西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2020)陕71行终1458号 上诉人(原审原告)任建志，男，XXXX年XX月XX日出生，公民身份号码XXXXXXXXXX********，汉族，住西安市碑林区。 委托代理人刘兴鲁,陕西尚文律师事务所律师。 委托代理人曹斯琪,陕西尚文律师事务所实习律师。 被上诉人(原审被告)西安市自然资源和规划局，住所地西安市未央区楼。 负责人冯涛，局长。 委托代理人姬武平，工作人员。 委托代理人张晗，陕西云德律师事务所律师。 原审第三人西安市长安区王莽街道清水头村村民委员会，住所地陕西省西安市长安区。 负责人李军，村党支部副书记。 上诉人任建志因与被上诉人西安市自然资源和规划局、原审第三人西安市长安区王莽街道清水头村村民委员会（下称清水头村村委会）土地行政处罚一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初1199号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审理查明以下事实，2010年6月22日，清北村（现第三人清水头村）四组（甲方）与清北村委会（乙方）签订《租地合同》，约定由乙方租用甲方农场：“一、租用时间70年，每亩租金为人民币肆万元整。二、付款方式，合同签订后乙方预付给甲方拾万元整，待建设完工后丈量面积出来一次性付清......”2013年8月23日，XX村XX组（甲方）与清北村委会（乙方）签订《合同书》，约定：“1、甲方给乙方提供土地2亩，学校东厕所用地0.3亩。2、租地时间由2013年9月1日至2083年9月1日，共计70年。3、乙方给甲方一次性付清70年租金，每亩40000元，共计玖万贰仟元整（92000元）......”2015年7月15日，清北村四组（甲方）与清北村委会（乙方）签订《租地合同补充协议》，对双方于2010年6月22日签订的《土地租赁合同》进一步完善，约定：“1.租用土地地点：清北村四组农场。2.租用面积：7.5亩。3.租用期限:2010年6月22日-2080年6月21日，70年......”后长安区XX街XX村委会（甲方）分别与西安市长安区细柳古建筑公司（乙方）、西安市长安建筑开发集团公司（乙方）签订《建设工程施工合同》，约定甲方将位于清北村的王莽农家乐工程发包给乙方施工。该工程房屋建好后，XX街XX村委会（甲方）与刘某乙（乙方）签订《房屋出租合同》，约定XX组坐南向北第8号房屋使用权出租给乙方，租赁期限70年，甲方及其法定代表人李某某、乙方刘某乙及其代理人刘某甲均在该合同上盖章、签字。2014年12月11日，长安区XX乡XX村委会出具《证明》，内容为：“兹证明长安区XX乡XX村XX号房屋（东临福林居），长期租赁（70年）给刘某甲同志，刘某甲现已向村委会缴纳了全部租金。经村委会研究同意，现将刘某甲上述房屋转租给任建志同志长期租赁使用（70年租期）。”同日，出具有收款人为刘某甲的收条，内容为：“今收到任建志支付的位于XX村XX号房屋转让费柒拾万元整，其中包括70年租金。（之前费用均已结清，不存在任何经济纠纷）。”2018年9月4日、9月20日，西安市自然资源和规划局工作人员对李某某先后进行两次询问并制作询问笔录，在笔录中李某某称其于2002年1月至2018年5月在XX村XX村主任，XX村XX号召于2009年建第一批农家乐共13院，东边第1院是0.4亩，其余12院每亩占地0.37亩，2010年建第二批农家乐共6院，每院0.5亩，2012年至2013年建第三批农家乐共6院，每院0.5亩，XX村XX组土地，第二批占用村集体土地，第三批有3院占用村集体土地，XX村XX组土地，建设农家乐建设前南边13院是场面地，北边十院是西康一线遗留下的硬化地面，西边3院是荒地，以上前后共建25院农家乐，共10.84亩，由清北村出资建设，均已建成3间2层带院子的楼房，中间于2005年修了180米长、7米宽的硬化路面，该25院农家乐全部用于出租，各户收取的租金全部用于前期建房，建设农家乐未经土地及相关部门审批。2018年9月20日，西安市XX街XX村村书记徐养正进行调查询问并制作调查询问笔录，在笔录中徐养正称1999年12月至2018年4月担任王莽街办清北村村书记，2018年4月份清北村和清南村合并，名称变更为清水头村，其随后担任清水头村村书记，原清北村农家乐从2010年9月份开始至2014年3月建设完毕，已全部对外出租，占地面积每户约0.4亩左右，第一次建设时间为2010年9月，共建设12院农家乐，占用的是村实验站的约1.5亩地及清北村四组的约4亩地，分别与12户群众签订房屋合租合同，租期70年，每户租金共38万至47.5万元不等，这12户从东往西排分别是张XX、徐XX、刘XX、白XX、晁XX、张XX、刘某乙、杨XX、杨XX、杨XX、沈XX、卓XX，其中徐XX、杨XX、杨XX是该村村民；第二次建设在2011年9月，占用的村集体土地，租给了王某某；第三次建设在2012年12月，共建农家乐6院，每院面积0.5亩左右，占用村集体土地，从东往西租给刘XX、李XX、李XX、杨XX、焦XX、李XX6人；第四次建设在2013年9月16日，共建农家乐3户，每院面积0.5亩左右，占用的村集体土地，从北往南依次租给张XX、巩XX、冯XX；第五次建设在2014年3月，共建农家乐3院，每户面积0.5亩左右，占用的村集体土地，从东往西依次租给牛XX、牛XX、陈XX，村委会建农家乐有区政府下发的文件，收取的租金一部分用于建筑工程款，污水管总整治及村基础设施建设，未经土地主管部门批准。2018年10月1日，西安市XX街XX村村主任李刚进行调查询问并制作调查询问笔录，在笔录中李XX称清北村建农家乐共25院，已全部出租。2019年11月19日，西安市自然资源和规划局工作人员对刘某甲进行调查询问并制作调查询问笔录，在笔录中刘某甲称刘某乙是其兄长，刘某乙于2010年和清北村签订的合同是委托其办理的，位置南排从东往西数第八家，总面积0.378亩，70年租金共肆拾万元（具体内容以合同为准），占用的XX村XX组的地，占地类型为农场（以土地利用规划图为准），房屋现已建成三间二层楼房，围墙已圈，门口部分绿地，因刘某乙儿子不愿经营一直闲置，后将该房屋转让给任建志经营，未签订转让协议，但有2014年12月11日村委会的证明及其收任建志转让费柒拾万元的收条证明。同日，西安市自然资源和规划局工作人员对任建志进行调查询问并制作调查询问笔录，在笔录中任建志称其从刘某甲处租赁涉案房屋用于经营农家乐，未签订合同，仅口头约定，但有2014年12月11日村委会的证明及其收任建志转让费柒拾万元的收条证明，房屋位于清北村南排农家乐从东往西第八家，转租时为三间二层楼房，围墙门楼已围建成，占地面积约0.38亩，门口的绿化和砖铺地面面积约40平方米，除租金外每年给村上缴纳水费和垃圾费伍佰元整。2019年9月16日，西安市自然资源和规划局委托XX街XX村农家乐进行现场勘查并制作《XX街XX园农家乐范围及地上建筑物面积示意图》，图中显示：“总占地面积9636.99平方米，合14.455亩，其中含建筑占地面积7848.89平方米，合11.773亩，空地占地面积1788.1平方米，合2.682亩。”2019年9月24日，西安市XX街XX村任建志租赁的农家乐进行现场勘查并制作《土地案件现场勘查平面图》及《现场勘查笔录》，《土地案件现场勘查平面图》中显示地址为东至张妮、南至地、北至路，总面积0.384亩，绿化砖铺42.98㎡，任建志在《土地案件现场勘查平面图》当事人处签字、按捺。《现场勘查笔录》的中的勘测内容为原王莽清北村建25院房屋，勘测情况为“现场位于XX街XX村村北，已建25院房屋，每院房屋约0.3至0.6亩不等，分为南排13院、北排9院，西边3院，每院房屋前为绿化及砖铺地面。”2019年12月5日，西安市XX村委会未经批准非法占地正式立案查处，2019年12月24日，西安市自然资源和规划局召开会议进行审理。2019年12月25日，西安市XX村委会及任建志作出并邮寄送达了《土地行政处罚告知书》及《土地行政处罚听证告知书》，告知拟处罚内容及其享有的陈述、申辩和听证的权利，清水头村村委会及任建志均未在指定期限内申请听证。2019年12月31日，西安市XX村委会作出市国土监字（2019）9-192号《土地行政处罚决定书》，认定：“2010年9月，XX街道XX村委XX村XX组土地建房，现已建成12院房屋及砖铺地面。2011年9月，该村委会占用集体土地建房，现已建成1院房屋及砖铺地面。2012年12月，该村委会占用集体土地建房，现已建成6院房屋及砖铺地面。2013年9月，该XX村XX组土地建房，现已建成3院房屋及砖铺地面。2014年3月，该村委会占用集体土地建房，现已建成3院房屋及砖铺地面。2010年9月20日，该村委会与刘某乙签订房屋出租合同，合同面积0.378亩。租期70年，租金共计400000元。经实际勘测该房屋占地0.384亩，门前砖铺地面占地0.064亩。2014年12月11日，XX街XX村委会同意并证明，刘某乙将该房屋转租给任建志，转让费共700000元整。依据长安区王莽街办土地利用总体规划图（2006-2020年）调整完善，任建志所租房屋土地为村镇建设用地区。此行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三之规定，属非法占地。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，决定处罚如下：没收王莽街道清水头村村民委员会在非法占地上建设的任建志使用的1院房屋和砖铺地面及其他设施。”任建志为该《土地行政处罚决定书》载明的第三人。西安市自然资源和规划局将上述《土地行政处罚决定书》向任建志及清水头村村委会邮寄送达，任建志及清水头村村委会于2020年1月2日签收。任建志对该《行政处罚决定书》不服，诉至西安铁路运输法院。 原审法院认为，该案的争议焦点是：1.原告主体资格是否适格；2.西安市自然资源和规划局作出的市国土监字（2019）9-192号土地行政处罚决定是否合法。关于第一个争议焦点，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”本案中，任建志租赁清水头村村委会建设的房屋，其享有对涉案房屋的使用权，西安市自然资源和规划局作出的涉案行政处罚决定将本案任建志列为该行政处罚案件的第三人，向其送达了《土地行政处罚告知书》、《土地行政处罚听证告知书》等，并在涉案土地行政处罚决定中明确载明其没收的是“任建志使用的1院房屋和砖铺地面及其他设施”，可见西安市自然资源和规划局将任建志作为行政程序中的第三人，认可其对涉案房屋具有使用权。因涉案房屋被处罚予以没收，任建志的房屋使用权无法实现，根据上述法律及司法解释的规定，任建志与涉案土地行政处罚决定有利害关系，具有本案的原告主体资格。关于第二个争议焦点，首先，因西安市自然资源和规划局作出涉案行政处罚决定行为发生在2019年，故应当适用当时有效的2004年8月28日修改施行的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称原《中华人民共和国土地管理法》）。原《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”本案中，西安市自然资源和规划局作为西安市人民政府土地行政主管部门，对西安市辖区内违反土地管理法律、法规的行为，具有进行监督检查、作出相应处罚的法定职责。其次，原《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《国土资源违法行为查处工作规程》9.2.3规定：“判定违法用地是否符合土地利用总体规划，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）套合比对、对照，将项目名称与土地利用总体规划文本对照。与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合对比，违法用地位于规划城乡建设用地区域的，应当判定为符合土地利用总体规划......”本案中，清水头村村委会未经批准，非法占用该村组集体土地建房，并出租给他人经营农家乐，西安市自然资源和规划局经套合《王莽街道土地利用总体规划图（局部）调整完善（2006-2020年）》，认定涉案土地为村镇建设用地，符合土地利用总体规划，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定作出涉案行政处罚决定并无不当。关于任建志主张涉案农家乐项目审批得到长安区政府依法审批和大力支持，长安区政府有权批准、办理和审批该涉案房屋的全部手续，根据长农建发（2013）2号文件,可以明确看出案涉建设用地及房屋建设手续已在区政府的要求下审批完成的意见，无法律依据，《中华人民共和国土地管理法》明确规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，XX镇XX村XX乡（镇）村公共设施和公益事业建设的证据，依法不予采信。关于任建志主张其签订房屋租赁协议后，对该房屋进行全面的装修、改造，涉案行政处罚决定书对任建志的装修、改造共同罚没，严重侵犯了任建志的合法权益的意见，任建志可依据其签订的《房屋出租合同》通过其他渠道另行主张权利，保护自己的合法权益。第三，结合本案查明事实及相关证据，西安市自然资源和规划局作出涉案处罚决定经过了立案调查、现场勘测、调查询问、处罚及听证告知、作出处罚决定并依法送达等法定程序，保证了处罚相对人的陈述、申辩、听证等重要程序性权利，并在法定期限内作出并送达了行政处罚决定，程序合法。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回任建志的诉讼请求。 任建志不服一审判决上诉称，一、一审法院认定事实不清。一审法院认为被上诉人西安市自然资源和规划局经过了立案调查、现场勘测、调查询问、处罚及听证告知、举行听证、作出处罚决定并依法送达等法定程序之后，作出市国土监字(2019)9-192号《土地行政处罚决定书》即合法，然而案涉行政处罚的程序合法并不一定意味着其内容毫无瑕疵。正相反，案涉行政处罚的被处罚单位为长安区王莽街道清水头村村民委员会，其处罚决定中被上诉人没收的标的为案涉房屋、房屋外的砖铺地面及房屋内其他设施，但被上诉人在作该行政处罚决定时却并未调查清楚，案涉房屋并非毛坯房，而是已经上诉人任建志精心装修过的精装房，该房屋内地板、墙壁等装饰装修以及添附物所有权人为上诉人任建志，且该装饰装修及添附已无法与案涉房屋分割，但被上诉人在作案涉行政处罚决定时却并未对房屋内的装饰装修及添附物所有权调查清楚，就将案涉房屋作出处罚决定，导致上诉人任建志合法所有的案涉房屋内的装饰装修及添附被一并处置，上诉人任建志的合法权益遭到侵害。综上，案涉行政处罚有瑕疵，行政处罚决定中没收了并非属于被处罚单位的财物。一审法院在审理中没有查明此事实，也未对行政处罚中房屋内的装饰装修及添附的所有权予以确认，属认定事实不清。二、一审适用法律错误。一审法院根据2004年8月28日修改实施的《土地管理法》第七十六之规定，认为被上诉人作出的市国土监字(2019)9-192号《土地行政处罚决定书》合法有效。但无论上诉人任建志或本案第三人均可证明，案涉房屋内的装饰装修及添附均为案涉房屋XX村委XX会所签订的《房屋租赁合同》进行的装修装饰以及添附，其所有权为上诉人任建志所有。根据《宪法》第十三条之规定“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。”本案中，上诉人任建志为案涉房屋进行了装修与添附，不能因案涉房屋为违章建筑就认定其装修与添附不是上诉人任建志的合法私有财产。因此，被上诉人无权处置上诉人任建志的合法财产，被上诉人所作市国土监字(2019)9-192号《土地行政处罚决定书》有瑕疵，应责令其撤销。请求二审法院：撤销一审判决，依法改判被上诉人撤销市国土监字（2019）9-192号《土地行政处罚决定书》。 被上诉人西安市自然资源和规划局答辩称，一审法院查明事实清楚，证据确凿，程序合法，依法应予驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人清水头村村委会在二审中未陈述意见。 本院经审理查明的事实与一审判决查明的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，本案的焦点问题是：被上诉人西安市自然资源和规划局作出的市国土监字（2019）9-192号《土地行政处罚决定书》是否合法。 原《中华人民共和国土地管理法》第七十一条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门在监督检查工作中发现土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，应当依法给予行政处罚。根据上述法律的规定，被上诉人西安市自然资源和规划局作为县级以上人民政府的土地行政主管部门，对辖区内发生的违反土地管理法律、法规的行为，具有作出相应土地行政处罚的法定职权。 土地行政处罚应以事实为依据，经过法定程序，并与违反土地管理行为的性质、情节相当。原《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。该法第五十九条规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设，XX庄XX镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。根据上述规定，农村集体经济组织需要用地进行建设，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并按照土地管理法的规定办理审批手续。本案中，原审第三人清水头村村委会未经批准，非法占用该村组集体土地建房，并出租给他人经营农家乐，违反上述法律规定，违法事实清楚。被上诉人西安市自然资源和规划局在经过了立案审查、勘测勘察、调查询问、处罚告知、听证告知等法定程序的情况下，在法定期限内作出了案涉《土地行政处罚决定书》，并依法进行了送达，该《土地行政处罚决定书》事实清楚，证据确凿，程序合法，处罚内容亦符合相关法律、法规的规定。据此，原审法院对任建志的诉讼请求不予支持于法有据、并无明显不当。关于上诉人任建志提出其对案涉房屋进行了装饰、装修及添附，案涉的处罚决定致其合法权益遭受侵害的上诉主张。经查，上诉人与原审第三人在案涉房屋上签订了《房屋出租合同》，系其与原审第三人之间的民事争议，上诉人可通过其他渠道予以主张。 综上，上诉人任建志的上诉主张因理据不足，故本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人任建志负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 朱爱琳 审 判 员 王 方 审 判 员 周玲玲 二〇二〇年十二月十日 法官助理 李阳雨 书 记 员 陈 萌 1