江苏省镇江市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏11行终211号 上诉人（原审原告）邵旭娟，女，汉族，1973年9月13日生，住镇江市。 委托代理人袁俊，江苏律威律师事务所律师。 委托代理人厉绮霞，江苏律威律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）镇江市京口区房屋征收拆迁安置事务所。住所地：镇江市京口路****。 法定代表人刘海，该拆迁事务所主任。 委托代理人原蓉，江苏金华通律师事务所律师。 委托代理人朱虹，江苏金华通律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）镇江市京口区房屋征收服务中心。住。住所地：镇江市京口路**/div> 法定代表人程鹏，该征收中心主任。 委托代理人原蓉，江苏金华通律师事务所律师。 委托代理人朱虹，江苏金华通律师事务所律师。 原审第三人邵志明，男，汉族，1935年12月14日生，住镇江市。 上诉人邵旭娟诉被上诉人镇江市京口区房屋征收拆迁安置事务所、镇江市京口区房屋征收服务中心、原审第三人邵志明房屋征收补偿协议及行政赔偿一案，不服镇江市润州区人民法院（2020）苏1111行初72号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：第三人邵志明与陈某（已故）系夫妻，案涉房屋系两人在夫妻关系存续期间购买的单位公房，并于2002年5月23日登记在邵志明一人名下，原告系两人的女儿，户籍登记在案涉房屋的地址。2018年9月14日，镇江市京口区人民政府发布镇京房征告字2018年第3号《国有土地上房屋征收决定公告》（以下简称2018年第3号《征收公告》），具体内容为：因公共利益的需要，根据《镇江市国有土地上房屋征收与补偿办法》，镇江市京口区人民政府对老丹徒县医院、水利局宿舍片区土地整理项目作出了《镇江市京口区人民政府国有土地房屋征收决定书》（镇京房征字2018年第3号），对项目范围内的房屋实施征收，国有土地使用权同时收回；房屋征收部门是镇江市京口区政府房屋征收办公室，实施单位是镇江市京口区征收服务中心。案涉房屋的位置在2018年第3号《征收公告》载明的征收范围内。2018年10月18日，第三人邵志明作为案涉房屋尚健在的产权人与镇江市京口区人民政府房屋征收办公室及镇江市京口区征收服务中心签订了《征收协议》，并选择货币安置方式。同年10月25日，邵志明委托其长子邵某签署了《房屋交接验收单》。2019年4月19日及8月6日，邵志明分两次至交通银行领取了相应的补偿款项。现原告认为两被告利用邵志明系限制民事行为能力人的情况，与邵志明的其他子女恶意串通，侵害了原告居住、继承及财产（放置在案涉房屋内）的合法权益，应确认《征收协议》无效并赔偿原告相应损失。诉至法院，请求：1.确认被告与第三人2018年10月18日签订的《镇江市房屋征收补偿协议》无效；2.赔偿原告案涉房屋内财物损失5万元（暂定）；3.判令两被告承担本案诉讼费用。 另查明，根据镇江市京口区机构编制委员会2019年3月26日下发的镇京编〔2019〕9号《关于区住建局下属事业单位更名的通知》，原“区房屋拆迁安置管理办公室”更名为“区房屋征收服务中心”，原“区房屋拆迁安置事务所”更名为“区房屋征收拆迁安置事务所”。因此，第三人邵志明2018年10月18日签订的《征收协议》的相对方即本案两被告。 原审法院认为：行政协议系行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的权利义务内容的协议，案涉《征收协议》属于行政协议，既具有行政管理活动“行政性”的一般属性，同时也具有“协议性”的特别属性。 针对第一个争议焦点，原审法院认为原告非案涉《征收协议》的相对人，是否具备行政主体资格即是对原告是否系《征收协议》的利害关系人资格的确定。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议的司法解释》）第五条第（二）项之规定：“认为征收征用补偿协议损害其合法权益的被征收征用土地、房屋等不动产的用益物权人、公房承租人”，原告并非上述主体；但第五条第（三）项之规定：“其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织”，应当是确定了只要与行政协议本身具有利害关系且其固有利益受损的行政协议相对人以外的第三人，即具备原告主体资格。本案原告提供的户籍登记卡载明的户籍地在案涉房屋的地址，其是否实际居住，即案涉《征收协议》是否侵害其居住权、使用权需要通过实体审理来确定；其次，因案涉房屋中50%的产权系陈某的遗产，虽然该财产的继承可能同时存在多种法定情形，但原告作为陈某的女儿（法定继承时第一顺位继承人之一），案涉《征收协议》是否因违反法律规定的情形而无效、可撤销，必然会影响原告可继承的总的财产权益，该权益与继承人之间依法分配的财产权益并非同一概念；此外，原告作为利害关系人主体资格的认定不应受到本案裁判结果的羁束，原告只要是该行政协议的利害关系人，就应当充分保护其诉权。因此，本案原告宜认定其系案涉《征收协议》的利害关系人，具备本案行政诉讼的主体资格。 针对第二个争议焦点，原告认为根据《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，被告利用第三人邵志明系限制行为能力人，无法充分表达其真实意思表示，而与邵志明的其他子女恶意串通订立了案涉《征收协议》，损害了原告对案涉房屋享有的居住、继承及财产（放置在案涉房屋内）的合法权益，庭审中第三人邵志明作为案涉房屋尚健在的共有人之一，完全否定了原告的上述意见。根据庭审查明的事实，原审法院认为原告未有充足的证据证明案涉《征收协议》的签订系恶意串通并侵害其合法权益，理由如下：1.第三人邵志明是否系限制行为能力人应当通过法律规定的特别程序予以确认，案涉《征收协议》签订于2018年，原告通过邵志明2015年、2019年各两次入院、出院记录中记载的病情来推定，既没有事实依据也不符合法律规定，原审法院不予采信，第三人在庭审中亦明确表示该《征收协议》的签订是其与子女们协商后的真实意思表示；2.第三人否认了原告对案涉房屋的居住权益，原告提交的有关案涉房屋系其户籍登记地的单一证据亦不足以证明其对案涉房屋享有合法的居住、使用权益，因此，原告认为《征收协议》侵害其合法权益的观点于法无据，原审法院不予支持；3.案涉房屋的权属证书载明的所有权人即第三人邵志明，两被告作为房屋征收部门及实施单位，即使知道案涉房屋涉及继承，但继承存在多种法定情形，要求两被告查明相应情况，不仅存在现实困难，同样不利于征收补偿效率和征收补偿法律关系的稳定；两被告以权属证书载明的权利人作为被征收人签订《征收协议》，相关继承人可以就补偿所得自行分配或通过民事法律程序解决，因此两被告的上述行为并无不当；4.从保护老年人权益的因素考虑，两被告将第三人邵志明（尚健在的案涉房屋共有人）作为被征收人，恰恰保障了其对自身财产的支配权，原告及其他子女如就继承法律关系发生纠纷，应另行通过民事诉讼确认其在承担了相应的义务后是否具有继承权利。 针对第三个争议焦点，原告仅凭录音证据无法证明《征收协议》存在适用法律法规不正确、未遵守法定程序及明显不当等问题；此外，第三人作为《征收协议》的相对人，亦当庭否认了两被告有超越法定职权、违反法定程序的情形，现第三人已领取完毕相应的补偿款，该《征收协议》已履行完毕，亦进一步说明第三人对《征收协议》合法性、合理性的认可，原告认为《征收协议》系恶意串通签订，损害其合法权益的主张不能成立，原审法院不予支持。原告如认为其作为案涉房屋的继承人享有的继承权利受到侵害，不属于本案行政诉讼的审查范畴。综上，两被告系法律规定的房屋征收部门及实施单位，具有和第三人邵志明签订案涉《征收协议》的法定职权，该协议适用法律法规正确，且两被告遵守了法定程序，并无明显不当的情形，因此，原告要求确认两被告与第三人2018年10月18日签订的《镇江市房屋征收补偿协议》无效的诉讼请求，无事实和法律依据，依法应予驳回，其要求赔偿案涉房屋内财产损失5万元的诉讼请求，一并予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告邵旭娟的诉讼请求。案件受理费50元，由原告邵旭娟负担。 上诉人邵旭娟上诉称：1、被上诉人在征收拆迁过程中让被拆迁户签空白协议的行为违反了相关法律法规的规定及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条的规定，此拆迁行为有拆迁安置事务所工作人员佘某在妇联的谈话录音证据予以证明，而一审法院却未予采纳。2、对原审第三人的行为能力的认定，从原审第三人的年龄状况及数次脑部患病后所表现出来的言语，己明显不是一个完全民事行为能力之人的逻辑思维。上诉人认为足以证明原审第三人系限制行为能力人。如果机械的认定原审第三人具有完全民事行为能力，难以体现法律实质性的公正。综上所述，上诉人请求二审法院依法查明本案事实后，依法改判或撤销原判。 被上诉人镇江市京口区房屋征收拆迁安置事务所、镇江市京口区房屋征收服务中心辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求维持一审判决。 上诉人邵旭娟提起上诉后，原审法院将当事人在原审中提交的证据材料均随案移送本院。 本院经审理，上诉人对原审查明的事实异议认为：上诉人不仅是户籍登记在涉案房屋地址，而且上诉人也实际居住在此。对原审查明的其他事实无异议。两被上诉人对原审查明的事实无异议。 本院经复核全案证据，原审认证正确，本院对原审查明的事实予以确认。 本院认为：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，案涉房屋的权属证书载明的所有权人是邵志明，两被上诉人作为房屋征收部门及实施单位，与作为被征收人的邵志明签订案涉房屋征收补偿协议，并无不当。邵志明在原审庭审中明确表示签订的房屋征收补偿协议是其与子女们协商后的真实意思表示，亦当庭否认了两被上诉人有超越法定职权、违反法定程序的情形，且其本人已领取全部补偿款，案涉征收补偿协议已经履行完毕。上诉人也无证据证明两被上诉人与邵志明签订的征收补偿协议存在上述法律规定的导致该协议无效的情形，故上诉人主张案涉协议无效并赔偿的诉讼请求不能成立。另，案涉征收补偿协议签订于2018年，上诉人以邵志明现在的精神状态以及2015年、2019年入院、出院记录中记载的病情来推定签协议当时是限制行为能力人，无事实和法律依据。上诉人的上诉请求及理由，本院不予支持。需要说明的是，上诉人如认为其作为案涉房屋的继承人享有的继承权利受到侵害，应另行主张，本案不予理涉。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人邵旭娟负担。 本判决为终审判决。 审判长 肖 雄 审判员 曹 英 审判员 陈小娟 二〇二〇年十二月二十五日 书记员 肖梦婕