湖南省张家界市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘08行初70号原告舒香妹，女，1946年8月9日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区。委托代理人罗忠亮。被告张家界市永定区人民政府，住所地湖南省张家界市永定区永定大道区治大院。法定代表人朱法栋，区长。委托代理人符启平，女，1975年8月22日出生，土家族，住张家界市永定区。第三人周四海，男，1970年8月17日出生，土家族，住湖南省张家界市永定区。委托代理人刘湘莲，女，1972年10月17日出生，土家族，系周四海妻子，住湖南省张家界市永定区。原告舒香妹诉被告张家界市永定区人民政府（以下简称永定区政府）及第三人周四海撤销行政复议决定一案，于2020年11月16日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2020年11月19日向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月18日公开开庭对本案进行了审理。原告舒香妹及其委托代理人罗忠亮，被告永定区政府的委托代理人符启平，第三人周四海到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告舒香妹诉称，1．被告在复议期间程序违法，没有将有利害关系的原告列为当事人，剥夺了原告的举证权及答辩权。2．被告认定事实错误，忽略了原告合法持有的1996年农村土地承包经营权证，该经营权证的四至是清晰的，且将涉案争议地包含其中，被告认定第三人持有的2018年下发的新证登记面积仅为0.38亩的非基本农田属于无争议地，歪曲客观事实，导致其作出的张定政复决［2020］12号行政复议决定错误。请求：1．撤销被告在2020年10月29日给原告送达的张家界市永定区人民政府张定政复决［2020］12号《行政复议决定书》的复议决定；2．本案诉讼费用由被告承担。原告舒香妹向本院提交如下证据：1、漆才云19**年《农村土地承包经营权证》；2、三家馆乡将军庙村委会《证明》；3、三家馆乡三家馆村委会《土地证明》；4、周国银张定林证字（2010）第021102721号《林权证》。证明目的：土地使用权是原告的，被告的行为损害了原告的土地承包经营权。被告永定区政府辩称，一、张定政复决［2020］12号行政复议决定书事实清楚，认定得当，法律适用正确，程序合法，依法应予维持。1.该案事实清楚。争议地位于三家馆乡三家馆村椿树湾地段，属于合并前原三村的交界处，地形较为复杂，该地系周四海长期执业。申请人、第三人均未发生争议。舒香妹之子漆小红在2018年取得《农村土地承包经营权证》，该证位于椿树湾0.91亩的土地东至、南至均与周建军土地相邻，而周建军的该块承包地东至又与周四海的土地相邻。周四海《农村土地承包经营权证》登记的涉案争议地面积0.38亩，该地四至中东至房屋（周建军房屋），南、西至林地，北至房屋（周建军房屋）。由此可见，争议地的界址已经由周建军、周四海、漆小红各自的《农村土地承包经营权证》确定，权属、四至明确。同时，舒香妹提交的漆才云的土地承包经营权证的四至，明显包含有除争议地之外的地方，与实际情况不符。2.复议程序合法。周四海对三家馆乡政府作出的《关于舒香妹与周四海土地权属纠纷处理意见书》不服，向永定区政府申请行政复议，区政府受理后依法审查，因案情复杂决定延期，延期通知已送达申请人、被申请人、舒香妹等人，查阅相关资料等得知该案实情，经审理后于2020年9月11日作出涉案《行政复议决定》，并于同日分别送达给申请人、被申请人，2020年10月29日舒香妹也领取涉案复议决定。3.复议决定认定得当，适用法律正确。对该户位于椿树湾的土地权属、四至已由新颁发的证进行明晰。三家馆乡政府作出的处理意见采信证据有误，事实认定错误。区政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，作出涉案决定。二、答辩人认为涉案复议决定书仅仅是撤销三家馆乡政府的处理决定，并未侵犯舒香妹的合法权益，舒香妹的起诉不符合行政复议法有权撤销的相关规定。三、区政府有权自行决定是否需要追加第三人，同时，该案行政复议期间，舒香妹基本上全程参加，也委托了代理人，一并实地查看争议现场，并未剥夺其任何权利。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告永定区政府提交证据如下：1、复议申请书、委托书、身份证、结婚证复印件，证明行政复议受理时间。2、申请人周四海申请行政复议提交的证据，证明申请人行政复议证据等。3、行政复议答复通知书及送达回证、答辩书、证据等，证明三家馆乡政府复议答辩情况。4、调查笔录，证明全春英（周建军之妻）了解情况。5、延期通知及送达回证，证明延期告知情况。6、照片，证明对争议现场实地查看情况。7、调查笔录，证明对争议地进行调查。8、土地证明等证据，证明舒香妹提交的证据情况。9、承包地经营权证登记表，证明舒香妹之子漆小红的土地承包情况。10、行政复议决定书、送达回证，证明复议决定书及送达情况。第三人周四海述称，1.张定政复决［2020］12号行政复议决定认定的事实完全正确。2.答辩人对争议地长期使用的事实不容否定。3.原告户2010年椿树湾7丘稻田的登记四至范围明显与事实不符，不能作为权属依据。4.2018年的土地登记已对争议地权属进行了明确，争议地属于答辩人的承包土地。综上，请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。第三人周四海向法庭提交如下证据：1、周四海2018年土地承包经营权证，证明2018年土地登记已经明确争议地属于周四海。2、1988年土地权属界限认定书，证明争议地处于三村交界处，地形复杂。3、漆才云20**年土地登记簿，证明根据舒香妹登记时的年龄推算，登记时间为2010年，登记了椿树湾7丘稻田，没有山地，四至范围超出了稻田的实际范围，涵盖了田埂与公路之间的周四海使用的菜园地、周四海使用的旱地、周志银使用的茶林地。4、纠纷地照片及示意图，证明争议地基本情况和周四海在争议地种植蔬菜的现状。原告舒香妹对被告永定区政府提交的证据质证意见如下：第一组证据中证据的真实性、合法性无异议，对复议申请书的证明目的有异议。第二组证据的三性及证明目的均有异议。第三组证据原告认为送达回证上没有原告相关回执，丧失基本知情权，答辩书的真实性无异议。第五组证据三性无异议。第六组证据真实性无异议，证明目的有异议。第七组证据三性有异议。第八组证据三性没有异议。第九组证据我们认为新证和老证重叠，属于无效的证。第十组证据对于三家馆乡政府和周四海收到时间的真实性无异议，我们收到的送达是问区政府要的，送达超过时间。第三人周四海对永定区政府提交的证据无异议。被告永定区政府对原告提交的证据质证如下：对土地承包证的三性无异议，但舒香妹的土地承包证还包含有周国银、周四海、周四海的土地。对于村民证明材料的三性有异议。第三人对原告提交证据的质证意见与永定区政府一致。第三人周四海提交证据与永定区政府提交的第二组证据一致，对其不再重复质证。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：原告提交的证据来源和形式合法，与本案有关联性，予以采信。被告提交的第二组证据中照片没有标注拍摄时间、拍摄地点和拍摄人情况，不符合证据法定形式，对其合法性不予认可，第四组证据调查笔录与本案没有关联性，对被告提交的其余证据的真实性、合法性和关联性予以认可。对第三人周四海提交的证据认证意见与对被告提交的第二组证据认证意见一致。经审理查明，舒香妹原系永定区三家馆乡棕桥湾村孙家湾组人，周四海原系永定区三家馆乡将军庙村周家组人。2016年5月26日，原三家馆村、将军庙村、棕桥湾村三村合并为现今的三家馆村，但二人所在的组别未变。涉案争议地位于三家馆乡三家馆村椿树湾地段，属于合并前原三村的交界处，地形较为复杂。舒香妹持有的1996年《农村土地承包经营权证》登记承包人为漆才云，即原告舒香妹的丈夫。该证记载漆才云一家承包土地9.7亩，承包地块4块，其中名称为“学校下椿树湾7丘”的地块面积为4.9亩，地类是水田，属于基本农田，地块四至为东至公路，西至李法茶榔，南至公路，北至黄二毛地，承包期限为1996年1月1日至2025年12月31日。涉案争议地位于该证登记地块“学校下椿树湾7丘”的四至界线范围内。舒香妹与周四海因学校下椿树湾土地使用权长期存在纠纷，舒香妹向永定区三家馆乡人民政府申请确权。2019年8月29日，永定区三家馆乡人民政府作出《土地权属纠纷处理意见书》，建议该土地属于舒香妹。2020年5月19日，永定区三家馆乡人民政府作出《关于舒香妹与周四海土地权属纠纷处理意见书》，认定争议地属于舒香妹。周四海对该处理意见不服，向永定区政府申请行政复议。永定区政府经复议后认为，舒香妹提交的1996年《漆才云农村土地承包经营权证》的四邻界线包含争议地，但该证四邻界线明显与事实不符，2018年永定区进行农村承包土地确权时颁发的《漆小红农村土地承包经营权证》对该户位于椿树湾的土地权属、四至已由新颁发的证进行明晰。争议地的界址已经由周四海、周建军、漆小红各自的《农村土地承包经营权证》确定，三方权属明确，三家馆乡人民政府作出的《关于舒香妹与周四海土地权属纠纷处理意见书》采信的证据有误，事实认定错误，遂于2020年9月11日作出张定政复决［2020］12号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，决定：一、撤销三家馆乡人民政府作出的《关于舒香妹与周四海土地权属纠纷处理意见书》；二、争议地权属明确，不再另行确认。该复议决定书于2020年10月29日送达给舒香妹。舒香妹对永定区政府的复议决定不服，向本院起诉。另查明，漆小红系舒香妹之子，以其作为承包人（舒香妹作为其家庭成员之一）已经在2018年重新取得《农村土地承包经营权证》，该证位于椿树湾0.91亩的土地（地块编码4308022012070741868）东至、南至均与周建军《农村土地承包经营权证》（地块编码4308022012072701807）土地相邻，而周建军的该块承包地东至又与周四海的土地相邻。周四海的《农村土地承包经营权证》（地块编码4308022012072401792）的涉案争议地面积0.38亩，该地四至中东至房屋（周建军房屋），南、西至林地，北至房屋（周建军房屋），未与漆小红的承包地相邻。本院认为，本案争议的焦点问题是本案属于农村土地承包经营纠纷还是土地权属纠纷。《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一款规定,土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款规定，农村土地承包经营纠纷包括因确认和侵害农村土地承包经营权发生的纠纷。《土地权属争议调查处理办法》第十四条第（四）项规定，农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件受理。根据前述规定，当事人之间因确认和侵害农村土地承包经营权发生的纠纷属于农村土地承包经营纠纷。对于农村土地承包经营纠纷而言,当事人可以通过协商、调解、申请仲裁或提起民事诉讼等途径解决。农村土地承包经营纠纷区别于土地权属争议案件，人民政府只能进行调解，无权作出处理决定。本案中，从当事人提交的证据及查明的事实来看，涉案争议地椿树湾地段包含在原告舒香妹丈夫漆才云19**年《农村土地承包经营权证》登记地块“学校下椿树湾7丘”的四至界线范围内。2018年，永定区政府在进行农村土地承包确权时，给漆小红（舒香妹之子）和周四海颁发的《农村土地承包经营权证》均包含有争议地。两人的《农村土地承包经营权证》关于涉案争议地的登记四至明确，不存在交叉、重叠部分。因此，舒香妹与周四海之间关于涉案土地的争议不属于土地权属争议，而是因确认和侵害农村土地承包经营权产生的农村土地承包经营纠纷，三家馆乡人民政府和被告永定区政府均无权对涉案争议地的权属作出处理。综上，被告永定区政府于2020年9月11日作出的张定政复决［2020］12号《行政复议决定书》超越职权，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项规定，判决如下：撤销张家界市永定区人民政府作出的张定政复决［2020］12号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告张家界市永定区人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  阳勇审 判 员  崔钦人民陪审员  郭杰二〇二〇年十二月三十日法官助理罗佳峰书记员曾覃韬附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。