安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终1226号 上诉人（一审原告）董学标，男，1949年6月18日出生，汉族，户籍地浙江省杭州市余杭区，经常居住地浙江省杭州市余杭区。 被上诉人（一审被告）宣城市宣州区人民政府，住所地安徽省宣城市宣州区鳌峰东路**。 负责人洪琳，该区常务副区长。 上诉人董学标因诉宣城市宣州区人民政府（简称宣州区人民政府）会议纪要一案，不服安徽省宣城市中级人民法院(2020)皖18行初71号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 董学标向一审法院起诉称：宣州区人民政府于2018年9月30日作出会议纪要，明确将其开办的黄渡新型建材厂即原乌边窑厂所在土地提供给新联混凝土公司进行异地重建，并要求该政府所属行政部门分工负责该公司的异地重建工作。2018年11月5日，宣州区人民政府在未经其同意及履行土地征收程序的情况下即在黄渡新型建材厂厂区内进行施工建设，实际占用该厂土地。宣州区人民政府通过会议纪要的形式强占其厂区土地并提供给新联混凝土公司进行异地重建的行政行为严重违法，对其权利义务产生了实际影响。请求：1.确认宣州区人民政府以会议纪要形式强占黄渡建材厂土地并提供给新联混凝土公司进行异地重建的行政行为违法；2.本案诉讼费由宣州区人民政府负担。 一审法院经审理查明：2018年9月30日，宣州区人民政府作出第57号《专题会议纪要》（简称57号会议纪要），主要内容为：一、会议研究了宣城市新联商品混凝土有限公司（简称新联混凝土公司）迁建问题。会议明确：在用地、能耗、产能均不增加的前提下，同意该企业进行异地重建，并拆除原厂区和完成生态复绿。重建选址可考虑在黄渡乡××村原乌边窑厂（存量建设用地）。会议要求：（一）区发改委负责对企业重建出具合规审批文件。（二）区规划分局、区国土分局、区住建委抓紧办理新厂区规划选址、土地报批、开工建设等审批工作。（三）区发改委、区环保局负责指导办理新厂区能耗、环评审批手续。（四）区金融办负责积极对接相关金融机构，协调解决企业续贷、抵押物等相关事宜。（五）区征管局、区审计局、区法制办负责对该企业土地、房屋、附属物等评估结果及补偿方案进行审核把关。（六）黄渡乡要严格落实主体责任，成立专项工作组，积极对接相关部门，帮助企业办理相关审批手续……。 2018年11月23日，安徽省人民政府作出《关于宣州区2018年第19批次集镇建设用地的批复》（皖政地[2018]895号），同意乌边窑厂等地块按照宣城市人民政府呈报的土地开发利用规划用途，用于集镇建设。2018年11月26日，宣州区人民政府发布宣区征字[2018]22号《征地公告》，将包括案涉地块在内的被征地面积、范围及听证权利等事项予以公告。同日宣城市国土资源局宣州区分局发布[2018]第21号《征地补偿安置公告》，公布了被征收地块的补偿安置标准、安置费用及安置办法，并告知权利人对该补偿安置公告不服的救济途径。上述两份公告均于公布日在乌边村委会公示栏予以张榜公布。公示期限届满后，黄渡乡人民政府于2018年12月7日和土地所有权人乌边村委会签订了《土地征收补偿协议》，双方就土地补偿费、安置补助费达成合意。同日，宣城市城乡规划局宣州分局作出《宣州区黄渡乡2018年6号地规划设计条件和要求》（宣区规设[2018]102号）。2018年12月31日，宣城市国土资源局宣州区分局、宣城市宣州区公共资源交易中心联合作出《宣城市国土资源局宣州区分局国有建设用地使用权公开出让公告》（宣区国土告字[2018]12号），决定公开出让宣区[2018]85-88号等四宗地块国有建设用地使用权。2019年1月23日，新联混凝土公司提交竞买申请书及相关材料，并交纳竞买保证金172万元。2019年1月31日，宣城市国土资源局宣州区分局与新联混凝土公司签订《成交确认书》(宣区国土告字[2018]12号)。上述事实亦已经该院作出的(2019)皖18行初35号及(2020)皖18行终94号生效裁定确认。 一审法院认为：本案争议焦点为57号会议纪要是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。会议纪要系行政机关用于记载和传达有关会议情况和议定事项的内部公文，通常不对行政相对人的权利义务产生实际影响，故不具有可诉性；但会议纪要若对行政相对人直接设定了一定的权利义务并且实际得到了直接实施时即具有了可诉性。判断会议纪要是否可诉，主要审查其是否对当事人的权利义务产生了实际影响。本案中，57号会议纪要虽然载明“新联混凝土公司重建地址可考虑在黄渡乡××村原乌边窑厂（存量建设用地）”，但该项表述仅是对新联混凝土公司重建地址事宜提出的初步建议而非最终的行政许可或行政决定，对原乌边窑厂的所有权人不产生实际影响，属于不发生法律效果的观念通知行为。事实上，新联混凝土公司也并未直接依据该会议纪要实施异地重建，而是根据相关职能部门履行的相关行政审批及行政征收等行为后才实现的异地重建，即后续的审批及征收行为才是对外产生法律效果的行政行为。换言之，虽然57号会议纪要涉及到原乌边窑厂的相关内容，但该内容的实现需要凭借后续的行政审批及行政征收等对外发生法律效力的行政行为方可达到一定的法律效果，即57号会议纪要仅是对新联混凝土公司异地重建的准备性事项，该准备性事项并非单独的行政行为，不具有可诉性。此情形下，对董学标产生实际影响的是后续行政征收等行为而非57号会议纪要，董学标可对相关征收行为寻求法律救济。 综上，董学标针对57号会议纪要提起的本案诉讼不属于行政诉讼的受案范围，即本案起诉不符合法定起诉条件，依法应驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定：驳回董学标的起诉。本案预收的案件受理费50元，退还董学标。 董学标上诉称：在征地公告发布前宣州区人民政府的会议纪要已确定新联混凝土公司异地安置地，会议纪要已经成为行政决定且新联混凝土公司已实际占地，故会议纪要对其权利义务产生实际影响；宣州区自然资源和规划局[2018]107号的答复中确认施工机械占地平整土地行为的存在，且是会议纪要研究决定的新联混凝土公司安置地选址，进一步证实会议纪要决定占地行为对其权益造成侵害。会议纪要决定的新联混凝土公司异地安置选址实际占地50多亩，而后期通过补办手续确认给新联混凝土公司的用地只有30亩，实际多占20多亩土地进行了施工建设。请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。 宣州区人民政府未向本院提交书面答辩意见。 对一审查明的案件事实，本院予以确认。 本院认为：根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案被诉会议纪要载明“新联混凝土公司重建地址可考虑在黄渡乡××村原乌边窑厂（存量建设用地）”，并要求相关职能部门履行规划选址、土地报批、开工建设等审批工作。该会议纪要仅是对新联混凝土公司重建选址事宜提出的初步建议，新联混凝土公司的重建地址尚需通过规划选址、土地报批等审批工作的完成才能最终确定，故该会议纪要并非最终的行政决定，对原乌边窑厂所有权人的权利义务不产生实际影响，不具有可诉性。一审裁定驳回起诉并无不当。董学标的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年十二月十四日 法官助理戴红 书记员陈维为 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。