江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终300号 上诉人（原审原告）毛建存，男，1973年2月24日生，汉族，住江苏省海安市。 被上诉人（原审被告）南通市生态环境局，住所地江苏省南通市崇川区崇文路**。 法定代表人孙立新，该局局长。 委托代理人王浩。 委托代理人曹家瑞。 被上诉人（原审被告）江苏省生态环境厅，住所地江苏省南京市江北东路**。 法定代表人王天琦，该厅厅长。 委托代理人周应品。 上诉人毛建存因诉南通市生态环境局（以下简称南通生态局）环保行政处罚暨江苏省生态环境厅（以下简称省生态厅）行政复议一案，不服江苏省如皋市人民法院（2019）苏0682行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，经阅卷、调查，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，准衡公司成立于2007年1月9日，2018年1 月30日在原海安县行政审批局登记类型为有限责任公司，法定代表人毛建存，经营范围为准衡称重设备（电子汽车衡SCS系列、电子平台秤SCS系列）加工、销售（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。 2019年4月25日，崔恒荣、曹家瑞、王泽清到准衡公司进行检查。现场检查情况：准衡公司于2007年开始建设，2008年进行试生产（磅秤），2010年后进行产品升级（生产1Ｔ-200Ｔ的地磅）。现场检查时该单位正在生产，地，地磅生产车间内正在进行焊接接废气车间内无组织排放，地，地磅生产车间内地面有刷漆痕迹，厂区东北侧车间内有一简易喷漆房间内墙壁上有绿色、红色漆痕。未建设危废仓库，废油漆桶、脱脂剂桶和稀释剂桶堆放于厂区内，厂区西北侧停车库内发现一台气泵，连有气管，未发现喷枪，气泵周围堆放有未开封的油漆桶及固化剂桶若干，生活废水经化粪池处理后排入市政雨水管网，现场未见排水。现场检查意见：立即停止违法行为。准衡公司法定代表人毛建存在现场检查（勘察）笔录上签署“情况属实”字样并签名。工作人员拍摄相关现场照片。 2019年4月26日，崔恒荣、曹家瑞、王泽清对毛建存进行调查，毛建存反映：我是2007年建设的现址厂房，厂房面积大约800平方米，2008年进行试生产，当时主要生产简易的台式磅秤，2010年后因为市场需要开始生产电子秤，主要生产1Ｔ-200Ｔ的地磅。厂区东北侧的喷漆房没有建设环保措施。2018年李堡镇政府找过我们去办理违法违规项目清理，但由于当时我们企业效益不好，之前与我合伙的投资人撤资了，各种事情忙在一起就没有及时去办理。 2019年5月15日，南通生态局作出了通01环罚告字〔2019〕5号《行政处罚告知书》，告知书载明了拟作出行政处罚的事实和理由、依据及依法享有陈述申辩、听证的权利，并于次日送达毛建存。毛建存未申请听证，作出了“公司规模小，用人少，疏于环保法律法规学习，保证会积极整改”的陈述，请求环保局酌情处理，减免处罚。2019年6月14日，南通生态局作出通01环罚决字〔2019〕17号《行政处罚决定书》（以下简称17号处罚决定），认定：准衡公司未按要求编制环境影响评价报告表并且没有通过环保验收，擅自在李堡镇××××区从事称重设备项目的加工生产，毛建存作为法定代表人负有责任。上述行为违反了《建设项目环境保护管理条例》第九条、第十九条之规定。依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条之规定，责令毛建存立即改正环境违法行为，并处罚款人民币50000元。该处罚决定已送达毛建存。 毛建存不服，于2019年7月19日向省生态厅提出行政复议申请，省生态厅经两次通知毛建存补正复议申请书，于2019年8月6日立案受理，同日向南通生态局发出行政复议答复通知书，南通生态局于2019年8月12日提交复议答复书及相关证据材料，2019年9月26日，因案件情况复杂决定延长审查期限一个月。2019年10月24日，省生态厅作出〔2019〕苏环行复第17号《行政复议决定书》（以下简称17号复议决定），决定维持南通生态局作出的17号处罚决定，并于当日向双方邮寄。 原审法院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条第二款之规定，县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。故南通生态局有对违反环境保护法律法规的违法行为的查处职责。本案中，南通生态局作出的17号处罚决定合法，被诉行政复议决定程序合法。具体理由如下： 第一、17号处罚决定认定的事实存在，证据确凿。2019年4月25日，南通市海安生态环境执法局在对毛建存的执法检查中发现准衡公司正在生产，未办理环评手续，未建污染防治设施、未经环保竣工验收即投入生产。上述事实，有执法人员制作的现场检查（勘察）笔录、拍摄的现场照片及调查询问笔录在卷佐证，毛建存当庭对该事实亦未持异议。 第二、17号处罚决定适用法律正确，量罚适当。《建设项目环境保护管理条例》第十六条规定，建设项目的初步设计，应当按照环境保护设计规范的要求，编制环境保护篇章，落实防治环境污染和生态破坏的措施以及环境保护设施投资概算。建设单位应当将环境保护设施建设纳入施工合同，保证环境保护设施建设进度和资金，并在项目建设过程中同时组织实施环境影响报告书、环境影响报告表及其审批部门审批决定中提出的环境保护对策措施。《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定：违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。 本案中，毛建存认为对未按规定编制环境影响评价报告的违法情形，行政机关只能按照该违法情形所违反的法律规定的罚则进行处罚，需要编制环境影响评价报告的建设单位并不必然需要配套建设环境保护设施，是否需要建设、如何建设应当在作出环境影响评价后才能明确。根据国务院法制办公室对黑龙江省人民政府法制办公室《关于第二十八条适用的问题的请示》的复函意见精神，毛建存的违法行为与旧条例第二十八条、新条例第二十三条内容不相关，南通生态局以《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定对毛建存进行处罚属于法律适用错误。对此，原审法院认为，国务院法制办公室对黑龙江省人民政府法制办公室《关于第二十八条适用的问题的请示》的复函仅明确了《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定的应当给予行政处罚的行为及对建设项目未报批环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的行为应当如何处理，答复的内容就是条例的规定而未作任何解读，于本案而言并无实质参考意义。 全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会于2007年3月21日对原国家环境保护总局作出的《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会建设项目环境管理如何适用法律的答复》（法工委复[2007]2号）第三条内容为：关于建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定作出相应的处罚。原环境保护部《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函[2018]31号）明确：建设单位同时构成“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度两个违法行为的，应当根据全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会建设项目环境管理如何适用法律的答复（法工委复[2007]2号）分别依法作出相应处罚，对违反环保设施“三同时”验收制度的处罚，不受“未批先建”行政处罚追溯期限的影响。 本案中，准衡公司的生产工艺含有焊接、油漆等工艺，明显会对环境造成影响，且毛建存陈述2018年李堡镇政府通知其公司办理违法违规项目清理，故准衡公司存在环境保护设施未建成，建设项目即投入生产或者使用的违法事实。准衡公司的违法行为一直处于持续的状态，故本案不存在毛建存所主张的适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条关于违法行为在二年内未被发现不给予行政处罚的情形，不应按照“从旧兼从轻”的原则适用1998年施行的《建设项目环境保护管理条例》。南通生态局针对毛建存的上述违法行为，根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条规定责令作为直接负责的主管人员的毛建存立即改正环境违法行为并处罚款5万元，符合法律规定。 第三、17号处罚决定程序合法。本案中，南通生态局于2019年4月25日发现准衡公司的违法行为，于2019年5月16日向毛建存送达了《行政处罚告知书》，告知其拟作出处罚的事实和依据，以及相应的陈述申辩和听证权利，毛建存在法定期限内向南通生态局提出陈述申辩意见，但未提出听证申请，应视为其对听证权利的放弃。南通生态局于2019年6月14日作出17号处罚决定并依法送达毛建存，该程序符合法律规定，并无不当。 第四、17号复议决定程序合法。毛建存不服17号处罚决定，于2019年7月19日向省生态厅提出行政复议申请，省生态厅经两次通知毛建存补正复议申请书，于2019年8月6日立案受理，同日向南通生态局发出行政复议答复通知书，南通生态局于2019年8月12日提交复议答复书及相关证据材料，2019年9月26日，因案件情况复杂决定延长审查期限一个月。2019年10月24日，省生态厅作出17号复议决定并于当日向双方邮寄，其行政复议程序合法。 据此，原审法院认为南通生态局作出的17号处罚决定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法；省生态厅行政复议决定程序合法，毛建存的诉讼请求不符合法律规定，该院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回毛建存的诉讼请求。 上诉人毛建存向本院提起上诉称：1、南通生态局在法律文书中对准衡公司违法事实的认定情况为“你单位未按要求编制环境影响评价报告表并且没有通过环保验收”，该表述与《建设项目环境保护管理条例》第二十三条中“需要配套建设的环境保护设施未建成、未验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用……”所涉及的任一违法情形均不吻合；2、复议机关省生态厅在17号复议决定中将南通生态局界定的“需要配套建设环境保护设施未经验收”改变为“需要配套的环境保护设施未建成”，这是对事实的重新认定；3、准衡公司所从事的生产项目属于可能产生轻度环境影响的项目。请求本院撤销原审判决、省生态厅作出的17号复议决定、南通生态局作出的17号处罚决定，本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人南通生态局答辩称，被上诉人对上诉人实施的行政处罚，事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律准确。请求本院依法维持被上诉人作出的17号处罚决定。 被上诉人省生态厅答辩称：1、被上诉人作出17号复议决定的过程符合法定程序；2、被上诉人作出17号复议决定，证据充分，适用法律正确；3、原审法院认定事实清楚、正确。请求本院依法维持被诉具体行政行为。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点一是被上诉人南通生态局作出的17号处罚决定是否合法；二是被上诉人省生态厅作出的17号复议决定是否合法。 关于争议焦点一，南通生态局具有作出17号处罚决定的法定职权，且程序合法，原审法院对此已作说理，本院不再赘述。上诉人主张南通生态局认定准衡公司存在的违法事实不准确，需要编制环境影响评价报告的建设单位并不必然需要配套建设环境保护设施，是否需要建设、如何建设应当在作出环境影响评价后才能明确，南通生态局不应适用《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定对其作出行政处罚。上诉人的这一上诉理由不能成立。首先，准衡公司应当编制环境影响评价报告表。2003年9月1日起施行的《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条规定：“国家根据建设项目对环境的影响程度，对建设项目的环境影响评价实行分类管理。建设单位应当按照下列规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表（以下统称环境影响评价文件）：（一）可能造成重大环境影响的，应当编制环境影响报告书，对产生的环境影响进行全面评价；（二）可能造成轻度环境影响的，应当编制环境影响报告表，对产生的环境影响进行分析或者专项评价；（三）对环境影响很小、不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。建设项目的环境影响评价分类管理名录，由国务院环境保护行政主管部门制定并公布。”根据原环境保护部2008年制定的《建设项目环境影响评价分类管理名录》（以下简称《管理目录》）的规定，“金属制品加工制造”全部属于应当编制环境影响报告表的范畴；2015年修订的《管理目录》将“金属制品加工制造”中的“有电镀或喷漆工艺的”的特定项目纳入编制环境影响报告书的范畴，其余项目仍然属于应当编制环境影响报告表的范畴；2017年再次修订的《管理名录》对“金属制品加工制造”项目类型予以区分，除“有电镀或喷漆工艺且年用油性漆量（含稀释剂）10吨及以上的”特定项目纳入编制环境影响报告书的范畴以及“仅切割组装的”特定项目纳入应当填报环境影响登记表的范畴之外，其余涉及“金属制品加工制造”的生产项目均应当编制环境影响报告表。根据原审法院审理查明的事实，并结合原审庭审中各方当事人所举证据，准衡公司自2010年以来的生产工艺为“钢材—剪板—焊接—脱脂—刷漆—产品”，这一工艺按照准衡公司正式投产时的2008年《管理名录》，属于应当编制环境影响报告表的生产项目；按照2015年的《管理名录》，应当编制环境影响报告书；按照被上诉人执法检查时的2017年《管理名录》，在不考虑准衡公司年用油性漆量的前提下，也属于应当编制环境影响报告表的生产项目。也就是说，即使按照不同版本的《管理名录》，准衡公司的生产项目至少属于应当编制环境影响报告表的范畴，但准衡公司并未按照法律要求编制环境影响评价文件。 其次，准衡公司应当配套建设环境保护设施并经验收合格。2017年修订后的《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定：“建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。”第十七条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目竣工后，建设单位应当按照国务院环境保护行政主管部门规定的标准和程序，对配套建设的环境保护设施进行验收，编制验收报告。”第十九条第一款规定：“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”上述法律条款明确要求建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，即环保设施的“三同时”制度。从立法体系和条文本意来看，建设项目的环境影响报告书、报告表及其审批决定所确定的各项环境保护措施，经设计、施工得到具体落实后，以各种工程设施、设备等形式表现出来，即成为该建设项目“需要配套建设的环境保护设施”，包括防治环境污染和生态破坏的设施。上诉人主张准衡公司未经环境影响评价程序无法得出该公司是否属于应当需要配套建设环境保护设施的生产项目，这显然属于对法律条文的断章取义理解。生产企业是否应当需要配套建设环境保护设施，并非以是否经过环境影响评价程序作为判断因素，而是以其生产工艺客观上是否需要配套建设环境保护设施作为判断的关键因素。否则的话，一个经过环境影响评价程序但违反环保“三同时”制度的生产企业需要承担法律责任，而一个既违反环境影响评价法律规定、同时又违反环保“三同时”制度的生产企业，却可以减轻、甚至不承担法律责任，这显然有悖于立法的本意。 也正因如此，全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会于2007年3月21日对原国家环境保护总局作出的《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会建设项目环境管理如何适用法律的答复》（法工委复[2007]2号）第三条明确规定，关于建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定作出相应的处罚。虽然相关法律规范经过了多次修订，但上述答复关于法律适用的规则依然可以继续适用。而从南通生态局的执法检查纪录来看，准衡公司的生产活动客观上也存在环保设施未建成、也未经过验收的违法事实。南通生态局根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条之规定，对作为准衡公司法定代表人的上诉人作出责令立即改正环境违法行为、罚款伍万元的行政处罚决定，符合法律规定。 再次，省生态厅在行政复议决定中将南通生态局认定准衡公司违法行为的表述，修正为“配套建设环境保护设施未经验收，建设项目即投入生产或使用”，并进行了相应说理，更为符合准衡公司违法行为的实际状况，也符合《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第二十二条第一款“复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为”之规定。上诉人的这一上诉理由依法不能成立。 关于争议焦点二，省生态厅作出的17号复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，行政复议程序也符合《中华人民共和国行政复议法》的规定，本院对此予以认可。 综上，上诉人毛建存的上诉请求缺乏事实和法律依据，依法不予支持；原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，符合法律规定，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人毛建存负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 陈  迎 审 判 员 姜  立 审 判 员 刘 尚 雷 二〇二〇年十二月二十四日 法官助理 吕长城 书 记 员 朱 自 强