江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏行终713号 上诉人（原审原告）刘锦荣，男，汉族，住江苏省淮安市淮安区。 被上诉人（原审被告）淮安市人民政府，住所地在江苏省淮安市翔宇南道**。 法定代表人陈之常，该市市长。 委托代理人周本田，淮安高铁商务区办事处工作人员。 委托代理人刘思，江苏引航律师事务所律师。 原审第三人淮安高新控股有限公司，住所地在江苏省淮安市福地路****楼。 法定代表人陈延国，该公司总经理。 上诉人刘锦荣因与被上诉人淮安市人民政府（以下简称淮安市政府）、原审第三人淮安高新控股有限公司（以下简称高新控股公司）请求确认行政协议无效一案，不服江苏省淮安市中级人民法院（2019）苏08行初17号行政判决，向本院提起上诉，本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 刘锦荣一审诉称：2016年5月6日，淮安市政府派出机构淮安生态新城管理委员会(现更名为：淮安生态文化旅游区管理委员会）发出房屋拆迁通告，该通告以“生态新城高铁新区核心区及配套工程房屋拆迁项目”为由，高新控股公司为拆迁人，淮安生态新城高铁新区办事处为拆迁实施单位，由实施单位委派工作人员对刘锦荣户籍所在地的房屋实施动员拆迁，刘锦荣的房屋被纳入本轮涉案征收范围内。淮安市政府派出机构及第三人以隐瞒违法事实的方式，骗取刘锦荣在涉案房屋拆迁协议书上签名。事后，刘锦荣通过政府信息公开得知，淮安市政府派出机构淮安生态新城管理委员会不具有征收涉案刘锦荣合法住宅的权限及拆迁许可的相关批文。淮安市政府派出机构及第三人以合法形式掩盖其非法目的。刘锦荣认为，淮安市政府派出机构在没有取得合法拆迁批准文件的情况下，仅以房屋拆迁协议书上的签名作为合法拆迁的依据，缺乏合法性，刘锦荣的合法权益受到侵害，在此违法基础上签订的房屋拆迁协议书依法应确认无效。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第(一)、(三)、(五)项之规定，请求法院依法确认涉案《淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议书》无效，本案诉讼费由淮安市政府承担。 淮安市政府一审答辩称：刘锦荣与淮安市政府、第三人签订的《淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议书》系真实意思表示，协议合法有效，房屋拆迁补偿标准亦符合相关规定，未侵害刘锦荣的合法权益，该协议已经实际履行，刘锦荣的诉请无事实及法律依据，应驳回其诉讼请求。1、淮安市政府根据省委、省政府批复的淮安城市规划，并依据《淮安市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》（淮政发〔2007〕33号）的规定，淮安市政府的派出机构淮安生态文化旅游区管理委员会（原淮安生态新城管理委员会）于2016年5月6日发出《房屋拆迁通告》，并于同日向涉拆地块的居民进行告知，淮安市政府派出机构拆迁行为符合相关规定。2、根据《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，被诉拆迁补偿安置协议并未违反法律、行政法规的强制性规定，且不存在上述法律所规定的合同无效情形。同时，淮安市政府的派出机构也是为了公共利益需要，在一定程度上改善刘锦荣在内的被拆迁人的居住环境，符合社会经济发展的需要。3、淮安市政府依据淮政发〔2007〕33号、淮价服〔2007〕16号、淮政拆发〔2007〕1号等文件，认真履行拆迁安置补偿方案及标准，补偿安置过程公开透明，淮安市政府的行为符合相关规定，未侵害刘锦荣的合法权益。4、签订协议的主体适格，协议不存在行政行为无效的情形。综上所述，刘锦荣的起诉无事实及法律依据，请求驳回刘锦荣的诉讼请求。 原审第三人高新控股公司一审庭审中述称，同意淮安市政府的答辩意见，请求驳回刘锦荣的诉讼请求。 一审法院经审理查明：2016年5月6日，淮安生态新城管理委员会因中心城市高铁新区核心区及配套工程项目建设需要，发布《房屋拆迁通告》对拆迁规划红线范围内的房屋及附属物实施拆迁。该通告载明：项目名称为生态新城高铁新区核心区及配套工程房屋拆迁项目，高新控股公司为拆迁人，淮安生态新城高铁新区办事处为拆迁实施单位，拆迁期限为2016年5月6日至7月15日，补偿与安置按《淮安市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》（淮政发〔2007〕33号）、《关于淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿补助标准的通知》（淮价服〔2007〕16号）、《淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿估价技术细则》（淮政拆发〔2007〕1号）执行。 刘锦荣户房屋坐落于浦马村××组，位于上述项目拆迁范围内。2016年7月1日，刘锦荣作为被拆迁人（乙方）签订了《淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议书》。协议载明：拆迁实施单位（丙方）为淮安生态新城高铁新区办事处，拆迁人（甲方）为高新控股公司。协议约定拆迁乙方坐落在高铁新区办事处××组的房屋，总面积为446平方米（其中：合法面积350.17平方米）。甲方应付乙方补偿总金额504926.33元，乙方应付甲方五套安置房（“高铁”安置小区，建筑面积分别为78.94平方米、78.94平方米、79.8平方米、76.94平方米安置房各一套；“徐杨二期”安置小区，建筑面积为111.89平方米安置房一套）的费用为312626.27元，经结算乙方刘锦荣应得补偿款192300.06元。刘锦荣认为该协议无效，提起本案行政诉讼。 一审法院另查明，《中共淮安市委、淮安市人民政府关于调整淮安生态新城管理体制的通知》（淮委〔2012〕193号）明确了淮安生态新城管理委员会为市委、市政府派出机构。《关于成立淮安生态新城高铁新区办事处的通知》（淮新城管发〔2016〕21号）明确了淮安生态新城高铁新区办事处为淮安生态新城管理委员会派出机构。 一审法院认为，行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共利益目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。土地、房屋等征收征用补偿协议属于行政诉讼的受案范围，刘锦荣作为涉案拆迁补偿安置协议的被拆迁人，有权提起本案行政诉讼。《中共淮安市委、淮安市人民政府关于调整淮安生态新城管理体制的通知》（淮委〔2012〕193号）等文件已经明确淮安生态新城管理委员会系淮安市政府的派出机构，淮安生态新城高铁新区办事处为淮安生态新城管理委员会派出机构。本案原、被告主体适格。 行政协议既有行政性又有契约性，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第二款规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家权益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本院认为，首先，根据合同法规定，依法成立的合同，自成立时生效，法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。本案中，刘锦荣房屋所涉地块虽未办理农用地转用审批手续，但房屋征收补偿安置协议并不属于法律、行政法规所规定的应当经过其他机关批准等程序后生效的行政协议，亦非法律、行政法规所规定的需事先取得征地审批手续后才成立并生效的协议范围，故不应以“未批先征”为由否定安置补偿协议的效力。其次，从协议所载关于补偿安置的约定来看，刘锦荣房屋总面积446平方米（其中合法面积为350.17平方米），给予刘锦荣安置总面积达426.51平方米的房屋五套，结算后再给予刘锦荣192300.06元的补偿款。已经给予刘锦荣家庭合理的补偿安置，其拆迁补偿安置权益在实体上已得到充分保障。刘锦荣亦未提供证据证明淮安市政府存在通过欺诈、胁迫等手段签订协议的情形。故双方自愿达成的协议并未违反法律、行政法规的强制性规定。鉴于本案所涉土地属于集体所有，根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》相关规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。淮安市政府如因工程项目建设需要占用集体所有土地，仍应依法履行相关批准手续后方可以组织实施，但相关审批情况不应成为认定安置补偿协议是否有效的条件。 综上，刘锦荣主张涉案协议无效的理由不成立，其诉讼请求一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决：驳回刘锦荣的诉讼请求。一审案件受理费50元，由刘锦荣负担。 刘锦荣上诉称，对集体土地及地上房屋等不动产的征收必须依照法定权限和程序进行。对集体土地上房屋的征收属于集体土地征收的组成部分。被上诉人没有提供证据证明其已取得征地批文，因此被上诉人征收上诉人房屋的行为无法律依据，一审法院对此未作审查，案涉协议应当确认无效。请求撤销一审判决，确认案涉协议无效，被上诉人承担诉讼费用。 淮安市政府答辩称，相关法律、法规并未规定案涉协议需要事先取得集体土地征地审批手续才能生效，案涉协议是双方当事人自愿签订，不存在无效情形。上诉人已获取补偿，实体权利得到保障。请求驳回上诉，维持一审判决。 高新控股公司未发表陈述意见。 本院经审理确认一审法院查明的事实。 本院认为，行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与行政相对人协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。鉴于行政协议兼具行政管理与民事合同的双重属性，故对其效力的判断既应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同效力的规定。首先，案涉协议不存在重大、明显违法的情形。案涉协议在签订时，所涉地块虽然尚未办理农用地转用审批手续，但本案协议内容主要是针对刘锦荣的房屋面积、补偿金额、安置房费用以及经费结算等事项进行约定，该约定并不需要经其他机关批准等程序后方可生效，土地未办理征收手续并不必然导致本案房屋拆迁补偿协议无效。其次，从协议所载关于补偿安置约定内容来看，刘锦荣房屋总面积446平方米，其中合法面积认定为350.17平方米，置换的五套安置房总面积达426.51平方米，结算后刘锦荣仍享有192300.06元补偿款，刘锦荣的拆迁补偿安置实体权益已得到充分保障。第三，案涉协议条款系双方经协商订立，不存在导致合同无效的情形。 综上，刘锦荣的上诉请求及理由均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘锦荣负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘建功 审判员  吴晓玲 审判员  朱 丽 二〇二〇年十二月二十二日 书记员  刘 妍