河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1241号上诉人（一审原告）尚金枝，女，1956年6月10日出生，汉族，住驻马店市驿城区。委托代理人王若斌，北京昌运律师事务所律师。委托代理人任晟甲，北京昌运律师事务所实习律师。上诉人（一审被告）驻马店市驿城区人民政府，住所地驻马店市驿城区解放路西段。法定代表人冯磊，区长。委托代理人张彬，驻马店市驿城区风街道办事处工作人员。委托代理人匡凯，河南成盛律师事务所律师。尚金枝诉驻马店市驿城区人民政府（以下简称驿城区政府）确认行政强制行为违法及行政赔偿一案，尚金枝与驿城区政府均不服驻马店市中级人民法院（2019）豫17行初531号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。尚金枝一审起诉请求：1．确认驿城区政府于2019年10月24日强制拆除其房屋并强行占用其院落土地的行为违法；2．责令驿城区政府对其违法强拆强占给尚金枝造成的各项损失依法承担行政赔偿责任：（1）被拆房屋灭失费用6500×428.15=2,782,975元（或在改造地段、就近地段提供同等面积商品房予以产权调换）；（2）生产生活设施及附属物等物品损失245,315元；（3）搬家费2,000元、搬迁奖励3万元；（4）精神损失费5万元。以上各项总计3,110,290元，按中国人民银行同期贷款利率计付利息（自2019年10月24日至法院判决作出之日止），并先行支付尚金枝临时过渡费期间的租房费用（每年2万元）。驻马店市中级人民法院一审查明，尚金枝在驿城区小刘庄村委张楼东组拥有宅基地一处，该宅基地上建有房屋。2017年12月7日，驿城区政府实施驻马店市火车站东片区棚户区改造项目，作出了驿政征（2017）49号《关于驻马店市火车站东片区棚户区改造项目范围内房屋征收的决定》，尚金枝的房屋在房屋征收范围内。尚金枝等11人因对该征收决定不服，于2018年4月26日向一审法院提起行政诉讼。2018年10月10日，一审法院作出（2018）豫17行初126号行政判决，确认驿城区政府驿政征（2017）49号《房屋征收决定》违法。尚金枝等人不服向河南省高级人民法院提起上诉。2019年5月8日，河南省高级人民法院作出（2018）豫行终3643号行政判决书，驳回上诉，维持原判。2019年10月24日，驿城区政府组织相关人员对尚金枝的房屋实施强制拆除。一审法院另查明，驿城区政府提供的尚金枝《房屋征收补偿费用清单》记载尚金枝户安置人口为4人。尚金枝的房屋系砖混结构共428.29㎡。地上附着物：灌井1眼、压井1个、太阳能1台、小水塔1台、化粪池2座、挂机5台、PVC共35米、水泥地坪40.5㎡、乔木3棵、果树4棵。经驿城区政府委托河南正达房地产评估测绘咨询公司对拟建设的安置房进行评估，以2017年9月10日为价值时点，安置房评估价为每平方米3,480元。驻马店市中级人民法院一审认为：（一）关于原告、被告主体问题。尚金枝所有的房屋被驿城区政府强制拆除，其认为侵犯其合法权益，向一审法院提起行政诉讼，符合行政诉讼法规定的原告主体资格。驿城区政府组织相关人员对尚金枝的房屋实施强制拆除，是适格的被告。（二）关于驿城区政府的行政行为是否合法问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条第一款“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。”第二十八条第一款“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”，上述规定虽然是针对国有土地上房屋征收强制执行程序的规定，但对因集体土地征收而引起的房屋及附着物的强制拆除问题，亦可参照。据此，无论是征收集体土地还是征收国有土地上的房屋，均应在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行，在获得人民法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权力。即使在被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下，征收机关若要实现强制搬迁和拆除，也必须按照法定程序申请人民法院强制执行。本案尚金枝的房屋在驻马店市火车站东片区棚户区改造项目房屋征收的决定范围内，因房屋征收补偿尚金枝与驿城区政府在未达成补偿协议时，驿城区政府组织相关部门强行将尚金枝的房屋拆除，一审庭审中驿城区政府并未提供出强制拆除的事实和法律依据，且该强制拆除行为不符合法规规定，不具有合法性。（三）关于尚金枝请求确认驿城区政府强行占用其院落土地的行为违法问题。因该占地行为与强制拆除房屋行为不是一个行政行为，按照一个行政诉讼解决一个行政行为原则，尚金枝可以对该行为另行主张。（四）关于尚金枝请求赔偿的问题。因驿城区政府的强制拆除尚金枝房屋行为违法，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项规定，尚金枝具有请求赔偿的权利。尚金枝的房屋及附属物已被驿城区政府违法拆除灭失，驿城区政府应当对尚金枝的房屋及附属物、地上附着物进行赔偿。由于尚金枝房屋被强拆，尽管驿城区政府提供了强制拆除尚金枝房屋之前的录像资料，但没有提供尚金枝室内物品如何交付的相关证据，驿城区政府对尚金枝室内物品的损失亦应给予赔偿。同时驿城区政府也应当支付给尚金枝应当享有因房屋被征收的过渡费、搬家费。本案中，虽然驿政征（2017）49号《关于驻马店市火车站东片区棚户区改造项目范围内房屋征收的决定》被人民法院确认违法，但该决定以及《征收补偿安置方案》并未被依法撤销，仍具效力。按照《驻马店市火车站东片区棚户区改造项目征收补偿安置方案》第六条中的相关规定，“集体土地被征收人房屋的补偿：集体土地上房屋按照驻政（2016）86号文件规定的标准补偿。集体土地上征收房屋有效补偿面积的认定：村民在宅基地上建设用于居住的房屋，每处合法宅基地建筑面积在235平方米以内的，按实有面积认定；建筑面积不足235平方米的，差额面积部分按300元每平方米给予奖励；超过235平方米的部分，与原房屋同时一次性建成且结构相同的房屋在规定时间自行拆除的，按300元每平方米给予拆迁清运费。”因驿城区政府强拆尚金枝房屋违法，尚金枝的房屋已经灭失，且政府拟建设的安置房在附近区域，可以参照相关安置房评估价确定被拆房屋价值。由于驿城区政府强制拆除尚金枝的房屋违法，尚金枝235㎡以内的房屋参照安置房的评估价给予尚金枝赔偿，超过235㎡部分按300元/㎡赔偿。地上附着物、搬家费、过渡安置费，可以参照驿城区政府征收费用补偿清单确定数额。室内物品的损失，由于尚金枝房屋被驿城区政府强制拆迁，根据双方提供的录像，其室内物品的损失主要是生活用品，酌情驿城区政府赔偿30,000元适当。对于尚金枝主张的精神损失，因无法律依据一审法院不予支持。对于尚金枝主张的搬迁奖励，因尚金枝未和驿城区政府签订房屋征收补偿协议，该项主张不符合征收补偿安置方案的规定，一审法院不予支持。根据以上赔偿的范围及赔偿的标准，尚金枝的损失计算为：（1）尚金枝房屋面积共计428.29㎡，其中235㎡为817,800元（235×3,480元/㎡）、193.29㎡（428.29㎡-235㎡）为57,987元（193.29×300元/㎡），共计875,787元。（2）地上附着物损失数额按征收费用补偿清单为8,785元。（3）搬迁费、过渡安置费按征收费用补偿清单为5,200元。（4）室内物品损失酌定为30,000元。以上共计赔偿数额为919,772元。驿城区政府违法强制拆除案涉房屋后，理应及时履行赔偿义务，尽快支付违法损害赔偿金，以使赔偿金的孳息尽早归于受害人，尽可能减少受害人的损失，未及时支付赔偿金所产生的利息亦属于直接损失的范围，应予赔偿。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第四项、第八项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，一审法院判决：一、确认驻马店市驿城区人民政府于2019年10月24日强制拆除尚金枝位于驿城区小刘庄居委会张楼东组房屋的行政行为违法；二、驻马店市驿城区人民政府于判决生效之日起三十日内赔偿尚金枝各项经济损失共计919,772元及利息（自2019年10月24日起计算至赔偿款实际支付日止，按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算）；三、驳回尚金枝的其他诉讼请求。如果未按该判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付延迟履行期间的债务利息。尚金枝不服一审判决，向本院上诉称：（一）一审法院忽略了驿城区政府非法未批先征的前提，虽认定拆除行为不具有合法性，但混淆了集体土地征收与国有土地上房屋征收关于强制拆除行为的程序规定。（二）未批先征的情况下，被征收人无法依据土地管理法第二十五条第三款规定维权，尚金枝对征收补偿安置方案确定补偿标准的法定救济途径没有可操作性，一审认定该方案仍有效力没有依据，依据方案对被征收人房屋进行有效补偿面积认定、补偿做法不合法不合理。（三）被拆房屋灭失费用应当按照能够购置与其原居住状况相当的商品房，按照作出生效赔偿判决时周边市场价格计算或者在改建、就近地段提供同等面积商品房予以产权调换。（四）评估机构选择程序、评估程序、时点均不合法，应由尚金枝、驿城区政府协商确定的房地产评估机构根据双方提供的原始资料，本着疑点利益归属产权人的原则出具评估报告。（五）一审法院未明确房屋赔偿是否包含房屋所占土地价值，遗漏对上诉人房屋所占土地的价值赔偿，位于城市规划区范围内的涉案集体土地可以按照国有出让土地赔偿。（六）一审法院对上诉人家庭安置人口、生产生活设施及附属物、物品损失处理不符合事实，严重不合理。（七）临时过渡租房费用、精神损失赔偿事项等诉讼请求，处理失当。综上，请求撤销一审判决第二项、第三项，发回原审法院重审。针对尚金枝的上诉，驿城区政府答辩称：（一）项目征收决定没有被撤销，依然有效，应继续履行。（二）尚金枝的房屋属于集体土地上的自建房屋，与国有土地上的商品房没有可比性，不产生相应的税费和成本，且新旧程度不同，尚金枝的房屋需要考虑折旧。尚金枝要求按照周边商品房计算损失没有法律依据。（三）安置房经过公示选择有资质的评估机构评估，尚金枝对此质疑没有依据。上诉人要求决定确认宅基地收回违法不是一个行政行为，且其已经对此提起诉讼，法院已经立案。（三）拆除房屋时房屋已经腾空，要求赔偿所谓精神损失费、搬迁奖励、搬家费租赁费、利息损失费等没有依据，不应支持。请求驳回尚金枝的上诉。驿城区政府亦不服一审判决，上诉称，房屋、附属物的数额应以驻政〔2014〕100号文件和项目征收补偿安置方案规定计算为准，本案与其他被征收户不同点是是否存在强拆，是否有物品损失。一审法院按照235平方米为基数对被征收房屋进行处理是正确的，但按照235平方米乘以安置房的评估价确定房屋价值没有依据，采用货币安置被征收人还应每平米支付700元优惠购买价，一审判决未予以扣除。涉案房屋已经腾空，屋内财产损失不存在。根据请求撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。针对驿城区政府的上诉意见，尚金枝答辩称，一审判决以235平方米乘以安置房单价没有依据。适用100号文的前提应当是合法征收。应当按照评估价格确定，保证被征收人生活水平不降低。即使不扣除700元一平方米，也不能使尚金枝买到相应的商品房。一审判决的赔偿数额明显不合理。本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致外，另查明：二审中，驿城区政府提交落款为驻马店市驿城区东风街道办事处小刘庄社区居委会张楼东村民村民组、驻马店市驿城区东风街道办事处小刘庄社区居委会印章的居住安置人口认定表一份，其中载明“……尚金枝在本村民组有合法宅基地一处，其宅基地及房屋在铁东棚户区改造项目中被征收，属合法安置户，其居住安置人口为5人，包含尚金枝本人，其儿子南明明（据尚金枝提供的户口簿显示实为南朋朋）、儿媳梅真、孙女南函岑（据尚金枝提供的户口簿显示实为孙子）、孙女南佳蕊，均备注享受村民分配人员。”尚金枝向本院提供的户口簿显示，其要求安置的家庭人员为5人，即尚金枝、南明明、梅真、南函岑、南佳蕊。本院认为：（一）被诉强制拆除行为应被确认违法。虽然生效判决已确认驿城区政府驿政征〔2017〕49号《关于驻马店市火车站东片区棚户区改造项目范围内房屋征收决定》违法，但保留了该征收决定的法律效力。涉案房屋位于上述房屋征收决定的征收范围内，驿城区政府若需对涉案房屋进行拆除，应当按照法律规定，与被征收人达成补偿协议或者作出补偿决定后，申请人民法院强制执行，并无直接予以拆除的法定职权。驿城区政府未履行上述程序直接强制拆除涉案房屋，亦违反了“先补偿，后搬迁”征收补偿原则。一审法院确认驿城区政府对尚金枝涉案房屋强制拆除行为违法，并无不当。（二）驿城区政府于本判决生效之日起三十日内应赔偿尚金枝各项经济损失850672元及利息（自2019年10月24日拆除行为实施之日计算至赔偿款实际支付日止，按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算）。根据《国家赔偿法》规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，不能恢复原状的，应当按照直接损失的标准折价赔偿因违法行为造成的经济损失。本案中，涉案房屋已经被纳入征收决定的范围内，对涉案房屋损失应按房地一体的价值进行计算。驿政征（2017）49号《关于驻马店市火车站东片区棚户区改造项目范围内房屋征收的决定》以及《驻马店市火车站东片区棚户区改造项目征收补偿安置方案》未被撤销，仍具法律效力。按照该补偿安置方案的规定计算尚金枝应获得的安置补偿利益，能够弥补其合法权益损失，可以作为确定赔偿金额的参考。根据法律规定及《驻马店市火车站东片区棚户区改造项目征收补偿安置方案》规定，尚金枝因违法强制拆除房屋行为产生的经济损失主要分为两部分，一部分是房屋及其他地上附着物等应当获得的补偿利益，另一部分主要为室内物品损失。1.房屋及其他地上附着物部分。按照该安置补偿方案规定，参与集体经济分配的原住居民居住安置房按照人均40平方米标准计算，按照一宅一户原则每户最高不超过235平方米。根据各方证据，尚金枝家庭应居住安置人口5人，安置面积为200平方米，参照驿城区政府提供的涉案房屋所在片区安置房的房地产估价3,480元/㎡计算，扣除应当支付的700元每平方米优惠购买价，安置房价款计算为200㎡×（3480-700）元/㎡=556,000元。被拆除房屋面积428.29㎡，按照安置补偿方案中关于地上附着物补偿标准，235平方米房屋按照砖混结构每平方820元，超出部分按300元标准，应获得的房屋补偿款为235㎡×820元/㎡+（428.29㎡-235㎡）×300元/㎡=250,687元，房屋损失共计806,687元。除房屋以外其他地上附着物损失数额按征收费用补偿清单为8,785元，搬迁费、过渡安置费按征收费用补偿清单为5,200元。因尚金枝未和驿城区政府签订房屋征收补偿协议，尚金枝主张搬迁奖励不符合征收补偿安置方案规定。以上损失总计820,672元及相应利息应由驿城区政府向尚金枝予以赔偿。2.室内物品损失。实施被诉强制拆除行为时，驿城区政府并未进行登记清点保存工作，导致尚金枝对室内物品损失情况举证困难，故此部分损失应适用举证责任倒置原则，由政府承担举证不能的不利法律后果。一审中尚金枝提交室内物品损失清单部分物品如灌井、压井、太阳能、水塔、化粪池空调挂机、PVC、树木等等，已经计入房屋补偿费用清单中的地上附着物损失。各方对于室内物品损失的价值无法认定且无法进行鉴定，考虑到涉案房屋系尚金枝家庭用于正常居住的房屋，一审法院根据在案证据，结合当地生活水平、当事人经济状况、日常生活所需物品市场价值、违法拆除背景，酌定由驿城区政府赔偿尚金枝因违法强制拆除行为导致的室内物品损失3万元，并无不当。至于尚金枝主张的精神损失赔偿，没有事实和法律依据，依法不予支持。综上，一审部分事实认定不清，赔偿数额计算不当，应予纠正。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项、第二项之规定，判决如下：一、维持驻马店市中级人民法院（2019）豫17行初531号行政判决第一项，即“确认驻马店市驿城区人民政府于2019年10月24日强制拆除尚金枝位于驿城区小刘庄居委会张楼东组房屋的行政行为违法”；二、撤销驻马店市中级人民法院（2019）豫17行初531号行政判决第二项；三、驿城区政府于本判决生效之日起三十日内应赔偿尚金枝各项经济损失850,672元及利息（自2019年10月24日拆除行为实施之日计算至赔偿款实际支付日止，按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算）。四、维持驻马店市中级人民法院（2019）豫17行初531号行政判决第三项，即“驳回尚金枝的其他诉讼请求”。如果驿城区政府未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付延迟履行期间的债务利息。一、二审案件受理费各50元，均由驻马店市驿城区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  别志定审判员  肖海生审判员  苗春燕二〇二〇年十二月十二日书记员  刘慧蒙