郑州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书（2020）豫71行终285号上诉人（原审原告）吴鹏飞，男，1982年6月17日出生，汉族，住河南省新郑市。被上诉人（原审被告）新郑市自然资源和规划局，住所地河南省新郑市中兴路**政通大厦。法定代表人赵淑梅，该局局长。委托代理人李婧，该局工作人员。委托代理人冯俊锋，河南瀛豫律师事务所律师。上诉人吴鹏飞因与被上诉人新郑市自然资源和规划局不履行法定职责一案，不服郑州铁路运输法院（2020）豫7101行初458号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，2020年6月3日，吴鹏飞到新郑市自然资源和规划局申请办理宅基地使用权首次登记，并提交了新政土（2017）3号文件、身份证、河南省农村集体土地使用权地籍调查表等材料复印件，因其提供的材料不齐全，新郑市自然资源和规划局决定不予受理并作出2020新不予受001号《不动产登记不予受理告知书》（以下简称《001号不予受理告知书》）。吴鹏飞不服向新郑市人民政府申请行政复议，新郑市人民政府已于2020年6月15日受理。吴鹏飞又于2020年6月19日向新郑市人民法院提起诉讼。新郑市人民法院于2020年7月23日裁定移送一审法院审理。一审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合起诉条件的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定”。依照本条规定，在法律、法规并没有规定复议前置的情况下，对于行政复议和行政诉讼实行自由选择主义。所谓自由选择是指，公民、法人或者其他组织可以先向行政机关申请复议，对复议决定不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以不经复议直接向人民法院提起诉讼。但是，自由选择并不意味着可以同时选择复议和诉讼，因为复议和诉讼这两种救济机制不能同时进行。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十七条的规定，“法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先立案的机关管辖；同时立案的，由公民、法人或者其他组织选择。公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院裁定不予立案”。本案中，吴鹏飞不服新郑市自然资源和规划局作出的不予受理决定已经向新郑市人民政府申请行政复议，新郑市人民政府已于2020年6月15日受理。在法定复议期间内，吴鹏飞又提起诉讼，不符合法定的起诉条件。对不符合法定起诉条件但已经立案的，人民法院应当裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项、第三款的规定，裁定驳回吴鹏飞的起诉。案件受理费人民币50元，已交纳，待一审裁定生效后全部退还吴鹏飞。吴鹏飞上诉称，一、一审法院认定吴鹏飞系在复议期间提起诉讼错误。上诉人于2020年6月3日向被上诉人申请办理不动产登记，并向其提交了齐全的申请材料，被上诉人未当场向上诉人进行书面告知，违反了《不动产登记暂行条例》第十七条第一款之规定，且被上诉人的履职期间已过，上诉人遂于6月4日通过邮寄的方式向新郑市人民政府申请行政复议，新郑市人民政府于2020年6月8日作出新政（复不受决）字〔2020〕16号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称《16号不予受理复议申请决定》），并于6月13日对上诉人进行了送达。上诉人不服该决定，分别于6月19日、24日在新郑市人民法院、郑州市中级人民法院对新郑市自然资源和规划局、新郑市人民政府提起了诉讼，新郑市人民法院于2020年7月23日裁定移送一审法院审理。二、一审法院认定上诉人不服被上诉人作出的《001号不予受理告知书》向新郑市人民政府申请复议的事实错误，证据不足，且以非法手段取得的证据不得作为认定案件的事实根据。因被上诉人未当场对上诉人作出书面告知，该违法行为侵犯了上诉人的合法权益，故其向新郑市人民政府申请行政复议。上诉人不服的是新郑市人民政府作出的《16号不予受理复议申请决定》。三、一审法院认定因上诉人提交材料不齐全，被上诉人未受理上诉人的申请事实错误，且证据不足。上诉人向被上诉人提交了齐全的申请材料，根据《不动产登记暂行条例》第十七条第二款之规定，不动产登记机构未当场书面告知申请人不予受理的，视为受理。综上，一审法院未经开庭质证、举证、审理就对上诉人裁定驳回起诉错误，且认定基本事实不清、证据不足，适用法律错误，请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院依法继续审理。新郑市自然资源和规划局答辩称，其依法对吴鹏飞的申请作出相应决定，并依法进行送达，吴鹏飞所述未书面告知应当视为受理没有任何事实及法律依据。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原裁定。本院二审查明，2020年6月3日，吴鹏飞到新郑市自然资源和规划局申请办理宅基地使用权首次登记，因吴鹏飞认为新郑市自然资源和规划局未履行受理并书面告知的法定职责，故于2020年6月4日向新郑市人民政府申请行政复议，请求确认新郑市自然资源和规划局未当场履行书面告知法定职责的行为违法，并责令新郑市自然资源和规划局依法限期颁发宅基地使用权证。新郑市人民政府于同年6月8日作出《16号不予受理复议申请决定》，对该行政复议申请不予受理。吴鹏飞不服，于6月19日以新郑市自然资源和规划局为被告向新郑市人民法院提起诉讼，请求确认新郑市自然资源和规划局对吴鹏飞宅基地使用权首次登记的申请未履行受理并书面告知的法定职责的行为违法，并判令新郑市自然资源和规划局在一定期限内履行法定职责，其又于6月24日以新郑市人民政府为被告向郑州市中级人民法院提起诉讼，请求撤销《16号不予受理复议申请决定》，并判令新郑市人民政府对其行政复议申请依法予以受理。2020年7月29日，新郑市人民法院将吴鹏飞诉新郑市自然资源和规划局不履行法定职责一案移送一审法院审理。另查明，郑州市中级人民法院于2020年10月26日对吴鹏飞诉新郑市人民政府行政复议一案作出（2020）豫01行初717号行政判决，驳回吴鹏飞的诉讼请求。本院二审查明的其他事实与一审一致。本院认为，在复议机关以不符合受理条件为由驳回当事人复议申请的情况下，当事人有两种法律救济手段可以选择，一是直接起诉原行政行为，二是起诉复议机关不作为。但该两种救济手段不能同时进行，而应选择其一。这是因为，直接起诉原行政行为，目的是要求人民法院对原行政行为的合法性作出认定和处理；起诉复议机关不作为，直接的诉求虽然是要求人民法院撤销程序性驳回复议申请的决定，但撤销该决定的效果则必然导致复议机关同样要对原行政行为的合法性作出认定和处理。如果同时起诉原行政行为和复议机关不作为，违反了一事不再理原则，亦违反了司法最终原则。本案中，吴鹏飞认为新郑市自然资源和规划局未履行受理并书面告知的法定职责，向新郑市人民政府申请行政复议，新郑市人民政府未对其复议申请作出实体决定，而是作出了《16号不予受理复议申请决定》，故其既可以选择起诉新郑市自然资源和规划局不履行法定职责，亦可以起诉新郑市人民政府的《16号不予受理复议申请决定》，但不能同时进行，而应当选择其一。吴鹏飞既起诉新郑市自然资源和规划局不履行法定职责，又起诉新郑市人民政府的《16号不予受理复议申请决定》，不符合法律规定，本院依法不予支持。一审裁定适用法律错误，但其结果正确，本院依法予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  赵 钟审 判 员  张昕欣审 判 员  李小菲二〇二〇年十二月八日法官助理孟岚代理书记员  马 英附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；