四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终2547号 上诉人（原审被告）南充市顺庆区人民政府舞凤街道办事处。住所地：四川省南充市顺庆区石油东路**。 法定代表人吴华伟，主任。 委托代理人强春艳，四川川乾律师事务所律师。 上诉人（原审被告）南充市顺庆区人民政府。。住所地：四川省南充市顺庆区果城路** 法定代表人蒲鹏程，区长。 委托代理人宋文君，四川罡兴律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）罗大林，男，1963年5月28日出生，汉族，住四川省南充市顺庆区。 上诉人南充市顺庆区人民政府舞凤街道办事处（以下简称舞凤街道办）、南充市顺庆区人民政府（以下简称顺庆区政府）因罗大林诉其房屋强制拆迁一案，不服四川省南充市中级人民法院（2019）川13行初104号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 罗大林向法院起诉称：请求确认舞凤街道办、顺庆区政府2019年9月28日强制拆除其房屋的行为违法。 一审法院查明，罗大林系南充市顺庆区舞凤镇清泉坝村（以下简称清泉坝村）村民，其家庭户登记成员有其妻张晓红、其女罗欢。1993年6月20日，南充市土地管理局为罗大林颁发集体土地建设用地使用证，认定其住宅用地面积为63㎡，勘丈面积为86.68㎡。 2008年12月31日，四川省人民政府批复同意将清泉坝村部分土地征收为国有建设用地，罗大林户房屋在征收范围内。2014年4月28日，顺庆区政府成立清泉坝拆迁安置指挥部。2015年5月15日，罗大林、张晓红登记为同一家庭户；罗欢登记为独立家庭户，地址均为××村××组××号。2019年7月8日，清泉坝拆迁安置指挥部、舞凤街道办作为拆迁实施单位，发布清泉坝棚户区改造房屋拆迁公告及拆迁补偿安置实施方案。同年7月16日，经清泉坝拆迁安置指挥部现场查勘，罗大林房屋建设面积为457.38㎡。同年8月26日，清泉坝拆迁安置指挥部审核确认国土部门批准罗大林建房用地面积为63㎡，建设部门批准建设面积为113.4㎡。此后，拆迁实施部门未与罗大林达成房屋补偿安置协议。同年9月28日3时许，清泉坝拆迁安置指挥部签约的南充川人拆除有限公司将罗大林家房屋拆除。罗欢等人向公安报警称房屋被强拆，室内财物被盗，南充市公安局顺庆分局调查后决定不予立案。 一审法院认为，关于本案原告是否适格的问题。舞凤街道办提出，案涉房屋系罗大林家庭成员共同共有，家庭成员均应参加本案诉讼，现仅有罗大林作为原告提起诉讼，故原告主体不适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人、或者其他组织，有权提起诉讼。一般情形下，因为共有人享有同一个财产权，共有人均可作为原告提起诉讼，权利的合一性使得该类纠纷具有必要共同诉讼的特征。但是，在共有财物受到外部侵害且共有人利益一致的情形下，共有人是否参加共同诉讼具有选择性，一个或部分共有人单独提起诉讼具有合法性。实践中，在农村集体经济组织中，家庭户常常作为一个整体对外发生法律关系，户主往往代表家庭成员行使相关权利。若要求共有权人均参加诉讼，势必增加当事人诉讼成本。本案中，涉案房屋户主罗大林是土地使用证上载明的使用者，其房屋被拆除虽会对共有权人会产生影响，但罗大林已提起行政诉讼，其他共有权人未选择提起共同诉讼，故罗大林是本案适格原告。 关于本案被告是否适格的问题。顺庆区政府提出，舞凤街道办自认系涉案强拆的主体，其并未具体实施强拆行为，故并非本案适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。由此可见，原告请求确认行政强制行为违法，应以具体组织实施行政强制行为的机关为被告。本案中，从发布的相关公告和实施方案可见，舞凤街道办和清泉坝安置指挥部系拆迁安置补偿工作的实施单位，搬迁交房证明及顺庆区公安分局答辩状等证据证实，清泉坝安置指挥部参与实施了具体的拆迁工作，而清泉坝安置指挥部系顺庆区政府组建的临时机构，不具有行政诉讼主体资格，其实施的拆除行为应由组建其的顺庆区政府承担责任，故顺庆区政府和舞凤街道办均是本案的适格被告。 关于强拆行为是否合法的问题。《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定了具体的补偿标准。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。以上规定确定了征地拆迁领域“先补偿、后拆迁”的基本原则。同时，《四川省实施办法》第四十五条规定，征用土地依法补偿、安置后，土地行政主管部门应当向被征地单位发出交地通知。第六十三条规定，依法补偿、安置后，当事人拒不搬迁的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期搬迁；逾期不搬迁的，由市、县人民政府依法申请人民法院强制搬迁。以上规定确定了征地拆迁领域“征地安置补偿、责令限期搬迁、作出交出土地决定、申请人民法院强制”等法定程序。此外，《中华人民共和国行政强制法》第四十三条规定，一般情形下，行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行，不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。本案中，顺庆区政府和舞凤街道办未提供证据证明其已对罗大林房屋履行安置补偿职责，也未遵循“责令限期搬迁、作出交出土地决定、申请人民法院强制执行”等法定程序，于2019年9月28日凌晨将涉案房屋拆除，该行政强制行为违反上述法律法规等相关规定，依法应当确认为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项“行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的”之规定，判决确认顺庆区政府、舞凤街道办于2019年9月28日强制拆除罗大林房屋的行为违法。 舞凤街道办上诉称：（一）罗大林的家庭成员作为共有人应参与诉讼，一审遗漏原告，属于程序违法。（二）一审法院未查清拆除行为的实施主体，属于事实认定不清，案涉拆除行为的实施主体只可能为舞凤街道办或者清泉坝安置指挥部，一审法院认定二者均参与实施案涉房屋的拆除，违背行政诉讼共同责任人归责原则。（三）案涉拆除行为并非是强拆，而是误拆，一审法院认定为强制拆除系事实认定错误。舞凤街道办上诉请求：撤销（2019）川13行初104号行政判决，支持舞凤街道办一审的诉讼请求或者裁定将本案发回重审。 顺庆区政府上诉称：一审法院认定顺庆区政府是案涉房屋拆除行为的实施主体属于认定事实错误，凤舞街道办在一审庭审中已经自认其实施了案涉房屋的拆除行为，凤舞街道办才是本案适格被告。顺庆区政府上诉请求：撤销（2019）川13行初104号行政判决并依法改判。 罗大林发表书面答辩意见称：（一）本案原告适格，罗大林作为案涉房屋户主，且是土地使用证上载明的登记人，可以代表整体家族作为诉讼当事人行使诉讼权利。（二）本案被告适格，顺庆区政府、凤舞街道办是发布的相关公告中载明的征地实施主体。（三）强拆事实认定正确。顺庆区政府、凤舞街道办未与罗大林签订补偿协议，并且实施了断水断电等方式迫使罗大林履行其行政决定，案涉拆除行为发生在凌晨，未遵循相应的法定程序。罗大林请求：驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，（一）关于一审是否遗漏必须参加诉讼当事人的问题。对于农村村民宅基地以及人员的安置补偿，《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例没有作出具体规定。实践当中，由于我国农村长期以户为单位对宅基地的取得和使用进行管理，因此，在集体土地的征收补偿安置过程中，通常以户为单位进行安置补偿。本案中，罗大林作为家庭户主，有权对案涉拆除行为提起行政诉讼，无需将其家庭成员均列为原告作为必要的共同诉讼人。故上诉人关于一审遗漏必须参加诉讼当事人、审判程序违法的上诉理由，本院不予支持。 （二）关于本案被告是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，舞凤街道办和清泉坝安置指挥部系拆迁安置补偿工作的实施单位，舞凤街道办一审中已经自认实施了案涉房屋的拆除行为，搬迁交房证明及顺庆区公安分局答辩状等证据能够证明清泉坝安置指挥部参与实施了具体的拆迁工作，而清泉坝安置指挥部系顺庆区政府组建的临时机构，不具有行政诉讼主体资格，其实施的拆除行为应由组建其的顺庆区政府承担责任，故顺庆区政府和舞凤街道办均是本案的适格被告。上诉人关于一审法院确认顺庆区政府和舞凤街道办均为本案被告系事实认定错误的上诉理由，本院不予支持。 （三）关于案涉拆除行为是否合法的问题。罗大林房屋被拆除系在顺庆区政府作为征收主体进行征收过程中发生的。罗大林房屋被拆除前，顺庆区政府成立清泉坝拆迁安置指挥部，清泉坝拆迁安置指挥部、舞凤街道办作为涉案拆迁项目的拆迁实施单位，发布了征收公告，将罗大林房屋纳入征收范围，理应掌握拆迁范围内所有房屋的拆迁补偿情况，并对此承担相应的法律责任。本案虽然南充川人拆除有限公司主动承认案涉拆除行为系“误拆”，但拆除房屋是对被拆迁人权益造成重大影响的行为，不能仅根据南充川人拆除有限公司一方的陈述认定误拆的事实确实存在，且清泉坝拆迁安置指挥部、舞凤街道办亦未提供任何证据说明罗大林房屋应当予以拆除，其拆除罗大林房屋无相应的事实和法律依据，故一审法院认定案涉拆除行为违法并无不当。上诉人关于案涉拆除行为是误拆、一审法院认定为强制拆除系事实认定错误的上诉理由，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。舞凤街道办、顺庆区政府的上诉理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人南充市顺庆区人民政府舞凤街道办事处、南充市顺庆区人民政府各自负担50元。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘洪峰 审 判 员 牟 琼 审 判 员 王代伍 二〇二〇年十二月二十八日 法官助理 张 奇 书 记 员 伍 沿 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。