河南省漯河市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫11行终232号上诉人(原审原告)：吴俊远，男，汉族，1975年10月30日出生，住河南省临颍县。委托诉讼代理人：陈战营，河南许慎律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：临颍县应急管理局，住所地：临颍县产业集聚区县直机关办公区**楼**，统一社会信用代码：11411122MB192554XQ。法定代表人：李世伟，该局局长。出庭负责人：杨殿卿，该局副局长。委托诉讼代理人：滕志宏，河南许都律师事务所律师。上诉人吴俊远因与临颍县应急管理局行政处罚一案，不服河南省临颍县人民法院（2020）豫1122行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人吴俊远的委托诉讼代理人陈战营，被上诉人临颍县应急管理局的出庭负责人杨殿卿及委托诉讼代理人滕志宏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：临颍县远泰废旧物资回收有限公司（以下简称远泰公司）成立于2014年7月2日，，住所地为临颍县东大街****经营范围系再生资源回收和旧房拆除（依法须经批准的项目，经相关部分批准后方可开展经营活动），该公司原法定代表人系娄红颍，2019年11月19日其法定代表人变更为李书花，并于当日办理变更登记，变更后吴俊远持股66.6667％，即吴俊远系远泰公司的主要控股人。2019年11月17日14点23分，远泰公司发生一起生产安全事故，其员工和宝成在工作期间，因废品堆垛倒塌被砸后经抢救无效死亡。2019年11月26日向临颍县人民政府请示申请成立“11.17”事故联合调查组；由县应急管理局作为牵头单位于2019年12月2日成立了临颍县“11.17”远泰公司生产安全事故联合调查组，其成员单位由县纪委监察委、县检察院、县总工会、县公安局、县人社局、县应急管理局。2019年12月3日，县政府同意成立该事故调查组。2019年12月19日，“11.17”远泰公司生产安全事故联合调查组作出“11.17”远泰公司生产安全事故调查报告。吴俊远作为远泰公司的实际负责人监督管理不到位，未制定本单位安全生产规章制度和岗位操作规程；未依法制定和实施本单位安全生产教育和培训计划；督促、检查本单位的安全生产工作不到位，未能及时消除生产安全事故隐患；同时该公司未对从业人员进行安全生产教育和培训，未保证从业人员具备必要的安全生产知识。熟悉有关的安全生产管理制度和安全操作规程；企业负责人未取得安全生产管理培训合格证；安全生产隐患排查工作开展不力，无隐患排查整改记录，未按照要求组织员工开展应急演练；该公司员工吕松涛在未取得叉车操作证的情况下，擅自使用叉车进行堆垛作业以及城关街道办事处安全生产监督检查不力等间接原因。2019年12月30日，临颍县政府关于对县应急管理局作出的11.17远泰公司安全生产事故调查报告进行批复。2020年1月8日，被告作出（临）安监罚告（2020）01号行政处罚告知书，拟对吴俊远作出罚款10800元的行政处罚，并于2020年1月9日向原告及远泰公司分别送达了行政处罚告知书和听证告知书；后远泰公司申请听证，县应急管理局依法通知并于2020年1月21日组织听证，吴俊远作为远泰公司的受委托人参加听证。被告于2020年1月22日形成听证会报告书。2020年1月12日，因吴俊远在收到行政处罚告知书和行政处罚听证告知书后三日内未提出行政处罚听证申请，根据《行政处罚法》的规定，视为放弃听证权利，故对吴俊远作出10800元的行政处罚并制作（临）安监处呈（2020）1号安全生产行政执法文书案件处理呈批表。被告于2020年1月13日进行了行政处罚集体讨论记录，决定对吴俊远作出10800元的行政处罚。2020年1月14日，县应急管理局对李书花作出（临）安监罚（2020）1号行政处罚决定书（××）行政处罚并送达给远泰公司的法人李书花，后于同年2月28日作出关于撤销对李书花行政处罚决定的通知。2020年3月5日，县应急管理局对远泰公司的“11.17”生产安全事故案件进行呈批，拟决定对该公司进行20万元的行政处罚。2020年3月6日，被告应急管理局进行了行政处罚集体讨论记录，决定对远泰公司作出20万元罚款及对吴俊远10800元罚款的行政处罚。2020年3月9日，被告应急管理局作出对远泰公司的（临）安监罚（2020）1号行政处罚决定书（单位）处以20万元罚款和对（临）安监罚（2020）01号行政处罚决定书（××）吴俊远处以10800元的行政处罚，并于同年3月12日向吴俊远送达，吴俊远拒签后又于同年4月29日补签。2020年4月3日，县应急管理局作出（临）安监催（2020）01号缴纳罚款催告书，对远泰公司应缴纳的罚款进行催告；（临）安监催（2020）02号缴纳罚款催告书，对吴俊远应缴纳的罚款进行催告。同年4月29日将上述两份缴纳罚款催告书送达给吴俊远。2020年5月8日，被告应急管理局依法作出并向吴俊远和远泰公司送达（临）安监加罚（2020）01号加处罚款决定书，对吴俊远加处罚款10800元，同日，对远泰公司作出（临）安监加罚（2020）00号加处罚款决定书，加处罚款20万元。远泰公司和吴俊远分别收到行政处罚决定书和加处罚款决定书后，于2020年7月9日提起了行政诉讼。另，因机构改革，临颍县安全生产监督管理局的相应职能职责由临颍县应急管理局继续行使。原审法院认为：《中华人民共和国安全生产法》第二条规定，在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位的安全生产，适用本法；有关法律、行政法规对消防安全和道路交通安全、铁路交通安全、水上交通安全、民用航空安全另有规定的，适用其规定。即《安全生产法》适用的范围是从事生产经营活动的单位的安全生产，其约束对象主要是针对生产经营活动。本案中，原告吴俊远作为远泰公司的实际负责人，未尽到安全注意义务，未依法履行安全生产管理职责，导致公司在安全生产管理及安全培训方面和规章制度建设、安全隐患排查整改方面存在较多问题从而导致生产安全事故的发生。该事故由被告应急管理局牵头成立“11.17”远泰公司生产安全事故联合调查组，事故调查组经过调查后认定该起事故系一般生产安全事故，并对事故发生的直接原因和间接原因进行了分析。事故调查组认为，吴俊远作为远泰公司的实际负责人监督管理不到位，未制定本单位安全生产规章制度和岗位操作规程；未依法制定和实施本单位安全生产教育和培训计划；督促、检查本单位的安全生产工作不到位，未能及时消除生产安全事故隐患；同时该公司未对从业人员进行安全生产教育和培训，未保证从业人员具备必要的安全生产知识。熟悉有关的安全生产管理制度和安全操作规程；企业负责人未取得安全生产管理培训合格证；安全生产隐患排查工作开展不力，无隐患排查整改记录，未按照要求组织员工开展应急演练等安全生产义务。虽然，原告吴俊远未履行上述安全生产义务属于造成事故的间接原因，但也属于《安全生产法》第一百零九条的规定的“负有责任”的情形。事故调查报告报县政府批复后，被告认定原告未履行安全生产义务属于违法行为，遂依照法定程序后作出《行政处罚决定书》《加处罚款决定书》对原告处以罚款并无不当。在执法主体资格方面，应急管理局的执法主体资格是2019年4月30日已经确立，由临颍县应急管理局统一社会信用代码书、《中共临颍县委办公室临颍县人民政府办公室关于印发〈临颍县应急管理局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》、《中共临颍县委临颍县人民政府关于印发〈临颍县机构改革方案〉通知》在案证实。本案事故发生时间是2019年11月17日，被告所作出的行政处罚执法主体资格适格。在执法程序方面，在对原告以及相关人员进行询问时均告知了被询问人享有的相关权利、义务；被告在作出行政处罚决定前依法向被处罚人送达了行政处罚告知书和行政处罚听证告知书，告知原告拟对其作出行政处罚的事实、理由、依据，并告知原告有提出陈述、申辩的权利和申请听证的权利。按照《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条：“对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定”的规定，对拟作出行政处罚的主体、行政处罚的事实、处罚程序、处罚依据、处罚种类幅度是否得当，进行集体讨论审议；被告在作出行政处罚决定后，向原告进行了送达，在行政处罚决定书中告知了原告享有申请行政复议和提出行政诉讼的权利。被告在执法程序中，保障了原告享有的权利，执法程序并无不当。在对违法行为的量罚方面，根据《中华人民共和国安全生产法》第九十二条第一款的规定，被告作出的量罚结果完全符合上述法律规定。关于本案被处罚主体认定方面，《中华人民共和国安全生产法》第二条规定：“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位（以下统称生产经营单位）的安全生产，适用本法；……”。原安监总局《安全生产违法行为行政处罚办法》第六十八条规定：“本办法所称的生产经营单位，是指合法和非法从事生产或者经营活动的基本单元，包括企业法人、不具备企业法人资格的合伙组织、个体工商户和自然人等生产经营主体。”根据以上规定，本案原告吴俊远作为生产经营单位的主要控股负责人，应当认定为直接负责的主管人员，被告对原告作出行政处罚决定符合法律规定。综上，被告临颍县应急管理局对吴俊远作出行政处罚行为及（临）安监罚（2020）1号行政处罚决定书（××）和（临）安监罚（2020）01号行政处罚决定书（××），认定事实清楚，适用法律正确，证据确实充分，量罚准确适当，程序并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告吴俊远请求“确认被告所作的安监罚1号《行政处罚决定书》、安监加罚01号《加处罚款决定书》无效”的诉讼请求；驳回原告吴俊远请求确认“被告行政处罚行为违法”的诉讼请求。案件受理费50元，由原告吴俊远负担。上诉人吴俊远不服原判，上诉称：一审法院混淆了行政机构的成立和行政执法主体资格，临颍县应急管理局机构是成立了，但是其行政执法主体资格公告时间为2020年4月2日，根据《河南省行政执法条例》第十三条规定，在向社会公告前，其不具有行政执法主体资格，所作的涉案行政处罚决定书应当为无效处罚。被上诉人临颍县应急管理局答辩称：临颍县应急管理局并非是一个全新的机构，其职能系从其他单位过渡而来，不存在未经公告不具备行政执法主体资格的问题；上诉人引用的法律条款不能支持其诉讼主张。本院二审查明的事实与一审查明的事实相同。本院认为，本案二审争议焦点为：临颍县应急管理局是否具有本案行政处罚职权。《中华人民共和国安全生产法》第九条规定：“国务院安全生产监督管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理；县级以上地方各级人民政府有关部门依照本法和其他有关法律、法规的规定，在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。安全生产监督管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门，统称负有安全生产监督管理职责的部门。”第六十二条第一款规定：“安全生产监督管理部门和其他负有安全生产监督管理职责的部门依法开展安全生产行政执法工作，对生产经营单位执行有关安全生产的法律、法规和国家标准或者行业标准的情况进行监督检查，行使以下职权：（一）进入生产经营单位进行检查，调阅有关资料，向有关单位和人员了解情况；（二）对检查中发现的安全生产违法行为，当场予以纠正或者要求限期改正；对依法应当给予行政处罚的行为，依照本法和其他有关法律、行政法规的规定作出行政处罚决定；（三）对检查中发现的事故隐患，应当责令立即排除；重大事故隐患排除前或者排除过程中无法保证安全的，应当责令从危险区域内撤出作业人员，责令暂时停产停业或者停止使用相关设施、设备；重大事故隐患排除后，经审查同意，方可恢复生产经营和使用；（四）对有根据认为不符合保障安全生产的国家标准或者行业标准的设施、设备、器材以及违法生产、储存、使用、经营、运输的危险物品予以查封或者扣押，对违法生产、储存、使用、经营危险物品的作业场所予以查封，并依法作出处理决定。”根据2019年1月25日《中共临颍县委临颍县人民政府关于印发〈临颍县机构改革方案〉通知》，文件中明确载明“……组建县应急管理局。将县安全生产监督管理局的职责，县政府办公室的应急管理职责，县公安局的消防管理职责，县民政局的救灾职责，县国土资源局的地质灾害防治、县水利局的水旱灾害防治、县农林局的森林防火、县教育科技体育局的防震减灾相关职责，以及县防汛抗旱指挥部、县减灾委员会、县防震抗震指挥部、县森林防火指挥部的相关职责等整合，组建县应急管理局，作为县政府工作部门。不再保留县安全生产监督管理局。……”2019年3月30日《中共临颍县委办公室临颍县人民政府办公室关于印发〈临颍县应急管理局职能配置、内设机构和人员编制规定〉的通知》对临颍县应急管理局职能进行了细化；2019年4月30日临颍县应急管理局取得统一社会信用代码证书。本案事故发生时间是2019年11月17日，被上诉人临颍县应急管理局针对上诉人作出的涉案行政处罚决定以及加处罚款决定时间分别是2020年3月9日和2020年5月8日，其对本案安全生产违法行为具有行政处罚职权。综上，上诉人吴俊远的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人吴俊远负担。本判决为终审判决。审 判 长 吴增光审 判 员 郭伟超审 判 员 汪立胜二〇二〇年十二月十七日书记员代 晨 园