江苏省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）苏行赔申82号再审申请人（一审原告、二审上诉人)季娟，女，1971年3月25日生，汉族，住南通市崇川区。委托代理人吴珏，江苏百年东吴律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人)如皋市住房和城乡建设局，住所地如皋市行政中心****。法定代表人苏强，如皋市住房和城乡建设局局长。委托代理人蔡小华，如皋市住房和城乡建设局法制科科员。委托代理人吴迪山，江苏绘园律师事务所律师。被申请人（原审第三人）南通陈门置业有限公司，住所地如皋市袁桥镇通城大道**。法定代表人陈国华，南通陈门置业有限公司总经理。再审申请人季娟因诉如皋市住房和城乡建设局（以下简称如皋住建局）行政赔偿一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2019）苏06行赔终7号行政赔偿判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。申请人季娟申请再审称：1、如皋住建局违法撤销商品房预售合同登记备案的行为存在明显过错。2、申请人的合法权益受到实际损害，存在损害后果。申请人与南通陈门置业有限公司（以下简称陈门公司）基于300万元借款签订了《商品房买卖合同》《还款协议》，申请人与陈门公司之间同时成立商品房买卖合同关系和民间借贷关系，不违反法律、行政法规的强制性规定。借款到期后申请人可以要求履行《商品房买卖合同》取得房屋所有权，且不违反法律关于禁止流押的规定。如皋住建局违法撤销商品房预售合同登记备案，导致申请人丧失通过履行《商品房买卖合同》取得房屋所有权的权利，使申请人的债权未获清偿。3、申请人所受损害与如皋住建局的违法行为存在法律上的因果关系。经过登记备案的商品房预售合同表明该买卖行为已纳入行政监管，起到预防“一房二卖”的作用。如皋住建局违法撤销商品房预售合同登记备案，导致申请人债权未获清偿，存在法律上的因果关系。请求本院撤销原审判决，并依法改判如皋住建局根据其过错承担相应的赔偿责任。本院审查另查明，因如皋市机构职能改革，原如皋市规划局已于2019年2月被撤销，其房地产管理职能由如皋市住建局承继，故如皋住建局是本案适格一审被告。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。原如皋市规划局作出的案涉撤销备案登记行为已由发生法律效力的江苏省海安县人民法院（2017）苏0621行初81号行政判决确认违法，故本案中应当审查申请人是否存在某种损害，如果存在损害则该损害与违法行政行为之间是否具有法律上的因果关系。1、根据本案查明的事实，陈门公司于2013年6月向申请人借款300万元，南通市崇川公证处出具了具有强制执行效力的债权文书公证书。申请人又与陈门公司签订了19份商品房买卖合同作为该借款的担保，并在原如皋市规划局办理了备案登记。本案所涉商品房买卖合同编号为2013060904，合同备案号为219634n3247j2d71。2013年9月16日，原如皋市规划局根据陈门公司的申请，撤销了案涉备案登记。因陈门公司未按约履行偿还借款本息的义务，申请人向南通市崇川区人民法院申请执行，目前借款本金、违约金及为实现债权所支付的费用尚未清偿完毕。上述事实表明，申请人所主张的损失系陈门公司未按双方约定履行民间借贷合同项下义务所致。2、《中华人民共和国合同法》第一百三十条规定，买卖合同是出卖人转移标的物的所有权于买受人，买受人支付价款的合同。《最高人民法院关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》第一条规定，本解释所称的商品房买卖合同，是指房地产开发企业（以下统称为出卖人）将尚未建成或者已竣工的房屋向社会销售并转移房屋所有权于买受人，买受人支付价款的合同。申请人与陈门公司之间签订的商品房买卖合同目的并非在于转移房屋所有权，而是用于作为民间借贷合同的担保，对此申请人原审中亦予以认可。故申请人与陈门公司之间并无支付房屋价款并转移房屋所有权的合意，案涉商品房买卖合同不是双方真实意思表示，而是以虚假的商品房买卖合同关系隐藏真实的民间借贷合同担保关系。《中华人民共和国民法总则》第一百四十六条第一款规定，行为人与相对人以虚假的意思表示实施的民事法律行为无效；第二款规定，以虚假的意思表示隐藏的民事法律行为的效力，依照有关法律规定处理。《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》第二十四条第一款规定，当事人以签订买卖合同作为民间借贷合同的担保，借款到期后借款人不能还款，出借人请求履行买卖合同的，人民法院应当按照民间借贷法律关系审理，并向当事人释明变更诉讼请求。当事人拒绝变更的，人民法院裁定驳回起诉。根据上述规定，申请人不得依据商品房买卖合同对房屋所有权提出主张，而应依据其与陈门公司之间的民间借贷合同及担保合同关系主张权利。故申请人主张原如皋市规划局撤销商品房预售合同登记备案的行为导致案涉商品房预售合同无法履行，造成其经济损失，明显与法律规定不符，不能成立。3、《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十五条第二款规定，商品房预售人应当按照国家有关规定将预售合同报县级以上人民政府房产管理部门和土地管理部门登记备案。《城市商品房预售管理办法》第十条第一款规定，商品房预售，开发企业应当与承购人签订商品房预售合同。开发企业应当自签约之日起30日内，向房地产管理部门和市、县人民政府土地管理部门办理商品房预售合同登记备案手续。根据上述规定，商品房预售合同登记备案是将商品房开发企业与购买人之间签订的商品房预售合同予以记载、存档备查或者将商品房预售合同在互联网上予以公开，是规范商品房买卖活动的一种行政管理手段，是行政机关对事实状态的记载。商品房预售合同的备案与撤销并不涉及预售合同效力的确认，该行为本身不属于权属登记，亦不同于物权的预告登记，不产生物权变动和公示的排他性效力。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十三条的规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。申请人并非案涉房屋的买受人而是陈门公司的民间借贷债权人，申请人与陈门公司之间以商品房预售合同形式所掩盖的民间借贷合同及担保合同关系所涉权利能否得到实现，并非商品房预售合同备案或撤销备案时备案机关所应予考量的范围。申请人未依法取得案涉房屋的担保物权，仅在申请人与陈门公司之间的担保合同关系合法有效的情形下享有要求陈门公司继续履行担保合同的债权请求权，在陈门公司不履行借款合同义务时依据担保合同约定要求陈门公司继续履行担保合同约定的义务。该债权请求权不因办理商品房预售合同备案取得对抗第三人或其他债权人的效力，其能否实现尚赖于陈门公司的履行行为。被申请人无论是否撤销案涉商品房预售合同的备案，均不会对申请人与陈门公司之间的真实的民间借贷合同及担保合同关系及双方的权利义务产生影响。故申请人因陈门公司不履行民间借贷合同及担保合同义务所受损失，与原如皋市规划局撤销案涉商品房预售合同登记备案行为之间没有法律上的因果关系，原审判决驳回申请人要求如皋住建局承担行政赔偿责任的诉讼请求，并无不当。综上，季娟的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回季娟的再审申请。审 判 长 郑琳琳审 判 员 季 芳审 判 员 陆轶群法官助理 孙安然二〇二〇年十二月二十五日书 记 员 钱伟红