安徽省合肥市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)皖01行终648号上诉人（一审原告）周守强。上诉人（一审原告）张福媛。被上诉人（一审被告）合肥市庐阳区人民政府杏花村街道办事处,住所地安徽省合肥市颖上路与茨河路交口。法定代表人刘军,主任。委托代理人刘静洁，安徽众城高昕律师事务所律师。委托代理人程洋，安徽众城高昕律师事务所律师。上诉人周守强、张福媛因诉合肥市庐阳区人民政府杏花村街道办事处（以下简称杏花村街道办事处）拆迁安置行为违法一案，不服安徽省合肥市庐阳区人民法院（2020）皖0103行初93号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。周守强、张福媛向一审法院诉称：1987年,原告从原林店乡政府(现为杏花街道)购买地皮盖了三间门面房做日用百货生意。1995年5月份,原告领取了此房屋的房产证,建筑面积198.2平方米,共2层。2011年,因政府修耀远路,需拆迁此房屋。《耀远路建设项目房屋拆迁补偿安置细则》及《耀远路建设项目房屋拆迁补偿安置具体问题的处理方案》规定：“以售房发票或协议为依据,依批准建房执照或规划许可证(房产证、与原村和乡政府签订协议)的建筑面积,进行‘拆一安一’”。根据该规定,被告应交付原告拆迁安置房198.2平方米,且原松竹居委会黄业才主任书面承诺给原告享受“拆一安一”政策，并答应安置原告一层方便做生意(原告被拆迁房屋系做生意的)，原告信以为真。2011年,原告的房屋已被拆除。2015年9月22日,原松竹居委会书记李云尧电话告知原告:“如当天不来签订拆迁协议,视为自动放弃安置房屋”。原告被迫签订拆迁安置协议。2015年10月18日，原告获得协议确定的房屋安置,而被告只安置原告房屋144平方米,尚欠54.2平方米未予安置,足见被告的拆迁程序违法。原告事后得知,相同地方的其他拆迁户均享受了“拆一安一”政策，作为具备同样条件的原告,理应享受同等待遇,公平、公正安置,即同等享受“拆一安一”的政策。而被告对拆迁安置户的适用尺度不统一,有损政府的公信力,严重侵犯了原告的合法权益,违反民法的公平原则。原告为了维护的合法权益,特起诉,请求：1、确认被告与原告于2015年9月22日签订的《住宅房屋拆迁安置协议书》的行为违法；2、判令被告在位于合肥市庐阳区杏花街道荣城北苑小区内向原告安置房屋（面积为补平房产证上的54.2平方米）；3、本案诉讼费由被告承担。一审庭审中，原告变更诉请为：1、确认被告对原告位于郊区杏花村松竹居委会1幢的房屋（产权证号：某号）拆除面积中的建筑面积为144平方米的拆迁安置行为违法，将被告在拆迁安置协议作出的拆除面积中建筑面积144平方米纠正为198.2平方米；2、本案诉讼费由被告承担。一审法院经审理查明：周守强、张福媛系夫妻。张福媛于1987年1月从原合肥市郊区林店乡人民政府购买了位于林店居委会的三间房屋宅基地用于建房，林店乡人民政府为张福媛颁发了三间72平方米的农房建筑用地执照。后经加盖，周守强、张福媛于1999年6月取得了位于原合肥市郊区杏花村镇松竹居委会三间上下建筑面积198.2平方米房屋的房产证。因合肥市耀远路（蒙城北路—合作化北路）建设需要，周守强、张福媛的上述房屋于2011年被拆除。2015年9月22日，杏花村街道办事处作为拆迁人与被拆迁人张福媛及其亲属签订了《住宅房屋拆迁安置协议书》，约定杏花村街道办事处拆除张福媛位于杏花村镇松竹居委会的住宅房屋建筑面积144平方米及无证照建筑面积286.18平方米，拟安置的使用(建筑)面积144平方米，拟增购的建筑面积81平方米，拟安置总使用(建筑)面积90平方米的房屋二套和45平方米的房屋一套。另外，该协议对房屋补偿费、过渡补助费、搬家补助费、附属物补偿费等作出了约定。后杏花村街道办事处为周守强、张福媛及其亲属安置了房屋。一审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案的审查对象是杏花村街道办与张福媛及其亲属于2015年9月22日签订的《住宅房屋拆迁安置协议书》的合法性，该协议书是行政协议，而行政协议属于行政行为的一种，该行政行为于2015年9月22日作出，周守强、张福媛作为该行政协议的一方当事人，在签订该行政协议的当时已经知道该协议的内容，而其于2020年4月15日向法院提起行政诉讼，已经超过上述法律规定的起诉期限，且无行政诉讼法第四十八条规定的情形。起诉期限与诉讼时效是两个不同的法律概念，诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利被侵害时起计算，而行政案件的起诉期限起算点如上述法律及司法解释所作的规定，故周守强、张福媛关于其于2019年才知道其同小区的因同一项目房屋被拆迁的被拆迁人按照房产证所载面积确定安置面积，此时其才知自己的权益被侵害，故其提起本案诉讼未超过诉讼时效的观点不成立。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项之规定，裁定：驳回原告周守强、张福媛的起诉。上诉人周守强、张福媛上诉称：一、一审法院未对被上诉人与上诉人签订的《住宅房屋拆迁安置协议书》的行政协议合法性进行审查，认定事实不清。2015年9月22日，上诉人张福媛与被上诉人杏花村街道办事处签订的《住宅房屋拆迁安置协议书》是行政协议，属于行政行为的一种。法院应依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第11条规定进行审查。本案中，根据《耀远路建设项目房屋拆迁补偿安置具体问题的处理方案》第二项有关外来户（挂户）处理的规定，以售房发票或协议为依据，依批准建房执照或规划许可证（房产证、与原村和乡政府签订协议）的建筑面积，进行“拆一安一”。上诉人周守强、张福媛的被拆房屋的房产证面积为198.2平方米，被上诉人在同上诉人签订《住宅房屋拆迁安置协议书》时确定上诉人的安置面积为144平方米，286.18平方米为无证照建筑面积。上诉人周守强被拆迁房屋的房产面积实为198.2平方米，无证照建筑面积为142.18平方米[286.18（198.2-144）]。上诉人被拆迁房屋的无证照建筑面积未经任何法定程序认定，此无故减少上诉人的房屋安置面积的安置行为侵害了上诉人的合法权益。相同地方的其他拆迁户均享受了房产证“拆一安一”政策。被上诉人对拆迁户的安置尺度不统一，明显违反了行政法基本原则之一的合理行政原则。被上诉人在同上诉人订立《住宅房屋拆迁安置协议书》时存在适用拆迁法律法规不正确、不遵守法定程序、明显不当等违法行为情形，一审法院均未予以合法性审查，导致对本案事实认定不清。二、一审法院认定上诉人于2020年4月15日向法院提起行政诉讼，已经超过法定的起诉期限，且无行政诉讼法第48条规定的情形，驳回上诉人的起诉，适用法律错误。上诉人在一审的诉请一为请求确认被上诉人对上诉人位于郊区杏花村松竹居委会一幢房屋（产权证号：某号）拆除面积中的建筑面积为144平方米的拆迁安置行为违法，将被上诉人在拆迁安置协议作出的拆除面积中建筑面积144平方米纠正为198.2平方米。诉请中包含确认行政协议效力问题为基础，是否违法，以及整个行政协议的行政行为是否违法的问题。行政协议兼具“行政性”及“契约性”，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第25条规定，对行政协议效力的判定，同时也适用民事法律规范中关于合同效力的规定，对行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。被上诉人在同上诉人订立《住宅房屋拆迁安置协议书》时存在适用拆迁法律法规不正确、不遵守法定程序、明显不当，侵害国家利益、公共利益及他人合法权益的情形，故双方订立的协议应是违法的，应被确认为无效协议。本案中，不能仅仅以诉行政行为超过起诉期限驳回上诉人的起诉，而应分开考虑行政协议的行政性和合同性，确认行政协议效力纠纷，属于确认之诉，在性质上属于形成权，不适用诉讼时效制度的规定。被上诉人对上诉人位于郊区杏花村松竹居委会房屋拆除面积中的建筑面积为144平方米的拆迁安置行为违法，上诉人的起诉期限应当适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第41条的规定。上诉人同被上诉人签订拆迁安置协议之后，于2016年3月份起开始向合肥市庐阳区人民政府、合肥市人民政府信访，均未达到妥善处理。上诉人因不懂法，不知如何维权，不知诉权和起诉期限，采取错误的维权方式，耽误了起诉期限，属于行政诉讼法第48条规定的情形。上诉人曾于2019年2月2日向庐阳区人民法院起诉，因不服一审裁定，于2020年1月4日向合肥市中级人民法院提起上诉。上诉人积极维权，未超过诉讼时效和起诉期限。综上，请求二审法院：1.撤销一审裁定，改判支持上诉人在一审的诉讼请求；2.诉讼费用由被上诉人承担。杏花村街道办事处答辩称：一、上诉人的起诉超过起诉期限，一审法院驳回其起诉正确。1、超过起诉期限的案件无需进行实质审理。2、本案起诉确已超过起诉期限。上诉人在上诉状中提出其诉请一中包含确认之诉，不应适用诉讼时效，但关于确认之诉不适用诉讼时效的规定仅在民事诉讼中存在。在行政诉讼中的确认之诉，却受到起诉期限的限制。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定。”但本案上诉人提起的是关于确认被上诉人对于上诉人位于郊区杏花村松竹居委会1幢的房屋拆除面积中建筑面积为144平方米的拆迁安置行为违法的行政诉讼，并非对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼，故本案有关程序问题理应遵循行政诉讼法及相关行政诉讼法的司法解释。上诉人混淆概念，将行政诉讼与民事诉讼混同，以此达到其诉讼时效没超过的目的是没有根据的。上诉人与被上诉人2015年9月22日签订协议，2015年10月18日即获得安置房屋，因此上诉人根本不符合行政诉讼法第48条的规定，其列举的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》也已经于2018年2月8日废除。二、案涉《住宅房屋拆迁安置协议》系双方自愿签订，合法有效。1、被上诉人系合法拆迁人。2、拆迁安置协议系根据拆迁安置政策与上诉人协商订立，系合法协议。综上，上诉人的起诉超过起诉期限，一审法院认定事实清楚，同时拆迁安置协议签订合法有效，应依法驳回上诉人的上诉请求。经审查，本院对一审法院认定的案件事实予以确认。二审另查明，周守强、张福媛向法院提供的《住宅房屋拆迁安置协议书》共三份，协议书号分别为某1号、某2号、某3号。某1号协议书中“被拆迁人代表”处签字的是“王永梅”，某2号协议书中“被拆迁人代表”处签字的是“张福媛代”，某3号协议书中“被拆迁人代表”处签字的是“张福媛代”。仅某3号号协议书中“拆除面积”一栏为“建筑/使用面积144平方米、无证（照）建筑面积286.18平方米”，而某3号号协议书、某1号协议书中“拆除面积”一栏均为空白。某1号、某2号、某3号号协议书中，被拆除房屋地址一栏中均填写“松竹社区委”，土地属性一栏中均填写“集体”。本院认为：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定的。”本案中，上诉人的诉请非被上诉人杏花村街道办事处不依法履行或未按照约定履行案涉《住宅房屋拆迁安置协议书》（上诉人诉状中陈述其已于2015年10月18日获得协议确定的安置房屋），而是对案涉《住宅房屋拆迁安置协议书》中的拆迁安置面积提出异议，故根据上述规定，本案不适用民事法律规范中的诉讼时效规定。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。案涉《住宅房屋拆迁安置协议书》签订时间为2015年9月22日，而上诉人于2020年4月15日向一审法院提起本案行政诉讼，显然已超过一年起诉期限，一审裁定驳回起诉并无不当。上诉人上诉称“上诉人因不懂法，不知如何维权，不知诉权和起诉期限，采取错误的维权方式，耽误了起诉期限，属于行政诉讼法第48条规定的情形。”于法无据，本院不予采信。上诉人上诉称其起诉期限应当适用《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第41条的规定，因《最高人民法院关于执行若干问题的解释》已被废止，故本院亦不予采信。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审判长 黄 成审判员 应道荣审判员 李进学二〇二〇年十二月一日书记员 丁 丰附：相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。