湖南省长沙市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘01行终766号上诉人（原审被告）长沙县自然资源局，住所地湖南省长沙县星沙街道望仙路**。法定代表人胡朝钦，局长。委托代理人周全。委托代理人谢文辉，湖南芙蓉律师事务所律师。被上诉人（原审原告）曾某某，男，1959年12月5日出生，汉族，住湖南省长沙县。委托代理人许文静，湖南湘天律师事务所律师。上诉人长沙县自然资源局因与被上诉人曾某某土地行政征收行为违法一案，不服长沙铁路运输法院（2020）湘8601行初747号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。上诉人长沙县自然资源局上诉请求：一、依法撤销长沙铁路运输法院作出的(2020)湘8601行初747号行政判决书,改判驳回被上诉人的诉讼请求或发回重审。二、判令被上诉人承担本案一审、二审的诉讼费用。事实及理由：一、一审法院事实不清,认定错误。(一)一审法院认定上诉人征地行为违法,且根据被上诉人的自愿申请对其房屋进行代征收,属于未批先征,违反了土地管理法及实施条例错误。湖南旅游客运综合服务基地建设项目开工建设以后,被上诉人因在项目红线外的原有生活感觉不便,在充分了解当时的政策公告后,向上诉人申请房屋补偿,自愿申请按照当时项目所适用的征地补偿安置政策标准等进行协议补偿,并郑重进行了承诺,表示不再为此主张其他权利等,由户主及户内十八岁以上家庭成员签字并捺手印。政府出于便民惠民的角度,同意签订协议。被上诉人申请代征收行为是双方在平等基础上经充分协商,是一种双方合意的行为,政府通过便民惠民的角度履行行政管理职责,不属于行政征收行为。时至今日,被上诉人户享受了相应的补偿和安置待遇,但所在地的土地性质一直没有发生改变,上诉人未对该土地进行土地征收。因此,该代收行为并非属于履行行政征收补偿的法律职责,而是属于依法履行行政职权的行为,是一种行政管理行为,其行为合理合法,应当区别于行政征收行为。(二)被上诉人享有案涉房屋的所有权,有权对其房屋进行处分,一审法院判定上诉人对被上诉人按照新的标准赔偿损失,违背了诚信原则,于法无据。被上诉人的房屋不属于征收范围内房屋,但其享有对该房屋的所有权,可根据自身意愿对其房屋进行处分。被上诉人于2018年8月16日向上诉人提交《房屋补偿及人员安置申请书》,自愿请求上诉人将其青苗、房屋及附属设施等地上附着物按红线范围内征地补偿安置政策、标准进行协议补偿。并承诺对补偿标准及安置方式均无异议,且以后均不再主张其它权利。上诉人基于保障公民财产、人身安全,保障被上诉人户的正常生产生活,协商一致按照征收补偿标准对房屋进行处置,以保障被上诉人的正常生产生活及人身财产安全。该协议合法有效,对双方均具有约束力。一审法院判定上诉人对被上诉人按照新的标准赔偿损失,于法无据。(三)被上诉人提起的行政诉讼超过法定起诉期限。被上诉人2018年8月16日要求按照红线范围内政策进行补偿、安置,向上诉人提交《房屋补偿及人员安置申请书》,向上诉人发出了协议要约,上诉人已于2018年9月17日进行了承诺,协议业已达成。上诉人于2018年9月14日,发布了《征地补偿安置方案实施公告》。上诉人已经履行了相关告知义务。若被上诉人认为该协议的履行侵犯了其合法权益的,应当在规定的起诉期限内提起诉讼,故,被上诉人已超过起诉期限。(四)被上诉人系重复提起诉讼,一审法院应当不予受理,已受理的应当裁定驳回。经一审法院依法释明,被上诉人变更的诉请与2020年3月19日诉请一致。该案已于2020年4月21日,以不符合起诉条件为由裁定驳回起诉。被上诉人于2020年7月6日又以同一事实和理由提起诉讼,属于重复起诉,一审法院应当裁定驳回。二、一审法院法律适用错误。(一)本案没有征地行为,不应当适用《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和四十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定,以及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定。(二)上诉人与被上诉人协议约定,按要求参照红线范围内的征地补偿安置政策标准对被上诉人户进行了补偿,《实施公告》当然对被上诉人具有约束力。根据长沙市人民政府《关于望城区长沙县浏阳市宁乡市征收农村集体土地上附着物及青苗补偿标准的批复》(长政函[2019]25号)、长沙县人民政府《关于公布长沙县征收农村集体土地地上附着物及青苗补偿标准的通知》(长县政发[2019]5号)的规定:“本补偿标准自2019年3月4日起施行。本补偿标准实施前已发布《征地补偿安置方案实施公告》的,按原有规定办理。”上诉人长沙县自然资源局已于2018年9月14日,发布了《征地补偿安置方案实施公告》,并已在第二点中明确了补偿标准。实施公告发布在上述新标准之前,据此应当按照实施公告中公告的补偿标准进行补偿。一审法院要求按照其它项目中规定的新的补偿标准进行支付,没有事实和法律依据。三、一审法院判决违反了基本裁判原则,被上诉人违反诚信原则,拖延履行协议,反倒成为最大的获利方,一审判决导向明显错误。被上诉人曾某某辩称：一、一审法院认定上诉人征地行为违法,属于未批先占认定事实清楚,适用法律正确。1、上诉人于2017年6月14日经湖南省人民政府签署《土地征收审批单》批准征收的土地范围以及长沙县人民政府2017年10月16日发布的《征地方案公告》、2018年2月1日上诉人发布的《征求意见公告》、2018年9月14日上诉人发布的《实施公告》均与被上诉人的涉案房屋无关,被上诉人的房屋不在该批征地红线范围内,上诉人在一审庭审答辩中及(2020)湘8601行初295号案件答辩中均有确认了该事实。且根据双方在一审庭审中提交的证据均足以证明,上诉人系根据“湖南旅游客运综合服务基地建设项目”对被上诉人进行了代征收的事实,因此,上诉人代征收被上诉人涉案房屋的征地行为违反,属于未批先占。且至今该涉案土地都未取得相关的审批资质,足以认定上诉人的征地行为违法。2、上诉人一再强调其系根据被上诉人的自愿申请而对其房屋进行代征收是行政管理行为而非代征收行为属于事实认定错误,适用法律错误。根据修改前的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定,国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县一级一审人民政府予以公告并组织实施。第四十八条规定,征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定,征收土地方案经依法批准后,由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施,并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征收补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告。第三款规定,市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案,会同有关部门拟订征地补偿、安置方案,在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告,听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿安置方案市、县人民政府批准后,由市、县人民政府土地性质主管部门组织实施。根据上述法律规定,上诉人根据被上诉人的自申请对其房屋进行代征收,属于未批先征,违反了上述法律规定。且直至现在,上诉人也未办理涉案房屋的征地审批手续,程序违法。3、上诉人对被上诉人涉案房屋进行代征收行为的系其下属机构长沙县征地拆迁中心,根据长沙县征地拆迁中心的行政职责可知,其是负责征地拆迁工作的,其的行政职权就是依法履行行政征收补偿等行政征收法律职。其存在的意义是为了保证行政征收工作合法有序的开展,而非上诉人所称的仅仅是对上诉人涉案房屋因被上诉人的申请而进行的行政管理行为是没有法律依据的。没有法律规定对于上诉人可以基于行政相对人的申请可以对未经批准的集体土地进行征收。对于作为行政机关的上诉人而言,应当要遵循“法无规定即禁止”的行政原则,应当要合法行政,合理行政。因此,上诉人所述的对于被上诉人涉案房屋进行代征收的行为系行政管理行为是行政管理行为的理由不能成立,没有事实依据和法律依据。所以本案事实就是上诉人对被上诉人土地进行了代征收行为,该行为违法。二、上诉人对于被上诉人按照旧政策对于被上诉人进行征收补偿没有事实依据和法律依据。长沙县人民政府于2019年3月19日公布《长沙县人民政府关于公布长沙县征收农村集体土地地上附着物及青苗补偿标准通知》长县政发【2019】5号,并规定自2019年3月4日起施行。后上诉人于2019年6月30日与被上诉人签订《拆迁腾地通知书》和《自愿拆迁腾地通知书》并按照旧政策予以补偿没有事实依据和法律依据。补偿标准调整在前,征地补偿行为在后,即使被上诉人曾基于上诉人的多次动员大会承诺按照新政策予以补偿而提交了《房屋补偿及人员安置申请书》,但行政机关的行政行为应当依法进行,并不受行政相对人意志的影响,且涉案房屋并未在红线范围内,故而案涉《实施公告》对被上诉人没有约束力。因此,上诉人在新补偿标准已于2019年3月4日开始实行的情况下,却还是在2019年6月30日向被上诉人下达《拆迁腾地通知书》和《自愿腾地通知书》,并按照旧政策标准计算补偿数额明显不当。三、本案没有超过诉讼时效。根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条规定,行政机关作出行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不当超过一年。被上诉人自2019年6月30日在《腾地通知书》和《自愿拆迁腾地通知书》上签字确认时才明确知道其户房屋被征地拆迁后获得的补偿数额,因而此时才知道行为内容,且上诉人也未告知被上诉人诉权和起诉期限,因而起诉期限应为一年。且被上诉人早已在起诉期限届满前进行了起诉。因而本案并未超过诉讼时效。四、本案并没有重复起诉,系新的诉讼请求,新的诉讼。上诉人认定系重复起诉没有事实依据和法律依据。被上诉人于2020年3月16日提起（2020）湘8601行初295号是请求判令撤销原告与被告签订的《拆迁腾地通知书》,后一审法院认为该通知书不可诉,故而裁定驳回起诉。而本案提起的诉讼请求后经法院释明为:1、请求判决确认长沙县自然资源局代征收曾某某位于长沙县花园村××组××号房屋的行政行为违法,2、请求判令长沙县自然资源局按照新政策规定对告履行征地补偿职责,增补曾某某470754.4元。诉讼请求完全不一致,因而系新的诉讼请求新的诉讼,本案不属于重复起诉。本院认为，原审判决认定遗漏当事人。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第四项的规定，裁定如下：一、撤销长沙铁路运输法院(2020)湘8601行初747号行政判决；二、发回长沙铁路运输法院重审。审判长  熊晓震审判员  刘 青审判员  陈蔚宇二〇二〇年十二月二十九日书记员  杨 琼附相关法律法规：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。