广西壮族自治区贺州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)桂11行终77号 上诉人（一审原告）中国石化销售股份有限公司广西贺州石油分公司。住所地：广西贺州市建设西路**。 负责人唐牧，该公司负责人。 委托代理人卢春林，广西石油分公司法律部部长、公司律师。 委托代理人卢春林，北京市隆安（广州）律师事务所律师。 被上诉人富川瑶族自治县自然资源局，，住所地：广西富川瑶族自治县富阳镇凤凰路** 法定代表人彭绍东，该局局长。 委托代理人李祥琨，广西众望律师事务所律师。 一审第三人富川明华商贸有限公司。住所。住所地：广西富川新湾工业园区div> 法定代表人陈示安，该公司经理。 委托代理人何天红，广西众望（富川）律师事务所律师。 上诉人中国石化销售股份有限公司广西贺州石油分公司因国有土地使用权挂牌出让纠纷一案，不服贺富川瑶族自治县人民法院（2020）桂1123行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2016年4月18日，被告作出《关于富川瑶族自治县茶家（盛隆）加油站项目用地预审的批复》（富国土资函（2016）30号），同意一审第三人的通过建设用地预审。2016年6月21日，广西壮族自治区商务厅经审核，确认富川明华商贸有限公司盛隆加油站符合当地行业发展规划的布点要求。富川瑶族自治县自然资源局根据广西壮族自治区人民政府2017年11月15日《关于富川瑶族自治县2017年第一批次城市建设用地的批复》（桂政土批函〔2017〕606号），依职权对（盛隆）加油站项目在内的集体农用地办理农转非和征收手续。并于2018年5月7日，富川瑶族自治县国土资源局与富阳镇茶家村民委员会翠荷庄第8村民小组签订《征地协议书》，于2018年7月18日完成了位于富川瑶族自治县富阳镇茶家村民委员会的集体土地0.2994公顷地块的征收拆迁工作。该宗地由集体土地性质变为国有土地。2019年7月26日，富川瑶族自治县自然资源局发布《富川瑶族自治县自然资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告》（富自然告字[2019]1号），公告中第FT-2019-13号宗地即本案中宗地，公告第一部分第（二）项FT-2019-13号第20.竞买申请人应具备的其他条件:需取得自治区商务厅加油站新建规划确认文件。2019年7月29日，原告中国石化贺州分公司向被告发函《关于反映“FT-2019-13号”地块;地块国有建设用地使用权挂牌出让存在问题的函》（石化销售桂贺函〔2019〕**）被告在富自然告字[2019]1号公告中设置“竞买申请人应具备的其他条件：需取得自治区商务厅加油站新建规划确认文件”属于违法违规行为。2019年8月2日，被告暂停对FT-dl9-13号地块的挂牌出让。2020年1月4日，富川瑶族自治县自然资源局发布《富川瑶族自治县自然资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告》（富自然告字[2020]1号），公告中第FT-2019-13号宗地即本案中宗地。公告第二部分竞买人范围及资格审查：“中华人民共和国境内外的法人、自然人和其他组织（凡欠缴土地出让金的单位及法律、法规另有规定的除外）均可申请参加，申请人可以单独申请，也可以联合申请。…(六）投标申请人和竞买人应当经省人民政府商务主管部门同意并取得预核准文件后，方可参加投标、竞买。”2020年2月3日，富川瑶族自治县自然资源局发布富自然告字[2020]3号《关于富川瑶族自治县自然资源局国有建设用地使用权挂牌出让项目（富自然告字[2020]1号）、（富自然告字[2020]2号）延期公告》，“一、富自然告字[2020]1号（一）挂牌报名期：2020年1月10日00时00分至2020年2月13日19时00分。（四）挂牌截止时间：FT-2019-13号地块：2020年2月17日10时00分。”在挂牌报名期内原告和第三人根据公告要求分别报名参加，经被告审核，2020年2月11日，富川县自然资源局在广西壮族自治区自然资源网上交易系统向原告作出未通过编号为ＦＴ-2019-13号地块的资格审查通知，原因系原告缺少富自然告字［2020］1号公告中竞买人范围及资格审查第（六）条“投标申请人和竞买人应当经省级人民政府商务主管部门同意并取得预核准文件后，方可参加投标、竞买”的资料。经被告审核，第三人符合富自然告字［2020］1号公告中竞买人范围及资格审查条件，2020年2月12日，第三人向被告富川县自然资源局缴纳300万元保证金。次日，被告向第三人发放《土地挂牌出让竞买资格确认书》，确认第三人竞买资格。2020年2月Ｉ7日，被告依法对ＦＴ-2019-13号地块进行挂牌出让。同日，被告富川县自然资源局在广西壮族自治区自然资源网上交易系统发布公告，第三人已经竞得编号为ＦＴ-2019-13号地块，起始价为300万元，成交价为510万元。富川县自然资源局、富川县土地交易所与第三人签订《成交通知书》，并于次日在富川县自然资源网和中国土地市场网上进行成交公示。2020年2月28日，被告与第三人针对ＦＴ-2019-13号地块签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：ＦＴＧ-2020-6）、《国有建设用地交地确认书》（富川土交〔2020〕59号），并将该地块交付第三人。2020年3月18日，第三人向被告缴纳ＦＴ-2019-13号地块的土地出让金510万元和税费11万元。第三人对坐落于富川瑶族自治县富阳至福利路南面的土地于2020年3月25日办理了桂（2020）富川县不动产权第0000353号不动产权证书。2020年3月23日、2020年4月27日，第三人对ＦＴ-2019-13号地块分别办理了《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，2020年5月11日，第三人富川明华商贸有限公司取得《建筑工程施工许可证》。 另查明，2017年12月26日，原告取得《成品油批发经营批准证书》。 一审法院认为，本案的争议焦点主要集中在：被告在富自然告字(2020)1号招标公告中设置“投标申请人和竞买人应当经省级人民政府商务主管部门同意并取得预核准文件后，方可参加投标竟买”的限制性条件是否合法。加油站用地作为一种特殊经营性用地，通过招拍挂程序确定国有土地使用权时对竞买人设立了一定的门槛。根据《成品油市场管理办法》(商务部2006年第23号令)第二十二条规定“采取国有土地使用权招标、拍卖、挂牌等方式确定经营单位的新建加油站项目，招标方、拍卖委托人等单位应取得所在地省级人民政府商务主管部门关于招标、拍卖标的物的规划确认文件，方可组织招标、拍卖活动；投标申请人和竞买人应当经省级人民政府商务主管部门同意并取得预核准文件后，方可参加投标、竞买”，该规定是根据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院412号)设定，符合《中华人民共和国行政许可法》第十四条第二款的规定，本案应适用此规定。该规章作为商务部根据其专属职责对加油站这一特殊经营性用地规定的招拍挂特别程序，具有普遍适用的效力，其与国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》同为部门规章，不应被排除适用。因此，取得省级人民政府商务主管部门的同意并取得预核准文件是竞买人参加挂牌出让竟买前应当具备的前提条件。本案中，案涉地块的规划用途为加油站，该院查明原告在申请FT-2019-13号地块竞买时未取得《成品油市场管理办法》第二十二条规定的预核准文件，即没有取得广西商务厅同意和预核准文件，被告依法对其作出不具备竟买资格的决定符合法律规定。原告主张被告应依据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十一条的规定“中华人民共和国境内外的自然人、法人和其他组织，除法律、法规另有规定外，均可申请参加国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让活动。出让人在招标拍卖挂牌出让公告中不得设定影响公平、公正竞争的限制条件"，不得设置限制性条件。该院认为，根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》(试行)10．1关于“申请人，国有土地使用权招标拍卖挂牌出让的申请人，可以是中华人民共和国境内外的法人、自然人和其他组织，但法律法规对申请人另有限制的除外”的规定，被告依据《成品油市场管理办法》第二十二条的规定，对新建加油站用地的专门规定设置限制性条件并不违反法律法规的规定。《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十一条规定的“除法律、法规另有规定外"，并没有明确规定是否适用规章的相关规定，但是部门规章在其制定机关权限范围内施行是法律适用的当然要求，即使挂牌出让文件未规定适用相关规章，也不能得出可以排除其适用的结论。《成品油市场管理办法》第十三条规定：“申请从事成品油零售经营资格的企业，除提交本办法第十一条规定的文件外，还应当提交具有长期、稳定成品油供应渠道的法律文件及相关材料以及省级人民政府商务主管部门核发的加油站(点)规划确认文件”。加油站经营具有特殊性，对周边居民的日常生活有着极大的影响，该法第十三条规定了申请成品油经营资格的企业需要，行政机关不仅具备核发行政许可的职能，对行政许可的被许可对象还负有管理职能。因此，《成品油市场管理办法》第二十二条对于原告及第三人具有法律约束力。原告要求撤销被告作出的未通过FT-2019-13号地块竞买资格审查通知并确认原告的竞买人资格，要求确认被告于2020年1月4日至2月17日进行的编号为FT-2019-13涉案土地国有建设用地土地使用权挂牌出让行为违法，没有事实与法律依据，对原告的上述请求，不予支持。根据被告提供的《自治区商务厅关于确认柳州东城石油化工有限公司冠东加油站等8座加油站新建规划的批复》以及《自治区商务厅关于延长富川明华商贸有限公司盛隆加油站新建规划有效期的批复》可知，广西壮族自治区商务厅经审核，已经确认富川明华商贸有限公司盛隆加油站符合当地行业发展规划的布点要求，本案第三人已经于申请竟买之前取得广西壮族自治区自治区商务厅的预核准文件，被告确认其具有竞买资格符合法律规定。第三人竞买后取得FT-2019-l3号地块的土地使用权，缴纳了土地出让金及税款，与被告签订《国有建设用地使用权出让合同》《成交确认书》，并依法办理不动产权证书、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建筑工程施工许可证》等行为符合法定程序，且被告已将FT-2019-13号地块交给第三人使用，基于政府信赖利益保护原则，为避免更大的国家利益损失。因此，原告要求撤销被告与第三人签订的FT-2019-13地块土地使用权《成交确认书》，依法重新组织招标、拍卖或挂牌出让理据不足，不予支持。综上所述，原告中国石化贺州分公司的诉讼请求于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 上诉人中国石化销售股份有限公司广西贺州石油分公司上诉称：一、原审判决事实认定错误。1.原审第三人没有并未取得《成品油市场管理办法》所规定的预核准文件。被上诉人和原审第三人提供的《自治区商务厅关于确认柳州东城石油化工有限公司冠东加油站等8座加油站新建规划的批复》，是对发展新建加油站地段点的区域商业布局规划文件，而不是预核准文件。原审判决将区域商业布局规划确认文件作为商务主管部门的预核准文件错误。2.原审法院依据《成品油市场管理办法》第十三条规定的成品油经营企业的资质申请条件，认定上诉人与第三人均受该办法第二十二条约束,认定上诉人不具备竞买人资格，是将成品油经营资格与竞买加油站建设用地资格混淆，也混淆商务行政主管部门和土地行政主管部门的职责。二、原审判决法律适用错误，依法应予以纠正。1.土地使用权出让行为属土地行政主管部门的职责，应适用法律法规以及土地主管部门制订的规章规定。原审判决适用商务部的部门规章规定错误，本案中，由于被上诉人设定限制性条件，要求取得预核准文件后才能参与竞买，排除包括上诉人在内的、已经取得成品油经营批准证书的其他成品油经营者参与竞买。被上诉人在本案土地挂牌出让公告中设定的竞买人范围条件排除了除第三人以外所有意向竞买人，相当于只允许第三人独家竞买，不仅违反正常的市场规律，也违反《土地招拍挂规定》，已经严重影响了公平、公正竞争，违悖资源效益最大化原则，造成国家土地资源浪费，减少了国家土地财政收入。2.国有建设用地使用权挂牌出让与成品油零售资格许可属于两种不同的行政管理事项，两者不能混为一谈。土地行政管理部门在国有建设用地使用权挂牌出让中设定竞买人范围时，不应适用《成品油市场管理办法》。3.根据“法无授权不可为”原则，行政机关权力运行应当在其法定职权金围之内，不得超越职权范围。本案涉及的违法行政行为系国有土地使用权挂牌出让行为，出让国有建设用地使用权属于土地管理部门的法定职责，不属于商务部门的权力范围。商务部门无权限制土地管理部门的土地使用权出让行为。因此，富川瑶族自治县自然资源局行使其法定职责，出让涉案国有土地使用权过程中，应当依据《土地招拍挂规定》实施，而不应当断章取义地片面理解和依据《成品油市场管理办法》某一条款规定。4.审法院认为“《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第十一条规定的‘除法律法规另有规定’外，并没有明确规定是否适用部门规章的相关规定，被告设置限制性条件并不违反法律法规”，该观点明显错误，据此适用法律错误。三、保护信赖利益不得以牺牲他人合法权益为代价，更不能违反合法行政原则及合理行政原则。涉案土地挂牌出让过程中，上诉人曾于2019年7月29日向被上诉人发出《关于反映“FT-2019-13号”地块国;地块国有建设用地使用权挂牌出让存在问题的函》人也于2019年8月2日作出《暂停挂牌出让公告》。在明知相关部门规章即将废止的情况下，被上诉人仍在第二次土地挂牌出让公告中设置影响公平竞争的限制性条款，存在明显不当。原审法院以“地块已;地块已交付使用&rdquo主张应当保护政府信赖利益，这实际上是损害了包括上诉人在内的所有土地竞买意向人公平竞争的合法权益，已经严重損害了政府的公信力。综上所述，被上诉人违法认定上诉人不具备竞买人资格，导致上诉人无法参加FT-2019-13号土地竞卖，被上诉人的行政行为已严重违法。请求二审法院依法：1.判令撤销广西壮族自治区富川瑶族自治县人民法院（2020)桂1123行初5号行政判决书；2.依法确认被告富川瑶族自治县自然资源局在富自然告字(2020)1号招标公告中将“投标申请人和竞买人应当经省级人民政府商务主管部门同意并取得预核准文件后，方可参加投标竞买”作为参加竞买的限制性条件违法；3.依法撤销富川瑶族自治县自然资源局作出的未通过FT-2019-13号地块竞买资格审查通知并确认原告的竞买人资格；4.依法确认被告富川瑶族自治县自然资源局于2020年1月4日至2月17日进行的编号为FT-2019-13涉案土地国有建设用地土地使用权挂牌出让行为违法，并撤销上述土地使用权的《成交确认书》，依法重新组织招标、拍卖或挂牌出让。 被上诉人富川瑶族自治县自然资源局辩称，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，依法应予以维持，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审第三人述称，一审第三人取得了涉案地块的合法竞买资格后，依法取得涉案地块，并缴纳了相关款项，现已投入数百万元，并已进行建设。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 一审第三人在二审中提交证据：照片6张，证明一审第三人在涉案土地上的建设情况。经质证，上诉人对其真实性无异议，提出一审第三人在诉讼期间进行建设，导致损失的进一步扩大，因由一审第三人自行承担。被上诉人对照片无异议。本院认为，一审第三人提交的证据证明一审第三人在涉案土地上的建设情况，本院予以确认。 经审理查明，一审判决确认合法有效的证据，可以作为定案依据。据此，一审判决查明的事实属实，本院予以确认。 本院认为，国有土地使用权“招、拍、挂”制度的目的在于公开竞争、公平交易国有土地使用权，根据出价和竞价结果确定受让人，有利于土地市场公平竞争，能够更加合理的体现土地使用价值。依照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第十一条第一款规定“中华人民共和国境内外的自然人、法人和其他组织，除法律、法规另有规定外，均可申请参加国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让活动。”可见，除法律法规另有规定外，被上诉人在挂牌出让公告中不得设定影响公平、公正竞争的限制条件。本案中，涉案土地的规划用途为加油站。由于加油站的经营具有特殊性，对周边居民的日常生活有着极大的影响，依照《成品油市场管理办法》（2020年7月1日废止，案发时仍生效）第二十二条规定“采取国有土地使用权招标、拍卖、挂牌等方式确定经营单位的新建加油站项目，招标方、拍卖委托人等单位应取得所在地省级人民政府商务主管部门关于招标、拍卖标的物的规划确认文件，方可组织招标、拍卖活动；投标申请人和竞买人应当经省级人民政府商务主管部门同意并取得预核准文件后，方可参加投标、竞买”。同时，《广西壮族自治区商务厅成品油市场管理实施细则》第二十一条规定“已取得自治区商务厅核准的成品油经营批准证书者，可直接向国土资源管理部门申请参加新建加油站土地使用权的竞买；尚未取得上述批准证书的竞买者竞买资格，由设区市商务局审查确定。”可见，在广西，除取得预核准文件的竞买人可以参加新建加油站土地使用权竞买外，已取得自治区商务厅核准的成品油经营批准证书者可直接参加竞买。被上诉人在富自然告字(2020)1号招标公告中将“投标申请人和竞买人应当经省级人民政府商务主管部门同意并取得预核准文件后，方可参加投标竞买”作为参加竞买的限制性条件，不符合上述规定，且有悖于国有土地使用权“招、拍、挂”制度的目的。被上诉人在富自然告字(2020)1号招标公告中将“投标申请人和竞买人应当经省级人民政府商务主管部门同意并取得预核准文件后，方可参加投标竞买”作为参加竞买的限制性条件违法。上诉人于2017年12月26日取得《成品油批发经营批准证书》，有效期五年，有资格参加本次竞买，被上诉人以上诉人未取得预核准文件为由，未通过其竞买资格审查违法。因被上诉人在招标公告中设置该竞买条件，导致其他竞买人因此未能参加竞买，2020年2月17日，被上诉人与一审第三人签订的土地成交确认书亦违法。发布招标公告、确认竞买资格、签订成交确认书是国有建设用地使用权挂牌出让行政行为的组成部分，本院在对上诉人提起诉讼的上述行为进行审查后，确认被上诉人于2020年1月4日至2月17日进行的编号为FT-2019-13涉案土地国有建设用地土地使用权挂牌出让行为违法，亦回应了上诉人提出的上述请求。对于上诉人请求撤销土地成交确认书，依法重新组织招标、拍卖或挂牌出让的诉讼请求。因一审第三人按被上诉人的规定参加竞买，获得涉案土地后，缴纳各种款项，已取得不动产产权证、建设工程规划许可证、建设用地规划许可证等证件，并已开工建设。基于政府信赖利益保护原则，为避免更大的国家利益流失，不撤销被上诉人富川瑶族自治县自然资源局的编号为FT-2019-13号地块国有建设用地土地使用权挂牌出让行为。一审判决认定事实清楚，但适用法律不当，应予纠正。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第七十四条第一款第（一）项规定，判决如下： 一、撤销富川瑶族自治县人民法院作出的（2020）桂1123行初5号行政判决； 二、确认被上诉人富川瑶族自治县自然资源局于2020年1月4日至2月17日进行的编号为FT-2019-13号地块国有建设用地土地使用权挂牌出让行政行为违法； 三、驳回上诉人对编号为FT-2019-13号地块国有建设用地土地使用权依法重新组织招标、拍卖或挂牌出让的诉讼请求。 一审案件受理费50元，二审案件受理费50元（上诉人已预交），由被上诉人富川瑶族自治县自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  龙凤鸣 审判员  黎之燕 审判员  徐文坚 二〇二〇年十二月十四日 书记员  黄纲杰