山东省淄博市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁03行初154号 原告李峰，男，1979年11月5日出生，汉族，现住高青县。 原告郑保福，男，1949年11月2日出生，汉族，现住高青县。 原告郑建强，男，1977年12月26日出生，汉族，现住高青县。 原告刘遵齐，男，1966年10月16日出生，汉族，现住高青县。 委托代理人张学芹，女，1965年3月19日出生，汉族，现住高青县。系刘遵齐之妻。 原告王树明，男，1955年4月23日出生，汉族，现住高青县。 原告王涛，男，1980年6月26日出生，汉族，现住高青县。 原告王桂青，女，1971年10月28日出生，汉族，现住高青县。 原告韩希光，男，1970年6月10日出生，汉族，现住高青县。 原告韩翠兰，女，1949年8月14日出生，汉族，现住高青县。 原告高任刚，男，1975年11月14日出生，汉族，现住高青县。 原告韩学军，男，1958年2月15日出生，汉族，现住高青县。 原告韩学兵，男，1972年3月28日出生，汉族，现住高青县。 委托代理人张宁，女，1978年11月19日出生，汉族，现住邹平市，系韩学兵之妻。 原告韩学颜，男，1966年3月9日出生，汉族，现住高青县。 原告韩新光，男，1953年5月5日出生，汉族，现住高青县。 原告郑建涛，男，1977年4月24日出生，汉族，现住高青县。 上述十五原告共同委托代理人雷海军，北京银雷律师事务所律师。 被告高青县人民政府，住所地：高青县黄河路**。 法定代表人杨新胜，县长。 出庭应诉行政负责人李刚，高青县人民政府副县长。 委托代理人赵学军，高青县交通运输局工作人员。 委托代理人董新国，山东芦湖律师事务所律师。 被告高青县花沟镇人民政府，，住所地：高青县花沟镇田兴路 法定代表人郑卫国，镇长。 原告李峰等15人诉被告高青县人民政府、高青县花沟镇人民政府确认占用土地行政行为违法一案,于2020年6月30日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月1日立案后，于同日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。2020年9月21日，原告李峰等15人向本院申请撤回对高青县花沟镇人民政府的起诉。本院依法组成合议庭，于2020年9月22日公开开庭审理了本案。原告李峰等15人及其共同委托代理人雷海军、原告刘遵齐的委托代理人张学芹、原告韩学兵的委托代理人张宁，被告高青县人民政府的出庭行政负责人李刚及其委托代理人赵学军、董新国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告李峰等15人诉称，原告是中华人民共和国的合法公民,在合法享有农村土地承包经营权的土地上种植经济作物。被告与高青县花沟镇宋套村村委会于2020年3月10日签订了《小清河应急防汛工程临时用地土地租赁补偿协议书》,命令原告清除土地上生长的作物,强行将工程车、挖掘机直接开进农地进行施工,占用原告合法承包的集体土地。原告以在合法承包的集体土地上从事种植业,作为经济来源,被告不仅强行占用原告土地、不断给原告施压,还对安置补偿的相关事宜只字未提。时至今日，被告在没有出示任何合法征收文件、法院裁定强制执行文件的情况下强制命令原告清除作物，给原告造成重大损失。原告认为,被告的行政行为严重违法,侵犯了原告的合法权益。理由如下：第一，被告的强制行为没有任何法律依据。第二，被告强制清除占用原告土地，却至今未履行告知义务的行政行为实体违法。第三，被告强制占用原告土地的行政行为程序违法。为维护自己的合法权益,现提起行政诉讼，请求确认被告占用原告土地的行政行为违法。 原告李峰等15人向本院提交了下列证据：1、15份农村土地承包经营权证，证明原告有诉讼主体资格。2、15户的图片，证明被告将原告承包的土地强行占用的客观事实。3、政府信息公开申请答复书，证明涉案土地被占用未经过合法审批。4、韩希光的承包土地证明一份，证明韩希光承包东口二村的土地实测面积是四亩，现在全部占用。5、刘遵齐户口本以及刘宗来死亡证明，证明刘宗来已去世，刘宗来是刘遵齐的父亲，刘遵齐的承包土地在刘宗来的土地承包经营权证书内。 被告高青县人民政府答辩称，一、诉状上所列15名原告是否均系本人真实意思表示，请求法院进行核实。诉状上所列的原告韩学兵提交证明，表示起诉状的签名非本人所签，其未参与诉讼活动。请法院核实其他原告是否本人真实意思表示,确认是否本人签名。二、答辩人占用原告土地的行政行为,是为了保障小清河应急防汛抢险救灾工程建设，保护小清河两岸人民人身和财产安全的目的,该行政行为系依法作出。2018年、2019年夏季受台风影响,小清河全流域连续两年发生洪水灾害,流域多处发生重大险情,遭遇洪涝灾害,给两岸人民群众及企业造成了重大经济损失。为完善小清河流域防洪工程体系,保障包括高青县城在内的干流沿岸防洪安全，2019年10月10日山东省人民政府发布《山东省重点水利工程建设实施方案》(鲁政字[2019]189号),部署实施小清河防洪综合治理工作。2019年10月23日答辩人依法在原告所在村居住地张贴发布《高青县人民政府拟征收(收回)土地公告》(高征公告[2019]6号)，2019年12月18日答辩人依法在原告所在村居住地张贴发布《高青县人民政府拟征收(收回)土地公告》(高征公告[2019]9号),对本县域位于小清河沿线的拟征收土地位置、范围、权属用途及拟征收土地补偿标准、相对人的权利等作出公告。2020年1月16日,为加快建设小清河应急防汛工程,确保在汛期来临前完成防洪治理主体工程,山东省人民政府召开工程协调推进会,根据《山东省重点水利工程建设实施方案》要求议定:“将小清河防洪综合治理工程(包括航道开挖工程)作为应急防汛工程,按照抢险救灾用地政策供地”(《小清河应急防汛工程协调推进会议纪要》(2020)8号议定事项第一项)。涉案小清河工程建设中,因开挖土方的临时放置、施工机械通行等,需要临时占用包括原告承包经营的涉案土地在内的高青县花沟镇宋套村、东口一村、东口二村部分土地。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条“抢险救灾等急需使用土地的,可以先行使用土地。其中,属于临时用地的,灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用,不再办理用地审批手续”的规定，答辩人为保障应急防汛工程建设,先行临时占用土地的行为符合上述法律规定。三、答辩人占用原告土地系临时用地,并且已经告知原告并支付了相应的经济补偿,用地程序合法。2020年3月10日答辩人与原告所在的高青县花沟镇宋套村村民委员会、东口一村村民委员会、东口二村村民委员会及被告高青县花沟镇人民政府订立了《小清河应急防汛工程临时用地土地租赁补偿协议》,确定了临时占用土地的范围、面积、补偿标准及补偿方式等,三个村委会亦通过党员会议和村民代表会议、喇叭广播等方式通知了全体村民临时占地事宜,通过村委会代为下发方式,包括原告在内(除原告李峰外)的被占地群众也领取了补偿款项,并且自行清除了地上的青苗、树木等附着物，原告等被占地群众的权益得到了有效保护。答辩人没有原告诉称的“强行清除占用”和“强制”的行为事实。四、原告李峰承包经营的土地并未实际占用,被告也未对其土地状况进行改变,该原告诉求没有事实依据,请求法院驳回李峰起诉。综上，答辩人临时占用原告土地系根据省政府小清河应急防汛抢险救灾工程供地要求，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条的规定作出的行政行为。事先发布了拟征收公告,与土地所有权人订立了临时占地补偿协议,告知了原告等土地使用人，支付了前期占地补偿。该行政行为于法有据,程序合法。原告诉求没有事实依据,依法应予驳回。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告高青县人民政府向本院提交了以下证据和依据：1、鲁政字（2019）189号《山东省人民政府关于印发山东省重点水利工程建设实施方案的通知》、（2020）8号《山东省人民政府小清河应急防汛工程协调推进会议纪要》，证明涉案工程小清河防洪综合治理工程为应急防汛工程，系山东省重点水利工程，按照抢险救灾用地政策供地。2、高征公告（2019）6号、高征公告（2019）9号《高青县人民政府拟征收（收回）土地公告》两份、山东省征地信息公开查询系统截图三张、小清河应急防汛工程临时用地土地租赁补偿协议书三份及公告张贴照片两张、花沟镇东口一村和东口二村小清河滩内作物赔青统计表一套2页、小清河应急防汛工程弃土场临时用地地上附着物赔偿统计表（宋套村片林和空闲地）一套9页、证人郑某1出具的证明一份、证人郑某2、郑某3、高某出具的证明一份、证人郑某4、张某出具的证明一份，上述证据证明被告事先发布了土地拟征收公告，由村民委员会通过党建宣传栏、党员会议和村民代表会议等方式通知了全体村民临时占地事宜，与土地所有权人订立临时占地协议，除李峰外的十四名原告及其他被占地群众在赔青、附着物统计表上进行了签字确认，并领取了地上附着物补偿款项，且自行清除了地上的青苗、树木等附着物。被告的行政行为于法有据，程序合法。3、照片一张。证明原告李峰承包经营的土地并未实际被占用，被告也未对其土地状况进行改变。4、证明一份。证明韩学兵未进行起诉，诉状上签名非其本人所签。5、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条，证明涉案土地按照抢险救灾用地政策供地可以先行使用土地。 经庭审质证，原告对被告高青县人民政府提供的证据1真实性无异议，但是原告认为被告高青县人民政府并没有按照文件执行，临时用地也可以同意，但不应当采用租赁的方式占用临时用地；对证据2真实性认可，对于土地公告，政府并没有按照这个公告去实际执行这个公告的内容，而是仅仅是用一个临时用地租赁的方式来落实公告。对于土地补偿协议的合法性不予认可，其没有对土地和人员安置其他的方案作出任何规定。对于统计表和证人证言无异议，原告确实领取相关补偿费；对证据3，原告李峰有两块土地，第一块土地被告已经占用了，土地在承包经营权土地证范围，其父亲代领了补偿款，因为对补偿款有异议，所以第二块土地没有领补偿款，第二块土地并没有实际占用；对于证据4，原告韩学兵的委托代理人已到庭；对于证据5，真实性无异议，但与本案无关联，涉案土地并不是已经发生灾情，需要抢险救灾，并不具备临时用地的紧急情形，不能适用该法律依据。 被告高青县人民政府对于原告提供的证据1无异议；对证据2照片内容不确定，但对占地事实认可；对证据3真实性无异议，答复书内容与被告答辩当庭陈述意见内容相符，也证实了被告的临时占地行为符合法律规定；对证据4，被告认为韩希光被临时占用土地的面积范围以赔青表数据为准。对于证据5无异议。 本院对上述证据认证如下：一、对于原告提供的证据1，能够证实原告承包土地的情况，可以作为认定案件事实的根据，本院予以采信。对于原告提供的证据2，不能证明被告强行占地的事实，本院不予采信。对于原告提供的证据3，能够证实原告向高青县自然资源局申请信息公开的情况，与待证事实相关联，其来源和形式符合法律规定，可以作为认定案件事实的根据，本院予以采信。但对原告主张涉案土地被占用未经过合法审批的证明内容不予采信。对于原告提供的证据4，能够证实韩希光承包地实测面积为4亩，被告认为韩希光被临时占用土地的面积范围以赔青表数据为准，而被告提供的赔青表韩希光的承包地面积为4亩，与证言一致，对该证明本院予以采信。对于原告提供的证据5，能够证明刘遵齐承包土地的情况，本院予以采信。二、被告提供的证据4韩学兵的证言，经本院向韩学兵本人核实，提起本案诉讼是其本人真实意思表示，故该证据本院不予采信。被告提供的其他证据能够反映案件真实情况，与待证事实相关联，其来源和形式符合法律规定，可以作为认定案件事实的根据，本院予以采信。 经审理查明，2019年10月10日,山东省人民政府下发鲁政字（2019）189号《山东省重点水利工程建设实施方案》，任务目标中要求对小清河防洪综合治理，由省级统筹组织实施干流、分洪道治理及信息化工程。干流治理河段自济青高速公路桥至寿光市入海口，与复航工程结合实施；分洪道实施全线治理。2020年主汛期前完成干流非复航段和分洪道治理主体工程，金家桥闸下河道全断面及闸上河道23米底宽扩挖；2021年主汛期前完成复航段河道扩挖及堤防加固。该实施方案在保障措施中确定小清河防洪综合治理工程作为应急防汛工程实施。 2019年10月23日，被告高青县人民政府发布高征公告（2019）6号《高青县人民政府拟征收（收回）土地公告》，内容：：地块位置范围位于小清河沿线，西起黑里寨镇贾庄村土地，东至高城镇赵王村土地。途经黑里寨镇××××、高城镇。涉及的土地权利人包括花沟镇东口一村、东口二村、宋套村。用途：水域及水利设施用地。同时公告了拟征收土地补偿标准等事项。2019年12月18日，被告高青县人民政府发布高征公告（2019）9号《高青县人民政府拟征收（收回）土地公告》，内容：：地块位置范围位于小清河沿线，西起黑里寨镇贾庄村土地，东至高城镇姚套村土地。途经黑里寨镇××××、高城镇。涉及的土地权利人包括花沟镇东口一村、东口二村、宋套村。用途：水工建筑用地。同时公告了拟征收土地补偿标准等事项。上述两公告在征收土地涉及的农村集体经济组织所在地予以张贴，并在山东省征地信息公开查询系统中予以公告。 2020年1月16日，山东省政府召开小清河应急防汛工程协调推进会议，并形成山东省人民政府（2020）8号《小清河应急防汛工程协调推进会议纪要》。会议指出，近两年，小清河流域连续发生洪涝灾害，给人民群众生命财产安全造成重大损失，省委、省政府下决心根治小清河水患，要求加快建设小清河应急防汛工程。会议强调，沿线各市政府、省政府有关部门要加快小清河应急防汛工程建设进度，确保2020年主汛期前，按照《小清河防洪综合治理工程建设实施方案》确定的目标任务，完成干流复航段金家桥闸下河道全断面及闸上河道23米底宽扩挖，以及干流非复航段、主要支流、蓄滞洪区、支脉河（连通）和分洪道治理主体工程。议定事项：一、加快建设用地供应。鉴于小清河航道开挖工程和防洪综合治理工程重叠交叉较多，要同时施工、相互配合，依照先行用地要求，将小清河防洪综合治理工程（包括航道开挖工程）作为应急防汛工程，按照抢险救灾用地政策供地。 2020年3月10日，就小清河应急防汛工程临时用地，高青县人民政府、高青县花沟镇人民政府与高青县花沟镇东口一村、东口二村、宋套村村民委员会分别签订了《小清河应急防汛工程临时用地土地租赁补偿协议书》，约定根据小清河应急防汛工程建设需要，高青县人民政府决定临时占用花沟镇东口一村、东口二村、宋套村部分土地作为临时用地，土地补偿费由县政府负责支付。按照用一年补一年的付款方式。其中，土地租赁补偿费按照1200元/年/亩标准拨付给花沟镇政府，花沟镇政府负责兑付给村委。从2020年2月1日开始直至租赁到期，按照实际占用时间补偿。补偿费支付时间为每年1月31日前付清上年度占用土地补偿款。上述补偿协议分别在村委宣传栏予以公示。高青县人民政府按照《山东省国土资源厅山东省财政厅关于淄博市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字［2017］354号）的标准支付了被占用土地村民的地上附着物和青苗补偿款后，临时占用了协议中三个村庄的部分土地。原告李峰、郑保福、郑建强、刘遵齐、王树明、王涛、王桂青、韩翠兰、高任刚、韩学军、韩学兵、韩学颜、郑建涛系高青县花沟镇宋套村村民，韩新光系高青县花沟镇东口一村村民，韩希光系高青县花沟镇东口二村村民，均系涉案被临时占用土地的村民，原告李峰等15人均已领取了相应的地上附着物和青苗补偿款。原告李峰等15人认为被告高青县人民政府、高青县花沟镇人民政府强制占用土地，没有法律依据，程序违法，侵犯了其合法权益，向本院提起行政诉讼，请求法院依法确认二被告占用原告土地的行政行为违法。 另查明，2020年9月21日，在本案开庭审理之前，原告李峰等15人向本院提交了撤回对高青县花沟镇人民政府起诉的申请书。 再查明，2020年4月28日，高青县自然资源局收到原告等人要求公开小清河应急防汛工程临时占用土地的相关政府信息的申请，高青县自然资源局分别答复：“（一）依据《山东省国土资源厅关于加强临时用地管理的通知》‘抢险救灾等继续临时使用土地的，可以先行使用土地，灾后恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续’的规定，小清河复航、防汛工程临时占用属于抢险救灾等急需使用土地的情况，未办理临时用地审批手续。（二）小清河复航、防汛两工程涉征土地正在实施报批前程序，拟征收土地分别已于2019年10月23日、2019年12月18日发布拟征收土地公告，现正处于土地勘测、现状调查与确认过程中。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定，抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。”对于涉案临时用地问题，高青县人民政府在本案庭审中陈述：本案中的拟征收土地公告与小清河应急防汛工程建设临时占地，原则上不完全是一回事，政府拟征收土地的公告继续按照法定程序进行实施，现在还处于土地的测绘阶段，因为小清河复航工程和应急防汛工程，在今年年初两个工程并轨了，为防止今年汛期再形成洪涝灾害给沿岸群众生命和财产安全造成威胁，省政府部署在复航工程的基础上，加快推进小清河的应急防汛工程治理，为保障工程治理的施工进度才出现了临时占地情形。后续的小清河复航工程，需要拓宽河道、建设码头等等，将面临着下一步的土地征收工作，也就是政府拟征收公告的推进工作。 本院认为，（一）关于原告李峰等15人撤回对高青县花沟镇人民政府起诉的问题。2020年9月21日，在本案开庭审理之前，原告李峰等15人向本院提交了撤回对高青县花沟镇人民政府起诉的申请书。本院经审查认为，原告李峰等15人撤回对高青县花沟镇人民政府起诉是其真实意思表示，符合法律规定，本院依法予以准许,不再另行制作裁定书。 （二）关于原告李峰等15人请求确认被告高青县人民政府占用土地行政行为违法的问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十七条规定，抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定，建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过二年。本案中，根据鲁政字（2019）189号《山东省重点水利工程建设实施方案》，确定小清河防洪综合治理工程（其中干流治理河段与复航工程结合实施）作为应急防汛工程实施。按照山东省人民政府（2020）8号《小清河应急防汛工程协调推进会议纪要》的要求，鉴于小清河航道开挖工程和防洪综合治理工程重叠交叉较多，要同时施工、相互配合，依照先行用地要求，将小清河防洪综合治理工程（包括航道开挖工程），作为应急防汛工程，按照抢险救灾用地政策供地。按照上述实施方案和会议纪要的要求，根据实际形势需要，被告高青县人民政府按照抢险救灾用地政策临时占用涉案原告的承包土地符合相关法律法规的规定。针对小清河防洪综合治理工程（包括航道开挖工程），被告依法在原告所在村居住地张贴发布了《高青县人民政府拟征收(收回)土地公告》，《小清河应急防汛工程临时用地土地租赁补偿协议书》亦分别在村委宣传栏予以公示，向村民进行了宣传告知，被告高青县人民政府在先行占用土地临时占地阶段已经按照《山东省国土资源厅山东省财政厅关于淄博市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字［2017］354号）的标准，对原告地上附着物和青苗依法进行了补偿，原告对补偿标准也无异议，原告李峰等15人与其他被占用土地的村民均已领取了相应的补偿款，并自行找人将其地上附着物清理，被告并不存在强行占用土地的行为，原告也没有提交证据证实被告存在强行占用土地的行为。根据《小清河应急防汛工程临时用地土地租赁补偿协议书》的约定，土地补偿费由高青县政府负责支付，按照用一年补一年的付款方式。其中，土地租赁补偿费高青县政府按照1200元/年/亩标准拨付给花沟镇政府，花沟镇政府负责兑付给村委，从2020年2月1日开始直至租赁到期，按照实际占用时间补偿。补偿费支付时间为每年1月31日前付清上年度占用土地补偿款。依据上述协议约定以及《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定，《小清河应急防汛工程临时用地土地租赁补偿协议书》还在履行过程中，高青县人民政府也不存在违反协议的行为，并且高青县人民政府临时占地的期限还不足一年，亦不违反相关法律法规的规定。综合上述情况，原告15人要求确认被告高青县人民政府占用原告土地的行政行为违法，无事实和法律依据，原告的诉讼请求不成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告李峰等15人的诉讼请求。 案件受理费50.00元，由原告李峰等15人均担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审 判 长 商利群 审 判 员 卢长普 审 判 员 荣明潇 二〇二〇年十二月三十日 法官助理 孙立平 书 记 员 亓钰泠