广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2019)粤行终891号上诉人（原审原告）：廉江市横山镇曲塘村民委员会洋官塘村民小组，住所地：广东省廉江市横山镇曲塘村洋官塘村**。负责人王闻，小组长。被上诉人（原审被告）：湛江市人民政府，，住所地：广东省湛江市赤坎区跃进路**法定代表人姜建军，市长。委托代理人廖章雅，湛江市法制局干部。上诉人廉江市横山镇曲塘村民委员会洋官塘村民小组（以下简称为洋官塘村民小组）因与被上诉人湛江市人民政府土地行政复议纠纷一案，不服湛江市中级人民法院（2018）粤08行初411号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明：廉江市人民政府于2016年3月26日作出《关于汕（头）湛（江）高速公路云浮至湛江段及支线工程建设项目（廉江段）征收土地和征地补偿安置方案的通告》（以下简称廉府通〔2016〕4号《通告》），该通告的主要内容有：批准征地机关名称、批准文号、征用土地用途、征收土地位置以及征收集体土地状况及补偿标准、农业人口安置方式及途径、青苗及地上附着物补偿标准等情况。该通告最后注明：“如对上述征地补偿安置方案有不同意见或者要求举行听证会的，应当在本通告发布之日起10个工作日内向廉江市国土资源局提出书面申请。”原告对廉府通〔2016〕4号《通告》中的补偿标准有异议，于2017年7月21日向廉江市人民政府法制局邮寄《征地补偿协调申请书》，廉江市人民政府法制局于2017年7月26日作出廉府法〔2017〕7号《关于复函》称，该事项不属于其职能范围，要求原告向有管辖权的机关申请。原告于2017年9月4日向广东省人民政府提出征地补偿标准争议裁决申请，广东省国土资源厅于2017年12月18日作出粤国土资利用函〔2017〕3520号《广东省国土资源厅关于征地补偿标准争议裁决申请的答复》，以涉案土地征收系由国务院批准，省人民政府依法没有裁决权为由，决定不予受理该裁决申请。原告遂于2017年12月28日向国务院申请裁决，国务院于2018年5月23日作出国复〔2018〕392号《行政复议裁决申请不予受理决定书》，认为原告依据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》及《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，应向上一级行政机关申请行政复议。2018年6月25日，原告不服廉江市人民政府作出的廉府通〔2016〕4号《通告》的行政行为，向被告申请行政复议。原告依法补正行政复议申请材料后，被告于2018年7月17日作出了行政复议受理通知，向廉江市人民政府发出答复通知书，并于2018年9月6日作出湛府行复〔2018〕27号《驳回行政复议申请决定书》，认为依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一、三款及依据《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国法[2011]35号）的规定，申请人对征地补偿标准有异议，应当先向国土资源主管部门申请争议协调，而不是向政府法制工作机构申请，如协调不成的，可依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请裁决（复议）。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。原告不服该行政复议决定，遂向原审法院提起诉讼，请求：1、依法撤销湛江市人民政府作出的湛府行复〔2018〕27号《驳回行政复议申请决定书》；2、判令湛江市人民政府依法受理原告的行政复议申请并继续审理；3、本案诉讼费用由被告承担。原审法院认为，本案土地行政复议纠纷，争议焦点是：本案是否应协调前置、被告作出的涉案行政复议决定是否合法？《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院令第256号）第二十五条第三款规定：“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》（国土资发[2006]133号）第二点第（三）规定：“……（三）必须规范协调和裁决的程序。在程序设定上，首先必须贯彻协调前置、重在协调的原则，即当事人应当先向拟定征地补偿安置方案的市、县人民政府的上一级人民政府申请协调。未经协调的案件，不能进行裁决。……”本案中，根据原告向被告提交的《行政复议申请书》可得知，原告主要是对廉府通〔2016〕4号《通告》中的征地补偿标准、安置方案有异议，由上述规定可知，针对此类争议案件应当向拟定征地补偿安置方案的市、县人民政府的上一级人民政府申请协调，即应协调前置，在协调未果的情况下，才申请裁决。因此，被告根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项的规定驳回原告的行政复议申请并无不妥。被告受理了原告的行政复议申请后，依法向廉江市人民政府作出答复通知书，且在法定期限内作出复议决定，程序合法。综上，原告的诉讼请求理由不成立，对其请求，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告廉江市横山镇曲塘村洋官塘村民小组的诉讼请求。廉江市横山镇曲塘村洋官塘村民小组不服一审判决向本院提起上诉称：1、上诉人已经向廉江市政府申请了征地补偿协调，符合法律法规规定。根据土地管理法实施条例第25条的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调。上诉人根据该规定向廉江市政府申请征地补偿协调，廉江市政府法制局答复称，该事项不属于其职能范围，要求向有管辖权的机关申请。2、上诉人根据国务院对本案争议解决的方式的释明，以及《国务院法制办关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》，向湛江市政府申请行政复议符合行政复议的受理条件。湛江市政府应当受理并进行实质审查。3、一审法院根据《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》（国土资发[2006]133号），认为涉案争议案件应当向拟定征地补偿安置方案的市、县人民政府的上一级人民政府申请协调。但根据土地管理法实施条例第25条的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方政府协调。协调不成的，由批准征用土地的政府裁决。根据上位法优于下位法的法律适用原则，本案应当适用土地管理法实施条例的相关规定。综上，一审判决事实不清，适用法律错误，请求二审法院撤销原判，撤销湛江市政府作出的驳回行政复议申请决定书，判令湛江市政府依法受理上诉人的行政复议申请，并继续审理。被上诉人湛江市人民政府二审辩称：1、上诉人对涉案征地补偿安置方案不服，实际上是对征地补偿标准有异议。根据土地管理法实施条例第25条第3款的规定，以及《国务院法制办关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》，在此类争议协调前置案件中，争议协调处理意见是上一级地方政府受理裁决（复议）案件的必要条件。《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》（国土资发[2006]133号）规定，协调裁决由各级国土资源主管部门具体承办。本案中上诉人对征地补偿标准有异议，应当先向国土资源主管部门申请争议协调，而不是向政府法制工作机构申请。2、《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》规定，当事人应当先向拟定征地补偿安置方案的市、县政府的上一级政府申请协调，未经协调的案件不能进行裁决。上诉人对征地补偿标准安置方案有异议，因协调前置，在协调未果的情况下才申请裁决。据此，被上诉人驳回上诉人的行政复议申请并无不当，原审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院二审经审理查明的事实与原审相同，对原审判决查明的事实，本院予以确认。本院认为：本案为土地行政复议纠纷，二审争议焦点为被上诉人湛江市人民政府作出的湛府行复〔2018〕27号《驳回行政复议申请决定书》是否合法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院令第256号）第二十五条第三款规定：“……征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《国法办关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》（国务院法制办2011年第35号文）规定，对市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案中确定的补偿标准不服的，应当通过向上一级政府申请复议的方式解决纠纷。根据上述规定，被征收人对市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案中确定的补偿标准不服，可先由县级以上地方人民政府协调。协调不成的，被征收人可依照行政复议法律、法规的规定向批准征地补偿、安置方案的市、县人民政府的上一级地方人民政府提出复议申请。本案中，廉府通〔2016〕4号《通告》是廉江市人民政府发布的，上诉人对该《通告》中确定的补偿标准有异议，已经于2017年7月21日向廉江市人民政府法制局邮寄《征地补偿协调申请书》，法制部门是政府内部负责法制工作的机构，因此上诉人的该行为应当视为向廉江市人民政府提出了协调申请。廉江市政府法制局作出《关于复函》，认为该事项不属于其职能范围，要求上诉人向有管辖权的机关申请，该意见不符合法律法规以及国务院法制办的上述规定，也不利于行政争议的实质性化解。在申请协调未果后，上诉人对廉府通〔2016〕4号《通告》不服，向廉江市人民政府的上一级政府，即被上诉人湛江市人民政府申请复议，符合上述规定的申请条件和程序，被上诉人应当根据前述规定依法受理上诉人的复议申请。被上诉人作出湛府行复〔2018〕27号《驳回行政复议申请决定书》，决定驳回上诉人的行政复议申请，处理不当。原审判决驳回上诉人有关撤销复议决定，判令湛江市政府对其复议申请继续审理的诉讼请求，亦属不妥，本院依法予以纠正。综上，上诉人的上诉理由成立，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销湛江市中级人民法院（2018）粤08行初411号行政判决；二、撤销湛江市人民政府作出的湛府行复〔2018〕27号《驳回行政复议申请决定书》；三、责令湛江市人民政府重新作出行政复议决定。本案一、二审案件受理费各50元，均由被上诉人湛江市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  刘德敏审判员  王彩妃审判员  李永梅二〇二〇年十二月十八日书记员  陈玲茹