山东省济宁市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书(2020)鲁08行赔终59号上诉人（原审原告）王兆娣，男，汉族，1963年11月16日出生，住嘉祥县。委托诉讼代理人赵尊鲁，山东瑞文律师事务所律师。委托诉讼代理人赵树，山东瑞文律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济宁经济技术开发区管理委员会。住所地济宁经济技术开发区麟祥路**。法定代表人陈秋生，主任。委托诉讼代理人邝梨花，山东公明政和律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济宁经济技术开发区疃里镇人民政府。住所地济宁经济技术开发区疃里镇迎宾路**。法定代表人杨孔申，镇长。委托诉讼代理人贾炳宇，山东众翊轩律师事务所律师。委托诉讼代理人侯现印，山东众翊轩律师事务所律师。上诉人王兆娣因与被上诉人济宁经济技术开发区管理委员会、被上诉人济宁经济技术开发区疃里镇人民政府行政赔偿一案，不服任城区人民法院（2020）鲁0811行赔初31号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，原告王兆娣系济宁经济技术开发区疃里镇李屯后王村村民，在本村享有承包土地。2016年11月11日，因济宁经济开发区2016年分批次城市建设用地需要，济宁市人民政府发布拟征收土地公告，其中第一条(六)显示：拟征收土地的位置范围为济宁经济开发区105国道西侧，涉及的农村集体经济组织包括原告所在后王村、东李村等，用途为交通用地。拟于2016年11月14日至2016年11月18日由济宁市国土资源局等有关部门组织勘测定界和调查清点地上附着物。2017年3月1日，济宁经济技术开发区管委会发布济开管征公告〔2017〕13号征收土地公告。同年3月19日，济宁经济技术开发区管委会发布105国道拟征地补偿、安置方案。同年3月14日，有资质的第三方山东舜天信诚资产评估有限公司对原告王兆娣承包土地上的附着物及青苗等进行核算、评估。2017年11月17日，原告王兆娣承包的涉案土地开始被征收，，地上附着物等被强制清除原告王兆娣等十八人于2018年1月12日向济宁市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认二被告征收原告王兆娣等十八人的承包土地行为违法。该院于同年5月22日作出（2018）鲁08行初19号行判决书，判决：确认被告征收原告土地的行为违法，责令被告采取补救措施。济宁市经济技术开发区管理委员会不服，提出上诉，山东省高级人民法院于2019年10月10日作出（2018）鲁行终1973号判决书，驳回上诉，维持原判。2020年1月13日原告王兆娣等十八人向被告济宁经济技术开发区管理委员会邮寄行政赔偿申请书，被告济宁经济技术开发区管理委员会在法定期限内未作出行政赔偿决定。原告王兆娣于2020年4月10日诉至法院，要求：1.判令被告赔偿原告土地补偿款108000元，青苗补偿1800元，其他地上物补偿21240元，共计131040元。2.本案诉讼费等相关费用均由被告承担。原审法院认为，本案争议的焦点为：一、原告起诉是否超过法定起诉期限，是否符合起诉条件。二、原告要求赔偿的诉讼请求能否得到支持。关于是否超过法定起诉期限，是否符合起诉条件问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条第一款规定：“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十二条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，可以在向赔偿义务机关递交赔偿申请后的两个月届满之日起三个月内提出。”本案中，原告王兆娣在确认二被告征收行为违法的判决书生效后，于2020年1月13日向被告济宁经济技术开发区管理委员会邮寄赔偿申请书，被告济宁经济技术开发区管理委员会于同年1月14日签收，但一直未予回复。原告王兆娣于2020年4月10日向法院提起行政赔偿诉讼。根据上述法律规定，本案起诉期限应当从原告王兆娣2020年1月13日向被告济宁经济技术开发区管理委员会提出赔偿申请开始计算，其起诉未超过法定起诉期限。被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府认为原告王兆娣未先向其提出国家赔偿申请，其无法作出具体的赔偿决定或者作出是否赔偿的决定，应驳回原告王兆娣的赔偿请求或判决责令其在法定期限内作出赔偿决定。《中华人民共和国赔偿法》第九条第二款规定，赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。对于这两种途径，赔偿请求人可以自行选择。赔偿请求人先提起行政诉讼，之后又提起行政赔偿诉讼，表明其没有选择向行政机关直接提出赔偿请求的途径，而是选择由人民法院解决其行政赔偿问题。对于这种特殊请求如何处理，国家赔偿法没有明确规定。在这种情况下，如果要求赔偿请求人再向赔偿义务机关提出赔偿请求方可提起行政赔偿诉讼，实际上剥夺了赔偿请求人在赔偿程序上选择权，增加了赔偿程序的复杂性，不利于畅通赔偿渠道。本案中原告王兆娣已通过行政诉讼程序确认二被告征收土地的行政行为违法，再行提起行政赔偿诉讼，无需经过赔偿义务机关先行处理程序。因此，被告济宁经济技术开发区疃里镇人民政府的答辨意见，不予采纳。二被告是否应赔偿原告王兆娣的损失的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……。（四）造成财产损害的其他违法行为。”本案中，二被告土地征收行为，已被济宁市中级人民法院（2018）鲁08行初19号行政判决书及山东省高级人民法院（2018）鲁行终1973号行政判决书确认违法。因此，二被告就该违法行为给原告王兆娣造成的财产损害应承担赔偿责任。关于土地补偿款的问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定：“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、其他地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。制定区片综合地价应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次。征收农用地以外的其他土地、、地上附着物和青苗等的补偿标准由省、自治区、直辖市制定。……。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有……”。本案中，二被告因修建105国道项目对济宁经济开发区疃里镇李屯后王村集体土地进行征收，应向李屯后王村村集体经济组织支付土地补偿费用，并由李屯后王村村集体经济组织内部合理分配。故，对原告王兆娣要求被告赔偿土地补偿款的主张，不予支持。原告王兆娣的土地补偿款，可通过其他途径另行主张。关于地上附着物及青苗等的赔偿。根据济宁市中级人民法院（2018）鲁08行初19号行政判决书、山东省高级人民法院（2018）鲁行终1973号二审行政判决书及本案查明的事实，原告王兆娣承包土地被征收，其地上附着物被强制清除，二被告应予赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……。；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿，即赔偿应按侵权时财物的市场评估价格。二被告在清除原告王兆娣地上附着物及青苗等前，经有资质的第三方山东舜天信诚资产评估有限公司对原告王兆娣承包土地上的地上附着物及青苗等进行核算、评估，并参照山东省物价局、山东省财政厅、山东省国土资源厅《关于济南等三市调整征地地面附着物和青苗补偿标准的批复》(鲁价费发〔2008〕178号)文件，按照《济宁经济技术开发区管委会发布105国道拟征地补偿、安置方案》，对原告王兆娣涉案土地上被强制清除的附着物及青苗等价值进行了认定，并无不妥。因此，原告王兆娣的损失包括：青苗补偿款660元、附属物补偿款140元、纯粮食作物奖励3300元、名次奖3300元，以上共计7400元，二被告应予以赔偿。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条（四）项、第三十六条（四）项、（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、被告济宁经济技术开发区管理委员会、济宁经济技术开发区疃里镇人民政府于本判决生效后十日内赔偿原告王兆娣地上附着物及青苗等损失共计7400元；二、驳回原告王兆娣的其他赔偿请求。上诉人王兆娣不服上述判决，向本院提起上诉称，一、一审法院在判决二被上诉人赔偿上诉人地上附着物及青苗等损失的前提下，驳回上诉人关于请求赔偿土地补偿款的请求，明显存在不当。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定，征收土地应当给予公平、合理补偿…，依法及时足额支付土地补偿款…。二被上诉人至今未足额向上诉人所在的村集体支付土地补偿款，而是企图以“以租代征”的违法方式达到上诉人同意“按年发放”的目的，严重侵害上诉人的合法权益。二、一审法院认为案涉土地补偿款由村集体经济组织内部合理分配。但针对案涉补偿款的分配，案涉两个村委会召开会议的通知公告、召开方式、参会人数占村集体组织成员的比例、表决程序均违反《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十一条、二十二条、二十四条的规定。二被上诉人、案涉村集体经济组织均无任何法律依据以“按年发放”的形式分配土地补偿款。综上，请求撤销一审判决第二项判决内容并改判二被上诉人向上诉人赔偿土地补偿款108000元。被上诉人济宁经济技术开发区管理委员会辩称，一、土地补偿费依法归农村集体经济组织所有，上诉人无权要求赔偿土地补偿款，且土地补偿费是否到发放到各集体经济组织与本案不是同一个法律关系。二、土地补偿费的分配及发放形式，由各集体经济组织根据内部程序制定合理分配方案，政府不宜也不能干预。上诉人对其集体经济组织的内部分配方案及程序有异议，可向其所在集体经济组织提出，不是本案审理的焦点，与本案没有关联。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原判决。被上诉人济宁经济技术开发区疃里镇人民政府在二审期间未提交书面答辩意见。各方当事人在原审中提交的证据和依据已随原审法院电子卷宗上传至本院全流程网上办案系统。经审理，本院同意原审法院据此确认的案件事实。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有本案中，二被上诉人因修建105国道项目对济宁经济开发区疃里镇李屯后王村集体土地进行征收，依法应向李屯后王村村集体经济组织支付土地补偿费用。上诉人作为集体经济组织成员无权直接要求二被上诉人向其支付土地补偿费用，上诉人若对土地补偿费的分配和支付方式有异议，可通过其他途径另行主张。综上，一审法院判决并无不当，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  赵贵龙审判员  陈庆文审判员  李传平二〇二〇年十二月七日书记员  徐 冰