福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽01行初209号 原告孙文斌，男，1972年4月8日出生，汉族，住福建省宁德市蕉城区。 原告郑建洪，男，1980年10月22日出生，汉族，住福建省宁德市蕉城区。 原告龚国团，男，1975年6月5日出生，汉族，住福建省宁德市蕉城区。 上述原告委托代理人胡梦瑶，北京市京师律师事务所律师。 被告福建省人民政府，住所地福建省福州市鼓楼区华林路**。 法定代表人王宁，省长。 委托代理人黄文超。 委托代理人兰燕。 原告孙文斌、郑建洪、龚国团不服被告福建省人民政府行政复议，向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法向被告福建省人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月9日公开开庭审理了本案。原告孙文斌、郑建洪、龚国团及其委托代理人胡梦瑶，被告福建省人民政府的委托代理人黄文超、兰燕到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告福建省人民政府于2020年9月27日作出闽政行复驳﹝2020﹞80号《驳回行政复议申请决定书》(以下简称﹝2020﹞80号《决定书》)，主要内容：根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，申请人应当与具体行政行为有利害关系。本案中，宁政文〔2020〕41号《宁德市人民政府关于同意闽东路南侧宁川路东侧地块规划条件变更及地块控规的批复》（以下简称宁政文〔2020〕41号批复）中涉及原小场村的集体土地（水田2.6678公顷），于2003年已经福建省人民政府闽政地〔2003〕73号《关于宁德市2003年度第二批次城市建设农用地转用和土地征（拨）用的批复》（以下简称闽政地〔2003〕73号批复）批准征收，转为国有建设用地，并依法完成征收补偿工作。现该地块已依法组织出让，福建八闽置业有限公司分别于2011年和2013年依法取得上述涉案用地的国有土地使用证，系该涉案用地的权利人；宁政文〔2020〕41号批复原则同意涉案地块商改住方案及地块详细性控制规划，系针对福建八闽置业有限公司原有的建设用地规划条件所作的变更，对申请人的土地和房屋等合法权益并未产生实际影响。因此，申请人与宁政文〔2020〕41号批复不存在利害关系，其提出的行政复议申请不符合法定受理条件。另，申请人所称预留地问题属土地征收中的征地补偿事宜，不属于本案的审查范围。综上，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定：驳回申请人宁德市蕉城区蕉南街道小场社区孙文斌等33人的行政复议申请。 原告孙文斌、郑建洪、龚国团诉称，原告为宁德市蕉城区小场村村民，原告所在村组位于宁德市蕉城区××街道××村（闽东路南侧、宁川路东侧）的土地被征收。原告通过﹝2020﹞80号《决定书》后附材料中得知，被告于2003年3月作出闽政地〔2003〕73号批复，将闽东路南侧、宁川路东侧的土地转化为国有建设用地。但在2003年该地块被征收后，其上并未有相应项目施工，已超过法定期限，依照相关法律法规之规定，有关批准文件应自动失效，因此该地块土地性质应属集体土地。同时根据﹝2020﹞80号《决定书》中明确提到“申请人所称的38.631亩预留地，是当时为解决蕉城区小场、下宅园、桥头下三个村委会历年征地遗留问题，预留地的权属属于上述三个村委会。”可以看出被告事实上承认了案涉土地权属归三村集体所有，而原告自始至终属于该集体经济组织成员，天然属集体土地共有产权人，其应当享有合法的适格原告主体资格。此外，﹝2020﹞80号《决定书》中明确提到“本案中，宁政文〔2020〕41号批复中涉及原小场村的集体水田2.6678公顷，于2003年已经福建省人民政府闽政地〔2003〕73号批复批准征收，转为国有建设用地，并依法完成征收补偿工作”，原告是小场村的集体成员，批复中涉及到的小场村集体水田必然与原告具有利害关系，依照《行政诉讼法》的有关规定，原告作为行政相关人，同样具有行政诉讼的主体资格。其次，案涉宁政文〔2020〕41号批复具有外部性，在涉案地块性质为集体土地的情况下，却作出一份同意变更规划条件及地块控规的批复，实质影响了当事人的权益，满足行政诉讼法“四性”原则即外部性、特定性、处分性、单方性，属于可诉的具体行政行为。综上，被告作出的﹝2020﹞80号《决定书》中以宁政文〔2020〕41号批复未对原告的土地和房屋等合法权益产生实际影响、原告无主体资格为由驳回原告的复议申请，缺乏事实依据、不符合法律规定。请求：1、判令撤销被告作出的﹝2020﹞80号《决定书》；2、本案诉讼费用由被告承担。 原告向本院提交了以下证据：A1.原告身份证复印件、﹝2020﹞80号《决定书》；证明被告事实上承认了案涉土地权属归三村集体所有，原告自始至终属于该集体经济成员，原告为适格主体。A2.宁德市城东路工程建设指挥部会议纪要、关于要求给予安排解决城东路道路一期建设征地预留地问题的请示（宁城东部2000第023号）；证明涉案土地在被征收时政府同意给涉及征收的各村组预留土地。A3.1、《福建省人民政府关于宁德市蕉城区2001年度第九批次城镇建设农用地转用和土地征用的批复》，2、《宁德市蕉城区人民政府关于征用土地方案的公告》，3、《宁德市蕉城区土地管理局征地补偿安置公告》，4、《宁德市人民政府关于解决城东路蕉南段征地有关遗留问题的批复》，5、闽政地〔2003〕73号批复；证明原告根据宝信广场项目申请信息公开的回复可得，宁德市人民政府于2001年对涉及小场村、下宅园村、桥头下村的土地实施征收一共2.5753公顷，与宁德市人民政府预留给蕉南村的预留地38.631亩一致，宁德市人民政府后又于2003年对以上三个村实施征收共计10.2771亩，以上两次征收构成了现宁政文〔2020〕41号批复地块，小场村村民的预留地包含在其中。A4.“宝信城市广场”项目公示图片；证明“宝信城市广场”项目的建设占用了小场村的预留地。A5.宁政文〔2020〕41号批复；证明宁德市人民政府作出改变土地规划的批复侵害了原告及小场村村民的合法权益。 被告福建省人民政府辩称，一、答辩人作出〔2020〕80号《决定书》，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项的规定，申请人应当与具体行政行为有利害关系。本案中，宁政文〔2020〕41号批复中涉及原小场村的集体土地（水田2.6678公顷），于2003年已经福建省人民政府作出的闽政地〔2003〕73号批复批准征收，转为国有建设用地，并依法完成征收补偿工作。现该地块已依法组织出让，福建八闽置业有限公司分别于2011年和2013年依法取得上述涉案用地的国有土地使用证，系该涉案用地的权利人；宁政文〔2020〕41号批复，原则同意涉案地块商改住方案及地块详细性控制规划，系针对福建八闽置业有限公司原有的建设用地规划条件所作的变更，对原告的土地和房屋等合法权益并未产生实际影响。因此，原告与宁政文〔2020〕41号批复不存在利害关系，其提出的行政复议申请不符合法定受理条件。因此，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第四十八条第一款第（二）项的规定，作出〔2020〕80号《决定书》，驳回原告的行政复议申请。二、答辩人作出〔2020〕80号《决定书》，程序合法。答辩人于2020年6月8日收到原告提出的行政复议申请，于2020年7月13日收到补正申请材料后依法予以受理。本案行政复议决定依法延期至2020年10月11日前作出，答辩人于2020年9月27日作出〔2020〕80号《决定书》，程序合法。请求：依法驳回原告的诉讼请求。 被告福建省人民政府在举证期限内向本院提交了以下证据和依据：B1.《文件阅办单》；A2.《行政复议申请书》；A3.《补正行政复议申请通知书》；A4.《延期审理通知书》；A5.〔2020〕80号《决定书》及送达凭证；B1-B5证明答辩人于2020年6月8日收到原告的行政复议申请，于2020年7月13日收到补正材料后依法予以受理。本案行政复议决定依法延期至2020年10月11日前作出；答辩人于2020年9月27日行政复议决定并送达。A6.宁政文〔2020〕41号批复；A7.闽政地〔2003〕73号批复；A8.《国有土地使用证》〔宁政国用（2011）0598号、0599号、5084号、5086号，宁政国用（2013）08453号、08454号〕；A9.宁德市自然资源局关于闽东路南侧宁川东侧地块控规用地情况说明函（宁自然资函〔2020〕593号）；B6-B9证明宁政文〔2020〕41号批复中涉及原小场村的集体土地（水田2.6678公顷），于2003年已经福建省人民政府闽政地〔2003〕73号批复批准征收，转为国有建设用地，并依法完成征收补偿工作。现该地块已依法组织出让，福建八闽置业有限公司分别于2011年和2013年依法取得上述涉案用地的国有土地使用证，系该涉案用地的权利人；宁政文〔2020〕41号批复，原则同意涉案地块商改住方案及地块详细性控制规划，系针对福建八闽置业有限公司原有的建设用地规划条件所作的变更，对原告的土地和房屋等合法权益并未产生实际影响。因此，原告与宁政文〔2020〕41号批复不存在利害关系。B10.《中华人民共和国行政复议法》第九条、第三十一条第一款，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项。 经庭审质证，原告对被告提交的证据发表如下质证意见：对证据B1-B4三性予以认可，对证据B5真实性、关联性予以认可，合法性不予认可，原告与本次涉案批复存在利害关系，以原告没有利害关系驳回复议申请不合法。对证据B6真实性关联性予以认可，合法性不予认可，根据城乡规划法第48条“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见，并向原审批机关提出专题报告，经原审批机关同意后，方可编制修改方案。修改后的控制性详细规划，应当依照本法第十九条、第二十条规定的审批程序报批。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。”和第50条“在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”的规定，宁德市人民政府作出地块规划条件变更的批复时应当履行论证、公示、听证、听取利害关系人意见等程序，但是被告未提交充足证据证明其履行法定程序，因此批复不合法。对证据B7真实性认可，合法性、关联性不予认可，在作出批复时1999年土地管理法实施条例还在生效期限，根据当时土地管理法实施条例第十九条:“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当符合土地利用总体规划和土地利用年度计划中确定的农用地转用指标；城市和村庄、集镇建设占用土地，涉及农用地转用的，还应当符合城市规划和村庄、集镇规划。不符合规定的，不得批准农用地转为建设用地。”第二十条：“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，为实施城市规划占用土地的，按照下列规定办理：（一）市、县人民政府按照土地利用年度计划拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案，分批次逐级上报有批准权的人民政府。（二）有批准权的人民政府土地行政主管部门对农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案进行审查，提出审查意见，报有批准权的人民政府批准；其中，补充耕地方案由批准农用地转用方案的人民政府在批准农用地转用方案时一并批准。（三）农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。在土地利用总体规划确定的村庄、集镇建设用地范围内，为实施村庄、集镇规划占用土地的，由市、县人民政府拟订农用地转用方案、补充耕地方案，依照前款规定的程序办理。”的规定，在被告提供的证据中只有征地批复文件，未提供逐级上报的农用地转用方案、补充耕地方案、征用土地方案等批准文件，并不能证明此征地批复作出的合法性，在该征地批复中并未提到涉案地块使用权由八闽公司取得，不具有关联性。对证据B8真实性予以认可，合法性、关联性、证明目的不予认可，宁政国用（2011）第0599号国有土地使用权证和涉案地块350901-02-F-05一致，但该地块使用权取得时间是2011年1月21日，从2003年征地批复至2011年已经超过两年，批复文件早已经失效，该国有用地使用权取得不符合法律规定。对证据B9真实性予以认可，合法性、关联性、证明目的不予认可，该情况说明函是内部文件，仅仅凭内部情况说明函不能证明已经履行了法定程序。 被告对原告提交的证据提出以下质证意见：对证据A1合法性真实性没有异议，证明目的有异议，不能证明原告主体适格。对证据A2合法性真实性没有异议，但与本案没有关联。证据A3（1-4）合法性真实性没有异议，但与本案没有关联，不能达到待证目的，（5）三性予以认可，但不能证明小场村预留地包含在批复中。对证据A4真实性合法性没有异议，不能证明该项目占用了小场村预留地。对证据A5合法性真实性没有异议，不能证明该份批复侵犯原告及小场村村民的合法权益。 本院对上述证据认证如下：原、被告提交的﹝2020﹞80号《决定书》系本案被诉行政行为，其合法性待证。原、被告提交的其他证据符合法律规定的证据要件，能够反映本案的客观事实，可以作为认定本案事实的依据。 经审理查明，2020年3月23日，宁德市人民政府对宁德市自然资源局作出宁政文﹝2020﹞41号批复，其中涉及原小场村的集体土地（水田2.6678公顷），于2003年已经福建省人民政府闽政地﹝2003﹞73号批复批准征收，转为国有建设用地，并依法完成征收补偿工作。现该地块已依法组织出让，福建八闽置业有限公司分别于2011年和2013年依法取得上述涉案用地的《国有土地使用证》〔宁政国用（2011）0598号、0599号、5084号、5086号，宁政国用（2013）08453、08454号〕，系该涉案用地的权利人。2020年6月8日，被告收到以原告为复议代表人的行政复议申请书，请求撤销宁政文﹝2020﹞41号批复。被告于2020年6月11日向原告发出闽政行复补﹝2020﹞80号《补正行政复议申请通知书》，2020年7月13日，被告收到补正材料后依法予以受理。2020年9月10日，被告以本案情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定为由，作出闽政行复延﹝2020﹞80号《延期审理通知书》，行政复议决定延期至2020年10月11日前作出。2020年9月27日，被告作出﹝2020﹞80号《决定书》，原告不服，向本院提起诉讼。 另查明，2001年12月11日，福建省人民政府作出闽政[2001]地**《福建省人民政府关于宁德市蕉城区2001年度第九批次城镇建设农用地转用和土地征用的批复》，同意征用蕉城区蕉南办事处小场村耕地0.4732公顷。原、被告在庭审中均确认原告所称的预留地在被告作出的闽政[2001]地]地**《福建省人民政府关于宁德市蕉城区2001年度第九批次城镇建设农用地转用和土地征用的批复》范围内/div> 本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”本案中，原告孙文斌、郑建洪、龚国团对宁德市人民政府宁政文﹝2020﹞41号批复不服，向被告福建省人民政府申请行政复议符合上述规定，被告作出本案被诉〔2020〕80号《决定书》权力来源合法。原告作为申请人，不服被诉〔2020〕80号《决定书》，有权向人民法院提起诉讼。 本案中，宁德市人民政府宁政文﹝2020﹞41号批复中涉及原小场村的集体土地（水田2.6678公顷）在福建省人民政府闽政地〔2003〕73号批复范围内，福建八闽置业有限公司已取得相关国有土地使用证。原告所称预留地并未在闽政地〔2003〕73号批复范围内，故原告与宁政文﹝2020﹞41号批复不具有利害关系，其向被告提出行政复议申请不符合法定受理条件，被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回原告的行政复议申请，并无不当。被告收到原告提出的行政复议申请后，履行了相关程序，在期限内作出被诉的〔2020〕80号《决定书》并依法送达，程序符合法律规定。 综上，原告的诉讼请求和理由均不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告孙文斌、郑建洪、龚国团的诉讼请求。 案件受理费50元由原告孙文斌、郑建洪、龚国团负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于福建省高级人民法院。 审 判 长 谢 红 波 审 判 员 审判员曾莹 审 判 员 蔡 陈 飞 二〇二〇年十二月十五日 法官助理 陈 俊 杰 书 记 员 朱 嘉 婧 附件：本判决适用的相关法律条文: 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。