海南省高级人民法院   行政判决书   （2020）琼行终659号   上诉人（一审原告）：苏明荣，男，1980年12月24日出生，汉族。公民身份号码：XXX。住址：文昌市。   委托诉讼代理人：林秋嫩，海南昌宇律师事务所律师。律师执业证号：14601200011958534。   委托诉讼代理人：劳俏俏，海南昌宇律师事务所律师。律师执业证号：14601202011207662。   被上诉人（一审被告）：文昌市生态环境局。住所地：住所地：文昌市清澜开发区市政府大院****。统一社会信用代码：11468875MB1988655H。   法定代表人：云大诗，该局局长。   委托诉讼代理人：庄恢恺，该局工作人员。   委托诉讼代理人：罗长立，海南凯志律师事务所律师。律师执业证号：14690201610400110。   被上诉人（一审被告）：文昌市人民政府。住所地：文昌市文城镇清澜新区市政府大院。   法定代表人：王晓桥，该市政府市长。   委托诉讼代理人：李明，该市司法局工作人员。   委托诉讼代理人：陈海涛，海南法立信律师事务所律师。律师执业证号：14601201210703218。   上诉人苏明荣因与被上诉人文昌市生态环境局、被上诉人文昌市人民政府行政处罚一案，不服海南省第一中级人民法院（2020）琼96行初42号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院于2020年11月11日立案，依法组成合议庭对本案进行审理。经阅卷、调查和询问，各方当事人没有提出新的事实、证据和理由，本院对本案不开庭进行了审理。上诉人苏明荣委托诉讼代理人林秋嫩、劳俏俏，被上诉人文昌市生态环境局委托诉讼代理人庄恢恺、罗长立，被上诉人文昌市人民政府委托诉讼代理人李明、陈海涛参加诉讼。本案现已审理终结。   2019年9月23日，文昌市生态环境局文环罚决字〔2019〕52号《行政处罚决定书》（以下简称被诉行政处罚决定）主要内容：2019年3月29日，文昌市生态环境局进行现场检查，发现文昌清澜污水处理厂自2017年1月1日投入使用至今未通过竣工环保验收，苏明荣作为直接负责的主管人员应负主要责任。上述行为违反《建设项目环境保护管理条例》（以下简称《建设项目环保条例》）第十九条规定。文昌市生态环境局进行了行政处罚事先告知，经申请进行了听证并集体会审。依据《建设项目环保条例》第二十三条规定，决定对苏明荣罚款50,000元。逾期不缴纳罚款，可根据《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）第五十一条第一项规定，每日按罚款数额的3％加处罚款。苏明荣不服被诉行政处罚决定，向文昌市人民政府申请复议。2020年1月6日，文昌市人民政府作出文府复决字〔2019〕45号《行政复议决定书》（以下简称被诉行政复议决定），认为被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，予以维持。   苏明荣认为被诉行政处罚决定、被诉行政复议决定侵犯其合法权益，提起诉讼请求予以撤销。   一审判决查明以下事实：   文昌盈海清澜水务有限公司（以下简称文昌盈海水务公司）建设运营的文昌清澜污水处理厂2012年开始建设，2014年竣工，2017年1月1日投入使用。2012年3月5日，文昌市水务局与文昌盈海水务公司签订《文昌市清澜污水处理厂项目特许经营（BOT）补充合同》（以下简称《BOT补充合同》）。2017年4月24日，文昌市人民政府作出文府函〔2017〕350号《关于清澜污水处理厂特许经营期限的批复》（以下简称350号《批复》），同意文昌市水务局按照《BOT补充合同》执行，文昌清澜污水处理厂从2017年1月1日起试运营3个月，试运营期间污水处理出水达到规定工况，通过在线监测验收后，及时委托有资质监测单位开展环保验收监测，监测合格可向文昌市生态环境局申请办理环保验收。环保验收通过后，可申报正式运营。2017年11月23日，海口恒科检测技术有限公司作出《关于文昌市清澜污水处理厂项目竣工环境保护验收说明》，文昌清澜污水处理厂生产负荷未达到设计能力75％以上，文昌市生态环境局不同意该项目进行竣工环保验收。   2018年8月20日，文昌市原生态环境保护局（2019年2月文昌市机构改革组建为文昌市生态环境局，以下统称文昌市生态环境局）作出文环保责改字〔2018〕38号《责令改正违法行为决定书》（以下简称38号责令改正决定）主要内容：2018年7月11日，文昌市生态环境局对文昌清澜污水处理厂进行现场检查，发现配套建设的环保设施未经验收合格，擅自投入使用，违反《建设项目环保条例》第十九条规定。依据《建设项目环保条例》第二十三条规定，责令文昌盈海水务公司于2018年11月30日前办理环保验收手续；如未在规定时间内办理环保验收手续的，将依法依规进行处理。该《责令改正违法行为决定书》于2018年8月21日送达文昌盈海水务公司。   2018年8月24日，文昌市生态环境局作出《关于我市清澜污水处理厂污水处理效果调查监测情况的报告》，认为污水处理量远未达设计处理水量负荷、污水进水浓度远未达设计要求等，建议建设单位自行验收，加快清澜地区污水收集管网的改造与建设，解决“两低”难题。   2018年11月17日，文昌市生态环境局作出文环保罚决字〔2018〕29号《行政处罚决定书》，对文昌盈海水务公司罚款300,000元。该《行政处罚决定书》于2018年11月18日送达文昌盈海水务公司。2018年11月29日，文昌盈海水务公司缴纳了该罚款。   2018年12月1日，苏明荣担任文昌清澜污水处理厂厂长。   2018年12月20日，文昌盈海水务公司请求文昌市水务局牵头做好文昌清澜污水处理厂环境竣工验收工作，同意委托有验收资质的海南中环能检测技术有限公司进行环境竣工验收，并协调解决该项目的验收费用。2019年1月3日，文昌市水务局作出《关于文昌市清澜污水处理厂项目环境竣工验收的批复》，同意文昌盈海水务公司按有关规定委托有资质的机构进行环境竣工验收。2019年1月14日，文昌盈海水务公司与海南中环能检测技术有限公司签订《建设项目竣工环境保护验收委托协议书》，委托海南中环能检测技术有限公司对文昌清澜污水处理厂项目进行竣工环保验收监测工作。   2019年3月29日，文昌市生态环境局再次对文昌清澜污水处理厂进行巡查，认为文昌盈海水务公司仍未办理环保验收手续并继续生产、经营，于2019年4月10日立案处置。2019年4月12日，文昌市生态环境局经集体讨论，认为苏明荣违法事实清楚，拟对苏明荣罚款50,000元。2019年4月15日，文昌市生态环境局作出文环责改字〔2019〕16号《责令改正违法行为决定书》，认为文昌盈海水务公司逾期不改正环境违法行为，也未提出逾期不改正环境违法行为情况报告，责令文昌盈海水务公司接到该《责令改正违法行为决定书》之日起立即改正违法行为。同日，文昌市生态环境局作出文环罚告字〔2019〕77号《行政处罚事先（听证）告知书》，告知拟对苏明荣罚款50,000元，苏明荣可在收到该《行政处罚事先（听证）告知书》之日起3日内提出陈述申辩及听证的要求。该《责令改正违法行为决定书》《行政处罚事先（听证）告知书》于2019年4月16日留置送达苏明荣。   2019年5月9日，文昌市生态环境局经苏明荣申请举行听证会，听取了苏明荣的意见。   2019年9月23日，文昌市生态环境局作出被诉行政处罚决定并送达苏明荣。2019年11月6日，苏明荣向文昌市人民政府申请行政复议，请求撤销被诉行政处罚决定。2020年1月6日，文昌市人民政府作出被诉行政复议决定维持被诉行政处罚决定并送达苏明荣、文昌市生态环境局。   另查明，2019年4月14日，文昌清澜污水处理厂通过竣工环保验收，2019年4月16日至2019年5月14日在网上公示，公示期满无反馈意见。2019年5月15日，文昌清澜污水处理厂竣工环保验收相关材料在全国建设竣工环保验收信息系统备案。2019年5月16日，文昌盈海水务公司向文昌市生态环境局提交了《关于文昌市清澜污水处理厂竣工验收环境保护验收工作情况的报告》。   一审判决认为：   本案是环保行政处罚纠纷。本案的争议焦点是被诉行政处罚决定、被诉行政复议决定是否合法。   1.关于文昌市生态环境局、文昌市人民政府是否具有相应法定职权的问题   《中华人民共和国环境保护法》第十条第一款规定“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。”《环境行政处罚办法》第十七条第一款规定“县级以上环境保护主管部门管辖本行政区域的环境行政处罚案件。”根据上述规定，文昌市生态环境局作为文昌市环境保护主管部门，具有对辖区内环境违法行为作出行政处罚决定的法定职权。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”根据上述规定，文昌市人民政府作为文昌市生态环境局的本级人民政府，具有对文昌市生态环境局的行政行为作出行政复议决定的法定职权。   2.关于被诉行政处罚决定是否合法的问题   本案中，文昌市生态环境局依法责令文昌盈海水务公司于2018年11月30日前办理环保验收手续，2019年3月29日文昌市生态环境局对文昌清澜污水处理厂进行现场检查并制作现场检查笔录，对其负责人苏明荣进行询问调查，发现该厂仍未办理环保验收手续且正常运行。文昌市生态环境局履行了立案、调查取证、案件审查、责令改正、事先告知、进行听证、集体讨论、处罚决定、送达等程序，其执法程序符合《行政处罚法》《环境行政处罚办法》规定。文昌市生态环境局作出的被诉行政处罚决定认定事实清楚、适用法律法规正确、程序合法，应予支持。   关于苏明荣提出文昌清澜污水处理厂非擅自运营的问题。350号《批复》虽然批准文昌清澜污水处理厂试运营3个月，但亦要求通过环保验收后申报正式运营，文昌盈海水务公司超过3个月试运营期后仍继续运营应视为擅自运营。   关于苏明荣提出文昌清澜污水处理厂已经通过环保验收、文昌市生态环境局不应再作出行政处罚的问题。根据《建设项目环保条例》第二十三条第一款规定，需要配套建设的环境保护设施未经验收，建设项目即投入生产或者使用的，由环境保护行政主管部门责令限期改正，处200,000元以上1,000,000元以下罚款;逾期不改正的，处1,000,000元以上2,000,000元以下罚款。依照《环境行政处罚办法》第十一条规定，环境保护主管部门实施行政处罚时，应当及时责令当事人改正或者限期改正违法行为的行政命令；责令改正期限届满，当事人未按要求改正，违法行为仍处于继续或连续状态的，可认定为新的环境违法行为。根据上述法律规定，本案中，文昌盈海水务公司应于2018年11月30日前完成环保验收工作，其逾期不改正的行为已属于新的违法行为，其已于2019年5月15日通过环保验收备案完毕的理由不能阻却其违法性质的认定。   关于苏明荣提出的其不应对2018年12月之前的行为承担责任的问题。苏明荣担任厂长后，文昌清澜污水处理厂的违法行为在环保验收完成之前处于继续状态，苏明荣应对该厂的违法行为承担相应的法律责任。至于苏明荣到任后积极补办环保手续并完成环保验收的行为，文昌市生态环境局和文昌市人民政府均已作为罚款金额裁量的酌定因素加以考虑，但该行为并非其免除行政处罚的法定依据。   3.关于被诉行政复议决定是否合法的问题   文昌市人民政府收到苏明荣行政复议申请后，向文昌市生态环境局发出了行政复议答复书等材料，经对双方提交的行政复议申请书、行政复议答复书及证据材料进行审查后，在法定期限内作出被诉行政复议决定维持被诉行政处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。   综上，对苏明荣的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决:驳回苏明荣的诉讼请求。一审判决还决定了案件受理费的负担，告知了各方上诉的权利。   苏明荣在法定期限内提出上诉，请求：撤销一审判决，撤销被诉行政处罚决定、被诉行政复议决定。   事实和理由：1.文昌清澜污水处理厂未能通过环保验收的原因，是政府污水管网建设不足导致污水进水量和水质不符合约定指标。2.试运营期满后，文昌市水务局要求继续接收污水、文昌市生态环境局要求完成提标改造，应当视为同意继续运营。3.苏明荣上任后积极工作，至被诉行政处罚决定作出时，文昌清澜污水处理厂已经完成环保验收，经处理的污水达到排放要求。4.文昌清澜污水处理厂属于公益单位，停产后果严重。   文昌市生态环境局辩称：1.被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。文昌盈海水务公司未在38号责令改正决定指定期限内办理环保验收手续，属于新的违法行为。苏明荣作为文昌清澜污水处理厂负责人，应当承担相应法律责任。文昌市生态环境局经过现场调查、立案审查、集体会审、责令改正、事先告知、进行听证，依据《建设项目环保条例》第二十三条作出被诉行政处罚决定符合法定程序。2.350号《批复》同意试运营3个月，同时要求通过环保验收后申报正式运营。虽然文昌盈海水务公司在被诉行政处罚决定作出前通过环保验收，但不能阻却对其逾期未改正行为违法性质的认定。   文昌市人民政府辩称：1.被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。文昌盈海水务公司未在38号责令改正决定指定期限内办理环保验收手续，属于新的违法行为。该行为违反《建设项目环保条例》第十九条规定，应当依据《建设项目环保条例》第二十三条予以处罚。2018年12月1日苏明荣担任文昌清澜污水处理厂厂长，此后作为直接负责的主管人员应负法律责任。文昌市生态环境局经过现场调查、立案审查、集体会审、责令改正、事先告知、进行听证，作出被诉行政处罚决定符合法定程序。2.被诉行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。苏明荣申请复议后，文昌市人民政府向双方送达了受理通知，要求文昌市生态环境局答辩并提供证据。对双方意见及证据依法核查，作出被诉行政复议决定并送达双方当事人。   二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。   本案审查的标的是被诉行政处罚决定、被诉行政复议决定是否合法。分析如下：   一、关于被诉行政处罚决定是否合法的问题   《建设项目环保条例》第十九条第一款规定“编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。”第二十三条第一款规定“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”   本案中，文昌市生态环境局于2018年8月20日作出38号责令改正决定，认定文昌清澜污水处理厂配套建设的环保设施未经验收合格，擅自投入使用，责令文昌盈海水务公司于2018年11月30日前办理环保验收手续。2019年3月29日文昌市生态环境局进行现场检查时，发现文昌清澜污水处理厂仍然存在配套建设的环保设施未经验收合格，擅自投入使用的行为，苏明荣作为直接负责的主管人员应当承担法律责任。文昌市生态环境局经过现场调查、立案审查、集体会审、责令改正、事先告知、进行听证，依据《建设项目环保条例》第二十三条第一款规定，作出被诉行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。   《行政处罚法》第二十三条规定“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”明确了行政机关实施行政处罚，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。责令改正或者限期改正违法行为，是行政机关要求违法当事人作为或者不作为，使其中止违法行为，促使违法当事人履行其应当履行的义务，或者以其他方式达到与履行义务相当的状态。行政处罚则是行政机关基于违法当事人的违法事实，给予违法当事人的处罚。苏明荣主张其上任后积极工作，文昌清澜污水处理厂已通过竣工环保验收，违法行为已经改正，但违法行为的改正不能否定违法事实的存在。苏明荣关于违法行为已经改正，不应再予行政处罚的上诉理由不能成立，本院不予支持。   苏明荣主张文昌市水务局要求继续接收污水、文昌市生态环境局要求完成提标改造，应当视为同意继续运营。但350号《批复》仅批准3个月试运营期，且已作出通过环保验收后方可申报正式运营的要求。苏明荣关于文昌市水务局、文昌市生态环境局同意文昌清澜污水处理厂继续运营，不应予以行政处罚的上诉理由不能成立，本院不予支持。   对污水进行妥善处理属于保护环境的有效措施之一，从事污水处理的市场主体更应当遵守环境保护的法律、法规，更应当注重对环境的保护。违法行为产生的原因不属于行政诉讼中对行政行为合法性审查的范围。苏明荣关于文昌清澜污水处理厂属于公益单位、停产将造成严重后果，未能通过环保验收原因在于政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。   二、关于被诉行政复议决定是否合法的问题   2019年11月13日，文昌市人民政府受理苏明荣行政复议申请后，同日作出《行政复议答复通知书》将行政复议申请书副本发送文昌市生态环境局。要求作出书面答复并提交相关证据、材料。2019年11月25日，文昌市生态环境局作出《行政复议答复书》进行答复，并提交证据、依据和其他有关材料。文昌市人民政府依据《行政复议法》规定进行审查，于2020年1月6日作出被诉行政复议决定，告知苏明荣提起行政诉讼的权利，并于同日分别送达苏明荣和文昌市生态环境局，符合法律规定。苏明荣关于被诉行政复议决定错误的上诉理由不能成立，本院不予支持。   综上，一审判决认定事实清楚、适用法律、法规正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费50元，由上诉人苏明荣负担。   本判决为终审判决。   审判长 王 峻   审判员 张 爽   审判员 林倩影     二〇二〇年十二月二十四日   法官助理 李文健   书记员 郑大朋   附相关法律条文:   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。