湖北省荆州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂10行初49号原告董志斌，男，1953年2月23日出生，汉族，住监利市。委托诉讼代理人赵帅，北京在明律师事务所律师。被告监利市人民政府，住所地：监利市容城镇荆台大道**。法定代表人聂良平，代理市长。委托诉讼代理人张沈锋，监利市司法局工作人员。委托诉讼代理人周毅成，湖北保维律师事务所律师。原告董志斌不服被告监利市人民政府房屋拆迁管理行政强制一案，于2020年8月25日向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月31日受理后，于同年9月3日依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月10日公开开庭审理了本案。原告董志斌及委托诉讼代理人赵帅，被告监利市人民政府委托诉讼代理人张沈锋、周毅成到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告董志斌诉称：原告合法所有位于监利郑家垸造纸厂宿舍处两处房屋，一处是楼房，另一处是平房，原告全家一直居住于此。2018年，原告得知被告为实施棚户区改造项目，需要拆除原告的房屋。2020年4月26日，原告与被告组建的监利棚户区改造第一片区指挥部针对案涉楼房签订了编号为01-02-01-405的《棚户区改造房屋模拟征收补偿协议》（以下简称补偿协议），其中第三条对楼房搬迁时间进行了约定：“选择货币补偿的，当改造范围内成员单位的被征收100%签订《棚户区改造房屋模拟征收补偿协议》，并在甲方规定的十日期限内完成搬迁……”。2020年5月2日，即补偿协议签订的第七天，在原告房屋内尚有物品未清理完毕的情况下，该指挥部工作人员撬门强行入户将原告房屋内部分物品扔至楼下，原告反复向工作人员强调还有贵重物品在屋内，工作人员却一直武力阻止原告上楼清理。紧接着即动用挖掘机将原告房屋强行拆除，致使原告合法财产遭受重大损失。在此期间，工作人员态度粗暴、蛮横不讲理，暴力将原告颈部、腿部打伤，导致原告就医，精神和身体受到极大伤害。2020年8月7日，该指挥部在未与原告就平房达成补偿协议且在没有任何合法手续的前提下，对案涉平房实施了强制拆除行为，该强拆行为致使原告屋内财产尽毁。原告认为，被告作为监利棚户区改造第一片区房屋征收的法定机关，为了加速推进项目实施，公然违反合同约定和法律规定，在搬迁期限未满以及没有任何合法手续的前提下强制拆除了原告的两处房屋，行为极为恶劣，严重损害了政府形象，造成原告合法财产遭受重大损失的同时精神和身体亦受到极大伤害。该强制拆除行为在实体和程序上均严重违法，严重侵害了原告的合法权益。原告诉讼请求：1.依法确认被告监利市人民政府强制拆除原告位于监利郑家垸造纸厂宿舍处楼房和平房两处房屋的行政行为违法；2.本案诉讼费用由被告承担。原告董志斌向本院提交如下证据（均为复印件）：1.案涉楼房和平房的购房收据。拟证明位于监利郑家垸造纸厂宿舍处两处房屋，系原告合法所有。2.关于案涉楼房、平房张贴的《房屋征收评估（装修）初评结果明细表》。拟证明案涉征收项目及案涉楼房、平房的评估情况，楼房编号为1-405，平房编号为4-001。3.监利市人民政府作出的《政府信息公开申请答复书》及全套政府信息公开申请资料。拟证明指挥部系监利市人民政府成立，监利市人民政府为适格被告。4.《棚户区改造房屋（货币补偿）模拟征收补偿协议》。拟证明根据协议第三条约定，搬迁期限为10日，即原告应在2020年5月6日前完成搬迁。5.楼房强拆当日视频（三份）、截图（两张）及物品损毁照片（十张）。拟证明被告违反合同约定，于2020年5月2日对案涉楼房实施了强制拆除行为，造成原告屋内物品毁损。6.指挥部工作人员承认实施了强拆案涉楼房行为的视频（三份，含字幕版）。拟证明监利城市棚户区改造第一片区指挥部副指挥长谢俊武承认案涉楼房是由其实施了强拆。7.楼房强拆当日原告被打伤的图片（四张）和就医证明（两张）。拟证明强拆当日，被告工作人员不顾原告年迈，将原告强制架出屋外，并发生了殴打原告的暴力事件，造成原告颈部、腿部受伤。8.楼房被拆除前的视频（一份）和照片（两张）。拟证明案涉楼房的情况。9.楼房被拆除后的现状照片（两张）。拟证明案涉楼房已被强制拆除。10.平房强拆当日视频（两份）及截图（四张）。拟证明被告于2020年8月7日对案涉平房实施了强制拆除行为。11.平房被拆除前的照片（三张）。拟证明案涉平房的情况。12.平房被拆除后的现状照片（两张）。拟证明案涉平房已被强制拆除。13.案涉房屋被断水断电断气逼迁视频（一份）及张贴文件。拟证明被告在实施征收的过程中采用了断水断电断气的暴力逼迁手段。被告监利市人民政府辩称：一、答辩人实施该棚户区改造项目合法。为了切实改善棚户区居民的居住条件和生活环境，根据国务院《关于加快棚户区改造工作意见》和湖北省人民政府《关于进一步加强住房保障工作的意见》，2014年，答辩人制定了《关于推进城市棚户区改造工作的实施意见》，通过了《监利棚户区改造房屋征收与补偿办法（试行）》，棚户区改造项目在推进过程中，由于政府领导班子的调动，答辩人又重新调整了监利城市棚户区改造工作领导小组和片区指挥部的组成人员，重新制定了《监利城区棚户区改造房屋征收与补偿办法》，2017年，答辩人向湖北省住房和城乡建设厅发了《关于请求将监利一号片区等10个棚户区改造项目纳入湖北省2018年棚户区改造计划的函》，2017年12月18日，湖北省住房和城乡建设厅回函，同意将我县一号片区等10个棚户区改造项目，改造户数2687户，面积382627平方米，纳入国家下达湖北省2018年度棚户区改造计划，被答辩人的房屋就在一号片区棚户区改造房屋之列。经过监利棚户区改造第一片区指挥部组织第一片区的居民选定评估机构后，2018年4月15日，监利友诚房地产估价事务所对片区内原县造纸厂1号楼进行了评估，被答辩人与答辩人根据评估结论进行协商，签订了《棚户区改造房屋（货币补偿）模拟征收补偿协议》，整个征收程序合法，实体得当。二、本案是协议拆迁，不是强制拆迁，被答辩人起诉的案由错误。双方是依照协议进行征收，并不是进行的强制拆迁。三、答辩人组织人员拆迁房屋已经将事项告知被答辩人，且搬迁和拆除房屋全过程有视频为证，并未给被答辩人造成损失。由于被答辩人等极少数居民拒绝协议拆迁，从2018年4月也没有拆除房屋，该项目严重滞后，答辩人与被答辩人于2020年4月26日签订《棚户区改造房屋（货币补偿）模拟征收补偿协议》时，双方就已经约定，被答辩人必须在2020年5月1日搬迁完毕，被答辩人也同意了的，双方所签协议是2018年制定的模板，统一约定是十天内完成搬迁，被答辩人签订协议后，并没有按照约定在2020年5月1日前完成搬迁，指挥部为了不影响项目推进，安排人员进行拆除房屋，由于被答辩人签订协议后有意反悔，片区指挥部在拆除房屋过程中，全程摄像进行，并未对被答辩人财物造成毁损，答辩人认为，拆迁被答辩人房屋的行为并不违法。四、被答辩人所诉案涉平房并不享有合法的所有权或者使用权，不受法律保护。关于答辩人拆除的平房，该平房并不是造纸厂或者个人合法建设的，而是被答辩人强占公用土地，未经过任何规划、报建等行政审批建设的，属于违章建筑，不受法律保护，经片区指挥部核实后，依法拆除了该违章建筑，答辩人的拆除行为并不违法。综上，请求法院驳回原告的全部诉讼请求。被告在法定期限内向本院提交如下证据（均为复印件）：1.监利市人民政府监政发（2014）5号《关于推进城市棚户区改造工作的实施意见》。拟证明被告实施在监利城区棚户区改造项目的政策依据。2.监利市人民政府办公室监政办发（2014）21号《关于印发监利城区棚户区改造房屋征收与补偿办法（试行）的通知》。拟证明被告实施棚户区改造过程中，对被征收人房屋征收与补偿的依据。3.市委办公室市政府办公室监办文（2017）1号《关于调整监利城市棚户区改造工作领导小组和片区指挥部的通知》。拟证明被告成立了实施棚户区改造项目的机构和人员情况。4.监利市人民政府办公室监政办发（2017）39号《关于印发监利城区棚户区改造房屋征收与补偿办法的通知》。拟证明被告实施棚户区改造过程中，对被征收人房屋征收与补偿办法进行了调整。5.湖北省住房和城乡建设厅棚户区改造计划复函鄂建函（2017）1056号。拟证明该项目经过了湖北省住房和城乡建设厅批复，纳入了2018年度改造项目计划。6.关于成立棚改指挥部工作专班的通知。拟证明片区指挥部工作人员的情况。7.房屋征收评估结果明细表。拟证明县造纸厂1号楼的房屋各户评估结论。8.棚户区改造房屋模拟征收补偿协议。拟证明原告与被告就房屋征收签订了协议。经庭审质证，被告监利市人民政府对原告董志斌提交的证据质证意见如下：对证据1中案涉楼房收据无异议，楼房是当时监利县造纸厂建房后分配给职工的住房。对证据1中平房的收据有异议，该证据不真实、不合法，不能证明原告董志斌对案涉平房享有合法产权。对证据2的真实性无异议，证明对象有异议，不能达到原告的证明目的，评估机构并不了解该房屋的权属及合法性，群众反映真实情况后，指挥部取消了对该平房的评估和补偿，后来双方签订的模拟征收协议也未将该房屋纳入补偿范围。对证据3的真实性无异议，证明对象有异议，不能达到原告的证明目的。对证据4的真实性、合法性、关联性均无异议，对其证明对象有异议，由于原告董志斌的房屋是该片区最后一户签订协议的，口头约定五天内搬迁，原告董志斌拒绝搬迁，指挥部不得已帮助其将物品搬离并交由其保管，该行为并不违法。对证据5、6、7、8、9、10视频、照片的真实性无异议，对证明内容有异议，不能达到原告的证明目的。对证据11无异议。对证据12真实性无异议，对证明内容有异议，不能达到原告要证明的目的，指挥部是拆除违法建筑，与原告无关。对证据13真实性无异议，对证明内容有异议，不能达到原告证明目的。原告董志斌对被告监利市人民政府提交的证据质证意见如下：对证据1、2的真实性无异议，对合法性、关联性、证明目的有异议。原告认为无任何法律规定政府可以模拟搬迁的方式实施棚改，根据被告的政策依据，在模拟搬迁签约期限内，如果签约率未达100%，应当依法作出房屋征收决定，本案中签约期内签约率未达100%，被告没有依法作出房屋征收决定。对证据3的真实性、证明目的无异议，对合法性、关联性有异议，与原告签约的部门是棚改指挥部，根据该证据，案涉的棚改指挥部是被告设立的临时机构，根据行政诉讼法的规定，临时机构的法律责任由设立其机构的部门承担，被告是本案的适格主体。对证据4的意见同证据2的质证意见。对证据5的真实性、合法性无异议，对其关联性有异议。对证据6的意见同证据3的质证意见。对证据7、8真实性无异议，对合法性、关联性有异议。原告签定协议属被迫，不是本人真实意思表示，原告陈述指挥部拿其家人的工作威胁其签约，原告被迫无奈签署了该协议。综合庭审质证意见，本院对原告董志斌提交的证据认证如下：被告对原告证据1中合法拥有楼房所有权的收据无异议，本院予以认可。对于平房的收据，真实性予以认可，但因为没有办理房屋所有权及土地使用权证，案涉平房是否是违章建筑，应由有关部门进行认定后再作出评判，但可以认定董志斌占有使用案涉平房。对证据2真实性无法核实，而且没有估价机构监利友诚房地产估价事务所的印章，本院不予认可。证据3系规范性文件，真实性、合法性、关联性予以认可，可以证明监利市委办公室、市政府办公室发文成立了第一片区指挥部。证据4系征收部门甲方监利棚户区改造第一片区指挥部与乙方董志斌签订了《棚户区改造房屋模拟征收补偿协议》，真实性、合法性、关联性予以认可。被告对证据5、6、7、8、9、10的真实性无异议，可以证明案涉楼房和平房被强制拆除的事实。证据10、11本院予以认可，可以证明案涉平房被拆除。证据13真实性认可，但不能达到原告的证明目的。本院对被告提交的证据认证如下：证据1、2、4、5、6系监利市人民政府出台的规范性文件，对真实性、合法性、关联性予以认可，原告购买的案涉楼房、平房也在模拟征收范围之内。证据3同原告提交证据3的认证意见。证据7与本案拆除行为无关，本院不予认可。证据8同原告提交的证据4的认证意见。经审理查明：2014年10月20日，监利市人民政府出台监政发〔2014〕5号《关于推进城市棚户区改造工作的实施意见》，该文件中明确了改造工作程序，“启动模拟房屋征收”，即经民意调查，所在区域内绝大多数住户同意改造的，严格按模拟房屋征收的工作程序推进模拟房屋征收工作。2017年3月6日，中共监利市委办公室出台监办文〔2017〕1号《市委办公室市政府办公室关于调整监利城市棚户区改造工作领导小组和片区指挥部的通知》，规定第一片区指挥长由副市长杨金勇担任、副指挥长由市政协副主席庄小红等人员组成。2017年12月5日，监利市人民政府办公室出台监政办发〔2017〕39号《关于印发监利城区棚户区改造房屋征收与补偿办法的通知》，明确征收范围为监利棚户区改造范围内国有土地上的房屋，征收主体为监利市人民政府，征收部门为监利房屋征收与补偿办公室，征收实施单位为市城区各棚户区改造项目指挥部，承担房屋征收与补偿的具体工作，还规定了房屋征收实施单位与被征收人依照模拟房屋征收补偿方案规定就补偿方式、补偿金额和支付期限、搬迁补助费等事项，签订模拟房屋征收附生效条件的补偿协议。2017年12月18日，湖北省住房和城乡建设厅作出鄂建函〔2017〕1056号《关于监利一号片区等10个棚户区改造项目纳入湖北省2018年棚户区改造计划的复函》，明确了一号片区改造户数327户，改造面积34593平方米，纳入2018计划年度。2019年5月10日，监利城市棚户区改造工作领导小组办公室出台监棚改办发〔2019〕1号《关于成立棚改指挥部工作专班的通知》，第一片区由办公室主任谢俊武和成员王涛组成。2020年4月26日，征收部门甲方监利棚户区改造第一片区指挥部与乙方董志斌签订了《棚户区改造房屋模拟征收补偿协议》，并在棚户区征收补偿测算表中进行了签字认可。该补偿协议中载明：乙方在棚改第一片区范围内，成员单位为造纸厂房屋编号为01-02-01-405，有主体房屋一栋总筑面积87.72平方米和非主体房屋1栋；约定选择货币补偿的，当改造范围内成员单位的被征收人100%签订《棚户区改造房屋模拟征收补偿协议》，并在甲方规定的十日期限内完成搬迁，经甲方验收合格后，双方结清货币补偿款合计人民币342387元；本协议为模拟征收协议，当改造范围内成员单位的被征收人100%完成签约，本协议自动转为正式的征收补偿协议，双方不再另行签约；未完成100%签约的，本协议仅为模拟协议，不具备生效条件；乙方未按本协议履行义务，甲方可根据相关法律法规，向人民法院提起诉讼，依法申请强制执行。董志斌使用的平房和楼房未办理房屋所有权证和土地使用权证。2020年5月2日，案涉楼房被监利棚户区改造第一片区指挥部强制拆除。2020年8月7日，案涉平房被监利棚户区改造第一片区指挥部强制拆除。原告董志斌不服监利棚户区改造第一片区指挥部强制拆除行为，遂向本院提起行政诉讼。本院认为，本案争议的焦点是监利棚户区改造第一片区指挥部实施的拆除房屋行为由谁承担责任，该拆除房屋行为是否合法。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。本案中，监利市棚户区改造第一片区指挥部由中共监利市委、市政府办公室发文成立，其实施的拆除行为的法律责任应由被告监利市人民政府承担。关于被告监利市人民政府拆除案涉楼房和平房是否合法的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。根据原告董志斌与监利棚户区改造第一片区指挥部签订的《棚户区改造房屋模拟征收补偿协议》，明确约定乙方董志斌在甲方规定的十日期限内完成搬迁，乙方董志斌未按本协议履行义务，甲方可根据相关法律法规，向人民法院提起诉讼，依法申请强制执行。但该案中，被告监利市人民政府在协议签订之后未满十天的情况下将案涉楼房拆除，且没有向人民法院申请强制执行，其拆除房屋的行为违反协议和法律规定，对原告董志斌要求确认拆除案涉楼房违法的诉讼请求，本院予以支持。对于董志斌占有使用的平房，虽然董志斌没有提交案涉房屋的产权证，但被告也没有提交其案涉平房是违章建筑的证据，被告应承担举证不能的责任，对案涉平房是否是合法建筑，本院不作评判，但对其案涉平房的拆除行为不具有合法性。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款规定，行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。董志斌所有的楼房、占有使用的平房已被强制拆除，该行政行为不具有可撤销内容，依法应确认违法。本案经合议庭评议，并提交审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款之规定，判决如下：确认被告监利市人民政府强制拆除原告位于监利市郑家垸造纸厂宿舍处楼房和平房两处房屋的行政行为违法。一审案件受理费50元由被告监利市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于湖北省高级人民法院。审判长  何炳松审判员  王 茜审判员  孙开炎二〇二〇年十二月二十一日法官助理王文娟书记员吴霄靓