河南省商城县人民法院行 政 判 决 书（2020）豫1524行初23号公益诉讼起诉人：商城县人民检察院。被告：商城县自然资源局，住所地：商城县崇福大道西段**。统一社会信用代码11411524006117779N。法定代表人：余赟，该局局长。出庭负责人：魏勇，该局副局长。委托诉讼代理人：汪**，该局国土监察队副队长。委托诉讼代理人：岳克友，河南宇楼律师事务所律师。公益诉讼起诉人商城县人民检察院诉被告商城县自然资源局不履行土地行政管理法定职责一案，于2020年9月29日向本院提起行政公益诉讼，本院于同日立案后，于次日向被告送达了公益诉讼起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月10日公开开庭审理了本案。商城县人民检察院员指派员额检察官肖锐、检察官助理胡雪妮出庭履行职务，被告商城县自然资源局出庭负责人魏勇及其委托诉讼代理人汪**、岳克友到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人商城县人民检察院诉称，该院在履行公益监督职责中发现，商城县自然资源局不依法履行对本行政区域内被破坏耕地复垦监管职责的行为致使国家利益和社会公共利益受到侵害。该院于2019年7月4日立案，2019年7月5日履行检察建议程序。该院查明，原商城县国土资源局于2018年4月至5月期间分别对本县境内的三家砖厂违法占地立案调查，调查认定易某和祁某二人非法在河凤桥乡黄畈村独山桥组占用土地共10.14亩用于取土烧制黏土砖，其中基本农田9.79亩；商城县陈中湾砖厂（又称土门砖厂）非法在鲇鱼山街道办事处土门村陈中湾组占用土地共18亩用于取土烧制黏土砖，其中基本农田17.6亩；商城县北山页岩砖厂非法在鄢岗镇鄢岗村占用一般耕地共13.8亩用于取土烧制黏土砖。原商城县国土资源局在调查终结后以三家砖厂的行为涉嫌非法占用农用地罪分别于2018年6月8日、6月11日将上述三个案件线索向商城县公安局移送。在将案件移送侦查机关后，原商城县国土资源局委托河南省国土资源调查规划院对三家砖厂非法占用农用地造成种植条件严重毁坏情况进行了鉴定。河南省国土资源调查规划院认定北山页岩砖厂占用的土地类型为基本农田。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条：“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”第七十六条：“违反本法规定，拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款。”《基本农田保护条例》第三十三条：“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《土地复垦条例》第五条第二款：“县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域土地复垦的监督管理工作。”第八条：“县级以上地方人民政府国土资源部门应当依据职责加强对土地复垦情况的监督检查。”第十八条第一款：“土地复垦义务人不复垦，或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为组织复垦。”《土地复垦条例实施办法》第三条第一款：“县级以上自然资源部门应当明确专门机构并配备专职人员负责土地复垦监督管理工作。”商办（2019）23号文件中明确商城县自然资源局负责统筹全县国土空间生态修复，其中包括土地整理复垦。依据上述法律法规及相关文件规定，商城县自然资源局对本行政区域内土地复垦工作依法负有监管职责。2019年上半年三家砖厂被关停。2019年6月，该院在履行公益监督职责中发现砖厂在关停后未按照法律规定开展土地复垦工作，土地种植条件遭严重破坏并长期处于持续状态，经初查后依法立案调查，并于2019年7月5日向商城县自然资源局发出检察建议。商城县自然资源局于2019年9月3日书面回复称正在履职中，已向三家砖厂及其所在地的乡（镇）人民政府、国土资源所分别发出了《责令改正违法行为通知书》、《函》和《执法建议函》，委托相关专业机构制定了整治实施方案。该院进一步跟进调查发现三个砖厂仍未开展土地复垦工作，其委托专业机构编制的整治方案仅限于砖厂的生产厂区土地复垦，未包含三家砖厂取土所占用的农用地（大部分为基本农田）部分，后于2020年5月向其发出了《督促履职函》，但其未回复该院。截止到目前，北山页岩砖厂在被非法占用的部分基本农田上种植了花卉苗圃；2018年夏季，黄畈砖厂平整部分土地后未进一步开展土地复垦工作；陈中湾砖厂未开展土地复垦工作且2020年5月仍在少量取土中。商城县自然资源局未有效监管三家砖厂违法行为人依法开展土地复垦工作，也未按照法律规定代为复垦，被占用的农用地种植条件长期处于严重破坏状态，造成耕地闲置荒芜，侵害了国家利益和社会公共利益。公益诉讼起诉人认为，商城县自然资源局作为本行政区域内土地复垦主管部门，对辖区内的砖厂非法占用基本农田（耕地）取土造成土地种植条件严重破坏后未复垦的行为未依法履行监管职责。该院发出督促履职检查建议书后，其回复称在积极履行中，该院进一步跟进调查发现涉案的三处地块种植条件未得到有效修复，后向其发出督促履职函，其仍未履职，国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。故诉至法院，请求判令商城县自然资源局在六个月内依法继续履行对北山页岩砖厂等三家砖厂违法占用的土地复垦监管职责。为支持其诉讼请求，公益诉讼起诉人提交了以下证据及依据：第一组证据：检察机关提起公益诉讼的法律依据及证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款；最高人民法院、最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条；立案决定书；检察建议书、督促履职函及送达回证；商城县自然资源局对检察建议落实情况的回复。拟证明商城县人民检察院作为本案的公益诉讼起诉人主体合法，程序合法。第二组证据：被告商城县自然资源局应当依法履行职责的依据。1．商城县人民政府办公室商办（2019）23号文件。2．《中华人民共和国土地管理法》第五条、第七十六条。3．《基本农田保护条例》第三十三条。4．《土地复垦条例》第五条第二款、第八条、第十八条第一款。5．《土地复垦条例实施办法》第三条第一款。以上拟证明商城县自然资源局对全县土地复垦工作具有监督管理职责，作为本案被告主体适格。第三组证据（分为三小组）：商城县刚强实业有限公司、土门砖厂、北山页岩砖厂有违法事实的证据。（一）商城县刚强实业有限公司有违法事实的证据1．书证河凤桥乡人民政府出具的情况说明，拟证明2018年商城县刚强实业有限公司在该乡黄畈村独山桥居民组取土10亩左右，2019年商城县自然资源局向该乡人民政府发函，要求该乡督促刚强实业有限公司将非法占用的基本农田恢复，虽该乡政府多次督促，但因砖厂拆除，恢复土地的积极性不高、收效不明显。2．证人证言（1）证人易某证言，拟证明其与祁某合伙开办的砖厂占用河凤桥乡黄畈村独山桥居民组村民田地取土用于烧制砖块的事实。（2）证人祁某证言的内容与易某证言基本一致，均拟证明其二人合伙开设的砖厂与黄畈村独山桥组的居民签订了土地租赁协议后进行取土，并已对群众补偿到位。（3）证人周某1（系河凤桥乡黄畈村独山桥组居民）证言，拟证明砖厂租用了其家五分半的旱地，租期为三年，一次性补偿了其家740元，其家的地原来曾种植棉花，现在变成了挖掘机走的路了，其他地方长了荒草。（4）证人陈某1（系河凤桥乡黄畈村独山桥组居民）证言，拟证明其用自家的地置换了别人家的田后租给砖厂用于取土，现被挖的高高低低，砖厂关停后未对土地进行修复。（5）证人陈某2、张某1（系河凤桥乡黄畈村独山桥组居民）二人证言，拟证明其土地租给砖厂用于取土。3．现场勘查笔录商检技勘（2020）4号勘查笔录（包括笔录、现场方位图及现场照片），拟证明易某在河凤桥乡黄畈村独山桥组取土，导致部分土地土层破坏，适合耕种的土壤层缺失，目前虽有绿色植物覆盖，但均是杂草。4．鉴定报告易某非法占地造成耕地、林地种植条件严重毁坏的鉴定报告1份，拟证明易某在河凤桥乡黄畈村、新楼村集体土地上占用的土地总面积为2.525亩，地，地类为水田192亩，旱地1.053亩，林地0.08亩。其行为已造成了2.445亩耕地（全部为基本农田）、0.08亩林地的种植条件严重毁坏。（二）土门砖厂有违法事实的证据1．书证（1）张志德（系土门砖厂原经营者）与原鲇鱼山乡土门村陈中湾居民组签订的建设页岩砖厂征用土地协议书，拟证明被征用的土地中包括页岩山地、旱田和水田及塘堰，如砖厂不再生产，应将所征用的土地一次性平整好后交给村民并补偿100斤/每亩的肥料费用。（2）土门砖厂征用土门村民山地年赔青表，拟证明被征用的田亩数为34.4亩、地、地亩数为44826亩，其中田的补偿标准为800元/亩、地、地的补偿标准为600元/亩/div>（3）鲇鱼山街道办事处出具的情况说明，拟证明目前土门砖厂因拆除赔偿问题未与相关部门达成一致，相关诉讼正在进行中，该砖厂未按要求开展土地复垦工作。2．证人证言（1）证人陈某3证言，拟证明其与张文华于2010年一起合伙从张志德手中买下了土门砖厂，其二人经营期间在砖厂厂区后面的小山包上取土，后来其于2016年年底将砖厂转让给周某2。（2）证人周某2证言，拟证明其于2017年初从陈某3处转让了土门砖厂，在其经营期间群众要求其进行复垦，后其于2018年将砖厂转让给他人。（3）证人陈某4证言，拟证明土门砖厂自2008年开始在征用的土地上取土，被征用的有其家的田地等事实。其另拟证明2020年5月土门砖厂仍有取土的事实。（4）证人许某1、陈某5、许某2、李某1（均系土门砖厂征用土地的村民）等人证言，拟证明土门砖厂在征用的土地上取土，砖厂关停后未对土地进行修复，目前无法耕种的事实。3．现场勘查笔录商检技勘（2020）5号勘查笔录（包括笔录、现场方位图及现场照片），拟证明陈中湾砖厂在土门村陈中湾组非法占用土地取土，导致零散几块土地土层破坏，适合耕种的土壤层缺失，周围土地高度不一，取土地面呈裸露现状，已无法看清原貌。4．鉴定报告河南省国土资源调查规划院情况说明1份，拟证明因现场地貌为裸岩碎石，不具备耕地破坏鉴定条件，其无法出具鉴定意见。（三）北山页岩砖厂有违法事实的证据1．书证（1）李某2与鄢岗镇鄢岗村鄢寨组签订的租地合同书，证明其应在合同到期后将所租荒地整理为适合耕种的农田交付鄢寨组村民。（2）北山页岩砖厂租用鄢岗村鄢寨组土地明细表，证明其租用土地47.8亩（不区分田和旱地），每亩价格为3,000元。（3）鄢岗镇人民政府出具的情况说明，拟证明2019年6月该镇责令北山页岩砖厂原法李某2辉平整砖厂取土区，砖厂在去年冬天和今年春天将土地平整后进行了苗圃种植。2．证人证言（1）证李某2辉证言，拟证明其开办的砖厂在征用来的土地上取土用于烧制砖块，取土的面积有12亩左右，最大取土高度有2亩左右。（2）证鄢某龙（系北山页岩砖厂征用土地的村民）证言，拟证明其所在的居民组租李某2辉的土地大部分原系旱地，有村民种植黄豆、花生、绿豆等农作物；一小部分系水田，有村民种植水稻李某2辉租用的有其及其两个儿子家的旱地李某2辉租用土地用于取土烧制红砖。（3）张定兰（系北山页岩砖厂征用土地的村民）证言，拟证李某2辉租用了其家的土地。3．现场勘查笔录商检技勘（2020）3号勘查笔录（包括笔录、现场方位图1张及场照片），拟证明北山页岩砖厂在鄢岗镇鄢岗村非法占用的基本农田大部分已被种植上树木，但有一小部分被损毁的基本农田上有黄土裸露，黄土上有零碎砖块和少量附近群众倾倒的垃圾。4．鉴定报告商城县北山页岩砖厂非法占地造成耕地种植条件严重毁坏的鉴定报告1份，拟证明北山页岩砖厂在鄢岗镇鄢岗村集体土地上占用的土地总面积为4.773亩，地，地类为旱地行为已造成了4.773亩耕地（全部为基本农田）、0.08亩林地的种植条件严重毁坏。该组证据拟证明三家砖厂在非法占用的农用地上取土后未开展土地复垦工作，目前所占用的土地未恢复种植条件，侵害社会公共利益的事实。第四组证据：商城县自然资源局不依法积极、全面履行对“三家砖厂”监督管理职责方面的证据。（一）书证1．原商城县国土资源局行政执法卷宗3册（1易某贵非法占用农用地案行政执法卷宗1册，拟证明原商城县国土资源局在查易某贵非法占用农用地案中认定的占用耕地面积为9.79亩，属基本农田，且已破坏耕作层，并于2018年8月14日易某贵作出责令限期改正、恢复原种植条件及并处罚款267,710元的行政处罚。（2）陈中湾砖厂非法占用农用地案行政执法卷宗1册，拟证明原商城县国土资源局在查处陈中湾砖厂非法占用农用地案中认定的占用耕地面积为17.6亩，并于2018年9月3日对该砖厂作出限15日内恢复破坏耕地的种植条件及并处罚款179,698.5元的行政处罚。（3）北山页岩砖厂非法占用农用地案行政执法卷宗1册，拟证明原商城县国土资源局在查处北山页岩砖厂非法占用农用地案中认定的占用耕地面积为13.8亩，并于2018年8月23日对该砖厂作出限15日内恢复破坏耕地的种植条件及并处罚款172,320.5元的行政处罚。2．责令改正违法行为通知书6份，拟证明原商城县国土资源局分别于2018年第三季度及2019年第三季度向三家砖厂下发《责令改正违法行为通知书》的事实。3．涉嫌犯罪案件移送书3份，拟证明原商城县国土资源局在2018年6月以三家砖厂非法占用农用地案涉嫌犯罪为由移交商城县公安局的事实。4．执法建议函及送达回证各3份商城县国土资源执法监察大队分别致河凤桥国土资源所、鲇鱼山国土资源所、商城县鄢岗国土资源所执法建议函及送达回证，拟证明原商城县国土资源局发函要求三家砖厂所在地的国土资源所督促企业开展土地复垦工作。5．函及送达回证各3份原商城县国土资源局致河凤桥乡人民政府、鲇鱼山街道办事处、鄢岗镇人民政府函及送达回证，拟证明原商城县国土资源局发函要求三家砖厂所在地的乡镇一级人民政府督促企业开展土地复垦工作。6．用地综合整治实施方案3份，分别为商城县刚强实业有限公司用地综合整治实施方案、土门砖厂用地综合整治实施方案、北山页岩砖厂用地综合整治实施方案，拟证明商城县国土资源执法监察大队提交的修复方案仅是对砖厂生产厂区的土地进行修复，不包含取土区域。（二）证人证言1．证人李某2证言，拟证明平时监管其开展土地复垦工作的主要是鄢岗镇人民政府。2．证人侯某（鄢岗镇国土资源所所长）证言，拟证明原商城县国土资源局就北山页岩砖厂土地复垦一事发过工作函给鄢岗镇人民政府，后政府将该项工作安排给该镇村建中心，也向其所在的国土资源所发过文件，但国土所未对北山页岩砖厂的土地复垦工作进行监管，主要是鄢岗镇人民政府在管理该项工作。另其拟证明土地复垦要编制专业方案，北山页岩砖厂在被占用的土地上种植苗圃的行为未经过专业论证。3．证人李某3（鄢岗镇人民政府副镇长）证言，拟证明北山页岩砖厂在关停后进行过一次平整，但是未达到恢复种植条件的标准，该镇在收到原商城县国土资源局的函件后要求李某2开展了部分工作，后李某2在被占用的土地上种植了树木。4．证人张某2（商城县自然资源局工作人员）证言，拟证明商城县自然资源局在对三家砖厂立案调查并进行行政处罚后将案件移送侦查机关，后向三家砖厂及所在地乡镇人民政府和国土资源局下发相关整改及督促履职文书后未进一步开展工作。5．证人梁某（商城县自然资源局工作人员）证言证明方向与张某2基本一致，另拟证明对黄畈砖厂易某的行政处罚被法院判决认定处罚错误，因未找到违法行为人未重新作出行政处罚。该组证据拟证明商城县自然资源局在查处三家砖厂非法占用农用地取土案件中在对其进行了行政处罚，并以三家砖厂的行为涉嫌犯罪移交侦查机关，但其后未积极督促三家砖厂依法及时开展土地复垦工作，也未按规定代为组织复垦。被告商城县自然资源局辩称，一、2018年，被告所属土地监察大队发现上述三个制砖厂的违法行为后，依法立案调查。立案后对三个砖厂依法进行拆除并要求恢复土地耕种条件。因涉嫌犯罪，被告将三个砖厂的犯罪线索移送公安机关，由公安机关立案侦查。2019年7月，商城县人民检察院向被告发出检察建议后，被告又分别向三个砖厂所在乡（镇）人民政府、街道办事处发出《责令改正违法行为通知书》、《函》及《执法建议函》要求砖厂所在乡（镇）人民政府、街道办事处按照属地管理原则履行监管职责，督促砖厂对土地进行进一步有效复垦，被告还委托河南省恒信工程技术服务有限公司对三个砖厂分别编制了用地综合整治实施方案，要求三个砖厂按照方案进行土地复垦，所属土地监察大队对三个砖厂土地复垦的情况进行了监督检查。因此，被告已经履行了监督职责。二、三家砖厂已经对土地进行了复垦，虽未完全达到综合整治实施方案的要求，但已经对土地进行了有效整治，符合复垦条件，被告正在监督进行进一步整治。在被告的监督下，三个砖厂拆除了生产设备、原料车间、成型车间、办公室、职工宿舍等建筑物、构筑物，对生产场地进行了耕种土铺设。其中，黄畈砖厂已经种植苗木花卉，另外两个砖厂破坏的土地也已符合耕种条件。三、砖厂取土处的土地经鉴定未破坏耕种条件，且已经进行整治，符合耕种要求。被告在查处三家砖厂违法行为过程中，委托专业机构对破坏耕地的范围、程度等依法进行过鉴定，鉴定机构经现场勘查，认为三个砖厂取土处符合耕种条件。因此，商城县人民检察院认为三个砖厂取土处的土地应当复垦，被告未履行监督三个砖厂对取土处的复垦职责与事实不符。综上，被告已经履行对黄畈砖厂、陈中湾砖厂、北山页岩砖厂复垦的监督职责，请法院公正裁决。被告商城县自然资源局在法定期限内提交了以下证据：1、商城县自然资源局（2019）174号《函》、《执法建议函》、《责令改正违法行为通知书》及送达回证。拟证明商城县自然资源局在监督北山页岩砖厂土地复垦过程中已经履行监督职责；2、商城县自然资源局（2019）172号《函》、《执法建议函》、《责令改正违法行为通知书》及送达回证。拟证明商城县自然资源局在监督陈中湾砖厂土地复垦过程中已经履行监督职责；3、商城县自然资源局（2019）173号《函》、《执法建议函》、《责令改正违法行为通知书》及送达回证。拟证明商城县自然资源局在监督黄畈砖厂土地复垦过程中已经履行监督职责；4、用地综合整治实施方案三份。拟证明为了对三家砖厂土地复垦，商城县自然资源局制定了复垦标准，履行了土地复垦监督职责；5、三家砖厂厂区及取土区照片十二张。拟证明三家砖厂已经拆除所有生产设备、建筑物、构筑物，并对土地进行了复垦。经庭前证据交换及庭审质证，公益诉讼起诉人的证据，被告质证认为，对第一、二、四、五组证据无异议。对第三组证据，综合质证意见为，公益诉讼起诉人应提供被告在三家砖厂破坏土地需要复垦的过程中应当实施何种行政行为证据。协议与证人证言均不能证明所占土地面积、土地状况及用途，且协议当事人是否接收土地，系协议的履行问题，属于民事权益争议，与本案无关联。从照片中确实可以看出土门砖厂存在土地不能利用的情况，但是不能得出之前土地状况的结论，根据情况说明，该地方原本是碎石区，原就不适合耕地，说明该地方不需要复耕，现有条件下被告已经履行了职责。陈中湾砖厂有取土行为并不是该砖厂的行为，与本案无关。北山页岩砖厂与当地村民租赁期限未到期，砖厂在继续使用，对于其合同争议内容与本案无关，该砖厂已经实际种植了花卉，并不代表复垦不符合要求，只是很小部分区域有不符合标准的情况，对“该处可倒垃圾”不是需要复垦的区域。对黄畈砖厂被告将会继续监督达到复垦的要求。被告提交的证据，公益诉讼起诉人质证认为，1、执法建议函等相关文书，说明被告履行了部分职能，但按照法律规定，自然资源局是土地复垦主管机关，乡、镇政府没有法律权限及职责履行该职能；国土所属自然资源局，但也未按照被告要求履行职责。2、用地整治方案与本案没有关联性，整治方案是针对砖厂厂区，被告提供的照片显示的是砖厂厂区拆除的现状情况，与本案诉争不在一个区域，本案涉诉复垦的土地是破坏的耕地，不是厂区。本院对上述证据认证如下：对公益诉讼起诉人及被告提交的证据真实性、合法性、关联性予以确认，但被告提交的证据不足以证明其完全履行了土地复垦法定职责。经审理查明，2018年6月至7月，原商城县国土资源局分别对易某、祁某合伙租赁的河凤桥黄畈砖厂（该砖厂系商城县刚强实业有限公司所有）、鲇鱼山街道办事处土门村陈中湾砖厂（又称陈中湾砖厂、土门砖厂，法定代表人为周某2）、鄢岗镇鄢岗村北山页岩砖厂（法定代表人为李某2）破坏耕地案立案调查，并分别作出了如下行政处罚：2018年8月14日对易某作出商国土资罚决字［2018］第014号行政处罚决定书，认定：2017年10月份，易某未经依法批准擅自占用河凤桥乡黄畈村和新楼村的土地取土，取土面积为6760平方米（折合10.14亩），其中耕地面积6529平方米（折合9.79亩），占地类型为耕地和林地，耕地属基本农田，已破坏耕作层。决定处罚：1、责令限期改正，恢复原种植条件；2、并处罚款：水田22元/平方米×1.9×5160平方米＋旱地20元每平方米×1.9×1369平方米，合计金额267,710元。易某不服，向法院起诉，该行政处罚被法院撤销，后未进行行政处罚。2018年9月3日对陈中湾砖厂作出商国土资罚决字［2018］第013号行政处罚决定书，认定：2017年7月，商城县陈中湾砖厂未经依法批准擅自在位于鲇鱼山街道办事处土门村陈中湾组的土地上取土，超出采矿许可证批准矿区范围。经测量，取土区面积为11997.48平方米（折合18亩），其中耕地面积11745平方米（折合17.6亩），占地类型为耕地，属破坏耕地行为。决定处罚：1、责令限15日内恢复破坏耕地的种植条件；2、并处罚款：耕地开垦费9元/平方米×1.7×11745平方米，合计金额179,698.5元。2018年8月23日对北山页岩砖厂作出商国土资罚决字［2018］第012号行政处罚决定书，认定：2017年1月，北山页岩砖厂未经依法批准擅自在位于鄢岗镇鄢岗村周岗组的土地上取土。经测量，取土区面积为9215平方米（折合13.8亩），占地类型为耕地，属破坏耕地行为。决定处罚：1、责令限15日内恢复破坏耕地的原种植条件；2、并处罚款：耕地开垦费11元/平方米×1.7×9215平方米，合计金额172,320.5元。上述行政处罚均未履行完毕。原商城县国土资源局以上述三家砖厂的行为涉嫌非法占用农用地罪将案件线索移送商城县公安局。后原商城县国土资源局委托河南省国土资源调查规划院对三家砖厂非法占用农用地造成种植条件破坏情况进行了鉴定。经鉴定：易某非法占用土地面积为2.525亩，地，地类为水田192亩，旱地1.053亩，林地0.08亩，其行为已造成2.445亩耕地（全部为基本农田）、0.08亩林地的种植条件严重破坏；经河南省国土资源调查规划院出具情况说明，证实商城县陈中湾砖厂现场地貌为裸岩碎石，不具备耕地破坏条件，鉴定单位无法出具鉴定意见；商城县北山页岩砖厂非法取土占用土地面积为4.773亩，地，地类为旱地行为已造成4.773亩耕地（全部为基本农田）的种植条件严重破坏。2019年4月，因机构改革，原商城县国土资源局土地行政管理等职能划归商城县自然资源局行使。2019年上半年，三家砖厂因政策等原因均被关停。2019年7月5日，公益诉讼起诉人商城县人民检察院向被告商城县自然资源局发出《检察建议书》，建议商城县自然资源局积极履行对易某和祁某非法占用商城县河凤桥乡黄畈村独山桥组的基本农田、李某2非法占用商城县鄢岗镇鄢岗村周岗组的基本农田，以及商城县陈中湾砖厂周某2等人非法占用商城县鲇鱼山街道办事处土门村陈中湾组耕地行为的土地复垦等监管职责，恢复种植条件。2019年9月3日，被告书面回复公益诉讼起诉人称正在履职中，已向三家砖厂及其所在地的乡（镇）人民政府、国土资源所分别发出了《责令改正违法行为通知书》、《函》和《执法建议函》，委托相关专业机构制定了整治实施方案。商城县国土资源执法监察大队委托河南省恒信工程技术服务有限公司对三家砖厂厂区范围内土地编制了用地综合整治实施方案。公益诉讼起诉人认为三个砖厂仍未开展土地复垦工作，于2020年5月向被告发出了《关于督促履行土地复垦监督管理职责的函》。公益诉讼起诉人认为其向商城县自然资源局发出检察建议后，涉案三处地块种植条件仍未得到有效恢复，国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。故诉至本院，判如所请。庭审中，公益诉讼起诉人将其诉讼请求明确为判令商城县自然资源局在六个月内依法继续履行对黄畈砖厂占用的2.445亩、陈中湾砖厂占用的17.6亩、北山页岩砖厂占用的4.773亩基本农田的土地复垦监管职责，要求上述土地复垦标准达到恢复可种植农作物的状态。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款及《最高人民法院、最高人民检察院关于检查公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条之规定，公益诉讼起诉人商城县人民检察院向本院提起行政公益诉讼，系法律赋予的权利，符合法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第五条、第七十六条的规定，被告商城县自然资源局作为本区域的土地主管部门，对本行政区域内的土地复垦工作具有管理和监督职责。公益诉讼起诉人认为被告不履行法定职责，可以提起本案的行政公益诉讼。本案的争议焦点为国家利益和社会公共利益是否受到侵害及被告是否存在未依法履行土地复垦管理和监督的法定职责。关于社会公共利益是否受到侵害，本院认为，对基本农田的保护关系国家粮食安全和社会稳定。原国土资源局对三家砖厂取土区占地行为已经作出了行政处罚，对三家砖厂占地类型及面积均进行了认定。被告作出的行政处罚卷宗、处罚决定书以及公益诉讼起诉人提交的勘验检查笔录等证据，结合现场情况足以认定三家砖厂取土区违法占地情况以及在本案开庭前存在土地未复垦的情形。公益诉讼起诉人主张黄畈砖厂非法占地2.445亩、陈中湾砖厂非法占地17.6亩、北山页岩砖厂非法占地的4.773亩，均为基本农田的意见，有被告商城县自然资源局作出的行政处罚决定书、河南省国土资源调查规划院出具的鉴定报告及情况说明、公益起诉人现场勘验检查情况等证据足以认定，本院予以采纳。上述三家砖厂非法占地大部分为基本农田，其行为不符合国家对基本农田的保护政策，对国家利益和社会公共利益造成了一定程度的损害。关于被告是否存在未履行法定职责，本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定：“违反本法规定，拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款。”《土地复垦条例》第五条第二款规定：“县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域土地复垦的监督管理工作。”《土地复垦条例》第八条规定：“县级以上人民政府国土资源部门应当依据职责加强对土地复垦情况的监督检查。”《土地复垦条例》第十八条第一款规定：“土地复垦义务人不复垦，或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为组织复垦。”根据上述规定，被告对三家砖厂违法所占土地取土破坏耕地的行为，有法律上的监督管理职责。被告商城县自然资源局在收到公益诉讼起诉人的检察建议后，分别向三个砖厂、砖厂所在乡（镇）人民政府、街道办事处及国土资源所发出《责令改正违法行为通知书》、《函》及《执法建议函》，被告履行了部分职能。但被告作出的《责令改正违法行为通知书》系过程性行政行为，不具有强制执行效力；所在乡（镇）人民政府、街道办事处并非法定土地主管部门；国土资源所亦未按照被告要求履行土地复垦监督管理职责，且三家砖厂违法占地取土区确实存在未复垦情况。被告委托河南省恒信工程技术服务有限公司编制的用地综合整治实施方案系针对涉案砖厂厂区需要治理、修复的土地，并非针对三家砖厂取土区非法所占土地。被告针对三家砖厂非法占地行为作出了行政处罚，行政处罚决定中责令恢复种植条件，三家砖厂并未完全履行。故被告辩解其已履行了土地复垦管理和监督职责，本院不予采信。综上所述，被告未充分履行土地复垦监督管理职责致使三家砖厂违法占地未予全部复垦，国家利益持续处于受侵害状态，事实清楚，证据确实充分。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：商城县自然资源局在本判决生效之日起六个月内依法继续履行对黄畈砖厂占用的2.445亩、陈中湾砖厂占用的17.6亩、北山页岩砖厂占用的4.773亩基本农田的土地复垦监管职责，恢复种植条件。案件受理费50元，由被告商城县自然资源局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于信阳市中级人民法院。审 判 长  何 莉审 判 员  杨泽川审 判 员  周 丽人民陪审员  武俊兰人民陪审员  蔡瑞梅人民陪审员  徐青海人民陪审员  黄 华二〇二〇年十二月六日书 记 员  赵泽曦