西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2020)陕71行终1457号 上诉人(原审被告)西安市经济技术开发区管理委员会。住所地西安市未央区。 法定代表人钱虎威，主任。 委托代理人朱振，工作人员。 委托代理人祁云，北京金诚同达（西安）律师事务所律师。 被上诉人(原审原告)尚朝勃，男，XXXX年XX月XX日出生，居民身份证号码XXXXXXXXXX********，汉族，住西安市高陵区。 委托代理人陆小群，北京冠领律师事务所律师。 原审被告西安市高陵区姬家街道办事处。住所地西安市经开区。 法定代表人冯永，主任。 委托代理人王冬，工作人员。 委托代理人张旭峰，陕西渭朴律师事务所律师。 上诉人西安市经济技术开发区管理委员会（下称经开区管委会）因与被上诉人尚朝勃、原审被告西安市高陵区姬家街道办事处（下称姬家街办）其他行政行为一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初1331号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审法院经审理查明以下事实：尚朝勃系西安市高陵区XX街XX城XX村**的村民，在该村拥有宅基地。2020年4月17日，西安市高陵区姬家街道办事处、西安经济技术开发区管理委员会自然资源和规划泾渭新城局联合作出《关于尚XX违法占地行为的认定意见》，主要内容为“尚XX：经调查核实，你户使用的宅基地证载面积为2**平方米，实际占地面积为362.92平方米，超出证载面积162.92平方米。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条之规定，超出面积及相应建筑属于违法占地建设行为，请接到该认定意见后，于10日内自行拆除违法占地上的建筑物，退还违法超占土地，否则，将按程序予以强制拆除。”同日，上述两单位又作出《关于依法对违法违规建筑进行拆除的通告》，内容为：“尚XX（儿子尚朝勃）：经核查，你位于XX城XX村XX组一处宅基地，根据《高陵县人民政府关于确定村民宅基地标准面积的规定》高政发（1991）102号，此宅基地建房标准面积200平方米，现建设占地面积362.92平方米。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条之规定，超过省、自治区、直辖市规定的额标准，多占的土地以非法占用土地论处。依法对你非法建设的建筑物及构筑物进行拆除，现就依法拆除事项通告如下：一、责令你在接到本通告之日起5日内自行拆除违法建（构）筑物以及其他设施。二、逾期未拆除的，经开区、高陵区XX组XX城管、资源规划及姬家街办等部门联合执法，予以强制拆除清理，费用由违法当事人承担……”并向尚朝勃进行了直接送达。2020年4月29日，西安市经济技术开发区管理委员会组织相关部门对全部建筑物进行了拆除。另查明，2017年12月31日，经陕西省人民政府批复，尚朝勃所在村集体土地被依法征收为国有。2018年3月5日，西安市人民政府发布了征收土地方案公告，同日，原西安市国土资源局发布了征地补偿安置方案公告。2018年6月8日，西安市人民政府批复了集体土地补偿安置方案。涉案宅基地系尚朝勃之父尚XX生前申请使用。1999年11月18日，经土地部门对村民宅基地建设用地调查登记后确认，涉案宅基地使用面积情况为：实占面积362.92㎡，标准面积200㎡，超占面积162.92㎡，临时使用面积56㎡，审查后原高陵县土地管理局同意确权面积200㎡，随后原高陵县人民政府作出同意登记准予发证的审批意见。2002年6月1日，原高陵县人民政府发出高集用（2002）字第062971号集体土地使用证。因原使用人尚XX去世，土地部门将该证的土地使用者变更为尚朝勃。根据征收公告，尚朝勃宅基地上房屋在征收范围内。再查明，西安经济技术开发区管理委员会自然资源和规划局系西安经济技术开发区管理委员会的内设机构，该局又成立泾渭新城局作为其分支机构。 原审法院经审理认为，本案争议的焦点为：1、尚朝勃的起诉是否属于人民法院的受案范围；2、经开区管委会及姬家街办作出的《关于依法对违法违规建筑进行拆除的通告》是否合法。关于尚朝勃的起诉是否属于人民法院的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”。本案中，经开区管委会及姬家街办作出的涉案拆除通告，不仅仅是程序性的告知，还给尚朝勃直接设定了限期自行拆除的义务，并告知限期不拆除的后果，该行为对尚朝勃的合法权益产生了实质影响，符合上述法律规定的情形，属于人民法院的受案范围。对于姬家街办辩称作出对尚朝勃非法建筑限期自行拆除的通知行为，属于实施拆除程序中的过程性告知和督促行为，不具有强制约束力和执行力，对尚朝勃的权利义务不产生实际影响，不具有可诉性的理由不成立，本院不予支持。关于涉案《关于依法对违法违规建筑进行拆除的通告》是否合法的问题。《陕西省经济技术开发区条例》第四条规定：“开发区设立管理委员会。管理委员会是设立开发区的人民政府的派出机构，代表本级人民政府对开发区行使管理职权。”《西安市开发区条例》第四条规定：“西安市人民政府设立西安高新技术产业开发区管理委员会和西安经济技术开发区管理委员会。管理委员会是市人民政府的派出机构，对开发区行使市级经济事务和部分社会事务管理职权。”及第十条规定“开发区管理委员会行使下列职权：（四）负责开发区内的国土资源、规划、建设、房屋、市容、市政公用、环境保护、园林绿化的管理”。本案中，经开管委会作为政府的派出机构，依据上述规定，其负责土地资源管理的内设机构自然资源和规划泾渭新城局对于辖区内违法占地行为具有查处的职权，但需要指出的是姬家街办并无对违反土地管理法的违法行为进行查处的职权。同时，对于违法事实的调查，经开区管委会与姬家街办认定尚朝勃违法占地的主要证据就是其提交的村民宅基地建设用地调查登记表及西安市自然资源和规划局高陵分局与西安市经济技术开发区管理委员会自然资源和规划泾渭新城局作出的《关于尚XX违法占地行为的认定意见》，再无其他实际勘验调查的证据。考虑到涉案房屋所占用的土地在1999年进行宅基地调查登记时已经存在上述情形，且原高陵县人民政府土地管理局及高陵县人民政府依旧进行了确权发证，对超占部分未作出处理。该院认为，涉案房屋所占土地既有行政机关合法批准确权部分，亦有确认属于超占土地部分，而经开区管委会与姬家街办并未进行实地调查勘验，对合法占地与超占土地的范围进行区分，进而对合法建筑与违法建筑予以区分。现其直接以通告形式认定属于违法违规建筑责令尚朝勃限期拆除，属于事实不清、证据不足。另就程序方面，根据《中华人民共和国土地管理法》第八十三条“依照本法规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。”及《国土资源行政处罚办法》第四条“国土资源行政处罚包括：……（四）限期拆除……”可知，对违法占地行为中作出的责令限期拆除应属于行政处罚。但本案中作出的涉案通告，经开区管委会与姬家街办并未提供证据证明履行了立案调查取证及处罚前告知等程序，亦不符合上述法律规定。综上，经开区管委会与姬家街办作出的《关于依法对违法违规建筑进行拆除的通告》认定事实不清、证据不足且违反法定程序，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项的规定，判决：撤销西安市高陵区姬家街道办事处、西安市经济技术开发区管理委员会自然资源和规划泾渭新城局向尚朝勃作出的《关于依法对违法违规建筑进行拆除的通告》。 上诉人经开区管委会不服原审判决上诉称，一审法院认定事实不清，适用法律错误，上诉人作出的《关于依法对违法违规建筑进行拆除的通告》符合法律规定。根据《陕西省经济技术开发区条例》及《西安市开发区条例)规定，上诉人作为派出机构，具有对管辖范围内违法用地行为的查处职权，另外根据一审审理查明的事实:“1999年11月18日，经土地部门对村民宅基地建设用地调查登记后确认，涉案宅基地使用面积情况为:实占面积362.92㎡，标准面积200㎡，超占面积162.92㎡，临时使用面积56㎡，审查后原高陵县土地管理局同意确权面积200㎡，随后原高陵县人民政府作出同意登记准予发证的审批意见。2002年6月1日，原高陵县人民政府发出高集用(2002)字第062971号集体士地使用证。”被上诉人合法的宅基地面积为200㎡，但被上诉人实际占用的宅基地面积为362.92㎡,明显超过了合法宅基地面积，存在违法用地的事实。上诉人根据该事实作出《关于依法对违法违规建筑进行拆除的通告》，该通告要求被上诉人在接到通告之日起五日内自行拆除违法建筑物及其他设施；逾期未拆除的，将组织相关部门进行联合执法，予以强制拆除清理，费用由违法当事人承担，符合法律规定。综上，被上诉人存在违法占地的事实，上诉人依据职权作出《关于依法对违法违规建筑进行拆除的通告》，符合法律规定。请求二审法院：1、依法撤销西安铁路运输法院(2020)陕7102行初1331号行政判决，依法将本案发回重审或改判裁定驳回被上诉人诉讼请求;2、诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人尚朝勃辩称，上诉人所作通告存在程序严重违法的情形，依法应予以撤销，上诉人所作通告事实认定错误，被上诉人房屋系合法取得，并有政府颁发的合法的集体土地使用权证书，上诉人并未履行勘验调查的义务，未核实被上诉人房屋的实际情况，根据行政处罚法第三十条的规定，被上诉人未查明案件事实进而做出错误认定，其所作处罚事实认定错误，上诉人作的通告违反法定程序，1、作出案涉通告前并未履行事先告知的义务，剥夺了被上诉人陈述申辩的权利，3、未履行调查、审查的程序，作出拆除的严重惩罚，并未依法进行集体讨论，所作决定违反法律规定。上诉人所作通告内容违法，1、适用法律错误，土地管理法第78条规定的是农村村民未经批准或采取欺骗手段骗取批准非法占用土地建设住宅的由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退回非法土地，根据本条规定，本条是针对未经批准或采取欺骗手段骗取批准的情形，被上诉人案涉房屋是合法建造所得，并由政府颁布集体土地证，是经过合法批准的，更无任何骗取土地批准的情形，上诉人未经调查，作出错误的事实认定，适用法律错误。2、案涉通告未载明申请行政复议及提起行政诉讼的期限，剥夺了被上诉人进行陈述申辩的权利，综上，上诉人所作的通知未按照合法的程序作出，认定事实不清，程序违法，且适用法律依据错误，所作通告违反了行政处罚法第30、31、32、36、38、39条的规定，其所作的通告程序违法，也违反了国土资源行政处罚办法第11、12、13、27条的相关规定，案涉通告违法，依法应当予以撤销。 原审被告姬家街办陈述称，其认可上诉人经开区管委会的上诉意见。 本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致，且各方当事人均无异议，本院依法予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。根据上述规定，可诉的行政行为必须是行政机关作出的发生法律效果的行为，即对公民、法人或者其他组织权利义务产生确定的、终局的实际影响的行为。当该行政行为赋予、增加、减少、消灭了行政相对人的某些权利和义务，或使行政相对人申请或请求不能实现或者只能部分实现时，应当赋予行政相对人提起行政诉讼、寻求法律救济的权利。本案中，案涉的《拆除通告》虽名为通告，其内容既包括程序性的告知，还给被上诉人直接设定了限期自行拆除的义务，并告知限期不拆除的后果，该行为对被上诉人的合法权益产生了实质影响，其实际效果等同于行政机关作出的限期拆除的行政决定。据此，案涉的《拆除通告》具有可诉性。 关于案涉的《拆除通告》是否合法方面。案涉的《拆除通告》是上诉人经开区管委会与原审被告姬家街办共同作出的，根据《西安市开发区条例》的规定，上诉人具有查处其辖区内违法占地行为的职权，但原审被告姬家街办在无法律、法规和规章授权的情况下，并不具备此项职权；关于上诉人及原审被告作出案涉《拆除通告》的事实根据方面，案涉房屋所占用的土地中，既存在合法批准确权的部分，亦包含超占土地部分，但上诉人及原审被告在未对二者进行区分的情况下作出的《拆除通告》，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项规定的被诉行政行为主要证据不足，依法应予撤销；关于上诉人及原审被告作出案涉《拆除通告》的程序方面。经查，上诉人及原审被告在未履行立案等法定程序的情况下作出了案涉的《拆除通告》，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项规定的被诉行政行为违反法定程序。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人经开区管委会的上诉主张理据不足，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人西安市经济技术开发区管理委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长 王 方 审判员 侯 斌 审判员 周玲玲 二〇二〇年十二月十三日 书记员 陈 萌 1