广西壮族自治区南宁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂01行终337号 上诉人（一审被告）隆安县自然资源局。 法定代表人林万杰，该局局长。 委托代理人劳益安，该局工作人员。 委托代理人唐楚安，广西尊泰律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）隆安县乔建太阳升岜望山采石场。 法定代表人邝海，执行事务合伙人。 委托代理人梁义团，广西金懿晟律师事务所律师。 上诉人隆安县自然资源局与被上诉人隆安县乔建太阳升岜望山采石场（以下简称岜望山采石场）自然资源行政处罚纠纷一案，不服南宁市西乡塘区人民法院于2020年8月10日作出的（2020）桂0107行初105号行政判决，于2020年9月4日通过一审法院向本院提起上诉，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2019年8月5日，被告隆安县自然资源局国土空间修复和地质矿产资源管理股在开展2018年度矿山储量动态监督管理中发现，原告岜望山采石场存在未经批准于2018年度擅自超越批准的矿区范围开采建筑石料用灰岩矿的行为，涉嫌构成（超层）越界开采行为。2019年8月6日，被告隆安县自然资源局向原告岜望山采石场发出《责令停止违法行为通知书》，并于2019年8月8日对原告涉嫌越界（超层）开采建筑石料用灰岩矿的行为进行立案调查。2019年8月8日，被告隆安县自然资源局向原告发出《接受调查通知书》，要求原告于2019年8月15日前携带包括企业营业执照；法定代表人身份证明及个人身份证；委托代理人授权书及委托代理人身份证；采矿许可证；开发利用方案；2018年度矿山资源储量年报；石灰石供应协议书及销售、交易记录、凭证等在内的材料到被告六楼执法大队办公室接受调查，并要求原告如无法提供上述材料的，出具不能提供的书面说明，该通知书于同日送达给原告签收。同日，被告隆安县自然资源局对原告的采石场进行了现场勘测及拍照，并对原告的代理人进行了询问。2019年8月8日，被告向隆安县发展改革和科学技术局发出隆自然资函〔2019〕24号《关于要求协助调查建筑石料用灰岩矿原矿（毛石）价格的函》，要求对乔建镇太阳升片区2018年12月份建筑石料用灰岩矿原矿（毛石）出厂价格（单价）进行价格调查。2019年8月19日，隆安县发展改革和科学技术局作出复函，确认2018年12月份隆安县各乡镇建筑石料用石灰岩矿矿产品（毛石）出厂价格为87.38元/m³。在经过被告集体讨论后，2019年12月31日，被告作出隆自然资处听告〔2019〕25号《自然资源行政处罚告知书》和《自然资源行政处罚听证告知书》，拟对原告作出以下行政处罚：1、责令退回本矿区范围内开采；2、没收违法所得1.96万吨/2.5×87.38元/m³=68.5059万元；3、并处罚款10万元，并告知原告有陈述申辩的权利。2020年1月19日，被告作出隆自然资行决〔2020〕2号《自然资源行政处罚决定书》，内容如前所述，原告对该处罚决定书不服，提起本案诉讼。 另查明，被告向原告送达的《自然资源行政处罚决定书》（隆自然资行决〔2020〕2号）中，对原告作出行政处罚的依据表述为“根据《中华人民共和国矿产资源法》第四十条、《广西壮族自治区矿产资源管理条例》第四十一条以及《广西壮族自治区国土资源行政处罚裁量办法（试行）》（桂国土资规〔2017〕8号）的规定，决定处罚如下：……”，而被告向本院提交的《自然资源行政处罚决定书》（隆自然资行决〔2020〕2号）中则将上述依据表述为“根据《中华人民共和国矿产资源法》第四十条、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十二条第二款以及《广西壮族自治区国土资源行政处罚裁量办法（试行）》（桂国土资规〔2017〕8号）的规定，决定处罚如下：……”。 一审法院认为，根据《中华人民共和国矿产资源法》第四十条及《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第八条第三款的相关规定，被告隆安县自然资源局作为负责管理其辖区内矿产资源的部门，具有对其辖区范围内矿产资源勘查、开采进行监督和管理的法定职权。 本案双方当事人对于原告在2018年12月存在未经批准擅自在乔建镇太阳升村超越批准的矿区范围开采建筑石料用灰岩矿共计1.96万吨的行为并无异议，本院对该事实予以确认。本案的争议焦点在于被告对原告作出没收违法所得1.96万吨/2.5×87.38元/m³=68.5059万元及并处罚款10万元的行政处罚认定事实是否清楚、证据是否充足、程序是否合法。 根据《国土资源违法行为查处工作规程》8.2.3.2“矿产资源违法案件证据范围......（4）证明矿产品种类、开采量、品位、价格等的资料；（5）违法所得证据及认定材料，包括生产记录、销售凭据等......”及9.2.6.2“矿产资源违法所得的认定：对无证开采和越界开采的，违法所得数额应当按照销售凭据确定；没有销售凭据的，按照违法行为发生时当地原矿的市场价格计算，不扣除开采成本......”的规定，矿产资源管理部门在矿产资源违法案件的调查过程中，应当调查收集矿产资源违法所得的证据及认定材料，包括生产记录、销售凭据等材料，违法所得数额应当按照销售凭据确定，在没有销售凭据的情况下才可以按照违法行为发生时当地原矿的市场价格计算。本案中，被告虽然在对原告发出的《接受调查通知书》中要求原告提交石灰石供应协议书及销售、交易记录、凭证，但是在原告未提供的情况下既未按照该通知书的要求让原告出具不能提供相关证据的书面说明，也未在询问笔录中调查或询问原告是否有销售凭据等证据。综合本案的证据，被告所提供的证据不足以证明其在案件调查过程中已调查收集了原告是否具有销售凭据等关于违法所得的证据及认定材料，被告在未调查收集违法所得证据的情况下直接以隆安县发展改革和科学技术局作出的《复函》来认定原告的违法所得并进而作出相关处罚属于认定事实不清，证据不足，应当予以撤销。 关于被告作出的行政处罚行为程序是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条第一款“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”的规定，本案被告拟对原告作出的行政处罚属于较大数额的罚款，被告应当在作出行政处罚决定之前告知原告有要求举行听证的权利。本案中，被告虽然在2019年12月31日向原告发出了《自然资源行政处罚听证告知书》（隆自然资处听告〔2019〕25号），但该告知书的内容为拟对原告作出的行政处罚，其并未含有关于告知原告有权要求举行听证的任何内容，被告未告知原告有听证的权利，也未组织听证，其行为违法了上述法律规定，被告作出的涉案行政处罚属于程序违法。 此外，本案中，被告作出的《自然资源行政处罚决定书》（隆自然资行决〔2020〕2号）中关于处罚的依据有两个版本，其中，原告持有的《行政处罚决定书》中的处罚依据为《中华人民共和国矿产资源法》第四十条、《广西壮族自治区矿产资源管理条例》第四十一条以及《广西壮族自治区国土资源行政处罚裁量办法（试行）》（桂国土资规〔2017〕8号）；被告向本院提交的处罚决定书记载的处罚依据则为《中华人民共和国矿产资源法》第四十条、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十二条第二款以及《广西壮族自治区国土资源行政处罚裁量办法（试行）》。被告针对同一违法行为作出上述两份内容不同的行政处罚决定书，违反法定程序，依法应当予以撤销。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，判决撤销被告隆安县自然资源局于2020年1月19日向原告隆安县乔建太阳升岜望山采石场作出隆自然资行决〔2020〕2号《隆安县自然资源局自然资源行政处罚决定书》。 上诉人隆安县自然资源局上诉称，第一，一审法院认定事实及适用法律错误，上诉人以隆安县发展改革和科学技术局作出的《复函》来认定被上诉人的违法所得并进而作出相关处罚并无不当。《国土资源违法行为查处工作规程》8.2.3.2规定：“矿产资源违法案件证据范围：（1）当事人身份证明材料；（2）询问笔录；（3）勘查、开采审批登记相关资料；（4）证明矿产品种类、开采量、品位、价格等的资料；（5）违法所得证据及认定材料，包括生产记录、销售凭据等；（6）违法勘查、开采的证明材料，包括现场勘测笔录、现场照片、视听资料等；（7）违法转让（出租、承包）矿产资源、矿业权的证明材料，包括协议、转让价款凭证、往来账目等；（8）违法采矿、破坏性采矿涉嫌犯罪的相关鉴定结论、鉴定意见或者检验报告；（9）需要收集的其他材料。”《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.6.2规定：“矿产资源违法所得的认定：对无证开采和越界开采的，违法所得数额应当按照销售凭据确定；没有销售凭据的，按照违法行为发生时当地原矿的市场价格计算，不扣除开采成本。”根据上述规定，矿产资源管理部门在矿产资源违法案件的调查过程中，应当调查收集矿产资源违法所得的证据及认定材料，包括生产记录、销售凭据等材料，违法所得数额应当按照销售凭据确定，在没有销售凭据的情况下可按照违法行为发生时当地原矿的市场价格计算。就本案而言，被上诉人委托广西金土矿业评估咨询有限公司编制《隆安县乔建镇太阳升岜望山采石场建筑石料用灰岩矿2018年度矿山资源储量年报》，该报告第7页倒数第五行明确记载：界内越层动用资源量1.96万吨；第16页、17页记载：2018年度超深动用资源储量（超层开采）1.96万吨”。而且被上诉人负责人邝海等均盖章签字确认以上报告结果。被上诉人委派的副矿长邝田川在询问笔录中确认，以上超层开采的1.96万吨已经全部向外销售。除此之外，上诉人在对被上诉人发出的《接受调查通知书》中明确要求被上诉人提交石灰石供应协议书及销售、交易记录以及凭证等材料，但被上诉人既不肯提供上述材料，也不肯出具不能提供上述材料的书面说明。在没有销售凭据的情况下，上诉人只能按照被上诉人违法行为发生时当地原矿的市场价格来认定被上诉人的违法所得并进而作出相关处罚。于此同时，隆安县发展改革和科学技术局于2019年8月经专题市场调查和查询相关资料，确认被上诉人的违法所得应按照出厂价格为87.38元/立方米计算。上诉人以隆安县发展改革和科学技术局作出的《复函》来认定被上诉人的违法所得并进而作出相关处罚属于事实清楚、证据充分，并无不当。第二，一审法院适用法律错误。上诉人作出的行政处罚行为符合法定程序。《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”上诉人经调查核定涉案矿产出厂价格为87.38元/立方米。2019年9月11日，执法监察大队提交《关于隆安县乔建太阳升岜望山采石场涉嫌超层开采建筑石料用灰岩矿案的调查报告》，建议对被上诉人作出涉案处罚。2019年12月31日，上诉人作出隆自然资处听告〔2019〕25号《自然资源行政处罚告知书》和《自然资源行政处罚听证告知书》，告知被上诉人拟对其作出的行政处罚内容及处罚依据，同时告知被上诉人有权在接到本告知书之日起三个工作日内以书面形式进行陈述申辩。以上两份告知书于当日送达被上诉人，但被上诉人没有在规定的期限内进行陈述和申辩。上诉人作出的行政处罚行为事实清楚、证据充分，符合法定程序。第三，上诉人并未针对同一违法行为作出两份内容不同的行政处罚决定书。上诉人作出《自然资源行政处罚决定书》的处罚依据为《中华人民共和国矿产资源法》第四十条、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十二条以及《广西壮族自治区国土资源行政处罚裁量办法（试行）》（桂国土资规〔2017〕8号），本案的《自然资源行政处罚决定书》关于处罚的依据虽有两个版本，但事实上均是依据上述法律法规对被上诉人作出的行政处罚。一审法院以“上诉人针对同一违法行为作出上述两份内容不同的行政处罚决定书，违反法定程序，依法应当予以撤销”属于认定事实错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，判决驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人岜望山采石场辩称，一审认定事实和适用法律正确，上诉人行政处罚存在认定事实不清、程序违法。隆安县发展改革和科学技术局作出的《复函》认定原矿（毛石）每立方87.38元，过高于当地原矿（毛石）销售实际价格，当地原矿（毛石）每立方20元左右，但被上诉人是销售石粉、石渣等，石粉、石渣实际销售每吨价格在12-45元之间，即每立方18-67.5元之间，且该《复函》认定的价格包含运费，但被上诉人系出厂销售，不含运费。上诉人未调查被上诉人实际销售情况，即以上述《复函》认定被上诉人的违法所得，属认定事实不清。上诉人依据隆安县发展改革和科学技术局的《复函》结果拟对被上诉人进行处罚，但未告知被上诉人具体听证内容，未给予被上诉人陈述、申辩、申请重新评估鉴定的权利，且上诉人出具的两份处罚决定书适用不用的处罚依据，因此上诉人作出行政处罚存在严重的程序违法。另外，上诉人是在2019年8月5日发现被上诉人2018年12月存在超层开采的行为，但被上诉人在2019年1月之后已不再开采，违法行为早已停止，已不存在继续超层开采的行为，上诉人无需作出处罚决定责令被上诉人退回本矿区范围内开采。综上，上诉人作出的处罚决定认定事实不清，程序违法，应依法撤销。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉，维持原判。 隆安县自然资源局提起上诉后，一审法院已将全部案卷材料移送本院审查，双方当事人对一审证据认定意见无异议，本院予以确认。据此，本院对一审查明的事实予以确认。本院另查明，隆安县自然资源局于2019年8月8日向被上诉人送达《接受调查通知书》，告知被上诉人向其提供石灰石供应协议及销售、交易记录、凭证，如该材料无法提供的，出具不能提供的书面说明。 本院认为，依照《中华人民共和国行政处罚法》的第二十条、第二十一条及第四十二条的规定，行政机关作出行政处罚，应当充分保障当事人的陈述申辩权，如符合听证的，还应保障当事人有权申请听证的权利。本案中，上诉人确实于2019年8月8日告知被上诉人向其提供相关交易凭证，如无法提供，出具不能提供的书面说明，且上诉人此后也确实于2019年12月31日向上诉人作出《自然资源行政处罚告知书》和《自然资源行政处罚听证告知书》，其中《自然资源行政处罚告知书》告知了被上诉人拟作处罚的内容、没收违法所得的计价方式、额度及法律依据，但上诉人既然决定按照隆安县发展改革和科学技术局《关于建筑石料用灰岩矿矿产品价格的复函》作为认定违法所得的计价依据，上诉人即应就此听取被上诉人的意见，保障被上诉人的陈述申辩权，上诉人仅以《自然资源行政处罚告知书》的记载内容予以告知存在告知不充分的问题。此外，上诉人以《自然资源行政处罚听证告知书》证明其已告知被上诉人有申请听证的权利，但该告知书除标题含有“听证”字样外，无论是法律依据还是权利告知内容均未涉及到听证程序的告知问题，此同样存在告知不充分的问题。一审法院据此认定其程序违法并予以撤销于法有据。需要指出的是，《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条、第三十八条规定，行政机关作出处罚的，应当调查核实当事人有无从轻减轻情节，上诉人在对案涉违法行为重新作出调查处理时，应全面调查核实被上诉人有无从轻减轻情节，依法作出处理。综上，上诉人的上诉理由不成立，一审法院判决结果正确，本院予以维持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人隆安县自然资源局负担。 本判决为终审判决。 审判长  戴声长 审判员  傅朝霞 审判员  彭晓霞 二〇二〇年十二月十七日 书记员  谢其珈