广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终2826号上诉人（原审被告）：广州市海珠区水务局。住所地：广州市海珠区*********。法定代表人：肖烈南，局长。委托代理人：杨志宁、冯浩武，该局工作人员。被上诉人（原审原告）：广东江城物业管理有限公司。住所地：广州市海珠区******************。法定代表人：郑三，总经理。原审被告：广州市海珠区人民政府。住所地：广州市海珠区*********。法定代表人：刘晨辉，代理区长。委托代理人：彭琪，广州市海珠区司法局工作人员。委托代理人：蒋冬菊，广东恒生律师事务所律师。上诉人广州市海珠区水务局（以下简称海珠区水务局）因与被上诉人广东江城物业管理有限公司（以下简称江城物业公司）、原审被告广州市海珠区人民政府（以下简称海珠区政府）行政处罚与行政复议一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初1002号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年12月19日，海珠区水务局到广州市海珠区蕙兰路1号（丰盈居小区）现场勘验，拍摄照片，并制作《水行政案件现场勘验笔录》，记载：案由为江城物业公司涉嫌将污水排放到市政雨水管网，现场情况为当事人在该址修建2条管径为160mm的排水管排放生活污水到蕙兰路的市政雨水管网，涉嫌违反相关水行政法律法规。当日，海珠区水务局向江城物业公司发出《询问调查通知书》及《责令限期改正通知书》，认为该公司违反了《城镇排水与污水处理条例》第二十条规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，责令江城物业公司立即停止违法行为，在2018年12月23日前将污水截入污水管网，并于2018年12月24日接受询问。2018年12月24日，海珠区水务局询问江城物业公司的经理陈汉威，陈汉威称丰盈居小区有168户住户，主要排放居民的生活污水，月平均用水量约3000多吨，有2条160mm的排水管，经过三级化粪池过滤，排放到蕙兰路与红梅路交界的市政雨水井，该小区从2003年建成入住后，就是按现状排放；该小区没有编制排水方案、没有办理污水排入排水管网许可证，收到责令限期改正通知书公司积极配合执法工作进行整改，正联系相关部门了解相关手续。2018年12月25日，海珠区水务局对丰盈居小区将污水排放到市政雨水管网一案进行立案。2018年12月26日，广东增源检测技术有限公司出具《检测报告》，检测结果为涉案小区排放废水的化学需氧量、氨氮、总磷、总氮不达标。2019年2月11日，海珠区水务局向江城物业公司作出《水行政处罚告知书》及《水行政处罚听证告知书》，告知拟对江城物业公司处以罚款18万元，并告知有陈述、申辩权、申请听证权。江城物业公司于2019年3月4日签收，并于2019年3月4日、作出《丰盈居排污管整改的情况说明》。海珠区水务局于2020年3月7日制作《陈述、申辩笔录》，主要内容为：江城物业公司于2018年5月接管丰盈居物业，接到业主反映大楼地面常传来异味，配合水务局人员检查发现系小区污水管排到路面雨水井，经了解此管道改变是多年前由于扩路时因排污管被修路机器压坏，原修路施工方改变的，江城物业公司及时配合水务稽查大队作笔录，之后立即找街道、居委相关部门协商解决污水管道整改事宜，因为需要开挖马路，需征得多部门批准才能施工，现正等街道城管科协调，2019年3月7日，赤岗街道来电称已协调好整改方案，将带施工队过来负责改造污水管。2019年3月19日，广州春田园林绿化工程有限公司出具丰盈居污水管改造工程《结算书》，结算造价15299.23元。江城物业公司主张2019年3月20日整改已经完工，当时有街道、城管人员在场监督验收，海珠区水务局是否到场不清楚，但公司之后没有收到认为整改未达标的通知。海珠区水务局表示其于2019年3月29日有派员到现场进行复查，发现现场有进行整改，但没有整改完毕，至本案庭审时已经整改完毕，但具体的整改时间海珠区水务局不清楚。2019年3月28日，因江城物业公司申请，海珠区水务局组织召开听证会，江城物业公司派员参与，并陈述了相关情况，并表示公司已封堵排污口，完成整改，垫付了费用，不应再进行罚款。2019年4月3日，海珠区水务局制作《行政处罚会听证报告书》，仍维持原处罚决定。2019年5月8日、6月19日、7月30日，9月9日（海珠区水务局表示该份延期表时间存在笔误），海珠区水务局认为该案案情复杂，违法事实尚未调查清楚，决定延期处理。2019年9月6日，海珠区水务局作出海水行罚〔2019〕217号《行政处罚决定书》，记载：经查，江城物业公司在广州市海珠区*****（丰盈居小区）将污水排放到市政雨水管网，违反了《城镇排水与污水处理条例》第二十条的规定，根据该条例第四十九条规定，对江城物业公司作出罚款18万元的行政处罚决定。江城物业公司于次日签收。2019年11月4日，江城物业公司申请行政复议，海珠区政府于2019年11月6日受理，并于2019年11月7日向海珠区水务局发出《被申请人答复通知书》。海珠区水务局答复并提交相关材料后，海珠区人民政府于2020年1月16日作出海珠府复字〔2019〕90号《行政复议决定书》，决定维持海珠区水务局作出的海水行罚〔2019〕217号《行政处罚决定书》。江城物业公司仍不服，提起行政诉讼，江城物业公司认为其作为涉案丰盈居小区的物业服务企业，并非适格的处罚对象，且该公司已在合理期限内完成了整改，不应再进行处罚；海珠区水务局、海珠区政府认为江城物业公司对该小区有管理职责，根据《物业管理条例》的有关规定应属于责任主体，因江城物业公司逾期没有整改且造成严重后果（严重后果详见《检测报告》），海珠区水务局的处罚并无不当。原审法院认为，《城镇排水与污水处理条例》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府城镇排水与污水处理主管部门（以下称城镇排水主管部门）负责本行政区域内城镇排水与污水处理的监督管理工作。”海珠区水务局系广州市海珠区城镇排水与污水处理主管部门，负有监督管理辖区内相关污水排放工作的职权。《城镇排水与污水处理条例》第二十条规定：“城镇排水设施覆盖范围内的排水单位和个人，应当按照国家有关规定将污水排入城镇排水设施。在雨水、污水分流地区，不得将污水排入雨水管网。”第四十九条规定：“违反本条例规定，城镇排水与污水处理设施覆盖范围内的排水单位和个人，未按照国家有关规定将污水排入城镇排水设施，或者在雨水、污水分流地区将污水排入雨水管网的，由城镇排水主管部门责令改正，给予警告；逾期不改正或者造成严重后果的，对单位处10万元以上20万元以下罚款，对个人处2万元以上10万元以下罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。”《物业管理条例》第二条规定：“本条例所称物业管理，是指业主通过选聘物业服务企业，由业主和物业服务企业按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，维护物业管理区域内的环境卫生和相关秩序的活动。”第五十五条规定：“物业存在安全隐患，危及公共利益及他人合法权益时，责任人应当及时维修养护，有关业主应当给予配合。责任人不履行维修养护义务的，经业主大会同意，可以由物业服务企业维修养护，费用由责任人承担。”本案中，涉案丰盈居小区存在将污水排放到市政雨水管网的情形，但导致该情形发生的原因无法判断，江城物业公司只是该小区的物业服务企业，并非污水排放主体，从现有证据看也绝非该公司的故意或过失导致了上述情形的发生。江城物业公司的责任在于按照物业服务合同约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地进行维修、养护、管理，在公司未尽到维护管理职责时，才应当承担相应的法律责任。海珠区水务局于2018年12月19日到涉案小区现场勘验，并向江城物业公司发出《责令限期改正通知书》，责令停止违法行为，在2018年12月23日前将污水截入污水管网。后江城物业公司于2019年3月20日实施了整改。江城物业公司主张因为需要开挖马路，需要协调街道、居委相关部门协商解决污水管道整改事宜，因此耗时较长。考虑到时逢春节假期，江城物业公司主张的协调相关部门亦属合理，在该时间内公司也无权限制小区业主的用水行为，原审法院认为江城物业公司在2019年3月实施整改，属于在合理期限尽到了相应的管理维护职责。海珠区水务局发出的《责令限期改正通知书》限期江城物业公司于2018年12月23日前完成整改，该期限过短，在没有提供相关指引的情况下对行政相对人的要求过高。海珠区水务局亦主张本案属于造成严重后果的情形，但海珠区水务局仅提供了广东增源检测技术有限公司于2018年12月26日出具的《检测报告》，检测结果为涉案小区排放废水的化学需氧量、氨氮、总磷、总氮不达标。该《检测报告》不足以证明构成何种意义上的严重后果。综上，海珠区水务局作出海水行罚〔2019〕217号《行政处罚决定书》，对江城物业公司罚款18万元，证据不足。江城物业公司请求撤销该处罚决定及相应的行政复议决定，予以支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项及第七十九条的规定，判决：一、撤销广州市海珠区水务局于2019年9月6日作出的海水行罚〔2019〕217号《行政处罚决定书》；二、撤销广州市海珠区人民政府于2020年1月16日作出的海珠府复字〔2019〕90号《行政复议决定书》。上诉人海珠区水务局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决以江城物业公司非涉事主体、给予整改期限过短及未造成严重后果为由，否定该局作出行政处罚决定的合法性，属认定事实不清、适用法律法规错误，应予撤销。二、上诉人给予了江城物业公司合理的整改时间，该公司有足够的时间进行整改，原审判决认定整改期限过短是认定事实错误。三、江城物业公司违反有关雨污分流的规定，长期将生活污水排入雨水管网，导致生活污水未经处理直接排放至珠江前航道，给珠江前航道的水质造成重大影响，在水务部门发出整改通知后仍未进行整改，继续实施排放行为，原审判决认为《检测报告》不能证明造成何种严重后果系事实认定错误。四、该局作出的被诉行政处罚，认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，处理适当。请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人江城物业公司的诉讼请求并由该公司承担本案的诉讼费用。被上诉人江城物业公司二审未提交书面答辩意见。原审被告海珠区政府二审陈述意见称：原审认定江城物业公司非污水排放主体，已经尽到维护管理职责，属事实认定错误。江城物业公司确系污水排放主体，其未尽管理维护职责，主观过错明显，应参照多地已有规定及案例进行行政处罚。海珠区水务局已经给予合理的整改期限，原审认为整改期限过短，系事实认定错误，原审也未能正确理解海珠区水务局所述“严重后果”的真正含义。该府作出被诉行政复议决定认定事实清楚，程序合法，法律适用正确，应予维持。请求二审改判驳回江城物业公司的诉讼请求。经二审审查，原审判决查明的事实清楚且有相应的证据证明，本院予以确认。本院认为，上诉人海珠区水务局具有监督管理辖区内污水排放工作的职权，原审论述清楚，不再赘述。本案二审争议焦点在于被诉行政处罚决定的合法性。《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定：“公民、法人和其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查明事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”《城镇排水与污水处理条例》第二十条规定：“城镇排水设施覆盖范围内的排水单位和个人，应当按照国家有关规定将污水排入城镇排水设施。在雨水、污水分流地区，不得将污水排入雨水管网。”第四十九条规定：“违反本条例规定，城镇排水与污水处理设施覆盖范围内的排水单位和个人，未按照国家有关规定将污水排入城镇排水设施，或者在雨水、污水分流地区将污水排入雨水管网的，由城镇排水主管部门责令改正，给予警告；逾期不改正或者造成严重后果的，对单位处10万元以上20万元以下罚款，对个人处2万元以上10万元以下罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。”根据前述法律法规规定，城镇排水主管部门对未按规定在雨污分流地区将污水排入雨水管网的排放主体及相应违法事实应予查清，否则不能予以行政处罚。本案中，海珠区水务局应查明江城物业公司是否属于《城镇排水与污水处理条例》规定的排水单位，是否应由其承担将污水排放到市政雨水管网的不利后果。江城物业公司作为涉案小区的物业服务企业，依据《物业管理条例》的规定和物业服务合同的约定，对房屋及配套的设施设备和相关场地负有维修、养护、管理的职责，但该公司不是涉案将污水排放到市政雨水管网行为的实施人，亦非《城镇排水与污水处理条例》所规定的排水单位，现有证据也不能证实因江城物业公司的故意或过失导致排污情形的发生。涉案将污水排放到市政雨水管网行为的成因复杂，导致排污情形发生的原因无法判断。海珠区水务局未能查清相关情况即认定江城物业公司系实施排污行为的排水单位，并依据《城镇排水与污水处理条例》的相关规定作出被诉处罚决定，缺乏事实根据与证据支持，应予撤销。海珠区政府作出维持被诉处罚决定的复议决定，亦应一并予以撤销。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。上诉人的上诉请求和理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州市海珠区水务局负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年十二月七日法官助理  农倩倩书 记 员  罗子晴