辽宁省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）辽行赔终82号上诉人（一审原告）：李素梅，女，1957年11月1日出生，汉族，住鞍山市。委托诉讼代理人：晏春红(李素梅儿媳)，女，1984年2月11日出生，汉族，住鞍山市。委托诉讼代理人：黄绍春，男，1955年1月29日出生，汉族，住鞍山市。被上诉人（一审被告）：鞍山市人民政府，住所地鞍山市铁**胜利南路**。法定代表人：余功斌，该市政府市长。委托诉讼代理人：王喆，鞍山市司法局工作人员。委托诉讼代理人：周钢都，辽宁钢城正大律师事务所律师。李素梅因诉鞍山市人民政府（以下简称鞍山市政府）行政赔偿一案，不服辽宁省鞍山市中级人民法院（2020）辽03行赔初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人李素梅及其委托诉讼代理人晏春红、黄绍春，被上诉人鞍山市政府的委托诉讼代理人王喆、周钢都到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院查明,2006年7月3日，李素梅与恒泰公司签订《协议书》一份，约定，恒泰公司于2008年7月1日前回迁安置，安置地点就地安置。2008年8月2日，鞍山市政府就福兴东小区动迁居民回迁问题进行现场办公，并形成(2008)第20号《业务会议纪要》。2015年6月5日，李素梅等人以鞍山市政府为被告向一审法院提起拆迁安置违法行政诉讼，该院于2015年11月26日作出(2015)鞍行初字第00032号行政判决，判决确认鞍山市政府(2008)第20号《业务会议纪要》移迁安置违法。判决后，鞍山市政府不服，上诉于本院。本院于2018年8月29日作出(2016)辽行终938号行政判决，驳回上诉，维持原判。一审法院认为，本案的争议焦点是，鞍山市政府作出的(2008)第20号《业务会议纪要》与李素梅提出的损失之间是否具有因果关系，鞍山市政府应否承担赔偿责任。首先，李素梅提出的损失与鞍山市政府作出的(2008)第20号《业务会议纪要》是否存在因果关系。就本案而言，李素梅与恒泰公司已于2006年7月3日签订《协议书》。按约定，恒泰公司于2008年7月1日前给李素梅回迁安置，安置地点就地安置。因鞍山市政府是鞍山市铁东区人民政府（以下简称铁东区政府）的上级政府，恒泰公司系铁东区政府出资的全资子公司。鞍山市政府作出的(2008)第20号《业务会议纪要》严重影响恒泰公司履行《协议书》约定的义务，致使恒泰公司违约。正因为此，一审法院(2015)鞍行初字第00032号行政判决，确认该市政府(2008)第20号《业务会议纪要》提出的移迁安置违法。但李素梅提出的损失是恒泰公司不履行《协议书》义务造成的合同损失，这种损失与鞍山市政府作出的(2008)第20号《业务会议纪要》是否存在因果关系，这是本案的关键。从合同相对性看，合同的主体是李素梅与恒泰公司；从合同的履行情况看，合同目的不能实现及造成李素梅相应损失的直接原因，是恒泰公司的违约。换言之，鞍山市政府作出的(2008)第20号《业务会议纪要》虽严重影响恒泰公司履行《协议书》约定的义务，但实际履行《协议书》的是恒泰公司。因此，李素梅提出的损失与鞍山市政府作出的(2008)20号《业务会议纪要》并不存在因果关系。其次，鞍山市政府对李素梅提出的损失应否承担赔偿责任。本案中，恒泰公司取得拆迁许可证后，与李素梅签订协议的时间是2006年。按《最高人民法院关于当事人之间达成了拆迁补偿安置协议仅就协议内容发生争议的，人民法院应予受理问题的复函》当事人之间达成了拆迁补偿安置协议“起诉符合民诉法第一百零八条规定的属于人民法院受理民事诉讼范围条件，应予受理”的规定，《协议书》属于平等主体间的民事协议。而在民事合同中，因合同外第三人的原因造成合同违约，一直以来，我们国家的民事法律均规定应由违约者承担，而非由合同外第三人承担。这可以从1981年颁布的《中华人民共和国经济合同法》第三十三条规定的“由于上级领导机关或业务主管机关的过错，造成经济合同不能履行或者不能完全履行的，上级领导机关或业务主管机关应承担违约责任。应先由违约方按规定向对方偿付违约金或赔偿金，再由应负责任的上级领导机关或业务主管机关负责处理”，最高人民法院1984年9月制定的《关于贯彻执行若干问题的意见》“违法合同责任的处理，应该合同的双方当事人之间进行，而不应在违约方面的上级领导机关或业务主管机关与对方当事人之间进行，所以不能直接追究上级领导机关或业务主管机关的责任”，1999年颁布的《中华人民共和国合同法》第一百二十一条规定“当事人一方因第三人的原因造成违约的，应当向对方承担违约责任。当事人一方和第三人之间的纠纷，依照法律规定或者按照约定解决”以及2020年颁布的《中华人民共和国民法典》第五百九十三条规定“当事人一方因第三人的原因造成违约的，应当依法向对方承担违约责任。当事人一方和第三人之间的纠纷，依照法律规定或者按照约定处理”。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第五条第(三)项规定，法律规定的其他情形，国家不承担赔偿责任。结合本案，鞍山市政府作出的(2008)第20号《业务会议纪要》虽存在过错，致恒泰公司违约给合同相对人李素梅造成的财产损失，但鞍山市政府对李素梅提出的损失不承担赔偿责任。综上，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：驳回原告李素梅的诉讼请求。李素梅上诉称，（一）一审判决掩盖了《业务会议纪要》违法移迁的事实。被上诉人违反国务院办公厅国办发【2004】46号文件规定，以《业务会议纪要》替代拆迁许可要件，强制变更拆迁补偿标准，以行政强制手段直接对被拆迁人实施移迁、再动迁、出让地块，强制占有并灭失上诉人已经获取的安置补偿权益，造成上诉人财产损失。被上诉人强制占有并灭失的安置地块，直接导致协议要件灭失，履行《房屋拆迁产权调换协议书》不能，直接侵害恒泰公司与上诉人履约权利。依据《中华人民共和国侵权责任法》第三条、第四条、第六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第三、四款规定，被上诉人应当承担侵权责任和赔偿责任。（二）本案恒泰公司不存在违约情节及违约事实，是被上诉人灭失协议要件，导致履行协议不能。上诉人安置补偿权益灭失与恒泰公司没有利害关系。一审判决相关认定属于适用法律错误。上诉人提出的行政赔偿诉讼符合《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第九条、第十三条、第十四条及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干规定》第二十一条、第三十四条的规定，应依法审理上诉人的诉求。一审判决故意回避、掩盖被上诉人以《业务会议纪要》出让、灭失履行协议要件的违法事实，故意袒护被上诉人违法行政，显失公正，明显违规。（三）一审判决对上诉人请求调整的赔偿项目未予调整。（四）一审判决遗漏上诉人提交的证据。综上，请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。鞍山市政府答辩称，上诉人应当按照合同相对性原则起诉合同相对人恒泰公司。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。本院对一审判决认定的事实予以确认。另查明，本院(2016)辽行终938号行政判决认定：“因该住宅小区的动迁工作遭到小区西侧居民（新光街北13栋楼）的反对，市政府于2008年4月20日召开业务会议，决定政府调整规划，准备同新光街北13栋一并拆迁。但遭到13栋楼业主的反对。2008年8月2日，市政府主要领导在市信访接待大厅，就铁东区福兴酒店东动迁居民回迁问题进行现场办公，并做出(2008)第20号《业务会议纪要》，确定：1、铁东区福兴酒店东南胜利路154、156、158、160、162、164、166、168栋动迁居民回迁安置在胜利路××街××栋地块。2、如铁东区福兴酒店东动迁地块西13栋再动迁，建设回迁安置用房，福兴酒店东动迁居民可按原回迁安置序号，重新回到该地块进行安置。”该判决已经发生法律效力。本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”由上述法律和司法解释规定可知，行政机关的违法行政行为与损害结果具有因果关系是取得国家赔偿权利的前提。本案中，上诉人起诉主张因被上诉人作出案涉会议纪要导致其回迁协议无法履行，请求赔偿由此产生的相关损失。从本案相关事实看，造成案涉回迁协议无法履行的原因系因相邻居民反对、规划调整导致回迁住宅无法建设。而作出案涉会议纪要系针对无法回迁情况采取的补救措施，并不是造成无法原地回迁的原因。因此，案涉会议纪要虽然被生效行政判决确认为违法，但因该会议纪要与上诉人主张的无法原地回迁的损失缺乏因果关系，上诉人的赔偿请求无法得到支持。综上，一审判决认定事实清楚，判决结果正确，本院予以维持。上诉人的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  曹丽华审判员  谭 斌审判员  曹 弘二〇二〇年十二月二十五日法官助理宋斯文书记员安康