江西省九江市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣04行终106号上诉人（原审原告）唐山市南堡开发区冀盐食盐有限公司修水分公司。住所地：江西省九江市修水县义宁镇岗上村孙岭**。负责人丁根花，女，汉族，1986年5月11日出生，住江西省九江市修水县。委托代理人祁卫云，系唐山市南堡开发区。委托代理人胡国庆，江西惟民律师事务所律师被上诉人（原审被告）修水县市场监督管理局。住所地：修水县良塘市民服务中心**。法定代表人李泗海，系该局局长。委托代理人丁晨，系该局大队长。委托代理人王助成，江西坚白律师事务所律师。上诉人唐山市南堡开发区冀盐食盐有限公司修水分公司（以下简称“冀盐修水分公司”）因诉被上诉人修水县市场监督管理局盐业行政处罚一案，不服永修县人民法院（2020）赣0425行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，原告冀盐修水分公司2019年1月7日登记设立，类型为有限责任公司分公司，负责人丁根花。其总公司为唐山市南堡开发区冀盐食盐有限公司，总公司办有《食盐批发许可证》、《食盐定点生产企业证书》，并于2017年11月14日办理了《食品经营许可证》，有效期至2022年11月13日。唐山市南堡开发区冀盐食盐有限公司与丁根花2019年1月2日签订《劳动合同书》，并任命丁根花为冀盐修水分公司负责人，负责在修水县开展食用盐批发销售业务及日常管理工作。2019年1月16日，2月25日，唐山市南堡开发区冀盐食盐有限公司分两次向原告冀盐修水分公司配送了“喜义安”牌精制碘盐，共计56.66吨。原告以送货下乡的方式在修水县进行食用盐销售。2019年4月16日，江西省修水县盐务局作出修盐局罚决字【2019】第018号行政处罚决定书，认定丁根花于2019年1月起，到2019年3月14日止，先后违法违规批发销售唐山市南堡开发区冀盐食盐有限公司生产的“喜义安”牌精制碘盐，并于2019年1月开始在修水县境内食盐市场批发经营。上述行为违反了《食盐专营办法》第十二条的规定，决定对前期登记保存、扣押的唐山市南堡开发区冀盐食盐有限公司生产的“喜义安”精制碘盐36.6吨给予没收处理。丁根花对上述行政处罚决定不服，向修水县人民政府提起行政复议。修水县盐务局在行政复议过程中自行撤销了修盐局罚决字【2019】第018号行政处罚决定书。2019年6月28日，修水县盐务局向被告修水县市场监督管理局出具《行政违法案件移送函》，载明：本局于2019年3月14日对丁根花违法批发食盐一案立案调查。在调查中发现，当事人违反了《食盐专营办法》第十二条之规定，无食盐定点批发经营许可资质非法经营食盐批发业务，证据确凿。依照《江西省机关改革领导小组办公室文件》“关于抓紧承接盐业执法职责的通知”。按照文件要求，必须将盐业执法职责纳入市场监管执法中，由市场监管部门承担起食盐质量与安全执法、食盐专营执法在内的盐业执法工作，据此将该案移送你单位处理。被告修水县市场监督管理局收到上述移送函后，认为该案涉嫌构成犯罪，于2019年7月9日将该案移送至修水县公安局。修水县公安局治安管理大队于2019年8月17日出具《说明》一份，载明：2019年7月9日修水县市场监督管理局将关于丁根花涉嫌无食盐定点批发许可证从事食盐批发的案件移送至我局。……因非法经营食盐的追诉标准为20吨，未达到追诉标准。……局法制大队和修水县人民检察院认为现有材料暂不够立案条件，建议修水县市场监督管理局继续对丁根花批发销售“喜义安”食盐的数量进行取证调查，如果达到刑事案件立案标准再移送。2019年8月21日，被告修水县市场监督管理局以原告冀盐修水分公司涉嫌未经许可从事食品（食用盐）经营为案由，对此案立案调查，并对涉案的36.6吨“喜义安”牌精制碘盐进行了扣押。2019年11月19日，被告修水县市场监督管理局邀请见证人见证，采取留置送达的方式向原告送达了《修水县市场监督管理局行政处罚听证告知书》，限期内原告未向被告提出听证申请。2019年11月25日，被告修水县市场监督管理局作出修市监食罚决字【2019】399号行政处罚决定书，载明：当事人：唐山市南堡开发区冀盐食盐有限公司修水分公司……修水分公司负责人丁根花以送货下乡的销售模式开始在我县进行食盐批发销售，至案发时止，共销售20.06吨，销售货款共计38168元，我局依法扣押的“喜义安”牌精制碘盐36.6吨，预计销售货款82350元，两项货款金额共计120518元。经查明，当事人未依法办理《食品经营许可证》在我县开展食用盐批发销售业务，其行为已经违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款：“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务、应当依法取得许可。但是，销售食用农产品，不需要取得许可”的规定，构成了未经许可从事食品（食用盐）经营的违法行为。……依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款：“违反本规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款”，并参照《江西省适用行政处罚裁量细化标准（试行）》的第二章第十一条裁量细则：“货值金额10万元以上不足15万元的，处货值金额7倍以上8倍以下罚款”的规定，本局决定对当事人未经许可从事食品（食用盐）经营的违法行为作出如下行政处罚：1、责令立即停止违法经营行为；2、没收违法经营的“喜义安”牌精制碘盐36.6吨；3、没收违法所得38168元人民币；4、处以843626元人民币的罚款。共计罚没款881794元人民币。该处罚决定书同时告知了不服处罚决定的救济途径。原告冀盐修水分公司负责人丁根花于2019年11月26日签收了上述处罚决定书。因对上述处罚决定书不服，原告于2020年1月10日诉至本院。另查明，原告于2019年8月29日办理了《食品经营许可证》，有效期至2024年8月28日。2015年9月10日，修水县人民政府发布修府办发【2015】28号《修水县人民政府办公室关于印发修水县市场监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，决定组建修水县市场监督管理局，划入原县工商行政管理局、县质量技术监督局、县食品药品监督管理局承担的职责。2019年5月7日，江西省机构改革领导小组办公室下发赣机改办发【2019】6号《关于抓紧承接盐业执法职责的通知》，明确按照国务院、省政府关于盐业体制改革和本轮党政机构改革的要求，盐业执法职责要纳入各地市场监管执法之中，由各地市场监管部门承担。原审认为，《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款规定：县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。第一百二十二条第一款规定：违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款。可见有权对未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动进行监督管理的主体为县级以上人民政府食品安全监督管理部门。本案被告修水县市场监督管理局因机构改革承接了修水县食品药品监督管理局承担的职责，故被告有权对修水县未取得食品生产经营许可从事食品生产经营的活动进行监督管理。本案系盐业行政处罚，而江西省机构改革领导小组办公室2019年5月27日下发的赣机改办发【2019】6号《关于抓紧承接盐业执法职责的通知》明确，按照国务院、省政府关于盐业体制改革和本轮党政机构改革的要求，盐业执法职责要纳入各地市场监管执法之中，由各地市场监管部门承担，故被告修水县市场监督管理局有盐业执法的职权。原告诉称，食盐系国家专营管理，本案适用法律法规应为《食盐专营办法》及工信部、发改委颁发的一些盐改政策，而不应该是《中华人民共和国食品安全法》。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条规定：人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。地方性法规适用于本行政区域内发生的行政案件。人民法院审理行政案件，参照规章。《中华人民食品安全法》系在中华人民共和国境内从事食品生产、食品经营等活动均需遵守的法律。《食盐专营办法》适用于中华人民共和国境内的食盐生产、销售和储备活动，系行政法规。《食盐专营办法》第三十条规定，经营者的行为违反本办法的规定同时违反《中华人民共和国食品安全法》的，由县级以上地方人民政府食盐质量安全监督管理部门依照《中华人民共和国食品安全法》进行处罚。由此可知，在中华人民共和国境内从事食盐的生产、经营需要同时遵守《食盐专营条例》和《中华人民共和国食品安全法》，故对原告诉称本案不适用《中华人民共和国食品安全法》的意见，本院不予支持。经被告修水县市场监督管理局调查，原告冀盐修水分公司未办理食品经营许可证即在修水县开展食用盐经营活动的事实有足够的证据证实。《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款规定，国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品，不需要取得许可。《食品经营许可管理办法》第四条规定：食品经营许可实行一地一证原则，即食品经营者在一个经营场所从事食品经营活动，应当取得一个食品经营许可证。关于从事食盐经营活动是否需要取得食品经营许可问题，国家市场监督管理总局办公厅于2019年9月24日作出市监食经函【2019】1849号《市场监管总局办公厅关于从事食盐经营活动是否需要取得食品经营许可的复函》中亦明确从事食盐销售，应当依法取得许可，且应遵守一地一证原则。本案原告的总公司于2017年11月14日办理了《食品经营许可证》，但按照一地一证原则，原告要在修水从事食盐经营活动，应在修水县办理食品经营许可证。经查，原告于2019年8月29日办理了《食品经营许可证》，但涉案行政处罚决定处罚的是原告于2019年1月至2019年3月14日在修水县销售食盐的行为，此时原告并未办理《食品经营许可证》，故被告修水县市场监督管理局作出涉案行政处罚认定事实清楚，适用法律正确。被告修水县市场监督管理局在作出涉案行政处罚之前依法向原告送达了听证告知书，告知了原告拟作出行政处罚的事实、理由、依据及处罚内容，同时告知了原告有陈述申辩、要求听证的权利。在陈述、申辩、要求举行听证的期限届满后，于11月25日作出涉案行政处罚，并依法送达给了原告，被告的行政处罚程序正当。综上，被告修水县市场监督管理局于2019年11月25日作出的修市监食罚决字【2019】399号行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序正当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，作出判决如下：驳回原告唐山市南堡开发区冀盐食盐有限公司修水分公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告唐山市南堡开发区冀盐食盐有限公司修水分公司负担。宣判后，上诉人冀盐修水分公司不服，向本院提起上诉称：一、行政处罚决定书认定的销售主体错误。被上诉人认定上诉人非法销售食盐，并对其做出行政处罚决定。事实本案的销售主体并非上诉人，而是总公司即唐山市南堡开发区冀盐食盐有限公司（以下简称唐山市冀盐公司）。从被上诉人提供的证据材料可知，销售食盐是丁根花，丁根花个人雇佣丁扬勇，销售款也是由购买者直接支付给丁根花个人，丁根花将收取的销售款在转入唐山市冀盐公司，因此本质上是丁根花在进行食盐销售。丁根花虽是上诉人的负责人，但实际上是唐山市冀盐公司在修水县的销售员。根据丁根花与唐山市冀盐公司签订的劳动合同可知丁根花为唐山市冀盐公司的员工，唐山市冀盐公司将食盐发送给丁根花，丁根花在修水县进行销售，丁根花按照销售额获得提成款。本案的销售人是丁根花，而丁根花为唐山市冀盐公司的销售员工，那么实际的食盐销售主体是唐山市冀盐公司，而唐山市冀盐公司有《食品经营许可证》和《食盐定点批发企业证书》，那么本案就不存所谓的非法经营，完全是合法经营行为，被上诉人作出的行政处罚决定完全错误。二、被上诉人作出的行政处罚决定程序严重违法。涉案行政处罚决定书描述被上诉人在2019年6月28日接到修水县盐务局《行政违法案件移送函》案件移送，被上诉人接到案件移送后立即对案件展开调查，被上诉人的说法完全错误。根据被上诉人提供的《行政处罚案件有关事项审批表》2019年3月14日被上诉人会同修水县盐务局联合执法，被上诉人执法人员在2019年3月20日对虞金花等证人制作笔录，在2019年4月1日被上诉人执法人员对丁根花进行询问并制作询问笔录，也就是说本案从2019年3月份开始一直是由被上诉人在调查处理，并非行政处罚决定书所说的接到修水县盐务局的案件移送后展开调查。2018年2月2日江西省机构编制委员会办公室下发《赣编办函【2018】48号》，明确省食药监局负责全省食盐质量安全管理和监督，负责食药批发许可证核发，食盐专营管理工作等。2019年1月16日修水县委办公室、修水县人民政府办公室印发《修水县机构改革实施方案》，明确组建县市场监督管理局，整合县食品药品监督管理局职能，不再保留县食品药品监督管理局。也就是说最晚到2019年1月16日，食盐领域的行政管理部门是被上诉人，那么在2019年3月14日开展的食盐执法中被上诉人应是执法主体。被上诉人在2019年3月份对上诉人涉嫌非法经营食盐行为进行立案调查，但直到2019年11月才下行政处罚决定，严重超出法定时间。《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》第五十七条“适用一般程序办理的案件应当自立案之日起九十日内作出处理决定。因案情复杂或者其他原因，不能在规定期限内作出处理决定的，经市场监督管理部门负责人批准，可以延长三十日。案情特别复杂或者有其他特殊情况，经延期仍不能作出处理决定的，应当由市场监督管理部门负责人集体讨论决定是否继续延期，决定继续延期的，应当同时确定延长的合理期限”，被上诉人直到2019年11月18日才办理延长办案期限手续，延长办案期限30日，但此时早于超过法定的办案期限，属于严重程序违法。三、被上诉人作出的行政处罚决定书认定的违法所得错误。涉案行政处罚决定书认定的违法所得包含两项，一是已经销售的金额38168元，二是放在仓库中的36.6吨食盐预销售款82350元。《食品安全法》对未取得食品经营许可证从事食品生产经营活动进行处罚，这里并不包含储存行为，也就是说未取得食品经营许可证进行食品的存放并不违法。本案中唐山市冀盐公司将食盐配送至丁根花处，丁根花将食盐进行存放，这一行为并不违反《食品安全法》。被上诉人以上诉人将会销售这些存放的食盐认定其为违法行为明显错误，不能以将来可能发生的事情来认定违法，另一方面，被上诉人将存放的36.6吨食盐假定了一个销售款，其在行政处罚决定书中写明36.6吨食盐预销售款为82350元，何为预销售款？《行政处罚法》和《食品安全法》中没有任何一个条款出现过预销售款，或者预违法所得。所谓预销售款，就是可能会有这些多，也可能比这多，还有可能比这少，当然也有可能什么都没有。存放食盐行为不属于违法行为从修水县公安局回复被上诉人刑事案件移送的回复也可以证实，2019年8月17日修水县公安局治安管理大队出具《说明》，明确非法经营食盐的追诉标准为20吨，因丁根花经营的食盐未达到追诉标准，修水县公安局和修水县人民检察院认定不够刑事立案条件，将案件退回被上诉人。关于第一项违法所得数额的认定也是错误的。根据《工商行政管理机关行政处罚违法所得认定办法》第二条“工商行政管理机关认定违法所得的基本原则是:以当事人违法生产、销售商品或者提供服务所获得的全部收入扣除当事人直接用于经营活动的适当的合理支出，为违法所得”和第四条“违法销售商品的违法所得按违法销售商品的销售收入扣除所售商品的购进价款计算”，本案中被上诉人认定的违法所得38168元为全部销售数额，这里面包含了购进价款，但被上诉人并没有扣减购进价，明显与法律规定不一致。综上所述，上诉人依据《行政诉讼法》的相关规定，特向贵院提起上诉，恳请贵院查明事实，1、判决撤销永修县人民法院作出的（2020）赣0425行初11号行政判决书。2、判决撤销被上诉人作出的行政处罚决定书（修市监食罚决【2019】399号）。3、本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人修水县市场监督管理局辩称：一、无证经营事实清楚。一方面，食用盐属于食品范畴,既有法律的明文规定，并已明确列入食品安全国家标准。《食品安全法》第一百五十条：食品，指各种供人食用或者饮用的成品和原料以及按照传统既是食品又是中药材的物品。中华人民共和国国家标准《食品安全国家标准——食品添加剂使用标准（GB2760—2014）》也明确将“盐及代盐制品”列为12类的食品调味品（其食品分类号为12.01），此标准是国家强制标准，必须遵守。另一方面，经营属于食品的食盐必须依法领取《食品经营许可证》。首先，法律明文规定凡从事食品经营活动均必须取得食品经营许可。《食品安全法》第三十五条：国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。《食品经营许可管理办法》第一条为规范食品经营许可活动，加强食品经营监督管理，保障食品安全，根据《中华人民共和国食品安全法》《中华人民共和国行政许可法》等法律法规，制定本办法。第二条中华人民共和国境内，从事食品销售和餐饮服务活动，应当依法取得食品经营许可。第四条食品经营许可实行一地一证原则，即食品经营者在一个经营场所从事食品经营活动，应当取得一个食品经营许可证。食品经营许可早在2008年的《食品安全法》就已设定并实施。规章不得设定行政许可，之后一系列部门规章仅是对食品经营许可作出了一系列的强调、重申或细化。上诉人举办方也早于2017年即取得《食品经营许可证》其次，客观需要。民以食为天，食以安为先。食品乃民生大计，食品安全则是重中之重，食品经营许可制度就是把好食品经营活动准入关的事前监管措施。《食品经营许可管理办法》第十一条明确规定了申请食品经营许可，应当符合的条件：（一）具有与经营的食品品种、数量相适应的食品原料处理和食品加工、销售、贮存等场所，保持该场所环境整洁，并与有毒、有害场所以及其他污染源保持规定的距离；（二）具有与经营的食品品种、数量相适应的经营设备或者设施，有相应的消毒、更衣、盥洗、采光、照明、通风、防腐、防尘、防蝇、防鼠、防虫、洗涤以及处理废水、存放垃圾和废弃物的设备或者设施；（三）有专职或者兼职的食品安全管理人员和保证食品安全的规章制度。而上诉人贮存食盐的仓库竟是旱厕及猪圈，直接处于有毒、有害场所以及其他污染源，存在极大的安全隐患。最后，食盐批发专营许可与食品经营许可是两类不同性质的行政许可，不能相互代替。两者许可机关、依据、条件、程序、作用均不相同。食盐批发专营许可是属于对进入特定行业的市场准入，赋予某一主体特定权利的专营许可，依据是《行政许可法》第十二条（二）项。食品经营许可是对直接从事有关人身健康、生命财产安全活动的许可，其依据《行政许可法》第十二条（一）项。事实上也没有任何法律、行政法规、规章规定，食盐批发只需批发专营许可，而不要食品经营许可。二、上诉人是违法经营主体。首先，依法必须在经营地修水县办理营业执照和食品经营许可证。其一，必须在经营地办理食品经营许可证。《食品安全法》第三十五条“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、的食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。《食品经营许可管理办法》第四条“食品经营许可实行一地一证原则，即食品经营者在一个经营场所从事食品经营活动，应当取得一个食品经营许可证”。其二，必须在经营地办理营业执照。《公司法》第十四条公司可以设立分公司。设立分公司，应当向公司登记机关申请登记，领取营业执照。《公司登记管理条例》第四十五条分公司是指公司在其住所以外设立的从事经营活动的机构。分公司不具有企业法人资格。《无证无照经营查处办法》第二条任何单位或者个人不得违反法律、法规、国务院决定的规定，从事无证无照经营。上诉人的举办方唐山市南堡开发区冀盐食盐有限公司不得直接持其住所地的营业执照、食品经营许可证到住所地以外的地方直接从事食用盐批发经营活动；否则违反禁止性法律规定。其次，上诉人是违法经营者。上诉在修水县有人员、财产、经营机构，并以自己的名义从事食用盐的经营活动，非法经营主体是上诉人。其一，上诉人在修水县雇佣了相关的工作人员，组成了相应的经营机构。其中丁根花是唐山市南堡开发区冀盐食盐有限公司任命并依法核准登记的上诉人的负责人。同时在修水县拥有经营场所。其二，是上诉人在修水县从事食用盐的批发经营活动。食盐是由唐山市南堡开发区冀盐食盐有限公司配送到上诉人，然后由上诉人批发到各经营户。答辩人向一审提供的配送单、销售单等证据充分证明了上述事实。最后，依法上诉人可以作为行政处罚当事人。上诉人作为分公司是依法设立并领取营业执照的法人分支机构，属于“其他组织”主体地位。根据《行政处罚法》第三条“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施”之规定，答辩人将其列为行政处罚当事人。三、处罚适当。上诉人作为经营者其所购进的食用盐均是用于销售的，只是因为执法部门的查处而部分未遂，其尚未销售的部分仍属于违法经营的食品，相应当然属于违法经营的食品货值金额。上诉人未取得食品经营许可，未取得食用盐批发经营资格擅自从事食用盐经营，其整个经营活动均属违法，其非法经营的销售额当属违法所得。因此《广东省盐业管理条例》第四十八条第二款规定：“本条例所称的违法所得是指：（1）违法销售盐产品的收入或者按政府规定的销售价计算违法所得收入。《中华人民共和国食品安全法》第一百二十二条第一款：“违反本法规定，未取得食品生产经营许可从事食品生产经营活动，或者未取得食品添加剂生产许可从事食品添加剂生产活动的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂以及用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款”。答辩人予以上诉人货值金额七倍的罚款属减轻处罚，已充分考虑了相关从轻处罚的情节。综上所述，答辩人罚决字（2019）399号行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，处罚适当，请求人民法院判决驳回上诉人的诉讼请求。上诉人冀盐修水分公司为支持其诉讼请求，在法定举证期限内向原审法院提交了以下证据：1、查封（扣押物品决定书），拟证明食盐被查扣；2、查封物品清单，拟证明被查扣食盐的数量；3、行政处罚事先告知书，拟证明盐务局的处罚告知；4、行政处罚决定书，拟证明盐务局处罚决定；5、行政复议申请书，拟证明原告向修水县政府提出行政复议；6、行政复议受理通知书，拟证明修水县政府接受行政复议；7、行政复议案件申请材料收据、行政复议申请告知书，拟证明给修水县政府递交的材料，开始执行行政复议程序；8、盐务局撤销行政处罚，拟证明盐务局撤销行政处罚；9、修水县政府驳回行政复议申请决定书，拟证明执法权移交到市场监管局，县政府驳回复议；10、撤销查封物品决定书，拟证明盐务局撤销处罚的食盐数量；11、市场监督管理局实施行政强制措施决定书，拟证明市场监督管理局扣押食盐；12、修水县市场监督管理局场所设施财务清单，拟证明市场监督管理局扣押食盐的数量；13、市场监督管理局限期提供材料通知书，拟证明被告要求原告提供材料，违反行政诉讼法第35条，自行向原告搜集证据；14、第二次行政复议申请书，拟证明向修水县政府第二次提起行政复议；15、市场监督管理局限期提供材料通知书，拟证明被告要求原告提供材料，违反行政诉讼法第35条，自行向原告搜集证据；16、市场监管局延长行政强制措施限期决定书，拟证明延长扣押时间；17、延期提供材料通知书，拟证明被告违反行政诉讼法第35条，自行向原告搜集证据；18、市场监管局行政处罚听证告知书（10月22日），拟证明被告告知原告听证；19、市场监管局行政处罚听证告知书（11月18日），拟证明被告告知原告听证；20、市场监督管理局行政处罚决定书，拟证明市场监督管理局处罚决定；21、江西省工业和信息化厅官网公示及名单，拟证明原告总公司在江西省盐业主管部门备案通过；22、江西省机构改革领导小组办公室文件，拟证明盐业执法权由盐务局移交到市场监督管理局的时间；23、江西省九江江盐华康盐业有限公司修水分公司营业执照，拟证明修水县盐业公司资质一样；24、唐山市南堡开发区冀盐食盐有限公司营业执照，拟证明总公司营业执照合法；25、唐山市南堡开发区冀盐食盐有限公司食品经营许可证，拟证明总公司办理了食品经营许可证；26、唐山市南堡开发区冀盐食盐有限公司食盐定点生产企业证书，拟证明总公司是食盐定点生产企业，具备资质；27、冀盐食盐有限公司食盐定点批发企业证书，拟证明总公司是食盐定点批发企业，具备资质；28、产品国家检验中心检验报告，拟证明产品质量资格；29、分公司营业执照，拟证明原告在修水县注册了营业执照；30、分公司食品经营许可证，拟证明原告办理了食品经营许可证，具备食盐销售资质；31、分公司负责人任命书，拟证明分公司负责人的身份；32、分公司负责人身份证复印件，拟证明原告负责人身份信息；33、劳动合同，拟证明签署了劳动合同；34、唐山市南堡开发区社保中心劳动用工备案表，拟证明原告负责人在总公司社保中心登记备案；35、唐山市南堡开发区社保中心社会保险缴费证明，拟证明缴纳了社会保险；36、2019年1-10月份工资表及保费明细，拟证明定期发放工资。被上诉人修水县市场监督管理局为支持其行政行为，在法定举证期限内向原审法院提交了以下证据、依据：1、《修水县盐务局行政违法案件移送函》（修盐罚移送字[2019]第002号）一份，拟证明案件的来源；2、《修水县市场监督管理局实施行政强制措施决定书》（修水市监食强制[2019]105号）和《修水县市场监督管理局延长行政强制措施期限决定书》（修水市监延强字[2019]5号）各一份，拟证明被告对当事人经营的食盐依法扣押的事实；3、《修水县市场监督管理局涉嫌犯罪案件移送书》（修市监案移字[2019]5号）、修水县公安局治安管理大队出具的情况说明各一份，拟证明当事人暂不构成刑事立案标准；4、当事人的营业执照、负责人丁根花的身份证复印件、丁根花的询问笔录五份，当事人隶属企业唐山市南堡开发区冀盐食盐有限公司出具的修水分公司人员名单、招用职工劳动合同备案花名册、任命书、委任书、社会保险参保缴费证明各一份以及与丁根花签订的劳动合同书、冀盐食盐有限公司2019年3月-8月工资发放表及丁根花工资卡部分明细清单，拟证明当事人的经营主体资格、丁根花为唐山市南堡开发区冀盐食盐有限公司员工及对相关违法事实的供认。5、食盐购买商樊某某、丁某某等8人询问笔录及身份证和营业执照复印件24份及其提供的原告批发食盐的销售单和照片6张，原告与食盐购买商签订的食盐购销合同1份，拟证明原告在修水县销售食用盐的事实；6、唐山市南堡开发区冀盐食盐有限公司营业执照、法定代表人的身份证、食盐定点生产企业证书、食盐定点批发企业证书、食品经营许可证复印件以及在江西省工业信息化厅的食盐批发备案表各一份，拟证明唐山市南堡开发区冀盐食盐有限公司合法经营的主体资格；7、唐山市南堡开发区冀盐食盐有限公司法定代表人孙喜财的询问笔录一份，拟证明对原告相关违法事实的供认；8、修水分公司申请注册成立时，其隶属企业签署的经营承诺书，拟证明被告依法履行了告知义务；9、唐山市南堡开发区冀盐食盐有限公司向原告配送食盐的配送单两张，拟证明原告经营食用盐数量的认定；10、原告销售食盐的销售单复印件110张，拟证明原告销售食盐数量的认定；11、唐山市南堡开发区冀盐食盐有限公司提供的《分公司终端指导价通知》，拟证明原告销售食盐的价格；12、原告销售的食盐照片2张，拟证明对原告在修水县销售食用盐的事实；13、立案表、核审表、审批表、听证告知书、听证通知书、行政处罚决定书、送达回证、留置送达照片，拟证明立案程序、核审程序、告知程序、处罚决定及送达程序合法；14、法律依据（1）《食品安全法》；（2）《食品经营许可管理办法》；（3）修水县人民政府办公室修府发【2015】第28号《修水县人民政府办公室关于印发修水县市场监督管理局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》；（4）国家市场监督管理总局办公厅市监食经函【2019】1849号《市场监督总局办公厅关于从事食盐经营活动是否需要取得食品经营许可的复函》；（5）江西省机构编制委员会办公赣编办函【2018】48号。本案双方当事人在举证期限内向一审法院提交的证据材料随卷宗移送本院，经本院审查核实，可以作为本案认定事实的依据。二审查明的事实与原审查明的事实基本一致。本院认为，本案争议的焦点是修市监食罚决字【2019】399号行政处罚决定是否符合法律规定。结合上诉人的上诉理由及被上诉人的答辩，本院认为：一、关于违法事实认定问题。根据《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款规定：“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。但是，销售食用农产品，不需要取得许可”。《食品经营许可管理办法》第四条规定：“食品经营许可实行一地一证原则，即食品经营者在一个经营场所从事食品经营活动，应当取得一个食品经营许可证”。同时，国家市场监督管理总局办公厅于2019年9月24日作出市监食经函【2019】1849号《市场监管总局办公厅关于从事食盐经营活动是否需要取得食品经营许可的复函》中亦明确从事食盐销售，应当依法取得许可，且应遵守一地一证原则。本案中，上诉人的总公司虽于2017年11月14日办理了《食品经营许可证》，但按照一地一证原则，上诉人要在修水从事食盐经营活动，应在修水县办理食品经营许可证。上诉人虽于2019年8月29日办理了《食品经营许可证》，但案涉行政处罚决定处罚的是上诉人未办理《食品经营许可证》期间即2019年1月至2019年3月14日在修水县销售食盐的行为，故被上诉人修水县市场监督管理局作出案涉行政处罚认定的违法事实是清楚的，一审对违法事实的认定，本院予以认可。上诉人认为其不是销售主体，实际的食盐销售主体是唐山市冀盐公司，而唐山市冀盐公司有《食品经营许可证》和《食盐定点批发企业证书》，因而不存在非法经营，该上诉理由不符合相关法律法规的规定，本院不予支持。二、关于被诉行政处罚决定裁量是否合法，认定违法所得和货值金额是否符合法律规定的问题。根据《工商行政管理机关行政处罚违法所得认定办法》第二条规定：“工商行政管理机关认定违法所得的基本原则是:以当事人违法生产、销售商品或者提供服务所获得的全部收入扣除当事人直接用于经营活动的适当的合理支出，为违法所得。”第四条规定“违法销售商品的违法所得按违法销售商品的销售收入扣除所售商品的购进价款计算。”第十条规定：“本办法适用于工商行政管理机关行政处罚案件‘非法所得’的认定。法律、行政法规对‘违法所得’、‘非法所得’的认定另有规定的，从其规定。政府规章对‘违法所得’、‘非法所得’的认定另有规定的，可以从其规定”。本案中，在相关法律法规未对盐业行业违法所得的认定有明确规定的情况下，案涉行政处罚决定确定违法所得应适用上述《工商行政管理机关行政处罚违法所得认定办法》的有关规定。案涉行政处罚决定中确定违法所得为38168元，该金额为上诉人销售食盐款，未扣除上诉人用于经营活动的适当的合理支出，也未扣除所售商品的购进价款，明显不符合上述规定，属认定错误。案涉行政处罚决定中对上诉人作出843626元的罚款，该罚款数额是以其货值价值加以7倍的计算方式得出，其货值价值是以上诉人销售食盐款38168元加上被扣押的食盐36.6吨预计销售款82350元的总数即120518元为基数。首先，以“被扣押的食盐36.6吨预计销售款”确定罚款基数是否有法律依据，在一、二审中，被上诉人未提供相应的法律、法规予以证实，缺乏法律依据；其次，“被扣押的食盐36.6吨”属未销售出去的合格产品，能否纳入违法经营范畴亦无明确法律法规规定；再次，实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚和教育相结合，教育公民、法人和其他组织自觉守法。案涉行政处罚决定是因上诉人未按法律规定办理《食品经营许可证》，经被上诉人的依法行政，上诉人已经于2019年8月29日办理了《食品经营许可证》，其违法行为已经得以纠正，且经营销售的食盐也属合格产品。在此种情况下，被上诉人在进行行政处罚时，未遵循罚过相当原则，对处罚幅度未作充分考量。综上，被上诉人作出的行政处罚决定适用法律、法规错误，一审法院对违法事实的评判，本院予以认可，但未对案涉行政处罚决定的裁量作出认定，本院予以纠正，应依法予以撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二项）、第三款之规定，判决如下：一、撤销永修县人民法院（2020）赣0425行初11号行政判决；二、撤销修水县市场监督管理局作出修市监食罚决字【2019】399号行政处罚决定。一、二审诉讼费共计100元，由被上诉人修水县市场监督管理局负担。本判决为终审判决。审判长  刘波审判员  张伟审判员  商宏二〇二〇年十二月二日法官助理蔡妃妃书记员肖鹏坤