湖南省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）湘行赔终114号上诉人（原审原告）：肖诗元，男，1966年12月2日出生，汉族，住湖南省辰溪县。委托代理人：蔡日东，湖南超睿律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：靖州苗族侗族自治县人民政府。住所地：湖南省靖州苗族侗族自治县渠阳镇渠阳东路**。法定代表人：田连钊，该县县长。委托代理人：孟茹洁。被上诉人（原审被告）：靖州苗族侗族自治县渠阳镇人民政府。住。住所地：湖南省靖州苗族侗族自治县渠阳镇下熙街**/div>法定代表人：蒋和平，该镇镇长。委托代理人：臧敏崎。被上诉人（原审被告）：靖州苗族侗族自治县自然资源局。住所。住所地：湖南省靖州苗族侗族自治县飞山中路**div>法定代表人：蒙晓洲，该局局长。委托代理人：韩妮娜，靖州苗族侗族自治县渠阳法律服务所法律工作者。委托代理人：李桂萍，该局工作人员。被上诉人（原审被告）：怀化市生态环境局靖州分局。住所地：。住所地：湖南省靖州苗族侗族自治县渠阳镇教育路v>法定代表人：邹俊林，该局局长。委托代理人：储艳林，该局副局长。被上诉人（原审被告）：靖州苗族侗族自治县市场监督管理局。住所地：。住所地：湖南省靖州苗族侗族自治县渠阳镇红星西路**v>法定代表人：夏光辛，该局局长。委托代理人：胡本慧，该局工作人员。上诉人肖诗元因与被上诉人靖州苗族侗族自治县人民政府（以下简称靖州县政府）、靖州苗族侗族自治县渠阳镇人民政府（以下简称渠阳镇政府）、靖州苗族侗族自治县自然资源局（以下简称靖州县自然资源局）、怀化市生态环境局靖州分局、靖州苗族侗族自治县市场监督管理局（以下简称靖州县市场监督管理局）行政赔偿一案，不服怀化市中级人民法院（以下简称怀化中院）（2020）湘12行赔初11号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明：原告肖诗元未依法获得相关行政许可而于2000年向靖州苗族侗族自治县渠阳镇飞山管委会村民租地修建砖瓦窑，进行砖瓦烧制生产、经营。2017年初，靖州县政府根据环保督查工作要求的统一安排，依照国家环保部（环办环监函[2017]1095号）《关于开展砖瓦厂行业环保专项执法检查的通知》、湖南省环保厅（湘环函[2017]239号）《关于印发〈湖南省大气污染防治2017年度实施方案〉的通知》和湖南省环保厅（湘环函[2017]410号）《关于印发〈湖南省砖瓦行业环保专项执法检查行动工作方案〉的通知》文件要求，组织渠阳镇政府、靖州县自然资源局、怀化市生态环境局靖州分局（靖州苗族侗族自治县环境保护局）、靖州县市场监督管理局联合执法，依法对靖州苗族侗族自治县境内的砖瓦行业进行整治和拆除。整治期间，靖州县自然资源局于2017年5月、11月先后向原告肖诗元下达了《责令停止违法行为通知书》和《责令停工停产的通知书》，该通知明确肖诗元违法占用土地修建小青瓦厂，并限期肖诗元将所有产品及设备搬离现场。2018年5月11日，被告组织人员对原告的砖瓦窑进行了拆除。原审另查明，2018年9月18日，原告以渠阳镇政府、靖州县自然资源局、怀化市生态环境局靖州分局、靖州县市场监督管理局为被告，向靖州苗族侗族自治县人民法院提起确认被告强制拆除原告砖瓦窑行为违法及行政赔偿纠纷之诉。2018年12月21日，靖州苗族侗族自治县人民法院依法追加靖州县政府为被告。2019年1月18日，靖州苗族侗族自治县人民法院分别作出（2018）湘1229行赔初6号行政判决和（2018）湘1229行初19号行政判决，该两份判决结果均为：一、确认被告渠阳镇政府、靖州县自然资源局、怀化市生态环境局靖州分局、靖州县市场监督管理局、靖州县政府强制拆除肖诗元的砖瓦窑的行政行为违法；二、驳回肖诗元的赔偿请求。原告不服（2018）湘1229行赔初6号行政判决，向怀化中院提起上诉。该院于2019年5月24日作出（2019）湘12行赔终8号行政赔偿裁定，裁定撤销靖州苗族侗族自治县人民法院（2018）湘1229行赔初6号行政判决，发回怀化铁路运输法院重审。怀化铁路运输法院作出（2020）湘8603行赔初第5号行政赔偿裁定，将该案移送怀化中院管辖。怀化中院于2020年4月23日作出(2020)湘12行赔初11号行政赔偿裁定书，裁定驳回原告的起诉。理由为：诉讼中，原告对靖州苗族侗族自治县人民法院作出（2019）湘1229行再1号行政判决查明的事实不服，向怀化市人民检察院申请检察监督，检察机关已受理，因此，靖州苗族侗族自治县人民法院作出（2019）湘1229行再1号行政判决存在变动的可能。因此，检察机关的检察监督结论有可能影响该案裁判的结果，为了节约司法资源，避免类似案件再审，该案应当中止诉讼。但该案中止诉讼将会使案件处理期限过长，不利于行政争议的实质处理和案件审理期限的管理。故肖诗元提起该案诉讼的条件尚未成熟，依法应当驳回起诉。2020年6月29日，靖州苗族侗族自治县人民检察院对肖诗元等人作出靖检民（行）监[2020]43122900001号不支持监督申请决定书，决定：不支持肖诗元等人的监督申请。原审还查明，2019年8月20日，靖州苗族侗族自治县人民法院依法对（2018）湘1229行初19号行政判决进行再审。2019年9月27日该院作出（2019）湘1229行再1号行政判决，认定被告在拆除肖诗元砖瓦窑时未对肖诗元的其他财产进行损坏和没收，并判决：一、撤销该院（2018）湘1229行初19号行政判决；二、确认被告渠阳镇政府、靖州县自然资源局、怀化市生态环境局靖州分局、靖州县市场监督管理局、靖州县政府强制拆除肖诗元的砖瓦窑的行政行为违法。现该判决已发生法律效力。原审认为：发生法律效力的靖州苗族侗族自治县人民法院（2019）湘1229行再1号行政判决已确认渠阳镇政府、靖州县自然资源局、怀化市生态环境局靖州分局、靖州县市场监督管理局、靖州县政府为强制拆除肖诗元砖瓦窑的被告。故靖州县政府、怀化市生态环境局靖州分局等辩称不是本案适格被告的理由不能成立，不予支持。《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有权依照本法取得国家赔偿的权利。据此规定，只有当公民的合法权益受到行政机关违法行使职权的侵犯，其损失才能取得国家赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。本案中，发生法律效力的靖州苗族侗族自治县人民法院（2019）湘1229行再1号行政判决认定被告对原告的砖瓦窑进行了拆除，被告在拆除原告砖瓦窑时未对原告的其他财产进行损坏和没收。对于原告称其他财产造成了损失，原告仅申请靖州苗族侗族自治县人民检察院对（2019）湘1229行再1号该生效判决进行检察监督，但靖州苗族侗族自治县人民检察院已作出靖检民（行）监[2020]43122900001号不支持监督申请决定。从监督结果看，（2019）湘1229行再1号行政判决认定被告在拆除原告砖瓦窑时未对原告的其他财产进行损坏和没收的依据充分。而且原告在本案中又未提供足以推翻（2019）湘1229行再1号行政判决认定事实的证据。因此，本案原告能否获得赔偿的损失范围应为被告拆除的砖瓦窑。根据现已查明的事实，靖州县自然资源局在向原告发出的《责令停止违法行为通知书》中已认定原告违法占用土地修建小青瓦厂，同时原告肖诗元未经任何行政许可擅自租地开办砖瓦窑从事生产经营，故其砖瓦窑属于非法生产设施，非法生产设施不属于合法权益范围，原告无权依照《国家赔偿法》请求赔偿。综上，原告要求赔偿没有事实和法律依据，依法应予驳回。依照《国家赔偿法》第十五条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决：驳回原告肖诗元的赔偿请求。肖诗元不服原审判决，提起上诉称：一、上诉人所有的瓦窑是合法的生产设备。上诉人于上世纪80年代到靖州生产传统工艺的小青瓦，办理了营业执照；租用村民的承包经营地修建瓦窑，支付了临时用地租用费，没有取土损坏租用地；使用的燃料是购买的拆迁旧木材，没有造成环境污染，且被上诉人从未到上诉人瓦窑做过环境检测。二、被上诉人野蛮拆除了上诉人的瓦窑，导致未烧制的土坯瓦无法继续烧制，购买的烧土、木材燃料、机器设备无法继续使用，烧制好的成品瓦无人购买，造成了上诉人的损失。故此，请求：一、撤销怀化中院（2020）湘12行赔初11号行政赔偿判决；二、五被上诉人赔偿上诉人砖瓦窑瓦坪里的成品瓦22万片计77000元，瓦窑里的成品瓦13000片计4200元，瓦窑里的小青砖3000个计1050元；三、五被上诉人赔偿制瓦机器设备3万元，建窑费8万元，赔偿烧瓦柴火费5000元，制瓦泥土费14000元，火瓦247824块计99142元，以上两项共计311392元。四、被上诉人赔偿上诉人失业期间的经济损失110万元。被上诉人靖州县政府答辩称：一、靖州县政府不是本案的赔偿义务机关。二、拆除行为未侵犯被答辩人的合法权益。被答辩人非法占用土地建设砖瓦厂，未经任何防污染处理措施排放污染物，且无照经营，系违法，由此产生的权益不是合法权益。三、被答辩人未举证。其提交的财产损失赔偿的相关证据不正规、不规范，不符合证据的合法性、真实性、关联性，不能证明拆除砖瓦窑的行为对其合法财产造成了损失。被上诉人渠阳镇政府答辩称：一、被答辩人在靖州县渠阳镇境内开办的小青瓦厂没有办理相关证件，未获得工商、国土、环保等部门的行政许可，系无证无照经营，属违法经营行为，理应不受法律保护。二、答辩人为贯彻执行国家环保部、省环保厅等文件要求，在县政府联合执法时，协助参与执法，分别于2018年1月16日和4月19日向被答辩人下达《停工通知书》，并告知被答辩人逾期不停工停产的法律后果。2018年5月11日答辩人协助参与联合执法队将其非法小青瓦厂进行了窑体拆除，对其他财产并没有损毁或罚没。三、被答辩人没有依法申请临时用地，而是将租用的土地用于开办青瓦窑，改变了土地性质，严重影响了当地的生态环境。从2017年11月至2018年4月多次下达停工停产通知期间，已给出被答辩人充裕的时间处理库存瓦坯和原材料，但被答辩人一直继续保持生产，导致其库存瓦坯和原材料损失，与答辩人无关。四、被答辩人诉讼请求中制瓦机械设备和建窑费用等，未能提供相应的实体证据证明其价值及相关财产的损失。请求依法驳回被上诉人的上诉请求。被上诉人靖州县自然资源局答辩称：一、被答辩人在靖州县渠阳镇境内开办的小青瓦窑没有办理相关证件，未获得工商、国土、环保等部门的行政许可，系无证无照经营，属违法经营行为，理应不受法律保护。二、被答辩人没有依法申请临时用地，而是将租用的土地用于开小青瓦窑，改变了土地性质，严重影响了当地的生态环境。答辩人在拆除原告砖瓦窑过程中，仅对违法经营的窑体进行了拆除，未损坏其他财产。三、被答辩人未能提供相应的实体证据证明窑体的价值及相关合法财产的损失。综上，请求依法驳回上诉人的上诉请求。被上诉人怀化市生态环境局靖州分局答辩称：一、被答辩人在生产经营过程中实施了严重的环境违法行为，应当依法予以制止。被答辩人系无证、无照和非法建设、生产经营瓦窑；被答辩人瓦窑生产工艺落后，属于国家禁止从事的制作作坊；被答辩人瓦窑既属于未批先建，也属于非法采取粘土制瓦，且瓦窑选址不合理，并未申报办理环评手续和依法取得排污许可证，并一直未按要求配套建设大气污染防治设施，废气直接排放，对周边环境造成污染。二、被答辩人起诉答辩人错误。被答辩人瓦窑的强制拆除是靖州县政府依据国务院《国家产业结构调整指导目录（2011年本）修正版》政策，淘汰落后产能，取缔淘汰粘土生产企业而组织的一次多部门联合整治行动，整治内容和要求纳入了中央环保督察和省环保督察范畴，责任主体系靖州县政府，系靖州县政府作出的行政行为，并非答辩人作出的行政行为和组织实施的瓦窑拆除行政执法，在整个整治过程中答辩人未对其下达过任何法律文书，也未采取任何强制手段。三、被答辩人上诉请求经济赔偿不符合相关法律规定。答辩人依法实施的环境监管行为与被答辩人请求的经济损失没有法律上的因果关系；被答辩人瓦窑属于非法生产设施，非法生产设施不属于合法权益范围，被答辩人无权请求赔偿。四、答辩人不是适格的被上诉人。答辩人为怀化市生态环境局的派出机构，不具备独立的法人资格，不符合适格的应诉主体资格。被上诉人靖州县市场监督管理局答辩称:一、上诉人的赔偿诉求不合法不合理，应当驳回其诉求。上诉人在未依法取得取土许可、环保评估、排污许可、营业执照情况下，从2007年初开始在靖州县城周边进行砖瓦烧制经营活动，其违法行为产生的财产不属于合法财产、合法利益，应不予赔偿；被答辩人等相关部门在2017年9月左右下达责令停止通知书，上诉人在限期关闭期间不仅不处置成品，还不断制造新的砖瓦，这属于上诉人自己行为造成的损失，更何况对上述工具、设备及成品、半成品等财产，被答辩人执法过程中没有采取任何措施毁坏；上诉人提出的财产损失没有合法有效的价值评估，无法认定价值进行赔偿。二、上诉人失业损失的赔偿诉求没有依据。被答辩人既没有限制上诉人的人身自由，也没有阻止其再就业。三、上诉人事后取得营业执照，不能推定前期行为合法。综上，请求驳回上诉人的赔偿诉求，维持一审判决。原审认定案件事实的证据已随案移送本院，经审查可以作为认定本案事实的依据。本院根据认定的证据查明的案件事实和原审查明的事实一致，予以确认。本院另查明：上诉人在本院调查询问时认可政府的强拆行为没有损坏砖瓦窑外的其他物品和设施，但认为由于被上诉人对瓦窑进行了强拆，导致烧土、木材燃料、机器设备等无法继续使用，已生产的砖瓦无法销售，造成其相关损失。2020年1月16日，中共靖州苗族侗族自治县机构编制委员会办公室为怀化市生态环境局靖州分局颁发了统一社会信用代码证书。本院认为：一、关于本案赔偿义务机关的问题。靖州苗族侗族自治县人民法院（2019）湘1229行再1号生效行政判决已确认被上诉人渠阳镇政府、靖州县自然资源局、靖州苗族侗族自治县环境保护局、靖州县市场监督管理局、靖州县政府强制拆除肖诗元砖瓦窑的行政行为违法，该违法行政行为如果造成了肖诗元合法权益的损失，根据《国家赔偿法》第二条、第四条的规定，肖诗元有取得国家赔偿的权利。因生效行政判决确认的是“渠阳镇政府、靖州县自然资源局、靖州苗族侗族自治县环境保护局（怀化市生态环境局靖州分局）、靖州县市场监督管理局、靖州县政府”的拆除行为违法，根据《国家赔偿法》第七条第二款“两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关”的规定，渠阳镇政府、靖州县自然资源局、靖州苗族侗族自治县环境保护局（怀化市生态环境局靖州分局）、靖州县市场监督管理局、靖州县政府是本案共同的赔偿义务机关。靖州县政府主张其不是适格的赔偿义务机关的答辩理由不能成立，本院依法不予支持。怀化市生态环境局靖州分局认为其为怀化市生态环境局的派出机构，不具备独立的法人资格，不符合适格的应诉主体资格。本院认为，中共靖州苗族侗族自治县机构编制委员会办公室为怀化市生态环境局靖州分局颁发了统一社会信用代码证书;且怀化市生态环境局靖州分局也没有提交证据证实其是受怀化市生态环境局委托行使靖州苗族侗族自治县环境保护局的职能，故对怀化市生态环境局靖州分局的该主张不予支持。二、关于上诉人是否应获得赔偿的问题。根据《国家赔偿法》第二条的规定，国家只对当事人合法权益的损害承担赔偿责任，对不合法的利益不予保护。本案中，虽然被上诉人强制拆除肖诗元砖瓦窑的行政行为违法，但是靖州县自然资源局等部门已发出相关通知，认定肖诗元的砖瓦窑属于违法建设；同时，也没有证据能够证实肖诗元的砖瓦窑办理了相关的采土、用地、环保等合法手续，故可以认定肖诗元的砖瓦窑属于违法建设，该砖瓦窑的损失不属于肖诗元的合法权益损失，依法不予保护。同时，根据《国家赔偿法》第三十六条第（八）项的规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。本案中，生效行政判决已经确认，被上诉人在拆除肖诗元砖瓦窑时，只对砖瓦窑进行了拆除，未对肖诗元的其他财产进行损坏和没收（上诉人在本院调查询问时的陈述也印证了该事实）。据此，肖诗元请求赔偿的砖瓦窑外的其他损失，不属于被上诉人违法拆除行为造成的直接损失，或者是重复计算的损失，国家依法不承担赔偿责任。需要指出的是，肖诗元的涉案砖瓦窑被相关部门下达了停工停产通知，虽然被上诉人的拆除行为被确认违法，但相关的停工停产通知并没有被确认违法，肖诗元的涉案砖瓦窑应该停产，故其也没有停产停业的损失，从这个角度来讲，其请求赔偿失业期间的经济损失也是没有依据的。据此，肖诗元的赔偿请求均没有事实和法律依据，原审判决驳回其赔偿请求，并无不当，本院依法予以维持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应依法予以维持。上诉人肖诗元的上诉理由与请求均不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  彭斌韬审判员  涂勇华审判员  李隽明二〇二〇年十二月二十二日法官助理刘思源书记员刘亦诚