湖北省咸宁市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂12行终63号上诉人（原审原告）咸宁市新合作商贸连锁有限公司（以下简称新合作公司），住所地：湖北省咸宁市银泉大道**。法定代表人李伟，总经理。委托诉讼代理人李傑，副总经理。委托诉讼代理人汪志敏，湖北立中律师事务所律师。被上诉人（原审被告）咸宁高新技术产业开发区管理委员会（以下简称咸宁高新区管委会），住，住所地：湖北省咸宁市旗鼓大道**/div>法定代表人夏福卿，主任。委托诉讼代理人舒易平，湖北众和律师事务所律师。被上诉人（原审被告）咸宁市自然资源和规划局，住，住所地：湖北省咸宁市咸宁大道**/div>法定代表李光，局长。委托诉讼代理人陈新贵，湖北海舟律师事务所律师。上诉人新合作公司因行政协议一案，不服咸宁市咸安区人民法院（2019）鄂1202行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审认定，2010年7月15日，原告与被告高新区管委会签订了一份《投资合同书》，合同约定：乙方（原告）在长江产业园内，贺泉路以北，横五路以西，栗林村还建点以南区域内，建设新合作鄂南物流园区及经营网络项目，甲方（被告高新区管委会）出让土地约73亩，其中净用地面积58亩，代征道路面积15亩，性质为商业综合用地，土地使用权出让期限为70年，合同还对项目用地价格、权利义务、项目建设、违约责任等事项进行了约定。2013年12月2日，原告与被告市资源规划局签订了一份《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称土地出让合同），合同对土地交付、出让价款缴纳、土地开发建设与利用、土地使用年限、违约责任等进行了约定。合同签订后，原告依约分别于2012年11月8日、9日，2013年11月28日缴纳了共计2300万元土地出让金的义务，但二被告一直未依约履行向原告交付出让土地的义务。2016年10月24日，因国家政策调整，致使上述合同无法履行，被告高新区管委会与原告签订了一份《补充协议》，约定一、甲乙双方同意解除2010年7月5日签订的《投资合同书》，终止履行所有约定；二、甲方会同市国土部门终止2014年该宗土地招拍挂出让程序，并退还乙方交纳的土地出让金2300万元；三、甲方自乙方土地出让金交纳时间起，至土地出让金退还之日止，比照银行同期存款利率计算利息，按此金额对乙方进行补偿；四、乙方在该地块上前期实际投入地面构建物，甲方委托中介评估公司进行评估，双方根据评估情况再另行对乙方进行补偿。2017年1月16日被告高新区管委会与原告签订了《协议书》，约定甲乙双方于2016年10月24日签订的《补充协议》同意解除原在长江产业园投资建设新合作鄂南物流园及经营网络项目投资项目基础上，双方就收回项目地块的有关事项达成如下协议：一、乙方（原告）同意市国土部门下达的收回项目用地使用权的决定，退出该宗土地招拍挂出让程序，放弃签订的国有建设用地使用权出让合同的所有权利；二、甲方（高新区管委会）同意收回项目地块，不再向乙方供地，并按《补充协议》约定，退还乙方交纳的土地出让金本金2300万元；三、甲方对乙方的补偿以高新区管委会2016年11月25日常务会议纪要（20）和双方签订的《补充协议》执行。协议签订后，原告于2017年1月17日向被告高新区管委会（高新投资公司）提出请求退还土地出让金申请，同年1月18日，被告市资源规划局根据上述《补充协议》、《协议书》的约定向原告作出并送达《关于解除国有建设用地使用权出让合同的通知》（以下简称《通知》），原告收到该《通知》后，在该《通知》上签字盖章，同意解除。同日，被告高新区管委会（高新投资公司）通过湖北银行汇入原告银行账户退还土地出让金1829万元。同日，原告出具收条，余下471万元国有土地出让金，被告高新区管委会、市资源规划局未按约定退还，为此发生纠纷，原告诉至法院，要求1、确认被告高新区管委会与原告签订的《补充协议》、《协议书》为无效合同，要求继续履行《投资合同书》；2、要求被告市资源规划局继续履行与原告签订的《国有建设用地使用权出让合同》；3、本案诉讼费由两被告承担。同时认定，在诉讼过程中，被告高新区管委会（高新投资公司）于2020年1月22日，通过湖北银行转账至原告在工商银行设立的账户退还土地出让金471万元。原审认为，首先被告高新区管委会是经国务院批准设立，根据咸宁市人民政府职能划分，其对开发区实行统一领导和管理，具有行使行政管理职权的组织，其与原告签订的《投资合同书》、《补充协议》、《协议书》中处分的主要是行政职权，协议的主要内容约定的是行政法的权利义务。被告市资源规划局具有负责本行政区域内土地的管理和监督工作的职责，其与原告签订的《国有建设用地使用权出让合同》、《关于解除国有建设用地使用权出让合同的通知》系土地行政主管部门在行使土地资源管理职责过程中，以实现国有土地的合理高效利用原则，依照行政管理法律法规，代表国家通过法定程序，行使行政相对人行使国有土地使用权，双方以协议的方式约定各自在行政法上相关权利义务内容，由此签订的相关合同，协议是行政协议，均具有行政法上权利义务内容的协议，符合最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第二条第（三）（六）项的规定，属于《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议，属于行政审判范畴，被告辩称该案不属于行政审判范畴，属于民事审判范畴的理由不成立，不予采纳。其次，被告高新区管委会为了加快高新区长江产业园的发展，以招商引资的形式经协商与原告签订了《投资合同书》，因国家政策的调整，导致该合同约定无法履行，2016年10月24日，被告高新区管委会与原告签订了《补充协议》。2017年1月16日，被告高新区管委会与原告亦签订了《协议书》，协议主要约定的内容是1、双方同意解除《投资合同书》，终止履行所有约定；2、被告会同市资源规划部门退出涉案土地招拍挂出让程序，并退还原告交纳的土地出让金，补偿其损失，原告同意土管部门下达收回项目土地使用权的决定，放弃签订的《国有建设用地使用权出让合同》的所有权利。根据《补充协议》、《协议书》约定，同月17日，原告向被告高新区管委会（高新投资公司）提出《关于请求退还土地出让金的申请》，次日，被告高新区管委会（高新投资公司）通过湖北银行转账至原告银行账户退还土地出让金1829万元，原告出具了收条。从上述事实来看，被告高新区管委会与原告签订的《补充协议》、《协议书》是双方当事人的真实意思表示，不损害国家利益、公共利益和他人合法利权益，且不违反法律法规的强制性规定，合法有效，故原告与被告高新区管委会签订的《投资合同书》已依法解除。原告虽以被告高新区管委会以欺骗方式为由，要求确认《补充协议》、《协议书》无效，要求继续履行《投资合同书》，但未提供证据予以佐证，应当承担举证不能的法律后果，故原告要求确认《补充协议》、《协议书》为无效合同，继续履行《投资合同书》的诉讼请求，无事实依据和法律依据，不予支持。再次，被告市资源规划局根据被告高新区管委会与原告签订的《补充协议》、《协议书》及要求，并报咸宁市人民政府批准，于2017年1月18日向原告作出并送达《关于解除国有建设用地使用权出让合同的通知》，原告收到《通知》后，在该《通知》上签字同意解除，并加盖公司印章，故原告同意解除与被告市资源规划局签订的《国有建设用地使用权出让合同》是真实意思表示，不违反法律法规的强制性规定，且不损害国家利益和他人合法权益，因此原告与被告市资源规划局签订的《国有建设用地使用权出让合同》亦依法解除，原告要求被告市资源规划局继续履行上述合同的诉讼请求，无事实依据和法律依据，不予支持。原告称与被告高新区管委会签订的《补充协议》、《协议书》是在受欺骗的情况下签订的，但未提供证据予以佐证，不予采纳。根据查明的事实，经释明要求原告变更诉讼请求，原告拒绝变更诉讼请求，故原告与被告高新区管委会、市资源规划局签订的《投资协议书》、《国有建设用地使用权出让合同》解除后被告高新区管委会已按《补充协议》、《协议书》的约定已履行了退还2300万元土地出让金的义务，至于造成的其他损失，本案不作处理，原告可根据《补充协议》、《协议书》、《国有建设用地使用权出让合同》的约定，另行主张权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：一、驳回原告咸宁市新合作商贸连锁有限公司要求确认与被告咸宁高新技术产业开发区管理委员会签订的《补充协议》、《协议书》无效及继续履行投资合同书的诉讼请求；二、驳回原告咸宁市新合作商贸连锁有限公司要求被告咸宁市自然资源和规划局继续履行《国有建设用地使用权出让合同》的诉讼请求。上诉人新合作公司上诉称，一、被上诉人与上诉人签订的《补充协议》（2016.10.24）、《协议书》（2017.1.16）是被上诉人咸宁高新区管委会以“应付检查，不影响《投资合同书》履行”的谎言欺骗原告签字，且未实际履行的协议，也不是上诉人真实意思的表示，应当依法认定为无效；二、上诉人与被上诉人咸宁市自然资源和规划局签订的《国有建设用地使用权出让合同》，应当依法履行；三、一审法院程序违法，且遗漏被告，一审法院对本案没有管辖权。请求：1.撤销咸安区人民法院2020年5月28日作出的（2019）鄂1202行初41号行政判决，并报请省高院指定省内其他中级人民法院审理。2.请求确认被上诉人与上诉人签订的《补充协议》（2016.10.24）、《协议书》（2017.1.16）为无效协议；3.请求确认被上诉人履行与上诉人签订的《国有建设用地使用权出让合同》的全部义务；4.本案的诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人咸宁高新区管委会没有进行书面答辩。被上诉人咸宁市自然资源和规划局没有进行书面答辩。各方一审提供的证据已随案移送本院。经审查，对各方一审提供的证据效力的认证意见与一审一致。经审理查明，二审查明的事实与一审一致。本院认为，上诉人与咸宁高新区管委会的前身湖北咸宁经济开发区管理委员会、湖北咸宁高新技术产业园区管理委员会签订的《投资合同书》、《补充协议》、《协议书》和与咸宁市自然资源和规划局签订的《国有建设用地使用权出让合同》是具有行政法上权利义务的协议，符合《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条和第二条（三）、（六）项的规定，属于行政诉讼法第十二条第一款第（十一）项规定的行政协议，属于行政诉讼的受案范围。案涉的《投资合同书》、《补充协议书》、《协议书》的签订主体都是咸宁高新区管委会的前身湖北咸宁经济开发区管理委员会、湖北咸宁高新技术产业园区管理委员会，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条的规定咸宁高新区管委会作为由国务院批准设立的开发区管理机构是本案的适格被告，上诉人认为应当追加咸宁市人民政府为被告没有法律依据，不予支持。上诉人的诉讼请求所涉的行政协议是两个不同行政主体签订，按照行政诉讼“一行为一诉”的基本原则，原审法院应当进行分案处理，原审法院一并进行处理存在不当之处，因程序违法发回重审又徒增了当事人的诉累，二审予以指出，并予以纠正。首先案涉的《补充协议》和《协议书》是否无效、《投资合同书》是否应继续履行，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一、二款的规定，《补充协议》和《协议书》是双方达成合意签订的，有双方的签字盖章，既不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条和《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定的情形，也不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形，是合法有效的行政协议。上诉人认为《补充协议》、《协议书》是受欺骗而签订，其没有举证证明，应当承担举证不能的后果，上诉人认为《补充协议》、《协议书》无效没有法律依据和事实依据。由于《投资合同书》已经被《补充协议》、《协议书》所解除。据此，上诉人请求确认《补充协议》、《协议书》无效，继续履行《投资协议书》没有事实依据和法律依据，本院不予支持。其次《国有建设用地使用权出让合同》是否继续履行的问题，咸宁市国土资源局于2017年1月18日作出《关于解除国有建设用地使用权出让合同的通知》，该通知中已经解除涉案的出让合同，上诉人也盖章同意解除，且上诉人在《协议书》中就放弃签订国有建设用地使用权出让合同的所有权利与被上诉人咸宁高新区管委会达成一致意见。据此，上诉人要求继续履行该合同亦没有事实依据和法律依据。综上所述，原判认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审受理费50元，由上诉人负担。本判决为终审判决。审判长  何炳南审判员  王 宁审判员  吕 莉二〇二〇年十二月九日书记员  邓昌赢附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。第二条公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（三）矿业权等国有自然资源使用权出让协议；（六）其他行政协议。第十二条行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条【合同无效的法定情形】有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。