宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院行政判决书（2020）宁03行初42号原告李某1，1943年5月7出生，住宁夏回族自治区中宁县。委托代理人李某2（李某1之子），住宁夏回族自治区中宁县。特别授权代理。委托代理人白某，甘肃佳运律师事务所律师。特别授权代理。被告吴忠市人民政府。法定代表人喜某，市长。委托代理人田某，宁夏世仑律师事务所律师。特别授权代理。原告李某1不服被告吴忠市人民政府吴政复决字（2020)第9号《行政复议决定书》，于2020年10月12日向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月12日受理后，依法由审判员马建萍、贾玉宁、马春燕组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告李某1的委托代理人李某2、白某，被告吴忠市人民政府的出庭应诉负责人吴文彪及委托代理人田某等到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告吴忠市人民政府于2020年9月11日作出吴政复决字（2020）第9号《行政复议决定书》，载明：经审理查明，2019年3月28日，固海扬水管理处黑水沟泵站作出关于原告《停止供水通知》，当日送达给原告儿子李某2，李某2在《停止供水通知》签字，2019年5月1日，李某2将《停止供水通知》告知原告。2020年6月12日，原告提出行政复议，请求确认被申请人同心县人民政府对其享有国有土地使用权的500亩土地停止灌溉供水的行政行为违法；责令被申请人同心县人民政府恢复供水；请求被申请人同心县人民政府自2019年3月28日起按照每亩每年2000元的标准向原告赔偿经济损失。另查明，原告儿子李某2与原告共同生活，原告年纪大身体有病，涉案土地事宜委托李某2办理。被告认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条的规定，原告可以自知道具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请。2019年3月28日，固海扬水管理处黑水沟泵站作出《停止供水通知》并送达原告，原告2020年6月12日提出复议申请，已超过60天的行政复议期限。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条第（二）项的规定，决定驳回原告的行政复议申请。原告李某1诉称，诉讼请求：1.撤销被告作出的吴政复决字（2020)第9号《行政复议决定书》；2.诉讼费用由被告承担。事实及理由：2000年6月1日，中宁县人民政府向原告核发中宁国用（2000）字第019号《中华人民共和国国有土地使用证》，原告以出让的方式取得中宁县长山头黑水沟长山头-052号地块的土地使用权，面积500亩，用途为农业种植，终止日期为2030年5月31日，原告取得土地使用权后从事农业种植生产至今。2003年左右因行政区划变动，该地块列入同心县辖区。由于行政管辖问题，该地块曾经被停止灌溉供水。2019年3月28日，固海扬水管理处黑水沟泵站通知停止供水，致使原告无法正常种植经营。经原告多方上访，宁夏回族自治区水利厅于2020年4月15日下发《关于李某1上访有关诉求的答复意见》，称此次停止灌溉供水行为系同心县人民政府行为。原告依法向被告提出行政复议申请，请求确认同心县人民政府对原告享有国有土地使用权的500亩土地停止灌溉供水的行政行为违法，责令同心县人民政府为原告恢复供水。复议机关经过审理，以超出行政复议期限为由驳回了原告的行政复议申请。原告认为，《中华人民共和国行政复议法》规定的六十日行政复议期限，应当自知道该具体行政行为之日起算。所谓“知道具体行政行为”，应当包含知道作出具体行政行为的行政机关。本案中，首先固海扬水管理处黑水沟泵站并不是行政机关，也无权作出停止灌溉供水的行政行为，其向李某1之子李某2送交《停止供水通知》的行为不属于行政行为，也不符合送达的规定。其次，宁夏回族自治区水利厅于2020年4月15日下发《关于李某1上访有关诉求的答复意见》之时，原告才得知此次停止灌溉供水行为系同心县人民政府行为，并于2020年6月12日提出行政复议申请，符合法律规定。被告作出驳回复议申请的决定，没有事实和法律依据，依法应当予以撤销。被告吴忠市人民政府辩称，1.被告作出的《行政复议决定书》认定事实清楚、证据确凿充分，适用法律、法规正确。原告请求确认同心县人民政府对其享有中宁国用（2000）字第019号国有土地使用权的500亩土地停止灌溉供水的行政行为违法，向被告提起行政复议申请。被告查明：原告儿子李某2与原告共同生活，原告年纪大且身体有病，涉案土地事宜委托其儿子李某2办理。2019年3月28日，固海扬水管理处黑水沟泵站作出《停止供水通知》，于当日送达给原告儿子李某2，李某2在《停止供水通知》签字。2019年5月1日原告儿子李某2将《停止供水通知》告知原告。2020年6月12日，原告提出复议申请。2.被告作出的《行政复议决定书》程序、内容合法。被告受理原告的行政复议申请后，于2020年6月19日作出《行政复议告知书》并送达原告，依法告知了原告所享有的权利与承担的义务，亦于同日向同心县人民政府送达了《行政复议申请书》、《行政复议告知书》、《行政复议通知书》。2020年7月2日，同心县人民政府按法律规定提交了《行政复议答复书》和相关行政复议证据材料。被告认为本案情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，于2020年8月13日作出《延期审理通知书》，决定延期30日，于2020年8月14日分别送达原告和同心县人民政府。被告经审理查明原告的复议申请已超过60日的行政复议期限，根据《行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（二）项的规定，于2020年9月11日作出《行政复议决定书》，驳回原告的行政复议申请，并于同日送达同心县人民政府，于2020年9月14日邮寄送达原告。综上，被告作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律、法规正确，程序合法。请求驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了下列证据：证据一、行政复议申请书、行政复议案件受理审批表、原告身份证复印件、原告委托其儿子李某2的授权委托书、李某2身份证复印件、李某2委托甘肃佳运律师事务所律师办理行政复议的授权委托书及函件、原告提交的证据材料（包括：《停水供水通知》、《自治区水利厅关于李某1上访有关诉求的答复意见》、国有土地使用证、宗地草图、国有土地使用权出让合同、快递邮寄单及物流信息），证明原告于2020年6月14日向被告申请行政复议，被告于2020年6月19日受理了该案。证据二、行政复议告知书二份、行政复议答复通知书一份、送达回证两份、行政复议答复书一份、同心县人民政府提交的身份证明文件及委托函件一份、同心县人民政府提交的复议证据目录一份、复议提交证据材料（包括：《自治区人民政府关于同心县小洪沟水源地保护区调整方案的批复》、《同心县小洪沟水源地保护区内李某2个人地面附着物补偿协议》一份、《公证书》、《停止供水通知》、《同心县人民政府关于同心县小洪沟水源地保护区内李某1等人种植农作物终止供给灌溉用水的请示》、《吴忠市生态环境局同心分局督促履行义务催告书》、《保证书》）、李某1询问笔录、李某2询问笔录、《延期审理审批表》、《延期审理通知书》及送达回证各两份。证明：1.被告受理原告的行政复议申请后，依法作出《行政复议告知书》并送达原告及同心县人民政府，同时要求同心县人民政府在法定期限内提交证据材料及进行书面答复，告知了原告和同心县人民政府行政复议中的各项权利和义务的事实；2.2020年7月2日，同心县人民政府按规定提交了《行政复议答复书》和相关行政复议证据材料；3.证明被告延期30日审理的事实；4.证明2019年3月28日，固海扬水管理处黑水沟泵站作出关于原告李某1《停止供水通知》，当日送达给原告儿子李某2，李某2在《停止供水通知》签字，2019年5月1日原告儿子李某2将该《停止供水通知》告知了原告。证据三、行政复议决定审批表、行政复议决定书及送达回证、行政复议案件结案审批表，证明被告经审查认定原告的复议申请已超过60日的行政复议期限，于2020年9月11日作出《行政复议决定书》，驳回原告的行政复议申请，并送达原告和同心县人民政府。《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律、法规正确，程序正当，内容合法。原告质证认为，对证据一和证据二中除李某1和李某2的询问笔录外的其他证据以及证据三无异议，对李某1、李某2的询问笔录并不是同心县人民政府所做，而是由被告所做，认为该两份证据证明《停止供水通知》何日送交原告的事实超出了复议机关的权限，行政行为的作出时间应当由同心县人民政府提供证据证明。原告提交了下列证据：证据一、《行政复议决定书》（吴政复决字[2020]第9号），证明原告提出行政复议申请，被告作出行政复议决定的事实。证据二、关于原告上访有关事项的答复意见，证明原告得知原行政行为的时间2020年4月15日。被告质证认为，对证据一的真实性、合法性、关联性无异议。对证据二的真实性、合法性无异议，对关联性和证明目的不予认可，该答复意见书是基于信访程序取得，按照法律规定信访程序与行政复议程序、行政诉讼程序并行，各自适用不同法律规范，且在答复意见作出前的2019年3月28日原告已明知固海扬水管理处黑水沟泵站及同心县人民政府相关行为的事实，不存在以信访答复意见书中所载明相关内容作为行政复议期限起点依据。本院经审查，对被告提交的证据的真实性、合法性、关联性均予以确认。对原告提交的证据的真实性予以确认。经审理查明，原告于2020年6月12日因所使用的土地被停水而向被告申请行政复议，被告受到原告的申请后，于2020年6月19日受理了该案。2020年6月19日，被告作出《行政复议告知书》并送达原告及同心县人民政府，同时向同心县人民政府送达了《行政复议申请书》、《行政复议通知书》，告知了原告及同心县人民政府在行政复议过程中所享有的权利和应承担的义务。2020年7月2日，同心县人民政府提交了《行政复议答复书》和相关行政复议证据材料。2020年8月13日，被告认为本案情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定，作出《延期审理通知书》，决定延期30日审理，并于2020年8月14日分别送达原告和同心县人民政府。后被告经审理，认为原告的复议申请已超过60日的行政复议期限，根据《行政复议法实施条例》第二十八条第一款第（二）项的规定，于2020年9月11日作出《行政复议决定书》（吴政复决字[2020]第9号），驳回了原告的行政复议申请。2020年9月11日，被告将《行政复议决定书》送达同心县人民政府，于2020年9月14日邮寄送达原告。原告不服被告作出的《行政复议决定书》，向本院提起行政诉讼。本院认为，原告起诉请求撤销被告作出的行政复议决定符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二项“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。被告作出驳回行政复议申请所依据的是《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条、第四十八条第二项的规定，而上述规定正是对行政复议申请的受理条件及对不符合受理条件的行政复议案件如何处理作出的决定，故被告作出驳回行政复议申请的行为不属于“复议机关维持原行政行为”，吴忠市人民政府是本案适格被告。2019年3月28日，固海扬水管理处黑水沟泵站作出关于李某1《停止供水通知》，并于当日送达原告之子李某2，2019年5月1日，李某2将《停止供水通知》交给原告，并告知停止供水情况。李某2与原告共同生活，并负责处理原告有关土地权益方面的事宜。依据上述事实，被告认为原告的申请期限无论是以2019年3月28日还是以2019年5月1日作为起算日，均已超过《中华人民共和国行政复议法》第九条关于申请期限60日的规定。遂作出驳回行政复议申请的决定。首先，作出《停水供水通知》并送达李某2的单位是固海扬水管理处黑水沟泵站。根据《中华人民共和国水法》第十二条第一款、第二款、第四款的规定，国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。国务院水行政管理部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。固海扬水管理处黑水沟泵站不具有对本区域内水资源进行管理的职能，也并非行政主体。《中华人民共和国水法》第五十七条第一款规定，单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，应当协商解决；当事人不愿协商或者协商不成的，可以申请县级以上地方人民政府或者其授权的部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。县级以上地方人民政府授权的部门调解不成的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。宁夏回族自治区水利厅已明确答复原告与当地水务局联系，水利厅将根据相关政策规定进行严格监督。故固海扬水管理处黑水沟泵站作出的《停水通知书》及其送达时间既非行政行为，也不能作为提起申请行政复议的起算时间。其次，宁夏回族自治区人民政府宁政函[2018]109号《自治区人民政府关于同心县小洪沟水源地保护区调整方案的批复》以及同心县人民政府同政发[2018]144号《同心县人民政府关于同心县小洪沟水源地保护区内李某1等人种植农作物终止供给灌溉用水的请示》并非作出停止供水行为的依据，也无证据证实向原告进行送达。因此，上述两份文件不能作为认定原告知道作出行政行为的时间起算日。由于被告作出的《行政复议决定书》不属于复议机关维持原行政行为，并且原告仅就复议决定提起诉讼，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款的规定，本院不对同心县人民政府是否实施了停止供水行为进行审查，仅审查复议决定的合法性。综上所述，被告吴忠市人民政府作出的吴政复决字（2020）第9号《行政复议决定书》所认定的事实及复议决定主要证据不足，适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第一项、第二项之规定，判决如下：一、撤销被告吴忠市人民政府作出的吴政复决字（2020）第9号《行政复议决定书》；二、责令被告吴忠市人民政府在本判决生效之日起60日内对原告李某1的申请重新作出复议决定。案件受理费50元，由被告吴忠市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于宁夏回族自治区高级人民法院。审判长 马建萍审判员 贾玉宁审判员 马春燕二〇二〇年十二月二十三日书记员 丁晓芳《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。