江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2018）苏行终1400号 上诉人（原审原告）刘兆林，男，汉族，住江苏省建湖县。 被上诉人（原审被告）建湖县人民政府，住所地在江苏省建湖县湖中南路**。 法定代表人薛盛堂，该县县长。 委托代理人李爱国，该县工作人员。 被上诉人（原审被告）建湖县建阳镇人民政府，住所地在江苏省建湖县建阳镇冠华西路。 法定代表人陈剑峰，该镇镇长。 委托代理人吴飞，该镇副书记。 委托代理人赵勇，该镇副镇长。 上诉人刘兆林因与被上诉人建湖县人民政府（以下简称建湖县政府）、建湖县建阳镇人民政府（以下简称建阳镇政府）土地行政管理一案，不服江苏省盐城市中级人民法院（2017）苏09行初184号行政裁定，向本院提起上诉，本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 刘兆林一审诉称，1998年农村土地二轮承包时，刘兆林依法享有家庭承包地6.73亩。2000年，盐淮路拓宽裁弯占用原瓦瓷村一组耕地70多亩，其中有刘兆林的耕地3.13亩，被占用后刘兆林仅剩3.6亩。当时仅收到青苗补偿费，未收到土地补偿费。后刘兆林多次找县、镇、村领导要求支付土地补偿费等，但一直未能得到有效解决。现请求：1.确认建湖县政府、建阳镇政府未依法对因修建盐淮路（原234省道）征收刘兆林3.13亩土地进行补偿的行政行为违法；2.建湖县政府、建阳镇政府赔偿刘兆林各项费用281681.83元；3.本案诉讼费由建湖县政府、建阳镇政府承担。 建湖县政府一审辩称，1.刘兆林的起诉已经超过起诉期限。根据最高法院相关司法解释的规定，本案的相关事实发生在1997年至1999年期间。刘兆林2017年11月提起本案行政诉讼已经超过法定起诉期限。2.根据建湖县建阳镇瓦瓷村民委员会（以下简称瓦瓷村委会）证明，并对照刘兆林二轮土地承包证书所记载的土地位置可知，盐淮线拓宽并未征用到刘兆林的土地。3.刘兆林因盐淮线公路裁弯、嘎粮河圩堤加固、村民宅基地安置等原因被征用的土地早已重新调整分配到位，不存在未补偿的情况。4.根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，本案应由县级以上地方人民政府协调或由批准征收土地的人民政府裁决。5.刘兆林诉请赔偿其损失费和补偿费28万余元，不符合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，也没有事实依据。请求法院依法判决驳回刘兆林的诉讼请求。 建阳镇政府一审辩称，1.1999年盐淮路道路拓宽工程，关于前期的征地、拆迁、杆线迁移等费用均不由建阳镇政府负担，建阳镇政府不是本案适格主体。2.根据最高人民法院相关司法解释的规定，刘兆林的起诉已超过法定起诉期限。3.根据建湖县建阳镇瓦瓷村委会证明，并对照刘兆林二轮土地承包证书所记载的土地位置可知，盐准线拓宽并未征收到刘兆林的土地。4.刘兆林因盐淮线公路裁弯、嘎粮河圩堤加固、村民宅基地安置等原因被征用的土地早已重新调整分配到位，不存在未补偿的情况。5.刘兆林诉请赔偿其损失费和补偿费28万余元，不符合《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，也没有事实依据。6.考虑到刘兆林的实际情况，从维护社会稳定角度出发，对刘兆林及其家庭发放了生活补助，其已经领取。请求法院依法裁定驳回刘兆林的起诉。 一审法院经审理查明，刘兆林系建湖县建阳镇瓦瓷村三组（原瓦瓷村一组）村民。1998年8月20日，建湖县政府向刘兆林颁发编号为JR10017号《农村集体土地承包经营权证书》，该证书载明刘兆林的家庭承包地面积为6.17亩、自留地0.56亩，共计6.73亩。1999年7月19日、9月13日，建湖县政府召开县长办公会议，明确盐淮线建湖段改造工程的实施主体为建湖县政府。因盐淮路（原234省道）改造工程建设等需要，原瓦瓷村一组70多亩土地被征收。2000年，原瓦瓷村一组统一重新调整该组家庭承包地，将刘兆林的3.13亩土地调整给他人。后刘兆林多次要求解决土地征收补偿等事宜。因对家庭承包地面积有异议，刘兆林并未在此次农村土地承包经营权确权登记颁证工作过程中与发包方签订新的土地承包合同。后因协调无果，刘兆林遂向一审法院提起本案行政诉讼，要求：1.确认建湖县政府、建阳镇政府未依法对因修建盐淮路（原234省道）征收刘兆林3.13亩土地进行补偿的行政行为违法；2.建湖县政府、建阳镇政府赔偿刘兆林各项费用281681.83元；3.本案诉讼费由建湖县政府、建阳镇政府承担。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称行政诉讼法司法解释）第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。第六十九条规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，建湖县政府、建阳镇政府在实施盐淮线建湖段改造工程的时候，未告知刘兆林诉权或起诉期限，故本案应适用行政诉讼法司法解释规定的1年起诉期限。而刘兆林在2000年原瓦瓷村一组重新调整土地时，已经知晓其家庭承包地为3.6亩的事实。刘兆林于2017年3月6日具状提起本案行政诉讼，已超过法定的1年起诉期限，且无正当理由。另，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条第一款规定，公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。故刘兆林要求建湖县政府和建阳镇政府行政赔偿的诉讼请求亦已超过起诉期限。因此，刘兆林的起诉不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款、第六十九条第一款第二项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条第一款规定，裁定：驳回刘兆林的起诉。一审案件受理费50元，退还刘兆林。 刘兆林上诉称，1.本案涉及不动产且行政行为始于2000年，并未超过二十年，仍在起诉期限内。本案并非一般的行政诉讼案件，不能以“知道”或者“应当知道”来认定起诉期限。2.一审裁定查明“涉案土地不在征收范围”、“未征收原告土地”均不符合事实。调整土地的目的就是为了把征收的土地分摊到各农户村民头上。瓦瓷村一组所有农户的土地一共少了70多亩，这70多亩的土地补偿费应当由村民享有。请求二审法院依法改判。 建湖县政府未提交答辩意见。 建阳镇政府答辩称：1.如果刘兆林在1999年盐淮路拓宽工程中确有土地被征收情况存在，其认为补偿未到位，但十几年未提起诉讼，其确已超过起诉期限。2.经法院现场调查，结合建阳镇政府提交的证据，对照刘兆林二轮土地承包证书所记载的土地位置，本案争议地块并未因盐淮线拓宽而被征收。刘兆林被征收的土地也重新调整到位，不存在未补偿的情况。3.考虑到刘兆林的实际情况，从维护社会稳定角度出发，对刘兆林及其家人发放了生活补助，其已经领取。 本院经审理确认一审法院查明的事实。 本院认为，行政诉讼案件虽然遵循举证责任倒置的一般举证责任原则，行政机关需要对其行政行为的合法性承担举证责任，但作为提起行政诉讼的原告，也并非无须承担任何举证责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的提起行政诉讼的条件之一就是要有具体的诉讼请求以及事实根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第（二）项的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交被诉行政行为或者不作为存在的材料。行政诉讼的原告应当对其主张的行政行为的存在承担初步的举证责任。如果一个行政行为根本不存在，那么也无法要求作为被告的行政机关对于根本不存在的行政行为承担举证证明义务。就本案而言，刘兆林主张系建湖县政府、建阳镇政府因修建盐淮路（原234省道）征收其3.13亩土地而未予补偿的行政行为违法。刘兆林应当对于两被上诉人实施了征收其3.13亩土地的行为承担初步证明责任，也就是其提出诉讼请求的基本事实根据。但从刘兆林在一审中所提供的证据来看，并不能证明两被上诉人实施了该行为。刘兆林目前种植土地面积与1998年土地承包经营权证书中载明的土地面积相比有所减少，根据瓦瓷村委会出具的《情况说明》，该面积减少并非因为盐淮路路面施工征收导致，而是嘎粮河圩堤加固、盐淮线公路裁弯、村民宅基地安置等原因，瓦瓷村一组被征用80亩土地，该村在2000年将一组剩余承包耕地重新丈量分田到户。因此，刘兆林提起本案诉讼没有事实根据，不符合行政诉讼法的起诉条件。一审法院以刘兆林超过起诉期限为由裁定驳回起诉的理由不当，但处理结果正确。 综上，刘兆林的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘建功 审判员  臧 静 审判员  吴晓玲 二〇二〇年十二月三十日 书记员  刘 妍