辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终1314号上诉人（一审原告）：司长富，男，1972年8月22日出生，汉族，住沈阳市于洪区。委托诉讼代理人：王丹，北京创为律师事务所律师。委托诉讼代理人：张建彩，北京创为律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：沈阳市于洪区人民政府，所在地址沈阳市于洪区黄海路**。法定代表人：高政威，该区政府区长。委托诉讼代理人：陈艺文，该区政府工作人员。委托诉讼代理人：吴建平，辽宁同方律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：沈阳市人民政府，在所地址沈阳市浑南区沈中大街206号。法定代表人：姜有为，该市政府市长。委托诉讼代理人：孙晨普，沈阳市司法局工作人员。委托诉讼代理人：宫理，沈阳市司法局工作人员。司长富因诉沈阳市于洪区人民政府（以下简称于洪区政府）征收补偿决定及沈阳市人民政府（以下简称沈阳市政府）行政复议决定一案，不服沈阳市中级人民法院（2020）辽01行初174号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并组织双方当事人进行了询问。司长富及其委托诉讼代理人王丹、张建彩，于洪区政府的委托诉讼代理人陈艺文、吴建平，沈阳市政府的委托诉讼代理人孙晨普、宫理到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2011年11月14日，辽宁省人民政府作出《关于沈阳市实施市级规划批次用地的批复》（辽政地字［2011］1948号），同意将于洪区造化街道旺牛村共计31.7545公顷集体土地征为国有，作为沈阳市实施市级规划用地。2011年11月15日，于洪区政府发布《征收土地方案公告》，2011年11月20日，沈阳市规划和国土资源局于洪分局发布《征地补偿安置方案公告》，以上二公告均载明：造化街道旺牛村为Ⅵ类区片，按区片价格56.25万元/公顷补偿，该地区居民及企业动迁补偿标准比照国有土地拆迁标准执行。2017年12月8日，于洪区政府针对旺牛村剩余的约60户被征收户发布《征收公告》［沈于政征公字（2017）第097号］及《旺牛村屯（五彩阳光城）项目征收补偿安置实施细则》。司长富于2010年取得集体土地使用证，用地面积751.56平方米。司长富于2008年11月17日取得房屋所有权证，房屋建筑面积分别为216平方米。2018年11月13日，于洪区造化街道办事处对司长富作出《集体土地上房屋（附属物）征收补偿安置初步意见书》。2018年12月14日，于洪区政府对司长富作出第037号《补偿安置最终意见》，补偿意见具体内容为：“一、有证房补偿安置（产权调换）：有证房产权调换可拆分为90㎡三套，其中一套90㎡需交房屋差价款19234.8元【（270㎡-216㎡×1.2）×1781元/㎡）】（现有蒲河湾小区回迁楼可供回迁使用，房屋选取方式为摇号回迁）。二、无证房货币补偿款358832元【186.3㎡+81.6㎡+148㎡+32.64㎡）×800元/㎡）】。三、附属物综合补偿金额20000元。四、住宅搬迁补助补偿金额1000元（1证×1000元/证）。五、过渡期补助补偿金额3000元（1证×3个月×1000元/证/月）。六、控违奖励依据会议纪要（区政府104号文件）补偿金额43510元【（751.56㎡-216㎡-186.3㎡-81.6㎡-32.64㎡-148㎡）×500元/㎡】。合计补偿金额426342元（二+三+四+五+六）。”司长富不服于洪区政府作出的第037号《补偿安置最终意见》，向沈阳市政府提出行政复议申请，申请撤销该意见。沈阳市政府于2020年3月25日作出21号复议决定，维持于洪区政府作出的第037号《补偿安置最终意见》。司长富对该复议决定不服，提起本案诉讼。本院经现场勘查，司长富的有证房实际占地面积为245㎡。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《关于沈阳市实施市级规划批次用地的批复》（辽政地字［2011］1948号），同意将于洪区造化街道旺牛村共计31.7545公顷集体土地征为国有，司长富的宅基地在征收范围内，于洪区政府具有作出被诉《集体土地上房屋（附属物）征收补偿安置最终意见》的职权。《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。”根据该规定，沈阳市政府具有作出被诉行政复议决定的职权。2017年12月8日，于洪区政府发布《旺牛村屯（五彩阳光城）项目征收补偿安置实施细则》，该补偿安置实施细则应当作为本次征收补偿的标准。关于有证房屋的补偿。补偿安置实施细则规定采取产权调换方式安置的，除对有证房的面积补偿外，另给予被征收房屋建筑面积的20%的改善面积，此补偿标准与本市国有土地上房屋征收中产权调换方式的补偿标准相同。本案中，司长富的有证房屋占地面积为245㎡（其中有证面积216㎡）。在司长富未就有证房的补偿方式进行选择的情况下，于洪区政府为其有证部分进行产权调换，安置三套90㎡房屋，差价款19234元由司长富支付。该有证房面积补偿的方式及标准，符合补偿安置实施细则的规定。关于无证房的补偿。根据补偿安置实施细则的规定，对无证房按评估予以补偿。在被征收人不配合评估的情况下，于洪区政府依据《关于调整完善于洪区部分征收补偿政策的实施意见》（沈于政办发〔2017〕50号）确定无证房补偿标准为800元/㎡，且同区域的集体土地上无证房均按此标准进行补偿，于洪区政府按800元/㎡对其无证房予以补偿并无不当。本案中，司长富四套无证房总面积448.54㎡，有证房超出证载面积29㎡（245㎡-216㎡）部分，亦应按照无证房补偿，于洪区政府未对该29㎡予以补偿不当，应当予以纠正。于洪区政府应当支付司长富无证房货币补偿款382032元【186.3㎡+81.6㎡+148㎡+32.64㎡+29㎡）×800元/㎡）】。关于控违奖励，根据于洪区政府《关于造化街道望牛村征收工作的业务会议纪要》规定，对被征收人给予征收控违奖励，奖励金额=500元/㎡×（土地证面积-有证房屋面积-无证房屋面积）。本案中，因司长富无证房屋面积发生变化，于洪区政府应支付司长富控违奖励29010元【（751.56㎡-216㎡-186.3㎡-81.6㎡-32.64㎡-148㎡-29㎡）×500元/㎡】。此外，第037号《补偿安置最终意见》中还对司长富给予附属物综合补偿、过渡期补助费、搬迁补助费，上述补偿项目的计算及标准并无不当。关于司长富提出其还有80余平方米无证房屋、地窖及院落未予补偿的问题。经本院现场勘查，其主张的无证房屋系借助两无证房山墙搭建的顶棚而成，不符合房屋的认定条件。司长富主张的院落补偿，于洪区政府已经在控违奖励中对院落予以补偿，地窖已自行填埋，故司长富的上述主张没有事实根据，本院不予支持。沈阳市政府的21号复议决定程序合法，但认定事实不清，应当予以撤销。综上，于洪区政府作出的第037号《补偿安置最终意见》补偿金额计算错误，应当予以变更。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十七条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决：一、撤销被告沈阳市政府作出的沈政复字【2019】21号行政复议决定。二、变更被告于洪区政府于2018年12月14日作出的沈于政集补【2018】第037号《集体土地上房屋（附属物）房屋征收补偿安置最终意见》第二项无证房货币补偿款为382032元【186.3㎡+81.6㎡+148㎡+32.64㎡+29㎡）×800元/㎡）】、第六项控违奖励依据会议纪要（区政府104号文件）补偿金额为29010元【（751.56㎡-216㎡-186.3㎡-81.6㎡-32.64㎡-148㎡-29㎡）×500元/㎡】；合计补偿金额变更为435042元。三、驳回原告司长富的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，由被告于洪区政府承担。司长富上诉称，一、被上诉人作出的征收决定依据的批复文件失效，未履行法定的征收程序，征收决定程序违法。一审法院事实认定错误。根据国土资源部关于印发《关于完善农用地转用和土地征收审查报批工作的意见》的通知（国土资发[2004]237号）规定，于洪区政府依据辽政地字【2011】1948号土地批件及沈政地字【2011】0520号（用地）文件的批复已经过了两年的有效期。二、被上诉人对上诉人作出的补偿安置不合理，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，没有比照国有土地拆迁标准执行，作出的补偿安置方案缺乏依据，证据不足，一审判决没有事实依据。1.剥夺了上诉人选择产权置换和货币补偿的权利。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定，被诉房屋征收补偿安置最终意见里的补偿意见并没有征求申请人的意见，直接作出了有证房给予产权调换，无证房给予货币补偿，剥夺了上诉人选择的权利。2.根据最高人民法院2011年8月7日发布的《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》（法释〔2011〕20号）第十二条第二款规定，被上诉人称比照国有土地上房屋征收标准予以实施，但实际上并没有按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定执行。安置补偿明显不合理，没有参照周边房屋的市场均价，更没有对涉案房屋进行评估，没有参照国有土地拆迁标准执行，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》和被上诉人自行作出的《征收土地方案公告》和《征地补偿安置方案公告》。上诉人房屋周边的房屋均价都在每平方米10000元以上，被上诉人给上诉人的补偿意见里有证房屋给予的置换房蒲河湾小区回签楼位置偏远，房屋质量严重不合格，已经安置的户一直不能办理房产证，小区管理混乱，面积也不是1:1的置换，上诉人还需要补房屋差价款，无证房每平方米800元补偿，严重不合理的补偿标准直接降低了上诉人的生活标准，导致上诉人根本没有办法购买到同区位同等价值的房屋，无法保证原有生活水平不降低。三、一审判决适用法律错误。一审法院适用《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条规定，认定于洪区政府具有作出被诉《集体土地上房屋（附属物）征收补偿安置最终意见书》的职权，但被上诉人是否依法征收并没用作出认定。请求：1.依法撤销一审判决，指令一审法院继续审理；2.本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。于洪区政府答辩称，一、案涉征地批复并未失效。被上诉人在征地批复做出后的两年期限内，即2011年11月15日发布了《于洪区人民政府征收土地方案公告》，启动土地及地上物征收工作。在长达6年时间里与上诉人一直进行协商，为解决遗留问题，参照《沈阳市国有土地上房屋征收与补偿办法》（沈阳市政府6号令）于2017年发布《征收公告》。该公告在未被判决确认违法前应当合法有效。二、被上诉人作出的征收补偿实施细则已经考虑到了被征收土地已被批准为国有土地，案涉最终补偿意见书确定的补偿标准并不低于国有土地上房屋征收补偿标准。被上诉人在作出最终补偿意见书前，已经以初步意见书形式将货币补偿和产权调换两种补偿方式列明供上诉人选择，但上诉人并未明确意见。考虑到上诉人的居住利益，被上诉人作出产权调换的最终补偿意见，并未剥夺其选择权，并且另给予被征收房屋面积20%作为改善面积，符合沈阳市政府46号令第二十一条规定。对于房屋差价款，按照每平方米1781元计付，该价款标准远低于安置房屋市场价格，也是对上诉人的一种补偿利益。关于无证房按照每平方米800元确定补偿标准，与同区域补偿标准一致，该标准公平合理、上诉人主张补偿标准低于周边房屋市场价格、未进行评估的观点，因上诉人放弃选择补偿方式的权利，故被上诉人对其进行产权调换，即以房换房，无须进行评估。关于搬迁补助金、过渡期补偿费的补偿标准均符合国有土地上房屋征收补偿标准。关于附属物综合补偿及控违奖励等均属于法定补偿项目之外的补偿，折算最终补偿标准甚至高于国有土地上房屋征收补偿标准。三、一审判决被上诉人具有作出补偿意见的职权并无不当。沈阳市政府答辩称，同意于洪区政府的答辩意见，其他答辩意见与一审答辩意见一致。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致外，另查明，2018年5月4日，于洪区造化街道办事处对司长富作出《集体土地上房屋（附属物）征收补偿安置初步意见书》中载明：“一、有证房屋安置方案1（产权调换）：有证房屋产权调换可拆分为90㎡三套，其中90㎡需交房屋差价款19234.8元。……（现有回迁楼可供回迁使用，房屋选取方式为摇号回迁）。方案2（货币补偿）：有证房货币补偿款为461635.2元……。二、无证房屋货币补偿款358832元……。被征收人自收到本征收补偿安置初步意见书之日起30日内，针对本意见书载明的征收补偿意见作出书面答复。答复期限届满后，被征收人未作出答复或答复不同意见的，由房屋征收部门报请于洪区人民政府进行协调。协调不成的，由于洪区人民政府作出房屋（附属物）征收补偿安置最终意见书。被征收人的补偿安置内容以于洪区人民政府作出的房屋（附属物）征收补偿安置最终意见书为准”。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”于洪区政府对案涉土地实施征收行为，具有作出被诉《集体土地上房屋（附属物）征收补偿安置最终意见书》的职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。对省、自治区人民政府依法设立的派出机关所属的县级地方人民政府的具体行政行为不服的，向该派出机关申请行政复议。”沈阳市政府具有作出被诉行政复议决定的职权。案涉地块于2011年经辽宁省人民政府批准，由于洪区政府组织实施征收工作。因上诉人与被上诉人一直就征收补偿事宜未达成协议，且案涉地块一直处于实施征收过程中，故不存在案涉地块征收审批文件两年失效的情形，上诉人该项上诉请求不能成立，本院不予支持。2017年12月8日，于洪区政府发布《旺牛村屯（五彩阳光城）项目征收补偿安置实施细则》，该补偿安置实施细则应当作为本次征收补偿的标准。关于有证房屋的补偿问题。补偿安置实施细则规定采取产权调换方式安置的，除对有证房的面积补偿外，另给予被征收房屋建筑面积的20%的改善面积，此补偿标准与沈阳市国有土地上房屋征收中产权调换方式的补偿标准相同。上诉人的有证房屋占地面积为245㎡（其中有证面积216㎡）。根据《集体土地上房屋（附属物）征收补偿安置初步意见书》可知，被上诉人向上诉人送达了该初步补偿意见书，上诉人在收到该初步补偿意见书之日起30日内未予答复，被上诉人于2018年7月4日、7月9日、7月15日与上诉人进行协商均未果。在上诉人未就有证房的补偿方式进行选择的情况下，于洪区政府从更加有利于上诉人的角度考虑，为其有证房部分进行产权调换，安置三套90㎡房屋，差价款19234元由司长富支付。该有证房面积补偿的方式及标准，符合补偿安置实施细则的规定，并未损害到上诉人的权益。上诉人的该项上诉请求不能成立，本院不予支持。关于无证房的补偿问题。根据补偿安置实施细则的规定，对无证房按评估予以补偿。在被征收人不配合评估的情况下，于洪区政府依据《关于调整完善于洪区部分征收补偿政策的实施意见》（沈于政办发〔2017〕50号）确定无证房补偿标准为800元/㎡，且同区域的集体土地上无证房均按此标准进行补偿，于洪区政府按800元/㎡对其无证房予以补偿并无不当。一审对于洪区政府未对上诉人案涉29㎡予以补偿予以纠正，并判决于洪区政府应当支付司长富无证房货币补偿款382032元并无不当。关于控违奖励，根据于洪区政府《关于造化街道望牛村征收工作的业务会议纪要》规定，对被征收人给予征收控违奖励，奖励金额=500元/㎡×（土地证面积-有证房屋面积-无证房屋面积）。一审根据上诉人无证房屋面积发生变化的具体情况，判决于洪区政府应支付上诉人控违奖励29010元并无不当。被诉《补偿安置最终意见》中还对上诉人给予附属物综合补偿、过渡期补助费、搬迁补助费等，一审认定上述补偿项目的计算及标准并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人司长富承担。本判决为终审判决。审判长  康宪雷审判员  张广军审判员  吴晓红二〇二〇年十二月二十八日法官助理赵玉瑾书记员鞠林