江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏行终792号 上诉人（原审原告）谢斌，男，汉族，住苏州市姑苏区。 委托代理人徐肖强，上海申浩（南京）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地南京市北京东路**。 法定代表人韩立明，南京市人民政府市长。 委托代理人马慧，南京市司法局工作人员。 原审第三人南京海峡城开发建设有限公司，，住所地南京市建邺区双闸路**海峡城海峡云科技园**** 法定代表人孙岩，南京海峡城开发建设有限公司董事长。 上诉人谢斌因诉南京市人民政府（以下简称南京市政府）行政复议一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2019）苏01行初506号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，2019年7月15日，谢斌以南京市规划和自然资源局为被申请人向南京市政府申请行政复议，申请书中称：其于2017年7月16日与南京海峡城开发建设有限公司（以下简称海峡城公司）就南京市建邺区邺城路77号海峡城第三街区08幢5室房屋签订买卖合同，收房时发现所购房屋净高只有2.3米，无法当商铺使用。谢斌查询相关规划公示得知，该房屋经原规划局规划核准，核准涉案房屋为门面房、小商店，规划用途为商业，不符合国家相关规定及层高设计规划标准。原规划局关于涉案房屋的规划用途核准严重违法，导致谢斌购买的房屋根本无法正常使用，严重损害其合法权益。请求南京市政府撤销原规划局作出的建字第320105201410637号《建设工程规划许可证》中有关涉案房屋为门面房、小商店的规划许可。南京市政府于同日受理谢斌的复议申请，并向南京市规划和自然资源局邮寄《行政复议提出答复通知书》及行政复议申请书副本。 南京市规划和自然资源局于2019年7月23日向南京市政府作出《行政复议答复书》并提交相关证据，答复称：2014年9月15日，建设单位海峡城公司向原规划局申报涉案项目的规划设计方案。经审查，原规划局于2014年9月23日核发该项目的建设工程规划审定意见通知书。海峡城公司于2014年9月25日至10月7日在原规划局网站、项目建设现场、南京规划建设展览馆规划公示厅进行了批前公示，公示期间原规划局未收到对该项目的反对意见。2014年10月9日，海峡城公司向原规划局提出建设工程规划许可申请，原规划局予以受理。具体申报材料包括：1.建设工程规划许可申请；2.使用土地的有关证明材料；3.有关项目的批准、核准、备案文件；4.拟建工程的施工图；5.人防部门意见；6.节能设计审查表。经认真审查，原规划局认为该公司申报材料齐备，所提申请符合相关法律、法规规定。据此原规划局于2014年10月16日核发了涉案《建设工程规划许可证》，并在原规划局网站进行了主动公开。根据《建筑工程建筑面积计算规范（GB/T50353—2013）》的2.0.3和《南京市建筑工程建筑面积计算规则》第十三条规定的计算规则，原规划局审定的规划核准图中，涉案房屋层高2.85米，非申请人所称的2.3米。 南京市政府经审查后，于2019年9月11日作出[2019]宁行复第149号《行政复议决定书》（以下简称149号复议决定），认为：根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款和第四十条第二款的规定，被申请人作为城市规划行政管理部门，具有核发建设工程规划许可证的职能。本案中，原规划局于2014年10月16日向海峡城公司颁发《建设工程规划许可证》，而谢斌于2017年7月16日与海峡城公司签订《南京市商品房预售合同》，该合同签订日期在《建设工程规划许可证》颁发之后，谢斌作为房屋买卖合同的买受人，与在签订合同之前发生的涉案规划许可行为之间不存在法律上的利害关系。故谢斌的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第二十八条第二项规定的受理条件，决定驳回其行政复议申请。南京市政府于同日向谢斌邮寄送达该决定书。 原审法院另查明，2014年10月16日，原规划局向第三人海峡城公司颁发涉案《建设工程规划许可证》，其中项目名称为No.2011G07地块项目（D地块）（3#、7#、8#、12#、商业1#、2#、3#及D—1地库），建设地点为南京市建邺区双闸。2017年7月17日，谢斌与海峡城公司就谢斌向海峡城购买涉案房屋事宜双方签订《南京市商品房预售合同》。2019年6月，谢斌取得涉案房屋不动产权证书。 原审法院再查明，因南京市机构改革调整，原规划局相应职责划归南京市规划和自然资源局。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，谢斌不服原规划局作出的《建设工程规划许可证》，因原规划局相应职责已划归南京市规划和自然资源局，其以南京市规划和自然资源局为被申请人向南京市政府申请行政复议，南京市政府作为南京市规划和自然资源局的本级人民政府，具有依法对谢斌申请进行审查处理的法定职责。 南京市政府于2019年7月15日收到谢斌的行政复议申请，于同日受理并向复议被申请人南京市规划和自然资源局发送行政复议申请书副本，要求提出书面答复并提交证据材料。南京市政府在收到南京市规划和自然资源局作出的书面答复后进行审查，于2019年9月11日作出149号复议决定并于同日向谢斌邮寄送达。南京市政府的行政复议程序符合《行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条规定，并无不当。谢斌对南京市政府的职权及程序均无异议，法院依法予以确认。 本案的争议焦点主要在于谢斌的行政复议申请是否符合《行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定，即谢斌与原规划局作出《建设工程规划许可证》的行为之间是否具有利害关系。法院认为，根据《行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。据此，行政复议中的利害关系，应当限于公法上的利害关系。而对于是否具有公法上的利害关系的判断，主要在于行政行为是否会对当事人所主张的合法权益造成法律意义上的不利影响或不法侵害，具体应当考虑以下两方面的因素： 1.基于当事人的主观公权利。首先，当事人所主张的合法权益可以是法律、法规明确规定的权利，也可以是当事人具有的单纯事实性利益，但该权益应当归属于其自身，而非他人或公共利益。其次，当事人所主张的权益应当属于公法领域的权利和利益，即依据行政机关作出行政行为时所适用的行政实体法和行政实体法律规范体系，当事人所主张的该项权益属于行政行为作出时考虑、尊重和保护的对象。对于当事人民法上的权益或者习惯法上的权益，只有在有关行政法律规范对其加以保护的情形下，才能成为行政法上保护的权益。再次，对于行政行为合法性的评价，主要依据行为作出时的事实和法律状态，故当事人所主张的合法权益一般还应当系行政行为作出时既已经存在和需要考虑的权益，否则便不具有受到行政行为侵犯的可能性。原则上对于事后形成的权益或者已经消失的权益，当事人无权提起诉讼，除非存在因行政法律关系存续而事后受到影响等特殊情形或者法律有特殊规定。 2.可能受到行政行为的不利影响。当事人的复议申请事项所针对的行政行为必须是可诉的行政行为，且当事人所主张的权益受损与行政行为之间应当具有法律上的因果关系。如果行政机关作出的行政行为并未实际处分当事人的权利义务，即使对行政行为作否定性评价后，可能会间接有利于保护当事人所主张的权益，亦应当属于反射性利益，而非法律上的权益，无法认定当事人与该行政行为之间存在利害关系。对于反射性利益，当事人可以依法通过民事途径等予以救济。 具体到本案中，谢斌主张其作为涉案房屋的买受人及实际使用人，因原规划局于2014年10月16日核发的涉案《建设工程规划许可证》，导致所购买房屋因层高问题无法正常使用，造成财产损失。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”当时有效的《南京市城乡规划条例》（实施日期2012年12月1日，以下简称《南京市城乡规划条例》）第三十九条规定：“国有土地上的建设工程，建设单位或者个人持下列材料向城乡规划主管部门申领建设工程规划许可证：（一）建设工程规划许可申请书；（二）使用土地的有关证明文件，属于原有建筑物改建、扩建的，还应当提供房屋产权证明文件；（三）有关项目的批准、核准、备案文件；（四）拟建工程的总平面图、平面图、立面图、主要部位剖面图和基础施工设计图；（五）法律、法规规定的其他材料。城乡规划主管部门应当自受理之日起二十个工作日内审查完毕。符合要求的，核发建设工程规划许可证；不予核发的，书面说明理由。”根据上述规定，《建设工程规划许可证》系由建设单位或者个人在工程建设施工前向城乡规划主管部门申请办理，由城乡规划主管部门向建设单位或者个人核发，其目的在于确保建设工程符合城市规划相关要求，并作为建设活动的合法凭证，保障建设单位或者个人的合法权益。且按照申领《建设工程规划许可证》所应提交的材料，主要包括使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等，并无征询房屋买受人意见等规定，亦未将保护房屋买受人的权益作为核发《建设工程规划许可证》的考虑因素。故根据涉案许可所依据的相关行政法律规范，无论从该许可的设立目的、核发对象，还是审核材料来看，谢斌以涉案房屋买受人身份所主张的权益均不属于公法上的权利或利益。 同时，根据《南京市城乡规划条例》的相关规定，《建设工程规划许可证》系由建设单位在进行工程建设前申领，在建设工程竣工后还须向城乡规划主管部门申请规划核实，经核实合格后才能进行竣工验收及办理产权登记手续。本案中，原规划局于2014年10月16日向海峡城公司核发涉案《建设工程规划许可证》。谢斌于2017年7月17日与海峡城公司就购买涉案房屋双方签订《南京市商品房预售合同》，于2019年6月取得涉案房屋的不动产权证书。可见，谢斌作为房屋买受人，其基于房屋所有权所主张的权益，并非原规划局在工程建设施工前核发《建设工程规划许可证》这一行为时即已经存在的权益。原规划局向海峡城公司核发《建设工程规划许可证》，该行为并无可能对潜在的房屋买受人的权利义务进行处分。且谢斌虽通过向第三人购买涉案房屋及办理不动产登记，取得涉案房屋的所有权，但并不能因此承继涉案《建设工程规划许可证》的行政相对人身份，以及第三人作为建设单位在先前实施的建设活动所享有的权益。故谢斌所主张的权益受损与其申请复议的行政行为之间亦不存在法律上的因果关系。此外，即使谢斌通过向第三人购买涉案房屋承继房屋相关权利，如房屋转让时行政行为已超过复议申请期限，这一现状在受让房产时亦只能一并接受，而非重新起算。 因此，谢斌与原规划局作出《建设工程规划许可证》的行为之间不具有利害关系。谢斌提出的行政复议申请不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定的受理条件。南京市政府经审查后，决定驳回谢斌的行政复议申请，具有事实和法律依据，并无不当。谢斌主张其作为涉案房屋的买受人，无法实现购房目的，其与第三人之间如果存在房屋买卖纠纷，不属于行政法律关系的调整范畴，可以依法通过民事途径等进行救济。 综上，谢斌的诉讼请求及理由因缺乏事实和法律依据，法院均不予支持。南京市政府作出的149号复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回谢斌的诉讼请求。 上诉人谢斌上诉称，案涉规划不符合《商店设计规范》中关于商业用房净高的强制性规范要求，竣工验收图纸中出现功能改变，且实际房屋净高与竣工图纸标识的功能有相符合性，但未见规划更改手续；上诉人在收房时才发现房屋净高，应以其知道权益被侵害时起算复议申请期限；原审法院混淆了“层高”和“净高”的概念；上诉人作为涉案房屋的买受人及实际使用者，其实际权益和规划许可之间形成法律上的利害关系。请求本院判决撤销原审判决，撤销涉案《建设工程规划许可证》，撤销149号复议决定。 被上诉人南京市政府未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《行政复议法》第十二条第一款规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。本案中，上诉人谢斌以南京市规划和自然资源局为被申请人向南京市政府申请行政复议，南京市政府作为南京市规划和自然资源局的本级人民政府，具有依法对谢斌的行政复议申请进行处理的法定职责。 《行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定，申请人与具体行政行为有利害关系，是行政复议申请应当予以受理的条件之一。根据该条例第四十八条第一款第二项的规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，原规划局于2014年10月16日依法向海峡城核发涉案《建设工程规划许可证》，而谢斌于2017年7月17日与海峡城公司就涉案房屋签订《南京市商品房预售合同》，于2019年6月取得涉案房屋的不动产权证书。原规划局向海峡城公司核发涉案《建设工程规划许可证》在先，核发时并无征询房屋买受人意见的规定，亦未将保护房屋买受人的权益作为核发《建设工程规划许可证》的考虑因素。谢斌作为房屋买受人和所有人所主张的权益并非原规划局在核发《建设工程规划许可证》时存在的权益，原规划局核发《建设工程规划许可证》的行政行为与谢斌没有行政法上的利害关系，故南京市政府决定驳回谢斌的行政复议申请并无不当。 《行政复议法》第三十一条第一款规定，行政机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于60日的除外。本案中，南京市政府于2019年7月15日受理谢斌的行政复议申请，于2019年9月11日作出149号复议决定并送达，南京市政府的行政复议程序合法。原审判决驳回谢斌诉讼请求并无不当。 综上，谢斌的上诉请求及理由，本院均不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人谢斌负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇二〇年十二月二十五日 书记员 王雅露 书记员 张莹莹 附：本判决适用的相关法律依据 一、《中华人民共和国行政复议法》 第十二条第一款对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。 第三十一条第一款行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。 二、《中华人民共和国行政复议法实施条例》 第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理： （二）申请人与具体行政行为有利害关系； 第四十八条第一款有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请： （二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。 三、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；