江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏12行终277号 上诉人（原审被告）靖江市新桥镇人民政府，统一社会信用代码×××3Ｘ7，住所地靖江市新桥镇润新大道**。 法定代表人陈伟，镇长。 参与诉讼负责人刘洪，该镇政法委员。 委托代理人朱旭东，江苏骥江律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）夏恒宽，性别××年××月××日生，××族。 上诉人靖江市新桥镇人民政府（以下简称新桥镇政府）因与被上诉人夏恒宽城建行政强制一案，不服江苏省泰州医药高新技术产业开发区人民法院（2020）苏1291行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，夏恒宽户籍地为靖江市××龙村仁义圩43号，在该村组享有宅基地并建有住宅。1986年，夏恒宽租用靖江市新桥镇孝化村青龙港边空地建设披蓬两间用于小店经营；90年代期间扩建成南北间长度48米左右的一层建筑，增加水泥销售的经营项目；2013年，夏恒宽以修缮名义将建成的一层建筑拆除，在青龙港××××段建成临河建筑物、构筑物，主体部分为南北36.1米，东西9.5米的二层砖瓦结构建筑物，主体东侧水面上为南北36.1米、东西3.7米的彩钢瓦结构，主体北侧有一座占地面积约6平方米的容量50T水泥罐，水泥罐的北侧为一座占地面积约61.5平方米的彩钢瓦结构，总建筑面积约为544.02平方米。在此期间，夏恒宽按年向占用土地所在村组支付青苗补偿费。 2019年1月28日，靖江市人民政府发布靖政发〔2019〕53号《市政府关于调整和赋予新桥镇政府部分县级经济社会管理权限的通知》，将靖江市水利局的行政处罚职权赋予新桥镇政府，其中第407项权力名称为“对在河道管理范围内擅自或者未按照批准建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动处罚”。2019年5月16日，靖江市人民政府发布《关于对河道违法圈圩和违法建设进行专项整治的通告》。新桥镇政府自2019年8月14日起对夏恒宽在靖江市××西侧孝化村××段建成的建筑物进行查处，于2019年12月5日作出行政处罚决定送达夏恒宽。夏恒宽于2019年12月9日诉至原审法院，要求撤销新桥镇政府作出的行政处罚决定，原审法院审理后于2020年6月9日作出（2019）苏1291行初359号行政判决，撤销新桥镇政府作出的行政处罚决定。 2019年12月13日，新桥镇政府向夏恒宽送达靖新执催字〔2019〕13号催告书，要求夏恒宽三日内自行拆除靖江市新桥镇××孝化村××段临河建筑物、构筑物并恢复土地原貌，同时告知夏恒宽享有陈述和申辩的权利。夏恒宽于2019年12月14日向新桥镇政府提交陈述申辩书，其认为新桥镇政府作出的行政处罚决定认定事实不清、适用法律错误，其已向人民法院就行政处罚决定合法性提起诉讼，在诉讼阶段新桥镇政府不能对夏恒宽的建筑实施拆除。新桥镇政府对夏恒宽陈述申辩意见未予采纳，于2019年12月16日作出强制拆除决定送达夏恒宽，夏恒宽于2019年12月17日诉至原审法院。 2019年12月18日，夏恒宽在靖江市新桥镇××孝化村××段建设的临河建筑物、构筑物被拆除，拆除现场有新桥镇政府的执法车辆和人员在场，新桥镇政府在庭审中对派员到场的事实予以认可，但认为是应靖江市新桥镇孝化村村民委员会（以下简称孝化村委会）要求至现场维持秩序，未参与实施拆除行为。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向人民法院提起诉讼。本案中夏恒宽要求审查2019年12月18日对其临河建筑物、构筑物所实施拆除行为的合法性，争议焦点包括：1.拆除行为的实施主体是新桥镇政府还是案外人孝化村委会；2.如果实施主体是新桥镇政府，该拆除行为是否合法。 关于焦点1，夏恒宽在靖江市新桥镇××孝化村××段建设的临河建筑物、构筑物位于新桥镇政府的辖区范围，故新桥镇政府具有推进辖区内河道整治工作、拆除夏恒宽临河建筑物和构筑物的动因；新桥镇政府于2019年12月5日和12月16日对夏恒宽建设的临河建筑物和构筑物作出行政处罚决定和强制拆除决定，从行政行为连贯角度看，依据行政处罚决定和强制拆除决定对夏恒宽建成的建筑物、构筑物实施拆除符合新桥镇政府行政管理职权要求；经审理查明新桥镇政府执法人员和车辆在拆除现场，无论是人员数量还是现场执行方式均足以排斥夏恒宽及家人阻碍拆除行为的实施，故新桥镇政府工作人员的行为应认定为参与实施行为；虽然新桥镇政府提交证据可以认定孝化村委会与江苏亚南建设有限公司（以下简称亚南公司）签订有施工协议，但该协议约定的工作内容、支付对价远超拆除夏恒宽临河建筑物所需费用及范围，不能仅据此认定孝化村委会为拆除行为实施主体。综上，应认定新桥镇政府系拆除行为的实施主体。 关于焦点2，虽然县级以上人民政府设立的防汛指挥机构对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物有权责令限期清除，逾期不清除的由防汛指挥机构组织强行清除，目的在于排除危险、保障汛期行洪通畅，是为制止违法行为、避免危害发生而对公民、法人和其他组织的财物实施的暂时性控制措施，属行政强制措施，不是行政强制执行。但夏恒宽被拆除的建筑物和构筑物已建成多年，并无证据证实该建筑物和设施在汛期妨碍行洪；新桥镇政府依据《中华人民共和国水法》第六十五条规定对未经批准在河道滩地修建其他建筑设施的行为作出行政处罚决定，而《中华人民共和国河道管理条例》第四十六条规定，当事人对行政处罚决定不服的，可以在法定期限内申请复议或直接向人民法院起诉，当事人逾期不申请复议或者不向人民法院起诉又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行，故新桥镇政府在对夏恒宽建成的临河建筑物和其他设施作出行政处罚决定和强制拆除决定后实施的拆除行为，应认定为行政强制执行，而《中华人民共和国河道管理条例》并未赋予新桥镇政府具有自行组织实施强制拆除的职权。 此外，《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据上述规定，在复议、诉讼法定期限内，应当停止执行强制拆除违法建筑物、构筑物、设施等。本案中，新桥镇政府于2019年12月16日作出强制拆除决定后，间隔2天便强制拆除夏恒宽建成的临河建筑物和其他设施，该强制拆除行为尚在当事人提起行政复议或提起行政诉讼的法定期限内，违反了上述法律规定且不具有可撤销内容，故新桥镇政府的拆除行为应确认违法。 据此，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决：确认新桥镇政府拆除夏恒宽在靖江市××西侧孝化村××段建成的临河建筑物和其他设施的行为违法。案件受理费50元，由新桥镇政府负担。 新桥镇政府不服原审判决，向本院上诉称：一、案涉拆除行为的实施主体是案外人孝化村委会，并非上诉人。(一）从职权角度：结合河长制制度，河湖两违整治及贯彻落实长江大保护政策的职权主体不仅包括属地政府，也包括属地村居委员会，故孝化村委会有权参与河湖两违整治工作。(二）从证据角度：1.根据孝化村委会的告示及拆除前被上诉人已自行搬离建筑物内物品可知，经孝化村委会组织协调，被上诉人同意由孝化村委会代为拆除；2.根据孝化村委会与亚南公司的施工协议可知，案涉违建包含在该协议施工范围内；3.根据拆除现场照片可知，实施拆除人员是孝化村委会组织安排，上诉人的执法车辆及人员是为了维护现场安全秩序，不存在原审所述排斥被上诉人实施阻碍拆除行为的目的。(三）从行政行为连贯角度：1.从时间上看，上诉人虽然分别于2019年12月5日和12月16日对案涉违建作出行政处罚决定和强制拆除决定，决定于2019年12月19日实施强制拆除，但事实上案涉违建系于2019年12月18日被拆除，故从时间上不能判断拆除行为系上诉人所为；2.从行为上看，孝化村委会的告示表明，经沟通协调被上诉人同意由孝化村委会代为拆除。现场照片也未看出被上诉人存在阻止行为，故可以推断孝化村委会与被上诉人达成了代为拆除的一致意见。综上，案涉拆除行为的实施主体系孝化村委会，原审认定上诉人系实施主体不当。二、原审程序违法。在本案之前，被上诉人已就案涉行政处罚决定及强制拆除决定分别提起诉讼，本案行政强制是否合法应当以上述案件判决结果为依据，然上述案件判决目前尚未生效，根据行政诉讼法司法解释第八十七条第（六）款的规定，本案应当中止诉讼，原审法院直接作出判决，程序违法。综上，原审判决认定事实错误，程序违法，请求依法撤销原审判决，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求或将本案发回重审。 被上诉人夏恒宽答辩称，上诉人是本案实施强拆行为的主体，且严重违法。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉，维持原判。 本院除对原审查明事实予以确认外，另查明： 2019年3月15日，中共靖江市委办公室、靖江市人民政府办公室联合发布靖委办〔2019〕32号《关于在全市开展河湖违法圈圩和违法建设专项整治工作的通知》，通知载明：“三、保障措施（一）明确责任主体。各镇（街道、园区、办事处）党委政府作为专项整治行动的责任主体，成立相应组织机构，结合实际制定辖区内具体实施方案，统筹推进河湖违法圈圩和违法建设专项整治行动。市级河长负责牵头落实‘两违’整治任务，并检查督导下级河长和相关部门履行整治工作职责，确保实现整治目标；镇级河长是责任河道‘两违’整治的第一责任人，负责‘两违’整治的组织领导和协调推进，并将整治情况及时报告市级河长；村级河长配合镇级河长负责‘两违’项目的排查组织、性质认定和整治推进。” 关于案涉行政处罚决定，夏恒宽于2019年12月9日起诉要求撤销该行政处罚决定，原审法院经审理于2020年6月9日作出（2019）苏1291行初359号行政判决，判决撤销新桥镇政府作出的行政处罚决定。上诉人不服提起上诉，本院审理期间，上诉人申请撤回上诉，本院裁定准许其撤回上诉。 关于案涉强制拆除决定，夏恒宽于2019年12月17日起诉要求撤销该强制拆除决定，原审法院经审理于2020年6月10日作出（2019）苏1291行初367号行政判决，判决撤销新桥镇政府作出的强制拆除决定。该判决现已生效。 二审中，上诉人提交了下列证据材料（均为复印件）：1.中共靖江市委办公室、靖江市人民政府办公室联合发布的《关于在全市全面推行河长制的实施意见》，该意见第二条第二款规定，建立市镇村三级河长制，因此村级参与河湖两违整治是有职权和动因的；2.孝化村委会与亚南公司签订的《施工协议》《廉政合同》、亚南公司出具给孝化村委会的《江苏增值税普通发票》，从协议签订和发票开具的主体可以看出，案涉建筑物的拆除是由孝化村委会实施并支付费用；3.《工程结算审定单》《新桥镇“两违”专项整治完成情况对比表》《分部分项工程和单价措施项目清单》，证明夏恒宽户房屋包含在孝化村委会组织实施的“两违”整治工程范围内，案涉建筑物的拆除是由孝化村委会实施的。被上诉人质证认为，上述材料与本案基本无关，并要求核对证据原件。 鉴于上诉人所举证据均为复印件且内容不清晰、部分内容缺失，本院限期要求上诉人提供完整的证据原件以供核对并重新质证，但上诉人逾期未能提供。故上述证据的真实性无法认定，且均形成于原审审理终结前，不属于二审中出现的新证据，本院均不予接纳。 本院认为，本案二审中的主要争议是，被诉拆除行为的实施主体是新桥镇政府还是孝化村委会。综合分析如下： 首先，案涉建筑物位于新桥镇政府辖区范围内，根据靖江市人民政府发布的《市政府关于调整和赋予新桥镇政府部分县级经济社会管理权限的通知》，新桥镇政府具有对案涉建筑物依法查处的法定职责；靖江市委办、政府办发布的《关于在全市开展河湖违法圈圩和违法建设专项整治工作的通知》亦明确规定“各镇（街道、园区、办事处）党委政府作为专项整治行动的责任主体，镇级河长是责任河道‘两违’整治的第一责任人”，村级河长仅是配合镇级河长推进该项工作，故新桥镇政府作为该专项整治行动的责任主体，为了推进专项整治工作进度具有拆除案涉建筑物的内在动因。另外，针对夏恒宽建设的案涉建筑物，新桥镇政府分别于2019年12月5日作出行政处罚决定、12月16日作出强制拆除决定，表明新桥镇政府作为责任主体一直在积极推进专项整治工作，从行政行为连贯角度看，在强制拆除决定作出之后的第三日对案涉建筑物实施拆除，符合新桥镇政府推进专项整治工作、履行查处“两违”法定职责的主观需求。 其次，从查明事实可知，新桥镇政府执法车辆和人员出现在拆除案涉建筑物的施工现场，其目的显然是为了防范夏恒宽及其家人阻挠施工作业、防止围观群众进入施工现场发生安全事故，新桥镇政府工作人员的行为与现场施工人员的行为均是组织实施拆除行为的组成部分，两者仅仅是分工不同而已，故新桥镇政府的上述行为实际上就是组织实施拆除行为，而非其辩解的系应孝化村委会要求至现场维持秩序。 再次，孝化村委会与亚南公司订立的《施工协议》中没有签约日期和具体施工日期，但从二审中新桥镇政府提供的不作为新证据的《项目实施申报审批单》的申报时间（2020年1月11日）及项目基本情况（孝化村青龙港两违整治建筑物拆除42户）、《中标通知书》的落款时间（2020年1月23日）、《竣工验收单》中的开工日期（2020年2月2日）及竣工日期（2020年2月24日）等内容可知，该《施工协议》的订立日期和施工日期应当是在被诉拆除行为结束之后，即被诉拆除行为并不包含在《施工协议》的施工范围内，故不能基于《施工协议》系孝化村委会与施工单位所签订就当然认定孝化村委会为被诉拆除行为的实施主体。 最后，由前述分析可知，案涉专项整治工作系党委政府发布并主导实施的行政行为，新桥镇政府系其辖区范围内专项整治行动的责任主体，前述《项目实施申报审批单》中“资金渠道：新桥镇人民政府”的内容亦进一步佐证了此节事实。故即便孝化村委会事实上参与了拆除案涉建筑物的组织实施，基于孝化村委会与新桥镇政府之间的特定关系，以及靖江市委办、市政府《关于在全市开展河湖违法圈圩和违法建设专项整治工作的通知》所规定的村级河长对专项整治工作的配合义务，孝化村委会的参与行为也只能视为其配合或协助新桥镇政府实施了拆除案涉建筑物行为，而不能简单认定孝化村委会为拆除行为的唯一实施主体。 综上，原审判决经综合考量全案事实和证据，认定被诉拆除行为的实施主体为新桥镇政府，并无不当。至于新桥镇政府认为原审法院未对本案中止审理程序违法的主张，鉴于案涉行政处罚决定和强制拆除决定均已被生效行政判决所撤销，且原审系以新桥镇政府不具有自行组织实施强制拆除的职权且在相对人就强制拆除决定提起复议或诉讼的法定期限内实施了拆除案涉建筑物行为为由，从而判决确认被诉拆除行为违法，与案涉行政处罚决定和强制拆除决定的合法性无关，故本院对此不予支持。据此，原审判决确认被诉拆除行为违法正确，依法应予维持；新桥镇政府的上诉理由及请求，无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人靖江市新桥镇人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘春生 审判员  苏媛媛 审判员  蔡 鹏 二〇二〇年十二月十六日 书记员  郭 程 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；