西安铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 (2020)陕71行终1241号 上诉人(原审原告)郭兆忠，男，汉族，XXXX年XX月XX日出生，居民身份证号码XXXXXXXXXX********，住西安市灞桥区郭兆忠，男，汉族，1952年4月13日出生，居民身份证号码6101111952********，住西安市灞桥区南牛寺**。 委托代理人赵秋凤，女，汉族，XXXX年XX月XX日出生，居民身份证号码XXXXXXXXXX********，住西，住西安市灞桥区诉人郭兆忠之妻赵秋凤，女，汉族，1954年2月3日出生，居民身份证号码6101111954********，住西，住西安市灞桥区南牛寺**诉人郭兆忠之妻。 委托代理人史西宁，北京京康律师事务所律师。 上诉人(原审被告)西安市自然资源和规划局，住所地陕西省西安市未央区楼住所地陕西省西安市未央区凤城八路****楼。 法定代表人冯涛，局长。 委托代理人郭磊，工作人员郭磊，工作人员。 委托代理人王佳琳，陕西丰瑞律师事务所律师。 郭兆忠因诉西安市自然资源和规划局请求撤销责令交出土地决定一案，西安铁路运输法院作出（2020）陕7102行初848号行政判决，郭兆忠、西安市自然资源和规划局均不服该一审判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，郭兆忠（户）系西安市灞桥区XX村南牛寺村村民，在该村有宅基地。2009年12月21日，陕西省人民政府作出陕政土批（2009）441号《关于西安浐灞生态区2009年度第四批农用地转用和土地征收的批复》，XX村XX组同意将南牛寺村等有关村组34.5439公顷集体建设用地依法征收为国有，用于城市建设。2010年1月21日，西安市人民政府作出（2010）第05-1号《征收土地方案公告》。原西安市国土资源局于2010年2月10日作出（2010）第05-2号《征地补偿安置方案公告》，2010年4月2日，西安市人民政府作出（2010）第106号《关于征收灞桥区席王街道办事处北牛寺村XX村南牛寺村等有关村组集体土地的批复》，内容为：“市国土资源局浐灞分局：……根据省人民政府陕政土批（2009）441号审批土地件，市人民政府、市国土资源局先后在上述村组公告了征收土地方案和征地补偿安置方案。在听取村民委员会、村民小组和村民意见的基础上，你分局呈报了征收上述有关村组68.0445公顷集体土地的《征地补偿安置方案》。经审查，你分局所报《征地补偿安置方案》确定的补偿标准合法，安置途径可行。能够保证被征地农民生活水平不降低，长远生计有保障。经研究，市人民政府同意你分局呈报的《征地补偿安置方案》，由你分局负责按照该方案实施征地，并做好征地补偿和安置补助等项工作，不得遗留问题。……”。2019年3月14日，原西安市国土资源局浐灞分局工作人员与郭兆忠就责令交出被征收集体土地事项进行谈话，其以在家自己说了不算，妻子说了算为由拒绝就拆迁补偿问题进行协商。2019年3月14日，西安市国土资源局浐灞分局作出并向郭兆忠（户）留置送达（2019）市国土测字第3-14-1号《勘测通知书》、（2019）市国土评字第3-14-1号《评估通知书》及《评估单位名单》，通知郭兆忠（户）于2019年3月19日前选定评估单位，但郭兆忠在2019年3月19日前未对评估单位作出选择，原西安市国土资源局浐灞分局自行选定评估单位于2019年3月19日对郭兆忠（户）进行勘测、调查、评估，西安恒达房地产价格评估有限公司接受西安市国土资源局浐灞分局的委托，于2019年4月12日对郭兆忠（户）作出《房屋拆迁评估明细表》。2019年4月19日，原西安市国土资源局浐灞分局作出并在郭兆忠门上张贴送达了（2019）市国土补字第3-14号《通知书》及附件《拆迁房屋预（初）评估报告》、《安置房屋面积及补偿费用清单》。郭兆忠（户）住宅用房安）住宅用房安置面积共计292发展用房安置面积共计30㎡，补偿款总计人民币383871元。《通知书》通知郭兆忠（户）如对评估结果有异议，应于接到本通知后十日内以书面形式提出。西安市自然资源和规划局于2019年5月22日作出并向郭兆忠（户）大门张贴送达了（2019）责交字第3-14号《责令交出土地决定告知书》，于2019年8月9日作出并向郭兆忠（户）大门张贴送达了（2019）责交听告字第3-14号《听证告知书》。郭兆忠（户）于2019年8月12日提出《听证申请书》，2019年9月10日，西安市自然资源和规划局作出并向郭兆忠（户）留置送达（2019）责交听通字第3-14号《听证通知书》。2019年9月26日，原西安市国土资源局浐灞分局组织召开了听证会。2019年10月18日，西安市自然资源和规划局向郭兆忠（户）作出并向郭兆忠家大门上张贴了(2019)责交决字第3-14号《责令交出土地决定书》，西安市自然资源和规划局认为张贴不符合留置送达法律规定，于2019年11月5日向郭兆忠（户）再次作出并向郭兆忠邮寄送达了(2019)责交决字第3-14号《责令交出土地决定书》。经查，上述两份《责令交出土地决定书》除落款日期不一致外，其他内容相同。2020年3月19日，西安市灞桥区区级机关会计核算中心区级机关会计核算中心出具了“西安市灞桥区人民政府席王街道办事处在其中心账户余额为********.61元”的《单位存款证明》及“向郭兆忠（户）预留了三倍拆迁安置补偿款专用资金人民币300万元专款”的《承诺函》。郭兆忠不服，提起本案行政诉讼。 另查，在向郭兆忠送达上述文书中，送达回证见证人栏均有村组2名干部的确认签名。XX村XX户南牛寺村460户，签协议已搬迁453户。郭兆忠（户）的房屋尚未被拆除。郭兆忠所在村组被征收土地已列入城市规划区。 原审法院认为，该案的争议焦点为：西安市自然资源和规划局于2019年10月18日向郭兆忠（户）作出的《责令交出土地决定书》是否合法。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”的规定，西安市自然资源和规划局作为西安市辖区内的土地行政主管部门，对西安市辖区内违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的行为，依法具有作出责令交出土地的行政职权。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”及《最高人民法院》第十四条“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；……”的规定，西安市自然资源和规划局向郭兆忠作出责令交出土地决定，必须达到以下条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。该案中，西安市自然资源和规划局提交的陕政土批（2009）441号《关于西安浐灞生态区2009年度第四批农用地转用和土地征收的批复》，能够证明郭兆忠所在的XX村南牛寺村集体土地已被陕西省人民政府批准征收为国有土地，用于城市建设；提交的“西安市人民政府（2010）第05-1号《征收土地方案公告》、市国土字（2010）第106号《关于征收灞桥区席王街道办事处北牛寺村XX村南牛寺村等有关村组集体土地的批复》、原西安市国土资源局（2010）第05-2号《征地补偿安置方案公告》、原西安市国土资源局根据经批准的征收土地方案，拟订《征地补偿安置方案》并在南牛寺村南牛寺村征求听取了村民委员会、村民小组和村民的意见，《征地补偿安置方案》报西安市人民政府批准后，由原西安市国土资源局浐灞分局负责组织实施。原西安市国土资源局浐灞分局依法对郭兆忠（户）的房屋、构筑物及附着物进行了测量、调查、评估，并将评估结果及安置补偿费用、交出土地事项依法向郭兆忠进行了送达告知，同时为郭兆忠（户）留存三倍安置补偿费用，对郭兆忠提出的听证申请及时组织了听证会议”的证据能够证明西安市人民政府、西安市自然资源和规划局已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；西安市自然资源和规划局是在郭兆忠（户）未对评估报告申请复核、未按期限领取安置补偿费用且拒不交出土地的情况下，依法向郭兆忠（户）作出《责令交出土地决定书》并告知郭兆忠对《责令交出土地决定书》享有的复议及诉讼权利。《责令交出土地决定书》符合上述法律规定的责令交出土地作出的法定条件。 根据《国土资源违法行为查处工作规程》第13条“……国土资源法律文书应当采用直接送达方式。直接送达有困难的，可以采用留置送达、委托送达、传真或者电子信息送达、委托或者邮寄送达、转交送达和公告送达等方式。……受送达人或者其同住成年家属拒绝接收法律文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把法律文书，把法律文书留在受送达人的住所或者张贴在违法用地现场、录像等方式记录送达过程，即视为送达。影像中应当。影像中应当体现送达文书内容、明确的送达日期、当事人住所等现场情况记明的日期为送达日期。……”的规定，送达应当采用直接送达，直接送达有困难的，可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况后进行留置送达，送达法律文书时工作人员均应为二人以上。本案涉诉具体行政行为是西安市自然资源和规划局于2019年10月18日向郭兆忠（户）作出并在其大门上张贴送达的(2019)责交决字第3-14号《责令交出土地决定书》，西安市自然资源和规划局在庭审中自认其于2019年10月18日向郭兆忠张贴送达《责令交出土地决定书》的程序不符合上述关于国土资源法律文书的送达规定，因而于2019年11月5日向郭兆忠（户）重新作出并邮寄送达了(2019)责交决字第3-14号《责令交出土地决定书》，亦未提交(2019)责交决字第3-14号《责令交出土地决定书》于2019年10月18日作出、送达的证据；该院认为，西安市自然资源和规划局虽未提交(2019)责交决字第3-14号《责令交出土地决定书》于2019年10月18日作出、送达的证据，但是郭兆忠庭审中自认其已于2019年10月18日收到了(2019)责交决字第3-14号《责令交出土地决定书》，并在起诉期限内向本院提起了行政诉讼，未对郭兆忠依法享有的诉讼救济权利产生实质损害。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条“有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的‘程序轻微违法’：……（二）通知、送达等程序轻微违法；……”的规定，西安市自然资源和规划局于2019年10月18日向郭兆忠（户）作出并在郭兆忠家大门上张贴(2019)责交决字第3-14号《责令交出土地决定书》的送达行为，属于上述司法解释中“程序轻微违法”的情形，依法应确认违法。 需要指出的是，行政机关应当严格依法行政，严肃执法，不得就同一事实和理由重复行使职权，重复地作出相同的行政行为，否则会损害政府形象。该案中，西安市自然资源和规划局认为张贴送达不符合留置送达法律规定，可以选择再次向郭兆忠依法送达其于2019年10月18日作出的(2019)责交决字第3-14号《责令交出土地决定书》，不应于2019年11月5日向郭兆忠重新作出(2019)责交决字第3-14号《责令交出土地决定书》，该行为既浪费了行政资源，又导致了行政执法的不严肃性。 综上，西安市自然资源和规划局于2019年10月18日向郭兆忠（户）作出(2019)责交决字第3-14号《责令交出土地决定书》的行政行为，认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规正确，虽然送达程序轻微违法，但是对郭兆忠的诉讼救济权利不产生实际影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款（二）项的规定，判决：确认西安市自然资源和规划局于2019年10月18日作出的(2019)责交决字第3-14号《责令交出土地决定书》违法。 郭兆忠不服一审判决，向本院提起上诉称，一、案涉征地批复已失效，西安市自然资源和规划局作出的《责令交出土地决定书》无合法前提。根据《土地管理法》及《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或者用地行为的，批准文件自动失效，因此，在政府批准文件已经超期的情况下，不存在合法的土地征收行为的前提下而作出的《责令交出土地决定书》亦无合法性；二、西安市自然资源和规划局未按照法定程序实施征收。1、征收土地方案及征地补偿、安置方案未进行公告。本案中的集体土地征收，未依照法定程序将征收土地方案进行公告，西安市自然资源和规划局也未提交已经进行公告的证据证明，其行为侵害了上诉人的合法权益。2、西安市自然资源和规划局作出的法律文书并未有效送达上诉人。《勘测通知书》、《评估通知书》、《评估单位名单》、《通知书》及其附件、《责令交出土地决定告知书》、《听证告知书》、《听证通知书》等一系列法律文书是作出案涉《责令交出土地决定书》的前置程序，西安市自然资源和规划局并未提供合法证据证明上述文件已送达上诉人，上诉人亦未有效收到上述法律文书，剥夺了上诉人的知情权、陈述权、申辩权、听证权，一审法院认为以上文书已有效送达，未对上诉人权利产生实质性损害是错误的。3、评估机构选择程序违法，且其不具有法定评估资质。第一，上诉人选择评估机构的权利未被保障；第二，进行房屋评估的单位应由具有相应评估资质的单位进行。本案中，西安市自然资源和规划局未提交有效证据证明评估机构具有合法的评估资质，应视为其没有评估资质；三、西安市自然资源和规划局违反先补偿后搬迁的基本原则，补偿安置费用未到位。就西安市灞桥区XX中心区级机关会计核算中心出具的《存款证明》、《承诺函》而言，此款项在公共账户中留存，并未专项保存，只能证明账户中有此余额，不能证明是预留支付给上诉人的款项，《存款证明》、《承诺函》出具的时间为2020年3月29日，晚于起诉的时间，不能作为证据使用。综上，请求二审法院：1.判决撤销西安铁路运输法院（2020）陕7102行初848号行政判决书；2、判决撤销被上诉人作出的（2019）责交决字第3-14号《责令交出土地决定书》；3.本案上诉费用由被上诉人承担。 西安市自然资源和规划局不服一审判决，向本院提起上诉称，1、一审法院认定上诉人就郭兆忠（院）拒不交出土地的行为重复行使职权，重复作出相同的行政行为系事实认定错误。上诉人实际上仅作出一次行政命令，履行了两次送达程序，两份决定书内容完全一致，落款时间实际是送达时间，并非作出行政命令的时间；2、一审法院对事实认定错误，依法应予改判。综上，请求二审法院：1.请求撤销西安铁路运输法院（2020）陕7102行初848号行政判决书，并依法改判确认上诉人作出的（2019）责交决字第3-14号《责令交出土地决定书》合法有效。2.一、二审案件受理费用由被上诉人承担。 上诉人郭兆忠针对西安市自然资源和规划局的上诉辩称，西安市自然资源和规划局的上诉理由不正确，其主张不符合法律和事实，原审法院关于重复作出行政行为的认定是正确的，但是被诉行政行为违法程序不止原审法院判决的程序轻微违法，其不仅达到违法程度还达到撤销程度，原审法院应该判决撤销案涉的《责令交出土地决定书》。 上诉人西安市自然资源和规划局针对郭兆忠的上诉未发表答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审判决查明的事实一致，本院依法予以确认。原审判决认定的证据经过原审开庭示证、质证，二审亦予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：西安市自然资源和规划局作出的涉案《责令交出土地决定书》是否合法。 （一）职权依据方面，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。根据上述规定，西安市自然资源和规划局具有依法作出责令交出土地决定的法定职权。 （二）事实及法律依据方面，最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定，县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；……。该条文虽然是对县级以上人民政府土地行政主管部门申请法院强制执行责令交出土地决定的行政行为申请条件的要求，但也是县级以上人民政府土地行政主管部门在征地拆迁工作中作出责令交出土地决定前所必须满足的前提条件，亦是司法对责令交出土地决定的行政行为合法性审查的依据。 本案中，审查西安市自然资源和规划局作出的责令交出土地决定是否合法，在事实依据方面，应以审查郭兆忠是否具备“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的”的规定情形为重点，具体是以审查西安市自然资源和规划局作出责令交出土地决定是否符合“（一）征收土地方案已经有权机关批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行”的规定情形为要件。 1、关于是否符合“征收土地方案已经有权机关批准”的要件。本案中，根据2004年8月28日修改的《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，省级人民政府有权批准属于国务院批准以外的其他土地的征收，而涉案的土地已经陕西省人民政府陕政土批（2009）441号《关于西安浐灞生态区2009年度第四批农用地转用和土地征收的批复》批准征收，因此，西安市自然资源和规划局作出责令交出土地决定符合“征收土地方案已经有权机关批准”的规定的条件。 2、关于是否符合“已经依照法定程序实施征地行为”的情形。本案中，根据陕西省人民政府陕政土批（2009）441号审批土地件，西安市人民政府发布了（2010）第05-1号《征收土地方案公告》，原西安市国土资源局（2010）第05-2号《征地补偿安置方案公告》，西安市人民政府以（2010）第106号《关于征收灞桥区席王街道办事处北牛寺村XX村南牛寺村等有关村组集体土地的批复》同意了征地补偿安置方案，要求西安市国土资源局浐灞分局按该方案实施征地。在实施征地中，西安市国土资源局浐灞分局依法委托了评估单位对郭兆忠（院）进行勘测、调查、评估，将评估结果、安置房屋面积、补偿费用清单及异议方式告知了郭兆忠，同时还为郭兆忠预留了三倍安置补偿费用。上述事实足以说明征地程序已经履行完毕，且征地费用足额到位，已经完成征地补偿安置的实施工作。西安市自然资源和规划局作出涉案责令交出土地决定符合“市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为”的规定条件。 3、关于是否符合“被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行”的情形。本案中，西安市国土资源局浐灞分局在与郭兆忠几经协商未达成补偿安置协议的情形下，以《通知书》明确对郭兆忠应安置的房屋面积和应支付的补偿款数额，并为郭兆忠留存了三倍安置补偿费用，郭兆忠未在限定时间内领取补偿款并交出土地,对征收行为造成了阻碍，西安市自然资源和规划局作出责令交出土地决定符合“被征收人无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行”规定的条件。 （三）程序方面，西安市自然资源和规划局作出责令交出土地决定前向郭兆忠送达了《责令交出土地决定告知书》及《听证告知书》，告知郭兆忠拟对其作出责令交出土地决定，并告知其享有听证的权利。郭兆忠申请听证，西安市自然资源和规划局依法举行了听证会，保障了郭兆忠陈述、申辩的权利。在郭兆忠无正当理由拒不接受安置补偿，且拒不交出土地时，西安市自然资源和规划局依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定作出责令交出土地决定符合法定程序。但是，西安市自然资源和规划局在送达案涉的《责令交出土地决定书》时，以在郭兆忠（院）大门上张贴的方式予以送达，其送达程序违反了《国土资源违法行为查处工作规程》规定的关于国土资源法律文书的送达规定，原审法院以程序轻微违法、但对郭兆忠的诉讼救济权利不产生实际影响为由，作出确认违法的原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。上诉人郭兆忠及上诉人西安市自然资源和规划局的上诉主张均因理据不足，故本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费共计100元，由上诉人郭兆忠、上诉人西安市自然资源和规划局分别负担50元。 本判决为终审判决。 审判长  侯文锋 审判员  王 方 审判员  周玲玲 二〇二〇年十二月十五日 书记员  陈 萌 1