江苏省宿迁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏13行终89号 上诉人（原审原告）刘翠红，女，1955年3月11日出生，住沭阳县。 被上诉人（原审被告）沭阳县公安局，住所地沭阳县沭城街道永康路**。 法定代表人许尔斌，该局局长。 被上诉人（原审被告）宿迁市公安局，住所地宿迁市洪泽湖路**。 法定代表人韩军,该局局长。 上诉人刘翠红因与被上诉人沭阳县公安局、宿迁市公安局治安管理行政处罚及行政复议纠纷一案，不服宿迁市宿城区人民法院（2020）苏1302行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院2020年11月18日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院查明：2017年9月11日，刘翠红到天安门地区反映交通事故问题，被北京市公安局天安门地区分局治安大队发现后下达了训诫书。因其子交通事故执行问题已调解处理完毕，刘翠红于2018年7月2日在停诉息访信用承诺书上签字捺印。2019年9月3日，刘翠红又到北京中南海周边地区反映交通事故执行问题被北京市公安局西城分局府右街派出所发现并下达了训诫书。上述训诫书第四条明确载明：“天安门地区、中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集，信访人员应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题。对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《治安管理处罚法》等法律法规予以处理。”沭阳县公安局认为刘翠红在北京地区非正常上访，被北京公安机关训诫，其行为涉嫌扰乱公共场所秩序，于2019年9月4日将该案件作为治安管理案件立案受理，并对刘翠红进行询问，对相关证人进行调查，同时调查收集了其他相关证据。同年9月24日，沭阳县公安局将拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据等事项向刘翠红进行了告知，同时告知其有进行陈述和申辩的权利。同日，沭阳县公安局作出沭公（重）罚决字（2019）1973号《行政处罚决定书》（下称1973号《处罚决定》），对刘翠红行政拘留八日，并将刘翠红送至沭阳县拘留所执行，后将刘翠红拘留情况告知其近亲属。刘翠红不服该处罚决定，向宿迁市公安局提起行政复议。宿迁市公安局于2019年11月12日予以受理，并于2020年1月7日延长行政复议期限三十日。2020年1月31日，宿迁市公安局作出宿公复字（2019）第42号《行政复议决定书》（下称42号《复议决定》），认为沭阳县公安局作出的1973号《处罚决定》事实清楚、证据确凿，适用依据正确，量罚适当，但其在送达行政处罚决定书过程中存在程序违法，复议决定确认沭阳县公安局作出的1973号《处罚决定》程序违法，并依法向刘翠红送达。刘翠红不服，提起诉讼，要求撤销1973号《处罚决定》和42号《复议决定》。 原审另查明，刘翠红于2020年2月10日向原审法院立案庭邮寄了行政起诉状。 原审认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“……县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作，治安案件的管辖由国务院公安部门规定”。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定:“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”上述规定意味着行政案件以违法行为发生地为一般管辖原则。但在由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的情况下，违法行为人居住地公安机关具有管辖权。虽然本案违法行为发生地在北京，但刘翠红到北京反映交通事故案件执行问题，其所反映的根本问题发生在刘翠红的居住地，显然由居住地公安机关管辖更有利于公安机关调查事实，更有利于对刘翠红进行教育，节约办案成本。故沭阳县公安局对刘翠红的违法行为具有管辖权，并依法具有作出治安管理处罚的法定职责。刘翠红主张沭阳县公安局无管辖权，不予采信。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定:“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”刘翠红于2020年2月3日收到宿迁市公安局作出的42号《复议决定》，并于2020年2月10日以邮寄的方式向法院提起行政诉讼，根据上述规定，刘翠红的起诉并未超过法定的起诉期限。关于刘翠红所称的其在北京××行为已被北京市公安部门予以训诫，沭阳县公安局依法不得再对刘翠红就同一行为进行处罚的问题。训诫是公安机关对某些轻微违反治安管理的违法行为人所作的批评教育，其不符合行政强制或处罚的特征，并不属行政强制或处罚，而是一种行政事实行为，对行政相对人的权利、义务不产生影响。故刘翠红虽因到非信访接待场所上访而被北京公安部门予以训诫，但因训诫并不属行政处罚或行政强制行为，沭阳县公安局作出的涉诉处罚并不违反一事不再罚的原则。《信访条例》第二条、第十八条、第二十条规定，信访人采取走访形式提出信访事项，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。信访人在信访过程中应当遵守法律法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。刘翠红在反映信访事项时，未按照有关规定到依法设立或者指定的接待场所提出，而是通过到北京天安门地区、中南海周边上访的方式，欲利用上述地区所具有的特殊政治意义以引起关注，其行为已经严重扰乱了中南海、天安门等周边地区这些特定公共场所的正常社会管理秩序，具有社会危害性，应予处罚。刘翠红在明确表示停访息诉，并作出书面承诺后，仍再就同一信访事项进京非正常上访，属违法情节较重。沭阳县公安局认定刘翠红上述治安违法行为，有当事人的陈述、相关证人证言、北京市公安局西城分局府右街派出所、北京市公安局天安门地区分局治安大队出具的训诫书等证据材料证实，所作处罚决定认定事实清楚，证据充分，沭阳县公安局对刘翠红予以行政拘留八日的处罚，量罚亦属适当。沭阳县公安局受理该治安管理案件后，进行了必要的调查、取证，履行了法定的告知程序。但沭阳县公安局在作出涉诉行政处罚决定后送达文书过程中，违反了《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十七条第一款及《公安机关办理行政案件程序规定》第三十六条的规定，存在程序违法。关于沭阳县公安局在执行行政拘留过程中是否存在侵害、侮辱刘翠红的行为，属于行政拘留执行问题，不属于案件审查范围。 《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。”《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定:“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:……3.违反法定程序的；……”该法第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”宿迁市公安局受理复议申请后，依法进行了调查，并认定沭阳县公安局作出的1973号《处罚决定》事实清楚、证据确凿，适用依据正确，量罚适当，但沭阳县公安局存在未按照法律规定送达处罚决定书的违法行为。根据上述规定，宿迁市公安局在法定复议期限内作出42号《复议决定》，确认沭阳县公安局作出的1973号《处罚决定》程序违法，并依法向刘翠红送达，复议程序符合法律规定，复议决定适用法律正确。刘翠红要求撤销1973号《处罚决定》及42号《复议决定》，理由不能成立。原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回刘翠红的诉讼请求。案件受理费50元，由刘翠红负担。 上诉人刘翠红上诉称：1.上诉人儿子交通事故案件自2012年至今，仅执行42570元，生效判决书确定的义务并没有完全彻底履行。上诉人因执行不能，在判决内容未实现情况下，逐级上访至北京有情可原。2、上诉人虽然在息访承诺书上签字，但并未收到10万元款项，系被欺骗才在息访承诺书上签字的。在执行过程中上诉人也并未同意将申请执行的权利转让给沭城街道，完全是沭城街道设计好的圈套。3.上诉人并没有到天安门、中南海地区滞留或聚集，而是自己乘车经过逐级到北京指定信访接待场所，并不是非正常上访，也无非正常上访的事实和证据。4.即使上诉人违反治安处罚法有关条款，根据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第十条之规定，行政案件由违法行为地的公安机关管理。即便处罚，也应该由北京公安机关处罚。作为行为地的北京公安机关没有进行处罚，沭阳县公安机关却作出重复处罚，违反了一事不再罚的基本原则，明显不当。4.被上诉人沭阳县公安局作出处罚程序违法。被上诉人沭阳县公安局自2019年9月24日将上诉人采取强制措施拘留后至2019年11月4日，经上诉人多次索要才给拘留通知书，程序严重违法。5.被上诉人沭阳县公安局对上诉人实施拘留过程中，对上诉人进行搜家，并对上诉人实施殴打、侮辱等行为，造成上诉人伤害。综上，原审认定事实及适用法律错误，被上诉人的行为违法，依法应予撤销。请求二审依法撤销原审判决。 被上诉人沭阳县公安局、宿迁市公安局二审中均未提供书面的答辩材料。 当事人原审中提交的证据均已随案移送本院，原审对证据的分析认定基本正确。 二审中，上诉人刘翠红向本院提交了一组照片、一份U盘，并申请两名证人仲某,4、史某,4到庭作证，主要证明上诉人刘翠红并未到天安门、中南海等地区非法上访，沭阳县公安局在执行拘留过程中对刘翠红存在殴打等行为。本院认为，被上诉人沭阳县公安局提交的2017年9月11日北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫书及2019年9月3日的北京市公安局西城分局府右街派出所训诫书已经明确载明刘翠红因在天安门地区、中南海周边进行信访而被训诫。上诉人所举证据不足以推翻训诫书的内容，且沭阳县公安局对上诉人是否存在殴打行为不属于本案审查范围，故本院对上诉人二审中所举证据不予采信。 本院经审理确认原审法院查明的案件事实。 本案争议焦点：1.被上诉人沭阳县公安局是否具有对上诉人作出行政处罚的法定职权；2.被上诉人沭阳县公安局作出的涉案行政处罚决定认定事实是否清楚，程序是否合法，量罚是否适当；3.被上诉人宿迁市公安局作出的涉案行政复议决定是否具有法律依据，程序是否合法。 针对第一个争议焦点。本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条规定：“……县级以上地方各级人民政府公安机关负责本行政区域内的治安管理工作，治安案件的管辖由国务院公安部门规定”。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”本案违法行为发生地虽在北京，但因上诉人刘翠红到北京反映的是其子交通事故案件执行问题，该纠纷发生在刘翠红的居住地，由居住地公安机关管辖更有利于及时深入调查了解纠纷产生的原因，也有利于节约办案成本。故沭阳县公安局对该案行使管辖权具有法律依据。上诉人刘翠红主张沭阳县公安局不具有管辖权，且对其重复处罚的意见无法律依据，本院不予支持。 针对第二个争议焦点。本院认为，《信访条例》第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。”第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序……”《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（二）扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的。”本案中，上诉人刘翠红因案件执行问题到北京信访，但其应到有关机关设立或者指定的信访接待场所提出信访，且在信访过程中应当遵守法律法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序。现有证据足以证明刘翠红曾到天安门、中南海地区等禁止信访的场所信访，违反了《信访条例》第十八条、第二十条的规定。刘翠红在作出书面的停访息诉承诺后仍就同一事项进京非正常上访，属违法情节较重。被上诉人沭阳县公安局对其作出处罚具有事实和法律依据，且处罚幅度并无明显不当。 《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十七条第一款规定：“公安机关应当向被处罚人宣告治安管理处罚决定书，并当场交付被处罚人；无法当场向被处罚人宣告的，应当在二日内送达被处罚人。决定给予行政拘留处罚的，应当及时通知被处罚人的家属。”《公安机关办理行政案件程序规定》第三十六条第二款规定：“送达法律文书应当首先采取直接送达方式，交给受送达人本人；受送达人不在的，可以交付其成年家属、所在单位的负责人员或者其居住地居（村）民委员会代收。受送达人本人或者代收人拒绝接收或者拒绝签名和捺指印的，送达人可以邀请其邻居或者其他见证人到场，说明情况，也可以对拒收情况进行录音录像，把文书留在受送达人处，在附卷的法律文书上注明拒绝的事由、送达日期，由送达人、见证人签名或者捺指印，即视为送达。”本案中，被上诉人沭阳县公安局未按照上述法律规定向上诉人刘翠红送达1973号《处罚决定》，属程序违法。 针对第三个争议焦点。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定:“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为:……3.违反法定程序的；……”该法第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”本案中，被上诉人宿迁市公安局依法受理上诉人的复议申请后，经审查认定沭阳县公安局作出的涉案行政处罚事实清楚，适用法律正确，量罚适当，但沭阳县公安局存在未按照法律规定送达处罚决定书的违法情形。宿迁市公安局在法定期限内作出42号《复议决定》，确认沭阳县公安行政处罚程序违法，其作出的复议决定具有事实和法律依据，程序合法。 综上，原审判决认定事实清楚、程序合法，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘翠红负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘志群 审 判 员 谈 强 审 判 员 周丽丽 二〇二〇年十二月二十二日 法官助理 周 莹 书 记 员 郝酝勤