山西省高级人民法院行政裁定书（2020）晋行终472号上诉人（原审原告）山西泰成实业有限公司。法定代表人柴某（柴喜胜）。委托诉讼代理人杜某，北京市一法（太原）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）山西省交通运输厅。负责人闫某。委托诉讼代理人杨某。委托诉讼代理人张某，山西鼎信泽律师事务所律师。原审第三人山西交通控股集团有限公司。法定代表人袁某，该公司董事长。委托诉讼代理人吴某，山西国晋（海口）律师事务所律师。委托诉讼代理人李某，山西国晋（海口）律师事务所律师。上诉人山西泰成实业有限公司因诉山西省交通运输厅及第三人山西交通控股集团有限公司确认行政行为违法一案，不服山西省太原市中级人民法院（2019）晋01行初111号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院经审理查明，山西省计划委员会于1997年5月12日作出晋计投交字〔1997〕248号《关于河津市北交公路可行性研究报告的批复》，主要内容为：同意修建北交公路，起点设在河津市的北午芹，西接109国道，经韩家院、北午芹，穿古垛坡北进入乡宁县，经枣庄、大崖、前支家庄、李家峪，到终点西交口乡，全长20.04公里；估算总投资为3300万元，同意由河津市山西泰成实业有限公司出资1200万元，其余部分通过向社会集资、沿线土地入股等方式筹集；该公路为商品路，建成后可以收费，建设工期为1.5年。山西省发展和改革委员会于2010年8月20日作出晋发改交通发〔2010〕1151号《关于吉县至河津高速公路可行性研究报告的批复》，主要内容为：同意建设吉县至河津高速公路；同意起点北接隰县至吉县高速公路终点，位于马家河村东侧，在K0+200处与临吉高速公路相交，路线经吉县窑科、三堠，乡宁县寺院、西交口，河津市阎家洞、史家窑，终点在河津市贺家庄东接河津至运城高速公路；路线全长52.14公里，西交口互通连接线长1.064公里，河津北互通连接线长0.28公里；建设工期三年。山西省发展和改革委员会于2011年6月15日作出晋发改交通发〔2011〕810号《关于吉县至河津高速公路工程可行性研究补充报告的批复》，主要内容为：同意路线起点向北移550米，路线调整为52.69公里；互通连接线调整为12.314公里，其中新增吉县互通连接线长5.55公里、乡宁西互通连接线长5.7公里，西交口互通连接线维持1.064公里，取消河津北互通连接线长0.28公里。被告于2011年7月12日作出晋交建管〔2011〕362号《关于吉县至河津高速公路初步设计的批复》，主要内容为：根据《山西省发展和改革委员会关于吉县至河津高速公路可行性研究报告的批复》（晋发改交通发〔2010〕1151号）、《山西省发展和改革委员会关于吉县至河津高速公路工程可行性研究补充报告的批复》（晋发改交通发〔2011〕810号）确定的建设规模、技术标准和估算投资，经咨询审查和专家评审，对建设规模与技术标准、工程地质勘察、路线、路基路面、桥梁、隧道、互通立交、交通工程及沿线设施、设计概算等内容进行了批复。被告于2012年1月4日作出晋交建管〔2012〕14号《关于吉县至河津高速公路施工图设计的批复》，主要内容为：根据《关于吉县至河津高速公路初步设计的批复》（晋交建管〔2011〕362号）确定的建设规模、技术标准和概算，经咨询审查和专家评审，对路线、路基路面、桥梁、涵洞、隧道、路线交叉、交通工程与沿线设施、预算等内容进行了批复。之后，吉河高速公路的征地工作由国土资源部、山西省国土资源厅、河津市和乡宁县国土资源局，运城市政府、临汾市政府、河津市政府、乡宁县政府依据职权和法定程序进行了审批。征地过程中，被征地的当事人对征地方案中的征地位置、土地权属、地类和面积以及补偿标准、安置途径等无异议，没有提出听证申请。其中，在原告主张的北交公路的起点北午芹，河津市国土资源局于2012年6月4日向河津市僧楼镇北午芹村民委员会作出国土资听告字〔2012〕第34号征地听证告知书，主要内容为：听证事项为《山西省高速公路网西纵吉县至河津段建设项目土地补偿安置方案（河津市）》，接到本通知书后，应于6月11日前向我局申请听证，逾期视为放弃听证。河津市僧楼镇北午芹村民委员会于2012年6月11日作出《放弃征地听证证明》，主要内容为：我村于6月4日收到河津市国土资源局拟定的征地补偿安置方案的听证告知书，经我村组织会议研究，并征求被征地群众代表意见，认为拟定的征地补偿方案合理合法，同意按照拟定方案执行，不再要求进行听证。山西省人民政府办公厅于2015年11月17日向被告作出〔2015〕第11-11023号转办通知，主要内容为：11月16日，网民反映吉河高速覆盖河津北交公路造成重大损失的问题。现将该反映件转去，请依法依规尽快核实办理。被告收到该通知后，经核实，认为吉河高速公路不存在压覆河津北交公路的情况，将该核实结果向山西省人民政府办公厅进行了反馈。山西省人民政府办公厅于2016年2月29日向被告作出督字〔2016〕第02-1102号督办通知，主要内容为：2015年11月16日网友反映河津北交公路部分路段被吉河高速覆盖的问题，贵厅反馈结果后，网友再次留言反映此事，现将该反映件及反馈件转去，请依法依规尽快核实办理。被告收到该通知后，经核实，认为网友所提供的证据无法证明项目进入实施阶段，吉河高速公路不存在压覆河津北交公路的情况，将该核实结果向山西省人民政府办公厅进行了反馈。山西泰成实业有限公司提起本案诉讼，请求：1．确认被告作出的《关于吉县至河津高速公路初步设计的批复》（晋交建管〔2011〕362号）、《关于吉县至河津高速公路施工图设计的批复》（晋交建管〔2012〕14号）违法；2．本案诉讼费用由被告承担。原审法院认为，本案的主要争议焦点为原告的起诉是否符合起诉条件。第一，关于起诉期限的问题。首先，原告主张的北交公路起点设在河津市的北午芹，吉河高速公路在征地过程中，河津市国土资源局已经于2012年6月4日向当地的河津市僧楼镇北午芹村进行了《山西省高速公路网西纵吉县至河津段建设项目土地补偿安置方案（河津市）》听证告知，河津市僧楼镇北午芹村民委员会认为拟定的征地补偿方案合理合法，同意按照拟定方案执行，不再要求进行听证。原告作为在当地的公路建设施工者，应当知道该征地行为，从而知道吉河高速公路的建设。其次，原告于2015年11月16日向山西省人民政府办公厅反映其主张的吉河高速公路覆盖河津北交公路造成重大损失的问题，说明其已经知道吉河高速公路的建设，其作为公路建设施工者具有专业的公路修建审批流程的知识，应当知道被告已经在之前作出了被诉的行政行为。因此，原告于2019年9月5日向该院起诉本案，已经超过了《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定的从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年的起诉期限。第二，关于北交公路的问题。《中华人民共和国公路法》（1998年1月1日起施行）第二十七条第一款、第三十三条规定，公路建设使用土地依照有关法律、行政法规的规定办理；公路建设项目和公路修复项目竣工后，应当按照国家有关规定进行验收；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。本案中，原告未提供土地使用、竣工验收等相关材料的证据，其他证据也不足以佐证北交公路已实际施工并经竣工验收后交付使用。因此，原告的起诉无事实根据。综上所述，原告的起诉不符合法定起诉条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条之规定，裁定驳回原告山西泰成实业有限公司的起诉。山西泰成实业有限公司不服原审裁定，向本院提起上诉，请求：1.撤销山西省太原市中级人民法院（2019）晋01行初111号行政裁定，指令山西省太原市中级人民法院继续审理；2.上诉费用由被上诉人承担。事实和理由：一、原裁定认定事实、适用法律错误，依法应予撤销。1.关于起诉期限的问题。原审法院仅根据被上诉人提供的《山西省高速公路网西纵吉县至河津段建设项目土地补偿安置方案（河津市）》听证告知中的表述，推定上诉人知道该征地行为，从而知道吉河高速公路的建设，显然属于认定事实错误。被上诉人出具的土地补偿方案中并没有上诉人的签名或盖章，而且被上诉人也并未出具任何的书面证据证明其告知过上诉人征地拆迁、听证的相关通知，上诉人无从得知被上诉人修建吉河高速公路的时间和具体方案。北午芹村委会也自始至终均未告知过上诉人吉河高速公路拆迁相关事实。2.上诉人庭审中在原审法院的释明下，才知晓被上诉人为实际侵权人。原审法院根据上诉人于2015年11月16日向山西省人民政府办公厅反映过吉河高速公路覆盖河津北交公路造成重大损失的问题，认定上诉人应当知道被上诉人作出的被诉具体行政行为，显然认定事实错误。上诉人在庭审证据交换中即2019年11月12日，才从被上诉人提交的证据中得知被上诉人为批复修建吉河高速公路设计、施工图的行政机关，故上诉人的起诉没有超过法定的起诉期限。3.原审法院认定上诉人修建的河津北交公路未进行实际施工、竣工验收交付使用，属于事实认定错误。二、原裁定违反法定程序，严重影响案件的正确裁判。1.原审法院庭审中并未归纳案件的争议焦点。2.上诉人向原审法院递交了调查取证申请书以及委托司法鉴定机构对吉河高速公路覆盖北交公路的具体位置、面积等基本事实进行现场勘验、损失评估鉴定申请书。原审法院在收到上诉人递交的上述申请后，并未进行调查取证，也未进行现场勘验，主观人为否定上诉人修建河津北交公路的事实，明显属于严重的程序违法、事实认定错误。3.被上诉人对于设计、批复修建吉河高速公路设计、施工路线图的行政行为负有举证责任，但被上诉人拒不提供，其应当承担举证不能的法律后果。综上，原审裁定认定事实不清，适用法律错误，违反法定程序，请求二审法院依法支持上诉人的上诉请求。被上诉人山西省交通运输厅答辩称：一、一审法院认定事实、适用法律正确。1.起诉期限是法庭必须依职权审查的事项,依据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》的相关规定，一审法院对案件的起诉条件进行审查，适用法律正确。2.上诉人提起行政诉讼超过起诉期限，依法应当予以驳回。上诉人在2015年11月17日前已经知悉案涉高速公路项目可能存在侵犯其权益的情形，其于2019年9月5日向法院提起行政诉讼，已经超过法定的起诉期限，依法应当予以驳回。3.上诉人提起行政诉讼，已超过法律规定的最长保护期限。被上诉人2011年7月20日作出《关于吉县至河津高速公路初步设计的批复》、2012年1月4日作出《关于吉县至河津高速公路施工图设计的批复》，上诉人于2019年9月5日提起行政诉讼，已经超过《行政诉讼法》第四十六条第二款规定的五年最长权利保护期限，依法应当予以驳回。二、被上诉人并非本案的适格当事人。1.被上诉人并未作出任何对上诉人产生法律效果的行政行为。被上诉人仅对高速公路立项后的初步设计、施工图设计行使技术审查职权，而且从被上诉人审批行为的内容考察，该行为的相对人并非上诉人，审批行为本身并不对上诉人权利义务产生实际影响。2.被上诉人的审批行为不具备可诉性。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条的规定，被上诉人的审批行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。三、上诉人不能证明存在河津北交公路，更不能证明其存在被保护的合法权益。综上，上诉人提起本案诉讼，既超过法定的起诉期限，也超过法定的最长权利保护期限，且上诉人不能证明其存在合法权益被侵害的情形，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。原审第三人山西交通控股集团有限公司答辩称：上诉人将山西交通控股集团有限公司作为第三人没有法律依据。上诉人提起本案诉讼，请求确认涉案两个文件违法，而该两个文件的相对人是吉河高速公路建管处。山西交通控股集团有限公司成立于2017年11月15日，负责全省高速路段的运营管理，与涉案的两个文件没有关系。上诉人作为一个专门从事公共建设的主体单位，其应当知道修路审批单位。吉河高速公路建管处在整个审批及建设过程中没有发现吉河高速公路冲撞河津北交公路，也没有发现占用路基、损毁涵洞及挡土墙等问题，且上诉人并未取得河津北交公路有收费权，上诉人提起本案诉讼没有事实根据。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与原审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是山西泰成实业有限公司提起本案诉讼是否符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中，山西省交通运输厅分别于2011年7月12日作出《关于吉县至河津高速公路初步设计的批复》（晋交建管〔2011〕362号），于2012年1月4日作出《关于吉县至河津高速公路施工图设计的批复》（晋交建管〔2012〕14号）。山西泰成实业有限公司于2019年9月5日提起本案诉讼，请求确认山西省交通运输厅作出上述两个批复的行为违法，已经超过法定的最长起诉期限。原审裁定驳回山西泰成实业有限公司的起诉，并无不妥。综上，原审裁定结果正确，上诉人的上诉理由不成立，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 李克恭审判员 耿转成审判员 刘 群二○二○年十二月三日法官助理 厉 聪书记员 田显军