河南省许昌市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫10行终157号上诉人（原审被告）鄢陵县农业农村局，住所地鄢陵县开发区梅里路南段。法定代表人马广钧，任该局局长。委托代理人李海超，任该局副局长。委托代理人李涛，河南名人律师事务所律师。上诉人（原审被告）鄢陵县人民政府，住所地鄢陵县人民路中段。法定代表人李东岭，该县县长。委托代理人贾文涛，该政府工作人员。被上诉人（原审原告）尹小伟，男，1987年12月11日出生，汉族，住河南省长葛市。委托代理人邓东生，河南金泰律师事务所律师。上诉人鄢陵县农业农村局、上诉人鄢陵县人民政府因与被上诉人尹小伟行政处罚纠纷一案，不服鄢陵县人民法院（2020）豫1024行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年12月21日公开开庭审理了本案。上诉人鄢陵县农业农村局委托代理人李海超、李涛，上诉人鄢陵县人民政府委托代理人贾文涛，被上诉人尹小伟之委托代理人邓东生到庭参加诉讼。本案现已审理终结。鄢陵县人民法院审理查明，2019年3月15日，被告鄢陵县农业农村局接到群众举报，对鄢陵县彭店镇范北村一农药加工生产场地进行检查，发现在该村“兰南”高速路口西北紧邻2号路北侧砂石厂院内有人未经许可加工生产标有“上海沪联生物药业（夏邑）股份有限公司名称的1%阿维菌素颗粒剂”成品以及生产制药的原料、生产工具等。随即进行现场勘验。勘验中被告制作了现场勘验笔录、抽样取证凭证、证据登记保存清单等相应材料。在勘验时，原告逃避现场。后在多方协调下，原告尹小伟又补签了自己名字予以确认以上被告制作的现场勘验笔录、抽样取证凭证、证据登记保存清单等证据材料所反映当时勘验行为的真实性。2019年3月15日，被告通知上海沪联生物药业（夏邑）股份有限公司，对原告加工生产的“1%阿维菌素颗粒剂”进行认证。同月29日，上海沪联生物药业（夏邑）回复被告鄢陵县农业农村局，“我公司从未委托鄢陵县彭店镇范南村任何企业和个人进行生产”，同时复制“阿维菌素”生产许可证号、产品批号等用予被告验证时参考。2019年3月25日，被告自行委托河南中泰资产评估事务所有限公司对原告加工生产的“阿维菌素”产品及生产工具等进行资产评估。2019年4月2日，河南中泰资产评估事务所有限公司做出“涉嫌假冒农药专项评估报告”豫中泰评报字（2019）第11号评估报告，评估假冒农药估值333407.00元。2019年5月6日，原告尹小伟在被告的询问之下，承认自己是制造生产涉案假农药的负责人，组织并购进原料进行加工生产假农药。2019年8月12日，被告鄢陵县农业农村局依据查证事实作出鄢农（农药）告【2019】1号行政处罚事先告知书，认为：原告尹小伟以营利为目的，在未经许可、登记的情况下，加工生产农药产品“1%阿维菌素成品”，系假农药。此行为违反了《农药管理条例》第四十条第（一）、（二）、（三）项之规定，已构成违法。依据该条例第五十二条第一款之规定，拟作出以下处罚决定：1、责令停止生产；2、没收违法生产的产品和用于违法生产的工具、设备、原材料……；3、罚款金额875220.00元，并告知原告陈述、听证权利。2019年8月14日，尹小伟认为被告所作出的处罚事先告知书认定的事实与实际不符，要求听证。2019年9月25日，被告向尹小伟送达《行政处罚听证会通知书》，定于2019年10月9日9时30分在鄢陵县梅里路南段农业农村局三楼会议室进行听证会，并告知相关权利和义务。2019年10月9日9时，原告及相关人员到场后听证会开始，原告提出被告保存的散装89桶是非成品，不能算是成品的事实，并认为生产产品未流向市场未造成危害为由，请求被告从轻处罚。上午10时听证会结束。由于原告未在听证笔录上注明自己不签名的理由，被告以原告无理由拒绝签名在听证笔录上标注。听证会结束后，原告于2019年10月20日陆续提出被告提取保存的物资部分系他人所有的证明，被告又逐一落实。并于2020年3月25日（之前，被告以原告该案生产资料较多、余额较大，核实时间长为由，向许昌市农业农村局申请延长办案期限，被批准）向河南中泰资产评估事务所有限公司问询，请求对原告提出质疑的财物不应记入产品货值的结果进行回复。2020年3月26日，河南中泰资产评估事务所股份有限公司回函“评估不应将89桶（1246KG）物品作为同类成品”。将涉案生产假农药案证据评估估价为315340.00元，其中线虫必治·阿维菌素货值39150元，根线无踪·阿维菌素货值30305元。2020年3月25日，被告鄢陵县农业农村局集体讨论研究决定对原告加工生产假农药一案进行处罚结果确定，并于2020年4月2日作出鄢农（农药）罚【2019】1号行政处罚决定，该处罚决定认为：尹小伟以营利为目的，生产、经营假农药违反了《农药管理条例》第四十条第（一）、（二）、（三）项之规定，已构成违法。依照《农药管理条例》第五十二条第一款之规定，对原告作出以下处罚决定：1、责令停止生产；2、没收违法生产和用于违法生产的工具、设备、原材料……；3、已提供相关书面证据证明不是用于非法生产、经营的物品予以返还……；4、罚款金额694550元。原告尹小伟以鄢陵县农业农村局作出鄢农（农药）罚【2019】1号行政处罚决定的程序违法、调取证据违法、执法程序违法、鉴定程序违法为由，不服该处罚决定，于2020年5月13日向被告鄢陵县人民政府提起复议申请。被告鄢陵县人民政府于2020年7月10日作出鄢政复终决字（2020）7号行政复议决定，决定认为被告鄢陵县农业农村局行政处罚程序合法，不存在行政行为违法情形，并且适用法律正确，维持了鄢陵县农业农村局的鄢农（农药）罚【2019】1号行政处罚决定，并于2020年7月14日向原告尹小伟送达了该行政复议决定书，后原告尹小伟不服该复议决定，于2020年7月29日向本院提起诉讼。鄢陵县人民法院认为，被告鄢陵县农业农村局根据群众举报依职权对原告加工生产假农药的行为进行查处，对案件性质和原告违法事实的认定并无不当。原告尹小伟亦对自己加工生产假农药的行为进行了自认，并在被告现场勘验时制作的笔录等补签了自己的名字，已证实被告勘验现场的真实情况。但被告鄢陵县农业农村局委托他人对原告加工生产假农药原料、生产工具及设备进行价值评估时，未按照行政处罚法法定程序的相关规定通知原告，且在移送评估过程中单方将不属于涉案财产列为非法财产进行估值，评估机构对被告提供的评估材料未尽审查义务作出评估报告，后又以回函形式进行补充评估内容，致使原告对被告依据该评估报告所作出的行政处罚决定的公正性产生合理性怀疑，被告辩解移送评估是其职能行为、不应通知原告的理由不能成立，本院不予采信。被告委托评估行为违反法定程序，其作出的行政处罚行为应予撤销，原告的诉讼请求应予支持。被告鄢陵县人民政府在收到原告复议申请时，本应对被告鄢陵县农业农村局作出的“鄢农（农药）罚【2019】1号行政处罚决定”进行全面审查，却对被告在委托评估程序上违反法定程序的事实，而未进行纠正，即作出“鄢政复终决字（2020）7号行政复议决定”，维持了被告鄢陵县农业农村局的处罚决定，其复议决定亦应撤销。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决如下：一、撤销被告鄢陵县农业农村局作出的鄢农（农药）罚【2019】1号行政处罚决定，并责令被告鄢陵县农业农村局在六十日内重新作出处理；二、撤销鄢陵县人民政府作出的鄢政复终决字（2020）7号行政复议决定。案件受理费50元，由被告鄢陵县农业农村局负担。上诉人鄢陵县农业农村局不服一审判决，上诉称，请求：撤销鄢陵县人民法院作出的（2020）豫1024行初20号行政判决书，将本案发回重审或在查清事实的基础上依法改判，本案一二审案件受理费用由被上诉人承担。一、原审判决以上诉人在“委托他人对…进行价值评估时，未按照行政处罚法法定程序的相关规定通知原告”为由，认定上诉人违反行政处罚法的规定属事实认定不清，适用法律错误。首先从事实方面来讲，2019年3月15日查处生产假农药案件时被上诉人逃离现场，直到同年的5月6日オ与被上诉人取得联系。上诉人在查处假农药案件时必须及时进行价值评估，因为如果货值金额达到刑事追诉标准的，需要向公安机关进行案件移送，不能一直等到通知到被上诉人才能进行委托评估，何况被上诉人在近两个月时间内联系不上，上诉人如何通知？其次从法律依据方面来讲，原审法院认为上诉人“未按照行政处罚法法定程序通知原告”，上诉人査询《行政处罚法》《农业行政处程序规定》等规定，未找到“委托评估应当通知原告”的法律依据。《农业行政处罚程序规定》对委托评估的法律规定是第四十条:农业行政处罚机关在调查案件时，对需要检测、检验、鉴定、评估、认定的专门性问题，应当委托具有法定资质的机构进行；没有具有法定资质的机构的，可以委托其他具备条件的机构进行。所以，一审法院认为上诉人委托评估公司系“单方委托”，属认定事实不清，适用法律错误，应当予以纠正。上诉人发函评估公司的行为，正是排除了合理怀疑，对确认无误的部分进行处罚，扣除了非成品的评估金额，并没有加重被上诉人的处罚或对其合法权益造成损害。被上诉人在听证申请中称“我对评估结果87522元存在异议，“线虫必治*阿维菌素”散装为非成品，不能按成品”，上诉人接到听证申请后，依法至函评估机构，经过评估机构调取影像资料核实，该部分只是未装入包装桶内的假农药，但为了保证行政处罚的公正性，对该部分金额的价值认定予以去除。评估报告中认定的270桶“线虫必治*阿维菌素”和209桶“根线无踪*阿维菌素”，无论是在现场勘验笔录中还是在执法影像记录里都有准确记载，被上诉人对该部分数量也进行了自认，这些足以证实该部分的价值认定是准确无误的。因此一审法院认定的“原告对行政处罚决定公正性的合理怀疑”于事实不符。原审法院一方面认定了上诉人依职权查处假农药“对案件性质和原告的违法事实的认定并无不当”，另一方面却以上述两个明显不合理的理由作出撤销行政处罚的判决，判决书认定内容前后矛盾，没有事实和法律依据，难以让人信服。综上，一审法院认定事实不清，适用法律错误，作出的错误判决应当得到纠正，请求二审法院依法査明案件事实，支持上诉人的上诉请求。上诉人鄢陵县人民政府不服一审判决，上诉称，请求撤销鄢陵县人民法院作出的（2020）豫1024行初20号行政判决书，将本案发回重审或在查清事实的基础上依法改判，本案一二审案件受理费由被上诉人承担。鄢陵县农业农村局依法作出的行政处罚认定事实清楚，证据充分，程序正当，适用法律正确，依法应予以维持。一审法院未依法查明事实，未明确指出违反法定程序的具体法律依据，武断作出的错误判决，应当得到纠正。被上诉人尹小伟辩称，二上诉人上诉理由均不成立。第一，一个合法的行政行为，不仅需要实体合法，还需要程序合法。即使实体上上诉人鄢陵县农业农村局对被上诉人尹小伟加工生产假农药的行为进行查处时对案件性质及违法事实认定并无不当，也并不证明上诉人对被上诉人所作出的行政行为合法。上诉人在作出本案具体行政行为时存在多处程序违法行为，一审法院依据行政诉讼法第七十条条第三项之规定撤销上诉人作出的行政处罚决定，并无不当。第二，就事实方面来讲，并无证据证明2019年3月15日上诉人查处本案生产假农药案时被上诉人是逃离现场。在被上诉人不在查处违法现场的情况下，上诉人现场收集违法证据过程中严重违反农业行政处罚程序规定，现场勘验、证据保存、抽样取证均不符合程序规定。在此情况下，依据“问题证据”对被上诉人作出处罚，就会违背公平、正义。对于《证据登记保存清单》、《现场勘验笔录》、《抽样取证凭证》中对上诉人的签名，被上诉人现在仍然不予认可。本人并没有在2015年5月6日补签上述签名。即使是其补签，也不符合农业行政处罚程序规定的上述证据的形式要件。第三，一审法院认定上诉人委托评估行为程序违法并无不当。根据农业行政处罚程序规定第33条规定，农业行政处罚机关抽取送检，应当将检测结果及时告知当事人。第35条规定，农业行政处罚机关对先行登记保存的证据，应当在7日内作出下列处理决定，并告知当事人：“一、需要进行技术检验或者鉴定的，送交有关部门检验或者鉴定”；但是上诉人并没有提供任何证据证明上诉人将委托鉴定的结果及需要技术性技术检验或鉴定的登记保存的证据处理决定及时告知当事人。虽然被上诉人2019年3月15日不在查处现场，上诉人2019年5月6日才与被上诉人取得联系，但这并不影响上诉人依照法律规定的手段向被上诉人告知上述事项。由于上述程序违法，导致上诉人单方委托评估，将不属于涉案的财产列为非法财产进行评估，并以此对被上诉人作出行政处罚。司法实践中，不论是民事司法鉴定还是刑事司法鉴定，不存在单方鉴定一锤定音情形，涉案当事人都有一个申请重新鉴定的权利，本案坚持单方鉴定的做法不符合公平正义原则，更不符合依法行政的原则要求，请求依法驳回上诉人上诉请求，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国农药管理条例》第五条规定：“县级人民政府和设区的市、自治州人民政府的农业行政主管部门负责本行政区域内的农药监督管理工作”，故上诉人鄢陵县农业农村局对涉案假农药的查处有行政职权。依已查明的案件事实及法律适用情况，涉案处罚决定认定事实清楚，适用法律正确。就本案执法程序而言，行政执法中，效率是必须要考虑的一个因素，因此，在行政处罚相对人不明却需对涉案物品进行价值评估时，因行政处罚相对人不明而无法通知对方，则执法机关不可能也不应等到行政处罚相对人确定后才进行相应评估程序，故行政处罚法等法律法规中中并未规定必须由行政机关和行政处罚相对人共同委托评估。上诉人鄢陵县农业农村局第一次见到尹小伟的时间为2019年5月6日，晚于评估报告作出的时间即2019年4月2日，从时间先后顺序来看，上诉人鄢陵县农业农村局也无法在确定尹小伟为行政处罚相对人前即通知尹小伟有关评估事项，故不应苛责上诉人鄢陵县农业农村局必须先通知到尹小伟后才能进行评估。在尹小伟知悉评估结果并对产品货值提出质疑后，评估机构以回函的形式补正评估内容，执法机关已依减少后的产品货值为依据确定了罚款数额，罚款数额低于行政处罚事先告知书中的罚款数额，减轻了尹小伟的义务，并没有对尹小伟权益造成不利负担，故不能认为以回函形式补正评估报告有何不当。综上，涉案行政处罚决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，行政复议决定维持涉案行政处罚决定，亦无不当。一审判决以程序违法要由撤销行政处罚并责令重作，系适用法律不当，应予纠正。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销鄢陵县人民法院（2020）豫1024行初20号行政判决；二、驳回尹小伟的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人尹小伟负担。本判决为终审判决。审判长 王五周审判员袁野审判员董盼利二〇二〇年十二月三十日法官助理段明明书记员宋佳