湖北省黄冈市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂11行终110号上诉人（原审原告）李景启，男，1963年2月11日出生，汉族，湖北省麻城市人，系麻城市公安局龙池派出所民警，住麻城市。被上诉人（原审被告）麻城市退役军人事务局，住所地麻城市金桥大道**，统一社会信用代码11421181MB1601326J。法定代表人丁铭东，男，该局局长。委托代理人颜远志，湖北博林律师事务所律师，执业证号14211199610141702。代理权限为一般代理。上诉人李景启因不予评定伤残决定一案，不服麻城市人民法院（2020）鄂1181行初23号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，经过阅卷、询问当事人，认为不需要开庭审理，于2020年11月12日组织双方当事人进行听证。上诉人李景启，被上诉人麻城市退役军人事务局的负责人肖尽鸿及委托代理人颜远志到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审认定，原审原告李景启系麻城市公安局在编在岗民警。2007年2月23日中午，李景启骑摩托车下班途中，因胃病复发头脑发昏跌入路边沟中受伤，造成左胫骨平台骨折的后果。2009年5月，李景启向麻城市民政局优抚科递交了评残申请书。约半个月后，该科工作人员口头告知李景启的申请不够评残条件，将材料退回，后李景启收到材料后未继续申请。2017年4月份，李景启重新将评残的申请材料第二次向麻城市民政局优抚科申报评残，麻城市民政局优抚科将其申请材料，填表上报黄冈市民政局。2018年7月11日，黄冈市民政局优抚科针对该申请，复函麻城市民政局，明确指出“该同志受伤不属于无法抗拒或无法预料造成的情形或事故而属于经过注意能够避免的情形。请你局认真审查材料，上报材料退回”。后在李景启再三要求下，麻城市民政局优抚科工作人员将该文件告知李景启，但未对李景启的申请作出书面答复。2019年3月初，麻城市退役军人事务局成立，公务员抚恤优待职能由民政局转至该局优抚科。2019年4月初，李景启再次持评残申请材料向麻城市退役军人事务局申请评残。2019年9月29日，麻城市退役军人事务局以李景启提出的评定伤残等级申请超过规定期限及其负伤情形不属于“意外事件”所致，依据：1、《人民警察抚恤优待办法》（民发[2014]101号）第十条一款第㈠项、第二十五条、第二十七条、第二十八条；2、民政部《伤残抚恤管理办法》（民政部令50号）第二条第一款第㈡项、第四条第二款、第三款、第七条第四款；3、《军人抚恤优待条例》第九条第一款第㈠项、第二十一条第二款；4、《民政部关于国家机关工作人员参照〈军人抚恤优待条例〉办理评残中如何认定“意外事件”的复函》（民函[2008]195号）的规定，决定不予评定伤残等级，作出（2019）麻退决001号不予评定伤残等级决定书。李景启不服该不予评定伤残等级决定，向原审提起行政诉讼，诉请撤销该不予评定伤残等级的决定书，并责令重新作出行政行为。原审认为，《人民警察抚恤优待办法》第二十七条第（一）款的规定“人民警察因战、因公负伤，符合评定伤残等级条件的，应当在因战、因公负伤3年内提出申请。”《军人抚恤优待条例》第九条第一款第(一)项、第二十一条第二款，《人民警察抚恤优待办法》第十条第一款第(一)项、第二十五条规定，“在执行任务或者在上下班途中，由于意外事件导致伤残的，认定为因公致残。”上述规定明确指出人民警察因公负伤申请评残的时间期限为三年内，在上下班途中，由于意外事件导致伤残的，才认定为因公致残。本案中，李景启的评残申请超过规定期限。李景启于2007年初负伤，其于2009年5月才向麻城市民政局优抚科申请评残，且当时麻城市民政局优抚科工作人员口头告知其申请不符合评残条件，并将其申请材料退回给原告。直到2017年，李景启再次向麻城市民政局优抚科重新申请评残，时隔十余年，早已超过上述规定的三年申请期限。虽然麻城市民政局以及麻城市退役军人事务局在2017年和2019年接受李景启的评残申请，并不代表其在审查申请材料时不遵守上述规定，故麻城市退役军人事务局认定李景启申请评定伤残等级超过三年规定期限的事实成立。其次，李景启受伤不属于“意外事件”，不构成因公负伤，麻城市退役军人事务局在决定中援引民函(2018)195号《民政部关于国家机关工作人员参照办理评残中如何认定“意外事件”的复函》正确。《军人抚恤优待条例》第九条第一款第(一)项、第二十一条第二款，《人民警察抚恤优待办法》第十条第一款第(一)项、第二十五条均规定，在执行任务或者在上下班途中，由于意外事件导致伤残的，认定为因公致残。对上述规定所指的意外事件，国家法律、行政法规和司法解释并无明文定义。民政部根据2004年8月国务院《军人抚恤优待条例》修订后，依据国务院“三定”方案规定的民政部职责，参照《军人抚恤优待条例》和《伤残抚恤管理办法》的有关规定办理人民警察因战因公负伤致残认定等事项，以民函(2008)195号《民政部关于国家机关工作人员参照办理评残中如何认定“意外事件”的复函》作出解释，该《复函》中指出，意外事件，是指行为人在非故意、非过失的情况下，由于不能预见的原因造成致残的情形。过失，是指行为人应当预见、能够预见而没有预见的主观状态，这一主观状态与致残情形的发生具有因果关系的，不属于意外。确认意外事件情形时，必须严格排除故意、过失的主观状态，要严格把握行为人是否尽到应尽的注意义务，对于经过注意能够避免的情形，均不属于意外事件。由此李景启的受伤不符合“意外事件”情形。该《复函》既不是行政法规，也不是部门规章，该解释并不予上位法相冲突，麻城市退役军人事务局在决定中援引民函(2018)195号《民政部关于国家机关工作人员参照办理评残中如何认定“意外事件”的复函》正确。李景启在原审庭审中主张适用民政部《复函》违反上位法的规定，适用法律错误的理由不成立。麻城市退役军人事务局作出（2019）麻退决001号不予评定伤残等级决定书，认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，李景启的起诉没有事实根据和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回李景启的诉讼请求。上诉人李景启上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求1、撤销原审判决；2、依法认定（2019）麻退决001号《不予评定伤残登记决定书》违法并撤销该决定；责令麻城市退役军人事务局重新作出行政行为并承担本案诉讼费用。理由是：1、李景启于2007年2月23日中午系在驾驶摩托车下班途中，因胃病复发而跌入路边沟中受伤（非故意、无过失、本人无法预料），造成左胫骨平台骨折，符合《工伤保险条例》第十四条、第十六条、第六十五条规定的工伤认定标准，应认定为因公受伤，享受法定的抚恤待遇；2、2009年5月，李景启即向麻城市民政局递交评残申请，并未超过三年期限，系因麻城市民政局不作为、不规范才造成李景启第二次申请评残超过了三年的期限，系不属于自身的原因耽误期限，应认定为未超过申请期限；且该局未对李景启提出的评残申请作出答复，侵害了李景启享有的知情权、申诉权；3、被诉不予评定伤残等级决定系在李景启提出申请后五个月才作出，其程序违法；4、被诉决定缺乏事实、法律依据；5、本案应适用《中华人民共和国警察法》、《军人抚恤优待条例》的相关规定。《人民警察抚恤优待办法》、《伤残抚恤管理办法》中增设的三年申请期限及民政部民函（2008）195号《复函》等，与法律相悖的相关条款，应不予适用。被上诉人麻城市退役军人事务局辩称，1、李景启申请评残已超期。即便李景启于2009年5月提出过申请，在其申请材料被退回后，其也应及时及时补充材料或寻求法定救济途径，而不应等到八年之后重新申请。2017年4月，离李景启受伤已近十年，其此时申请，显然已超过三年申请期限。2、《伤残抚恤管理办法》对符合因战因公负伤条件的申请，规定了二十个工作日的通知鉴定期限和收到医疗卫生专家小组签署意见之日起二十个工作日报送设区的民政部门两个期限，对不符合条件的人员，填写《不予评定伤残登记决定书》的期限并无明确规定。被上诉人不具有评定伤残等级的职责，对民政部门此前已处理终结的事项，应尊重当时的处理意见。鉴于李景启一直信访，本着对当事人负责的精神，经请示湖北省退役军人事务厅后，才作出被诉决定，其目的也是尽可能为李景启提供解决途径。3、民政部民函（2008）195号《复函》对行政法规中“意外事件”如何理解适用的解释并不违反上位法，原审也未适用该《复函》作出判决，仅是认为被上诉人适用该《复函》正确；《人民警察抚恤优待办法》第二十八条第一款规定“人民警察伤残登记评定程度按照《伤残抚恤管理办法》有关规定办理”。案涉争议就是伤残评定是否符合条件，应按照《伤残抚恤管理办法》规定办理。《财政部、公安部关于公安民警因公负伤医疗费问题的通知》中对民警“因公负伤”性质认定权界定仅限于解决医疗费问题，该通知并不涉及伤残评定中“意外事件”的职责改变。请求驳回上诉，维持原判。双方当事人向原审提供的证据均随卷移送本院，原审对证据的分析与认定，符合法律规定，本院予以确认。二审中，双方当事人均未提交新的证据。原审查明的事实，本院予以确认。本院认为，本案系李景启不服麻城市退役军人事务局作出的（2019）麻退决001号不予评定伤残等级决定而提起的诉讼。根据诉辩双方的主张，本院对本案争议焦点问题评判如下：关于李景启提出的评残申请是否超过法定期限问题。上诉人李景启身份系人民警察，对其抚恤优待工作应按照《民政部关于国家机关工作人员伤亡抚恤工作有关问题的通知》（民函〔2014〕343号）第五条“人民警察的伤亡抚恤工作按照民政部等9部门《关于印发的通知》（民发[2014]101号）有关规定执行”，故应适用《人民警察抚恤优待办法》的相关规定。参照《人民警察抚恤优待办法》第二十七条第一款“人民警察因战、因公负伤，符合评定伤残等级条件的，应当在因战、因公负伤3年内提出申请”的规定。本案中，李景启提出的评残申请涉及行政给付，即根据申请人的申请，依照有关法律、规章或者政策的规定，赋予其一定的物质权益或与物质有关的权益的行政行为。李景启应当在规定的因公负伤3年期限内提出申请，尽管其于2009年提出过申请，但麻城市民政局口头答复不符合评残条件并退回李景启的申请，直至2017年4月李景启再次申请之前，在此期间，并无证据证明李景启主张权利。故原审认定李景启于2017年再次申请已超过法定期限，并无不当。关于李景启是否属于因公致残的问题。《民政部关于国家机关工作人员伤亡抚恤工作有关问题的通知》（民函〔2014〕343号）中“一、国家机关工作人员因战因公负伤致残，按照《伤残抚恤管理办法》的有关规定予以评残和抚恤；其评残条件、伤残性质的认定、伤残等级评定标准、伤残抚恤金标准等参照《军人抚恤优待条例》、《军人残疾等级评定标准》等有关规定办理。”根据《人民警察抚恤优待办法》第十条第一款第（一）项规定，人民警察死亡，符合下列情形之一的，确认为因公牺牲：（一）在执行任务或者在上下班途中，由于意外事件死亡的。该办法第二十五条规定，因第十条第一款规定的情形之一导致伤残的，认定为因公致残。《民政部办公厅关于国家机关工作人员参照关于被诉不予评定伤残等级决定是否程序不当问题。《人民警察优待抚恤办法》第二十八条规定，人民警察伤残等级评定程序按照《伤残抚恤管理办法》有关规定办理。《伤残抚恤管理办法》第八条第二款、第三款规定，县级人民政府退役军人事务部门经审查认为申请人符合因战因公负伤条件的，在报经设区的市级人民政府以上退役军人事务部门审核同意后，应当填写《残疾等级评定审批表》，并在受理之日起20个工作日内，签发《受理通知书》，通知本人到设区的市级人民政府以上退役军人事务部门指定的医疗卫生机构，对属于因战因公导致的残疾情况进行鉴定，由医疗卫生专家小组根据《军人残疾等级评定标准》，出具残疾等级医学鉴定意见。对本办法第二条第一款第（一）项以外的人员，经审查认为不符合因战因公负伤条件的，或者经医疗卫生专家小组鉴定达不到新评或者调整残疾等级标准的，应当填写《残疾等级评定结果告知书》，连同申请人提供的材料，退还申请人或者所在单位。本案中，李景启于2019年4月向麻城市退役军人事务局提出评残申请，该局于2019年9月29日才作出被诉不予评定伤残等级决定，迟延作为的事实客观存在。麻城市退役军人事务局辩称，之所以出现该情形，李景启受伤之日距该局受理之日时间较长，且麻城市民政局已作处理。麻城市退役军人事务局承接因公评残职责后，尚需对事实调查。本着对李景启负责的原则，就法律适用问题请示上级后遂作出决定。麻城市退役军人事务局的做法确与民政部《伤残抚恤管理办法》的规定相悖，存在程序性违法事实。在严格依法行政原则的思想指导下，对程序违法行为理当宣告无效或撤销，但一味地将程序违法的行政行为视为无效、撤销或者不成立，有时会违背行政效率、相对人的信赖利益以及公共利益的需要。同时，该程序违法并未对李景启的权利义务产生实际影响，故李景启提出重新作出评定伤残等级决定的请求本院不予支持。综上，麻城市退役军人事务局作出的《不予评定伤残等级决定书》认定事实清楚，适用法律、法规及规章正确，虽程序违法但对李景启的权利义务不产生实际影响。李景启的上诉请求缺乏事实和法律依据，其诉讼请求本院不予支持。原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案案件受理费50元，由上诉人李景启负担。本判决为终审判决。审判长 梅 阳审判员 陈 军审判员 王爱国二〇二〇年十二月二十五日法官助理徐云书记员陈耕