新疆维吾尔自治区石河子市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）兵9001行初30号 原告张学芝，男，1952年5月29日出生，汉族，现无固定职业，住石河子市。 委托诉讼代理人舒洪贵，北京京尚律师事务所律师。 被告石河子市自然资源和规划局，机构地址新疆维吾尔自治区石河子市党政服务中心2楼20218室。 负责人朱雪峰，系该局局长。 委托诉讼代理人何扬，男，系石河子市自然资源和规划局执法监察大队科员。 委托诉讼代理人石新生，新疆初维律师事务所律师。 被告石河子市东城街道办事处，机构地址新疆维吾尔自治区石河子市开发区东六路51号。 负责人马现丰，系该办事处主任。 委托诉讼代理人王士海，男，该办事处副主任。 委托诉讼代理人李连军，上海汉盛（石河子）律师事务所律师。 原告张学芝因要求确认被告石河子市自然资源和规划局于2020年1月19日强制拆除其位于石河子市东城街道明珠社区106号房屋的行为违法，于2020年6月23日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2020年6月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月28日公开开庭审理了本案。原告张学芝及其委托诉讼代理人舒洪贵，被告石河子市自然资源和规划局的委托诉讼代理人潘福利、石新生到庭参加诉讼。庭审中，原告申请追加被告石河子市东城街道办事处为本案被告并提交新的起诉状，本院分别于2020年11月2日、4日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月2日公开开庭审理了本案。原告张学芝及其委托诉讼代理人舒洪贵，被告石河子市自然资源和规划局的委托诉讼代理人何扬、石新生，被告石河子市东城街道办事处的委托诉讼代理人王士海、李连军到庭参加诉讼。因新型冠状病毒疫情防控原因，本案于2020年7月28日至2020年9月16日中止审理，现已审理终结。 原告张学芝诉称，2000年8月，原告向石河子市石河子乡六宫村村民马雪峰购买了其在该村宅基地上的房屋，并于当年进行了翻建。2002年5月，原告办理了《私有房屋所有权证》，载明土地面积640平方米，建筑面积156平方米。2008年，原告在《私有房屋所有权证》载明的土地面积内加盖了砖混结构的库房和5间平房。2014年，原告将《私有房屋所有权证》载明的建筑面积156平米的一层房屋翻建为两层。上述房屋总计建筑面积约805平米，房屋地址编号为石河子市东城街道六宫村（后改称明珠新村、明珠社区）106号。2019年8月22日，原石河子市国土资源局东城分局张贴发布《石河子市征收土地告知书》，称市政府及师市党委会议通过了关于征收石河子市东城街道明珠社区城中村集体土地和地上建筑物的决定，告知征收土地的范围、征收面积、征收补偿标准、地上附着物补偿标准等事项，原告的房屋位于上述征收土地的范围。2019年8月25日，石河子市人民政府张贴发布《关于明珠社区地上建筑物征收决定公告》，决定对明珠社区地上建筑物实施征收，并公布了相应的补偿方案。2019年10月31日，被告石河子市自然资源和规划局向原告送达编号为“石规令[2019]64号”的《责令限期拆除违法建设决定书》（以下简称《责令拆除决定书》），该文件称原告建设约805平米房屋的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）、《新疆维吾尔自治区实施办法》等相关法律法规规定，责令原告限期拆除，并同时送达《公告》，内容和《责令限期拆除违法建设决定书》大致相同。2019年11月5日，原告向新疆生产建设兵团自然资源局申请行政复议，请求撤销被告石河子市自然资源和规划局作出的《责令拆除决定书》，并确认原告的被拆迁人资格。2020年3月18日，新疆生产建设兵团自然资源局作出编号为“兵自然资复决[2019]12号”的《行政复议决定书》，决定维持被告石河子市自然资源和规划局的《责令拆除决定书》。在行政复议过程中，2020年1月19日上午，原告的房屋被强行拆除。2020年5月，原告以石河子市自然资源和规划局为被告，向石河子市人民法院提起诉讼，请求判决确认其强制拆除原告房屋的行为违法。诉讼过程中，石河子市自然资源和规划局提交证据，称是石河子市东城街道办事处实施的强拆行为。原告认为，原告建设的房屋按照当时政府的要求办理了《私有房屋所有权证》，并且都在载明的批准建设面积范围内建设，属于合法财产，依法受法律保护。《城乡规划法》是2008年1月1日起生效，原告在之前的2000年建设并办理了《私有房屋所有权证》的房屋，并不违反当时国家的规划法律法规；原告2008年以后建设的房屋部分虽未办理规划许可手续，但在使用用途等方面并不违反当时的相关规划，只是未申办相关建设规划许可手续，这在农村住房建设中是普遍现象，不能把所有未办理建设规划许可的农村房屋，都当成违法建设处理。因此，被告以违法的建设为由强制拆除原告房屋，是错误的。被告强拆的目的不是为了执法，而是以拆除违法建筑为由逃避拆迁安置补偿职责，逼迫原告接受拆迁过程中拆迁方提出的极低的安置条件，属于滥用职权。另外，被告在行政复议期间就强制拆除原告的房屋，剥夺了原告诉诸法律程序来维护自己最重要的财产的权利，未按照《行政强制法》规定的程序进行拆除，程序严重违法。现原告起诉至人民法院，请求：1.判决确认二被告于2020年1月19日强制拆除原告位于石河子市东城街道明珠社区106号房屋的行为违法；2.二被告承担本案诉讼费用。 针对其陈述，原告张学芝向本院提交了以下证据、依据： 1.《售房合同书》、《私有房屋所有权证》、《新疆维吾尔自治区农村合作经济组织收款收据》、《新疆维吾尔自治区行政事业性收费统一票据》、《中华人民共和国契税完税证》，证明2000年原告向石河子市石河子乡六宫村村民马雪峰购买了其在该村宅基地上的房屋，并于2002年办理了过户手续，取得《私有房屋所有权证》，原告的房屋属于合法财产。 2.《关于明珠社区地上建筑物征收决定公告》、《八师石河子市明珠社区地上建筑征收补偿方案》、《石河子市征收土地告知书》，证明2019年8月，石河子市委市政府决定征收明珠社区土地及建筑物，原告房屋位于征收土地范围。 3.《责令限期拆除违法建设决定书》、《公告》，证明被告石河子市自然资源和规划局责令原告拆除房屋。 4.《行政复议决定书》，证明经原告申请行政复议，新疆生产建设兵团自然资源局作出行政复议决定，维持《责令限期拆除违法建设决定书》。 5.强拆现场照片，证明被告于2020年1月19日强制拆除原告房屋的事实。 6.新疆生产建设兵团第八师中级人民法院（2019）兵08行初3号《行政判决书》，证明石河子市人民政府发布的《关于明珠社区地上建筑物征收决定公告》被确认违法。 被告石河子市自然资源和规划局辩称，一、原告未经城乡规划行政主管部门许可、未办理建设工程规划许可证，即在本市规划区内修建房屋805.34㎡。其行为违反了《城乡规划法》第四十条第一款、《新疆维吾尔自治区实施办法》第三十五条第一款之规定，所建房屋属违法建筑物。被告依据《城乡规划法》第六十四条、《新疆维吾尔自治区实施办法》第五十九条之规定，作出《责令限期拆除违法建设决定书》（石规令[2019]64号），责令其限期自行拆除违法建筑。原告不服该限拆决定，向新疆生产建设兵团自然资源局申请行政复议，复议机关经审查作出行政复议决定。原告在法定期限内对被告所作责令限期拆除违法建设决定和兵团自然资源局所作行政复议决定提起行政诉讼，本案不是针对行政处理决定提起的行政诉讼。二、原告诉称被告违法强制拆除其房屋，并无事实依据。原告诉请人民法院判决确认违法的强制拆除其房屋的行为，并非被告所为。被告所作责令限期拆除违法建设决定经兵团自然资源局行政复议予以维持。被告所作限期拆除决定虽依法可以强制执行，但违法建筑物已被拆除、灭失，被告所作限期拆除决定已无需强制执行。因此，被告并未实施强制拆除原告房屋的行为。综上所述，原告所提行政诉讼请求并无事实依据，其诉讼对象错误，所列被告不适格，谨请人民法院驳回其诉讼请求。 被告石河子市东城街道办事处辩称，一、东城街道办事处为合法征收拆迁主体。2019年8月25日，石河子市人民政府发布《关于明珠社区地上建筑物征收决定公告》（编号：2019年0001号）和《八师石河子市明珠社区地上建筑征收补偿方案》，决定于2019年9月25日起，对明珠社区范围内地上建筑物依法实施征收，张学芝房屋在此次拆迁范围内。东城街道办事处为石河子市人民政府授权负责此次征收、拆迁工作的主体单位。二、张学芝房屋为违法建筑，东城街道办事处依据《城乡规划法》强制拆除，行为合法。2019年10月31日，石河子市自然资源和规划局出具《责令限期拆除违法建设决定书》（石规令[2019]64号），经石河子市自然资源和规划局调查、认定，张学芝所建房屋为违法建筑，未办理规划审批手续，未取得建设工程规划许可证，违反了《城乡规划法》等法律、法规规定，属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的行为。依据相关规定，石河子市自然资源和规划局责令张学芝，自收到决定书之日起15日内自行予以拆除，并告知其逾期不拆除，将依据《城乡规划法》第六十八条强制拆除该违法建筑的法律后果。十五日履行期限届满，张学芝未自行拆除违法建筑，依据《城乡规划法》第六十八条的规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”东城街道办事处为石河子市人民政府授权的征收拆迁主体单位，有权依据上述法律规定实施强制拆除等措施，东城街道办事处行为合法，并未违反相关法律规定。原告张学芝主张东城街道办事处强制拆除行政行为违法，无事实和法律依据。请求人民法院依法驳回原告张学芝对东城街道办事处的诉讼请求。 庭审中，被告石河子市自然资源和规划局向本院提供了以下证据、依据： 1.2020年4月28日、2020年6月8日石河子市东城街道办事处出具的《关于东城街道辖区3处违法建筑拆除的情况说明》及《东城街道城中村改造工作情况汇报》，证明被告不是具体实施拆迁的主体。 2.石政发[2019]33号《关于印发八师石河子市征收明珠社区集体建设用地和地上建筑实施方案（试行）的通知》，证明被告石河子市东城街道办事处为明珠社区集体建设用地和地上建筑征收补偿主体单位。 被告石河子市东城街道办事处向本院提供了以下证据、依据： 1.2019年8月25日石政发[2019]36号《关于明珠社区地上建筑物征收决定公告》（编号：2019年0001号）及《八师石河子市明珠社区地上建筑征收补偿方案》一份，证明：①2019年8月25日，石河子市人民政府决定于2019年9月25日起，对明珠社区范围内地上建筑物依法实施征收；②经石河子市人民政府授权，石河子市东城街道办事处为此次征收主体单位，有权实施征收、拆迁工作。 2.2002年5月9日，石河子乡人民政府向张学芝颁发的《私有房屋所有权证》（石乡房权管字第叁叁伍陆号）一份，证明张学芝名下房屋建筑面积为156平方米。 3.2019年10月31日，石河子市自然资源和规划局出具《责令限期拆除违法建设决定书》（石规令[2019]64号）一份，证明：①2019年10月31日，经石河子市自然资源和规划局调查、认定，张学芝建设的805.34平方米房屋，未办理规划审批手续，未取得建设工程规划许可证，违反了《城乡规划法》等法律、法规规定，属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的行为；②依据相关规定，石河子市自然资源和规划局责令张学芝，自收到决定书之日起15日内自行予以拆除，并告知其逾期不拆除，将依据《城乡规划法》第六十八条强制拆除。③根据该决定，张学芝建设的805.34平方米房屋为违法建筑，逾期未拆除，石河子市东城街道办事处为石河子市人民政府授权征收、拆迁主体单位，依据《城乡规划法》第六十八条，有权依法直接实施强制拆除，行为合法。 经庭审质证，原告对被告提交的证据的真实性认可，认可是被告东城街道办事处参与拆除，对石政发[2019]36号文件的合法性不认可。 被告石河子市自然资源和规划局对原告提交的《私有房屋所有权证》的合法性不认可，认为石河子乡人民政府无权发放房屋所有权证，该所有权证无效，对原告提交的其他证据的关联性、证明目的均不认可。被告石河子市东城街道办事处的质证意见同上。 综合原、被告的质证和辩论意见，本院确认如下事实： 2000年8月，原告张学芝购买了原六宫村村民马雪峰的宅基地及房屋，并于当年进行了翻建，2002年5月9日，石河子乡人民政府给原告张学芝颁发了石乡房权管字第叁叁伍陆号《私有房屋所有权证》。载明：房屋坐落：六宫村；产权来源：购买；房屋结构：砖木砖混；房屋层数：壹层；房屋用途：住宅；房屋间数：柒间；建筑面积：156平方米；土地使用面积：640平方米。2008年，原告在一层房屋北侧新建一栋砖混结构的库房和5间砖混结构的平房，2014年在2000年建设的一层房屋的位置翻建一栋两层10间砖混结构的楼房，建筑面积为805.34平方米。 2019年8月25日，石河子市人民政府决定对明珠社区地上建筑物实施征收，作出石政发[2019]36号《关于明珠社区地上建筑物征收决定公告》，原告张学芝的房屋属于此次被征收的范围。 2019年11月11日，案外人罗雪梅向新疆生产建设兵团第八中级人民法院提起行政诉讼，要求撤销石河子市人民政府于2019年8月25日作出的石政发[2019]36号《关于明珠社区地上建筑物征收决定公告》，该院于2020年6月4日作出（2019）兵08行初3号《行政判决书》，判决确认石河子市人民政府于2019年8月25日作出的石政发[2019]36号《关于明珠社区地上建筑物征收决定公告》违法。 2019年10月31日，被告石河子市自然资源和规划局对原告张学芝作出石规令[2019]64号《责令限期拆除违法建设决定书》，认定张学芝未向城乡规划主管部门申请办理规划审批手续，未取得建设工程规划许可证，即在石河子市规划区范围内（东城街道明珠社区）建设建筑面积为805.34㎡砖混结构的二层建筑物（局部一层），该行为违反了《城乡规划法》第四十条，《新疆维吾尔自治区实施办法》第三十五条关于工程建设应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证的规定，属于无法采取改正措施消除对规划实施的影响的行为，责令原告于收到决定书之日起15日内自行拆除，逾期不拆除的，将依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条强制拆除。原告不服该决定，向新疆生产建设兵团自然资源局申请行政复议，该局于2020年3月18日作出兵自然资复决[2019]12号《行政复议决定书》，维持了被告石河子市自然资源和规划局作出的石规令[2019]64号《责令限期拆除违法建设决定书》。 2020年1月19日，原告张学芝的涉案房屋被石河子市东城街道办事处强制拆除。 另查，石河子市人民政府于2019年9月5日，就包括涉案明珠社区(六宫村)在内的农民集体所有土地，向自治区人民政府呈报《关于石河子市实施城市规划2019年度第十一批建设用地项目的请示》(石政发〔2019〕39号)。新疆维吾尔自治区自然资源厅于2019年12月30日作出《关于石河子市实施城市规划2019年第十一批建设用地的批复》(新自然资用地〔2019〕422号)，同意征收涉案农民集体所有建设用地。 本院认为，本案争议的焦点为：被告石河子市东城街道办事处于2020年1月19日对原告张学芝位于石河子市东城街道明珠社区106号房屋实施强制拆除的行政行为是否合法。 本案中，被告石河子市自然资源和规划局对原告张学芝作出石规令[2019]64号《责令限期拆除违法建设决定书》，责令原告于收到决定书之日起15日内自行拆除房屋，逾期不拆除的，将依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条强制拆除。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定：“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”被告石河子市东城街道办事处虽由石河子市人民政府确定为征收主体单位，但其实施强制拆除仍应当依照法律规定的相关程序进行。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案原告张学芝不服被告石河子市自然资源和规划局作出的限期拆除决定，申请了行政复议，在复议机关作出复议决定前，被告石河子市东城街道办事处将原告的房屋强制拆除违反了法律规定。同时，被告石河子市东城街道办事处实施强拆时未根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、三十六条、三十七条等条款规定，未催告原告履行义务，亦未给予原告陈述、申辩的权利，违反了法定程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的……。”根据上述法律规定，被告对原告房屋实施的拆除行为，本应依法撤销。但考虑到涉案房屋已被拆除，不具有可撤销的内容。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款规定：行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的……”依据上述法律规定，被告石河子市东城街道办事处于2020年1月19日对原告张学芝位于石河子市东城街道明珠社区106号房屋实施强制拆除的行为应被确认为违法。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 一、确认被告石河子市东城街道办事处于2020年1月19日对原告张学芝位于石河子市东城街道明珠社区106号房屋实施强制拆除的行政行为违法； 二、驳回原告张学芝的其他诉讼请求。 诉讼费50元（原告已预付），由被告石河子市东城街道办事处负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于新疆生产建设兵团第八师中级人民法院。 审判长  蒋学雷 审判员  吕江红 审判员  谢慧彬 二〇二〇年十二月三十日 书记员  郭轩仪 1