内蒙古自治区高级人民法院行政裁定书（2020）内行终551号上诉人（原审原告）内蒙古包头阳光美景环保有限责任公司。法定代表人尹秀波，董事长。委托代理人张良，北京市康达律师事务所律师。委托代理人王莹，北京市康达律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）内蒙古自治区包头市人民政府。法定代表人赵江涛，市长。委托代理人苏永亮，内蒙古自治区包头市生态环境局固体科副科长。委托代理人李晓军，北京市华堂律师事务所律师。原审第三人包头钢铁（集团）有限责任公司，住所地内蒙古自治区包头市。法定代表人魏栓师，董事长。原审第三人包头市绿源危险废物处置有限责任公司，住所地内蒙古自治区包头市九原区阿嘎如泰苏木阿嘎如泰嘎查。法定代表人赵国庆，执行董事。上列第三人共同委托代理人胡玉杰，包头钢铁（集团）有限责任公司法律事务部法律顾问。上诉人内蒙古包头阳光美景环保有限责任公司（以下简称阳光美景公司）因诉内蒙古自治区包头市人民政府（以下简称包头市政府）委托行为违法，不服内蒙古自治区包头市中级人民政府（2020）内02行初12号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。内蒙古自治区包头市中级人民法院审理查明，2004年2月26日，原包头市环境保护局以包环发〔2004〕4号《关于国家投资建设内蒙古包头危险废物处置项目有关问题的请示》请示包头市政府。2004年4月23日，包头市政府作出包府字〔2004〕21号批复，同意在包头建设总投资27120万元（国家国债投资70%、地方配套30%）的“内蒙古中西部地区危险废物处置”项目，同意组建“内蒙古包头危险废物专业化处置有限责任公司”为国有独资公司；为保证“内蒙古中西部地区危险废物处置设施”建设，项目配套资金由市财政承担。2005年5月11日，包头市环保局以包环字〔2005〕10号《关于内蒙古包头阳光美景环保有限责任公司从事危险废物处理处置业务的请示》向内蒙古自治区环境保护局请示。内蒙古自治区环境保护局于2005年5月17日以内环字〔2005〕195号批复同意“内蒙古包头阳光美景环保有限责任公司”组成项目业主单位，负责该项目的工程建设及建成后的运营管理，并要求按照国家要求，认真做好项目前期、施工建设和建成后运营管理工作。该项目列入国家发展改革委2006年第一批中央预算内专项资金（国债）投资计划，并被要求严格执行国有资产出资人代表制度，做到产权清晰，责权明确。2011年4月13日，阳光美景公司投资人发生变更，占比80%的股东包头华美稀土高科有限公司退出，呼和浩特市德隆贸易有限责任公司成为阳光美景公司的股东，股权占比80%。2012年10月8日，阳光美景公司以包阳美发（2012）38号文件向包头市废危项目办报告，建议将危废项目交由国有企业--包钢集团进行运营。2018年4月18日，包头市政府与包头钢铁（集团）有限责任公司签订协议，委托该公司为危废项目国有资本出资人代表。2018年5月28日，双方又签订了案涉项目的运营管理协议。2018年5月29日，包头市环境保护局以包环管字〔2018〕40号向阳光美景公司下发通知，解除其项目建设及运营管理工作。并于2018年5月30日向其法定代表人尹秀波公证送达。案涉项目现由第三人绿源公司运营管理。以上事实，有各方当事人陈述、相关书证等在案佐证。内蒙古自治区包头市中级人民法院认为，本案的争议焦点是阳光美景公司与本案诉争的行政行为即包头市政府与包钢集团签订《关于委托包头钢铁（集团）有限责任公司作为内蒙古包头（内蒙古中西部地区）危险废物处置中心建设项目国有资本出资人代表之委托协议》、《内蒙古包头（内蒙古中西部地区）危险废物处置中心项目运营管理协议》是否有利害关系。分析如下：（一）《中华人民共和国行政诉讼法》第一条开宗明义，将“解决行政争议”作为行政诉讼的基本目的之一。本案中，阳光美景公司股权变更后即不具有运营国债项目的资质。内蒙古人民政府办公厅内政字〔2003〕29号《内蒙古自治区人民政府关于印发国债项目管理办法的通知》第二条规定：“本办法所称国债项目是指使用中央财政预算内国债资金和地方国债转贷资金建设的项目工程”。该办法第三条规定：“国债项目实行政府统一领导，有关部门协调配合，分工负责的管理体制……”。内蒙古自治区发展和改革委员会内发改〔2006〕1337号《转发国家发展改革委2006年第一批危险废物和医疗废物处置设施建设中央预算内专项资金（国债）投资计划的通知》，将危险废物和医疗废物处置设施建设列入国债计划即危废项目为国债项目。根据国家环境保护总局环发[2004]16号《国家环境保护总局关于印发〈全国危险废物和医疗废物处置设施建设规划〉的通知》“二、……对安排的中央和地方财政性建设资金，地方政府必须明确由国有企业作为国有资本的出资人代表，做到产权清晰，权责明确”的规定，国债项目应由国有企业作为国有资本的出资代表。本案中，阳光美景公司经内蒙古自治区环境保护局同意于2005年负责危废项目的建设及运营管理后，其公司股权结构于2011年4月13日发生变更，国有性质的控股股东包头华美稀土高科有限公司变更为呼和浩特市德隆贸易有限责任公司。由此，阳光美景公司即不再具有国有控股企业性质，不符合国债项目法人的运营资质要求。该公司于2012年10月8日向包头市废危项目办建议将涉案危废项目交由包钢集团进行运营也说明了这个问题。而且庭审中，原告也明确认可目前其已不具备实际运营管理涉案项目的能力，这种情况下，原告起诉请求被告与包钢集团的委托运营协议违法并要求返还所运营项目等已无现实必要性和可能性，对纠纷的解决也无任何实际意义。（二）根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条、第四十九条及相关司法解释的规定，行政诉讼原告资格的基本条件是与被诉行政行为有诉的利益。本案中，与原告有直接利害关系的是原包头市环境保护局对其解除运营管理工作的通知行为。2018年5月29日，原包头市环境保护局向原告下达了关于解除涉案项目建设和运营管理工作的通知，并于2018年5月30日向原告的法定代表人尹秀波进行公证送达。该通知亦告知了原告权利救济途径，但原告对此通知既未申请复议也未提起诉讼。虽然包头市政府与包钢集团签订的协议即被诉协议先于上述解除通知，但是包头市政府和包钢集团关于被诉协议主要内容的落实是在解除通知之后。在解除通知已经落实并生效的情况下，原告选择对包头市政府与包钢集团的运营协议提起诉讼缺少基本的请求权基础，不具有权利保护的必要性和实效性。原告应首先通过法定途径解决其与原市环保局的解除通知纠纷，在此之前，其与被诉委托协议不具有诉的利益。综上，阳光美景公司的起诉不符合法律规定的起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项、第（十）项之规定，裁定：驳回内蒙古包头阳光美景环保有限责任公司的起诉。阳光美景公司上诉称，原审裁定认定事实错误。首先，上诉人并未于庭审中表示不具备实际运营能力，至今仍系案涉危废处置中心项目唯一合法运营主体。2003年国家发改委明确指出，民营企业亦可承接国债项目。上诉人虽于2011年变更股权，但并未因此丧失运营管理权。且内蒙古自治区包头市环保局《关于对内蒙古包头阳光美景环保有限责任公司〈医疗废物经营许可证〉延期的批复》（〔2017〕6号）及内蒙古自治区环保厅内环字〔2018〕54号批复未同意解除的批复均能证明上诉人具有运营资格。而且目前有无运营能力与本案诉求并无关系。其次，第三人庭审中明确表示是包头市政府强行指令其接手危废处置中心项目。被上诉人在上诉人享有运营管理资格的情况下，2018年4月18日与包头钢铁（集团）有限责任公司签订《关于委托包头钢铁（集团）有限责任公司作为内蒙古包头（内蒙古中西部地区）危险废物处置中心建设项目国有资本出资人代表之委托协议》，2018年5月28日双方又签订《内蒙古包头（内蒙古中西部地区）危险废物处置中心项目运营管理协议》将上诉人运营管理权另行委托他人的行为侵犯上诉人的合法权益，上诉人与该行为具有利害关系。第三，原审裁定适用法律错误。本案系行政协议之诉，应当依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条“下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（一）参与招标、拍卖、挂牌等竞争性活动，认为行政机关应当依法与其订立行政协议但行政机关拒绝订立，或者认为行政机关与他人订立行政协议损害其合法权益的公民、法人或者其他组织；……（三）其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。适用行政协议的相关法律及司法解释对本案行政协议效力进行实质审理。”第四，原审程序违法，遗漏诉讼争议焦点，超审限作出裁定，被上诉人及其他相关政府部门多次干预司法审判。综上，在上诉人具有运营管理权的情况下，被上诉人包头市政府与包头钢铁（集团）有限责任公司恶意串通签订的协议，损害了上诉人的合法权益，属无效协议。综上，原审认定事实不清，适用法律错误，程序违法。请求撤销原审裁定发回原审法院对本案进行全面审查并由被上诉人承担本案全部诉讼费用。被上诉人包头市政府答辩称，原审认定事实清楚，适用法律正确。上诉人与本案委托行为无利害关系，不具备原告主体资格。请求依法驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的基本事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，内蒙古人民政府办公厅内政字〔2003〕29号《内蒙古自治区人民政府关于印发国债项目管理办法的通知》第二条规定：“本办法所称国债项目是指使用中央财政预算内国债资金和地方国债转贷资金建设的项目工程”。第三条规定：“国债项目实行政府统一领导，有关部门协调配合，分工负责的管理体制……”。内蒙古自治区发展和改革委员会内发改投字〔2006〕1337号《转发国家发展改革委2006年第一批危险废物和医疗废物处置设施建设中央预算内专项资金（国债）投资计划的通知》，将危险废物和医疗废物处置设施建设列入国债计划即危废项目为国债项目。《关于印发〈全国危险废物和医疗废物处置设施建设规划〉的通知》“二、……对安排的中央和地方财政性建设资金，地方政府必须明确由国有企业作为国有资本的出资人代表，做到产权清晰，责权明确”的规定，国债项目应由国有企业作为国有资本的出资代表。本案中，因阳光美景公司于2011年4月13日股权结构发生变更，不再具有国有控股企业性质，不符合国债项目法人的运营资质要求。该公司于2012年10月8日向包头市废危项目办建议将涉案危废项目交由包头钢铁（集团）有限责任公司进行运营。这种情况下，阳光美景公司起诉请求确认包头市政府与包头钢铁（集团）有限责任公司的委托运营协议违法并要求返还所运营项目等已无现实必要性和可能性，对纠纷的解决也无任何实际意义。另，本案中与阳光美景公司有直接利害关系的是原内蒙古自治区包头市环境保护局《关于解除内蒙古包头阳光美景环保有限责任公司负责内蒙古包头（内蒙古中西部地区）危险废物处置中心项目建设及运营管理工作的通知》。该通知在解除阳光美景公司建设及运营管理工作的同时，亦载明协商解决阳光美景公司的合法诉求并告知了其权利救济途径。原审裁定驳回阳光美景公司的起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 任慧卿审判员 吕永涛审判员 张 艳二○二○年十二月二十四日法官助理 徐东凯书记员 郝牧瑶