山东省济宁市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）鲁08行终334号 上诉人（原审被告）曲阜市陵城镇人民政府，住所地曲阜市陵城镇驻地。 法定代表人丛艳芝，镇长。 委托诉讼代理人毛安泉，该单位工作人员。 委托诉讼代理人陈明惠，山东鲁都律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）济宁市****有限公司，住所地济宁任城区李营桥北中国石化第21加油站西180米。统一社会信用代码9137081155094124351-1。 法定代表人**，总经理。 委托诉讼代理人郑衍涛，男，汉族，该公司员工。 上诉人曲阜市陵城镇人民政府（以下简称陵城镇政府）因与被上诉人济宁市****有限公司（以下简称致远公司）行政赔偿一案，不服邹城市人民法院（2020）鲁0883行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院审理查明，原告系2010年2月22日依法登记成立的有限责任公司，其经营范围为花卉苗木种植销售、垂钓，法定代表人为****。2014年7月31日，原告与曲阜市陵城镇**村村民委员会签订《租赁合同》，约定将**村村北面积119.83亩的土地租赁给原告发展苗木、花卉与之相关休闲观光使用，租赁期限为16年。合同签订后，原告在涉案土地上建起温室大棚，培育苗圃。2018年12月27日，曲阜市人民政府发布曲征公告﹝2018﹞31号拟征收土地公告，原告涉案土地被列入拟征收范围，并明确地上附着物和青苗补偿标准按照《山东省国土资源厅、山东省财政厅关于济宁市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字﹝2017﹞394号）的规定执行。2019年1月8日、4月28日、7月3日，被告相继组织人员对原告涉案地上附着物、构筑物进行清点核量，原告法定代表人**及其父亲，分别对被告制作的《鲁南高铁曲荷段永久征地青苗附着物清点核量表》（以下简称[表4-2]）《鲁南高铁曲荷段永久征地建（构）筑物清点核量表》（以下简称[表4-3]）中“数量”予以签字认可。2019年5月6日，被告陵城镇人民政府印发《鲁南高铁项目建设涉及**村搬迁补偿安置方案》，就搬迁补偿安置方式及补偿标准均制定了具体、可操作的标准，并予以公告。2019年5月19日，被告将原告涉案温室大棚及培育的苗圃予以强行拆除。2019年11月8日，微山县人民法院作出（2019）鲁0826行初15号《行政判决书》和（2019）鲁0825行赔初1号《行政赔偿判决书》，确认被告曲阜市陵城镇人民政府2019年5月19日强制拆除原告温室大棚、苗圃的行政行为违法，责令被告曲阜市陵城镇人民政府于判决生效之日起90日内对原告济宁****有限公司依法予以赔偿。2019年11月18日，被告镇政府收到上述两份判决书，至原告提起本案诉讼时，被告尚未对原告作出行政赔偿决定。庭审中，原告对涉案地上附着物和青苗补偿标准按照《山东省国土资源厅、山东省财政厅关于济宁市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字﹝2017﹞394号）的规定执行无异议。就被告提交的三页[表4-2]（2019年1月8日、2019年3月3日、2019年7月3日）和一页[表4-3]（2019年3月29日），原告仅对[表4-2]中温室大棚的补偿单价90元/㎡不予接受，其他均予认可，同时主张涉案温室大棚及棚内苗圃应整体列入赔偿范围。庭审后，原审法院组织双方进行再调解，被告口头同意将涉案温室大棚整体列入赔偿范围，但仍坚持补偿单价90元/㎡，调解未成。 另查明，（一）曲阜市公证处2019年5月16日出具的（2019）曲证民字第611号《公证书》载明：塑料大棚面积总计21437.01平方米，塑料大棚内苗圃计32.15亩。（二）2019年1月8日[表4-2]中载明：美国红枫13棵780元；红冠苗圃0.01亩70元；金银花1墩7元；水泥路5.25㎡262.5元；苗圃0.51亩3570元；温室大棚319.5㎡28755元；合计33444.5元。去除温室大棚及苗圃后合计1049.5元。（三）2019年3月3日[表4-2]中载明：美国红枫76棵4560元；红冠苗圃0.067亩469元；金银花8墩56元；水泥路（大棚西侧）31.5㎡1575元；苗圃（红线内）2.48亩17358.25元；PVC地埋喷灌管道850m17000元；铁质管道85m1700元；砖砌加压池13.5㎡1080元；水泥路240㎡12000元；大棚（红线内）2876㎡258795元；合计314593.25元。去除温室大棚及苗圃后合计37971元。（四）2019年3月29日[表4-3]中载明：机井50m12500元；机井50m12500元；PVC地埋喷灌管道150m3000元；铁质管道15m300元；砖砌加压池13.5㎡1080元；水泥路（苗圃路南）102.5m5125元；合计34505元。（五）2019年7月3日[表4-2]中载明：苗圃（房屋安置占地）7.2425亩50697.5元；大棚7.2425亩434552.17元；金银花138㎡828元；青苗0.538亩645.6元；苹果树（京红苹果）0.724亩8760.4元；樱桃树1.7027亩20602.67元；合计516086.34元。去除温室大棚及苗圃后合计30836.67元。 原审法院认为，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十二条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，可以在向赔偿义务机关递交赔偿申请后的两个月届满之日起三个月内提出。”本案中，微山县人民法院作出的（2019）鲁0826行赔初1号《行政赔偿判决书》已生效。据此判决，被告镇政府应自接到判决书之日起90日内对原告致远公司依法予以赔偿。根据被告自认的2019年11月18日收到上述判决书，其应于2020年2月17日前对原告致远公司依法予以赔偿。原告于2020年2月26日向原审法院提起诉讼，未超过法定起诉期限。对于被告提出的突发疫情属不可抗力、目前尚处在生效法律文书确定的90日处理期内的主张，因缺乏事实和法律依据，应不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”第三十二条第一款“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。”第三十六条第八项“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”本案行政赔偿责任之源起，系在鲁南高铁项目涉及土地及附着物征收过程中，因未与原告致远公司达成补偿协议，被告组织人员将涉案温室大棚、苗圃予以强制拆除。该行为被微山县人民法院行政判决确认违法。根据行政法的基本原理，行政机关基于合法行政行为造成他人损害产生的是补偿责任，反之因违法实施行政行为造成他人损害产生的是赔偿责任。行政赔偿是国家赔偿的一种形式。对因违法强制清除地上附着物造成被征收人财产损失的，参照土地征收补偿标准予以行政赔偿，确保被征收人因违法强制行为造成损失获得的行政赔偿，不低于行政机关合法征收给予被征收人的行政补偿，这一做法符合国家赔偿法关于“直接损失”赔偿的基本原则，不违背上述法律规定。本案中，原告认可被告在补偿程序中对除涉案温室大棚（包括棚内苗圃）外的其他地上附着物清点核量结果及计算标准，也同意以《济宁市征地地上附着物和青苗补偿标准》（鲁国土资字﹝2017﹞394号）中的最低档作为本案赔偿标准，应予以确认。本案的争议焦点：1.是否应将涉案温室大棚及棚内苗圃整体列入赔偿范围？2.涉案温室大棚的赔偿标准如何确定？关于是否应将涉案温室大棚及棚内苗圃整体列入赔偿范围问题。根据双方认可的涉案温室大棚概况图可知，涉案温室大棚被鲁南高铁直接占用红线内约2876㎡、红线外约319.5㎡，被高铁管理用房建设占用约174.03㎡，被**村拆迁安置房建设占用约4828.3㎡，被高铁斜插切掉一角约1200㎡。而该温室大棚系连栋一体棚，据生活常识可知，因上述不规则占用而进行的强制拆除行为，必然导致温室大棚大面积坍塌、控温控水功能丧失，棚内苗圃赖以存续的基础已遭破坏。同时，涉案温室大棚所在地的农用机井、变压器也均被拆除，涉案温室大棚已失去用电、用水条件，苗圃实际已无法继续生产经营。综合考量，应将温室大棚21437.01平方米及棚内苗圃32.15亩整体列入本案赔偿范围。关于涉案温室大棚的赔偿标准如何确定问题。原被告双方均认可的标准为山东省国土资源厅、山东省财政厅联合制发的鲁国土资字﹝2017﹞394号文中《济宁市征地地上附着物和青苗补偿标准》，该标准中序号6“温室”项，“砖墙、钢、砼骨架、塑料薄膜顶”类，补偿标准为“120-150元/㎡”。而被告制作的《鲁南高铁曲荷段永久征地青苗附着物清点核量表》中认定涉案温室大棚的规格为“钢架、塑料薄膜顶”，符合上述标准的类别要求，但却未采用该类别“120-150元/㎡”的补偿标准，另定标准“90元/㎡”。基于本案已随微山县人民法院行政判决确认被告强拆行为违法，已由行政补偿转化为行政赔偿，行政赔偿不得低于行政补偿，且原告同意按上述补偿标准中该类别最低档予以赔偿，原审法院确认涉案温室大棚赔偿按120元/㎡、棚内苗圃（苗木）按7000元/亩的标准进行计算。即：原告应得涉案温室大棚赔偿金额为21437.01㎡×120元/㎡=2572441.20元，棚内苗圃赔偿金额为32.15亩×7000元/亩=225050元。上述温室大棚及棚内苗圃赔偿金额再加上原告可以通过行政补偿程序获得的其他相应补偿，是被告应当支付的对原告损失的赔偿数额。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条（四）项、第三十二条、第三十六条（四）（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十九条之规定，判决：被告曲阜市陵城镇人民政府于判决生效后30日内支付原告济宁市****有限公司涉案温室大棚、苗圃及附属物赔偿金2901853.37元（2572441.20元+225050元+1049.5元+37971元+34505元+30836.67元）。 上诉人陵城镇政府不服上述判决，向本院提起上诉称，一、上诉人在本案中涉及违法强制拆除的温室大棚仅为因鲁南高铁直接占用的部分，其他部分温室大棚由被上诉人自行拆除并领取了补偿款项，上诉人不应当对其温室大棚的全部范围进行赔偿。上诉人经微山县人民法院判决违法并要求对被上诉人进行赔偿的是上诉人强制拆除行为涉及的地上附着物，并非被上诉人的全部温室大棚面积；且涉案温室大棚被鲁南高铁直接占用及影响的面积仅为其全部面积的五分之一，一审判决认定由上诉人对被上诉人的全部温室大棚面积及其他地上附着物进行赔偿是错误的。第一，涉案温室大棚被鲁南高铁直接占用的红线内面积为2876平方米，红线外约319.5平方米，被高铁管理用房建设占用约174.03平方米，上述面积合计3369.53平方米，即使加上被高铁斜插切掉角的面积1200平方米，也仅有4569.53平方米。而被上诉人在一审中提交的公证书载明，被上诉人的温室大棚总面积为21437.01平方米。上诉人因鲁南高铁占地强制拆除的涉案温室大棚面积仅为其全部面积的五分之一，不足以造成其全部温室大棚均不能使用的结果。第二，被上诉人的温室大棚被**村拆迁安置房建设占用的4828.3平方米及其地上附着物系由被上诉人自行拆除，并非上诉人强制拆除的部分，不属于微山县人民法院判决要求上诉人因强制拆除对被上诉人进行赔偿的地上附着物范围。且该地上附着物已经由拆迁安置房建设相关补偿资金进行了补偿，被上诉人也实际领取了补偿款，不应再次计入被上诉人应受补偿的地上附着物范围内。第三，本案中应当明确上诉人的违法拆除行为对被上诉人剩余温室大棚的使用是否有影响；上诉人拆除的部分温室大棚对于其整体的使用影响程度如何；案涉温室大棚是否已全部无法使用，上诉人的违法拆除行为在其中的因果关系比例如何；被上诉人自行拆除的温室大棚面积及其对全部大棚影响程度如何。上述问题均应当经有资质的评估机构进行评估确定，而不应仅以生活常识判断，便认定上诉人应当对被上诉人的全部温室大棚及其他地上附作物进行赔偿。综上，一审判决未查明案件事实，仅以生活常识判断，将涉案温室大棚21437.01平方米及棚内苗圃32.15亩整体列入上诉人应当承担行政赔偿的范围是错误的。二、上诉人对因高铁建设占用的被上诉人温室大棚及其他地上附着物赔偿898629.09元是合理的，本案所涉温室大棚不应当按照120元每平方米的标准进行计算。上诉人的征收行为是为了鲁南高铁曲阜至菏泽建设项目建设需求，属于为公共利益进行征收，是政府的统一行为，补偿标准统一具体，应当按照统一的补偿标准进行补偿。且实际补偿价格应当考虑温室大棚的建造状态、新旧程度等进行综合评价评估，本案中，上诉人对案涉温室大棚及其他地上附着物的补偿金额898629.09元是经高铁项目统一委托的评估机构确定，符合涉案温室大棚的现状；且该评估价值中包含被**村拆迁安置房建设占用的4828.3平方米及其地上附着物评估价值516086.34元。若被上诉人就补偿数额有异议，应当由双方委托或者由司法机关委托评估机构进行评估确定，而不应当直接按照每平方米120元的标准进行计算。综上，一审判决对于本案中上诉人应当承担行政赔偿责任的温室大棚及地上附着物面积和范围的认定是错误的，也没有对案涉温室大棚受影响范围以及其价格依法进行评估，属于认定事实错误，请求法院撤销原审判决，改判由上诉人补偿被上诉人温室大棚、苗圃及其他地上附着物款项共计人民币382542.75元，或发回重审。 被上诉人致远公司答辩称，一、我方要求将涉案温室大棚21437.01平方米及棚内苗圃32.15亩整体列入本案赔偿范围，事实清楚，证据确实充分，一审判决正确，依法应予维持。首先，微山县人民法院作出的(2019)鲁0826行初15号、（2019）鲁0826行赔初1号判决，已确认上诉人强制拆除答辩人温室大棚、苗圃的行政行为违法，并及责令上诉人对因其违法行为给答辩人造成的损失依法予以赔偿。其次，上诉人分多次且不同时间段，征收了案涉大棚的不同区域，使案涉大棚被分割多块区域，导致整个大棚无法使用，棚内苗圃失去了存续的基础环境。1、2019年5月19日，上诉人在未公示任何征收、补偿文件，也未与答辩人签订补偿协议的前提下，强制拆除了答辩人所建温室大棚及苗圃，温室大棚被斜插拆除，该温室大棚系连栋一体棚，此次拆除造成温室大棚整体结构坍塌，且一并拆除了棚内的变压器，农用机井，从2019年5月19日强拆我温室大棚之日至今，没水没电长达一年零五个月，导致涉案温室大棚无法再提供温室效应，棚内苗圃无法存续，整个温室大棚没有了使用价值。2、2019年7月3日，上诉人因**村拆迁安置房建设占用了答辩人温室大棚所占土地，所占用面积为4828.3平方米，答辩人为了不影响**村安置房的进度，领取了部分温室大棚的赔偿款。因上诉人2019年5月19日的违法强拆，案涉大棚已损坏、坍塌，棚内苗圃已经死亡，故不存在答辩人自行拆除的事实。3、2020年1月3日，上诉人又征收了案涉大棚的174.03平方米，用于高铁管理用房建设。2020年9月11日高铁管理用房扩建再次征收1218.97平方米。共计1393平方米。自2014年7月31日，答辩人与曲阜市陵城镇**村村民委员会签订《租赁合同》后，答辩人在涉案土地上建起温室大棚、培育苗圃。因案涉大棚被上诉人强制拆除，大棚已完全毁坏，没有了使用价值，从而导致答辩人与曲阜市陵城镇**村村民委员会签订的《租赁合同》目的无法实现，答辩人已将租赁土地退还给了村委会，现土地已被村民各自收回耕种。综上，案涉温室大棚是钢架、塑料薄膜顶的连栋一体棚，从上诉人第一次对案涉温室大棚的违法强拆，到之后的三次征收，案涉温室大棚被分割了多块不规则区域，已导致温室大棚整体坍塌、控温控水功能丧失，一审法院依据生活常识判断认定案涉大棚已完全损毁，棚内苗圃赖以存续的基础已遭到破坏，符合客观事实情况，因此，一审法院将案涉大棚的全部面积21437.01平方米及棚内苗圃32.15亩整体列入本案赔偿范围完全正确，依法应予维持。一审法院按照山东省国土资源厅、山东省财政厅联合制发的鲁国土资字（2017）394号文中《济宁市征地地上附着物和青苗补偿标准》确定赔偿数额，属适用法律正确，依法应予维持。2018年12月27日，曲阜市人民政府发布曲征公告（2018）31号拟征收土地公告，案涉土地被列入拟征收范围，并明确地上附着物和青苗补偿标准按照鲁国土资字（2017）394号文执行。上诉人提交的清点涉案征用土地上青苗附着物制作的核量表，记载了其征用答辩人案涉土地上各类苗木的数量，一审法院依据鲁国土资字（2017）394号文关于温室大棚的最低赔偿标准120元/平方米计算赔偿数额，符合法律规定。上诉人主张按照90元/平方米计算，没有任何法律依据。在双方发生纠纷后，答辩人不同意上诉人提出的补偿方案，双方一直没有协商成功。在微山县人民法院（2019）鲁0826行赔初1号判决生效期间，答辩人为了不影响**村安置房进度，2019年12月20日领了征用案涉温室大棚7.2425亩的赔偿款。上诉人向答辩人出具了一份说明，载明:“赔偿单价90元/平方米，此价格不代表****同意温室大棚最终赔偿单价。最终赔偿温室大棚单价以法院判决的鲁南高铁红线内单价为准。”该份说明足以认定答辩人不认可案涉大棚按90元/平方米标准计算赔偿。综上所述，一审法院确认涉温室大棚21437.01平方米及棚内苗圃32.15亩整体列入本案赔偿范围，并按照鲁国土资字（2017）394号文规定计算赔偿标准，判决上诉人支付答辩人赔偿金，认定事实清楚，符合法律规定。答辩人同意在一审判决的赔偿总金额上扣除答辩人已领取的赔偿金额516086.34元。 各方当事人原审中提交的证据和依据已随原审法院电子卷宗上传至本院全流程网上办案系统。经审理，本院同意原审法院确认的案件事实。二审审理中，被上诉人向本院提供曲阜市陵城镇高铁办出具的说明一份和山东省村级集体经济组织付款凭据一份，证明为了不影响**村安置房进度，被上诉人同意先行领取赔偿款516086.34元的事实。上诉人对上述证据的真实性无异议，本院对上述证据的真实性予以采信。 除一审法院审理查明的事实外，本院补充查明以下案件事实，2019年12月20日，上诉人曲阜市陵城镇人民政府成立的高铁办出具说明一份，载明：“因鲁南高铁拆迁需要安置**村29户宅基地，安置区内占用****温室大棚7.2425亩。此温室大棚因赔偿问题正在法律诉讼当中，为了不影响**村安置房进度，****提前把温室大棚7.2425亩的赔偿款领走，曲阜市高铁办现对温室大棚面积赔偿评估单价为每平方90元，此价格不代表****同意温室大棚最终赔偿单价。最终赔偿温室大棚单价以法院判决的鲁南高铁红线内单价为准。”2020年1月12日，被上诉人法定代表人****领取附着物补偿款516086.34元。 本院认为，本案中双方当事人争议的焦点主要围绕上诉人陵城镇政府应对被上诉人致远公司赔偿的范围及标准。对于赔偿范围，虽然微山县人民法院作出的（2019）鲁0826行初15号行政判决书中确认的是上诉人2019年5月19日强制拆除被上诉人温室大棚、苗圃的行政行为违法，但根据一审法院审理查明事实及双方当事人的陈述可知，涉案温室大棚所占土地于2019年5月19日后陆续被鲁南高铁直接占用、被高铁管理用房建设占用、被**村拆迁安置房建设占用、被高铁斜插占用，上述占用区域分布于涉案温室大棚的不同位置，并不限于上诉人2019年5月19日所强制拆除的位置。虽然上诉人主张其仅应对2019年5月19日拆除区域予以赔偿，但本案所涉温室大棚系连栋一体棚（对此双方当事人均无异议），上诉人于2019年5月19日强制拆除的部分为涉案温室大棚控温、控风等设备及机井、变压器等所在区域，上述设备等遭到破坏后，必然导致涉案温室大棚失去用电、用水条件，无法再继续保障温室内苗圃的生长环境，被上诉人主张苗木死亡、失去价值，上诉人亦未提供反驳证据，结合上诉人此后陆续对涉案温室大棚不同区域所占土地使用的事实，能够认定上诉人2019年5月19日的拆除行为所造成的损害后果并不仅仅是部分温室大棚的损坏而是整个温室大棚的损坏，被上诉人关于上诉人应对涉案温室大棚全部面积及苗圃予以赔偿的主张有事实依据，一审法院予以支持并无不当。2019年5月19日上诉人对涉案温室大棚部分区域实施强制拆除后，对于未坍塌的大棚，上诉人主张由被上诉人自行实施了拆除，但被上诉人对此不予认可，上诉人亦未提供相关证据予以证明，本院对其该主张不予采信。虽然在部分温室大棚坍塌后，被上诉人具有对未坍塌大棚的建筑材料及时回收以防止损失扩大的义务，但上诉人并未主张对该部分赔偿内容的减免，且在二审中认可涉案温室大棚的建筑材料不具有价值，故本院不再予以扣减。上诉人关于其不是**村拆迁安置房建设所占用部分赔偿主体的主张。本院认为，根据二审补充查明的事实可知，**村拆迁安置房建设所用土地征收系因高铁建设，征地补偿亦系由上诉人具体实施，故上诉人关于其不是该区域大棚赔偿主体的主张无事实依据，本院不予支持。对于赔偿标准问题，涉案土地已进入征收程序，地上附着物的补偿标准是按照《山东省国土资源厅、山东省财政厅关于济宁市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字﹝2017﹞394号）的相关规定，由于上诉人实施的违法强拆行为导致行政补偿转化为行政赔偿，在经被上诉人认可后，一审法院按照鲁国土资字﹝2017﹞394号文中关于涉案温室类型的最低档次标准120元/㎡作为上诉人对涉案温室大棚的赔偿标准并无不当。上诉人主张根据90元/㎡的标准无事实和法律依据，本院不予支持。另外，鉴于一审开庭前，被上诉人已领取516086.34元地上附着物补偿款，一审法院未查明上述事实不当，应予纠正，该部分补偿款项应从本案所涉赔偿数额中予以扣减。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（二）项的规定，判决如下： 变更邹城市人民法院（2020）鲁0883行初41号行政赔偿判决为：上诉人曲阜市陵城镇人民政府于判决生效后30日内支付被上诉人济宁市****有限公司涉案温室大棚、苗圃及附属物赔偿金2385767.03元（2572441.20元+225050元+1049.5元+37971元+34505元+30836.67元-516086.34元）。 本判决为终审判决。 审判长 张 玲 审判员 李传平 审判员 惠 慧 二〇二〇年十二月二日 法官助理刘娟 书记员颜素音