四川省眉山市东坡区人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川1402行初398号 原告黄利全，男，1962年5月1日出生，汉族，住四川省青神县。 委托代理人侯森，北京在明律师事务所律师。 被告青神县人民政府青竹街道办事处。住所地：青神县振兴路北段**。 法定代表人徐静，主任。 委托代理人杨尚东，四川江洋律师事务所律师。 委托代理人余勇。 第三人黄某，女，1986年8月20日出生，汉族，住四川省青神县,系黄利全之女。 第三人周桂英，女，1964年7月3日出生，汉族，住四川省青神县，系黄利全之妻。 第三人代兴波，男，1985年7月15日出生，汉族，住住四川省青神县，系黄利全之女婿。 第三人代某1，女，2012年5月16日出生，汉族，住四川省青神县，系黄利全外孙女。 法定代理人黄某，女，1986年8月20日出生，汉族，住四川省青神县。 第三人代某2，女，2017年7月19日出生，汉族，住四川省青神县，系黄利全外孙女。 法定代理人黄某，女，1986年8月20日出生，汉族，住四川省青神县。 第三人共同委托代理人黄某，女，1986年8月20日出生，汉族，住四川省青神县。 原告黄利全诉被告青神县人民政府青竹街道办事处（以下简称青竹街道办），第三人黄某、周桂英、代兴波、代某1、代某2房屋行政协议一案，于2020年11月6日向本院提起行政诉讼。本院于2020年11月6日立案后，向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书，本院依法组成合议庭，于2020年12月4日公开开庭审理了本案。原告黄利全及其委托代理人侯森，被告青竹街道办委托代理人余勇、杨尚东,第三人黄某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告黄利全诉称，原告的宅基地及房屋位于四川省青神县××街道××社区（原为青城镇城东村）4组。2019年4月25日，青城镇人民政府就上述房屋与黄某签订涉案的《青城镇城北片区项目货币补偿自行购房安置对象自愿申购限价商品房协议书》（以下简称《商品房协议书》）。原告认为，因经四川省人民政府批复，青城镇被撤销并入新设立的青竹街道，青城镇人民政府所签署的涉案行政协议责任承担主体应为被告；另因该协议在签署前并未经过原告同意，事后亦未经过原告追认，协议内容严重侵害了原告的合法权益，故起诉请求：1.确认被告就原告位于四川省青神县××街道××社区（原为青城镇（街道）城东村）4组的房屋与黄某所签订的《青城镇城北片区项目货币补偿自行购房安置对象自愿申购限价商品房协议书》无效；2.案件受理费由被告承担。 原告为证明其主张，向本院提供如下证据并经庭审质证：1.《商品房协议书》及附件；2.集体土地使用权证；3.建设工程规划许可证（编号：95—057）；4.建设用地规划许可证（编号：95—057）。5.政府信息公开申请答复书及附件。证明：1.原告具有提起本案诉讼的主体资格；青神县青竹街道办事处系本案适格被告；原告的起诉具有事实依据；涉案行政协议应属无效。2.涉案协议违法，原告不在2012、2013年征地批复的范围。 被告青神县人民政府青竹街道办事处辩称，一、被告对原告所在村民小组的土地是依法征收的。经过了四川省人民政府批准同意。征收中，依法发布了《征地通告》和《补偿安置方案》，征地程序合法。二、原告和被告签订的《青城镇城北片区项目货币补偿自行购房安置对象自愿申购限价商品房协议书》是双方真实意思表示，内容合法，不存在合同无效的情形。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条的规定“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。…”，《行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，原告也承认被告具有签订行政协议的行政主体资格，行政协议不存在违法之处，也不具有《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效合同情形之一，所以按行政法律规范和民事法律规范，该协议是有效的。家庭成员签订协议且不损坏其他家庭成员的利益就应该有效。三、虽然本案协议是由原告女儿黄某签的，但原告是认可的。原告作为农村土地承包经营户，在征地过程中，原告对征地和有关的安置政策是清楚的。原告叫女儿来办理协议的签订不违反法律规定。而且协议签订后，原告按协议约定腾退了房屋，领取了补偿款，现协议已履行完毕，原告不能以签协议时未经其同意或追认来否认协议的效力。 被告为证明其主张，向本院提供如下证据并经庭审质证： 第一组证据：组织机构代码证书、法定代表人身份证明书、眉山市人民政府关于同意东坡区等6个县（区）调整部分乡镇行政区划的批复（眉府函〔2019〕84号）。证明被告身份信息，青神县青城镇经区划调整为青神县青竹街道。 第二组证据：1.《青神县集体土地征收拆迁补偿安置办法》（青府发〔2017〕1号）；2.《青城镇人民政府关于印发青城镇城北片区集体土地征收拆迁补偿安置实施办法的通知》（青城府〔2019〕30号）。证明被告具有负责实施本次征地拆迁安置具体工作的主体资格。 第三组证据：《四川省人民政府关于青神县2012年第3批城市建设用地的批复》（川府土〔2012〕1291号）及附件《青神县2012年第3批城市建设用地征地情况明细表》。证明四川省人民政府于2012年12月30日批准了涉案土地的用地请示。 第四组证据：《青神县2012年第3批城市建设用地征收土地公告》。证明：青神县人民政府于2013年1月7日公布了涉案土地的征地公告。 第五组证据：《青神县2012年第3批城市建设用地征收土地补偿安置方案公告》。证明青神县自然资源局于2013年1月10日公布了涉案土地的补偿安置方案。 第六组证据：《商品房协议书》及附件1、2（原告的申请书及委托书）。证明2019年4月29日，原、被告签订了协议，明确约定拆迁补偿款等。 第三人陈述意见与原告一致。 第三人未向本院提交证据。 经庭审质证，被告对原告提交证据的质证意见：对证据1三性无异议，证明目的有异议，协议本身不能自证无效。对证据2、3、4真实性无异议，不能证明土地、房屋仅仅是原告一人所有。对证据5真实性无异议，关联性有异议，与原告无关。第三人对原告提交证据的三性无异议。原告对被告提交证据的质证意见：对第一组证据三性无异议。对第二组证据1无异议；证据2真实性、关联性无异议，合法性有异议。被告作为基层人民政府不是土地行政主管部门，无权力作出批准涉案地区的补偿实施方案等。对证明目的有异议，如果方案是由土地行政主管部门报送县级政府批准后，被告依据批准方案实施，原告认同。方案的制定及批准全部包括则原告不认可。对第三组证据真实性、关联性、证明目的无异议，合法性有异议。原告不在2012年批复中，根据勘测定界图，原告是在2019年的勘测定界图中。被告未举证征地批复作出前对地上附着物进行了调查登记，调查登记的结果经过了村民代表或村民签字确认，征地批复的上报、程序，批复作出后的相关公示公告未举证。对第四、五组证据真实性、关联性无异议，合法性、证明目的有异议。理由同证据三。对第六组证据真实性、关联性无异议，合法性、证明目的有异议。原告未授权第三人与被告签订协议书。无权处分的协议合同效力是待定的，除非原告方追认，否则协议无效。原告至始至终未与被告签订安置补偿协议。第三人对被告提交证据的质证意见与原告一致。 经庭审质证，原告与被告所举证据均与本案有关联，证据来源和形式合法，内容真实，可以作为本案证据采纳。 经审理查明，原告黄利全系原四川省青神县村民，其在该村修建有房屋。第三人黄某系原告黄利全之女，第三人周桂英系原告黄利全之妻。第三人代兴波系第三人黄某之夫，第三人代某1、代某2系第三人黄某、代兴波之女。原告与第三人的户籍均在四川省青神县的同**号下，户主为原告黄利全。2012年12月30日，四川省人民政府作出川府土〔2012〕1291号《关于青神县2012年第3批城市建设用地的批复》。该批复同意将青神县青城镇城东社区4组0.3056公顷在内的集体农用地12.7563公顷转为建设用地，并征收为国家所有，作为青神县2012年第3批城市建设用地。2013年1月7日，青神县人民政府发布征地公告。2012年1月22日，原青神县国土资源局发布青神县2012年第三批城市建设用地征收土地补偿安置方案公告。2017年3月16日，青神县人民政府制发青府发〔2017〕1号《关于印发青神县集体土地征收拆迁补偿安置办法的通知》，该通知第三条规定，县人民政府土地行政主管部门负责土地征收、拆迁、补偿、安置工作，涉及的乡镇人民政府按照属地管理原则，负责实施拆迁、补偿、安置的具体工作。2019年4月22日原青城镇人民政府发布青城府〔2019〕30号《关于印发的通知》,该通知载明青城镇政府负责实施拆迁、补偿、安置的具体工作。 2019年4月25日，原青城镇人民政府与青城镇城东社区4组黄利全签订《商品房协议书》。该协议载明：拆迁单位青城镇人民政府。被拆迁安置户青城镇城东社区4组黄利全。一、拆迁建筑物、构筑物及地上附着（属）物确认。（一）经双方确认，乙方在被拆迁范围内拆迁建筑物的建筑面积共计259.36㎡，其中：砖混结构177.92㎡；砖木结构64.64平方米；简单棚架结构16.8㎡。以上房屋拆迁补偿金额总合计116089.6元。（二）构筑物及其他附属设施和地上附着物补偿金额合计4874元。（三）建筑物、构筑物及地上附着（属）物补偿金额总合计：120963.6元。二、货币补偿自行购房安置费及奖励费。1.安置对象人口确认，经甲乙双方确认，乙方合计安置人口为（含在校大中专生，现役义务兵、服刑在教人员）6人。其中农业人口6人，分别为黄利全、周桂英、黄某、代兴波、代某1、代某2。2.腾空房屋交钥匙时间，签订本协议后，乙方必须在2019年5月14日前，将所有建筑物、构筑物、、地上附属）物腾空移交给甲方。3.安置费和奖励费。（1）货币补偿自行购房安置费合计为1110000元。（2）建（构）筑物拆迁、、地面附着物清场奖励费乙方在2019年4月29日24:00前签订本协议，按被安置农业人口计算给予20000元／人一次性奖励；在2019年5月14日24:00前清除地面附着物并腾空移交房屋上交钥匙的，按被安置农业人口计算以8000元／人的标准给予一次性奖励。乙方农业人口6人，奖励费168000元。（3）购房奖励，安置对象需购房安置的，经乙方全体成员商定，以家庭成员办理购房手续。乙方签订本协议后，在青神县城区房地产开发项目购房或购买二手房的，凭购房合同及网签备案手续或二手房过户后的不动产证书等资料，按被安置农业人口4000元／人的标准给予一次性奖励。乙方农业人口6人，奖励费24000元。以上安置费和奖励费金额合计1302000元。三、以上各项拆迁补偿、安置和奖励费共计1422963.6元。四、购房方式：货币补偿自愿申购限价商品房，申购限价房2套，设计面积合计180㎡，分别为90㎡左右2套，乙方农业人口6人按30㎡／人标准限购180㎡（3200元／㎡）计576000元。以上申购房屋预结算款项总额为576000元。五、以上两项费用通过结算：1.甲方应支付乙方安置余款费用总计846963.6元。2.乙方委托城东社区代为保管预购房款费用计576000元。黄某在上述协议上签字捺印。随后黄某向原青城镇人民政府出具申请书。该申请书载明：安置人员为黄利全、周桂英、黄某、代兴波、代某1、代某2。经全家商议决定，现自愿申请购买限价商品房2套，分别为90平方米左右2套3室。2019年4月25日，黄某向原青城镇城东社区出具黄利全户的委托书。该委托书载明：我户已申购限价商品房2套，设计面积合计180㎡，经过预结算购房款约576000元，经全家商议决定，现自愿委托社区代为保管我户该笔预购房款，待商品房交付使用时按实测面积结算后，并代为支付给开发企业，预购房款支付后不足部分由我户在交房时一次性补足开发企业。黄某在该委托书上签字捺印。 另查明，第三人黄某在签署上述协议、委托书后，于2019年4月底腾空案涉房屋。案涉房屋已于被腾空后的2019年5月被拆除。原告于案涉房屋被拆除后的当月即2019年5月便知晓第三人黄某与被告签署了案涉行政协议。在黄某签订协议后原青城镇政府将协议约定的安置余款费用846963.6元转到了第三人黄某的银行账户上。 还查明，2019年12月9日，眉山市人民政府发布眉府函〔2019〕84号《关于同意东坡区等6个县（区）调整部分乡镇行政区划的批复》，该批复第六条载明：关于青神县部分乡镇行政区划调整第（四十一）撤销青城镇，将原青城镇所属行政区域划归青竹街道管辖，青竹街道办事处驻振兴路北段59号。 本院认为，本案的争议焦点为案涉行政协议是否构成无效的情形？若不属于无效的情形，原告请求撤销行政协议是否已过起诉期限？ 由于行政协议既是双方协商一致的结果，又是履行行政管理职责的结果，行政协议具有行政性和协议性，对行政协议效力的判断应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条和《中华人民共和国合同法》第五十二条的相关规定。本案中，原青城镇政府根据青神县人民政府制发青府发〔2017〕1号《关于印发青神县集体土地征收拆迁补偿安置办法的通知》的授权，原青城镇政府作为辖区征地补偿安置工作的实施主体，具有与黄利全户签订《商品房协议书》的行政主体资格。案涉项目建设用地已取得征地批文，在《四川省人民政府关于青神县2012年第3批城市建设用地的批复》（川府土〔2012〕1291号）及附件《青神县2012年第3批城市建设用地征地情况明细表》，以及原告提供的政府信息公开申请答复书及附件中载明的川府土〔2019〕654号批复中均涉及原告所在的原青城镇城东村4组的土地。从本案查明的事实来看，第三人黄某与原青城镇政府签订《商品房协议书》后还向原青城镇人民政府出具申请书和委托书，该协议书中载明的安置对象包括了本案原告和所有第三人，在签订协议后原青城镇政府将协议约定的安置余款费用846963.6元转到了第三人黄某的银行账户上。且原告对该协议书中载明的建筑物、构筑物及地上附着物没有异议。案涉行政协议不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益”“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”“以合法形式掩盖非法目的”“损害社会公共利益”“违反法律、行政法规的强制性规定”等情形。综上，案涉行政协议不构成无效的情形。 本院审理时已依据最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款的规定，向原告进行释明。原告变更诉讼请求为要求撤销《青城镇城北片区项目货币补偿自行购房安置对象资源申购限价商品房协议书》。因本案原告已于2019年5月知晓黄某与原青城镇人民政府签订《商品房协议书》一事，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款,行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。故原告的起诉已超过起诉期限，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下: 驳回原告黄利全的起诉。 本案案件受理费50元，退还原告黄利全。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省眉山市中级人民法院。 审判长  姚晓莉 审判员  杨丰华 审判员  李 杜 二〇二〇年十二月二十五日 书记员  张璐瑶 四川省眉山市东坡区人民法院 行政裁判文书附录 （2020）川1402行初398号 附相关司法解释： 最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。