江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏行终9号 上诉人（原审原告）杨大力，男，汉族，住南京市雨花台区。 被上诉人（原审被告）南京市江宁区人民政府，住所地南京市江宁区上元大街**。 法定代表人严应骏，南京市江宁区人民政府区长。 上诉人杨大力因诉南京市江宁区人民政府（以下简称江宁区政府）行政复议一案，不服江苏省南京市中级人民法院（以下简称南京中院）（2019）苏01行初338号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定决定不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院认定，2019年3月7日，杨大力以邮寄的方式向南京市江宁区××街道办事处（以下简称淳化街道办）提交《关于杨大力所属123.79平方米合法房屋面积给予公平征收补偿的申请书》（以下简称《申请书》），要求淳化街道办对杨大力所有的位于江宁区××街道桥头社区骆家渡38号房屋（以下称案涉房屋）给予补偿。杨大力认为淳化街道办收到《申请书》后一直未予答复系不履行法定职责，于2019年5月28日向江宁区政府申请行政复议。江宁区政府于2019年5月28日收到杨大力的行政复议申请，经审查认为，杨大力要求淳化街道办就案涉房屋给予其补偿，其实质是要求确认杨大力为案涉房屋的被征收人，在此基础上予以征收补偿。杨大力是否为案涉房屋的被征收人，是否应当予以征收补偿，已经为南京中院（2014）宁行终字第330号生效行政判决书所确认。在此之后，杨大力再次向其他行政机关提起同样的请求，都应当视为信访事项。参照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第九项的规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围；根据《中华人民共和国行政复议法》第六条的规定，申请人的申请事项亦不属于行政复议的受案范围。据此，江宁区政府决定不予受理，于2019年6月5日作出〔2019〕江宁行复第52号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称52号《不予受理决定书》），并于同日邮寄送达杨大力。 原审法院另查明，江宁区政府于2013年6月28日作出江宁府征字〔2013〕第4号《南京市江宁区人民政府房屋征收决定》，征收范围为江宁区××街道桥头社区骆家渡村，征收实施单位为淳化街道办，案涉房屋在征收范围内。根据案涉房屋的房产证与户籍资料记载，案涉房屋的所有权人为杨大勇、杨大力之父杨祥泉。杨祥泉与南京江宁城市建设集团有限公司签订了《南京市江宁区国有土地上房屋征收与补偿协议》并将案涉房屋交付给淳化街道办。2014年3月28日，杨大勇、杨大力向淳化街道办提出认定其为合法被征迁人申请，淳化街道办于同年4月8日作出书面答复，不予认定杨大勇、杨大力为合法被征迁人。杨大勇、杨大力不服，以淳化街道办为被告向南京市江宁区人民法院提起行政诉讼，要求确认淳化街道办不予认定其为合法被征迁人违法，并判令淳化街道办重新作出认定。南京市江宁区人民法院于2014年10月11日作出(2014)江宁行初字第58号行政判决，驳回杨大勇、杨大力的诉讼请求。杨大勇、杨大力不服，提起上诉，南京中院于2015年3月13日作出（2014）宁行终字第330号行政判决，驳回上诉，维持原判。 原审法院再查明，南京市江宁区房屋征收管理办公室（以下简称江宁区征收办）于2018年3月28日向杨大力作出《关于对杨大力所属123.9平方米合法房屋面积给予公正征收补偿申请书的复函》，告知杨大力淳化街道办系案涉房屋所在地块的房屋征收实施单位，案涉房屋的征收补偿工作应当与淳化街道办联系。杨大力不服，向江宁区政府申请行政复议，江宁区政府驳回了杨大力的行政复议申请。杨大力不服，向原南京铁路运输法院提起行政诉讼。原南京铁路运输法院经审理认为，杨大力是否为案涉房屋的所有权人、是否应当给予补偿已经为人民法院生效判决所确认。此后杨大力向其他行政机关提出同样的请求，都应当视为信访事项，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，于2018年10月22日作出（2018）苏8602行初1125号行政裁定，驳回了杨大力的起诉。杨大力提起上诉，南京中院于2019年2月21日作出（2018）苏01行终969号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。 原审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第十五条第一款第一项之规定，对县级以上地方人民政府依法设立的派出机关的具体行政行为不服的，向设立该派出机关的人民政府申请行政复议。本案中，江宁区政府作为设立淳化街道办的地方人民政府，应当对杨大力就淳化街道办对《申请书》未作出答复提起的行政复议申请依法予以处理。 《信访条例》第三十四条、第三十五条规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。据此可知，信访制度是与行政复议制度、行政诉讼制度并行的保护当事人合法权益的制度设计，对信访处理行为不服的，应当按照《信访条例》的规定申请复查以及复核，而非申请行政复议或提起行政诉讼。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第九项规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。参照上述规定，信访处理行为也不属于行政复议受理范围。在杨大勇、杨大力诉淳化街道办不予认定其为合法被征收人身份的行政案件中，生效判决已经确认案涉房屋的房屋所有权人系杨祥泉，无其他共有人，且杨大力的户籍未登记在案涉房屋所属辖区内，杨大力也未提供有效证据证明其对房屋享有所有权，淳化街道办不予认定杨大力告合法被征迁人身份的行为并无不当，据此驳回了杨大勇、杨大力的诉讼请求。在杨大力就江宁区征收办《关于对杨大力所属123.79平方米合法房屋面积给予公正征收补偿申请书的复函》提起的行政诉讼案件中，一审、二审行政裁定均认定杨大力在经生效判决确认其不是合法被征收人之后，再向其他行政机关提出给予征收补偿的申请，均应当视为信访事项。本案中，杨大力在收到江宁区征收办的复函后，又向淳化街道办提交《申请书》，申请给予征收补偿，也应当视为信访事项。杨大力就淳化街道办对《申请书》的处理问题向江宁区政府申请行政复议，江宁区政府将杨大力对淳化街道办提出的申请视为信访事项，认为不属于行政复议受案范围，决定不予受理并作出52号《不予受理决定书》送达杨大力，行政复议行为的实体处理并无不当。 《行政复议法》第十七条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。本案中，杨大力于2019年5月28日当面向江宁区政府提交了行政复议申请，江宁区政府于当日收到，于2019年6月5日作出52号《不予受理决定书》，并于同日将52号《不予受理决定书》邮寄送达杨大力。江宁区政府从收到杨大力提交的行政复议申请到作出52号《不予受理决定书》，超过了《行政复议法》规定的5个工作日。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条规定：“有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的‘程序轻微违法’：（一）处理期限轻微违法；（二）通知、送达等程序轻微违法；（三）其他程序轻微违法的情形。”本案中，江宁区政府从收到行政复议申请到作出52号《不予受理决定书》，行政复议的实体处理未对杨大力的权利产生实际影响，但行政复议处理期限超过了法律规定的5个工作日，属于程序轻微违法，根据上述规定，应当确认江宁区政府作出的案涉行政复议行为违法。 综上，江宁区政府作出的52号《不予受理决定书》认定事实清楚，处理结果正确，但未在法律规定的期限内作出不予受理决定，行政复议处理期限轻微违法但未对杨大力的权利产生实质损害，依法应当判决确认违法但不予撤销。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，判决确认江宁区政府作出的52号《不予受理决定书》违法；驳回杨大力的诉讼请求。 上诉人杨大力上诉称，新发现的证据能够证明上诉人有获得补偿的权利，其提起补偿申请不是信访事项；淳化街道办的不作为损害上诉人合法权益，江宁区政府应当受理并审查认定。请求本院维持原审判决第一项；责令江宁区政府受理审查其复议申请。 被上诉人江宁区政府未向本院提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第五项的规定，属于行政复议法规定的行政复议范围是行政复议申请应当受理的条件之一。根据《行政复议法》第二条、第六条的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，可以向行政机关提出行政复议申请。据此，对公民、法人或其他组织产生实际影响的具体行政行为属于行政复议的范围。行政机关对于公民、法人或者其他组织的信访事项的处理行为，因该处理行为对其权利义务不产生实际影响，不属于行政复议受理范围。本案中，南京中院于2015年3月13日作出的（2014）宁行终字第330号行政判决，认为案涉房屋的房屋所有权人系杨祥泉，杨大力不是案涉房屋的所有权人，杨大力的诉讼请求被依法驳回。南京中院于2019年2月21日作出的（2018）苏01行终969号行政裁定，认为杨大力向江宁区征收办提交的《关于对杨大力所属123.9平方米合法房屋面积给予公正征收补偿申请书》属于信访事项，杨大力的起诉被依法驳回。2019年3月7日，杨大力又以邮寄方式向淳化街道办提交《申请书》，该《申请书》与杨大力向江宁区征收办提交的《关于对杨大力所属123.9平方米合法房屋面积给予公正征收补偿申请书》内容相同，均是要求给予“杨大力所属123.9平方米合法房屋面积给予公正征收补偿”，故江宁区政府将杨大力对淳化街道办提出的申请视为信访事项，进而认定不属于行政复议受理范围，决定不予受理并无不当。 《行政复议法》第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为。《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条规定，有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的‘程序轻微违法’：（一）处理期限轻微违法；（二）通知、送达等程序轻微违法；（三）其他程序轻微违法的情形。本案中，杨大力于2019年5月28日向江宁区政府提交行政复议申请，江宁区当日收到后于2019年6月5日作出并送达52号《不予受理决定书》。江宁区政府自收到行政复议申请至送达52号《不予受理决定书》的期限超过了5个工作日，违反了《行政复议法》第十七条第一款的规定，但该违法未对杨大力的权利产生实质损害，属于程序轻微违法。原审判决确认52号《不予受理决定书》违法正确。 综上，杨大力的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人杨大力负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇二〇年十二月二十五日 书记员 王雅露 书记员 张莹莹 附：本判决适用的相关法律依据 一、《中华人民共和国行政复议法》 第二条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。 第六条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议: （一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的； （二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的； （三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的； （四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的； （五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的； （六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的； （七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的； （八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的； （九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的； （十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的； （十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。 第十七条第一款行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。 二、《中华人民共和国行政复议法实施条例》 第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理： （五）属于行政复议法规定的行政复议范围； 三、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第一款行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； 四、《最高人民法院关于适用的解释》 第九十六条有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”： （一）处理期限轻微违法； （二）通知、送达等程序轻微违法； （三）其他程序轻微违法的情形。