天津市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）津03行终270号上诉人（原审原告）田建龙，男，1963年12月14日出生，汉族，住天津市东丽区。委托代理人朱晓彬，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）天津市东丽区人民政府金桥街道办事处，住所地天津市东丽区津北公路**。法定代表人王盛春，主任。委托代理人刘宝杰。委托代理人杨春景，天津瑞宇律师事务所律师。被上诉人（原审被告）天津市东丽区人民政府，，住所地天津市东丽区跃进路**法定代表人谢元，区长。委托代理人许乐。委托代理人陈武钟，天津四方君汇律师事务所律师。上诉人田建龙因诉被上诉人天津市东丽区人民政府金桥街道办事处（以下简称金桥街道办事处）、被上诉人天津市东丽区人民政府（以下简称东丽区政府）撤销行政决定及复议决定一案，不服天津市东丽区人民法院（2020）津0110行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2017年10月17日，原告田建龙（田振声）和被告金桥街道办事处根据《空客整体撤村住房拆迁安置补偿办法》，签订了《空客五村搬迁补偿协议书（三合庄村）》（选2045），协议就三合庄村3区15号房屋内主房3间的还迁问题进行了约定，其中包括房屋、门楼、围墙、房檐、果树、搬迁费等问题。因李某某进行信访举报，被告金桥街道办事处发现上述2045号协议书可能存在错误，故启动调查程序，并于2018年6月25日作出《解除合同通知书》，该通知书被被告东丽区政府作出的津丽复决字【2018】第42号《行政复议决定书》撤销。后被告金桥街道办事处于2019年3月作出（2019）津丽金桥决字第002号《决定书》，认定上述2045号协议书无效，并责令原告交回上述协议，该《决定书》被被告东丽区政府作出的津丽复决字【2019】第43号《行政复议决定书》撤销，该复议决定中查明，2006年因空客A320总装线项目，金桥街三合庄村队实施了大项目整体撤村，后启动拆迁还迁工作。金桥街道办事处依据《东丽区整体村域房屋拆还迁规定》（津丽党发【2009】24号）制定了《空客整体撤村住房拆迁安置补偿办法》，该办法中对包括三合庄村在内的五个村的整体撤村房屋拆迁补偿原则、补偿范围、补偿标准等内容进行了详细的规定。2017年10月17日，金桥街道办事处与原告依据前述《办法》签订了《空客五村搬迁补偿协议书（三合庄村）》（选2045），协议中约定原告还迁面积为107.69平方米。2017年10月31日，金桥街道办事处与贾道华签订了两份分房顺序号为2045的《空客还迁楼选定房屋协议》，贾道华自行认购的楼房号分别为：华丰家园10号楼1门1704室，建筑面积79.96平方米；华丰家园10号楼1门1703室，建筑面积58.36平方米。2018年4月，金桥街道办事处接到群众举报后经核查发现其街道工作人员在推动拆迁过程中未能审核原告2006年新建房屋的手续，将2006年新建房屋一并纳入还迁面积并进行了选房工作。2018年6月25日，金桥街道办事处作出《解除合同通知书》，《解除合同通知书》对应的主体为田建东（田振声）、田建龙（田振声）。田建东对此不服，于2018年7月19日向东丽区政府申请复议。2018年10月12日，东丽区政府作出津丽复决字［2018］第42号《行政复议决定书》，以金桥街道办事处以一份文书作出两个行政行为明显不当为由撤销该份《解除合同通知书》。2018年11月14日，金桥街道办事处召开专题会，经会议研究按照规定收回原告的非政策还迁房屋。2019年2月20日，金桥街道办事处向原告进行调查询问并制作询问笔录。2019年3月26日，金桥街道办事处召开专题会议，会议通过收回原告非政策还迁房屋的决定书。2019年3月15日，金桥街道办事处向原告作出（2019）津丽金桥决字第002号《天津市东丽区人民政府金桥街道办事处决定书》，认定原告与金桥街道办事处签订的《空客五村搬迁补偿协议书（三合庄村）》（选2045）无效并责令申请人交回该协议。上述决定被撤销后，被告金桥街道办事处于2019年9月6日作出涉案《决定书》，原告不服，向被告东丽区政府提出复议，被告东丽区政府于2019年11月27日收到，于2019年12月4日作出《受理行政复议案件通知》，决定受理原告复议申请，该通知书当日向原告邮寄送达。受理次日，被告东丽区政府向被告金桥街道办事处送达了《行政复议答复通知书》。经被告金桥街道办事处提交证据及答辩，被告东丽区政府认为案情复杂，作出《延期审理通知书》并于2020年1月20日寄出。2020年2月21日，被告东丽区政府作出涉案复议决定。原告不服，诉至法院，请求：1．撤销被告金桥街道办事处作出的（2019）津丽金桥重决字第002号《决定书》；2．撤销被告东丽区政府作出的津丽复决字【2019】第92号《行政复议决定书》；3．诉讼费用由二被告承担。一审法院认为，依法行政是法律对行政机关的基本要求，行政机关在作出和履行行政行为时，发现存在重大错误的，确实需要予以纠正的，具有纠正的职权，这是依法行政的原有之意，但认定原行政行为需要纠正，应当达到事实清楚、证据充分的条件，亦需符合程序的要求。本案原告认为上述协议签订后，即产生信赖利益，故不应撤销涉案2045号协议的意见，错误理解了依法行政和保护信赖利益原则的适用条件。首先，依法行政是贯穿于执法、司法的具有较高价值的法律原则，且从司法视角来看，法院就行政行为进行合法性审查，其前提就是行政机关依法行政，包括依法签订行政协议，包括签订行政协议必须具有职权依据、事实依据和法律依据，在缺乏任何一项时，构成违法，行政机关即有权根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条等规定的立法本意，改变错误的行政行为；其次，保护信赖利益的利益必须是合法利益，既不能就违法利益获得保护，也不能获得超过法律规定的利益，因此，在行政机关改变原行为时，只要对合法利益进行了保护，就不违反保护信赖利益的原则。就本次拆除的背景，生效的津丽复决字【2019】第43号《行政复议决定书》已经查明相关事实，予以确认。而本案建筑是否合法，是关系2045号协议书是否合法的根本问题，且该问题不在被告的自由裁量权范围内，符合行政机关纠正错误的前提。针对农村房屋准建手续的管理，我国从《村镇建房用地管理条例》开始，对农村建房进行制度上的管理，但受制于各地行政管理水平不一，导致虽然未按照相关法律规定申请建房手续，也不宜一律认定为违建，故东丽区区委于2009年发布《东丽区整体村域房屋拆还迁规定》【津丽党发（2009）24号】，根据东丽区执法实际，对之前建筑合法性的认定进行了规定，据以规范相关拆还迁工作具有合理性，并且本案中，据以签订协议的《空客整体撤村住房拆迁安置补偿办法》，系根据《东丽区整体村域房屋拆还迁规定》制定，保持了政策的一致性，两者可以进行体系性的解释，作出房屋合法性的认定。在上述《规定》和《办法》中，均规定了2002年房屋普查后的建设，除非得到区、街有权机关批准，否则不应当予以认定。需要明确的是，该规则适用于本案，不仅仅是因为《规定》中如此规定，更是因为《规定》通过《办法》、被告金桥街道办事处和原告的合意而适用于本案。就上述建筑的建设年代，通过被告金桥街道办事处对村集体工作人员的调查询问和各个时期的调查表、田振声在赠与中的陈述，可以确定建设于2002年房屋普查之后，被告金桥街道办事处负责部门也出具说明未收到相应申请，且原告至诉讼为止，不能提供获得批准的证据，故被告金桥街道办事处认定其不应当纳入还迁范围，事实清楚，证据充分。且在本案中，被告金桥街道办事处在询问时听取了原告意见，保障了原告陈述、申辩的权利，符合正当程序的原则，对此予以确认。因此，被告金桥街道办事处作出涉案决定，纠正原来错误的行政行为，符合法律规定。被告东丽区政府作为派出被告金桥街道办事处的人民政府，具有复议的职权，其按照法律规定受理案件、通知举证、决定延期并作出决定，符合法律规定，予以确认。其查明的事实具有相应的证据支持，维持原行政行为亦具有法律依据，故复议行为合法。需要指出的是，涉案协议并非完全针对建筑产生，因协议签订，被告金桥街道办事处在拆除房屋时亦处理了原告的合法财产，此为原告因履行2045号协议产生的合法损失，被告金桥街道办事处应当予以补偿。鉴于二被告未对此进行处理，责令被告金桥街道办事处于六十日内就原告因履行2045号协议产生的合法损失，作出补偿决定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十八条第二款的规定，判决：一、驳回原告田建龙的诉讼请求。二、被告金桥街道办事处于判决生效后六十日内就原告田建龙因履行《空客五村搬迁补偿协议书（三合庄村）》（选2045）产生的合法损失，作出补偿决定。案件受理费50元，由原告田建龙负担。上诉人田建龙不服一审判决上诉称，一审判决认定事实不清、证据不足，法律适用错误。1．涉案协议为双方真实意思表示，且不违反法律规定，合同有效，应受法律保护，被上诉人金桥街道办事处已按合同交付房屋，从保护相对人利益以及维护稳定的社会经济秩序来讲，撤销合同已经没有实际意义；2．涉案协议不具有可撤销条件，被上诉人金桥街道办事处与上诉人签订协议前，已经对上诉人涉案房屋情况进行了调查核实，其与上诉人签订协议的行为正是对上诉人涉案房屋合法性的认可；3．被上诉人金桥街道办事处撤销涉案协议并非公共利益需要，涉案协议的订立只涉及上诉人的合法权益，撤销协议损害的也是上诉人的权利，并不会对公共利益造成损害；4．被上诉人金桥街道办事处撤销协议的行为违反了信赖保护原则；5．被上诉人金桥街道办事处对于涉案房屋的认定没有法律依据，即使上诉人的房屋未经批准建造，由于农村发展程度及行政管理的实际情况，集体土地上房屋缺乏建设手续的情况较为普遍，不能仅依据涉案房屋没有经过建设许可即不列入还迁范围；6．一审法院开庭未质证据原件，违反法定程序。综上，请求二审法院：1．依法撤销一审判决；2．依法撤销被上诉人金桥街道办事处作出的（2019）津丽金桥重决字第002号《决定书》；3．依法撤销被上诉人东丽区政府作出的津丽复决字【2019】第92号《行政复议决定书》。被上诉人金桥街道办事处辩称，不同意上诉人的上诉意见。1．依法行政是任何行政行为应有之意，如果行政协议存在违反事实、法律法规和政策性规定或者损害国家和社会利益的情形，应当予以纠正，故本机关撤销涉案协议并无不当；2．上诉人的房屋建设于2006年之后，且没有取得批准手续，不应享受还迁政策，不符合《东丽区整体村域房屋拆还迁规定》中应予还迁的房屋。综上，请求二审法院驳回上诉、维持原判。被上诉人东丽区政府辩称，一审法院认定事实清楚、适用法律正确，被上诉人金桥街道办事处在发现涉案协议存在错误时，主动纠正原来错误的行政行为，作出了涉案决定，符合法律规定。东丽区政府复议决定维持原行为，具有法律依据。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，人民法院在审理行政案件时，要促进法治政府和政务诚信建设，切实维护行政相对人的合法权益，但不能将信赖利益保护原则置于依法行政之外，以牺牲社会公共利益为代价来强调政府对所作承诺的遵守。行政机关作出的行政允诺、行政协议等行为必须建立在依法行政的前提下，集体土地房屋拆还迁过程中，如果对补偿款使用不当必然会损害社会公共利益，故在原行政协议确有错误的情况下，行政机关有权行使行政优益权依法予以纠正。本案中，《东丽区整体村域房屋拆还迁规定》与《空客整体撤村住房拆迁安置补偿办法》中均规定了2002年房屋普查结束以后未经区、乡主管部门批准擅自建造的房屋不予认定补偿。在案证据及上诉人自述能够证明涉案部分房屋建设于2002年房屋普查结束之后且未经相关部门批准，不应纳入还迁补偿范围。被上诉人金桥街道办事处作出的被诉《决定书》，决定撤销其与上诉人于2017年10月17日签订的《空客五村搬迁补偿协议书（三合庄村）》（选2045），另行签订搬迁补偿协议，认定事实清楚，符合相关规定，并无不当。且该《决定书》作出前，被上诉人金桥街道办事处亦听取了上诉人陈述和申辩，符合正当程序原则。依据《中华人民共和国行政复议法》第三条的规定，被上诉人东丽区政府具有受理行政复议申请的主体资格，作出行政复议决定是其法定职权。被上诉人东丽区政府在收到上诉人的行政复议申请后，在法定期限内予以受理，并将复议申请书副本发送被上诉人金桥街道办事处，金桥街道办事处提交了书面答复意见，被上诉人东丽区政府经审查作出被诉行政复议决定并送达上诉人，符合《中华人民共和国行政复议法》的相关规定。综上，上诉人要求撤销被诉《决定书》及《行政复议决定书》没有事实及法律依据，本院不予支持。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。需要指出的是，被上诉人金桥街道办事处作出的被诉《决定书》中，在决定撤销涉案搬迁补偿协议的同时，亦明确了另行与上诉人签订搬迁补偿协议，而一审法院在判决驳回上诉人诉讼请求的情况下，又依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条的规定，直接判令被上诉人金桥街道办事处于判决生效后六十日内就上诉人因履行《空客五村搬迁补偿协议书（三合庄村）》（选2045）产生的合法损失作出补偿决定，既缺乏事实根据，同时又僭越了行政机关的行政处理权，属于适用法律错误，本院对此予以纠正。故对一审判决的第二项本院予以撤销。综上所述，被上诉人金桥街道办事处作出的被诉《决定书》及被上诉人东丽区政府作出的被诉《行政复议决定书》具有合法性，上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、维持天津市东丽区人民法院（2020）津0110行初47号行政判决第一项，即驳回田建龙的诉讼请求；二、撤销天津市东丽区人民法院（2020）津0110行初47号行政判决第二项，即天津市东丽区人民政府金桥街道办事处于判决生效后六十日内就田建龙因履行《空客五村搬迁补偿协议书（三合庄村）》（选2045）产生的合法损失，作出补偿决定。二审案件受理费50元，由上诉人田建龙负担。本判决为终审判决。审判长 曹 伟审判员 魏 欣审判员 闫树超二〇二〇年十二月十七日法官助理张允春书记员王一强附：本裁判文书所依据法律规定的具体条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；……