安徽省淮北市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖06行终123号 上诉人（一审原告）徐大振，男，汉族，住安徽省濉溪县。 委托代理人满增桂，北京创为律师事务所律师。 委托代理人高赫，北京创为律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）濉溪县刘桥镇人民政府，住所地安徽省淮北市濉溪县刘桥镇刘桥街。统一社会信用代码113406210030951139。 负责人孙东，该镇镇长。 委托代理人孟昭卒，刘桥镇建设管理所所长。 委托代理人赵德宏，安徽亚星律师事务所律师。 上诉人徐大振因诉被上诉人濉溪县刘桥镇人民政府（以下简称刘桥镇政府）违法解除土地征收补偿行政协议一案，不服濉溪县人民法院（2020）皖0621行初190号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年12月10日公开开庭审理了本院。上诉人徐大振及委托代理人满增桂，被上诉人刘桥镇政府的委托代理人孟昭卒、赵德宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 本案被诉行政行为：2020年8月12日，刘桥镇政府作出《行政处理决定书》，确认2019年12月3日刘桥镇政府与徐大振签订的《刘桥镇棚户区改造项目征收安置补偿协议》（简称《安置补偿协议》）无效。 一审法院查明：2018年3月19日，刘桥镇政府成立了刘桥镇棚户区改造指挥部。2018年4月，刘桥镇政府公布了2018年棚户区改造项目征收安置补偿方案，方案载明：征收范围包括刘桥、丁楼、任圩、周口四个村，九个自然庄，涉及征收2202户，需征收房屋面积约464146㎡。征收主体为濉溪县人民政府，征收实施单位为刘桥镇政府，补偿安置方式为货币补偿方式与产权调换方式相结合。2019年12月3日，刘桥镇政府与徐大振签订了《安置补偿协议》。协议约定：徐大振宅基地面积420㎡，给徐大振调换安置房面积为176㎡，并支付安置补偿费用41448.40元。2020年8月2日，濉溪县刘桥镇丁楼村村民委员会作出说明：“经核实，徐大振自幼被过继给养父（其伯父），在濉溪镇入户，户籍地为安徽省濉溪县，一直在户籍地居住；徐大振非**村村民，1981年土地统一调整时未分得集体统一分配的承包地和宅基地。依据刘桥镇2018年棚户区改造项目征收安置补偿方案及2018年棚户区改造各村提出的问题解答，徐大振不符合棚改条件，取消棚改资格”。2020年8月12日，刘桥镇政府以群众举报，镇政府调查核实，徐大振不符合濉溪县刘桥镇2018年棚户区改造项目征收安置政策规定的条件为由，作出《行政处理决定》，确认刘桥镇政府于2019年12月3日与徐大振签订的《安置补偿协议》无效。2020年9月1日，徐大振起诉请求撤销刘桥镇政府作出的《行政处理决定》。 另查明，徐大振户籍地为濉溪县，并一直在此居住。 一审法院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定，人民法院审理行政案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法律程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。本案中，刘桥镇政府为棚户区改造项目的征收实施单位，具有与被征收户徐大振签订行政协议的法定职权。第十二条第二款规定，人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。依据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的合同无效：……（四）损害社会公共利益……刘桥镇政府与徐大振签订的安置补偿协议，不符合棚户区改造有关问题的答疑第十一条：“关于如何确认户问题。要将各村村民户籍和宅基地相结合，一个户口本只能确认一处宅基地用于置换安置房，已达法定婚龄且已婚有结婚证明并长期在本村居住的可确认为一户。”徐大振自幼在濉溪镇入户，未分得宅基地，无自建房屋不符合本次征收补偿的要求。刘桥镇丁楼村村民委员会当初审核时有误，致使上报后由刘桥镇政府与徐大振签订了《安置补偿协议》，该协议的内容违反了《合同法》第五十二条第（四）项的规定，属重大且明显违法情形，刘桥镇政府对徐大振作出的《行政处理决定》，确认涉案协议无效于法有据，本院予以支持。综上,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条之规定,判决驳回徐大振的诉讼请求。 徐大振上诉称，上诉人对案涉房屋享有合法所有权，且上诉人已按照协议约定腾空房屋，房屋已被征收部门拆除。刘桥镇政府自制“棚户区改造有关问题的答疑”，部分内容违反相关法律规定。本次征收的主体系濉溪县人民政府，被上诉人刘桥镇政府仅是实施单位，其自行创设的安置资格条件于法无据。一审法院依据“棚户区改造有关问题的答疑”，认定上诉人不具有棚改资格，所签订的《安置补偿协议》违反了相关法律规定，属于认定事实不清，适用法律错误，未能维护上诉人的合法权益。请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审的诉讼请求。 刘桥镇政府答辩称，棚改补偿安置是以户为单位，涉案上诉人自幼在濉溪镇入户，一直在户籍地居住。上诉人在丁楼村没有分配宅基地，没有自建房屋，不在丁楼村居住，不符合棚改政策，故答辩人作出处理决定。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。 徐大振向一审法院提交了以下证据： 证据一、徐大振身份证复印件，证明徐大振具有诉讼主体资格 证据二、《安置补偿协议》，证明就案涉地块及房屋签订了安置补偿协议。 证据三、行政处理决定书，证明被告作出处理决定确认安置补偿协议无效。 证据四、刘桥镇棚户区改造项目产权置换和附属物补偿明细表，证明被告对原告的宅基地实有面积及置换面积进行了调查确认。 刘桥镇政府向一审法院提交了以下证据： 证据一、《棚户区改造工作手册》（含刘桥镇2018年棚户区改造项目征收安置补偿方案、棚户区改造有关问题的答疑）、《2018年棚户区改造各村提出问题的解答》、《男性户籍不在**村的审核重点》，证明：1、宅基地认定办法：每户宅基地面积的确认由户主签字、村民小组长和村委会主任签字、村委会出具证明、镇国土所审核、镇棚改指挥部工作组审定、组长签字，经镇棚改指挥部最后核定，在本自然庄三榜公示无异议后认定。2、《男性户籍不在**村的审核重点》规定：（1）提供户籍迁出和迁入的时间；（2）1981年土地调整时集体是否分配宅基地；（3）工作单位是否分配福利房或宅基地，应提供工作单位证明。 证据二、徐大振的补偿协议、丁楼村委会的证明，证明在安置补偿协议签订后，刘桥镇政府接到举报，反映部分协议存在欺骗、弄虚作假，刘桥镇政府组织人员进行了逐户核实，徐大振非**村村民，自幼被过继给其伯父，户籍在濉溪县濉溪镇五金巷**且一直在户籍地居住，非丁楼村户籍，1981年土地调整时未分得集体统一分配的承包地和宅基地，不在丁楼村居住，不符合棚改安置条件。 证据三、行政处理决定书，证明刘桥镇政府根据调查结果，确认与徐大振签订的安置补偿协议无效。 上述证据材料均已随案移送本院。本院对一审法院查明的案件事实及对证据的认证予以确认。 本院另查明，《刘桥镇2018年棚户区改造项目征收安置补偿方案》，该方案载明：二、签约期限：自2018年4月23日至2018年5月20日。八、安置补偿标准：根据该户分配的宅基地面积，按80%折算安置房屋面积，每户宅基地面积不得超过220平方米…。十三、附则：本方案由刘桥镇政府及村自改委员会解释并实施”。刘桥镇政府《棚户区改造有关问题的答疑》规定，“11、关于如何确认户问题。①要将各村村民户籍和户籍和宅基地相结合，口本户口本只能确认一处宅基地用于置换安置房，定婚龄且已婚有结婚证明并长期在本村居住的可确认为一户（办理结婚证的截止时限为2018年3月21日）。” 本院认为，上诉人徐大振与被上诉人刘桥镇政府签订的案涉《安置补偿协议》属于行政诉讼法规定的行政协议。协议签订后，刘桥镇政府又作出《行政处理决定书》，该决定书虽表述为“确认刘桥镇政府与徐大振签订的《安置补偿协议》无效”，但该行为实质上属于行政机关作出单方解除行政协议的行政行为。本案争议的焦点是刘桥镇作出单方解除案涉《安置补偿协议》的行为是否合法。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款规定，“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益，社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。”本案中，刘桥镇2018年棚户区改造项目征收安置补偿方案附则规定“本方案由刘桥镇政府及村自改委员会解释并实施”。《棚户区改造有关问题的答疑》第11条“关于如何确认户问题”规定，“①各村村民户籍和户籍和宅基地相结合，口本户口本只能确认一处宅基地用于置换安置房，定婚龄且已婚有结婚证明并长期在本村居住的可确认为一户。”该条规定是棚改征收部门针对安置补偿设立的安置条件，系征收部门对案涉安置补偿方案的进一步解释。该安置条件的设置不违反土地管理法关于保障被征收户居住权益的相关规定，并无明显不当。徐大振自幼在濉溪镇入户，户籍不户籍不在**村，合案涉棚户区改造项目安置条件。在刘桥镇政府与徐大振签订安置补偿协议既无法律依据亦无补偿安置方案及相关解释的依据。在此情况下，刘桥镇政府如履行案涉《安置补偿协议》显然可能严重损害国家利益，因此，刘桥镇政府在做出相应调查核实后作出案涉解除行政协议的行为合法。至于徐大振享有的继承房屋及其他附属物的补偿问题，在案涉安置补偿协议解除后，刘桥镇政府应及时作出处理。 综上，一审判决认定事实清楚，审理程序合法，裁判结果正确。徐大振的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人徐大振负担。 本判决为终审判决。 审判长  黄永广 审判员  郑 慧 审判员  侯 丽 二〇二〇年十二月二十五日 法官助理朱炳武 书记员王燕 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；