广东省中山市第一人民法院行 政 判 决 书（2020）粤2071行初1272号原告：廖爱君，女，1974年4月22日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区**************，公民身份号码420************928。委托代理人：范航，女，1998年8月18日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区***************，公民身份号码420************327。系原告廖爱君女儿。被告：中山市自然资源局，住所地广东省中山市石岐区*****，统一社会信用代码11442000MB2C940480。法定代表人：吴伟强，局长。委托代理人：孙君泳，该局工作人员。委托代理人：殷坤仪，广东保信律师事务所律师。被告：中山市人民政府，住所地广东省中山市东区**********，统一社会信用代码114***********762W。法定代表人：危伟汉，市长。委托代理人：李闯，中山市司法局工作人员。委托代理人：袁芦生，广东孚道律师事务所律师。第三人：黄**根，男，1969年12月9日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区******其昌队，公民身份号码440************214。原告廖爱君不服被告中山市自然资源局（以下简称市自然资源局）及中山市人民政府（以下简称市政府）行政登记及要求行政赔偿，于2020年7月22日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，依法向被告市自然资源局、市政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因黄**根与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法追加其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年12月17日公开开庭审理了本案。原告廖爱君及委托代理人范航，被告市自然资源局的委托代理人孙君泳、殷坤仪，被告市政府的委托代理人李闯、袁芦生到庭参加诉讼。第三人黄**根经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年12月25日，被告市自然资源局分别向原告廖爱君、第三人黄**根作出同样内容的两份不予登记决定，对二人共同申请的国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记，决定不予登记。原告廖爱君不服，向被告市政府申请行政复议，市政府于2020年7月6日作出中府行复[2019]1710号行政复议决定，维持了不予登记决定。原告廖爱君诉称，一、2019年12月11日，原告和第三人黄**根共同向被告市自然资源局提出办理原告名下的坐落于中山市*******************[不动产权证号：粤（2018）中山市不动产权第0017378号]的国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记申请，市自然资源局在审查并收取了原告提交的材料后，认为符合受理条件，予以受理并向原告出具了业务编号为201812110248的不动产登记受理通知书。原告的房产曾经申请银行贷款，在办理过户申请前不得不高息融资700万元提前偿还贷款注销抵押，以保证房屋买卖交易顺利履行。由于原告融资成本很高，每日利息高达近7000元，无奈原告只能经常到市自然资源局催办以求尽量减少利息损失。然而，市自然资源局工作人员于2019年12月23日回复原告提交的资料符合缮证条件，但领导不予审批，理由是有中山市公安局（以下简称市公安局）出具的建议函称原告的房产存在争议建议不予办理登记。原告向市自然资源局说明该房产无任何争议，并向市自然资源局提供了办理过户申请当日即2019年12月24日查询的两份中山市不动产登记资料查询结果，均显示无任何查封、抵押等他项权登记，原告房产无任何产权或他项权争议，符合过户条件，要求市自然资源局依法缮证。但市自然资源局经多次汇报，均答复领导决定不予登记并作退件处理。市自然资源局在原告的要求下，于2019年12月25日向原告和黄**根分别出具了不予登记决定书，只记载不予登记理由为法律、行政法规规定的不予登记的其他情形，对具体情况未作说明。即便市公安局向市自然资源局出具建议函，但该建议函并非法律规定的可以限制原告行使物权转移的法律依据。原告提交的材料符合《不动产登记暂行条例》第十六条的规定，市自然资源局依法应当办理转移登记手续并缮证，但其无任何事实证明争议房产存在权属争议或法律法规规定的不予登记的情形，且在不予登记决定书中不告知原告不予登记的理由，涉案不予登记决定适用法律错误、程序违法，依法应当予以撤销并责令改正。二、市政府维持市自然资源局决定，查明事实不清，适用法律错误，依法应当予以撤销。市自然资源局作出不予登记决定书时，市公安局并未向其出具协助查封强制措施的相关法律文书，建议函并不属于法律规定的市自然资源局可以作出不予登记决定书的法律依据。《不动产登记暂行条例》第二十二条第（四）款虽是兜底条款，但行政机关在适用该条款时也应具有明确法律依据，目前没有任何法律和行政法规明确规定公安机关的内部建议函可以作为不予登记的法定情形。2020年1月7日，在原告提起行政复议并申请中山市检察院对范志红案件启动监督撤销案件，市公安局在范志红因证据不足不批捕被取保候审且解除范志红本人银行账户查封8个月以后，迫于市自然资源局对本案的压力，市公安局在无任何新证据的前提下查封了涉案不动产，并于2020年5月11日因无证据证明范志红存在犯罪行为解除了范志红取保候审强制措施后将涉案不动产查封予以解除，以上事实足以表明，2020年1月7日的查封涉案不动产完全是为了本次行政复议案件作出的强制措施，并非有证据证明或有案件侦查的必要。而且，市公安局的强制措施在后，市自然资源局的不予登记决定书行为在前，后面的查封行为不能作为市自然资源局前面违法作出具体行政行为的依据。市政府在审理行政复议案件时，仅查明了市公安局查封涉案不动产的事实，对期间市公安局解除查封的事实未于查明，属于查明事实不清。另外，原告补充提请了要求市自然资源局赔偿损失的申请，但市政府在行政复议决定书中对原告的该项请求只字未提，属于漏裁申请人申请事项。市政府在没有任何法律依据的前提下，偏信市自然资源局的答辩，认定市公安局的建议函属于《不动产登记暂行条例》第二十二条第（四）款的规定情形，属于适用法律错误，市政府以此为由维持市自然资源局的不予登记决定，没有法律依据，违背客观事实，侵害原告合法权益，依法也应当撤销。三、原告因市自然资源局的违法行为造成巨大损失，有权要求市自然资源局予以赔偿。本案争议房产价值近千万，原告收到黄**根定金100万元，融资700万元每日利息近万元。因市自然资源局作出不予登记决定的违法行为，黄**根以原告违约为由向珠海仲裁委员会提起仲裁，申请解除房地产买卖及居间合同及支付相关费用。珠海仲裁委员会于2020年4月20日作出了珠仲裁字(2019)第667号裁决书，裁决解除房地产买卖及居间合同、由原告向黄**根返还定金150万元，支付律师费2.63万元，仲裁费79554元和财产保全费5000元，原告据此发生损失金额为610854元。原告在签订房屋买卖及居间合同前，已经查询过涉案不动产没有限制转移的登记后才向融资公司借款偿还银行贷款、签订合同并收取定金，市自然资源局的违法行政行为导致原告承担了自己无法预见的事由而产生的违约责任，不仅使原告负担了大额的利息，更因无法办理过户手续导致房屋买卖合同被裁决解除并被裁决赔偿买受人61万余元，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，原告有权要求市自然资源局承担赔偿责任。综上，市自然资源局作出的不予登记决定和市政府作出的行政复议决定没有法律依据，程序违法，依法应予撤销，市自然资源局应当就其违法行为造成原告的经济损失予以赔偿。为此，原告特向法院提起诉讼，请求判令：1.确认被告市自然资源局于2019年12月25日作出的不予登记决定书违法并予以撤销；2.撤销被告市政府于2020年7月6日作出的中府行复[2019]1710号行政复议决定书；3.被告市自然资源局赔偿原告损失610854元。被告市自然资源局辩称，一、涉案不予登记决定书程序合法。2019年12月11日，原告廖爱君及第三人黄**根向其局提出国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记申请，申请将坐落于中山市*******************的商品房转移登记至黄**根名下。经审核，原告及黄**根提交的申请材料齐全、符合业务受理条件，其局于同日向原告及黄**根发出不动产登记受理通知书（受理编号为201912110248）。其局受理前述不动产登记申请后，依法对申请材料及涉案不动产状况进行审核查验。经审核查验，由于涉案不动产转移登记申请存在法律、行政法规规定不予登记的其他情形，其局于2019年12月25日向原告及黄**根分别发出不予登记决定书。因此，其局作出的涉案行政行为符合《不动产登记暂行条例》第十七条第一款第（一）项和第二十二条的规定，程序合法。二、其局作出的涉案不予登记决定书实体内容合法。经审核，其局于2019年12月11日受理涉案不动产转移登记申请后，中山市公安局南朗分局（以下简称南朗公安分局）于2019年12月25日向其局的派出机构即中山市自然资源局第五分局发出建议函，告知其局涉案不动产涉及梁思彤等人被诈骗案并建议其局限制涉案不动产办理转让及过户手续。根据《不动产登记暂行条例》第二十二条第（四）项的规定，由于涉案不动产涉及诈骗案且公安部门建议限制该不动产的转移登记，涉案的不动产存在应当不予登记的情形，其局于2019年12月25日向原告作出涉案不予登记决定书的行政行为符合相关法律规定。另，经核查，因梁思彤等人被诈骗案，市公安局于2020年1月7日向其局发出山公封通字[2020]00007号协助查封通知书，要求其局协助查封涉案不动产，并在解除查封之前对涉案不动产不予办理出售、转让、抵押等手续，查封时间从2020年1月7日起至2021年1月7日止。据此，因涉案不动产涉及梁思彤等人被诈骗案，根据南朗公安分局出具的建议函以及市公安局要求查封涉案不动产的事实，涉案不动产不符合办理转移登记的条件，其局作出涉案不予登记决定书的具体行政行为实体内容合法。三、原告提出的国家赔偿请求无事实与法律依据。一方面，本案原告与黄**根之间签订的房屋买卖及居间合同为平等主体之间签订的民事合同。原告因民事合同纠纷产生的损失，与其局的行政行为无因果关系。另一方面，因其局作出的涉案不予登记决定书程序、实体均合法，并未侵犯原告的合法权益，也未对其造成损害，原告因与黄**根之间发生民事纠纷而产生的损失，与其局的行政行为无关。原告提出的国家赔偿申请不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第九条的规定。综上所述，原告提出的诉讼请求没有事实和法律依据，请求依法驳回原告的全部诉讼请求。被告市政府辩称，一、根据《中华人民共和国行政复议法》第三条第一款、第十二条的规定，其政府具有处理本案行政复议事项的法定职权。二、涉案行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确。市自然资源局收到其政府送达的提出行政复议答复通知书后，依法向其政府提交了行政复议答复书及相关证据、依据和其他有关材料，其行为符合《中华人民共和国行政复议法》第二十三条的规定。经审查相关证据、依据和其他有关材料，其政府认为,公安部门向市自然资源局发函建议限制该不动产的转移登记，并作出协助查封通知书要求市自然资源局协助，符合《不动产登记暂行条例》第二十二条规定的不予登记的情形，市自然资源局作出涉案不予登记决定书事实清楚，适用法律正确，程序合法。据此，其政府在查明上述事实的基础上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，作出中府行复[2019]1710号行政复议决定书，决定维持涉案不予登记决定书，具体行政行为认定事实清楚，适用法律正确。三、涉案行政复议决定程序合法。（一）受理程序合法。原告于2019年12月30日向其政府申请行政复议，其政府经审查于当天受理其行政复议申请，并依法向原告送达了行政复议案件受理通知书，后依法向市自然资源局送达了提出行政复议答复通知书及行政复议申请书副本等资料。因此，其政府相关行政复议受理程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款、第二十三条第一款的规定。（二）审查程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条之规定，因行政复议调查工作需要，其政府于2020年2月28日经本机关负责人批准决定延长审查期限30天；根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（八）项，因案件复杂，需进一步核实有关证据及依据材料，其政府在2020年3月27日中止行政复议审查；后因中止审理的原因消除，其政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第二、三款的规定，于2020年7月6日作出恢复审理通知书并于同日作出中府行复[2019]1710号行政复议决定书，原告在2020年7月8日签收复议决定书，市自然资源局于2020年7月17日签收。综上所述，其政府作出的涉案行政复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用法律正确、符合法定程序，请求法院依法驳回原告提出的诉讼请求并判令原告承担全部诉讼费用。第三人黄**根未到庭陈述其诉讼意见。经审理查明，原告廖爱君系位于中山市*******************的不动产权属人，于2018年1月22日办理了不动产权证[不动产权证号：粤（2018）中山市不动产权第0017378号]。2019年9月13日，廖爱君与第三人黄**根在珠海市创力信物业代理有限公司居间下签订了房地产买卖及居间合同（合同编号0000280），约定廖爱君将上述房地产出让予黄**根。后黄**根向廖爱君支付100万元定金。2019年12月11日，廖爱君（申请人、义务人）、黄**根（申请人、权利人）共同向被告市自然资源局提出涉案不动产国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记的申请，申请将该不动产转移至黄**根名下，提交了不动产登记申请表、身份证、不动产权证、不动产示意图等材料，市自然资源局经询问双方及本人确认后，于同日予以受理，并作出编号为201912110248的南朗不动产登记受理通知书。2019年12月25日，南朗公安分局向市自然资源局作出建议函，载明包括涉案不动产在内的东都明珠商业楼的19套房地产（其中一套为廖爱君的涉案房地产）涉及该局正在侦办的梁思彤等人被诈骗案，而该案尚在侦查中，建议自然资源部门在该案未办结前，限制上述房地产办理转让及过户手续。同日，市自然资源局分别向廖爱君、黄**根作出内容一致的两份不予登记决定书，均载明：经审查，因法律、行政法规规定不予登记的其他情形，根据《不动产登记暂行条例》第二十二条的规定，决定对其申请的国有建设用地使用权及房屋所有权转移不予登记。廖爱君不服，于2019年12月30日向被告市政府申请行政复议，市政府于当天受理其行政复议申请，后经审查，于2020年2月28日延长行政复议审查期限，于2020年3月27日中止行政复议审查期限，于2020年7月6日恢复行政复议审查并于同日作出中府行复[2019]1710号行政复议决定，维持了市自然资源局作出的涉案不予登记决定，于2020年7月8日、17日将行政复议决定书分别送达廖爱君、市自然资源局。廖爱君仍不服，诉至本院，提出前述诉讼请求。另查明，2020年1月7日，市公安局向市自然资源局作出山公封通字[2020]00007号协助查封通知书，载明：根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百四十一条之规定，请求市自然资源局协助查封梁思彤等人被诈骗案中犯罪嫌疑人范志红的财物、文件，具体为登记在廖爱君名下的涉案房地产；查封时间从2020年1月7日起至2021年1月7日，解除查封之前对查封对象不予办理出售、转让、抵押等手续，并暂扣产权证件及将协助查封情况及时复市公安局。2020年5月29日，市自然资源局根据市公安局作出的山公解封通字[2020]00100号协助解除查封通知书，对涉案不动产解除了查封。又查明，2019年12月30日，珠海仲裁委员会受理了黄**根关于合同编号为0000280的产地产买卖及居间合同纠纷的仲裁申请。2020年4月20日，珠海仲裁委员会作出珠仲裁字（2019）第667号裁决书，裁决解除上述产地产买卖及居间合同，廖爱君于裁决作出之日起30日内向黄**根返还定金150万元、支付律师费2.63万元以及仲裁费79554元、财产保全费5000元。另外，该仲裁案件审理期间，黄**根于2019年12月30日向珠海仲裁委员会申请财产保全，请求对廖爱君名下价值相当于207.9万元的财产采取保全措施。同日，珠海仲裁委员会将保全申请书、担保材料等提交本院。本院经审查，于2020年1月3日作出（2019）粤2071财保215号民事裁定，裁定查封廖爱君名下的涉案房地产。2020年1月7日，涉案房地产被依法查封，市自然资源局进行了相关登记，涉案不动产的查封期限自2020年1月7日起至2023年1月6日。2020年8月7日，珠海仲裁委员会根据廖爱君的申请，将解除财产保全提请函等提交本院，本院于2020年8月13日作出（2019）粤2071财保215号之一民事裁定书，解除了对涉案不动产的保全措施。再查明，廖爱君请求赔偿的数额均依据珠海仲裁委员会作出的珠仲裁字（2019）第667号裁决书的裁决事项，计算项目和方法具体如下：150万元（裁决返还黄**根定金150万元）-100万元（黄**根已支付定金100万元）+2.63万元（裁决律师费）+79554元（裁决仲裁费）+5000元（裁决财产保全费）=610854元。廖爱君明确其已向黄**根支付完毕上述费用。庭审中，廖爱君陈述，其与范志红原是夫妻关系，双方于2019年6月18日到民政部门办理了离婚手续，并签订了离婚协议书，载明涉案房地产归廖爱君所有，该房地产剩余的银行按揭贷款由廖爱君负责偿还；涉案房地产原登记在他人名下，因范志红与案外人吴凡（同音）有资金往来，并通过其本人以个人名义向珠海市一间高利贷融资公司借款700多万元出借给吴凡，后吴凡不能偿还借款，就于2018年1月22日将涉案房地产以物抵债过户至其个人名下；由于其需要向中山市的一间融资公司借款162万元用以偿还黄**根因仲裁产生的相关费用，而其之前为向银行赎回涉案房地产已向同一家融资公司借取700多万元，因此，其于2020年7、8月左右应该融资公司的要求将涉案房产地过户至该融资公司指定的第三方名下。市自然资源局确认，涉案房地产目前已登记在他人名下。本院认为，根据《不动产登记暂行条例》第六条的规定，市自然资源局负责本行政区域内的不动产登记工作，具有对不动产的转移登记作出是否准予的职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，市政府对不服不动产不予登记决定的行政复议负有法定职责。本案中，根据原被告的诉辩意见，结合双方当事人举证质证情况以及庭审中陈述，可予认定廖爱君与黄**根于2019年12月11日向市自然资源局申请涉案不动产的转移登记，符合不动产登记的受理条件。市自然资源局之所以于2019年12月25日作出涉案不予登记决定，是基于公安机关向其局出具了建议函。由于涉案不动产涉及公安机关正在侦办的刑事案件，市自然资源局以廖爱君的涉案不动产在转移过程中存在法律、行政法规规定的不予登记的其他情形，遂决定不予登记，本院认为其是在公权与私权的利益发生冲突时，考虑了相关因素，对两者之间进行了价值判断和损害比例的衡量，并未违反合理行政的原则。虽然公安机关出具建议函在先，作出协助查封通知书在后，但两者所指向的标的物相同，所作行政行为产生的法律后果一致，更能体现当时对限制相关不动产办理转让及过户手续采取措施的紧迫性和必要性，而即使公安机关后来又作出了协助解除查封通知书，但刑事案件的调查过程和处理结果并非市自然资源局收到建议函之时可以预见和控制的范围，而且，涉案房地产先后于2020年5月29日、2020年8月13日分别应市公安局以及本院的要求解除查封后，目前已过户至他人名下，可见，市自然资源局对涉案房地产符合转移条件的情况下，在主观上并未对转移过程设置障碍。因此，本院认为市自然资源局于2019年12月25日根据《不动产登记暂行条例》第二十二条第（四）项的规定作出涉案不予登记决定，没有违反法律规定。市政府经受理、审查后，作出中府行复[2019]1710号行政复议决定，维持了市自然资源局作出的上述不予登记决定，程序合法，结果正确，并无不当。据此，廖爱君不具备《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定的请求行政赔偿的基本条件，其提出的行政赔偿请求，无事实和法律依据，本院不予支持。对于原告认为市政府在行政复议决定中未对其赔偿申请进行处理，属于漏裁申请事项的主张，本院认为，市政府已在行政复议决定中对市自然资源局作出的涉案不予登记决定的合法性进行了评价，该程序上的瑕疵并不影响涉案行政行为的定性，故对廖爱君的上述主张，本院亦不予支持。综上所述，廖爱君要求撤销市自然资源局于2019年12月25日作出的不予登记决定及市政府于2020年7月6日作出的中府行复[2019]1710号行政复议决定，并要求行政赔偿的诉讼请求，理据不充分，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下：驳回原告廖爱君的诉讼请求。案件受理费50元，由原告廖爱君负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于广东省中山市中级人民法院。审 判 长  朱婉芬人民陪审员  杜艳宏人民陪审员  简 聪二〇二〇年十二月二十三日书 记 员  叶晓桐黎金凤