内蒙古鄂尔多斯市康巴什区人民法院   行政裁定书   （2020）内0603行初223号   原告陈某1，现住内蒙古鄂尔多斯市。   原告陈某2，现住内蒙古鄂尔多斯市。   原告郭某，现住内蒙古鄂尔多斯市。   三原告共同委托代理人王某1、王某2，内蒙古仁众律师事务所律师。   被告准格尔旗人民政府，统一社会信用代码，所在地内蒙古鄂尔多斯市准格尔旗。   负责人苏某1，任旗长。   委托代理人刘某。   委托代理人白某，内蒙古准格尔律师事务所律师。   第三人田某，现住内蒙古乌兰察布市。   委托代理人于某，内蒙古元仁律师事务所律师。   委托代理人苏某2，内蒙古鼎印律师事务所律师。   原告陈某1、陈某2、郭某与被告准格尔旗人民政府、第三人田某不动产行政登记一案，于2020年9月29日向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月10日立案后，于2020年10月12日向被告及第三人送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月17日公开开庭审理了本案。原告陈某1、陈某2、郭某及其共同委托代理人王某1、王某2，被告准格尔旗人民政府委托代理人刘某、白某，第三人田茂峰及委托代理人于某、苏某2到庭参加诉讼。本案现已审理终结。   原告陈某1、陈某2、郭某诉称，1.请求人民法院依法撤销被告向第三人核发的准国用（2003）字第257号《国有土地使用证》的具体行政行为；2.本案全部诉讼费用由被告承担。事实和理由：2008年前后，原告从张润厚处购买位于准格尔旗平房院落一处并翻修、重建了房屋，后便一直在该房屋内居住、生活至今。2020年5月8日，第三人以原告所购房屋侵害其土地使用权为由向准格尔旗人民法院提起民事诉讼，请求原告停止侵害、排除妨碍。诉讼过程中，准格尔旗人民法院经原告申请依法到准格尔旗自然资源局调取第三人国有土地使用权取得的地籍档案材料，通过查阅上述档案材料得知，第三人取得准国用（2003）字第257号《国有土地使用证》办理过程、手续存在多处违法行为，且被告审核颁发该《国有土地使用证》形式上不符合法律规定，审核程序明显违法。准国用（2003）字第257号《国有土地使用证》登记第三人享有的土地使用权面积共计43100平方米，档案资料显示其中22860平方米土地系其通过与伊盟东达房地产开发有限公司签订《土地使用权转让协议》购得，但该协议签章主体并非伊盟东达房地产开发有限公司，故第三人与伊盟东达房地产开发有限公司并无合法、有效转让协议，其无法取得该土地使用权；另外一块面积为20240平方米土地系由准格尔旗大诚房地产开发有限公司划拨给第三人长期使用。原告认为第三人取得该土地方式明显违法，依据《城市房地产管理法》的规定，划拨土地应当经县级以上人民政府批准并发放，准格尔旗大诚房地产开发有限公司作为企业法人，并不具有划拨土地的主体资格，故第三人亦无法取得该土地使用权。并且，从调取的该地籍档案资料显示地籍勘丈、地籍调查结果、发证机关批准意见栏均为空白的情况下核发了国有土地使用证。同时，从准国用（2003）字第257号《国有土地使用证》复印件登记内容看，缺乏地号、图号、使用权类型、终止日期等重要的法定信息。第三人对原告的第一次民事诉讼因其未在法院指定期限提交该证书原件，被判决驳回其诉讼请求。2020年9月25日，准格尔旗人民法院再次通知原告应诉，第三人又以排除妨害纠纷起诉原告。另外，第三人在申请《国有土地使用证》时对涉案土地并无相应土地权益，原告建房时第三人并未提出异议，也未有相关政府部门制止过。被告作为《国有土地使用证》的核发机关，审核批准时并未依法履行相应审查义务，在第三人提供的证明材料明显不能成立且无其他事实根据和法律依据的情况下，无视法律规定，给第三人办理《国有土地使用证》的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《划拨土地使用权管理暂行办法》、《内蒙古自治区土地市场管理暂行办法》等法律、法规、规章的相关规定。综上，原告认为，被告在第三人提供材料不符合法律规定的情况下，核发准国用（2003）字第257号《国有土地使用证》，严重损害了原告的合法权益。原告为维护自身合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条及相关司法解释的规定起行政诉讼，请求法院依法支持原告的诉讼请求。   被告准格尔旗人民政府辩称，一、准格尔旗人民政府向第三人田某核发准国用（2003）字第257号《国有土地使用证》的具体行政行为所依据的事实清楚，程序合法。1990年，准格尔旗矿区征用井子梁等十四个合作社耕地，准予井子梁等七个合作社全建制以及任三坪等七个合作社按人地比例转为市镇户。其中包括涉案土地所在的贾家湾合作社共八十七户二百六十四人转为非农业人口，同时也包括了原告所述的张润厚的户内全部人员。因此，根据1995年原国家土地管理局颁布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十四条规定，涉案土地已经归国家所有。1993年，准格尔旗薛家湾开发区房地产开发公司通过缴纳国土转让费（即国土使用权出让金），支付征用土地补偿款的方式获得了包括贾家湾在内的土地共计570.8亩的国有土地使用权。准格尔旗薛家湾开发区房地产开发公司原为国有企业，1998年经旗人民政府批准更名为“准格尔旗房地产开发公司”。2002年，企业转制变更为股份制企业，名称又变更为“准格尔旗大诚房地产开发有限责任公司”（以下简称“大诚公司”），与政府彻底脱钩，在企业转制方案批复文件中明确，已经转让土地面积（包括公用面积）共计23.8万平方米，其中公用面积是按转让面积的1倍计算的。而准格尔旗人民政府向第三人田某核发准国用（2003）字第257号《国有土地使用证》中登记的43100平方米土地就在准旗薛家湾房地产开发公司转制前已经转让的23.8万平方米的范围之内。其中22860平方米土地是于1994年转让给建行准格尔煤田营业支行，然后于1999年又转让给伊盟东达房地产公司，再于2001年转让至第三人田某手中。由于22860平方米的土地面积仅包括贾家湾小区127户的建房面积（以每户180平方米计算），不包括小区建成后的公用道路及通道、绿化面积和公厕等其他公益事业用地，因此，2003年第三人田某在申请变更土地登记时，应当按照企业转制方案批复文件中的规定，即已经转让的土地面积应按照转让面积的1倍来匹配公用面积。大诚公司出具的证明将20240平方米土地作为公益事业用地划拨给第三人田某使用，实际上并非划拨，而是证明在转让22860平方米土地时，应当按照1倍的面积来匹配公用面积（20240平方米）用于公用道路及通道、绿化面积和公厕等其他公益事业用地。在变更土地登记前，原国有土地使用权人大诚公司委托公司副经理任振平对涉案土地界限现场指界并签字确认，且第三人田某对土地使用权证中的所涉的土地规划为中田开发区也经过准格尔旗国土资源局规划审批。故被告在颁证行为作出前已经对涉案土地的权属和地籍进行了调查，符合法律规定。虽然第三人田某与伊盟东达房地产开发有限公司签订的《土地使用权转让协议》存在瑕疵，但由于合同中的赵永明系伊盟东达房地产开发有限公司的法定代表人，伊盟东达房地产开发有限公司系内蒙古东达蒙古王羊绒集团有限责任公司的全资子公司，因此并不会影响该协议的效力，第三人完全可以依据合同取得该土地使用权。二、原告提起行政诉讼的主体不适格。按原告在起诉状中所述，原告对涉案土地的占有源于2008年前后向张润厚的购买行为，因此，原告要获得提起行政诉讼的资格只有通过转让承继的方式。而转让承继的前提则是颁证行为作出时张润厚具有提起行政诉讼的资格。而在1990年，准格尔矿区井子梁等十四个合作社农转非问题批准后，张润厚所在的贾家湾合作社全体人员转为非农业人口，涉案土地的性质已经转变为国有土地，1993年准格尔旗薛家湾开发区房地产开发公司又对涉案土地进行征收补偿，2003年被告作出颁证行为时，张润厚对涉案土地已经没有任何权益，原告就更没有相应的权益。且根据2003年和2005年的卫星影像图显示，原告的房屋是在被告作出颁证行为之后建造的，即在侵犯第三人田某的权益下建造的，故原告与被告的颁证行为之间并无法律意义上的利害关系，不具备提起行政诉讼的资格。综上所述，2003年被告在涉案土地转化为国有土地，由准格尔旗薛家湾开发区房地产开发公司征收获得国有土地使用权后，经几次转让至第三人田某名下时，向第三人田某作出颁证行为，双方业已形成稳定的行政法律关系，除非存在法定事由，法院亦有义务维持行政法律关系的有序存在。公民、法人或者其他组织只有在符合行政诉讼法的关于利害关系人的规定的前提下，才能对既存法律关系发起诉讼，这也正是维护法律安定性和行政秩序稳定性的需要，故请求法院依法判决驳回原告的诉讼请求。   第三人田某述称，原告既不是行政行为的相对人，又与案涉土地无任何利害关系，不具有原告主体资格，无权要求撤销准格尔旗人民政府颁发的权利证书，法院应依法驳回原告起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：…（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的。第五十四条规定，依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：…（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料…。根据上述法律规定，原告应提供其与案涉土地具有利害关系（即享有合法权益）的证据。同时，因案涉土地为国有土地，如撤销行政行为涉及原告的合法权益，其也应提供通过出让、划拨或转让方式合法取得案涉土地使用权的证据材料。但根据第三人庭前阅卷发现，原告起诉时并未提供上述证据材料，亦未提供其在起诉状内陈述的从张润厚处购买房屋的买卖合同及购房款支付凭证等。因此，本案原告既非案涉国有土地的受让人，亦未提供任何证据证明其与案涉土地具有利害关系，不具有原告主体资格。二、第三人取得的准国用（2003）字第257号《国有土地使用权证》合法、有效，不存在可撤销情形。2001年9月22日，伊克昭盟东达房地产开发有限公司（以下简称“东达房地产公司”，现为“内蒙古东达房地产开发有限公司”）将案涉土地转让于第三人田某并签订《土地使用权转让协议》，约定土地转让款551500元，第三人田某依约支付土地转让款并取得该土地使用权。第三人田某与东达房地产签订的《土地使用权转让协议》中，签章主体为内蒙古东达蒙古王羊绒集团有限公司（现“内蒙古东达蒙古王集团有限公司”，以下简称“东达蒙古王公司”），系因东达蒙古王公司为东达房地产公司的母公司，且东达房地产公司已出具情况说明，证明案涉土地使用权由其转让于第三人田某的事实，故第三人田某受让取得的土地无任何权利瑕疵。另外，根据准格尔旗国土局、准格尔旗人民政府及其他行政机关的要求，第三人田某依法办理了变更土地登记的所有手续，包括提交变更土地登记申请书、身份证明材料、土地使用权转让协议、证明文件等，并依法补缴土地出让金5000元。因此，无论是土地来源、土地使用权转让或土地使用权变更登记，第三人田某取得的《国有土地使用权证》均合法、有效，不存在可撤销情形。三、已有生效裁判文书确认第三人田某对案涉土地享有合法权利。2003年第三人田某场平案涉土地时，因有贾家湾村民阻拦施工现场，第三人田某曾以排除妨害、赔偿损失为由诉至准格尔旗人民法院。准格尔旗人民法院认为：“田某于2003年8月4日在准旗国土资源局取得土地使用权证，对该宗土地享有占有和使用的权利，六被告在田某开发利用土地施工时进行阻拦，构成侵权，应停止侵害，赔偿损失”，故于2003年12月12日作出（2003）准民三初字第199号民事判决书，依法责令六被告停止侵害，共同赔偿田某经济损失10000元。因此，第三人田某取得的案涉《国有土地使用权证》于2003年就已被生效裁判文书确认合法，撤销该权利证书将与上述裁判文书发生冲突。四、第三人田某取得的案涉土地无任何权利瑕疵。1990年11月6日，伊克昭盟计划委员会、伊克昭盟公安处、伊克昭盟土地管理处及伊克昭盟粮油公司联合发布了关于准格尔旗矿区井子梁等十四个合作社农转非问题的批复，其中贾家湾合作社共八十七户二百六十四人全部转为非农户。根据《关于确定土地权属问题的若干意见》(［1989］国土[籍]字第73号）第五条规定，国家征用土地后剩余的农民集体所有的土地，在农民集体建制被撤销或其人口全部转为非农业人口之后，归国家所有。故案涉土地于1990年整建制农转非后便成为国有土地。1993年，准格尔旗薛家湾开发区房地产开发公司（以下简称“准旗房地产公司”）征用了包括贾家湾在内共570.8亩国有土地，并支付国有土地使用权出让金。之后，中国建设银行准格尔煤田专业支行（以下简称“建行”）从准旗房地产公司处受让案涉土地，计划建设住宅房屋（平房）127户，每户180平方米，并取得内建村字第0349号《准建证》。根据当时的土地转让政策，准旗房地产公司每转让1平方米土地应匹配1平方米的公用面积用地，该事实于2002年3月20日准旗房地产公司的企业转制方案批复文件中亦有体现和确认，即“旗政府在九二年区外划拨给旗房地产公司土地面积35万平方米，到目前已转让面积11.9万平方米。另外，道路、护坡等公用面积占11.9万平方米（公用面积按转让面积的1倍计算）以上两项实际占用面积为23.8万平方米…”。而建行取得的《准建证》中，仅记载了所拟建房屋的总建筑面积，未将道路、护坡等公用面积记载在内，但上述两部分共同构成案涉土地的完整权益。1999年9月23日，建行将案涉土地转让于东达房地产公司，东达房地产又于2001年9月22日转让第三人田某。2003年，第三人田某申请变更土地登记时，准旗房地产公司（转制后的名称为“准格尔旗大诚房地产开发有限责任公司”）为第三人田某出具公用面积土地的证明，该面积与《准建证》中记载的面积合计为43100平方米。因此，案涉《国有土地使用权证》记载的内容源于土地的初始客观事实，不存在任何权利瑕疵。五、本案原告诉请已超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。第三人田某于2003年8月4日取得案涉《国有土地使用权证》，至今已17年有余。假设原告购买取得，也应于2008年从张润厚处购买房屋时，核实其出售房屋的权属证书或要求张润厚协助其办理房屋的变更登记手续。况且，自2008年至2020年也已12年有余，原告亦负有办理权属登记的义务，其在这12年内有应当知道土地权属情况的途径和义务，除非其明知侵权无法办理登记手续。因此其直至今日才诉至人民法院亦早已超过法定起诉期限。综上，原告与案涉土地无任何利害关系，不具有原告主体资格，且其诉请已超过法定起诉期限，无权要求撤销准格尔旗人民政府颁发的权利证书。同时，第三人田某取得的《国有土地使用权证》合法、有效，不存在可撤销情形，法院应驳回原告的起诉。   经审理查明，1990年准格尔旗矿区征用井子梁等十四个合作社耕地，准予井子梁等七个合作社全建制以及任三坪等七个合作社按人地比例转为市镇户，其中包括涉案土地所在的贾家湾合作社共八十七户二百六十四人转为非农业人口，同时也包括原告所述的张润厚的户内全部人员。案涉土地自1990年整建制农转非后便成为国有土地。1993年，准格尔旗薛家湾开发区房地产开发公司通过缴纳国土转让费（即国土使用权出让金），支付征用土地补偿款的方式获得了包括贾家湾在内的土地共计570.8亩的国有土地使用权。2002年，准格尔旗薛家湾开发区房地产开发公司由国有企业转变为股份制企业，并更名为“准格尔旗大诚房地产开发有限责任公司”，在企业转制方案批复文件中明确，已经转让土地面积（包括公用面积）共计23.8万平方米，其中公用面积是按转让面积的1倍计算。   另查明，1994年准格尔旗薛家湾开发区房地产开发公司将案涉22860平方米建设用地转让给中国建设银行准格尔煤田专业支行。1999年9月23日中国建设银行准格尔煤田专业支行将该建设用地以书面协议的形式转让给伊盟东达房地产开发有限公司。2001年9月22日内蒙古东达蒙古王羊绒集团有限责任公司又以书面协议的形式转让给第三人田某。由于22860平方米的土地面积仅包括贾家湾小区127户的建房面积（以每户180平方米计算），不包括小区建成后的公用道路及通道、绿化面积和公厕等其他公益事业用地，2003年第三人田某在申请变更土地登记时，准格尔旗大诚房地产开发有限责任公司出具证明将20240平方米土地作为公益事业用地转让给第三人田某使用。2003年8月4日，准格尔旗人民政府向第三人田某核发准国用（2003）字第257号《国有土地使用证》，证内登记土地使用面积为43100平方米，且该土地就在准旗薛家湾房地产开发公司转制前已经转让的23.8万平方米的范围之内。2020年5月19日，准格尔旗自然资源局更正证内土地用途为：22860平方米土地通途为住宅用地，20240平方米为公共设施用地。   又查明，原告陈某1、陈某2于2008年6月，原告郭某于2009年12月分别从张润厚处购买案涉土地，并翻修、新建房屋居住至今。2020年5月8日，第三人田某以陈某1、陈某2、郭某侵占其土地为由，向准格尔旗人民法院提起民事诉讼。   还查明，伊盟东达房地产开发有限公司系内蒙古东达蒙古王羊绒集团有限责任公司的全资子公司，内蒙古东达蒙古王羊绒集团有限责任公司现更名为“内蒙古东达蒙古王集团有限公司”。   本院认为，本案的争议焦点为原告与被诉行政行为是否具有利害关系。原告对涉案土地的占有源于张润厚的转让行为，而本案颁证行为发生在转让之前，且1990年整建制农转非后，该涉案土地的性质已经转变为国有，1993年准格尔旗薛家湾开发区房地产开发公司又对涉案土地进行征收补偿，张润厚已经丧失对涉案土地的使用权。因此，原告陈某1、陈某2、郭某也同时丧失权利继受的基础，与该颁证行为之间无法律意义上的利害关系。同时，第三人田某在准格尔旗人民政府取得43100平方米土地使用证后，行政机关与行政相对人之间已形成稳定的行政法律关系。虽然原告在涉案土地上翻修、新建房屋且居住多年，但是政机关作出颁证行为在先，原告的利益在后，以后来的利益否定在先的行政行为，不符合客观实际情况，不具有法律依据。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项之规定，裁定如下：   驳回原告陈某1、陈某2、郭某的起诉。   如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院。   审判长 胡文静   审判员 王 慧   人民陪审员 李胜清     二〇二〇年十二月八日   书记员 牛开慧   书记员 史艳云   本案引用的法律条文   《中华人民共和国行政诉讼法》   第二十五条第一款行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。   第四十九条第（一）项（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；