辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终1318号上诉人（一审原告）：路新，女，1963年1月24日出生，汉族，住址沈阳市于洪区。委托诉讼代理人：张曲明（系路新丈夫），男，1952年9月12日出生，汉族，住址沈阳市于洪区。委托诉讼代理人：蒋强，辽宁名望律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：沈阳市于洪区人民政府，所在地址沈阳市于洪区黄海路**。法定代表人：高政威，该区政府区长。委托诉讼代理人：赵凯，该区政府工作人员。委托诉讼代理人：刘舒，北京大成（沈阳）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：沈阳市人民政府，在所地址沈阳市浑南区沈中大街206号。法定代表人：姜有为，该市政府市长。委托诉讼代理人：孙晨普，该市司法局工作人员。委托诉讼代理人：王佳，该市司法局工作人员。路新因诉沈阳市于洪区人民政府（以下简称于洪区政府）征收补偿最终意见、沈阳市人民政府（以下简称沈阳市政府）行政复议决定一案，不服沈阳市中级人民法院（2020）辽01行初199号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并组织双方当事人进行了询问。路新及其委托诉讼代理人张曲明、蒋强，于洪区政府的委托诉讼代理人赵凯、刘舒，沈阳市政府的委托诉讼代理人孙晨普、王佳到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2010年9月2日，于洪新城管委会发布《于洪新城防洪避险拆迁工程地块拆迁补偿安置实施细则》，其中针对无证房的补偿问题，该细则明确规定由评估公司对无证房的价格给予评估，依据评估结果予以补偿；针对农用地及工矿用地地上物补偿问题，该细则规定地上物为大棚，棚内栽种果木作物的，地上物给予综合补偿，补偿标准为16.5万元/亩，补偿对象包括：大棚、大棚内果木作物、套管井、看护房等所有地上物。2010年9月6日，沈阳市于洪区于洪新城管委会发布《拆迁通告》，决定对包括上沙村在内的房屋及地上构筑物实施拆迁，有证房屋依据沈阳市政府第31号令，，住宅房屋可选择产权调换和货币补偿无证房屋按照《沈西工业走廊西部新城区防洪避险拆迁工程地上物补偿标准》进行补偿。2014年10月31日，沈阳市规划和国土资源局于洪分局发布《听证告知书》，告知上沙村相关权利人对《沈阳市于洪区2014年度第24批次实施方案征收土地补偿和安置方案》有要求举行听证的权利。2015年2月10日，辽宁省人民政府下发《辽宁省人民政府土地批件》（辽政地[2015]355号），同意将于洪区南阳湖街道上沙村38.5370公顷用地征为国有。2015年2月28日，被告发布《于洪区人民政府征收土地方案公告》，南阳湖街道上沙村为Ⅳ类片区，片区价格为135万元/公顷，实际按135万元/公顷补偿，该地区居民及企业动迁补偿标准比照国有土地拆迁标准执行。2018年9月19日，被告发布《于洪新城防洪避险拆迁工程征收补偿安置实施补充细则》，该细则中第九条关于宅基地内无证房屋及附属物补偿政策，宅基地内或超出宅基地土地证范围外的无证房屋及其他附属物由评估公司予以评估，依据评估报告结果予以补偿。原告在征收范围内没有有证房屋，有无证房100平方米，其他附属物原告自述有果树、厂房等。原告就补偿问题未与征收部门达成协议，于洪区政府于2019年3月5日作出《集体土地上房屋(附属物)征收补偿安置最终意见书》［沈于政集补（2019）第（023）号］，依据预评估报告对原告的无证房及农用地共计补偿431，250.00元。原告不服该最终意见书，向被告市政府提出行政复议，请求撤销该最终意见书，沈阳市政府受理后先后两次作出《行政复议中止通知书》，于2020年4月1日作出《行政复议决定书》（沈政复字[2019]77号），认定涉案最终意见书事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，维持了该最终意见书，并于2020年4月2日向原告邮寄送达上述复议决定。原告不服该复议决定，于2020年4月10日向本院提起诉讼。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”辽宁省人民政府下发《辽宁省人民政府土地批件》，同意将于洪区南阳湖街道上沙村的相关用地征为国有，原告的无证房及农用地在征收范围内，于洪区政府具有作出《集体土地上房屋(附属物)征收补偿安置最终意见书》的职权。2018年9月19日，于洪区政府发布《于洪新城防洪避险拆迁工程征收补偿安置实施补充细则》，该补偿安置实施补充细则应当作为本次征收补偿的标准。于洪区政府委托评估机构对原告无证房屋进行了评估，原告无证房100平方米，补偿金额126，000.00元；农用地1.85亩，规定的综合补偿价格165000元/亩，评估总价431，250.00元。该结果不低于补偿安置实施补充细则所规定的标准，应当予以支持。原告主张在其宅基地及承包地有其他种植物及构筑物事宜，因已包含在农用地综合补偿价格内，故对原告自述的漏补问题，本院不予支持。关于沈阳市政府作出行政复议决定的问题。根据《行政复议法》第十三条规定，沈阳市政府作为于洪区政府的上一级人民政府，有权对于洪区政府作出的最终意见书进行复议。本院认为，涉案复议决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法律程序规定，应予维持。综上，原告的诉讼请求不能成立，应当予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告承担。路新上诉称，一、2010年9月6日，沈阳市于洪区于洪新城管委会颁发了拆迁公告，对案涉地块进行征收，并确定沈阳市于洪区于洪新城管委会土地征收办公室负责组织征收补偿工作。因集体土地上征收活动系县区级以上人民政府实施的征收行为，因此，沈阳市于洪区于洪新城管委会颁发拆迁公告，法律依据不足。于洪区于洪新城管委会应为于洪区政府下设分支机构。其是于洪区政府的委托于洪区于洪新城管委会实施拆迁和征收活动，因此拆迁公告应当由于洪区政府作出。二、上诉人在此居住30余年，上诉人居住的房屋是历史形成的，并经村民委员会同意，应视其为具有房屋安置补偿的适格主体，因此，对上诉人不予安置住宅，那么将导致上诉人无家可归的悲惨状况。在谈迁补偿过程中，征收人员曾多次表示，上诉人房屋100平方米可按120平方米左右进行补偿，并且以两套房屋共计120平方米作为补偿的一个意向，但在最终补偿意见书中仅补偿431,250元，其他未予考虑。第一，无房屋安置；第二，土地地上物未进行补偿；第三，承包地未进行补偿，该判决剥夺了失地农民的基本生活、生产资料，无住宅居住必将导致上诉人无家可归，基本生活无法保障的严重后果。根据土地法的相关规定，农民具有一户一宅的法定权益，因上沙村委会多年来没有进行宅基地重新划定及上级政府重新批准。所以，上诉人所居住的无证房100平方米，根据土地法、国有土地上建筑物征收补偿的规定，具有按照有证房进行补偿的合理性、合法性。三、该项目系苏宁小镇项目征地区块，是房地产开发项目，并不是防洪避险项目，被上诉人于洪区政府自身多个材料已经证实。该事实已形成自认，另外，在市区两级政府对该区域的规划已面向社会公开，确定该项目为苏宁小镇建设项目，是房地产经营开发项目，并非是防洪避险项目。因案涉浑河北岸争议地块南侧已建设浑河河堤坝，同时建设防洪避险堤坝（案涉地块在浑河一坝、二坝以外），上诉人被征收地块处于防洪避险区域以外，不存在着防洪避险的需要和需求。同时，沈阳市已将该地块规划为住宅用地，综合以上信息可以看出，上诉人被征收的地块不存在防洪避险内容。四、于洪区政府确认，征收部门为南阳湖街道办事处，但提供的于洪区新城管委会是另外的政府组织，两组织之间是一个独立的法人单位或其他组织，两组织之间随意地进行征收工作，进行反复调整，没有作出统一的安排和步骤，可以看出该征收活动的混乱。征收工作历时十年，由于洪区于洪新城管委会和于洪区于洪新城管委会拆迁办公室、南阳湖街道及于洪区政府重复、反复违法的进行。土地征收活动出台大量混乱文件，出现防洪避险和住宅建设用地等征收目的。欺骗人民群众，欺骗被征收人，欺骗社会公众。征收面积将近一万亩，而实际批准面积是几百亩，于洪区政府混同、混淆，严重损害行政机关的诚信形象。上诉人的案涉地块与辽宁省人民政府的批准文件地块的范围不一致，是在该批复之外的地块，一审法院在明知的情况下，直接混同适用显然不妥，在没有征收批复的前提下，进行的征收行为是严重违法的。2010年9月6日，于洪新城管委会颁布的拆迁公告，一审法院采纳2015年征收土地公告安置方案和征收土地安置方案。显然，公告与安置是两个部门作出的，先有地方政府公告后有省政府批复，是严重违反法律规定的违法征收。2010年9月6号开始拆迁公告进行征收活动，2015年辽宁省人民政府作出征收批文，2020年该批文已超过法律规定的期限，是失效的政府批复。五、上诉人居住的案涉房屋不在案涉征收范围内，且上诉人仅一处案涉房屋，现被上诉人征收上诉人的案涉房屋，又未安置新的住房，上诉人现在没有房屋居住，被上诉人仅以货币补偿的方式进行补偿不能满足上诉人的实际生活需要。请求：一、依法撤销一审判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求；二、一、二审案件受理费由被上诉人承担。于洪区政府答辩称，一、关于征收范围问题。依据案涉上沙村征收拆迁公告、延期征收公告、案涉征收补偿实施细则等，上述文件都明确记载了案涉征收范围。依据辽宁省人民政府355号征地批复划定的征收红线范围，由评估公司进行了现场的实际测量，确认案涉上诉人都在省政府355号征地红线范围内。二、关于征地批复两年是否过期的问题。案涉地块于2010年开始实施征收工作，上沙村征收部门一直与被征收人谈迁、协商，由于上诉人多年来坚持索要高于补偿政策的补偿款，导致征收补偿工作拖延至今。出于征收工作的前后连贯性，被上诉人于2018年出台了延期征收公告和征收补偿安置实施补充细则，继续对上诉人进行征收补偿，并依据征收补偿政策对上诉人被征收物作出最终补偿意见。三、对于上诉人的地上物情况，经现场核查和房产核查，其在上沙村征收范围内，案涉房屋无房产档案，按照案涉征收补偿实施细则规定，属于无证房，因此按照相关补偿政策给予其无证房的补偿。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。沈阳市政府答辩称，同意于洪区政府的答辩意见，其他答辩意见与一审答辩意见一致。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条规定，于洪区政府具有根据辽宁省人民政府下发的《辽宁省人民政府土地批件》，发布征收公告并组织实施征收案涉地块的职权。根据《行政复议法》第十三条规定，市政府作为于洪区政府的上一级人民政府，有权对于洪区政府作出的最终意见书进行复议。上诉人的无证房及农用地在征收范围内，于洪区政府依据《于洪新城防洪避险拆迁工程征收补偿安置实施补充细则》作出《集体土地上房屋(附属物)征收补偿安置最终意见书》，符合该补偿安置实施补充细则确定的标准和规定。于洪区政府委托评估机构对上诉人无证房屋和农用地进行了评估，确定的评估总价为431，250.00元。一审认为该结果不低于上述补偿安置实施补充细则所规定的标准并无不当。于洪区政府在本院二审期间提供的、由其委托的沈阳洗辰测绘有限公司作出的测绘图上明确标明上诉人的房屋在案涉征收范围内，于洪区政府依据上述辽宁省人民政府的征收批复及测绘图等证据主张上诉人的房屋和农用地在征收范围内于法有据，本院予以支持。上诉人在本院二审期间虽然提供了沈阳市勘察测绘研究院的土地勘测定界技术报告书和勘测定界测绘图等证据，但是被上诉人对该证据不予认可，同时该证据未明确界定上诉人的房屋是否在征收范围内，不能证明上诉人关于其房屋等不在征收范围内的主张成立，对于上诉人该项上诉请求，本院不予支持。沈阳市政府根据《行政复议法》第十三条规定，对案涉最终意见书作出的复议决定认定事实清楚，适用法律正确，符合法律程序规定，一审判决予以维持并无不当。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人路新承担。本判决为终审判决。审判长  康宪雷审判员  张广军审判员  吴晓红二〇二〇年十二月二十五日法官助理赵玉瑾书记员鞠林