海南省高级人民法院   行政裁定书   （2020）琼行申170号   再审申请人（一审第三人）陈銮美，女，1986年6月17日出生，汉族，住海南省三亚市崖州区。   委托诉讼代理人蔡君华，海南大兴天泰（三亚）律师事务所律师。   委托诉讼代理人曾小妹，海南大兴天泰（三亚）律师事务所实习律师。   被申请人（一审原告、二审上诉人）陈光栋，男，1946年10月30日出生，汉族，住海南省三亚市。   被申请人（一审原告、二审上诉人）陈光标，男，1959年9月10日出生，汉族，住海南省三亚市港门村社区。   被申请人（一审被告、二审被上诉人）三亚市自然资源和规划局，住所地海南省三亚市河东路**。   法定代表人高富宅，该局局长。   被申请人（一审被告、二审被上诉人）三亚市人民政府，住，住所地海南省三亚市新风路**/div>   法定代表人包洪文，该市代市长。   委托诉讼代理人邓智强，三亚市司法局工作人员。   一审第三人三亚市崖州区梅联社区居民委员会，住所地，住所地海南省三亚市崖州区梅联社区iv>   负责人桂万光，该居委会主任。   一审第三人三亚市崖州区梅联社区居委会南村居民小组，住所地，住所地海南省三亚市崖州区梅联社区居委会南村小组**iv>   负责人何运芳，该组组长。   再审申请人陈銮美因被申请人陈光栋、陈光标诉被申请人三亚市自然资源和规划局（以下简称三亚市资规局）、三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）及一审第三人三亚市崖州区梅联社区居民委员会（以下简称梅联居委会）、三亚市崖州区梅联社区居委会南村居民小组（以下简称南村居民小组）建设规划行政管理及行政复议纠纷一案，不服海南省三亚市中级人民法院作出的（2020）琼02行终173号行政判决，向本院申请再审。本院立案后依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。   被诉行政行为：2016年11月24日，经陈銮美申请，原三亚市规划局崖州规划分局（以下简称崖州规划分局）向其颁发乡字第20161233号《乡村建设规划许可证》（以下简称第20161233号证），许可其在梅联社区建设一栋二层、局部三层，总建筑面积268.66㎡的住宅楼。陈光栋、陈光标不服，以原三亚市规划委员会为被申请人，于2018年12月16日向三亚市政府申请行政复议。2019年6月10日，三亚市政府作出三府复决〔2018〕96号《行政复议决定书》（以下简称96号《复议决定》），维持三亚市资规局授权委托崖州规划分局颁发第20161233号证的行政行为。   陈銮美申请再审，请求：1.撤销（2020）琼02行终173号行政判决，裁定另行组成合议庭审理本案；2.改判驳回陈光栋、陈光标的诉讼请求，恢复陈銮美的20161233号证；3.判令恢复并维持96号复议决定；4.案件受理费由陈光栋、陈光标承担。主要事实和理由：二审判决认定事实错误，程序违法。一、二审审判长梁泽法官与被申请人陈光标或陈光栋系同学关系，其明知该情况未依法主动申请回避，程序违法。二、二审判决以未经质证的“陈光亮”电话陈述内容认定案件基本事实违反法律规定。案涉土地上原瓦房系再审申请人祖父陈治正所建，当地的居委会出具的证明及案外人陈光浩、陈光荡（陈光亮的哥哥）的证人证言均可证实该情况。即使是陈治蒸所建，与被申请人也没有关系。三、二审判决认定的事实与（2018）琼02行终236号行政裁定认定的事实相互冲突。四、案涉土地使用权未经政府确权，瓦房权属也未经民事审判确认。案涉土地和瓦房均属于陈銮美所有，不存在将他人房屋冒充自己的祖房报建的行为，陈銮美与案外人陈光亮在房屋权属问题上不存在争议。另，规划局颁发第20161233号证，系对陈銮美的房屋建设符合政府土地规划的认可，并不影响今后土地使用权争议确权的程序。二审法院通过行政诉讼程序在毫无证据的情况下，直接认定房屋权属问题超越职权，程序违法。五、本案的建房规划许可证是为了避免建房的过程出现违法建筑，在房屋建成后申办不动产登记证书时，当事人之间对土地权属问题存在争议，可以向人民政府申请土地使用权确权程序，在没有直接证据证明土地被侵占建房的情况下，不宜直接判决撤销建房规划许可证。陈銮美已在该宗地上建成房屋，二审判决撤销被诉的乡村建设规划许可证，导致陈銮美的房屋面临强拆的不利后果以及巨大的经济损失。   陈光栋、陈光标答辩称：一、陈光栋、陈光标一家自20世纪30年代在该宅基地上居住。案涉宅基地系陈光栋、陈光标父亲陈观士自其父陈文范处分得“东西向”茅屋，陈治正分得“南北向”茅屋之西房。陈光栋、陈光标一家于1953年获得崖县人民政府确权颁发的居民房产土地证，四至为东至陈治正（陈銮美祖父）、西至林永兴、南北至巷路上，面积为0.6亩。1965年，陈光栋、陈光标父亲在新分宅基地上建砖瓦屋。20世纪70年代初，因原住茅屋年久失修，陈光栋、陈光标父亲委托其三弟陈治蒸代管。1971年后陈治正一家也迁出并在新分的宅基地上建成砖瓦屋入住。陈光栋、陈光标一家原有的宅基地四至明确，地上有围，地上有围墙冲凉房及置放工具的简易设施及种有果树。根据《最高人民法院关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》第五十三条规定，有关土改遗留的房屋确权纠纷，一般应以土改时所确定的产权为准。国土资源部于2010年1月10日发布的文明确，如果土地改革中由人民政府颁发土地证的土地，迄今未因法定原因发生土地房屋权属的变化，现仍承继使用的，该土地证可以作为确定土地使用权的权源依据。二、本案三亚资规局颁发的第20161233号证违反《海南省农村居民建房审批办法》的规定和原则，陈銮美隐瞒真实情况，将宅基地及房屋冒充自己的祖屋，在申报时未提交土地使用权证明。崖州区规划分局未尽审慎审查义务，未经法定程序调查和审核进行颁证事实不清，证据不足，违反法律规定。三、陈光栋、陈光标与二审审判长素不相识，谈何同学关系。综上，请求驳回陈銮美的再审申请。   被申请人三亚市政府答辩称：一、二审行政判决的事实认定与已生效文书认定事实相矛盾。三亚市城郊人民法院作出（2018）琼0271行初60号行政判决，认定“陈光栋、陈光标所持有的原崖县人民政府颁发的崖梅字第叁拾陆号《土地房产所有证》的四至范围与陈銮美申请报建的宅基地的四至范围并不一致，且原告提供的现有证据无法证明崖梅子第叁拾陆号《土地房产所有证》上记载的土地就是第三人申请保荐的宅基地，因此原告关于被告颁证的土地是土改时政府确权给其父亲陈观士的土地及村委会、村小组的在建房审批表上作虚假意见的主张，依据不足，本应不予采信”，（2018）琼02行终236号行政裁定认可上述事实。本案二审判决认定“陈銮美在审批中采取虚假手段，将他人房屋冒充自己祖屋进行报建”与上述事实冲突，违反了证据采信规则。二、二审判决撤销一审判决在认定事实及证据采信过程，存在程序错误的问题。二审法院进行询问时未通知三亚市政府参加及对案外人陈光亮的陈述内容未经质证径自采信属程序错误。三、二审判决审查的主要对象错误。本案被诉行政行为是三亚市资规局颁发的乡村建设规划许可证是否合法，不是宅基地权属纠纷，亦不是土地权属争议的确权处理决定纠纷。陈銮美报建时提交的材料符合海南省人民政府《关于加强村镇规划建设管理工作的意见》，三亚市资规局颁证前只需要进行形式审查，二审法院认为三亚市资规局对陈銮美的材料未尽审慎审查义务是错误的。最后，陈光标、陈光栋已不是梅联社区居委会当地居民，不享有取得当地宅基地的权利。对于宅基地上的房屋权属，陈銮美与陈光标、陈光栋各执一词，但均无直接明确的证据，在此情况下，只能结合案涉土地现行所有权人的意见予以判断，梅联居委会及南村村民小组出具意见认定案涉土地使用权归陈銮美使用，据此三亚市资规局给陈銮美颁发第20161233号证。综上，二审应当裁定驳回陈光标、陈光栋的起诉，二审判决撤销被诉行政行为结果错误，应予撤销。   被申请人三亚市资规局未提交书面答辩意见。   一审第三人梅联居委会及南村居民小组未提交书面陈述意见。   本院认为：一、陈銮美认为二审审判长为被申请人陈光标或陈光栋的同学，存在应当主动回避而未回避的情形，程序违法。经查，二审庭审前，陈銮美明确表示不申请合议庭回避，其在再审审查阶段未提供证据证明二审合议庭存在法定的应予回避而未回避的情形，其上述主张没有事实依据，本院不予支持。二、本案审查的是颁发乡村建设规划许可证的行政行为是否合法。《海南省农村居民建房审批办法》第七条规定，农村居民建房应依照相关法律法规取得宅基地使用权。也就是说申请建房户必须对用于建房的宅基地享有合法的使用权，宅基地不存在权属争议。从本案的事实看，陈銮美与陈光标、陈光栋就用于建房的宅基地使用权存在争议，三亚市资规局在案涉宅基地使用权仍存在争议的情况下为陈銮美颁发第20161233号证事实不清，三亚市政府作出96号《复议决定》维持三亚市资规局颁发的第20161233号证亦存在事实不清，结果错误的情形。二审法院认为陈銮美在申请建房时，未提交土地使用权证明，梅联居委会出具不符合涉案土地真实情况的证明，以三亚市资规局颁证事实认定不清，主要证据不足为由撤销第20161233号证及三亚市政府作出的96号《复议决定》，事实清楚，适用法律正确，结果并无不当。综上，陈銮美的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：   驳回陈銮美的再审申请。   审判长 罗金洁   审判员 唐 进   审判员 贺 莺      二〇二〇年十二月二十二日   法官助理 齐 皇   书记员 邢晓萌   附相关法律条文:   《中华人民共和国行政诉讼法》   第九十一条当事人的申请符合下列情形之一的，人民法院应当再审：   （一）不予立案或者驳回起诉确有错误的；   （二）有新的证据，足以推翻原判决、裁定的；   （三）原判决、裁定认定事实的主要证据不足、未经质证或者系伪造的；   （四）原判决、裁定适用法律、法规确有错误的；   （五）违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的；   （六）原判决、裁定遗漏诉讼请求的；   （七）据以作出原判决、裁定的法律文书被撤销或者变更的；   （八）审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。   《最高人民法院关于适用   〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》   第一百一十六条当事人主张的再审事由成立，且符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定再审。   当事人主张的再审事由不成立，或者当事人申请再审超过法定申请再审期限、超出法定再审事由范围等不符合行政诉讼法和本解释规定的申请再审条件的，人民法院应当裁定驳回再审申请。