河南省开封市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫02行终248号上诉人（一审原告）朱锦海，男，汉族，1973年1月27日生，住河南省开封市顺河回族区。被上诉人（一审被告）开封市顺河回族区人民政府。法定代表人王荧，区长。被上诉人（一审被告）开封市顺河回族区东郊乡人民政府。法定代表人侯鹏，乡长。被上诉人（一审被告）开封市自然资源和规划局顺河回族区分局。法定代表人汤传彬，局长。被上诉人（一审被告）开封市顺河回族区农业农村局。法定代表人连伟，局长。被上诉人（一审被告）开封市顺河回族区城市管理局（开封市顺河回族区城市综合执法局）。法定代表人史俊宝，局长。朱锦海因要求撤销《责令限期整改违法行为通知书》及行政复议一案，不服开封市顺河回族区人民法院（2020）豫0203行初25号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审经审查，被告开封市顺河回族区东郊乡人民政府、开封市顺河回族区城市管理局（开封市顺河回族区城市综合执法局）、开封市顺河回族区农业农村局、开封市自然资源和规划局顺河回族区分局于2020年4月23日作出《责令限期整改违法行为通知书》，限原告于2020年4月27日前自行拆除。2020年4月28日，四被告又作出《责令限期自行拆除违法建筑决定书》。2020年4月30日，案涉建筑物被拆除。原告朱锦海对四被告作出的《责令限期整改违法行为通知书》不服，于2020年4月30日向开封市顺河回族区人民政府申请行政复议，要求撤销四被告作出的《责令限期整改违法行为通知书》，开封市顺河回族区人民政府于2020年7月23日作出汴顺政复决﹝2020﹞02号行政复议决定书，复议结果为维持四被告作出的《责令限期整改违法行为通知书》。2020年6月1日，原告朱锦海曾就行政机关强制拆除案涉建筑物的行政强制行为向一审法院提起行政诉讼，要求确认四被告于2020年4月30日强制拆除原告房屋、损毁室内物品的行为违法，并要求四被告赔偿原告财产损失944280元。一审法院于2020年6月18日作出（2020）豫0203行初12号行政裁定书，裁定驳回原告朱锦海的起诉，原告朱锦海对该裁定书不服，提起上诉。开封市中级人民法院于2020年9月14日作出（2020）豫02行终122号行政裁定书，裁定撤销开封市顺河回族区人民法院（2020）豫0203行初12号行政裁定，并指令一审法院继续审理，现该案一审法院正在审理中。一审认为：《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”。本案中，四被告作出的《责令限期整改违法行为通知书》，从形式上看，属于四个不同行政机关共同署名制作，不是某一行政机关依据其行政法律、法规作出的最终行政处理决定，从通知书内容上看，限原告于2020年4月27日前自行拆除，系督促原告自行拆除，改正违法行为的过程性行为，原告可在最终行政处理决定作出前向行政机关行使陈述、申辩、听证等权利，且在原告朱锦海在该通知书确定的期限内未按照通知要求自行拆除案涉建筑物的情况下，四被告于2020年4月28日又向原告作出了《责令限期自行拆除违法建筑决定书》，并于2020年4月30日强制拆除了案涉建筑物。原告朱锦海已就最终行政行为即行政机关强制拆除案涉建筑物的行政强制行为向一审法院提起行政诉讼，要求确认四被告于2020年4月30日强制拆除原告房屋、损毁室内物品的行为违法，并要求四被告赔偿原告财产损失944280元，开封市中级人民法院二审生效裁定已经指令一审法院继续审理，一审法院已经立案审理，目前该案正在审理中，朱锦海的权利已经获得救济，其权利保护之目的已经得到实现。综上，四被告作出的《责令限期整改违法行为通知书》，系根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定对朱锦海作出行政处罚前的前置性、过程性行为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项规定，过程性行政行为不属于人民法院行政诉讼受案范围，朱锦海的起诉不符合法定起诉条件，依法应当裁定驳回起诉。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。本案中，因原告朱锦海要求撤销四被告作出的《责令限期整改违法行为通知书》不属于人民法院行政诉讼受案范围，故对原告要求撤销被告开封市顺河回族区人民政府作出的汴顺政复决﹝2020﹞02号行政复议决定书的请求，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（六）项、第六十九条、第一百三十六条第七款之规定，裁定：驳回原告朱锦海的起诉。朱锦海不服一审裁定，向本院上诉称：一、该通知书并非过程性行政行为，符合行政诉讼受案范围，一审法院适用法律错误。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一条第二款第（六）项的规定，行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。被上诉人所作出的通知书，虽然标题措辞上为通知，然而其内容明确写明“自收到本催告书之日起二日内拆除上述违法建筑，逾期不拆除的，将依法强制拆除”。该通知书明显为上诉人设定了行政法上的具体义务、法律责任，侵犯了上诉人的财产权利。已经是一个具体的行政行为，不只是准备、论证、研究、层报、咨询等的过程性行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十二）项的规定，认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的，属于行政诉讼的受案范围。该通知书已经侵犯了上诉人财产权利，因此一审裁定驳回起诉，明显适用法律错误。二、被上诉人行政行为程序违法。程序上，依据《行政强制法》的规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。然而上诉人在并未收到《限期拆除决定书》的情况下却收到了《责令限期整改违法行为通知书》。四被上诉人并非依照法律程序行使职权，违反法定程序作出催告书，于法无据，理应被撤销。四被上诉人在复议中也承认是先下发的《责令限期整改违法行为通知书》，之后才作出了《责令限期拆除违法建筑决定书》，充分证明四被上诉人程序违法。然而被上诉人顺河回族区人民政府在复议决定的本机关认为部分中，却把此事实认定为先作出的《决定书》后作出的《通知书》，明显事实查明不清，复议决定应当被撤销，一审裁定错误。三、被上诉人行政行为实体违法。实体上，被上诉人顺河回族区人民政府的复议决定中认为作出《责令限期整改违法行为通知书》的行政行为符合《中华人民共和国行政处罚法》的规定，但是《行政处罚法》明确规定行政机关应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据。据此，《通知书》上应当写明上诉人的房屋为违法建筑的理由和依据，然而被上诉人作出的《通知书》仅是对法条进行了罗列，对将上诉人的房屋认定为违法建筑的具体原因却没有提供足够的理由和证据。甚至到上诉人提起当前的诉讼为止，上诉人都未曾见到任何将上诉人的房屋认定为违法建筑的文件和依据。可见该《通知书》将上诉人的房屋认定为违法建筑，事实认定不清，证据不足，理应被撤销。而案涉复议决定同样适用法律法规错误，应当被撤销。综上，一审裁定查明事实不清、适用法律错误。上诉人请求上级法院撤销一审裁定，发回重审或者指令其他法院审理。被上诉人均未提交书面答辩意见。本院认为，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。通常情况下，当事人拒不改正的，行政机关将作出行政处罚决定。本案中，被上诉人所作通知书，实质上属于行政决定作出前要求当事人自行履行义务的告知，系作出行政决定而实施的过程性、阶段性行政行为，相对于行政决定而言不具有终局性，对上诉人的权利义务不产生实际影响。在涉案房屋已被拆除完毕，上诉人已就行政机关强制拆除行为提起诉讼的情况下，再提起本案诉讼，徒增诉累，亦浪费司法资源。故上诉人的起诉不属于人民法院受案范围，依法应予驳回。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。故一审裁定驳回上诉人要求撤销复议决定的请求并无不当。综上，上诉人朱锦海的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张兴海审判员  何卫斌审判员  赵晓松二〇二〇年十二月二十二日书记员  闫路航