广西壮族自治区钦州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂07行终78号 上诉人（一审第三人）覃子生，男，1951年6月24日出生，汉族，广西浦北县人，住浦北县。 委托代理人叶自湖，广西才力律师事务所律师。 委托代理人宁其升，广西才力律师事务所实习律师。 被上诉人（一审原告）覃盛生，男，1955年1月16日出生，汉族，广西浦北县人，住浦北县。 委托代理人宁凯，广西桂展律师事务所律师。 一审被告浦北县自然资源局，住所地浦北县城越秀大道**。 法定代表人林明鲜，该局局长。 上诉人覃子生因被上诉人覃盛生诉一审被告浦北县自然资源局土地行政登记一案，不服浦北县人民法院（2019）桂0722行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月28日立案受理后，依法组成合议庭，于2020年12月4日组织各方当事人公开进行询问。上诉人覃子生的委托代理人叶自湖到庭参加询问活动，被上诉人覃盛生、委托代理人宁凯，一审被告浦北县自然资源局经本院电话通知，表示不到庭参加询问，其答辩意见、陈述意见以提交的书面意见为准。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，原告覃盛生与第三人覃子生系同胞兄弟。原告与第三人的父母共生育五个儿子，分别是覃业生、覃日生、覃品生、覃子生、覃盛生。原告覃盛生结婚后于1978年分家立户时，母亲将宗地号119号房屋分给原告覃盛生作厨房使用，之后一直由原告覃盛生管理使用。1999年4月28日，第三人覃子生依据石均村委会的证明向原浦北县土地管理局申请，要求对宗地号1号、84号、119号、120号的宅基地进行登记发证。2000年8月9日，浦北县人民政府颁发浦集用（2000）字第Ｈ20010号《集体土地使用证》给第三人覃子生，将宗地号119号宅基地登记到第三人覃子生的名下。第三人覃子生于2019年7月28日以原告覃盛生侵占宗地号119号房屋为由向本院提起民事诉讼，原告覃盛生遂于2019年9月6日向本院提起行政诉讼，要求撤销第三人覃子生的浦集用（2000）字第Ｈ20010号《集体土地使用证》。在诉讼过程中，原告覃盛生于2019年11月7日向本院提起民事诉讼，要求确认宗地号119号的房屋所有权，本院于2019年12月6日作出（2019）桂0722民初2693号民事判决书，判决119号宗地的房屋所有权属覃盛生所有。第三人覃子生不服，向钦州市中级人民法院提起上诉，钦州市中级人民法院于2020年5月25日作出（2020）桂07民终211号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。 一审判决认为，根据《不动产登记暂行条例》第七条第一款“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理”的规定，县级人民政府不动产登记机构负责办理本辖区内的不动产登记工作。浦北县委员会制定的《浦北县机构改革方案》《浦北县自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》等规范性文件规定，将土地登记、房屋登记、林地登记等不动产登记职责整合到浦北县自然资源局。根据上述规定，被告浦北县自然资源局具有对其辖区范围内不动产进行登记管理的法定职责。因此，浦北县自然资源局是本案适格的被告。浦北县人民政府颁发浦集用（2000）字第Ｈ20010号《集体土地使用证》给第三人覃子生，将119号宗地登记到覃子生名下，是否正确，关键是该土地的权属来源是否清楚？本案中，原告覃盛生结婚后在1978年分家立户时，其母亲将宗地119号房屋分给原告覃盛生作厨房使用，该房屋的权属应属原告覃盛生所有。本院生效判决即（2019）桂0722民初2693号民事判决书，已确认了地号119号的房屋所有权属原告覃盛生所有。根据《中华人民共和国物权法》第一百四十七条“建筑物、构筑物及其附属设施转让、互换、出资或者赠与的，该建筑物、构筑物及其附属设施占用范围内的建设用地使用权一并处分”的规定，119号宗地的土地使用权应属原告覃盛生所有。第三人覃子生向原浦北县土地管理局申请对宗地119号的土地进行登记，原浦北县土地管理局没有认真进行审核，仅凭覃子生提供的石均村委会的证明将本案涉案土地登记给第三人覃子生，明显权属来源不清。第三人覃子生于1999年向原浦北县土地管理局申请对119号宗地进行登记，原浦北县土地管理局应按1995年12月28日修改的《土地登记规则》规定的程序进行办理。根据《土地登记规则》第十八条的规定“登记申请的审核结果由土地管理部门予以公告。公告的主要内容如下：１．土地使用者、土地所有者、他项权利拥有者的名称、地址；２．准予登记的土地权属性质、面积、座落；３．土地使用者、土地所有者、他项权利拥有者及其他有关土地权益者，提出异议的期限、方式和受理机关；４．其他事项。”，原浦北县土地管理局应将审核的结果依法进行公告。被告未能提供证据证明原浦北县土地管理局依法进行了公告。因此，119号宗地没有经过公告，就登记给第三人覃子生，程序违法。综上所述，浦北县人民政府将119号宗地登记颁证给第三人覃子生，土地来源不清，程序违法，应予撤销。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决撤销浦北县人民政府于2000年8月9日颁发给第三人覃子生的浦集用（2000）字第Ｈ20010号《集体土地使用证》。 上诉人覃子生上诉称，一、被上诉人提起诉讼严重超过诉讼时效；1、根据最高人民法院《关于执行中华人民共和国行政诉讼法若干问题解释》第四十一规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。被上诉人严重超过诉讼时效。2、一审被告在审批颁发给上诉人的浦集用（2000）字第Ｈ20010号《集体土地建设用地使用证》（以下简称20010号土地证）中,被上诉人覃盛生于1999年5月2日亲自到现场指界,证明被上诉人于1999年5月2日就知道被告浦北县自然资源局作出20010号土地证具体行政行为,另外被上诉人于1990年申请办理0800905号土地证时留下81.12平方米归上诉人所有,所以被上诉人30年前就知道该具体行政行为,严重超过诉讼时效。二、一审被告浦北县自然资源局（原浦北县人民政府）根据农村住户“一户一宅”原则,按《土地登记规则》的规定颁发给上诉人覃子生20010号宅基地土地使用证程序合法。1、根据《土地登记规则》第十一条规定,土地登记以宗地整体为单位登记,宗地内面积、界址不可分割。20010号宅基地土地使用证的土地是由四间旧房屋的土地组成,,地号分别为1号、84号、119号、120号,面积81.12平方米,是一块宅基地整体。一审判决只对宗地内四间屋其中一间屋119号土地提起诉讼违反法律规定。2、上诉人一户5人于1999年4月28日向被告浦北县自然资源局申请登记,被告浦北县自然资源局严格按《土地登记规则》层层审批后作出20010号土地证,把属于上诉人四间房屋土地119号、84号、119号、120号,总共面积为81.42平方米登记到上诉人名下符合法律规定。20010号土地证土地包括119号、84号、119号、120号。被上诉人也到现场指界。一审判决撤销上诉人20010号宅基地土地使用证,等于撤销四间旧屋宅基地的土地使用权,上诉人没有宅基地了。3、被上诉人一户7人于1990年4月20日向被告浦北县自然资源局（当时为浦北县人民政府）申请,把属于被上诉人四间旧房屋土地83号、124号、127号、130号,面积为109.71平方米登记到被上诉人名下,一审被告经层层审批后作出并颁发给被上诉人浦集建（1990）字第0800905号《集体土地建设用地使用证》（以下简称0800905号土地证）。土地权属来源是沿用,同样村委会也开具《证明》证明是沿用。值得一提是,如果被上诉人认为上诉人119号土地使用权属于其所有,为何当时没有把119号土地一起申请登记到被上诉人名下。三、一审判决认定颁发给上诉人20010号土地证权属来源不清,发证没有公告不符合事实。1、根据福旺镇石均村委会于1999年5月2日出具《证明》证实,上诉人四间房屋土地包括119号）面积81.12平方米土地是沿用。一审以当时只有几岁甚至没有出生的证人张某证明不是上诉人沿用是荒唐可笑的。2、被告浦北县自然资源局颁发给被上诉人0800905号土地证,面积为109.71平方米,土地来源沿用,当时同样用村委会出具《证明》证明土地来源为沿用。3、关于发证公告问题,当时条件限制,当时单位别说手机连照相机都没有,当时虽然公告,都没有把公告资料放在档案里,可以查当时全县案例。当时被告浦北县自然资源局为被上诉人作出颁发0800905号土地证同样凭村委会《证明》,也没有公告资料。综上所述,被上诉人诉讼严重超过诉讼时效。被告浦北县自然资源局于2000年颁发给上诉人5人一户20010号宅基地土地使用证程序合法,适用法律、法规正确。被告浦北县自然资源局于1990年颁发给被上诉人7人一户0800905号宅基地使用证,证明被上诉人早已有宅基地,而且宅基地是从上诉人与被上诉人共有189.77平方米分割出来的,上诉人与被上诉人各有各宅基地。一审判决认定事实不清,证据不足,严重违反法律及法定程序,为了维护上诉人合法权益使老百姓在每个司法案件中感受到公平正义,请求二审法院撤销一审判决,依法驳回被上诉人诉讼请求。 一审被告浦北县自然资源局上诉称，一审法院认定事实错误，适用法律错误，导致错误判决，浦北县政府发给第三人覃子生的浦集用（2000）字第Ｈ20010号《集体土地使用证》不应撤销，理由如下：一、浦北县人民政府将119号宗地登记颁证给第三人覃子生,土地来源清楚。一审法院认为浦北县人民政府仅凭覃子生提供的石均村委会的证明将本案涉案土地登记给第三人覃子生,与事实不符。本案土地登记除以上石均村委会于1999年5月2日出具的证明外,还有土地登记申请书、土地登记申请表及宗地界址调查表等材料予以证实,同时已经相邻界址人签字确认。并且,本案土地是解放后分得,一直由第三人管理使用,属于“沿用”得来。在1999年进行初始登记时农村宅基地仅需村委出具相关证明即可证明权属来源。其他村民的宅基地也是同样的登记程序和材料.而且,在1990年被上诉人覃盛生申请土地登记的时候，申请登记的土地没有包括本案争议的119号宅基地,从这点来看也可以证明当时119号宅基地并不属于被上诉人覃盛生所有,也间接证明石均村委会的证明的真实性,证明当时该119号宅基地是第三人覃子生所有。二、浦北县人民政府将119号宗地登记颁证给第三人覃子生,程序合法。涉案土地经第三人覃子生依照《土地登记规则》的规定向浦北县人民政府提交土地登记申请材料,县人民政府经地籍调查,并经权属审核,确认第三人覃子生的土地权属来源清楚合法,界址清楚无异议后,依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条:“农民集体所有的土地,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认所有权。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的,由县级人民政府登记造册,核发证书,确认建设用地使用权。”的规定,于2000年8月依法颁发给第三人覃子生的浦集用（2000）字第Ｈ20010号《集体土地使用证》的程序合法。一审法院认为浦北县人民政府当时没有进行公告,与事实不符。事实上当时政府相关职能部门已经进行了公告,但因为本案的土地登记行为发生在约20年前,受当时的条件限制,无法制作照片等资料保存,而且依照当时的《土地登记规则》（1996年2月1日施行）第六条规定,土地登记的程序并不要求必须经过公告,更没有要求将公告时的情况制作资料保存。因此,一审法院认为浦北县政府当时没有公告的事实认定错误。综上所述,浦北县政府于2000年8月依法颁发给第三人覃子生的浦集用（2000）字第Ｈ20010号《集体土地使用证》的土地来源清楚,程序合法,不应撤销,请求二审法院查明事实,依法撤销一审判决,改判驳回被上诉人一审的诉讼请求。 被上诉人覃盛生辩称，上诉人的上诉理由不成立，请二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持一审法院判决。事实和理由：一、上诉人认为:“浦北县人民政府将本案**宗地登记颁证给第三人,土地来源清楚”的上诉理由完全是没有事实依据的。上诉人认为119号宗地属第三人的主要依据是1999年5月2日出具的石均村委的证明,但该份证明已被生效的（2019）桂0722民初2693号及（2020）桂07民终2119号民事判决推翻。所以上诉人认为“浦;浦北县人民政府将本案**宗地登记颁证给第三人,来源清楚”的上诉理由是不成立的。二、上诉人认为:“本案颁证程序合法”。答辩人认为,上诉人这上诉理由同样是不成立的。根据1995年12月28日原国土部颁布的《土地登记规则》第18条（注：应为第15条）的规定:土地管理部门对土地权属进行登记,必须进行公告,本案上诉人对本案涉案土地进行登记时并没有依法公告,正是上诉人没有进行公告,才导致答辩人不知道自己的土地被上诉人登记到了第三人的名下,上诉人不依法公告,严重侵害了利害关系人的知情权,所以上诉人认为:“本案颁证程序合法”的上诉理由是不成立的。综上所述,上诉人上诉理由不成立,请二审法院依法驳回其上诉请求,维持一审法院判决。 二审审理期间，各方当事人均没有提交符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新证据”。据此，本院查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，被上诉人覃盛生提出的诉讼请求是撤销浦集用（2000）字第Ｈ20010号《集体土地使用证》（以下简称20010号证），故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定以及本案的实际，人民法院主要是从实体方面、程序方面对原浦北县证的行政行为是否合法进行审查。实体方面：1996年2月1日施行的《土地登记规则》第十条规定，土地登记申请人申请土地权属登记，必须向土地管理部门提交下列文件资料：（一）土地登记申请书；（二）单位、法定代表人证明，个人身份证明或者户籍证明；（三）土地权属来源证明；（四））地上附着物权属证明委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人资格身份证明。对于上述必须提交的文件资料，一审被告浦北县自然资源局仅向一审法院提交了土地登记申请书、土地权属来源证明，而没有提交申请人即上诉人覃子生个人身份证明或者户籍证明以及申请登记土地（包括**地块））地上附着物房屋）权属证明。福旺镇石均村委会出具的《证明》证明上诉人覃子生坐落在深水村的宅基地81.12平方米（包括119号地块）是其于1956年前通过沿用得来。但我国农村宅基地以户为单位，上诉人覃子生出生于1951年，1956年时仅5岁，石均村委会证明其“通过沿用”取得宅基地使用权，明显与法律规定、社会常识不符。同时，根据“房地一体”登记原则，浦北县人民政府在上诉人覃子生没有提交119号地块上房屋的权属证明的情况下，仅凭石均村委会的出具的明显与法律规定、社会常识不符的《证明》，将涉案土地登记给覃子生,显然没有尽到合理审慎的审核义务，故浦北县人民政府对涉案土地的登记行为主要证据不足。程序方面：根据1996年2月1日施行的《土地登记规则》第十五条规定，经土地管理部门审核，对认为符合登记要求的宗地予以公告。上诉人覃子生、一审被告浦北县自然资源局均上诉称，颁发20010号证前已经公告，但没有提供证据证明，应视为没有公告，一审判决认定浦北县人民政府登记程序违法并无不当，但一审判决认为应当公告的依据是《土地登记规则》第十八条错误，本院予以指正。上诉人覃子生上诉提出，被上诉人覃盛生提起诉讼严重超过诉讼时效。经查，行政诉讼法没有规定提起行政诉讼的时效，而是规定了提起行政诉讼的期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年的，人民法院不予受理。”经查，浦北县人民政府于2000年8月9日才颁发20010号证给上诉人覃子生，上诉人覃子生认为被上诉人覃盛生于1999年5月2日到现场指界时就知道被诉行政行为没有事实根据和法律依据。上诉人覃子生还提出20010号证是浦北县人民政府颁发，浦北县自然资源局不是本案的适格被告。《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定：“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理”。中共浦北县委员会印发的《浦北县机构改革方案》《浦北县自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》等规范性文件规定，土地、房屋、林地等不动产登记职责整合到浦北县自然资源局。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，浦北县自然资源局是本案的适格被告。故上诉人覃子生、一审被告浦北县自然资源局的上诉理由均不成立，本院不予采纳。一审判决认定浦北县人民政府给上诉人覃子生颁发20010号证，土地来源不清（行政行为主要证据不足），程序违法正确。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条的规定，人民法院审理上诉案件，除了对被诉行政行为进行审查外，还应对一审人民法院的判决予以审查。20010号证登记的地号分别为××号、84号、119号、120号,被上诉人覃盛生仅对119号地块上的房屋提起民事诉讼，请求确认该地块上的房屋所有权归其所有，经浦北县人民法院（2019）桂0722民初2693号民事判决及本院（2020）桂07民终2119号民事判决，支持了被上诉人覃盛生的诉讼请求。根据《中华人民共和国物权法》第一百四十七条、《不动产登记暂行条例实施细则》第二条第二款的规定，我国实行“房地一体”登记原则，房屋等建筑物、构筑物应当与其所依附的土地一并登记，保持权利主体一致。本案中，119号地块上的房屋经人民法院生效判决属于被上诉人覃盛生所有，被上诉人覃盛生已经成为该房屋所占土地的使用权人，其请求撤销119号地块的登记依法应予支持。由于被上诉人覃盛生与20010号证登记的××号、84号、120号地块的登记行为没有行政法上的利害关系，其对××号、84号、120号地块的登记行为没有诉权，被上诉人覃盛生对该部分的诉求应予驳回。一审法院对被上诉人覃盛生的诉讼请求全部支持，判决撤销20010号证登记行为属于部分错误，本院依法纠正。 另外，一审法院准许被上诉人覃盛生、上诉人覃子生委托三名代理人参加诉讼，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第三十一条第一款“当事人、法定代理人，可以委托一至二人作为诉讼代理人”的规定，程序违法。但鉴于被上诉人覃盛生、上诉人覃子生均委托了三名代理人，实质上没有侵害被上诉人覃盛生、上诉人覃子生的诉讼权利。一审判决认定浦北县人民政府的登记行为程序违法，但没有适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，属于遗漏适用法律条文。对一审法院判决存在的上述问题，本院一并予以指正。 综上所述，一审判决认定事实清楚，但适用法律错误，判决结果不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销浦北县人民法院（2019）桂0722行初32号行政判决； 二、撤销浦北县人民政府于2000年8月9日颁发给覃子生的浦集用（2000）字第Ｈ20010号《集体土地使用证》登记的119号土地的内容； 三、驳回覃盛生的其他诉讼请求。 一、二审案件受理费共100元，由浦北县自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长 宁 盛 审判员 黄应锐 审判员 韦乐熙 二〇二〇年十二月二十二日 书记员 郭杨兴