江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏行终1545号 上诉人（原审原告）蒋建春，男，汉族，住宜兴市。 上诉人（原审原告）暨蒋建春的委托代理人史建萍，女，汉族，住宜兴市。 被上诉人（原审被告）江苏省人民政府，住所地南京市北京西路**。 法定代表人吴政隆，江苏省人民政府省长。 上诉人史建萍、蒋建春因诉江苏省人民政府（以下简称江苏省政府）行政复议一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2020）苏01行初134号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，2020年3月21日，史建萍、蒋建春通过邮寄方式向江苏省政府提交《行政复议申请书》，将无锡市人民政府（以下简称无锡市政府）列为被申请人，以无锡市政府未根据其《控告状》履行职责作出查处答复为由申请行政复议，请求：1.确认被申请人不履行法定职责违法；2.责令被申请人依法履职作出书面答复。江苏省政府于2020年3月23日收到史建萍、蒋建春的申请后，经审查于2020年3月25日作出（2020）苏行复不字第31号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称31号复议决定），认为史建萍、蒋建春不服无锡市政府未处理《控告状》，本质上系不服无锡市政府未履行上级行政机关对下级行政机关的内部监督管理职责，无锡市政府是否处理对史建萍、蒋建春权利义务不产生直接影响。根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第十七条的规定，决定不予受理。当日，江苏省政府向史建萍、蒋建春邮寄送达了涉案复议决定书。史建萍、蒋建春不服，提起本案诉讼。 原审法院另查明，2019年8月21日，宜兴市新建镇人民政府（以下简称新建镇政府）作出新信告（2019）20号《不再受理告知书》（以下简称20号《不再受理告知书》），告知史建萍、蒋建春，其于2019年8月6日提出关于房屋拆迁等信访事项已有复核意见。因史建萍、蒋建春未提出新的事实和理由，不再受理。2019年9月23日，新建镇政府作出新公复[2019]8号《关于政府信息公开的答复》（以下简称8号《答复》），针对史建萍、蒋建春要求公开“你们于2019年8月6日提出的关于房屋拆迁等信访事项”的原文和相关证据复印件的申请，答复史建萍、蒋建春，其申请公开的信息属于信访处理程序中的相关信息，应依照《信访条例》第十二条的规定到宜兴市信访工作机构查询，新建镇政府不负有适用《中华人民共和国政府信息公开条例》公开类似信息的法定职责。2019年12月27日，宜兴市人民政府（以下简称宜兴市政府）办公室作出宜政公开办[2019]第39号《关于史建萍、蒋建春依申请公开的答复书》（以下简称39号《答复书》），针对史建萍、蒋建春要求公开“2019年8月6日”的信访事实（包括举报信或控告状和附件）相关证据复印件以及“已有复核意见”原文复印件的申请，答复史建萍、蒋建春，该两项信息不属于宜兴市政府在履行行政管理职能过程中制作或获取的，以一定形式记录、保存的信息，不由宜兴市政府公开。史建萍、蒋建春不服新建镇政府作出的20号《不再受理告知书》和8号《答复》、宜兴市政府办公室作出的39号《答复书》，于2019年12月30日向无锡市政府邮寄《控告状》，要求确认新建镇政府作出的20号《不再受理告知书》捏造事实，违背法律；控告宜兴市政府包庇违法不作为。请求无锡市政府调查确认史建萍、蒋建春在“2019年8月6日”信访事实证据依据是否属实，并将结果书面答复控告人。史建萍、蒋建春认为无锡市政府未履职作出查处答复，故向江苏省政府提出涉案行政复议申请。 原审庭审中，史建萍、蒋建春述称，无锡市政府是宜兴市政府和新建镇政府的上级机关，有权调查。 原审法院认为，行政复议法第十三条第一款规定，对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。本案中，史建萍、蒋建春认为无锡市政府不履行法定职责行为违法，向江苏省政府申请行政复议，江苏省政府作为无锡市政府的上一级地方人民政府，对史建萍、蒋建春的行政复议申请具有依法审查并作出相应处理决定的法定职责。 行政复议是解决行政争议，维护公民、法人或者其他组织合法权益的行政救济渠道，但通过行政复议程序寻求救济应符合行政复议的受理条件。《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第二十八条第二项规定，申请人与具体行政行为有利害关系的，应当予以受理。本案中，根据史建萍、蒋建春《行政复议申请书》所列明的复议请求事项、事实理由以及《控告状》载明的内容分析，其认为新建镇政府捏造事实，违背法律，宜兴市政府包庇违法不作为，进而向无锡市政府提出控告，要求无锡市政府进行查处，其实质是要求无锡市政府履行对宜兴市政府和新建镇政府监督管理职责。此种职责是上级行政机关对下级行政机关的内部层级监督权，基于上下级行政机关之间的行政隶属关系而形成，调整的是上下级行政机关之间内部层级管理关系，而不属于对外履行职责的范畴。无锡市政府针对史建萍、蒋建春的控告是否作出处理，不对其权利义务产生直接影响。史建萍、蒋建春针对无锡市政府未履行层级监督职责提出的行政复议申请不符合行政复议法实施条例第二十八条第二项规定的受理条件，江苏省政府作出31号复议决定，决定不予受理史建萍、蒋建春的行政复议申请，认定事实清楚，适用法律、法规正确。 行政复议法第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。”本案中，江苏省政府于2020年3月23日收到史建萍、蒋建春的行政复议申请，经审查，于2020年3月25日作出31号复议决定，对史建萍、蒋建春提出的行政复议申请决定不予受理，并于当日邮寄送达史建萍、蒋建春，行政复议程序合法。 综上，江苏省政府作出的31号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。史建萍、蒋建春请求撤销31号复议决定，并判令江苏省政府受理其行政复议申请的诉讼请求缺乏事实和法律依据，法院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回史建萍、蒋建春的诉讼请求。 上诉人史建萍、蒋建春上诉称，上诉人的诉讼请求为确认新建镇、宜兴市政府的共同违法，并非不服20号《不再受理告知书》和8号《答复》、39号《答复书》，无锡市政府具有法定调查处理并作出书面答复告知的职责，法律没有明文规定上下级监督不属于行政复议受理范围，原审判决认定事实错误，法律适用错误。请求本院撤销原审判决，责令江苏省政府受理上诉人的行政复议申请。 被上诉人江苏省政府未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据行政复议法实施条例第二十八条第五项规定，属于行政复议法规定的行政复议范围，是行政复议申请予以受理的必要条件之一。根据行政复议法第六条第九项的规定，申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议。此处的法定职责，是指行政机关依据法律、法规或者规章等规定，具有针对行政相对人的申请直接进行处理、直接解决行政相对人诉求的职责，一般不包括上级行政机关对下级行政机关、本级人民政府对所属工作部门的层级监督、内部管理职责。本案中，史建萍、蒋建春请求无锡市政府依法履职，该职责为针对上诉人提交的《控告状》载明的内容，对新建镇政府捏造事实、违背法律，宜兴市政府包庇违法不作为的行为进行查处，实质是要求无锡市政府基于上下级行政机关之间的层级监督、内部管理职责，履行对宜兴市政府和新建镇政府监督管理职责。此种职责是上级行政机关对下级行政机关的内部层级监督，调整的是上下级行政机关之间内部层级管理关系，不属于行政复议的受理范围。无锡市政府是否对下级行政机关作出处理，不会对上诉人的权利义务产生直接影响。故江苏省政府作出31号复议决定，决定不予受理史建萍、蒋建春的行政复议申请并无不当。 行政复议法第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。本案中，江苏省政府于2020年3月23日收到史建萍、蒋建春的行政复议申请，于2020年3月25日作出31号复议决定，不予受理史建萍、蒋建春的行政复议申请并于当日送达，行政复议程序合法。 综上，上诉人史建萍、蒋建春的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人史建萍、蒋建春负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇二〇年十二月二十三日 书记员 张莹莹 附：本判决适用的相关法律依据 一、《中华人民共和国行政复议法》 第六条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议: （九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的； 第十七条第一款行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。 二、《中华人民共和国行政复议法实施条例》 第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理： （五）属于行政复议法规定的行政复议范围； 三、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；