河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2842号上诉人（一审被告）栾川县人民政府。住所地：栾川县兴华路。法定代表人王明朗，县长。上诉人（一审被告）栾川县重渡沟生态旅游建设示范区管理委员会。住所地：栾川县大清沟街上村。法定代表人马天恒，主任。被上诉人（一审原告）马古栾，男，1954年8月9日出生，汉族，住河南省栾川县。委托代理人傅战胜，河南王城律师事务所律师。委托代理人赵剑锋，河南王城律师事务所实习律师。上诉人栾川县人民政府（以下简称栾川县政府）、上诉人栾川县重渡沟生态旅游建设示范区管理委员会（以下简称重渡沟管委会）因马古栾诉其强拆违法一案，不服洛阳市中级人民法院（2020）豫03行初244号行政判决，均向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。洛阳市中级人民法院一审查明，马古栾系栾川县潭头镇重渡村**村民，在该村拥有宅基一所，使用证号075611，并在宅基地上建有房屋。2017年5月1日，马古栾作为甲方与作为乙方的贾现军签订租赁合同一份，约定贾现军租赁马古栾宅基地使用权及地面房屋，租期为30年，年租金贰万元。后马古栾宅基地上的房屋被拆除，贾现军在该宅基地上建造了涉案房屋。贾现军建设房屋因占用宅基地外的耕地建房，2019年7月25日栾川县自然资源局作出栾自然资执罚（2019）T-042行政处罚决定书，对贾现军作出处罚：1、限15日内拆除在非法占用的154.6平方米土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原貌；2、对非法占用的154.6平方米土地以每平方米20元罚款，计3,092元整。2019年12月25日，栾川县林业局向马古栾作出栾林（罚）催字［2019］011号催告书，催告告知马古栾履行栾川县林业局2019年6月26日作出的栾林罚决字［2019］第011号处罚决定书，履行方式为责令六个月内恢复原状。2019年8月7日，重渡沟管委会向马古栾作出栾重管责改字［2019］第1号责令改正违法行为通知书，责令马古栾自收到通知书三日内自行拆除违法建筑，逾期不改正的，将依照相关规定强制拆除。同日，重渡沟管委会作出栾重管强拆催字［2019］第1号行政强制拆除催告书，责令马古栾在收到催告书之日起三日内自行拆除违法建筑，3日内提出书面陈述、申辩意见。同年8月12日，重渡沟管委会作出栾重管执限拆字［2019］第1号行政强制拆除决定书，限马古栾于2019年8月10日前自行拆除违法建筑。因逾期仍未自行拆除违法建筑，且无正当理由，根据《城乡规划法》第六十五条和《河南省实施办法》第七十三条的规定，本机关将于近期组织实施强制拆除。如马古栾不服本决定，可以在接到本决定书之日起六十日内，依法向栾川县人民政府申请行政复议，也可以在六个月内直接向栾川县人民法院提起行政诉讼。重渡沟管委会提交的送达回执显示因马古栾拒不签收，留置在工地现场。2019年8月25日，重渡沟管委会作出栾重管强拆公字［2019］第1号行政强制拆除公告；2019年8月26日，重渡沟管委会拆除了涉案房屋。马古栾不服，提起本案诉讼，请求依法确认栾川县政府、重渡沟管委会对马古栾家房屋的拆除行为违法。一审法院另查明，2019年6月3日，栾川县自然资源局就马晓飞（马古栾之子）反映房屋拆除问题的信访处理意见书载明，贾现军自动履行行政处罚期限内房屋是被重渡沟管委会组织拆除的，并不是我局具体行政行为。再查明，重渡沟管委会系栾川县政府的派出机构。洛阳市中级人民法院一审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案马古栾宅基地上的房屋被拆除，且重渡沟管委会提交的《责令改正违法行为通知书》、《行政强制拆除催告书》、《行政强制拆除决定书》等证据均是向马古栾作出的，故该拆除行为与马古栾存在利害关系，马古栾有权提起本案诉讼。栾川县政府辩称马古栾与案外人贾现军签订租赁合同，将宅基地使用权出租给贾现军使用，拆除的系贾现军所建的房屋，马古栾起诉主体不适格，于法无据，一审法院不予采纳。关于起诉期限问题。从本案查明事实看，栾川县林业局、栾川县自然资源局就涉案房屋作出行政处罚，责令恢复原状，且重渡沟管委会提交的送达回执系留置送达，但未采用拍照、录像等方式记录送达过程，马古栾对此也不予认可，故马古栾称2020年6月栾川县自然资源局做出信访处理意见书时，才知道拆除房屋系重渡沟管委会所为，理由正当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”之规定，至马古栾2020年8月4日向一审法院提起诉讼，并未超过法定起诉期限。关于拆除行为是否违法问题。重渡沟管委会2019年8月12日作出行政强制的拆除决定书告知马古栾可以在接到拆除决定书之日起六十日内，依法向栾川县政府申请行政复议，也可以在六个月内直接向栾川县人民法院提起行政诉讼。但重渡沟管委会2019年8月26日在其告知马古栾起诉期限内就拆除涉案房屋，该拆除行为违反法定程序，应当确认违法。重渡沟管委会系栾川县政府的派出机构，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”之规定，重渡沟管委会违法拆除的法律后果应由栾川县政府承担。综上，马古栾诉求成立，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，一审法院判决：确认栾川县人民政府拆除马古栾宅基地上房屋的行为违法。栾川县政府不服一审判决，向本院提起上诉称：一、重渡沟管委会在拆除涉案违法建筑物前依法向被上诉人送达相关文书,被上诉人签名并已明知重渡沟管委会即为强制拆除主体,却未在法定期限内提起诉讼,一审法院事实认定错误,二审法院应予纠正。二、被拆除的违法建筑物系贾现军出资建设,不归被上诉人所有,贾现军与强制拆除行为存在明显利害关系,系真正的行政相对人,一审法院遗漏当事人,属程序违法。三、贾现军出资建造的房屋涉及非法占用土地,且未取得任何规划审批,属违法建筑物,重渡沟管委会强制拆除活动依法进行,程序合法。综上,被上诉人未在法定期限内提起诉讼,一审法院事实认定错误且遗漏必要的诉讼当事人,请二审法院查明案件事实,依法撤销一审判决,并改判驳回被上诉人的起诉或发回重审。重渡沟管委会不服一审判决，向本院提起上诉，上诉意见同上诉人栾川县政府。被上诉人马古栾答辩称，上诉人自作出拆除决定书之日起15日内便将答辩人宅基地上的房屋拆除，程序明显违法。上诉人在拆除前并未给答辩人下发处罚决定书，答辩人在2020年6月3日信访申诉的过程中，才从自然资源局得知答辩人的房屋被重渡沟管委会拆除。因此，答辩人起诉没有超过诉讼时效。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为，农村宅基地是村民居住生活的重要土地资源，为保障农村宅基地有序、有效使用和村民在农村居住生活对宅基地的正当需求，现行法律、法规规定只有农村村民才有取得本集体经济组织宅基地使用权的资格。鉴于农村宅基地使用权属和用途的特定性，通常情况下，宅基地上的房屋按照“房随地走”原则确定权属，如果宅基地使用权人与他人对宅基地上的房屋权属有约定，在该约定不违反法律、法规强制性规定的情况下，可以从其约定。本案中，马古栾将其宅基地使用权出租给案外人贾现军使用，根据马古栾与贾现军签订的租赁合同，贾现军在马古栾宅基地上所建的房屋在租赁合同期满后归马古栾所有，租赁合同期间如遇政府拆迁，部分楼层房屋的安置补偿利益归贾现军所有。由此可见，马古栾对涉案房屋具有一定的财产利益，且重渡沟管委会作出的《责令改正违法行为通知书》、《行政强制拆除催告书》、《行政强制拆除决定书》均是将马古栾作为行政相对人，故马古栾与涉案拆除行为存在利害关系，马古栾有权提起本案诉讼。涉案房屋拆除前，先后受到多个行政部门的执法处理，马古栾一开始不知道哪个行政部门对涉案房屋实施了拆除，亦在情理之中。本案所诉强制拆除行为是马古栾在2020年6月信访过程中，通过栾川县自然资源局作出的信访处理意见书，才知道拆除涉案房屋系重渡沟管委会所为。为有效保护原告的诉权，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”因此，马古栾前期因不知道实施强制拆除的行政部门而耽误的时间不应计算在起诉期限之内，扣除该耽误期限，至马古栾2020年8月4日提起一审诉讼，并未超过法定起诉期限。重渡沟管委会在2019年8月12日作出的行政强制拆除决定书中告知马古栾可以通过行政复议或行政诉讼寻求权利救济，但重渡沟管委会在2019年8月26日拆除涉案房屋时，行政强制拆除决定书仍在行政复议和行政诉讼期间。故重渡沟管委会拆除涉案房屋的行为不符合《中华人民共和国行政强制法》第四十四条的规定，依法应确认违法。重渡沟管委会系栾川县政府组建的派出机构，不具有独立的行政主体资格，故其实施拆除涉案房屋的法律后果应由栾川县政府承担。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”二审时，栾川县政府、重渡沟管委会均未提供新的证据，其上诉理由与一审诉称理由及一审庭审陈述意见并无实质差别，合议庭经过阅卷，认为本案事实清楚，法律适用明确，决定不开庭审理本案，并依法维持一审判决。栾川县政府、重渡沟管委会的上诉理由均不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元,由上诉人栾川县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 马 磊审判员 马传贤审判员 蒋跃峰二〇二〇年十二月十七日法官助理刘月华书记员王贺霞