江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终550号 上诉人（原审被告）江苏省人力资源和社会保障厅，住所地南京市北京西路**。 法定代表人戴元湖，该厅厅长。 委托代理人潘志新、张猛，该厅工作人员。 被上诉人（原审原告）陈建平，男，汉族，住海门市。 上诉人江苏省人力资源和社会保障厅（以下简称省人社厅）因陈建平诉该厅社会保障行政审批一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2018）苏01行初206号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院认定：陈建平，男，汉族，1957年8月15日生，退休时工作单位为国网江苏省电力公司海门市供电公司（以下简称海门市供电公司）。海门市供电公司向省人社厅申报陈建平退休事项，省人社厅于2017年6月22日作出审退[2017]第Ａ1120号《江苏省企业职工退休审批表》，批准陈建平于2017年8月退休，上述审批表载明陈建平参加工作时间为1987年12月，工作简历一栏中载明，1974年7月至1987年6月在原海门无线电厂工作，1987年12月至2017年8月在海门市供电公司工作。 陈建平档案中的《征用土地安置劳动力登记表》本人经历一栏载明：从1965年9月在海门第一小学学习；从1970年9月在海门中学学习；从1974年在海门无线电厂工作13年；从1986年起辞职务农。1988年6月26日的《合同制工作登记表（集体）》本人经历一栏中载明：1965年在海门第一小学学习；1970年在海门中学学习；1987年6月辞去原海门无线电厂工作；从1987年12月在供电局工作；单位意见一栏为“同意录用”并加盖原海门县供电局印章；劳动局意见一栏为“同意录用为大集体合同制工人”并加盖原海门县劳动局印章，手写“1988.7.8”。1981年7月25日原海门县工业局向原海门县人民政府作出《关于将海门电子仪器厂改为海门县收音机总厂的报告》载明：“一、原海门电子仪器厂改为海门县收音机总厂，将海门县无线电一厂的收音机车间（技术人员和职工三十多人）海门电机厂收音机试制小组（十多人），铸钢厂收音机技术人员一人并入总厂。二、收音机总厂为县属大集体企业，并入人员性质按原来不变。政治上属县工业局党组海门党委双重领导，实行独立核算，经济分配另订细则…。”原海门县经济委员会于1981年8月29日向原海门县工业局作出海经工（81）字第17号《关于同意建立海门县无线电厂的批复》，载明：“你局1981年8月27日海政工（81）31号报告收悉。经研究，同意建立海门县无线电厂，与海门县收音机总厂两块牌子，一套班子”。1984年7月22日，原海门县劳动局向原海门县人民政府作出《关于无线电厂和微型电机厂人员性质遗留的情况报告》，就两厂原属镇办人员相应上升为集体正式工、合同工和土地工的相关情况报告：（1）无线电厂有10个城镇户口集体合同工，原系街道麻丝工场工人，80年由镇工办介绍到无线电厂当合同工。（2）无线电厂有14个婚入户，原是农村户口中，镇政府于78年之前分别安排到厂里做临工，82年、83年，这14人户口婚入城镇，按照海门规定，这些同志理应转为正式工，由于同样的组织原因未处理。…原海门县人民政府办公室在报告上批注：1984年2月27日，政府常务会议讨论，同意这个报告（1）（2），即无线电厂的10个城镇集体合同工、14年婚入户转为大集体正式工。1987年6月10日，原海门县无线电厂作出《关于对陈建平同志要求自动离职的决定》，载明：陈建平，男，1957年8月生，初中文化，1974年7月参加工作，是海门无线电厂集体固定工，家住海门××××组。陈建平同志于1987年6月向厂部提交“要求自动离职的辞职报告”。经厂部讨论，同意陈建平同志“自动离职”的要求。1979年末干部职工花名册、职工人员花名册显示陈建平的工资形式为“固定”；原海门县无线电厂1983年企业职工升级增资审核名册显示陈建平系“固定工”；原海门无线电厂企业工资改革套入新拟工资标准和升级增资名册显示陈建平人员性质为“大集体”并有“同意朱玉如等13人月增资额为184.6元”的批注，加盖有原海门县企业工资改革领导小组办公室的印章。 原审庭审中，陈建平称其于1987年从原海门县无线电厂离职，后因其他原因，原海门县无线电厂将其档案丢失。 原审法院认为：根据《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》（国发〔1998〕28号）的规定，省人社厅具有对陈建平的退休作出审批的法定职责。本案中，陈建平、省人社厅对陈建平的工作经历均无异议，主要分歧在于陈建平1974年7月至1987年6月的工作经历，能否认定为缴费年限（连续工龄），原审法院经审查认为，在退休审批过程中，职工的档案材料具有首要的证明力，对认定职工从事的工作年限、工作经历、工种等具有重要作用，在没有相反证据的前提下，应以档案记载内容为准，但前提是档案记载应准确、完整，且无相反证据。本案中，因陈建平从原海门县无线电厂离职后，原海门县无线电厂将陈建平的档案丢失。根据1979年末干部职工花名册、职工人员花名册、原海门县无线电厂1983年企业职工升级增资审核名册、原海门无线电厂企业工资改革套入新拟工资标准和升级增资名册记载的情况，1979年陈建平的工资形式为“固定”，1983年也为“集体固定工”，1985年人员性质为“大集体”，且有原海门县企业工资改革领导小组办公室关于陈建平增资的批注。1987年6月10日，原海门县无线电厂作出《关于对陈建平同志要求自动离职的决定》也载明陈建平是系原海门无线电厂集体固定工，可以表明陈建平在1987年12月之前已为集体固定工，以上材料均系历史形成的原始材料，具有相应的证明效力，陈建平的档案丢失并非自身原因造成，且上述事项涉及到申请人的切身重大利益，省人社厅在作出退休审批过程中，应充分予以考虑，从行政便民的角度，也可采取一定的方式进行调查核实，以事实为根据、以规定为准绳作出相应决定，现在缺乏相应证据支持的情况下，省人社厅将陈建平于1987年被原海门县供电局录用时间作为陈建平参加工作的时间，证据不足，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项的规定，省人社厅作出的审退[2017]第Ａ1120号《江苏省企业职工退休审批表》，应予以撤销。陈建平请求撤销省人社厅作出的审退[2017]第Ａ1120号《江苏省企业职工退休审批表》的诉讼请求，具有相应的事实依据，予以支持。省人社厅作出的审退[2017]第Ａ1120号《江苏省企业职工退休审批表》主要证据不足，原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项的规定，判决：撤销审退[2017]第Ａ1120号《江苏省企业职工退休审批表》；责令省人社厅于判决生效之日起两个月内重新对陈建平的退休作出审批。 上诉人省人社厅上诉称：1、原审判决认定事实不清。被上诉人自1988年7月成为原海门县供电局劳动合同制工人到2017年8月到达法定退休年龄办理退休，其职工人事档案材料均形成于1987年12月以后，其徒工转正定级和工资晋级等材料载明和认定的参加工作时间均为1987年12月，并载明其在被招收录用为劳动合同制工人前为农村户籍，职业为务农。被上诉人自1974年在原海门无线电厂工作到1987年6月辞职务农，期间未经县级以上劳动部门批准在本单位被招收录用为国家正式职工，人事档案中没有关于该段时期可以计算工龄的材料和相关确认的事项。被上诉人在1974年到1981年期间为农村户籍，在原海门县镇办小集体企业劳动；1981年原海门县决定成立原海门县无线电厂（海门县收音机总厂）时，明确该厂为县属大集体企业，但并入的原小集体人员性质不变；1984年7月，原海门县人民政府常务会议讨论研究后同意原海门县无线电厂城镇户口或城镇待业青年安置在企业工作者转为大集体正式工，不包括被上诉人。原审判决仅以被上诉人提供的职工花名册、职工升级增资名册等材料即认定其在1987年12月前已为国家正式职工之一的“集体固定工”，认定事实错误。被上诉人没有经过县以上劳动、人事、组织等部门批准录用为国家正式职工，不属于国家机关、全民企事业单位以及县区属以上城镇集体企业中的正式职工，其在企业中工作的年限一般不能计算为连续工龄。在施行养老保险制度后，未按国家规定缴纳社会保险费，或补交社会保险费的，其工作年限和连续工龄不得视同缴费年限。上诉人确认被上诉人应当自1987年12月起算参加工作时间（缴费年限）正确。2、原审判决错误理解退休审批行为的性质。退休审批是依申请的行政确认行为，劳动保障部门只对用人单位提供的职工档案进行形式审查，如果因单位保管不善导致职工档案资料丢失而无法确认相关信息的，属于职工与单位之间的民事争议，应当通过其他法律途径解决，但不能将此责任归于劳动保障部门，进而随意作出认定。原审判决认定事实不清，适用依据不当，判决结果错误，请求本院撤销原审判决，改判驳回被上诉人的原审诉讼请求。 被上诉人陈建平答辩称：一审法院审理查明事实清楚，适用法律准确。被上诉人1974年7月至1987年6月在原海门县无线电厂工作的相关证据材料已向海门市供电公司劳资科提交，上诉人在一审中也承认收到相关证据。上诉人在被上诉人退休审批表上已经注明被上诉人参加工作的时间是1974年7月，后又擅自划掉。上诉人的这一行政行为从未告知被上诉人，未履行告知义务。被上诉人在1974年7月至1987年6月的工作年限应当连续计算工龄。公安机关出具的户籍证明，证明被上诉人在80年代就是城镇户口。海门市档案局的资料证明，原海门无线电厂人员的性质由镇办企业上升为大集体企业，被上诉人自1984年1月1日起已经是原海门县劳动局认定的大集体企业人员。原海门县无线电厂丢失被上诉人的档案，被上诉人没有过错。。地方政府已经为此提供相关证据上诉人已经收到且认可。上诉人提出的养老保险缴费问题与本案无关。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 二审中，上诉人省人社厅未提交证据。被上诉人陈建平提交下列证据：1、加盖有海门市公安局城中派出所户口专用章的户口底册复印件一份，载明陈建平又名陈建明，该派出所在该复印件上注明“此为1987年户口底册，87年陈建明一家户口已在海门城区”。2、三案外人退休养老证，欲证明该三人与被上诉人相同，且上诉人对该三人的人员性质和工龄均予以确认。上诉人对证据1的真实性及合法性均不予认可，认为被上诉人1987年招工时为征用土地招工，如其为城镇户口就不能通过征用土地招工，且该证据不属于新证据；对证据2认为与本案无关联性，并非上诉人核发。被上诉人提交的证据1的真实性与合法性上诉人均无异议，本院予以确认；证据2与本案无关联性，本院不予确认。 本院二审中向海门市公安局城中派出所调取了两份证据：1、被上诉人的《常住人口登记表》，载明被上诉人“88年7月9日狮山村4组移入”；2、填报日期为1988年6月30日的《海门县征地人员转城户口、粮油审批表》载明被上诉人的“县劳动局介绍日期”为1987年12月30日，迁入单位及征地单位均为“海门县供电局”。上诉人及被上诉人对上述证据均无异议，但被上诉人认为其在1982年左右就已转为城镇户口。本院对上述证据予以确认。 本院认为：根据《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款及《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》（国发〔1998〕28号）的规定，上诉人具有对被上诉人的退休作出审批的法定职责。上诉人于2017年6月22日作出审退[2017]A1120号《江苏省企业职工退休审批表》，认定被上诉人参加工作时间为1987年12月，并批准被上诉人于2017年8月退休。被上诉人以其于1974年7月起即在原海门县无线电厂参加工作，上诉人认定其参加工作时间错误为由，提起本案诉讼。故本案争议焦点在于上诉人对被上诉人1974年7月至1987年12月期间的工作经历不予计算连续工龄和视同缴纳年限，是否有事实和法律依据。对此，当时有效的《国务院关于改进对临时工的使用和管理的暂行规定》第二条规定，企业、事业单位需要使用临时工时，应当根据主管部门批准下达的年度劳动工资计划，报请当地劳动部门统一安排，就近招用。原劳动和社会保障部办公厅劳社厅函[2002]323号《关于劳动合同制职工工龄计算问题的复函》进一步明确，对按照有关规定招用的临时工，转为企业劳动合同制工人的，其最后一次在本企业从事临时工的工作时间与被招收为劳动合同制工人后的工作时间可合并计算为连续工龄。在当地实行养老保险社会统筹前的临时工期间的连续工龄，可视同缴费年限；在当地实行养老保险社会统筹后的临时工期间的连续工龄，要按规定缴纳养老保险费，计算缴费年限，没有缴纳养老保险费的，不能计算视同缴费年限或缴费年限。故能否计算连续工龄并视同缴费年限，应当审查职工在当地实行养老保险社会统筹前的用工是否属于按照有关规定招用，即是否经过当地劳动部门批准招录。 根据被上诉人的职工人事档案，被上诉人于1974年7月进入原海门县无线电厂工作，户口所在地为原海门红旗大队。1981年原海门电子仪器厂改为海门收音机总厂，将原海门县无线电一厂的收音机车间并入该厂，该厂与原海门县无线电厂为两块牌子一套班子。在1981年7月25日原海门县工业局向原海门县人民政府出具的《关于将海门电子仪器厂改为海门县收音机总厂的报告》中明确“并入人员性质不变”。1984年7月，原海门县人民政府办公室在原海门县劳动局提交的《关于无线电厂和微型电机厂人员性质遗留的情况报告》上批注同意10个城镇户口集体合同工及14个婚入户职工转为大集体正式工，并不包括被上诉人。1987年6月10日，原海门县无线电厂作出《关于对陈建平同志要求自动离职的决定》，载明被上诉人为该厂集体固定工，同意其自动离职。被上诉人的上述人事档案中，虽有“固定”“集体固定工”的记载，但没有被上诉人经当地县级以上劳动行政部门批准的录用手续，或转为大集体企业固定工的批准手续。1985年12月加盖有原海门县企业工资改革领导小组办公室印章的《企业工资改革套入新拟工资标准和升级增资名册》中，被上诉人的人员性质虽记载为大集体，但该表系对企业职工增加工资的审批，并非劳动行政部门针对企业职工人员性质作出的审批。被上诉人的职工人事档案中并不存在其1974年7月至1987年12月工作期间经过县级以上劳动行政部门批准招用或转为大集体企业固定工的批准手续，且被上诉人原审庭审中亦陈述其1974年在原海门县无线电厂工作没有劳动部门录用的手续。被上诉人原审中虽主张其职工人事档案被原海门县无线电厂遗失，但未提交证据证明档案遗失以及遗失何部分档案的事实。结合被上诉人1987年6月从原海门县无线电厂自动离职务农，后于1987年12月以“土地工”身份经原海门县劳动局批准录用为原海门县供电局大集体合同制工人，以及被上诉人户籍档案中记载其系于1988年转为城镇户口的事实，被上诉人主张其1974年7月至1987年12月期间的工作经历应当计算连续工龄和视同缴纳年限，不能成立。上诉人根据《江苏省企业职工基本养老保险规定》第十八条第二款“参保人员退休时，由用人单位、劳动保障代理机构或者参保人员本人，凭社会保险经办机构审核的参加基本养老保险的证卡和有关材料，到劳动保障行政部门办理退休手续”的规定，审查被上诉人的职工人事档案后作出退休行政审批，对被上诉人1974年7月至1987年12月期间的工作经历不予计算连续工龄和视同缴纳年限，并无不当。原审判决认定上诉人将被上诉人于1987年被原海门县供电局录用时间作为其参加工作的时间证据不足，属认定事实错误，本院予以纠正。被上诉人要求撤销上诉人作出的2017006号《职工退休养老证》对被上诉人参加工作时间的认定；确认上诉人将被上诉人参加工作时间认定为1987年12月的行为违法，判决上诉人将被上诉人参加工作时间由1987年12月更正为1974年7月并连续计算工龄的诉讼请求，无事实和法律依据，应予驳回。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销江苏省南京市中级人民法院（2018）苏01行初206号行政判决。 二、驳回陈建平的诉讼请求。 本案一、二审案件受理费人民币各50元，由陈建平负担。 本判决为终审判决。 审判长  郑琳琳 审判员  季 芳 审判员  陆轶群 二〇二〇年十二月二十五日 书记员  陈 晨 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。