济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁71行终245号 上诉人（原审原告）高玉山，男，1971年8月15日出生，汉族，住青岛市黄岛区。 被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区隐珠街道办事处东冯家滩村民委员会，住所地青岛市黄岛区东冯家滩村。 法定代表人孙明华，主任。 委托诉讼代理人薛惠丽，山东首辰律师事务所律师。 委托诉讼代理人丁超，山东首辰律师事务所律师。 上诉人高玉山因诉被上诉人青岛市黄岛区隐珠街道办事处东冯家滩村民委员会（以下简称东冯家滩村委会）收回集体土地使用权一案，不服青岛铁路运输法院（2020）鲁7102行初120号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告高玉山系东冯家滩村村民，是案涉集体土地使用权人，案涉宅基地地号为370284003209JC00146。2018年8月23日，被告东冯家滩村委会召开党员、村民代表会议，审议表决通过《补偿方案》，对东冯家滩村全体村民的房屋及附属物进行改造，并于同日作出《公告》予以公示。2019年12月14日，被告召开党员、村民代表会议，决定收回东冯家滩村村庄改造及补亏用地范围内未根据《补偿方案》签订补偿协议并拆除房屋尾户的集体土地使用权。2020年4月19日，被告又召开村民代表会议，讨论并形成《决议》，依照《土地管理法》(2004年修正)及《村委会组织法》的规定，结合2019年12月14日的会议，决定：一、收回村庄改造及补亏用地范围内(阳光四季小区西墙以西，西冯家滩村界以东，灵海路以北，临港路以南)的集体土地使用权；二、按照《补偿方案》的补偿方式，对收回集体土地上的房屋及附着物进行安置补偿；三、村庄改造及补亏用地范围内(阳光四季小区西墙以西，西冯家滩村界以东，灵海路以北，临港路以南)的房屋及附着物应于收到通知后7日内自行予以拆除，如不拆除由东冯家滩村委会组织拆除。2020年5月20日，青岛市黄岛区人民政府对《决议》作出《批复》，同意由隐珠街道办事处指导被告，依据《土地管理法》(2004年修正)第六十五条之规定，收回东冯家滩村村庄阳光四季小区西墙以西，西、东冯家滩村界以东，灵海路以北，临港路以南区域内的集体土地使用权，由自然资源局办理不动产注销手续。同日，被告将该《批复》及《决议》张贴于村务公开栏。2020年7月18日，被告向原告作出并送达案涉《限期交回集体土地使用权通知书》，通知原告根据《土地管理法》第六十六条、《批复》及《决议》，其应于收到该通知之日起7日内即2020年7月25日前自行拆除位于东冯家滩村村庄阳光四季小区西墙以西、东冯家滩村界以东、灵海路以北、临港路以南区域内的房屋及附着物，交回集体土地使用权，并告知其逾期将依据决议内容收回土地并拆除地上房屋及附着物。原告对该《限期交回集体土地使用权通知书》不服，遂提起本案诉讼。另查明，2019年8月23日，山东省人民政府批复同意征收青岛市黄岛区2019年第5批次建设用地。2019年9月3日，青岛市人民政府就青岛市黄岛区2019年第5批次建设用地发布征收土地公告。案涉土地不在上述征收范围内。 原审法院认为，一、本案是否属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告，即村民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为，属于行政诉讼的受案范围。《土地管理法》第六十六条第一款规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。本案中，被告作为村民委员会，为完成村庄搬迁改造工作，对原告作出《限期交回集体土地使用权通知书》收回其所占集体土地，系依据《土地管理法》的授权履行行政管理职责的行为，因此，本案属于行政诉讼受案范围。 二、被告作出的案涉《限期交回集体土地使用权通知书》是否合法。本案中，被告依照《村委会组织法》举行村民代表会议，进行投票表决，制作村民代表会议记录，形成《决议》并上报区政府，区政府作出《批复》同意《决议》内容，被告依据《土地管理法》第六十六条、《批复》及《决议》，对原告作出并送达《限期交回集体土地使用权通知书》。被告在作出该《限期交回集体土地使用权通知书》前未告知原告享有陈述、申辩权，作出该通知书也未告知原告复议和诉讼的权利救济途径，违反程序正当原则，故被告作出的案涉《限期交回集体土地使用权通知书》违反法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，应予撤销。鉴于被告收回原告案涉集体土地使用权是为了村庄整体搬迁改造，是为了更好改善村庄居民的生活环境，提升区域形象，加快城市化进程，且东冯家滩村绝大部分村民已签订补偿协议并拆除房屋，撤销该《限期交回集体土地使用权通知书》将会给公共利益造成重大损害，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项的规定，判决确认被告青岛市黄岛区隐珠街道办事处东冯家滩村民委员会于2020年7月18日向原告高玉山作出《限期交回集体土地使用权通知书》的行为违法。 上诉人高玉山不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销青岛铁路运输法院（2020）鲁7102行初120号行政判决书，依法改判或发回重审。事实和理由：1.一审法院认定“案涉土地不在征收范围内，拆迁行为属于村民自治行为”属认定事实错误。案涉土地属于东冯家滩村，上诉人一审提交的山东省人民政府2019年8月23日作出的征地批复中明确写明被征收土地包括东冯家滩村，既然案涉土地被征收，就应当按照《土地管理法》中关于征收的法定程序进行，而不能再进行所谓的村民自治拆迁，最高人民法院（2019）最高法行申3784号案件中明确指出，征收拆迁与征收补偿事宜均属公权力职权范畴，职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在，并不宜假村民自治形式进行。2.一审法院认定案涉土地拆迁符合公共利益要求，属认定事实错误。案涉所在地目前已经开工建设，该地块是用来进行商业开发的名称为“海岸万科城”，该建设项目并不是民生保障工程，和公共利益完全沾不上边，明显不符合公共利益的要求。3.本案存在同案不同判情形，应当予以纠正。（2020）鲁7102行初100号案件中，同样的情况被判决撤销通知书，虽然两案不是同一个村，但是在拆迁形式、实施方法、开始时点等各方面都基本一致，涉及的也都是村委收回土地使用权问题，所以两案应该同案同判。4.一审法院法律适用存在明显错误。因被上诉人作出案涉通知书不仅程序违法，而且存在诸多实体问题，不符合公共利益目的，不属于撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的情况，故不应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项的规定确认案涉《通知书》违法。综上请二审法院查明案情，依法审理，公正裁判。 被上诉人东冯家滩村委会辩称，1.被答辩人房屋所占土地并未被征收，仍为集体土地。在依据《土地管理法》第六十六条在获得黄岛区人民政府作出的收回集体土地使用权批复的情形下，答辩人收回被答辩人房屋所占集体土地使用权并无不当。2018年9月，东冯家滩村为进一步改善村民生活质量启动村庄自主改造，由村民与村委会签订拆迁安置补偿协议并交回集体土地使用权。对于已签订拆迁安置补偿协议并收回使用权的集体土地通过征收程序转换土地性质，用于办理开工手续。对于未签订拆迁安置补偿协议未收回使用权的集体土地并未进行征收，仍为集体土地性质。被答辩人在一审过程中提交的征地批复虽显示答辩人处有部分土地涉及征收，但涉及征收的并不包含被答辩人房屋所占土地，对此，答辩人提交的定界勘测图纸足以证明。综上，在案涉土地仍为集体土地的情形下，答辩人为保障安置区顺利建设保证村民及时回迁，依法获得了黄岛区政府关于同意收回集体土地使用权的批复。根据该批复，答辩人向被答辩人作出限期交回集体土地使用权通知书事实及法律依据充分。2.收回集体土地使用权是为了村庄整体搬迁改造，是为了更好的村庄居民生活环境，提升区域形象，加快城市化进程，且东冯家滩村绝大部分村民已签订补偿协议并拆除房屋等待回迁，如不收回案涉房屋所在集体土地，影响安置区建设，将会给公共利益造成重大损害。东冯家滩村自主改造将东冯家滩土地分为两部分，一部分为安置区用地，用于建设村民安置住房以及经济用房；一部分为补亏用地，通过出让给第三方区政府获得土地收益将该部分收益用于安置住房建设。任何一个环节停滞都将影响自主改造的进程。此外，案涉房屋所在土地并未进行商业开发，该部分土地将用于安置区（安置住房及经济用房）建设。如不及时收回集体土地使用权将会严重影响安置区建设。综上，请求依法驳回被答辩人的上诉请求。 二审过程中，上诉人提交如下证据以证实其房屋所占土地包括在被征收范围内：1.政府信息公开告知书（2020）第152号；2.土地征收补偿安置协议（西冯家滩村委）；3.土地征收补偿安置协议（东冯家滩村委）；4.青岛市黄岛区2019年第5批次5地块勘测定界图。本院认为，对上诉人提供的上述证据的真实性不持异议，该证据能够证明东冯家滩村部分土地存在征收的事实，但无法证明上诉人房屋所占土地包括在被征收范围内。原审庭审中针对该事实进行了质证，被上诉人向法庭提交的反证证据《定界勘测图及地块影像图》，证实了上诉人房屋所占土地因未签订搬迁补偿协议被单独划出，未在征收范围内。上诉人二审期间提供的证据4无地块影像图予以佐证，仍无法证实上诉人房屋所占土地包括在被征收范围之内，本院不予采信。 各方当事人在原审中提交的证据及依据已制作电子卷宗移送本院。上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的分析认证意见及据此查明的案件事实。 本院认为，一、关于被上诉人作出《通知书》主体上是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。其中规定，为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的。《中华人民共和国村委会组织法》规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村集体的土地和其他财产。对于宅基地的使用方案及其他涉及村民利益的事项，可以经授权以村民代表会议的方式讨论决定。本案中，被上诉人依照上述法律规定，由村民代表会议审议表决通过的《隐珠街道办事处东冯家滩村庄搬迁安置补偿方案》《隐珠街道办事处东冯家滩村收回集体土地使用权的决议》具有合法性。经青岛市黄岛区人民政府作出《批复》同意《决议》的内容后，被上诉人作出并向上诉人送达的《限期交回集体土地使用权通知书》，是依照上述法律规定履行对辖区内集体土地使用权进行管理和调整的职责体现，于法有据。 二、关于被上诉人作出《通知书》程序上是否存在违法的问题。根据正当程序原则，行政机关在作出影响行政相对人权益的行政行为时，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人，向其说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径。本案中，被上诉人作为基层群众性自治组织，应当遵守现行的法律、法规和国家政策。村民代表会议作出的决定、决议必须恪守依法行政的原则，确保行政权力依照法定程序行使。被上诉人在作出《通知书》后，向上诉人送达时依法应当告知其享有陈述、申辩权的权利，并享有复议和诉讼救济的权利。因被上诉人未履行其告知义务，违反正当程序原则，依据行政法诉讼法的相关规定，应认定为程序违法。 三、关于对本案裁判结果处理的问题。被上诉人作出《通知书》在行政程序上存在违法，人民法院应当依法判决予以撤销。但是，虑及东冯家滩村村改方案是本着有利于提高村民生活质量，改善村容村貌形象、优化城乡管理水平，且在村民代表一致同意下作出的，符合广大村民的意愿，其正当性应予肯定。且全村绝大多数村民已签订安置补偿协议并拆除房屋等待回迁，仅有极少数村民未签订安置补偿协议并拆除房屋。如果撤销被诉行政行为，必将损害绝大部分村民的利益，给社会公共利益带来明显不利的影响。原审判决基于以上事实确认被上诉人行政行为违法，而不予撤销，符合社会效果与法律效果相统一的裁判原则，本院予以支持。 综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人高玉山负担。 本判决为终审判决。 审判长  于洪福 审判员  窦玉康 审判员  王维东 二〇二〇年十二月二十一日 法官助理刘文文 书记员贾若羿