江西省吉安市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣08行终219号上诉人（原审原告）上海浦东发展银行股份有限公司珠海分行。住所地：广东省珠海市香洲区吉大九洲大道中**金色九洲****，统一社会信用代码：91440400572438665A。负责人朱海东，行长。委托诉讼代理人谭环宇，北京市盈科（珠海）律师事务所律师。委托诉讼代理人梁华凤，北京市盈科（珠海）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）井冈山市自然资源局。住所地：。住所地：井冈山市新城区红军大道**信用代码：11361081014813424H。法定代表人杨林，局长。出庭负责人黄彬彬，该局土地储备中心主任。原审第三人井冈山格林赛威科技有限公司。住所地：江。住所地：江西省井冈山市厦坪镇政府原办公楼**用代码：91360881550897035N。法定代表人李先华，总经理。原审第三人井冈山市房地产管理局。住所地：井。住所地：井冈山市新城区用代码：123610810148130965。法定代表人张杰，局长。委托诉讼代理人袁宁辉，江西文星律师事务所律师。上诉人上海浦东发展银行股份有限公司珠海分行（以下简称浦发银行珠海分行）因其诉请确认井冈山市自然资源局土地行政管理行为违法及行政赔偿一案，不服泰和县人民法院（2020）赣0826行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，2012年10月10日，井冈山市诚信房地产价格评估有限责任公司函告井冈山格林赛威科技有限公司（以下简称井冈山格林赛威公司）：估价对象评估结果包括《房屋所有权证》建筑面积10550.22平方米（即井房权证新城区字第**、井房房权证新城区字第**房）及建筑物所占土地，评估总建筑面积10550.70平方米，评估单位（均价）3048元／平方米，估价物价值3216.21万元。同日，浦发银行珠海分行与珠海格林赛威科技有限公司（以下简称珠海格林赛威公司）签订了《融资额度协议》（编号ＢＣ2012101000001300），浦发银行珠海分行与井冈山格林赛威公司签订《最高额抵押合同》，由井冈山格林赛威公司以其位于井冈山市新城区（井房房权证新城区字第**）2幢厂房2室（井房权房权证新城区字第**）于井冈山市新城区工业区Ｃ区工业用地［原土地面积为85746平方米，原产权证号为井国用（2010）第ＣＬ031号］为珠海格林赛威公司的前述融资提供最高额抵押担保。井冈山格林赛威公司向井冈山市房地产管理局（以下简称井冈山市房管局）申请对上述房屋办理抵押登记，抵押范围明确为10550.70平方米，即上述两处房屋建筑面积。2012年10月12日，井冈山市房管局发放井房他证新城区字第××号《房屋他项权证》，载明房屋他项权权利人系浦发银行珠海分行，房屋所有权人系井冈山格林赛威公司，房屋所有权证号新城区-23755、新城区-23754、井国用（2010）第ＣＬ236号，房屋坐落新城区，他项权利种类为最高额抵押权，债权数额为贰仟壹佰肆拾贰万捌仟伍佰元整，约定时限为3年。浦发银行珠海分行分别于2013年10月29日、2014年10月13日向井冈山市房管局查询“井国用（2010）第ＣＬ236号”地块的土地登记情况，井冈山房管局出具的《土地产权信息查询》中载明“以上土地已于2012年10月12日抵押给浦发银行珠海分行”。2014年10月31日，浦发银行珠海分行向珠海格林赛威公司发放后续贷款1500万元，因珠海格林赛威公司未按合同约定偿还本金及利息，浦发银行珠海分行遂向珠海市香洲区人民法院提起诉讼，并申请查封了上述案涉土地［井国用（2010）第ＣＬ031号］。案经两审法院审理，珠海市中级人民法院于2017年6月15日作出（2017）粤04民终1063号判决，确认浦发银行珠海分行对依法处分涉案土地的所得价款享有优先受偿权。2018年10月8日，浦发银行珠海分行向珠海市香洲区人民法院申请强制执行（执行案号：2018粤04**执6813号），该法院裁定拍卖涉案土地。执行过程中，井冈山市自然资源局以其已向井冈山格林赛威公司发出《收回国有建设用地使用权决定书》［井国土闲收字（2015）01号］并已收回涉案工业用地为由，提出执行异议。案经两审终审，珠海市中级人民法院作出（2019）粤04执复149号执行裁定，认为案涉土地使用权上存在抵押权并非该土地使用权不能收回的法定事由，执行法院就该土地使用权不应再行采取强制执行措施，撤销珠海市香洲区人民法院关于拍卖该抵押物的执行裁定及执行异议裁定。后珠海市香洲区人民法院作出（2020）粤0402执恢770号执行裁定，拍卖井冈山格林赛威公司名下的两处案涉房产。2020年5月6日，珠海市香洲区人民法院就案涉抵押物执行向井冈山市自然资源局和井冈山市不动产登记局发函咨询，5月28日，井冈山市自然资源局复函告之案涉国有建设用地使用权已被依法无偿收回，未对地上建筑物进行补偿，不支持对地上建筑物单独进行权益拍卖，认为应由有资质的资产评估中介机构对该宗地上的建筑物进行评估确定价值后，报经井冈山市人民政府批准，由市财政拨付补偿资金给相应权利人。2010年9月6日井冈山市人民政府办公室井府办发【2010】28号《关于印发井冈山市国土资源局职能配置内设机构和人员编制规定的通知》规定井冈山市国土资源局（井冈山市自然资源局的前身）的主要职责包括“负责国有土地使用权，采矿权转让、出租、抵押的权属管理和监督检查”。2010年9月7日，井冈山格林赛威公司以出让方式取得了新城区工业园区（井冈山市361002100013号）地块土地使）地块土地使用权［即井国用（2010）第**土地］并签订了《国有建设用地使用权出让合同》积85746平方米，工业用地，使用年限50年，土地出让金824万元，建筑容积率不低于0.7，建筑密度不低于33%，绿地率不高于20%，交地时间2010年12月7日前，开工时间2011年3月7日，竣工时间2013年3月6日。合同签订后，井冈山市国土资源局依约交付土地。2012年因新城区工业园区规划调整，经协商，井冈山格林赛威公司同意让出部分土地使用权。2012年4月1日，井冈山格林赛威公司出具收条，载明收到井冈山市中小企业管理局退回的土地款28万元；4月27日，井冈山市中小企业管理局（甲方）与井冈山市星之原有限公司（乙方）（时系井冈山格林赛威公司的股东之一，其法定代表人亦是刘立才）签订一份《补充协议》，双方协商由甲方回购乙方28亩土地，甲方补偿乙方土地等各项费用95万元等事项；同日，井冈山格林赛威公司出具收条确认收到新城区工业园区发展办公室围墙、工程等补偿款共计67万元。2012年11月10日，井冈山市人民政府向井冈山格林赛威公司作出井府字【2012】16号《关于收回国有土地使用权的决定》，收回井冈山格林赛威公司案涉土地中18666.68平方米国有土地使用权，并注销其土地使用证，证号为井国用（2010）字第ＣＬ236号，剩余67079.32平方米国有土地仍保留给你公司使用。后为井冈山格林赛威公司重新核发新的国有土地使用权证，证号井国用（2013）第ＣＬ024号，土地面积67079.32平方米。2013年1月14日，井冈山国土资源局将上述收回土地中的18222.41平方米［井国用（2013）第ＣＬ032号］通过网上挂牌出让，以175万元的价格出让给了井冈山手表有限公司。井冈山格林赛威公司的井国用（2013）第ＣＬ024号土地变更登记为井国用（2013）第ＣＬ031号，土地面积67079.32平方米。2014年9月18日，井冈山国土资源局向井冈山格林赛威公司发出【2014】1号《闲置土地认定书》，认定建筑占地面积为4853.2平方米，占应动工开发面积22.9%，未达到应动工面积三分之一，已构成闲置土地。2015年5月，井冈山市国土资源局向井冈山市人民政府上报《井冈山市格林赛威科技有限公司新城区工业园（井冈山市361002100013）宗地闲置土地处置方案》，拟对井冈山市格林赛威科技有限公司重新发证核定的土地面积67079.32平方米土地使用权由政府无偿收回等；6月2日，井冈山市人民政府办公室井府办字【2015】164号《关于同意井冈山市格林赛威科技有限公司新城区工业园（井冈山市361002100013）宗地闲置土地处置方案的批复》同意按照井冈山市国土资源局上报的处置方案对井冈山格林赛威公司重新发证核定的土地面积67079.32平方米土地使用权由政府无偿收回；6月7日，井冈山市国土资源局向井冈山格林赛威公司发出井国土闲收字【2015】01号《收回国有建设用地使用权决定书》，决定无偿收回上述67079.32平方米闲置土地使用权，并告之相关义务及救济途径。原审法院认为，本案的争议焦点是案涉土地是否办理了抵押登记？井冈山市自然资源局2012年间协商收回部分土地并于2013年挂牌出让及2015年6月7日作出的《收回国有建设用地使用权决定书》的行为是否违法？是否侵犯了浦发银行珠海分行的合法权益？井冈山市自然资源局是否应当承担相应的国家赔偿责任？依《中华人民共和国物权法》第一百八十条、第一百八十二条、第一百八十七条，《城市房地产管理法》第三十二条，《中华人民共和国担保法》第三十六条、第四十二条，《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第六十条及井冈山市人民政府办公室井府办发【2010】28号文件的规定，案涉土地应当依法在具有国有土地使用权抵押登记的履职主体即井冈山市自然资源局处办理抵押登记后抵押权才得以设立；案涉房产在井冈山房管局办理了抵押登记属实，案涉房产占用范围内的建设用地使用权应一并抵押（应当办理抵押登记手续）；案涉土地未在土地管理部门办理相关抵押登记，出于保护作为案涉房屋抵押权人即浦发银行珠海分行的合法利益，在实现其抵押权时，抵押权效力及于案涉房屋占用范围内的土地，但这并不表示浦发银行珠海分行就是案涉土地的抵押权人。浦发银行珠海分行和井冈山格林赛威公司设定的被担保债权数额是基于案涉房屋评估价格而设定，案涉《房屋他项权证》反映内容针对的亦是案涉房屋，井冈山房管局的土地产权信息查询备注内容存在不妥，浦发银行珠海分行据此查询备注内容及案涉房屋他项权证便认为案涉土地已在井冈山房管局办理了抵押登记、其系案涉土地的抵押权人纯属单方理解，其并非案涉土地的抵押权人。国土资源部《闲置土地处置办法》第十三条、第十四条规定了国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案和收回国有建设用地使用权决定时书面通知或抄送抵押权人，因浦发银行珠海分行并非案涉土地的抵押权人，井冈山市自然资源局无通知浦发银行珠海分行的法定义务。因此，井冈山市自然资源局2012年间协商收回部分土地并于2013年间挂牌出让及2015年6月7日作出《收回国有建设用地使用权决定书》的履职行为，事实清楚，符合法定程序；且井冈山市自然资源局对案涉房屋亦向执行法院提出了合理的补偿建议，未侵犯浦发银行珠海分行作为案涉房产抵押权人的合法权益。因此,浦发银行珠海分行要求井冈山市自然资源局赔偿的诉讼请求,没有事实和法律依据，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，判决：驳回浦发银行珠海分行的诉讼请求。上诉人浦发银行珠海分行上诉称：一、一审法院认定“案涉担保债权数额是基于案涉房产评估价格而设定”是错误的，案涉担保债权数额并非基于案涉房产及其评估价格，而是根据“抵押物财产清单”所列土地与房产。二、浦发银行珠海分行对案涉土地依法享有抵押权。1.浦发银行珠海分行一审提交的《房屋他项权证》、《土地使用权证》、《土地产权信息查询单》及珠海市中级人民法院《执行裁定书》足以证实浦发银行珠海分行于2012年10月12日在井冈山市房管局所办理的抵押登记不仅包含案涉房屋还包括案涉土地。2.在办理案涉土地抵押登记过程中，井冈山市房管局自始至终未以土地使用权抵押登记须由其他机构办理为由拒绝井冈山格林赛威公司或浦发银行珠海分行的登记申请。相反，其向浦发银行珠海分行出具的《房屋他项权证》登记信息已包含土地使用权。此外，井冈山市房管局向浦发银行珠海分行出具的《土地产权信息查询》资料亦明确“以上土地已于2012年10月12日抵押给浦发银行珠海分行”，如案涉土地未办理抵押登记，井冈山市房管局怎么可能会办理《他项权证》并出具上述查询信息，确认案涉土地已抵押给浦发银行珠海分行。3.根据《中华人民共和国物权法》第十六条、第十七条的规定，井冈山市房管局为案涉抵押房产及土地办理的《他项权证》，是浦发银行珠海分行依法取得抵押权的权属证书，在该权属证书未被依法撤销的情况下，法院应当以登记机关的不动产登记为依据。4.井冈山市房管局作为政府下属专门行使房地产管理职能的行政机构，其所办理的《他项权证》及信息查询记录，应当具有非常强的公信力。在井冈山市房管局已为浦发银行珠海分行办理《他项权证》及出具抵押登记查询信息的情况下，基于政府公信，浦发银行珠海分行有足够理由确信案涉土地已合法办理了抵押登记。三、一审法院关于“抵押权效力及于案涉房屋占用范围内的土地，但并不代表浦发银行珠海分行就是案涉土地的抵押权人”的认定自相矛盾，且与法律规定不符。1.暂且不论井冈山市房管局是否有权及是否已为案涉土地办理抵押登记，井冈山市自然资源局对井冈山格林赛威公司已于2012年10月12日将案涉土地上两栋厂房(其中占地面积为3544平方米)抵押给浦发银行珠海分行是明知的，根据《物权法》第一百八十二条“以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押”的规定，井冈山市自然资源局对浦发银行珠海分行是案涉抵押房产所占基地面积的抵押权人应当是明知的。2.只要案涉房屋办理了抵押登记，即便案涉房屋所占土地未办理抵押登记，浦发银行珠海分行当然是案涉房产所占土地的抵押权人。此外，因案涉房产在井冈山市自然资源局作出无偿收回决定之前已办理抵押登记，井冈山市自然资源局在作出相关行政行为时，依法应保障浦发银行珠海分行作为抵押权人之合法权益，至少应将案涉房产所占土地之对应价款交由浦发银行珠海分行优先受偿。综上所述，一审判决认定事实不清，适用法律错误。上诉请求：1.撤销一审判决，改判支持浦发银行珠海分行的一审诉讼请求；2.一、二审诉讼费由井冈山市自然资源局负担。被上诉人井冈山市自然资源局辩称：1.井冈山格林赛威公司没有在井冈山市自然资源局进行土地抵押登记。2.对于收回闲置土地，因未在井冈山市自然资源局办理土地抵押登记，所以井冈山市自然资源局没有对浦发银行珠海分行进行告知的义务。3.收回部分土地已经和井冈山格林赛威公司达成协议，在房屋抵押之前已经收回部分土地，相关补偿已到位。4.《房屋他项权证》涉及的土地使用权证，井冈山格林赛威公司已于2012年12月21日在《井冈山报》公告遗失，说明井冈山格林赛威公司并没有在井冈山市自然资源局办理土地抵押登记手续。请求二审法院依法驳回浦发银行珠海分行的上诉。原审第三人井冈山市房管局述称：井冈山市房管局对一审判决认定的相关房屋抵押事实认可，井冈山格林赛威公司仅限于10550.75平方米的房屋进行了抵押登记，相关资料齐全，抵押程序合法。井冈山市房管局只是陈述相关事实，协助法院查明相关事实。原审第三人井冈山格林赛威公司未到庭陈述意见。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，予以确认。本院认为，浦发银行珠海分行以涉案土地抵押权人的身份诉请确认井冈山市自然资源局对井冈山格林赛威公司作出的收回国有建设用地使用权决定及收回、出让井冈山格林赛威公司部分土地行为违法，并要求予以行政赔偿。本案中，浦发银行珠海分行与井冈山格林赛威公司签订的《最高额抵押合同》中的抵押财产清单虽然约定由井冈山格林赛威公司以其位于井冈山市新城区的涉案工业用地为珠海格林赛威科公司的融资提供最高额抵押担保，但浦发银行珠海分行只在井冈山市房管局办理了上述厂房的抵押登记手续，并未到原井冈山市国土资源局办理涉案土地的抵押登记手续。因此，浦发银行珠海分行取得的《房屋他项权证》只涉及涉案厂房的抵押权，并未取得涉案土地的抵押权。浦发银行珠海分行以该《房屋他项权证》中有涉案土地使用权证证号的记载及广东公平房地产与土地估价有限公司的《房地产抵押估价报告》等主张涉案土地也已抵押，与事实不符，不予采信。另外，井冈山市房管局出具的《土地产权信息查询》“以上土地已于2012年10月12日抵押给浦发银行珠海分行”，井冈山市房管局并非有权进行土地抵押登记的机构，土地抵押登记依法应当取得《土地他项权证》，且该《土地产权信息查询》与事实不符，故不能据此认定浦发银行珠海分行已取得涉案土地的抵押权。由于浦发银行珠海分行并非涉案土地的抵押权人，故井冈山市自然资源局在处置井冈山格林赛威公司闲置土地过程中未通知浦发银行珠海分行并无不当，浦发银行珠海分行以未通知其为由主张井冈山市自然资源局2015年作出的收回国有建设用地使用权决定程序违法的理由不能成立。原井冈山市国土资源局与井冈山格林赛威公司在浦发银行珠海分行与井冈山格林赛威公司签订的《最高额抵押合同》之前就已达成协议，原井冈山市国土资源局回购井冈山格林赛威公司28亩土地，原井冈山市国土资源局补偿井冈山格林赛威公司土地等各项费用95万元，原井冈山市国土资源局在按协议约定支付了回购款后对该土地进行了拍卖。由于浦发银行珠海分行并非涉案土地的抵押权人，故井冈山市自然资源局的上述回购、出让井冈山格林赛威公司部分土地的行为并未侵犯浦发银行珠海分行的合法权益。综上，浦发银行珠海分行的上诉理由不能成立，其上诉请求依法不予支持。原判认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人上海浦东发展银行股份有限公司珠海分行负担。本判决为终审判决。审判长 吴 山审判员 颜 莉审判员 罗英秀二〇二〇年十二月四日书记员 刘唤珠