宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院行政判决书（2020）宁03行初27号原告白某，住宁夏回族自治区中宁县。委托代理人韩某，宁夏黄河志律师事务所律师。特别授权代理。被告青铜峡市人民政府。法定代表人金某，市长。委托代理人方某，宁夏古峡律师事务所律师。特别授权代理。原告白某不服被告青铜峡市人民政府《关于给予白某退耕还湿补偿的决定》（以下简称《补偿决定》），于2020年7月17日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月17日立案后，于2020年7月22日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月27日公开开庭审理了本案。原告白某及其委托代理人韩某，被告青铜峡市人民政府的应诉负责人代兴科及委托代理人方某等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告青铜峡市人民政府于2020年5月27日作出《补偿决定》，决定：按照《青铜峡库区退耕还湿工作方案》（青党办[2018]39号）规定，按照300元/亩标准进行补偿，合计退耕还湿补偿金额为人民币7.74万元。原告白某诉称，1.撤销被告青铜峡市人民政府作出的《补偿决定》；2.本案诉讼费由被告青铜峡市人民政府承担。事实与理由：原告白某系国营渠口农场的职工，1995年11月，依法取得了案涉土地的承包经营权，后经大量投入和开发，该宗土地得到了充分的保护开发和利用。2018年4月26日，青铜峡库区湿地保护建设管理局向原告白某发出《青铜峡库区省级自然保护区人类活动清理整治告知书》。2018年5月19日，青铜峡市人民政府发布《青铜峡市人民政府关于解决青铜峡库区湿地自然保护区2007年退耕还湿有关问题的通告》，将库区湿地退耕还湿的补偿标准确定为不分地类每亩补偿300元。2019年4月24日，原告白某向被告青铜峡市人民政府提出请求保护地上附着物的财产权的申请，并对地上附着物补偿3053200元，但被告青铜峡市人民政府未予答复。2019年9月11日，原告白某以被告青铜峡市人民政府不履行法定职责为由提起行政诉讼。人民法院经审理，作出（2019)宁03行初36号行政判决书，责令被告青铜峡市人民政府对原告白某申请补偿的请求予以处理。被告青铜峡市人民政府于2020年5月27日作出《补偿决定》，决定依据原告白某与宁夏国营渠口农场房地电公司签订的《土地承包合同》约定的面积258亩，按照《青铜峡库区退耕还湿工作方案》（青党办[2018]39号）规定，按照每亩300元进行补偿，合计补偿金额7.74万元。原告白某认为，《补偿决定》只有土地补偿，没有涉及地上附着物的补偿，决定所依据的《青铜峡库区退耕还湿工作方案》也只规定了土地补偿标准，没有涉及地上附着物的补偿标准，且该方案是党委办公室文件，并不是处理本案争议依据，被告青铜峡市人民政府作出的《补偿决定》无事实和法律依据，明显不当，应予撤销。被告青铜峡市人民政府辩称，1.被告青铜峡市人民政府作出的《补偿决定》依据确实充分，已经履行了（2019)宁03行初36号行政判决。2.根据《中华人民共和国自然保护区条例》第二十六条、《宁夏回族自治区湿地保护条例》第三十七条、《宁夏回族自治区人民政府常务会议纪要》（2004年第39次）和《宁夏回族自治区人民政府专题会议纪要》（2007年第19次）规定和要求，保护核心区、缓冲区内开发耕种的农田，全部退耕，逐步恢复自然状态；对划定保护区范围内的国有土地，必须无条件全部收回。《宁夏回族自治区人民政府专题会议纪要》（2018年5月12日第33期）明确要求青铜峡退耕还湿方案要“统一政策、统一标准、统一口径、统一步调”。据此，被告青铜峡市人民政府制定了《青铜峡库区退耕还湿工作方案》，并经自治区人民政府同意后执行。在青铜峡库区退耕还湿范围内有包括原告白某在内的214户原始开发户，退耕还湿面积120594.53亩，按照《青铜峡库退耕还湿工作方案》，截至2019年已按方案完成213户的退耕还湿工作，目前只剩下原告白某一户。原告白某在合同履行中不缴纳承包费，不履行合同义务，私自扩大范围，即使造成损失也应自行承担。退耕还湿是对国有土地的收回，不是土地征收、征用，不能按照征收土地的补偿标准对地上附着物进行补偿。综上，请求依法驳回原告白某的诉讼请求。被告青铜峡市人民政府向本院提交了以下证据、依据：证据1、《宁夏回族自治区人民政府常务会议纪要》（2004年第39期）、《宁夏回族自治区人民政府专题会议纪要》（2007年第19期），证明保护区核心区、缓冲区内开发耕种的农田全部退耕，必须无条件全部收回，逐步恢复自然状态，对退耕农户给予合理经济补偿。证据2、《宁夏回族自治区人民政府专题会议纪要》（2018年第33期），证明《青铜峡库区退耕还湿工作方案》经自治区党委、政府同意实施，被告青铜峡市人民政府按照确定的标准、核定的面积和签订的协议兑付补偿资金。证据3、《关于印发的通知》及《青铜峡库区退耕还湿工作方案》、《青铜峡市人民政府关于解决青铜峡库区湿地自然保护区2007年退耕还湿有关问题的通告》，证明退耕还湿的原则，退耕范围、对象、面积、补偿标准。证据4、渠口宁畅开发性家庭农场土地承包证书、土地承包合同，证明原告白某承包土地258亩，承包期限十年，承包期已届满。证据5、青铜峡市人民政府《补偿决定》，证明被告青铜峡市人民政府作出的补偿决定符合法律规定和上级政府关于退耕还湿工作的要求。原告白某质证认为，证据1、2、3中自治区人民政府的会议纪要不能作为行政行为的法律依据，也不是可以实施违法行为的理由，对证据4认为承包合同不能否认原告白某的实际付出。对证据5无异议，但不能证明被诉《补偿决定》的合法性。原告白某向本院提交了下列证据：证据1、吴忠市中级人民法院（2019）宁03行初36号行政判决书，证明吴忠市中级人民法院于2019年12月26日判决责令被告青铜峡市人民政府应依法对原告白某请求保护财产权、请求对开发的土地和地上附着物进行价值总额为3053200元补偿申请予以处理。证据2、青铜峡市人民政府《补偿决定》，证明该决定依照的规范性文件是青党办发[2018]39号《青铜峡库区退耕还湿工作方案》，并且该决定只对原告白某所开发的土地中258亩进行了土地补偿，未对其余土地及全部地上附着物进行补偿。证据3、《青铜峡库区退耕还湿工作的方案》,证明该方案并非行政机关的行政规范性文件，不能作为《补偿决定》的依据，工作方案也只涉及土地补偿，缺乏对地上附着物的补偿内容和标准。证据4、《青铜峡市库区省级自然保护区人类活动清理整治告知书》，证明青铜峡库区湿地收回国有土地使用权的行政行为未依照《中华人民共和国土地管理法》规定的程序进行，未按规定先补偿后征收、征用。证据5、《关于请求人民政府保护财产权的申请》，证明原告白某曾向被告青铜峡市人民政府提出依法保护合法权益并给予权利人合理补偿的请求。证据6、《土地承包合同》，证明原告白某对涉案土地具有使用权。被告青铜峡市人民政府质证认为，对证据1的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，该判决的内容为责令被告青铜峡市人民政府自判决生效起60日内对原告白某申请的请求予以处理，并非原告白某所述要求对其开发的土地和地上附着物进行价值总额为3053200元补偿申请予以处理。对于证据2、3、4、6的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的不予认可，对证据5无异议。证据6只能证实原告白某对258亩土地具有使用权，不能证实其私自使用开发的土地有合法的使用权。经审查，本院对被告青铜峡市人民政府和原告白某提交的证据的真实性、关联性均予以确认。经审理查明，2020年5月27日，被告青铜峡市人民政府作出《补偿决定》，载明：“2020年5月27日，青铜峡市人民政府与青铜峡库区湿地建设保护管理局、宁夏回族自治区国营渠口农场就宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院（2019）宁03行初36号行政判决书所判决的事项进行了专题研究。现决定如下：白某属宁夏农垦渠口农场职工。1995年11月7日，白某与宁夏国营渠口农场房地电公司签订了《土地承包合同》，合同约定面积为258亩。按照《青铜峡库区退耕还湿工作方案》（青党办[2018]39号）规定，按照300元/亩标准进行补偿，合计退耕还湿补偿金额为人民币7.74万元。青铜峡市人民政府已于2018年11月27日将渠口农场辖区退耕还湿补偿资金拨付给宁夏回族自治区国营渠口农场。对上述决定，如无异议，请你于收到本决定之日起15个工作日内到宁夏回族自治区国营渠口农场办理退耕还湿登记核查手续后领取；如有异议，请你在收到本决定后60日内向吴忠市人民政府申请行政复议，或者在收到本决定6个月内向吴忠市中级人民法院起诉。”原告白某对上述决定不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，被告青铜峡市人民政府作出《补偿决定》是履行本院（2019）宁03行初36号行政判决书内容的行为。同时，也是根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二项的规定履行本级政府职责的行为。原告白某是该《补偿决定》的权利承受者，被告青铜峡市人民政府是作出《补偿决定》的行政机关，原、被告主体资格均适格。原告白某的起诉亦符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条有关起诉期限的规定。被告青铜峡市人民政府的《补偿决定》是按照《青铜峡库区退耕还湿工作方案》（青党办[2018]39号）规定作出的。此次青铜峡库区退耕还湿涉及214个承包主体，涉及土地120594.53亩，范围较广。《青铜峡库区退耕还湿工作方案》是经自治区人民政府批准的具体指导库区退耕还湿工作的规范性文件。被告青铜峡市人民政府向原告白某作出《补偿决定》的补偿标准就是《青铜峡库区退耕还湿工作方案》所确定的，但原告白某在本次诉讼中并未按照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条以及《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十六条的规定对《青铜峡库区退耕还湿工作方案》的合法性一并审查提出诉讼请求，故本院对《青铜峡库区退耕还湿工作方案》是否合法不予审查，被告青铜峡市人民政府作出《补偿决定》的行政行为程序合法，没有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条所规定的应当判决撤销的情形，原告白某的起诉缺乏事实依据和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告白某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告白某负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。审判长 马建萍审判员 贾玉宁审判员 马春燕二〇二〇年十二月十七日书记员 丁晓芳附本案适用法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。