辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终284号上诉人（一审原告）魏庆芝，女，1955年1月20日出生，满族，住辽宁省新宾满族自治县。上诉人（一审原告）代海清，男，1980年11月22日出生，满族，住辽宁省新宾满族自治县。二上诉人共同委托诉讼代理人刘宝文，辽宁金正律师事务所律师。被上诉人（一审被告）新宾满族自治县人民政府，住所地辽宁省新宾满族自治县新宾镇兴京街**。法定代表人陶承海，该县县长。委托诉讼代理人曹金秋，新宾镇政府副镇长。委托诉讼代理人纪纯伟，辽宁纯伟律师事务所律师。魏庆芝、代海清诉新宾满族自治县人民政府（以下简称新宾县政府）提高征地补偿标准和确认强制摧毁大棚及农作物行为违法并赔偿一案，抚顺市中级人民法院作出（2019）辽04行初70号行政判决。上诉人魏庆芝、代海清不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，并组织各方当事人进行询问，上诉人魏庆芝、代海清的委托诉讼代理人刘宝文，被上诉人新宾满族自治县人民政府的委托诉讼代理人曹金秋、纪纯伟到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院查明，新宾县政府于2011年11月15作出新宾满族自治县新宾镇河南西出口地块上房屋征收补偿方案，征收范围为东至衍水街，西至龙头桥，南至南山，北至苏水南路，魏庆芝、代海清承包地在该征收范围内，承包经营权证上记载的承包面积为0.48亩。征收补偿标准为耕地，不分类，补偿20万元/亩。新宾县政府于2018年9月30日、2018年10月3日将魏庆芝、代海清大棚拆除、农作物铲除。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第二十五条第三款规定：市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。依据该规定，若对征地补偿标准存在争议，其裁决的主体应为批准征地的人民政府，故魏庆芝、代海清提高征地补偿标准的诉讼请求不属于人民法院受案范围。同时，该条例第二十六条第一款规定：土地补偿费归农村集体经济组织所有；；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有依据该规定，魏庆芝、代海清不具有请求土地补偿款的诉讼主体资格。关于魏庆芝、代海清在公安局附近安置土地的诉讼请求，因此次征地的补偿方式为货币补偿，魏庆芝、代海清要求置换土地，并无事实与法律依据，且本案中并不存在土地置换的条件，故对该项诉讼请求，该院不予支持。《土地管理法实施条例》第四十五条规定,“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”依据该规定，新宾县政府并不具有强制执行的法定职权，新宾县政府强制拆除魏庆芝、代海清大棚及铲除种植物的行为违法，应就此对魏庆芝、代海清予以赔偿。魏庆芝、代海清主张因新宾县政府该行为造成魏庆芝、代海清大棚以及青苗损失4-5万元，但并未提供损失数额的相关证据。该院参照此次征收补偿方案中大棚部分的补偿标准70元/㎡，认定对魏庆芝、代海清大棚的赔偿金额为2.24万元，另因新宾县政府同意对魏庆芝、代海清种植物赔偿1000元，故该院酌情认定新宾县政府对魏庆芝、代海清大棚以及青苗的赔偿金额为2.34万元。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十六条的规定，判决如下：一、确认新宾满族自治县人民政府强制摧毁魏庆芝、代海清承包地上的大棚及青苗的行为违法。二、新宾满族自治县人民政府于本判决生效后三十日内，给付魏庆芝、代海清赔偿款2.34万元；三、驳回魏庆芝、代海清其他的诉讼请求。案件受理费50元，由新宾满族自治县人民政府承担。魏庆芝、代海清上诉称：一、一审法院以魏庆芝、代海清提高政府补偿标准的诉讼请求不属于受案范围驳回其按照60万元/亩标准给付征地补偿款的诉讼请求没有事实根据和法律依据。二、新宾县政府不能提交实施征地行为的证据和依据的规范性文件，应确认其征地违法，应当给付违法征地赔偿款。三、魏庆芝、代海清土地承包经营权证记载为菜地，为基本农田，其土地并不在辽宁省人民政府土地批件辽政地挂字（2011)123号关于新宾县增减挂钩项目新建地块用地批复中征收旱地4.0415公顷范围之内，进一步印证了新宾县政府违法征地，应当按照基本农田菜地标准给付赔偿款。四、魏庆芝、代海清具有提起国家赔偿的权利。请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回重审，一、二审的诉讼费用由新宾县政府承担。新宾县政府答辩称：一、魏庆芝、代海清要求按60万元/亩标准给付征地补偿款没有道理。新宾县政府对新宾镇河南西出口地块房屋征收决定及补偿方案作出后向社会进行了公示，对该地块征收决定及相关补偿方案公示后没有任何被征收人提出异议及提起诉讼，已生效实施。被征收的土地均按此标准执行。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，对补偿标准有争议的，应由批准征地的人民政府裁决，而魏庆芝、代海清通过诉讼要求提高征地补偿标准没有法律依据。魏庆芝、代海清上诉理由第一项所依据的法律规定并非系征地补偿标准争议的具体法律规范，对本案不适用。二、新宾县政府不存在违法征收行为。新宾县政府依法作出征收决定并公告后，被征收区域的被征收人没有人提起行政诉讼，该征收决定已生效并实施。魏庆芝、代海清承包的集体土地亦在辽宁省人民政府批准的征收范围之内。魏庆芝、代海清不存在未经批准违法征收土地的情形。三、魏庆芝、代海清要求对其大棚及青苗损失赔偿5万元没有法律依据。征收补偿方案中对大棚损失的补偿标准已确定为70元/平方米，新宾县政府同意按此标准执行。由于魏庆芝、代海清迟迟不交出土地，已严重影响了旧城区的改造，在协商无望下，征收实施单位被迫将其大棚强拆。对魏庆芝、代海清尚存的少量种植物新宾县政府同意赔偿。请求二审法院维持一审判决。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，魏庆芝、代海清的诉讼请求为提高征地补偿标准、确认强制摧毁大棚及农作物行为违法并赔偿、为其置换承包土地。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。也就是说，当事人提起行政诉讼的诉讼请求应当是明确具体的，要指向具体的行政行为。根据我国土地管理法等相关法律法规的规定，征收土地行为包括审批、公告、备案、补偿、安置、实施等一系列行为，涉及到不同级别的行政机关及多个部门。结合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条的规定，在一个行政诉讼案件中，具体的诉讼请求所指向的行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或者两个以上的行政机关共同作出的一个行政行为，而不包括同一个行政机关或两个以上行政机关作出的两个以上的行政行为。本案中魏庆芝、代海清起诉要求提高征地补偿标准、确认强制摧毁大棚及农作物行为违法并赔偿及为其置换承包土地，属于诉讼请求不具体的情况，不应在一个案件中同时起诉，应区分不同行政行为后分别起诉。在二审审理过程中向其释明该情况后，魏庆芝、代海清放弃置换土地的诉求，而其提出的提高征地补偿标准的诉求可另寻其他解决途径，因此为保障当事人的诉权，减少诉累，一审法院仅针对其要求政府强制拆除地上物行为违法并赔偿进入实体审查并无不当。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。本案中新宾县政府并不具有强制执行的法定职权，因此一审法院认定新宾县政府强制拆除魏庆芝、代海清案涉土地上大棚及铲除种植物的行为违法并无不当。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。新宾县政府强拆魏庆芝、代海清承包土地上的大棚及蔬菜的行为违法，故应对魏庆芝、代海清给予赔偿。本案的争议焦点为新宾县政府应赔偿魏庆芝、代海清的内容及具体数额。二审审理中，魏庆芝、代海清明确其要求赔偿新宾县政府强拆的大棚及种植蔬菜的损失及因无法在承包地上种植产生的经济损失。新宾县政府及魏庆芝、代海清均认可在强拆时案涉土地上存在大棚及种植物（蔬菜），且魏庆芝、代海清在一审提供的照片证据中也证明有大棚及种植蔬菜的存在，因此新宾县政府应赔偿魏庆芝、代海清强拆前大棚及地上种植物的损失。本案中，魏庆芝、代海清并未提供损失数额的相关证据，新宾县政府亦未提供在征收过程中对案涉土地地上附着物进行调查核量的相关证据，在新宾县政府及魏庆芝、代海清均不能就具体损失数额进行举证证明的情况下，且对大棚面积及种植物种类、数量等因已被强拆无法再对其进行核查，一审法院参照《新宾满族自治县新宾镇河南西出口地块上房屋征收补偿方案》附表（《附属设施及其他补偿暂行补偿标准》）中大棚的补偿标准，面积按照魏庆芝土地承包经营权证上的面积判决大棚赔偿数额，并判决种植物数额为1000元符合本案客观实际情况。魏庆芝、代海清起诉本案的实质目的是对新宾县政府征地补偿标准不服，认为征地补偿标准过低。因在本案审理过程中已对其明确了诉求，故该问题不在本案中进行审查，如魏庆芝、代海清对征地补偿标准不服，可按照相关规定另行寻求救济途径。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人魏庆芝、代海清的上诉请求缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人魏庆芝、代海清承担。本判决为终审判决。审判长  于长苓审判员  曹丽华审判员  李 明二〇二〇年十二月二十五日法官助理王巽书记员赵晓迪