山西省高级人民法院行政裁定书（2020）晋行终905号上诉人（原审原告）刘继贤，男，1946年5月6日生，汉族，山西省兴县人。被上诉人（原审被告）兴县人民政府，住所地山西省兴县新建东路。法定代表人刘世庆，县长。委托代理人胡俊军，兴县司法局工作人员。委托代理人韩兵，山西和胜律师事务所律师。被上诉人（原审被告）兴县蔡家崖乡人民政府，住所地山西省兴县蔡家崖乡蔡家崖村。法定代表人张敏，乡长。出庭应诉负责人孙茂云，主任科员。委托代理人高晓军，山西晋凯律师事务所律师。委托代理人问小玲，山西晋凯律师事务所律师。上诉人刘继贤因诉兴县人民政府（以下简称兴县政府）、兴县蔡家崖乡人民政府（以下简称蔡家崖乡政府）行政协议一案，不服山西省晋中市中级人民法院（2020）晋07行初30号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人刘继贤，被上诉人兴县政府的委托代理人胡俊军、韩兵，被上诉人蔡家崖乡政府出庭应诉负责人孙茂云、委托代理人高晓军、问小玲到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审查明，原告刘继贤系兴县蔡家崖乡大坪头村村民，住张家圪埚村。兴县政府于2016年3月1日发布《房屋征收决定公告》，该公告中载明兴县政府决定征收忻黑沿线兴县城区段9公里片区的房屋，房屋征收部门为兴县住房保障和城乡建设管理局，房屋征收实施单位为蔚汾镇政府、蔡家崖乡政府。2016年3月3日，被告蔡家崖乡政府张贴该房屋征收决定公告，但加盖其印章。2016年3月23日，兴县政府下发《兴县人民政府关于印发兴县城市规划区棚户区改造房屋征收与补偿方案的通知》（兴政发﹝2016﹞10号），发布《兴县城市规划区棚户区改造房屋征收与补偿方案》。2016年9月20日，被告蔡家崖乡政府与原告刘继贤签订《兴县城市规划区棚户区改造房屋征收与补偿安置协议书》，约定包括临时过渡安置费等费用在内的补偿款共计521950元。协议签订后，原告刘继贤领取了上述款项。2016年8月6日，在××县委会，由陈候兵主持召开会议，与拆迁户代表就安置住房的相关问题进行讨论。该会议记录第二条载明：要求安置费在原定建设住房18个月内，由于各种因素未能完成回迁事宜，依照县乡两级政府相关拆迁补偿办法统一安排。兴县蔡家崖乡张家圪埚村村民委员会及被告蔡家崖乡政府在该会议记录上加盖印章。现原告提起本案诉讼，要求被告履行拆迁安置补偿协议足额补发2018年的临时过渡安置费，承担2019年、2020年的临时过渡安置费。审理过程中，原告认可已收到2018年的全部过渡安置费，不再主张。原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特种经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政诉讼受案范围。本案中，原告刘继贤变更后诉讼请求是要求被告履行拆迁安置补偿协议承担2019年、2020年的临时过渡安置费，系行政协议之诉，属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。尽管行政协议在性质上仍然属于一种行政行为，在主体、标的以及目标等方面与民事合同多有不同，但它的确是一种“最少公法色彩、最多私法色彩”的新型行政行为。与民事合同类似，行政协议同样是一种合同，同样基于双方或者多方当事人的意思表示。正是基于这种类似性，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定，人民法院审理行政案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。在民事合同规范中，合同相对性原则具有基础地位。该原则是指，合同主要在特定的合同当事人之间发生法律约束力，只有合同当事人一方才能基于合同向合同相对方提出请求或者提起诉讼，而不能向合同相对方以外的其他主体主张。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第二款规定，补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。该条规定，正是合同相对性原则的具体体现。本案中，被告蔡家崖乡政府系依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》以及《兴县城市规划区棚户区改造房屋征收与补偿方案》与原告刘继贤签订的房屋征收与补偿安置协议。原告刘继贤要求被告履行拆迁安置协议承担2019年、2020年的临时过渡安置费，只能以协议相对方即蔡家崖乡政府为被告，以合同相对方以外的其他主体即兴县政府为被告违反合同相对性原则，也与《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条第二款规定不符。原告刘继贤经该院释明，拒绝撤回对兴县政府的起诉，故其以兴县政府为被告不当，依法应予驳回。本案应以蔡家崖乡政府为被告确定管辖法院，该院对本案不具有管辖权。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第(一)项、第（三）项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款的规定，裁定驳回原告刘继贤对兴县政府的起诉。刘继贤上诉称，原审法院认定上诉人错列兴县政府为被告，进而认为对本案不具有管辖权适用法律错误。2016年3月1日，兴县政府在上诉人村内张贴《房屋征收决定公告》，该公告指定蔡家崖乡政府为房屋征收实施单位，并由蔡家崖乡政府复制该公告送达上诉人之手，对上诉人的房屋进行征收。上诉人房屋被拆除后，蔡家崖乡政府与拆迁户代表经多次会议协商达成拆迁安置协议。双方约定上诉人的房屋征收后，房屋由上诉人自建，政府进行基础设施建设，县乡两级政府再给拆迁户发放18个月的过渡安置费，上诉人自行返迁。由于各种因素未能及时完成回迁事宜，依照县乡两级政府相关拆迁补偿办法统一安排。以上协议经过蔡家崖乡政府及我村村支两委与拆迁户代表商议，有会议记录作为凭证的协议内容。对于以上协议约定县乡两级政府拒不执行，直至2019年8月份县乡两级政府才启动拆迁户的基础设施建设工程，同时原告也刚开始进行房屋建设，从2019年起，原告的临时过渡安置费县乡两级政府拒绝支付。兴县政府《房屋征收决定公告》中虽然确定了房屋征收部门，但是从始至终没有启用过房屋征收部门，直接委托蔡家崖乡政府为房屋征收实施单位，并对上诉人的房屋进行征收与补偿等一系列工作。兴县政府直接委托蔡家崖乡政府实施房屋征收与补偿工作，并不符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定，兴县政府、蔡家崖乡政府应当为本案的共同被告。兴县政府答辩称，（一）上诉人针对其与蔡家崖乡政府签订《兴县城市规划区棚户区改造房屋征收与补偿安置协议书》提起的行政诉讼，请求履行行政协议职责，兴县政府并非签订方，以兴县政府为被告违背合同相对性原则。（二）兴县政府未与上诉人签订行政协议，上诉人以兴县政府为被告违反“谁行为、谁被告”的法定主体原则。蔡家崖乡政府答辩称，（一）上诉人的临时过渡安置费已经全额发放到位，上诉人的诉讼请求不能成立，应当驳回上诉人的起诉。（二）被上诉人没有义务支付上诉人请求的2019年、2020年的过渡安置费。《兴县城市规划区棚户区改造房屋征收与补偿安置协议书》签订后，被上诉人已安排上诉人所在的张家圪埚村委给其另行安排了宅基地，同时给新宅基地上配套进行了通路、通水、通电。今年又根据兴县政府统一规划，拟完成供热、供天然气等公用设施建设。由于上诉人自身原因，消极建设装修，至今未入住新房，且协议书中也无该项约定，被上诉人无支付高额临时过渡安置费的义务，应驳回上诉人的起诉。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，刘继贤提起本案诉讼，请求被上诉人履行拆迁安置补偿协议，承担2019年、2020年的临时过渡安置费。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起行政诉讼要有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，兴县政府于2016年3月1日发布《房屋征收决定公告》，2016年3月23日，兴县政府下发《兴县人民政府关于印发兴县城市规划区棚户区改造房屋征收与补偿方案的通知》（兴政发﹝2016﹞10号），发布《兴县城市规划区棚户区改造房屋征收与补偿方案》。2016年5月20日，蔡家崖乡政府与上诉人签订《兴县城市规划区棚户区改造房屋征收与补偿安置协议书》，约定包括临时过渡安置费等费用在内的补偿款共计1082640元。协议签订后，上诉人领取了上述款项，并交付了被征收房屋。被上诉人蔡家崖乡政府作为涉案房屋征收实施主体、协议的签订方，已经完全履行了上述协议约定的义务。上诉人提起本案诉讼，请求被上诉人兴县政府、蔡家崖乡政府履行拆迁安置补偿协议，承担2019年、2020年的临时过渡安置费，缺乏事实根据。上诉人在二审庭审中主张，其要求被上诉人承担2019年、2020年的临时过渡安置费是基于兴县蔡家崖乡张家圪埚村委会于2016年8月6日会议记录确定的义务，该会议记录第二条载明，要求安置费在原定建设住房18个月内，由于各种因素未能完成回迁事宜，依照县乡两级政府相关拆迁补偿办法统一安排。上述会议记录并未设定兴县政府和蔡家崖乡政府具有为上诉人承担过渡费义务的内容，上诉人以该会议记录内容主张被上诉人承担2019年、2020年的临时过渡安置费，亦缺乏事实根据。综上，上诉人的起诉不符合法定的起诉条件，原审裁定驳回上诉人的起诉，裁判结果正确，应予以维持。上诉人的上诉请求依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 魏晓俊审判员 闫成先审判员 石春英二○二○年十二月二十二日法官助理 闫玥玥书记员 谢 茹