广东省佛山市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）粤06民终9187号上诉人（原审原告）：佛山市南海区福佳源物业投资有限公司，住所地广东省佛山市南海区。法定代表人：吴某1。委托诉讼代理人：周伟，广东但行律师事务所律师。委托诉讼代理人：秦佾兰，广东众淼律师事务所律师。上诉人（原审被告）：佛山市南海区桂城街道平南社区平南股份经济合作联合社，住所地广东省佛山市南海区。法定代表人：卢某1。委托诉讼代理人：罗健，广东华璟律师事务所律师。上诉人佛山市南海区福佳源物业投资有限公司（以下简称福佳源公司）因与被上诉人佛山市南海区桂城街道平南社区平南股份经济合作联合社（以下简称平南经联社）土地租赁合同纠纷一案，不服广东省佛山市南海区人民法院（2020）粤0605民初9627号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月31日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。上诉人福佳源公司上诉请求：1.撤销一审判决，改判平南经联社免除福佳源公司因行政行为导致平洲大信大厦项目停工期间的租金(免租期自2018年9月25日起至平洲大信大厦项目获批复工之日止，暂计至2020年3月25日期间的租金为5869144.61元；2.判令因行政行为导致平洲大信大厦项目停工期间（自2018年9月25日起至起诉日止为534天）不计入租赁期限(以实际交付宗地之日起计算)，租赁期限相应顺延；3.本案诉讼费由平南经联社承担。事实和理由：（一）一审判决认定《责令停工通知书》未对福佳源公司完成15层以下建筑的施工造成实质性影响，是根本性的事实认定错误。一审判决认为平南经联社提供的土地未因行政行为受到影响，是脱离基本事实。1.一审判决将“停止15层以上施工”等同于可以施工至15层封顶并通过验收、投入使用，此逻辑完全不能成立。实际情况是：（1）相关政府文件均认定涉案建筑建至15层已超出导航台限高要求，这是责令停工的直接原因。也就是说，即使在15层封顶仍是违反公共安全要求。在政府职能部门确认可以在15层封顶或导航台改造完成之前，福佳源公司不会自行封顶，因为自行封顶无法通过验收或投入使用。（2）2018年9月25日《责任停工通知书》载明的责令停工理由是“该项目超出平洲导航台设备校验参数容限范围及周边限高”。2018年9月14日，佛山市南海区****办事处向平南经联社发出《关于平信大厦暂停施工建设的函》，告知即日起停止该项目建筑主体施工，待导航台改造完成后，根据导航台改造后的控高要求进行建设。空中交通管理局《关于尽快解决平洲导航台电磁环境问题的函》(民航中南空局函[2017]13号)载明，平洲大信大厦“现场拟建高度62米，按照国家标准，该位置限高为海拔高度43.8米”。即平洲大信大厦项目建到15层，已远超导航台的限制高度。可见，在因15层已超高18.2米被责令停工的情况下，福佳源公司无权自行对15层封顶，否则就是违抗行政命令，明显违法，将无法通过验收和投入使用。（3）一审判决逻辑不符合法律规定。《中华人民共和国建筑法》第六十一条、《建设工程质量管理条例》第十六条规定，建设工程竣工验收均有相应的法律规定及程序，故本案建筑物在现状下无法封顶，工程设计的建设内容没有完成，无法通过验收更无法投入使用。2.建筑物目前的状况完全不符合福佳源公司租赁土地的合同用途，导致福佳源公司的合同目的无法实现。（1）行政部门以超过导航台限高为由责令涉案建筑物停止施工,即行政部门不允许建筑物达到15层（已超高18.2米），故平南经联社出租的土地明显不符合合同约定用途。（2）一审中，平南经联社当庭承认平南经联社要求建筑物建至15层，故15层超高是平南经联社的过错导致。（3）福佳源公司租赁涉案土地的目的是建设完成平洲大信大厦后运营，实现成本回收，体现投资收益。但现在平洲大信大厦因导航台超高被责令停工而无法完工，福佳源公司所有投资均无法回收。（二）一审判决含糊混淆裙楼与主楼，认为行政部门在《复工申请书》上批复同意相关施工建设，“可见《责任停工通知书》并未对福佳源公司完成15层以下建筑物的施工造成实质性的影响”，是错误的。2018年9月30日，建设单位、监理单位、施工单位向行政部门提交《复工申请书》，请求批准第十五层以下主体工程正常施工建设，商场部分裙楼继续正常施工建设（商场裙楼部位共五层，群楼总高23米）。建设行政主管部门的批复意见是“同意平洲大信大厦商场部分裙楼复工”，没有批准第十五层以下主体工程正常施工建设，因主楼部分属于超高建筑（已超高18.2米）。故平南经联社在一审中以《复工申请书》主张2018年9月30日已经可以对主楼15层封顶，与事实不符。（三）一审判决认为目前状况属于福佳源公司的“投资风险”，不属于情势变更，是认定事实及适用法律错误。1.福佳源公司合法、合理地信赖可以按已获取的规划许可条件建设。（1）福佳源公司签订涉案《土地使用权租赁合同》是根据招投标公示的土地信息对涉案土地进行建设使用的预期，合理合法。（2）平南经联社提供给福佳源公司的《规划条件》[编号：（南海区东翼局）桂城一规划条件（2013）405号）]明确载明，案涉建筑物的限高为：地上≤150米，即只要案涉工程高度不超过150米则符合规划条件。此《规划条件》有平南经联社与佛山市国土资源局和城乡规划局一致盖章确认，福佳源公司对行政机关确认的规划条件有充分的信赖，福佳源公司没有任何过错。（3）涉案建筑在施工前依法取得规划许可证（2016年5月17日）及施工许可证（2018年1月2日），其中规划许可证载明建筑规模为：建筑面积37119.19平方米，地上**，地下**。2.涉案建筑物停工属于福佳源公司无法预见的、不属于商业风险的重大变化，依法应属于情势变更。（1）一审判决以涉案租赁合同“明确约定承租人对土地周边道路、物业等的状况已清楚了解并愿意承租”为由，认为行政部门不允许福佳源公司对15层以上部分进行施工属于投资风险，是明显错误的。理由是：①租赁合同约定承租人对土地周边道路、物业等的状况已清楚了解，不等于应了解和知悉导航台限高要求，一审判决不能任意扩大解释。规划部门盖章的《规划条件》载明只要案涉工程高度不超过150米则符合规划条件。规划许可证（2016.5.17）载明建筑规模为：建筑面积37119.19平方米，，地上**施工许可证（2018.1.2）同意福佳源公司施工。上述行政部门已经批准的行政许可，值得福佳源公司信赖。福佳源公司不可能具备比行政机关更广泛、全面的信息渠道。空中交通管理局出具的《关于尽快解决平洲导航台电磁环境问题的函》（民航中南空局函[2017]13号）是2017年3月13日发给佛山市南海区国土城建和水务局的。福佳源公司在2019年9月对《责令停工通知书》提出行政复议后才获知有这份函及其载明的具体限高要求。因此，一审判决将了解导航台限高信息的责任及义务分配给福佳源公司，毫无理据。②即使福佳源公司多方求救申请，也没有任何职能部门批准15层封顶，故福佳源公司至今无法完成15层封顶并投入使用。同时，福佳源公司提交了多份证据证明平南经联社作为建设单位不配合盖章，一审判决不予采信与事实不符。（2）按现有租赁合同履行对福佳源公司明显不公平。在合同成立后，福佳源公司由于责令停工的具体行政行为导致至今无法完成涉案建筑物的施工，这是无法预见、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，福佳源公司对此没有任何过错。如果继续按租赁合同交付租金，且停工期的时间损失均由福佳源公司承担，明显存在严重不公平。（四）一审判决对福佳源公司提交的部分证据未组织质证，存在程序错误。一审时，平南经联社在开庭当天提交答辩状及证据，导致福佳源公司无时间针对其观点进行充分举证及质证，且庭审中对于部分事实（限高问题、实际交地时间、平南经联社是否配合盖章等问题），双方发生重大分歧并提出新的抗辩观点。为证明己方主张，福佳源公司在庭后补充提交了两次证据（见一审福佳源公司第四次及第五次提交的《证据材料清单》），对于平南经联社不符合事实的陈述举证反驳。但一审法院没有对上述证据组织质证，在一审判决中也没有任何的表述及认定，反而认定“现原告并未提供合法有效的证据证明被告有拒绝配合办理相关手续的行为”，这是对福佳源公司诉讼权利的侵害，请求二审法院依法予以纠正。综上所述，责令停工的具体行政行为构成情势变更，对福佳源公司的权益造成直接重大的影响。(五）一审判决认为“原告并未提供合法有效证据证明被告有拒绝配合办理相关手续的行为”，进而“采纳被告关于原告并未提出配合办理变更规划为15层封顶手续的意见，认定被告并无拒绝配合原告办理相关手续的行为”，是严重认定事实错误，理由如下：1.一审判决对福佳源公司一审提交的证据9未予评述及认定是错误的，进而导致一审判决错误。福佳源公司一审证据7包含《平南大信大厦关于缓交地租的函》《关于变更租赁合同的函》（编号：20200117，该函件邮寄情况为拒收；2020年2月28日，福佳源公司通过微信再次向平南经联社的卢某1、莫某容发送该函），但一审判决对于福佳源公司的证据9[《函》编号20190910、EMS邮单、微信聊天记录]未进行分析评述，也没有认定是否采信。该组证据的EMS邮单显示为拒收，福佳源公司亦通过微信再次向卢某1、莫某容发送该函。卢某1、莫某容若能收到通过微信发送的《关于变更租赁合同的函》，同样会收到编号为20190910的《函》。在该份函件中，福佳源公司表达了提起行政复议及采取其它救济措施的紧迫性，希望平南经联社配合盖章，但平南经联社一直拒绝。因此，一审判决忽视该份证据且不予采信是错误的。2.现有证据证实，平南经联社以欠交租金为由，多次明确拒绝福佳源公司关于变更规划及推进解决停工事宜的诉求，并非如一审判决所认定的福佳源公司未提交有效证据。（1）根据一审庭审笔录P21页最后一个自然段的记载，平南经联社承认2019年上半年，福佳源公司做好变更规划设计方案后找平南经联社盖章，但平南经联社认为福佳源公司欠租，要求开会协商。这一事实有福佳源公司于一审第四次提交证据中的证据3(一审未组织质证）即本案二审证据3“陈某容向平南经联社提交盖章审批表”（2019年9月18日）相印证。（2）福佳源公司于一审第四次提交证据的证据1(一审未组织质证）表明，在涉案工程被责令停工后，为了尽快申请变更规划，结束停工状态，福佳源公司于2019年3月19日聘请某设计公司提供设计方案，约定设计费55万余元，福佳源公司已实际支付第一笔165240元。因为平南经联社是建设单位，变更规划的申请必须以其名义提出，福佳源公司不可能不向平南经联社请求盖章。平南经联社在一审中表示福佳源公司没有向其提出过盖章申请，是严重背离事实的。（3）一审判决以福佳源公司“当庭仍认为不确定行政部门是否同意按15层封顶的意见来看”，推定福佳源公司并未向平南经联社“提出配合办理变更规划为15层封顶的手续”，是错误的。①直到今天，没有行政部门明确表示可以“15层封顶”，相关会议纪要只是说主体部分保持现状高度（即15层）不能升高，不等于可以15层封顶。②相关会议纪要不具有对现有规划为16层的规划许可证直接进行变更的效力，且同时拥有《规划许可证》及《施工许可证》的涉案工程因限高问题被叫停两年多都没有得到任何解决，一个《会议纪要》不能直接让福佳源公司确信行政部门同意按15层封顶、验收和投入使用。如果不能验收及投入使用，封顶后涉案建筑是违法建筑，所以福佳源公司在庭审中说“不确定行政部门是否同意按15层封顶”符合事实。一审判决据此认为福佳源公司没有进行任何变更规划的申请，不符合逻辑。③如福佳源公司不想申请规划变更，以达到15层封顶的目的，不会重金聘请设计公司。现有证据显示，福佳源公司多次与规划部门工作人员沟通并提交规划变更设计方案（福佳源公司一审第四次提交证据的证据3)，只是至今没有审核通过。真实情况是福佳源公司不清楚行政部门是否会同意15层封顶。同时，根据福佳源公司二审提供的证据8佛山市自然资源局的复函，该局一方面表示涉案建筑仍应遵守43.8米的限高要求，一方面表示在15层不升高的情况下在裙楼部分加建，且要通过相关规划调整方案的审批。该复函的内容自相矛盾，不能让福佳源公司确信可以在15层封顶。（六）希望二审法院让人民群众在案件中感觉到公平正义。关于2018年9月30日《复工申请书》中“同意平洲大信大厦商场部分裙楼复工”的意见，同意复工的范围仅为裙楼，但复议机关的复议决定书(佛府行复[2019]329号）及一审判决将其解读为同意15层以下主体工程复工，进而论述对福佳源公司的权益没有任何影响。其逻辑是：之所以没有封顶，是福佳源公司的问题，属于福佳源公司的投资风险和应该承担的损失。以上认定对《复工申请书》明确的批准内容视而不见，只为了给福佳源公司承担所有损失找一个不成为论据的“证据”，是简单粗暴、不管不顾的做法。福佳源公司只是一个投资者，至今因涉案项目负债累累，希望自身合法权益受到保护。平南经联社辩称，（一）福佳源公司的诉求为免除租金及延长租约，理由为情势变更原则。但是导航台问题在土地租赁合同签订之前已经存在，完全可以预见，不属于情势变更的规定情形，福佳源公司不能因此要求变更合同。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的司法解释（二）》第二十六条的规定，情势变更条款仅适用于“客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见的、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的”的情况。因此本案争议焦点在于案涉土地租赁期间是否发生无法预见的非不可抗力或商业风险的情况。福佳源公司的主要理由是案涉物业周边的导航台属于不可预见的建设风险，南海区相关部门因导航台限制而作出福佳源公司不能加盖16层的停工令，对福佳源公司明显不公，导致福佳源公司无法实现合同目的。但是，平洲导航台早在1990年就已经启用，作为广州白云机场五个近进指示无线电定位信标塔之一，已经为白云机场提供整整30年的服务。参见附件可见，平洲导航台距离案涉建筑仅650余米，周边空旷，非常容易发现，且由于顶部为一个巨大的金属圆盘形网状天线，明显与一般建筑物存在巨大差异。福佳源公司作为有资质、有资金、有专业开发团队的房地产开发商，不可能在订立土地租赁合同时无法预见如此明显的关键限高建筑物。福佳源公司没能完成基本的土地周边调查，显然是其自身存在管理或执行漏洞，应承担不利结果。根据案涉土地租赁合同第一条第（三）项，福佳源公司已明确确认对周边物业情况做全面了解，必然知道导航台的存在。因此，导航台问题属于福佳源公司可以预见的建筑限制，并且该问题不是发生在合同履行期间的变化，不属于情势变更，不能因此要求变更土地租赁合同。（二）福佳源公司拒绝按照相关部门的要求修改建设规划、重新设计，并严重拖延施工单位的工程款，是导致案涉工程停工至今的原因，由其自行承担停工损失是公平合理的，不适用情势变更条款。案涉工程停工令的发出时间为2018年9月25日，仅仅五日后，即2018年9月30日，南海区城建局就同意案涉工程裙楼部分恢复施工；仅仅一个月后，即2018年11月1日，南海区城建局就建议福佳源公司对15层封顶，但可以在裙楼部分加建以满足原建设规划批准的建筑面积。相关部门的反应非常迅速，也给福佳源公司提供了相当公平合理的解决方案，但福佳源公司因加盖16层的无理要求没有得到满足，不断向相关部门无理取闹，还拖欠施工单位的工程款、平南经联社的土地租金达两年之久，显然毫无公平意识，也极为不诚信。2020年5月18日，佛山市自然资源局在对福佳源公司答复中明确声明“案涉工程项目的15层封顶+裙楼加建方案已是最大程度保护福佳源公司利益的可行方案，且该调整并不导致福佳源公司的任何损失，因此希望福佳源公司尽快向佛山市自然资源局提交变更规划方案。”2020年8月7日，佛山市自然资源局再次答复福佳源公司，再次明确声明“案涉工程必须保持现状（15层不能上盖），但可以在裙楼部分进行加建以满足项目容积率，建议向我局提交调整方案并依法审批。”由此可见，政府部门已经非常照顾福佳源公司的利益。福佳源公司如果在2018年9月30日恢复裙楼施工，则目前裙楼部分早已完工；如果在2018年11月1日后尽快拿出符合政府要求的变更建筑设计方案，则现在案涉工程早已全面投入使用，开始盈利。然而在收到政府关于变更建筑规划的建议将近两年后，福佳源公司仍然不能提交满足政府部门关于“15层封顶+裙楼加建”方案要求的变更设计，也没有对裙楼部分积极复工，期间一再拖欠施工单位工程款，煽动平南经联社村民对抗政府，不断就加盖16层的无理要求四处投诉。福佳源公司显然没有挽回损失的任何意向，应由其自行承受损失，不免除租金和不延长租期是非常公平合理的判决。（三）福佳源公司在一审过程中逾期举证，一审法院拒绝采信福佳源公司逾期举证的证据合法合理。根据一审期间的应诉通知书，一审举证期限为15日，即自2020年5月9日至2020年5月24日。然而，福佳源公司在6月5日、6月9日（开庭当天）仍然逾期提交了大量证据，且提交的证据均形成于2020年5月24日之前。福佳源公司在客观上没有无法按期提交证据的情形，在一审开庭时没有解释为何两次逾期提交证据。至于福佳源公司所称的一审第四次、第五次提交证据，都是在一审开庭后才提交，且证据都形成于2020年5月24日举证期满之前，属于典型的逾期提交证据。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第六十五条第四款的规定，福佳源公司在一审开庭后才提交且没有说明逾期原因，与本案争议焦点亦无关，一审法院不予采纳合法合理。综上所述，本案根本不存在福佳源公司所谓的情势变更情形，福佳源公司所谓损失的造成和扩大都是其自身错误而导致，理应由其自行承担。一审判决在程序、事实与法律上均无错漏，应予维持。福佳源公司向一审法院提出诉讼请求：1.判令平南经联社免除福佳源公司因行政行为导致平洲大信大厦项目停工期间的租金（免租期自2018年9月25日起至平洲大信大厦项目获批复工之日止，暂计至2020年3月25日期间租金为5869144.61元）;2.判令因行政行为导致平洲大信大厦项目停工期间（自2018年9月25日起至起诉之日止为534天）不计入租赁期限（以实际整体交付宗地之日起计算），租赁期限相应顺延;3.本案诉讼费用由平南经联社承担。一审法院认定事实：位于佛山市南海区*********侧、新圩大道南侧使用权面积9091.4平方米的土地于2013年3月21日办理集体土地使用权证，登记土地使用权人为平南经联社，土地用途为商服用地。2013年3月5日，平南经联社（出租方，甲方，原名称为佛山市南海区***平南股份合作经济联合社）与深圳市某珠宝首饰有限公司（承租方，乙方，以下简称某公司）签订一份《土地使用权租赁合同》，约定：甲方将其位于佛山市南海区**********宗地面积9074.5平方米土地的土地使用权出租给乙方使用；乙方对宗地的周边道路、物业等的状况已清楚了解并愿意承租；规划要求为负一层地下室面积不少于7000平方米，地，地上建筑物总面积不少于30000平方米，建筑物楼层高度不少于**关规划要求最终以政府有关规划部门的要求或批复为准）；乙方在宗地上投资建设的所有资金由乙方自行承担；乙方自甲方交付宗地日起三年内须完成建筑物大楼的主体并通过相关部门验收，设计方案要经政府有关规划部门认可，并将房产证全部办至甲方名下，所需一切费用均有乙方自行承担；租期三十年，以甲方实际交付宗地日起算，其中建筑免租期为十二个月，自甲方实际交付宗地日起计算；乙方所竞得的宗地使用权的公开成交底价为33.5元每月每平方米（不含税）；建筑免租期期满，租金每满三年在前一期租金的基数上递增8%；租金实行先缴交后使用原则，免租期满后每三年为一周期，乙方应在2014年1月1日前把第一周期的租金一次性付清给甲方，此后乙方应在每周期第一个月内将当期租金一次性付清给甲方；乙方每逾期一天缴交租金，甲方有权计收欠款总额千分之三的滞纳金，逾期超过三十天，经甲方书面催缴无效的，按违约处理，甲方有权收回租赁土地，地上，地上建筑物及附属设施无偿归甲方所有收回出租的土地后仍有权追收乙方拖欠的用地租金；乙方一次性支付300万元履约保证金予甲方；甲方在合同签订之日起六个月内将宗地上的建筑物拆除并负责搬清拆除物，相关费用甲方负责；甲方将宗地交付给乙方使用后，由乙方进行土地平整并负责费用；乙方将上述宗地土地使用权部分或整体转租给第三方的，须征得甲方书面同意，并按相关规定办理有关手续，若乙方将物业整体或部分出租给第三方的，不得一次性收取第三方三年或三年以上的租金，且转租期限不得超出本合同租赁期限；合同期内，甲方有权对土地开发使用进行监督，并协助乙方办理水电设施报装等各项业务申请、申报手续；乙方有权要求甲方按合同约定交付宗地，乙方需按合同约定支付租金；等等。合同所附租金明细表载明：2014年10月至2015年9月免租，2015年年租金911987.25元，2016年年租金3647949元，2017年年租金3647949元，2018年年租金3720907.98元，2019年年租金3939784.92元，2020年年租金3939784.92元，2021年年租金4018580.62元,等等。同日，平南经联社（甲方）、某公司（乙方）、福佳源公司（丙方）就上述《土地使用权租赁合同》未尽事项签订《补充协议》，约定：丙方是乙方成立的项目公司，由丙方全面履行《土地使用权租赁合同》中属于乙方义务并享有属于乙方的权利；协议签署日生效，未经三方同意，不得单方解除；等等。2013年3月28日，福佳源公司（乙方）与平南经联社（甲方）签订一份《补充协议》，补充约定：对于租赁合同约定租赁面积以外的附属建筑物，详见《附属建筑物具体位置红线图》蓝色标注部分，甲方应在合同约定期限内将附属建筑物拆除并负责搬清拆除物；原属工资委的商铺及建筑物，甲方负责协助乙方在开业前将此拆除；等等。2014年9月1日，平南经联社盖章签收一份《确认函》，函件中福佳源公司要求平南经联社尽快办理符合的土地交付手续。2014年9月30日，福佳源公司、平南经联社签署《土地交付确认单》，双方确认平南经联社交付的土地是符合合同约定的条件。2016年5月17日，平洲大信大厦工程（桂城平南办公楼改造项目）办理建设工程规划许可证，载明平南经联社为该工程建设单位，工程位于南海区桂城平南永安南路南侧，新圩大道南侧。建设规模为：建筑面积37119.19平方米，地上，地上**，地下**可证载有如下内容:取得建设工程规划许可证后一年尚未开工的，必须在有效限期届满前申请办理延期手续，延长期限不得超过六个月，未办理延期手续或者办理延期手续逾期仍未开工的额，建设工程规划许可证自行失效）。2018年1月2日，平洲平信大厦办理建筑工程施工许可证，载明平南经联社为建设单位。2018年9月14日，佛山市南海区****办事处发出《关于平信大厦暂停施工建设的函》，内容为：平洲导航台是珠三角地区机场进、离场飞行程序和航路航线的关键导航台。平信大厦离平洲导航台较近，其规划高度与现阶段导航台控高要求冲突，为保障平洲导航台安全运行，要求即日起停止该项目建筑主体施工，待导航台改造完成后，根据导航台改造后的控高要求进行建设。2018年9月25日，佛山市南海区国土城建和水务局（住建）向建设单位（平南经联社）、监理单位（深圳科宇工程顾问有限公司）、施工单位（广东省电白县第四建筑工程公司，以下简称电白四建公司）发出《责令停工通知书》，内容为：经检查发现平洲大信大厦工程项目超出平洲导航台设备校验参数容限范围及周边限高，责令即日停工。2018年9月30日，建设单位（平南经联社）、监理单位、施工单位（电白四建）就涉讼工程整改情况向佛山市南海区国土城建和水务局（住建）提交《复工申请书》，整改内容为：工地暂停平洲大信大厦塔楼第十五层以上部分的主体施工，请求批准第十五层以下主体工程正常施工建设、商场部分裙楼平洲大信大厦工程继续正常施工建设（商场裙楼部分共五层，裙楼总高23米）。佛山市南海区国土城建和水务局批准意见为：同意平洲大信大厦商场部分裙楼复工，并加盖公章。2018年12月20日，广东省某建筑工程公司起诉福佳源公司及平南经联社，要求共同支付工程欠款49946521.26元（包括工程进度款43429452元、增加工程部分工程款617007.6元，材料调差款6680061.5元，合共50726521.26元，扣减已支付的790000元）及利息、延期付款违约金、工期延误损失赔偿款13637715.51元并返还保证金5000000元。案号为（2018）粤0605民初25975号。2019年6月9日，福佳源公司向平南经联社发出《平南大信大厦关于缓交地租申请函》，载明平洲大信大厦工程进度为塔楼主体建至地十五层，西面商场建至第五层（大厦主楼共十六层，商场裙楼共五层），现工程因超出平洲导航台被要求责令暂停施工，福佳源公司面临投资损失及资金回笼困难等困境，向平南经联社申请缓交三个月租金，并协助福佳源公司向相关单位沟通尽快完成本项目重新报批程序。2019年9月24日，福佳源公司向佛山市人民政府提交行政复议申请，佛山市人民政府于2020年4月17日作出《佛府行复〔2019〕329号〈行政复议决定书〉》，决定维持佛山市南海区国土城建和水务局于2018年9月25日作出的南建工停NO：1502405《佛山市南海区国土城建和水务局（住建）责令停工通知书》。2020年1月17日，福佳源公司向平南经联社发出《关于变更租赁合同的函》，内容为：由于部分原租户未及时交回土地给平南经联社，导致平南经联社于2016年1月才全面交付宗地给福佳源公司。平信大厦建设工程中因超出平洲导航台控高要求被责令暂停施工，福佳源公司提出变更《租赁合同》意见：免交2018年9月25日起至项目复工日止期间的租金、租期相应顺延、平南经联社配合相关规划变更、损失救济手续的办理。上述该两份函件邮寄情况均为拒收。2020年2月28日，福佳源公司通过微信向平南经联社工作人员发送《关于变更租赁合同的函》。2020年3月13日，佛山市南海区住房城乡建设和水利局就福佳源公司提交的《撤销行政许可暨国家赔偿申请书》及相关材料作出《佛山市南海区住房城乡建设和水利局关于不予撤销平洲大信大厦项目施工许可证及不予国家赔偿的决定》，决定不予撤销涉案《建筑工程施工许可证》及不予赔偿福佳源公司提出的国家赔偿。2020年3月19日，佛山市住房和城乡建设局同意该决定，并出具《关于对撤销行政许可暨责令南海区住建水利局履行国家赔偿申请的答复》，2020年5月18日，佛山市自然资源局就2020年3月19日福佳源公司提交的《撤回行政许可暨国家赔偿申请书》及相关资料作出《佛山市自然资源局关于不予撤回平洲大信大厦项目建设工程规划许可证及不予补充赔偿的决定》（答复编号：20201036），内容为：经核实，建字第440********0288号的《建设工程规划许可证》符合法律规定。根据协调会议纪要，涉讼项目在保证项目总容积率不变的情况下，可考虑在裙楼部分加建，并建议按该纪要相关精神尽快申请规划方案调整；等等。2020年4月23日，福佳源公司提起本案诉讼。同日，福佳源公司向平南经联社邮寄《告知函》，内容为：涉讼项目被责令停工，福佳源公司多次沟通请求平南经联社以建设单位名义启动救济程序，平南经联社一直不同意盖章以自身名义去处理。平南经联社是建设单位，有权按《行政复议决定书》提出相关变更规划申请，请平南经联社重视并处理。一审法院认为，民事活动应遵循诚实信用原则。平南经联社将涉讼土地一定期限的使用权出租给福佳源公司并收取对价，本案为土地租赁合同纠纷。福佳源公司、平南经联社之间的《土地使用权租赁合同》为当事人真实意思表示，内容未违反法律强制性规定，为合法有效合同，对双方当事人均具有法律约束力。《中华人民共和国合同法》第二百一十六条规定“出租人应当按照约定将租赁物交付给承租人，并在租赁期间保持租赁物符合约定的用途。”本案中，福佳源公司以行政部门于2018年9月25日发出《责令停工通知书》为由，要求延长免租期和顺延租期，对此一审法院分析如下：首先，《土地使用权租赁合同》约定福佳源公司在承租土地上兴建的建筑物高度不低于15层，并注明规划以行政部门批复为准，可见福佳源公司承租时对地上建筑物的预期为15层，若行政部门不允许建筑物达到15层，则可视平南经联社出租的土地不符合合同约定用途，现《责令停工通知书》是要求停止15层以上施工，可见平南经联社提供的土地合同用途并未因为该行政行为受到影响。其次，2018年9月30日，建设单位、监理单位和施工单位即向行政部门提交《复工申请书》，请求批准第15层以下主体工程正常施工建设、商场部分裙楼平洲大信大厦工程继续正常施工建设，行政部门批复同意，可见《责令停工通知书》并未对福佳源公司完成15层以下建筑物的施工造成实质性影响，福佳源公司认为租赁合同履行基础发生重大变化，适用情势变更原则理据不足，一审法院不予采纳。再次，福佳源公司承租土地之后出资在该土地上兴建建筑物，福佳源公司应对该建筑物建筑过程中受理行政部门处理承担责任，《土地使用权租赁合同》还明确约定承租人对土地的周边道路、物业等的状况已清楚了解并愿意承租，行政部门不允许福佳源公司对15层以上部分进行施工，属于福佳源公司投资风险，应由福佳源公司自行承担。最后，平南经联社作为出租人及土地权属人，福佳源公司在该土地上兴建建筑物需要平南经联社配合办理相关手续，现福佳源公司并未提供合法有效证据证明平南经联社有拒绝配合办理相关手续的行为，从福佳源公司在2019年9月24日才向行政部门申请复议，当庭仍认为不确定行政部门是否同意按15层封顶的意见来看，一审法院采纳平南经联社关于福佳源公司并未提出配合办理变更规划为15层封顶手续的意见，认定平南经联社并无拒绝配合福佳源公司办理相关手续的行为。综上，福佳源公司主张延长免租期并顺延租期的诉讼请求无事实与法律依据，一审法院均不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第六条、第六十条、第二百一十六条、《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决：驳回福佳源公司全部诉讼请求。一审案件适用简易程序结案，案件受理费减半收取计26442.01元（福佳源公司已预交），由福佳源公司负担。二审期间，福佳源公司提交如下证据：1.《平南新城都汇租赁合同》《建设工程设计合同（一）》，拟证明福佳源公司以案外人佛山市某商业管理有限公司的名义与北京某建设工程设计有限公司广东分公司签订设计合同，解决涉案建筑项目变更规划设计的问题，福佳源公司不存在恶意停工；2.《收据》，拟证明福佳源公司已向北京某建设工程设计有限公司广东分公司支付了第一笔费用165210元；3.《关于平洲大信大厦项目总平面规划设计方案审核意见》《用印审批表》，拟证明佛山市自然资源局南海分局对规划变更方案出具审核意见后，福佳源公司股东陈某容向将相关材料交由平南经联社盖章，但平南经联社以“会议不通过”为由拒绝盖章，且未说明具体原因；4.“张鹏”微信主体信息和微信聊天记录20页，拟证明福佳源公司通过股东张鹏就变更规划问题一直在与规划、设计部门沟通，平南股份社作为建设单位拒不配合盖章，导致涉案工程迟迟未完成复工；5.《规划条件》[编号：（南海区东翼局）桂城一规划条件（2013）405号]，拟证明平南股份社和佛山市国土资源和城乡规划局于2013年11月14日一致盖章确认涉案土地的规划条件，确认涉案土地上的建筑物限高为150米；6.7份判决书，拟证明截至2005年10月21日，平南股份社与多个前承租人存在租赁合同纠纷，平南股份社主张于2014年9月30日已向福佳源公司交付涉案土地，与客观事实不符，违反合同约定的交地时间，对福佳源公司的损失有直接、重大的过错；7.《不予受理告知书》，拟证明福佳源公司不存在恶意停工的行为；8.《行政服务中心项目答复单》《关于平洲大信大厦项目规划设计方案总平面审查意见》，拟证明福佳源公司于2020年7月17日向桂城街道国土城建和水务局（规划）申报规划变更方案，未通过审查；9.《佛山市自然资源局关于佛山市南海区福佳源物业投资有限公司询问函的复函》，拟证明福佳源公司并非涉案项目的建设单位，不具备向中南空管局咨询情况和提供规划调整方案报批的主体身份，需要平南经联社配合；10.行政诉讼立案材料，拟证明福佳源公司起诉佛山市南海区住房和城乡建设水利局、佛山市自然资源局、佛山市人民政府的行政纠纷案件已立案，正在审理中；11.《佛山市南海区****平南股份合作经济社土地使用权竞投租赁公告》，拟证明佛山市南海区政府网站公示的涉案土地招投标文件中要求“建筑物楼层高度不少于15层”，福佳源公司对大信大厦超高被责令停工无任何过错；12.邮寄凭证和妥投证明，拟证明福佳源公司在一审庭审后向一审法院邮寄了一审证据4、5和二审证据1-7，但一审法院没有组织双方质证，程序违法；13.《用印审批表》，拟证明福佳源公司股东陈某容于2020年7月2日再次就变更规划方案向平南经联社申请盖章，平南经联社的负责人同意盖章，但是将落款时间倒签为2019年9月18日；14.（2020）粤0606行初737、880、1016号行政裁定书，拟证明佛山市顺德区人民法院裁定认为，福佳源公司并非大信大厦的建设单位和《责令停工通知书》《施工许可证》《规划许可证》的行政相对人，不具备申请复工、要求国家赔偿的行政主体资格，福佳源公司的损失应循民事诉讼途径解决；15.《南海区城市基础设施配套费收费核准表》《缴款通知书》《询问函》《联系函》及邮单，拟证明福佳源公司收到平南经联社转达的佛山市自然资源局出具的《南海区城市基础设施配套费收费核准表》和平南经联社出具的《缴款通知书》后，于2020年10月22日、11月9日向平南经联社邮寄《询问函》《联系函》，沟通复工、缴费情况，告知其行政诉讼裁定书结果，希望平南经联社行使行政相对人的权利，与福佳源公司共同解决涉案项目的困境，但平南经联社拒收上述邮件。平南经联社未提交新证据。本院组织双方当事人对上述证据进行质证。经审查，证据1、2有原件核对，本院对其真实性予以确认；证据3《关于平洲大信大厦项目总平面规划设计方案审核意见》，平南经联社对其真实性无异议，本院对其真实性予以确认；《用印审批表》不能证明福佳源公司主张证明内容，本院不予采纳；证据4“张鹏”微信对话的另一方主体身份不明，且对话内容不全，本院不予采纳；证据5平南经联社对其真实性无异议，本院对其真实性予以确认；证据6系生效裁判文书，本院予以采信；证据7不能证明福佳源公司主张证明内容，本院不予采纳；证据8、9、10、11平南经联社对其真实性无异议，本院对其真实性予以确认；证据12相互印证，形成证据链条，本院对其真实性予以确认；证据13平南经联社对其真实性无异议，本院对其真实性予以确认；证据14系法院裁判文书，本院对其真实性予以确认；证据15相互印证，形成证据链条，本院对其真实性予以确认。经审理，本院对一审查明的事实予以确认。另查明：2018年12月27日印发的佛山市南海区人民政府《关于平洲大信大厦项目停工问题协调会议纪要》（[2018]358号）载明：2018年12月13日下午，佛山市南海区区委办（区府办）召开了平洲大信大厦停工问题协调会议，会议听取了福佳源公司关于项目因不符合民航平洲导航台控高要求而停工后的基本情况及存在困难。会议就该项目的停工问题进行了讨论，并就下一步的处置工作进行了研究，形成会议纪要如下：一、会议明确，鉴于平洲导航台原址升高改造建设方案尚未确定，平洲大信大厦主体塔楼部分的建筑高度必须保持现状高度，不能升高；在保证项目总容积率不变的情况下，可考虑在裙楼部分加建，具体由建设单位变更建设方案经设计单位技术审查，按程序报区规划、住建等部门审核批准后实施。二、会议提出，在办理项目变更设计的同时，主体塔楼部分可同步开展封顶工作，及时结算工人工资，防止发生工资纠纷。三、会议明确，平洲大信大厦项目的建设单位和施工单位作为责任单位，必须加强建筑工人的管理，做好工人工资纠纷的防控工作。参加该会议的人员包括佛山市自然资源局南海分局、佛山市南海区国土城建和水务局、佛山市南海区****办事处的相关人员和福佳源公司的张鹏、陈某容。2019年7月3日，佛山市自然资源局南海分局向平南经联社出具《关于平洲大信大厦项目总平面规划设计方案审核意见》，对平南经联社报来的总平图提出19点意见，要求按意见修改完善后再报该局审批。2020年7月17日，桂城街道国土城建和水务局（规划）受理了“李某彬”经办申报的平洲大信大厦建设工程设计方案总平面技术审查事项。2020年8月4日，佛山市自然资源局向平南经联社出具《关于平洲大信大厦项目规划设计方案总平面审查意见》，对平南经联社报来的资料提出30点意见，要求按意见修改完善后再报该局审批。2020年8月7日，佛山市自然资源局向福佳源公司出具复函，载明：1.有关平洲导航台改造的完成状况，建议福佳源公司向民航中南空管局咨询；2.根据《佛山市南海区住房城乡建设和水利局会议纪要》[（2020）5号]，由建设单位提供规划调整方案报该局依法审批，必要时会征询有关单位意见；3.该局于2020年7月17日收到平南经联社提交的建设工程设计方案总平面技术审查的申请，但该规划调整方案和cpi电子报批等材料仍存在问题，未能通过该局审查，该局已通知建设单位按审查意见修改完善后再报送审批。2020年9月29日，佛山市自然资源局出具《南海区城市基础设施配套费收费核准表》，载明关于平洲大信大厦（桂城平南办公楼改造项目），平南经联社需缴纳城市基础配套费233368.3元。福佳源公司确认于2020年10月16日收到该收费核准表和平南经联社为此向福佳源公司出具的《缴款通知书》。本院认为，本案为土地租赁合同纠纷。福佳源公司、平南经联社之间的《土地使用权租赁合同》为当事人真实意思表示，内容未违反法律强制性规定，为合法有效合同，对双方当事人均具有法律约束力。福佳源公司请求免交平洲大信大厦被行政部门责令停工期间（2018年9月25日至平洲大信大厦项目获批复工之日）的租金，且停工期间不计入租赁期限，合同约定的租赁期限相应顺延，福佳源公司主张其诉请的法律依据是情势变更原则。经审查，本院认为福佳源公司的该主张不成立，理由是：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第二十六条规定：“合同成立以后客观情况发生了当事人在订立合同时无法预见、非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于一方当事人明显不公平或者不能实现合同目的，当事人请求人民法院变更或者解除合同的，人民法院应当根据公平原则，并结合案件的实际情况确定是否变更或者解除。”本案中，佛山市南海区国土城建和水务局（住建）因平洲大信大厦工程项目超出平洲导航台设备校验参数范围及周边限高，于2018年9月25日责令福佳源公司暂停施工。约半个月后，即同年9月30日，该局批准对福佳源公司对平洲大信大厦商场部分裙楼恢复施工。同时，在责令停工发生后，佛山市南海区政府召集南海区住房城乡建设和水利局、佛山市自然资源局南海分局等职能部门和福佳源公司多次召开会议协调，并于责令停工后三个月，即2018年12月27日形成[2018]358号会议纪要，确定了解决方案，即“平洲大信大厦主体塔楼部分的建筑高度必须保持现状高度，不能升高；在保证项目总容积率不变的情况下，可考虑在裙楼部分加建，具体由建设单位变更建设方案经设计单位技术审查，按程序报区规划、住建等部门审核批准后实施”。该方案是在最大限度保障福佳源公司利益的前提下的可行方案。在此情况下，福佳源公司如尽快变更、完善规划设计方案提交行政部门审批，以尽快恢复施工建设，则责令停工对福佳源公司造成的影响有限，继续履行合同对于福佳源公司来说不属于“明显不公平或者不能实现合同目的”的情形。但福佳源公司自被责令停工以来至本案二审判决作出之日，已近两年三个月，仍未完成变更规划设计方案的审批；佛山市自然资源局通知平南经联社缴纳城市基础配套费后，福佳源公司仍不依约及时缴纳该费用，此系福佳源公司自身原因造成。福佳源公司辩称其一直积极推进该项工作，但平南经联社不予配合盖章导致提交方案审批工作严重滞后。即使福佳源公司的该主张属实，此系福佳源公司和平南经联社基于《土地使用权租赁合同》的履行行为产生的纠纷，由此造成福佳源公司的变更规划设计审批工作阻滞、福佳源公司因此不能恢复施工的局面，不属于因客观情况发生了“非不可抗力造成的不属于商业风险的重大变化”。综上，本院认为本案不属于情势变更条款规定的情形，故本院对福佳源公司的相应上诉请求不予支持。综上所述，福佳源公司的上诉请求不能成立，本院予以驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费52884.02元，由佛山市南海区福佳源物业投资有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 吴行政审 判 员 姜欣欣审 判 员 吴媛媛二〇二〇年十二月八日法官助理 黄清怡书 记 员 覃心怡