河南省开封市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫02行终250号上诉人（一审原告）宋玉梅，女，汉族，1971年4月5日生，住河南省开封市顺河回族区。上诉人（一审原告）王新立，男，汉族，1975年1月9日生，住河南省开封市顺河回族区。被上诉人（一审被告）开封市顺河回族区人民政府。住所地：河南省开封市顺河回族区南土街**。法定代表人王荧，区长。被上诉人（一审被告）开封市顺河回族区东郊乡人民政府。住所地：河南省开封市汴京大道东段法定代表人侯鹏，乡长。被上诉人（一审被告）开封市自然资源和规划局顺河回族区分局。住所地：河南省开封市顺河回族区汴京大道东段东郊乡郭屯村法定代表人汤传彬，局长。宋玉梅、王新立因诉开封市顺河回族区人民政府、开封市顺河回族区东郊乡人民政府、开封市自然资源和规划局顺河回族区分局行政撤销及复议一案，不服开封市顺河回族区人民法院（2020）豫0203行初28号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审经审查，被告开封市顺河回族区东郊乡人民政府、开封市自然资源和规划局顺河回族区分局于2020年4月23日作出《责令限期拆除违法建筑催告书》，催告书内容载明限期拆除截止日期为2020年4月25日。被告开封市顺河回族区东郊乡人民政府、开封市自然资源和规划局顺河回族区分局及案外人开封市顺河回族区城市管理局（开封市顺河回族区城市综合执法局）、开封市顺河回族区农业农村局于2020年4月28日就案涉建筑物作出《责令限期自行拆除违法建筑决定书》。2020年4月30日，案涉建筑物被拆除。原告宋玉梅、王新立对被告开封市顺河回族区东郊乡人民政府、开封市自然资源和规划局顺河回族区分局于2020年4月23日作出的《责令限期拆除违法建筑催告书》不服，于2020年4月30日向开封市顺河回族区人民政府申请行政复议，要求撤销被告开封市顺河回族区东郊乡人民政府、开封市自然资源和规划局顺河回族区分局作出的《责令限期拆除违法建筑催告书》，开封市顺河回族区人民政府于2020年7月23日作出汴顺政复决﹝2020﹞05号行政复议决定书，复议结果为维持被告开封市顺河回族区东郊乡人民政府、开封市自然资源和规划局顺河回族区分局作出的《责令限期拆除违法建筑催告书》。2020年5月29日，原告宋玉梅之子宋闯曾就行政机关强制拆除案涉建筑物的行政强制行为向一审法院提起行政诉讼，要求确认被告开封市顺河回族区东郊乡人民政府、开封市自然资源和规划局顺河回族区分局及案外人开封市顺河回族区城市管理局（开封市顺河回族区城市综合执法局）、开封市顺河回族区农业农村局于2020年4月30日强制拆除原告房屋、损毁室内物品的行为违法，并要求赔偿原告财产损失308636元。一审法院于2020年6月18日作出（2020）豫0203行初11号行政裁定书，裁定驳回起诉，原告宋玉梅之子宋闯对该裁定书不服，提起上诉。开封市中级人民法院于2020年9月14日作出（2020）豫02行终123号行政裁定书，裁定撤销开封市顺河回族区人民法院（2020）豫0203行初11号行政裁定，并指令一审法院继续审理，现该案一审法院正在审理中。一审法院认为，本案中，被告开封市顺河回族区东郊乡人民政府、开封市自然资源和规划局顺河回族区分局作出的《责令限期拆除违法建筑催告书》，从形式上看，属于两个不同行政机关共同署名制作，不是某一行政机关依据其行政法律、法规作出的最终行政处理决定，从催告书内容上看，其目的是催促原告自行改正违法行为，是行政机关作出最终行政处理决定前的过程性行为，原告可在最终行政处理决定作出前向行政机关行使陈述、申辩、听证等权利，且在原告在该催告书确定的期限内未按照催告书要求自行拆除案涉建筑物的情况下，被告开封市顺河回族区东郊乡人民政府、开封市自然资源和规划局顺河回族区分局及案外人开封市顺河回族区城市管理局（开封市顺河回族区城市综合执法局）、开封市顺河回族区农业农村局就案涉建筑物于2020年4月28日又向原告作出了《责令限期自行拆除违法建筑决定书》，并于2020年4月30日强制拆除了案涉建筑物。原告已就最终行政行为即行政机关强制拆除案涉建筑物的行政强制行为向一审法院提起行政诉讼，要求确认被告开封市顺河回族区东郊乡人民政府、开封市自然资源和规划局顺河回族区分局及案外人开封市顺河回族区城市管理局（开封市顺河回族区城市综合执法局）、开封市顺河回族区农业农村局于2020年4月30日强制拆除原告房屋、损毁室内物品的行为违法，并要求赔偿原告财产损失308636元。开封市中级人民法院二审生效裁定已经指令一审法院继续审理，一审法院已经立案审理，目前该案正在审理中，原告的权利已经获得救济，其权利保护之目的已经得到实现。综上，被告开封市顺河回族区东郊乡人民政府、开封市自然资源和规划局顺河回族区分局作出的《责令限期拆除违法建筑催告书》，系催促原告自行改正违法行为的过程性行为，并非行政机关作出的最终行政处理决定，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定，过程性行政行为不属于人民法院行政诉讼受案范围，原告的起诉不符合法定起诉条件，依法应当裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。本案中，因原告要求撤销被告开封市顺河回族区东郊乡人民政府、开封市自然资源和规划局顺河回族区分局作出的《责令限期拆除违法建筑催告书》不属于人民法院行政诉讼受案范围，故对原告要求撤销被告开封市顺河回族区人民政府作出的汴顺政复决﹝2020﹞05号行政复议决定书的请求，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条、第一百三十六条第七款之规定，一审法院裁定：驳回原告王新立、宋玉梅的起诉。王新立、宋玉梅不服一审裁定，向本院上诉称，一、该催告书并非过程性行政行为，符合行政诉讼受案范围，一审法院适用法律错误。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第（六）项的规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。被上诉人所作出的催告书，虽然标题措辞上为催告，然而其内容明确写明“自收到本催告书之日起二日内拆除上述违法建筑，逾期不拆除的，将依法强制拆除”。该催告书明显为上诉人设定了行政法上的具体义务、法律责任，侵犯了上诉人的财产权利。已经是一个具体的行政行为，不只是准备、论证、研究、层报、咨询等的过程性行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项的规定，认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的，属于行政诉讼的受案范围。该催告书已经侵犯了上诉人财产权利，因此一审裁定驳回起诉，明显适用法律错误。二、被上诉人行政行为程序违法。程序上，依据《行政强制法》的规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。然而上诉人在并未收到《限期拆除决定书》的情况下却收到了《责令限期拆除违法建筑催告书》。被上诉人开封市顺河回族区东郊乡人民政府、开封市自然资源和规划局顺河回族区分局并非依照法律程序行使职权，违反法定程序作出催告书，于法无据，理应被撤销。被上诉人在复议中也承认是先下发的《责令限期拆除违法建筑催告书》，之后才作出了《责令限期拆除违法建筑决定书》，充分证明被上诉人开封市顺河回族区东郊乡人民政府、开封市自然资源和规划局顺河回族区分局程序违法。然而被上诉人顺河回族区人民政府在复议决定的本机关认为部分中，却把此事实认定为先作出的《决定书》后作出的《催告书》，明显事实查明不清，复议决定应当被撤销，一审裁定错误。三、被上诉人行政行为实体违法。实体上，被上诉人顺河回族区人民政府的复议决定中认为作出《责令限期拆除违法建筑催告书》的行政行为符合《中华人民共和国行政处罚法》的规定，但是《行政处罚法》明确规定行政机关应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据。据此，《催告书》上应当写明上诉人的房屋为违法建筑的理由和依据，然而被上诉人作出的《催告书》仅是对法条进行了罗列，对将上诉人的房屋认定为违法建筑的具体原因却没有提供足够的理由和证据。甚至到上诉人提起当前的诉讼为止，上诉人都未曾见到任何将上诉人的房屋认定为违法建筑的文件和依据。可见该《催告书》将上诉人的房屋认定为违法建筑，事实认定不清，证据不足，理应被撤销。而案涉复议决定同样适用法律法规错误，应当被撤销。综上，一审裁定查明事实不清、适用法律错误。上诉人请求上级法院撤销一审裁定，发回重审或者指令其他法院审理。被上诉人均未提交书面答辩意见。本院认为，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。通常情况下，当事人拒不改正的，行政机关将作出行政处罚决定。行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。本案中，被上诉人所作催告书，实质上仍属行政决定作出前要求当事人自动履行义务的告知，系为作出行政决定而实施的过程性、阶段性行政行为，相对于行政决定而言不具有终局性，对其权利义务不产生实际影响。在涉案房屋已被拆除完毕，上诉人已就行政机关强制拆除行为提起诉讼的情况下，其诉权已得到保障，再提起本案诉讼，徒增加当事人自身诉累，亦浪费司法资源。故上诉人的起诉不属于人民法院受案范围，依法应予驳回。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。故一审裁定驳回上诉人要求撤销复议决定的请求并无不当。综上，上诉人宋玉梅、王新立的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张兴海审判员  何卫斌审判员  赵晓松二〇二〇年十二月二十二日书记员  闫路航