山西省运城市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）晋08行赔终5号 上诉人（原审原告）山西迎太农业科技开发有限公司，地址：运城市盐湖区工业科技园新星路**。 法定代表人王丽，该公司执行董事兼总经理。 委托代理人张迎太，该公司实际控制人。 委托代理人王建军，山西晋华律师事务所律师。 上诉人（原审被告）运城市盐湖区上郭乡人民政府。 法定代表人吴睿，该乡乡长。 委托代理人朱涛，山西明厚律师事务所律师。 上诉人山西迎太农业科技开发有限公司（以下简称迎太公司）、上诉人运城市盐湖区上郭乡人民政府（以下简称上郭乡政府）因行政赔偿一案，均不服山西省运城市盐湖区人民法院（2018）晋0802行赔初2号行政赔偿判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原判认定，原告于2012年开始在运城市上郭乡建设上郭乡苏村迎太千亩农业科技示范园一期、二期、三期工程，第一、二期及第三期部分土地原告自行与农户进行流转。第三期后期土地流转因故受阻，2013年12月9日原、被告就原告第三期土地流转问题形成会议纪要，主要条款如下：“一、第三期土地流转由管委会主导，乡政府统一实施，每亩三万元，征用期限七十年。二、征地面积以原有的地界为线，连篇征用。三、开发修路以现有路面中为界，向东西两侧延伸。四、即日起迎太公司先行支付流转资金三百万。五、在一个月征地期间，流转资金足额到位。六、涉及水井位由政府权力部门评估，迎太公司予以收购。”会议纪要形成后，原告于2013年12月12日向被告支付3000000元，2014年1月9日又支付2400000元，运城市盐湖上郭乡财政所给原告出具了收款收据。后经被告协调，运城市盐湖上郭乡上郭村村民委员会与农户签订48份《农户土地承包经营权流转合同书》，共流转土地120.78亩，流转期限为70年，自2013年11月20日至2083年11月19日，该48份合同发包方为农户，承包方均为运城市盐湖上郭乡上郭村村民委员会，签署时间均填为2013年11月23日。流转的120.78亩土地中位于原告自建围墙以北100.66亩，围墙以南20.12亩。该100.66亩土地原告实际占有使用，围墙以南20.12亩土地原告未接收。诉讼中经被告协调，原告于2016年7月9日与农户签订11份农村土地承包经营权流转合同书，流转土地25.72亩，流转期限自2016年7月9日起至2024年7月10日，土地流转款、青苗款按照年限由运城市盐湖农业示范园管委会专项资金支付已全部结清。被告在主导原告土地流转中共支出各项费用3145139元，其中包括了原告未接收的围墙以南20.12亩的土地流转款281680元及其他费用63079元。余款2254861元被告分别于2014年5月29日退还原告1790035.80元，同年7月22日又退还原告464825.2元。同时查明，被告在主导原告土地流转中，对围墙以北农户李天明的11.92亩土地支付了附着物赔偿款，因与李天明就土地流转金协商无果未实际流转，该11.92亩土地现原告实际占有、使用。另查明，原告现实际占有、使用的土地不连片，因第三期项目未能完成，原告未能获得财政补助资金600000元。 原审认为，被告运城市盐湖上郭乡人民政府统一实施原告山西迎太农业科技开发有限公司的土地流转，且收取原告的土地流转资金的行为有悖法律规定已经本院生效判决确认违法，对给原告造成的直接经济损失，被告应予赔偿。被告统一实施本应由原告与农户之间的土地流转，在实施过程中，经被告协调采取由村委会直接与农户进行土地流转的形式流转回部分土地并交付原告，村委会的行为应认定为被告具体实施行为的延伸，村委会交付原告的流转土地应视为被告向原告的交付。结合本案，原告实际落实到位的流转土地包括其自建围墙以北流转年限70年的100.66亩土地，流转至2024年6月的25.72亩，共计126.38亩，该126.38亩土地未连片。对于原告自建围墙以南的20.12亩土地，被告已支付土地流转金但未支付地上附着物赔偿款，该宗土地原告未接受亦未实际占有和使用。至于原告实际占有和使用的围墙以北李天明的11.92亩土地，因被告在支付该土地上附着物赔偿款后未就土地流转金与李天明协商一致，该宗土地并未实际流转。关于原告的直接经济损失问题。被告实际收取原告土地流转金5400000元，在土地流转过程中被告支出各项费用3145139元，支出费用中包括支付原告未实际占有和使用的20.12亩土地流转金281680元（20.12亩×200元×70年），该281680元原告不应支付，属原告实际损失。对于原告主张的三期建设损失，因该建设项目依然归原告所有和使用，本院不予支持。对于原告公司因无法完成项目，未能获得剩余600000元的财政补助资金，因该财政补助资金属国家扶持现代农业项目，原告未完成项目工程，则该项资金必然不予发放，不属原告损失，本院不予支持。对于原告要求退还已流转的土地款及利息无事实依据，且不具有返还的实现可能性，本院亦不予支持。对于原告实际占有和使用李天明的11.92亩土地，由原告与李天明自行协商，本案不作处理。综上，经本院审判委员会讨论决定，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十六条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第一条、第三十二条之规定，判决：一、被告运城市盐湖上郭乡人民政府于本判决生效之日起十五日内退还原告山西迎太农业科技开发有限公司281680元；二、驳回原告山西迎太农业科技开发有限公司的其他诉讼请求。 上诉人迎太公司上诉称，一、原审判决认定事实错误。土地流转的主体应是农户和上诉人，而非农户和被上诉人、村委会。一审判决认定“村委会直接与农户进行土地流转的形式流转回部分土地并交付上诉人，村委会交付上诉人的流转土地应视为被上诉人向上诉人的交付”错误。且上诉人与农户之间至今仍未就上述土地流转签订合同，上诉人仍未取得上述土地的经营权，一审认定事实错误。l、根据被上诉人提交的48份土地流转合同，被上诉人实际实施土地流转工作时，并未依法让上诉人与农户签订合同，而是违反法律规定，直接由被上诉人、村委会与农户签订流转合同。原审判决所谓的“村委会直接与农户进行土地流转的形式流转回部分土地并交付上诉人，村委会交付上诉人的流转土地应视为被上诉人向上诉人的交付”属于违反法律规定，一审法院依该48份土地流转合同认定被上诉人实际流转了126.38亩土地，没有事实与法律依据。另外，被上诉人强行收取上诉人540万元土地流转款，签订的流转合同却是村委会和农户而非上诉人和农户，致使上诉人花了钱，却未取得土地经营权，农户依据上述土地流转合同随时有权利向上诉人主张权利，上诉人合法权益无法得到保障。2、根据上诉人提交的证据5“上郭乡人民政府2014.7.2《迎太征地资金使用情况明细》”，能够证明被上诉人与农户签订的流转合同的120.78亩土地中，除一审认定的20.12亩土地位于南界墙外且现仍由他人耕种外，有44.72亩的承包期到2024年6月30日；另被上诉人所谓的上诉人于2016年7月9日与农户签订的11份土地流转合同，系本案诉讼期间由村委会嘉书记要求补签的，并非被上诉人流转土地，土地也未实际流转给上诉人。且合同约定流转期限仅到2024年7月10日，不符合《会议纪要》70年流转期限要求，不应计入实际流转亩数。故被上诉人实际流转土地仅有53.94亩，而非原审判决认定的126.38亩。一、被上诉人应当赔偿上诉人全部经济损失。（一）除原审判决认定应当返还的281680元外，剩余土地流转款2863510.3元被上诉人也应当返还。1、被上诉人在土地流转过程中所支出的3145190.3元，因一审判决已经认定案涉流转“土地未连片”，不符合《会议纪要》规定的“连篇征收”要求，导致上诉人第三期项目无法继续开展，故除原审判决认定应当返还的墙南20.12亩土地流转款281680元外，剩余土地流转款2863510.3元被上诉人也应当返还。2、被上诉人在土地流转过程中肆意挥霍、随意发放流转款项，严重损害上诉人合法权益。被上诉人在土地流转过程中肆意挥霍上诉人的土地流转款，不仅将承包期限仅到2024年6月30日的44.72亩土地按照70年支付流转款，还向农户随意发放“大棚受灾款”、“征地预付款”、“未征地粮食补偿款”、“调地款”等等与土地流转无关的款项，更是将被上诉人上郭乡政府公款吃喝、“烟款”、2013年12月9日《会议纪要》出台前的加油费等自身支出均在上诉人土地流转款中随意支出，致使支出3145190.3元，实际才流转了50余亩土地，严重损害上诉人合法权益。（二）被上诉人应当赔偿上诉人的其他损失共计6259741元。上诉人流转土地是为了进行设施农业建设，且已经获得的《山西省农业厅关于2014年第二批中央现代农业生产发展资金设施蔬菜集中连片建设项目批复》，因被上诉人原因导致土地未能连片流转并交付，致使项目不能建设给上诉人造成的损失，根据《行政诉讼法》第76条之规定，被上诉人应予赔偿。1、上诉人的土地流转款系银行贷款，因被上诉人的行政违法行为使上诉人三期工程搁置、资金无法周转，因此应赔偿上诉人产生的利息损失2975416元（按银行贷款利息月利率1.1801%，暂计至2020.4.30，其余利息计至款还清之日止）。2、上诉人在第三期工程期间，为打地翻地、雇佣工人除草、割草、加油、修建围墙、修水管、平整土地、捡拾桃枝等支付各项费用共计188130元，但因被上诉人未能连片流转土地导致上诉人三期工程无法继续开展。且被上诉人当庭表示对此部分损失无异议，一审判决也予以认定，故被上诉人应予赔偿。3、上诉人为三期项目已支付土建工程款及基础设施工程建设、上郭变电站高压线路改造、购买铝合金门窗款、卷闸门、修建不锈钢围墙、棉被等花费2496195元，因被上诉人的行政违法行为无法使用或搁置，属于直接损失，被上诉人应予赔偿。一审法院以“该建设项目依然归上诉人所有和使用”的认定错误；4、上诉人的第三期项目建设己获得山西省农业厅《关于对2014年第二批中央现代农业生产发展资金设施蔬菜集中连片建设项目批复》剩余60万补助资金已到位，却因被上诉人的违法行政行为导致流转土地未按期连片流转、三期工程未能如期建设完工而被收回，属于上诉人损失，被上诉人应当予以赔偿。综上，原审判决认定事实错误，依法应予撤销，改判支持上诉人一审诉讼请求。 上诉人上郭乡政府上诉称，原审判决认定事实错误。原审认定被上诉人自建围墙以南的20.12亩土地，已支付土地流转金，但未接受亦未实际占有和使用，故而判决上诉人退还被上诉人20.12亩土地流转金281680元（20.12亩×200元×70年），缺乏事实依据。事实上，如同上诉人在原审期间所强调的，由于在土地流转工作期间，市领导到被上诉人处调研，被上诉人实际控制人张迎太在面对记者采访时，声称其每亩土地流转金是30000元，流转农户知晓后，纷纷到上诉人处讨要说法，认为张总每亩地的土地流转金是30000元，而上诉人并未按照张总的标准予以发放，其实该30000元的标准，并非仅仅只是土地流转金，还包括青苗补偿款、地面附着物等费用。流转农户矛盾激化后，部分农户不再同意进行土地流转，在此情形下，上诉人出面，由村委会牵头，给不愿意流转农户的土地置换至被上诉人自建围墙以南，以保证被上诉人后期所流转土地能够连片，这就是本案中为什么在围墙以南流转土地20.12亩的真正原因。正当进行置换期间，被上诉人认为上诉人土地流转工作推行太慢，于2014年5月份在盐湖示范园管委会召开协调会，经原政协副主席主持召开，会上被上诉人实际控制人张迎太提出把现有的土地流转手续全部移交，剩余尾款退还被上诉人，其他涉及的后续流转工作由被上诉人自行完成，与上诉人再无关系。随后，上诉人分两次将剩余尾款全部退还给被上诉人。 经审理查明，当事人在一审审理期间所提供的证据、依据，原审法院已随卷移送本院，本院对证据和事实的认定与原判无异。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第一款第（四）项规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合“加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法。”本案中，迎太公司诉上郭乡政府确认上郭乡政府收取迎太公司土地流转资金的行政行为违法一案，盐湖区人民法院于2017年9月13日做出（2015）运盐行初字第37号行政判决，判决确认被告上郭乡政府收取原告迎太公司土地流转资金的行政行为违法。该判决已发生法律效力。据此，本案应对当事人之间的行政赔偿争议进行审理和裁判。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第一款第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿，本案中，原审结合查明的事实，认定迎太公司未实际占有和使用的20.12亩土地流转金281680元，属于迎太公司的实际损失，并无不当，但判决主文表述为退还而非赔偿，应予纠正。综上，上诉人迎太公司及上诉人上郭乡人民政府的上诉请求，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  张晓波 审判员  张 伟 审判员  田 力 二〇二〇年十二月七日 书记员  刘 萌