河北省承德市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）冀08行赔终12号 上诉人（原审原告）承德绿世界活性炭有限公司，地址平泉市。 法定代表人祁项超，女，总经理。 委托代理人张明军，男，河北骥腾律师事务所律师。 委托代理人丁文红，女，河北骥腾律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）平泉市城市管理综合行政执法局，地址平泉市。 法定代表人姚雷，男，局长。 委托代理人邢宝力，男，河北榆州律师事务所律师。 上诉人承德绿世界活性炭有限公司因与被上诉人平泉市城市管理综合行政执法局行政赔偿一案，不服河北省平泉市人民法院（2020）冀0823行赔初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年12月24日公开开庭审理了本案。上诉人承德绿世界活性炭有限公司的法定代表人祁项超，被上诉人平泉市城市管理综合行政执法局的行政机关负责人梁军及委托代理人邢宝力到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2017年7月19日，平泉市城乡规划管理综合行政执法局（现平泉市城市管理综合行政执法局，以下简称平泉市城管局）以承德绿世界活性炭有限公司（以下简称绿世界公司）在院内建两处钢构厂房为由，立案调查。平泉市城管局作出通知书，责令绿世界公司提供审批手续、停止违法行为、限期改正。 2017年7月20日，平泉市城管局作出《关于对承德绿世界活性炭有限公司查封施工现场的请示》，向平泉市人民政府请示“建议对当事人承德绿世界活性炭有限公司（法定代表人祁项超）的违法建设拟做出查封施工现场”。同日，平泉市人民政府作出《关于对承德绿世界活性炭有限公司查封施工现场的批复》，批复平泉市城管局“对承德绿世界有限公司查封施工现场符合法律规定，责成你局依法查封施工现场”。同日，平泉市城管局作出查封决定，决定对涉案建筑物予以查封。 2017年9月29日，平泉市城管局作出《关于对承德绿世界活性炭有限公司抢建违法建筑实施行政强制拆除的请示》，向平泉市人民政府请示“对当事人所建违法建筑实施行政强制拆除”。同日，平泉市人民政府作出《关于对承德绿世界活性炭有限公司抢建违法建筑实施强制拆除的批复》，批复平泉市城管局“对承德绿世界活性炭有限公司抢建违法建筑实施强制拆除符合法律规定，责成你局依法实施强制拆除”。2017年10月12日，平泉市城管局（包括有关部门）将涉案建筑物拆除。 绿世界公司对平泉市城管局的强制拆除行为不服，向原审法院提起行政诉讼，要求确认平泉市城管局2017年10月12日强制拆除涉案建筑物的行为违法。2017年12月18日，原审法院作出（2017）冀0823行初x号行政裁定，以平泉市城管局不是适格的被告等为由，裁定驳回绿世界公司的起诉。绿世界公司不服，向承德市人民法院提起上诉。2018年1月23日，承德市中级人民法院作出（2018）冀08行终x号行政裁定，以“平泉市人民政府责成被上诉人平泉市城乡规划管理综合行政执法局依法实施强制拆除，已经赋予被上诉人依法拆除违法建筑物、构筑物的权利，被上诉人作为本案的执行主体不违反法律的规定”等为由，撤销原审法院行政裁定，裁定原审法院继续审理。 2018年5月30日，原审法院以“平泉市城管局是在没有遵循最基本的行政执法程序的情况下实施强制拆除”等为由，作出（2018）冀0823行初x号行政判决，确认平泉市城管局于2017年10月12日强制拆除绿世界公司两处钢构房的行为违法。平泉市城管局不服，向承德市中级人民法院提起上诉。2018年7月31日，承德市中级人民法院作出（2018）冀08行终x号行政判决，驳回上诉，维持原判。 2018年10月11日，绿世界公司以邮寄方式，向平泉市城管局提出行政赔偿申请。根据绿世界公司提交的邮件查询的运单详情，平泉市城管局于2018年10月15日签收。平泉市城管理局收到该行政赔偿申请后，未在《中华人民共和国国家赔偿法》第十三条第一款规定的两个月期限内作出是否赔偿的决定（两个月的期限到2018年12月15日，因该日为节假日，顺延至2018年12月17日）。在平泉市城管局未在两个月内作出是否赔偿的决定的情况下，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条第一款的规定，绿世界公司可以自该期限届满之日起三个月内，向人民法院提起行政赔偿诉讼（三个月的期限到2019年3月17日，因该日亦为节假日，顺延至2019年3月18日），但该公司在该期限内并未向原审法院提起诉讼，而是于2019年5月10日才向原审法院提起诉讼（审判流程管理系统显示，于该日收案），立案部门于当日通知予以受理。 2019年8月8日，原审法院作出（2019）冀0823行赔初x号行政赔偿裁定，以绿世界公司的起诉已经超过《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条第一款规定的起诉期限等为由，裁定驳回绿世界公司的起诉。绿世界公司不服，向承德市中级人民法院提起上诉。2019年9月6日，承德市中级人民法院作出（2019）冀0823行赔终x号行政赔偿裁定，以“平泉市城管局自收到绿世界公司的行政赔偿申请后，并没有履行法定职责，即依法作出相应的行政行为”“平泉市城管局此种不履行法定职责的行为符合《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定的情形”“一审裁定以授权性规范（可以）代替强制性规范（应当），且没有遵循法律的位阶与新旧的适用原则，属于适用法律错误”等为由，裁定撤销原审法院（2019）冀0823行赔初x号行政裁定，指令原审法院继续审理。 2019年12月9日，原审法院经继续审理（重新登记案号），作出（2019）冀0823行赔初x号行政赔偿判决，以“绿世界公司违法抢建建筑物，在被执法机关责令停止建设的同时，绿世界公司自己也承诺自行拆除的情况下，仍然违法抢建，明显违反法律规定。”“绿世界公司被强制拆除的新建的两处钢构房无规划行政机关的审批手续，不具有合法性，不受法律保护”等为由，判决驳回绿世界公司的赔偿请求。绿世界公司不服，向承德市中级人民法院提起上诉。2020年4月30日，承德市中级人民法院作出（2020）冀08行赔终x号行政赔偿判决，以“原审判决未依照绿世界公司的诉讼请求依法进行审理、确认和裁决”“原审判决书中没有对当事人提交的证据进行审查、确认、采信与否的任何表述，应属于认定事实不清”等为由，判决撤销原审法院（2019）冀0823行赔初x号行政赔偿判决，责令平泉市城管局于判决生效之日起30个工作日内针对绿世界公司的赔偿请求作出处理。 2020年6月3日，平泉市城管局作出平城管行赔字（2020）第x号行政赔偿决定，以“绿世界公司在未取得行政主管部门审批手续的情形下擅自建设两处钢构房的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》的规定，属于违法建筑”“虽对绿世界公司违建房屋的强制拆除行为因程序存在瑕疵，被法院判决违法，但绿世界公司擅自建设的两处钢构房属于违法建筑是前提，建筑物本身不具有合法性不应受到法律保护。而且，大部分均是责令其停止违法行为并且经平泉市政府批准查封后抢建，并且是在绿世界公司法定代表人亲自书面承诺拆除后抢建，致使违法建筑被拆除”等为由，决定对绿世界公司不予赔偿。 2020年7月10日，绿世界公司向原审法院提起行政赔偿诉讼，原审法院立案部门进行了预立案登记。2020年9月18日，原审法院予以立案受理。在本案的开庭审理中，还查明下列事实： 一、关于绿世界公司是否存在“抢建”的行为。2017年7月20日平泉市城管局采取查封措施时，绿世界公司建设的北侧的建筑物尚属在建过程中。2017年8月17日，绿世界公司法定代表人承诺在15日内将北侧在建的建筑物拆除。2017年9月28日，平泉市城管局再次进行拍照时，北侧在建筑物已建成（封顶）。 二、关于平泉市城管局是否采取破坏性手段拆除的行为。根据绿世界公司、平泉市城管局提供的视频资料，平泉市城管局系采用挖掘机（钩机）作业的方式拆除了涉案建筑物（构筑物）。 三、关于绿世界公司主张的能够二次利用建筑材料867865.20元损失的问题。绿世界公司提供了施工合同、钢构房屋施工材料核算明细表。在法庭审理中，绿世界公司亦提出了鉴定申请，本院亦对鉴定的必要性进行了法庭调查。 原审法院经审理认为：一、关于本案是否超过了法定起诉期限 本案系行政赔偿案件。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十八条的规定，人民法院审理行政赔偿案件，除依照国家赔偿法行政赔偿程序的规定外，对该司法解释没有规定的，在不与国家赔偿法相抵触的情况下，可以适用行政诉讼法的有关规定。因国家赔偿法对起诉期限有明确规定，故本案关于起诉期限应当适用国家赔偿法的规定。 关于行政赔偿案件的起诉期限，《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条分两种情形作出规定：一是，在规定期限内（收到申请之日起两个月内）未作出是否赔偿的决定的，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。二是，作出赔偿或不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自作出决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。 在本案之前的诉讼中，曾存在被告在规定期限内未作出是否赔偿决定的情形，但本案系经终审判决确定而由被告作出赔偿决定（决定不予赔偿）的情形，故原审法院应当按被告作出不予赔偿决定的情形，对原告是否超过法定起诉期限进行审查。本案中，不予赔偿决定系于2020年6月3日作出，虽然本案受理的日期系2020年9月18日，但原告已于2020年7月10日即到人民法院立案，本院进行了预立案登记，故原告的起诉未超过法定起诉期限。 二、关于被告是否对原告的合法权益造成损害的问题 依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，法人的合法权益受到损害是取得国家赔偿的基本前提。虽然被告的拆除行为被确认为违法，但本案中涉案建筑未取得有关审批手续，故不属于原告的合法财产，其事实上的违法性，自然不会产生国家赔偿。 原告提出赔偿其能够二次利用的建筑材料损失的主张，该主张需结合拆除成本、拆除手段等综合予以衡量： 一是，关于拆除成本。行政执法资源是社会资源的一部分，它应当包括行政执法机关、行政执法人员（统称人力资源）和与行政执法活动相关的财政保障资源（统称财政资源）。利用行政执法资源，必将有人力资源和财政资源的损耗，故在对违法建筑物拆除时，不能苛求行政执法机关必须采取施工建设时的手段予以拆除。反之，虽能被违法建设的行为人所理解，但并不能被一般大众所理解（基于违法建设的前提）。 二是，关于拆除手段。本案中，被告系采用挖掘机作业的方式实施拆除，基于以上关于拆除成本的分析，在法律没有对拆除手段作出明确规定的情况下，不宜对这种拆除手段不予认可。在拆除过程中，不可避免地会造成建筑材料一定程度的损毁，但根据本案中的视频资料，没有证据证明被告存在有意地故意实施损毁的行为。 原告在法庭审理结束后，提供案例以主张被告应当赔偿，但原告提供的案例与本案存在不同情况，不能支持其主张的成立。本案中，一是，在被告责令其限期改正后，原告曾承诺限期拆除；二是，在被告采取查封措施且原告承诺限期拆除后，原告没有拆除，而是存在“抢建”行为；三是，没有证据证明被告存在采取不正当手段，而故意导致建筑材料过度损毁的行为。 三、关于原告在法庭审理中提出对建筑材料进行鉴定的问题 在法庭审理中，原审法院对进行鉴定的必要性进行了审理。综合以上分析，由于本案中不能认定被告对原告的合法权益造成损害，故原审法院应当对其申请不予准许。 综上，虽然被告的行政行为违法，但是尚未对原告的合法权益造成损害，原审法院应当驳回原告的赔偿请求。原审法院依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决驳回原告承德绿世界活性炭有限公司的赔偿请求。 上诉人承德绿世界活性炭有限公司上诉称：请求二审法院撤销原审判决，依法改判支持上诉人原审诉讼请求。事实与理由：一、被上诉人强拆行为造成上诉人所有的建筑材料全部毁损，侵犯了上诉人合法的物权，上诉人有权取得国家赔偿。上诉人新建的两处钢构房虽无建设规划手续，但上诉人对该两处处新建的钢构房的建筑材料享有物权，该建筑材料属于上诉人的合法财物。被上诉人在强拆上诉人的钢构房时采取破坏性手段，将上诉人所有的建筑材料全部损毁，侵害了上诉人的合法财产权益。二、被上诉人在强拆过程未能运用最小侵害原则给上诉人造成的合理合法损失，被上诉人应承担该部分损失的赔偿责任。上诉人的建筑材料分为混同于钢构房的不可分离的建筑材料，和未混同于钢构房的可分离的建筑材料。但被上诉人在违法强拆上诉人钢构房时，直接使用挖掘机将可分离和不可分离的建筑材料全部损毁，由此造成的上诉人能够二次利用的建筑材料损毁的损失，被上诉人应当承担赔偿责任。上诉人在一审中提交了对能够二次利用的建筑材料损失的鉴定申请，一审法院未予准许，恳请二审法院同意上诉人对能够二次利用的建筑材料损失进行鉴定，以维护上诉人的合法权益。 被上诉人平泉市城市管理综合行政执法局辩称，被上诉人执法人员在正常巡查中发现上诉人公司的两处违法建筑，被上诉人依程序查封后，2017年8月l7日上诉人的法定代表人祁项超向我局作出书面承诺“十五日内自行拆除”，但上诉人继续抢建。该案虽然程序上已经被法院判决违法，但是上诉人公司违法建设是前提，其建筑物本身不具有合法性不应受到法律保护，那么上诉人申请进行评估鉴定也没有实际意义。上诉人所主张的大部分均是被上诉人责令其停止违法行为后抢建，责任应该由其自行承担。关于上诉人上诉所称最小侵害原则以及能否二次利用，对此一审判决认定“该主张需结合拆除成本、拆除手段等综合予以衡量”。被上诉人作为政府组成部门，拆除时雇佣社会挖掘机作业，已经给政府造成损失，拆除时只要采取正当手段予以拆除即可，未明显进行破坏性拆除。承德绿世界活性炭有限公司的上诉请求缺乏事实与法律依据，原审裁判认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉、维持原判。 本院二审查明事实与一审查明的事实一致，予以确认。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”故合法权益受到损害是获得国家赔偿的前提条件。虽然被上诉人强制拆除行为被确认违法，但本案中涉案建筑物未取得相关审批手续，故涉案建筑物不具有合法性。上诉人正在建设涉案建筑物时，被上诉人查封其施工现场并责令停止违法行为，上诉人的法定代表人承诺其十五日内自行拆除。查封前的建筑材料，上诉人有充足的时间自行处理。但上诉人在明知其建设行为违法，涉案建筑物将会被被上诉人强制拆除的情况下，对其能够二次利用的建筑材料不自行处理，并继续违法建设，且涉案建筑物被拆除后的材料上诉人也未进行处理，故上诉人主张由被上诉人赔偿能够二次利用的建筑材料损失的，于法无据，于理不合，本院不予支持。一审法院综合衡量上诉人赔偿主张及拆除成本、拆除手段并无不当。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，裁判结果得当，应予维持。上诉人承德绿世界活性炭有限公司的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判 本判决为终审判决。 审 判 长 李小龙 审 判 员 祁春梅 审 判 员 闫 鸿 二〇二〇年十二月二十八日 法官助理 朱志敏 书 记 员 薛莎莎