黑龙江省哈尔滨市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）黑01行终485号 上诉人（一审原告）延寿县益民供热有限公司，住所地延寿县加信镇加信村。 法定代表人张纯隆，经理。 被上诉人（一审被告）延寿县市场监督管理局，住所地延寿县东公安街**。 法定代表人那振香，局长。 上诉人延寿县益民供热有限公司（以下简称益民公司）因诉延寿县市场监督管理局（以下简称延寿县市场监管局）责令退款通知一案，不服黑龙江省延寿县人民法院（2019）黑0129行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审判决认定，益民公司成立于2011年8月9日，住所为延寿县加信镇加信村，2018年12月10日营业执照登记的法定代表人为张修成，2019年2月22日法定代表人变更为张纯隆（张纯隆与张修成系父子关系），2011年8月28日，益民公司与延寿县加信镇人民政府签订“加信镇集中供热项目建设合同书”，确定热费收取标准按县物价局的批复及代表听证会的决定执行，参照延寿镇集中供热标准收取。益民公司按居民每平方米30.5元收取热费，2016年10月14日延寿县人民政府下发了延政综〔2016〕37号《延寿县人民政府关于调整城镇供热价格的通知》，经过依法听证，县政府决定对延寿县城镇供热价格进行调整，延寿县城镇居民集中供热价格由30.5元下调至27.8元，自2016-2019年度供热期起执行；2016年12月1日，延寿县发展改革局复函加信镇政府，延发改函〔2016〕4号《关于加信镇集中供热费用收取标准的复函》，确定了乡镇集中供热费用收费标准应参照延政综〔2016〕37号《延寿县人民政府关于调整城镇供热价格的通知》规定执行。2016年12月16日，加信镇人民政府作出加政综字［2016］11号《加信镇政府关于延寿县益民集中供热有限公司供热费用收取标准的通知》，告知益民公司接到此通知后，执行新的热费收取标准，即居民楼27.8元/平方米，非居民楼33.7元/平方米。对于本年度已经收取的供热费，按照多退少补的原则。并告知益民公司如对延发改函〔2016〕4号批复的收费标准有异议，15天之内向延寿县发展改革局申请重新评定。益民公司一直按照原价格收取热费，没有执行按调整后的价格收取热费。延寿县市场监管局经调查、取证、听证后，于2019年7月19日作出延市监责退字（2019）001号责令退款通知书，责令益民公司自收到本通知书之日起15日内，将消费者或者其他经营者多付的价款473856.27元退还给消费者或者其他经营者。消费者或者其他经营者难以查找的，应当公告查找。拒不退还或者逾期未退还的部分，将依法予以没收。消费者或者其他经营者要求退还时，由益民公司依法承担民事责任。 一审法院认为，《价格违法行为行政处罚规定》第二条规定，县级以上各级人民政府价格主管部门依法对价格活动进行监督检查，并决定对价格违法行为的行政处罚。延寿县市场监管局是负责县域市场综合监督管理部门，有权对价格违法行为作出行政处罚。《黑龙江省城市供热条例》第四十一条第二款规定：热价由市、县价格主管部门会同供热主管部门核定，报当地人民政府批准后公布实施。第四款规定，调整热力销售价格时，应当由市、县价格主管部门履行成本监审，公布热费价格组成，组织召开定价听证会广泛听取社会各界意见。《哈尔滨市城市供热办法》第三十五条第一款规定，热价由市、县（市）价格主管部门会同供热行政主管部门核定，报同级人民政府批准后公布执行。延寿县人民政府已于2016年10月14日对延寿县城镇居民集中供热价格进行调整并公布执行，延寿县发展改革局于2016年12月1日函复加信镇政府，明确了乡镇集中供热费用收费标准，加信镇人民政府于2016年12月16日对益民公司应执行新的热费收费标准作出书面通知并于2016年12月17日向益民公司送达，益民公司应按调整后的热费收费标准执行，益民公司对调整后的收费标准有异议，应当向延寿县发展改革局申请重新评定。 益民公司以供热使用的是生物质燃料，因煤炭价格下降而调整热费下降对其不能适用等为由，不执行调整后的供热价格，仍按原标准收费，侵害了消费者的权益，延寿县市场监督管理局依法对益民公司作出责令退款通知书的行政行为并无不当，虽益民公司提出加信镇人民政府未向其送达《加信镇政府关于延寿县益民集中供热有限公司供热费用收取标准的通知》及《延寿县发展改革局关于加信镇集中供热费用收取标准的复函》，但有证人证言证实了送达和益民公司拒绝在送达回证上签字的事实；关于益民公司提出延寿县市场监管局执法人员贾君没有价格行政执法证问题，延寿县市场监管局已提交了黑龙江省人民政府制发的贾君的行政执法证，证明了贾君有行政执法资质；关于益民公司提出延寿县市场监管局责令益民公司退还热费473856.27元证据不足问题，延寿县市场监管局对益民公司法定代表人张纯隆提供的面积统计表经与时任法定代表人张修成核对，足以认定。 益民公司一并请求对延寿县市场监管局所依据的加信镇人民政府加政综字［2016］11号《加信镇政府关于延寿县益民集中供热有限公司供热费用收取标准的通知》和延寿县发展改革局延发改函〔2016〕4号《关于加信镇集中供热费用收取标准的复函》的合法性进行审查，经审查认为，延寿县发展改革局的复函是依职权针对加信镇人民政府的申请作出的，加信镇人民政府也是依职权针对延寿县发展改革局的复函对益民公司作出的通知，该“复函”和“通知”合法，应当作为延寿县市场监管局行政行为的依据。 综上所述，延寿县市场监管局对益民公司作出责令退款通知书的行政行为，事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回益民公司的诉讼请求。 上诉人益民公司上诉称，一、延寿县市场监管局作出的《责令退款通知书》事实不清、证据不足。延寿县市场监管局认定：“益民公司高于政府定价制定热费价格，违反《价格违法行为行政处罚规定》，存在多收取热费的情形”证据不足。第一，延寿县市场监管局提供的证据不能证明已经向益民公司送达了调价后的收费通知。首先，延寿县市场监管局责令益民公司退款的原因是，益民公司不执行2016年加信镇政府调整后的价格，存在价格违法行为。但实际上，加信镇政府并没有将下调热费价格的通知送达给益民公司，益民公司对政府调整热费价格不知情。延寿县市场监管局提供的2016年12月17日给益民公司送达“热费收取标准的通知”的送达回证，不能证明“热费收取标准的通知”已经送达给益民公司。送达回证上接收人签字一栏中，体现的是“拒签”。没有说明拒签的原因，也没有在场见证人签字。根据法律规定，向法人或者其他组织送达文书的，应当由法人的法定代表人、该组织的主要负责人或者办公室、收发室、值班室等负责收件的人签收或者盖章，拒绝签收或者盖章的，由送达人邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。可见，本案的送达方式不符合法律规定。三位送达人的证言，因有利害关系也是不可信的，依法不能作为定案依据。其次，通过益民公司在一审庭审中，提供的延寿县其他乡镇供热公司的收费明细和票据表明，延寿县其他乡镇都没有执行延寿县政府延政综〔2016〕37号通知下调的价格，还按原来的价格收取，有的还比原来的价格高，说明县里当时并没有要求乡镇按下调的价格执行。第二，关于热费价格下调延政综〔2016〕37号通知和延发改函〔2016〕4号复函、加政综字［2016］11号通知内容，对益民公司不适用。益民公司供热不使用煤炭，煤炭价格是否下降与益民公司无关。从延政综〔2016〕37号通知中可以看出，延寿镇热费收缴标准下调的主要原因，是因为市场煤炭价格下降而进行调整的。而益民公司供热使用的是生物质燃料，不是煤炭。因煤的价格下降而调整热费下降的标准对益民公司不适用。通过益民公司提供的生物质燃料票据可以证实，生物质燃料的价格几年来没有下降，而是上涨。而且，按当时的燃料价格计算，在与煤炭产生相同热量的同时，燃烧生物质燃料要比燃烧煤炭成本高出一倍多。因省里要求30吨以下的锅炉不允许烧煤，益民公司没办法不得不高成本运营。政府制定和调整热费价格，应当根据经营者经营状况、成本、劳动生产率和经济利益等综合考虑。根据2015年9月8日黑政办发〔2015〕50号黑龙江省政府办公厅转发我省煤炭价格与供热价格实行联动指导意见的通知和2015年10月13日《哈尔滨市政府关于调整城市供热价格的通知》精神，凡以煤炭为燃料的用户供热价格进行下调，但以电汽、油等为燃料供热的用户，其供热价格可以由供热企业与用户协商确定。说明不烧煤炭的供热企业不适用，因煤炭价格下降而下调的供热价格。根据黑龙江省《政府制定价格行为规则》实施细则第六条规定，制定价格应当遵循公平、公开、公正和效率的原则。第七条规定，制定价格应当依据有关商品和服务的社会平均成本和市场供求状况、国民经济与社会发展要求以及社会承受能力。第十条规定，定价机关制定价格，应当履行价格调查、成本监审或者成本调查、听取社会意见、合法性审查、集体审议、作出制定价格的决定等程序。本案中，延寿县政府、延寿县发展改革局和加信镇政府在没有对益民公司进行任何实地考察及深入了解的情况下，要求益民公司按照延寿县的标准执行下调的供热收费，侵害了益民公司的合法权益。第三，延寿县市场监管局责令益民公司退还消费者多付的热费473856.27元，证据不足。延寿县市场监管局要求益民公司退款，只凭张修成的陈述和没有益民公司公章的2016-2019面积统计表的复印件来计算数额。延寿县市场监管局没有向公司财务人员及相关户进行调查核实，不能证明2016-2019面积统计表的真实性。根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第二十条规定，当事人的陈述等证据，未经查证属实的，不能作为认定案件事实的依据。二、延寿县市场监管局作出的《责令退款通知书》程序违法。第一，延寿县市场监管局没有依法立案、审批。根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第十七条规定，市场监督管理部门对依据监督检查职权或者通过投诉、举报、其他部门移送等违法行为线索，应当自发现线索或者收到材料之日起十五个工作日内予以核查，由市场监督管理部门负责人决定是否立案。立案应当填写立案审批表，由办案机构负责人指定两名以上办案人员负责调查处理。本案中，延寿县市场监管局只有案件来源登记表，没有立案审批表，负责人也没有指定两名以上办案人员负责调查处理。第二，根据《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》第六条规定，向当事人告知听证权利时，应当书面告知当事人拟作出行政处罚的事实、理由和依据。延寿县市场监管局在《行政处罚听证告知书》中认为，益民公司涉嫌“高于政府定价制定热费价格”，但没有明确告知益民公司，延寿县市场监管局是依据哪个政府定价制定热费价格标准。第三，延寿县市场监管局没有依法听证。1.根据《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》20条规定，延寿县市场监管局没在举行听证的七日前，将听证通知书送达给益民公司，也没有书面告知当事人有申请回避的权利。2.根据《市场监督管理行政处罚听证暂行办法》第二十八条和第二十九条规定，延寿县市场监管局举行听证没有制作听证笔录，并由听证参加人当场签名。听证结束后，听证主持人应当在五个工作日内撰写听证报告，由听证主持人、听证员签名，连同听证笔录送办案机构，由其连同其他案件材料一并上报市场监督管理部门负责人。第四，延寿县市场监管局在调取证据时程序违法。根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第二十一条规定，收集、调取的书证、物证应当是原件、原物。调取原件、原物有困难的，可以提取复制件、影印件或者抄录件，也可以拍摄或者制作足以反映原件、原物外形或者内容的照片、录像。复制件、影印件、抄录件和照片、录像由证据提供人核对无误后注明与原件、原物一致，并注明出证日期、证据出处，同时签名或者盖章。1.延寿县市场监管局提取的城建办主任曲宏雨身份证复印件，没有经本人核对后签字，也没有拍照、录像，不能证明其真实身份，其证言也是不可信的。2.延寿县市场监管局向张纯隆调取巴**凤身份证，程序违法。通过延寿县市场监管局提供的2019.3.27证件复制(提取)单可以证明，延寿县市场监管局是向张纯隆调取的巴**凤身份证复印件。延寿县市场监管局没向巴**凤本人核实身份、职务及收费情况，也没有公司聘用证明，不能证明巴**凤是公司的财务人员，也不能证明身份的真实性。3.延寿县市场监管局提取张西红身份证复印件、张西红交费票据的时间不相符。上面注明提取时间是3.7日，下面提供时间是3.6日。而且，张西红的身份证复印件和交费票据不是向本人提取，无法核实真伪。4.2019.3.6日仇有芳调查笔录中，记载是男性，本人实际是女性。而且，调取仇有芳身份证复印件和刘晓会交款票据及身份证复印件，没有提供人核实签字并注明提供的复印件与原件相符，无法核实真伪。5.2019.3.6日刘晓会调查笔录的开始时间10点与仇有芳的调查笔录结束时间一致，相冲突。根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第二十六条规定，办案人员询问应当个别进行。在同一个时间，延寿县市场监管局不能同时调查二个人。6.延寿县市场监管局执法人员贾君没有价格行政执法证。根据《价格行政执法证管理规定》第二条规定，价格行政执法证是各级人民政府价格主管部门相关工作人员依法履行职能、从事价格监督检查的公务身份证明和合法有效证件。第十一条规定，价格行政执法人员依法履行职责时，应当随身携带并主动出示执法证。依照一般程序对涉嫌价格违法的行为进行调查或者检查，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示执法证。本案中，延寿县市场监管局的执法人员，只有一人符合执法身份。执法人员贾君只有工商质监药监物价酒类专卖行政执法证，没有价格行政执法证，也就是没有执法权，依法不能对本案进行执法。一审法院认为，贾君有行政执法证，但延寿县市场监管局并没有在法庭出示并进行质证，不能作为认定案件事实的依据。第五，延寿县市场监管局案件调查终结后，没有进行审核及审批程序。根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第四十五条、第四十八条、第五十条规定，案件调查终结，办案机构应当撰写调查终结报告，连同案件材料交由审核机构审核。审核机构经对案件进行审核，区别不同情况提出书面意见和建议。对于拟给予行政处罚的案件，办案机构应当将案件材料、行政处罚建议及审核意见，报市场监督管理部门负责人批准。本案中，延寿县市场监管局提供的证据中并没有相关的审核和审批手续。证明延寿县市场监管局拟给予行政处罚前，并没有履行相关程序，其行为程序违法。第六，延寿县市场监管局超过办案期限。根据《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十七条规定，适用一般程序办理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定。从本案的案件来源登记表可以看出，登记时间是2019年2月18日，延寿县市场监管局作出的《责令退款通知书》是2019年7月19日，明显超过办案期限。三、延寿县市场监管局作出的《责令退款通知书》适用法律错误。延寿县市场监管局认为，益民公司高于政府定价制定热费价格，违反了《价格违法行为行政处罚规定》第十九条的规定，并依法要求退款与事实不符、证据不足。在本案中，加信镇政府并没有送达给益民公司热费调整价格的通知，益民公司对此不知情。延寿县市场监管局在《责令退款通知书》中也没有明确引用，益民公司收费高于哪个热费价格标准。而且，益民公司供热使用的是生物质燃料，不是煤炭。因煤炭的价格下降而调整热费下降的标准对益民公司也不适用。况且，延寿县市场监管局依据的热费调整价格通知不具有合法性。延寿县市场监管局在没有查清事实的基础上，径行依据《价格法》、《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》要求益民公司退款，是适用法律错误。五、延寿县市场监管局责令益民公司退款所依据的加政综字［2016］11号《关于加信镇政府关于延寿县益民集中供热有限公司供热费用收取标准的通知》和延寿县发展改革局延发改函〔2016〕4号《关于加信镇集中供热费用收取标准的复函》不具有合法性，不能作为延寿县市场监管局执行的依据。第一，主体不合法。根据《政府制定价格听证办法》和黑龙江省《政府制定价格行为规则》实施细则第三条的规定，县级以下的加信镇政府无权制定价格。第二，制定价格程序违法。首先，根据《政府制定价格听证办法》第三条规定，制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格和自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当实行定价听证。第九条规定，听证会参加人由消费者、经营者、与定价听证项目有关的其他利益相关方等人员构成。第三十一条规定，定价机关制定定价听证目录内商品和服务价格，未举行听证会的，由本级人民政府或者上级政府价格主管部门宣布定价无效，责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。黑龙江省《政府制定价格行为规则》实施细则第十五条规定，定价机关制定价格，应当听取经营者、消费者或其代表，以及有关方面的意见。对列入《黑龙江省价格听证目录》商品和服务价格，应当依法召开听证会，由价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见；未经听证的，不得制定价格。本案中，如果加信镇政府经授权可以制定价格的话，那么也应当先召开听证会，并依法邀请经营者，也就是益民公司参加听证会，并听取经营者意见后才能制定。如果不符合相关法律规定，未经价格听证的，不得制定价格。其次，按照《政府制定具体价格成本监查办法》的规定，凡列入《黑龙江省政府制定价格成本监审目录》的商品和服务，在制定或调整价格时，必须依法依规开展成本监审，未经成本监审的，不得制定或调整价格。本案中，供热价格已经列入“价格成本监审日录中”，根据规定，未经成本监审的，不得制定或调整价格。在庭审中，延寿县市场监管局并没有提供相关证据来证明其是依法制定价格。第三，通知内容损害了益民公司的合法权益。益民公司供热使用的是生物质燃料，不是煤炭。而且，益民公司供热成本高与其他供热企业不一样。益民公司在不调价的基础上经营都会有一定的生存困难，如果再下调价格，益民公司根本无法继续经营。综上，希望二审法院能维护益民公司的合法权益，撤销一审判决，依法改判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《黑龙江省城市供热条例》第四十一条第二款规定，热价由市、县价格主管部门会同供热主管部门核定，报当地人民政府批准后公布实施。第四款规定，调整热力销售价格时，应当由市、县价格主管部门履行成本监审，公布热费价格组成，组织召开定价听证会广泛听取社会各界意见。《哈尔滨市城市供热办法》第三十五条第一款规定，热价由市、县（市）价格主管部门会同供热行政主管部门核定，报同级人民政府批准后公布执行。本案中，延寿县人民政府已于2016年10月14日对延寿县城镇居民集中供热价格进行调整并公布执行，延寿县发展改革局于2016年12月1日函复加信镇政府，明确了乡镇集中供热费用收费标准，加信镇人民政府于2016年12月16日对益民公司应执行新的热费收费标准作出书面通知并于2016年12月17日向益民公司送达，益民公司应按调整后的热费收费标准执行。益民公司以供热使用的是生物质燃料，因煤炭价格下降而调整热费下降对其不能适用等为由，不执行调整后的供热价格，仍按原标准收费，侵害了消费者的权益，延寿县市场监督管理局依法对益民公司作出责令退款通知书的行政行为并无不当，益民公司一并请求对延寿县市场监管局所依据的加信镇人民政府加政综字［2016］11号《加信镇政府关于延寿县益民集中供热有限公司供热费用收取标准的通知》和延寿县发展改革局延发改函〔2016〕4号《关于加信镇集中供热费用收取标准的复函》的合法性进行审查，经审查认为，延寿县发展改革局的复函是依职权针对加信镇人民政府的申请作出的，加信镇人民政府也是依职权针对延寿县发展改革局的复函对益民公司作出的通知，该“复函”和“通知”合法，应当作为延寿县市场监管局行政行为的依据。一审判决驳回益民公司的诉讼请求正确，本院予以维持。益民公司的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人延寿县益民供热有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  范晓军 审判员  王福民 审判员  刘 颖 二〇二〇年十二月四日 法官助理陈晓玲 书记员徐畅