郑州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）豫71行终328号上诉人（一审被告）偃师市人力资源和社会保障局，住所地河南省偃师市首阳山首阳大厦**。法定代表人孔利民，该局局长。行政负责人赵五通，该局副局长。委托代理人王增辉，该局工作人员。委托代理人武高波，河南西亳律师事务所律师。被上诉人（一审原告）耿鹏，女，1979年10月27日出生，汉族，住河南省偃师市。委托代理人耿富国，男，1948年1月1日出生，汉族，住河南省偃师市,与被上诉人系**关系。耿鹏诉偃师市人力资源和社会保障局（以下简称偃师人社局）劳动保障监察一案，偃师人社局不服洛阳铁路运输法院作出的（2020）豫7102行初34号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。本案被诉行政行为：偃师人社局于2020年4月23日作出偃人社监察不受决字[2020]第020001号《劳动保障监察不予受理决定书》（以下简称020001号《不予受理决定书》），认为根据《关于实施若干规定》第十八条的规定，耿鹏的投诉不符合劳动保障监察受理条件，决定不予受理。洛阳铁路运输法院一审查明：耿鹏系河南偃师农村商业银行股份有限公司（以下简称偃师农商银行）职工。2017年11月8日，耿鹏向偃师人社局投诉，称偃师农商银行不与其订立无固定期限劳动合同违反了劳动合同法相关规定，申请偃师人社局责令该行支付其自2008年2月1日起每月加倍工资5137元至双方订立无固定期限劳动合同的前一日。11月13日，偃师人社局向该行下达了《偃人社监察询通字[2017]第C03063号劳动保障监察调查询问通知书》，进行调查询问，但该行未答复，也未提供耿鹏历年来的工资表等证明材料。次日，偃师人社局立案调查。11月22日，偃师人社局向该行下达了《偃人社监察令字[2017]第03052号劳动保障监察限期整改指令书》，责令该行在五个工作日内提交相关材料，该行在指定期限内未提交。偃师人社局于12月4日和12月11日先后又下达了《偃人社监察听告字[2017]第3107号劳动保障监察行政处罚听证告知书》、《偃人社监察罚先告字[2017]第3012号劳动保障监察行政处罚事先告知书》，分别告知该行有权要求举行听证和有权进行陈述、申辩，该行未答复。12月18日，偃师人社局作出《偃人社监察罚决字[2017]第03048号劳动保障监察行政处罚决定书》，以该行未按《偃人社监察令字[2017]第03052号劳动保障监察限期整改指令书》要求提交相关材料为由，对该行罚款20000元。2018年2月3日，偃师人社局以案情复杂，未取得有效证据为由，决定将耿鹏投诉案件延长调查时间30个工作日，但该决定未告知耿鹏。3月23日，偃师人社局决定中止耿鹏投诉案件调查，但未制作文书，也未将该决定告知耿鹏。耿鹏以此向法院提起诉讼，一审法院于2018年7月17日做出（2018）豫7102行初24号行政判决，责令偃师人社局在判决生效后十五日内对耿鹏的投诉继续进行处理，偃师人社局不服提出上诉，郑州铁路运输中级法院判决驳回上诉，维持原判。2018年12月13日偃师人社局向耿鹏出具偃人社监察撤告字[2018]第018360号《劳动保障监察撤销立案告知书》（以下简称018360号《撤销立案告知书》），决定对耿鹏投诉偃师农商银行未签订无固定书面劳动合同，要求支付2008年2月1日至2018年11月31日每月加倍工资5137元一案给予撤销立案。2019年1月2日耿鹏向一审法院提起行政诉讼，请求撤销018360号《撤销立案告知书》，责令偃师人社局依法履行法定职责，重新作出行政处理。一审法院于2019年6月4日作出（2019）豫7102行初1号行政判决，判决撤销018360号《撤销立案告知书》，责令偃师人社局在判决生效后十五日内对耿鹏的投诉继续进行处理。2019年6月20日，偃师人社局做出偃人社监察令字[2019]第00618号劳动保障监察限期整改指令书，责令偃师农商银行在收到本指令书后十日内向耿鹏支付2008年2月至2017年11月期间的双倍工资606166元。2020年4月16日，耿鹏又向偃师人社局劳动保障监察大队投诉，申请偃师人社局责令偃师农商银行支付耿鹏自2017年11月至2020年4月期间的双倍工资148973元，偃师人社局于2020年4月23日做出020001号《不予受理决定书》，依据《关于实施若干规定》第十八条的规定，认为耿鹏的诉求不符合劳动保障监察受理条件，决定不予受理。洛阳铁路运输法院一审认为，依据《关于实施若干规定》第十八条的规定，只有不符合“违反劳动保障法律的行为发生在2年内的”的投诉，劳动保障行政部门才应当在接到投诉之日起五个工作日内决定不予受理。发生法律效力的洛阳市中级人民法院（2012）洛民终字第592号民事判决书，认定耿鹏与偃师市农村信用合作社（偃师农商银行前身）自1997年12月以来一直存在事实劳动关系，判决偃师市农村信用合作社应于判决生效后十日内与耿鹏签订无固定期限劳动合同，但合同一直未签订，也未向耿鹏支付双倍工资，违反了《中华人民共和国劳动合同法》第九十七条、第十四条、第八十二条及《中华人民共和国劳动合同法实施条例》第七条的规定，违法行为处于持续状态，偃师人社局依据《关于实施若干规定》第十八条的规定做出020001号《不予受理决定书》属适用法律、法规错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第七十二条之规定，判决：一、撤销偃师人社局做出的020001号《不予受理决定书》；二、责令偃师人社局在判决生效后十五日内对耿鹏要求偃师农商银行支付双倍工资的投诉重新进行实体处理。偃师人社局不服一审判决，向本院上诉称：2020年4月16日被上诉人向上诉人投诉的请求为要求上诉人责令偃师农商银行支付自2017年11月至2020年4月期间的双倍工资148973元，上诉人查明被上诉人1997年9月3日到偃师农商银行上班，至今仍在该单位上班，中间并未中断事实劳动关系。被上诉人本次投诉的双倍工资问题，洛阳市中级人民法院（2012）洛民终字第592号民事判决书已就该问题作出阐述，但未支持被上诉人的该项诉讼请求，被上诉人主张双倍工资应是对人民法院生效判决不服，应通过申请再审或者检察院抗诉保障自己的合法权益，非上诉人应当查处的范畴。依据《劳动保障监察条例》第二十一条第二款、《关于实施若干规定》第十五条的规定，上诉人本次对被上诉人的投诉不予受理合法正确。请求：1.撤销洛阳铁路运输法院（2020）豫7102行初34号行政判决；2.驳回被上诉人的一审诉讼请求；3.本案一、二审诉讼费用均由被上诉人承担。耿鹏辩称，其已在偃师农商银行连续工作满十年，偃师农商银行应与其订立无固定期限劳动合同，现仍未与被上诉人订立无固定期限劳动合同，该违法行为处于继续状态，被上诉人投诉申请符合法定条件，上诉人应当受理立案。根据劳动合同法第八十二条第二款及劳动合同法实施条例第三十四条的规定，上诉人应当责令用人单位支付被上诉人双倍工资。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。二审期间，偃师人社局向本院提交了以下证据：1.偃人社监察令字[2020]第0611号《劳动保障监察限期整改指令书》，证明上诉人已向偃师农商银行指令支付被上诉人11个月工资；2.洛人社复决字〔2020〕第9号《行政复议决定书》，证明洛阳市人力资源和社会保障局以上诉人偃人社监察理决字[2020]第0611号《劳动保障监察行政处理决定书》不符合法律规定予以撤销，该复议决定书已发生法律效力，涉案020001号《不予受理决定书》正确。被上诉人对上述证据的合法性不认可。本院认为，上诉人提交的证据分别系偃师人社局和洛阳市人力资源和社会保障局作出的限期整改指令书和行政复议决定书，对其真实性予以认可。本院二审除一审查明的事实外，另查明：1.耿鹏与偃师农商银行自1997年12月以来一直存在事实劳动关系，现仍在偃师农商银行工作；2.河南省洛阳市中级人民法院于2015年12月12日针对耿鹏与偃师市农村信用合作联社（偃师农商银行前身）劳动争议纠纷作出（2012）洛民终字第592号民事判决书，该案中耿鹏的第六项诉讼请求为：偃师市农村信用合作联社应当依法与耿鹏签订无固定期限劳动合同，并支付耿鹏从2008年2月1日起每月加倍工资5137元至双方签订无固定期限劳动合同的前一日。本院认为，根据《关于实施若干规定》第十八条的规定，劳动保障行政部门对于违反劳动保障法律的行为发生在2年内的，且属于劳动保障监察职权范围的投诉，应当依法受理。本案耿鹏于2020年4月16日向偃师人社局投诉，要求责令偃师农商银行支付其自2017年11月至2020年4月期间的两倍工资，主要理由为：耿鹏在偃师农商银行连续工作满十年，偃师农商银行应当与耿鹏订立无固定期限劳动合同，现偃师农商银行未与耿鹏签订无固定期限劳动合同，根据劳动合同法第八十二条第二款的规定，应当自订立无固定期限劳动合同之日起向劳动者每月支付二倍的工资。偃师人社局认为，关于耿鹏主张的双倍工资问题，洛阳市中级人民法院（2012）洛民终字第592号民事判决书已作出认定，该项投诉不属于劳动保障监察范围。耿鹏辩称偃师农商银行未与其签订无固定期限劳动合同的违法行为处于持续状态，其投诉未超过2年的查处期限，偃师人社局应当受理。据此，本案的争议焦点主要是：1.耿鹏的投诉是否超过法律规定的查处期限，换言之，偃师农商银行的违法行为是否处于持续状态；2.耿鹏的投诉是否属于劳动保障监察职权范围。关于耿鹏的投诉是否超过法律规定的查处期限的问题。要确定耿鹏的投诉是否超过查处期限，首先需要厘清用人单位未与劳动者签订书面劳动合同需要承担支付两倍工资责任的期间。《中华人民共和国劳动合同法》第八十二条规定，用人单位自用工之日起超过一个月不满一年未与劳动者订立书面劳动合同的，应当向劳动者每月支付二倍的工资。用人单位违反本法规定不与劳动者订立无固定期限劳动合同的，自应当订立无固定期限劳动合同之日起向劳动者每月支付二倍的工资。《中华人民共和劳动合同法实施条例》第七条规定，用人单位自用工之日起满一年未与劳动者订立书面劳动合同的，自用工之日起满一个月的次日至满一年的前一日应当按照劳动合同法第八十二条的规定向劳动者每月支付两倍的工资，并视为自用工之日起满一年的当日已经与劳动者订立无固定期限劳动合同，应当立即与劳动者补订书面劳动合同。该条规定在文义上表明超过一年没有订立书面劳动合同的，应当支付十一个月的两倍工资，满一年的当日起视为已经订立无固定期限劳动合同。这两种法律后果同时适用，但支付两倍工资的时间不是一直支付至实际订立合同时止，而是到法律拟定的事实即“视为已经订立无固定期限劳动合同”之日止。况且该规定“视为自用工之日起满一年的当日已经与劳动者订立无固定期限劳动合同”就是对用人单位违反规定的一种惩戒，当无再适用《中华人民共和国劳动合同法》第八十二条第二款之可能。虽然保护劳动者合法权益是《中华人民共和国劳动合同法》的立法宗旨，但要从宏观的角度去审视劳动者和用人单位的关系，既要坚持倾斜保护劳动者的原则，也要适当注意用人单位利益衡平，促进劳动关系和社会经济得到和谐均衡发展。在立法原意上，二倍工资的立法目的之一在于提高书面劳动合同的签订率，而非劳动者可以从中谋取超出劳动报酬的额外利益。如果劳动者主张二倍工资的上限不受限制，不仅会使用人单位用工成本大幅增加，而且可能滋生劳动者的道德风险。再者，二倍工资是对用人单位不积极签订书面劳动合同的惩罚性赔偿，并不是劳动者提供劳动的价值体现。如果劳动者没有提供劳动创造价值，凭空可以获得二倍工资且不受限制，不仅违反劳动法律规定的同工同酬的原则，对其他已经签订劳动合同的劳动者而言也极不公平，对用人单位而言则是难以承受的负担。本案中，耿鹏1997年12月与偃师农商银行建立劳动关系，《中华人民共和国劳动合同法》2008年1月1日施行后，偃师农商银行应当与耿鹏订立无固定期限劳动合同，洛阳市中级人民法院对此已作出裁判，但双方至今仍未订立书面劳动合同，根据《中华人民共和国劳动合同法》第十四条第三款的规定，自2009年1月起双方已视为订立无固定期限劳动合同，应当按照无固定期限劳动合同的相关规定行使权利和履行义务，耿鹏不能再主张偃师农商银行支付自该日起的两倍工资，同时意味着偃师农商银行不与耿鹏签订书面劳动合同的违法行为已经终了，因此，耿鹏本次投诉明显超过了2年查处期限。关于耿鹏的投诉是否属于劳动保障监察职权范围的问题。《关于实施若干规定》第十五条规定，对于已经提起劳动争议诉讼的，劳动保障行政部门应当告知投诉人依照劳动争议处理或者诉讼程序办理。本案中，耿鹏向偃师人社局投诉，请求责令偃师农商银行支付其自2017年11月至2020年4月期间的两倍工资，该投诉请求实质是其与用人单位偃师农商银行之间的劳动争议纠纷，而该劳动争议纠纷洛阳市中级人民法院已作出（2012）洛民终字第592号生效民事判决，虽然耿鹏本次投诉支付二倍工资的期间与其在劳动争议诉讼中主张的期间不同，但所基于的事实和理由并无二致，在该争议已有司法作出评价的情况下，耿鹏再次投诉两倍工资问题不属于劳动保障行政部门的职权范围，偃师人社局不予受理并无不当。综上，偃师人社局作出的020001号《不予受理决定书》并无不当，其上诉请求本院予以支持。耿鹏认为偃师农商银行一直未与其订立无固定期限劳动合同的违法行为处于持续状态、应一直支付其两倍工资的理由不能成立，本院不予支持。一审判决适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销洛阳铁路运输法院（2020）豫7102行初34号行政判决；二、驳回耿鹏的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人耿鹏负担。本判决为终审判决。审 判 长  赵 钟审 判 员  张昕欣审 判 员  李小菲二〇二〇年十二月二十三日代理书记员  马 琳附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（1）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；