湖北省宜昌市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂05行终164号 上诉人（原审第三人）刘功鑫，男，1978年1月31日出生，汉族，住兴山县。 委托诉讼代理人蒋红，湖北新世界律师事务所律师。特别授权代理。 被上诉人（原审原告）夏福清，男，1954年2月8日出生，汉族，住兴山县。 被上诉人（原审原告）习本桂，女，1953年12月19日出生，汉族，住兴山县。 被上诉人（原审原告）习知梅，女，1980年1月6日出生，汉族，住兴山县。 被上诉人（原审原告）夏洪艳，女，1978年5月19日出生，汉族，住兴山县。 四被上诉人共同委托的诉讼代理人贾勇，湖北神兴律师事务所律师。一般授权代理。 原审被告兴山县榛子乡人民政府，住所地兴山县榛子乡幸福村**。统一社会信用代码11420526011132201D。 法定代表人邢庆华，该乡乡长。 出庭负责人韩伟，该乡副乡长。 委托诉讼代理人杨新江，湖北普济律师事务所律师。一般授权代理。 原审被告兴山县人民政府，住所地兴山县古夫镇永安路**。 法定代表人曹宏伟，该县县长。 委托诉讼代理人龚小军，兴山县司法局工作人员。特别授权代理。 原审第三人兴山县榛子乡和平村村民委员会，住所地兴山县榛子乡和平村**。 法定代表人刘明根，该村委会主任。 上诉人刘功鑫因诉被上诉人夏福清、习本桂、夏洪艳、习知梅及原审被告兴山县榛子乡人民政府（以下简称榛子乡政府）、兴山县人民政府、原审第三人兴山县榛子乡和平村村民委员会（以下简称和平村委会）林地行政裁决一案，不服湖北省兴山县人民法院（2020）鄂0526行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月20日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审判决认定：2011年12月16日，夏福清与同村村民张海洋经协商，夏福清将位于和平村委会七组山林（柳树垭）面积20亩的使用权流转给张海洋，四界为东至习本良山中土塄坎、南至甘良举土塄坎、西至一队山界、北至甘良朋山界。经和平村委会同意，于当天签订《山林流转协议书》，由张海洋自行到林业部门办理过户登记。2012年12月2日，张海洋将上述流转取得的山林流转给刘功鑫。2014年3月31日，刘功鑫取得了兴政林证字（2014）第000073号林权证，该林权证载明山林（柳树垭）为刘功鑫的承包山林，山林面积为20亩，四界东至习本良山中土塄坎、南至甘良举土塄坎、西至一队山界、北至甘良朋山界。夏福清森林、林木、山林登记有山林（柳树垭）面积为20亩，四界东至习本良山中土塄坎、南至甘良举土塄坎、西至一队山界、北至甘良朋山界，但该林权证“注记”栏中载有“根据2011年12月16日，夏福清与张海洋双方签订的《山林流转协议书》及和平村委会意见，现将该宗山林使用权变更为张海洋所有”。另外，夏福清林权证还登记一块山林（盗窝坑），面积为30亩，四界在（柳树垭）四界下面均为省略号。2019年1月，夏福清砍伐松木，刘功鑫认为其砍伐的松木在其承包经营的山林（柳树垭）的范围内，夏福清则认为其砍伐的松木在自己经营的山林范围内，双方发生争议。2019年5月14日，刘功鑫向榛子乡政府提出申请，要求确认山林（柳树垭）的约20亩山林归刘功鑫承包经营，山林（盗窝坑）44亩山林归夏福清承包经营。榛子乡政府受理后，进行了走访和实地调查，认为刘功鑫取得的林权证登记有山林（柳树垭），且四界清楚，根据《中华人民共和国森林法》第十七条，《湖北省山林管理条例》第八条之规定，于2019年8月12日作出榛政文[2019]27号《关于和平村七组刘功鑫与夏福清山林权属争议的处理决定》：确认山林（柳树垭）的四至为：东至习本良山中土塄坎、南至甘良举土塄坎、西至一队山界、北至甘良朋山界，其权属归刘功鑫所有；小地名为（盗窝坑）的山林四至为：东至走路（郭光辉山林），南至走路（习本良山林），西至甘良朋田边（庙湾子），北至甘良举山林，其权属归夏福清所有。上述决定书送达夏福清。夏福清不服，于2019年9月20日向兴山县人民政府申请复议。兴山县人民政府依法受理后，因情况复杂，兴山县人民政府决定延期至2019年12月20日。兴山县人民政府于2019年12月20日作出兴政复字[2019]16号《行政复议决定书》，维持榛子乡政府作出的《关于和平村七组刘功鑫与夏福清山林权属争议的处理决定》。2019年12月27日，兴山县人民政府向夏福清、榛子乡政府予以送达。夏福清不服，认为山林（柳树垭）的面积不止20亩，20亩以外山林使用权应当归夏福清、习本桂、夏洪艳、习知梅所有。同时，榛子乡政府对山林（柳树垭）、（盗窝坑）指界、踏界都没有夏福清一家参与。夏福清、习本桂、夏洪艳、习知梅遂于2019年12月12日向一审法院提起行政诉讼，请求：1、撤销榛子乡政府于2019年8月12日作出的榛政文[2019]27号《关于和平村七组刘功鑫与夏福清山林权属争议的处理决定》和兴山县人民政府于2019年12月20日作出的兴政复字[2019]16号《行政复议决定书》。2、榛子乡政府责令和平村委会撤销刘功鑫取得的《林权证》。 一审同时认定：一审中,榛子乡政府、兴山县榛子乡林业站共同测定山林（柳树垭）的面积为34亩,并将该结果告知了夏福清、习本桂、夏洪艳、习知梅及刘功鑫。 一审法院认为：一、关于案涉当事人是否具备诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……。”同时因土地山林承包方式为家庭承包经营，因此夏福清、习本桂、夏洪艳、习知梅主体适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”因此，榛子乡政府、兴山县人民政府主体适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”因此，和平村委会、刘功鑫作为第三人参加诉讼符合法律规定。 二、本案是否属于行政案件受案范围？《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：…….（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的”。因此，本案属于行政诉讼的受案范围。 三、榛子乡政府作出的处理决定是否合法? 本案中，案涉诉争的山林（柳树垭）位于榛子乡和平村**，面积20亩，四界为：东至习本良山中土塄坎、南至甘良举土塄坎、西至一队山界、北至甘良朋山界。该山林（柳树垭）使用权经夏福清流转给张海洋，张海洋再次流转给刘功鑫。2014年3月31日，刘功鑫取得了兴政林证字（2014）第000073号林权证，该林权证载明山林（柳树垭）为刘功鑫的承包山林。夏福清的《森林、林木、山林登记表》载明山林（柳树垭）为20亩，四界为：东至习本良山中土塄坎、南至甘良举土塄坎、西至一队山界、北至甘良朋山界，该宗山林使用权变更为张海洋所有，夏福清林权证还登记另一块山林（盗窝坑）的林地，面积为30亩，四界在山林（柳树垭）四界下面均为省略号。夏福清、习本桂、夏洪艳、习知梅认为其流转给张海洋的山林面积为20亩，剩余面积的山林使用权应当归其所有；同时经测量争议山林（柳树垭）实际面积为34亩。榛子乡政府在确权决定中对山林（柳树垭）及山林（盗窝坑）的四界重新作出了认定,但对争议山林（柳树垭）的实际面积未查清楚。对夏福清将争议山林（柳树垭）的使用权流转给张海洋，张海洋又流转给刘功鑫，在该流转过程中是以山林面积、还是以四界流转、实际面积多少以及实际面积多余部分如何处理等事实,榛子乡政府在确权决定中均未作出认定。因此，榛子乡政府作出的处理决定认定事实不清，证据不足。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款之规定，判决：一、撤销榛子乡政府作出的榛政文[2019]27号《关于和平村七组刘功鑫与夏福清山林权属争议的处理决定》；二、撤销2019年12月20日兴山县人民政府作出的兴政复字[2019]16号《行政复议决定书》。一审案件受理费50元，由榛子乡政府负担。 上诉人刘功鑫上诉请求：1、撤销兴山县人民法院(2020)鄂0526行初2号行政判决，改判驳回夏福清、习本桂、夏洪艳、习知梅的全部诉讼请求。2、维持榛子乡政府作出的榛政文[2019]27号《关于和平村七组刘功鑫与夏福清山林权属争议的处理决定》、2019年12月20日兴山县人民政府作出的兴政复字[2019]16号《行政复议决定书》。事实与理由：榛子乡政府作出的榛政文[2019]27号《关于和平村七组刘功鑫与夏福清山林权属争议的处理决定》及兴山县人民政府作出的兴政复字[2019]16号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。原审判决撤销上述决定错误。1、原审认定事实不完整有遗漏。夏福清、习本桂、夏洪艳、习知梅共有两块山林【一块山林（柳树垭），一块山林（盗窝坑）】，至始至终夏福清原所有的山林（柳树垭）的山林登记表及林权证均记载：山林（柳树垭）的面积为20亩，四至为：东至习本良山中土塄坎、南至甘良举土塄坎、西至一队山界、北至甘良举山界。而山林（盗窝坑）的面积为64亩，四界用“、、”标注，四界不明。这个山林（柳树垭）的面积为20亩，山林（盗窝坑）的面积为64亩。在当时当地的客观历史背景下，均是对该宗山林四界范围内的估算面积，而不是实测面积。无论是夏福清将山林（柳树垭）流转给张海洋的书面协议，还是张海洋将山林（柳树垭）流转给刘功鑫书面协议，均经和平村委会同意。夏福清将山林（柳树垭）流转给张海洋的书面协议记载“面积20亩，四至为：东至习本良山中土塄坎，南至甘良举土塄坎，西至一队山界，北至甘良举山界”。遵循原始的山林登记面积及交易习惯均是四界范围内的估算面积，而不是实际测量面积。因此，案涉山林（柳树垭）20亩就不能机械理解成实际面积。按当地交易习惯应该理解双方流转的山林面积应为山林（柳树垭）的四至范围内的山林整体转让。2、一审在开庭后，一审法院要求榛子乡政府测量的面积及实际踏勘而取得的证据并没有经过双方当事人当庭质证。一审想当然只用对夏福清、习本桂、夏洪艳、习知梅有利的部分实际面积34亩，但忽略山林（柳树垭）四至为：东至习本良山中土塄坎、南至甘良举土塄坎、西至一队山界、北至甘良举山界。如果山林实际面积是34亩，一旦变成实际面积20亩其四界怎么也不可能是：东至习本良山中土塄坎、南至甘良举土塄坎、西至一队山界、北至甘良举山界。不用对夏福清、习本桂、夏洪艳、习知梅不利的部分，柳树垭与盗窝坑是两块不同的山林，相隔有距离。一审不质证擅自使用未质证证据定案，程序违法。3、一审认定事实脱离了客观历史背景，不尊重历史，不按当地山林流转交易习惯，违背了常识常理。榛子乡政府作出的榛政文[2019]27号《关于和平村七组刘功鑫与夏福清山林权属争议的处理决定》清楚明确，即：小地名为（柳树垭）四至为：东至习本良山中土塄坎、南至甘良举土塄坎、西至一队山界、北至甘良举山界的山林权属归刘功鑫所有。一审以“没有查明双方争议的山林（柳树垭）的实际面积这一事实，在该流转过程中是以山林面积还是四界流转，榛子乡政府确权决定没有作出认定，该决定认定事实不清，证据不足。”一审该项认定错误，一是脱离历史背景，违背常识常理；二是脱离现实，一旦在已有四界再划分一部分山林出来，土地四界绝对发生了变化，三是争议的追踪索源是另一山林（盗窝坑）四至用省略号标注四界导致山林权属不明，现榛子乡政府作出的榛政文[2019]27号《关于和平村七组刘功鑫与夏福清山林权属争议的处理决定》对山林（盗窝坑）的四至进行了确权认定，故本案不再存在事实不清。现乡村振兴，山林升值，夏福清、习本桂、夏洪艳、习知梅对己流转过户的山林反悔，其目的不能实现。综上所述，榛子乡政府作出的榛政文[2019]27号《关于和平村七组刘功鑫与夏福清山林权属争议的处理决定》与兴山县人民政府作出的兴政复字[2019]16号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，实体处理正确。请求二审人民法院依法撤销一审判决，改判维持上述两个决定，驳回夏福清、习本桂、夏洪艳、习知梅的诉讼请求。 被上诉人夏福清、习本桂、夏洪艳、习知梅辩称：1、一审认定事实清楚、适用法律正确，应当维持原判；一审法院根据刘功鑫和夏福清、习本桂、夏洪艳、习知梅以及行政机关下发的确权文书等相关证据，认定了山林流转的基本过程，确定了行政确权的程序流程，认定事实没有任何偏差和遗漏。判决认定事实的部分均采取的是双方认可的证据和事实，客观公正的进行了表述，故一审认定事实是清楚的。一审法院以行政确权遗漏了山林流转过程中基本事实，勘查和确认山林四界时没有让夏福清、习本桂、夏洪艳、习知梅参与属程序不当为由撤销行政确权行为，适用法律正确，并无不当。2、刘功鑫的上诉理由不成立，不应当支持；一是关于山林流转合同的履行问题。2011年12月16日，夏福清、习本桂、夏洪艳、习知梅与张海洋签订了山林使用权转让协议，按照双方约定，该转让协议应当首先由张海洋和夏福清、习本桂、夏洪艳、习知梅之间完成变更手续，一旦完成变更手续之后，双方的协议才能履行完毕，才能视为双方对流转的山林内容一致认可。夏福清、习本桂、夏洪艳、习知梅和张海洋之间的转让行为在本案中，是没有履行完毕的。如果本案是张海洋和夏福清、习本桂、夏洪艳、习知梅之间办理变更手续的，夏福清、习本桂、夏洪艳、习知梅对于山林转让的内容是享有抗辩权的。本案中，夏福清、习本桂、夏洪艳、习知梅的山林没有和张海洋之间办理变更手续，而直接变更为刘功鑫，该行为严重损害了夏福清、习本桂、夏洪艳、习知梅的合同权利。并且案涉山林在流转给张海洋之前，夏福清、习本桂、夏洪艳、习知梅的林权证上早己注明（柳树垭）与（盗窝坑）的四界均为一致，不存在刘功鑫所说的（盗窝坑）四界为省略号，也就是说在这之前林业部门己经明确这两块山林为同一块山林。事实证明夏福清、习本桂、夏洪艳、习知梅并未与张海洋履行转让协议，确定新的四界，所以张海洋在这种情况下转让给刘功鑫的协议是无效的。刘功鑫办理变更手续时没有通知夏福清、习本桂、夏洪艳、习知梅，也没有要求夏福清、习本桂、夏洪艳、习知梅会同张海洋共同确认转让山林的具体内容，属单方行为。夏福清、习本桂、夏洪艳、习知梅对此不知情，也没有表示同意，变更行为对夏福清、习本桂、夏洪艳、习知梅没有约束力。办理变更登记的职能机构程序错误，按照山林土地的流转流程，应当先办理夏福清、习本桂、夏洪艳、习知梅与张海洋之间的流转变更登记，并且在办理的过程中，应当向双方下达勘界通知书，双方对于流转内容签字确认无误后，才能进行变更登记。即使双方约定由张海洋自行办理变更手续，变更登记机构也应当按照法定程序进行变更登记，因双方之间关于自行办理变更手续的约定不符合法律的规定，属无效条款。本案中，刘功鑫跨越夏福清、习本桂、夏洪艳、习知梅直接办理案涉山林过户登记，且未对转让山林进行查勘和确认，其行为属于程序违法，应当撤销，撤销以后应当按照转让合同形成的先后顺序逐步进行山林变更登记。二是关于一审判决证据采信的问题。刘功鑫认为一审法院在开庭以后进行的山林测量数据不能作为证据使用的观点不当。一审法院为了查明事实，在开庭之后要求榛子乡政府实地勘测案涉山林的实际面积的行为正确。案件审判的核心就是尽最大的可能查明客观事实，一审法院的做法并无不当。三是一审法院判决撤销的理由并不是根据山林测量的面积这一事实，而是认为行政机关确权没有查明具体的转让内容（事实不清）以及确权程序不妥，而后来测量的山林实际面积只是更加准确的印证了这一理由。一审法院并没有将该测量数据作为判决的证据使用。3.关于刘功鑫认为的交易习惯问题。交易习惯是在交易双方没有约定的情况下才能适用，或者按照双方之前己经发生过的交易惯例进行确认。但本案双方之间是有具体约定，本案不应当参照交易习惯，况且刘功鑫也没有充分的理由说明山林的交易习惯只能是四界。本案中，夏福清、习本桂、夏洪艳、习知梅和张海洋之间存在是按四界还是面积进行流转的分歧，那么是属于双方合同履行过程中的民事合同关系，双方可以通过协商及民事诉讼等方式进行解决。在双方合同争议尚未解决之前，张海洋是不能将有瑕疵的合同进行转让的，而刘功鑫明知道张海洋没有和夏福清、习本桂、夏洪艳、习知梅办理变更登记，有可能存在纠纷但仍然接受转让，就应当承担相应的责任和后果。4、行政复议机关的复议违反法定程序。兴山县人民政府接受行政复议申请以后，应当在法律规定的期限内作出复议决定，但是夏福清、习本桂、夏洪艳、习知梅收到延期决定书和复议决定书时，早己超过了法律规定的期限，复议时刘功鑫并不是当事人，而是起诉后经法院追加的，属于漏列当事人，明显程序违法。综上所述，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应当维持原判。 原审被告榛子乡政府、兴山县人民政府、原审第三人和平村委会的辩称意见均与刘功鑫的上诉理由一致。 经审理查明，一审判决认定事实属实，本院予以确认。 本院认为：本案争议焦点为，榛子乡政府与兴山县人民政府分别作出的行政行为是否合法。本院经审查认为，刘功鑫的上诉理由不成立，应予驳回。其理由为：1、夏福清与张海洋签订的《山林流转协议书》以及张海洋与刘功鑫签订的《山林流转协议书》均系双方当事人的真实意思表示，且经和平村委会同意，合法有效。从两份协议约定内容来看，由夏福清将案涉山林（柳树垭）20亩（东至习本良山中土塄坎、南至甘良举土塄坎、西至一队山界、北至甘良举山界）流转给张海洋，再由张海洋流转给刘功鑫。虽然刘功鑫根据其与张海洋签订《山林流转协议书》在林业部门办理了案涉山林（柳树垭）的兴政林证字（2014）第000073号《林权证》，取得了案涉山林（柳树垭）的承包经营权。但因刘功鑫取得的《林权证》所确认的山林（柳树垭）的四至界址与夏福清持有的兴政林证字（2003）第003330号《林权证》项下确认的山林（柳树垭）和（盗窝坑）的四至界址一致，即两块山林的四至界址相互重叠（均为：东至习本良山中土塄坎、南至甘良举土塄坎、西至一队山界、北至甘良举山界）。为此，夏福清与刘功鑫对案涉山林（柳树垭）的流转面积（夏福清认为只流转了20亩，而并非以四至界址为界全部流转；刘功鑫认为是以四至界址为界全部流转，而并非只流转了20亩）发生争议，并由刘功鑫向榛子乡政府申请确权后，虽然榛子乡政府对案涉山林（柳树垭）的流转事实进行了实地调查，并重新确定了界址，但因榛子乡政府对夏福清与张海洋之间、张海洋与刘功鑫之间所签协议约定案涉山林（柳树垭）的流转面积（是按面积20亩流转，还是按四至界址流转）未调查清楚，即作出《关于和平村七组刘功鑫与夏福清山林权属争议的处理决定》，将案涉山林（柳树垭）全部确权给了刘功鑫，属认定事实不清，证据不足。2、榛子乡政府在受理刘功鑫的申请后，其未对案涉山林（柳树垭）的面积进行实地测量，即以双方协议约定面积20亩和四至界址为依据认定刘功鑫对案涉全部山林（柳树垭）享有承包经营权，属认定事实不清，证据不足。3、因案涉山林（柳树垭）存在两次流转，榛子乡政府在对案涉山林（柳树垭）的流转事实进行调查、确认的过程中未向流转人张海洋进行调查，其行为违反法定程序。4、兴山县人民政府在复议过程中，在榛子乡政府未对上述事实调查清楚的情况下，维持榛子乡政府作出的《关于和平村七组刘功鑫与夏福清山林权属争议的处理决定》处理不当。据此，一审法院以事实不清、证据不足为由判决撤销榛子乡政府作出的《关于和平村七组刘功鑫与夏福清山林权属争议的处理决定》和兴山县人民政府作出《行政复议决定书》并无不当。刘功鑫的上诉理由不能成立，本院不予支持。鉴于榛子乡政府具有处理案涉争议山林的法定职权，一审法院只是以案涉处理决定认定事实不清、证据不足为由而予以撤销，一审法院并未对双方争议山林的权利归属作出判断，由于案涉处理决定已被依法撤销，一审法院未判决榛子乡政府重新作出行政行为。因此，榛子乡政府在查清事实后，应依法对刘功鑫的申请重新作出处理决定。另外，因夏福清、习本桂、夏洪艳、习知梅在一审请求法院判决榛子乡政府责令和平村委会撤销刘功鑫取得的《林权证》与本案不属于同一行政行为，不属于本案审理范围，本院对此不予审理。 综上所述，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，实体处理恰当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元（刘功鑫已预交），由刘功鑫负担。 本判决为终审判决。 审判长  闫玲玲 审判员  胡振元 审判员  胡建华 二〇二〇年十二月九日 书记员  高 扬