江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终351号 上诉人（原审原告）张家港市杨舍西城庄家厨坊伍号店，住所地江苏省张家港市杨舍镇馨苑东路乾宸大厦**北侧。 经营者杨健。 委托代理人单国华，江苏国之泰律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）苏州市生态环境局，住所地江苏省苏州市姑苏区道前街**。 法定代表人毛元龙，该局局长。 委托代理人李湘，江苏竹辉（张家港）律师事务所律师。 委托代理人陈静，江苏竹辉（张家港）律师事务所实习律师。 上诉人张家港市杨舍西城庄家厨坊伍号店（以下简称庄家厨坊）因诉苏州市生态环境局环保行政处罚一案，不服江苏省江阴市人民法院（2019）苏0281行初99号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，经阅卷、调查，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，庄家厨坊成立于2016年6月17日。2016年3月15日，庄家厨坊委托南京博环环保有限公司为其作出建设项目环境影响报告表，载明：餐厅面积900平方米（含隔层）；大气污染物主要为厨房油烟废气和果木燃烧废气，油烟废气由集烟罩收集至大厦裙楼楼顶的油烟净化装置处理后排放，果木燃烧废气经运水烟罩处理后通过烟道收集至大厦裙楼楼顶的油烟净化装置处理后排放；环评报告编制机构给予的建议中明确各排污口应按《江苏省排污口设置及规范管理办法》[苏环控（97）122号]要求建设。原张家港市环境保护局（以下简称原张家港环保局）经审核后，批复同意庄家厨坊建办餐饮项目，同时要求油烟排口安装油烟在线监控设施，同该局在线监控平台联网。 2018年7月1日，张家港市便民服务中心接市民投诉，称庄家厨坊油烟扰民，望部门核实协调整改油烟管道。次日，便民服务中心将投诉转至原张家港环保局处理。同年7月10日，原张家港环保局至庄家厨坊处进行现场检查并制作了笔录，笔录中记载：“该店从事餐饮服务，有环保审批手续，现场检查未能提供环保验收手续……未能提供油烟检测报告。现场检查时油烟装置正在运行。检查要求：对油烟排口设置规范采样口，限期三日内完成。”同年7月17日、7月31日，原张家港环保局两次至庄家厨坊处进行检查并制作了笔录，7月17日笔录中记载：“我局拟对该店油烟进行监测，因目前该店油烟排放管道不符合相关规定，现在要求该店在一周内规范油烟排放管道。”7月31日，庄家厨坊仍未对油烟外排口进行整改。上述三份笔录，因庄家厨坊工作人员拒绝在笔录中签字，原张家港环保局均将笔录留置送达。同期，张家港市便民服务中心、原苏州市环境保护局继续接到市民投诉，称庄家厨坊油烟扰民，原张家港环保局对投诉人答复称：准备对油烟进行监测，并将根据监测结果做出相应的处理，若油烟未超标，建议投诉人走法律途径。 因庄家厨坊一直未及时进行整改，原张家港环保局于2018年8月13日以庄家厨坊未按环保要求规范设置排放口且拒不改正为由，立案调查，同年10月15日向庄家厨坊送达了行政处罚事先告知书，告知庄家厨坊拟罚款10万元及处罚的理由，并告知庄家厨坊有陈述、申辩和要求听证的权利。庄家厨坊提出听证申请，原张家港环保局于2018年11月12日举行了听证，听证中庄家厨坊提出：其油烟排放设施符合环评要求且经原张家港环保局许可后投入使用，现原张家港环保局认为其违反了法律法规，与环评报告、许可文件不符，也与客观事实不符。听证结束后，庄家厨坊对油烟排放管道进行了改造，在外排口出口位置设置了监测孔。原张家港环保局经局长办公会议讨论后，认为庄家厨坊违法行为已改正，部分采纳其陈述意见，予以从轻处罚。 2019年1月31日，原张家港环保局作出张环罚字〔2019〕1号行政处罚决定书（以下简称1号处罚决定），认定：2018年7月10日该局执法检查中查实，庄家厨坊未按规范设置油烟外排口，未对油烟外排管道进行开孔，据此该局要求庄家厨坊三日内按规范设置油烟外排口及油烟排放管道监测孔。同年7月17日，该局再次要求庄家厨坊设置规范的油烟排放管道监测孔。同年7月31日，该局跟踪执法检查中发现庄家厨坊仍未按要求规范设置油烟排放口及油烟排放管道监测孔，且拒不配合调查。庄家厨坊的上述行为，违反了《中华人民共和国大气污染防治法》（下称大气污染防治法）第二十条第一款之规定，根据该法第一百条第五项之规定，该局对庄家厨坊罚款人民币7万元，并于2019年2月14日送达给庄家厨坊。 原审庭审中，双方确认，庄家厨坊油烟排口未安装油烟在线监控设施，也未同原张家港环保局在线监控平台联网。 原审法院认为，本案争议焦点为：1、庄家厨坊是否存在未按规范设置油烟排放口及油烟排放管道监测孔的违法事实；2、1号处罚决定的程序是否合法，适用法律、法规是否正确，处罚是否适当。 根据大气污染防治法第五条规定，县级以上人民政府环境保护主管部门对大气污染防治实施统一监督管理，处罚当时原张家港环保局具有依法处理的职责。因机构改革，苏州市张家港生态环境局继受了此项法定职责，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告，苏州市张家港生态环境局具有原审被告资格。 针对焦点一，大气污染防治法第二十条第一款规定：“企业事业单位和其他生产经营者向大气排放污染物的，应当依照法律法规和国务院生态环境主管部门的规定设置大气污染物排放口。”《江苏省大气污染防治条例》第六十三条规定：“饮食服务业经营者应当采取下列措施，防止对大气环境造成污染：（一）设置油烟净化装置，定期进行清洗维护，保持正常运行；（二）按照规范设置餐饮业专用烟道；（三）营业面积在五百平方米以上的餐饮企业，应当安装油烟在线监控设施。”《苏州市餐饮业环境污染防治管理办法》第八条规定：“新办餐饮业项目，应当配备下列污染防治设施：（一）安装与其经营规模相匹配的油烟、废气净化装置和专门的油烟排气筒，设置油烟排气筒应当符合有关标准。”《江苏省排污口设置及规范化整治管理办法》第四条规定：“规定排污口应符合‘一明显、二合理、三便于’的要求，即环保标志明显；排污口设置合理，排污去向合理；便于采集样品、便于监测计量、便于公众参与监督管理。”第二十六条规定：“排气筒（烟囱）应设置便于采样、监测的采样口和采样监测平台。有净化设施的，应在其进出口分别设置采样口。”庄家厨坊作为饮食服务业经营者，应设置油烟净化装置，并按照上述规范设置餐饮业专用烟道，油烟排气筒应设置便于采样、监测的采样口和采样监测平台。庄家厨坊的建设项目环境影响报告表明确各排污口应按《江苏省排污口设置及规范管理办法》要求建设，环保部门的批复亦要求安装油烟在线监控设施，这均是对油烟排放采样、监测的具体要求，庄家厨坊对此应属知情。但本案中，在原张家港环保局首次检查时，庄家厨坊的油烟排放管道虽有净化装置，但其油烟排放口未设置采样口，导致该局无法对其排放油烟是否超标进行监测，原张家港环保局对此提出了“对油烟排口设置规范采样口”的具体整改要求，并多次进行了催促，庄家厨坊对此未予理会，也未及时进行整改。原张家港环保局认定庄家厨坊未按要求规范设置油烟排放口及油烟排放管道监测孔，事实清楚，证据确凿。 针对焦点二，在程序方面，原张家港环保局在作出1号处罚决定前进行了合法调查，向庄家厨坊送达了行政处罚事先告知书，保障了庄家厨坊依法享有的陈述、申辩、要求举证听证的权利，听证后亦结合庄家厨坊改正违法行为的客观情况对处罚金额进行了调整，并在决定作出后向当事人进行了合法送达,该行政处罚程序合法。关于法律适用问题，大气污染防治法第一百一十八条第一款规定：“违反本法规定，排放油烟的餐饮服务业经营者未安装油烟净化设施、不正常使用油烟净化设施或者未采取其他油烟净化措施，超过排放标准排放油烟的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正，处五千元以上五万元以下的罚款；拒不改正的，责令停业整治。”本案中，原张家港环保局并非因庄家厨坊超过排放标准排放油烟对其进行处罚，而是因其未规范设置油烟排放口及监测孔，故该局依据大气污染防治法第二十条第一款及第一百条第五项之规定，对庄家厨坊进行处罚，适用法律、法规正确。综合考虑庄家厨坊违法的事实、整改的过程及违法行为已被改正的结果，原张家港环保局对其处罚7万元亦在其自由裁量范围内，处罚适当。 据此，原审法院认为，原张家港环保局作出的1号处罚决定认定事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确，处罚适当，庄家厨坊要求撤销1号处罚决定的理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回庄家厨坊的诉讼请求。 上诉人庄家厨坊上诉称：1、原审法院认定事实错误。上诉人作为个体餐饮企业，在开业前已通过原张家港环保局的环评审批，按规定设置了净化装置和油烟外排口。上诉人因为不知道如何设置油烟排放管道监测孔故尚未设置，原张家港环保局在执法检查中发现上诉人尚未设置监测孔，但从未明确告知上诉人应如何设置。2、原张家港环保局处罚程序违法。该局在现场检查、行政处罚过程中都没有听取上诉人的陈诉、申辩，上诉人只有在听证会上才有机会陈诉、申辩，行政处罚决定依法应当不能成立。3、原审法院适用法律错误。上诉人已按规定设置大气污染物排放口，只是没有设置检测孔，违法行为轻微且已经整改，并非属于违反大气污染防治法第三章第二十条第一款的违法行为，处罚畸重；且处罚决定中责令上诉人“一周内规范设置大气污染物排放口”已无处罚事实依据。请求本院依法撤销原审判决；改判撤销原张家港环保局作出的1号处罚决定，判决变更对上诉人不予处罚或减少罚款金额；一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人苏州市生态环境局答辩称：1、该局是本案的适格被上诉人；2、1号处罚决定认定事实清楚，程序合法，处罚适当，适用法律正确；3、上诉人对自身行政违法行为的认识不足。综上，请求本院依法驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，2019年6月29日，因机构改革，苏州市张家港生态环境局挂牌成立，并作为苏州市生态环境局的派出机构，不再保留原张家港环境保护局。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”之规定，苏州市生态环境局系本案适格的被上诉人。本案争议焦点为1号处罚决定是否合法，具体包括：一是1号处罚决定认定上诉人庄家厨坊存在违法事实的证据是否充分；二是1号处罚决定作出的行政程序是否合法；三是1号处罚决定的结果是否适当。 关于争议焦点一，1号处罚决定认定上诉人存在违法事实的证据充分。根据大气污染防治法第二十条第一款、《江苏省大气污染防治条例》第六十三条，并参考《江苏省排污口设置及规范化整治管理办法》第四条、第二十六条等规定，作为饮食服务业经营者的上诉人，应当设置油烟净化装置，并按照规范设置餐饮业专用烟道，油烟排气筒应设置便于采样、监测的采样口和采样监测平台。上诉人的建设项目环境影响报告表也明确各排污口应按《江苏省排污口设置及规范管理办法》的要求建设，环保部门的批复也要求其安装油烟在线监控设施，这均是对油烟排放采样、监测的具体要求，上诉人对此理应知晓并履行法定义务。根据原张家港环保局2018年7月的多次现场检查笔录以及执法人员拍摄的执法调查照片等证据，均能够反映出上诉人未按照规范要求设置油烟排放口及油烟排放管道监测孔，且未能及时整改到位。因此，原张家港环保局作出的1号处罚决定，认定上诉人存在上述违法事实的证据充分。 关于争议焦点二，1号处罚决定作出的行政程序存在违法之处。原环境保护部制定的规章《环境行政处罚办法》第五十五条规定：“环境保护行政处罚案件应当自立案之日起的3个月内作出处理决定。案件办理过程中听证、公告、监测、鉴定、送达等时间不计入期限。”原张家港环保局于2018年8月13日立案后，最终作出1号处罚决定的时间为2019年1月31日，即使扣除2018年10月12日告知听证权利至同年11月12日组织听证的一个月期限，仍明显超过三个月的办案期限，且无其它正当事由，属于行政程序轻微违法，但对当事人的权利不产生实际影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条第一项的规定，应当确认原张家港环保局作出的行政处罚决定违法。 关于争议焦点三，1号处罚决定的结果存在不当之处。大气污染防治法第二十条第一款规定：“企业事业单位和其他生产经营者向大气排放污染物的，应当依照法律法规和国务院生态环境主管部门的规定设置大气污染物排放口。”第一百条第五项规定：“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正，处二万元以上二十万元以下的罚款；拒不改正的，责令停产整治：（五）未按照规定设置大气污染物排放口的。”原张家港环保局根据上诉人的违法事实，并考虑到上诉人已经实际整改到位的情况，对上诉人作出了罚款7万元的1号处罚决定，处罚金额在法定幅度之内，实体上符合法律规定，上诉人要求撤销该行政处罚决定的理由不能成立。1号处罚决定在作出罚款的同时，责令上诉人在一周内规范设置大气污染物排放口，但上诉人在原张家港环保局作出1号处罚决定之前就已经重新设置油烟排放管道及监测口，并于2018年12月7日经该局执法人员现场检查核实，该局在2019年1月18日对本案进行集体讨论时亦将上诉人“已设置油烟排放管道及监测口，违法行为已改正”作为行政处罚决定的裁量因素予以考虑。虽然《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、大气污染防治法第一百条均规定，行政机关在作出行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为，但法律规定的前提显然是要有需要改正的违法行为的客观存在。而在本案中，1号处罚决定在上诉人已经实际整改到位的前提下，仍然责令上诉人限期改正违法行为，就属于对法律规定的机械适用，上诉人也无法按照这一行政命令执行，故该行政命令应予撤销。 综上，上诉人庄家厨坊的上诉请求部分成立，原张家港环保局作出1号处罚决定认定违法事实的证据充分，适用法律正确，但程序存在违法之处、处罚结果内容不当；原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，判决结果不当，本院二审应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项、第七十四条第一款第二项、第八十九条第一款第二项、第三款、《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条第一项等规定，判决如下： 一、撤销江苏省江阴市人民法院（2019）苏0281行初99号行政判决； 二、撤销原张家港市环境保护局张环罚字〔2019〕1号行政处罚决定书中“责令你店一周内规范设置大气污染物排放口”的内容； 三、确认原张家港市环境保护局张环罚字〔2019〕1号行政处罚决定书中作出“罚款人民币柒万圆整”违法； 四、驳回上诉人张家港市杨舍西城庄家厨坊伍号店的其他诉讼请求。 一、二审案件受理费人民币100元，由被上诉人苏州市生态环境局负担。 本判决为终审判决。 审判长 陈 迎 审判员 姜 立 审判员 刘尚雷 二O二O年十二月二十九日 法官助理吕长城 书记员朱自强 附：本判决适用的相关法律依据 一、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条第六项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （六）明显不当的。 第七十四条第一款第二项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 第八十九条第一款第二项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； 第三款人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条第一项有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”： （一）处理期限轻微违法；