福建省龙岩市新罗区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0802行初62号 原告张新金，男，1965年10月5日出生，汉族,住龙岩市永定区。 委托代理人邱能忠，福建天岩律师事务所律师。 委托代理人杜春林，福建天岩律师事务所律师。 被告龙岩市永定区自然资源局，住所地龙岩市永定区凤城街道南通路**，统一社会信用代码1135082200410718XF。 法定代表人江海辉，局长。 出庭应诉负责人张忠诚，副局长。 委托代理人游耀宗，福建聚泰律师事务所律师。 委托代理人张炬财。 原告张新金不服被告龙岩市永定区自然资源局土地行政处罚一案，于2020年8月3日向本院提起行政诉讼。本院当日受理后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月8日公开开庭审理了本案。原告张新金及其委托代理人杜春林、邱能忠，被告龙岩市永定区自然资源局副局长张忠诚、委托代理人游耀宗、张炬财均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被诉行政行为：2020年2月10日，被告龙岩市永定区自然资源局作出《土地违法案件行政处罚决定书》（永自然资行罚字〔2020〕第3号），查明张新金于2005年开始未经有权机关批准擅自占用龙岩市永定区××镇××村塘科里土地兴建厂房及硬化水泥门坪，总占地面积为1279.49平方米（耕地面积179.59平方米、园地面积893.59平方米、林地面积175.1平方米、其他土地面积31.22平方米），现已建好砖瓦结构房屋三座、简易棚一座，不符合下洋镇土地利用总体规划。该局认为张新金未办理用地审批手续兴建厂房及硬化水泥门坪的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第三十七条第二款之规定，属非法占用土地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款，《福建省国土资源行政处罚裁量权执行标准》（闽国土资文〔2013〕95号），《永定县国土资源行政处罚裁量权执行标准工作手册》之规定，决定：1、张新金将非法占用的1279.49平方米土地退还给永定区××镇××村民委员会；2、张新金在行政处罚决定书送达之日起十五日内自行拆除在非法占用的1279.49平方米土地上兴建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。 原告张新金诉称，位于龙岩市永定区××镇××村塘科里（原昌隆小学旁）的一块荒坡地（面积约840平方米）系原告开垦并享有使用权的土地。2020年2月10日，被告作出《土地违法案件行政处罚决定书》（永自然资行罚字〔2020〕第3号），认为自2005年始，原告未经有权机关批准擅自占用龙岩市永定区××镇××村塘科里土地兴建厂房及硬化水泥地坪，不符合土地利用总体规划，违反《中华人民共和国土地管理法》的规定，属非法占用土地行为，应予行政处罚。原告认为该处罚决定书认定事实不清，适用法律法规错误。一、位于永定区××镇××村塘科里（即原昌隆小学旁）的一块荒坡地（面积约840平方米）系原告开垦并享有使用权的土地。案外人徐海松在2005年以前在永定区下洋镇初溪土楼附近开设下洋信艺制材厂。2005年5月，根据原永定县林业局《关于对部分木材加工企业注销〈批准书〉或责令搬迁的通知》（永林［2005］40号），下洋信艺制材厂属责令应搬迁的企业。徐海松与原告经协商约定，原告把上述荒坡地出租给徐海松建厂房；租期20年，租金2000元∕年；原告以租金40000元为投资款，与徐海松投资建厂房；把下洋信艺制材厂迁入前述地址。由厂房建好后，原告享有下洋信艺制材厂厂房30%的产权，享有下洋信艺制材厂10%的股权；如有盈利可分10%的利润。期间，徐海松还以受让的方式获得与前述荒坡地相邻的部分荒杂地的使用权，后一起建成厂房。下洋信艺制材厂在搬迁选址和建设过程中，经过龙岩市永定区××镇××的同意，并经过原龙岩市永定县林业局的验收合格。厂房建好后，原告与徐海松合伙经营至2013年年底。2013年12月30日，原告与徐海松协商一致同意徐海松将下洋信艺制材厂的股权全部转让给原告。2015年10月1日，原告与张永民签订一份《房屋租赁合同》，约定由原告将下洋信艺制材厂整体出租给张永民兴办龙岩市永定区永兴竹具厂。二、涉案厂房的土地使用权属原告，而非龙岩市永定区××镇××村民委员会。涉案厂房分别作为下洋信艺制材厂和龙岩市永定区永兴竹具厂的合法经营场所经营了八年和五年。在此过程中，龙岩市永定区××镇××村民委员会从未认为涉案土地的使用权属村委会，也从未向下洋信艺制材厂或原告主张过权利。三、涉案的土地性质并非耕地和林地，而是荒坡地。涉案厂房使用土地涉及的规划问题。因《中华人民共和国城乡规划法》最早于2008年1月1日才实施，而《福建省实施办法》是在2011年5月1日实施，在此之前并没有明确的乡村规划的法律规定，更没有具体的规划，更不用说对于荒坡的使用规划。根据法不溯及既往的基本法治原则，本案当然不能适用现在的法律规定来规制以前的行为，更不能用现在的处罚规定对以前的行为进行处罚。四、涉案厂房的建于十五年前，鉴于当时的历史情况，即便依目前的规定厂房的一些手续不完备，相关机关可要求原告补办手续，更符合依法行政、合理行政的行政法律的基本原则。综上，被告作出的处罚决定认定事实错误，程序违法，适用法律法规错误，应予撤销。为此，原告提起行政诉讼，要求撤销被告龙岩市永定区自然资源局于2020年2月10日作出的《土地违法案件行政处罚决定书》（永自然资行罚字〔2020〕第3号）。 原告张新金向本院提供了如下证据材料：1、《关于对部分木材加工企业〈批准书〉或责令搬迁的通知》（永林〔2005〕40号），以此证明下洋信艺制材厂于2005年5月被责令搬迁后，于同年在本案讼争土地上建设新厂房并经营。2、《土地租赁及合建厂协议书》（2005年6月1日张新金与徐海松签订），以此证明原告将开垦的荒坡地838平方米出租给案外人徐海松作为建厂用地，同时将租金入股投资持股10%。3、《立字凭证》（2005年6月15张国泰所立），以此证明除原告开垦的荒坡地外，案外人徐海松还向上川村村民张国泰转让部分荒杂地作为建设厂房的用地。4、《关于同意下洋信艺制材厂年审并恢复办理进出仓手续的通知》、《福建省木材经营（加工）批准书》、营业执照，以此证明下洋信艺制材厂将厂址搬迁至讼争土地上进行建设，经过××镇××村××批准同意；新厂址符合木材经营加工企业设置条件，同意年审并恢复办理进仓手续，并于2005年7月20日核发《福建省木材经营（加工）批准书》，开始在上川村新址经营；案涉地块并非原告擅自或非法占用，原告于2005年就已全部建设完毕。5、《转让协议书》（2013年12月30日的张新金与徐海松签订），以此证明案外人徐海松于2013年12月30日与原告签订转让协议书，将该厂股权全部转让给原告；原告持有信艺制材厂全部股权。6、《房屋租赁合同》（2015年10月1日张新金与张永民签订）、经营场所（企业住所）证明、《营业执照》（龙岩市永定区永兴竹具厂），以此证明2015年10月1日张新金将厂房租赁给张永民开设永兴竹具厂使用；2016年4月11日，原告作为产权人在《经营场所证明》上签署意见；上川村委会则签署意见：以上情况属实。无权属纠纷，与他人无利害关系，同意作为该企业（经营者）住所（经营场所）使用；龙岩市永定区工商局于2015年4月13日核发营业执照，可证明村委会认可该地块系原告使用。7、下洋镇上川村证明两份，以此证明涉案土地原状为荒杂地，非水田；信艺制材厂坐落于下洋镇上川村唐科里，其厂址2005年6月经上川村委会同意其使用，并报下洋镇政府审批同意。8、现场照片1组，以此证明目前涉案地块的现状：位于村道公路以北，周围没有任何水田的痕迹；村道以南及厂房周边已是龙岩市永定区坤雅农业观光园有限公司的办公楼及附属用房，也已为非农使用。9、《土地违法案件行政处罚决定书》，以此证明被告于2020年2月10日对原告作出处罚决定。 被告龙岩市永定区自然资源局辩称，根据土地管理法规的规定，被告具有对非法占地的行为作出行政处罚的职权。被告经过立案、调查、集体讨论、告知、法制审核、审批等程序作出处罚决定，并送达给原告，程序合法。2005年起，原告张新金在未取得有权机关批准的情况下，擅自占用龙岩市永定区××镇××村塘科里1279.49平方米土地（占用耕地面积179.59平方米，园地面积893.59平方米，林地面积175.1平方米，其他土地面积31.22平方米）兴建厂房及硬化水泥门坪，现已建好砖瓦结构房屋三座、简易棚一座。原告未办理用地审批手续建设房屋和其他设施的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款、第三十七条第二款之规定,属非法占用土地行为,应依法予以处罚。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款，《福建省国土资源厅 被告龙岩市永定区自然资源局在举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据有：一、证据材料：1、接受调查通知书、法律文书送达回证、福建省行政执法证复印件、询问笔录、张新金身份证、现场照片、现场勘测笔录及测绘图纸、违法占地土地利用总体规划(局部)、土地利用现状图、自然资源违法案件地类及规划认定书、调查报告，以此证明被告及时指定了具有行政执法资格的案件承办人，并遵循法律法规规定进行了调查取证；被告对原告是否存在违法占地的情况，进行了调查询问；对涉案宗地进行了勘测、拍照，对涉案土地的地类性质及其是否符合土地利用总体规划进行了核查认定；原告存在违法占地行为，且处于继续状态。2、违法线索登记表、核查报告、立案呈批表，以此证明被告对违法线索进行初步核查后，依职权启动调查程序；被告启动调查依法经过了单位负责人审批。3、违法案件审理记录、行政处罚告知书、法律文书送达回证、行政处罚听证告知书、法律文书送达回证、事实陈述及申辫书等材料、陈述申辩答复函等材料、行政处罚法制审核意见书、违法案件处理决定呈批表，以此证明被告对案件进行调查后，认真履行了行政处罚的事前程序，即对违法行为人（原告）拟作出的处罚进行了集体会审、告知原告依法享有的陈述申辩权和听证权；法制审核、行政机关主要负责人审批等法定程序。4、土地违法案件行政处罚决定书、法律文书送达回证，以此证明行政处罚决定书记载了违法行为人的违法事实；被告作出行政处罚的种类和所依据的法律法规规章依据等；被告依法作出行政决定后，已经依法送达被告。二、依据：1、《中华人民共和国土地管理法》第四条第二款、第六十七条第一款、第七十七条第一款。2、《中华人民共和国行政处罚法》第二十条、第二十九条第二款、第三十一条、第三十二条、第三十七条、第三十八条第一、二款、第三十九条、第四十条。3、《福建省行政执法条例》第九条、第十条第二款、第二十三条第一款、第二十六条第二款、第二十七条至第三十三条、第四十八条第一款、第五十六条第一款、第六十条。4、《福建省实施办法》第三条。5、《国土资源行政处罚办法》第三条、第五条、第十二条第一款、第十三条至第十五条、第十八条、第二十一条至第二十四条第一款、第二十五条至二十九条、第三十二条。6、《国土资源执法监督规定》第二十六条至第二十九条。 原告张新金对被告龙岩市永定区自然资源局提供的证据经质证认为：对现场勘测笔录及测绘图纸有异议，被告未进行调查，勘测时原告未接到通知也并没有在现场，不认可经纬公司的测绘及现场勘测结论；违法占地土地利用总体规划(局部)、土地利用现状图、自然资源违法案件地类及规划认定书有异议，系被告单方面制作的图表，不得作为认定事实的依据。对其他证据的真实性无异议，但不能证明原告非法占用土地。被告对原告提供的证据经质证认为：证据1，真实性无异议，但不能证明原告占用的土地是合法行为。证据2，3，有异议，可说明土地未经过审批不能进行私下转让，原告违法占用土地。证据4，真实性无异议，仅说明经营合法，不能证明占用土地的合法性。证据5，与本案没有关联性。证据6，有异议，不能证明原告用地的合法性，村委会的盖章形式不合法，缺少负责人的签名。证据7，有异议，缺少村主任和经办人的签字盖章，不能证明原告占用的土地经过合法审批。证据8，有异议，不存在选择性执法，坤雅农业观光园属招商引资进入，该园的管理房等违法占地行为已经查处完毕。案涉地块是被原告改变了土地用途。证据9，无异议。 本院经审查认为，原告张新金提供的证据3，8与本案不具有关联性，本院不予确认。证据7，不符合证据的三性要求，本院不予确认。证据1,2,4,5,6,可证实原告张新金与徐海松合伙兴建、经营永定县下洋信艺制材厂，亦可证实原告张新金将永定县下洋信艺制材厂的厂房租赁给龙岩市永定区永兴竹具厂（经营者：张永民）。证据10，被告龙岩市永定区自然资源局无异议，均符合有效证据的三性特征，本院予以确认。被告龙岩市永定区自然资源局提供的证据、依据与本案具有关联性，符合法律的要求，本院予以确认。 经审理查明，永定县下洋信艺制材厂是集体企业，于2001年3月22日办理了工商登记。徐海松系永定县下洋信艺制材厂的负责人。2005年5月9日，原永定县林业局作出《关于对部分木材加工企业〈批准书〉或责令搬迁的通知》（永林〔2005〕40号），决定对部分木材加工企业注销《木材经营（加工）批准书》或责令搬迁。永定县下洋信艺制材厂属前述通知中责令搬迁的企业。2005年6月1日，原告张新金（甲方）与徐海松（乙方）签订一份《土地租赁与合作建厂协议书》，主要约定:甲方将开垦的坐落于永定县下洋镇上川村的荒坡地838平方米出租给乙方作为建厂用地；租金按2000元／年计算，租期20年，共计40000元；甲方将租金40000元作为与乙方合作建厂房的投资款一次性投给乙方；厂房建好后，甲方享有厂房权的30%，占股10%；如有盈利，甲可分得利润的10%。2005年7月18日，原永定县林业局作出《关于同意下洋信艺制材厂年审并恢复办理进出仓手续的通知》，认为下洋信艺制材厂将厂址搬迁至永定县下洋镇上川村原昌隆小学旁符合木材经营加工企业设置条件，同意年审并恢复办理进出仓手续。2005年7月20日，永定县下洋信艺制材厂取得《福建省木材经营（加工）批准书》（闽永林政第34号）。2013年12月30日，徐海松（甲方）与原告张新金（乙方）签订一份《转让协议书》，主要约定甲方将双方合作兴建信艺制材中甲方占70%的厂房产权、其他厂房内设施、90%的股份及其他空地等全部转让给乙方；双方于2005年6月1日签订的《土地租赁与合作建厂协议书》解除，厂房的土地使用权归还给乙方。协议签订后，永定县下洋信艺制材厂未办理工商变更登记。2015年10月1日，原告张新金（甲方、出租方）与张永民（乙方、承租方）签订一份《房屋租赁合同》，主要约定甲方将位于塘科里的房屋出租给乙方，租赁期自2015年10月1日至2020年10月30日，为期5年；租金为20000元／年。2016月13日，龙岩市永定区永兴竹具厂取得了营业执照，经营者为张永民；经营产所为龙岩市永定区××镇××村塘科里。 另查明，2020年1月21日，被告龙岩市永定区自然资源局以原告张新金未经有权机关批准擅自占用土地兴建厂房及硬化水泥为由，予以立案。经被告调查核实，原告未经批准擅自占用龙岩市永定区××镇××村塘科里1279.49平方米（耕地179.59平方米、园地893.59平方米、林地175.1平方米、其他土地31.22平方米）的土地兴建厂房及硬化水泥，已建好砖瓦结构房屋三座、简易棚一座；不符合下洋镇土地利用总体规划。被告于2020年2月4日，作出《行政处罚告知书》（永自然资行罚告字〔2020〕第3号）、《行政处罚听证告知书》（永自然资行罚听字〔2020〕第3号）；于同日送达给原告。2020年2月5日，原告向被告提交书面的陈述、申辩意见。被告于2020年2月7日作出《关于（永自然资行罚告字〔2020〕第3号）陈述及申辩的答复函》，对张新金陈述和申辩的意见，不予采纳；于2020年2月10日送达给原告。被告于2020年2月10日作出被诉决定，并于同日送至原告。原告不服，在法定期限内向本院提起行政诉讼。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订）第六十七条第一款规定：“县级以上地方人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。被告龙岩市永定区自然资源局作为主管机关负有对本辖区违反土地管理法律、法规的行为实施统一监督管理的法定职责，作出的被诉具体行政行为权源有据。关于本案被诉行政行为是否认定事实不清,证据不足的问题。从本案查明的事实来看，永定县下洋信艺制材厂是集体企业，于2001年3月22日办理了工商登记，徐海松系永定县下洋信艺制材厂的负责人。2005年6月1日，原告张新金与徐海松签订协议，双方约定在涉案的土地上合作兴建永定县下洋信艺制材厂的厂房（搬迁），未办理用地审批手续。2015年10月1日，徐海松又将永定县下洋信艺制材厂的全部厂房及股份一起转让给原告。在被告展开非法占用土地调查、认定、处置等程序过程中,原告已书面向被告就占用土地兴建厂房情况进行说明,并提供了有关证据材料，可证实原告张新金与徐海松系合意占地兴建厂房。被告对原告提出的主张、理由、证据未予审核的情况下,即作出本案被诉处罚决定,违反了《中华人民共和国土地管理法》的有关规定,属认定事实不清,证据不足。综上，被诉行政行为事实不清,证据不足，应予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下： 撤销被告龙岩市永定区自然资源局于2020年2月10日作出的《土地违法案件行政处罚决定书》（永自然资行罚字〔2020〕第3号）。 本案受理费50元，由被告龙岩市永定区自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于龙岩市中级人民法院。 审 判 长 谢  兰  兰 人民陪审员 林  蔚  俊 人民陪审员 蔡  如  英 二〇二〇年十二月九日 书 记 员 林飞虹（代） 附注： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为: （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。