广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终2787号上诉人(原审原告):张叔基，男，1966年6月28日出生，汉族，住广州市增城区**********，公民身份号码：440************337。委托代理人：孟蝶，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市生态环境局。住所地：广州市越秀区********。法定代表人：杨柳，局长。委托代理人：赖潜浪，该局工作人员。委托代理人：方穗涛，广东红棉律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市人民政府。住所地：广州市越秀区*****。法定代表人：温国辉，市长。上诉人张叔基因诉被上诉人广州市生态环境局、广州市人民政府环保行政处罚及行政复议纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初1865号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，2019年10月11日，广州市生态环境局增城区分局执法监察大队执法人员会同新塘镇环保所、新塘镇农业办工作人员，在张叔基的陪同下，对其位于广州市增城区***************对出的左侧的白鸽养殖场进行现场执法检查，并拍摄了现场照片。经查，该养殖场无《营业执照》，占地约1000平方米，建有1栋1层石棉瓦简易棚房，棚房内放有8排白鸽笼，每排3层，约有10000只白鸽在场内养殖。在白鸽养殖场内可闻到刺激性气味，白鸽场棚房四周有帆布围蔽，周边未见有废水排放口，未见有排放废水的行为，在检查过程中，该白鸽场正在出售白鸽。当日，广州市生态环境局增城区分局执法监察大队执法人员对张叔基进行询问，张叔基陈述该养殖场于2001年上半年开始建设的，占地约1000平方米，主要从事白鸽的养殖和出售，在养殖过程中有少量刺激性气味和白鸽粪便，少量刺激性气味有帆布围蔽，白鸽粪便卖给农民，白鸽养殖场没有申领《营业执照》，没有取得环保审批手续、验收手续、排污许可证。张叔基拒绝在上述笔录上签名。新塘镇环保所、新塘镇农业办工作人员签名见证。2019年11月15日，广州市生态环境局向张叔基作出穗增环罚告〔2019〕478号《行政处罚（听证）告知书》，告知拟作出的处罚及其享有陈述、申辩、申请听证的权利。之后，张叔基申请听证，广州市生态环境局于2019年11月29日作出《行政处罚听证通知书》。2019年12月10日，张叔基在听证会上陈述涉案养殖场于2009年前开始建设生产经营，但广州市生态环境局处罚的依据《禽畜规模养殖污染防治条例》是自2014年1月1日起施行，应适用旧法《禽畜规模养殖污染防治管理办法》，广州市生态环境局适用法律不当，且处罚过重等。2019年12月30日，广州市生态环境局向张叔基作出穗增环罚〔2019〕488号《行政处罚决定书》（以下简称被诉行政处罚决定），决定责令停止违法行为，处罚款人民币3万元。张叔基不服被诉行政处罚决定，于2020年1月17日邮寄《复议申请书》，向广州市人民政府申请行政复议。2020年1月19日，广州市人民政府收到上述申请后，向广州市生态环境局送达《提出行政复议答复通知书》。2020年3月3日，广州市人民政府作出穗府行复〔2020〕96号《行政复议决定书》（以下简称被诉行政复议决定），决定维持被诉行政处罚决定。张叔基仍不服，诉至原审法院。诉讼中，张叔基陈述涉案养鸽场于2009年开始建设，于2010年底建好，未建设污染防治配套设施，并提交2018年6月20日签订的《养殖场粪便处理协议书》、2018年1月1日签订的《新塘镇养殖场防疫责任书》《新塘镇养殖场病死畜禽无害化处理工作责任书》、2018年《新塘镇张叔基白鸽养殖场粪便处理情况登记表》、2018年1月1日启用的《广州市畜禽养殖场养殖（免疫）档案》、2019年1月1日启用的《广州市畜禽养殖场养殖（免疫）档案》、2019年11月12日签订的《新塘镇张叔基鸽场防疫责任书》、2020年1月启用的《畜禽粪污综合利用记录》、2020年1月1日签订的《畜禽粪污综合利用合同》、2020年5月12日张叔基签署的《畜禽养殖场质量安全承诺书》以及29份《增城区畜禽养殖场（户）监督巡查记录》。其中，2018年1月1日和2019年1月1日分别启用的《广州市畜禽养殖场养殖（免疫）档案》显示张叔基的养鸽场白鸽存栏数均为4000只。该档案第（十三）项病死畜禽无害化处理记录显示，从1月1日至12月30日，每月均有白鸽死亡，处理方法均为化制。广州市增城区动物卫生监督所于2019年9月14日、10月13日分别作出的《增城区禽畜养殖场（户）监督巡查记录》载明，种畜禽存栏数均为4000，建设有无害化处理设施，并有病死动物及污染物等的无害化处理记录。原审法院认为，《畜禽规模养殖污染防治条例》第五条第一款规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门负责畜禽养殖污染防治的统一监督管理。”广州市生态环境局作为辖区内环境保护主管部门，负有畜禽养殖污染防治监督管理的职责。《畜禽规模养殖污染防治条例》第十三条规定：“畜禽养殖场、养殖小区应当根据养殖规模和污染防治需要，建设相应的畜禽粪便、污水与雨水分流设施，畜禽粪便、污水的贮存设施，粪污厌氧消化和堆沤、有机肥加工、制取沼气、沼渣沼液分离和输送、污水处理、畜禽尸体处理等综合利用和无害化处理设施。已经委托他人对畜禽养殖废弃物代为综合利用和无害化处理的，可以不自行建设综合利用和无害化处理设施。未建设污染防治配套设施、自行建设的配套设施不合格，或者未委托他人对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理的，畜禽养殖场、养殖小区不得投入生产或者使用。畜禽养殖场、养殖小区自行建设污染防治配套设施的，应当确保其正常运行。”第三十九条规定：“违反本条例规定，未建设污染防治配套设施或者自行建设的配套设施不合格，也未委托他人对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理，畜禽养殖场、养殖小区即投入生产、使用，或者建设的污染防治配套设施未正常运行的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”《广东省种畜禽生产经营许可证发放和畜禽养殖备案办法（试行）》第十四条规定：“达到以下规模的畜禽养殖场、养殖小区的经营者要将养殖场、养殖小区的名称、地址、畜禽品种和养殖规模，向养殖场、养殖小区所在地县级畜牧兽医行政主管部门登记备案，并领取畜禽标识代码，以备当地畜牧兽医行政主管部门了解和掌握本地养殖场、养殖小区规模：……（二）肉禽存栏1000只以上……（八）其他畜禽的饲养规模标准参照执行。”《关于对白鸽养殖业规模化换算标准有关问题的复函》（粤环函〔2017〕418号）规定：“关于白鸽与不同种类的畜禽的换算比例，国标和地标目前暂未做出规定。根据个体大小差异，建议3只鸽子折算成1只肉鸡，通过换算后的总养殖量确定畜禽养殖场和养殖区的规模级别。”《建设项目环境影响评价分类管理名录》中第一点畜牧业中畜禽养殖场、养殖小区除“年出栏生猪5000头（其他畜禽种类折合猪的养殖规模）及以上；涉及环境敏感区的”情形，均属于登记表范畴。《广州市规范环境行政处罚自由裁量权规定》第2.10.3载明：属于常年存栏量在500头猪、30000羽鸡、100头牛以下或其他同规模的畜禽养殖场、养殖小区的，处5万元以下罚款。根据上述规定，畜禽养殖场应当根据养殖规模和污染防治需要，建设相应的综合利用和无害化处理设施，或委托他人对畜禽养殖废弃物代为综合利用和无害化处理。本案中，即使根据《广州市畜禽养殖场养殖（免疫）档案》及张叔基所陈述其养殖场内饲养白鸽的数量为4000只，但根据上述规定，该规模已达到与肉禽存栏1000只以上的同等饲养规模，属于畜禽养殖场。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》属于需要编制环境影响登记表的范围。虽然根据《增城区禽畜养殖场（户）监督巡查记录》显示，张叔基的养殖场建设有无害化处理设施，但其并未建设污染防治配套设施，也未提供2019年委托第三方处理机构对畜禽粪污代为综合利用的材料，故张叔基的行为违反了《畜禽规模养殖污染防治条例》第十三条的规定，广州市生态环境局在查明上述事实后，告知张叔基享有陈述、申辩、申请听证的权利，张叔基也参加了广州市生态环境局组织的听证会，之后，广州市生态环境局依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十九条规定，对张叔基决定责令停止违法行为，处罚款人民币3万元。张叔基要求撤销被诉行政处罚决定的理据不足，原审法院不予采纳。关于张叔基认为应适用《广东省农业农村厅种畜禽生产经营许可证发放和畜禽养殖备案办法》的意见。广州市生态环境局于2019年12月30日作出被诉行政处罚决定，但该办法于2020年1月1日起才实施，故对张叔基提出的该项意见，原审法院不予采纳。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：(一)具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，广州市人民政府依照法律规定在法定期限内作出行政复议决定，维持广州市生态环境局作出的被诉行政处罚决定，程序合法，原审法院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决驳回张叔基的诉讼请求。上诉人张叔基不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决认定事实不清，采信证据错误。广州市生态环境局制作的《现场检查笔录》及《询问笔录》仅为其单方面陈述，张叔基并未签字确认，原审法院以此认定事实欠缺依据。广州市生态环境局执法人员并未对白鸽数量进行清点和核实。根据《增城区禽畜养殖场监督巡查记录》以及《广州市畜禽养殖场养殖（免疫）档案记录》记载，涉案养殖场白鸽存栏量为4000只，而并非10000只。另外，根据《增城区禽畜养殖场监督巡查记录》第11条可知张叔基已对涉案养殖场进行无害化处理，《广州市畜禽养殖场养殖（免疫）档案记录》中也存在无害化处理记录，且张叔基已对畜禽粪污进行了综合利用，将畜禽粪污作为农家肥使用，并未造成环境污染。原审法院并未对白鸽数量进行实际认定，也未提供广东省人民政府确定的畜禽养殖场、养殖小区的具体规模标准，即认定张叔基违反《畜禽规模养殖污染防治条例》，缺乏事实依据。二、原审判决适用法律错误，应予改判。《广东省种畜禽生产经营许可证发放和畜禽养殖备案办法（试行）》颁布于2007年，原审法院适用该办法认定畜禽养殖场、养殖小区的规模标准，属适用法律错误。按照《广东省农业农村厅种畜禽生产经营许可证发放和畜禽养殖备案办法》的规定，张叔基养殖情况并未达到养殖场或者养殖小区规模。根据《广东省排污许可证管理办法》第三十五条的规定，张叔基养殖情况亦未达到畜禽养殖场的规模标准。三、广州市生态环境局作出被诉行政处罚决定，程序违法，原审法院未对此予以审查。广州市生态环境局并未提供相关证据证明涉案养鸽场由相关职能部门进行了调查取证和违法认定工作，应视为其未依法调查认定。张叔基养殖白鸽依法应当进行环境影响评价而未进行的，环境保护主管部门应依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十八条的规定应予处理，广州市生态环境局未要求张叔基限期补办手续，径行作出被诉行政处罚决定，违反行政比例原则。综上，请求二审法院：1.撤销原审判决，发回重审或者依法改判；2.本案一审、二审诉讼费用由广州市生态环境局、广州市人民政府承担。被上诉人广州市生态环境局二审答辩称：一、原审法院认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确。2019年10月11日，广州市生态环境局执法人员检查发现张叔基养殖白鸽未自行建设完善污染防治配套设施，刺激性气味用帆布围蔽，未对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理。原审法院在查明事实基础上，驳回张叔基的诉讼请求正确。二、张叔基的上述理由不成立。（一）张叔基诉称“原审法院认定事实不清，采信证据错误”与本案事实不符。广州市生态环境局执法人员经现场检查发现，张叔基从事白鸽养殖和销售，占地面积约1000平方米，建筑面积约1000平方米，约养殖有10000只白鸽，张叔基未自行建设完善污染防治配套设施，刺激性气味用帆布围蔽，未对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理。以上违法事实有现场检查记录、询问笔录、现场执法照片和视频等证据予以证明。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第十三条、第三十九条、《广东省种畜禽生产经营许可证发放和畜禽养殖备案办法》第十四条、《关于对白鸽养殖业规模化换算标准有关问题的复函》(粤环函(2017)418)、《建设项目环境影响评价分类管理名录》的相关规定，张叔基属于畜禽养殖场事实清楚，故张叔基的养殖行为违反了《畜禽规模养殖污染防治条例》第十三条的规定。（二）张叔基诉称“原审法院适用法律错误，应当依法改判”与法律规定不符。原审法院适用或引用的《畜禽规模养殖污染防治条例》《广东省种畜禽生产经营许可证发放和畜禽养殖备案办法》《建设项目环境影响评价分类管理名录》等均为现行合法有效且并未废止的法规、规章及其他规范性文件，符合《最高人民法院关于适用的解释》第一百条第二款的规定。（三）张叔基诉称“广州市生态环境局作出被诉行政处罚决定，程序严重违法，原审法院未对程序进行审查”与本案事实和法律规定不符。《中华人民共和国环境影响评价法》（2016年修订）已经取消限期补办手续，逾期不补办手续的才予处罚的相关规定，且张叔基的畜禽养殖项目应归属于编制环境影响登记表范畴，适用备案登记管理，无须适用《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十八条。张叔基诉称应根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第三十八条规定限期补办手续，逾期不补办手续的才予处罚不能成立。综上，请求二审法院驳回张叔基的上诉，维持原审判决。被上诉人广州市人民政府二审答辩称：原审判决认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求二审法院驳回张叔基的上述请求及判令其承担全部诉讼费用。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。本院认为，《畜禽规模养殖污染防治条例》第十三条第二、三款规定：“未建设污染防治配套设施、自行建设的配套设施不合格，或者未委托他人对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理的，畜禽养殖场、养殖小区不得投入生产或者使用。畜禽养殖场、养殖小区自行建设污染防治配套设施的，应当确保其正常运行。”第三十九条规定：“违反本条例规定，未建设污染防治配套设施或者自行建设的配套设施不合格，也未委托他人对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理，畜禽养殖场、养殖小区即投入生产、使用，或者建设的污染防治配套设施未正常运行的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”本案中，广州市生态环境局检查发现张叔基在未自行建设污染防治配套设施、未对畜禽养殖废弃物进行综合利用和无害化处理的情况下，实施白鸽养殖和销售的违法行为，以上事实有《现场检查笔录》《询问笔录》、现场执法照片以及执法记录视频等证据予以证明。广州市生态环境局据此认定张叔基的行为违反了《畜禽规模养殖污染防治条例》第十三条第二、三款的规定，在依法告知张叔基陈述、申辩权利，并依张叔基申请举行听证后，作出被诉行政处罚决定，责令张叔基停止违法行为，并在法定处罚幅度范围内对其处以3万元罚款，认定事实清楚，证据充分，程序合法，并无不当，本院予以支持。关于张叔基上诉提出其养殖白鸽数量并未达到畜禽养殖场、养殖小区的规模要求，不应适用《畜禽规模养殖污染防治条例》对其作出处罚的问题。《广东省种畜禽生产经营许可证发放和畜禽养殖备案办法（试行）》第十四条规定：“达到以下规模的畜禽养殖场、养殖小区的经营者要将养殖场、养殖小区的名称、地址、畜禽品种和养殖规模，向养殖场、养殖小区所在地县级畜牧兽医行政主管部门登记备案，并领取畜禽标识代码，以备当地畜牧兽医行政主管部门了解和掌握本地养殖场、养殖小区规模：……（二）肉禽存栏1000只以上……（八）其他畜禽的饲养规模标准参照执行。”《关于对白鸽养殖业规模化换算标准有关问题的复函》（粤环函〔2017〕418号）规定：“关于白鸽与不同种类的畜禽的换算比例，国标和地标目前暂未做出规定。根据个体大小差异，建议3只鸽子折算成1只肉鸡，通过换算后的总养殖量确定畜禽养殖场和养殖区的规模级别。”本案中，张叔基自认其养殖白鸽数量为4000只，根据上述法规、规范性文件的规定，已达到畜禽养殖场、养殖小区的规模标准，故广州市生态环境局适用《畜禽规模养殖污染防治条例》对张叔基作出被诉行政处罚决定，并无不当。张叔基的上述主张，理据不足，本院不予采纳。广州市人民政府收到张叔基的行政复议申请后，在法定期限内作出被诉行政复议决定，程序合法，本院予以支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。张叔基要求撤销原审判决的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人张叔基负担。本判决为终审判决。（本页无正文）审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年十二月十九日法官助理  杜春燕书 记 员  罗 涛