广东省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤行终1577号上诉人（原审原告）：吴进金，男，1959年10月3日出生，汉族，住广东省惠来县。上诉人（原审原告）：林文科，男，1937年6月5日出生，汉族，住广东省惠来县。上诉人（原审原告）：许文泉，男，1949年9月26日出生，汉族，住广东省惠来县。上诉人（原审原告）：吴财金，男，1992年1月24日出生，汉族，住广东省惠来县。上诉人（原审原告）：李少辉，男，1986年3月8日出生，汉族，住广东省惠来县。上诉人（原审原告）：黄福清，男，1984年9月10日出生，汉族，住广东省惠来县。上诉人（原审原告）：方海瑞，男，1980年10月14日出生，汉族，住广东省惠来县。上诉人（原审原告）：方秋松，男，1993年12月4日出生，汉族，住广东省惠来县。上诉人（原审原告）：李月平，男，1970年9月8日出生，汉族，住广东省惠来县。上列上诉人的共同委托代理人：高明，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：揭阳大南海石化工业区管理委员会。住所地：广东省揭阳市揭阳大南海石化工业区。法定代表人：陈俊谦，该管委会主任。应诉负责人及委托代理人：方汝芬，该管委会副主任。委托代理人：谢勤伟，广东冠法律师事务所律师。上诉人吴进金、林文科、许文泉、吴财金、李少辉、黄福清、方海瑞、方秋松、李月平（以下简称吴进金等9人）因与被上诉人揭阳大南海石化工业区管理委员会（以下简称大南海管委会）土地行政征收纠纷一案，不服广东省揭阳市中级人民法院（2019）粤52行初16号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：根据揭阳大南海石化工业区的总体规划和中委合资广东石化2000万吨/年重油加工工程项目需要，被告对揭阳大南海石化工业区南海街道办事处埔洋村集体土地215.4854公顷进行征用。2018年8月16日，广东省国土资源厅作出《广东省国土资源厅关于中委合资广东石化2000万吨/年重油加工工程项目用地的预审报告》{粤国土资（揭阳）预函〔2018〕01号}，审核同意上述项目，于2019年11月30日通过国家自然资源部预检。2019年2月19日，被告制作《揭阳大南海石化工业区埔洋村搬迁补偿安置实施方案》《埔洋村整村搬迁安置房屋分配方案》，并得到揭阳市人民政府批准同意。2019年6月18日，被告发布《征地预公告》（揭海管征预公〔2019〕1号）、《征收土地补偿安置方案》《关于中委合资广东石化2000万吨/年重油加工工程项目建设用地被征地农民养老保障方案》《留用地安置方案》等文件，明确拟征收土地区位、权属、地类、面积以及相应的补偿标准，明确被征收人养老保障标准和留用地安置计划，并告知埔洋村委会、全体埔洋村村民及相关权利人有申请听证的权利。2019年7月17日，揭阳市自然资源局依埔洋村委会及部分村民的申请，在大南海管委会召开听证会，听取申请人的意见。2019年7月31日，被告和惠来县人民政府根据揭阳市人民政府的批复，发布《埔洋村整村搬迁补偿安置公告》，由南海街道办事处落实相关人员将《埔洋村整村搬迁补偿安置公告》送达埔洋村民委员会及各自然村主要负责人签收，并在埔洋村（包括各自然村）的范围内进行张贴。原告吴进金于2019年8月29日与大南海管委会南海街道办事处签订《搬迁补偿安置协议书》，2019年10月16日领取补偿安置款；原告林文科于2019年8月14日签订《搬迁补偿安置协议书》，2019年9月30日领取补偿安置款；原告许文泉于2019年8月31日签订《搬迁补偿安置协议书》，同日签订《还款协议书》；原告吴财金于2019年8月31日签订《搬迁补偿安置协议书》，2019年10月16日领取补偿安置款；原告李少辉于2019年8月15日签订《搬迁补偿安置协议书》，2019年9月26日领取补偿安置款；原告黄福清于2019年8月31日签订《搬迁补偿安置协议书》，同日签订《还款协议书》；原告方海瑞于2019年8月31日签订《搬迁补偿安置协议书》，2019年9月30日领取补偿安置款；原告方秋松于2019年8月31日签订《搬迁补偿安置协议书》，2019年10月16日领取补偿安置款；原告李月平于2019年8月31日签订《搬迁补偿安置协议书》，2019年9月26日领取补偿安置款。原告吴进金等9人均于2019年10月1日前完成了搬迁。2019年11月12日，原告吴进金等9人向原审法院提起本案行政诉讼，请求：1.依法确认被告征收揭阳大南海石化工业区南海街道埔洋村委会集体土地215.4854公顷的行政行为违法；2.诉讼费用由被告承担；3.对2019年8月23日揭阳市国土资源局大南海分局揭市国土资海〔2019〕35号《关于中委合资广东石化2000万吨/年重油加工工程项目建设用地的审查报告》合法性、合理性进行附带性审查；4.对2018年8月16日广东省国土资源厅发布对粤国土资（揭阳）预函〔2018〕01号《广东省国土资源厅关于中委合资广东石化2000万吨/年重油加工工程项目用地的预审意见》《广东省人民政府关于将一批省级行政职权事项调整由各地及以上实施的决定》（粤府令第248号）合法性、合理性进行附带性审查；5.对2019年6月18日揭阳市国土资源局大南海分局《征收土地补偿安置方案》合法性、合理性进行附带性审查；6.对2019年6月18日揭阳大南海石化工业区民政和社会保障局《关于中委合资广东石化2000万吨/年重油加工工程项目建设用地被征地农民养老保障方案》合法性、合理性进行附带性审查；7.对2019年6月18日大南海管委会制定的《留用地安置方案》的合法性、合理性进行附带性审查；8.对2019年2月28日揭阳市人民政府揭府函〔2019〕22号《揭阳市人民政府关于大南海石化工业区埔洋村搬迁补偿安置实施方案和埔洋村整村搬迁安置房屋分配方案的批复》合法性、合理性进行附带性审查；9.对2019年7月31日惠来县人民政府《埔洋村整村搬迁补偿安置公告》合法性、合理性进行附带性审查；10.对2019年8月20日广东省人力资源和社会保障厅《社会保障审核意见书》的合法性、合理性进行附带性审查。另查明，原告吴进金等9人系揭阳大南海石化工业区南海街道办事处埔洋村村民，原告吴进金等9人有涉案的土地面积共2730.971平方米（约4.096亩）属于本次征用的范围。原审法院审理认为：第一、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项的规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案在案证据显示，被告大南海管委会所实施的被诉土地行政征收行为涉及揭阳大南海石化工业区南海街道埔洋整村拆迁，征收面积215.4854公顷。原告吴进金等9人的房屋及拥有的土地使用权虽属征收范围，但被征收土地仅为4.096亩，占被征收的土地比例小。在此情况下，原告却起诉请求“确认被告征收揭阳大南海石化工业区南海街道埔洋村委会集体土地215.4854公顷的行政行为违法”，明显不当。依照我国土地管理法及相关法律法规的规定，征收土地行为包括审批、备案、公告、补偿、安置、实施等一系列行为，涉及到不同级别的行政机关及多个部门。土地征收过程中的每一个行为都是相对独立的，原告如认为被告的行为属于行政案件诉讼范围，应按照一案一诉的原则选择土地征收过程中某一具体行政行为进行诉讼，笼统以征地行为违法作为诉讼请求提起诉讼的，属于没有具体的诉讼请求情形，不符合立案条件。对此，经原审法院在案件开庭时已经依法向原告予以释明，但原告明确表示不变更诉讼请求，故依法应驳回原告的起诉。第二、依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，提起行政诉讼应当属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，原告吴进金等9人在签订拆迁补偿协议并领取了拆迁款和拆迁安置房后，已经同被告的本次征用土地行为没有诉的利益，原告吴进金等9人提起本诉不符合行政诉讼的受案范围，法院依法应当不予受理，法院已经受理的，依法应当驳回起诉。第三、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，一并请求对行政机关作出行政行为所依据的规范性文件进行审查的，其前提是对该行政行为的起诉成立。本案中，原告提出一并规范性文件审查，但由于涉案的8份文件明显不属于规范性文件，而且原告对行政行为的起诉不符合起诉条件的，人民法院应当依法裁定不予立案或者驳回起诉。故原告提出对规范性文件一并审查的请求也不能成立。综上所述，原告提起诉讼理由和依据不足，应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，原审法院裁定：驳回原告吴进金、李月平、方秋松、方海瑞、黄福清、李少辉、吴财金、许文泉、林文科的起诉。原告吴进金等9人预交的案件受理费人民币50元，予以退还。吴进金等9人不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实错误。被上诉人“未批先征”行政行为违法，涉案行政征收行为报批前置程序违法。《揭阳市人民政府关于大南海石化工业区埔洋村搬迁补偿安置实施方案和埔洋村整村搬迁安置房屋分配方案的批复》等文件制定程序违法。关于搬迁补偿安置协议签订并非上诉人真实意思表示。二、原审法院适用法律、法规错误。上诉人上诉请求具体明确，征地行为包括数个小的行政行为，其中任何一个环节违法或缺失可认定整个征收程序征收行为违法。综上，请求：撤销原审裁定，改判或发回重审。被上诉人大南海管委会二审答辩称：一、原审法院裁定驳回上诉人的起诉符合法律规定。上诉人的本案诉讼请求不明确，不符合立案条件。上诉人不能代表所有被征收人的利益和意见，原审法院认定上诉人“起诉请求明显不当”符合客观事实。上诉人已签订拆迁补偿协议并领取拆迁款和安置房后，与本次征收土地行为没有诉的利益。二、上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，依法不能成立。涉案土地征收已经取得国务院批准，土地征收审批程序完备，合法有效。涉案征收不存在拆分报审的违规情况。涉案土地征收已充分保障被征收人的知情权、参与权和监督权。综上，请求：驳回上诉，维持原裁定。经审查，本院对原审法院查明认定的事实予以确认。另查明，经国务院批准，中华人民共和国自然资源部于2020年3月28日作出自然资函〔2020〕298号《自然资源部关于中委合资广东石化2000万吨/年重油加工工程建设用地的批复》，主要内容有：“广东省人民政府：你省《关于审批中委合资广东石化2000万吨/年重油加工工程建设项目用地的请示》（粤府〔2019〕85号）业经国务院批准，现批复如下：一、中委合资广东石化2000万吨/年重油加工工程建设用地涉及的农用地转用、未利用地转用已依法由你省人民政府批准，现同意揭阳市惠来县征收农民集体所有农用地205.4591公顷（其中耕地92.612公顷）、建设用地5.8252公顷、未利用地20.8674公顷；同意使用国有农用地72.4316公顷（其中耕地7.8862公顷）、建设用地1.3875公顷、未利用地7.7477公顷。以上共计批准建设用地313.7185公顷，由当地人民政府按供地方案中的供地方式依法依规提供，作为中委合资广东石化2000万吨/年重油加工工程建设用地。……”2020年6月17日，广东省自然资源厅向揭阳市人民政府作出粤自然资（建）函〔2020〕28号《广东省自然资源厅转发自然资源部关于中委合资广东石化2000万吨/年重油加工工程建设用地批复的函》，对自然资源部作出的上述用地批复进行转发。本院认为，本案是土地行政征收纠纷，审查的焦点问题是吴进金等9人提起的本案诉讼是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案中，吴进金等9人请求确认大南海管委会涉案征地行为违法，但征地行为包括了征地批准行为以及征地组织实施行为如公告、补偿、安置、拆迁等一系列行政行为，经原审法院释明，吴进金等9人坚持概括起诉要求确认征地行为违法，属于诉讼请求不明确。而且，吴进金等9人均已签订《搬迁补偿安置协议书》，选择以房屋安置方式，对相关补偿事宜进行约定。协议签订后，吴进金等9人均已搬离原被征房屋，搬入独栋安置房，领取相关补偿款、奖励金等款项，有关补偿权益均已兑现。据此，吴进金等9人因征地行为导致相关合法权益损失已得到依法弥补后，其与之前的征地行为已不具有法律上的利害关系，提起本案行政诉讼，不符合法定起诉条件。吴进金等9人请求一并审查的相关征地安置补偿文件，因其起诉征地行为不属于行政诉讼受案范围，故对上述附带审查请求，亦应一并予以驳回。综上所述，原审法院裁定驳回吴进金等9人的全案起诉正确，本院予以维持。涉案大南海管委会在实施征地时，相关用地手续正在办理当中，程序确有瑕疵，应予指出，但国务院已于2020年3月审批同意该工程建设用地，可视为大南海管委会已采取补救措施，征地程序问题已依法弥补。吴进金等9人上诉主张涉案征地未取得国务院批复，其签订《搬迁补偿安置协议书》并非是真实意思表示，签约时存在被变相胁迫的情形等，请求撤销原审裁定，因缺乏理据，本院不予采纳。综上，上诉人吴进金、林文科、许文泉、吴财金、李少辉、黄福清、方海瑞、方秋松、李月平的上诉请求理由不成立，本院予以驳回。原审裁定正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  林俊盛审判员  林劲标审判员  郭琼瑜二〇二〇年十二月十五日书记员  杨海萍