广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤行申2359号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王妙嫦，女，汉族，1969年11月20日出生。身份证住址：广东省东莞市。再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张锦辉，男，汉族，1972年8月31日出生。身份证住址：广东省东莞市。委托代理人：王妙嫦，女，汉族，1969年11月20日出生。身份证住址：广东省东莞市。被申请人（一审被告、二审上诉人）：博罗县水利局。住所地：广东省惠州市博罗县罗阳镇北门路**。法定代表人：梁世斌，局长。委托代理人：李晓虎、张春森，均系广东商盾律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：博罗县人民政府。。住所地：广东省惠州市博罗县博惠路**法定代表人：谢远区，县长。再审申请人张锦辉、王妙嫦因诉被申请人博罗县水利局、博罗县人民政府水行政处罚及行政复议纠纷一案，不服广东省惠州市中级人民法院（2020）粤13行终138号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。张锦辉、王妙嫦申请再审称：1.一、二审法院认为涉案房屋所占用的土地是河道用地，在河道管理范围内，是非法的建筑物，属于认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。申请人和被申请人博罗县水利局的《国有土地使用证》皆由博罗县人民政府颁发，一、二审法院未对涉案土地的性质进行调查，也未优先解决申请人与博罗县水利局所持有的两个证件之间存在的矛盾问题，便倾向于维持博罗县水利局，有违公平原则。被申请人未能提供任何规范性文件或证据证明涉案房屋处于河道管理范围内，且粤水电管字[1992]145号批复第二点明确“新堤线内回填土后，沿江必须留十米宽的防洪抢险道兼作沿江路，此范围不得新建建筑物和堆放器材”，即使根据实地勘验的现状堤围也能看出涉案建筑物不处于河道管理范围内。2.涉案房屋是合法建筑，拥有合法的权属证书，性质为城镇住宅用地，应当受物权法保护，涉案房屋的建设不需要博罗县水利局审批同意。3.博罗县水利局作出的被诉行政处罚决定不合理，违背行政法的诚实守信和合理行政原则。行政机关应当保护行政相对人基于对行政机关的信赖而产生的信赖利益。在申请人所取得的证件未经法定程序撤销的情况下，不应认定涉案房屋为违法建筑。如因公共利益或者其他法定事由撤销申请人的证件的，依法应对申请人因此受到的损失予以补偿。4.博罗县水利局未告知申请人补办手续，也未充分听取申请人的申辩意见，程序违法。综上，被诉行政处罚决定及复议决定程序违法，认定事实不清，应予以撤销，请求撤销一、二审判决，依法予以再审。被申请人博罗县水利局答辩称：1.无论是根据图纸所示的堤围线还是根据现场实地勘验的现状堤围，再审申请人涉案房屋所占用的土地都位于有堤防的河道管理范围内。根据《中华人民共和国水法》第三十八条的规定，在确定的河道管理范围内进行建设建（构）筑物，应报水行政主管部门审查同意，但再审申请人的涉案房屋建设方案并未获得我局审查同意。需要强调的是，原广东省水利电力厅粤水电管字[1992]145号批复第二点所称的10米属于水利工程范畴定义，属于水利工程保护的概念，河道管理范围是包含了水利工程范围用地，河道管理范围更大，再审申请人该点申诉理由属于故意混淆概念。2.我局所持有的1992年《国有土地使用证》明确记载证载宗地属于东江堤围用地，而再审申请人的涉案房屋位于东江大堤与江面之间的河滩地。再审申请人声称其所有的《国有土地使用证》地块与水利部门的《国有土地使用证》是否有重叠或重合，并不影响该地属河道管理范围河滩地的性质。因此，再审申请人主张我局持有的《国有土地使用证》不能证明包含涉案地块在内的理由，不能成立。3.无论再审申请人取得的《国有土地使用证》是否真实合法有效，其实际能否建设、如何规划、如何施工等仍需要依法履行相关报批手续和施工许可，其举证的《国有土地使用证》《建设用地规划许可证》不能视为其已经取得水利部门审查同意的依据。因此，我局作出被诉水行政处罚决定，认定再审申请人在涉案土地上所建房屋属违法建筑，认定事实清楚，证据确凿。4.我局对再审申请人涉案违法建设的行为立案后，由持有执法证的执法人员到现场进行调查、勘验、制作调查笔录。我局严格按照水行政处罚程序对再审申请人的违法行为进行调查处理，发出《水行政责令停止违法行为通知书》，责令再审申请人立即停止违法行为，并向其送达《水行政处罚事先告知书》《水行政处罚听证告知书》，充分告知其享有陈述申辩的权利并依法定程序召开听证大会听取其陈述申辩，会后再经我局机关负责人集体讨论，作出被诉水行政处罚决定书，程序合法。至于再审申请人主张《水行政责令停止违法行为通知书》已被依法撤销的问题，二审判决已经充分说理，无需赘述。5.再审申请人所建房屋为独立建筑，与河道保护管理无关，与河道没有依赖性，不存在补办相关手续的可能。综上，我局作出的被诉处罚决定，不存在违反诚实信用和合理行政原则的问题，且处罚幅度合理。再审申请人申请再审的理由不符合法律规定，请求依法驳回其再审申请。被申请人博罗县人民政府未提交答辩意见。本院认为，本案为水行政处罚及行政复议纠纷，申诉审查的焦点是被申请人博罗县水利局作出的被诉水行政处罚决定及博罗县人民作政府出的行政复议决定是否应予撤销。《中华人民共和国水法》第三十八条第一款规定：“在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，工程建设方案应当依照防洪法的有关规定报经有关水行政主管部门审查同意。”本案中，根据再审申请人张锦辉、王妙嫦申请再审提交的材料显示，原广东省水利电力厅粤水电管字[1992]145号《关于博罗县园洲围马嘶、寮仔堤段移堤整治工程的批复》及博罗县水利局持有的1992年《国有土地使用证》，能够证明再审申请人所建房屋占用的土地位于有堤防的河道管理范围内。依照上述规定，再审申请人在河道管理范围内建设涉案房屋，应当将其工程建设方案报博罗县水利局审查同意，但再审申请人未将涉案房屋的工程建设方案报博罗县水利局审查同意就实施了建设涉案房屋的行为，违反上述法律规定。根据《中华人民共和国水法》第六十五条第二款关于“未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，擅自修建水工程，或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，且防洪法未作规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期补办有关手续；逾期不补办或者补办未被批准的，责令限期拆除违法建筑物、构筑物；逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由违法单位或者个人负担，并处一万元以上十万元以下的罚款。”的规定，博罗县水利局在责令再审申请人停止违法行为并自行拆除涉案房屋，而再审申请人并未自行拆除的情况下，告知再审申请人拟作出的行政处罚及陈述申辩的权利、举行听证会听取再审申请人的意见，最后经集体讨论作出被诉水行政处罚决定第一项，决定拆除再审申请人的涉案建筑物并恢复原状，于法有据，并无不当。博罗县人民政府经复议维持该项处理决定，亦无不当。关于博罗县水利局对再审申请人处罚款11000元是否明显不当的问题。本院认为，再审申请人未经博罗县水利局审批同意，在河道管理范围内建设涉案房屋，确实违反了《中华人民共和国水法》的规定。但是，一方面，博罗县水利局作为水行政主管部门，对于其管辖的河道范围内的建设行为本应积极履行监管职责，对未经审批同意在河道管理范围内建设的违法行为理应及时发现、及时制止并依法进行处理。本案中，博罗县水利局在再审申请人的涉案房屋动工多年后才立案处理并作出被诉处罚决定，属履职不当，对造成再审申请人涉案违法建设行为的持续，负有一定的、监管不力的责任。另一方面，再审申请人在建设涉案房屋前，已经取得房屋所在地的《国有土地使用证》《建设用地规划许可证》，并取得了《建设工程规划许可证》。考虑到上述行政许可的存在，以及博罗县水利局自身存在监管不力的责任，博罗县水利局对再审申请人作出拆除违法建筑物并恢复原状的处罚后，又另行对再审申请人罚款11000元，于理不合，确有不当。博罗县人民政府经复议维持，亦属不妥，应予纠正。基于上述理由，一审判决撤销被诉处罚决定第二项即罚款11000元的内容、撤销被诉复议决定中对被诉处罚决定第二项予以维持的内容，具有事实和法律依据，二审予以维持，并无不当。张锦辉、王妙嫦申请再审主张一、二审判决认定事实及适用法律错误，请求撤销一、二审判决并依法再审，因理据不足，本院不予支持。综上，张锦辉、王妙嫦的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回张锦辉、王妙嫦的再审申请。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年十二月二十二日法官助理陈丹书记员温瑜