湖北省襄阳市中级人民法院民 事 判 决 书（2019）鄂06民终885号上诉人(原审被告)：苏蕾，男，1962年4月14日出生，汉族，住宜城市。委托诉讼代理人：张国法，北京市京师律师事务所律师。被上诉人(原审原告)：宜城市人民政府，住所：宜城市中华路**。法定代表人：严广超，该市市长。委托诉讼代理人：杨重义，男，该市政府法制办主任。委托诉讼代理人：王远芳，湖北崇法律师事务所律师。原审被告：曾广全，男，1964年1月14日出生，汉族，户籍地襄阳市襄城区，现住襄阳市樊城区。原审被告：赵兴全，男，1969年4月24日出生，汉族，，住襄阳市襄城区委托诉讼代理人：李永兵，湖北君谐律师事务所律师。上诉人苏蕾因与被上诉人宜城市人民政府、原审被告曾广全、赵兴全确认合同无效纠纷一案，不服宜城市人民法院(2018)鄂0684民初961号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年2月25日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人苏蕾及其委托诉讼代理人张国法、被上诉人宜城市人民政府的委托诉讼代理人杨重义、王远芳、原审被告赵兴全的委托诉讼代理人李永兵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。苏蕾上诉请求：撤销原判，改判驳回宜城市人民政府的诉讼请求；本案一、二审案件受理费由宜城市人民政府负担。事实和理由：1.宜城市林业局、苏蕾、宜城市人民政府签订的《补偿协议》程序正当，依法有据，没有损害国家和社会公共利益。苏蕾依据合法有效的《国有滩涂承包经营合同》和《国有滩涂承包经营补充协议》取得案涉滩涂土地使用权并经宜城市人民政府许可种植林木，政府因公益所需可以提前收回案涉滩涂地，但必须对土地使用权人进行补偿。宜城市林业局于2016年11月30日向苏蕾发出《解除合同通知书》，明确“请你收到本通知三日内将上述国有滩涂及办理的林权证交还我局并在2016年12月10日前，来我局办理补偿事宜”。在此基础上，三方签订《补偿协议》，在约定解除《国有滩涂承包经营合同》和《国有滩涂承包经营补充协议》的同时还约定了其他相关补偿事宜，程序正当合法；2.《补偿协议》是经三方当事人充分磋商、让步、妥协后自愿达成，他人无权干涉，也与公益无关，应得到人民法院的认可。一审认为《补偿协议》损害国家和社会公共利益，不但违反合同法的规定，也有违公平原则；3.宜城市林业局、雅口航运枢纽宜城指挥部具备签订《补偿协议》的主体资格。《补偿协议》不是典型的土地征收征用补偿协议，而是就依法解除《国有滩涂承包经营合同》和《国有滩涂承包经营补充协议》后如何对苏蕾的损失进行补偿和支付费用达成的民事协议；宜城市林业局是机关法人，具备签订民事合同的权利，雅口航运枢纽宜城指挥部是宜城市人民政府成立的临时机构，可以代表政府对外实施民事行为，否则宜城市人民政府也不能成为本案的原告；法律没有规定政府有关部门必须以行政协议的方式解决征收补偿事宜。宜城市人民政府辩称，雅口航运工程是公共工程，补偿款是国家划拨款项，《国有滩涂承包经营合同》和《国有滩涂承包经营补充协议》签订时对诉争滩涂可能被征用的情况有预见，《补偿协议》用国有资金对苏蕾进行补偿，损害了国家利益。对苏蕾补偿违反了公平原则，造成国有资产流失。苏蕾承包经营滩涂，不应引用土地管理法的相关规定，其已经对所种植的林木进行了处置、受益，未遭受损失，不应再获取1400多万元的补偿。《补偿协议》违反合同法第五十二条的规定，系无效合同。应当维持原判。曾广全未提出答辩意见。赵兴全述称，本案系重复立案，襄阳市中级人民法院审理的（2017）鄂06民初154号案件已涉及到本案诉争的《补偿协议》，本案诉讼请求已包含在该案诉讼中。其他意见同上诉人苏蕾的意见。宜城市人民政府向一审法院起诉请求：1.判决撤销宜城市人民政府与苏蕾于2016年12月24日签订的《补偿协议》；2.判决苏蕾返还基于违法行为获得的补偿款1421万元；3.本案案件受理费由苏蕾负担。诉讼过程中，宜城市人民政府变更诉讼请求为：1.确认宜城市林业局与苏蕾于2004年8月30日签订的《国有滩涂承包经营合同》、2006年11月27日签订的《国有滩涂承包经营补充协议》无效；2.确认宜城市人民政府下设的雅口航运枢纽指挥部、宜城市林业局与苏蕾于2016年12月24日签订的《补偿协议》无效；3.判令苏蕾、曾广全、赵兴全返还基于无效合同取得的林木补偿款14211210元；4.判令苏蕾、曾广全、赵兴全承担本案诉讼费等合理费用。一审判决认定事实：宜城市林业局是宜城市人民政府指定管理宜城市辖区内汉江国有滩涂的政府工作部门。2004年8月30日，宜城市林业局与苏蕾签订《国有滩涂承包经营合同》，约定将沿汉江何骆村段国土总面积约3630亩的汉江滩涂发包给苏蕾承包经营，承包期限为30年，承包总金额为贰万元，承包滩涂的四至为北至二号丁字坝，南至四号丁字坝（铁塔以北），西至老河康，东至汉江航道中心。合同签订后，由乙方自主经营，自负盈亏，甲方不承担任何原因造成的经济损失，但因地界纠纷导致乙方败诉的，由甲方承担败诉费用。甲方宜城市林业局与乙方苏蕾分别在合同上签字、盖章。上述合同订立后，苏蕾向宜城市林业局交纳承包金20000元，宜城市林业局将发包的滩涂交给苏蕾经营。取得承包经营权后，苏蕾便利用承包的滩涂种植树木和发展养殖业等。2006年11月20日，苏蕾与岳阳纸业股份有限公司签订《林地承包经营权流转合同》，双方约定岳阳纸业股份有限公司收购苏蕾在滩涂上种植的活立木并流转其承包的滩涂。2006年11月27日，宜城市林业局作为甲方，苏蕾作为乙方，又签订一份《国有滩涂承包经营补充协议》，协议约定，乙方之前的承包经营方何云厉因林木赔偿问题向襄樊市中级人民法院起诉了甲方，经法院调解，达成了甲方赔偿何云厉230000元的协议。经甲乙双方协商，乙方自愿承担该项赔偿费用，作为甲方同意将乙方承包滩涂使用期限延长20年的承包金。延长期限自2034年8月31日起至2054年8月31日止。在此期限内，甲乙双方的权利和义务同双方2004年8月30日签订的《国有滩涂承包经营合同》一致，但因政策、法律法规等因素造成乙方不能继续经营使用该滩涂的或因自然因素造成该滩涂流失的，本协议自动终止，且甲方不再承担任何责任。本协议作为《国有滩涂承包经营合同》的附件，具有同等效应。甲方宜城市林业局与乙方苏蕾分别在该协议上签字、盖章。2012年6月25日，为推动汉江雅口航运枢纽工程项目建设，中共宜城市委办公室、宜城市人民政府办公室联合发文成立雅口航运枢纽宜城指挥部，具体负责工程项目的指挥协调工作。2012年9月20日，国家发改委出台《国家发展改革委员会关于“十二五”汉江和江汉运河高等级航道建设方案的批复》，文件文号为发改基础〔2012〕3043号，将汉江雅口航运枢纽工程项目纳入“十二五”新开工项目，该批复明确说明文件下发后视同汉江雅口航运枢纽工程项目已立项，可直接编制项目可行性研究报告。2012年10月8日，苏蕾、赵兴全、曾广全签订协议，约定苏蕾、赵兴全共同委托曾广全，并以曾广全个人名义与湖南茂源林业有限责任公司签订回购案涉滩涂的《林地及林木流转合同》，三方的出资比例为苏蕾出资50%，赵兴全、曾广全共同出资50%。2012年11月23日，曾广全与湖南茂源林业有限责任公司签订《林地及林木流转合同》，回购了案涉滩涂的经营权及其地上林木。2013年8月5日，宜城市林业局给曾广全颁发宜政林证字（2013）00073号林权证。2013年9月20日，苏蕾、曾广全、赵兴全签订补充协议书，对三方在2012年10月8日签订的协议书予以补充，将苏蕾出资50%，赵兴全、曾广全共同出资50%用以向湖南茂源林业有限责任公司回购案涉滩涂及其地上林木的约定，变更为苏蕾、赵兴全各享有该林权项下50%的财产权益，赵兴全自愿向曾广全支付20万元酬劳。2014年12月11日，国土资源部作出《关于汉江雅口航运枢纽工程建设用地预审意见的复函》，函告省国土资源厅、汉江雅口航运枢纽工程建设办公室，明确汉江雅口航运枢纽工程项目拟用地总面积为144.02公顷。2015年4月15日，湖北省交通运输厅港航管理局对汉江雅口航运枢纽工程环境影响评价进行信息公开，发布《汉江雅口航运枢纽工程环境影响评价第二次公示》，向社会公众征求意见。2015年10月14日，湖北省人民政府发布《关于禁止在汉江雅口航运枢纽工程占地和淹没影响区新增建设项目和迁入人口的通告》，公布汉江雅口航运枢纽工程占地和淹没影响区控制范围为坝前高程56.22米，要求对淹没影响区进行严格管控。2016年3月24日，湖北省发展和改革委员会印发关于汉江雅口航运枢纽工程可行性研究报告的批复，文件文号为鄂发改审批服务〔2016〕72号，批准征用宜城市部分土地建设汉江雅口航运枢纽工程，规划水域面积约11万余亩，共需淹没土地7.7万亩。其中，案涉国有滩涂位于该工程项目的永久性淹没区范围之内。2016年5月18日，曾广全与苏蕾、赵兴全签署授权委托书，委托苏蕾、赵兴全参与雅口航运枢纽工程用地征收补偿事宜的谈判工作等事宜。当日，赵兴全又与苏蕾签署授权委托书，委托苏蕾参与雅口航运枢纽工程用地征收补偿事宜的谈判工作、签署相关法律文件并领取补偿款。2016年7月13日，宜城市价格认证中心作出宜价认定字[2016]260号价格认定结论书，评定曾广全所属林木1-4地块和6号地块的标的价格为2328885元。2016年7月29日，省交通运输厅港航局向雅口航运枢纽宜城指挥部拨付征地拆迁费8000万元。2016年11月28日，经宜城市人民政府同意，宜城市国土资源局作出《关于收回国有土地决定书》，决定收回宜城市林业局管理的58.3598公顷国有滩涂。2016年11月30日，宜城市林业局向苏蕾发出《解除合同通知书》，以雅口航运枢纽工程建设需要为由，通知解除该局与苏蕾签订的国有滩涂承包经营合同及其补充协议。2016年12月16日，襄阳市行政复议委员会受理苏蕾提出的行政复议申请，要求撤销宜城市国土资源局作出的《关于收回国有土地决定书》。2016年12月24日，宜城市林业局与苏蕾、雅口航运枢纽宜城指挥部共同签订《补偿协议》。该协议约定的主要内容为：1.丙方作为雅口航运枢纽工程的资金管理单位，同意甲乙双方的本协议约定，愿意按照本协议约定支付给乙方所有补偿和赔偿款项。2.乙方承包的甲方发包的滩涂（甲方2015年提供的航拍图片面积为3630亩，其中林权证面积2834亩）已经营12年，现因雅口航运枢纽工程建设需要提前收回，但由于双方对补偿明细尚未计算，因工程需要提前伐树，乙方为了支持地方建设，同意先期部分补偿，乙方收到400万元后，对坝址征用的639.8亩林木进行采伐，不影响雅口航运枢纽工程开工建设。3.在本协议签订后十五日内由甲方将乙方所栽植的林木和养殖的牲畜依据政府出台的相关规定及评估结果进行补偿并一次性给付乙方。4.对乙方提出的因承包未到期造成的38年经营损失、土地的收益以及由于雅口枢纽电站建设工程导致停产停业的损失，由具备资质的机构进行评估后，双方通过协商或诉讼程序进行解决。协商一致或法院依法判决后，按照确定后金额一次性给付乙方。5.乙方收到甲方支付的首笔400万元补偿款后，同意解除与甲方确定的《国有滩涂承包经营合同》和《国有滩涂承包经营补充协议》（合同解除不影响乙方依照原合同、补充协议应取得的利益）。6.三方须按协议约定履行，若一方违约，违约方赔偿10万元。甲方宜城市林业局、乙方苏蕾、丙方雅口航运枢纽宜城指挥部分别在协议上签字、盖章。2017年1月4日，宜城市林业调查规划设计队出具《关于曾广全林地相关情况的说明》，说明曾广全的林地位于宜××郑集镇茅草村沙滩，于2013年在林业局办理林权证，面积为2834亩，树种为杨树。2017年1月7日，宜城市国库拨付中心将雅口航运枢纽宜城指挥部账户中的400万元转付给苏蕾。2017年1月17日，宜城市价格认证中心作出宜价认定字[2016]442号价格认定结论书，评定曾广全所属主坝区以外树木的标的价格为11882325元。2017年1月25日，宜城市国库拨付中心又将雅口航运枢纽宜城指挥部账户中的10211210元支付给苏蕾。2017年3月9日，宜城市林业局为曾广全颁发《林木采伐许可证》，由苏蕾采伐处置了补偿协议约定补偿的林木。2017年5月8日，宜城市国土资源局作出《关于撤销的决定书》。2017年5月22日，襄阳市人民政府作出《行政复议终止决定书》，以被申请人宜城市国土资源局已经撤销收回国有土地决定书为由，决定终止苏蕾申请的行政复议。2017年10月23日，宜城市水务局出具证明，证明曾广全所属林木所在位置位于汉江堤防茅草段堤外，属于汉江××行××区。2017年12月5日，在苏蕾与宜城市林业局、宜城市人民政府林业承包合同纠纷一案中，宜城市人民政府向襄阳市中级人民法院提交重新评估申请书，要求对苏蕾是否存在经营损失及其损失数额进行重新评估。一审法院认为，本案双方当事人争议的焦点归纳为五个问题，分述如下：一、宜城市人民政府是否具备原告主体资格，以及本案是否遗漏当事人的问题。根据我国民事诉讼法第一百一十九条第一项规定，原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。所谓与本案有直接利害关系，是指作为原告的公民、法人或其他组织自身的财产权、人身权或其他民事权益受到侵害或者是与他人直接发生法律上的民事权利义务关系争议后，才能因此而向人民法院起诉寻求法律保护。这在民事诉讼理论上称之为诉的利益。本案中，双方当事人对宜城市市级国库支付14211210元征地拆迁专项经费用于案涉滩涂林木补偿的事实无争议。从诉的利益上讲，雅口航运枢纽宜城指挥部是中共宜城市委办公室、宜城市人民政府办公室联合发文设立的临时办事机构，虽然在案涉补偿协议上签字盖章，但不具备民事诉讼主体资格，该款项的支付与宜城市人民政府存在法律上的直接利害关系。虽然宜城市林业局也在案涉补偿协议上签名盖章，但宜城市林业局在本案立案前已通知苏蕾解除了案涉滩涂承包经营合同及其补充协议，且不是案涉林木补偿款的实际付款人，本案的审理结果，与其没有法律上的利害关系。因此，宜城市人民政府作为雅口航运枢纽宜城指挥部的设立机关，依法起诉符合法律规定，对苏蕾、曾广全、赵兴全主张宜城市人民政府不是本案适格原告，以及本案遗漏当事人的抗辩意见，不予采纳。二、本案是否属于重复起诉的问题。在湖北省襄阳市中级人民法院受理的苏蕾与宜城市人民政府、宜城市林业局林业承包合同纠纷一案中，宜城市人民政府提出反诉，请求撤销案涉补偿协议，并判令苏蕾返还基于违法行为获得的补偿款14210000元。2018年2月5日，湖北省襄阳市中级人民法院作出（2017）鄂06民初154号民事裁定，以宜城市人民政府在法庭辩论结束前没有提出反诉为由裁定不予受理。构成重复起诉必须同时符合三个条件，一是后诉与前诉的当事人相同；二是后诉与前诉的诉讼标的相同；三是后诉与前诉的诉讼请求相同，或者是后诉的诉讼请求实质上是否定前诉的裁判结果。本案中，宜城市人民政府提出的诉讼请求，与苏蕾在其与宜城市人民政府、宜城市林业局林业承包合同纠纷一案中提出的诉讼请求不同。截止目前，也无生效裁判对案涉补偿协议的效力作出认定，故本案应不属于重复起诉，曾广全、赵兴全提出的重复起诉抗辩，没有法律依据，不予采纳。三、宜城市林业局与苏蕾签订的国有滩涂承包经营合同及其补充协议的效力问题。宜城市人民政府认为，该合同约定承包的滩涂位于汉江××行××区，在行洪区的滩涂上种植林木，违反我国防洪法的强制性规定，涉案承包经营合同应为无效合同，并依据宜城市林业调查规划设计队出具的曾广全所属国有滩涂林权位置图、苏蕾所属郑集镇茅草村滩涂林权位置图，以及宜城市水务局出具的汉江宜城站历年最高水位及苏蕾种植的林木位于行洪区的证明等证据来证明涉案滩涂位于汉江行洪区河道内。但苏蕾等人依据宜城市林业局颁发的林权证、宜城市林业调查规划设计队出具的关于曾广全林地相关情况的说明，以及宜城市防汛抗旱办公室盖章同意在案涉滩涂上继续种植林木的申请报告等证据来证明其在案涉滩涂上种植林木的行为合法。从案涉国有滩涂承包经营合同约定的内容来看，合同双方并没有在合同中约定案涉滩涂的用途为“种植林木”。也就是说，承包合同的签订与种植林木是两种不同的民事法律行为，而且二者之间不具有必然联系。因此，宜城市人民政府基于苏蕾等人在承包的滩涂上种植林木而请求确认承包合同无效的主张，没有法律依据，人民法院不予支持。对于补充协议的效力问题，苏蕾于2006年11月20日与岳阳纸业股份有限公司签订《林地承包经营权流转合同》后，案涉滩涂的承包经营权已经流转，宜城市林业局与岳阳纸业股份有限公司之间形成了新的承包合同关系，滩涂承包经营权的权利主体发生了变更，苏蕾亦已从承包合同关系中退出。但是，宜城市林业局又于2006年11月27日与苏蕾签订《国有滩涂承包经营补充协议》，将案涉滩涂的承包期限延长20年。从法律关系上讲，该补充协议在合同主体和签订程序上确实存在与法不符之处，但双方在审理中提交的证据均不足以证明该协议无效。我国土地管理法第二十三条规定，江河、湖泊综合治理和开发利用规划，应当与土地利用总体规划相衔接。在江河、湖泊、水库的管理和保护范围以及蓄洪滞洪区内，土地利用应当符合江河、湖泊综合治理和开发利用规划，符合河道、湖泊行洪、蓄洪和输水的要求。另外，我国防洪法第三十条规定，地方各级人民政府应当按照防洪规划对防洪区内的土地管理实行分区管理。由此可见，防洪区河道内的土地是允许按照防洪规划合理利用的。审理中，双方对苏蕾与岳阳纸业股份有限公司签订的《林业承包经营权流转合同》、曾广全与湖南茂源林业有限责任公司签订的《林地及林木流转合同书》，以及宜城市林业局颁发给曾广全的林权证均无异议，虽然案涉滩涂种植的林木处于汉江两堤行洪区河道内，但宜城市林业局在两次流转合同上签署同意流转意见，且曾为曾广全颁发林权证。基于行政法上的信赖保护原则，对宜城市人民政府请求确认该承包经营合同及其补充协议无效的请求，人民法院不予支持。四、汉江雅口航运枢纽工程项目是否属于社会公共利益建设项目的问题。诉讼期间，宜城市人民政府提交相关文件，主张汉江雅口航运枢纽工程项目是经国家发改委批准建设，由湖北省投资并由国家重点扶持的能源基础设施建设项目，应属于社会公共利益范畴。苏蕾等人没有发表质证意见。因汉江雅口航运枢纽工程项目建成后，可为社会供给洁净能源，发挥航运、发电、保护生态环境等综合效益，提高“北煤南运”供给保障能力和沿岸农田灌溉水平，惠及襄阳市及沿江城市的社会经济发展，对宜城市人民政府提出的汉江雅口航运枢纽工程项目属于社会公共利益建设项目的事实，予以采信。五、宜城市林业局、苏蕾、雅口航运枢纽宜城指挥部共同签订的补偿协议是否有效的问题。从补偿协议签订的目的来看，是“为支持雅口航运枢纽顺利推进”，属于社会公共利益需要。从补偿协议签订的事实依据来看，是宜城市林业局与苏蕾签订的国有滩涂承包经营合同及其补充协议。经审查认为，宜城市林业局发包给苏蕾的合同标的物为汉江“滩涂”。依百度百科释义，滩涂，是海滩、河滩和湖滩的总称，指沿海大潮高潮位与低潮位之间的潮浸地带，河流湖泊常水位至洪水位间的滩地，是令湖、河洪水位以下的滩地，水库、坑塘的正常蓄水位与最大洪水位间的滩地面积。在地貌学上称谓“潮间带”。由于潮汐的作用，滩涂有时被水淹没，有时又出露水面，其上部经常露出水面，其下部则经常被水淹没。由此可见，宜城市林业局以总承包金20000元发包国土总面积约为3630亩的滩涂，并在补充协议中明确约定“因政策、法律法规等因素造成乙方（苏蕾）不能继续经营使用该滩涂的或因自然因素造成该滩涂流失的，本协议自动终止，且甲方（宜城市林业局）不再承担任何责任”等内容，符合公平原则，也说明合同双方当事人在签订合同时已经对滩涂灭失和被征用等承包经营风险有充分预知。但是，三方在订立补偿协议时却违反补充协议关于“因政策、法律法规等因素造成乙方（苏蕾）不能继续经营使用该滩涂的或因自然因素造成该滩涂流失的，本协议自动终止，且甲方（宜城市林业局）不再承担任何责任”的约定，使用社会公益项目雅口航运枢纽工程的专项资金对苏蕾进行解除合同补偿，损害国家和社会公共利益。从补偿协议签订的主体来看，雅口航运枢纽工程建设用地的征收征用主体应当是人民政府，所签订的补偿合同应属于行政合同范畴，应由行使国家行政权的行政主体签订，而宜城市林业局是管理案涉滩涂的发包人，雅口航运枢纽宜城指挥部也仅是该项目的临时机构，不具备签订补偿合同的主体资格。从补偿依据来看，协议约定“依据政府出台的相关规定和评估结果进行补偿”，但双方当事人在庭审中均未提交政府出台的相关规定和补偿政策依据。从补偿的标的物来看，既然三方约定对林木损失进行补偿，那么补偿后的林木理应归补偿人所有，然而该林木却被苏蕾采伐处置。综上分析，一审法院认为，宜城市林业局、雅口航运枢纽宜城指挥部按照民事法律关系与苏蕾签订的补偿协议不具有内容上的合法性和程序上的正当性，依法应当被确认为无效合同。综上所述，当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，不得损害国家和社会公共利益。本案中，汉江雅口航运枢纽工程项目建设属于社会公共利益需要，宜城市林业局、雅口航运枢纽宜城指挥部不具有签订土地征收征用补偿协议的主体资格，却在汉江雅口航运枢纽工程项目用地拆迁工作中按照民事法律关系与苏蕾签订补偿协议，既动用国家拨付的拆迁补偿专项经费向苏蕾支付林木折价补偿款，又为苏蕾颁发林木采伐许可证，允许苏蕾采伐处置已经补偿的林木，损害国家和社会公共利益，违反我国合同法第五十二条第四、五项的规定，依法应当被认定为无效。合同无效后，因该民事合同而取得的财产依法应当返还，但宜城市人民政府提交的补充协议书，能够证明曾广全已从承包合同关系中退出。因此，曾广全在本案中依法不应承担民事责任。补偿协议被确认无效后，苏蕾、赵兴全因雅口航运枢纽工程项目用地而应获得的相应补偿，二人依照相关法律、行政法规申请补偿登记。如有争议，可以通过相关行政程序解决。依照《中华人民共和国合同法》第七条、第五十二条规定，经院审判委员会讨论决定，判决：一、宜城市林业局、苏蕾、雅口航运枢纽宜城指挥部于2016年12月24日签订的补偿协议无效；二、由苏蕾、赵兴全于本判决生效之日起10日内向宜城市人民政府返还林木补偿款14211210元；三、驳回宜城市人民政府的其他诉讼请求。一审案件受理费107060元，由苏蕾、赵兴全共同负担。本院二审期间，当事人对原审判决认定事实均无异议，本院予以确认。本案另查明，苏蕾与宜城市林业局、宜城市人民政府合同纠纷一案，本院于2017年7月12日立案，苏蕾在该案诉讼请求：判令宜城市林业局、宜城市人民政府向其支付承包经营未到期的38年林地经营损失1994.30万元。本院于2020年7月20日作出（2017）鄂06民初154号民事判决。该判决认为：“二、关于案涉《补偿协议》的效力问题。苏蕾与宜城市林业局、雅口航运枢纽宜城指挥部就解除案涉《国有滩涂承包经营合同》及《国有滩涂承包经营补充协议》，在补偿问题未完全达成一致的情况下订立了《补偿协议》，该协议内容系各方当事人真实意思表示，且不违反我国法律、行政法规的强制性规定，应当依法成立并对当事人产生约束力。因该补偿协议明确约定，对苏蕾提出的因承包未到期造成的38年经营损失、土地的收益以及由于雅口枢纽电站建设工程导致停产停业的损失，由具备资质的机构进行评估后，通过协商或诉讼程序进行解决，故宜城市林业局辩称苏蕾无权主张承包未到期的38年林地经营损失，与客观事实不符，本院不予采纳……苏蕾与宜城市林业局、雅口航运枢纽宜城指挥部订立的《补偿协议》，依法成立并对当事人产生约束力，宜城市人民政府应依法对其临时设立的雅口航运枢纽宜城指挥部订立上述《补偿协议》的行为承担法律责任。苏蕾在案涉位于河道行洪管理范围内的滩涂上种植阻碍行洪的林木的行为，明显违反了法律的强制性规定，不具有合法性，故苏蕾基于此不合法行为主张承包未到期的38年林地经营损失，不属于合法利益，依法不受法律保护”。判决驳回苏蕾的诉讼请求。该判决已发生法律效力。本院认为，宜城市林业局与苏蕾于2004年8月30日签订《国有滩涂承包经营合同》及2006年11月27日签订《国有滩涂承包经营补充协议》将案涉滩涂发包给苏蕾开发、管理、经营，系双方真实意思表示，从合同内容看，仅约定了发包区域、期限等，并没有约定案涉滩涂的用途为“种植林木”，不违反法律法规的强制性规定，属有效合同。为提前解除上述合同，苏蕾与宜城市林业局、雅口航运枢纽宜城指挥部于2016年12月24日签订《补偿协议》，该《补偿协议》已经生效判决认定为有效合同，故对宜城市人民政府要求确认《补偿协议》无效，并判令苏蕾、曾广全、赵兴全返还基于无效合同取得的林木补偿款14211210元的诉讼请求，本院不予支持。综上所述，苏蕾的上诉请求成立，予以支持。依照《中华人民共和国合同法》第六十条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第二项规定，经本院审判委员会讨论决定，判决如下：一、撤销宜城市人民法院(2018)鄂0684民初961号民事判决；二、驳回宜城市人民政府的诉讼请求。一审案件受理费107060元、二审案件受理费107060元，由宜城市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  焦静平审判员  黄 鹂审判员  何小玲二〇二〇年十二月二十二日书记员  严琦童