北京市高级人民法院行 政 判 决 书（2020）京行终5819号上诉人（一审原告）伍晓春，女，1967年3月22日出生，汉族，住北京市怀柔区。被上诉人（一审被告）北京市怀柔区人民政府，住所地北京市怀柔区府前街**。法定代表人于庆丰，区长。委托代理人石娜，北京市怀柔区司法局工作人员。委托代理人徐键康，北京市怀柔区司法局工作人员。一审第三人张启森，男，1956年11月16日出生，汉族，住北京市怀柔区。伍晓春因诉北京市怀柔区人民政府（以下简称怀柔区政府）不履行法定职责一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）（2020）京04行初347号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。伍晓春起诉至一审法院称，伍晓春于2019年12月19日向怀柔区政府邮寄了《补发土地经营权证书及林证书的申请书》，要求补发2010年12月30日与北京市怀柔区渤海镇沙峪村集体经济合作社（以下简称沙峪村经济合作社）签订的编号为怀渤农地确权确利协议（2006）第003号《农户土地承包经营权确权确利协议书》（以下简称《协议书》）的9.58亩土地的经营权证书及林权证书。但怀柔区政府未答复，故起诉要求依法判决怀柔区政府收到伍晓春2019年12月19日邮寄的申请材料不答复违法，本案诉讼费由怀柔区政府承担。审理过程中，伍晓春变更诉讼请求为要求怀柔区政府履行职责，对伍晓春2019年12月19日邮寄的申请材料进行答复。一审法院经审理查明，张启森系北京市怀柔区渤海镇沙峪村（以下简称沙峪村）村民。2010年12月30日，伍晓春代张启森与沙峪村经济合作社签订《协议书》，约定：家庭确权人口为3.5人，家庭拥有承包经营权份额4.29亩，自愿将1.4亩流转给村集体经济组织经营；流转期限自2005年7月1日起至2027年12月31日止。2019年12月19日，伍晓春、张启森向怀柔区政府邮寄了《补发土地经营权证书及林证书的申请书》，要求补发2010年12月30日与沙峪村经济合作社签订的《协议书》的9.58亩土地的经营权证书及林权证书。怀柔区政府2019年12月20日收到申请后，于2019年12月25日将伍晓春提出的涉案申请交由渤海镇政府处理，渤海镇政府于2020年2月7日向伍晓春作出《答复书》，2020年2月15日送达伍晓春。伍晓春不服，诉至一审法院。一审法院经审理认为，为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，赋予农民长期而有保障的土地使用权，维护农村土地承包当事人的合法权益，促进农业、农村经济发展和农村社会稳定，第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2002年8月29日通过了《中华人民共和国农村土地承包法》，自2003年3月1日起施行。2009年8月27日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第十次会议对该法进行了第一次修正。2018年12月29日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议对该法进行了第二次修正。根据该法第二十二条第一款、第二十三条、第二十四条第一款的规定，发包方应当与承包方签订书面承包合同；承包合同自成立之日起生效；承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权；国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。为维护承包方依法取得的土地承包经营权，加强农村土地承包经营权证管理，原中华人民共和国农业部于2003年11月14日发布了《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》，自2004年1月1日起施行。该规章对申请颁发农村土地承包经营权证的程序以及土地承包经营权证的内容等作出了具体规定。其中，第五条规定，农村土地承包经营权证所载明的权利有效期限，应与依法签订的土地承包合同约定的承包期一致。第六条规定，农村土地承包经营权证应包括以下内容：（一）名称和编号；（二）发证机关及日期；（三）承包期限和起止日期；（四）承包土地名称、坐落、面积、用途；（五）农村土地承包经营权变动情况；（六）其他应当注明的事项。第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。可见，申请颁发农村土地承包经营权证，需要报送相关材料并履行相应程序要求，其中，乡（镇）人民政府农村经营管理部门进行初审是办理程序的必经环节之一。本案中，伍晓春直接向怀柔区政府邮寄申请书，请求怀柔区政府补发9.58亩土地承包经营权证书及林权证书。一方面，伍晓春认可其并未就其所称的土地签订土地承包合同，伍晓春在诉讼中提交的证据也不足以证明其已经取得所称土地的承包经营权，更不足以证明要求发证土地的具体位置。伍晓春直接向怀柔区政府邮寄《补发土地经营权证书及林证书的申请书》，显然不符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》规定的申请颁发土地承包经营权证的程序要求。据此，伍晓春要求一审法院判令怀柔区政府为其补发9.58亩土地承包经营权证的诉讼请求缺乏相应的事实根据和法律依据，一审法院不予支持。怀柔区政府收到伍晓春的申请后批转由渤海镇政府处理，伍晓春认可渤海镇政府向伍晓春作出了书面答复。同时，包括《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》在内的法律、法规、规章均未明确规定县级以上人民政府应当对村民直接向其提出的颁发土地承包经营权证的申请作出答复，更未规定作出答复的期限。据此，伍晓春要求一审法院判决怀柔区政府履行职责，对伍晓春2019年12月19日邮寄的申请材料进行答复的诉讼请求，缺乏相应的事实根据和法律依据，一审法院不予支持。关于伍晓春向怀柔区政府提出颁发林权证书的申请。《不动产登记暂行条例》第五条第三项规定，森林、林木所有权的不动产权利，依照本条例的规定办理登记。第六条第二款规定，县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。北京市国土资源局、北京市住房和城乡建设委员会于2015年11月6日发布《关于实施不动产统一登记制度有关事项的通告》，载明：本市已完成不动产登记职责机构整合工作，定于2015年11月9日起实施不动产统一登记制度，北京市国土资源局为本市不动产登记机构，市、区县相关部门承担的土地、房屋、林地等不动产登记职责统一交由市国土局承担。2016年7月22日，北京市规划和国土资源管理委员会正式成立，北京市规划委员会、北京市国土资源局不再保留。2018年11月8日，按照《北京市机构改革实施方案》，将北京市规划和国土资源委员会的职责进行整合，组建北京市规划和自然资源委员会。可见，怀柔区政府不具有颁发林权证书的相应职权。综上，伍晓春直接向怀柔区政府提出颁发土地承包经营权证的申请，不符合申请颁发土地承包经营权证的法定程序要求。对伍晓春提出颁发林权证书的申请，怀柔区政府不具有颁发林权证书的相应职权。伍晓春所提诉讼请求的事实根据和法律依据不足，一审法院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回伍晓春的诉讼请求。伍晓春不服一审判决上诉至本院，请求撤销一审判决，发回重审。怀柔区政府未提交二审答辩意见。一审证据均已随案移送本院，经审查本院认为，一审法院的认证意见以及事实认定正确，本院予以确认。本院认为：伍晓春系以怀柔区政府未履行答复职责为由提起本案诉讼，要求怀柔区政府对其申请予以履责进行答复。但伍晓春所提申请的事项为要求怀柔区政府为其补发土地经营权证书及林权证书，对于该申请事项，伍晓春并未提供充分的证据证明其为权利人，即伍晓春不具有提起申请事项的权利基础和申请资格，其要求怀柔区政府依据其申请履责没有事实根据。在此情况下，一审法院判决驳回伍晓春要求怀柔区政府履责的诉讼请求结论并无不当，本院应予维持。伍晓春的上诉请求，没有充分的事实根据和法律依据，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人伍晓春负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 赵宇晖审 判 员 支小龙审 判 员 刘天毅二〇二〇年十二月二十二日法官助理 李程程书 记 员 李 晴