江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行终407号 上诉人（原审原告）东台市东吴生猪养殖场，住所地江苏省东台市金东台农场。 投资人林玉如。 委托代理人朱云，江苏博事达律师事务所律师。 委托代理人林长庆，江苏博事达律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）盐城市东台生态环境局，住所地江苏省东台市东台镇金海路**。 法定代表人崔庆明，该局局长。 委托代理人何良志。 委托代理人杜珉珉，江苏峰路律师事务所律师。 上诉人东台市东吴生猪养殖场（以下简称“东吴养殖场”）诉被上诉人盐城市东台生态环境局（以下简称“东台生态环境局”）环境行政处罚一案，上诉人东吴养殖场不服江苏省射阳县人民法院（2018）苏0924行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，经阅卷、调查，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，东吴养殖场项目于2008年兴建，当年12月投入运营。2015年曾因未建成配套污染防治设施被原东台市环境保护局（以下简称原东台环保局）实施行政处罚。 2018年4月5日，经调查，原东台环保局因东吴养殖场生猪养殖项目未建成配套的粪污储存及处理设施，已投入使用，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十五条的规定，作出东环限改字〔2018〕157号环境违法行为限期改正通知书，责令其于2018年4月21日前改正以上违法行为。 2018年4月22日，原东台环保局对东吴养殖场生猪养殖过程中未建设配套的畜禽粪污治理设施已投入运行，违反了国务院《建设项目环境保护管理条例》第十五条、第二十三条第一款的规定，立案调查。4月28日，经再次调查后，原东台环保局作出东环罚告字〔2018〕29号行政处罚事先（听证）告知书，告知东台养殖场：“拟对其作出停止生猪养殖，处二十五万元罚款的行政处罚，7日内有权进行陈述和申辩，未提出陈述申辩意见的，视为放弃此权利，如要求听证，可在收到告知书之日起3日内提出听证要求，逾期未提出听证申请的，视为放弃听证权利”，此告知书于2018年5月2日进行了留置送达，并由送达人向东吴养殖场的投资人林玉如短信告知。东吴养殖场收到后未提出申辩意见，亦未申请听证。2018年5月14日，原东台环保局作出东环罚〔2018〕20号行政处罚决定书（以下简称20号处罚决定），当日即向东吴养殖场进行了送达。此后东吴养殖场未履行20号处罚决定，于2018年9月提起本案诉讼。 另查明，2019年6月26日，原东台环保局更名为东台生态环境局。 原审法院认为，第一、东台生态环境局作为环境保护行政主管部门，对本辖区的环境违法行为享有依法处罚的职权。 第二、原环境保护部颁布的《环境行政处罚办法》第十二条第二款规定，根据最高人民法院关于行政行为种类和规范行政案件案由的规定，行政命令不属行政处罚，行政命令不适用行政处罚程序的规定。东台生态环境局因东吴养殖场的环境违法行为，进行现场调查后，作出限期改正通知书，该行政命令不违反法律、行政法规的规定。故东吴养殖场主张东台生态环境局作出的责令改正违法行为通知书程序违法，缺乏事实依据。 第三、东吴养殖场主张其在2015年时即因同样的违法行为被处罚，现再次被罚无事实依据。《环境行政处罚办法》第十一条规定，环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为。根据该办法，可以认定东吴养殖场实施了新的环境违法行为。在改正期限届满，东吴养殖场仍未改正，后东台生态环境局依法进行立案调查，并制作现场笔录、拍照存档，进行集体研究，后依法进行预处罚告知，在限定期限内未收到被处罚人申辩，依法作出行政处罚，此行为不违反《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称行政处罚法）的规定。 据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回东吴养殖场的诉讼请求。 上诉人东吴养殖场向本院提起上诉称：1、原审判决遗漏了上诉人已经建成并投入使用的沼气工程的性质。一审期间，上诉人提交了沼气工程竣工验收相关证据以及沼气工程项目的生态影响评估报告，以及项目可研报告的批复，足以证明该工程属于配套建设的环境污染防治措施。东台生态环境局以上诉人未建成配套的污染防治设施投入养殖场使用为由进行处罚，系认定事实错误。2、东台生态环境局对上诉人以同一违法行为进行两次处罚，违反法律规定。原审判决认定该违法行为处于延续或者继续状态，无法律依据。上诉人的沼气工程在2016年已经建成并投入使用，2018年1月由东台市发展和改革委员会、东台市农业委员会组织人员对该工程进行竣工验收。2017年9月由南京源恒环境研究所有限公司编制工程生态影响专题报告报送审批，但因为东台市人民政府的原因，导致工程至今未审批。2018年东台生态环境局再次以未建成配套的污染防治设施为由进行处罚，违反了一事不再罚的法律规定。3、原审法院认定被上诉人作出的限期整改通知书的时间在立案审批之前的事实，以该行政命令不属于行政处罚为由，认定被上诉人行政处罚程序合法，系适用法律错误。请求本院撤销原审判决；改判支持上诉人的全部诉讼请求；判决被上诉人承担本案一、二审诉讼费。 被上诉人东台生态环境局答辩称：1、根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》之规定，上诉人的生猪养殖项目应当编制环境影响报告书。上诉人应当在项目开工前编制环境影响报告书报环保行政主管部门审批，再依据经审批的环评文件要求，将污染防治配套设施与项目主体工程同时设计、同时施工，经验收合格后方可投产。上诉人所提供的《东台市东吴生猪养殖场生猪养殖及猪粪沼气工程项目对江苏盐城湿地珍禽国家级自然保护区生态影响专项报告》并不属于上述规定所要求的环境影响评价文件，也未经环保行政主管部门审批。上诉人并未依据《中华人民共和国环境影响评价法》的规定编制环评文件，也未办理环评审批手续。东台市生态环境局认定上诉人存在没有依据《建设项目环境保护管理条例》的规定建成配套环境保护设施的违法情形正确。2、案涉行政处罚不属于重复处罚。上诉人存在未建成配套的污染防治设施即投入运行的违法行为，东台生态环境局于2018年4月5日责令上诉人于2018年4月21日前改正，但上诉人并未改正，故东台生态环境局根据《环境行政处罚办法》第十一条之规定，可以认定上诉人存在新的违法行为，因此本案不属于重复处罚。3、东台生态环境局作出的环境违法行为限期改正通知书不属于行政处罚，因此不适用行政处罚的程序规定。根据《环境行政处罚办法》第十一条之规定，当事人未按照责令改正的要求进行改正的，且该行为处于连续状态的，方才认定是新的违法事实。因此，东台生态环境局在责令限期改正期限届满后立案查处，其先后顺序正确。请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，被诉20号处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。具体理由分述如下： 一是上诉人实施了生猪养殖项目未建成配套污染防治设施就投入养殖使用的违法行为。根据《建设项目环境影响评价分类管理名录》之规定，上诉人的生猪养殖项目应当编制环境影响报告书。《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。上诉人应当在项目开工前编制环境影响报告书报环保行政主管部门审批，再依据环评文件要求，将环境保护设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。东台生态环境局于2018年4月28日对东吴养殖场投资人林玉如的调查询问笔录表明，东吴养殖场生猪养殖项目未办理环评审批手续，生猪养殖过程中的污染物也没有配套的贮存处置设施。虽然上诉人建设了猪粪沼气工程，但该工程建成后，生猪养殖项目污染行为依然存在。因此，不能将该工程视为符合《建设项目环境保护条例》第十五条规定的配套建设的环境保护设施。东台生态环境局以上诉人生猪养殖项目未建成配套的污染防治设施就投入养殖使用为由，依照《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款、《环境行政处罚办法》第十二条第一款第三项之规定作出行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确。 二是被诉行政处罚行为并非重复处罚。《环境行政处罚办法》第十一条规定：“环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时作出责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令。责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或者连续状态的，可以认定为新的环境违法行为。”东台生态环境局于2018年4月5日责令上诉人于2018年4月21日前改正未建成配套的污染防治设施即投入运行的违法行为，但上诉人并未改正，东台生态环境局将上诉人处于持续状态的违法行为认定为新的违法行为并无不当。 三是被诉行政处罚决定程序合法。东台生态环境局在责令上诉人限期改正期限届满后发现上诉人的违法行为仍然处于持续状态，即认定该行为系新的违法行为而立案查处，行政程序符合行政处罚法的相关规定。 综上，上诉人东吴养殖场的上诉请求缺乏事实和法律依据，依法不予支持；原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，符合法律规定，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人东台市东吴生猪养殖场负担。 本判决为终审判决。 审判长 陈 迎 审判员 姜 立 审判员 刘尚雷 二〇二〇年十二月三十一日  法官助理吕长城 书记员朱自强