上海市高级人民法院行 政 判 决 书（2020）沪行终502号上诉人(原审原告)徐珏莹，女，1973年8月10日出生。委托代理人周超，上海市锦天城律师事务所律师。委托代理人甘建华，上海市锦天城律师事务所律师。被上诉人(原审被告)上海市松江区车墩镇人民政府，住所地上海市松江区。法定代表人姜雪峰。委托代理人黄彩虹，上海市新闵律师事务所律师。原审第三人上海西上海高尔夫乡村俱乐部，住所地上海市松江区。法定代表人金春霞。上诉人徐珏莹与被上诉人上海市松江区车墩镇人民政府因责令限期拆除违法建筑决定一案，不服上海市第一中级人民法院(2020)沪01行初77号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审查明，涉案建筑位于上海市松江区车墩镇车亭公路XXX号，编号为E8号。该地块的《集体土地建设用地使用证》登记的土地使用者为上海西上海高尔夫乡村俱乐部(以下简称“西上海俱乐部”)，土地用途为游乐用地。2019年8月30日，上海市松江区车墩镇人民政府(以下简称“车墩镇政府”)至上海市松江区车墩镇车亭公路XXX号勘察并进行调查取证后，委托上海申价房地产评估有限公司对涉案建筑进行测量，该公司于2019年9月12日出具《上海市松江区车墩镇车亭公路XXX号部分别墅房建筑面积咨询报告》【沪申价咨字(2019)XF第122号】载明，涉案建筑的建筑面积为556.55平方米。同日，车墩镇政府向上海市松江区规划和自然资源局发出《执法协助函》，该局于次日作出《执法协助书面意见》载明：经现场踏勘和查阅相关资料，位于上海市松江区车墩镇车亭公路**的33处建(构)筑物，合计总建筑面积15,089.13平方米，该局未核发《建设工程规划许可证》或《乡村建设规划许可证》。同年9月13日，车墩镇政府向西上海俱乐部发出《谈话通知书》，并于同月16日进行了询问，西上海俱乐部陈述涉案建筑并非由其建造，根据其留存的材料以及《共同开发会员别墅楼合同书》的约定，徐珏莹可以自行设计、自费建造别墅楼一幢；其未就涉案建筑办理过建设工程规划许可。同年11月14日，车墩镇政府对徐珏莹进行了询问，徐珏莹陈述其在2006年4月与西上海俱乐部签订《共同开发会员别墅楼合同书》，约定徐珏莹购买西上海俱乐部会员卡两张，支付人民币40万元，获得俱乐部内土地一亩，享有46年使用权；其按照合同约定自行设计、建造并使用别墅一幢，西上海俱乐部进行审核并进行施工监理；西上海俱乐部口头承诺会办理房屋产权等证明，但至今未办理；其无法提供涉案建筑的相关审批证明。车墩镇政府于2019年12月26日作出松(车)城管责拆决字(2019)第050513号《责令限期拆除违法建筑决定书》并送达。该决定主要内容为：徐珏莹在上海市松江区车墩镇车亭公路XXX号E8号擅自搭建建筑物，违反了《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)第四十一条第一款的规定，依据《上海市城市管理行政执法条例》第十一条第一款第(八)项、《城乡规划法》第六十五条和《上海市拆除违法建筑若干规定》第八条、第九条、第二十三条的规定，责令徐珏莹自收到被诉限拆决定之日起三十日内自行拆除上述违法建筑。逾期不拆除的，将依法强制拆除，并告知提起行政复议和行政诉讼的权利和期限。同日还作出《违法搭建法律后果告知单》并送达。徐珏莹不服，向原审提起本案之诉。原审认为，《城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。车墩镇政府具有作出被诉责令限期拆除违法建筑决定的法定职权。车墩镇政府在对上海市松江区车墩镇车亭公路XXX号勘察并进行了调查取证后，委托上海申价房地产评估有限公司测量涉案建筑面积，该公司出具了《面积咨询报告》，明确了涉案建筑的面积、位置等具体情况。车墩镇政府为了查明涉案建筑是否属于违法建筑，向上海市松江区规划和自然资源局发出了《执法协助函》，并就此向西上海俱乐部以及徐珏莹进行调查询问并听取意见。上海市松江区规划和自然资源局作出《执法协助书面意见》载明，涉案建筑未办理《建设工程规划许可证》或《乡村建设规划许可证》。车墩镇政府根据《执法协助书面意见》以及徐珏莹和西上海俱乐部均承认并未就涉案建筑办理建设许可等事实和证据，作出被诉责令限期拆除违法建筑决定，认定徐珏莹擅自搭建涉案建筑，并要求徐珏莹在规定期限内自行拆除上述建筑，认定事实清楚，适用法律正确。被诉责令限期拆除违法建筑决定经过调查取证并听取了相对人和利害关系人的意见，载明了救济途径和期限并依法进行了送达，符合法定程序。遂判决驳回徐珏莹的诉讼请求。徐珏莹不服，向本院提起上诉。上诉人徐珏莹上诉称，其就涉案建筑提供了施工许可证和房地产权证，但一审未调取、查实；一审追加西上海俱乐部为第三人没有意义；本案不应适用城乡规划法等规定；涉案别墅的建造背景比较复杂，一审未优先合理保护信赖利益，故请求二审改判支持其一审诉讼请求。被上诉人车墩镇政府辩称，其具有作出被诉行政行为的法定职权；上诉人徐珏莹未经规划许可擅自搭建的行为违法，其作出被诉行政行为的事实依据充分，适用法律正确，执法程序合法，故请求二审驳回上诉，维持原判。原审第三人西上海俱乐部未陈述意见。经审理，原审查明上述事实无误，本院予以确认。本院认为，国家和本市历来规定建设项目应当符合规划要求，项目建设单位或者个人应当取得相应的规划许可和用地批准手续。《城乡规划法》第四十条、四十一条同样规定了城乡建设应当取得规划许可。该法第六十五条进一步规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。上海市松江区车墩镇车亭公路XXX号地处被上诉人车墩镇政府辖区范围内，故其具有作出被诉责令限期拆除违法建筑决定的法定职权，上诉人徐珏莹对被上诉人车墩镇政府的执法主体资格和适用法律所提出的异议，不能成立。上诉人徐珏莹涉嫌未经规划批准擅自搭建建筑物，被上诉人车墩镇政府的执法人员经现场检查、委托房地产评估公司测量、向规划主管部门发函协助调查、询问涉案建筑所在地的土地权利人即原审第三人西上海俱乐部、询问涉案建筑的实际建造人即上诉人徐珏莹等调查取证程序，听取行政相对人和利害关系人的意见后，作出被诉责令限期拆除违法建筑决定及《违法搭建法律后果告知单》并送达，行政程序合法。涉案建筑建造于农村集体土地之上，上诉人徐珏莹建造时并未取得别墅项目的规划许可和别墅用地的批准手续，建成后也未进行房地产登记，故被上诉人车墩镇政府认定该建筑属违法建筑，进而责令上诉人徐珏莹限期自行拆除，认定事实清楚，适用法律正确。因此，原审判决驳回上诉人徐珏莹的诉讼请求正确，应予维持。上诉人徐珏莹主张涉案建筑有相关批文，但其提供的施工许可证和房地产权证并非其取得的涉案建筑的规划和用地批文，其也自认未取得规划批准，故上诉人这一主张缺乏依据。上诉人徐珏莹与原审第三人西上海俱乐部通过签订合同书约定，上诉人徐珏莹出资购买会员卡，获得原审第三人西上海俱乐部提供的一亩土地，然后自行建造一幢别墅占有、使用至今长达10余年，但涉案建筑始终未能登记至上诉人名下，显然违法建筑并不因上诉人所谓“信赖利益”而合法化，上诉人的相关主张缺乏依据。上诉人徐珏莹以被上诉人车墩镇政府为被告提起本案行政诉讼，原审法院追加涉案违法建筑的土地权利人即原审第三人西上海俱乐部为第三人并无不当，上诉人就此提出的异议，不能成立。被上诉人车墩镇政府责令上诉人徐珏莹拆除涉案违法建筑，拆除后其将不能继续使用涉案建筑，由此产生的后果应属其与原审第三人西上海俱乐部之间的合同争议，可由合同双方另行解决。因此，上诉人徐珏莹的上诉缺乏依据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费人民币50元，由上诉人徐珏莹负担(已付)。本判决为终审判决。审判长  张吉人审判员  邵春燕审判员  郭贵银二〇二〇年十二月二十三日书记员  居雯娅附：相关法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……