河南省焦作市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫08行终283号上诉人（原审原告）焦作市迪士出租汽车有限公司。住所地焦作市建设东路中轴厂西邻。法定代表人赵红梅，总经理。委托代理人王琛，北京市盈科（郑州）律师事务所律师。委托代理人韩承润，北京市盈科（郑州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）焦作市交通运输局。住所地河南省焦作市山阳区塔南路**。法定代表人王树人，局长。出庭负责人李英豪，副局长。委托代理人王盼盼，该单位工作人员。委托代理人王迎军，河南海搏律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）苗田，男，1992年1月29日出生，汉族，住河南省焦作市山阳区。委托代理人班全福，河南豫城律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）苗超，男，1984年10月17日出生，汉族，住河南省焦作市山阳区。委托代理人班全福，河南豫城律师事务所律师。上诉人焦作市迪士出租汽车有限公司因要求撤销登记一案，不服河南省焦作市山阳区人民法院（2020）豫0811行初59号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原审审理查明：第三人苗田从案外人手中购买了豫Ｈ×××**号出租车，于2018年4月19日在公安机关交通管理部门办理了转移登记；同日，第三人苗田与原告迪士出租公司签订了《焦作市城市客运出租汽车经营权租赁合同》。2018年4月24日，被告焦作交通局为豫Ｈ×××**号出租车核发了《道路运输证》，其中《道路运输证》（待理证）备注栏中车主姓名为苗田。2020年4月30日，第三人苗田以豫Ｈ×××**车主身份向被告焦作交通局申请出租汽车经营权过户（转让）行政许可事项，被告同日决定受理，同日向原告迪士出租公司送达《行政许可权利告知书》：“申请人申请将道路运输证的车主姓名更改为他人，而道路运输证的业户名称为你公司。”2020年5月5日，原告向被告提交《听证申请书》；2020年5月23日，被告向原告发送《行政许可听证通知书》；同日，原告向被告提交《关于撤回听证申请书的申请》。2020年5月26日，第三人苗田（转让方）与第三人苗超（受让方）共同向被告焦作交通局提交《焦作市出租汽车过户表》【焦城客过字（2020）第335号】，被告于2020年5月28日审批同意。2020年6月3日，第三人苗田、苗超为豫Ｈ×××**号出租车在公安机关交通管理部门办理了转移登记手续。2020年6月4日，被告焦作交通局为豫Ｈ×××**号出租车核发了《道路运输证》，其中《道路运输证》（待理证）备注栏中车主姓名为苗超。原审法院认为：被告焦作交通局系市级交通运输主管部门，具体负责辖区内巡游出租汽车管理。《巡游出租汽车经营服务管理规定》第十五条第一款规定：“被许可人应当按照《巡游出租汽车经营行政许可决定书》和经营协议，投入符合规定数量、座位数、类型及等级、技术等级等要求的车辆。原许可机关核实符合要求后，为车辆核发《道路运输证》。”根据以上规定，本案中的《道路运输证》是被告为符合相关规定的涉案出租车发放，而涉案出租车先前登记在第三人苗田名下，《道路运输证》备注栏中车主姓名为苗田，现《道路运输证》备注栏中车主姓名随着行驶证的内容相应的变更，并没有改变车辆经营范围和安全技术等级，故不能据此认定被告的变更登记行为对原告的权利义务产生实际影响。至于原告诉称被告的变更登记行为侵害了原告的出租车经营权，使原告随时面临为他人承担连带责任的风险。法院认为，原告并非涉案出租车所有人，也未实际经营涉案出租车，其所称的出租车经营权被侵害缺乏事实依据；为他人承担连带责任的风险属于经营风险，与涉案登记行为之间缺乏必然的因果关系。故原告的起诉不符合受理条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第八项之规定，裁定如下：驳回原告焦作市迪士出租汽车有限公司的起诉。上诉人焦作市迪士出租汽车有限公司不服原审裁定，向本院提起上诉，上诉请求：1、撤销焦作市山阳区人民法院（2020）豫0811行初59号行政裁定，指令原审法院继续审理本案；2、本案诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、被上诉人为苗超车辆核发《道路运输证》的行为违法。1、为出租车申请核发《道路运输证》的权利人是《道路运输经营许可证》的业户，而不是其他人。上诉人迪士公司就是根据与第三人苗田所签订的协议，才为本案第三人苗田的车辆申请核发了《道路运输证》。就《道路运输经营许可证》和《道路运输证》的关系而言，《巡游出租汽车经营服务管理规定》（交通运输部令2016年64号）第十一条规定：出租汽车行政主管部门出具《巡游出租汽车经营行政许可决定书》后10日内向被许可人发放《道路运输经营许可证》。第十五条规定：被许可人应当按照《巡游出租汽车经营行政许可决定书》和经营协议，投入符合要求的车辆。原许可机关核实符合要求后，为车辆核发《道路运输证》。即只有被许可人才有权申请核发《道路运输证》。《道路运输管理工作规范》（交通运输部交运便字（【2014】181号）在（六）配发《道路运输证》中规定，经营者除了提供其他资料外，还应提供《道路运输经营许可证》。即没有《道路运输经营许可证》或取得《道路运输经营许可证》人的同意，车辆就不应该核发到《道路运输证》。2、被上诉人为苗超的车辆核发《道路运输证》没有依据。上诉人迪士公司根本不知道车辆转让给何人，也从未就经营权的使用与苗超达成一致意见。车主苗超在为车辆申请核发《道路运输证》时，并没有提供《道路运输经营许可证》或取得道路运输经营被许可人迪士公司的同意，被上诉人为苗超车辆核发《道路运输证》并备注车主姓名，违反了交通运输部交运便字（【2014】181号《道路运输管理工作规范》的要求。交通运输局作为被诉的行政机关，其应当对其将运输证上车主名字由苗田改为苗超的权利来源及合法性进行举证，其所引用的法规及规范性文件均没有规定赋予其具有更改的权利，在其无法证明其权利来源的情况下，即属于非法行为。二、被上诉人为苗超车辆核发《道路运输证》，无异于强制让上诉人迪士公司成为被挂靠人，该行为已严重损害上诉人迪士公司的利益。1、中华人民共和国交通运输部办公厅通过交办运函（2016）703号文，在关于“挂靠经营”含义的复函中明确指出“挂靠经营”，是指道路客运车辆的机动车登记证书及行驶证的所有（权）人不具备道路客运经营资质，但以其他具备资质的企业名义从事道路旅客运输经营活动的行为。被上诉人仅根据苗超的申请，未征求权利人迪士公司的意见，将《道路运输证》核发给苗超，这就是“拉郎配”，使苗超和上诉人迪士公司之间形成了“挂靠经营”关系。2、“挂靠经营”关系的法律后果就是“连带责任的承担”。自2012年12月21日起施行的《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》在一、关于主体责任的认定的第三条规定：以挂靠形式从事道路运输经营活动的机动车发生交通事故造成损害，属于该机动车一方责任，当事人请求由挂靠人和被挂靠人承担连带责任的，人民法院应予支持。2020年5月28日通过的《民法典》第一千二百一十一条规定：以挂靠形式从事道路运输经营活动的机动车，发生交通事故造成损害，属于该机动车一方责任的，由挂靠人和被挂靠人承担连带责任。3、如果挂靠者与被挂靠者之间有约定，迪士公司作为被挂靠者将会对挂靠者加强管理，采取避免或分散风险的措施，防范、化解责任后果。但被上诉人的核发《道路运输证》的行为，造成的后果是迪士公司不知道挂靠者，更别提签订协议以规范双方的行为了，导致上诉人迪士公司无端承担连带责任的风险。4、在行业管理中，被挂靠人因挂靠人的违法违规行为同样面临着主管机关的行政处罚等。如按照《巡游出租汽车经营服务管理规定》（交通运输部令2016年64号）第46条规定，经营者对巡游出租汽车驾驶员转包经营未及时纠正的，不按规定保证车辆技术状况良好的，不按照规定配置巡游出租汽车相关设备的，面临并处1万元-2万元的罚款。被上诉人的核发《道路运输证》行为，导致迪士公司不知道挂靠者是何人，所以也就无法实施相关管理，遭受前述处罚成为必然。三、原审认定为他人承担连带责任的风险属于经营风险，与涉案登记行为之间缺乏必然的因果关系，该种认定是错误的。道路运输证的业户是出租车公司，备注成车主个人，法律上成为“挂靠”。车主个人是经营者，其依法应当承担经营中的风险。正因为被上诉人实施了涉案登记行为，才使上诉人出租车公司直接成为了“被挂靠人”，进而成为连带责任的承担者，要为车主个人的经营行为“买单”，两者之间明显存在因果关系。总之，涉案登记行为的实施没有合法依据，且侵害了上诉人的合法权益，上诉人的起诉符合行政诉讼法所规定的受理条件。出租车公司与车主个人之间当初本有一份协议，但客运行政主管部门和车主个人之间“暗通款曲”，车主个人在客运行政主管部门能随意办理各种手续，甚至连道路运输证备注给新的个人，出租车公司竟然毫不知情。最后，出租车公司因“挂靠”而要替车主个人承担连带责任时，只有在接到人民法院传票的时候方才知道。出租车公司与车主个人是服务与被服务的关系，但因客运行政主管部门与车主个人之间的操作，最后弄成服务者竟然不知道自己服务的对象是谁，车主个人也不接受出租车公司的服务。协议成废纸，服务成“噱头”。而客运行政主管部门还要就车主个人的问题向出租车公司追责。这就是被上诉人所谓的改革导致的乱象。上诉人希望通过本案的庭审，检视被上诉人的“不征求出租公司意见，保持出租汽车的《道路运输证》的业户名称仍为出租公司不变，但在《道路运输证》（待理证）备注栏加上车主的姓名”的改革，是否依规合法。另补充：第一，上诉人为案涉道路运输许可行为的被许可人。被上诉人交通运输局未经被许可人申请即擅自为第三人苗超核发道路运输证，属于明显的违法行为。作为被许可人以及许可事项的行政相对人，当然有权提起本诉并撤销该行政行为。第二，交通运输局在作出案涉行政行为过程中，明确向上诉人送达行政许可权利告知书，在告知书中明确载明上诉人与本案所涉道路运输证变更行为享有重大权益，并告知上诉人有陈述申辩和听证的权利。也就是说交通运输局也认可。上诉人作为被许可人对所涉行政许可事项的变更，有陈述权利和行政诉讼的参与权，也就认可与本案所诉行政行为具有重大的利害关系。因此上诉人不管作为行政相对人也好，作为行政行为的参与人或利害关系人都有权提起本诉。第三道路运输证的被许可人和经营权人为上诉人，但是交通运输局却将属于上诉人的道路运输证核发给了与上诉人没有任何法律关系的第三人苗超，并为不具备道路运输许可资质的苗超颁发了道路运输证，这导致现在的道路运输经营行为是非法经营，这也是本案需要重点审查的，这将直接导致上诉人对苗超的非法营运行为承担相应的法律责任，严重影响其权益。综上我们认为本案应当指定一审法院继续审理。被上诉人焦作市交通运输局辩称，一、焦作市交通运输局为苗超车辆核发《道路运输证》的行为合法。首先，迪士公司的《道路运输经营许可证》在2016年已经过期，所以，从法律上来讲，迪士公司并不是为出租车申请核发《道路运输证》的权利人。涉案的豫Ｈ×××**出租汽车410800801303号《道路运输证》载明的“业户名称”为上诉人迪士公司，属于在出租车管理改革过渡时期的临时之举，不能作为迪士公司的权利证明。从事实上来讲，迪士公司也不具有豫Ｈ×××**出租汽车经营权的使用权，《道路运输证》作为市出租汽车经营权的使用权证明由车辆所有人实际持有。其次，上诉人迪士公司援引的《巡游出租汽车经营服务管理规定》第十一条、第十五条说的是新申请设立的巡游出租汽车经营主体首次申领《道路运输证》应当具备的许可条件和许可流程，迪士公司不是2016年该《巡游出租汽车经营服务管理规定》颁布实施以来新设的巡游出租汽车经营服务主体，也不是首次申领《道路运输证》，不适用该规定。迪士公司援引的《道路运输管理工作规范》只是交通运输部运输司规范道路运输管理工作的一个指导性文件，规范的是大客车、大货车、维修、驾校等行业的管理规范，与出租车行业管理无关，并且该规范不是法律法规或者规章，并没有强制规范的效力，仅做参考。第三，迪士公司在对法条的理解上存在严重错误。巡游出租汽车经营服务主体首次申领才能称之为核发，迪士公司于上世纪九十年代设立之初首次申领《道路运输证》，当时交通主管部门也已经为其一次性核发了若干《道路运输证》。因为管理部门对出租车严格实行总量控制，所以核发只是一次性的行为。而就上诉人上诉的我局将410800801303号《道路运输证》（待理证）上备注的车主姓名由“苗田”变更为“苗超”的具体行政行为而言，并不能称之为核发。因为“核发”这个行为在上诉人首次申领、主管部门为其发放《道路运输证》时已经完成终结且不可重复，且苗田或者苗超并不是本案中的巡游出租汽车经营主体，我局也未将案涉的《道路运输证》业户名称变更为苗田或者苗超。上诉人上诉的我局变更《道路运输证》（待理证）备注的行为只是一种备忘行为，出于出租车改革过渡期加强行业管理的需要。（下文一律用颁发，而不用核发）且在特定的巡游出租车公司，在特定的出租车的使用周期内，出租车的《道路运输证》是附着在出租车上的，证随车走，《道路运输证》（待理证）（上载明的车架号可以说明问题。且该证没有人身专属性。车作为苗田的私有财产，可以自由转让。苗田自愿将豫Ｈ×××**出租汽车的所有权转让给苗超，《道路运输证》自然应当由苗超持有。迪士公司一再称我局未经其同意为苗超颁发了《道路运输证》，倘若我局为苗超颁发《道路运输证》需要经过迪士公司同意的话，岂不是意味着苗田不能自由处分自己合法的私有财产，当然，上诉人也许会说苗田的车还可以不作为出租车使用和处分，但是出租车作为一种承载一定特许权的特定的车辆，其附加值显著高于普通的车，如果作为普通的车辆使用和处分，将大大降低其价值。倘若我局为苗超颁发《道路运输证》需要经过迪士公司同意的话，岂不是也意味着变相为颁发《道路运输证》增加隐形的许可前置条件。第四，上诉人迪士公司称其是“根据与第三人苗田所签订的协议，才为本案第三人苗田的车辆申请核发了《道路运输证》”，这种说法是不正确的。以上双方签订的协议与我局无关，我局收到的只是苗田的申请，并不是上诉人迪士公司的申请。2、针对上诉人提出的“被上诉人为苗超的车辆核发《道路运输证》没有依据”说法，还是上述提到的，一来我局做出的变更备注的行为并不能称之为核发；二来，在一审中，我单位已经证明我单位拥有管理巡游出租汽车的法定职权。二、迪士公司成为被被挂靠人是历史形成，并非因苗超核发《道路运输证》导致。实际上，苗田在把豫Ｈ×××**出租汽车转让给苗超之前，该车也是挂靠在迪士公司名下，所以说，迪士公司与苗田之间是事实上的挂靠关系。既然苗田与迪士公司是挂靠关系，苗超与迪士公司仍是挂靠关系，那么就不存在上诉人迪士公司所说的“强制让上诉人迪士公司成为被挂靠人”，也就不存在增加被上诉人的义务一说。因此，即使上诉人存在承担连带责任的风险，也不是因为我单位为苗超颁发《道路运输证》而带来的，也谈不上给被上诉人迪士公司新设定什么义务，而是被上诉人一直以来为了逐利而私下强制推行行业潜规则，是其自陷风险的行为。此外，上诉人迪士公司称“出租车公司与车主个人之间当初本有一份协议”、“出租车公司与车主个人是服务与被服务关系”，迪士公司巧言令色，这份协议内容如何、双方是否是服务关系、迪士公司为出租车车主提供了何种服务，我方认为广大出租车车主最有发言权，法官可以询问苗田苗超，也可以向广大出租车车主了解情况。迪士公司多年来坐享出租车行业快速发展的红利，如今红利期已经过去，其仍要巧立名目榨干出租车车主的剩余价值，不可谓不贪婪。还妄图把责任都推给监管部门和车主，诬陷二者“暗通款曲”，简直是倒打一耙。上述不是行业改革导致的乱象，而是出租车行业多年来自由随意发展以及监管不到位导致的乱象，这也是全国各地出租车行业普遍存在的问题。改革就是要革除积弊，消除乱象。综上，我单位为苗超颁发《道路运输证》没有减损上诉人迪士公司的权利，也没有为其新增设义务，迪士公司与我单位的上述行为没有实质上的利害关系，不是本案适格的当事人，请法院依法驳回迪士公司的上诉请求。被上诉人苗田、苗超辩称，上诉人焦作市迪士出租汽车有限公司的上诉理由和事项是不能成立的，尤其在上诉中陈述其承担经营风险事实和理由更是不能成立。涉案出租车行车证明确载明车辆所有人为苗超所有，并非上诉人所有。苗超与上诉人只是挂靠关系。并且苗超同意在法律法规允许的条件下，愿意与上诉人继续签订服务合同，并同意支付截止签合同前所欠的所有费用，答辩人认为本案诉讼完全是侵占的社会资源，没有法律支撑的依据，望合议庭依法驳回上诉人的上诉请求。维持一审判决。二审中上诉人焦作市迪士出租汽车有限公司提交一份道路运输经营许可证，证明案涉道路运输经营的被许可人和经营权人是上诉人。2016年之后，道路运输经营许可证交通运输局不再向出租车公司发放书面的证件，但是本案案涉的道路运输证，分别为2018年和2020年核发，运输证载明的业户都是上诉人，该等运输证都是依据交通运输局对上诉人的经营许可予以核发。被上诉人焦作市交通运输局质证称，对上诉人提交道路运输经营许可证真实性无异议，但对其证据指向有异议。正如答辩人答辩中所称该经营许可证已经到期，被上诉人并未办理2016年之后的道路运输经营许可。因此从实际上来讲，其并不是该证的权利人。被上诉人苗田、苗超质证称，对许可证的真实性没有异议，但对证据指向有异议，该证据足以证明上诉人没有合法经营道路运输的许可，被上诉人与第三人所核发的证件合法有效。被上诉人焦作市交通运输局提交业户名称分别为焦作金宇旅游客运有限公司、焦作市景秀出租汽车有限责任公司的中华人民共和国道路运输经营许可证。证明在2016年之后，我局仍然为出租车行业颁发道路运输经营许可证，而上诉人由于自身原因未申请继续办理经营许可证。故在2016年之后，我局就不再为上诉人办理颁发道路运输经营许可证。上诉人焦作市迪士出租车汽车有限公司质证称，对真实性均有异议，没有提供原件。该两份证据恰好说明交通运输局对于到期后的道路经营运输经营许可证，没有再继续核发新的经营许可证，该两份许可证载明的有效期均已到期，发放时间均是2018年，正好说明交通运输局在出租车运输公司行政管理上是现在的通常做法，而且该两份运输许可与本案所涉的运输许可不具有关联性。案涉道路运输证是2020年发放的，案涉道路运输证发放的前置条件法律规定很明确，必须是被许可人，也就是道路运输经营许可的被许可人，才有权申领道路运输证。交通运输局既然向上诉人核发了道路运输证，那么他也已经确认和认可了上诉人道路经营许可的权利。被上诉人苗田、苗超质证称，无异议。本院认为，二审中上诉人焦作市迪士出租汽车有限公司和被上诉人焦作市交通运输局提交的证据，均不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的“新的证据”，本院不予认定。本院经审理查明的事实与原审认定事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的关键是被上诉人焦作市交通运输局变更《道路运输证（待理证）》备注栏内车主姓名的行政行为是否对焦作市迪士出租汽车有限公司的权利义务产生实际影响。根据《巡游出租汽车经营服务管理规定》的相关规定，经营巡游出租车需经过行政许可并签订经营协议，被许可人按照相关许可决定和经营协议，投入符合一定要求的车辆后，原许可机关核实后为车辆核发《道路运输证》。结合本案情况来看，经行政机关许可的道路运输被许可人系上诉人焦作市迪士出租汽车有限公司，《道路运输证（待理证）》上的业户名称亦是上诉人焦作市迪士出租汽车有限公司。被上诉人苗田非巡游出租汽车经营权的许可对象，苗田基于出租汽车经营权租赁合同获得了巡游出租车的经营权利，并被备注在《道路运输证（待理证）》的车主姓名项下。焦作市迪士出租汽车有限公司与苗田之间是经营权租赁关系，两者间租赁权利义务关系基于合同产生的，具有相对性，且在租赁合同中明确了双方的权利义务。焦作市交通运输局变更《道路运输证（待理证）》备案车主姓名的行为，必然影响到焦作市迪士出租汽车有限公司的汽车经营权租赁，该变更行为对焦作市迪士出租汽车有限公司的权利义务产生了实际影响。综上，原审裁定驳回焦作市迪士出租汽车有限公司的起诉错误，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销河南省焦作市山阳区人民法院（2020）豫0811行初59号行政裁定；二、本案指令河南省焦作市山阳区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 卫向娟审判员张杰审判员李培军二〇二〇年十二月二十九日书记员 桑      梦      杰