洛阳铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）豫7102行初184号原告：陈顺利，男，1992年12月29日出生，汉族，住河南省宜阳县。委托诉讼代理人：张雅晶，河南明耀律师事务所律师。委托诉讼代理人：张留安，河南明耀律师事务所律师。被告：宜阳县水利局，住所地河南省宜阳县宜滨新区创业路。法定代表人：樊志强，该局局长。行政机关副职负责人：王绍海，该局副局长。委托诉讼代理人：刘正军，男，该局办公室主任。委托诉讼代理人：董慧娟，河南明耀律师事务所律师。被告：宜阳县河道管理局，住所地河南省宜阳县宜东新区创业路**。法定代表人：赵理朝，该局局长。行政机关副职负责人：王斌斌，该局副局长。委托诉讼代理人：董慧娟，河南明耀律师事务所律师。原告陈顺利因要求确认被告宜阳县水利局（以下简称宜阳水利局）、宜阳县河道管理局（以下简称宜阳河道局）于2020年4月4日作出的行政强制违法，于同年9月23日向宜阳县人民法院提起行政诉讼。宜阳县人民法院于11月5日作出（2020）豫0327行初33号行政裁定，将本案移送本院管辖。本院于11月12日立案后，依法组成合议庭，于12月8日公开开庭审理了本案。原告陈顺利及其委托诉讼代理人张雅晶，被告宜阳水利局副局长王绍海和宜阳河道局副局长王斌斌，被告宜阳水利局委托诉讼代理人刘正军和两被告共同委托诉讼代理人董慧娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年4月4日上午，陈顺利驾驶宇通牌968号铲车在宜阳县洛河西段生态治理工程一期绿化三工区施工区河道内采挖砂石。宜阳河道局认为陈顺利的行为未经水行政主管部门批准，违反了《河南省实施〈中华人民共和国水法〉办法》第二十八条规定，为保存证据将宇通牌968号铲车扣押。宜阳水利局认可宜阳河道局系受其委托进行了扣押。至起诉时，宜阳水利局、宜阳河道局未解除扣押、退还铲车。陈顺利向本院提出诉讼请求：1.确认两被告扣押其宇通牌968号铲车行为违法；2.责令两被告立即退还宇通牌968号铲车。事实和理由：洛阳水利工程局有限公司将洛河宜阳县西段生态治理工程发包给胡东旺，胡东旺将部分工程分包给邵鹏飞，邵鹏飞租用其宇通牌968号铲车让其在河道内挖砂石。2020年4月4日上午，在其驾车作业时，宜阳河道局的工作人员未出示证件、文书，以非法采砂为由扣押了铲车。同年7月16日，宜阳水利局作出信访事项处理意见书，称实施扣押的是该局执法人员。两被告无证据证明其采挖砂石违法；未出具任何手续扣押铲车，严重违反法定程序；超期扣押，严重侵害其合法权益。请求判如所请。陈顺利提交了以下证据（复印件）：1.宜阳水利局信访事项处理意见书一份；2.洛阳水利工程局有限公司洛河宜阳县西段生态治理工程（绿化及市政）项目经理部采挖砂石申请书两份（落款日期分别为2020年3月12日和4月7日）；3.其与邵鹏飞签订的租赁铲车合同和邵鹏飞的证言各一份。宜阳水利局未提交证据，辩称，陈顺利未经批准在洛阳河道内采砂，系违法行为。宜阳河道局受其委托为先行登记保存证据扣押了陈顺利驾驶的宇通牌968号铲车。该扣押行为合法，应当驳回陈顺利的诉讼请求。宜阳河道局辩称，陈顺利在洛河河道内违法采砂事实清楚，该局扣押铲车符合法律规定；该局系受宜阳水利局委托进行扣押，不是本案适格被告，应当驳回陈顺利对该局的起诉。宜阳河道局提交了以下证据（复印件）：1.宜阳水环境投资有限公司副总经理刘宜生证言一份；2.洛阳水利工程局有限公司洛河宜阳县西段生态治理工程（绿化及市政）项目经理部情况说明一份。本院经审理，对本案证据和事实认定如下：2020年4月4日上午，陈顺利驾驶宇通牌968号铲车在宜阳县洛河西段生态治理工程一期绿化三工区施工区河道内采挖砂石。宜阳河道局为先行登记保存陈顺利非法采砂证据，扣押了铲车，未制作扣押决定书和扣押清单。宜阳水利局在庭审中先声称宜阳河道局扣押铲车与其无关，其不应当作为被告，后又认可宜阳河道局系受其委托所为。同年7月16日，宜阳水利局作出信访事项处理意见书。宜阳水利局认可其出具该意见书的事实，本院对陈顺利提交的证据1予以采信；陈顺利提交的证据2中准许采砂的期间分别为3月15日－28日、4月8日－18日，其实际作业的日期不在这两个期间内，本院对该项证据不予采信；陈顺利提交的证据3不能证明其采砂作业获得了批准，本院对该项证据也不予采信。宜阳水利局曾经作出宜水罚登存通字（2020）第1003号先行登记保存证据通知书，将铲车先行登记保存于当地旭升渣土公司院内，但在庭审中，声称不将该通知书作为证据使用。宜阳河道局提交的证据1因证人未出庭作证、证据2因不符合证据形式要求（缺少负责人签名）均不予采信。宜阳水利局和宜阳河道局一直未解除扣押、退还铲车。本院认为，国家实行河道采砂许可制度，在河道管理范围内进行采砂活动的，必须按照国家有关规定向有管辖权的水行政主管部门申请审批。《中华人民共和国水法》第三十九条、《河南省实施〈中华人民共和国水法〉办法》第二十八条、《中华人民共和国河道管理条例》第二十五条、《河南省实施〈中华人民共和国河道管理条例〉办法》第二十七条、《河南省河道采砂管理办法》（省政府令第149号）第十二条均对此作出了规定。本案中，被陈顺利作为采砂依据的租赁合同显然不是批准文件，并且陈顺利也未提交证据证明该合同中的邵鹏飞及其上家胡东旺已获批准。陈顺利未经批准在洛河河道中采砂，系违法行为。《河南省实施〈中华人民共和国水法〉办法》第六条规定，县级以上人民政府水行政主管部门按照规定的权限负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作；《河南省实施〈中华人民共和国河道管理条例〉办法》第四条规定，省辖市、县（市）水行政主管部门是本行政区的河道主管机关。本案中，宜阳水利局为宜阳县水行政主管部门，具有对本行政区域内水资源和河道的统一管理和监督职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。宜阳河道局扣押铲车系受宜阳水利局委托，宜阳水利局是本案适格被告，宜阳河道局则不是。陈顺利所诉宜阳水利局和宜阳河道局共同作出扣押行为，应作为共同被告的主张，不符合法律规定，不予采纳。先行登记保存证据和强制扣押财物是作出行政处罚的必要措施，二者分别为《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政强制法》所规定，具有明显区别：先行登记保存是指行政机关在行政执法过程中收集证据时，在证据可能灭失或以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，对相关的物品和资料当场登记在册，暂时先予封存固定，并要求当事人或有关人员妥善保管，不得销毁、转移或隐匿，以待行政机关进一步调查和处理的证据保全手段，其登记保存的对象应该是证据。而强制扣押财物是为了制止违法行为等需要，限制财产所有人对其财物继续占有、使用和处分的强制措施，其主要目的是通过对物品的控制，阻止违法行为，防止不法侵害和控制现实危险。本案中，陈顺利实施的是违法采砂行为，铲车系实施该行为的工具，与实施违法行为的证据不同。并且，宜阳河道局当时已对采砂现场进行了拍照，保存了陈顺利违法采砂的证据，无依据先行登记保存之法律规定在七日内将该铲车送交鉴定或移送其他部门进一步处理的措施或必要。宜阳水利局和宜阳河道局在行政执法中将先行登记保存措施与行政扣押措施混用，名为先行登记保存证据，实为强制扣押财物。以先行登记保存证据论，宜阳水利局违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条“应当在七日内及时作出处理决定”的规定。以强制扣押财物论，宜阳水利局违反了《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第十九条、第二十四条、第二十五条、第二十七条规定，尤其是扣押期限已超过八个月，严重超期。综上所述，虽然陈顺利违法采砂，但对其查处也应严格依法进行。宜阳水利局扣押铲车适用法律、法规错误，违反法定程序，应确认违法。扣押铲车已严重超期，应当退还。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第三项、第七十四条第二款第一项、第七十六条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定，判决如下：一、确认被告宜阳县水利局扣押原告陈顺利宇通牌968号铲车的行为违法；二、被告宜阳县水利局于本判决生效之日起三日内退还原告陈顺利宇通牌968号铲车；三、驳回原告陈顺利对于被告宜阳县河道管理局的起诉。案件受理费50元，由被告宜阳县水利局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状及副本八份，上诉于郑州铁路运输中级法院（上诉人应预交上诉案件受理费50元，款汇郑州铁路运输中级法院，账户：河南省财政厅非税收入财政专户，开户行：交行郑州经三路支行，账号：411061900010149001778。上诉人在上诉期间届满后七日内仍未预交上诉案件受理费的，视为放弃上诉）。审 判 长  赵尊科人民陪审员  王首位人民陪审员  李改革二〇二〇年十二月十日书 记 员  孙欣怡附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……(二)适用法律、法规错误的;(三)违反法定程序的;……第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：……行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的;……第七十六条人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施;给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告;原告不同意变更的，裁定驳回起诉。……