河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终3086号上诉人（一审原告）张粉娥，女，1955年4月1日出生，汉族，住河南省洛阳市洛龙区，现住河南省洛阳市洛龙区。被上诉人（一审被告）洛阳市洛龙区人民政府，住所地河南省洛阳市开元大道**。法定代表人韩建军，区长。一审第三人洛阳市洛龙区关林街道办事处，住，住所地河南省洛阳市洛龙区关林镇北路/div>法定代表人焦智纯，主任。一审第三人洛阳市洛龙区关林街道办事处皂角树村村民委员会，住，住所地河南省洛阳市洛龙区关林街道办事处皂角树村/div>负责人刘松波，主任。上诉人张粉娥因诉被上诉人洛阳市洛龙区人民政府（以下简称洛龙区政府）、一审第三人洛阳市洛龙区关林街道办事处（以下简称关林街道办事处）、一审第三人洛阳市洛龙区关林街道办事处皂角树村村民委员会（以下简称皂角树村村委会）撤销行政协议一案，不服洛阳市中级人民法院作出的（2020）豫03行初221号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。张粉娥一审诉称，其系洛阳市洛龙区关林街道办事处皂角树村村民，在该村建有房屋并用于居住。现因相关项目建设用地，张粉娥的房屋被纳入征收范围内。2020年6月3日，洛龙区政府作出《洛龙区人民政府关于关林路西市场皂角树新村地面附属物征迁工作的通告》，委托关林街道办事处实施征收拆迁。2020年6月8日，张粉娥与洛龙区政府签订《洛龙区关林市场路西片区皂角树村农宅（新村）拆迁补偿协议书》。根据相关法律规定可知，应当先依法进行集体土地征收，才能对集体土地上的房屋进行补偿并签订协议。张粉娥房屋所在区域并没有合法征收文件，其房屋项下土地至今未被合法征收，涉案协议书的签订明显缺乏合法前提。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条明确规定，对农村村民住宅，应当提供重新安排宅基地建房、提供安置房或者货币补偿等方式给予公平、合理的补偿，并对因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益。涉案协议书直接明确给予张粉娥货币补偿，实质上剥夺了张粉娥选择补偿方式的权利。同时涉案协议书未对张粉娥因征收造成的搬迁、临时安置等费用予以补偿，缺乏必要补偿内容。综上所述，涉案协议书的签订缺乏合法前提，内容缺项且严重违法。一审请求：依法撤销张粉娥与洛龙区政府2020年6月8日签订的《洛龙区关林市场路西片区皂角树村农宅（新村）拆迁补偿协议书》。洛阳市中级人民法院一审查明，张粉娥系洛阳市洛龙区关林街道办事处皂角树村村民，在该村建有房屋并居住生活。2020年6月3日洛龙区政府发布关于关林路西市场皂角树新村地面附属物征迁工作的通告，对关林路西市场皂角树新村范围内的地面附属物实施征迁，关林街道办事处为征迁实施单位，征迁时间为2020年6月3日至2020年6月18日。2020年6月8日，关林街道办事处、皂角树村村委会作为甲方与作为乙方的张粉娥签订《洛龙区关林市场路西片区皂角树村农宅（新村）拆迁补偿协议书》一份，协议约定：按照区政府关于关林市场路西片区疏解外迁工作安排，为保证工作顺利实施，依据《洛龙区人民政府办公室关于印发洛龙区城乡建设征迁集体土地和地上附属物补偿实施细则的通知》（洛龙政办［2018］49号）文件和洛龙区路西市场民宅拆迁及安置方案。结合拆迁工作实际，现就乙方农宅地面附属物补偿问题达成如下协议：一、拆迁补偿费。经实地调查该户型建（构）筑物面积共181.56平方米，拆迁补偿费用计799268元，大写柒拾玖万玖仟贰佰陆拾捌元整。二、拆迁协议奖励：乙方在规定的时间内签订拆迁协议，甲方应给予乙方每平方500元奖励，共计90780元，大写玖万零柒佰捌拾元整。三、装修打包补偿：经工作组核实认定后每平方米给予200元补偿，共计36312元，大写叁万陆仟叁佰壹拾贰元整。四、放弃自拆奖励：协议签订生效后，乙方必须在2日内搬家完毕。甲方应给予乙方每平方米200元奖励，共计36312元，大写叁万陆仟叁佰壹拾贰元整。五、付款办法：本协议签订后甲方按本协议第一、二、三、四条付给乙方补偿款、奖励费等共计金额962672元，大写玖拾陆万贰仟陆佰柒拾贰元整。六、协议签订生效后，对已签订拆迁协议，且补偿到位而拒不搬迁，甲方有权对其房屋进行拆除或申请人民法院依法拆除，所需费用乙方承担，并追究其法律责任。七、本协议自甲、乙双方签字盖章之日起生效，双方共同遵照执行，不得违犯或擅自更改协议条款。八、本协议壹式叁份，甲、乙双方各执壹份，关林街道办事处存档备案壹份，具有同等法律效力。关林街道办事处、皂角树村村委会、张粉娥在该协议上签字或盖章。2020年6月9日皂角树村村委通过河南省农村信用社（农商银行）向张粉娥转账协议约定的补偿款962672元，目前涉案房屋已被拆除。一审法院另查明，2004年1月3日国土资源部下达《关于洛阳市城市建设农用地转用和土地征用的批复》（国土资函［2003］521号）、2004年3月4日河南省国土资源厅下达《关于洛阳市2003年度第五批城市建设用地的函》（豫国土资函［2004］58号），洛阳市依据上述文件依法征用包括张粉娥在内农村集体建设用地。2020年6月3日洛阳市洛龙区政府、关林街道办事处作为甲方与作为乙方的皂角树村村委会签订《征地补偿安置协议》。该征地补偿安置协议对土地补偿费、安置补助费及地面附属物补偿等内容进行了约定。再查明，为实施洛南新区开发建设，洛阳市人民政府下发《关于印发洛南新区集体土地上非农居民住房拆迁安置意见的通知》（洛政［2003］50号）、洛阳市洛龙区洛南新区开发建设领导小组办公室下发《关于解决洛南征迁农业人口中大龄青年建筑面积问题的通知》及洛阳新区开发建设龙安、龙康小区征迁村民居住安置方案。2005年5月2日皂角树村村委会依据上述文件通过了《龙康小区皂角树组团房产确认办法》（皂新建［2005］01号）。张粉娥选择两套房屋。2010年12月29日皂角树村村委与张粉娥签订《安置小区入住协议》。又查明，一审庭审中，洛龙区政府认可系其委托关林街道办事处与张粉娥签订涉案拆迁补偿协议书。洛阳市中级人民法院一审认为，本案系行政协议纠纷，根据法律规定，被告对于自己具有法定职权，履行法定程序、履行相应法定职责以及订立履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。本案洛龙区政府具有组织实施征收土地的相应职责，其委托关林街道办事处与张粉娥签订涉案协议并不违背法律规定。根据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，县级以上地方人民政府申请征收土地的，可与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议。在法律规定可以与拟被征收人签订补偿、安置协议的情形下，张粉娥以征地批复已失效，应当先依法进行集体土地征收，才能对集体土地上的房屋进行补偿并签订协议，由此认为涉案协议书不合法，依据不足，不予采纳。根据本案查明的事实，张粉娥选择了安置房，享受了相应的安置待遇，其居住权能够得到保障，且涉案协议约定货币补偿，并已实际履行，故张粉娥称直接给予货币补偿，剥夺了其选择补偿方式的权利，理由不足，不予采信。一审庭审中，张粉娥称协议显失公平、签订协议书受到胁迫，但未提交相应证据予以证实。综上，张粉娥起诉撤销涉案协议书不能成立，依法应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回张粉娥诉讼请求。张粉娥不服一审判决，向本院上诉称：1．上诉人房屋所在区域至今未被合法征收，涉案协议书的签订缺乏合法前提。上诉人房屋所在区域的土地被国土资函［2003］521号《关于洛阳市城市建设农用地和土地征用的批复》批准征收，但至今没有相关征地补偿安置方案，征地批准文件自动失效，上诉人房屋所在至今未被合法征收。皂角树村村委会制定发布的《洛龙区关林路西市场皂角树新村民宅拆迁安置方案》同样不能成为签订涉案协议的合法前提。一审法院适用2020年1月才生效的《中华人民共和国土地管理法》相关规定来认定涉案协议的签订合法明显错误。2．安置小区入住协议实质上与本案无关，不能证明上诉人已经获得安置。龙康安置小区实质上是为了改善村民居住条件，由村民自筹资金建设的居住用房，小区无论是价格还是建筑模式、楼层均不满足安置房的标准，更像是用于出售的商品房。2020年进行拆迁补偿时并未依法将新增人口纳入安置范围，被上诉人没有完成安置职责。另外，所有关于龙康安置小区的材料都没有体现此安置小区是因为2004年征收上诉人房屋而产生安置房的事实。3．上诉人未曾获得安置，涉案协议书因缺少必要的补偿内容、订立时亦显失公平、严重违法，属于应当被撤销的协议。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，支持上诉人一审全部诉讼请求。被上诉人洛龙区政府、一审第三人关林街道办事处及皂角树村村委会未提交书面答辩意见。本院二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为，涉案协议是洛龙区政府委托关林街道办事处就征收涉案土地上上诉人的房屋与上诉人达成的货币补偿意向，属于行政协议范畴。洛龙区政府作为委托人是涉案协议的实际行政主体并承担涉案协议的法律后果。行政协议兼具行政法上的行政管理属性和私法上对权利义务处分的合意性，因此对行政协议合法性、效力性的评价，不应仅仅按照单方行政行为的适法性标准予以评判，同时还应结合行政协议当事人之间的合意性行为予以综合衡量，实践中应当至少从两个维度进行考量，一是行政协议所要实现的行政管理目标是否具有正当性，是否基于公共利益的需要；二是行政协议中关于当事人权利义务的约定是否具有合意性、真实性、公平合理性。基于两个维度的考量，行政协议如能实现公共利益与行政相对人合法权益的平衡保护，且不存在重大且明显违法，违反法律、法规强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益等法定无效情形时，一般不宜否定行政协议的合法性与其效力。动辄否定行政协议的合法性及其效力，撤销行政协议或确认其无效，让通过行政协议调整的行政管理秩序重回原点，既不利于行政协议当事人权利义务及时有效实现，也势必阻碍行政协议功能的发挥。本案中，涉案协议签订前，洛龙区政府已根据法定职权机关的征地批复对上诉人所在村的集体土地进行了征收，并先行对包括上诉人在内的村民进行了房屋安置。此次签订涉案协议的背景是在上诉人已得到房屋安置的情况下，针对涉案土地上上诉人的建筑物进行的货币补偿，因此，不存在剥夺上诉人安置补偿选择权的情形。涉案协议签订前，上诉人也对其建筑物产权、面积及补偿金额进行了确认，涉案协议中约定的分项安置补偿项目和补偿金额已充分考量到上诉人基于建筑物所有权所应获得的补偿利益，且上诉人已全部得到涉案协议约定的补偿款。综合评价涉案协议的签订及履行情况，能够体现协议签订的合意性和真实性，因此，涉案协议的效力及其合法性应予确认。洛龙区政府征收上诉人所在村集体土地的过程虽然时间跨度较长，但对上诉人的合法权益并未造成实质损害，也非构成撤销涉案协议的理由。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定：“原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。”第十四条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”本案中，上诉人要求撤销涉案协议，其提供的证据不能充分证明其主张的撤销事由成立。综上，一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”二审时，上诉人未提供新的证据，其上诉理由与一审诉称理由及一审庭审陈述意见并无实质差别，合议庭经过阅卷，认为本案事实清楚，法律适用明确，决定不开庭审理本案，并依法维持一审判决。上诉人的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张粉娥负担。本判决为终审判决。审判长 马 磊审判员 马传贤审判员 蒋跃峰二〇二〇年十二月十四日法官助理刘月华书记员王贺霞