江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏行终803号 上诉人(原审原告)张来生，男，汉族，住南京市溧水区。 委托代理人孙建伟，北京创为律师事务所律师。 委托代理人胡文峰，北京创为律师事务所实习律师。 被上诉人(原审被告)南京市溧水区人民政府，住所地南京市溧水区永阳街道大东门街**。 法定代表人张蕴，南京市溧水区人民政府区长。 委托代理人冯兵，南京市溧水区住房保障和房产局副局长。 委托代理人王玉新，江苏宗域律师事务所律师。 上诉人张来生因诉南京市溧水区人民政府（以下简称溧水区政府）房屋征收行政补偿一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2019）苏01行初583号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭。经阅卷、调查和询问当事人，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定： 溧水区政府于2015年10月30日作出宁溧府征字[2015]9号《关于永阳镇金龙新村17户危旧房改造项目国有土地上房屋征收决定》（以下简称9号征收决定），决定对金龙新村17处房屋实施征收。溧水区政府公告了征收决定和征收补偿实施方案。张来生所有的溧水区××街道××新村××室房屋的建筑面积为83.26m²，位于**征收决定确定的范围之内。包括张来生在内的被征收人未对9号征收决定提起行政复议或行政诉讼。 2015年11月4日至2015年11月11日，南京市溧水区房屋征收管理办公室（以下简称溧水区征收办）向被征收人发出17份协商选定评估机构征求意见表，被征收人未能就选定评估机构协商一致。溧水区征收办于2015年11月16日组织抽签，经江苏省南京市溧水公证处现场见证，江苏象仁土地房地产咨询评估有限公司（以下简称象仁公司）被确定为征收项目的评估机构。溧水区征收办将抽签结果予以公告。 2015年11月26日，象仁公司出具涉案房屋的分户评估报告和分户评估表，载明该房屋在2015年10月30日的征收评估价值为499560元。征收工作人员于2018年4月12日向张来生送达分户评估报告和分户评估表，张来生未在送达回执上签字。评估机构因未能入户调查，没有对房屋装饰装修及附属物进行评估。张来生收到评估材料后，未对评估结果申请复核。 2018年4月3日至2019年1月31日期间，征收工作人员多次与张来生就征收补偿事宜进行协商，但未能协商一致。 溧水区征收办于2018年9月9日向溧水区政府提出请示，请求溧水区政府对金龙新村未签约的被征收人作出补偿决定。溧水区政府于2018年9月22日作出宁溧府征补字[2018]6号《房屋征收补偿决定书》（以下简称6号补偿决定）。张来生对6号补偿决定不服，向南京市人民政府（以下简称市政府）申请行政复议。市政府于2019年2月19日作出[2018]宁行复第440号《行政复议决定书》，认为溧水区政府未提供证据证明其在作出补偿决定前告知被征收人享有货币补偿或产权调换两种补偿方式，未保障被征收人的补偿选择权，决定撤销6号补偿决定。 南京市溧水区住房保障和房产局（以下简称溧水区房产局）于2019年3月15日向张来生作出选择房屋征收补偿方式告知书，要求张来生以书面形式对补偿方式予以确认，逾期未确认的将以产权调换方式进行征收补偿。征收工作人员于次日向张来生送达该告知书，张来生予以拒签。 溧水区政府于2019月6月18日作出宁溧府征补字[2019]16号《房屋征收补偿决定书》（以下简称16号补偿决定），主要内容为：向被征收人支付房屋货币补偿款499560元；对于装修、附属物拟于房屋拆除前在公证处监督下进行清点登记，据实评估补偿；向被征收人支付搬迁补助费2498元、12个月临时安置补助费17984元；合计520042元。永阳街道金龙路8号南方绿邸3幢二单元1805室作为产权调换房屋，其价值为575342元，由征收实施单位与被征收人结清房屋差价。 原审法院另查明，涉案房屋所在的金龙新村与产权调换房屋所在的南方绿邸位置紧邻。张来生在庭审中表示，其选择产权调换。 原审法院认为： 《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第八条第三项规定，由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，溧水区政府因危旧房改造的需要，对金龙新村部分房屋实施征收，符合公共利益的需要。溧水区政府于2015年10月30日作出9号征收决定和征收补偿实施方案，并进行了公告。被征收人未对9号征收决定提起行政复议或行政诉讼，该征收决定的效力法院予以确认。 根据《征收与补偿条例》第四条第一款、第二十六条的规定，溧水区政府负责其行政区域内的房屋征收与补偿工作，在房屋征收部门与被征收人于签约期限内达不成补偿协议时，有权依房屋征收部门的申请作出房屋征收补偿决定。 《征收与补偿条例》第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《江苏省贯彻实施若干问题的规定》第九条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；被征收人在规定时间内协商不成的，房屋征收部门可以通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等方式确定。本案中，溧水区征收办向被征收人发放了协商选定评估机构征求意见表，在被征收人未能协商一致选定的情况下，溧水区征收办以抽签的方式选定了评估机构，公证机构亦在现场监督。因此，本案中评估机构的选定符合上述规定。 《征收与补偿条例》第十九条第一款、第二款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。本案中，对涉案房屋作出评估报告的象仁公司具有相应的资质，张来生在收到评估报告之后亦未提出复核，故本案中形成的分户评估报告可以作为对于涉案房屋进行征收补偿的依据。 《征收与补偿条例》第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照该条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，因张来生在签约期限内与溧水区征收办达不成补偿协议，由溧水区征收办报请溧水区政府作出补偿决定，符合上述规定。 《征收与补偿条例》第二十一条第一、二款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。本案中，溧水区房产局经向张来生征询选择补偿方式，张来生未以书面方式回复，而张来生在庭审中表明其选择产权调换的方式。16号补偿决定向张来生提供了产权调换房屋，并明确了产权调换房屋的位置和价格，符合前述规定。 9号征收决定作出于2015年10月30日，故对于补助费用的计算，应当适用当时生效的《溧水县人民政府关于调整城镇国有土地房屋征收补助费有关政策标准的通知》（溧政发[2012]40号）。该文件规定，住宅房屋征收的搬迁补助费按每平方米30元计算，不足1000元的补足至1000元；过渡补助费按每月每平方米18元计算，不足600元的补足至600元。本案中，16号补偿决定确定张来生可获得的搬迁补助费和12个月过渡补助费分别为2498元和17984元，其计算结果符合上述规定。 关于涉案房屋装饰装修及附属物的补偿问题。因未能入户调查，评估机构没有出具相应的评估报告，该部分的补偿数额尚未能确定。溧水区政府在能够入户调查后，仍需对该部分补偿数额予以明确，并向张来生支付该补偿费用。 关于评估报告的送达程序问题。《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》（宁政规字[2012]13号）第二十九条第三款规定，“房屋征收部门应当及时向被征收人转交分户评估报告。”本案中，涉案房屋的分户评估报告形成于2015年11月26日，但征收工作人员迟至2018年4月12日才向张来生送达，明显超出合理期限，违反了上述规定中的及时送达要求，构成行政程序违法。溧水区政府称其在2015年曾经送达过评估报告，但张来生对此予以否认，而溧水区政府又不能提供任何证据予以证实，法院对此不予采信。张来生在收到评估报告后，未提出复核，也没有提出否定评估结果的证据，虽然溧水区政府在送达程序上存在违法之处，但评估结果本身并无不当，故法院依然采纳该评估报告作为确定涉案房屋征收补偿的依据。 关于评估时点与补偿决定作出时间间隔过长的问题。涉案房屋的评估时点系征收决定作出之时，即2015年10月30日，而本案被诉的16号补偿决定作出于2019年6月18日，已经被撤销的6号补偿决定作出于2018年9月22日，均与评估时点间隔过长。在此时间内，南京市房地产市场波动较大，房价上涨明显。如果按照补偿决定作出之时确定被征收人可获得的全部补偿利益，明显高于按原评估时点确定的补偿内容，那么再以原评估时点核定补偿结果，会造成被征收人过分迟延获得本应早就可以获得的补偿，且被征收人用该补偿亦可能不足以购置与被征收房屋条件类似的房屋。上述做法违背了《征收与补偿条例》第二条确定的公平补偿原则，损害了被征收人的利益，也在一定程度上存在行政机关不依法及时完成征收补偿义务的情形。但是，法院注意到，溧水区政府对张来生提供了产权调换的补偿方式，而确定产权调换房屋价值的评估时点与被征收房屋一致，产权调换房屋与被征收房屋位置紧邻，故即便房价有较大的波动，两处房屋的价值应当同时同幅度波动，不论是以原评估时点还是重新以现在时点确定两处房屋的价值，均不会对张来生的征收补偿利益产生实际影响。因此，法院认定16号补偿决定确定的补偿结果可以弥补张来生因房屋被征收造成的损失，其内容并无不当。 综上，溧水区政府作出16号补偿决定的程序违法，但其补偿结果并未损害张来生的征收补偿利益，故应当依法确认违法而不撤销行政行为。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定，判决确认溧水区政府作出16号补偿决定的行政程序违法。 上诉人张来生上诉称：1、案涉评估机构选定不合法。2、案涉评估报告送达超过一年有效期，该评估报告不合法。3、16号补偿决定依据失效的评估报告作出，不具有合法性。4、补偿方式选择权未充分保障。5、原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求本院撤销原审判决，依法改判支持其一审诉讼请求。 被上诉人溧水区政府未向本院提交书面的答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为: 被上诉人溧水区政府作出的9号征收决定公告后，被征收人在法定期限内未申请行政复议，亦未提起行政诉讼，该征收决定已经发生法律效力。涉案项目系危旧房改造，符合公共利益。本案被诉的行政行为是16号补偿决定，本案争议焦点是16号补偿决定是否合法，能否保障上诉人张来生的合法权益。 一、关于涉案房屋面积和性质的认定是否合法的问题 在房屋征收补偿决定中，房屋面积和性质、土地面积的认定是否正确直接关系到被征收人合法权益是否能够得到保障。本案中，张来生所有的涉案房屋建筑面积为83.26m²，房屋性质为住宅。双方当事人对上述面积和性质均无异议。评估机构按照上述面积和性质进行评估，溧水区政府据此予以补偿正确。 二、关于涉案房屋评估机构选定是否合法的问题 溧水区政府提供的房屋征收项目评估机构报名公示、协商选定评估机构征求意见表、抽签选定评估机构的通知、房屋征收评估机构抽签结果公告、江苏省南京市溧水公证处出具的情况说明等证据证明，在被征收人未能协商选定评估机构的情况下，溧水区政府采取抽签的方式确定涉案房屋评估机构，公证机构现场见证，象仁公司被确定为征收项目的评估机构后，溧水区征收办将抽签结果予以公告。涉案评估机构的选定，符合《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款、《江苏省贯彻实施若干问题的规定》第十条第一款第五项等规定。 三、关于涉案房屋评估报告是否合法的问题 《征收与补偿条例》第十九条第一款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。《国有土地上房屋征收评估办法》第十条第一款规定，被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。本案中，溧水区政府于2015年10月30日作出并公告9号征收决定，案涉评估报告以2015年10月30日作为评估时点，符合上述法律规定。 《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条第一款规定，房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。第二十条第一款规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。本案中，溧水区政府提供的分户初步评估结果汇总表及张贴的照片证明，分户的初步评估结果已在房屋征收范围内予以公示。依法选定的具有资质的房屋评估机构根据涉案房屋的面积和性质，根据涉案房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，对涉案房屋予以评估并无不当。溧水区政府提供的分户评估报告、分户评估表及送达回证证明，涉案分户评估报告、分户评估表已送达。张来生在法定期限内未申请复核评估。故涉案分户评估报告等可以作为作出16号补偿决定的依据。 《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》（宁政规字[2012]13号）第二十九条第三款规定，房屋征收部门应当及时向被征收人转交分户评估报告。本案中，涉案房屋的分户评估报告形成于2015年11月26日，但征收工作人员迟至2018年4月12日才向张来生送达，明显超出合理期限，违反及时送达义务，原审判决认为构成行政程序违法并无不当。 四、关于16号补偿决定是否合法的问题 溧水区房产局于2019年3月15日向张来生作出选择房屋征收补偿方式告知书，要求张来生以书面形式对补偿方式予以确认，逾期未确认的将以产权调换方式进行征收补偿。征收工作人员于次日向张来生送达该告知书，张来生拒签。溧水区政府于2019月6月18日作出16号补偿决定，给予张来生产权调换，产权调换房屋所在的南方绿邸与涉案房屋所在的金龙新村位置紧邻。在原审庭审中，张来生表示选择产权调换。故溧水区政府确定产权调换方式并无不当。 关于补偿决定作出时间与评估报告的评估时点间隔过长、能否公平补偿的问题。涉案房屋的评估时点系征收决定公告之日，即2015年10月30日，而本案被诉的16号补偿决定作出于2019年6月18日，与评估时点确实间隔过长。在此期间，南京市房地产市场波动较大，房价上涨明显。但是，溧水区政府对张来生提供了产权调换的补偿方式，而确定产权调换房屋价值的评估时点与被征收房屋价值的评估时点一致，且产权调换房屋与被征收房屋位置紧邻，故即便房价有较大幅度的波动，两处房屋的价值应当同时同幅度波动，不会对张来生的征收补偿权益产生明显不利影响。因此，原审法院认定16号补偿决定确定的补偿结果可以弥补张来生因房屋被征收造成的损失并无不当。 溧水区政府依据涉案房屋分户评估报告、涉案地块补偿安置方案等，作出16号补偿决定，被征收房屋补偿款共计520042元，其中房屋货币补偿款499560元、搬迁补助费2498元、12个月临时安置补助费17984元。予以产权调换的永阳街道金龙路8号南方绿邸3幢二单元1805室，建筑面积为110.77平方米，该房屋在2015年10月30日的价值为575342元，由征收实施单位与张来生结清被征收房屋价值与产权调换房屋价值的差价，已保障张来生的合法权益。 需要说明的是，关于涉案房屋装饰装修及附属物的补偿，因未能入户调查，评估机构没有出具相应的评估报告，该部分的补偿数额在16号补偿决定中未能确定。溧水区政府在能够入户调查后，仍需对该部分补偿数额予以明确，并向张来生支付该部分补偿费用。 综上，上诉人张来生的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人张来生负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇二〇年十二月二十三日 书记员 张莹莹 附：本判决适用的相关法律依据 一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第十七条第一款作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括： （一）被征收房屋价值的补偿； （二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿； （三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。 第十九条第一款对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。 第二十一条第一款被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。 第二十六条第一款房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。 二、《国有土地上房屋征收评估办法》 第四条第一款房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。 第十条第一款被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。 第十六条第一款房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。 第二十条第一款被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。 三、《江苏省贯彻实施若干问题的规定》 第十条第一款确定房地产价格评估机构应当遵循以下程序： （五）被征收人在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门组织被征收人投票决定或者通过摇号、抽签等方式确定。采用投票方式时，超过50%的被征收人选择同一房地产价格评估机构的，为多数决定；不足50%的，采取摇号、抽签等方式确定； 四、《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》 第二十九条第三款评估机构在分户初步评估结果公示期满并修正后，向房屋征收部门提供被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当及时向被征收人转交分户评估报告。 五、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；