安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终63号 上诉人（一审被告）安徽省潜山市人民政府，住所地安徽省潜山市潜阳路**。 法定代表人梅耐雪，市长。 委托代理人王余应，潜山市司法局副局长。 委托代理人邵新龙，安徽天柱律师事务所律师。 上诉人（一审被告）安徽省潜山市自然资源和规划局，住，住所地安徽省潜山市潜阳路**/div> 法定代表人江毅，局长。 委托代理人程晨阳，安徽上止正律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）兴业银行股份有限公司安庆分行，住所，住所地安徽省安庆市宜秀区天柱山东路书香一品小区****社会信用代码91340800566357834R。 负责人章宏，该行行长。 委托代理人刘晓辉，安徽安联律师事务所律师。 一审第三人安徽天柱置业集团有限公司，住所地安庆，住所地安庆市潜山市综合经济开发区用代码9134082479010185XJ。 法定代表人杨云祥，该公司董事长。 兴业银行股份有限公司安庆分行（以下简称兴业银行安庆分行）诉安徽省潜山市人民政府（以下简称潜山市人民政府）、安徽省潜山市自然资源和规划局（以下简称潜山市国土资源局）土地管理行政登记一案，安徽省铜陵市中级人民法院已作出(2019)皖07行初10号行政判决。潜山市人民政府、潜山市国土资源局不服该判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法由组成合议庭审理了本案。 一审法院审理查明，2011年12月8日，原告与第三人安徽天柱置业集团有限公司签订《最高额抵押合同》，第三人自愿以其名下位于潜山县××××号，面积10911.60平方米，土地证号：潜国用（2011）第XXX号国有土地使用权为安庆帝迈德活塞环制造有限公司在2011年11月8日至2014年12月8日期间发生的最高限额18**万元提供最高额抵押担保。同日，原告与第三人共同至被告潜山市国土资源局办理了抵押登记。2013年12月6日，安庆帝迈德活塞环制造有限公司向原告流动资金借款400万元，期限12个月。借款到期后安庆帝迈德活塞环制造有限公司逾期。2014年6月期间原告为安庆帝迈德活塞环制造有限公司办理三笔国内信用证融资业务，额度分别为900万元、900万元、1000万元（三笔信用证保证金1400万元，风险敞口1400万元）。信用证到期后，安庆帝迈德活塞环制造有限公司逾期，原告为其垫款13803855.62元。2015年初，原告向安庆市中级人民法院提起诉讼，请求判决安庆帝迈德活塞环制造有限公司立即偿还流动资金贷款400万元、偿还原告为其国内信用证垫款本金1400万元，合计1800万元。如安庆帝迈德活塞环制造有限公司不履行还款义务，原告有权对安徽天柱置业集团有限公司提供的抵押物依法折价、拍卖或变卖价款在1800万元范围内优先受偿。案经安庆市中级人民法院审理并作出（2015）宜民二初字第00029号民事判决书，其中第四项判决：如安庆帝迈德活塞环制造有限公司未履行给付义务，原告有权对安徽天柱置业集团有限公司名下潜国用（2011）第XXX号国有土地使用权依法折价、拍卖或变卖价款在1800万元范围内优先受偿。判决书生效后，因安庆帝迈德活塞环制造有限公司未履行给付义务，2015年4月15日，原告向安庆市中级人民法院申请强制执行。安庆市中级人民法院于2016年10月19日以（2015）宜执字第00225号之《执行裁定书》裁定“安徽省安庆市中级人民法院于2015年3月11日作出的（2015）宜民二初字第00029号民事判决书由安徽省潜山县人民法院执行”。强制执行期间，发现安徽天柱置业集团有限公司名下潜国用（2011）第XXX号国有土地使用权证已于2013年被注销，同时，两被告就同一宗土地重新为第三人颁发了潜国用（2013）第XXX号国有土地使用权证。该证未设定抵押权。之后，第三人以潜国用（2013）第XXX号国有土地使用权证办理了规划、建设许可，并在该宗土地上建设了商住房，现第三人建设的商住房大部分已出售、抵债，被告也已为买受人办理了不动产登记。 一审法院另查明，原告于2016年3月28日向潜山县人民政府发出《关于商请潜山县人民政府协调解决兴业银行安庆分行抵押物被非法注销、无法执行问题的函》，该《函》指出“潜山县国土资源局在未告知我行、且未取得我行同意的情况下违法将天柱置业公司抵押于我行的土地使用权进行注销，造成我行无法通过处置抵押物受偿，……如我行抵押物被非法注销、不能执行问题不能妥善解决，我行只能采取报案和行政诉讼方式，依法维护我行合法权益。” 一审法院认为，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。……”和第二十五“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，原告主体适格。因原告在涉案潜国用(2011)第XXX号国有土地使用权证上设有抵押权，被告注销该土地使用权证，原告有可能受到该行政行为的不利影响，因此有权提起诉讼。 根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十二条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”之规定，原告的起诉没有超过法定期限。因为原告在涉案土地上登记的抵押权系不动产物权，其起诉期限适用“对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理”之规定。 另外，原告于2016年3月28日向潜山县人民政府发出《关于商请潜山县人民政府协调解决兴业银行安庆分行抵押物被非法注销、无法执行问题的函》也进一步表明，原告一直想用协商解决的方式解决问题，尽量不通过诉讼程序，减少诉讼，节约司法资源。该行为符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条“公民、法人或者其他组织因不可抗力或其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”的规定。原告耽误起诉期限并不是怠于行使诉权。后因原告在抵押权无法实现时，不通过诉讼程序不能维护其合法权益，因而提起诉讼，应予支持。 原告与第三人安徽天柱置业集团有限公司签订《最高额抵押合同》，第三人自愿以其名下位于潜山县××××号，面积10911.60平方米的潜国用（2011）第XXX号国有土地使用权为安庆帝迈德活塞环制造有限公司的最高限额1800万元提供最高额抵押担保，系各方真实意思表示，并在被告潜山市国土资源局办理了抵押登记。该抵押担保合法有效。原告作为抵押权人依法对“潜国用（2011）第XXX号”国有土地使用权享有直接支配，并排除他人干涉的权利。《中华人民共和国物权法》第四条规定“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”本案，被告未尽认真审查的义务，在“潜国用（2011）第XXX号国有土地使用权”尚存在抵押担保的情况下，注销该证，并重新颁发“潜国用（2013）第XXX号国有土地使用权证”，且该证未对原抵押权重新设定的行为违反了《中华人民共和国物权法》第九条和《不动产登记暂行条例》第五条的规定，侵犯了原告合法权利。原告的诉讼请求应予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决确认被告潜山市人民政府、潜山市国土资源局注销安徽天柱置业集团有限公司名下潜国用（2011）第XXX号国有土地使用权证，同时就同一宗土地重新为第三人颁发潜国用（2013）第XXX号国有土地使用权证的行政行为违法。案件受理费50元由被告潜山市人民政府、潜山市国土资源局共同负担。 潜山市政府上诉称，一、安徽高院裁定已排除专属管辖的适用也排除了最长起诉期限的适用;在此情况下一审法院还故意适用已废止司法解释将本案认定为对涉及不动产的具体行政行为提起诉讼案件，适用了最长二十年起诉期限扣除;并且又自相矛盾地认定被上诉人发函协商为耽误起诉期限，实有枉法之嫌，本案起诉超过法定期限，应予驳回。按立法原意，如发生法定耽误起诉期限情形，在耽误起诉期限障碍消除后应立即行使诉权，如扣除耽误的期限后仍然超过起诉期限的，人民法院不予受理。本案中2016年3月28日被上诉人向上诉人发函如可成认定为耽误起诉期限情形，也一定是有期限的，耽误了多长时间应当是明确的，按一审法院逻辑，从被上诉人发函到被上诉人在抵押权无法实现，不通过诉讼程序不能维护其合法权益时，均属于被耽误的期限，明显是以被上诉人何时通过诉讼才能维护其合法权益的主观判断来确定被耽误的起诉期限，这是荒谬的。本案只能适用一年起诉期限法定期限，起算点应为2015年6月份，被上诉人起诉超过法定期限。二、一审判决对被上诉人起诉事实照抄照搬地全盘予以认定错误，认定更换土地证书时未尽认真审查义务及登记机关应对原抵押权重新设定错误;本案潜山县国土资源局对涉案土地办理土地用途变更登记中更换土地证书，程序合法、适用法律正确，上诉人对涉案土地办理土地用途变更登记依法行使审批权，程序合法、适用法律正确，并不违法。一审判决审理查明部分除该证未设定抵押一句话外，几乎复制了被上诉人行政起诉状事实部分，也就是说照抄照搬地全盘性确认了被上诉人所陈述的所有案件事实，而对被上诉人所答辩、主张的事实、理由及对被上诉人的反驳未进行任何说理分析就干脆不予置评，实属罕见。三、一审法院适用法律明显错误。一审法院适用《物权法》第四条、第九条及《不动产登记暂行条例》第五条规定，判决上诉人行政行为违法。其中《不动产登记暂行条例》由国务院于2014年11月24日颁布，于2015年3月1日施行。案涉行政行为于2013年作出，一审法院采取法律溯及过往原则，要求上诉人在作出行政行为时遵守尚未颁布生效的行政法规。不仅如此，一审法院本判决适用的法律依据中竟然将前述已废止的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条规定偷梁换柱成《中华人民共和国行政诉讼法》第四十二条。上诉人认为本案应当适用:《土地管理法》第十二条规定、第五十六规定、《土地登记办法》第四十八条规定、《土地登记规则》第五十条规定及第六十八条规定。综上，请求判决撤销安徽省铜陵市中级人民法院（2019）皖07行初10号行政判决;判决驳回兴业银行股份有限公司安庆分行起诉或驳回其诉讼请求;本案诉讼费用由被上诉人承担。 潜山市国土资源局上诉称，一、原审认定事实错误。1、原审认定兴业银行起诉前不知道案涉行政行为内容错误。上诉人分别于2013年10月15日、2013年12月6日作出本案讼争的收回原土地使用权证和重新发证并放入土地抵押登记档案继续抵押的行政行为，兴业银行至迟于2016年3月知道行政行为内容，并向上诉人及有关部门反映商请解决。关于该事实，兴业银行和上诉人均无异议。原审在认定兴业银行起诉是否超过期限时却引用了《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条规定的“不知道行政机关作出的具体行政行为内容”，明显与事实不符。2、原审认定安徽天柱置业集团有限公司以潜国用(2013)第XXX号国有土地使用证办理了规划、建设许可错误。安徽天柱置业集团有限公司的潜国用(2011)第XXX号国有土地使用权证颁发时间为2011年8月10日;潜国用(2013)第XXX号国有土地使用证颁发时间为2013年12月6日。《建设用地规划许可证》办理时间为2010年8月3日，《建设工程规划许可证》办理时间为2011年12月1日，《建设工程施工许可证》办理时间为2012年4月5日，三种许可时间均发生在潜国用(2013)第XXX号国有土地使用证颁发之前，原审认定以潜国用(2013)第XXX号国有土地使用证办理了规划、建设许可，明显与事实不符。3、原审认定“潜国用(2013)第XXX号国有土地使用证”未对原抵押权重新设定错误。由于潜国用(2013)第XXX号国有土地使用证除土地用途不同于潜国用(2011)第XXX号国有土地使用权证外，其他事项均无变化，土地抵押权的设置也是如此，至此潜山县国土资源局才将潜国用(2013)第XXX号国有土地使用证放入抵押登记档案中，继续抵押。二、原审支持兴业银行安庆分行没有超过法定起诉期限的诉求错误。案涉行政行为的作出，均未告知起诉期限。本案不适用不动产行政行为的起诉期限;兴业银行知道行政行为内容，不存在适用二十年最长诉讼时效规定的前提。三、本案因案涉土地用途由商服用地调整为商住用地，办理的是土地用途变更登记，土地的使用权其他各项和抵押权均未变更或消灭，原审将土地证注销时的更换土地证等同于土地使用权注销和抵押权注销错误。原审仅从注销原土地使用证字面上去理解，未从土地变更登记实质上去把握，进而认定上诉人变更土地登记的行政行为两个步骤均违法，适用法律错误。四、原审认定土地变更登记侵犯了兴业银行安庆分行合法权益错误。1、案涉的土地用途变更登记不影响兴业银行抵押权的实现，原审认定侵犯了兴业银行合法权益错误。依法更换土地证书并不导致土地证书所记载的土地使用权上设立的抵押权的变更或消灭，潜国用(2011)第XXX号国有土地使用证与潜国用(2013)第XXX号国有土地使用证权利主体同一、权利界址同一，权利内容增加受益，作为天柱置业的抵押财产该宗土地本身除用途变更外未发生任何变化，抵押财产不变抵押权当然不变，原审认定土地用途变更登记时更换土地证的行为侵犯了兴业银行合法权利错误。2、案涉土地上建设了商住房，商住房已部分出售，部分出售的房产已办理了土地证，不是由土地变更登记引起，原审认定侵犯了兴业银行安庆分行合法权益错误。兴业银行仅对土地进行了抵押登记，建设项目开工后，未对在建工程进行抵押，商住房因抵付工程款出售，法院在处理相关执行问题时，发出协助执行通知，要求国土局办理相关登记。上述情形的发生与兴业银行的贷后管理不到位和相关执行措施所致，与土地用途变更登记无关联。综上所述，原审认定事实和适用法律均存在错误，请求上级法院依法审理后予以改判或发回重审。 兴业银行安庆分行答辩称，一、关于案涉主体问题。在涉案土地登记过程中，潜山市政府、潜山市国土资源局都在土地使用权证上盖章，且至今潜山市不动产登记仍然属于潜山市国土资源局的职能机构，兴业银行安庆分行以潜山市政府、潜山市国土资源局作为被告并无不当。二、关于项目规划用途调整是否法律允许的问题。对登记机关因项目规划调整进行正常的土地用途变更，兴业银行安庆分行不持异议。三、关于涉案的土地登记是变更还是换发新证。上诉人注销了原土地使用权证，是依据《土地登记办法》第五十条规定进行了注销登记，按照土地使用权证初始登记进行审查批复并办理新证的。并不是依据《土地登记办法》第四十八条规定进行变更土地用途，或者更换土地使用权证的，如果是变更土地用途，或者更换土地使用权证，变更、更换的土地使用权证号应当不变，设定的抵押权不变，而不是按照初始登记的审批流程，颁发新的土地使用权证。四、关于换发新证是否应当告知抵押权人的问题。上诉人明知潜国用(2011)第XXX号土地使用权已于2011年12月8日办理抵押登记，在没有告知抵押权人、没有经过抵押权人同意的情况下擅自将潜国用(2011)第XXX号土地使用权注销，显然侵犯了兴业银行安庆分行的抵押权，损害了兴业银行安庆分行的利益。五、关于抵押权人的他项权证是否应做相应变更的问题。第三人向上诉人申请的是土地用途变更不涉及土地使用权转让，并没有抵押权人必须做相应变更的规定，且抵押登记也不是抵押权人单方可以办理的，而是需要借款人、抵押人配合才能办理。上诉人2016年4月1日向安庆市中级人民法院出具的函已明确表明新证上的土地使用权继续抵押，应视为抵押权人的他项权证已作相应变更。但上诉人后期却为第三人建设的商品房的买受人和抵债人办理不动产登记，进一步侵犯了兴业银行安庆分行的抵押权。六、关于影响兴业银行安庆分行抵押权实现的因素。正是由于上诉人在涉案土地使用权证注销和颁发新证过程中行政行为违法，才导致兴业银行安庆分行抵押权不能实现。综上，一审判决并无不当，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 本院认为，国务院《不动产登记暂行条例》规定，国家实行不动产统一登记制度，由县级以上人民政府设立的不动产登记机构办理不动产登记，县级以上人民政府不再进行不动产登记。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等规定，改变（国有）土地所有权、使用权的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。改变土地用途的，必须持批准文件，向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行变更登记。据此，土地行政主管部门具有国有土地登记颁证、变更等法定职责。行政诉讼被告确认遵循行政职权法定和“谁行为、谁被告”的基本原则。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款的规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。一审法院没有查明潜山市政府现是否仍具有国有土地登记颁证、变更等职权以及该市国有土地登记、变更等职权现由何行政机关行使，直接将潜山市政府作为本案被告，存在证据不足、事实不清的情形。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”这里的二十年，是关于因不动产提起诉讼最长期限的规定，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十五条规定，最长起诉期限只有在公民、法人或者其他组织不知道行政行为内容的情况下才适用，故理解上述法律，不能机械理解为涉及不动产的行政案件起诉期限都是二十年，该条和《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条等规定是一个有机整体，只有结合适用才能正确计算起诉期限的起始。具体而言，即当事人知道行政机关对不动产作出行政行为，且行政机关告诉其诉权和起诉期限的，当事人应当从作出行政行为之日起六个月内向人民法院提起诉讼；行政机关对不动产作出行政行为时，未告知当事人诉权或者起诉期限的，当事人应从知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年；只有当事人不知道行政行为内容的才适用二十年的期限。兴业银行安庆分行2015年6月就知道潜山市国土资源局对案涉抵押土地已经作出注销登记并重新颁发证书行为，显然不适用20年的起诉期限。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”兴业银行安庆分行2015年6月就知道案涉被诉行政行为，直至2019年1月才向法院提起诉讼，是否存在不可抗力或者不属于兴业银行安庆分行自身原因耽误起诉期限的情形，一审法院没有查明该事实，亦存在事实不清。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下： 一、撤销安徽省铜陵市中级人民法院(2019)皖07行初10号行政判决； 二、发回铜陵市中级人民法院重审。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年十二月十四日 法官助理王春玲 书记员潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。