四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终897号 上诉人（原审被告）犍为县塘坝乡人民政府。住所地：四川省犍为县塘坝乡街村。 法定代表人刘峰，乡长。 委托代理人段君。 委托代理人王德贵，犍为县罗城法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审原告）杜寿明，男，1971年12月15日出生，汉族，住四川省犍为县。 委托代理人杨天鹏，北京冠领律师事务所律师。 原审被告犍为县人民政府。住所地：四川省犍为县玉津镇西街**。 法定代表人熊建新，县长。 原审被告犍为县公安局。。住所地：四川省犍为县玉津镇凤岭街** 法定代表人蔡文富，局长。 被上诉人杜寿明因诉上诉人犍为县塘坝乡人民政府（以下简称塘坝乡政府）、原审被告犍为县人民政府（以下简称犍为县政府）、原审被告犍为县公安局土地行政强制一案,塘坝乡政府不服四川省乐山市中级人民法院（2019）川11行初94号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，位于犍为县××乡××村××组的案涉房屋所使用的集体土地于2014年6月23日办理了犍集用（2014）第（二十九）3-1-117号农村集体土地使用权登记证，该证载明土地使用权人：杜寿明，登记时共有使用权人：杜宣仪；使用权面积：120㎡等内容。杜宣仪系杜寿明与杨骏芳之女。杜宣仪与杨骏芳在本案中明确表示放弃实体权利，不参加本案诉讼。 2012年2月29日，国家发展和改革委员会对四川省发展和改革委员会作出发改基础〔2012〕504号关于《关于四川岷江（乐山至龙溪口）航电枢纽工程项目建议书的批复》（简称发改基础〔2012〕504号批复），同意建设四川岷江（乐山至龙溪口）航电枢纽工程项目。2012年4月18日，四川省扶贫和移民工作局对四川岷江港航电开发有限责任公司作出川扶贫移民函〔2012〕120号《关于印发的通知》，原则同意该规划报告（审定本）。2015年10月9日，四川省扶贫和移民工作局对四川岷江港航电开发有限责任公司作出川扶贫移民函〔2015〕268号《关于岷江犍为航电枢纽工程建设征地农村部分补偿补助单价调整报告的批复》，原则同意调整报告（审定本）。2015年10月28日，乐山市人民政府办公室对五通桥区、犍为县政府、乐山市交委作出乐府常定〔2015〕193号《关于岷江犍为航电枢纽工程相关事宜议定事项的通知》。 2015年7月7日，国家发展和改革委员会对四川省发展和改革委员会作出发改基础〔2015〕1553号关于《关于岷江犍为航电枢纽工程可行性研究报告的批复》，同意建设岷江犍为航电枢纽工程。2015年12月7日，国土资源部办公厅对四川省国土资源厅作出的国土资厅函〔2015〕1680号《关于岷江犍为航电枢纽控制性工程先行用地的复函》主要载明，同意先行用地113.248公顷（其中耕地14.8828公顷）。四川省国土资源厅要督促当地人民政府及建设单位依照《土地管理法》的有关规定，抓紧准备该工程正式用地报批，于2016年6月15日前将材料报部审查。逾期未报的，应责令建设单位停止工程施工，待正式用地报批材料报部审查并经国务院批准后才能复工。 2016年5月23日，犍为县国土事务所与塘坝乡向坪村1组签订《岷江犍为航电枢纽工程土地征收协议书》，约定征地面积301.67亩，征收土地“两补费”总额1194.5052万元以及安置等内容。塘坝乡向坪村村委会制作了塘坝乡向坪村1组航电征地青苗土地实际分配公示表。2016年11月15日，塘坝乡向坪村1组村民代表和彭科等户户长在《塘坝乡向坪村1组岷江航电征地社保安置及土地“两补费”分配方案》上签字。向坪村1组村民陆续领取“两补费”和青苗补偿等费用。其中，杜寿明于2016年12月1日在“两补费”发放表上签字领取74088元。 2019年3月28日，塘坝乡政府向杜寿明作出《通知》，载明：“岷江航电工程永久用地征收你户房屋，因岷江航电工程防护堤建设即将进场施工，请务必于2019年4月2日前，带银行卡到乡政府完善相关手续并领取搬迁补偿费，同时做好家具设备等搬迁腾空。”同年4月3日，塘坝乡政府向杜寿明作出《告知书》，载明杜寿明户截至2019年3月搬迁安置总人口3人，房屋、附属物等实物指标的类别、面积和补偿补助标准费为815253.43元，因生产、生活和安全需要新增实物指标相关补偿补助费为250元。并告知杜寿明户签订《岷江犍为航电枢纽工程农村移民搬迁安置协议》并自愿选择安置方式。 2019年4月12日，杜寿明开始自行将家具设备等搬迁。同年4月15日，杜寿明通过微信转账方式收到案涉房屋门窗、卷帘门、护栏折算费用5000元。当日傍晚，杜寿明所有的案涉房屋被拆除。塘坝乡政府在庭审中认可其参与拆除了案涉房屋。同年4月29日，杜寿明起诉请求法院判决确认三被告强制拆除其房屋的行为违法。 一审法院认为，根据杜寿明的诉讼请求，本案被诉的行政行为是三被告对杜寿明房屋进行强制拆除的行为。本案的争议焦点一是本案被诉行为是否属于行政强制行为，二是被告犍为县政府和犍为县公安局是否是本案适格被告，三是本案被诉行政行为的合法性问题。 关于争议焦点之一，本案被诉行为是否属于行政强制行为的问题。塘坝乡政府主张杜寿明在案涉房屋被拆除前自行将屋内物品搬离，案涉房屋被拆除时杜寿明并未阻拦，被诉行为本质上系塘坝乡政府对杜寿明主动腾退房屋的协助行为，不属于行政强制行为。杜寿明对此则认为其自行将室内物品搬离是为了减少损失，该行为不能否定案涉房屋被强制拆除的性质。该院认为，根据犍为县国土事务所与塘坝乡向坪村1组签订的《岷江犍为航电枢纽工程土地征收协议书》以及塘坝乡政府作出的《通知》《告知书》等证据证明，案涉房屋所使用的土地属于岷江犍为航电枢纽工程拟征收范围内。在杜寿明未签订《补偿安置协议》以及未得到全面补偿安置的情况下，仅根据杜寿明自行搬离室内物品的行为不足以证明涉案房屋被拆除符合房屋所有权人的真实意愿，故涉案房屋拆除系行政强制行为。此外，塘坝乡政府还主张因汛期将至，形势紧迫，为避免公共利益遭受巨大损失必须对案涉房屋实施拆除，被诉行为属于紧急避险。该院认为，塘坝乡政府在本案中提交的证据并不足以证明被诉行为符合应急避险措施的紧迫性、合理性条件，故该院对塘坝乡政府此项主张亦不予支持。 关于争议焦点之二，犍为县政府和犍为县公安局是否是本案适格被告的问题。首先，根据杜寿明提交的照片和视频资料显示，涉案房屋被拆除时有犍为县公安局的工作人员在现场，虽然犍为县公安局自述其在现场是执行其他公务路过强拆现场，但其对此未提交证据，故应认定犍为县公安局参与了涉案行政强制拆除行为，犍为县公安局提出的其不是本案适格被告的主张，该院不予支持。其次，犍为县政府作为土地征收主体，在杜寿明尚未签订补偿安置协议的情况下其房屋被强制拆除，且杜寿明还提交了犍为县政府有关领导在强拆现场的照片，故杜寿明提出的犍为县政府系行政强制拆除行为责任主体的主张符合一般逻辑，该院予以支持。综上，塘坝乡政府认可实施了拆除行为，系涉案行政强制拆除行为的实施主体，犍为县政府系涉案行政强制拆除行为的责任主体，犍为县公安局参与了行政强制拆除行为，均应对涉案行政强制拆除行为负有责任，均系本案适格被告。 关于争议焦点之三，本案被诉行政强制行为的合法性问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条、第四十六条、第四十七条、第四十八条以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《中华人民共和国行政强制法》第五十三条的规定，在征收集体土地过程中，实施强制拆除建筑物、构筑物等在内的强制执行行为应当符合以下条件：1.征收土地方案已经有权机关依法批准；2.市、县人民政府和土地管理部门已经依照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的程序实施征地行为；3.被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。4.由国土部门作出责令交出土地决定，并在被征地拆迁人于法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行责令交出土地决定的情况下，依法向人民法院申请强制执行对其作出的责令交出土地决定。本案中，案涉房屋被拆除前其所属的集体土地征收方案尚未得到有权机关的批准，三被告亦未提交证据证明杜寿明已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，三被告亦未履行作出责令交出土地决定且经申请法院强制执行等程序，径直对案涉房屋强制拆除，属于超越职权，主要证据不足、程序违法的强制执行行为，该行为依法应予撤销。但鉴于上述行为不具有可撤销内容，杜寿明主张确认强制拆除行为违法的诉讼请求，该院予以支持。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认犍为县政府、塘坝乡政府、犍为县公安局于2019年4月15日对犍集用（2014）第（二十九）3-1-117号农村集体土地使用权登记证项下房屋强制拆除的行为违法。案件受理费50元，由犍为县政府、塘坝乡政府、犍为县公安局共同负担。 塘坝乡政府上诉称:杜寿明以自己的实际行为认可了征地行为，为紧急避险而自愿对房屋腾房拆除，上诉人只是参与协调协助，并未组织实施任何拆除行为。上诉人从未认可实施了拆除行为，更不是行政强制拆除行为的实施主体，一审法院认定事实错误。请求撤销（2019）川11行初94号行政判决，依法改判。 杜寿明答辩称：（一）案涉房屋所属的集体土地征收方案尚未得到有权机关的批准，三原审被告未提交证据证明杜寿明已依法得到安置补偿或杜寿明无正当理由拒绝接受安置补偿，三原审被告未履行申请强制执行程序，因此三原审被告2019年4月15日对杜寿明房屋的强拆行为严重违法。（二）本案不存在需要采取应急避险措施的法定情形。（三）根据在案证据和塘坝乡政府一审自认参与强制拆除行为的陈述，可以确定塘坝乡政府是拆除实施主体。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为,本案被诉行政行为是犍为县政府、塘坝乡政府、犍为县公安局对杜寿明房屋进行强制拆除的行为。一审判决对被诉强制拆除行为合法性的审查和评价，说理充分，结论正确，本院不再赘述。根据一审庭审中塘坝乡政府关于协助杜寿明搬家拆房的陈述，以及塘坝乡政府2019年三四月向杜寿明发出的要求搬迁的《通知》及有关补偿安置的《告知书》等证据，足以认定塘坝乡政府参与实施了房屋强制拆除行为。塘坝乡政府上诉提出其不是行政强制拆除行为实施主体的主张，本院不予支持。 综上，一审判决确认犍为县政府、塘坝乡政府、犍为县公安局的房屋强制拆除行为违法并无不当。塘坝乡政府要求撤销一审判决的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和 国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人犍为县塘坝乡人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘洪峰 审判员  牟 琼 审判员  王代伍 二〇二〇年十二月二日 书记员  伍 沿