西安铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）陕71行终714号 上诉人（原审被告）西安市市场监督管理局，住所地西安市未央区。 法定代表人陈吉利，局长。 委托代理人张力，该局工作人员。 委托代理人王凯，陕西稼轩律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）西安广城置业有限公司，。 法定代表人陈洪明，执行董事。 委托代理人闫玉新，北京德恒（西咸新区）律师事务所律师。 委托代理人彭涛，北京德恒（西咸新区）律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）郭春兰，男，汉族，1977年7月5日出生，公民身份证号XXXXXXXXXX********，住西安市雁塔区。 委托代理人林睿，北京德恒（西咸新区）律师事务所律师。 委托代理人屈曈阳，北京德恒（西咸新区）律师事务所律师。 上诉人（原审第三人）西安天兆投资发展有限公司，住所地西安市长安区。 法定代表人陈洪明，执行董事。 委托代理人李耀华，北京德恒（西咸新区）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）李承广，男，汉族，1963年3月20日出生，公民身份证号XXXXXXXXXX********，住成都市武侯区。 委托代理人冯俊华，泰和泰（西安）律师事务所律师。 委托代理人赵哲，泰和泰（西安）律师事务所律师。 上诉人西安市市场监督管理局（以下简称市场监管局）、西安广城置业有限公司（以下简称广城公司）、郭春兰、西安天兆投资发展有限公司（以下简称天兆公司）因工商行政登记一案，不服西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3526号行政判决向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。 上诉人市场监管局上诉称，1.上诉人于2016年XX月XX日针对第三人广城公司作出的股权变更登记，已经尽到法定的审查职责和合理的注意义务，不存在主要证据不足的问题，所作变更登记行为合法。2.现有证据能够证明李承广对此变更登记是知情的，且一直参与公司经理管理，对其诉讼请求应不予支持。2016年XX月XX日股权变更登记后，李承广在2017年1月25日和第三人郭春兰、蒋宗树签订《股权转让协议》，2018年7月15日委托律师参加了次日召开的公司股东会议，2019年10月8日也参加了公司的股东会议。在此期间，李承广从未对2016年XX月XX日公司将股东从天兆公司变更为郭春兰的事实提出过任何异议。上述事实证明李承广不仅一直参与公司经营和管理，且对案涉股权变更登记是知情并认可的。依据最高人民法院办公厅关于印发《关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要》的通知第一条第二款规定，对李承广的诉讼请求应予驳回。一审中，上诉人均就此问题提交了相应的证据，但一审判决仅因李承广未予认可，又无其他证据佐证就对相关证据不予确认，不符合证据规则。3.此次变更登记后，广城公司的股权结构发生过多次变更，如果撤销会侵害到善意第三人的合法权益；另广城公司通过转让股权和质押股权的方式进行融资，目的是为XX基地XX城改项目的顺利推进，如果撤销此次变更登记将严重危害社会公共利益。此次变更登记之后公司股权已经发生过多次转让变更登记，不仅郭春兰已经将其股权进行转让，受让郭春兰股权的陈洪明还受让了另一股东蒋宗树的股权，而陈洪明也已经将其受让的全部股权转让给西安酷贝尔电子科技有限公司，而且公司还存在增资扩股和股权质押的情况。如果要撤销案涉股权变更登记势必涉及到其他善意第三人的股权问题，其签署的一系列股权转让协议和股权质押协议的效力必然会产生争议。广城公司通过转让股权和质押股权的方式进行融资，目的是为XX基地XX城改项目的顺利推进，如果撤销此次变更登记将严重危害社会公共利益。4.本案系李承广与第三人之间的股权争议，应通过民事诉讼的途径解决，而不应直接通过撤销公司登记行政行为来达到解决民事争议的目的。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，程序错误。遂提起上诉，请求：1.依法撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3526号行政判决；2.请求二审法院改判驳回被上诉人的一审诉讼请求；3.一、二审案件诉讼费由被上诉人承担。 上诉人广城公司上诉称，一、原判决对上诉人提交的《股权转让意向协议书》认定违反证据规定，应确认该证据并驳回原告的起诉。从内容上看，该份《股权转让意向协议书》由广城公司三个股东郭春兰（甲方）、李承广（乙方）、蒋宗树（丙方）于2017年1月25日签订，有原告李承广签字捺印，这说明，被上诉人李承广至迟在2017年1月25日已知晓广城公司股东已变更登记为郭春兰的事实。从证据规定看，原审原告就上诉人广城公司的证据未提供反驳证据，法院不予确认违反证据认定规则。二、原判认定上诉人提交的第二组、第三组、第五组证据与本案无关，系证据认定错误，导致本案事实错误。上诉人提交的第二组、第三组证据系证明被上诉人李承广于2018年7月16日、2019年10月8日分别委托律师参加广城公司股东会会议，虽与涉案登记行为无直接关联，但与本案有关联性。XX组XX城改项目的民间投资主体，股权变更影响的是公司是否能够顺利推进城改项目的实施。三、原判决认定广城公司2016年5月23日变更的股权转让协议落款时间为“18年”系主观判断，事实认定错误，市场监管局尽到了审查义务。四、工商登记是对公司管理决策内容的公示，审理此类案件不应脱离公司股东意思表示而仅从登记材料的形式找问题。五、涉案登记后进行了多次股权变更，已不具有撤销的条件，原判决作出撤销的裁判明显错误。本案股权多次变更并实际进行经营活动，在客观上已不具备撤销的条件，原审法院在不顾其他人合法利益的情形下作出撤销判决，不仅有损本案第三人权益，更侵害了案外股东的权益。六、XX城XX城改项目的资金投入，撤销涉案登记将导致城改项目资金链断裂，将严重损害社会公共利益。七、原审关于起诉期限的法律适用错误。2015年5月1日至2018年2月8日之间，关于起诉期限应适用《行政诉讼法》规定的6个月的起诉期限，而不应适用原执行解释的2年的起诉期限，原审法律适用错误。综上，原判决证据认定违反证据规定，导致事实和适用法律错误，撤销涉案登记将导致城改项目无法推进，损害社会公共利益。请求：撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3526号行政判决书；改判驳回原告的起诉。 上诉人郭春兰上诉称，一、原判决对广城公司提交的第一组证据《股权转让意向协议书》认定错误，应确认该证据并驳回原告的起诉。二、原判决认定广城公司2016年5月23日变更的股权转让协议落款时间为“18年”系主观判断，事实认定错误，市场监管局尽到了审查义务。三、上诉人此次登记受让股权已完成，且涉案登记后进行多次股权变更，已不具有撤销的条件，原判决明显错误。综上，原判决证据认定违反证据规定，导致事实和适用法律错误，撤销涉案登记将导致城改项目无法推进，损害社会公共利益。请求：撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3526号行政判决书；改判驳回原告的起诉。 上诉人天兆公司的上诉意见与郭春兰的上诉意见一致。 被上诉人李承广针对上诉人市场监管局、广城公司、郭春兰、天兆公司的上诉答辩称，一、原审认定事实清楚，程序合法。（一）市场监管局未尽形式审查义务。尽管各上诉人一审逾期提供证据，应视为没有相应的证据，承担举证不能的后果。但根据各上诉人提供的证据，广城公司在公司变更登记时，并未按照《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十七条规定、原国家工商行政管理总局《内资企业登记提交材料规范》（工商企字[2014]29号）的相关规定提交全部材料，在缺少必须提交的材料的情况下，办理了变更登记，市场监管局的行为属于未尽到形式审查义务，应依法予以撤销。本案中，股东会决议中涉及了“同意制定新章程，并向工商行政登记机关备案。”根据上述规定，对于变更股东的登记，应当是修订公司章程中的相关内容，应提交经法定代表人签署的修改后的公司章程或者公司章程修正案。本案中，股东会决议中决定制定新章程的决议与上述规定中应当提交的资料不符。申请变更时提供的是新制定的章程，且未经法定代表人签署，不符合规定的形式审查要件。另，广城公司于2016年5月23日提交的股权转让协议，落款日期为2018年5月23日，作为股权变更表征的股权转让协议的达成日期在变更登记之后两年，按照法定条件审查的要求，该股权转让协议在形式上存在严重问题，应当足以引起作为行政许可机关的市场监管局登记人员的关注和重视，其应在变更登记时进行询问和核实，而在此情况下未进行核实显然属于未尽形式审查义务。根据《最高人民法院办公厅关于印发》第一条、第二条之规定，登记机关无论是根据形式审查，还是审慎审查，对于提供虚假材料或未经合法授权人提供不符合要求的材料进行变更登记，应当按照《企业登记程序规定》第十一条进行实质审查。因此，上述变更登记行为属于未尽到审查职责的违法行政许可，依法应予以撤销。（二）市场监管局未尽审慎审查义务。1、市场监管局未尽形式审查及审慎审查义务，以广城公司提供的虚假股东会决议作出错误的登记行为，依法应当予以撤销。经查广城公司工商登记材料，2016年5月23日召开股东会形成《股东会决议》，决议内容为天兆公司将持有广城公司80%股权转让给郭春兰，同日修改了公司章程。2018年5月23日郭春兰与天兆公司签订《股权转让协议》。市场监管局于2016年XX月XX日作出股东变更登记。从以上时间可以看出，用于办理变更登记的《股东会决议》《股权转让协议》明显是虚假材料。市场监管局作为行政登记机关，对于《股权转让协议》内容及签订时间未尽审慎审查义务，并作出错误登记。《中华人民共和国行政许可法》第34、56条，《企业登记程序规定》第3条规定，工商登记机构在办理股权变更登记过程中，有核实申请人提供材料的义务。并非只要其提交了申请材料，或者申请材料齐全、符合法定形式便可以进行变更登记。当主管行政机关认为申请材料需要核实的，应当告知申请人需要核实的事项、理由及时间。本案中，股权转让协议属于必须要提交的资料，对股权转让协议日期晚于申请变更日期两年这样明显的错误，无论是形式审查，还是审慎审查都应当发现问题。2、股东会决议及公司章程所涉及李承广签字非本人所签，是由广城公司提供的虚假材料，市场监管局的行政行为依法应予撤销。在未召开股东会的情况下，形成股东会决议，且股东会决议及公司章程中涉及李承广的签字并非本人所签，为虚假材料。《企业登记程序规定》（2004年）第九条规定，工商管理登记部门对公司变更登记之申请材料有审慎审查的义务。所谓审慎审查，是指行政机关依据相关法律规定，对申请人提交的材料是否合法进行审核，并在审核过程中主观上是否尽到合理注意义务。作为主管行政机关，在受理变更登记事项时，需要对申请材料的实质内容进行核实的，依法进行核实。本案中，李承广已提供西北政法大学司法鉴定中心出具的鉴定意见，能够表明股权转让协议、股东会决议上李承广的签字并非本人所签，该签字亦可通过肉眼可识的一般生活经验作出判断。且李承广并非明知该情况而未提出异议，并在此基础上从事过相关管理和经营活动的情形。李承广在得知变更登记行为后积极向登记机关主张权利，并于2019年10月向西安市市场监督管理局航天分局提出撤销登记行为，但其拒绝变更。因此，根据《最高人民法院〈关于审理公司登记行政案件若干问题的座谈会纪要〉》第一条规定，应当撤销市场监管局于2016年XX月XX日对广城公司股东变更登记行为。3、李承广仅为广城公司的股东，对其变更行为不知情，未在该公司担任任何职务，没有参与公司的经营管理。广城公司未在2016年内召开过股东会，李承广对以上股东会的召开从不知情。另外，李承广作为广城公司股东，即使参加股东会，也是根据公司章程及公司法行使股东的权利。但是，李承广是否参与公司经营，应当参考其是否参与公司日常业务的管理，在公司是否担任职务。结合法庭调查，李承广仅是广城公司股东，未在该公司担任任何职务，其未参与公司的经营管理。根据已查明的事实，李承广系被他人冒名签字后变更了公司股东及法定代表人，其知晓变更事项后请求撤销变更登记，市场监管局应当予以更正，但其拒不更正。市场监管局认为李承广2016年5月以后仍从事过相关管理和经营活动，其应当对此提供证据证明，其未提供其行政行为合法的依据，应当撤销其作出的股权变更登记行为。广城公司在庭审中提出，2019年10月通知李承广参加股东会且派员参加，据此主张李承广参与公司经营管理，并以此作为证明市场监管局所作变更登记行为不应被撤销的证据。首先，李承广并未参与实际经营管理，且在未告知李承广的情况下，已将股权转让给案外人，对股权进行了质押。其次，用于证明市场监管局行政行为合法性的证据应当是在行政程序中形成。因此，上诉人提供的证据不能证明市场监管局登记行为的合法性。最后，对于案涉股权转让协议中明显晚于申请变更日期两年的错误，市场监管局理应派员进行核查而未予核查，属于未履行法定职责的行为，依法应予以撤销。二、原审判决适用法律正确。原审判决认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条、《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第三部分确定的行政诉讼“实体从旧、程序从新”并有利于行政相对人的原则，对于发生在新司法解释施行之前的行政行为应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律及司法解释适用。在原执行解释规定的起诉期限较长，新适用解释规定的起诉期限较短的情况下，应从有利于保护行政相对人行使诉权的角度，按照原执行解释有关2年的规定计算起诉期限。本案中，市场监管局作出变更登记时李承广并不知道该行政行为，也未告知李承广诉权和起诉期限。李承广于2019年3月份通过工商查询发现该登记行为，并于2019年10月份提起行政诉讼，未超过法定期限。另根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第三款规定，市场监管局认为李承广起诉超过法定期限的，由其承担举证责任。市场监管局未能就该事实举证，理应承担举证不能的法律后果。三、本案并不涉及公共利益，原审法院判决适当。上诉人认为本案涉及公共利益，不应当判决撤销变更登记行为。首先，相关棚户区改造项目与本案的审理无关。其次，经实地走访，公司变更后的新股东西安酷贝尔公司注册地址不存在，且在其注册信息中无联系人及电话，且在另案诉讼中对该公司进行了公告送达。西安酷贝尔公司没有商业诚信，有关行政主体不可能委托此类公司完成涉及公共利益的项目。最后，涉及公共利益的行为必须是该行为的做出直接影响到公共利益，本案中的房地产开发项目是为取得商业利益的开发行为，本案显然不属于涉及公共利益的行政行为。综上，请求法院依法判决维持原判。 上诉人广城公司、郭春兰、天兆公司认可上诉人市场监管局的上诉意见。 上诉人市场监管局基本认可上诉人广城公司、郭春兰、天兆公司的上诉意见，但不同意其主张本案应当适用确认违法判决的上诉意见。 经审理查明,2016年5月23日，广城公司向西安市工商行政管理局国家民用航天产业基地分局提交公司登记（备案）申请书、指定代表或者共同委托代理人授权委托书、广城公司股东会决议、公司章程、股权转让协议、股东身份证明、股东出资情况、公司营业执照(副本)等资料申请工商变更登记。2016年XX月XX日，西安市工商行政管理局国家民用航天产业基地分局核准广城公司的变更登记申请，广城公司投资人（股权）由“姓名：蒋宗树；出资额：500；百分比：10—姓名：李承广；出资额：500；百分比：10—企业名称：西安天兆投资发展有限公司；出资额：4000；百分比：80--”变更为“姓名：蒋宗树；出资额：500；百分比：10—姓名：李承广；出资额：500；百分比：10—姓名：郭春兰；出资额：4000；百分比：80--”。李承广对该变更登记行为不服于2019年11月6日向西安铁路运输法院提起行政诉讼，请求撤销该股东变更登记行为。 另查明，根据西安市工商行政管理局国家民用航天产业基地分局2019年12月5日出具的公司登记基本情况显示，2018年8月6日，广城公司投资人（股权）变更为“姓名：蒋宗树；出资额：500；百分比：10—姓名：李承广；出资额：500；百分比：10—姓名：陈洪明；出资额：4000；百分比：80--”；同日，广城公司法定代表人由郭春兰变更为陈洪明。2019年8月5日，广城公司投资人（股权）变更为“姓名：李承广；出资额：500；百分比：10--姓名：陈洪明；出资额：4500；百分比：90--”；2019年11月5日，广城公司投资人（股权）变更为“姓名：李承广；出资额：500；百分比：9.0909—企业名称：西安酷贝尔电子科技有限公司；出资额：500；百分比：9.0909--姓名：陈洪明；出资额：4500；百分比：81.8182--”；2019年11月20日，广城公司投资人（股权）变更为“姓名：李承广；出资额：500；百分比：9.0909—企业名称：西安酷贝尔电子科技有限公司；出资额：5000；百分比：90.9091--”。广城公司现有股东为李承广、西安酷贝尔电子科技有限公司。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。经二审审理查明，在本案被诉变更登记行为之后，广城公司的股权还进行了四次变更登记。西安酷贝尔电子科技有限公司是广城公司现有的经公司登记机关登记的股东，其利益直接受到本案处理结果的影响，而且可能是不利影响，按照程序正当原则，作出不利处分之前应当给利害关系人申辩机会。故西安酷贝尔电子科技有限公司应由人民法院通知参加诉讼。而蒋宗树系被诉行政行为作出时广城公司的股东，之后其又将股权转让并退出公司，其与本案的处理结果也存在利害关系，应当作为案件第三人参加诉讼。 另外，由于本案被诉股权变更登记行为发生于2016年XX月XX日，依据当时有效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过二年”。关于本案被上诉人李承广的起诉是否超过上述期限，亦应在相关当事人参加诉讼后进一步审查。 综上，一审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人，程序违法，应裁定撤销，发回重审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第三款的规定，裁定如下： 一、撤销西安铁路运输法院（2019）陕7102行初3526号行政判决； 二、发回西安铁路运输法院重审。 二审案件受理费200元，分别退还上诉人西安市市场监督管理局、西安广城置业有限公司、郭春兰、西安天兆投资发展有限公司各50元。 审判长 柴 苗 审判员 王 方 审判员 陈泉池 二〇二〇年十二月二十八日 书记员 张慧子 1