河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2988号上诉人（一审原告）李丹，女，汉族，1985年10月9日出生，住河南省郑州市。委托代理人胡淑云，女，汉族，1960年5月19日出生，住址同上。委托代理人张赛男，北京桦天律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市上街区人民政府。住所地河南省郑州市上街区中心路**。法定代表人耿勇军，该区区长。委托代理人马涛，该区峡窝镇政府法制办主任。委托代理人李博博，北京观韬中茂（郑州）律师事务所律师。上诉人李丹因诉郑州市上街区人民政府（以下简称上街区政府）履行安置补偿职责一案，不服河南省郑州市中级人民法院（2020）豫01行初884号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李丹的委托代理人胡淑云、张赛男，被上诉人郑州市上街区人民政府的委托代理人马涛、李博博到庭参加诉讼。本案现已审理终结。郑州市中级人民法院一审审理查明，李祥安生前（200年去世）系郑州市上街区峡窝镇石咀村**村民，在该村有宅基地一处。1995年2月8日，李祥安出具委托书一份，该委托书载明把李祥安弟弟李心安的孙女李丹（本案原告）过继给李祥安养老送终，李祥安把老宅基地财产交由李丹继承，作为扶养李祥安的补偿。2013年5月29日，上街区峡窝镇人民政府作出《上街区峡窝镇镇区改造项目搬迁补偿安置办法》，呈报上街区政府批示。2015年3月5日的《上街区峡窝镇南峡窝村、观沟村、大坡顶村、振兴社区、石嘴村搬迁补偿安置办法》显示石嘴村在搬迁改造范围内。2015年4月，涉案的李祥安宅基地上的房屋被拆除。2020年3月20日，李丹向上街区政府申请行政补偿，认为其通过遗赠取得李祥安的院落一处，请求上街区政府对其作出补偿安置决定。2020年5月22日，上街区政府向李丹下发补正通知书，告知其补正《土地房屋及附属清单》《行政补偿申请书》等内容。2020年8月4日，峡窝镇人民政府对李丹作出《行政补偿通知书》，确定参照上街区峡窝镇石咀村村民委员会意见及上街区峡窝镇镇区改造项目建设指挥部会议纪要对地面附属物进行补偿，决定补偿总额42151元。庭前会议质证时，上街区政府陈述，由于李丹未提供相应的证件，该补偿通知书中确定的款项42151元未支付给李丹。李丹于2020年8月6日向一审法院提起诉讼，请求：1.给予228平方米安置房屋，如不能安置房屋，则按照228平方米安置房的现行市场价格给予货币补偿；2.给予土地补偿42900元；3.给予厕所、围墙、猪舍、水井、树木等附属物补偿；4.给予自2015年5月1日起至实际支付之日止的过渡补助费；5.给予搬迁补助费1920元；6.给予搬迁奖励12000元。李丹陈述其在立案后才收到峡窝镇人民政府于2020年8月4日作出的《行政补偿通知书》。郑州市中级人民法院一审认为，李丹主张其基于遗赠获得了李祥安的院落一处，其提供的证据是李祥安出具的委托书一份，该证据名称虽为“委托书”，但内容载明了“把李祥安弟弟李心安的孙女李丹过继给李祥安养老送终，李祥安把老宅基地财产交由李丹继承，作为扶养李祥安的补偿”。对该委托书如何认定是本案的关键所在。《中华人民共和国继承法》第三十一条规定，公民可以与扶养人签订遗赠扶养协议。按照协议，扶养人承担该公民生养死葬的义务，享有受遗赠的权利。本案中李祥安出具的委托书具有遗赠扶养协议的性质，李丹亦陈述其是基于“遗赠”获得李祥安的宅院。遗赠扶养协议是双务合同，李祥安出具的具有遗赠扶养协议性质的委托书是否实际履行，本案中并无有效证据予以证明，一审法院对该事项亦不作确认。但是对于委托书中载明的遗赠财产部分，即把“老宅基地财产交由李丹继承”的内容是否合法的问题，是本案需要厘清的问题。厘清上述问题需要明确以下内容：一、根据《中华人民共和国土地管理法》第九条之规定，宅基地属于农民集体所有。宅基地是农户用作住宅而占有、利用的集体土地，其所有权属于村集体，农户享有的仅仅是该块土地的使用权，因此宅基地不能作为村民的个人财产被继承。二、根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条之规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。登记的宅基地使用权人是该户的代表人，宅基地使用权由家庭内部成员共同享有。结合以上分析可以看出，首先，如果李丹和李祥安属于同一家庭户，其理所当然的享有案涉宅基地的使用权，可以要求按照安置方案要求安置补偿。但从本案提交的证据来看，李祥安出具的委托书具有遗赠扶养协议的性质，该委托书虽然显示有将“李丹过继给李祥安”的表述，但并未有证据证明李丹和李祥安之间存在有法律认可的或者事实上的收养关系，故无法得出李丹和李祥安同属一个家庭户的结论。李丹不能基于宅基地要求安置补偿。因此，李丹诉讼请求中的第一项、第二项即要求基于宅基地获得228平方米的安置房和给予土地补偿42900元没有依据，一审法院不予支持。其次，因宅基地不能作为个人遗产继承，委托书中载明的“老宅基地财产交由李丹继承”中涉及的宅基地继承部分自然无效，对于宅基地上的附属物，属于李祥安个人的合法财产，依法可以按照其委托书中载明的意愿交由李丹继承。从李丹提供的证据来看，李丹曾向上街区政府提出补偿申请，上街区政府向李丹下发《补正通知书》，之后峡窝镇政府给李丹作出《行政补偿通知书》，该通知书载明对李丹隔代继承李祥安的附属物进行补偿，补偿款总额为42151元。该通知书虽为镇政府所作，但其代表了政府部门对李祥安宅基上附属物价值的认可或者部分认可，该通知书向李丹下发，结合李祥安出具的委托书，亦可以印证李祥安遗产应当由李丹继承的事实。但本案中，上街区政府未提供证据证明上述42151元款项具体包含哪些附属物，李丹对该款项亦不予认可，因此，在无其他证据佐证的情况下，一审法院无法确定该款项系李祥安宅院上附属物实际应补偿的款项。由于李丹、上街区政府双方就涉案附属物均未提交令人信服的证据，导致一审法院无法直接对附属物金额作出补偿判决。鉴于此，有关附属物补偿事项和补偿数额问题仍需要上街区政府进一步审查核实，由上街区政府对李丹的合法权益全面及时补偿到位。因此责令上街区政府限期对李丹申请的补偿事项作出处理，以保护李丹合法权益。此外，对于李丹主张的过渡补助费、搬迁补助费及搬迁奖励等，上街区政府在对李丹的补偿事项作出处理时，可以查明房屋被拆除时原李丹是否在涉案宅院居住、是否存在因李丹原因导致的迟延搬迁等因素，对过渡补助费、搬迁补助费及搬迁奖励等一并予以处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十三条之规定，判决：一、责令郑州市上街区人民政府于判决生效之日起六十日内对李丹申请补偿事项依法作出处理。二、驳回李丹的诉讼请求。上诉人李丹不服，上诉称：（一）一审判决适用法律严重错误。仅有宅基地，而没有地上物的情况下，宅基地当然不能单独拿来继承；但是对于宅基地上的房屋属于公民个人财产，公民有权通过继承、遗赠等方式取得宅基地上房屋的所有权，同时取得相对应的宅基地的使用权，这是房地一体的法律制度使然，是房地不能分割的基本事实使然，更是基本的常识。（二）上诉人主张对案涉房屋及地上物的所有权和宅基地的使用权，依据是通过赠遗取得，而非与李祥安建立收养关系，组成一个家庭户，该事实可以在本案中予以确认。（三）上诉人通过接受遗赠取得对李祥安宅基地的使用权也有明确的法律依据。（四）如果一审判决认定上诉人无权享有李祥安的宅基地使用权，那么上诉人虽然通过遗赠取得了李祥安的房屋所有权，却并不能使用，这是荒诞的。或者国家政府不进行改造的情况下，上诉人还可以对继承的房产和宅基地进行居住使用，反而是本应为人民改善居住条件的镇区改造，却剥夺了上诉人原本对宅基地的使用权利，得不到任何补偿。综上，请求撤销一审判决，将本案发回重审，或者改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人上街区人民政府答辩称：（一）一审法院认定上诉人李丹不能基于涉案李祥安的宅基地要求安置补偿是正确的。本案涉案宅基地及房屋系李祥安名下，李丹并非涉案宅基地及房屋使用权人及法定继承人，李丹主张基于遗赠要求对涉案宅基地进行安置补偿无法律依据。李丹户口在所涉宅基地及房屋拆迁时不在上街区峡窝镇石咀村，其不具备所涉石咀村村集体成员资格，不能享受宅基地安置补偿权益。（二）关于李祥安所涉宅基地房屋及附属物等补偿问题，被上诉人会根据李丹及其他权利人提交的证据材料，核实后依法依规给予补偿。综上，本案涉案宅基地及房屋并非李丹名下，并非其法定继承人，所涉宅基地拆迁时，李丹户口不具备所属石咀村村集体成员资格，与李祥安也并非法定收养关系，不能享受宅基地安置补偿权益，其主张基于遗赠要求对涉案宅基地进行安置补偿无事实、法律依据，故请求驳回李丹的上诉，维持一审判决。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第九条、第六十二条之规定，宅基地属于农民集体所有，农户享有的是宅基地的使用权，农村村民一户只能拥有一处宅基地，登记的宅基地使用权人是该户的代表人，使用权由家庭内部成员共同享有。结合本案案情，李丹主张其对涉诉宅基地享有安置补偿利益，主要是基于李祥安出具的委托书一份，但该委托书主要是关于遗赠扶养的约定，虽然有将“李丹过继给李祥安”的表述，但没有其他具有法律效力的证据能够证明李丹与李祥安系一户，依法共同享有涉诉宅基地的使用权，且宅基地本身依法不具有可继承性。故李丹对涉诉宅基地不具有合法权益，其主张就涉诉宅基地享有安置补偿利益缺乏事实依据。对于涉诉宅基地上的附属物，依法可以按照李祥安在委托书中载明的意愿由李丹继承，鉴于上诉人与被上诉人双方就附属物应补偿款项均未提供充分的证据，法院也不宜代替行政机关行使行政职权，一审判决责令上街区政府就李丹的申请补偿事宜依法作出处理并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，予以维持。上诉人的上诉理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李丹负担。本判决为终审判决。审判长  王凤强审判员  卢 瑜审判员  秦娜娜二〇二〇年十二月二十五日法官助理王雨蒙书记员路明爽