上海市第二中级人民法院民 事 判 决 书（2020）沪02民终6684号上诉人(原审原告)：上海安华船厂，住所地上海市崇明区。执行事务合伙人：宋为生，厂长。委托诉讼代理人：黄赛，上海瀛佳君鼎律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：上海市崇明区海塘管理所，住所地上海市崇明区。法定代表人：张利东，所长。委托诉讼代理人：黄敏俭，男。委托诉讼代理人：陈子龙，上海市申江律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：上海市崇明区水务局，住所地上海市崇明区。负责人：苏卫东，局长。委托诉讼代理人：胡迎春，男。委托诉讼代理人：陈子龙，上海市申江律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：上海市崇明区生态环境局，住所地上海市崇明区。负责人：王**，局长。委托诉讼代理人：范玉婷，女。上诉人上海安华船厂(以下简称安华船厂)因与被上诉人上海市崇明区海塘管理所(以下简称海塘管理所)、上海市崇明区水务局(以下简称水务局)、上海市崇明区生态环境局(以下简称生态环境局)土地租赁合同纠纷一案，不服上海市崇明区人民法院(2019)沪0151民初1349号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年7月29日立案后依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人安华船厂的委托诉讼代理人黄赛，被上诉人海塘管理所的委托诉讼代理人黄敏俭、陈子龙(同时作为水务局的委托诉讼代理人)，被上诉人水务局的委托诉讼代理人胡迎春，生态环境局的委托诉讼代理人范玉婷到庭参加诉讼。本案现已审理终结。安华船厂上诉请求：1．撤销上海市崇明区人民法院(2019)沪0151民初1349号民事判决；2．依法改判三被上诉人连带补偿上诉人资产损失人民币(以下币种均为人民币)18，128，350元，连带补偿上诉人的停产停业损失1，812，835元，连带补偿上诉人的人员安置费用233，200元，连带补偿上诉人营业执照、造船许可证等证照的关闭损失515，200元；3．依法改判三被上诉人自2018年5月1日起连带向上诉人支付违约金81，896元／月至实际履行之日(按照第二项上诉请求应补偿总额20，689，585元为基数，银行贷款利率4.75％计算)；4．本案一审、二审受理费由均由三被上诉人共同承担。事实和理由：根据国土资源部2016年文件明确规定，滩涂属于国家所有的自然资源，应坚持谁开发、谁利用的原则进行确权登记，上诉人系合法使用权人，不是承租关系。况且，系在上诉人使用期内上海环境保护局向崇明区环境保护局提出的整治关闭要求，上诉人不属于到期腾退。上诉人对于《滩涂使用协议》的安华船厂范围内的滩涂具有完全合法的使用权，海塘管理所收取的也仅仅是使用费，故上诉人与海塘管理所之间的法律关系不是租赁关系。上海市环境保护局下发《上海市环境保护局关于对青草沙、东风西沙饮用水源保护区内违法企业进行限期整治的函》明确上诉人在搬迁范围内，作为三被上诉人理应依法启动国有土地征收程序，并按照征收标准给予补偿。三被上诉人承诺给予“合理、合法、同类参考”的补偿，同时保证补偿资金6个月内到位，并承诺会按照绿华养鸡场方式按市场价进行补偿。上诉人考虑国家大局，区级政府的大局，在取得补偿承诺后，同意配合清拆。致使积累二十多年的至少两千多万的企业资产受损，仅仅给予残值五百多万补偿，显然是不公正的。一审法院在审理中，错误设定评估原则及评估方法，使专业评估机构无法作出唯一、公正、合法的《估价报告》。第三方评估受到严重干扰，一审法院更是赤裸裸的向评估机构指定评估原则，干预评估结果。导致结论呈现双重性，评估目的无法实现。一审法院受理本案后至评估机构出具《估价报告》后，才公开开庭审理，程序违法。本案因东风西沙水源保护地的环保需要，上诉人被清拆的资产理应参照类征收补偿，而不是残值。海塘管理所、水务局答辩称，不同意上诉人的上诉请求。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判。上诉人和被上诉人海塘管理所之间存在租赁关系，而且仅是一种租赁关系。上诉人成立于1998年7月24日，而非如其所称成立于1994年。在成立的时候，上诉人所使用的经营场地明确是存在租赁关系的，且提交了上诉人和海塘管理所之间所签订的滩涂使用协议，上诉人和海塘管理所之间存在着土地租赁关系。征收必须有国家的征收令或者征收的相关文件，事实上本案根本没有相关的政府征收文件，所以不存在征收。虽然从合同角度来说不应该进行补偿，但从环保角度来说，被上诉人有些资金可作一定补偿，而这并不是因征地而给予的补偿。生态环境局答辩称，上诉人是违法企业，没有环保审批手续，根据相关的文件要进行关闭。一审法院判决正确，应当维持。安华船厂向一审法院起诉请求：1．依法判令海塘管理所赔偿安华船厂资产损失18，128，350元；2．依法判令海塘管理所赔偿停产停业损失1，812，835元(按资产评估价18，128，350元的10％计算)；3．依法判令海塘管理所支付安华船厂社保人员安置费用233，200元(共7名，截至2015年10月9日，按照每个职工每年工龄补偿1个月的经济补偿金标准)；4．依法判令海塘管理所支付安华船厂营业执照、造船许可证等证照的关闭损失计515，200元(其中营业执照补偿10，000元，造船许可证补偿500，000元，信鸽会员证补偿2，600元×2张)；5．依法判令海塘管理所自2018年5月1日起向安华船厂支付违约金81，896元每月至实际履行之日(按照第一至第四项诉请总额20，689，585元为基数，银行贷款年利率4.75％计算)；6．依法判令水务局、生态环境局作为补偿实施单位与海塘管理所承担连带责任。一审法院认定事实：安华船厂与崇明县水利工程管理所在2008年以前多次签订《滩涂使用协议》，由安华船厂有偿使用20亩滩涂作为主要生产经营场地，双方均履行了协议。2008年9月17日，安华船厂与崇明县水利工程管理所就上述20亩滩涂再次签订《滩涂使用协议》，该协议约定滩涂使用期限自2008年10月1日至2013年9月30日止，双方同时对租金标准也进行了约定：第一年的租金为11，000元，以后年度的租金每年递增10％，即2009年的租金为12，100元，2010年的租金为13，310元，2011年的租金为14，641元，2012年的租金为16，105元。2013年9月30日《滩涂使用协议》到期后，安华船厂与崇明县水利工程管理所未续签合同。2013年11月7日，安华船厂向海塘管理所下属单位绿华堤防站支付2013年10月1日至2014年9月30日期间滩涂使用费17，715元。2013年8月8日，上海市环境保护局发文《上海市环境保护局关于对青草沙、东风西沙饮用水源保护区内违法企业进行限期整治的函》(沪环保自(2013)328号)至崇明县人民政府，要求对10家违法企业进行限期整治，包括安华船厂及绿华养鸡场在内的无环保手续的违法企业立即实施关闭。2014年8月7日，海塘管理所书面通知安华船厂，要求安华船厂于2014年10月10日将上述滩涂全部腾空后返还海塘管理所。2014年9月15日，安华船厂致函海塘管理所，要求续签滩涂使用协议。同年9月28日，海塘管理所答复安华船厂不再续约，安华船厂于2014年10月10日前将滩涂全部腾空后返还。2015年9月，海塘管理所起诉安华船厂，要求安华船厂腾空20亩滩涂，并支付实际使用费。2016年10月，海塘管理所以继续收集证据为由提出撤诉申请，法院裁定准予其撤回起诉。一审法院另查明，2017年9月26日，区环保局及区水务局联合向区人民政府作出《崇明区环境保护局、崇明区水务局关于东风西沙水源保护区内上海安华船厂清拆整治有关补偿方案的请示》，该请示参照《国有土地上房屋征收评估技术规范》及《上海市征地财务补偿标准(2013)》等规定，建议评估经费和补偿经费约1，598.39万元由区财政通过2016年崇明县水源地生态补偿资金列支，但区人民政府既没有书面也没有口头答复同意的意见。2017年10月30日，海塘管理所、水务局、区环保局就安华船厂清拆问题与宋为生(安华船厂的法定代表人)进行协商，形成会议纪要，达成如下一致意见：1．宋为生同意于2017年11月1日开始对安华船厂启动清拆，确保2017年11月8日前清理完成。清拆工作由宋为生自行组织，区海塘所提供运输工具、施工机械等配合。2．清拆后的补偿评估工作应遵循合理合法、同类参考的原则。3．清拆工作完成后，补偿工作应在六个月内完成，并资金到位。签订会议纪要后，安华船厂将厂区的清理工作委托给海塘管理所实施，海塘管理所将该施工项目发包给崇明县大同建筑工程公司。在清理过程中，安华船厂将部分资产出售给上海霍崇贸易有限公司，得益25万元。因清拆过程中，部分废钢来不及清运造成上海霍崇贸易有限公司经济损失，海塘管理所支付安华船厂7万元，后安华船厂将该笔钱款支付给上海霍崇贸易有限公司。宋为生自认拿走一棵红桎木树桩，海塘管理所、水务局认为红桎木树桩已经被安华船厂全部拿走。2017年11月8日前安华船厂完成了清理，腾空了20亩滩涂。一审法院再查明，2017年3月，环保局、水务局委托上海申杨房地产土地估价有限公司对安华船厂资产价值进行评估，价值时点为2013年8月8日，资产数量及范围以安华船厂、海塘管理所、上海申杨房地产土地估价有限公司于2017年3月15日确认范围为准，价值类型包括：1．建筑物：残值补偿价值；2．二次装修：装饰装修残值补偿价值；3．附属物：残值补偿价值；4．可搬迁设备：机器设备的搬迁和安装费用；5．不可恢复设备：残值补偿价值；6．苗木：出圃价；7．家具及物资搬迁费：按市场行情确定运杂费。2018年2月7日，上海申杨房地产土地估价有限公司出具估价报告，安华船厂地面资产评估总价为3，215，117元。2018年4月27日，海塘管理所向安华船厂送达区环保局与区水务局联合发出的《关于确认上海安华船厂地面资产补偿价值的通知》，要求安华船厂收到通知后15日内到区环保局签订地面资产补偿协议，安华船厂收到通知后未按要求进行签约。一审法院又查明，市环保局于2016年5月16日出台《上海市环境保护局关于印发2016-2017年崇明县水源地生态补偿重点任务的通知》(沪环保自(2016)178号)，水源地生态补偿转移支付资金主要用于水源保护区内的环境保护，包括污染源治理与监督、环保设施运行与维护、水环境治理改善、河道整治等；2016年崇明县水源地生态补偿资金为6，000万元；2016－2017年区水源地生态补偿重点工作任务包括水源保护一级区整治、水源保护二级区整治、水源保护区风险企业整治和结构调整、水源地水质监测信息公开、完成水污染防治行动计划目标责任书的年度任务等，安华船厂与绿华养鸡场属于水源保护二级区整治范围内企业。在审理过程中，经安华船厂申请，法院依法委托上海申杨房地产土地估价有限公司对安华船厂的地面资产进行了估价，上海申杨房地产土地估价有限公司于2019年11月2日出具了沪申杨估字(2019)SX0078估价报告。地面资产的价值按照不同标准评估，总价分别为：(一)18，128，350元［建筑物76，626元(残值补偿价值)＋二次装潢262，551元(重置价结合成新)＋附属设施12，503，857元(重置价结合成新)＋可搬迁设备1，829，440元(重置价结合成新)＋不可恢复设备294，479元(重置价结合成新)＋其他(主要指信鸽)209，200元＋苗木424，900元(出圃价)＋家具及物资291，850元(重置价结合成新)］；(二)5，009，590元［建筑物76，626元(残值补偿价值)＋二次装潢14，310元(残值补偿价值)＋附属设施4，239，826元(部分按残值补偿价值，部分按重置价结合成新)＋可搬迁设备200，700元(搬迁和安装费用)＋不可恢复设备154，828元(残值补偿价值)＋其他(主要指信鸽)209，200元＋苗木83，500元(出圃价)＋家具及物资30，600元(运杂费)］。2019年11月19日，上海申杨房地产土地估价有限公司出具《评估报告结果的补正说明》：部分资产残值、部分资产重置结合成新的评估明细中，苗木总价应为424，900元，故评估总价值为5，350，990元。一审法院认为，本案有以下几个争议焦点：一、安华船厂腾退滩涂后是否应当得到赔偿安华船厂与海塘管理所签订的《滩涂使用协议》于2013年9月30日到期后，安华船厂又交付了一年的租金，海塘管理所也接收了该笔租金，可视为《滩涂使用协议》延长了一年，之后双方没有续签。到期后海塘管理所要求安华船厂腾退滩涂，故不存在海塘管理所赔偿安华船厂损失的事实和法律依据。为尽快让安华船厂腾退滩涂，海塘管理所、水务局、生态环境局与安华船厂达成了“会议纪要”，约定清拆后，对安华船厂的财产可以进行补偿。故基于会议纪要内容，清拆完成后安华船厂可以获得补偿。二、补偿的标准安华船厂认为地面资产应按绿华养鸡场标准进行补偿。海塘管理所、水务局认为，安华船厂属于无环保手续的违法企业，应立即关闭，原则上不应给予补偿，根据会议纪要，即使进行补偿，也应在合法前提下参考绿华养鸡场标准进行补偿，故补偿标准为：建筑物、二次装潢、附属物中属于与企业经营有关的修(造)船排体等资产、不可恢复设备应按残值的评估标准，附属物中属于与护滩保岸有关的且由安华船厂投资的防汛墙等资产按重置价结合成新的评估标准，可搬迁设备、家具及物资按搬迁费标准，苗木按出圃价，故认可地面资产评估总价为5，009，590元。一审法院认为，基于会议纪要，补偿工作应遵循“合理合法、同类参考”的原则，故补偿首先应当合法。因为安华船厂与海塘管理所签订的《滩涂使用协议》到期，安华船厂本应自行清退，海塘管理所、水务局、生态环境局无须补偿安华船厂。基于会议纪要内容，安华船厂的地面资产损失也只能按照搬迁费、残值标准来进行补偿。其次，本案安华船厂不属于因国有土地上房屋征收而关停，而是合同到期后要求安华船厂腾退，故不能以《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》的规定来适用本案的评估价值类型。如果按重置价结合成新的评估标准，就是给安华船厂重新建造一个船厂，这既不合理，也不合法。再次，安华船厂和绿华养鸡场不是同类企业，涉及到船厂的一些专业设备绿华养鸡场是没有的，无法进行同类参考。综上，安华船厂的地面资产不能按照绿华养鸡场的评估价值类型进行补偿。考虑到附属设施中部分水利工程设施具有一定的利用价值，对这部分建筑按重置价结合成新评估并无不妥。故海塘管理所、水务局对评估标准的意见并无不当，法院予以确认。但海塘管理所、水务局认为红桎木树桩(评估价339，000元)已经被安华船厂拿走，对评估总价值只认可5，009，590元，现安华船厂只自认拿走一棵，在安华船厂不认可全部拿走的情况下，海塘管理所、水务局对其辩称未提供相应的证据，故法院对该意见不予采信。根据《评估报告结果的补正说明》，评估总价值应确定为5，350，990元。因在清理过程中，宋为生拿走一棵价值3，000元红桎木树桩，该款应在总金额中扣除，故安华船厂资产补偿金额为5，347，990元。区环保局与区水务局参照《国有土地上房屋征收评估技术规范》及《上海市征地财务补偿标准(2013)》等相关规定于2019年9月26日向区人民政府请示，建议评估经费和补偿经费为1，598.39万元。法院认为，安华船厂是在合同到期后被要求腾退土地，不属于国有土地上房屋征收，故上述评估经费和补偿经费的法律依据、补偿标准不当。且请示报告只是内部建议，也没有得到区人民政府批准同意，不具有法律效力，故不能作为确定本案补偿费用的依据。三、安华船厂主张停产停业损失费、社保人员安置费、证照损失费的诉讼请求是否应当支持海塘管理所要求安华船厂腾退滩涂时《滩涂使用协议》已经到期，安华船厂主张要求补偿上述损失没有法律依据，故对该项诉讼请求不予支持。四、安华船厂主张违约金的诉讼请求是否应当得到支持法院认为，“会议纪要”只是对补偿方案形成原则性意见，对补偿金额没有达成一致，纪要中约定“补偿工作应在六个月内完成，并资金到位”的6个月的起算点无法确定，故对该项诉讼请求不予支持。五、安华船厂主张海塘管理所承担责任，水务局与生态环境局作为补偿实施单位与海塘管理所承担连带责任的诉讼请求是否应当得到支持本案基于“会议纪要”才对安华船厂的地面资产进行补偿，海塘管理所、水务局、生态环境局均在“会议纪要”中签字确认补偿方案，但未明确各自承担补偿的份额，故应由海塘管理所、水务局、生态环境局承担连带补偿义务。一审法院判决如下：一、上海市崇明区海塘管理所、上海市崇明区水务局、上海市崇明区生态环境局于判决生效之日起十日内连带补偿上海安华船厂资产损失5，347，990元；二、上海安华船厂其余诉讼请求不予支持。本院二审期间，上诉人提交：1．崇农水政审批(1994)31号《关于申请项目报告的批复》，以证明上诉人在1994年成立之初即经批准并取得设立船厂的批复，符合开发利用滩涂的规划，水利部门未按规定核发滩涂开发利用许可证，将上诉人的土地使用权变为土地租赁关系；2．《滩涂开发许可证》申请书、水务局收件凭证，证明上诉人具有土地使用权，仍具备申请资格和条件；3．安华船厂拆迁评估协调工作记录清单，证明相关单位对上诉人实施的是拆迁行为，评估原则参照土地征收技术规范，与养鸡场赔偿平行参考，认可评估单位独立性；4．崇明日报，证明生态环境局不诚信。被上诉人环保局与水务局表示，对证据1批复真实性无异议，但其本案没有关联，该批复是给崇明县第五航运公司的，安华船厂成立在1998年，批复的时间是在1994年不是安华船厂设立时的批复。崇明县第五航运公司与安华船厂之间没有法律上的关系。因为航运公司属于原来崇明交通局的下属，所以该批复和上诉人之间没有关联和本案也没有关联。关于证据2申请书以及相关的材料，只能表明上诉人曾经在2020年7月8日提出过申请，但是最终也没有任何部门批准，不能够证明其他内容，所以与本案也没有关联。对证据3真实性存疑，没有签字没有盖章，应该以最终双方认可的会议纪要为准。会议纪要中进行了相关协调，内容上可能会出现征收方式、征收技术规范等文字，并不能由此证明存在征收。证据4崇明日报同本案如何处置处理没有关联。生态环境局表示对证据1、证据2不发表意见，证据3存疑，证据4与本案无关。一审法院认定事实属实，本院予以确认。本院认为，上诉人主张其系滩涂的合法使用权人，与被上诉人之间并不是承租关系。但上诉人并无证据证明系争滩涂设立了使用权而其已经获准登记成为使用权人，且该主张也和上诉人多次与海塘管理所签订的《滩涂使用协议》的事实相矛盾，故上诉人主张其系滩涂的合法使用权人，本院难以采信，一审法院认定上诉人与海塘管理所之间系租赁关系并无不当。《滩涂使用协议》所约定的期限届满，上诉人应当返还滩涂。故一审法院认为上诉人腾退滩涂，并不存在海塘管理所赔偿安华船厂损失的事实和法律依据，该认定并无不当。被上诉人海塘管理所、水务局、生态环境局与安华船厂达成了“会议纪要”，约定清拆后对安华船厂的财产可以进行补偿。因此该补偿是基于各方合意而非基于法律的强制性规定。上诉人因环保需要关停，但其本身租期届满应当腾退滩涂，被上诉人无需启动、实质也不存在国有土地征收事宜，故上诉人主张按征收标准进行补偿，没有法律依据，一审法院不予采信，并无不当。一审审理中进行财产评估，是法院委托进行司法鉴定，鉴定机构可以依不同的评估标准出具数个鉴定结论，并不违反证据规则的规定。一审法院认定地面资产损失按照搬迁费、残值标准进行补偿，附属设施中部分水利工程设施按重置价结合成新评估，该意见并无不当，本院予以认同。一审法院依据上述原则所确定的补偿金额，数额合理，本院不再调整。上诉人主张停产停业损失费、社保人员安置费、证照损失费并要求违约金，均缺乏事实与法律依据，一审法院不予支持，并无不当，可以维持。综上所述，上诉人上海安华船厂的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币145，247元，由上诉人上海安华船厂负担。本判决为终审判决。审 判 长 张常青审 判 员 徐 江审 判 员 成 皿二〇二〇年十二月三十日法官助理 苗一路书 记 员 慎哲仁附：相关法律条文《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；……