江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏行终1435号 上诉人（原审原告）马金祥，男，汉族，住江苏省滨海县。 被上诉人（原审被告）滨海县人民政府，住所地在江苏省滨海县东坎镇迎宾路**。 法定代表人吴启标，该县县长。 原审第三人张明耀，男，汉族，住江苏省滨海县。 上诉人马金祥与被上诉人滨海县人民政府(以下简称滨海县政府)、原审第三人张明耀土地行政登记纠纷一案，不服江苏省盐城市中级人民法院（2018）苏09行初285号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院认定，马金祥和张明耀同系滨海县五汛镇北坍社区五组（原滨海县北坍镇渠东村十一组）居民。1998年农村土地二轮承包时，张明耀户实际种植土地22.4亩。1999年6月，张明耀户因外出打工，遂将上述22.4亩土地交给所在村民小组。后村民小组安排马金祥种植该土地。2001年12月20日，马金祥与滨海县五汛镇北坍社区委员会（下称北坍社区）签订一份《滨海县农村专业承包合同书》，该合同约定，北坍社区将原渠东村十一组北排8～9号田发包给马金祥进行“围堤开挖，鱼塘养殖”；承包期限为11年（2002年1月1日至2012年12月30日）；合同期满时马金祥无条件丢下所有水面。后马金祥将涉案土地所在地块开挖成鱼塘从事水产养殖经营。但合同到期后，马金祥未向北坍社区交还鱼塘，继续占有该鱼塘养殖经营至今。 2016年，滨海县政府在北坍社区启动农村土地承包经营权确权登记颁证工作。经入户摸底调查、测绘丈量、公示等程序后，北坍社区于2016年11月19日与张明耀签订一份《农村土地（耕地）承包合同（家庭承包方式）》载明：张明耀家庭二轮承包耕地面积7.20亩，实测面积7.74亩；承包地块名称：大田框；地块编号：3209221010021100062；承包地共1块（位于前述22.4亩土地范围内），地块详情见“土地承包地块情况表”；承包期限为30年（1998年7月31日至2028年7月30日）。2016年11月29日，滨海县政府制作了将上述合同载明的土地承包经营权登记于张明耀名下的《农村土地承包经营权证》〔证号：滨政农地承包权（2016）第213283号〕，随后将该证书颁发给张明耀。2018年10月，张明耀向一审法院诉请判令马金祥返还上述证书载明的承包地。同年11月7日，马金祥以上述土地承包经营权证载明的土地属于马金祥的承包地范围为由，向一审法院提起本案行政诉讼。另查明，1998年农村土地二轮承包期间，原滨海县北坍镇渠东村十一组未与各承包户签订土地承包合同，未制作土地承包归户清册。滨海县政府亦未向该组农户发放农村集体土地承包经营权证书。1999年11月25日，当地村组制作的《渠东十一组99年税费上交归户计算》表载明，张明耀户承包面积22.4亩，马金祥户无土地承包面积。 原审法院审理中，马金祥提交一份未载明制作日期的《滨海县农村二轮承包土地面积核实表》，主张其二轮承包地面积为25.1亩。经查，该核实表是2000年之后当地制作的据以向农户收取税费的表格，登记的是2000年之后某年度当地各农户实际种植土地面积。 原审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”依据该规定，滨海县政府具有向辖区内土地承包经营权人颁发土地承包经营权证的法定职责。 关于本案土地承包经营权登记颁证的事实依据。1.因原滨海县北坍镇渠东村十一组在1998年农村土地二轮承包期间未与各承包户签订土地承包合同，未制作土地承包归户清册，而滨海县政府亦未向该组农户发放农村集体土地承包经营权证书，故本案无法根据上述书证进行土地承包经营权的登记颁证。且考虑多年来当地部分家庭、居民因常年在外地务工而不能实际占有或不能完全占有其二轮承包地以及土地承包经营权流转等实际情况，本案亦不能简单地根据农户实际占有土地的面积进行土地承包经营权的登记颁证。2.1998年农村土地二轮承包时，原审第三人张明耀户实际种植涉案地块中22.4亩土地，这表明该户在土地二轮承包时确实承包了涉案部分土地，但不能仅仅依据该户当时实际占有土地的面积认定其享有承包经营权的面积即为22.4亩。3.马金祥主张涉案鱼塘所在范围土地的承包经营权皆归自己享有，但现有的证据不能证明1998年农村土地二轮承包时其承包种植了任何土地；1999年6月张明耀户将上述22.4亩土地交给所在村民小组后，村民小组虽安排由马金祥种植，但马金祥从未以家庭承包方式取得该土地的承包经营权；2001年12月马金祥与北坍社区签订《滨海县农村专业承包合同书》后所进行的是其他方式的承包，该合同约定的承包期限届满后，北坍社区已不同意马金祥继续承包，故马金祥对涉案22.4亩土地已不享有以其他方式承包取得的土地承包经营权。由此可见，在入户摸底调查、测绘丈量、公示等程序后，2016年11月19日北坍社区与张明耀签订《农村土地（耕地）承包合同（家庭承包方式）》，将涉案地块中的7.20亩（实测7.74亩）土地确认为张明耀家庭的二轮承包地，具有相应的事实基础，亦体现了对1998年二轮承包的延续和完善。该合同的生效，使张明耀户享有的二轮土地承包经营权得到进一步明确。滨海县政府据此将涉案7.20亩（实测7.74亩）土地承包经营权登记为张明红户享有并颁发权属证书，具有相应的事实依据。 关于本案土地承包经营权登记颁证的程序。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”本案中，对于张明耀户享有的二轮土地承包经营权，系在北坍社区与张明耀签订的《农村土地（耕地）承包合同（家庭承包方式）》生效后，由发包方报送土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料，经乡镇人民政府农村经营管理部门初审并登记造册、乡镇人民政府提出颁证申请、滨海县政府农业行政主管部门审核合格并编制权证登记簿，再由滨海县政府颁发土地承包经营权证书的，可见其登记发证的程序并无不当。 综上，马金祥的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条、第四十五条，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条和《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回马金祥的诉讼请求。案件受理费50元，由马金祥负担。 马金祥不服，向本院提出上诉称：1、一审认定事实错误。2006年之前因土地承包要向国家缴税，种田常亏损，故1998年二轮承包时，许多村民不要承包地，村里才把土地承包给上诉人，承包田的两上缴一直是上诉人缴纳，上诉人缴纳税费到2014年。充分说明上诉人目前承包的25.1亩土地就是二轮承包的合法土地。原渠东村11组二轮承包土地核实表中，反映别人全部是二轮承包，唯有上诉人不是二轮承包，没有发确权证，也没有承包合同。被上诉人提出98年没有上诉人的上缴税费，是村组和上诉人有土地承包权纠纷，故意将上诉人缴纳的票据不提供给法庭。一审法院认为未查到上诉人98年缴纳的两上缴，就认为上诉人土地经营权不是二轮土地承包经营权，完全错误。上诉人是本组社员，应享有自己的二轮承包土地。2、上诉人目前承包的25.1亩土地就是二轮承包责任田，根据土地承包法关于农村承包土地30年不变的要求，被上诉人确权的依据应以二轮承包村民各户承包的土地为准。现村组根据部分村民的要求，将村组25.1亩土地重新划分，重新签订土地承包合同，完全是违法的。被上诉人对这一违法行为不予制止，反而予以确权。3、一审认定被上诉人确权程序合法枉顾事实。被上诉人确权没有公示。村组在确权过程中，划分承包田没有依据，未召开村民大会，存在不公平现象。综上，请求本院撤销一审行政判决，重新作出公正判决。一、二审诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人滨海县政府未提交书面答辩意见。 原审第三人张明耀未提交书面陈述意见。 本院经审理确认原审法院查明的事实。 本院认为，马金祥向法院提出诉讼，主张土地承包经营权的确认应当以二轮承包到户清册或发证为准，滨海县政府将其承包的北排承包地中的7.74亩确权给了张明耀，损害其合法权益，要求撤销滨海县政府颁发给张明耀的7.74亩土地承包经营权证书，并确认该7.74亩土地承包经营权归马金祥所有。 根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。马金祥所在的原滨海县北坍镇渠东村十一组在1998年二轮承包期间并未与各承包户签订土地承包合同，未制作土地承包归户清册，滨海县政府亦未向该组农户发放土地承包经营权证书。2016年对于该组农户无法依据上述书证来确认土地承包经营权。张明耀户虽当时实际占有22.4亩土地，但缺乏获得土地承包经营权的权源依据。马金祥户亦未以家庭承包方式取得涉案鱼塘所在范围土地的承包经营权，其以签订农村专业承包合同的方式取得的土地经营权的期限也已届满。故马金祥主张其享有涉案土地的承包经营权缺乏相应依据。 2016年土地承包经营权确权登记颁证期间，北坍社区考虑二轮承包时已取得承包地农户以及未取得承包地农户的要求，将马金祥占有的涉案鱼塘所在土地及其他平整后的土地，分割发包给本村民小组农户承包经营。在入户摸底调查、测绘丈量、公示等程序后，北坍社区与张明耀签订《农村土地（耕地）承包合同（家庭承包方式）》，将涉案地块中的7.20亩（实测7.74亩）土地确认为张明耀户的二轮承包地。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定了土地承包经营权证的颁证流程。即发包方应在土地承包合同生效之日起三十日内，将土地承包合同、土地承包方案等材料报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。初审通过后，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请。县级以上人民政府农业行政主管部门对申请材料予以审核通过后，编制农村土地承包经营权证登记簿报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。北坍社区基于1998年二轮承包期间的土地占用事实，与张明耀签订的土地承包合同体现了对二轮承包的延续和完善。滨海县政府根据社区、乡镇层报上来的承包合同、土地承包方案等材料将涉案7.20亩（实测7.74亩）土地承包经营权登记为张明耀户享有并颁发权属证书，具有事实和法律依据，程序亦无不当。故马金祥要求撤销案涉土地承包经营权证书，并确认该7.74亩土地承包经营权归马金祥所有的诉讼请求不能成立，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘建功 审 判 员 赵 黎 审 判 员 臧 静 法官助理 钱培培 二〇二〇年十二月二十九日 书 记 员 任子悦