西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2020)陕71行终1464号 上诉人(原审被告)西安市经济技术开发区管理委员会。住所地西安市未央区。 法定代表人钱虎威，主任。 委托代理人朱振，工作人员。 委托代理人祁云，北京金诚同达（西安）律师事务所律师。 被上诉人(原审原告)尚朝勃，男，XXXX年XX月XX日出生，居民身份证号码XXXXXXXXXX********，汉族，住西安市高陵区。 委托代理人陆小群，北京冠领律师事务所律师。 上诉人西安市经济技术开发区管理委员会（下称经开区管委会）因与被上诉人尚朝勃行政强制一案，不服西安铁路运输法院（2020）陕7102行初1374号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 原审法院经审理查明以下事实：尚朝勃系西安市高陵区XX街XX城XX村**的村民。2017年12月31日陕西省人民政府下发陕政土批〔2017〕649号《关于西安市高陵区2016年度第十二批次农用地转用和土地征收的批复》的审批土地件，同意将西安市高陵区乡级土地利用总体规划确定的建设用地规模范围内的姬家管委会毗沙村、XX城XX村，XX街道办事处XX村XX组23.7691公顷集体农用地（其中耕地22.2964公顷，园地0.5501公顷，其他农用地0.9244公顷）转为建设用地。2018年3月5日发布了《征收土地公告》，公告建设用地项目名称、征收土地的位置、权属、地类、面积、征地补偿标准、被征收土地所涉及的人员安置办法等。2018年3月5日，西安市国土资源局作出了《征地补偿安置方案公告》。2020年4月17日西安市自然资源和规划局高陵分局、经开区资源规划泾渭新城局作出《关于尚志刚违法占地行为的认定意见》，内容为：“尚XX，经调查核实，你户适用的宅基地证载面积为2**平方米，实际占地面积为362.92平方米，超出证载面积162.92平方米。依据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条规定，超出面积及相应建筑属于违法占地建设行为，请接到该认定意见后，于10日内自行拆除违法占地上的建筑物，退还违法超占土地，否则，将按程序予以强制拆除。”同日，西安市高陵区姬家街道办事处、经开区资源规划泾渭新城局作出《关于依法对违法违规建筑进行拆除的通告》，内容为：“……依法对你非法建设的建筑物及构筑物进行拆除，现就依法拆除事项通告如下：一、责令你在接到本通告之日起5日内自行拆除违法建（构）筑物以及其他设施。二、逾期未拆除的，经开区、高陵区XX组XX城管、资源规划及姬家街办等部门联合执法，予以强制拆除清理，费用由违法当事人承担……”并向尚朝勃直接送达。2020年4月29日，尚朝勃位于西安市高陵区XX城XX村XX组的房屋被全部拆除。尚朝勃认为拆除行为违法，提起本案之诉。因西安市城市管理综合行政执法局及其下设机构并未参与拆除，经当庭释明后，尚朝勃当庭申请撤回对西安市城市管理综合行政执法局，本院予以准许。同时，由于西安市高陵区姬家街道办事处并未参与拆除行为，西安经济技术开发区管理委员会亦自认拆除行为系其组织实施，经释明后尚朝勃坚持对姬家街办的起诉，该院已作出（2020）陕7102行初1374号之一行政裁定书，裁定驳回尚朝勃对西安市高陵区姬家街道办事处的起诉。另查明，2017年12月31日，经陕西省人民政府批复，尚朝勃所在村集体土地被依法征收为国有。2018年3月5日，西安市人民政府发布了征收土地方案公告，同日，原西安市国土资源局发布了征地补偿安置方案公告。2018年6月8日，西安市人民政府批复了集体土地补偿安置方案。涉案宅基地系尚朝勃之父尚XX生前申请使用。1999年11月18日，经土地部门对村民宅基地建设用地调查登记后确认，涉案宅基地使用面积情况为：实占面积362.92㎡，标准面积200㎡，超占面积162.92㎡，临时使用面积56㎡，审查后原高陵县土地管理局同意确权面积200㎡，随后原高陵县人民政府作出同意登记准予发证的审批意见。2002年6月1日，原高陵县人民政府发出高集用（2002）字第062971号集体土地使用证。因原使用人尚XX去世，土地部门将该证的土地使用者变更为尚朝勃。根据征收公告，尚朝勃宅基地上房屋在征收范围内。再查明，西安经济技术开发区管理委员会自然资源和规划局系西安经济技术开发区管理委员会的内设机构，该局又成立泾渭新城局作为其分支机构。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地情形的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。”《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第二部分第十五项规定：“加强对征地实施过程监管。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。”根据以上规定，对农民宅基地上的房屋拆除须以落实安置补偿为前提和基础。本案中，尚朝勃的房屋位于西安市高陵区XX城XX村集体土地上，在西安市高陵区2016年度第12批次农用地转用和土地征收项目范围之内，作为该项目的征收主体组织实施征收拆迁工作应当依法进行。经开管委会作为征收主体未向尚朝勃户作出征收补偿决定书，也没有提供证据证明尚朝勃户无正当理由拒绝接受安置补偿，仅仅依据《关于尚志刚违法占地行为的认定意见》、《关于依法对违法违规建筑进行拆除的通告》予以拆除没有法律及事实依据。况且，尚朝勃建筑亦有合法部分，在建筑物无法分割的情况下，经开区管委会直接将全部建筑拆除，亦属不合理。退一步讲，即使尚朝勃宅基地上房屋存在超过证载面积的违法情形，对于违法建筑的拆除亦应按照《中华人民共和国行政强制法》规定的程序进行拆除。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定:“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不履行行政决定的,没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内,依照本章规定申请人民法院强制执行。”第五十四条“行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务……”。经开区管委会未能履行上述程序，直接自行拆除了涉案房屋，违反了《中华人民共和国行政强制法》关于行政强制执行之程序规定。但该拆除行为属于事实行为，不具有可撤销的内容，故依法应当确认违法。综上，尚朝勃的诉讼请求成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决：确认西安市经济技术开发区管委会于2020年4月29日强制拆除尚朝勃位于西安市高陵区XX城XX村XX组的房屋违法。 上诉人经开区管委会不服原审判决上诉称，一审法院认定事实不清，适用法律错误，上诉人拆除被上诉人的房屋行为合法。根据一审审理查明的事实：“1999年11月18日，经土地部门对村民宅基地建设用地调查登记后确认，涉案宅基地使用面积情况为:实占面积362.92㎡,标准面积200㎡，超占面积162.92㎡，临时使用面积56㎡，审查后原高陵县土地管理局同意确权面积200㎡，随后原高陵县人民政府作出同意登记准予发证的审批意见。2002年6月1日，原高陵县人民政府发出高集用（2002)字第062971号集体土地使用证。”由上述事实可知，被上诉人合法的宅基地面积为200㎡,但被上诉人实际占用的宅基地面积为362.92㎡,明显超过了合法宅基地面积，存在违法用地的事实。上诉人作出《关于依法对违法违规建筑进行拆除的通告》，该通告要求被上诉人在接到通告之日起五日内自行拆除违法建筑物及其他设施;逾期未拆除的，将组织相关部门进行联合执法，予以强制拆除清理，费用由违法当事人承担。被上诉人未在该时限内拆除，上诉人组织人员进行了拆除，符合法律规定。综上，被上诉人存在违法占地的事实，上诉人根据《关于依法对违法违规建筑进行拆除的通告》对被上诉人房屋进行拆除，符合法律规定。综上，请求二审法院：1、撤销西安铁路运输法院(2020)陕7102行初1374号行政判决，依法将本案发回重审或改判裁定驳回被上诉人诉讼请求;2、诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人尚朝勃辩称，1、上诉人是本案适格的上诉人，上诉人在一审中明确自认拆除了被上诉人的房屋；2、上诉人拆除被上诉人房屋所依据的通告违法，适用法律错误；3、上诉人2020年4月17日作出案涉通告，2020年4月28日即实施了强拆被上诉人房屋的行为，剥夺了被上诉人进行复议或诉讼的权利，强拆行为违法；4、根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，强拆应当按照法律程序进行，上诉人不具有拆除被上诉人房屋的行政职权，根据土地管理法第83条的规定应当申请人民法院强制执行，行政机关对于违反该法规定的行为没有行政强制权，根据行政强制法第35条第一款、第36、44、53条的规定，上诉人实施了强制拆除行为其程序明显违法，未履行催告程序，剥夺了上诉人陈述申辩的权利，未申请人民法院强制执行，没有进行公告限期被上诉人限期执行，缺少强拆程序及步骤，未按照行政强制法第18条的相关规定履行相应的程序，综上，其强制拆除被上诉人房屋的行为，实体及程序均存在严重违法，依法应当确认违法。 本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致，且双方当事人均无异议，本院依法予以确认。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地情形的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）第二部分第十五项规定，加强对征地实施过程监管。征地补偿安置不落实的，不得强行使用被征土地。本案中，上诉人经开区管委会在未与被上诉人尚朝勃（户）签订补偿协议，亦未作出征收补偿决定，还未提交证据证明上诉人（户）无正当理由拒绝安置补偿的情况下，对案涉的房屋进行了拆除明显缺乏事实根据和法律依据。关于上诉人提出的被上诉人“实际占用的宅基地面积明显超过了合法宅基地面积，存在违法用地的事实”的上诉理由，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，如上诉人认为案涉的房屋系违法建筑，则应按照上述法律的规定实施行政强制行为，但其实施的强制拆除行为并未履行上述法律规定的程序。综上，原审法院以上诉人作出的行政强制行为不具有可撤销内容，并作出确认违法的原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人经开区管委会的上诉主张理据不足，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由上诉人西安市经济技术开发区管理委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长 王 方 审判员 侯 斌 审判员 周玲玲 二〇二〇年十二月十三日 书记员 陈 萌 1