河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终707号上诉人（原审原告）张玉来，男，1954年12月2日出生，汉族，住河南省中牟县。委托代理人张献伟，河南普丰律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州航空港经济综合实验区三官庙办事处，住所地郑州航空港经济综合实验区三官庙办事处三官庙村。法定代表人申德田，主任。委托代理人张国永，副书记。委托代理人王子万，河南经东律师事务所律师。原审第三人郑州航空港经济综合实验区三官庙办事处岗李村村民委员会，住所地郑州航空港经济综合实验区三官庙办事处岗李村。法定代表人张超，主任。上诉人张玉来诉被上诉人郑州航空港经济综合实验区三官庙办事处（以下简称三官庙办事处）、原审第三人郑州航空港经济综合实验区三官庙办事处岗李村村民委员会（以下简称岗李村委会）履行行政协议一案，不服河南省郑州航空港经济综合实验区人民法院（2020）豫0192行初10号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：2012年3月17日，郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）管理委员会以通知的形式将《郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）合村并城土地房屋征收补偿和村民安置社会保障暂行办法》印发，要求其所属单位认真遵照执行。该办法第三条第二款规定，办事处是本辖区合村并城征迁工作的责任主体，具体负责本辖区内的安置、征迁、稳定工作。第二十三条第二款规定，被征迁安置人口的界定时间为征迁公告发布之日的24时。因原告所在村庄纳入合村并城范围，2015年6月10日，张玉来代表其家庭与三官庙办事处（甲方）、岗李村委会（丙方）签订《征迁协议》。《征迁协议》第一条“乙方基本状况”第（2）项约定：乙方家庭符合安置房回购条件的安置人员5人。第三条“搬迁奖补费用”第（3）项约定：按照4口人（含4口人）以下的每户600元、超过4口人的每增加1人增加100元的补助标准，甲方一次性支付乙方搬家补助费700元。第四条“安置房回购”约定：1.被征迁人可获得人均建筑面积60平方米的安置房，其中50平方米可按回购价600元／平方米购买，10平方米按建筑成本优惠价1800元／平方米购买。确因设计原因造成被征迁人安置房面积超出或低于人均60平方米的（限10平方米以内），均按建筑成本优惠价1800元／平方米多退少补；3.按政策要求，乙方家庭符合安置条件的5人，可购买安置房300平方米，需支付甲方安置房回购款240000元。在安置房回迁中，原告被告知不再按照《征迁协议》约定的安置购买标准向张某进行安置。原告遂提起本案行政诉讼。在诉讼中，2020年5月27日，三官庙办事处向张玉来邮寄《撤销协议通知书》。另查明，张玉来之孙女张某于2015年3月1日出生，于2015年3月17日经出生申报予以登记落户，户口本显示其公民身份证件编号为4XXXX5。原审认为，关于原告的诉讼请求能否支持的问题。虽然三官庙办事处与张玉来签订了《征迁协议》，但张某出生日期晚于征迁人口界定截止时间，《征迁协议》将其计入安置人口内，与事实不符，也不符合《郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）合村并城土地房屋征收补偿和村民安置社会保障暂行办法》的安置条件。三官庙办事处将不符合安置条件的张某列入人口认定表并作为案涉征迁协议的安置人口，属于超越职权，明显超出相关文件确定的安置对象范围，该部分补偿利益不当支出会造成国家补偿资金损失，损害社会公共利益、国家利益，故协议中涉及张某补偿利益的约定条款无效，原告据此要求确认协议有效、要求被告三官庙办事处按照协议履行为张某安置的请求，不予支持。综上，原告的诉讼请求不成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告张玉来的诉讼请求。本案案件受理费50元，由原告张玉来负担。上诉人张玉来上诉称：1.撤销原审判决，改判支持上诉人原审诉求；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。上诉事实和理由：一、原审判决书认定事实错误。（一）被上诉人没有任何证据能证明“2014年8月24日发布张贴过征迁公告”。1.被上诉人三官庙办事处提交的《公告》底稿不是法定有权主体发布，且不能证明对公众发布的时间和形式，应视为无效行政行为。被上诉人提供的证据《公告》的发布主体是办事处自己，即三官庙办事处，而非国家法律规定的县级以上发布机关，为无效行政行为。因主体不合法，为无权单位发布，当属自始无效，确定无效。（1）按照法定的征地拆迁程序，在征收土地的申请被批准后，开始征收土地时，应当发布《征收决定公告》。（2）根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日版）第46条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此，县级人民政府是征地拆迁的公告发布机关。（3）虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，但没有任何法律规定发布征迁公告可以委托实施。2.被上诉人在原审庭审中承认公告为内部档案稿，第三人的村主任张超当庭承认上边的签字为开庭前在办事处补签伪造过去时间，根本不是当时形成的。3.根本不是征迁行为，哪来的征迁公告。征迁公告的法律依据和土地征迁的审批核准依据何在？这不是集体土地变成国有土地的征迁，是改善居住环境的村民集中安置行为。4.诉争宅基地房产补偿是“合村并城”中出现的置换补偿和安置房购买等平等交易。这只是一种“新农村建设”改善村居环境而进行的一种，由一户一宅而变成集中上楼安置的一种形式。根本不是国家法律意义上的土地房屋征迁，也根本没有改变原有的土地性质，而且上诉人固有的村民待遇、所在的村民组，村民自治组织形式也没有改变。村民上楼是采取的“一事一议”“一户一协商”，不是统一强制执行。而且村民自治，以及采用的“4+2”工作法确定的结果都是自治的表现形式。二、原审判决适用法律错误。（一）原审判决认定在履行行政协议“损害国家利益、社会公共利益”涉及部分条款“无效”，没有任何法律依据。1.《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”（二）法律司法解释规定是“严重损害国家利益、社会公共利益”，被上诉人答辩的理由是“损害国家利益、社会公共利益”。原审法院也依此理由为判决，违反法律规定。依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条规定，在履行行政协议过程中，可能出现“严重损害国家利益、社会公共利益的情形”，被告可以变更、解除行政协议。而不是行政协议的无效或部分条款无效。本案被上诉人仅仅是以征迁协议“损害国家利益、社会公共利益”抗辩和举证，也没有提供如何严重损害国家利益的任何证据。没有证据证明该诉争协议中的行为属于司法解释规定的“严重”。三、没有改变土地性质的村民居住环境改善属于村民自治范畴，根本不涉及“国家利益、社会公共利益”。“村民上楼”“集中居住”，是村民居住环境的改善或集中安置行为，仍然属于村民自治组织内部事务。根本不涉及社会公共利益、国家利益。法治政府、诚信政府，政务诚信是社会诚信之本。《中华人民共和国行政诉讼法》“为保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法行使职权”。改善村居环境、建设美丽乡村，让村民享受城镇生活方式，是国家一种惠民政策，绝不是让地方政府将集体土地收储或“以租代征”等变相土地收储，依法并没有改变土地性质。原审法院这种“以社会公共利益、国家利益”为由，将一个已经履行五年的《征迁协议》条款，没有法律依据判决为“无效”。不仅是公开地支持了地方政府在“合村并城”中违法征收集体土地行为，更是一次让地方政府在对村民利益蚕食之后又一次恶意侵犯。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求依法改判，支持上诉人原审诉求。被上诉人三官庙办事处辩称：一、原审判决书认定事实正确。征迁公告的发布时间是2014年8月24日，对于征迁公告上的签字，不是征迁公告发布的关键，有无签字并不影响征迁公告的发布时间及效力。郑港监审决〔2017〕1号审计决定书依此时间为准进行审计，认为三官庙办事处在拆迁公告日24小时之后，陆续增加认定新生儿204人、外来迁入人员124人做为安置对象，违反了管委会征迁政策进行补偿、安置，责令三官庙办事处限期纠正违反管委会政策的行为，退还已收取的违规新增人口缴纳的安置房回购款，取消其享受的安置房面积，停发并追回其房屋租赁费及搬家补助费。三官庙办事处作为征迁的实施主体，且为征迁安置补偿协议的一方当事人，可以发布征迁公告。退一步讲，如果认定三官庙办事处无权发布征迁公告，从而认定三官庙办事处发布征迁公告的行为无效，同理，三官庙办事处与上诉人签订的征迁补偿协议也为无效协议，征迁补偿协议没有继续履行的法律依据，上诉人的诉讼请求也得不到支持。本案是征迁安置行为，不是新农村建设，退一步讲，如果是新农村建设，上诉人按照征迁安置补偿协议起诉，其要求履行征迁补偿协议，没有事实基础及法律依据，不应得到支持。二、原审法院适用法律正确。虽然三官庙办事处与上诉人签订了《征迁安置补偿协议》，但张某户口迁入时间晚于征迁人口界定截止时间，如果将张某按照安置人口进行安置，与事实不符，严重违反了《郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）合村并城土地房屋征收补偿和村民安置社会保障暂行办法》规定的安置条件。如果三官庙办事处将不符合安置人口条件的张某作为安置对象，属于超越职权，明显超出《郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）合村并城土地房屋征收补偿和村民安置社会保障暂行办法》规定的安置对象范围，损害拆迁秩序，该部分补偿利益的不当支出必然造成国家补偿资金损失，损害社会公共利益、国家利益。鉴于此，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定驳回张玉来的诉讼请求符合法律规定，也充分体现了《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条、第十六条的规定。三、本案不符合村民自治，涉及国家利益、社会公共利益。涉案争议的是《征迁安置补偿协议》，张玉来诉请的依据也是《征迁安置补偿协议》，属于征迁安置补偿行为，不属于村民自治行为。退一步讲，如果属于村民自治，张玉来诉请要求三官庙办事处履行协议没有事实基础及法律依据，张玉来的诉讼请求也不应得到支持。综上，请求二审法院依法驳回张玉来的上诉请求，维持原审判决。原审第三人岗李村委会未到庭未答辩。本院二审经审理查明的事实与原审一致外，另查明，被上诉人原审提交的证据《公告》载明：“二、征迁补偿：依据《郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）合村并城土地房屋征收补偿和村民安置社会保障暂行办法》等相关规定标准执行。”“四、本公告发布后，在征迁范围内不得进行下列活动：……（三）迁入户口或者分户。如有违反上述几项规定的，不予进行安置补偿。”“八、该项目为省、市重点工程，动迁工作由办事处组织实施，并接受郑州航空港经济综合实验区（郑州新郑综合保税区）房屋征收安置办公室、监察审计局监督检查。违反上述条款的组织和个人，请广大村民监督举报。”“九、本公告自发布之日起开始实施。”该《公告》文本载明的落款时间为2014年8月24日，且有11人签名捺印。2020年5月26日被上诉人三官庙办事处、岗李村委会共同作出《撤销协议通知书》，告知上诉人张玉来：2015年6月10日您与三官庙办事处、岗李村委会签订的《郑州航空港经济综合实验区（郑州新郑综合保税区）村民征迁安置补偿协议书》，经审计监察部门查证，该协议所涉及张某的事实错误、虚假，决定撤销《郑州航空港经济综合实验区（郑州新郑综合保税区）村民征迁安置补偿协议书》，请及时与我单位联系，根据客观事实重新签订安置补偿协议书。本院认为，本案的争议焦点是上诉人张玉来孙女张某是否符合征迁《公告》及《郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）合村并城土地房屋征收补偿和村民安置社会保障暂行办法》规定的安置人口界定条件。本次对三官庙办事处岗李行政村的征迁改造并非我国土地管理法规定的法定征收，而是根据《郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）合村并城土地房屋征收补偿和村民安置社会保障暂行办法》组织实施的合村并城征迁改造，不论是《郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）合村并城土地房屋征收补偿和村民安置社会保障暂行办法》，还是涉案征迁《公告》，抑或上诉人所签的《郑州航空港经济综合实验区（郑州新郑综合保税区）村民征迁安置补偿协议书》，对该事实均有明确体现。在该村征迁改造缔约时，该事实是该村村民众所周知的，上诉人也是知道或应当知道的，而上诉人仍自愿接受和配合政府实施的合村并城征迁改造并签订被诉协议，就应当遵从政府实施合村并城征迁改造的统一安置补偿政策和规则。上诉人在本案争议发生后、诉讼过程中再主张征地拆迁程序违法、征迁《公告》无效等理由，本院不予支持。发布征迁《公告》是三官庙办事处岗李行政村正式开始合村并城征迁改造的始点和标志，对于征迁《公告》发布的具体时间当时在该村是众所周知的事情，否则，所有村民的征迁安置补偿及缔约工作将无法开展。被上诉人主张并举证证明发布时间为征迁《公告》文本落款的2014年8月24日，符合常理。当然，实践中也可能存在征迁《公告》实际的发布时间稍晚于《公告》文本落款时间的情况，但这属于上诉人加以证明的事项，上诉人无证据证明该非常态情况的存在，故上诉人主张不应当以公告落款时间作为界定安置人口时间的上诉理由，本院不予支持。张某出生于2015年3月1日，晚于《郑州新郑综合保税区（郑州航空港区）合村并城土地房屋征收补偿和村民安置社会保障暂行办法》及该村征迁《公告》确定的安置人口界定截止时间2014年8月24日24时，且经审计监察部门查证，故张某不符合安置人口界定条件，不属于应安置人口。但被上诉人违反征收补偿安置政策规定，将不符合安置条件的张某列入安置人口界定范围并与上诉人签订《郑州航空港经济综合实验区（郑州新郑综合保税区）村民征迁安置补偿协议书》，对张某进行安置，属于超越职权，且严重损害了拆迁安置补偿政策的统一性、公平性，扰乱了拆迁安置秩序，损害社会公共利益，本院不予支持。因此，被诉协议中涉及张某安置补偿利益的部分应予撤销。虽然被诉协议中除涉及张某权利义务部分外的其他部分，上诉人和被上诉人均无异议且一直在正常履行，但是由于被诉协议文本不可拆分，均需要重新换签协议，因此，被诉协议整体予以撤销亦无不当。对于双方无争议部分，双方可以重新签订协议，上诉人合法权益并不会因此而受到损害。本案争议终审后，被上诉人也应当及时与上诉人就无争议部分重新签订协议。综上，被上诉人作出《撤销协议通知书》，以经审计监察部门查证，被诉协议所涉及张某的事实错误、虚假，决定撤销被诉协议，并请上诉人及时与其联系，根据客观事实重新签订安置补偿协议书，并无不当。上诉人诉请撤销被诉《撤销协议通知书》理由不能成立，本院不予支持。关于上诉人要求确认被诉协议有效并判令被上诉人按照协议约定履行义务的请求，除双方对双方无争议部分应当重新签订协议并继续履行外，被诉协议其他部分的内容，本院已经认可被上诉人予以撤销的结果，故对上诉人的该部分诉讼请求本院不予支持。原审判决虽然没有明确阐述被诉《撤销协议通知书》的合法性，并对上诉人诉请撤销《撤销协议通知书》的请求直接作出回应，但是原审裁判的基本理由及结果本院予以认可，故原审判决本院予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张玉来负担。本判决为终审判决。审判长  吕家祥审判员  董正方审判员  郭凤彩二〇二〇年十二月二十八日书记员  乔梦龙附录：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清，证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。