山东省济南市历下区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁0102行初376号原告韩某某，男，汉族，1965年出生，住北京市朝阳区。委托代理人郝志学，河南梓晅律师事务所律师。委托代理人赵延勇，北京市京师律师事务所律师。被告济南市自然资源和规划局，住所地济南市。法定代表人杨永斌，局长。出庭负责人王君，济南市国土资源局市中分局副局级干部。委托代理人谢金苗，济南市国土资源局市中分局科长。委托代理人刘潇艺，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。原告韩某某不服济南市自然资源和规划局作出的济自然规划罚字（2018）第2051号《行政处罚决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月20日立案后，依法向被告济南市自然资源和规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月20日公开开庭审理了本案。原告韩某某的委托代理人郝志学、赵延勇，被告济南市自然资源和规划局的出庭负责人王君、委托代理人谢金苗、刘潇艺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告韩某某诉称，原告在济南市市中区阳光舜城太平庄村有房地产一栋，被告以该房地产违法为由，于2019年8月14日向原告下达一份济自然规划罚字（2018）第2051号《行政处罚决定书》。原告认为被告作出的上述《行政处罚决定书》严重违法，具体理由如下：1、被告不具有作出上述处罚决定的职权；2、被告作出上述处罚决定的程序严重违法；3、被告作出上述处罚决定的事实不清，证据不足；4、被告作出上述处罚决定的法律规定不适用于涉案房地产；5、涉案房地产法律地位合法，因历史原因造成的证件不全，政府职能部门应及时补办。综上所述，为维护原告的合法权益，根据《行政诉讼法》第十二条的规定，特提起诉讼行政。原告的诉讼请求：1.撤销济南市自然资源和规划局作出的济自然规划罚字（2018）第2051号《行政处罚决定书》；2.诉讼费由被告承担。原告韩某某向本院提交如下书面证据即：1.济南市自然资源和规划局作出的济自然规划罚字（2018）第2051号行政处罚决定书，证明作出的处罚决定违法；2.济南市统一收款收据2份、收款单4份(与被告所举证据4中收款收据内容相同),证明原告向济南市市中区七贤镇太平庄村委会缴纳房屋款项，济南市税务局收取相关税费，事实上已经允许该交易行为;3.关于在市中区七贤镇太平村建房后办理用地手续的申请，证明2001年向济南市土管局申请过用地手续，但是没有获得批准；4．1994年11月19日征地（建房）协议书2份（与被告所举证据10内容相同），证明涉案土地和房屋系韩某某和韩帅分别所有，行政处罚认定事实错误。被告济南市自然资源和规划局辩称，一、答辩人具有作出案涉济自然规划罚字（2018）第2051号《行政处罚决定书》的法定职责。二、经济南市市中区金鸡岭片区综合整治工作指挥部交办，答辩人委托济南市国土资源局市中分局（现济南市市中区自然资源局）负责对被答辩人的违法行为予以查处。2018年12月3日，济南市国土资源局市中分局对此案进行登记，并出具《违法线索登记表》（编号：2018-2-25号）。2018年12月7日，济南市国土资源局市中分局启动立案调查程序，并出具《立案呈批表》（济国土市中立字(2018)51号）。2018年12月7日，济南市国土资源局市中分局核查人员王君、闫小华在经初步调查后，对案涉违法行为作出《核查报告》，确认被答辩人在金鸡岭片区东排9号、10号的集体土地上建设房屋的院落，属于违法占地行为。2018年12月7日，济南市国土资源局市中分局执法人员王君、闫小华对被答辩人进行询问，并制作询问笔录，确定被答辩人使用了阳光舜城太平居委会村西、金鸡岭山东侧土地自建楼房居住，没有取得相应的审批手续。2018年12月7日，济南市国土资源局市中分局执法人员王君、闫小华针对韩帅违法占地一事，对委托人韩某某进行询问，并制作询问笔录，确定韩帅使用了阳光舜城太平居委会村西、金鸡岭山东侧土地自建楼房居住，没有取得相应的审批手续。并且，可以确认其与村委会签署《协议书》时其使用的是孙崇发的名字。2018年12月7日，在被答辩人的配合下，济南市国土资源局市中分局对韩帅、韩某某的院落占地面积，建筑面积进行了勘测，并出具《现场勘测笔录》。2018年12月7日，答辩人对案涉房屋和院落进行了现场拍照确认。2018年12月7日第三方测量机构出具勘测成果表，确定了案涉韩某某、韩帅的宗地面积。2019年1月7日，济南市国土资源局市中分局执法人员王君、闫小华就韩某某、韩帅违法占地一事向阳光舜城太平居民委员会进行询问，并制作《询问笔录》，可以确定韩某某、韩帅自建的房屋和院落未办理相应的审批手续，系通过协议方式从原村委会购买的土地。1994年11月19日，韩某某、韩帅与太平村分别签订《征地（建房）协议书》，通过购买集体土地方式自建房屋。2019年1月10日，济南市国土资源局市中分局形成《鉴定书》，确定案涉土地是否符合土地利用规划的情况。2019年1月10日，济南市国土资源局市中分局相关负责人和承办人召开案件讨论会并形成《违法案件审理记录》，对被答辩人的违法行为形成确定处理意见。2019年2月1日，因案件复杂，案涉行政处罚需要延期，并形成《调查延期申请表》。2019年3月1日，济南市国土资源局市中分局具体承办人员形成《调查报告》。2019年3月4日，济南市国土资源局市中分局形成《土地违法案件调查处理审批表》，决定对被答辩人的违法行为给予行政处罚。2019年3月8日，答辩人作出《行政处罚告知书》（济国土资罚告字(2018)2051号）并送达，告知被答辩人拟作出的行政处罚和申辩权利。2019年3月8日，答辩人作出《行政处罚听证告知书》（济国土资罚听告字(2018)2051号）并送达，告知被答辩人可以在期限内提出听证申请。2019年8月14日，答辩人依法作出案涉济自然规划罚字（2018）第2051号《行政处罚决定书》并依法送达。综上，答辩人作出的济自然规划罚字（2018）第2051号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，程序符合法律规定。三、根据《中华人民共和国土地管理法》（1988）第四十六条“城镇非农业户口居民未经批准或者采欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋……”的相关规定，被答辩人应当退还土地和拆除房屋。答辩人依据上述法律规定作出案涉济自然规划罚字（2018）第2051号《行政处罚决定书》，适用法律正确。综上，请求法院依法查明事实，依法维持答辩人作出的案涉济自然规划罚字(2018)第2051号《行政处罚决定书》。被告济南市自然资源和规划局于法定举证期限内向本院提交了用以证明被诉行政行为合法的证据、依据：1.编号：（2018）-2-25号《违法线索登记表》，证明被告依法对来源于济南市市中区金鸡岭片区综合整治工作指挥部的违法线索进行登记；2.编号：济国土市中立字(2018)51号《立案呈批表》，证明被告依法委托济南市国土资源局市中分局进行查处;3.2018年12月7日的《核查报告》，证明被告经初步调查，确认原告在金鸡岭片区建设的房屋和院落，属于违法占地行为；4.2018年12月7日的询问笔录（韩某某）、收款收据、身份证复印件，证明原告使用的阳光舜城太平居委会村西、金鸡岭山东侧土地自建楼房居住，没有取得相应的审批手续；5.询问笔录（韩某某第二次）、身份证复印件、委托书，证明韩帅使用的阳光舜城太平居委会村西、金鸡岭山东侧土地自建楼房居住，没有取得相应的审批手续；6.《现场勘测笔录》，证明在原告的配合下，被告对案涉的韩某某、韩帅的违法占地面积、建筑面积进行了现场勘测；7.现场照片，证明2018年12月7日被告对案涉房屋和院落进行拍照确认；8.界址点成果表，证明被告依法聘请第三方机构确认韩某某、韩帅的宗地面积；9.询问笔录（贾义水）、身份证复印件、市中区人民政府批复文件，证明原告韩某某、韩帅现使用的房屋和院落未办理相应的审批手续，系通过协议方式从原村委会购买的土地；10.征地（建房）协议书，证明原告和韩帅系通过购买方式取得太平村集体土地用于自建房屋的事实；11.鉴定书、土地利用现状图、总体规划图，证明被告依法确定案涉非法所占土地是否符合土地利用规划的情况；12.违法案件审理记录，证明被告相关负责人和承办人对案件进行了集中讨论并形成处理意见；13.《调查延期申请表》，证明因案件复杂而延期；14.《调查报告》，证明具体承办人员就违法案件形成调查报告和初步意见；15.《土地违法案件调查处理审批表》，证明被告决定对被答辩人的违法行为给予行政处罚;16.《行政处罚告知书》（济国土资罚告字(2018)2051号）、送达回证、张贴照片、报纸公告、快递单、查询单；17.《行政处罚听证告知书》（济国土资罚听告字(2018)2051号）、送达回证、张贴照片、报纸公告、快递单、查询单；18.《行政处罚决定书》（济自然规划罚字(2018)第2051号）、送达回证、快递单、查询单，证明被告依法作出行政处罚决定并向原告送达;19.《济南市国土资源行政处罚权限内部流转方案的通知》、《关于做好机构改革期间自然资源执法监察工作的通知》；20.《济南市自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定》。法律依据：《行政处罚法》第31条、第32条、第37条；《国土资源行政处罚办法》第12条、第13条、第15条；《济南市国土资源行政处罚权限内部流转方案的通知》（济国土资发(2013)51号）；《国土资源部关于查处土地违法行为如何适用土地管理法有关问题的通知（国土资发(1999)87号）》；《中华人民共和国土地管理法（1988）》第2条、第41条、第46条、《中华人民共和国土地管理法（2004）》第76条。经庭审质证，原告对被告济南市自然资源和规划局所举证据4、6-10（对证据8-10中韩帅的部分不予质证）的真实性无异议，对证据1的合法性不予认可，认为超过两年的处罚期限；对证据2认为记载事实错误，原告只有一处院落；对证据3认为违法且法律依据矛盾；对证据5认为系韩帅的房屋，与本案无关不予质证；对证据11的合法性不予认可，认为鉴定应当由第三方机构作出；对证据12-15认为属于被告内部程序与本案无关；对证据16-17认为存在认定事实错误，被处罚主体错误，送达违法的情形；对证据18的真实性、合法性、关联性有异议，原告是通过邮寄方式收到的，但送达回证中却写的是当面送达；对证据19系内部流转方案，对真实性无法核实；对证据20认为该文件是本案立案后才发布，适用明显错误，不能作为合法依据。本院认为，被告所举证据1-20系其履行行政处罚职责过程中制作或收集的材料，证据1-20来源合法，本院予以确认。被告对原告所举证据1、2、4予以认可，对证据3的真实性不予认可。本院认为，原告所举证据3系其单方制作的书面材料，无法证实是否实际提出，故本院对证据3不予确认；本院对原告所举证据1、2、4的真实性予以确认。经审理查明，2018年12月3日，被告接到济南市市中区金鸡岭片区综合整治工作指挥部交办的线索后，制作了编号为（2018）-2-25号《违法线索登记表》。2018年12月7日，被告制作编号济国土市中立字(2018)51号《立案呈批表》，对非法占用集体土地建设房屋及院落行为予以立案。2018年12月7日，对韩某某的询问笔录记载“……。问：请你叙述一下你的身份。答：我是北京市居民……原工作单位是山东省委党校，现在工作单位是北京联合大学，职务教授。……问：请叙述一下该宗地的土地来源。答：该宗地是我通过和济南市市中区七贤镇太平庄村委会签订《征地（建房）协议书》获取的。……问：请叙述一下你向太平庄村委会支付该宗土地补偿费的情况？目前你是否与太平庄村委会有经济纠纷？答：我在1997年4月份，向太平庄村民委员会付清了我和我女儿韩帅的所有土地款，共计30万元，另外在2004年重新测量的时候我和韩帅的两个相邻的院落超出签协议时的面积约1.5分地，我们又在2004年11月9日补交了1.5万元，太平庄村委会开具了收款收据。我和太平庄村委会没有经济纠纷。……问：你建设此处房屋及院落是自己居住还是对外出售或出租？目前你们所建设的此处房屋的门牌号是多少？答：我所建设的这处房屋及院落主要用于自己居住的，一直到2011年我去北京工作，到2013年将该处院落出租给李斌使用，目前在这处房屋及院落里办了一个幼儿园。我这处院落没有门牌号，目前是金鸡岭片区东排9号，应该是物业给制定的。……问：该宗地，是否办理过规划、用地等相关手续？答：因为在金鸡岭片区其他房屋办理用地手续的时候，太平庄村委会没有及时通知到我，我在2001年向当时的济南市土地管理局递交过办理用地手续的申请，但已经错过办理期限了。在2003年6月12日，我又按照太平庄村委会的要求填写了济南市建筑工程“双清”自查申报、调查登记表。但到目前没有办下任何用地、规划手续……。”2018年12月7日，对韩某某的询问笔录记载“……。问：请你叙述一下你的身份。答：我是北京市居民……原工作单位是山东省委党校，现在工作单位是北京联合大学，职务教授。我受我女儿韩帅的委托全权处理金鸡岭片区东排10号院落的所有事项，包括签收所有法律文书。韩帅是北京市居民……她的工作单位是阿里巴巴北京总部。……问：请叙述一下该宗地的土地来源。答:该宗地是韩帅通过和济南市市中区七贤镇太平庄村委会签定《征地（建房）协议书》获取的，但在签协议的时候，我是用我朋友孙崇发的名义签的。问：请叙述一下你签订《协议书》的情况？当时你用孙崇发的名义与市中区七贤镇太平庄村委会签订《协议书》时，太平庄村委会的主任是谁？答：我用孙崇发的名义在1994年11月19日和太平庄村民委员会签订的《征地（建房）协议书》，当时太平庄村委会的主任是贾义水，按照《协议书》约定：太平庄村委会（甲方）将位于太平庄村西山坡地，使用面积1亩（667平方米），有乙方（孙崇发）自建楼房居住。土地款及付款方式：征地款每亩十五万元整，乙方征用1亩土地，总计征地款15万，自签订协议之日乙方向甲方交1万元征地订金，剩余14万元，待乙方建房施工之日付清（详见协议书）。大约在1996年的时候我找到太平庄村委会将乙方改为我女儿的名字。……问：请叙述一下你在购得该宗地后在该宗土地上的建设情况？答：该宗地我自签完协议书之后就开始施工建设，我是于1995年3月份开始施工，到1995年8月份所有建筑物都已主体完工，建有2层房屋一处、车库一处和院落，建成建筑物面积约431平方米，占地面积694平方米，建筑成本大约25万元。问：你建设此处房屋及院落是自己居住还是对外出售或出租？目前你们所建设的此处房屋的门牌号是多少？答：我所建设的这处房屋及院落主要用于自己居住的，一直到2011年我去北京工作，我女儿也和我一起到北京生活，到2013年将该处院落出租给王万新使用，目前在这处房屋及院落里办了一个饭店。我这处院落没有门牌号，目前是金鸡岭片区东排10号，应该是物业给制定的……”。勘测时间为2018年12月7日的现场勘测笔录记载：“……。勘测情况（图表另附）：建设项目：房屋；四至：东至道路、南至韩帅院落、西于道路、北至东排8号（张富强院落）；占用集体土地；占地面积705平主米：建筑面积约429平方米”。该现场勘测笔录由韩某某签名。勘测时间为2018年12月7日的现场勘测笔录记载：“……。勘测情况（图表另附）：建设项目：房屋；四至：东至道路、南至赵子方、赵宝娟、刘曙铭院落、西于道路、北至韩某某；占用集体土地；占地面积694平主米：建筑面积约431平方米”。该现场勘测笔录由韩某某签名。2019年1月7日，对贾义水的询问笔录记载：“……问：请你叙述一下你的身份。答：我是阳光舜城太平居民委员会的主任……现太平居民委员会属于三联城建公司的下属部门……问：请你叙述一下韩某某所使用的原市中区七贤镇太平庄村委会集体土地的位置及四至等情况。答：韩某某使用的该宗土地位于原市中区七贤镇太平庄村委会（现在叫阳光舜城太平居民委员会）村西、金鸡岭山东侧，土地权属单位原来是市中区七贤镇太平庄村委会，现在应该改为太平居委会。该宗地东至道路、南至韩帅院落、西至道路、北至东排8号（张富强院落）。问：韩某某使用太平庄村集体土地是否与太平庄村委会签订协议？答：该宗地是韩某某通过和济南市市中区七贤镇太平庄村委会签订《协议书》获得的……问：请叙述一下韩某某向太平庄村委会支付该宗土地补偿费的情况？目前你是否与太平庄村委会有经济纠纷？答：韩某某在1997年4月份，向太平庄村民委员会付清了他和他女儿韩帅的所有土地款，共计30万元，另外在2004年重新测量的时候韩某某和韩帅的两个相邻的院落超出签协议时的面积约1.5分地，韩某某又在2004年11月9日补交了1.5万元，我村委会开具了收款收据。韩某某和太平庄村委会没有经济纠纷……。”2019年1月7日，对贾义水的询问笔录记载：“……问：请你叙述一下你的身份。答：我是阳光舜城太平居民委员会的主任……现太平居民委员会属于三联城建公司的下属部门……问：请你叙述一下韩某某所使用的原市中区七贤镇太平庄村委会集体土地的位置及四至等情况。答：韩帅使用的该宗土地位于原市中区七贤镇太平庄村委会（现在叫阳光舜城太平居民委员会）村西、金鸡岭山东侧，土地权属单位原来是市中区七贤镇太平庄村委会，现在应该改为太平居委会。该宗地东至道路、南至赵子方、赵宝娟、刘曙铭院落、西至道路、北至韩某某。问：韩帅使用太平庄村集体土地是否与太平庄村委会签订协议？答：该宗地是韩帅通过和济南市市中区七贤镇太平庄村委会签订《协议书》获得的，但在签协议的时候，韩帅是用孙崇发的名义签的……问：请叙述一下韩帅向太平庄村委会支付该宗土地补偿费的情况？目前韩帅是否与太平庄村委会有经济纠纷？答：韩某某在1997年4月份，向太平庄村民委员会付清了他和他女儿韩帅的所有土地款，共计30万元，另外在2004年重新测量的时候韩某某和韩帅的两个相邻的院落超出签协议时的面积约1.5分地，韩某某又在2004年11月9日补交了1.5万元，我村委会开具了收款收据。韩帅和太平庄村委会没有经济纠纷……。”2019年1月10日，济南市国土资源局市中分局作出《鉴定书》记载：“鉴定结论：现违法用地人为北京市居民韩某某；于1995年5月份占用济南市市中区原七贤镇太平庄村集体土地（现市中区舜耕街道办事处金鸡岭片区）建设有2层房屋、车库及院落……房屋及院落门牌号为金鸡岭片区东排9号；房屋及院落土地性质均为集体土地；土地权属为济南市市中区原七贤镇太平庄村村民委员会（现阳光舜城太平居民委员会）；占地705平方米，建筑面积429平方米……根据济南市市中区土地利用总体规划图2006-2020年（局部）确认，此宗地240平方米集体建设用地符合土地利用总体规划，465平方米集体建设用地不符合土地利用总体规划。”2019年1月10日，济南市国土资源局市中分局作出《鉴定书》记载：“鉴定结论：现违法用地人为北京市居民韩帅；于1995年5月份占用济南市市中区原七贤镇太平庄村集体土地（现市中区舜耕街道办事处金鸡岭片区）建设有2层房屋、车库及院落……房屋及院落门牌号为金鸡岭片区东排10号；房屋及院落土地性质均为集体土地；土地权属为济南市市中区原七贤镇太平庄村村民委员会（现阳光舜城太平居民委员会）；占地694平方米，建筑面积431平方米……根据济南市市中区土地利用总体规划图2006-2020年（局部）确认，此宗地242平方米集体建设用地符合土地利用总体规划，452平方米集体建设用地不符合土地利用总体规划。”2019年2月1日，济南市国土资源局市中分局作出《调查延期申请表》，因案件案情复杂，时间跨度较大，建议调查时间延长1个月。2019年3月8日，被告作出济国土资罚告字(2018)2051号《行政处罚告知书》记载：“韩某某：北京市居民韩某某于1994年11月19日与市中区七贤镇太平庄村民委员会（现阳光舜城太平居民委员会）签订两份《协议书》其中一份以女儿韩帅（当年年龄不足两岁）的名义签订《协议书》，《协议书》约定：……北京市居民韩某某的上述行为违反了原《中华人民共和国土地管理法》第二条第2款和第四十一条的规定，属非法占用集体土地建住宅行为。根据原《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第1款的规定，本机关拟对你（单位）作出如下行政处罚：1、责令北京市居民韩某某将非法占用的原济南市市中区七贤镇太平庄村民委员会1399平方米集体土地退还给阳光舜城太平居民委员会（原济南市市中区七贤镇太平庄村民委员会）。2、限北京市居民韩某某15日内自行拆除在非法占用的1399平方米土地上新建的房屋……”。2019年3月8日，被告作出济国土资罚听告字(2018)2051号《行政处罚听证告知书》记载：“韩某某：……。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条和《国土资源行政处罚办法》第二十八条的规定，你（单位）享有要求举行听证的权利。如要求举行听证，请在接到本告知书之日起三个工作日内向我局提出申请。逾期不提出视为放弃听证权利”。2019年8月14日，被告济南市自然资源和规划局作出济自然规划罚字（2018）第2051号《行政处罚决定书》，主要内容为“当事人韩某某……北京市居民韩某某于1994年11月19日与市中区七贤镇太平庄村民委员会（现阳光舜城太平居民委员会）签订两份《协议书》其中一份以女儿韩帅（当年年龄不足两岁）的名义签订《协议书》，《协议书》约定：太平庄村委会（甲方）将位于太平庄村西山坡地的两处相邻空地卖给韩某某及韩帅使用，由乙方（韩某某、韩帅）自建楼房居住。土地款及付款方式：征地款每亩十五万元整，乙方征用两处空地共计约2亩（详见协议书）。韩某某的两处空地在实际使用时超出约定用地范围1.5分地又于2004年11月9日补交了1.5万元，韩某某共计缴纳征地款31.5万元（含韩帅）。韩某某于1995年5月份开始施工，到1995年8月份建成两处院落（院落内各有2层房屋一处、车库一处），目前门牌编号分别为金鸡岭片区东排9号与金鸡岭片区东排10号，截至立案调查时韩某某所建设的两处院落实际占用原市中区七贤镇太平庄村民委员会集体土地1399平方米，建成建筑面积约860平方米。北京市居民韩某某的上述行为违反了原《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）第二条第2款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”和第四十一条“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费”的规定，属非法占用集体土地建住宅行为。…….根据原《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）第四十六条“城镇非农业户口居民未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋”的规定，决定处罚如下：1、责令北京市居民韩某某将非法占用的原济南市市中区七贤镇太平庄村民委员会1399平方米集体土地退还给阳光舜城太平居民委员会（原济南市市中区七贤镇太平庄村民委员会）。2、限北京市居民韩某某15日内自行拆除在非法占用的1399平方米土地上新建的房屋……。”另查明，1994年11月19日，甲方济南市市中区七贤镇太平庄村民委员会与乙方韩某某签订《征地（建房）协议书》，约定：“为了发展村集体经济，加快旧村改造的步伐，适应改革开放的形势，引进技术，引进人才，振兴太平村。为来村投资办企业和为发展村经济做出贡献的友人创造优越环境，经甲乙双方协商，达成如下协议：一、甲方在村西山坡地提供总面积667平方米，有乙方自建楼房居住。第十一栋楼号。二、土地款及付款方式：征地款每亩十五万元整。乙方征用壹亩土地，总计征地款壹拾伍万元，自签订协议之日起，乙方向甲方交壹万元征地订金，剩余壹拾肆万元，待乙方建房施工之日起付清……五、乙方所建楼房、房产证等有关手续，有甲乙双方协助办理，一切费用有乙方承担……”。1994年11月19日，甲方济南市市中区七贤镇太平庄村民委员会与乙方韩帅签订《征地（建房）协议书》，约定：“为了发展村集体经济，加快旧村改造的步伐，适应改革开放的形势，引进技术，引进人才，振兴太平村。为来村投资办企业和为发展村经济做出贡献的友人创造优越环境，经甲乙双方协商，达成如下协议：一、甲方在村西山坡地提供总面积667平方米，有乙方自建楼房居住。第十二栋楼号。二、土地款及付款方式：征地款每亩十五万元整。乙方征用壹亩土地，总计征地款壹拾伍万元，自签订协议之日起，乙方向甲方交壹万元征地订金，剩余壹拾肆万元，待乙方建房施工之日起付清……五、乙方所建楼房、房产证等有关手续，有甲乙双方协助办理，一切费用有乙方承担……”。该份协议书加盖韩帅印章。案外人韩帅系原告韩某某之女，出生于1993年。本院认为，根据涉案行政行为作出时有效的《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第六十六条第一款规定“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”国土资源管理部门对于违反国土资源管理法律法规的行为具有调查、处理和处罚的职权。根据原《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）第四十一条规定“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。”、第四十六条第一款规定“城镇非农业户口居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋。”本案中，原告韩某某系北京市居民，其并非涉案土地的村集体经济组织成员；1994年原告分别以自己的名义及其女儿韩帅的名义与原济南市市中区七贤镇太平庄村民委员会签订两份《征地（建房）协议书》获取涉案两块土地并建成住宅居住，原告使用涉案土地并未经过县级人民政府批准，故原告获取涉案土地并建设住宅的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的上述规定，被告依法作出涉案行政处罚决定书，认定事实清楚，适用法律正确。本案中，关于原告韩某某称韩帅名下的土地与房屋与其无关，涉案行政处罚决定存在认定事实错误的问题。本院认为，首先，案外人韩帅系原告韩某某之女，案外人出生于1993年，在1994年原告以韩帅之名签订涉案协议书时，案外人为无民事行为能力人；其次，原告韩某某及案外人韩帅均非涉案土地所在村集体经济组织成员，所取得涉案两块土地并无证据证实已经县级人民政府批准，故涉案土地的取得违反《中华人民共和国土地管理法》的规定；第三，1994年原告分别以自己的名义及案外人韩帅的名义取得涉案两块土地后，分别于1997年及2004年将协议约定的土地款及超面积补交的土地款全部交清，且涉案地上建筑物均于1995年由原告施工建设完毕，故原告应为涉案两块土地的实际占用人。综上，原告以其女儿名义购得集体土地并实际居住使用，其占用土地行为存在违法之处，且占用土地的违法性长期存在，应给予其否定性评价，被告对涉案两块土地以原告韩某某作为处罚主体并无不妥。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”《国土资源执法监督规定》第二十六条规定“县级以上国土资源主管部门实行重大行政执法决定法制审核制度。在作出重大行政处罚决定前，由该部门的法制工作机构对拟作出决定的合法性、适当性进行审核。未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。重大行政处罚决定，包括没收违法采出的矿产品、没收违法所得、没收违法建筑物、限期拆除违法建筑物、吊销勘查许可证或者采矿许可证等。”第二十九条规定“县级以上国土资源主管部门的法制工作机构自收到送审材料之日起5个工作日内完成审核。情况复杂需要进一步调查研究的，可以适当延长，但延长期限不超过10个工作日。经过审核，对拟作出的重大行政处罚决定符合本规定第二十八条的，法制工作机构出具通过法制审核的书面意见；对不符合规定的，不予通过法制审核。”本案中，涉案行政处罚决定书系限期拆除违法建筑物，符合《国土资源执法监督规定》中“重大行政处罚决定”所包含的内容，显然属于重大违法行为且给予较重的行政处罚的情形，被告法制工作机构应对拟作出决定的合法性、适当性进行审核并出具书面意见。被告所举证据中缺乏法制工作机构出具的书面意见，也没有行政机关的负责人作出的集体讨论决定材料，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款的规定，属于程序违法。综上，被告济南市自然资源和规划局2019年8月14日作出的济国土资罚字[2018]第2051号《行政处罚决定书》虽然存在程序违法，但行政处罚决定结论并无不当，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决如下：一、确认被告济南市自然资源和规划局2019年8月14日作出济自然规划罚字（2018）第2051号《行政处罚决定书》的程序违法；二、驳回原告韩某某的诉讼请求。案件受理费50元，由被告济南市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。审 判 长  刘 文人民陪审员  马呈云人民陪审员  李 杰二〇二〇年十二月十九日法官 助理  杨淑贤书 记 员  黄晓斐