安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终1227号 上诉人（一审原告）李梅，女，1962年1月10日出生，汉族，户籍地安徽省宣城市宣州区，送达地址安徽省宣城市宣州区（转）。 被上诉人（一审被告）宣城市自然资源和规划局，住所地安徽省宣城市宣州区鳌峰西路**。 法定代表人杨尚飞，该局局长。 被上诉人（一审被告）宣城市人民政府，，住所地安徽省宣城市宣州区鳌峰中路** 法定代表人孔晓宏，该市市长。 上诉人李梅因诉宣城市自然资源和规划局、宣城市人民政府行政补偿一案，不服安徽省宣城市中级人民法院(2020)皖18行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 李梅在一审中诉称：其合法拥有宣州区澄江北路Y号（原澄江路X号）农行宿舍XX室房屋（《房屋所有权证》上记载的房号为XXX室），该房屋于2018年4月28日被宣城市人民政府予以强制拆除，该强制拆除行为后经宣城市中级人民法院（2018）皖18行初48号行政判决确认为违法。2019年8月8日宣城市土地收购储备中心（简称土地收储中心）、宣城市北门棚户区改造工程建设指挥部（简称北门棚改指挥部）办公室共同作出《北门危旧房综合改造安置补偿措施落实情况通知书》（简称《通知书》）并向其邮寄送达。该通知缺乏事实根据和法律依据、程序违法，侵害其合法权益。具体理由如下：1.案涉《通知书》涉及产权调换补偿安置、货币补偿安置、补偿安置领取确认方式和超期选择风险提示等内容，其性质与征收过程中政府对被征收人所作补偿决定一致。根据法律规定，只有在征收部门与被征收人就补偿安置事宜不能协商一致的情况下才可以作出补偿决定，但土地收储中心、北门棚改指挥部办公室在作出该《通知书》之前并未与其协商补偿事宜，即此《通知书》的作出程序不合法。2.案涉《通知书》系二被告单方作出，所涉“因上述补偿款已专户提存，安置房已预留，若你户超期领取或进行安置房选择确认，因你户的超期行为而产生的货币补偿安置的补偿款利息损失将由你户自行承担，已预留的安置房将收回供我市其他棚改项目被征收户的安置保障”的内容具有强制、胁迫的属性，剥夺了其通过合法途径进行救济的权利。土地收储中心系宣城市自然资源和规划局的下属单位，北门棚改指挥部办公室系宣城市人民政府组建的拆迁机构，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第五条之规定，本案应由二被告承担相应的法律责任。此外，案涉《通知书》所依据的宣发[2007]1号《中共宣城市委宣城市人民政府关于加快2007年市级重点项目建设的意见》不合法。请求：1.撤销二被告于2019年8月8日共同向其作出的《通知书》；2.对宣发[2007]1号意见的合法性进行附带性审查；3.本案诉讼费由二被告负担。 一审法院经审理查明：2007年2月，中共宣城市委、宣城市人民政府作出宣发[2007]1号《关于加快2007年市级重点项目建设的意见》，将北门旧城区改造项目列为该年市级重点公共利益工程项目。2008年1月25日，原宣城市建设委员会发布房拆字[2008]1号《房屋拆迁公告》，决定对市区北门老城区范围内的房屋及其附属物进行拆迁，公告载明“一、拆迁范围：东至宛溪河，西至环城北路、工业干道，南至市一小、中医院和开元小区，北至云山新村（详见规划红线图）；二、拆迁时间：2008年1月26日至2008年12月31日；三、拆迁人：宣城市土地收购储备中心；四、拆迁实施单位：宣城市德和房屋拆迁有限责任公司、宣城市志成物业发展有限责任公司、宣城市顺成房屋拆迁有限责任公司；五、拆迁补偿和安置：1.根据《安徽省城市房屋拆迁管理办法》和《宣城市市区房屋拆迁各类附属补偿及安置补助标准》、《宣城市城市近期建设征收集体土地范围内房屋拆迁补偿安置实施意见》（宣政办[2006]12号）的规定，货币补偿标准以房地产市场评估价格确定。2.实行产权调换，以原地和异地安置……”。同日，原宣城市建设委员会就该项目向土地收储中心颁发了拆许字（2008）第1号《房屋拆迁许可证》，证载拆迁期限自2008年1月26日至2008年12月31日。此后，原宣城市住房和城乡建设委员会数次同意延长该项目的拆迁期限。针对北门棚改项目，宣城市人民政府成立了北门棚改指挥部，并设办公室等机构具体实施该项目的相关事务。 李梅系宣州区澄江路**水阳车站农行宿舍**房屋的所有权人，此房在前述拆迁范围内。就该房的补偿安置事宜，虽经征迁双方协商，最终未能达成一致意见。2018年4月28日，宣城市人民政府组织相关部门强制拆除了李梅的案涉房屋。 2019年8月8日，土地收储中心、北门棚改指挥部办公室共同向李梅作出《通知书》，内容为：“李梅户：你户位于市区××水××车站××宿舍××室（房产证号：宣证字第××；房屋面积72.77平方米）已于2018年4月28日被拆除。根据市政府要求，为保障你户的居住权和相关补偿安置利益，依据《宣城市北门危旧房改造补偿安置方案》（宣政秘〔2010〕137号），现将你户的上述房屋补偿安置落实措施等通知如下：一、补偿安置结果（一）产权调换补偿安置：在市区大唐盛世御景5栋304室落实安置房一套，面积81.02平方米，你户另获补偿款人民币58679元（具体测算表详见附件一）。（二）货币补偿安置：你户共获补偿款人民币303338元（具体测算表详见附件二）。上述两种补偿安置方式由你户自由选择。因北门棚户区改造工程历时时间较长，考虑到该地块系我市棚改项目的属性，上述方案在棚改安置政策上给予了被拆迁户多重优惠政策，我们建议你户可优先选择产权调换安置方式。二、补偿安置领取确认方式和超期选择的风险提示：1、上述产权调换及货币补偿安置措施，我们已预留安置房、提存补偿款予以保障。安置房位于盛世御景小区5幢304室，补偿款58679元已提存在中国农业银行农发行宣城市宣州支行，账户：203341802001000005205XX。请于2019年11月10日前携带本人房产证、身份证原件及银行卡到宣城市北门××综合改造工程指挥部办公室（宣州区××财富广场××楼门面房）领取或履行安置房选择确认手续。（联系人：陶兰亭联系电话：520×××6、520×××7）。2、因上述补偿款已专户提存，安置房已预留，若你户超期领取或进行安置房选择确认，因你户的超期行为而产生的货币补偿安置的补偿款利息损失将由你户自行承担，已预留的安置房将收回供我市其他棚改项目被征收户的安置保障。特此通知。附件：1.产权调换《宣城市北门危旧房改造房屋拆迁补偿费用测算表》；2.货币补偿《宣城市北门危旧房改造房屋拆迁补偿费用测算表》。 李梅对上述《通知书》所涉各项补偿安置内容不服，于2019年11月6日向该院提起行政诉讼。该院经审查认为该《通知书》属于对事项的反馈、告知性质的文书，不具有可诉性，遂于2019年11月6日作出（2019）皖18行初81号行政裁定不予立案。李梅不服该裁定，向安徽省高级人民法院提起上诉。安徽省高级人民法院经审查认为，案涉《通知书》确定了李梅户可得的补偿安置内容，并告知了逾期领取补偿款或选择安置房的法律后果，即已对李梅户的权利义务产生实际影响，属于行政诉讼的受案范围，遂于2019年12月7日作出（2019）皖行终1464号行终裁定，裁定撤销原裁定，指令该院予以立案。据此该院于2020年2月26日对本案予以立案受理。 另查明：2018年10月7日，李梅以宣城市人民政府为被告向该院提起诉讼，请求确认宣城市人民政府于2018年4月28日强制拆除其房屋的行为违法。该院经审理于2018年12月24日作出（2018）皖18行初48号行政判决，确认宣城市人民政府前述强拆行为违法。李梅认为该判决关于对宣城市人民政府所举证据及其房屋地址等事项的认定错误，向安徽省高级人民法院提起上诉。安徽省高级人民法院作出（2019）皖行终231号终审判决，驳回上诉，维持原判。 一审法院认为，本案的争议焦点为：一、案涉《通知书》是否具有可诉性；二、宣城市人民政府是否为案涉《通知书》的作出主体；三、如果案涉《通知书》具有可诉性，该《通知书》是否合法。 关于争议焦点一，即案涉《通知书》是否具有可诉性的问题。安徽省高级人民法院（2019）皖行终1464号行政裁定已经明确说明，案涉《通知书》载明了对李梅户采取产权调换补偿安置或货币补偿安置方式，并明确了安置房的具体位置、面积以及货币补偿的数额等事项；同时，限定了李梅户领取补偿款和选择确认安置房的期限，并告知如果逾期领取补偿款或进行安置房选择确认，由此导致的补偿款利息损失由李梅户自行承担，已预留的安置房将被收回用于其他棚改项目被征收户的安置保障，据此，该《通知书》系对李梅户可获得的补偿安置内容的确定，已对李梅户的权利义务产生实际影响，属于行政诉讼受案范围。故二被告关于案涉《通知书》仅为告知行为，不具有可诉性的抗辩主张不能成立。 关于争议焦点二，即宣城市人民政府是否为案涉《通知书》的作出主体的问题。案涉《通知书》落款处加盖有“宣城市土地收购储备中心北门拆迁改造专用章”和“宣城市北门棚户区改造工程建设指挥部办公室”印章，故应当认定该《通知书》系加盖印章的二主体共同作出。1.《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”。北门棚改指挥部办公室系北门棚改指挥部的内设机构，北门棚改指挥部系宣城市人民政府为北门棚改项目而组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，由此，北门棚改指挥部办公室、北门棚改指挥部均不具有行政诉讼被告资格，应以宣城市人民政府为被告并承担相应的法律责任。2.土地收储中心系宣城市人民政府批准成立的、具有独立法人资格、承担本市土地储备工作的事业单位，故而不具有行政主体资格，不能成为本案被告，应以其所隶属的土地管理部门即宣城市自然资源和规划局为本案被告并承担相应的法律责任。 关于争议焦点三，即被诉《通知书》是否合法的问题。北门棚户区改造项目的拆迁公告发布于2008年1月25日，即该项目应适用国务院于2001年6月13日公布的《城市房屋拆迁管理条例》。《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。……裁决应当自收到申请之日起30日内作出。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉……”。根据前述规定，在拆迁人与李梅就补偿安置问题在规定的期限内不能达成一致意见的情况下，拆迁人应当主动提交房屋拆迁管理部门进行裁决，以保证被拆迁人李梅户的补偿安置利益在合理期限内得到实现。案涉《通知书》所涉货币补偿、产权调换两种方式下各项补偿内容之具体金额的确定，二被告并未提举证据予以证明，属行政行为的主要证据不足，依法应予撤销。 李梅在本案中主张宣发[2007]1号《中共宣城市委宣城市人民政府关于加快2007年市级重点项目建设的意见》系案涉《通知书》的作出依据，并要求对该意见的合法性进行附带性审查。该院认为，案涉《通知书》针对的是李梅户的补偿安置内容，宣发[2007]1号意见并非该《通知书》的作出依据，故不属于本案附带性审查的规范性文件范畴，该院不作审查。 综上，被诉行政行为主要证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决：撤销宣城市人民政府、宣城市自然资源和规划局于2019年8月8日向李梅作出的《通知书》。案件受理费50元，由宣城市人民政府、宣城市自然资源和规划局共同负担。 李梅上诉称：被上诉人提供的证据不足以证明其房屋位于北门旧城区改造项目范围内，且在明知强拆违法之后单方作出案涉房屋补偿通知，属于重大违法行为，无职权依据，无事实依据，无法律依据，一审以行政行为主要证据不足为由撤销《通知书》属于避重就轻，应当以行政行为滥用权力为由予以撤销；《中共宣城市委宣城市人民政府关于加快2007年市级重点项目建设的意见》系案涉《通知书》的作出依据，应当对其合法性进行审查。一审判决认定部分事实错误，请求二审查明后予以纠正。 宣城市自然资源和规划局、宣城市人民政府未向本院提交书面答辩意见。 宣城市自然资源和规划局向一审法院提举了以下证据：1.《中共宣城市委宣城市人民政府关于加快2007年市级重点项目建设的意见》（宣发[2007]1号），证明北门旧城区改造项目系2007年宣城市重点公共利益建设项目，李梅的房屋位于此项目用地范围内；2.《关于要求批准〈宣城市北门危旧房改造实施方案〉的请示》（城建[2007]591号）、《关于同意宣城市北门危旧房改造实施方案的批复》（宣政秘[2007]180号）、《关于要求批准〈宣城市区北门危旧房改造工程房屋拆迁补偿安置方案〉的请示》（建城〔2010〕158号）、《关于同意宣城市区北门危旧房改造工程房屋拆迁补偿安置方案的批复》（宣政秘〔2010〕137号），证明案涉《通知书》内容符合法律规定，没有损害李梅的补偿安置利益。 宣城市自然资源和规划局向一审法院提举了以下依据：《城市房屋拆迁管理条例》第四条、第二十二条、第二十三条、第二十四条、第二十五条、第二十八条、第三十一条。 宣城市人民政府在法定期限内向一审法院提举了以下证据：1.《中共宣城市委、宣城市人民政府关于加快2007年市级重点项目建设的意见》（宣发[2007]1号），证明北门旧城区改造项目是2007年宣城市重点公共利益工程项目；2.拆许字（2008）第1号《房屋拆迁许可证》、房拆字[2008]1号《宣城市建设委员会房屋拆迁公告》，证明北门棚改项目的拆迁人是土地收储中心；3.《北门危旧房综合改造安置补偿措施落实情况通知书》，证明就李梅户房屋的补偿安置，宣城市人民政府已作出说明。 李梅向一审法院提举了以下证据：1.××号房产证，证明其合法拥有澄江路农行宿舍303室房屋；2.《北门危旧房综合改造安置补偿措施落实情况通知书》，证明土地收储中心和北门棚改指挥部办公室于2019年8月8日对其作出案涉《通知书》，该《通知书》直接涉及其补偿安置利益；3.（2018）皖18行初48号行政判决书，证明法院已确认宣城市人民政府强制拆除其房屋的行政行为违法。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，案涉被诉《通知书》已被一审判决撤销，根据李梅的上诉请求，争议的焦点为：一、一审判决以被诉行政行为主要证据不足为由撤销《通知书》，撤销事由是否适当，行政机关是否存在“滥用职权”情形；二、宣发[2007]1号文件是否系被诉《通知书》的作出依据，是否应当附带审查其合法性。围绕上述争议焦点，本院分别评判如下： 关于焦点一。本案中，在一审判决已按照李梅的诉讼请求撤销被诉《通知书》的情况下，李梅提起上诉主要是认为行政行为不但有“主要证据不足”情形，还有“滥用职权”情形，所以一审的撤销事由属于避重就轻。其认为行政机关“滥用职权”情形主要表现在两点：一是其房屋不在北门旧城区改造项目范围内，行政机关作出被诉《通知书》无职权依据；二是行政机关在明知强拆违法之后作出被诉《通知书》，属于重大违法行为。所以不应当以行政行为“主要证据不足”为由撤销《通知书》，而应当以行政机关“滥用职权”为由撤销《通知书》。对此，本院认为，其一，一审法院（2018）皖18行初48号生效行政判决已经认定“李梅合法拥有宣城市宣州区澄江路农行宿舍303室房屋，此房在宣城市北门××改造项目（北门棚户区改造项目）的拆迁范围内”，故李梅上诉认为其房屋不在北门旧城区改造项目范围内的理由明显不能成立，行政机关作出被诉《通知书》不存在无职权依据的“滥用职权”情形；其二，行政补偿与行政赔偿均是被拆迁人寻求救济的方式，在拆迁人与被拆迁人达不成协议的情况下，行政机关进行裁决或作出补偿决定符合法律规定；在强拆行为被确认违法之后，被拆迁人可以起诉要求行政赔偿。故行政机关在强拆被确认违法之后作出具有补偿性质的被诉《通知书》，亦不属于“滥用职权”情形。因此，李梅有关此节的上诉理由不能成立，本院不予支持。 关于焦点二。案涉被诉《通知书》系针对李梅户的补偿安置内容，该《通知书》明确载明作出的依据是《宣城市北门危旧房改造补偿安置方案》（宣政秘〔2010〕137号），宣发[2007]1号文件并非该《通知书》的作出依据，故宣发[2007]1号文件不属于本案附带性审查规范性文件范畴，一审法院不作审查依据充分。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。李梅的上诉理由不能成立，其上诉请求应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李梅负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年十二月十四日 法官助理戴红 书记员陈维为 附：本案适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。