湖北省十堰市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂03行终86号 上诉人（原审被告）十堰市自然资源和规划局。住所地，十堰市茅箭区北京北路**。 法定代表人汪正义，该局局长。 委托诉讼代理人王晓东，该局干部。 委托诉讼代理人姜荣，湖北博理律师事务律师。 被上诉人（原审原告）郭江龙，男，汉族，l978年4月18日出生，住陕西省韩城市。 被上诉人（原审原告）郭清粉，女，汉族，1982年4月14日生，住陕西省韩城市，系原告郭江龙的妻子。 二被上诉人共同委托诉讼代理人李磊，湖北郧华律师事务所律师。 原审被告十堰市房地产管理局。。住所地，十堰市张湾区汉江南路** 法定代表人杨斐然，该局局长。 委托诉讼代理人郭印，该局工作人员。 原审第三人湖北十堰农村商业银行股份有限公司柳林支行。住。住所地，十堰市柳林路**/div> 法定代表人李茂兵，该行行长。 委托诉讼代理人刘甲贵，该行员工。 委托诉讼代理人张丹枫，湖北车城律师事务所律师。 原审第三人中国邮政储蓄银行股份有限公司十堰市分行。住所。住所地，十堰市朝阳中路**。 法定代表人李晓刚，该行行长。 委托代理人曹郧生，湖北武当律师事务所律师。 原审第三人十堰市经济开发区加能小额贷款股份有限公司。。住所。住所地十堰市经济开发区白浪中路**div> 法定代表人匡翠平，该公司董事长。 委托诉讼代理人周华峰，湖北瑞泰律师事务所律师。 原审第三人湖北捷开置业有限公司破产管理人湖北孔优旺律师事务所。 委托诉讼代理人张**，湖北孔优旺律师事务所律师。 委托诉讼代理人沈倩，湖北孔优旺律师事务所实习律师。 上诉人十堰市自然资源和规划局（以下简称市自规局）因与被上诉人郭江龙、郭清粉，原审被告十堰市房地产管理局（以下简称市房管局），原审第三人湖北十堰农村商业银行股份有限公司柳林支行（以下简称农商行柳林支行）、中国邮政储蓄银行股份有限公司十堰市分行（以下简称中国邮政十堰分行）、十堰市经济开发区加能小额贷款股份有限公司（以下简称加能小贷）、湖北捷开置业有限公司（以下简称捷开公司）行政登记一案，不服十堰市茅箭区人民法院(2017)鄂0302行初51号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院查明，郭江龙与郭清粉系夫妻。2011年4月，两原告共同购买第三人捷开公司开发的位于十堰市××箭区××街办人民××路××6-8，6-9，6-10，6-11，6-12号共计五套房屋，并将该房产以抵押的方式，通过银行按揭交纳了首次购房款及相关的税款。2011年7月21日两原告、第三人捷开公司及第三人农商行柳林支行（原十堰城区农村信用合作联社）三方签订《住房（商业用房）按揭借款合同》，合同约定：1、郭江龙与郭清粉（借款人、购房人、抵押人）因购买捷开公司（保证人、房屋出售人）开发的商品房向十堰城区农村信用合作联社（贷款人、抵押权人、债权人）申请借款，贷款人同意向借款人放款，保证人、抵押人同意为借款提供保证担保、抵押担保；2、借款种类：商业用房按揭贷款；3、借款用途：用于借款人向房屋出售人购买位于五堰街办人民中路11号l幢6-8，6-9，6-10，6-11，6-12号的房屋；4、借款金额：57万元，借款期限：120个月……同日，两原告与第三人农商行柳林支行（原十堰城区农村信用合作联社）签订了《房地产抵押合同》。合同签订后两原告与第三人农商行柳林支行申请办理上述房屋的《预购商品房抵押权预告登记》，2011年8月2日原十堰市房地产管理局依申请进行了预告登记，并颁发十堰房预茅箭区字第××号预告登记证，载明：“预告登记权利人：十堰城区农村信用合作联社，预告登记义务人：郭江龙、郭清粉，房屋坐落：茅箭区五堰街办人民中路11号l幢6-8，6-9，6-10，6-11，6-12号的房屋”。 2012年12月第三人捷开公司向原十堰市房地产管理局申请办理茅箭区五堰街办人民中路11号1幢6层1号-22号套房间，建筑面积共1018平方米的房屋初始登记权属证，原十堰市房地产管理局于同年12月20日办理该房屋初始登记并颁发十堰房权证茅箭区字第××号初始登记权属证。原告所购5套房屋包含在内。 2012年12月21日第三人捷开公司向原十堰市房地产管理局提交《房屋产权登记申请书》、营业执照副本复印件、授权委托书、十堰房权证茅箭区字第××号初始登记权属证、授权委托书、委托代理人身份证明、《房屋状况附表》等两套申请材料，申请将其公司开发的新建商品房进行变更登记。经审批，原十堰市房地产管理局于同日将初始登记在第三人捷开公司名下的位于茅箭区五堰街办人民中路11号1幢6-5、6-6、6-7、6-8、6-9共5套新建商品房从十堰房权证茅箭区字第××号初始登记权属证中剥离出来，予以变更登记（变更换证），变更登记后证号：十堰房权证茅箭区字第××号，所有权人为第三人捷开公司。将初始登记在该公司名下的位于茅箭区五堰街办人民中路11号1幢6-1、6-2、6-3、6-4、6-10、6-11、6-12等17套新建商品房从十堰房权证茅箭区字第××号初始登记权属证中剥离出来，予以变更登记（变更换证），变更登记后证号：十堰房权证茅箭区字第××号，所有权人为第三人捷开公司。并向第三人捷开公司颁发了产权证书。 2013年2月4日原十堰市房地产管理局依申请经审核向第三人邮政储蓄十堰分行颁发十堰房他证茅箭区字第××号《房屋他项权证》。载明：抵押权人：中国邮政储蓄银行股份有限公司十堰市分行，抵押人（房屋所有权人）：湖北捷开置业有限公司，房屋坐落：茅箭区五堰街办人民中路11号1幢6-1、6-2、6-3、6-4、6-10、6-11、6-12等17套房，包含原告所购6-10、6-11、6-12三套房屋，房屋所有权号：十堰房权证茅箭区字第××号，债权数额：人民币4400000元。 2014年3月20日原十堰市房地产管理局依申请经审核向第三人加能小额贷款颁发十堰房他证茅箭区字第××号《房屋他项权证》。载明：抵押权人：十堰市经济开发区加能小额贷款股份有限公司，抵押人（房屋所有权人）：湖北捷开置业有限公司，房屋坐落：茅箭区五堰街办人民中路11号1幢6-5、6-6、6-7、6-8、6-9共5套房，包含原告所购6-8、6-9两套房屋，房屋所有权号：十堰房权证茅箭区字第××号，债权数额：人民币2000000元。 2017年5月15日两原告到原十堰市房地产管理局处查档，发现原十堰市房地产管理局于2012年12月21日将包含两原告所购买的涉案房屋在内的共计22套房屋进行变更登记并颁发十堰房权证茅箭区字第××号、第××号权属证书，所有权人为第三人捷开公司。两原告遂向一审法院提起诉讼，请求：依法撤销十堰房权证茅箭区字第××号、第××号房产登记；诉讼费由被告负担。 另查明，2014年5月27日一审法院受理邮政储蓄十堰分行诉十堰永安物业管理有限公司、捷开公司、曹健金融借款合同纠纷一案，经审理，作出（2014）鄂茅箭民二初字第00585号民事判决。该判决查明，2013年2月4日十堰永安物业管理有限公司与邮政储蓄十堰分行签订《小企业流动资金借款合同》，借款4400000元。同日捷开公司、曹健与邮政储蓄十堰分行签订《小企业最高额保证合同》，捷开公司自愿以其十堰房权证茅箭区字第××号房屋为借款提供抵押，并办理了抵押登记。认为捷开公司以自有房屋提供抵押担保有效，依法应承担抵押担保责任。判决邮政储蓄十堰分行对捷开公司抵押的十堰房权证茅箭区字第××号房屋折价或者以拍卖、变卖该财产的价款，在4400000元内享有优先受偿权。 再查明，2013年1月17日，根据《湖北十堰农村商业银行股份有限公司分支机构开业方案》，原十堰市城区农村信用合作联社业务由现在的湖北十堰农村商业银行股份有限公司柳林支行承办。原十堰市城区农村信用合作联社自行终止，其债权债务转为湖北十堰农村商业银行股份有限公司柳林支行债权债务。 一审法院认为，1、为整合不动产登记职责，规范登记行为，方便群众申请登记，保护权利人合法权益。根据《不动产登记暂行条例》第六条：“国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作。县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督”规定，十堰市人民政府决定，自2016年3月22日起，在十堰市城区实施不动产统一登记，不动产登记工作由十堰市国土资源局负责实施。十堰市不动产登记中心为十堰市国土局内设机构。2019年2月13日十堰市人民政府印发十发〔2019〕3号《关于十堰市市级机构改革的实施意见》，确认市自规局继续行使本市辖区内不动产登记职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，在所辖区内进行不动产的统一登记是被告市自规局的法定职责，故市自规局作为本案被告主体适格。因被诉行政行为系原登记机关被告市房管局作出，2019年3月该局变更为十堰市房地产服务中心，基于核实案情的需要，一审法院准许两原告申请其作为共同被告参与诉讼。 2、原十堰市房地产管理局依第三人捷开公司申请将初始登记在该公司名下的十堰市茅箭区五堰街办人民中路11号1幢共计22套房屋办理了变更登记（所有权为第三人捷开公司），是本案被诉行政行为。而在被诉行政行为作出之前，两原告已从第三人捷开公司处以按揭贷款的方式购买了变更登记范围内的新建商品房共计5套，第三人农商行柳林支行审核后为其发放了房屋贷款，并办理了预购商品房抵押权预告登记。根据《中华人民共和国物权法》第二十条第一款：“当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记。预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力”的规定，预告登记为保全不动产物权的请求权而将该请求权加以登记，赋予了被登记债权以一定物权效力，对违背预告登记内容的后发不动产物权处分行为具有排他效力。因此，依据《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第一条：“公民、法人或者其他组织对房屋登记机构的房屋登记行为以及与查询、复制登记资料等事项相关的行政行为或者相应的不作为不服，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理”、第四条：“房屋登记机构为债务人办理房屋转移登记，债权人不服提起诉讼，符合下列情形之一的，人民法院应当依法受理：（一）以房屋为标的物的债权已办理预告登记的；……”及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，郭江龙、郭清粉与被诉变更登记行为产生了法律上的物权利害关系，作为原告主体适格。 3、《中华人民共和国物权法》第十五条确定了原因行为和物权变动的区分原则，该原则强调合同等原因行为的效力应受合同法的调整，物权的设立、变更、转让和消灭等物权变动则受物权法的规制，原因行为的效力不受物权变动要件的影响。故《中华人民共和国物权法》第十五条明确：“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力”。基于不动产登记制度复合性的特性，在（2014）鄂茅箭民二初字第00585号民事判决中，作为民事诉讼证据的涉案房屋的抵押登记只是对其证据合法性的审查，并未对房屋抵押登记这一行政行为的合法性进行审查，应区分证据的合法性和行为的合法性，证据的合法性并不羁束行政诉讼的诉讼标的。被告认为被诉行政行为的效力已被民事判决羁束，应当裁定驳回起诉的辩称理由于法无据，不予支持。 4、《中华人民共和国物权法》规定，国家对不动产实行统一登记制度，统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定，发挥不动产登记的物权公示作用。物权公示行为，由行政机关依法予以审查并登记，产生物权公信，由此产生信赖利益保护，行政机关承担信赖利益保护的法定职责。《中华人民共和国物权法》第二十条第一款规定：“当事人签订买卖房屋或者其他不动产物权的协议，为保障将来实现物权，按照约定可以向登记机构申请预告登记。预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力”，本案中，二原告早于2011年8月2日就已向原物权登记机关原十堰市房地产管理局申请办理了具有物权效力的预告登记。2012年12月20日、21日原十堰市房地产管理局根据第三人捷开公司的申请事项及提供的资料，将两原告购买的已办理预告登记的房屋进行初始登记及变更登记，后续又产生抵押登记行为。均未取得预告登记的权利人——两原告、农商行柳林支行的书面同意文件。《房屋登记办法》第六十八条明确规定：“预告登记后，未经预告登记的权利人书面同意，处分该房屋申请登记的，房屋登记机构应当不予办理。预告登记后，债权消灭或者自能够进行相应的房屋登记之日起三个月内，当事人申请房屋登记的，房屋登记机构应当按照预告登记事项办理相应的登记”，则取得预告登记权利人书面同意是对预告登记的房屋进行物权性质登记的法定要件。故被诉行政行为证据不足，事实不清。至于被告辩称被诉行政行为是对初始登记的大面积房屋产权进行分割为小面积房屋产权，未实质变更物权登记的权利义务，不影响原告的权利义务之说，该认识仅系被告单方面对登记行为的理解。本案中若原登记机关在履行法定职责时，严格依据登记程序审核申请资料，则被诉争房屋的物权得丧变更即会为原告知晓，交易的稳定与安全亦会得到物权公示公信效力的最大程度保护。此亦即不动产登记制度的价值——公示之所在。根据《关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第十一条第一款：“被诉房屋登记行为涉及多个权利主体或者房屋可分，其中部分主体或者房屋的登记违法应予撤销的，可以判决部分撤销”的规定，2012年12月21日原房屋登记机关对两原告购买的位于十堰市××箭区××街办人民××路××6-8，6-9，6-10，6-11，6-12号共计5套房屋的变更登记应予撤销。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：撤销2012年12月21日被告十堰市自然资源和规划局（原登记机关十堰市房地产管理局）对位于十堰市茅箭区五堰街办人民中路11号ｌ幢十堰房权证茅箭区字第××号、第××号房屋所有权证中对6-8，6-9，6-10，6-11，6-12号共计5套房屋的变更登记行为。案件受理费50元，由被告十堰市自然资源和规划局负担。 上诉人市自规局上诉请求，1、依法撤销（2017）鄂0302行初51号判决；2、依法改判驳回被上诉人的全部诉讼请求；3、本案一二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、上诉人作出的行政登记行为事实清晰、证据充足、合法合理。二、一审判决关于“被上诉人与被诉变更登记行为产生了法律上的物权利害关系，作为被上诉人主体适格”的认定明显错误。1、被上诉人的预告登记权利已经失效，其仅是一般债权人，仅能对债权相对人捷开公司主张权利，物权登记行为对债权不产生影响，其不具有被上诉人的主体资格。2、上诉人的变更登记并未减损被上诉人的预告登记的权利，且被上诉人的预告权利应处于失效状态，故被上诉人的起诉于法无据。3、被上诉人在上诉人作出变更登记行为之前，未就诉争房产进行登记，诉争房产的所有权人在此期间始终是第三人捷开公司。三、上诉人的行政行为不可诉。本案涉诉的行政行为是房屋产权的变更登记，该登记未造成物权的变动，依据最高院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第九条“行政诉讼法第二十条规定的‘因不动产提起的行政诉讼’是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼”之规定，上诉人的行政行为不可诉。四、捷开公司违法致使被上诉人权利受损。即使被上诉人认为享有预告登记权利，也应通过民事诉讼途径确认其权利。待解决物权登记的原因性、基础性问题后，再向登记机关申请相应的登记，其选择救济途径错误。 被上诉人口头辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律准确，请求人民法院依法驳回上诉人的上诉请求。 原审被告市房管局二审未发表意见。 原审第三人农商行柳林支行述称，一审法院认定事实清楚，适用法律准确，请求人民法院驳回上诉人的上诉请求。 原审第三人中国邮政十堰分行述称，坚持一审答辩观点，认可上诉人的上诉请求。 原审第三人加能小贷二审未发表意见。 原审第三人捷开公司述称，上诉人在上诉状中所述捷开公司违法，这个上诉观点与本案无任何法律关系，也不属于本案审理范围，请求人民法院依法裁判。 各方当事人向原审法院提交的证据均已经原审庭审质证，并随案移送本院。经审查，本院对证据的分析及认定的案件事实与原审认定的一致，可以作为定案的依据。本院经审理查明的其他事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，在郭江龙、郭清粉所购买的预售房屋已经办理预告登记情况下，房屋登记机关在为开发商办理了所建设房屋的初始登记的前提下，预告登记房屋已经具备办理转移登记的条件，开发商应当按照合同约定和法律规定及时协助配合预告登记人办理转移登记手续，以实现预告登记权人对所购买房屋的所有权。本案中，在涉案房屋具备办理转移登记条件下，开发商又将整栋初始登记的房屋进行分割并办理两个产权证，郭江龙、郭清粉所购买的预告登记的涉案房屋登记在两个产权证中。依照被诉行政行为当时适用的《房屋登记办法》第三十六条和三十七条的规定，同一所有权人分割房屋房屋的，应当申请房屋所有权变更登记，申请时应当提交登记申请书、申请人身份证明，房屋所有权证书、证明发生变更事实的材料和其他必要材料。但申请材料中，未提供捷开公司发生变更事实的证明材料，登记机关在审核时也未考虑到分割的房屋中有已被开发商预售并为郭江龙、郭清粉办理预告登记的事实，一审判决将被诉行政行为涉及郭江龙、郭清粉利益的房产部分予以撤销并无不当。故一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费用50元，由上诉人十堰市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长  谭丹平 审判员  宋志彪 审判员  井家坤 二〇二〇年十二月十日 法官助理何越 书记员刘飞扬 附：本判决所适用的法律（法规、司法解释）规定 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： (一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定;