浙江省文成县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙0328行初54号 原告林帝忠，男，1954年11月20日出生，汉族，住浙江省文成县。 原告陈体荣，男，1955年10月6日出生，汉族，住浙江省文成县。 原告陈知力，男，1957年4月5日出生，汉族，住浙江省文成县。 委托诉讼代理人陈军，北京京坤律师事务所律师。 被告文成县自然资源和规划局，住所地浙江省文成县大峃镇伯温路**,统一社会信用代码11330328MB15759307。 法定代表人包朝阳，局长。 委托诉讼代理人严永斌，浙江诚意律师事务所律师。 委托诉讼代理人卓峥嵘，浙江诚意律师事务所律师。 第三人文成县大峃镇林店尾社区居民委员会，住所地文成县大峃镇伯温路**，统一社会信用代码55330328MEA77681X3。 法定代表人陈素珍，社区居委会主任。 委托诉讼代理人刘化章，男，1969年10月3日出生，汉族，住浙江省文成县。 原告林帝忠、陈体荣、陈知力诉被告文成县自然资源和规划局、第三人文成县大峃镇林店尾社区居民委员会不履行征地协议一案，于2020年8月5日向本院提起诉讼。本院于同日受理后，于8月7日向被告文成县自然资源和规划局、第三人文成县大峃镇林店尾社区居民委员会送达起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2020年11月4日公开开庭审理了本案。原告林帝忠、陈体荣、陈知力及其委托诉讼代理人陈军，被告文成县自然资源和规划局的副局长池文锋、委托诉讼代理人严永斌，第三人文成县大峃镇林店尾社区居民委员会的委托代理人刘化章到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告林帝忠、陈体荣、陈知力诉称，原告系文成县大峃镇林店尾村村民，在本村依法承包土地从事种植业，因原告承包的土地涉及被政府征收和留地安置的问题，为了了解留地安置情况，在原告申请信息公开过程中，获知被告与第三人之间于2010年11月23日签订了《征地补偿协议书》和《征收土地补充协议》。根据《征收土地补充协议》第三条、第四条的规定，被告和第三人对原告等村民实行留地安置，但是被告违反《征收土地补充协议》的约定，滥用职权，超越职权，竟将用作留地安置的土地公开拍卖给温州海意置业发展有限公司用于商业开发，原告等需要留地安置的村民未得到分文补偿，也未得到其他方式的安置补偿，严重侵犯了原告等村民的合法权益。原告认为，被告作为行政机关，理应遵守行政协议的约定，但被告却不依法履行、违法变更履行行政协议的义务，严重违反了《中华人民共和国合同法》等法律法规规定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条和最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条的规定，原告向文成县人民法院提起行政诉讼，请求依法确认被告不依法履行与第三人之间于2010年11月23日签订的《征地补偿协议》和《征收土地补充协议》违法，并判决被告履行该协议确定的义务。 原告林帝忠、陈体荣、陈知力向本院提供了如下证据（均为复印件）：1.三位原告的居民身份证；2.《征地补偿协议》；3.《征收土地补充协议》；4.文国用（2014）第1-224号土地使用权证；5.授权委托书；6.浙江省温州市中级人民法院立案释明通知；7.十三张林店尾村文化中心土地丈量面积汇总表。当庭提供：1.四张航拍图；2.公告。 被告文成县自然资源和规划局辩称，一、原告不具有原告资格，应裁定驳回起诉。根据(法释[2011]20号)《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼”。本案中，原告的诉讼请求为“依法确认被告不依法履行与第三人之间于2010年11月23日签订的《征地补偿协议》和《征收土地补充协议》违法，并判决被告履行该协议确定的义务”。被告认为土地征收过程中，2010年11月23日被告下属的文成县征地事务所与第三人签订的《征地补偿协议书》及同日被告与第三人签订的《征收土地补充协议》，是土地所有权人与征收管理部门关于土地征收补偿达成的协议，只有集体土地所有权人或者过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。土地征收补偿协议不涉及土地使用权的行使，与土地使用权的行使相关联的是土地征收决定或者限期搬迁决定、强制清除地上附着物的行为等。因此，原告等三人以土地使用权人的身份起诉土地征收补偿协议行为，不具有原告资格。二、被告与第三人签订的《征地补偿协议书》、《征收土地补充协议》合法，被告已履行上述协议义务。原告等三人属于林店尾村村民，2011年2月21日浙江省人民政府审批同意文成县人民政府2010年度计划第六批次建设用地7.8791公顷；2011年3月16日文成县人民政府根据上述省政府审批意见作出征收土地的公告，其中涉及征收大峃镇林店尾村集体所有水田3.5564公顷，并对征地补偿标准、被征收土地所涉及的农业人员安置等作出规定；2011年3月25日原文成县国土资源局对征收大峃镇林店尾村集体所有水田53.346亩作出征地补偿安置的方案；2010年11月23日文成县征地事务所及原文成县国土资源局分别与大峃镇林店尾村签订《征地补偿协议书》及《征收土地补充协议》，双方约定征收土地面积、四置、征地补偿费、安置用地指标、安置农业人口等，并补充约定留地比例、位置等。2012年11月21日原文成县国土资源局以公开拍卖方式出让位于大峃镇文化中心边地块，其中A地块出让建设用地面积5938.38平方米，容积率≤2.5，安置留房林店尾村14845.07平方米，该地块由上海维罗纳置业发展公司竞得，于2012年12月25日签订出让合同，于2013年7月26日受让方变更为温州海意置业发展有限公司。现温州海意置业发展有限公司开发建设的A地块出让建设用地面积5938.38平方米，已落实15%征地留地应安置建筑面积13374平方米(征地面积35564平方米×15%留地安置比例×2.5容积率计安置建筑面积13374平方米)，实际安置面积为14845.07平方米。另在2012年6月28日文成县征地事务所向林店尾村经济合作社支付征地补偿费、安置补助费共3627528元；在2017年6月27日审核确定大峃镇林店尾村被征集体土地35564平方米，核定参保人数69人，本次落实68.5人，余0.5人未保。综上所述，原告等三人以土地使用权人的身份起诉土地征收补偿协议行为不具有原告资格，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(一)项及《最高人民法院关于适用的解释》第(一)项的规定，请文成县人民法院依法裁定驳回原告的起诉。 被告文成县自然资源和规划局在举证期限内向本院提交以下证据（均为复印件）：1.浙江省建设用地审批意见书(浙土字A[2010]-0606)；2.文成县人民政府关于征收土地的公告(文政[2011]14号)；3.文成县国土资源局关于征地补偿安置方案的公告(文土补字[2011]6号)；4.《征地补偿协议书》；5．《征收土地补充协议》；6.文成县国有建设用地使用权拍卖出让须知；7.出让地块规划设计经济指标；8.国有建设用地使用权出让合同；9.村集体经济组织统一收据；10.进账单；11.文成县被征地农民参加基本生活保障人员申报核定表。 第三人文成县大峃镇林店尾社区居民委员会述称，一、第三人的主体均不适格。2019年5月9日，文成县大峃镇林店尾村委会于2019年实施村(社区)规模化调整后，根据文政发[2019]64号文件，林店尾村委会名称变更为林店尾社区居民委员会，依据文委发[2019]43号文件规定，原大峃镇林店尾村的集体资产由原村股份经济合作社继续负责管理、经营。因此，本案村集体资产应由村经济合作社负责经营管理，原告被征用土地补偿费由村经济合作社负责发放。二、本案《征收土地补偿协议》和《征收土地补充协议》已经履行完毕。1.土地补偿费已经发放。2010年11月23日，大峃镇林店尾村委会(乙方)与文成县国土资源局(甲方)签订征地补偿协议及补充协议，协议约定甲方征收包含涉诉林店尾村旁山头53.346亩的集体土地，土地补偿费共计102元/平方米，原告征收的上述征地补偿费，自然资源局已经全额汇入村经济合作社，其中林帝忠被征用土地431.293平方米，计征地补偿费43991.9元，陈体荣被征用土地687.5平方米，计补偿费70125元，陈知力被征用土地包括陈知力、知柱、知舜三兄弟合计970平方米，计98940元，其中周月娥380.3平方米，郑金娥370.3平方米，陈知力2194平方米土地补偿费及青苗补偿费计23037元。因上述三原告未到村经济合作社领取，三原告拒领的补偿费还在村经济合作社，三原告有权随时到村经济合作社领取。2.留地安置房已安置。被征收土地的面积15%为安置土地，容积率为≤2.5，安置在文成县宾馆对面的财富中心Ａ地块，建设用地面积5938.38平方米，该地块由上海维罗纳置业有限公司竞得，于2013年7月26日变更为温州海意置业有限公司，实际安置面积14845.07平方米。(1)其中原告林帝忠享有安置房建房指标161.735平方米(431.293m²×15%=64.694m²，安置留地面积，64.694m²×2.5系数=161.735m²)；(2)原告陈体荣享有安置房面积为257.8125平方米(687.5m²×15%=103.125m²，安置留地面积，103.125m²×2.5系数=257.8125m²)；(3)原告陈知力享有安置房面积为82.275平方米(219.4m²×15%=32.91m²，安置留地面积，32.91m²×2.5系数=282.275m²)。三原告安置房都安置在财富中心大楼套房，需要原告到村经济合作社出具证明到温州海意置业有限公司交纳建筑成本等相关手续，现财富中心大楼已竣工验收并办理初始产权登记手续。综上所述，三原告诉称征地协议违法，侵犯其合法权益无事实依据，请求驳回三原告的起诉。 第三人文成县大峃镇林店尾社区居民委员会于2020年9月7日向本院提交以下证据（均为复印件）：1.基层组织机构代码证、法定代表人身份证明书；2.林店尾村文化中心土地丈量面积、征地发放汇总表；3.会议纪要、第三组村民名册、土地补偿清单、报告、村两委会议纪要、备案报告。于2020年9月7日向本院提交以下证据（均为复印件）：1.公告五张；2.大政发[2018]129号文件。 本院对原文成县大峃镇林店尾村经济合作社主任、原文成县大峃镇林店尾社区居民委员会书记兼主任陈德荣作调查笔录，陈德荣陈述2010年11月23日签订的征收补偿协议书和后来的补充协议书中约定的征地款已经全部汇入村委会帐户，15%的留地以建筑面积已分配到各村民小组自行分配。 经审理查明，2010年11月23日，征地单位文成县征地事务所与被征地单位大峃镇林店尾村根据社会经济发展的需要，县人民政府征收乙方位于旁山头地段集体所有的土地。依据《中华人民共和国土地管理法》、《浙江省实施办法》等法律、法规及《文成县征收农民集体所有土地管理办法》(文政发(2009)48号)和《文成县人民政府关于完善我县被征地农民社会保障工作的通知》(文政发(2007)66号)文件的有关规定，签订文统征字[2010]22号《征地补偿协议书》,内容为：一、甲方向乙方征收土地面积3.5564公顷(折53.3460亩)，其中：水田3.5564公顷。二、征收土地四至范围：东至鹤东村土地，南至56省道公路，西至象溪溪床，北至珊门村土地。详见征收红线图。三、甲方按照有关规定，应支付乙方征地补偿费用计367.5539万元人民币(大写：叁仟叁佰陆拾柒万伍仟伍佰叁拾玖元整)。其中：1、土地补偿费96.0228万元；2、安置补助费266.7300万元；3、青苗补偿费0万元；4、征地现场处理包干费4.8011万元；5、地面附着物补偿费按实计价。区片综合补偿标准一类片区：水田（含水塘）面积3.5564，补偿标准每公顷102万元；四、安置用地指标：核定给乙方安置用地指标5.3340亩。五、安置的农业人口数：按“人土比”计算，计94人，安置方式采取支付安置补偿费的办法予以解决。核定参加被征地农民基本生活保障人数69名。六、本次征地的地类、面积、权属已经乙方确认，涉及的被征地农户由乙方负责告知。七、本协议涉及的征地报经有批准权的人民政府批准后生效。如上报的征地面积有核减，上述征地补偿安置相关事宜根据实际批准面积作相应的调整。八、征地补偿费在征地补偿安置方案批复后3个月内，由乙方开具收据(浙江省农村集体经济组织统一收据)，甲方以转帐的方式足额拨付到乙方指定的帐户。甲方付清征地补偿费后，乙方应及时做好被征地承包户、使用者的工作，不得以任何理由拒绝交地。九、本协议签订生效后，双方应自觉遵守，如有违约，违约方应按有关法律、法规和政策规定承担违约责任。 2010年11月23日，文成县国土资源局与大峃镇林店尾村委会又签订一份《征收土地补充协议》，征收土地补充协议内容有：一、征地面积与范围：乙方同意甲方对坐落在旁山头、枫树坦地段的所有本村集体土地实行一次性征收，计面积亩。具体范围以征地勘测定界图为准。二、征收土地补偿标准按文政发〔2009〕48号文件执行，即水田(常年种菜)102元/平方米。三、根据政策按征收耕地数量核给乙方集体经济组织的安置用地从10%提高为15%，留地位置：征收旁山头地段土地的留地留在文成宾馆对面，若文成宾馆对面不够留地，不够部分留于隔溪已设计好的第一幢；征收枫树坦地段土地的，留地留在枫树坦地段。留地性质为国有，办理国有土地使用证。四、安置留地，本村村民建房使用或用于房地产开发的，容积率在1.5以内政府免收土地出让金，容积率超出1.5的，超出部分由政府按评估价全额收取地价款(土地出让金参照珊门村留地政策)。五、按照县政府协调会议精神，枫树坦地块总建筑面积约12300平方米(其中，农场留地建筑面积500多平方米，林店尾村留地建筑面积约5300平方米，剩余建筑面积作为商务宾馆用途挂牌出让给乙方)。六、该地块征收后，乙方内部的土地调整由乙方自行解决。七、在法律法规允许范围内，该地块内的有关工程建设，在同等条件下优先考虑给林店尾村集体施工。 上述协议经第三人在庭审中确认，上述二份协议双方约定的权利义务已经按照约定时间履行完毕，被告与第三人确认双方合同约定的权利义务已经终结。第三人确认三原告属于文成县大峃镇林店尾村经济合作社社员。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”的规定，因此对因村农民集体所有的土地的变更、转移或者征收等行政行为不服，有权提起诉讼的应当是村集体经济组织或者村民委员会等，而不应当是个别村民。如村民对相关行政行为不服且村集体经济组织或者村民委员会又不主动提起诉讼，则村民应当依照《中华人民共和国村民委员会组织法》规定的程序，通过村民会议和村民代表会议形成集体决定，并由村民委员会执行，以确保起诉代表整体村民的集体意志。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，也可根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第二款规定由过半数的原集体经济组织成员提起诉讼。三原告提起要求确认2010年11月23日签订的《征地补偿协议》和《征收土地补充协议》违法和判决被告履行该协议确定的义务，现第三人认为双方已经按时履行完毕，已经不具有可诉性，且三原告不是被诉行政协议的一方当事人，现以自己的名义提起诉讼不符合上述规定，三原告不是被诉的行政行为中适格的原告主体。 根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条的规定“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正。”现“大峃镇林店尾村委会”已经改为“大峃镇林店尾社区居民委员会”。如果三原告认为原村民委员会或者原村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，造成自己的征地补偿权益得不到保障或受到其侵害，现村（社区）规模优化已调整，仍可以依照《中华人民共和国村民委员会组织法》第三十六条的规定提起救济，也可以直接对大峃镇林店尾村经济合作社提起民事诉讼。 综上，三原告提起要求确认2010年11月23日签订的《征地补偿协议》和《征收土地补充协议》违法和判决被告履行该协议确定的义务不具备原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项的规定，裁定如下： 驳回原告林帝忠、陈体荣、陈知力的起诉。 本案受理费50元，退还原告林帝忠、陈体荣、陈知力。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省温州市中级人民法院。 审 判 长  朱 勇 人民陪审员  赵丽春 人民陪审员  赵蓓莹 二〇二〇年十二月二十一日 代书 记员  陈怡惠