江苏省高级人民法院行 政 判 决 书(2018)苏行终1783号上诉人（原审原告）金星，男，汉族，住南通市崇川区。委托代理人章国华，男，汉族，住南通市崇川区。委托代理人张建国，男，汉族，住南通市崇川区。上诉人（原审被告）江苏省人力资源和社会保障厅，住所地江苏省南京市北京西路**。法定代表人戴元湖，江苏省人力资源和社会保障厅厅长。委托代理人肖福高，江苏省人力资源和社会保障厅工作人员。委托代理人张猛，江苏省人力资源和社会保障厅工作人员。原审第三人江苏交通控股有限公司，，住所地江苏省南京市中山东路**法定代表人蔡任杰，江苏交通控股有限公司董事长。委托代理人刘笋，北京市炜恒（南通）律师事务所律师。金星因诉江苏省人力资源和社会保障厅（以下简称省人社厅）退休行政审批一案，江苏省南京市中级人民法院（以下简称南京中院）作出（2017）苏01行初609号行政判决，金星与省人社厅均不服，分别向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第八十六条的规定审理了本案。本案现已审理终结。原审法院认定，金星，男，1959年11月2日生，1984年3月参加工作，2014年12月办理退休，当时工作单位为江苏省通沙汽车轮渡管理处（以下简称通沙汽渡），单位性质为省属事业单位。金星的《事业单位工作人员退休审批表》中，在“专业技术人员岗位（职务）”一栏显示：油轮船长（中级）。在该审批表“单位意见”一栏盖有其所在单位“江苏省通沙汽车轮渡管理处”公章，无其他内容；在该审批表“主管部门意见”一栏盖有“江苏省交通控股有限公司”公章，无其他内容；在该审批表“批准机关意见”一栏盖有“江苏省人力资源和社会保障厅机关事业单位离退休待遇审核专用章”公章，写明：根据省人口计划生育条例的规定同意将该同志退休费率按85%加至90%计发月退休费，合计1397.8元，从2014年12月1日起执行。在该审批表下方的“说明”中注明：1、此表一式四份（本单位、主管部门、省人事厅、个人档案）；2、需提高退休费标准计发比例，请附荣誉证书复印件，测绘部门证明、高级技术职务聘书复印件一份。同时，该审批表还列明了“连续工龄”“提高退休费比例条件”“退休前月工资收入”“月退休费”“享受优异待遇增加的退休费”等栏目。该审批表上未告知金星诉权或者起诉期限。原审另查明，金星退休时所在单位通沙汽渡，2005年之前的主管单位为江苏省交通厅公路运输管理局，2005年之后的主管部门变更为本案原审第三人交通控股公司。交通控股公司系2000年成立的省属国有独资企业。原审还查明，庭审中，金星确认其所主张经济损失具体包括工资差异、公积金、保险金等造成的退休金减少部分。金星从2014年12月份退休，计算至2017年10月份，每个月相差约5711.37元，共计少收入199897.95元。该数字是根据之前的收入概算出来的，具体数字以通沙汽渡财务科核对的数字为准。原审法院认为，一、关于涉案退休行政审批的审批机关问题。本案金星系省属事业单位通沙汽渡的工作人员，身份为工人，其2014年12月退休时年满55周岁，系以特殊工种工人身份办理的提前退休手续。《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发[1978]104号）第一条规定，“全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，符合下列条件之一的，应该退休。（一）男年满六十周岁，女年满五十周岁，连续工龄满十年的。（二）从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的。本项规定也适用于工作条件与工人相同的基层干部。……”第十三条规定，“集体所有制企业、事业单位工人的退休、退职，由省、市、自治区革命委员会参照本办法，结合本地区集体所有制单位的实际情况，自行制定具体办法。”《关于普遍实行的通知》（苏革发［1979］12号）第四条规定，省级机关、省属企业、事业单位工人退休、退职由省主管局办理。《关于加强提前退休工种审批工作的通知》（劳部发[1993]120号）规定，各地劳动部门在办理提前退休工作时应严格把关，凡不符合提前退休工种审批条件和审批程序的，一律不予办理提前退休手续。《国务院办公厅关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休领取养老金发放工作有关问题的通知》（国办发[1999]10号）第四条第（二）项规定，按照国家有关规定提前退休的，改由省级人民政府劳动保障部门审批。《省政府办公厅关于印发江苏省人力资源和社会保障厅主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（苏政办发[2009]138号）第一条职责调整第（一）项规定，划入职责：将原省人事厅、原省劳动和社会保障厅的职责整合，划入省人力资源和社会保障厅。第三条内设机构第（十三）项规定：工资福利处拟定全省机关、事业单位工作人员工资收入分配、福利和离退休政策并组织实施；承担省级机关、事业单位工资福利和离退休日常管理工作。从上述规定可以看出，虽然《关于普遍实行的通知》（苏革发［1979］12号）规定省属事业单位工人退休、退职由省主管局办理。但1993年劳部发[1993]120号文已明确办理提前退休的审批部门是各地劳动部门，之后1999年国办发[1999]10号文又进一步明确，按照国家有关规定提前退休的工人，改由省级人民政府劳动保障部门审批。2009年因政府职能调整，原江苏省人事厅、原江苏省劳动和社会保障厅的职责进行整合，统一划入江苏省人力资源和社会保障厅，原江苏省劳动和社会保障部门承担的提前退休审批职权由江苏省人力资源和社会保障厅承继。本案中，省人社厅亦在金星的《事业单位工作人员退休审批表》中“批准机关意见”一栏加盖了公章，故足以认定省人社厅具有为金星办理提前退休行政审批的法定职责，其系为金星办理退休行政审批的审批机关，是本案的适格被告。二、关于金星是否符合提前退休条件问题。行政诉讼法第三十四条规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益的，第三人提供证据的除外。”本案中，省人社厅共向原审法院提交了三份证据，证据1系金星的《事业单位工作人员退休审批表》，证据2、3则是通沙汽渡另一提前退休人员张建国提起行政诉讼的法律文书，上述三份证据均不涉及到省人社厅为金星办理提前退休是否符合相关规定，省人社厅所提供的依据亦与办理提前退休无关。而交通控股公司也未提供任何证据，故省人社厅应当承担举证不能而产生的不利法律后果。因省人社厅未证明其为金星办理提前退休的合法性的证据和依据，故其对金星作出退休行政审批行为应予撤销。三、关于省人社厅应否赔偿金星经济损失并为其恢复劳动权利的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违反国家规定征收财物、摊派费用的；（四）造成财产损害的其他违法行为。第二十八条规定，“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（七）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”根据上述规定，国家赔偿的范围仅限于行政机关及其工作人员在行使行政职权时对当事人造成的直接财产损失，本案中，虽然省人社厅所作退休行政审批致使金星离开了原工作岗位，使其退休金低于在职工资。但因金星所主张损失系自己概算出的，并无具体的依据，且涉案退休行政审批因省人社厅未提供相应的证据和依据而被撤销后，金星是否符合提前退休条件尚需省人社厅在核查相应证据材料的基础上，重新作出认定，省人社厅所主张的损失是否发生以及其劳动权利应否恢复均未确定，故对于金星的该部分主张，不予支持。综上，金星关于撤销省人社厅作出的退休行政审批的诉讼请求具有事实根据和法律依据，原审法院予以支持。金星的其他诉讼请求，缺乏相应的事实根据和法律依据，原审法院不予支持。据此，原审法院依据行政诉讼法第七十条第一款第一项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、撤销省人社厅对金星作出的退休行政审批；二、责令省人社厅于本判决生效之日起六十日内对金星的退休事项重新作出行政行为；二、驳回金星的其他诉讼请求。上诉人金星上诉称，金星未满法定退休年龄而被其所在单位强行退休，经查看退休审批表，确认是省人社厅盖章审批提前退休。退休与退休待遇密不可分，审批退休待遇的行为就是审批退休的行为。省人社厅的涉案违法审批行为剥夺了金星五年的劳动权和经济收入。因减少了五年工龄，影响其调资、退休金、保险金、公积金等利益的获取，并将持续性侵权到终身，故给其造成很大的经济损失和精神痛苦。请求本院撤销原审判决，判令省人社厅赔偿金星经济损失25万元并恢复劳动权利。上诉人省人社厅上诉称，机关事业单位按照干部人事管理权限，由职工所在单位或上级主管部门作出退休审批决定。原审判决错误理解了省人社厅的法定职责，错误适用了省人社厅退休审批的法律依据，混淆了退休审批与退休待遇审核，并与以往同类案件生效判决相矛盾。原审判决认定事实不清，适用法律不当。请求本院撤销原审判决，依法改判省人社厅并非金星退休审批的审批机关。原审第三人交通控股公司述称，对于原判决无异议。交通控股公司将积极按法院裁判履行应尽义务。在本院审理过程中，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十二条第一项的规定，本院调取了江苏省人民政府《省政府关于印发江苏省政府各部门行政权力事项清单的通知》（苏政发[2014]134号文，以下简称《省政府各部门行政权力清单》）。金星认为该证据与涉案审批行为没有关联，不应采信。省人社厅认为该证据符合法律规定。交通控股公司对该证据的真实性、合法性没有异议，关联性由法院依法认定。本院认为该证据具有真实性、合法性且与本案具有关联性，予以认证。本院经审理查明的事实与原审判决认定事实一致，本院予以确认。本院另查明，江苏省人民政府于2014年12月31日印发《省政府各部门行政权力清单》，该文件明确“各地、各部门要严格按照‘法无授权不可为’的要求，正确行使行政权力，没有列入清单的行政权力一律不得实施或者变相实施”。在该文件人力资源和社会保障厅（含省公务员局）行政权力事项汇总表中，序号为57的项目为省级机关事业单位养老保险待遇核准（行政权力基本编码为0700052000、权力类型为行政确认）;序号为60的项目为企业职工基本养老保险待遇审核（行政权力基本编码为0700055000、权力类型为行政确认）;序号为65的项目为省直管企业参加基本养老保险职工退休审批（行政权力基本编码为0700060000）、权力类型为行政确认）。本院认为，职权法定是行政机关依法履职的基本法律原则，即行政机关行使行政权必须有明确的职权法律依据。根据该法律原则，认定省人社厅对事业单位工人退休（含工人的退休与提前退休）是否具有审批权限应当以职权规范为依归。《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发[1978]104号）第一条规定，“全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，符合下列条件之一的，应该退休。（一）男年满六十周岁，女年满五十周岁，连续工龄满十年的。（二）从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的。本项规定也适用于工作条件与工人相同的基层干部。……”第十三条规定，“集体所有制企业、事业单位工人的退休、退职，由省、市、自治区革命委员会参照本办法，结合本地区集体所有制单位的实际情况，自行制定具体办法。”《关于普遍实行的通知》（苏革发［1979］12号）第四条规定，省级机关、省属企业、事业单位工人退休、退职由省主管局办理。本案中，自苏革发［1979］12号文颁布实施后，作为省属事业单位的通沙汽渡的主管单位进行过调整，但省人社厅从未成为过通沙汽渡的主管局或主管单位。虽然省人社厅及其相关前身单位(如原江苏省劳动厅、江苏省人事厅等)几经机构改革，职能也多次进行过调整，但并无相关职权规范明确省属事业单位工人退休与提前退休的办理职能已由省人社厅承接。而根据《省政府各部门行政权力清单》中省人社厅行政权力事项的项目构成，省人社厅对相关人员的退休审批与退休待遇核准（审核）属于二种不同的行政权力，省人社厅（含其经授权的下设机构）虽具有省级机关事业单位养老保险待遇核准权力，但并无对省级机关事业单位工人退休与提前退休进行审批的权力，因该权力清单系对省人社厅等江苏省人民政府相关部门前期已有的职权规范的梳理与提炼，且强调“没有列入清单的行政权力一律不得实施或者变相实施”，故省人社厅并不具有对省级机关事业单位工人的退休与提前退休进行审批的权力。本案省人社厅在金星的《事业单位工作人员退休审批表》中“批准机关意见”一栏加盖了“江苏省人力资源和社会保障厅机关事业单位离退休待遇审核专用章”，该盖章行为并不代表省人社厅对金星的退休具有审批权限。因此，上诉人金星在本案中关于省人社厅具有为其办理退休审批职责的主张并无法律依据，本院不予支持。原审判决认为“足以认定省人社厅具有为金星办理提前退休行政审批的法定职责”属认定事实不清、适用法律错误，应予纠正。鉴于根据相关职权规范，省人社厅并无对事业单位工人退休与提前退休的审批权限，而上诉人金星在本案中的诉请事项均是建立在省人社厅具有对省属事业单位工人提前退休的审批权限的基础上，故对其要求撤销省人社厅作出的涉案退休审批（待遇）及给予赔偿等诉讼请求，本院不予支持。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，依法予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第三款之规定，判决如下：一、撤销江苏省南京市中级人民法院（2017）苏01行初609号行政判决；二、驳回上诉人金星的全部诉讼请求。一、二审案件受理费共100元，由金星负担。本判决为终审判决。审判长 齐 鸣审判员 季 芳审判员 黄 河二〇二〇年十二月二十九日书记员 钱伟红附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。