河南省高级人民法院行 政 判 决（2020）豫行终2575号上诉人(一审原告)李淑英，女，1947年5月14日出生，回族，住郑州市中原区。上诉人(一审原告)李淑燕，女，1964年12月3日出生，回族，住郑州市中原区。上诉人(一审原告)李留成，男，1960年3月15日出生，回族，住郑州市中原区。上诉人(一审原告)马瑞玲，女，1950年8月6日出生，回族，住郑州市。被上诉人（一审被告）郑州市中原区人民政府。住所地：郑州市中原区桐柏路**。法定代表人李晓雷，区长。一审第三人李选民，男，1953年11月5日出生，回族，住郑州市中原区。一审第三人李淑芬，女，1957年4月8日出生，回族，住郑州市中原区。上诉人李淑英等4人因诉郑州市中原区人民政府（以下简称中原区政府）行政协议纠纷一案，不服郑州市中级人民法院（2020）豫01行初162号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。李淑英等4人一审诉讼请求：依法判令中原区政府限期履行与其4人签订《拆迁安置补偿协议》的职责。事实与理由：李淑英、李淑芬、李淑燕、李思成、李选民、李留成系同胞兄妹，其父母均已去世，父母所留遗产有位于郑州市中原区西十里铺村北二街1号的4间平房及2间瓦房。李思成于2004年12月27日去世，马瑞玲系李思成之妻。郑州铁路运输中级法院（2017）豫71行初143号行政判决撤销了中原区政府与李选民签订的《拆迁安置补偿协议》，河南省高级人民法院（2017）豫行终2608号行政判决予以维持。郑州市中原区人民法院（2019）豫0102民初4540号民事判决继承人六人各自分得中原区西十里铺村北二街1号的4间平房及2间瓦房六分之一所有权，郑州市中级人民法院（2019）豫01民终17214号民事判决予以维持。李淑英等4人在民事判决生效后向中原区政府申请签订《拆迁安置补偿协议》，但中原区政府拒绝履行与其4人签订协议的职责。郑州市中级人民法院一审查明：李清芳、李龙彪夫妻生前在中原区西十里铺北二街1号居住生活，二人育有三子三女，分别为李思成（已去世）、李选民、李留成、李淑英、李淑芬、李淑燕，马瑞玲系李思成之妻。1991年9月，中原区政府为李龙彪颁发了宅基地使用证。李清芳、李龙彪夫妻去世后在案涉宅基地上遗留有四间平房和两间瓦房。2002年，郑州市中级人民法院作出（2002）郑民一终字第313号民事调解书，四间平房由李选民独自占有、使用，二间瓦房六个子女均可使用。李选民一家在案涉宅基地上的房屋居住生活。2007年8月，因房屋老化损坏，李选民将两间瓦房拆除在原址上重建三间平房。2015年10月，十里铺城中村拆迁改造指挥部与李选民签订了《补偿安置协议》。2017年3月10日，李淑英等4人提起行政诉讼，要求确认中原区政府与李选民签订拆迁补偿安置协议违法。郑州铁路运输中级法院（2017）豫71行初143号行政判决撤销了中原区政府与李选民签订的拆迁补偿安置协议。中原区政府及第三人李选民不服，提起上诉，河南省高级人民法院（2017）豫行终2608号判决驳回上诉，维持原判。2019年，李淑英等4人以李选民、李淑芬为被告提起民事诉讼，诉请依法分割李龙彪、李清芳夫妇遗留的位于郑州市中原区西十里铺村北二街1号的四间平房及两间瓦房遗产。2019年7月17日，郑州市中原区人民法院作出（2019）豫0102民初4540号民事判决，判决六人各分得六分之一的所有权。李选民、李淑芬不服，提出上诉，郑州市中级人民法院（2019）豫01民终17214号民事判决书判决驳回上诉，维持原判。郑州市中级人民法院一审认为：（一）《中华人民共和国合同法》第四条规定：“当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。”该条规定了订立合同应遵循的自由原则。行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。因此，虽然行政协议的一方主体是享有行政权力的行政机关，目的是为了实现行政管理目标，但行政协议作为合同的一种类型，仍然应遵守合同法的相关规定，故行政协议的签订应以双方自愿和协商一致为前提，并不因政府具有行政管理职能就可以推断政府具有签订补偿安置协议的法定职责。中原区政府具有城中村改造的管理职能，但政府的管理职能是宏观的，这种职能的存在本身不会直接产生对特定公民的给付义务，也不能作为原告主张与其签订补偿安置协议的依据。本案中依据《郑州市中原区朱屯村十里铺村民组城中村改造拆迁补偿安置办法》的规定，在拆迁改造过程中与政府签订拆迁安置补偿协议的前提是应有村组、指挥部三级出具证明认定案涉宅基地的实际使用人，才能签订拆迁补偿协议，正是因为中原区政府与第三人李选民签订拆迁补偿协议过程中未尽审慎义务，案涉协议才被撤销。因此，本案李淑英等4人诉请中原区政府限期与其签订补偿安置协议，首先应证明其符合拆迁补偿安置办法的规定，已具备了签订协议的相关前提条件。（二）本案李淑英等4人诉请政府限期与其签订拆迁安置补偿协议，其实质是主张拆迁安置权益，要求政府履行拆迁安置职责，但其诉请的依据是生效的民事判决所确定的遗产分配比例。首先，李淑英等4人诉请权益的来源是因继承对父母遗产所享有的权利，但是民事法律关系上的继承并不能推定李淑英等4人符合拆迁安置方案的要求，即李淑英等4人必然享有拆迁安置资格，更无法推定政府据此就负有对其进行安置补偿的义务；其次，生效判决确定的遗产分配比例也不能当然等同于拆迁安置补偿利益在李淑英等4人及一审第三人兄妹六人之间的分配比例依据。李淑英等4人能否享有拆迁安置补偿权益，每人应享有的份额应为多少，应按照《郑州市中原区朱屯村十里铺村民组城中村改造拆迁补偿安置办法》审查李淑英等4人是否符合安置条件，与李淑英等4人解决继承纠纷的民事法律关系并不属于同一法律关系。综上所述，在本案李淑英等4人与一审第三人就拆迁安置权益并未达成一致的情形下，李淑英等4人要求中原区政府履行与其签订拆迁安置补偿协议的请求缺少事实和法律依据，依法不予支持，对其诉讼请求予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回李淑英等4人的诉讼请求。李淑英等4人不服一审判决，向本院提起上诉称：（一）人民法院生效民事判决已经将遗产房屋进行了合法分割，李淑英等4人及一审第三人的拆迁安置权益已经分开，不需要“达成一致”，中原区政府即可和李淑英等4人及一审第三人分别签订拆迁安置补偿协议。一审判决适用法律错误，依法应当撤销。（二）涉案房屋是城市建成区内国有土地上的房屋，本案应当适用《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《郑州市城中村改造管理办法》的规定，李淑英等4人要求中原区政府履行与其签订拆迁安置补偿协议的请求事实和法律根据充分。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持李淑英等4人的一审诉讼请求。中原区政府未提交书面答辩意见。本院二审查明的案件事实与一审查明的案件事实基本一致。本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。拆迁补偿安置协议属于行政协议，其签订须经双方协商一致，达成合意。本案中，就涉案房屋的拆迁补偿安置事宜，在双方没有达成合意的情况下，人民法院不宜用司法强制力强迫双方达成所谓的“合意”。李淑英等4人要求中原区政府按生效民事判决确定的继承比例与其签订拆迁安置补偿协议的诉讼请求不能成立。一审判决驳回李淑英等4人的诉讼请求正确，依法应予以维持。李淑英等4人的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持郑州市中级人民法院（2020）豫01行初162号行政判决。二审案件受理费50元，由上诉人李淑英、李淑燕、李留成、马瑞玲负担。本判决为终审判决。审判长  王凤强审判员  卢 瑜审判员  秦娜娜二〇二〇年十二月二十三日书记员  张 玥