湖北省枣阳市人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂0683行初54号公益诉讼起诉人枣阳市人民检察院。住所地：枣阳市人民路**。法定代表人贾俊，该院检察长。被告枣阳市自然资源和规划局。住所地：枣阳市人民路**。法定代表人王昆，该局局长。行政机关出庭负责人王昆，该局局长。委托代理人孙春阳，该局工作人员。代理权限：一般授权。委托代理人高龙，湖北高实律师事务所律师。代理权限：一般授权。公益诉讼起诉人枣阳市人民检察院诉被告枣阳市自然资源和规划局不履行土地使用权转让法定职责一案，于2020年10月23日向本院提起公益诉讼。本院于当日立案后，于2020年10月27日向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成七人合议庭，于2020年11月16日公开开庭审理了本案。枣阳市人民检察院指派检察员贾俊、鲁凤仙出庭履行职务。被告枣阳市自然资源和规划局局长王昆及其委托代理人孙春阳、高龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人诉称：2009年10月，枣阳市兴隆镇白土村民委员会（以下简称“白土居委会”，2012年6月11日撤白土村委会成立白土居委会）作为甲方与李勇军作为乙方签订《征用土地合同书》，合同约定：李勇军征用白土村委会位于白土村×组、××国道林带北、东郊道班沟以东、老国道南×组北深堰堤以西共23.08亩的土地，征用年限50年，征用价格每亩13000元，共计30万元，甲方需在合同签订一周内腾出征用地，保证乙方项目建设开工，乙方所上工业项目必须环保。2009年10月，李勇军全部支付征地款，白土村委会交付土地。截至目前，枣阳市自然资源和规划局尚未对白土居委会非法转让集体土地用于非农建设的行为依法查处，集体土地使用权并未退还，农业生产条件一直未予恢复。白土居委会非法转让集体土地违法行为处于继续状态，且枣阳市自然资源和规划局在查办李勇军非法占地一案时已发现白土居委会非法转让集体土地使用权的行为，不符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条不予行政处罚的规定。故枣阳市自然资源和规划局经本院督促履职后，并未依法履行监管职责，致使国家和社会公共利益持续遭受侵害。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，枣阳市人民检察院依法提起行政公益诉讼，请求：1、确认枣阳市自然资源和规划局在对枣阳市兴隆镇白土社区居民委员会擅自转让集体土地使用权用于非农建设过程中未依法履行职责违法。2、判令枣阳市自然资源和规划局对枣阳市兴隆镇白土社区居民委员会擅自转让集体土地使用权用于非农建设的违法行为依法继续履行监管职责。被告枣阳市自然资源和规划局辩称：该局收到枣阳市人民检察院的检察建议书后，高度重视，立即整改，组织专班人员进行调查，于2019年4月17日对白土居委会下达责令改正违法行为通知书，责令其改正违法行为并同时抄告枣阳市兴隆镇人民政府督促白土居委会改正违法行为。于同年4月19日向枣阳市人民检察院提交关于兴隆镇白土居委会非法出让土地使用权一案的整改情况报告。土地使用权非法转让监督检查工作是枣阳市自然资源和规划局作为土地行政主管部门的法定职责。尽管枣阳市自然资源和规划局在白土居委会非法转让土地监督检查中做了一些工作，但未能全面按照枣阳市人民检察院检察建议履职到位，枣阳市自然资源和规划局已通过本案的诉讼和枣阳市人民检察院对土地使用权非法转让工作的监督检查并进行整改。2020年10月28日，枣阳市自然资源和规划局已对白土居委会非法转让土地进行立案，并对案件进一步调查取证，在查明案件事实后依法作出处理。枣阳市自然资源和规划局对案件进展情况将报枣阳市人民检察院进行监督。公益诉讼起诉人枣阳市人民检察院向本院提交了以下证据：第一组：1、枣办文【2019】18号《市委办公室市政府办公室关于印发的通知》；2、枣政办函[2012]34号《市人民政府办公室关于成立兴隆镇杨楼等社区居民委员会的批复》；3、征用土地合同书；4、枣国土监字[2009]第70号《国土资源行政处罚决定书》；5、国土局执法人员对李勇军的询问笔录；6、厂房场地租赁合同；7、湖北久鸣汽车零部件有限公司工商登记信息、枣阳市人民政府专题会议纪要《关于完善兴隆镇招商引资项目审批手续的会议纪要》（2014年10月13日）；8、（1）兴隆国土所《动态巡查发现制止违法行为情况报告》、现场勘测笔录及图片、兴隆国土所情况说明、市国土局《责令停止国土资源违法行为通知书》；（2）市国土监察大队《动态巡查发现制止违法行为情况报告》、现场勘测笔录、枣阳市国土监察大队于2015年9月29日对李勇军询问笔录、李勇军身份证复印件、久鸣公司《委托书》；9、市国土局执法人员对冯金耀（久鸣公司法定代表人）的询问笔录；10、市国土局执法人员对李勇军的询问笔录；11、枣阳市人民检察院检察人员于2018年11月7日对冯金耀的调查笔录；12、枣阳市人民检察院检察人员于2018年11月7日对李勇军的调查笔录；13、枣阳市人民检察院检察人员于2018年11月7日对白土村书记涂明点的调查笔录。第二组：1、枣检行[2019]42068300004号立案决定书；2、枣阳市人民检察院向枣阳市国土资源局提出的枣检行公[2019]42068300004检察建议书及送达回证（枣阳市国土资源局）。第三组：1、（1）《枣阳市自然资源和规划局关于兴隆镇白土村委会非法出让土地使用权一案整改情况的报告》；（2）枣阳市自然资源和规划局对白土社区居委会《责令改正违法行为通知书》；（3）枣阳市自然资源和规划局《抄报单》；2、（1）2009年12月14日，枣阳市国土资源局《国土资源行政处罚决定书》（枣国土监字【2009】第70号）；（2）枣阳市国土资源局行政处罚决定书（枣土资监字【2017】第37号）、撤销行政处罚决定呈批表、行政处罚撤销决定书（枣国土撤字【2019】1号）；（3）责令改正违法行为通知书、违法线索核查报告；（4））地类及规划用途认定表枣阳市土地利用勘测规划队勘测界定图、界址点成果表、枣阳市国土资源局行政处罚决定书（枣国土监字【2019】第31号）；（5）兴隆镇白土社区居委会《关于李勇军占地的情况说明》；3、枣阳市国土资源监察大队执法人员张光耀、孙春阳于2019年3月20日对李勇军的调查笔录；4、枣阳市人民检察院检察人员于2020年10月10日对白土村书记涂明点的调查笔录、涂明点身份证复印件；5、现场图。经质证，被告枣阳市自然资源和规划局对公益诉讼起诉人所举证据，没有异议，本院予以采信。被告枣阳市自然资源和规划局向本院提交了以下证据：1、枣检行公[2019]42068300004号检察建议书；2、对李勇军的询问笔录、关于李勇军占地情况说明、征用土地合同书、收款凭证、对李勇军的行政处罚决定书；3、责令改正违法行为通知书、抄告单；4、关于兴隆镇白土村委会非法出让土地使用权一案整改情况的报告；5、立案审批表。经质证，枣阳市人民检察院对立案审批表的真实性、合法性及证明事项无异议，该证据只能证明被告已开始履职，但尚未依法作出行政处罚，集体农用地仍被用于非农建设，被告仍应继续履职。其他证据公益诉讼人已经举证，不予质证。公益诉讼起诉人对上述证据的真实性无异议，本院予以采信。经审理查明，2009年10月，枣阳市兴隆镇白土居委会作为甲方与李勇军作为乙方签订《征用土地合同书》，合同约定：李勇军征用白土居委会位于白土村×组、××国道林带北、东郊道班沟以东、老国道南×组北深堰堤以西共23.08亩的土地，征用年限50年，征用价格每亩13000元，共计30万元，甲方需在合同签订一周内腾出征用地，保证乙方项目建设开工，乙方所上工业项目必须环保。2009年10月，李勇军全部支付征地款，白土居委会交付土地。2009年至2015年，李勇军先后在其征用的土地上修建了厂房、车间、办公用房和道路，分别租给了湖北久鸣汽车零部件有限公司（以下简称久鸣公司）和付新峰用于生产经营。2009年11月，枣阳市国土资源局对李勇军非法占地案调查中，李勇军交待其和白土居委会签订征地协议、占地建厂的事实，枣阳市国土资源局于2009年12月14日对李勇军非法占用兴隆镇白土居委会集体农用地7200平方米建汽车配件厂的行为作出枣国土监字[2009]第70号行政处罚决定书。2015年9月，李勇军在原违法占地旁新修建办公楼、厂房及仓库，枣阳市自然资源和规划局经调查认定，李勇军未经批准非法占用白土社区土地建厂房及附属设施，该新增违法占地面积达8011.25平方米，其中农用地8007.29平方米（水田1250.53平方米、坑塘水面4176.70平方米、设施农用地2441.77平方米、沟渠138.29平方米），建设用地3.96平方米，并于2019年3月29日，对李勇军该非法占地行为作出枣土资监字[2019]31号行政处罚决定书。2019年2月15日，公益诉讼起诉人向枣阳市国土资源局（2019年3月经机构改革为枣阳市自然资源和规划局）发出枣检行公[2019]42068300004号检察建议，认为：一、你局对白土居委会非法出让土地使用权的违法行为负有监管职责。二、白土居委会的违法行为应当依法及时查处，而你局怠于履行职责，造成国家利益和社会利益受到侵害。建议你局积极履职，对白土居委会非法出让土地使用权一案依法处理，切实维护国家利益和社会利益。2019年4月19日，枣阳市自然资源和规划局回复称，白土居委会将集体土地使用权违法出让、转让给李勇军用于非农业建设的行为，属于非法转让，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚，因此对于白土居委会非法转让行为不再给予行政处罚。并于2019年4月17日，对白土居委会下达责令改正违法行为通知书，同时抄告兴隆镇政府督促白土居委会改正违法行为。但枣阳市自然资源和规划局未对白土居委会非法转让集体土地用于非农建设的行为依法查处，违法行为仍处于继续状态，致使国家和社会公共利益持续遭受侵害。另查明，在本案审理过程中，被告枣阳市自然资源和规划局于2020年10月28日对白土居委会非法转让土地进行立案。本院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第六十七条第一款的规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”枣阳市自然资源和规划局对本市辖区内的土地具有监督和管理职责。枣阳市自然资源和规划局作为土地资源主管部门，发现李勇军非法占用土地建厂房及附属设施，于2009年12月、2019年3月对李勇军的违法行为进行了处罚，应当知道李勇军所占土地是从白土居委会非法受让取得。白土居委会非法出让该宗土地的行为未得到改正，属仍处于继续违法状态中。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，枣阳市自然资源和规划局在对枣阳市人民检察院检察建议回复称白土居委会非法出让土地的行为在两年内未被发现不予处罚的辩称理由不能成立。枣阳市自然资源和规划局于2019年4月17日对白土居委会下达了《责令改正违法行为通知书》，并抄报枣阳市兴隆镇人民政府督促白土居委会改正违法行为，以及在本案诉讼过程中已对白土居委会非法出让土地的行为予以立案，但并不能说明枣阳市自然资源和规划局全面依法履行监督管理职责。故公益诉讼起诉人诉讼请求，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：一、确认枣阳市自然资源和规划局在对枣阳市兴隆镇白土社区居民委员会擅自转让集体土地使用权用于非农建设过程中未依法履行职责违法。二、责令枣阳市自然资源和规划局对枣阳市兴隆镇白土社区居民委员会擅自转让集体土地使用权用于非农建设的违法行为在法律法规规定期限内依法继续履行监管职责。案件受理费50元，由被告枣阳市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于湖北省襄阳市中级人民法院。审 判 长  孙永健审 判 员  耿道军审 判 员  宁爱国人民陪审员  王元兵人民陪审员  王劲峰人民陪审员  许小军人民陪审员  李建修二〇二〇年十二月十日书 记 员  黄亚楠