湖北省宜昌市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂05行初136号原告余昌杰，女，1957年8月15日出生，汉族，住宜都市。委托诉讼代理人姜宜，系余昌杰之子。特别授权代理。委托诉讼代理人胡海珠，北京京平律师事务所律师。一般授权代理。被告宜都市人民政府，住所地宜都市园林大道**。法定代表人李泽刚，市长。出庭负责人鲁家葵，宜都市人民政府办公室主任。委托诉讼代理人许杨，湖北启方律师事务所律师。一般授权代理。原告余昌杰诉被告宜都市人民政府房屋行政强制一案。于2020年10月28日向本院提起行政诉讼，本院于2020年11月5日立案受理后，于同日向被告宜都市人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月9日公开开庭审理了本案。原告余昌杰及其委托诉讼代理人姜宜、胡海珠，被告宜都市人民政府办公室主任鲁家葵、委托诉讼代理人许杨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：宜都市人民政府强制拆除余昌杰房屋。原告余昌杰的诉讼请求：1、依法判决确认宜都市人民政府于2020年10月13日拆除余昌杰位于湖北省宜都市××街道办事处××村房屋的行为违法；2、本案诉讼费用由宜都市人民政府承担。事实和理由：余昌杰为宜都市陆城街道办事处三江村村民，在该村建有房屋一栋，面积为240平方米。因三江新城项目建设，需占用余昌杰房屋所在土地。经余昌杰申请政府信息公开得知，湖北省人民政府于2016年9月1日作出鄂政土批（2016)914号《关于宜都市2016年度第二批次(增减挂钩）城市建设用地的批复》，批准宜都市人民政府征收陆城街道办事处三江村集体土地，余昌杰房屋所在土地即位于该批复批准征收的范围内。2016年9月16日，宜都市人民政府作出都征告字（2016)69号《征收土地公告》，对相关征收事项进行公告。2020年10月13日，余昌杰发现房屋已被拆除，但余昌杰既未签订补偿协议，也未通过法定程序交出土地，该拆除行为显然侵害了余昌杰的合法权益。余昌杰认为，在余昌杰未签订补偿协议、亦未通过法定程序交出土地的情况下，拆除余昌杰房屋的行为严重违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》等法律法规的相关规定及（2018)最高法行再106号《行政裁定书》的裁判要旨，被诉拆除行为应认定系宜都市人民政府所为，其强拆行为严重侵犯了余昌杰的合法权益。因此，余昌杰请求人民法院支持其诉讼请求。原告余昌杰向本院提交了如下证据：证据一：《房屋所有权证》、枝市集建（93）字第130105434号《集体土地建设用地使用证》、2018年6月12日宜都市陆城街道三江村村民委员会《证明》。拟证明余昌杰对案涉房屋享有合法所有权。证据二：案涉房屋被拆照片3张。拟证明余昌杰的房屋于2020年10月13日被非法拆除。证据三：2016年9月16日，宜都市人民政府作出都征告字【2016】69号《征收土地公告》、2016年9月1日，湖北省人民政府作出鄂政土批【2016】914号《省人民政府关于宜都市2016年度第2批次（增减挂钩）城市建设用地的批复》。拟证明余昌杰的房屋被强制拆除，宜都市人民政府为本案适格被告。被告宜都市人民政府答辩称：1、宜都市人民政府依据《中华人民共和国土地管理法》相关规定依法作出的土地征收决定，符合法律程序，人民法院应当予以认定：2016年4月1日，宜都市国土资源局根据鄂政函【2009】292号《关于秭归县等六县市土地利用总体规划（2006-2020年）的批复》，编制了“一书一方案”即宜都市2016年第2批次（增减挂钩）城市建设用地项目呈报说明书。2016年5月23日，宜都市人民政府根据该方案作出了都政文（2016)33号请示，该请示中包含了征地补偿安置等情况的承诺和说明、宜都市人力资源和社会保障局出具的《关于被征地农民养老保险补偿资金预存情况的审核意见》和预缴资金缴款凭证。2016年6月，宜昌市国土资源局签发了宜土资文（2016)104号审查意见。2016年9月1日，湖北省人民政府签发了鄂政土批（2016)914号批复意见，同意了都政文（2016)33号请示内容。上述行为完全符合《中华人民共和国土地管理法》44条和45条规定。2016年3月25日，宜都市人民政府发布了《拟征收土地告知书》，并于2016年4月在宜都市三江村委会门口进行了张贴，一并张贴的还有《听证告知书》，在规定期限内并没有村民申请听证程序。2016年4月，我市展开了拟征土地调查，确认了土地现状，并聘请了第三方评估公司对社会稳定进行了风险评估，同时宜都市陆城街道办事处还印刷了500本关于征地的宣传手册，保证每户一册，同时组织志愿者对征地政策进行宣传，其征地行为完全在《中华人民共和国土地管理法》47条规定下开展工作。宜都市人民政府在2016年9月16日发布《征收土地公告》；2016年9月30日发布《征地补偿安置方案》；同期2016年7月19日宜都市人力资源和社会保障局根据《宜都市被征地农民参加基本养老保险实施办法》审核了被征地养老保险金643.005万元全部预存到账；并且核实了符合失地农民条件人员名单；2016年10月18日，宜都市陆城街道办事处与宜都市陆城街道办事处三江村村民委员会签订了《征地补偿协议书》；2016年11月21日，余昌杰在入户调查表上签字确认，确认了房屋装修及面积，但对于补偿方案未能表示认可。之后宜都市人民政府多次组织专人对该户进行政策宣传及调解工作均无果。2、我市本次拆迁涉及农户为473户，现达成协议并拆迁完毕的为471户，余昌杰与另外一户为仅存未能签订拆迁协议的两户，人民群众满意率为99.58%。余昌杰从2016年11月21日确认了房屋面积及装修现状后，就提出了各种不符合政策的要求。宜都市人民政府从征地工作开始就秉承着维护人民群众的根本利益为第一要件，在符合国家政策的前提下尽可能的满足余昌杰的各项要求，市政府及其各部门、街道工作人员多次上门协调，2018年下半年余昌杰从被拆迁房屋中搬出，但余昌杰仍然拒绝签订补偿协议，其目的只是为了获得超政策、超标准的补偿，其行为严重影响了工程实施。3、宜都市人民政府本次征收是符合国家政策以及宜都市城市规划需要，是提高人民生活水平，提升宜都市整体城市形象的重要举措，是符合广大人民群众的利益的。众所周知，余昌杰居住的地点为三江棚户区地域，该地区长期受地势影响受洪水等自然灾害侵蚀，该区域人民群众的居住条件长期存有安全隐患。因此，宜都市人民政府本着提升城市档次、确实改善人民居住条件的宗旨提出了建设三江新城的方案，根据该方案三江新城建成后将以文化旅游、健康医疗、生态休闲等产业为引领，结合康养产业，打造“康养+”的产业布局，将三江新城打造成生态理念的城市名片，将会进一步提升城市品牌形象，改善人居环境，因此本次征收行为是符合广大群众的根本利益，也得到了广大群众的拥护。同时，宜都市人民政府所有补偿政策均符合国家及省级人民政府的规定，立项也是逐级报请各级人民政府批准后实施的，且人民群众的养老待遇都足额的缴纳至相关部门，符合《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定。4、本案暴露出宜都市人民政府在处理问题上存在一定的瑕疵，宜都市人民政府愿意承担相应的责任，但是补偿问题也只能依据国家的政策、予以补偿，不能给予超高标准的补偿，否则就是对国家财产的损害，也是对其他已经签订并拆迁完毕的农户的侵害。被告宜都市人民政府向本院提交了如下证据：证据一：2009年12月14日，湖北省人民政府作出鄂政函【2009】292号《关于秭归县等六县市土地利用总体规划（2006-2020年）的批复》；2016年4月1日，宜都市人民政府作出《建设用地项目呈报材料“一书一方案”》；2016年5月23日，宜都市人民政府作出都政文【2016】33号《关于2016年度第2批次（增减挂钩）城市建设用地的请示》及附件《关于2016年度第2批次（增减挂钩）城市建设用地征地补偿安置等情况的承诺和说明》、《关于被征地农民养老保险补偿资金预存情况的审核意见》、《宜都市2016年度第2批次（增减挂钩）城市建设用地拟征地项目养老保险补偿预存资金到账凭证》；2016年5月26日，宜昌市国土资源局作出宜土资文[2016]104号《关于2016年度第2批次（增减挂钩）城市建设用地的审查意见》；2016年9月1日，湖北省人民政府作出鄂政土批【2016】914号《关于宜都市2016年度第2批次（增减挂钩）城市建设用地的批复》。拟证明宜都市人民政府对案涉土地、房屋的征收得到了湖北省人民政府及宜昌市人民政府及相关部门的批准，其对案涉土地、房屋的征收行为合法。证据二：2016年3月25日，宜都市人民政府作出都征告字【2016】26号《拟征收土地告知书》及附件《土地征前公告送达回执》、《照片》、《证明》，都征告字【2016】27号《听证告知书》及附件《听证送达回执》、《照片》、《证明》，2018年7月10日，宜都市国土资源局、宜都市陆城街道三江村村民委员会分别出具《关于征收土地在法定期限内未收到听证的情况说明》，2017年5月29日，湖北国衡社会稳定风险评估有限公司作出《社会稳定风险评估报告》，2016年7月19日，宜都市人力资源和社会保障局作出《关于被征地农民养老保险补偿资金预存情况的审核意见》及附件2015年12月1日都政规【2015】3号《市人民政府关于印发的通知》、《宜都市市级其他支付支付凭证》、《宜都市2016年度第2批次城市建设用地拟征地项目养老保险补偿预存资金到账凭证》、《符合失地农民条件人员》、《城乡居民社会养老保险六月份发放汇总表》、《证明》、《陆城三江生态新城征迁安置资料汇编》、2017年4月12日至6月8日《村委会工作记录》、2016年4月11日《拟征土地现状调查确认表》、《关于土地调查结果确认的情况说明》，2016年9月16日，宜都市人民政府作出都征告字【2016】69号《宜都市人民政府征收土地公告》。拟证明宜都市人民政府在本次土地、房屋征收过程中已依法向被征地农民进行了宣传及社会保障工作。证据三：2016年9月30日，宜都市人民政府作出都征告字【2016】163号《征地补偿安置方案公告》及附件2018年7月10日，宜都市陆城街道三江村村民委员会及村民分别出具的《征地补偿安置方案张贴情况》、《证明》，2016年10月18日，宜都市陆城街道办事处与宜都市陆城街道三江村村民委员会签订的《宜都市三江生态新城（一期）项目征地补偿协议书》，余昌杰签字确认的《宜都市三江新城项目征收房屋和附属设施调查登记表（1-2）》、《房屋装修评估调查明细表（1-2）》、《宜都市三江新城项目房屋拆迁补偿计算表》、《房屋征收装修补偿价格表》、2020年11月6日《关于余昌杰知晓三江新城拆迁情况的说明》。拟证明宜都市人民政府依法向被征地农民对被征土地的范围及安置补偿标准进行了公告告知，余昌杰知道其土地、房屋被纳入征收范围。证据四：《三江生态新城一期拆迁户明细表》、2018年1月31日，宜都市陆城街道三江村村民委员会分别与高保国、刘大才签订的《陆城街道办事处三江村土地征收补偿协议书》及附件《宜都邮政分公司批量代发明细》、《照片》，《宜都市政府给余昌杰制定的补偿方案》。拟证明宜都市人民政府已与474户农户签订了拆迁补偿协议，经过宜都市人民政府做工作，余昌杰基本同意宜都市人民政府拟定的土地及房屋征收补偿方案，现已腾退了房屋。经质证，被告宜都市人民政府对原告余昌杰提交证据的三性均无异议。原告余昌杰对被告宜都市人民政府提交证据的真实性不发表意见，对证据合法性、关联性有异议，认为宜都市人民政府所举证据只能证明其对案涉部分征收土地得到了湖北省政府的批准，但不能证明其拆除余昌杰房屋的行为合法。本院认为，对双方当事人已质证对证据的三性无异议的证据，依法作为本案认定事实的依据，对双方当事人经质证对证据的三性有异议的证据，本院将结合案件事实一并作出综合认定。根据当事人提交的证据、庭审中的陈述，本院认定如下案件事实：1、2009年12月14日，湖北省人民政府下发鄂政函【2009】292号《关于秭归县等六县市土地利用总体规划（2006-2020年）的批复》，同意宜都市到2010年，新增建设占用耕地控制在205.0公顷以内，土地整理复垦开发补充耕地不少于207.7公顷。到2020年，耕地保有量不少于29108.8公顷，基本农田保护不得少于24711.0公顷。城乡建设用地总规模控制在8229.4公顷以内，全市人均城镇工矿用地控制在125.0平方米，中心城区建设用地规模控制在24.5平方公里以内。2016年3月25日，宜都市人民政府分别向宜都市陆城街道三江村民委员会及被征地农民张贴和送达了都征告字【2016】26号《拟征收土地告知书》和都征告字【2016】27号《听证告知书》，告知宜都市陆城街道三江村村民委员会及被征地农民有关土地补偿标准、搬迁安置补偿标准，并告知宜都市陆城街道三江村村民委员会及被征地农民在接到本通知后，按照《国土资源听证规定》第二十一条规定的听证期限，向宜都市国土资源局申请听证。逾期未提出的，视为放弃听证。2016年5月23日，宜都市人民政府向湖北省人民政府呈报都政文【2016】33号《关于2016年度第2批次（增减挂钩）城市建设用地的请示》，请求湖北省人民政府批准其编制的2016年度第2批次（增减挂钩）城市建设用地农用地转用和土地征收方案。涉及宜都市陆城街道办事处三江村用地面积20.1705公顷（其中，农用地10.9205公顷，含耕地10.2055公顷，建设用地9.25公顷）。2016年5月26日，宜昌市国土资源局向湖北省国土资源厅呈报宜土资文【2016】104号《宜昌市国土资源局关于宜都市2016年度第2批次（增减挂钩）城市建设用地的审查意见》，认为宜都市人民政府呈报湖北省人民政府审批的2016年度第2批次（增减挂钩）城市建设用地情况真实，符合土地管理法律法规和有关规定。2016年9月1日，湖北省人民政府向宜都市人民政府下发鄂政土批【2016】914号《关于宜都市2016年度第2批次（增减挂钩）城市建设用地的批复》，批准了宜都市人民政府都政文【2016】33号《关于2016年度第2批次（增减挂钩）城市建设用地的请示》。2、2017年4月，湖北国衡社会稳定风险评估有限公司接受宜都市陆城街道办事处委托对三江生态新城项目一期征地拆迁补偿安置进行社会稳定风险评估。2017年5月29日，湖北国衡社会稳定风险评估有限公司作出《社会稳定风险评估报告》，综合评估三江生态新城项目一期征地拆迁安置补偿实施过程中可能出现社会稳定风险等级为低等级风险，且风险完全可控。2018年7月10日，宜都市国土资源局出具《关于征收土地在法定期限内未收到听证的情况说明》，证明其在规定期限内未收到村及村民听证申请。3、2016年9月16日，宜都市人民政府对外发布都征告字【2016】69号《宜都市人民政府征收土地公告》，一、征收土地批准机关：湖北省人民政府。二、批准用途：商服用地。三、被征收土地的位置及面积：陆城街道办事处三江村、征地总面积302.5575亩。现状土地类型为农用地163.8075亩（其中耕地153.0825亩）、建设用地138.75亩。四、征地补偿标准和农业人口安置途径：（一）征地补偿标准，征地补偿标准按照《市人民政府关于公布宜都市征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》（都政发【2015】42号）文件规定执行。三江村统一年产值标准为1500元/亩，补偿倍数为25倍（土地补偿费10倍，安置补助费15倍）；青苗补偿费按年产值的1倍计算。（二）地面附着物及房屋拆迁补偿标准按照《市人民政府关于印发宜都市征地搬迁安置补偿办法（试行）的通知》（都政发【2016】2号）文件规定执行。（三）农业人口安置途径，按照《省人民政府关于被征地农民参加基本养老保险的指导意见》（鄂政发【2014】53号）和《宜都市征地补偿搬迁安置办法（试行）》（都政发【2016】2号）文件规定执行。五、办理征地补偿登记的期限及地点。自本公告发布之日起十五日内，请被征地农村集体经济组织、农村村民或其他权利人持土地权属证书或相关证明材料到陆城国土资源所办理补偿登记手续，逾期未办理征地补偿登记手续的，其补偿内容以协调专班的调查结果为准。六、本公告发布之日起抢种、抢栽、抢建的一律不予补偿。公告发布之后，宜都市人民政府即组织相应工作人员进村入户，对被征地农户的家庭成员、土地、房屋及地上附着物等进行全面调查了解，并登记造册。2020年11月16日，宜都市陆城街道三江村村民委员会出具《关于余昌杰知晓三江新城拆迁情况的说明》：“三江新城项目征地涉及房屋拆迁486户，需拆除房屋474栋，截止2020年11月16日，已签订房屋拆迁协议473栋，未签1栋，已拆除房屋472栋。三江新城项目征迁工作中，镇村干部、项目协调专班多次深入村组召开户长会、村民代表会宣传征地政策；三江新城项目建设协调办公室编印《陆城三江生态新城征迁安置资料汇编》分发至村、组、农户，对三江新城征迁工作进行了广泛宣传。2016年11月21日，拆迁工作人员到余昌杰家进行了征收房屋和附属设施调查登记，余昌杰在登记表上有亲笔签名。”宜都市人民政府经多次与余昌杰协商，双方就被征土地、房屋的补偿费用未能达成一致。2020年10月13日，宜都市人民政府委托宜都市陆城街道办事处对余昌杰的房屋进行了强制拆除。本院认为：本案争议焦点：1、被诉行政行为是否为宜都市人民政府所为,其法律后果是否应由宜都市人民政府承担;2、宜都市人民政府强制拆除余昌杰房屋的行为是否合法。1、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”据此，可推定宜都市人民政府强制拆除了案涉房屋，且宜都市人民政府在本案诉讼中也自认案涉房屋系其拆除，故宜都市人民政府应为本案适格被告。2、案涉土地征收经过湖北省人民政府批复同意，宜都市人民政府也依法将案涉土地的批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等向宜都市陆城街道三江村村民委员会进行了公告，并将相关征收资料编印为《陆城三江生态新城征迁安置资料汇编》分发至村、组、农户。但依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”若要求行政相对人交出土地，须以县级以上人民政府土地管理部门作出责令交出土地决定为前提，责令交出土地决定作出后，若行政相对人拒不交出土地，土地管理部门应申请人民法院强制执行。本案中，案涉房屋被拆除前，宜都市人民政府并无证据证实余昌杰及家人愿意腾退房屋、交出土地。在此情况下，宜都市人民政府及相关机关应依据上述规定，履行相应程序后，才能将余昌杰及其财物从案涉房屋中搬出，以实现国家建设征收土地的目的。但是，在双方对余昌杰的补偿事宜未协商达成一致，相应程序也未履行的情况下，宜都市人民政府委托相关部门将案涉房屋予以强制拆除，该强制拆除行为违法。综上所述，余昌杰的诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第四十五条，《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条之规定，判决如下：确认被告宜都市人民政府强制拆除余昌杰位于湖北省宜都市陆城街道办事处三江村房屋的行为违法。本案案件受理费50元（余昌杰已预交），由宜都市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长  闫玲玲审判员  胡振元审判员  胡建华二〇二〇年十二月十日书记员  张 偲