河北省保定市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）冀06民终6185号 上诉人（原审原告）：高碑店市北城街道解甲营村村民委员会，住所地河北省高碑店市北城街道解甲营村。 法定代表人：刘德信，该村村主任。 委托诉讼代理人：刘华强，河北达公律师事务所律师。 委托诉讼代理人：么晨莹，河北虹天律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：时文桂，男，1957年4月14日出生，汉族，住河北省高碑店市。 委托诉讼代理人：贾雪东，河北名鼎律师事务所律师。 上诉人高碑店市北城街道解甲营村村民委员会（以下简称解甲营村委会）因与被上诉人时文桂租赁合同纠纷一案，河北省高碑店市人民法院于2019年12月4日作出（2019）冀0684民初3347号民事判决。解甲营村委会不服该判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月23日作出（2020）冀06民终1086号民事裁定，裁定撤销原判，发回重审。高碑店市人民法院经重审，于2020年10月13日作出（2020）冀0684民初1866号民事判决。解甲营村委会不服该判决，提出上诉。本院于2020年11月26日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 解甲营村委会上诉请求：1、依法撤销河北省高碑店市人民法院（2020）冀0684民初1866号民事判决书；2、依法改判确认解甲营村委会与时文桂于2006年4月17日签订的《协议书》无效；3、诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、村委会当初建学校占用农民承包地，没有依法办理农用地转为建设用地审批手续，占地违法。双方协议书约定将解甲营村原小学使用权出租给时文桂，该地块属于解甲营村三队村民的家庭承包地，使用上述土地建学校没有办理农用地转为建设用地审批手续，没有办理规划、建设审批手续，土地性质上仍然属于农用地，而非建设用地。2004年修订的《土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。第十二条规定，依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。目前，涉及该地没有办理审核审批手续，土地建设用途违法。二、村委会建学校后闲置多年未使用，应当拆除未拆除校舍恢复耕种违反了法律强制性规定。2004年修订的《土地管理法》第三十七条规定，禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。涉案土地即使经过审批的非农建设占用耕地，闲置两年未使用的，都应当交由村集体经济组织恢复耕种，更何况未经审批占用耕地搞非农建设。三、村委会未经民主议定程序对外出租，侵犯了村集体的利益，属于无权处分，一审法庭辩论终结前未补正民主议定程序，合同无效。2004年修订的《土地管理法》第十五条规定，农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。《物权法》第五十九条规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：（一）土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包。1998年施行的《村民委员会组织法》第十九条规定，涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：（五）村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案。最高人民法院民一庭编著的《民事审判参考与指导》总第61辑指导性案例《未经民主议定程序，村集体经济组织将“四荒”土地发包给村外人的承包合同效力应如何认定》，最高人民法院民一庭倾向性意见认为：村集体经济组织将“四荒”土地发包给村外人承包的，必须经过村民会议2/3以上成员或2/3以上村民代表同意，否则属于无权处分。根据合同法第五十一条规定，双方不存在恶意串通的情况下，承包合同效力待定。在一审法庭辩论终结前，补正上述法定程序的，应当认定承包合同有效。该意见言外之意，上述法律规定属于效力性强制性规定，如果一审法庭辩论终结前，没有补正民主议定程序，承包合同为无效合同。村委会未经上述民主议定程序将本村集体所有的土地出租给非本村的时文桂，属于无权处分，未补正民主议定程序的，合同无效。四、村委会擅自将农民集体所有土地的使用权出租用于非农建设，改变了原土地用途，违反了《土地管理法》的强制性规定。2004年修订的《土地管理法》第六十三条规定：“农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。第八十一条规定，擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。涉案土地原属于承包耕地，村委会将集体所有的土地使用权出租用于非农建设，违反了上述法律强制性规定。即使按照时文桂在行政处罚决定书中的陈述理由，上述学校用地属于公益事业划拨用地，村委会在原小学闲置后应恢复地貌，将属于村民的承包地返还给承包村民进行耕种。村委会未经民主议定程序，擅自将本村集体土地出租给本集体经济组织成员以外的人用于经营生产和建设，改变了土地用途，同样违反了上述法律强制性规定。最高法院相关案例认为，上述规定是效力性强制性规定，违反上述规定改变土地用途，将会损害国家、集体和社会公共利益。因此，上述规定属于效力性强制性规定，故租赁合同无效。即使是原解甲营村小学土地及建设经过了合法审批，但仍不属于企业，也不存在破产、兼并等情形致使土地使用权发生转移，村委会擅自将用于教学用的集体土地对外出租进行经营活动，改变了土地用途，也同样违反了上述法律效力性强制性规定，租赁合同无效。五、解甲营村属于高碑店市城中村，该租赁地块位于高碑店市城市规划区范围内，原学校建设也未取得建设工程规划许可证，属于违法建筑，租赁合同应属无效。依据《中华人民共和国城乡规划法》规定，规划区，是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实际规划控制的区域。规划区的具体范围由有关人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。根据《河北省人民政府关于高碑店市城市总体规划（2008-2020年）的批复》，以及《高碑店市城市总体规划（2008-2020年）》，属于城市规划区范围。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”该法第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”原小学房屋建设未经过任何土地及建设审批手续，仍属于违法建筑，《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件司法解释的理解与适用》第二条规定，出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。第一条规定，本解释所称城镇房屋，是指城市、镇规划区内的房屋。乡、村庄规划区内的房屋租赁合同纠纷案件，可能参照本解释处理。村委会以违法建筑签订的租赁合同应属无效。六、行政处罚决定书认定，时文桂没有办理合法的土地审批手续，其在解甲营村集体土地上建造违法建筑，违法行为严重侵害了村集体利益，协议书约定的重建、扩建行为违反法律强制性规定。2004年修订的《土地管理法》第六十四条规定，在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，不得重建、扩建。租赁房屋建设于1993年，在高碑店市土地利用总体规划（2008-2020年）前建设，按照上述法律规定，是不得重建扩建的，协议约定可以拆除重建扩建，明显违反法律强制性规定。七、租赁协议约定租赁期限30年违反了最长不能超过20年期限法律规定，属于期限约定违法，应属无效。《合同法》第二百一十四条规定，租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。租赁期间届满，当事人可以续订租赁合同，但约定的租赁期限自续订之日起不得超过二十年。协议书约定期限违法，应属无效。综上所述，无论是从开始建设学校的违法、还是出租违法建筑协议书的违法，还是违反民主议定程序的违法、还是改建扩建约定及行为的违法，都违反了法律的强制性规定，出租协议是无效的。请求人民法院查明事实，撤销原判，依法确认协议书无效，维护上诉人的合法权益。 时文桂辩称，一审认定事实清楚，适用法律正确，请二审法院驳回上诉，维持原判。 解甲营村委会向一审法院起诉请求：1、确认原、被告于2006年4月17日签订的《协议书》无效；2、诉讼费由被告负担。 一审法院认定事实：原、被告于2006年4月17日签订《协议书》并到高碑店市公证处进行了公证，双方约定：原告将解甲营小学（东至道、西至张勇承包地、南至村委办公室、北至张宝山宅）使用权出租给被告，租赁期限为30年，自2006年4月17日至2036年4月17日，总租金10万元，被告于协议正式签署之日一次性将上述租金支付给原告；协议第六条约定“出租场地现有地表附着物之产权归原告所有，被告如需拆除（只限扩大生产需要）应提前5天告知甲方，经双方协商方可实施，拆除费用由乙方负责，拆除的物料归甲方所有，校内所有树木归乙方”。涉案标的物在解甲营村××学院内，原是两排校舍加一个操场，现被告在操场的南边建了彩钢房屋，把北边的校舍拆除并盖了一个三层的办公楼。 原告提交了分地账册、村委会证明及村民证明用以证实涉案土地为村民承包地，并未办理建设用地手续，当时租给被告时并未召开村民会议和村民代表会议。被告私自拆除校舍也未经村委会同意。原告同时提交了高碑店市自然资源和规划局作出高自然资规罚字【2019】030010号行政处罚决定书及高碑店市总体规划相关文件用以证实涉案土地内的建筑系违法建筑。被告提交了公证书、部分村民委员证明、村委会收据、部分证人证言等证据，用以证实，为增加村集体收入，当时两委班子成员一致通过并报乡镇领导，把闲置地的学校承包地出租出去，商定后张榜公布一个月，后由被告与村委会签订协议，一次性交清了费用，承包了涉案土地。2016年拆除涉案土地上的原有房屋且已经通知了村委会，村委会开会后也同意了拆除行为，被告同时也将拆除房屋变卖款项上交了村委会。 2009年3月15日，被告将其租赁的原解甲营小学部分场地转租给刘德信（现任解甲营村村主任）自2009年3月5日至2019年3月5日。租赁期届满后，被告于2019年4月8日对刘德信提起诉讼，本院作出（2019）冀0684民初1239号民事判决书，判决刘德信将租赁的场地返还被告时文桂并拆除被行政处罚的违建；刘德信对本院判决不服，提起上诉，后保定市中级人民法院（2019）冀06民终5241号民事判决书驳回了刘德信的上诉请求，维持原判。 2019年4月17日高碑店市自然资源和规划局作出高自然资规罚字【2019】030010号行政处罚决定书，对被告于2016年3月15日在原解甲营小学旧址拆旧房建不锈钢加工厂办公区未依法办理合法的土地审批手续作出行政处罚。上述事实有原被告签订的协议书、高碑店市公证处（2006）高证经字第102号公证书、高碑店市自然资源和规划局作出高自然资规罚字【2019】030010号行政处罚决定书及庭审笔录等证据在卷证实。 一审法院认为，当事人对自己提出的诉讼请求所依据的事实有责任提供证据加以证明。依法成立的合同受法律保护。本案中原、被告签订的协议书是双方真实意思表示，并不违反法律法规的禁止性规定，合法有效。原告诉称涉案土地原为承包地，该协议属违法承包，被告所建的厂房未经土地部门批准的意见，对此土地部门已经作出了行政处罚，该处罚是针对被告建加工厂办公区未依法办理合法的土地审批手续作出的行政处罚，被告是否拆除并不影响其与原告租赁协议的效力，且原被告签订协议时，原告已经在承包地的基础上修建了学校，已经改变了土地用途，现涉案土地已经规划变更为建设用地，原、被告双方应本着意思自治及实事求是的原则，共同维护租赁协议的履行。本案中原告提供部分证人证言称签订协议时未经合法程序且拆除旧房的行为违反了协议约定，但被告对此不认可也相应提交了公证书、部分村民证人证言、村委会收取拆旧款项的收据等证据，原告提交的证据不足以证实被告存在违约行为，现原、被告签订的协议书未达到租赁期限，被告已经缴纳了全部租赁费用，原告并未提交其他证据证实被告有违约行为，或已经满足解除协议的条件。综上，原告对其主张的事实并未提交充分证据予以证实，应承担举证不能的不利后果。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、第六十五条，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条的规定，判决：驳回原告的诉讼请求。诉讼费80元，由原告负担。 本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据,本院组织当事人进行了证据交换和质证。上诉人提交保定市集中整治一区三边建设专项行动领导小组办公室文件督办函照片打印件一张，该照片系刘德信在高碑店市政府部门所拍。内容针对高碑店市政府对解甲营村原小学旧址上存在的违法建设，请有关部门核查。拟证明村民向有关部门反映问题，说明被上诉人在原小学建的办公楼是违法建筑，一直没有拆除。被上诉人质证意见：对该证据的真实性、合法性、关联性均不认可。无法查证该证据的真实性，且与本案没有关联性。只是一个督办函的照片，并没有查证属实的相关证据。 二审经审理查明，2019年4月17日高碑店市自然资源和规划局作出高自然资规罚字【2019】030010号行政处罚决定书，该决定书认定时文桂于2016年3月15日在原解甲营小学旧址拆旧房建不锈钢加工厂办公区未依法办理合法的土地审批手续。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》四十二条和《河北省国土资源行政处罚裁量基准》第一条第二款的规定，决定处罚：1、责令退还非法占用的土地；2、处罚款人民币19元/平方米，共计贰万伍仟染佰染拾叁元整。后经高碑店市自然资源和规划局申请，高碑店市人民法院于2020年2月26日作出（2020）冀0684行审13号行政裁定书，该裁定书裁定：一、准予强制执行高碑店市自然资源和规划局作出的高自然资规罚字【2019】030010号行政处罚决定书。二、处罚决定中处罚内容第一项（即责令退还非法占用的土地），由申请人高碑店市自然资源和规划局在本裁定书生效之日起30日内，报请高碑店市人民政府组织实施。三、处罚决定中处罚内容第二项（即处罚款人民币贰万伍仟染佰染拾叁元整）由申请人另行向本院申请强制执行。 另查明，因机构改革需要，原高碑店市北城办事处解甲营村村民委员会已更名为高碑店市北城街道解甲营村村民委员会。 二审查明的其他事实与一审认定的事实一致。 本院认为，关于上诉人与被上诉人之间案涉土地租赁协议的效力问题。本案中，根据高碑店市自然资源和规划局2019年4月17日对被上诉人时文桂作出的高自然资规罚字【2019】030010号行政处罚决定书，该决定书认定时文桂于2016年3月15日在原解甲营小学旧址拆旧房建不锈钢加工厂办公区未依法办理合法的土地审批手续，并作出行政处罚，即责令其退还非法占用的土地并处罚款。高碑店市人民法院依高碑店市自然资源和规划局的申请于2020年2月26日作出（2020）冀0684行审13号行政裁定书，裁定：一、准予强制执行高碑店市自然资源和规划局作出的高自然资规罚字【2019】030010号行政处罚决定书。二、处罚决定中处罚内容第一项（即责令退还非法占用的土地），由申请人高碑店市自然资源和规划局在本裁定书生效之日起30日内，报请高碑店市人民政府组织实施。三、处罚决定中处罚内容第二项（即处罚款人民币贰万伍仟染佰染拾叁元整）由申请人另行向本院申请强制执行。基于经审理查明的上述事实，鉴于本案中相关行政管理部门已责令被上诉人退还非法占用的土地，并经人民法院依法裁定准许强制执行情形下，上诉人与被上诉人之间的案涉土地租赁协议应确认无效。上诉人的原审诉求应予支持。原判驳回上诉人的原审诉讼请求不妥，应予纠正。 综上所述，高碑店市北城街道解甲营村村民委员会的上诉请求成立，予以支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第(二）项规定，判决如下： 一、撤销河北省高碑店市人民法院（2020）冀0684民初1866号民事判决； 二、确认高碑店市北城街道解甲营村村民委员会与时文桂于2006年4月17日签订的协议书无效。 一审案件受理费80元，二审案件受理费80元，由被上诉人时文桂负担。 本判决为终审判决。 审判长  康珍惠 审判员  王志强 审判员  杨玉龙 二〇二〇年十二月二十二日 书记员  李雪朔 ——