安徽省宿州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖13行终244号 上诉人（一审原告）安徽省萧县五金交电化工总公司，住所地安徽省宿州市萧县龙城镇交通路**，注册号1322000015926。 负责人刘凤臣，该公司清算组组长。 委托代理人黄胜春，安徽润天律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）萧县自然资源和规划局，，住所地安徽省宿州市萧县龙城镇世纪大道东段瑞祥安居小区东侧统一社会信用代码11341322MB1578648F。 法定代表人杜广武，该局局长。 一审第三人萧县永栎置业有限公司，，住所地安徽省宿州市萧县龙城镇中山南路东侧统一社会信用代码9134220822091221。 法定代表人王果密，总经理。 上诉人安徽省萧县五金交电化工总公司（以下简称五金公司）因其诉被上诉人萧县自然资源和规划局土地行政登记一案，不服安徽省萧县人民法院于2020年10月27日作出的（2020）皖1322行初86号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年12月8日受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院查明，五金公司系由萧县五金交电化工总公司于2009年6月25日变更而来，萧县五金交电化工总公司于1989年6月1日成立，属于全民所有制企业，登记法定代表人为殷延亮，股东名录为国家：100%，1992年10月24日法定代表人变更为王征，1994年3月3日变更为卢玉章，1997年9月26日变更为陈其峰，2001年3月15日变更为邵长征。萧县市场监督管理局于2011年12月2日核准吊销该企业。2016年邵长征辞去法定代理人职务。2019年3月1日，萧县商务局下发萧商（2019）27号《关于成立安徽省萧县五金交电化工总公司清算组的批复》，同意成立五金公司清算组。萧县商务局现已将企业印章交还给该公司改制领导小组自行保管。 1987年6月10日，萧县人民政府下发《关于同意萧县五金公司征地建仓库的批复》。1987年8月5日，甲方安徽省萧县五金交电化工公司与乙方萧县龙城镇西关居民五组签订征用土地协议书，征用单位为萧县五交化公司，被征用单位为龙城镇西关居民五组，签证单位为萧县龙城镇人民政府。根据甲方建设五交化商品仓库的需要，乙方原将龙城镇西南老虎山东坡荒地8.75亩给甲方承建仓库。该地座落弓行四至：在萧黄南侧，老虎山东坡，东靠原五金公司已征用地，南靠排洪沟北靠窑厂路地成刀把子形，南北长：东口107.5米、西口91.5米，东西宽：南口51.8米、北口51.6米，折地7.72亩，另外刀把在甲方原征地土地南头；南起排洪沟，东起老宅子路中，北西与甲方土地相接：东西长：南北口：33.7米，南北长：西口19.5米，东口：21.5米，折地1.03亩，以上共计折地8.75亩。1990年5月10日，萧县国土资源局、萧县土地管理局经萧县五金变电化工总公司申请向其颁发了肖国用90字第××号国有土地使用证（以下简称119号土地证）。 另查明，2011年11月9日萧县住房和城乡建设局向萧县国土资源局作出《关于对五金公司仓库区域进行旧城改建的函》，2011年11月14日萧县国土资源局向萧县人民政府作出《关于收回五金公司仓库区域国有建设用地使用权的请示》的萧国土资（2000）72号文件，萧县人民政府于2011年11月21日作出《关于同意收回五金公司仓库区域国有建设用地使用权的批复》的萧政秘（2011）175号文件。2012年1月2日，萧县房屋拆迁安置管理办公室向萧县国土资源局出具证明，主要内容为位于龙城镇交通路××路南侧（五金仓库区域）面积19.1亩的国有土地已全部征收补偿完毕，，地上附着物和建筑物均已拆迁完成对权利人的补偿也全部到位。2011年12月10日，萧县金皇不动产咨询评估有限责任公司受萧县土地储备发展中心委托对安徽省萧县土地储备中心出让【2011】-88号地块国有建设用地使用权，土地来源萧政秘（2011）175号文件批准收回的12724.35平方米的国有建设用地，作出（萧县）金皇（2011）（估）字第270号土地估价报告，并于2011年12月20日在中国土地市场网上发布国有土地使用权拍卖公告（萧国土储告字【2011】25号），于2011年12月21日在安徽省土地矿产市场网××萧县国土资源局国有土地使用权拍卖出让公告，于2011年12月23日在安徽经济报发布萧国土储告字【2011】25号公告。2012年1月12日毛二龙通过招拍挂竞买获得【2011】-88号地块国有建设用地使用权，萧县国土资源局分别于2012年1月13日和20日在上述网站发布了有关国有土地使用权招拍挂出让成交公示。萧县国土资源局与毛二龙先后签订了《拍卖成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》、《国有建设用地使用权出让合同补偿条款》、《安徽省行政事业单位资金往来结算票据》、《税收交款书》两份、《安徽省契税完税情况证明》，后毛二龙缴纳了土地出让金、税收等费用。毛二龙系萧县永栎置业有限公司（简称永栎公司）法定代表人，毛二龙于2014年4月25日向萧县国土资源局申请土地登记，将案涉【2011】-88号地块登记在永栎公司名下，经萧县国土资源局审核后，由萧县人民政府将坐落于萧县龙城镇，东临小西环路、西至空地、张全锋住宅、常海彬住宅、南邻路、北至空地、路，面积为8018.04㎡、用途为商业、住宅的土地给永栎公司颁发了证号为萧国用（2014）第055号国有建设用地使用权证（以下简称55号土地证）。 现，五金公司以其于2020年3月26日在与萧县建设投资有限责任公司确认协议无效纠纷一案中获知永栎公司已于2014年就上述案涉地块申领了55号土地证，其认为萧县自然资源规划局的前身萧县国土资源局向永栎公司的颁证行为侵犯其119号国有土地使用权，为此提起行政诉讼，请求依法判决撤销被诉55号土地证。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(一)项规定，原告须是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。第二十五条第一款规定行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国土地管理法》(2004版)第五十八条第一款第二项的规定，为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。本案中，五金公司所占用的国有土地已被萧县人民政府收回，其非所诉土地权属登记行为的相对人，其提起本案行政诉讼，首先需要审查其与所诉行政行为是否具有利害关系。案涉地块经萧县人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的萧县人民政府批准收储后，已收回案涉地块的国有土地使用权，原使用权人五金公司已丧失其使用权。另外，永栎公司系通过政府招拍挂、出让方式已取得案涉地块国有建设用地使用权，萧县人民政府依其申请向其颁发55号土地证的行为并未侵害五金公司的权益。五金公司在本案中陈述的事实及理由实质上是对案涉土地颁证前的征收行为有异议，但不属于本案审查范围，故不予审查。综上，五金公司已丧失对案涉土地的使用权，其与被诉55号土地证登记行为不具有利害关系，因此其不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。因本案不符合法定起诉的条件，但已立案，故依法应当裁定驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款的规定，裁定驳回五金公司的起诉。五金公司不服，提起上诉。 五金公司上诉称，一、一审裁定认定案涉土地被萧县人民政府收回系事实认定错误，萧县自然资源和规划局提交的《关于收回五金公司仓库区域国有建设用地使用权的请示》、《关于对五金公司仓库区域进行旧城改建的函》、《关于同意收回五金公司仓库区域国有建设用地使用权的批复》、《萧县房屋拆迁安置管理办公室证明》均属于内部行为行为，不能证明119号国有土地使用权被萧县人民政府收回，收回土地使用权的目的也不符合土地管理法的规定。二、55号土地证侵占了五金公司119号土地证使用范围内的土地，该土地登记行为与五金公司具有利害关系。三、萧县自然资源和规划局颁发55号土地证严重违法，依法应撤销。按照国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》规定，申请人竞得土地后，拟成立新公司进行开发建设的，应在申请书中明确新公司的出资构成、成立时间等内容。一审中，萧县自然资源规划局并未提供证据证明变更《国有建设用地使用出让合同》主体的程序合法性，且签订时间为2012年2月8日，与拍卖成交确认书要求的2012年2月3日之前签订严重不符，且未公告即进行了登记。合同约定2012年12月12日前开工，但永栎公司成立于2013年11月1日，违反了上述规定的“申请人竞得土地后成立新公司进行开发建设”。综上，一审裁定认定事实和适用法律均有错误，请求撤销一审裁定，指令一审法院实体审理。 萧县自然资源和规划局二审中未提交答辩意见。 永栎公司二审中未提交陈述意见。 五金公司向一审法院提交了以下证据：1.五金公司企业基本注册信息查询单；2.邵长征声明；3.萧县商务局党组会议记录；4.萧商【2019】27号文件；5.关于同意五金公司征地建仓库的批复文件；6.征用土地协议书；7.119号土地证；8.55号土地证。 萧县自然资源和规划局向一审法院提交了以下证据：第一组证据：《土地登记申请审批表》、《地籍调查表》、《土地登记卡》复印件；第二组证据：《拍卖成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》、《国有建设用地使用权出让合同补充条款》、《安徽省行政事业单位资金往来结算票据》、《税收交款书》（2份）、《安徽省契税完税情况证明》复印件；第三组证据：永栎公司章程、组织机构代码证、营业执照、税务登记证、法定代表人证明、法定代表人身份证复印件、授权书复印件；第四组证据：《关于收回五金公司仓库区域国有建设用地使用权的请示》、《关于对五金公司仓库区域进行旧城改建的函》、《关于同意收回五金公司仓库区域国有建设用地使用权的批复》、《萧县房屋拆迁安置管理办公室证明》复印件；第五组证据：《土地估价报告》、中国土地市场网《萧县国土资源局国有土地使用权拍卖出让公告》、《安徽经济报（2011.12.23,139期）》、中国土地市场网《萧县国土资源局国有土地使用权招拍挂出让成交公示》、成交公示现场张贴图片、安徽省土地矿产市场网《萧县国土资源局国有土地使用权招拍挂出让成交公示》复印件。 永栎公司向一审法院提交了以下证据：1.永栎公司的营业执照；2.拍卖成交确认书、国有土地使用权出让合同、国有土地使用权出让合同补充条款；3.土地出让金缴费收据、安徽省契税完税情况证明、财政局及税务机关出具；4.55号土地证；5.建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、施工许可证。 上述证据均已随案移送本院，本院予以确认。一审裁定认定的案件事实清楚，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为五金公司与案涉登记行为是否具有利害关系。 一、关于萧县人民政府作出《关于同意收回五金公司仓库区域国有建设用地使用权的批复》的效力问题。 本案中，五金公司使用的国有土地已经萧县人民政府批准收回，萧县人民政府的批准行为虽系内部行政行为，但萧县人民政府作出收回国有土地使用权批复后，土地行政管理部门事实上已经直接将批复付诸实施，将五金公司的国有土地使用权收回，该批复的效力已经外化。五金公司认为该批复系内部行政行为，不能证明119号国有土地使用权被萧县人民政府收回的上诉理由不能成立，本院不予支持。 二、关于五金公司与案涉登记之间是否具备利害关系的问题。 行政法意义上的利害关系，主要是指合法权益受到行政行为的影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上的利害关系，并形成了行政法上权利义务关系，具有原告主体资格，有资格提起行政诉讼。本案中，五金公司使用的国有土地已经被萧县人民政府批准收回，五金公司已丧失案涉土地使用权，永栎公司系通过招拍挂方式取得案涉地块国有建设用地使用权，萧县自然资源规划局作出的案涉登记行为并未影响到五金公司的合法权益，五金公司与案涉登记行为之间并无利害关系。五金公司认为其与案涉登记行为之间具备利害关系的上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上，五金公司的上诉理由均不能成立，本院不予支持，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 程 旭 审判员 郝菊香 审判员 庄明义 二〇二〇年十二月二十五日 法官助理吴鹤 书记员魏丽娜 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； (二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； (三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； (四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。