河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终3181号上诉人（一审被告）郑州市高新技术产业开发区管理委员会，住所地郑州市高新技术产业开发区国槐街**。法定代表人张红军，主任。委托代理人杜安郑，郑州高新技术产业开发区石佛办事处工作人员。委托代理人秦芳芳，北京观韬中茂（郑州）律师事务所律师。被上诉人（一审原告）徐瑾，女，汉族，1949年1月18日出生，住郑州市高新技术开发区。一审被告郑州市人民政府，住所地郑州市中原西路**。法定代表人王新伟，市长。上诉人郑州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）因与被上诉人徐瑾、一审被告郑州市人民政府信息公开及行政复议一案，不服郑州市中级人民法院（2020）豫01行初921号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。高新区管委会于2020年6月30日作出郑高开【2020】第23号《依申请政府信息公开答复告知书》，对徐瑾申请的政府信息公开申请进行答复。郑州市人民政府于2020年8月3日作出郑政（行复决）〔2020〕457号行政复议决定书，维持高新区管委会作出的郑高开【2020】第23号依申请政府信息公开答复告知书。徐瑾请求撤销高新区管委会作出的郑高开【2020】第23号依申请政府信息公开答复告知书，并责令其重新作出行政行为；撤销郑州市人民政府作出的郑政（行复决）〔2020〕457号行政复议决定。郑州市中级人民法院一审审理查明，2020年6月8日，徐瑾通过邮寄向高新区管委会申请公开如下政府信息：1．百炉屯村村民代表会议讨论的笔录；2．《百炉屯村改造拆迁补偿安置方案》的批准文件；3．百炉屯村改造拆迁的批准文件；4．有关百炉屯村改造拆迁的规划许可文件。5．百炉屯村向你机关提交的备案材料。高新区管委会于2020年6月30日作出了郑高开【2020】第23号《依申请政府信息公开答复告知书》，并向徐瑾公开了《百炉村改造拆迁补偿安置方案》。徐瑾不服该答复，向郑州市人民政府申请行政复议。郑州市人民政府于2020年8月3日作出郑政（行复决）〔2020〕457号《郑州市人民政府行政复议决定书》，维持高新区管委会作出的郑高开【2020】第23号《依申请政府信息公开答复告知书》。徐瑾仍不服，提起本案行政诉讼。郑州市中级人民法院一审认为：一、关于高新区管委会作出的信息公开答复的合法性问题。（一）关于徐瑾申请公开的第一项信息“百炉屯村村民代表会议讨论的笔录”，高新区管委会答复称“你申请的信息并非由本单位制作，不属于本单位负责公开的范围，建议与百炉屯村委会进行联系沟通，查询相关信息。”该信息非高新区管委会制作，该事实可以确认，但仅以本单位不是制作主体为由不予公开，理由并不能成立，因为根据政府信息公开条例的规定，行政机关在履行行政管理职能过程中，从其他公民、法人或者其他组织获取的信息，同样属于应当公开的范围。因此高新区管委会的该项答复理由不当。但鉴于信息公开是以信息的确实存在为前提，本案高新区管委会在庭审中已经明确村委会向其提交的备案材料只有安置方案，没有其他材料，因此，即使因为答复理由不当而撤销该答复，也并不能改变不能向徐瑾公开该项信息的目的，故对徐瑾请求撤销该项答复的诉讼请求，不予支持。（二）针对徐瑾申请公开的第二项信息“《百炉屯村改造拆迁补偿安置方案》的批准文件”、第三项信息“百炉屯村改造拆迁的批准文件”，高新区管委会答复称属于行政机关的内部事务信息，故不予公开。对此，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条的规定，行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。行政机关在履行行政管理过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法卷宗信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。本案徐瑾申请公开的《百炉屯村改造拆迁补偿安置方案》的批准文件、百炉屯村改造拆迁的批准文件，高新区管委会主张该方案是该村通过“四议两公开”的方式制定的，那么高新区管委会对该补偿安置方案的批准行为，以及对百炉屯村改造拆迁的批准文件，属于高新区管委会在履行对外的行政管理过程中形成的信息，首先可以判断其不属于行政机关内部事务信息；其次，徐瑾申请的批准文件等信息，是对相关事项作出的结论性信息，也不属于讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息。故高新区管委会以徐瑾申请的信息属于行政机关内部事务信息为由答复不予公开，属于适用法律错误。关于高新区管委会主张该信息与徐瑾的自身合法权益无关的主张，因徐瑾属于涉案拆迁项目中的被拆迁人之一，该方案是否经过批准程序，与徐瑾的合法权益相关，故高新区管委会称该信息与徐瑾无关的理由不能成立。鉴于高新区管委会的批准文件是否确实存在，是否以一定载体或者形式体现仍需高新区管委会调查，故高新区管委会应在调查后重新作出答复。（三）针对徐瑾申请公开的第四项信息“有关百炉屯村改造拆迁的规划许可文件”，高新区管委会答复称“经查找，我单位不存在你申请的政府信息”。根据郑州市人民政府印发的《郑州市城中村改造规定（试行）》第四条第三款的规定：“规划、国土资源、建设、农业、市政、房地产、民政、公安、发展计划、财政、审计、劳动保障、教育、城市管理行政执法等有关部门应在各自的职责范围内，做好城中村的改造管理工作”，由此可见，徐瑾申请公开的规划许可文件并非高新区管委会履行行政管理职责所应当制作的信息，高新区管委会在向本辖区内的国土规划住建局、农业农村局、国土局等部门发函核查，均称不存在徐瑾申请的信息，高新区管委会已经尽到了检索的义务，徐瑾主张没有提交检索的证据，与事实不符，本院不予支持。徐瑾还提出高新区管委会提交的调查核实函，没有发文字号，违反了《党政机关公文处理工作条例》第九条的规定，属于形式不合法，故不能作为有效证据。调查核实的回函虽形式上不规范，但主要要素具备，不影响其作为证据的效力，徐瑾因此要求撤销高新区管委会该项答复，不予支持。徐瑾提出没有规划文件，高新区管委会批准的涉案拆迁项目改造不具有合法性的意见，与徐瑾要求信息公开不属于同一法律关系，不应当在本案中审查。（四）针对徐瑾申请公开的第五项信息“百炉屯村向你机关提交的备案材料”，高新区管委会已经将其备案的《百炉屯村改造拆迁补偿安置方案》向徐瑾公开，履行了信息公开义务。徐瑾认为，有备案附件必有备案的正式文件，且备案文件应当包括一系列的有关文件，因此高新区管委会并未完全履行信息公开义务。对此，本院认为，按照政府信息公开的应有之意，所谓政府信息公开是指在客观上已经制作或者获取的信息的公开，高新区管委会应当制作而未制作不能作为判令高新区管委会公开的理由。本案徐瑾仅是推测高新区管委会应当有其他备案材料，但没有证据或者证据线索显示高新区管委会确实已经制作或者保存了除了已经公开的安置补偿方案之外的其他备案资料，故徐瑾主张高新区管委会未尽信息公开义务的主张，不予支持。二、关于复议决定的合法性问题。郑州市人民政府作出复议决定维持高新区管委会作出的信息公开答复，因高新区管委会针对徐瑾第二项、第三项政府信息公开申请的答复，没有法律依据，故复议决定维持高新区管委会信息公开答复的第二项和第三项，属于适用法律错误，应予撤销。对于复议决定维持高新区管委会答复第一、四、五项的决定，事实清楚，适用法律正确，应予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第二项的规定，判决撤销郑州高新技术产业开发区管理委员会于2020年6月30日作出的郑高开【2020】第23号《依申请政府信息公开答复告知书》对徐瑾第二项、第三项政府信息公开申请的答复；撤销郑州市人民政府于2020年8月3日作出的郑政（行复决）〔2020〕457号行政复议决定中维持被告郑州高新技术产业开发区管理委员会作出的郑高开【2020】第23号《依申请政府信息公开答复告知书》对徐瑾第二项、第三项政府信息公开申请答复的复议决定；责令郑州高新技术产业开发区管理委员会于判决生效之日起20个工作日内针对徐瑾第二项、第三项信息公开申请重新作出答复；四、驳回徐瑾的其他诉讼请求。上诉人高新区管委会不服一审判决，向本院上诉称：（一）上诉人系城中村改造的法定责任主体，村委会该行为的性质在本质上仅仅是协助义务，故上诉人对补偿方案的批准行为，以及对村庄改造的批准行为，应当属于内部行政审批性质，系行政机关内部工作程序范畴，不属于一审法院认定的“对外的行政管理职能”。（二）上诉人查询到的仅有一份内部审批表，不具有正式公文的形式，其载体是各级部门领导在内部审批表上签章同意的底稿，没有公文意义上“正式批复文件”可以提供给被上诉人。同时，鉴于该内部审批表本身又属于行政机关在日常工作中的内部事项范围，不属于信息公开条例所指应公开的政府信息。（三）案涉信息本质上涉及行政机关内部工作流程，属于行政机关在履行内部行政管理职责过程中形成的内部请示报告等过程性信息，对被上诉人并不产生直接约束力的外部法律效果。《百炉屯村改造拆迁补偿安置方案》已对外公告，适时保障了被上诉人的知情权等权利。（四）上诉人查询到的“审批表”系由下级各部门制作报送给上级机关，可见该内部信息仅涉及行政系统内部的各部门之间，不具向外部发布的性质。上诉人不予公开并无不当。请求撤销一审判决，改判或者发回重审。本院二审审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，上诉人的上诉理由不能成立。徐瑾申请公开的第二项是信息“《百炉屯村改造拆迁补偿安置方案》的批准文件”、第三项信息是“百炉屯村改造拆迁的批准文件”。从表述上看，徐瑾申请的是补偿安置方案和城中村改造的“批准文件”，属于行政机关在履行行政管理职能过程中制作或获取的结论性政府信息，属于信息公开条例第二十一条规定的应当公开的范围。高新区管委会主张补偿安置方案以及城中村改造的批准文件属于行政机关内部事务信息的答复明显不能成立。高新区管委会上诉主张仅查询到一张内部审批表，不具有正式公文的形式，应当如实答复。一审判决撤销高新区管委会对第二项、第三项信息公开申请的答复并责令在调查后重新答复，结论正确。综上，一审判决结果正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费用50元，由上诉人郑州市高新技术产业开发区管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长  别志定审判员  李 娟审判员  苗春燕二〇二〇年十二月二十九日法官助理刘龙书记员谢梦琪