河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2829号上诉人（一审被告）安阳市文峰区人民政府，住所地安阳市文明大道**。法定代表人崔元锋，区长。委托代理人唐敏，安阳市文峰区人民政府工作人员。委托代理人常慧，河南兴邺律师事务所律师。上诉人（一审原告）燕全新，男，1956年10月21日出生，住河南省安阳市文峰区。委托代理人周喜明、王依丹，河南地利律师事务所律师。上诉人安阳市文峰区人民政府（以下简称文峰区政府）、燕全新因燕全新诉文峰区政府行政补偿一案，不服安阳市中级人民法院（2019）豫05行初222号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。安阳市中级人民法院一审审理查明：2004年3月5日，燕全新与安阳市文峰区宝莲寺镇卅里铺村委会签订土地承包合同，承包该村西路北面积为13.16亩（东西长111.8米，南北宽78.5米）的土地，承包期限30年，从2004年3月5日至2034年3月5日止。燕全新在该土地上建设安阳市文峰区新发养殖场，用于养殖蛋鸡、种鸡。2016年11月11日文峰区政府办公室下发《文峰区人民政府办公室关于印发〈文峰区畜禽养殖禁养区限养区规划调整工作实施方案〉的通知》（文政办（2016）65号），该方案确定的禁养区范围中第6项为：“辖区内铁路、国道、省道两侧各500米范围内。”文件中明确要求禁养区内禁止建设规模化畜禽养殖场、养殖专业户。禁养区内原有规模化畜禽养殖场、养殖专业户由所在镇（办）根据实际情况依法组织关停或责令搬迁。2017年6月5日安阳市环境污染防治攻坚战指挥部办公室下发《安阳市环境污染防治攻坚战指挥部办公室关于印发〈安阳市推进农村畜禽养殖废弃物处理和资源化利用工作实施方案〉的通知》（安环攻坚办（2017）242号），该通知明确规定各县（市）、区人民政府对当地禁养区内畜禽养殖场关闭搬迁工作负总责。各有关部门要在当地政府的统一领导下合力推进工作开展。按照禁养区划定与关停相结合、属地责任与主体责任相结合的基本要求，各县（市）、区政府要承担牵头抓总的职责，各有关部门各司其职，切实履行部门职责，同时压实各养殖场（小区）的主体责任，确保关闭搬迁工作扎实顺利推进。2017年6月22日安阳市环境污染防治攻坚战指挥部办公室再次下发《安阳市环境污染防治攻坚战指挥部办公室关于印发〈加快推进畜禽养殖污染整治和禁养区关闭搬迁的方案〉》（安环攻坚办（2017）308号），方案中明确指出要依法全部关闭或搬迁禁养区内规模畜禽养殖场，禁养区范围内不得出现未关停畜禽规模养殖场或新建的畜禽规模养殖场。对禁养区内关闭或者搬迁的规模养殖场要达到畜禽清圈、圈舍断水断电、拆除养殖设施、场区及周围污染物清理干净、有与当地政府签订的关闭搬迁协议和不再恢复养殖的承诺书等条件。同时，方案明确各县（市、区）政府（管委会）是禁养区内养殖场关闭搬迁工作的责任主体。燕全新的养鸡场位于宝莲寺镇卅里铺村西107国道东侧禁养区范围内并被列入关闭搬迁养殖场户名单。2017年7月14日，畜禽清点小组工作人员对燕全新案涉养殖场进行清点，确认种禽15216只，育成商品蛋鸡49700只，经燕全新签字确认。2017年7月31日，燕全新与宝莲寺镇政府签订《文峰区畜禽养殖禁养区养殖场关闭协议书》，并签订《不再恢复养殖承诺书》。该关闭协议书载明：“……经甲方组织畜禽清点小组现场清点核实后，你场清点情况为种禽15216只、蛋鸡49700只。按照奖补标准15元／只、8元／只给予奖补，奖补金额为625840元。根据区政府奖补规定，在7月31日前完成关闭，按照奖补金额15％进行奖励，奖励金额为93876元，合计719716元。”燕全新于当日自行关闭了养殖场。2017年8月1日宝莲寺镇政府、安阳市文峰区农林水牧局对燕全新案涉养殖场关闭情况进行验收，并制作了《文峰区畜禽养殖禁养区养殖场关闭验收表》。2017年10月24日，燕全新收到上述关闭协议书中约定的全部补偿款。庭审中，燕全新陈述其养殖场内的蛋鸡、种鸡已自行变卖处理。在本案审理中，燕全新申请对养鸡场的建筑物、养鸡设备及其他辅助设备设施损失进行评估。经原审法院委托，河南佳源房地产土地评估有限公司于2020年9月8日作出豫佳源（资）评报字［2020］第052号《评估报告书》，认定燕全新养鸡场内房屋建筑面积共计3052平方米，评估价值为1395190元，其中有鸡场住房面积66.81平方米、养殖用房1面积561平方米、养殖用房2面积534平方米、养殖用房3面积231.44平方米、养殖用房4面积534平方米、养殖用房5面积759平方米、养殖用房6面积288.4平方米、简易房-消毒房1面积4.375平方米、简易房-工具房2面积12.58平方米、简易房-饲料间3面积17.34平方米、简易房-饲料间4面积16.43平方米、简易房-饲料间5面积13.3平方米、简易房-饲料间6面积13.3平方米。认定燕全新养鸡场构筑物及其他辅助设施评估价值为150900元，其中沼气池80.23立方米、水井150立方米、水塔18.86立方米，围墙654.89平方米、、地面硬化54281平方米、厕所17.36平方米、化粪池3.64立方米、大门4个共2.73平方米。认定燕全新养鸡场内机器设备搬迁费评估价值为5780元，包括自动上料机1组、自动清粪机1台、电力设施-低压动力控制柜1台、太阳能1台、三力孵化机1台。对于该《评估报告书》，燕全新无异议；文峰区政府认为该评估报告的评估对象为燕全新养殖场的实物资产，与燕全新申请评估的事项养鸡场的财产损失不一致，损失价值不等于实物资产价值。燕全新已领取关闭补贴资金，养殖场内建筑物也未被拆除没有任何损失，不应进行评估，且该报告未明确列明房屋建筑物、构筑物及其他辅助设施成新率的确定方法和相关证据，得出的成新率及净值过高，养殖用房、简易房等房屋建筑物原值过高，燕全新养殖场的种畜禽生产经营许可证在关停前已到期，属于违法经营，在评估工程造价时应按照无证确定相关费用。安阳市中级人民法院一审审理认为：本案的争议焦点是燕全新提起本案诉讼是否符合法定起诉条件及其提出的补偿请求是否应予支持。一、关于燕全新提起本案诉讼是否符合法定起诉条件问题。（一）关于燕全新提起本案诉讼是否超过法定起诉期限问题。从燕全新的诉讼请求及庭审述称看，其提起本案诉讼实质是认为文峰区政府未对其案涉养殖场足额补偿，要求文峰区政府履行相关补偿法定职责，根据当时生效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”。燕全新系2017年7月31日与宝莲寺镇府签订《文峰区畜禽养殖禁养区养殖场关闭协议书》时知晓对其案涉养殖场关停的具体补偿数额，其于2017年10月24日实际收到该补偿款。文峰区政府未提交证据证明燕全新知道或者应当知道诉权或者起诉期限的时间，因此燕全新认为文峰区政府未对其足额补偿，于2019年7月30日向法院提起本案诉讼，未超过上述司法解释规定的二年法定起诉期限。文峰区政府的该项主张不能成立，法院不予支持。（二）关于文峰区政府是否本案适格被告问题。《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定：“因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。”《安阳市环境污染防治攻坚战指挥部办公室关于印发〈安阳市推进农村畜禽养殖废弃物处理和资源化利用工作实施方案〉的通知》（安环攻坚办（2017）242号）和《安阳市环境污染防治攻坚战指挥部办公室关于印发〈加快推进畜禽养殖污染整治和禁养区关闭搬迁的方案〉》（安环攻坚办（2017）308号）亦明确各县（市）、区人民政府对当地禁养区内畜禽养殖场关闭搬迁工作负总责，是禁养区内养殖场关闭搬迁工作的责任主体，因此文峰区政府具有对案涉养殖场的关停予以补偿的法定职责，是本案适格被告。二、关于燕全新提出的补偿请求是否应予支持问题。本案的行政补偿系因文峰区政府关停畜禽养殖禁养区导致燕全新养鸡场关停引发。根据《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，文峰区政府因关停燕全新养鸡场致其遭受的损失负有补偿义务。由于法律对关停养殖场行政补偿的范围和标准没有明确规定，出于公平考虑，在确定补偿范围及补偿标准时至少应当考虑以下三个因素：一是遭受损害的权利是否是合法权利。行政补偿是行政主体因其合法行政行为造成公民、法人或者其他组织的合法权益受损而予以的弥补。如果公民、法人或者其他组织被损害的权益不是合法权益，则其要求行政补偿不具有正当性。但是，如果公民、法人或者其他组织的行为违反的法律规范属于管理性规范，而非禁止性规范，其违法性可以治愈，则因违法行为获得的权利不应一概被认定为非法权利。只有当公民、法人或者其他组织的行为违反了禁止性法律规范，其违法性不能治愈时，因违法行为获得的权利才不受法律保护。二是公民、法人或者其他组织是否存在信赖保护利益。公民、法人或者其他组织经过法定程序，取得行政机关同意后，基于对行政机关的信赖实施了相关行为，对公民、法人或者其他组织进行行政补偿时应当充分考虑其信赖利益。三是财产权的受损害程度。财产权具有占有、使用、收益、处分四项权能，不同类型的行政行为对财产权的损害程度并不相同。在行政征收中，权利人因征收丧失了财产权的全部权能，行政补偿应当足以弥补财产权的全部损失；而一些行政行为并不会导致权利人丧失其财产权的全部权能，只会导致其部分权能受到限制，行政补偿的范围和标准应当与权利受到限制程度相符合。（一）关于燕全新主张的养鸡场建筑物损失（包含建筑物外地上非养鸡专用附着物）是否应予补偿问题。首先，燕全新养鸡场建于2004年，建筑规模达3052平方米，根据燕全新建设养鸡场时实施的《村庄和集镇规划建设管理条例》（1993年11月1日起实施）第三十二条规定：“未经乡级人民政府批准，任何单位和个人不得擅自在村庄、集镇规划区内的街道、广场、市场和车站等场所修建临时建筑物、构筑物和其他设施。”燕全新在进行建筑物建设前并没有经过乡级人民政府批准，其建筑物为违法建筑。之后，我国对畜禽养殖用地及地上附着物建设的管理发生了变化，《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发（2007）220号）规定：对于规模化畜禽养殖用地按照设施农业用地管理类，生产设施和附属设施的建设不需要取得建筑规划许可。但是，设施农业用地的使用及地上附着物的建设并非可以任意为之，也需要经过审核和备案。《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发（2010）155号）和《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业建设健康发展的通知》（国土资发（2014）127号）均规定：设施农业用地使用前，经营者应当持设施建设方案、用地协议向乡镇政府提出用地申请，乡政府经审核后，向县国土资源主管部门和农业部门备案，不符合设施农业用地有关规定的，不得动工建设。燕全新的养鸡场建设没有经过任何法定的审核、备案程序，其建筑物不属于合法建筑。但《国土资源部、农业部关于完善设农用地管理有关问题的通知》（国土资发（2010）155号）规定：对于历史遗留的、尚未办理用地手续的设施农用地，各地应按照本《通知》规定要求予以妥善处理。燕全新可以通过事后补办手续的方式使其养鸡场建设行为符合法律规定，且文峰区政府并没有提交证据证明燕全新养鸡场选址、用地、建设违反了禁止性法律规范。其次，由于燕全新养鸡场建设前没有经过法定批准、审核、备案程序，对于文峰区政府关停养鸡场的行为，燕全新不具有信赖保护利益。文峰区政府在关停燕全新养鸡场时，没有义务对燕全新养鸡场建筑物实施征收，或者按照征收的标准进行补偿。再次，燕全新养鸡场被关停后，文峰区政府并未要求燕全新拆除建筑物，燕全新并未丧失对其建筑物的占有、使用、收益和处分权，其建筑物只是不能用作养殖，使用权受到一定程度的限制而非剥夺，对其补偿属于权利限制补偿。综合上述情况，原审法院认为燕全新要求文峰区政府按照征收补偿标准对其养鸡场建筑物进行补偿的主张缺乏事实根据。但燕全新建设案涉建筑物的目的是为养鸡需要，由于建筑物使用目的受限，客观上不可避免会造成燕全新建筑物财产权的一定损失，文峰区政府应予以适当补偿。需要强调的是，燕全新养鸡场虽然部分建筑物用作养殖，但其建筑物符合房屋的标准，并非只能用作养鸡。房屋内养鸡设备和构筑物移除后，其房屋的功能不受影响，故该部分建筑物和其他房屋的补偿标准应该一致。鉴于文峰区政府在对燕全新养殖场的蛋鸡、种鸡补偿625840元外，已对其补偿奖励资金93876元，在一定程度上已对其养殖场关停造成的损失给予了补偿，综合本案情况，对于燕全新养鸡场建筑物损失的补偿数额，原审法院确定为养鸡场建筑物损失（包含建筑物外地上非养鸡专用附着物）评估价值的10％，具体包括“养鸡住房、养殖用房1、养殖用房2、养殖用房3、养殖用房4、养殖用房5、养殖用房6、简易房-消毒房1、简易房-工具房2、简易房-饲料间3、简易房-饲料间4、简易房-饲料间5、简易房-饲料间6”的评估价值1395190元，加上“水井、水塔，围墙、、地面硬化厕所、化粪池、大门4个”的评估价值89300元，然后乘以0.1，计算所得为148449元。（二）关于燕全新养鸡场专用构筑物及机器设备是否应予补偿问题。燕全新养鸡场关停后，养鸡场内的养鸡专用构筑物沼气池失去了其主要功能，无法挪作他用。一些机器设备虽可以移动，但进行搬迁需支出相关费用。出于公平考虑，文峰区政府对于上述物品应当予以补偿。具体到本案，案涉资产评估报告中“固定资产-构筑物及其他辅助设施评估明细表”中的“沼气池”评估价值61600元，加上“自动上料机、自动清粪机、电力设施-低压动力控制柜、太阳能、三力孵化机”的搬迁费评估价值5780元，计算所得为67380元，即为文峰区政府应当向燕全新补偿的物品损失。（三）关于燕全新主张的其他财产损失4953402元，包括存栏种鸡的经济损失2388912元、存栏蛋鸡的经济损失492030元、停产停业经济损失640400元、拆迁奖金320200元、土地复耕费用1000000元、土地承包费的经济损失111860元是否应予补偿问题。首先，文峰区政府已按照《文峰区畜禽养殖禁养区养殖场关闭协议书》的约定对燕全新养殖场的蛋鸡、种鸡补偿625840元，且燕全新自行将案涉养殖场关停后将上述种鸡、蛋鸡变卖处理。其主张的存栏种鸡、蛋鸡的经济损失、停产停业损失缺乏事实根据和法律依据，原审法院不予支持；其次，燕全新案涉养鸡场并未被拆除，且其在关停后亦未建设新的养鸡场，其要求的养鸡场拆迁奖金缺乏事实根据和法律依据，原审法院不予支持。燕全新主张的土地复耕费用和土地承包费缺乏法律依据，原审法院不予支持。综上所述，对于燕全新养鸡场被关停后造成的建筑物损失和物品损失，文峰区政府应补偿燕全新2158**元。需要说明的是，如果将来文峰区政府对燕全新养鸡场实施征收，文峰区政府在本案中向燕全新支付的补偿款215829元应从补偿总额中减去，剩余款项向燕全新支付即可。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第六十九条之规定，判决安阳市文峰区人民政府在判决生效后三十日内补偿燕全新人民币215829元并驳回驳回燕全新的其他诉讼请求。上诉人燕全新不服一审判决，向本院上诉称，燕全新响应政府号召，依法缴纳了承包费和鸡场占地费，2004年文峰区宝莲寺镇政府核准了建养鸡场的申请，燕全新的养鸡场是合法建筑，一审法院认定是违法建筑错误。燕全新基于政府号召和宝莲寺镇政府的审批建设养鸡场，应当保护燕全新的信赖利益。一审法院认定燕全新未建设新的养鸡场错误，燕全新已经重新建了一个新的养鸡场，被废弃的养鸡场别无它用，还需要缴纳承包费，一审法院以未重建养鸡场为由不支持拆迁奖金与事实不符。综上，文峰区政府应当依法足额赔偿燕全新的损失，请求撤销一审判决，发回重审或改判支持燕全新的诉讼请求。上诉人文峰区政府不服一审判决，向本院上诉称：（一）燕全新提起本案诉讼超过起诉期限，燕全新应当在2019年2月7日前提起行政诉讼，其无正当理由于2019年3月第一次起诉超过法定起诉期限。（二）文峰区宝莲寺镇人民政府已与被上诉人燕全新签订了《文峰区畜禽养殖禁养区养殖场关闭协议书》，且燕全新已领取了养殖场关闭补贴资金719716元，并作出不再恢复养殖承诺书，文峰区政府并未对其养殖场用地及地上附着物进行征收，该养殖场地上附着物的所有权仍归燕全新所有，燕全新再另行要求对其损失进行补偿无事实根据和法律依据。一审法院判决文峰区政府另行补偿错误。（三）评估报告计算依据不合理，计算方法错误，该评估报告不具备参考价值，不应作为证据采信。（四）租赁期限不能按照三十年计算，最长只有二十年；（五）燕全新的养殖场已经关停，属于违法建筑，评估时应当按照违法建筑进行评估。请求撤销一审判决，改判驳回起诉或驳回燕全新的诉讼请求，由燕全新承担评估费。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据本案案情，结合双方的上诉意见，本案主要审理以下问题。一、燕全新提起本案诉讼是否超过起诉期限问题。燕全新20**年7月31日与宝莲寺镇府签订《文峰区畜禽养殖禁养区养殖场关闭协议书》时知晓对其案涉养殖场关停的具体补偿数额，其于2017年10月24日实际收到该补偿款。文峰区政府未提交证据证明燕全新知道或者应当知道诉权或者起诉期限的时间，根据当时生效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定，燕全新在2019年7月30日提起行政诉讼符合法律规定。二、关于燕全新主张的养鸡场建筑物损失和非养鸡专用附着物是否应予补偿问题。燕全新从2004年开始从事养殖业，规模达3052平方米，但未办理相关手续。对于设施农用地包括畜禽养殖设施用地的管理，原中华人民共和国国土资源部、中华人民共和国农业部共同在2007年、2010年、2014年等多次下发通知进行规范，在不同时期要求经营者履行提出申请、进行审核或备案等程序。根据涉案养鸡场关闭前有效的《关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发［2014］127号）的规定，设施农用地使用前，经营者应拟定设施建设方案，并与乡镇政府和农村集体经济组织协商土地使用条件，并经公告、三方签订用地协议、备案等法定程序。本案中，燕全新未提交有效证据证明其取得了设施农用地的备案、审批手续或其他合法审批手续。但燕全新一直将涉案建筑实际用于养殖，符合设施农用地的用途管制要求，亦满足了养殖产业发展的需求，并无证据证明其改变了相关土地从事或服务于农业生产的农业用途。考虑到燕全新的养鸡场建于2004年，参考《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）中有关“对于历史遗留的、尚未办理用地手续的设施农用地，各地应按照本《通知》规定要求予以妥善处理”的精神，燕全新养鸡场在文峰区政府划定的畜禽养殖禁养区内，虽然不需要拆除，因养殖场被关停，养殖场建设的畜禽圈舍、配套功能用房等设施使用目的受限，不可避免地会给燕全新造成的一定损失，出于公平考虑，文峰区政府应予以适当补偿，原审法院结合本案实际，对于燕全新养鸡场建筑物损失（包含建筑物外地上非养鸡专用附着物）酌定按照评估价的10%予以补偿，并无不当。原审关于燕全新养鸡场专用构筑物及机器设备补偿的分析，本院予以确认。文峰区政府上诉称本案中并未强制征收和拆除建筑物，不应给予补偿的理由不能成立，本院不予支持。三、关于停产停业损失及搬迁费问题。因燕全新未提交纳税证明等证据材料，无法认定其损失数额，原审法院未予支持其主张的停产停业损失，并无不当。如燕全新有其他证据可以证明其实际收入，可与文峰区政府协商或提供相关材料，另行解决。原审关于燕全新养鸡场搬迁费不应支持的分析，本院予以确认。综上，上诉人安阳市文峰区人民政府和上诉人燕全新的上诉理由均不能成立，原审判决处理结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人安阳市文峰区人民政府和上诉人燕全新各负担25元。本判决为终审判决。审判长 王 松审判员 万宗杰审判员 马传贤二〇二〇年十二月二十四日法官助理潘佳佳书记员赵琛琛