山西省高级人民法院行政判决书（2020）晋行终657号上诉人（原审原告）杨辉，女，汉族，生于1973年6月30日，住山西省临汾市尧都区。委托代理人张元江，北京市尚和律师事务所律师。被上诉人（原审被告）临汾市尧都区人民政府，住所地山西省临汾市尧都区华州路**。法定代表人吴勇，区长。委托代理人卫永转，临汾市尧都区自然资源局科员。委托代理人宋月琴，山西尧之天律师事务所律师。原审第三人临汾市尧都区隆发实业有限责任公司，住所地山西省临汾市鼓楼东大街**。法定代表人王鸿勇，董事长。委托代理人惠建伟，公司员工。委托代理人贾晓军，公司员工。上诉人杨辉因诉临汾市尧都区人民政府（以下简称尧都区政府）及第三人临汾市尧都区隆发实业有限责任公司（以下简称隆发公司）土地行政登记一案，不服山西省临汾市中级人民法院（2017）晋08行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人杨辉及其委托代理人张元江，被上诉人尧都区政府的委托代理人卫永转、宋月琴，原审第三人隆发公司的委托代理人惠建伟、贾晓军到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审查明，本案第三人临汾市尧都区隆发实业有限责任公司系经过临汾市国有企业进行第一次改制，将国有企业改制为有限责任公司。即1998年，临汾市服务公司改制为隆发公司。2006年6月14日，尧都区政府根据第三人的申请，结合第三人提供的临汾市尧都区深化企业产权制度改革领导组作出的尧区企改（2004）12号《关于临汾市尧都区隆发实业有限责任公司完善改制的批复》，临汾市尧都区国土资源局作出的尧区土资处（2005）第15号《关于临汾市尧都区隆发实业有限责任公司土地资产处置的批复》，临汾市土地管理局作出的临市土（地（地产[1999]第1号《关于临汾市服务公司转让给临汾市万方娱乐苑国有土地使用权的批复》等证明材料，向第三人隆发公司颁发了临（尧）国用第1426013403054-1号《国有土地使用权证书》。2016年3月1日，临汾市人民政府发布《临汾市人民政府关于对鼓楼南北大街扩宽改造范围内房屋实施征收的通告》，决定对涉及本案的房屋在内的鼓楼南北大街房屋进行征收。杨辉以其公公邢贵（已去世）与山西同创实业有限公司共同取得原属于临汾市服务公司位于临汾市××区国有土地1024.8平方米使用权等为由，请求确认尧都区政府于2006年6月14日为第三人颁发的临（尧）国用第1426013403054-1号《国有土地使用权证书》违法。本案审理中，原告杨辉对被告及第三人当庭提交的日期为1998年4月30日，甲方为临汾市服务公司，乙方为“辛”贵（本公司职工）落款签名“邢贵”并盖有邢贵名章的楼房使用协议书中“邢贵”签名有异议，认为该份证明为虚假证据，同时提出在其与隆发公司租赁合同纠纷一案中，其已向山西省临汾市中级人民法院对“楼房使用协议书”中邢贵的签名提出笔迹鉴定申请。该院遂以本案被告及第三人提供的“楼房使用协议书”是否为定案依据，需另案鉴定结论佐证为由，于2017年9月29日作出（2017）晋08行初2号本案中止诉讼的行政裁定。2020年3月，第三人向该院提供了山西省临汾市中级人民法院（2017）晋10民终803号民事判决书。该民事判决认定以下事实，原临汾市服务公司属全民所有制企业，向阳客货栈属其下属单位，向阳客货栈原拥有土地使用面积2893平方米，因鼓楼北大街拓宽改造，向阳客货栈原房屋被拆除。拆除后的土地使用面积变更为1341.2平方米。1997年5月8日，原临汾市服务公司作为甲方，临汾市万方娱乐苑作为乙方，签订“联合建楼协议”一份。约定联合将政府拓宽鼓楼北大街拆除的向阳客货栈兴建成酒店和娱乐大楼，建筑占地面积975平方米。联建大楼的地皮由临汾市服务公司提供，建设资金由临汾市万方娱乐苑提供，并商定联建大楼北部六间三层楼的酒店（东西宽13米，南北长20米）共四层（含地下室一层）建筑面积1040平方米，临汾市服务公司投资22.4万元，建成后，所有权归临汾市服务公司所有。酒店以南的四间××层框架楼，建成后所有权归临汾市万方娱乐苑所有。根据楼房所有权的划分，分属双方所有的楼房所占土地使用权亦属双方各自所有，楼房占地以外的空地，根据酒店与南部分界线处为准东西延伸，南面的归临汾市万方娱乐苑，北面的归临汾市服务公司。1999年4月16日，临汾市服务公司与临汾市土地管理局签订转让国有土地使用权补办出让手续合同。合同中载明，临汾市服务公司因转让房产，转让的房产用地面积1024.8平方米随之转让，土地使用权出让年限为40年，自1997年5月8日起算。1999年4月22日，临汾市土地管理局临市土（地（地产[1999]第1号文件，关于临汾市服务公司转让给临汾市万方娱乐苑国有土地使用权的批复中载明，同意临汾市服务公司向阳客货栈将1024.8平方米国有土地使用权转让给临汾市万方娱乐苑使用，使用期限40年，自1997年5月8日至2037年5月7日止。1998年4月30日，临汾市服务公司作为甲方，与其公司职工邢贵（协议中打印为“辛贵”）作为乙方，签订楼房使用协议书一份。协议约定，一、甲方在新建楼过程中资金不足，同意由乙方先支付部分资金，楼房建成后优先乙方有偿使用。二、协议签订后，乙方在五日内支付23万元工程款（直接交施工队），以抵交楼房使用金。三、酒楼所需水、电、暖投入资金15万元由乙方负责解决，以抵交楼房使用金，四、协议签订时，乙方须一次性支付甲方楼房使用金20万元。五、乙方为经营需对酒楼进行装修及增加的设施均由乙方自负，使用期间对楼房的一切维修费用均由乙方负担。六、双方商定，楼房使用期为十八年，从一九九八年五月一日起到二○一六年四月三十日止。七、楼房使用期满后，乙方应将楼房完好地交还甲方，除乙方购置的用具外，其余东西全部归甲方所有。八、乙方自办营业执照，自主经营、自负盈亏，负担一切政府规定的费、税，模范执行国家法规、法令，否则后果由乙方承担。九、本协议二式肆份，甲、乙双方各执两份。在该案审理过程中，因临汾市政府对鼓楼南北街进行拓宽改造，涉案房屋需要及时拆除，否则会影响南北大街拓宽改造工程的整体进度，经尧都区鼓楼南北街征收指挥部工作人员与涉案房屋居住使用人杨辉以及隆发公司多次协商，共同达成一致意见，涉案房屋征收补偿各项费用总计为8434681.38元，先由临汾市尧都区房屋征收管理办公室与杨辉签订《征收补偿协议书》，将8434681.38元中属于杨辉的住房、附着物、搬迁补助费、停产停业损失各项征收补偿费用共计408402.98元支付给杨辉，剩余8026278.4元，市、区指挥部考虑现住户杨辉拆除房屋后的生活和居住困难，经协商，在杨辉与隆发公司有纠纷的8026278.4元费用中，先支付杨辉50万元，待法院依法判决后再进行结算；剩余7526278.4元，预存到杨辉名下在山西尧都农村商业银行股份有限公司城区支行的账户×××中，由法院保全冻结该账户，最终按照法院判决结果执行。2016年8月16日，杨辉出具了书面声明，同意将补偿款7526278.4元转入上述账户，并同意法院冻结。2016年8月16日，尧都区鼓楼南北街征收指挥部函告尧都区人民法院，因涉案房屋需要拆除，需冻结上述账户及款项，尧都区人民法院于2016年8月16日依法裁定冻结了上述账户及款项。2016年8月28日，尧都区鼓楼南北街征收指挥部出具了情况说明，涉案房屋已于2016年8月18日被拆除。同时查明，第三人隆发公司持有临汾市工商行政管理局尧都分局为其颁发的注册号为141002000013236的《营业执照》。原审认为，本案争议的焦点有二：一、原告杨辉是否具备本案的原告主体资格。二、被告为第三人颁发的临（尧）国用（2006）第1426013403054-1号《国有土地使用权证》的行为是否合法。关于杨辉是否具备本案原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，根据原告杨辉作为涉案房屋的居住使用人且与尧都区房屋征收管理办公室签订了《征收补偿协议书》，涉案的房屋征收补偿款亦预存入了杨辉的个人账户中的事实，应认定杨辉与本案诉争的颁证登记行为具有利害关系，具备本案原告主体资格。关于被告尧都区政府给第三人隆发公司颁发的临（尧）国（2006）第1426013403054-1号《国有土地使用证》的行为是否合法的问题。本案中，第三人临汾市尧都区隆发实业有限责任公司系经过临汾市国有企业进行第一次改制，将国有企业改制为有限责任公司。即1998年，临汾市服务公司改制成为隆发公司。根据2000年9月，由临汾市委、市政府（尧都区委、区政府）以临市发（2000）20号《关于印发临汾市深化企业产权制度改革事实方案》中第四项第（5）的规定；“国有、集体企业改制前使用的土地，改制局在土地管理部门办理手续，企业依法有偿顺延使用，以后土地使用权再变更的时，需由国资局批准，土地局办理有关手续。”第三人隆发公司于2004年制定了完善企业改制实施方案，方案中包括鼓楼北大街向阳客货栈315.63平方米土地。对此尧都区深化企业产权制度改革领导组作出尧区企改（2004）12号批复，尧都区国土资源局依据该批复作出尧区土处（2005）第15号批复，同意第三人隆发公司继续使用包括鼓楼北大街315.63平方米在内的土地。第三人于2006年元月申请土地登记，同时提交了加盖有尧都区商业局、尧都区深化企业产权改革领导组印章情况说明及上述两份批复文件。尧都区国土资源局部门对第三人申请登记的土地进行了地籍调查核实，临汾市第八中学、万方娱乐苑法定代表人南方强在地籍调查图上签章确认了相邻关系，被告尧都区政府依据第三人的申请、批复文件、地、地籍调查核实的情况等依据第三人颁发的临（尧）国用（2006）第1426013403054-1号《国有土地使用权证》的行为事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，该院予以确认。另，本案在复庭审理中，原告杨辉提出第三人隆发公司的公章未进行登记和备案，认为第三人公司不具备主体资格，经查，第三人隆发公司持有注册号为141002000013236号的《营业执照》，故原告该诉称，该院不予支持。关于本案在复庭审理中，原告杨辉主张山西省临汾市中级人民法院作出的（2017）晋10民终803号民事判决书是违法错误的判决，不能作为证明本案事实的证据使用的问题，本案中，该院作出的（2017）晋08行初2号本案中止诉讼的行政裁定书，是以本案原告杨辉在与本案第三人隆发公司租赁合同纠纷一案中，对本案涉及的“楼房使用协议书”中有关邢贵签名问题，杨辉已向临汾市中级人民法院提出笔迹鉴定申请，故以该“楼房使用协议书”是否为本案定案依据，需另案鉴定结论佐证为由，作出的中止诉讼的裁定。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定第一款规定：“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构文书确认的事实，可以作为定案依据。”现临汾市中级人民法院作出的（2017）晋10民终803号民事判决已发生法律效力，故对原告杨辉该主张，该院不予支持。综上所述，被告尧都区政府为第三人隆发公司颁发的临（尧）国用（2006）第1426013403054-1号《国有土地使用权证》的行为合法。原告杨辉请求确认该颁证登记行为违法的理据不足，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告杨辉的诉讼请求。杨辉上诉称，一审判决认定事实错误，证据不足，程序违法。主要事实和理由：（一）临汾市尧都区深化企业制度改革领导小组尧区企改（2004）12号《关于临汾市尧都区隆发实业有限责任公司完善改制的批复》和尧都区国土资源局尧区土资处（2005）第15号《关于临汾市尧都区隆发实业有限责任公司土地资产处置的批复》与临汾市国土资源局临市地（地（地产［1999］第1号《关于临汾市服务公司转让给临汾市万方娱乐苑国有土地使用权的批复》没有因果关系。（二）临汾市中级人民法院（2017）晋10民终803号民事判决书不能作为本案判决的依据。（三）本案与企业改制没有关系。（四）南方强的房屋不能代表“万方娱乐苑”全部房屋面积。（五）被上诉人给第三人颁发国有土地使用权证书严重违法。（六）一审程序违法。临汾市尧都区人民政府辩称，（一）杨辉仅为本案涉诉315.63平方米土地和地上建筑物的承租人，两审民事判决已经确认该事实，并判决拆除建筑物的补偿款归第三人，被答辩人不享有争议土地的使用权和建筑物所有权，不具备本案的主体资格。（二）政府的发证行为事实清楚，证据确凿，程序合法，法律适用正确，应当予以维持。二审中，上诉人杨辉向本院提交了八份证据：1．临汾市尧都区万方娱乐苑工商企业名称预先核准通知书及企业信息查询单。证明“临汾市万方娱乐苑”这个名称不存在，因此，所有带“临汾市万方娱乐苑”印章和名字的文件均系伪造。只存在“临汾市××区”这个名称，该企业成立于2005年11月17日。2．临汾国盾新技术有限公司证明。证明临汾市万方娱乐苑、临汾市尧都区万方娱乐苑印章未登记备案，上述两枚印章不能代表各自单位的真实意思表示。3．临汾国盾新技术有限公司证明。证明隆发公司、山西临汾隆发有限责任公司公章未备案，其印章不能代表企业的真实意思表示。4．房屋登记查询结果报告。证明隆发公司只有临汾市东大街扁担巷小区11号楼103号南这一处房屋，并不包括原临汾市服务公司的所有房产，所谓的企业改制并不存在。5．临汾市尧都区企业养老保险服务中心证明。证明其系统内无隆发公司的参保信息。隆发公司是一个空壳，从而证明是虚假诉讼。6．车站街土地所土地登记图。证明没有记载临（尧）国用地1426013403054-1号《国有土地使用权证书》，土地证书只是登记为南方强饮食公司，而不是隆发公司。7．临政发（2003）54号临汾市人民政府印发《临汾市城市规划区土地管理实施意见》的通知第三条第4项，证明城区范围之内的土地使用权证书由市政府统一登记造册，核发证书。从而证明被上诉人超越权限，临（尧）国用地1426013403054-1号《国有土地使用权证书》无效。8．尧都区土地局张永胜光盘一张。证明临（尧）国用地1426013403054-1号《国有土地使用权证书》的档案材料系伪造。经庭审质证，被上诉人认为，上诉人（原告）的证据应当在一审庭审前提供，上诉人二审提供违反了证据规则的规定。另，证据1-5与被诉行政行为没有关联性；关于证据6，该证据只是一个宗地位置草图，不是登记图；关于证据7，凡是尧都区改制企业的登记，临汾市政府将其全部交给尧都区政府主管；关于证据8，根据《土地档案查询管理办法》，土地查询不是谁都可以查询的，杨辉既不是登记的权利人，也不属于利害关系人，只能查结果，不能查过程。杨辉的小叔子是土地所的工作人员，张永胜出于对同事亲属的尊重告知他有文件，不是常规查询办法。上诉人杨辉在二审中提交的上述八份证据，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新证据”的范畴，且对证明本案待证事实并无意义，本院不予采信。本院经审理查明的事实与一审认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定，生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。本案中，根据山西省临汾市中级人民法院（2017）晋10民终803号民事判决书确认的事实，上诉人杨辉的公公邢贵是通过与原临汾市服务公司签订《楼房使用协议书》并支付对价有偿使用的方式，取得诉涉房屋一定期限的使用权，而且该使用期限已经于2016年4月30日到期。也就是说，在本案一审期间，生效的人民法院裁判文书已经确定上诉人对本案诉涉房屋不具有任何权利，其与被上诉人给第三人隆发公司颁发的临尧国用（2006）第14260134003054-1号《土地使用权证书》不具有利害关系。原审认定其具有利害关系并进入实体审理不当，但鉴于原审判决驳回其诉讼请求的结果与裁定驳回其起诉的实际效果并无二致，本院仅在此予以指正。上诉人的上诉理由依法不能成立，本院不予支持。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨辉负担。本判决为终审判决。审判长 魏晓俊审判员 石春英审判员 闫成先二○二○年十二月二十一日法官助理 闫玥玥书记员 谢 茹