河南省潢川县人民法院行 政 判 决 书（2020）豫1526行初71号公益诉讼起诉人潢川县人民检察院。被告潢川县市场监督管理局。住所地潢川县三环路行政区。法定代表人李运，男，该局局长。出庭负责人万强，男，该局副局长。委托代理人陈中江，男，河南天宾律师事务所律师，代理权限是特别授权。公益诉讼起诉人潢川县人民检察院以被告潢川县市场监督管理局（以下简称：潢川县市监局）对本县无《食品经营许可证》的幼儿园未采取有效的措施进行监管、以及对取得《食品经营许可证》的幼儿园监管不到位为由，于2020年7月24日以潢检四部行公诉［2020］1号行政公益起诉书提起行政公益诉讼，本院于2020年8月20日受理后依法组成合议庭于2020年11月27日公开开庭进行了审理，公益诉讼起诉人潢川县人民检察院指派检察员尹思泉、助理检察员宋锐建出庭，被告潢川县市监局出庭负责人万强、委托代理人陈中江到庭参加诉讼，现已审理终结。公益诉讼起诉人潢川县人民检察院诉称，该院在开展检察监督专项活动中发现，潢川县食品药品监督管理局（机构改革后职责整合入潢川县市监局）对本县辖区内幼儿园开设食堂餐饮监管中怠于履行监督管理职责的线索。2019年1月21日，潢川县人民检察院向潢川县市监局发出检察建议，建议其依法履行职责，采取切实可行措施，加强对《食品经营许可证》行政许可的管理和对幼儿园食堂餐饮的违法、违规经营行为的监督管理，消除安全隐患，确保幼儿学生的食品安全和身心××维护幼儿园学生的合法权益不受侵害。潢川县市监局于2019年3月27日以潢市监文［2019］13号文件回复本院称，对全县幼儿园食堂餐饮中的违法、违规经营行为开展了专项检查，对发现的问题要求及时进行认真整改，确保学生食堂的安全运行，保障了幼儿的身心健康和食品安全，社会公共利益已经得到有效保护。我院对检察建议回复整改情况跟进监督，于2020年6月2日至6月5日对辖区范围内的幼儿园进行走访，发现办学的幼儿园食堂存在以下共性问题：一、仍存在部分幼儿园在无《食品经营许可证》的情况下开设食堂，有的幼儿园曾被责令整改，仍在无证开设食堂；二、部分办理了《食品经营许可证》和《河南省食品小经营店登记证》的幼儿园存在没有食品安全管理制度、设备布局不合理，食材加工没有操作专区、盛放和加工不同类型食品原料的工具和容器没有分开使用、清洗消毒不达标，没有合理使用消毒柜、食品留样不完整等问题。公益诉讼起诉人认为，潢川县市监局作为全县食品监督管理部门，负责本行政区内的食品监督管理工作，但对本县无《食品经营许可证》的幼儿园未采取有效的措施进行监管，且对办理《食品经营许可证》的幼儿园监管不到位，存在极大的安全隐患，可能使广大幼儿学生的食品安全和身心健康受到侵害。经我院履行诉前程序后，该局仍未全面依法履行职责，对辖区内的幼儿园食堂采取有效的监管措施，导致幼儿园食堂存在安全隐患，侵害了幼儿的身心健康和食品安全，侵害了社会公共利益。现向法院提起诉讼，请求判令潢川县市监局对其辖区内幼儿园食堂餐饮履行食品安全监督管理职责。公益诉讼起诉人潢川县人民检察院为证明其主张，向本院提交如下证据材料：第一组证据：潢川县市监局具备法定职责的法律渊源。（一）《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款。（二）《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条。（三）《食品经营许可管理办法》第二条。（四）《食品经营许可管理办法》第九条第三款。（五）《食品经营许可管理办法》第十条。（六）《食品经营许可管理办法》第十六条。（七）《食品经营许可管理办法》第四十五条。（八）《食品经营许可管理办法》第五十二条。（九）《河南省食品经营许可管理实施办法（试行）》第三条。（十）《河南省食品经营许可管理实施办法（试行）》第十二条。（十一）《河南省食品经营许可管理实施办法（试行）》第十三条。（十二）《国家食品药品监管总局、教育部关于进一步加强中小学校和幼儿园食品安全监督管理工作的通知》［食药监食监二（2016）158号］第四条。（十三）中共潢川县委、潢川县人民政府关于印发《潢川县机构改革方案》的通知（潢发【2019】1号）。（十四）中共潢川县委办公室、潢川县人民政府办公室关于印发《潢川县市监局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知（潢办【2019】34号）。第二组证据：潢川县市监局未依法履职的证据。（一）潢检文（2018）46号《关于开展“保障千家万户舌尖上的安全”检察公益诉讼专项监督活动的通知》、潢川县学校食堂安全检查隐患排查整改通知书。以证明该院在履行职责过程中发现本案线索。（二）潢川县学校食堂安全检查隐患排查整改通知书、潢川县市监局向部分无办园许可证的幼儿园颁发的其他主体业态的食品经营许可证。以证明在该院发出检察建议之前，潢川县部分幼儿园存在无食品经营许可证开设食堂提供餐饮服务的情况和潢川县食药局向部分无办园许可证的幼儿园颁发其他主体业态的食品经营许可证情形，而潢川县市监局未对上述情形进行监管。第三组证据：潢川县人民检察院依法履行行政公益诉讼诉前程序的证据。（一）潢川县人民检察院潢检行公【2019】41152600001号立案决定书；（二）潢川县人民检察院潢检行公【2019】41152600001号检察建议；（三）潢川县市监局签收【2019】41152600001号检察建议书的送达回证。第四组证据：潢川县市监局在回复检察建议书后，仍未依法履行监管职责的证据。（一）潢川县市监局关于《潢川县人民检察院检察建议书》办理情况的报告及相关附件，以证明被告虽书面回复其采取相关措施，但未对检察建议书提出的问题采取切实可行且有效的措施。（二）潢川县人民检察院调查笔录、检查笔录、勘验检查笔录和现场照片。以证明接到被告书面回复后，该院进行了跟进调查，因仍存在无食品经营许可证开设食堂的情况，部分以其他名义办理了《食品经营许可证》和《河南省食品小经营店登记证》的幼儿园存在没有食品安全管理制度、设备布局不合理，食材加工没有操作专区、盛放和加工不同类型食品原料的工具和容器没有分开使用、清洗消毒不达标，没有合理使用消毒柜、食品留样不完整等问题。第五组证据：潢川县人民检察院调查笔录、检查笔录、现场照片。以证明该院提起行政公益诉讼后，经调查发现县辖区部分幼儿园仍存在无食品经营许可证开设食堂的情况，社会公共利益仍处在受侵害的状态。被告辩称，一、被告收到潢川县人民检察院《检察建议书》后，依法纠正有关违法行为，正确履行了法定职责。二、本案不存在监管不到位的情形。三、本案检察院提起的公益诉讼的诉讼请求全部实现，应当判决驳回其诉讼请求。被告潢川县市监局在法定举证期限内，向本院提交了如下证据：证据一、被告统一社会信用代码证及任命书，证明被告的主体资格。证据二、桃林铺镇春苗咨询服务中心《营业执照》、《食品经营许可证》、《现场检查笔录》、《餐饮服务食品安全督查记录表》等资料，证明潢川县市监局在收到潢川县人民检察院《检查建议书》后，对桃林铺镇春苗咨询服务中心进行食品安全监督检查，且以咨询服务中心的名义对外进行经营，以证明被告依法履行职责的事实。证据三、潢川县食品药品监督管理局对潢川县法军餐饮部于2018年12月6日作出的行政处罚决定书、《河南省食品小经营店登记证》以及罚款缴纳的票据。证据四、来龙乡小天鹅幼儿园《证明》一份，以证明该幼儿园未取得幼儿园办园许可证，依法应由教育主管部门予以取缔。该幼儿园没有开设餐饮的情形，被告履行了食品安全监督管理职责的事实。证据五、潢川县爱上幼儿园教育培训咨询部《营业执照》、《监督意见书》、《现场检查笔录》、《责令改正通知书》，以及《食品经营许可证》，该许可证载明：主体业态为餐饮服务经营者（中型餐馆），经营项目为热食类食品制售。以证明爱上幼儿园未取得幼儿园办园许可证，依法应由教育主管部门予以取缔，且教育培训咨询部取得《营业执照》、《食品经营许可证》与幼儿园无关。证明被告依法履行监管职责的事实。证据六、潢川县爱宝贝教育信息咨询服务中心《营业执照》、《食品经营许可证》（主体业态为餐饮服务经营项目为热食类食品制售）、《现场检查笔录》等，以证明爱宝贝教育信息咨询服务中心未取得幼儿园办园许可证，依法应由教育主管部门予以取缔。且教育培训咨询部取得《营业执照》、《食品经营许可证》与幼儿园无关。证明被告依法履行监管职责的事实。证据七、潢川县红星幼儿园《现场检查笔录》、《食品安全督查记录表》、《责令改正通知书》，以证明红星幼儿园未取得幼儿园办园许可证，依法应由教育主管部门予以取缔。且该幼儿园未取得办园许可证，无法取得《营业执照》、《食品经营许可证》，对《检察建议书》所列未取得《营业执照》、《食品经营许可证》的幼儿园违反食品安全采取检查、责令改正等行政措施，已给予了行政处罚，履行了食品安全监督管理职责的事实。证据八、潢川县博艺艺术幼儿园《现场检查笔录》、《责令改正通知书》，以证明该幼儿园未取得幼儿园办园许可证，依法应由教育主管部门予以取缔。且博艺幼儿园未取得《营业执照》、《食品经营许可证》，对《检察建议书》所列未取得《营业执照》、《食品经营许可证》的幼儿园违反食品安全采取现场检查、责令改正等行政措施，履行了食品安全监督管理职责的事实。证据九、双柳树镇世纪星双语幼儿园《现场检查笔录》、《整改通知书》、《行政指导意见书》、《整改报告》、《查封决定书》，以证明该幼儿园未取得幼儿园办园许可证，依法应由教育主管部门予以取缔。且世纪星幼儿园未取得《营业执照》、《食品经营许可证》，对《检察建议书》所列未取得《营业执照》、《食品经营许可证》的幼儿园违反食品安全采取检查、责令改正、查封等行政措施，履行了食品安全监督管理职责的事实。证据十、双柳树镇金太阳幼儿园《现场检查笔录》、《整改通知书》、《行政指导意见书》、《整改报告》，以证明该幼儿园未取得幼儿园办园许可证，依法应由教育主管部门予以取缔。且金太阳幼儿园未取得《营业执照》、《食品经营许可证》，对《检察建议书》所列未取得《营业执照》、《食品经营许可证》的幼儿园违反食品安全采取检查、责令改正等行政措施，履行了食品安全监督管理职责的事实。证据十一、双柳树镇小巴士幼儿园《现场检查笔录》、《询问笔录》、《行政指导意见书》，以证明该幼儿园未取得幼儿园办园许可证，依法应由教育主管部门予以取缔。且小巴士幼儿园未取得《营业执照》、《食品经营许可证》，对《检察建议书》所列未取得《营业执照》、《食品经营许可证》的幼儿园违反食品安全采取检查、责令改正等行政措施，履行了食品安全监督管理职责的事实。证据十二、张集乡金童幼儿园《整改通知书》、《现场监督检查表》证明该幼儿园未取得幼儿园办园许可证，依法应由教育主管部门予以取缔。且金童幼儿园未取得《营业执照》、《食品经营许可证》，对《检察建议书》所列未取得《营业执照》、《食品经营许可证》的幼儿园违反食品安全采取检查、责令改正等行政措施，履行了食品安全监督管理职责的事实。证据十三、潢川县中鹤教育咨询服务有限公司《营业执照》、《食品经营许可证》、《整改通知书》、《现场监督检查表》、《现场检查笔录》，证明中鹤教育咨询服务有限公司未取得幼儿园办园许可证，依法应由教育主管部门予以取缔。且中鹤教育咨询服务有限公司取得《营业执照》、《食品经营许可证》、《河南省食品小经营店登记证》与幼儿园无关。对《检察建议书》所列的幼儿园违反食品安全采取检查、责令改正等行政措施，其已停止供餐行为，履行了食品安全监督管理职责的事实。证据十四、传流店乡金太阳幼儿园《现场监督检查表》、《整改通知书》等证据，证明该幼儿园未取得幼儿园办园许可证，依法应由教育主管部门予以取缔。且金太阳幼儿园未取得《营业执照》、《食品经营许可证》，对《检察建议书》所列未取得《营业执照》、《食品经营许可证》的幼儿园违反食品安全采取检查、责令改正等行政措施，履行了食品安全监督管理职责的事实。被告在庭审中补充四份被告对有关幼儿园采取查封等行政强制措施的证据。对公益诉讼起诉人提交的证据，被告当庭发表如下质证意见：1、第一组证据有关规定，对规定本身无异议，但对证明目的有异议，办理食品经营许可证的前提是有主体资格，经过批准文件才能办理食品经营许可证；2、关于四家教育公司已取得营业执照，我们只能视为内部食堂，但接到检察建议书后，按照幼儿园进行检查采取相应的行政措施；3、检察机关在2020年6月份对13家单位进行检查的情况，在询问相关人员的笔录中，也证明了我局履行了法定职责，不具备办学主体资格，不能办理食品经营许可证，我们提供的证据与公益诉讼起诉人存在矛盾，相悖，我们对其检查、查封等行政措施证据来源是合法的，4、通过整顿，各幼儿园均未有开设食堂的问题。对被告潢川县市监局提交的证据，公益诉讼起诉人潢川县人民检察院当庭发表了如下质证意见：一、对被告提供的第一组证据无异议。二、对第二、五、六、十三组证据的合法性、关联性和证明目的均有异议。经核查并不存在桃林铺镇春苗咨询服务中心、潢川县爱上幼儿园教育培训咨询部、潢川县爱宝贝教育信息服务中心、潢川县中鹤教育咨询服务有限公司这四家经营食堂的主体，上述四家食堂经营主体分别对应的是桃林铺镇代代红幼儿园、潢川县定城办事处爱上幼儿园、潢川县定城办事处爱宝贝幼儿园、潢川县张集乡启航双语幼儿园，被告提交的证据均是对该四家教育咨询服务中心（部）履行职责，与检察机关提起的被告对幼儿食堂怠于履职案没有任何关联。其次，根据相关规定，幼儿园等托幼机构食堂的《食品经营许可证》的主体业态应是单位食堂，并应在主体业态后括号标注经营类别应是托幼机构食堂，但上述四家幼儿园均未取得正规的《食品经营许可证》，应认定上述四家幼儿园系无证经营食堂。综上，不能达到被告已履职的证明目的。三、第三组证据与本案不具有关联性。四、第四组证据不能达到被告的证明目的，来龙乡小天鹅幼儿园在2019年存在无《食品经营许可证》经营食堂的情形。五、对第七、十、十一、十二、十四组证据的证明目的有异议，至本案起诉后的2020年9月至11月份，上述证据所涉幼儿园仍存在无《食品经营许可证》经营食堂的问题。六、对第八、九组证据的证明目的有异议，被告系在该院提起本案公益诉讼后才对上述两家幼儿园依法履行了职责。经庭审质证，本院对公益诉讼起诉人及被告的证据作出如下认证：公益诉讼起诉人提供的证据符合证据的真实性、合法性、关联性原则，本院确认可以作为定案依据使用。被告在庭审中提交的证据系超期举证，本院不予质证；其在法定期限内提供的证据涉及事实问题与本院查明一致的，予以采信。经审理查明，潢川县人民检察院在开展“保障千家万户舌尖上的安全”检察监督专项活动中发现，潢川县辖区内幼儿园未办理《食品经营许可证》违法开设食堂餐饮，以及取得《食品经营许可证》幼儿园食堂存在食品安全隐患。2019年1月21日，潢川县人民检察院向潢川县食品药品监督管理局发出检察建议，督促其依法履行职责。2019年3月27日，潢川县市监局作出潢市监文［2019］13号文件回复称，对全县幼儿园食堂餐饮中的违法、违规经营行为开展了专项检查，对发现的问题要求及时进行整改，确保学生食堂的安全运行，保障了幼儿的身心健康和食品安全，社会公共利益已经得到有效保护。但潢川县人民检察院经于2020年6月、10月两次回访复查后，认为被告仍未全面、有效的依法履行职责，社会公共利益仍处于受侵害的状态，遂向本院提起行政公益诉讼，请求判如所请。本院认为，根据《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款规定：“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作”。《中华人民共和国食品安全法》第一百二十六条规定：“违反本法规定，有下列情形之一的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处五千元以上五万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：……（十二）学校、托幼机构、养老机构、建筑工地等集中用餐单位未按规定履行食品安全管理责任；……”。根据以上相关法律授权和县机构编制委员会的文件规定，被告对其辖区内的幼儿机构的食堂经营负有食品安全管理的法定职责。本院认为，本案的争议焦点是，被告对其辖区幼儿园食堂的监管，是否尽到法定监管职责，有无判令继续履行职责的必要。根据《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的相关规定，人民检察院在履行职责中发现食品药品安全等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。因此，潢川县人民检察院有权对潢川县市监局提出检察建议，潢川县市监局在接到检察机关检察建议后应积极查找问题解决问题，或者责成该局各派出机构针对问题具体落实。在此过程中不应满足于已经作出了行政行为，更应看行政行为作出后的效果。本案中，被告在收到检察建议书后虽加强了监管，采取了查封、责令改正等强制措施，督促各涉案幼儿园进行整改，取得了一定效果。但根据潢川县检察院对检察建议回复整改情况的跟进调查，办学幼儿园食堂存在的共性问题未得到解决，无证经营食堂的行为依然存在，甚至有的幼儿园食堂被查封后拆除查封贴条，继续开设食堂。食品安全关系到广大人民群众的切身利益，关系到社会安定，国家长治久安，尤其对处于生长发育阶段的幼儿而言，食品安全更至关重要，维护好青少年儿童的健康成长，守护好祖国的未来，不仅是每一个公民的责任，更是相关监督管理部门的法定职责。因此如果行政行为作出后未达到应有效果，应进一步采取措施，用严谨的标准、严格的监管、严厉的处罚来确保人民群众的食品安全。本案应予肯定的是检察建议发出后，被告采取一定的措施，做了一些积极有效的工作。但经检视，现有证据仍表明县辖区内的幼儿园食堂仍然在无证经营，以及办证的幼儿园食堂餐饮亦存在安全风险，应视为被告尚未完全履行监督管理职责。故潢川检察院提起的公益诉讼证据确实充分、程序合法、适用法律正确，其诉讼主张应予支持。被告辩称检察建议书内所述的部分幼儿园系无证开园，而办理《食品经营许可证》的前提是幼儿园办理《办园许可证》，故应先由教育主管部门予以取缔的意见。本院认为，无证幼儿园的取缔是教育部门等相关部门的职权，但潢川县市监局作为县辖区内食品安全监督管理部门，无论幼儿园是否被依法取缔，对园内开设食堂的行为均应落实食品安全主体责任。因此，但凡幼儿园内开设的有食堂、存在幼儿就餐的行为均属于被告履职的范围，故幼儿园无证开园，无法办理《食品经营许可证》不构成被告已经全面履行职责的抗辩理由。上述辩解意见本院不予以采纳。综上，公益诉讼起诉人潢川县人民检察院请求判令被告潢川县市监局对辖区内幼儿食堂依法履行食品安全监督管理职责的诉讼请求，于法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第七十二条，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第（三）项之规定，判决如下：责令被告潢川县市场监督管理局继续履行法定职责，在本判决生效后三个月内完成对其辖区内幼儿食堂的安全监督管理工作。如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省信阳市中级人民法院。审 判 长  李智勇审 判 员  董 飞审 判 员  肖 燕人民陪审员  尚再勇人民陪审员  王道德人民陪审员  刘 星人民陪审员  王金云二〇二〇年十二月四日书 记 员  彭姣姣