河南省开封市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫02行终186号上诉人（一审被告）开封市自然资源和规划局（原开封市国土资源局）。法定代表人陈泗，局长。委托代理人黄光明，开封市自然资源和规划局工作人员，代理权限为一般代理。委托代理人王旭起，开封市自然资源和规划局法律顾问，代理权限为一般代理。被上诉人（一审原告）开封发投实业有限公司。法定代表人马广涛，总经理。委托代理人徐勇，男，汉族，1961年12月4日生，住河南省开封市龙亭区。系开封发投实业有限公司职工，代理权限为特别授权。委托代理人毛望杰，河南世纪行律师事务所律师，代理权限为特别授权。开封市自然资源和规划局因行政协议一案，不服开封市禹王台区人民法院（2020）豫0205行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审查明：2009年4月24日，开封发投实业有限公司（以下简称发投公司）与开封市国土资源局（以下简称市国土局）签订了豫（汴）出让（2009年）第0××0号《国有建设用地使用权出让合同》，约定发投公司受让位于汉兴路北侧，面积为62206.5平方米，编号为2009-3号宗地用于商业住宅开发，土地出让金价款人民币121489295元，每平方米人民币1953元，受让人在合同签订之日起60日内，一次性向出让人付清国有建设用地使用权出让价款。该合同第三十七条约定：受让人按本合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人必须按照本合同约定按时交付出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金，土地使用年限自实际交付土地之日起算。同日，发投公司与市国土局又签订了《补充协议》一份，约定出让人同意在2010年1月24日前将该宗地中的1#地块面积约47773平方米交付给受让人，2016年2月28日将该宗地块中的2#地块面积约14433.5平方米交付给受让人，交付土地条件为地上建筑物拆除，场地平整至拆迁房屋的室内地坪。并对双方其他相关权利义务进行了约定。2009年5月27日，发投公司向市国土局支付了2009-3号宗地中1#地块47773平方米土地的出让金93300669元。2009年7月21日，发投公司与市国土局签订《土地交接协议》，约定：经市规划勘测设计院实地测绘土地净面积为61481.0平方米，其中1#地块面积为47047.5平方米，2#地块面积为14433.5平方米，比合同约定的面积减少725.5平方米，土地出让金总额变更为120072393元，比合同约定的土地出让金减少1416902元。因原告已按原合同约定缴纳了1#地块的土地出让金93300669元，多缴出的1416902元冲抵2#地块土地出让金，2#地块土地出让金应缴余款为26771724元。发投公司对2009-3号宗地1#地块四邻地界、面积及土地平整等均无异议，同意接受该宗地土地。本协议经甲、乙双方签字盖章后生效，即市国土局完成了向发投公司交付土地工作。庭审中发投公司提出签订《土地交接协议》是为了办理用地过程中的各种手续需要，上述应交付土地中尚有1009.21平方米至今未交付。2010年2月9日，开封市人民政府为发投公司46038.39平方米土地颁发汴房地产权第**《房地产权证》；2010年2月9日，开封市人民政府为发投公司1009.21平方米土地颁发汴房房地产权第**房地产权证》，该块土地被告尚未交付发投公司；2015年10月21日，开封市人民政府为发投公司14433.5平方米土地颁发了汴房地房地产权第**地产权证》。2015年6月19日，发投公司向市国土局支付了2009-3号宗地2#地块的剩余土地出让金26771724元。2015年6月25日，市国土局将2009-3号宗地2#地块实际交付给发投公司。双方对2号地块的交付无异议。为促使被告交付1号地块中的1009.21平方米土地，发投公司通过各种途径不断向有关部门反映问题，要求解决该地块的实际交付：2015年6月8日，《开封市工业领导小组会议纪要》（〔2015〕1号），决定同意由受让方发投公司先期垫付根据开封市房屋征收补偿标准和评估机构评估测算，对原开封缝纫机厂综合测试楼4户私人房屋征收费用约1473万元（实际房屋征收费用以审计部门审核后的报表数据为准）进行征用拆迁补偿，受让方原告垫付的房屋征收费用在其缴纳二期土地出让金时予以返还。2017年6月2日，发投公司向开封市人民政府递交了《关于2009-3号宗地交地违约的情况反映》（汴发实文〔2017〕06号）。2017年11月19日，发投公司向开封城乡一体化示范区递交了《关于尽快成立2009-3地块征收指挥部的请示》（汴发实文〔2017〕07号）。2018年4月8日，发投公司向市委驻国土局督查组递交了《关于开封市国土资源局在2009-3号宗地出让中违规违约交地问题的情况反映》（汴发实文〔2018〕01号）。2018年4月8日，发投公司向开封市人民政府企业投诉中心递交了《关于开封市国土资源局在2009-3号宗地出让中违规违约交地问题的投诉材料》（汴发实文〔2018〕02号）。至法庭辩论终结前，2009-3号宗地1#地块上尚有一幢白色建筑物未拆除，该地块未交付发投公司。另查明，根据2018年开封市机构改革方案，将市国土局（市测绘地理信息局）的职责，市城乡规划局的职责，以及市发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，市水利局的水资源调查和确权登记管理职责，市农林局的森林、湿地资源调查和确权登记管理职责等整合，组建开封市自然资源和规划局。一审认为：《国有建设用地使用权出让合同》及《补充协议》系有权代表国家实施国有建设用地使用权出让行为的行政管理部门即市国土局本着平等、自愿、有偿、诚信原则与受让人原告签订，系双方真实意思表示，双方当事人应严格依据合同履行约定义务。受让人发投公司已依合同约定全额缴纳了土地出让金，其有权依照约定要求出让方交付全部宗地。发投公司与市国土局签订的《补充协议》中约定市国土局应于2010年1月24日前将该宗地中的1#地块面积约47773平方米交付给受让人，2016年2月28日将该宗地块中的2#地块面积约14433.5平方米交付给受让人，且地上建筑物拆除，场地平整至拆迁房屋的室内地坪；双方签订的《国有建设用地使用权出让合同》第三十七条约定，受让人按本合同约定支付出让价款的，出让人必须按照本合同约定按时交付出让土地。未按时提供出让土地而致使受让人本合同宗地占有延期的，每延期一日，出让人约定按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金。至本案法庭辩论终结前，被告仍未将2009-3号宗地1#地块上一幢白色建筑物拆除，所占土地1009.21平方米仍未向发投公司交付。被告行为已构成违约，理应依合同约定承担违约责任。因被告长期不能交付全部宗地，发投公司为维护其合法权益，尽快实现合同利益，期间，以各种途径向政府相关部门反映问题，以期解决问题，从未放弃过主张自己的合法权益，发投公司的行为应视为诉讼时效的中断，且违约行为至今仍在持续，对于被告辩称发投公司起诉超过诉讼时效的意见，一审法院不予支持。关于违约金数额，对于依双方协议应于2010年1月24日前交付的土地47047.5平方米，双方签订的《土地交接协议》明确显示交付完毕，发投公司无有效证据证明约定期限被告仅交付38561.4平方米，也无有效证据证明剩余8486.1平方米中的7476.89平方米土地是2015年10月21日（28××86号证书办妥日）交付，且被告对此予以否认，故对发投公司请求自2010年1月24日至2015年10月21日期间被告逾期交付2092天违约金30548150元的请求，一审法院不予支持。对于23××61号土地使用权证书中的1009.21平方米土地（8486.1平方米﹣7476.89平方米），原、被告双方均认可至今被告未交付，被告应当按照约定支付违约金；至2020年6月24日（自2010年1月24日起计），被告违约交付土地3800天，应依约支付违约金7489751元（1953元/平方米×1009.21平方米×1‰×3800天），之后按1970.99元/天违约金支付至实际交地之日。发投公司该请求未超过合同约定限额，故一审法院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项、第七十八条第一款、最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条，参照《中华人民共和国合同法》第一百一十四条第一款、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条之规定，一审法院判决：一、被告开封市自然资源和规划局于本判决生效后十五日内，将位于汉兴路北侧（原开封缝纫机厂）2009-3号宗地剩余1009.21平方米土地交付给原告；二、被告开封市自然资源和规划局于判决生效后十五日内向原告开封发投实业有限公司支付截至2020年6月24日的逾期交地违约金7489751元。此后每天按1970.99元计算至交地日；三、如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。开封市自然资源和规划局不服一审判决，上诉称：一、一审法院认定事实错误。在国有土地使用权出让合同履行过程中，领取土地证属于被上诉人自己已申请的行为，上诉人与被上诉人签订《土地交接协议》后，被上诉人办理了《房地产权证》，视为双方对原协议中土地交接方式的变更及重新认定。上诉人按照协议约定履行了土地交付义务，不存在违约行为。被上诉人起诉要求上诉人交付土地并支付违约金的诉讼请求，人民法院不应支持。2009年2月11日，开封市工业领导小组《交办通知》：对市缝纫机厂土地进行变现安置职工，尽快对市缝纫机厂土地进行招拍挂。2009年4月17日，发投公司竞得该宗土地。2009年4月24日，签订《国有建设用地使用权出让合同》。2009年7月21日，签订《土地交接协议》，开封市国土资源局将该宗地1#地块交付给发投公司。2015年6月25日，签订《国有建设用地交地确认书》，开封市国土资源局将该宗地2#地块交付给发投公司。上诉人全部完成了土地交付义务。二、开封缝纫机总厂已经破产，造成土地闲置，为了盘活资产，妥善安置职工，由开封市工业领导小组主导进行破产安置及土地储备和出让，市国资委和开封市缝纫机总厂破产清算组具体负责实施交付土地。开封市工业领导小组会议纪要确定由发投公司对开封缝纫机厂综合测试楼私人房屋进行征收拆迁补偿，在缴纳2#土地出让金后予以返还征收费用。由此可知，土地的实际交付工作不是由上诉人实施的，所以由此产生的纠纷也与上诉人无关，上诉人不应承担任何责任。1.2008年12月19日，开封市土地整理储备中心与开封市缝纫机总厂破产清算组签订《开封市国有土地使用权收回补偿协议》：开封缝纫机总厂破产清算组在土地成交60天内交付土地，宗地范围内营业房租赁户、住宅户及附属房屋的搬迁安置由开封缝纫机总厂破产清算组负责。2.2009年2月25日，开封缝纫机总厂破产清算组向市国土局作出《关于开封缝纫机总厂厂区土地出让后土地交付的承诺》：其中，1#地块保证出让后五个月内将所有建筑物、构筑物腾空交给开封市土地储备中心。2#地块待2016年2月28日租赁期满后，将地上建筑物拆除，将土地交付；若开封缝纫机总厂破产清算组被撤销，破产清算组应承担的责任由开封市国有资产管理委员会承担。3.开封市工业领导小组（2008）30-（2）号会议纪要：就土地处于抵押状态和毛地的情况下储备和出让有明确意见。开封市缝纫机厂已经破产，为盘活土地资产，妥善安置职工，抓紧对缝纫机厂进行储备和出让。此项工作由国资委全面协调，切实做好职工安置和稳定工作，负责做好土地纠纷和历史遗留问题的处理，保证土地顺利出让和交付。4.2015年6月8日，开封市工业领导小组会议纪要：由发投公司对原开封缝纫机厂综合测试楼4户私人房屋征收费用约1473万元进行征收拆迁补偿，在缴纳2#土地出让金后予以返还；由城乡一体化示范区负责原开封缝纫机厂综合测试楼4户私人房屋征收拆迁工作，市国资委、市土地储备中心做好配合协调工作。三、一审法院对起诉期限的认定不符合行政诉讼法、行政诉讼法司法解释及最高院相关判例的规定，属于适用法律错误。由于被上诉人一直怠于行使其诉讼权利，已经明显超过起诉期限，已经丧失胜诉权。但是，一审法院却将行政起诉期限等同于民事诉讼时效，认定被上诉人存在起诉期限的中断情形，属于明显的法律误读。综上所述，一审判决认定事实、适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，依法改判驳回发投公司的诉请或起诉。被上诉人发投公司未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。本院认为，案涉《国有建设用地使用权出让合同》及《补充协议》系有权代表国家实施国有建设用地使用权出让行为的原市国土局与发投公司经协商后订立的具有行政法上权利义务内容的协议。该协议不存在重大且明显违法及其他协议无效的情形，属合法有效的协议。协议双方均应严格依据协议履行约定义务。特别是，基于建设法治政府和政务诚信建设的目标，作为协议一方的行政机关更应严格、全面履行协议义务。本案中，开封市自然资源和规划局作为继续行使原市国土局职权的行政机关，承担继续按照案涉协议履行约定内容的义务。但是，直至本案二审审理期间，案涉土地上仍有建筑物未予以拆除，开封市自然资源和规划局未全面履行实际交付土地的合同义务，应当属于未按照约定履行案涉协议。发投公司依约定履行了支付出让金的义务，开封市自然资源和规划局亦实际交付大部分案涉土地，案涉协议的有效性应予保护。开封市自然资源和规划局仍应全面履行自己的合同义务，即实际交付案涉土地的剩余未交付部分。并且，因开封市自然资源和规划局未按照约定全面履行协议，发投公司主张依照协议违约金条款予以赔偿，符合法律规定，依法应予支持。综上，一审判决开封市自然资源和规划局限期交付土地并依照约定承担违约责任，并无不当。开封市自然资源和规划局的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人开封市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长  张兴海审判员  赵晓松审判员  何卫斌二〇二〇年十二月三十日书记员  闫路航