安徽省蚌埠市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖03行终136号上诉人（一审原告）徐伟成，男，1968年12月7日出生，汉族，居民，住安徽省淮南市大通区。委托代理人孙敏华，安徽元方圆律师事务所律师。被上诉人（一审被告）怀远县唐集镇人民政府，住所地安徽省怀远县唐集镇街道。法定代表人尚元泰，镇长。委托代理人常恺，怀远县唐集镇司法所所长。一审第三人怀远县唐集镇汪街行政村村民委员会，住所地安徽省怀远县唐集镇汪街村村西。法定代表人谷元华，村长。上诉人徐伟成要求确认被上诉人怀远县唐集镇人民政府（以下简称唐集镇政府）、一审第三人怀远县唐集镇汪街行政村村民委员会（以下简称汪街村委会）强制拆除行政行为违法一案,不服安徽省怀远县人民法院（2020）皖0321行初49号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年12月17日受理后，依法组成合议庭，于2020年12月24日进行公开听证。上诉人徐伟成的委托代理人孙敏华，被上诉人唐集镇政府的委托代理人常恺，一审第三人汪街村委会法定代表人谷元华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2016年2月4日，原告徐伟成与第三人汪街村委会签订承包汪街轮窑厂合同，合同约定承包期至2021年2月4日。2017年5月8日，怀远县人民政府作出怀政办〔2017〕38号《关于印发2017年度粘土砖瓦窑企业治理整顿工作方案的通知》（以下简称《粘土砖瓦窑治理整顿工作方案》），该文件根据国务院《关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）、国家发改委《产业结构调整指导目录（2011年本）》、工信部《部分工业行业淘汰落后生产工艺装备和产品指导目录（2010年本）》、《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见》（工信部联产业〔2017〕30号）、《安徽省发展新型墙体材料条例》等文件精神，为保护土地资源和生态环境，加快淘汰落后产能，促进新型墙体材料发展和应用，积极、稳妥、有序推进全县行政区域内粘土砖瓦窑企业清理整顿工作，结合怀远县实际而制定。方案工作安排中的第三项，要求2017年5月20日前各乡镇完成拆除工作。被告怀远县唐集镇政府接此文件后，于2017年5月16日对汪街轮窑厂作出《拆除通知》。该通知内容为：根据怀政办〔2017〕38号文件要求，唐集镇政府于2017年5月17日采用机械对窑厂烟囱、窑体强行拆除。请该窑厂责任人和承包方在2017年5月16日18时前对窑体中的成品、半成品和其他生产设施自行清理完毕，否则造成损失自负。2017年5月17日，被告怀远县唐集镇人民政府组织人员将原告徐伟成承包经营的怀远县唐集镇汪街轮窑厂实施了拆除处理。该窑厂拆除后，2018年2月26日，原告徐伟成与第三人汪街村委会就窑厂承包费达成调解协议，并经怀远县人民法院调解确认。2018年9月3日，徐伟成以怀远县人民政府和怀远县唐集镇人民政府为被告，向蚌埠市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认强拆违法。后经蚌埠市中级人民法院一审、安徽省高级人民法院二审，均以怀远县人民政府不是适格被告、徐伟成明确表示不同意变更被告而被驳回起诉。另查明，原告徐伟成未提交经营窑厂的营业执照。一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”的规定，有权提起诉讼的，是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。本案中，原告与第三人汪街村委会签订的租赁合同及被告向原告出具的拆除通知，均证明原告系窑厂的实际经营者，且被告也是向原告送达的拆除通知，其实际承包经营该窑厂，窑厂的拆除与其有利害关系，故原告具有本案的诉讼主体资格。对被告辩称原告不具有本案诉讼主体资格的主张，本院不予采纳。涉案被诉拆除行为发生在2017年5月17日，根据当时生效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织知道或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起，最长不得超过2年。徐伟成承包的汪街轮窑厂于2017年5月17日被强制拆除，其于2018年9月3日向蚌埠市中级人民法院提起行政诉讼，并未超过法定的二年起诉期限。故对被告辩称原告起诉超过诉讼时效的主张，本院也不予采纳。根据怀远县《粘土砖瓦窑治理整顿工作方案》，国家早在2007年以后陆续颁布了相关政策，为节约集约用地，限制粘土空心砖生产线，明令淘汰砖瓦24门以下轮窑，原告徐伟成所经营的怀远县唐集镇汪街轮窑厂在淘汰范围内。本案中，被告怀远县唐集镇人民政府对怀远县唐集镇汪街轮窑厂实施的拆除行为，是按照怀远县人民政府所制定的《粘土砖瓦窑治理整顿工作方案》实施的，且在对该轮窑厂实施拆除前进行了宣传，5月12日已采取断电措施，即已告知原告准备拆除，并于5月16日下发书面拆除通知。同时，原告也没有办理经营许可证和采矿许可证，其进行的经营活动，不符合法律规定。故对原告要求确认被告行政行为违法的诉讼请求，本院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告徐伟成的诉讼请求。案件受理费50元，由原告徐伟成负担。宣判后，上诉人徐伟成提出上诉理由如下：1、被上诉人并未依据怀政办〔2017〕38号文件《关于印发2017年度粘土砖瓦窑企业治理整顿工作方案的通知》（以下简称《粘土砖瓦窑治理整顿工作方案》）进行组织拆除，拆除行为违法。根据该工作方案第四条“工作安排”中明确，2017年5月12日前供电公司落实停止供电措施；2017年5月15日前乡镇上报整顿方案及拆除粘土砖瓦实名制企业名单；2017年5月18日前下达拆除计划；2017年6月25日前各乡镇完成拆除计划，报县整治办验收。可见，2017年5月18日前只是下达拆除计划，而不是拆除时间。之所以计划和实际拆除时间相隔一个多月，就是考虑粘土砖瓦窑企业有成品砖、砖坯、机器、设备需要时间处理。而被上诉人2017年5月16日下达拆除通知，5月17日组织拆除，不仅违反了《粘土砖瓦窑治理整顿工作方案》，也造成了上诉人巨大损失。一审判决认定上诉人没有经营许可和采矿许可是枉顾事实的错误判决。2、被上诉人的拆除行为未履行法定程序，属违法行为。依据法律规定，被上诉人对汪街轮窑厂组织拆除，应首先作出《限期拆除通知书》或者《责成拆除决定书》等行政决定。在作出强制执行决定之前要履行《催告书》，上诉人还有陈述和申辩的权利。即使最后作出《强制执行决定书》，上诉人还有复议和诉讼的权利。而被上诉人2017年5月16日下达拆除通知，同年5月17日就组织拆除，完全置法律规定不顾，完全置上诉人的基本权利不顾。综上，请求二审法院查明事实，依法撤销一审判决，并确认被上诉人2017年5月17日组织拆除汪街轮窑厂的行政行为违法。被上诉人唐集镇政府答辩认为，一、原告主体不适格。首先，原告不是窑厂的所有权人，而是承包经营权人，唐集镇人民政府拆除的仅仅是汪街村窑厂的窑体部分，没有给原告的利益造成任何损失，且原告与汪街村委会的承包经营合同纠纷也已经通过司法程序予以解决，所以原告不是本案的利害关系人。其次，原告没有办理经营许可证和采矿许可证，经营行为违法，依法应当予以取缔。所以原告主张的砖坯半成品、原料等来源也是违法的，原告在本案中主张的利益损失均非合法利益。最后，唐集镇政府在拆除现场并未发现任何砖坯半成品等物品。故原告主体不适格。二、唐集镇人民政府拆除汪街窑厂的具体行政行为并无违法之处。首先，汪街窑厂属于应当在2011年底前淘汰的建材类落后生产工艺装备。唐集镇政府从保护土地资源、保护自然环境的宗旨出发，依据《产业结构调整指导目录（2011年本）》、《安徽省发展新型墙体材料条例》、《怀远县2017年度黏土砖瓦窑企业治理整顿工作方案》怀政办〔2017〕38号等法规规章文件，依法对该窑厂进行拆除的行为合理合法。其次，在拆除行动之前，唐集镇人民政府已经告知汪街村委会自行拆除或者做好拆除准备，汪街村委会表示愿意配合镇政府进行拆除，并已做好清理工作。且原告也并未表明自己是实际经营者。故原告称唐集镇政府通知时间短，与事实不符。三、原告的起诉超过诉讼时效。根据行政诉讼法的规定，原告应当在知道或者应当知道行政行为之日起六个月内提起诉讼。原告于当日即知道拆除行为，但超过六个月才向人民法院提起诉讼，已超过诉讼时效。综上所述，唐集镇人民政府拆除行为是依法履行职责，发挥政府职能，勇于担当的表现。请求驳回原告的起诉。上诉人徐伟成在一审法院审理时提供以下证据：1、原告身份证复印件，证明原告的主体资格；2、汪街轮窑厂承包合同，证明原告系被拆除汪街轮窑厂承包经营人，是行政行为的相对方，具有本案提起诉讼的主体资格；3、民事诉状、（2018）皖0321民初371号民事调解书，证明原告因被强拆要求退回汪街轮窑厂部分承包费进行诉讼，怀远县唐集镇汪街行政村村民委员会确认了强拆事实，也按实际天数退回了剩余承包费；4、怀政办〔2017〕38号文件，证明被告怀远县唐集镇人民政府并没有按照下发文件规定的程序和时间进行拆除，所以拆除行为违法；5、拆除通知，证明被告怀远县唐集镇人民政府2017年5月16日仅对汪街轮窑厂下发的一份拆除通知就在当天进行了拆除，没有履行任何行政程序；6、（2019）皖03行初116号行政裁定书、（2020）皖行终6号行政裁定书各一份，（2019）皖行终567号裁定书一份，证明被告怀远县唐集镇人民政府是违法拆迁主体，原告主张权利未超过诉讼时效。被上诉人怀远县唐集镇政府在举证期限内向一审法院提供以下证据：《产业结构调整指导目录（2011年本）》2013年修正版，安徽省人民代表大会常务委员会公告第104号《安徽省发展新型墙体材料条例》，怀远县人民政府下发的怀政办〔2017〕38号文件，证明拆除轮窑厂的依据，拆除行为合法。一审第三人汪街村委会未答辩也未提交证据。以上证据均移送本院。经审理，各方当事人对所举证据的质辩理由同一审，一审法院对证据的认定符合法律规定，本院予以确认。二审法院对一审法院认定的事实予以确认。本院认为，怀远县人民政府为保护土地资源和环境，加快淘汰落后产能，促进新型墙体材料发展和应用，根据国务院《关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）、国家发改委《产业结构调整指导目录（2010年本）》、《关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见》、（工信部联产业〔2017〕30号）及《安徽省发展新型墙体材料条例》等文件的规定，作出《怀远县2017年度粘土砖瓦窑企业治理整顿工作方案》（以下简称“治理整顿工作方案”），要求具体实施主体即各乡镇政府在2017年5月12日前关闭全县范围所有粘土实心砖及24门轮以下砖瓦窑生产设施，全面淘汰落后产能。本案上诉人徐伟成于2016年2月承包汪街轮窑厂后，没有办理经营许可证和采矿许可证，上诉人进行的经营活动不符合相关法律规定。但是，行政相对人行为欠缺合法性并不当然推定相关行政行为的合法性。本案所涉拆除窑厂行为实际为行政强制执行行为，行政机关作出行政强制执行行为时应当严格按照《中华人民共和国行政强制法》规定的程序进行。本案中，被上诉人唐集镇政府于2017年5月16日对汪街轮窑厂作出《拆除通知》后，在未履行任何强制执行程序的情况下于次日即对上诉人徐伟成承包经营的怀远县唐集镇汪街轮窑厂实施了拆除处理，明显违反法定程序。综上，被上诉人唐集镇政府拆除窑厂的行为未履行法定程序，属于违法行为，上诉人认为被上诉人强制拆除其承包的轮窑厂的行为违法的上诉理由成立。一审判决认定事实正确，但适用法律错误，应当予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销安徽省怀远县人民法院作出的（2020）皖0321行初49号行政判决；二、确认怀远县唐集镇人民政府对怀远县唐集镇汪街轮窑厂实施的拆除行为违法。一审案件受理费50元、二审案件受理费50元，均由怀远县唐集镇人民政府承担。本判决为终审判决。审判长 顾 倩审判员 魏常树审判员 汝元琼二〇二〇年十二月二十八日法官助理王立强书记员吴宁附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。