昆明铁路运输法院行 政 判 决 书（2020）云7101行初47号原告谢忠明，男，苗族，1966年10月27日生，住昆明市禄劝彝族苗族自治县。委托诉讼代理人：杨黎，云南政通人和律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘凌，云南会凌律师事务所律师。被告禄劝彝族苗族自治县公安局。住所地：禄劝彝族苗族自治县屏山镇禄武路。法定代表人：李植红，局长。出庭行政机关负责人：赵中彩，副局长。委托诉讼代理人：陆玉春，云南潘明律师事务所律师。原告谢忠明诉被告禄劝彝族苗族自治县公安局（以下简称县公安局）治安管理行政处罚一案，于2020年5月14日向本院提起诉讼，本院于2020年5月19日立案，并依法组成合议庭，于2020年7月31日公开开庭审理了本案。原告谢忠明的委托代理人杨黎、刘凌，被告县公安局行政机关负责人赵中彩、委托代理人陆玉春到庭参加诉讼。经云南省高级人民法院批准，本案延长审限六个月。本案现已审理终结。原告谢忠明起诉称：被告县公安局于2019年11月17日作出的禄公（刑）行罚决字［2019］4号《行政处罚决定书》认定：“2018年10月份以来，在云南省建设过程中，以李丙荣为首的人员以煽动村民不在征地协议上签字，对土地测量工作进行多次阻挠及学院建设工程进行阻工，严重影响工程建设进度。经查，违法行为人谢忠明的行为已涉嫌扰乱公共秩序……根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款、第九十二条之规定，现决定给予违法行为人谢忠明行政拘留十五日的行政处罚，因谢忠明已被刑事拘留三日，折抵行政拘留三日。执行方式和期限由禄劝公安局刑侦大队民警送至禄劝彝族苗族自治县拘留所执行，期限自2019年11月17日至2019年11月29日止”。原告认为《行政处罚决定书》存在认定违法事实不清、程序违法、剥夺原告申辩权、法律适用错误等问题。综上，原告诉请法院：撤销县公安局于2019年11月17日作出的禄公（刑）行罚决字［2019］4号《行政处罚决定书》。被告县公安局答辩称：一、县公安局具备本案行政处罚权限。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条、第九十一条的规定，县公安局具备本案执法资格。二、禄公（刑）行罚决字［2019］4号《行政处罚决定书》认定事实清楚，证据充分。根据在案的《到案经过》、违法嫌疑人谢忠明及同案违法行为人姚文林、杨林、熊俊、熊灿等9人的陈述与申辩、证人李某、龙某1、龙某2、高某、刘某等14人的证言，违法行为人正侧面照片、《户口证明》《起诉意见书》、禄劝县人民法院（2020）云0128刑初46号《刑事判决书》《情况说明》《承包合同》《挡土墙施工合同》《测绘合同》《回复函》《征地协议》《附加协议》等书证，充分证实原告谢忠明等人聚众扰乱公共秩序的行政违法事实清楚。三、禄公（刑）行罚决字［2019］4号行政处罚程序合法、适用法律正确、处罚适当。根据在案的《受案登记表》《立案决定书》《报案报告》《传唤证》《拘留证》《拘留通知书》《释放通知书》（证明书）《行政拘留家属通知书》《行政处罚审批表》《行政处罚告知笔录》《执行回执》等证据，被告在查清违法事实的基础上，根据原告治安违法事实、情节、性质，结合同类、多次违法行为所造成的社会危害性等因素综合考量，在遵循立案、调查取证、审批、处罚前告知和送达的法定程序下，根据《治安管理处罚法》第二十三条第二款、第九十二条的规定，依法对原告作出行政拘留十五日，并将先前刑事拘留三日依法折抵行政拘留三日。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告县公安局提交以下证据：第一组：1.《统一社会信用代码证书》；2.《法定代表人身份证明书》；欲证明被告具有诉讼主体资格。第二组：1.违法行为人正、侧面照片、户口证明；2.《到案经过》；3.杨林、姚文林、严绍金、谢忠明及同案的熊俊、熊灿、李丙荣、李丙松、蔡忠伟、苏绍宾的陈述与辩解；4.《情况说明》；5.《承包合同书》《挡土墙工程承包合同》《征地协议》《附加协议》《测绘合同》《回复函》；6.证人证言；7.《起诉意见书》《刑事判决书》；欲证明2018年10月以来，在云南省建设过程中，以李丙荣、李丙松、蔡宗伟、苏绍宾为首的人员煽动村民不在征地协议上签字，杨林、姚文林、严绍金、谢忠明、熊俊、熊灿等人对征地测量工作进行多次阻挠及学院建设工程进行阻工，实施严重影响学院工程建设进度的聚众扰乱公共秩序的行政违法事实。第三组：1.《受案登记表》《受案回执》《立案决定书》《立案决定告知书》；2.《报案报告》；3.《传唤证》《拘留证》《拘留通知书》《释放证明书》《行政拘留家属通知书》《执行回执》；4.《行政处罚审批表》；5.《行政处罚告知笔录》；6.《行政处罚决定书》；欲证明对涉案违法行为人的处罚程序合法。县公安局提交的法律依据：《治安管理处罚法》。经法庭质证，原告谢忠明提出如下质证意见：对第一组证据的“三性”予以认可。第二组证据中，对证据1、6、7，认为是刑事案件证据，不是行政处罚证据，对其关联性不予认可；对证据2，认为不具备行政处罚的证据效力，对其“三性”不予认可；对证据3，认为不能证明谢忠明有行政违法行为，对其合法性和关联性不予认可；对证据4，认为内容部分不真实，不能证明谢忠明有行政违法行为，该对证据不予认可；证据5中，对《承包合同书》《挡土墙工程承包合同》《测绘合同》的关联性不予认可，对《征地协议》《附加协议》的合法性不予认可，对《回复函》的“三性”不予认可，认为禄劝县农业农村局没有职责和权限对农村土地的权属进行认定，且回复不合法。第三组证据中，证据1，对其合法性、关联性不予认可，认为以上证据是刑事立案证据，对原告行政处罚没有立案证据；证据2，对“三性”不予认可，认为报案报告的日期与被告接到报案的时间不符；证据3，对“三性”不予认可，认为原告以敲诈勒索罪被刑事拘留，现原告被行政拘留，以上证据不能证明被告的行政执法行为程序合法；证据4，对其合法性不予认可，认为行政处罚没有立案，故行政处罚程序不合法；证据5、6，对其“三性”不予认可，认为行政告知和处罚同时发出，没有给原告申辩和陈述的权利，且被告对违法事实认定不清，存在严重的程序问题。原告谢忠明提交以下证据：1.禄看释字[2019]243号《释放证明书》，欲证明被告县公安局对原告刑事案件结案的案由是敲诈勒索；2.禄公（刑）行罚决字[2019]4号《行政处罚决定书》,欲证明被告县公安局对原告行政处罚的案由是扰乱公共秩序；3.禄拘解字[2019]793号《解除拘留证明书》，欲证明被告县公安局对原告行政处罚案件结案案由是寻衅滋事。经法庭质证，被告县公安局提出如下质证意见：对原告提交证据的“三性”予以认可，但其认为，因公安机关在办理案件的过程中对案件涉及的罪名以及行政违法行为的性质有争议，故在刑事拘留释放证明证明书上载明的敲诈勒索罪并非最终的定论，对于行政处罚的案由书写成“寻衅滋事”属于办案人员的工作疏忽，案由应该是聚众扰乱公共秩序。本院对原告谢忠明与被告县公安局提交的证据认证如下：原、被告提交的证据均与本案相关联，符合证据规则要求，本院予以采纳并结合本案其他证据对其证明内容进行评判。经审理查明：2018年10月23日，云南新兴职业学院（以下简称新兴学院）禄劝校区项目部与禄劝县人民政府签订合作协议，由禄劝县人民政府在三个月内将新兴学院禄劝校区建设所需的土地征收完毕，并达到供地条件。在征地过程中，由于部分村民对征地有意见，征地工作组将拟征收的原告谢忠明所在的屏山街道办柏一队的土地进行了调整。为保障新兴学院建设工程按期完工，2018年12月8日，经屏山街道办协调，新兴学院与屏山街道办花龙村签订了新兴学院《迁建项目用地土地征用协议》和《征收土地附加协议》，对花龙村的58.3557亩土地进行征用，其中包括花龙村于1991年7月承包给案外人张某某经营的20余亩土地，后新兴学院将土地补偿款发放至“三资中心”。2018年12月至2019年2月期间，柏一队村民以花龙村耕种的部分土地（包括承包给张某某的土地）属本队所有为由，在新兴学院建设工程施工过程中，李丙荣、谢忠明等村干部以及村民代表阻止其丈量土地和挖土施工，要求新兴学院及相关部门一并解决之前征地的遗留问题并一再推迟签订土地征用的相关协议。经征地部门多次协调处理，柏一队才于2019年7月12日签订了《迁建项目用地土地征用协议》和《征收土地附加协议》，新兴学院对包含争议土地在内的55.8842亩土地进行了征用，并将土地补偿款发放至“三资中心”。经新兴学院与花龙村、柏一队约定，柏一队与花龙村对争议土地的权属明确后，无权属关系的一方退还土地补偿款。2019年7月中旬，屏山街道办、新兴学院多次向被告县公安局反映以李丙荣为首的柏一队村民阻挠施工、扰乱单位秩序等事宜，2019年9月3日，县公安局受理了屏山街道办及新兴学院的报案并启动对李丙荣、谢忠明等人涉嫌寻衅滋事的刑事侦查程序。2019年11月14日，被告县公安局以原告谢忠明涉嫌犯聚众扰乱社会秩序罪将其传唤至县公安局执法办案中心接受讯问，同日被刑事拘留，2019年11月17日，县公安局作出禄公（刑）行罚决字[2019]4号《行政处罚决定书》，以原告谢忠明扰乱公共秩序且系首要分子对其作出行政拘留十五日的处罚，刑事拘留三日折抵行政拘留三日，2019年11月29日被释放。2020年5月14日，原告谢忠明以被告县公安局对其作出行政拘留的处罚存在事实认定不清、程序违法、法律适用错误为由，提起本案诉讼。本院认为，《治安管理处罚法》第七条第一款规定：“国务院公安部门负责全国的治安管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作。”第九十一条规定：“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；……”。被告县公安局作为上述法律规定的县级人民政府公安机关，负责本行政区域内的治安管理工作，对治安案件有查处职权，是本案适格被告。原告谢忠明作为治安案件中的被处罚人是本案被诉处罚决定的相对人，是本案适格原告。关于被诉行为的合法性认定。《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”谢忠明以扰乱公共秩序被处罚，现对行政处罚行为不服提起诉讼，本案审理的内容为县公安局禄公（刑）行罚决字[2019]4号《行政处罚决定书》中相应内容是否具备上述法律规定的合法性。本案中，原告谢忠明作为地多村委会柏一队的村干部，在土地权属、征地补偿款发放等产生争议的情况下，不通过合法途径积极解决问题，而是与其他村干部和村民代表一起，通过阻挠土地丈量和阻止施工的方式，扰乱新兴学院工程施工。本院认为，原告谢忠明参与阻工的行为是扰乱公共秩序的违法行为，被告县公安对其作出行政处罚符合法律规定。关于被告依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第二款作出对原告谢忠明行政拘留十五日的行政处罚，本院认为，该法律条款的适用对象是聚众扰乱社会秩序的首要分子，但根据在案证据并不足以证明原告是聚众扰乱公共秩序的首要分子，且根据县公安局作出的《行政处罚决定书》表述为“以李丙荣为首的人员……”，故以“首要分子”对原告谢忠明处以十五日行政拘留，属于适用法律错误，被告作出的该行政行为应予以撤销。本院对原告诉请撤销县公安局于2019年11月17日作出禄公（刑）行罚决字[2019]4号《行政处罚决定书》予以支持。综合本案实际情况，在《行政处罚决定书》撤销后，被告县公安局有重新作出行政行为的必要。关于原告谢忠明提出被告县公安局对其作出行政处罚，但没有对行政案件立案，仅是刑事案件立案的问题，本案中，被告以谢忠明等人涉嫌聚众扰乱社会秩序罪于2019年9月3日立案侦查，于2019年11月14日被刑事拘留，同年11月17日对原告谢忠明等人作出行政拘留十五日的《行政处罚书》，本院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第四十七条规定：“公安机关对报案、控告、举报、群众扭送或者违法嫌疑人投案，以及其他行政主管部门、司法机关移送的案件，应当及时受理，制作受案登记表，并分别作出以下处理……”《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条规定：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日，案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。”本案中，被告对原告作出行政处罚，但未制作受案登记表，导致行政案件的办案期限无明确的起算时间，但结合本案实际，原告被传唤的时间是2019年11月14日，被告县公安局于同月17日即作出被诉处罚决定，且本案系由刑事拘留转为行政处罚的案件，有一定的特殊性，该程序瑕疵不足以认定为违法，故本院对原告提出的行政处罚案件未立案、程序违法的意见不予支持，但公安机关在今后的执法中应严格按照法律规定，完善相关的立案程序。关于原告谢忠明提出未保障原告申诉陈述的权利等意见，据查，原告在行政处罚告知笔录上已注明“我不提出陈述和申辩”，本院认为，原告自愿放弃陈述和申辩权利符合法律规定，故原告诉称的该意见没有事实和法律依据，本院不予支持。综上，经本院审判委员会讨论，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项的规定，判决如下：一、撤销被告禄劝彝族苗族自治县公安局于2019年11月17日作出的禄公（刑）行罚决字[2019]4号《行政处罚决定书》；二、被告禄劝彝族苗族自治县公安局于本判决生效之日起三十日内重新作出行政行为。本案案件受理费五十元，由被告禄劝彝族苗族自治县公安局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于昆明铁路运输中级法院。审判长 邱 林审判员 龚 袭审判员 阳 睿二〇二〇年十二月二十三日书记员 梁展源