山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行赔终218号 上诉人（原审原告）孙某，女，汉族，1979年11月23日出生，住山东省嘉祥县。 上诉人（原审原告）陈某，女，汉族，2007年10月12日出生，住山东省嘉祥县。 法定代理人孙某（陈某之母），女，汉族，1979年11月23日出生，住山东省嘉祥县。 二上诉人共同委托诉讼代理人孙本涛（孙某之弟），男，汉族，1984年2月26日出生，住山东省嘉祥县。 被上诉人（原审被告）嘉祥县人民政府，住所地嘉祥县呈祥街**。 法定代表人朱瑞显，县长。 委托诉讼代理人唐世爽，山东民桥律师事务所律师。 委托诉讼代理人张帅。 原审第三人山东省济宁市嘉祥县嘉祥街道孙山头村村民委员会，，住所地嘉祥县嘉祥街道孙山头村 法定代表人权尊相，村主任。 上诉人孙某、陈某因与被上诉人嘉祥县人民政府及原审第三人嘉祥县嘉祥街道孙山头村村民委员会（以下简称孙山头村村委会）履行补偿安置职责一案，不服济宁市中级人民法院作出的（2020）鲁08行赔初17号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审原告孙某、陈某诉称，原告系孙山头村村民，户口从未迁出且一直在本村居住生活，有责任田，享有村民权利，亦履行村民义务。原告孙某虽已结婚，但夫家系非农业家庭户口，未在夫家享受安置补偿待遇。原告在2019年8月29日得知，被告嘉祥县人民政府在嘉祥街道孙山头村实施的棚户区拆迁改造项目，以嘉祥县萌山南片区一期棚改项目的名义制定了《嘉祥街道孙山头村棚户区搬迁改造安置补偿实施方案》及补充细则后启动拆迁工作，被告未给原告补偿安置，侵害了原告基本居住权益。故依据《妇女权益保障法》、《村民委员会组织法》、《行政诉讼法》等法律规定提起诉讼，请求：一、判令被告履行补偿安置职责，即在孙山头村为原告补偿安置140平方米的住房，享受600元／平方米的补交款，并以700元／平方米的结算价格安置配套储藏室；二、判令被告支付搬迁过渡费12000元（即200元×2人×30月）；三、请求附带审查《嘉祥街道孙山头村棚户区搬迁改造安置补偿实施方案》内容“四（一）”的合法性；四、诉讼费等费用由被告承担。 原审法院经审理查明，原告孙某、陈某系孙山头村村民，二人的户口均登记在孙山头村，户主为孙某之父孙来一。孙某的丈夫陈代民系兖州市非农业家庭户口。2018年7月4日，第三人孙山头村村委会组织召开村民代表会议，讨论制定《嘉祥街道孙山头村棚户区搬迁改造安置补偿实施方案》（讨论稿）及孙山头村农村经济组织成员资格认定标准。2018年7月30日，孙山头村村委会再次组织召开村民代表会议，学习解读《嘉祥街道孙山头村棚户区搬迁改造安置补偿实施方案》和《补充细则》，一致表决通过《嘉祥街道孙山头村棚户区搬迁改造安置补偿实施方案》和《补充细则》。2018年8月6日，嘉祥县萌山南片区一期棚改项目孙山头片区指挥部及孙山头村村委会张贴发布《嘉祥街道孙山头村棚户区搬迁改造安置补偿实施方案》、《嘉祥街道孙山头村棚户区搬迁改造安置补偿实施方案补充细则》。原告认为被告未给予其相应的补偿安置，故提起本案赔偿诉讼。 另查明，2018年8月25日，原告孙某之父孙来一及原告之弟孙本涛均自愿签订了房屋交接单，并且分别与第三人孙山头村村委会签订了房屋搬迁补偿协议书及补偿安置协议书。 还查明，原告对上述实施方案中“四、不参与回迁安置人员：（一）出嫁外村（外地）在本村未销户的出嫁女及其子女”的内容不服，于2019年9月10日向济宁市人民政府提出行政复议申请，请求济宁市人民政府撤销《嘉祥街道孙山头村棚户区搬迁改造安置补偿实施方案》中“四、不参与回迁安置人员：（一）出嫁外村（外地）在本村未销户的出嫁女及其子女”的内容。济宁市人民政府于2019年12月6日作出济政复决字〔2019〕147号行政复议决定，决定维持上述安置补偿方案中“出嫁外村（外地）在本村未销户的出嫁女及其子女不参与回迁安置”的内容。原告不服济政复决字〔2019〕147号行政复议决定，于2019年12月23日向原审法院提起过行政诉讼，原审法院于2020年3月27日作出（2019）鲁08行初402号行政裁定，以原告请求撤销部分内容的《嘉祥街道孙山头村棚户区搬迁改造安置补偿实施方案》不具有单独可诉性，不属于行政诉讼的受案范围，裁定驳回原告孙某、陈某的起诉，该裁定已生效。 原审法院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定，原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期未予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责，尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。本案中，针对原告要求被告履行补偿安置职责的诉讼请求，应由被告先对原告是否应予补偿安置以及补偿的方式和数额进行认定并作出处理决定。因本案尚需被告对原告的补偿安置进行调查、裁量，故对原告其他诉讼请求，原审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条之规定，判决：一、被告嘉祥县人民政府于本判决生效之日六十日内对原告的补偿安置请求作出处理；二、驳回原告其他诉讼请求。 孙某、陈某不服原审判决提出上诉，请求：一、依法撤销原审判决，改判被上诉人履行补偿安置职责，即在孙山头村为原告补偿安置140平米住房，享受600元／平米补交款；以700元／平米的结算价格安置配套储藏室；二、改判被上诉人支付搬迁过度费12000元（即每人每月200元×2人×30月）；三、依法附带审查《嘉祥街道孙山头村棚户区搬迁改造安置补偿实施方案》内容“四（一）”的合法性。事实与理由：一、原审判决适用法律错误。原审判决中已经认定上诉人提交的证据能够证明上诉人系孙山头村村民，户口登记在本村，且一直在本村居住生活。被上诉人在原审答辩状中明确拒绝对上诉人补偿，另外原审庭审中，被上诉人明确表示坚决不同意对上诉人进行安置，坚决按拆迁方案和细则执行。被上诉人对上诉人在原审中提交的第三组证据真实性无异议，上诉人孙某的丈夫陈代民是城镇户籍，陈代民户籍地没有拆迁改造、没有福利性分房购房。被上诉人原审中亦没有就此提供反证。上诉人在他处未享受任何拆迁安置等福利待遇情况下，则应当保障上诉人的基本居住权益不受侵害，应当判令被上诉人履行补偿安置的义务。原审判决依据《最高人民法院关于适用（中华人民共和国行政诉讼法）的解释》第九十一条规定，认为针对上诉人的诉讼请求，应由被上诉人对上诉人是否应予补偿安置以及补偿的方式和数额进行认定并作出处理。在被上诉人明确坚决拒绝补偿的情况下，判决被上诉人作出处理，无疑只是徒增了上诉人的讼累，而不能及时有效地保障上诉人的合法权益。事实上，案涉补偿方案公示后，上诉人向被上诉人的拆迁指挥部以及第三人，主张过数十次，要求与其他村民享受同等的待遇。上诉人也曾向被上诉人嘉祥县人民政府书面提出过安置补偿的申请，被上诉人的处理结果是不支持上诉人的补偿安置申请。上诉人依据《最高人民法院关于适用 二、被上诉人一味追求土地经济利益，罔顾失地的上诉人基本生存居住权益；违反法律、法规以及国家政策，设置“出嫁女”概念，排除上诉人基本权利；以民主议定之名，行侵害权益之实。凡此种种，有违合法行政原则，其诚信显然更无从谈起。据此，原审法院的判决结果，上诉人无法接受，被上诉人作出处理更无法期待。 被上诉人嘉祥县人民政府向本院提交答辩意见称，被上诉人认为上诉人不符合嘉祥街道孙山头村棚户区搬迁改造安置补偿的条件，不应给予安置补偿。但被上诉人认可一审法院判决结果，先由被上诉人对上诉人的补偿安置请求作出处理。 一、上诉人孙某父亲孙来一代表其家庭已经签订协议，以产权置换的方式安置补偿完毕。上诉人无法享受村集体提供的安置照顾待遇。根据《嘉祥街道孙山头村棚户区搬迁改造安置补偿实施方案》，安置有产权调换、货币补偿两种方式。孙某家庭以孙来一的名义选择了产权调换的方式。根据实施方案产权调换的原则，应迁面积是以宅基地上房屋对应面积部分进行产权调换。房屋补偿安置的前提是不但拥有宅基地，还要在宅基地上拥有房屋。上诉人在孙山头村只是居住在孙来一家庭的房屋。孙来一在本次拆迁安置过程中，已经签订了《搬迁补偿协议书》及《搬迁安置协议书》，根据协议书，孙来一原来房屋120.45平方米，应直接进行产权调换回迁安置面积120.45平方米，实际安置面积应为140平方米，孙来一选择了两套住宅，共180平方米。也就是说，上诉人家庭依据产权调换的原则已经获得足够的补偿。孙来一按照实施方案将家庭使用的案涉宅基地及对应的房屋交集体，进行了置换，并选择了两套安置房，整个家庭的居住条件得到改善。如上诉人认为其拥有上述房屋的权利，也应与孙来一协商，要求居住权，因孙来一得到的补偿，实际上是整个家庭宅基地上房屋得到的补偿。 二、上诉人非嘉祥县嘉祥街道孙山头村集体经济组织成员，不享受人均70平米的房屋安置政策。二上诉人虽然户口在孙山头村，但户口不是认定集体经济组织成员资格的唯一条件，还要考察是否在该集体经济组织长期固定生产、生活，是否与该集体经济组织形成明确的权利义务关系，是否接受该集体经济组织的管理。“是否以本集体经济组织土地为基本生活保障”应是界定成员资格的核心标准。上诉人孙某已结婚，夫妻不以孙山头集体经济组织土地为基本生活保障，孙某丈夫是城镇户口，城镇的社会保障水平高于农村，维持家庭的收入不依靠责任田。被答辩人也未履行农村集体义务，只是为上诉人陈某上学把户口留在了孙山头村。而孙山头村结合本村实际情况，本着村民自治的原则，通过民主议定程序认定集体经济组织成员时，上诉人没有被认定为集体经济组织成员。因此，上诉人不能享受该村集体资产的分配。所谓人均70平方米，在涉案方案中并没有明确进行记载，只是村集体为本村集体经济组织成员采取的措施，是利用空地、街道等补偿的集体财产，为集体经济组织成员多而宅基地及地上房屋少的本村集体经济组织成员提供照顾，是集体财产分配的一种方式。因此，上诉人不能按人均70平方米的原则给予安置。 三、上诉人的诉求实质上是要求法院强制被上诉人与上诉人签订安置补偿协议，并要求被上诉人履行协议，其诉求也无事实与法律依据。根据《中华人民共和国合同法》相关规定，当事人订立合同应当在双方共同协商并平等自愿原则基础上建立，任何单位和个人无权干涉。人民法院虽属司法机关，但司法权不应强制当事人签订合同，亦非人民法院行政审判职权范围。因此上诉人要求安置补偿的诉求无事实及法律依据。 四、上诉人要求审查涉案方案内容“四（一）”的合法性已超法定期限。2018年7月4日孙山头村召开村民代表大会，通过民主议定程序讨论制定《嘉祥街道孙山头村棚户区搬迁改造安置补偿实施方案》讨论稿，以及孙山头村集体经济组织成员认定标准（上述两个议题，上诉人均不符合条件）。之后又于2018年7月30日再次召开村民代表大会对《实施方案》进行解读学习。最终于2018年8月6日，正式出台《嘉祥街道孙山头村棚户区搬迁改造安置补偿实施方案》以及补充细则，并公告公示，此外还通过宣传车及工作人员家访的形式对拆迁方案进行宣传解读，也对孙某家人多次进行政策讲解。孙某对涉案方案是知情的，但并未对涉案方案提出异议，甚至是2018年8月25日孙某陪同父亲孙来一办理房屋验收交接时，也未提出任何异议。至2019年9月10日上诉人申请行政复议，之后提起行政诉讼，已远超《中华人民共和国行政复议法》以及《中华人民共和国行政诉讼法》的法定期限。 原审第三人孙山头村村委会向本院陈述意见称，我村自1999年土地调整后一直没有调整土地，死亡人员没有退地，出嫁人员也没有退地，孙某家庭的承包土地是以1999年家庭人口计算，是孙某家庭有土地承包权，而不是孙某个人有土地承包权。我国土地承包法规定农村土地承包是以农户为单位承包，孙某诉称在孙山头村有承包地既不符合法律规定，也和事实不符。况且孙某所在家庭承包地不在本次拆迁改造范围内。 关于房屋补偿安置，孙山头村召开村民大会、村民代表大会经过多次讨论制定、通过了《嘉祥街道孙山头村棚户区搬迁改造安置实施方案》，已经经过公示。根据方案第二条第（二）款，村民房屋的补偿按照“产权调换”和“货币补偿”两种方式供村民选择。孙某父亲孙来一家庭只有一处宅基地，2001年占用刘文友建造一处宅基，目前还在争议之中。 孙某在孙山头村和其父母一起居住，签订协议前，孙本涛、孙某同时来到指挥部，指挥部、村委会工作人员给他们详细介绍了方案，因为孙某家庭没有分户，孙本涛、孙来一在一个户口本上，根据方案孙本涛、孙来一应该一并结算，回迁两套120口平米一套80平米共三套房屋，经孙某、孙本涛要求，村委会照顾孙来一家庭，按照孙来一、孙本涛分户结算，这样他们这个家庭能安置四套房屋。他们都认可，于是同意签订《孙山头村房屋搬迁改造协议书》。孙来一、孙本涛代表家庭分别于2018年10月29日、30日签订协议书，他们整个家庭的居住权利得到保障，居住条件、面积有很大改善。 根据以上理由，村委会不同意再给予孙某、陈某任何房屋安置。 本院对原审法院认定事实予以确认。二审中上诉人向本院提交新证据两件，该两份证据形成于一审法院诉讼过程中，上诉人称迟延提交上述证据理由为：该组证据应由被上诉人在一审中提供。证据一为上诉人于2020年3月24日向嘉祥县人民政府提交的《请求履行职责申请书》，请求内容为：“一、嘉祥县人民政府依法履行补偿安置职责,即在孙山头村为二申请人补偿安置140平米住房,享受600元／平米补交款;以700元／平米的结算价格安置配套储藏室;二、请求支付搬迁过度费12000元（即每人每月200×2人×30月）。”证据二为嘉祥县萌山南片区一期棚改项目孙山头片区指挥部于2020年5月22日作出的《答复书》，该答复书内容为：“一、申请人父亲孙来一代表其家庭已经签订协议,以产权调换的方式安置补偿完毕。根据《嘉祥街道孙山关村棚户区拆迁改造安置补偿实施方案》第二条关于房屋补偿安置的规定,安置有产权调换、货币补偿两种方式。孙某居住房屋产权属于孙来一,孙来一选择了产权调换的方式且签订了《搬迁补偿协议书》及《搬迁安置协议书》。根据协议书,孙来一原来房屋120.45平方米,按方案安置面积为140平方米,孙来一选择了两套住宅,实际安置面积180平方米。即申请人家庭依据产权调换的原则已经获得足够的补偿。如申请人认为拥有上述房屋的权利,应与孙来一协商，向其主张居住权。二。申请人不符合方案以人均70平米参与回迁安置的条件。申请人孙某已结婚,夫妻不以孙山头村集体经济组织主地为基本生活保障,孙某丈夫是兖州区城镇户口,城镇的社会保障水平高于农村,维持家庭生活的收入不依靠责任田。申请人也未履行农村集体经济组织成员义务,为子女上学把户口留在了孙山头村。孙山头村农村集体经济组织成员由孙山头村通过民主议事程序认定,经过村民会议讨论,并由村民代表签字,申请人没有被认定为集体经济组织成员。同时根据方案中四条“不参与回迁安置人员”的规定,申请人不属于参与回迁安置人员。人均70平方米是村集体为本村集体经济组织成员采取的措施,是利用空地、道路等补偿的集体财产,在产权调换的基础上,对人口多宅基地少的本村集体经济组织成员的照顾,是集体财产分配的一种方式。申请人没有被村集体认定为集体经济组织成员,因此申请人不能按人均70平方米的原则给予安置。对申请人的申请不子支持。”经本院组织双方质证，被上诉人对该两份证据真实性予以认可，但认为该证据与本案不具关联性。本院认为，上述《答复书》为嘉祥县萌山南片区一期棚改项目孙山头片区指挥部作出，嘉祥县萌山南片区一期棚改项目孙山头片区指挥部为被上诉人嘉祥县政府所设临时机构，其所作行政行为后果应由被上诉人嘉祥县政府承担，上述证据对于认定被上诉人行政行为是否合法，以及原审判决是否正确，具有关联性，本院予以采信。上述证据以及原审庭审中被上诉人所发表意见，可证明被上诉人已决定对上诉人不予安置。上诉人提起本案诉讼，请求判令被上诉人履行安置补偿职责，被上诉人已经作出《答复书》，以具体行政行为明确拒绝履行安置补偿职责，上诉人应就该《答复书》另行提起诉讼，或在一审中向原审法院提供该《答复书》以进一步明确其诉讼请求，或补强其诉讼理由。鉴于原审判决责令被上诉人对上诉人安置补偿请求作出处理已无实际意义。为避免循环诉讼，切实解决行政争议，本院在本案中对上述问题一并予以审理。 本院认为，本案争议焦点为被上诉人是否具有对上诉人予以安置补偿的法定职责，其不予安置补偿行为是否对上诉人合法权益构成侵害。被上诉人是否具有对上诉人予以安置补偿的法定职责，取决于上诉人是否具有安置补偿资格，该资格认定涉及两个问题，一为集体经济组织成员资格的认定。集体经济组织成员资格由孙山头村民代表会议以《孙山头村民代表大会决议纪要》形式予以认定，该纪要认定上诉人不具有集体经济组织成员资格。上诉人并未对该集体经济组织成员资格认定依法提出过异议，该纪要未经法定程序被依法撤销前，上诉人集体经济组织成员资格未被认定。二为安置补偿方案第四条“不参与回迁安置人员”中第一项规定的“出嫁外村(外地)在本村未销户的出嫁女及其子女不参与回迁安置”的合法性。上诉人提起本案诉讼，认为影响其安置补偿利益的行政行为，为涉案安置补偿方案中对其“不参与回迁安置人员”的资格认定。上诉人请求一并审查该方案第四条“不参与回迁安置人员”中第一项规定的“出嫁外村(外地)在本村未销户的出嫁女及其子女不参与回迁安置”的合法性。本院认为，涉案安置补偿方案不涉及不特定公民、法人或者其他组织的权利和义务，并非在一定时期内反复适用并具有普遍约束力的规范性文件，上诉人申请一并审查上述文件，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条关于公民、法人或者其他组织可以一并请求对规章以下规范性文件进行审查的规定。对此，上诉人可依法另行寻求救济。鉴于上诉人已对该安置补偿方案提起过行政复议及行政诉讼，且其所提行政诉讼一审裁定即已生效，应视为其已放弃对涉案安置补偿方案不服的依法救济途径。上诉人于本案中一并提起安置补偿方案审查诉求，没有法律依据。但对于行政相对人及利害关系人的依法维权途径，人民法院应予释明，指导其选择正确途径维护自身合法权益。本案为上诉人请求被上诉人履行安置补偿职责诉讼，该安置补偿职责存在的前提与涉案安置补偿方案密切相关，为减少当事人诉累，节约司法资源，本院对该安置补偿方案所涉上诉人权益部分作相应审查。 对于涉及上诉人“外嫁女”身份人员的安置保障问题，一般应从以下几方面予以综合考量：一是“外嫁女”的户籍在征地补偿方案确定时是否仍然在原集体经济组织；二是征地补偿方案确定时，“外嫁女”是否仍然在集体经济组织实际生产和生活；三是“外嫁女”是否仍然以原集体经济组织的土地为基本生活保障；四是“外嫁女”所在集体经济组织的村民代表大会讨论决定的意见；五是“外嫁女”在集体经济组织所应履行的村民义务；六是“外嫁女”是否在其他集体经济组织享受了村民待遇。就本案而言，上诉人孙某配偶为非农业户口，上诉人主要生活来源为其配偶打工收入，并非以原集体经济组织的土地为基本生活保障。且上诉人未被认定为集体经济组织成员，其不能享受人均70平方米等安置待遇。 涉案安置补偿方案第四条“不参与回迁安置人员”中第一项规定的“出嫁外村(外地)在本村未销户的出嫁女及其子女不参与回迁安置”条款，未考虑上述“外嫁女”安置应予考虑的具体情形，有条款规定不细致，不便操作等问题。涉案安置补偿方案在具体实施过程中，被征收人的安置补偿权益实际上也并未严格按照该方案予以落实，被上诉人在履行安置补偿职责时实际突破了原安置补偿方案的限制，被上诉人及孙山头村村委会充分考虑到各被征收人具体情形，对被征收人及上诉人的合法权益均进行了较为充分的保障。就上诉人而言，其与孙来一为一户，该户原有宅基地120.45平方米，应回迁人员二人，应回迁面积140平方米，实际回迁面积为180平方米，另结合上诉人家庭情况，其家庭分为两户，孙来一及孙本涛作为户主分别签订了安置补偿协议，其家庭原有宅基地共286.6平方米，实际安置面积360平方米。应认为被上诉人及上诉人所在村委会充分考虑到了上诉人家庭整体安置权益，保障了其原有生活水平不降低，长远生计有保障。就本案整体征收效果而言，被征收人包括上诉人所在家庭已经签订了安置补偿协议。 故此，本案中被上诉人没有对上诉人予以安置补偿的法定职责，其不予安置补偿行为并未对上诉人合法权益构成侵害，被上诉人作出的《答复书》亦无不当。涉案安置补偿方案虽有制定条款不细，操作不便情形，但并未对上诉人合法权益产生实际影响，本院对该方案不作否定评价。应当指出的是，被上诉人在履行安置补偿职责时，应切实履行行政职责，在涉案安置补偿方案存在条款粗疏情形的情况下，行政机关应依法纠正并指导规范村委会细化安置补偿方案，切实履行对安置补偿方案的审查、批准、制发职责，而非以实际行为突破征收补偿方案的方式，达到保障被征收人权益的目的。此既牺牲行政效率，又浪费司法资源，应在以后的行政执法过程中引起注意。 综上，原审判决适用法律错误，依法应予撤销。孙某、陈某的诉讼请求不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销济宁市中级人民法院（2020）鲁08行赔初17号行政判决； 二、驳回孙某、陈某的诉讼请求。 本判决为终审判决。 审判长  刘晓华 审判员  公韶华 审判员  张晓宁 二〇二〇年十二月十一日 书记员  牛聪颖