江苏省宿迁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏13行终105号 上诉人（原审原告）王召阳，男，1971年3月18日生，××族，住江苏省宿迁市泗阳县。 委托代理人胡茂莹（系王召阳之妻），××族，1971年7月22日生，女，住江苏省泗阳县。 委托代理人杨劲桦，北京市一法律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）泗阳县城厢街道办事处，住所地泗阳县意杨大道**。 法定代表人王龙华，该街道办事处主任。 上诉人王召阳因与被上诉人泗阳县城厢街道办事处（下称城厢街道办）履行行政协议纠纷一案，不服宿迁市宿城区人民法院（2018）苏1302行初170号行政判决，向本院提起上诉。本院2018年10月11日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。因本案审理需以上诉人妻子胡茂莹寻衅滋事刑事案件的审理结果为依据，而该案尚未审结，故本院于2019年8月23日裁定本案中止审理，2020年11月27日该案作出终审刑事裁定，本院决定恢复本案审理，现本案已审理终结。 原审法院查明：原泗阳县众兴镇人民政府（下称众兴镇政府）为实施泗阳县2014年度城乡建设用地增减挂钩复垦项目，拟搬迁王召阳位于泗阳县××镇××号宅基地上房屋，但双方一直未能就安置补偿达成有效协议。直至2017年2月26日，众兴镇政府与王召阳签订一份协议书。其主要内容为：王召阳被拆迁房屋为住房和商业用途两用，面积为970.46平方米，众兴镇政府作为安置人为王召阳提供三套安置房屋，具体为雅典花园小区房屋性质为商住两用房，面积为725平方米；西康菜场1号404室，房屋性质为住宅，面积122.14平方米；西康菜场4号402室，房屋性质为住宅，面积122.14平方米；三套房屋共计926.28平方米。该协议第四条约定，三套安置房均可以办理产权登记手续，此合同签订后，安置人为被安置人（与其他业主同时）办理上述三套房屋的产权手续（以证明产权权属）。该协议第五条约定，安置房的购房款及购房相关的税费均由安置人（众兴镇政府）支付。而上述三套用于安置的房屋均系案外人江苏民裕投资有限公司投资开发的房屋。王召阳又于2017年3月3日与江苏民裕投资有限公司签订了三份合同。其中，一份商品房买卖意向协议，约定购买的商品房为雅典花园8号楼一、二楼以及8号楼与12号楼之间一、二楼的部分附属用房，建筑面积共725平方米（一楼395平方米，二楼330平方米），总金额2636000元，买受人在2017年3月25日前一次性付清房款。合同编号xk-1#4南4的商品房买卖合同，约定所购商品房为西康菜场1幢2单元4南4号房，商品房用途为住宅，建筑面积122.14平方米，总房款为378634元，付款方式为一次性付款，出卖人应当在商品房交付使用后90日内，将办理权属登记需要由出卖人提供的资料报产权登记机关备案，因出卖人责任，买受人不能在该商品房交付使用后90日内取得不动产登记的，合同继续履行，自该商品房交付使用后第91日起至实际取得不动产登记证之日止，出卖人按日向买受人支付已交付房价款万分之0.5的违约金。合同编号yd-4北6的商品房买卖合同，约定所购商品房为西康菜场4幢1单元4北6号房，商品房用途为住宅，建筑面积122.14平方米，其他关于总房款、付款方式及产权登记的约定与合同编号xk-1#4南4的商品房买卖合同相同。上述三份合同签订后，由众兴镇政府与案外人江苏民裕投资有限公司结算购房款，由该公司向王召阳交付了该三份合同约定的三套房屋。王召阳夫妻在雅典花园小区725平方米房屋一楼经营超市，二楼经营澡堂。王召阳位于泗阳县××镇××号宅基地上的房屋现已拆迁完毕，该土地由王召阳建设了养猪场继续使用。 原审法院认为，关于本案是否符合行政案件受理条件及案涉安置协议是否有效问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第十八条之规定：“县、乡（镇）人民政府应当按照土地利用总体规划，组织农村集体经济组织制定土地整理方案，并组织实施。地方各级人民政府应当采取措施，按照土地利用总体规划推进土地整理。”据此，被告众兴镇政府作为乡（镇）人民政府，为实施泗阳县2014年度城乡建设用地增减挂钩复垦项目，拟搬迁原告王召阳位于泗阳县××镇××号宅基地上房屋，双方在平等自愿基础上，根据被拆迁房屋面积大小，协商订立安置同等面积房屋的安置补偿协议，具有行政法上权利义务内容，且不违反法律、行政法规及地方性法规的相关规定，属于有效协议，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定的受案范围。该协议没有约定办理产权登记的具体期限，原告王召阳于2018年5月2日书面向被告众兴镇政府提交申请后，众兴镇政府书面答复依法处理，但一直未履行协议约定义务，故原告起诉符合行政案件受理条件。 关于众兴镇政府是否应当履行协议约定的办理产权登记义务的问题。从查明的案件事实看，实际用于安置原告的三套房屋并非被告众兴镇政府所有，均系案外人江苏民裕投资有限公司投资开发的房屋，众兴镇政府也不具有办理不动产登记的法定职责。在安置协议签订后，又通过原告与安置房屋实际产权人江苏民裕投资有限公司重新签订房屋买卖合同，由众兴镇政府与江苏民裕投资有限公司结算购房款的方式，完成了该三套安置房屋的交付。而且原被告双方所订立协议中约定位于西康菜场的两套住房的房号在具体交付时也有所变化。根据原告王召阳与江苏民裕投资有限公司所签订的两份商品房买卖合同约定，西康菜场的两套住房应由出卖人在商品房交付使用后90日内协助办理产权登记手续，逾期则由出卖人江苏民裕投资有限公司承担违约责任。根据原告王召阳与江苏民裕投资有限公司所签订的商品房买卖意向协议，其实际接受的雅典花园8号楼一、二楼以及8号楼与12号楼之间一、二楼的房屋属于附属用房，不能登记为个人所有。据此，被告众兴镇政府与原告王召阳签订安置协议约定三套房屋均可由其办理产权手续，属于双方对标的物认知错误。事后原告王召阳与三套安置房的实际所有权人-江苏民裕投资有限公司签订了房屋买卖合同，且已经接受并实际占有使用了该三套房屋，双方实际变更了安置协议的履行方式。故原告王召阳坚持要求判令被告众兴镇政府按照协议约定内容为原三套安置房屋办理产权登记的理由不成立。原告王召阳具备产权登记条件的两套安置住房，应按照合同约定申请开发商江苏民裕投资有限公司协助办理登记手续，如涉及税费缴纳，应由被告众兴镇政府依照协议约定承担。对原告安置在雅典花园小区的商住楼，因客观上不具备为个人办理产权登记条件，被告众兴镇政府应当采取其他补救措施确保不影响原告王召阳对该安置房屋的实际使用权，否则应承担侵权赔偿责任。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十八条第一款之规定，判决被告众兴镇政府应采取补救措施协助原告办理众兴镇西康菜场1幢2单元4南4号和4幢1单元4北6号房屋的产权登记手续，并确保不影响原告王召阳雅典花园8号楼一、二楼以及8号楼与12号楼之间一、二楼共725平方米安置房屋的使用权；驳回原告王召阳要求被告众兴镇政府为众兴镇雅典花园小区商业用房、西康菜场1号404室和4号402室办理产权登记的诉讼请求。案件受理费50元由被告众兴镇政府负担。 上诉人王召阳上诉称，原审判决错误，请求依法撤销，并判令被上诉人按协议约定将用于安置的雅典花园小区商业用房和西康菜场1号404室、4号402室的房屋办理产权过户登记手续，主要理由是：1.被上诉人作为拆迁安置主体，对拟用于安置的涉案房屋产权登记情况非常清楚，其在安置补偿协议中也明确承诺可以办理房屋产权过户登记手续，上诉人是基于信任才与被上诉人签订补偿安置协议的，上诉人签订协议时对涉案房屋能否进行产权过户登记并不知情。原审认定上诉人和被上诉人对涉案房屋及其登记情况存在共同认知错误缺乏事实根据，上诉人对涉案房屋不存在认知错误，也不应承担由此产生的法律后果。2.被上诉人针对涉案雅典花园小区商业用房承诺可以办理或协助有关单位办理产权过户登记手续，虽其后在原审庭审中予以否认，但其并未提供证据加以证实，原审判决认定涉案雅典花园小区商业用房不具备为个人办理产权过户登记条件的依据不足。3.原审判决责令被上诉人采取补救措施确保不影响上诉人对涉案雅典花园小区商业用房的使用权，该判决内容不明确且明显不当，变更了被上诉人对上诉人应负的安置义务，实质上剥夺了上诉人享有对涉案商业用房的合法产权。 被上诉人城厢街道办答辩称，被上诉人与上诉人签订涉案安置补偿协议具有特殊背景，涉案雅典花园小区商业用房客观上不具备办理产权过户登记条件，西康菜场小区因消防验收不合格正在整改，整改到位后方可办理产权过户登记手续。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，请求依法驳回上诉，维持原判。 当事人原审中提交的证据均已随案移送本院，原审对证据的分析认定正确。 本院二审查明的案件事实与原审一致。 二审诉讼中，因行政区划调整，原泗阳县众兴镇被批准撤销，其行政区域由新设立的众兴街道、城厢街道、来安街道和三庄镇承接和管理，其中，上诉人所在的界湖居委会及其原房屋所在地现归城厢街道办管理范围。 另查明，上诉人位于泗阳县××镇××号宅基地上的房屋被纳入泗阳县2014年度城乡建设用地增减挂钩复垦项目范围，2014年8月30日，上诉人王召阳和其妻子胡茂莹分别以王召阳、王召建、王通的名义与被上诉人众兴街道办（原众兴镇政府）签订了三份《村镇房屋搬迁补偿安置协议》，确定被搬迁房屋总面积为975.59平方米，但该协议对上诉人被搬迁房屋是否为住宅或商业用房未予明确，后该协议因故未能实际履行。 还查明，2020年8月13日泗阳县人民法院作出（2019）苏1323刑初第475号刑事判决，以寻衅滋事罪，判处胡茂莹有期徒刑二年。该刑事判决书在认定事实部分载明：“2017年2月，泗阳县众兴镇人民政府为平息信访，同意以西康菜场住房2套、雅典花园725平方附属用房及现金140余万元作为被告人胡茂莹家的拆迁安置补偿，后实际交付。”胡茂莹不服该判决提起上诉，本院经审理于2020年11月27日作出（2020）苏13刑终第288号刑事裁定书，驳回上诉，维持原判。 本案争议焦点：上诉人与被上诉人签订的补偿协议是否合法，上诉人要求履行协议的请求依法能否成立。 本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。”依据上述规定，人民法院审理行政协议案件，首先应当对涉案行政协议是否合法有效进行全面审查，合法有效是行政协议继续履行的前提要件。本案中，上诉人位于泗阳县××镇××号宅基地上的房屋被纳入被上诉人确定的土地增减挂钩项目实施范围需要搬迁，上诉人依法享有获得补偿的权力。上诉人与被上诉人曾于2014年8月达成了三份搬迁补偿安置协议，该协议中载明上诉人被搬迁房屋的结构及面积等情况，但并未记载房屋的性质及用途，即未对住宅房和营业用房进行区分与明确，之后该三份协议因故并未实际履行。为落实补偿义务，平息上诉人信访，后被上诉人与上诉人经协商签订了涉案协议书，明确将雅典花园和西康菜场两个小区共**房屋安置给上诉人，且已实际交付上诉人使用。被上诉人作为补偿安置主体，其有义务且有能力对用于安置房屋的权属、用途、面积等基本情况进行调查核实，以确保安置房屋来源合法、权属清晰、用途一致，从而保证房屋具备用于安置条件。但从本案查明事实看，涉案用于安置的雅典花园小区725平方米房屋系该小区附属用房，其产权归开发建设单位或全体业主共有，无法转移登记至个人名下，客观上不具备用于安置的条件，被上诉人擅自将小区附属用房安置给上诉人明显不当，且该房屋产权无法过户登记在上诉人名下，被上诉人关于安置房办理产权过户登记手续的约定客观上亦无法实现。因此，被上诉人以不具备安置条件的房屋作为产权调换房屋安置给上诉人，双方所签订的补偿协议不具有合法性，且涉案协议中有关上诉人被拆迁房屋为商住两用性质界定和安置房屋中住宅房与营业用房的面积确定缺乏事实根据。此外，原审法院关于“确保不影响原告王召阳雅典花园8号楼一、二楼以及8号楼与12号楼之间一、二楼共725平方米安置房屋的使用权”的判决内容也不具备确定性和可执行性。 综上，上诉人与被上诉人协商签订的协议不具有合法性，不能作为补偿安置的依据使用，上诉人请求被上诉人继续履行协议于法无据。原审判决适用法律错误，本院应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第三款，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十五条第二款之规定，判决如下： 一、撤销宿迁市宿城区人民法院（2018）苏1302行初170号行政判决。 二、撤销上诉人王召阳与被上诉人泗阳县城厢街道办事处（原众兴镇人民政府）2017年2月26日签订的协议书。 三、责令被上诉人泗阳县城厢街道办事处在收到本判决之日起二个月内依法对上诉人王召阳履行补偿义务。 二审案件受理费50元，由被上诉人泗阳县城厢街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长 谈 强 审判员 周丽丽 审判员 于元祝 二〇二〇年十二月二十八日 书记员 张 敏