山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁行终1647号 上诉人（原审原告）朱应镇，男，1977年9月27日出生，汉族，农民，住曹县。 委托代理人孙华坤，北京页岩律师事务所律师。 委托代理人李晴，北京页岩律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）菏泽市牡丹区人民政府，住所地山东省菏泽市东方红西街**。 法定代表人张泽中，区长。 上诉人朱应镇因与被上诉人菏泽市牡丹区人民政府（以下简称牡丹区政府）房屋征收补偿决定一案，不服菏泽市中级人民法院作出的（2020）鲁17行初175号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，向各方当事人送达了受理案件或者应诉通知书、合议庭成员告知书以及《二审行政案件诉讼要素表》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年3月26日，牡丹区政府作出牡丹区2018-7号地块（二期）房屋征收决定书，并附有征收补偿方案。征收范围：牡丹区2018-7号地块一期以东、规划支路及学林嘉园项目以南、南平花园以西、铁路以北（以规划部门划定的征收红线为准）。2019年3月26日发布关于选定涉案片区房屋征收评估机构的通告。2019年3月28日，牡丹区南城街道办事处、牡丹区南城街道办事处程堤口社区居民委员会经组织被征收人投票选定山东山东三鑫房地产不动产评估咨询有限公司菏泽分公司为该片区的评估机构，并公示。该评估公司为原告出具三鑫牡征评〔2019〕第4-085号房屋征收估价报告，认定原告实有住宅面积74.3平方米。产权调换房地产价格382487元，搬迁费1486元，安置费36000元，附属物价格670元，共计420643元。货币补偿房地产价格382487元，搬迁费743元，安置费2229元，附属物价格670元，共计386129元。该评估报告于2019年9月21日向原告送达拒签。经牡丹区政府与原告多次协商补偿事宜未果，牡丹区政府于2019年11月13日对原告作出菏区政征补字〔2019〕180号房屋征收补偿决定书。该决定主要内容：原告房屋建筑面积74.3平方米，原告可选择货币补偿也可选择产权调换；如原告选择货币补偿，应得货币补偿数额386129元，如选则产权调换，应得补偿数额420623元；原告如选择产权调换，按照征收补偿方案确定的安置地点及房屋挑选先后顺序办法依次选择安置房屋，安置房价值与被征收房屋的差价以及搬迁费、临时安置费等，按照补偿方案结算；原告应在收到本决定之日起15日内办理房屋补偿等手续，并将房屋腾空，移交征收部门。该补偿决定作出后，在征收范围内予以公示，并送达。 另查明，原告被征收房屋产权证书号为菏市房权证市直字第2××6号，房屋建筑面积66.56平方米，套内建筑面积66.56平方米。 被告牡丹区政府在庭审中表明，因原告不配合征收工作，无法入户实地丈量勘查，原告房屋为楼房，评估机构调取了被征收房屋档案卷内目录，该目录显示房屋建筑面积66.56平方米，评估机构在外围丈量了储藏室，并结合被征收小区一般家庭室内物品情况对室内物品进行初步统计，作出涉案评估报告。 原审法院认为，本案争议焦点是被告牡丹区政府作出的菏区政征补字〔2019〕180号房屋征收补偿决定是否合法。牡丹区政府作为本次征收的主体有作出涉案征收补偿决定的法定职权。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定;协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”2019年3月28日，牡丹区南城街道办事处、牡丹区南城街道办事处程堤口社区居民委员会经组织被征收人投票选定山东山东三鑫房地产不动产评估咨询有限公司菏泽分公司为该片区的评估机构，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的选定评估机构的方式，不违反法律规定。涉案项目内的大多数被征收人已实际签订补偿安置协议，应视为对评估机构及结果的认同，原告认为选定评估机构违法及评估基准价值过低的诉求原审法院不予支持。具有法律效力的征收决定是作出征收补偿决定的前提，征收决定与征收补偿决定是两个性质不同的行政行为，基于行政诉讼“一行为一诉讼”的原则，法院在审理征收补偿决定时对征收决定不做实体审查，除非具有重大且明显违法可能导致征收决定无效的情形，本案中原告主张征收决定的违法情形不属于重大且明显违法的范围，且原告亦无证据证明涉案征收决定已经法定程序被撤销，故，原审法院对原告主张征收决定违法导致征收补偿决定亦违法的理由不予支持。但在征收过程中，根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条之规定，房地产估价师应当对被征收房屋实地勘查，调查被征收房屋状况，拍摄反映被征收房屋内外部状况的照片等影响资料。被告认可原告房屋未经入户勘查，其虽主张调取了该楼房的卷宗档案，对储藏室外围进行丈量，根据一般家庭的附属物情况作出评估，但未向原审法院提交任何相关书面证据及视频资料，且该评估报告中认定的房屋建筑面积与原告房产证书登记面积不一致。故，评估机构在评估过程中程序违法，对未经入户勘查而作出的评估报告的真实性原审法院不予认可。涉案征收补偿决定是依据该评估报告而作出，因此，该征收补偿决定所认定的补偿价值证据不足，不能真实反映原告被征收房屋应获得的补偿利益，应予撤销。被告应对原告房屋入户丈量、勘查并复核后重新作出征收补偿决定，同时应予指出，原告作为被征收人，在征收过程中有配合评估机构入户勘查的义务，如因原告原因拒绝入户丈量，则应承担相应的不利后果。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：一、撤销被告菏泽市牡丹区人民政府作出的菏区政征补字〔2019〕180号房屋征收补偿决定；二、责令被告菏泽市牡丹区人民政府于本判决生效之日起两个月内重新就原告朱应镇的被征收房屋作出征收补偿决定；案件受理费50元，由被告菏泽市牡丹区人民政府负担。 朱应镇不服原审判决提出上诉，上诉请求：1.撤销一审判决，依法改判或发回重审；2.本案诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一、涉案选定评估机构的方式，违反法律规定。一审法院认为评估机构选定程序合法，属于事实认定错误。1.被上诉人在一审时提供的公示图片并不能证明被上诉人对选定评估机构进行了公示公告。2.《关于选定牡丹区2018-7号地块（二期）房屋征收机构通告》存在限定评估公司范围，以及未告知被征收人选定评估机构期限等违规问题。3.山东三鑫房地产不动产评估咨询有限公司菏泽分公司并非被征收人投票选定。二、一审法院认为山东三鑫房地产不动产评估咨询有限公司不存在评估基准价值过低的情形属于事实认定错误。被上诉人的行为已经丧失公信力，山东三鑫房地产不动产评估咨询有限公司不值得信赖，一审判决被上诉人入户丈量后重新作出征收补偿决定，并让上诉人配合入户勘察，处理不当。三、《征收决定》违法，基于此作出的涉案《征收补偿决定》违法。一审法院不能因为征收决定和征收补偿决定不是同一行政行为，不能合并审理，就否定他们在违法性上的因果关系。1.涉案征收补偿决定所依据的征收决定内容违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条。涉案小区不存在旧城区改造的法律基础，政府不能因商业开发对“合法居住用地”强制收储，二次出让。2.涉案征收补偿决定所依据的征收决定违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条。旧城区改造尚未完成规划定稿，就已经开始进行房屋征收。3.涉案征收补偿决定所依据的征收决定还有诸如没有做到征收补偿金足额到位、专户存储、专款专用等要求。 各方当事人在原审中提交的证据已随卷宗移送本院。本院二审认定事实与原审查明事实一致。 本院认为，第一，关于本案是否应对涉案征收决定进行合法性审查的问题。虽然具有法律效力的征收决定是作出征收补偿决定的前提，但由于征收决定与征收补偿决定是两个独立的、性质不同的行政行为，基于行政诉讼“一行为一诉讼”的原则，人民法院审理征收补偿争议主要审查征收补偿决定的内容和程序是否合法，对于作为补偿依据的征收决定的合法性一般不作实体审查，除非具有重大且明显违法可能导致该征收决定无效的情形。被征收人如请求对征收决定合法性进行全面审查，应依法另行针对征收决定提起行政诉讼。本案中，上诉人主张涉案征收决定存在违法情形，但上诉人所主张涉案征收决定违法的情形不属于重大且明显违法的范畴，且上诉人亦无证据证明该征收决定经法定程序撤销，故原审法院对上诉人关于征收决定违法导致征收补偿决定亦违法的主张不予支持并无不当。 第二，关于涉案征收补偿决定作出程序是否合法的问题。1.关于评估机构的选定程序。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定;协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。”根据牡丹区南城街道办事处、牡丹区南城街道办事处程堤口社区居民委员会出具的《确定评估机构意见书》等，二者通过组织被征收人协商，统计被征收人意见的方式，根据多数意见选定了评估机构，并不违反上述规定。上诉人提交的选票统计表不能证明评估机构选定程序违法，对其关于评估机构选定方式违法的主张，本院不予支持。2.关于上诉人主张的评估价值过低的问题。被征收房屋价值评估应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素，并非仅以周边房屋价格为依据。并且，涉案征收补偿决定所依据的补偿方案明确，上诉人可选择产权调换的补偿方式，产权调换房屋位于被征收房屋同地块，平均结算价格4300元/平方米，低于涉案房屋评估比准价格5760元/平方米，上诉人关于评估价格过低，不足以购买同区位房屋的主张缺乏事实依据，不能成立。3.根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十二条之规定，房地产估价师应当对被征收房屋实地勘查，调查被征收房屋状况，拍摄反映被征收房屋内外部状况的照片等影响资料。被上诉人认可涉案房屋未经入户勘查，亦未提交任何相关书面证据及视频资料证明其系调取了该楼房的卷宗档案，对储藏室外围进行丈量，根据一般家庭的附属物情况作出的评估，且评估报告中认定的房屋建筑面积与涉案房产证书登记面积不一致。故原审法院认定评估机构在评估过程中存在程序违法，对涉案房屋应入户丈量、勘查并复核后重新作出征收补偿决定并无不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人朱应镇的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人朱应镇负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘晓华 审判员  公韶华 审判员  张晓宁 二〇二〇年十二月二日 书记员  隗 娇