广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终2307号上诉人（原审被告）：广州市白云区教育局。住所地：广州市白云区*********。法定代表人：杨雄忠，局长。委托代理人：李梦妮，该局工作人员。委托代理人：赵雪茹，广东格方律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：广州市白云区孙瑞雪实验幼儿园。住所地：广州市白云区***********。法定代表人：孙瑞雪，园长。委托代理人：黄佳乐、刘颖星，广东合高律师事务所律师。原审第三人：广州市时代发展企业集团有限公司。住所地：广州市越秀区********。法定代表人：关婉姬，总经理。委托代理人：周石文、吴晓嘉，广东均桓律师事务所律师。上诉人广州市白云区教育局（下称白云区教育局）因与被上诉人广州市白云区孙瑞雪实验幼儿园（下称孙瑞雪幼儿园）、原审第三人广州市时代发展企业集团有限公司（下称时代发展公司）行政协议一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初3543号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭，于2020年10月22日组织庭询，上诉人白云区教育局的委托代理人李梦妮、赵雪茹，被上诉人孙瑞雪幼儿园的委托代理人黄佳乐、刘颖星，原审第三人时代发展公司的委托代理人周石文、吴晓嘉到庭参加庭询。现已审理终结。原审法院经审理查明，2004年7月19日，被告向第三人作出穗云教〔2004〕110号《关于承办时代玫瑰园配套幼儿园的通知》，同意将时代玫瑰园配套幼儿园交由第三人按公有民办性质组织承办，并与被告签订有关协议。2004年7月20日，广州市时代名苑房地产开发有限公司（以下简称时代名苑公司）与被告签订《广州市成片开发住宅小区教育设施配套建设移交、接收协议书》。协议约定时代玫瑰园小区内配套建设幼儿园壹所，校舍产权证由时代名苑公司办理后移交被告。2005年1月1日，被告（甲方）与第三人（乙方）签订《公建教育配套设施（小区配套幼儿园）承办合同书》。合同约定在时代玫瑰园小区开办幼儿园；承办时间为10年，即自2005年1月1日起至2015年1月1日止；国有资产占有金以租金形式收取，由幼儿园承办者交纳；有合同规定承办时间期满，又未签续约等情况的，甲方有权收回幼儿园另竞投举办者；幼儿园的园舍及设施属国有资产；甲方收回办学权时，乙方应归还园舍、场地（合同到期后，双方未再续签）。2007年，被告取得幼儿园场地产权。2005年5月9日，时代名苑公司与北京孙瑞雪教育文化交流中心签订《合作创办广州孙瑞雪实验幼儿园（时代玫瑰园）合同》（以下简称合作合同）。合同约定双方在广州市白云区时代玫瑰园创办“广州孙瑞雪实验幼儿园（时代玫瑰园）”；办学性质为国有民办幼儿园；合作期限为10年，从2005年9月1日起至2015年8月31日止。2006年1月10日，被告同意正式设立广州市白云区孙瑞雪实验幼儿园，原告取得办学许可（举办者为第三人），期限至2022年7月15日。原告设立后每年接受被告进行的年检、向第三人交纳租金（原告称系分别向第三人和区国资部门缴纳）。2015年11月10日，广州市时代地产集团有限公司与北京孙瑞雪教育文化交流中心签订《补充协议》。约定合作合同的合作期限延长至20年，即从2005年9月1日起至2025年8月31日。2019年4月12日，广州市白云区********发出《通告》，决定于2019年9月1日起将原告转办为普惠性幼儿园。2019年5月15日，被告向第三人发出云教〔2019〕281号《关于收回时代玫瑰园小区配套幼儿园承办权和办学场地的通知》，认为第三人承办时代玫瑰园小区配套幼儿园时间已于2015年到期。根据相关文件精神规定，决定于2019年7月15日前收回幼儿园的承办权和办学场地，开办为公办幼儿园。具体通知如下：“一、从即日起至收回幼儿园承办权、办学场地期间为过渡期，过渡期间幼儿园招生按照我区有关规定执行，不得招收插班生；幼儿园场地交回后现有尚未毕业的幼儿，按新的收费标准在原址就读至毕业，家长也可自行联系其他民办幼儿园就读。过渡期间，你单位及孙瑞雪实验幼儿园应继续加强管理，维护幼儿园正常的保教秩序。二、你单位应在2019年7月15日前将幼儿园承办权、办学场地交还我局。三、做好移交幼儿园承办权、办学场地的资产清查、财务结算等各项准备工作；幼儿园过渡期间及停办时，应当妥善安置并依法遣散教职工；幼儿园停办后，及时办理终止办学手续。”2019年7月12日，被告向第三人发出云教函〔2019〕240号《关于按时移交广州市白云区时代玫瑰园小区配套幼儿园承办权和办学场地的函》，再次要求第三人于2019年7月15日前完成办学场地移交等相关交接手续。2019年8月24日，被告与第三人签订《时代玫瑰园小区配套幼儿园承办权和办学场地移交接收确认书》，确认第三人已将小区配套幼儿园承办权及办学场地交还给被告。现被告已在原址开办公立幼儿园并正常招生入学。原审法院认为，本案争议焦点为：一、涉诉通知行为的可诉性；二、涉诉通知行为的合法性。关于涉诉通知行为的可诉性，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”因此，行政行为的相对人或具有一定利害关系的公民、法人或者其他组织具有原告主体资格。而与被诉行政行为是否具有法律上的利害关系，是确认公民、法人或者其他组织是否能够成为行政诉讼的原告的一个充分条件。本案中，原告自2006年经被告审批设立后，一直实际经营管理幼儿园，且每年接受被告进行的年检。被告作为教育行政主管部门作出涉诉通知后直接导致幼儿园实际经营者在该处无法继续办学的事实，对原告的权利义务产生影响，具有可诉性。关于被告认为系按照合同约定收回场地使用权和承办权属于民事法律关系的问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的协议。”据此，认定行政协议的客观标准应当包括以下三个方面：第一，协议的一方当事人是行政机关；第二，协议的内容涉及行政法上的权利义务；第三，协议的目的是为实现公共利益或者行政管理目标。本案中，被告与第三人签订的办学承办合同，系基于民办学校行政主管部门身份签订，合同约定目的是为了实现设立承办基础教育的民办幼儿园并发展的公益目的，具有行政管理色彩。因此，被告的抗辩意见，原审法院不予采纳。关于涉诉通知行为的合法性，《中华人民共和国民办教育促进法》第五条第一款规定：“民办学校与公办学校具有同等的法律地位，国家保障民办学校的办学自主权。”第九条第一款规定：“举办民办学校的社会组织，应当具有法人资格。”第十七条第一款规定：“审批机关对批准正式设立的民办学校发给办学许可证。”第五十六条规定：“民办学校有下列情形之一的，应当终止：（一）根据学校章程规定要求终止，并经审批机关批准的；（二）被吊销办学许可证的；（三）因资不抵债无法继续办学的。”因此，原告作为经批准设立的民办学校，享有独立的办学自主权及法人财产权，其终止办学应当符合法定情形。本案中，涉诉通知明确包含要求幼儿园不得招收插班生；做好移交的资产清查、财务结算等准备工作；过渡期间及停办时妥善安置、依法遣散教职工；停办后及时办理终止办学手续等内容。因此，在被告后续未再对原告及第三人作出其他行政行为的情况下，涉诉通知实质系要求原告终止办学的行政决定，现被告仅以承办合同到期为由要求终止原告办学，不符合前述法律规定中规定的应当终止办学情形，主要依据不足，依法应予撤销。鉴于原告已实际停办，且小区已开办公办幼儿园并招生入学，撤销涉诉通知会对社会公共利益造成重大损害，故依法应确认违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决确认被告广州市白云区教育局于2019年5月15日作出的云教〔2019〕281号《关于收回时代玫瑰园小区配套幼儿园承办权和办学场地的通知》违法。上诉人白云区教育局不服原审判决，向本院提起上诉称：一、关于涉案通知行为的可诉性。被上诉人的设立是基于原审第三人的举办权，上诉人发出的涉案通知的相对方为原审第三人，尽管被上诉人与涉案通知具有法律上的利害关系，但该通知并未对被上诉人产生实质性的影响。首先，被上诉人为原审第三人所举办，根据上诉人与原审第三人之间签订的《承办合同书》第—条的约定：承办时间为10年，即自2005年1月1日起至2015年1月1日止。根据《承办合同书》第五条的约定：本合同规定承办时间期满，又未续签约，甲方有权收回幼儿园另竞投举办者。上诉人收回原审第三人的举办权是有事实依据的。其次，就《承办合同书》的性质而言，尽管上诉人作为合同的一方当事人但并不意味着该合同就一定属于行政合同，合同的性质还是需要根据具体的内容来确定。原审第三人取得时代玫瑰园配套幼儿园的承办权是基于原审第三人的申请和上诉人组织的公开招投标行为，《承办合同书》的内容仅涉及承办权和场地使用权两个方面，均属于民事合同的性质。因此，上诉人向原审第三人发出的涉案通知行为是基于《承办合同书》的约定而作出的，涉及的内容也是针对原审第三人的承办权，对被上诉人的办学许可并未产生实质影响，被上诉人不是本案适格的当事人。原审第三人与被上诉人之间的举办与被举办关系应当通过民事途径另案来处理。二、关于涉案通知行为的合法性。一审法院认为：“……因此，原告作为经批准设立的民办学校，享有独立的办学自主权及法人财产权，其终止办学应当符合法定情形……”是对事实的错误认定。首先，被上诉人为原审第三人所举办，没有原审第三人通过竞标方式取得的承办权，被上诉人就不可能被设立。根据《承办合同书》第三条乙方的权利、责任和义务明确了：原审第三人负责幼儿园的全部办学经费，享有幼儿园的财政自主权，享有幼儿园的人事管理自主权。因此，幼儿园的财政、人事管理的自主权为原审第三人享有，并非被上诉人。其次，涉案的通知实质为收回场地和承办权，并未涉及幼儿园的办学许可证，一审法院混淆了“办学许可证”与“承办权”两个概念。涉案通知中明确表述收回幼儿园的承办权及办学场地，并未终止幼儿园的办学许可证。幼儿园在办学许可证有效期内仍可以继续办学，只需要办理相关的地址变更手续即可。因此，一审法院认为上诉人作出涉案通知的实质是要求终止办学是错误的，完全偏离了事实的真相。同时认为该通知违反了《中华人民共和国民办教育促进法》第五十六条的规定是适用法律错误，该法条所涉及的内容是民办学校终止的情形，上诉人并未吊销被上诉人的办学许可证，其办学许可证至今仍有效。如果上诉人要终止被上诉人的办学行为，可以直接吊销其办学许可证，无需向原审第三人发出收回承办权及场地的通知。本案的实质问题在于原审第三人作为举办者，基于承办合同的到期，无权在涉案场地继续办学，在办学许可证有效期内，可以办理场地变更手续。根据《中华人民共和国民办教育促进法》第十九条的规定，民办学校的举办者可以自行选择设立非营利性或者营利性民办学校，这就说明了举办者与被举办者之间的问题，是属于内部的问题。其可以协商处理，协商不成可以通过民事诉讼途径来解决。综上所述，涉案通知的相对人为原审第三人，尽管被上诉人与涉案通知之间存在一定的利害关系，但其办学许可证并未受到实质性的影响。如果说涉案通知存在一定的问题，也仅仅是文字表述的问题，并不存在违法之处。事实上，原审第三人已经于2019年8月24日将场地及承办权交回给上诉人，上诉人与被上诉人之间已经妥善解决好了后续的问题，包括物品的交接，资产的回购等等。2019年9月，已在涉案的场地上开办了公立幼儿园。上诉请求：1.撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求：2.一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人孙瑞雪幼儿园二审答辩称：一、涉案通知行为具有可诉性。根据《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，上诉人作为教育行政主管部门，是幼儿园的业务主管部门，具有民办学校办学许可的审批、吊销、变更、年检等行政职能，有权对民办学校的办学许可作出具有实质性影响的行政行为。根据《教育法》第二十七条规定，涉案通知不但决定收回幼儿园的承办权和办学场地，还决定幼儿园不得招生，要求资产清查、财务结算、遣散教职工、办理终止办学手续，上诉人这些决定使幼儿园不符合《教育法》第二十七条的基本办学条件，对幼儿园的权利义务确实质性影响，涉案通知作出后具有终局性和法律强制力，最终直接导致幼儿园至今无法继续办学的事实，原告与行政行为有利害关系。关于上诉人与原审第三人签订的办学承办合同形成的法律关系，根据教育局提交的证据，2004年7月19日对原审第三人作出《关于承办时代玫瑰园配套幼儿园的通知》（穗云教〔2004〕110号），同意将时代玫瑰园配套幼儿园交由其按公有民办性质组织承办。2005年1月1日，双方签订办学承办合同。2006年1月10日以《关于同意正式设立广州市白云区孙瑞雪实验幼儿园的批复》的批文形式许可幼儿园设立。其中，2005年1月1日双方签订办学承办合同，合同约定目的是在政府办学和社会办学共同发展的格局下，通过办学协议让原审第三人承办玫瑰园住宅小区配套幼儿园，合同条款具有实现教育行政管理目的，涉及行政法上权利义务内容，如：“二、甲方的权利、责任和义务：1.行使对乙方承办该幼儿园办学方针、执行政策法规的监督管理和业务指导、督导评估、财务审计，甲方视需要有权派巡视员驻园。2.每年对幼儿园下达服务范围内的以及政府指令性的招生任务。3.对幼儿园的收费依法实施监督，依法纠正幼儿园在收费和财务、园产管理上的错误。……”“三、乙方的权利、责任和义务：1.服从当地街道、镇政府的管理。2.乙方在申请并得到《办学许可证》后方能正式招生开办。……”等。因此，从2004年至2006年整个审批幼儿园设立的过程看，签订办学承办合同是教育局作出行政许可的其中一部分行政行为，属于《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定的行政协议，涉案通知关于承办合同的内容不是基于民事合同关系作出，具有行政可诉性。上诉人认为承办合同属于民事合同及上诉人因民事合同关系作出涉案通知行为没有对我方权利义务产生实质影响的上诉理由不符合事实，也没有法律依据，不应被采纳。二、涉案通知行为不具有合法性。根据《民办教育促进法》第五条、第二十二条、第五十六条规定，民办学校是法律上的独立法人，与举办者的财产相分离，理事会、董事会是民办学校的决策机构，行使的职权包括：决定学校的分立、合并、终止。民办学校自行终止属于学校办学自主权范围内的事项，任何组织和个人都不得干预。民办学校的强制终止是以被审批机关吊销办学许可证为前提。民办学校因破产终止要经过人民法院宣告。本案中，涉案通知要求幼儿园不得招收插班生、尚未毕业的幼儿按新的收费标准在原址就读或转校就读、做好移交的资产清查、财务结算、停办时妥善安置、依法遣散教职工、停办后办理终止办学手续等，这些都属于《民办教育促进法》第五十七条至第六十条规定的民办学校终止办学时应履行的义务。上诉人作出涉案通知目的就是终止幼儿园办学，在幼儿园不具有任何一种法定应当终止情形的情况下，该终局性行政决定没有法律依据。关于上诉人认为原审第三人拥有幼儿园财政自主权的上诉理由，根据《民办教育促进法》第三十六条、第三十七条规定，民办学校具有独立法人资格，对投入的财产享商法人财产权，上诉人认为幼儿园的财政、人事管理自主权为原审第三人享有的上诉理由与法律规定不符。三、关于幼儿园受到的实质影响。关于上诉人认为幼儿园办学许可证未收到实质性影响的上诉理由，幼儿园在上诉人作出涉案通知行为后，原审第三人把场地交给上诉人，幼儿园因此失去了办学场地，生源和教职工全部流失，办学业务网站“白云区教育局办公自动化系统(OA)”和“全国学前教育管理信息系统”全部办学业务账户被上诉人锁定无法登陆、无法办理办学业务，直到目前仍是实际停办状态，这些都是因为上诉人作出涉案通知行为直接导致的后果，上诉人所谓没有受到实质影响、可以通过变更地址继续办学的理由完全与事实不符。综上，上诉人作为教育行政主管部门在没有法律依据的情况下终止我方的正常办学，致使后续失去办学场地、生源和教职工流失、无法登陆教育系统办理业务等后果，足以证明上诉人作出的通知行为对我方的权利义务产生了实质影响。上诉人提出的上诉理由均并没有事实和法律依据，依法应驳回上诉，维持原判决。原审第三人时代发展公司述称：我方认为被上诉人并非涉案通知的相对方，上述通知也不存在强制被上诉人履行一定行为的行政内容，并没有限制侵犯被上诉人的权益。所以我方认为被上诉人并非涉案行政行为的相对人，不具有提起行政诉讼的主体资格，依法应当驳回起诉。经审查，原审法院查明的事实有相应证据证实，本院予以确认。另查明，时代名苑公司后更名为广州市时代地产集团有限公司，现为广州市时代控股集团有限公司。第三人时代发展公司曾用名为广州市时代地产发展集团有限公司、广州市时代投资发展公司。2020年11月10日企查查网站企业信用报告显示，时代名苑公司与第三人时代发展公司分属独立法人，股本结构上无关联关系。时代发展公司现任股东岑兆雄系广州市时代控股集团有限公司（原时代名苑公司）副董事长。原审庭审笔录载明，第三人自认时代名苑公司与被上诉人签约系受其委托。本院认为，本案被上诉人向原审第三人作出《关于收回时代玫瑰园小区配套幼儿园承办权和办学场地的通知》，实质是单方行使合同解除权的行为。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条，被上诉人虽然不是案涉行政协议的相对人，但作为与行政协议有利害的关系的法人，认为被上诉人单方终止协议的行为损害其合法权益，有权提起本案诉讼。原审法院案由定性有误，本院予以纠正。本案的争议焦点是被上诉人发出案涉通知终止协议的行为是否具有事实和法律依据，对此应参照适用合同法的有关规定予以审查。从本案各方当事人提交的证据看，2005年1月1日上诉人与原审第三人（乙方）签订《公建教育配套设施（小区配套幼儿园）承办合同书》，该合同系上诉人基于其教育行政管理机关的地位，为提供公共服务、达成学前教育管理目标，与原审第三人协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。合同约定原审第三人在时代玫瑰园小区开办幼儿园，承办时间自2005年1月1日起至2015年1月1日止。合同约定的终期到达后，被上诉人孙瑞雪实验幼儿园仍然在案涉场所继续办学，并向上诉人及原审第三人分别缴纳国有资产占用费和场所租赁费，参照合同法关于租赁合同的规定，对此应视为由定期租赁合同变更为不定期合同，上诉人作为案涉办学场所的业主，在给予相对方适当准备时间后，有权随时解除合同。上诉人提前三个月向原审第三人发出案涉通知，已经给相对人预留出了足够时间，符合合同法第二百三十二条的规定。因此，应认定上诉人作出案涉通知系依法行使合同解除权的行为，原审第三人对此亦予以认可，未在法定期间对此提出异议，并配合完成案涉办学场所腾退工作后与上诉人签订移交接收确认书，因此，案涉合同属于依法行使解除权予以解除的情形。被上诉人主张上诉人发出案涉通知实质系终止办学，经查，本案中，上诉人发出案涉通知系基于其与原审第三人的合同行为，被上诉人并非该通知的相对人，且上诉人自始未与被上诉人就案涉场所签订任何租赁性质的合同。上诉人于2016年向被上诉人续颁办学许可，终期为2022年，被上诉人并未作出决定撤回或者撤销该办学许可，案涉通知系向合同相对人作出，仅涉及上诉人的办学场所而非办学资格问题，上诉人的办学资质并不因案涉通知行为而受剥夺，在规定期限内仍可以在适当场所继续办学。被上诉人主张其因办学场所腾退而遭受财产损失，但该损失不应归责于上诉人的合同解除行为，而属于与原审第三人及案外人广州市时代地产集团有限公司的纠纷，被上诉人可以另案向案外人主张。被上诉人的前述主张与事实不符，本院不予采纳。综上所述，原审法院认为涉诉通知实质系要求原告终止办学的行政决定，并判决确认上诉人作出的案涉通知违法，属于认定事实和适用法律错误，应予改判。上诉人白云区教育局的上诉理由成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定,判决如下：一、撤销广州铁路运输法院（2019）粤7101行初3543号行政判决；二、驳回被上诉人广州市白云区孙瑞雪实验幼儿园的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人广州市白云区孙瑞雪实验幼儿园负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 余树林审 判 员 金 霞二〇二〇年十二月十六日法官助理 邵 艳书 记 员 林润华