云南省昆明市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云01行终234号上诉人（一审原告）海康温泉花园小区业主委员会。住所：海康温泉花园小区。委托代理人方芳、罗薇，云南瑞阳律师事务所律师，特别授权代理。被上诉人（一审被告）昆明市西山区人民政府福海街道办事处。地址：云南省昆明市西山区滇池路444号。负责人刘昆林，主任。委托代理人金晓燕、杨夏，云南刘胡乐律师事务所律师，特别授权代理。被上诉人（一审被告）昆明市西山区人民政府。地址：昆明市西山区秀苑路188号。法定代表人陈瑞斌，区长。委托代理人王立伟，特别授权代理。委托代理人甘艳兵，云南十上律师事务所律师，特别授权代理。上诉人海康温泉花园小区业主委员会（以下简称:海康小区业委会）因与被上诉人昆明市西山区人民政府福海街道办事处（以下简称：福海街道办）、昆明市西山区人民政府（以下简称：西山区政府）业主委员会备案及行政复议一案，不服昆明市西山区人民法院（2019）云0112行初177号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。经报请云南省高级人民法院批准，延长了本案的审理期限。本案经询问、评议，现已审理终结。一审人民法院认定以下案件事实：2016年11月13日，被告福海街道办收到海康温泉花园小区业主提交的希望福海乡政府（现为被告福海街道办）协助小区成立业主委员会的书面申请，并附小区成立业主委员会征求意见表，该表中记载小区业主签名情况。被告福海街道办接到该申请后，由其职能部门福海街道办事处城管科于2016年11月22日进行了公示，公示内容为：根据国家住房和城乡建设部建房274号文件相关法律法规的规定，组建小区业主委员会需要提供30%业主签名同意成立的签名册，现对“海康温泉小区成立业主委员会征求意见表”签名册的真实性、有效性进行复查，于2016年12月7日前到福海街道办事处三楼城管科进行业主征求意见核实。2017年1月9日，海康温泉花园小区业主根据274号文件对组建小区筹备组的事宜进行了公示。根据该小区报名参加人数情况，以“13栋每栋推选1名业主为筹备组成员”方式，现场确定17人为筹备组成员。其中业主代表13名，街道办事处1名、派出所1名、社区居委会1名、华海地产开发有限公司1名。公示15天，期满后将开展下一步工作。此后，海康温泉花园小区业主委员会筹备组在被告福海街道办的指导下开始开展工作，2017年2月21日向云南华海房地产开发经营有限公司出具要求该公司提供筹备首次业主大会会议所需文件同时根据2017年2月17日筹备组首次会议要求，要求云南华海房地产开发经营有限公司提供《业主名册》一份。2017年3月8日，筹备组在云南华海房地产开发经营有限公司未按要求提供上述材料的前提下，经第四次会议决定，2017年3月11日-25日，筹备组将组织开展入户方式采集业主相关信息，用于筹备成立业主委员会选举确认业主人数及业主专有部分面积。2017年3月18日、19日，筹备组向小区业主发放了《海康温泉花园小区业主委员会选举办法》、《海康温泉花园小区业主大会议事规则》、《海康温泉花园小区业主管理规约》（下称：三个文件）的表决票，其中，在《海康温泉花园小区业主委员会选举办法》第二条载明“海康温泉花园小区首届业主委员会的选举由业主委员会筹备组（以下简称：筹备组）主持。首届业主委员会的选举依照相关规定和本办法在政府有关部门的指导、监督下，由筹备组组织业主选举产生。”第五条载明“业主委员会委员由全体业主选举产生。按幢推举1名候选人，从候选人中选举产生业主委员会委员...”。第八条载明“候选人的产生须通过自愿报名，所有报名人员经筹备组资格审查合格后，原则上按每幢推选1名候选人。每幢候选人合格人数超过1名的楼幢，由筹备组组织该幢业主推选本幢业主委员会委员候选人，以入户书面征集投票的形式，以得票高者当选本幢候选人；候选人合格人数仅有1名的楼幢，则该人自动成为本幢候选人。”2017年3月23日，在被告福海街道办工作人员主持下，召开了华海地产为海康温泉花园业主委员会筹备组提供业主名册协调会。2017年3月27日，海康温泉花园业主委员会筹备组向被告福海街道办提交了《海康温泉花园小区业主委员会筹备组关于入户登记业主名册和对三个文件进行票决的情况报告》，内容为筹备组在规定时间内按质、按量完成对《业主名册》及相关三个文件的《表决票》的汇总统计，结果为：本次入户进行业主名册登记701户，占小区总户数1068户的65.64%。对三个文件进行投票表决后，共收到《表决票》681票，其中赞成票675票、弃权5票、无效1票，赞成票占本小区总户数1068户的63.2%，已超过半数。另查明，根据原告提交的证据显示，2017年3月29日参会人员张建波、刘丽娅、罗振兴、张伟、郑多森、龙家仁、唐燕、谭晓玲以筹备组的名义形成《会议纪要》一份，主要内容经过对21名报名业主委员会委员候选人员的资料审查结果合格的有11人（冯梅1-1-1002、刘丽娅2-4-901、罗振兴3-3-902、郑多森5-2-1001、李鸿斌6-1-702、龙家仁7-2-102、唐燕9-1-1102、张建波10-2-302、马铁飞11-3-502、张伟13-1-1202、谭晓玲15-1-1302），并同意将表决和审查结果报送被告福海街道办。2017年3月30日形成了海康温泉花园小区业主委员会委员候选人产生办法及候选人名单公告一份，确定业委会候选人名单为冯梅1-1-1002、刘丽娅2-4-901、罗振兴3-3-901、郑多森5-2-1001、李鸿斌6-1-702、龙家仁7-2-102、唐燕9-1-1102、张建波10-2-302、马铁飞11-3-502、张伟13-1-1202、谭晓玲15-1-1302，随后该公告在海康温泉小区进行了粘贴公示，2017年4月17日，被告福海街道办城管科向海康温泉花园小区筹备组发出通知，告知筹备组尽快将三个文件的票决票送到城管科，以备城管科工作人员进行复核再公示结果是否有效，否则无法继续下一个工作程序，筹备组成员张伟、刘丽娅、邓明、徐婷婷在该《通知》上签名确认收到该通知。2017年4月17日，海康温泉花园小区业委会筹备组向被告福海街道办城管科发出《邀请函》，内容为：筹备组已按274号文规定完成了相关的七项工作，目前公示期已经结束。根据公示通过海康温泉花园小区业主委员会选举办法第四章第九条至二十一条的要求，2017年4月15日至4月19日小区进行了入户选举工作，并将于2017年4月19日下午4时在小区中心花园进行当众开箱验票，届时恳请城管科参加。筹备组成员郑多森、龙家仁、刘丽娅、张伟、马应、唐燕、谭晓玲、罗振兴在邀请函上签名按印。根据原告提交的证据显示，2017年4月15日-19日，海康温泉小区进行了投票选举，2017年4月19日，海康温泉花园小区以筹备组名义发出《海康温泉花园小区首届业主大会和选举业主委员会表决结果公告》认为已经完成对11名业委会候选人进行差额选举9人的投票表决，刘丽娅、罗振兴、郑多森、李鸿斌、龙家仁、唐燕、张建波、马铁飞、张伟当选海康小区业委会委员。2017年4月20日，上述九名当选人员向被告福海街道办提出《海康温泉花园小区首届业主委员会申请备案的报告》，要求被告福海街道办办理备案手续；2017年4月28日，九名当选人员向被告提出《关于给予海康温泉花园小区业委员会备案的报告》；2017年5月3日，九名当选人员向被告福海街道办提出《关于海康温泉花园小区首届业委员会委员选举结果进行复核的申请书》。2017年5月16日、5月23日、5月27日就筹建海康温泉小区业委会三次召开协调会，并形成《会议纪要》。此后，对筹建海康温泉小区业委会及选举业委会等问题，被告福海街道办多次与西山区住房和城乡建设局召开会议，并向西山区政府领导及相关部门汇报情况。庭审中，被告福海街道办陈述，截止庭审之日海康温泉小区业委会尚未选举产生，现符合报名资格的业委会候选人为55人，包括原告方所称的已当选的9名业委会委员。另查明，按昆明市中级人民法院（2019）云01行终41号行政判决书的判决内容，2019年8月6日被告福海街道办向刘丽娅、罗振兴、郑多森、李鸿斌、龙家仁、唐燕、张建波、张伟八人作出了《关于对海康花园小区业主委员会备案申请不予通过的回复函》、被告福海街道办主要理由为海康温泉花园小区业委会选举筹备过程中，在业委会尚未成立的情况下，上述8人提出业委会备案申请不符合客观事实；上述8人始终未向被告福海街道办提供备案所需的有关材料，并且存在伪造选票的情况，不符合业委会的成立条件。后原告不服该《关于对海康花园小区业主委员会备案申请不予通过的回复函》于2019年8月27日向被告区政府提出行政复议申请，要求撤销被告福海街道办作出的《关于对海康花园小区业主委员会备案申请不予通过的回复函》并说明法律依据并纠正错误回复的内容。2019年8月29日，被告区政府作出昆西政行复受通字〔2019〕第12号行政复议申请受理通知书并于2019年9月2日送达原告。2019年8月30日，被告区政府作出昆西政行复通字〔2019〕第12号行政复议被申请人答复通知书并于2019年9月3日送达被告福海街道办。后被告区政府于2019年9月23日作出昆西政行复证换通字〔2019〕第12号行政复议证据交换通知书并于2019年9月25日送达原告，同日，原告方代表查阅了被告福海街道办提交的有关材料，2019年10月25日，被告区政府作出昆西政行复决字〔2019〕第12号行政复议决定书，认为被告福海街道办于2019年8月6日作出的《关于对海康花园小区业主委员会备案申请不予通过的回复函》具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当。故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持了被告福海街道办作出的《关于对海康花园小区业主委员会备案申请不予通过的回复函》具体行政行为。2019年11月11日，被告区政府将行政复议决定书送达被告福海街道办，2019年11月12日，被告区政府将行政复议决定书送达原告，现原告仍不服该行政复议决定书，向一审法院提起行政诉讼。一审人民法院认为，根据《中华人民共和国物权法》第七十五条：“业主可以设立业主大会，选举业主委员会。地方人民政府有关部门应当对设立业主大会和选举业主委员会给予指导和协助。”及《物业管理条例》第十条：“同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。但是，只有一个业主的，或者业主人数较少且经全体业主一致同意，决定不成立业主大会的，由业主共同履行业主大会、业主委员会职责。”的规定，业主大会、业主委员会的设立，地方政府有关部门给以指导和协助是法律所规定的义务。在本案中，海康温泉小区业主对该小区成立业主委员会前向被告福海街道办提出申请，被告福海街道办相关职能部门接到申请后主持小区推选业主委员会筹备组成员成立业委会筹备组，在被告福海街道办的指导下，筹备组按照相关程序的规定，制定并通过了《海康温泉花园小区业主委员会选举办法》、《海康温泉花园小区业主大会议事规则》、《海康温泉花园小区业主管理规约》三个文件。庭审中，原告虽然提交了业主委员会委员选票证实其中九名人员当选，形式上符合《物业管理条例》第十一条“下列事项由业主共同决定：...（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员；...”及第十二条第三款“业主大会决定本条例第十一条第（五）项和第（六）项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意；决定本条例第十一条规定的其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。”的规定，但一审法院注意到，本案的特殊之处在于就业主委员会委员候选人的确定，原告与两被告庭审中均表明应按照已通过的海康温泉花园小区三个文件中涉及的规定予以确定。根据《海康温泉花园小区业主委员会选举办法》第二条载明“海康温泉花园小区首届业主委员会的选举由业主委员会筹备组（以下简称：筹备组）主持。首届业主委员会的选举依照相关规定和本办法在政府有关部门的指导、监督下，由筹备组组织业主选举产生。”第五条载明“业主委员会委员由全体业主选举产生。按幢推举1名候选人，从候选人中选举产生业主委员会委员...”。第八条载明“候选人的产生须通过自愿报名，所有报名人员经筹备组资格审查合格后，原则上按每幢推选1名候选人。每幢候选人合格人数超过1名的楼幢，由筹备组组织该幢业主推选本幢业主委员会委员候选人，以入户书面征集投票的形式，以得票高者当选本幢候选人；候选人合格人数仅有1名的楼幢，则该人自动成为本幢候选人。”的规定，本案中，原告与两被告均认可海康温泉花园小区一共有13幢房屋（没有标号为4幢、14幢的房屋），而根据原告提交的2017年3月30日形成的海康温泉花园小区业主委员会委员候选人产生办法及候选人名单公告显示，确定的业委会候选人名单为冯梅1-1-1002、刘丽娅2-4-901、罗振兴3-3-901、郑多森5-2-1001、李鸿斌6-1-702、龙家仁7-2-102、唐燕9-1-1102、张建波10-2-302、马铁飞11-3-502、张伟13-1-1202、谭晓玲15-1-1302，其中并没有8幢和12幢业主委员会候选人代表，故该公告公示的业主委员会候选人因缺失8幢和12幢业主委员会候选人代表因而不符合《海康温泉花园小区业主委员会选举办法》第五条载明“业主委员会委员由全体业主选举产生。按幢推举1名候选人，从候选人中选举产生业主委员会委员...”。第八条载明“候选人的产生须通过自愿报名，所有报名人员经筹备组资格审查合格后，原则上按每幢推选1名候选人。每幢候选人合格人数超过1名的楼幢，由筹备组组织该幢业主推选本幢业主委员会委员候选人，以入户书面征集投票的形式，以得票高者当选本幢候选人；候选人合格人数仅有1名的楼幢，则该人自动成为本幢候选人。”的规定，故业委会委员候选人的确定人选程序因不符合《海康温泉花园小区业主委员会选举办法》的相关规定，其确定业委会候选人的程序不合法，在原告组织的业委会委员的选举结果出炉前对上述程序也未进行补正，从而导致其后当选的业委员委员的选举结果失去了正当性。故现有证据下，被告福海街道办在负有指导、协助职责的前提下，认为现原告所组成的业委会成员的选举未按照《物业管理条例》、《业主大会和业主委员会指导规则》第33条的要求而不予备案向刘丽娅、罗振兴、郑多森、李鸿斌、龙家仁、唐燕、张建波、张伟作出《关于对海康花园小区业主委员会备案申请不予通过的回复函》具体行政行为有事实及法律依据，另，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”之规定，被告区政府作为被告福海街道办的本级人民政府，具有对被告福海街道办所作具体行政行为进行复议的职权。被告区政府依照《中华人民共和国行政复议法》的相关程序性规定，在受理原告的行政复议申请后，经审查于法定期限内作出行政复议决定并送达原告和被告福海街道办，故被告区政府的复议程序合法。综上，对于原告要求撤销被诉《关于对海康花园小区业主委员会备案申请不予通过的回复函》具体行政行为和被诉的行政复议行为及要求被告福海街道办为原告办理备案手续的诉讼请求，没有事实和法律依据，一审法院不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，判决：一、驳回原告海康温泉花园小区业主委员会要求撤销被告昆明市西山区人民政府福海街道办事处于2019年8月6日作出的《关于对海康花园小区业主委员会备案申请不予通过的回复函》；二、驳回原告海康温泉花园小区业主委员会要求撤销被告昆明市西山区人民政府作出的昆西政行复决字〔2019〕第12号《行政复议决定书》的诉讼请求；三、驳回原告海康温泉花园小区业主委员会要求被告昆明市西山区人民政府福海街道办事处为其办理海康温泉花园小区业主委员会备案手续的诉讼请求。诉讼费人民币50元(原告已预交)，由原告海康温泉花园小区业主委员会承担。上诉人海康小区业委会不服一审判决向本院提起上诉，请求：一、撤销昆明市西山区人民法院（2019）云0112行初177号行政判决，并改判支持上诉人一审全部诉讼请求。二、本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、海康小区业委会成员选举符合相关法律、法规及《海康温泉花园小区业主委员会选举办法》的规定，一审法院认为业主委员会委员候选人缺少8幢和12幢的候选人，不符合《海康温泉花园小区业主委员会选举办法》的规定无事实和法律依据，且与法院已认定具有合法效力的《海康温泉花园小区业主委员会选举办法》的规定不符，依法应对该事实予以重新认定。首先，根据《海康温泉花园小区业主委员会选举办法》第七条“业主委员会委员候选人应按照筹备组规定的报名时间，向筹备组报名并提供以下报名材料：房产证原件（供核查）及复印件；身份证原件（供核查）及复印件；无犯罪记录证明；物业缴费收据；业主委员会委员候选人信息登记表”的规定，在一审庭审过程中，上诉人已向法庭提交了候选人报名时所提交的资料，但8幢和12幢的报名人员在规定的报名时间内，并未能按上述要求提交报名审查所需的资料，所以根据规定不能参加候选人选举。其次，《海康温泉花园小区业主委员会选举办法》第八条明确了候选人的产生须通过自愿报名，且只是原则上按每幢推选1名候选人，并且所有报名人员只有资格审查合格后才能成为候选人，在该条中也明确，在资格审查合格并在业主自愿报名的情况下，原则上每幢推选1名候选人；反之，如无人自愿报名或报名后资格审查不过的情况下，并未要求一定要一幢有一名候选人，故一审法院以8幢和12幢无候选人为由，认为选举不符合选举办法无事实和法律依据。再次，候选人在报名并经资格审查后，已经按照选举办法的规定进行了公示，并将结果提交给了被上诉人，且所有候选人的资质情况均符合选举办法第六条的规定和法律规定，依法可作为候选人参与业主委员会委员的选举。庭审过程中，上诉人已向一审法院说明被上诉人所谓的提出异议的人就是不配合选举进行的开发商和物业公司的人员，且所提出的异议均无任何合法依据，而且在长达3年的时间里，被上诉人福海街道办均没有任何作为，从没有对选举情况进行任何复核，故上诉人认为在无证据证明选票为假，且业委会委员符合选举办法规定的情况下，业主委员会已依法成立。二、业主委员会依法成立，被上诉人不给予办理备案手续，无事实和法律依据，且与一审法院所认定的事实不符。上诉人认为一审法院除对候选人产生的正当性不认可外，对海康小区业委会筹备组的成立相关文件的制定以及整个过程中其它程序的合法性均予以了认定，故基于上诉人对候选人选举程序合法性的阐述，海康温泉花园小区符合法律规定的成立业主委员会的条件，且小区业主已在第一被上诉人的组织和指导下成立了业主委员会筹备组，在筹备组的组织下，小区业主依法表决通过了小区业主委员会选举办法、业主大会议事规则和业主管理规约，上述文件已依法报第一被上诉人备案审核通过。海康温泉花园小区的业主亦根据第一被上诉人所审核确认的上述文件进行了业主委员会的选举，所选举的业主委员会成员不仅具备法律法规规定的资质，也符合小区业主大会所通过且经第一被上诉人确认的业主委员会选举办法的规定，故按照现行法律规定，海康温泉花园小区业主委员会已依法成立，其选举过程中无任何违反相关规定的情况，根据《业主大会和业主委员会指导规则》第三十三条的规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，将业主委员会选举的情况，向物业所在的区县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府办理备案手续。海康温泉花园小区业主委员会成立后，按照上述要求在规定的期限内将选举情况报送第一被上诉人备案，但第一被上诉人先是迟迟不予办理，亦不给予任何答复，后在法院判决强制要求第一被上诉人进行处理后，才出具了一份不予备案的回复。在上诉人申请复议后，第二被上诉人也未依法认真审查相关案件事实，便作出了维持的决定。二被上诉人的行为均是不作为的表现，一审法院认定二被上诉人的行政行为是合法的，无事实和法律依据，依法应当改判。综上，上诉人认为海康小区业委会的整个成立过程，符合相关法律法规及文件的规定，并不存在任何违反相关规定的情况。第一被上诉人理应对上诉人进行备案登记，而一审法院却对本案事实作出了错误的认定，认定两被上诉人的行政行为合法，严重侵害了上诉人的合法权益，故请求二审法院依法改判，支持上诉人的上诉请求。被上诉人福海街道办答辩称：一、海康小区业委会违反“三个规约”选举规定，程序违规。被上诉人认为在法律法规无规定的情况下，海康花园小区应该在被上诉人的指导下，按照已经一致通过的“三个规约”的相关规定进行选举。上诉人自行进行的选举，未能按照规约规定的程序履行，不仅没有按照小区每幢推选1名候选人的要求，对不是九名原告“集团”的1幢、8幢和12幢的业主权利进行排除，而且也未经过筹委会书面征集选票、必须三人在场，满足双过半等自治原则进行选举，同时该自行选举行为，还遭到小区业主的投诉，众多业主控告上诉人成员采取非法手段进行选举，经被告核查确已存在，故上诉人所谓的业委会不具备行政备案的程序要件。另一方面，被上诉人提交的证据第175页，可以清晰地看到被上诉人监督指导下的规范选举候选人名单中，除4幢和14幢房屋不存在外，每一幢均由业主报名候选人，且报名业主向指导行政机关即被上诉人出具了符合选举规定的房产证原件（供核查）及复印件，身份证原件（供核查）及复印件，无犯罪记录证明、物业缴费收据等身份信息材料。经被上诉人一一核实，符合候选人报名条件的业主已经登记在册，即本案第四组33项证据，故并非上诉人自称的8幢和12幢无候选人报名或报名资格不符合规定情形。二、上诉人伪造选票进行违规选举的行为，丧失选举的真实性。2017年4月20日海康温泉花园小区业主大会筹备组才刚刚完成了对“选举办法”、“议事规则”、“管理规约”这三个文件的公示，准备进入候选人报名阶段。然而，上诉人九人在2017年4月20日当天向被告提交落款时间为2017年4月20日的备案申请。2017年4月25日，福海街道办专门召开《海康温泉花园小区业委会筹备组会议》并发布了《海康温泉花园第一届业主委员会初步候选人推荐、自荐通知》，号召大家踊跃报名候选人，旨在公平、公正、公开指导和推进业委会选举工作的进一步展开。2017年5月16日、5月23日、5月27日，被上诉人多次反复召开《筹建海康小区业委会协调会》强调“福海街道办将在人力、物力、财力方面给予全力支持，一个目标：顺利选举业委会”。2017年10月20日，共有55名业主报名参加业委会，并作为业主委员会候选人。其中包括上诉人9人报名，其意在参选业委会。综上，自2017年4月上诉人以所谓“业委会”名义提交备案申请至2017年10月，六个月以来，上诉人的行为与其之前的选举行为和结果背道而驰，自相矛盾。2017年下半年以来，被上诉人在指导海康温泉花园小区业委会筹备过程中，屡次收到有关上诉人伪造材料，排除业主权利，违规选举的投诉。被上诉人经过进一步核查相关情况，发现上诉人确实存在提交的表决表中有大量伪造的情形。同时在上诉人诉被上诉人行政不作为一案中，上诉人提交的证据“业委会选举表”，海康小区业委会筹备组以及被上诉人均自始至终未在整个选举过程中看到，对其真实性存疑。被上诉人认为政府多次协调矛盾，指导选举，共进行二十余次会议推进业委会选举的情况下，上诉人九人单方面伪造选票，自行成立业主委员会，遭到小区其他业主举报，该行为侵害了海康小区绝大部分业主的合法权益，上诉人要求政府予以行政备案的诉求没有事实依据，不符合真实选举的备案条件，不符合业主委员会成立的实体条件。三、海康温泉花园小区业委会选举不符合法定备案条件。根据《物业管理条例》第十条、《业主大会和业主委员会指导规则》第三十三条规定，上诉人向被上诉人提交的资料未满足国家相关法律法规关于成立业主委员会的要求，不符合业主委员会成立的法定要件，被上诉人认为其选举不符合法定备案条件。综上所述，行政备案应当是行政机关对小区的自治管理行为进行指导监督的一种体现，备案强调的是，即使是某种程度的形式审查，也要求不仅对文件本身的真实性进行审查，也应对各文件之间所体现的逻辑性，明显存在的瑕疵以及明显违反法律程序等问题进行必要的、合理的审查。故行政备案机关在知晓和参与整个业委会筹备选举过程中，知悉备案材料存在显著造假的情况下，应当尊重客观事实。因此，关于上诉人要求对其业主委员会资格进行备案的要求，没有事实及法律依据，恳请驳回上诉人的上诉请求。被上诉人西山区政府答辩称：答辩人作为福海街道办的本级人民政府,有权受理福海街道办具体行政行为的复议案件。按照《中华人民共和国行政复议法》的相关规定,被答辩人向答辩人提出行政复议申请,答辩人依法予以受理。按照程序规定,经审查后,依法作出《行政复议决定书》,依据事实清楚,程序上严格适用《中华人民共和国行政复议法》的相关规定,复议程序合法。各方当事人在一审诉讼中提交的证据材料均已随案移送本院。二审中，各方当事人均无新证据提交。经本院审查，根据本案收录的有效证据，一审人民法院认定事实清楚，但根据在卷证据，一审法院遗漏以下事实：2017年4月25日，海康温泉花园业主委员会筹备组、福海街道办事处城管科（海康温泉花园业主委员会筹备组、福海街道办事处城管科共同署名并加盖福海街道办事处城管科印章）向海康温泉花园业主发布了《海康温泉花园第一届业主委员会初步候选人推荐、自荐报名通知》，该通知载明“2017年4月19日，筹备组提供的《选举办法》、《议事办法》、《管理公约》三个文件的全体业主票决票收到后，经我科复核，赞同上述三个文件的业主超过50%，确认通过三个文件。现继续推进业委会筹建工作，第一届业主委员会候选人推荐、自荐工作于2017年4月26日--4月30日进行......”等内容。本院认为，本案系业主委员会备案行政纠纷。《物业管理条例》第十六条第一款规定“业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。”《业主大会和业主委员会指导规则》第三十三条规定“业主委员会应当自选举之日起30日内，持下列文件向物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府办理备案手续：（一）业主大会成立和业主委员会选举的情况；（二）管理规约；（三）业主大会议事规则；（四）业主大会决定的其他重大事项。”第五十三条规定“召开业主大会会议，物业所在地区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府应当给予指导和协助。”根据上述规定，业主委员会经业主大会选举产生之后，应当向物业所在地的区、县房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府办理备案手续。本案中，在上诉人已提交业主委员会选举及向被上诉人福海街道办提交备案申请的相关证据的前提下，行政机关不予备案的行为，针对的对象是申请备案的业主委员会，如果不赋予其“原告”主体资格，其合法权益无从保障。因此，经业主大会选举产生的业主委员会（未备案）起诉行政机关对该业主委员会备案申请不予备案的行为，具有原告主体资格。至于业主委员会选举的程序是否合法，是否应给予办理备案手续，是案件实体审查的范围。业主委员会是物业管理区域内小区业主通过召开业主大会投票选举产生的自治管理组织。虽然行政机关没有权利直接干涉业主委员会的成立、变更，但《业主大会和业主委员会指导规则》第三十四条规定“业主委员会办理备案手续后，可持备案证明向公安机关申请刻制业主大会印章和业主委员会印章”，由此可见，业主委员会只有依法办理了备案登记，才能凭备案文件到公安部门刻制印章，取得对外活动的主体资格。因此，备案行为，虽然从字面意义上是存档备查，是一项程序性的要求，但该程序性要求决定了相关行政管理部门应履行对业主委员会选举是否符合程序性要求的指导职责，且该职责在是否应给予业主委员会办理备案手续中也应有所体现，才能维护好广大业主的合法权益。具体到本案中，从各方提交的证据来看，各方当事人均认可海康温泉小区业主对该小区成立业主委员会前向被告福海街道办提出申请，福海街道办相关职能部门接到申请后主持小区推选业主委员会筹备组成员成立业委会筹备组，在福海街道办的指导下，筹备组按照相关程序的规定，制定并通过了《海康温泉花园小区业主委员会选举办法》、《海康温泉花园小区业主大会议事规则》、《海康温泉花园小区业主管理规约》三个文件。上述三个文件，应当是海康温泉花园小区业主委员会选举应当遵循的依据。但本院注意到，2017年3月27日，海康温泉花园业主委员会筹备组向被告福海街道办提交了《海康温泉花园小区业主委员会筹备组关于入户登记业主名册和对三个文件进行票决的情况报告》，载明了“筹备组在规定时间内按质、按量完成对《业主名册》及相关三个文件的《表决票》的汇总统计”等内容。2017年4月17日，被告福海街道办城管科向海康温泉花园小区筹备组发出通知，告知筹备组尽快将三个文件的票决票送到城管科，以备城管科工作人员进行复核再公示结果是否有效，否则无法继续下一个工作程序。2017年4月25日，海康温泉花园业主委员会筹备组、福海街道办事处城管科（海康温泉花园业主委员会筹备组、福海街道办事处城管科共同署名并加盖福海街道办事处城管科印章）向海康温泉花园业主发布了《海康温泉花园第一届业主委员会初步候选人推荐、自荐报名通知》，该通知载明“2017年4月19日，筹备组提供的《选举办法》、《议事办法》、《管理公约》三个文件的全体业主票决票收到后，经我科复核，赞同上述三个文件的业主超过50%，确认通过三个文件。现继续推进业委会筹建工作，第一届业主委员会候选人推荐、自荐工作于2017年4月26日--4月30日进行......”。也就是说2017年4月17日，福海街道办还在催促××花园小区筹备组将三个文件的表决票尽快交由福海街道办进行复核再公示结果是否有效的工作还在进行，且在2017年4月25日才公布了上述三个文件的表决票复核情况决定进行主委员会候选人推荐、自荐工作之前，即2017年3月27日至2017年4月19日期间，海康温泉花园小区筹备组就已经完成了业主委员会候选人的报名、资格审查、以及业主委员会的选举工作。在此情况下，福海街道办收到上诉人提交的备案申请之后，经过审查，以“2017年4月20日，海康温泉花园小区业主大会筹备组才刚刚完成了对上述三个文件的公示，准备进入候选人报名阶段，业主委员会的选举在筹备过程中，业主委员会尚未选举”为其中一项理由，于2019年8月6日作出《关于对海康花园小区业主委员会备案申请不予通过的回复函》，符合本案的客观实际情况，具有相应事实和法律依据。西山区政府作出的维持该回复函的行政复议决定，程序合法，亦具有事实和法律依据。一审法院所作的“公告公示的业主委员会候选人因缺失8幢和12幢业主委员会候选人代表，因而不符合《海康温泉花园小区业主委员会选举办法》第五条.....”的认定，系未全面审查证据及未全面理解《海康温泉花园小区业主委员会选举办法》作出的错误认定。但因一审结果正确，本院仍予以维持。综上，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判本案一、二审案件受理费共计人民币100元，由海康温泉小区业主委员会负担。本判决为终审判决。审判长  颜瑶瑶审判员  张 锐审判员  赵鸿章二〇二〇年十二月十四日书记员  叶 倩保卓成