安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终1259号 上诉人（一审原告）马鞍山九和化工科技有限公司,住所地安徽省马鞍山市花山区花山工业集中区，统一社会信用代码91340500MA2N62G36P。 法定代表人王昕，该公司执行董事。 委托代理人丁召群，安徽长城律师事务所律师。 委托代理人王斯坦，安徽长城律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）马鞍山慈湖高新技术产业开发区管理委员会，住所地安徽省马鞍山市天门大道**。 法定代表人张亚莉，该管理委员会主任。 马鞍山九和化工科技有限公司（以下简称九和化工公司）因诉马鞍山慈湖高新技术产业开发区管理委员会（以下简称慈湖高新区管委会）行政协议一案，不服安徽省马鞍山市中级人民法院（2020）皖05行初29号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭对本案进行审理,现已审理终结。 九和化工公司向一审法院起诉称，2006年9月1日，其与原花山工业集中区管理办公室签订了《花山工业集中区入区合同书》一份，合同约定出让集中区内工业用地20余亩（出让金1421775元），用于原告精细化工生产项目，出让期限为50年；同时约定原告在开工建设和投产运营期间，应服从被告的日常管理，原花山工业集中区管理办公室有义务为原告开工建设和投产运营提供必要的协调和帮助；并且约定了违约责任。合同签订后，原告依约支付了土地出让金并办理了项目立项、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证等全部建设用地手续，并经马鞍山市安监局、环保局同意进行了工商登记注册，投资建设年产3000吨高性能化学助剂工程，并配套建设了办公楼、仓库、配电房等附属设施。项目建成后，经相关部门环保、消防、建筑质量等检测验收合格。原告自投产以来从未发生过安全生产事故，还先后取得多项荣誉称号。2012年，原花山工业区集中区管理办公室被撤销，其相关职能划归被告承继。 2019年4月，被告下属安全生产监督局向原告下达了《关于责令限期整改安全隐患的通知》，原告接到通知后立即进行整改。但其中第一项整改内容系被告依据2017年原国家安监总局印发的《化工和危险化学品生产经营单位重大生产安全事故隐患判定标准（试行）的通知》所提出的要求，而原告是2006年建设的老厂，需在原地重建危化品仓库才能满足该项整改要求。2019年9月20日，被告下属安全生产委员会办公室又下发《关于责令停产整改的通知》，称因原告整改未完成，责令原告限期整改。原告向被告提交报告，说明问题的历史成因及整改办法，但被告下属安全生产监督管理局和经贸发展部回复称，化工企业必须进化工集中区，原告项目用地性质为一类工业用地，故不允许在原址进行新建扩建和新增产能。被告于2019年11月8日对原告进行了断电。2019年12月11日原告向被告递交《关于请求给予我厂整体搬迁的报告》，申请整体搬迁至化工集中区，但被告答复无闲置土地，不予搬迁。据此，原告于2020年1月12日向被告提交《关于请求依法依规给予我厂经济补偿的报告》要求被告对原告予以征收补偿，但被告至今未予答复。 综上，原告系原花山工业集中区管理办公室的招商引资项目，原告的精细化工生产项目及生产设施设备完全符合当时的环保政策和国家规范要求，为地方经济发展做出一定贡献。2016年以来，国家对安全环保的管理力度加大，按国家、省、市相关规定，原告不能进行改扩建，致使生产装置不能升级，改造产品无法更新，造成原告巨大损失。如今被告不允许原告进行技术改造，也不同意原告整体搬迁，并采用停电等方式迫使原告停产停业，给原告造成巨大经济损失。被告违背党中央、国务院《关于营造更好的发展环境，支持民营企业改革发展的意见》和《安徽省实施办法》的规定，其行为已严重违反《花山工业集中区入区合同书》的约定，致合同目的无法实现，并严重损害原告合法财产权，故诉请：1.判决解除《花山工业集中区入区合同书》；2、判令被告补偿原告各项经济损失人民币10066634.61元（其中停产停业损失部分暂计算至2020年5月，以实际判决为准）；3.由被告承担本案的全部诉讼费用。 慈湖高新区管委会答辩称，1.案涉协议签订于2006年，应适用当时的法律、法规及司法解释规定，作为民事争议处理，不属于行政案件。2.案涉合同已履行完毕。原马鞍山市花山工业集中区管理办公室已按照约定协助九和化工公司办理了提供工业用地和土地登记手续，该公司也依法取得国有建设用地使用权，办理了国有土地使用权证。同时原马鞍山市花山工业集中区管理办公室为该公司合法办理了项目备案批复手续，助其合法取得建设用地规划、工程规划、工程竣工验收以及安全生产与环保验收等手续，该公司已顺利生产运营。原马鞍山市花山工业集中区管理办公室合同义务已履行完毕。3.九和化工公司诉请补偿其各项经济损失无事实根据和法律依据。根据《中华人民共和国安全生产法》相关规定及《化工和危险化学品生产经营单位重大生产安全事故隐患判定标准（试行）》，因九和化工公司在役化工装置存在重大安全隐患，本机关有权责令其限期整改。该公司未能及时整改，本机关的下属机构安环局依法予以通知有关单位停止供电。因此本机关系依法履职。综上，原告的诉请不应支持，请求依法驳回其诉请。 一审法院经审理查明，九和化工公司成立于2006年8月29日，经营范围为化工科技研发；生产销售丙烯酸酯系列乳液、造纸用阳离子分散乳液（不含油性乳液）；系列化工助剂（不含危险品、易制毒品）；化工产品（不含危险品、易制毒品）；技术咨询。 2006年9月1日，原马鞍山市花山工业集中区管理办公室作为甲方，九和化工公司作为乙方，签订《花山工业集中区入区合同书》，合同约定：甲方出让给乙方地块位于霍里镇××村花山工业集中区内，面积为20.025亩。乙方按合同约定向甲方支付土地使用权出让金1421775元。合同出让地块是工业用地，乙方主要建设精细化工生产项目，在出让期限内如需改变合同规定的土地用途，应当取得甲方和城市规划行政主管部门批准后，按国家和省市有关法律法规执行。合同第11条约定：“乙方同意政府为公用事业需要敷设的各种管道与管线通过、穿越受让宗地，在土地使用期限内，乙方有义务对该地段内的公用设施妥善保护，否则应承担修复工程的一切费用。”第12条约定：“乙方取得土地使用权并在使用年限内完成承诺的固定资产投资额后，经甲方同意后，可以依法转让、出租、抵押或用于其他经济活动。”第13条约定：“本合同自签署之日起3个月内，乙方应对所投资项目进行工商注册登记；本合同签署6个月内开工建设，一年内完成所承诺的固定资产投资额。”第18条约定：“乙方在开工建设和投产运营期间，应服从甲方日常管理。甲方有义务为乙方的开工建设和投产运营提供必要的协调和帮助。乙方开工建设和日常生产应符合国家、省、市安全生产和环保要求的法律法规规定，废水、废气、废渣应达标排放。”第20条约定：“违约责任：一方违约，另一方有权终止本合同，并有权要求另一方赔偿由此而造成的经济损失。”合同签订后至2010年间，九和化工公司先后取得建设用地规划许可证、国有土地使用权证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证、建设工程竣工规划验收证、房屋所有权证。2009年九和化工公司通过建设项目竣工环境保护验收，2012年通过清洁生产审核评估验收。九和化工公司处于正常经营状态。 2019年4月9日，慈湖高新区管委会安全生产监督管理局作出《责令限期整改安全隐患的通知》，要求九和化工公司在化工行业安全生产隐患集中排查治理行动中发现的问题和隐患进行整改。同年9月20日，慈湖高新区安全生产委员会下发《关于责令停产整改的通知》，因九和化工公司在役化工装置未经正规设计且未经安全设计诊断等隐患未按期完成整改，责令其立即停产组织整改，限期1个月，逾期未整改将依法采取断电措施。同年11月8日，九和化工公司被停止供电。 随后，九和化工公司向慈湖高新区管委会申请批准其在工厂现址改扩建，进行安全隐患整改。2019年12月4日，慈湖高新区管委会安全生产监督管理局和经贸发展部回复该公司：化工企业必须进化工集中区，不支持该项目在原址上进行改扩建。九和化工公司遂向慈湖高新区管委会申请整体搬迁至该区化工集中区。2020年1月3日，慈湖高新区经贸发展部回复为：九和化工公司未同意新慈集团提出的收购方案，无法征迁与回购；化工区域内目前无闲置土地，无法置换。九和化工公司向慈湖高新区管委会提出经济补偿申请，要求按照《马鞍山市国有土地房屋征收与补偿实施方案》对该公司进行征收，慈湖高新区管委会未作回复。 九和化工公司认为慈湖高新区管委会违反《花山工业集中区入区协议书》约定，未对其开工建设和投产运营提供必要的协调和帮助，故提起本案诉讼。 一审法院另查明，原马鞍山市花山工业集中区管理办公室于2012年被撤销，其相关管理职能由慈湖高新区管委会承继。 一审法院认为，本案的争议焦点为：1.本案是否属行政诉讼范围；2.案涉《花山工业集中区入区协议书》是否履行完毕，是否存在解除情形；3.原告九和化工公司诉请被告慈湖高新区补偿经济损失是否有事实根据和法律依据。 一、关于本案是否属行政诉讼受案范围。 《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，公民法人或者其他组织认为行政机关不依法履行未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政诉讼受案范围。而修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》第十一条第一款第（八）项在列举行政诉讼受案范围时作了兜底规定。本案中，《花山工业集中区入区协议书》系行政机关为实现公共利益和行政管理目标，为保障进入工业集中区的企业建设和投产，与原告签订的协议，属于行政协议。因行政协议兼具公法性和私法性双重属性，实践中存在将其作为行政案件或民事案件受理的两种做法。在原告已经选择行政诉讼途径的情形下，本案应作为行政案件予以受理。对被告提出本案不属于行政诉讼受案范围的抗辩理由，本院不予支持。 二、关于《花山工业集中区入区协议书》是否履行完毕，是否存在解除情形。 《中华人民共和国合同法》规定，当事人应当按照合同约定全面履行自己的义务。本案中，《花山工业集中区入区协议书》系为原告落户工业园区，保障其开工建设和投产运营而订立的协议，协议主要约定了原告取得土地的面积和出让金、投资金额、生产项目以及合同双方在开工建设和投产运营阶段的权利义务。其中该协议第13条约定，原告应在合同签署后6个月内开工建设，一年内完成所承诺的固定资产投资额。第18条约定原告在开工建设和投产运营期间，应服从被告日常管理。被告有义务为乙方的开工建设和投产运营提供必要的协调和帮助。案涉协议于2006年签订后，被告协助原告先后取得国有建设用地使用权、项目备案批复、建设工程规划许可和竣工验收，以及安全生产与环保验收等手续，原告正式运营后，案涉协议即已履行完毕，合同目的已实现，双方之间合同关系已终止，无合同解除之基础。对原告提出解除合同的主张，本院不予支持。 对原告提出被告未尽到投产运营阶段协调和帮助义务，致合同目的无法实现的主张，本院认为，基于促进产业升级、维护公众安全以及保护生态环境的要求，国家提升了化工和危化品行业的相关标准。原告作为化工企业，因其在役化工装置、厂区不符合最新行业标准，致其无法生产经营，不能归咎于行政机关不履行2006年企业落户工业园区的协议。实际上，入区协议书至原告正式运营时即已履行完毕，原告将协议条款理解为被告应履行对其全部经营阶段的协调和帮助义务，系无限期延长被告义务，该理解不具备合理性。故对原告该项主张，依法不予支持。 三、关于原告诉请被告补偿经济损失是否有事实根据和法律依据。 如前所述，《花山工业集中区入区协议书》已履行完毕，无合同解除之基础。故原告基于合同解除诉请被告补偿其经济损失无事实根据和法律依据，依法不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告马鞍山九和化工科技有限公司的诉讼请求。 九和化工公司上诉称，1、一审判决认定事实错误。案涉合同系为上诉人落户工业园区而订立的协议，包含了上诉人开工建设与投产运营两个独立的阶段。从合同条款看，不仅约定了入驻园区的条件和被上诉人的协助义务，还约定了上诉人入驻园区之后应当履行的义务与被上诉人的相应权利。一审法院仅将双方当事人的权利义务限制在开工建设至投产时即结束，完全无视案涉合同仍然在履行的事实，进而认定合同目的已经实现，无合同解除之基础，显然系认定事实错误。2、上诉人诉请解除合同并要求被上诉人给予经济补偿有事实和法律依据。首先，上诉人2006年建厂时完全符合当时地方政府工业园区规划和国家对化工行业的安全生产标准，且还获得花山区“经济发展突出贡献单位”、马鞍山市“专、精、特、新企业”，安徽省“安全生产标准化三级企业”等荣誉称号。现被上诉人是依据2017年国家安监总局印发的《化工并口危险化学品生产经营单位重大生产安全事故隐患判定标准（试行）》，要求上诉人对“在役化工装置未经正规设计且未经安全设计诊断”问题进行整改，上诉人在整改过程中报请对危化品仓库进行改建，而被上诉人又依据省、市政府新的“化工企业必须进化工集中区”环保政策要求，拒绝上诉人在原址进行改建，且对上诉人采取了停电措施，致使上诉人不得不停产停业。上述事实表明，造成上诉人停产停业的原因，既有国家对于化工行业安全生产标准的提高，又有地方政府对于化工企业实行集中安置的政策改变，导致了案涉合同的基础发生了根本改变。在法律上属于当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的、不属于商业风险的重大变化。继续履行合同，对于上诉人既明显不公，也不能实现合同之目的。故上诉人依据《合同法》司法解释二第二十六条的规定，有权请求人民法院依法判令解除合同。其次，行政协议的特点是行政主体可以享有优益权，其在为了国家利益、社会公共利益的需要，根据法律、法规、政府的规范性文件作出合法的行政行为，导致行政相对人履行不能、履行费用明显增加或者遭受损失时，作为行政主体应当基于公平原则给予行政相对人以经济补偿。依据最高院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十一条的规定，原告请求判令被告给予经济补偿的，人民法院应予支持。3、基于信赖利益保护原则，被上诉人也应当给予经济补偿。案涉合同不仅是一个单纯的入区合同，该合同实质上更是一份招商引资协议。花山工业集中区是当地政府为了优化公共资源配置，调整城市布局，为企业创造优质高效的政务环境，为经济发展和转型升级而设立的新型工业集中区。上诉人当初是基于对政府招商行为的信赖，而入驻工业集中区并投巨资进行建设的。现因政策变化导致不能在化工集中区内进行改建，致使部分生产设备不能通过整改达到现行的安全生产标准，被迫停产停业。由此可见，上诉人的停产停业损失完全是因为地方政府对于化工企业选址政策的变化所造成的。基于行政法信赖利益保护原则，法律规定对于行政相对人的既得权益和合理预期应当加以保护。根据中共中央、国务院颁布的《关于营造更好发展环境，支持民营企业改革发展的意见（2019年12月4日）》(二十五)、《安徽省实施办法》第二十五条等规定，像本案这样地方政府招商引资活动，后因地方化工企业区划的变更而导致原招商引资协议无法继续履行的，地方，地方政府理应对上诉人因此而遭受的损失承担补偿责任所述，一审判决认定事实错误，由此导致适用法律错误。请求二审查明事实，依法撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉请。 慈湖高新区管委会在一审中向法庭提举了以下证据：1.统一社会信用代码及法定代表人身份证明书，证明被告主体身份信息。 2.《花山工业集中区入区协议书》、马国用（2007）第80001号《国有土地使用权证》，协议书中第一条约定，被告依据合同向原告供地，原告按照国家法律、法规和本合同有关规定取得土地使用权；协议第十四条约定，被告为原告代为办理土地登记手续；协议第十八条约定，原告在投产运营期间，应服从被告日常管理，原告日常生产应符合国家、省、市安全生产和环保要求的法律法规规定。证明被告在协议书中的义务是协调原告办理土地登记手续，并提供必要协调帮助义务，但原告生产应符合安全生产与环保要求，现原告已经办理土地证，被告按约履行完成了自身义务，不存在违约行为，合同权利义务已经履行完毕，应当终止。 3.《关于同意马鞍山九和化工科技有限公司入驻花山工业集中区的批复》《关于马鞍山九和化工科技有限公司项目备案的批复》，证明被告已经按照《花山工业集中区入区协议书》提供必要的协调和帮助义务。 九和化工公司在一审中向法庭提供了以下证据：1.原告营业执照，证明原告诉讼主体资格。 2.《花山工业集中区入区合同书》，该协议系招商引资协议，证明原花山工业集中区管理办公室向原告出让工业用地20余亩，期限50年，供原告从事精细化工生产项目；协议约定双方的权利和义务，原花山工业集中区管理办公室有义务为原告提供必要的协调和帮助；协议约定违约责任；合同仍在履行。 3.马国用（2007）第80001号《国有土地使用权证》、马房字第××号《房地产权证》叁份。证明原告依据《花山工业集中区入区合同书》取得案涉土地使用权及房屋所有权。 4.《关于同意马鞍山九和化工科技有限公司入驻花山工业集中区的批复》《关于马鞍山九和化工科技有限公司项目备案的批复》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《建设工程施工许可证》《建设工程竣工规划验收证》《建设工程消防验收意见书》《安全性鉴定检测报告》叁份、《建设项目竣工环境保护验收申请表》《清洁生产审核报告》。证明2006年原告投资建设的高性能化学助剂项目，依法取得入园批复、项目立项审批、用地许可审批等，并且项目建成后已经相关部门环保、消防、建筑质量等均检测验收合格。 5.2008年《马鞍山市“专、精、特、新”企业》牌匾、2008年度《花山区经济发展突出贡献企业》牌匾、2014年《安全生产标准化省三级企业（化工）》牌匾、2017年安徽省科技厅、财政厅、安徽省国家税务局、地方、地方税务局联合颁发的《高新技术企业证书》原告相关的设施设备符合国家标准，经营过程中对地方经济发展做出了一定贡献，且在技术上也进行了大量投入。 6.《关于责令限期整改安全隐患的通知》《关于马鞍山九和化工科技有限公司安全隐患整改情况的报告》《关于责令停产整改的通知》《报告》《关于设计诊断的回复》《关于请求给予我厂整体搬迁的报告》（附说明函）《回复》《关于请求依法依规给予我厂经济补偿的报告》。证明被告依据新的国家化工企业隐患判定标准要求原告整改，原告咨询化工设计单位需要对危险品仓库进行改建；被告既不同意原告在原址进行改建，又不同意原告搬迁至化工集中区；被告于2019年责令原告停产并于2019年11月8日实施了停电；被告对于原告的补偿要求不予答复。 7.《房地产估价报告》，证明截至2020年5月9日，原告的土地及建筑物（含装修）附属物及树木、设备的市场评估价为9305773元。 8.2019年9月至2020年5月《资产负债表》和《利润及分配表、损益表》，证明原告因停产造成的经济损失合计343055.21元。 9.《解除劳工合同补偿金》《解除劳动合同补偿协议书》《劳动合同书》《城镇职工企业养老保险应缴实缴明细表》六组。证明原告支付的人员遣散费用217749.90元。 10.《产成品、半成品损失一览表》《原料损失一览表》，证明原告原材料、产成品及半成品损失共计175056.5元。 11.《评估委托协议书》、银行汇款凭证，证明原告支付的评估费。 上述证据均随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审判决认定的案件事实，本院予以确认。 本院认为，涉案上诉人九和化工公司系以慈湖高新区管委会未履行《花山工业集中区入区合同书》中约定的上诉人入驻园区后的合同义务，致使合同目的无法实现并损害其合法财产权为由，诉请解除合同并予补偿。本案争议的焦点是,上诉人主张慈湖高新区管委会未按照约定履行行政协议是否有事实根据。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定，原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。第十一条第二款规定，原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。本案中，经审理查明，九和化工公司于2006年与原马鞍山市花山工业集中区管理办公室签订涉案合同，于2009年通过建设项目竣工环境保护验收，于2012年通过清洁生产审核评估验收，之后九和化工公司处于正常经营状态。时至2019年4月，慈湖高新区管委会安全生产监督局依据2017年原国家安监总局印发的有关通知要求，责令上诉人限期整改安全隐患。上诉人提出在原地重建危化品仓库以满足整改要求,但被该局回复拒绝，理由是化工企业必须进化工集中区故不允许在原址进行新建扩建。2019年11月上诉人被强制断电停业。从上述事实情况看，造成上诉人停产停业的原因是国家对化工和危险化学品生产企业安全整顿和化工企业必须进化工集中区等政策调整及规定限制所致，并非慈湖高新区管委会不履行合同约定的义务，上诉人主张慈湖高新区管委会未按照约定履行行政协议缺乏事实根据，其提起本案的诉请理由不成立，一审据此判决驳回上诉人九和化工公司的诉讼请求并无不当。 需要强调指出的是，九和化工公司系原马鞍山市花山工业集中区管理办公室招商引资而到该工业集中区进行投资经营的，其精细化工生产项目及生产设施设备符合当时的环保政策和国家规范要求，且生产经营多年，为地方经济发展做出一定贡献，其合法的投资权益特别是信赖利益应当得到保护。现因国家安全环保等政策调整，不能进行改扩建，且已被强制停产停业，责任不在九和化工公司一方，慈湖高新区管委会作为原马鞍山市花山工业集中区管理办公室职能承继机关不能一推了之，而应就九和化工公司停业后的善后问题，尽快与之直接协商，依法依规保障该公司的合法权益，以树立诚信政府、责任政府、法治政府的良好形象。如协商不能达成一致，九和化工公司可以另行依法主张权利。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确。九和化工公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  汪结平 审判员  朱达远 审判员  安 翔 二〇二〇年十二月二十九日 法官助理昂永华 书记员刘菊芳 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……