河南省焦作市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫08行终242号上诉人（原审原告）焦作市山阳区艺新社区卫生服务中心。住所地：焦作市山阳区工字路**。法定代表人程兴宇，主任。委托代理人杜方涛，河南海搏律师事务所律师。委托代理人韩**阳，河南海搏律师事务所律师。被上诉人（原审被告）焦作市自然资源和规划局。住所地：焦作市焦东南路**。法定代表人钟会学，局长。委托代理人王慧丽，该局工作人员。委托代理人李卫霞，河南华凌律师事务所律师。原审第三人河南博源企业投资集团有限公司。住所。住所地：焦作市山阳区工字路****div>法定代表人马福生，经理。委托代理人付芳芳，河南华凌律师事务所律师。委托代理人张红光，河南华凌律师事务所律师。原审第三人焦作市山阳区卫生健康委员会。住所。住所地：焦作市解放中路群英新村**div>法定代表人郭稳世，主任。出庭负责人朱晓敏，该委员会副主任。委托代理人杜莹华，河南博联律师事务所律师。上诉人焦作市山阳区艺新社区卫生服务中心（以下简称艺新卫生服务中心）不服焦作市自然资源和规划局（以下简称自然资源局）土地行政管理，不服焦作市山阳区人民法院（2020）豫0811行初21号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年10月22日公开开庭审理了本案。上诉人艺新卫生服务中心的委托代理人韩**阳，被上诉人焦作市自然资源和规划局的委托代理人李卫霞、王慧丽，原审第三人河南博源企业投资集团有限公司的委托代理人付芳芳、张红光，原审第三人焦作市山阳区卫生健康委员会的出庭负责人朱晓敏及委托代理人杜莹华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审审理查明，艺新卫生服务中心《章程》中载明，艺新卫生服务中心举办者是程兴宇、柳保忠；开办资金6万元，程兴宇、柳保忠各出资3万元；本中心设理事会，其成员为5人；理事会是本中心的决策机构；理事由举办者（××）、职工代表（由全体职工推举产生）及业务主管单位推选产生；本中心登记机关是焦作市山阳区民政局；主管单位是焦作市山阳区卫生局；本章程经2007年12月18日理事会表决通过，自登记机关核准之日起生效。2007年12月18日，焦作市山阳区民政局作出《民办非企业单位名称预先核准登记通知书》（焦山民管）名称预核[2007]第025号，初审同意对艺新卫生服务中心申请的名称核准登记。2007年12月24日，焦作市山阳区民政局向艺新卫生服务中心颁发《民办非企业单位登记证书》，载明艺新卫生服务中心住所为焦作市工字路**。焦作市工字路4号为原坚固公司职工医院住所。2008年6月25日，焦作市山阳区民政局作出《关于同意成立焦作市山阳区新城社区卫生服务中心等9家民办非企业单位的批复》（山民字[2008]19号文件），其中包括艺新卫生服务中心。2009年1月20日，焦作市山阳区发展和改革委员会和焦作市山阳区卫生局向焦作市发展和改革委员会、焦作市卫生局上报《关于呈报山阳区社区卫生服务中心建设项目可行性研究报告的请示》（山发改文[2009]2号文件），其中艺新卫生服务中心拟规划新建业务用房450㎡，改建业务用房1560㎡，总投资242万元（其中中央补助资金170万元，地方配，地方配套72万元1年，于2009年6月竣工投入使用）。2009年2月26日，焦作市发展和改革委员会作出《关于山阳区2009年社区卫生服务中心基础设施建设项目可行性研究报告的批复》（焦发改社会[2009]42号文件），其中同意改扩建艺新卫生服务中心建设项目，新建门诊楼450㎡，改造住院部1560㎡，总投资200万元，申请中央预算内资金170万元，其余由地方配套解决。项目建设工期为6个月。2009年5月22日，焦作市山阳区卫生局与坚固公司签订《协议书》，其中载明，山阳区艺新社区卫生服务中心综合楼建设项目属于中央投资项目。其中约定，山阳区艺新卫生服务中心综合楼建设过程由焦作市山阳区卫生局负责，工程建设完工后由山阳区艺新卫生服务中心使用，工程档案由焦作市山阳区卫生局移交市档案馆；该综合楼为国有资产，工程建设完工后，焦作市山阳区卫生局将该工程实物资产移交坚固公司并管理；坚固公司应确保该综合楼长期归山阳区艺新卫生服务中心使用，不得挪作他用，不得拍卖，不得参与企业改制。因政策调整，需山阳区艺新卫生服务中心从企业剥离时，资产处置、人员安置依照国家有关政策执行。2010年12月6日，焦作市人民政府国有资产管理监督委员会（转让方）与博源公司（受让方）签订《国有产权转让合同》（[2010]第1号），其中约定，本合同标的为转让方持有的坚固公司100%的所有者权益。本次转让完成后，坚固公司成为博源公司的全资子公司。博源公司依法享有坚固公司100%的所有者权益；本次转让标的涉及的资产范围是在资产评估和审计调整的基础上，剥离职工集体宿舍、南院家属房、郑州三套顶账房、一公司四套顶账房和职工医院（职工医院土地2亩）。剥离后的转让资产范围包括工业出让土地、厂房、设备和全部流动资产。2014年4月29日，焦作市人民政府办公室印发《市长办公会议纪要》（[2014]11号）（关于坚固公司“退二进三”关闭转型的会议纪要），其中决定，原坚固公司二分厂和机关办公区占用的164亩工业用地变更为商住用地，由博源公司先行办理工业用地协议出让手续，鉴于《国有产权转让合同》已包含工业出让土地，本次出让只下发用地批文，不再签订出让合同，直接办理土地登记。之后，市国土资源部门依据《焦作市人民政府关于加强焦作市城区土地开发利用管理的意见》（焦政文[2013]73号）关于国有建设用地改变用途补缴土地出让金的相关规定，为博源公司办理土地用途变更手续。市政府将国有资产转让时剥离的非经营性资产（含职工集体宿舍、南院家属房、顶账房和职工医院）置换给坚固公司，其占用的16亩土地（退红先后，实际可用土地面积约3亩左右），一并纳入商住用地统一规划，博源公司负责对搬迁户进行安置。2014年6月27日，焦作市人民政府作出《关于河南博源企业投资集团有限公司办理土地出让手续的批复》（焦政土[2014]151号文件），一、收回坚固公司原拥有的焦国用（2005）第187号、（2004）第239号、（1993）字第10号、（2004）第241号、（2004）第240号五宗地的划拨土地使用权，并注销该宗地国有土地使用权证，出让给博源公司，用途不变仍为工业，出让面积为14446㎡、13081㎡、69788㎡、96403.7㎡、5085㎡，出让年限截止2060年12月6日。二、博源公司应依法办理土地变更登记。2014年10月15日，博源公司（就坐落山阳区工字路西侧，土地面积14446㎡，使用权类型为出让的国有建设用地使用权）提出《土地登记申请书》，并提交《焦作坚固水泥有限公司国有产权转让合同书》、焦作市人民政府焦政土（2014）151号文件、《市长办公会议纪要》（[2014]11号）、焦国用（2014）第187号国有土地使用权证、转让款收据、税收缴款书、地籍图、地籍图及形式要件不合法的地上建筑物等附着物权属证明属来源证明。2014年10月28日，原焦作市国土资源局办结土地登记，焦作市人民政府向博源公司颁发焦国用（2014）第12501号国有土地使用证。另查明，2014年12月31日，焦作市山阳区卫生局的职责整合至焦作市山阳区卫生和计划生育委员会（山发[2014]4号文件），不再保留焦作市山阳区卫生局。2019年1月5日，焦作市山阳区卫生和计划生育委员会的职责整合至焦作市山阳区卫生健康委员会（焦办文[2019]9号），不再保留焦作市山阳区卫生和计划生育委员会。2018年12月21日，焦作市国土资源局的职责整合至自然资源局（焦办[2018]51号文件）。原审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条第一款规定，其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法提起诉讼。其他与行政行为有利害关系的其他组织，有权提起诉讼。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第一项规定，被诉的行政行为涉及其相邻权的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。相邻权属于民事权利范畴，是从相邻关系当中衍生出来的一项不动产物权。相邻关系是指，两个或者两个以上相互毗邻不动产所有权人或者使用权人，在行使权利的过程中，因相互之间应当给予便利和接受限制而发生的权利义务关系。本案中，原告艺新卫生服务中心住所为改扩建后的原坚固公司职工医院，与第三人博源公司系相互毗邻的不动产使用权人，被诉的行政行为涉及原告艺新卫生服务中心的相邻权。综上，原告艺新卫生服务中心属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”的其他组织，具有本案的原告资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项、第七十二条所指“法定职责”渊源甚广，既包括法律、法规、规章规定的行政机关职责，也包括上级和本级规范性文件等确定的职责，还包括行政机关本不具有的但基于行政机关的先行行为、行政允诺、行政协议而形成的职责。根据原《国家行政机关公文处理办法》第二条、第九条第十三项，以及《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五项的规定，政府会议纪要议定事项具有法定效力，非依法定程序不得否定其效力，无论是行政机关还是相对人，均应遵照执行。会议纪要议定的行政机关职责，亦因此而转化为该行政机关的法定职责。对本案而言，《市长办公会议纪要》（[2014]11号）议定的有关自然资源局事项，因此而转化为自然资源局的法定职责。被告自然资源局应遵照执行。根据被诉行政行为作出时施行的《土地登记办法》（国土资源部令第40号）第七条第九项、第十九条、第三十九条规定，土地登记有其他依照规定可以由当事人单方申请的情形的，可以单方申请。国土资源行政部门应当自受理土地登记申请之日起二十日内，办结土地登记审查手续。依法以出让方式取得的国有建设用地使用权转让的，当事人应当持原国有土地使用证和土地权利发生转移的相关证明材料，申请国有建设用地使用权变更登记。本案中，第三人博源公司依法以出让方式取得涉案国有建设用地使用权转让，并经政府会议纪要议定变更登记，属于土地登记有其他依照规定可以由当事人单方申请的情形。第三人博源公司持原国有土地使用证焦国用（2014）第187号和《焦作坚固水泥有限公司国有产权转让合同书》、焦作市人民政府焦政土（2014）151号文件、《市长办公会议纪要》（[2014]11号）、转让款收据、税收缴款书、地籍图、地籍图等土地权利发生转移的相关证明材料案土地使用权变更登记。综上，被诉行政行为证据确实、充分；该行政行为的内容在法律、法规赋予被告的权限范围之内，该行政行为符合法律的目的、原则和精神，所适用的法律规范是与本案法律关系相适应的法律规范，适用法律、法规正确；该行政行为遵循了法定步骤、方式以及时限，符合法定程序。综上所述，被诉行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，应当判决驳回原告的诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告焦作市山阳区艺新社区卫生服务中心的诉讼请求。诉讼费用50元，由原告艺新卫生服务中心负担。上诉人艺新卫生服务中心不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1、判令撤销（2020）豫0811行初21号行政判决，依法改判支持上诉人的诉讼请求；2、本案一、二审诉讼费由被上诉人负担。事实和理由：被上诉人在为第三人河南博源企业投资集团有限公司（以下简称：博源公司）颁发焦国用（2014）第12501号土地使用权证书过程中存在违反法定程序的行为，一审认定被上诉人行政行为合法错误。1、《物权法》第一百四十六条、第一百四十七条规定了“房地一体”原则，建设用地使用权发生变动将会影响该土地上的建筑物、构筑物及其他附属设施的物权变动，因此被上诉人在为博源公司颁证时应当查明涉案土地上附着物产权情况，避免人为制造纠纷。市长办公会议纪要（2014）11号虽然要求将坚固水泥公司改制时剥离的职工医院资产置换给改制后的坚固水泥公司，但是上诉人与坚固水泥职工医院系相互独立的法人，其名下财产同样相互独立，因此上诉人与山阳区卫健委共同出资新建的综合楼和改扩建的临街楼均不属于坚固水泥职工医院资产，进而也不属于市长办公会议纪要[2014]11号中的置换资产范围，其产权仍应归属上诉人与山阳区卫健委共有。2、被上诉人在颁发焦国用（2014）第1250l号土地使用权证书过程中，第三人博源公司于2014年10月15日向被上诉人提交的《地上建筑物等附着物权属证明》系虚假材料，并不仅仅是一审所认定的“形式不合法”。本案被诉颁证行为作出时适用的《土地登记办法》第九条第一款规定：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：……（五）地上附）地上附着物权属证明因此，地上附，地上附着物权属证明申请变更登记的必备材料源公司形式上提交了地上附着物权属证明，但博源公司并未提交相应的房屋所有权证书。结合上述第一点意见可知，艺新社区卫生服务中心综合楼新建工程和临街楼改扩建工程均系由上诉人与山阳区卫健委在征得改制前坚固水泥公司同意后共同出资所建，产权归属上诉人与山阳区卫健委共有，博源公司在明知该情况的前提下依然向被上诉人提供了虚假的《地上建筑物等附着物权属证明》，谎称综合楼和临街楼产权归其所有，其行为给涉案土地及其地上附着物为中心的不动产使用、交易等行为带来诸多障碍和隐患，并对不动产行政管理造成严重破坏。因此，在缺失必备材料的情况下，一审法院认定被上诉人颁发焦国用（2014）第12501号土地使用权证的行为合法系错误认定。3、由于土地登记在法律性质上属于行政确认，而行政确认的功能在于通过对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予认定并予以宣告，从而起到稳定法律关系，减少各种纠纷，维护社会秩序，保护公民、法人或者其他组织合法权益的重要作用。据此，尽管《土地登记办法》第九条规定“申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”但该规定应当理解为申请人负有如实提交申请材料的义务，并承担相应的法律后果，而不能理解为土地登记机关对申请材料的真实性不承担任何审查职责。由于土地登记具有物权设定或公示的法律效力，实践当中对于物权关系的稳定和土地交易秩序的安全具有重要意义，因此，土地登记机关应当在其职责和能力范围内，对登记材料的真实性尽到合理审慎的审查义务，努力让人民群众对已经登记的土地权属关系放心，从而保障国家物权登记的严肃性和权威性。具体到本案，博源公司在办理土地使用权证的过程中仅提交了《地上建筑物等附着物权属证明》，被上诉人在未要求博源公司相关证明材料，也未现场勘查的情况下为博源公司颁发焦国用（2014）第1250l号土地使用权证，未尽到合理审慎的审查义务，其行为本身也存在过错。4、根据《党政机关公文处理工作条例》第八条第十五项规定，焦作市政府市长办公会议纪要（2014）11号系政府内部适用于记载会议主要情况和议定事项的公文，其效力仅限于记载而非传达，不能对外发生效力，并且焦作市人民政府依据上述会议纪要作出焦政土[2014]151号批复第二条明确规定“你公司应依法办理土地变更登记”，故被上诉人在为博源公司颁发土地使用权证书的过程中应严格按照原《土地登记办法》中的规定为博源公司颁发土地使用权证书，即使依据一审法院认定“市长办公会议纪要[2014]11号议定的有关自然资源局事项，因此而转化为该行政机关的法定职责”，被上诉人也应当依法行政，不得违反法定程序。综上所述，博源公司为办理焦国用（2014）第12501号土地使用权证提交虚假的证明材料，而被上诉人在办理该土地使用权证过程中未尽到审慎审查的义务。目前，上诉人的合法权益已经因为被上诉人违法颁发土地使用权证的行为受到严重侵害（具体详见焦作市山阳区人民法院正在审理的焦作市博园置业有限公司、焦作坚固水泥有限公司诉焦作市山阳区艺新社区卫生服务中心返还原物纠纷一案），请求贵院依法查明本案事实，支持上诉人的上诉请求。被上诉人自然资源局答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应驳回被答辩人上诉请求，维持原判。被答辩人上诉理由缺乏事实依据和法律依据，不能成立。答辩人为第三人河南博源企业投资集团有限公司颁发焦国用（2014）第12501号土地使用权证符合法定程序，行政行为合法。答辩人作为土地登记机关，履行登记职责不仅依据相关法律法规及部门规章，同时还兼顾地方性文件及法规。因本案是国有企业改制过程中的土地变更登记问题，故政府文件和办公会议纪要对国有企业改制过程中的具体问题更具有指导意义和实践作用，政府办公会议纪要议定的事项具有法定效力，是答辩人履行职能、依法行政的依据。所以第三人河南博源企业投资集团有限公司提出土地登记申请，经答辩人审查，认为其提交材料符合《土地登记办法》第七条第九项、第三十九条关于申请人单方申请土地变更登记的规定，答辩人的行政行为符合法律法规规定。答辩人已尽合理审查义务，没有过错。《土地登记办法》第九条共有三款规定，第一款规定了申请人申请土地登记时应当根据不同的登记事项提交材料，即（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调）地籍调查表及宗地界址坐标；（五）地上附）地上附着物权属证明法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。第三款规定了“申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”那么，依据前述法规规定，答辩人对申请人提交材料是否完整、齐全、是否符合规定要求进行审查，申请人对申请材料实质内容的真实性负责，所以，答辩人对申请材料没有实质性审查的能力和法定职责。被答辩人认为答辩人应对申请材料的真实性进行审查不仅加重了答辩人的审查义务，同时也没有法律依据。案涉不动产权分为两种权属，即国有土地使用权和地上附属物所有权，本案第三人河南博源企业投资集团有限公司国有土地使用权的取得系原坚固水泥公司企业改制变更登记取得，虽然被答辩人一审提交共建房屋产权协议等证据试图证明该土地上的附属物属于其与第三人山阳卫健委共有，但是国有土地使用权和地上附属物所有权是两种不同的权属，并不能证明涉案土地使用权人是被答辩人和第三人山阳卫健委，被答辩人这是偷换概念，逻辑错误，被答辩人以此为由认为答辩人颁发涉案土地使用权证错误缺乏依据。综上，望二审法院查明事实，驳回被答辩人上诉请求，维持原判。原审第三人河南博源企业投资集团有限公司述称，第一，上诉人对本案争议的房产土地均不具有物权。本案争议的门诊楼以及住院部的改造相关费用是由焦作市发展和改革委员会批复使用国家资金进行改造的，与上诉人无关。第二，上诉人在2010年申请使用临街楼。当时河南坚固水泥有限公司还是国有企业，其在临街楼三楼进行改造是加盖的行为属于临时建筑，也是属于违章建筑，没有任何手续。所以职工医院的门诊楼，和上诉人也没有任何关联性，所有的资金都是国家支出的。第三，上诉人使用欺骗的手段获得并使用国家出资建造的职工医院，主要表现在2009年2月28日，上诉人以焦作市坚固有限公司职工医院更名为山阳区艺新社区卫生服务中心，并以此理由获得了焦作市发展改革委员会的批复，其是以欺骗的手段，它是以国有医院的更名来获得的项目。所以从这一点上讲，上诉人以欺骗的违法手段不能获得合法利益，它不具备上诉人原告的主体资格。第四，上诉人一直无偿使用国家资金造成国有资产流失。希望法庭查清事实以后将相关材料移交焦作纪委监委，以便处理。原审第三人焦作市山阳区卫生健康委员会述称，涉案综合楼和临街楼属于上诉人与焦作市山阳区卫生健康委员会共同出资，应属于上诉人与焦作市山阳区卫生健康委员会共有。原审第三人河南博源企业投资集团有限公司二审期间向本院提交两份证据。证据1、关于使用临街楼的报告是以原焦作坚固水泥有限公司职工医院的名义，向公司申请的使用临街楼二楼并进行改造，当时坚固水泥公司仍然属于国有独资公司，而上诉人属于民办非企业的性质。证据2、企业法人营业执照。证明当时的焦作坚固有限公司属于国有独资的有限责任公司，当时其开办单位为焦作市人民政府国有资产监督管理委员会。证据1、2均证明上诉人对本案争议的房产不享有物权，也证明上诉人通过欺骗的违法手段使用国有资产，依据违法行为不能获得合法利益的司法原则，上诉人不具有原告的主体资格。被上诉人的颁证行为符合法律规定，无不当之处。上诉人艺新卫生服务中心质证称，对证据1的真实性没有异议，但对其证明指向有异议。第一，报告出具时坚固水泥公司马上要进行改制，涉及到职工医院、艺新社区卫生中心和坚固水泥三家之间的财产交接事宜，因此当时艺新社区卫生中心仍以职工医院的名义向坚固水泥出具该报告。第二，出具该报告时，艺新社区卫生中心为该临街楼二层以上的坚固水泥公司的工作人员在他处另建了一栋房屋供其使用，并非免费使用其临街楼，属于置换。因此该证据并不能证明博源公司的证明指向。对证据2真实性没有异议。该营业执照落款日期为2011年2月21日，此时坚固水泥公司正处于企业改制过程中，关于艺新社区卫生服务中心职工医院以及坚固水泥公司三者之间的关系，这个属于企业改制的遗留问题，也不能证明博源公司的证明指向。被上诉人自然资源局质证称，对证据真实性、合法性及关联性均无异议。原审第三人焦作市山阳区卫生健康委员会质证称，同上诉人的质证意见。经庭审质证，上诉人在二审中提交的证据，因不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条之规定，本院依法不予采纳。本院经审理查明的事实与一审认定事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是被上诉人自然资源局颁发的焦国用（2014）12501号土地使用证的行政行为是否合法。根据当时《土地登记办法》的规定，原审第三人河南博源企业投资集团有限公司申请变更登记，属于该《土地登记办法》第七条规定的单方申请情形。按规定要求，河南博源企业投资集团有限公司向被上诉人自然资源局提交了《焦作坚固水泥有限公司国有产权转让合同书》、焦作市人民政府焦政土（2014）151号文件、《市长办公会议纪要》、焦国用（2014）第187号国有土地使用权证、转让款收据、税收缴款书、地籍图、地籍图及地上建筑物等附着物权属证明属来源证明，并表示对材料的真实性承担责任。虽然涉案土地上的财产在办理变更登记时已经发生变化，但因为会议纪要载明：将原坚固公司国有资产转让时剥离的非经营性资产置换给坚固公司，且上诉人未取得涉案土地上房屋所有权证，故被上诉人自然资源局经审查，认为第三人河南博源企业投资集团有限公司提交的材料齐全，符合登记条件，并给其办理了国有土地变更登记手续，该行为程序合法，符合法律规定。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持，一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人焦作市山阳区艺新社区卫生服务中心负担。本判决为终审判决。审判长  贾文宇审判员  王 森审判员  武丽娟二〇二〇年十二月十四日书记员  马 捷