湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行终753号上诉人（原审被告）浏阳市自然资源局。住所地：湖南省浏阳市白沙路**。法定代表人寻文，该局局长。委托代理人邱俊明，该局工作人员。委托代理人向阳，该局工作人员。被上诉人（原审原告）黄兰芳，女，1960年12月11日出生，汉族，住湖南省浏阳市。委托代理人罗德，国浩律师（长沙）事务所律师。委托代理人邱家宝，国浩律师（长沙）事务所律师。上诉人浏阳市自然资源局因与被上诉人黄兰芳规划行政处罚一案，不服长沙铁路运输法院（2020）湘8601行初740号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，2007年6月8日，黄兰芳取得浏国用2007第3690号国有土地使用证，该证载明土地位于浏阳市集里办事处浏阳××道××号，使用权面积为572.37平方米。黄兰芳在该土地上兴建房屋，第一层建筑面积197.47平方米，第二层建筑面积158.76平方米，并取得浏房权证字第0×**号房产证。后因黄兰芳房屋多处漏水，墙体出现沉降现象，黄兰芳委托湖南科创高新工程检测有限公司进行安全性检测鉴定。该公司于2019年6月20日出具《结构安全性检测鉴定报告》，报告载明“建筑用途为住宅，建筑层数两层，建筑面积356.23平方米，建筑高度7.8米，并建议：1、停止使用；2、拆除重建。”故黄兰芳申请改建房屋。2019年6月25日，浏阳市自然资源局制作的宗地图注明：在征得业主委员会及相邻利害关系人同意的前提下，同意黄兰芳户按照原址原面积原高度原使用性质的原则进行危房改建，负一层不纳入计容面积，仅限于停车使用。四邻于2019年6月30日在该图纸上写明同意。2019年7月12日，黄兰芳开始动工建设案涉房屋。案涉房屋建成后，其面积为：：地上第**建筑面积228529平方米，第二层建筑面积187.014平方米，第三层建筑面积162.898平方米，共计建筑面积803.226平方米。浏阳市自然资源局分别于2019年9月24日、2019年11月22日、2019年11月28日、2019年12月11日对黄兰芳作出浏自然资停字2019第3-2071号、第3-1092号、第3-1093号、第3-1094号责令停止建设通知书，通知其“经查，你户在浏阳市创意·东方××别墅施工，严重违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定；责令你户立即停止建设，维持已有的现状并接受调查处理”。浏阳市自然资源局分别于2019年12月12日、2020年5月19日向黄兰芳进行询问，并制作询问笔录及建设工程现场勘测笔录。2020年5月27日，浏阳市自然资源局对黄兰芳作出1012号处罚决定，限黄兰芳在接到该处罚决定之日起十五日内自行拆除整栋违法建筑。黄兰芳不服，诉至法院。一审法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。本案中，浏阳市自然资源局作为城乡规划主管部门，负责本行政区域内的城乡规划管理工作，具有作出城乡规划行政处罚的法定职责。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。违反本办法规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由市、县人民政府城乡规划主管部门或者镇、乡人民政府责令停止建设，当事人应当自接到停止建设通知书之日起立即停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。《湖南省实施办法》第四十七条规定，有下列情形之一的，属于前款规定的无法采取改正措施消除影响的情形：（一）未依法取得建设工程规划许可证，且不符合控制性详细规划的强制性内容或者超过建设用地规划条件确定的容积率、建筑高度、建筑密度的；（二）超过建设工程规划许可证确定的建筑面积（计算容积率部分）或者建筑高度，且超出合理误差范围的；（三）在已竣工验收的建设项目用地范围内擅自新（改、扩）建，或者利用建设项目擅自新（改、扩）建的；（四）存在建筑安全隐患、影响相邻建筑安全，或者导致相邻建筑的通风、采光、日照无法满足国家和省有关强制性标准的；（五）侵占现状以及规划确定的道路、消防通道、广场、公共绿地、河湖水面、、地下工程轨道交通设施、通讯设施或者压占城市管线、永久性测量标志等公共设施、公共场所用地的；（六）其他应当认定为无法采取改正措施消除影响的。按照上述规定，在国有土地上进行危房改建，应依法取得建设工程规划许可证，并按照建设工程规划许可证的要求进行建设。同时，行政行为具有确定力、拘束力、公定力，未经依法变更或撤销前，都推定其合法有效，对行政主体和行政相对人产生法律上的约束力，相关当事人特别是行政机关都应遵守执行。本案中，浏阳市自然资源局在审批图纸上虽然注明按原高度、原面积、原地址、原使用性质进行改建，但审批图纸上同时标注为“混三”，按照审批图纸上的要求，黄兰芳在征得业主委员会及相邻利害关系人同意的情况下进行三层房屋施工建设。直至本案诉讼中，浏阳市自然然资源局在未对“混三”作出合理解释，亦未提供其他证据证明“混三”系文字错误，在未对该审批图纸内容进行变更、撤销的情况下，以黄兰芳未按照“不动产登记为二层，实际建成地上层数三层”的审批内容建设，作为处罚的一个理由，对黄兰芳作出案涉1012号处罚决定，属于行政行为认定事实的主要证据不足的情形，该处罚决定应予以撤销。综上，浏阳市自然资源局作出1012号处罚决定认定事实的主要证据不足，黄兰芳要求撤销1012号处罚决定的理由成立，对其诉讼请求，予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决撤销被告浏阳市自然资源局作出的浏自然资罚字[2020]1012号《行政处罚决定书》。上诉人浏阳市自然资源局上诉称：一、上诉人的具体行政行为认定事实清楚，主要证据充足，适用法律正确，处罚适当，应当予以维持。(一)被上诉人原有房屋面积为356.23平方米，高度为7.8米，层数为两层。被上诉人现已改建房屋的面积为578.441平方米，高度为10.77米。相比原有房屋面积超出222.211平方米，高度超出2.97米。其违反审批要求进行建设的违法情形十分明显。(二)被上诉人的违法情节符合《湖南省实施办法》第四十七条第二款第(二)项所规定的情形，属无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设。上诉人依据《中华人民共和国城乡规划法》和《湖南省实施办法》对其作出限期拆除的行政处罚决定，适用法律正确，处罚适当。二、一审判决认定事实错误导致误判，应当予以撤销或者改判。(一)根据上诉人的调查核实，被上诉人的原有房屋只有两层，以上事实有建设工程规划审批单、商品房买卖合同、原有房屋不动产登记信息、以及被上诉人自己提供的鉴定报告足以证明。被上诉人提供的宗地图为这次危房改建行政审批的载体,且被上诉人申请改建获得批准的主要内容是“原址、原面积、原高度、原使用性质”。(二)宗地图上的“混三”字样不是上诉人的行政审批内容，也与实际不符，不是被上诉人原有房屋层数的准确表述，属于打印错误，不符合行政处罚决定撤销的法定情形。上诉人作出的行政处罚决定事实清楚，一审法院置“原面积”与“原高度”的审批要求和原房屋的实际面积和高度不顾，也不顾被上诉人超面积、超高度建设的客观违法事实，径行作出撤销浏自然资罚字[2020]1012号《行政处罚决定书》的判决，实属误判。综上所述，被上诉人违法建设事实确实清楚，证据确实充分，一审判决认定事实错误，导致误判，请求二审法院依法撤销或依法改判。据此，提出如下上诉请求：一、请求法院依法撤销一审判决，或依法改判。二、一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人黄兰芳的答辩意见与一审的意见一致，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，关于上诉人是否批准被上诉人建设三层的问题。上诉人主张只批准按原高度进行建设，被上诉人则主张上诉人批准其建设三层。经查，批准建设的文字表述为“同意黄兰芳户按照原址原面积原高度原使用性质的原则进行危房改建”，但批准文字的载体宗地图上同时标注有“混三”字样。因案涉建筑属危房改建，宗地图也不是规划部门审批建设工程的法定材料，且文字表述内容明确具体，而宗地图上“混三”字样的含义不明，综合这些因素，批准内容应以文字表述为准。一审对此所作认定不当，应予指正。但是，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，且无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。本案证据不能证明案涉建筑属无法采取改正措施消除影响的情形，上诉人责令拆除整栋建筑，主要证据不足，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项的规定，一审判决撤销并无不当，应予维持。综上，上诉人主张其所作处罚决定合法，理由不成立，其请求撤销一审判决，不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审诉讼费50元，由上诉人浏阳市自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长 周 永审判员 吴树兵审判员 傅美容二〇二〇年十二月十日书记员 刘 哲附：本判决适用的相关法律依据中华人民共和国行政诉讼法第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。