北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京02行终1366号上诉人（一审原告）刘占付，男，1960年3月14日出生，汉族，农民，住北京市房山区。委托代理人牛秀田（上诉人之妻），女，1965年3月8日出生，汉族，农民，住北京市房山区。委托代理人杨明利，北京市易行律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市房山区十渡镇人民政府，住所地北京市房山区十渡镇十渡村。法定代表人梁义国，镇长。参加诉讼的行政机关负责人赵永新，北京市房山区十渡镇人民政府副镇长。委托代理人张炜，北京市炜衡律师事务所律师。被上诉人（一审被告）北京市房山区十渡镇十渡村村民委员会，住所地北京市房山区十渡镇十渡村。法定代表人晋明华，主任。委托代理人隗合花，北京市房山区十渡镇十渡村村民委员会工作人员。上诉人刘占付因诉北京市房山区十渡镇人民政府（以下简称十渡镇政府）及北京市房山区十渡镇十渡村村民委员会（以下简称十渡村村委会）行政协议一案，不服北京市房山区人民法院（以下简称一审法院）所作（2020）京0111行初148号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。2020年4月23日，十渡镇政府作为甲方，十渡村村委会作为乙方，刘占付作为丙方签订了《十渡村大街房屋拆除协议书》（以下简称被诉协议），主要内容为：为了贯彻落实《中共北京市委办公厅北京市人民政府办公厅关于印发“实施乡村振兴战略扎实推进美丽乡村建设专项行动计划（2018-2020年）”的通知》及十渡镇十渡村十渡大街改造项目实施，提升十渡镇农村人居环境。十渡镇政府决定对十渡村十渡大街影响村庄环境的房屋、棚房等建筑进行拆除。为保证十渡镇十渡村人居环境整治与十渡村十渡大街改造项目的顺利实施，提升十渡村村民居住环境，需拆除十渡镇十渡村大街房屋、棚房等建筑。甲、乙、丙三方协商达成如下协议：l.丙方同意自行拆除位于十渡镇十渡村十渡大街自用房屋、棚房等建筑并恢复原地貌。2.乙方负责监督、督促拆除工作，并加强拆后管理工作。3.鉴于丙方积极配合甲、乙方工作同意拆除自用房屋、棚房等建筑。甲、乙方奖励丙方自用房屋、棚房等建筑拆除资金共计44500元整。并于协议签订之日起15个工作日内支付丙方。4.除上述条款以外甲、乙、丙三方因拆除房屋发生其它争议问题，友好协商解决。5.今后十渡大街如改造商业用房丙方享有优先权利。甲乙双方在被诉协议落款处盖章，丙方在被诉协议落款处签字并按手印。刘占付一审诉称，1995年6月7日，刘占付与北京市房山区十渡镇十渡村农工商经济联合社（以下简称十渡村经联社）签订了《房屋所有权转让合同》，双方约定将房山区十渡镇十渡村十渡大街的商居用平房（以下简称涉案房屋）转让给刘占付，房屋产权永久归刘占付所有，刘占付按照合同支付了相应款项，涉案房屋是合法建设。2020年十渡镇政府先后下发《十渡大街改造告知书》及十政限拆字[2020]11号《限期拆除决定书》（以下简称涉案限拆决定），认定涉案房屋属于违法建设，责令刘占付限期拆除，逾期不拆，将由十渡镇政府进行拆除。2020年4月23日，刘占付迫于压力与十渡镇政府、十渡村村委会签订了被诉协议。十渡镇政府、十渡村村委会仅支付了协议约定的远低于房屋价值的相关款项后，就拆除了涉案房屋，给刘占付造成了巨大的经济损失。综上，为维护自身合法权益，刘占付诉至法院，请求：1.撤销刘占付与十渡镇政府、十渡村村委会签订的被诉协议；2.诉讼费由十渡镇政府、十渡村村委会承担。十渡镇政府一审辩称：第一，刘占付的诉讼请求所涉事项不属于行政诉讼受理范围。被诉协议不是十渡镇政府依职权作出的行政行为，亦非因行使职权而签订的行政合同，不属于行政诉讼受理范围。第二，十渡镇政府对涉案房屋的处置合法合规。第三，被诉协议系刘占付自愿签订且已履行完毕。综上，请求法院驳回刘占付的诉讼请求。十渡村村委会一审辩称：第一，被诉协议不属于十渡村村委会履行行政管理职责的行为，刘占付提起行政诉讼没有法律依据。第二，被诉协议属于民事协议，不属于行政诉讼范围。第三，被诉协议系刘占付自愿签署且已履行完毕。综上，请求依法驳回刘占付的诉讼请求。一审法院经审理认为：结合本案各方当事人的诉辩意见及庭审调查情况，本案的争议焦点有两个：一是被诉协议是否属于行政协议；二是被诉协议是否应予撤销。第一，关于被诉协议是否属于行政协议的问题。行政协议是指行政机关为了实现管理或公共服务目标，与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，结合在案证据及庭审情况可知，为了贯彻落实《中共北京市委办公厅北京市人民政府办公厅关于印发“实施乡村振兴战略扎实推进美丽乡村建设专项行动计划（2018-2020年）”的通知》，十渡镇政府为保证十渡镇十渡村人居环境整治与十渡村十渡大街改造项目的顺利实施，需对涉案房屋进行拆除。后经协商，刘占付与十渡镇政府、十渡村村委会签订了被诉协议。“实施乡村振兴战略扎实推进美丽乡村建设专项行动计划（2018-2020年）”系本市为贯彻落实党的十九大和中央农村工作会议精神，贯彻实施乡村振兴战略的有关部署，落实《农村人居环境整治三年行动方案》，扎实推进美丽乡村建设，而制定的行动计划。据此，可以认定被诉协议系十渡镇政府作为行政机关在履行行政管理职责中，为了实现提升辖区农村人居环境、实现建立美丽乡村的行政管理目标而签订的协议，应属于行政协议。现十渡镇政府、十渡村村委会主张被诉协议不属于行政协议，一审法院不予采纳。因此，刘占付认为被诉协议侵犯了自己的合法权益，向一审法院提起行政诉讼，符合法律规定。第二，关于被诉协议是否应予撤销的问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。本案中，在案证据可以证明刘占付签署了被诉协议，且十渡镇政府、十渡村村委会支付了相关款项，现刘占付提起本案诉讼请求撤销上述协议，然刘占付提供的证据不足以证明其签署被诉协议存在上述法定可以撤销的情形，故刘占付的诉讼请求缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘占付的诉讼请求。刘占付不服一审判决，向本院提起上诉，要求撤销一审判决，将本案依法改判或发回重审。刘占付的上诉理由如下：十渡镇政府将其房屋错误认定为违法建设，至其受胁迫签订被诉协议，其提交的证据足以证明被诉协议存在可撤销情形，被诉协议应予撤销。一审判决认定事实及适用法律错误，应予纠正。十渡镇政府同意一审判决，请求予以维持。十渡村村委会同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，十渡镇政府在举证期限内提交并在庭审中出示了下列证据：1.被诉协议及客户回单，证明刘占付针对拆除涉案房屋自愿签订协议并已履行完毕。2.关于查询刘占付在十渡镇十渡村建设的建筑物是否取得规划许可的函；3.案件协查复函；证据2-3，证明涉案房屋系违法建筑。4.涉案限拆决定及送达回证，证明十渡镇政府依法履职。十渡村村委会未向一审法院提交证据。在举证期限内，刘占付向一审法院提交以下证据材料，以支持其诉讼请求：1.农村集体用地申请表；2.北京市房山区人民政府村镇建设占用土地批复；3.土地规划图；证据1-3，证明涉案房屋建设符合规划，是合法建设。4.房屋所有权转让合同，证明刘占付与十渡村经联社签订房屋买卖合同，刘占付依法取得房屋所有权。5.十渡大街改造告知书；6.涉案限拆决定；7.涉案协议；证据5-7，证明十渡镇政府为了改造十渡大街，错误认定涉案房屋是违法建设让刘占付限期拆除，刘占付迫于压力签订了涉案协议，十渡镇政府没有给予刘占付补偿，只是给了刘占付一些奖励。8.房屋照片，证明涉案房屋由十渡镇政府组织拆除。9.复议决定书，证明北京市房山区人民政府确认涉案限拆决定违法，十渡镇政府的行为属于违法拆迁，且协议应当撤销。经过庭审质证，一审法院对上述证据作如下认证：刘占付提交的证据1-3与本案不具有关联性，故不予采纳。刘占付提交的其他证据及十渡镇政府提交的证据能够反映案件真实情况，与待证事实相关联，来源和形式符合法律规定，故予以采纳。一审法院已将上述证据材料全部移送本院，本院审查后认定：一审法院对上述证据材料所作认证符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的有关规定，是正确的，本院作相同认定。根据上述被认定合法有效的证据，本院认定如下案件事实：2019年11月14日，十渡镇政府向北京市规划和自然资源委员会房山分局（以下简称规自委房山分局）发函查询涉案房屋是否取得乡村建设规划许可证。同年11月18日，规自委房山分局作出案件协查复函，称未向涉案房屋核发过乡村建设规划许可证、临时乡村建设规划许可证。2020年4月2日，十渡镇政府下发《十渡大街改造告知书》，主要内容为：为了改变十渡大街面貌、进一步方便群众生产生活，计划对十渡大街进行改造。自公告下发之日起，4月10日前将房屋内所有物品进行腾退。2020年4月14日，十渡镇政府下发涉案限拆决定，认定涉案房屋属于违法建设，限刘占付于2020年4月21日前自行拆除，恢复原状，并接受复查，逾期不自行拆除的，将由镇政府组织拆除。2020年4月23日，十渡镇政府作为甲方，十渡村村委会作为乙方，刘占付作为丙方签订了被诉协议，内容如前所述。后，十渡村村委会支付了被诉协议约定的44500元。刘占付不服被诉协议，向一审法院提起本案诉讼。另查，因不服涉案限拆决定，刘占付向北京市房山区人民政府提出行政复议，北京市房山区人民政府于2020年8月24日作出复议决定书，认定涉案限拆决定违法。本院认为，本案中，被诉协议系十渡镇政府在贯彻落实《中共北京市委办公厅北京市人民政府办公厅关于印发“实施乡村振兴战略扎实推进美丽乡村建设专项行动计划（2018-2020年）”的通知》、保证十渡镇十渡村人居环境整治与十渡村十渡大街改造项目顺利实施的背景下，就涉案房屋拆除事宜而与刘占付协商、签订。从签订主体、目的及内容而言，该协议均符合行政协议的特点，一审法院认定该协议属行政协议正确，本院予以认可。关于协议是否符合法律规定的可撤销情形。本案中，刘占付主张十渡镇政府曾下发涉案限拆决定，认定其房屋为违法建设，责令自行拆除，对其造成巨大心理压力。其系受此胁迫才与十渡镇政府、十渡村村委会签订被诉协议，且该协议对其造成巨大经济损失，故应予撤销。本院认为，依据《北京市禁止违法建设若干规定》的相关规定，乡镇人民政府负责本行政区域内禁止违法建设工作，有权制止和查处乡村违法建设。乡镇政府作出的限期拆除决定系其履行查处违法建设职责的行政行为，以其目的及职权来源衡量，乡镇政府就涉嫌违法建设作出限期拆除决定的行为本身并不具有不法性。在限期拆除决定的合法性被嗣后否定的情况下，行政相对人如认为其合法权益因该限期拆除决定受损，可依据法律、法规的规定就其损害寻求救济。仅凭此复议决定，无法将限期拆除决定等同于行政机关对行政相对人人身、财产权益实施的不法侵害，亦无法认定行政机关实施了《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条所规定的胁迫行为。故刘占付此项主张缺乏事实根据，本院不予支持。综上，在案证据不能证明被诉协议符合法律规定的可撤销情形，一审法院判决驳回刘占付的诉讼请求是正确的，应予维持。刘占付所持上诉意见不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由刘占付负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长 励小康审 判 员 徐 宁审 判 员 孙轶松二〇二〇年十二月二十五日法官助理 崔天译书 记 员 高 欢