南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）桂71行终419号 上诉人（一审原告）盘荣诚，男，1987年8月16日出生，壮族，住广西壮族自治区南宁市良庆区。 上诉人（一审原告）宁婷婷，女，1984年5月9日出生，汉族，住广西壮族自治区武鸣县南宁华侨投资区。 上诉人（一审原告）李准准，女，1993年7月8日出生，回族，住广西壮族自治区南宁市青秀区。 上诉人（一审原告）徐石伟，男，1972年5月20日出生，汉族，住广西壮族自治区桂平市。 上诉人（一审原告）贝秀珍，女，1978年5月4日出生，汉族，住广西壮族自治区南宁市良庆区。 上诉人（一审原告）饶柳静，女，1984年5月7日出生，汉族，住广东省兴宁市。 六上诉人共同委托代理人吴国胜，广西纵华律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）南宁市行政审批局，住所地广西壮族自治区南宁市良庆区玉洞大道**南宁市民中心。 法定代表人黄定，该局局长。 委托代理人黄莉娜，该局工作人员。 委托代理人农剑勋，广西崇泰律师事务所律师。 一审原告邹军，男，1980年11月23日出生，汉族，住广西壮族自治区南宁市良庆区。 一审原告杨金龙，男，1987年11月5日出生，汉族，住广西壮族自治区南宁市。 一审原告付小英，女，1967年3月5日出生，汉族，住广西壮族自治区博白县。 一审原告李露露，女，1990年1月17日出生，汉族，住广西壮族自治区南宁市良庆区。 一审原告覃妙，女，1985年5月10日出生，壮族，住广西壮族自治区南宁市良庆区。 一审原告叶瑞康，男，1988年7月30日出生，汉族，住广西壮族自治区陆川县。 第三人广西电网有限责任公司南宁供电局，，住所地广西壮族自治区南宁市江**星光大道** 负责人陈邦宇，该局局长。 上诉人盘荣诚等6人因诉被上诉人南宁市行政审批局（以下简称市审批局）行政审批，以广西电网有限责任公司南宁供电局（以下简称南宁供电局）为第三人、邹军等6人为一审原告一案，不服南宁铁路运输法院（2020）桂7102行初217号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院查明，2019年9月23日，第三人向市审批局提交涉案《110kV慧成（顶花）送变电工程环境影响报告表》（以下简称《环境影响报告表》）、《建设项目环境影响报告表审查申请》等相关材料，申请市审批局对涉案《建设项目环境影响报告表》进行审批，市审批局经审查后认为第三人提交的材料符合法律规定，遂于同日受理，并在其官方网站上进行了受理公示。后市审批局委托广西壮族自治区环境保护科学研究院对该《环境影响报告表》进行技术审查，该研究院经过审查和现场踏勘，于2019年10月12日向市审批局出具《技术评估意见的函》，评估结论为：该项目符合《广西“十三五”电网规划》，在认真落实评价提出的污染防治措施，确保各类污染物达标排放的前提下，项目建设对环境的影响在可接受范围内，从环保角度上看，项目建设可行。2019年10月14日，市审批局在其官方网站上对涉案项目基本情况进行了审批前公示。2019年10月22日，市审批局根据《中华人民共和国环境影响评价法》（以下简称《环境影响评价法》）第二十二条第一款、第三款规定，作出了南审环建〔2019〕50号《关于110kV慧成（顶花）送变电工程环境影响报告表的批复》（以下简称50号批复）。2019年11月4日，市审批局在其官方网站上对涉案50号批复进行了审批公示。涉案盘荣诚等12人认为市审批局作出的涉案50号批复侵害了其相邻权，遂向法院提起诉讼，请求依法判令：1.撤销市审批局作出的50号批复；2.本案诉讼费由市审批局承担。 另查明，涉案盘荣诚等12人均为南宁市万科魅力之城小区的业主，该小区与涉案电站西侧最近距离为110米。 一审法院认为，《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第二十五条规定，经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。根据《中央编办、国务院法制办关于进一步做好相对集中行使行政许可权改革试点工作的通知》（中央编办发〔2016〕20号）、《广西壮族自治区人民政府关于南宁市推行相对集中行政许可权改革试点方案的批复》（桂政函〔2017〕111号），由市审批局集中行使包括环境保护局在内的多个机关的行政许可权，故市审批局具有行政许可审批的法定职权，是本案适格主体。关于盘荣诚等12人主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条（一）项第十二条第（一）项规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的。盘荣诚等12人居住地与第三人建设项目相邻，市审批局作出的被诉行政行为涉及其相邻权，盘荣诚等12人与市审批局作出的涉诉行政行为有利害关系，故盘荣诚等12人有权提起本案行政诉讼。 关于市审批局作出50号批复是否合法的问题。市审批局收到第三人提交的涉案《环境影响报告表》、《建设项目环境影响报告表审查申请》等相关材料后，组织广西壮族自治区环境保护科学研究院对涉案《环境影响报告表》进行技术评估，在得到“从环保角度上看，项目建设可行”的评估结论后，依据《环境影响评价法》第二十二条第一款、第三款规定，作出了涉案50号批复并送达给第三人。市审批局作出的涉案50号批复程序合法、事实清楚、证据确实充分，应予以确认。 盘荣诚等12人主张市审批局未在作出50号批复前告知社会公众的主张无事实依据，市审批局已经在其官方网站上对涉案项目的基本情况先后进行了三次了公开。盘荣诚等12人主张涉案《环境影响报告表》编制时需征求建设项目所在地有关单位和居民的意见的主张无法律依据。根据《建设项目环境保护管理条例》第七条第一款第（一）、（二）项规定，有关建设项目对环境可能造成重大影响的应当编制环境影响报告书，可能造成轻度影响的应当编制环境影响报告表。《建设项目环境保护管理条例》第十四条规定，仅有在建设单位编制环境影响报告书的情况下，才需要征求建设项目所在地有关单位和居民的意见，该条例没有规定编制环境影响报告表需要征求相邻单位和居民的意见，故涉案《环境影响报告表》在编制时没有征求盘荣诚等12人的意见，并无不妥。盘荣诚等12人主张市审批局须在作出涉案50号批复前听取包括盘荣诚等12人在内的利害关系人的陈述和申辩，并告知利害关系人享有听证权利的主张没有法律依据。根据《行政许可法》关于利害关系人陈述申辩权、听证权的相关规定，行政许可行为对利害关系人的利益造成重大的影响的，应当听取利害关系人的陈述和申辩，告知利害关系人享有要求听证的权利。盘荣诚等12人称其居住在涉案变电站围墙外200米范围内，属于声环境评价范围，但涉案项目已经取得《环境影响报告表》，即涉案建设项目对环境影响无重大影响。故市审批局未听取盘荣诚等12人的陈述和申辩，未告知盘荣诚等12人申请听证并无不当。综上，盘荣诚等12人的上述主张无事实和法律依据，一审法院不予采纳。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回盘荣诚等12人的诉讼请求。 上诉人盘荣诚等6人上诉称，一、一审法院存在法律适用错误，违反了《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）。盘荣诚等6人在一审从法律和事实两方面对市审批局作出的50号批复存在程序违法问题进行了论证，但一审法院却根据《建设项目环境保护管理条例》的规定认定50号批复不属于“应该”征求建设项目所在地居民意见的行政许可。但根据《行政许可法》第36、47条的规定，市审批局“应当”告知盘荣诚等6人，“应当”听取利害关系人的意见，而非“可以”告知和“可以”听取利害关系人的意见。市审批局作为环评的批复机关，依法应积极主动地告知利害关系人相应权利。但市审批局仅在其官网内部发布公示的行为，属于典型的符合形式要件，实质并不具有真正的告知效力。根据《立法法》第88条规定，《行政许可法》的效力高于《建设项目环境保护管理条例》，应优先适用《行政许可法》。另，50号批复侵害盘荣诚等6人的是生命权和健康权，是我国《中华人民共和国宪法》所保护的公民基本权利。根据《立法法》第87条规定，宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规都不得同宪法相抵触。综上，一审法院放弃优先适用《行政许可法》，而选择性适用由《建设项目环境保护管理条例》，属于法律适用错误。二、一审法院存在事实认定错误。一审法院认定市审批局是根据《环境影响评价法》第22条第一款、第三款作出的批复，就得出“批复程序合法、事实清楚，证据确凿充分”的结论，以偏概全，只看形式不审实质，导致事实认定严重错误。市审批局作为环评报告的审批部门，同时也是监督管理部门，对环评报告的内容是否符合环境影响评价标准、技术规范负有审查义务。根据《环境影响评价法》第十九条第二款、第二十条第二款的规定，环评审查不仅是形式审查，更应当对环评内容是否合法合规进行实质审查。一审没有实质审查的事实有：（一）50号批复的环评表反环境影响评价标准、技术规范。（二）报告表编制单位无现场检测的照片，未到现场实测便出具《环评报告表》显然无法得出正确的结论。（三）环评单涉嫌篡改数据，隐匿环境敏感点。200m完全覆盖万科魅力之城小区和广西南宁市第三中学初中部五象校区等社区和教育机构，但建设单位仍将其隐匿不谈。（四）报告中关于输电线路路径选择，“充分听取了当地受影响群众的意见”、“避开并远离了居民区”属于明显造假，与事实不符。（五）站址的用地规划存在“先建后批”、严重违反规划法的行为。（六）环评表7检测时气象条件为2019年9月4日“晴”，盘荣诚等6人查询气象局网站显示当天的天气为“多云”；表7明显存在与事实不符的编造行为。三、一审法院存在程序错误，违法免除市审批局的举证责任，明显偏袒行政机关。一审中，盘荣诚等6人要求市审批局举证证明其行政许可所依据的权利来源，市审批局仅提交了证据桂政函［2017］111号《广西区人民政府关于南宁市推行相对集中行政许可权改革试点方案的批复》作为取得行政许可权的法律依据。根据《国家行政机关公文处理办法》国发［2000］23号第九条（十）规定“批复适用于答复下级机关的请示事项。”该批复是广西区政府答复南宁市政府的请示文。而根据《行政许可法》第25条的规定，决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权，须经国务院批准，市审批局并未提供国务院批准的证据。市审批局未能正确说明上述批复的法律性质，即市审批局对自身目前所行使的行政许可权的权力来源是否合法，其实并不清楚。根据《行政诉讼法》第34条规定，一审法院在未依法要求市审批局对上述依据提供证据的情况下，直接根据（2016）20号文确认市审批局的权源属于程序错误。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误、明显偏袒市审批局和第三人，严重侵害了盘荣诚等6人的合法权益。请求二审法院：1.撤销南宁铁路运输法院作出的（2020）桂7102行初217号行政判决，依法改判支持盘荣诚等6人要求撤销市审批局作出的南审环建［2019］50号行政审批的诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费均由市审批局承担。 被上诉人市审批局答辩称，一、市审批局作出涉案50号批复符合法律规定，一审判决予以维持正确。根据第三人的申请，市审批局依法办理了涉案《环境影响报告表》审查事宜。第三人申请时提交了《建设项目环境影响报告表审查申请》、《环境影响报告表》等相关材料，符合法律法规规定。经市审批局组织广西壮族自治区环境保护科学研究院对该环境影响报告表进行技术评估，其于2019年10月12日出具《广西壮族自治区环境保护科学研究院关于110kv慧成（顶花）送变电工程环境影响报告表技术评估意见的函》（桂环科评函［2019］34号），评估结论为该项目符合《广西“十三五”电网规划》，在认真落实评价提出的污染防治措施，确保各类污染物达标排放的前提下，项目建设对环境的影响在可接受范围内，从环保角度上看，项目建设可行。据此，市审批局根据《环境影响评价法》第二十二条第一款、第三款相关规定，依法作出了50号批复。故市审批局作出50号批复认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。二、盘荣诚等6人的上诉请求于法无据，应当依法驳回。（一）50号批复对象为环境影响报告表。根据《建设项目环境保护管理条例》第七条第一、二项的规定，涉案建设项目应当编制环境影响报告表，该事实表明其对环境仅可能造成轻度影响，即对环境无重大影响。而根据《行政许可法》第三十六条、第四十七条等规定，只有在行政许可事项直接关系他人重大利益关系时，才应当告知利害关系人，听取陈述、申辩或依法听证。《环境影响评价法》第二十二条第一款亦规定：“除国家规定需要保密的情形外，对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目，建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见”。据此，因涉案项目对包括被市审批局在内的利害关系人无重大影响，本案不适用《行政许可法》第三十六条、第四十七条等规定，盘荣诚等6人主张市审批局作出50号批复前应当告知盘荣诚等6人并听取其意见或举行听证，进而主张一审判决适用法律错误，于法无据。涉案环境影响报告表审批事宜在受理、审批前及审批环节均已依法公示，市审批局作出50号批复程序合法。（二）根据《环境影响评价技术导则输变电工程》（HJ24-2014）第4.7.1条（表3），涉案建设项目电磁环境影响评价范围为变电站站界外30米，此范围内无电磁环境敏感目标；根据《建设项目环境影响评价技术导则声环境》（HJ2.4-2009）第5.2条，涉案建设项目声环境影响评价等级为二级，评价范围为站界外200米的范围内区域。此区域内有一处声环境敏感目标，即《环境影响报告表》中载明的万科魅力之城小区；根据《环境影响评价技术导则生态环境》（HJ19-2011）第3.6条、第3.7条、第3.8条，生态保护目标包括特殊生态敏感区、重要生态敏感区及一般区域，不包括“医院、学校、机关、科研单位、住宅”等，万科魅力之城小区、五象实验小学及南宁三中初中部五象校区均不属于生态保护目标。根据HJ24-2014第4.7.2条，涉案建设项目的生态环境影响评价范围为变电站围墙外500米。此范围内无生态环境保护目标。上述事实表明，盘荣诚等6人主张涉案《环境影响报告表》违反评价标准、技术规范及隐匿篡改数据缺乏事实依据。综上，请求二审法院查明事实，依法驳回盘荣诚等6人的全部上诉请求。 第三人南宁供电局及一审原告邹军等6人未作陈述。 本案二审期间，各方当事人均未提交新证据，市审批局、南宁供电局、邹军等6人对一审查明的事实均没有异议。盘荣诚等6人对一审查明的事实没有异议，但对一审法院仅凭市审批局对南宁供电局提交的申请作形式审查而没有实质审查为依据认定涉案50号批复程序合法、事实清楚提出异议。经审查，一审判决确认的证据合法有效，可以作为定案依据。盘荣诚等6人提出的异议是针对一审法院认定结果提出的异议，不属于对一审查明事实的异议。据此，二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《建设项目环境保护管理条例》第七条第一款第（一）、（二）项规定“国家根据建设项目对环境的影响程度，按照下列规定对建设项目的环境保护实行分类管理：（一）建设 项目对环境可能造成重大影响的，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价；（二）建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价；…”及第十四条规定“建设单位编制环境影响报告书，应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见。”本案中，南宁供电局向市审批局提交的是环境影响报告表，并非环境影响报告书，该条例并没有要求环境影响报告表必须征求建设项目所在地有关单位和居民的意见，故涉案《环境影响报告表》在编制时没有征求相邻单位和居民意见并无不当。关于盘荣诚等6人提出涉案50号批复没有提前告知社会公众以及听取利害关系人的陈述、申辩，告知利害关系人享有要求听证权利等主张，一审法院对此已进行充分说理，本院予以支持，不再赘述。关于盘荣诚等6人认为市审批局对南宁供电局提交的申请仅作形式审查而没有实质审查的异议。本院认为，南宁供电局根据要求提交了齐全完备的符合法律规定的申请资料供市审批局审查，市审批局根据法定程序组织广西壮族自治区环境保护科学研究院开展技术评估，该审查和评估过程即是实质审查的一种体现，而市审批局是在得到建设项目可行的评估结论后作出涉案50号批复，程序合法、适用法律法规正确，故本院对该异议不予采纳。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院予以支持。上诉人盘荣诚等6人的诉讼请求无事实及法 律依据，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元（已预交），由上诉人盘荣诚、宁婷婷、李准准、徐石伟、贝秀珍、饶柳静负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  桂 彤 审 判 员  张红娟 审 判 员  贝黄欢 二〇二〇年十二月三十一日 法官助理  洪文慧 书 记 员  唐览月 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；