江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终1159号 上诉人(原审原告)李子琳，男，汉族，住南京市秦淮区。 委托代理人俞开芳，女，汉族，住南京市秦淮区。 上诉人(原审原告)张来娣，女，汉族，住南京市秦淮区。 上诉人(原审原告)李燕萍，女，汉族，住南京市秦淮区。 上诉人(原审原告)李燕玲，女，汉族，住南京市秦淮区。 上述三上诉人的共同委托代理人李子琳，自然情况同上。 被上诉人（原审被告）南京市秦淮区人民政府，住所地南京市太平南路**。 法定代表人张泰，该区代区长。 委托代理人张磊，南京秦淮区司法局工作人员。 委托代理人张涵，江苏君远律师事务所律师。 原审第三人南京市公房管理中心，，住所地南京市中山南路** 法定代表人董茉芙，南京市公房管理中心主任。 委托代理人朱昊、倪杰，江苏三法律师事务所律师。 李子琳、张来娣、李燕萍、李燕玲因诉南京市秦淮区人民政府（以下简称秦淮区政府）房屋行政补偿一案，不服江苏省南京市中级人民法院（以下简称南京中院）（2018）苏01行初406号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，于2019年12月6日开庭审理，上诉人暨上诉人张来娣、李燕萍、李燕玲的委托代理人李子琳及李子琳的委托代理人俞开芳，被上诉人秦淮区政府委托代理人张磊、张涵，原审第三人南京市公房管理中心委托代理人倪杰参加了庭审。本案现已审理终结。 原审法院认定： 2016年12月26日，南京市秦淮区发展和改革局对南京历史城区保护建设集团有限责任公司申报的第二机床厂宿舍危旧房改造及环境综合整治项目予以备案同意，该项目同时符合“秦淮区国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要”以及“秦淮区2017年国民经济和社会发展计划”。在取得规划部门规划意见复函和国土部门勘测定界成果报告后，经设立专项账户并存入足额资金、准备相应的安置房源、拟定征收补偿方案等程序，秦淮区政府于2017年6月14日作出宁秦府征字[2017]18号《南京市秦淮区人民政府征收决定》（以下简称18号征收决定），决定对菱角市、来凤街、来凤新村等处部分房屋实施征收，共涉及居民222家、工企单位3家。秦淮区政府公告了18号征收决定和征收补偿实施方案。包括李子琳、张来娣、李燕萍、李燕玲在内的被征收人、直管公房承租人未对18号征收决定申请行政复议或提起行政诉讼。 来凤新村26号位于18号征收决定确定的征收范围之内，该房屋所有权××为南京市公房管理中心。南京第二机床厂有限公司集体承租后，再分配给职工承租使用，李浩叙实际承租使用来凤新村26号101室（北）。公有住房租赁合约上记载的房屋使用面积为12.2平方米。南京市公房管理中心于2017年4月5日向原秦淮区征收办出具情况说明，载明来凤新村22—34号房屋办理产权登记时，对层高不足部分房屋面积未计入产权面积，致使公房管理档案记载面积比产权证载面积大，建议按公房档案记载面积评估该处房屋房地产市场价值。南京第二机床厂有限公司制作了来凤新村26号承租人面积确认表，载明来凤新村26号101室（北）使用面积为12.2平方米、建筑面积为16.95平方米。征收实施单位经调查，于2017年3月10日制作调查登记表，确定来凤新村26号101室（北）建筑面积为17.89平方米。经李子琳、张来娣、李燕萍、李燕玲自行委托，江苏国衡土地房地产资产评估咨询有限公司于2018年9月4日出具测绘报告，确定来凤新村26号101室（北）房屋套内面积为13.61平方米。 2017年6月29日至2017年7月7日，原秦淮区征收办向被征收人发放了协商选定评估机构征求意见表，请被征收人在九家候选评估机构中协商选择一家评估机构。原秦淮区征收办共计发放征求意见表205份，回收168份，其中北京仁达房地产评估有限公司（以下简称北京仁达公司）得票最高，为98票。2017年7月14日，原秦淮区征收办组织摇号，经江苏省南京市南京公证处现场公证，江苏苏地仁合土地房地产评估咨询有限公司（以下简称苏地仁合公司）被确定为涉案项目的评估机构，原秦淮区征收办将摇号选定情况予以公示。 南京第二机床厂有限公司于2017年9月23日出具使用人变更明细，载明来凤新村26号101室（北）因原使用人李浩叙死亡，现使用人变更为李子琳，并注明使用权限为“报征收补偿决定使用”。原秦淮区征收办于2017年11月17日出具情况说明，载明由于李子琳不配合征收工作，拒绝办理承租证过户手续，经南京第二机床厂有限公司确认，征收实施单位将评估报告变更到实际使用人李子琳名下。 苏地仁合公司于2017年9月25日出具分户评估报告及分户估价表，以建筑面积16.95平方米的房屋及相应的土地使用权为评估对象，确定来凤新村26号101室（北）房屋征收补偿价值为424275元，其中产权人补偿款42428元，承租人补偿款381847元。苏地仁合公司于2017年9月25日出具室内装饰装修补偿金额分户评估结果表，确定室内装饰装修评估补偿金额合计10892元，其中承租人补偿10892元。原秦淮区征收办于2017年9月27日向李子琳送达上述评估报告和评估表，李子琳接收但拒绝签字。 2017年9月27日、2017年10月13日、2017年10月25日、2018年1月3日、2018年4月2日，征收工作人员多次与李子琳就征收补偿事宜进行协商，但未能协商一致。 原秦淮区征收办于2017年10月30日向秦淮区政府提出申请，请求对来凤新村26号101室（北）作出补偿决定。秦淮区政府于2018年1月25日作出宁秦府征补字（2018）第4号《征收补偿决定书》（以下简称4号补偿决定），主要内容为：一、对产权人南京市公房管理中心支付房屋补偿款42428元；二、对承租人李子琳支付房屋货币补偿款381847元、装饰装修款10892元、搬迁补助费1000元、过渡补助费7200元、空调补助费200元、热水器拆装补助费200元，电增容补助费280元，合计401619元。 秦淮区政府于2018年1月26日向李子琳送达4号补偿决定，李子琳接收但拒绝在送达回证上签字。秦淮区政府在征收现场对4号补偿决定予以公示。 原审法院另查明，来凤新村26号101室东北侧31.84平方米建筑物由李子琳实际占有并使用。原南京市秦淮区城市管理行政执法局认为该建筑物涉嫌违法，于2017年4月10日作出限期拆除决定书，于2017年10月20日作出强制执行决定书。李子琳、张来娣、李燕萍、李燕玲对强制执行决定书不服，诉至原南京铁路运输法院。原南京铁路运输法院于2018年9月27日作出（2018）苏8602行初488号行政判决，驳回李子琳等人的诉讼请求。李子琳等人不服，提起上诉。南京中院于2019年3月14日作出（2018）苏01行终21号行政判决，驳回上诉，维持原判。 原审法院再查明，2018年9月17日，经向南京市不动产档案管理中心查询，李子琳、俞开芳名下无住房。 原审法院认为： 根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收与补偿条例》）第四条第一款、第二十六条的规定，秦淮区政府负责其行政区域内的房屋征收与补偿工作，在房屋征收部门与被征收人在签约期限内达不成补偿协议时，有权依房屋征收部门的申请作出房屋征收补偿决定。 关于18号征收决定的合法性问题。根据《征收与补偿条例》第八条第五项的规定，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，秦淮区政府因第二机床厂宿舍危旧房改造及环境综合整治的需要，对菱角市、来凤街、来凤新村等处部分房屋实施征收，符合公共利益的需要。涉案征收项目已经按照《征收与补偿条例》第九条至第十三条的规定，履行了相应的程序，秦淮区政府于2017年6月14日作出18号征收决定和征收补偿实施方案，并进行了公告。被征收人、直管公房承租人未对18号征收决定申请行政复议或提起行政诉讼，该征收决定的效力法院确认。 关于房屋面积的问题。公有住房租赁合约上记载的房屋面积为12.2平方米，但房屋征收部门在补偿中已经对该面积进行调整，按照房屋档案的记载，以16.95平方米计算房屋的补偿价值。李子琳、张来娣、李燕萍、李燕玲虽曾自行测绘房屋面积，但测绘结果亦未超过该面积。结合南京市公房管理中心出具的情况说明和南京第二机床厂有限公司制作的承租人面积确认表，法院认定16.95平方米系案涉房屋的合法面积，应当据此计算征收补偿价值。李子琳、张来娣、李燕萍、李燕玲提到其另有自建房未得到补偿，经查，对于李子琳实际占有使用的未登记房屋，城管部门已经作为违法建设处理，李子琳、张来娣、李燕萍、李燕玲对于强制执行决定也提起了行政诉讼，人民法院并未撤销违建处理决定，故该处未登记房屋不在征收补偿范围之内。 关于承租人的问题。在承租人死亡后，承租的公房不属于其遗产，其继承人不能直接成为该房屋的承租人，且案涉房屋的原承租人李浩叙死亡后，未办理续租手续，故李子琳、张来娣、李燕萍、李燕玲提出的李浩叙的继承人当然为承租人的观点不能成立。李子琳的户籍在案涉房屋内，而张来娣、李燕萍、李燕玲的户籍均不在该房屋内，张来娣、李燕萍、李燕玲不具备通过办理续租手续成为承租人的可能性。原秦淮区征收办为及时保障李子琳的征收补偿利益，将案涉房屋的承租人确定为李子琳，并无不当。 关于确定评估机构的问题。《征收与补偿条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》（政府令第318号，以下简称318号《南京市征补办法》）第二十一条第一款第四项规定，被征收人、直管公房承租人协商不成的，房屋征收部门组织被征收人、直管公房承租人按照国家、省相关规定投票决定或者通过摇号、抽签等随机方式确定。本案中，原秦淮区征收办向案涉项目的被征收人、直管公房承租人发放了205份征求意见表，虽然北京仁达房地产评估有限公司得票最高，但仍未达到所发放征求意见表的半数。在此情况下，原秦淮区征收办以摇号的方式选定了评估机构，公证机构亦对此予以公证。因此，本案中评估机构的选定符合上述规定。 关于评估结果的问题。《征收与补偿条例》第十九条第一款、第二款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。本案中，苏地仁合公司具有相应的资质，其作出的分户评估报告及室内装饰装修补偿金额分户评估结果表已经向李子琳送达，可以作为对于案涉房屋进行征收补偿的依据。 关于补偿决定的作出程序问题。318号《南京市征补办法》第三十七条规定，房屋征收部门与被征收人、直管公房承租人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，由房屋征收部门按照程序报请作出征收决定的人民政府依法作出补偿决定，并在征收范围内予以公告。本案中，因李子琳在签约期限内与原秦淮区征收办达不成征收补偿协议，由原秦淮区征收办报请秦淮区政府作出补偿决定，后向李子琳进行了送达，并在征收范围内张贴公示，符合上述规定。 关于补偿方式的问题。318号《南京市征补办法》第二十六条第一款规定，征收住宅房屋的，将房地产评估价格的百分之十支付给房屋所有权人，百分之九十支付给直管公房承租人。租赁双方另有约定的，从其约定。本案中，对于分户评估报告确定的房屋补偿款，4号补偿决定将10%支付给产权人南京市公房管理中心，90%支付给承租人李子琳，符合该规定。李子琳、张来娣、李燕萍、李燕玲提出其享有产权调换的权利，因李子琳并非被征收房屋的所有权人，其作为公房承租人，根据318号《南京市征补办法》的前述规定，其无权享受产权调换，而只能获得货币补偿。李子琳可以根据318号《南京市征补办法》第二十四条第一款的规定，在货币补偿的基础上按照规定购买征收安置房。 关于补偿最低标准的问题。宁政办发〔2017〕116号《市政府办公厅关于南京市国有土地上房屋征收补偿最低标准的通知》（以下简称宁政办发〔2017〕116号《通知》）规定，直管公房承租人在本市仅有一处合法房产凭证记载的住宅的，其申购的征收安置房面积不低于45平方米；其放弃申购征收安置房且获得的房地产评估价格低于45万元的，征收补偿款补足至45万元。本案中，李子琳名下无住房，若李子琳选择放弃申购征收安置房，则征收部门在最终结算时应将征收补偿款补足至45万元。在本案原审庭审时，经法庭询问，李子琳表示希望能够获得满足三人居住的房屋。因此，因李子琳未放弃申购征收安置房，故不存在必须将其补偿款补足至45万的问题。 关于补助费用的问题，4号补偿决定向李子琳提供了搬迁补助费、过渡补助费、空调补助费、热水器拆装补助费、电增容补助费等。根据补偿明细表的记载，搬迁补助费以50元每平方米按房屋面积计算且补足至1000元，过渡补助费以28元每平方米按房屋面积计算12个月且补足至7200元，设备迁移补助费按相关标准计算，以上补偿费用能够补偿李子琳因搬迁造成的损失，也符合宁政办发〔2012〕17号《南京市国有土地上房屋征收与补偿若干问题的规定》（以下简称宁政规字〔2012〕17号文）第四条的规定。李子琳、张来娣、李燕萍、李燕玲提出，宁政办发〔2017〕12号《南京市国有土地上房屋征收补偿补助奖励规定》（以下简称宁政规字〔2017〕12号文）和秦政规〔2018〕1号《秦淮区国有土地上房屋征收补偿补助奖励规定》（以下简称秦政规〔2018〕1号文）均规定了较高的补助奖励标准，应当按照该两文件执行。经查，宁政规字〔2017〕12号文规定，该文件自2017年8月1日起施行，宁政规字〔2012〕17号文同时废止，此前已发征收决定的征收项目仍按原规定执行。本案所涉的18号征收决定作出于2017年6月14日，故应当执行宁政规字〔2012〕17号文的规定。秦政规〔2018〕1号文于2018年8月18日起施行，而本案所涉的4号补偿决定作出于2018年5月22日，故在事实上不可能执行秦政规〔2018〕1号文的规定。 关于规范性文件审查的问题，李子琳、张来娣、李燕萍、李燕玲提出对318号《南京市征补办法》的合法性进行审查。经查，318号《南京市征补办法》系南京市人民政府于2017年2月6日颁布的地方政府规章，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第二款的规定，规章不属于规范性文件审查的范围，故李子琳、张来娣、李燕萍、李燕玲的该请求不能成立。 综上，张来娣、李燕萍、李燕玲并非4号补偿决定的相对人，也与案涉房屋的征收补偿无行政法上的利害关系，不具备提起本案诉讼的原告资格。秦淮区政府作出的4号补偿决定具有相应的事实和法律依据，李子琳的诉讼请求依法不能得到支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条、第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，判决驳回张来娣、李燕萍、李燕玲的起诉；驳回李子琳的诉讼请求。 上诉人李子琳、张来娣、李燕萍、李燕玲上诉称：1、案涉房屋面积认定错误。2、案涉房屋的承租人认定错误。3、秦政规〔2018〕1号文和宁政规字〔2017〕12号文规定的补助奖励标准较高，秦淮区政府应当适用，故秦淮区政府适用已经废止的宁政规字〔2012〕17号文错误。4、涉案房屋补偿标准过低，难以在就近地段购买新建商品房。5、秦淮区政府仅给予货币补偿违法。6、秦淮区政府给予的补偿数额，不符合最低补偿45万元的规定。7、案涉征收项目的征收补偿资金没有足额到位。8、涉案房屋评估机构选定违法。9、秦淮区政府作出4号补偿决定超过法定期限。10、原审法院未审查318号《南京市征补办法》的合法性错误。11、18号征收决定违法。12、原审判决将驳回起诉和驳回诉讼请求一并处理，程序错误。请求本院撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求或者发回重审。 被上诉人秦淮区政府未向本院提交书面的答辩意见，其在本院听证程序中，坚持一审的答辩意见。 原审第三人南京市公房管理中心未向本院提交书面的陈述意见。 原审判决认定的事实清楚，本院依法予以确认。 本院另查明，秦淮区政府于2018年7月18日下发的秦政规〔2018〕1号文明确载明，“本规定自2018年8月18日起施行。2017年3月10日后作出征收决定的项目可参照本规定执行。”秦政规〔2018〕1号文规定的补助奖励标准，高于宁政规字〔2012〕17号文规定的标准。涉案项目实施过程中，对于签订补偿安置协议的被征收人，秦淮区政府执行秦政规〔2018〕1号文规定的标准，对于未签订补偿安置协议的被征收人，秦淮区政府执行宁政规字〔2012〕17号文规定的标准。双方当事人对上述事实均予以认可。 本院认为，被上诉人秦淮区政府作出的18号征收决定公告后，被征收人在法定期限内未申请行政复议，亦未提起行政诉讼，该征收决定已经发生法律效力。涉案项目系危旧房改造和环境综合整治，符合公共利益。本案被诉的行政行为是4号补偿决定，秦淮区政府主要围绕4号补偿决定的合法性进行举证，李子琳、张来娣、李燕萍、李燕玲关于18号征收决定违法的上诉理由，本院不予理涉。本案争议焦点是4号补偿决定是否合法，能否保障上诉人李子琳、张来娣、李燕萍、李燕玲的合法权益。 一、关于案涉房屋的承租人认定是否正确的问题 承租人死亡后，其承租的公房不属于其遗产，其继承人不能直接成为该房屋的承租人。本案中，案涉房屋的原承租人李浩叙死亡后，未办理续租手续，故李子琳、张来娣、李燕萍、李燕玲提出的李浩叙继承人当然为承租人的理由不能成立。李子琳的户籍在案涉房屋内，而张来娣、李燕萍、李燕玲的户籍均不在该房屋内，张来娣、李燕萍、李燕玲不具备通过办理续租手续成为承租人的可能性。南京第二机床厂有限公司于2017年9月23日出具使用人变更明细，载明来凤新村26号101室（北）因原使用人李浩叙死亡，现使用人变更为李子琳，并注明使用权限为“报征收补偿决定使用”。原秦淮区征收办于2017年11月17日出具情况说明，载明由于李子琳不配合征收工作，拒绝办理承租证过户手续，经南京第二机床厂有限公司确认，征收实施单位将评估报告变更到实际使用人李子琳名下。故4号补偿决定将案涉房屋的承租人确定为李子琳并无不当。 二、关于涉案房屋面积认定是否正确的问题 在房屋征收补偿决定中，房屋面积和性质的认定是否正确直接关系到被征收人合法权益是否能够得到保障。涉案房屋所在的26号楼产权证记载的面积为399.12平方米，分户租赁证记载的面积之和为345.9平方米，公房管理档案记载的面积为479.99平方米。秦淮区政府认定26号楼房屋总面积为479.99平方米，并根据相关系数计算每一户的房屋面积，已最大限度保障被征收人合法权益。上诉人持有的公有住房租赁合约记载的房屋面积为12.2平方米，秦淮区政府认定涉案房屋面积的方法是479.99÷345.9=1.387（系数），12.2平方米×1.39的系数=16.95平方米，即涉案房屋的面积。秦淮区政府对涉案房屋按照16.95平方米予以补偿正确。 关于上诉人主张秦淮区政府对其自建房未予补偿违法的问题。根据原审法院查明的事实，上诉人主张的自建房已被有权机关按照违法建设处理，上诉人对强制执行决定书不服提起诉讼，生效的行政判决已驳回诉讼请求，故秦淮区政府对上诉人主张的自建房未予补偿并无不当。 三、关于涉案房屋评估机构选定是否合法的问题 秦淮区政府提供的《协商选定评估机构征求意见表》《送达签收表》、摇号确定评估机构的《公告》《公证书》以及张贴的照片等证据证明，秦淮区政府已告知被征收人协商选定评估机构。由于被征收人在规定的时间内未能通过协商的方式选定评估机构，秦淮区政府通过摇号的方式确定涉案房屋评估机构并将结果予以公告，公证机构对此予以公证。《协商选定评估机构征求意见表》明确要求被征收人在九家评估机构中协商选择一家评估机构，如果协商不成，则以摇号的方式确定评估机构。涉案地块被征收人228户，秦淮区政府提供的《选定评估机构征求意见汇总表》载明，征求意见时间未少于5个工作日，发放选票205张，收回168张，得票最多的北京仁达公司得票98张，足以证明被征收人未能协商一致选定评估机构。原秦淮区征收办发放《协商选定评估机构征求意见表》，是协商确定评估机构的程序，并非“多数决定”程序，上诉人主张北京仁达公司得票98张，已经超过有效票数（168张）的一半，北京仁达公司应当是涉案项目评估机构，秦淮区政府不应当再摇号确定评估机构的理由依法不能成立。涉案评估机构的确定，符合《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称《房屋征收评估办法》）第四条第一款，《江苏省贯彻实施若干问题的规定》第十条第一款第五项、第二款等规定。 四、关于涉案房屋评估报告是否合法的问题 《房屋征收评估办法》第十六条第一款规定，房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。第二十条第一款规定，被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。本案中，秦淮区政府提供的《分户初步估价结果表》及张贴的照片证明，分户的初步评估结果已在房屋征收范围内予以公示。依法确定的具有资质的房屋评估机构根据涉案房屋的面积和性质，根据18号征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格，对涉案房屋予以评估并无不当。李子琳收到涉案房屋评估报告后未依法申请复核评估。18号征收决定于2017年6月14日公告，评估机构于2017年9月25日进行评估，秦淮区政府于2018年1月25日作出4号补偿决定，并未超过评估报告的有效期以及作出补偿决定的合理期限。故涉案房屋评估报告可以作为秦淮区政府作出4号补偿决定的依据。 五、关于秦淮区政府未给予产权调换是否合法的问题 《征收与补偿条例》第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。根据该条例第二条的规定，被征收人是房屋所有权人。本案中，直管公房所有权××××南京市公房管理中心，其补偿安置方式选择权应当优先保障。南京市公房管理中心对货币补偿无异议。且318号《南京市征补办法》第二十六条第一项规定，对直管公房承租人按照下列方式进行补偿：（一）征收住宅房屋的，将房地产评估价格的百分之十支付给房屋所有权人，百分之九十支付给直管公房承租人。租赁双方另有约定的，从其约定。318号《南京市征补办法》系地方政府规章，其关于直管公房承租人仅给予货币补偿的规定与《征收与补偿条例》的规定并不冲突，且南京地区对于直管公房的补偿均按照上述规定执行。故上诉人主张秦淮区政府未给予产权调换违法的理由依法不能成立。 为解决直管公房承租人居住问题，318号《南京市征补办法》第二十四条第一款规定，征收住宅房屋的，被征收人、直管公房承租人在选择货币补偿后可以按照规定购买征收安置房；符合住房保障条件的，应当优先给予住房保障。本案中，李子琳领取货币补偿后，可以按照有关规定购买征收安置房。如果李子琳符合住房保障条件，秦淮区政府应当根据李子琳的申请，协调有关部门优先给予住房保障。 六、关于4号补偿决定确定的房屋补偿款是否合法的问题 318号《南京市征补办法》第二十六条第一项规定，对直管公房承租人按照下列方式进行补偿：（一）征收住宅房屋的，将房地产评估价格的百分之十支付给房屋所有权人，百分之九十支付给直管公房承租人。租赁双方另有约定的，从其约定。本案中，秦淮区政府认定的房屋面积正确，其依据具有资质的评估机构，以18号征收决定公告之日作为评估时点出具的评估报告，将涉案房屋补偿款的10%即42428元支付给产权人南京市公房管理中心，将90%即381847元支付给承租人李子琳正确。 宁政办发〔2017〕116号《通知》规定，直管公房承租人在本市仅有一处合法房产凭证记载的住宅的，其申购的征收安置房面积不低于45平方米；其放弃申购征收安置房且获得的房地产评估价格低于45万元的，征收补偿款补足至45万元。本案中，李子琳名下无住房，若李子琳选择放弃申购征收安置房，则征收部门在最终结算时应将征收补偿款补足至45万元。在本案原审庭审时，经法庭询问，李子琳表示希望能够获得满足三人居住的房屋。因此，因李子琳未放弃申购征收安置房，故不存在必须将其补偿款补足至45万元的问题。 七、关于4号补偿决定确定的搬迁补助费、过渡补助费等是否正确的问题 涉案地块补偿安置方案载明，补助奖励标准按照318号《南京市征补办法》及配套文件执行。18号征收决定公告时，318号《南京市征补办法》配套的文件是宁政规字〔2012〕17号文。但涉案项目实施过程中，南京市人民政府于2017年6月17日下发了宁政规字〔2017〕12号文，同时废止宁政规字〔2012〕17号文，明确规定此前已发征收决定的项目，仍然按照原规定执行。秦淮区政府依据宁政规字〔2017〕12号文，于2018年7月18日下发秦政规〔2018〕1号文，该文规定，“本规定自2018年8月18日起施行。2017年3月10日后作出征收决定的项目可参照本规定执行。”由于秦政规〔2018〕1号文规定的补偿奖励标准，高于宁政规字〔2012〕17号文规定的标准，秦淮区政府于2018年1月25日作出4号补偿决定应当依据宁政规字〔2012〕17号文，还是依据2018年7月18日下发的秦政规〔2018〕1号文是本案争议焦点。 李子琳、张来娣、李燕萍、李燕玲主张应当适用秦政规〔2018〕1号文的理由，一是秦政规〔2018〕1号文规定，“2017年3月10日后作出征收决定的项目可参照本规定执行。”二是同一地块签订补偿安置协议的被征收人，秦淮区政府按照秦政规〔2018〕1号文规定的标准给予补助。因此秦淮区政府按照宁政规字〔2012〕17号文规定的标准给予补助错误。本院认为上述理由不能成立，主要理由如下：首先，李子琳在签约期内未能签订补偿安置协议，秦淮区政府未给予奖励正确。关于补助问题，在未能签订补偿安置协议的情况下，秦淮区政府应当依据评估报告以及涉案地块补偿安置方案确定的补助标准予以补助。涉案地块补偿安置方案载明，补助标准按照318号《南京市征补办法》及配套文件执行。18号征收决定公告时，318号《南京市征补办法》配套的文件是宁政规字〔2012〕17号文。尽管涉案项目实施过程中，南京市人民政府于2017年6月17日下发了宁政规字〔2017〕12号文，但该文明确要求此前已发征收决定的项目，仍然按照原规定执行。因此秦淮区政府在4号补偿决定中依据宁政规字〔2012〕17号文规定的标准给予补助正确。且事实上，秦淮区政府作出4号补偿决定时，秦政规〔2018〕1号文尚未公布，秦淮区政府不能依据尚未公布的文件作出补偿决定，法院亦不能判决秦淮区政府依据未公布的文件给予补助。其次，与作出房屋补偿决定相比较，通过协商签订补偿安置协议相对具有灵活性，除评估报告外，秦淮区政府为鼓励被征收人搬迁，愿意适当提高补助奖励标准，被征收人接受该方案，并不违反禁止性规定。综上，秦淮区政府在4号补偿决定中按照涉案地块补偿安置方案确定的补助标准予以补助正确。 八、关于原审法院未审查318号《南京市征补办法》的合法性是否正确的问题 《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。李子琳、张来娣、李燕萍、李燕玲提起本案诉讼时，请求法院一并审查318号《南京市征补办法》的合法性。由于该办法不属于规章以下的规范性文件，原审法院未予审查并无不当。 张来娣、李燕萍、李燕玲并非4号补偿决定的相对人，也与案涉房屋的征收补偿没有行政法上的利害关系，不具备提起本案诉讼的原告资格。故原审判决驳回其起诉并无不当。 需要说明的问题是，本案审理过程中，本院为化解补偿安置争议进行协调。秦淮区政府愿意按照秦政规〔2018〕1号文规定的补助标准给予李子琳补助，但李子琳拒绝接受，导致协调未果。 综上，秦淮区政府作出的4号补偿决定认定事实基本清楚，适用法律正确，行政程序合法。上诉人李子琳、张来娣、李燕萍、李燕玲的上诉理由和请求依法不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人李子琳、张来娣、李燕萍、李燕玲共同负担。 本判决为终审判决。 审判长 刘 军 审判员 张世霞 审判员 杨 述 二〇二〇年十二月二十八日 书记员 王雅露 书记员 张莹莹 附：本判决适用的相关法律依据 一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》 第十七条第一款作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括： （一）被征收房屋价值的补偿； （二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿； （三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。 第十九条第一款对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。 第二十一条第一款被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。 第二十六条第一款房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。 二、《国有土地上房屋征收评估办法》 第四条第一款房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。 第十六条第一款房地产价格评估机构应当按照房屋征收评估委托书或者委托合同的约定，向房屋征收部门提供分户的初步评估结果。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。房屋征收部门应当将分户的初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。 第二十条第一款被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。 三、《江苏省贯彻实施若干问题的规定》 第十条第一款确定房地产价格评估机构应当遵循以下程序： （五）被征收人在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门组织被征收人投票决定或者通过摇号、抽签等方式确定。采用投票方式时，超过50%的被征收人选择同一房地产价格评估机构的，为多数决定；不足50%的，采取摇号、抽签等方式确定； 四、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；