河南省许昌市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫10行终153号上诉人（一审原告）姚红兆，男，1951年7月24日出生，汉族，户籍地襄城县。上诉人（一审原告）王雨，女，1955年4月17日出生，汉族，户籍地同上。二上诉人共同委托代理人王德州，河南碧野律师事务所律师。被上诉人（一审被告）襄城县库庄镇人民政府。住所地襄城县库庄镇西库村。法定代表人马占军，任镇长。委托代理人侯豪杰，襄城县库庄镇人民政府工作人员。委托代理人张毛丽，河南君志合律师事务所律师。上诉人姚红兆、王雨因履行行政协议纠纷一案，不服襄城县人民法院（2020）豫1025行初19号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年12月16日公开开庭审理了本案。上诉人王雨及二上诉人的共同委托代理人王德州，被上诉人襄城县库庄镇人民政府的委托代理人侯豪杰、张毛丽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。襄城县人民法院经审理查明事实，原告姚红兆、王雨系河南省襄城县库庄镇刘庄村**村民。2011年11月1日河南省襄城县库庄镇人民政府刘庄行政村（甲方）与襄城县库庄镇刘庄村八组（乙方）13户村民签订合同，原告姚红兆、王雨属其中一户，该合同上加盖有甲方襄城县库庄镇刘庄村民委员会公章及林国旗签名，乙方有13户村民签名、捺指印，担保人：李永召、颜建超（为被告工作人员）签名，加盖库庄镇人民政府公章。开发商河南嘉秀置业有限公司公章以及孔祥发、牛亚峰的签名，襄城县司法局库庄司法所公章。该合同约定：“甲方就城中村改造事宜，甲方以每90平方米门面房兑换乙方每一亩土地”等其它权利和义务。后因河南嘉秀置业有限公司无力建设，2015年7月1日被告襄城县库庄镇人民政府与原告姚红兆、王雨签订协议书，“原置换群众土地协议违约终止，其他应达到的条件按原协议执行，原告原有土地0.852亩，置换门面房面积76.68平方米”……等。交付期限到2019年7月1日，在2019年7月1日交付置换的门面房到期后，被告没有按照协议约定交付门面房，原告认为被告的行政行为已经严重违约，侵害了其合法权益，诉至该院，要求被告履行2015年7月11日双方签订的《协议书》。襄城县人民法院经审理认为，（一）行政协议的订立，是在充分尊重行政相对人意思表示的基础上，以协商一致的方式达成协议，通过履行双方协议所确定的权利义务，实现行政管理的目标。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款规定的行政协议。”第二条第一款：“公民法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当受理：（一）政府特许经营协议；（二）土地房屋等征收征用补偿协议；……（六）其他行政协议”。该法律依据是因征收征用补偿协议发生的纠纷，审理中因原被告双方均未提供涉案土地征收、征用、补偿、安置等相关材料证明，此案中不符合该法律规定。（二）本案中2011年11月1日签订的合同系河南省襄城县库庄镇人民政府刘庄行政村（甲方）与河南省襄城县库庄镇刘庄村八组被征用户（乙方）所签，虽然合同上加盖有被告库庄镇人民政府的公章，但被告并不是该合同的签订及履行主体单位，只是作为担保人或见证人的身份，此协议不符合行政协议规定。2015年7月1日，签订的行政协议虽系被告库庄镇人民政府（甲方）与库庄镇刘庄村第八村民组村民（乙方）所签，但协议书明确约定“原2011年11月1日库庄镇刘庄行政村与该村八组被征地户签订的由河南省嘉秀置业有限公司建设门面房（原蓝湾半岛项目）置换群众土地协议违约终止，其他应达到的条件按原协议执行”足以说明该协议与第一个合同的关联性，是经过原被告双方充分协商后达成的意见，而非行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，具有行政法上权利义务内容的协议，而非行政协议。该纠纷双方可以通过其他途径予以解决。综上，本案纠纷不属于行政诉讼的受案范围，原告姚红兆、王雨的起诉本院不予支持，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第一项、第一百零一条第一款第二项之规定，裁定如下：驳回原告姚红兆、王雨的起诉。诉讼费50元退回原告。二上诉人不服一审裁定，向本院提起上诉称，一、一审法院认定本案纠纷不属于行政诉讼受案范围，裁定驳回起诉属适用法律错误。一审中，襄城县库庄镇人民政府认可涉案征地程序合法。姚红兆、王雨系襄城县库庄镇刘庄村村集体成员，在该村分得责任田0.852亩。因政府整体规划，要将二人责任田予以征收，作为征收土地方，襄城县库庄镇人民政府与姚红兆、王雨签订协议书，约定至2019年7月1日交付姚红兆、王雨76.68平方米的门面房作为征地补偿，且约定自2015年7月1日起至2019年7月1日新开发商建成门面房为止，每年7月1日前由襄城县库庄镇人民政府支付姚红兆王雨下年生活补助1700元/年/90平方米。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:(十)认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十条第一款第十一项规定的行政协议;第二条第二项规定，公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：(二)土地、房屋等征收征用补偿协议:第四条第一款规定，因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。第九条第二款规定，在行政协议案件中，行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指:请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务.结合以上法律规定，襄城县库庄镇人民政府与姚红兆、王雨签订本案《协议书》正是为了实现行政管理或者公共服务目标，该《协议书》是具有行政法上权利义务内容的协议，且原审中，襄城县库庄镇人民政府认可涉案征地程序合法，故本案《协议书》符合法律关于行政协议的规定，本案纠纷属于行政诉讼的受案范围。关于原审认为本案《协议书》与2011年11月1日的合同有关联，非行政机关为了实现行攻管理或者公共服务目标，不属于行政协议的意见，因本案《协议书》明确记载2011年11月1日的合同已违约终止，合同各方权利义务已经终止，签订本案《协议书》系双方自愿协商的结果，通过协议中交房及支付生活补助等内容可以认定，襄城县库庄镇人民政府系交付房屋的义务人，且原审中，襄城县库庄镇人民政府认可涉案征地程序合法，故本案《协议书》确系法律规定的行政协议。综上，本案纠纷系行政协议纠纷，属行政诉讼的受案范围。二、襄城县库庄镇人民政府逾期未履行《协议书》约定的义务，应承担继续履行的责任。本案协议书系双方真实意思表示，依法成立，合法有效。协议中约定的履行期限已经届满，且约定所要交付的房屋已经建成，襄城县库庄镇人民政府有能力履行义务而未履行义务，违反了协议约定及诚实信用原则，故姚红兆、王雨要求襄城县库庄镇人民政府立即履行2015年7月1日与姚红兆王雨签订的《协议书》，即向姚红兆、王雨交付76.68平方米门面房(或折合为市场对应价值766800元)义务的诉请，人民法院应予支持。综上，襄城县库庄镇人民政府2015年7月1日与姚红兆、王雨签订的《协议书》依法成立，合法有效，属法律规定的行政协议，本案纠纷属于行政诉讼的受案范围。襄城县库庄镇人民政府逾期有能力履行而未履行《协议书》约定的义务，应承担继续履行及赔偿损失的义务。综上，请求：1.撤销河南省襄城县人民法院(2020)豫1025行初19号行政裁定书;2.依法改判襄城县库庄镇人民政府立即履行2015年7月1日与姚红兆、王雨签订的《协议书》，即向姚红兆、王雨交付76.68平方米的门面房(或折合为市场对应价值766800元)；3.本案受理费由襄城县库庄镇人民政府负担。被上诉人辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，不存在撤销裁定的法定情形。本案属于民事纠纷，不属于行政诉讼法的受案范围。上诉人提出的上诉请求及事实理由，依法均不能成立，应当驳回上诉，维持原审裁定。具体理由如下:一、在本案当中，就上诉人置换门面房一事，在2011年11月1日，上诉人与河南嘉秀置业有限公司以及刘庄村村委会签订了土地置换门面房的合同，通过该合同可以看出被上诉人并非置换门面房的主体。同时，在2015年7月1日，上诉人与被上诉人签订协议一份，在该份协议当中明确对2011年11月1日所签订合同的违约条款进行了变更。除此以外，其他内容仍按照2011年11月1日所签订合同的内容进行。通过该两份合同可以看出，本案当中被上诉人并不具有向上诉人置换门面房的合同义务。上诉人在一审起诉的时候，也明确在起诉状中提出，2011年11月1日的合同是在被上诉人的主导下，由上诉人与村委会和相关的置业公司签订的合同，通过该两份合同可以清楚明确地看出，置换门面房的主体不属于被上诉人。二、上诉人主张的项目并非是库庄镇人民政府的项目，是襄城县城关镇人民政府的项目。在法庭辩论中上诉人也提到，2011年11月1日，上诉人与所在村委会和置业公司签订了协议，协议当中明确约定了置换房屋的面积、主体以及交房的期限，在合同当中所约定的交房期限到期后，并没有按照协议约定的期限向上诉人交付置换的房屋，因此上诉人进行上访。因上诉人系被上诉人辖区居民，为了解决信访问题上诉人与被上诉人签订了协议，即涉案的2015年7月1日的协议，在该协议中约定的非常明确，其仅仅是对2011年11月1日置换群众土地协议的违约条款进行了变更，除了违约条款，剩余其他内容全部按照原协议履行。三、从2015年签订的协议当中可以看出，被上诉人在本案当中的义务，仅仅是向上诉人支付违约费用，被上诉人也严格按照协议的约定，向上诉人支付了一定的费用，故涉案两份协议很清楚，被上诉人并非是置换房屋的主体。被上诉人愿意继续和城关镇人民政府进行协调，沟通本案的解决事宜。四、在涉案的两份协议中虽然加盖的有被上诉人的印章，也有被上诉人人员参与，但被上诉人并非是交付房屋的主体，被上诉人也无能力将涉案门面房交付给上诉人。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。二审审理期间，上诉人提交了下列证据：1.建设用地批准书复议件一份；证明涉案地块已被合法征收。2.照片五张；证明所建小区门面房已建成，符合交房条件。被上诉人对上诉人所举证据质证意见：对两份证据“三性”均有异议，认为第1份证据系复印件且所显示内容模糊不清，第2份证据不能证明照片中所显示的房屋系应当置换的房屋。本院认为，上诉人所举证据不能有效的证明其与本案具有关联性，故本院不予确认。本院经二审审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。另查明，姚红兆与王雨系夫妻。庭审中，上诉人与被上诉人均认可2015年7月后至2020年8月，被上诉人一直向上诉人支付生活补助费，上诉人称该生活补助费2015年至2019年是每年1400元，从今年即2020年开始是每年1700元。2011年11月1日，河南省襄城县库庄镇人民政府刘庄行政村（甲方）与襄城县库庄镇刘庄村八组（乙方）13户村民签订涉案《合同》一份，该合同载明“一、甲方就城中村改造事宜，需用有地户土地。二、甲方以每90平方米门面房兑换乙方每一亩土地。本协议优先分配文昌路由东往西至人民路的门面房。‥‥‥。五、工期三年，自2011年11月1日至2014年11月1日止。如工期超过协议规定日期，甲方必须向有地户赔偿每天每平方米20元。六、门面房的墙壁房顶必须是白色，硬化地板，门窗齐全。‥‥‥”。2015年7月1日，被上诉人襄城县库庄镇人民政府（甲方）与上诉人姚红兆、王雨（乙方）签订涉案协议书，该协议书载明“一、原2011年11月1日库庄镇刘庄行政村与该村八组被征地户签订的由河南嘉秀置业有限公司建设门面房（原蓝湾半岛项目）置换群众土地协议违约终止，其他应达到的条件按原协议执行。二、乙方原有土地0.852亩，置换门面房面积76.68平方米。位置文昌路，人民路以东。三、自2015年7月1日起至2019年7月1日新开发商建成门面房为止，每年7月1日前甲方向乙方支付下一年生活补助1700元/年/90平方米，如超期，按每年每90平方米2500元，支付生活补助。四、门面房分配时，所有应分门面房统一协商分配方案。五、甲方名称与公章名称一致，此合同签订后即生效，乙方不得以任何理由阻扰施工进度，如不听劝阻，依法追究相应责任”。本院认为，行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。其主要特征：一是一方主体是行政机关；二是协商订立；三是为了实现行政管理或者公共服务目标；四是具有行政法上权利义务内容。本案中，根据查明的事实可知,二上诉人请求履行的协议是上诉人与被上诉人协商一致而达成的，且订立协议时并不存在重大违法和现实公平明显违法的情形。故此判断是否属于行政协议的焦点即在其他几个方面。首先，在主体方面：2015年7月1日涉案协议签订方有被上诉人襄城县库庄镇人民政府，即便被上诉人称其协议源于2011年11月1日的涉案《合同》，在该合同中行政机关并不是合同的一方当事人，但鉴于被上诉人襄城县库庄镇人民政府确在该合同上加盖公章的事实，依据信赖利益保护原则，被上诉人襄城县库庄镇人民政府在涉案合同上加盖公章的行为应视为对在规定期限内向二上诉人交付门面房的一种承诺，况且二上诉人在本案中要求履行的是2015年7月1日的涉案协议。因此，2015年7月1日涉案协议在主体方面符合行政协议的特征。其次，在行政管理方面：被上诉人襄城县库庄镇人民政府签订的涉案协议并非是为了满足和实现其作为行政机关自身的利益，而是为了实现一定的行政管理职能即该协议中明确约定“此合同签订后即生效，乙方不得以任何理由阻扰施工进度，如不听劝阻，依法追究相应责任”，况且根据查明的事实可知，被上诉人为实现行政管理的目的已连续五年依据协议约定向二上诉人支付了生活补助费。因此，2015年7月1日涉案协议在行政管理方面符合行政协议的特征。最后，在是否具有行政法上权利义务内容方面：二上诉人要求履行涉案协议源于2011年11月1日的涉案《合同》，而该《合同》条文第一项即是因城中村改造事宜需用有地户土地，况且在涉案协议中将二上诉人应置换的门面房面积进一步明确为76.68平方米。因此，2015年7月1日涉案协议具有行政法上权利义务的内容。综上，二上诉人要求被上诉人履行的2015年7月1日涉案协议属于行政协议，一审法院认定事实不清，适用法律不当，应予纠正。同时，一审法院在审理中应就涉案协议的履行进一步查明事实。据此，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，经本院审判委员会研究决定，裁定如下：一、撤销河南省襄城县人民法院（2020）豫1025行初19号行政裁定；二、指令河南省襄城县人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  王五周审判员  袁 野审判员  董盼利二〇二〇年十二月二十八日法官助理张亚楠书记员牛萌