河南省济源中级人民法院行 政 判 决 书(2020)豫96行终48号上诉人（一审被告）济源市生态环境局。住所地：河南省济源市第二行政区**楼。法定代表人成铖，局长。出庭负责人李真理，副局长。委托代理人马诗院，济源市生态环境局工作人员。委托代理人孙建霞，河南明砥律师事务所律师。被上诉人（一审原告）河南涟源耐火材料有限公司。住所地：河南省济源市承留镇南石村南工业区。法定代表人吕永丰，总经理。委托代理人张红军，济源市诚信法律服务所法律工作者。一审被告济源市人民政府。住所地：河南省济源市第一行政区。法定代表人石迎军，市长。委托代理人葛姣姣，济源市司法局工作人员。上诉人济源市生态环境局（以下简称济源环境局）因与被上诉人河南涟源耐火材料有限公司（以下简称河南涟源公司）、一审被告济源市人民政府（以下简称济源市政府）环保行政处罚一案，不服济源市人民法院（2020）豫9001行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：河南涟源公司主要建设规模为两条隧道窑耐火材料生产线，主体生产设施有隧道窑、烘干窑、引风机等，配套建设有水浴除尘、脱硫设施、废气自动监控设施等，办理有完善的环评手续，其中隧道窑炉窑提升改造项目于2018年1月23日经济源市环境保护局（以下简称济源环保局）批复同意建设。2018年12月11日，济源市环境保护委员会办公室发出《关于调整重污染天气预警的紧急通知》（济环委办[2018]48号），决定于2018年12月12日18时将济源市12月9日0时启动的重污染天气黄色预警升级为橙色预警。根据济源市环境自动监控中心提供的济源市污染源自动监控数据超标统计结果，2018年12月11日17时、12日23时，河南涟源公司隧道窑废气排放口二氧化硫时均值分别是463.96mg/m3、589.93mg/m3，13日9时颗粒物时均值为39.68mg/m3，分别超过了《河南省工业窑炉大气污染物排放标准》规定的排放限值（二氧化硫的排放限值为200mg/m3，颗粒物的排放限值为30mg/m3）。为此，济源环保局于2018年12月16日对河南涟源公司进行了现场检查，发现河南涟源公司正常停产，废气自动监控设施正常运行，造成11日-13日废气超标排放的原因为企业整体供电线路跳闸，导致脱硫停运。之后，济源环保局于2018年12月18日进行立案查处。在查处过程中，河南涟源公司公司称，造成废气超标排放的原因是，因周边群众冬季灌溉起泵用电导致其公司整体电路跳闸，先后两次持续约一个多小时，期间脱硫喷淋设施停运导致烟气浓度不能正常控制而超标。济源环保局经调查取证，认定河南涟源公司的行为违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条关于“企业事业单位和其他生产经营者建设对大气环境有影响的项目，应当依法进行环境影响评价、公开环境影响评价文件；向大气排放污染物的，应当符合大气污染物排放标准，遵守重点大气污染物排放总量控制要求”之规定，于2019年4月29日书面告知河南涟源公司拟对其公司进行行政处罚的事实、理由、依据以及依法享有的陈述、申辩和申请听证的权利。河南涟源公司于2019年4月30日向济源环保局递交了书面申辩材料。河南涟源公司的申辩理由是：1.2018年12月11日17时二氧化硫时均值之所以超标，是因为当天早上8时至17时期间因停电一直处于停产状态，17时恢复用电开始生产，窑炉升温期间氧含量由21%逐渐下降为18.545%（含氧量正常值为14%-15%之间），此时数据开始上传，在恢复生产后升温期间，含氧量逐渐下降，数据逐渐正常；2.2018年12月12日23时二氧化硫时均值之所以超标，是因为其公司一直承担着承留镇南石村的田地灌溉用电，当日23时承留镇南石村正在组织灌溉，由于灌溉用电量较大导致其公司电路出现故障，其公司发现后马上组织人员进行抢修，1小时内排除故障恢复用电，此期间包括污染防治设施在内的所有设备处于停产状态，其公司已及时将此情况汇报给济源环保局监察二大队；3.2018年12月13时9时颗粒物时均值之所以超标，是因为当天早上8点承留镇南石村所组织的田地灌溉结束，需要进行电源换项，期间短暂停电，引风机停止工作，导致含氧量上升（含氧量为18.087%），颗粒物测值为4.169mg/m3，换项结束后马上恢复正常。针对其公司出现的三次不正常超标数据，为响应重污染天气管控期间要求，其公司立即停止生产至2019年4月，重污染天气管控解除后才恢复生产。为此，其公司认为济源环保局应从实际出发，对其公司免于处罚。济源环保局经复核认为，2018年12月11日16时40分河南涟源公司电炉生产，污染物排放浓度和废气氧含量均显示为正常状态，17时二氧化硫监测值463.96mg/m3超标情况属实；河南涟源公司多次断电跳闸情况属实，自动监控设施运维人员均到厂家核实并对仪器进行校准标定。根据《中华人民共和国大气污染防治法》第七条关于“企业事业单位和其他生产经营者应当采取有效措施，防止、减少大气污染，对所造成的损害依法承担责任”之规定，其局认为事故断电不能作为河南涟源公司污染防治设施停运超标排放的理由，河南涟源公司应对所造成的污染损害依法承担责任，而对河南涟源公司的申诉理由不予采纳。济源环保局在2019年10月21日经集体研究后，于2019年10月29日作出济环罚决字[2019]200号行政处罚决定书，依据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条关于“违反本法规定，有下列行为之一的，由县级以上人民政府生态环境主管部门责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：（二）超过大气污染物排放标准或者超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的”的规定，根据河南涟源公司违法行为的事实、性质、情节、社会危害后果，参照《河南省环境行政处罚裁量标准》，认为河南涟源公司的违法行为属于浓度超标100%以上200%以下或总量超标80%以上100%以下的，决定对河南涟源公司处以罚款二十万元的行政处罚。该行政处罚决定书于2019年11月4日送达河南涟源公司。河南涟源公司不服，于2019年12月9日向济源市政府申请行政复议。济源市政府于2019年12月10日受理后，于当日通知济源环境局参加行政复议，在济源环境局提交答复意见及相关证据材料之后，因疫情于2020年2月4日中止复议，于2020年7月21日恢复审理，经复议于2020年7月22日作出济政复决[2020]第13号行政复议决定书，认为济源环保局对河南涟源公司作出的处罚决定，事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，决定维持济源环保局作出的济环罚决字[2019]200号行政处罚决定。该行政复议决定书于2020年7月27日送达河南涟源公司。另查明：因机构改革，济源环保局已不存在，其职责由新组建的济源环境局暨济源产城融合示范区生态环境局行使。一审法院认为：济源环保局认定在重污染天气应急预警期间，2018年12月11日17时、12日23时，河南涟源公司隧道窑废气排放口二氧化硫时均值分别是463.96mg/m3、589.93mg/m3，超过了《河南省工业炉窑大气污染物排放标准》规定的排放限值的事实，有现场检查（勘察）笔录、监控数据日报表、询问笔录、济源市环境保护委员会办公室关于调整重污染天气预警的紧急通知等证据相互印证予以证明，证据确实充分。河南涟源公司超标排放废气的行为，属于违法行为，应当承担相应法律责任。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四条之规定，实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。根据《中华人民共和国行政处罚法》第五条之规定，实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。参照《环境行政处罚办法》第六条之规定，行使行政处罚自由裁量权必须符合立法目的，并综合考虑违法行为所造成的环境污染、生态破坏程度及社会影响，当事人的过错程度，违法行为的具体方式或者手段，违法行为危害的具体对象，当事人是初犯还是再犯，当事人改正违法行为的态度和所采取的改正措施及效果等情节。本案中，济源环保局根据《中华人民共和国大气污染防治法》第九十九条之规定并参照《河南省环境行政处罚裁量标准》的规定对河南涟源公司进行行政处罚，并无不当，但是在处罚时应当考量违法行为的情节、当事人的过错程度和社会危害程度而没有，有失妥当。济源环保局虽在行政处罚决定书中表述了“根据河南涟源公司违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度”，但只是笼统地表述，对于河南涟源公司违法行为的情节是什么、社会危害程度如何、是否具有应当依法从轻或减轻处罚的情形等情况却没有作出认定。该院认为，河南涟源公司超标排放废气的违法行为发生在服务相邻村庄农田灌溉用电期间，因农田灌溉用电量过大导致电路出现故障从而导致除污设施停运所致，主观上不存在故意，虽超标数据过高但总体时间不长，情节一般，社会危害程度并不严重，在每次事故发生后都在短时间内及时主动地消除了危害后果，具有应当依法减轻行政处罚的情形。济源环保局在对河南涟源公司进行处罚时，没有考量河南涟源公司对发生违法行为的过错程度、违法行为的情节和社会危害程度，也没有考量河南涟源公司具有应当依法减轻行政处罚的情形，从而没有适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款第一项之规定对河南涟源公司减轻行政处罚，适用法律有不当之处，导致对河南涟源公司处以罚款20万元的行政处罚，明显不当。河南涟源公司认为对其公司处罚过重，理由成立，该院予以采纳。济源环保局在对河南涟源公司处罚前告知了将对河南涟源公司作出行政处罚的事实、理由和依据以及依法应当享有的陈述权、申辩权和申请听证的权利，保障了河南涟源公司依法应当享有的重要程序性权利，处罚程序并无不当。综上，济源环保局对河南涟源公司作出的行政处罚决定，虽证据确实充分，程序合法，但适用法律有不当之处，处罚结果明显不当，依法应予变更。根据处罚和教育相结合的行政处罚原则，该院认为，对河南涟源公司的罚款数额确定为5万元为宜。基于此，济源市政府作出的行政复议决定不当，应当予以撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款、第七十九条之规定，判决：撤销济源市政府作出的济政复决[2020]第13号行政复议决定；变更济源环保局作出的济环罚决字[2019]200号行政处罚决定书中对河南涟源公司所处的“罚款二十万元”为“罚款五万元”。一审案件受理费50元，由济源环境局负担。济源环境局不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，改判驳回河南涟源公司的诉讼请求。主要理由：1、其局对涟源公司进行处罚时，已经充分考虑了河南涟源公司的违法事实、性质、情节以及危害程度等，对河南涟源公司降格从轻处罚。2、河南涟源公司对超标排放污染物存在主观故意。3、河南涟源公司的违法行为不属于污染持续时间短、污染小且当日完成整改的情形，不属于可免于处罚的情形。被上诉人河南涟源公司辩称，其公司因支援农田灌溉而停电停产，进而导致污染物时均值暂时超标，其主观上并无过错。一审判决公平公正，请求予以维持。一审被告济源市政府辩称，其行政复议决定认定事实清楚，程序合法，济源环保局作出的处罚决定证据确实充分，适用法律正确，处罚结果适当，应撤销一审判决，驳回河南涟源公司的诉讼请求。本院认为：济源环保局认定河南涟源公司超标排放废气的主要证据是监控数据日报表，该报表未注明制作时间、制作人员以及技术人员，也没有相应的原始自动监测数据佐证，不符合《环境行政处罚证据指南》规定的证据要求，不足以认定超标排放废气的事实成立，但是河南涟源公司认可该证据，属于自认，本院确认河南涟源公司存在超标排放废气的事实。鉴于河南涟源公司有完整的环评手续、因配合村民灌溉农田停电导致污染物时均值超标、污染物超标排放时间短且没有主观过错、没有造成严重后果并在之后的重污染天气管控期间停产等因素，按照《河南省环境行政处罚裁量标准适用规则》处罚与教育、服务相结合的原则，同时考虑环境违法行为的性质、情节和对社会造成的危害程度，以及济源环境局二审期间认可其属于减轻处罚的情形，一审法院变更处罚结果为罚款5万元，并无不当，本院予以维持。济源环境局的上诉理由不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人济源市生态环境局负担。本判决为终审判决。审判长  任秀娥审判员  王艳玲审判员  谢高锋二〇二〇年十二月十六日法官助理孔苏方书记员李明昊