安徽省合肥市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖01行终806号 上诉人（原审原告）江苏江中集团有限公司，住所地江苏省如皋市吴窑镇鲁班路**，统一社会信用代码91320682138413887X。 法定代表人沈良兵，总经理。 委托代理人闫中军，江苏永伦律师事务所律师。 委托代理人王宁，江苏永伦律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）合肥市公共资源交易监督管理局，，住所地安徽省合肥市南京路**统一社会信用代码123401006679387263。 法定代表人胡宏同，局长。 委托代理人鲍进，安徽元贞律师事务所律师。 委托代理人周川，安徽元贞律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）合肥市人民政府，住所地，住所地合肥市东流路**iv> 法定代表人凌云，市长。 委托代理人陆再琳，合肥市司法局复议应诉处工作人员。 上诉人江苏江中集团有限公司（以下简称江中集团）因与被上诉人合肥市公共资源交易监督管理局（以下简称合肥市公管局）、合肥市人民政府（以下简称合肥市政府）行政处罚及行政复议一案，不服安徽省合肥市包河区人民法院（2020）皖0111行初55号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，肥西县人民医院二期工程项目于2019年6月19日发布招标公告，招标文件第4章为合同条款及格式，江中集团参与投标并递交了投标文件，其中《投标函》载明“根据你方招标工程全标段编号为2019GECZ0128的肥西县人民医院二期工程招标文件，遵照《中华人民共和国招投标法》等有关规定，经踏勘项目现场和研究上述招标文件的投标须知、合同条款、图纸和工程建设技术标准及其他有关文件后，我方接受上述文件要求，并对工程量清单及控价无异议。……”。经评审，原告江中集团为第一中标候选人，中标金额639778866.29元，原告江中集团于2019年7月25日领取了中标通知书，中标通知书载明“……请你单位在收到中标通知书后，于30日内与招标人签订承包合同，无故逾期视为放弃中标资格。……”。2019年8月2日，招标人肥西县人民医院、肥西县重点工程建设管理中心向申请人发出肥重【2019】85号《函》，要求江中集团尽快按照招标文件规定完善合同内容，提交履约担保，并特别提醒招标文件中已确定的合同条款禁止修改。后江中集团将《肥西医院二期合同主要条款洽谈内容》提交肥西县人医院和肥西县重点工程建设管理中心，提出合同修改意见。2019年8月27日，肥西县人民医院、肥西县重点工程建设管理中心联合发函至合肥市公管局，要求取消江中集团中标资格，2019年9月25日，合肥市公管局向肥西县人民医院和江中集团发出《关于抓紧签订项目合同的函》，责令江中集团于15日内提交履约担保，并要求双方当事人在前述规定期限内签订合同。2019年10月8日，肥西县人民医院与江中集团就合同签订事宜进行协商，形成会议纪要，但双方未能就合同签订事宜达成一致意见。2019年10月14日，合肥市公管局为查明江中集团是否存在不按规定提交履约担保、无正当理由不与招标人签订合同的情形，向江中集团发出《执法调查通知书》，要求其接受调查询问。2019年10月17日，江中集团委托代理人到合肥市公管局处接受询问。2019年11月3日，合肥市公管局对江中集团参加肥西县人民医院二期工程项目投标涉嫌无正当理由不与招标人订立合同、不按照招标文件要求提交履行保证金立案，2019年11月5日，合肥市公管局向江中集团发出《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证告知书》，告知处罚的事实、理由、依据及江中集团享有陈述、申辩的权利。2019年11月8日，江中集团向合肥市公管局提出听证申请，2019年11月20日，合肥市公管局组织听证，听取了江中集团的陈述、申辩意见。2019年12月5日，合肥市公管局作出《行政处罚决定书》并送达江中集团。江中集团对《行政处罚决定书》不服，于2019年12月15日向合肥市政府申请复议，合肥市政府于2020年1月6日向合肥市公管局发出《提出答复通知书》，合肥市公管局于2020年1月10日提交《行政复议答复书》及作出行政行为的证据。2020年3月2日，因案情复杂，合肥市政府决定延期30日，并送达江中集团和合肥市公管局。2020年3月18日，合肥市政府作出《行政复议决定书》，并送达江中集团和合肥市公管局。 一审法院经审理认为：《合肥市公共资源交易管理条例》第六条规定，市、县（市）区人民政府公共资源交易监督管理部门，是公共资源交易的行政主管部门，对区域内公共资源交易实行统一指导、协调和监督管理，应当依据法律、法规和有关规定履行下列职责：（一）制定公共资源交易工作程序和管理规定；（二）推动公共资源交易全过程信息公开；（三）监督公共资源交易中心的工作；（四）受理公共资源交易中心的投诉、查处公共资源交易中心的违法行为；（五）实施公共资源交易信用管理和联合惩戒；（六）法律、法规规定的其他职责。《合肥市公共资源交易管理条例》第六条规定了合肥市公管局的工作职责及内容，合肥市公管局对公共资源交易中心的招投标工作进行监督，具有监督职权，有权受理涉及招投标违法行为的投诉、举报或者依据他人提供的违法线索依职权进行调查处理。招投标是招标人通过发布招标文件，提出购买商品或者服务的需求，吸引众多不特定的群体进行公平竞争，按照规定程序及相应的评分标准，从中选出最优的商品或者服务提供商的行为。招标文件的内容为合同的组成部分，招投标双方均应全面履行招投标文件确定的权利义务内容。本案中，合同主要内容及条款在招标文件中一并发布，江中集团在开标前及招投标过程中均未对合同条款提出异议，且已经在《投标函》中，承诺表示接受文件要求，应当依据诚实信用原则，全面履行合同内容。江中集团在领取《中标通知书》以后，要求对合同条款进行磋商并提交了《肥西医院二期合同主要条款洽谈内容》，要求将合同价格形式由“总价合同”变更为“固定单价合同”，并要求招标人向其提供等额的工程款支付担保等，已经改变招标文件的实质性内容。根据2019年10月8日的会议纪要，江中集团明确表示要求对合同条款进行磋商，不磋商则不签订合同。对于招标文件中已经确定且不违反法律、行政法规的强制性规定的条款，非因法定事由不得协商修改，否则将损害其他投标参与人的公平竞争权。江中集团以磋商为由拒绝签订招标文件确定的合同，导致合同无法签订，已经构成无正当理由不与招标人订立合同，合肥市公管局认定事实清楚，适用法律正确。合肥市公管局作出处罚决定前已经告知江中集团处罚的事实、理由及依据，并组织听证，听取了江中集团的陈述、申辩意见后，作出《行政处罚决定书》，并送达江中集团，程序符合法律规定。合肥市政府认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回江苏江中集团有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由江苏江中集团有限公司负担。 上诉人江中集团上诉称，一、一审法院在事实认定上,存在错误。上诉人在中标涉案工程后从未拒绝签订施工合同。相反,是招标人肥西县人民医院以不作为的方式,恶意拒绝签订施工合同。造成涉案工程书面施工合同不能签订的责任完全在招标人。合肥市公管局对上诉人的处罚显然是错误的。一审判决书第15页载明:“后，原告江中集团将《肥西医院二期合同主要条款洽谈内容》提交肥西县人民医院和肥西县重点工程建设管理中心,提出合同修改意见。”一审法院在查明事实上疏漏这一重要事实:江中集团,在收到肥西县人民医院寄发的【2019】185号《函》(完善合同内容函)后,于2019年8月15日向肥西县人民医院递交了完善后的《建设工程施工合同》草稿文本,肥西县人民医院未就是否同意签订该《建设工程施工合同》书面回复江中集团,肥西县人民医院并告知江中集团其已经将《建设工程施工合同》草稿文本及合同修改意见一并提交给了本案的被上诉人合肥市公管局,回去等待。这一事实也得到被上诉人合肥市公管局调查核实并在合公罚【2019】15号《行政处罚决定书》予以载明。一审判决书第18页载明:“原告以磋商为由拒绝签订招标文件确定的合同,导致合同无法签订,已经构成无正当理由不与招标人订立合同,被告合肥市公管局认定事实清楚适用法律正确。”上诉人认为一审法院在案件事实认定上存在严重逻辑错误,从而导致错误认定上诉人在涉案工程的施工合同签订上存在以磋商为由拒签合同的违法行为。具体理由如下:1、通过庭审能够确认,在施工合同签订法定期限30日内,肥西县人民医院在合同签订过程中存在如下行为事实:(1)2019年8月2日向江中集团寄发完善合同内容《函》;(2)2019年8月15日接受江中集团完善后《施工合同》草稿文本;(3)2019年8月19日接受江中集团《施工合同》草稿文本修改意见;(4)告知江中集团等待答复;(5)2019年8月27日向被上诉人合肥市公管局发《函》要求取消江中集团中标资格。上诉人江中集团在合同签订过程中存在如下行为事实:(1)2019年8月15日向肥西县人民医院提交完善后《施工合同》草稿文本;(2)2019年8月19日向肥西县人民医院提交《施工合同》草稿文本修改意见;(3)多次派专人到肥西县人民医院督促签订《施工合同》。从招标人肥西县人民医院和中标人江中集团双方在合同签订过程中的行为能够看出:在《施工合同》签订方面,肥西县人民医院接受江中集团完善后《施工合同》草稿文本后,一边让江中集团回去等待答复,一边恶意拖延合同签订时间,当将法定合同签订时间拖延殆尽后,第一时间(2019年8月27日)向合肥市公管局发《函》要求取消江中集团中标资格。通过双方行为对比,显然可以得出造成合同签订不能的责任完全在招标人,这是不争的事实。在2019年8月29日江中集团眼看着签订《施工合同》法定期限已经届满了仍未得到招标人何时签订《施工合同》的答复,便积极前往肥西县人民医院处询问原因,却被招标人告知江中集团修改意见已经报送被上诉人合肥市公管局了。从招标人肥西县人民医院上述一连串的行为能够看出:在《施工合同》签订的法定期限30日内,肥西县人民医院以等待答复的消极方式达到消耗《施工合同》签订的法定期限(30日)之非法目的,在等待期间,招标人已经做好了在30日法定期限届满后便立即向合肥市公管局发《函》要求取消江中集团中标资格的汇报请示工作。招标人肥西县人民医院以让江中集团回去等待答复等不作为的方式,在形式上造成上诉人未能在法定时间内完成《施工合同》签订工作的假象。并以此为借口,最终为了达到取消上诉人的中标资格之目的。一个没有任何法律常识的普通百姓也能够看出,法定期限内《施工合同》没有签订的原因是招标人肥西县人民医院恶意不作为造成的。所以造成《施工合同》签订不能的全部责任在招标人,而不是上诉人。通过以上分析,可以看出一审法院在事实认定上存在严重逻辑错误。从本案已查明的事实,根本无法证明上诉人存在以磋商为由拒绝签订施工合同的违法行为这一审批结论。而且,法律赋予了民事主体在合同签订前彼此间的磋商权和建议权,一审法院的判决结果明显是在剥夺上诉人法定的权利。二、一审法院在法律适用上存在严重错误。一审判决书第18页载明:“被告合肥市公管局作出处罚决定前已经告知原告处罚的事实、理由及依据,并组织听证,听取了原告的陈述、申辩意见后,作出《行政处罚决定书》,并送达原告,程序符合法律规定。被告合肥市政府认定事实清楚,使用法律正确,程序合法。”上诉人认为一审法院在审查合肥市公管局作出《行政处罚决定书》程序是否合法方面故意避开其所存在程序上的违法行为。合肥市公管局作出《行政处罚决定书》前,其行为在程序是否符合《行政处罚法》第38条第2、3款条所规定的行政处罚程序要求,这是一审法院在庭审中总结的最为重要的争议焦点之一。但是一审法院在一审判决中,对于合肥市公管局作出《行政处罚决定书》的前置程序是否符合《行政处罚法》第38条第2、3款所规定只字未提,一审法院显然是在避重就轻,判决书的行文均为官话套话,没有任何的说理性和逻辑性,难以服众。因为,合肥市公管局作出的行政处罚行为前除了需要满足一审判决书所列举的陈述、申辩、听证等程序性要求外,还需要满足《行政处罚法》第38条第2、3款所规定的行政处罚程序之要求。庭审中,合肥市公管局并未就其行政处罚行为符合《行政处罚法》第38条第2、3款所规定,向法庭提交任何证据加以证实。上诉人认为合肥市公管局应当承担举证不能的法律后果。由于一审法院故意规避审查被上诉人在处罚程序上存在的严重违法行为,明显在袒护被申请人,错误适用法律,所以必然导致错误的判决。请求二审法院判令：1、依法撤销合肥市包河区人民法院(2020)皖0111行初55号行政判决;2、依法撤销被上诉人合肥市公管局作出的合公罚【2019】15号《行政处罚决定书》;3、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人合肥市公管局辩称，一、原审判决认定事实清楚、证据确凿。根据本案相关证据,能够反映如下事实:1、上诉人于2019年7月25日收到载明“请你单位在收到中标通知书后,于30日内与招标人签订承包合同”的《中标通知书》,招标人于8月2日向上诉人发出《函》,要求上诉人尽快按照招标文件要求完善合同内容并提交履约担保,同时特别提醒“招标文件中已经确定的合同条款禁止修改”,此后,上诉人向招标人提交《肥西医院二期合同主要条款洽谈内容》,提出将总价合同修改为单价合同、履约担保增加保险公司保函等内容;2、8月27日,招标人向答辩人发函,认为上诉人提出了对合同实质性内容进行大量修改等附加条件,导致合同无法签订,要求取消上诉人中标资格。合肥市公管局于9月25日向招标人和上诉人送达《关于抓紧签订项目合同的函》,责令双方于15日内完成提交履约担保及合同签订工作;3、10月8日,招标人和上诉人召开洽谈会议,上诉人表示:招标文件中有违法、违规条款(见《肥西医院二期合同主要条款治谈内容》,包括:将总价合同修改为单价合同、履约担保增加保险公司保函等),如不予磋商,则不能签订该项目施工合同。招标人认为招标文件内容合法合规,上诉人提交的《肥西医院二期合同主要条款洽谈内容》已改变招标文件实质性内容,不同意修改招标文件中已明示的该项目施工合同条款,要求尽快按照招标文件约定内容签订该项目施工合同;4、10月17日,合肥市公管局约谈上诉人,上诉人确认没有提交履约担保、没有签合同,同时确认,招标人要求签订的书面合同与招标文件中发布的合同一致,上诉人未在开标前就招标文件中该合同内容提出异议。综上,上诉人中标后,以合同磋商为由,提出将总价合同改为单价合同等要求,已对招标文件的实质性条款进行了修改,而且明确表示不修改就不签约、不提交履约担保,明显属于无正当理由不与招标人订立合同,不按照招标文件要求提交履约保证金,故此,原审判决认定事实清楚,证据确凿。二、上诉人的上诉理由不能成立。1、上诉人认为招标人在法定期限内恶意拖延导致合同未能及时签订,所以责任完全在于招标人,该理由不能成立。从相关证据来看,招标人在法定期限内发函要求上诉人按招标文件及时签订合同,上诉人虽提供了合同洽谈内容,但相关要求严重背离招投标文件实质性内容,违反招标投标法禁止性规定,招标人基于此,才要求取消上诉人中标资格;合肥市公管局接招标人来函后,并未对上诉人进行处罚,而是责令双方抓紧签订合同,给予上诉人改正的机会,但上诉人仍然坚持按照洽谈内容“进行磋商”,并表示不予磋商则不能签订合同,由此可见,案涉项目合同不能签订的责任在于上诉人一方。2、合肥市公管局在作出行政处罚决定前,已将处罚决定的事实、理由及依据书面告知上诉人,并根据上诉人的申请组织听证,听取上诉人陈述、申辩意见后,作出处罚决定并送达上诉人,充分保障了行政相对人的合法权益,程序完全符合法律规定,至于上诉人所说的其他问题,均为行政机关的内部流程,不影响行政处罚程序的合法性。综上所述,原审判决认定事实清楚、适用法律正确,上诉人的上诉理由不能成立,请求人民法院依法驳回其上诉请求。 被上诉人合肥市政府二审未提出新的答辩意见。 当事人一审提交的证据均已随案移送本院。二审期间，当事人未提交新的证据。 经审查，本院对原审判决认定的案件事实予以确认。 本院认为：江中集团因不服合肥市公管局作出的行政处罚决定，而提起诉讼。各方当事人二审争议的焦点主要在于市公管局对江中集团中标后无正当理由不与招标人订立合同的事实认定是否成立，合肥市公管局作出的处罚决定程序是否合法。 关于江中集团是否存在中标后无正当理由不与招标人订立合同的行为，根据本案查明的事实可知，江中集团于2019年7月25日中标后，与招标人肥西县人民医院就承包合同的签订进行了磋商，并提出合同修改的意见。期间，肥西县人民医院发函确认招标文件中已经确定的合同条款禁止修改。在合肥市公管局于2019年9月25日再次发函要求尽快签订项目合同，并给予江中集团15日的签约和提供履约担保期限之后，肥西县人民医院与江中集团就合同签订事宜进行磋商并形成会议纪要，该会议纪要的内容反映江中集团以招标文件中存在违法、违规条款为由，要求就合同条款进行磋商；如不予磋商，则不能签订该项目施工合同。而肥西县人民医院要求尽快签订该项目施工合同，故双方未能就合同条款达成一致，签约未成。综合以上事实，可以认定签约未成的原因在于江中集团要求变更合同条款致使承包合同无法签订。关于上述拒绝签订合同行为是否属于无正当理由，经审查，江中集团要求变更的合同条款包括将合同价格形式由“总价合同”变更为“固定单价合同”；要求招标人向其提供等额的工程款支付担保等，该变更内容涉及合同价款支付及履约担保方式等，属于合同的实质性内容变更。而上述合同内容及条款在招标文件中已经予以发布，且明确不得变更。江中集团在开标前及招投标过程中均未对合同条款提出异议，并在《投标函》中，承诺表示接受文件要求，故其应当依据诚实信用原则，全面履行合同内容。上诉人江中集团所称合同条款违反法律强制性规定，未有充分证据证实，亦未在投标时提出异议。综合以上因素，江中集团在中标后因要求变更合同条款未成而拒绝签订承包合同，构成无正当理由不与招标人订立合同的情形，市公管局据此对江中集团作出处罚具有事实依据。 关于上诉人所称市公管局作出行政处罚决定程序违法的主张，本院认为，市公管局对案件进行立案调查、履行了告知、听证等程序，处罚决定依法送达，程序符合法律规定。就市公管局作出行政处罚的前置程序是否符合《行政处罚法》第38条第2、3款的问题，因行政机关内部讨论、审核事宜属于行政机关的内部管理流程,并非外部执法行为，市公管局未将上述材料作为证据提交并不影响行政处罚程序合法性。 综上，一审判决认定事实清楚,适用法律正确。上诉人江中集团的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人江苏江中集团有限公司承担。 本判决为终审判决。 审判长 张 虹 审判员 张 俊 审判员 潘 攀 二〇二〇年十二月十七日 书记员 丁亚敏 附：本案适用的法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。