浙江省舟山市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）浙09行初32号 原告董善水，男，1958年7月8日出生，汉族，住浙江省岱山县。 委托代理人（特别授权代理）邱友康，男，1956年4月20日出生，汉族，住浙江省岱山县。 被告岱山县人民政府，住所地浙江省岱山县高亭镇鱼山大道**。 法定代表人孙志龙，县长。 委托代理人（一般授权代理）华波湧。 原告董善水不服被告岱山县人民政府（以下简称岱山县政府）于2020年10月10日作出的岱政复决字【2020】7号行政复议决定，于2020年10月26日向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月27日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。经组织询问、调查，本案现已审理终结。 2020年10月10日，被告岱山县政府对原告董善水提出的要求“依法确认《岱山县房屋宅基地转让审批表》（以下简称《宅基地转让审批表》）对董善水审批原岱山县大巨塑料胶木厂未办理土地使用权登记手续的95.03平方米国有土地受让行为违法”的行政复议申请，作出岱政复决字【2020】7号行政复议决定，认为董善水提起行政复议所涉及的法律事实已经过行政复议、行政诉讼的认定和处理，属于重复行为，不符合行政复议受理范围，依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第四十八条第一款第二项规定，决定驳回董善水的行政复议申请。 原告董善水诉称，一、依照舟山市中级人民法院（2015）浙舟行初字第27号行政判决、浙江省高级人民法院（2000）浙行他字第9号批复、浙江省高级人民法院（2015）浙行再字第7号行政判决等，国有划拨土地使用权停止使用不得转让，应由县级人民政府无偿收回。原岱山县土地管理局1993年7月17日审批同意转让涉案国有土地使用权缺乏法律依据。国有土地受让方应待转让方与土地管理部门签订土地使用权出让合同，完成土地使用权出让前手程序后，再经转让获得土地使用权。《宅基地转让审批表》批给原告受让的土地是未经办理土地使用权登记手续且尚未取得国有土地使用权的土地，该土地使用权转让、受让行为违法，应依法确认违法。二、原岱山县国土资源局虽将董善水的土地使用权证类型更正为出让，但面积仍为76.10平方米，不符合《宅基地转让审批表》批给董善水的95.03平方米。未履行出让手续的瑕疵行为对董善水造成的影响并未得到补救。综上，被告岱山县政府行政复议决定适用法律错误，请求本院依法撤销被告岱山县政府作出的岱政复决字【2020】7号行政复议决定，并责令重作。 被告岱山县政府答辩称，一、被诉岱政复决字【2020】7号行政复议决定正确恰当。本案中，董善水提出的行政复议请求实质是要求对原岱山县土地管理局在《宅基地转让审批表》中审批同意转制或解体企业的土地使用权转让行为的效力问题进行认定，而涉案审批行为的合法性已在舟山市人民政府舟政复受字[2005]9号行政复议决定书、舟山市中级人民法院（2002）舟行终字第15号行政判决书、浙江省高级人民法院（2006）浙行终字第4号行政判决书、舟山市定海区人民法院（2014）舟定行初字第20号行政判决书等生效法律文书所确认。董善水提起行政复议所涉及的法律事实已经过行政复议、诉讼的认定和处理，属于重复行为，故董善水提出的复议请求事项不符合行政复议受理范围。被诉行政复议决定根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项规定驳回董善水的行政复议申请，正确恰当。二、被诉岱政复决字【2020】7号行政复议决定程序合法。被告于2020年7月13日收到董善水的申请材料后于当日立案，并于2020年7月17日向岱山县自然资源和规划局（以下简称岱山县自规局）送达了行政复议答复通知书。2020年7月22日，岱山县自规局向被告递交了行政复议答复书及相关证据材料。2020年8月12日，被告召开听证会对该案进行审查，2020年9月7日，被告作出并邮寄送达岱政复延字（2020）2号《行政复议延期审理通知书》。后于2020年10月10日作出并邮寄送达岱政复决字【2020】7号《行政复议决定书》，一并告知了董善水权利救济途径。上述复议案件办理流程符合法律规定，复议程序合法。综上，被告作出的岱政复决字【2020】7号行政复议决定，事实认定清楚，证据确实充分，法律适用正确且符合法定程序，请求本院驳回董善水的诉讼请求。 经审理查明，2020年7月12日，原告董善水以岱山县自规局为被申请人，向被告岱山县政府申请行政复议，要求“依法确认《宅基地转让审批表》对董善水审批原岱山县大巨塑料胶木厂未办理土地使用权登记手续的95.03平方米国有土地受让行为违法”。被告岱山县政府于同年7月13日受理后，于同年7月17日向岱山县自规局送达行政复议答复通知书及相关材料。后于同年8月12日进行听证审查，经延期审理，于同年10月10日作出岱政复决字【2020】7号行政复议决定，认为申请人董善水提出行政复议的实质是要求对原岱山县土地管理局在《宅基地转让审批表》中审批同意转制或解体企业的土地使用权转让行为的效力问题进行认定，而案涉审批行为的合法性已在舟山市人民政府舟政复受字（2005）9号行政复议决定、舟山市中级人民法院（2002）舟行终字第15号行政判决、浙江省高级人民法院（2006）浙行终字第4号行政判决、舟山市定海区人民法院（2014）舟定行初字第20号行政判决等生效法律文书中所确认。董善水提起行政复议所涉及的法律事实已经过行政复议、行政诉讼的认定和处理，属于重复行为，不符合行政复议受理范围。据此，根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回董善水的行政复议申请。董善水不服，提起本案行政诉讼。 另查明，1994年，原岱山县大巨塑料胶木厂解散关闭，在企业产权主管部门原岱山县二轻工业总公司批准下，该厂对包括房产在内的全部资产进行处置用来安置职工。同年6月8日，原告董善水通过签订《房屋转让合同》受让了该厂部分房屋（该房屋无土地证）。原岱山县土地管理局1994年6月在《宅基地转让审批表》上加盖印章，审批同意转让涉案国有土地使用权，但当时未与原岱山县大巨塑料胶木厂签订《国有土地使用权出让合同》。2000年3月，原告申请上述转让房产土地使用权登记。同年4月，取得岱国用（2000）字第092号《国有土地使用证》，记载面积95.03㎡，但未记载土地使用权类型。2009年2月，原告申请对上述转让房屋进行拆建。当年7月，经规划审批确定用地面积为76.10㎡。2013年8月，原告申请竣工房屋土地使用权登记，取得岱国用（2013）第00303973号《国有土地使用证》，记载使用权类型为划拨，面积76.10㎡。 2014年2月，原告董善水向原岱山县国土资源局申请要求更正该土地使用权类型（变划拨为出让）和面积（变76.10㎡为95.03㎡）。原岱山县国土资源局作出不予更正决定。原告董善水不服，提起行政诉讼，舟山市定海区人民法院作出（2014）舟定行初字第20号行政判决，支持了原告更正土地使用权类型的诉求，未支持其要求变更土地使用权面积的诉求。2015年4月，经岱山县政府批准，原岱山县国土资源局将原告土地使用权类型由划拨变更为出让。2015年4月，原告以岱山县政府未同时批准面积变更为由，向舟山市人民政府申请行政复议。复议决定维持了原审批行为，原告不服该复议决定而提起行政诉讼。案经一审二审，终审判决驳回了原告诉讼请求。同年5月，原告另行向舟山市人民政府申请复议，要求岱山县政府责成原岱山县国土资源局与转让方原岱山县大巨塑料胶木厂补签《国有土地使用权出让合同》。舟山市政府以原告该申请内容系上下级行政机关组织监督职责，非属行政复议受案范围为由，作出不予受理决定。原告不服该复议决定又提起行政诉讼。案经一审二审，终审判决驳回了原告诉讼请求。同年7月，原告再次向岱山县政府提出书面申请，要求该府履行责成原岱山县国土资源局与原岱山县大巨塑料胶木厂补签《国有土地使用权出让合同》的职责。该府对此作出书面告知，认为原告的土地使用权类型已经其审批变更，该申请无实际意义。原告不服该告知又提起行政诉讼。案经一审二审，终审裁定以原告所提履职申请属组织法上的监督职责，非属行政法上的法定职责为由，驳回了原告起诉。 2016年9月，原告以原岱山县国土资源局和岱山县政府为共同被告向本院提起行政诉讼，诉讼请求为：“一、判决确认岱山县国土资源局、岱山县人民政府未与划拨国有土地使用权转让方岱山县塑料胶木厂签订出让合同的审批转让、受让行为违法；二判决其限期与原岱山县大巨塑料胶木厂签订出让合同，对原告批准受让的国有土地使用权依法办理变更登记。”本院于2016年9月26日作出（2016）浙09行初74号行政裁定，以原告诉请涉及企业改制产生的历史遗留政策问题，不属于法院行政诉讼受案范围为由，裁定驳回了原告起诉。浙江省高级人民法院作出（2015）浙行终字第1151号行政裁定以原告董善水与其起诉所涉的行政行为之间不存在利害关系，不具备该案原告主体资格为由，维持一审裁定。原告董善水不服，向最高人民法院申请再审，最高人民法院作出（2019）最高法行申12607号行政裁定，驳回原告董善水的再审申请。 2016年11月2日，原告董善水向原舟山市国土资源局提出行政复议申请，请求“确认岱山县国土资源局未与划拨国有土地使用权转让方原岱山县大巨塑料胶木厂签订出让合同的行政审批转让、受让行为违法；并决定岱山县国土资源局限期与原岱山县大巨塑料胶木厂签订出让合同，对原告批准受让的土地使用权办理变更登记。”同年11月7日，原舟山市国土资源局以原告申请已过复议期限，且申请内容已有司法裁决为由，作出不予受理决定。原告不服该决定，向舟山市定海区人民法院提起行政诉讼。舟山市定海区人民法院于作出（2016）浙0902行初60号行政判决，驳回董善水的诉讼请求。董善水不服，提起上诉后，本院于2017年7月31日作出（2017）浙09行终36号行政裁定，认为董善水申请的行政复议事项与（2016）浙09行初74号和浙江省高级人民法院（2015）浙行终1151号行政裁定所涉诉讼事项相同，虽其该诉讼针对的是行政复议决定，但实质针对的仍是原具体行政行为，对此司法已有定论。其提起行政诉讼被裁定不予立案后，又以相同请求向行政机关申请行政复议，显然违反了法律对于行政复议和行政诉讼衔接的制度安排，其提起该案不符合法定起诉条件，依法应予驳回，遂撤销一审行政判决，驳回董善水的起诉。 以上事实有双方当事人提供的证据以及人民法院相关生效裁判文书予以证实。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”本案中，原告董善水以岱山县自规局为被申请人，向被告岱山县政府提出行政复议申请，复议请求为要求“依法确认《宅基地转让审批表》对董善水审批原岱山县大巨塑料胶木厂未办理土地使用权登记手续的95.03平方米国有土地受让行为违法”。其认为原岱山县土地管理局在审批涉案土地转让前未办理土地使用权出让手续的行为违法，导致宅基地转让审批行为违法。根据审理查明的事实，原岱山县土地管理局审批同意涉案土地使用权转让行为发生在1994年，原告董善水于2020年7月12日针对该事项提起涉案行政复议，进而提起本案行政诉讼，已远远超过最长20年的行政诉讼起诉期限。另，其提起涉案行政复议申请形式上系要求确认原岱山县土地管理局宅基地审批行为违法，但实质针对的是案涉土地出让人在土地管理部门审批转让涉案土地前未办理土地使用权出让手续的行为。针对该行为，原告已于2016年9月向本院提起过行政诉讼，本院（2016）浙09行初74号和浙江省高级人民法院（2015）浙行终1151号行政裁定，已对该案起诉裁定不予立案；最高人民法院（2019）最高法行申12607号行政裁定亦驳回董善水的再审申请。后，原告又于2016年向原舟山市国土资源局就前述相同事项提起行政复议申请进而提起行政诉讼，本院（2017）浙09行终36号生效裁定驳回其起诉。现原告董善水又以相同事项向被告岱山县政府申请行政复议，属于重复申请行为，被告岱山县政府对此作出的被诉行政复议决定，系驳回董善水对行政行为反复提起申诉的重复处理行为，未对原告董善水设定新的权利义务，不属于行政诉讼受案范围。故，原告董善水的起诉不符合法定起诉条件，依法应予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（四）项，第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下： 驳回原告董善水的起诉。 如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于浙江省高级人民法院。 审 判 长 王卫东 审 判 员 岑锦山 审 判 员 张 静 二〇二〇年十二月二十九日 法官助理 方 园 代书记员 斯洲慧