安徽省马鞍山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖05行终139号 上诉人（一审原告）晏行广，男，汉族，1964年8月6日出生，住安徽省含山县。 上诉人（一审原告）邓明秀，女，汉族，1964年8月15日出生，住安徽省含山县。 两上诉人共同委托代理人康文华，安徽联君律师事务所律师。 两上诉人共同委托代理人马兢程，安徽联君律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）含山县铜闸镇人民政府，住所地安徽省含山县铜闸镇塔岗新区，统一社会信用代码113405220032763441。 法定代表人李刚，该镇镇长。 委托代理人庄光先，安徽吴楚律师事务所律师。 上诉人晏行广、邓明秀因与被上诉人含山县铜闸镇人民政府（以下简称铜闸镇政府）房屋征迁补偿安置协议一案，不服安徽省含山县人民法院（2020）皖0522行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 晏行广、邓明秀起诉称，其夫妇常年在外地打工，案涉房产位于含山县铜闸镇长岗行政村××自然村××号，其中房屋12间面积400平方米，另有院子及一口水井。2015年铜闸镇政府联系晏行广、邓明秀要拆迁，晏行广、邓明秀要求安置三套房屋即两个已成年儿子及晏行广、邓明秀夫妇各一套，铜闸镇政府未同意。2019年8月10日铜闸镇政府将晏行广、邓明秀的房屋拆除，并出示由晏行广签名的《村镇房屋搬迁补偿安置协议书》，该签名并非晏行广本人签名，晏行广也未授权其他人代签协议。因此，诉请确认案涉《村镇房屋搬迁补偿安置协议书》无效。 一审审理查明，2013年8月9日铜闸镇政府所辖长岗行政村许庄自然村，经含山县人民政府批复，由原含山县房屋征收管理局会同有关单位，对该村村民进行搬迁补偿安置。2015年，晏行广、邓明秀所在王洼自然村包括笪方武等几户村民，主动要求铜闸镇政府对其住房实施搬迁安置，晏行广、邓明秀得知此情况后也向铜闸镇政府提出住房搬迁安置要求。铜闸镇政府考虑晏行广、邓明秀所在自然村属于“凌家滩”遗址规划建设控制地带，同意按照许庄村搬迁补偿方案对王洼自然村几户实施搬迁补偿安置。铜闸镇政府委托第三方含山县兴厦房地产评估事务所对晏行广、邓明秀房屋评估时，晏行广、邓明秀夫妇在外地打工，由邓明秀回家配合评估、参与征迁相关事宜。晏行广、邓明秀房产为12间（包括厕所）、院子及水井一口。2015年12月31日，铜闸镇政府与晏行广、邓明秀签订《村房屋搬迁补偿安置协议书》。协议书约定以下主要内容：一、乙方（晏行广）同意拆迁砖木结构房屋面积177.35㎡；二、甲方（铜闸镇政府）根据2012年《含山县铜闸镇许庄村房屋搬迁补偿安置实施方案》确定的标准和方法对乙方予以补偿：总计补偿（包括房屋、附属物、临时过渡期房租、搬家补助、提前拆迁奖励、按期签约奖励、按期搬迁奖励）合计人民币154958元；三、统建房选择和结算：被拆迁户预订房号为玉龙水岸多层安置楼6号楼501室，7号楼402室，面积分别为97.64㎡、106.31㎡，安置房价款为173800元；四、协议签订后，乙方必须在领取安置房钥匙前一次性付清安置房和被拆迁房之间的差价18842元；五、备注：本户奖励面积0.2倍部分尚缺8.87㎡未作安置，其他奖励面积未作安置，待后期给予安置。该协议甲方由征迁组负责人王仁华签名并加盖铜闸镇政府公章，乙方签名由王仁华受邓明秀委托签署晏行广的姓名。2016年1月8日晏行广、邓明秀通过含山县农村商业银行长岗支行缴纳了差价款18842元，同日邓明秀和本村村民笪方武一道，并委托笪方武为其签收了交房通知书。2016年年底，晏行广、邓明秀将其中一套安置房装修后入住。2019年4月29日含山县人民政府作出了《关于同意含山县凌家滩文化园区项目内王洼村房屋征收补偿安置实施方案的批复》，该实施方案中补偿安置标准比2012年对许庄的房屋搬迁补偿安置标准有所提高。 一审另查明，晏行广、邓明秀有两个儿子，均已成年，家庭实际需要三套住房。晏行广、邓明秀在本案调解中提出要求铜闸镇政府再安置一套60㎡左右房屋，铜闸镇政府也同意按照协议再安置一套65㎡房屋，按照协议计算的房价12万多元；晏行广、邓明秀提出没有能力支付，只同意给付三万元房款，双方争议较大没能够达成一致意见。 一审法院认为，本案搬迁补偿安置实施单位是铜闸镇政府，与被搬迁人晏行广签订的《村房屋搬迁补偿安置协议书》是为了贯彻落实《安徽省凌家滩遗址保护条例》，禁止在凌家滩遗址建设控制地带内新批宅基地，依法将凌家滩遗址建设控制地带土地逐步调整为遗址保护用地，该协议是行政机关为实现行政管理目标而签订的，属于行政协议。行政协议案件的审理依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定，应当适用行政诉讼法的规定，行政诉讼法没有规定的，参照民事诉讼法的规定。本案争议的焦点是案涉《村房屋搬迁补偿安置协议书》是否合法有效问题。一、征迁行为合法性问题。结合有关土地管理法律、法规的规定精神，依法取得征地批准是政府组织实施征地活动的法定前提条件。本案铜闸镇政府在对包括晏行广户在内的王洼村几户征迁时，并未依法取得含山县人民政府的批准，即使是被搬迁户主动申请征迁，征迁行为也是违法的，在此予以指正。二、案涉协议能否确认有效问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效；人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效；行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。案涉协议系地方政府为实现行政管理目标、积极推进凌家滩遗址保护措施落实，与晏行广等户签订的行政协议，虽然在签订协议时征迁行为未经县政府批准，但在本案法庭辩论终结前即2019年4月29日，含山县人民政府作出了《关于同意含山县凌家滩文化园区项目内王洼村房屋征收补偿安置实施方案的批复》，从行政诉讼角度，依法可以确认案涉协议有效。从民事诉讼角度，案涉协议属于格式合同，由铜闸镇政府工作人员依据第三方测量评估数据，参照搬迁补偿方案进行填写，经协议双方代表签名盖章，应当反映了协议双方真实意思，并没有出现《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效几种情形：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。晏行广、邓明秀诉讼中陈述的协议书、交房通知书未经其签名，以及协议未及时给付晏行广、邓明秀等情况，经查明属铜闸镇政府未依法完善相关程序出现的瑕疵行为，一审法院予以指正，但从自愿、诚信的角度，应当认定案涉协议依法成立，受到法律保护。同时，从维护法律关系的稳定性和保障多数被征地农民合法的安置补偿权益角度出发，也不宜否定所有已签订的补偿安置协议的效力。三、关于补偿标准问题。案涉协议中补偿安置标准双方自愿依据《含山县铜闸镇许庄村房屋搬迁补偿安置实施方案》进行补偿安置，从法律上讲，签订协议即意味着认可和接受了另一方所提出的标准或对价，除非提出存在重大误解、显失公正或者合同无效的充分理由，否则相关标准不可轻易改变。2019年实施的王洼村房屋征收补偿安置方案并不适用于案涉协议。综上分析，案涉《村房屋搬迁补偿安置协议书》合法有效，晏行广、邓明秀要求确认案涉协议无效的诉请，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国合同法》第五十二条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十五条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条、第二十七条之规定，判决驳回晏行广、邓明秀的诉讼请求。案件受理费50元，由晏行广、邓明秀负担。 晏行广、邓明秀上诉称：1.案涉协议并非当事人签字，不是上诉人真实意思表示，且该协议直至2019年上诉人上访后，才交给上诉人。目前安置的两套房屋并非对上诉人拆迁安置协议的追认。在拆除上诉人房屋及丈量面积时，上诉人未到场，也未委托他人，上诉人房屋建筑面积300余平方米，但案涉协议仅177平方米，根据上诉人实际被拆迁面积计算可以安置三套房屋，但目前仅安置两套房屋，剩余8.7平方米未安置。2.被上诉人对上诉人房屋进行征迁安置时，未经有关部门审批，参照其他村的补偿安置标准给予安置。上诉人村组的拆迁标准明显优于参照他村的标准，故案涉房屋拆迁违反法律规定，应认定案涉协议无效。综上，一审判决认定事实错误，适用法律不当，请求依法撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。 铜闸镇政府在一审答辩基础上，答辩如下：1.上诉人所在的王洼村在2016年并不属于征迁范围，因上诉人自愿要求征迁，向征迁小组提出要求，才发生本案房屋征迁的事实。2.晏行广在北京打工，一直委托其妻子邓明秀多次回来与征迁小组工作人员进行协商，在多次协商基础上达成协议。邓明秀在协议签订现场，认可协议内容，因其不会签字，要求王仁华代签，故协议中晏行广签名由王仁华代签。协议签订后，上诉人领取协议中的安置房，并主动缴纳房屋差价，表明上诉人对协议明知且认可。上诉人接受安置房后将其中一套房屋于2016年进行装修，随后搬入居住至今，也视为对协议的认可。评估时，邓明秀在场，其打开房门配合进行丈量。上诉人现有8.7平方米未安置，被上诉人会对其进行安置，需其补差价。3.本案征迁符合法律规定，补偿标准系因上诉人主动要求征迁而参照当时征迁方案，协议系双方共同意思表示，双方也认可协议依据的征迁标准，否则当时不可能签协议和实际履行。故上诉人的诉请不能成立，请求二审驳回上诉，维持原判。 晏行广、邓明秀向一审法院提交的证据材料为（均为复印件）： 1.晏行广、邓明秀的身份证复印件，证明其诉讼主体身份； 2.2015年12月31日签订的《村镇房屋搬迁补偿安置协议书》，证明该协议未达到晏行广、邓明秀安置三套房屋要求； 3.长岗村委会出具证明一份，证明晏行广、邓明秀被拆迁有十二间房屋和院子、水井等； 4.晏行广向含山县人民政府的信访申诉书，证明其在2019年8月份才拿到案涉的拆迁协议书，并认为拆迁协议书非本人签名和本人授权签名，晏行广要求安置三套房屋的问题未解决。 铜闸镇政府向一审法院提交以下证据、法律依据（均为复印件）： 1.铜闸镇政府社会统一信用代码证书复印件，证明其主体资格适格。 2.晏行广、邓明秀的身份证复印件和户口本，案涉房屋评估表、附属物补偿清单，评估人员王祖恒出具的证明（该证人因单位业务范围已变更，未出庭），证明晏行广、邓明秀主动提供身份证件并配合评估情况。 3.《村镇房屋搬迁补偿安置协议书》、银行现金缴款单、收款收据、记账凭证，证明晏行广、邓明秀同意签订《村镇房屋搬迁补偿安置协议书》，并按协议履行交纳安置房差额18842元。 4.交房通知单、玉龙水岸小区拆迁安置资金情况一览表、笪方武关于接受委托签收晏行广安置房交房通知的证明（该证人出庭作证）、铜闸镇长岗村委会关于晏行广安置房入住情况证明，证明其于2016年1月8日领取安置房交房通知单的事实，以及房屋已装修和入住的事实。 5.王仁华、笪方武两证人出庭作证，证明晏行广、邓明秀主动申请拆迁，并就拆迁补偿安置进行了充分的协商，晏行广、邓明秀同意补偿内容并认可该补偿安置协议，安置协议已实际履行，虽然补偿安置协议和交房通知上的签名非晏行广本人签的，但邓明秀均在场，同意并要求他人代签，该签名应当构成晏行广、邓明秀的真实意思表示。 6.《含山县人民政府关于同意铜闸镇许庄村房屋搬迁补偿安置实施方案的批复》，证明当时对案涉房屋实施搬迁的补偿安置依据。 上述证据均已随案移送本院。二审中各方当事人均未提交新的证据。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 二审另查明，晏行广、邓明秀被拆除的房屋系其宅基地上所建房屋，无房屋所有权证。 本院认为，本案的争议焦点为案涉《村镇房屋搬迁补偿安置协议书》是否合法有效，晏行广、邓明秀诉请确认该协议无效，是否应予支持。 关于安置协议的依据和标准问题。本案中，铜闸镇政府为有效落实凌家滩遗址的保护工作，推进凌家滩文化公园建设，更好地服务社会公共利益，开展征迁工作。根据在案证据以及相关证人证言，可证实2015年晏行广、邓明秀知晓房屋征收事宜，就其房屋征收与铜闸镇政府进行了协商，2016年晏行广、邓明秀交纳安置房差价款并领取房屋。本院认为，房屋征收补偿安置系多环节的行政过程，行政机关和行政相对人均应本着诚实信用原则，上诉人如对征收依据有异议，其应在法定期限内对征收行为提起诉讼。根据前述事实，上诉人在已知开展征收的情况下，对征收协议内容进行了实际履行，案涉房屋征收应系基于双方合意，铜闸镇政府参照当时周边村落征收标准对案涉房屋进行补偿安置并无不当。对上诉人提出案涉房屋征收无依据，以及安置协议参照的标准不当的上诉理由，本院不予支持。 关于安置协议效力问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。根据本案查明的事实，2015年晏行广、邓明秀知晓房屋征收事宜，就其房屋征收与铜闸镇政府进行了协商。2015年12月31日，铜闸镇政府与晏行广签订《村房屋搬迁补偿安置协议书》，由案外人代晏行广签字。2016年1月8日，邓明秀按照上述协议约定，交纳安置房差价款18842元，随后领取了上述协议约定的6-501室、7-402室安置房，并对其中一套安置房进行装修，搬迁入住。晏行广、邓明秀已对协议内容进行了实际履行，案涉协议不存在相关法律规定的合同无效情形。铜闸镇政府在征迁过程中存在代签协议、未及时交付上诉人协议书等程序瑕疵问题，一审已予以指正，但上述程序瑕疵并不构成协议无效的法定要件。故对上诉人提出案涉协议无效的上诉理由，本院不予支持。 需要指出的是，对安置补偿遗留问题，铜闸镇政府应积极履行协议义务，对尚未安置部分尽快进行安置，并在今后的工作中对程序瑕疵问题加以改进，严格依法依规行政。 综上，晏行广、邓明秀的上诉缺乏事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由晏行广、邓明秀负担。 本判决为终审判决。 审判长 花 卉 审判员 齐 萍 审判员 焦明君 二〇二〇年十二月二十二日 书记员 夏 丽 附：法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；