上海市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪03行终547号上诉人(原审原告)上海伟佳家具有限公司，住所地上海市浦东新区。法定代表人莫仲沛。委托代理人钟伟。被上诉人(原审被告)上海市浦东新区城市管理行政执法局，住所地上海市浦东新区。法定代表人张立新。出庭应诉行政机关负责人奚帼华，上海市浦东新区城市管理行政执法局副局长。委托代理人王惠乾。委托代理人梁维维，上海汉盛律师事务所律师。被上诉人(原审被告)上海市浦东新区人民政府，住所地上海市浦东新区。法定代表人杭迎伟。委托代理人孙靖惟。上诉人上海伟佳家具有限公司(以下简称伟佳公司)因不服被上诉人上海市浦东新区城市管理行政执法局(以下简称浦东城管局)行政处罚决定及上海市浦东新区人民政府(以下简称浦东新区政府)行政复议决定一案，不服上海铁路运输法院(2020)沪7101行初303号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月27日受理后，依法组成合议庭，于2020年12月2日公开开庭进行了审理。上诉人伟佳公司的委托代理人钟伟，被上诉人浦东城管局的副局长奚帼华及委托代理人王惠乾、梁维维，被上诉人浦东新区政府的委托代理人孙靖惟均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审认定：2016年4月30日，伟佳公司取得《上海市主要污染物排放许可证》，有效期至2020年4月29日。2018年5月9日，上海临港供排水发展有限公司出具《市政排水管道(雨、污)权属单位意见表》，具体意见为“上海伟佳家具有限公司厂房项目位于浦东新区书院社区桃园路XXX号，项目排水方案、排水设施经审核及验收通过，项目内产生的污水已纳入桃园路市政污水管，经三三公路及两港大道污水总管纳入临港新城污水处理厂进行处理。”2019年5月16日，浦东城管局执法人员对位于浦东新区东海农场桃园路XXX号的伟佳公司进行检查且制作现场笔录、现场情况示意图及拍摄照片，并经伟佳公司的工作人员确认。现场检查发现，伟佳公司主要从事生产家具制造的经营活动，有三级沉淀池和污水处理池，共有1个污水总排放口，现场检查时正常生产，位于西北侧的污水排放口排放正常，排放口接入桃园路市政污水管网，但伟佳公司未能提供排水户污水排入排水管网许可证(以下简称管网许可证)。浦东城管局认为伟佳公司上述行为涉嫌违反《城镇排水与污水处理条例》(以下简称《条例》)第二十一条第一款规定，于同月17日立案，且对伟佳公司进行了调查并制作了询问笔录。伟佳公司在询问笔录中陈述其污水通过三级沉淀池和污水处理池处理后纳入桃园路市政污水管网，现无管网许可证，待申请材料齐全后去申请办理该许可；伟佳公司水费单缴费通知单上的“东海农场桃源路XXX号”与“东海农场桃园路XXX号”一致，日均排水量116.70立方米。浦东城管局于同日作出(沪浦)城管改字〔2019〕第642032号《责令改正通知书》，责令伟佳公司停止未取得管网许可证向城镇排水设施排放污水的行为，并限期在2019年7月1日前取得管网许可证。伟佳公司收到后，向浦东城管局提交延期情况说明，陈述其已于2019年6月26日完成申请办理管网许可证并经相关部门受理，处于审核发证阶段，故申请延长办理管网许可的整改期限一个月，经浦东城管局准许后，于2019年7月5日取得管网许可证。浦东城管局于同年9月27日调查终结后，认定伟佳公司未取得管网许可证向城镇排水设施排放污水的行为违反了《条例》第二十一条第一款之规定，拟依据该《条例》第五十条第一款之规定，对伟佳公司处罚款人民币105，000元(以下币种均为人民币)，并于同年10月14日作出(沪浦)城管听告字[2019]第640013号《听证告知书》送达伟佳公司，告知伟佳公司上述认定事实、理由、拟处罚的内容及依据，以及告知伟佳公司享有申请听证的权利。2019年10月15日，伟佳公司提出听证申请。同年11月21日，浦东城管局决定于2019年12月3日召开听证会，于次日通知伟佳公司且予以公告，并按期举行听证会。伟佳公司在听证会中提出：第一，浦东城管局执法主体不适格，本案应属于上海市水务局的执法范围；第二，2018年5月纳管工程竣工合格后其就向相关部门申请办理管网许可证，但是因为提交材料要求不明确、办理主体要求变更、政府办理事项复杂以及办理程序前后矛盾等政府主管部门的原因导致其未取得管网许可证，且其现已依法取得管网许可证；第三，伟佳公司响应政府号召花巨资完成纳管工程，且排污口被封堵，只能向城镇管网排水；第四，拟处罚决定不具有合理性，罚款金额确定无依据，伟佳公司涉案违法行为轻微并及时纠正，请求免于行政处罚。浦东城管局在听取伟佳公司的陈述和申辩后，于同月19日制作听证报告并经审批程序于2020年1月2日作出第XXXXXXXXXX号行政处罚决定(以下简称被诉处罚决定)，并于1月6日送达伟佳公司。被诉处罚决定认定：伟佳公司于2019年5月16日在上海市浦东新区东海农场桃园路XXX号实施了排水户未取得管网许可证向城镇排水设施排放污水的行为，违反了《条例》第二十一条第一款的规定。浦东城管局依据《条例》第五十条第一款之规定，决定对伟佳公司处罚款105，000元。伟佳公司不服，向浦东新区政府申请行政复议。浦东新区政府于2020年1月15日收到伟佳公司的行政复议申请，受理后于同年1月21日向浦东城管局发送行政复议答复通知书。浦东城管局于同年2月7日收到后，于同月14日提交行政复议答复意见书及相关证据。2020年3月13日，浦东新区政府因案情复杂，依据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第三十一条第一款之规定，决定延长审理期限不超过30日，并送达伟佳公司和浦东城管局。浦东新区政府经复议审理，于2020年4月13日作出浦府复决字(2020)第35号行政复议决定(以下简称被诉复议决定)，认为浦东城管局所作被诉处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，内容适当，故依据《行政复议法》第二十八条第一款第(一)项之规定，决定予以维持。被诉复议决定已送达伟佳公司和浦东城管局。伟佳公司收悉后仍不服，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销被诉处罚决定和被诉复议决定。原审认为：本案争议焦点：一是浦东城管局是否具有作出被诉处罚决定的法定职权；二是被诉处罚决定适用法律是否正确；三是被诉处罚决定裁量是否适当。关于争议焦点一，《条例》第五条第二款和第三款规定，“县级以上地方人民政府城镇排水与污水处理主管部门(以下简称城镇排水主管部门)负责本行政区域内城镇排水与污水处理的监督管理工作。县级以上人民政府其他有关部门依照本条例和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内负责城镇排水与污水处理监督管理的相关工作。”该《条例》第五十条第一款规定，“违反本条例规定，排水户未取得污水排入排水管网许可证向城镇排水设施排放污水的，由城镇排水主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施，补办污水排入排水管网许可证，可以处50万元以下罚款……。”根据上述规定，对于排水户未取得管网许可证向城镇排水设施排放污水的行为，应由县级以上城镇排水主管部门查处。沪府发〔2016〕6号文规定，“浦东城管局以及浦东新区各镇政府按照各自职责，负责城市管理行政执法工作，依法相对集中行使行政处罚权”，并规定了浦东新区城市管理领域相对集中处罚权范围，包括“依据水务管理方面法律、法规和规章的规定，对除水务工程安全质量监督外的违反水务管理的违法行为行使行政处罚权。”根据上述规定，本市浦东新区城市管理领域对除水务工程安全质量监督外的违反水务管理的违法行为由浦东城管局集中行使行政处罚权，故浦东城管局具有作出本案被诉处罚决定的法定职责。关于争议焦点二，《条例》第二十一条规定，“从事工业、建筑、餐饮、医疗等活动的企业事业单位、个体工商户向城镇排水设施排放污水的，应当向城镇排水主管部门申请领取污水排入排水管网许可证。”《城镇污水排入排水管网许可管理办法》第四条第一款规定，“城镇排水设施覆盖范围内的排水户应当按照国家有关规定，将污水排入城镇排水设施。排水户向城镇排水设施排放污水，应当按照本办法的规定，申请领取排水许可证。未取得排水许可证，排水户不得向城镇排水设施排放污水……。”本案中，伟佳公司在2018年5月已属城镇排水设施覆盖范围且开始将污水排入城镇排水设施，根据上述规定，应申请领取管网许可证，在未取得管网许可证情况下，不得向城镇排水设施排放污水。2019年5月16日，浦东城管局至伟佳公司现场检查时，伟佳公司未取得管网许可证但污水排放口正常排放污水至桃园路市政污水管网，违反了《条例》第二十一条之规定，构成排水户未取得管网许可证向城镇排水设施排放污水的违法行为，故浦东城管局适用该《条例》第五十条第一款之规定作出被诉处罚决定，适用法律正确。关于争议焦点三，伟佳公司主张，其取得的《上海市主要污染物排放许可证》尚在有效期内，本可以通过河道排放污水，现通过城镇排水设施排放污水，并未对环境造成不利影响；未取得管网许可证系相关行政部门原因所致，其并不存在过错，并在行政处罚过程中办理了管网许可证，故应根据《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第二十七条和《生态环境轻微违法违规行为免罚清单》的规定，免于处罚。对此，原审认为，首先，《上海市主要污染物排放许可证》系由本市环境保护相关部门根据环境保护相关法律规定，对本市市、区级重点监管排污单位主要污染物排放进行监督管理设定的许可，与排水户向城镇排水设施排放污水需申请取得管网许可证，系两个不同的行政法律关系。伟佳公司按照环境保护相关法律规定取得了《上海市主要污染物排放许可证》并不免除其应根据《条例》和《城镇污水排入排水管网许可管理办法》的规定申领管网许可证的义务。其次，伟佳公司在2018年5月污水排放纳入城镇排水设施时就应取得管网许可证，但直至2019年5月浦东城管局责令其限期取得排水许可后，方于2019年7月5日取得管网许可证。现有证据并不足以证明负责办理管网许可证的相关行政部门存在过错，且浦东城管局对伟佳公司在延长责令改正期限内取得管网许可证的事实情节，在行政处罚裁量上也予以了考量，并据此进行了减轻处罚。最后，综合考量伟佳公司未取得管网许可证向城镇排水设施排放污水违法行为的事实、性质、情节等，伟佳公司并不符合《行政处罚法》第二十七条规定，亦不属于《生态环境轻微违法违规行为免罚清单》范围。浦东城管局依据《条例》第五十条第一款之规定及裁量基准，对伟佳公司处罚款105,000元，裁量适当。伟佳公司的上述主张，原审不予采纳。综上，伟佳公司的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，原审不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，原审法院判决驳回伟佳公司的诉讼请求，案件受理费人民币50元由伟佳公司负担。判决后，伟佳公司不服，上诉于本院。上诉人伟佳公司上诉称：上诉人虽然没有取得管网许可证，但其系取得书院镇政府相关部门认可后将污水排入城镇排水设施。上诉人持有《上海市主要污染物排放许可证》，该证允许上诉人2016年4月至2020年4月直接向河道排污。上诉人为响应政府号召，于2017年年底着手准备纳管工程，在上海临港供排水发展有限公司2018年5月9日认定上诉人纳管工程竣工合格后，上诉人自2018年5月开始向城镇排水管网排污。上诉人无法及时办理管网许可证系政府部门审批程序错乱导致。退一万步讲，上诉人即使存在未取得管网许可证就排污的违法行为，上诉人在2019年7月5日已取得管网许可证，违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果，根据《行政处罚法》第二十七条的规定应当不予行政处罚。故上诉人请求撤销原审判决，改判支持其一审诉求。被上诉人浦东城管局辩称：上诉人在未取得管网许可证的情况下，向城镇排水设施排放污水，违反了《条例》第二十一条第一款的规定。被上诉人浦东城管局依据该《条例》第五十条第一款之规定进行处罚，认定事实清楚，适用法律正确。依据《上海市水务局、上海市海洋局行政处罚裁量基准》中关于“未经许可向城镇排水设施排水”裁量基准及使用说明，根据上诉人有一个排放口、日排水量情况，在依裁量基准确定150,000元的基础上，结合上诉人在责令改正期限届满前取得了管网许可证的事实和情节，从轻30%，处上诉人罚款105,000元，裁量适当。综上，被诉处罚决定合法有效，原审判决正确，请求法院驳回上诉、维持原判。被上诉人浦东新区政府辩称：被诉处罚决定及被诉复议决定认定事实清楚、执法程序合法、适用法律正确。请求法院驳回上诉、维持原判。经审理查明，原审判决认定事实清楚，本院依法予以确认。本院认为：被上诉人浦东城管局及被上诉人浦东新区政府具有作出本案被诉处罚决定及被诉复议决定的法定职权。浦东城管局经现场检查，于立案后进行了调查，在作出行政处罚决定前履行了听证告知义务并组织了听证，听取了上诉人伟佳公司的陈述申辩意见，继而在合理期限内作出被诉处罚决定，行政执法程序未违反相关规定。浦东新区政府收到并受理伟佳公司的行政复议申请后，经复议审理，在法定延长期限内作出被诉复议决定维持被诉处罚决定并予以送达，复议程序合法。浦东城管局认定伟佳公司于2019年5月16日在上海市浦东新区东海农场桃园路XXX号实施排水户未取得管网许可证向城镇排水设施排放污水的行为，违反了《条例》第二十一条第一款的规定，事实清楚、证据充分，适用法律正确且上诉人对该节事实亦无异议。本案的争议焦点在于上诉人是否应当被不予行政处罚。上诉人认为，其未能取得管网许可证系当地政府部门审批程序混乱所致，其本身没有过错，应该根据《行政处罚法》第二十七条第二款的规定不予行政处罚。被上诉人浦东城管局认为，浦东城管局已经考虑到上诉人的违法行为情节以及在延长的责令改正期限内取得管网许可证的事实，故依据《条例》第五十条第一款、《上海市水务局、上海市海洋局行政处罚裁量基准》之规定的裁量因素，对伟佳公司减免30%的罚款，处罚款人民币105，000元，裁量适当。本院认为，上诉人自2018年5月纳管竣工验收通过后即开始向城市排水设施排放污水，至2019年5月在浦东城管局现场检查时被发现，违法行为已经持续一年，不符合《行政处罚法》第二十七条第二款所指的不予行政处罚情形。被上诉人浦东城管局综合本案各项裁量因素，根据《条例》第五十条第一款之规定并结合《上海市水务局、上海市海洋局行政处罚裁量基准》已经对上诉人减轻处罚。上诉人要求不予处罚，没有事实根据。综上，上诉人的上诉请求和理由均不能成立，原审判决驳回其诉讼请求正确，应予维持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人上海伟佳家具有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 丁  晓  华审 判 员 郑    卫审 判 员 鲍  韵  雯二〇二〇年十二月十日法官助理 张逸、冀东方书 记 员 张    逸附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……