安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终1219号 上诉人（一审原告）张成，男，1985年1月24日出生，汉族，住上海市静安区。 委托代理人张修敏（张成之父），男，汉族，1955年5月5日出生，住安徽省合肥市庐阳区。 上诉人（一审原告）许张继，男，1986年11月6日出生，汉族，住所安徽省合肥市。 委托代理人张丽丽（许张继之母），女，汉族，1961年7月2日出生，住安徽省合肥市庐阳区。 被上诉人（一审被告）安徽省合肥市包河区人民政府，住所地合肥市包河大道**，统一社会信用代码111340111731661638J。 法定代表人陈东，区长。 委托代理人曹皙，安徽国运律师事务所律师。 委托代理人韩修玲，安徽国运律师事务所实习律师。 上诉人张成、许张继因诉安徽省合肥市包河区人民政府（以下简称包河区政府）房屋拆迁管理行政强制一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2020)皖01行初173号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 张成、许张继向一审法院起诉称，2019年12月8日（星期天）傍晚，原告发现位于合肥市××与宿松路交口平方门面房，被一群不明身份的人使用工程机械拆除。经询问未经产权人同意你们有何权力拆除，现场领头人的回答:市政府、区政府通知我们来拆的，有市政府文件。面对拆除现场手持各种器械的壮汉，原告不敢制止，报警后不了了之。5个多月过去，没有政府任何部门告知是哪个单位所为!原告认为:国家法律三令五申规定不准违法拆迁的大背景下，发生在省会城市闹市区门面房大白天被偷拆，与政府部门贯彻执行国家法律不相适应，有损政府形象，严重违反国家法律。为维护原告自身的合法权益，特提起诉讼，请求:1.判令被告偷拆门面房违法。2.判令对偷拆门面房的相关责任人予以处分，书面向原告赔礼道歉。3.判令被告从2018年3月起，被告采取停电、停水，拉横幅方式干扰原告经营，按市场租赁价格赔偿至今经济损失。4.本案诉讼费用由被告承担。 一审法院审理查明，2017年5月18日，包河区政府发布合（包）房征决（2017）第3号《合肥市包河区房屋征收决定》，决定的征收范围为轨道交通5号线项目包河区芜湖路街道、常青街道、望湖街道和骆岗街道范围内国有土地上房屋、附属物及其构筑物。征收部门为合肥市包河区房屋征收办公室，征收实施单位为合肥市包河区芜湖路街道办事处、常青街道办事处、望湖街道办事处、骆岗街道办事处。原告张成、许张继在征收范围内有建筑面积655.2平方米经营用房，位于望江路××××交叉口。因补偿安置问题未能达成一致，2019年7月1日，包河区政府作出包征偿字（2019）2号《房屋征收补偿决定书》（以下简称《补偿决定书》），决定对原告予以货币化补偿18645944.93元。原告张成、许张继不服，向合肥市人民政府申请行政复议，请求撤销包河区人民政府的《补偿决定书》。2019年11月22日，合肥市人民政府作出了合复决［2019］223号《行政复议决定书》，认为被申请人提供的证据不能证明充分保障了申请人的补偿方式选择权，而《补偿决定书》中只规定了货币化安置这一种方式，不符合法律规定，决定撤销了上述征收补偿决定。2019年12月8日傍晚，原告涉案门面房，被人使用工程机械拆除。 一审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款规定，原告起诉被告不适格且原告不同意变更的，应裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第一款规定“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”本案中，原告房屋被拆除，根据本案查明事实，应系房屋征收部门具体实施房屋征收行为所致，因此根据上述规定应由房屋征收部门合肥市包河区房屋征收办公室为被告。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案证据不能证明包河区政府具体实施了案涉房屋拆除行为，原告以包河区政府为被告缺乏事实依据，其所起诉的被告主体不适格。经法院向原告释明，原告坚持对被告包河区政府的起诉。因此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定，裁定驳回原告张成、许张继的起诉。 张成、许张继上诉称，一、原审认定事实错误。1.因上诉人与包河区政府未达成一致意见，2019年7月1日，包河区政府作出定《补偿决定书》，明确征收人是合肥市包河区政府，并加盖包河区政府印章。由此可见，是包河区政府实施作出的房屋征收补偿具体行政行为，不是包河区房屋征收部门实施作出的房屋征收补偿行政行为。2.被收征收人不服《补偿决定书》向合肥市人民政府申请行政复议，合肥市人民政府撤销了《补偿决定书》，由此可见，合肥市人民政府认定包河区政府是作出房屋征收补偿的行政主体。3.根据公安机关的调查，组织非法强拆行为是包河区政府，而不是包河区房屋征收部门。二、原审适用法律错误。法律没有规定以市、县政府名义直接作出的《补偿决定书》具体行政行为，被征收人不服提起行政诉讼的，仍然要以下属房屋征收部门为被告。包河区房屋征收部门为被告的前提条件是，以自己的名义向被拆迁人出具了《补偿决定书》。综上，请求撤销一审行政裁定书并改判支持上诉人的全部诉讼请求。 包河区政府答辩称，一、答辩人不是适格的被告主体。案涉房屋征收部门为合肥市包河区房屋征收办公室，征收实施单位为合肥市包河区芜湖路街道办事处、常青街道办事处、望湖街道办事处、骆岗街道办事处。答辩人根据合肥市轨道交通5号线建设规划和《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，于2017年5月18日发布合(包)房征决(2017)第3号《合肥市包河区房屋征收决定》。上诉人房屋何时被拆，实施过程中发生事情，被上诉人均不知晓。《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款规定：原告起诉被告不适格且原告不同意变更的，应裁定驳回起诉。第二十五条规定“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”答辩人在征收决定上确定了房屋征收部门，由房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。故答辩人不是本案适格的被告主体。二、被答辩人的请求既无事实依据，又无法律依据，不是行政诉讼的受案范围。请求人民法院驳回上诉人的诉讼请求。 包河区政府向一审法院提举下列证据：合（包）房征决（2017）第3号《合肥市包河区房屋征收决定》及公告。证明目的：被告依法发布征收决定，决定的征收范围为轨道交通5号线项目包河区芜湖路街道、常青街道、望湖街道和骆岗街道范围内国有土地上房屋、附属物及其构筑物。征收部门为合肥市包河区房屋征收办公室，征收实施单位为合肥市包河区芜湖路街道办事处、常青街道办事处、望湖街道办事处、骆岗街道办事处。包河区人民政府不是本案的适格被告主体。 张成、许张继向一审法院提交下列证据： 证据一、房地产共有权证一份；证明目的：原告张成，许张继，是位于合肥市××与××交口××幢（房地产权证**××16号）商业门面房共有产权人，建筑面积655.2平方米，具备涉案争讼主体资格。 证据二、门面房被偷拆前状态照片2张。证明目的：原告张成，许张继，合法共同共有沿街独立商业门面房，位于城市主干道××路与××交叉口，由于不受环境的限制先后经营“韩都烧烤”，“春源大药房”及诊所，属于适用于各类商业经营的优质门面房。 证据三、拉横幅干扰经营照片1张。证明目的：从2018年3月起，门面房经营期间被包河区政府采用停电、停水、拉横幅标语等违法行为干扰，被迫停止经营，造成的经济损失应当给予赔偿。 证据四、合复决[2019]223号《行政复议决定书》、包征偿字(2019)2号《房屋征收补偿决定书》和偷拆现场状态照片1张。证明目的：被告包河区人民政府于2019年7月1日，针对涉案争讼的门面房作出包征偿字[2019]2号《合肥市包河区房屋征收补偿决定书》，被合肥市人民政府依法撤销。在被告没有重新作出《房屋征收补偿决定书》之前，利用星期天休息日，在原告毫不知情的状态下，雇佣拆迁队偷偷拆除，违反法律规定。 证据五、录音光盘一份。证明目的：一、录音人：原告代理人张修敏；录音工具：华为手机；录音时间：2019年12月8日（星期天）19时15分；地；地点河区芜湖路派出所警务大厅；录音背景:原告发现门面房被一群不明身份的壮汉使用工程机械正在拆除，在没有能力阻止偷拆状态下时，多次报警求援，芜湖路派出所将偷拆领头人带到派出所单独询问调查；在芜湖路派出所警官明确告知拒绝提供询问调查笔录，拒绝提供现场偷拆人信息之后，无奈之下录音。二、芜湖路派出所警官明确告知，本次偷拆是包河区人民政府2019年12月8日上午雇佣专业拆迁队予以偷拆。被告明知应当重新作出《房屋征收补偿决定书》、在没有重新作出之前偷拆，属于故意违法，应当向原告赔礼道歉，对相关责任人予以处分。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，在行政诉讼中，确定适格被告的依据是法定主体原则。通常情况下，法定主体原则包括两个要件：第一，谁行为，谁为被告；第二，行为者，能为处分。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。也就是说，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当对其起诉是否符合法定条件，承担初步的证明责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“具体的诉讼请求和事实根据”，前提不仅要有明确的被诉行政行为，也要有被诉行政机关实施了该行为，提起行政诉讼时，应当初步证明被诉行政机关实施了被诉行政行为。本案中，上诉人的诉讼请求主要为确认行政机关拆除门面房及拉横幅等行为违法，而非对补偿决定不服，上诉人现有证据仅能证明包河区政府作出补偿决定行政行为，并没有证据证明包河区政府实施了案涉强拆及拉横幅等行为。包河区政府辩称其未实施案涉强拆及拉横幅行为，并提供合（包）房征告[2017]第（3）号合肥市包河区房屋征收决定公告予以佐证。上诉人房屋所在范围的征收部门为合肥市包河区房屋征收办公室，征收实施单位为合肥市包河区芜湖路街道办事处。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第一款规定“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”据此，合肥市包河区房屋征收办公室为本案适格被告，上诉人将包河区政府作为本案被告，缺乏事实依据和法律根据。在一审法院予以释明的情况下，上诉人仍拒绝变更被告，属于《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第三项规定的“错列被告且拒绝变更”，“已经立案的，应当裁定驳回起诉”的情形，一审法院裁定驳回上诉人起诉，并无不当。 综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，张成、许张继的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年十二月十四日 法官助理王春玲 书记员潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。