四川省乐山市市中区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)川1102行初205号 原告：罗正清，男，1995年10月5日出生，汉族，住四川省沐川县。 委托诉讼代理人：陈源。 被告：沐川县农业农村局。住所地：四川省沐川县沐溪镇交通街**。 法定代表人：杨进东，该局局长。 出庭负责人：石先伟。 委托诉讼代理人：巫青霖，四川永济律师事务所律师。 被告：沐川县人民政府。住。住所地：四川省沐川县沐溪镇建设街**/div> 法定代表人：余斌，该县县长。 委托诉讼代理：邹郁，该县工作人员。 委托诉讼代理人：魏志东，四川永济律师事务所律师。 第三人：范进福，女，1968年9月23日出生，汉族，住四川省沐川县。 第三人：杨巧，男，2000年3月12日出生，汉族，住四川省沐川县。 委托诉讼代理人：范进福（系杨巧母亲），女，1968年9月23日出生，汉族，住四川省沐川县。 原告罗正清诉被告沐川县农业农村局（简称县农业局）行政登记及沐川县人民政府（简称县政府）行政复议一案，于2020年9月18日向本院提起行政诉讼。本院依照法〔2013〕3号《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》和川高法〔2014〕198号《四川省高级人民法院关于乐山市中级人民法院的批复》，于同日立案后，依法向被告县农业局送达了起诉状副本及应诉通知书。因范进福、杨巧与被诉行政行为存在利害关系，本院依法通知其作为第三人参加本案诉讼。本院依法组成合议庭于2020年11月6日公开开庭审理了本案。原告罗正清及其委托诉讼代理人陈源，被告县农业局的负责人石先伟机关党委书记及该局的委托诉讼代理人巫青霖，被告县政府的委托诉讼代理人邹郁、魏志东，第三人杨巧的委托诉讼代理人暨第三人范进福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告县农业局于2020年6月18日作出的《不予受理告知书》认为，经审查，对原告提出的申请事项告知如下：1.不予受理撤销范进福、杨巧为罗正清家庭农村土地承包共有人的申请事项。原告提供的沐川县舟坝镇人民解调委员会《关于范进福与罗正清承包土地使用房屋权属争议纠纷的调处意见》（简称《调处意见》），作为范进福不是范琼家庭第二轮土地承包共有人的依据不具有效力，范进福作为范琼家庭第二轮土地承包共有人的政策依据，在沐农访复〔2019〕8号《关于罗正清申请事项的答复意见书》（简称沐农访复〔2019〕8号《答复意见书》）已作出明确答复。2.不予受理万兴隆为家庭承包共有人的申请事项。原告提交《农村土地承包经营权更正登记申请书》时未向县农业局提供增加万兴隆为共有人的材料，县农业局于6月10日向原告邮寄提交变更申请有关材料的《告知书》后，原告于6月17日邮寄的材料不齐全，尚缺经乡、村、组加注意见的《农村土地承包经营权变更登记申请表》。 原告对《不予受理告知书》不服，于2020年6月28日向县政府申请行政复议。县政府于同年8月25日作出的沐府行复〔2020〕5号《行政复议决定书》（简称《行政复议决定书》），认为县农业局作出的《不予受理告知书》符合法律规定。根据《中华人民共和国行政复议法》（简称《行政复议法》）第二十八条第一款第一项的规定，决定维持《不予受理告知书》。 原告罗正清诉称：原告发现县农业局颁发的××号《农村土地承包经营权证》，对原告家庭承包土地经营权共有人登记有误，于2019年2月向沐川县舟坝镇人民政府（简称舟坝镇政府）提交了《更正登记申请书》，请求更正其错误登记。舟坝镇政府将该申请转给县农业局办理，县农业局于同年7月5日作出沐农访复〔2019〕8号《答复意见书》，确认了核查登记中的部分错误，提出收回经营权，由舟坝镇政府调解解决的意见。舟坝镇政府和四川省沐川县舟坝镇场坝村（简称场坝村）进行多次协调，原告作出巨大让步，但调解无果。2019年12月10日，舟坝镇政府作出《关于场坝村罗正清与范进福土地纠纷调解说明》（简称《调解说明》）。原告向沐川县人民法院提起民事诉讼，后撤回起诉。2020年6月1日，原告向县农业局提交《农村土地承包经营权更正登记申请书》，县农业局于同月4日作出《告知书》，按县农业局的要求，原告于同月17日补充提交了相关证据，县农业局于次日作出《不予受理告知书》，对原告的申请不予受理。原告于同月24日向县政府申请复议，县政府于同年8月26日向原告送达《行政复议决定书》。为此，原告诉至法院，请求判令：1.撤销被告县农业局作出的《不予受理告知书》；2.撤销被告县政府作出的《行政复议决定书》；3.责令县农业局依法处理原告的申请事项；4.本案诉讼费由二被告负担。 被告县农业局辩称：1.根据《不动产登记暂行条例实施细则》第一百零五条规定，县农业局作为农村土地承包经营权证登记机关的主体合法。2.县农业局作出的《不予受理告知书》程序合法。3.县农业局作出的《不予受理告知书》认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告县政府辩称：1.根据《行政复议法》第十二条规定，县政府作为复议机关主体合法。2.县政府作出的《行政复议决定书》程序合法。3.县政府作出的《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 第三人范进福、杨巧陈述：原告请求撤销《不予受理告知书》和《行政复议决定书》理由不成立，第二轮土地承包时，范进福、杨巧的户籍一直在该户，2012年才将户口分开。范进福、杨巧同意县农业局和县政府的意见。 经审理查明：1999年场坝村7社土地承包时，范琼（又名范平）一家参加土地承包的人口为4人，劳动力2人。2014年，沐川县开展土地承包经营权确权登记颁证工作。落款时间为2017年1月19日的《沐川县农户承包地登记基本信息表（摸底调查》》载明户主为罗正清，共有人为范进福（姨妈）、杨巧（老表）、万自全（继父）、万兴隆（弟）。仅范进福和杨巧的信息后登记有身份证号码，万自全和万兴隆未登记身份证号码。落款时间为2017年4月12日、编码为××的《农村土地（耕地）承包合同》载明：发包方为场坝村7组，承包方代表为罗正清，承包地6块，总面积20.95亩，承包期限30年（1998年12月18日至2028年12月18日）。承包经营权证编号为××的《农村土地承包经营权登记簿》载明的发包方为场坝村7组，承包方代表为罗正清，共有人范进福（非亲属）、杨巧（非亲属），二轮合同总面积18.50亩，承包地块总数6块，承包地登记总面积20.95亩，非承包地块总1块，非承包地登记总面积2.73亩。 2020年6月3日，县农业局收到原告提交的《农村土地承包经营权更正登记申请书》，申请对编号为××的《承包土地基本情况登记表》进行更正登记，撤销范进福、杨巧为该户共有人的登记，补充万兴隆作为家庭承包共有人进行登记。原告随该申请提交了《授权委托书》、原告的身份证复印件、《四川省人口信息（户籍）证明》（范进福）、落款时间为2019年2月18日的《更正登记申请书》、沐农访复〔2019〕8号《答复意见书》《调解说明》、（2020）川1129民初341号民事裁定书。 2020年6月4日，县农业局作出并向原告送达《告知书》，告知原告在收到本告知书之日起15日内提供以下变更登记材料：1.在第二轮土地承包时，范进福不能作为范琼家庭土地承包共有人的合法有效依据，即发包方对范进福不能作为范琼家庭土地承包共有人的决定或其他合法有效的依据；2.增加万兴隆为共有人的《农村土地承包经营权变更登记申请表》及户口簿复印件。逾期未补正材料或补正材料不齐全，不予受理。 2020年6月17日，县农业局收到原告补正的以下材料：常住人口登记卡（2份，罗正清、万兴隆）、居民死亡户籍注销证明（4份，范宗全、陈兴枝、万自全、范平）、《沐川县土地承包经营权证》（1998年12月18日、《农村承包土地基本情况登记》（1999年7月20日)、《承包土地基本情况登记表》《调处意见》。 2020年6月18日，县农业局作出并向原告送达《不予受理告知书》。 2020年6月28日，县政府收到原告的复议申请。县政府于同年8月25日作出并于次日向原告送达《行政复议决定书》。原告于同年9月3日通过网上立案方式向本院提起行政诉讼。 原告在审理中陈述，范宗全（已故）与陈兴枝（已故）系夫妻关系，范琼（又名范平，已故）与范进福均系二人之女，罗正清和万兴隆系范琼（又名范平）之子，杨巧系范进福之子。范宗全在世时，范琼（又名范平）与范进福均登记在以范宗全为户主的户口簿上，范宗全去世后，范进福登记在以范琼（又名范平）为户主的户口簿上；范琼（又名范平）去世后，范进福、杨巧、罗正清、万兴隆登记在以万自全（罗正清的继父，已故）为户主的户口簿上；2012年，万自全、罗正清、万兴隆和范进福、杨巧进行了户籍分户，万自全为一户户主，罗正清、万兴隆登记在其户名下；范进福为另一户户主，杨巧登记在其名下；万自全去世后，罗正清为该户户主，万兴隆登记在其名下。罗正清未在《农村土地（耕地）承包合同》中签名。 被告在审理中陈述，在2017年进行土地承包地登记时，需登记身份证号码，因村组联系不到罗正清，未获取到万自全和万兴隆的身份证号码，故在××的《农村土地承包经营权登记簿》中未将万自全和万兴隆登记为共有人。 另查明：1.1998年5月31日，中共沐川县委、县政府作出沐委发〔1998〕16号《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的意见》（简称沐委发〔1998〕16号文件），载明：承包人口的计算，须以户口所在地为准。 2.2014年7月30日，县政府作出沐府办函〔2014〕63号《关于印发〈沐川县农村土地承包经营权确权登记颁证项目实施方案〉的通知》（简称沐府办函〔2014〕63号文件），《沐川县农村土地承包经营权确权登记颁证项目实施方案》附件为《沐川县农村土地承包经营权确权登记颁证具体问题处理的指导意见》，该意见载明：户主确认以户口簿上户主为主要确认依据；已经分户，分户后承包地块及面积达成分割协议，按分户后的户籍关系重新签订承包合同并登记发证；共有人的确认以第二轮土地承包时的家庭成员为基础，参照家庭现有户籍人口，由承包方书面申请确权登记共有人，发包方审核确认。 3.2016年8月19日，县政府作出沐府通〔2016〕6号《关于行政区划范围内实施不动产统一登记制度有关事项的通告》（简称沐府通〔2016〕6号文件）载明：根据国务院《不动产登记暂行条例》（简称《条例》）和省、市政府统一部署，县政府决定从2016年8月24日起，在全县国有土地上实施不动产统一登记制度，启用不动产登记印章和统一登记簿、证。农村土地承包经营权纳入不动产统一登记予以五年过渡期，过渡期仍由原发证机关办理。《集体土地使用证》《林权证》暂缓统一登记。 上述事实，有在举证期内被告县农业局提交的《农村土地承包经营权更正登记申请书》《授权委托书》、原告的身份证复印件、《四川省人口信息（户籍）证明》（范进福）、落款时间为2019年2月18日的《更正登记申请书》、沐农访复〔2019〕8号《答复意见书》《调解说明》、（2020）川1129民初341号民事裁定书、常住人口登记卡（2份，罗正清、万兴隆）、居民死亡户籍注销证明（4份，范宗全、陈兴枝、万自全、范平）、《沐川县土地承包经营权证》（1998年12月18日、《农村承包土地基本情况登记》（1999年7月20日)、《承包土地基本情况登记表》《调处意见》《告知书》《沐川县农户承包地登记基本信息表（摸底调查》》《农村土地（耕地）承包合同》《农村土地承包经营权登记簿》；被告县政府提交的《行政复议申请书》《调查笔录》《第三人参加行政复议通知书》（2份）、《行政复议答复通知书》《关于罗正清申请行政复议的答复意见》《EMS快递查询》《行政复议决定书》《行政复议文书送达回证》（4份）以及当事人的陈述等证据予以证实。此外，被告县农业局还提交了沐委发〔1998〕16号文件、沐府办函〔2014〕63号文件、《沐川县农村土地承包经营权确权登记颁证项目实施方案》及附件《沐川县农村土地承包经营权确权登记颁证具体问题处理的指导意见》、沐府通〔2016〕6号文件。 本院认为，根据《条例》第三十三条关于“本条例施行前依法颁发的各类不动产权属证书和制作的不动产登记簿继续有效。不动产统一登记过渡期内，农村土地承包经营权的登记按照国家有关规定执行”，《不动产登记暂行条例实施细则》第一百零五条关于“本实施细则施行前，依法核发的各类不动产权属证书继续有效。不动产权利未发生变更、转移的，不动产登记机构不得强制要求不动产权利人更换不动产权属证书。不动产登记过渡期内，农业部会同自然资源部等部门负责指导农村土地承包经营权的统一登记工作，按照农业部有关规定办理耕地的土地承包经营权登记。不动产登记过渡期后，由自然资源部负责指导农村土地承包经营权登记工作”，以及沐府通〔2016〕6号文件的规定，被告县农业局负责全县农村土地承包经营权证登记工作，有权对原告申请作出处理。 综合各方诉辩意见，本院对本案的争议焦点评判如下： （一）关于原告的申请事项是变更登记还是更正登记的问题。原告提出其申请的是更正登记，被告县农业局要求原告提交的是变更登记需要的材料的主张。本院认为，本案原告的申请事项为“请撤销范进福、杨巧为罗正清户共有人的登记，补充万兴隆作为家庭承包共有人进行登记”，而撤销登记虽然不是《条例》等法律规范实施后明确的一种登记方式，但登记机关基于职权原因而当然具有的可以作出的行政行为，只是撤销登记在《条例》等法律规范中没有规定适用的情形，因此撤销登记的适用具有不确定性，通常可能包括但不只是更正登记或者变更登记等情形。就本案而言，原告申请对登记事项的撤销或增加权利人可能是基于××的《承包土地基本情况登记表》确有登记错误，通过撤销，予以更正；也可能是基于“同一权利人分割或者合并不动产”或者“共有性质发生变更”等情况，予以撤销或变更登记等等。如此情况的主要原因是原告申请事项不规范所致，当然与被告未释明也有关系。但从实质解决争议来说，无论原告申请的是更正登记抑或变更登记，原告提交的申请材料均不符合法律规定，具体理由分述如下： 1.关于更正登记。《不动产登记暂行条例实施细则》第七十九条第一款规定：“权利人、利害关系人认为不动产登记簿记载的事项有错误，可以申请更正登记。权利人申请更正登记的，应当提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）证实登记确有错误的材料；（三）其他必要材料。”本案中，原告提交《沐川县土地承包经营权证》（1998年12月18日、《农村承包土地基本情况登记》（1999年7月20日）和《调处意见》，主张范进福和杨巧不是××号《农村土地承包经营权证》的权利人。从原告庭审陈述范进福的户籍登记情况来看，范进福在第一轮和第二轮土地承包时，户口均未从范宗全、范琼（又名范平）一家迁出，2012年范进福、杨巧从万自全户籍分户后，未对承包地进行分割或达成分割协议，以至于在2017年沐川县在为罗正清户办理土地承包经营权证时，仍将范进福和杨巧与罗正清作为一户进行土地承包登记。再结合沐委发〔1998〕16号文件、沐府办函〔2014〕63号文件的规定，承包人口的计算，须以户口所在地为准；户主确认以户口簿上户主为主要确认依据；共有人的确认以第二轮土地承包时的家庭成员为基础，参照家庭现有户籍人口，由承包方书面申请确权登记共有人，发包方审核确认。故罗正清提交的前述证据不足以证实××号《农村土地承包经营权证》记载确有错误。同时，××的《农村土地承包经营权登记簿》上并未登记有万兴隆，如罗正清要补充万兴隆作为家庭承包共有人，亦应向发包方提交书面申请万兴隆为其家庭户的共有人，经发包方审核确认后，由县林业局进行登记。原告既未提交登记有误的证据，亦未提交经发包方审核确认万兴隆为其家庭承包共有人的证据。因此，原告就其申请事项提交的材料不符合上述更正登记的规定。 2.关于变更登记。《不动产登记暂行条例实施细则》第二十六条“下列情形之一的，不动产权利人可以向不动产登记机构申请变更登记：（一）权利人的姓名、名称、身份证明类型或者身份证明号码发生变更的；（二）不动产的坐落、界址、用途、面积等状况变更的；（三）不动产权利期限、来源等状况发生变化的；（四）同一权利人分割或者合并不动产的；（五）抵押担保的范围、主债权数额、债务履行期限、抵押权顺位发生变化的；（六）最高额抵押担保的债权范围、最高债权额、债权确定期间等发生变化的；（七）地役权的利用目的、方法等发生变化的；（八）共有性质发生变更的；（九）法律、行政法规规定的其他不涉及不动产权利转移的变更情形。”根据上述规定，再结合沐府办函〔2014〕63号文件的规定，原告如认为范进福和杨巧与其分户后应进行变更登记，亦应提交其与范进福和杨巧已就承包地块及面积达成的分割协议，并按分户后的户籍关系重新签订承包合同，以此证明原告户承包地共有性质发生变更，请求县农业局进行变更登记。但原告未提交变更登记的相应材料，故原告提交的材料亦不符合变更登记的规定。 （二）关于被告县农业局作出的《不予受理告知书》是否合法的问题。本院认为，《条例》第十七条第一款规定：“不动产登记机构收到不动产登记申请材料，应当分别按照下列情况办理：（一）属于登记职责范围，申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理并书面告知申请人；（二）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当告知申请人当场更正，申请人当场更正后，应当受理并书面告知申请人；（三）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场书面告知申请人不予受理并一次性告知需要补正的全部内容；（四）申请登记的不动产不属于本机构登记范围的，应当当场书面告知申请人不予受理并告知申请人向有登记权的机构申请。”根据前述规定，对申请人提交的申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应告知当事人补正。本案原告提交的申请材料不符合其申请撤销或变更登记的材料，被告县农业局告知其补正材料，在原告提交补正资料后仍不符合其申请事项的情况下，被告作出《不予受理告知书》符合前述规定。 （三）关于被告县政府作出的《行政复议决定书》是否合法的问题。本院认为，县政府在收到原告的复议申请书后，经过立案、送达《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》以及书面审查后，在法定的复议期限内作出并向原告和县农业局送达了《行政复议决定书》，复议决定适用法律、复议程序等符合《行政复议法》等法律法规的规定。 综上事实和理由，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条关于“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”以及第七十九条关于“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”的规定，判决如下： 驳回原告罗正清的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告罗正清负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省乐山市中级人民法院。 审 判 长  李 巨 审 判 员  曹银萍 人民陪审员  邹代华 二〇二〇年十二月九日 书 记 员  贺敬晴