江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终297号 上诉人（原审原告）徐敏志，男，汉族，住江苏省涟水县。 委托代理人孟春梅，国浩律师（南京）事务所律师。 被上诉人（原审被告）涟水县人民政府，住所地在江苏省涟水县红日大道**。 法定代表人洪然，该县代县长。 原审第三人徐敏祥，男，汉族，住江苏省涟水县。 上诉人徐敏志诉被上诉人涟水县人民政府（以下简称涟水县政府）、原审第三人徐敏祥撤销农村土地承包经营权证纠纷一案，不服江苏省淮安市中级人民法院（2018）苏08行初151号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 上诉人徐敏志原审诉称，其系涟水县五港镇五里村村民。2005年涟水县政府给徐真伍（徐敏志父亲）户的土地颁发了农村土地承包经营权证书，同户人员有徐敏志及其母亲。徐敏志户另有两块分别为0.4亩、0.7亩的土地未登记在册。2016年重新确权登记时，徐敏志户的部分土地承包经营权以继承方式被登记在徐敏祥名下，签订了农村土地承包合同，涟水县政府向徐敏祥颁发了编号为320826105201130042J的农村土地承包经营权证。上述被登记徐敏祥户名下的土地在徐敏祥2016年颁发的农村土地承包经营权证书中的地块编号分别为：3208261052011300007、3208261052011300012、320826105201130008、3208261052011300247、3208261052011300289。涟水县政府的行为侵犯了徐敏志的合法权益，故诉至法院请求撤销涟水县政府向徐敏祥颁发的编号为320826105201130042J的农村土地承包经营权证，并确认相关土地承包经营权归徐敏志所有。 被上诉人涟水县政府原审辩称：1、2005年徐敏志与其父母为一户与村委会签订了农村土地承包合同，涟水县政府依据土地承包合同颁发了农村土地承包经营权证书。2012年，徐敏志与徐敏祥在其父母主持下对承包地进行了调整，徐真伍的人口田划到徐敏祥户中，之后徐真伍的粮食综合补贴也由徐敏祥领取至2015年。2015年4月，全县开展农村土地承包经营权登记工作，涟水县五港镇五里村村民委员会（以下简称五里村委会）在土地信息采集后进行了公示，并发布《五里村确权登记办证审核公示告知书》，要求村民对土地采集信息及分布图和公示表上内容进行核对确认，如在2015年12月13日至12月20日内未提出异议，也未签字确认的，视为对土地确权无异议，徐敏志在土地采集信息上签名，后在告知书上签名，其上述行为确认了2012年其父亲徐真伍落户到徐敏祥户中的事实，期间未提出异议。2016年5月，五里村委会与承包户签订农村土地承包合同，徐敏志拒绝签订。2、涟水县政府在本行政区域内具有颁发农村土地承包经营权证的法定职权，涟水县政府颁发给徐敏祥的农村土地承包经营权证是依据五港镇政府报送的申请材料，在对申请材料进行审查后，认为符合颁证规定，且审查中未收到任何异议，决定向徐敏祥颁证，涟水县政府的颁证行为不具有可撤销的理由。请求驳回徐敏志诉讼请求。 原审第三人徐敏祥原审陈述，父母生前都是其赡养，徐敏志要土地没有道理，涟水县政府已经将涉案土地登记到其名下。 原审法院经审理查明：徐敏志与徐敏祥系亲兄弟关系。2005年，涟水县政府给徐真伍（徐敏志父亲）户颁发的农村土地承包经营权证书，证书载明其户共有人有徐敏志及其母亲，证书还载明其户承包地块分别为：南洼（1亩）、拐圩（1.96亩）、猪地（0.4亩）、桑树地（1亩）、家后（1.84亩），徐敏志陈述其户另有两块分别为0.4亩、0.7亩的土地未登记在该证书上。2016年5月10日，五里村委会与徐敏祥签订了农村土地（耕地）承包合同。2016年8月27日，涟水县政府依据徐敏祥与五里村委会签订的合同给徐敏祥颁发了编号为320826105201130042J农村土地承包经营权证书。现徐敏志认为涟水县政府颁发给徐敏祥的农村土地承包经营权证中地块编号分别为：3208261052011300007、3208261052011300012、3208261052011300082、3208261052011300247、3208261052011300289的五块土地其具有承包经营权，故诉至法院请求撤销涟水县政府于2016年8月27日向徐敏祥颁发的农村土地承包经营权证。 原审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，实施家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。据此，涟水县政府具有向本行政辖区内农村土地承包方颁发农村土地承包经营权证的法定职权。 《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第二款规定，国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。第二十五条规定，国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。据此，土地承包经营合同系基于发包方（村委会或村民小组）与承包方（村民）双方之间真实意思表示而签订，政府部门并无干涉土地发包、承包等相关民事活动的职权。 《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。 根据上述规定，土地承包经营权证是依据土地承包合同进行发放的，属于政府应主动履行职权、职责的行政登记行为，登记的实质只具有不动产物权的变动公示的作用。农村集体所有的土地，依法由村集体经济组织或者村民委员会发包，只要承包合同依法成立，农民即取得农村集体土地承包经营权。本案中，涟水县政府提交的2016年5月10日五里村委会与徐敏祥签订的农村土地（耕地）承包合同，证明自该农村土地（耕地）承包合同生效始，徐敏祥即取得其合同中载明地块的承包经营权。涟水县政府依据该承包合同颁证并无不妥，徐敏志亦未提供证据证明涟水县政府颁证程序不符合上述《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条之规定。故对徐敏志要求涟水县政府撤销颁发给徐敏祥的编号为320826105201130042J的农村土地承包经营权证的依据不足。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”原国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项规定，农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件受理。法律并未规定县政府可以就涉案农村土地承包经营权纠纷作出确权决定，故涟水县政府无权作出确权决定，徐敏志要求在本案中确认徐敏祥土地承包经营权证书中部分地块的土地承包经营权归其所有的主张，该院不予支持。 原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回徐敏志的诉讼请求。案件受理费50元，由徐敏志负担。 徐敏志不服，提起上诉请求撤销（2018）苏08行初151号行政裁定，改判支持上诉人的诉讼请求或发回重审。事实与理由：原审法院认定，2016年8月27日，涟水县政府依据承包合同颁发了编号为32082610521130042J农村土地承包经营权证。事实上，2017年11月8日，徐敏祥仍未拿到上述农村土地承包经营权证，上诉人有报警记录可以证实。涟水县政府向徐敏祥颁发农村土地承包经营权证的行为侵害了上诉人的合法权益，涟水县政府错误将原属于上诉人的土地承包经营权登记在徐敏祥名下，未尽到审慎审查的义务，即使颁证无不妥，在发现错误时，被上诉人也应当立即核实，自行纠正。一审判决以被上诉人进行形式审查，履行一般登记职责为由，支持被上诉人错误登记行为，其判决逻辑严重错误。 涟水县政府在法定期限内未提交答辩意见。 徐敏祥在法定期限内未提交陈述意见。 当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，原审判决对本案证据的认定正确。本院确认原审认定的案件事实。 另查明，江苏省淮安市中级人民法院（2018）苏08民终2840号生效民事判决认定，2018年2月26日，徐敏志、徐敏祥在五港镇社会矛盾纠纷调处中心、涟水县司法局五港司法所及五里村委会的主持下达成调解协议，协议约定：一、徐敏祥、徐敏志父母及奶奶生前所种的1.7亩、1.1亩、1.1亩、0.4亩、0.7亩，合计5亩地。其中1.1亩、1.1亩、0.7亩，舍计2.9亩归徐敏祥所有。剩余的1.7亩、0.4亩，合计2.1亩归徐敏志所有。二、协议签订后，徐敏祥、徐敏志兄弟俩均不得反悔，不得无理上访。如一方反悔或无理上访，需赔偿另一方人民币叁万元。三、本协议经村委会、徐敏祥、徐敏志兄弟签字盖章后生效，一式四份，兄弟俩各执一份，村委会一份，镇司法所一份。五里村委会、徐敏祥、徐敏志均签字盖章，该协议已经生效。上述判决驳回了徐敏志要求确认协议无效的诉讼请求。江苏省高级人民法院于2019年8月30日作出(2019)苏民申2441号民事裁定，驳回徐敏志的再审申请。 本院认为，本案中，涟水县政府提交的2016年5月10日五里村委会与徐敏祥签订的农村土地（耕地）承包合同，证明自该农村土地（耕地）承包合同生效始，徐敏祥即取得其合同中载明地块的承包经营权。涟水县政府依据该承包合同颁证并无不妥，徐敏志亦未提供证据证明涟水县政府颁证程序不符合上述《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条之规定。故徐敏志要求涟水县政府撤销颁发给徐敏祥的编号为320826105201130042J的农村土地承包经营权证的依据不足，本院不予支持。 《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”根据生效民事判决认定的事实，在五港镇社会矛盾纠纷调处中心、涟水县司法局五港司法所及五里村委会的主持下，徐敏志、徐敏祥于2018年2月26日就土地承包经营权纠纷已经达成调解协议。调解协议的效力业经司法程序确认。徐敏志与徐敏祥之间土地承包经营权已无纠纷，提起本案诉讼明显缺少诉的利益。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人徐敏志负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘建功 审判员  赵 黎 审判员  臧 静 二〇二〇年十二月二十四日 书记员  任子悦