山东省济南市历下区人民法院行 政 裁 定 书(2020)鲁0102行初504号原告济南英月商贸有限公司，住所地济南市。法定代表人亓科芹，总经理。委托代理人王玉臣、马斌，均系北京金诉律师事务所律师。被告济南市历下区自然资源局，住所地济南市。法定代表人仲伟选，局长。出庭负责人朱家松，济南市历下区自然资源局分管领导正处级干部。委托代理人翟振营，济南市历下区自然资源局科长。委托代理人赵开勇，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。被告济南市历下区发展和改革局，住所地济南市。法定代表人王文利，局长。出庭负责人范万寿，济南市历下区发展和改革局副局长。委托代理人李鑫，山东众英律师事务所律师。被告济南市历下区市场监督管理局，住所地济南市。法定代表人马恒禹，局长。出庭负责人黄培民，济南市历下区市场监督管理局部门分管负责人。委托代理人李秀川，济南市历下区市场监督管理局工作人员。委托代理人季猛，山东博翰源律师事务所律师。被告济南市历下区住房和城市建设局，住所地济南市。法定代表人刘伟波，局长。出庭负责人于红卫，济南市历下区住房和城市建设局分管负责人。委托代理人田靖，济南市历下区住房和城市建设局工作人员。委托代理人董昌民，山东博翰源律师事务所律师。被告济南市历下区城市管理局，住所地济南市。法定代表人时玉峰，局长。出庭负责人张亮，济南市历下区城市管理局副局长。委托代理人段朝立，济南市历下区城市管理局工作人员。委托代理人李乐成，山东胜远律师事务所律师。被告济南市生态环境局历下分局，住所地济南市。负责人付延华。委托代理人李秀珍，济南市生态环境局历下分局法规科科长。委托代理人马腾，山东众英律师事务所律师。原告济南英月商贸有限公司（以下简称英月商贸公司）诉被告济南市历下区自然资源局（以下简称历下自然资源局）、济南市历下区发展和改革局（以下简称历下发改局）、济南市历下区市场监督管理局（历下市场监管局）、济南市历下区住房和城市建设局（以下简称历下住建局）、济南市历下区城市管理局（以下简称历下城管局）、济南市生态环境局历下分局（以下简称历下生态环境局）行政处理一案，本院于2020年9月7日立案后，依法向被告历下自然资源局、历下发改局、历下市场监管局、历下住建局、历下城管局、历下生态环境局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月4日公开开庭审理了本案。原告英月商贸公司的委托代理人王玉臣、马斌,被告历下自然资源局的出庭负责人朱家松、委托代理人翟振营、赵开勇，被告历下发改局的出庭负责人范万寿、委托代理人李鑫，被告历下市场监管局的出庭负责人黄培民、委托代理人李秀川、季猛，被告历下住建局的出庭负责人于红卫、委托代理人田靖、董昌民，被告历下城管局的出庭负责人张亮、委托代理人段朝立、李乐成，被告历下生态环境局的委托代理人李秀珍、马腾到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告英月商贸公司诉称：2020年4月17日，六被告针对原告位于济南市，转山山顶北侧房屋作出了《关于转山山顶北侧建设情况认定报告》。《关于转山山顶北侧建设情况认定报告》中认定原告部分建筑属于违法建设，要求原告拆除。原告认为，原告房屋大部分建于2004年之前，且部分房已经取得相关政府批文，属于历史遗留问题，被告没有考虑当时的政策法规、历史因素和原告对政府行为的信赖等因素，在前期排查统计测绘时，测绘图纸内容没有向原告公开，没有对原告下达正式的限期拆违的决定，并未履行强制拆违的催告及公告程序，剥夺了原告申辩、行政复议或提起行政诉讼的权利，被告并无强制拆除的权利，在未向人民法院申请强制执行，未经原告同意的情况下实施的拆除行为明显属于违法行为。根据土地管理法、城乡规划法相关规定，历下发改局、历下市场监管局、历下住建局、历下生态环境局不具有认定违建的法定职责，对原告部分建筑作出属于违建的认定，违背了“法无授权即禁止”的行政法原则。请求：1.依法撤销六被告于2020年4月17日向原告作出的《关于转山山顶北侧建设情况认定报告》；2.本案诉讼费用由被告承担。被告历下自然资源局辩称，一、案涉《关于转山山顶北侧建设情况认定报告》属于行政机关的内部文件，不具有可诉性，依法不属于行政诉讼的受案范围。针对案涉原告的部分建筑是否属于违章建筑，结合测绘图纸，由历下区相关部门组成工作专班，依据各自职权，对有关建筑的相关建设手续进行了认定。认定后，本机关与案涉其他共同被告形成了《关于转山山顶北侧建设情况认定报告》，该报告仅限于行政机关的内部工作报告，不对原告直接产生法律效力，对其权利义务不产生影响，不属于行政诉讼的受案范围，请求法院依法查明事实，驳回其诉讼请求。二、《关于转山山顶北侧建设情况认定报告》中所涉的原告的部分建筑，确未取得合法手续，属于违章建筑。经本机关和其他案涉被告调查核实，在《关于转山山顶北侧建设情况认定报告》认定范围内的建筑，确实没有取得合法土地和建设手续，属于违章建筑，该定性符合土地管理法、城乡规划法的相关规定。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告历下发改局辩称，对建设项目立项审批是历下发改局的法定职责，历下发改局亦依法有权对建设项目是否依法取得核准批复文件或者办理备案手续实施监督管理。历下发改局参与案涉转山山顶北侧现有建筑物的合法性清查工作，在案涉《关于转山山顶北侧建设情况认定报告》上加盖公章的行为，是依法履行职责的合法行为，并无不当。请求依法驳回原告的起诉。被告历下市场监管局辩称，我局作为历下区违建问题清查整治工作领导小组组织专班成员单位在《关于转山山顶北侧建设情况认定报告》盖章确认，而非进行认定工作。同时该报告系行政机关内部行文，并非制发给原告的法律文书，因此不具有可诉性，本案依法不属于行政诉讼受案范围。请求依法驳回原告的诉讼请求。被告历下住建局辩称，本机关系历下区违建问题清查整治工作领导小组组织专班成员单位，根据历下区政府要求参加相关会议。本案所涉专班出具的《关于转山山顶北侧建设情况认定报告》系行政机关内部行文，系过程性的且不产生外部法律效力的行政行为，不具有对外的强制性和约束性，对原告的权利义务不产生直接法律效果，不具有可诉性，依法不属于行政诉讼受案范围。请求依法驳回原告的起诉。被告历下城管局辩称，《关于转山山顶北侧建设情况认定报告》是由六被告组成的工作专班，根据各自职权，对有关建筑物的相关建设手续进行认定，是六被告向上级部门所作的内部工作报告，不产生外部法律效力。该报告仅是将转山北侧建筑物以2004年10月为节点，之前的不在此次清查范围之内，其余建筑物属于违建，按要求拆除，至于如何拆除、怎么拆除，该报告并没有明确，也没有认定原告是违法主体。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（八）项、第（十）项规定，本案不属于人民法院行政诉讼受案范围。请求依法驳回原告的起诉。被告历下生态环境局辩称，案涉《关于转山山顶北侧建设情况认定报告》系有关行政机关的内部工作报告，六被告作出该报告的行为不属于法院行政诉讼的受案范围。我局之所以在案涉《关于转山山顶北侧建设情况认定报告》上签章，只是因为我局是案涉工作专班成员单位之一，在认定案涉建筑违法的实际工作过程中，因未涉及相关环保手续，我局也未作出具体行政行为，原告对我局提起本案行政诉讼，没有事实根据。请求依法驳回原告对我局的起诉。为此，原告向本院提交如下证据：证据1.《营业执照》，证明原告诉讼主体适格。证据2.《国有土地使用证》（历下国用（2002）字第*****号）。证据3.《建设工程建筑许可证》（济历姚规管（97）第***）。证据4.《关于同意济南英月商贸有限公司占用转山北侧国有荒山石坑地的批复》（济城管发（1998）***）。证据5.《建设工程规划许可证》（编号*****）。证据6.《关于同意的批复》（济历下国土资字［2007］**）。证据7.历下区机动车停车场备案审批表。证据4—7共同证明原告房屋来源合法，部分建筑取得了相关政府部门的批文，不应被认定为违法建筑。90年代建设时取得了部分手续。证据8.《通知》，证明被告违法作出原告房屋属于违法建筑的认定，应依法予以撤销。证据9.房屋所有权证，证明原告当时取得了部分房屋所有权证，房屋所有权人系原告法定代表人的配偶和股东。证据10.关于济南英月商贸有限公司改建水上世界技术改造项目的批复，该批复是1998年原告当时建房的批复。证据11.转山山顶北侧建设情况认定（复印件），证明该证据与被告历下自然资源局提交的证据2内容不一致，该证据将2004年之前建造的房屋也认定为违建。证据12.政府信息公开告知书，证明涉案土地所在区域属于城市建设用地。证据13.济南市人民政府官网上公开的中央环保督察组向山东转办群众信访举报件及边督边改公开情况涉及济南市的一览表，证明涉案土地不属于违建。历下自然资源局向本院提交如下证据：证据1.测绘图，证明认定报告中所认定的违章建筑房产，确实未取得合法土地和建设手续。证据2.《关于转山山顶北侧建设情况认定报告》，证明认定报告系内部工作文件，不具有可诉性。历下发改局向本院提交如下证据：证据1.《企业投资项目核准和备案管理条例》（中华人民共和国国务院令第673号），证据2.《山东省企业投资项目核准和备案办法》（山东省人民政府令第326号），证据3.《企业投资项目事中事后监管办法》（中华人民共和国国家发展和改革委员会令第14号），通过证明本机关职权的合法性。经庭审质证，原告对历下自然资源局提交的证据1真实性、合法性、关联性和证明目的均不予认可，认为该测绘图没有任何个人、单位签字、盖章，不符合证据形式要件。证据2认定报告的作出时间在通告作出之后，不应当作为作出本案行政行为的依据。历下发改局、历下市场监管局、历下住建局、历下城管局、历下生态环境局均对历下自然资源局提交的证据无异议。原告对历下发改局提交的证据，认为不能证明其具有认定违建的法定职责。历下自然资源局、历下市场监管局、历下住建局、历下城管局、历下生态环境局均对历下发改局提交的证据无异议。历下自然资源局对原告提交的证据真实性无异议，但认为原告提交的证据和通告的范围不一致，不能证明通告范围内的房屋具有合法的权属来源，取得了相应的规划建设手续，不能以此认定通告违法。历下发改局、历下市场监管局、历下住建局、历下城管局、历下生态环境局对原告提交的证据均同历下自然资源局质证意见。经审理查明，2020年4月17日，济南市历下区自然资源局、济南市历下区发展和改革局、济南市历下区市场监督管理局、济南市历下区住房和城市建设局、济南市历下区城市管理局、济南市生态环境局历下分局作出《关于转山山顶北侧建设情况认定报告》，载明：按照历下区违建问题清查整治工作领导小组安排，2020年4月17日，历下区违建问题清查整治工作领导小组组织专班成员单位历下区发改局、市场监管局、住房和城市建设局、城市管理局、生态环境局、自然资源局对转山北侧建筑物进行了统一认定，现出具报告如下：前期排查统计测绘图标注的1＃、2＃、6＃、9＃、10＃、30＃、31＃、34＃、35＃、41＃、43＃、44＃、45＃、47＃、53＃、56＃、63＃、71＃、76＃、81＃共20处建筑为2004年10月以前建成的别墅，按照相关文件要求，上述建筑不在此次清查范围之内，其余建筑属于违建，按要求拆除。本院认为：《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第五项、第十项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼受案范围。本案中，原告所诉《关于转山山顶北侧建设情况认定报告》系被告根据历下区违建问题清查整治工作领导小组安排进行认定并形成涉案认定报告，被告并未将此报告送达原告，该报告应属内部行政行为，未对原告的权利义务产生实际影响。对原告产生实际影响的是通告和强拆行为。原告已就上述行为提起行政诉讼，其实体权益可以通过相关案件得到解决，本案不再进入实体审理。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第八项之规定，裁定如下：驳回原告济南英月商贸有限公司的起诉。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。审 判 长  王海燕人民陪审员  王延英人民陪审员  马跃进二〇二〇年十二月十一日法官 助理  徐丽娜书 记 员  孙 诺