重庆市第五中级人民法院行 政 判 决 书（2020）渝05行终662号上诉人（一审原告）黄德全，男，1968年1月11日出生，汉族。住址：重庆市巴**。委托代理人殷豪，重庆市巴南区花溪法律服务所法律工作者。被上诉人（一审被告）重庆市巴南区安澜镇人民政府。住所地：重庆市巴**安澜镇正街**。法定代表人杨晓海，镇长。委托代理人张绍国。委托代理人季巧，重庆海力律师事务所律师。被上诉人（一审被告）重庆市巴南区交通局（原重庆市巴南区交通委员会）。。住所地：重庆市巴**龙洲湾龙海大道**负责人杨军，局长。委托代理人李鑫。委托代理人刘星，重庆海力律师事务所律师。上诉人黄德全诉被上诉人重庆市巴南区安澜镇人民政府（简称安澜镇政府）、重庆市巴南区交通局（简称巴南区交通局）不履行法定职责违法一案，不服重庆市渝中区人民法院作出的(2019)渝0103行初245号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明，2003年11月18日，重庆市巴南区机构编制委员会作出《关于同意调整部分交通事业单位机构设置的批复》（巴南编委发[2003]58号），载明设立巴南区公路质监站，主要职责是监督检查本地区工程实体质量、参与工程交、竣工验收等及当地交通行政主管部门授权的其他职责。2019年3月29日，中共重庆市巴南区委办公室、重庆市巴南区人民政府办公室作出《关于调整重庆市巴南区交通局职能配置、内设机构和人员编制的通知》，将原重庆市巴南区交通委员会更名为巴南区交通局；将原重庆市巴南区交通委员会所属事业单位巴南区公路质监站等所承担的行政决策、行政许可等行政职能划入巴南区交通局。划转后，巴南区交通局所属事业单位不再承担行政职能。2013年8月27日，重庆市巴南区发展和改革委员会作出《关于同意安澜镇古黄公路改建工程立项申请的批复》（巴南发改发[2013]456号）表明同意安澜镇政府关于安澜镇古黄公路改建工程立项申请，按四级农村公路标准建设。资金来源为由区交委补助部分资金，村民集资投工投劳2万元，同意该项目按村级公益事业“一事一议”方式由石油沟村组织实施建设。安澜镇石油沟村村民集资了部分款项，其中黄德全自愿出资100元。古黄公路改建工程于2014年7月10日开工建设，在建设过程中2014年7月8日、7月15日、9月5日、9月12日、2015年12月25日巴南区公路质监站对古黄公路改建工程进行监督检查并分别出具了《交通建设工程质量监督意见书》，要求对发现的质量问题进行整改。2015年3月10日，监督单位原重庆市巴南区交通委员会、建设单位安澜镇石油沟村委会、施工单位、设计单位及重庆交通大学专家组等在安澜镇政府会议室召开会议，认为古黄公路存在路面施工厚度、宽度不足，产生裂缝、浮尘、麻面等问题，形成了《关于古黄路质量缺陷整改会议纪要》，要求施工单位根据会议精神和形成的缺陷处理意见完成整改工作。2015年7月8日，前述监督单位、建设单位、施工单位及专家组等在安澜镇政府会议室召开会议并形成了《关于安澜镇古黄路质量缺陷整改回访的会议纪要》，纪要载明施工单位表示对古黄公路进行了整改；建设单位表示就整改意见中提及的相关质量缺陷问题已经整改完成；设计单位和专家组、监督单位认为公路整改已基本到位。2015年12月31日原重庆市巴南区交通委员会、安澜镇政府、施工单位等对古黄公路改建工程重复反映质量整改对黄德全等群众代表进行了现场答复。2016年9月26日，前述监督单位、设计单位、施工单位、重庆交通大学专家组等在重庆交通大学形成《关于“巴南区安澜镇古黄路改建工程路面硬化质量缺陷整治路面厚度不达标”的整改意见》，整改意见载明：2016年上半年，施工单位完成了古黄公路水泥混凝土路面质量缺陷整治工作，在对整治路面钻芯抽样检测中发现水泥混凝土路面厚度不满足验收标准要求，因此召开路面厚度不达标原因分析和整改方案会，形成整改意见。2017年10月施工单位对部分路段宽度不足问题进行了整改。2018年2月5日，巴南区公路质监站出具质量检测意见，载明：古黄路建成后部分路段的路面出现麻面露骨、开裂、厚度不足现象，受建设单位委托，重庆交通大学专家查看现场后提出整改方案：在麻面露骨及厚度不足路段加铺沥青层，凿开裂缝重新浇筑混凝土处理裂缝。施工单位按照专家提出的整治方案进行了处治，2017年12月整改完成。质量检测意见载明了检测情况和有关要求和建议内容。2018年5月28日，安澜镇石油沟村民委员会、安澜镇政府在道路工程交工验收表加盖印章，确认古黄公路硬化工程基本合格，达到农村公路使用标准。2015年1月至2019年6月期间，黄德全以古黄公路宽度和厚度不符合规定，存在严重质量问题，相关领导和验收单位不尽职尽责，要求重新验收并查处相关人员为由，到重庆市信访办、重庆市巴南区人大信访办、重庆市市委第八巡视组、重庆市公路局、重庆市巴南区扫黑办等多部门反映问题十余次。其中，2016年12月28日，重庆市信访办收到黄德全反映“古黄公路质量不合格，多处裂缝”问题的信件后，交由原重庆市巴南区交通委员会办理。2017年1月9日，原重庆市巴南区交通委员会对其进行了回复。2019年6月3日，黄德全向重庆市信访办反映“2014年政府和村民集资修建农村乡村公路，按规定是厚度20公分、宽度4米，但实际厚度只有15公分、宽度3.5米，存在严重质量问题，相关领导和验收单位不尽职尽责，要求重新验收并查处相关人员。”安澜镇政府收到该转办事项后，对黄德全进行了回复，黄德全2019年6月17日收到该回复。审理中，黄德全陈述《重庆市农村公路建设管理办法》规定巴南区交通局是案涉公路质量的监督主体，其有义务对农村公路竣工验收、质量方面履行法律法规规定的职责。安澜镇政府委托了重庆交大建设工程质量检测中心有限公司对案涉公路进行质量检测，可以证明安澜镇政府也是农村公路质量监督的主体单位。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起行政诉讼。结合《农村公路建设管理办法》（交通部令2006年第3号）第四条规定：农村公路建设应当由地方人民政府负责。其中，乡道由所在乡（镇）人民政府负责建设；在当地人民政府的指导下，村道由村民委员会按照村民自愿、民主决策、一事一议的方式组织建设。第十六条规定：农村公路建设逐步实行政府投资为主、农村社区为辅、社会各界共同参与的多渠道筹资机制。鼓励农村公路沿线受益单位捐助农村公路建设；鼓励利用冠名权、路边资源开发权、绿化权等方式筹集社会资金投资农村公路建设，鼓励企业和个人捐款用于农村公路建设。黄德全系古黄公路沿线村民，个人出资100元用于古黄公路建设，其于2019年7月向法院提起诉讼,具备以自己名义提起行政诉讼的原告主体资格。关于黄德全要求确认安澜镇政府、巴南区交通局（原重庆市巴南区交通委员会）在古黄公路改建工程质量不符合要求一事中不作为的诉讼请求。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款规定：在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：(一)被告应当依职权主动履行法定职责的”。《农村公路建设管理办法》（交通部令2006年第3号）第三十五条规定“县级以上人民政府交通主管部门要加强对农村公路建设质量和安全生产的监督管理。”《农村公路建设质量管理办法（试行）》第八条规定“县级交通主管部门负责辖区内农村公路建设质量管理与监督”。对古黄公路的质量监督系交通主管部门即巴南区交通局（原重庆市巴南区交通委员会）应当依职权履行的法定职责，安澜镇政府并非交通主管部门，黄德全要求确认安澜镇政府不履行对古黄公路的质量监管的法定职责的诉讼请求，一审法院依法不予支持。关于巴南区交通局（原重庆市巴南区交通委员会）是否履行了法定职责。巴南区公路质监站是依法成立的交通事业单位，其具有的行政职责系巴南区交通局授权。原重庆市巴南区交通委员会对黄德全反映关于“古黄公路质量不合格、多处裂缝的”问题后与巴南区公路质监站工作人员现场调查核实，根据古黄公路改建工程厚度、压实度、平整度、构造深度的试验检测报告等对黄德全进行了回复。2014年7月8日、7月15日、9月5日、9月12日、2015年12月25日巴南区公路质监站对古黄公路改建工程进行监督检查并分别出具了《交通建设工程质量监督意见书》要求对发现的质量问题进行整改。2015年3月10日巴南区公路质监站同其他部门共同召开古黄公路质量缺陷整改会议，2015年7月8日进行了回访，2015年12月31日对古黄公路改建工程重复反映质量整改对黄德全等人进行了现场答复。2017年1月9日之后，对黄德全反映古黄公路宽度、厚度不够、路面有破损等问题在2017年10月26日、2018年3月27日、2018年4月26日、2018年9月27日、2018年12月29日对黄德全进行了书面回复。其中2018年12月29日的回复对古黄公路的整改情况、验收情况及交工检测情况和结果均依据会议纪要、整改意见等进行了说明，表明路面宽度不足及部分路肩基础薄弱等问题已彻底经整改完毕，在整改过程中巴南区公路质监站多次到现场进行监督并于2018年1月23日在黄德全等多人、多单位在场的情况下进行了钻芯检测，路肩混凝土强度符合质量要求。故巴南区交通局举示的证据能够证明其履行了对古黄公路改建工程进行质量监督和管理的法定职责，黄德全要求确认其在安澜镇古黄公路质量不符合要求一事中不作为违法没有事实依据，依法不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回黄德全的诉讼请求。黄德全不服，提起上诉，请求撤销一审判决，二审改判。主要理由：虽然经过整改，古黄公路迄今为止的宽度、厚度、强度均不合格；检测机构出具了虚假检测报告，安澜镇政府和巴南区交通局在黄德全反映公路存在质量问题后，不作为违法。巴南区交通局答辩称，现有证据能够证明其履行了对古黄公路改建工程进行质量监督和管理的法定职责，该局不存在行政不作为的情况。安澜镇政府答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。各方当事人在一审中举示并经质证的证据已随案移送本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据材料。经审查，一审法院对各方当事人所举证据的认定正确，一审法院据此认定的事实本院予以确认。本院认为，原《农村公路建设管理办法》（交通部令2006年第3号）第三十五条规定：县级以上人民政府交通主管部门要加强对农村公路建设质量和安全生产的监督管理。原《农村公路建设质量管理办法（试行）》第八条规定，县级交通主管部门负责辖区内农村公路建设质量管理与监督。因此，巴南区交通局对古黄公路的改建工程质量具有监督管理的法定职责。安澜镇政府并非交通主管部门，不具有对农村公路质量进行监督管理的行政职责，黄德全要求确认安澜镇政府不履行对古黄公路质量监管的法定职责的诉讼请求不能成立。关于巴南区交通局是否履行了对农村公路建设质量管理与监督行政职责的问题。古黄公路改建工程于2014年7月10日开工建设以来，巴南区交通局及其下属机构巴南区公路质监站在建设过程中多次进行监督检查并出具了《交通建设工程质量监督意见书》，亦通过组织包含施工单位在内的多单位形成会议纪要等方式要求施工单位对发现的质量问题进行整改，亦组织设计单位和专家等对整改后的公路进行质量检测。2018年5月28日，该公路经过多次整改后通过了验收。因此，巴南区交通局对古黄公路的改建工程履行了监管职能，黄德全认为巴南区交通局不作为的上诉理由不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，黄德全的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人黄德全负担。本判决为终审判决。审判长  张华荣审判员  应 禧审判员  张小明二〇二〇年十二月九日书记员  刘 怡