江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏行终1203号 上诉人（原审原告）赵玉翠，女，汉族，住江苏省徐州市铜山区。 被上诉人（原审被告）徐州市铜山区人民政府，住所地在江苏省徐州市铜山区府中路**。 法定代表人高建民，徐州市铜山区人民政府区长。 被上诉人（原审被告）徐州市铜山区马坡镇人民政府，住所地在江苏省徐州市铜山区马坡街丁字路口往西50米。 法定代表人朱方利，徐州市铜山区马坡镇人民政府镇长。 上诉人赵玉翠诉被上诉人徐州市铜山区人民政府（以下简称铜山区政府）、徐州市铜山区马坡镇人民政府（以下简称马坡镇政府）房屋强拆行为违法及行政赔偿一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2019）苏03行初292号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，赵某强与案外人张某兰系夫妻，二人育有子女四人，分别为长女赵某颖、次女赵玉翠、长子赵某动、次子赵某申。2001年2月、3月，赵某强通过购买方式从村委会获取土地一块。赵某强称该土地系五处宅基地，长、宽均为33米。赵某强在该土地上建造房屋及附属物。因徐沛快速通道建设，2015年12月15日，铜山区政府、原铜山区国土资源局分别发布铜政公〔2015〕第15号《征收土地方案公告》《征地补偿安置方案公告》，其中征收的土地包括上述房屋占用土地在内的马坡镇蒋楼村土地。2017年8月11日，铜山区政府发布铜政公〔2017〕31号房屋征收公告，马坡镇政府为征收实施单位。上述房屋处于征收范围内，征收编号为1-27。经马坡镇政府认定，上述房屋的被征收人为赵某强及其长子赵某动两户，共六人。2017年6月15日，征收工作人员对上述房屋进行实地丈量登记，赵某强在《铜山区重点工程徐沛快速通道房屋征收丈量登记表》上签名确认。2017年8月15日，征收工作人员对上述房屋进行复核丈量，赵某强在《铜山区重点工程徐沛快速通道房屋征收复核表》上签名确认。2017年8月28日，征收工作人员对上述房屋进行复核，将原被认定为棚的部分面积（63.46平方）改认定为简易房。2017年8月23日，征收工作人员对上述房屋按两户，即赵某强及其长子赵某动两户进行复核，其中记载“该处为贰处宅基地，一户为赵某强，一户为赵某动”。2017年8月23日、8月28日的复核表中无赵某强或其家人签字。2018年7月30日，江苏象仁土地房地产资产评估有限公司对上述房屋出具估价报告，记载房屋补偿总价值为277529元、附属物补偿总价值80427元，估价时点为2017年8月23日。2019年3月，征收工作人员向赵某强送达估价报告单。后,赵某强对上述估价报告向评估机构等提出了书面异议。因未达成征收补偿协议，2019年6月5日，铜山区政府针对上述房屋作出铜政征〔2019〕4号房屋征收补偿决定，其中记载“…………赵某强、赵某动可获得两处宅基地……”。马坡镇政府称，该补偿决定张贴在村委会公示栏。赵某强则主张至原审证据交换时该补偿决定未向其送达。原审庭审过程中，赵某强认可收到了马坡镇政府于2020年1月向其邮寄送达的前述补偿决定。2019年6月21日，马坡镇政府组织人员对上述房屋进行拆除。拆除前，马坡镇政府工作人员对室内物品进行了清点、登记，并存放于村委会。后赵某强领取了部分物品，并书写便条。赵某强认为清单中的物品不全、有遗漏。原审庭审中，赵某强提交了其与张某兰、赵某颖、赵某翠、赵某动、赵某申签字的分家协议，记载日期为2011年1月1日。主要内容为：房产共计470平方，宅基地共计1098平方。东屋等100平方归赵某颖所有，南屋等94平方归赵玉翠所有，大青砖南屋等150平方归赵某动所有，北屋等90平方归赵某申所有，小北屋30平方归赵某强、张某兰所有。除赵玉翠外，赵某强、赵某动、赵某申、赵某颖各自就分家协议确定的部分房屋以铜山区政府、马坡镇政府为被告分别提起行政诉讼，案号分别为（2019）苏03行初289、290、291、293号。赵某强、赵某动、赵某申、赵玉翠、赵某颖等五人认为，案涉房屋占用的土地为五处宅基地，铜山区政府应按五处宅基地予以补偿。经原审法院释明，赵玉翠等五人拒绝作为共同原告就案涉房屋主张全部权利，坚持就分家协议确定的房屋单独起诉，并要求按五户进行补偿。 原审法院认为，首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第二十七条的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，为共同诉讼。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十七条、第二十八条的规定，必须共同进行诉讼的当事人没有参加诉讼的，人民法院应当依法通知其参加；当事人也可以向人民法院申请参加。前款所称的必须共同进行诉讼，是指按照行政诉讼法第二十七条的规定，当事人一方或者双方为两人以上，因同一行政行为发生行政争议，人民法院必须合并审理的诉讼。通过前述规定可以看出，在必要共同诉讼中，当事人对诉讼标的具有同一性，共同诉讼人存在着共同的权利和义务。必要共同诉讼是一种不可分之诉，这要求当事人必须一同起诉一同应诉，人民法院必须合并审理和判决，不能分案审理。本案中，就土地使用权而言，现无证据证明赵某强购买的宅基地为五宗土地。就房屋而言，赵某强及其子女签订的分家协议虽约定五人分别所有部分房屋，但该协议具有相对性，只能约束协议签订主体，不能约束行政机关及人民法院。并且能否取得房屋所有权应符合《中华人民共和国物权法》及不动产登记的相关规定。物权客体特定是物权法的基本原则，所谓物权客体特定，是指权利人必须对特定的物享有物权。基于不动产的特殊性，不动产的特定化系通过不动产登记单元确定。所谓不动产登记单元，是指权属界线封闭且具有独立使用价值的空间，有房屋等建筑物、构筑物的，以该房屋等建筑物、构筑物与土地、海域权属界线封闭的空间为不动产单元。就被征收的房屋实际使用状况而言，赵某强及其子女对分家协议约定的分别所有的房屋不具有物权法意义上的独立使用价值，协议约定的各部分不能成为分别所有的不动产。结合房地一体的原则，被征收的房屋及占用的土地应为一个不动产登记单元，即一个物权法意义上的“物”，并非赵某强、赵某动、赵某申、赵玉翠、赵某颖等五人分别所有的不动产。共有人对共有物的权利是抽象地存在于全部共有物上，而非系就共有物的特定部分享有权利。因此，因共有的不动产或者动产产生的债权债务，在对外关系上，共有人享有连带债权、承担连带债务。也就是说，因共有物产生的纠纷而对外提起的诉讼为必要共同诉讼，共有人必须作为共同原告共同主张权利。就本案被征收的房屋而言，即使被征收房屋为赵某强与赵某颖、赵玉翠、赵某动、赵某申等人共有，各共有人应就共有物全部主张权利，而非就共有物各部分分别主张权利。经原审法院释明，赵某强等五人拒绝作为共同原告共同主张权利，故该五人的起诉不符合法定条件，应予驳回。 其次，行政诉讼系对行政行为的合法性进行评价。被征收的房屋及占用的土地为一个物权法意义上的“物”，行政机关对其实施的拆除行为只能进行一次司法审查。赵某强等五人分别就特定部分提起行政诉讼，要求人民法院对拆除行为进行五次司法审查，于法无据。 再次，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告；提起行政诉讼，不仅要有明确的被告，还应当有事实根据。本案中，马坡镇政府认可其实施了拆除行为，且其称拆除视频中出现的穿制服工作人员为马坡镇政府的工作人员，结合马坡镇政府为征收实施单位的事实，可以说明拆除行为的实施主体为马坡镇政府，而非铜山区政府。根据“谁行为、谁被告”的原则，铜山区政府并非本案适格被告。赵玉翠以铜山区政府为被告提起诉讼，无事实依据。经原审法院释明，赵玉翠坚持不变更其所列被告。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第二十六条第一款、第二十七条、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第二十七条、第二十八条、第六十九条第一款第一项、第三项规定，裁定：驳回赵玉翠的起诉。 赵玉翠上诉请求，撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。理由是：第一，铜山区政府是适格被告。铜山区政府答辩称，对赵某强户的补偿，已经委托马坡镇政府实施；马坡镇政府根据铜山区政府的文件和指示实施的行为，足以看出马坡镇政府处于受委托地位，即使其承认实施了强制拆除行为，委托的法律后果也应当由委托人铜山区政府承担。第二，赵玉翠可以作为原告单独提起诉讼。赵某强与张某兰、赵某颖、赵玉翠、赵某动、赵某申对案涉宅基地已经进行了分割，地上房屋各有所属，各家庭成员在权利上各自独立，可以单独起诉。案涉宅基地虽然未进行登记，但是登记错误依然应根据实际情况予以处理。该宅基地面积一千多平方米，相当于五块标准宅基地面积，分家后正好符合当前农村宅基地标准。第三，即使存在宅基地为共同权利人的情况，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十七条的规定，只有申请参加诉讼的理由不成立的才应裁定驳回，不能因为案涉房屋使用同一个征收编号，就限制当事人权利。 铜山区政府、马坡镇政府二审未提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审裁定认定事实一致，本院予以确认。 本院另查明，2014年12月27日，原中华人民共和国国土资源部向江苏省人民政府作出《关于272省道徐州至沛县工程建设用地的批复》（国土资函〔2014〕710号），同意徐州市铜山县政府（铜山区政府前身）征收农民集体所有建设用地17.4345公顷等。2015年12月15日，铜山区政府、原铜山区国土资源局分别发布铜政公〔2015〕第15号《征收土地方案公告》及《征地补偿安置方案公告》，载明“根据《关于272省道徐州至沛县工程建设用地的批复》（国土资函〔2014〕710号，12月27日印发）同意我区……马坡镇蒋楼村、丁集村、大新村、马坡村、玉堂村35.991公顷……土地征收”。 2020年1月9日原审法院组织的质证中，赵某强陈述，涉案房屋“从化工厂就没有证，后来村委会作为办公场所也没有证，然后卖的时候也没有证。”赵某强的长女赵玉翠当庭陈述：“还有一处我奶奶的（宅基地），给我父亲了”“那一处没有征收，本案的房屋被拆完之后，我又把老房子收拾了一下住进去了。” 本院认为,赵某强、赵某颖、赵玉翠、赵某动、赵某申在不同案件中提起诉讼的第三项诉讼请求均为“责令被告按照补偿标准每家一户宅基地进行赔偿”，该诉讼请求实际上是通过诉讼达到分户分宅基地进而获得征收补偿的目的。农村宅基地用地建房审批及使用权权属证书的发放，需要经过法律法规规定的程序；涉及占用农用地的，还要依照《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十四条的规定，办理农用地转用审批手续。虽然赵某强提供了其与张某兰、赵某颖、赵玉翠、赵某动、赵某申于2011年11月1日签订的分家协议，通过签订该协议，在缔约人之间确定了对涉案房屋所有权的按份共有关系，但该协议既不能等同于物权变更登记，对外不发生物权公示效力，也不能替代赵某强户对所使用土地作为宅基地分户的建房审批、权属证书发放的法定程序。在对外主张权利时，前述土地使用权人及地上房屋、院落的共有人应就共有物的全部即案涉房屋及土地的整体主张，而非就共有物各部分分别主张。如各共有人就共有物分别主张权利，不仅与《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第二十七条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十七条关于必要共同诉讼的法律规定相矛盾，亦会产生对同一权利人享有权利的“物”进行多次重复司法审查的问题。 房屋征收过程中发生的房屋强制拆除行为，如果确无法查清强拆主体的，可根据拆迁工作的目的及根据权责一致的原则，推定具有补偿职责的市、县级人民政府为强拆主体；但是如果能够查明拆除房屋的实际主体的，应按照实际情况，据实认定实际强拆主体。本案中，赵玉翠主张铜山区政府实施了涉案强制拆除，但其提供强制拆除前后的照片及视频不能证明铜山区政府参与实施了涉案强制拆除。且根据原审法院查明的事实，马坡镇政府在原审中明确陈述是其实施了涉案强制拆除。在责任主体明确的情况下，不宜再推定铜山区政府实施了涉案强制拆除。赵玉翠对铜山区政府的起诉缺乏事实依据，原审法院裁定驳回其起诉，并无不当。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 刘建功 审 判 员 臧 静 审 判 员 朱 丽 法官助理 杨 光 二〇二〇年十二月二十八日 书 记 员 任子悦