湖南省益阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）湘09行终197号 上诉人（原审原告）：益阳市资阳区迎风桥镇左家仑村庙村组，住所地益阳市资阳区迎风桥镇左家仑村。 负责人：陈放钦。 委托代理人：陈建文，男，1957年11月7日出生，汉族，系该村组推荐的村民，住益阳市资阳区，代理权限为一般代理。 上诉人（原审原告）：益阳市资阳区迎风桥镇左家仑村绣衣塘组，住所地益阳市资阳区迎风桥镇左家仑村。 负责人：陈林初。 两上诉人共同委托代理人：陈资云，男，1928年10月13日出生，系两村组推荐的公民，住沅江市，代理权限为特别授权。 被上诉人（原审被告）：益阳市资阳区自然资源局，住所地益阳市资阳区三益北街**。 法定代表人：谢劭，该局局长。 委托代理人：孙柳斌，该局法制股股长，代理权限为一般代理。 委托代理人：张慧，上海市海华永泰（长沙）律师事务所律师，代理权限为一般代理。 被上诉人（原审被告）：资阳区迎风桥镇人民政府，住所地益阳市资阳区迎风桥镇左家仑。 法定代表人：肖博，该镇镇长。 出庭负责人：王宇飞，该镇副镇长。 委托代理人：郭卫星，湖南激扬律师事务所律师，代理权限为一般代理。 委托代理人：李思，该镇司法所工作人员，代理权限为一般代理。 上诉人益阳市资阳区迎风桥镇左家仑村庙村组、益阳市资阳区迎风桥镇左家仑村绣衣塘组与被上诉人益阳市资阳区自然资源局、资阳区迎风桥镇人民政府土地行政征收及行政赔偿一案，湖南省沅江市人民法院于2019年11月15日作出（2019）湘0981行初138号行政判决及行政裁定，判决确认益阳市自然资源局资阳分局在征用案涉公租房项目用地、脑科医院项目用地、易地扶贫搬迁项目用地、村民服务中心项目用地过程中的补偿、安置行为违法；驳回原审原告的其他诉讼请求以及裁定驳回原审原告对资阳区迎风桥镇人民政府的起诉。益阳市资阳区自然资源局不服上述裁判结果，向本院提起上诉。本院于2020年3月30日作出（2020）湘09行终20号行政裁定，裁定撤销湖南省沅江市人民法院作出的行政判决及行政裁定，发回重审。湖南省沅江市人民法院重新审理后，于2020年9月23日作出（2020）湘0981行初55号行政裁定。益阳市资阳区迎风桥镇左家仑村庙村组、益阳市资阳区迎风桥镇左家仑村绣衣塘组均不服该裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审裁定认定事实：案涉征用益阳市资阳区迎风桥镇左家仑村庙村组和益阳市资阳区迎风桥镇左家仑村绣衣塘组的土地为四宗用地。一是公租房项目用地：2015年8月17日，湖南省人民政府作出（2015）政国土字第1225号农用地转用、土地征收审批单，批准同意征收益阳市资阳区迎风桥镇左家仑村共计0.7568公顷（即11.352亩）土地用于益阳市资阳区左家仑公租房建设项目。2015年9月28日，益阳市人民政府发布益政征字［2015］第055号征地拆迁通知及征收土地公告。2015年9月28日，益阳市国土资源局发布了益征补字［2015］第041号征地补偿安置方案公告。2015年9月29日，益阳市人民政府征地拆迁管理处直属事务所与益阳市迎风桥镇左家仑村签订了《征收土地补偿协议书》，该协议书载明的征收补偿总面积为11.35亩（其中水田7.6亩，坑塘水面2.31亩，宅基地1.44亩）、征地补偿款533450元（其中水田357200元、坑塘水面108570元、宅基地67680元）及青苗补偿费11793元（其中水田7524元、坑塘水面4269元），共计545243元。二是村民服务中心用地：益阳市迎风桥镇左家仑村村民委员会根据中共益阳市委办公室、益阳市人民政府办公室印发的益办〔2016〕14号《关于进一步加强便民服务体系建设的意见》，于2015年11月10日与张群签订了《建筑工程施工项目承包合同书》，该合同书约定由张群承包益阳市迎风桥镇左家仑村村民服务中心建设项目，该项目现已完工。三是脑科医院项目用地：2017年6月12日，湖南省人民政府作出了（2017）政国土字第918号农用地转用、土地征收审批单，批准同意征收益阳市资阳区迎风桥镇左家仑村共计1.0424公顷（即15.636亩）土地用于益阳市资阳区脑科医院整体搬迁建设项目。2017年6月20日，益阳市人民政府作出益政征土告字［2017］060号征收土地公告。2017年6月20日，益阳市国土资源局作出益征补字［2017］第037号征地补偿安置方案公告。2017年7月11日，益阳市人民政府征地拆迁管理处直属事务所与益阳市迎风桥镇左家仑村签订了《征收土地补偿协议书》，该协议书载明征收补偿总面积为15.64亩（其中水田13.75亩、坑塘水面1.89亩）、征地补偿费735080元（其中水田646250元、坑塘水面88830元）。四是易地扶贫搬迁项目用地：2018年12月13日，益阳市人民政府作出了（2018）集转字第4011号乡（镇）村集体建设转用农用地、使用土地审批（报批）单，批准同意使用1.1875公顷的土地（其中农用地转用面积为1.0127公顷，其他建设用地0.1748公顷）用于建设益阳市国土资源局资阳分局（资阳区易地扶贫搬迁集中安置项目）10866，未载明被转用农用地、征（拨）用土地单位。两上诉人认为两被上诉人上述四个建设项目总计征收了益阳市资阳区迎风桥镇左家仑村庙村组和益阳市资阳区迎风桥镇左家仑村绣衣塘组面积为102亩的土地，且对两被上诉人的上述行政征收行为不服向法院提起行政诉讼。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款及第三款的规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据上述法律规定，土地征收行为由一系列可拆分的行政行为构成，包括征地批复、征地公告、征地补偿安置方案公告、征收补偿协议等。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条对“有具体的诉讼请求”亦进行了详细的列举。本案中，两上诉人最初的诉讼请求为确认两被上诉人对其所有的位于迎风桥镇左家仑村的102亩农田的征用行为违法及赔偿损失，经当庭释明后其最终确认的诉讼请求为确认两被上诉人对两上诉人所有的位于迎风桥镇左家仑村的102亩农田的所有征收行为违法及赔偿损失。“所有征收行为”包含一系列可拆分的行政行为，且各个行政行为的主体也存在不同，故两上诉人的诉讼请求经当庭释明后仍不明确具体，两上诉人的起诉不符合起诉条件，依法应驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回益阳市资阳区迎风桥镇左家仑村庙村组、益阳市资阳区迎风桥镇左家仑村绣衣塘组的起诉。 益阳市资阳区迎风桥镇左家仑村庙村组和益阳市资阳区迎风桥镇左家仑村绣衣塘组均不服原审裁定，共同上诉称：两上诉人从2019年5月向沅江市人民法院提起上诉的被告就是当地迎风桥镇人民政府，是严格保护耕地的主体责任人，于2014年开始镇政府的当权者，伙同黑恶势力不顾党纪国法、不顾农民利益，为了建新街、建商房、建商业门面捞取暴利，未经任何法定程序，擅自以调整镇土地利用为由，不经集体组织、农民同意，指使黑恶势力，强迫填土，毁坏强占、买卖、转让庙村组和绣衣塘组永久基本农田102亩。两被上诉人严重违反土地管理法和损害农民利益，以每亩土地补偿费4.7万元强迫购买，国家规定的征地农民的安置、就业、社会保障、青苗、房屋、补偿皆无，故此农民不同意。两上诉人向省政府举报，省政府作出了行政处罚，责令退还非法占地，没收土地上的建筑物，并予以罚款。而镇政府对此不顾，不但不退还土地，还利用益阳市资阳区自然资源局管理土地的权力和关系，继续引进建公租房、脑科医院、易地扶贫房、村民活动中心。两上诉人被侵占的102亩永久基本农田没有一项土地有国务院的批文，根据土地管理法规定，国家征收农民集体土地必须按照土地管理法，按法律程序和批准权限办好各种手续，有了批文必须取得当地农民同意，并和农民签订安置就业、土地补偿、社会保障、青苗、房屋补偿协议合同，而没有农民协议合同，没有解决一人的安置、社会保障。上诉请求：撤销沅江市人民法院（2020）湘0981行初55号行政裁定，依法重审。 益阳市资阳区自然资源局答辩称：两上诉人的上诉应针对原审裁定提出，但两上诉人的上诉状的诉讼请求依然不具体不明确，故原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。 资阳区迎风桥镇人民政府答辩称：与益阳市资阳区自然资源局的答辩意见一致。 二审中，两上诉人为了证明被镇政府强占建商品房、农贸市场，向本院提交了5份农民承包地流转合同。益阳市资阳区自然资源局对上述证据的真实性无异议，但认为与该局无关。资阳区迎风桥镇人民政府对上述证据的真实性无异议，认为该5份合同签订是涉及左家仑农贸市场建设用地，与案涉四宗用地不具有关联性。本院经审查认为，上述证据与本案不具有关联性，不能达到两上诉人的证明目的，本院不予采信。其他当事人均未向本院提供新证据。 二审经审理查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是两上诉人的起诉是否符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。也就是说，原告提起行政诉讼，首先要有明确的被诉行政行为，只有明确被诉行政行为，行政诉讼才有明确的审理对象，也才能认定起诉人的起诉有具体的诉讼请求。起诉人不能明确被诉行政行为的，不符合法定的起诉条件。我国行政诉讼实行“一案一诉”的基本原则，一般情况下，人民法院不能在一个案件中同时对多个行政行为进行司法审查。本案中，经二审法庭询问，两上诉人提出其主要是针对被上诉人对其所有的位于××镇××村××亩农田的强占行为不服提起的诉讼；并明确其重审的诉讼请求是确认被上诉人对其所有的位于××镇××村××亩农田的征收行政行为违法，责令两被上诉人采取相应的补救措施，赔偿两上诉人的经济损失，判令被上诉人承担本案诉讼费用。两上诉人所称“强占”实际上是认为政府征收案涉集体土地的行为违法。但是，农村集体土地征收过程并非仅涉及单个行政主体作出的单个行政行为，而是通常涉及国务院或省级人民政府的征地审批（包括农用地转用审批），市、县人民政府发布征收土地方案公告、批准征地补偿安置方案，以及市、县人民政府土地行政主管部门发布征地补偿安置方案公告、土地及地上附着物登记、签订和履行征地补偿协议及拆迁安置等多个行政主体的多个行政行为；行政相对人或利害关系人如对征地行政行为不服，应当单独以某一具体、明确的行政行为作为对象及以作出该行政行为的行政主体为被告提起行政诉讼。本案中，两上诉人的诉讼请求并未明确其所诉102亩农田“强占行为”具体指哪一行政主体作出的哪一行政行为，这属于诉讼请求和事实根据不明确。虽然经一审法院释明，但是其提出的诉讼请求仍无法确定被诉的具体行政行为的内容和行政主体，因而两上诉人提起的诉讼不符合法定的起诉条件。 综上，两上诉人的上诉理由不能成立，对其上诉请求应不予支持；原审裁定认定事实和适用法律并无不当，对该裁定应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不收取案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长 付 星 审判员 熊文佳 审判员 刘文煜 二〇二〇年十二月二十二日 书记员 宋静娴