湖北省黄冈市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂11行终119号上诉人（原审被告）蕲春县自然资源和规划局，住所地湖北省蕲春县漕河镇四路**，统一社会信用代码11421126MB1D70467U。法定代表人宋双良，局长。出庭负责人翁常学，副局长。委托代理人王宇明，湖北太圣律师事务所律师，执业证号14202199610275442。代理权限为一般代理。委托代理人宋佳新，蕲春县自然资源和规划局工作人员，代理权限为一般代理。被上诉人（原审原告）湖北至尊房地产开发有限公司，住，住所地湖北省蕲春经济开发区一社会信用代码91421126562727105Q。法定代表人郑绍权，董事长。委托代理人朱建文，湖北衡权律师事务所律师，执业证号14211199610572804。代理权限为一般代理。上诉人蕲春县自然资源和规划局诉被上诉人湖北至尊房地产开发有限公司（以下简称“至尊房地产公司”）行政协议一案，不服武穴市人民法院（2018）鄂1182行初169号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人蕲春县自然资源和规划局出庭负责人翁常学及其委托代理人王宇明、宋佳新、被上诉人至尊房地产公司法定代表人郑绍权及其委托代理人朱建文到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审法院查明，2010年12月23日，至尊房地产公司以10900万元价格竞拍取得位于蕲春县漕河镇××大道东侧面积为69707平方米的09-3号地块国有建设用地使用权，并于当日签订了拍卖成交确认书。2013年7月22日，至尊房地产公司与蕲春国土局（因机构改革于2019年2月22日更名为蕲春县自然资源和规划局）就上述地块签订了《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：至尊房地产公司分二期支付土地出让金10900万元（第一期为2011年1月23日，第二期为2011年12月23日）；蕲春国土局于2011年12月23日前按现状土地条件（格式合同上现状土地条件空白未填）交付面积为69707平方米的土地。合同还约定了违约责任等事项。至尊房地产公司于2011年3月16日两次缴纳土地出让金1600万元,2012年1月20日缴纳500万元,2013年1月16日缴纳40.2万元,3月25日缴纳2427.5万元,4月10日缴纳460万元,6月24日缴纳1500万元,2014年6月13日两次共缴纳500万元,8月14日缴纳300万元,8月15日缴纳200万元,2015年10月23日两次共缴纳3372.3万元,至此缴清了全部土地出让金。因出让的土地并非“净地”，导致项目建设迟迟不能开工，至尊房地产公司多次要求蕲春国土局、蕲春县人民政府解决未果，遂自行修建了施工道路，平整了土地，对项目建设所涉地块上的房屋给予了补偿拆迁，支付了补偿费、迁移了坟墓等。2015年8月6日，蕲春县住房和城乡建设局向至尊房地产公司颁发了建筑工程施工许可证。2016年11月7日，蕲春国土局就未交付“净地”给至尊房地产公司造成延期开工和拆迁及通平等损失请示蕲春县人民政府处理，蕲春县人民政府责成蕲春县审计局审计认定了至尊房地产公司修建道路和土石方平整损失。2018年4月2日，至尊房地产公司因就涉案宗地的道路修建、土石方平整、青苗补偿和迁坟费用及资金占用损失与蕲春国土局协商未果，向蕲春县人民法院提起民事诉讼，蕲春县人民法院于同年7月26日作出（2018)鄂1126民初1172号民事判决。蕲春国土局不服上诉至黄冈市中级人民法院，黄冈市中级人民法院以该案不属于民事诉讼受案范围为由，裁定撤销蕲春县人民法院民事判决，驳回至尊房地产公司的起诉。至尊房地产公司遂提起行政诉讼。原审法院认为，一、本案讼争的行政协议效力问题。原、被告于2013年7月22日签订的《国有建设用地使用权出让合同》，是被告作为行使国家土地管理权力的行政机关，为合理开发利用土地资源，实现社会公益，行使土地管理和开发利用的监督职能，在法定职责范围内与原告自愿协商一致的契约行为,其内容既没有违反土地管理法等行政法律规范的强制规定，也没有损害国家利益、公共利益和他人合法权益，且协议的签订符合相关法律法规规定，程序合法,属合法有效协议。二、被告是否依约履行了讼争的行政协议问题。根据原、被告双方签订的土地出让合同约定，被告履行的是向原告交付建设用地义务，交付什么样的土地，即交付的土地达到怎样的条件要求是原、被告争议焦点。被告主张根据合同第六条约定以“现状土地条件”向原告交付，但“现状土地条件”一栏空白，没有记载具体内容，该合同系被告提供的格式合同，依据最高人民法院相关司法解释，对格式合同的理解发生争议，应当作出对提供格式合同一方不利的解释，同时参照《闲置土地处置办法》之规定，应认定被告依协议应当履行的是向原告交付符合动工开发建设条件的“净地”的义务。很显然，被告在本案中没有按约定时间履行交付“净地”的义务，原、被告双方均对此不持异议，在案证据也予以佐证。三、被告行使履行抗辩权的理由是否成立问题。被告以原告未按协议约定时间及时缴清土地出让金违约在先作为其延期履行交付土地义务的抗辩理由，原、被告双方签订的出让协议时间为2013年7月22日，而协议约定的原告缴纳出让金时间却为2011年1月23日和12月23日，也就是说在签订出让协议时，约定的缴款时间已经过期，没有实际意义，同时在原告从2011年3月16日至2015年10月23日分14次缴清全部土地出让金的过程中，被告从未提出异议且接受了价款，应视为被告对原告付款时间的默认，即被告认同原告实际的付款时间，申言之，原告分期支付的行为避免了因被告迟延交付“净地”而给原告资金占用造成更多的损失，并减轻了被告的赔偿责任，故被告拖延履行交付“净地”义务的抗辩理由不成立。四、被告未依约履行协议给原告造成损失的范围、具体内容及赔偿数额的认定问题。讼争的行政协议合法有效，对原、被告双方均有约束力，原、被告均有及时、全面、正确履行协议约定的义务，被告没有及时履行交付“净地”义务，则应当对原告因此而遭受的直接损失予以赔偿。根据原、被告双方认可的事实，原告的直接损失包括土石方平整、道路修建、坟墓迁移以及延期开工造成资金占用的利息损失，对上述各项损失具体数额作如下认定：1、道路修建及土石方平整费用为4982335.31元(蕲春县审计局关于李时珍大道东侧09-3号及09-3-1号地块平整资金调查汇报中核定修建进出09-3号地块道路费用为52.64万元，两地块的平整费用共495.64万元；蕲春县土地勘测规划队作出《关于蕲春至尊领秀庄园09-3和09-3-1地块土石方验收补充说明》扣除09-3-1地块土石平整费用500464.69元,即09-3地块土石方平整费用为4956400元-500464.69元=4455935.31元；综合上述两项，09-3地块道路修建及土石方平整费用为526400元+4455935.31元=4982335.31元)；2、坟墓迁移补偿费用为817600元。被告在关于至尊领秀庄园和友谊酒店两地块欠缴出让金清收方式的请示中认可09-3和09-3-1两地块迁坟数量共计1037棺，庭审中经过双方质证扣除09-3-1地块上15棺，09-3地块上坟墓数量为1022棺，参考蕲政办发(2013)2号文件规定,每棺坟墓搬迁补偿费按照800元补偿标准计算较为恰当，则800元/棺×1022棺=817600元；3、资金占用利息损失12347470元。起算时间从2011年3月16日原告第一次缴纳出让金至2015年8月6日原告取得建筑工程施工许可证止，计算方法为按照原告14次缴纳出让金的时间和数额，依据中国人民银行同期贷款基准利率,分段计算利息，详见利率表、利息计算明细表。原告的其他诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持。综上所述，原、被告签订的涉案国有土地使用权出让协议合法有效，被告未依约履行“净地”交付义务行为违法，原告要求被告赔偿因未依约履行义务给其造成的直接损失的诉求合理合法，应予支持。故此，依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。”之规定，判决：一、限被告蕲春自然资源和规划局在本判决生效十日内赔偿原告湖北至尊房地产开发有限公司修建道路及平整土石方损失4982335.31元、迁移坟墓损失817600元，以及资金占用的利息损失12347470元（详见利率表、利息计算明细表），共计18147405.31元；二、驳回原告湖北至尊房地产开发有限公司其他诉讼请求。蕲春县自然资源和规划局上诉称，一、上诉人与被上诉人在2013年7月22日就前期协商的出让合同内容进行补签，不违反法律规定，被上诉人对出让合同的缴款时间予以认可后，被上诉人未按约定缴纳出让价款是违约在先。至尊房地产公司在2010年10月23日拍卖成交后，成交确认书约定应在五个工作日内与上诉人签订国有建设用地使用权出让合同，但被上诉人因涉及酒店用地调整和内部股东矛盾，才导致合同延迟签订，未按约定的付款时间缴纳出让价款，被上诉人存在违约行为在先。2013年7月22日，双方对前期达成的协议约定条款补充签订了出让合同，被上诉人在补签时对此事实是予以认可后才签订的，补签行为是符合《合同法》规定的，且被上诉人亦认可付款时间和违约事实。二、原审判决认定被上诉人从2011年3月16日第一次缴款至2015年8月6日期间的缴款资金占用的利息损失不合法。1.原审以被上诉人从2015年8月6日颁发的施工许可证视为交地时间明显有违客观事实，且以该日期为利息损失的截止日没有事实和法律依据。2.被上诉人认定从2011年3月16日缴纳的第一笔出让金开始计算利息损失为12347470元没有事实和法律依据。3.原审认定的利息计算标准存在错误。三、原审在认定土石方平整及修路工程资金损失上缺乏证据，其中平整费用应以实际发生的平整合同及费用支付凭证作为损失依据，在认定道路工程资金上将道路硬化费用判决上诉人承担，不符合合同约定和客观实际。四、原审认定迁坟数量没有事实依据。综上所述，原审在认定出让合同签订的事实、未认定被上诉人违约在先的事实、在认定被上诉人的利息、迁坟数量、土石方平整上均存在错误，请求二审法院依法改判或发回重审。被上诉人至尊房地产公司答辩称，一、上诉人未依法交付“净地”系违约在先，而非被上诉人违约在先。1.法律法规明确规定土地须以净地形式出让，尚不具备净地出让条件的，属于依法禁止出让的情形，市、县国土主管部门未按国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件，将土地交付给国有建设用地使用权人致使项目不具备动工开发条件的，应当依法承担违约责任。蕲春县规划委员会专题会议纪要[2013]5号《研究白河还建小区世纪华城、义务商贸城等项目规划工作》中已明确未履行净地交付应给予补偿。但事实上，09-3-1号地块上诉人已收回，未给被上诉人任何补偿。因上诉人未履行净地交付义务，依据相关法律规定被上诉人有权行使不安抗辩权，故被上诉人未依约支付土地出让金不构成违约，事实上，被上诉人从2011年3月16日至2015年10月23日分14次缴清全部土地出让金，上诉人从未提出异议，且接受了价款，应视为上诉人对被上诉人付款时间的默认。2.合同约定的土地交付条件不明，案涉国有建设用地使用权出让合同系上诉人提供的格式合同，第六条对土地交付条件约定均为空白，依据最高人民法院相关司法解释，对格式合同理解发生争议，应当作出对提供格式合同一方不利的解释，故上诉人也应依法履行净地交付义务，而非现状交付。因此，上诉人未履行净地交付义务违约在先，而非被上诉人违约在先。二、一审判决认定资金占用期间利息损失的起止时间合法，但计算利率标准过低。1.上诉人认为原审判决以2015年8月6日颁发的施工许可证时间为交地时间没有事实根据和法律依据，显然是自欺欺人。2.被上诉人认为原审判决认定从2011年3月16日起计算的利息损失具有事实和法律根据。三、原审判决上诉人赔偿被上诉人土石方平整及修路工程款具有事实和法律依据。1.土石方平整及道路修建依法属于净地交付范围。2.土石方平整及道路修建给予补（赔）偿系上诉人自认的事实。3.一审判决认定扣减09-3-1号地块平整费用证据充分。四、一审判决的迁坟赔偿金远远弥补不了被上诉人实际支付的赔偿金。事实上，09-3-1号地块应迁坟的数量无论多少，对本案上诉人的赔偿没有实质性影响，因为该地块上被上诉人已全部迁坟完毕，即使该地块合同现已解除，该笔赔偿金上诉人也应支付给被上诉人。综上所述，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。原审中各方当事人提交的证据均已随案移送本院。一审对证据的分析与认定符合法律规定，本院依法予以确认。各方当事人在二审中无新证据提交。本案经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。本院认为，本案系履行国有建设用地使用权出让合同约定的义务而引发的行政协议纠纷案件，合同双方当事人是否依约全面履行诉争的行政协议、违约方是否应当承担违约责任及违约金的标准认定问题是本案争议的焦点。围绕本案的争议焦点，本庭在调查事实的基础上，依法作出如下评判：一、合同双方当事人是否依约履行了行政协议。根据双方当事人签订的国有建设用地使用权出让合同约定，被上诉人至尊房地产公司须在协议约定的期限内支付国有建设用地使用权出让价款，上诉人蕲春县自然资源和规划局履行的是交付建设用地义务。被上诉人至尊房地产公司虽未在协议约定的期限内缴清土地出让价款，但其从2011年3月16日至2015年10月23日已将全部土地出让金缴清。蕲春县自然资源和规划局若认为至尊房地产公司存在违约行为，应当在法定期限内积极主张权利，但其未提出异议，应当视为对至尊房地产公司缴款行为的认可，其在上诉状中称“被上诉人未按约定缴纳出让价款是违约在先”的主张不能成立，本院依法不予支持。蕲春县自然资源和规划局主张根据合同第六条约定以“现状土地条件”向至尊房地产公司交付，但“现状土地条件”一栏空白，没有记载具体内容，该合同系蕲春县自然资源和规划局提供的格式合同，对格式合同的理解发生争议，应当作出对提供格式合同一方不利的解释，同时参照《闲置土地处置办法》之规定，应认定蕲春县自然资源和规划局依协议应当履行的是向至尊房地产公司交付符合动工开发建设条件的“净地”的义务。因其未及时、全面、正确履行交付义务，应当承担违约责任，对被上诉人至尊房地产公司遭受的直接损失予以赔偿。二、根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条规定：“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”结合原审查明的事实，被上诉人至尊房地产公司的直接损失包括道路修建、土石方平整、坟墓迁移以及延期开工造成资金占用的利息损失。其中，道路修建及土石方平整费用计算依据系蕲春县审计局关于李时珍大道东侧09-3号及09-3-1号地块审计结论及蕲春县土地勘测规划队作出的《关于蕲春至尊领秀庄园09-3和09-3-1地块土石方验收补充说明》；坟墓迁移费用系根据蕲政办发[2013]2号文件计算补偿标准，迁坟数量原审庭审经过双方当事人质证确认；以上证据能够证明被上诉人至尊房地产公司的直接损失，在上诉人蕲春县自然资源和规划局无相关证据予以反驳的情况下，据此做出的损失认定，本院依法予以支持。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十九条规定：“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。”本案中，案涉行政协议约定的违约金利率为已经支付的国有建设用地使用权出让价款的日1‰，原审法院综合考虑至尊房地产公司的实际损失、蕲春县自然资源和规划局的过错程度，将资金占用利息损失起算时间从2011年3月16日被上诉人第一次缴纳出让金至其2015年8月6日取得建筑工程施工许可证止，计算方法为按照至尊房地产公司14次缴纳出让金的时间和数额，依据中国人民银行同期贷款基准利率,分段计算利息，并无不当，本院依法予以支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条之规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。本案一、二审案件受理费共计100元，由上诉人蕲春县自然资源和规划局承担。本判决为终审判决。审判长  夏冬华审判员  梅 阳审判员  王爱国二〇二〇年十二月十八日法官助理徐云书记员陈耕