黑龙江省讷河市人民法院行 政 判 决 书（2020）黑0281行初58号原告：讷河市龙河镇保安村久佳养牛农民专业合作社，住所地:讷河市龙河镇保安村火旗屯，统一社会信用代码：93230281MA18XJWG22。法定代表人：林显梁，职务：理事长。委托诉讼代理人：孙立岩，黑龙江音河律师事务所律师。被告：讷河市自然资源局，住所地：讷河市兴业路**，统一社会信用代码：11230281MB1675835F。法定代表人：张立坤，职务：讷河市自然资源局局长。行政机关负责人：段玉虎，讷河市自然资源局党组成员。委托诉讼代理人：刘峰，黑龙江朗旭律师事务所律师。被告：讷河市农业农村局，，住所地：讷河市城南新区统一社会信用代码：11230281MB1771683Q。法定代表人：郭绍泉,职务：讷河市农业农村局局长。行政机关负责人：栗伟，讷河市农业农村局副主任科员。委托诉讼代理人：崔士发，讷河市农业农村局畜牧股股长。委托诉讼代理人：马若峰，黑龙江朗旭律师事务所律师。原告讷河市龙河镇保安村久佳养牛农民专业合作社诉被告讷河市自然资源局及讷河市农业农村局行政不作为一案，本院受理后，适用简易程序，于2020年11月26日对本案进行了公开审理。原告讷河市龙河镇保安村久佳养牛农民专业合作社法定代表人林显梁及委托诉讼代理人孙立岩，被告讷河市自然资源局行政机关负责人段玉虎、委托诉讼代理人刘峰，被告讷河市农业农村局行政机关负责人栗伟、委托诉讼代理人崔士发、马若峰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告讷河市龙河镇保安村久佳养牛农民专业合作社向二被告申请办理不动产产权登记证，二被告不予办理，原告向本院提起诉讼。原告向本院提出诉讼请求如下：要求二被告为原告讷河市龙河镇保安村久佳养牛农民专业合作社办理养殖区内管理用房产权登记证。事实与理由：讷河市龙河镇保安村久佳养牛农民专业合作社2017年建成验收后，原告法人根据省和齐市文件精神，找被告讷河市自然资源局及讷河市农业农村局办理产权登记发证，讷河市自然资源局和讷河市农业农村局互相推诿，不予办理。为维护原告合法权益，现诉至法院，请依法支持原告诉讼请求。被告讷河市自然资源局辩称，我局对被辩答人提出的不动产登记申请不予受理，所依据的事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律、法规正确。2016年4月16日，龙河镇政府向答辩人提出《讷河市久佳养牛专业合作社报批申请书》，经答辩人审查，该养殖项目位于龙河镇保安村，占地面积54642平方米，全部是未利用地，用途为养殖。答辩人于2016年6月为其办理了设施用地备案。《自然资源部农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》(自然资规(2019)4号)文件规定:“市、县自然资源主管部门会同农业农村主管部门负责设施农业用地日常管理。国家、省级自然资源主管部门和农业农村主管部门负责通过各种技术手段进行设施农业用地监管。设施农业用地由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门。涉及补划永久基本农田的，须经县级自然资源主管部门同意后方可动工建设。”《土地管理法》第四条规定:“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”按照《不动产登记暂行条例实施细则》第四十五条“申请集体建设用地使用权及建筑物、构筑物所有权首次登记的，申请人应当根据不同情况，提交下列材料:(一)有批准权的人民政府批准用地的文件等土地权属来源材料;(ニ)建设工程符合规则的材料;(三)权籍调表、宗地图、房屋平面图以及宗地界址点坐标等有关不动产界址、面积等材料;(四)建设工程已竣工的材料;(五)其他必要材料。集体建设用地使用权首次登记完成后，申请人申请建筑物、构筑物所有权首次登记的，应当提交享有集体建设用地使用权的不动产权属证书。”综合以上意见，被答辩人使用的土地是未利用地，采取的是备案制，而不是登记制。望人民法院依法查明事实，驳回被答辩人的诉讼请求。被告讷河市农业农村局辩称，讷河市龙河镇保安村久佳养牛农民专业合作社法人林显梁2019年初到讷河市畜牧兽医局（现合并到农业农村局）咨询办理养殖场区产权登记发证问题，由于市畜牧兽医局正值机构改革，职能和工作人员重组相关工作无法开展。5月份，林显梁来到讷河市农业农村局要求办理养殖场区产权登记发证。局领导非常重视,立即组织人员对相关工作进行核查，并咨询了齐齐哈尔市相关部门。关于新建标准化养殖场区产权登记是齐齐哈尔市首创试点工作（其他省市都没开展），因为没有具体模式,这项工作除齐市梅里斯区、龙江县作为试点办2个证,其他市区各县都没有开展，我市也没有开展这项工作。对于讷河市龙河镇保安村久佳养牛农民专业合作社法人林显梁提供依据的齐办发〔2017〕32号文件后面附的《现代畜牧产业发展专项政策实施细则》第6条规定，符合条件的养殖场区至2018年末可申请确权，2019年起按不动产产权登记部门规定执行。依据全国人民代表大会通过的《物权法》第10条“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”国务院发布的《不动产登记暂行条例》第4条第一款“国家实行不动产统一登记制度”、第6条第二款“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督”和第7条第一款“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记”之规定，对于养殖场区不动产登记应该由专门不动产登记部门受理。讷河市农业农村局现有政务服务事项45项，根本不包括养殖场区产权登记并颁发《养殖场区所有权证》。养殖场区产权登记发证是行政确权行为，涉及土地以及地上附着物房屋圈舍等不动产问题，应该按《物权法》、《不动产登记暂行条例》规定办理。对于讷河市龙河镇保安村久佳养牛农民专业合作社法人林显梁提供依据齐政办发【2014】7号和齐办发【2017】32号文件等都是规范性文件，它们的法律效力明显小于人民代表大会通过的《物权法》法律效力和国务院发布的《不动产登记暂行条例》行政法规效力并且不得与其相冲突。《物权法》、《不动产登记暂行条例》明确规定涉及不动产确权必须由专门不动产机关办理。根据《齐齐哈尔市人民政府关于公布规范性文件清理结果的通知》齐政发【2016】42号之规定“根据《黑龙江省规范性文件管理办法》（2016年省政府1号令）的有关规定，未列入目录中继续有效的规范性文件，不得作为行政管理依据。列入修改目录的规范性文件，制发机关要于2016年12月31日前按公文制发程序重新修订行文并向社会公布。”和《齐齐哈尔市人民政府关于公布市政府规章、规范性文件清理结果的通知》齐政发【2018】30号之规定“根据省清理工作方案要求，需修改的规范性文件应当在2019年3月底前修改完毕，逾期未修改的，视为废止。未列入保留、修改、废止目录的规范性文件一律不得作为行政管理依据，并自制定机关公布清理结果之日起一律失效。”及《齐齐哈尔市人民政府关于公布行政规范性文件清理结果的通知》齐政发【2019】16号之规定“根据省清理工作方案的规定，需修改的行政规范性文件一律在2020年3月底前修改完毕，逾期未修改的，视为废止。未列入保留、修改、废止目录的行政规范性文件一律不得作为行政管理依据，并自制定机关公布清理结果之日起一律失效。”，齐政办发【2014】7号和齐办发【2017】32号规范性文件都不在目录里，所以它们一律不得作为行政管理依据，并自制定机关公布清理结果之日起一律失效，也就是说这两个规范性文件不具有法律效力了。所以龙河镇保安村久佳养牛农民合作社申请养殖场区产权登记讷河市农业农村局没权办理，应该到专门的不动产部门进行办理。对讷河市龙河镇保安村久佳养牛农民专业合作社诉我局不履职为其办理产权登记发证，所提供依据要求我局办理产权登记是根本站不住脚的，请依法裁判。原告向法庭提供证据，二被告质证：证据一、黑龙江省人民政府，黑政发【2015】25号黑龙江省人民政府关于加快现代畜牧产业发展的意见。中共齐齐哈尔市委办公室文件，齐办发【2017】32号。中共齐齐哈尔市委办公室齐齐哈尔市人民政府办公室关于印发《装备制造整机和基础零部件产业发展专项政策》等11项政策的通知。齐齐哈尔市人民政府办公厅文件，齐政办发【2014】7号。齐齐哈尔市人民政府办公厅关于印发齐齐哈尔市畜牧业规模养殖场区确权登记抵押贷款工作实施方案的通知。证明：上述三个文件授权了被告和第三人有权向原告颁发畜牧养殖场区所有权证。证据二、不动产登记条例及实施细则。证明：关于不动产登记条例第16条、第17条、第20条以及不动产登记实施细则第2条、第5条、第48条的规定原告符合办理畜牧养殖场区所有权登记的规定，被告应该依法履行行政职责。证据三、原告向被告提交的申请书、合同书、国土资源局备案通知书、平面布局图、营业执照、法人身份代表证明书、情况说明书。证明：原告向二被告申请不动产登记时所提交的相关材料，被告应按照原告的申请给予登记，如果不予受理应当作出书面答复，否则视为受理。被告讷河市自然资源局质证：对原告的证据的真实性合法性没有异议，但是对关联性和证明的问题有异议，办理不动产产权证的前提是土地的性质应该是建设用地，本案的原告使用的土地是未利用地，是属于农业用地的一种，不符合办理不动产产权证的条件。被告讷河市农业农村局质证：对原告所提交的三组证据的真实性无异议，但是对证明的问题有异议。首先不动产权登记并不是农村局的行政权力之内，农村局无权办理不动产登记事宜。其次，根据齐政发的3个清理文件的通知，原告所引用的2份齐齐哈尔市的文件不在文件清理目录内，当然不具有效力。最后，原告所提交的第三组证据是其在备案制度中对未利用地进行养殖场区使用问题，是否符合办理不动产登记，应以不动产办理登记及其实施细则来确定。被告讷河市自然资源局向法庭提供证据，原告及被告讷河市农业农村局质证：证据一、农用地备案申请；设施农用地公告及照片；设施农用地申请书；平面图布局；乡镇政府审查意见表；设施农用地备案申请及审核表；复垦还耕承诺书；畜牧局批复；村民代表大会会议记录；三方用地协议书；草原承包合同；土地利用现状图；土地利用总体规划图；环境影响报告批复；营业执照；身份证复印件；备案通知书；自然资规（2019）4号文件。证明：原告的土地是未利用地采取的是备案制不是登记制。法律依据是根据2019-4号文件。原告质证：对证据的真实性无异议，但对证明的事实有异议。被告的备案是对未利用地转为设施农用地的审批，在审批后需要进一步的进行不动产登记，因此被告应履行对原告的设施农用地即畜牧养殖场区所有权进行不动产登记。被告讷河市农业农村局质证：真实性及证明目的无异议。证据二、讷自然资函（2019）71号文件。原告质证：这份文件与本案无任何关系。这份文件是针对林显梁个人的投诉答复意见而不是对原告关于办理不动产登记的书面告知。根据不动产登记条例第17条第1款第4项的规定以及第17条第2款的规定，原告的申请如果不符合不动产登记被告应当场书面告知被告不予受理，否则视为受理。在根据不动产登记条例第20条规定，被告在受理后，应当在30个工作日内为原告办理不动产登记证书。现被告没有按照条例规定依法履行行政职责，属于行政不作为。因此，被告应依法履行行政职责。被告讷河市农业农村局质证：无异议。被告讷河市农业农村局向法庭提供证据，原告及被告讷河市自然资源局质证：证据一、农业农村局政务服务事项1-45小项。证明：原告所要求的办理产权登记并不是第三人的权利范围内。证据二、《中华人民共和国物权法》和《不动产登记暂行条例》。证明：办理不动产的部门以及相关的登记条件并不是农村局审查处理的。证据三、齐政发（2016）42号通知；齐政发（2018）30号通知；齐政发（2019）16号通知。证明：齐齐哈尔市清理规范性文件的规定未列入通知文件目录内的文件。不得作为行政管理依据，通过三份通知原告所提交的文件并不在目录内，所以不能作为行政管理的依据。原告质证：对证据一和证据二无异议，对证据三的三个文件的真实性无异议，但是对证明的问题有异议。1、2016-42号与原告提供的2017-32号文件相抵触。2、2019-16号文件是在原告的申请之后颁发的，不适用本案，该文件不具有溯及力。被告讷河市自然资源局质证：无异议。证据四、讷农函（2019）51号处理意见书。证明：已经告知林显梁其要求的养殖场区不动产登记，根据法律规定应当到不动产部门进行办理，我局没有办理权限。原告质证：真实性无异议，这个是对答复的观点认同。1、这个是对我个人的答复与合作社无关。2、答复意见按照文件当中规定，权利不在于农业农村局，但是有齐市的文件，该单位应该向不动产部门进行办理交接。被告讷河市自然资源局质证：无异议。本院对证据的确认情况：对原告证据一至证据三、被告讷河市自然资源局证据一和证据二及被告讷河市农业农村局证据一至证据四的真实性、关联性予以确认。经审理查明：2016年5月17日，原告讷河市龙河镇保安村久佳养牛农民专业合作社取得营业执照，该合作社住所地讷河市龙河镇保安村火旗屯。2016年5月22日，讷河市龙河镇保安村久佳养牛农民专业合作社、保安村、龙河镇人民政府签订了《三方用地协议》“将龙河镇保安村育林屯四至界限详见《土地勘测定界图》设施农用地（未利用地）面积为54642平方米由合作社使用，项目设施用地期限自2016年1月13日至2026年12月31日。……。”同日，龙河镇人民政府与讷河市龙河镇保安村久佳养牛农民专业合作社签订了《设施农业用地土地复垦协议书》，该协议约定合作社用地年限11年，并约定合作社不得在临时用地范围内修建永久性建筑，不得擅自改变土地用途……，在临时用地期满1年内，恢复土地原貌等等。2016年6月6日，讷河市国土资源局作出讷设施（2016）第05号《关于龙河镇保安村久佳养牛农民专业合作社项目设施农用地准予用地备案通知书》，该备案通知书对项目设施农用地备案提出以下意见：“1.该畜牧养殖项目位于龙河镇保安村境内，总规模为64642平方米，，地类主要为未利用地荒草地043），现拟建设养殖1200头奶牛牛舍、饲料库、青储窖、防疫室、办公室等生产设施和附属设施。项目经营时间为壹拾壹年（至2026年12月31日）。2.经审核，该设施农用地项目符合《国土资源部农业部关于进一步支持设施农用地健康发展的通知》（国土资发【2014】127号）的用地备案要求，现准予备案。3.该项目竣工后应及时报农业局和国土资源局进行项目审验。4.项目实施过程中如需对选址、土地用途、用地规模等进行调整的，应当重新进行用地备案审核，原准予用地备案通知书撤销。5.本设施农用地备案通知书时限为壹拾壹年，到期即自行失效。”2019年4月18日，原告法人林显梁到讷河市营商局投诉，反映讷河市龙河镇保安村久佳养牛农民专业合作社不能办理不动产证问题。2019年4月28日，讷河市自然资源局作出讷自然资函（2019）71号《关于林显梁投诉反映问题的答复意见》，告知其不能办理不动产证的原因，是合作社没有取得相关管理用房的转用审批手续，不具备办理不动产登记的条件。2019年5月21日，讷河市农业农村局作出讷农函(2019）51号《关于答复龙河镇保安村久佳养牛农民合作社林显梁投诉事项核实情况的处理意见书》，告知其办理不动产登记，农业农村局没有权限，应由不动产登记部门受理。原告对上述处理意见不服，向本院提起诉讼，要求二被告为其办理合作社养殖区内管理用房不动产登记产权证。本院认为，一、关于讷河市农业农村局是否具有办理产权登记职能及其是否是本案被诉主体问题。已另行下达裁定处理;二、关于本案被告应否为原告办理养殖区管理用房不动产登记证问题。讷河市龙河镇保安村久佳养牛农民专业合作社虽然已取得讷设施（2016）第05号《关于龙河镇保安村久佳养牛农民专业合作社项目设施农用地准予用地备案通知书》，但该养殖用地性质仍然为农业用地，原告申请被告讷河市自然资源局为其办理养殖管理用房不动产登记，尚缺乏法定审批程序要件，原告尚不具备办理不动产登记的全部条件。故原告诉请被告不予办理养殖区管理用房产权登记不作为的理由不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决如下：驳回原告讷河市龙河镇保安村久佳养牛农民专业合作社的诉讼请求。案件受理费50.00元，减半收取25.00元，由原告负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人人数提出副本，上诉于齐齐哈尔市中级人民法院。审判员  李春君二〇二〇年十二月十日书记员  赵 爽