江苏省盐城市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）苏09行终624号上诉人（原审原告）：刘汝兄，性别××年××月××日生，××族，居民。被上诉人（原审被告）：盐城市盐都区盐渎街道兴民社区居民委员会。法定代表人：商中状，该居委会主任。委托诉讼代理人：万光德，江苏中盐律师事务所律师。委托诉讼代理人：束方萍，江苏中盐律师事务所律师。上诉人刘汝兄因与被上诉人盐城市盐都区盐渎街道兴民社区居民委员会（以下简称兴民居委会）履行宅基地申请报批职责一案，不服东台市人民法院（以下简称一审法院）于2020年10月13日作出的（2020）苏0981行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年12月1日立案后，依法组成合议庭，公开进行了审理。本案现已审理终结。一审法院认定事实：刘汝兄系盐城市盐都区盐渎街道兴民居民委员会**居民。2019年9月9日，原告刘汝兄向被告兴民居委会提交一份《宅基地申请书》，主要内容为：“本人是盐都区兴民村**村民，我与父亲已经分户，目前本人没有宅基地，现为解决居住问题，特向贵组织申请，对我提出的宅基地申请予以讨论、审核，上报给乡镇人民政府，以便建房安置家人。”同年10月9日，兴民居委会向刘汝兄作出《答复书》，并于同日向刘汝兄邮寄送达，刘汝兄于次日收到该《答复书》。《答复书》的主要内容为：“你于2019年9月9日向本社区居委会提出的宅基地申请收悉。根据《江苏省土地管理条例》第三十五条规定……经社区居委会讨论，现答复如下：根据《江苏省土地管理条例》第三十四条第二款规定：‘农村村民建住宅应当符合乡（镇）土地利用总体规划、城市总体规划和村庄、集镇规划’。因本社区的辖区在市区高速公路围合圈范围内，根据土地利用规划和《盐城市市区民房建设规划管理暂行办法》第九条第二款规定：‘市区高速公路围合圈内不得新建和改建民房’。故社区居委会讨论决定，不再安排宅基建房。如你户确因住房困难，可通过申请购买中低价位商品房或申请廉租房途径解决。”后刘汝兄不服被告兴民居委会作出的《答复书》，向一审法院提起本案行政诉讼，要求被告兴民居委会对原告的宅基地申请履行向乡镇人民政府进行报批的法定职责。一审法院认为，1.关于兴民居委会是否系本案行政诉讼适格被告的问题。《中华人民共和国土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。据此，村民委员会对本集体经济组织内的土地享有管理权和调整权。《江苏省土地管理条例》第三十五条第一款规定，农村村民新建、翻建住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准。《江苏省城乡规划条例》第四十二条第一款规定，农村村民在乡、村庄规划区内农村集体土地上自建住房的，应当向乡、镇人民政府提交宅基地使用证明或者房屋权属证明、村民委员会意见、新建住宅相关图件等有效证明文件，由城市、县城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。原国土资源部《关于进一步完善农村宅基地管理制度切实维护农民权益的通知》第六条关于宅基地审批程序规定，使用村内原有建设用地的，由村申报、乡（镇）审核，批次报县（市）批准后，由乡（镇）国土资源所逐宗落实到户。根据上述规定可知，由村民委员会或居民委员会作为收到村民申请时进行宅基地用地审批的第一道程序，该审批程序是整个审批程序中不可或缺的基本环节。村民委员会或居民委员会收到村民的申请后，依据相关程序，是否签署意见上报审批直接影响到村民能否使用宅基地。本案中，被告兴民居委会作为居民委员会，虽然不具有最终的宅基地建房审批权限，但原告刘汝兄申请宅基地建房的申请事项，必须先向兴民居委会提出申请，只有在兴民居委会审查同意后，刘汝兄的宅基地申请才能得以继续上报审批。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款的规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。因此，兴民居委会作为被授权的组织，在行使法律、法规、规章所授行政职能时，具有与行政机关相同的法律地位，可以作为行政诉讼的被告。对兴民居委会抗辩其不是法律意义上行政主体的意见，一审法院不予采信。兴民居委会对刘汝兄申请宅基地的事项，具有审查、上报审批的法定职责。2.关于被告兴民居委会是否依法履职的问题。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款规定，农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。《江苏省土地管理条例》第三十四条第三款规定，农村村民建住宅应当符合乡（镇）土地利用总体规划、城市总体规划和村庄、集镇规划，鼓励建造公寓式住宅，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。根据上述法律法规的规定，村民建住宅需要使用宅基地的，应当符合相关的土地规划要求。结合《盐城市市区民房建设规划管理暂行办法》第二条“市区范围内的民房建设规划管理适用本办法。本办法所称市区是指盐都区、亭湖区的全部行政管辖区域；市区高速公路围合圈是指盐锡、盐徐、沈海三条高速公路围合的市区部分……”及第九条第二款“……市区高速公路围合圈内不得新建和改建民房，有合法权属的可以进行复建和维修。对上述范围内符合新建、改建规定条件的，应当集中新建住宅小区”的规定，本案中，根据土地用地规划，原告刘汝兄所在的兴民居委会辖区范围内的土地位于高速公路围合圈内，被告兴民居委会限于当地的实际情况，对刘汝兄提出的宅基地申请作出不予安排的答复，并无不当。兴民居委会在收到刘汝兄的宅基地申请后，召开村委会会议讨论，向刘汝兄作出了书面答复意见，已履行了相应的法定职责。综上，原告刘汝兄要求被告兴民居委会就其宅基地申请履行向乡镇人民政府进行报批的法定职责，该诉讼请求无事实和法律依据，一审法院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告刘汝兄的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘汝兄负担。刘汝兄上诉称，1.被上诉人提供的土地规划图没有落款，只加盖了盐渎街道办的公章，一审法院对该证据予以认定不符合法律规定。2.涉案《答复书》系兴民村委会几个村干部召开村委会捏造开会纪要作出的，并没有召开村民大会或全体经济组织成员大会，不符合江苏省土地管理条例的规定。3.被上诉人应当将上诉人的宅基地申请上报乡镇政府，因为上诉人是该社区居民，具有独立的户口，符合申请宅基地的条件。4.《盐城市市区民房建设规划管理暂行办法》（以下简称“暂行办法”）被在盐政办发[2013]160号《盐城市人民政府办公室关于公布市政府2011年度规范性文件清理结果的通知》载明的清理范围内，应当认定为无效。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回重审，并认定涉案土地规划图、答复书和《盐城市区民法建设规划管理暂行办法》非法无效。兴民居委会辩称，1.根据《江苏省土地管理条例》第三十五条的规定，被上诉人在收到上诉人的申请后，就及时召开了村集体组织成员全体会议，作出书面答复并邮寄被上诉人，程序合法。被上诉人提供的2019年9月16日会议记录在记录簿中间，不存在弄虚作假问题。2.被上诉人提交规划图用于证明其辖区在市区高速公路围合圈内，该范围内用地规划不再安排宅基地新建房屋。上诉人亦认可被上诉人的辖区在高速路围合圈内，该规划图真实有效。3.宅基地安排应当符合法律规定的条件和程序。因被上诉人辖区在市区高速公路围合圈内，根据规划及市政府规范性文件的规定，该围合圈内不再安排新宅基地建民房；如上诉人确实存在住房困难，可以申请购买中低价位商品房或申请廉租房。4.上诉人在二审中增加诉讼请求，即要求认定规划违法、答复书违法，并要求对市政府的规范性文件进行审查，超出了一审的诉讼请求，于法无据，人民法院不应理涉。综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，判决结果正确。上诉人的上诉无事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。本案二审期间，上诉人刘汝兄提交了盐政办发[2013]160号《盐城市人民政府办公室关于公布市政府2011年度规范性文件清理结果的通知》，拟证明暂行办法已经失效。被上诉人对此质证认为，真实性、合法性无异议，关联性有异议。该通知的内容是将四份规范性文件列入清理范围，其中对暂行办法予以修改。在修改之前，该暂行办法仍然是现行有效的。修改文件发布后，该暂行办法中与新的文件相冲突的部分才会失效，目前该暂行办法仍然可以适用。本院经审核认为，上诉人提供的证据不能证明“暂行办法”已经失效，无法达到上诉人的证明目的，本院不予采信。本院经审理，对一审法院认定的事实予以确认。本院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案二审的争议焦点为：一、被上诉人是否应当对上诉人提出的宅基地申请履行上报职责；二、一审法院对规划图和会议记录的认定是否合法；三、上诉人能否在二审中要求附带审查行政规范性文件。现分述如下：一、关于被上诉人是否应当对上诉人提出的宅基地申请履行上报职责的问题《江苏省土地管理条例》第三十五条第一款规定，农村村民新建、翻建住宅使用本集体经济组织农民集体所有土地的，由村民提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员会议讨论同意，乡（镇）人民政府审核后，报县级人民政府批准。由此可见，村民的用地申请经民主议定程序讨论同意后，集体经济组织才具有报请乡（镇）人民政府审核的职责。本案中，被上诉人在收到上诉人提交的宅基申请后，以其辖区在市区高速公路围合圈范围内不再安排宅基建房为由未予同意。故，被上诉人报请乡（镇）人民政府审核的前置条件尚未完成，上诉人要求被上诉人履职的诉讼请求不能成立。二、关于一审法院对规划图和会议记录的认定是否合法的问题《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第九条规定，根据行政诉讼法第三十四条第一款的规定，人民法院有权要求当事人提供或者补充证据。第五十四条规定，法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。本案中，一审法院为查清案件事实，要求被上诉人补充提交召开会议的证据，符合法律规定。上诉人认为被上诉人依据该会议记录作出《答复》程序违法，并非本案审查范围。另外，被上诉人提供的盐城市西南片区盐渎路北侧、南侧地段控制性详细规划图，能够证明兴民社区位于高速公路围合圈范围内，上诉人对该事实也予以认可，一审法院经审查对证明该事实的规划图予以认定，并无不当。三、关于上诉人能否在二审中要求附带审查行政规范性文件的问题《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十六条规定，公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。根据上述规定，请求审查规范性文件的合法性是一种附带请求，应当在提起行政诉讼时一并提出。即使有正当理由也应在一审法庭调查结束前提出。就本案而言，上诉人在二审阶段提出附带审查《盐城市市区民房建设规划管理暂行办法》的请求，不符合行政诉讼法及司法解释的规定，依法不予审查。综上所述，上诉人刘汝兄的上诉请求不能成立，依法不予支持；一审判决认定事实清楚，法律适用正确，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘汝兄负担。本判决为终审判决。审 判 长 虞忠和审 判 员 周光营审 判 员 周 和二〇二〇年十二月三十日法官助理 范永龙书 记 员 陶 颖附:本案相关法律条文1.《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.《最高人民法院关于适用的解释》（法释〔2018〕1号）第一百四十六条公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出。