云南省昆明市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云01行终278号上诉人（原审原告）：昆明东燃科技开发有限公司，住所：昆明市五华区大普吉下沙河村。法定代表人：徐燕玲，董事长。委托代理人：徐贵元，一般授权代理。委托代理人：姜秋艳，云南南极律师事务所律师，特别授权代理。被上诉人（原审被告）：昆明市市场监督管理局，住所：昆明市西山区滇池路**。法定代表人：潘开平，局长。委托代理人：曾仲君，该局工作人员，特别授权代理。委托代理人：陶淑娟，云南八谦律师事务所律师，特别授权代理。上诉人昆明东燃科技开发有限公司（以下简称：东燃公司）因与被上诉人昆明市市场监督管理局（以下简称：市场监管局）质量监督行政处罚一案，不服昆明市西山区人民法院（2020）云0112行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实：东燃公司于2003年4月21日设立登记，经营范围包括有机肥料的生产及销售。东燃公司获得《云南省肥料正式登记证》，有效期截止2021年11月30日，商品名：“天态有机”牌有机肥料，适用于粮食作物、经济作物。2018年11月5日，云南省质量技术监督局向东燃公司出具《工业产品质量监督抽查/复查通知书》，内容为由云南省产品质量监督检验研究院于2018年12月20日对东燃公司生产有机肥进行抽样。2019年1月30日，云南省产品质量监督检验研究院向东燃公司出具《产品质量监督抽查检验结果通知单》，载明受云南省市场监督管理局委托，对东燃公司天态有机肥、40kg/袋产品进行抽查，检验结论为合格。该研究院向东燃公司出具《检验报告》，载明经按YNCCGF401.3-2018《有机肥料产品质量监督抽查实施规范》、NY525-2012《有机肥料》检验，对东燃公司于2018年10月4日生产有机肥监督抽查，质量合格。2019年3月15日，东燃公司和案外人西双版纳绿生农业科技发展有限公司签订（以下简称：绿生公司）《有机肥销售合同》，载明，东燃公司于2019年3月28日至2019年7月30日期间共计向案外人绿生公司供货“天态有机”烟草型专用有机肥共计200吨，每吨1000元，货到付款。2019年4月10日，市场监管局对东燃公司成品库进行现场检查，并制作《现场检查笔录》，检查情况记录为该公司存放天态有机肥90吨，规格40kg/袋，数量2250袋，产品外包装标注名称：天态有机肥，执行标准：NY525-2002，肥料证登记号：云农肥（2009）临字475号，厂名：昆明东燃科技开发有限公司，中国有机产品、CAS以及QS生产许可等标志，每袋成品均附有“天态有机”精制有机肥合格标签，标签上标注“天态有机”精制有机肥，质检员：合格01，生产日期：2018年10月1日，市场监管局执法人员提取了东燃公司用于生产天态有机肥的包装袋一条、“天态有机”精制有机肥合格标签一份。东燃公司向市场监管局执法人员出具营业执照及有效期到2012年3月8日的《有机产品认证证书》、出库单各一份。执法人员曾仲君、石豫滇均在上述文书上签字并将执法证件编号列明。同日，市场监管局就东燃公司涉嫌存在伪造、变造生产许可证标志拟对成品封存审批，并于同日出具《封存决定书》，对涉案有机肥进行现场封存，封存期限为30天，并形成《涉案物品清单》，于同日向东燃公司进行送达。2019年4月18日，市场监管局对东燃公司法定代表人徐燕玲作笔录，并形成《调查笔录》，载明涉案封存产品为东燃公司于2018年10月1日生产的同一批次产品，共计90吨，每吨1000元，产品执行的标准为NY525-2012，东燃公司因与案外人昆明腾源塑料包装有限公司订购10万条包装袋，未使用完毕，这次产品使用的老包装上表明的执行标准为NY525-2002并标注了“QS”标志，东燃公司未取得全国工业产品生产许可证。东燃公司产品还在货仓，因案外人并未支付款项，未向案外人发货。同日，东燃公司向市场监管局出具《情况说明》，载明包装袋采用NY525-2002的为内部使用及合作的种植企业使用，未进入流通领域。包装袋采用NY525-2012的进入市场流通。同日，市场监管局执法工作人员、东燃公司工作人员徐贵元以及化工质检站工作人员孙丽丽对东燃公司生产的天态有机肥按照NY525-2012进行抽验，形成《抽样记录》及《现场笔录》，并对抽样过程进行拍照记录，将《抽样记录》向东燃公司送达。同日，市场监管局所抽样样品委托化工质检站进行检验，检验后，市场监管局制作《货币金额、违法所得计算表》，载明天态有机肥90吨，每吨1000元，货值金额计算为90000元。东燃公司法定代表人徐燕玲对此无意见并签字确认。2020年4月29日，化工质监站出具《检验报告》，载明：判定依据《有机肥料》NY525-2012标准及产品明示质量指标，检验结论：所检验样品质量不合格。2019年5月5日，市场监管局向东燃公司送达《检验结果告知书》、《检验期间告知书》，并附化工质监站《检验报告》一份，东燃公司若对检验结果有异议，于收到之日起3日内提出，检验期间为2019年4月10日至2019年4月30日，该期间不计算在查封期间。同日，市场监管局就检验报告向东燃公司法定代表人徐燕玲作笔录，并形成《询问笔录》，载明：东燃公司对《检验报告》中三项检验项目不合格的结论有异议，我公司于三日内对确定有异议项目向市场监管局提交书面复检申请。2019年5月14日，市场监管局向东燃公司送达《关于更正昆市监检（2019）11号的决定》，更正申请复检时间为15日内。2019年5月20日，化工质检站向市场监管局出具《关于天态有机肥检验报告更正的情况说明》，更正生产日期为2018年10月1日。2019年5月21日，市场监管局作出《延长行政强制措施期限决定书》，载明延长封存涉案产品到2019年6月21日，并告知东燃公司复议和诉讼的权利，并向东燃公司进行送达。2019年6月21日，市场监管局解除对涉案产品封存，出具并向东燃公司送达《解除行政强制措施决定书》。2019年6月11日，市场监管局出具《行政处罚告知书》，拟对东燃公司未取得全国工业产品生产许可证擅自标注“QS”标志、未获得有机产品认证证书擅自标注“中国有机产品ORGANIC”标志及生产不合格的天态有机肥，作出责令停止生产、处货值金额等值罚款9万元，没收违法生产的2250袋（90吨）天态有机肥，向东燃公司留置送达了上述文书，告知东燃公司有权在三个工作日内向市场监管局申请听证。2019年6月21日，市场监管局出具《行政处罚听证告知书》，向东燃公司留置送达了上述文书，注明2019年6月11日告知书作废。东燃公司向市场监管局提交《听证申请书》，申请听证。2019年7月8日，市场监管局制作并向东燃公司送达《行政处罚听证通知书》。2019年7月18日，市场监管局召开听证会，并形成《听证笔录》。2019年7月23日，市场监管局出具《听证报告》，载明：鉴于市场监管局未发现东燃公司生产产品进入其他流通市场使用该款违规包装袋，处违规生产、销售产品货值金额百分之五十罚款：45000元。2019年8月12日，市场监管局作出《行政处罚听证告知书》，拟对东燃公司作出责令停止生产、处货值金额百分之五十罚款：45000元，没收违法生产的2250袋（90吨）天态有机肥，并向东燃公司送达，告知东燃公司有权申请听证。2019年8月15日，东燃公司向市场监管局提交听证申请。2019年9月2日，市场监管局向东燃公司送达《行政处罚听证通知书》。2019年9月12日，市场监管局召开听证会，并形成《听证笔录》。2019年9月17日，东燃公司向市场监管局提交减免行政处罚的申请。2019年9月20日，市场监管局出具《听证报告》，载明：本着节约社会资源、减低行政相对人损失，可以免除没收违法生产的2250袋（90吨）天态有机肥的相应处罚。2019年10月5日，东燃公司向市场监管局提交减免行政处罚的申请，申请减免没收违法生产的2250袋（90吨）天态有机肥的行政处罚。2019年9月16日，化工质监站受东燃公司委托对涉案产品进行检验，并出具《检验报告》，载明按照NY525-2012标准，所检验样本合格。2019年11月7日，东燃公司向市场监管局提交《情况说明》，对化工质监站出具的《检验报告》提出书面异议，认为检验报告未录入型号、规格等信息，并要求录入批号：2018年10月1日。2019年10月23日，市场监管局作出《行政处罚决定书》并向东燃公司送达，载明：给予东燃公司以下行政处罚：1.责令停止生产不合格产品；2.没收违法生产的2250袋（90吨）天态有机肥；3.处违规生产、销售产品货值金额百分之五十罚款：45000元。一审法院认为，本案属于人民法院行政诉讼受案范围及一审法院管辖；东燃公司具有原告的诉讼主体资格。根据昆明市深化党政机构改革领导小组关于印发《昆明市深化市级机构改革实施方案》的通知，将市工商行政管理局、市质量技术监督局、市食品药品监督管理局的职责进行整合，组建市场监管局，主要职责是组织市场监管综合执法工作，规范和维护市场秩序，负责工业产品质量安全、食品安全、特种设备安全监管，统一管理检验检测、认证认可等工作。市场监管局对东燃公司作出的行政处罚，在东燃公司不服提起诉讼的前提下，应作为本案被告参加诉讼。根据《中华人民共和国工业产品生产许可证管理办法实施办法》第六条第五款：“市、县级质量技术监督局负责本行政区域内生产许可证监督检查工作。”之规定，市场监管局在对东燃公司现场检查时，发现东燃公司在其生产的天态有机肥料包装袋上使用“QS”生产许可证标志，东燃公司对该事实无异议，东燃公司行为违反了《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第三十五条：“任何单位和个人不得伪造、变造许可证证书、生产许可证标志和编号。取得生产许可证的企业不得出租、出借或者以其他形式转让许可证证书和生产许可证标志。”之规定，行政机关对“QS”标志采用行政许可制度，东燃公司在未获得行政许可前提下，擅自使用该标志，是否违反法律法规的规定的认定，属于市场监管局行政监管职责范围，对此，市场监管局具备行政执法主体资格和权限。根据《有机产品认证管理办法》第四条第二款：“地方各级质量技术监督部门和各地出入境检验检疫机构（以下统称地方认证监管部门）按照职责分工，依法负责所辖区域内有机产品认证活动的监督检查和行政执法工作。”及第三条：“本办法所称有机产品，是指生产、加工和销售符合中国有机产品国家标准的供人类消费、动物食用的产品。本办法所称有机产品认证，是指认证机构依照本办法的规定，按照有机产品认证规则，对相关产品的生产、加工和销售活动符合中国有机产品国家标准进行的合格评定活动。”之规定，市场监管局作为有机产品认证管理行政机关，有权对东燃公司是否取得有机产品认证证书行为进行查处。东燃公司在未取得的有机产品认证证书前提下在其生产的肥料包装上标志“有机”字样，违反《有机产品认证管理办法》第三十五条：“有下列情形之一的，任何单位和个人不得在产品、产品最小销售包装及其标签上标注含有“有机”、“ORGANIC”等字样且可能误导公众认为该产品为有机产品的文字表述和图案：（一）未获得有机产品认证的；（二）获证产品在认证证书标明的生产、加工场所外进行了再次加工、分装、分割的。”之规定，市场监管局依据《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第三十六条进行监督检查。根据上述东燃公司使用“有机”字样问题，东燃公司生产涉案产品时，未取得认证机构有效的有机产品认证证书，则东燃公司生产的肥料不应认定为有机产品，应视为普通的商品进行处理。根据《中华人民共和国产品质量法》第八条第二款：“县级以上地方市场监督管理部门主管本行政区域内的产品质量监督工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作。”及《中华人民共和国农产品质量安全法》第二十一条：“对可能影响农产品质量安全的农药、兽药、饲料和饲料添加剂、肥料、兽医器械，依照有关法律、行政法规的规定实行许可制度。国务院农业行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府农业行政主管部门应当定期对可能危及农产品质量安全的农药、兽药、饲料和饲料添加剂、肥料等农业投入品进行监督抽查，并公布抽查结果。”之规定，东燃公司生产肥料，该肥料适用于粮食作物和经济作物，农业部门负有对肥料定期抽查的义务。但对于市场监管局来说，其依据产品质量法的规定，亦负有对产品质量进行监管的工作职责，在两个部门均负有法定义务和职责的前提下，东燃公司以农产品质量安全的农药、兽药、饲料和饲料添加剂、肥料应由农业部门进行监督抽查的义务为由认为市场监管局超越职权的主张一审法院不予支持。此外，对市场监管局执法人员是否具备执法资格的问题，市场监管局提交了执法人员的工作证，一审法院认为，市场监管局执法工作人员在询问笔录、现场笔录等中标注执法人员编号，该标号具有唯一性，能够代表该执法人员身份。对东燃公司提出执法人员不具备抽样工作资格的质疑，一审法院认为，市场监管局在监督检查过程中，对东燃公司生产的产品采取抽样检查的方式程序合法，对东燃公司提出的该项主张一审法院不予支持。本案中，市场监管局出具了《现场检查笔录》、《检查笔录》、《调查笔录》等证据，能够证实东燃公司在未取得有机产品认证证书、工业产品认证标志的前提下，使用“有机”、“QS”标志的违法事实。对市场监管局认定经营货值的问题，根据东燃公司提交的《有机化肥销售合同》，东燃公司与案外人绿生公司签订的肥料购销合同，虽东燃公司提出合同尚未履行等抗辩主张，因东燃公司现在库存90吨，东燃公司存在随时履行进入流通领域的后果，故市场监管局认定货值90000元的事实清楚，一审法院对东燃公司提出市场监管局货值计算错误的抗辩主张不予采信。市场监管局根据现场检查、对东燃公司涉案人员的调查及对东燃公司生产资质调查，确认市场监管局对东燃公司未取得全国工业产品生产许可证擅自标注“QS”标志、未获得有机产品认证证书擅自标注“中国有机产品ORGANIC”标志违法，市场监管局依据《有机产品认证管理办法》第五十条：“违反本办法第三十五条的规定，在产品或者产品包装及标签上标注含有“有机”、“ORGANIC”等字样且可能误导公众认为该产品为有机产品的文字表述和图案的，地方认证监管部门责令改正，处3万元以下罚款。”，《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第五十一条：“伪造、变造许可证证书、生产许可证标志和编号的，责令改正，没收违法生产、销售的产品，并处违法生产、销售产品货值金额等值以上3倍以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”之规定，对东燃公司处以责令停止生产不合格产品、没收违法生产的2250袋（90吨）天态有机肥及处违规生产、销售产品货值金额百分之五十罚款：45000元决定适用法律正确。市场监管局对东燃公司进行处罚时，进行了两次听证，充分保护了东燃公司的合法权益。综上所述，市场监管局对东燃公司作出行政处罚认定事实清楚，证据确实充分，程序合法，适用法律正确，一审法院依法对东燃公司的诉讼请求不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及《诉讼费用交纳办法》第二十九条第一款之规定，判决：“驳回原告昆明东燃科技开发有限公司的诉讼请求。本案诉讼费人民币50元，由原告昆明东燃科技开发有限公司承担。”东燃公司上诉请求：1.撤销一审判决;2.撤销市场监管局作出的昆市监罚字〔2019〕53号《行政处罚决定书》；3.本案诉讼费由市场监管局承担。事实和理由：一、一审法院认定事实错误，故意遗漏对行政处罚合法性有决定作用的重大事实。（一）案涉批次的有机肥料虽为东燃公司与案外人绿生公司订制的“天态有机”烟草型专用有机肥，但加工完成后存放在成品库中，市场监管局是在监督抽查过程中于东燃公司成品库中抽查发现的。因市场监管局的错误行政强制措施，至今都未能按订制加工合同按时交付，一审法院错误认定已供货，并认定东燃公司的违法行为已经发生，系认定事实错误。（二）一审法院故意遗漏市场监管局系在进行监督抽查过程中发现东燃公司涉嫌存在行政违法行为的重大事实。（三）一审法院认定东燃公司未取得全国工业产品生产许可证，本身含有应当取得而未取得的含义，系认定事实错误。有机肥料并未列入工业产品生产许可证管理目录范围，不属于应当取得工业产品生产许可证的产品。二、一审判决适用法律错误。（一）市场监管局对东燃公司进行监督检查系执法主体错误，有机肥料生产企业及产品质量依法应当由农业行政主管部门进行监督管理。（二）处罚决定认定的违法事实不清。1.市场监管局对有机肥料的数量没有进行调查和清点，仅根据调查笔录中行政相对人的主观口述进行猜测。2.对案涉有机肥料的生产日期，仅凭想象随意认定，没有证据证明。3.基于随意猜测出的生产数量与销售价进行计算，认定货值金额，没有证据证明。4.市场监管局错误认定东燃公司实施了第一、二项违法行为。事实上，东燃公司仅是按定制加工合同的约定，在不进入市场流通的产品上使用了旧款包装袋。5.对于第三项“生产不合格天态有机肥”的违法行为，其生产过程经过产品质量责任主体（即生产企业东燃公司）的自检，又经过市场监管局××部门云南省市场监督管理局组织进行的省级监督抽查合格。（三）处罚决定未对三项违法行为各自的证据进行分别举示与认定，不能相互印证形成证据链条，不能认定三项违法行为各自的证据确实充分。（四）处罚决定适用法律错误且应当适用《行政处罚法》第二十七条而未适用。（五）市级监督抽查与处罚决定违反法定程序。1.组织程序违法。2.具体实施程序违法，属于重复抽查，未提前制定监督抽查计划并依法公开，抽查超过规定的产品范围，依据的规范违反部门规章的规定。3.处罚违反法定程序。未进行首次收集、调取证据权利告知，实施的行政强制措施违法，立案程序违法，听证程序违法，在抽查中直接对东燃公司启动行政案件调查与处罚程序违法。（六）行政处罚明显不合理。市场监管局辩称，一、一审判决认定事实清楚、正确，东燃公司伪造、变造生产许可证标志，未获得有机产品认证标注“有机”认证标志，生产不合格天态有机肥料的违法行为事实清楚，证据确凿。（一）天态有机化肥本不属于工业产品目录产品，但东燃公司却在其销售外包装中擅自伪造并标注认证标志，有证据证实。（二）东燃公司2018年10月1日生产的天态有机肥，90吨，规格40KG/袋，数量2250袋，市场监管局委托云南省化工检测站对抽样进行检验，经检验确认东燃公司的产品不合格（不符合国家标准，也不符合包装上注明的质量标准），市场监管局将检测结果告知东燃公司后，东燃公司未在法定期限内提出复检申请。上述行为有证据证实。（三）案涉东燃公司生产的天态有机肥，未获得有机产品认证证书，却在包装上标注了“ORGANIC”等字样，存在可能误导公众认为该产品为有机产品的行为。有证据证实。二、一审判决适用法律正确。（一）市场监管局享有对东燃公司伪造、变造生产许可证标志，未获得有机产品认证标注有机认证标志，生产不合格天态有机肥料三个违法行为的执法权及处罚权。（二）市场监管局对东燃公司行政违法行为作出行政处罚适用法律正确，一审判决认定准确。东燃公司生产的天态有机化肥本不属于工业产品目录产品，但东燃公司却在其销售外包装中擅自伪造并标注认证标志，该行为符合《工业产品生产许可证管理条例》第三十五条规定，处罚决定适用法律正确。案涉天态有机肥料不符合标准，也不符合包装上注明的质量标准，属于以不合格产品冒充合格产品的情形，市场监管局根据《产品质量法》的规定作出的处罚适用法律正确。市场监管局依据《有机认证管理办法》对东燃公司未获得有机产品认证证书，却在包装上标注“ORGANIC”等字样，存在可能误导公众认为该产品为有机产品的行为进行处罚适用法律正确。三、市场监管局作出行政处罚程序合法，一审判决正确。综上，请求驳回上诉，维持原判。经审查，一审法院认定案件事实无误，本院予以确认。本院认为：东燃公司对市场监管局作出的《行政处罚决定书》不服提起本案诉讼，故本院依法对该《行政处罚决定书》的合法性进行全面审查。又因为市场监管局在《行政处罚决定书》中认定东燃公司同时存有在生产的天态有机肥外包装袋上伪造“QS”标志，违反《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第三十五条；未获得有机产品认证证书擅自标注“中国有机产品ORGANIC”标志，违反《有机产品认证管理办法》第三十五条；生产不合格天态有机肥，违反《中华人民共和国产品质量法》第三十二条等多种违法行为，一并对东燃公司予以处罚，故被诉《行政处罚决定书》要被司法认定为合法的前提系其对上述各违法行为的认定和处罚均合法。经审查，市场监管局认定东燃公司生产不合格天态有机肥，依据的是云南省化工产品质量监督检验站（以下简称：化工质监站）作出的《检验报告》。该报告由化工质监站于2019年4月29日作出，市场监管局于2019年5月5日送达给东燃公司并告知其可对检验结果提出异议。2019年5月14日，市场监管局向东燃公司送达《关于更正昆市的决定》，将提出异议、申请复检的期限从3日更正为15日。在此期间，化工质监站于2019年5月20日向市场监管局作出《关于生态有机肥检验报告更正的情况说明》，将抽检样品的生产日期进行了更正，但市场监管局并未将该情况说明送达给东燃公司也未将检验报告内容更正的事宜和更正时间告知东燃公司。本院认为，化工质监站作出的《检验报告》系市场监管局认定东燃公司生产不合格天态有机肥的核心关键证据，根据《中华人民共和国产品质量法》第十五条第三、四款“根据监督抽查的需要，可以对产品进行检验。……生产者、销售者对抽查检验的结果有异议的，可以自收到检验结果之日起十五日内向实施监督抽查的产品质量监督部门或者上级产品质量监督部门申请复检，由受理复检的产品质量监督部门作出复检结论。”的规定，生产者、销售者对检验结果申请复检是其法定权利，行政机关应充分保护行政相对人的该项权利，以确保检验结果的公正性和采信程序的合法性。本案中，市场监管局未能将更正后的检验结果告知或送达给东燃公司，未按照更正报告作出的时间重新计算东燃公司提出异议、申请复检的期间，损害了东燃公司在处罚决定作出前的合法救济权利。市场监管局以《检验报告》作出的相应事实认定，程序违法。其次，市场监管局在认定东燃公司存在上述三种违法行为的情形下，适用《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》第五十一条、《有机产品认证管理办法》第五十五条和《中华人民共和国产品质量法》第五十条对东燃公司作出“1.责令停止生产不合格产品；2.没收违法生产的2250袋（90吨）天态有机肥；3.处违规生产、销售产品货值金额百分之五十罚款：45000元”的处罚决定。因市场监管局在处罚决定中未对每种违法行为分别处以的处罚种类和处罚幅度予以单独列明，导致无法审查其实施的处罚种类是否正确，处罚是否适当。故被诉《行政处罚决定书》存在适用法律不明确的违法情形。综上所述，市场监管局对东燃公司作出的《行政处罚决定书》已达到应予撤销的违法程度，本院对该处罚决定合法性的其他方面不再予以审查评判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九条第一款第（二）项及国务院《诉讼费用交纳办法》第十三条第一款第（五）项第2目、第二十九条第一款之规定，判决如下：一、撤销昆明市西山区人民法院（2020）云0112行初1号行政判决；二、撤销被上诉人昆明市市场监督管理局于2019年10月23日作出的昆市监罚字〔2019〕53号《行政处罚决定书》。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人昆明市市场监督管理局负担。本判决为终审判决。审判长 方 玲审判员 张 锐审判员 赵鸿章二〇二〇年十二月八日书记员 李国芳