江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣行终524号上诉人（原审原告）杨冬元，男，1962年1月9日出生，汉族，住弋阳县。上诉人（原审原告）占清连，女，1937年3月24日出生，汉族，住弋阳县。共同委托代理人韩爱英，女，1970年9月9日出生，汉族，住弋阳县，系杨冬元的妻子、占清连的儿媳。上诉人（原审原告）叶冬荣，女，1971年11月2日出生，汉族，住弋阳县。被上诉人（原审被告）弋阳县人民政府，住所地弋阳县志敏中大道弋阳县行政中心大楼。法定代表人陈敏，系该县县长。上诉人杨冬元、占清连、叶冬荣因诉弋阳县人民政府土地征收行为违法一案，不服上饶市中级人民法院（2020）赣11行初16号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，杨冬元、占清连、叶冬荣是弋阳县南岩镇水南村下堡组村民，并在下堡组均有自建房。2019年7月1日，弋阳县自然资源局作出关于弋阳县2019年棚户区（城中村）改造项目的用地预审意见，并于次日核发《建设项目选址意见书》。2019年7月9日，弋阳县发展和改革委员会作出关于弋阳县2019年棚户区（城中村）改造项目立项的批复：本次城中村改造项目范围为弋阳县南岩镇上堡村、下堡村、水南街、井沿李家、占王、余家、龙天茶业厂旁、旭光造纸厂、下堡黄家等区域，改造地块总面积为567594.57㎡（约851.39亩），案涉棚户区改造项目正式启动。杨冬元、占清连、叶冬荣的房屋位于案涉项目红线范围内。2019年7月22日、2019年8月1日及同月7日，弋阳县人民政府组织召开弋阳县2019年棚户区（城中村）改造项目棚改工作调度会议（方案论证会），对《弋阳县2019年棚户区（城中村）改造项目集体土地上房屋征收与补偿安置方案》（征求意见稿）进行论证。2019年7月24日，涉案项目征收部门发布召开征求意见座谈会的公告，并在征收范围内张贴，告知广大被征收人在同月26日上午召开座谈会，杨冬元、占清连、叶冬荣作为水南村下堡二队村民属于该座谈会的参加对象。2019年8月15日，征收补偿方案（征求意见稿）在征收范围内张贴，并在政府网站上公告，进一步征求公众意见。2019年10月11日在征收范围内公布征收补偿方案（征求意见稿）修改情况，并在政府网站上公示。2019年10月11日上饶市自然资源局向江西省自然资源厅发出关于弋阳县2019年度第二批次城市建设用地的请示，申请用地总面积12.2903公顷，用地规划用途为商服用地。2020年1月7日江西省自然资源厅下达《关于弋阳县2019年度第二批次城市建设用地的批复》，批准建设用地12.2903公顷。2019年12月20日，弋阳县政府第十六届第八十次政府常务会研究通过了征收补偿方案。2020年1月20日，弋阳县人民政府发布《弋阳县人民政府征收土地公告》（弋府土征告字[2020]1号）和《弋阳县人民政府关于公布的公告》。其中《弋阳县人民政府征收土地公告》记载，本次征收土地面积为12.2903公顷。杨冬元、占清连、叶冬荣认为弋阳县人民政府未取得省政府征地批复即对其房屋所在集体土地实施征收不合法，遂提起行政诉讼，要求确认弋阳县人民政府征收其集体土地行为违法。原审另查明，弋阳县2019年度第二批次城市建设用地请示报批的用地范围是上堡、井沿李家、余家、占王家等共184.3545亩（即12.2903公顷）土地。杨冬元、占清连、叶冬荣所在的水南村下堡组，不在《江西省自然资源厅关于弋阳县2019年度第二批次城市建设用地批复》范围内。原审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法律规定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据……”。所谓具体的诉讼请求，是指须指向明确的被诉行政行为或者要求行政机关履行具体的给付义务。集体土地征收行为，是由一系列行政行为构成，从征地审批到作出征收决定、征收安置补偿决定、或签订协议，再到责令交出土地、强制拆除地上附着物等，包含诸多独立的行政行为，当事人不服土地征收行为的，应当针对征地过程中某一具体行为提起诉讼，笼统要求确认征收土地行为违法的，属于诉讼请求不明确。本案杨冬元、占清连、叶冬荣诉请确认征收土地行为违法，在审理过程中，依法向杨冬元、占清连、叶冬荣多次释明，要求其明确被诉的具体行政行为，杨冬元、占清连、叶冬荣坚持以弋阳县人民政府未批先征行为不合法为由，诉请确认弋阳县人民政府征收土地行为违法，该诉请属于诉讼请求不明确，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的起诉条件，应当裁定驳回起诉。需指出的是，根据查明的事实，杨冬元、占清连、叶冬荣所在的水南村下堡组不在弋阳县2019年度第二批次城市建设用地获得批复范围内，本案证据亦不能证明涉案土地已经通过法定征收程序转为国有建设用地，弋阳县人民政府作为涉案项目征收主体，应当尽快完善相关征地合法手续，因其行政行为对杨冬元、占清连、叶冬荣造成实际损害的，应当主动作为，依法弥补或赔偿。另外，若杨冬元、占清连、叶冬荣认为存在具体行政行为侵犯其合法权益的，亦可就影响其实质权益的具体行政行为，在法制轨道内寻求救济、主张权利。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回杨冬元、占清连、叶冬荣的起诉。上诉人杨冬元、占清连、叶冬荣上诉称：1.2020年4月22日上诉人变更诉讼请求为确认弋府土征告字[2020]1号《弋阳县人民政府征收土地公告》对上诉人农村集体土地上房屋征收违法，该请求事项是明确的，一审法院适用法律不当，认定农村集体土地及宅基地上房屋征收行政行为不可诉错误。被上诉人以《弋阳县人民政府征收土地公告》为名，对上诉人农村集体土地宅基地上房屋征收，没有省级人民政府任何批准文件，以非公共利益需要进行房地产商业性开发，整村搬迁没有法律依据，以“拆违”促征收，通过“城中村”改造，逼迫上诉人签字。对集体土地及房屋等不动产的征收必须依照法定权限和程序进行。被上诉人没有单独征收集体土地上房屋的法定职权。被上诉人在未履行涉案土地征收的各项审批手续之前，单独征收集体土地上房屋无法律依据。被上诉人征收上诉人农村集体土地上房屋无法律依据。2.我国农村集体土地及房屋征收拆迁行为是由数个独立的行政行为构成，如征地批文的作出，征收土地公告的发布，征地补偿安置方案，公告及批准程序，征地补偿安置的实施，房屋拆迁，土地征占等等。从本质上而言，我国政府针对农民的集体土地进行的征地行为是征收集体土地的全过程，失地权利人不服的是行政机关，故征地实施行为，确切地说是补偿安置行为。如果人为地将征地分割为不同的阶段进行重复诉讼，增加诉讼成本，降低诉讼效率，不利于行政纠纷的解决，有违诉讼目的及司法为民。因此，将征地行为作为一个诉更有利于土地纠纷的彻底解决。上诉人所说的可诉的“征地行为”是指包括了征地批文作出前，市县人民政府征地前的征收土地预公告及入户调查程序，甚至征地批文作出后的具体组织实施等等。3.从法理上来看，征地行为符合被诉行政行为的特征，具有可诉性。因为征地行为针对的是特定事项，特定对象，在特定范围内所做出的且不能反复适用，征地行为对土地利害关系人的权利义务产生重大影响，生产、生活由此发生重大变化。被上诉人弋阳县人民政府未提出书面答辩意见。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条、第四十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条规定，集体土地征收行为，是由一系列行政行为构成，既包括国务院或省级人民政府征收土地批准行为，也包括县级以上人民政府及其土地行政主管部门组织实施行为。该组织实施行为还包括征收土地方案公告、补偿登记、补偿标准争议裁决、责令交出土地、强制拆除地上附着物等多阶段、不同内容具体的行为，而人民法院并不能在一起行政诉讼案件中就该多个行政行为一并审理并做出合法性评价。本案中，杨冬元、占清连、叶冬荣一审经释明后，仍坚持起诉确认本案所涉征收土地行为违法，该诉讼请求不具体、不明确，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的起诉条件，一审裁定驳回起诉并无不当。杨冬元、占清连、叶冬荣的上诉理由不能成立，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  郑红葛审判员  章 华审判员  彭彩玲二〇二〇年十二月二十二日书记员  涂雪儿