内蒙古自治区高级人民法院行政裁定书（2020）内行申307号再审申请人(一审原告,二审上诉人)边生梅,女,1967年1月7日出生,住内蒙古自治区。被申请人(一审被告,二审被上诉人)鄂尔多斯市人民政府。法定代表人斯琴毕力格,市长。被申请人(一审被告,二审被上诉人)乌审旗自然资源局(原名乌审旗国土资源局)。法定代表人赵文斌,局长。再审申请人边生梅因诉被申请人乌审旗自然资源局行政处罚决定、鄂尔多斯市人民政府行政复议决定一案，不服内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院（2020）内06行终29号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。一审法院查明，边生梅不属乌审旗苏力德苏木塔赖乌苏嘎查村集体经济组织成员;2010年王仕海转包给边生梅其在苏力德苏木塔赖乌苏嘎查承包的土地42亩,边生梅在乌审旗苏力德塔赖乌苏嘎查修建108平方米的房屋、408平方米的温室、112平方米的彩钢房,所占土地权属性质为乌审旗苏力德塔赖乌苏嘎查集体土地,占用土地利用类型为天然牧草地。2018年11月5日,乌审旗国土资源局向边生梅作出乌国土资告(2018)082号《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》,2019年1月17日作出乌国土资告(2018)082号《行政处罚决定书》,处罚决定为:1、立即停止违法占地行为;2、限于5日内自行拆除违法用地上的建筑物和其他设施,并恢复土地原状。边生梅不服于2019年3月5日向鄂尔多斯市人民政府申请行政复议,鄂尔多斯市人民政府于2019年3月8日受理案件,并于2019年6月20日鄂尔多斯市人民政府作出鄂府复委复决字(2019)39号《行政复议决定书》,决定维持乌审旗自然资源局作出乌国土资告[2018]082号行政处罚决定书。另查明,2019年2月2日,乌审旗自然资源局挂牌成立,原乌审旗国土资源局职能职权划归乌审旗自然资源局。王仕海系乌审旗创新农牧业开发有限公司法定代表人,该公司审批建设用地面积为0.9公顷,原告所使用的土地均不在该公司所审批的建设用地范围内。一审法院认为,《土地管理法》第七十六条规定,未经批准或者采取欺骗手段骗取批准,非法占用土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地,对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的,限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的,没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施,可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任,因此原乌审旗国土资源局具有对违反土地利用总体规划,未经审批新建建筑物和其他设施的行为进行行政处罚的职能职权,乌审旗自然资源局系继续行使其职权的行政机关,作为本案被告适格。参照《土地利用现状分类标准》XGB/T21010-2017)规定,农用地包括耕地、园地、林地、牧草地及其他。本案中,根据土地利用规划,原告边生梅建设房屋的土地属于天然牧草地,即属于农用地,《土地管理法》四十四条规定,农用地转为建设用地,应当办理农用地转用审批手续,原告在未办理任何审批手续的情况下,擅自在牧草地上建筑房屋,属于违法行为。另外,根据《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》(国土资发[2010]155号)的规定,农业设施的建设与用地由经营者提出申请,乡镇政府申报,县级政府审核同意。边生梅建设温室大棚等也应履行由其本人提出申请,乡镇政府申报、县级政府审核同意的法定程序,其擅自在牧草地上进行建设,属于违法行为。原告边生梅提出的被告乌审旗自然资源局对同一块土地,分别对王仕海和原告等人实施多次行政处罚,违反同一违法行为不得给予两次以上行政处罚的规定,且违法行为在二年内未被发现,不应再予行政处罚,被告程序违法的意见,因王仕海被追究刑事责任与本案行政处罚不属同一事项同一主体,且本案违法行为一直持续,本院对该意见不予支持;对原告提出的被告鄂尔多斯市人民政府未进行听证,程序违法的意见,因《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定,行政复议机构认为必要时,可以实地调查核实证据;对重大、复杂的案件,申请人提出要求或者复议机关认为必要时,可以采取听证的方式审理。该规定并非强制性规定,而是由复议机关视案件情况而定,本案复议机关未组织听证,不违反程序,对该意见本院不予支持。乌审旗国土资源局作出的乌国土资告(2018)082《行政处罚决定书》及鄂尔多斯市人民政府作出的鄂府复委复决字[2019]39号《行政复议决定书》事实清楚、证据确凿、程序合法,适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定,判决驳回原告边生梅的诉讼请求。二审法院查明事实与一审一致,二审法院予以确认。二审法院认为，一、关于法律适用问题。上诉人认为在农用地上修建猪舍发展农业产业无需办理审批。《土地管理法》四十四条规定,农用地转为建设用地,应当办理农用地转用审批手续。《土地利用现状分类标准》(GB/T21010-2017)规定,农用地包括耕地、园地、林地、牧草地及其他。本案中,涉案当事人在天然牧草地上建设厂房属于农用地转用范围,应当经审批同意。《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》(国土资发[2010]155号)已经被《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发[2014]127号)停止执行,但本案涉案建筑物建于155号文件之后,127号停止执行文件之前,当然应当适用行为发生时的规定,一审该项法律适用正确,且即使依据127号文,涉案建筑物仍然缺乏国土资源和农业部门备案等手续,不符合动工建设的条件。上诉人依据的《自然资源部农业部关于设施农业用地管理有关问题的通知》(自然资规[2019]4号)和《自然资源部办公厅关于保障生猪养殖用地有关问题的通知》(自然资电发[2019]39号)仅适用于发文之后的规定情形,并无追溯力。二、关于是否涉及一事再罚问题。上诉人认为被上诉人在作出行政处罚前,已经因该地使用问题对案外人王某做出非法占用农用地罪的判决,本案再次处罚程序违法。因该地的非法使用问题,先前做出的对涉案当事人的有罪判决，依据刑事诉讼法和刑法的规定当事人作为责任主体承担的是刑事责任,但对违法建筑并未处理,且王某的占用农地行为与本案违法建设行为并不完全重合;本案依据相关土地管理法等行政法规,对违法建筑依法处理,当事人承担的是行政责任,故本案与前案王某的刑事案件适用行为和适用对象均不相同,不属于行政法上的一事再罚情形。综上,一审事实清楚,适用法律正确,上诉人的上诉理由均不能成立,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款(一)项之规定,判决驳回上诉,维持原判。二审案件受理费50元,由上诉人边生梅负担。边生梅申请再审称，首先，依据《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》《国务院办公厅关于稳定生猪生产促进转型升级的意见》《自然资源部办公厅关于保障生猪养殖用地有关问题的通知》《自然资源部农业农村部关于设施农业用地管理有关问题的通知》文件精神，鄂尔多斯市人民政府及乌审旗人民政府应当依法保障边生梅等人占用农用地发展生猪畜禽养殖和秸秆饲料种植产业，且边生梅等人发展生猪畜禽养殖和秸秆饲料种植，并未致使使用的土地荒芜、沙漠化。其次，自占地行为发生之日起两年内，乌审旗自然资源局并未进行行政处罚。综上原审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一、二审行政判决；撤销鄂尔多斯市人民政府〔2019〕39号行政复议决定及乌审旗自然资源局〔2018〕082号行政处罚决定；由被申请人承担本案全部诉讼费用。本院认为，参照《土地利用现状分类标准》（GB/T21010-2017）规定,农用地包括耕地、园地、林地、牧草地及其他。本案中,案涉天然牧草地属于农用地范围。当时适用的《中华人民共和国土地管理》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第七十六条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”另外《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》(国土资发[2010]155号)规定，农业设施的建设与用地需由经营者提出申请,乡镇政府申报,县级政府审核同意。本案中，再审申请人边生梅未依法履行相应的审批手续在天然牧草地上建筑房屋,属于违法行为，被申请人乌审旗自然资源局据此对边生梅作出被诉行政处罚决定并无不当。被申请人鄂尔多斯市人民政府作出的维持乌审旗自然资源局行政处罚决定的复议决定亦无不当。综上，边生梅的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回边生梅的再审申请。审 判 长 任 慧 卿审 判 员 赵 卫 红审 判 员 包 鸣 飞二○二○年十二月十七日法官 助理 王 保 保书 记 员 乌云朝格图