山东省济南市历下区人民法院行 政 裁 定 书（2020）鲁0102行初576号原告秦某某，女，1972年出生，汉族，住河南省焦作市。委托代理人邬宏威，北京威泽律师事务所律师。被告国家自然资源督察济南局，住所地济南市。法定代表人田文彪，局长。委托代理人王东宁，国家自然资源督察济南局工作人员。?委托代理人王广文，国家自然资源督察济南局工作人员。原告秦某某诉被告国家自然资源督察济南局行政处理一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月15日立案后，依法向被告国家自然资源督察济南局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月16日公开开庭审理了本案。原告秦某某，被告国家自然资源督察济南局的委托代理人王东宁、王广文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告秦某某诉称，2017年7月，原告的房屋遭到毁灭性的破坏。原告报警后，河南省焦作市公安局焦南分局出警说明房屋强拆是政府行为。在河南省焦作市解放区人民政府的征收中，原告并未得到任何的安置和补偿，原告依法对焦作市解放区人民政府的强拆行为提起诉讼，河南省焦作市中级人民法院依法判决解放区人民政府强拆违法，且原告经多方求证得知该工程竟然没有用地手续，也没有合法的征地批文，明显违法。原告于2019年12月16日通过邮寄的方式向被告发出了《查处违法征地、非法卖地、违法占地申请书》，被告于12月23日收到后在法定时间内没有做出回复，严重违法。原告为保护自身合法权益，提起本案诉讼。原告的诉讼请求：1.依法确认被告收到原告的《查处违法征地、非法卖地、违法占地申请书》后没有依法回复的行为违法；2.依法责令被告作出回复。被告国家自然资源督察济南局辩称，一、国家自然资源督察济南局是自然资源部的派出机构，开展监督检查是基于行政机关层级关系的内部监督行为，不具有可诉性。《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》第三条（十七）规定，自然资源部的职责之一是“根据中央授权，对地方政府落实党中央、国务院关于自然资源和国土空间规划的重大政策、决策部署及法律法规执行情况进行督察……。”《中共自然资源部党组关于印发的通知》（自然资党发[2019]20号）中《国家自然资源督察济南局职能配置、内设机构和人员编制暂行规定》“第二条国家自然资源督察济南局是经中央授权由自然资源部向地方派驻的国家自然资源督察机构……”，“第三条国家自然资源督察济南局代表国家自然资源总督察履行自然资源督察职责……。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履职等行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”根据上述规定，国家自然资源督察济南局不对外履行公共管理职能，开展监督检查是基于行政机关层级关系的内部监督行为，且不直接影响行政管理相对人的权利；秦某某向我局提交的书面申请，属于向明显不具有法定职责的行政主体申请履责的案件。由此，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。故请裁定驳回原告的起诉。二、诉讼请求缺乏事实和法律依据。《信访条例》第十四条规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法律途径解决投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规的程序向有关机关提出”。秦某某反映的相关问题已经河南省焦作市中级人民法院、河南省高级人民法院审理、并作出终审裁定，属于涉法涉诉问题，应由司法机关按法律程序处理。《土地管理法》第六十七条“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查……”；《国家自然资源督察济南局职能配置、内设机构和人员编制暂行规定》第七条“督察工作不改变、不取代地方政府及其自然资源等主管部门的行政许可、行政处罚等管理职权，不直接查处案件……”。因此，国家自然资源督察济南局没有查处案件的法定职责，不对外承担举报回复的法定义务，诉讼请求缺乏事实和法律依据，应裁定驳回。为了维护群众合法权益，2019年12月23日，我局收到秦某某《查处违法征地、非法卖地、违法占地申请书》后，对其反映的问题，于2019年12月27日以《国家自然资源督察济南局关于转办河南省2019年度第11批群众举报线索的函》（自然督察济信函[2019]17号）编号2019-241-1转交河南省自然资源厅，并限期向我局就有关情况作出说明。2020年3月19日河南省自然资源厅向我局报送《河南省自然资源厅关于国家自然资源督察济南局交办第11批信访案件的核查报告》，将秦某某反映问题向我局作出反馈。为了进一步调度了解相关情况，我局于2020年5月11日，分别以便函的形式将秦某某反映问题发河南省自然资源厅和焦作市自然资源和规划局相关工作人员，要求进一步提供信访反映问题相关补充材料，并将相关调查处理情况反馈我局。2020年5月22日，焦作市自然资源和规划局以《焦作市自然资源和规划局关于群众反映焦作市解放区王褚街道办新店村有关土地问题核查情况的报告》，向我局反馈相关调查处理情况。综合上述情况，我局收到信访反映材料后，将反映问题转交河南省自然资源厅进行调查处理，就是履行层级内部监督检查职责的一种工作方式。据此，原告诉我局理由不成立，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，请裁定驳回原告诉讼请求。经审理查明，2019年12月23日，被告国家自然资源督察济南局收到原告秦某某提交的《查处违法征地、非法卖地、违法占地申请书》一份，主要内容为“申请人秦某某……被申请人焦作市人民政府……被申请人焦作市解放区人民政府……被申请人焦作市国土资源局……被申请人焦作市国土资源局解放分局……被申请人焦作市南水北调建设发展有限公司……被申请人焦作市园林绿化管理局……申请内容：1.依法对被申请人违法征地、非法卖地、违法占地的行为进行查处（违法占地位置位于：河南省焦作市解放区人民路北，南通路西，焦武路东；建设路南，各路地块范围内）；2.如果上述行为构成犯罪，请移交纪检监察、司法机关处理；3.依法将受理情况处理结果，以邮寄方式书面送达申请人。事实和理由：……”。2019年11月22日，焦作市人民政府作出依申请答复（2019）69号《政府信息公开申请答复书》，主要内容为“秦某某同志：……申请信息内容：‘请依法公开南水北调焦作城区段生态保护PPP项目征收土地批复。’答复如下：根据2019年新修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第四项的规定，经检索，你所申请的信息本机关不存在”。2019年10月18日，焦作市自然资源和规划局作出《政府信息公开告知书》，主要内容为“秦某某：……申请人申请依法公开：南水北调焦作城区段生态保护PPP项目征收土地批复。经查，南水北调焦作城区段生态保护PPP项目未向我局申请提供用地报件资料，我局不存在申请人申请的政府信息。……”。2019年9月17日，河南省自然资源厅作出（2019）721号《政府信息公开申请答复书》，主要内容“秦某某：……你申请公开：‘南水北调焦作城区段生态保护PPP项目征收土地批复。’……现答复如下：经查，我厅未有你申请的政府信息，建议你向当地人民政府或自然资源主管部门咨询。……”。2019年9月9日，自然资源部作出自然资公开告知（2019）1351号《自然资源部政府信息公开告知书》，主要内容“秦某某：我部于2019年9月4日收到你提出的政府信息公开申请，你申请公开的内容见申请表（附后）。现答复如下：……经检索，我部不存在你申请的政府信息。……”。另查明，2019年12月27日，被告作出自然督察济信函（2019）17号《国家自然资源督察济南局关于转办河南省2019年度第11批群众举报线索的函》，主要内容“河南省自然资源厅：现将我局近期收到的河南省20件群众举报线索转交你厅，相关信访材料扫描件、WORD文档同时发你厅邮箱，请及时进行调查核实，并依法依规处理，切实维护好群众合法权益。请督促相关市、县自然资源管理部门将调查处理情况及时如实告知反映人，并做好解释工作……。”。附件：河南省2019年度第11批群众举报线索明细表中包含秦某某的信件（编号2019-241-2）。2020年3月19日，河南省自然资源厅向被告提交《关于国家自然资源督察济南局交办第11批信访案件的核查报告》，主要内容“……(二)焦作市解放区违法征地、违法占地等问题（编号：2019-241-1、2019-241-2、2019-241-3）1.反映主要问题：政府违法征地，未经反映人同意，实施强拆，造成反映人家庭房屋被破坏，反映人未得到任何安置和补偿。2.核查基本情况……省厅已责令焦作市自然资源和规划局积极协调有关部门依法查处到位，并妥善处理群众诉求，确保社会稳定”。2020年5月22日，焦作市自然资源和规划局向被告提交《关于群众反映焦作市解放区王褚街道办事处新店村有关土地问题核查情况的报告》，主要内容“……关于焦作市解放区王褚街道办事处新店村谷青素、秦某某、王洪波反映政府违法征地，未经反映人同意，实施强拆，造成反映人家庭房屋破坏，反映人未得到任何安置和补偿。一、核查情况……二、项目审批情况……下一步，焦作市自然资源和规划局积极协调政府和相关部门，落实共同责任和机制，妥善处理群众诉求，确保社会稳定”。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条规定“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”《国土资源行政处罚办法》第五条规定“自然资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”《国家自然资源督察济南局职能配置、内设机构和人员编制暂行规定》第二条规定“国家自然资源督察济南局是经中央授权由自然资源部向地方派驻的国家自然资源督察机构，机构规格为正司局级。”第三条规定“国家自然资源督察济南局代表国家自然资源总督察履行自然资源督察职责，负责对山东省、河南省、青岛市人民政府及所辖地方政府落实中央、国务院关于自然资源和国土空间规划的重大方针政策、决策部署及法律法规执行情况进行督察，在履行职责过程中坚持和加强党对自然资源督察工作的集中统一领导。……”。结合本案，被告是自然资源部的派出机构，其系代表国家自然资源总督察履行自然资源督察职责。《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”该条规定的监督检查，既包括上级土地行政主管部门对下级政府及其所属的土地行政主管部门履行土地管理职责行为的监督检查行为，也包括土地行政主管部门对为土地行政管理相对人的自然人、法人或者其他组织涉土地违法活动的行政管理行为。前者系上下级行政机关之间的内部层级监督行为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（八）项的规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，原告向被告提交查处申请书要求被告对焦作市人民政府等多部门进行查处，实质是通过投诉举报的方式，要求被告启动对违反土地管理职权行为的内部监督程序，不属于行政诉讼的受案范围，原告的起诉应予驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告秦某某的起诉。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。审 判 长  刘 文人民陪审员  马呈云人民陪审员  李 杰二〇二〇年十二月十七日法官 助理  杨淑贤书 记 员  黄晓斐