订涉案房屋补偿协议的资格。皂河镇政府与张元生签订的案涉协议系双方真实意思表示，合法有效。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告皂河镇政府答辩称，镇政府系征收工作的实施单位，征收程序合法。 经审理查明：2018年4月12日，宿迁市湖滨新区住房和城乡建设局作出《湖滨新区棚户区工作实施方案》。2018年8月16日宿迁市政府办公室作出《市政府办公室关于进一步做好中心城市棚户区改造工作的实施意见》[宿政办发（2018）78号]及《关于印发宿迁市中心城市棚户区改造工作计划（2018-2020）的通知》[宿政办发（2018）79号]，并附《宿迁市中心城市棚户区项目调查摸底和改造计划汇总表（2018-2020年）》，该汇总表载明湖滨新区棚户区改造项目涉及2385户，集体土地35.78亩。2018年10月22日，宿迁市湖滨新区住房和城乡建设局向宿迁市国土资源局骆马湖外向型农业示范区分局作出《关于审查湖滨新区2018-2020年棚户区改造房屋征收项目符合城乡规划和专项规划的函》，该局于同年10月26日作出《关于湖滨新区2018-2020年棚户区改造房屋征收项目总体规划审查情况的函》，告知该项目符合土地利用总体规划。宿迁市住房与城乡建设局于2019年2月1日作出《关于启动2019年中心城市第一批棚户区改造项目的请示》，并附《2019年中心城市棚户区改造项目计划表》，该表中载明，湖滨新区皂河片区为2019年第一批启动棚户区改造项目，土地性质为集体土地，改造总户数2500户，改造面积37.5万平方米，四至范围为宿黄路以东，行宫路以北，运河堤西岸。2019年6月12日，皂河镇综治办对皂河镇街东、街西居棚改项目征收进行了社会稳定风险评估，最终评估结论为:实施风险低，可以推进该项目实施。2019年6月19日骆马湖度假区管委会作出《关于对拟征收房屋开展入户调查的公告》《致被征收户一封信》，并于当日进行了张贴公示。骆马湖度假区管委会从评估机构目录中选择10家机构作为候选征收评估机构。2019年6月19日皂河镇政府组织相关村居推荐代表和镇政府工作人员对10家评估机构进行投票，选定7家机构作为征收评估机构。6月20日皂河镇人民政府将评估机构选择结果进行张贴公示。2019年6月28日骆马湖度假区管委会作出《关于实施皂河镇棚户区改造项目征收（搬迁）的决定》及《皂河镇棚户区改造项目征收（搬迁）实施方案》。征收决定主要内容为：“为了公共利益的需要，根据旅游度假区管委会整体规划要求，决定对皂河镇区作为棚户区实施改造。……参照《国有土地上房屋征收与补偿办法》等规定，度假区管委会委托皂河镇人民政府对该项目范围内的房屋土地实施征收，并收回土地使用权。被征收人对本房屋征收决定有异议的，可在房屋征收决定公示之日起60日内，向宿迁市人民政府申请行政复议或在6个月内向宿迁市中级人民法院提起行政诉讼。”《实施方案》主要内容：“为了公共利益的需要，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《贯彻实施若干问题的规定》和《宿迁市房屋征收与补偿办法》制定《皂河镇棚户区改造项目征收工作实施方案》，现公告如下：……四、被征收人：规划用地红线内的房屋产权人……十一、未尽事项参照《宿迁市市区国有土地上房屋征收与补偿办法》、《宿迁市市区国有土地上房屋征收评估技术细则》和《湖滨新区房屋征收补偿安置暂行办法》的规定执行。”2019年7月12日宿迁市恒佳房地产评估咨询有限公司作出宿恒佳房征估（2019-皂河镇区棚户区改造项目字第C149号）《房地产估价报告》和宿恒佳房征估（2019-皂河镇区棚户区改造项目字第C150号）《房地产估价报告》。第C149号《房地产估价报告》确定征收编号C149号房屋（包括房屋、装饰装潢）在价值时点（2019年6月28日）的市场价值为303363元。第C150号《房地产估价报告》确定征收编号C150号房屋（包括房屋、装饰装潢）在价值时点（2019年6月28日）的市场价值为336427元。涉案两份估价报告均没有向被征收人送达。 2020年6月，皂河镇政府作为征收实施单位与被征收人张元生签订《宿迁市湖滨新区棚户区改造房屋征收补偿安置协议》（下称补偿协议）。该协议载明：征收部门骆马湖度假区管委会（甲方）、被征收人张元生（乙方）、征收实施单位皂河镇政府（丙方），张元生和皂河镇政府在协议上签字盖章。该协议主要内容为：参照《宿迁市市区国有土地上房屋征收与补偿办法》和湖滨新区相关规定，依照《皂河镇棚户区改造项目征收补偿和安置方案》，现对乙方坐落在街西居委会房屋进行征收，经双方协商订立如下协议。一、被征收房屋情况：产权人张元生，被征房屋编号C149、C150；二、被征收房屋及附属设施补偿（详见评估报告）：有图面积185.76平方米补偿272121元，重置面积210.64平方米补偿238958元，装饰装潢及附属设施补偿128711元，小计639790元；三、搬迁补助费3964元，临时安置补助费23784元，签约奖励44785元，其他补助费71352元，小计143885元。合计补偿783675元。2020年7月21日，原告张元生、张井华认为张元生与皂河镇政府签订的补偿协议无效，分别向本院提起诉讼。经诉前调解未果，本院于2020年7月23日分别予以立案。2020年12月24日本院裁定两案合并审理。 另查明：原告张元生与其父亲张井华系皂河镇街西居委会居民，二人在街西居委会拥有一处宅基地，二人在该宅基地上共同建造了一栋两层楼房即涉案房屋居住使用。 再查明：郭裕文等被征收人因不服骆马湖度假区管委会作出的《关于实施皂河镇棚户区改造项目征收（搬迁）的决定》及实施方案，于2019年8月9日向被告宿迁市政府申请行政复议。宿迁市政府于2019年8月14日予以受理。市政府经审查后认为，骆马湖旅游度假区系省级人民政府批准设立的旅游度假区，其在发布涉案《征收决定》时实际行使着相当于县级人民政府的职权，可以承担房屋征收补偿安置工作的职责。但在集体土地尚未经有权机关批准征收为国有土地之前启动房屋征收补偿安置程序，不符合法律规定，《征收决定》及《实施方案》未广泛征求被征收人的意见，违反了程序正当的法律原则，依法应予撤销。但是鉴于此次征收参照《征补条例》《宿迁市国有土地上房屋征收与补偿办法》，房屋补偿标准高于集体土地房屋征收的标准，基本保障了被征收人的经济权益，且该棚户区改造项目基本进行至最后阶段，撤销该征收决定将会给社会公共利益造成重大影响，故不宜撤销。2019年11月6日市政府作出[2019]宿行复第70号《行政复议决定书》，确认《征收决定》和《实施方案》违法。郭裕文等人不服，诉至本院，要求撤销[2019]宿行复第70号《行政复议决定书》以及《征收决定》和《实施方案》。2020年9月26日本院作出（2020）苏13行初22号行政判决，驳回郭裕文等人的诉讼请求。 上述事实有原被告双方陈述答辩意见，庭审笔录，《集体土地使用证》，《关于实施皂河镇棚户区改造项目征收（搬迁）的决定》，《皂河镇棚户区改造项目征收（搬迁）实施方案》，（2020）苏13行初22号行政判决书，《宿迁市湖滨新区棚户区改造房屋征收补偿安置协议》等证据在卷佐证，本院予以确认。 本案争议焦点:1.关于本案被告主体资格问题。2.原告诉讼请求判决确认协议无效应否支持问题。3.被告订立补偿协议是否合法问题。 一、关于本案适格被告问题。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，骆马湖度假区管委会作出的房屋征收决定明确骆马湖度假区管委会委托皂河镇政府对该项目范围内的房屋土地实施征收，而且皂河镇政府是作为征收实施单位在涉案协议上盖章。因此，可以认定涉案协议是骆马湖度假区管委会委托皂河镇政府与被征收人张元生签订的，骆马湖度假区管委会系本案适格被告。原告起诉皂河镇政府缺乏依据。 二、关于协议效力问题。本院认为，《中华人民共和国合同法》第三十二条规定，当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。第四十四条规定，依法成立的合同自成立时生效。本案中，被征收人张元生与皂河镇政府在2020年6月签订了书面补偿协议，张元生和皂河镇政府在该协议上分别签字盖章，因此该协议已经发生法律效力。原告张元生提出案涉房屋建设在集体建设用地上，被告骆马湖度假区管委会不具有对该房屋进行征收的职权，其作出房屋征收决定违反法律强制性规定，因此根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条和《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定应当确认双方签订的房屋征收补偿协议无效。经查：1.2012年8月28日江苏省人民政府批准设立江苏省宿迁骆马湖旅游度假区。2013年2月20日宿迁市机构编制委员会批准宿迁市湖滨新城管理委员会增挂“江苏省宿迁骆马湖旅游度假区管理委员会”牌子。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条关于“当事人对国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告”的规定，骆马湖旅游度假区管理委员会具有行政主体资格。2.本案中房屋征收补偿协议是双方根据房屋征收决定签订的，虽然征收决定被确认违法，但并未被确认无效或者撤销，征收决定仍然具有效力。3.根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第十四条的规定，合同法第五十二条第五项规定的“强制性规定”是指效力性强制性规定。法律、行政法规并未禁止集体建设用地上房屋所有权人与行政机关签订房屋补偿安置协议。故原告该项主张，本院不予支持。原告张井华提出被征房屋C149系其拥有产权的合法房屋，原告张元生在未经其同意的情况下代替其签订的补偿协议应确认无效。经查，被征房屋（C149、C150）是张井华、张元生父子在宅基地上建设的一栋两层楼房，并且集体土地使用权证记载张元生、张井华是宅基地的共同使用权人。因此，张元生作为房屋的所有权人之一有权签订房屋补偿协议。故对于原告张元生该项主张，本院不予支持。综上，原告张元生与被告双方签订的房屋补偿安置协议并不存在行政诉讼法和合同法规定的应当认定无效的情形。 三、关于被告订立补偿协议程序是否合法问题。 2019年6月28日骆马湖度假区管委会作出的《关于实施皂河镇棚户区改造项目征收（搬迁）的决定》明确规定，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》对该项目范围内的房屋实施征收。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，被征收房屋的价值由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定。第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定，协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。住建部《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定：房地产价格评估机构由被征收人在规定的时间内协商选定，协商不成的，由征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法有省、自治区、直辖市制定。《江苏省贯彻实施若干问题的规定》第十条规定,确定房地产价格评估机构应当遵循以下程序：1.房屋征收部门向社会发布征收评估信息；2.具有相应资质的房地产价格评估机构报名；3.房屋征收部门按照报名先后顺序公布具有相应资质的房地产评估机构名单；4.被征收人在规定的时间内协商选定评估机构，并将结果书面告知房屋征收部门；5.协商不成的，由征收部门组织被征收人投票决定或者通过…不足50%的，采取摇号、抽签等方式确定。6.征收部门公布被征收人协商选定或者通过多数决定、随机选定等方式确定的房地产价格评估机构。通过多数决、随机选定等方式确定评估机构的过程和结果，应当经过公证机构依法公证。根据以上规定，评估机构应当依据法律规定的程序进行选定。本案中，皂河镇政府在确定评估机构过程中没有公告通知被征收人协商选定评估机构，组织被征收人投票决定评估机构时，被征收人人数不足50%，投票过程也未经公证机构公证，而且在评估机构作出估价报告后，征收部门也没有向原告转交该报告。被征收人对评估结论提出异议复核的权利没有得到保障。因此被告在未依照法律规定选定评估机构，也未依法送达估价报告情况下即与原告签订补偿协议，违反法定程序。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款、第七十条第三项的规定，判决如下： 一、驳回原告张元生、张井华对被告宿迁市湖滨新区皂河镇人民政府的起诉； 二、撤销被告江苏省宿迁骆马湖旅游度假区管理委员会与张元生签订的《宿迁市湖滨新区棚户区改造房屋征收补偿安置协议》。 案件受理费50元，由被告江苏省宿迁骆马湖旅游度假区管理委员会负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  谈 强 审 判 员  周丽丽 人民陪审员  单兰聪 二〇二〇年十二月二十五日 书 记 员  张 敏