四川省广元市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)川08行终96号 上诉人（原审被告）苍溪县住房和城乡建设局。住所地：四川省苍溪县陵江镇江南干道二段**，统一社会信用代码11510724MB18624116。 法定代表人唐玮，局长。 参加诉讼负责人蹇秋声，班子成员。 委托代理人马德彬，四川达权律师事务所律师。 上诉人（原审被告）苍溪县应急管理局。住。住所地：四川省苍溪县文广中心大楼，社会信用代码11510724MB1889083Y。 法定代表人张开东，局长。 参加诉讼负责人赵刚，副局长。 委托代理人唐斌，四川达权律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）冯光亮，男，1968年3月29日出生，汉族，住四川省成都市高新区。 委托代理人吴天，四川辽原律师事务所律师。 委托代理人杨颂，四川首力（南部）律师事务所律师。 上诉人苍溪县住房和城乡建设局(以下简称苍溪住建局)、苍溪县应急管理局（以下简称苍溪应急局）因与被上诉人冯光亮房屋行政强制及行政赔偿一案，不服四川省广元市昭化区人民法院（2020）川0811行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。 一审法院认定，2006年10月13日，原告冯光亮通过拍卖取得了四川省苍溪缫丝厂28项抵债固定资产，总建筑面积为15182.4㎡。2018年8月8日，苍溪县发展和改革局以苍发改投资［2018］172号文件，对苍溪县第二人民医院医养中心工程项目可行性研究报告进行了批复。2019年2月27日，苍溪县发展和改革局对苍溪县第二人民医院医养中心工程建设内容及规模进行了调整，作出《关于调整苍溪县第二人民医院医养中心工程项目可行性研究报告的批复》（苍发改投资［2019］23号文件）。2019年5月9日，苍溪县自然资源局发布《关于收回原回水缫丝厂土地使用权公告》。2019年5月28日，苍溪县自然资源局以苍溪县第二人民医院医养中心建设项目用地需要为由作出《拟征收集体土地告知书》，同年5月30日对××社区××组××村××组的拆迁户房屋和附属物及室内装修情况进行了公示。2019年6月12日，苍溪县安全委员会办公室函告苍溪住建局，原回水丝厂存在重大安全隐患，要求苍溪住建局制定安全隐患整改方案，从根本上消除安全隐患。2019年6月18日，苍溪住建局通知冯光亮在7月底前排除安全隐患。2019年7月5日，苍溪县自然资源局发布了《关于公布原回水缫丝厂片区房屋征收范围的公告》，征收范围为：东至冷冻厂与原缫丝厂职工宿舍楼之间、南至亭子口方向公路边居民住宅屋后、西至大桥与原缫丝厂房屋之间的水沟、北至原缫丝厂子弟学校外居民住宅，范围内的国有土地上房屋最终以原回水缫丝厂收储图确定的四至边界为准。2020年3月19日，被告苍溪住建局、苍溪应急局共同向原告冯光亮发出《关于紧急排除房屋险情的通知》，告知冯光亮将购买的位于苍溪县××镇××社区××组原苍溪县回水丝厂电影院、开水房、屑物车间等房屋主要承重构件严重损坏、墙体倾斜开裂、屋脊大面积坍塌，存在重大安全隐患，随时危及相邻建筑和道路通行安全，限冯光亮于2020年3月24日前自行拆除危险房屋，否则将采取强制措施进行排危除险。2020年3月25日，被告苍溪住建局对原告冯光亮的房屋进行了强制拆除。 一审法院认为，本案争议的焦点为：一、二被告认定冯光亮的房屋是危房的证据是否充分；二、被告苍溪住建局实施的强制拆除行为是否合法；三、冯光亮的赔偿请求能否成立，若成立，如何确定赔偿金额及赔偿主体。具体评析如下： 一、关于二被告认定冯光亮的房屋属于危险房屋的证据是否充分。根据《城市危险房屋管理规定》的规定，危险房屋的认定，需经房屋所有人、使用人、受理涉及危险房屋纠纷案件的仲裁或审判机关委托鉴定机构对房屋是否属于危险房屋进行鉴定后予以认定。而本案中，二被告未提交鉴定机构的鉴定意见书，仅提交了被告苍溪住建局等有关机关工作人员现场查看照片，无任何证据便主观认定原告的房屋属于危险房屋，属于认定事实错误。 二、关于被告苍溪住建局实施的强制拆除行为是否合法。首先，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，行政机关强制执行前应当以书面形式催告当事人履行义务，书面催告应载明当事人依法享有的陈述权和申辩权。本案中，二被告于2020年3月19日对冯光亮作出《关于紧急排除房屋险情的通知》，限冯光亮于2020年3月24日前自行拆除危险房屋。2020年3月25日，被告苍溪住建局在未书面催告，更未告知冯光亮依法享有的陈述权和申辩权的情况下，便对涉案房屋进行了强制拆除，属于严重程序违法。其次，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁”的规定，房屋征收部门对征收范围内的房屋进行征收，必须满足被征收人获得公平补偿后，才能对被征收房屋进行拆迁。本案中，2018年8月8日，苍溪县发展和改革局对苍溪县第二人民医院医养中心工程项目可行性研究报告进行了批复，并于2019年2月27日对工程建设内容及规模进行了调整。2019年5月9日，苍溪县自然资源局发布《关于收回原回水缫丝厂土地使用权公告》。2019年7月5日，苍溪县自然资源局发布了《关于公布原回水缫丝厂片区房屋征收范围的公告》。2019年9月7日，苍溪县人民政府发布了《关于国有土地上房屋征收决定公告》，该三份公告应在当被拆迁房屋范围内予以张贴，而被告苍溪住建局在对案涉房屋进行排危过程中，应当知晓上述公告内容。因此，被告苍溪住建局辩称的其在2019年6月19日通知原告排危整改，苍溪县人民政府于2019年9月7日发布了《关于国有土地上房屋征收决定公告》，苍溪住建局在申请危房鉴定（被告苍溪住建局鉴定时间为2019年11月3日）过程中才知道此公告，其要求原告排危整改案涉房屋在前，而拟征收原告涉案房屋在后，不存在借“排危拆危”行“违法强拆”理由不成立。苍溪住建局在征收部门未予补偿的情况下，以冯光亮的房屋系危房存在重大安全隐患为由而实施的强制拆除行为，违反正当程序原则，因该强制拆除行为不具有可撤销性，应依法确认违法。 三、被告苍溪住建局的强拆行为违法，因该行为造成的财产损失，原告冯光亮有权根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项的规定获得赔偿。赔偿金额应包括案涉房屋的价值、违法强制拆除造成的物品损失等，被征收人按照安置方案应获得的搬迁费、临时安置费、停产停业损失等可视为《中华人民共和国国家赔偿费》第三十六条第八条规定的直接损失，如被征收人主动签约所能享受的配合征收奖励也应视为其直接损失。本案中双方当事人均未提交证明涉案房屋市场价格的有效证据，且案涉房屋拆迁后是否会产生搬家、临时安置，是否对原告造成了停产停业损失、机器设备等物品损失等相关事实和证据尚不明确，原告冯光亮是否配合房屋征收部门主动签约，也需要行政机关先行作出判断。因此，由人民法院直接判决赔偿数额缺乏充足的证据，应当由赔偿义务机关自行作出赔偿决定，关于案涉房屋的价值应当以作出赔偿时案涉房屋的类似房产市场价格为基准来确定赔偿金额；关于搬家费、临时安置补偿费、停产停业损失、机器设备及物品损失、配合征收奖励由行政机关依法核实并予以确认，赔偿标准应不得低于冯光亮依照征收补偿方案可以获得的征收补偿标准。关于原告冯光亮提出赔偿律师费的请求，不属于国家赔偿的范围，应不予支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第二款“两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使职权的行政机关为共同赔偿义务机关”的规定，本案强制拆除行为虽系被告苍溪住建局实施，但强制拆除的依据是二被告于2020年3月19日共同向原告冯光亮作出的《关于紧急排除房屋险情的通知》。因此，本案二被告为共同赔偿义务机关。 综上所述，二被告认定原告冯光亮房屋系危险房屋，证据不足；被告苍溪住建局强制拆除原告房屋的行为违法,二被告对原告造成的损失应当予以赔偿。原告提出要求赔偿律师费的请求，没有法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条的规定，判决：（一）确认被告苍溪县住房和城乡建设局于2020年3月25日对原告冯光亮所有的苍溪县××镇××社区××组原苍溪县回水丝厂电影院、开水房、屑物车间等房屋实施的强制拆除行为违法；（二）被告苍溪县住房和城乡建设局、苍溪县应急管理局在本判决生效之日起九十日内按照本判决确定的赔偿范围和标准作出行政赔偿决定；（三）驳回原告冯光亮的其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告苍溪县住房和城乡建设局、苍溪县应急管理局负担。 上诉人苍溪住建局上诉称：一、上诉人认定被上诉人房屋系危险房屋的证据充分。《城市危险房屋管理规定》并没有明确规定对房屋危险都必须鉴定，上诉人提交证据显示涉案房屋承重构件缺失、墙体明显倾斜开裂、屋脊大面积坍塌，严重危及相邻人员生命财产安全。二、上诉人实施的强制拆除行为合法。《城市危险房屋管理办法》第十七条规定“房屋所有人对经鉴定的危险房屋，必须按照鉴定机构的处理建议，及时加固或修缮治理；如房屋所有人拒不按照处理建议修缮治理，或使用人有阻碍行为的，房地产行政主管部门有权指定有关部门代修，或采取其它强制措施”。从该条来看，对被上诉人拒不自行拆除危险房屋时，上诉人实施的强拆是管理强制措施,并非《行政强制法》中规定的强制执行，因而不适用该法第34条、35条之规定，应属于《行政强制法》第二十条规定的“紧急情况”，系上诉人在“紧急情况”采取代被上诉人排危除险的强制行政管理措施，与房屋征收没有关系。三、原审判决对被上诉人的赔偿标准不低于征收补偿标准不合理。即使上诉人在对被上诉人的房屋采取紧急排危时存在程序上的瑕疵，被上诉人的房屋已经大面积坍塌，其房屋价值已不复存在，上诉人不应当承担赔偿责任。如果判决由上诉人做出赔偿决定，那么赔偿的基准、标准也是上诉人职权，原审法院只有在赔偿决定再次提交法院审查时才能评判，要求上诉人怎么做赔偿决定有司法权干涉行政权之嫌。如要求上诉人按照类似房产市场价格来赔偿涉案房屋，涉案房屋系位于城外的国有划拨土地上的房屋，且大面积坍塌，再者被上诉人并不享有该房屋下的土地使用权（土地使用权属于苍溪县社会与人力资源保障局），县域没有类似的房屋，类似房产价格根本无法确定。请求：1.判令驳回被上诉人的全部诉讼请求；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 上诉人苍溪应急局上诉称：一、2020年3月19日，苍溪住建局报送被上诉人位于原回水丝厂的房屋图片显示房屋存在墙体开裂、屋脊坍塌等重大安全隐患，上诉人根据公共管理需要及法律、法规赋予上诉人对本行政区域内安全事故隐患进行综合监督管理的法定职责，与苍溪住建局向冯光亮发出《关于紧急排除房屋险情的通知》，通知其自行拆除、排除隐患的行为合法，且目的正当。二、上诉人于2020年3月19日向冯光亮发出通知仅告知存在安全隐患及责令其整改，并不必然导致其财产的损失，《关于紧急排除房屋险情的通知》也不是苍溪住建局实施强拆的依据，且上诉人没有实施强拆的具体行政行为，故不应承担赔偿责任。请求：1.撤销一审判决第一、二项，依法改判上诉人不承担赔偿责任；2.一、二审案件受理费用由被上诉人承担。 被上诉人冯光亮答辩称：一、案涉房屋早已被纳入征收范围，应当按照征拆程序拆除，苍溪住建局借拆危之名，行强拆之实，程序明显不正当，同时，房屋被强拆前，被上诉人没有收到通知、公告，或苍溪住建局送达公告、通知方式违法，通知、公告中未告知陈述、申辩等权利，程序明显违法。二、按照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十二条规定，苍溪住建局应当承担不低于征收补偿标准的赔偿责任，具体包括搬家费、征收过渡停产停业损失、临时过渡费、装饰装修损失、律师费、物品损失费、医疗费等。三、苍溪应急局认定被上诉人房屋系危房的行为，其目的不正当、程序不合法，涉案房屋基于苍溪应急局、苍溪住建局共同作出的通知而被强制拆除，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第七条之规定，苍溪应急局也应当承担赔偿责任。请求：驳回二上诉人的上诉请求，维持原判。 经本院审理对一审法院查明的事实予以确认。 本院认为，本案争议焦点为苍溪住建局实施的强制拆除行为是否合法及苍溪应急局应否承担赔偿责任。关于强制拆除行为合法性认定问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，行政机关强制执行前应当以书面形式催告当事人履行义务，书面催告应载明当事人依法享有的陈述权和申辩权。本案中，苍溪住建局未书面催告，也没有告知冯光亮依法享有的陈述权和申辩权，即强制拆除了案涉房屋，程序不符合法律的规定。同时，案涉房屋已于2019年被划入征收范围，一审法院据此认定以危房存在重大安全隐患及紧急排危除险为由而实施的强制拆除行为，违反正当程序原则，进而确认其强制拆除行为违法并无不当。上诉人苍溪住建局关于其实施的强制拆除行为合法的上诉理由，本院不予支持。关于赔偿主体确定问题。本案中，实施违法强制拆除的主体是苍溪住建局，苍溪应急局没有实施具体的强制拆除行为，苍溪应急局联合苍溪住建局通知紧急排除房屋险情，属于其正常履职行为，该通知行为并不必然导致强拆行为发生，也非《中华人民共和国行政强制法》意义上的行政决定，按照谁实施、谁负责的原则，赔偿责任主体应为苍溪住建局。苍溪应急局关于不应当承担赔偿责任的上诉理由成立，应予支持。一审判决苍溪应急局应当共同承担赔偿责任于法无据，本院依法予以纠正。同时，《最高人民法院》规定，人民法院审理行政赔偿案件，就当事人之间的行政赔偿争议进行审理与裁判。本案中，双方当事人均未提交证明涉案房屋市场价格的有效证据，且案涉房屋拆迁后是否会产生搬家、临时安置，是否对原告造成了停产停业损失、机器设备等物品损失、是否涉及承租法律关系及权益等相关事实尚不明确，一审法院直接判决赔偿数额缺乏充足的证据。因此，一审法院据此判决由苍溪住建局作出行政赔偿决定并无不当。但是，行政机关作出行政赔偿决定系其行使行政权力范畴，当事人对行政机关作出的赔偿决定不服的，还可提起行政诉讼进行救济。一审法院关于“案涉房屋的价值应当以作出赔偿时案涉房屋的类似房产市场价格为基准来确定赔偿金额；关于搬家费、临时安置补偿费、停产停业损失、机器设备及物品损失、配合征收奖励由行政机关依法核实并予以确认，赔偿标准应不得低于冯光亮依照征收补偿方案可以获得的征收补偿标准”等赔偿范围、标准的分析认定不当，判决“按照本判决确定的赔偿范围和标准作出行政赔偿决定”不当，本院依法予以纠正。 综上，上诉人苍溪应急局、苍溪住建局的部分上诉理由成立，本院予支持。综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，但处理结果不当，应当依法予以部分改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、维持广元市昭化区人民法院(2020)川0811行初4号行政判决第一项； 二、撤销广元市昭化区人民法院(2020)川0811行初4号行政判决第二项、第三项； 三、苍溪县住房和城乡建设局在本判决生效之日起九十日内依法作出行政赔偿决定。 一审案件受理费50元，由苍溪县住房和城乡建设局负担；苍溪县住房和城乡建设局、苍溪县应急管理局各自预交二审案件受理费50元，共计100元，由苍溪县住房和城乡建设局负担。 本判决为终审判决。 审判长  李家祥 审判员  杨 陈 审判员  李 华 二〇二〇年十二月十六日 书记员  刘凯莉