辽宁省丹东市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）辽06行初66号 原告：东港市盛泽矿业有限公司，住所地东港市长安镇王家村**。 法定代表人：吴文秋，系该公司总经理。 委托代理人：沈凤君，系北京盈科（沈阳）律师事务所律师。 委托代理人：尹俊龙，系北京盈科（沈阳）律师事务所实习律师。 被告：东港市人民政府，住所地东港市东港南路**。 法定代表人：刘洋，系该市市长。 委托代理人：姜君，男，1983年11月2日出生，汉族，系丹东市生态环境局东港分局生态科科长，住东港市。 委托代理人：何恒川，系辽宁仁正律师事务所律师。 原告东港市盛泽矿业有限公司诉被告东港市人民政府履行行政补偿职责一案，于2020年7月22日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月22日受理，于2020年7月23日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月7日公开开庭审理了本案。原告东港市盛泽矿业有限公司（以下简称“盛泽矿业公司”）的委托代理人沈凤君、尹俊龙，被告东港市人民政府(以下简称“东港市政府”)的委托代理人何恒川、姜君到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告盛泽矿业公司诉称，原告系合法经营的矿业有限公司，经营范围为建筑用大理岩露天开采项目。原告取得东港盛泽理石矿建设项目环境影响评价资格证书以及生产经营所需要的各项行政许可，包括营业执照、安全许可证、采矿许可证等行政许可，且各项行政许可都在有效期内。原告完全守法经营，并制定了矿产资源开发利用方案，经丹东市国土资源规划评估调查院审查通过。东港市安全生产监督管理局于2012年5月30日下达开采项目批复，2012年6月26日同意该项目开工建设，2012年取得采矿许可证，2015年取得了延期许可至今。丹东市安全生产监督管理局于2017年1月5日对于露天开采建设项目设计及安全设施设计下达了通过批复。在生产经营期间，原告一直按法律规定如期缴纳税费，依法开采。到2019年，即将开采到有价值的矿层，开采出可用大理石。如果原告能够继续开采矿山，即可逐步收回投入资金并最终盈利。被告依据辽宁省环境保护厅文件（辽环发[2010]17号），以工矿企业排放污染物影响东港铁甲水库饮用水水源为由，于2019年7月22日下达了关停矿山决定书。东港市政府下达决定书的第二日，原告就按照政府要求关闭矿山，停止开采。原告是经过政府授权经营的，投入了巨额资金，用于开采矿山。现在突然被关停，给原告造成了巨大损失。具体损失包括承包矿山费用、承包土地费用、办理安全生产许可证相关的费用、环评费用、鉴定费用、租赁机械设备和雇佣人工费用等。原告认为根据《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定，被告关闭原告矿山相当于改变原行政许可，应当对原告的损失进行补偿。针对补偿事宜，原告于2020年4月21日向被告提出申请，被告至今没有回复，故提起行政诉讼，请求法院判令被告履行行政补偿法定职责，具体补偿金额为5635480.50元，诉讼费由被告承担。 原告盛泽矿业公司向本院提交的证据有：第一组证据为营业执照、中华人民共和国采矿许可证、安全生产许可证、采矿许可证（延期）、建设项目环境影响报告表、农村土地承包合同六份、转包合同一份（共七份）、企业爆破审批表、审查意见书（盛泽矿业公司矿产资源开发利用方案），第一组证据用以证明盛泽矿业公司依法取得行政许可，盛泽矿业公司生产经营权合法有效。第二组证据为矿山建设工程承包合同、工程进度款申报表、技术服务合同（5份）、照片5张，第二组证据用以证明盛泽矿业公司在关闭前实际开采经营，证明原告前期巨大投入是真实的。第三组证据为东港市政府下发东政行决[2019]33号《东港市人民政府关于责令限期关闭东港市盛泽矿业有限公司的决定》（以下简称“《关闭决定》”），用以证明被告2019年7月22日下发《关闭决定》，要求原告企业于2019年7月23日关停，被告的行政决定程序违法，侵犯原告的听证权和经营权，同时也证明原告企业于2019年7月23日就关闭了。第四组证据为盛泽矿业公司会计凭证，包含收据、收条、银行流水等，用以证明经营盛泽矿业公司必要的投资数额（共计5635480.50元）。 被告东港市政府答辩称，原告向被告邮寄的《补偿申请》，被告已经收悉，并责成相关单位进行研究论证，但因此事涉及面广，短时间内确无法形成有针对性的补偿意见，因此暂未向原告作出答复。另外，原告邮寄的材料中仅有《补偿申请》，未同时提供其他相关证据材料，故被告无法作出有针对性的答复。请求法院在查明相关事实、明晰法律适用的基础上，依法作出公正裁判。 被告东港市政府向本院提交的证据有：原告2020年4月20日向被告邮寄的行政补偿申请，用以证明原告确实向被告发出补偿申请，但是在该补偿申请中补偿金额为1000万元，与被告代理人当庭收到起诉状所请求的补偿金额不同，进而证明应对补偿申请中每一项都需要详细研究，且原告未提供相关证明资料，被告确实无法对其补偿申请作出针对性答复。 经庭审质证，原告对被告提交证据的质证意见为：对证据本身没有异议，关于补偿数额问题，原告原提交申请的数额中包含预期利益损失，即实际损失和逾期利益损失共计1000多万。本次庭审中将预期利益补偿去掉，只要求补偿实际投入损失，原告生产经营过程中并不能每一件事项都签署合同，但是原告提供的原始单据，符合证据三性的规定，应该予以采信。矿山从办理各种许可证到可以开采，实际投入远远大于500多万。 被告对原告提交证据的质证意见为：对第一组证据的真实性没有异议，但对证明目的有异议，被告作出的《关闭决定》并不影响原告凭该营业执照继续正常经营。原告采矿许可证的有效期限为3年，至2019年6月30日止。被告作出《关闭决定》时，原告的采矿许可证已经过期，不存在行政许可法第八条规定的情形。被告作出的《关闭决定》不影响原告持有该安全生产许可证的效力，原告可在其他地区进行大理岩露天开采，该安全许可证并未限定仅用于涉案矿山开采，因此不存在撤销或者改变安全生产行政许可的事实。建设项目环境影响报告表涉及项目应当得到相关部门审批表，不能以此表证明原告得到行政许可或者开采许可。对于多份承包土地经营权转包合同书、承包合同书并没有标明用于何种项目，无法证明与本案所涉矿山经营有关，不能作为原告主张赔偿的依据。企业爆破审批表与本案争议焦点无关联性。审查意见书（盛泽矿业公司矿产资源开发利用方案）是对相应开发利用方案进行审查，不能代替相关行政许可，不能证明原告依法取得行政许可或者享有合法生产经营权，与本案争议焦点无关。对第二组证据质证意见，真实性均不予认可。矿山建设工程承包合同书、工程进度款申请报告、技术服务合同，被告无法判断是否真实存在。照片仅能看见个别人员和临时房屋位于照片中，无法判断拍摄地点，看不出任何开采设备和工人施工现场。对第三组证据真实性没有异议，但其合法性问题不是本案的争议焦点，原告应另行主张权利。对第四组证据真实性不认可，除少数发票外，多为收款收据，不能作为获得补偿的有效证据。此外，上述证据原告申请时，并未向被告提交，被告无法对此进行判断，进而未作出答复。 本院对上述证据认证如下：被告提交的证据能够证明原告向被告递交了行政补偿申请，本院予以采信。原告提交的第一组证据能够证明原告企业系合法经营企业，本院予以采信。原告提交的第二组证据能够证明被告于2019年7月22日作出东政行决[2019]33号《关闭决定》后，原告企业关闭，本院予以采信。原告提交的第三组、第四组证据系原告经营过程中的合同及相关往来账目，是原告要求行政补偿具体数额的依据，因本案仅审查被告是否应当履行行政补偿职责，并不涉及具体补偿数额，故本院不予采信。 经审查，原告盛泽矿业公司位于东港市长安镇王家村一组，成立于2011年11月21日，经营期限自2011年11月21日至2031年11月20日，经营范围建筑用大理岩露天开采。原告企业持有C2106002010017120056147采矿许可证从2011年9月5日开始，经延期至2019年6月30日。2017年8月15日，辽宁省安全生产监督管理局于2017年8月15日给原告颁发了[辽]FM安许证字[2017]XF011020L安全生产许可证，有效期从2017年8月15日至2020年8月14日。被告东港市政府于2019年7月22日作出了东政行决[2019]33号《关闭决定》“东港市盛泽矿业有限公司：经查明，你单位在东港市铁甲水库饮用水水源××保护区内建设工矿企业，属于排放污染物的建设项目。以上事实，由询问笔录、勘验笔录、现场调查照片、《辽宁省环境保护厅关于丹东市饮用水水源保护区区划方案的批复》（辽环发[2010]17号）等材料予以证实。你单位的上述行为不符合《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条的规定。根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条规定，现对你单位作出如下决定：责令你单位于2019年7月23日前关闭”。原告认为其基于对政府的信赖，在东港市长安镇王家村一组开办企业，现被告关闭其合法经营的企业，应当对其企业进行合理补偿，于2020年4月21日向被告东港市政府提出行政补偿申请。被告东港市政府始终未进行答复，故提起本次诉讼，请求判令被告履行对原告公司进行行政补偿的法定职责。 本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿”。本案中，2011年11月21日原告企业成立时，（辽环发[2010]17号）《辽宁省环境保护厅关于丹东市饮用水水源保护区区划方案的批复》已经实施。原告企业不但经过相关部门审批成立，而且还取得采矿许可证、安全生产许可证。采矿许可证经多次延期，有效期至2019年6月30日。安全生产许可证有效期至2020年8月14日。根据以上事实，原告有理由相信其经营行为合法，应当受法律保护。 被告东港市政府基于饮用水水源地保护的相关规定，尤其是辽政[2018]168号《辽宁省人民政府关于丹东市县级以上城市集中式饮用水水源保护区的批复》发布，对水源地保护区的保护程度更高、管理更加严格后，于2019年7月22日作出了东政行决[2019]33号《东港市人民政府关于责令限期关闭东港市盛泽矿业有限公司的决定》。被告东港市政府关闭原告企业，系为了维护饮用水水源地的需要，符合《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款的规定。但基于关闭行为造成原告财产损失的，被告应当依法给予补偿。现原告已向被告提交了行政补偿申请，被告在法定期限内既未通知原告补充材料，也未作出行政补偿决定，被告的行为已经构成行政不作为。 关于被告主张原告的采矿许可证已经到期，未到期的营业执照、安全生产许可证原告还可以用于其他地区的大理石露天开采，所以被告的关闭决定不属于《中华人民共和国行政许可法》第八条规定的变更或撤销已经生效的行政许可一节，因为被告所作的东政行决字[2019]33号《东港市人民政府关于责令限期关闭东港市盛泽矿业有限公司的决定》的关闭对象是原告公司，而且安全生产许可证的说明中，明确标注“被许可人不得擅自超出本许可证规定的许可范围”，所以被告的这一辩解不能成立,本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下： 被告东港市人民政府于本判决生效后六十日内对原告东港市盛泽矿业有限公司的行政补偿申请作出处理。 一审案件受理费50元，由被告东港市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。 审判长  张广林 审判员  李 莉 审判员  仲莉宇 二〇二〇年十二月二十四日 法官助理张泓泉 书记员高婧涵