宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院行政判决书（2020）宁03行终49号上诉人（原审原告）禹某，住宁夏回族自治区吴忠市。委托代理人马某，宁夏合天律师事务所律师。特别授权代理。被上诉人（原审被告）吴忠市红寺堡区综合执法局。法定代表人张某，局长。被上诉人（原审被告）吴忠市红寺堡区人民政府。法定代表人谭某，区长。上诉人禹某与被上诉人吴忠市红寺堡区综合执法局（以下简称红寺堡区综合执法局）、吴忠市红寺堡区人民政府（以下简称红寺堡区人民政府）土地行政处罚一案，不服宁夏回族自治区吴忠市红寺堡区人民法院于2020年8月31日作出（2020）宁0303行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审审理查明：1999年，案外人杨某（泾源县退休职工，现住吴忠市红寺堡区柳泉乡甜水河村，属非计划搬迁移民）为泾源县指挥部施工开发了二十三支渠一斗渠五农渠西边相邻的一片废排洪沟，后因泾源县指挥部未向杨某支付开发费用，遂于2001年11月16日与杨某签订了一份《荒地承包合同》，将东至二十三支渠一斗渠五农渠地边山坡，南至排洪沟10米处，西至二十二支渠交界山坡，北至盐兴公路防护林带的30亩荒滩地承包给杨某经营管理使用（种草、种树、种中药等）。2007年4月26日，甜水河村部分村民信访吴忠市国土资源局，举报杨某等人涉嫌土地违法行为，吴忠市国土资源局转交红寺堡开发区国土资源局调查处理。经红寺堡开发区国土资源局调查认定，杨某开发的上述土地为可开垦土地，泾源县指挥部与杨某签订的《荒地承包合同》有效，并责令杨某在一个月内到红寺堡开发区国土资源管理局办理土地登记，但杨某至今未办理土地登记。2006年，太中银铁路建设过境甜水河村，中建太中银铁路工程第九项目部在涉案土地上建了拌合站。工程完工后，中建太中银铁路工程第九项目部于2009年9月15日与时任甜水河村党支部书记于全德签订了一份《转让协议》，约定中建太中银铁路工程第九项目部将二十三支甜水河村拌合站土地上的一切附着物（包括砖木结构房屋15间、彩钢房10间、机井1口、混凝土机砖院墙等）以45000元的价格转让给于全德，于全德欲在此建养殖场，红寺堡开发区国土资源管理局经勘测出具了《土地勘测定界技术报告书》，但最终未得到相关部门批准。2010年4月16日，于全德与冶恩慈签订了一份协议，约定于全德将上述《土地勘测定界技术报告书》中勘测的36.6亩土地及上述地上附着物以90000元的价格转让给冶恩慈，并向冶恩慈交付了上述《土地勘测定界技术报告书》。后冶恩慈又将涉案土地及地上附着物转让给了本案禹某。杨某得知禹某从冶恩慈处转让了涉案土地，遂找禹某说明涉案土地是其从泾源县指挥部承包来的。2010年9月1日，禹某又与杨某签订了一份《土地使用权转让协议》，约定杨某将拌合站东面的7亩土地使用权以42000元的价格转让给禹某。上述土地及地上附着物现用于经营东兴煤场和废品收购站。2019年7月16日，红寺堡区综合执法局收到禹某非法占用土地问题线索开始立案调查，吴忠市红寺堡区自然资源局入库核实，东兴煤场占地面积13.4023亩，全部为国有未利用地，未办理相关用地手续，废品收购站占用水浇地17㎡，其他草地7137.67㎡，未办理相关用地手续且不符合土地利用总体规划。红寺堡区综合执法局遂于2019年10月17日作出红综执（柳泉）行罚决字[2019]025号行政处罚决定书，决定责令退还非法占用的土地，并处罚款48302.59元。禹某不服向红寺堡区人民政府申请复议，红寺堡区人民政府于2020年1月18日作出红政复决字[2019]017号行政复议决定书，决定维持红寺堡区综合执法局作出的红综执（柳泉）行罚决字[2019]025号行政处罚决定书。原审法院认为：《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”2015年12月24日，中共中央国务院下发《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发[2015]37号），授权各省、自治区、直辖市政府确立相应的城市管理部门。红寺堡区综合执法局依据自治区人民政府关于吴忠市市辖区综合执法局改革试点方案的批复（宁政函[2018]26号）、中共吴忠市委、人民政府关于印发〈吴忠市关于开展市辖区综合执法改革试点方案〉的通知》（吴党发[2018]15号）的规定，负责红寺堡区城市管理综合执法工作，其职权范围涉及254项行政执法事项，包括对非法占用土地行为的查处，其职权依据充分，是本案适格被告。禹某关于红寺堡区综合执法局不具有行政执法主体资格的意见不能成立，不予采纳。关于禹某经营煤场和废品收购站的土地是否为非法占用土地的问题。涉案土地是杨某于2001年从泾源县指挥部承包，2007年被原红寺堡开发区国土资源局确认杨某与泾源县指挥部签订的《荒地承包合同》有效，并责令杨某在一个月内办理土地登记手续，但杨某至今未办理相关手续。涉案土地被中建太中银铁路工程第九项目部建设拌合站后，建拌合站的地上建筑物转让给于全德，于全德又转让给冶恩慈，冶恩慈再转让给禹某，根据中建太中银铁路工程第九项目部与于全德签订的《转让协议》、于全德与冶恩慈签订的协议、杨某、于全德、冶恩慈及禹某的陈述可以看出转让地上建筑物是明确的，但均未明确转让土地，杨某转让给禹某的7亩土地，也未办理批准手续，故禹某占有涉案土地未办理用地批准手续，属非法占用。红寺堡区综合执法局接到禹某非法占用土地的线索后立案调查，认为禹某的行为违法了《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款，拟对禹某作出行政处罚，处罚前履行了《中华人民共和国行政处罚法》规定的相关告知程序，听取了禹某的陈述和申辩，依据《宁夏回族自治区土地管理条例》第七十三条第三款规定，对禹某作出红综执（柳泉）行罚决字[2019]025号行政处罚决定书，决定责令退还非法占用的土地，并处罚款48302.59元（未利用土地8934．86㎡×3元／㎡=26804.58元，其他草地7137.67㎡×3元／㎡=21413.01元，水浇地17㎡×5元／㎡=85元，合计48302.59元），证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，处罚适当。红寺堡区人民政府作出的红政复决字[2019]017号行政复议决定书，维持红综执（柳泉）行罚决字[2019]025号行政处罚决定书正确。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条规定，判决驳回禹某的诉讼请求。案件受理费50元，由禹某负担。上诉人禹某不服，上诉称：1.请求依法撤销（2020）宁0303行初2号行政判决，依法发回重审或改判支持上诉人禹某的诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费由被上诉人红寺堡区综合执法局、红寺堡区人民政府承担。事实与理由：1.上诉人禹某提交的杨某与泾源县指挥部签订的《荒地承包合同》和《关于太阳山镇甜水河村部分群众信访事项的处理意见》（红国土资信［2007］第08号）能够证实2001年杨某从泾源县指挥部取得案涉土地的承包经营权且在2007年经原红寺堡开发区国土资源管理局确认该承包合同有效。但一审认为杨某没有按照原红寺堡开发区国土资源管理局的要求在一个月内办理土地登记手续，因此没有取得土地承包经营权。该认定违背《中华人民共和国物权法》第一百二十七条和《中华人民共和国土地管理法》第八十二条的规定，杨某没有按照红寺堡国土资源管理局的要求办理登记，并不影响其《荒地承包合同》的效力，杨某对案涉土地享有合法的承包经营权。2.根据中建太中银铁路工程第九项目部与于全德签订的《转让协议》、于全德与冶恩慈签订的协议以及冶恩慈与上诉人禹某签订的协议，可以认定地上建筑物于全德受让后转让给冶恩慈，冶恩慈又转让给上诉人禹某，上诉人禹某从杨某处取得案涉土地承包经营权，因此，上诉人禹某不仅取得了地上建筑物的所有权，也取得了案涉土地的承包经营权，属合法占用案涉土地。3.关于上诉人受让案涉土地的范围。虽然，上诉人禹某与杨某签订的《土地使用权转让协议》中写的是“甲方将红寺堡区甜水河村铁路拌合站东面的7亩土地使用权转让给乙方”，但协议最后注明“如果土地发生问题，以原泾源指挥部原合同为准”，结合被上诉人红寺堡区人民政府提交的第二组证据(2-12)中杨某在被询问当时转让给上诉人禹某的有多少亩地？杨某回答：“实在是没有测量过,就是原泾源县扶贫扬黄灌溉工程建设指挥部给我承包的那点我都指给禹某了。”可以证实上诉人禹某从杨某处转让的土地为全部案涉土地，并非7亩。综上，因一审法院采信证据、事实认定错误，导致判决结果错误，请求依法撤销一审判决，发回重审或改判，支持上诉人禹某的诉讼请求。二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人禹某是因对被上诉人红寺堡区综合执法局作出的行政处罚决定书不服提起行政诉讼，请求依法撤销被上诉人红寺堡区综合执法局作出的红综执（柳泉）行罚决字[2019]025号《行政处罚决定书》及红寺堡区人民政府作出的红政复决字[2019]017号《行政复议决定书》。因本案是经复议的案件，复议机关维持了原行政行为，故作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；人民法院在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。故本案应首先审查红寺堡区综合执法局作出的《行政处罚决定书》是否合法。根据本案查明的事实，上诉人禹某2010年9月1日通过签订土地使用权转让协议取得了原有案外人杨某享有土地承包经营权的案涉土地。2007年原吴忠市红寺堡开发区国土资源局（现自然资源局）确认了杨某与泾源县移民指挥部签订的《荒地承包合同》有效，并责令杨某在一个月内办理土地登记手续，确认合法使用权，但杨某至今未办理。故在上诉人禹某自杨某手中取得土地使用权时，杨某并未实际在土地管理部门进行登记。根据《中华人民共和国土地管理法》第十二条第二款的规定，依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。吴忠市红寺堡区的土地属国有土地，部分土地属国家所有由集体经济组织使用，该特殊性决定了个人使用国有土地必须履行登记确认程序，取得合法国有土地使用权。原土地承包经营权人杨某未履行原红寺堡开发区国土资源局责令其办理土地登记手续的法定义务，即未合法取得国有土地使用权。上诉人禹某认为案外人杨某与泾源县移民指挥部签订了《荒地承包合同》就必然认定其拥有合法的国有土地使用权是对法律规定和本案事实的误解。上诉人禹某从他人手中取得地上附着物的所有权也并不必然导致其合法取得土地使用权，同时，地上附着物并未包含在本次行政处罚决定之内。故上诉人禹某的上诉理由缺乏事实依据和法律依据。被上诉人红寺堡区综合执法局作出的行政处罚决定书及被上诉人红寺堡区人民政府作出的复议决定书事实清楚，证据充分，程序合法。综上所述，上诉人禹某的上诉请求缺乏事实依据，应予驳回；一审认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人禹某负担。本判决为终审判决。审判长 马建萍审判员 贾玉宁审判员 马春燕二〇二〇年十二月七日书记员 丁晓芳《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。……第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。