安徽省安庆市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖08行再2号 抗诉机关:安徽省人民检察院。 申诉人（一审被告、二审上诉人）:安庆市自然资源和规划局（原安庆市国土资源局），住所地安徽省安庆市天柱山西路**，社会统一信用代码11340800MB1851712N。 法定代表人:赵无名，该局局长。 出庭负责人:桂祖强，该局党组成员，总工程师。 委托诉讼代理人:李鸿雁，安庆市自然资源和规划局公职律师。 委托诉讼代理人:李孟奇，安徽中天人律师事务所律师。 被申诉人（一审原告、二审被上诉人）:安庆市军成职业培训学校，住，住所地安庆市宜秀区大龙山镇中心社区织机构代码67420748-9。 负责人:刘同庆，该校校长。 委托诉讼代理人:毕江波，该校员工。 委托诉讼代理人:刘明，河北春帆律师事务所律师。 一审第三人:安庆市北部新城建设投资发展有限责任公司，住，住所地安庆市宜秀区大龙山镇一社会信用代码91340800790131733Q（1-1）。 法定代表人:竹建旺，该公司董事长。 委托诉讼代理人:徐光明，安徽明启律师事务所律师。 安庆市自然资源和规划局（以下简称安庆市自规局）因安庆市军成职业培训学校（以下简称军成职校）诉其土地行政处罚及行政赔偿一案，不服本院（2017）皖08行终95号行政判决，向检察机关申诉。安徽省人民检察院作出皖检民（行）监［2019］34000000135号行政抗诉书，向安徽省高级人民法院提出抗诉。安徽省高级人民法院作出（2020）皖行抗5号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，开庭审理了本案。安徽省安庆市人民检察院指派检察员赵霞、助理检察员赵明明出庭。申诉人安庆市自规局的党组成员、总工程师桂祖强及其委托诉讼代理人李鸿雁、李孟奇，被申诉人军成职校的委托诉讼代理人毕江波、刘明，一审第三人安庆市北部新城建设投资发展有限责任公司（以下简称北部新城公司）的委托诉讼代理人徐光明到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 安徽省人民检察院抗诉认为，安庆市中级人民法院（2017）皖08行终95号行政判决认定事实的主要证据不足。1.原判决认定案涉地块已经批准，证据不足。本案中，北部新城公司成立于2006年7月4日，系安庆市宜秀区人民政府投资成立，经营范围：城乡基础设施建设投融资、城建国有资产经营，城建项目管理，国有水域滩涂使用权经营。2008年5月16日，军成职校与北部新城公司签订《投资新建安庆军城职业培训学校项目协议》，其中约定北部新城公司同意军成职校按划拨方式取得面积约50亩教学用地，按每亩22.5万元的价格结算；由北部新城公司负责做好土地报批、土地划拨出让，及协助军成职校做好规划选址等具体工作；允许军成职校在未取得土地证前先期从事基础设施等建设；负责于2009年10月30日前，做好该宗土地的报批并获批准，同时依法办理本宗地块的划拨出让手续，确保军成职校在2019年12月30日前依法办理该宗地块的土地证。后军成职校至2009年4月15日向第三人交纳包括划拨用地费用共612.5万元。从上述可知，军成职校与北部新城公司签订的“学校项目协议”中仅约定了北部新城公司作为政府投资设立的企业由其负责办理该地块的报批、划拨出让手续，并非北部新城公司已得到相关部门的授权可以批准用地。同时，2009年1月23日安徽省人民政府皖征地［2009］19号《关于安庆市宜秀区2008年第四批次城镇建设用地的批复》仅是对案涉地块由集体土地农用地转为建设用地的征地批复，并非使用该地块的批复。另，建校项目虽是经市规划局审查并由市人民政府同意，但并非军成职校占用涉案地块的合法依据。根据土地管理法第四十三条的规定，军成职校在未经批准的情况，占用案涉地块，显然属于非法占地行为。原判决认为案涉地块系已经批准且案涉行政处罚决定不符合土地管理法第七十六条关于未经批准非法占用土地的处罚规定，系认定事实的证据不足。2.原判决认定安庆市自规局的行政处罚行为违反了行政处罚法“一事不再罚”原则，证据不足。《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。一事不再罚是指同一个违法行为不能给予两次以上的相同或者类似性质的行政处罚。本案中，2009年5月2日宜秀区国土资源局就军成职校非法占用土地问题调查时对该校总务处主任柯克胜进行询问，从询问笔录可知，当时军成职校仅建一栋学生公寓并封顶，还有一栋正在打基础。安庆市自规局于2009年12月7日以军成职校未经批准擅自占用宜秀区大龙山镇土地进行建设、非法占地面积27.8亩为由，作出没收地上建筑物和其他设施以及处以10元／平方米共计185334元罚款的处罚，主要是针对军成职校非法占地27.8亩及当时地上的建筑物和其他设施。后安庆市自规局于2013年5月24日又对军成职校2009年8月未经批准擅自在宜秀区大龙山镇中心在区国有建设土地上兴建教学楼、学生公寓、食堂、信息中心及图书馆为由，作出庆国土资罚［2013］22号行政处罚决定书，处罚：1.责令退还非法占用的土地，没收在非法占用的土地上兴建的建筑物和其他设施，移交宜秀区财政局；2.对非法占用土地面积处以20元／平方米的罚款，共463153.60元。尽管前后两个行政处罚均是依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，但因军成职校在安庆市××××局2009年作出处罚后，继续进行建设，且非法占地面积由2009年的27.8亩扩大到2013年的34.74亩以及增加了建筑物的建设，并非完全的同一违法行为，故安庆市自规局仍可以作出处罚决定。原判决认定安庆市自规局作出的庆国土资罚［2013］22号行政处罚决定违反了行政处罚法第二十四条规定的“一事不再罚”原则，证据不足。3.一审法院判决安庆市自规局对案涉建设用地的划拨批准及登记手续采取补救措施，二审法院矛以维持系认定事实的证据不足。本案中，军成职校虽按照与北部新城公司的协议缴清了相关费用，但仅是其双方内部约定，北部新城公司亦未获得国土部门的授权，故不能成为安庆市自规局对案涉建设用地采取补救措施的依据。即使军成职校已实际取得《建设规划许可证》，亦应按照土地管理法等法律、法规规定中的程序办理土地划拨、国有土地使用证的报批等手续。原审中无证据证明军成职校、已向安庆市自规局完成案涉建设用地相关批准及登记的报批手续，亦无证据证明安庆市自规局存在怠于履行职责或不履行职责。且案涉行政处罚行为是对军成职校未经批准占用国有建设用地的违法行为进行处罚，与安庆市自规局是否履行对案涉地块的审批职能是两个不同的事实和法律关系。故原审法院以案涉行政处罚决定属于无效行为为由，根据行政诉讼法第七十六条“人民法院确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施”的规定判决安庆市自规局对案涉建设用地采取补救措施，证据不足。 安庆市自规局再审请求：1.撤销安徽省安庆市中级人民法院（2017）皖08行终95号行政判决及安徽省怀宁县人民法院（2017）皖0822行初31号行政判决，驳回军成职校的起诉；2.一、二审诉讼费由军成职校承担。事实与理由：1.原两级法院认定事实错误，证据不足。一、二审法院认定安庆市××××局2009年和2013年处罚违反“一事不再罚”错误，军成职校两个非法占地行为不具有连续性，且违法行为在作出行政处罚后，在法律意义上即已终结，其后续违法行为构成独立的违法行为。安徽省人民政府的批复作出的农用地转为建设用地并征收的批准手续，不是军成职校取得土地使用权的依据。被申请人取得《建设用地规划许可证》也不能作为其已取得证载面积的建设用地使用权的依据。2.原两级法院违反法定程序。一、二审法院违反一案一审理的原则，安庆市自规局的行政处罚行为与办理用地划拨批准手续及登记之间没有任何关系，军成职校的请求亦缺乏请求权基础。二审法院未查清本案是否存在虚假诉讼就匆忙判决，违反法定程序。军成职校的起诉超过了行政诉讼起诉期限。3.原两级法院适用法律错误。原两级法院根据现行《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条认定安庆市自规局行政处罚决定无效明显适用法律错误。原两级法院认定军成职校与北部新城公司签订的“投资新建安庆军成职业学校项目协议”系行政合同，并据此认定涉案土地已获批准并判决安庆市自规局对涉案土地办理划拨手续及登记采取补救措施错误。原两级法院以安庆市自规局作出的行政处罚决定无效判决对与行政处罚行为无关的办理土地划拨批准手续及登记采取补救措施错误。原两级法院判决安庆市自规局自2013年6月7日至实际退还之日止按银行贷款利率标准赔偿军成职校经济损失，无法律依据。 军成职校辩称，1.安庆市自规局的抗诉申请无事实根据和法律依据。依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十三条和第十五条来看，国有土地的出让和划拨在法律的规定上是有区别的，国有土地的划拨必须经过县级以上人民政府的批准。结合本案，2008年5月16日军成职校与北部新城公司签订《投资新建安庆军成职业培训学校项目协议》，而该北部新城公司又是由安庆市宜秀区人民政府投资成立的，该份协议性质应属行政合同。协议中明确约定由北部新城公司以划拨的方式向答辩人提供建设用地，军成职校并根据协议约定先后缴纳各项用地费用共计612.5万元。之后，军成职校又分别取得了针对涉案土地由安庆市城乡规划局出具的建设项目选址意见书、建设用地规划许可证；宜秀区发改委出具的关于军成职校图书馆信息中心、学员公寓等项目建设方案的批复；安庆市政府分管领导同意“请示”的批复等其他合法用地手续的证明文件。从以上反映的案件事实不难看出，军成职校无论上是在实体上还是在程序上其实已经取得了针对涉案土地合法的使用权，符合法律规定的国有土地的划拨必须经过县级以上人民政府的批准这一要求。抗诉机关认为军成职校属于土地管理法中规定的未经批准非法占用土地的行为，无事实和法律依据。2.安庆市自规局违反了行政处罚法“一事不再罚”原则。即便认为安庆市自规局处罚行为合法，安庆市自规局也是违反了行政处罚法“一事不再罚”原则。安庆市××××局2009年第41号行政处罚决定书所认定的违法事实，处罚所适用的法律依据，处罚的内容等与2013年的处罚基本一致，虽然军成职校非法占地面积由原来的27.8亩扩大到37.74亩，罚款由每平方10元增加到每平方20元，说明至少其中的27.8亩用地的处罚是重复性的处罚。因此，安庆市自规局的处罚不符合法律规定的要求。 北部新城公司述称，其意见与原一、二审意见相同，本案实际与其无关，安庆市自规局的处罚是正确的，军成职校作为行政相对人已经履行了部分的处罚，说明军成职校也是认可行政处罚的。 军成职校向一审法院起诉请求：1、判令被告作出庆国土资罚（2013）22号《行政处罚决定书》的行政行为无效；2、判令被告退还原告缴纳的罚款463153.6元，并自2013年6月7日按银行贷款利率标准赔偿原告经济损失至实际退还之日止；3、判令被告及第三人为原告依法取得《建设规划许可证》的23157.68平方米建设用地办理划拨批准及登记手续；4、本案诉讼费用由被告承担。 一审法院认定事实：2005年11月19日，安庆北部新城建设指挥部与宜秀区大龙山政府签订了《安庆北部新城建设项目征地委托书》，委托大龙山政府征收大龙山镇中心居委会、永林村等集体土地3122.701亩。2006年6月18日，大龙山镇政府与中心居委会签订了《安庆北部新城建设项目征地协议书》，征收中心居委会2795.689亩集体土地。2008年5月16日，军成职校与北部新城公司签订了《投资新建安庆军城职业培训学校项目协议》，约定军成职校征用纬十一路以南，安庆医药高等专科学校北围墙以北，经九路以西面积50亩土地，其中一期35亩，预留二期15亩，按每亩22.5万元结算新建军成职校。军成职校于2008年5月16日缴纳土地订金10万元。安庆市城市规划局于2008年6月25日为军成职校颁发了《建设项目选址意见书》，批准军成职校在北部新城纬一路以南拟用地面积51.95亩，后安庆市城市规划局审查同意军成职校提出的项目建设规划方案，并于2008年8月11日向安庆市人民政府报送《关于要求审批安庆市军成职业培训学校校园规划方案的请示》，同年8月15日市政府分管领导批准同意规划方案，该局于2008年8月19日发文通知同意军成职校规划方案。2008年10月，军成职校开始动工建设。2009年1月23日，安徽省人民政府作出《关于安庆市宜秀区2008年第四批次城镇建设用地的批复》（皖征地［2009］19号）批准安庆市人民政府在宜秀区大龙山镇用地范围内征收24.1858公顷，涉案土地在该批次建设用地范围内。2009年4月15日、2009年8月24日军成职校分别缴纳土地订金40万元和100万元。2009年12月7日安庆市自规局经立案调查，以军成职校未经批准擅自占用宜秀区大龙山镇土地进行建设，非法占地27.8亩为由，对军成职校作出庆国土资罚［2009］041号《行政处罚决定书》，处罚内容：1、没收地上建筑物和其他设施；2、处以10元／平方米的罚款，共计人民币185334元。后安庆市城市规划局分别于2009年2月25日发文通知同意军成职校校区建筑设计方案，2010年6月3日发文通知同意军成职校学员公寓建筑设计方案。2010年6月2日宜秀区发改委发文同意军成职校学校图书馆、信息中心和学员公寓等项目的建设方案，并抄送宜秀区人民政府、区建设局、区安庆市自规局等相关单位。军成职校于2013年1月15日、4月1日分别向北部新城公司缴纳划拨用地费用400万、62.5万元。2013年5月24日，安庆市自规局以军成职校2009年8月未经批准，擅自在宜秀区××中心社区国有建设土地××教学楼、学生公寓、食堂、信息中心及图书馆，对军成职校作出庆国土资罚［2013］22号《行政处罚决定书》，处罚内容：1、责令退还非法占用的土地，没收在非法占用的土地上兴建的建筑物和其他设施，移交宜秀区财政局；2、对非法占用土地面积处以20元／平方米的罚款，共计46315.36元。后军成职校于2013年6月6日缴纳了罚款46315.36元。2013年8月9日，安庆市规划局为军成职校颁发了《建设用地规划许可证》，批准了军成职校的用地规划。 一审法院判决：一、确认被告安庆市自规局于2013年5月24日作出的庆国土资罚[2013]22号《行政处罚决定书》无效；二、被告安庆市自规局于本判决生效后十日内返还军成职校罚款463153.6元，并自2013年6月7日至实际退还之日止按银行贷款利率标准赔偿军成职校经济损失；三、责令被告安庆市自规局及第三人北部新城公司在本判决生效后二个月内对军成职校依法取得《建设规划许可证》的23157.68平方米建设用地的划拨批准及登记手续采取补救措施。如果被告未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延期间的债务利息。案件受理费50元，由被告安庆市自规局负担。 安庆市自规局不服一审判决，上诉请求：1、撤销一审判决，驳回军成职校的诉讼请求；2、本案一、二审诉讼费用由军成职校承担。 本院二审认定事实与一审一致。本院二审认为：依据本案事实，首先，2008年5月16日军成职校与北部新城公司所签订的《投资新建安庆军城职业培训学校项目协议》中，用于建校项目的地块土地，是安庆北部新城建设指挥部委托宜秀区大龙山镇政府征收大龙山镇集体土地后，由北部新城公司按划拨用地每亩22.5万元提供给军成职校作为建校项目用地。该用于建校项目地块的土地在2009年1月23日安徽省人民政府皖征地[2009]19号《关于安庆市宜秀区2008年第四批次城镇建设用地的批复》中予以批准。军成职校自签订“学校项目协议”时起，后续共计向北部新城公司交纳包括划拨用地费用共612.5万元。上述事实表明军成职校所使用的用于建校项目地块的土地，是经安徽省人民政府批准并交纳用地费用所取得的。军成职校虽未与安庆市自规局签订土地出让合同及办理涉案土地使用权证即开工建设，但军成职校与北部新城公司签订的“学校项目协议”中，约定的由北部新城公司负责办理该地块的划拨出让手续，并确保军成职校于2009年12月30日前依法办理该宗地块的土地证，足以使军成职校认为其用于建校项目地块的土地是经有权批准机关批准并交纳用地费用所取得的，且建校项目是经市城市规划局审查并由市人民政府批准的。故安庆市自规局作出的庆国土资罚[2013]22号行政处罚决定，显然不符合《土地管理法》第七十六条所规定的情形；其次，在2009年12月7日安庆市自规局已对军成职校使用的建校项目地块的土地问题，作出庆国土资罚[2009]041号行政处罚决定。前后两个行政处罚均是依据《土地管理法》第七十六条的规定，即作出没收地上建筑物和其他设施及并处罚款。故安庆市自规局作出的庆国土资罚[2013]22号行政处罚决定，明显违反《行政处罚法》第二十四条规定“一事不再罚”的法定原则。据此，一审法院认为国土资罚[2013]22号行政处罚决定，明显违法并损害原告合法权益，依法无效正确，应予以维持；再者，因安庆市自规局所作出处罚决定属于无效行政行为，依据《行政诉讼法》第七十六条的规定，“人民法院确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失，依法判决被告承担赔偿责任”。故一审判决安庆市自规局返还军成职校罚款463153.6元，并责令安庆市自规局及第三人对军成职校23157.68平方米建设用地采取补救措施并无不当，依法应予维持。本院二审判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由安庆市自规局负担。 再审期间，各方当事人均无新的证据提交。本院再审对原二审查明的事实予以确认。 本院再审认为，案涉地块在安徽省人民政府皖征地［2009］19号《关于安庆市宜秀区2008年第四批次城镇建设用地的批复》中予以批准，2008年8月建校项目经安庆市城市规划局审查并由市人民政府批准同意，截至2013年4月军成职校向北部新城公司累计缴纳土地费用612.5万元。军成职校虽未与安庆市自规局签订土地出让合同及办理涉案土地使用权证即开工建设，但军成职校与北部新城公司签订的协议中，约定由北部新城公司负责办理该地块的划拨出让手续，并确保军成职校于2009年12月30日前依法办理该宗地块的土地证，足以使军成职校认为其建校用地是经有权批准机关批准的。且安庆市规划局于2013年8月为军成职校颁发了《建设用地规划许可证》。故军成职校的占地建设行为，不属于《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定的“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地”的情形。2009年12月，安庆市自规局就军成职校的占地行为已经作出行政处罚决定；2013年5月，安庆市自规局就军成职校的占地行为再次作出行政处罚决定。两次处罚决定均依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，处罚内容均包括罚款。军成职校的占地行为是一个连贯完整的过程，应认定为同一个违法行为，原审认定安庆市自规局作出的庆国土资罚［2013］22号行政处罚决定，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定的“一事不再罚”原则，故原审认为庆国土资罚［2013］22号行政处罚决定无效，并判决责令安庆市自规局及北部新城公司采取补救措施，安庆市自规局承担相应返还及赔偿责任，并无不当。 综上，检察机关的抗诉理由和安庆市自规局的申诉理由均不能成立。依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百一十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 维持安徽省安庆市中级人民法院（2017）皖08行终95号行政判决。 本判决为终审判决。 审判长  丁绍福 审判员  石庆明 审判员  李 蕾 二〇二〇年十二月二十五日 法官助理杨修 书记员陈义超 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》 第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。 人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。