江苏省无锡市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏02行终303号 上诉人（原审原告）无锡市奇程汽车零部件有限公司，住所地无锡市扬名高新技术产业园****。 法定代表人钱伟奇，该公司总经理。 委托代理人顾冬庆，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）无锡市梁溪区综合行政执法局，住，住所地无锡市梁溪区惠勤路**/div> 法定代表人李三元，该局局长。 委托代理人于佳明，该局工作人员。 委托代理人鲍波，江苏崇宁律师事务所律师。 上诉人无锡奇程汽车零部件有限公司（以下简称奇程公司）因与被上诉人无锡市梁溪区综合行政执法局（以下简称梁溪综合执法局）城建行政处罚一案，不服无锡市滨湖区人民法院（2020）苏0211行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审判决认定如下事实：奇程公司2002年6月注册成立，注册经营地址为无锡市扬名高新技术产业园****，经营范围为汽车零部件（不含专项审批项目）、波纹管、金属软管、非标金属制品的制造加工及销售；专用设备和通用机械的制造和销售等。2006年2月12日，奇程公司办理锡规地许（2006）第162号《建设用地规划许可证》，2007年办理锡南国用（2007）第100号土地使用权证，土地使用权面积3291.7平方米。 2018年5月22日，梁溪综合执法局执法人员接到投诉，反映无锡市扬名高新技术产业园Ａ区084号有多处建筑物涉嫌未取得规划许可进行建设，至现场检查并拍摄照片，当日予以立案调查，并向奇程公司发出《限期提供合法手续及相关资料通知书》。2018年5月23日，梁溪综合执法局执法人员向梁溪区扬名街道清一社居委工作人员做了《证人证言笔录》，该工作人员陈述“奇程公司于2000年搭建了砖混结构保安室一层、厂区东北侧彩钢板结构车棚一层、办公楼西侧彩钢板走廊一层、办公楼东南侧彩钢板遮阳棚一层；2014年在厂区东侧搭建彩钢板车间一层，且是在未提供相关手续下搭建的……”2018年6月4日，经无锡市测绘院有限责任公司测量，奇程公司建设的违章总面积610.62平方米。2018年7月16日，梁溪综合执法局向原无锡市规划局梁溪分局发出《违法建设规划影响认定通知书》，请该局对上述建筑物的规划影响程度予以认定，该局于同年7月23日作出《违法建设规划影响认定意见书》，认定奇程公司于2000年1月在无锡市扬名高新技术产业园Ａ区××号××房××房，未取得建设工程规划许可证进行建设，不符合城乡规划要求。同年9月4日，梁溪综合执法局作出锡梁综执案字（2018）第1809160101号《行政处罚决定书》，要求奇程公司自收到决定书之日起七日内自行拆除违法建设。奇程公司不服，诉至原审法院。经审理，原审法院于2019年9月4日作出（2019）苏0211行初71号《行政判决书》，认为梁溪综合执法局在行政处罚告知和处罚决定中，仅载明奇程公司于2000年及2014年在扬名高新技术产业园Ａ区084号有多处违建，违建总面积总计610.62平方米，对违建的具体地点、面积或实际测绘内容均未有明确的认定、表述或附图，未清晰、全面告知当事人调查确认的违法事实。行政处罚认定事实不清，主要证据不足，处罚程序不当，撤销了（2018）第1809160101号《行政处罚决定书》，并责令梁溪综合执法局于判决生效后30日内重新作出行政行为。原被告双方对该判决均未上诉。 2019年9月24日，梁溪综合执法局执法人员至奇程公司位于扬名高新技术产业园A区084号的经营场所现场检查并拍摄照片，确认奇程公司有六处建筑物，分别是第一处，一层109.14平方米彩钢板结构车棚；第二处，29.64平方米彩钢板结构过道。上述两处建筑位于奇程公司厂房东北方向。第三处，一层324.15平方米彩钢板结构大库房；第四处，一层74.35平方米彩钢板结构小库房；第五处，一层29.68平方米砖块结构保安室；第六处，一层43.66平方米彩钢板结构车棚。现场未能提供建设工程规划许可证，涉嫌未取得规划许可证进行建设。梁溪综合执法局对奇程公司法定代表人进行调查询问，其拒绝配合调查，也未在检查笔录上签字，见证人为梁溪区扬名街道清一社居委工作人员。经梁溪综合执法局案审领导小组讨论之后，同年9月26日，梁溪综合执法局向奇程公司留置送达锡梁综执案字［2019］第1909010001号《行政处罚事先告知书》（以下简称《行政处罚事先告知书》），告知对于2000年及2014年在无锡市扬名高新技术产业园A区084号从事的未取得建设工程规划许可证建设610.62平方米违法建设（机动车停车棚及过道位于该公司厂房西北方向，大小库房、保安室、电动车停车棚位于厂房东北方向）的行为，拟作出限期拆除的行政处罚。奇程公司未提出陈述、申辩。同年10月8日，梁溪综合执法局作出锡梁综执案字［2019］第1909010001号《行政处罚决定书》（以下简称《行政处罚决定书》），认定奇程公司未办理建设工程规划许可证，分别于2000年及2014年在扬名高新技术产业园A区084号建造建筑物，经测绘建筑物合计面积610.62平方米；当事人奇程公司未取得规划许可证建设的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定，依据第六十四条的规定，作出限期拆除的决定，要求自收到决定书之日起七日内自行拆除违法建设。次日，梁溪综合执法局向奇程公司送达《行政处罚决定书》及违法建设位置图。 另查明，2002年6月19日，原无锡市规划局作出锡规监（2002）第207号《行政处罚决定书》，认定无锡市兴源特种软管有限公司（后更名为奇程公司）于2002年4月在扬名工业大道南侧建造一层生产用房一幢，二层办公用房一幢，建筑面积共1618.96平方米，决定对违法建设行为处以罚款32000元，所建房屋经消防、环保、防疫等有关部门审核符合要求后，同意临时保留，并按规定程序补办建设用地规划许可证和建设工程规划许可证。2007年，无锡市城市管理行政执法局作出锡城执案字（2007）第151104号《行政处罚决定书》，认定奇程公司在扬名高新技术产业园A区084号公司内，擅自在原处理一层生产用房的基础上加建一层，加建建筑面积为1326平方米，未办理建设工程规划许可证，经认定该违法建设对城市规划影响较轻，决定给予罚款19890元，补办规划相关手续。 原审法院认为，《无锡市城市管理相对集中行政处罚权办法》第四条第一款规定：“市、区城市管理行政执法部门是市、区人民政府行使城市管理相对集中行政处罚权的职能部门，按照本办法规定的权限，制止、查处和纠正违反城市管理法律、法规、规章等规定的行为。”第十条规定：“市、区城市管理行政执法部门行使下列职权：（二）依照城乡规划管理方面法律、法规、规章的规定，制止、查处、纠正违反城乡规划管理规定的行为，依法强制拆除影响城乡规划的违法建筑物、构筑物或者设施。”梁溪综合执法局对辖区内的违法建设具有制止、查处和纠正的法定职责。 1990年4月1日起施行的《中华人民共和国城市规划法》（以下简称《城市规划法》）第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”本案中，梁溪综合执法局通过现场检查，在《现场检查笔录》中对奇程公司搭建的建筑物的位置和面积分别予以明确，在违法建设位置图中对六处建筑物也予以标注，与原无锡市规划局、无锡市城市管理行政执法局对奇程公司作出处罚的生产厂房和办公用房进行区分。奇程公司分别于2000年和2014年建设涉案违建，根据《现场检查笔录》、现场照片、《证人证言笔录》、违法建设位置图、《违法建设规划影响认定意见书》等证据，梁溪综合执法局认定奇程公司未取得建设工程规划许可证进行建设，有事实依据。 奇程公司搭建的六处建筑物中的第三处建筑物建设于2014年，奇程公司未取得规划许可即进行建设，违反上述《城乡规划法》的相关规定。关于其余部分违建，根据当时有效的《城市规划法》的规定，建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。但奇程公司未取得建设工程规划许可，也未有其他批准手续，自行开工建设不符合当时有效的法律规定，相关建筑违法状态一直延续至今，根据《城乡规划法》相关规定，涉案建筑不存在采取改正措施消除影响的情形，梁溪综合执法局依据《城乡规划法》，对奇程公司作出限期拆除的处罚决定，适用法律正确。 《江苏省城市管理行政执法规范（试行）》第三十一条规定，在调查取证时，执法人员不得少于两人；执法人员应当主动向当事人和有关人员出示执法证件，表明执法身份。第三十七条规定，调查取证中涉及专业性问题需要鉴定的，应当委托或者聘请有专业知识和技术能力并具有鉴定资格的机构和人员进行鉴定。第五十二条规定，调查询问笔录、证人证言笔录、现场检查笔录、听证笔录等文书，应当当场交给当事人核对或者向其宣读。如记录有误或者遗漏，应当允许当事人更正或者补充。笔录经当事人核对无误后，应当由其在笔录上签名或者捺指印确认。《无锡市城市管理相对集中行政处罚权办法》第三十三条第一款规定：“城市管理行政执法部门在执法过程中需要有关部门作出认定意见的，有关部门应当在收到认定通知书之日起7日内作出书面认定意见并送达城市管理行政执法部门。情况复杂的，可以适当延长认定期限，但是最长不得超过15日。”《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定：“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。”本案中，梁溪综合执法局执法队员按规定制作《现场检查笔录》和《调查询问笔录》，行政执法程序中委托有资质的无锡市测绘院有限责任公司出具违法建设位置图，并就涉案六处建筑物对规划的影响程度向无锡市规划局梁溪分局发出通知书进行咨询，处罚之前向奇程公司送达《行政处罚事先告知书》，执法程序和处罚程序符合相关规定。 关于奇程公司提出的，其厂房已经列入征收范围，梁溪综合执法局通过拆违达到征收目的，违反行政比例原则的意见。经查，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府做出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理……”梁溪综合执法局作为区人民政府行使城市管理相对集中行政处罚权的职能部门，具有制止、查处和纠正违反城乡规划管理规定行为的职权，其对未经登记的建筑物进行调查、认定和处理并无不当。综上，《行政处罚决定书》事实清楚，适用法律正确，程序合法。奇程公司请求撤销《行政处罚决定书》的诉讼请求，于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回奇程公司的诉讼请求。 上诉人奇程公司上诉称，1.案涉《行政处罚决定书》适用法律错误。案涉被处罚的六处建筑，除一处建设于2014年外，其余五处均建设于2000年。根据法不溯及既往的原则，建设于2000年的违法建设应适用《城市规划法》的规定进行处理，梁溪综合执法局适用《城乡规划法》作出处理属于适用法律错误。2.案涉六处被处罚的建筑已列入征收范围，应按照征收程序处理。锡政办发[2013]127号《无锡市市区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定实施意见》对于征收范围内的未经登记建筑的认定标准、主体及程序有明确的规定，城管部门依据《城乡规划法》对征收范围内的未经登记建筑进行调查、认定、处理是错误的。3.梁溪综合执法局的执法行为违反比例原则。案涉建筑已被纳入征收范围，应通过征收补偿实现行政目标，梁溪综合执法局作出限期拆除决定违反比例原则。4.梁溪综合执法局作出案涉《行政处罚决定书》的目的不具有正当性，涉嫌滥用职权，以拆违达到逼迁的目的。在本案审理过程中，案涉六处建筑已被拆除，足以证明梁溪综合执法局系以拆违的形式实施征收，行政目的不具有正当性。综上，请求撤销原判，撤销《行政处罚决定书》，由梁溪综合执法局承担诉讼费用。 被上诉人梁溪综合执法局答辩称，1.案涉《行政处罚决定书》适用法律正确。对于建设单位未取得建设工程规划许可证进行建设的行为，《城市规划法》还是《城乡规划法》的规定是一致的，即均规定应由县级以上人民政府规划主管部门责令停止建设，对于无法采取改正措施消除影响的，应当予以拆除。故本案中梁溪综合执法局适用《城乡规划法》对奇程公司作出案涉行政处罚，适用法律正确。2.案涉建筑被纳入征收范围，并不影响其依法对案涉六处建筑作出行政处罚。《征补条例》第二十四条第二款规定，“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。”梁溪综合执法局是梁溪区行使城市管理相对集中行政处罚权的职能部门，具有制止、查处和纠正违反城乡规划管理的行为的职权。梁溪综合执法局对奇程公司的违法建设进行查处，是依法履行职权，并不影响相关部门对奇程公司相关房屋的征收与补偿。3.奇程公司陈述的案涉六处建筑已经被拆除的有关情况，与梁溪综合执法局无关，梁溪综合执法局并无对案涉违法建设实施拆除的职权，也并未实施拆除奇程公司案涉六处建筑的行为。且奇程公司已就案涉六处建筑的拆除相关事宜，向无锡市滨湖区人民法院提起了诉讼，相关事实应当以法院裁判为准。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审法院判决认定的事实一致，本院予以确认。 另查明，无锡市人民政府办公室2013年5月15日作出《市政府办公室关于转发市政府房屋征收办无锡市市区国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定实施意见的通知》，发布了《无锡市市区国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定实施意见》，对无锡市市区国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑的认定标准、主体、程序等作了规定。该实施意见第六条规定，“未经登记建筑根据下列原则认定：（一）国务院《城市规划条例》实施（1984年1月5日）前已实际建成的房屋建筑，可认定为合法建筑；（二）国务院《城市规划条例》实施（1984年1月5日）后建成的房屋建筑，以是否具有合法建房批准手续为认定依据；（三）无任何权属证明和合法建房批准手续证明的、临时建筑超过批准期限的、房屋征收范围确定后新建房屋以及扩建房屋的新增部分等，不得认定为合法建筑。” 再查明，2019年8月28日，梁溪区人民政府作出梁政征〔2019〕17号《无锡市梁溪区人民政府关于国有土地上房屋征收的决定》，对无锡市通达医疗电器有限公司、奇程公司范围内国有土地上的房屋及所有构（建）筑物进行征收，国有土地使用权同时收回。 本院认为，本案的争议焦点是案涉《行政处罚决定书》是否合法，具体包括梁溪综合执法局是否具有作出案涉行政处罚决定书的职权、案涉行政处罚决定书认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法、是否滥用职权等方面。 1.梁溪综合执法局具有作出案涉《行政处罚决定书》的职权。根据《无锡市城市管理相对集中行政处罚权办法》第四条第一款、第十条的规定，梁溪综合执法局作为梁溪区范围内行使城市管理相对集中行政处罚权的职能部门，对于违反城乡规划管理规定的行为具有制止、查处和纠正的法定职责。因此，梁溪综合执法局具有作出案涉《行政处罚决定书》的法定职权。 2.案涉《行政处罚决定书》认定事实清楚。梁溪综合执法局接到举报后，经现场检查、调查、委托测量后，查明奇程公司在未取得建设工程规划许可证的情况下，分别于2000年和2014年建设了共六处违法建设，梁溪综合执法局对六处违法建设的具体位置和面积分别予以明确，并在违法建设位置图中对六处违法建设一一标注，与原无锡市规划局、无锡市城市管理行政执法局对奇程公司已经处罚的违法建设予以区分。对案涉六处违法建设的规划影响，经征求原无锡市规划局梁溪分局意见后，梁溪综合执法局认定案涉六处违法建设违反城乡规划，无法补办手续，属于“无法采取改正措施消除影响”的情形，作出案涉处罚决定，认定事实清楚。奇程公司虽对案涉六处违法建设的面积不予认可，但其未提供证据证明其主张，故对其该意见不予支持。另外，奇程公司称梁溪综合执法局未调查该公司法定代表人，梁溪综合执法局提供的调查询问笔录已经足以证明其已经向钱伟奇进行调查，但钱伟奇拒绝配合，该笔录有调查人员及见证人签字，故对奇程公司的该意见不予认可。 3.案涉《行政处罚决定书》适用法律并无不当。《城市规划法》第三十二条规定，“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”第四十条规定，“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。”《城乡规划法》第四十条第一款规定，“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。可见，无论《城市规划法》还是《城乡规划法》，均明确规定了在城市规划区内未取得建设工程规划许可证进行建设行为具有违法性、应受惩罚性。《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第三条规定，“行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定。但下列情形除外：（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的。”本案中，梁溪综合执法局对六处违法建设，一并适用《城乡规划法》第六十四条规定作出限期拆除的处罚决定。然而，应当注意的是，案涉六处违法建设中，有五处建设于2000年，一处建设于2014年。根据上述“实体从旧，程序从新”的法律适用原则，对前五处违法建设适用《城市规划法》第四十条进行处罚，对最后一处违法建设适用《城乡规划法》第六十四条的规定进行处罚更为适当。但是，考虑到无论是《城市规划法》第四十条还是《城乡规划法》第六十四条，对于未取得建设工程规划许可证实施建设的行为的处罚方式、幅度等并无二致，故案涉《行政处罚决定书》一并适用《城乡规划法》第六十四条对六处违法建设进行处罚，虽有不当，但并不因此影响案涉《行政处罚决定书》的合法性。 4.案涉《行政处罚决定书》程序合法。梁溪综合执法局接获举报后，经现场检查后依法予以立案，并进行调查，在进行集体讨论后，向奇程公司进行了处罚前的告知，在未收到奇程公司的陈述、申辩意见的情况下，作出案涉《行政处罚决定书》并依法送达，符合规定。至于奇程公司所称的梁溪综合执法局未对奇程公司进行行政处罚前的告知的上诉意见，梁溪综合执法局提供的《行政处罚事先告知书》可以证明系奇程公司拒签该告知书，由送达人员留置送达，并由见证人签名，故对奇程公司的该意见不予支持。 5.梁溪综合执法局作出案涉《行政处罚决定书》并未滥用职权。《征补条例》第二十四条第二款规定，“市、县级人民政府做出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理”。案涉地块的房屋征收决定于2019年8月28日作出，而梁溪综合执法局第一次对案涉六处违法建设作出行政处罚决定的时间是2018年9月4日。梁溪综合执法局在案涉房屋征收决定作出前，依法对违法建设进行查处，符合相关规定，并不构成滥用职权。奇程公司所称的梁溪综合执法局涉嫌滥用职权以及案涉建筑被纳入征收范围后，梁溪综合执法局即不应再适用《城乡规划法》进行处理的意见，缺乏依据，不予支持。 另外，关于奇程公司所称的梁溪综合执法局的执法行为违反比例原则的意见，应当说明的是，即便是按照奇程公司在上诉状中所称的《无锡市市区国有土地上房屋征收范围内未经登记建筑认定实施意见》的相关规定对案涉六处违法建设进行认定，案涉六处建筑亦不得认定为合法建筑。梁溪综合执法局对案涉六处违法建设作出限期拆除的决定，未对奇程公司的合法权益造成影响，故对奇程公司的该上诉意见不予支持。 综上，原审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律亦并无不当。奇程公司的上诉请求，缺乏事实和法律依据，依法不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人奇程公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  蔡 萍 审 判 员  卢文兵 审 判 员  崔晓萌 二〇二〇年十二月三十一日 法官助理  陈胜利 书 记 员  张玲玲