安徽省合肥市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）皖01行赔终81号 上诉人（原审原告）周典花,女,1979年11月18日出生，汉族,户籍地安徽省合肥市蜀山区，经常居住地安徽省合肥市庐阳区。 被上诉人（原审被告）合肥市庐阳区大杨镇人民政府,住所地安徽省合肥市庐阳区四里河路**。 法定代表人季海礁,镇长。 委托代理人彭澜，北京德恒（合肥）律师事务所律师。 上诉人周典花因诉被上诉人合肥市庐阳区大杨镇人民政府（以下简称“大杨镇政府”）行政赔偿一案，不服安徽省合肥市庐阳区人民法院（2020）皖0103行赔初8号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 上诉人周典花于2019年11月15日向一审法院起诉请求:1.按照原告房屋原有面积100平方米进行房屋产权调换；2.返还强拆中丢失及损毁的物品,无法返还的进行货币赔偿，计4700元;3.原告房屋装修装饰价值90000元;4.因征收房屋、违法强拆给原告造成的搬迁费损失20000元;5.赔偿原告因房屋强拆需另行租赁其他场地居住而产生的房屋租赁费用25000元;6.依据拆迁补偿安置方案补偿原告房屋征收奖励7000元;7.其他损失：原告因维权支出的费用59000元（交通费1000元、通讯费1000元、复印打印费2000元、误工费5000元、律师费50000元）。本案诉讼费由被告承担。 原审法院经审理查明，2016年9月3日，安徽省人民政府作出《关于合肥市2016年度第5批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案的批复》，同意将包括合肥市庐阳区大杨镇龙王社区在内的19.2249公顷集体农用地转为建设用地并征收为国有。2016年9月21日，合肥市庐阳区人民政府作出合（庐）房征决（2016）第（07）号《合肥市庐阳区房屋征收决定》和《龙王唐岗复建点项目集体土地上房屋征收补偿方案》，决定根据《庐阳区发改局关于大杨镇大房郢水库水源地保护区搬迁（龙王唐岗）项目开展前期工作的通知》要求，对龙王唐岗复建点项目集体土地上房屋进行征收，房屋征收主体为合肥市庐阳区人民政府，征收实施单位为大杨镇政府，征收签约期限自公告之日起30日之内，被征收人应在签约期限内与大杨镇政府签订征收补偿协议书，腾空房屋，完成搬迁。同日，合肥市庐阳区人民政府将该征收决定及征收补偿方案在征收范围内予以公告、张贴。周典花的户籍地不在合肥市××区××镇龙王社区，不属于该集体经济组织成员，但其在龙王唐岗复建点项目征收红线范围内拥有二层自建房屋，该房屋无集体土地使用权证、建设工程规划许可证等证照。2017年8月24日清晨，大杨镇政府征迁工作组对周典花的该房屋进行强制拆除。 2018年7月12日，该院作出(2018)皖0103行初25号行政判决：确认大杨镇政府强制拆除周典花房屋的行政行为违法。大杨镇政府不服该判决，向合肥市中级人民法院提起上诉。合肥市中级人民法院于2018年11月2日作出(2018)皖01行终379号行政判决：驳回上诉，维持原判。2019年7月27日，周典花向大杨镇政府邮寄《行政赔偿申请书》，请求大杨镇政府对在房屋征收过程中违法强制拆除周典花房屋所造成的损失进行赔偿，具体包括：1.房屋损失1600000元(均价16000元/平方米×100平方米)或者按照房屋原有面积进行产权调换；2.返还强拆中丢失及损毁的物品,无法返还的，进行货币赔偿，计4700元;3.原告房屋装修装饰价值90000元;4.因征收房屋、违法强拆给原告造成的搬迁费损失20000元;5.赔偿原告因房屋强拆需另行租赁其他场地居住而产生的房屋租赁费用25000元;6.依据拆迁补偿安置方案补偿原告房屋征收奖励7000元;7.其他损失：原告因维权支出的费用59000元（包括交通费1000元、通讯费1000元、复印打印费2000元、误工费5000元、律师费50000元）。大杨镇政府收到该赔偿申请后，在法定期限内未作出是否赔偿的决定。周典花遂向该院提起行政赔偿诉讼。 一审法院认为，根据国家赔偿法第四条第三项规定，行政机关违法征收，侵犯财产权的，受害人有权取得赔偿的权利。本案中，大杨镇政府于2017年8月24日晨强制拆除周典花位于案涉龙王唐岗复建点项目征收红线范围内房屋的行为已被人民法院生效判决确认为违法，大杨镇政府作为赔偿义务机关，周典花有权向其主张赔偿。 《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》第七条规定：征收集体土地上住宅房屋，应当对实际居住于被征收房屋并在被征收房屋所在地已依法享有承包土地的集体经济组织成员进行补偿安置，已在其他集体土地上房屋征收项目中获得房屋安置的集体经济组织成员，不得重复安置；征收集体土地上住宅房屋的补偿安置方式分为产权调换和货币补偿两种。案涉《龙王唐岗复建点项目集体土地上房屋征收补偿方案》第六条(二)规定：有效安置人口的确认：实际居住于被征收房屋并在被征收房屋所在地已依法享有承包土地的集体经济组织成员，但已在其他集体土地上房屋征收项目中获得房屋安置的，不得重复安置。根据上述规定，周典花在龙王唐岗复建点项目征收红线范围内虽有房屋被拆除，但其不是该集体经济组织成员，不符合依照《龙王唐岗复建点项目集体土地上房屋征收补偿方案》进行补偿安置的条件，周典花主张由大杨镇政府以产权调换的方式对其进行赔偿，无法律依据，应不予支持。相应地，周典花主张的其案涉房屋装修装饰即附属物损失、搬迁费损失、征收奖励损失均属于征收补偿的范畴，不予以处理。当然，周典花的案涉房屋被违法拆除，存在房屋建造成本等方面的损失，若其与大杨镇政府达不成赔偿协议，可另案主张权利。 关于周典花主张的被强制拆除房屋内的物品损失，根据国家赔偿法第十五条第一款规定，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。据此，周典花应就丢失、损毁物品的事实、种类及金额等承担举证责任，否则应承担不利后果。大杨镇政府提供的拍摄于强制拆除当日清晨案涉房屋室内外的视频资料显示，周典花的案涉房屋被拆除前，室内物品已被搬空，不存在其所列清单上所载的物品，故其主张物品损失4700元，本院不予支持。关于周典花主张的其另行租赁其他场地居住而产生的房屋租赁费用25000元，因其未提供房屋租赁合同、支付租金的凭证等用以证明其上述主张成立，故对其该主张不予支持。根据国家赔偿法第三十六条第八项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。周典花在本案中主张的因维权支出的费用59000元，不属于因其房屋被违法强制拆除而造成的直接损失，故不予支持。 综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第三项、第十五条第一款、第三十六条第八项之规定，判决驳回原告周典花的诉讼请求。 周典花上诉称，一、上诉人在征收范围内拥有合法房屋，应当依法获得赔偿，一审法院以上诉人不属于集体经济组织成员为由驳回上诉人的赔偿请求错误，应当对上诉人房屋的直接损失、以及搬迁费、征收奖励等作出赔偿判决。《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十二条第二款的规定，财产不能恢复原状或者灭失的，应当按照侵权行为发生时的市场价格计算损失；市场价格无法确定或者该价格不足以弥补受害人所受损失的，可以采用其他合理方式计算损失。本案中，涉案房屋所在区域的集体土地被征收为国有，在征收过程中，上诉人享有获得房屋居住功能的安置权益。1.合肥市庐阳区人民法院作出的（2018）皖0103行初25号行政判决、合肥市中级人民法院作出的（2018）皖01行终379号行政判决，对于上诉人拥有房屋的证人证明均已经予以了认可，且均认定上诉人在征收范围内拥有房屋。就涉案房屋的赔偿，需要特别考虑房屋区别于农用地和建设用地的特殊用途，即涉案房屋的居住功能，系上诉人的合法住所，在征收补偿以及因违法行为引起的赔偿中，应当体现出对位于征收范围内具有居住权益房屋的特殊安排。不应仅以上诉人为非集体经济组织成员而否认上诉人对房屋享有的合法权益，从而否定上诉人依法应当享有的赔偿权益。上诉人在征收范围内建有房屋，作为房屋实际所有人和使用人，上诉人享有对房屋的所有权和居住权，享有房屋所有者权益。上诉人建设涉案房屋并一直居住于该房屋，至强制拆除行为发生之前，从未有任何有权机关否认上诉人对该房屋的所有权和居住权益。因此，上诉人就涉案房屋拥有获得赔偿的权益。2.上诉人不能被简单的认为不符合安置条件，不能否认上诉人依法享有的获得赔偿的权益。上诉人认为，仅仅将本集体经济组织成员认定为安置人口，导致很多户口不在但是实际拥有住房的人无法获得安置，这对于实际拥有住房的人明显不公。上诉人房屋之所以被拆除，系在上诉人房屋所在地块被征收为国有之后，其与被上诉人无法就补偿安置标准达成一致所导致。即便上诉人不符合补偿安置条件，上诉人拥有房屋的事实是客观存在的，房屋被被上诉人违法拆除，上诉人要求被上诉人给予上诉人赔偿，是针对违法行政行为的救济方式，合情合理，与上诉人是否符合安置条件无关。二、一审判决中称房屋建造成本上诉人可另案主张权利，这无疑增加当事人诉累，也不利于节约司法资源。一审判决认定上诉人不符合安置条件，否认上诉人依法依据征收安置补偿享有的赔偿权利。一审判决认为“周典花的案涉房屋被违法拆除，存在房屋建造成本等方面的损失，若其与大杨镇政府达不成赔偿协议，可另案主张权利”。1.上诉人在征收范围内拥有合法房屋，其依法应当按照征收补偿安置享有获得行政赔偿的权利。2.上诉人的房屋至强制拆除之前，未经有权机关确定为违法建筑，并不存在违法建设的情形，不应只对房屋建造成本予以赔偿。3.及时并实质性解决行政争议、保护公民合法权益是行政诉讼宗旨，人民法院在审理行政赔偿案件中，当事人已经提出明确的赔偿请求，无需再将受害人的财产损失视为另一法律关系，人民法院应当判决通过征收补偿程序解决，避免增加当事人的诉累，程序空转。上诉人在本案中已经提出了具体、明确的赔偿请求，一审法院要求上诉人另案主张权利，将会增加上诉人的诉累，也会引起司法资源的浪费，不利于行政争议的实质性解决。三、一审法院对屋内物品和装修装饰损失认定错误。本案中，虽然被上诉人提供了强拆前的视频，但是被上诉人提供的视频未经公证机关公证，不能作为认定本案事实的依据。除此之外，被上诉人也未提供其他证据证明上诉人已经将屋内物品搬离。而今涉案房屋已经被违法强拆，因此，被上诉人应当承担举证不能的法律责任，一审法院不应仅依据视频内的情况进行屋内物品损失认定。此外，上诉人一审时提供了涉案房屋物品损失清单，包含了门、窗、桌子、床、板凳等，基于正常人的生活经验判断，上诉人主张的室内物品符合常理，应当基于赔偿。四、被强拆后房屋租赁费用是必然发生的直接损失，应当予以赔偿。根据《国家赔偿法》第三十六条第（八)项有关对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿的规定，上诉人主张的租房租金，在房屋被强拆后，是必然发生，有直接因果关系的。本案中，尽管上诉人未举证证明房屋被强拆后实际支付了房租，但是，在居住房屋被强制拆除的情况下，上诉人必须要另找生活居住的地方。无论是租住他人房屋，或者另行购房居住，还是投亲靠友借住他人家中，在获得赔偿之前，上诉人因失去原有住房另行安排住处的损失都是实际存在的。因此，根据日常生活经验可以推定：在房屋被强制拆除的情况下，上诉人的房租损失是必然存在的。上诉人的该项诉讼请求，理应获得支持。上诉人在一审中也提交了周边房屋租房价格的相关证明。因此法院应当以保障被征收人的基本居住条件为原则，科学合理的认定房租损失的具体金额。五、上诉人因被上诉人违法强制拆除房屋的行为引起的维权费用，依法应当属于直接损失并予以赔偿。由于被上诉人实施违法强制拆除行为，上诉人不得不寻求法律途径保护自己的合法权益，由此必然产生相应的费用。而此项费用，属于被上诉人违法强制拆除行为造成的直接损失，应当予以赔偿。根据《最高法第三巡回法庭关于农村集体土地征收补偿行政案件常见问题问答》第九条第（三）款的规定，市县人民政府或者土地行政主管部门既无征收决定又无补偿决定而恶意违法强制搬迁，损害被征地人合法权益情形的，人民法院应当依法判决赔偿被征地农户等合法财产损失和相应的银行同期贷款利息，还可以根据《行政诉讼法》、《民事诉讼法》、《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置若干问题意见》（法发【2016】21号）等规定，结合具体情况，对无过错方提出的合理的律师费用等正当要求予以支持。针对本案，我们也提供云南省昆明市中级人民法院（2020）云01行赔终4号行政判决书，供贵院参考。六、国家赔偿的标准，既要弥补对上诉人的损失，也要体现对违法征收和违法拆除行为的惩戒。本案是对被上诉人违法强拆房屋行为的国家赔偿案件，而非征地拆迁补偿案件，根据《国家赔偿法》的原则和立法精神，国家赔偿的标准，既要弥补对上诉人的损失，也要体现对违法征收和违法拆除行为的惩戒。“任何人不得从自己的错误行为中获益”，如果依然按照一审法院的判决，就是对违法强拆行为的纵容，使得其通过非法强拆获得利益。在许水云诉金华市婺城区人民政府强制及行政赔偿再审案件中，最高院已经明确释明，在因强制拆除引发的一并提起的行政赔偿诉讼中，人民法院应当结合违法行为类型与违法情节轻重，综合协调适用《国家赔偿法》规定的赔偿方式、赔偿项目、赔偿标准与《征收与补偿条例》规定的补偿方式、补偿项目、补偿标准，依法、科学地确定赔偿项目和赔偿数额，确保产权人得到公平合理的补偿。一审判决明显没有遵守这个原则。综上，合肥市庐阳区人民法院作出的（2020）皖0103行赔初8号行政赔偿判决认定事实、适用法律错误。 上诉人上诉请求：依法改判、撤销或者变更一审行政赔偿判决。 大杨镇政府答辩意见同一审意见。 上诉人周典花向一审法院提交如下证据:1.《证明》，证明原告拥有建筑面积为100平方米的房屋，证明人王金方是生产队长，唐大明是该宅基地的原来使用权人。2.房屋被强拆的现场照片，证明房屋被拆除的情况。3.(2018)皖0103行初25号行政判决书，4.(2018)皖01行终379号行政判决书，证明原告房屋被强拆已经被确认违法。5.屋内物品损失清单，证明原告遭受物品损失4700元。6.周边租房价格截图，证明原告房屋周边租房市场价格要1600元/月。7.律师委托代理合同及发票，证明原告支付了律师代理费55000元。8.原告向被告邮寄的《行政赔偿申请书》、邮寄底单及EMS官网进度查询单，证明原告向被告递交行政赔申请，被告已经签收邮件。 被上诉人大杨镇政府向一审法院提交如下证据:1.安徽省人民政府作出的皖政地〔2016〕982号《关于合肥市2016年度第五批次城市建设农用地转用和土地征收实施方案的批复》，2.合(庐)房征决(2016)第(07)号《合肥市庐阳区房屋征收决定》，3.合(庐)房征告(2016)第(07)号《合肥市庐阳区房屋征收决定公告》，4.《龙王唐岗复建点项目集体土地上房屋征收补偿方案》，证明在集体土地及集体土地上房屋征收过程中，相关职能部门并未怠于履行实施征地补偿安置法定职责，原告的房屋不符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》规定的应该参照国有土地上房屋征收标准进行补偿安置的情形。5.房屋拆除前，被告对原告房屋内外物品拍摄的视频，证明案涉房屋被拆除前，室内无任何装饰和物品，原告主张室内物品、装饰装修赔偿无任何依据。6.周典花户籍证明，证明原告并非合肥市庐阳区大杨镇集体土地上房屋征收与补偿暂行办法中所规定的被征收人。7.（2018）皖0103行初25号行政判决书、（2018）皖01行终379号行政判决书，证明原告的涉案房屋未取得任何证照。 上述证据均已随案移送本院。经对以上一审证据的审查，本院认定的事实与一审认定的事实一致。 本院认为，一审判决根据上诉人的诉请将赔偿内容分为房屋产权调换和屋内物品损失两部分。 对于房屋产权调换部分，上诉人该诉请属于集体土地上房屋征收补偿安置方式，确定赔偿时要坚持全面赔偿和公平合理的理念，对《国家赔偿法》第三十六条中关于赔偿损失范围之“直接损失”的理解，应包括其作为被征收人所能得的利益。在征收范围内，补偿方案中确定的补偿内容，可以认为是既得利益即直接损失，这样才与国家赔偿法确定的赔偿原则一致，如此才符合国家赔偿法的立法精神。案涉房屋搬迁时有效的《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十七条规定：“征收土地的，按照土地原用途给予补偿”，“征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定”。《安徽省人民政府办公厅关于进一步治理整顿土地市场秩序加强土地管理工作的通知（皖政办〔2003〕77号）授权各设区的市政府制定被征收土地上的房屋及其他附着物的补偿标准。因此，合肥市政府制定的《合肥市集体土地上房屋征收与补偿暂行办法》(合政〔2014〕175号，以下简称175号文)以及根据该办法制定的《龙王唐岗复建点项目集体土地上房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》）可以作为2016年启动的案涉征收项目所涉赔偿案件的参考依据。 175号文第七条规定：“征收集体土地上住宅房屋，应当对实际居住于被征收房屋并在被征收房屋所在地已依法享有承包土地的集体经济组织成员进行补偿安置，已在其他集体土地上房屋征收项目中获得房屋安置的集体经济组织成员，不得重复安置；征收集体土地上住宅房屋的补偿安置方式分为产权调换和货币补偿两种。”案涉《补偿方案》第六条(二)亦规定：“有效安置人口的确认：实际居住于被征收房屋并在被征收房屋所在地已依法享有承包土地的集体经济组织成员。” 本案上诉人周典花并非不是案涉征收项目所在地依法享有承包土地的集体经济组织成员，故根据上述规定，一审法院认为典花不符合依照《补偿方案》进行补偿安置的条件，符合法律和政策规定。 另，因上诉人不符合《补偿方案》规定的安置条件，因此对于本案诉请均不应按照《补偿方案》确定的标准予以处理，一审法院对于以符合安置为前提条件的搬迁、奖励等在本案中未予处理并无不当。虽然175号文和《补偿方案》中均规定不符合安置条件即有效面积之外的房屋不予补偿，但是参考被上诉人对于案涉地块范围内类似房屋的补偿情况以及有关生效判决对类似房屋的处理，对上诉人的房屋应与其他类似房屋同等对待，对房屋面积损失给予适当赔偿。需要指出的是，因上诉人对房屋赔偿的诉请为产权调换，一审法院是针对产权调换能否得到支持所作的判决，上述房屋面积损失不属于本案审理范围，判决对该损失亦不产生既判力。同时考虑到房屋与附属物（装饰装修等）的不可分性，在本案对房屋面积损失不予处理的情况下，由被上诉人另行参照其他类似房屋的补偿情况统一确定房屋和附属物损失数额更为恰当，一审法院在本案中也无必要就附属物单独作出赔偿判决。故一审法院认为上诉人的上述损失可以另行主张亦无不当，庐阳区政府也应本着利民原则，对房屋和附属物进一步核实和裁量后主动予以赔偿。 上诉人还主张门面房经营损失、租金和维权费用，该三项内容本身并非属于国家赔偿法中规定的直接损失，《补偿方案》和175号文也没有经营损失等停产停业补偿和租金的规定，且上诉人也未提供证据证明其房屋为合法经营性房屋和其租房的事实，对此不予支持。上诉人不符合方案中规定安置条件，因此也不应享有相应的临时安置补助费。 对于案涉房屋内物品损失部分，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据，因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”。大杨镇政府提供的拍摄于强制拆除当日的视频资料可以反映周典花房屋被拆除前室内物品已经搬空，一审法院结合本案双方当事人举证责任的分配情况，对上诉人主张的屋内物品损失不予支持，亦无不当。 综上，上诉人上诉理由不成立，对其上诉请求不予支持，一审判决依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人负担。 本判决为终审判决。 审判长  李琦 审判员  张俊 审判员  潘攀 二〇二〇年十二月二十二日 书记员  程文 附：相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……