西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2020)陕71行终1234号 上诉人（原审原告）杨小鹏，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，住西安市灞桥区 被上诉人(原审被告)西安市自然资源和规划局，住所地陕西省西安市未央区楼。 法定代表人冯涛，局长。 委托代理人马黎娜，西安市自然资源和规划局工作人员。 委托代理人李由军，北京市盈科律师事务所律师。 上诉人杨小鹏与被上诉人西安市自然资源和规划局行政命令一案，不服西安铁路运输法院于2020年5月28日作出的（2020）陕7102行初477号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开审理了本案，现已审理终结。 原审法院审理查明，杨小鹏（户）系西安市灞桥区XX村村民，在该村有宅基地。XX村XX村，滋合周村。2013年11月15日，西安国际港务区在网站上发布了《西安国际港务区征地拆迁安置补偿实施办法》，西安国际港务区管理委员会于2016年4月12日作出西港发（2016）28号《关于印发的通知》，于同年8月9日作出西港发（2016）74号《关于印发西安国际港务区重点建设项目拆迁补偿安置实施办法补充条款的通知》。浐灞渭综合改造一期项目征地搬迁安置指挥部于2017年10月25日发布《西安国际港务区XX村搬迁安置补偿实施方案》，于2017年11月制作了《西安国际港务区XX村搬迁安置补偿政策解读手册》。西安国际港务区管理委员会于2017年11月10日作出西港告字（2017）4号《关于XX村搬迁工作的通告》。陕西咸宁风险评估事务所有限公司于2017年10月24日作出《XX村搬迁社会稳定风险评估公示》，于2018年7月作出《XX村搬迁社会稳定风险评估报告》，认为本项目采取相应的防范化解措施后风险等级为低风险。2019年3月1日，陕西省人民政府作出陕政土批（2019）283号《关于西安市2018年度第五批统一征收集体建设用地的批复》，XX村XX组39.3582公顷集体建设用地依法征收为国有，用于城市建设。2019年4月24日，西安市人民政府作出（2019）第61-1号《征收土地方案公告》。西安市自然资源和规划局作出并于当日在滋三村村民委员会公告了（2019）第61-2号《征地补偿安置方案公告》，XX村XX组39.3582公顷集体建设用地征收为国有的《征收土地方案》及《征地补偿安置方案》的内容及有关事项进行了公告。2019年6月1日，西安市人民政府作出市资源字（2019）第128号《关于同意征收灞桥区新筑街道骏马村新合街道余家村滋合周村集体土地补偿安置方案的批复》，内容为：“市国土资源局国际港务区分局：……根据省人民政府陕政土批（2019）283号审批土地件，市人民政府、市自然资源和规划局先后在上述村组范围内，公告了征收土地方案和征地补偿安置方案。在听取村民委员会和村民意见的基础上，你分局呈报了征收上述有关村组39.3582公顷集体土地的《征地补偿安置方案》。经审查，你分局所报征地补偿安置方案确定的补偿标准合法，安置途径可行，能够保证被征地农民生活水平不降低，长远生计有保障。经研究，市人民政府同意你分局呈报的《征地补偿安置方案》，由你分局负责按照该方案实施征地，并做好征地补偿和安置补助等项工作。……”。2019年10月24日，西安天正房地产资产评估顾问有限公司接受西安国际港务区土地储备中心的委托，对杨小鹏（户）位于灞桥区XX村**房屋作出天正估字（2017）**《集体土地上房屋征收评估报告》，杨小鹏（户）估计对象征收价值合计447775.00元。2019年10月27日，西安市自然资源和规划局国际港务区分局向杨小鹏（户）送达了天正估字（2017）11103040号《集体土地上房屋征收评估报告》，杨小鹏妻子周某某进行了签收。2019年11月28日，西安市自然资源和规划局国际港务区土地储备中心和西安市灞桥区人民政府新合街道办事处对杨小鹏作出了《领取搬迁安置补偿款、签订和清腾房屋及附属物、交出土地的通知书》（以下简称《通知书》）。并于同日在招商银行股份有限XX路XX户存储了拆迁补偿安置费用2191742.00元。《通知书》含附件2019007-1号、2019007-2号《费用结算表》及《收付款业务回单》。《通知书》内容：“……你户领取了该评估报告且未在评估报告规定的期限内提出书面复核。……你户可选择按照评估价补偿的方式获得房屋及附属物、安置房屋完全货币化等补偿款共计人民币2115097.48元……也可以选择按照放弃地上建筑物及附属物评估的补偿方式获得房屋及附属物、安置房屋完全货币化等补偿款共计人民币2191742.00元……另还可以按照上述规定结合你家庭应安置人口核定情况选择相应面积的房屋安置（注：选择房屋实物安置对应的款项予以相应扣除）。根据《中华人民共和国土地管理法》和《土地管理法实施条例》以及相关法律、政策规定，现将上述补偿款按就高数额人民币2191742.00元转入西安国际港务区土地储备中心专款账户……。请你户在2019年12月3日前到浐灞渭综合改造一期项目征地搬迁安置指挥部（滋三村村委会）面签《搬迁安置补偿协议书》同时递交所需材料、确定你户房屋安置面积等事宜并携带《搬迁安置补偿协议书》和所需材料原件于2019年12月6日前到西安国际港务区管委会财政局（西安国际港务区XX楼XX室）领取补偿款。逾期不办理面签手续和领取补偿款的，将对你户补偿款于上述专户提存。另外，你户还应在2019年12月6日前，将你户位于西安市灞桥区新合街道XX村XX号房屋及附属物腾退清空并向我中心交出土地。逾期将不影响征收腾退搬迁工作继续进行”。次日，因杨小鹏妻子拒绝签字，西安市自然资源和规划局向杨小鹏留置送达了《通知书》。2019年12月27日，西安市自然资源和规划局向杨小鹏作出并留置送达了（2019）市国土交字第16-4号《责令限期交出土地决定书》，内容为：“当事人：杨小鹏，……在你户配合下，西安天正房地产资产评估顾问有限公司受征收部门委托按照土地征收程序，对你户宅基地上房屋及其附属设施进行了房屋及附属物评估，征收部门及评估公司已将《集体土地上房屋征收评估报告》向你户依法进行了送达。你户未依法申请复核。我局依法向你户送达了《领取搬迁安置补偿款、签订和清腾房屋及附属物、交出土地的通知书》，你户收到该通知后，在规定时间内拒绝领款。随后对你户的房屋及附属物补偿费用进行了专户储存。综上，我局认为西安国际港务区“浐灞渭综合改造一期”重点建设项目用地手续和征地安置程序合法，且在征地补偿和安置过程中充分保障了你户各项权益的行使。由于经多次沟通和上门催告，你户仍然拒绝领取搬迁安置补偿款、签订《搬迁安置补偿协议》以及腾退房屋及其他附属设施并交出土地，严重阻挠了国家建设征收土地和重点项目的实施，现根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，责令你户在接到本决定之日起五日内腾退房屋及其他设施，交出土地。逾期将依法强制执行。如不服本决定书，可在接到本决定书之日起六十日内向陕西省自然资源厅或西安市人民政府提出行政复议，或者在六个月内依法向人民法院提起行政诉讼”。杨小鹏不服，提起本案行政诉讼。 另查，在向杨小鹏留置送达上述文书中，送达回证见证人栏均有杨小鹏所在村组2名干部的确认签名。杨小鹏（户）的房屋已被拆除。XX村XX户，已安置423户。 再查，2020年5月8日，西安市自然资源和规划局作出《关于启用开发区分局新印章的通知》及《关于高新等开发区分局更换并启用新行政执法专用章的通知》，内容为：……市资源规划局高新、经开、曲江、航空、浐灞、航天、港务分局原所持“西安市国土资源局行政执法专用章（10）至（16）”印章，允许使用至2020年5月11日，自2020年5月12日起废止停用。……自2020年5月12日起，市资源规划局高新、经开、曲江、航空、浐灞、航天、港务分局分别正式启用“西安市自然资源和规划局行政执法专用章（12）至（18）”印章。 原审法院认为，本案的争议焦点为：西安市自然资源和规划局向杨小鹏（户）作出的《责令限期交出土地决定书》是否合法。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，西安市自然资源和规划局作为西安市辖区内的土地行政主管部门，对西安市辖区内违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的行为，依法具有作出责令交出土地的行政职权。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”及《最高人民法院》第十四条“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；……”的规定，西安市自然资源和规划局向杨小鹏作出责令交出土地决定，必须达到以下条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。本案中，西安市自然资源和规划局提交的陕政土批（2019）283号《关于西安市2018年度第五批统一征收集体建设用地的批复》，能够证明杨小鹏所在的滋合周村集体土地已被陕西省人民政府批准征收为国有土地，用于城市建设；提交的“西安市人民政府（2019）第61-1号《征收土地方案公告》、市资源字（2019）第128号《关于同意征收灞桥区新筑街道骏马村新合街道余家村滋合周村集体土地补偿安置方案的批复》、西安市自然资源和规划局（2019）第61-2号《征地补偿安置方案公告》、（2019）第61-1号《征收土地方案公告》及（2019）第61-2号《征地补偿安置方案公告》在滋三村村委会的公告行为、西安市自然资源和规划局根据经批准的征收土地方案，拟订并在滋合周村公告《征地补偿安置方案》中征求听取了被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见，《征地补偿安置方案》报西安市人民政府批准后，由西安市自然资源和规划局国际港务区分局负责组织实施。西安市自然资源和规划局国际港务区分局依法对杨小鹏（户）的房屋、构筑物及附着物进行了评估，并将评估结果及安置补偿费用领取、清腾房屋及附属物、交出土地事项依法向杨小鹏进行了送达告知，同时为杨小鹏（户）留存安置补偿费用2191742.00元”的证据能够证明西安市人民政府、西安市自然资源和规划局已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；西安市自然资源和规划局是在原告杨小鹏（户）未对评估报告申请复核、未按期限领取安置补偿费用且拒不交出土地的情况下，依法向杨小鹏（户）作出《责令限期交出土地决定书》并告知杨小鹏对《责令限期交出土地决定书》享有的复议及诉讼权利。《责令限期交出土地决定书》符合上述法律规定的责令交出土地作出的法定条件，程序合法，并无不当。 关于杨小鹏提出“西安市自然资源和规划局在作出涉案被诉行政行为之前，未依法定程序进行，未公开相关征收批准文件，亦未依据相关法律规定对其户宅基地上附属物进行测量评估，不具备交出土地的法定条件，决定书违反法律法规强制性规定，属于无效行为”“滋合周村集体土地存在先占后批”的理由，根据西安市自然资源和规划局提交的证据能够证明征收杨小鹏所在XX组XX村集体建设用地工作中，征收土地方案已经有权机关依法批准，西安市人民政府和西安市自然资源和规划局已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；西安国际港务区土地储备中心委托西安天正房地产资产评估顾问有限公司对杨小鹏（户）位于灞桥区XX）位于灞桥区XX村**房屋进行了评估限内未对评估结果进行复核，西安市自然资源和规划局按照就高原则将杨小鹏（户）安置补偿费用进行专户提存，充分保障了杨小鹏（户）的拆迁安置补偿利益，杨小鹏无正当理由在规定期限内拒绝接受安置补偿费用，且拒不交出土地行为已经影响到征收工作的正常进行的事实；关于杨小鹏提出滋合周村集体土地存在先占后批情形，西安市自然资源和规划局在庭审中亦认可其是先征收后补办的征收批复手续，本院认为，本案中，西安市人民政府组织实施土地征收时虽未取得征地批复，但已参照法定标准制定补偿安置方案并对杨小鹏（户）实施补偿安置，且在作出涉案责令交出土地决定前已取得征地批复，应当视为西安市人民政府已采取补救措施，保障了杨小鹏（户）的安置补偿权益；关于杨小鹏提出《责令限期交出土地决定书》上印章为“西安市国土资源局行政执法专用章（16）”为无效印章的理由，因西安市自然资源和规划局提交的证据能够证明“西安市国土资源局行政执法专用章（16）”允许使用至2020年5月11日，自2020年5月12日起废止停用。而涉案《责令限期交出土地决定书》作出的时间为2019年12月27日，并未超过该印章的有效使用期限。故杨小鹏诉称的上述理由均不能成立，本院不予支持。 综上，杨小鹏无正当理由在规定期限内拒绝接受安置补偿费用，且拒不交出土地行为已经影响到征收工作的正常进行，西安市自然资源和规划局向杨小鹏作出《责令限期交出土地决定书》行政行为，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回杨小鹏的诉讼请求。 上诉人杨小鹏上诉称，一、原审法院认定事实不清，涉案决定书实施主体错误。西安市国土资源局已不具有执法权，西安市国土资源局已经撤销其各派出机构。涉案处罚决定书实施的具体单位为原西安市国土资源局派出的国际港务区分局，并非法律规定的县市级土地主管机构，其作出涉案决定没有法律依据。原审法院作出判决适用法律错误。案涉决定书的行为不符合《行政强制法》关于行政机关强制执行程序的第三十五条、三十六条规定。请求依法撤销原审法院的判决书，依法改判或发回重审，要求确认被上诉人向上诉人作出的（2019）市国土交字第16-4号责令限期交出土地决定书的行政行为违法。 被上诉人西安市自然资源和规划局辩称，原审法院事实清楚、适用法律正确，证据确凿、程序正当、依法应当予以维持。 上诉人杨小鹏在二审期间提交：1、2019年7月8日政府信息公开告知书；2、2019年10月11日关于信息公开申请告知书。以上证据证明规划局名称变更后，2019年启用新的公章，依然使用盖有原名称公章的文件，不符合事实，名称与公章不统一，违反法律规定。 经质证，被上诉人西安市自然资源和规划局认为以上证据不属于新证据，对其真实性认可，关联性、证明目的不认可。 本院对上诉人杨小鹏二审期间提供的证据，作如下认定：该两份证据时间均为一审诉讼之前，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新证据”，且无法达到上诉人的证明目的，本院依法不予采信。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：1.被上诉人是否有作出的涉案《责令限期交出土地决定书》的主体资格；2.上诉人作出的涉案《责令限期交出土地决定书》是否合法。 关于争议焦点一，被上诉人西安市自然资源和规划局是否有作出的涉案《责令限期交出土地决定书》的主体资格。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”。依照该规定，被上诉人西安市自然资源和规划局具有依法作出责令交出土地决定的法定职权。根据《西安市机构改革方案》，组建西安市自然资源和规划局，将市国土资源局的职责整合，不再保留市国土资源局。又根据西安市自然资源和规划局于2020年5月8日作出《关于启用开发区分局新印章的通知》及《关于高新等开发区分局更换并启用新行政执法专用章的通知》，市资源规划局港务分局原所持西安市国土资源局行政执法专用章（16）印章，允许使用至2020年5月11日，自2020年5月12日起废止停用。本案中案涉责令交出土地决定书加盖原西安市国土资源局行政执法专用章（16）印章符合上述规定，并不能以此否认被上诉人作出行政行为的主体资格，上诉人的上诉理由不能成立。 关于争议焦点二，被上诉人作出的涉案《责令交出土地决定书》是否合法。最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；……”。该条文虽然是对县级以上人民政府土地行政主管部门申请法院强制执行责令交出土地决定的行政行为申请条件的要求，但也是县级以上人民政府土地行政主管部门在征地拆迁工作中作出责令交出土地决定前所必须满足的前提条件，亦是司法部门对责令交出土地决定的行政行为合法性审查的依据。故上诉人认为一审法院适用该条文对责令交出土地行政行为进行审查属于适用法律错误的主张不能成立，本院不予支持。 1、关于是否符合“征收土地方案已经有权机关批准”的要件。本案中，根据2004年8月28日修改的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，省级人民政府有权批准属于国务院批准以外的其他土地的征收，而涉案的土地已经于2019年3月1日由陕西省人民政府作出陕政土批（2019）283号《关于西安市2018年度第五批统一征收集体建设用地的批复》。因此，西安市自然资源和规划局作出责令交出土地决定符合“征收土地方案已经有权机关批准”的规定的条件。 2、关于是否符合“已经依照法定程序实施征地行为”的情形。本案中，根据陕西省人民政府已经做出根据原审查明的事实，西安市人民政府作出（2019）第61-1号《征收土地方案公告》，西安市自然资源和规划局作出并于当日在滋三村村民委员会公告了（2019）第61-2号《征地补偿安置方案公告》，西安市人民政府作出市资源字（2019）第128号《关于同意征收灞桥区新筑街道骏马村新合街道余家村滋合周村集体土地补偿安置方案的批复》。在实施征地中，西安国际港务区土地储备中心委托评估单位对上诉人（户）进行评估，将评估报告送达上诉人，同时还为上诉人专户留存了安置补偿费用。上述事实足以说明征地程序已经履行完毕，且征地费用足额到位，已经完成征地补偿安置的实施工作。涉案责令交出土地决定符合“市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为”的规定条件。 3、关于是否符合“被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行”的情形。本案中，在被上诉人与上诉人几经协商未达成补偿安置协议的情形下，以《通知书》明确对上诉人应安置的房屋面积和应支付的补偿款数额，并为其留存安置补偿费用，上诉人拒绝签收《通知书》，也未在限定时间内领取补偿款并交出土地,对征收行为造成了阻碍，西安市自然资源和规划局作出责令交出土地决定符合“被征收人无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行”规定的条件。 4、程序方面，西安市自然资源和规划局作出责令交出土地决定前向上诉人送达了《责令交出土地决定告知书》及相关文书，案涉责令交出土地决定书亦告知了上诉人的诉讼权利。上诉人拒绝签收案涉文书，被上诉人采取留置送达方式予以送达，送达回证见证人栏均有上诉人所在村组2名干部的确认签名。因此被上诉人案涉责令交出土地决定书程序合法，并无不当。 综上，上诉人杨小鹏上诉请求于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案上诉费用由上诉人杨小鹏承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱爱琳 审 判 员 王 方 审 判 员 周玲玲 二〇二〇年十二月十六日 法官助理 李阳雨 书 记 员 白永霞 1