安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终1203号 上诉人（一审原告）李某，女，1982年2月6日出生，汉族，住安徽省潜山市。 上诉人（一审原告）王某，男，2007年11月23日出生，汉族，住安徽省潜山市。 法定代理人李某，系王某母亲，自然身份状况同上。 上述两上诉人的共同委托代理人单佳佳，安徽大森（安庆）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）潜山市人民政府，住所地安徽省潜山市潜阳路**，社会统一信用代码11340824003128229A。 法定代表人梅耐雪，该市市长。 委托代理人王余应，该市司法局副局长。 委托代理人涂婷婷，该市司法局行政复议与应诉科科长。 被上诉人（一审被告）潜山市土地房屋征收补偿安置服务中心，住，住所地安徽省潜山市梅城镇南岳路一社会信用代码123408245942636328。 法定代表人王国新，该中心主任。 上诉人李某、王某因诉潜山市人民政府、潜山市土地房屋征收补偿安置服务中心（简称潜山市补偿安置中心）不履行土地征收补偿安置职责一案，不服安徽省安庆市中级人民法院（2020）皖08行初91号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 李某、王某在一审中诉称：2010年9月7日，潜山县土地征收办公室与梅城镇太平村市场组签订《统征土地协议书》，协议第六条确认:“劳动力安置人口按签订协议时和劳动力安置商场交付前增加的合法人口计算”。2013年，因承包地征收补偿款分配纠纷，原告曾向法院起诉，后法院判决确认了原告在本村民组集体经济组织的成员资格，政府在2018年下达的潜政［2018］100号政府文件第十二条、第二十五条也确认了原告属于应安置人口，但在2020年3月31日潜山市补偿安置中心公示的人员名单中却并没有原告名字，原告也在异议期内提出异议，潜山市补偿安置中心答复原告，根据潜山市自然规划和城市规划建设管理联席会议的决定，原告不属于安置人口。原告认为，被告所作回复严重侵犯了原告的合法权益，被告应按照统征土地协议及相关政府文件规定给予原告劳动力人口安置。请求:1.撤销潜山市补偿安置中心作出的潜征字［2020］18号《关于劳动力安置人口公示异议书的回复》;2.判决被告履行对原告的劳动力人口安置的法定职责;3.本案的诉讼费和其他费用由被告承担。 一审法院经审理查明：原告李某于1982年2月6日出生，户籍登记地潜山市××××市场村民组，2007年2月李某与潜山市槎水镇龙关村东红组王淦登记结婚，婚后李某的户口一直没有迁出市场村民组，依然登记在其父亲李水生家庭户口本上。2007年11月，李某之子王某出生，户口也登记在李水生家庭户口本上。 2010年9月7日，因318国道（县城南外环）改线工程及县城规划需要，潜山县征收办代表潜山县人民政府作为征地方与被征收方梅城镇太平村市场村民组签订《统征土地协议书》，协议第六条约定：“如该组为全征地村民组，可享受劳动力安置房政策。（1）建商场集中统一安置；……(4）劳动力安置人口按协议时和劳动力安置商场交付前增加的合法人口计算……”其后，上述协议中约定的劳动力商场于2014年开始建设。 2018年8月，潜山撤县设市，即撤销潜山县，设立县级潜山市。2019年3月30日，潜山市土地征收与补偿办公室（原潜山县征收办）更名为“潜山市土地房屋征收补偿安置服务中心”。2019年12月26日，潜山市补偿安置中心作出《关于市场村民组劳动力安置房交付的公告》（潜征告［2019］02号）。2019年12月31日，潜山市梅城镇人民政府向潜山市补偿安置中心报告梅城镇太平村市场村民组应享受劳动力安置人口初步核定人口和争议人口，请求审核公示。原告李某、王某被列在争议人口名单中。2020年3月12日，潜山市自然规划和城市规划建设管理联席会议召开，会议对太平村河湾、市场两村民组劳动力安置争议人口核定问题进行讨论，并明确安置原则，其中一条确定“在签订征地协议时，虽户籍未迁出但已出嫁到规划区外集体经济组织的人员不享受劳动力安置”。2020年3月31日，潜山市补偿安置中心将太平村河湾组、市场组劳动力安置人口认定名单进行公示。2020年4月8日，原告提交《公示异议书》，要求予以答复；2020年4月14日，潜山市补偿安置中心作出《关于劳动力安置人口〈公示异议书〉的回复》（潜征字［2020］18号），答复原告不享受劳动力安置。 另查明：2013年6月3日，潜山县人民政府作出《关于印发潜山县县城规划区内集体土地征收补偿安置暂行办法的通知》（潜政[2013]39号），该办法明确了劳动力安置的条件、安置房性质、面积、劳动力安置对象的认定等事项。2018年8月27日，潜山县人民政府作出《潜山县人民政府关于印发潜山县县城规划区内集体土地征收补偿安置办法的通知》（潜政[2018]100号），该办法第三十一条规定，本办法自发布之日起施行。原县城规划区内集体土地征地补偿安置等方面的政策规定自发布之日废止。本办法施行前征收工作已启动，《征地补偿安置协议》已签订，但劳动力安置房未选址、设计、建设的；《房屋拆迁补偿安置协议》已签订，但回迁安置房未选址、设计、建设的，可参照本办法执行。 再查明：2013年原告因承包地征收补偿费分配纠纷起诉潜山县梅城镇太平村市场村民组，经法院生效判决认定，原告具有市场村民组集体经济组织的成员资格，应当享有本组其他成员同等的收益分配权，原告有权获得相应的土地征收补偿款及青苗补偿费。2019年9月30日，潜山市土地征收与补偿办公室更名为潜山市土地房屋征收补偿安置服务中心，是市政府直属事业单位。 一审法院认为，本案争议焦点是：一、被告潜山市补偿安置中心对原告作出的公示异议回复是否可诉；二、本案两被告的主体是否适格；三、原告是否属于劳动力安置对象。 关于焦点一。2019年12月26日，潜山市补偿安置中心发布的《关于市场村民组劳动力安置房交付的公告》第四条载明：“市场村民组与潜山市城市建设项目管理有限公司按照已核定的应安置人口，按照统征协议的有关条款，在2020年1月1日前办理好交接手续”。由此可见，劳动力安置房的交付以“已核定人口”确定。2020年4月14日，潜山市补偿安置中心作出的公示异议回复，答复原告不享受劳动力安置，该答复直接关系到原告能否获得劳动力安置房。该答复行为对原告的权利义务产生了实际影响，原告不服提起诉讼，属于行政诉讼受案范围。 关于焦点二。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上人民政府予以公告并组织实施。根据2018年8月《潜山县县城规划区内集体土地征收补偿安置办法》第五条的规定，潜山县人民政府统一组织、领导县城规划区内集体土地征收工作，潜山县征收办负责做好县城规划区内集体土地征收管理、协调、监督、指导等工作。本案中潜山县征收办代表潜山县人民政府与原告所在的市场村民组签订了《统征土地协议书》，并约定该村民组可享受劳动力安置房政策。其后潜山市补偿安置中心对原告是否享受劳动力安置作出认定。据此，被告潜山市人民政府作为潜山市集体土地征收的组织实施者，被告潜山市补偿安置中心作为具体负责劳动力安置人口的认定部门，均具有原告主张的劳动力安置补偿的职责。原告要求潜山市人民政府、潜山市补偿安置中心履行劳动力人口安置职责，被告主体适格。 关于焦点三。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十七条的规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收土地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。潜山县征收办与梅城镇太平村市场村民组签订的《统征土地协议书》第二条，对上述法定的征收土地补偿项目含土地补偿费、安置补助费、宅基地及地上物补偿等约定了补偿标准。而第六条则另行约定了如村民组为全征地村民组，可享受劳动力安置房政策。由此可见，劳动力安置并非法律、法规规定的征收土地补偿项目，而是潜山市人民政府考虑到县城规划区内土地被全部征收的农村集体经济组织人员的生活出路、就业等问题而自行制定的土地补偿政策。为失地农民提供劳动力安置房补偿，目前没有法律、行政法规的统一规定。据此，潜山市人民政府作出的关于劳动力安置的相关规范性文件，是原告能否享受劳动力安置的依据。原告提供的民事判决书，虽可证明其与本村民组其他成员同样享受征地补偿款及青苗补偿费，但不能证明其当然属于劳动力安置对象。 根据2018年8月发布《潜山县县城规划区内集体土地征收补偿安置办法》第三十一条的规定，该办法施行前征收工作已启动，《征地补偿安置协议》已签订，但劳动力安置房未选址、设计、建设的，可参照该办法执行。本案案涉劳动力安置房于2014年开始建设，即在上述办法施行前已经开始建设，故对于原告是否属于劳动力安置对象，不应当参照该办法作出认定。原告主张适用该文件规定，没有依据。2013年6月发布的《潜山县城规划区内集体土地征收补偿安置暂行办法》第四十四条规定，本办法自发布之日起施行，原由县政府制定的涉及县城规划区内集体土地征地拆迁补偿安置等方面的政策规定自行废止，县开发区、度假区及重点工程项目已实施征收尚未结束的，自2013年7月4日起按本办法执行。故对于原告是否属于劳动力安置对象，应当适用该办法的规定。该办法第十七条第四款第3项规定，具有本地合法户籍，但因婚嫁离开集体经济组织的人员，不计入劳动力安置人口。本案中，2010年9月《统征土地协议书》签订时，两原告的户籍虽登记在太平村市场村民组，但在此之前2007年2月李某即与潜山市槎水镇龙关村东红组王淦登记结婚，属于上述规定中因婚嫁离开集体经济组织的人员，据此，李某及其子王某不应计入劳动力安置人口，不属于劳动力安置对象。潜山市补偿安置中心回复认定李某、王某不享受劳动力安置，并不违反法律、法规的规定，原告要求予以撤销的诉讼请求不能成立。原告要求两被告履行对原告劳动力人口安置的法定职责没有事实和法律依据，不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告李某、王某的诉讼请求。案件受理费50元由原告李某、王某负担。 李某、王某上诉称：其之所以没有被认定为劳动力安置人口的原因在于，一审法院认为该安置不属于法定安置范围，被上诉人有认定是否属于劳动力安置的权利，该理由不能成立：1、劳动力安置属于法定权益。《中华人民共和国土地管理法》除规定征地补偿费、安置补助费等以外，还规定了社会保障费用且规定将被征地农民纳入相应的社会保障体系。2、一审法院认为李某属于因婚嫁离开本集体经济组织的人员，不属于劳动力安置人口，是对相关规定的理解适用错误。李某的婚嫁行为对其集体经济组织成员身份的认定不产生影响。3、李某自结婚后一直在本村实际生活并自建住房，享受和承担本集体经济组织的权利和义务，在男方户口所在地没有享受土地承包权和其他村民待遇，王某自出生后一直在本集体经济组织居住、学习和生活，均符合劳动力安置人口的条件。请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。 潜山市人民政府答辩称：1、一审认定劳动力安置不是法律法规规定的征收土地补偿项目正确。《中华人民共和国土地管理法》规定的征收土地补偿项目包括土地补偿费、安置补助费、地、地上附着物和青苗费以及社会保障费用包括劳动力安置。社会保障费用主要用于符合条件的被征地农民的养老保险等社会保险缴费补贴，与劳动力安置是两个不同的概念。2、一审法院适用潜政[2013]39号规范性文件以及依据该规范性文件认定上诉人不属于劳动力安置人口准确。3、该市专门组建了潜山市补偿安置中心，“三定方案”亦明确了其征收补偿安置的工作职责，市政府并非补偿安置义务主体，不是本案适格被告。请求驳回上诉，维持原判。 潜山市补偿安置中心答辩称：涉案劳动力人口安置不是法定的征收土地补偿项目，潜山市人民政府关于劳动力人口安置政策是认定能否享受劳动力安置的依据，且不违反法律法规的规定。一审认定被上诉人不属于劳动力安置对象依据充分。涉案劳动力安置人口是由所在乡镇初步核定，由联席会议最终认定，补偿安置中心对认定结果进行公示并对异议进行回复，认定过程规范透明。请求驳回上诉，维持原判。 李某、王某在举证期限内向一审法院提交了以下证据：1、户口簿、身份证，证明原告主体资格；2、《统征土地协议书》、（2013）潜民一初字第02034号民事判决书、潜政［2018］100号《潜山县人民政府关于印发潜山县县城规划区内集体土地征收补偿安置办法的通知》、公示名单、关于劳动力安置人口《公示异议书》的回复，证明原告符合劳动力人口安置的条件，被告对原告不予安置的行为违法；3、梅城镇太平村市场村民组的证明，证明原告一直稳定的生活在本集体经济组织内。 潜山市人民政府在举证期限内向一审法院提交了以下依据：《潜山县城规划区内集体土地征收补偿安置暂行办法》（潜政[2013]39号）、《潜山县人民政府关于印发潜山县县城规划区内集体土地征收补偿安置办法的通知》（潜政[2018]100号），证明本案原告不符合劳动力安置的条件。潜政[2018]100号文件在实际执行中的理解和适用应以市政府及其授权的工作部门的认定和解释为准，第二十五条不是针对本案劳动力安置情况，对本案不适用。 潜山市补偿安置中心在举证期限内向一审法院提交了以下证据、依据：1、事业单位法人证书、情况说明、潜山市委市政府文件、负责人身份证明书，证明潜山市补偿安置中心单位信息；2、《劳动力安置人口认定名单公示》及张贴公告记录，证明潜山市补偿安置中心对市场组劳动力安置人口认定的名单公示情况；3、公示异议书，证明原告对公示名单提出异议；4、关于劳动力安置人口《公示异议书》的回复，证明潜山市补偿安置中心针对原告异议的答复情况；5、梅城镇人民政府梅政[2020]17号文件，证明梅城镇人民政府初审将原告列为劳动力安置人口争议名单；6、2020年3月12日潜山市自然规划和城市规划建设管理联席会议会议纪要，证明会议确定劳动力安置人口安置原则，即“在签订协议时，虽户籍未迁出，但已出嫁到规划区外集体经济组织的人员，不享受劳动力安置”，会议核定了劳动力安置人口；7、安置房交付公告及张贴公告记录，证明安置房交付时间；8、《潜山县318国道改线工程项目建设征地和房屋拆迁补偿安置实施细则》，证明征收土地补偿安置依据；9、《潜山县城规划区内集体土地征收补偿安置暂行办法》（潜政[2013]39号），证明劳动力安置人口的认定依据。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案争议的焦点为：上诉人李某、王某是否属于劳动力安置对象。围绕该焦点，本院综合评判如下： 根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第四十七条规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。《潜山县县城规划区内集体土地征收补偿安置办法》第八条、第十六条规定，征地补偿费包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、房屋以及其他地上附着物补偿费。拆迁住宅房屋，安置被拆迁户应当安置人口计算，一个安置人口应安置建筑面积70平方米。根据（2013）潜民一初字第02034号生效民事判决，上诉人李某、王某已经取得了16686.76元／人的土地征收补偿款和青苗补偿。上诉人有住宅被拆迁的，在符合规范性文件规定的情况下亦可以依法享受安置。据此，应当视为上诉人李某、王某已经享受或可以享受上述法定补偿权益。 在上诉人享有上述相关法定补偿权益的情形下，本案涉及的劳动力安置便不属于法定补偿项目。如何认定劳动力安置对象应当适用原潜山县（现潜山市）的地方规范性文件。《潜山县城规划区内集体土地征收补偿安置暂行办法》（潜政［2013］39号）第十七条第四款第3项规定，具有本地合法户籍，但因婚嫁离开集体经济组织的人员，不计入劳动力安置人口。本案中，2010年9月《统征土地协议书》签订时，上诉人李某的户籍虽登记在太平村市场村民组，但在此之前，2007年2月李某与潜山市槎水镇龙关村东红组王淦登记结婚，属于上述规定中因婚嫁离开集体经济组织的人员，据此上诉人李某及其子王某不应计入劳动力安置人口，不属于劳动力安置对象。潜山市补偿安置中心回复认定其不享受劳动力安置政策，并不违反法律、法规的规定。一审判决驳回李某、王某要求征收部门履行对其劳动力人口安置法定职责的诉讼请求，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，依法应予维持。李某、王某的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李某、王某负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年十二月十八日 法官助理戴红 书记员陈维为 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。