山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终1749号 上诉人（原审原告）徐保山，男，1967年9月22日出生，汉族，住青岛市即墨区。 被上诉人（原审被告）山东省人民政府，住所地济南市历下区省府前街**。 法定代表人李干杰，省长。 上诉人徐保山与被上诉人山东省人民政府（以下简称省政府）行政复议一案，不服山东省济南市中级人民法院（2020）鲁01行初429号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审查明，2016年12月30日，省政府作出了《关于即墨市2016年第12批次建设用地的批复》（鲁政土字〔2016〕1128号）（以下简称1128号批复），同意征收即墨市蓝村镇城后村、古城村，灵山镇东山坡村、河南二村，北安街道吕家演泉村、程家瞳村，潮海街道贾家庄村，环秀街道王家官庄村、庙头村、张家土桥头村，龙泉街道大寨村、河南崖村、韩家后寨村，通济街道西元庄村、魏家村、郭庄三村、八里三村，温泉街道西温泉村、东温泉村，鳌山卫街道水泊村、星石庄村、南泊子村、沪沱村、后寨村、场元村共计48.0124公顷土地。2017年1月9日，即墨市人民政府作出《征收土地方案公告》（2017年第6号）。同年1月10日，即墨市人民政府在××街道××村公示栏张贴公示《征收土地方案公告》（2017年第6号）。该公告中载明了1128号批复的内容、征收土地位置及用途、土地征收补偿安置方案等内容。同时，该公告明确载明了可以在法定期限内申请行政复议的权利。 原审认为：依据《中华人民共和国行政复议法》第十四条之规定，对省政府作出的1128号批复，徐保山作为利害关系人，依法具有向省政府申请行政复议的权利，省政府具有依法进行审查并作出相应决定的法定职责。本案的争议焦点系徐保山向省政府提起行政复议申请时，是否超过了法定复议申请期限。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”就本案而言，根据现有证据及庭审调查情况，能够认定涉案土地征收方案公告已经在该村张贴。 根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条第一款第四项的规定，具体行政行为依法通过公告形式告知受送达人的，自公告规定的期限届满之日起计算行政复议申请期限。根据《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法〔2014〕40号）的规定，征收土地公告有确定期限的，可以认定申请人自公告确定的期限届满之日起知道征收土地决定；征收土地公告没有确定期限的，可以认定申请人自公告张贴之日起满10个工作日起知道征收土地决定。本案中，徐保山申请复议的对象系省政府作出的涉及集体土地征收审批的1128号批复，依据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款之规定，该批复应由被征收土地所在地的市、县人民政府行公告。根据已查明的案件事实，即墨市人民政府已于2017年1月10日将1128号批复相关内容依照上述规定在涉案被征收土地所在的村庄进行了公示公告。该事实有公告及张贴照片、徐保山所在村村村委会证明、见证人签字等证据予以证实，原审法院予以确认。根据《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》（国法〔2014〕40号）的规定，本案徐保山知道涉案1128号批复的时间应为即墨市人民政府于2017年1月10日张贴发布涉案《征收土地方案公告》之日起满10个工作日后的2017年1月24日。上述征收土地方案公告中已载明行政复议申请权及行政复议申请期限，故本案提起行政复议的期限为徐保山自知道涉案《征收土地方案公告》行政行为之日起六十日内，即自2017年1月15日起满60日，至2017年3月25日。徐保山就1128号批复于2020年6月10日向省政府申请行政复议，超过法定的行政复议申请期限，省政府据此决定驳回徐保山的复议申请，认定事实清楚，适用法律、法规正确。 《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定:“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”徐保山对省政府作出的《关于即墨市2016年第12批次建设用地的批复》(鲁政土字〔2016〕1128号)的行政行为不服申请行政复议，省政府于2020年6月10日收到该申请，经审查后依法予以受理。2020年8月5日作出驳回决定并向徐保山邮寄送达，符合法律法规的规定。至于被申请人是否在法定期限内向行政复议机关提交答复，延期答复是否得到复议机关的批准、有无批准机关负责人的签字批准等，不属于人民法院的审查范围。 综上，被诉行政复议决定，认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，原审法院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回徐保山的诉讼请求。 徐保山不服原审法院判决，上诉请求：1.依法撤销山东省济南市中级人民法院（2020）鲁01行初429号行政判决，改判支持徐保山的诉讼请求，或将本案发回重审；2.本案诉讼费由省政府承担。事实和理由：一、一审法院判决认定涉案土地征收方案公告已经在该村张贴属事实不清，应当予以撤销。涉案《征收土地方案公告》并未实际进行“张贴”、“公告”。1.一审法院判决认定“同年1月10日，即墨市人民政府在××街道××村公示栏张贴公示《征收土地方案公告》”没有事实根据。首先，一审法院认定的张贴地点“公示栏”不是法律概念，仅是一个生活概念。其次，根据省政府提交的照片直接显示涉案土地征收方案公告仅是在村办公室张贴的，根本不是通常意义上的公示栏，这与一审法院在公示栏张贴的认定矛盾。2.即墨区人民政府并未就涉案土地征收方案进行公告。一审法院把“张贴”与公告行为等同起来，认为“张贴”就是履行法律上的公告行为，这种认识是将严谨、严肃的法律概念进行曲解，进而模糊了案件的关键事实。实际上，仅“张贴”根本不是法律上的公告，根本起不到向公众公布、宣告重大事项的效果。而且根据省政府在一审庭审中出示的公告照片可知，该照片不仅是复印件，而且由上下两张看不清内容的图片拼接组成，其照片中甚至都无法显示其张贴出来的文件内容。即使一审法院认定的即墨市人民政府在西温泉村公示栏张贴公示《征收土地方案公告》真实存在过，也不能据此就认定《用地批复》已经过公告。二、一审法院判决对省政府提交的证据认定错误。一审法院采信于从超、白泽华、孟庆林、刘雪梅和衣思财的证言错误。首先，于从超和白泽华作为省政府下设机构的工作人员，其证言不能作为认定案件事实的依据。而村民孟庆林在2017年时任村里的会计，其在村委会办公室工作。村民刘雪梅是西温泉村的现任村会计，也是在村委会办公室工作的，与于从超和白泽华情况类似，也完全可以出具不实的、对政府有利的证言。衣思财的证明，其中可以看到该村民已经于2015年签订了补偿协议，领取了补偿款，且其房屋也早已被拆除，不会在2017年时在村委会专门去看公告，因此其证言明显不合常理，不能采信。其次，省政府提交的证据11有关工作人员及相关村民的证明，这一证据属于证人证言。省政府提交的证据10、11系在本案具体行政行为作出后制作、取得，不能作为定案依据。根据《行政复议法》第二十四条的规定，在行政复议过程中，被申请人不得自行向申请人和其他有关组织或者个人收集证据。本案复议被申请人提供的证据10、11为其在复议过程中自行收集的对其被复议的征地批复行为有利的证据，但一审法院均对上述证据予以采纳系证据认定错误。三、本案并未超出行政复议申请的期限，省政府应当对徐保山的申请继续审理并重新作出复议决定。徐保山通过政府信息公开申请，于2020年4月23日收到即墨区自然资源局邮寄的《信息公开答复告知书》，才第一次全面、完整地看到了政府征地批复文件，才知道了该集体土地征收批复的批准文号、批准机关及涉及土地的位置、面积、地类等的具体内容和相关依据。申请人自知道具体行政行为的内容后于2020年6月9日提起行政复议申请，并未超过法定期限。一审法院判决驳回徐保山诉讼请求属认定事实不清，认定证据错误，应当依法予以撤销。 省政府未提交答辩意见。 各方当事人在原审中提交的证据已随案移送本院。本院二审认定的事实与原审法院认定事实一致。 本院认为，本案二审的争议焦点是徐保山向省政府提起行政复议申请时，是否超过了法定复议申请期限。根据原审查明的事实，2016年12月30日，省政府作出了1128号批复，2017年1月9日，即墨市人民政府作出《征收土地方案公告》（2017年第6号），2017年1月10日，即墨市人民政府在××街道××村公示栏张贴公示《征收土地方案公告》。该公告中载明了1128号批复的征收土地位置及用途、土地征收补偿安置方案等内容。同时，该公告明确载明了可以在法定期限内申请行政复议的权利。上述事实有公告及张贴照片、徐保山所在村委会证明、见证人签字等证据予以证实。徐保山对原审证人证言、书证的真实性不予认可，但是不能举出足以推翻原审的证据，因此对其上诉主张，本院不予认可。关于涉案批复的公示方式是否合理的问题，公示系行政主体通过公开方式将行政行为的具体内容向行政相对人进行告知，从而保障行政相对人的知情权的法律行为。只要满足传播方式的公开性与传播内容的真实性，公示行为即为合法有效。徐保山虽然主张该公示栏地点位于村委会办公室，但村委会办公室属于公开的场所，是村民了解村务、进行自我管理的活动场所，在村委会办公室公示栏张贴公告亦无不当，对徐保山的该项上诉理由，本院亦不予支持。关于原审中省政府提交的证据10、11合法性的问题。证据10系西温泉村村委会出具的证明，证据11系相关证人证言，均系证明涉案1128号批复已于2017年1月份公告的事实，即上述证据均系证明公告程序合法性，而非1128号批复本身合法性所收集的证据，因此上述证据并非《行政复议法》第二十四条规定的情形，原审法院予以采信并无不当，徐保山的该项上诉理由亦不能成立，本院不予支持。关于涉案行政复议的申请期限问题，根据《国务院法制办公室关于认定被征地农民“知道”征收土地决定有关问题的意见》的规定，本案徐保山知道涉案1128号批复的时间应为即墨市人民政府于2017年1月10日张贴发布涉案《征收土地方案公告》之日起满10个工作日后的2017年1月24日。涉案《征收土地方案公告》已载明行政复议申请期限，故本案提起行政复议的期限为徐保山自知道涉案《征收土地方案公告》之日起六十日内。徐保山就1128号批复于2020年6月10日向省政府申请行政复议，超过法定的行政复议申请期限，省政府据此决定驳回徐保山的复议申请，认定事实清楚，适用法律正确。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。徐保山的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人徐保山承担。 本判决为终审判决。 审判长 崔 勇 审判员 刘晓华 审判员 公韶华 二〇二〇年十二月九日 书记员 隗 娇