四川省眉山市东坡区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川1402行初350号 原告伍国均，男，1974年7月21日出生，汉族，住四川省仁寿县。 原告田自芳，女，1972年3月26日出生，汉族，住四川省仁寿县。 委托代理人张军，北京中师律师事务所律师。 委托代理人王晓燕，北京中师律师事务所律师。 被告仁寿县人民政府普宁街道办事处。住所地：眉山市仁寿县普宁街道陵州大道**。 法定代表人沈永，主任。 委托代理人张晓峰，四川红地律师事务所律师。 委托代理人辜帅，四川红地律师事务所律师。 原告伍国均、田自芳诉被告仁寿县人民政府普宁街道办事处（以下简称普宁街道办）行政协议纠纷一案，本院于2020年9月4日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2020年11月19日、12月15日公开开庭审理了本案。原告田自芳及二原告之委托代理人张军、王晓燕；被告普宁街道办法定代表人沈永及其委托代理人张晓峰、辜帅到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，2010年起，原仁寿县珠嘉镇人民政府开始组织实施四川省仁寿县珠嘉镇响水村的征地拆迁补偿工作，并与原告签订了《房屋拆迁补偿安置协议》。根据协议约定，安置小区位置确定在“天府农耕、响水六坊”项目商品房小区建设范围内。但时隔近十年安置房相关批准文件仍未办理，获得安置房遥遥无期，被告已经构成根本违约。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款、《中华人民共和国合同法》第九十四条第四项规定，诉至法院，请求:解除原被告之间签订的《房屋拆迁补偿安置协议》。2、本案诉讼费用由被告承担。 原告为证明其主张，向本院提供如下证据并经庭审质证： 第一组证据：原告身份证、户口本信息。证明：原告身份和诉讼主体资格。 第二组证据：2013年12月26日签订的《房屋拆迁补偿安置协议》。证明：原告与被告签订了《房屋拆迁补偿安置协议》，被告尚未按照协议约定履行其义务的事实。 第三组证据：《仁寿县自然资源和规划局关于张勤力、黄江申请政府信息公开的答复书》（仁自然资规公开告【2020】9号、10号、11号。证明：安置房相关批准文件未办理。 第四组证据：过渡费明细。证明：1.被告一直未交付安置房；2.被告支付过度费远远低于目前租金价格并且未按照协议第6条第（3）项约定向原告支付过渡费。 被告普宁街道办辩称，一、本案不属于行政诉讼受案范围，应依法提起民事诉讼。二、被告与原告签订《房屋拆迁补偿安置协议》后，积极履行协议约定的义务，依据法律规定并不构成违约，不应予以解除。在本案中，双方并未明确约定被告向原告交付安置房屋的时间节点，但对房屋拆迁后安置房屋交付以前的过渡费的支付进行了约定，过渡费足够原告在取得安置房屋之前租用不低于原被拆迁房屋居住水平的房屋。被告与原告签订《房屋拆迁补偿安置协议》后，积极履行协议，由县鑫城建设开发有限公司作为业主，按程序加快启动安置房建设，安置房修建标准及配套设施须与县城普通商品房保持一致，安置房户型充分征求珠嘉镇村社干部和群众意见，各项项目建设工作在有序推进。因此本案并不存在一方当事人迟延履行债务或者其他违约行为致使不能实现合同目的的情况，原告主张解除协议并无法律规定。综上所述，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告普宁街道办为证明自己的主张，向本院提交了以下证据并经当庭质证： 第一组证据：2015年-2020年过渡费的支付凭证。证明：被告已经按照《房屋拆迁补偿安置协议》第一条第3款、第6款第（3）项的约定，按时足额的支付了过渡费。 第二组证据：《响水社区党员、代表扩大会议纪要》《户型设计方案封面》《社区代表、党员大会议决议事项》《珠嘉镇响水社区住房安置地址变更征求意见表》、群众会议现场照片。证明：被告就安置房屋的户型设计方案及安置地址变更充分征求群众意见后，对安置房项目予以了推进，积极履行《房屋拆迁补偿安置协议》义务修建安置小区。 第三组证据：《四川省固定资产投资项目备案表》、《仁寿县城市规划委员会仁寿县第三届城市规划委员会第三十九次会议纪要》、《仁寿县城市规划委员会仁寿县第三届城市规划委员会第四十三次会议纪要》、《情况说明》、《中标通知书》、现场施工照片。证明：安置小区建设项目有序推进，并依法取得相关手续，已经开工建设。 因涉及公共利益，为查明案件事实，本院依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第九条之规定，要求被告补充提交证据： 第一组证据：仁府发〔2013〕8号《仁寿县乡镇建设和单独选址项目征收集体土地补偿安置办法》。证明案涉辖区征地是原珠嘉镇人民政府，被告签订协议主体适格。 第二组证据：《仁寿县响水新苑建设工程项目EPC勘察设计施工总承包合同》、《不动产登记证书》、《用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《仁寿县建设工程安全监督证》、《仁寿县建设工程质量监督证》。证明内容：响水新苑项目由县属国有企业仁寿县鑫城建设开发有限责任公司作为项目业主实施，经招标程序，确定中冶天工集团有限公司为仁寿县响水新苑建设工程项目勘察、设计、施工总承包人（EPC）。2020年4月6日，中冶天工集团有限公司组织进场开工建设，合同约定工期720日历天，计划竣工时间为2022年4月6日。项目规划、建设等相关许可手续陆续办理完毕。 第三组证据：《眉山市人民政府关于同意东坡区等6个县（区）调整部分乡镇行政区划的批复》。证明根据该规定，原仁寿县珠嘉镇响水社区所属行政区域划归普宁街道办管辖。 经庭审质证，被告对原告举证的质证意见为：对第一组证据三性均无异议。对第二组证据对真实性、合法性无异议，对原告所主张的证明目的存在异议，被告按照合同约定履行了合同义务，目前正在积极修建安置房屋且已经按照合同约定支付过渡费。同时该证据证明了协议双方并未约定安置房屋的交付时间，被告不存在任何违约行为。对第三组证据真实性无异议，对证明目的存在异议，安置房的建设已经依法取得相关批准文件，被告会在举证时对安置房建设的相关批准、报规、招投标文件予以说明。对第四组证据被告已经按照协议约定支付了过渡费，过渡费的标准符合目前仍然沿用的《仁寿县城市规划区征收集体土地补偿安置办法》第二十二条的规定，该金额足够被安置人员租用过渡性用房。原告对被告举证的质证意见为：对第一组证据的真实性无异议，合法性、证明目的不予认可。对于该组证据的中部分凭证模糊不清需核实相应的原件。对于其合法性、证明目的不予认可。从被告提供的相关的支付凭证仅可以看出其向珠嘉镇财政所支付了响水过渡费，而中国工商银行的的相关业务回单的摘要部分则为“工资”，无法证明被告向每位被拆迁农民依法支付了相应的过渡费用。此外，从每年相关款项的支付时间来看明显不具有稳定性，且支付周期明显超过了六个月。根据原告提交的安置补偿协议是6个月一支付，实际是1年一支付。对第二组证据真实性、合法性、关联性、证明目的不予认可。《响水社区党员、代表扩大会议纪要》该证据无普宁街道响水社区支部委员会、普宁街道响水社区居民委员会的印章，且从《会议纪要》上的人员签字笔迹可以明显看出部分为同一人所写，对其真实性、合法性不予认可。《户型设计方案的封面》无法核实其是否为给予原告安置房屋的户型设计方案的封面。此外户型设计方案的确定将直接影响居民今后居住的房屋情况，应当充分征求相应居民的意见。但是从被告提供的证据材料无法证明其充分征求了居民的意见，仅仅是有社区居委会盖章即获通过，损害了原告及相关居民的知情权和提出意见的权利。《社区代表、党员大会议决议事项》、《珠嘉镇响水社区住房安置地址变更征求意见表》对其真实性无异议。此外从两份证据材料可以看出，被告在给予原告进行安置房选址时一变再变，无形之中拉长了原告获得安置的时间，增加了原告对未来的不确定性与不安，损害了原告及时获得安置的权益。群众会议现场照片，该照片为复印件，无原始载体，无法核实拍摄的时间和地点，且从被告提供的照片中无法确定其是否是为原告安置问题进行的会议。综上，对该组证据的真实性、合法性、关联性、证明目的不予认可。其无法证明被告对安置房项目予以了推进并积极履行修建安置小区的义务。如果仅是隔几年让社区开一次代表会，就可以证明其在积极履行其修建义务的话，那原告获得实质安置的愿望将遥遥无期。对第三组证据合法性、关联性、证明目的不予认可。被告提供的证据无法证明仁寿县响水新苑项目是给予原告的安置房，《仁寿县城市规划委员会仁寿县第三届城市规划委员会第三十九次会议纪要》、《仁寿县城市规划委员会仁寿县第三届城市规划委员会第四十三次会议纪要》的会议纪要仅表明该项目的规划设计方案获得仁寿县自然资源和规划局的批准，但是该建设项目后续是否能够顺利进行并如期完成都属于未知数，且在相关的会议纪要中也未体现出该项目属于给予原告的安置房项目。对被告补充提交的证据质证意见：对第一组证据三性无异议。对第二组证据被告出具之前应该按照集体土地征收程序，征收后出具集体土地征地的相关文件，但被告未出示，原告方对其合法性、关联性不予认可。对第三组证据三性无异议。 经庭审质证，原被告举证均与本案具有关联性，证据来源和形式合法，可以作为本案的证据采纳。 经审理查明，原告伍国均、田自芳系原四川省仁寿县人，在该村组拥有宅基地及住房。2012年8月6日至2017年4月11日，四川省人民政府陆续作出川府土〔2012〕816号、1040号、〔2014〕64号、151号、708号、709号、772号、1289号、〔2015〕624号、624号、644号、645号、646号、647号、1101号、〔2016〕494号、726号、〔2017〕351号、352号、353号、〔2018〕1061号、〔2019〕59号、816号批复，同意将包括响水村1、2、3、4、5、6组及黑虎村6组在内的若干集体农用地转为建设用地、征收为国家所有，其中包含“天府农耕·响水六坊”农业综合体项目开发建设用地。2013年11月29日，原仁寿县珠嘉镇人民政府作为甲方，原告伍国均、田自芳、伍弈啸、伍雯萱作为乙方，签订了《房屋拆迁补偿安置协议》（不抵扣），协议约定：一、拆迁安置补偿：1、建筑物59738元。2、构筑物及其它附属设施补偿款1130.75元。3、拆迁过渡费补偿标准及金额：搬迁费200元／人，4人800元，过渡费200元／人，12个月4人9600元。4、拆迁奖励费／元。5、住房安置：乙方现有家庭人口4人，乙方按统建小区安置方式进行安置。甲方为乙方提供30㎡／人清水住房和10㎡／人经营性用房（乙方可自愿选择以10㎡经营性用房置换30㎡／人清水住房，但必须以户为单位整体置换）。选择安置房类型是Ａ型（Ａ型：30㎡／人的清水住房＋10㎡／人的经营性用房；Ｂ型：30㎡／人的清水住房＋30㎡／人的清水住房），房屋套型为120㎡／套壹套。6、相关政策：（1）拆迁房屋抵扣基本住房面积的，被拆迁户在基本住房建筑面积内（30㎡／人）不支付购房费用，也不享受原住房拆迁补偿，按补偿标准最高的原住房结构扣减30㎡／人。原被拆迁住房面积超出基本住房面积的部分，按重置价格标准进行补偿。（2）签订协议后，只能在签订户型内选择安置房。（3）签订协议后，过渡期暂定12个月，超过12个月未安置的，过渡费顺延并翻一倍。计算过渡费每次领取的时间不超过六个月。自交房之日起2个月后，终止过渡费。（4）统建小区根据城镇规划参照商品房住宅小区模式，统一规划、设计、建设。户型、结构以设计图为准，面积以房屋产权证登记的建筑面积为准，房屋质量按照国家相关工程建设和保修的规定执行。二、权利和义务：1、…。2、甲方应在乙方案协议拆迁完毕后一次性支付乙方建筑物、构筑物拆迁补偿费、过渡费、拆迁奖励费。3、乙方应在规定时间内完成搬迁工作，经验收合格后方可领取所有费用。4、乙方有权依照本协议获得拆迁补偿和安置。5、安置小区位置确定在“天府农耕·响水六坊”项目商品房小区建设范围内。三、违约责任：1、乙方凡以骗取等方式获得补偿安置的，一经查实，依法没收其非法所得，同时追究法律责任。2、乙方在拆迁期内未拆迁完毕的，甲方有权按相关规定程序拆除。甲方珠嘉镇政府、法定代表人、经办人及乙方田自芳在协议上签字、盖章。协议签订后，珠嘉镇政府按约支付了原告户房屋拆迁补偿款及过渡费。协议签订后的第二年起，被告按约支付双倍过渡费，即4800元／人／年，并每年支付一次。 另查明，根据仁府发〔2013〕8号《仁寿县乡镇建设和单独选址项目征收集体土地补偿安置办法》第四条规定，各乡镇人民政府是辖区征地拆迁补偿安置工作实施主体，具体负责辖区内征地拆迁补偿安置工作。根据2019年12月10日《眉山市人民政府关于同意东坡区等6个县（区）调整部分乡镇行政区划的批复》规定，原仁寿县珠嘉镇响水社区所属行政区域划归普宁街道办管辖。 响水村安置房项目名称为响水新苑，位于仁寿大道与普宁××道××南侧（2019-148），由县属国有企业仁寿县鑫城建设开发有限责任公司（以下简称鑫城公司）作为项目业主实施，项目总投资96762.24万元，占地57913.66㎡，总建筑规模235022.92㎡。鑫城公司先后取得位于仁寿大道与普宁××道××南侧（2019-148）的川（2020）仁寿县不动产权第0026945号证书、《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》、《安全（施工）监督证》。2020年1月14日，经招标程序，确定中冶天工集团有限公司（以下简称（中冶天工））为响水新苑建设工程项目勘察、设计、施工总承包人。2020年4月17日，鑫城公司与中冶天工签订《仁寿县响水新苑建设工程项目ＥＰＣ勘察设计施工总承包合同》，约定工程名称为工程名称为仁寿县响水新苑建设工程项目，工程地点为仁寿县珠嘉镇响水村四组，工程内容为住宅用房、商业用房、社区用房、地、地下车库及总平配套设施等划开工日期为2020年4月17日，计划竣工日期为2022年4月6日。2020年4月6日，中冶天工组织进场开工建设。截止2020年11月25日，响水新苑建设项目已完成地下室土方开挖、边坡支护、地、地基基础、地基基础防水等工程内容计完成投资近亿元。 本院认为，本案原、被告双方争议的焦点主要在于：一、本案是否属于行政诉讼受案范围；二、案涉《房屋拆迁补偿安置协议》是否有效；三、《房屋拆迁补偿安置协议》是否应当解除。对此，本院评判如下： 关于争议焦点一，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定，公民、法人或其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，属于行政诉讼受案范围。该项规定系2014年11月1日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改的决定》所增加。尽管该决定自2015年5月1日起施行，但一概以此时间为界认定因行政协议产生的争议是否属于行政诉讼受案范围并不确当，一个重要原因是修改前的《中华人民共和国行政诉讼法》明确列举行政诉讼受案范围的第十一条第一款在其第八项作了兜底规定。行政协议系行政机关的一种行政活动方式。同其他行政行为一样，其目的皆为实现公共利益或行政管理目标，所形成的皆为行政法律关系，即行政法上的权利义务关系。最高人民法院于2004年1月14日下发的《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》所附“行政行为种类”第十二项即为“行政合同”。司法实践显示行政协议案件在较长时间内已被作为一类行政案件受理。由于行政协议兼具公法性和私法性的双重属性,且由于行政诉讼起步较晚，司法实践亦显示存在将此类案件作为民事案件受理的做法。但不宜据此认定此类案件专属民事诉讼受案范围，毕竟行政诉讼和民事诉讼涉及的主要是人民法院内部的审判工作分工。在公民、法人或其他组织已选择行政诉讼途径，当地法院又对民事审判和行政审判的相关业务分工并不明确的场合，人民法院应作为行政案件予以受理，而非拒之门外。且通过庭审查明，被告一直在按照双方签订的《房屋拆迁补偿安置协议》支付过渡费，即协议一直在履行中。故被告关于案涉协议不属于行政诉讼受案范围的辩解理由不成立，本院不予支持。 关于争议焦点二，行政协议兼具行政性和合同性，对行政协议效力的审查，既要适用行政法律规范，亦可在不违反行政法律规范的情况下适用民事法律规范，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量，只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。根据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、四十五条、第四十六条的规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续，征收土地必须办理征地审批。本案通过庭审已查明案涉“天府农耕•响水六坊”项目建设土地已取得征地批文，并不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的“重大且明显违法”的情形，且原被告系基于平等、自愿、真实意思表示所签订的案涉协议，在协议签订后，原告又实际领取了房屋拆迁安置补偿款。故案涉协议合法有效。 关于争议焦点三，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定，原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。本案中，原告与珠嘉镇政府签订的案涉《房屋拆迁补偿安置协议》合法有效，原告主张其可以行使解除权，则应提出证据证明存在解除的事由。《中华人民共和国合同法》第九十四条规定：“有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。”本案中，原告主张解除合同的主要理由为被告长达近十年的时间未修建交付安置房，经庭审查明，原被告签订的《房屋拆迁补偿安置协议》并未约定安置房交付的时间。虽然被告在签订协议后未及时修建交付安置房，但被告按照双方签订的《房屋拆迁补偿安置协议》的约定，足额支付了房屋拆迁安置补偿款及过渡费，并从第二年起双倍支付过渡费，且安置房小区由国有企业鑫城公司作为项目业主，先后取得位于仁寿大道与普宁××道××南侧（2019-148）的川（2020）仁寿县不动产权第0026945号证书、《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《安全（施工）监督证》等手续。经招投标程序确定中冶天工为项目勘察、涉及、施工总承包人，已于2020年4月6日进场施工，目前已完成基础建设，被告正积极有序地推进安置房小区的建设，能够按照当庭承诺的时间交付安置房，以实现合同的目的。司法机关审理行政协议的主要目的是督促行政协议的双方积极履行协议，动辄将双方经磋商达成合意的行政协议退回原点，既阻碍行政协议功能的发挥，也有悖于行政协议订立目的的实现。本案的被告正在以自己的行动积极履行案涉行政协议。原告请求解除案涉《房屋拆迁安置补偿协议》，应当提供相应的证据存在《中华人民共和国合同法》第九十四条规定的法定解除的情形，现原告提供的证据不足以证明其主张的事实，对其行使解除权的主张本院不予支持。 综上，原告诉请解除案涉《房屋拆迁安置补偿协议》没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决如下: 驳回原告伍国均、田自芳的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告伍国均、田自芳负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省眉山市中级人民法院。 审 判 长 姚良全 审 判 员 彭 英 审 判 员 姚晓莉 审 判 员 李 杜 审 判 员 杨丰华 二〇二〇年十二月十五日 法官助理 苏香文 书 记 员 杨浩民 四川省眉山市东坡区人民法院 行政裁判文书附录 （2020）川1402行初350号 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。