湖南省湘潭市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘03行终213号上诉人（原审原告）湘潭县杨家桥建筑材料有限公司，住所地湘潭县杨嘉桥镇九江村中湾组。法定代表人赵春河，该公司董事长。委托代理人李云霖，湖南勤人坡律师事务所兼职律师。上诉人（原审被告）湘潭县自然资源局（原湘潭县国土资源局），住所地湘潭县易俗河镇贵竹路东侧。法定代表人王铁钢，局长。委托代理人刘毅，该局工作人员。委托代理人林运，湖南湘晋律师事务所律师。原审第三人湘潭县金鸿石灰石有限公司，住所地湘潭县杨嘉桥镇梅林村。法定代表人吴浩沂，该公司总经理。上诉人（原审原告）湘潭县杨家桥建筑材料有限公司（以下简称杨家桥建材公司）因诉上诉人（原审被告）湘潭县自然资源局，原审第三人湘潭县金鸿石灰石有限公司（以下简称金鸿公司）确认颁发采矿许可证行为违法及行政赔偿一案，不服湖南省湘潭市雨湖区人民法院（2019）湘0302行初457号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。原审判决认定，2002年11月，采矿权人刘建泉注册成立湘潭县建泉采石场石灰岩矿，取得湘潭县杨嘉桥镇梅林村地段一石灰石地下开采权，《采矿许可证》编号为××，有效期三年，矿区面积0.55平方公里，开采深度＋20Ｍ。2004年11月，湘潭县金鸿石灰石有限公司成立。同日，湘潭县金鸿石灰石有限公司取得建筑石料用灰岩地下开采权，《采矿许可证》编号为××，有效期三年，开采方式为地下开采，矿区面积0.0413平方公里，开采深度由100米至50米标高。2007年7月，湖南地质调查研究院出具《湘潭县金鸿石灰石有限公司石灰岩矿资源储量及地质环境影响评估报告》，结论为：矿山建设局部地质环境影响较重，但严格按照矿山地质环境保护方案和措施实施后，矿山开采基本适宜。该报告建议：9.2.1请具有矿山设计资质的单位对本矿的地下开采进行正规的采场设计，在具体的开采过程中，必须严格按照采场设计方案施工，以免产生采空区地面变形地面塌陷、地面开裂灾害，危及矿山建设，破坏当地的地质环境；9.2.2随时检查硐内突泥、突水、掉块等情况，并确保通风条件；对硐采的稳定性进行监测，发现异常，及时处理；9.2.3井下开采需根据实际地质情况留足矿柱，控制采空高度，严防坍塌、矿震等毁灭性的灾难发生；9.2.4矿山要严格按照本报告提出的矿山地质环境保护方案措施中提出的方法实施地质环境保护工作，加强对地质环境变化的监测，确保人身和财产安全。同时认为“本评估不能替代矿山建设工程各阶段常规的勘查与评价工作”。2007年8月，湘西金矿设计科研所出具《湘潭县金鸿石灰石有限公司石灰岩矿矿产资源开发利用方案》。2007年9月，原湘潭县国土资源局向湘潭县金鸿石灰石有限公司颁发了《采矿许可证》（编号××），有效期五年，开采方式为地下开采，矿区面积0.03平方公里，开采深度由50米至35米标高。2002年至2009年期间，根据被告所提证据表明，金鸿公司的采矿许可证只有2006年与2007年年检合格；采矿许可证2002年、2003年、2004年、2005年、2008年、2009年都没有年检“合格”标记。2009年2月，金鸿公司以“矿区范围内矿石质量差、含钙非常低，无法做工业方面的原材料”等为由向原湘潭县国土资源局出具了《关于申请变更矿区范围的报告》，申请变更矿区范围为“在现有划定的红线采矿范围向东延伸100×120米”。2009年10月，湘潭县自然资源局作出《湘潭县金鸿石灰岩矿矿区范围调整图》，确定了矿区范围地理直角坐标。2009年11月5日，湖南省地质调查局出具《湘潭县金鸿石灰石有限公司石灰岩矿矿区范围变更及资源储量估算说明》，其中载明“县局矿管股协同湖南省地质调查院技术人员到现场核实，情况基本属实。经请示主管领导同意，现场核定矿山变更范围由原来的向东开采调整为向南开采”、“矿山应注意边采边探，降低风险”、“扩界区地面最低标高59.6ｍ，矿山开采时要注意留足保安矿柱和足够的顶板，确保地面环境不受严重破坏”。并附有湘潭县金鸿石灰岩矿矿区范围调整及采深一览表。2010年10月12日，湖南省勘察测绘院作出《湘潭县金鸿采石有限公司超深越界检查测量报告》，结论为：通过对测量数据的对比，湘潭县金鸿采石有限公司开采标高许可值为20m～5m，而测量的最低平面高程约为23.5m，未在许可开采标高范围内；平面开采位置在东面4号拐点附近超出范围约6.5m，南面9号拐点附近的采空区和部分开采区在红线范围外，属越界开采。综合可知，湘潭县金鸿采石有限公司存在越界现象。2010年10月17日，湘潭县自然资源局向金鸿公司颁发了××号《采矿许可证》，有效期五年，开采方式为地下开采，矿区面积0.0378平方公里，开采深度由70米至5米标高。在该采矿许可证中，原告杨家桥建材公司的竖窑、办公用房、生产用房等所有设施设备全部划在金鸿公司的开采红线范围内。根据湖南省资源规划勘测院绘制的《湘潭县杨嘉桥建筑材料有限公司湘潭县金鸿石灰石有限公司井上井下对照图（2017.06）》等显示，原告公司的竖窑、办公用房、生产用房等都在金鸿公司开采的采空区。2010年11月，湖南金泰安全评价有限责任公司作出《湘潭县金鸿采石有限公司（石灰岩矿）采空区稳定性专项论证报告》，2010年11月26日，湘潭县安全生产监督管理局组织专家对该论证报告进行了评审，认为：湘潭县金鸿采石有限公司（石灰岩矿）B采面形成的采空区宽度最宽达到26m，高度达到18m，存在超宽超高现象，需对其稳定性进行分析论证；…尽管目前采空区处于相对稳定，但随着时间增长及采矿活动，项板结构平衡有可能被破坏而出现冒落，存在采空区冒落安全隐患。2010年11月29日，原湘潭县国土资源局以金鸿公司“未经批准超过发证许可范围开采（越界开采）”为由向金鸿公司发出《责令停止违法行为通知书》（潭国停字【2010】11-29号），2011年2月18日，湖南省勘察测绘院作出《湘潭县金鸿采石有限公司超深越界检查测量报告》，结论与2010年10月12日报告的结论一致。2011年3月23日，被告向金鸿公司作出潭国土资罚字【2011】1号《行政处罚决定书》，处罚：1、责令金鸿公司退回本矿法定红线范围内依法开采，并对越界部分打好永久性封闭；2、处以罚款伍仟元。2011年9月19日，湖南省勘察测绘院作出《湘潭县金鸿采石有限公司超深越界检查测量报告》，结论为与2010年超深越界检查结果比较，未出现继续越界开采现象。2011年10月，湖南省地质调查院出具《湘潭县金鸿石灰石有限公司石灰岩矿矿山地质环境影响评估报告（附矿山地质环境保护与治理恢复及土地复垦方案）》，本次矿山地质环境影响评估级别定为三级。2012年3月15日，湖南省勘察测绘院作出《湘潭县金鸿采石有限公司超深越界检查测量报告》，结论为没有出现超深越界开采现象。2012年6月，湖南金泰矿山勘察设计有限公司作出《湘潭县金鸿石灰石有限公司（石灰岩矿）技术改造方案设计安全专篇》，其开采现状表述为“矿山由西北部主斜坡道入口（标高+59.61m）以斜坡公路进入地下开采，由入口向西以斜坡道螺旋式下沉，途中已形成四个地下采空区（即下称1、2、3、4号采空区），目前局部采空区存在超高超宽现象，其中1、2号采空区尤为严重。3号采空区最低开采标高已到+17.22m”；确定金鸿公司本次设计矿井采用斜坡道一立井开拓方式“即在对1、2、4号采空区进行挡隔废弃后，由3号采空区底板最低标高（+17.22m）附近继续以斜坡道向下开拓，首先朝正东方向靠北部矿界开拓以避开现有的2号采空区，再折向东南方向到达5号拐点附近，再沿东南部矿界向西北方向开拓前进，直至路面标高降至-10.0m，然后以平巷沿东南部矿界继续向西北方向开拓至4号拐点附近，再沿东部矿界到达3号拐点附近并在矿山范围东北角（3号拐点附近）布置风井（行人梯子立井），从而构成完善的通风回路和矿井的开拓系统。（详见采掘工程平面图）。开拓途中在4、5号拐点之间布置建设期间辅助通风井以利于建设施工，建成后可作为辅助进风井使用”；开采方法为“房柱采矿方法”，“采场沿走向布置，采高一般为8～12m，所采矿体宽度一般为8～12m，井下遇到破碎带等地质变化要根据实际情况，降低采高和采宽并加强支护。回采时，按采矿方向分为4～6分层，每一个分层高度为2m左右，由上而下开采，上分层超前下分层须在2.0m以上”，“矿山要按要求保留设保安矿柱”。2012年10月，第三人金鸿公司的法定代表人吴浩沂提起解散第三人公司之诉，湘潭县人民法院于2013年4月25日作出（2012）潭民二初字第575号民事判决书，判决第三人金鸿公司于本判决书生效之日起公司解散。另一股东不服，上诉至湘潭市中级人民法院，湘潭市中级人民法院于2013年9月18日作出（2013）潭中民三终字第91号民事判决书，判决维持原判。2014年10月9日，第三人金鸿公司向原湘潭县国土资源局矿管股提交了《关于同意注销采矿许可证的报告》，称“我公司已歇业日久，其采矿许可证也于2013年底到期未办延续，是因股东内部矛盾多，无法继续开办下去，公司矿山造成地质灾害及欠他人债务也无人履行，已推给政府与社会。为使出现的地质灾害不继续扩大增加危害周边群众生命财产，同意注销我公司的采矿许可证，不影响政府早日对该地质灾害问题进行解决与处理”。2015年5月11日，原湘潭县国土资源局作出潭国土资发【2015】29号《注销采矿许可证的通知》，注销了第三人的采矿许可证。2016年，第三人金鸿公司被吊销营业执照，该公司至今未被注销。2013年2月18日，梅林村中湾组夏亮、张配钦等向杨嘉桥镇人民政府报告围墙、护坡等出现沉陷、开裂现象。被告接到灾情报告后于2013年3月向第三人金鸿公司及杨嘉桥镇人民政府发出《地质灾害隐患防治督导书》（编号2013003），认为塌陷威胁到公司周边张国华等2户居民1栋厂房的生命财产安全，提出了防治措施建议，防治措施要求于2013年4月25日前完成。2013年7月28日梅林村中湾组陈献忠家楼房因地表塌陷严重开裂倾斜、夏亮家仓库围墙开裂、东北角部分围墙、水塔、2水泥电杆和地表植物消失。此后，金鸿公司开采区范围多处发生塌陷地质灾害。2013年8月5日，根据原湘潭县国土资源局的委托，湖南省海通司法鉴定中心作出《湖南省湘潭县杨嘉桥镇梅林村中湾组突发地表塌陷原因与范围司法鉴定意见》，鉴定结论为“（1）本次地表塌陷是不良地质条件（岩溶和断裂发育、不整合接触关系）巷道采掘与天气久旱无雨相结合的结果。不良地质条件（岩溶和断裂发育、不整合接触关系）是内在因素，巷道采掘与天气久旱无雨是外在因素；（2）湘潭县金鸿石灰石有限公司采掘巷道改变了巷道围岩自然平衡状态和地下水流场，导致沉降累积，是诱发本次地表塌陷的主要外在因素；天气久旱无雨加剧了巷道顶部溶隙和溶洞内负压和吸蚀，是诱发本次地表塌陷的次要外在因素。（3）现有陷坑底面到北部最高周界的垂直深度为11.5m，陷坑周界之间的直径方向距离为35.8m～40.4m。塌陷引起陷抗周界以外的沉陷盆，南部边界距离陷坑周界约40m，其它3个方向距离陷坑周界约14m，整体上星椭形。塌陷后，岩土与围岩处于新的平衡状态。（4）降雨肯定导致现有陷坑和沉陷范围不断扩大。考虑控制沉陷范围时建议抢在降雨前夯实陷坑底部、设置隔水板，适当修整、防护陷坑壁，阻止泥水混合物下移；在陷坑下部巷道内设置挡土墙，阻止上部泥水混合流下泄”。2014年12月21日，原告杨家桥建材生产用地南约10米的稻田发生地面塌陷。灾情发生后，杨嘉桥镇人民政府委托罗步高等金鸿公司留守人员按照湖南省地质调查院出具的金鸿公司灰岩矿地面沉陷治理方案进行治理，控制灾情。原告公司成立于2000年12月8日，是经湘潭县工商行政管理局注册登记的有限责任公司，注册资本200万元，住所地位于杨嘉桥镇九江村中湾组，办公生产用房及场地系原告的法定代表人赵春河从当地村民肖建龙（5000元/年）、肖建良（3000元/年）、肖晓林（1000元/年）、中湾组（1200元/年）、梅林村（1500元/年）等处所租赁，租金共计为11700元/年。该公司自2001年开始建造石灰窑，2001年底建成开始生产。自2010年10月以后，原告杨家桥建材的两个竖窑开始开裂、窑内开始变形，密体漏气走火，产品成品率大幅下降。竖窑周边的挡土墙开坼、沉陷。此后，原告电力等部分设备进行了升级及改造。2011年6月，原告组织人员对竖窑等进行维修。但原告生产产品成品率仍然很低，导致生产成本过高，连续出现亏损，自2015年原告杨家桥建材公司停止生产，只留有守厂人员进行留守。2017年8月9日，湖南有色地质勘查局二总队受原湘潭县国土资源局的委托，对原告公司地质灾害进行现场调查，出具了《湘潭县杨家桥建筑材料有限公司地质灾害情况说明》一份，分析认为：石灰窑窑口顶部出现开裂不行、窑口内侧发生小面积崩塌造成拱门内壁损毁、石灰窑办公用厨房墙体出现裂缝、窑体东侧土体与竖窑护坡出现变形裂缝系地面下沉塌陷引起。2018年4月，原告杨家桥建材的部分厂房及办公用房出现严重开裂、开坼，房屋变形，地面多处开裂。2018年7月，原告办公用房整栋楼塌陷下沉三分之二至地面以下。2018年7月31日，杨嘉桥镇综治维稳和安全生产监督管理办公室向原告下达了《关于湘潭县杨嘉桥建筑材料有限公司办公楼存在重大安全隐患的告知书》，要求原告拆除办公楼。此后不久，为排除安全隐患，由杨嘉桥镇人民政府组织人员将塌陷的办公用房房屋及部分设施予以了推平。此后，原告公司的法定代表人赵春河多次向县市省厅等有关部门反映情况，均未果。原告遂于诉至湘潭县人民法院。另查明，中共湘潭县委办公室湘潭县人民政府办公室潭县办法（2019）1号关于印发《湘潭县机构改革实施方案》的通知，2019年3月1日，组建县自然资源局。将县国土资源局职责，县城乡规划局职责，县发展和改革局的组织编制并实施主体功能区规划职责，县水务局的水资源调查和确权登记管理职责，以及县林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记等管理职责整合，组建县自然资源局，作为县政府工作部门。不再保留县国土资源局、县城乡规划局。诉讼过程中，原告向该院申请对湘潭县杨家桥建材有限公司竖窑、办公用房、生产用房开裂、下沉至完全损毁的原因进行鉴定。本院依法委托广州仲恒房屋安全鉴定有限公司对损害原因进行鉴定，广州仲恒房屋安全鉴定有限公司于2020年2月24日作出了仲恒鉴字【2020】第SW0090号《房屋安全鉴定报告》即《房屋受损原因鉴定报告》，其鉴定结论为：湘潭县杨家桥建材有限公司竖窑、办公用房、生产用房开裂、下沉至完全损毁，主要为当地不良地质条件及金鸿石灰石有限公司地下石灰石开采共同引起的。鉴定费用20000元，由原告预付。诉讼过程中，原告向该院主张各项损失共计11354125.2元。对原告主张的损失经该院委托国众联资产评估土地房地产估价有限公司于2020年7月30日作出了《追溯性资产评估报告》【国众联评报字（2020）第2-0847号】，其评估鉴定结论为：于评估基准日（2018年4月20日）所表现的市场价值1644630元（评估原值为5387910元），其中实地勘查可见实物部分的资产市场价值为1468460元（评估原值为4812250），未见实物部分资产的市场价值为176170元（评估原值为575660元）。鉴定费用32000元，由原告预付。根据本院要求，评估机构对2010年10月17日、2012年10月30日、2013年9月18日三个时间点各评估资产所对应的评估净值予以了评估。诉讼过程中，该院针对原、被告对该评估报告提出了部分意见和质疑，向国众联资产评估土地房地产估价有限公司提出了《关于对[国众联评报字（2020）第2-0847号]进行补充说明的函》，国众联资产评估土地房地产估价有限公司于2020年8月25日作出了《补充说明函》，该函载明：风机遗漏1台，评估净值为780元；可见机器设备的现有残值问题“可见机器设备根据现场勘查所见均已闲置且有损坏，除评估明细表第7项的擂磨机外观较新、状况较好以外，其余机器设备大部分属于延期使用，生产安全上存在隐患。报废机器设备的残值计算是按照废钢价格扣除处置费用得到”；生产用房、生产设备及相关设施等各评估项目的年折旧率“大部分设备已超过使用年限，此类资产在运行正常、仍可使用的前提下成新率取值统一为15％。未超过使用年限以前各类资产的年折旧率分别是密炉为5-8%、建筑物为2-4%、构筑物为3-5%、机器设备为3-5%”。综合原告的损失主张及评估结论和补充说明意见，该院对原告的损失认定如下：考虑到原告建筑物、机器设备整体损害形成的特殊性：本案2010年10月17日颁发许可证，2011年原告开始发现竖窑开裂、走火、损坏，2015年原告停产，2018年4月20日原告办公用房坍塌，因此原告的损失是从无形到有形逐渐形成并逐步扩大的。同时，考虑到本案几个关键的时间点：2012年10月31日，金鸿公司提起解散之诉；2013年9月18日，金鸿公司被湖南省湘潭市中级人民法院判决解散。各方虽然确定2018年4月20日为评估基准日，但考虑到损害形成的特殊性，故该院特委托鉴定机构就2010年10月17日、2012年10月31日与2013年9月18日的评估净值也做了评估。为公平起见，关于可见与未见实物的建筑物、机器设备的价值，拟以四个评估时间点的评估净值取平均值为准。1、可见实物的建筑物、机器设备1878150元：根据《国众联评报字（2020）第2-0847号追溯性资产评估报告》（以下简称《第2-0847号评估报告》），前述四个时间点可见实物的建筑物、机器设备的评估净值的平均值为1805550【1699520、2166670、1960150、1395860（因前三个时间点不含鄂式破碎机、8.8米提升机、20米提升机评估净值，故应当在2018年4月20日的评估净值中减除，即1468460-19920-24790-27890=1395860）】元，加上鄂式破碎机、8.8米提升机、20米提升机72600（19920+24790+27890）元。该部分财产根据评估报告大部分已过安全使用年限，不能再安全使用，但尚有部分残值，该部分残值没有在评估中剔除。2、未见实物的建筑物、机器设备，对于评估报告所列项目，虽系原告所列，被告对其中部分未见名目不予认可，综合考虑原告生产经营的实际情况和办公用房下沉致相关档案资料和实物灭失的现状，本院对所列项目基本予以采信。但槽罐车属于可移动机动车辆，属于原告保管控制责任范围，可转移保管，并无证据证明该车系塌陷下沉灭失，依法应予剔除。对该部分损失认定为205860元{（300300+242960+218260+176170-46090-28010-20210-19940）÷4}。另外，漏算一台风机，按四个评估时间的平均值计算为1115{（1800+1090+790+780）÷4}元，直接计入原告的损失。以上合计206975元。3、关于守厂工资、场地租金损失，考虑到原告租地生产经营及停产需进行守厂至办公用房、厂房等下沉灭失完全无法继续恢复生产经营致相关合同应予解除的实际情况，从原告杨家桥建材停产2015年7月1日起至办公用房等铲平时2018年7月31日止，守厂工资计算为148000元（4000×37）、场地租金计算为36075元（11700×37÷12）。以上损失合计人民币2269200元。原审判决认为，本案的争议焦点是：被告为第三人金鸿公司颁发采矿许可证的行为是否违法；被告是否应当赔偿原告的损失。一、对于被告为金鸿公司颁发采矿许可证的行政行为是否违法问题。本院分析认为：第一，本案中，被告湘潭县自然资源局没有向本院提交第三人金鸿公司相关变更许可的法定基础材料。根据《矿产资源开采登记管理办法》第五条、十五条规定，变更矿区范围的，采矿权申请人申请办理采矿许可证时，应当向登记管理机关提交下列资料：（三）矿产资源开发利用方案；（五）开采矿产资源的环境影响评价报告；（六）国务院地质矿产主管部门规定提交的其他资料。《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》［国发〔2005〕28号］规定：1、国土资源主管部门审批采矿许可证，必须依法对开发利用方案进行严格审查，凡不提交环境影响评价报告和地质灾害危险性评估报告批复文件的，一律不予批准。《矿山地质环境保护规定》第十五条规定，采矿权人变更矿区范围的，应当重新编制矿山地质环境保护与治理恢复方案，并报原批准机关批准。湖南省国土资源厅《湖南省矿山地质环境影响评估技术要求》明确规定，“8.3.4矿业活动对重要工程设施、房屋、厂矿和自然景观的影响和破坏情况”是“矿山地质环境影响评估的重点内容”。本案中，在第三人金鸿公司申请变更矿区范围开采时，金鸿公司没有提交《矿产资源开发利用方案》、《开采矿产资源的环境影响评价报告》以及《矿山地质环境保护与治理恢复方案》等基础性资料，被告在没有上述资料的情况下为其颁发了《采矿许可证》（××号），违反了上述政策法规规定。第二，第三人金鸿公司多年未年检合格，被告违规颁发采矿许可证。根据《矿产资源开采登记管理办法》第十八条规定，不依照本办法规定提交年度报告、拒绝接受监督检查或者弄虚作假的，由县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门按照国务院地质矿产主管部门规定的权限，责令停止违法行为，予以警告，可以并处5万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销采矿许可证。《国土资源部关于加强和完善矿产开发利用年度检查工作有关问题的通知》（国土资发[2004]64号）规定，“四、年检程序及方式……（二）年检实施机关在年检结束后，应当签署‘合格’或者‘不合格’的意见。对年检合格的，在采矿许可证副本上加盖年检合格专用章，返还采矿许可证副本”、“五、年检结果的确定及处理（二）国土资源主管部门对采矿权人无正当理由，不接受年检的，应予以警告，并责令其限期改正；逾期仍不改正的，应依法由原发证机关吊销采矿许可证”，《关于进一步规范采矿许可证有效期的通知》（国土资发[2007]95号）规定“地方各级国土资源管理部门要依法加强对采矿权人监督管理，切实做好采矿权年检工作，严格对采矿权人履行法定义务的情况进行检查，年检不合格的要责令限期整改，并予以处罚，整改后仍不合格的，登记发证管理机关应按《矿产资源开采登记管理办法》第十八条的规定吊销其采矿许可证。”本案中，2002年至2009年期间，金鸿公司的采矿许可证只有2006年与2007年年检合格；采矿许可证2002年、2003年、2004年、2005年、2008年、2009年都没有年检“合格”标记。这属于《矿产资源开采登记管理办法》第十八条、《国土资源部关于加强和完善矿产开发利用年度检查工作有关问题的通知》（国土资发[2004]64号）规定的“情节严重的，由原发证机关吊销采矿许可证”情形。被告应依法对金鸿公司进行处罚或吊销其采矿许可证，而被告并没有对第三人作出任何行政处罚，而在2010年10月17日发放案涉采矿许可证，违反了上述政策法规规定。第三，被告为长期未按批准开发利用方案开采的金鸿公司颁发案涉采矿许可证，处理不当。金鸿公司被批准的矿产资源开发利用方案为：采矿矿房高度设计不超过10m，矿房宽度8m，矿柱最小宽度5m，房柱式开采。2010年9月的《湘潭县金鸿采石有限公司超深越界检查测量报告》列明，“金鸿公司开采标高许可值为20m～5m，而测量的最低平面高程约为23.5m，未在许可开采标高范围内”。2010年10月的《采空区稳定性专项论证报告》列明，“金鸿公司B采面形成的采空区宽度最宽达26m，高度达到18m，存在超宽超高现象。”2011年2月18日的《湘潭县金鸿采石有限公司超深越界检查测量报告》列明，“金鸿公司开采标高许可值为20m～5m，而测量的最低平面高程约为23.5m，未在许可开采标高范围内。”此外，案涉设计（开采）方案为留矿采矿法、房柱式开拓，保安矿柱最小直径为5m；但金鸿公司将房柱式开采改为巷道式开采，8m与8m的矿房之间完全没有保留保安矿柱。这说明，2010年9月之前、2010年10月12日之前、2011年2月18日之前，金鸿公司严重未按批准的开发利用方案进行开采。《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知（国发〔2005〕28号）》规定，对未按批准的开发利用方案或矿山设计进行开采，要责令停止生产、限期整改，对整改后仍达不到要求的，要坚决予以关闭。金鸿公司2004年以来超宽、超高、一直将矿房式开采变更为巷道式开采，这属于“未按批准的开发利用方案、坚决予以关闭”的情形。被告没有依规依程序进行监督和颁证前调查了解，对第三人的违规行为视而不见而再次颁发证照，处理不当。第四，被告颁发案涉采矿许可证的过程没有公开透明，没有履行法定程序，侵害了利害关系人的相关权利。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条之规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享受要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。湖南省国土资源厅《湖南省矿山地质环境影响评估技术要求》对“限采区”和“矿山地质环境影响评估的重点内容”作了明确规定，根据其2.3.1“限采区：指为保护地表一般建（构）筑物和小型水体而对其下方的矿层采用相关的采矿方法进行开采，限制采空区面积，使地表不致出现充分采动变形破坏的开采区段”和8.3.4“矿山地质环境影响评估的重点内容：矿业活动对重要工程设施、房屋、厂矿和自然景观的影响和破坏情况”之规定，原告的石灰窑厂矿区域被划定在第三人采矿红线范围内，属于“危险性大”的区域，关涉原告的重大利益，原告享有知情权等相关权利。因此，被告作出行政许可决定前，应当告知当事人陈述、申辩以及要求听证的权利。湘潭市中院行政裁定书[（2019）湘03行终101号]等表明，被告没有告知原告陈述、申辩以及要求听证权利而违法。同时，根据《矿产资源法》第十八条第一款以及《矿产资源开采登记管理办法》第八条的规定，被告在2010年划定矿区范围时应通知湘潭县政府并予以公告；《矿产资源开采登记管理办法》第三十一条规定，被告颁发案涉许可证时，其依法应当予以公告。本案中，被告既没有提交“通知县政府予以公告”的证据材料，也没有提交“公告金鸿公司采矿许可证”的证据材料。此外，第三人申请变更矿区范围为“在现有划定的红线采矿范围向东延伸100×120米”。而被告“经请示主管领导同意，现场核定矿山变更范围由原来的向东开采调整为向南开采”改变第三人申请范围并予以颁证。同时，在2010年10月12日湖南省勘察测绘院作出《湘潭县金鸿采石有限公司超深越界检查测量报告》认定第三人存在越界开采的情况下，没有立即采取措施，责令改正、暂停颁发变更后的采矿许可证，而是直接于2010年10月17日颁发了新的采矿许可证。因此，被告在颁发案涉采矿许可证过程中，程序违法。综上，被告为金鸿公司违规颁发××号《采矿许可证》，程序违法，处理不当。二、关于被告是否应当赔偿原告的损失的问题。《行政许可法》第七条规定，公民、法人或者其他组织的合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。第七十六条规定，行政机关违法实施行政许可，给当事人的合法权益造成损害的，应当依照国家赔偿法的规定给予赔偿。《国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为。《行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认违法，给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。本案中，原告杨家桥建材作为合法经营者，其合法权益应当受到法律保护。被告不仅违法许可金鸿公司进行石灰石开采，而且违法将原告的竖窑、公司办公用房区域划入金鸿公司的采矿红线范围内。《房屋受损原因鉴定报告》（仲恒鉴字【2020】SW0090）指出，地下开采造成的采空区，破坏了该地区地下土层原有的平衡状态，土层原有稳定性受到影响，并引起该地原来天然地质条件不理想的土体出现塌陷、沉降，从而引起鉴定房屋下陷、沉降等损坏；杨家桥公司竖窑、办公用房、生产用房开裂、下沉至完全损毁，主要为当地不良地质条件及金鸿公司地下石灰石开采共同引起。金鸿公司虽然在表面上具备采矿的“合法性”，但被告违法许可金鸿公司采矿，客观上造成了原告办公用房倾覆、竖窑开裂至无法使用、竖窑厂房废弃、公司所有设备和设施全部闲置无法使用的后果，侵犯了原告的合法权益。被告提出“原告还应举证证明其所谓的损失与被诉行政行为之间具有因果关系”的主张，本院依法不予支持。《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十三条规定，被告与他人违法侵犯原告合法权益的，应当根据其违法行为在损害发生过程和结果中所起作用等因素，确定被告的行政赔偿责任。本案中，被告为没有相关法定基础材料的金鸿公司颁发案涉许可证、为2002年至2009年间只有2006年、2007年年检合格的金鸿公司颁发案涉采矿许可证、为长期未按批准开发利用方案开采的金鸿公司颁发案涉采矿许可证、颁发案涉采矿许可证过程中没有履行法定程序。在申请注销许可证之前，金鸿公司书面告知“公司矿山造成的地质灾害及欠他人债务也无人履行……不影响政府早日对该地质灾害问题进行解决与处理。”作为主管部门的被告，明知金鸿公司造成了地质灾害，不仅没有履行采取有效措施促使金鸿公司履行治理恢复义务，反而同意注销采矿许可证。《矿山地质环境保护规定》第十七条规定，矿山地质环境治理恢复责任人灭失的，由矿山所在地的市、县国土资源行政主管部门，使用经市、县人民政府批准设立的政府专项资金进行治理恢复。本案中，金鸿公司已于2013年4月25日由湘潭县人民法院判决解散，采矿许可证已经由被告于2015年5月11日注销，营业执照已经于2016年6月20日被吊销，实际已经难以履行义务，治理恢复义务应由湘潭县自然资源局承担。因此，湘潭县自然资源局应当对原告的损失承担相应的赔偿责任。被告主张“2013年已委托技术单位就原告反映的房屋开裂地面塌陷问题进行鉴定……”，这是被告的事后行为，且其事后行为亦未防止损害的进一步发生和扩大，金鸿公司采矿许可证注销之后的恢复治理工作并没能有效防止原告的办公用房等塌陷下沉。综上，原告的合法财产受到非正常的损害客观存在，其作为受害人是不争的事实，依法应得到赔偿。虽然原告的损失系第三人金鸿公司的超深越界等违规开采存在直接的因果关系，但与被告的违规、不依法定程序颁证行为存在密切关系，行政许可权力的不当行使和失察使利害关系人的合法权益得不到充分有效保障，最终导致损失的发生。综合考虑被告在损害发生过程和结果中所起作用等因素，同时考虑到原告可见实物部分财产仍有残值但现有证据无法确定其残余价值等实际情况，对原告由此所造成的损失，由被告在本院认定金额的基础上依法承担40%的赔偿责任，即赔偿原告人民币907680元（2269200元×40%）。对于原告主张的停产损失，根据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条“法律、法规、规章或者规范性文件对变更或者撤回行政许可的补偿标准未作规定的，一般在实际损失范围内确定补偿数额，行政许可属于行政许可法第十二条第（二）项规定情形的，一般按照实际投入的损失确定补偿数额”之规定，本案属于对自然资源的开发利用方面的行政许可，符合《中华人民共和国行政许可法》第十二条第（二）项规定的情形，原告的停产损失不属于实际投入的损失范畴，故对原告的该项请求本院不予支持。对于原告要求赔偿利息损失的问题，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第二款规定，赔偿义机关应当及时履行赔偿义务。原告受到损失后，理应及时得到赔偿，侵权人应尽快支付违法损害赔偿金，以使赔偿金的孳息尽早归于受害人，尽可能减少受害人的损失。若违法损害赔偿金不计付利息，则会使受害人的直接损失无法得到全部赔偿，甚至可能促使加害人拖延履行赔偿义务。故本院认为，未及时支付赔偿金所产生的利息亦属于直接损失的范围，应予赔偿。考虑到原告的损失是逐步形成2011年减产、2015年停产、2018年房屋塌陷才最终知晓原因的实际情况，同时考虑到从停产到办公用房塌陷时间三年有余，原告没有采取合理有效措施防止损失扩大等因素，及办公用房等塌陷的损失在2018年7月才形成的事实，故利息损失的起算从2018年8月1日起计算较为适宜，应当以907680元赔偿金为基数，从2018年8月1日起按中国人民银行一年期同类存款基准利率计算银行利息，不计算复利。对于被告答辩原告起诉已过起诉期限的问题，湘潭市中级人民法院在（2019）湘03行终101号行政裁定书中作出了评判“以上诉人超过起诉期限裁定驳回起诉，适用法律不当，依法应予撤销”，本院在此不再赘述，被告的该答辩意见本院不予采纳。综上所述，该院遂依照《中华人民共和国行政许可法》第七条、第十二条第（二）项、第七十六条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十二条第一款、第三十六条第（八）项，《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十三条第一款、第十五条之规定，判决：一、确认被告湘潭县自然资源局于2010年10月17日对湘潭县金鸿石灰石有限公司颁发××采矿许可证的行政行为违法；二、由被告湘潭县自然资源局在本判决生效之日起三十日内赔偿原告湘潭县杨家桥建筑材料有限公司损失共计人民币907680元，并自2018年8月1日起按中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率支付利息至赔偿款付清之日止。案件受理费予以免收，鉴定费共计52000元，由原告湘潭县杨家桥建筑材料有限公司负担31200元，由湘潭县自然资源局负担20800元。一审判决宣告后，杨家桥建材公司不服该判决向本院提起上诉，请求撤销原判决，改判支持其诉讼请求。其主要理由是：一、一审判决湘潭县自然资源局承担40%的责任即907980元的赔偿责任，对湘潭县自然资源局与金鸿公司恶意串通共同违法侵犯上诉人合法权益的事实认定不清，从而适用法律错误。1.湘潭县自然资源局与金鸿公司恶意串通共同违法侵犯上诉人合法权益，应承担2269200元的连带赔偿责任。2.退一步讲，金鸿公司已经灭失，湘潭县自然资源局应当赔偿上诉人2269200元。二、一审判决湘潭县自然资源局承担自2018年8月1日起至赔偿支付日止赔偿额的利息，造成损失的时间认定不清。赔偿额的利息应当自2010年10月17日起计算。1.自2018年8月1日起计算赔偿额利息，是将发现损失主体与原因的时间等同造成损失的时间，认定事实不清。2.自2018年8月1日起计算赔偿额利息，出现了2012年10月31日停产提起解散之诉、2013年9月18日判决解散的金鸿公司在2018年8月1日还产生损害的悖论。因此退一步说，计算赔偿额的利息也应当自2012年10月31日开始。三、鉴定的价格其中有四部分少算了，其一是竖窑底座的钢筋量是双层双向，而鉴定报告是单层单向；其二是20米的提升机与8.8米的提升机价格相差只有不到三千元，20米的提升机的价格少算了；其三原料厂的价格严重偏低；其四办公用房鉴定价格也严重偏低。湘潭县自然资源局答辩称，一、颁发采矿许可证不属于涉及不动产的行政行为，故本案不适用二十年的最长起诉期限，原审判决对于湘潭县自然资源局的该点答辩意见并未予以回应，径直越过该关键性问题，对案件进行审理，故二审法院应着重考虑该观点。本案诉请确认颁发采矿许可证违法并不属于《行政诉讼法解释》第九条规定的“因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼”，即不属于《行政诉讼法》第二十条的“因不动产提起的行政诉讼，进一步而言，本案不应适用二十年起诉期限，应适用五年的起诉期限。二、原审未将应诉材料、开庭传票及裁判文件有效送达给本案的第三人，程序违法。原审判决一方面认定金鸿公司被法院判决解散，其作为矿山地质环境治理恢复责任人已经灭失，一方面又认定其“经依法传唤未到庭参加诉讼，本院依法缺席审理”，在此点上，原审法院的观点不仅矛盾，也体现出程序上的严重违法。三、被诉采矿权许可证的颁发符合相关法律规定，且程序合法，不存在答辩人与第三人金鸿公司恶意串通共同违法侵犯杨家桥建材公司合法权益的事实，答辩人不应当承担共同赔偿责任。四、杨家桥建材公司的损失与颁证行为之间无任何法律上的因果关系，更不存在连带赔偿责任一说。五、杨家桥建材公司未提交证据说明其损失的金额，原审法院委托国众联资产评估土地房地产估价有限公司作出的《追溯性资产评估报告》也无法证明其损失的金额，原审判决事实认定错误。六、若杨家桥建材公司的损失系金鸿公司的不当开采行为所造成，则应属民事侵权法律关系，相应的赔偿属于民事赔偿，不属于行政赔偿范围。湘潭县自然资源局不服一审判决，向本院提起上诉称，一、原审判决认定上诉人违规颁发被诉采矿许可证程序违法、处理不当，此既系事实认定错误，也系法律适用错误。1.原审判决认定上诉人没有向原审法院提交第三人金鸿公司相关变更许可的法定基础资料，此系事实认定错误；2.原审认定第三人金鸿公司多年未年检合格，以及长期未按批准开发利用方案开采，故上诉人系违规颁发采矿许可证，此系法律适用错误。二、原审判决认定上诉人应在人民法院认定金额的基础上依法承担40%的赔偿责任，此既系事实认定错误，亦系法律认定错误。1.综合全案证据来看，被上诉人并未提交证据证明其损失的金额；2.退一万步讲，即使杨家桥建材公司有一定的损失，但其损失与上诉人的颁证行为之间并无法律上的因果关系。三、本案不应当适用20年的最长起诉期限，而应当适用5年的最长起诉期限，本案已过起诉期限。四、原审未将应诉材料及裁判文件有效送达给本案的第三人金鸿公司，属于严重的程序违法。杨家桥建材公司答辩称，一、关于本案适用20年起诉期限的理由在二审裁定（2019）湘03行终101号行政裁定书中有详尽的说明，原审适用20年的起诉期限，适用法律正确。二、针对第三人的问题。湘潭县自然资源局关于第三人的意见自相矛盾，要求追加第三人是其提起，又以灭失的理由来指责法院的判决，这就是矛盾之处。三、原审判决认定上诉人违法、违规颁发采矿许可证，认定事实清楚，适用法律法规正确。其一，湘潭县自然资源局没有向原审法院提交金鸿公司变更案涉许可必须的矿产资源开发利用方案、环境影响评价报告以及矿山地质环境保护与治理恢复方案等法定基础材料；其二，金鸿公司多年未年检合格，长期未按批准开发利用方案开采，湘潭县自然资源局为其颁发案涉许可证违法；其三，关于年检的问题，金鸿公司的采矿许可证只有2006年与2007年年检合格，采矿许可证2002至2005年、2008年、2009年都没有合格标志，这属于吊销许可证的情形，且颁证前湘潭县自然资源局查实金鸿公司存在越界开采行为，因此颁发许可证违法；其四，金鸿公司2004年以来，超宽超高一直将矿房式开采变更为巷道式开采，根据国发[2005]28号规定，属于未按批准开发利用方案坚决予以关闭的情形。四、湘潭县自然资源局违法颁发案涉许可证导致损害应负全部赔偿责任。原审第三人金鸿公司未向本院提交书面陈述意见。本院经审理查明：2002年11月，原湘潭县矿产资源管理局为采矿权人刘建泉颁发证号为××的《采矿许可证》，矿山名称为湘潭金鸿石灰石矿，有效期限三年，矿区面积0.55平方公里，开采深度＋20Ｍ。2004年11月9日，原湘潭县矿产资源管理局为采矿权人刘建泉、张建国颁发证号为××的《采矿许可证》，矿山名称为湘潭县金鸿石灰石有限公司，有效期限三年，开采方式为地下开采，矿区面积0.0413平方公里，开采深度由100米至50米标高。2007年7月，湖南地质调查研究院出具《湘潭县金鸿石灰石有限公司石灰岩矿资源储量及地质环境影响评估报告》，结论为：矿山建设局部地质环境影响较重，但严格按照矿山地质环境保护方案和措施实施后，矿山开采基本适宜。该报告建议：9.2.1请具有矿山设计资质的单位对本矿的地下开采进行正规的采场设计，在具体的开采过程中，必须严格按照采场设计方案施工，以免产生采空区地面变形地面塌陷、地面开裂灾害，危及矿山建设，破坏当地的地质环境；9.2.2随时检查硐内突泥、突水、掉块等情况，并确保通风条件；对硐采的稳定性进行监测，发现异常，及时处理；9.2.3井下开采需根据实际地质情况留足矿柱，控制采空高度，严防坍塌、矿震等毁灭性的灾难发生；9.2.4矿山要严格按照本报告提出的矿山地质环境保护方案措施中提出的方法实施地质环境保护工作，加强对地质环境变化的监测，确保人身和财产安全。同时认为“本评估不能替代矿山建设工程各阶段常规的勘查与评价工作”。2007年8月，湘西金矿设计科研所出具《湘潭县金鸿石灰石有限公司石灰岩矿矿产资源开发利用方案》。2007年9月，原湘潭县国土资源局向湘潭县金鸿石灰石有限公司颁发了证号为××的《采矿许可证》，矿山名称为湘潭县金鸿石灰石有限公司，有效期限五年，开采方式为地下开采，矿区面积0.03平方公里，开采深度由50米至35米标高。2002年至2009年期间，根据湘潭县自然资源局所提证据表明，金鸿公司的采矿许可证只有2006年与2007年年检合格；采矿许可证2002年、2003年、2004年、2005年、2008年、2009年都没有年检“合格”标记。2009年2月，金鸿公司以“矿区范围内矿石质量差、含钙非常低，无法做工业方面的原材料”等为由向原湘潭县国土资源局出具了《关于申请变更矿区范围的报告》，申请变更矿区范围为“在现有划定的红线采矿范围向东延伸100×120米”。2009年10月，湘潭县自然资源局作出《湘潭县金鸿石灰岩矿矿区范围调整图》，确定了矿区范围地理直角坐标。2009年11月5日，湖南省地质调查局出具《湘潭县金鸿石灰石有限公司石灰岩矿矿区范围变更及资源储量估算说明》，其中载明“县局矿管股协同湖南省地质调查院技术人员到现场核实，情况基本属实。经请示主管领导同意，现场核定矿山变更范围由原来的向东开采调整为向南开采”、“矿山应注意边采边探，降低风险”、“扩界区地面最低标高59.6ｍ，矿山开采时要注意留足保安矿柱和足够的顶板，确保地面环境不受严重破坏”。并附有湘潭县金鸿石灰岩矿矿区范围调整及采深一览表。2010年10月12日，湖南省勘察测绘院作出《湘潭县金鸿采石有限公司超深越界检查测量报告》，结论为：通过对测量数据的对比，湘潭县金鸿采石有限公司开采标高许可值为20m～5m，而测量的最低平面高程约为23.5m，未在许可开采标高范围内；平面开采位置在东面4号拐点附近超出范围约6.5m，南面9号拐点附近的采空区和部分开采区在红线范围外，属越界开采。综合可知，湘潭县金鸿采石有限公司存在越界现象。2010年10月17日，原湘潭县国土资源局向湘潭县金鸿石灰石有限公司颁发了证号为××的《采矿许可证》，矿山名称为湘潭县金鸿采石有限公司，有效期限叁年零贰月，自2010年10月17日至2013年12月17日，开采方式为地下开采，矿区面积0.0378平方公里，开采深度由70米至5米标高。在该采矿许可证中，杨家桥建材公司的竖窑、办公生产用房等所有设施设备全部划在金鸿公司的开采红线范围内。根据湖南省资源规划勘测院绘制的《湘潭县杨嘉桥建筑材料有限公司湘潭县金鸿石灰石有限公司井上井下对照图（2017.06）》等显示，上诉人杨家桥建材公司的竖窑、办公用房、生产用房等都在金鸿公司开采的采空区。2010年11月，湖南金泰安全评价有限责任公司作出《湘潭县金鸿采石有限公司（石灰岩矿）采空区稳定性专项论证报告》，2010年11月26日，湘潭县安全生产监督管理局组织专家对该论证报告进行了评审，认为：湘潭县金鸿采石有限公司（石灰岩矿）B采面形成的采空区宽度最宽达到26m，高度达到18m，存在超宽超高现象，需对其稳定性进行分析论证；…尽管目前采空区处于相对稳定，但随着时间增长及采矿活动，项板结构平衡有可能被破坏而出现冒落，存在采空区冒落安全隐患。2010年11月29日，原湘潭县国土资源局以金鸿公司“未经批准超过发证许可范围开采（越界开采）”为由向金鸿公司发出《责令停止违法行为通知书》（潭国停字【2010】11-29号），2011年2月18日，湖南省勘察测绘院作出《湘潭县金鸿采石有限公司超深越界检查测量报告》，结论与2010年10月12日报告的结论一致。2011年3月23日，湘潭县自然资源局向金鸿公司作出潭国土资罚字【2011】1号《行政处罚决定书》，处罚：1、责令金鸿公司退回本矿法定红线范围内依法开采，并对越界部分打好永久性封闭；2、处以罚款伍仟元。2011年9月19日，湖南省勘察测绘院作出《湘潭县金鸿采石有限公司超深越界检查测量报告》，结论为与2010年超深越界检查结果比较，未出现继续越界开采现象。2011年10月，湖南省地质调查院出具《湘潭县金鸿石灰石有限公司石灰岩矿矿山地质环境影响评估报告（附矿山地质环境保护与治理恢复及土地复垦方案）》，本次矿山地质环境影响评估级别定为三级。2012年3月15日，湖南省勘察测绘院作出《湘潭县金鸿采石有限公司超深越界检查测量报告》，结论为没有出现超深越界开采现象。2012年6月，湖南金泰矿山勘察设计有限公司作出《湘潭县金鸿石灰石有限公司（石灰岩矿）技术改造方案设计安全专篇》，其开采现状表述为“矿山由西北部主斜坡道入口（标高+59.61m）以斜坡公路进入地下开采，由入口向西以斜坡道螺旋式下沉，途中已形成四个地下采空区（即下称1、2、3、4号采空区），目前局部采空区存在超高超宽现象，其中1、2号采空区尤为严重。3号采空区最低开采标高已到+17.22m”；确定金鸿公司本次设计矿井采用斜坡道一立井开拓方式“即在对1、2、4号采空区进行挡隔废弃后，由3号采空区底板最低标高（+17.22m）附近继续以斜坡道向下开拓，首先朝正东方向靠北部矿界开拓以避开现有的2号采空区，再折向东南方向到达5号拐点附近，再沿东南部矿界向西北方向开拓前进，直至路面标高降至-10.0m，然后以平巷沿东南部矿界继续向西北方向开拓至4号拐点附近，再沿东部矿界到达3号拐点附近并在矿山范围东北角（3号拐点附近）布置风井（行人梯子立井），从而构成完善的通风回路和矿井的开拓系统。（详见采掘工程平面图）。开拓途中在4、5号拐点之间布置建设期间辅助通风井以利于建设施工，建成后可作为辅助进风井使用”；开采方法为“房柱采矿方法”，“采场沿走向布置，采高一般为8～12m，所采矿体宽度一般为8～12m，井下遇到破碎带等地质变化要根据实际情况，降低采高和采宽并加强支护。回采时，按采矿方向分为4～6分层，每一个分层高度为2m左右，由上而下开采，上分层超前下分层须在2.0m以上”，“矿山要按要求保留设保安矿柱”。金鸿公司于2004年11月9日登记成立，法定代表人罗步高，经营范围是在本公司有效的《安全生产许可证》和《采矿许可证》许可的范围内从事石灰岩石的地下开采、销售。2012年4月，经公司全体股东会议决议，变更公司股东和持股比例，变更法定代表人为吴浩沂。2012年10月，金鸿公司的法定代表人吴浩沂提起解散金鸿公司之诉，湘潭县人民法院于2013年4月25日作出（2012）潭民二初字第575号民事判决书，判决金鸿公司于本判决书生效之日起公司解散。另一股东不服，上诉至本院，本院于2013年9月18日作出（2013）潭中民三终字第91号民事判决，判决驳回上诉，维持原判。2014年10月9日，金鸿公司向原湘潭县国土资源局矿管股提交了《关于同意注销采矿许可证的报告》，称“我公司已歇业日久，其采矿许可证也于2013年底到期未办延续，是因股东内部矛盾多，无法继续开办下去，公司矿山造成地质灾害及欠他人债务也无人履行，已推给政府与社会。为使出现的地质灾害不继续扩大增加危害周边群众生命财产，同意注销我公司的采矿许可证，不影响政府早日对该地质灾害问题进行解决与处理”。2015年5月11日，原湘潭县国土资源局作出潭国土资发【2015】29号《注销采矿许可证的通知》，注销了金鸿公司的采矿许可证。2016年，金鸿公司被吊销营业执照，该公司至今未被注销。2013年2月18日，梅林村中湾组夏亮、张配钦等向杨嘉桥镇人民政府报告围墙、护坡等出现沉陷、开裂现象。湘潭县自然资源局接到灾情报告后于2013年3月向金鸿公司及杨嘉桥镇人民政府发出《地质灾害隐患防治督导书》（编号2013003），认为塌陷威胁到公司周边张国华等2户居民1栋厂房的生命财产安全，提出了防治措施建议，防治措施要求于2013年4月25日前完成。2013年7月28日梅林村中湾组陈献忠家楼房因地表塌陷严重开裂倾斜、夏亮家仓库围墙开裂、东北角部分围墙、水塔、2水泥电杆和地表植物消失。此后，金鸿公司开采区范围多处发生塌陷地质灾害。2013年8月5日，根据原湘潭县国土资源局的委托，湖南省海通司法鉴定中心作出《湖南省湘潭县杨嘉桥镇梅林村中湾组突发地表塌陷原因与范围司法鉴定意见》，鉴定结论为“（1）本次地表塌陷是不良地质条件（岩溶和断裂发育、不整合接触关系）巷道采掘与天气久旱无雨相结合的结果。不良地质条件（岩溶和断裂发育、不整合接触关系）是内在因素，巷道采掘与天气久旱无雨是外在因素；（2）湘潭县金鸿石灰石有限公司采掘巷道改变了巷道围岩自然平衡状态和地下水流场，导致沉降累积，是诱发本次地表塌陷的主要外在因素；天气久旱无雨加剧了巷道顶部溶隙和溶洞内负压和吸蚀，是诱发本次地表塌陷的次要外在因素。（3）现有陷坑底面到北部最高周界的垂直深度为11.5m，陷坑周界之间的直径方向距离为35.8m～40.4m。塌陷引起陷抗周界以外的沉陷盆，南部边界距离陷坑周界约40m，其它3个方向距离陷坑周界约14m，整体上星椭形。塌陷后，岩土与围岩处于新的平衡状态。（4）降雨肯定导致现有陷坑和沉陷范围不断扩大。考虑控制沉陷范围时建议抢在降雨前夯实陷坑底部、设置隔水板，适当修整、防护陷坑壁，阻止泥水混合物下移；在陷坑下部巷道内设置挡土墙，阻止上部泥水混合流下泄”。2014年12月21日，杨家桥建材公司生产用地南约10米的稻田发生地面塌陷。灾情发生后，对灾害进行了一定治理，以控制灾情，但当事人对谁是灾害治理的组织者有争议。杨家桥建材公司成立于2000年12月8日，是经湘潭县工商行政管理局注册登记的有限责任公司，住所地位于杨嘉桥镇九江村中湾组，公司经营范围为石灰石、石灰、冶金炉料的销售。办公生产场地系杨家桥建材公司的法定代表人赵春河从当地村民肖建龙、肖建良、肖晓林、中湾组、梅林村等处租赁。该公司自2001年开始建造石灰窑，2001年底建成开始生产。自2010年10月以后，杨家桥建材公司的两个竖窑开始开裂、窑内开始变形，密体漏气走火，产品成品率大幅下降。竖窑周边的挡土墙开坼、沉陷。此后，杨家桥建材公司电力等部分设备进行了升级及改造。2011年6月，杨家桥建材公司组织人员对竖窑等进行维修，但生产产品成品率仍然很低，导致生产成本过高，连续出现亏损，自2015年杨家桥建材公司停止生产，只留有守厂人员进行留守。2017年8月9日，湖南有色地质勘查局二总队受原湘潭县国土资源局的委托，对杨家桥建材公司地质灾害进行现场调查，出具了《湘潭县杨家桥建筑材料有限公司地质灾害情况说明》一份，分析认为：石灰窑窑口顶部出现开裂不行、窑口内侧发生小面积崩塌造成拱门内壁损毁、石灰窑办公用厨房墙体出现裂缝、窑体东侧土体与竖窑护坡出现变形裂缝系地面下沉塌陷引起。2018年4月，杨家桥建材公司的部分厂房及办公用房出现严重开裂、开坼，房屋变形，地面多处开裂。2018年7月，杨家桥建材公司办公用房整栋楼塌陷下沉三分之二至地面以下。2018年7月31日，湘潭县杨嘉桥镇综治维稳和安全生产监督管理办公室向杨家桥建材公司下达了《关于湘潭县杨嘉桥建筑材料有限公司办公楼存在重大安全隐患的告知书》，要求杨家桥建材公司拆除办公楼。此后不久，为排除安全隐患，由杨嘉桥镇人民政府组织人员将塌陷的办公用房房屋及部分设施予以了推平。此后，杨家桥建材公司的法定代表人赵春河多次向县市省厅等有关部门反映情况，均未果。杨家桥建材公司遂起诉至湘潭县人民法院，要求确认湘潭县自然资源局于2010年10月17日为金鸿公司颁发××号《采矿许可证》的行为违法并行政赔偿。湘潭县人民法院于2019年1月9日作出（2018）湘0321行初62号行政裁定，裁定驳回杨家桥建材公司的起诉，杨家桥建材公司上诉至本院，本院于2019年6月15日作出（2019）湘03行终101号行政裁定，裁定撤销原裁定，指定湘潭市雨湖区人民法院继续审理。本院另查明：一、中共湘潭县委办公室湘潭县人民政府办公室潭县办法（2019）1号关于印发《湘潭县机构改革实施方案》的通知，2019年3月1日，组建县自然资源局。将县国土资源局职责，县城乡规划局职责，县发展和改革局的组织编制并实施主体功能区规划职责，县水务局的水资源调查和确权登记管理职责，以及县林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记等管理职责整合，组建县自然资源局，作为县政府工作部门。不再保留县国土资源局、县城乡规划局。二、诉讼过程中，杨家桥建材公司向雨湖区人民法院申请对湘潭县杨家桥建材有限公司竖窑、办公用房、生产用房开裂、下沉至完全损毁的原因进行鉴定。该院委托广州仲恒房屋安全鉴定有限公司对损害原因进行鉴定，广州仲恒房屋安全鉴定有限公司于2020年2月24日作出了仲恒鉴字【2020】第SW0090号《房屋安全鉴定报告》即《房屋受损原因鉴定报告》，其鉴定结论为：湘潭县杨家桥建材有限公司竖窑、办公用房、生产用房开裂、下沉至完全损毁，主要为当地不良地质条件及金鸿石灰石有限公司地下石灰石开采共同引起的。三、诉讼过程中，对杨家桥建材公司主张的损失经雨湖区人民法院委托国众联资产评估土地房地产估价有限公司进行评估，国众联资产评估土地房地产估价有限公司于2020年7月30日作出了《追溯性资产评估报告》【国众联评报字（2020）第2-0847号】。四、原告罗步高诉被告湘潭县自然资源局、第三人湘潭县杨嘉桥镇人民政府履行支付地质灾害治理费一案，湘潭县人民法院于2019年3月25日作出（2018）湘0321号行初91号行政判决，湘潭县自然资源局不服该判决上诉至本院，本院于2019年7月31日作出（2019）湘03行终118号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。湘潭县自然资源局仍不服，向湖南省高级人民法院申请再审，经省高院提审，作出（2020）湘行再21号行政裁定，裁定撤销本院（2019）湘03行终118号行政判决，发回本院重审。五、原告杨家桥建材公司诉被告湘潭县自然资源局、第三人金鸿公司确认不履行法定监管职责违法一案，雨湖区人民法院作出（2019）湘0302行初480号行政判决，确认湘潭县自然资源局对第三人湘潭县金鸿石灰石有限公司的许可开采行为不依法履行法定监督职责的行为违法。湘潭县自然资源局上诉至本院，该案尚在本院二审过程中。本院认为，本案争议的焦点如下：一、上诉人杨家桥建材公司的起诉是否超过法定起诉期限。上诉人杨家桥建材公司提起本案诉讼后，湘潭县人民法院作出（2018）湘0321行初62号行政裁定，认为杨家桥建材公司的起诉超过法定起诉期限，裁定驳回杨家桥建材公司的起诉。杨家桥建材公司上诉至本院，本院作出（2019）湘03行终101号行政裁定，裁定撤销原裁定，指定湘潭市雨湖区人民法院继续审理。因针对采矿许可证颁发行为提起行政诉讼，应当适用二十年最长起诉期限，故杨家桥建材公司的起诉未超过法定起诉期限。二、上诉人湘潭县自然资源局于2010年10月17日为原审第三人金鸿公司颁发××号《采矿许可证》的行为是否合法。第一，《矿产资源开采登记管理办法》（1998）第五条、第十五条规定，变更矿区范围的，采矿权申请人申请办理采矿许可证时，应当向登记管理机关提交下列资料：……（三）矿产资源开发利用方案；（五）开采矿产资源的环境影响评价报告；（六）国务院地质矿产主管部门规定提交的其他资料。《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》[国发〔2005〕28号]规定：国土资源主管部门审批采矿许可证，必须依法对开发利用方案进行严格审查，凡不提交环境影响评价报告和地质灾害危险性评估报告批复文件的，一律不予批准。原国土资源部《矿山地质环境保护规定》（2009.5.1）第十五条规定，采矿权人变更矿区范围的，应当重新编制矿山地质环境保护与治理恢复方案，并报原批准机关批准。湖南省国土资源厅《湖南省矿山地质环境影响评估技术要求》明确规定，“矿业活动对重要工程设施、房屋、厂矿和自然景观的影响和破坏情况”是“矿山地质环境影响评估的重点内容”。本案中，在原审第三人金鸿公司申请变更矿区范围开采时，没有提交《矿产资源开发利用方案》、《开采矿产资源的环境影响评价报告》以及《矿山地质环境保护与治理恢复方案》等基础性资料，在此种情况下上诉人湘潭县自然资源局为其颁发了涉案采矿许可证，违反了上述规定。第二，《矿产资源开采登记管理办法》第十八条规定，不依照本办法规定提交年度报告、拒绝接受监督检查或者弄虚作假的，由县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门按照国务院地质矿产主管部门规定的权限，责令停止违法行为，予以警告，可以并处5万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销采矿许可证。《国土资源部关于加强和完善矿产开发利用年度检查工作有关问题的通知》（国土资发[2004]64号）规定，年检实施机关在年检结束后，应当签署“合格”或者“不合格”的意见。对年检合格的，在采矿许可证副本上加盖年检合格专用章，返还采矿许可证副本；国土资源主管部门对采矿权人无正当理由，不接受年检的，应予以警告，并责令其限期改正；逾期仍不改正的，应依法由原发证机关吊销采矿许可证。《关于进一步规范采矿许可证有效期的通知》（国土资发[2007]95号）规定，地方各级国土资源管理部门要依法加强对采矿权人监督管理，切实做好采矿权年检工作，严格对采矿权人履行法定义务的情况进行检查，年检不合格的要责令限期整改，并予以处罚，整改后仍不合格的，登记发证管理机关应按《矿产资源开采登记管理办法》第十八条的规定吊销其采矿许可证。本案中，2002年至2009年期间，金鸿公司的采矿许可证只有2006年与2007年年检合格，其余年份都没有年检“合格”标记。国土部门本应依据相关规定对其予以警告，并责令其限期改正，如逾期不改正，应依法吊销采矿许可证。可是上诉人湘潭县自然资源局并未依法对金鸿公司的行为予以警告、责令限期改正或吊销其采矿许可证，反而在2010年10月17日为原审第三人颁发案涉采矿许可证。显然违反了上述相关规定。第三，《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知（国发〔2005〕28号）》规定，对未按批准的开发利用方案或矿山设计进行开采，要责令停止生产、限期整改，对整改后仍达不到要求的，要坚决予以关闭。本案中，金鸿公司被批准的矿产资源开发利用方案为：采矿矿房高度设计不超过10m，矿房宽度8m，矿柱最小宽度5m，房柱式开采。而从本案提交的证据《湘潭县金鸿采石有限公司超深越界检查测量报告》、《采空区稳定性专项论证报告》等可以看出，原审第三人金鸿公司存在越界开采行为，并将房柱式开采改为巷道式开采。上诉人湘潭县自然资源局没有依规依程序进行监督和颁证前调查了解，反而再次颁发证照，处理上明显不当。第四，上诉人杨家桥建材公司的石灰窑厂矿区域被划定在原审第三人金鸿公司采矿红线范围内，属于“危险性大”的区域，关涉杨家桥建材公司的重大利益，上诉人杨家桥建材公司享有知情权，在上诉人湘潭县自然资源局作出案涉行政许可决定前，享有陈述、申辩以及要求听证的权利，而上诉人湘潭县自然资源局并未履行公告、告知利害关系人、听取陈述、申辩以及听证等程序，违反了《中华人民共和国行政许可法》第三十六条、第四十七条、《矿产资源法》第十八条第一款以及《矿产资源开采登记管理办法》第八条的规定，颁发涉案采矿许可证，程序违法。综上，上诉人湘潭县自然资源局于2010年10月17日为原审第三人金鸿公司颁发××号《采矿许可证》的行为违法。三、上诉人杨家桥建材公司主张的行政赔偿是否成立。从本案查明的事实来看，涉案颁证行为发生在2010年10月17日，而杨家桥建材公司的竖窑、办公用房、生产用房开裂、下沉是一个逐进的过程，至2018年7月完全损毁。经一审法院委托广州仲恒房屋安全鉴定有限公司对损害原因进行鉴定，广州仲恒房屋安全鉴定有限公司作出了《房屋安全鉴定报告》即《房屋受损原因鉴定报告》，其鉴定结论为：“湘潭县杨家桥建材有限公司竖窑、办公用房、生产用房开裂、下沉至完全损毁，主要为当地不良地质条件及金鸿石灰石有限公司地下石灰石开采共同引起的。”从鉴定结论及本案事实进行分析，造成杨家桥建材公司损害后果的产生、扩大是由湘潭县自然资源局颁发采矿许可证、未依法履行法定监管、治理职责及金鸿公司越界开采行为等共同作用造成。但在提起本案诉讼的同时，原告杨家桥建材公司诉被告湘潭县自然资源局、第三人金鸿公司确认不履行法定监管职责违法一案，雨湖区人民法院作出（2019）湘0302行初480号行政判决，确认湘潭县自然资源局对第三人湘潭县金鸿石灰石有限公司的许可开采行为不依法履行法定监督职责的行为违法，湘潭县自然资源局上诉至本院，该案尚在本院二审过程中。在相关行政行为未经生效裁判确认违法的情况下，杨家桥建材公司在本案中提出行政赔偿条件尚未成就，本院对在本案中主张行政赔偿不予支持。杨家桥建材公司对因湘潭县自然资源局的相关行政行为给其造成的损失，可另行一并提起行政赔偿诉讼。综上所述，湘潭县自然资源局的部分上诉理由成立，对其成立部分依法予以支持。杨家桥建材公司的上诉理由不能成立，依法不予支持。原审判决对确认涉案颁证行为违法认定事实基本清楚，适用法律准确，处理得当，应予维持。就本案行政赔偿部分适用法律错误，处理不当，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第十项之规定，判决如下:一、维持湖南省湘潭市雨湖区人民法院（2019）湘0302行初457号行政判决第一项；二、撤销湖南省湘潭市雨湖区人民法院（2019）湘0302行初457号行政判决第二项；三、驳回湘潭县杨家桥建筑材料有限公司在本案中对湘潭县自然资源局提出行政赔偿的起诉。本案二审案件受理费100元，由上诉人湘潭县自然资源局及上诉人杨家桥建材公司各负担50元。本判决为终审判决。审 判 长  何 翔审 判 员  秦泽湘审 判 员  康 婷二〇二〇年十二月二十四日代理书记员  刘宇瑶附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（十）其他不符合法定起诉条件的情形。……