广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终2160号上诉人（原审原告）袁东风，男，1980年3月9日出生，汉族，住河南省夏邑县北镇。委托代理人魏巍、薛正懿，均系北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）广州市番禺区新造镇人民政府，住所地广东省广州市番禺区新造镇新广路**。法定代表人黄灿成，镇长。委托代理人潘卓永，新造镇司法所工作人员。委托代理人王晓文，广东华誉品智律师事务所律师。被上诉人（原审被告）广州市番禺区人民政府，住所地广东省广州市番禺区市桥街清河东路**。法定代表人陈德俊，区长。委托代理人骆文怡，工作人员。委托代理人崔建川，广东华誉品智律师事务所律师。上诉人袁东风因与被上诉人广州市番禺区新造镇人民政府（下称新造镇政府）、广州市番禺区人民政府（下称番禺区政府）行政强制与行政赔偿纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2020）粤71行初239号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：位于广东省广州市番禺区新造镇曾边村曾边大街十四巷**的房屋，系在集体所有土地上自建的****楼高的框架结构楼房，权属人为曾荣辉，总建筑面积388.16平方米，其中第一至三层准建面积各为84.21平方米，第四层准建面积为20平方米，超建面积为87.65平方米，有板房1处、水井1个等附属物。涉案商铺位于涉案房屋首层，面积为85平方米。2016年6月25日，原告与曾荣辉签订《商铺租赁合同》，约定曾荣辉将涉案商铺出租给原告作经营使用，租赁期限为三年，从2016年6月25日至2019年6月25日，租金第一年为7700元，以后逐年递增。还约定若因国家政策变动或不可抗力的因素需终止合同，原告经通知后应按时退出房屋，曾荣辉不承担因此造成的损失，但应退还已交未使用租金。此后，原告在承租的涉案商铺内经营店名为“湘基煲”餐馆，提供餐饮服务，办理个体工商户营业执照和餐饮服务许可证。原告自认在租赁期间对涉案商铺进行室内装修，没有其他的添附，不能提供其在经营期间的营业收入、纳税等情况。被告番禺区政府为建造思科(广州)智慧城，促进创新城起步区的科学开发，需要对广州市番禺区新造镇曾边村集体土地进行征收。2016年8月9日，思科(广州)智慧城征地拆迁建设指挥部编制《新造镇曾边村土地和房屋征收补偿安置方案》，确定此次征收单位为广州市番禺区土地开发中心，征收补偿安置工作实施单位为被告新造镇政府，征收补偿安置对象为征收范围内的土地、青苗及地上附着物拥有所有权或使用权的单位或个人。根据该方案第七条房屋的补偿及附件1规定，被征收房屋的补偿金额，按照分类划分等级套价补偿，框架结构房屋按照装修标准分为八个等级，每平方米的补偿标准分别3323元、3074元、2825元、2613元、2491元、2285元、2115元、1725元，同时规定为对于套价价值低于1800元/平方米的房屋，按1800元/平方米予以补偿。混合结构房屋对应框架结构房屋装修标准，相应每平方米下浮300元，砖木结构房屋补偿价格为1300元/平方米。第十五条“住改商”房屋的处理及附件3规定，注册有工商营业执照的“住改商”房屋，根据房屋所在区位划分，按照每平方米每月60元、40元、20元三档标准，对首层实际商业经营面积一次性给予24个月额外货币补贴(含租金补贴、商铺经营损失、搬迁费等)，第二层以上部分不予补贴。2016年11月19日，广州奥格智能科技有限公司对涉案房屋作出详查测量报告。2016年11月30日，被告新造镇政府就涉案房屋与权属人曾荣辉签订《新造镇曾边村房屋征收补偿安置协议》，该协议就补偿安置方式、征收补偿款支付、腾房时间、违约责任等事项作出约定，主要内容如下：涉案房屋属于以复建安置方式进行补偿安置，总补偿款为1530854.91元，其中涉案房屋核定补偿标准单位为第一层2401元/平方米，第二层3323元/平方米，第三、四层2825元/平方米，计算房屋补偿价为862114.41元，超建面积及其他附着物补偿价156344.00元，300.51平方米的普通住宅临时安置费按每方米25元标准计算为135229.50元，“住改商”面积84.21平方米给予额外补贴以24个月期间、每平方米60元标准计算为121262.40元，搬迁、损耗费5000.00元等。曾荣辉承诺，在向政府移交涉案房屋时，涉案房屋不存在任何争议，如房屋因租赁由第三人主张权利产生纠纷的，由其自行负责解决并承担一切责任。上述补偿安置协议签定后，被告新造镇政府按协议约定向曾荣辉支付补偿款1530854.91元，2017年1月19日新造镇政府与曾荣辉签订《房屋交接协议》，将涉案房屋移交给政府处置，曾荣辉声明在交付房屋前已清理房屋物品，在交付房屋后放弃房屋内留置物品的所有权，同意由被告新造镇政府处理。2017年3月6日，广州市人民政府发布穗府征﹝2017﹞27号、28号、29号《征收土地公告》，主要内容为经广东省人民政府批准(粤国土资（建）字﹝2017﹞58号文)，同意将广州市番禺区新造镇曾边村、南约村的集体土地收为国有土地，并将依法批准的《征收土地方案》、《征地补偿安置方案》内容和有关事项予以公告。2016年12月17日，思科(广州)智慧城征地拆迁建设指挥部征地拆迁组向曾边村村民及租户发布《关于曾边村房屋搬迁相关事项的通知》，从2017年1月1日起，曾边村房屋征收工作进入搬迁阶段，已签约并已移交的房屋将停止供应水、电、煤气，并切断迁移通信、有线电视线路等。2017年3月30日，思科（广州）智慧城征地拆迁建设指挥部征地拆迁组第3小组向原告发出收房《通知》，内容为根据《新造镇曾边村房屋征收补偿安置协议》约定，业主交屋期限已到，新造镇政府将收回房屋，特通知原告限期腾空房屋。该府将于2017年4月5日组织人员收回房屋，届时，房屋内仍然存放的物品将搬至统一存放点临时存放(存放期三个月)，物品所有人自行去往存放点领取，超出存放期仍未领取的物品，视作权利人放弃，损失自担。同年4月6日，科（广州）智慧城征地拆迁建设指挥部征地拆迁组第3、8小组分别向原告发出搬离《通知》，因对曾边村全村进行围蔽拆除，要求其在2017年4月10日前搬走自有物品，撤离曾边村。2017年4月6日，思科(广州)智慧城征地拆迁建设指挥部征地拆迁组与湖南核对工业建设有限公司等其他三家建设单位联合发布公告，自公告发布之日起，思科(广州)智慧城即进入全面拆除阶段，为确保人员安全，对曾边村进行全面围蔽，除工作人员外，禁止其他一切人员进入围蔽区域。在涉案商铺拆除前，广东财兴资产评估土地房地产估价有限公司接受被告新造镇政府委托，对该商铺内物品进行清点，于2017年5月18日作出《房屋征收估价报告》，以2017年5月16日作为价值时点，就屋内构筑物及其他辅助设施按照完好状况进行评估，其中天花板、插座、夹层、洗手盆、厕所、排风、抽风机、卷闸门、玻璃门、招牌等10项物品评估价为22397.00元，一张木质办公桌安排搬迁，搬迁费为200.00元。各方当事人确认，2017年6月被告新造镇政府对涉案商铺组织强制拆除。根据被告新造镇提交当日拆除搬迁视频和物品清单显示，拆除前涉案商铺已基本清空，屋内遗留有联想手机、OUKI手机各一台，钥匙5把、电脑台1张等物品。被告新造镇政府将该批物品采取集中搬迁，存放在新造镇兴华路59号厂房进行封闭式保管。2017年6月2日、6月5日被告新造镇政府先后以电话和短信的试，通知原告在2017年9月2日前到指定地点办理物品接收手续，但原告未领取。原告认为上述拆除涉案商铺的行为违法，提起本案之诉，并要求赔偿涉案商铺，原告认为该拆除房屋的行为违法，提起本案之诉,请求：1.确认两被告拆除涉案商铺的行为违法；2.两被告赔偿房屋装修损失120000.00元、屋内财产损失65340.00元、转让费70000.00元、租赁押金21000.00元、搬迁人工费8000.00元、经营损失180000.00元，合计464340.00元，及相应利息损失94029.00元；3.本案诉讼费由两被告承担。在诉讼中，被告新造镇政府表示，因原告在此次征收中确实存在搬迁和物品损耗，参照《新造镇曾边村土地和房屋征收补偿安置方案》确定的屋主搬迁损耗费补偿标准，愿意对原告给予一次性搬迁、损耗费5000.00元，同时可配合原告办理接收搬迁物品等相关手续，但原告至今未予领取。另查明，根据广州市房地产租赁管理所2017年12月制作的《2017年广州市房屋租金参考价》显示，2017年广州市番禺区新造镇首层商业用房月租金参考价为：同发时代广场94元、兴华路(新造镇)64元，南约村、北约村等其他地区为16元至8元不等。原审法院认为，本案争议焦点是：1.被诉强制拆除行为责任主体确定及该行为是否合法；2.原告主张的房屋装修损失、经营损失、屋内财物损失等赔偿请求是否成立。一、关于被诉强制拆除责任主体的确定及该行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。根据《中华人民共和国土地管理法》(2004年修订)第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”以及《广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法》(2016年施行)第五条“市人民政府负责统筹本市农民集体所有土地的征收补偿工作，各区人民政府负责本辖区内农民集体所有土地的征收补偿工作”的规定，被告番禺区政府负责辖区范围内集体土地的征收补偿工作，该府制定的《新造镇曾边村土地和房屋征收补偿安置方案》明确被告新造镇政府系此次征收补偿安置工作实施单位，该镇政府与被拆迁人签订拆迁补偿安置协议，负责组织实施对被征收房屋的拆除。从本案查明的事实可知，广东省人民政府已作出相关用地批复，将新造镇曾边村的集体土地收为国有土地，涉案房屋所在区域的集体土地依法纳入思科（广州）智慧城项目征收拆迁范围。被告新造镇政府与涉案房屋权属人签订并履行征收补偿安置协议，权属人已将涉案房屋全栋交给被告新造镇政府拆除。2017年3月30日，思科(广州)智慧城征地拆迁建设指挥部征地拆迁组第3小组向原告发出收房《通知》，要求其限期腾空房屋。由于该指挥部不具有行政诉讼主体资格，其作出的行政行为效力应当由被告番禺区政府承担。2017年6月，被告新造镇政府组织实施了对涉案商铺的强制拆除，故该收房《通知》行为的法律效力已被后续的强制拆除行为所吸收，被告新造镇政府作为具有独立承担法律责任的行政主体，应对其实施的强制拆除行为承担法律责任。《中华人民共和国物权法》第四十二条规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地、地上附着物和青苗的补偿费等费用中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，土地行政主管部门责令限期交出土地，被征收人拒不交出的，申请人民法院强制执行。参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第二十七条第一款、第二款、第二十八及《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》（法释〔2012〕4号）第九条规定，对被征收国有土地上的房屋实施强制搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。人民法院裁定准予执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县级人民政府组织实施，也可以由人民法院执行。据此，征收集体土地上的房屋要依法对被征收人进行补偿，应遵循先补偿再拆迁的原则，在签订履行征收补偿安置协议后，如权属人或实际使用人拒绝交出房屋的，应当依据前述法律等规定，由征收单位作出清收决定，申请人民法院强制执行。本案中，涉案商铺所在的集体土地已由广东省人民政府批准征收，广州市人民政府发布征收土地公告。被告新造镇政府与涉案商铺权属人达成征收补偿协议，权属人依约以书面形式交房，将涉案商铺移交政府处理。原告作为涉案商铺的承租使用人，被告新造镇政府没有与其就相关征收补偿事项进行协商，在承租人合法权益未能得到妥当处理的情况下，原告拒绝交出涉案商铺。被告新造镇政府作为征收实施单位，未经作出责令交出房屋的决定，亦未申请人民法院强制执行，迳直对涉案商铺组织实施被诉强制拆除的行为，违反上述法律规定程序，依法应予撤销。因被告新造镇政府对涉案商铺的强制拆除行为已经完成，不具有可撤销内容，故依法应确认违法。二、关于原告主张的房屋装修损失、经营损失、屋内财物损失等赔偿请求是否成立的问题。《广州市农民集体所有土地征收补偿试行办法》第三十条规定：“征地补偿安置费用主要包括土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物的补偿费。”第四十六条第二款规定：“对征收农村集体经济组织所有的物业造成所有人等停产停业损失的，参照国有土地上房屋征收的停产停业损失补偿标准予以补偿”。《广州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》(穗府［2014］38号)第三十一条规定：“对因征收房屋造成被征收人停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。其中，房屋被征收前的效益原则上以房屋征收决定作出前一年内实际月平均税后利润为准，不能提供纳税情况等证明或者无法核算税后利润的，按上年度本地区同行业平均税后利润额或者同类房屋市场租金计算。停产停业期限的确定，选择货币补偿的按六个月计算；选择产权调换的，停产停业期限自被征收人实际搬迁之日起至产权调换房屋通知交付之日止。被征收房屋的生产、经营单位或个人不是被征收人的，被征收人负有清退被征收房屋的责任。被征收人与生产、经营单位或个人有合同约定的，依照约定分配停产停业损失补偿；没有约定的，由被征收人与生产、经营单位或个人协商分配。”本案被告新造镇政府在实施征收涉案房屋时，依照《新造镇曾边村土地和房屋征收补偿安置方案》的规定，对包括涉案商铺在内的涉案房屋及其附属设施，经现场勘查制作详查测量报告，核定涉案房屋装修标准等级为第一层单价2401元/平方米，第二层单价3323元/平方米，第三层、四层单价2825元/平方米，计算房屋补偿价为862114.41元，给予普通住宅临时安置费135229.5元等，首层“住改商”面积84.21平方米给予额外补贴以24个月期间、每平方米60元标准计算为121262.40元，补偿项目及标准计算符合法律规定，公平合理。被告新造镇政府据此与权属人签订并履行征收补偿协议，全额支付征收补偿款。原告作为位于涉案房屋首层的涉案商铺承租经营者，在集体土地上的房屋征收补偿过程中，其合法权益亦应得到保护。在实践中，就房屋的补偿，征收部门通常与房屋权属人协商确定房屋补偿，对房屋价值的评估通常也包括装饰装修等添附物的价值，停产停业损失系因征收行为对房屋合法经营性造成的影响而给予的一种过渡性费用损失，搬迁费是房屋腾空实际发生的费用。在征收部门已向房屋权属人作出合理补偿的情况下，承租人如主张对该部分补偿利益分割，属于因征收导致租赁合同无法继续履行的合同纠纷，应依照租赁合同的相关法律规定处理。本案原告自认对涉案商铺添附就是装修投入，被告新造镇政府与被拆迁人在签订涉案征收补偿协议中，对涉案房屋核定的补偿标准已考虑房屋装修现状，装修价值包括在对房屋的价格补偿中。对于停产停业损失计算，因原告不能提供其经营前一年的平均利润情况，被告新造镇政府以涉案房屋首层“住改商”的面积，按照24个月期间、每平方米60元标准计算额外补贴，并无不当，现没有证据证明该补偿标准低于同等地段租金参考价。由于被告新造镇政府就涉案房屋的房屋征收补偿款、“住改商”面积额外补贴已向涉案商铺权属人足额给付，权属人亦承诺与原告解除租赁关系，并负责处理由此引发的争议。现原告主张涉案商铺装修损失120000.00元、经营损失180000.00元，实质上是要求对涉案商铺部分征收补偿利益的分割，涉及与涉案商铺权属人的合同纠纷，不属于本案处理范围，应通过其他途径寻求救济。原告主张搬迁人工费8000.00元，但没有提供证据证明，考虑到该笔费用确实存在，被告新造镇政府在本案审理过程中表示，参照《新造镇曾边村土地和房屋征收补偿安置方案》确定的屋主搬迁损耗费补偿标准，愿意给予原告一次性搬迁损耗费5000.00元，系对自身权利义务的处分，原审法院予以确认。关于原告主张的屋内财物损失等其他损失是否应予赔偿的问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条、第三十条的规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权时，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。对公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿；第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”由此可见，国家赔偿损害的对象为合法权益，对于合法财产造成损害的，按照直接损失给予赔偿，能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。通常情况下，原告应当对损害事实及其数额承担举证责任，但是，由于被告违法强制行为造成原告举证不能的，应当由被告承担举证责任；被告亦不能举证的，人民法院应当按照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定，结合案件基本事实，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，全面、客观和公正地分析判断，酌定损害事实和赔偿数额。本案被告新造镇政府违法强制拆除涉案商铺，原告对该强制拆除行为造成的直接损失具有取得赔偿的权利。在被告新造镇政府与涉案商铺权属人达成并履行征收补偿协议后，原告作为涉案商铺承租人应依法维权。在涉案商铺租赁合同因征收拆迁终止履行后，原告已按照政府通知要求及时搬离腾空房屋，原告要求赔偿屋内财产损失65340.00，没有提供证据证明。根据被告新造镇政府提供的《房屋征收估价报告》、拆除视频和物品清单，涉案商铺拆除时遗留有2台手机、5串钥匙、一台电脑桌等物品，被告新造镇政府对屋内遗留物品采取集中搬迁、封闭式保管，并及时通知原告到指定地点领取，在诉讼过程中亦表示愿意配合原告办理领取等相关手续，但原告一直拒不领取，可视为对该部分财物已予以抛弃。且被告新造镇政府自愿给付原告一次性搬迁损耗费5000.00元中，包含对此次搬迁给原告财物造成的损失作出适当补偿，故原审法院对原告该项请求不予支持。至于原告主张赔偿房屋转让费70000.00元、押金21000.00元、利息损失94029.00元等，不属于涉案拆除行为所造成的直接损失，原审法院不予支持。原告在开庭时，申请对涉案商铺的装修装饰、附属设施价值及屋内物品的价值进行评估鉴定。因被告新造镇政府在征收补偿程序中已依照发布的补偿安置方案的有关确定房屋等地上附着物等级及补偿标准的要求，在对涉案商铺现场勘查基础上制作详查测量报告及补偿明细表，以核定的补偿标准计算补偿价款，现没有证据证明该补偿标准可能有误。在涉案商铺已被拆除情况下，不具备重新评估的条件。至于原告要求对涉案商铺内的物品价值进行评估，因原告没有明确拆除时屋内物品情况，被告新造镇政府拆除时已拍摄视频制作清单，对屋内遗留物品进行集中搬迁，妥善保管，该府亦表示随时可以配合原告办理接收物品手续，在此情况下，依照上述法律规定应优先考虑对原告的财物予以返还而不是现金赔偿。故原审法院对原告提出上述评估申请，不予支持。因原告没有明确需评估屋内物品情况，且根据本案查明的事实涉案商铺拆除时已基本腾空，对于屋内遗留物品，被告新造镇政府拆除已进行集中搬迁妥善保管，并表示随时可以配合原告办理接收物品手续，在此情况下，依照上述法律规定应优先考虑对原告的财物予以返还而不是现金赔偿。故原审法院对原告提出上述评估申请，均不予准许。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第三十二条、第三十六条第（三）项之规定，原审法院判决：一、确认被告广州市番禺区新造镇人民政府于2017年6月强制拆除原告袁东风承租的位于广州市番禺区新造镇曾边村曾边大街十四巷2号房屋“湘基煲”餐馆行为违法；二、被告广州市番禺区新造镇人民政府于本判决生效之日起三十日内赔偿原告袁东风搬迁及屋内财物损失费5000.00元；三、驳回原告袁东风的其他诉讼请求。本案受理费50元，由被告广州市番禺区新造镇人民政府负担。袁东风不服一审判决，向本院提起上诉称：新造镇政府与番禺区政府均应承担法律责任，一审法院仅认定新造镇政府承担拆除行为的违法责任，未认定番禺区政府的违法责任，认定事实不清。上诉人对涉案房屋的装修损失与经营损失应得到依法赔偿，房屋出租方未侵害上诉人合法权益，一审法院让上诉人找出租方承担赔偿责任，于法无据。被上诉人没有对房屋内物品进行处理的权力，也不能提交任何证据证明房屋内所有物品已得到妥善的搬迁，因此，上诉人就房屋内物品的损失应得到赔偿，上诉人的利息损失应得到依法赔偿。涉案房屋的添附装修属于上诉人的投入，房屋出租方无权单方决定与上诉人有关的补偿结果，上诉人的评估鉴定申请应当得到法院支持。请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人新造镇政府二审答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，新造镇政府对涉案房屋的补偿包含了对装修价值的补偿，新造镇政府无法对房屋装修补偿等具体分配，故只能对房屋进行整体补偿。上诉人主张对房屋装修损失、经营损失等的分配，实质上是要求对涉案房屋该部分征收补偿利益的分割，涉及与涉案房屋权属人的合同纠纷，不属于本行政案件处理范围，上诉人应通过其他途径寻求救济。没有证据证明涉案房屋的装修是上诉人添附的，即使是由上诉人添附，该补偿的分配也应通过民事法律途径解决。新造镇政府赔偿上诉人搬迁及物品损失的5000元足以涵盖上诉人的损失，上诉人在此以外主张赔偿项目、赔偿金额缺乏事实及法律依据。补偿安置方案对于房屋的补偿标准已经进行了明确划分，上诉人没有证据证明该补偿标准有误。对于物品评估，新造镇政府对房屋遗留物品集中搬迁，并愿意配合上诉人取回，上诉人主张重新评估缺乏依据。请求驳回上诉人的诉讼请求。被上诉人番禺区政府二审答辩称：新造镇政府与涉案房屋权属人签订并履行征收补偿安置协议，权属人已将涉案房屋全栋交给新造镇政府拆除。虽然2017年思科（广州）智慧城征地拆迁建设指挥部征地拆迁组向上诉人发出收房通知，但影响上诉人实体权利义务的是新造镇政府实施的拆除行为，并非被上诉人的通知行为，一审法院判决由新造镇政府独立承担法律责任正确。番禺区政府对涉案房屋的补偿包含了对房屋装修价值的补偿，上诉人提出装修损失的赔偿诉求，应由上诉人在租赁合同关系中予以确认。请求驳回上诉，维持原判。经审查，一审判决认定的事实属实，本院依法予以确认。本院认为：本案为行政强制和行政赔偿纠纷，二审审查的焦点问题是番禺区政府是否被诉强拆行为的责任主体；新造镇政府拆除涉案房屋是否合法；新造镇政府是否应对上诉人的损失进行赔偿。关于番禺区政府是否被诉强拆行为的责任主体。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”新造镇政府与涉案房屋权属人签订并履行征收补偿安置协议，房屋权属人已告知上诉人解除房屋租赁，并将涉案房屋移交新造镇政府处置，至此涉案房屋的征收补偿工作已经完结，进入房屋拆除阶段，而《新造镇曾边村土地和房屋征收补偿安置方案》已明确新造镇政府负责组织实施对被征收房屋的拆除工作。虽然思科（广州）智慧城征地拆迁建设指挥部征地拆迁组向上诉人发出收房《通知》，但该《通知》的效力已被新造镇政府强制拆除涉案房屋的行为所吸收。因此涉案强拆纠纷应由作出强拆行为的新造镇政府作为被告并承担相应法律责任，原审法院认定由新造镇政府独立承担强制拆除房屋的行政责任，于法有据，并无不当。上诉人主张番禺区政府应对新造镇政府实施的强拆行为承担法律责任，理据不足，本院不予支持。关于新造镇政府拆除涉案房屋是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《中华人民共和国行政强制法》第三十五条第一款规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务；”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳；”第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”根据上述规定，征收集体土地过程中，县级人民政府土地行政管理部门在完成补偿安置工作的基础上，只有申请人民法院强制执行，方可强制被征收人交出土地，在人民法院作出准许强制执行裁定前，土地行政管理部门等行政机关不具有拆除房屋强收土地的权利。即使在土地行政管理部门获得人民法院准许强制执行裁定后，还需根据《中华人民共和国行政强制法》上述规定，履行催告等法定程序，保证被征收人的陈述申辩权。本案中，虽然涉案集体土地已被广东省人民政府批准征收，新造镇政府已与涉案房屋权属人签订并履行征收补偿安置协议，但在涉案房屋的承租人拒绝交出涉案房屋的情况下，土地行政管理部门未经催告，亦未依法申请人民法院强制执行，新造镇政府径行实施涉案强拆行为，明显违反法律程序，原审法院确认新造镇政府实施强拆行为违法，并无不当。关于新造镇政府是否应对上诉人的损失进行赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”；第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”根据上述规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权，对当事人合法权益造成损害的，按照当事人的直接损失予以赔偿。虽然新造镇政府强拆涉案房屋的行为违法，但是否应赔偿上诉人，应结合违法行为与损害结果之间是否具有因果关系、当事人是否已承担举证责任等方面具体分析。对于上诉人主张的装修损失，上诉人作为涉案房屋的承租人，其对房屋是否存在重大添附是房屋征收部门考虑是否予以补偿的主要内容，但上诉人未提交有效证据证明对涉案房屋存在装饰装修等添附，而且根据原审法院查明的事实，新造镇政府在征收涉案房屋时，按照《新造镇曾边村土地和房屋征收补偿安置方案》的规定,经现场勘查，已核定涉案房屋的装修标准等级、临时安置费、搬迁费和损耗费等，即涉案房屋的补偿已充分考虑房屋装修现状。对于上诉人主张的经营损失，虽然涉案房屋属于“住改商”房屋，但上诉人未能提供其经营前一年的平均利润，新造镇政府以24个月、每平方米60元的标准给予房屋权属人额外补贴，该补偿标准不低于同等地段租金参考价。在新造镇政府已经支付房屋装修损失和经营损失的基础上，上诉人提出装修损失和经营损失，实为要求对涉案房屋部分征收补偿利益与房屋权属人进行分割，因涉及与涉案房屋权属人或转租人签订的租赁合同的权利义务关系，不属于本案审理范围，上诉人对该部分主张理据不足，本院不予支持。对于上诉人主张的屋内财物损失，新造镇政府组织拆除涉案房屋时，未依法根据《中华人民共和国行政强制法》的规定对屋内物品登记保全、未制作物品清单交上诉人签字确认，导致上诉人无法对物品受损情况进行举证，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款关于“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”的规定，新造镇政府对上诉人屋内的财物损害承担举证责任。因新造镇政府在拆除涉案房屋时对屋内物品采取了集中搬迁，封闭式保管的方式，其亦主张上诉人的屋内财物均统一存放在临时存放点。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条关于“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状”的规定，能够返还财产的应优先返还财产，在新造镇政府告知上诉人可到指定地点领取物品，并在诉讼过程中表示愿意配合上诉人办理领取等相关手续的情况下，上诉人一直拒不领取，径行提出赔偿诉求，于法无据。虽然上诉人声称物品放置时间过长，即使领回也无法使用，但思科智慧城指挥部征地拆迁组于2017年发出的《通知》早已告知上诉人应在三个月内领取物品，但上诉人一直未取回，故长期未取回物品导致物品价值减损的后果，应由上诉人自行承担。上诉人虽否认全部物品被集中保管，但未提供相反证据推翻上述主张，对上诉人该项上诉主张，本院不予支持。事实上，新造镇政府在本案审理过程中表示愿意参照《新造镇曾边村土地和房屋征收补偿安置方案》确定的屋主搬迁损耗费补偿标准，向上诉人支付一次性搬迁、损耗费5000元。在认可新造镇政府对自身权利义务处分的基础上，原审法院认定由新造镇政府赔偿上诉人搬迁及屋内财物损失费5000元，上诉人自行承担其他物品损失，并无不当，本院予以支持。另外，上诉人主张的房屋租赁押金损失和利息损失等，并非被诉强拆行为造成的直接损失，不属于行政赔偿范围，上诉人的主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。至于上诉人提出的重新评估的问题，新造镇政府在征收补偿程序中已经对涉案房屋进行现场勘查，制作了详查测量报告及补偿明细表，在上诉人未提交有效证据证明征收评估可能存在违法情形导致评估结果不合法，且涉案房屋已被拆除不具备重新评估条件的情况下，上诉人提出上述主张，理据不足，本院不予支持。综上，上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人袁东风承担。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  罗 燕审判员  黄伟明二〇二〇年十二月十四日法官助理严崇哲书记员钟能英