青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）青28行再1号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）道力玛西，男，1950年5月18日生，蒙古族。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）张太来，男，1944年3月20日生，蒙古族。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）巴图孟克，女，1956年6月17日生，蒙古族。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）聂太年，男，1971年12月15日生，汉族。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）那日斯，男，1977年12月5日生，蒙古族。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）斯日格林，男，1958年8月15日生，蒙古族。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）仁欠多杰，男，1980年5月28日生，藏族。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）加布利，男，1954年4月8日生，蒙古族。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）高永红，女，1958年4月21日生，蒙古族。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）好同，女，1945年12月4日生，蒙古族。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）乌兰巴特尔，男，1962年2月15日生，蒙古族。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）布义娜，女，1967年12月28日生，蒙古族。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）乔金加布，男，1949年5月1日生，蒙古族。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）达乌兰，男，1961年4月15日生，蒙古族。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）毛卫，男，1969年1月1日生，蒙古族。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）艾日德民，男，1976年10月3日生，蒙古族。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）白克，男，1966年12月16日生，蒙古族。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴利泽，男，1949年5月2日生，蒙古族。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）才仁，女，1948年8月6日生，蒙古族。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）才锋，男，1971年5月15日生，蒙古族。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）才仁苏南木，男，1954年2月10日生，蒙古族。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）索那，男，1961年8月17日生，蒙古族。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）叶格吉麦，女，1942年7月20日生，蒙古族。 再审申请人（一审原告、二审上诉人）特布登，男，1957年2月5日生，蒙古族。 共同委托诉讼代理人那顺乌力吉，北京市道成（通辽）律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）格尔木市人民政府。住所：青海省格尔木市八一路**。 法定代表人汪山泉，市长。 委托诉讼代理人张拥军，青海彰杨律师事务所律师。 委托诉讼代理人杨鸣秀，格尔木市司法局副局长。 原审第三人青海省格尔木农垦（集团）有限公司。住。住所：青海省格尔木市/div> 法定代表人刘宝世，该公司董事长。 委托诉讼代理人杨娟，青海彰杨律师事务所律师。 再审申请人道力玛西等25人与再审被申请人格尔木市人民政府（以下简称格尔木政府）及原审第三人青海省格尔木农垦（集团）有限公司（以下简称农垦公司）草原使用证行政确认一案,道力玛西等25人于2018年10月22日向德令哈市人民法院提起诉讼，该院于同年11月20日作出（2018）青2802行初25号行政裁定，驳回原告张太来、巴图孟克、聂太年、那日斯、斯日格林、仁欠多杰、加布利、高永红、好同、乌兰巴特尔、布义娜、乔金加布、达乌兰、毛卫、艾日德民、白克、同格力格、吴利泽、才仁、才锋、道力玛西、才仁苏南木、索那、叶格吉麦、特布登的起诉。道力玛西等25人不服，向本院提出上诉。本院经开庭审理，于2019年5月24日作出（2019）青28行终10号行政裁定，维持德令哈市人民法院原裁定。道力玛西等25人仍不服，向青海省高级人民法院提出申诉，青海省高级人民法院经审理，于2020年2月14日作出（2019）青行申138号行政裁定，指令我院再审。本院依法另行组成合议庭，并于2020年8月28日公开开庭审理了本案。再审申请人道力玛西等25人共同委托诉讼代理人那顺乌力吉，被申请人格尔木政府委托诉讼代理人张拥军、杨鸣秀，原审第三人农垦公司委托诉讼代理人杨娟到庭参加诉讼。 再审申请人道力玛西等25人申请再审称：一、请求依法撤销德令哈市人民法院（2018）青2802行初25号行政裁定书和海西州中级人民法院（2019）青28行终10号行政裁定书；二、对本案给予再审；申请再审事实与理由，一、原一、二审法院裁定适用法律、法规确有错误。原一审法院认定“诉求属于土地权属争议纠纷”，并适用《中华人民共和国土地管理法》第十六条裁定驳回道力玛西等25人的起诉。二审法院适用《中华人民共和国草原法》第十六条裁定维持原一审裁定。本案是申请撤销格尔木政府发放《草原使用证》的具体行政行为的行政诉讼案件，应当适用行政法律、法规来调整。二、原一、二审法院违反诉讼程序。原一审法院未开庭审理，违反法定程序。原二审法院遂开庭进行了审理，但原二审裁定认定事实和适用法律错误。三、原一、二审裁定遗漏主要诉讼请求，请求撤销格尔木政府2012年9月20日向农垦公司发放的草原使用权证字（2012）第号《草原使用证》行为。 被申请人格尔木政府称，对草原争议的处理及事实认定系行政权力，格尔木政府颁发的草原证行为有事实依据，且事实认定清楚。再审申请人要求确认1996年有效的主张不能成立。1996年草原证与2012年草原证范围不符，变更2012年新证为准。本案超过诉讼时效，再审申请人在2003年就知道草原全部被青海省人民政府划定为农垦公司的土地范围。2012年草原使用证换新政，再审申请人在2018年10月起诉，超过诉讼时效5年，应对再审申请人的请求予以驳回。 原审第三人农垦公司称，再审申请人提出的撤销草原使用证，实质上是草原使用权的纠纷。草原使用权的纠纷应当协商解决，应当向政府申请处理，之后才能向人民法院起诉。格尔木政府发放草原使用证是政府机关作出的合法行为，本案属于行政解决的范围。本案已超过诉讼时效。 本院认为，关于再审申请人道力玛西等25人起诉要求撤销格尔木政府向原审第三人颁发格政草原使用权证字（2012）第号草原使用权证的行为是否属于行政诉讼受案范围的问题。再审申请人提出本案并非草原所有权、使用权争议，而系请求撤销格尔木市政府发放草原使用证行政行为的行政诉讼案件的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定：“土地所有权和使用权争议由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。”《中华人民共和国草原法》第十六条第一款、第二款规定：“草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。”《土地权属争议调查处理办法》第二条规定：“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。”《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函﹝2007﹞60号）指出：“土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管部门提出行政复议或者直接向人民法院提起行政诉讼。”本案中，格尔木政府对案涉草原的权属进行调查后，根据调查查明的情况将案涉草原使用权向原审第三人颁发格政草原使用权证字（2012）第号草原使用权证。再审申请人对格尔木政府向原审第三人颁发草原使用权证的行政行为不服，向人民法院提起行政诉讼，不属于再审申请人与原审第三人就案涉草原的所有权和使用权争议的范围。故一、二审法院以本案案涉草原使用权属争议，应当由人民政府处理为由而驳回再审申请人的起诉不当。申请人道力玛西等25人的此项再审申请理由与查证的事实相符，且于法有据，予以支持。 关于再审申请人提出一审法院未开庭审理系程序违法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第三款规定：“人民法院经过阅卷调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”根据上述规定，人民法院经过阅卷、调查、询问当事人中的任一环节，认为不需要开庭审理的，可以不开庭审理。但《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条规定：“人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。合议庭的成员，应当是三人以上的单数。”第八十二条第一款、第二款规定：“人民法院审理下列第一审行政案件，认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的，可以适用简易程序：（一）被诉行政行为是依法当场作出的；（二）案件涉及数额二千元以下的；（三）属于政府信息公开案件的。除前款规定以外的第一审行政案件，当事人各方同意适用简易程序的，可以适用简易程序。”本案一审法院虽然未经开庭迳行裁定驳回起诉并不违法，但应当组成合议庭进行审理，一审法院适用简易程序独任审判，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第六十八条、第八十二条第一款、第二款的规定，属于审判程序违法。且一审法院适用依据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款规定，裁定驳回原告道力玛西等25人的起诉，而未适用行政诉讼法，属适用法律错误。 我院二审根据《中华人民共和国草原法》第十六条“草原所有权、使用权的争议，由当事人协商解决；协商不成的，由有关人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡（镇）人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉”规定，道力玛西等25名上诉人应先向人民政府申请处理，对政府的处理决定不服的，再向人民法院起诉。道力玛西等25名上诉人未经相关政府部门处理，该纠纷仍属于行政解决的范畴，原审驳回上诉，维持原裁定，属适用法律错误。 关于本案是否超过起诉期限问题。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政事诉讼法》的解释第六十五条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定：因不动产提起诉讼的案件自行政行为之日起超过20年，其他案件自行政行为作出之日超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案被诉行政行为是格尔木政府作出的，再审申请人道力玛西等25人要求撤销格尔木政府2012年9月20日发给农垦公司编号为：格政草原使用权证字（2012）第字的草原使用证，确认该草原使用证无效。再审申请人道力玛西等25人在2018年10月22日提起行政诉讼，未超过20年。 综上，道力玛西等25人的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项、第四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十二条的规定，裁定如下： 一、撤销本院（2019）青28行终10号行政裁定和德令哈市人民法院（2018）青2802行初25号行政裁定。 二、发回德令哈市人民法院重新审理。 审 判 长 吕福成 审 判 员 王 青 审 判 员 尤小红 二〇二〇年十二月九日 法官助理 祁 敏 全晓岚 书 记 员 周本太