湖南省长沙市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘01行终784号上诉人（原审原告）刘萼超，男，1980年1月20日出生，汉族，住湖南省宁乡县。上诉人（原审原告）王小龙，男，1984年12月16日出生，汉族，住湖南省湘潭市岳塘区。上诉人（原审原告）李小郴，女，1961年3月15日出生，汉族，住湖南省邵阳市大祥区。上诉人（原审原告）邱朝阳，男，1972年10月13日出生，汉族，住湖南省长沙市岳麓区。四上诉人共同委托代理人李梦婷，湖南湘和律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长沙市自然资源和规划局。住所地：湖南省长沙市岳麓大道**市政府第二办公楼**。法定代表人冯意刚，该局局长。委托代理人张于，男，该局工作人员。委托代理人王卓见，湖南湘达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）湖南省自然资源厅。住。住所地：湖南省长沙市天心区湘府西路**/div>法定代表人周海兵，该厅厅长。委托代理人李邵辉，男，该厅工作人员。委托代理人谭胜涛，湖南昌言律师事务所律师。原审第三人湖南中建信和梅溪湖置业有限公司。住。住所地：湖南省长沙市岳麓区天顶街道环湖路中建梅溪嘉苑****/div>法定代表人舒跃辉，执行董事兼总经理。委托代理人刘博，湖南金州律师事务所律师。上诉人刘萼超、王小龙、李小郴、邱朝阳因与被上诉人长沙市自然资源和规划局（以下简称长沙市资规局）、湖南省自然资源厅（以下简称湖南省资源厅）、原审第三人湖南中建信和梅溪湖置业有限公司（以下简称湖南中建信和公司）行政许可及行政复议一案，不服长沙铁路运输法院（2020）湘8601行初895号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，第三人对梅溪湖路南侧梅溪湖G地块开发建设的中建梅溪湖中心项目共三期，为分期报建。梅溪湖G地块分为G-05至G-10五个编号地块（第三期为G-05、G-10），一二期项目取得《建设工程规划许可证》且已建成。2012年12月18日，第三人与原长沙市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定：出让岳麓区梅溪湖G地块，并附具规划设计条件书，规划要求G-05地块用地性质为住商用地；容积率、绿地率、商业比例及托幼等配套设施选址可在五个地块内整体平衡和统筹布局。2013年4月16日，原告长沙市城乡规划局向第三人核发《建设用地规划许可证》（建规[地]字第长先出[2013]0013号）。2019年5月29日，湖南湘江新区管理委员会国土规划局审定三期项目规划，控制性详细规划图所载容积率、绿地率等各项规划技术指标均符合出让规划条件。2019年10月17日，市资规局在门户网站对项目规划总平面图依法进行批前公示，并于同月20日至25日在项目现场进行批前公示。公示期间，梅溪湖中心一、二期业主反对中建梅溪湖中心三期批前公示的内容，并向市资规局申请听证。2019年11月4日，市资规局将公示期间收集的意见向湘江新区国土规划局反馈。同年11月19日，市资规局依据梅溪湖中心一二期业主申请召开听证会，听取业主对于教育、交通、日照等规划设计的意见建议。次日，市资规局就听证会内容予以回复，并形成听证报告。11月21日，湖南湘江新区管理委员会国土规划局认为本次总体方案审批程序合法，技术审查和政策审查均符合要求，对前期小区的生产、生活未产生实质性影响，同意该听证报告所载内容。2020年2月26日，市资规局就三期项目进行批后公示，同意按中建梅溪湖中心三期工程方案所报方案进行深化和优化设计。因核查日照指数后，发现G-05地块新建建筑对G0708地块二期住宅1号楼日照有影响，故第三人将2号楼以中心点逆时针旋转1.7度，旋转后2号楼轮廓最大偏移值为0.99米。市资规局对总平面进行审查，确认各要素满足城乡规划的技术条件后，于2020年3月11日再次对三期总平面图进行批后公示，同意按所报方案进行深化和优化设计，该总平面图中的总建筑面积、绿地面积、容积率等与2020年2月26日公布的总平面图一致。2020年2月26日审定的总图、单体方案及其方案审查单收回作废。2020年3月17日，第三人申请办理中建梅溪湖中心三期项目《建设工程规划许可证》并提交了项目批准文件、经审定修建性详细规划（规划总平面图）等资料。2020年4月9日，市资规局为第三人颁发三期项目《建设工程规划许可证》，并附建设工程规划审批单、建设工程规划定点红线图、经审查批准的建筑施工图、日照分析报告。四原告对该许可证不服，向被告省资源厅申请行政复议。省资源厅经审查后，于2020年7月15日作出案涉《行政复议决定书》，维持市资规局就中建梅溪湖中心三期项目作出的准许建设工程规划许可决定。原告对案涉行政许可及行政复议决定均不服，遂诉至本院。另查明，庭审中，四原告明确表示提起本案行政诉讼，是对案涉整个《建设工程规划许可证》的行政许可行为有争议，而非就市资规局因日照影响而对2020年2月26日审定的总平面图进行优化调整的行为产生争议。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(一)项、第二十五条之规定，行政行为的相对人以及与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主可以提起诉讼。本案中，如认为案涉行政许可涉及一、二期业主共有的利益，应先由业主委员会提起诉讼，或在业主委员会不起诉的情形下，由符合法定条件的业主提起诉讼。四原告的起诉不符合法定的起诉条件，依法应驳回起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第七款之规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。据此，对于四原告对行政复议决定的起诉，一并裁定驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(一)项、第一百三十六条第七款之规定，裁定驳回原告刘萼超、王小龙、李小郴、邱朝阳的起诉。刘萼超等四人上诉称:一、一审法院认定事实不清，适用法律错误。其一，被上诉人长沙市自然资源和规划局(以下简称“自然规划局”)批准的中建●梅溪湖中心项目(以下简称“案涉项目”)三期规划与案涉项目前期的总平面图规划不符，直接影响到了作为中建.梅溪湖中心业主的上诉人的利益。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，有权提起诉讼。”上诉人作为案涉项目的业主系与上述行政行为有利害关系的公民，有权提起行政诉讼。其二，案涉行政行为并非涉及业主共有利益。本案争议焦点是，自然规划局违反法律规定批准了与案涉项目前期总平面图规划不一致的项目三期规划，导致上诉人在购买案涉项目房屋时所预期的5A甲级写字楼、行政公寓、高档住宅酒店、购物中心等配套设施不复存在，使得上诉人的利益受到极大损失的行政行为，该行政行为并非一审法院认为的涉及业主共有利益的行政行为，依据《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第三条规定，建筑物的基础、承重结构、外墙、屋顶等基本结构部分，通道、楼梯、大堂等公共通行部分，消防、公共照明等附属设施、设备，避难层、设备层或者设备间等结构部分;其他不属于业主专有部分，也不属于市政公用部分或者其他权利人所有的场所及设施等,才应被认定为物权法第六章中所称的共有部分。因此《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定的业主共有利益应当系基于上述法律规定的共有部分而产生的利益。综上，案涉行政行为并非涉及业主共有利益，一审法院认定事实适用法律有误，应当依法予以纠正。二、自然规划局批准的案涉项目三期规划与案涉项目前期的总平面图规划不符，其规划许可行为明显违法，应当依法予以撤销。案涉项目系由第三人湖南中建信和梅溪湖置业有限公司分三期开发建设的，依据《湖南省实施办法(2015)》第三十七条第二项规定:“分期建设的建设项目,应当符合修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图。”可得，案涉项目属于分期建设项目(在行政复议过程中自然规划局的答复书中也确认了案涉项目系分期开发项目)，就应当符合上述法律规定在项目开发前期向相关规划部门上报项目的整体总平面图，且其后续分期建设均应符合前期上报的整体总平面图。现依据第三人及自然规划局诸多行为可证明案涉项目系存在上述案涉项目整体总平面图的，且第三人也在案涉项目开发前期向自然规划局上报了该总平面图。第三人依据该总平面图中关于整个项目的规划，通过新闻媒体、百度百科、微信公众号、案涉项目售楼部沙盘、置业计划表、住宅手册等相关渠道向社会公众明确宣称:案涉项目包括5A甲级写字楼、行政公寓、高档住宅酒店、购物中心及滨湖商业街等配套设施。同时案涉项目还基于上述总平面图于2017年在国际上获得“全球人居环境示范住区”奖。且依据自然规划局2013年在其官网上公示井批复的总平面圈中关于项目C05为商业、连体商业裙楼、办公、公寓(居住总户数为720户)的规划及其于201711月3日在其官网上发布的《梅溪湖国际新城再添世界级奖项》中关于案涉项目是集住宅、商业、办公和酒店为一体的大型城市综合体的报道。同时长沙市住房和城乡建设局官网上关于案涉项目的简介也为:5A甲级写字楼、行政公寓、高档住宅酒店、购物中心及滨湖商业街等。由此可见,案涉项目是存在前述的总平面图且该总平面图的规划是包含第三人宣称的5A甲级写字楼、行政公寓、高档住宅酒店、购物中心及滨湖商业街等配套设施，且该总平面图已上报至自然规划局处。不然如前述总平面图未上报至自然规划局，包括上述配套设施的案涉项目总规划方案如何在国际上获奖且自然规划局还在其官网上发布的该获奖信息、案涉项目包括上述配套设施设施的简介如何放在长沙市住房和城乡建设局官网上，上述配套设施又如何能布置在案涉项目售楼部沙盘上。因此，上诉人认为自然规划局批准第三人就案涉项目三期上报的与其项目总平面图规划不一致即没有5A甲级写字楼、高档酒店、购物中心等相关配套设施的规划方案并于2020年4月9日对案涉项目三期作出准许建设工程规划许可(建设工程规划许可证编号为:建字第430101202020080号)是明显违反《湖南省实施办法(2015)》第三十七条第二项关于:“分期建设的建设项目,应当符合修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图。”规定的，应当被依法撤销。三、自然规划局在作出上述行政许可过程中不仅违反相关法律法规的规定还违反法定程序且未真正听取利害关系人的意见，有违行政许可法相关规定，应当依法予以撤销。其一，自然规划局于2019年10月17日，对于案涉三期项目进行了批前公示，于2020年2月27日发布了批后公示。但于2020年3月19日，自然规划局在其官网上又针对三期项目发布了新的批后公示，该公示内容为:“原2020.2.26审定的总图、单体方案及其方案审查单收回作废。”即自然规划局在2019年10月17日发布的批前公示中的内容已被修改作废，但自然规划局却未依据《长沙市城乡规划局规划公示公开规定》第八条规定，对修改后的内容重新进行批前公示，也未在批后公示中体现规划修改的主要内容、修改前后的对比情况等。据此，自然规划局上述公示不符合法定程序规定。其二，自然规划局于2019年10月17日就案涉三期项目发布批前公示后，案涉项目一、二期业主以及相关利益人利害关系人对于案涉项目三期规划方案的变更存在极大意见，并向自然规划局申请就第三人对案涉项目三期项目建设工程设计方案的总平面图提出的行政许可申请进行公开听证。自然规划局于2019年11月19日委托湖南湘江新区管理委员会进行了公开听证。听证过程中，案涉项目一、二期业主、金茂悦、天祥水晶湾的业主以及相关利害关系人均参加了此次听证，各利害关系人均在听证过程中表达了各自的质疑、反对。但自然规划局在听证过程中对于公众质疑、反对的答复，含糊不清、避重就轻，绕过问题的实质,导致听证会完全流于形式，未能取得实际效果。且自然规划局在作出准予行政许可决定时并未依据《行政许可法》第三十六条规定，听取申请人、利害关系人的意见。同时未对听证过程的公众提出的问题、质疑依法进行回复，最终导致作为了不合法的行政许可。以上，上诉人认为案涉行政许可依法应当被撤销。四、被上诉人湖南省自然资源厅(以下简称“自然资源厅”)无视案涉行政许可存在诸多上述违反行为仍作出复议维持决定，实属事实认定、法律适用错误，该复议决定书应当依法予以撤销。上诉人于2020年5月18日依法向自然资源厅提交申请行政复议的材料,请求自然资源厅依法撤销自然规划局就中建梅溪湖中心三期项目作出上述准予建设工程规划许可决定,并责令自然规划局对案涉项目三期项目重新审批。自然资源厅在收到上诉人提交的申请复议资料后，通过书面审理的方式于2020年7月15日作出的《湖南省自然资源厅行政复议决定书》(编号:湘自然资复决字[2020]第16号)。但该行政复议决定书实属事实认定、法律适用错误。自然资源厅无视客观事实，直接采信了自然规划局辩称的案涉项目三期系首次报批不存在违反相关法律行为的主张。刻意忽视本案最关键的客观事实，即案涉项目为分期建设项目,依据法律规定在项目前期就应将整个项目总平面图报至自然规划局,其依据上述客观事实也足以证明第三人在案涉项目开发前期已将案涉项目总规划平面图上报至自然规划局，但自然资源厅为了不适用《湖南省实施办法(2015)》第三十七条第二项规定，刻意无视案涉项目前期存在一个包括上述5A甲级写字楼、行政公寓、高档住宅酒店、购物中心及滨湖商业街等配套设施的总规划平面图且自然规划局还在其官网上发布了第三人基于该前期总平面图中的规划在国际上获得过奖项的报道，在出具《行政复议决定书》时仅将案涉项目当作一个普通的非分期建设的项目进行审查,从而认定案涉行政许可系合法有效的，实属事实认定、法律适用错误。据此，提出如下诉讼请求：1、请求贵院依法撤销长沙铁路运输法院作出的(2020)湘0861行初895号行政裁定书;2、请求依法裁定指令长沙铁路运输法院进行实体审理;3、诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人长沙市自然资源局、湖南省自然资源厅的答辩意见与一审的意见一致，请求驳回上诉，维持原裁定。原审第三人中建信和公司的意见与一审的意见一致，请求驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审认定的事实一致。本院认为，上诉人等主张的是被诉行政行为使其房屋周边配套建设层次降低，导致其房屋价值下降，故其与被诉行政行为具有利害关系。但是，规划部门作出建设工程规划许可，依法无须考虑周边房屋价值是否会受影响。当事人即使因周边环境的规划行为受益，也非受规划行为的直接影响，属反射利益，不能认定为具有利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，上诉人起诉被诉行政行为不具有原告资格，本案起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项的规定。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，一审裁定驳回起诉，结果是正确的。应予维持。应予说明，上诉人等系主张个人房屋价值因被诉行政行为而受损，不是主张业主共同利益受损，一审认定本案涉及业主共有利益不当，应予指正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取诉讼费。本裁定为终审裁定。审判长 周 永审判员 吴树兵审判员 傅美容二〇二〇年十二月十四日书记员 刘 哲附：本裁定适用的相关法律依据1.中华人民共和国行政诉讼法第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。二、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。