江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣行终580号上诉人（原审原告）毛树木，男，汉族，1973年7月13日出生，住江西省上饶市广丰区。被上诉人（原审被告）上饶市广丰区人民政府，住所地江西省上饶市广丰区铜钹山大道行政中心。法定代表人郑华森，区长。委托代理人李康龙，江西洪胜律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上饶市广丰区城市管理局，住所地江西省上饶市广丰区永丰街办裕丰大道。法定代表人刘金林，局长。委托代理人周孝田，江西洪胜律师事务所律师。委托代理人俞斌，江西洪胜律师事务所律师。被上诉人（原审被告）上饶市广丰区芦林街道办事处，住所地江西省上饶市广丰区芦林街道办（建业路南）。法定代表人庄勇，主任。委托代理人徐小军，江西邦隆律师事务所律师。上诉人毛树木因与被上诉人上饶市广丰区人民政府（以下简称广丰区政府）、上饶市广丰区城市管理局（以下简称广丰区城管局）、上饶市广丰区芦林街道办事处（以下简称芦林街道办）房屋强制拆除一案，不服上饶市中级人民法院于2020年9月15日作出的（2020）赣11行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院查明，2001年11月，原广丰县人民政府批准原告毛树木占用荒山100㎡建房，其中建筑占地面积90㎡。2011年，原告毛树木修建附属房屋。2017年4月11日，被告广丰区城管局向原告毛树木、芦林街道办石谢居委会工作人员高某2、高某1、黄某调查原告毛树木在芦林街道石谢居木桥组建房的相关情况。次日，被告广丰区城管局在原告毛树木房屋处进行现场检查，现场检查笔录载明原告毛树木于2011年12月3日开始建房，提供不出规划主管部门审批的“一书两证”，已拍下建筑物照片，高某2、高某1、黄某作为证明人在该笔录上签名。2017年4月17日，被告广丰区城管局作出案件调查终结报告。2017年6月2日，被告广丰区城管局作出广规罚告字［2017］第（0201602）号行政处罚事先告知书，载明毛树木于2011年12月3日在芦林街道石谢居木桥组未经规划主管部门审批在该村小组违法建设面积105㎡的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，拟对其作出限期拆除的行政处罚，告知其可于2017年6月9日到广丰区城管局进行陈述和申辩。该告知书载明受送达人拒签，高某2、高某1、黄某作为证明人在该告知书及送达回证上签名。2017年6月21日，被告广丰区城管局作出广规罚字［2017］第（0100101）号行政处罚决定，认定毛树木于2011年12月3日在芦林街道石谢居木桥组未经规划主管部门审批违法建设，占地面积105㎡的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《中华人民共和国行政处罚法》第23条之规定，责令其于2017年7月5日前改正上述行为，并决定对其作出限期拆除的处罚。该决定书载明受送达人拒签，高某2、高某1、黄某作为证明人在该决定书及送达回证上签名。2017年11月16日，被告广丰区城管局作出强催（2017）001号履行义务催告书，催告原告毛树木于收到催告书后7日内履行自行拆除占地面积105㎡的义务，逾期不履行则依法强制拆除，告知其收到催告书后7日内可进行陈述和申辩。该催告书载明受送达人拒签，高某2、高某1、黄某在该催告书及送达回证上签名。2018年3月9日，被告广丰区政府向被告广丰区城管局作出《告知函》，认为毛树木户附属建筑经广丰区城管局前期调查取证已被认定为违章建筑并作出行政处罚决定，要求其自行拆除。但毛树木住户未自行拆除，故依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，责成广丰区城管局组织人员进行强制拆除。2018年3月22日，被告广丰区城管局作出强拆〔2018〕001号行政强制拆除决定，决定依法强制拆除毛树木未经规划主管部门批准，擅自违法建设占地面积105㎡，并告知行政复议及行政诉讼救济权利。该决定书送达回证载明受送达人拒签，高某2、高某1及黄某在该决定书及送达回证上签名。同日，被告广丰区城乡规划执法监察大队和芦林街道办作出拆除通告，载明根据广丰区“控违拆违”工作精神和有关法律法规的相关规定，毛树木户在石谢居木桥组未经任何审批搭建84.5㎡，应在通告发布之日起在七个工作日内自行整改。逾期不整改的，将依法采取强制措施。2019年11月19日，原告毛树木附属房屋被强制拆除。毛树木对该强制拆除行为不服，向原审法院提起行政诉讼，请求确认该强制拆除行为违法。另查明，2008年4月2日，原告毛树木因不服江西省人民政府作出的《江西省国土资源厅关于广丰县2014年度第一批次集镇建设用地的批复》《江西省国土资源厅关于广丰县2014年度第四批次城市建设用地的批复》，向江西省人民政府申请行政复议。江西省人民政府于2018年5月26日作出赣府复字〔2018〕47号、48号行政复议决定，载明：2001年11月27日，广丰县人民政府批准毛树木占用荒山100㎡建房，其中建筑占地面积90㎡。2006年12月14日，广丰县人民政府向永丰镇石谢村木桥组颁发了广丰县林证字（2006）第0111010001号林权证。2011年12月24日经测绘单位测量毛树木房屋平面图显示，毛树木房屋主体建筑171.6㎡，附属建筑21.6㎡，简易棚建筑42.78㎡。2018年4月15日，经测绘，毛树木附属建筑占地面积为103.8㎡。毛树木未经村组集体经济组织同意，占用了属于村组所有的荒山。该两复议决定认为原告毛树木房屋不在上述两征地批复范围内，决定驳回原告毛树木的复议申请。根据广丰县城市总体规划（2011-2030年）核心区、控制区规划范围图，芦林街道办行政区域内所辖的全部村居为广丰区核心区。再查明，2016年12月27日，中共上饶市广丰区委机构编制委员会作出广编发〔2016〕29号《关于同意调整上饶市广丰区城乡规划执法监察大队隶属关系的通知》，将原隶属于上饶市广丰区城乡规划局管理的上饶市广丰区城乡规划执法监察大队调整为上饶市广丰区城市管理局管理。原审法院认为，根据原告诉请及被告的答辩意见，本案的争议焦点为：一、原告起诉是否超过法定期限；二、被告是否适格；三、案涉强制拆除原告附属房屋行为是否合法。具体如下：一、原告起诉是否超过起诉期限。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。根据《中华人民共和国行政强制法》第八条之规定，公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。本案中，原告房屋于2019年11月19日被强制拆除，原告于2020年3月10日起诉要求确认该强制拆除行为违法，并未超过法定起诉期限。原告针对案涉强制拆除行为起诉，并非是对行政处罚决定及行政强制决定起诉，故被告主张原告已超过六个月的法定起诉期限，理由不成立，不予采纳。二、被告是否适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第四款之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。根据原告提交的视频及照片，被告广丰区城管局实施了案涉拆除行为，被告广丰区城管局亦自认系因原告未履行其作出的行政处罚决定而强制拆除了案涉建筑，故被告广丰区城管局是作出案涉行政行为的单位，是本案适格被告。原告主张提交的视频中有被告广丰区政府的领导在拆除现场，且广丰区政府责成广丰区城管局强制拆除，故广丰区政府亦是适格被告。但本案中，原告提交的视频不能证明广丰区政府领导在拆除现场，广丰区政府对广丰区城管局作出的责成行为，是行政机关内部基于层级监督关系而作出的督促履责行为，不直接对原告毛树木的权益产生实际影响。案涉强制拆除决定载明拆除依据是广丰区城管局作出的行政处罚决定，该强制拆除决定书加盖该单位印章，并最终由广丰区城管局具体实施了案涉强制拆除行为。故对原告毛树木权益产生影响的被告广丰区城管局实施的强制拆除行为，被告广丰区政府未实施案涉强制拆除行为，不是本案适格被告。本案中，虽被告芦林街道办工作人员在拆除现场，但其仅作为基层组织提供带路等协助工作，未实施案涉拆除行为，不是本案适格被告。综上，被告广丰区城管局实施案涉强制拆除行为，是本案适格被告；被告广丰区政府及芦林街道办未实施案涉强制拆除行为，不是本案适格被告。因本案已经进行实体审理，为避免当事人诉累，且适格被告已经参与诉讼，故该院不再向原告释明要求其变更被告、进而移送管辖。三、强制拆除原告附属房屋是否合法。案涉房屋强制拆除行为是否合法，主要焦点在于被告广丰区城管局是否具有法定职权、送达程序是否合法及案涉房屋强制拆除行为程序是否合法。具体如下：（一）被告广丰区城管局是否具有强制拆除的职权。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条之规定，城乡规划主管部门作出限期拆除的决定后，当事人逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取强制拆除等措施。根据《上饶市城市管理条例》（2018年1月1日起施行）第十三条之规定，县级以上人民政府城市管理主管部门负责城市市政公用设施、市容市貌、违法建设治理、环境保护、交通和应急等方面的部分管理工作。根据广编发〔2016〕29号文件，上饶市广丰区城乡规划执法监察大队于2016年12月调整为上饶市广丰区城市管理局管理。故根据上述规定及被告广丰区政府的《告知函》，被告广丰区城管局具有对广丰区内违反城市规划许可的违法建筑的行政强制权。（二）送达程序是否合法。原告毛树木主张从未收到案涉行政处罚事先告知书、行政处罚决定书、履行义务催告书及行政强制拆除决定书，被告送达仅有见证人签名，无相关照片、录像印证，送达程序违法。本院认为，根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条之规定，受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。本案中，原告对见证人高某1、高某2、黄某系当地居委会工作人员身份不持异议，故被告广丰区城管局在原告处所送达行政处罚事先告知书、行政处罚决定书、履行义务催告书及行政强制拆除决定书时，因原告拒绝签收，被告广丰区城管局邀请身为基层组织工作人员的高某1、高某2、黄某到场说明情况后，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人及见证人签名，把相关文书留在原告住所，该送达符合法律规定。（三）房屋强制拆除行为是否合法。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼的，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。该法第三十四条至第四十三条规定了行政机关强制执行的相关程序，明确行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照规定强制执行。行政机关作出强制决定前，应当事先催告，经催告后仍不履行的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，被告广丰区城管局2017年经过立案、调查、现场检查，于2017年6月21日作出行政处罚决定，认定案涉附属房屋违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，未经规划主管部门审批，系违法建筑，责令原告于2017年7月5日前自行拆除。当日，被告广丰区城管局向原告毛树木留置送达该处罚决定书，该处罚决定书告知了原告可提起行政复议或行政诉讼予以救济。但原告毛树木在法定期限内未申请行政复议和行政诉讼，该处罚决定已发生法律效力。因原告在法定期限内未对该处罚决定申请复议或提起诉讼，亦未履行限期拆除义务，被告广丰区城管局于2017年11月16日向原告毛树木发出催告书，催告其于收到催告书后7日内履行限期拆除义务。因原告未履行该拆除义务，被告广丰区政府于2018年3月9日向广丰区城管局发出《告知函》，责成广丰区城管局组织人员强制拆除案涉附属房屋。广丰区城管局经责成后，于2018年3月22日作出行政强制拆除决定，并于2019年11月19日组织人员强制拆除案涉房屋。综上，被告广丰区城管局实施的案涉强制拆除原告毛树木附属房屋的行为符合上述法律规定，程序合法，应予维持。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，作出如下判决：一、驳回原告毛树木对被告上饶市广丰区人民政府、上饶市广丰区芦林街道办事处的起诉。二、驳回原告要求确认被告上饶市广丰区城市管理局强制拆除原告附属房屋行为违法的诉讼请求。毛树木提起上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，依法改判或将本案发回重审。主要理由如下：本案三被上诉人均参与强拆上诉人附属房屋，为本案一审适格被告。上诉人从未收到过广丰区城管局作出的《行政处罚决定书》等文件，不曾获知相应救济权利，行政机关送达程序违法。案涉附属房屋并未对国家、集体或第三人造成影响，未达到“无法采取改正措施消除影响”的地步，可以采取其他措施加以改正，故行政机关直接作出限期拆除决定与行政目的不相适应，违反行政法的比例原则。被上诉人广丰区政府答辩称，决定拆除的是广丰区城管局的处罚决定，并最终由广丰区城管局具体实施了强制拆除行为，故广丰区城管局是本案适格被告，答辩人并非本案适格被告。上诉人的附属物属于违法建筑，广丰区城管局实施的强制拆除行为符合法律规定。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人广丰区城管局答辩称，答辩人具有作出被诉强制行为的行政职权，其对违章建筑实施强制拆除行为，程序合法。上诉人辩称其从未收到答辩人作出的《行政处罚决定书》等相关法律文书与事实不符，因上诉人拒签法律文书，答辩人通过邀请所在地基层组织工作人员到场见证签名后留置送达，该送达符合法律规定。案涉附属违章建筑位于城区核心区域，对全区整体规划产生重大深远影响，且存在重大安全隐患，依法应当予以拆除。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人芦林街道办答辩称，根据上诉人一审提交的证据显示，系广丰区城管局实施了案涉强制拆除行为，且广丰区城管局亦自认系因上诉人未履行其作出的行政处罚决定而强制拆除了案涉建筑，故广丰区城管局是本案适格被告，答辩人并非本案适格被告。请求二审法院依法查明事实，驳回上诉人的上诉请求。二审期间，各方当事人均未提交新证据。原审证据材料随案卷移送本院，经本院审查核实，可以作为本案认定事实的依据。本院查明的事实与原审法院查明的事实一致。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除。江西省人民代表大会常务委员会批准的《上饶市城市管理条例》（2018年1月1日起施行）第十三条规定，县级以上人民政府城市管理主管部门负责城市市政公用设施、市容市貌、环境卫生、城市绿化等方面的全部管理工作以及公共空间秩序、违法建设治理、环境保护、交通和应急等方面的部分管理工作。根据广编发〔2016〕29号文件，上饶市广丰区城乡规划执法监察大队于2016年12月调整为上饶市广丰区城市管理局管理。基于上述规定，广丰区城管局对本案所涉城市规划管理领域享有行政处罚权，广丰区政府及芦林街道办不负有该项行政职责。本案中，案涉强制拆除决定载明拆除依据是广丰区城管局作出的行政处罚决定，该强制拆除决定书亦加盖了该单位印章，结合上诉人提交的视频及照片，被上诉人广丰区城管局实施了案涉拆除行为，其亦自认系因上诉人未履行其作出的行政处罚决定而强制拆除了案涉建筑，故被上诉人广丰区城管局是作出案涉行政行为的单位，是本案适格被告。上诉人主张涉案建筑系广丰区政府、广丰区城管局和芦林街道办共同拆除，三被上诉人均是本案适格被告，但其提交的证据不足以证明被上诉人广丰区政府和芦林街道办实施了案涉强制拆除行为，故被上诉人广丰区政府和芦林街道办不是本案适格被告。鉴于本案已经进行实体审理，且适格被告已经参与诉讼，为避免增加当事人诉累，故一审法院不再向原告释明要求其变更被告、进而移送管辖，并无不当。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼的，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。该法第三十四条至第四十三条规定了行政机关强制执行的相关程序，明确行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照规定强制执行。行政机关作出强制决定前，应当事先催告，经催告后仍不履行的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，被上诉人广丰区城管局2017年经过立案、调查、现场检查，于2017年6月21日作出行政处罚决定，认定案涉附属房屋违反《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，未经规划主管部门审批，系违法建筑，责令上诉人毛树木于2017年7月5日前自行拆除。当日，被上诉人广丰区城管局向上诉人毛树木留置送达该处罚决定书，该处罚决定书告知了上诉人毛树木可提起行政复议或行政诉讼予以救济。但上诉人毛树木在法定期限内未申请行政复议和行政诉讼，该处罚决定已发生法律效力。因上诉人毛树木在法定期限内未对该处罚决定申请复议或提起诉讼，亦未履行限期拆除义务，被上诉人广丰区城管局于2017年11月16日向上诉人毛树木发出催告书，催告其于收到催告书后7日内履行限期拆除义务。因上诉人毛树木未履行该拆除义务，广丰区政府依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，于2018年3月9日向被上诉人广丰区城管局发出《告知函》，责成广丰区城管局组织人员强制拆除案涉附属建筑。被上诉人广丰区城管局经责成后，于2018年3月22日作出行政强制拆除决定，并于2019年11月19日组织人员强制拆除案涉建筑。综上，被上诉人广丰区城管局实施强制拆除案涉附属建筑的行为符合相关法律规定。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条之规定，受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。本案中，被上诉人广丰区城管局在上诉人处所送达行政处罚事先告知书、行政处罚决定书、履行义务催告书及行政强制拆除决定书时，因上诉人拒绝签收，故被上诉人广丰区城管局邀请基层组织工作人员到场说明情况后，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人及见证人签名，把相关文书留在原告住所，该送达符合法律规定。故上诉人毛树木主张相关法律文书送达程序违法的理由不成立。《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》（建法[2012]99号）第四条规定：“违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。”第七条规定：“第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。”本案中，案涉附属建筑既未取得建设工程规划许可证，也未取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，不属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，故上诉人认为案涉附属建筑属于可以采取其他措施加以改正的情形，被上诉人直接作出限期拆除决定不当的理由亦不成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人毛树木负担。本判决为终审判决。审判长  蔡世军审判员  陈雯雯审判员  万进福二〇二〇年十二月十六日法官助理钱强森书记员刘敏