湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终1486号上诉人（一审被告）：衡东县人民政府。住所地：湖南省衡东县洣水镇衡东大道****。法定代表人：徐志毅，县长。委托代理人：罗绍平。委托代理人：孙喜峰，湖南芙蓉律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：衡东秀源生态农庄有限公司。住。住所地：湖南省衡东县荣桓镇南湾村**/div>法定代表人：罗灵辉。委托代理人：罗湘平。委托代理人：翟亚龙，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：衡东帅源酒店。住。住所地：湖南省衡东县荣桓镇南湾村**/div>经营者：罗胜。上诉人衡东县人民政府（以下简称衡东县政府）因与被上诉人衡东秀源生态农庄有限公司（以下简称秀源农庄）、衡东帅源酒店（以下简称帅源酒店）行政强制及行政赔偿一案，不服湖南省衡阳市中级人民法院（2020）湘04行初68号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。湖南省衡阳市中级人民法院审理查明：2018年10月19日，衡东县自然资源局（原衡东县国土资源局）对秀源农庄作出东国土资行罚字（2018）26-1号《行政处罚决定书》（下称行政处罚决定）：责令你公司退还非法占用的土地，限期十五日内拆除在非法占用的5438平方米土地上兴建的1739.7平方米餐饮房、客房、铁棚、过道及3743.3平方米鱼塘，恢复土地原状。秀源公司不服该涉案行政处罚决定，向衡东县政府申请行政复议，衡东县政府2019年3月14日作出（2019）01号《行政复议决定》（下称行政复议决定），维持了衡东县自然资源局作出的涉案行政处罚决定。秀源农庄不服涉案行政处罚决定及行政复议决定，向衡阳铁路运输法院提起行政诉讼，请求撤销涉案行政处罚决定及行政复议决定。衡阳铁路运输法院经审查认为，本案违法占地行为时间跨度较长，从2011年开始，陆续建成了餐饮房、客房、铁棚、过道及鱼塘，其中涉及罗胜经营的帅源酒店和秀源农庄的行为与利益，从帅源酒店及秀源农庄的营业执照看，二者是独立的经营主体，没有承继关系。涉案行政处罚认定秀源农庄非法占用5483平方米土地新建餐饮房、客房、铁棚、过道及鱼塘，认定事实不清，并因此于2019年7月30日作出（2019）8602行初44行政判决，撤销了涉案行政处罚决定及行政复议决定，该判决经二审法院判决维持原判，现已生效。2019年11月22日，衡东县自然资源局以帅源酒店、秀源农庄为被处罚人，作出东自然资行罚告字（2019）T20号《行政处罚听证告知书》、《行政处罚告知书》，衡东县自然资源局称以电话的方式通知了帅源酒店、秀源农庄的经营者，并以邮寄的方式送达帅源酒店、秀源农庄。帅源酒店、秀源农庄称对此尚不知情。诉讼中，帅源酒店经营者罗胜、秀源农庄陈述：2013年之前由罗胜经营帅源酒店，由于经营不善，罗灵辉于2013年在帅源酒店原有资产的基础上进行添附投资并成立秀源农庄，帅源酒店与秀源农庄在设施上有混同，但各自经营，设施共享。帅源酒店经营者罗胜与秀源农庄罗灵辉系堂兄弟关系。2019年3月23日，衡东县政府组织人员将涉案土地上的房屋及附属设施予以拆除。2019年12月9日，衡东县自然资源局对秀源农庄、帅源酒店作出东自然资行罚字（2019）T20号《行政处罚决定书》，主要内容为：一、责令退还非法占用的土地，自行拆除在非法占用的5483平方米土地上兴建的1739.7平方米餐饮房、客房、铁棚、过道及3473.3平方米鱼塘；二、对非法占用的土地5483平方米处以25元/平方米罚款，共计罚款137075元。所涉酒店和生态农业园项目，作为“大棚房”整治项目，在2019年开展的“大棚房”问题专项清理整治行动中，已于3月23日拆除并恢复了土地原貌。秀源农庄、帅源酒店对衡东县自然资源局作出的前述行政处罚决定不服，已向衡阳铁路运输法院提起行政诉讼，现正在审理之中。秀源农庄、帅源酒店对衡东县政府的强拆行为不服，提起本案诉讼，请求：1.确认衡东县政府组织实施强制拆除涉案房屋及附属设施的行政强制行为违法；2.衡东县政府赔偿因违法强拆给其造成的房屋价值损失、屋内财产损失以及其他间接损失共计4317125元。湖南省衡阳市中级人民法院审理认为，本案争议焦点主要为：一、秀源农庄、帅源酒店提起本案行政诉讼，是否符合起诉条件《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”衡东县政府于2019年3月23日组织人员拆除涉案土地上的房屋及附属设施的行为，与衡东县自然资源局于2019年12月9日作出东自然资行罚字（2019）T20号行政处罚决定的行为，系两个不同的行政行为，秀源农庄、帅源酒店不服其中衡东县政府的拆除行为，有权提起行政诉讼。故秀源农庄、帅源酒店提起本案诉讼，符合起诉条件，具有本案适格的原告主体资格。二、衡东县政府强制拆除涉案土地上的房屋及附属设施的行政行为是否违法自2011年4月以来，罗胜因未经批准擅自在其承包的衡东县荣桓镇南湾村九组土地上开挖鱼塘。被衡东县自然资源局（原衡东县国土资源局）认定违法占地，衡东县自然资源局2018年10月19日作出东国土资行罚字［2018］26-1号行政处罚决定。秀源农庄不服向衡东县政府申请复议，衡东县政府2019年2月3日作出东复决定［2019］01号复议决定，维持东国土资行罚字［2018］26-1号行政处罚决定。因事实不清、证据不足，且未能区分行政责任承担主体，衡阳铁路运输法院（2019）湘8602行初44号行政判决撤销了东国土资行罚字［2018］26-1号行政处罚决定以及东复决定［2019］01号复议决定。因衡东县自然资源局及衡东县政府均不服上述判决提起上诉，该院于2019年10月23日作出（2019）湘04行终112号行政判决：驳回上诉，维持原判。《湖南省行政程序规定》第七十三条规定：“行政机关在作出行政执法之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。”就本案而言，衡东县政府在只是复议决定作出后就强制拆除违法占地上的建筑物，无论从形式上还是实质上都剥夺了当事人的陈述、申辩权。并且也未申请人民法院强制执行，而是由衡东县政府自行组织人员强拆，明显违法。应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条之规定，行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。三、衡东县政府是否应承担赔偿责任由于衡东县政府作出东复决定［2019］01号复议决定被人民法院依法撤销，加之衡东县政府组织人员强拆的行政行为违法，衡东县政府应承担相应的赔偿责任。但衡东县政府强制拆除涉案土地上房屋及附属设施是积极响应党中央及国务院“大棚房”清理整治号召。秀源农庄、帅源酒店提供的鉴定结论是自行委托的鉴定，且在鉴定前未将损失依据交由衡东县政府质证，鉴定机构亦未经过对方质证就作出鉴定结论，不能作为本案财产损失的依据。就本案而言，行政机关在认定具体赔偿金额问题上尚存在一定的裁量权，应由其先行处理更有利于实质化解行政争议。鉴于本案的具体情况，对秀源农庄、帅源酒店的赔偿事宜先由衡东县政府依法作出处理。综上所述，秀源农庄、帅源酒店的起诉符合起诉条件，是本案适格的诉讼主体。衡东县政府强拆行为违法，应承担赔偿责任。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第七十六条、第七十七条之规定，判决如下：一、确认衡东县政府强制拆除秀源农庄、帅源酒店房屋及附属设施的行政行为违法；二、责令衡东县政府在本判决生效之日起六十日内对秀源农庄、帅源酒店的损失赔偿事宜作出处理决定；三、驳回秀源农庄、帅源酒店的其他诉讼请求。本案一审案件受理费50元，由衡东县政府承担。衡东县政府不服一审判决，向本院上诉称：1.一审割裂了衡东县自然资源局对被处罚人的行政处罚和衡东县政府的强制行为，明显不当。秀源农庄、帅源酒店非法占地的行为存在，且自然资源局对其重新作出了处罚决定，该处罚决定尚在诉讼中。一审在行政处罚诉讼尚在审理的情况下认定强拆行为违法，并要求60日内作出赔偿决定明显不当。2.衡东县政府的行政强制行为虽然程序上有瑕疵，但未违反法律规定，不足以造成强拆行为违法，且并未对秀源农庄、帅源酒店的合法财产造成损失。秀源农庄、帅源酒店已自行将可移动、可拆除的财产自行处理。衡东县政府拆除的只有非法建筑物和基础构筑物。请求改判驳回秀源农庄、帅源酒店的诉讼请求。秀源农庄答辩称：1.人民法院对涉案拆除行为违法性的认定具有事实和法律依据，应予维持。2.关于行政处罚与行政强制的关系。衡东县政府出具了政府会议纪要，认可建设的时候是经过了县政府同意的，衡东县自然资源局的两次处罚都不具有正当目的，且衡东县政府未经任何法定程序就实施拆除，并将优质木材烧损。请求驳回上诉，维持一审判决。帅源酒店答辩称：答辩意见与秀源农庄一致。当事人一审提交的证据已随案移送本院，经审查，一审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。二审调查中，衡东县政府向本院提交两份新证据：1.湖南省衡阳市中级人民法院（2020）湘04行终113号行政判决书，拟证明衡东县政府拆除的是非法建筑，故不存在赔偿问题。2.对秀源农庄、帅源酒店的行政处罚履行催告书，拟证明其履行了催告程序，秀源农庄、帅源酒店对强拆是知晓的。秀源农庄、帅源酒店对衡东县政府提交的证据质证认为，对证据2的三性都不予认可，从未见过该催告书，送达回证写的是拒签，催告书作出单位是衡东县国土局而非衡东县政府。本院对衡东县政府提交的证据认证意见为：证据1属于新证据，对该证据三性予以认可。证据2的作出时间为2019年3月18日，不属新证据，且该催告书针对的是衡东县自然资源局第一次作出的处罚决定，该处罚决定已被人民法院撤销，该证据无法证明涉案强拆行为的程序合法性，不予认可。根据二审期间的新证据及调查情况，本院另查明：1.秀源农庄、帅源酒店对2019年12月9日衡东县自然资源局作出的东自然资行罚字（2019）T20号《行政处罚决定书》提起行政诉讼，该案一审法院维持了上述处罚决定，二审衡阳市中级人民法院作出（2020）湘04行终113号行政判决，变更上述处罚决定第一项为“责令帅源酒店、秀源农庄退还非法占用的土地”，撤销第二项罚款决定。2.衡东县政府会议纪要载明，2011年6月7日下午，副县长主持、多个职能部门负责人参加的县长办公会议认为：衡东帅源生态农业园项目立足当地生态农业优势，将罗帅故居红色旅游和生态绿色休闲相结合，有利于罗帅故居旅游产业链的完善……各相关部门要统一思想，提高认识，密切配合，全力支持该项目的开发建设。3.秀源农庄、帅源酒店在二审调查中称其项目属政府招商引资项目，已经营八年之久。本院查明的其他事实与一审法院认定的事实一致。本院认为，本案二审争议焦点主要为以下两方面：一、涉案强拆行为是否合法《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第八十三条规定，建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定，起诉期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。《中华人民共和国行政强制法》第五十四条规定：“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。”根据上述规定，国土资源行政处罚应当由国土资源主管部门申请人民法院强制执行，其他行政机关没有强制执行的法定职权。本案中，衡东县自然资源局（原衡东县国土资源局）对秀源公司作出了行政处罚，衡东县政府对该处罚决定没有强制执行权。衡东县政府在秀源农庄对该处罚决定提起行政诉讼的情况下，强制拆除了涉案土地上的房屋及附属设施，该行为属超越职权。且衡东县政府在强拆过程中，既未保障当事人陈述、申辩的权利，未履行催告义务，也未进行物品清点登记，不符合法律规定。一审确认衡东县政府的强拆行为违法，并无不当。衡东县政府上诉称其强拆行为只是程序瑕疵并不违法的理由不能成立，不予支持。二、关于行政赔偿的处理衡东县政府的强拆行为违法，该强拆行为如果对秀源农庄、帅源酒店的合法权益造成损失的，应承担相应赔偿责任。秀源农庄、帅源酒店主张涉案强拆行为给其造成房屋价值损失、屋内财产损失以及人工运输费损失。衡东县政府则主张秀源农庄、帅源酒店非法占地属实，其房屋不属于合法财产，且其已将可移动、可拆除的财产自行处理，衡东县政府未对秀源农庄、帅源酒店的合法财产造成损失，可不予赔偿。本案中，人民法院生效裁判已认定秀源农庄、帅源酒店非法占地的行为属实，涉案土地上房屋未经批准建设，不属合法建筑。秀源农庄、帅源酒店主张对其房屋按自行委托评估公司评估的市场价值进行赔偿，依据不足，不予支持。但考虑到秀源农庄、帅源酒店属政府招商引资项目，衡东县政府在该项目建设初期即形成了会议纪要，要求各相关部门予以支持，且在该项目经营长达八年期间，相关职能部门发现其违法建设行为后又未予以坚决制止，衡东县政府在处理赔偿问题时，应对秀源农庄、帅源酒店可能存在的合理信赖利益酌情予以考虑。另外，关于屋内物品损失及可回收利用材料的损失，双方虽各持异议但均未能提供证明确切损失的依据。在损失无法确定的情况下，根据行政诉讼法关于行政赔偿、补偿案件可以调解的规定，双方当事人可以先行协商，协商不成，再由衡东县政府对秀源农庄、帅源酒店的损失赔偿事宜作出处理决定。一审判决认为由行政机关先行处理赔偿问题更有利于实质化解行政争议，并无不当。综上，衡东县政府的上诉理由不能成立，依法不予支持。一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由衡东县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  黄一凡审判员  赫荣生审判员  赵 旻二〇二〇年十二月十八日法官助理丁恒芳书记员刘威附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……