江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏12行终280号 上诉人（原审被告）兴化市人民政府垛田街道办事处，住所地兴化市景盛路**。 法定代表人刘震祥，主任。 委托代理人王国富，兴化市垛田法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审原告）刘洪康，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审原告）刘遐明，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审原告）王玉宝，性别××年××月××日生，××族。 三被上诉人共同委托代理人王学春，住兴化市。 原审被告兴化市综合行政执法局，住所地兴化市丰收路**。 法定代表人孙广周，局长。 参加诉讼负责人刘宏茂，该局四级调研员。 委托代理人徐建庆，江苏兴华人律师事务所律师。 上诉人兴化市人民政府垛田街道办事处（以下简称垛田街道办）因与被上诉人刘洪康、刘遐明、王玉宝城建行政强制一案，不服泰州市海陵区人民法院（2019）苏1202行初178号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，刘遐明系刘洪康之父，刘遐明另有两女，刘遐明、刘洪康系兴化市垛田街道城东村小戚**村民，户籍地均为兴化市××田镇××号。王玉宝户籍地为兴化市××田镇××号。刘遐明在该村有宅基地，早年自建房屋。1997年7月20日，刘遐明领取村镇房屋所有权证，证载房屋4间，面积97.9平方米，使用土地面积273.9平方米。1997年7月30日，刘遐明领取集体土地使用权证，证载用地面积为133平方米，该证另载明土地使用面积超标140.9平方米，为临时用地。2018年，垛田街道办作为征收（搬迁）部门实施“小戚村周边基础设施落后地段集体所有土地上房屋搬迁改造工程”，委托实施单位为兴化市东兴房屋征收服务中心。2018年12月13日，兴化市规划局《关于垛田镇小戚村房屋征收项目未登记的建筑情况调查意见》载明刘洪康户：待认定建筑面积842.24平方米、2002年航测图有标示面积138.23平方米、2002年航测图无标示面积704.01平方米。2019年1月17日，刘洪康及其子刘凯分别与垛田街道办签订《兴化市国有土地上房屋征收（搬迁）补偿安置协议》，征收号为B123,协议约定相应补偿金额分别为675228元、784756元及签约后15日交房等事项。同日，刘凯在《兴化市国有土地上房屋征收与补偿腾空验收（奖励结算）单》中签名；刘洪康、刘凯分别在《兴化市国有土地上房屋征收（搬迁）补偿与安置结算凭证》中签名，刘洪康于当日出具申请，申请参照国有土地补偿和安置；另写明如今后发生一切争议，概由本人及家庭成员承担一切法律责任。同日刘洪康还向兴化市东兴房屋征收服务中心出具具结书，内容为：兹有小戚周边基础设施落后地段被搬迁户刘洪康，搬迁号B123，房屋坐落于小戚村6组，建筑面积180.38平方米，合法占地148.07平方米，附属房704.01平方米；该房产权属本人私有，今后此房产权如有争议，概由本人负一切法律责任。同日刘洪康、刘凯还签署了《房源选址确认书》，选择了安置房的楼号及房号。上述文件签署后，刘洪康户未能实际交房，垛田街道办于2019年8月9日组织城管中队人员对案涉房屋予以强制拆除。刘洪康、刘遐明、王玉宝不服，遂提起本案之诉，请求判决确认垛田街道办、兴化市综合行政执法局（以下简称兴化市执法局）拆除案涉房屋的行为违法并要求恢复原状。 原审另查明，兴化市执法局于2019年7月26日向刘洪康发出《责令整改通知书》，内容为：经查，你户于2003年至2004年期间，在兴化市××田街道××组建设房屋、楼梯、门楼等建、构筑物计17处，合计建筑面积884.39平方米；因未能提供相应的合法手续，该行为已涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》和《江苏省城乡规划条例》的相关规定，现通知你户于2019年7月28日18时前自行拆除上述建、构筑物，并恢复原状；逾期未按要求整改，本机关将采取相应措施强制整改到位，并视情况作出相应的行政处罚。2019年8月1日,兴化市执法局向刘洪康发出《限期拆除事先告知书》，告知将对刘洪康户作出限期拆除的处理决定，同时告知刘洪康户有权进行陈述和申辩。刘洪康于次日提交《关于对你局的反驳意见书》，表示房屋非其本人一家所有，认为兴化市执法局认定违法建设没有事实和法律依据，掠夺合法财产的行为违法。2019年8月5日，兴化市执法局作出《限期拆除决定书》，责令刘洪康户于2019年8月8日18时前自行拆除上述建筑物，逾期不拆除，该局将报请兴化市人民政府同意后，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，依法给予强制拆除。2019年8月8日，兴化市执法局发出《督促催告书》，催告刘洪康户自行拆除相应建、构作物。 原审审理过程中，刘洪康未对刘遐明、王玉宝签订的房屋所有权及土地使用权转让协议提出异议。垛田街道办表示系其根据与刘洪康、刘凯签订的搬迁协议，认为房屋权属已经转移，故组织拆除相应房屋，并非强制拆除而是协议拆除。 原审法院认为，本案的主要争议焦点一是刘遐明、王玉宝作为原告，主体是否适格；二是实施拆除房屋行为的主体及拆除行为是否合法。 一、关于刘遐明、王玉宝的主体问题。经查，刘遐明系案涉部分房屋所使用宅基地的登记使用权人，亦系部分房屋登记所有权人，垛田街道办、兴化市执法局虽主张其登记房屋已全部翻建，原有房屋已不存在，但刘洪康、刘遐明未认可此节事实，且垛田街道办、兴化市执法局亦未能举证予以证明，故刘遐明作为房屋、土地登记权利人，主体适格。关于王玉宝的主体资格，王玉宝与刘遐明之间的两份协议效力问题并非本案应当重点审查的范围，考虑到刘洪康作为家庭成员之一，在案件审理过程中，对两份协议未持异议，刘遐明、王玉宝均陈述王玉宝在房屋内实际居住，故王玉宝原告主体资格亦适格。兴化市执法局关于两者主体不适格的主张，不予支持。 二、关于拆除行为实施主体及行为合法性问题。首先，案涉房屋是协议拆除还是强制拆除问题，垛田街道办主张系协议拆除。经查，本案中刘洪康、刘凯虽与垛田街道办签订了搬迁协议且签署了结算凭证等文件，但未办理交房手续，且实际上亦未自动将全部房屋交垛田街道办实施拆除。协议签订行为，并非实际履行行为，协议签订亦不意味着作为征收（搬迁）部门的垛田街道办可以自行拆除该户的房屋。在刘洪康、刘遐明未作出交付房屋意思表示的情形下，案涉房屋被拆除仍为强制拆除。其次，从本案查明的事实来看，案涉房屋被拆除系因“小戚村周边基础设施落后地段集体所有土地上房屋搬迁改造工程”所需，实施主体系垛田街道办；结合垛田街道办、兴化市执法局的职能分工及刘洪康等人提交的视听资料等证据分析，本案中采取拆除行为的主体是当地城管中队，即垛田中队的工作人员。鉴于城管中队工作人员受双重管理的身份，在认定适格被告时应当结合其行为内容加以区分，本案中垛田中队工作人员的行为实为垛田街道办为搬迁项目所实施，故应当认定为垛田街道办实施的行政行为，垛田街道办系本案适格被告，而兴化市执法局并非本案适格被告，兴化市执法局虽实施了前期发出通知、决定、告知等行为，但不能据此认定两者共同实施了案涉强制拆除的行政行为。第三，关于案涉强制拆除行为的合法性问题。人民法院对行政机关行政行为合法性的审查，应从从行政职权、事实认定、程序依据以及适用法律等四个方面进行。垛田街道办在法定举证期限内，未提交强制拆除案涉房屋的证据、依据，应视为被诉行政行为没有相应的证据。此外，根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条第四项、第七项的规定，行政处罚的种类包括责令停产停业及法律、行政法规规定的其他行政处罚。第十五条规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第四十四条规定，行政机关在认定违法建筑后，应当在限期拆除通知书中给当事人设定一个合理的履行期限，并予以有效公告，在此基础上，当且仅当当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，在行政机关决定的期限内不履行义务的，行政机关才可依法强制拆除。垛田街道办以协议拆除为由强制拆除案涉房屋，显然不符合法律规定，明显未遵循法定程序，已构成行政程序违法。 关于刘洪康等人提出恢复原状的诉讼请求，因房屋已实施拆除，无法恢复原状，故不予支持。 综上，垛田街道办作出的强制拆除行为存在主要证据不足、违反法定程序等多项情形，应判决确认被诉行政行为违法。据此，原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决：一、确认垛田街道办于2019年8月9日实施的强制拆除位于兴化市××田镇××号房屋的行为违法；二、驳回刘洪康、刘遐明、王玉宝对兴化市执法局的起诉；三、驳回刘洪康、刘遐明、王玉宝的其他诉讼请求。案件受理费50元，由垛田街道办负担。 垛田街道办不服原审判决，向本院上诉称：1.原审法院认定刘遐明、王玉宝的原告主体适格，无事实和法律依据。首先，本次征收搬迁过程中，案涉房屋以刘洪康为征收搬迁主体进行登记，从入户丈量、评估、公示、签订安置补偿协议及结算、具结、安置等所有征收程序结束，刘遐明、王玉宝都未提出任何异议，刘遐明亦未提供任何房屋产权手续；况且刘遐明在诉讼中提供的房屋产权手续所涉及的房屋已不存在，刘洪康的房屋丈量面积亦包含了刘遐明原证载房屋在内，且双方系父子关系，对于案涉房屋的征收搬迁事宜，刘遐明是明知以刘洪康作为被征收对象这一客观事实；其次，王玉宝与刘遐明在2013年6月10日和6月20日所签订的土地转让和房屋买卖协议，无论从形式要件以及事实依据来看，都是虚假的协议，两份协议明显存在瑕疵、故意捏造，想以此达到分户安置补偿的非法目的。2.关于拆除行为的合法性认定问题。上诉人与刘洪康、刘凯已签订了安置补偿协议，并进行了腾空结算，刘洪康父子也选择了房源，出具了具结书，实际上房屋的产权已进行了置换，刘洪康依法负有将案涉房屋交付给房屋征收部门的义务；因此上诉人对于被上诉人腾空的房屋进行拆除，属于双方的合意，并不存在程序上的违法行为。综上，原审法院认定事实不清，适用法律不当，请求依法撤销原审判决，改判驳回刘洪康、刘遐明、王玉宝的诉请。 被上诉人刘洪康、刘遐明、王玉宝答辩称，原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确；上诉人的上诉请求没有事实和法律依据，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 原审被告兴化市执法局答辩称，原审判决第二项有充分的事实和法律依据，被上诉人亦未对此提出异议，因此，原审判决第二项依法应予维持。 本院经审理确认一审查明的事实。 二审中，上诉人提交了兴化市人民法院（2019）苏1281执2905号执行裁定书（落款日期为2019年8月23日）、（2019）苏1281执2905号协助执行裁定书（落款日期为2019年8月29日），用以证明刘洪康的房屋拆迁补偿款己被兴化市人民法院要求房屋征收部门暂停结算；并陈述该两份法律文书系兴化市东兴房屋征收服务中心接收的，具体接收日期不清楚，一审判决后上诉人才调取到该两份法律文书。 本院认证如下：该两份法律文书的落款日期均在案涉房屋被拆除日期（2019年8月9日）之后，与被诉拆除案涉房屋行为的合法性无关，本院对此不予接纳。 本院认为，本案二审中的焦点争议是，1.刘遐明、王玉宝能否作为原告参加本案诉讼；2.上诉人拆除案涉房屋的行为是否应当认定为违法强制拆除行为。综合分析如下： 关于刘遐明、王玉宝有无原告主体资格。第一，从查明事实可知，刘遐明户在其所在村享有宅基地一处，且于1997年以刘遐明的名义领取村镇房屋所有权证、集体土地使用权证各一份。刘遐明作为该户家庭成员之一，对行政机关在征收时针对该户宅基地上的房屋所实施的拆除行为明显具有法律上的利害关系，故刘遐明具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。前述村镇房屋所有权证所登记的房屋是否已部分或全部翻建，对刘遐明的原告主体资格均无影响。第二，王玉宝与刘遐明订立的两份协议与被诉拆除行为的合法性没有关系，不属于本案的审查范围，但是，鉴于征收时王玉宝在案涉房屋内实际居住，且对房屋内的部分家具等生活用品享有所有权，故被诉拆除行为对王玉宝的合法权益明显产生了实际影响，王玉宝可以作为原告参加本案诉讼。 关于被诉拆除行为是否属于违法强制拆除。所谓违法强制拆除，是指行政机关在违背相对人意愿的情况下，采用强制手段实施的拆除行为。在土地、房屋征收过程中征收部门组织实施拆除相关房屋及地上建筑物的情况较为常见。当有证据证明行政机关是在与相对人就相关房屋达成征收补偿协议、相对人腾空交房后实施拆除，而相对人又未能提供证据证明拆除前相对人明确表示不同意拆除的情况下行政机关强制予以拆除，则应认定行政机关的拆除行为是基于与相对人达成协议，在不违背相对人意愿的情况下实施的行政行为，不应认定为违法的强制拆除行为；反之，则应当认定为违法的强制拆除行为。本案中，从查明事实和现有证据可知，虽然垛田街道办与刘洪康、刘凯签订了《房屋征收补偿安置协议》，但截止案涉房屋被拆除时该协议均未能得到履行，刘洪康户拒绝腾空交房，垛田街道办亦未给付补偿款，在此情形下，垛田街道办于2019年8月9日强行对案涉房屋实施拆除，明显不当，应认定为违法强制拆除行为。垛田街道办上诉认为本案系双方达成合意的协议拆除，与事实和证据不符，本院不予采信。 综上，原审判决确认被诉强制拆除行为违法正确，依法应予维持；垛田街道办的上诉理由及请求，无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人兴化市人民政府垛田街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘春生 审判员  苏媛媛 审判员  蔡 鹏 二〇二〇年十二月二十二日 书记员  郭 程 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；