黑龙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黑行终469号上诉人（原审原告）：郭旭。被上诉人（原审被告）：哈尔滨市人民政府。住所地：哈尔滨市松**世纪大道**。法定代表人：孙喆，该市市长。上诉人郭旭因诉哈尔滨市人民政府（下称哈尔滨市政府）不予受理行政复议决定一案，不服哈尔滨市中级人民法院（2019）黑01行初431号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，哈尔滨市公安交通管理局于2019年8月14日作出编号为2301037127591815的《违法停车告知单》，确认郭旭于2019年8月14日将黑Ａ×××**号机动车在长江路28-8号防火通道违法停车，并将该告知单粘贴在黑Ａ×××**号机动车上。2019年8月27日，郭旭收到违章通知手机短信。郭旭于2019年9月17日向哈尔滨市政府申请行政复议，要求撤销案涉告知单，纠正哈尔滨市公安交通管理局作出的违法确认行为。哈尔滨市政府于2019年9月23日作出哈政复不〔2019〕20号《不予受理行政复议申请决定书》，认为案涉告知单及违停告知短信系公安交通管理部门在发现涉嫌违法停车行为后实施的行政管理告知行为，不具有强制效力，该行为本身未对申请人的权利义务产生影响，还需依赖后续行政处罚行为，故决定对郭旭的行政复议申请不予受理。2019年10月16日，郭旭向法院提起行政诉讼，请求撤销哈尔滨市政府作出的案涉《不予受理行政复议申请决定书》。原审法院认为，一般而言，可申请行政复议的行政行为，应当是对行政相对人的权利义务直接产生影响且对外发生法律效力的行为，也即行政管理活动的最终行政决定。通常不包括行政主体在作出行政决定过程中对程序性事项所作的决定和处理。虽然针对程序性事项所作的行为及过程性行为也会间接影响到相对人的权利义务，但其法律效果会被最终的行政决定所吸收。本案中，无论案涉告知单或以手机短信形式进行的违章通知，均系哈尔滨市公安交通管理局实施交通行政管理所进行的告知行为，系过程性行为，其法律效果依附于最终的行政处罚行为，未对郭旭的权利义务直接产生影响，故不属于行政复议受案范围。综上，哈尔滨市政府作出的不予受理决定事实清楚，适用法律正确，程序合法。郭旭的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回郭旭的诉讼请求。郭旭上诉称，原审法院认定事实及适用法律错误，请求撤销原审判决，撤销哈尔滨市政府作出的哈政复不〔2019〕20号《不予受理行政复议申请决定书》，确认哈尔滨市公安交通管理局作出案涉《违法停车告知单》的行为系行政确认行为，郭旭对该行政行为享有复议权。主要理由：1.本案贴单行为是行政执法部门作出的行政确认行为，对其权利义务已经产生影响，其有权申请复议。2.哈尔滨市政府不予受理其复议申请于法无据，原审法院对不法证据的采信及认定，违背客观事实与现实情况。本院查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，郭旭以哈尔滨市公安交通管理局对其作出的案涉《违法停车告知单》系可复议的行为为由提起本案诉讼，本案主要争议焦点为哈尔滨市政府作出的不予受理行政复议申请决定是否合法。首先，关于哈尔滨市公安交通管理局作出案涉《违法停车告知单》行为的认定。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第五十六条、第九十三条第二款的规定，机动车驾驶人违反机动车停放、临时停车规定的，将面临公安机关交通管理部门的行政处罚。修改前的《道路交通安全违法行为处理程序规定》（公安部令第105号）第十二条规定，交通警察对机动车驾驶人不在现场的违法停放机动车行为，应当在机动车侧门玻璃或者摩托车座位上粘贴违法停车告知单，并采取拍照或者录像方式固定相关证据。且该规定第四十六条详细规定了作出处罚决定的具体程序。本案中，郭旭主张哈尔滨市公安交通管理局作出案涉《违法停车告知单》的行为系行政确认行为。所谓行政确认是对特定法律事实或者法律关系是否存在的宣告，而某种法律事实或者法律关系是否存在，是由客观事实和法律规定决定的。行政确认行为是行政行为，但并不意味着其一定要直接规定行政相对人的法律地位或者权利义务。在许多情况下，行政主体一般是先有行政确认行为，然后才能据此作出判断。案涉《违法停车告知单》只是公安机关道路交通管理部门发现道路交通安全违法行为过程中开具的，要求违法行为人按规定地点、期限等接受处理的凭证，系作出后续处罚决定的前置告知，不具有终局性。且从另外一个角度讲，既然法律规定违法停车行为可能产生的后果是行政处罚，那么根据行政处罚法的相关规定，作出行政处罚决定前不仅要履行告知程序，还应给予行政相对人陈述、申辩的权利。如果将《违法停车告知单》视为终局性的行政行为，势必会剥夺行政相对人享有的陈述、申辩权利，亦不符合行政处罚法总则中确立的保障相对人权利的原则。具体到本案，郭旭对认定其违法停车行为不服，可以在接受行政处罚前依法行使自己的陈述、申辩权。且根据修改前的《道路交通安全违法行为处理程序规定》（公安部令第105号）第二十一条规定，交通技术监控设备记录或者录入道路交通违法信息管理系统的违法行为信息，有该条规定的情形并经核实的，应当予以消除。由此可见，交通违法行为成立与否，还需要依附于公安机关道路交通管理部门是否作出最终的行政处罚决定。故哈尔滨市公安交通管理局作出案涉《违法停车告知单》的行为未对郭旭赋予任何实体性的权利，也未设定任何实体性的义务。其次，关于哈尔滨市政府作出的案涉《不予受理行政复议申请决定书》是否合法的问题。修改前的《道路交通安全违法行为处理程序规定》（公安部令第105号）第五十九条规定，当事人对公安机关道路交通管理部门采取的行政强制措施或者作出的行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。《中华人民共和国行政复议法》第六条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。提出行政复议申请的前提条件系申请人的行政复议申请事项属于行政复议的范围。参照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项、第（十）项的规定，行政机关的过程性行为及对当事人权利义务不产生实际影响的行政行为，不属于行政复议的受案范围。本案中，通过前文论述，哈尔滨市公安交通管理局作出案涉《违法停车告知单》的行为，是对机动车驾驶人作出行政处罚前所履行的告知义务行为，不直接对郭旭的权利义务产生直接的影响。哈尔滨市政府依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定作出案涉《不予受理行政复议申请决定书》，认定事实及适用法律正确。最后，关于郭旭主张哈尔滨市公安交通管理局作出案涉《违法停车告知单》的行为导致其车辆不能年检，已经影响了其合法权益，应属于行政复议受案范围的理由能否成立的问题。最高人民法院《关于公安交警部门能否以交通违章行为未处理为由不予核发机动车检验合格标志问题的答复》（[2007]行他字第20号）中称：“《中华人民共和国道路交通安全法》第十三条对机动车进行安全检验所需提交的单证及机动车安全技术检验合格标志的发放条件作出明确规定：‘对提供机动车行驶证和机动车第三者责任强制保险单的，机动车安全技术检验机构应当予以检验，任何单位不得附加其他条件。对符合机动车国家安全技术标准的，公安机关交通管理部门应当发给检验合格标志。’法律的规定是清楚的，应当依照法律规定执行。”据此，郭旭只要提供机动车行驶证及机动车第三者责任强制保险单，其机动车经安全技术检验合格，公安交通管理部门就应当核发检验合格标志，不存在交通违章行为影响其车辆年检的问题。如公安交通管理部门不予核发机动车检验合格标志，郭旭可以另行主张权利。综上，原审判决驳回郭旭的诉讼请求于法有据，郭旭的上诉请求及理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郭旭负担。本判决为终审判决。审判长  王鹏跃审判员  吕 行审判员  冷 慧二〇二〇年十二月十四日法官助理王乔书记员吴迪