江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣行终461号上诉人（原审原告）邓平安，男，1978年2月23日出生，汉族，住江西省万载县。委托代理人段悦秋，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）万载县人民政府，住所地：江西省宜春市万载县沿河西路**。法定代表人曾文军，该县县长。委托代理人龙迎大，万载县房屋征收管理局局长。委托代理人刘剑伟，江西康乐律师事务所律师。上诉人邓平安因其诉万载县人民政府（以下简称万载县政府）房屋征收决定一案，不服江西省宜春市中级人民法院（2020）赣09行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定，万载县政府根据江西省住房和城乡建设厅、江西省发改委、江西省财政厅《关于下达2019年全省保障性安居工程任务计划的通知》，启动万载县2019年城市棚户区改造提升项目，该项目符合万载县土地利用总体规划、城乡规划和2019年国民经济和社会发展年度计划。万载县政府于2019年5月30日公布补偿安置方案意见稿征求公众意见，于2019年7月3日召开补偿安置方案意见稿听证会，听取公众意见。2019年10月30日，江西省为宜工程顾问有限责任公司对万载县2019年城市棚户区改造项目出具社会稳定风险评估报告，分析认为该项目社会稳定风险属于“低风险”。2019年11月8日，被告万载县政府作出万府字〔2019〕193号《万载县人民政府关于对万载县2019年城市棚户区改造提升项目房屋实施征收的决定》（以下简称193号《房屋征收决定》），决定对万载县2019年城市棚户区改造提升项目范围内房屋实施征收，并于同日发布房屋征收公告，公告载明了征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。原告所有的集体土地上的房屋位于征收范围内，涉案征收决定征收的房屋既包含国有土地上的房屋，也包含集体土地上的房屋。原告认为该征收决定实体和程序均违法，故诉至法院要求撤销该征收决定。一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定，被告万载县政府具有作出本案被诉房屋征收决定的职权。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八、九、十、十一、十二、十三条规定，作出房屋征收决定应当符合公共利益需要；符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；保障性安居工程建设，还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划；市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见，征求意见期限不得少于30日，应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布；作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用；作出房屋征收决定后应当及时公告。本案中，被告万载县政府提供的证据足以证明万载县2019年城市棚户区改造提升项目已经列入2019年全省保障性安居工程计划中，符合公共利益需要，符合万载县土地利用总体规划、城乡规划和2019年国民经济和社会发展年度计划。万载县政府作出被诉征收决定前对该项目进行了社会稳定风险评估，并对补偿安置方案征求了公众意见，作出征收决定后及时发布了征收公告，被告万载县政府作出被诉征收决定的程序基本合法。至于万载县政府未提供证据，证明其作出征收决定前，征收补偿费已经足额到位、专户存储、专款专用存在瑕疵的问题，并不影响该征收决定整体的合法性，对于该程序瑕疵予以指正；结合本案征收决定所涉范围内大部分被征收人已完成安置补偿并搬迁的事实，可以认定万载县政府的征收补偿费实际已基本足额到位。需要指出的是，虽然原告房屋所在土地为农村集体土地，但属于城市规划范围内，万载县政府为改善人居环境，完善城市功能，基于城市棚户区改造的需求，仅对原告的房屋参照国有土地上房屋的征收程序和补偿标准实施征收，更加有利于保障原告征收的合法权益，且并不涉及原告所在集体土地征收，不会对原告的实体权益产生不利影响。综上所述，被告万载县政府作出的193号《房屋征收决定》事实清楚、适用法律正确、程序基本合法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告邓平安的诉讼请求。邓平安不服，提出上诉称：1．请求撤销宜春市中级人民法院（2020）赣09行初13号行政判决。2．请求撤销被上诉人作出的《关于对万载县2019年城市棚户区改造提升项目房屋实施征收的决定》。3．本案诉讼费用由被上诉人承担。主要事实和理由是：一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，应予撤销，并依法改判。具体理由如下：1．上诉人对自己的土地和房屋享有合法权利，房屋依法应作为地上附着物在集体土地征收过程中与土地一并进行征收和补偿，而非以“国有土地上房屋征收决定”的形式进行征收；即便被上诉人以“棚改”的名义参照国有土地上房屋征收程序对上诉人房屋实施征收，也应当在对集体土地进行征收并做好补偿工作的前提下进行。被上诉人以“房屋征收决定”的形式规避集体土地征收法定程序，该行为超越职权，适用法律、法规错误。2．既然被上诉人以“国有土地上房屋征收决定”的形式作出案涉房屋征收决定，那么被上诉人就应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》确定的安置补偿标准做好上诉人房屋的安置补偿工作，但被上诉人并未以国有土地上房屋征收标准实施征收并落实补偿安置工作，侵犯了上诉人合法权益。一审法院认定被上诉人以国有土地上房屋征收补偿标准实施征收，更加有利于保障上诉人征收的合法权益，系认定事实不清，适用法律错误。3．被上诉人作出193号《房屋征收决定》欠缺法定的必备前提条件，无论是实体上还是程序上，均严重违法，应予以撤销。一审判决认定被上诉人作出193号《房屋征收决定》事实清楚、适用法律正确、程序基本合法，系判决错误。（1）被上诉人没有提供证据证明案涉征收决定符合公共利益需要之法定前提，并且达到了“确需”征收的情况，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第八条关于“公共利益”需要以及“确需征收”的强制性规定。（2）被上诉人提供的证据无法证明案涉征收决定所涉建设活动符合法律规定的“四规划一计划”，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条及《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第九条的强制性规定。（3）案涉《万载县2019年城市棚户区改造提升集体土地上房屋征收补偿安置实施方案》，无论是在实体内容上还是制作程序上都严重违法，侵害被征收人的合法权益，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》多条规定。（4）被上诉人在作出193号《房屋征收决定》前，未依法进行社会稳定风险评估，而且其未提供证据证明征收补偿费用已经依法足额到位、专户存储、专款专用，程序严重违法，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条、《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十五条、第十六条的规定。（5）被上诉人在作出193号《房屋征收决定》前，未经本级人民政府常务会议讨论决定，违反《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十六条的规定。（6）房屋征收部门没有对征收范围内被征收房屋的相关情况进行调查登记，被上诉人也未提供调查登记结果在征收范围内向被征收人公布证据，侵犯被征收人的知情权和对登记调查结果提出异议的权利。（7）被上诉人在作出193号《房屋征收决定》前，没有对未经登记的被征收房屋的合法性、用途、建筑面积等进行调查。综上所述，一审法院所作行政判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。请求二审法院依法查明事实、公正审理，支持上诉人的上诉请求。被上诉人万载县政府答辩称：1．上诉人的房屋位于城市规划范围内，集体土地上房屋的征收决定参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定执行。集体土地上房屋征收补偿标准要比国有土地上房屋征收补偿标准更低，但为公平起见，政府在同时征收国有土地和集体土地上的房屋时，除扣除土地出让金因素之外，其他标准基本上会予以统一。2．万载县政府作出的193号《房屋征收决定》符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，程序合法。3．补偿安置方式、政策性补偿及补助合法合规。本项目计划征收房屋5834户，截止至一审开庭时，除了约10户未签约，其余户均签约并主动搬迁，2019年棚改的签约率达到99%，这说明绝大部分被征收人是同意征收标准的。4．上诉人的上诉理由无事实和法律依据。（1）关于房屋征收决定是否符合公共利益的问题。棚户区是指城市和乡镇范围内使用年限久、简易结构房屋多、房屋质量差、人均面积小、基础设施配套不齐全、交通不便利、治安和消防隐患大、环境卫生“脏、乱、差”的区域。对棚户区改造本身就属于保障性安居工程，万载县政府根据江西省住建厅、江西省、江西省财政厅《关于下达2019年全省保障性安居工程任务计划的通知》启动2019年棚户区改造提升项目本身就是基于对旧城区改建的总体需要，符合法律规定。（2）关于涉案“四规划一计划”的制定程序是否合法的问题。征收活动要符合“四规划一计划”的要求，人民法院审查的是相关征收建设活动是否符合“四规划一计划”，而非“四规划一计划”本身。在通常情况下，“四规划一计划”仅作为涉案证据，从证据的客观性、关联性、合法性角度予以审查。（3）关于房屋征收是否明确征收范围的问题。万载县城市规划建设委员会在2019年6月10日的会议纪要中明确，2019年城区棚改红线范围核心区4.7平方公里，并提供了红线图。（4）关于补偿是否合法的问题。其一、截止到一审结束5834户棚改居民当中只有不到10户未签约，签约率超过99%，说明绝大部分被征收人对补偿标准是认可的，选择货币补偿的居民可以在同等地段购买同等面积的房屋。其二、在《房屋征收决定》中，对于被征收人临时安置过渡费已经进行了明确的规定。其三、《房屋征收决定》明确对征收住宅的情形给予被征收人货币补偿及房屋置换的选择权，通过评估后进行货币补偿，保障了被征收人的合法权益。其四、《房屋征收决定》对于征收集体土地上房屋的补偿参照征收国有土地上房屋的补偿标准，相应扣减了土地出让金，集体土地上村民可在土地征收时另行获得土地征收的补偿，并不影响村民的权益。其五、关于《房屋征收决定》作出前的程序性调查、论证过程能否作为认定《房屋征收决定》违法的理由。万载县政府摸底调查、征收补偿方案和社会稳定风险评估也要经过论证，这些只是作出征收决定前的程序性行政行为，属于不可诉行政行为。其六、关于社会稳定风险评估能否委托第三方民事主体制作的问题。重大事项的社会稳定风险第三方评估机制符合政府、市场和社会三者合作治理的社会管理模式，既能增强重大事项的民意基础，又可实现重大事项的合民意性。5．如果撤销193号《房屋征收决定》会损害国家和社会公共利益。案涉项目被征收人签约率超过99%，绝大多数被征收房屋已经按照《房屋征收决定》的要求，在2019年12月31日之前被拆除了。案涉项目的5834户被征收房屋的绝大多数被征收人对于征收补偿标准是认可的，如果撤销案涉《房屋征收决定》会损害国家和社会公共利益。综上，答辩人作出的193号《房屋征收决定》符合公共利益的需要，且程序合法，补偿合理。综上所述，请求江西省高级人民法院驳回被答辩人的上诉，维持原判。双方当事人向一审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致。本院认为，从邓平安在一审起诉的诉讼请求及本案卷宗材料来看，可以确定本案核心争议焦点是：被上诉人万载县政府作出的案涉193号《房屋征收决定》是否合法。本案在万载县政府决定征收的范围中，既有国有土地上的房屋，也有集体土地上的房屋。上诉人邓平安的房屋虽然建设于集体土地上，但位于万载县城市规划区范围内，万载县政府决定对此集体土地上房屋的征收参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定执行，在现有法律架构下，符合有关法律、法规的精神，并无不当。对规划区内房屋征收决定影响众多被征收人合法权益，事关建设项目的顺利推进和社会和谐稳定，人民法院对征收决定的审查，应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定依法进行。人民法院一般应审查建设项目是否基于公共利益的需要、建设活动是否符合一系列规划、征收补偿方案是否已经公布并根据公众意见修改公布、是否已进行社会稳定风险评估、征收补偿费用是否已经足额到位、专户存储、专款专用等问题。本案所涉万载县棚户区改造项目符合万载县土地利用总体规划，且已经纳入万载县2019年度国民经济和社会发展年度计划。在项目经过补偿方案拟定、论证，社会稳定风险评估，征收补偿费用足额到位后，万载县政府根据2019年全省保障性安居工程任务计划的要求，同时制定《万载县2019年城市棚户区改造提升国有土地上房屋征收补偿安置实施方案》、《万载县2019年城市棚户区改造提升集体土地上房屋征收补偿安置实施方案》，同意由万载县房屋征收管理局对本案所涉改造项目国有土地上的房屋进行依法征收和集体土地上的房屋进行依法拆迁安置，并于作出房屋征收决定的当日即在征收范围内进行了公告，公告文本载明了项目名称、征收范围及对象、征收实施期限、征收部门及实施时间、房屋征收与补偿方案，告知了被征收人提起行政复议和行政诉讼等权利事项。案涉《房屋征收决定》符合法律法规的规定。现针对上诉人邓平安的上诉理由，结合本案事实和证据，综合评析如下：1．关于上诉人邓平安提出案涉项目不具有公共利益的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：……（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要。第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。本案中，万载县政府作为县级人民政府，具体负责本行政区域内的房屋征收与补偿工作，具有法律、法规上的职权。江西省住房和城乡建设厅、江西省发展和改革委员会、江西省财政厅共同下发赣建保〔2019〕4号《关于下达2019年全省保障性安居工程任务计划的通知》，万载县政府根据该文件启动2019年万载县棚户区改造提升项目，本身就是基于对旧城区改建、促进万载县国民经济和社会发展的总体需要，符合上述法律、法规的规定，充分体现了案涉行政征收目的就是为“公共利益”的需要。故上诉人邓平安的该上诉理由与查明的事实和法律规定不符，本院不予支持。2．关于上诉人邓平安提出案涉193号《房屋征收决定》不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》“四规划一计划”的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。本案中，2019年7月10日万载县自然资源局作出《关于2019年万载县棚户区改造土地利用总体规划情况的说明》，证实万载县2019年棚改范围图符合万载城市总体规划和土地利用总体规划。2019年1月20日万载县发展和改革委员会作出《关于万载2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划草案的报告》，证实案涉棚户区改造项目已纳入万载县国民经济和社会发展2019年年度计划。二审中，被上诉人万载县政府提交了由于客观原因未能在一审中提交的《江西省万载县南部新城控制性详细规划》（2013-2030），证实案涉棚户区改造项目符合万载县城乡规划。另外，万载县棚户区改造项目本身就属于专项计划，因此案涉《房屋征收决定》符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》中关于“四规划一计划”的要求。因此，上诉人邓平安该上诉理由与查明的事实和证据不符，本院不予支持。3．关于上诉人邓平安提出被上诉人在作出案涉193号《房屋征收决定》前，未依法进行社会稳定风险评估；《房屋征收决定》未经万载县政府常务会议讨论决定；征收补偿费用未专户存储、专款专用等问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。第二款规定，作出征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，万载县政府在2019年11月8日作出案涉征收决定。2019年10月30日江西省为宜工程顾问有限责任公司对万载县2019年城市棚户区改造项目作出《社会稳定风险评估报告》，经落实风险防范措施后，对本项目的社会稳定等级，评估为“低风险”。由此可见，被上诉人万载县政府在作出193号《房屋征收决定》前，已经依法进行社会稳定风险评估。上诉人邓平安该项上诉理由明显与事实和证据不符，不能成立，本院不予支持。案涉房屋征收决定涉及5834户，属于“人数较多”情形，依法应当经万载县政府常务会议讨论。虽然被上诉人在一审程序中由于客观原因未能提交，但在二审中提交其早已形成的《万载县政府常务会议讨论纪要》（第四十九期），亦可以印证。故邓平安该项上诉理由不能成立。另外，万载县政府至今尚未提供专户存储的相应账号、银行流水情况，确实存在不当之处。但基于截止一审结束时，5843户棚改居民当中，只有不到10户未签约，签约率超过99%，案涉被征收人中绝大部分已经腾房，交由万载县政府依法拆除，绝大多数被征收人的合法权益已经实际上得到保障。故邓平安该上诉理由已无实际意义，本院不予支持。4．关于上诉人邓平安提出其房屋所在土地性质为农村集体土地，其房屋依法应当作为地上附着物在集体土地征收程序中与土地一并进行征收和补偿，不能单独征收房屋问题。《中华人民共和国城乡规划法》第二条第二款规定，本法所称规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。国法〔2013〕25号《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》第二条“全面推进各类棚户区改造”第（一）项“城市棚户区改造”中规定“在加快推进集中成片城市棚户区改造的基础上，各地区要逐步将其他棚户区、城中村改造，统一纳入城市棚户区改造范围，稳步、有序推进。市县人民政府应结合当地实际，合理界定城市棚户区具体改造范围”。本案中，万载县政府为进一步加快该县棚户区改造步伐，改善人居环境，完善城市功能，建设幸福城市，将万载县南部城区片区等纳入城市棚户区改造项目的区域，该区域既涉及国有土地上房屋征收，也包括集体土地上房屋拆迁安置。本案万载县政府所制定《房屋征收决定》文字上表述是“集体土地上房屋征收补偿安置”，实际上是“集体土地上房屋拆迁补偿安置”，存在表述不准的问题。万载县政府在本次棚户区项目提升中，仅是对地上附着物房屋予以拆除，并没有将案涉集体土地予以征收。从二审庭询情况来看，结合双方当事人的谈话以及城市规划红线图等证据，可以分析出，上诉人的案涉房屋已经位于万载县县城规划区范围内。根据上述法律、法规的规定，被上诉人万载县政府为改善上诉人的居住环境，同时根据城市规划的相关规定，为平整土地的需要，作出案涉《房屋征收决定》，可予支持。综上，上诉人邓平安的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决驳回邓平安的诉讼请求，认定事实清楚，证据确凿、充分，适用法律正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人邓平安承担。本判决为终审判决。审判长  古豪莉审判员  王丽君审判员  方石清二〇二〇年十二月八日书记员  徐依沫附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……