江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终617号 上诉人（原审被告）海安市城东镇人民政府，住所地海安市迎宾路**。 法定代表人任永锋，镇长。 应诉负责人金育红，副镇长。 委托代理人朱旭东，海安市城东镇人民政府工作人员。 委托代理人徐天舒，江苏锦润律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）魏玉连，男，1956年11月11日生，××族，住海安市。 委托代理人魏斌（系魏玉连儿子），男，1980年11月19日生，××族，住址同上。 委托代理人冯伟，北京市京师律师事务所律师。 上诉人海安市城东镇人民政府（以下简称城东镇政府）因要求确认强拆行为违法一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，因南屏集镇项目建设需要，城东镇政府拟对城东镇南屏村东至翻身河、南至栟茶河、西至洋港河、北至328国道地块实施协议搬迁，魏玉连的房屋在该范围内。2019年9月，城东镇政府作出《关于成立南屏集镇项目拆迁指挥部的通知》，载明为推进本区域拆迁工作，成立南屏集镇项目拆迁指挥部。2019年10月11日，城东镇政府与海安顺安房屋拆迁有限公司（以下简称顺安公司）签订《房屋征收委托实施协议》，委托顺安公司实施上述房屋项目征收工作。11月18日，顺安公司与魏玉连签订《海安市城东镇房屋征收补偿安置协议》，协议载明魏玉连所有的被征收房屋建筑面积189平方米，土地使用面积135.14平方米，补偿款共计2960998元，同时选择公寓房进行安置。魏玉连在《房屋征收交房交接单》上签字，载明被征收房屋建筑面积为189平方米，同时载明的交房日期2019年12月6日。2019年12月17日起，顺安公司组织拆迁人员对魏玉连的房屋先后实施数次拆除，期间魏玉连多次报警，房屋拆除时屋内有部分物品未搬离。房屋拆除后，魏玉连未领取补偿款，也未选择补偿安置房屋。魏玉连于2019年12月24日向一审法院提起诉讼，认为魏玉连在规定期限内被迫签订了空白补偿安置协议，魏玉连多次表示不同意安置方案并要求取回签字的补偿协议，为推进拆迁项目，城东镇政府组织人员多次威胁魏玉连腾房被拒绝后，城东镇政府于2019年12月17日组织人员对魏玉连房屋的部分设施实施强制拆除。请求法院确认城东镇政府于2019年12月17日强制拆除魏玉连房屋的行为违法。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十二条第一款规定，一方当事人在法庭审理中，或者在起诉状、答辩状、代理词等书面材料中，对于己不利的事实明确表示承认的，另一方当事人无需举证证明。城东镇政府在答辩状中自认房屋拆除行为系由顺安公司组织实施，而顺安公司系由城东镇政府经《房屋征收委托实施协议》委托实施案涉具体征收拆迁工作，因此，顺安公司案涉拆除行为视为城东镇政府作出的行政行为，而非普通民事主体实施的私法行为。案涉房屋所在土地为集体建设用地，对房屋的征收拆迁应当适用《土地管理法》及实施条例的具体规定依法实施，而无论是《土地管理法》还是《土地管理法实施条例》，并没有规定乡镇人民政府有对私人所有的房屋实施强制拆除的职责，除非征收双方在《补偿协议》中明确约定强制执行条款的，行政机关可以依法申请人民法院强制执行。本案征收双方虽然签订《补偿协议》，但协议约定的补偿条款并未实际履行，魏玉连也未实际选择补偿安置房屋，且魏玉连在案涉房屋拆除过程中通过多次报警阻止拆除，魏玉连还表示该协议非双方真实意思表示，而拆除时房屋内尚留存有部分生活用品未搬离。因此，在魏玉连未实际获得补偿安置且明确表示反对拆除房屋前提下，不能认为案涉拆除是经魏玉连主动交付由顺安公司实施的私法行为，而应当认定系经城东镇政府委托由顺安公司实施的行政强制行为。城东镇政府没有对被征收房屋自主实施强制拆除的法定职责，也没有履行必要的行政强制程序，依法应当确认违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认城东镇政府于2019年12月17日强制拆除魏玉连房屋的行为违法。 城东镇政府不服一审判决，向本院提起上诉称，一审法院认定事实错误。案涉房屋并非被顺安公司拆除，拆除房屋的主体是南通百盛建筑工程有限公司。案涉拆除行为并非集体土地征收行为，而是协议拆除，一审判决适用《中华人民共和国土地管理法》错误。魏玉连的报警行为与本案无关，且根据出警记录，恰恰证明了拆除行为的合法性，同时，根据城东镇政府提交的照片可见，魏玉连一直在协助拆除公司进行房屋拆除，魏玉连是处于积极配合、协助拆除的状态，并不存在阻止拆除或对抗行为。魏玉连签订《海安市城东镇房屋征收补偿安置协议》时其妻子、兄、其兄请过去的村主任均在场，魏玉连是自愿签署的协议。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判驳回魏玉连的诉讼请求。 被上诉人魏玉连辩称，1.案涉房屋系顺安公司拆除，并非南通百盛建筑工程有限公司拆除。一审中城东镇政府明确自认拆除行为系顺安公司实施，城东镇政府与顺安公司签订了房屋征收委托协议。2.《致南屏集镇项目房屋征收户的公开信》明确写明了因建设项目需要，对项目规划红线范围内的房屋和附属物实施征收。签订补偿安置协议只是众多征收程序中的一部分，不能因为存在补偿安置协议就否定征收的性质，且案涉补偿安置协议也存在无效或可撤销的情形。3.出警记录恰恰反映了魏玉连多次反对拆除，城东镇政府拆除程序严重不合法。魏玉连并没有协助拆除行为，只是基于城东镇政府在拆除房屋上的光伏电，为防止损失扩大而拆除了光伏电。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据双方当事人的诉辩意见以及一审判决的内容，本案的争议焦点是，城东镇政府拆除魏玉连房屋的行为是否违法，是否是基于魏玉连同意的情况下而实施的拆除行为。 依法行政强调的是行政机关对自身行为的约束和规范，这一原则本身并不排斥行政机关在与相对人协商一致的情形下实现管理目标。通过与相对人协商一致的方式处理房屋征收与补偿事宜，不但减少了相对人与行政机关的对抗，降低了行政机关的行政成本，而且更有利于迅速、平和的实现行政管理目标，成为传统行政管理手段的一种有效补充。因南屏集镇项目建设需要，城东镇政府拟对城东镇南屏村东至翻身河、南至栟茶河、西至洋港河、北至328国道地块实施协议搬迁。城东镇政府与被搬迁人签订搬迁协议，实施房屋拆除等行为虽然是在与被搬迁人协商一致的情况下进行，但是为了实现行政管理的目的，故属于行政行为。因此，即使协议搬迁行为本身没有明确的法律规定，仍应当符合房屋、土地征收法律法规的相关规定及精神。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。第二十八条第一款规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。参照上述规定可见，在协议搬迁中，即使被搬迁人与搬迁人签订了搬迁协议，也不代表搬迁人即可对被搬迁房屋实施强制拆除，搬迁人实施强制拆除的前提还包括被搬迁人自愿将房屋交付拆除，且在拆除过程中不持异议。如果被搬迁人在未安置补偿的情况下拒绝交付房屋或者拒绝拆除，只能视为被搬迁人拒绝履行协议，搬迁人应当依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定申请人民法院强制执行。2020年1月1日起施行的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》也进一步明确了这一规则，其中第二十四条第一款规定，公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。 本案中，2019年9月，南屏集镇项目拆迁指挥部发布的《致南屏集镇项目房屋征收户的公开信》明确，案涉项目补偿安置的依据是《国有土地上房屋征收与补偿条例》《国有土地上房屋征收评估办法》《海安县国有土地上房屋征收与补偿办法》《海安县国有土地上房屋征收评估技术细则》。因此，城东镇政府在搬迁过程中，应当依照上述规定实施相关行为。虽然2019年11月18日，顺安公司与魏玉连签订了编号为00×××34的《海安市城东镇房屋征收补偿安置协议》，魏玉连另在《房屋征收交房交接单》上签字。但是，无论上述协议是否合法有效，在魏玉连明确拒绝城东镇政府实施拆除且未获得补偿安置的情况下，城东镇政府不得直接依据协议实施拆除行为。一审判决确认城东镇政府于2019年12月17日强制拆除魏玉连房屋的行为违法，并无不当。对于城东镇政府上诉时提交的照片，魏玉连也作了合理说明，即为了防止损失的扩大，主动拆除了房屋顶部的光伏电，且从照片反映的内容来看，魏玉连确实也是在拆除光伏电。因此，该照片不能达到城东镇政府认为案涉房屋系魏玉连自愿拆除的目的。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。城东镇政府的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人海安市城东镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇二〇年十二月二十四日 法官助理 王博然 书 记 员 丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。