河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终3175号上诉人（一审原告）海麦叶，女，回族，1930年4月17日出生，住河南省郑州市管城回族区。委托代理人沙建文，男，回族，1968年12月4日出生，住河南省郑州市管城回族区。被上诉人（一审被告）郑州市中原区人民政府。住所地河南省郑州市桐柏路**。法定代表人李晓雷，该区区长。委托代理人孙建凯，该区政府莲湖街道办事处副书记。委托代理人杨玉洁，河南文中律师事务所律师。一审第三人海杏莲，女，回族，1941年5月30日出生，住河南省管城回族区。委托代理人马上雨，女，回族，1963年4月3日出生，住河南省郑州市中原区。上诉人海麦叶因诉郑州市中原区人民政府（以下简称中原区政府）、海杏莲拆迁安置补偿协议一案，不服河南省郑州市中级人民法院（2020）豫01行初1039号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。郑州市中级人民法院一审审理查明，海麦叶与第三人海杏莲系亲姐妹。两人母亲巴大妮（1988年去世）于1982年就涉案争议宅基地取得郑郊宅字NO．0003825号宅基地使用证，位于须水公社刁沟大队刁沟村三生产队，面积伍分零厘壹毫，备注“同居海定均共同使用”。1995年12月25日“海杏花”（实为第三人海杏莲）以郑郊宅字NO．0003825号宅基地使用证丢失为由申请补发新证，经审批，中原区政府为之颁发宗地面积为333.3平方米、土地证号郑中原集用（2000）第字7**的集体土地使用证，注明土地权属来源于郑郊宅字NO．0003825号。2004年第三人海杏莲申请变更其该集体土地使用证的名称，2006年中原区政府批准，将郑中原集用（2000）第字749号集体土地使用证收回注销，并为其颁发郑中原集用（2006）第字0079号集体土地使用证。2010年甲方海杏莲、乙方海麦叶、丙方沙建文（海麦叶之子）、丁方马上雨（海杏莲之女）签订《建房协议》，内容为：经甲乙双方协商，决定由甲、丙、丁三方出资盖房。所盖房子位于刁沟村三组，土地证户主名为海杏莲，土地面积300平方米。房子共建3层，建筑面积600平方米左右等等。海麦叶及沙建文称，涉案宅基地系海麦叶和海杏莲共同继承母亲巴大妮的，沙建文按该协议出资盖房了，应当均分涉案宅基地及房屋的拆迁安置补偿利益。第三人海杏莲及马上雨称，涉案宅基地早已确权至海杏莲名下，海麦叶无使用权，《建房协议》未实际履行，沙建文也未出资建房，涉案房屋均是马上雨出资建设，涉案宅基地及房屋的拆迁补偿安置利益均属于海杏莲及马上雨，与海麦叶及沙建文无关。2014年9月9日中原区政府成立的中原区刁沟村拆迁安置工作指挥部发布《中原区刁沟村棚户区（城中村）改造拆迁补偿安置方案》，对该村进行改造。经过普查登记、核算、验收，2014年9月22日第三人海杏莲与中原区刁沟村拆迁安置工作指挥部签订编号为动3-043号的《拆迁补偿安置协议》，对涉案宅基地及房屋进行了补偿安置。2015年海麦叶（委托代理人沙建文）在郑州铁路运输中级法院起诉中原区政府、第三人海杏莲，诉请撤销郑中原集用（2006）第字0079号集体土地使用证，该院于2016年1月6日作出（2015）郑铁中行初字第92号行政裁定，以起诉超期为由裁定驳回起诉。2015年海麦叶（委托代理人沙建文）还在郑州铁路运输中级法院起诉中原区政府、第三人海杏莲拆迁安置补偿一案。海麦叶在该案起诉状中称，海麦叶和海杏莲姐妹共同继承使用母亲巴大妮涉案宅基地及房屋，分别委托各自子女进行房屋及地面附属物的签名登记，后中原区政府拆迁安置指挥部与海杏莲单方面签订了拆迁安置协议，海杏莲领取了各项补偿费用。诉请判定中原区政府补偿海麦叶拆迁安置房面积499.95平方米，以及相关的过渡费、奖励费、搬迁费，地，地面附属物补偿费等费用定选房号和停车位。后海麦叶申请撤回起诉，该院于2016年2月17日作出（2015）郑铁中行初字第146号行政裁定，准许撤回起诉。2015年海麦叶在郑州市中原区人民法院起诉海杏莲宅基地使用权纠纷一案，该院于2015年12月9日作出（2015）中民一初字第1786号民事裁定，驳回海麦叶的起诉。海麦叶上诉后，申请撤回上诉，郑州市中级人民法院于2016年2月17日作出（2016）豫01民终1160号民事裁定，准许海麦叶撤回上诉。2017年沙建文在郑州市中原区人民法院起诉海杏莲物权保护纠纷一案，诉请将涉案拆迁补偿安置协议内的补偿房屋及对老院补偿的全部过渡费的一半分配给沙建文所有。2017年6月19日该院作出（2017）豫0102民初1430号民事判决，驳回沙建文的诉讼请求。上诉后，郑州市中级人民法院于2017年9月20日作出（2017）豫01民终10989号民事判决，驳回上诉，维持原判。沙建文不服申请再审，郑州市中级人民法院于2017年12月25日作出（2017）豫01民申1310号民事裁定决，驳回沙建文的再审申请。2018年8月20日海麦叶在郑州市中原区人民法院起诉海杏莲分家析产纠纷一案，该院于2018年12月7日作出（2018）豫0102民初7509号民事裁定，以“拥有宅基地使用权是**农村村民，原告户籍不在郑州市中原区刁沟村，更不属被拆迁改造村庄村民，因此，就目前证据，不能确认海麦叶拥有被拆迁宅基地使用权，进而依据以合法有效宅基地使用证为依据核算的回迁安置面积等相关拆迁安置权益，与海麦叶无直接利害关系。因此，不能认定原告与本案存在直接利害关系，故海麦叶起诉应予驳回”为由，裁定驳回海麦叶的起诉。海麦叶上诉后，郑州市中级人民法院于2019年2月作出（2019）豫01民终1443号民事裁定，驳回上诉，维持原裁定。海麦叶及沙建文还于2018年5月在郑州市中原区人民法院起诉海杏莲、马上雨继承纠纷一案，因未缴纳案件受理费，被该院（2018）豫0102民初4421号民事裁定，按撤回起诉处理。海麦叶还于2020年7月24日在郑州市中原区人民法院起诉海杏莲宅基地使用权纠纷一案，也因未缴纳案件受理费，被该院（2020）豫0102民初1092号民事裁定，按撤回起诉处理。郑州市中级人民法院一审认为，本案争议焦点有三个：一是海麦叶本案是否构成重复起诉；二是海麦叶本案起诉是否超过了法定起诉期限；三是海麦叶本案的诉讼请求能否成立。关于焦点一重复起诉问题。经查明，海麦叶提起本案撤销或变更第三人海杏莲动3-043号《拆迁补偿安置协议》的行政协议诉讼之前，海麦叶曾于2015年在郑州铁路运输中级法院分别起诉中原区政府、第三人海杏莲，要求撤销第三人海杏莲郑中原集用（2006）第字0079号集体土地使用证、给海麦叶拆迁安置补偿，两案分别以裁定驳回海麦叶的起诉、裁定准许海麦叶撤诉结案。海麦叶及沙建文也多次提起了涉案宅基地纠纷、物权保护纠纷、分家析产纠纷、继承纠纷、宅基地使用权纠纷等民事诉讼，分别被以驳回起诉、驳回诉讼请求、未交诉讼费按照撤诉处理等方式结案。由此可知，海麦叶并未就撤销或变更涉案行政协议提起过行政诉讼，而此前的撤销集体土地使用证之诉、给海麦叶拆迁安置补偿之诉，与本案诉讼并非同一法律关系和同一诉讼标的，相关民事诉讼与本案行政诉讼更非同类型诉讼，故本案不构成重复诉讼。关于焦点二起诉超期问题。从2015年在郑州铁路运输中级法院起诉中原区政府、第三人海杏莲拆迁安置补偿一案的起诉状可见，海麦叶及其委托代理人沙建文当时应当知道中原区政府与第三人海杏莲签订了涉案《拆迁补偿安置协议》，并提出了具体的拆迁安置房面积、过渡费、奖励费、搬迁费、地、地面附属物补偿费等费用主张017年海麦叶儿子即其代理人沙建文在郑州市中原区人民法院起诉海杏莲物权保护纠纷一案，诉请将涉案拆迁补偿安置协议内的补偿房屋及对老院补偿的全部过渡费的一半分配给沙建文所有，也能印证2017年该案起诉时，海麦叶及其代理人沙建文应当知道涉案《拆迁补偿安置协议》存在。但海麦叶称，当时海麦叶提交的部分拆迁安置协议材料是从第三人处看到，第三人海杏莲系另一自然人，并非主管行政机关或者其他有权机关，仅此事实难以认定海麦叶已经在行政诉讼法意义上知道或者应当知道该行政行为；同时本案亦无证据证明海麦叶在提起诉讼之前已经从被告等有权机关获知该行政行为的真实性。鉴于，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定“被告认为原告起诉超过法定期限的，由被告承担举证责任。”以及海麦叶对涉案相关权益争议不断在进行民事诉讼，故不以起诉期限来限制海麦叶。关于焦点三海麦叶诉讼请求能否成立问题。海麦叶本案请求撤销或变更涉案行政协议的理由仍是海麦叶和第三人海杏莲姐妹共同继承涉案宅基地的使用权，但当时中原区政府违法将涉案宅基地使用证变更登记在海杏莲一人名下，且海麦叶和第三人签的有涉案宅院333.30平方米宅基地使用权共有协议，该宅院为姐妹二人共有，各占一半份额，指挥部应当与姐妹二人分别签订《拆迁补偿安置协议》，均分拆迁补偿安置利益，而指挥部只与第三人签订《拆迁补偿安置协议》，侵害了海麦叶的合法权益。对此一审法院认为，海麦叶先前提起的诉请撤销第三人郑中原集用（2006）第字0079号集体土地使用证案，已经被人民法院裁定驳回起诉，即目前从法律上讲涉案宅基地的使用权人仍系第三人海杏莲；海麦叶提起的诉请判定中原区政府补偿海麦叶拆迁安置房面积499.95平方米，以及相关的过渡费、奖励费、搬迁费，地，地面附属物补偿费等费用定选房号和停车位的拆迁安置补偿一案，也因海麦叶申请撤回起诉而被人民法院裁定准许其撤回起诉；海麦叶及沙建文多次提起的涉案宅基地纠纷、物权保护纠纷、分家析产纠纷、继承纠纷、宅基地使用权纠纷等民事诉讼，也分别被以驳回起诉、驳回诉讼请求、未交诉讼费按照撤诉处理等方式结案。因此，在上述行政、民事裁判文书生效的情况下，海麦叶现有证据不能证明指挥部与第三人海杏莲签订的《拆迁补偿安置协议》，侵害了海麦叶自身合法权益，故海麦叶诉请撤销或变更该协议，不予支持。海麦叶如认为上述行政、民事裁判结果错误，可依法另行主张。综上，海麦叶的诉讼理由不能成立，其诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回海麦叶的诉讼请求。上诉人海麦叶不服，上诉称：（一）法律的目的之一就是定分止争，原审回避矛盾，不符合审理行政协议案件的基本原则，没有积极化解矛盾与纠纷。上诉人以往的诉讼裁判结果均为裁定书，审判部门并未做出实体的判决，并且有个别民事裁定结果与政府行政决定结果相矛盾。（二）原审没有参照执行物权法司法解释审理案件，无视群众对已实施法律的期待，使纠纷又回到了行政、民事相互推诿的从前。上诉人海麦叶与第三人海杏莲系亲姐妹，共同继承涉案宅院，有两人共同捺印的证明为凭证，并且第三人海杏莲依据二人母亲巴大妮的宅基证为权属来源进行换发证。因此可以认定，上诉人海麦叶为该宅院的共同权利人。（三）本案存在基础民事争议。人民法院应当将基础民事争议中与被诉行政行为合法性相关联的部分内容作为行政案件的主要事实进行审理认定。（四）原审并未对被上诉人的行政行为的合法性进行审查。法律规定应该审查被诉行政行为的合法性，并不受诉讼请求的限制。（五）原审没有实质性化解行政争议，没有担当，致使“程序空转"，司法审判效率降低，没有给当事人提供高效、优质、便捷的司法救济。综上所述，根据审理行政协议案件的法律法规、司法解释，上诉人做为有主体资格的利害关系人，其合法权益应当得到保护，恳请法院支持上诉人的诉请。被上诉人中原区政府答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。1.根据拆迁补偿安置方案，本次城中村改造以发放宅基地使用证为准，本案的宅基地使用权人为第三人，并非上诉人；2.上诉人曾向郑铁中院起诉要求撤销本案使用权人第三人郑中原集用(2000)第字749号的集体土地使用证,最终驳回起诉并生效。上诉人及上诉人儿子多次向中原区人民法院提起宅基地等多案由民事纠纷，但是也都被驳回起诉或者诉讼请求，均已生效。根据行政、民事等多起案件被驳回情况，可以看出上诉人与本案没有利害关系。一审第三人海杏莲陈述称：（一）本案涉诉宅基地经中原区政府确权，权利人为海杏莲，海麦叶诉称双方共有不能成立。（二）上诉人在没有任何法律依据的情况下多次重复起诉，均被人民法院驳回。（三）依据建房协议，海麦叶无权主张权利。（四）海麦叶的起诉超过法定起诉期限。海麦叶于2015年7月20日已经知道拆迁安置政策，并且知道中原区西流湖办事处刁沟村拆迁安置指挥部与海杏莲签订了拆迁安置协议。海麦叶的起诉已超过法定期限，并属于重复起诉。综上，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为，海麦叶提起本案诉讼请求撤销或变更海杏莲签订的动3-043号《拆迁补偿安置协议》，但在被诉协议所涉宅基地登记在海杏莲名下，且海麦叶经多次民事诉讼、行政诉讼，分别被驳回起诉、驳回诉讼请求、按撤诉处理等方式结案的情况下，海麦叶提供的证据不足以证明其对案涉宅基地享有合法权益。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第八项之规定，应当裁定驳回海麦叶的起诉。一审判决驳回海麦叶的诉讼请求有所不当，本院予以指出，但鉴于对上诉人的权益不具有实质性区别影响，为避免程序空转，减少当事人诉累，本院不再予以纠正。上诉人的上诉理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人海麦叶负担。本判决为终审判决。审判长  王凤强审判员  卢 瑜审判员  秦娜娜二〇二〇年十二月二十五日法官助理王雨蒙书记员路明爽