贵州省贵阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔01行终385号上诉人（原审被告）修文县自然资源局,住所地贵州省修文县龙场街道办事处知行大道****。法定代表人赵俊达，局长。委托代理人周兴志。代理权限：一般代理。委托代理人苏启明。代理权限：一般代理。被上诉人（原审原告）付善珍，女，1968年5月9日出生，汉族，住贵州省修文县。委托代理人周彤，北京来硕律师事务所律师，执业证号：11101201511572017。代理权限：特别授权代理。上诉人修文县自然资源局因行政强制一案，不服贵阳市白云区人民法院（2020）黔0113行初121号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，原告付善珍自1998年起承包了位于贵州省修文县的土地。2015年，修文县人民政府作出修府函（2015）113号《修文县河滨路、滨河路等基础设施及周边城镇建设项目土地及地上附着物（含房屋）征收补偿安置方案》，明确征收主体是修文县人民政府，实施单位是修文县国土资源局。原告的承包地在此次征收范围内，原告在未主动交出土地的情形下，有关行政机关未履行催告等程序时，即对原告的承包地及地上作物实施了强制推除。另查明，2019年，中共修文县委作出修党发（2019）2号《中共修文县委、修文县人民政府关于修文县县级机构改革的实施意见》，规定‘组建县自然资源局，将县国土资源局（县不动产登记局）的职责……等整合，组建县自然资源局，作为县政府工作部门，加挂县林业局牌子。原告付善珍认为被告将自己土地被强制推平的行为违法，向法院提起诉讼，请求：1、确认被告于2016年9月23日强推原告位于贵州省修文县承包土地及地上作物的行为违法；2、诉讼费由被告承担。原审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施”的规定，修文县国土资源局作为案涉征收项目的征收实施单位具有相应的行政职权，又因修文县国土资源局的职责已被整合到修文县自然资源局，故本案的适格被告系贵州省修文县自然资源局。本案中，行政机关应当依照法定程序对原告的土地进行征收、补偿及收回土地，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻扰国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，拒不交出的，申请人民法院强制执行”的规定，原告未主动交出土地时，修文县人民政府土地行政主管部门应当责令原告交出土地，履行事先告知义务。在原告仍拒绝交出土地的情况下，修文县人民政府土地行政主管部门应当向人民法院申请强制执行，无权自行对原告土地进行推除。所以，被告强推原告土地及其附着物的行为违反法律规定，但因强推行为无可撤销内容，故法院依法应当对被告的强推行为予以确认违法。对被告认为其未实施强推原告土地的辩称意见，原审认为，一方面，本案系经贵阳市中级人民法院释明变更被告为修文县自然资源局后移送至贵阳市白云区人民法院；另一方面，《征收补偿安置方案》上明确了征收实施单位是修文县国土资源局（现承继其职权的为修文县自然资源局），即修文县自然资源局具有组织实施征收工作的行政职权，并应由其承担相应责任。故在无证据证明是其他行政机关强推原告土地的情况下，合理推定强推土地的责任应由被告修文县自然资源局承担。据此，对被告的辩解意见，法院不予采纳；对被告认为原告起诉超过起诉期限的辩解意见，原审认为，案涉行政行为发生于2016年9月23日，行政行为发生时有效适用的是《最高人民法院关于执行若干问题的解释》，该《解释》第四十一条规定作出具体行政行为的行政机关未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年。原告针对本案曾于2018年9月3日向贵阳市中级人民法院提起诉讼，未超过2年的起诉期限。故对被告的该辩解意见，法院不予采纳。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条“行政行为有下列情形之一的，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的”的规定，判决：确认被告修文县自然资源局强制推除原告付善珍位于贵州省修文县承包土地的行为违法。宣判后，修文县自然资源局不服，向本院提起上诉称，一、被上诉人未举证证明上诉人实施了强推其承包地的行为，一审法院未依法要求原告承担法定的举证责任，属程序错误；二、案涉行政行为并非上诉人作出，即强推土地的行为既不是上诉人实施，亦非上诉人组织实施，一审法院认定事实错误，针对同一批次被征收土地，贵阳中院曾判决确认修文县人民政府强推行为违法；三、一审法院违反了“以事实为根据，以法律为准绳”的法制原则，主观臆断以推定事实作为裁判的事实依据，实属不以事实为依据，故上诉请求：一、判决撤销贵州省贵阳市白云区人民法院（2020）黔0113行初121号行政判决；二、驳回被上诉人的起诉；三、一、二审案件受理费由被上诉人负担。上诉人修文县自然资源局二审期间提交贵阳市中级人民法院（2017）黔01行初1081号《行政判决书》，拟证明被诉强推行为系修文县人民政府实施。被上诉人付善珍认为该证据不符合新证据的规定，不予质证。被上诉人付善珍二审答辩称，被上诉人一审提交了视频和照片，已经证明强推行为的存在，在没有主体自认承担责任的情况下，土地征收部门是负责具体工作的实施部门，所以在县政府没有特殊规定的情况下，责令交出土地的职责属于本案上诉人，上诉人被推定为适格主体正确，除非上诉人有相反证据推翻；被上诉人具有更优势的举证能力，一审中，被上诉人已经提交了初步证据，不应课以更高的举证义务。故一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。对上诉人修文县自然资源局二审期间提交的贵阳市中级人民法院（2017）黔01行初1081号《行政判决书》，该证据形成于2017年10月26日且上诉人于法定举证期届满后提交，本院不予采纳。本院经审理查明，被上诉人付善珍系修文县龙场镇新春村村民，在该村享有承包责任地。2012年11月30日，贵州省人民政府作出黔府用地函（2012）364号《省人民政府关于修文县2011年度第二批次城镇建设适用土地的批复》，该批复批准将修文县龙场镇新生村、新水村、新春村、久长镇久长村的集体农用地转为建设用地。2012年12月13日，修文县人民政府作出《修文县人民政府征收土地公告》，该公告载明征地范围为修文县龙场镇新生村、新水村、新春村、久长镇久长村。2012年12月17日，修文县国土资源局作出《修文县国土资源局关于修文县2011年度第二批次城镇建设使用土地征地补偿安置方案公告》，该公告载明征地范围为修文县龙场镇新生村、新水村、新春村、久长镇久长村境内。2013年3月21日，修文县国土局（甲方）与龙场镇新春村村民委员会（乙方）签订《土地征收协议》，该协议载明乙方同意甲方征收其位于本村具有所有权的土地221.403亩，作为修文县2011年度第二批次城镇建设项目用地。2012年12月17日，修文县国土资源局作出《关于修文县2011年度第二批次城镇建设使用土地征地补偿安置方案公告》。2015年8月7日，修文县人民政府作出修府函（2015）113号《关于县重大基础设施和城市建设项目指挥部关于提请审批修文县河滨路、滨河路等基础设施及周边城镇建设项目土地和地上附着物（含房屋）征收补偿安置方案的请示的批复》，该批复同意《修文县河滨路修文县河滨路、滨河路等基础设施及周边城镇建设项目土地和地上附着物（含房屋）征收补偿安置方案》，该补偿安置方案载明征收范围涉及新春村土地等，征收主体为修文县人民政府，征收实施单位为修文县国土资源局。上诉人付善珍一审期间提交照片显示案涉的土地上挖掘机正在作业。2020年4月27日，修文县自然资源局出具《付光友等人诉讼案涉土地现状说明》，该说明载明付光友等人诉讼案涉土地现已由修文县城镇道路、小桥河水体公园等项目使用。上诉人付善珍认为在自己没有签订任何补偿协议的情况下，自己的承包地及地上附着物于2016年9月23日被上诉人修文县自然资源局非法强推诉至法院，请求如前所述。本院查明其他事实与一审判决认定事实一致，本院予以确认。本院认为，首先，关于被诉强推行为的实施主体问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”之规定，修文县国土资源局作为当地土地行政主管部门以及征收补偿方案明确的征收实施单位，在土地征收项目过程中负有拟定征收补偿方案、与被征收人签订征收补偿协议、兑现补偿款、责令交出土地等职责，在被征收人或土地使用权人据不交出土地的情况下申请法院强制执行的职责。本案中，根据查明事实，修文县龙场镇新春村六组的集体土地已经贵州省人民政府黔府用地函（2012）364号《省人民政府关于修文县2011年度第二批次城镇建设使用土地的批复》批准转为建设用地并征为国有，修文县人民政府亦作出了征收土地公告，修文县国土资源局作为征收补偿安置方案明确的实施单位也与被征收人新春村村民委员会签订了《土地征收协议》。在没有证据显示被征收人或土地使用权人已经领取补偿款并自愿交出土地的情况下，土地使用权人付善珍的承包土地被强制推平开展建设项目，作为土地行政管理部门、征收工作实施单位的修文县国土资源局除非能够提出证据明确证明强推行为系其他行政机关或主体实施而免除其责任，否则人民法院推定其实施了被诉的强推行为并无不当。上诉人修文县国土资源局提交的证据中，均无明确认定强推主体系其他行政机关或主体的内容，故被诉强推行为的实施主体本院仍推定为修文县国土资源局。因修文县行政机关机构改革，由修文县自然资源局承继了原修文县国土资源局的职责，上诉人修文县自然资源局是本案适格被告。其次，关于上诉人修文县自然资源局提出的一审法院未要求被上诉人付善珍举证证明被诉行为存在的问题。本案中，被上诉人付善珍已经举证证明自己的承包地被推平的客观事实、上诉人修文县自然资源局举证材料中亦显示被上诉人的土地已经开展建设项目，即被上诉人付善珍已经就被诉行政行为的存在提供了初步证明材料，那么对被诉行政行为是否合法应当是被诉行政机关的举证责任，故上诉人修文县自然资源局的此项上诉理由不成立，本院不予采信。综上，原审判决确认被上诉人修文县自然资源局强制推除被上诉人付善珍承包土地的行为违法认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人修文县自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长 吴 莎审判员 刘 静审判员 胡应萍二〇二〇年十二月二十九日法官助理杨文玢书记员陆小霞