江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏行终992号 上诉人（原审原告）何爱华，女，汉族，住徐州市泉山区。 委托代理人宁志武，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）徐州市泉山区人民政府，住所地徐州市泉山区解放南路延长段**。 法定代表人庄红，该区代区长。 委托代理人崔平，该区司法局工作人员。 委托代理人孙涧，该区司法局工作人员。 上诉人何爱华因诉徐州市泉山区人民政府（以下简称泉山区政府）房屋征收补偿决定一案，不服江苏省徐州市中级人民法院（2019）苏03行初370号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明：2018年12月27日，泉山区政府作出徐泉征字[2018]第3号《征收决定》，载明征收范围“铜山货场以东，陇海铁路以南，三环西路以西，货场路以北（土地四至及范围以勘测界定图为准）”；签约期限自2018年12月27日起至2019年1月25日止（30天）；征收与补偿方案详见《国家陆路一类口岸二期项目房屋征收安置补偿方案》；征收部门泉山区房屋征收办公室；征收实施单位泉山区人民政府苏山街道办事处，以及征收现场办公地点、监督举报电话、被征收人申请复议和提起行政诉讼的权利和期限等。房屋征收安置补偿方案对合法建筑面积认定的标准为：国有土地上房屋按照合法有效证件（即土地使用证、房屋所有权证）认定。集体土地上住宅房屋（即宅基地证、房屋产权证）按照其合法有效证件认定；只有宅基地证没有房屋产权证的，房屋面积小于宅基地面积1.4倍的，按实际面积认定为合法面积；房屋面积大于宅基地面积1.4倍的，按宅基地面积1.4倍认定，超出1.4倍部分，不予认定。未经登记的建筑物，不予补偿。被征收合法非成套住宅房屋基准价为4810元/㎡、装饰装修及附属物补偿费基准价为80元/㎡、搬迁补助等补偿与安置办法及对奖励标准、房屋产权调换及组织实施、补偿决定、法律责任进行了明确和公示。截止2019年5月5日，签约452户，签约率92.62%。2018年11月24日，泉山区房屋征收办公室发布“通知”，开始接受有意向参与该项目的17家房地产价格评估机构报名，报名时间为2018年11月28日—2018年11月30日。2018年12月3日，泉山区房屋征收办公室发布“通知”发布公告，公告17家具有房地产评估资质的评估公司名单；案涉征收范围内的被征收人从报名并经依法公示的17家房地产价格评估机构中协商选定4家评估机构，对本项目被征收的房屋及用于产权调换的房屋依法进行评估，协商选定评估机构为公告之日起5个工作日内。因协商不成，苏山社区居民委员会于12月9日推荐并公示安桂明等4名被征收人参与抽取评估公司的抽签（球）人。2018年12月10日，经抽签、公证和公告，确定江苏苏北土地房地产资产评估测绘咨询有限公司、徐州鑫达房地产土地评估有限公司、徐州中盛土地房地产评估咨询有限公司、江苏中正同仁土地房地产资产评估有限公司徐州分公司为案涉项目房地产评估公司。征收实施单位对包括何爱华在内的被征收户家庭成员及其他情况进行调查。被征收利害关系人李绍勇与何爱华系夫妻关系。2019年2月26日，经向国土部门查询，确认何爱华被征收的案涉房屋于2004年办理土地使用证，，地号为4-1-26-76土地面积169.3平方米；何爱华名下的“徐房九村镇字第08178号”房屋所有权证，证载砖混5间89.51平方米。3月3日，征收实施单位向何爱华送达（征收编号为3-25）要求其提交产权证明材料的通知，因何爱华拒签而留置送达。3月7日，征收实施单位对何爱华送达被征收房屋面积认定单并在征收地块进行张贴公示，其中认定土地面积为169.3平方米、合法建筑面积为237.02平方米。2019年3月22日，征收实施单位向何爱华送达《房屋征收补偿告知书》《被征收房屋评估通知》《附属物评估通知》。《房屋征收补偿告知书》明确告知何爱华应在三日内就补偿方式进行选择，逾期不选，按产权调换补偿方式进行。《被征收房屋评估通知》明确告知：“实施单位、委托的评估机构定于2019年3月26日上午10:00时（注：本通知送达后3日）对您所属的该处房屋进行实地勘察、入户评估，请您或委派家人准时在家中予以配合。如果您或家人有特殊原因不能配合，请您在接到本通知2日内，以书面形式告知项目指挥部办公室或征收实施单位，并约定可以进行评估的具体时间。如果您及家人没有按时在家配合我们完成评估工作，又没有告知我们不能配合的正当理由并约定可以进行评估的具体时间，项目指挥部、征收实施单位将视为您接受4810元/平方米的基准价，并以此作为房屋补偿的依据”；《附属物评估通知》明确告知何爱华：“实施单位、委托的评估机构定于2019年3月26日上午10:00时（注：本通知送达后3日）对您所属的该处房屋附属物进行单独评估，请您或委派家人准时在家中予以配合。如果您或家人有特殊原因不能配合，请您在接到本通知2日内，以书面形式告知项目指挥部办公室或征收实施单位，并约定可以进行评估的具体时间。如果您及家人没有按时在家配合我们完成评估工作，又没有告知我们不能配合的正当理由并约定可以进行评估的具体时间，项目指挥部、征收实施单位将视为您接受80元/平方米的基准价，并以此作为附属物补偿的依据。”因何爱华拒签而留置送达。3月26日，评估公司工作人员按约定时间到达，何爱华未能配合入户查勘评估。2019年3月27日，徐州中盛土地房地产资产评估咨询有限公司对何爱华案涉房屋作出《分户初步评估结果》，并于当日在征收地块张贴公示。4月22日，征收实施单位向何爱华送达徐州中盛征估字第2019-0008号《房地产征收估价报告》。何爱华未提出异议。何爱华未对补偿方式作出书面选择。2019年5月6日，征收单位作出补偿方式为产权调换的泉房征字〔2019〕第25号《征收补偿决定》（以下简称《征收补偿决定》），并于当日向何爱华进行了送达，在征收地块张贴公示。何爱华不服，向原审法院提起本诉讼，请求撤销泉山区政府作出的《征收补偿决定》；本案诉讼费用由泉山区政府承担。 原审法院另查明：2019年1月14日，原审法院就何爱华和另案被征收人刘芹荣要求撤销案涉征收地块的徐泉征字[2018]第3号《征收决定》诉讼，于2019年4月2日开庭审理完毕，于2019年4月21日作出（2019）苏03行初41号行政判决书，判决驳回何爱华、刘芹荣的诉讼请求，在本案审理过程中，江苏省高级人民法院于2019年8月22日作出（2019）苏行终1001号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。 原审法院认为： 一、关于何爱华起诉是否符合法律规定的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权依照本法规定向人民法院提起诉讼。”该法第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…(五)对征收、征用决定及其补偿决定不服的…”本案中，何爱华作为征收编号3-25的被征收人，在收到泉山区政府送达的《征收补偿决定》后，有权在法定期限内向原审法院提起诉讼。 二、关于泉山区政府所作徐泉征字[2018]第3号《征收决定》是否合法的问题。何爱华起诉要求撤销上述《征收决定》，原审法院（2019）苏03行初41号判决驳回其诉讼请求，江苏省高级人民法院（2019）苏行终1001号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。徐泉征字[2018]第3号《征收决定》的合法性已被法院生效文书确认。何爱华认为上述《征收决定》不合法的主张缺乏法律依据，原审法院不予支持。 三、关于泉山区政府所作《征收补偿决定》是否合法的问题。 （一）《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征收补条例》）第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”泉山区政府是徐州市泉山区的行政主管部门，具有作出案涉征收补偿决定的法定职权。 (二)关于《国家陆路一类口岸二期项目房屋征收安置补偿方案》是否合理的问题。原审法院对案涉征收决定诉讼进行了审理,案涉非成套住宅房屋基准价、装饰装修及附属物补偿费基准价、及搬迁费用、临时安置补助费经过了预评估样板房推荐、公示、补偿基价预评估、征求意见、基价调整等程序，对产权调换房屋评估公示等。被征收房屋、附属物、搬迁费、过渡费、误工费、货币补贴、住改非一次性补贴、停产停业损失等补偿基准价或补偿标准是合理合法的。产权调换定销安置房以优惠价格计补是合理合法的。即案涉征补方案对案涉地块被征收合法非成套住宅房屋、装饰装修及附属物分别确定基准价4810元/㎡、80元/㎡是合理合法的。原审法院征收决定案认定征补方案符合《征补条例》第十条、第十一条、第十五条规定，江苏省高级人民法院二审判决予以维持。至2019年5月5日，签约率达到92.62%，被征收人大部分接受的事实，亦反映征补方案评估论证明确的基准价具有其合理性。何爱华认为征补方案确定的基准价不合理缺乏事实和法律、法规依据，原审法院不予支持。 (三)关于案涉被征收房屋评估报告是否合法的问题。 1、案涉房屋征收评估机构选定的合法性。《国有土地上房屋征收评估办法》第四条规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”第五条规定：“同一征收项目的房屋征收评估工作，原则上由一家房地产价格评估机构承担。房屋征收范围较大的，可以由两家以上房地产价格评估机构共同承担。”本案中，泉山区政府向具有房地产评估资质的评估公司发布“通知”，现场抽签、公证、公告的方式确定江苏苏北土地房地产资产评估测绘咨询有限公司、徐州鑫达房地产土地评估有限公司、徐州中盛土地房地产评估咨询有限公司、江苏中正同仁土地房地产资产评估有限公司徐州分公司为案涉项目房地产评估公司，评估机构选定程序合法。征收单位在案涉地块征收启动后，也启动了选择评估机构程序并确立案涉地块的评估机构，该做法不会造成评估结果上的差异，不违反法律规定。何爱华认为泉山区政府作出征收决定前已经履行了相应的评估机构选择程序违法的主张，原审法院不予支持。 2、案涉评估报告的合法性。案涉房屋评估机构及作出案涉估价报告的估价师具备相应资质。本案中，征收实施单位工作人员向何爱华一并送达《被征收房屋评估通知》、《附属物评估通知》，明确告知何爱华进行房屋和房屋附属物评估的入户时间及拒绝入户的后果等。评估公司按照约定的时间入户评估，被征收人无正当理由拒绝评估机构入户查勘进行评估工作，也没有另行约定入户评估时间。评估公司根据公布的征补方案及泉山区政府提供的摸底资料，在估价技术报告中详细说明了评估结论的形成过程和根据，估价行为并无违反《房地产估价规范》《国有土地上房屋征收评估办法》的情形。评估结论形成后，征收实施单位依法进行了公示，经公示后，将评估报告依法向何爱华送达。何爱华在收到评估报告后未提出异议。故何爱华关于评估报告不合法的观点，原审法院不予支持。 （四）关于案涉《征收补偿决定》的合法性问题。 1、关于补偿方式是否合法的问题。《征补条例》第二十一条第一款规定：“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。”根据该规定，被征收人在征收过程中，可以就货币补偿或房屋产权调换两种补偿方式进行选择。本案中，房屋征收实施单位工作人员向何爱华送达《房屋征收补偿告知书》，该告知书明确告知何爱华应在三日内就补偿方式进行选择，逾期不选，按产权调换补偿方式进行。何爱华未在规定期限内就补偿方式进行选择。泉山区政府作出以产权调换方式《征收补偿决定》，原审法院依法予以支持。 2、关于补偿范围和价值的确定是否准确、合法问题。首先，《征补条例》第十七条第一款规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”本案中，何爱华房屋为住宅。泉山区政府所作案涉《征收补偿决定》包含房屋价值补偿、搬迁费、过渡费、误工费、附属物补偿等，补偿范围无遗漏且无不当。其次，何爱华对房屋合法面积提出异议的问题。原审法院认为，何爱华的“徐房九村镇字第08178号”房屋所有权证，证载面积89.51平方米。泉山区政府经调查处理后认定何爱华合法建筑面积为237.02平方米，何爱华虽对征收部门认定的合法建筑面积持有异议，但在规定期限内未提供有效的产权证明或规划建设许可等材料证明其主张。房屋征收补偿既要保障被征收人的合法权益，亦要维护社会公共利益。根据公布的征补方案，国有土地上房屋合法面积的认定需按照合法有效证件（即土地使用证、房屋产权证）认定。何爱华提交了（村镇）房屋产权证，对证载面积以外的面积无法提交合法有效的证据材料情况下，泉山区政府参照江苏省建设主管部门制定和修订的《江苏省城市规划管理技术规定》中关于低层居住建筑容积率规定（最高上限1.1），以何爱华实际土地使用证证载面积为基数，按1.4容积率计算和确认何爱华补偿房屋的合法建筑面积并无不当。该认定充分考虑了被征收房屋所使用的土地原为集体土地后征为国有的现状，按1.4容积率计算确认合法面积，已给予了何爱华合法、合理权益的充分考量。何爱华所持异议，缺乏证据和法律、法规依据支持。再次，关于房屋价值及房屋附属物补偿价值问题。因何爱华拒绝配合评估公司工作人员查勘且未在规定的期限内另行约定入户评估查勘时间，评估公司根据公布的征补方案及泉山区政府提供的摸底资料，并按照征补方案公布的房屋评估基准价4810元/㎡和附属物评估基准价80元/㎡，认定何爱华房屋价值为1140066元、附属物价值为18962元，并出具《分户评估报告》、《房地产征收估价报告》（第2019-0008号）并无不当。搬迁费按2次确定4740元，过渡费5688元，误工费200元，以上补偿费用均严格按照大多数人同意的征收补偿方案标准计算而来，标准正确、计算无误、结果准确，其补偿的合理性、合法性、准确性，原审法院依法予以支持。 最后，安置房屋价值确定是否合法、合理问题。由于用于安置的房屋是定销商品房，根据徐政发[2007]24号《徐州市市区定销商品房建设管理暂行办法》规定，定销商品房的价格是按同等类型普通商品房市场价格15-20%的优惠幅度确定。给予何爱华安置西城嘉园系征收补偿方案公布的产权调换房，按优惠价5200元/㎡结合层差计算，核定的安置房价值符合上述规定的优惠幅度。且经原审法院核对，泉山区政府对安置房价值计算无误，原审法院依法予以确认。 （五）关于案涉《征收补偿决定》程序是否合法。泉山区政府作出的案涉征收补偿决定，履行了评估、选定补偿方式、向何爱华送达等法定程序，送达程序符合法律规定。且按照法规要求进行了公示，程序合法。 综上，泉山区政府具有作出被诉《征收补偿决定》的职权，对何爱华被征收房屋合法面积、用途认定正确，根据依法选定的评估机构对被征收房屋的估价报告认定何爱华被征收房屋价值及室内附属物价值，依照征收安置补偿方案对何爱华搬迁费、过渡费、误工费予以确定，客观、合理，对何爱华应补偿项目和数额确定均准确、合法。泉山区政府提供定销安置房，按市政府核定优惠价格予以安置，合法、合理。何爱华要求撤销被诉征收补偿决定的诉讼请求，原审法院依法不予支持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回何爱华要求撤销泉山区政府作出《房屋征收补偿决定》的诉讼请求。 上诉人何爱华上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误：一、被上诉人作出房屋征收补偿决定的前置要件，案涉征收决定并非基于公共利益，而是商业开发；二、征收补偿方案没有依法进行论证，没有征求公众意见，违反法定程序；三、案涉评估报告严重违法，没有客观公正的评估房屋的实际客观价值；四、案涉《房屋征收补偿决定》严重违法，应当予以撤销。请求本院：1、依法撤销原判；2、依法撤销被上诉人作出的《征收补偿决定》；3、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人泉山区政府二审答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求本院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为： 一、关于泉山区政府作出房屋征收补偿决定的法定职权问题。《征补条例》第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，上诉人何爱华与房屋征收部门未能就案涉房屋的安置补偿签订补偿协议，泉山区政府依法具有作出案涉房屋征收补偿决定的法定职权。 二、关于案涉《征收补偿决定》房屋评估机构选定是否合法的问题。《征补条例》第二十条规定，房地产价格评估机构由被征收人选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《江苏省贯彻实施若干问题的规定》第九条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；被征收人在规定时间内协商不成的，房屋征收部门可以通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签的方式确定。本案中，泉山区政府向具有房地产评估资质的评估公司发布“通知”，现场抽签、公证、公告的方式确定江苏苏北土地房地产资产评估测绘咨询有限公司、徐州鑫达房地产资产评估有限公司、徐州中盛土地房地产资产评估咨询有限公司、江苏中正同仁土地房地产资产评估有限公司徐州分公司为案涉项目房地产评估公司，泉山区政府关于案涉房屋评估机构的选定，符合《国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款、第五条、《江苏省贯彻实施若干问题的规定》第十条第一款第五项的规定。 三、关于《国家陆路一类口岸二期项目房屋征收安置补偿方案》是否合理的问题。原审法院对涉案征收决定诉讼进行了审理,涉案非成套住宅房屋基准价、装饰装修及附属物补偿费基准价及搬迁费用、临时安置补助费经过了预评估样板房推荐、公示、补偿基价预评估、征求意见、基价调整等程序，对产权调换房屋评估公示等。被征收房屋、附属物、搬迁费、过渡费、误工费、货币补贴、住改非一次性补贴、停产停业损失等补偿基准价或补偿标准是合理合法的。产权调换定销安置房以优惠价格计补是合理合法的，即涉案征补方案对涉案地块被征收合法非成套住宅房屋、装饰装修及附属物分别确定基准价4810元/㎡、80元/㎡是合理合法的。原审法院征收决定案认定征补方案符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条、第十五条规定，江苏省高级人民法院二审判决予以维持。上诉人认为征补方案确定的基准价不合理缺乏事实和法律、法规依据。 四、关于案涉《征收补偿决定》依据的房屋评估报告是否合法的问题。本案中，案涉房屋评估机构及作出案涉估价报告的估价师具备相应资质。征收实施单位工作人员向何爱华一并送达《被征收房屋评估通知》《附属物评估通知》，明确告知何爱华进行房屋和房屋附属物评估的入户时间及拒绝入户的后果等。评估公司按照约定的时间入户评估，被征收人无正当理由拒绝评估机构入户查勘进行评估工作，也没有另行约定入户评估时间。评估公司根据公布的征补方案及泉山区政府提供的摸底资料，在估价技术报告中详细说明了评估结论的形成过程和根据，估价行为并无违反《房地产估价规范》《国有土地上房屋征收评估办法》的情形。评估结论形成后，征收实施单位依法进行了公示，经公示后，将评估报告依法向何爱华送达，何爱华在收到评估报告后的10日内未申请复核评估。案涉房屋评估报告符合法律规定。 五、关于案涉《征收补偿决定》补偿范围和价值的确定是否准确、合法问题。《征补条例》第十七条第一款规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”本案中，何爱华的“徐房九村镇字第08178号”房屋所有权证，证载面积89.51平方米。泉山区政府经调查处理后认定何爱华合法建筑面积为237.02平方米，何爱华虽对征收部门认定的合法建筑面积持有异议，但在规定期限内未提供有效的产权证明或规划建设许可等材料证明其主张。在证载面积以外的面积无法提交合法有效的证据材料的情况下，泉山区政府参照江苏省建设主管部门制定和修订的《江苏省城市规划管理技术规定》中关于低层居住建筑容积率规定（最高上限1.1），以何爱华实际土地使用证证载面积为基数，按1.4容积率计算和确认何爱华补偿房屋的合法建筑面积并无不当。因上诉人拒绝配合评估公司工作人员查勘且未在规定的期限内另行约定入户评估查勘时间，故评估人员未入户现场勘查，评估公司在此情况下根据公布的征补方案及泉山区政府提供的摸底资料，补偿费用均严格按照征收补偿方案标准计算而来，其补偿结果具有合法性及合理性。因此，泉山区政府根据案涉房屋估价报告，确定案涉被征收房屋及室内装饰装修和附属物等价值并无不当。上诉人如确有初步证据证明其室内装饰装修及附属物的价值高于评估价值并申请评估，泉山区政府应根据与上诉人协商确定的时间或在其搬迁后组织清点丈量进行评估，并根据评估结果予以补差，上诉人被征收房屋室内装饰装修及附属物的损失能够得到保障。由于用于安置的定销商品房的价格是根据徐政发[2007]24号《徐州市市区定销商品房建设管理暂行办法》规定确定，核定的安置房价值符合相关规定。 六、关于案涉《征收补偿决定》补偿方式是否合法的问题。《征补条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。本案中，房屋征收实施单位工作人员向何爱华送达《房屋征收补偿告知书》，该告知书明确告知何爱华应在三日内就补偿方式进行选择，逾期不选，按产权调换补偿方式进行。何爱华未在规定期限内就补偿方式进行选择,泉山区政府作出《征收补偿决定》，符合《征补条例》的相关法律规定。 七、关于案涉《征收补偿决定》程序是否合法。泉山区政府作出的案涉征收补偿决定，履行了评估、选定补偿方式、公示及向何爱华送达等法定程序，符合法律规定。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人何爱华的上诉主张不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人何爱华承担。 本判决为终审判决。 审 判 长 马生安 审 判 员 黄 河 审 判 员 沙永梅 法官助理 于 静 二〇二〇年十二月十七日 书 记 员 张 丰 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。