山东省潍坊市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁07行终349号 上诉人（原审被告）潍坊市坊子区人民政府。住所地：潍坊市坊子区凤凰大街75号。 法定代表人张龙江，区长。 委托代理人张国栋，山东诚公律师事务所律师。 委托代理人李宁宁。 被上诉人（原审原告）郭佃龙。 被上诉人（原审原告）郭佃朋。 被上诉人（原审原告）郭茂富。 原审第三人潍坊市坊子区凤凰街道郭家村股份经济合作社（原潍坊市坊子区凤凰街道办事处郭家村村民委员会）。住所地：潍坊市坊子区凤凰街道郭家村。 法定代表人陈鹏，村主任。 委托代理人郭刚。 上诉人潍坊市坊子区人民政府因与被上诉人郭佃龙、郭佃朋、郭茂富行政批复一案，不服山东省安丘市人民法院(2020)鲁0784行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 案经一审法院审理确认以下事实：2009年2月20日，山东省人民政府作出鲁政土字[2009]594号批复，同意征收潍坊市坊子区凤凰街道办事处集体建设用地635858平方米，用于城市建设。该批复涉及潍坊市坊子区凤凰街道办事处郭家村、小吴家村、南沟西村，其中涉及郭家村建设用地339892平方米。山东省人民政府批复后，因郭家村未能及时进行改造，2009年12月，潍坊市人民政府作出潍政土字[2009]256、257号批复，将本案涉及宗地的国有建设用地使用权划拨给郭家村村委会代管，用途为住宅用地，用于村民住宅楼和其他配套设施建设。原告郭佃龙与原告郭佃朋系兄弟关系，原告郭茂富与原告郭佃龙系父子关系。三原告在郭家村各有房屋一处，该房屋及附属土地均在上述批复确定的征收范围之内，三原告及郭家村村民正常居住至2017年郭家村启动棚户区改造项目。因三原告未与郭家村村委会达成拆迁协议，未拆除涉案的房屋及交出涉案土地。该村经党支部、村民委员会全体成员会议和村民代表、自改委成员会议表决同意，决定拟收回该三户宅基地使用权并在该村村务公开栏内予以公告，2019年9月2日郭家村村委会经村两委会、党员会议、村民代表会议等相关程序后，向凤凰街办提交《郭家村要求收回郭佃龙等三户宅基地使用权的申请》，该申请载明了拟收回郭佃龙、郭佃朋户、郭茂富户宅基地的基本情况、法律依据及理由，申请内容为：“依法报请坊子区人民政府批准我村收回郭佃龙、郭佃朋户、郭茂富户宅基地使用权。”凤凰街办于2019年9月4日向坊子区人民政府提交《凤凰街道办事处关于收回郭家村郭佃龙等三户宅基地使用权的请示》，载明：“郭佃龙、郭佃朋、郭茂富三户至今拒不交出所占土地，致使郭家村棚户区改造安置房建设进程严重受阻，严重影响了郭家村乃至本辖区的和谐稳定。经郭家村村两委会、党员会议、村民代表会议、自改委表决通过，并征求全村村民意见后，87.4%的户同意收回上述郭佃龙、郭佃朋、郭茂富三户的宅基地使用权。现特申请坊子区政府批准凤凰街道郭家村依法收回郭佃龙处基地使用权，以便尽快完成棚户区改造。”2019年10月9月坊子区政府作出坊政复字[2019]20号《潍坊市坊子区人民政府关于同意收回凤凰街道郭家村郭佃龙等3户宅基地使用权的批复》，载明：“经区政府研究，原则同意凤凰街道办事处郭家村村委会依法收回郭佃龙、郭佃朋、郭茂富3户宅基地使用权。请严格按照有关法律法规要求办理。”被告坊子区政府就该批复未向三原告送达。2019年10月9日郭家村村委会向三原告分别送达《潍坊市坊子区凤凰街道办事处郭家村村民委员会补偿安置决定》（第1、2、3号），在决定书中载明：郭家村村委会根据相关民主议定程序表决通过，依据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条、《土地管理法》第十条、第六十五条和《郭家村村民委员会棚户区改造搬迁安置实施细则》之规定并履行相关法律程序，且经坊子区人民政府以坊政复字[2019]20《关于同意收回凤凰街道郭家村郭佃龙3户宅基地使用权的批复》通过，现决定如下：1、潍坊市坊子区凤凰街道办事处郭家村村民委员会决定收回郭佃龙户的宅基地使用权（东至郭茂庆、西至空场、南至大街、北至空场），收回郭佃朋户的宅基地使用权（东至郭峰峰、西至郭佃龙、南至大街、北至空场），收回郭茂富的宅基地使用权（东至郭茂荣、西至大街、南至大街、北至养殖场）……。第三人郭家村委述称上述《关于同意收回凤凰街道郭家村郭佃龙3户宅基地使用权的批复》是他们在向三原告送达补偿安置决定时，当面口头告知三原告。三原告的房屋于2019年10月15日被拆除。 一审法院审理认为，坊子区人民政府作为县级人民政府,具有依法批准农村村民申请住宅用地的职权,也具有批准农村集体经济组织依法收回土地使用权的法定职责,其在本案中根据郭家村村委会通过凤凰街办审核层报的申请,作出案涉批复属于其法定职责范围,其作为本案被告主体适格。本案的争议焦点是：一、涉案批复是否具有可诉性；二、潍坊市坊子区人民政府作出的案涉批复是否合法。焦点一。虽然被诉的收回宅基地使用权批复系被告坊子区政府向郭家村村委会作出亦未向三原告送达，但是在郭家村村委会向三原告分别送达的《潍坊市坊子区凤凰街道办事处郭家村村民委员会补偿安置决定》（第1、2、3号）中载明涉案批复是收回三原告在郭家村宅基地的依据之一，可见该批复已外化，并对三原告的权利义务产生实际影响，故具有可诉性。焦点二。首先，郭家村村委会向凤凰街办报请的内容为：“依法报请坊子区人民政府批准我村收回郭佃龙、郭佃朋户、郭茂富户宅基地使用权。”凤凰街办向坊子区政府层报时其文件名称虽为《凤凰街道办事处关于收回郭家村郭佃龙等三户宅基地使用权的请示》，但是具体申请内容载为：“现特申请坊子区政府批准凤凰街道郭家村依法收回郭佃龙处基地使用权，以便尽快完成棚户区改造。”而坊子区政府在作出批复时载明的内容为“经区政府研究，原则同意凤凰街道办事处郭家村村委会依法收回郭佃龙、郭佃朋、郭茂富3户宅基地使用权。”据上述三份文件，凤凰街办向坊子区政府最终申请被收回宅基地使用权的主体仅为郭佃龙，而坊子区政府向凤凰街办下发的批复中同意被收回宅基地使用权的主体为郭佃龙、郭佃朋、郭茂富，这与凤凰街办最终的申请内容不一致。其次，《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理”及第六十五条规定：“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。”根据上述法律规定，村集体经济组织有权就农民集体所有的土地报经原批准用地的人民政府批准，收回土地使用权。本案中，三原告获得涉案土地使用权时涉案土地确系第三人郭家村村委会集体所有土地，但该土地于2009年2月20日经山东省人民政府批复后，其土地性质已经转变为国有建设用地，虽然在2009年对郭家村集体土地进行征收时未对房屋等地上附着物进行征收补偿，但是不能据此否认涉案土地性质已由集体土地转变为国有土地的事实，在此情况下第三人郭家村村委会在依据《土地管理法》第十条、第六十五条就国有土地仍以宅基地使用权为由向被告提出收回的申请，且被告亦依据上述规定批复同意收回宅基地使用权，显然系适用法律错误。综上所述，三原告要求撤销被告坊子区政府作出的坊政复字[2019]20号《关于同意收回凤凰街道郭家村郭佃龙等3户宅基地使用权的批复》，于法有据，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决：撤销被告潍坊市坊子区人民政府作出的坊政复字[2019]20号《关于同意收回凤凰街道郭家村郭佃龙等3户宅基地使用权的批复》。案件受理费50元，由被告潍坊市坊子区人民政府负担。 上诉人潍坊市坊子区人民政府不服原审法院判决提起上诉，请求：1.撤销一审判决，依法改判或发回重审；2.二审诉讼费用由被上诉人承担。主要理由如下：一、涉案批复不具有可诉性。上诉人作为县区级政府，具有依法批准农村集体经济组织依法收回土地使用权的法定职责。涉案批复是上诉人根据郭家村委的请示作出，只针对郭家村委，上诉人并没有主动公开，不应当因为郭家村委以此作为相关补偿安置决定的依据而认定具有可诉性。村民委员会决定并请示答辩人收回原告宅基地使用权符合村民自治原则，属于村民自治范围，是村民委员会为共同利益而依法履职行为。被上诉人作为案涉村的村民，以种种理由拒绝配合改造工作，导致安置楼至今无法建设，损害了全体村民共同利益，村民委员会决定收回存在现实考量。二、涉案土地性质不能因形式上的性质改变而变更了宅基地使用的实质，被上诉人占有、使用土地的依据仍然是宅基地性质，郭家村委有权依据《土地管理法》相关规定收回涉案土地的使用权。虽然涉案土地性质已根据2009年2月20日经山东省人民政府批复后变为国有建设用地，但被上诉人仍然占有使用该宅基地，地上附着物属性也没有发生任何改变，相关的土地仍然由郭家村委管理，被上诉人也没有从中获得补偿，被上诉人占有、使用土地的依据仍然是宅基地性质，没有变更，郭家村委基于宅基地使用的性质报请上诉人收回涉案宅基地使用权并无不当。三、本案判决与同区域已生效同类判决相互冲突，法律适用不统一。 被上诉人郭佃龙、郭佃朋、郭茂富未提交书面答辩意见，在填写的二审行政案件诉讼要素表中对一审法院认定事实、证据、适用法律、审判程序均表示无异议。 被上诉人潍坊市坊子区凤凰街道郭家村股份经济合作社未提交书面意见，在填写的二审行政案件诉讼要素表中对一审法院认定事实、证据、适用法律、审判程序均表示无异议。 各方当事人在一审中提交的证据均已形成电子卷宗移送本院，上述证据在一审庭审中已质证；二审中，各方当事人均没有提交新的证据。经审理，本院认为原审法院对当事人提交证据的分析认定及对事实的确认正确，本院对原审法院查明的事实予以确认。 本院认为，案涉批复虽系上诉人针对郭家村的请示向郭家村村民委员会作出，但郭家村村民委员会据此作出补偿安置决定并向三上诉人，至此案涉批复已经外化，并对三被上诉人的权利义务产生实际影响，三被上诉人不服可以就案涉批复提起行政诉讼。上诉人关于案涉批复不具有可诉性的上诉理由不成立，本院不予采纳。在街道办事处报请的收回宅基地使用权主体与上诉人作出的案涉批复主体不一致的情况下，一审法院根据涉案土地于2009年2月20日经山东省人民政府征收批复土地性质已经转变为国有建设用地的事实，认定上诉人依据集体土地管理法律法规的规定批复同意收回宅基地使用权属适用法律错误，并据此撤销案涉批复并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人潍坊市坊子区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  周建明 审判员  李长明 审判员  郭明明 二〇二〇年十二月十六日 书记员  徐 铭