河南省许昌市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫10行终144号上诉人(原审原告)吴帅军，男，1981年9月27日出生，汉族，住河南省长葛市。委托代理人孟蝶，北京市京师律师事务所律师。委托代理人杨彬，北京市京师律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）长葛市大周镇人民政府。住所地河南省长葛市大周镇长安路。法定代表人谷军岭，任该镇镇长。出庭负责人杨三民，任该镇副镇长。委托代理人高昌勃，北京市安博律师事务所律师。上诉人吴帅军诉被上诉人长葛市大周镇人民政府确认行政行为违法一案不服长葛市人民法院作出的（2020）豫1082行初25号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2020年12月14日公开开庭审理了本案。上诉人吴帅军及其委托代理人孟蝶、杨彬，被上诉人长葛市大周镇人民政府的出庭负责人杨三民及委托代理人高昌勃到庭参加诉讼。本案现已审理终结。长葛市人民法院审理查明：原告是长葛市大周镇前吴村**村民。2012年6月30日，大周镇人民政府与前吴村委会签订《后吴社区租地协议》，约定：长葛市大周镇前吴村民委员会将位于后吴村三号路南87亩土地（该87亩土地包括前吴村2组和4组的土地）出租给长葛市大周镇人民政府，每年每亩土地租金为3600元。原告承包的耕地包括在该87亩土地中。长葛市大周镇前吴村民委员会收取租金后，根据各户涉租土地面积向其发放租金。2015年，前吴村4组对本组土地进行再分配，将涉租土地租金按本组人数进行平均分配。2020年2月，原告向长葛市自然资源和规划局提交《查处申请书》，请求对2011年“长葛后吴社区改造”项目征收占用申请人耕地却未动工建设，闲置、荒废长达九年却不交由原农村集体经济组织恢复耕种的违法行为进行查处，并将查处结果书面告知申请人。2020年2月25日，长葛市自然资源和规划局作出长自规公开告知（2020）7号《关于大周镇前吴村村民吴帅军申请信息公开的回复》，回复内容为：“经实地核查和查阅档案，2012年7月8日，长葛市大周镇人民政府未经批准，擅自占用大周镇前吴村、后吴村48600平方米土地建设新型农村社区的行为，经制止已停工，后又于2012年10月再次施工建设，已构成违法占地事实。2012年11月1日，长葛市国土资源局（现已更名为长葛市自然资源和规划局）已依法予以立案查处（立案编号：长国土资执立{2012}253号），2012年11月19日依法下达了《行政处罚决定书》（处罚编号：长国土资执罚{2012}242号）。2013年6月10日，该案件行政处罚程序已执行完毕，已结案。”另查明：2012年被告在案涉土地上建设有14栋楼的地基，其他土地闲置。长葛市人民法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定:“提起诉讼应当符合下列条件:(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织;(二)有明确的被告;(三)有具体的诉讼请求和事实根据;(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，被告作为政府机关，应当贯彻落实土地管理法规有关保护耕地、集约利用土地、合理利用土地的规定，但其闲置土地致土地资源浪费的行为，不具有行政行为的强制性、单方意志性的特征，应受土地行政法律关系的调整，对该行为的性质认定及处理，属于土地行政主管部门的行政管理职责范围，不属于人民法院直接处理的范畴。故原告起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国土地管理法》规定：任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。禁止任何单位和个人闲置荒芜土地。被告使用案涉土地后，未对案涉土地进行合理利用，原告为此向长葛市自然资源和规划局申请查处荒废土地问题，系其行使公民的举报权，但长葛市自然资源和规划局仅就其对被告违法占地行为作出处罚予以告知，并未对荒废土地问题作出答复，原告可就该问题继续申请处理，而非向本院提起行政诉讼。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项之规定，裁定如下：驳回原告吴帅军的起诉。案件受理费50元，退还原告吴帅军。上诉人吴帅军不服一审裁定，向本院提起上诉称，一、一审裁定认定事实不清，涉案行政行为属于人民法院的受案范围。上诉人的原承包耕地位于长葛市大周镇前吴村，2011年，因“大周镇后吴社区城中村改造”项目被征收，上诉人于当年将被征收土地交付被上诉人。但直至上诉人提起诉讼时，涉案耕地未启动建设，致使其长期处于荒废和闲置状态。2020年2月25日长葛市自然资源和规划局对上诉人申请对被上诉人荒废和闲置土地的违法行为进行查处作出答复，答复内容为“2012年7月8日，长葛市大周镇人民政府未经批准，擅自占用大周镇前吴村、后吴村48600平方米土地建设新型农村社区的行为，经制止已停工，后于2012年10月再次施工建设，已构成违法占地事实。2012年11月19日长葛市国土局依法下达了《行政处罚决定书》(长国土资执罚[2012]242号)，2013年6月10日，该案件行政处罚程序已执行完毕，已结案”，但被上诉人违法占地的行为并未纠正，涉案土地亦未返还原耕地承包人进行复耕。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第七款规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼:(七)认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的。上诉人认为被上诉人违法荒废、闲置土地的行政的行为阻碍了涉案土地的复耕复种，侵害了上诉人的土地承包经营权。上诉人享有提起诉讼，要求法院确认被上诉人荒废、闲置土地的行政行为违法的权利。二、一审裁定适用法律错误，应当对上诉人的诉请予以依法审理，并确认大周镇人民政府荒废、闲置土地的行政行为违法。一审法院认为，被上诉人作为政府机关，应当贯彻落实土地管理法规有关保护耕地、集约利用土地、合理利用土地的规定，但其闲置土地致土地资源浪费的行为，应受土地行政法律关系的调整，对该行为的性质认定及处理，属于土地行政主管部门的行政管理职责范围，不属于人民法院直接处理的范畴。该认定片面将规范土地行政法律关系的调整全部归属于政府行政管理的职责范围，而未能依据土地管理法的相关规定将政府土地行政管理的履职情况纳入司法审查的范畴，属于适用法律错误。上诉人认为，长葛市自然资源和规划局对被上诉人违法占地行为进行了确认和处罚。根据《中华人民共和国土地管理法》第三十八条规定，禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种;一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费;连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权;该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。因此，涉案的违法占用的土地应当在行政处罚结案后交由原集体经济组织恢复耕种，即交还上诉人等被征收人复耕，但被上诉人未能将涉案耕地交由上诉人复耕，侵害了上诉人的土地承包经营权，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法但不撤销行政行为:(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法:(一)行政行为违法，但不具有可撤销内容的；(二)被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的;(三)被告不履行或者拖履行法定职责，判决履行没有意义的。故一审法院应当确认被上诉人行政行为违法。故请求：1、依法撤销河南省长葛市人民法院于2020年10月28日作出的(2020)豫1082行初25号《行政裁定书》，发回原审人民法院重审。2、本案的诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人长葛市大周镇人民政府辩称，依据土地管理法及闲置土地处置办法的有关规定，对闲置土地进行调查、处理是国土资源行政主管部门的职责范围，不属于人民法院直接处理的范畴，因此上诉人起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审裁定认定事实和适用法律均清楚准确。上诉人起诉的时候，起诉状里面的诉讼请求本身是不明确的，反映的行为不只是闲置土地这一个行为，还有违法占地等好几个行为，我们在一审的时候已提出该问题。经一审法院释明，上诉人仍然维持诉讼请求不变，所以说从诉讼请求不明确这一点来说，一审法院裁定驳回起诉也是正确的。故请求驳回上诉，维持原裁定。经二审审理查明的事实与一审裁定认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十七条规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。县级以上人民政府农业农村主管部门对违反农村宅基地管理法律、法规的行为进行监督检查的，适用本法关于自然资源主管部门监督检查的规定。”根据上述法律规定，查处闲置土地违法行为属于主管查处职责的行政机关的职权。本案中，上诉人查处闲置土地违法行为的请求应向主管查处职责的行政机关提出，而不能直接向人民法院提起诉讼要求人民法院对是否闲置土地的行为作出是否违法的认定。因此，上诉人直接向人民法院起诉要求确认闲置土地行为违法的请求，不属于人民法院受案范围。综上，一审裁定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，本院予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王五周审判员  袁 野审判员  董盼利二〇二〇年十二月十七日法官助理张亚楠书记员牛萌