山东省菏泽市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鲁17行初563号 原告柴茂合，男，1959年10月17日出生，汉族，住菏泽市牡丹区。 委托代理人李露，北京市京师律师事务所律师。 委托代理人李辛育，北京市京师律师事务所律师。 被告菏泽市牡丹区人民政府，住所地菏泽市牡丹区东方红西街**。 法定代表人张泽中，区长。 分管负责人王烨华，副区长。 委托代理人赵春阳。 委托代理人李强，山东自胜律师事务所律师。 被告菏泽市牡丹区住房和城乡建设局，住，住所地菏泽市东方红西街二所嘉苑/div> 法定代表人屠博宇，局长。 分管负责人王娟，副局长。 委托代理人马国震。 委托代理人张玉镇，山东信法律师事务所律师。 被告菏泽市牡丹区南城街道办事处，住，住所地菏泽市牡丹区解放南街**/div> 负责人仪海山，主任。 委托代理人张宏强，山东君诚仁和律师事务所律师。 原告柴茂合因诉被告菏泽市牡丹区人民政府、菏泽市牡丹区住房和城乡建设局、菏泽市牡丹区南城街道办事处土地行政强制一案，向本院提起行政诉讼。本院登记立案后，依法组成合议庭，于2020年12月9日公开开庭审理了本案。原告柴茂合及其委托代理人李露、李辛育，被告菏泽市牡丹区人民政府的分管负责人王烨华及委托代理人赵春阳，被告菏泽市牡丹区住房和城乡建设局的分管负责人王娟及委托代理人马国震、张玉镇，被告菏泽市牡丹区南城街道办事处的负责人仪海山及委托代理人张宏强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告柴茂合诉称，原告是菏泽市牡丹区南城办事处张楼社区柴庄村民，有地在牡丹区××号地块征收范围内。2020年9月24日，被告组织大量人员强制清理原告土地和附着物，造成大量财产损失。原告认为根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、第四十八条及其实施条例第四十五条之规定，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，签订补偿安置协议后方可征收土地，被告行为严重违反法定程序，侵害原告合法权益。综上，请求确认被告强制清理土地的行政行为违法，诉讼费用由被告承担。 被告菏泽市牡丹区人民政府辩称，一、区政府没有实施原告诉称的清理土地及地上附着物的行为，不应作为本案被告。2006年，区政府向上级政府申请将辖区内三块集体土地（含涉案地块）由农用地转为建设用地。2006年12月，山东省人民政府作出鲁政土字〔2006〕2365号批复，同意农用地转为建设用地。2007年4月，原菏泽市国土资源局向市政府呈报《关于收回并挂牌出让2007-7号宗地国有土地使用权的请示》，菏泽市人民政府于2007年5月作出菏政复〔2007〕33号批复同意。菏泽时代置业有限公司通过竞拍取得该地块国有建设用地使用权，并按照当年农用地区片价和附着物标准向牡丹区财政局拨转了相应款项，由办事处拨转至张楼社区居委会。在结清剩余土地拍卖价款后，时代置业公司办理了土地使用权证书，取得涉案地块土地使用权。2019年7月，社区对部分在2009年未领取土地征收补偿款的群众再次进行了兑付。为加快项目建设，2020年9月24日，南城街道办事处组织协调相关单位对涉案土地上的附着物实施了清理。二、原告不具有诉讼主体资格。2009年土地补偿及附属物补偿款已经拨付至张楼社区居委会，2019年7月对未领款的群众再次进行了兑付。土地登记在时代置业公司名下，与原告无利害关系。三、不存在原告诉称违法行为。南城办事处清理土地，是对土地使用权人时代置业的帮助行为，不存在侵犯原告合法权利的违法行为。综上，请求驳回原告对区政府的起诉。 被告菏泽市牡丹区住房和城乡建设局辩称，一、原告不具有诉讼主体资格。二、不存在原告诉称的违法行为。三、我局职权范围不包括清理地上附着物，也未参与原告诉称的清理行为，不是适格被告。综上，请求驳回原告对菏泽市牡丹区住房和城乡建设局的起诉。 被告菏泽市牡丹区南城街道办事处辩称，一、原告对涉案土地不具有合法权益，应依法驳回起诉。2009年12月，菏泽时代置业有限公司办理菏国用（2009）14666号土地使用权证，取得涉案土地合法使用权。原告对土地没有合法的占有使用权利，无权对土地及地上附着物提出主张。二、南城街道办不应对涉案行为承担法律责任。南城街道办没有作出土地征收决定，并不具有实施土地征收的法定职责。南城街道工作人员在清理现场是维护稳定、防止矛盾激化，并未直接实施铲除。综上，南城街道办事处不应承担责任，应依法驳回原告起诉。 经审理查明，2006年12月，山东省人民政府作出鲁政土字〔2006〕2365号建设用地批复，同意将包括涉案地块在内的农用地转为建设用地并征收。原告有使用的集体土地在批复征收范围内，并且原告述称土地上曾有部分建筑物，2009年征地时曾丈量，但是其后自然坍塌。2007年5月，菏泽市人民政府作出菏政复〔2007〕33号批复，同意收回并挂牌出让包括涉案土地的2007-7号宗地国有土地使用权。2007年6月，菏泽时代置业有限公司竞得该地块国有土地使用权。2009年12月，菏泽时代置业有限公司办理菏国用（2009）第1××6号国有土地使用证。另查明，2009年10月，菏泽市牡丹区预算外资金管理局拨付南城2007-7号补偿资金。现有证据不能证明，原告领取了土地补偿金及青苗附着物补偿。还查明，2019年7月11日，菏泽市牡丹区人民政府作出关于牡丹区××号地块房屋征收决定书并发布通告,对上述土地征收范围内的合法房屋进行征收。2020年9月24日，菏泽市牡丹区南城街道办事处组织实施了对涉案土地及地上附着物的清理行为。 以上事实，有当事人提供的菏政复〔2007〕33号批复、挂牌成交确认书、菏国用（2009）第1××6号国有土地使用证、牡丹区××号地块房屋征收决定书及庭审笔录等材料在卷为证。 本院认为，一、涉案土地已被批准由农用地转为建设用地并征收为国有土地。根据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第四款及第四十五条第三款之规定，省、自治区、直辖市人民政府具有审批农用地转为建设用地以及批准征地的审批职权。二、实施土地征收应遵循法定程序。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定，“征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”《山东省土地征收管理办法》第三十三条也规定“征收土地经依法批准，且土地征收补偿安置有关费用足额到位后，被征收土地的农村集体经济组织、农民和其他权利人未在规定期限内移交土地的，由市、县人民政府责令限期移交土地；逾期仍不移交土地的，依法申请人民法院强制执行。”三、被告菏泽市牡丹区南城街道办事处组织强制清理涉案土地时，未遵循前述程序性规定，既未能证明原告已经自愿交出土地，也未能证明原告已经领取相关补偿费用。四、被告菏泽市牡丹区人民政府及菏泽市××区住房和城乡建设局未实施强制清理土地的行为，不是本案适格被告。综上，原告诉请确认被告菏泽市牡丹区南城街道办事处强制清理土地行为违法的主张成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项及最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释［2018］1号）第六十九条第一款第（三）项之规定，判决如下： 一、驳回原告柴茂合对菏泽市牡丹区人民政府及菏泽市××区住房和城乡建设局的起诉； 二、确认被告菏泽市牡丹区南城街道办事处强制清理土地的行政行为违法。 案件受理费50元，由被告菏泽市牡丹区南城街道办事处承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审判长  姚长河 审判员  楚 军 审判员  庞 宠 二〇二〇年十二月二十二日 书记员  杨 晨