北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京01行终739号上诉人（一审原告）秦大华，男，1937年7月1日出生，汉族，户籍所在地北京市海淀区。委托代理人苗露宁，北京市盛廷律师事务所律师。委托代理人杨兴艳，北京市盛廷律师事务所律师。被上诉人北京市海淀区人民政府甘家口街道办事处，住所地北京市海淀区阜成路南二街**。法定代表人孙鹏，主任。委托代理人高丽丽，北京市海淀区人民政府甘家口街道办事处工作人员。委托代理人付丽珂，北京市海淀区人民政府甘家口街道办事处工作人员。上诉人秦大华因诉北京市海淀区城市管理综合行政执法局（以下简称区城管执法局，现相关职权已经下放至北京市海淀区人民政府甘家口街道办事处，以下简称甘家口街道办）强制拆除行为违法一案，不服北京市海淀区人民法院（2020）京0108行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。2019年11月15日至2019年11月17日，区城管执法局对秦大华位于北京市海淀区甘家口XX村X号房屋的二层（以下简称涉案建筑）实施了强制拆除行为（以下简称被诉强制拆除行为）。一审法院查明如下事实：2019年8月22日，区城管执法局甘家口街道执法队在检查中发现，涉案建筑房主在北京市海淀区西三环北路XX号院南门东侧平房房顶正在建设砖混结构房屋一处，总建筑面积为146.41平方米。经现场检查，未依法取得规划许可。同日，区城管执法局作出立案决定并对涉案建筑进行现场检查、勘验及拍照。区城管执法局制作了现场检查笔录，并绘制了现场平面位置图。同日，区城管执法局作出责令停止建设通知书并张贴于涉案建筑所在的平房门上。2019年8月23日，区城管执法局向北京市规划和自然资源委员会（以下简称市规自委）发出《关于协查北京市海淀区西三环北路XX号院南门东侧平房房顶一处房屋规划审批情况的函》。同日，市规自委作出京规自（海）执函〔2019〕第新生003号《违法建设项目认定函》，认定涉案建筑的建筑面积为146.41平方米，未依法取得建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证、临时规划许可证，其行为已构成违法建设。2019年8月26日，区城管执法局甘家口街道执法队对涉案建筑的拆除情况进行复查，经查涉案建筑结构、面积、位置均未发生变化，尚未拆除。2019年11月7日，区城管执法局作出强拆决定及强拆决定公告并张贴于涉案建筑所在的平房门上。2019年11月12日，秦大华向北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）申请行政复议，要求撤销区城管执法局作出的强拆决定。2019年12月24日，海淀区政府作出复议决定，决定维持强拆决定。2019年11月15日至2019年11月17日，区城管执法局实施了强拆行为。秦大华认为区城管执法局实施的上述强制拆除行为违法，于2020年1月7日向法院提起行政诉讼，请求法院确认区城管执法局强拆涉案建筑的行政行为违法。另，一审法院于2020年9月24日作出（2020）京0108行初29号行政判决书，判令确认区城管执法局于2019年11月7日作出的强拆决定违法。一审法院认为：《北京市城乡规划条例》（以下简称规划条例）第五十八条第一款规定：“市人民政府应当明确规划自然资源主管部门、城市管理综合行政执法机关、乡镇人民政府、街道办事处等查处违法建设的职责分工。”《北京市禁止违法建设若干规定》第九条第二款的规定：“城市管理综合行政执法机关负责查处未取得建设工程规划许可证、临时建设工程规划许可证以及前款第二项所列规划文件的城镇建设工程。”因此，区城管执法局具有对其行政辖区内未取得建设工程规划许可证进行建设的建筑物进行查处，并予以强制拆除的法定职权。规划条例对北京辖区内在施违法建设的查处程序作出了明确规定。规划条例第七十四条规定：“对正在搭建、开挖的违法建设，执法机关应当书面责令违法建设当事人立即停止建设、自行拆除或者回填；并可以查封违法建设施工现场、扣押违法建设施工工具和材料。当事人拒不停止建设或者拒不拆除、回填的，执法机关应当依法立即强制拆除、回填。”根据（2020）京0108行初29号行政判决书，区城管执法局对在施违法建设的事实认定清楚，虽然其作出强拆决定的过程中送达程序存在瑕疵，但强拆决定与强制拆除行为分属两个独立的行政行为。区城管执法局在作出强拆决定后，秦大华未自行拆除违法建设，区城管执法局对该违法建设予以强制拆除并无不妥。区城管执法局实施强制拆除行为时，亦未损害秦大华的合法权益。秦大华主张区城管执法局应在秦大华未申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的前提下才能强制拆除违法建设，但根据规划条例第七十四条之规定，秦大华未自行拆除违法建设的，区城管执法局依法应立即强制拆除。故秦大华的主张缺乏法律依据，法院对此不予支持。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回秦大华的诉讼请求。上诉人秦大华上诉称：1.一审法院适用规划条例第七十四条属于适用法律、法规错误，应适用《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，在复议和起诉期限届满后进行强制拆除；2.强制拆除行为系执行行政强制拆除决定的后果，一审法院认定强拆决定与强拆行为分属于两个独立的行政行为属于事实认定错误；3.本案的执行依据强拆决定严重程序违法，而不是在另案案件中所认定的只有送达程序违法，应该予以撤销；4.上诉人的涉案房屋不属于“新生在施违法建设”或者是一审法院所认定的“翻建”，而是依据行政机关的要求进行消防安全整改；5.被诉强制拆除行为违反了行政法中的信赖利益保护原则。上诉人请求撤销一审判决，确认区城管执法局强拆上诉人涉案建筑的行政行为违法。被上诉人甘家口街道办辩称：1.甘家口街道办主体资格合法，具备相应的执法权限；2.区城管执法局认定违法事实清楚，证据确凿；3.被诉强制拆除行为程序合法，适用法律法规正确。被上诉人请求维持一审判决。秦大华向一审法院提交了如下证据：1.强拆决定，2.复议决定，以上证据证明秦大华房屋被拆是区城管执法局所实施的，且在秦大华的复议期间强拆秦大华房屋违反了法律规定；3.秦大华房屋所有权证复印件，证明秦大华房屋及土地的合法性；4.北京市海淀区公安消防支队责令限期改正通知书，5.北京市公安局海淀分局甘家口派出所责令改正通知书，以上证据证明秦大华是在按行政机关的要求、出于对行政机关的信赖对自己二层的房屋进行整改，不属于新建、扩建、改建；6.照片三张，证明秦大华被强拆的二层房屋不属于新建、扩建、改建。区城管执法局向一审法院提交了如下证据：1.立案审批表，证明区城管执法局对涉案建筑违法建设的行为进行了立案调查；2.现场检查笔录，3.平面位置图，4.现场照片，以上证据证明涉案建筑违法建设的基本情况；5.责令停止建设通知书，6.送达回证，7.现场照片，以上证据证明区城管执法局责令涉案建筑违法建设的建设单位、所有人或管理人停止建设、接受调查询问的情况及送达通知书的情况；8.协查规划审批情况的函，9.违法建设项目认定函，以上证据证明涉案建筑属于违法建设；10.现场检查笔录（复查），11.现场照片，以上证据证明区城管执法局对违法建设现场复查的情况；12.集体讨论记录，证明区城管执法局对本案所涉建筑物强制拆除进行集体讨论决定的情况；13.强拆决定，14.强拆决定公告，以上证据证明区城管执法局依法作出强拆决定的情况；15.送达回证，证明区城管执法局送达强拆决定及公告决定的情况；16.现场照片，证明区城管执法局现场张贴强拆决定及强拆公告的情况；17.现场笔录，证明区城管执法局强拆现场的情况；18.现场照片，证明强拆后的现场情况；19.工作证复印件，证明见证人张燕玲、张小冬的身份信息；20.证明，证明见证人吕雪艳的身份信息；21.执法证复印件，证明案件承办人的身份信息；22.现场视频，证明区城管执法局现场检查、勘验的情况、现场送达通知书、决定情况及强拆情况。同时，区城管执法局向法庭提交了规划条例、《北京市实施城市管理相对集中行政处罚权办法》《北京市禁止违法建设若干规定》作为其作出被诉行政行为的法律规范依据。一审法院对上述证据认证如下：秦大华提交的证据3形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，内容真实、合法，与本案具有关联性，但涉案建筑的房屋所有权证无法证明涉案建筑取得了审批手续，法院对其证明目的不予采信；秦大华提交的其他证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，内容真实、合法，与本案具有关联性，但不能证明其欲证明的事项，法院不予采信。区城管执法局提交的证据6、15，因责令停止建设通知书及强拆决定的送达方式存在瑕疵，法院不予采纳；区城管执法局提交的其他证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，内容真实、合法，与本案具有关联性，能够证明其欲证明的事项，法院予以采信。经审查，本院同意一审法院对证据的认证意见，对一审法院查明的事实亦予确认。本院另查明，秦大华针对（2020）京0108行初29号行政判决向本院提出上诉，本院经审理后，作出（2020）京01行终738号行政判决，维持了该一审判决。再查，根据《北京市人民政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》（京政发[2020]9号），自2020年7月1日起，原由城管执法部门行使的市容环境卫生管理、公用事业管理、能源运行管理等方面的部分行政处罚权、行政强制权下放至街道办事处和乡镇人民政府并以其名义相对集中行使。本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案中，因区城管执法局的相应行政职权下放至甘家口街道办，故甘家口街道办应当作为本案被上诉人参加诉讼，并承担本案一审被告和被上诉人的法律后果。根据《北京市禁止违法建设若干规定》第九条第二款的规定，以及《北京市人民政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》，区城管执法局在实施本案强制拆除行为时，具有对其行政辖区内未取得建设工程规划许可证进行建设的建筑物进行查处，并予以强制拆除的法定职权。根据（2020）京01行终738号行政判决，区城管执法局对在施违法建设的事实认定清楚，区城管执法局在作出强拆决定的过程中送达程序存在瑕疵，因此认定强拆决定违法。区城管执法局作出的强拆决定和本案被诉强制拆除行为，是两个相对独立的行政行为，依法应当分别提起行政诉讼，法院认定区城管执法局作出的强拆决定违法，并不必然导致本案被诉强制拆除行为违法。规划条例自2019年4月28日起施行，区城管执法局实施的强制拆除行为的时间是2019年11月，对本案的审查应当适用规划条例的规定。根据该条例第五十八条第一款规定，市人民政府应当明确规划自然资源主管部门、城市管理综合行政执法机关、乡镇人民政府、街道办事处等查处违法建设的职责分工。根据该条例第七十四条的规定，对正在搭建、开挖的违法建设，执法机关应当书面责令违法建设当事人立即停止建设、自行拆除或者回填，并可以查封违法建设施工现场、扣押违法建设施工工具和材料，当事人拒不停止建设或者拒不拆除、回填的，执法机关应当依法立即强制拆除、回填。本案中，区城管执法局对正在搭建的违法建设作出强拆决定后，秦大华未自行拆除违法建设，区城管执法局实施强制拆除行为并不违反法律和法规的规定。区城管执法局实施强制拆除行为时，符合法定程序，未损害秦大华的合法权益。一审法院依法判决驳回秦大华的诉讼请求正确，本院应予维持。秦大华的上诉主张缺乏法律依据，本院对其上诉请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人秦大华负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  乔 军审 判 员  何君慧审 判 员  范术伟二〇二〇年十二月二十五日法官助理  李晓琼书 记 员  冯盼盼