安徽省合肥市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖01行终662号上诉人（一审原告）安徽黄陂湖现代农业有限公司，住所地安徽省合肥市庐江县白湖镇毛咀村，统一社会信用代码913401247608074995（1-1）。法定代表人陈鸿斌，该公司执行董事兼总经理。委托代理人许文春，安徽国恒律师事务所律师。委托代理人王自，安徽国恒律师事务所律师。被上诉人（一审被告）庐江县自然资源和规划局，住所地合肥市庐江县庐城镇迎松路与黄山路交口,统一社会信用代码11340124003271375B。法定代表人将更生，该局局长。委托代理人笪标，该局工作人员。委托代理人吴大兆，安徽中特（黄山）律师事务所律师。一审第三人庐江县白湖镇人民政府，住所地庐江县白湖镇裴岗街道。统一社会信用代码11340124003272378U。法定代表人施小勇，该镇镇长。委托代理人顾晓龙，该镇统战委员。委托代理人谭德凯，安徽潜川律师事务所律师。一审第三人庐江县白湖镇毛咀村民委员会，统一社会信用代码54340124ME1996891L。负责人柯杨舟，该村村委会主任。上诉人安徽黄陂湖现代农业有限公司（以下简称黄陂湖农业公司）因诉庐江县自然资源和规划局（以下简称庐江县自规局）作出的庐自然资规行责[2019]第7号《责令退还土地通知书》（以下简称7号《责令退还土地通知书》）一案，不服庐江县人民法院（2020）皖0124行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明:被告庐江县自规局收到反映庐江县白湖镇人民政府（以下简称白湖镇政府）非法批准征收集体土地的信访，该局指派工作人员进行初查，拍摄原告使用的集体土地的照片后，于2019年3月22日进行立案呈批予以立案。对使用土地的原告法定代表人进行了调查询问，对土地面积进行了测绘。同日，被告向原告下达责令停止违法行为通知书一份，以原告未经批准，涉嫌非法占用土地建设道路等行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第三条的规定，责令停止上述违法行为，听候处理。庐江县白湖镇毛咀村民委员会（以下简称毛咀村委会）经白湖镇政府加盖公章同意，向被告出具了书面的情况说明，并提交了该镇协调征用集体土地的相关书证。原告也向被告出具了使用毛咀村相关集体土地的情况说明，同时提交了书面的协议等证据。被告依据查清的事实，于同年6月4日，向第三人白湖镇政府发出庐自然资规行处[2019]第7号行政处罚决定：一、确认白湖镇政府与黄陂湖农业公司签订的项目协议书中涉及使用土地部分无效；二、收回白湖镇政府批准给黄陂湖农业公司使用的土地，退还给原集体经济组织；三、对白湖镇政府非法批准使用土地的直接责任的主管人员和其他直接责任人员建议监察机关依法给予处理。之后，被告制作了7号《责令退还土地通知书》并于同年6月4日向原告送达。该通知认为，原告与毛咀村委会的签订的《合同协议书》，将合同中未经合法批准的23799.22㎡土地提供给黄陂湖农业公司，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条和第四十五条的规定。责令黄陂湖农业公司自接到本通知之日起十五日内将白湖镇政府非法批准给黄陂湖农业公司使用的土地，退还给原集体经济组织。如逾期不退还，该局将依据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条的规定，对黄陂湖农业公司予以查处。黄陂湖农业公司不服，向一审法院提起本案诉讼，请求法院：1、撤销庐江县自规局作出的7号《责令退还土地通知书》；2、本案诉讼费用由被告承担。一审另查明：2019年6月7日，毛咀村委会于当日接收了黄陂湖农业公司退还占用的35.7亩土地。一审庭后法庭勘察了现场，制作了现场勘察笔录并拍摄了照片四张，原告征用的土地两头围墙已被拆除，所种树木大部分被移走。毛咀村委会对已收到“征收的土地”不持异议。一审庭后，被告向一审法院提交了由毛咀村委员会出具的接收土地证明一份，证实原告所占用的毛咀村35.7亩土地已退还。一审认为：依据被告向原告作出的《责令退还土地通知书》记载的内容及被告所举的证据，均不能证实被告在作出该通知书时，履行了告知原告所享有的陈述、申辩及提起行政诉讼的救济权利的时效期限，故原告的起诉时效应为一年。原告于2019年6月10日收到以上通知书，于2020年4月24日向法院提起行政诉讼，原告的起诉未超过法律规定的诉讼时效。依据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条的规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为有进行监督检查的行政职权。依据该法第四十六条规定，征收土地应由国务院、省、自治区、直辖市人民政府批准，乡镇人民政府无此职权。白湖镇政府批准原告征用集体土地进行旅游开发，没有职权上的依据。被告行使土地管理职权，对白湖镇政府违法批准征收土地的行为予以处罚，并对因该批准行为而非法占用集体土地的原告，作出责令退还土地的命令，有事实和法律依据。被告对原告所作的退还土地通知书，只是行政命令，系对白湖镇政府违法批准征收土地行为查处过程中，对行政行为相对人的违法行为责令改正的通知，不是单独的行政处罚，不需另行立案处理。本案被告在作出责令退还土地的通知中，虽存在没有告知原告享有的陈述、申辩权利、乃至没有制作日期等瑕疵，但该行政命令只是对原告的权益造成现实影响的可能。如果原告拒不执行，行政机关立案对原告进一步采取行政强制措施时，才会将这种权益影响的可能转化为现实。本案因原告退还了占用的土地，改正了违法行为，被告并没有对原告的违法行为进一步作出处罚决定，故法院对原告代理人提出本案程序违法应予撤销的意见不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九的规定，判决：驳回原告安徽黄陂湖现代农业有限公司的诉讼请求。上诉人黄陂湖农业公司上诉称：一、一审法院认定事实严重错误。（一）一审法院认定案涉行政行为“只是对原告的权益造成现实影响的可能。如果原告拒不执行，行政机关立案对原告进一步采取行政强制措施时，才会将这种权益影响的可能转化为现实。”属事实认定严重错误。首先，案涉通知书为上诉人增设了义务，限制了上诉人对案涉土地继续使用的权利，对上诉人的权利义务产生实际影响。其次，案涉通知内容并不被被上诉人作出的其他行政行为所包含，也不是重复引述其他行政决定的内容，而是独立对外产生实际影响的。故案涉通知属可诉行政行为，并不仅仅只是对原告的权益造成现实影响的可能。（二）案涉土地并非由毛咀村委会接收作为农用地使用。案涉土地被责令退还的根本原因是为配合政府所谓的黄陂湖流域水环境综合治理工程，并非因上诉人所谓的违法使用土地问题。二、被上诉人作出案涉行政行为严重违法。（一）认定事实严重错误。上诉人使用案涉土地并非为进行且实际也未做旅游开发，不存在违法使用案涉土地的情形。（二）程序严重违法。根据《最高人民法院办公厅关于印发行政审判办案指南（一）的通知》（法办[2014]17号）第24条规定，本案被上诉人庐江县自规局作出案涉通知之前，未告知上诉人享有陈述和申辩的权利，没有听取其意见，不符合正当程序的基本要求。显属程序违法，依法应予撤销。此外，需要说明的是，被上诉人作出案涉行政行为时认为其是一种行政处罚，但其作出的程序严重违反了《行政处罚法》第31条、42条的规定。（三）案涉行政行为行政管理目的不当。通过上诉人提交的证据六可以明确，案涉土地被要求退还的实质或根本原因系黄陂湖流域水环境综合治理工程建设，按照规定应当比照征收拆迁来合理、合法解决。而不是通过以所谓合法的方式变相对上诉人等被征迁人施加压力，迫使上诉人在严重损害自身合法利益的情况下，作出重大牺牲和让步。综上，一审认定事实不清，认定事实错误，且适用法律错误。请求二审法院：1、撤销一审判决，并改判支持上诉人一审全部诉讼请求；2、本案全部诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人庐江县自规局答辩称：一、我局作出的7号《责令退还土地通知书》有事实依据，一审认定事实正确。上诉人将其占用的水田、水塘等全部用院墙圈占进行控制，欲从事旅游开发。该项目所占用的土地不符合庐江县白湖镇土地利用总体规划和集镇建设规划，属于非法批准使用的土地。对白湖镇政府非法批准使用土地的行为，我局已经做了处理决定。二、我局作出的7号《责令退还土地通知书》证据充分，程序合法。三、我局作出的7号《责令退还土地通知书》于法有据。四、我局没有对上诉人实施行政处罚。上诉人一直认为我局的7号《责令退还土地通知书》没有告知其享有陈述和申辩的权利。我局认为，由于上诉人使用的土地属于非法批准的，其批准文件无效，同时非法批准使用的土地，应当收回。我局在查处白湖镇政府违法批准土地行为的查处中，对上诉人进行告知以上违法事实，责令限期改正，给上诉人改正的机会，不是单独的行政处理，无需另行立案处理。如果上诉人在规定的时间内不进行改正，拒不退还，我局将依据《行政处罚法》第78条的规定，对其违法占地行为进行立案查处，并依法作出行政处罚。如果我局直接对上诉人违法占地立案进行行政处罚，上诉人会提出没有责令其退还土地，没有让其改正违法行为的机会就进行处罚，明显不公平。五、本案的案件来源是村民信访，因此立案与其他因素无任何关联。综上，请求二审法院驳回上诉人的请求。白湖镇政府答辩称：一、白湖镇政府及毛咀村委会与上诉人签订相关合同、协议情况。1、白湖镇政府与上诉人之间曾经建立有租赁合同法律关系。2006年2月8日，上诉人与白湖镇政府签订一份租赁合同，合同约定，上诉人承租白湖镇黄陂湖10000多亩水面从事水产养殖，合同有效期为十年，自2006年2月8日起至2016年2月8日止。双方由此而形成租赁合同关系，该合同在本案诉讼之前已经履行终止。2、2007年7月4日会议纪要及2007年7月16日合同协议书。（1）2007年7月4日，上诉人及白湖镇政府、毛咀村委会就有关村级道路建设问题召开了协调会，并形成了会议纪要。对道路修建标准、费用来源、组织实施责任方等达成一致意见，同时还确定上诉人此后在黄陂湖边开发所涉及征地工作由毛咀村委会负责。（2）2007年7月16日，上诉人与毛咀村委会签订一份《合同协议书》，双方约定自五大门村民组起，沿黎园、竹元村民组至黄陂湖边的村级道路修建费用由上诉人承担，毛咀村委会根据不同地段按16.5万元/公里、19万元/公里的标准对上诉人予以补助。具体施工由毛咀村委会负责。合同还规定，上诉人在黄陂湖边进行旅游开发，涉及的征地工作由毛咀村委会负责实施，费用由上诉人承担。3、2009年9月7日协议书。2009年9月7日，上诉人与毛咀村委会达成一份《毛咀村征地协议书》，双方约定，上诉人在毛咀村下卢村民组征地36.78亩，用于黄陂湖旅游开发，所征土地类型为水塘、水田。征地款为1211668元，青苗补偿费为38480元。之后该协议实际履行，上诉人是根据这份协议取得案涉土地的。二、对于本案如何处理，白湖镇政府尊重人民法院的公正裁决。本案相关行为发生在十几年之前，当时白湖镇政府及毛咀村委会与上诉人之间发生的这些行为是否合法，案涉土地应付被收回返还原村民集体经济组织，请人民法院在查明案件事实后依法裁判。一审第三人毛咀村委会答辩意见同白湖镇政府答辩意见。庐江县自规局向一审法院提交的证据、依据有：1、立案呈批表一份，证明：本案因信访反映白湖镇政府非法批地，被告于2019年3月22日受理，办理了立案呈批手续；2、《责令停止违法行为通知书》及送达回证各一份，证明：被告于2019年3月22日，因原告未经批准，涉嫌非法占用土地修建道路等行为，向原告作出《责令停止违法行为通知书》，并于当日送达给原告；3、现场照片四张、占地现状图二份，证明：被告于2019年3月20日对原告所占用的土地进行了拍照，并进行了测绘；4、询问笔录二份，证明：2019年3月22日、同年5月18日，被告的工作人员对原告的法定代表人陈鸿斌进行了询问，陈鸿斌对白湖镇政府牵头、由毛咀村负责、该公司付款，征收了白湖镇毛咀、竹元、中卢、夏流等村民组的土地，修建道路用了四亩，修建房屋面积约为150平方米，其余土地全部种了树，原征用土地准备办农家乐及生产办公需要。5、会议记要、《合同协议书》各一份，证明：2007年7月4日下午，由原白湖镇副镇长主持，召开征地协调会议，确定征收毛咀村相关村民组土地修建公路，陈鸿斌在黄陂湖边开发所涉及征地由毛咀村负责实施。同月16日，毛咀村民委员会与白湖镇鸿润养殖有限公司就修建以上道路达成协议。该协议第五条约定：乙方在黄陂湖边（竹元或中卢村民组处）进行旅游开发所涉及征地工作由甲方负责实施，费用由乙方承担；6、情况说明二份，证明：（1）原告案发后向国土资源局稽查厅出具了情况说明，就白湖镇毛咀村、竹元村、中卢村相关村民组征地修建道路、该公司征用土地状况及使用情况、土地开发复垦等事进行了说明；（2）毛咀村民委员会关于鸿润养殖有限公司使用中卢组土地的说明，证实毛咀村委会依据2007年7月4日白湖镇政府的协调会精神，与中卢村民组群众达成书面协议，征收该村民组36.78亩土地；之后又与鸿润养殖有限公司签订了协议，鸿润养殖有限公司按约定支付的费用由各农户签字发放到位；7、庐江县白湖镇土地利用总体规划图（2006-2020年）一份，证明：白湖镇政府所批准黄陂湖农业公司所使用的土地项目，不符合该总体规划；8、行政处罚决定书一份，证明：被告对白湖镇政府无权批准征收集体土地的违法行为，作出庐自然资规处[2019]第7号行政处罚决定，确认白湖镇政府与黄陂湖农业公司签订的项目协议书中涉及使用土地部分无效；决定收回白湖镇政府批准给黄陂湖农业公司使用的土地，退还给原集体经济组织；对该镇批准使用土地中直接负责的主管人员和其他直接责任人员，建议监察机关依法给予处理。法律依据：《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条、第四十五条、第七十八条的规定。黄陂湖农业公司向一审法院提交的证据有：1、营业执照（副本）复印件一份，证明：原告基本身份情况，同时证实原告是本案的适格主体；2、7号《责令退还土地通知书》复印件一份，证明：被告作出案涉行政行为认定事实错误、不清，程序违法且没有法律依据，依法应予撤销；3、国家企业信用信息公示系统查询打印件一份，证明：2016年2月25日，安徽庐江县鸿润养殖有限公司更名为安徽黄陂湖现代农业有限公司；4、养殖协议、补充协议、承诺书、租赁合同和水域滩涂养殖使用证各一份，证明：原告系因政府招商引资需要在此从事水产养殖等经营活动，并依法享有水域滩涂使用权等情况；5、会议纪要、《合同协议书》、银联凭证一张、安徽省行政事业单位往来结算收据四张、安徽省新增耕地项目验收确认申报材料、白政[2006]19号《关于庐江县白湖镇鸿润养殖有限公司苇地开发项目立项的申请》、巢国土资函自[2007]138号《关于庐江县白湖镇、龙桥镇、土地开发项目立项的批复》和皖国土资（确认）[2008]44号《关于庐江县土地开发复垦整理项目新增耕地验收确认的批复》各一份，证明：（1）原告的用地建设等系经第三人白湖镇政府同意并协调处理；（2）原告将征地补偿款汇入庐江县白湖镇财政局结算专户；（3）原告累计开发复垦新增耕地面积29.454公顷，但第三人未遵照用地协议给原告用地指标和办理土地使用证；6、黄陂湖流域水环境综合治理工程一标段项目开工、黄陂湖水环境综合治理工程环境影响评价第一次公示、许华为调研黄陂湖水环境综合治理工程和庐江县黄陂湖流域水环境综合治理工程、白湖镇房屋拆迁认证公示三榜各一份，证明：被告行政管理目的不当。白湖镇政府、毛咀村委会向一审法院提交的证据有：1，2006年2月8日《租赁合同》一份，证明：白湖镇政府与原告之间形成土地租赁合同关系,原告承租镇政府1万多亩黄陂湖水面从事水产养殖；2，2009年9月7日《毛咀村征地协议书》一份，证明：征地协议是毛咀村委会与原告方签订的，协议签订时间为2009年9月7日，征地面积是36.78亩；2007年7月16日，毛咀村委会与原告合同协议书中约定村村通修路不包括在本合同征地范围中。上述证据均已随案移送本院。经审查，本院对一审判决认定的案件事实予以确认。二审另查明：2006年2月8日，白湖镇政府与安徽省庐江县鸿润养殖有限公司签订《租赁合同》，该合同约定，安徽省庐江县鸿润养殖有限公司承租白湖镇政府黄陂湖10000多亩湖面从事水产养殖生产，租赁期限定为十年，自2006年2月8日起至2016年2月8日止。2007年7月16日，毛咀村委会与安徽省庐江县鸿润养殖有限公司签订《合同协议书》，约定：一、就毛咀村道路工程建设事项协商一致，订立本合同。二、道路起点毛咀村五大门村民组，沿黎园、竹元村民组至黄陂湖边。三、道路修建的一切费用由庐江县鸿润养殖有限公司承担，具体施工由毛咀村负责，在费用补助上，毛咀村委会根据不同地段按16.5万元/公里、19万元/公里的标准对庐江县鸿润养殖有限公司予以补助。四、道路修建所涉及到的征地、拆迁、迁坟等费用由庐江县鸿润养殖有限公司包干，由毛咀村负责组织实施。五、庐江县鸿润养殖有限公司在黄陂湖边（竹元或中卢村民组处）进行旅游开发所涉及征地工作由毛咀村负责实施，费用由庐江县鸿润养殖有限公司承担。2009年9月7日，毛咀村委会与安徽省庐江县鸿润养殖有限公司签订《毛咀村征地协议书》，约定：安徽省庐江县鸿润养殖有限公司为加快黄陂湖旅游开发进程，在毛咀村委会下卢村民组征地用于黄陂湖旅游开发，征地类型为水塘、水田，面积36.78亩，同时还约定了征地价格及付款方式。2016年2月25日，安徽省庐江县鸿润养殖有限公司在登记机关庐江县市场监督管理局更名为安徽黄陂湖现代农业有限公司。一审庭审时，一审第三人白湖镇政府、毛咀村委会对黄陂湖农业公司举证证明其案涉征地行为由白湖镇政府同意予以认可。庐江县自规局对黄陂湖农业公司作出7号《责令退还土地通知书》的主要内容为：2007年4月份，白湖镇政府征用毛咀村、竹元村、中卢村集体土地。7月由白湖镇毛咀村同黄陂湖农业公司（原庐江县鸿润养殖有限公司）签定《合同协议书》，征用土地给该公司从事旅游开发，征地款由该公司汇入白湖镇财政专户。经现场勘测，该公司实际占用的土地总面积为23799.22平方米（水田3575.33平方米，旱地17806.41平方米，坑塘水塘2417.48平方米），其中建筑占地面积为303.19平方米（占地地类为水田）。该项目所占用的土地不符合庐江县白湖镇土地利用总体规划和集镇建设规划。毛咀村委会与黄陂湖农业公司（原庐江县鸿润养殖有限公司）的签订的《合同协议书》，并将合同中未经合法批准的23799.22平方米土地提供给黄陂湖农业公司做旅游开发用地的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第四十三条和第四十五条的规定，镇政府无权批准使用土地，属非法批准使用土地。对白湖镇政府的违法行为，庐江县自规局已作出处理决定。现责令黄陂湖农业公司自接到本通知之日起十五日内将白湖镇政府非法批准给黄陂湖农业公司使用的土地，退还给原集体经济组织。如逾期不退还，庐江县自规局将依据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条的规定，对黄陂湖农业公司予以查处。另，7号《责令退还土地通知书》无落款时间。本院认为：《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转移。”该法第三条规定，各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占用土地的行为。该法第四十三条第一款规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……。”第二款规定：“前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”该法第四十五条第三款规定，征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。本案中，庐江县自规局所举《合同协议书》等证据、黄陂湖农业公司所举证据《合同协议书》、银联凭证、安徽省行政事业单位往来结算收据等证据、白湖镇政府和毛咀村委会所举《毛咀村征地协议书》证据相互印证，能够证明黄陂湖农业公司在毛咀村征地修路进行旅游开发等行为系经白湖镇政府同意。根据上述《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，白湖镇政府无权同意黄陂湖农业公司在毛咀村征地及建设。黄陂湖农业公司与毛咀村委会签订的《合同协议书》及《毛咀村征地协议书》，系非法买卖、使用土地的行为。《中华人民共和国土地管理法》第七十八条第一款规定：“无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准、使用的土地应当收回，有关当事人拒不归还的，以非法占用土地论处。”本案中，庐江县自规局对黄陂湖农业公司作出的7号《责令退还土地通知书》，符合上述规定，并无不当。该通知书落款未注明时间，存在瑕疵，但不影响黄陂湖农业公司收到该通知书后应当退还土地的意思表示。7号《责令退还土地通知书》非行政处罚，黄陂湖农业公司上诉认为“未告知上诉人享有陈述和申辩的权利，没有听取其意见，不符合正当程序的基本要求。显属程序违法，依法应予撤销。”于法无据，本院不予采信。综上，黄陂湖农业公司上诉理由均不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由安徽黄陂湖现代农业有限公司承担。本判决为终审判决。审判长 黄 成审判员 应道荣审判员 李进学二〇二〇年十二月二日法官助理葛玉婷书记员丁亚敏附：本案适用的相关法律规范性文件条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。