河南省濮阳市华龙区人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0902行初81号原告宗正军，男，1971年5月18日出生，汉族，住濮阳市华龙区。委托代理人朱振华，河南龙大律师事务所律师。被告濮阳市华龙区人民政府濮东街道办事处，住所地河南省濮阳市中原路与106国道东500米路北，统一社会信用代码11410902067559642Y。负责人李艳，该办事处主任。委托代理人路文顺，河南逐鹿律师事务所律师。委托代理人张云飞，河南逐鹿律师事务所律师（实习）。被告濮阳市华龙区人民政府，住所地河南省濮阳市中原东路**。法定代表人丁国梁，区长。委托代理人王世生，男，1981年6月25日出生，汉族，住濮阳市华龙区。该单位工作人员。委托代理人路文顺，河南逐鹿律师事务所律师。原告宗正军与被告濮阳市华龙区人民政府濮路街道办事处（以下简称濮东办）、濮阳市华龙区人民政府（以下简称华龙区政府）强拆行为违法及行政赔偿一案，于2020年9月7日向本院提起诉讼。本院于2020年9月8日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。后依法组成合议庭，于2020年11月5日公开开庭进行了审理。原告宗正军及其委托代理人朱振华，被告濮东办的委托代理人路文顺、张云飞、华龙区政府的委托代理人王世生、路文顺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告宗正军诉称，其系宗昌湖村**村民，因家中新增人口多，原宅基地不够使用，通过申请，2012年经村小组同意、村委会确认，将宗昌湖村东南潴龙河南300米一处土地划为宅基地由原告使用，原告建房后使用至今。2020年5月份，被告对原告宅基地使用权进行了再次确认，原告宅基地以及房屋应受法律保护。由于建设高铁，原告的宅基地在被征收范围，因征收补偿问题未能谈妥。2020年3月29日，濮东办对原告宅基地上的附着物进行强制拆除的理由是原告的房屋为违章建筑，原告从未收到被告认定原告房屋为违章建筑的相关文件，也未接到强制拆除通知，被告强制拆除房屋违法。2020年5月20日，原告对濮东办的强拆行为复议至华龙区政府，要求确认濮东办强拆行为违法并赔偿损失，华龙区政府做出复议决定“责令被告接到本复议决定之日对原告反映的问题进行调查并做出处理意见”。华龙区政府做出的复议决定错误，原告复议请求为确认拆迁行为违法并赔偿损失，并未主张濮东办不作为，华龙区政府应审查强制拆除行为的事实是否清楚、证据、依据是否充足，适用法律是否正确，程序是否合法，是否存在超越或者滥用职权，具体行政行为是否明显不当，但华龙区政府回避了上述问题，所作出的复议决定与案件没有任何关系。华龙区政府将复议申请书送达濮东办15日内，濮东办仅提交了一份证明，其他证据均是听证的时候提交，超过法律规定的15日，根据法律规定，应视为濮东办拆除原告房屋没有任何证据。修建高铁需要村民支持，但农民的合法权益更要保障，濮东办是华龙区政府的派出机关，其应当行使保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体的所有财产，保护公民的私有财产，土地和房屋是农民生存的根本，不能因为修建高铁就采取非法手段掠夺农民赖以生存的土地和房屋。现要求1、依法撤销华龙区政府做出的华龙政复决字（2020）4号复议决定书；2、依法确认被告濮东办拆除原告房屋的行政行为违法；3、依法责令被告赔偿原告损失（暂计为：924,000元，以双方选定的评估鉴定机构数为准）。原告宗正军向本院提交的证据：1、涉案房屋照片6张。证明原告房屋被濮东办违法拆除的事实。2、复议决定书。证明原告对被告拆除行为不服复议至华龙区人民政府，华龙区政府要求濮东办重新做出处理，并未对濮东办拆迁行为的性质进行认定，应予撤销。3、昌湖村村委会以及村民小组人员证明，宅基地认定申请表、宅基地认定表。证明原告宅基地是村委会划分，且经过了村小组人员的同意，后原告向办事处申请认定宅基地，濮东办认定涉案土地为原告宅基地，涉案房屋不是违章建筑。4、濮东办公告栏照片1张。证明被告认定涉案房屋为宅基地，在昌湖村进行公示的照片。被告濮东办辩称，1、原告的房屋系违章建筑。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。原告所建房屋未取得乡村建设规划许可证，擅自在乡、村规划区内建设房屋，应当认定为违章建筑。2、华龙区政府的复议决定合法合理。原告在申请复议时，并未提交房屋有关的建设规划许可证等证明房屋系合法建筑物的证据，可以认定原告的房屋为违章建筑。华龙区政府的复议决定是因事实不清，证据不足，需经濮东办进行调查后再做处理。复议决定是为了查清事实作出的处理，复议决定合理合法。濮东办收到复议申请后，及时调取证据，并将相关证据提交给华龙区政府，所有证据均在法定期限内完成的，未逾期提交。3、濮东办不应当承担责任。濮东办是郑济高铁濮阳东站片区开发建设指挥部的协助单位，原告的房屋认定为违章建筑后，由国土局进行核算补偿款项，指挥部工作人员及时督促原告领取补偿款，且该款项已转入原告的账户。郑济高铁项目为濮阳市重点工程项目，为濮阳市全体人民的出行提供便利条件，指挥部为了项目的顺利进行，及时组织集中清理，依法依规拆除，濮东办不应承担任何责任，应驳回原告的诉讼请求。被告濮东办提交的证据有：一、濮阳市人民政府土地征收启动公告【2020】第01号文件。证明濮阳市人民政府于2020年3月4日发布公告，公告内容包括1、拟征收土地的权属、范围；2、拟征收土地目的；3、土地现状调查安排；4、其他事宜；公告中明确了拟征收土地的范围，以及拟征收土地由华龙区政府委托濮东办进行全面调查。二、华龙区国土资源局土地拟征收补偿安置方案公告【2020】1号文件一份。证明华龙区国土资源局于2020年3月15日作出《土地拟征收补偿安置方案》，方案中详细说明了拟征收土地目的、土地位置、所在单位及面积、土地补偿费用、农业人口安置办法等事项。三、宗昌湖村附着物补偿汇总表及补偿明细表一份。证明濮阳市国土资源局制定的濮东办宗昌湖村村民附着物补偿金额，其中宗正军所属附着物包括大门垛（补偿金额400元）、西围墙（补偿金额484.5元）、北围墙（补偿金额68.4元）、北楼板屋（补偿金额16,537.5元）。附着物补偿款共计17,490.4元。四、华龙区国土资源局土地拟征收补偿安置补充方案及附着物补偿明细表。证明华龙区国土资源局根据宗昌湖村委会提出的反馈意见，会同濮东办、村委会进行了二次复核，包括1、核减青苗补偿费，2、增加附着物补偿费5,851,103.93元。其中，宗正军因初次未登记附着物，增加补偿金额11,138.55元。五、河南省农村信用社濮东支行转账记录。证明河南省农村信用社濮东支行通过银行转账方式将高铁附着物补偿款转入宗正军账户，共计28,628.95元。六、国土资源部下发2016年度土地卫片图版、濮东办证明以及濮东办2016年度土地疑似违法图斑整改推进工作台账。证明宗昌湖村村民宗正军院落及房屋在国土部门下发2017年度卫片执法277图版范围内，并于2017年4月26日列入疑似违法图斑整改范围。被告华龙区政府辩称，一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条之规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”。本案中华龙区政府作出的行政复议决定不属于复议维持的情形，不应将复议机关列为共同被告。华龙区政府不是适格被告，应当驳回对华龙区政府的起诉。二、华龙区政府已经依法履行了复议机关的职责，原告称行政复议决定与案件无关，是对行政复议决定的错误理解和偏颇解读。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行”。原告申请行政复议时，要求濮东办作出赔偿的请求，其实质上是认为濮东办未履行法定职责，未对事实调查清楚并作出足额补偿。华龙区政府作出决定，责令濮东办限期调查并依法处理。是复议机关慎重考虑下作出，由于原告自始未提交农用地转用手续、建设工程规划审批手续，亦未证明其主张的数额依据，必须经过濮东办在调查后方可作出进一步处理意见。既符合法律规定，也对督促被申请人及时依法行政、合法保护当事人权益具有重要推动作用，且未加重当事人的负担，并不存在与案件无关的情形。三、申请赔偿的前提是原告的合法权益受损，原告未办理宅基地使用证、建设规划许可等法定审批手续，违法占用农用地建住房，其要求参照合法建筑进行评估并补偿，缺乏事实和法律依据。对于占有农用地作为宅基地使用建造房屋的，需经法定程序批准，仅有村民、村委签字等，尚未发生土地使用合法化的法律效果。根据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，是违法建筑。四、关于土地使用和建设工程规划审批，均有国家法律文明规定，系所有公民应当共同遵守的行为准则。违法建筑的本质已确定，其违法性不因被拆除而有所变化。五、原告已经取得案涉房屋的补偿款，视为其认可了拆除的行为和后果。原告对于已经取得房屋补偿款的事实没有异议。其已经按照相关部门清点汇总的补偿标准获得补偿，原告的合法权益已经得到保护，其收取补偿款的行为也是对该拆除行为的认可和承认。现又以补偿款过低为由要求巨额赔偿，有违诚信原则，缺乏法律依据，应驳回原告的诉讼请求。经审理查明：原告宗正军为濮阳市华龙区岳村乡昌湖村村民。2020年3月4日，濮阳市人民政府发布《濮阳市人民政府土地征收启动公告》。2020年3月15日，华龙区国土资源局发布《土地拟征收安置方案公告》，后又于2020年4月30日发布《土地拟征收补偿安置补充方案》，案涉房屋被纳入拟征收土地范围。2020年3月29日（星期日），濮东办拆除了原告宗正军的房屋及院落。2020年5月20日，被告濮东办将高铁附着物补偿款28,628.95元转入原告宗正军账户。2020年5月20日，原告宗正军向华龙区政府提出复议申请，2020年5月22日，华龙区政府受理，2020年8月22日，华龙区政府作出华龙政复决字（2020）4号行政复议决定书，查明宗正军系宗昌湖村村民，在宗昌湖村拥有一处宅基，在宅基地上自建有房屋。2020年3月4日，濮阳市人民政府颁布濮阳市人民政府土地征收启动公告【2020】第01号公告，拟对位于龙乡路以东、郑济高铁征地红线以西、华龙区与濮阳县县界以北、中原路以南的华龙区濮东办宗昌湖村民委员会集体土地进行征收。现申请人的房屋已经被拆除，依照区国土部门制定的补偿标准，申请人实际收到附着物补偿款28,628.95元。申请人对被申请人提出行政复议，于2020年8月7日组织听证，听取了申请人和被申请人的意见。双方对案涉房屋是否为违章建筑、强制拆除行为是否合法存在较大分歧。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”宗正军未提交乡村建设规划许可等法定审批手续的有关材料，故宗正军所建附着物的合法性存疑。华龙区政府有必要进步调查核实并依法作出处理。责令濮东办自接到本复议决定之日起60日内对宗正军反映的问题进行调查并作出处理意见。本院认为：一、关于被告濮东办是否适格的问题。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条第三款规定：“市辖区、不设区的市人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”街道办作为市辖区或者不设区的市人民政府的派出机关，虽然不是一级人民政府，但在授权范围内具有独立承担责任的行政主体资格，可以作为行政诉讼的被告，故濮东办具有行政主体资格，作为被告适格。二、被告濮东办拆除原告房屋及院落的行为是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第七十八条规定，农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。第八十三条规定，责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。建设单位或者个人对责令限期拆除的行政处罚决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起十五日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。第五十三条规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，申请人民法院强制执行。第五十四条规定，行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。被告濮东办在法定期限内没有提交对涉案房屋性质认定的证据，在未告知原告限期改正，有权进行陈述和申辩、未作出强制执行决定并予公告的情况下，径行强制拆除原告房屋的行为违反法定程序。三、华龙区政府作出的复议决定是否合法的问题。《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。第二十八条规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：一、具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；二、被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行；三、具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1、主要事实不清、证据不足的；2、适用依据错误的；3、违反法定程序的；4、超越或者滥用职权的；5、具体行政行为明显不当的。四、被申请人不按规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。原告宗正军申请复议的请求是确认被告濮东办拆除原告房屋的行为违法；并责令濮东办赔偿损失924,000元。诉讼中，华龙区政府没有提交其向有关组织和人员的调查材料，也未提交其听取申请人、被申请人和第三人意见的证据材料。复议前濮东办已对原告的房屋及院落进行强拆，复议时其根据证据材料认定宗金聚的建筑物合法性存疑，故被告濮东办以原告的房屋违章进行强拆证据明显不足，强拆是事实行为，华龙区政府对强拆行为是否合法未做结论，明显不当，依法应予撤销。四、原告要求被告濮东办赔偿损失924,000元是否应支持的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十二条规定：“当事人在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，或者因具体行政行为和与行使行政职权有关的其他行为侵权造成损害一并提出行政赔偿请求的，人民法院应当分别立案，根据具体情况可以合并审理，也可以单独审理。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十五条规定，人民法院经审理认为被诉行政行为违法或者无效，可能给原告造成损失，经释明，原告请求一并解决行政赔偿争议的，人民法院可以就赔偿事项进行调解；调解不成的，应当一并判决。人民法院也可以告知其就赔偿事项另行提起诉讼。原告仅提供了拆迁前后的照片，没有具体的明细，故原告要求被告濮东办赔偿损失924,000元的请求证据不足，本院不予支持。综上，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当在法定期限提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。濮东办在法定期限内未能提供原告同意拆除其房屋的相关证据，应认定被告濮东办对原告房屋实施的拆除行为系强制拆除行为。相关法律、法规，对强制拆迁房屋的步骤、程序和方式都有具体明确的规定。濮东办未能提供拆除原告房屋的合法依据及履行法定程序的相关证据，本案强制拆除原告房屋及院落的行为属于未经严格法律审查，未经法定程序实施，依法应确认强拆行为违法，故原告要求确认被告濮东办强拆行为违法的诉讼请求于法有据，本院予以支持。原告要求被告濮东办赔偿损失924,000元的请求证据不足，本院不予支持。原告可在证据充分后另行主张权利。被告华龙区政府作出的复议决定明显不当，原告要求撤销复议决定的请求于法有据，本院予以支持。被告濮东办辩称其强拆行为合法的意见证据不足，本院不予采纳。被告华龙区政府辩称其不是适格被告的意见于法无据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条，第三十八条第二款，第六十七条，第七十四条，第七十九条，第一百零一条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条之规定，判决如下：一、撤销濮阳市华龙区人民政府于2020年8月22日作出的华龙政复决字（2020）4号行政复议决定书。二、确认被告濮阳市华龙区人民政府濮东街道办事处2020年3月29日强制拆除原告宗正军房屋及院落的行政行为违法。三、驳回原告宗正军的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告濮阳市华龙区人民政府濮东街道办事处负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省濮阳市中级人民法院。审 判 长  武熙春人民陪审员  刘军民人民陪审员  王亚玲二〇二〇年十二月九日书 记 员  张冰冰