山西省高级人民法院行政裁定书（2020）晋行终889号上诉人（原审原告）张云彪，男，1963年10月23日出生，汉族，住山西省平遥县。委托代理人郭广平，北京市华泰律师事务所律师。委托代理人陈为杭，北京市浩东律师事务所律师。被上诉人（原审被告）平遥县人民政府，住所地山西省平遥县曙光路**。法定代表人石勇，县长。委托代理人范燕，平遥县古陶镇人大主席。委托代理人苗宝忠，北京天驰君泰（太原）律师事务所律师。上诉人张云彪因诉平遥县人民政府（以下简称平遥县政府）收回集体土地使用权行政批复一案，不服山西省吕梁市中级人民法院（2020）晋11行初161号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人张云彪的委托代理人郭广平、陈为杭，被上诉人平遥县政府的委托代理人范燕、苗宝忠到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审查明，张云彪系城南堡村村民，经审批在本村拥有合法住房。2017年4月7日，城南堡村为改善村民居住环境，提高城市品味，经党员、村民代表会表决，决定对该村进行城中村改造，并通过了货币化补偿安置方案。2018年9月6日，城南堡村民委员会针对收回部分村民的集体土地使用权，向古陶镇人民政府（以下简称古陶镇政府）提出《关于收回城南堡村部分村民集体土地使用权的请示》，后附城南堡村《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》《城南堡城中村改造拆迁货币化补偿安置方案》《会议记录》。2018年9月7日，古陶镇政府作出镇政发【2018】51号《关于收回城南堡村部分村民集体土地使用权的请示》，报请平遥县政府批示。2018年9月10日，平遥县政府作出平政函发【2018】123号《关于收回城南堡村部分村民集体土地使用权请示的批复》，批准了古陶镇政府的请示，要求城南堡村委会对收回的集体土地使用权，按照补偿安置方案执行，由古陶镇政府协调、监督。2018年9月12日，平遥县政府发布《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》，决定对城南堡村改造项目范围内的土地使用权收回并拆除置换所有地上附着物，并附《城南堡城中村改造拆迁货币化补偿安置方案》。张云彪提起本案诉讼，请求撤销平遥县政府作出的平政函发【2018】123号《平遥县人民政府关于收回城南堡村部分村民集体土地使用权请示的批复》。原审法院认为，本案的核心争议是平政函发【2018】123号批复是否属于行政诉讼的受案范围。根据2004年修正的《土地管理法》第六十五条第一款第（一）项“为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权”的规定，农村集体经济组织在特定情形下报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。这种土地使用权的收回，属于集体经济组织内部土地使用权的调整，有别于政府的土地征收行为。从被诉批复的形式看，是平遥县政府针对古陶镇政府请示作出的回复，对象是古陶镇政府，是集体经济组织收回土地使用权的程序性环节之一，并不产生外部法律效力，不属于行政诉讼的受案范围。需要指出的是，2018年9月12日，平遥县政府以自己的名义发布《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》，并附《城南堡城中村改造拆迁货币化补偿安置方案》，直接决定收回城南堡村改造项目范围内集体土地使用权。该公告与补偿安置方案涵盖了被诉批复的具体内容，对原告权利义务产生实际影响的应当是后续行政行为。原告如果认为平遥县政府变相实施了土地征收行为，则可以区分行为的主体和性质，选择正确的权利救济途径。但这不属于本案审理范围，需要独立的复议或诉讼程序解决。对原告选择被诉批复进行权利救济，该院不予支持。至于原告主张被诉批复告知可以提起行政诉讼的问题，该院认为，人民法院受理行政案件的范围是由法律来设定的，而并非由行政机关具体规定。对于行政机关错误告知诉权、起诉期限的，人民法院仍然应当依法审查。对不符合法定起诉条件的，依法应裁定驳回。综上所述，被诉批复不具有可诉性行政行为的基本特征，不属于行政诉讼受案范围，人民法院依法不应立案受理，已经受理的，应当裁定驳回起诉。当事人的其他诉讼理由，该院不予采信。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项的规定，裁定驳回原告张云彪的起诉。张云彪上诉称：（一）原审裁定仅仅从批复的形式出发，认为被诉批复是针对古陶镇政府的回复，是土地使用权收回的程序性环节之一，不产生外部法律效力，该观点是完全错误的。根据2004年修订的《土地管理法》第六十五条的规定，为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，“经原批准用地的人民政府批准”，是法定程序。该批准行为系具体行政行为，直接后果是导致农村集体经济组织收回集体土地使用权的决定产生行政效力，即产生确定力、拘束力、公定力、执行力。同时，该批准行为产生了收回上诉人等集体经济组织成员集体土地使用权的结果。即该批准行为对上诉人的权利义务产生直接影响。被诉批复尽管采取的是“批复”形式，但无法否认的是，其产生的法律效力是行政批准的法律效力，并且这种效力绝不是对内的效力，而是对外的效力，其直接导致了收回上诉人等集体土地使用权的后果，直接影响了上诉人的合法权益。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条所说的“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”，与本案被诉批复是两个完全不同的法律概念。（二）原审裁定关于平遥县政府《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》涵盖被诉批复的具体内容，以及对上诉人实际权利义务产生影响的观点是自相矛盾的。在撤销平遥县政府《关于城南堡城中村改造收回土地使用权及拆除置换地上附着物的公告》案件中，原审法院认为平遥县政府以自己名义作出收回集体土地使用权的决定，超越了自身的职权，并认定该行政行为违法。在本案中，原审法院又认为该公告及补偿安置方案涵盖了被诉批复的具体内容，对上诉人产生了影响。已经认定该公告是超越职权的违法行为，如何又认定为“后续行政行为”？（三）平遥县政府将涉案批复认定为可诉的外部行政行为，绝不是只产生对内法律效力，原审裁定竟然以被诉批复仅具有内部效力为由将其排除在行政诉讼受案范围之外，实质是对严重违法行为的变相包庇。综上请求撤销山西省吕梁市中级人民法院（2020）晋11行初160号行政裁定，指令原审法院继续审理本案。平遥县政府辩称，（一）根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条、第十条、第二十四条、《中华人民共和国物权法》第六十条、《中华人民共和国土地管理法》第六十五条的规定，城南堡村民委员会因城中村改造项目建设的需要，在层报平遥县政府批准后，有权依法收回集体土地（宅基地）的使用权。（二）平遥县政府平政函发〔2018〕123号批复不具有可诉性。收回集体土地（宅基地）使用权的主体是城南堡村民委员会，并非平遥县政府。被诉批复行为实际上是对村民委员会收回土地的行为行使监督权，且该批复行为不针对外部相对人，不向相对人送达，其法律效果仅局限于行政机关内部，属于行政机关的内部行为，对外不发生直接的法律效力。因此该批复不具有可诉性。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人的上诉请求不能成立。请求驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是，《平遥县人民政府关于收回城南堡村部分村民集体土地使用权请示的批复》是否属于行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（五）项的规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一般来讲，行政机关作出的行政批复用以调整规范上、下级行政机关之间的公权力关系，属于不产生外部法律效力的行政行为，依法不属于行政诉讼的受案范围。只有在批复内容直接为公民、法人或其他组织创设了新的权利义务且已经外部化的情况下，该批复行为才对公民、法人或其他组织直接产生法律效力，才具有可诉性。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第六十五条的规定，收回集体土地使用权的法定主体是农村集体经济组织，并非一级人民政府。原来批准用地的人民政府通过批准收回的方式，对收回行为行使监督权，是为了防止农村集体经济组织违法收回集体土地使用权，侵害集体成员的合法权益。对外发生法律效力的是农村集体经济组织的收回行为，并不是人民政府的批复或批准行为。本案中，被诉批复系城南堡村民委员会依据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第六十五条的规定作出收回决定后，经古陶镇政府审核后层报平遥县政府作出的批复行为，属于县级人民政府对农村集体经济组织收回本集体经济组织成员土地使用权的监督行为，批复并未直接给上诉人创设权利义务。对上诉人权益产生实际影响的是该村集体经济组织决定收回集体土地使用权的行为，上诉人如不服，可以依法通过适当途径寻求救济。上诉人关于被诉批复属于行政诉讼受案范围的相关主张依法不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，法定起诉条件不因行政机关错误告知当事人起诉权利和起诉期限而发生改变，人民法院应当根据法律规定进行审查、处理。上诉人关于平遥县政府已认定、告知被诉批复可诉的上诉理由不能成立。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，裁定驳回上诉人起诉并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 魏晓俊审判员 闫成先审判员 石春英二○二○年十二月二十二日法官助理 闫玥玥书记员 谢 茹