山东省潍坊市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁07行终425号 上诉人（原审被告）高密经济开发区管理委员会，住所地：高密市康成大街经济开发区管委会，组织机构代码004301863。 法定代表人沙涛，主任。 委托代理人潘美辰，山东子伦律师事务所律师。 上诉人（原审被告）高密市人民政府，住所地：高密市人民大街**，组织机构代码004302348。 法定代表人王文琦，市长。 委托代理人徐帅杰，女，1990年4月10日生，汉族。 委托代理人仪晓峰，山东升信律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）青岛银河世家置业有限公司，住所，住所地：青岛市香港中路****机构代码395944654。 法定代表人徐娟，总经理。 委托代理人陈成海，北京市盈科（青岛）律师事务所律师。 委托代理人李帅，北京市盈科（青岛）律师事务所实习律师。 上诉人高密经济开发区管理委员会（以下简称高密开发区管委会）、高密市人民政府因与被上诉人青岛银河世家置业有限公司（以下简称银河世家置业公司）行政协议一案，不服山东省诸城市人民法院（2019）鲁0782行初70号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 银河世家置业公司向一审法院起诉请求：1.依法判决行政机关按照行政协议《高密经济开发区小学、幼儿园BT项目投资合同》及还款计划书继续履行义务；2.依法判决行政机关支付按中国人民银行同期（建设期及回购期）贷款基准利率，以竣工决算总价为基数，暂时计算一年的融资利息为3812689.57元；3.依法判决行政机关支付按照每年15%的资金回报率，以竣工决算总价为基数，暂时计算一年的投资回报款12040072.31元；4.依法判决行政机关支付按照逾期一天支付5000元的标准，暂时计算一年的回购款支付延迟违约金1,825,000元；5.本案诉讼费用由高密经济开发区管理委员会、高密市人民政府承担。 原审法院认定事实：高密市经济开发区是1992年经山东省人民政府批准设立的高密外向型工业加工区，2002年更名为高密经济开发区。2016年高密开发区管委会根据高密市人民政府的政府与社会资本合作招商引资政策，决定对高密经济开发区小学、幼儿园建设及财务融资回购方式向社会公开招商引资，银河世家置业公司经过招投标程序中标该项目。 2016年9月2日，银河世家置业公司与高密开发区管委会签订《高密经济开发区小学、幼儿园BT项目投资合同》，甲方：高密开发区管委会，乙方：银河世家置业公司，合同约定如下：第1条项目名称：高密经济开发区小学、幼儿园建设项目。位置：高密经济开发区。第2条建设用地约4万平方米，主要工程项目为地基与基础工程，主体工程（含钢结构）、屋面工程、装饰装修工程、电气工程、通风与空调工程、门窗工程、电梯工程、智能化工程等。第3条建设周期为12个月，即从2016年9月1日起。第4条本BT项目总投资额为4000万元人民币，实际投资额以决算价为准。决算办法按本合同其他条款约定执行。第5条工程质量标准为达到质量评定标准的合格等级。第6条投资合作原则：甲方提供施工图纸，乙方按照施工图纸组织施工并对工程建造费用等相关费用作了约定。第6.4.1工程竣工决算在本BT项目完工后14日内由乙方提出竣工决算报告，甲方收到报告后14日内委托财政局和甲方督促双方协商指定的有资质的造价咨询机构在45日内完成决算报告的审核并提出审核意见。否则视为乙方提交的决算报告及决算总价得到甲方认可同意。由于甲方原因造成工程决算延误的，自乙方提交竣工决算报告之日起，每延误一天向乙支付投资总额的5‰的违约金。适用定额进行决算，并约定了适用定额标准。第7条甲、乙双方约定了权利和义务。第8条项目回购：项目回购款基数以竣工决算总价为准，回购期限起算基准点为：按乙方与甲方签订的《高密经济开发区小学、幼儿园BT（建设移交）项目投资合同》及其补充协议约定执行。回购款的支付及回购款支付延迟违约金亦按上述合同及补充协议进行回购支付。融资利率按中国人民银行公布的同期（建设期及回购期）贷款基准利率；资金回报率（即利润率）按照该项目竣工决算总价为基数计算为每年15%（建设期及回购期）。第10条建设周期的顺延情形，10.1由于甲方施工图纸不全或分批提交图纸而造成的工期延误，工期相应顺延；10.2由于设计变更或重大设计修改造成的工期延误或其他非乙方原因造成的工期延误，建设工期相应顺延；10.3由于政府有关部门在审批环节的延误或其他部门的干预而造成后续工作无法开展，则建设工期相应顺延；10.4按照法律规定应当顺延的其他情形。同时，合同对项目的竣工验收移交与保修及合同的变更与解释等作了约定。中标通知书为该合同附件。 合同于2016年9月2日签订，2016年9月1日开工，期间因为工程设计施工进行变更增加工程量，学校旧地需要拆除，需要进行“三通一平”等致项目延期。主体工程于2018年4月26日竣工，验收移交，银河世家置业公司、高密开发区管委会及使用人高密市姚哥庄小学（高密开发区小学）、高密经济开发区教育管理办公室、监理单位山东智汇工程项目管理有限公司等五方在高密经济开发区小学BT项目开发区移交单上盖章签字确认：主体建设成本为5095.8万元（不包括投资回报和利息），并确认为建筑档次高、配备齐全、效果突出的园林式示范校园。2018年10月13日至15日，银河世家置业公司、高密开发区管委会等上述五单位再次在高密经济开发区小学BT项目主楼外的配套项目移交单上签字盖章确认：配套项目于2018年5月20日移交并投入使用，室内配套建设成本为23928789.7元（不包括投资回报率、利息及相关费用）。 2018年4月28日，银河世家置业公司（乙方）与高密开发区管委会（甲方）依照BT合同的约定签订了《高密经济开发区小学BT项目还款计划书及土地置换协议》（即补充协议），协议约定：双方在已签署的BT合同的基础上，…就还款计划及以商住用地土地款归还，开发区小学项目事宜达成如下协议： 一、还款计划第一笔还款资金：开发区小学交接完成后，甲方2018年6月底向乙方支付贰仟万元整。第二笔还款资金：甲方于2018年10月底向乙方支付贰仟万元整，根据双方确定的最终评估结果将剩余款项于2019年依次付清。二、土地置换第一期占地约76.8亩。同时约定了违约责任：乙方依次按时进行项目投资，如因乙方原因导致工程未能按期完工，每逾一天则扣减工程款5000元作为违约金，如甲方未能依法按时对乙方提供投资回报，乙方持续享受投资合同的融资利率和投资回报率，并每逾期一天向乙方支付5000元违约金。上述补充协议签订后因政策原因，土地置换协议未履行。 另查明，2018年5月17日，高密开发区管委会委托山东明浩工程项目管理有限公司作出工程造价报告书，审计主体工程造价为50958292.52元，配套工程于2018年8月12日由高密开发区管委会委托中精信工程技术有限公司作出决算审计报告，审核认定价值为23928789.70元。2018年12月19日，高密开发区管委会委托中精信技术工程有限公司对该工程的其他费用作出工程造价咨询报告书，审核认定价值为5380066.54元，工程造价共计80267148.76元。 再查明，2019年5月20日，高密开发区管委会以高开请字（2019）17号文件申请高密市人民政府给予资金支持，主要内容为：“经济开发区小学已审计并交付使用，经与开发区小学施工方协商，由市财政局担保，自2019年开始每年支付2000万元，每季度500万元，第一季度工程款已支付，现申请支付第二季度工程款500万元。”高密市人民政府于2019年6月18日以高政函267号批复同意，“经济开发区小学工程款通过调度款给予解决，年终体制结算时统筹结算。”高密开发区管委会于2019年2月26日给付银河世家置业公司款200万元，同年3月14日付款200万元，7月10日付款300万元，9月17日付款300万元，2020年1月7日付款200万元，同年1月23日付款200万元，5月18日付款200万元，上述给付款项皆由高密市人民政府拨付。 原审法院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定：行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案中，高密开发区管委会为吸收社会资本，参与高密开发区小学、幼儿园建设，向社会公开招标，银河世家置业公司中标。双方签订了《高密经济开发区小学、幼儿园BT项目投资合同》，该协议签订项目属关于社会公共利益的公用事业项目，属于政府与社会资本合作协议。高密开发区管委会订立该投资合同具有法定职权，不违背法律、行政法规的禁止性规定，且履行了相应招投标程序，合法有效。主体工程交付的次日双方签订的《高密经济开发区小学BT项目还款计划书及土地置换协议》系主合同的补充协议，虽然土地置换协议因政策原因未予履行但不影响该合同其他约定事项的效力。 银河世家置业公司及高密开发区管委会应全面履行该BT项目投资合同及补充协议。高密开发区小学项目完工交付后，高密开发区管委会未按协议约定支付回购款、投资回报款、迟延履行违约金及融资利息，现银河世家置业公司请求高密开发区管委会继续履行该行政合同确定的权利义务，支付以竣工决算总价80267148.76元为基数暂时计算自2016年9月1日至2017年8月31日的投资回报款12040072.31元（暂定一年，自2016年9月1日至2017年8月31日），融资利息3812689.57元（暂定一年，自2016年9月1日至2017年8月31日）；回购款迟延违约金1,825,000元（每日5000元，自2018年7月1日计算一年365天）。其请求属于最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第九条第二项的具体诉讼请求，符合投资合同及补充协议约定，又符合合同约定的时间界限，亦合理合法，一审法院予以支持。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定，人民法院审理行政协议案件可以参照民事法律规范关于民事合同的相关规定。本案中，银河世家置业公司与高密开发区管委会签订的BT项目投资合同及补充协议，应受民事合同的规范，高密开发区管委会以投资回报率、融资利息、回报款迟延违约金过高为由请求法院予以调整，经审查，其既未提供证据支持，也不符合合同约定和法律规定，属于无事实和法律依据，对其主张，一审法院不予支持。但是关于回购款迟延违约金，随着日后回购款的支付，双方应依照公平原则，协商一致，作出调整。 高密市人民政府以红头文件形式批复同意以调度款支付高密开发区小学BT项目所欠工程款，其与高密开发区管委会之间的付款行为符合民法上的“债务加入”的构成要件，构成已写入民法典的“债务加入”，其自愿加入到该债务中，能够彰显地方政府在社会公益事业项目中的责任担当，符合上级要求在公益性BT类项目中由地方政府承担偿还责任，避免隐形债务的政策规定，一审法院予以确认。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第六条规定，人民法院受理行政协议案件后，被告就该协议的订立、履行、变更、中止等提起反诉的，人民法院不予准许，且依照民事合同的规定，高密开发区管委会以银河世家置业公司违反合同约定延期交付该BT项目每日支付违约金5000元的请求，其既未提供证据支持，也不符合法律规定，由此该请求在本案中不予审理。 综上，依照《中华人民共和国合同法》第六十条、第八十四条、第一百零七条、第一百一十四条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条、第二十七条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第七十八条之规定，判决：一、青岛银河世家置业有限公司与高密经济开发区管理委员会继续履行《高密经济开发区小学、幼儿园BT项目投资合同》及《高密经济开发区小学BT项目还款计划书及土地置换协议》中除第二条土地置换外的其他条款；二、高密经济开发区管理委员会和高密市人民政府共同偿还青岛银河世家置业有限公司高密经济开发区小学项目，以竣工决算总价80267148.76元为基数，暂时一年的投资回报款12040072.31元（自2016年9月1日至2017年8月31日），融资利息3812689.57元（自2016年9月1日至2017年8月31日），回购款支付延迟违约金1,825,000元（每日5000元，自2018年7月1日起计算至2019年6月30日），共计17677761.88元，于本判决生效后十日内履行完毕。案件受理费127866.57元，由高密经济开发区管理委员会负担。 上诉人高密开发区管委会上诉称，一、一审判决对于双方结算依据的认定错误，根据最高院的答复意见，应当以财政投资的审核结论作为结算依据，一审判决直接以高密开发区管委会委托第三方作出的审计报告作为结算依据明显错误，这将造成大额国有资产的流失。根据最高人民法院《关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复》([2008]民一他字第4号)规定，财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是，建设合同中明确约定以财政投资的审核结论作为结算依据的，审核结论应当作为结算的依据。双方在行政协议第6.4.1条明确约定：涉案项目应当由财政局审核并提出审核意见。因此，即使是高密开发区管委会委托中精信工程技术有限公司出具的工程造价咨询报告，在未经财政部门评定审核的情况下，该审计报告不应当作为双方结算的依据，应当以财政部门的审核结论作为结算的依据。涉案项目投标价为4000万元，最后审计金额高达8000多万元，从审计数额上来看，最终审计数额在原来投标价格的基础上翻了一倍。涉案项目总建筑面积为14632.23平方米，按照工程审计金额80267148.76元计算每平方米的建设成本为5485.6元/平方米，涉案项目土地为划拨，在不包括土地成本的情况下，每平方米的建筑成本高达5000多元，该审计数额明显虚高。一审法院明知该审计数额偏高，在财政部门未对该财政投资进行评定审核并行使监管职责的情况下，直接认定高密开发区管委会单方委托第三方作出的审计报告作为结算依据明显错误，这种认定必然会造成大额国有资产的流失。二、一审法院参照民事法律规范关于民事合同的相关规定作出裁判时，却未对高密开发区管委会提出的显失公平条款予以变更，适用法律不当。一审判决认为涉案行政协议应受民事合同的规范，根据《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，在订立合同时显失公平的，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。涉案行政协议中约定每年的投资回报率为15%，且计算期限包括建设期和回购期，这就相当于高密开发区管委会要从合同签订之日起直至回购期满按每年1200多万元向被上诉人支付投资回报。投资回报率每年15%明显偏高，且双方于2016年9月1日签订涉案行政协议，被上诉人于2018年10月15日才将项目完全移交，在此建设期间内被上诉人的资金是陆续投入，而协议约定自合同签订之日就按照审计金额计算投资回报明显不合理且显失公平。另外涉案行政协议中约定的融资利息也是从建设期开始计算，该融资利息如果相当于BT项目的融资成本，那么在资金尚未投入的情况下，就开始计算融资成本显然不合理。涉案项目的建设期长达两年，在此期间资金是陆续投入，不应当自合同签订之日就按照结算金额计算融资利息。高密开发区管委会在一审时明确对显失公平的条款提出异议，并要求法院予以调整，一审法院却以高密开发区管委会未提交证据为由未作处理，适用法律明显不当。综上所述，高密开发区管委会认为一审判决认定事实错误、适用法律不当，请求二审法院依法予以撤销，在查明事实的基础上依法改判或发回重审。 上诉人高密市人民政府上诉称，一、原审法院认定事实不清、适用法律错误，高密市人民政府在本案中不符合“债务加入”的情形，不应当承担还款义务。高密市人民政府认为“债务加入”事关非合同当事人承担合同债务，其意思表示应当具体、明确。但本案中高密开发区管委会请示及高密市人民政府批复并未明确表示“高密市人民政府对开发区小学项目全部工程价款承担共同还款责任”，一审判决据此确认构成债务加入，属于认定事实不清，具体理由如下：首先，高密市人民政府批复中记载“通过调度款途径予以解决”，据此并不能明确“开发区小学工程价款由市政府或市财政资金承担支付”的意思表示，即高密市人民政府没有加入债务的意思表示；其次，高密开发区管委会请示中记载“现申请支付第二季度工程款500万元”、“以上款项共计2420万元(注：其中包括姚戈庄棚改项目资金1920万元)，我区因资金紧张，无力支付该款项，现申请市政府给与资金支持”。据此，其申请的范围中与开发区小学有关的资金为500万元，高密市人民政府批复的范围依理亦应限为该500万元。而一审判决就整个项目资金判令高密市人民政府承担共同还款责任，明显超出双方意思表示的范围。第三，我国现行法律对“债务加入”尚无明确规定，已公布的《民法典》(自2021年1月1日起生效)第552条对债务加入的规定为“第三人与债务人约定加入债务并通知债权人，或者第三人向债权人表示愿意加入债务，债权人未在合理期限内明确拒绝的，债权人可以请求第三人在其愿意承担的债务范围内和债务人承担连带债务。”据此规定，债务加入需由第三人与债务人约定加入债务并通知债权人，因此，即使认为涉案的高政函【2019】267号《关于经济开发区管委会申请市政府给予资金支持的批复》构成高密市人民政府愿意“加入债务”的意思表示，但该批复(或称与债务人的约定)仅系高密市人民政府对下级单位高密开发区管委会作出的“内部请示与答复”，高密市人民政府并未通知债权人银河世家置业公司，因此“债务加入”构成要件之一“通知债权人”欠缺。二、本案中合同价款由4000万元变更为8000万元，应当以财政投资的审核结论作为结算依据。理由同高密开发区管委会的上诉理由。综上所述，高密市人民政府认为一审判决判令高密市人民政府与高密开发区管委会共同承担偿还开发区小学全部工程价款为基数的投资回报款、融资利息、回购款支付延迟违约金，属于认定事实不清、适用法律错误，请求二审法院依法撤销一审判决，发回重审或依法改判。 被上诉人银河世家置业公司辩称，一、高密市人民政府以“债务加入”的形式与高密开发区管委会共同承担还款责任是正确的。《民法典》第552条规定了两种债务加入方式，本案高密市人民政府的债务加入属于“第三人与债务人约定加入债务”之情形，构成要件有两个，“第三人与债务人约定加入债务”和“通知债权人”。高密市人民政府在批复中明确表态“年终体制结算时统筹结算”，意即财政结算，并且请示的是“支付第二季度工程款500万元”，但高密市人民政府批复的却是“通过调度款给予解决，年终体制结算时统筹结算”，也就是批复的是一种还款方式，“年终体制结算时”覆盖了第三季度和第四季度，这两个季度的工程款也是“通过调度款给予解决”，也就是说高密市人民政府的承诺是概括性承诺，从根本上对该工程款做了彻底解决。被上诉人在庭审时提交的2019年5月20日高密开发区管委会的请示是盖着红章的原件，这是作为行政合同一方当事人依照约定履行合同义务的积极行为，经过请示，高密市人民政府同意债务加入后，作为行政合同一方当事人的高密开发区管委会将批复复印件交予被上诉人即满足了通知债权人的要件。二、两上诉人提出的本案应当以财政投资的审核结论作为结算依据是错误的。首先，最高人民法院《关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复》([2008]民一他字第4号)明确财政投资的审核结论的性质是行政协议一方当事人即行政机关单方对建设单位基本建设资金的监督管理，不能违背也不能推翻合同的意思自治原则，即只有在合同双方“明确约定以财政投资的审核结论作为结算依据的”才适用该答复。全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会《关于对地方性法规中以审计结果作为政府投资建设项目竣工结算依据有关规定提出的审查建议的复函》（法工备函【2017】22号）中载明“我们研究认为，地方性法规，地方性法规中直接以审计结果作为竣工结算依据和应当在招标文件中载明或者在合同中约定以审计结果作为竣工结算依据的规定权利，超越了地方立法权限，应当予以纠正”。其次，该答复不适用于本案的《投资合同》，其中第6.4.1条的约定并未“明确约定以财政投资的审核结论作为结算依据”。再次，最重要的是三个《工程造价咨询报告书》是高密开发区管委会自己委托工程造价咨询机构作出的，并且在庭审中对其真实性无异议，均予认可，所以，一审法院以此为判案依据是合法的。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。 各方当事人在一审中提交的证据均已制作电子案卷移送本院，上述证据在一审庭审中已质证，本院同意一审法院对当事人提交证据和依据的分析认定。二审中，各方当事人均无新证据提交。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，予以确认。 本院认为，银河世家置业公司经招投标程序中得高密经济开发区小学、幼儿园BT项目，在此基础上与高密开发区管委会签订了《高密经济开发区小学、幼儿园BT项目投资合同》）（以下简称《投资合同》）及《高密经济开发区小学BT项目还款计划书及土地置换协议》（以下简称《还款计划书》），签订程序合法，高密开发区管委会作为亦具有签订涉案《投资合同》的职权。同时，上述《投资合同》及《还款计划书》系双方的真实意思表示，内容不违反法律行政法规的强制性规定，为有效合同。缔约双方应当按照《投资合同》及《还款协议书》的约定，履行各自的义务。银河世家置业公司要求双方继续履行投资合同》及《还款协议书》的诉讼主张，证据充分，应予支持。高密开发区管委会主张《投资合同》约定的从建设期开始计算投资回报款及融资利息显失公平，且每年15%的投资回报率明显过高，法院应当予以调整。对此，本院认为，一审期间，银河世家置业公司提交的高密开发区管委会于2016年8月公布的《高密经济开发区小学、幼儿园BT项目投资人招标文件》第三章投资协议中一、投资合同格式中载明的第8条项目回购条款与本案双方签订《投资合同》条款是一致的，也就是说关于15%的投资回报率及融资利息的计算方式和周期是依据高密开发区管委会在招标过程中拟定的条款签订的，且每年15%的投资回报率尚低于2015年9月1日最高人民法院发布的《关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》第二十六条规定的受法律保护的民间借贷年利率24%。高密开发区管委会现主张相关条款显失公平、投资回报率过高，依据不足。基于当事人的意思自治原则，一审法院未予调整，并无不当。 根据《投资合同》第8条的约定，高密开发区管委会应当以竣工决算总价为基数，向银河世家置业公司支付按中国人民银行公布的同期贷款基准利率计算的融资利息以及每年15%的资金回报款。依据《还款计划书》的约定，高密开发区管委会应当在2018年6月底支付贰仟万元整，2018年10月底支付贰仟万元整，剩余款项于2019年付清。至2020年5月28日本案一审开庭时，依据《还款协议书》的约定高密开发区管委会应付清所欠款项，银河世家置业公司现主张的2016年9月1日至2017年8月31日期间的投资回报款12040072.31元及融资利息3812689.57元系按照《投资合同》约定的方式计算得出，两项相加不足1600万元，按照约定，高密开发区管委会也应当支付。故银河世家置业公司的该两项诉求，证据充分，予以支持。高密开发区管委会及高密市人民政府均主张根据最高人民法院《关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复》([2008]民一他字第4号)，应当以财政投资的审核结论作为结算依据，一审判决直接以高密开发区管委会委托第三方作出的审计报告作为结算依据明显错误。对此，本院认为，依据《投资合同》第6.4.1条的约定，在本BT项目完工后14日内由银河世家置业公司提出竣工决算报告，高密开发区管委会收到报告后14日内负有委托财政局并督促双方协商指定的有资质的造价咨询机构在45日内完成决算报告的审核并提出审核意见的义务，否则视为银河世家置业公司提交的决算报告及决算总价得到甲方认可同意。本案中，关于涉案BT项目的竣工决算报告系由高密开发区管委会委托第三方出具，银河世家置业公司对决算结果予以认可。高密开发区管委会称涉案BT项目最后审计金额高达8000多万元明显虚高，但高密开发区管委会收到竣工决算报告后未提出异议并重新进行决算，也未在《投资合同》约定的45日内完成竣工决算报告的审核，根据合同约定，应当视为双方均认可案涉竣工决算报告。且高密开发区管委会委托第三方出具的报告及签证单中载有“设计变更”及“图纸以外追加”等内容，可以看出实际施工过程中确实存在增加工程量的问题。综上，两上诉人关于以高密开发区管委会委托第三方作出的审计报告作为结算依据明显错误的主张，无事实依据，不予支持。银河世家置业公司要求按照高密开发区管委会委托第三方出具的竣工决算报告确定的竣工决算总价为基数计算投资回报款及融资利息，符合合同约定，一审予以支持，并无不当。 高密开发区管委会向银河世家置业公司支付第一笔款项是在2019年2月26日，依据《还款协议书》中关于违约责任的约定，高密开发区管委会未能在2018年6月底前支付2000万元、在2018年10月底前支付2000万元，应自逾期之日起每天支付5000元违约金。故银河世家置业公司要求高密开发区管委会支付自2018年7月1日起至2019年6月31日的违约金1,825,000元，证据充分，亦予以支持。 关于高密市人民政府应否承担还款责任的问题。从行政法律关系上来说。高密市人民政府于2019年6月18日单方作出的高政函267号批复，虽为行政机关内部审批文件，但高密开发区管委会将该文件交予银河世家置业公司，该文件已经外化，文件中“经济开发区小学工程款通过调度款给予解决，年终体制结算时统筹结算”的内容以及将该批复抄送市财政局的事实，实际上赋予银河世家置业公司从市财政获得回购款的权益。因此，高密市人民政府作出的高政函267号批复是一种行政允诺行为，该批复作出后高密开发区管委会向银河世家置业公司的付款均是高密市人民政府从市财政拨款，银河世家置业公司基于该批复文件，也已经对市财政担保回购款的事实产生合理信赖，因此，高密市人民政府应当继续履行其作出的允诺。高密开发区管委会虽在请示中申请的是第二季度的500万元，但从该批复作出后高密开发区管委会在此之后付款明显超过500万元且均系高密市人民政府拨付的实际履行情况来看，高密市人民政府承担的付款责任不应仅限于500万元。高密市人民政府现上诉主张批复仅是针对请示中的500万元，与实际履行情况不符，不予支持。 一审从“债务加入”制度论述高密市人民政府应与高密开发区管委会共同承担付款责任。高密市人民政府上诉称，其没有明确表示承担债务的意思，也未通知债权人，故不构成债务加入。对此，本院认为，高密市人民政府作出的高政函267号批复的内容以及将该批复抄送市财政局的事实，结合该批复作出后高密开发区管委会向银河世家置业公司的付款均是高密市人民政府从市财政拨款的实际情况，可以确认高密市人民政府已经以实际行为表明其自愿加入到高密开发区管委会所负债务中，高密开发区管委会将该批复交予银河世家置业公司，也已构成通知债权人。因此，一审认定高密市人民政府与高密开发区管委会共同承担责任，具有事实依据，且符合实际履行情况，予以维持。 综上，两上诉人的上诉理由均不成立，不予采信；一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费127866.57元，由上诉人高密经济开发区管理委员会负担63934元，高密市人民政府负担63932.57元。 本判决为终审判决。 审判长  周建明 审判员  李长明 审判员  郭明明 二〇二〇年十二月二十五日 书记员  王巧贞