江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏行终533号 上诉人（原审原告）刘玉虹，女，汉族，住南京市建邺区。 被上诉人（原审被告）南京市人民政府，住所地南京市玄武区北京东路**。 法定代表人韩立明，南京市人民政府市长。 委托代理人马慧，南京市司法局工作人员。 上诉人刘玉虹因诉南京市人民政府（以下简称南京市政府）行政复议一案，不服江苏省南京市中级人民法院（以下简称南京中院）（2019）苏01行初419号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，原南京市建邺区城市管理行政执法局（以下简称原建邺区执法局）于2015年11月19日向刘玉虹作出宁城执建限拆字(2015)第060号《限期拆除决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），责令刘玉虹限期自行拆除涉案420.15㎡的建筑。刘玉虹申请行政复议，后又提起行政诉讼。南京市建邺区人民法院作出（2016）苏0105行初34号行政判决，驳回刘玉虹的诉讼请求。刘玉虹不服该判决，提起上诉。南京中院作出（2017）苏01行终394号行政判决，驳回上诉，维持原判。 2018年7月19日，原建邺区执法局向刘玉虹作出宁城法建强催字(2018)第026号《履行行政决定催告书》（以下简称《履行行政决定催告书》），要求刘玉虹在收到该催告书之日起四日内自觉履行上述限期拆除决定。后因刘玉虹一直未履行，原建邺区执法局于2018年8月2日向南京市建邺区人民政府（以下简称建邺区政府）提交建城执〔2018〕29号《关于强制拆除位于建邺区江心洲跃进一队违法建筑的请示》（以下简称《请示》），主要内容为：位于南京市××邺区江心××队（以下简称××队）420.15㎡的建筑系刘玉虹违反《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款规定而建设，属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响，应予拆除的违法建筑，原建邺区执法局于2015年11月19日依法向刘玉虹作出并送达了《限期拆除决定书》，依据《城乡规划法》第六十八条之规定，现报请建邺区政府强制拆除上述违法建筑。建邺区政府于2018年8月3日作出建政发〔2018〕192号《关于同意由区城市管理行政执法局强制拆除刘玉虹位于建邺区江心××队违法建筑的批复》（以下简称192号《批复》），责成原建邺区执法局依据《城乡规划法》第六十八条的规定，依法强制拆除跃进一队420.15㎡的建筑。原建邺区执法局于2018年8月6日作出宁城执建强执字（2018)第006号《强制执行决定书》（以下简称6号《强制执行决定书》），决定自2018年8月10日起，对上述违法建设组织强制拆除，并交待行政复议权利和诉讼权利。 刘玉虹向南京市政府提交了落款时间为2019年4月26日的《行政复议申请书》，复议请求为撤销192号《批复》。南京市政府收到刘玉虹的行政复议申请后，于2019年5月6日作出〔2019〕宁行复第81号《行政复议受理通知书》立案受理，并于同日向建邺区政府作了〔2019〕宁行复第81号《行政复议提出答复通知书》并邮寄送达。因案情复杂，南京市政府于2019年6月28日作出〔2019〕宁行复第81号《延期审理通知书》并送达，告知刘玉虹行政复议决定延期至2019年8月1日之前作出。南京市政府经审查认为，原建邺区执法局就强制拆除刘玉虹违法建筑问题向建邺区政府提交《请示》，建邺区政府就所请示内容作出192号《批复》，该批复行为的行文对象为原建邺区执法局，内容是责成原建邺区执法局组织实施强制拆除刘玉虹的违法建筑，在性质上属于内部行政行为。建邺区政府的192号《批复》并未对刘玉虹的涉案房屋作出新的处理决定，亦未对申请的涉案房屋设定新的权利义务。故刘玉虹的行政复议申请事项不符合《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第六条规定的行政复议范围以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第二十八条规定的受理条件。南京市政府于2019年7月19日作出〔2019〕宁行复第81号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，驳回刘玉虹的行政复议申请，并将该决定书向刘玉虹邮寄送达。 原审庭审中刘玉虹陈述，其于2019年5月5日当场直接向南京市政府提出行政复议申请的；其针对6号《强制执行决定书》已提起行政诉讼，案号为（2019）苏8602行初291号，在该案中获知192号《批复》；涉案建筑现在还没有拆除。 原审法院认为，《行政复议法》第十三条第一款规定，“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”南京市政府作为建邺区政府的上一级政府，对不服建邺区政府的具体行政行为申请复议的，具有依法作出处理的法定职责。 公民、法人或者其他组织申请行政复议，被申请复议的行政行为必须是具体的，有明确的行政相对人，有确定的行政行为内容，行政行为的内容必须到达行政相对人，该内容对行政相对人产生拘束力，即行政行为外化后对行政相对人的权利义务产生直接影响。《行政复议法》第六条规定了行政复议的范围。《行政复议法实施条例》第二十八条规定，“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。”该条例第四十八条第一款第二项规定，受理行政议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和该条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。《城乡规划法》第六十八条规定，“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”上述法律规定的责成行为必须具备直接到达当事人或者由被责成部门法律文书上直接载明等外化条件后，才能对相关人员产生直接的法律效果，方可成为被复议的具体行政行为。否则，责成行为不属于可复议的具体行政行为的范围。本案中，作为相当于县级政府的建邺区政府，根据原建邺区执法局的《请示》，作出192号《批复》，责成原建邺区执法局拆除涉案房屋，后原建邺区执法局作出6号《强制执行决定书》。首先，作为涉案责成行为载体的192号《批复》，系因原建邺区执法局请示，非建邺区政府单方主动作出，未直接送达刘玉虹，系行政机关内部公文。其次，192号《批复》的责成行为，需基于具有独立执法主体的原建邺区执法局的后续执法行为即6号《强制执行决定书》的转化后，才对刘玉虹的权利义务产生影响，因此，192号《批复》对刘玉虹并不直接产生法律效果。第三，作为被责成部门的原建邺区执法局根据法律规定，独立作出6号《强制执行决定书》，在该决定书中也未载明系根据192号《批复》作出。第四，建邺区政府作出192号《批复》前，原建邺区执法局已作出《限期拆除决定书》，涉案192号《批复》并未添加和改变刘玉虹的权利义务。因此，涉案的责成行为的法律效果未外化，并不直接对刘玉虹的权利义务产生影响，对刘玉虹权利义务产生直接影响的是6号《强制执行决定书》，且刘玉虹已就该决定书提起行政诉讼，其虽称系在该案中获知涉案192号《批复》，即便如此，也不因此改变192号《批复》的行政机关内部公文及其法律效果未外化的性质。故涉案192号《批复》不属于《行政复议法》第六条规定的复议范围，不符合《行政复议法实施条例》第二十八条第五项规定的受理条件，南京市政府依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定，驳回刘玉虹的行政复议申请，并无不当。 《行政复议法》第三十一条规定，“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，南京市政府于2019年5月5日当场收到刘玉虹的行政复议申请后，于2019年5月5日受理，并要求建邺区政府作出答复。经延期，南京市政府于2019年7月19日作出《行政复议决定书》并邮寄送达刘玉虹，复议程序符合法律规定。 综上，南京市政府作出的涉案行政复议决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。刘玉虹的诉讼请求及理由缺乏法律依据，法院不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘玉虹的诉讼请求。 上诉人刘玉虹上诉称，建邺区政府没有作出192号《批复》的职权依据；192号《批复》是外部行政行为，对上诉人的权利义务产生实际影响，建邺区政府是强拆主体；原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决，指令原审法院继续审理。 被上诉人南京市政府未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案中，作为县级政府的建邺区政府，依法针对原建邺区执法局的《请示》，作出192号《批复》，责成原建邺区执法局拆除涉案房屋，后原建邺区执法局作出6号《强制执行决定书》。作为涉案责成行为载体的192号《批复》，因原建邺区执法局请示而做出，在性质上属于上级行政机关对下级行政机关作出的内部行政行为。192号《批复》的责成行为，需基于具有独立执法主体的原建邺区执法局的后续执法行为即6号《强制执行决定书》的转化后，才对刘玉虹权利义务产生影响，且刘玉虹已就该决定书提起行政诉讼。故涉案192号《批复》对刘玉红的权利义务不产生直接影响，不对外发生法律效力，属于内部行政行为。 《行政复议法》第六条规定了行政复议的范围。根据《行政复议法实施条例》第二十八条第五项的规定，属于行政复议法规定的行政复议范围，是行政复议申请应当予以受理的条件。根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定，受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和该条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，192号《批复》属于内部行政行为，对刘玉虹的权利义务不产生直接的影响，不属于行政复议的受理范围，南京市政府驳回刘玉虹的行政复议申请并无不当。 《行政复议法》第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，南京市政府于2019年5月5日受理刘玉虹的行政复议申请；于2019年6月28日作出延期审理通知书，行政复议决定延期30日作出，至2019年8月1日前作出；南京市政府于2019年7月19日作出《行政复议决定书》并邮寄送达，复议程序符合法律规定。原审判决驳回刘玉虹诉讼请求并无不当。 综上，刘玉虹的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人刘玉虹负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇二〇年十二月二十八日 书记员 王雅露 书记员 张莹莹 附：本判决适用的相关法律依据 一、《中华人民共和国城乡规划法》 第六十八条城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。 二、《中华人民共和国行政复议法》 第六条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议: （一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的； （二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的； （三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的； （四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的； （五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的； （六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的； （七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的； （八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的； （九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的； （十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的； （十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。 第三十一条第一款行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。 三、《中华人民共和国行政复议法实施条例》 第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理： （五）属于行政复议法规定的行政复议范围； 第四十八条第一款有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请： （二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。 四、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；