河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2512号上诉人（一审被告）郑州市二七区人民政府。住所地河南省郑州市**政通路**。法定代表人苏建设，该区区长。被上诉人（一审原告）李天红，男，汉族，1955年2月27日出生，住河南省郑州市。委托代理人王家才，北京在明律师事务所律师。上诉人郑州市二七区人民政府因与李天红行政撤销一案，不服河南省郑州市中级人民法院（2020）豫01行初185号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。郑州市中级人民法院一审审理查明，李天红系郑州市**马寨镇刘胡垌村村民，因合村并城拆迁，李天红的房屋被列入拆迁范围内。2013年10月25日，郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部与李天红签订《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》（编号：LHD-01-151-024），该协议显示李天红宅基地使用证编号0065155。2019年1月31日，郑州市二七区马寨镇合村并城工作指挥部作出《关于对变更（解除）拆迁安置补偿协议的处理决定》，要求李天红在接到该处理决定之日起三日内到指挥部进行变更的协议补签手续。李天红对该处理决定提起行政诉讼。2019年12月16日，郑州市二七区马寨镇合村并城工作指挥部作出案涉《撤销协议决定通知书》，以在排查过程中发现李天红为签订安置补偿协议，向郑州市二七区人民政府提供的资料存在故意隐瞒重大事实等事项，存在证院不符、安置有误等违反政策、法律的情形，所签订协议严重侵犯了公共利益为由，决定撤销与李天红在2013年10月25日签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》（编号：LHD-01-151），该协议不再履行，过渡费不再发放，并要求李天红自收到该通知之日起三日内，到郑州市二七区马寨镇合村并城工作指挥部重新签订补偿协议。李天红不服该《撤销协议决定通知书》，诉至法院，请求撤销上述《撤销协议决定通知书》。一审法院另查明：1．根据1982年3月1日《郑州市郊区宅基地使用登记表》显示，李天红宅基地使用证编号为0065155，使用面积0.49亩；2.1985年9月2日《郑州市郊区村民申请宅基地审批登记表》显示，李天红的宅基地使用面积0.25亩，该表未显示该处宅基地使用证编号；3．上述两个登记表所登记的李天红宅基地不在一处。郑州市中级人民法院一审认为，郑州市二七区人民政府所属郑州市二七区马寨镇合村并城工作指挥部对李天红作出《撤销协议决定通知书》，并告知其如对撤销决定不服，可以向郑州市人民政府申请复议或直接向人民法院起诉，实质是以郑州市二七区人民政府的名义，将其所作解除行政协议的决定，以《撤销协议决定通知书》的形式正式书面函告李天红，撤销其与李天红所签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》（编号：LHD-01-151），告知李天红该协议不再履行，过渡费不再发放，并要求李天红自收到该通知之日起三日内，到郑州市二七区马寨镇合村并城工作指挥部重新签订补偿协议。据此，李天红要求撤销案涉《撤销协议决定通知书》，郑州市二七区人民政府是本案适格被告。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第一款规定，被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。根据该规定，郑州市二七区人民政府以其在排查过程中发现李天红为签订安置补偿协议，向其提供的资料存在故意隐瞒重大事实等事项，存在证院不符、安置有误等违反政策、法律的情形，所签订协议严重侵犯了公共利益为由，决定撤销与李天红在2013年10月25日签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》（编号：LHD-01-151），其应当举证证明上述情形实际存在。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十一项的规定，将行政机关违法变更、解除行政协议纳入行政诉讼受案范围，但法律、司法解释未对行政机关单方行使变更、解除权的条件进行明确规定。参照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条、第十六条的规定，可以认为行政机关对协议内容的单方变更、解除权只能在国家法律政策和协议基础事实发生变化，履行协议会给国家利益或者社会公共利益带来重大损失这一特定情形下才能行使。行政机关单方变更、解除协议必须基于行政优益权，从而最大程度维护行政协议的稳定及行政机关的公信力。具体到本案，郑州市二七区人民政府与李天红签订《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》（编号：LHD-01-151-024），是基于其与李天红对该协议的基础事实均明知、认可的基础上。在国家法律政策和该协议基础事实未发生变化的情况下，郑州市二七区人民政府不应单方行使对行政协议的变更、解除权。本案中，郑州市二七区人民政府在与李天红签订案涉协议时，对于李天红编号0065155的宅基地使用证作为签订协议的依据应是明知、认可的，其仅依据《郑州市郊区宅基地使用登记表》、《郑州市郊区村民申请宅基地审批登记表》，在没有证据可以证明李天红为签订安置补偿协议提供的资料存在故意隐瞒重大事实等事项的情况下，即作出被诉《撤销协议决定通知书》，以其在排查过程中发现李天红为签订安置补偿协议，向郑州市二七区人民政府提供的资料存在故意隐瞒重大事实等事项，存在证院不符、安置有误等违反政策、法律的情形，所签订协议严重侵犯了公共利益为由，决定撤销与李天红签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》（编号：LHD-01-151），亦未明确签订的协议存在哪些证院不符、安置有误等违反政策、法律的情形，且其所撤销的编号为LHD-01-151的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》，亦与李天红所签订协议的编号LHD-01-151-024不相符，该被诉《撤销协议决定通知书》主要证据不足，且没有法律依据。郑州市二七区人民政府与李天红签订编号LHD-01-151-024《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》，是双方真实意思表示。该行政协议的签订，除李天红应当提交真实的材料外，郑州市二七区人民政府作为行政机关亦应当履行必要的调查审核职责。在履行行政协议过程中，郑州市二七区人民政府基于行政管理和国家利益、社会公共利益的需要，行使行政优益权变更或解除行政协议，可以不必征得协议相对人即李天红的同意，但其作出被诉《撤销协议决定通知书》亦应当遵循行政行为程序正当原则。本案中，郑州市二七区人民政府既未向签订协议的一方当事人即李天红调查核实，亦未给予其陈述申辩的权利，该被诉《撤销协议决定通知书》的作出违反法定程序。综上，郑州市二七区人民政府2019年12月16日对李天红作出的《撤销协议决定通知书》，主要证据不足，适用法律、法规错误，违反法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二、三项的规定，判决撤销郑州市二七区人民政府2019年12月16日对李天红作出的《撤销协议决定通知书》。上诉人郑州市二七区人民政府不服，上诉称：（一）一审判决认定事实不清。一审认为双方签订协议的基础事实并未发生变化，解除协议必须在基础事实发生变化时才能行使行政优益权解除。具体到本案，双方签订的《拆迁安置补偿协议》所针对的宅基地编号为00651**，面积为0.49亩的宅院标的物根本不存在，该事实的存在使基础事实发生了变化，存在违反法律强制性规定的情形，应当撤销。（二）一审认定上诉人《撤销协议决定通知书》违反法定程序，属认定事实不清。因被诉《撤销协议决定通知书》2019年12月16日作出前，上诉人所设指挥部已于2019年1月31日向被上诉人作出并送达了《关于对变更（解除）拆迁安置补偿协议的处理决定》，对于变更（解除）被上诉人协议的事实理由和依据进行书面告知，被上诉人并未向上诉人进行陈述和申辩，而是直接提起了行政诉讼，诉讼阶段双方也已充分阐述了自己的意见和理由，诉后被上诉人亦未向上诉人进行新的陈述和申辩，也未与上诉人协商变更协议事宜。被上诉人享有的陈述、申辩等权利上诉人给予了保障，综上，请求依法改判，并依法驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人李天红答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当依法驳回上诉，维持原判。（一）一审法院认定事实清楚，上诉人做出的被诉撤销协议决定通知书，显示协议的编号是HD-01-151，而涉案李天红的编号LHD-01-151-024。协议的编号与实际签订的编号不一致，显然上诉人作出决定认定事实不清。（二）上诉人对涉案签订的事实是明知的，上诉人对被上诉人的宅基地房屋是经过多次调查、三方论证，在协议签订的过程中，指挥部调取相关材料，李天红在签订协议过程中积极配合。上诉人单方面撤销案涉协议没有相应依据，必定破坏被拆迁人的利益，损害国家公信力。（三）被诉行政行为违反法定程序，一审撤销被诉行为完全正确。在作出行政行为前应该履行告知说明的理由和相应的依据，听取当事人的陈述和申辩，上诉人撤销案涉协议没有履行相应程序，没有告知撤销的事实和依据。一审法院认定事实正确。请求驳回上诉人的上诉。本院二审查明的事实与一审查明事实基本一致。本院认为，李天红于2013年10月25日与郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议》编号为LHD-01-151-024，而被诉的《撤销协议决定通知书》中载明的被撤销的协议编号是LHD-01-151，郑州市二七区人民政府未提交证据证明其通知撤销的协议存在及有法定的撤销理由，故其作出的被诉《撤销协议决定通知书》明显缺乏事实根据，主要证据不足，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为主要证据不足的，人民法院判决撤销或者部分撤销”之规定，一审判决撤销郑州市二七区人民政府作出的被诉撤销协议决定通知正确，应予维持。上诉人的上诉理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郑州市二七区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  王凤强审判员  卢 瑜审判员  秦娜娜二〇二〇年十二月二十五日法官助理王雨蒙书记员路明爽