河南省漯河市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)豫11行初74号原告吴三合，男，汉族，1957年6月18日生，住河南省舞阳县。委托诉讼代理人张军涛，河南长风律师事务所律师。被告舞阳县人民政府。住所地河南省舞阳县人民路中段。法定代表人张书民，县长。出庭负责人赵华锋，副县长。委托诉讼代理人刘燕，舞阳县司法局工作人员。委托诉讼代理人殷玉晓，河南依伦律师事务所律师。被告舞阳县舞泉镇人民政府。住所地河南省舞阳县舞泉镇北大街**。法定代表人康天琦，镇长。出庭负责人郭妍，镇政府主任科员。委托诉讼代理人陈金芳，镇政府工作人员。委托诉讼代理人张廷杰，河南首问律师事务所律师。第三人舞阳县舞泉镇牛市口街村民委员会。负责人邢素芳，村主任。第三人河南星懿房地产开发有限公司。。住所地河南省舞阳县舞泉镇牛市口街法定代表人王付成，执行董事。原告吴三合因与被告舞阳县人民政府(以下简称舞阳县政府)、舞阳县舞泉镇人民政府（以下简称舞泉镇政府）、第三人舞阳县舞泉镇牛市口街村民委员会（以下简称牛市口村委会）、河南星懿房地产开发有限公司（以下简称星懿地产公司）行政协议履行纠纷一案，于2020年9月22日向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭于2020年10月28日公开开庭审理了本案。原告吴三合及其委托诉讼代理人张军涛，被告舞阳县政府的出庭负责人赵华锋，委托诉讼代理人刘燕、殷玉晓，被告舞泉镇政府的出庭负责人郭妍，委托诉讼代理人陈金芳、张廷杰，第三人牛市口村委会的负责人邢素芳，第三人星懿地产公司的法定代表人王付成均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告吴三合诉称：舞阳县政府2009年下发批复文件，同意对原告所居住的舞泉镇牛市口街（村）进行城中村改造，同时制定了相应的城中村改造拆迁安置实施方案和实施细则，并成立拆迁指挥部会同舞泉镇政府、牛市口村委会、星懿地产公司共同组织实施拆迁和补偿安置工作。2012年3月18日，拆迁指挥部及舞泉镇政府工作人员与原告多次协商后，以牛市口村委会的名义与原告签订《拆迁安置补偿协议》。2019年底，拆迁安置协议中约定的安置房屋及门面房均已建成交付，但被告并未按约给原告交房，特诉至法院，请求：一、判决被告和第三人履行拆迁安置补偿协议，及时将位于新西南路西侧100m2门面房交付给原告；二、判决被告、第三人赔偿原告交通费、律师费等各项损失8000元；三、诉讼费由被告、第三人承担。被告舞阳县政府答辩称：一、从原告的诉讼请求可以看出，原告是在履行拆迁安置补偿合同的过程中出现的纠纷，应以“房屋拆迁补偿安置合同纠纷”案由提起民事诉讼，不属于人民法院行政诉讼受案范围；二、舞阳县政府不是本案的适格被告，县政府有证据证明在本案的城中村改造中，县政府的作用是引导作用，不是城中村改造主体，也不是城中村改造的实施者，更不是和原告签约拆迁补偿协议的相对方，所以舞阳县政府不是本案适格被告。综上，请求依法驳回原告起诉。被告舞泉镇政府答辩称：一、同意舞阳县政府答辩意见；二、本案所涉拆迁补偿安置协议双方主体是牛市口村委会和吴三合，不是行政协议，不属于人民法院行政诉讼受案范围；三、本案所涉协议订立时间是2012年3月18日，发生在《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定的2015年5月1日之前，应适用当时的法律和司法解释，当时没有行政协议具有可诉性的规定，故本案不属于行政诉讼受案范围；四、牛市口村委会进行城中村改造，属于村民自治范畴，舞泉镇政府不是本案拆迁协议的主体、履行主体，只是指导、支持、帮助，舞泉镇政府不享有权利，也不存在协议义务，原告诉请舞泉镇政府履行拆迁协议义务，没有事实和法律依据；五、安置房门面房门窗未按，墙体未粉刷，证件不全，致使58户拆迁安置户至今未能安置交房，原告诉称不是事实；六、拆迁协议中，无安置100m2门面房的具体位置，没有约定具体交房的期限，所以原告诉请违约交房没有事实根据；七、原告诉请的赔偿律师费和交通费没有法律依据。综上，请求依法裁定驳回原告起诉。第三人牛市口村委会述称：一、原告诉称牛市口村委会拒不履行安置补偿协议不是事实，涉案协议签订后，已为其在盛世华府一期兑换三居室一套，下余100m2门面房安置在二期门面房，因尚未竣工，无法整体拆迁安置交房；二、原告诉称原有房屋是门面房不是事实；三、原告诉称房屋交由被告和第三人拆迁不是事实，是其自行拆迁的；四、牛市口街村城中村改造工作是在舞泉镇指导下，我们自主开发建设的，不是行政行为。综上，原告诉称与事实不符，请依法裁定驳回起诉。第三人星懿地产公司述称，不是不给原告房子，而是因为房屋手续不齐没有办法交付房子。本院认为，一、关于涉案协议是否属于行政协议问题。首先，涉案《拆迁安置补偿协议》系在牛市口村城中村改造过程中所签订，虽然与原告签订涉案协议的相对方是第三人牛市口村委会，但综合中共舞阳县委、舞阳县政府《关于加快推进城乡一体化工作的补充意见》（舞发〔2009〕22号）明确的“城乡一体化建设工作实行‘县指导、乡负责、村为主’，由乡镇政府具体负责组织实施”工作机制，以及舞泉镇政府制定《舞泉镇牛市口第二期城中村改造拆迁安置实施方案》、《舞泉镇舞泉镇牛市口村第二期城中村改造拆迁补偿安置细则》，成立牛市口城中村改造指挥部，确定由牛市口城中村改造指挥部统一组织实施拆迁安置工作，以及涉案协议上原告主张的门面房所涉条款由牛市口城中村改造指挥部下设的办公室主任手写添加，牛市口村委会印章系由办公室工作人员加盖等多方面因素，涉案城中村改造工作已超出村民自治范畴，舞泉镇政府在此过程中的作用也非《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条规定的指导、支持和帮助作用，而是领导、主导作用，涉案协议应视为舞泉镇政府委托牛市口村委会签订，相应法律后果应由舞泉镇政府承担。其次，涉案协议中关于签订目的的表述为“为加快推进城中村改造步伐，提高城市品味，完善城市功能，推动舞阳县经济发展，彻底改善本区域居民居住条件”，协议签订目的具备“实现行政管理或公共服务目标”的特征。第三，涉案协议还规定协议签订后被拆迁人应主动搬迁，超过拆迁规定时间未按签订协议履行搬迁义务的，由拆迁人组织力量实施拆迁等具有行政法上权利义务内容。综上所述，舞泉镇政府作为行政机关，为了实现行政管理、公共服务目标经与吴三合协商后所签订的具有行政法上权利义务内容的涉案协议，性质上属于行政协议。二、关于涉案协议是否属于行政诉讼受案范围问题。修改后的行政诉讼法第十二条第一款第(十一)项明确规定行政协议属于行政诉讼受案范围,修改前的行政诉讼法虽然没有作出同样的规定,但也没有明确将行政协议排除在行政诉讼受案范围之外。涉案行政协议虽签订于2012年3月18日,但牛市口村第二期城中村改造拆迁安置工作尚未完成,被诉协议仍处在履行程序中,吴三合提起本案行政诉讼时修改后的行政诉讼法已经施行,从保护行政相对人和利害关系人的诉权考虑,根据“实体从旧,程序从新”的一般法律适用原则,吴三合提起本案之诉符合修改后的行政诉讼法的相关规定,依法应纳入行政诉讼受案范围。三、关于舞阳县政府是否系本案适格被告问题。由于城中村改造包含多阶段、一系列行政行为，涉及到的不同职能部门，对于适格被告的确定应当以直接对相对人权利义务产生实际影响的行政行为作出机关为被告。本案中，虽然舞阳县政府针对舞泉镇政府呈报的《关于牛市口村城中村改造的请示》作出批复，但该批复所发布的对象是舞泉镇政府,是内部过程性审批行为,而非直接对外发生法律效力的行政行为,并未直接对吴三合的权利义务产生实际影响，吴三合应以涉案协议相对方舞泉镇政府为适格被告提起诉讼，其以舞阳县政府为被告，主体不适格。对于以舞泉镇政府为被告的一审行政案件，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十五条关于行政诉讼案件级别管辖的规定，本案不属于中级人民法院的管辖范围，应当移送有管辖权的基层人民法院审理。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条的规定，裁定如下：本案移送河南省舞阳县人民法院管辖。案件受理费50元，退还原告吴三合。审判长  吴增光审判员  汪立胜审判员  郭伟超二〇二〇年十二月二十五日书记员  崔佳楠