四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终1366号 上诉人（原审原告）四川勃源生态农牧开发有限公司。住所地：四川省成都市高新区吉泰路**福年广场******。 法定代表人李东风，执行董事。 被上诉人（原审被告）营山县人民政府。住所地。住所地：四川省营山县正西街**iv> 法定代表人罗明远，县长。 委托代理人李冠军。 委托代理人李开仁，四川品贤律师事务所律师。 上诉人四川勃源生态农牧开发有限公司（以下简称勃源生态公司）因诉被上诉人营山县人民政府（以下简称营山县政府）行政补偿决定一案，不服四川省南充市中级人民法院（2019）川13行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2014年，原告购买了原营山县鸿发肉牛养殖公司的资产，成立了分公司，主要从事肉牛繁育养殖，无公害蔬菜，打造生态农牧循环产业。2016年1月，营山县畜牧食品局颁发了《动物防疫条件合格证》，4月通过营山县环保局环评。 2016年3月17日，南充市人民政府为贯彻落实国发〔2015〕17号《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》、川府发〔2015〕59号《四川省人民政府关于印发水污染防治行动计划四川省工作方案的通知》，结合本市实际，制定了《水污染防治行动计划南充市工作方案》。2017年4月24日，南充市人民政府办公室发出南府办函〔2017〕50号《关于印发的通知》，该整治方案第四条第（二）项规定“对禁养区内限期关闭或搬迁的畜禽养殖场，各县（市、区）政府要制定一次性补偿政策，对拆除的各类设施依法评估、补偿，市政府安排专项资金对工作落实好的县（市、区）予以奖补。”同时该整治方案附件对畜禽养殖场（小区）、养殖专业户界定了标准。2017年6月15日，营山县政府作出营府发﹝2017﹞14号《营山县2017年畜禽养殖污染专项治理工作方案》(以下简称14号文件),该治理方案部署了治理要求、工作重点、实施步骤，成立了畜禽污染治理领导小组（以下简称治理领导小组）,在附件中界定了畜禽养殖场专业户的标准，公布了第一批整治畜禽养殖场的名单，以及《营山县畜禽养殖污染关停养殖场补偿标准》等。7月28日，治理领导小组办公室印发了《营山县2017年第二批关闭禁养区畜禽养殖场实施方案》的通知，要求在12月15日前自动关闭，若到期仍未关闭，强制关闭。原告被列入第二批关闭禁养区畜禽养殖场名单。2017年7月，经现场勘察，原告养殖场圈舍（钢架结构）5227.50㎡，肉牛225头，养殖设施设备有饮水系统、保温降压设施、生产用电设施、雨污分流设施、沼气净化设施、沼液存储设施，隔离区400㎡、坝子367.5㎡不计算面积。原告在该勘察表中认为应将隔离区和坝子计入圈舍面积。2018年6月15日，南充市农牧业局向营山县畜牧食品局发出《关于对四川勃源生态农牧开发有限公司黄渡肉牛养殖场环境污染整改督办的通知》，提出立即关闭养殖场的整改意见。2018年10月22日，营山县黄渡镇人民政府（以下简称黄渡镇政府）通知原告加快养殖场去功能化的进度，限其在2018年10月24日前签订关停协议并完成养殖场去功能化、去畜禽存栏、污染物全部无害化处理。同年10月29日，治理领导小组办公室向原告发出催告通知，加快关闭进度，在近期签订关闭协议，做好去肉牛存栏、去养殖设施功能化、污染物全部无害化处理工作，在11月5日前完成关闭工作。但原告仍未与被告签订关闭补偿协议。2018年11月10日，治理领导小组办公室作出营畜治办发〔2018〕18号《关于给予四川勃源生态农牧开发有限公司营山分公司肉牛养殖场关闭补偿资金的决定》（以下简称18号决定），对关闭原告养殖场的补偿金额为：圈舍钢架结构5227.50㎡，每平方米补助标准为200元，圈舍应补偿1045500元；存栏肉牛225头，每头补助标准为60元，存栏肉牛应补偿13500元；附属设施补偿3000元，共计应补偿1062000元。补偿金额已于2018年4月拨付到黄渡镇财政所，待养殖场完全关闭（去牛存栏、去养殖设施功能化和污染物无害化）验收后，到黄渡镇政府申请拨付关闭养殖场补偿金。若对肉牛养殖场面积数据有异议，以验收结论为准。原告不服，向一审法院提起诉讼，请求：1.依法撤销18号决定；2.判令被告支付关闭养殖场的损失补偿金10037151.37元，并赔偿土地复耕损失276458元、停业停产损失836000元、土地流转租金损失225521.8元、银行贷款资金从2017年9月1日起至实际补偿之日止的利息损失（暂计至2018年12月30日利息损失计203733元）。 同时查明，2018年4月，治理领导小组办公室向营山县政府请示对关停原告养殖场基础设施进行评估补贴，同年4月12日，营山县政府法制办主任签注：因14号文件无评估程序，建议参照同类养殖场做法。4月16日，分管农业的何副县长批示：鉴于该公司投入较大，还未正式运营盈利就关闭的实际情况，建议由畜牧局牵头进行资产评估，评估后请法制办提出意见，再召集相关部门研究补助，书记审定。2018年5月17日，治理领导小组办公室因原告一直未关停，持续从事养殖，为了做好原告关停评估工作，向营山县政府书面请示对原告的黄渡肉牛养殖场资产评估事项，该请示建议对原告养殖场资产评估范围为养殖场内的建筑物及附属物、基础设施建设、农用设施设备、道路硬化、排水系统修建、水电气安装、化粪池、水井、绿化；评估机构由治理领导小组办公室和养殖场业主协商共同确定一家南充市内的有专业资质的评估机构进行评估；评估费用先由黄渡镇政府垫支，后在原告关停补偿费中扣除。营山县政府何副县长批示：拟同意畜牧局提出的评估范围意见，呈朱书记审示。营山县委副书记朱胜国批示：同意何县长意见。 2018年6月14日，黄渡镇畜牧兽医管理站站长李天齐主持召开主题为确定评估机构的会议，参会人员有黄渡镇政府副镇长杜珊、营山县畜牧食品局纪委书记蒋蓉蓉、勃源生态公司李东风等，该会议记录参会人员一致同意确定四川博大资产评估事务所有限公司（以下简称博大评估公司）对勃源生态资产进行评估。之后，勃源生态公司委托博大评估公司对其养殖场的资产进行评估，博大评估公司于2018年7月12日出具报告书，评估结论：截止2018年6月19日止，委估资产评估总价值为人民币10003401.37元。评估费用由黄渡镇政府支付。另查明，原告养殖场圈舍等设施设备均未拆除。 一审法院认为，根据国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。本案原告所在的养殖场被划定为禁止养殖区域，按照相关文件要求，应予关停，对原告因此遭受的损失，被告具有依法予以补偿的法定职责。 2017年，被告根据省、市文件精神，在全县开展畜禽养殖污染专项整治活动，对确定为禁养区的养殖场实行关闭，并在印发的14号文件中制定了《营山县畜禽养殖污染关停养殖场补偿标准》。原告的养殖场被划入禁养区，属于整治对象。被告多次通知原告做好去肉牛存栏、去养殖设施功能化、污染物全部无害化处理工作，但因补偿问题未达成一致意见，至今未果。被告根据其制定的补偿标准对原告作出18号决定，该决定符合被告14号文件制定的补偿标准，不违反相关法律法规规定。原告认为，被告作出的补偿决定违法，且被告同意对其资产进行评估，并按评估价值进行补偿。但原告委托博大公司评估时，对评估其资产的范围未经原、被告双方共同确定，且被告实施的不是征收行为，而是对养殖场进行“去存栏、去养殖设施功能、污染物无害化”，故原告的诉请，该院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，经该院审判委员会讨论决定，判决驳回原告勃源生态公司的诉讼请求；案件受理费50元，由原告勃源生态公司负担。 勃源生态公司上诉称：18号决定既无事实根据，也无法律依据；14号文件不具有合法性。博大评估公司的评估报告合法有效，营山县政府应当以该评估报告的结论作出补偿决定。一审法院认定事实错误，适用法律、法规错误，所作出的一审判决不公正、不公平、不合法。请求撤销（2019）川13行初2号行政判决，改判支持上诉人的一审全部诉讼请求。 营山县政府二审答辩称：18号补偿决定及14号文件对上诉人的补偿已弥补了上诉人的损失，补偿方案合理合法。营山县政府从未认可按照评估结论对上诉人进行补偿，上诉人要求营山县政府按评估结论进行补偿，尤其要求补偿其土地复耕损失、停业停产损失、土地流转租金损失及贷款资金利息明显欠缺法律依据，其诉讼主张依法不应得到支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据国务院《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条的规定，勃源生态公司的养殖场被关停遭受的损失，营山县政府具有依法予以补偿的法定职责。由于法律法规对于因污染专项治理行动而关停养殖场行为缺乏相关补偿标准、补偿范围等具体规定，营山县政府根据省、市文件精神，在印发的14号文件中制定了《营山县畜禽养殖污染关停养殖场补偿标准》。营山县政府根据14号文件中的补偿标准对勃源生态公司作出18号决定，不违反相关法律法规的规定。勃源生态公司主张应按评估结论进行补偿，但勃源生态公司单方委托博大评估公司评估时，对评估资产的范围未经双方共同确定，评估前营山县政府亦未承诺按评估结论作出补偿，且营山县政府实施的不是征收行为，而是对勃源生态公司的养殖场进行“去存栏、去养殖设施功能、污染物无害化”，故勃源生态公司要求按评估结论进行补偿的主张不能得到支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人四川勃源生态农牧开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘洪峰 审判员  牟 琼 审判员  王代伍 二〇二〇年十二月二十九日 书记员  伍 沿 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。