南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）赣71行终483号 上诉人（原审原告）周军成，男，1973年12月25日出生，住江西省鹰潭市信江区。 被上诉人（原审被告）鹰潭市信江新区管理委员会，住所地鹰潭市信江新区铜兴路以南太清路以西，统一社会信用代码11360600550851360L。 法定代表人敖捷，该管委会主任。 委托代理人郑华萍，江西融冰律师事务所律师，执业证号13606198811935671。 委托代理人丁春燕，江西融冰律师事务所律师，执业证号13606201511322541。 上诉人周军成与被上诉人鹰潭市信江新区管理委员会（以下简称信江管委会）履行法定职责一案，不服南昌铁路运输法院（2020）赣7101行初591号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明：周军成系周家村的村民。1995年2月21日，经周军成申请，原贵溪县志光镇人民政府作出《建设用地批准书》，批准周军成在周家村建房，批准用地面积为180平方米，有效期自1995年1月至1996年1月。同年4月21日，原贵溪县志光村镇建设管理所依据该《建设用地批准书》，作出《村镇规划选址意见书》《村镇房屋建设许可证》《建设用地规划许可证》。周军成在获批建房的宅基地上，只打了地基，然后多年未再施工，直至案涉宅基地被征收也未建成房屋。周军成在周家村无其他房屋，一直居住在父亲周前兴家中。 根据鹰潭市城市规划需要，鹰潭市政府批准，鹰潭市国土资源局信江分局就信江新区2018年收储用地建设项目，对周家村位于瑶山周家的集体土地实施征收。2018年6月1日，鹰潭市国土资源局信江分局与江北办事处周塘村委会瑶山周家村小组签订《征收土地补偿协议》，确定征地范围内地类、面积为水田112.53亩、林地95.85亩、宅基地172.27亩等，补偿金额共计17539699元，钱款于2018年10月9日支付至鹰潭市信江新区江北街道办事处会计服务中心的账户。在庭审调查中，周军成表示其已领取了征地补偿款。 2019年7月10日，信江管委会作出《征迁公告》及《信江新区江北街道办事处瑶山周家村整体搬迁房屋征迁补偿安置实施方案》（以下简称《实施方案》），并在征迁范围内进行公示，征迁范围为周家村区域内所有集体土地上房屋（详见规划征收范围红线图），征迁期限为2019年7月10日至同年12月31日，征迁人为信江管委会，征迁部门为鹰潭市国土资源局信江分局，周军成的宅基地在征迁范围内。 瑶山周家工作组进行房屋摸底后，确权组按相关文件政策进行会议讨论研究，对周家村255栋被征收的房屋进行确权，并将确权的结果进行张贴公示，广大群众如有异议可进行举报，公示期限为2019年7月26日至2019年8月2日，公示期间周军成未提出异议。 案涉征收开始后，信江管委会组织人员对周军成宅基地上的地基进行测量，多次就周军成在宅基地上所打地基的补偿问题与周军成进行协商，并同意根据《实施方案》第八条第（一）点第4项“选择男劳力安置的必须是本村集体经济组织成员，按照18～60周岁男劳力一户一宅的原则进行安置（在其他村享受到村民建房待遇的除外），每个男劳力模拟安置一个120平方米宅基地，再按模拟出的120平方米宅基地置换200平方米的商品房进行安置。男劳力本人无房屋，但其父母有房屋的，必须与父母捆绑安置”的规定，在对周军成父亲周前兴进行房屋安置时，免费给无房的周军成安置200平方米商品房，并对涉案宅基地的地基按照该方案建（构）筑物补偿标准进行补偿，但双方最终未能达成一致意见。周军成以信江管委会怠于履职为由，向该院提起行政诉讼，要求被告就涉案宅基地作出征收补偿决定。 另查明，周前兴在严家组有两处房屋，其已就两处房屋的安置补偿问题与征收部门鹰潭市国土资源局信江分局签订了《信江新区集体土地房屋征迁补偿协议书》，并领取了房屋征迁补偿款。 原审法院认为：根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告……”的规定，信江管委会作为省级人民政府批准设立的开发区管理机构，在征收集体土地过程中，负有安置补偿的法定职责，故信江管委会为本案适格的被告。 根据《暂行规定》第十二条的规定“在城市规划区内征收集体土地上的合法房屋实行货币补偿、产权调换两种补偿安置方式，不得实行宅基地安置。”和《实施方案》的第一条“征迁范围为信江新区瑶山周家房屋征迁红线范围内所有集体土地上的房屋”的规定，此次征收的对象是征迁红线范围内所有集体土地上的房屋，而原告在周家村并无房屋，只有一块打了地基的宅基地，不具有房屋性质，原告要求被告对涉案宅基地作出征收补偿决定，不符合上述规定；原告已就该宅基地领取了征地补偿款，且其父亲周前兴已与征收部门签订了协议书，原告可依据《实施方案》的规定，要求被告按照捆绑安置的原则，给予安置200平方米的商品房。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告周军成的诉讼请求。 上诉人周军成上诉称：一审判决认定事实不清，适用法律错误。上诉人仅仅是领取了农用地的征地补偿款，并没有获取宅基地的补偿款，上诉人父亲周前兴也仅仅是领取了地上附着物补偿款，并没有获取《实施方案》所规定的安置房补偿，也没有就安置房签订协议。一审法院已经查明上诉人宅基地在征收范围内。由鹰潭市国土资源局与周塘村周家组小组签订《征收土地补偿协议》，征收周塘村周家组的水田、林地、宅基地，该《征收土地补偿协议》明确约定对宅基地只征不补，故上诉人并没有获取宅基地的补偿。《中华人民共和国物权法》第四十二条第三款规定“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”。上诉人的宅基地及所建造的宅基显然属于不动产，根据“有征收必有补偿，无补偿则无征收”的补偿原则，一审法院以《实施方案》第一条“征迁范围为信江新区瑶山周家房屋征迁范围内所有集体土地上房屋”，上诉人的不动产仅是一块打了地基的宅基地为由不支持征收补偿违反物权法规定。被上诉人先以上诉人宅基地不是《实施方案》第一条所规定的房屋为由辩称不需要作出补偿决定，又以根据《实施方案》附件的地上附着物补偿标准与上诉人多次沟通无果为由认为其履行了补偿义务是适用双重标准，自相矛盾。《实施方案》是2019年7月10日印发，被上诉人与上诉人至今未就宅基地补偿达成一致，也没有明确书面告知具体的补偿数额，根据最高人民法院司法解释及类似判例规定，在征收集体土地过程中征收部门与被征收人长时间达不成补偿协议，均应当及时作出书面的补偿决定，而非仅局限于集体土地上房屋，请求法院撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。 本院经审理查明的事实与原判认定的事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，对于集体土地上房屋征收和拆迁工作，应由县级以上地方人民政府依法组织实施。2013年11月16日，鹰潭市人民政府《关于印发鹰潭市城市规划区集体土地房屋征收与补偿暂行规定的通知》（鹰府发〔2013〕34号）明确，房屋征收与补偿实行属地管理，信江管委会为实施主体，负责辖区内房屋征收与补偿工作。信江管委会据此就案涉项目作出《实施方案》，结合前述规定，能够认定信江管委会为案涉拆迁项目拆迁安置的责任主体。 土地管理法等相关法律法规规定，当征收过程中无法就补偿安置达成协议时，相关部门应当及时履行征收补偿安置职责。一审以案涉宅基地并非房屋为由，认为信江管委会无下达补偿安置决定义务不妥。因此，针对上诉人周军成的宅基地，征收双方至今未就征收安置补偿事宜达成一致时，信江管委会理应依法履行补偿安置法定职责，故周军成要求信江新区管委会依法作出征收补偿决定的理由成立，应当予以支持。二审审理期间，信江管委会向本院提交《鹰潭市信江新区管理委员会征收集体土地上附着物补偿决定书》（鹰信征补决字〔2020〕345号），并于2020年12月18日向上诉人周军成送达，对周军成要求判令信江管委会作出征收补偿决定的诉讼请求，信江管委会已实际履行，上诉人周军成可就该补偿决定另行主张权利。本院在二审审理期间询问周军成是否撤诉，周军成表示不撤诉，据此，依据《最高人民法院关于适用的解释》第八十一条第四款之规定，判决如下： 一、撤销南昌铁路运输法院（2020）赣7101行初591号行政判决； 二、确认鹰潭市信江新区管理委员会对周军成不履行征收补偿安置职责行为违法。 一、二审案件受理费各50元，由鹰潭市信江新区管理委员会承担。 本判决为终审判决。 审 判 长  刘 巍 审 判 员  项 伟 审 判 员  张庆文 二〇二〇年十二月二十二日 法官助理  熊 霓 书 记 员  刘婉盈