天津市高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）津行终557号上诉人（原审原告）韩建国，男，1955年8月23日出生，汉族，住天津市河**。被上诉人（原审被告）天津市河北区人民政府，住所地天津市河**狮子林大街**。法定代表人徐刚，区长。上诉人韩建国因诉被上诉人天津市河北区人民政府请求确认强制拆除房屋违法一案，不服天津市第二中级人民法院（2019）津02行初489号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。韩建国原审诉称，原告承租的公有住房位于天津市河北区××街××道××号××。被告天津市河北区人民政府于2018年12月14日作出了河北政房征字（2018）第003号《房屋征收决定》，将上述房屋纳入征收范围。因原告及其他少数户认为补偿安置方案的补偿标准过低，未与征收部门达成协议。被告于2019年9月23日作出《房屋征收补偿决定书》，原告不服上述《房屋征收补偿决定书》，决定申请复议或者提起诉讼，在此期间，被告于2019年10月12日作出《通告》，告知原告房屋为危房，限一日内立即迁出，逾期拒不迁出的，将组织相关部门进行紧急避险、整体拆除。2019年10月13日，被告未履行相关程序对原告房屋实施强制拆除。原告认为被告强制拆除房屋的行政行为违法，严重侵犯了原告的合法权益。故提起行政诉讼，请求：1.确认被告强制拆除原告房屋的行为违法；2.诉讼费用由被告承担。原审法院认为，本案的审理焦点是原告提起的行政诉讼是否符合起诉条件。本案中，原告起诉请求确认被告天津市河北区人民政府强制拆除其房屋的行政行为违法。现有证据不能证明该房屋系由被告拆除，故原告起诉被告确认拆除涉案房屋的行为违法缺乏事实根据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据”的规定，原告的起诉不符合法定起诉条件，应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告韩建国的起诉。一审案件受理费50元，退还原告韩建国。韩建国不服原审裁定，向本院提起上诉，请求：1.撤销原审行政裁定;2.依法确认被上诉人天津市河北区人民政府强制拆除上诉人房屋的行为违法;3.本案诉讼费用由被上诉人承担。上诉人韩建国的主要上诉理由：2018年12月14日被上诉人天津市河北区人民政府作出河北政房征字（2018）第003号《天津市河北区人民政府房屋征收决定》,决定对河北区鸿顺里街零散平房片区棚户区改造（旧城区改建）项目房屋进行征收,上诉人位于河北区××街××道××号××号房屋位于该征收范围内,因对征收程序及补偿标准存有异议,上诉人一直未签订安置补偿协议。2019年9月23日,被上诉人对上诉人作出《天津市河北区人民政府征收补偿决定书》,并告知上诉人如不服该决定,可在该决定书送达之日起60日内向天津市人民政府申请行政复议或在6个月内向人民法院提起诉讼。然而,2019年10月12日被上诉人下发通告,认定上诉人的房屋属于危房并限上诉人立即迁出、逾期不迁出的,将组织相关部门整体拆除。2019年10月13日被上诉人组织人员将上诉人案涉房屋强制拆除,将屋内生活用品全部拉走,给上诉人造成了巨大的财产损失。上诉人为维护自身权益提起行政诉讼,原审法院裁定驳回上诉人的起诉,认定事实不清,适用法律错误,依法应予撤销。1.在案证据足以证明案涉房屋系被上诉人组织人员强制拆除,原审法院认定事实不清。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款及第五条的规定,在国有土地上房屋征收过程中,有且仅有市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门才具有依法强制拆除合法建筑的职权,除此之外,其他行政机关及民事主体均无实施强制拆除他人合法房屋的权力。本案中,被上诉人作出《房屋征收决定》,上诉人的房屋在房屋征收范围内。2019年10月12日,被上诉人作出案涉房屋属于危险房屋的通告,认定案涉房屋属于危险房屋并限上诉人一日内立即迁出,逾期不迁出的将组织相关部门整体拆除。次日,房屋被强制拆除。综合被上诉人在房屋征收过程中的作用、房屋征收后土地归属、房屋征收资金来源等因素,根据目的与权责一致原则,应该认定被上诉人为本案强拆主体。从某种意义上来说,上诉人房屋被强制拆除也是被上诉人作出的危险房屋通告的最终行政行为,强拆行为满足了被上诉人的征收目的,被上诉人从中受益,应当对案涉强拆行为负责。而且,从上诉人原审中提交的强拆现场照片及被上诉人提交的《公证书》,均可以看出是天津市华海房产公司为配合被上诉人拆迁实施的强拆,而天津市华海房产公司作为民事主体不能直接参与强拆,其是受被上诉人的委托实施,应当由委托的行政机关承担相应法律责任。此外,被上诉人原审答辩状也承认实施了拆除案涉房屋的行为，原审庭审中被上诉人承认天津市华海房产公司是受到其委托参与的强拆。被上诉人对强拆案涉房屋形成了自认,对于该自认事实法院应当作为判决依据。在被上诉人对强拆事实都承认的情况下,原审法院却认定现有证据不能证明该房屋由被上诉人拆除,上诉人所主张的违法行为缺乏事实依据,明显枉法裁判、偏袒被上诉人的错误行为。由于拆迁行为是政府组织征收的关键环节,且拆迁腾空土地是政府组织征收的结果追求。被拆迁人即使当时在强拆现场,也很难提供直接证据证明拆迁主体。在原告难以举证且强拆行为无人认领的情况下,人民法院可以根据征收拆迁的目的性以及强拆行为的规模组织等情况,确定具有优势举证能力的行政机关承担证明房屋被拆除与其无关的举证责任。在行政机关不予举证或拒绝举证的情况下,其实施强拆行为具有高度的盖然性。此时可适用举证责任倒置规则要求被诉行政机关承担举证责任,在其无充分证据证明房屋系他人拆除的,可以推定原告所主张的强拆行为存在。退一步讲,即便原审法院认定被上诉人并非本案强拆主体,也应要求其提供证据证明案涉房屋系在不知情的情况下由其他主体拆除,否则可以推定上诉人所主张的被上诉人拆除房屋的事实成立。原审法院认为上诉人提交的证据无法证明案涉房屋系被上诉人实施了强制拆除行为,将本应由被上诉人承担的举证责任错误地让上诉人承担,有失公正。在现有证据能够证明被诉强拆行为系被上诉人组织实施的情况下,原审法院却违背事实认定上诉人诉被上诉人拆除案涉房屋的行为缺乏事实根据,认定事实不清。2.被上诉人是本案的适格被告,上诉人提起本案诉讼符合起诉条件,原审法院适用法律错误。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款的规定,当事人认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益,提起诉讼时应当初步证明起诉具有事实根据,亦即存在被诉行政行为。本案中,上诉人诉请确认被上诉人强拆房屋违法,应当初步证明以上行政机关共同实施了强拆房屋行为。上诉人起诉时提交的强拆后房屋现场照片,被上诉人作出的征收决定、通告等证据，证明被上诉人实施强拆行为具有高度的盖然性，且被上诉人原审庭审中亦认可其强拆上诉人的房屋,应为本案适格被告。原审法院以不符合起诉条件为由裁定驳回上诉人的起诉,认定事实不清,适用法律错误。3.本案审理焦点应为被上诉人实施强制拆除上诉人房屋的行为是否合法,并非上诉人提起的行政诉讼是否符合起诉条件,原审法院审理焦点认定错误。上诉人房屋已经被强制拆除是既定事实,被上诉人在答辩状及原审庭审中也承认实施了案涉强拆行为,上诉人起诉被上诉人河北区人民政府强制拆除案涉房屋具有事实依据,故本案审理焦点应为被上诉人以危房名义强制拆除上诉人房屋的行为是否合法。原审法院将上诉人提起的行政诉讼是否符合起诉条件认定为审理焦点错误,最终导致作出错误裁定。4.在房屋征收诉讼中,不能在未确定行为实施主体的情况下,以不具有事实根据为由驳回起诉，原审法院未查明实施主体,直接裁定驳回起诉明显不当。最高人民法院(2017)最高法行申704号行政裁定中,曾明确指出“对于被征收房屋在市、县级人民政府作出征收决定之后被强制拆除的情况,在起诉时就让公民、法人或者其他组织完成证明强制拆除行为实施主体的举证责任实为强人所难,因为被征收人往往无能力自行准确识别实施强制拆除的行为主体,只能证明房屋被强制拆除的事实。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款及第五条的规定,若在征收程序已启动的情况下,被征收房屋被强制拆除,则市、县级人民政府或者房屋征收部门理应知晓相关情况,且在法律上或者事实上具有较大可能作出强制拆除行为。在行政诉讼中,由市、县级人民政府或者房屋征收部门提供相关证据,则不难确定行为实施主体。故对于此种情况,若公民、法人或者其他组织在起诉时已证明被征收房屋被强制拆除,人民法院就应当以对证据材料进行综合审查、追加被告等方式,通过审理认定或者推定行为实施主体,而非在未确定行为实施主体的情况下,以不具有事实根据为由迳行裁定驳回起诉。”本案中,被上诉人已经依法对上诉人作出了征收补偿决定,并于强拆前一天下发了立即迁出案涉房屋的通告,且案涉房屋已经被强制拆除是不容置疑的事实,原审法院应当对证据材料进行综合审查、追加被告等,通过审理认定或者推定行为实施主体,而不是在未确定行为实施主体的情况下,直接以上诉人提起诉讼不具有事实依据裁定驳回起诉,裁判方式明显不当。这种简单粗暴的裁判方式,不仅难以实质性化解行政矛盾,不利于房屋被强拆人的权利救济,而且只会造成程序回转,浪费司法资源,损害司法权威和公信力。被上诉人天津市河北区人民政府未提交书面答辩意见。双方当事人向原审法院提供的证据均已随案移送本院。本院认为，上诉人请求确认被上诉人强制拆除上诉人涉案房屋的行为违法，本案争议焦点为上诉人的起诉是否符合法定起诉条件。虽然被上诉人天津市河北区人民政府在原审答辩状及庭审陈述中，均自认涉案房屋系由其拆除，但危险房屋通知书、避险通知、通告、危险房屋避险排险请示及批复等在案证据，经原审庭审质证能够证明，天津市河**住房和建设委员会通知上诉人，经依法鉴定，涉案房屋属于危险房屋，存在倒塌危险，应停止使用，立即迁出，整体拆除。之后，被上诉人天津市河北区人民政府作出通告，要求上诉人停止使用涉案房屋，并限期迁出，逾期拒不迁出的，将组织有关部门紧急避险、排险，整体拆除。被上诉人天津市河北区人民政府根据天津市河北区住房和建设委员会的请示，批复同意天津市河北区住房和建设委员会对涉案房屋进行紧急避险、排险。《天津市危险房屋管理办法》第十三条、第十四条规定，对于危险房屋发生倒塌或者存在倒塌危险的，区县人民政府应当组织政府有关部门对危险房屋采取排险、避险措施。参照上述法律规定并结合在案证据所证明的案件事实，能够认定系天津市河北区住房和建设委员会而非被上诉人天津市河北区人民政府具体实施了被诉强制拆除涉案房屋的行为。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十五条规定：“在庭审中一方当事人或者其代理人在代理权限范围内对另一方当事人陈述的案件事实明确表示认可的，人民法院可以对该事实予以认定。但有相反证据足以推翻的除外。”因本案现有证据已能够证明拆除涉案房屋的行为主体，故上诉人主张被上诉人天津市河北区人民政府应为本案被告承担相应法律责任，理由不能成立。上诉人针对被上诉人天津市河北区人民政府的起诉缺乏事实根据，依法应裁定驳回上诉人对天津市河北区人民政府的起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十四条关于基层人民法院管辖第一审行政案件的规定，上诉人可以以天津市河北区住房和建设委员会为被告，另行提起行政诉讼寻求救济。综上，原审法院裁定驳回上诉人起诉的结果并无不当，本院予以维持。上诉人的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  王雅晶审判员  李 瑾审判员  刘 迪二〇二〇年十二月三十日法官助理焦阳书记员牛丽澄附：本裁判适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……