江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏行终1254号 上诉人（原审被告）新沂市人民政府，住所地在江苏省新沂市市府路**。 法定代表人陈堂清，该市市长。 被上诉人（原审原告）张凯歌，男，汉族，住江苏省新沂市。 原审第三人新沂市棋盘镇人民政府，，住所地在江苏省新沂市棋盘镇张家港路与304县道交叉口东100米 法定代表人陈兵，该镇镇长。 原审第三人新沂市交通运输局，，住所地在江苏省新沂市钟吾南路 法定代表人许天平，该局局长。 原审第三人新沂市交通投资有限公司，，住所地在江苏省新沂市钟吾南路交通大楼第** 法定代表人黄永浩，该公司董事长。 上诉人新沂市人民政府（以下简称新沂市政府）与被上诉人张凯歌、原审第三人新沂市棋盘镇人民政府、新沂市交通运输局、新沂市交通投资有限公司确认房屋强拆行为违法并赔偿一案，上诉人新沂市政府不服江苏省徐州市中级人民法院（2018）苏03行初375号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院认定，张凯歌及其父亲张某某系新沂市棋盘镇金李村村民，在该村拥有合法宅基地，证号为新集用（2002）字第XX号。张某某于2014年去世，张凯歌为其继承人。因新沂市通用机场工程建设需要，需对新沂市棋盘镇金李村夏庄组进行征地拆迁。2016年3月12日，棋盘镇政府发布《致新沂通用机场拆迁群众的一封信》进行拆迁动员。2016年4月16日，新沂市交通投资有限公司作为委托方与棋盘镇政府、棋盘镇政府作为委托方与棋盘镇金李村村民委员会分别签订《征地拆迁委托协议书》，委托后者开展该项目的征地拆迁工作。2016年4月18日，棋盘镇政府发布棋政通[2016]27号《通告》，就村民房屋及附着物测量认定工作进行通告。2017年7月14日，棋盘镇政府、新沂通用机场建设指挥部发布《新沂市通用机场建设动迁安置方案》。方案载明：……二、征收补偿依据结合徐政发[2011]60号文、市政府[2014]2号会议纪要…四、补偿标准住宅房屋按合法面积楼房800元/平方米、平房700元/平方米、瓦房600元/平方米予以补偿…五、附属物及各类补助标准1.补助费:按房屋合法面积10元/平方米。2.临时安置补助费:按合法面积每平方米每月4元给予补助，一次性给予6个月补助。3.误工费：500元/户……。 涉案房屋及占用土地处于搬迁范围内，征收编号为32。经棋盘镇政府等调查认定，涉案房屋的被征收人为张凯歌。经现场勘查，由江苏伟业土地房地产评估造价咨询有限公司对张凯歌涉案房屋出具《集体土地房屋征收补偿预评估报告单》及《附属物评估明细表》，该预评估报告单载明：征收项目为棋盘机场项目—夏庄地块征收、房屋征收部门为新沂市交通投资有限公司、实施单位为棋盘镇政府。张凯歌在实地查勘单中签字确认。因就房屋补偿价格等未协商达成一致，未签订拆迁安置补偿协议。2018年1月，张凯歌的房屋被拆除。2018年10月，张凯歌提起诉讼。 原审庭审过程中，棋盘镇政府提交了新沂市人民政府市长办公会2014年2号会议纪要，其中规定：用地拆迁补偿资金经市审计部门审计后，由市财政拨付，并经市交通重点工程建设指挥部拨付至相关镇（街道），工程建设资金由市交通重点工程指挥部拨付至相关业主单位。另提供了，新沂市审计局于2017年5月向新沂市人民政府提交的棋盘机场工程建设征地拆迁及附着物补偿审计情况的报告，及2018年5月新沂市审计局就该项目对棋盘镇政府作出的审计报告。另查明，新沂市交通投资有限公司系徐州市人民政府授权新沂市人民政府履行出资人职责设立。2018年5月18日，江苏省人民政府作出苏政地[2018]395号《江苏省人民政府关于新沂通用机场工程建设用地的批复》，将包括涉案房屋占用范围内的土地等集体土地同意征收为国有。2018年6月28日，新沂市人民政府发布新征通[2018]13号《新沂市人民政府征收土地方案公告》。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条的规定，公民、法人、其他组织认为行政机关及行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，可以提起行政诉讼。行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，被拆除的房屋属张凯歌所有，且张凯歌系棋盘镇政府认定的被征收人，故张凯歌与被诉行为存在利害关系，其因房屋被拆除提起本案行政诉讼符合行政诉讼法的规定。一、新沂市人民政府应为本案适格被告。本案中，新沂通用机场工程属市政重点工程，江苏省人民政府虽于2018年5月18日作出苏政地[2018]395号《江苏省人民政府关于新沂通用机场工程建设用地的批复》，但根据本案调查事实，在该批复作出前新沂通用机场工程项目征地拆迁工作已经实际进行。依据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》（2004年8月28日修正）第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”之规定，结合征收部门新沂市交通投资有限公司（张凯歌的预评估报告单中载明，新沂市政府亦认可）由徐州市人民政府授权新沂市人民政府履行出资人职责设立的事实，以及新沂市人民政府市长办公会2号《关于全市交通重点工程用地拆迁补偿标准的会议纪要》中有关资金来源及拨付的规定、新沂市审计局就涉案项目作出的审计报告等，就涉案新沂通用机场工程在省政府批复前的事实征地拆迁行为，可以认定由新沂市人民政府组织实施，新沂市人民政府应为该事实征地拆迁行为的概括权利义务主体，依法推定新沂市人民政府为本案的适格被告。二、关于涉案房屋拆除行为是否合法问题。参照《徐州市征收集体土地房屋补偿办法》第五条中“征地房屋补偿应当先补偿、后搬迁”的规定，无论国有土地上的房屋征收补偿还是集体土地上的房屋征收补偿，均应遵循先补偿、后搬迁的基本原则。本案棋盘机场项目—夏庄地块征收中，张凯歌未签订《房屋征收拆迁补偿协议》，其房屋于2018年1月被强制拆除明显违反上述原则性规定及《中华人民共和国行政强制法》的基本程序规定，涉案房屋强制拆除行为应予确认违法。三、关于赔偿问题。根据张凯歌诉讼请求及庭审陈述，张凯歌要求的损失赔偿包括：提供宅基地、房屋及附属物损失、室内物品损失及其他因拆迁获得的补偿等。上述赔偿诉请，均是因新沂市通用机场征收项目实施而强制拆除房屋所产生。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利…(四)造成财产损害的其他违法行为”之规定，本案新沂市政府强制拆除张凯歌房屋的行为违法，理应承担因强拆房屋所造成的财产赔偿责任。 对因土地房屋征收而实施的强制拆迁行为，行政机关在实施强制拆除行为后，应当主动与被拆迁人就赔偿问题进行协商；在就赔偿问题不能协商一致的情况下，行政机关应该及时、主动作出赔偿决定或补偿决定，履行赔偿职责，保障被拆迁人的征收补偿权益并避免扩大损失，而并非消极、被动等待被拆迁人起诉后由人民法院就赔偿问题进行判决。人民法院作为维护社会公平正义的最后一道防线，不能直接替代行政机关作出应由行政机关先行作出的赔偿决定。本案系因新沂市通用机场征收项目实施而强制拆除张凯歌房屋，应该先由新沂市人民政府就征收强制拆迁行为给张凯歌造成的房屋及附属物损失、安置补助损失及室内物品损失等依法作出合理的赔偿决定。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项之规定，判决一、确认新沂市政府强制拆除张凯歌房屋的行为违法；二、责令新沂市政府于本判决生效之日起三十日内就强制拆除行为给张凯歌造成的损失作出赔偿决定。 新沂市政府上诉称：1、新沂市政府征地拆迁程序合法，保障了被拆迁户的利益，被上诉人房屋系经其同意后拆除；2、江苏省人民政府征地批复前进行拆迁是因为避免被征收人突击抢建、违规搭建，进而造成社会资源浪费，也避免国有资产损失；3、被上诉人要求赔偿数额没有法律依据，评估机构已经对案涉房屋予以评估，应当予以参照；4、一审法院应当对赔偿数额作出具体判决，避免司法资源浪费。请求发回重审或依法改判。 被上诉人张凯歌未提交书面答辩意见。 本院所查明的事实与一审判决所认定事实一致，对一审判决所认定事实予以确认。 本院认为，关于新沂市政府对张凯歌房屋的拆除行为是否合法问题。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。本案中，张凯歌房屋所在集体土地征收应由新沂市政府予以公告并组织实施，结合新沂市政府设立新沂市交通投资有限公司行为、会议纪要确定征收资金内容和案涉项目审计报告，可以认定新沂市政府就案涉土地存在“先征后批”的行为。在张凯歌未签订安置补偿协议的情况下，新沂市政府即强制拆除张凯歌房屋违反了行政强制的相关规定，该强制拆除应确认违法。 关于案涉房屋被违法拆除后续赔偿问题。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利…(四)造成财产损害的其他违法行为”的规定，新沂市政府应当就违法拆除张凯歌房屋所造成的房屋及其附属物、室内物品等财产损失承担赔偿责任。新沂市政府赔偿应当充分保障被征收人合法权益，依法、科学决定赔偿项目和赔偿数额，确保被征收人获得的赔偿不低于其依照征收补偿方案应当获得的征收补偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。原审法院确认新沂市政府强制拆除房屋行为违法的同时，责令新沂市政府给予行政赔偿，并无不当。综上，新沂市政府的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人新沂市人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘建功 审判员  朱 丽 审判员  张 伟 二〇二〇年十二月二十四日 书记员  孔 骁