湖北省浠水县人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂1125行初99号公益诉讼人浠水县人民检察院。被告浠水县文化和旅游局，住所地：浠水县清泉镇闻一多大道**。统一社会信用代码：11421125MB1767860R。法定代表人王惠斌，局长。委托代理人蔡林林，湖北文海律师事务所律师，执业证号：14211201410494893。代理权限为一般代理。公益诉讼人浠水县人民检察院认为被告浠水县文化和旅游局不履行监管职责，于2020年9月8日向本院提起行政公益诉讼，本院立案后，依法向被告浠水县文化和旅游局送达了行政诉状副本及应诉通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2020年12月3公开开庭审理了本案，公益诉讼人浠水县人民检察院指派的检察员付松林、检察官助理姚凯出庭履行职务,被告浠水县文化和旅游局的出庭负责人王惠斌及委托代理人蔡林林到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人浠水县人民检察院诉称，本院在履行职责中发现，浠水县文化和旅游局在对浠水县文物保护单位虎山烈士墓、曹云露烈士墓的保护工作中，存在未依法履行监管职责的情形，致使国家利益和社会公共利益受到侵害。公益诉讼人于2020年4月7日决定立案调查。经调查查明：浠水县文物保护单位虎山烈士墓位于浠水县××××村，该墓所有权属于国家，使用单位为巴河镇红光村（现骑龙顶村），管理机构为浠水县文化和旅游局，因长年处于室外，风雨侵蚀风化严重，导致水泥开裂剥落，碑面文字自然脱落，墓前杂草丛生，无路可达；浠水县文物保护单位曹云露烈士墓位于汪岗镇天子岙村，该墓所有权属于国家，使用单位为汪岗镇天子岙村，管理机构为浠水县文化和旅游局，因年久失修，无人维护，墓前杂草遍地，墙体也有部分垮塌。两烈士墓均不符合《烈士纪念设施保护管理办法》第十二条的规定：“烈士纪念设施应当纳入城乡建设规划，绿化美化环境，实现园林化，使烈士纪念设施形成庄严、肃穆、优美的环境和气氛，为社会提供良好的瞻仰和教育场所。”浠水县文化和旅游在对文物保护单位虎山烈士墓、曹云露烈士墓的保护工作中，存在未依法履行法定职责的情形，损害了国家利益和社会公共利益。为支持和督促浠水县文化和旅游局依法履职，实现维护国家利益和社会公共利益的目的，公益诉讼人于2020年4月29日向浠水县文化和旅游局送达鄂浠检行公[2020]42112500002号《检察建议书》，建议：1.依法履行监管职责，做好虎山烈士墓、曹去露烈士墓文物修缮保护工作；2.继续做好全县其他革命烈士文物设施的保护管理工作。2020年7月1日，该检察建议回复期限届满，浠水县文化和旅游局未依法对公益诉讼人作出的检察建议进行回复。2020年7月1日、7月2日及7月10日，办案人员依法对虎山烈士墓和曹云露烈士墓进行实地调查发现，两烈士墓存在破损、碑面文字脱落、杂草丛生等情况未得到整改，浠水县文化和旅游局仍未依法履行监管职责，对文物和英烈纪念设施的保护不力，不利于历史文化价值的传承，国家利益和社会公共利益持续受到侵害。依据《中华人民共和国文物保护法》第八条第二款、第二十一条、第七十五条第（三）项，《文物保护单位执法巡查办法》第七条、第八条第二款、第九条第（三）项、第十三条、第十五条及《湖北省文物行政执法巡查办法（试行）》第七条、第十三条，《黄冈市革命遗址遗迹保护条例》第五条第二款、第十四条、第二十条第（一）项、第二十一条第（六）项，《文物保护单位保护管理暂行办法》第八条第一款等规定，浠水县文化和旅游局作为文物保护主管部门，对本行政区域内的文物保护负有指导、协调和监督管理职责，对文物保护单位的使用单位的工作经常进行检查，使他们真正能负起保护管理的责任，不断提高他们的工作质量，并帮助他们解决工作中问题。但是其对上述两处文物破损严重、杂草丛生、无路可至等情形，未依法采取有效监管措施，亦未依照《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条的规定按期回复，致使两烈士墓存在的破损、墙体部分垮塌、碑面文字脱落、杂草丛生的问题长期搁置，国家利益和社会公共利益持续受到侵害。综上，为督促浠水县文化和旅游局依法行政，维护国家利益和社会公共利益，保护红色文物和文化遗产、革命烈士纪念设施，弘扬和传承英雄烈士精神、爱国主义精神，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款和《湖北省人民代表大会常务委员会关于加强检察公益诉讼工作的决定》第五条的规定，特提起公益诉讼，请求依法判令：确认浠水县文化和旅游局在对浠水县文物保护单位虎山烈士墓、曹云露烈士墓的保护工作中未依法履行监管职责的行为违法，并判令浠水县文化和旅游局依法履行职责。被告浠水县文化和旅游局辩称，一、非常感谢公益诉讼人浠水县人民检察院对我县烈士纪念设施类文物保护工作的关注和监督。因为本案公益诉讼不仅积极回应了人民群众新期待，而且促进了行政机关内部良性、积极的互动，也促进了依法行政，推进法治政府建设。二、在本案中，被告存在我县烈士纪念设施类文物安全保护监管失察之责。1.根据《中华人民共和国文物保护法》的规定，文物保护分两个层次，即修缮保护和安全保护。一般而言，文物是两个层次职责合二为一的。且文物的修缮保护必须遵守不改变文物原状的原则。2.烈士纪念设施具有文物属性，属不可移动文物。我县烈士纪念设施类文物的保护是按这样落实的。修缮保护：2019年浠水县政府进行机构改革，依据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定依法设立了县退役军人事务局，并将烈士纪念设施类保护的职责划入该局。现在，这项职责已为该局的法定职责。安全保护：根据《中华人民共和国文物保护法》第二十一条、第八条的相关规定，安全保护取责为被告的职责。3.被告已履行了烈士纪念设施安全保护职责。对两烈士纪念设施安全保护，被告一直加强巡查，监督管理职责基本落实。如聘请了管理人员，每月巡查一次，有巡查记录等。截止目前，两烈士墓没有被人为破坏，在其控制范围内也没有违章行为。4.被告因法律意识淡薄而存在部门间缺乏互动而导致监管失察之事实。被告一直囿限于对烈士纪念设施类文物的修缮保护系浠水县退役军人事务局之法定职责，且烈士纪念设施类没有被破坏的理解，认为就完全履行了职责。客观上，烈士纪念设施类文物的修缮保护在使用、修缮、资金保障上需要部门间相互配合，因被告的理解偏差，沟通不够，才出现起诉书叙述为两烈士墓“年久失修，无人维护”事实。三、被告事后履行了监管职责，相关行政机关间对诉请的烈士纪念设施类保护工作已全部是整改完成。今年情况特殊，先是疫情后是汛情，被告全部干部都不在机关，均服从县政府的安排到江堤上去了，故没有及时回复。收到行政公益诉讼起诉书后，被告很重视，立即将此情况与浠水县退役军人事务局及所属乡镇沟通，现有关单位已将两烈士墓杂草清除，道路已通，剥落的文字正在修复。2020年8月1日县退伍军人事务局就向县政府呈报了《关于解决全县零散烈士纪念设施修缮资金的请示》，目前修缮保护款已落实。综上，公益诉讼人浠水县人民检察院诉浠水县文化和旅游局未履行监管职责一案，被告心服口服，被告将以此为契机，在今后的工作中将更好的履行监管职责。公益诉讼人浠水县人民检察院为支持其诉讼主张，向本院提供了以下证据（均为复印件）：第一组证据：关于被告浠水县文化和旅游局未依法履行职责的证据。1.《浠水县文化和旅游局职能配置、内设机构和人员编制规定》。拟证明浠水县文化和旅游局对辖区内文物保护工作负有监督管理的法定职责。2.⑴2020年4月2日、4月3日现场拍摄的照片；⑵2020年7月1日、7月2日及7月10日现场拍摄的照片；⑶2020年7月21日对汪岗镇天子岙村党支部书记、村委会主任吴水青所作的《询问笔录》，于2020年7月16日对骑龙顶村（原红光村）二组组长杨泽兵所作的《询问笔录》，于2020年8月21日对骑龙顶村村委会副主任杨大中所作的《询问笔录》等。拟证明虎山烈士墓风雨侵蚀风化严重，导致水泥开裂剥落，碑面文字自然脱落，墓前杂草丛生，无路可达及曹云露烈士墓年久失修，无人维护，墓前杂草遍地，墙体也已有部分垮塌。3.⑴浠水县人民政府《关于公布第三批县级文物保护单位的通知》（浠政发〔2012〕12号）、浠水县人民政府《关于公布我县第一批文物保护单位的通知》（浠政发〔1984〕36号）、《浠水县人民政府关于对第一批、第二批县级文物保护单位、保护范围及控制地带进行规范调整的批复》（浠政函〔2012〕58号）；⑵浠水县文化和旅游局2019年4月8日填报的虎山烈士墓、曹云露烈士墓文物保护单位基础信息表、《浠水县重点文物保护单位记录档案》（档号421125-0578）、《第三次全国文物普查不可移动文物登记表》（编号1421125-0099）；⑶2020年4月2日、4月3日现场拍摄的照片。拟证明虎山烈士墓、曹云露烈士墓系浠水县文物保护单位以及两墓的保护范围和控制地带，浠水县文化和旅游局未依法履行法定职责的行为，损害了国家利益和社会公共利益。第二组证据：浠水县人民检察院督促被告依法履职的证据。4.鄂浠检行公[2020]42112500002号《检察建议书》及《送达回证》。拟证明向被告发出检察建议，要求其认真履行职责，依法采取有效措施保护管理虎山烈士墓、曹云露烈士墓两处文物。第三组证据：浠水县人民检察院履行诉前程序后，被告仍未依法履行职责，国家利益和社会公共利益仍处于受侵害状态的证据。5.2020年7月1日、7月2日、7月10日及9月28日现场拍摄的照片。拟证明本案诉前浠水县文化和旅游局对检察建议书仍未进行回复，对虎山烈士墓和曹云露烈士墓存在的破损等情形仍未依法履行法定职责，国家利益和社会公共利益持续受到侵害。被告浠水县文化和旅游局质证意见：对证据1真实性无异议，但对证明目的有异议。有职责但不是法定职责，法定职责必须是法律、行政法规或部门规章授予后才有职责；对证据2真实性无异议，但对证明目的有异议。修缮保护是退役军人事务局的法定职责，安全保护是被告的法定职责，该组证据是修缮保护的内容；对证据3真实性无异议，但对证明目的有异议。只能证明两个烈士墓属于文物，同时对关联性有异议，被告没有履行安全保护法定职责，并没有导致文物的损害、受损；对证据4的真实性无异议。对证据5真实性无异议，但对证明目的有异议。修缮保护的法定职责不属被告，养鸡场现已被关停，检察机关对被告的检察建议并没有从实质上认为被告存在不履地法定职责的事实。被告浠水县文化和旅游局为支持其主张，向本院提供了以下证据（均为复印件）：第一组证据：文物安全保护法定职责的证据。6.《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》；7.关于印发《浠水县文化和旅游局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知（浠办文〔2019〕32号）；8.《湖北省文物安全管理办法》；9.《文物保护单位执法巡查办法》；10.巡查记录资料（2020年度被告与巴河镇文体服务中心及汪岗镇文体服务中心签订的文物保护单位日常看管协议、2019-2020年度浠水县博物馆与骑龙顶村及天子岙村签订的文物保护单位看护协议书、浠水县博物馆支付巴河镇文体服务中心及汪岗镇文体服务中心2020年度看护费用票据、2020年度1-9月份两个文体服务中心的文物保护单位安全月报表）；以上证据6-10拟证明浠水县文化和旅游局履行了文物安全保护职责的事实。第二组烈士纪念设施保护法定职责的证据11.《烈士纪念设保护管理办法》；12.《黄冈市历史文化名城保护管理委员会工作规则》及委员单位工作职责规定；13.黄冈市文物管理委员会关于印发《关于深入贯彻实施＜黄冈市革命遗址遗迹保护条例＞调研督导工作方案》的通知；14.2020年8月1日浠水县退役军人事务局《关于解决全县零散烈士纪念设施修缮资金的请示》；以上证据11-14拟证明浠水县退役军人事务局承担烈士纪念设施保护法定职责的事实。第三组文物安全保护法定职责的证据。证据15.虎山烈士墓整改后的图片；证据16.曹云露烈士墓整改后的图片。以上证据15-16拟证明收到起诉书后，浠水县文化和旅游局立即将情况与浠水县退役军人事务局及所属乡镇沟通，现已将两烈士墓杂草清除，道路已通，剥落的文字正在修复的事实。公益诉讼人浠水县人民检察院质证意见：证据6-9、11-14是法律法规及文件，不属证据不发表意见；对证据10巡查记录真实性无异议，但对证明目的有异议，没有记录反映出字脱落、开裂，旁边还建有养鸡场；证据15-16真实性无异议，但只能证明起诉后履行了部分职责。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，本院对上述证据认证如下：对上述证据中所列的法律法规本院不作认证，公益诉讼人及被告提交的其他证据的证据形式和取得过程合法，内容真实，且与本案待证事实具有关联性，本院均予以采信。通过以上举证、质证以及本院认证，结合双方的当庭陈述，本院确认本案事实如下：位于湖北省浠水县巴河镇骑龙村的虎山烈士墓及浠水县汪岗镇天子岙村的曹云露烈士墓均是为纪念在抗战时期牺牲的英雄而建立的。所有权属于国家，管理机构是被告浠水县文化和旅游局，使用单位分别是巴河镇骑龙村和汪岗镇天子岙村，曹云露烈士墓1984年由浠水县人民政府公布为第一批县级文物保护单位，虎山烈士墓2012年由浠水县人民政府公布为第三批县级文物保护单位。公益诉讼人浠水县人民检察院在履职过程中发现，烈士墓因无人维护长年处于室外，风雨侵蚀风化严重，导致水泥开裂剥落，碑面文字自然脱落，墓前杂草丛生，无路可达，且曹云露烈士墓的保护范围及建设控制地带内建有养鸡场的情况下，认为被告浠水县文化和旅游局对上述两处烈士墓的管理维护工作中，存在未依法履行法定职责的情形。有损烈士纪念设施本应该庄严、肃穆的形象，不利于社会公众的瞻仰和受教育，损害了国家利益和社会公共利益。为此，公益诉讼人浠水县人民检察院于2020年4月22日向被告浠水县文化和旅游局送达鄂浠检行公[2019]42112500002号《检察建议书》，建议：1、依法履行监管职责，做好虎山烈士墓、曹云露烈士墓文物修缮保护工作；2、继续全县其他革命烈士文物设施的保护管理工作。该检察建议书回复期限届满后，被告浠水县文化和旅游局未对公益诉讼人浠水县人民检察院作出的检察建议进行书面回复。2020年7月1日、7月2日及7月10日，公益诉讼人浠水县人民检察院办案人员对虎山烈士墓和曹云露烈士墓进行实地调查发现，两处烈士墓未得到整改，被告浠水县文化和旅游局仍未依法履行监管职责。故公益诉讼人浠水县人民检察院于2020年9月8日向本院提起行政公益诉讼，请求确认被告浠水县文化和旅游局在对浠水县文物保护单位虎山烈士墓、曹云露烈士墓的保护工作中未依法履行监管职责的行为违法，并判令被告浠水县文化和旅游局依法履行职责。同时查明，本案诉讼过程中，被告浠水县文化和旅游局于2020年9月14日为虎山烈士墓树立文物保护单位标志牌、清除杂草修建简易便道、2020年9月30日至10月2日请文物修复专业人员对脱落文字及破损处进行修补；同时对曹云露烈士墓所在村多处张贴《黄冈市革命遗址遗迹保护条例》、树立文物保护单位标志牌、修补破损的墙体、清除周边杂草平整进出烈士墓的道路。被告浠水县文化和旅游局收到《检察建议书》后，多次与浠水县退役军人事务局沟通落实案涉烈士墓的修缮资金，当前修缮资金已报批得到解决，准备着手组织进一步的修缮工作。本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款及《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第一款规定，人民检察院在履行职责中发现负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。该解释第三款规定，行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。《中华人民共和国文物保护法》第八条规定，地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理。县级以上人民政府有关行政部门在各自的职责范围内，负责有关的文物保护工作。即浠水县人民政府及有关行政部门依法负有对本行政区域内，及各自的职责范围内的文物保护实施监督管理的职责。浠办文〔2019〕32号关于印发《浠水县文化和旅游局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知，明确被告浠水县文化和旅游局负有对浠水县行政区域内文物保护实施监督管理的职责。虽公益诉讼人浠水县人民检察院发出《检察建议书》后至本案起诉时，被告浠水县文化和旅游局未作出书面答复亦未进行整改，但在本案诉讼过程中，被告浠水县文化和旅游局对案涉烈士墓采取了一定的保护及清理措施，并落实了后期修缮资金。但当前案涉烈士墓仍未得到有效管理和保护效果，被告未能采取查处等有效措施依法对文物保护范围内存在的违法行为行使行政处理职权,督促违法行为人消除违法状态，为此，有悖于《中华人民共和国文物保护法》的相关规定，致国家利益和社会公共利益仍持续处于受侵害状态。故还需被告浠水县文化和旅游局进一步采取有效管理和保护措施，加强对辖区内文物保护单位依法履行巡查职责，对文物使用人的修缮、保养工作履行情况经常性检查、指导，并提出书面整改要求,充分发挥好文物保护监督管理的职责。综上，被告浠水县文化和旅游局负有对所辖行政区域文物保护实施监督管理的职责，应当积极、完整地履行文物保护监管法定职责。浠水县人民检察院提起本案行政公益诉讼，请求判令被告浠水县文化和旅游局依法履行职责，于法有据，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第三项之规定，判决如下：被告浠水县文化和旅游局于本判决生效之日起六个月内对虎山烈士墓、曹云露烈士墓采取有效监督管理及保护措施。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省黄冈市中级人民法院。审 判 长  李 新审 判 员  王金和人民陪审员  杨晓林二〇二〇年十二月十五日书 记 员  孙 稳