山西省高级人民法院行政裁定书（2020）晋行终729号上诉人（原审原告）张某1，住山西省太原市杏花岭区。委托代理人张某2，住山西省太原市杏花岭区，系上诉人张某1妻子。委托代理人赵某，北京圣运（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）太原市杏花岭区人民政府。法定代表人侯某。委托代理人刘某。委托代理人王某，山西国华律师事务所律师。上诉人张某1因诉被上诉人太原市杏花岭区人民政府（以下简称杏花岭区政府）履行征收补偿安置职责一案，不服山西省阳泉市中级人民法院（2020）晋03行初127号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理完毕。原审原告张某1诉称，原告系山西省太原市××区民，其位于该村的承包地因拟建设项目被征收，被征收地块原告至今未获得征收补偿安置费用。《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。被告作为征地单位，依法负有对被征收人给予安置补偿的职责。原告于2019年10月29日向被告邮寄了《安置补偿申请书》，被告于2019年10月30日签收后，至今未予答复。为维护原告合法权益，特请求法院依法判令：1.确认被告太原市杏花岭区人民政府不依法履行安置补偿职责违法；2.被告太原市杏花岭区人民政府对原告位于太原市××区被征收的承包地依法给予公平合理安置补偿。原审被告杏花岭区政府辩称，1.原告主体不适格。原告虽然有《土地使用证》，但该证记载的承包时间为1986年至1990年底，承包期满后，原告并未与村委会签订新的承包合同，已经不是涉案土地的承包经营权人。2.原告起诉缺乏事实依据。原告未提供证据证明其所诉承包土地被征收，其仅在诉状中陈述涉案承包土地因拟建设项目被征收，就要求被告履行补偿安置职责，缺乏事实依据；3.被告主体不适格。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。根据上述规定，征收土地补偿安置费用的支付属于土地行政主管部门的职责，太原市杏花岭区人民政府不是本案适格的被告。综上，请求法院依法驳回原告起诉。原审法院查明，原告系太原市杏花岭区杨家峪乡小枣沟村村民，在该村拥有承包经营地一处，并依法取得《土地使用证》。2008年至2014年，太原市杏花岭区杨家峪乡小枣沟村共申报了5个批次的农用地转用和土地征收实施方案，征地工作均实施完毕。原告认为其承包经营土地被征收，征收人即被告一直未予补偿，于2019年10月向被告邮寄了安置补偿申请书，被告次日签收后，一直未予答复。遂形成本案诉讼。另查明，在庭审中，原告陈述其土地于2004年就被占用，地上已建有其他建筑。原告无法说明其承包经营土地被5个批次中的哪一次被征收，被告也否认对原告土地进行过征收。又查明，太原市杏花岭区杨家峪乡小枣沟村1983年至1985年实行三年家庭联产承包后，又继续实行家庭联产承包，即1986年至1990年与本村农户签订了五年承包协议。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”修订前的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条规定，“发包方应当与承包方签订书面承包合同。”第二十二条规定，“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”第二十三条规定，“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”本案中，新的《中华人民共和国农村土地承包法》于2018年12月29日修正，并于2019年1月1日起实行。原告称其所诉土地于2004年就已被占用，即使涉案土地存在征收行为，征收行为也发生在2008年至2014年期间，故本案应适用修订前的《中华人民共和国农村土地承包法》。根据上述规定，承包方自与发包方签订书面承包合同起依法取得土地承包经营权。修订前的《中华人民共和国农村土地承包法》对合同期满后承包经营权是否自动延续并未作出规定。承包经营期满后，按该法规定承包方与发包方重新签订书面承包合同才能继续取得土地承包经营权。而原告承包经营权1990年底就已到期，并未与发包方重新签订书面承包合同，故原告未取得涉案土地承包经营权，原告与其所诉行政征收行为无利害关系，应驳回其起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告张某1的起诉。张某1不服，提起上诉称，1.上诉人对涉案承包地在杏花岭区政府实施集中土地征收时，享有合法的承包权益，上诉人与本案具有利害关系，拥有涉案土地承包经营权，提起本诉有具体的诉讼请求和事实根据，是本案的适格原告;2.被上诉人具有安置补偿职责;3.一审法院认为本案应当适用修订前的《中华人民共和国农村土地承包法》认定土地承包经营权，显属认定事实不清;4.一审法院认定事实错误，进而适用法律同样错误。请求：1.撤销山西省阳泉市中级人民法院（2020）晋03行初127号行政裁定，指令阳泉市中级人民法院继续审理；2.判令被上诉人承担本案所有诉讼费用。杏花岭区政府答辩称，1.上诉人不具备诉讼主体资格，并非本案适格上诉人。行政诉讼法第二十五条第一款明确规定，上诉人主体是否适格，是关系到本案审理其他事项的基础问题。本案及与本案相关二十余案中，其中12人有土地承包经营权证，其中三人无土地承包经营权证，但我们查询了村委会的底薄，认可曾经存在承包事实，其他人既无土地承包经营权证，村委会的底薄上也没有记载。但综合所有涉案人员，即是有证的当事人，其承包证载明的期间也均为1986年至1990年底。到目前为止，承包经营权早已在1990年到期，到期后曾经有土地承包经营权证的12人并未与小枣沟村委会重新签订合同。向法庭提交的相关情况说明，可以证实涉案土地承包经营权期限到期后，未实行下一轮承包，涉案土地均属于村集体所有，故上诉人提起本案之诉，权利基础不明。实际上存在土地承包经营权纠纷，应属于民事诉讼受案范围，不属于行政的受案范围。依据《最高人民法院关于审理涉及农村土地经营纠纷》的规定，本案及与本案相关二十余案均属于民事诉讼管辖范围。这些人员的土地承包经营权是否取得，应通过民事诉讼程序进行确定，待确定后方可提起行政诉讼。2、因涉案土地权属无法认定，与被上诉人政府征收土地也没有任何的关系，所以上诉人要求被上诉人履行安置补偿职责没有前提。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原裁定。本院查明的事实与一审基本一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点是被上诉人杏花岭区政府是否应对上诉人履行被诉的安置补偿职责。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起行政诉讼，必须有事实根据。故本案上诉人提起履行安置补偿职责之诉需符合法定的起诉条件。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定:“承包合同自成立之日起生效；承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定:“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后,国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”从上述规定可知，农村土地承包事实一般应根据承包合同来认定，农村土地承包经营权证是对农村土地承包事实的确认。故农村土地承包合同的签订是颁发农村土地经营权证的前提条件及依据,也是确定是否具有相关土地承包权利的依据。本案中,对上诉人及与本案相关的其他当事人，包括曾取得《土地使用证》或者在村集体经济组织底薄曾有土地承包事实记载的，所主张的土地承包事实，被上诉人只认可其土地承包期间均截止1990年底，1990年之后再无土地承包事实及相关土地承包权利。而上诉人及与本案相关的其他当事人均未能提供土地承包到期后，与其所在的村集体经济组织或者村民委员会签订涉案的土地承包合同的证据,也没有在举证期限内提供可以证明1990年之后土地承包事实仍然存在的其他证据。因上诉人无法证明其具有涉案农村土地承包经营权，所以其提起的履行安置补偿职责之诉缺乏事实根据，不符合法定的起诉条件。原审法院裁定驳回其起诉于法有据，并无不当。综上，原裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审   判   长 李      强审   判   员 庞   永   平审   判   员 姚   利   屏二○二○年十二月九日法  官 助  理 崔铮亮书记员武蕾