浙江省安吉县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙0523行初41号 原告湖州吴兴日丽风和旅社（个体工商户），住所地湖州市环城北路**。 负责人潘忠平，男，1969年3月28日出生，汉族，住湖州市吴兴区，系该旅社的实际经营者。 委托代理人王宏德，北京市高朋（泰州）律师事务所律师。 被告湖州市住房和城乡建设局，住，住所地湖州市莲花庄路**/div> 法定代表人戴健，该局局长。 出庭应诉负责人陈明法，该局副局长。 委托代理人姚鸿斌。 委托代理人刘泉生，浙江汉本律师事务所律师。 第三人湖州市旅游投资发展集团有限公司，住所地，住所地湖州市吴兴区长兴路**湖州文化创意中心**iv> 法定代表人陈百民，该公司董事长。 委托代理人林雪强。 委托代理人周芳玄，浙江广诚律师事务所律师。 原告湖州吴兴日丽风和旅社（以下简称日丽风和旅社）诉被告湖州市住房和城乡建设局（以下简称湖州住建局）、第三人湖州市旅游投资发展集团有限公司（以下简称旅投集团）房屋行政协议一案，于2020年4月28日向本院提起诉讼。本院于2020年5月6日受理后，于同日向被告湖州住建局及第三人旅投集团发送起诉状副本及应诉通知书、参加诉讼通知书。被告湖州住建局在法定期限内向本院提交了答辩状及相关证据、依据。本院依法组成合议庭，于2020年8月25日第一次公开开庭进行了审理。原告日丽风和旅社的委托代理人王宏德，被告湖州住建局的出庭应诉负责人陈明法及委托代理人姚鸿斌、刘泉生，第三人旅投集团的委托代理人林雪强、周芳玄到庭参加诉讼。本院于2020年11月25日组织第二次公开开庭，原告日丽风和旅社的委托代理人王宏德，被告湖州住建局的委托代理人姚鸿斌、刘泉生，第三人旅投集团的委托代理人周芳玄到庭参加诉讼。审理期间，经浙江省高级人民法院批准延长本案审理期限至2021年5月6日。本案现已审理终结。 原告日丽风和旅社诉称，原告日丽风和旅社（个体工商户）创办于2007年，承租原湖州市粮食国有资产经营有限公司的公房用于经营，经营场所为湖州市环城北路**，实际经营人为潘忠平。 湖州市人民政府于2018年12月28日作出湖政函［2018］59号征收决定，并于2019年1月3日作出公告，原告日丽风和旅社承租的房屋在该征收决定范围内。此后，湖州市粮食国有资产经营有限公司与潘忠平谈过两次，被告湖州住建局征收部门的工作人员谈过一次，潘忠平均积极配合，但因彼此对补偿内容及金额存在争议，没有达成协议。2019年5月5日，被告湖州住建局与旅投集团签订编号为×××99的《货币补偿协议（非住宅）》，置原告日丽风和旅社的补偿争议于不顾，将补偿利益直接给予旅投集团。 原告日丽风和旅社通过信息公开，获知案涉房屋征收的征收决定、公告及《环城北路道路拓宽及沿河景观改造项目房屋征收补偿方案》。原告日丽风和旅社于2019年7月25日通过ＥＭＳ致函湖州住建局要求其履行补偿职责，无果。后原告日丽风和旅社于2019年9月23日致函湖州市人民政府，要求纠正征收部门的错误，对原告日丽风和旅社作出补偿决定。湖州市人民政府于2019年10月23日回函，言称“征收部门已与被征收人于2019年5月5日达成征收补偿协议，且相关货币补偿已到位。该补偿协议的补偿款项已涵盖旅社经营依法应得相关损失，故征收人无需另行作出房屋补偿决定。”即湖州市人民政府拒绝作出补偿决定。后原告日丽风和旅社以湖州市人民政府为被告，提起履职之诉，案号为（2019）浙05行初88号。湖州市人民政府在答辩过程中提供了编号为×××99的《货币补偿协议（非住宅）》。 原告日丽风和旅社认为，其作为非居住公房的承租人、公房的装潢装修者、生产经营者、辅助房屋及附属设施的建造者，在本次房屋征收过程中，享有独立的补偿利益。本次房屋征收过程中，有关搬迁、停产停业补偿及补助，奖励的对象应该是被征收房屋的承租人，而不是房屋的所有权人。原告日丽风和旅社因承租房屋被征收造成室内装潢装修、机器设备等搬迁费用、停产停业等损失，都应该补偿给承租人。辅助用房、附属设施的补偿亦应补偿给其建造者、所有权人即原告日丽风和旅社。在一般情况下，被征收人就是被征收房屋的所有人，被征收房屋价值的补偿应当全部支付给被征收人。但对于被征收房屋涉及公房承租人、经租房承租人、廉租房承租人以及装修承租房承租人等，他们虽然不是被征收房屋的所有人，但因其用益物权的丧失，根据《物权法》相关规定应当予以补偿。由于他们的情况有所不同，享受的补偿标准亦有所不同。各地情况差异很大，非常复杂，很难对征收房屋承租人的补偿问题形成全国统一的补偿标准。但参照《北京市补偿通知》《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》，实践中，均对非居住房屋的补偿在地方性法规、地方政府规章中将具、地方政府规章中将具体内容加以细化都市的相关规定，对直管公有非住宅实施征收，对承租人的补偿均不低于货币补偿总额的一半。 原告日丽风和旅社认为，被告湖州住建局与第三人旅投集团签订案涉《货币补偿协议》，是在原告日丽风和旅社以公房承租人及生产经营者等身份，对补偿存在争议的情况下，借由民事纠纷回避对补偿的争议，侵犯了原告日丽风和旅社的合法权益。 安吉法院送达的被告湖州住建局的证据材料房屋征收决定的附件中有规范性文件《环城北路道路拓宽及沿河景观改造项目房屋征收补偿方案》，其内容部分没有法律依据，对原告日丽风和旅社的合法权益产生不利影响。原告日丽风和旅社作为承租户和生产经营者，对征收决定没有诉权，故只能在后续的补偿程序提起异议。原告日丽风和旅社诉请判令：1.撤销被告湖州住建局于2019年5月5日与第三人旅投集团签订的编号为×××99的《货币补偿协议（非住宅）》；2.请求对《环城北路道路拓宽及沿河景观改造项目房屋征收补偿方案》进行合法性审查；3.本案诉讼费用由被告承担。 原告日丽风和旅社为证明其诉请，向本院提交如下证据： 1.营业执照、挂靠协议、房屋租赁协议，以证明原告日丽风和旅社的权利来源，原告日丽风和旅社承租公房用于经营，实际经营者为潘忠平。 2.《货币补偿协议》，以证明该协议涉及原告日丽风和旅社的合法利益。 3.《湖州市人民政府关于环城北路道路拓宽及沿河景观改造项目国有土地上房屋征收的决定》及附件，以证明原告日丽风和旅社承租的房屋在湖政函［2018］59号征收决定范围内。 被告湖州住建局辩称，一、被告湖州住建局具有组织实施房屋征收与补偿工作法定职权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》和《湖州市市区国有土地上房屋征收与补偿办法》等法规和规范性文件规定，被告湖州住建局具有组织签订征收补偿协议的法定职权。二、涉案房屋征收补偿协议依法订立，合法有效。因环城北路道路拓宽及沿河景观改造项目的需要，2018年12月28日，湖州市人民政府作出《湖州市人民政府关于环城北路道路拓宽及沿河景观改造项目国有土地上房屋征收的决定》（湖政函［2018］59号），第三人旅投集团所有的坐落在环城北路456号（原环城北路23号）的房屋在被征收范围内。在完成公告房屋征收决定（包括征收范围图、房屋征收补偿方案）、未登记建筑调查认定、选择评估机构、对被征收房屋及其装修、附属物等价值依法评估确定并公示等法定程序之后，被告湖州住建局与第三人旅投集团于2019年5月5日签订了《货币补偿协议（非住宅）》（编号：×××99）。该补偿协议内容符合国家和省房屋征收补偿相关法规、《湖州市市区国有土地上房屋征收与补偿办法》等规范性文件和《环城北路道路拓宽及沿河景观改造项目房屋征收补偿方案》的规定。该补偿协议的订立，事实清楚，依据充分，程序合法。该协议目前已经履行完毕。三、原告日丽风和旅社的起诉不符合法定起诉条件，其不具有对补偿协议提起行政诉讼的原告主体资格。《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定：提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……本案中，第三人是案涉被征收房屋的所有权人，是行政征收程序中的被征收人。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第二十五条的规定，第三人是订立补偿协议的主体。原告只是其中部分房屋的承租人，其并非行政征收程序中的被征收人，与被诉《货币补偿协议（非住宅）》不具有利害关系，其起诉不符合法定起诉条件。另外，原告日丽风和旅社基于与第三人旅投集团签订的《租赁协议》而可能获得的利益，属于合同之债，受合同双方的约定和《合同法》的规定调整，原告日丽风和旅社基于租赁关系取得的房屋使用权等权利与物权法规定的法定用益物权不同，原告日丽风和旅社不属于法定的用益物权人，不符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条第（二）项之情形，不具备原告主体资格。原告日丽风和旅社起诉要求撤销《货币补偿协议（非住宅）》的事实和理由不能成立。四、《环城北路道路拓宽及沿河景观改造项目房屋征收补偿方案》并非行政规范性文件，而是湖州市人民政府作出的环城北路道路拓宽及沿河景观改造项目房屋征收决定的附件，是房屋征收决定的内容之一。原告日丽风和旅社认为该方案是行政规范性文件要求法院进行合法性审查，缺乏事实和法律依据。五、湖州市人民政府作出房屋征收决定后，已于2019年1月2日在政府网站和征收项目现场进行了公告，公告载明了房屋征收决定的内容（包括征收补偿方案）及行政复议、行政诉讼权利等事项，告知了相关诉权及期限。原告日丽风和旅社于2020年6月21日向法院提起对该方案的异议，已经超过法定起诉期限。综上所述，被告湖州住建局与第三人旅投集团签订的涉案房屋征收补偿协议合法有效且实际履行完毕。原告日丽风和旅社不具有提起诉讼的主体资格，其起诉不符合法定起诉条件，其起诉的事实和理由不能成立。原告日丽风和旅社增加的要求对案涉征收项目补偿方案进行审查的诉讼请求亦不能成立。请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告湖州住建局在法定举证期限内向本院提交了作出具体行政行为的下列证据： 1.湖政函（2018）59号《湖州市人民政府关于环城北路道路拓宽及沿河景观改造项目国有土地上房屋征收的决定》及所附《环城北路道路拓宽及沿河景观改造项目征收范围图》《环城北路道路拓宽及沿河景观改造项目房屋征收补偿方案》和公告、告示，湖州住建局2019年1月3日公告，以证明湖州市人民政府于2019年12月28日作出《湖州市人民政府关于环城北路道路拓宽及沿河景观改造项目国有土地上房屋征收的决定》，本征收项目的住宅、非住宅等的征收补偿方案已经依法公布实施，被告湖州住建局根据房屋征收决定公告征收项目的签约期限和搬迁期限的事实。 2.营业执照、房屋所有权证书（湖房权证明湖州市字第0××6号、湖房权证湖州市字第0××7号）、国有土地使用权证、拍卖成交确认书、房屋买卖批复、湖州市人民政府办公室关于印发湖州市××组建职责及发展方向的通知，以证明第三人旅投集团是环城北路456号（原环城北路23号）的房屋所有权人，该房屋在征收范围内，第三人旅投集团是案涉房屋被征收人的事实。 3.环城北路道路拓宽及沿河景观改造项目已登记房屋情况公示、公告，环城北路道路拓宽及沿河景观改造项目未登记建筑明细表（认定和处理）公示，环城北路道路拓宽及沿河景观改造项目的征收评估机构公开抽签结果公告，环城北路道路拓宽及沿河景观改造项目被征收房屋初步评估结果（住宅）、（第二批）公示，以证明被告湖州住建局作为房屋征收部门依法对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，对未登记建筑调查认定及处理，依法选定评估机构并进行了公示、公告，被征收房屋的评估结果予以了公示等事实。 4.房地产估价报告、资产评估报告书、未认定为合法的未登记建筑评估价值、民意调查表、《货币补偿协议（非住宅）》、被征收房屋移交单、费用结算单、银行付款回单，以证明第三人即被征收人的被征收房屋及其装修、附属物等价值，未登记建筑均由有相应资质的评估机构依照征收评估办法评估确定，第三人同意征收并选择货币补偿方式，被告湖州住建局与被征收人于2019年5月5日签订案涉征收补偿协议，协议中的具体条款内容约定及补偿项目、数额等均符合征收补偿方案的规定，协议合法有效，该协议已经履行完毕的事实。 5.公告（协议生效），以证明截至2019年4月25日，案涉房屋征收项目房屋征收补偿协议签约率超过80%，达到规定房屋征收补偿协议生效比例，包括案涉补偿协议在内的该项目所签订的房屋征收补偿协议已生效的事实。 被告湖州住建局提供了如下依据：《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）、《国有土地上房屋征收评估办法》（建房［2011］77号）、《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》（省人大常委会公告第14号）、《湖州市人民政府关于印发湖州市市区国有土地上房屋征收与补偿办法的通知》（湖政发［2018］11号）、《湖州市人民政府办公室关于印发湖州市市区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑处理暂行办法的通知》（湖政办发［2013］57号）、《湖州市住房和城乡建设局关于印发湖州市市区国有土地上房屋征收有关补偿补助和奖励等规定的通知》（湖建发（2018）84号）及《湖州市住房和城乡建设局关于印发湖州市市区国有土地上房屋征收评估有关标准的通知》（湖建发[2018]126号）。 第三人旅投集团答辩称，一、原告日丽风和旅社与第三人旅投集团的承租事实。2005年12月31日，第三人旅投集团与原告日丽风和旅社（潘忠平）签订了《房屋租赁协议》，将坐落于环城北路456号（原湖州面粉总厂内）新大楼2号楼三至五层及底层店面一间出租，租赁期限自2005年12月31日至2016年04月30日，但原告日丽风和旅社自2010年开始欠缴租金。2017年6月26日，在原告日丽风和旅社提交《关于继续租用环城北路468号原面粉厂房屋的申请》的情况下，双方续签《房屋租赁协议》，然原告日丽风和旅社仍未支付租金，第三人旅投集团多次催讨未果。2019年7月，第三人旅投集团无奈将原告日丽风和旅社（潘忠平）诉至吴兴区人民法院，后吴兴法院作出（2019）浙0502民初5868号民事判决书，判决解除租赁合同，潘忠平应当承担支付846700元租金等责任。现第三人旅投集团正在对该判决申请强制执行中。二、日丽风和旅社不是本案适格的原告。第三人旅投集团作为房屋所有权人是征收决定的行政相对人，与征收决定有当然的利害关系，是适格的被征收人。原告日丽风和旅社（潘忠平）享有的只是基于与第三人旅投集团之间的《租赁协议》而产生的债权债务，与“土地承包经营权、建设用地使用权、地役权、宅基地使用、地役权quo;等法定用益物权不同，不属于法定的用益物权人，不符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条第（二）项之情形，不具备原告主体资格。三、《货币补偿协议（非住宅）》合法有效，不存在法定撤销的情形。2018年12月28日，湖州市人民政府作出湖政函［2018］59号征收决定，第三人旅投集团所有的坐落在环城北路456号的房屋在被征收范围内。2019年5月5日，经过合法程序，第三人旅投集团与被告湖州住建局、湖州市房屋征收补偿管理办公室签订编号为×××99的《货币补偿协议（非住宅）》，合法有效，不存在《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条中规定的“胁迫、欺诈、重大误解、显失公平”可撤销情形，原告日丽风和旅社也无法履行上述规定第十条之举证责任，因此原告日丽风和旅社要求撤销案涉协议于法无据。四、本案已超过起诉期限，恳请法庭依职权予以审查。综上，日丽风和旅社不是本案适格原告，《货币补偿协议（非住宅）》不存在可被撤销的情形，恳请驳回原告的全部诉讼请求。 第三人旅投集团向本院提交了下列证据： 湖估2019-91号《房地产估价报告》第一稿、第二稿，装修评估价值不符清单，以证明杭州中意房地产评估咨询有限公司先后出具两稿湖估2019-91号《房地产估价报告》，由评估公司送达第三人，第三人在征求了包括原告日丽风和旅社在内的承租人的异议和意见后，反馈给评估公司，后评估公司作出正式版评估报告的事实。 各方对证据的质证意见如下： 原告日丽风和旅社提供的证据，被告湖州住建局对证据1中的营业执照真实性、合法性无异议，对挂靠协议、房屋租赁协议的真实性无法确认，认为证据1与本案无关；对证据2、3无异议。第三人旅投集团对证据1中的挂靠协议、日丽风和旅社与湖州新升面粉有限公司的房屋租赁协议真实性无法确定，对营业执照及与湖州市粮食国有资产经营有限公司签订的房屋租赁协议真实性、合法性无异议；对证据2真实性、合法性无异议；对证据3无异议。 被告湖州住建局提供的证据，原告日丽风和旅社对证据1、2真实性、关联性无异议，但认为无法达到证明目的；对证据3真实性、关联性无异议，但认为不具有合法性，调查结果未与原告日丽风和旅社确认；对证据4、5真实性、关联性无异议，对合法性不予认可。第三人旅投集团对被告湖州住建局提供的证据无异议。 第三人旅投集团提供的证据，原告日丽风和旅社认为该组证据不充分，只能证明第三人就部分与原告日丽风和旅社进行了沟通，不能证明原告与第三人已就所有的征收补偿项目进行磋商，也不能证明最终的评估报告送达了原告。被告湖州住建局对第三人旅投集团的证据无异议。 经庭审质证，本院对各方提交的证据作如下认定： 原告日丽风和旅社提供的证据1，营业执照、挂靠协议、与湖州市粮食国有资产经营有限公司签订的房屋租赁协议，湖州市中级人民法院在（2019）浙05行初88号案件中已与日丽风和旅社营业执照所载经营者谈方荣核实，故予以认定，原告日丽风和旅社与湖州新升面粉有限公司于2006年签订的房屋租赁协议与本案无关，不作认定。证据2、3，被告湖州住建局及第三人旅投集团对真实性无异议，本院对其真实性予以认定。 被告湖州住建局提供的所有证据，原告日丽风和旅社对其真实性、关联性均无异议，第三人旅投集团均无异议，故本院对真实性、关联性均予以认定。 第三人旅投集团提供的证据，原告日丽风和旅社未对其真实性提出异议，被告湖州住建局无异议，故本院对其真实性予以认定。 综上，本院认定本案事实如下： 潘忠平为经营日丽风和旅社，于2008年9月18日与案外人谈方荣签订挂靠协议，约定由潘忠平投入资金购买设备、设施并进行装潢，营业执照等以谈方荣的名义出面办理等内容。日丽风和旅社于2007年6月7日注册成立，并向湖州市粮食国有资产经营有限公司租赁该公司于2000年通过拍卖取得的湖州市环城北路468号（原环城北路23号）原湖州面粉总厂的部分厂房用于经营。2016年10月，湖州市粮食国有资产经营有限公司的国有产权无偿划转给第三人旅投集团。环城北路道路拓宽及沿河景观改造项目前期征询改建意愿，第三人旅投集团同意该项目。2018年9月26日，被告湖州住建局对环城北路道路拓宽及沿河景观改造项目已登记房屋情况进行公示；2019年1月25日，对根据当事人提出的异议复核后的已登记房屋情况进行公示。2018年10月12日，被告湖州住建局对环城北路道路拓宽及沿河景观改造项目未登记建筑的情况进行公示。2018年12月28日，湖州市政府作出《关于环城北路道路拓宽及沿河景观改造项目国有土地上房屋征收的决定》（湖政函［2018］59号），决定征收东至河畔居二期西侧、南至环城北路、西至紫云路、北至龙溪港红线范围内的房屋，共有被征收人103户，《环城北路道路拓宽及沿河景观改造项目房屋征收补偿方案》为该决定附件。此次房屋征收主体为湖州市政府、征收部门为湖州住建局、征收实施单位为湖州市房屋征收补偿管理办公室，案涉房屋在此次征收范围内。2019年5月5日，湖州住建局与旅投集团对湖州市××路××号××路××号房屋征收补偿问题达成一致，并签订了《货币补偿协议（非住宅）》（编号：×××99），对被征收房屋情况、补偿依据、补偿、补助及奖励的项目和金额等内容以及被征收房屋移交相关事宜作出约定。现原告日丽风和旅社诉请撤销《货币补偿协议（非住宅）》（编号：×××99），并对《环城北路道路拓宽及沿河景观改造项目房屋征收补偿方案》进行合法性审查。 本院认为，根据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办法［2018］37号），行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。本案中，《环城北路道路拓宽及沿河景观改造项目房屋征收补偿方案》系针对环城北路道路拓宽及沿河景观改造项目制定，针对征收范围内的103户被征收人，不属于具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。因此，《环城北路道路拓宽及沿河景观改造项目房屋征收补偿方案》不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条所规定的规范性文件。原告日丽风和旅社作为湖州市环城北路**的承租人，其与第三人旅投集团之间的房屋租赁权利义务内容属于民事法律关系调整，但其对《货币补偿协议（非住宅）》中临时安置补偿、搬迁补偿、非住宅停产停业损失补偿、不便移动配套设施设备补偿等与其相关的补偿项目具有依法可保护的利益，可以依法提起行政诉讼。原告日丽风和旅社认可根据《环城北路道路拓宽及沿河景观改造项目房屋征收补偿方案》，《货币补偿协议（非住宅）》未遗漏与其相关的补偿项目，对金额虽有异议，但未陈述具体理由。《环城北路道路拓宽及沿河景观改造项目房屋征收补偿方案》未违反法律、行政法规等相关规定，《货币补偿协议（非住宅）》根据《环城北路道路拓宽及沿河景观改造项目房屋征收补偿方案》签订，并无不当。故原告日丽风和旅社诉请撤销《货币补偿协议（非住宅）》，无事实和法律依据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告湖州吴兴日丽风和旅社的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告日丽风和旅社负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省湖州市中级人民法院。 审 判 长  李云兰 人民陪审员  钟建鸣 人民陪审员  王璐洁 二〇二〇年十二月十五日 法官 助理  王积琳 书 记 员  应亚青