安徽省合肥市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)皖01行赔终63号上诉人（一审被告）庐江县白湖镇人民政府,住所地安徽省庐江县白湖镇裴岗街道**，统一社会信用代码11340124003272378U。法定代表人施小勇,镇长。委托诉讼代理人谭德凯，庐江县潜川律师事务所律师。被上诉人（一审原告）江学平。委托代理人（社区推荐）汪平。一审第三人安徽省庐江县怡浓工贸有限公司，住所地安徽省合肥市庐江县柯坦陈埠街道，统一社会信用代码913401247885614781（1-1）。法定代表人张永宜，该公司董事长。上诉人庐江县白湖镇人民政府（以下简称白湖镇政府）不服庐江县人民法院（2020）皖0124行赔初1号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明：第三人安徽省庐江县怡浓工贸有限公司（以下简称怡浓工贸公司）于2009年下半年经白湖镇政府招商引资至庐江县白湖镇胡榜社区大屋村民组从事蛋鸭养殖经营,共承租土地161亩,建设养鸭大棚8137平方米,办工用房200平方米,平均每年蛋鸭存栏量50000只左右,日常养殖工作人员20人左右。2015年原告江学平参与投资,总养殖数量仍维持在原有规模,并成为养殖场的实际经营人。2018年11月29日，怡浓工贸公司经与江学平结算,将养殖场资产全部转移给江学平个人,现养殖场所有权属于江学平个人所有。同日，怡浓工贸公司为此向白湖镇政府出具了相关证明和承诺手续。2017年10月,根据国家环保政策,庐江县环保局认定原告经营场所位于巢湖入湖排污口,白湖镇政府根据庐江县政府环保规划,要求江学平经营的养殖场停止经营。当时养殖场蛋鸭存栏量49600只,庐江县环保局要求于2017年12底前必须清走全部蛋鸭。2017年12月底,庐江县环保局以庐环[2017]195号《责令改正违法行为决定书》责令立即清理尚未处理转移的5000只蛋鸭。江学平遂将5000只蛋鸭以低价变价处理。为响应白湖镇政府要求,江学平联系白湖镇政府安排拆迁补偿等相关事宜,至2020年1月6日,白湖镇政府方同意就养殖设施部分费用先行补偿。双方对此签订了《协议书》，并就遵守情况约定了500000元违约金。江学平认为鸭苗及停业损失等未予计算，与江学平养殖场情况类似的各乡镇大多按规定进行了行政补偿，鸭苗损失补偿最高价为每只40元,最低每只25元,江学平主张每只蛋鸭按30元计算,2017年共养殖49600只蛋鸭,有购买鸭苗合同为证,其中27000只蛋鸭在国元保险公司投保了相关保险,鸭苗损失应补偿1488000元;停业损失方面各地标准相同,皆是按每平方105元计算,鸭场面积8137平方米,应补偿854385元;土地租金当时承租时双方有合同约定,每亩每年500元,161亩按三年计算,应补偿241500元,由于没有及时安排拆迁,养殖场资产必须安排人员看管,二年时间,三个看管人员每人每月工资按3000元计算,共216000元。白湖镇政府未完全履行协议，应承担违约金500000元。江学平就本次拆迁所受上述损失,经与白湖镇政府多次交涉无果,并多次提交书面报告要求给予补偿,但双方因补偿数额差距较大,未能达成补偿协议。江学平于2020年5月26日向法院提起诉讼，请求：1、判令被告付给原告因行政拆迁行为所造成的鸭苗损失1488000元(49600只×30元/只)、承租土地租金241500元(161亩×500元/亩3年)、停业损失854385元(8137平方米×105元/平方米)、人员工资216000元(36000元/年×3人×2年)、违约金500000元，合计3299885元;2、被告承担本案诉讼费用。一审另查明：白湖镇政府在答辩期限内向本院提交了财产补偿清单，没有提交案涉财产评估报告。本案在审理过程中，经江学平申请，法院通知白湖镇政府提交了经白湖镇政府委托安徽长平房地产土地资产价格评估有限公司（以下简称长平价格评估公司）于2020年1月2日作出的《白湖镇江学平户养鸭场大棚及附属物和树木补偿价格评估报告》。一审法院认为：怡浓工贸公司于2009年下半年经白湖镇政府招商引资至庐江县白湖镇胡榜社区大屋村民组从事蛋鸭养殖经营,并成为安徽农业大学实验基地。后原告江学平参与投资,成为该企业的养殖场实际经营人,怡浓工贸公司经与江学平结算,将该养殖场资产全部转移给江学平个人,现养殖场所有权属于江学平个人所有,怡浓工贸公司为此向白湖镇政府出具了相关证明和承诺手续，其合法财产受法律保护。诉讼中，白湖镇政府对江学平诉讼主体资格问题提出异议，法院依法通知怡浓工贸公司参加诉讼，怡浓工贸公司向法院提出其已将养殖场转让给江学平，并已书面通知白湖镇政府在拆迁时与江学平结算，同时承诺不再对养殖场主张权利，拒绝参加诉讼。怡浓工贸公司放弃诉权符合法律规定。公民、法人或者其他组织要成为适格的行政诉讼原告，需要具备两个方面条件，从主观上看必须是公民、法人或者其他组织认为其合法权益受到行政行为的侵犯，从客观上看，该公民、法人或者其他组织必须与被诉行政行为有利害关系，判断是否存在利害关系，一方面应当考虑通过诉讼保护当事人权利的需要，另一方面也需要考虑行政秩序安定性、连续性，不被过分的打扰。原告江学平作为养殖场的实际所有人，与本案诉讼的行政行为有法律上的利害关系，可以提起行政诉讼。具有原告的诉讼主体资格。原告江学平是否具有诉权与第三人怡浓工贸公司是否具有诉权密切相关。因此，本案第三人怡浓工贸公司具有诉权原告江学平也当然具有诉权，故江学平是本案的适格原告，现怡浓工贸公司向法院表示养殖场已经全部转让给了江学平，放弃诉权，被告认为江学平在本案中不具备原告诉讼主体资格的意见法院不予采纳。因国家环境保护督查致使原告养殖场设施需拆除，导致原告遭受较大的经济损失且对其产生了实际影响，对此被告应当依照相关的法律、法规、政策和程序给予原告相应的补偿。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。”经具有相应资质的司法鉴定机构出具的评估意见书，但该评估意见书没有涉及鸭苗损失、承租土地租金、停业损失及人员工资。江学平主张养殖场存栏蛋鸭49600只，有购鸭合同、保险单及环保调查认定记录为证，予以认定，对于补偿价格，由于双方曾约定每只25元，法院对蛋鸭补偿按每只25元核算，鸭苗补偿价格总计为1240000元（49600只×25元/只），予以认定；江学平主张停业损失，与本县统一掌握的每平方米105元标准相同，双方对养殖场面积8137平方米没有争议，停业损失854385元(8137平方×105元/平方)予以支持；养殖场承租161亩土地，每亩租金500元，双方对此事实无异议，自环保通知停业起至双方协议约定时间时止，江学平主张补偿三年土地租金241500元(161亩×500元/亩×3年)符合规定，予以认定；由于养殖场未及时拆除，导致养殖水面未能办理移交,江学平鉴于安全考虑,安排三名工作人员进行看管,其主张三人二年看管工资费用216000元(3000元/月×3人×24月)系实际损失，应予以认定；白湖镇政府与江学平签订养殖设施补偿协议，双方约定的违约金不符合法定标准，且具体违约情况双方有争议，法院对江学平违约金的诉请不予采纳。综上，法院结合原告的主张和在案证据，以及原告拆除养殖场受到损失的客观事实，为充分弥补原告因国家环境保护整治拆除养殖场的损失，实质性化解行政争议，法院核定江学平养殖场未补偿部分损失总计为2551885元。据此，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第三十二条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十四条之规定，判决：一、被告庐江县白湖镇人民政府应于判决生效之日起30日内，补偿原告江学平损失2551885元；二、驳回原告江学平的其他诉讼请求。白湖镇政府上诉称：一、江学平不具备原告诉讼主体资格,且本案一审严重违反法定程序。1、一审查明的证据可以证实,2009年4月份,怡浓工贸公司与白湖镇胡榜社区居委会签订一份《租赁合同书》,据此，怡浓工贸公司租赁胡榜社区部分土地从事蛋鸭养殖。2017年12月份,因环境治理需要,环保部门责令怡浓工贸公司停止扩大规模养殖,未经批准不得擅自养殖蛋鸭。之后,根据上级政府安排,白湖镇政府与怡浓工贸公司经过多次协商,最终根据实际情况于2020年1月6日就怡浓工贸公司的胡榜养殖场拆迁补偿问题达成《协议书》。因此,本案所涉养殖场的被拆迁人为怡浓工贸公司,而不是江学平,江学平无权以原告身份提起本案诉讼。2、一审判决认为“怡浓工贸公司经传唤拒绝参加诉讼,且承诺不再对涉案拆迁主张权利,该公司放弃诉权符合法律规定;江学平是否具有诉权与怡浓工贸公司是否具有诉权密切相关,怡浓工贸公司具有诉权江学平当然也具有诉权。”该认定观点无法成立。（1）对于怡浓工贸公司拒绝参加诉讼及所谓的承诺问题,一审法院始终未就此向白湖镇政府出示并质证这方面的证据,一审将未经质证的所谓证据作为定案依据,明显不符合法律规定,严重违反法定程序。(2)实际上白湖镇政府对于怡浓工贸公司所谓的“述称”并不知情，更未收到怡浓工贸公司的所谓书面通知。白湖镇政府自始至终认为江学平是怡浓工贸公司的代理人。（3）怡浓工贸公司作为被拆迁人，如果对拆迁补偿有异议，当然有权提起行政诉讼，既然怡浓工贸公司放弃了诉权，本案诉讼系成为无源之水，无本之木。二、怡浓工贸公司胡榜养殖场拆迁补偿问题，怡浓工贸公司与白湖镇政府已经达成《协议书》，且基本履行完毕。白湖镇政府依据《协议书》先后分三次共计支付怡浓工贸公司款项4320720元。因为怡浓工贸公司未按照《协议书》约定与胡榜村解除土地租赁协议，未返还土地等，白湖镇政府暂扣补偿款81080元。三、白湖镇政府与怡浓工贸公司签订的《协议书》，处理的是整个养殖场拆迁补偿问题，不是其中部分问题。长平价格评估公司于2020年1月2日作出的《白湖镇江学平户养鸭场大棚及附属物和树木补偿价格评估报告》，是白湖镇政府报账的凭证，而不是白湖镇政府与怡浓工贸公司签订《协议书》的依据。四、《协议书》确定的补偿款中包含了鸭苗补助125000元、土地租金补助161410元、看护人员费用60000元及停产停业损失80余万元。一审判决实际上是要求白湖镇政府对上述项目两次补偿，且一审任意确定补偿数额，明显有失司法公正。综上，请求二审法院撤销一审判决第一项，发回重审或者改判驳回江学平全部诉讼请求。江学平答辩称：一、一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应依法予以维持。二、江学平自2015年起参与怡浓工贸公司位于湖榜社区大屋村民组养殖场投资，并出资翻新引进两棚笼养蛋鸭，成为鸭场实际经营人。2018年11月29日，怡浓工贸公司与江学平结算，将该养殖场整体转让给江学平。当日，怡浓工贸公司向白湖镇政府出具书面承诺，养殖场拆迁的全部款项归江学平所有，并承诺拆迁款直接汇入江学平个人账户，由此产生的后果与白湖镇政府无关。后江学平与白湖镇政府就养殖场拆迁补偿多次协商未果，白湖镇政府委托长平价格评估公司对江学平户养鸭大棚及附属物和树木补偿价格进行评估，评估报告载明的评估价格为4403774元。此后，双方经协商于2020年1月6日就养殖场部分先行拆迁签订《协议书》，鸭苗补偿等损失白湖镇政府建议江学平通过诉讼程序解决。白湖镇政府先后将《协议书》涉及的款项分三次汇入江学平个人账户。为解决鸭苗补偿等损失问题，江学平诉至一审法院。一审法院追加怡浓工贸公司为本案第三人，怡浓工贸公司接到参加诉讼通知后，书面向一审法院表示鸭场已全部转让给江学平，已向白湖镇政府出具书面承诺，鸭场拆迁的全部权利义务由江学平享有并承担，放弃参加诉讼。故江学平具有本案原告主体资格。三、江学平案涉主张的损失没有得到赔偿，应由白湖镇政府按规定予以赔偿。长平价格评估公司出具的案涉评估报告明细表中没有包括江学平在本案诉讼中主张的鸭苗补偿款、停业损失、人员工资、土地租金等四项。白湖镇政府上诉主张《协议书》包括全部赔偿价款与客观情况不符，江学平有权主张并获得上述四项赔偿。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。怡浓工贸公司在二审未作答辩。一审原告江学平向一审法院提交如下证据：怡浓工贸公司营业执照、江学平身份证复印件、转让协议、承诺书、租赁合同书、庐江县环境保护局庐环[2017]195号《责令改正违法行为决定书》、中央环保督察反馈问题整改工作专题会议纪要、怡浓工贸公司与白湖镇政府于2020年1月6日签订的《协议书》等。一审被告白湖镇政府向一审法院提交如下证据：怡浓工贸公司与白湖镇政府于2020年1月6日签订的《协议书》、怡浓工贸公司2020年1月6日出具的两份委托书及两份收据、2020年4月8日出具的委托书、2020年5月14日出具的收据、2020年1月14日、1月15日、5月13日转账凭证各一份等。一审第三人怡浓工贸公司未向一审法院提交证据。二审经审理查明：怡浓工贸公司曾在庐江县白湖镇胡榜社区租地从事蛋鸭养殖经营。2017年12月21日,庐江县环境保护局对怡浓工贸公司作出庐环[2017]195号《责令改正违法行为决定书》，认为：怡浓工贸公司于2009年在白湖镇胡榜村境内投入蛋鸭养殖基地项目，年出栏蛋鸭4万只，目前蛋鸭存栏约5000只。养殖过程中产生的废水未经处理通过沟渠排向环圩河，未办理环保审批手续，未配套建设环境保护设施。违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第十六条、《建设项目环境保护管理条例》第十七条规定。依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》二十三条规定，责令怡浓工贸公司白湖蛋鸭养殖基地立即停止扩大规模养殖。责令改正的履行方式和期限：怡浓工贸公司自接到本决定书之日起对白湖蛋鸭养殖基地立即停止扩大规模养殖，并于2018年1月20日前将存栏的蛋鸭进行处理。未经环保部门批准，今后不得擅自养殖蛋鸭。2020年1月6日，白湖镇政府（甲方）与怡浓工贸公司（乙方）（代表：江学平）签订《协议书》，该《协议书》主要内容为：一、乙方经营的怡浓工贸公司胡榜养殖场整体拆除搬迁，不再进行畜禽养殖、堆放生产设施。二、乙方需先与白湖镇胡榜村解除土地租赁协议，并付清相关费用（截止2020年4月30日）。三、甲方原则补偿乙方拆除搬迁等费用共计人民币肆佰肆拾万零壹仟捌佰元整（4401800.00元），最终补偿金额由县审定为准。四、本协议签订生效七日内支付本协议第三条规定补偿款的60%；十五日后付清剩余补偿款。五、本协议签订生效后，乙方所有设施、材料及产品等归甲方所有，由甲方全权负责处置，乙方无权干涉。六、本协议自甲、乙双方签订之日起生效。此事即为处理结束，协议生效后双方不得以任何理由反悔，且不得以任何方式再行追究。七、甲、乙双方需共同遵守上述协议条款，否则违约方向守约方支付违约金人民币伍拾万元整（500000.00元）。乙方若违约还需返还已获得的补偿款。八、本协议一式三份，甲、乙双方各执一份，县生态环境分局备存一份，具有同等法律效力。上述《协议书》落款处双方均有代表人签字并加盖单位公章。本院认为：本案现有证据充分证明，涉案的胡榜养殖场无论是从租赁集体土地建设养殖场，还是在经营过程中因环境污染受到行政处罚，直到最后该养殖场整体拆除搬迁与行政机关签订补偿协议，养殖场的权利主体均是怡浓工贸公司。因此，即使因拆除搬迁补偿问题产生纠纷，主张权利的主体应当是怡浓工贸公司。至于养殖场经营期间怡浓工贸公司与上诉人之间是否就养殖场的权利义务达成协议，达成何种内容的协议，是怡浓工贸公司与上诉人的内部约定，对外并不产生法律约束力。现上诉人认为白湖镇政府依据案涉《协议书》对怡浓工贸公司的补偿款4401800元不包括怡浓工贸公司白湖蛋鸭养殖基地鸭苗补偿款、停业损失、人员工资、土地租金等，以白湖镇政府为被告提起本案赔偿诉讼，其原告主体不适格。江学平不具备起诉条件，依法应予驳回。一审予以实体判决错误，本院予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销庐江县人民法院（2020）皖0124行赔初1号行政判决；二、驳回江学平的起诉。本裁定为终审裁定。审判长 黄 成审判员 应道荣审判员 李进学二〇二〇年十二月九日书记员 丁 丰附：本案适用的相关法律规范性文件条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。