吉林省长春铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）吉71行终171号 上诉人（原审原告）吴佰英，男，1949年11月6日生，满族，住吉林市龙潭区。 上诉人（原审原告）吴桂芳，女，1954年1月22日生，满族，住吉林市龙潭区。 上诉人（原审原告）吴连英，男，1957年2月25日生，汉族，住吉林市龙潭区。 上诉人（原审原告）吴继英，男，1960年2月29日生，满族，住吉林市龙潭区。 上诉人（原审原告）吴凤英，女，1962年9月14日生，满族，住吉林市龙潭区。 上诉人（原审原告）吴泽英，男，1967年2月15日生，满族，住吉林市龙潭区。 上诉人（原审原告）吴翠英，女，1969年3月2日生，满族，住吉林市龙潭区。 上诉人（原审原告）吴占英，男，1971年7月25日生，满族，住吉林市龙潭区。 上诉人（原审原告）吴建英，男，1974年2月13日生，满族，住吉林市龙潭区。 被上诉人（原审被告）吉林市规划和自然资源局，住所地吉林省吉林市昌邑区。 法定代表人张光宇，该局局长。 委托代理人于东成，该局耕保处处长。 委托代理人叶宇辉，吉林保民律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）吉林市人民政府，住所地吉林省吉林市松江中路**。 法定代表人贺志亮，市长。 委托代理人李梓桥，吉林市司法局科员。 委托代理人杨娜，吉林润云律师事务所律师。 上诉人吴佰英等九人因与吉林市规划和自然资源局（以下简称吉林市规自局）、吉林市人民政府不履行法定职责一案不服吉林铁路运输法院（2020）吉7102行初114号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院认定，吉林市人民政府于1982年6月21日作出吉市政发(1982)99号《关于吉林热电厂扩建灰场占地后社员生产和生活安排意见的请示》，载明“国家计委和省政府已经决定，在吉林热电厂扩建两台二十万千瓦机组。为了满足扩建后排灰的需要，省、市和各有关单位共同选定了吉林市郊区大屯公社民主大队来发屯和沈家沟为灰场建设用地。”吉林省人民政府于1982年6月30日作出吉政函(1982)222号《关于吉林热电厂扩建灰场占地后社员生产生活安排意见的批复》，原则同意吉林市人民政府的99号文件。1983年3月19日，甲方吉林热电厂与乙方吉林市郊区大屯人民公社管理委员会签订《吉林热电厂扩建灰场征地协议书》，约定征用土地范围包括民主三、四队的全部土地。陈淑华系原民主大队第四生产队社员，因征地补偿存在争议，至今未签订征地协议。吴桂芳等九人向吉林市规自局申请行政裁决，吉林市规自局于2020年3月11日作出关于吴连英等九人申请行政裁决事项的答复意见，对行政裁决申请不予受理。吴连英等九人不服，申请行政复议。吉林市人民政府于2020年6月29日作出行政复议决定，维持上述答复意见。 原审法院认为，本案吴佰英等九人的实质诉求在于要求吉林市规自局对土地征收补偿问题履行行政裁决的法定职责。然而，“有权才有责”，行政机关履行法定职责的基础在于其拥有法律授予的相应职权。《国家建设征用土地条例》曾将对土地征收补偿问题的裁决权授予人民政府土地管理部门，但该《条例》已被1987年1月1日实施的《中华人民共和国土地管理法》所废止。同时，对土地征收补偿问题进行行政裁决的法律授权，取而代之为《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，即征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。可见，根据现行有效的法律规定，对土地征收补偿问题进行行政裁决的有权行政主体为批准征收土地的人民政府，而非人民政府土地管理部门，即本案吉林市规自局。因此，吴佰英等九人要求吉林市规自局履行案涉行政裁决的请求权基础已丧失。吉林市规自局作出的不予受理行政裁决申请的行政行为具备合法性，吉林市人民政府作出的维持该行政行为的行政复议决定亦具备合法性，吴佰英等九人要求撤销上述两个被诉行政行为，以及要求吉林市规自局履行行政裁决法定职责的理由均不能成立。 至于吴佰英等所述应适用行为时的法律规定来审查本案的问题。最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中明确了人民法院审理行政案件应当遵循“程序从新、实体从旧”的法律规范适用原则。本案所涉及法定职责的归属问题，无需凭借实体法律规范来判断，纯属程序问题，应适用上述现行有效的法律规定。综上，判决驳回吴佰英、吴桂芳、吴连英、吴继英、吴凤英、吴泽英、吴翠英、吴占英、吴建英的诉讼请求。 上诉人吴佰英等九人不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销吉林铁路运输法院（2020）吉7102行初114号行政判决；判决吉林市规自局对陈淑华居住宅基地补偿并对房屋、果树、林木、水井等地上附着物等补偿进行行政裁决；由吉林市规自局、吉林市人民政府承担上诉费用。理由为：（一）原审法院引用《中华人民共和国土地管理法实施条例》作为判决依据不足。该条例系根据1999年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》制定，根据《中华人民共和国立法法》第九十三条“法律、行政法规、自治条例和单行条例规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”规定，并未将程序性规定排除在外。（二）原审法院适用《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》错误。人民法院审理行政案件依照法律、行政法规、、地方性法规自治条例和单行条例，参照规章。该纪要形成于座谈，是审判经验总结，未遵守一定程序制定，只是各级法院的审判参照，作为法律适用的连接点违法，其次该纪要违反立法法第九十三条的规定。（三）陈淑华与吉林热电厂没有签订协议。《吉林热电厂扩建灰场征地协议书》是吉林热电厂与吉林市郊区大屯公社于1983年3月19日签订，因被征地的第三、四生产队于1982年11月25日已经解体，依据《国家计划委员会、农牧渔业部、城乡建设环境保护部关于印发“国家征用土地条例若干问题通知》附件第十条第二款的规定，被征地单位是指基本核算单位，即动迁基本核算单位已经不是生产队，而是村民家庭或个人。陈淑华才是签订协议的适格主体。（四）吉林热电厂强行将燃煤的灰水排放到陈淑华个人种植的果树、林木、菜地、水井处，导致地上附着物被逐渐淹没，住房被停水停电，吉林热电厂对陈淑华的房屋实施了强拆，应该赔偿土地及附着物，恢复重建房屋或按原面积赔偿。 吉林市规自局辩称，（一）一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。吉林市热电厂扩建工程使用及征用土地分别经国务院、吉林省人民政府批准，吉林市热电厂与吉林市郊区大屯人民公社管理委员会签订了《吉林热电厂扩建灰场征地协议书》，符合《国家建设征用土地条例》第七条、《国家计划委员会、农牧渔业部、城乡建设环境保护部关于印发“国家建设征用土地条例”若干问题的说明的通知》（计土〔1983〕819号）附件第十条第二款规定，不需要土地管理机关重新进行裁决。（二）关于社员的个人的赔偿费用问题，根据吉林市人民政府文件《关于吉林热电厂扩建灰场占地后社员生产和生活安排意见的请示》及吉林省人民政府《关于吉林热电厂扩建灰场占地后社员生产生活安排意见的批复》，对第三、四生产队征地费由热电厂用于安排转户社员生产、生活及对公社、大队、社员个人的赔偿费用，不足部分由热电厂列入工程概算，统筹解决。（三）根据现行有效的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，吉林市规自局对吴佰英等人的行政裁决申请事项已经不具有行政职权。 吉林市人民政府辩称，（一）吉林市人民政府作出的复议决定程序合法。吉林市人民政府接到上诉人的复议申请后，依法受理并在期限内向上诉人和吉林市规自局送达了相关法律文书，符合法律规定。（二）吉林市人民政府作出的复议决定认定事实清楚。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，吉林市规自局已经不具有原《国家建设征用土地条例》规定的裁决权，故作出不予受理答复并无不当。（三）原审法院认定事实清楚，适用法律正确。上诉人提出的法律适用问题应该遵循最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的程序从新、实体从旧的法律适用原则。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《国家建设征用土地条例》已于1987年1月1日废止，上诉人申请被上诉人履行裁决职责依据不足，吉林市规自局对上诉人行政裁决申请不予受理并无不当，吉林市人民政府复议维持答复意见正确。一审法院认定的事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉请求无相关法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吴佰英、吴桂芳、吴连英、吴继英、吴凤英、吴泽英、吴翠英、吴占英、吴建英负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 侯德顺 审 判 员 李长清 审 判 员 包蕴琦 二〇二〇年十二月二十九日 法官助理 梁佳驹 书 记 员 范宇聪