湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行终758号上诉人（原审原告）刘某某，女，1975年10月10日出生，汉族，住湖南省望城区。委托代理人张**，北京京师律师事务所律师。委托代理人刘万强，北京京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长沙市望城区铜官街道办事处，住所地湖南省长沙市望城区铜官街道。法定代表人龙波，主任。委托代理人刘云峰，湖南星城律师事务所律师。原审第三人洪某1，男，1952年9月13出生，汉族，住湖南省望城区。上诉人刘某某诉与被上诉人长沙市望城区铜官街道办事处（以下简称铜官街道办）行政协议纠纷一案，不服长沙铁路运输法院（以下称原审法院）作出的（2019）湘8601行初791号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审经审理查明，2017年2月12日，洪某2、洪某3、姚某某及洪某1在洪友根的见证下，签订《兄弟分家协议》，对案涉房屋进行分割及对父母赡养问题进行约定。2019年7月14日，铜官街道办（甲方）与洪某1（乙方）签订补偿合同，约定：乙方家庭成员为户主洪某1、妻子姚某某、长子洪某2、儿媳刘某某、孙子洪某4、孙女洪某5。因湘江大道北延线二期项目，甲乙双方在平等自愿的基础上，就房屋提前搬迁补偿安置等有关问题达成如下协议：核算乙方房屋总建筑面积289.89平方米（其中合法建筑面积280平方米，成本价建筑面积9.89平方米），各项补偿安置总金额1788976元。……甲方在乙方房屋拆迁腾地后15个工作日内，将剩余40%的补偿金额和按期拆迁腾地奖72800元（即788390元）一次性支付给乙方。乙方签订房屋提前搬迁合同是其家庭全体成员真实意愿的表达，乙方负责协调处理家庭成员内部各种关系，如搬迁补偿款的二次分配、分家析产、搬迁腾地等，由此引发的纠纷与甲方无关。该合同备注称“区人社局根据现有资料，认定洪某3为体制内人员，故未纳入补偿安置”。2020年1月22日，洪某1领取湘江大道北延线二期40%补偿费用788390元。2020年7月1日，长沙市望城区人民政府发布《征收土地方案公告》（望征[2020]40号），拟征收望城区铜官街道万星村，郭亮村、太丰村、彩陶源村的集体土地。另查明，洪某1有一处宅基地，位于××街道××村××组。洪某1、洪某3（户主）、姚某某三人登记在同一公安户下。刘某某、洪某2（户主，刘某某之夫）、洪某4（刘某某之子）、洪某5（刘某某之女）四人登记在同一公安户名下。案外人洪某3、洪某2名下无宅基地或其他房屋。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定，下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销。《长沙市国土资源局关于规范和改进农村宅基地管理的实施意见》第十二条规定，明确建房分户的基本原则。独生子女住户，不论几代人，为一个家庭户型；有两个以上属于建房人口子女的，有子女已达婚龄且已经嫁娶的，经公安机关分户可作为两个以上家庭户型，但父母必须伴靠其中一个属于村集体经济组织成员的子女建房。《长沙市望城区征地补偿安置办法实施细则》第十四条规定，征地补偿安置时以农村集体经济组织成员组成的家庭自然户为基本单位，除法律另有规定外，每户只认定一处宅基地建筑为合法房屋。农村家庭自然户是指由夫妻双方及其子女等家庭成员构成的家庭单位，户型由区土地行政主管部门会同区征地服务中心、公安部门、农业部门、林业部门、民政部门、卫健部门、街镇等单位，结合市、区关于个人建房相关规定确认；有争议的，由区征地服务中心组织相关部门联合审核确认。根据上述规定，判断行政协议是否撤销，主要看签订协议的程序及内容是否符合法律规定，是否具有可撤销情形。本案中，根据刘某某家庭成员情况，洪某3在外地工作，不具有集体经济组织成员身份，不属于补偿安置对象，铜官街道办将洪某1及姚某某伴靠至洪某2户进行拆迁补偿安置符合上述规定；刘某某户仅有一处宅基地，洪某2、洪某3名下无宅基地或其他房屋，其兄弟二人与洪某1夫妇签订分户协议系家庭内部行为，不产生外部效力，亦不直接导致其家庭符合两户征地补偿安置中的农村家庭自然户的规定。在此基础上，洪某1与铜官街道办经双方协商，达成一致意见，自愿签订案涉补偿合同，洪某1在协议约定的期限内自愿拆除房屋腾出土地，领取所有补偿费用。该协议系双方真实意思表示，且已实际履行完毕，不存在法律规定可撤销的情形。刘某某主张撤销案涉补偿合同，并且要求铜官街道办分别与刘某某户户主及洪某1户户主签订补偿协议没有事实和法律依据。综上，洪某1与铜官街道办签订的补偿合同系双方真实意思表示，未损害国家、集体及他人合法权益，不存在法律规定可撤销的情形，该协议合法有效；刘某某主张撤销案涉补偿合同，要求铜官窑街道办与刘某某户户主洪某2签订补偿合同的理由不成立，该院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘某某的全部诉讼请求。上诉人刘某某不服上述一审判决，向本院提起上诉：一、一审法院未审查行政协议签订主体的合法性即认定协议合法有效，证据不足，事实认定错误。首先，被上诉人与洪某1签订行政协议时，其行政主体不具有合法性。从本案证据来看，没有相关证据证明被上诉人有相应的权力与洪某1签订被诉行政协议。在行政征收过程中，行政主体的权力来源于法律授权或委托授权，但被上诉人既没有获得法律授权也没有委托授权。因此，被上诉人无权作为行政主体与洪某1签订被诉行政协议。在庭审中上诉人向法院和被上诉人确认了被上诉人无权力来源的事实，故而在一审中上诉人放弃要求其与上诉人家庭户户主重新签订补偿协议的请求。其次，洪某1非上诉人家庭户户主或成员，也没有家庭成员的授权，故其也没有权利与被上诉人签订被诉协议，其在庭审中对其已分户和无权签订协议的事实认可，也有相关证据予以证实。二、原判决在证据不足的情形下，直接认定案外人洪某3非集体经济组织成员错误。洪某1家庭户户主洪某3在被上诉人违法实施征地拆迁时非事业单位在编人员，虽然在外地工作，但不能直接认定其不属于集体经济组织成员.集体经济组织成员外出工作是当前国家社会经济发展的现实需要。当前我国也没有任何一部法律或行政法规规定了外出务工人员必然不具有或丧失本村集体经济组织成员身份，也不必然丧失对房屋、土地的物权或用益物权。根据村民委员会组织法等相关法律规定，集体经济组织成员身份的变动属于集体经济组织的自治行为范畴，不受行政权力的干预，集体经济组织对其成员的身份认定具有优先性。在没有证据证明集体经济组织否认洪某3集体经济组织成员身份的情形下，且有直接证据证明洪某1家庭户的户主洪某3户口在被拆迁房屋地址时，原判决作出洪某3非集体经济组织成员的认定属于错误认定。三、原判决在证据不足的情形下，直接认定案外人洪某3不属于补偿安置对象错误。首先，如上所述，案外人洪某3属于本村集体经济组织成员。且在判决中，已经明确上诉人家庭户和洪某1家庭户属于不同的两个户，两个家庭对原家庭的财产也已经进行了分割，而且上诉人提交的证据能够证明该情形被上诉人在违法实施征地拆迁时已经明确知悉。其次，根据分家协议，案外人洪某3对被拆迁的房屋土地拥有权利，对房屋中的物品和附属设施拥有所有权。根据上诉人在一审中提交的本村“洪杰、洪宇补偿合同及补偿明细”的相关证据，在相同的情形下，案外人洪杰、洪宇同为兄弟，被拆迁的房屋同样属于其父亲建设，同样是在协议分户的情形下，被上诉人与案外人洪杰、洪宇分别签订了协议。这也可以证明在同等情形下，即使上诉人不去追究被上诉人违法行政的责任，被上诉人等行政主体也应相同情形相同对待，案外人洪某3也应属于补偿安置对象。四、原判决将洪某1家庭与上诉人家庭认定一个家庭户没有法律依据，适用法律错误。根据我国户籍管理的规定，现在已经没有农业户口和非农业户口的区分。虽户口的登记管理的职权在公安部门，但没有所谓的“公安户口”与其他户口的区别。根据《中华人民共和国户口登记条例》第五条及第六条之规定，户口登记以自然家庭户情况为基础，每个人只能有一个户口登记。也就是说自然家庭户的情况和户口登记情况应是完全一致的，否则就无法登记。而上诉人提交的户口本，也证明了上诉人一家人登记为一户，以及洪某1一家人登记为一户的情况。原判决区别公安户和自然家庭户没有法律依据，适用法律错误。在没有法律依据的情况下，原判决将洪某1户拆分并入上诉人户的行为认定为合法属于错误认定。五、在没有证据证明被上诉人实施征地拆迁行为合法性的情况下，原判决直接认定被诉行政协议合法有效错误。根据土地管理法等相关法律的规定，签订拆迁补偿协议属于实施征地拆迁的行为，应受土地管理法等相关法律法规的规范。在一审中被上诉人明确其提前实施征地拆迁行为。所谓提前实施即在没有征地批复，没有进行公告的情况下，违法实施征地拆迁行为，包括违法签订被诉协议的行为。而且，如上所述，也没有证据证明被上诉人有相关的授权。该情形严重违反了土地管理法等相关法律关于土地征收的相关规定，属于超越职权、严重违反法定程序的行为。原判决故意回避被上诉人如此严重的违法情形，作出被诉协议合法有效的错误认定。六、在没有证据证明的情形下，原判决认定被诉协议已经自愿完全履行错误。首先，洪某1的陈述可以证实，其并非自愿与被上诉人签订被诉协议。被上诉人作为案外人洪某3家庭户成员，无权就上诉人家庭的拆迁补偿事宜与被上诉人违法签订被诉协议。被上诉人隐瞒涉案土地尚未被批准征收的事实，违法实施征地拆迁行为。上诉人家庭不同意与其签订违法的协议，故而欺骗洪某1签字，以达到其继续违法实施征地拆迁行为的目的。其次，不存在自愿履行的事实。上诉人和洪某1户的房屋等财产是在不知情的情况下，被违法强制拆除。相应钱款也是被上诉人直接转账，并非主动领取。最后，没有完全履行的事实。七、被诉协议严重侵害了国家、集体和第三人的利益。首先，被诉协议是被上诉人违法实施征地拆迁的行为，违反了土地管理法等相关法律规定，严重破坏了国家土地征收制度，违背了依法行政的制度。其次，由于没有依法实施土地征收中“先公告后实施”的程序，没有依法核定合法有效的征地补偿安置方案等导致征地范围内的村集体的相关权益无法实现。八、一审程序违法。案外人洪某3作为洪某1家庭户户主，与本案被诉行政协议有直接的利害关系，法院应依法通知其作为第三人参加诉讼，但一审法院未通知，在没有证据的情况下，直接对其身份进行认定，并认定其本人不属于补偿安置对象，减损其权益，程序违法。综上所述，请求二审法院：一、撤销长沙铁路运输法院作出的（2020）湘8601行初791号行政判决书，依法改判或发回重审；二、一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人长沙市望城区铜官街道办事处答辩称：1、本案中一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法予以维持。2、对于上诉人的上诉理由，我方认为：第一，本案系为了实施重点工程湘江大道北沿线二期建设，也是公益事业的建设。涉案协议不是正式的拆迁合同，属于提前搬迁腾地补偿合同。因此，征地手续和程序在完善过程中。当时对村民和村上都进行了告知。第二，涉案房屋系洪某1夫妻所建设，房子的实际房主是洪某1夫妇。从家庭户口分配来说，洪某1有两个儿子，洪某3属于国有性质的工作单位，在中院另一个案子中也进行了举证。从当时区政府相关部门来看，洪某3属于城镇户口，有具体单位。洪某1与洪某3在一个户，户主系洪某3。按照《长沙市自然资源局关于规范和改建农村宅基地管理的实施意见》的相关规定，父母必须傍靠一个子女，洪某3户口迁出，因此将洪某1傍靠在洪某2户上。但是洪某2当时是网上追逃人员，因此我方与房屋实际建设人洪某2的父亲洪某1签订本案协议。3、协议相关内容中已经对整个家庭成员户的成员进行明确，上诉人包括在内，但是不包括洪某3。条款中明确写明“乙方…真实意思的表达，乙方负责协调处理家庭成员的各种内部关系，如二次分配…的相关问题与甲方无关”，合同内容已经履行完毕，房屋已经由政府协助拆除。我方认为并未侵犯上诉人的任何权益。综上，请求维持原判。原审第三人未向本院提交书面陈述意见。二审期间，当事人未提交新证据。本院对一审查明的事实予以确认。本院认为，本案的争议焦点系涉案《房屋提前搬迁腾地补偿合同》（以下简称《补偿合同》）的合法性问题。一、涉案《补偿合同》签订主体适格。第一，因湘江大道北延线二期项目建设的需要，铜官街道办为实现公共利益或者行政管理目标，其可以与拆迁范围内被征收人签订拆迁补偿协议。同时，长沙市望城区征地拆迁事务所以作为监督方在涉案《补偿合同》上盖章确认，铜官街道办就房屋征收补偿事宜与被征收人进行协商并签订合同，不存在主体违法的情形。第二，涉案房屋系洪某1夫妇建设，虽征收时涉案房屋所在的郭亮村彩霞庄组205号登记有两户（户主分别为洪某2、洪某3），但涉案合同系针对房屋征收补偿事宜，洪某1就其所建设的房屋的补偿安置事宜与铜官街道办签订《补偿合同》，具备合理性。二、涉案《补偿合同》适用法律正确，并未损害被征收人的合法权益。涉案《补偿合同》兼具民事合同及行政行为的性质，人民法院应适用民事、行政法律法规对其合法性应进行全面审查。第一，涉案《补偿合同》是系铜官街道办就房屋拆迁补偿依据及标准、补偿项目及金额、房屋拆除期限、付款办法、违约责任等内容与洪某1协商一致的情况下自愿签订，其参照的补偿标准符合《长沙市征地补偿安置条例》、《长沙市征地补偿实施办法》及望城区现行相关征地拆迁补偿安置配套文件和有关法律、法规及政策的相关规定。经调查，涉案房屋总建筑面积289.89㎡，望城区征收部门结合上诉人户家庭农业人口情况及建房用地手续情况，按照最大利益保护当事人合法权益的原则，认定合法建筑面积280㎡，并对房屋的其他建筑面积按照成本价建筑面积9.89㎡分别进行补偿，已依法保障了被征收人的合法权益。第二，上诉人认为涉案《补偿合同》遗漏对洪某3的补偿，一审法院未依法追加其作为本案第三人参与诉讼，违法。本院认为，经查，被诉《补偿合同》备注：区人社局根据现有资料认定洪某3为体制内人员，故三轮会审未将洪某3纳入补偿安置。同时，洪某3已针对其征收补偿安置问题单独向本院提起诉讼，其是否应纳入征收补偿安置范围的问题不在本案中进行处理。第三，上诉人认为上诉人所在户与洪某1所在的洪某3户属于独立的两户，且已签订分家协议，被上诉人未将上诉人户作为单独一户进行补偿，违法。本院认为，对于集体土地征收以户为单位，法律法规并未对征收中分户作出明确规定，征收中自然户并不等同于公安户。上诉人所在户虽然与洪某3户分别立户，但并未额外建房，没有独立的合法宅基地。被上诉人与涉案房屋建设人洪某1签订《补偿合同》并无不当。同时，房屋的合法面积系综合上诉人户家庭农业人口情况及建房用地手续情况进行认定，对被上诉人所在户现已认定农业人口六人，按照合法面积280平方米进行征收补偿，已经依法保障协议所涉被征收人的合法权益。另，分家协议系家庭内部财产分配行为，不直接导致上诉人家庭符合两户征地补偿安置的农村家庭自然户的规定。基于此，将洪某1夫妇与上诉人户作为一户进行补偿并未违反相关法律规定，也不会损害上诉人的合法权益。综上，对上诉人的主张不予采信。第四，上诉人认为《补偿合同》签订前，涉案项目未取得征地审批手续，违法。本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第三款之规定，行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。经查明，长沙市望城区人民政府已于2020年7月1日发布望征［2020］第40号《征收土地方案公告》，公告涉案项目征地审批单内容，涉案《补偿合同》涉及房屋的所在土地被依法办理征地审批手续。据此，对上诉人提出的上述主张不予采信。综上所述，一审判决事实认定清楚，适用法律正确，上诉人提起上诉的理由不能成立，本院依法不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案受理费50元，由上诉人刘某某负担。本判决为终审判决。审判长 彭 杨审判员 廖国娟审判员 陈蔚宇二〇二〇年十二月二十日书记员 卿艳丹附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。