四川省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川行终2407号 上诉人（原审原告）刘国林，男，1986年2月19日出生，汉族，住四川省成都市金牛区。 上诉人（原审原告）刘丽萍，女，1982年1月14日出生，汉族，住四川省眉山市彭山区。 委托代理人刘国林，男，1986年2月19日出生，汉族，住四川省成都市金牛区。系刘丽萍之弟。 上诉人（原审原告）朱天会，女，1959年9月20日出生，汉族，住四川省眉山市彭山区。 委托代理人刘国林，男，1986年2月19日出生，汉族，住四川省成都市金牛区。系朱天会之子。 被上诉人（原审被告）眉山市彭山区人民政府。住所地：四川省眉山市彭山区西街**。 法定代表人郭红，区长。 委托代理人胡家齐，男。 委托诉讼代理人沈建，北京德恒（成都）律师事务所律师。 上诉人刘国林、刘丽萍、朱天会因诉眉山市彭山区人民政府（以下简称彭山区政府）拆迁行政强制行为违法一案，不服四川省眉山市中级人民法院（2020）川14行初249号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。 一审法院经审理查明，原彭山县凤鸣镇上岷江路16号与凤鸣镇岷江路240号、岷江路237号、岷江路242号、渡江路16号的房屋系同一处房产。该房屋面积164.98平方米，其中商铺面积96.2平方米，住房面积68.78平方米。该房屋登记在杨学华（原告刘国林、刘丽萍之祖母）名下。刘全兴与杨学华系夫妻关系，二人分别于2000年12月27日、2012年2月3日去世。根据生效的四川省眉山市中级人民法院（2013）眉民终字第387号民事判决认定，案涉房屋系刘全兴、杨学华、刘述清（刘全兴、杨学华之子）、朱天会（刘述清之前妻）共有，其中刘全兴与杨学华享有三分之二的产权，属遗产范围，该遗产由原告刘国林、刘丽萍继承。至今三原告与刘述清对该房屋未进行产权分割，而是分别使用一部分。 2012年10月30日，原彭山县人民政府发布“关于蔡山东路及渡江路片区棚户区改建项目房屋征收的决定”（以下简称征收决定），确定房屋征收部门为原彭山县房屋征收管理局，征收实施单位为原彭山县凤鸣镇人民政府、原彭山县彭溪镇人民政府。案涉的渡江路16号房屋位于被征收范围之内。为协调房屋征收工作，被告彭山区政府设立了临时机构指挥部。案涉房屋所在片区属于老旧棚户区，长期以来其用水用电均是搭用原彭山碱厂的水电户头。2019年11月22日至23日，案涉房屋水、电被断，房前被设置围档。为此，刘国林于11月24日向被告邮寄书面申请书，以被告的相关部门对其房屋断电、断水并将门前出入道路全部围堵为由，要求被告责令相关部门恢复通电、通水及排除障碍。2019年12月3日刘述清签订了补偿协议，但三原告至今未签补偿协议。被告提交的刘述清在移交房屋前的视频由指挥部工作人员录制。2019年12月7日至8日，案涉房屋被拆除了一部分，12月16日又被拆除了一部分，两次共计拆除了整个房屋的三分之一。2020年1月22日至23日晚整个房屋剩余的三分之二被全部拆除。2020年5月26日，刘述清出具情况说明载明，案涉房屋的水、电户系其出资开通，其于2019年12月3日签订补偿协议后，便断了水、电，并将房屋腾空交征补中心拆除。 2020年4月3日，眉山市彭山区凤鸣街道办事处在给三原告的政府信息公开回复中称，经查，该棚户改造地域涉及凤鸣街道和观音街道（原彭溪街道）的行政区域，区上专门设置了指挥部，处置拆迁安置具体事宜。2020年4月23日，征补中心在给三原告的政府信息公开答复中称，三原告申请公开的房屋征收决定等信息，请原告自行前往指挥部办公室查询；该单位从未实施对原告家进行停水停电封路（设围挡、挖坑）的行为。 另查明，三原告与刘述清共有的房屋被拆除三分之一后，三原告已在提起本案诉讼前以彭山区政府为被告，以其行政强制违法为由，向该院提起行政诉讼，该院已立案，该案尚在审理中。 再查明，根据中共眉山市彭山区机构编制委员会眉彭编发[2017]46号文，原彭山区房屋征收管理局更名为“彭山区房屋征收与补偿服务中心”；根据眉山市彭山区深化机构改革工作领导小组眉彭机改[2019]1号文，原“眉山市彭山区房屋征收和补偿服务中心”更名为“眉山市彭山区城乡土地征收补偿安置中心（以下简称征补中心）”；根据中共眉山市彭山区委办公室眉彭委办[2019]109号文，确定征补中心职能为负责被征收房屋价值评估，组织征收补偿环节的听证，国有土地上房屋征收补偿协议签订等工作。 一审法院认为，本案系因国有土地上房屋征收过程中断水、断电、封路引发的行政争议。根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：一、原告刘国林、刘丽萍、朱天会所诉的案涉房屋被断水、断电、封路的行为是否存在；二、该行为是否为被告彭山区政府所为；三、该行为能否单独提起行政诉讼；四、若该行政行为可诉，该行为是否合法。 关于争议焦点一，根据原告提供的要求被告责令相关部门恢复通水、通电及排除障碍的书面申请及断水、断电的照片、视频证明，被告提供的案外人刘述清出具的关于断水、断电的说明，可以认定案涉房屋在拆除前被断水、断电、封路的事实。因案涉房屋系原告与刘述清共有，对案涉房屋断水、断电和封路，必然会对共有人行使权利产生影响，虽刘述清证明该行为系其申请所致，但刘述清证实的断水、断电的时间与本案中查明的时间不符，被告也未提供案涉房屋的水、电系刘述清申请开户的证据，也未提供系相关企业的民事行为所致的证据，故可以认定本案中存在为了房屋征收与拆迁，有关职能部门实施了对案涉房屋断水、断电、封路的行政行为。 关于争议焦点二，本案中，原告主张被诉的断水、断电、封路行为系被告设立的指挥部所为，法律责任应由被告承担，但原告在2019年11月24日向被告邮寄的申请书中要求被告责令相关部门恢复通水、通电及排除障碍，即主张断水、断电、封路行为系被告下属相关部门所为。原告诉讼中主张该行为系指挥部所为，没有直接、充分的证据证明。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一、二款“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下简称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”规定，国有土地上房屋征收与补偿的主体是市、县级人民政府，但实施主体是市、县级人民政府确定的房屋征收部门，在房屋征收与补偿的实施过程中，仍应遵循“谁实施、谁负责”的原则。政府的组织行为仅仅是通过统筹协调方式促使行政管理中相关职能部门相互配合从而确保行政目标实现的手段，该组织行为仅作用于各行政机关内部，未对当事人的权利义务产生直接影响，而对当事人的权利义务产生影响的是其他行政机关实施的强制行为。再结合被告作出的征收决定中明确了征收部门为现在的征补中心一事实，原告主张本案被诉行政行为系指挥部所为，责任应由被告承担的理由不充分，证据不足，本院不予支持。 关于争议焦点三，根据本案查明的事实，本案被诉的断水、断电、封路的事实行为发生后，原告与案外人刘述清共有房屋被拆除。由此可见，本案中的断水、断电、封路行为是为后续可能出现的行政强制拆除行为作准备的阶段性行为。该阶段性行为应该被后来的拆除行为所吸收、覆盖，所以不具有单独可诉性。由此产生的行政争议，原告可在后续的拆除行为行政诉讼中进行救济，且原告已对争议的行政强制行为提起了行政诉讼。因此，三原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”的规定，应裁定驳回其起诉。 综上，原告刘国林、刘丽萍、朱天会所举证据不能证实本案所诉的断水、断电、封路行为系被告彭山区政府所为，且该行为系后续可能出现的行政强制拆迁行为作准备的阶段性行为，为之后的行为吸收、覆盖，不具单独可诉性。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定：驳回原告刘国林、刘丽萍、朱天会的起诉。案件受理费50元，退还原告刘国林、刘丽萍、朱天会。 刘国林、刘丽萍、朱天会不服，上诉称：被诉行政行为系彭山区政府设立的彭山区蔡山东路棚户区（碱厂片区）改造建设指挥部实施，而并彭山区城乡土地征收补偿安置中心作出；一审提交的庭审笔录及刘述清签订协议照片，应当作为本案新证据使用；被上诉人采取的断水、断电、封路强制行为，系独立行政行为，不应被后续的强制拆除行为吸收。请求二审法院撤销一审裁定指令该案继续审理，本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人彭山区政府答辩称：该府不是本案适格被告，征收决定中已明确征补中心系征收行为的具体实施主体，且已经过司法生效法律文书确认；案涉房屋事实上已被拆除，为拆除而实施的断水、断电、封路行为系保证安全拆除而采取的必要措施，不具备单独可诉性；本案系房屋权利人与安置中心签订《房屋征收产权调换安置补偿协议书》后，自愿交于房屋拆除公司进行拆除，并不存在迫使搬迁而采取的断水、断电、封路行政行为的情形。请求驳回上诉人的上诉请求，维持原裁定。 一审庭审笔录记载了双方当事人提交的证据材料及质证意见。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”眉山市彭山区城乡土地征收补偿安置中心系案涉征收行为的具体实施主体，上诉人提供的证据不能证实彭山区人民政府实施或组织实施了强制拆除案涉房屋的行为。正如一审法院指出，案涉房屋已被拆除，本案中的断水、断电、封路行为是为行政强制拆除行为作准备的阶段性行为，该阶段性行为应该被后来的拆除行为所吸收、覆盖，所以不具有单独可诉性。一审法院据此驳回其起诉并无不当，上诉人上诉的理由不能成立，本院不予支持。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  蒋 茜 审 判 员  李 旭 审 判 员  毛学龙 二〇二〇年十二月十六日 法官助理  杨函丞 书 记 员  魏葭陵