河南省许昌市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)豫10行终167号上诉人（原审原告）河南兴益房地产开发有限公司，住所地郑州市商务内环路********。法定代表人弋锦源，任公司经理。委托代理人弋松强，该公司工作人员委托代理人高朝阳，河南宇博律师事务所律师。被上诉人（原审被告）禹州市自然资源和规划局，住所地禹州市，住所地禹州市禹王大道**法定代表人关晓东，任该局局长。委托代理人顾振营，该局工作人员。委托代理人李云亮，许昌市禹州市君安法律服务所法律工作者。原审第三人许昌兴都置业有限公司，住所地禹州市韩城，住所地禹州市韩城街道振兴路**iv style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>法定代表人张旭，任该公司总经理。委托代理人王景景，河南禹曦律师事务所律师。上诉人河南兴益房地产开发有限公司因与被上诉人禹州市自然资源和规划局、原审第三人许昌兴都置业有限公司政府信息公开纠纷一案，不服许昌市禹州市人民法院（2020）豫1081行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年12月30日公开开庭审理了本案。上诉人河南兴益房地产开发有限公司委托代理人弋松强、高朝阳，被上诉人禹州市自然资源和规划局委托代理人顾振营、李云亮，原审第三人许昌兴都置业有限公司委托代理人王景景到庭参加诉讼。本案现已审理终结。禹州市人民法院审理查明，2020年4月28日原告河南兴益房地产开发有限公司通过EMS向被告邮寄了《政府信息公开申请书》，申请被告禹州市自然资源和规划局将第三人许昌兴都置业有限公司持有的豫20**禹州市不动产第0000656号国有土地使用证的审批、登记等档案资料予以公开。被告禹州市自然资源和规划局在2020年5月1日收到原告递交的《政府信息公开申请书》后未予答复。禹州市人民法院认为，据《不动产登记暂行条例实施细则》第九十四条及《不动产登记资料查询暂行办法》第二条的规定,不动产登记资料指的是不动产登记簿等不动产登记结果和不动产登记原始资料,包括不动产登记申请书、申请人身份资料、不动产权属来源、登记原因、不动产权籍调查成果等材料以及不动产登记机构审核材料。原告河南兴益房地产开发有限公司申请公开的豫20**禹州市不动产第0000656号国有土地使用证的审批、登记等档案资料,属于不动产登记资料,属于上述“不动产登记资料”的范围。应当以《不动产登记暂行条例》的规定办理。国务院办公厅政府信息与政务公开办公室针对国土资源部办公厅《关于不动产登记资料依申请公开问题的函》作出的国办公开办函[2016]206号答复明确：“不动产登记资料查询，属于特定行政管理领域的业务查询事项，其法律依据、办理程序、法律后果等与《政府信息公开条例》所调整的信息公开行为存在根本性差别，当事人依据《政府信息公开条例》申请这类业务查询的，告知其依据相应的法律法规规定办理”。《不动产登记暂行条例实施细则》第六章及《不动产登记查询暂行办法》对获取不动产登记资料的主体、范围、对象和期限等做了明确规定：《不动产登记暂行条例》第二十七条第一款规定“权利人、利害关系人可以依法查询、复制不动产登记资料,不动产登记机构应当提供。《不动产登记暂行条例实施细则》第九十七条规定“国家实行不动产登记资料依法查询制度。权利人、利害关系人按照《条例》第二十七条规定依法查询、复制不动产登记资料的,应当到具体办理不动产登记的不动产登记机构申请。权利人可以查询、复制其不动产登记资料。……”。第九十四条第二项规定。不动产登记机构应当建立不动产登记资料管理制度以及信息安全保密制度，建设符合不动产登记资料安全保护标准的不动产登记资料存放场所。第九十五条第二款规定各级不动产登记机构应当采取措施保障不动产登记信息安全。任何单位和个人不得泄露不动产登记信息。因原告河南兴益房地产开发有限公司请求的公开第三人持有的豫20**禹州市不动产第0000656号国有土地使用证的审批、登记等档案资料属依法查询制度，原告可以依照《不动产登记暂行条例实施细则》第九十七条规定到具体办理不动产登记的机构依法查询复制其不动产登记资料而不是申请要求被告以政府信息公开方式予以公开，故原告河南兴益房地产开发有限公司请求法院责令禹州市自然资源和规划局向其以政府信息的方式公开申请事项的诉讼请求无事实和法律依据,其请求法院判决确认被告禹州市自然资源和规划局不履行政府信息公开的行为违法并责令被告向原告公开第三人持有的豫20**禹州市不动产第0000656号国有土地使用证的审批、登记等档案资料的请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决如下:驳回原告河南兴益房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元由原告河南兴益房地产开发有限公司负担。上诉人河南兴益房地产开发有限公司不服一审判决，上诉称，一、被上诉人向第三人颁发的豫20**禹州市不动产第0000656号国有土地使用证已经侵害了上诉人在该土地上已建商品住宅楼房的财产权益，上诉人是利害关系人，经依法申请公开查询、复制不动产登记资料，被上诉人拒不向上诉人查询、复制，没有做任何提供和答复，其行为已经构成行政不作为，严重侵害了上诉人的合法权益。依据我国行政诉讼法第十二条和政府信息公开条例第五十一条之规定，被上诉人应依法公开。二、本案行政诉讼请求的事实根据，是上诉人已经申请被上诉人公开查询、复制不动产登记资料之后被上诉人拒不履行其职责的不作为行为，并非该信息的查询应当到什么地方查询、复制的问题。一审法院混淆事实，以查询复制的规章规定，掩盖行政诉讼法的受理范围和审查规定，基本事实不清，判决不公。三、根据我国立法法相关规定，法律、行政法规、规章的层级和效力不同。第八十八条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。、地方性法规力高于地方性法规、规章”。在本案行政诉讼中，行政诉讼法作为法律，效力高于国务院制定的《不动产登记暂行条例》行政法规，该行政法规的效力高于国务院部门制定的《不动产登记暂行条例实施细则》规章。行政判决中，法律、行政法规优先适用，规章仅作引用。而一审法院在基本事实不清的基础上适用规章进行事实认定，显然错误。请求依法撤销原判，发回重审，或者查清事实后改判，本案诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人禹州市自然资源和规划局辩称，一、原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。二、上诉人的上诉请求及事实与理由依法均不成立。根据《不动产登记暂行条例实施细则》第九十四条规定、《不动产登记资料查询暂行办法》第二条的规定可知，上诉人要求公开的属于不动产登记资料；根据《国务院办公厅政府信息与政务公开办公室关于明确政府信息公开与业务查询事项界限的解释》（国办公开办函[2016]206号），关于不动产登记资料的查询以及户籍信息查询、工商登记资料查询等，属于特定行政管理领域的业务查询事项，其法律依据、办理程序、法律后果等，与《政府信息公开条例》所调整的政府信息公开行为存在根本性的差别。当事人依据政府信息公开条例申请这类业务查询的，告知其依据相应的法律法规规定办理。也就是说上诉人不能以申请政府信息公开的方式获取以上不动产登记资料。根据《国土资源部关于印发〈不动产登记操作规范（试行）〉的通知》（国土资规[2016]6号）第四条的规定，不动产登记机构不得通过政府信息公开的方式提供不动产登记信息，违反国家规定泄露不动产登记信息的，要严肃处理；对造成信息安全事故或者给他人造成损害的，要依法追究法律责任。故被上诉人不能通过政府信息公开的方式向上诉人提供不动产登记的信息。《不动产登记暂行条例实施细则》第六章“不动产登记资料的查询保护和利用”，对于不动产登记资料查询的主体范围、方式和期限等作出了详细规定，上述规定充分保证了权利人和利害关系人获得不动产登记信息的权利。在此情况下，当事人如果需获取相应的不动产登记信息，应根据上述法律规定规章法规的规定予以查询、办理，而不应通过申请政府信息公开的方式获取。另外，现在上诉人已经另行向禹州市人民法院提起撤销该土地使用证的行政诉讼，答辩人已于当月将该土地使用证的审批登记等涉及本案的档案材料依法提供给禹州市人民法院，上诉人目前应当已经看到或收到上述的档案资料了。请二审法院驳回上诉人的上诉请求，维持原判。原审第三人许昌兴都置业有限公司陈述意见称：上诉人要求查询、复制的不动产登记材料并不属于政府信息公开的范畴，同时上诉人申请信息公开的内容也非被上诉人保存，故被上诉人不存在行政不作为的情形，上诉人的主张没有任何事实及法律依据，请求依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。二审中上诉人河南兴益房地产开发有限公司提交三组证据。第一组证据证据1、禹州市原国土资源局出具的关于韩城办事处焦寨村城中村改造项目用地的土地规划审批意见一份。证据2、禹州市重点项目建设联席办公会议纪要一份，缴罚款票据两份，证据3、禹州市人民法院2020豫10**执异194号执行裁定书一份。证明目的：1、被上诉人禹州市自然资源局自然资源和规划局自2011年知晓上诉人河南兴益房地产开发有限公司对韩城办事处焦寨村城中村改造项目用地进行建设和提出符合其规划的意见。2、在2013年上诉人已经建筑竣工了四栋楼房，总面积约48000平米，其中案外人王小禹购买了一小部分，在2016年该小部分楼房被禹州市人民法院查封。本案第三人许昌新都置业有限公司因提出执行异议，理由是自己在2020年通过招拍挂取得包括上诉人已建四栋楼房在内的土地使用权，经法院认定，第三人许昌兴都置业有限公司对涉案的在建工程不享有产权。3、正是被上诉人侵害上诉人合法权益的行政行为，才有了针对被上诉人的不作为行政诉讼，因此本案不存在所谓的应该先向土地主管部门申请查阅、复制，后行政诉讼之说。第二组证据证据1、向被上诉人要求行政信息公开的情况反映一份，以及邮寄邮政特快专递邮寄单一份。证据2、被上诉人都公开行政信息后，上诉人向被上诉人主管市长孟占义同志请求依法责令被上诉人向上诉人公开行政信息的情况反映邮递单一份。证据3、被上诉人公开信息后，上诉人向被上诉人的上一级行政机关许昌市自然资源和规划局情况反映邮递单一份。证明目的：1、自上诉人得知被上诉人在上诉人已经建筑竣工的四栋楼房房产土地上通过招拍挂使第三人取得了土地使用权后，就开始多次寻找被上诉人，要求查阅复制侵害上诉人合法权益的相关信息，可被上诉人不予公开；后又通过情况反映的方式向被上诉人书面要求公开信息，被上诉人仍拒绝公开；无奈之下，向禹州市主管城中村改造项目的孟占义市长进行反映，并责令要求被上诉人公开信息，仍没有任何结果；之后向被上诉人上级行政机关许昌市自然资源和规划局反映情况，要求责令被上诉人公开相关信息，至今没有任何公开。无奈只有以诉讼的方式要求被上诉人公开相关信息。被上诉人禹州市自然资源和规划局提供如下证据：证据1、行政起诉状一份；证据2、禹州市人民法院应诉通知书一份。证明目的：上诉人河南兴益房地产开发有限公司今年11月份又就这个土地证另行起诉，我们把土地登记的全部档案信息提供给了禹州市人民法院，现在上诉人应该已经看到相关档案资料。对上诉人河南兴益房地产开发有限公司提供的证据，被上诉人禹州市自然资源和规划局质证意见认为，上诉人向法庭提供这些证据在一审阶段没有向法庭提供，不属于新证据，对该证据不予质证，且不发表质证意见。对上诉人河南兴益房地产开发有限公司提供的证据，原审第三人许昌兴都置业有限公司陈述意见为，上诉人提交的证据均发生在一审诉讼之前，并非新证据，不应当采纳。同时本案所涉土地是第三人通过招拍挂合法程序依法获得的土地使用权，上诉人提供的证据不能够证明其对涉案土地享有权利。对被上诉人禹州市自然资源和规划局提供的证据，上诉人河南兴益房地产开发有限公司质证意见为，上诉人没有看到被上诉人声称的向法院提供的相关信息。这些文书不应当视为新的证据。对被上诉人禹州市自然资源和规划局提供的证据，原审第三人许昌兴都置业有限公司陈述意见为没有质证意见。本院经审查上诉人河南兴益房地产开发有限公司、被上诉人禹州市自然资源和规划局二审中提供的证据后认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条规定：“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予采纳。”故对上诉人河南兴益房地产开发有限公司提供的证据本院不予采纳。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据”；第六十七条规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件”，被上诉人禹州市自然资源和规划局在一审中未在举证期限内提交上述证据，故对其提供的证据本院亦不予采纳。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，河南兴益房地产开发有限公司申请公开的豫20**禹州市不动产第0000656号国有土地使用证的审批、登记等档案资料属于不动产登记资料,不属于可依《中华人民共和国政府信息公开条例》而申请公开的政府信息，河南兴益房地产开发有限公司需查询上述材料时，应依《不动产登记暂行条例实施细则》等相应的法律、法规、规定进行，而不应通过申请政府信息公开的方式进行。一审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人河南兴益房地产开发有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 王五周审判员袁野审判员董盼利二〇二〇年十二月三十日法官助理段明明书记员宋佳