河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2374号上诉人(一审原告)张小毛，男，汉族，1938年2月2日出生，住郑州市。法定代理人张国荣，女，汉族，1948年7月22日出生，住郑州市。委托代理人张明，河南秉正律师事务所律师。被上诉人(一审被告)郑州市二七区人民政府，住所地郑州市**政通路**。法定代表人苏建设，区长。委托代理人刘涛，二七区马寨镇政府工作人员。委托代理人姚艳秋，上海市海华永泰（郑州）律师事务所律师。张小毛因诉郑州市二七区人民政府(以下简称二七区政府)行政协议纠纷一案，不服郑州市中级人民法院（2020）豫01行初329号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。张小毛一审起诉请求撤销二七区政府与张小毛（张秀枝代）签订的《马寨镇水磨村合村并城拆迁安置补偿协议书》（编号为：MZSM-1-328）。郑州市中级人民法院一审查明,2011年11月7日郑州市人民政府印发《郑州市人民政府关于合村并城工作的指导意见》（郑政文〔2011〕257号）。二七区政府根据前述文件及其他相关政策依据制定并公开发布了《马寨镇水磨社区拆迁补偿安置实施方案》，确定了拆迁安置补偿主体及补偿标准。该方案第四条关于“补偿安置主体权属的认定”第一款，按照“一宅一户一证”的原则，依据集体建设用地使用证（宅基地证），以合法宅基地上合法合规建筑物面积为产权置换或货币补偿的面积。该条第三款“以公安部门登记的户籍人口信息和镇、村、组三级认定为依据，严格界定享受村民待遇的人口。原则上以公安部门登记的‘户籍’和政府批准的‘宅基地’核定被安置户。”根据二七区政府提供的登记日期为2013年6月20日的户口本显示，张小毛的户口在其嫂子张秀枝的户口本上，张秀枝为户主。2016年11月1日，张小毛（张秀枝代）与二七区马寨镇水磨村拆迁改造项目指挥部签订了《马寨镇水磨村合村并城拆迁安置补偿协议书》（编号为：MZSM-1-328）。该拆迁安置补偿协议第五条结算：“2．应享有安置房建筑面积共504㎡。选择货币安置面积504平方米，货币补偿金额1512000元；实享有过渡费的安置面积（产权置换面积）0平方米。……实际结算金额1394750元。”同日，张小毛（张秀枝代）还签署了该拆迁安置补偿协议附件9《货币补偿申请书》、附件10《货币安置协议书》。该附件10《货币安置协议书》。显示，张小毛自愿选择504平方米安置面积为货币方式补偿，货币补偿标准为每平方米3000元，总价款为人民币1512000元，一次性结清，货币补偿面积补偿后不再发放过渡费等。一审法院另查明：张小毛与张国荣、张建国、张聚财（现已去世）、张天顺（现已去世）系兄弟姐妹关系，张秀枝系张聚财的妻子，张宝军、张富军、张建军系张聚财和张秀枝的儿子。2018年3月19日中国××人联合会为张小毛颁发的××人证显示张小毛的监护人为张宝军。2020年1月2日郑州市二七区人民法院作出（2019）豫0103民特38号民事判决，指定张国荣为张小毛的监护人。郑州市中级人民法院一审认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，合村并城项目指挥部系二七区政府为进行合村并城改造而成立，故此二七区政府为本案适格被告。本案张小毛主张二七区政府与张小毛（张秀枝代）签订的《马寨镇水磨村合村并城拆迁安置补偿协议书》（编号为：MZSM-1-328）违法，进而要求撤销上述协议。根据一审法院查明的情况，案涉协议签订于2016年11月1日，结合在卷材料，当时张小毛的户口在其嫂子张秀枝的户口本上，张秀枝为户主，且张小毛的××证显示其监护人为张宝军。根据《马寨镇水磨社区拆迁补偿安置实施方案》所确定的安置补偿标准，原则上以公安部门登记的“户籍户”和政府批准的“宅基地”核定被安置户。因张小毛智力××，由其户籍所在户登记户主张秀枝代为签订案涉行政协议既符合客观实际，亦能充分保障张小毛的合法权益，故二七区政府在签订该协议时已充分履行了审慎审查的义务，签订的案涉协议合法有效，并无不当。本案中，张国荣系2020年1月2日经郑州市**人民法院指定为张小毛的法定监护人，现其以张秀枝在2016年11月签订案涉协议时未经过张小毛同意全部选择货币安置为由要求撤销该协议没有事实及法律依据。此外，案涉协议也无证据证明存在《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的应当予以撤销的法定情形。故对张小毛要求撤销案涉协议的诉讼请求，一审法院不予支持。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”案涉拆迁协议发生在2016年11月份，张小毛当时即已明知案涉协议的签订及内容，其于2020年4月10日提起本案诉讼，显已超过法定起诉期限，且未举证证明其存在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定的情形。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决：驳回张小毛的诉讼请求。上诉人张小毛不服一审判决，向本院提起上诉称：(一)张小毛属于智力××人士,被法院判决确认为限制民事行为能力人,其没有在六个月或者一年内起诉属于不可抗力或者不属于自身原因耽误起诉期限的情况,在法院指定监护人之前的期限不应计算。张国荣是2020年1月2日被指为张小毛的监护人,而本案提起诉讼的时间为2020年4月10日，根据《行政诉讼法》第四十八条第一款之规定，故起诉没有超过起诉期限。（二）案涉《马寨镇水磨村合村并城拆迁安置补偿协议书》的签订主体应为张小毛和二七区政府。张小毛为限制民事行为能力人，应由其监护人代理签订协议。但由于没有进行监护人指定程序，被上诉人以张秀枝是户主为由认定有权代表张小毛签订协议是错误的，该协议的签订程序违法。在事实上，房屋属张小毛与张天顺共同在宅院内建造三间老房并居住生活，张天顺去世，宅院自然由张小毛居住使用，张小毛是该宅院的实际使用权人。且张秀枝作为协议代签人不给张小毛留下片瓦，又恶意串通将协议款项全部分配，侵害张小毛的合法权益，是被上诉人未履行审慎义务造成，现在相关款项未执行完毕，故案涉协议应当撤销。综上，请求撤销一审判决，支持张小毛的一审诉讼请求。被上诉人二七区政府答辩称：(一)上诉人的起诉已超过法定期限。对上诉人所在水磨村的征迁发生在2016年10月，依据张国荣签订的赡养协议及其在一审时提交的民事判决，张国荣至迟在2017年就已经知晓张秀枝代被答辩人张小毛签订了安置补偿协议。根据《行政诉讼法》第四十六条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条之规定，一审法院认定超过起诉期限是正确的。（二）张小毛的嫂子张秀枝代签协议是合法有效的，由于张小毛的父亲张合群、哥哥张天顺在拆迁前均已去世，张小毛本人有××，属无民事行为能力人，又无宅基地，一直有其侄子、张秀枝大儿子张富军赡养。在该村拆迁时秉着公平、照顾弱小原则，经村民代表同意，以其父亲名下的宅基地与张小毛签订拆迁协议，符合拆迁安置政策。因其一直与张秀枝在一个户口本上，张秀枝是户主，也是其当时的实际监护人。在没有指定法定代理人的时候由张秀枝代签符合情理、法理。且张小毛已实际得到补偿，该补偿款全部由张国荣进行保管和使用。关于张天顺的宅院由于张天顺未婚，去世后由村集体收回，地，地上房屋由张富军所建按附属物补偿给予张富军，与张小毛无关，张小毛也不可能获得双份补偿。综上，请求法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持原判。本院经审理查明事实与一审法院查明事实一致。本院认为，张小毛请求撤销被诉协议，理由不能成立。以张小毛父亲张合群名下宅基地为依据对张小毛予以补偿，得到了张小毛所在村民组、社区居委会的认可。因张小毛智力上存在××，张小毛户籍所在户的户主即张秀枝代其签订案涉行政协议，符合《马寨镇水磨社区拆迁补偿安置实施方案》确定的以公安部门登记的“户籍户”和政府批准的“宅基地”核定被安置户的基本原则。该协议以方案规定的标准予以核算，由当事人自愿选择货币补偿方式，并未损害张小毛的合法权益。二七区政府在签订协议时已尽到了审慎审查义务，该协议应认定为合法有效且不存在应予撤销的法定事由。即便按照上诉人主张，张小毛曾在张天顺名下宅基地上生活，也不能必然得出应依据张天顺名下宅基地与其签订协议的结论。张小毛起诉撤销签订于2016年11月1日的案涉拆迁安置补偿协议，无论按照行政诉讼法规定的未告知起诉期限的起诉期限为2年的规定，或者按照民事法律规范中关于合同撤销权行使除斥期间1年的规定，其于2020年4月10日起诉，均已经超过了法定期限，其诉求依法不能得到支持。一审判决驳回张小毛要求撤销协议的请求，并无不当。张小毛的上诉理由不成立，其上诉请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张小毛负担。本判决为终审判决。审判长  别志定审判员  马传贤审判员  苗春燕二〇二〇年十二月十一日书记员  侯 捷