安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖行终1186号 上诉人（一审原告）丁成叶，男，1980年5月15日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。 上诉人（一审原告）丁井，男，1970年4月7日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。 上诉人（一审原告）丁学习，男，1981年10月11日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。 上诉人（一审原告）李春林，男，1983年7月9日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。 上诉人（一审原告）丁克会，男，1969年6月17日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。 上诉人（一审原告）丁社会，男，1970年10月8日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。 上诉人（一审原告）丁石氏，女，1935年7月20日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。 上诉人（一审原告）丁天成，男，1988年2月23日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。 上诉人（一审原告）王解放，男，1976年11月27日出生，汉族，住安徽省亳州市谯城区。 上诉人共同委托代理人张心升，北京正山律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市包河区中山路**。 法定代表人李国英，省长。 上诉人丁成叶、丁井、丁学习、李春林、丁克会、丁社会、丁石氏、丁天成、王解放（以下简称丁成叶等人）因诉安徽省人民政府行政复议决定一案，不服合肥市中级人民法院（2020）皖01行初149号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院审理查明，2015年4月2日，亳州市人民政府办公室制作了亳政办秘〔2015〕62号《关于印发〈亳州市城区规划范围内集体土地上房屋征收补偿安置规定〉的通知》（以下简称62号通知），将经过亳州市人民政府同意的《亳州市城区规划范围内集体土地上房屋征收补偿安置规定》印发给谯城区人民政府、亳州开发区管委会、市政府有关部门贯彻执行。该规定第四条明确亳州经济开发区管委会负责本辖区集体土地上房屋征收补偿工作。2018年7月14日，亳州市人民政府召开了亳州经济开发区道东片区征迁和安置还原工作专题会议，并形成亳州市人民政府第91号专题会议纪要，决定由亳州经济开发区管委会负责抓紧启动江宁路以北、建安路以西、香附路以南的丁庄拆迁工作。2018年10月17日，亳州经济开发区工委管委办公室印发了亳经区办秘〔2018〕97号《关于印发〈汤东行政村周边地块棚户区改造项目（丁庄）房屋征收安置补偿方案〉的通知》，将亳州经济开发区工委管委研究同意的《汤东行政村周边地块棚户区改造项目（丁庄）房屋征收安置补偿方案》印发区属相关各单位，该方案明确征收人为亳州市国土资源储备发展中心，征收实施单位为亳州经济开发区管委会。2018年10月25日，亳州市国土资源储备发展中心将汤东行政村周边地块棚户区改造项目（丁庄）房屋征收安置补偿资金通过转账方式支付给亳州经济开发区管委会。 2019年2月25日，亳州市人民政府发出亳政秘函〔2019〕13号《亳州市人民政府2018年第11批次征收土地公告》，载明经安徽省人民政府皖政地〔2019〕151号《关于亳州市2018年第11批次（保障性安居工程）城市建设用地的批复》批准，转用并征收亳州市高新技术产业开发区（原亳州经济开发区）外环新村境内部分农民集体土地，用于城市建设。并将征地工作有关事项进行了公告，公告包括了征地范围、征地面积、补偿标准和安置办法、办理征地补偿登记的期限、地点和注意事项等内容。原告的房屋位于上述征收范围内。2019年10月14日，原告向亳州市人民政府提交了支付补偿费的申请。2019年10月16日，亳州市人民政府收到了该申请。因认为亳州市人民政府的行为构成不作为，原告向被告申请行政复议，2020年1月2日，被告收到申请。2020年2月27日，因案情复杂，被告作出延期审理通知书，决定行政复议决定书延期30日作出。2020年3月28日，被告作出了皖行复〔2020〕62号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称62号决定书），认为62号通知明确由亳州经济开发区管委会负责本辖区集体土地上房屋征收补偿工作。亳州市人民政府还召开了专题会议，确定亳州经济开发区管委会负责原告所在的丁庄地块征迁工作。亳州市国土资源储备发展中心也将房屋征收安置补偿资金支付给了亳州经济开发区管委会。至此，亳州市人民政府已经履行了组织实施征收土地以及发布征收土地公告的法定职责。此外，原告对具体的征地补偿安置行为不服，应当以亳州经济开发区管委会为被申请人向其上一级行政机关申请行政复议。原告以亳州市人民政府为被申请人申请行政复议，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（一）项规定的行政复议受理条件。依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条的规定，决定驳回丁成叶等人的行政复议申请。丁成叶等人不服，遂提起行政诉讼，请求撤销该复议决定并责令安徽省政府重新作出行政复议决定。 一审法院另查明，2019年1月8日，安徽省人民政府正式批复亳州经济开发区更名为亳州高新技术产业开发区。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，行政复议机关受理申请人认为行政机关不履行法定职责的行政复议申请后，发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，应当决定驳回行政复议申请。本案中，被告提供的证据相互印证，充分证明在涉案土地被征收前，亳州市人民政府已经履行了其在集体土地征收中应当履行的法定职责，包括明确亳州经济开发区管委会负责本辖区集体土地上房屋征收补偿工作；召开专题会议决定由亳州经济开发区管委会负责原告所在的丁庄地块征收工作；通过亳州市国土资源储备发展中心将涉案的房屋征收安置补偿资金支付给亳州经济开发区管委会；发布土地征收公告等。被告据此驳回原告的行政复议申请并无不当。该院同时认为，被告在作出行政复议决定时，适用法律应当明确、具体，但被告在作出62号决定时，仅明确依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条的规定，并没有指出具体适用的款、项，属于法律适用不准确，该院予以指正。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回丁成叶等人的诉讼请求。 丁成叶等人上诉称，一、亳州市人民政府负有支付征地补偿费的法定职责，且该法定职责不因具体实施单位为其下级部门而免除，被上诉人和一审判决对此事实认定不清。1、上诉人应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内获得全部征地补偿款项，但时至今日，亳州市人民政府并未向上诉人支付征收土地的各项费用。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条:“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡(镇)、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调;协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付”之规定，亳州市人民政府应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内向上诉人支付征收土地的各项费用。但是，时至今日，有关责任单位并未将上述征占地补偿费用支付给上诉人。2、亳州市人民政府负有向上诉人支付征地补偿费的法定职责，且该法定职责不因具体实施单位为其下级部门而免除。根据国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》:“五、切实履行职责，加强征地管理(十二)强化市县政府征地实施主体职责。依照法律规定，市县政府是征地组织实施的主体，对确定征地补偿标准、拆迁补偿安置、补偿费用及时足额支付到位、组织被征地农民就业培训、将被征地农民纳入社会保障等负总责。国土资源部门应在政府的统一组织领导下，认真履行部门职责，确保征地工作依法规范有序地进行”；国务院办公厅《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》(国办发明电[2010]15号):“六…市、县人民政府对征地拆迁管理工作负总责，要明确政府分管负责人的责任，对出现群体性事件的，市、县人民政府主要负责人要亲临现场做好相关工作……”之规定，亳州市人民政府作为征地行为的实施主体，对确定征地补偿标准、拆迁补偿安置、补偿费用及时足额支付到位、组织被征地农民就业培训、将被征地农民纳入社会保障等负总责。那么，即便亳州市人民政府将具体实施工作落实到了下级部门，也不能免除其对涉案征地拆迁项目的总责任。亦即，亳州市人民政府作为征地拆迁工作的总责任机关，当然负有直接或者责令相关部门一次性足额向上诉人支付征地补偿费的法定职责。 二、上诉人依法请求亳州市人民政府履行支付征地补偿费的法定职责，亳州市人民政府拒不履行法定职责的行政不作为明显违法，被上诉人和一审判决对此事实认定不清。2019年10月14日，上诉人以邮寄《请求支付征地补偿费申请书》的方式，请求亳州市人民政府履行法定职责，直接或责令相关部门限期将“丁庄棚户区改造项目”征占用上诉人宅基地及地上房屋按照征一还一人均保障30㎡的标准对申请人进行补偿。并将“丁庄棚户区改造项目”征占用上诉人宅基地及地上房屋对年满18周岁符合分户条件的按照每人90㎡还原面积进行补偿。上诉人因征收费用未支付到位向亳州市人民政府提起请求支付申请，亳州市人民政府作为政府拆迁管理工作负总责机关，应当对上诉人的请求按时进行处理并作出书面答复后送达上诉人。然而，亳州市人民政府于2019年10月16日收到上诉人的申请书后，并未针对该申请事项向上诉人进行询问或调查，且截至上诉人提起行政复议之日，其未对上诉人作出任何答复，也未对上诉人申请事项作出任何处理，其拒不答复处理的行为明显构成行政不作为。 三、被上诉人作出的案涉复议决定严重违法、错误，一审判决对此事实认定不清。案涉复议决定的理由是，亳州市人民政府已经履行法定职责。但已如前述，毫州市人民政府并未受理该案件，更未针对该申请事项向上诉人进行询问或调查，当然未履行向上诉人支付相关征地补偿费用法定职责。被上诉人在此情况下，以亳州市人民政府已经履行法定职责为由驳回上诉人的复议申请，明显相互矛盾。根据《中华人民共和国行政复议法》第四条:“行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施”之规定，亳州市人民政府拒不对上诉人的请求支付申请作出答复处理的行为明显构成行政不作为，被上诉人对此并未予以纠正，违反行政复议“有错必纠”原则。因此，案涉复议决定严重违法，一审判决对此事实认定不清。 四、被上诉人作出的《延期审理通知书》不符合行政复议延长审限的规定，案涉复议决定程序严重违法，一审判决对此事实认定不清。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条:“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定;但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人;但是延长期限最多不超过三十日”之规定，只有在情况复杂时，经由复议机关的负责人批准，才可以适当延长复议决定作出的期限。本案中，被上诉人作为复议机关，未进行任何调查取证，也未举行听证程序，更未补充材料证明情况复杂，被上诉人审理上诉人提起的行政复议申请明显不具有需要延长期限的必要性，那么，在此情况下，被上诉人作出《延期审理通知书》明显不符合行政复议延长审限的规定，其作出的案涉复议决定程序严重违法，一审判决对此事实认定不清。 综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。 一审原告丁成叶等人向一审法院提供了以下证据: 1.请求亳州市人民政府支付征地补偿费申请书及邮寄凭证，证明原告于2019年10月14日向亳州市人民政府提出支付申请，亳州市人民政府于2019年10月16日收到该邮件； 2.行政复议申请书及邮寄凭证，证明原告向被告提起行政复议的事实； 3.行政复议决定书及邮寄凭证，证明原告于2020年4月1日收到案涉行政复议决定。 一审被告安徽省人民政府向一审法院提供了以下证据： 第一组证据：1.行政复议申请书及邮寄凭证；2.行政复议答复通知书及书面答复；3.延期审理通知书及邮寄凭证；4.62号决定书及邮寄凭证。以上证据证明行政复议程序合法。 第二组证据：5.62号通知；6.亳州市人民政府第91号《专题会议纪要》；7.亳州经济开发区工委管委〔2018〕97号《关于印发〈汤东行政村周边地块棚户区改造项目（丁庄）房屋征收安置补偿方案〉的通知》；8.转账凭证；9.亳州市人民政府亳政秘函〔2019〕13号《亳州市人民政府2018年第11批次征收土地公告》，证明亳州市人民政府作为征地责任主体，其法定职责是组织实施征收土地，原告行政复议申请不符合行政复议受理条件，62号决定书事实清楚、证据充分、适用依据正确。 上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，集体土地征收系多阶段、多主体的行政行为，征收过程由申请征地、批准征地、发布征地公告、拟定征地补偿安置方案并予公告征求意见、批准征地补偿安置方案、签订征地补偿安置协议、支付补偿安置费用、责令交出土地、申请人民法院强制执行等一系列行政行为组成，不同阶段、不同的行政行为具体负责实施的行政主体并不完全相同。根据《中华人民共和国土地管理法》（修订前）第四十六条的规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。该规定所称“组织实施”并不等同于所有征地工作均由县级以上地方人民政府直接实施，而是指县级以上地方人民政府应履行组织、领导职责，根据其所辖职能部门、乡（镇）政府、街道办事处等各自法定职责，将征地过程中需完成的各项工作合理分工部署，交由相关职能部门、下级机关具体实施。相关职能部门、下级机关具备行政主体资格的，应当对自己作出的行政行为及相应的不作为独立承担法律责任。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。依照该规定，亳州市人民政府亦不具体负责征地补偿、安置方案的实施即补偿安置费用的支付工作。亳州市人民政府已经明确集体土地征收补偿安置工作具体实施主体，上诉人认为其依法应当得到而实际未得到征地补偿安置的，应以具体负责征地补偿、安置实施工作的行政主体为被申请人向其上一级行政机关申请行政复议。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人丁成叶等人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人丁成叶、丁井、丁学习、李春林、丁克会、丁社会、丁石氏、丁天成、王解放负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年十二月二十一日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …… -1-