山西省高级人民法院行政裁定书（2020）晋行申337号再审申请人（一审第三人、二审上诉人）王今，女，汉族，1964年1月31日出生，住太原市迎泽区。委托代理人李晶，山西华炬律师事务所律师。委托代理人申芬祥，山西华炬律师事务所律师。被申请人（一审原告、二审被上诉人）太原金世纪外国语实验学校，住所地太原市小店区。负责人王晓峰，董事长。被申请人（一审被告、二审上诉人）太原市教育局，住所地太原市杏花岭区新建路**。法定代表人梁宏宇，局长。被申请人（原审被告）山西省教育厅，，住所地太原市万柏林区滨河西路南段**法定代表人吴俊清，厅长。再审申请人王今因太原金世纪外国语实验学校诉太原市教育局、山西省教育厅行政许可撤销一案，不服太原市中级人民法院（2020）晋01行终18号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。原审查明，2009年6月22日，太原市迎泽区民政局为太原金世纪外国语学校颁发迎民证字第010116号《民办非企业单位登记证书》，法定代表人为王今。2016年6月2日，太原市教育局并教民成字（2016）5号文件，同意校名由“太原金世纪外国语学校”变更为“太原金世纪外国语实验学校”。2016年12月19日，被告太原市教育局为更名后的太原金世纪外国语实验学校颁发了《民办学校办学许可证》，该《民办学校办学许可证》载明校长和举办者为王今，2016年和2017年年检合格。2017年5月11日太原金世纪外国语实验学校召开董事会形成决议同意将法定代表人和举办者由王今变更为王晓峰，2017年5月18日，王今与王晓峰共同向太原市教育局提交了《民办学校变更举办者申请报告》。2017年5月22日，二人在太原市城南公证处对上述《民办学校举办者申请报告》上的签名、指印进行了公证。2017年5月25日在《山西日报》上对太原金世纪外国语实验学校法定代表人和举办者变更事项予以登报声明。被告太原市教育局在收到王今和王晓峰的申请后一直未作出决定，2018年5月28日，原告向山西省教育厅申请行政复议，请求确认太原市教育局不履行法定职责违法，并责令太原市教育局限期核准变更举办者。2018年7月9日，山西省教育厅作出晋教行复决字（2018）1号《行政复议决定书》（以下简称1号《复议决定书》），责令太原市教育局在接到决定书之日起20个工作日内对原告提出变更举办者的申请依法履行职责。2018年8月2日，太原市教育局作出并教民成函（2018）16号《不予核准变更学校举办者决定书》（以下简称16号《不予变更决定书》），原告不服申请行政复议，9月30日被告山西省教育厅作出晋教行复决字（2018）2号《山西省教育厅行政复议决定书》（以下简称2号《复议决定书》），维持了被告太原市教育局的16号《不予变更决定书》。另查明，山西诚帮会计师事务所有限公司接受原告的委托，于2017年6月5日出具晋诚帮综审（2017）0175号《太原金世纪外国语实验学校原法定代表人王今离任审计报告》，山西嘉钰乔资产评估事务所接受原告的委托，于2017年6月2日出具晋嘉钰乔评报字（2017）第0016号《太原金世纪外国语实验学校拟核实资产价值所涉及的固定资产项目评估报告摘要》。山西泽华会计事务所接受被告太原市教育局的委托，于2018年7月31日出具晋泽华咨询（2018）0001号《关于“太原金世纪外国语实验学校变更举办者提交资料是否可作为财务清算报告使用”事项的意见书》，山西中联智昊会计师事务所有限公司接受被告太原市教育局的委托，于2018年7月27日出具《关于太原金世纪外国语实验学校财务清算报告事项的专项意见书》。杏花岭区人民法院一审认为，关于原告太原金世纪外国语实验学校是否具有本案诉讼主体资格的问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中被告太原市教育局作出的16号《不予变更决定书》和被告山西省教育厅作出的2号《复议决定书》均是针对太原金世纪外国语实验学校作出的，太原金世纪外国语实验学校作为二被告行政行为的相对人，具备行政诉讼主体资格。关于程序是否合法的问题，《中华人民共和国行政许可法》（以下简称《行政许可法》）第二条规定，本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。本案中被告太原市教育局具有核准民办学校举办者变更的法定职责，原告作为申请人向被告太原市教育局提出变更举办者申请，被告准予或者不准予核准的行为系行政许可行为，应当适用《行政许可法》的相关规定，《行政许可法》第四章第一节对行政许可的申请与受理程序进行了明确规定，第四章第二节对行政许可的审查与决定程序进行了明确规定，第四章第三节对行政许可的期限进行了明确规定，而被告太原市教育局在接到原告的举办者变更申请后，未按法律规定依法作出受理，未按法律规定依法告知利害关系人，未按法律规定依法让申请人和利害关系人进行陈述和申辩，未按法律规定依法听取申请人和利害关系人的意见，未按法律规定在法定期限内作出决定，明显违反法定程序。关于财务清算的问题，原告向被告太原市教育局提供了两份会计事务所出具的报告，被告太原市教育局委托另外两家会计事务所对原告提供的报告进行了专项意见咨询，认为原告出具的报告不具备适当性，在被告太原市教育局未明确财务清算的机构、依据、标准、程序、范围等事项的前提下，被告太原市教育局径直采用自己委托的会计事务所出具的咨询意见，有违《行政许可法》应当遵循的公开公平公正原则。鉴于核准民办学校举办者变更系被告太原市教育局的法定职责，且具有严格的法定程序，法院不宜直接责令变更。综上，被告太原市教育局作出的16号《不予变更决定书》违反法定程序，主要证据不足，依法应予撤销。被告山西省教育厅作出的2号《行政复议决定书》同样证据不足，依法也应予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项、第七十九条的规定，判决如下：一、撤销被告太原市教育局2018年8月2日作出的并教民成函（2018）16号《不予核准变更学校举办者决定书》；二、撤销被告山西省教育厅2018年9月30日作出晋教行复决字（2018）2号《山西省教育厅行政复议决定书》；三、责令被告太原市教育局于判决书生效之日起20日内对原告太原金世纪外国语实验学校申请变更举办者一事受理并重新作出行政行为。太原市中级人民法院二审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。本案被诉行政行为为太原市教育局于2018年8月2日向太原金世纪外国语实验学校作出的16号《不予变更决定书》以及山西省教育厅于2018年9月30日作出的2号《复议决定书》。案涉行政行为的相对人是太原金世纪外国语实验学校，其以太原市教育局、山西省教育厅为被告提起本案诉讼，具有本案原告行政诉讼主体资格。根据《中华人民共和国民办教育促进法》的规定，上诉人太原市教育局作为太原市教育行政管理部门，具有核准民办学校举办者变更的法定职权。又根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款的规定，山西省教育厅作为太原市教育局的上级主管部门，对不服太原市教育局作出的行政行为提出复议申请的行为有权作出复议决定。教育行政部门实施行政许可，应当严格遵守行政许可法的规定。《中华人民共和国行政许可法》第四条规定，设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第三十二条第二款规定，行政机关受理或者不予受理行政许可申请，应当出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。第三十六条规定，行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。《实施教育行政许可若干规定》第十条规定，教育行政部门接到行政许可申请后，应当按照以下规定进行是否受理的审查：（一）申请事项是否依法需要取得行政许可；（二）申请事项是否属于本机关职权范围；（三）申请人是否具有不得提出行政许可申请的情形；（四）申请人是否提交了法律、法规、规章规定的申请材料；（五）申请人提供的申请材料是否齐全和符合法定形式。第十一条规定，教育行政部门受理或者不予受理行政许可申请，应当自收到符合法定形式的全部行政许可申请材料后5日内，出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证。申请材料不齐全或者不符合法定形式的，自收到全部补正申请材料之日起计算；行政机关未告知申请人需要补正的，自收到申请材料之日起计算。第十七条规定，对于属于听证范围的行政许可事项，经告知后申请人或利害关系人提出听证申请的，教育行政部门应当指派审查该行政许可申请的工作人员以外的人员担任听证主持人组织听证。本案中，被上诉人于2017年5月18日向太原市教育局提交了《民办学校变更举办者申请报告》，太原市教育局在收到申请后一直未作出决定，2018年5月28日，被上诉人向山西省教育厅申请行政复议，山西省教育厅于2018年7月9日作出1号《复议决定书》，责令太原市教育局在接到决定书之日起20个工作日内对申请人提出的变更举办者申请依法履行职责。2018年8月2日，太原市教育局作出16号《不予变更决定书》。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。太原市教育局未提交相应证据证明其按照前述法律、法规规定的内容对被上诉人提交的《民办学校变更举办者申请报告》进行受理、审查，亦未出具加盖本行政机关专用印章和注明日期的书面凭证，未依法告知利害关系人，未依法听取申请人、利害关系人的意见，剥夺了申请人、利害关系人的陈述和申辩权。故太原市教育局作出的16号《不予变更决定书》主要证据不足，违反了行政许可的法定程序。至于是否应当核准民办学校变更举办者，应由太原市教育局依照法定程序进行审查。山西省教育厅作出2号《复议决定书》未对太原市教育局作出的行政行为中存在的问题予以纠正，即维持了太原市教育局的16号《不予变更决定书》，亦存在认定事实不清的问题，其作出的行政复议决定书亦应一并撤销。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。上诉人太原市教育局、上诉人王今提出的上诉理由均不能成立，其上诉请求该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。王今申请再审称，（一）原判决违反法律规定的诉讼程序，对不应立案审理的案件进行了立案审理。（二）原判决认定事实不清，对案件主要事实未予认定。1、王今在太原市教育局对变更举办者行政许可申请受理前，已经多次，以多种形式向太原市教育局提出撤回变更申请，原判决对该重要事实未进行认定。2、对太原市教育局、山西省教育厅提起行政诉讼不是太原金世纪外国语实验学校真实意思表示，原判决未予审查认定。（三）原判决适用法律确有错误。1、一审法院作出、二审法院维持“责令太原市教育局对太原金世纪外国语实验学校申请变更举办者一事受理并重新作出行政行为”的判决适用法律错误。2、太原市教育局作出的《不予核准变更学校举办者决定书》，虽存在程序瑕疵，但未造成违法变更的后果，对太原金世纪外国语实验学校权利未产生不利影响，一审作出予以撤销，二审对一审结果予以维持的判决适用法律错误。综上，再审申请人的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）（四）（五）项的规定，请求高级人民法院对本案进行再审，并依法改判。本院经审查认为，本案被诉的《不予变更决定书》系被申请人太原市教育局针对太原金世纪外国语实验学校作出的具体行政行为，太原金世纪外国语实验学校作为相对人提起行政诉讼当然具有原告主体资格。申请人主张太原金世纪外国语学校在2016年6月核准变更为“太原金世纪外国语实验学校”后，太原市教育局核准备案的学校法定代表人、校长及举办者均为王今。王晓峰不能代表学校提起行政诉讼。但是，根据原审在案证据以及查明的事实，太原金世纪外国语实验学校已经通过学校章程规定的议决程序将学校的法定代表人变更为王晓峰，只是如学校名称的变更一样尚未办理变更登记，但其已经具有法定代表人的权利，可以代表学校提起诉讼。申请人关于原判决违反法律规定的诉讼程序，对不应立案审理的案件进行立案审理的主张，依法不能成立，本院不予支持。另外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第二款关于“人民法院判决第三人承担义务或者减损第三人权益的，第三人有权依法提起上诉”的规定，原审判决只是因为被诉《不予变更决定书》程序违法而予以撤销，并不涉及实体内容，也没有判决原审第三人即再审申请人王今承担义务或者减损其权益，原二审将其一并列为上诉人不当，本院予以指正。同理，申请人作为不承担义务或者减损权益的原审第三人，当然也不能申请再审。申请人的权利完全可以在被申请人太原市教育局重新启动的核准程序中通过行使发表意见权和申辩权进行维护，提起本案再审没有必要。其关于曾经多次申请撤回变更举办人申请的主张，并不是被申请人作出被诉《不予变更决定书》的理由，也没有在行政程序和原审程序中得到确认，如果其有证据证明被申请人太原市教育局确实收到其撤回申请，也可以在被申请人太原市教育局重新启动的核准程序中主张。申请人以此为由认为原判认定事实不清，适用法律法规确有错误的主张依法不能成立。综上，王今的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回王今的再审申请。审判长 魏晓俊审判员 石春英审判员 闫成先二○二○年十二月十一日法官助理 闫玥玥书记员 谢 茹