山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终1592号 上诉人（原审原告）秦玉利，男，1958年6月2日出生，汉族，居民，住日照市东港区。 被上诉人（原审被告）日照市东港区人民政府，住所地日照市东港区海曲中路**。 法定代表人刘祥龙，区长。 委托代理人焦莹。 委托代理人王磊，山东海洋律师事务所律师。 上诉人秦玉利与被上诉人日照市东港区人民政府（以下简称东港区政府）房屋征收决定一案，不服日照市中级人民法院作出的（2020）鲁11行初101号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，为改善日照市东港区××街道××市场××区综合环境和居住条件，完善配套功能，结合城市总体规划要求，东港区政府决定实施××街道××市场××区旧城区改建项目，对该区域内房屋进行征收。2017年7月11日，日照市规划局作出说明，××街道××市场××区改造规划符合日照市城市规划。2017年7月11日，日照市东港区发展和改革局出具证明，××街道××市场××区改造项目，符合日照市东港区国民经济和社会发展“十三五”规划，并纳入日照市东港区2017年国民经济和社会发展计划。2017年7月11日，日照市国土资源局东港分局出具证明，××街道××市场××区改造项目，东至海滨二路，西至海滨三路，南至天津路，北至黄海一路，经核实，该宗土地为国有土地，符合东港区土地利用总体规划（2006—2020年）。该区域房屋征收范围为东至海滨二路，西至海滨三路，南至天津路，北至黄海一路。本案原告所有的位于××街道××市场××区的房屋纳入此次征收范围。 2017年7月12日，日照市东港区维护社会稳定工作领导小组办公室、东港区征收办、日照市东港区石臼街道办事处对××街道××市场××区改造区域内征收项目基本情况、征收项目的合法性、合理性、可行性、可控性，环境影响与社会评价、社会稳定风险评估及应急保障等方面进行了风险评估，评估结论为××街道××市场××区改造项目的实施，将会迅速改善该片区及周边的面貌，提高居民的生活质量，为搞活经济、招商引资、改善投资环境提供可靠而有力的保障。由于市、区领导重视、设计合理、保障有力且得到大多数群众支持，社会不稳定风险系数极低，属于低风险工程。2017年8月1日，日照市东港区石臼街道农村合作经济审计站出具关于××街道××市场××区房屋征收补偿资金情况的有关说明，证明××街道××市场××区改造项目房屋征收补偿资金1820万元已足额到位，并且专户存储，专款专用。2017年9月1日，东港区征收办与东港区石臼街道办事处签订房屋征收委托协议。涉案房屋征收决定作出前，被告对涉案区域被征收房屋进行调查，并到不动产登记机关查询涉案区域房屋相关登记情况。2017年10月30日，东港区征收办在涉案房屋征收区域范围内公开张贴《××街道××市场××区房屋征收调查登记情况公告》，在公告中对包括原告在内的13户被征收人的房屋权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记。根据征收范围内相关权利人在规定时间内提出的书面异议，被告负责房屋征收补偿工作的东港区征收办于2017年12月19日在征收区域内张贴《××街道××市场××区房屋征收调查登记补充公告》。 东港区政府于2018年1月22日公布《东港区政府关于公布××街道××市场××区房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）的通告》，公开征求意见，时间自2018年1月23日至2月22日，期限为30天。2018年4月11日，被告东港区政府发布《关于〈东港区政府关于公布××街道××市场××区房屋征收补偿安置方案〉公开征求意见及修改情况的说明》，征收范围内的4户被征收人对补偿安置方案提出意见，被告在上述说明中对被征收人提出的意见进行了答复，并对补偿安置方案的修改情况作出说明。2018年5月25日，被告东港区政府召开第26次常务会议，讨论石臼市场片区房屋征收项目。2018年6月5日，被告下发并在房屋征收范围内张贴《关于征收××街道××市场××区房屋的公告》、《关于征收××街道××市场××区房屋的决定》（东政征字〔2018〕1号）和《××街道××市场××区房屋征收补偿安置方案》。 另查明，涉案征收区域共涉及被征收人71户，已有被征收人58户先后签订了征收补偿协议。尚有13户被征收人未签订征收补偿协议，房屋征收部门也未对其房屋作出房屋征收补偿决定。 再查明，2017年6月至7月，××街道××市场××区搬迁指挥部同时启动石臼市场片区鑫鑫社区、宏达社区、中盛社区、石臼路社区平房区域的城中村改造项目。2018年6月5日，涉案房屋征收决定作出前后城中村改造项目也一直在搬迁签约过程中，涉案区域房屋征收项目与城中村改造项目一直存在运行上的竞合。 原审法院认为： 一、关于被告东港区政府作出的涉案房屋征收决定依据是否充分的问题。本案中，××街道××市场××区位于日照市东港区城市规划区内，但基础设施落后，被征收房屋多为平房。为完善配套功能，改善居民居住环境和生活条件，东港区政府将××街道××市场××区列入国民经济和社会发展年度计划，并作为重点项目实施，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的公共利益的需要，涉案安置补偿项目虽采用商业开发的方式进行，亦不能成为否认该项目公共利益性质的理由。东港区政府提交的证据亦证实涉案房屋征收决定符合国民经济和社会发展规划、城乡规划和专项规划，涉案土地系国有土地，符合日照市土地利用总体规划，东港区政府作出的涉案征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条的规定，事实依据充分。对原告主张的涉案房屋征收决定作出依据不充分，原审法院不予支持。 二、关于涉案房屋征收决定是否违反法律规定的问题。从涉案征收决定的内容来看，该决定对征收范围、征收部门、实施单位、征收实施时间、补偿安置方式等内容作出规定，同时在房屋征收补偿安置方案中对房屋征收部门、房屋征收实施单位、房屋征收范围、征收依据、征收目的、被征收房屋的基本情况、补偿方式、补偿标准、过渡方式和搬迁费、临时安置费、停产停业损失补偿费标准、补助和奖励标准、产权调换房屋安置地点和价值认定等亦作出明确规定，涉案征收决定及安置补偿方案符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条及《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条的规定，不存在变相剥夺被征收人选择房屋安置方式的情形。另外，原告称被告作出的涉案房屋安置补偿方案中没有涉及到个人唯一住房不超过45平方米如何安置的情形，违反《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条的规定，因房屋征收补偿方案系对征收范围内房屋的征收补偿情况作出的概括性、普遍性、原则性的规定，对于个别被征收人的不具有普遍性的补偿情况，可通过被征收人的房屋征收补偿决定来体现，不宜在征收补偿方案中过于详细的描述，且原审法院对涉案房屋征收补偿方案的内容已作出审查，涉案房屋征收补偿方案的内容符合《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条的规定，故原告主张涉案房屋征收决定违反法律规定，原审法院不予支持。 三、关于涉案征收决定作出程序是否合法的问题。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估，东港区政府于涉案房屋征收决定作出前对涉案区域的建设项目基本情况，改造工程的合法性、合理性、环境影响及社会评价、风险评估及应急保障等方面进行社会稳定风险评估，风险评估依据的事实理由充分，程序合法，符合上述法律的规定。关于涉案房屋征收补偿费用是否专户存储、专款专用并足额到位的问题。“专户存储”是指补偿款应当存入专门用于征收补偿费用的存储账户，不得存入人民政府的基本账户或者其他账户，法律法规要求征收补偿费用应当在征收决定作出前足额到位、专户存储、专款专用，目的是在征收补偿和妥善安置上保证被征收人的合法权益。本案中，石臼街道农村合作经济审计站设立专门账户，足额的补偿款项亦在征收决定作出前存入该账户，并不违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，原告虽主张涉案补偿资金未存放到位，仅属于部分资金，但未提供反证予以证明，故原告的该项诉讼理由不能成立。被告将涉案征收补偿方案公布，在规定期限内征求意见，并根据被征收人提出的修改意见进行修改，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，征收范围内仅有4户被征收人对补偿安置方案提出意见，提出异议的被征收人未达到大多数的标准，东港区政府据此未组织召开听证会，其程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十一条的规定。 四、根据查明的事实，涉案房屋征收决定作出前，被征收人已签订房屋征收补偿协议的有58户，仅有13户被征收人未签订征收补偿协议，被告仅对上述13户被征收人进行调查登记，根据已查明案件事实以及被告东港区政府确认的被征收人户数，涉案房屋征收决定涉及的征收范围内的被征收人与实际情况不符，原审法院予以纠正。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法但不撤销行政行为：一、行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益社会公共利益造成重大损害的；”因涉案房屋征收项目与石臼市场片区城中村改造项目存在高度竞合，被告界定征收范围内的被征收人有误，涉诉房屋征收决定基础事实存在错误，涉诉房屋征收决定应当确认违法。但由于涉案房屋征收项目与石臼市场片区城中村改造项目工作已实施就绪，涉案房屋征收决定撤销将会拖延石臼市场片区城中村改造项目的基础建设，将导致诸多社会法律关系处于不确定状态，影响片区其他居民的财产利益，给公共利益造成重大损害，应判决确认涉案房屋征收决定违法，但不予撤销。综上，东港区政府作出的涉案房屋征收决定事实依据部分清楚，程序合法，适用法律、法规正确。原告的诉讼请求理由部分成立，原审法院予以支持，被告的答辩理由部分成立，原审法院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第（一）项的规定，判决确认被告日照市东港区人民政府于2018年6月5日作出东政征字〔2018〕1号《关于征收××街道××市场××区房屋的决定》违法。案件受理费50元，由被告日照市东港区人民政府负担。 秦玉利不服原审判决提出上诉，请求：１.依法撤销日照市中级人民法院（2020）鲁11行初101号行政判决；２.依法撤销被上诉人作出《关于征收××街道××市场××区房屋的决定》（东政征字〔2018〕1号）涉及上诉人房屋部分；3.诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、一审法院基本事实认定错误,涉案征收决定中征收范围所列征收人数与实不符，被上诉人仅选取其中13户，并按13户执行征收程序，严重违反法律规定。二、山东省政府2020年3月6日批准征地，批准用地9.9064公顷合计148.596亩，涉案征收决定发布于2018年6月5日，风险评估报告中征收土地为249亩远大于148.596亩。被上诉人未批先征。私自扩大征收土地范围。三、被上诉人未证明征收资金是否足额到位，审计站出具的证明显示到账金额1820万元，涉案征收决定公布的只有13户，对于征收307户沿街商户42户，数额明显不合常理。四、风险评估报告出具时间是2017年7月，征地手续于2020年3月才通过省政府审批，风险评估报告无法真实反映风险情况，应属于无效的风险评估报告。五、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定,因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。涉案征收决定却规定安置在更远且具体位置不明确的地段，违反上述规定。 被上诉人东港区政府向本院提交答辩意见称，一、原审（2020）鲁11行初101号行政判决认定事实清楚。××街道××市场××区房屋征收项目开始于2017年7月,征收对象为列入城中村改造计划并纳入房屋征收项目的石臼路社区居民所属的住宅平房。涉案房屋征收决定作出前,已有58户签订补偿协议,至2018年6月5日东港区政府发布涉案房屋征收决定时只剩13户未签订协议,中国邮政储蓄银行出具的结算账户收款凭证明确1820万资金的用途为石臼路社区拆迁款,并非整个石臼市场片区,东港区政府公布的房屋征收补偿安置方案也只是针对石臼路社区住宅平房。而且选择货币补偿的居民均已补偿到位,每一次拆迁补偿款的拨付都是独立核算的。二、被上诉人在涉案征收决定中确定的征收范围较大,但在补偿安置方案征求公众意见、房屋征收调查登记、后续的房屋评估等程序中均对被征收人进行了明确,原审判决已对被征收人数量予以纠正。××街道××市场××区房屋征收项目始于2017年,目前仅剩包括上诉人在内的3户住宅平房未签订协议,已经严重阻碍了该片区的改造进程,影响了绝大多数人的利益,损害了公共利益,请求贵院依法驳回上诉人的上诉请求,维持原判。 本院认定事实与原审查明事实基本一致。另经本院调查查明，涉案征收决定所涉被征收人仅有3户尚未签订征收补偿协议。 本院认为，为完善基础设施落后地段配套功能，改善居民居住环境和生活条件，东港区政府将××街道××市场××区列入国民经济和社会发展年度计划，并作为重点项目实施，涉案征收决定的作出符合公共利益需要，且符合国民经济和社会发展规划、城乡规划和专项规划，符合日照市土地利用总体规划。涉案征收决定作出前进行了社会稳定风险评估，风险评估依据的事实理由充分，程序合法，不存在上诉人主张的风险评估报告无效的情形。涉案征收决定对征收范围、征收部门、实施单位、征收实施时间、补偿安置方式等内容作出规定，同时在房屋征收补偿安置方案中对房屋征收部门、房屋征收实施单位、房屋征收范围、征收依据、征收目的、被征收房屋的基本情况、补偿方式、补偿标准、过渡方式和搬迁费、临时安置费、停产停业损失补偿费标准、补助和奖励标准、产权调换房屋安置地点和价值认定等亦作出明确规定，且履行了公告及征求意见、修改意见等征收职责，程序合法，上诉人主张产权调换房屋安置地点非就近地点，但根据现实房源、安置人数等情况，涉案被征收人的房屋安置适当，不存在安置地点过远的情形。涉案征收决定及安置补偿方案均依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》制定，与省政府建设用地批复无关，不存在变相剥夺被征收人选择房屋安置方式、土地未批先征等情形。中国邮政储蓄银行出具的结算账户收款凭证明确1820万元征收补偿费用专用于石臼路社区，不存在上诉人所称补偿费用未足额到位情形。 因涉案征收决定所涉被征收人户数统计不实，原审法院根据查明事实予以纠正，涉案房屋征收决定作出前，被征收人已签订征收补偿协议的有58户，仅有13户被征收人未签订征收补偿协议，东港区政府仅对上述13户被征收人进行调查登记，目前仅剩包括上诉人在内的3户住宅平房未签订协议。虽然涉案征收决定征收人户数统计不实，存在违法情形，但撤销涉案征收决定并不能保障上诉人征收补偿利益，反会影响到绝大多数已经签订征收补偿协议的被征收人利益，亦不符合本次征收公共利益需要。原审法院据此确认违法而不撤销，于法有据，本院予以支持。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人秦玉利的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人秦玉利负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘晓华 审判员  公韶华 审判员  张晓宁 二〇二〇年十二月十一日 书记员  牛聪颖