安徽省合肥市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)皖01行终663号上诉人（一审原告）合肥同仁康复医院，住所地合肥市瑶海区定远路**，统一社会信用代码523400007773686054。法定代表人陶仁祝，院长。委托代理人彭鹏，北京中银（合肥）律师事务所律师。委托代理人高静梅，北京中银（合肥）律师事务所实习律师。被上诉人（一审被告）肥西县卫生健康委员会，，住所地肥西县上派镇包公路**统一社会信用代码11340123MB0T50055K。法定代表人李绍敏，主任。委托代理人王家济，安徽人杰律师事务所律师。委托代理人高军，肥西县卫生局卫生监督所监督科科长。被上诉人（一审被告）合肥市卫生健康委员会，，住所地合肥市政务区总工会大楼**统一社会信用代码11340100358592565N。法定代表人秦继平，主任。委托代理人王**祥，安徽原声律师事务所律师。上诉人合肥同仁康复医院因诉肥西县卫生健康委员会（以下简称肥西卫健委）卫生行政处罚及合肥市卫生健康委员会（市卫健委）行政复议一案，不服安徽省合肥市蜀山区人民法院(2020)皖0104行初65号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明：原告合肥同仁康复医院位于合肥市定远路88号，医疗机构类型为康复医院。该院于2012年10月25日核批准予开展健康体检服务，于2013年2月1日核批准予增设延伸点：合肥同仁康复医院橘郡万绿园病区（地址（地址为铜陵路与临泉路交叉口橘郡万绿园**楼肥同仁康复医院国轩新苑病区（地址为（地址为合肥市瑶海区定远路****楼17年9月9日至11日，原告在安徽三联学院大学生活动中心处对该学院2017年度新生进行了健康体检，收取体检费175200元；2017年10月21日至22日，原告在安徽财贸职业学院3号教学楼一层处对该学院2017年度新生进行了健康体检，收取体检费105700元。2019年4月16日，被告肥西卫健委卫生监督执法中，发现原告上述行为涉嫌违法，即从安徽三联学院、安徽财贸职业学院处调取两学院留存的原告《医疗机构职业许可证》副本、收费票据等证据材料，同时对原告工作人员杨梅进行了调查询问。杨梅对原告进行了上述健康体检行为和行为没有取得辖区卫生行政部门备案（许可），予以认可。次日，被告肥西卫健委立案后，于2019年5月24日作出肥西卫医罚告[2019]20号行政处罚事先告知书并予以送达。告知原告未经备案许可的本案擅自行为，按照卫政法发[2004]224号《卫生部关于对非法采供血液和单采血浆、非法行医专项整治工作中有关法律适用问题的批复》（以下简称224号《批复》）规定，违反了《医疗机构管理条例》第二十四条的规定，依据《医疗机构管理条例》第四十四条的规定，责令原告停止执业，拟没收违法所得人民币281420元并罚款1000元的行政处罚，并告知原告依法享有陈述、申辩和要求听证的权利。原告申请听证、放弃听证后，被告肥西卫健委于2019年7月10日对原告作出肥西卫医罚[2019]20号行政处罚决定，责令原告停止执业，决定对原告没收违法所得人民币281420元并罚款1000元的行政处罚。2019年9月30日，被告市卫健委对被告肥西卫健委上述处罚决定，以适用法律错误，作出予以撤销的合卫复决[2019]2号行政复议决定，并责令肥西卫健委对原告的违法行为重新作出处罚决定。2019年10月16日，被告肥西卫健委在重新查处过程中制作了肥西卫医罚告[2019]20号行政处罚事先告知书并予以送达。被告肥西卫健委经原告申请于2019年10月25日举行听证后，于2019年10月28日对原告重新作出肥西卫医罚[2019]79号行政处罚决定(以下简称79号行政处罚决定书)，确认原告未经批准的本案擅自行为违反了224号《批复》第一款第（四）项规定，按照《医疗机构管理条例》第四十四条的规定，责令原告停止执业，决定没收原告违法所得人民币281420元并罚款1000元的行政处罚。原告对被告肥西卫健委重新作出的79号行政处罚决定不服，向被告市卫健委申请行政复议，被告市卫健委受理、审查后于2020年3月16日作出合卫复决[2020]1号行政复议决定(以下简称1号行政复议决定书)，维持被告肥西卫健委作出的79号行政处罚决定。原告不服诉至蜀山区法院，请求：1.依法撤销79号行政处罚决定书及1号行政复议决定书;2.本案诉讼费由被告承担。一审法院认为：原、被告对“原告2017年9月至10月间，分别在安徽三联学院、安徽财贸职业学院进行了2017年度新生健康体检，收取体检费合计281420元”的基本事实，均无异议。本案焦点有二：一、原告涉案新生体检是否属诊疗行为；二、原告的涉案外出行为是否违法。一、关于涉案新生体检是否属诊疗行为。《医疗机构管理条例实施细则》（2017年修正）第八十八条规定，诊疗活动是指通过各种检查，使用药物、器械及手术等方法，对疾病作出判断和消除疾病、缓解病情、减轻痛苦、改善功能、延长生命、帮助患者恢复健康的活动。《健康体检管理暂行规定》第二条规定，本规定所称健康体检是指通过医学手段和方法对受检者进行身体检查，了解受检者健康状况、早期发现疾病线索和健康隐患的诊疗行为。第三十四条规定，本规定所称健康体检不包括职业健康检查、从业人员体检、入学、入伍、结婚等国家规定的专项体检、基本公共卫生服务……。依据上述规定，新生入学体检是专项体检，其主要目的是通过体检保证学生完成学业和学生集体生活中不会造成××流行，不会因学生个人身体原因影响他人等。新生入学体检不能代替健康体检，但新生入学专项体检项目的“胸透、肝功能”等需要利用器械检测等，故新生入学体检仍应属诊疗活动。二、关于原告涉案外出行为是否违法。《医疗机构管理条例》第四十四条规定，违反本条例第二十四条规定，未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业的，由县级以上人民政府卫生行政部门责令其停止执业活动，没收非法所得和药品、器械，并可以根据情节处以1万元以下的罚款。第二十四条规定，任何单位或者个人，未取得《医疗机构执业许可证》，不得开展诊疗活动。第五十四条规定，本条例由国务院卫生行政部门负责解释。224号《批复》第一条“有下列情形之一的，按照《医疗机构管理条例》第四十四条规定予以处罚：……；（四）医疗机构未经批准在登记的执业地点以外开展诊疗活动的；……。”依据上述规定，224号《批复》属于合法有效的部门规范性文件，被告据此确认原告未经许可擅自在登记的执业地点以外开展诊疗活动违法，并依据《医疗机构管理条例》第四十四条规定予以处罚，并无不当。三、被告市卫健委受理原告复议申请后，依法向被告肥西卫健委送达了提出答复通知书，其经审查作出的本案行政复议决定，符合法律规定。综上，原告所诉与事实、法律不合，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回原告合肥同仁康复医院的诉讼请求。上诉人合肥同仁康复医院上诉称：一、依据《医疗机构管理条例》的规定，上诉人的情形不应当被行政处罚。肥西卫健委作出案涉处罚的依据是《医疗机构管理条例》第24条、44条规定，而上诉人持有《医疗机构执业许可证》，有效期自2010年5月28日至2025年5月27日，依法不应当受到行政处罚。二、224号《批复》不能作为被上诉人对上诉人作出行政处罚的依据。1、本案中上诉人所进行的新生入学体检不属于诊疗行为。根据《行政处罚法》第八条至十四条的规定，224号《批复》不得设定行政处罚，但224号《批复》却在《医疗机构管理条例》第24条之外设定了处罚情形，等于以规范性文件设定了行政处罚，显属违法。虽然《医疗机构管理条例》54条规定，本条例由国务院卫生行政部门负责解释，但是解释只能对原法条规定不清楚的情况下，对法条进行释义，以使法条更加清楚明确，不能在法条根本没有规定的情况下另行制定新的规定。因此224号《批复》不能成为对上诉人进行处罚的依据。退一步说，既是224号《批复》可以设定行政处罚情形，上诉人的行为也不符合224号《批复》应当处罚的情形。被上诉人对上诉人进行行政处罚的依据是224号《批复》规定的“医疗机构未经批准在登记的执业地点以外开展诊疗活动的”情形，然而依据《健康体检暂行规定》第二条、第三十四条的规定，上诉人在本案所进行的新生入学体检不属于健康体检这一诊疗行为。因此上诉人的行为不符合224号《批复》规定的应当进行行政处罚的情形。2.一审判决认定新生入学体检属于诊疗行为没有法律依据，显属违法。合法行政是行政法的基本原则。对私权力来说，法无禁止即可为；对公权力来说，法无授权即禁止。上诉人案涉的新生体检行为并无明确法律依据认定属于诊疗行为，一审判决则通过自己推测认定属于诊疗行为，违反了合法行政的基本原则，与立法目的相违背。请求二审法院：1.撤一审行政判决，并依法改判支持上诉人一审诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费均由被上诉人承担。被上诉人肥西卫健委、市卫健委均以原判正确予以答辩。一审被告肥西卫健委向一审法院提供的证据有：1-8、被告肥西卫健委的案件受理记录、询问笔录、现场笔录、立案报告、案件调查终结报告、合议记录、《行政处罚事先告知事项审批表》、行政处罚事先告知书；9-10、原告2019年5月25日的行政处罚听证申请书、被告肥西卫健委的肥西卫医罚听[2019]2号行政处罚听证通知书；11-13、被告肥西卫健委的《行政处罚事项审批表》和肥西卫医罚[2019]20号行政处罚决定书、送达回执；14、证据材料目录；15、被告从安徽财贸职业学院调取的材料：关于2017年新生体检工作的通知、原告的《医疗机构执业许可证》副本复印件、中国建设银行单位客户专用转账回单（付款人回单）及原告开具的门诊医药费发票等；16、被告从安徽三联学院调取的材料：关于2017年度新生体检工作的通知、原告的《医疗机构执业许可证》副本复印件、关于2017新生体检的工作总结、客户收付款入账通知等；17、原告提交的《医疗机构执业许可证》副本复印件、情况说明材料、授权书二份（2018年5月8日、2019年5月24日）、关于减免没收体检费用的请求等材料；18-20、合卫复答[2019]2号行政复议答复通知书和原告的行政复议申请书等；21-22、被告肥西卫健委的行政复议答复书和市健委的合卫复决[2019]2号行政复议决定书；23、被告肥西卫健委的重新作出行政处罚决定的材料：合议记录、《行政处罚事先告知事项审批表》、行政处罚事先告知书、行政处罚听证通知书、听证笔录、行政处罚事项审批表、肥西卫医罚[2019]79号行政处罚决定书、送达回执和原告的听证申请书、授权委托书；24、合卫复答[2020]1号行政复议答复通知书、合卫复决[2020]1号行政复议决定书和被告肥西卫健委的行政复议答复书。法律依据：《医疗机构管理条例》第四十四条、第五十四条，224号《批复》第一条第四项，《医疗机构管理条例实施细则》第三十条、第八十八条，《健康体检管理暂行规定》第二条。一审被告市卫健委向一审法院提供的证据有：1、原告的行政复议申请书等；2、合卫复受[2020]1号行政复议（来件处理）审批表、合卫复立[2020]1号行政复议受理通知书、合卫复答[2020]1号行政复议答复通知书及送达回执单；3、被告肥西卫健委的行政复议答复书及作出涉案处罚的证据材料等；4、合卫复决[2020]1号行政复议决定书及送达回执单。一审原告合肥同仁康复医院向一审法院提供的证据有：1、原告的工商登记信息；2、79号行政处罚决定书；3、原告的行政复议申请书；4、1号行政复议决定书。上述证据均已随案移送本院。经审查，本院对一审判决认定的案件事实予以确认。本院认为：《医疗机构管理条例实施细则》（2017年修正）第八十八条规定，诊疗活动是指通过各种检查，使用药物、器械及手术等方法，对疾病作出判断和消除疾病、缓解病情、减轻痛苦、改善功能、延长生命、帮助患者恢复健康的活动。本案证据证明，同仁康复医院进行的新生入学体检项目包括X光（胸透）、肝功能，这些项目系利用医疗器械进行检测，并用医生专业知识对身体是否存在疾病进行判断，系通过医学手段和方法对受检者进行身体检查，属于上述规定的诊疗活动。224号《批复》第一条第（四）项规定：“有下列情形之一的，按照《医疗机构管理条例》第四十四条规定予以处罚：……（四）医疗机构未经批准在登记的执业地点以外开展诊疗活动的;……。”故肥西卫健委认为合肥同仁康复医院有“医疗机构未经批准在登记的执业地点以外开展诊疗活动”的情形成立，其作出案涉处罚决定并无不当。市卫健委所举证据能够证明其复议程序合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由合肥同仁康复医院承担。本判决为终审判决。审判长 黄 成审判员 应道荣审判员 李进学二〇二〇年十二月十四日法官助理葛玉婷书记员丁亚敏附：相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。