江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣行终568号上诉人（原审原告）叶太阳女，男，1955年11月25日生，汉族，住赣州市于都县。被上诉人（原审被告）赣州市人民政府。住所地：赣州市章贡区长征大道**。法定代表人曾文明，市长。委托代理人朱丽丽，赣州市司法局工作人员。叶太阳女诉赣州市人民政府行政复议一案，不服赣州市中级人民法院作出的（2020）赣07行初110号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。原审法院认定，叶太阳女是于都县罗坳镇罗坳村塘窝组村民，在该村建有房屋。2017年8月10日，于都县人民政府印发《于都县工业新区西区房屋征收补偿安置方案》，该补偿安置方案包括征收范围、征收方式、房屋征收补偿、优惠政策、附则等内容。叶太阳女不服该补偿安置方案，认为于都县人民政府以《关于印发的通知》（于府办发〔2017〕107号）的形式作出批准征收的行政行为侵犯了其合法权益，故于2018年11月6日向被告赣州市人民政府申请行政复议，要求撤销该补偿安置方案。赣州市人民政府于2018年11月12日受理原告行政复议申请后，因法律适用问题，于2018年12月14日主动中止审理，2020年6月1日被告恢复审理该案并于2020年6月9日作出赣市府复字〔2018〕218号行政复议决定，并将决定书送达给了原告。叶太阳女对该行政复议决定不服，诉至该院。另查明，2017年9月16日，于都县人民政府印发了《关于发布于都县工业新区西区房屋征收决定的公告》，其中第八条载明“房屋征收补偿安置按照《于都县工业新区西区房屋征收补偿安置方案》（于府办发〔2017〕107号）执行”。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二条、第六条的规定，行政复议的受案范围应当是具体行政行为。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“……市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施……”据此，作出征收补偿方案是征收补偿中的一个环节，之后还需经相关征收部门组织实施，作出征收补偿方案具有阶段性特征。从对被征收人的具体权利义务产生影响上看，征收补偿方案一般不直接设定权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，对被征收人产生直接影响的是作出征收决定及相关征收部门根据征收补偿方案所组织实施的具体的补偿安置、搬迁等行为。从征收补偿方案内容上看，该方案涉及人数众多的不特定对象，具有抽象性和一定的普遍约束力，属于行政规范性文件范畴。因此，作出征收补偿方案不属于具体行政行为，不属于行政复议的受案范围。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“……对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》规定：“……被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。”上述规定明确，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的补偿安置方案不服的，先由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府申请裁决。本案中，原告对补偿安置方案有异议，可按上述协调、裁决程序寻求救济。原告未经协调和裁决程序，直接向被告申请行政复议，不符合行政复议法和土地管理法的相关规定。综上，赣州市人民政府以不符合行政复议受理条件为由作出驳回复议申请的行政复议决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确。叶太阳女的诉讼请求不能成立，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回叶太阳女的诉讼请求。叶太阳女上诉请求，撤销一审判决及赣市府复字〔2018〕218号行政复议决定。事实与理由如下：1、案涉征收补偿方案并非属于规范性文件，而是一个具体行政行为。该方案涉及的人数虽然多，但却是特定的，方案中的规定也显然属于具体的、明确的，对被征收人有法律约束力的具体行政行为。2、一审法院错误理解将上诉人提起针对案涉征补方案批准行为的诉讼简单理解为对补偿标准有异议。上诉人并非针对具体补偿安置方案提起的复议申请，而是对于都县政府作出的批准行为。3、上诉人不服于都县政府批准具体的征收补偿方案的行政行为提起复议申请，符合行政复议受案范围。赣州市人民政府答辩称：1、答辩人作出驳回申请的行政复议决定，实体合法。从土地征收补偿过程来看，征地补偿安置方案经由市、县人民政府批准，系组织实施征地中的一个环节，故批准征地补偿安置方案属于过程性行为。对申请人的权益不产生实际影响。从内容上看，征地补偿安置方案涉及人数众多的不特定对象，具有一定普遍约束力，具有抽象性，属于行政规范性文件范畴，不属于具体行政行为。答辩人根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条的规定，决定驳回其行政复议申请，符合法律规定。2、答辩人作出驳回申请的行政复议决定，程序合法。3、赣州市中级人民法院作出（2020）赣07行初110号行政判决书符合法律规定。中院公开开庭审理，在整个案件审理过程中的焦点补偿标准，原告未提出异议，更未单单针对“批准行为”提出异议。原告所称的“批准行政”系政府内部工作流程中的行政审批行为，属于内部行政行为，对外不发生法律效力，不属于行政复议的受案范围。双方当事人向一审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送。本院经核实，对一审法院移送的证据效力，予以确认。本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致。本院认为，首先，对于于府办发〔2017〕107号安置补偿方案是否属于行政诉讼受案范围问题，制定补偿安置方案是经由市、县人民政府批准，组织实施征地中的一个环节。补偿安置方案在作出之后，相关征收部门还需要继续推进实施。通常补偿安置方案本身并不直接设定被征收人的具体权利义务，亦不对其权利义务产生直接影响，具有阶段性特点，系过程性行为；产生直接影响的应当是相关征收部门根据方案所推进的后续具体的补偿安置、搬迁等行为。因此《于都县工业新区西区房屋征收补偿安置方案》（于府办发〔2017〕107号）不对叶太阳女产生实际影响的行为，不具有可诉性。同时，从内容上看，补偿安置方案涉及人数众多的不特定对象，具有一定普遍约束力，属于行政规范性文件范畴，具有抽象性，亦不属于行政诉讼的受案范围。其次，对于于府办发（2017）107号安置补偿方案的批准行为，是属于上下级行政机关直接的层级监督行为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第八项的规定，不属于行政诉讼的受案范围。综上，本案无论是原行政行为即案涉于府办发〔2017〕107号安置补偿方案，还是案涉安置补偿方案的批复行为均不属于人民法院受案范围，且有关该征地补偿方案的复议是否受理以及作出何种复议决定亦均不属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。根据上述规定可知，仅对补偿标准有争议的才能通过协调、裁决途径。一审判决关于对补偿安置方案不服可以申请协调，裁决的判决理由不当，应当予以纠正。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定：“提起诉讼应该符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。”根据上述规定，提起行政诉讼必须符合行政诉讼受案范围等受理条件，否则应不予立案或者驳回起诉。本案中，叶太阳女在申请行政复议及提起行政诉讼中，均是笼统地对案涉补偿安置方案不服，并未明确对补偿标准提出异议，且其上诉状也再次明确重申其是对整个补偿安置方案不服。因案涉补偿安置方案及相关行政复议处理决定均不属于行政诉讼受案范围，本案应驳回叶太阳女的起诉，一审法院对本案进入实体审理不当，鉴于一审驳回叶太阳女诉讼请求的判决结果并不会对叶太阳女的实体权益造成影响，本案并无改判必要。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审诉讼费50元，由上诉人叶太阳女负担。本判决为终审判决。审判长  王丽君审判员  古豪莉审判员  饶晓燕二〇二〇年十二月八日书记员  徐依沫