四川省都江堰市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川0181行初78号 原告黄艳波，女，1973年1月12日出生，汉族，住四川省成都市郫都区，现住成都市郫都区。 原告张素英，女，1948年3月11日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 原告黄桂荣，男，1948年9月7日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 被告成都市郫都区规划和自然资源局（原郫县国土资源局）。住所地：成都市郫都区郫筒街道东大街**。 法定代表人：刘雪峰，职务：局长。 委托代理人郭姚，四川恒创律师事务所律师。 委托代理人宋雪，四川恒创律师事务所律师。 出庭工作人员，郭栋，男，1974年12月28日出生，汉族，住四川省成都市郫都区，系该局工作人员。 第三人杨文西，男，1958年12月7日出生，汉族，住四川省成都市郫都区。 委托代理人杨章玉，女，1981年10月13日出生，汉族，住四川省成都市郫都区，系杨文西之女。 原告黄艳波、张素英、黄桂荣诉被告成都市郫都区规划和自然资源局（以下简称郫都区规自局）、第三人杨文西土地管理行政撤销一案，本院于2020年10月20日受理后，依法向被告郫都区规自局送达起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭，于2020年11月26日公开开庭审理了本案。原告黄艳波、张素英、黄桂荣，被告郫都区规自局的工作人员郭栋及委托代理人宋雪，第三人杨文西及委托代理人杨章玉均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告黄艳波、张素英、黄桂荣诉称，原告家数代农民，全家1952年以农民身份领过土地证，但此证已遗失。1985年全家六人（爷爷黄树清、奶奶兰芝英，爸爸黄桂荣，妈妈张素英，姐姐黄燕，黄艳波）办理过县政府颁发的《郫县村镇宅基地使用证》。1994年办理过县政府颁发的《村镇房屋所有权证》（该房产证所有权人为黄树清，共有权人为黄桂荣、张素英、黄艳波）。九十年代，全家户口从农村迁入县城。2009年农村确权时，原告家未收到村委会通知。 2019年3月，原告家持自家老产权证前往郫都区不动产权登记中心申请换领不动产权证书。2020年7月，郫都区不动产权登记中心工作人员告知原告，原告邻居第三人杨文西2009年确权的产权证侵占了原告家三间房屋及周围宅基地面积，并两次打印杨文西户侵占原告家示意图给原告，让原告自己找杨文西、队长、村干部协商解决。杨文西不配合解决。原告在郫都区国土局查档案时，未查到原告家宅基地房屋2009年原始登记档案，但查到杨文西户2009年《集体土地使用权确权登记申请书》档案里无任何可证明其宅基地土地权属来源的材料，且档案地籍调查表里有伪造黄桂荣签名作为指界人签名，并错写成“黄桂容”，但原告一家当时并未被通知过参加杨文西户宅基地指界。2009年对原告家测绘结果错误，误将原告家三间房屋及周边宅基地139.93平方米确权至杨文西户。同时，杨文西户现在宅基地系其三兄弟共有。杨文西户确权时，无老产权证和合法接收另两兄弟宅基地证明材料，且伪造黄桂荣签名，违规占用宅基地。被告2009年给杨文西户宅基地确权时程序不规范，确权结果错误。故起诉至法院，请求判令：1、被告2009年为第三人户确权颁证的确权程序违规，确权结果严重失误；2、撤销被告于2009年颁发给第三人户的宅基地产权证；3、本案诉讼费由被告承担。诉讼中，各方争议的宅基地产权证明确为被告于2009年12月3日向第三人杨文西就px8-14-13-43号地（682.48平方米）颁发的郫集用（2009）第42880号集体土地使用证。 原告黄艳波、张素英、黄桂荣向本院提交了以下证据：1、三原告身份证复印件；2、黄树清户口簿复印件、投诉材料复印件；3、户口迁移证、《关于黄树清户村镇房屋宅基地说明》复印件、两份《证明》复印件；4、友爱镇青冈村农村产权制度改革（房屋）入户统计表复印件、成都市郫都区友爱镇人民政府《情况说明》复印件、《不动产权籍调查（农村集体房地关联）受理告知书》复印件、青冈村村委会《情况说明》两份复印件；5、示意图两份复印件、杨文西集体土地使用权确权登记申请书复印件、委托书复印件、地、地籍调查表号：px8-14-13-43）复印件、宗地图复印件、地、地籍调查法人代表身份证明书两份复印件艳波户持有郫县村镇宅基地使用证复印件、黄艳波户持有村镇房屋所有权证复印件；6、《房产测绘成果报告（实测）》复印件、四川省行政、事业性收费专用收据复印件、《关于友爱镇青冈村13组黄杨两家宅基地形成历史及纠纷说明》复印件、郫县人民政府林权证（郫林证字第0010294号）、不动产权籍调查表照片打印件、宗地图照片打印件、郫都区规划和自然资源局不动产登记首次公告照片打印件、友爱镇青冈村第十三农业合作社集体建设用地使用权（补充）公示图；7、被告提供的公示图和公告。 经庭审质证，被告郫都区规自局对原告黄艳波、张素英、黄桂荣提交的证据1的三性无异议；对证据2中黄树清户口簿复印件的三性无异议，对原告的证明目的有异议，该户口簿只能证明黄树清在户口登记时的情况属于农业户，不能证明确权时其户籍性质及现在户籍性质；对证据2中投诉材料复印件的三性无异议，对证明目的有异议，该组证据不能证明原告对案涉行政行为提起行政诉讼没有超过法定期限，其诉讼已超过法定期限，应当驳回其起诉；对证据3中户口迁移证的真实性请法院核实，对证据3中《关于黄树清户村镇房屋宅基地说明》复印件的真实性不认可，相应的面积是否有变化，应当由不动产有权机关来确认；对证据3中《证明》复印件的三性不认可；对证据4中友爱镇青冈村农村产权制度改革（房屋）入户统计表复印件的三性有异议；对证据4中成都市郫都区友爱镇人民政府《情况说明》复印件的真实性请法庭核实，该证据与原告提交的宅基地使用证的内容不一致；对证据4中《不动产权籍调查（农村集体房地关联）受理告知书》复印件的三性无异议；对证据4中青冈村村委会《情况说明》两份复印件的三性有异议；对证据5中示意图两份复印件的三性有异议，与不动产中心向被告提供的图不一致；对证据5中杨文西集体土地使用权确权登记申请书复印件、委托书复印件、地、地籍调查表号：px8-14-13-43）复印件、宗地图复印件、地、地籍调查法人代表身份证明书两份复印件的三性无异议组证据能够证明原国土部门是按照法定程序，对杨文西的集体土地使用权进行确权，材料充分，程序合法，不具有可撤销性；对证据5中黄艳波户持有郫县村镇宅基地使用证复印件、黄艳波户持有村镇房屋所有权证复印件的三性无异议，该证的登记人为黄树清，不是黄艳波，不能证明被告的确权行为违法或具有可撤销性；对证据6中《房产测绘成果报告（实测）》复印件，对测绘报告本身的真实性无异议，对关联性、合法性、证明目的有异议，原告黄艳波应提供该房屋系其所有的证据，对测绘报告内容的三性有异议，系黄艳波单方委托，项目的情况是黄艳波与测绘机构指认；对证据6中四川省行政、事业性收费专用收据复印件的真实性请法庭核实；对证据6中《关于友爱镇青冈村13组黄杨两家宅基地形成历史及纠纷说明》复印件，系原告单方陈述，不具备证据属性，不认可不质证；对证据6中郫县人民政府林权证（郫林证字第0010294号），请法庭核实原件后，依法确认，如果有原件，被告认可，但林权证上没有记载相应土地和宅基地的边界线，无法达到原告的证明目的；对证据6中不动产权籍调查表照片打印件、宗地图照片打印件、郫都区规划和自然资源局不动产登记首次公告照片打印件、友爱镇青冈村第十三农业合作社集体建设用地使用权（补充）公示图照片打印件，无法核实真实性。对证据8的三性无异议，该证据证明被告已对案涉土地进行公示，原告提起本案诉讼超过起诉期限。 第三人杨文西对原告黄艳波、张素英、黄桂荣提交的证据未发表明确质证意见，并当庭表示文化程度有限，其与邻居的房屋的界限分辨不清，按调查来，没有意见。房屋是第三人的，就是第三人的。 被告郫都区规自局辩称，1、第三人杨文西申请办理集体土地使用权登记的时间是2009年6月5日。2009年11月21日，原郫县国土资源局在该村公示栏张贴《郫县国土资源局关于集体土地使用权确权登记申请审核情况公告》，对郫县友爱镇青杠村13社农业合作社集体土地使用权及他项权利登记申请审核情况予以公布，并告知村民申请办理复查及提出异议权利。逾期没有提出异议的，即认为公布的权利有效，将准予登记注册。被告在公告后2009年12月向杨文西颁发郫集用（2009）第42880号集体土地使用证。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定及公告发布的时间，原告提起本案行政诉讼，超过法定期限，应当驳回原告起诉。2、被告颁发案涉土地使用证时主体适格、程序正当、法律依据充分，不存在“确权颁证的确权程序违规”的情形，不存在可撤销颁证行为的法定条件。根据《中华人民共和国物权法》第十条、《土地登记办法》第三条、第十二条规定，被告在当时经原郫县人民政府委托有核发集体土地使用权证书的法定职权。根据《郫县集体土地所有权和建设用地使用权确权登记实施办法》（郫国土资发〔2008〕350号）及《成都市国土资源局关于印发〈集体土地所有权和集体建设用地使用权确权登记有关问题实施意见〉的通知》（成国土资发〔2008〕529号）第一条规定：“确定集体土地所有权和集体建设用地使用权涉及面广，工作量大，要按照勘测定界、权属清理、审查确认、现场公示、登记发证的基本步骤，分区域、按计划进行”，即确权登记程序包括：前置地籍调查（勘测定界）、受理申请、权属审核、公告以及登记注册等程序。杨文西于2009年6月5日向原郫县国土资源局提出申请办理集体土地使用权登记，并由村民小组签字、盖章确认。杨文西申请办理集体土地使用权登记的相邻地块人分别签字确认。2009年11月21日原郫县国土资源局在该村公示栏张贴了《郫县国土资源局关于集体土地使用权确权登记申请审核情况公告》，告知村民审核情况及复查异议权利，逾期未提出异议，即认可公布的权利有效，将准予登记注册。原告未在公示期限内提出异议，视为同意审核结果，公布的权利有效。原郫县国土资源局在审核相应申请书及材料后按程序向杨文西就px8-14-13-43号地（682.48平方米）颁发了郫集用（2009）第42880号集体土地使用证。综上，请求法院驳回原告的起诉。 被告郫都区规自局向本院提交了以下证据：1、社会信用代码证、法定代表人身份证明书；2、杨文西集体土地使用确权登记申请书复印件、委托书复印件；3、地、地籍调查表及附件复印件、《郫县国土资源局关于集体土地使用权确权登记申请审核情况公告》、公示表、公示图复印件；5、郫集用（2009）第42880号集体土地使用证。 经庭审质证，原告黄艳波、张素英、黄桂荣对被告郫都区规自局提交的证据1无异议；对证据2认可；对证据3中地籍调查表及附件复印件不认可，“黄桂蓉”是伪造签字，且没有通知原告指界，23页“黄桂蓉”“黄桂方”（原告黄艳波姑妈）名字错误，系伪造，2020年7月24日，不动产登记中心工作人员告知原告邻居侵权，无法办证，原告才知晓被侵权，该证据只能证明第三人申请登记，但材料是假的；对证据4中《郫县国土资源局关于集体土地使用权确权登记申请审核情况公告》，无42号，未通知原告家确权；对证据4中公示表黄桂荣与黄桂芳的名字、测量面积的数据错误，空白上无签字，原告不知情；对证据中公示图不认可，界线错误；对证据5，认可被确权，但应当撤销。 第三人杨文西对被告郫都区规自局提交的证据认可，认为被告给第三人颁发案涉土地使用权证正确。 第三人杨文西述称，被告颁发案涉土地使用权证给第三人就是第三人的，第三人是合法取得土地。 第三人杨文西向本院提交了以下证据：1、身份证复印件、户口本复印件；2、郫集用（2009）第42880号集体土地使用证复印件；3、郫房权监证字第0××9号村镇房屋所有权证复印件；4、照片四张、《证明》。 经庭审质证，原告黄艳波、张素英、黄桂荣对第三人杨文西提交的证据3的宗地图有异议，现在房屋还在，工作人员测绘的滴水位置与宗地图的位置完全不一致，图是错误的；对证据4，是单方面的证据，应当由双方和知情人在现场共同确认界线。 被告郫都区规自局对第三人杨文西提交的证据1-3无异议；对证据4真实性，请法庭依法核实，应当以被告提供的杨文西申请中的界线为准；对证据4中《证明》的真实性，请法庭依法核实，无法确定证明人的身份。 本院对证据作如下确认：对原告提交的证据3中《关于黄树清户村镇房屋宅基地说明》复印件、两份《证明》复印件，均系证人证言，证人未当庭出庭作证，且无其他证据予以佐证，本院不予确认；原告提交的证据4中友爱镇青冈村农村产权制度改革（房屋）入户统计表系复印件，且未加盖指印或公章，本院不予确认；原告提交的证据5中示意图两份为手写，且未加盖公章，本院不予确认；原告提交的证据6中《关于友爱镇青冈村13组黄杨两家宅基地形成历史及纠纷说明》系原告自述，不具有单独的证据属性，本院不予确认；原告提交的证据6中《房产测绘成果报告（实测）》复印件，虽测绘委托人为原告黄艳波，但该测绘房屋分布图与村镇房屋所有权证房屋平面现状图基本一致，且有现场照片予以佐证，故本院予以确认。 第三人杨文西提交的证据4中照片四张，无法核实照片里所称边界是否真实，本院不予确认；证据4中《证明》系证人证言，证人未出庭作证，且无其他证据予以佐证，本院不予确认。 原告、第三人提交的其他证据及被告提交的证据均真实、合法，且与本案有关联性，本院予以确认。 经审理查明，原告黄艳波系原告黄桂荣、张素英之女，黄树清、兰芝英孙女。黄燕系黄艳波姐姐。上述六人原均为郫县农业户口。1985年12月5日，原郫县人民政府向黄树清颁发《郫县村镇宅基地使用证》，载明：“户主为黄树清，人口6人，住址为××乡××村××组。” 黄燕于1992年1月9日因招工将其户口从郫县农村户口迁移至原郫县卫生局。黄艳波于1992年7月1日将其户口从南充市人民西路**迁移至成都市教委。 1994年3月1日，原郫县村镇建设管理办公室向黄树清颁发《村镇房屋所有权证》，载明：“所有权人黄术青，共有权人张素英、黄贵云，黄艳波。” 2009年6月5日，第三人杨文西向原郫县国土资源局提交《集体土地使用权确权登记申请书》及委托书，申请办理集体土地使用权确权登记。原郫县国土资源局保存的2009年11月20日地籍调查表（编号：px8-14-13-43）材料有地块初始、变更信息、界址标示、邻宗地、本宗地信息（其中邻宗地指界人签名为“黄桂蓉”）、界址点成果表、宗地图、地、地籍调查法人代表身份证明书等材料/div> 2009年11月21日，郫县国土资源局作出《关于集体土地使用权确权登记申请审核情况公告》，对友爱镇青冈村13社农业合作社集体土地使用权及他项权利登记申请的审核情况予以公布，并载明：“对公布的集体土地使用权及他项权利有异议者，请于2009年12月4日前，到郫县国土资源局申请办理复查手续，逾期没有提出异议的，即认为上述公布的权利有效，将准予登记注册。”该公告中载明：“43、申请者：杨文西；使用者：杨文西；土地座落：青冈村13社；主要四至：东：黄桂蓉、黄桂方、西：青冈村13社、南：青冈村13社、北：青冈村13社；宅基地：682.48”。《友爱镇青冈村第十三农业合作社集体建设用地使用权公示表》载明：“42、‘黄桂方’‘黄桂蓉’，宅基地面积426.99（此项户主签字处无签字）；43、杨文西，家庭人数：5，宅基地面积：682.46。” 原郫县国土资源局审核资料后，于2009年12月3日，向杨文西就px8-14-13-43号地（682.48平方米）颁发了郫集用（2009）第42880号集体土地使用证。 2019年3月左右，黄艳波向郫都区不动产登记中心申请更换原旧产权证。2019年3月20日，郫县不动产登记中心权籍调查科向黄艳波作出《不动产权籍调查（农村集体房地关联）受理告知书》。 2019年3月20日，成都市郫都区友爱镇人民政府、友爱镇青冈村村民委员会、友爱镇青冈村第十三村民小组出具《情况说明》，载明：“兹有黄术青于1994年3月1日取得村镇房屋所有权证（字第1××1号），产改确权时未办理房产证和集体土地使用证，1994年办理村镇房屋所有权证时家庭成员为：张素英、黄贵云、黄艳波。黄术青于2003年去世，现黄艳波申请办理不动产登记。” 2020年7月6日，友爱镇青冈村村民委员会出具《情况说明》，载明：“兹有四川省郫县清河乡止水村四组（现郫都区青冈村13社）村民黄树清，男，黄树清于1985年12月5日办理了郫县人民政府颁发的《郫县村镇宅基地使用证》。此村镇宅基地使用证上面的户主是黄树清，人口6人。这6人分别为黄树清（1912-2002）、兰芝英（1922-2004）、黄桂荣510124194809××××、张素英150124194803116029、黄艳波512901197301120428、黄燕510124197107016028。” 友爱镇青冈村村民委员会向郫都区不动产登记中心出具《情况说明》，载明：“兹有黄术青于1994年3月1日取得村镇房屋所有权证（字第1××1号），其中家庭成员黄贵云与黄桂荣（身份证号码：510124194809××××）是同一人。” 黄艳波自述，2020年7月左右，其从郫都区不动产登记中心工作人员处获知杨文西户已确权的产权证侵占其房屋及宅基地面积。原告黄艳波、张素英、黄桂荣认为原郫县国土资源局向第三人杨文西颁发郫集用（2009）第42880号集体土地使用证的行为侵犯其合法权益，故起诉至法院。 另查明，2008年至2009年左右，成都市开展集体土地使用权和集体建设用地使用权确权登记相关工作。 因成都市行政区域变更，郫县变更为郫都区。因机构改革，原郫都区国土局已经更名为成都市郫都区规划和自然资源局，案涉权利义务由郫都区规自局承担。 本院认为，一、关于原告提起本案行政诉讼是否超过起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条规定：“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。”本案中，各方提交的证据及原告的陈述可以证明原告2020年7月左右首次知晓被告于2009年向第三人颁发的郫集用（2009）第42880号集体土地使用证的行政行为，原告针对被告颁证行为提起行政诉讼的起诉期限应当从原告知道被告行政行为内容之日（即2020年7月）起计算。且本案为因不动产提起的诉讼，距被告作出案涉行政行为之日起未超过二十年。因此，原告提起本案行政诉讼未超过起诉期限。被告辩称，被告于2009年11月21日在村里公示栏张贴《郫县国土资源局关于集体土地使用权确权登记申请审核情况公告》，对郫县友爱镇青杠村13社农业合作社集体土地使用权及他项权利登记申请审核情况予以公布，并告知村民申请办理复查及提出异议权利。逾期没有提出异议的，即认为公布的权利有效，将准予登记注册。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定，原告应当从公告（即2009年11月21日）之日起知道被告行政行为内容，距被告作出行政行为之日起已超过一年，原告提起本案诉讼已超过起诉期限。本院认为，被告作出的案涉公示行为对原告权利义务产生重大影响，如被告勘测定界时已穷尽送达告知方式后未联系上原告家人，则该公告可视为向原告告知勘测定界结果、复查异议权利及逾期未异议后果。本案中，被告提交的证据不足以证明其已穷尽送达告知方式，且案涉公告内容并无原告使用土地。因此，其作出的案涉公告行为并不当然视为原告应当知道案涉行政行为内容。被告的辩称，本院不予认可。 二、关于原郫县国土资源局向杨文西颁发郫集用（2009）第42880号集体土地使用证的行为是否合法。根据《中华人民共和国物权法》第十条规定：“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。”《土地登记办法》第三条第二款规定：“土地登记实行属地登记原则。申请人应当依照本办法规定向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。”被告经原郫县人民政府委托，有受理土地登记申请、核发集体土地使用权证书的法定职权。 参考被告开展确权工作时适用的《成都市国土资源局关于印发〈集体土地所有权和集体建设用地使用权确权登记有关问题实施意见〉的通知》（成国土资发〔2008〕529号）第一条规定：“确定集体土地所有权和集体建设用地使用权涉及面广，工作量大，要按照勘测定界、权属清理、审查确认、现场公示、登记发证的基本步骤，分区域、按计划进行”，即确权登记程序包括：前置地籍调查（勘测定界）、权属清理、受理申请、审查确认、现场公示、登记发证等。确权登记对使用权人的权利义务产生重大影响，行政机关在开展确权工作时应当严格依照程序勘测定界，确定土地四至边界，审慎审查申请材料，穷尽送达通知方式。本案中，被告提交的地籍调查表中邻宗地指界人姓名处签名为“黄桂蓉”，与原告黄桂荣姓名不一致，且《关于集体土地使用权确权登记申请审核情况公告》并无黄桂荣户使用土地信息，《友爱镇青冈村第十三农业合作社集体建设用地使用权公示表》第42项“黄桂方”“黄桂蓉”户主签字处无签字。同时，被告颁发郫集用（2009）第42880号集体土地使用证时间为2009年12月3日，此时间在被告发布《关于集体土地使用权确权登记申请审核情况公告》载明的提出异议时间（2009年12月4日）前。因此，被告在勘测定界、审查申请确权材料时存在失误，其向杨文西颁发郫集用（2009）第42880号集体土地使用证，影响原告的合法权益。 综上，被告原郫县国土资源局作出的郫集用（2009）第42880号集体土地使用证认定事实不清，主要证据不足，程序不当，应当确认违法并予以撤销。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，判决如下： 一、确认被告成都市郫都区规划和自然资源局于2009年12月3日向第三人杨文西颁发的郫集用（2009）第42880号集体土地使用证的行政行为违法； 二、撤销被告成都市郫都区规划和自然资源局于2009年12月3日向第三人杨文西颁发的郫集用（2009）第42880号集体土地使用证。 案件受理费50元，由被告成都市郫都区规划和自然资源局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于四川省成都市中级人民法院。 审 判 长  田彦涛 人民陪审员  罗雪莲 人民陪审员  卜伟召 二〇二〇年十二月二十二日 书 记 员  廖 磊 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。