内蒙古自治区高级人民法院行政裁定书（2020）内行终495号上诉人（原审原告）内蒙古元大都蒙古大营餐饮有限责任公司。法定代表人安树柱，总经理。委托代理人张顺，慧聪律师事务所律师。委托代理人侯宇，慧聪律师事务所律师。被上诉人（原审被告）内蒙古自治区包头市人民政府。法定代表人赵江涛，市长。委托代理人桑静，1969年6月23日出生，蒙古族，包头市司法局四级调研员，住内蒙古自治区包头市。委托代理人胡建虹，内蒙古正捷律师事务所律师。被上诉人（原审被告）内蒙古自治区包头市住房和城乡建设局。法定代表人吕惠斌，局长。委托代理人郭兴荣，1972年2月14日出生，汉族，该局工作人员，住内蒙古自治区包头市。委托代理人刘弘宇，内蒙古天祺律师事务所律师。上诉人内蒙古元大都蒙古大营餐饮有限责任公司(以下简称蒙古大营)请求确认被上诉人内蒙古自治区包头市人民政府(以下简称包头市政府)、被上诉人内蒙古自治区包头市住房和城乡建设局(以下简称包头市住建局)行政行为违法无效一案，不服内蒙古自治区包头市中级人民法院(2019)内02行初103号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。内蒙古自治区包头市中级人民法院经审理认为,原告蒙古大营与包头市赛汗塔拉草原生态园开发有限公司签订《土地租赁合同》,在合同履行过程中,地方性法规《包头市赛汗塔拉城中草原保护条例》于2014年颁布实施,条例中明确要求城中草原内的企业进行搬迁,原告的餐饮业属于搬迁对象,致合同无法继续履行,该事实已经生效判决予以确认,且合同已经解除。并非原告蒙古大营主张的包头市人民政府实施征收行为,故包头市人民政府并非本案适格被告。经向原告蒙古大营释明后,其不同意撤回对包头市人民政府的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第一百零一条第一款第(十)项的规定,裁定如下:驳回原告内蒙古元大都蒙古大营餐饮有限责任公司对包头市人民政府的起诉。上诉人蒙古大营上诉称，原审民事裁定书认定事实和法律适用严重错误,未严格依据法律规定查明事实。一、不是所有以文件形式存在的行为都是“规范性文件”。被上诉人下发的清理搬迁的文件不是抽象行政行为,而是具体行政行为,属于法院行政诉讼受案范围。本案中，2017年5月8日下发的《关于对赛汗塔拉城中草原经营性企业清理搬迁工作的通知》第一条写明“搬迁对象”中只有“蒙古大营”、“圣鹿园”、“蒙高列艳风情园”三家特定对象，且上述文件对上诉人的权利产生了实际影响。二被上诉人于2017年5月8日下发的文件使用的是“通知”,实际上,包头市九原区人民法院还是依据二被告作出的这些文件确定了上诉人属于行政征用的对象,并据此做出了生效民事判决,使上诉人丧失了对案涉国有土地使用权的承租权,对上诉人的权利产生了实在的影响。综上所述,案涉清理搬迁文件就是二被上诉人关于清理搬迁作出的具体行政行为,本案符合法院行政诉讼的受案范围。二、赛汗塔拉城中草原规划建设管理工作领导小组是受二被上诉人共同委托设立的临时性机构,上诉人将第一被上诉人列为一审被告并无不当。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法)〉的解释》第二十条的规定,“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构,以自己的名义作出行政行为,当事人不服提起诉讼的,应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中,《赛罕塔拉城中草原保护条例》明确说明是包头市委、包头市政府成立了赛汗塔拉城中草原规划建设管理工作领导小组,该机构于2017年5月8日发布的《关于对赛汗塔拉城中草原经营性企业清理搬迁工作的通知》也明确写明,由包头市城建委负责组建赛汗塔拉城中草原规划建设管理工作领导小组。上述两个文件清楚的表明,对于清理搬迁的这一行政征用行为,由第一被上诉人包头市人民政府和第二被上诉人包头市住房和城乡建设局共同负责组建工作领导小组,该领导小组为临时性机构,在并无法律、法规、规章授权的情形下,为受二被上诉人共同委托作出具体行政行为的临时性机构,不能独立承担责任,对外应当由二被上诉人对其作出的具体行政行为承担责任。因此,上诉人将第一被上诉人列为一审被告并无不当,一审法院认定事实和适用法律错误。三、本案是上诉人基于案涉国有土地上的房屋所有权人这一身份享有的权利提起的诉讼,与已生效的民事判决完全不冲突也不覆盖。上诉人存在两种身份,第一个身份为案涉国有土地使用权承租人,第二个身份为案涉国有土地上的房屋所有权人,民事判决覆盖的是其基于第一个身份享有的《土地租赁合同》项下的权利,本案是基于案涉国有土地上的房屋所有权人这一身份享有的权利提起的诉讼,二者完全不冲突也不覆盖。(一)关于上诉人“第一个身份”即案涉国有土地使用权承租人。2003年6月18日,上诉人与包头市赛罕塔拉草原生态园开发有限公司签订了《土地租赁合同》,双方约定将位于成吉思汗草原生态园区的土地租赁给蒙古大营,上述合同真实有效,自上述合同成立后,上诉人即成为了该土地使用权的承租人.对于上诉人因土地承租人身份享有的民事权益,已经包头市九原区人民法院作出的(2018)内0207民初692号民事判决予以审理并判决,解除了上诉人与被上诉人之间的《土地租赁合同》,上诉人以“土地承租人”享有的民事权益失去事实基础,对此,上诉人不持异议,上诉人正是基于其第一种身份和上述事实,享有了向包头市赛罕塔拉草原生态园开发有限公司主张解除合同的民事赔偿权利。(二)关于上诉人“第二个身份”即案涉国有土地上的房屋所有权人。1、案涉土地的性质为国有土地。(2018)内0207民初692号民事判决书第5页法院认为部分明确“包头市赛汗塔拉生态园开发有限公司享有的案涉土地使用权已经包头市人民政府授权”。因此,有生效判决认定案涉土地使用权人为包头市人民政府。2、上诉人依法在国有土地上建造的房屋,依据《物权法》关于所有权原始取得的规定,在房屋建成之时即享有房屋所有权。本案中,上诉人在与被上诉人签订《土地租赁合同》取得案涉国有土地的使用权后,依法办理了建设用地规划许可证等手续,建设了案涉房屋。该房屋属于因合法建造的事实行为形成的物权所有权。在房屋建成之日,上诉人蒙古大营就享有了案涉国有土地上的房屋所有权。正是基于上诉人的第二种身份,依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条的规定,当被上诉人对上诉人在国有土地上的房屋实施任何征用行为时,就产生了补偿的责任。而被上诉人的该行政补偿责任与包头市赛罕塔拉草原生态园开发有限公司因解除合同的赔偿责任是不同的责任,上诉人为维护自己基于行政法规享有的权益对被上诉人违法的具体行政行为提起行政诉讼完全合法。一审法院的认定既无事实基础,也不具有法律依据。综上所述,案涉清理搬迁文件就是二被上诉人关于清理搬迁作出的具体行政行为;赛汗塔拉城中草原规划建设管理工作领导小组为受二被上诉人共同委托设立的临时性机构,上诉人将第一被上诉人列为一审被告并无不当。故,望二审法院本着有错必究的办案原则,在重新审理本案的同时,依照上诉人的上诉请求依法改判。被上诉人包头市政府答辩称，答辩人不是本案适格被告，《包头市赛罕塔拉城中草原拓展和提档升级征地拆迁工作实施方案》仅是包头市政府一个工作部署，发文范围是行政机关，具体实施征地拆迁的主体不是包头市政府。被上诉人包头市住房和城乡建设局答辩称，被上诉人的清理搬迁文件未得到实施,不构成具体行政行为。本案包头市政府和住建局给上诉人发了通知,但是双方就清理搬迁未能达成一致,所以租赁协议通过民事诉讼程序被判决解除。在整个过程中,市政府或者住建局并未行使任何行政权力,也未采取任何的行政措施,根本不是一个针对于上诉人的行政行为。土地性质、房屋物权等问题已经在民事案件中查明,上诉人所述均不属实。首先,土地性质并非全部是国有土地,有很大一部分属于集体土地;其次,房屋的物权按照《物权法》第九条规定“未经登记,不发生效力”。在民事审判过程中,土地出租方通过民事诉讼起诉解除合同、返还土地的诉讼已经完结且生效。如果本案审理后人民法院认为“清理搬迁行为”违法无效,那么已经生效的民事判决该置于何地是不是也都成了违法无效的判决迄今为止,被上诉人并未见到推翻生效民事判决的法律文书。上诉人的行为属于滥用诉权的反复缠诉,依法应予驳回上诉。目前,上诉人与土地出租方的合同是否应予解除、是否应当返还土地的案件已经一审、二审、再审听证等程序审理终结且生效了,甚至上诉人的第一次行政诉讼也已经被人民法院驳回。而且生效判决书已经明确告知上诉人“本案纠纷不属于该行政法规调整范围”。在此基础上,上诉人还要反复缠诉,明显是在浪费司法资源。本案的上诉人,其目前的合法权益仅仅是合同被解除之后的索赔,而不是针对政府行政安排下级单位实施某项工作去诉讼确认违法。所以,上诉人目前的诉讼完全符合“不以保护合法权益为目的”之情形。基于上诉人的上述行为以及相应的规定,被上诉人认为上诉人目前放弃正常的索赔程序转而提起毫无意义的行政诉讼就是在滥用诉权,应当予以驳回。综上,包头市人民政府、包头市住房和城乡建设局针对蒙古大营清理搬迁通知不是基于行政法律关系而做出的,没有任何的强制效力。上诉人的租赁权利最终是依托于民事关系才被解除,并没有基于行政法律关系,也因此不属于行政案件,故此请求人民法院驳回上诉人提起的上诉请求。本院认为，本案被诉的行为是包头市赛汗塔拉城中湿地草原管理处2017年5月8日作出《关于对赛汗塔拉城中草原经营性企业清理搬迁工作的通知》（以下简称《搬迁通知）），首先，该《搬迁通知》一是确定蒙古大营属于本次清理搬迁对象，二是要求蒙古大营在内的三家企业自《赛汗塔拉城中草原三家经营性企业搬迁补偿方案》（以下简称《搬迁补偿方案》）发布之日起十五日内完成搬迁，三是确定包头市建委委托包头市赛汗塔拉城中湿地草原管理处为清理搬迁工作的实施机构。从上述通知内容来看，包头市赛汗塔拉城中湿地草原管理处是受包头市住建委（原包头市建委）委托作出的本案被诉《搬迁通知》。其次，从《搬迁通知》内容来看，本次清理搬迁是为贯彻《包头市赛汗塔拉城中草原保护条例》（以下简称《保护条例》）打造万亩城中草原，依据包头市政府办公厅《关于印发包头市赛汗塔拉城中草原拓展和提档升级征地拆迁工作实施方案的通知》（以下简称《征地拆迁方案的通知》）作出的本案被诉通知。《保护条例》第五条“市人民政府应当将城中草原保护和管理资金纳入年度财政预算，并根据生态功能恢复、管护和自然景观等实际需要增加”第十二条“市人民政府应当组织国土资源、规划、民政行政主管部门和城中草原行政主管部门、所在地的区、镇人民政府以及相关村民委员会，依据《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规，完成城中草原核心保护区内的土地权属确认和征用工作”第十六条“市人民政府应当对核心保护区内既有的生产经营设施和城中草原保护无关的建筑物，制定拆除、搬迁方案，责成有关部门限期进行拆除、搬迁。”及《包头市赛汗塔拉城中草原拓展和提档升级征地拆迁工作实施方案》（以下简称《征地拆迁实施方案》）第三项职责分工中明确规定此次征拆组织协调工作由市赛汗塔拉城中草原规划建设管理工作领导小组下设的征地拆迁工作组负责，征拆主体为九原区人民政府，赛汗塔拉城中草原内的蒙古大营征拆具体工作由市城建委负责。从上述规定看，包头市政府的职责是组织相关部门完成城中草原核心保护区内的土地权属确认和征用工，九原区政府是征拆主体，包头市住建委是实施主体。但在庭审中，一方面上诉人蒙古大营提供了包头市住建委出具的政府信息告知书“经查，包头市赛汗塔拉城中草原清理搬迁项目并非国有土地上房屋征收与补偿项目”，另一方面，被上诉人包头市政府也提出本次不是征拆，上诉人蒙古大营所使用的土地属于国有土地，不存在国有土地上房屋征收行为，其次其所在区域也非九原区政府辖区，而是青山区政府辖区。第三，2018年5月，包头市赛汗塔拉生态园开发公司以蒙古大营为被告提起解除合同的民事诉讼，民事生效判决认定，因包头市市委、市政府对赛罕塔拉城中草原进行重新规划、改造的事实，涉案租赁合同客观上不能继续履行，解除合同符合现实需要及法律上的情势变更，合同解除后，被告立即搬迁、撤出包头市赛汗塔拉城中草原……，并判决解除租赁协议。本案中，虽然被诉《搬迁通知》名为通知，但该通知是在贯彻落实《保护条例》前提下，依据《征地拆迁方案的通知》作出的，主要内容为责令相对人进行搬迁，且上诉人蒙古大营与包头市赛汗塔拉生态园开发公司（现隶属包头市住建委）签订的土地租赁合同亦因包头市市委、市政府对赛罕塔拉城中草原进行重新规划、改造及责令搬迁等事实经法院生效判决解除并责令搬出包头市赛汗塔拉城中草原。人民法院审查案件时，应当根据全案材料综合审查、审慎判断，原审法院在未查明包头市政府在赛汗塔拉城中草原建设中是否组织征收、收回等行为以及《征地拆迁方案的通知》确定征拆主体为九原区人民政府是否包含上诉人蒙古大营所在区域、包头市住建局是否是清理搬迁行为的适格主体等情况下，就认定包头市人民政府并非本案适格被告，碎片化了包头市政府组织相关部门完成城中草原核心保护区内的土地权属确认和征用工作的系列行为，确有不妥，本院予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：一、撤销内蒙古自治区包头市中级人民法院(2019)内02行初103号行政裁定；二、指令内蒙古自治区包头市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长 任慧卿审判员 赵卫红审判员 包鸣飞二○二○年十二月二十二日法官助理 吴阿荣书记员 张梦宇