安徽省芜湖市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖02行终207号 上诉人（原审被告）芜湖经济技术开发区人力资源和社会保障局，住所地安徽省芜湖市银湖北路**。 法定代表人邓小红，该局局长。 委托代理人徐有斌，该局工作人员。 委托代理人谷良云，安徽君宏律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）孙志华，男，1984年6月30日出生，汉族，住安徽省当涂县。 委托代理人王健，安徽民主律师事务所律师。 委托代理人陶梅晨，安徽民主律师事务所实习律师。 原审被告芜湖市人民政府，，住所地安徽省芜湖市鸠江区政通路** 法定代表人单向前，代市长。 委托代理人徐畅，芜湖市司法局工作人员。 委托代理人石晶晶，芜湖市司法局工作人员。 原审第三人芜湖明达物业管理有限公司，住，住所地安徽省芜湖市银湖中路**一社会信用代码91340200677570451J。 法定代表人涂玉萍，总经理。 委托代理人杨年山，安徽深蓝（芜湖）律师事务所律师。 上诉人芜湖经济技术开发区人力资源和社会保障局（以下简称经开区人社局）因工伤保险行政确认及行政复议一案不服安徽省芜湖经济技术开发区人民法院作出的（2020）皖0291行初9号行政判决提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审查明，孙志华的父亲孙平受第三人芜湖明达物业管理有限公司（以下简称明达公司）指派到麦凯瑞汽车饰品公司从事保安工作，第三人明达公司通过员工的个人账户向孙平发放报酬。2019年1月28日15时32分，案外人汤宗友驾驶正三轮轻便摩托车沿205国道西侧非机动车道由南向北行驶至与××迎宾路交叉口处，其车头与孙平驾驶的沿205国道由北向南行驶的两轮轻便摩托车车头发生碰撞，造成孙平受伤及两车受损的道路交通事故，后孙平经医院抢救无效死亡。2019年11月1日，孙志华向经开区人社局提出工伤认定申请，要求认定其父亲孙平在第三人明达公司下属麦凯瑞汽车饰品公司保安部门工作，2019年1月28日上班途中发生车祸死亡为工伤，除《工伤认定申请表》以外，孙志华还向经开区人社局提交了身份证、户口簿、《道路交通事故认定书》、路线图、医院病历、火化证明、死亡医学证明、徽商银行账户流水、第三人明达公司企业信用信息、押金收据、安保人员考勤表、《灵活就业人员参加企业职工养老保险登记表》的复印件。收到孙志华提交的材料后，经开区人社局认为孙平发生交通事故死亡时已超过60周岁，且孙平1996年1月至2010年12月期间的企业职工养老保险已补缴，孙平在年满60周岁时应当能享受职工养老保险待遇；经开区人社局经与当涂县人力资源和社会保障局（以下简称当涂县人社局）电话联系，该局向经开区人社局反馈，孙平自2016年8月起已经享受职工养老保险待遇；孙志华提交的押金收据、徽商银行账户流水，证明孙平每月收到的报酬标注为“劳务费”，经开区人社局根据上述情况，孙平与第三人明达公司之间系劳务关系，不属于工伤认定申请的受理范围。2019年11月7日，经开区人社局的工作人员向孙志华询问并制作询问笔录，在询问过程中经开区人社局告知孙志华需补正劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料，待补正后经开区人社局按程序受理工伤认定申请，孙志华表示“好的”。2019年12月16日，孙志华向经开区人社局书面表示，关于孙平劳动关系证明材料无法提交，望按流程处理；当日，经开区人社局制作了20192426号《工伤认定申请不予受理决定书》，载明孙志华于2019年11月1日提交的工伤认定申请已收悉，经审查，不符合安徽省实施《工伤保险条例》办法第十五条第（二）项规定的受理条件，决定不予受理，申请人若对该决定不服，可以在接到决定书之日起60日内向芜湖市人民政府（以下简称芜湖市政府）申请复议或者在6个月内向人民法院提起行政诉讼。孙志华收到20192426号《工伤认定申请不予受理决定书》后，向芜湖市政府申请了行政复议，要求撤销案涉《工伤认定申请不予受理决定书》并认定孙平所受伤害为工伤。芜湖市政府于2020年2月13日收到孙志华提交的复议申请材料。在审查孙志华的行政复议阶段，被告市政府认为案情复杂，不能在规定期限内作出复议决定，故决定复议决定延期30日作出，并将《延期审理通知书》向孙志华邮寄送达。行政复议阶段，孙志华向芜湖市政府补充提交了供养情况证明表、证人证言等材料；2020年5月6日，芜湖市政府作出芜市行复［2020］6号《行政复议决定书》，其认为，孙平进入第三人明达公司时已达到法定退休年龄，且孙平自2016年8月1日起已经享受职工养老保险待遇，孙平与第三人明达公司之间形成的是劳务关系，不属于《中华人民共和国劳动合同法》、《工伤保险条例》的调整范围，故决定维持20192426号《工伤认定申请不予受理决定书》。孙志华收到芜湖市政府作出案涉《行政复议决定书》后对该决定不服，依法提起本案诉讼。 原审认为，本案的争议焦点为：一、孙志华提交的关于孙平工伤认定申请的材料是否符合工伤认定申请的受理条件；二、经开区人社局在未受理原告的工伤认定申请前即向其他单位调查了解，并以调查了解的情况作出不予受理工伤认定申请的决定是否合法。《工伤保险条例》第十八条规定，提出工伤认定申请应当提交与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料，提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理。从上述规定可知，经开区人社局在受理工伤认定申请阶段对申请材料的审查应当为材料“完整性”的审查；其次，从提交申请材料的证明程度上来看，虽然《工伤保险条例》第十八条、《工伤认定办法》第六条规定了应当提供与用人单位存在劳动关系或者事实劳动关系的证明材料，但劳动者提交的材料要达到何种程度才符合工伤认定的申请条件相对模糊，而按照《工伤保险条例》第十九条第二款之规定，在工伤认定阶段的举证责任分配中，是否为工伤的举证责任主要由用人单位承担，其中自然也包含劳动者认为其与用人单位之间存在劳动关系，而用人单位认为双方不是劳动关系的情形，故在工伤申请阶段，劳动者应当承担初步的证明责任即可，若要求劳动者在提起工伤申请阶段便需提交相对完整、能充分证明劳动关系的材料，与法律规定相悖，也可能导致处于相对弱势地位的劳动者不能充分保障其合法权益的实现；本案中，孙志华在工伤认定申请阶段已经向经开区人社局提交了银行账户流水、押金收据、安保人员考勤表等材料的复印件，从劳动者一方的角度，已初步达到孙志华有能力提交的其认为孙平与第三人明达公司之间存在劳动或者劳务等关系的证明材料，从孙志华提交的《灵活就业人员参加企业职工养老保险登记表》仅可初步判断孙平已补缴了15年的养老保险费用，并不必然可判断出孙平已办理且享受养老保险待遇；孙平与第三人明达公司之间具体是否存在劳动关系，是否可以认定为工伤，应当在受理工伤认定申请后通过用人单位举证、人社行政部门依职权调查核实等阶段综合判断；结合上述两点，在工伤认定申请阶段，人社行政部门对申请材料的审查应当为形式审查，而非实质审查。 关于经开区人社局在工伤认定申请阶段即行使调查核实的职权是否合法的问题。工伤认定流程可分为申请、受理、用人单位举证、调查核实、认定等阶段；《工伤保险条例》第十九条规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。根据依法行政的原则和前述规定，人社部门在受理工伤认定申请后，才依法具有调查核实的职权；本案中，经开区人社局在申请、受理阶段，即行使了调查核实的职权，并以电话调查核实获得的信息直接对孙平与第三人之间是否存在劳动关系，是否属于《工伤保险条例》调整进行了实质性判断。综上，被告作出案涉不予受理的决定，适用法律、法规错误，应当依法予以撤销；而芜湖市政府作为复议机关作出维持案涉不予受理决定的复议决定亦应当被依法撤销。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十九条之规定判决撤销芜湖经济技术开发区人力资源和社会保障局于2019年12月16日作出的20192426号《工伤认定申请不予受理决定书》、芜湖市人民政府于2020年5月6日作出的芜市行复[2020]6号《行政复议决定书》，芜湖经济技术开发区人力资源和社会保障局于本判决生效之日起三十日内重新作出行政行为。一审案件受理费50元，由芜湖经济技术开发区人力资源和社会保障局负担。 上诉人经开区人社局上诉称，一、上诉人在受理工伤认定申请时，应当进行实质性审查。二、一审判决混淆工伤认定受理条件中的举证责任和工伤认定过程中的举证责任，一审法院适用法律错误。请求二审法院：1.撤销安徽省芜湖经济技术开发区人民法院作出的（2020）皖0291行初9号行政判决，依法改判驳回被上诉人全部诉讼请求；2.由被上诉人承担本案一审、二审诉讼费用。 被上诉人孙志华辩称，一、上诉人受理工伤认定申请时进行实质性审查违反法律程序。二、受理工伤认定申请时应当为形式审查。上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求驳回上诉。 原审被告芜湖市政府辩称，芜湖市政府所作的复议程序合法，复议决定具有事实和法律依据。请求法院依法改判。 原审第三人明达公司述称，一、并没有法律规定工伤认定中只能形式审查，不能进行实质性审查，一审判决推定上诉人应当形式审查没有法律依据，系认定错误。二、原审原告父亲发生交通事故时已经63周岁，显已不适用劳动合同法调整，不存在与用人单位存在劳动关系，上诉人作出不予受理工伤认定申请决定正确。三、无论孙平是否享受基本养老保险待遇，其已达法定退休年龄，继续就业形成的是劳务关系，而非劳动关系。四、芜湖市政府作出的行政复议决定程序正当，适用法律正确。请求二审法院作出公正判决。 经审理查明，双方当事人二审无新的证据提交，在一审中提供的证据已随案卷移送，本院对一审认证意见予以认可。本院二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，一、《工伤保险条例》第十九条规定，社会保险行政部门受理工伤认定申请后，根据审核需要可以对事故伤害进行调查核实，用人单位、职工、工会组织、医疗机构以及有关部门应当予以协助。职业病诊断和诊断争议的鉴定，依照职业病防治法的有关规定执行。对依法取得职业病诊断证明书或者职业病诊断鉴定书的，社会保险行政部门不再进行调查核实。职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。该条款系对社会保险行政部门受理工伤认定申请后如何对事故伤害进行调查及如何分配举证责任所作的规定，而不是对受理前的调查核实及举证责任分担进行规定，且该条也仅是规定对事故伤害的调查核实，并未对劳动关系与否的调查进行规范。本案所争议的是经开区人社局是否应当受理工伤认定申请，而不涉工伤认定申请后的事宜，故一审判决选择适用上述法律条款属适用法律错误。 二、《工伤保险条例》第十八条第一款、第三款规定，提出工伤认定申请应当提交下列材料：（一）工伤认定申请表；（二）与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）的证明材料；（三）医疗诊断证明或者职业病诊断证明书（或者职业病诊断鉴定书）；工伤认定申请人提供材料不完整的，社会保险行政部门应当一次性书面告知工伤认定申请人需要补正的全部材料。申请人按照书面告知要求补正材料后，社会保险行政部门应当受理。据此，申请认定工伤的职工与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系）系工伤保险行政机关受理工伤认定申请案件的前提。本案中，在提交工伤认定申请时，申请材料显示孙平已有63岁，已超过法定退休年龄，因不同于一般年龄的职工工伤认定，经开区人社局在收到申请材料后，针对该特殊情形是否具有劳动关系进行必要的调查系尽审慎核实职责，该调查核实行为并无不当。 三、《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(三)》第七条规定，用人单位与其招用的已经依法享受养老保险待遇或领取退休金的人员发生用工争议，向人民法院提起诉讼的，人民法院应当按劳务关系处理。本案中，已有证据证明孙平已在马鞍山领取企业离退休职工基本养老金，已依法享受养老保险待遇。据此，经开区人社局认为孙平与明达公司不构成劳动关系，并告知孙志华需补正劳动关系（包括事实劳动关系）证明材料的行为于法有据。经开区人社局在收到孙志华无法提供劳动关系证明材料的书面意见后，作出被诉的20192426号工伤认定申请不予受理决定并无不当。芜湖市政府据此作出的行政复议决定正确，程序合法，本院予以支持。 四、由于孙平和明达公司之间是否构成劳动关系存在较大争议，被上诉人孙志华可依法通过申请劳动争议仲裁的方式确认劳动关系，待确认构成劳动关系后，孙志华仍可申请工伤认定，主张工伤保险权益。 综上所述，经开区人社局作出20192426号《工伤认定申请不予受理决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。芜湖市政府作出的芜市行复字〔2020〕6号《行政复议决定书》决定正确，程序合法。一审判决认定事实清楚，但适用法律有误，本院予以纠正。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销安徽省芜湖经济技术开发区人民法院作出的（2020）皖0291行初9号行政判决； 二、驳回孙志华的诉讼请求。 一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，合计100元，均由被上诉人孙志华负担。 本判决为终审判决。 审判长  汪万荣 审判员  徐 琳 审判员  查 鹏 二〇二〇年十二月十七日 法官助理陈勇 书记员王慧 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。