山西省高级人民法院行政裁定书（2020）晋行终767号上诉人（原审原告）公兴利，男，1962年8月9日出生，汉族，原太原钢铁（集团）有限公司职工，住太原市尖草坪区。委托诉讼代理人杜志鹏，山西华坛律师事务所律师。被上诉人（原审被告）山西省退役军人事务厅。法定代表人冯征，职务厅长。委托诉讼代理人孙宏春，山西省退役军人事务厅政策法规处处长。委托诉讼代理人王淑娟，北京天驰君泰（太原）律师事务所律师。公兴利因诉山西省退役军人事务厅不履行法定职责一案，不服山西省太原市中级人民法院(2020)晋01行初6号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原审法院查明，1997年10月30日，太原钢铁（集团）有限公司作为甲方，原告作为乙方，签订《自愿离职、买断工龄协议书》。2004年8月，山西省人民政府军队转业干部安置工作小组办公室作出《关于解决“协解”军转干部生活困难的通知》，“将协解军转干部纳入解决企业军转干部生活困难工作范围的审核批准工作，由省、市解决企业军转干部生活困难领导组办公室负责，对符合规定的人员要作出批复。”2005年4月，《关于贯彻落实中办发[2003]29号文件中有关政策问题电话答复》中明确“因本人意愿中断就业的失业（解除劳动关系）企业军转干部，原则上不享受生活困难补贴”。原告于2016年以山西省人力资源和社会保障厅为被告提起诉讼，诉讼请求为：1、确认被告2014年初拒绝受理批准原告享有失业生活困难补贴请求的行政行为违法；2、责令被告为公兴利落实失业生活困难补贴待遇；3、对山西省军转办通知进行合法性、公平性审查；4、对中央电话答复进行一般性审查。太原市中级人民法院作出（2016）晋01行初160号行政判决驳回其诉讼请求，原告不服向山西省高级人民法院提起上诉，山西省高级人民法院于2018年3月12日作出（2017）晋行终809号行政裁定，裁定驳回原告起诉。理由为：“上诉人公兴利的诉求涉及企业军转干部、退役军人等提出要求落实安置待遇、养老保险、退休待遇等历史遗留问题，不属于人民法院主管范围，其起诉应予驳回。”原审法院认为，原告的诉讼请求为要求依法撤销被告违法拒绝履行审核批准法定职责的行政行为；依法判决被告限定期限内依法履行审核批准法定职责。原告诉讼请求实质是要求被告履行将其纳入解困工作范围进行审核批准的职责，本质上是要求解决其作为企业军转干部生活困难的问题。而该问题受相关政策调整，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，故其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定驳回原告公兴利的起诉。公兴利上诉称，一、中央解困或给付条件，不存在颠覆性“调整”，而我省一直未动。国家为履行《中华人民共和国国防法》第五十九条规定“军官退出现役后，由国家妥善安置”和《中华人民共和国国防法》第六十一条“县级以上人民政府负责安置转业军人”的法定职责，从2002年起由中央财政每年拨出专项资金，用于保障企业军转干部基本生活。在退役军人事务部门成立前，“企业军转干部生活补助费”是人社部门给付职权中的一项。国人部发[2004]55号文件《关于印发的通知》规定：“（中办发[2003]29号）对解决部分企业军转干部生活困难作出了原则性规定，制定补贴政策和补贴标准，可按照文件精神，从本地实际情况出发加以确定。”“中办发[2003]29号和人发[2002]82号文件原则适用于2000年12月31日以前转业到企业的生活困难的军转干部，包括在岗、下岗、失业（协议解除劳动关系）和退休等企业军转干部”。依据国人部发[2004]55号文件制发的晋军转字[2004]16号文件规定，责任单位对符合规定的人员，履行初审并于当年9月15日前上报以及审核批准的法定职责。该文件同时规定：“从批准后的次月起执行我省解决企业军转干部生活困难有关规定。一个不漏地……尽快兑现生活补贴，要在10月底以前按照规定全部兑现到人”。二、原审裁定认定基本事实不清，适用法律法规错误。1.法定职责除法律、法规、规章规定的，还包括上级和本级规范性文件以及“三定方案”确定的，也包括行政机关本不具有的但基于行政机关的先行行为、行政允诺、行政协议而形成的。16号文件是合法的规范性文件，其规定的“审核批准”就是法定职责。而一审却认为，16号文件规定的“审核批准”是职责，不是法定职责。2.晋军转字[2004]16号文件从制发至今，从未经法定程序被否定过法定效力，故行政机关及其工作人员依法应当遵照执行，而一审却在基本事实认识不清的情况下，错误的认为上诉人诉请人民法院依法判决被上诉人履行审核批准法定职责是上诉人对自己“受相关政策调整”后的不服，属于认定事实错误。3.中央处理信访突出问题及群体性事件联席会议企业军转干部问题工作小组《关于贯彻落实中办发[2013]29号文件中有关政策问题给有关省（区市）的电话答复》被改动为《关于贯彻落实中办发[2013]29号文件中有关政策问题电话答复》。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十七条规定，下列证据材料不能作为定案依据：（九）不具备合法性和真实性的其他证据材料；第七十一条规定，下列证据不能单独作为定案依据：（六）经一方当事人或者他人改动，对方当事人不予认可的证据材料。一审法院将已不具有真实性证据材料认定具有真实性，将不能作为定案依据的证据作为认定“受相关政策调整”的依据，构成认定事实不清，适用法律法规错误。4.被上诉人不履行“审核批准”，实质是不履行行政给付，侵犯了上诉人基本生活保障待遇财产权利，是行政诉讼法第十二条第（十）（十二）明确规定的行政诉讼受理范围。《最高人民法院印发的通知》法发[2009]54号明确指出：“凡是行政诉讼法明确规定的可诉性事项，不得擅自加以排除……法律和司法解释没有明确排除的具体行政行为，应当属于人民法院行政诉讼受案范围。二、依法积极受理行政给付……社会保障等事关民生的案件。”法律明确规定本案可诉，一审法院却擅自排除。综上，上诉人的诉求是请求判决被上诉人履行法定职责，并非政策调整事项，且为法律明确规定可诉。同时，并没有法律、法规或者司法解释明确规定。此类行政给付案件属于政策性问题，不属于行政诉讼受案范围。一审裁定理由缺乏事实和法律依据。因此，上诉人的上诉符合法律规定，请二审法院维护上诉人的合法权益，支持上诉人的请求。二审经审理查明的事实与原审查明的事实基本相同，本院予以确认。本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条规定，“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含”，人民法院在审查案件是否构成重复起诉时需要对本案与前案的相关要素逐项予以核查。具体到本案，上诉人的诉讼请求是依法撤销被上诉人拒绝履行“审核批准”法定职责的行政行为并依法判决被上诉人限定期限内履行“审核批准”法定职责。“审核批准”是解决上诉人作为企业军转干部生活困难待遇问题的程序性行为。上诉人本次起诉的诉讼请求在实质上被山西省高级人民法院作出的（2017）晋行终809号生效行政裁定所包含，被告不同是由于政府机构改革行政职权发生了移转，并非实质的变更被告。（2017）晋行终809号行政裁定已经生效并对本案争议产生拘束力，故本案属于重复起诉。原审法院裁定驳回起诉，结果并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 刘 群审判员 耿转成审判员 李克恭二○二○年十二月二十一日法官助理 郭 伟书记员 田显军