湖北省武汉市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鄂01行终1251号 上诉人（原审原告）湖北天佳农业集团有限责任公司，住所地湖北省武汉市江汉区香港路**。 法定代表人余跃进，董事长。 委托代理人冯力，北京市万博律师事务所律师。 委托代理人朱科，北京市万博律师事务所实习律师。 被上诉人（原审被告）武汉市自然资源和规划局，住，住所地武汉市江岸区三阳路**/div> 法定代表人盛洪涛，局长。 原审第三人武汉新燎原经贸集团有限公司，住所，住所地武汉市汉阳区永丰乡燎原村特**div> 法定代表人贺瑜，董事长。 原审第三人武汉怡博经贸有限公司，住所，住所地湖北省武汉市江汉区香港路**div> 法定代表人余跃进，董事长。 上诉人湖北天佳农业集团有限责任公司（以下简称天佳公司）诉被上诉人武汉市自然资源和规划局（以下简称市规划局）行政复议一案，不服湖北省武汉市江岸区人民法院（2020）鄂0102行初111号行政裁定，向本院提起上诉。本院2020年12月10日立案后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，合议庭决定本案不开庭审理。现本案已审理终结。 原审查明，2019年11月21日，天佳公司向市规划局申请行政复议，提交《行政复议申请书》，请求撤销武汉市自然资源和规划局汉阳分局（以下简称规划局汉阳分局）2018年9月30日向第三人武汉新燎原经贸集团有限公司（以下简称新燎原公司）颁发的武规（阳）建[2018]35号《建设工程规划许可证》。同年12月2日，市规划局受理该行政复议。同月3日，该局向规划局汉阳分局邮寄送达武自然资规复答[2019]70号《行政复议答复通知书》。2020年1月20日，该局作出武自然资规复延[2019]70号《延期审理通知书》，并于20日、21日分别送达。因突发事件影响，该局于2020年1月30日作出武自然资规复中[2019]70号《行政复议中止审理通知书》。同年4月8日，该局作出并送达武自然资规复恢[2019]70号《行政复议恢复审理通知书》。同年4月21日，该局作出武自然资规复决[2019]70号《行政复议决定书》，认为天佳公司并非案涉地块土地登记权利人，也未依法办理土地出让手续，与武规（阳）建[2018]35号《建设工程规划许可证》不具有法律上的利害关系，其行政复议申请不符合法定受理条件，驳回复议申请。同月22日、27日，该局分别向天佳公司和规划局汉阳分局送达决定书。天佳公司不服复议决定，诉至原审法院，请求判令：1、撤销市规划局作出的武自然资规复决[2019]70号《行政复议决定书》；2、责令市规划局重新作出复议决定；3、诉讼费用由市规划局承担。 原审另查明，1995年5月10日，武汉市土地管理局颁发阳国用（95）字第1892号《国有土地使用证》，该证载明：土地使用者为武汉市第一建筑工程公司（以下简称市第一建筑公司），地址为汉，地址为汉阳区燎原村永安堂，地号为D01090001为3251.66平方米。备注：未经市规划土地局批准，不得出让、转让、出租、抵押。 2016年8月8日，规划局汉阳分局作出武规条字（2016）069号-H4地块（还建）《规划设计条件》，同意汉阳区燎原村申报改造项目H4还建地块。2018年2月6日，武汉市人民政府向新燎原公司核发包括汉阳区燎原村改造项目H4还建地块在内的武土批准书[2018]第37号《武汉市建设用地批准书》。同年9月17日，规划局汉阳分局向新燎原公司核发武规（阳）地[2018]42号《建设用地规划许可证》。同年9月27日，新燎原公司向规划局汉阳分局申请办理燎原村改造项目还建地块的建设工程规划许可证，并提交《申请书》、武规（阳）地[2018]42号《建设用地规划许可证》、汉阳区燎原村改造项目H4还建地块项目规划设计方案、营业执照、法人身份证明及委托书等材料。同月30日，规划局汉阳分局经审核后向新燎原公司核发了武规（阳）建[2018]35号《建设工程规划许可证》。 原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。由此可见，提起行政诉讼应当满足以下条件：首先，与行政行为有利害关系，具体而言系与该行政行为之间具有直接的、必然的利害关系，而非间接的、可能的利害关系；其次，行政行为侵害了其合法权益，所谓合法权益指该权益应受到法律保护。《中华人民共和国物权法》第九条规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。本案中，市第一建筑公司为涉案土地的使用权人。武汉市汉阳区人民法院作出的（2017）鄂0105民初1518号和（2019）鄂0105民初7328号民事判决，均为合同效力之诉，并未导致物权设立、变更、转让和依法登记的效力。天佳公司未能举证武汉建工集团第一经济发展有限公司（以下简称建工经济公司）与市第一建筑公司存在隶属关系，仅以建工经济公司与武汉怡顺房地产开发有限公司（以下简称怡顺公司）签订代偿银行贷款并转让土地使用权的协议，认为怡顺公司核准注销后，天佳公司作为其股东之一而享有涉案土地共有使用权，进而享有合法物权，且与被诉行政行为有利害关系及行政复议主体适格的诉称意见，于法无据，原审不予采纳。 根据《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，建设用地规划许可证是城市规划主管部门确认建设项目的位置、用地性质、面积和范围等符合城市规划的法定凭证。建设单位只有在取得建设用地规划许可证后，才能向土地管理部门申请用地，否则，其用地行为就属于非法用地。城市规划主管部门决定是否向建设单位颁发建设用地许可，本身并不会直接影响原土地使用权人的合法权益。即使侵害了原土地使用权人的合法权益，也只能出现在征收或者补偿环节，而非颁发建设用地许可证环节。天佳公司并非涉案建设用地规划许可行为的行政相对人，故与被诉规划许可行为之间不具有利害关系。同时，建设工程规划许可系对建设主体是否符合建设工程法定资格，申请材料是否完备，申请内容是否符合控制性详细规划、规划条件及相关法律法规规定进行审查，以保障城乡规划有效实施。新燎原公司提供了相关申请材料，规划局汉阳分局审查后向其颁发武规（阳）建[2018]35号《建设工程规划许可证》，该行政行为的相对人并非天佳公司。规划局汉阳分局核发《建设工程规划许可证》的行为与天佳公司没有法律上的利害关系，也未对其权利义务产生实际影响。故天佳公司与被诉行政行为无法律上的利害关系，亦不是行政复议的适格主体，其提起本案行政诉讼不符合法定条件。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条、第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项、第二款之规定，原审裁定：驳回原告湖北天佳农业集团有限责任公司的起诉。根据《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项之规定，本案不交纳案件受理费。 上诉人天佳公司不服原审法院裁定，向本院提起上诉称：一、原审错误认定涉案审批行政行为与上诉人之间法律关系。1、上诉人与涉案行政许可行为存在法律上的利害关系。上诉人对案涉土地享有合法的不动产物权。即使上诉人对案涉地块不享有完全物权，但也享有物权期待权。上诉人对案涉地块取得了能够排除执行的权利，该权利属于物权范畴，应依法受法律保护。2、诉争行政许可行为对上诉人的权利义务关系产生了实质影响。二、原审援引《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项，属于适用法律错误。诉争行政行为属于行政诉讼受案范围，上诉人有权提起本案行政诉讼。三、原审对诉争复议决定程序是否合法未认定，构成认定基本事实不清和程序违法。综上，原审认定事实不清，适用法律错误，请求二审：1、撤销（2020）鄂0102行初111号行政裁定；2、裁定本案由原审法院继续审理。 本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，规划局汉阳分局颁发武规（阳）建[2018]35号《建设工程规划许可证》的相对人是原审第三人新燎原公司，而非上诉人天佳公司。涉案土地登记的使用权人是市第一建筑公司，也非上诉人天佳公司。上诉人天佳公司仅以建工经济公司与怡顺公司签订代偿银行贷款并转让土地使用权的协议，认为怡顺公司核准注销后，天佳公司作为其股东之一而享有涉案土地共有使用权，进而享有合法物权，但未能举证证实市第一建筑公司已将涉案土地使用权依法转让给建工经济公司。武汉市汉阳区人民法院作出的（2017）鄂0105民初1518号和（2019）鄂0105民初7328号民事判决，均是认定原审第三人怡博公司无权处分涉案土地使用权，判决怡博公司与武汉市汉阳区永丰乡燎原村村民委员会、武汉汉阳造地产开发有限公司签订的《国有土地使用权收购协议书》无效；怡博公司与武汉市汉阳区土地储备事物中心签订的《国有土地使用权收购补偿协议书》无效，但并未导致物权设立、变更、转让和依法登记的效力，也不产生上诉人天佳公司依据该判决取得涉案土地使用权的法律后果。故原审认定上诉人天佳公司与被诉行政行为无法律上的利害关系，亦不是行政复议的适格主体，从而裁定驳回上诉人天佳公司的起诉的处理并无不当。上诉人天佳公司的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 根据《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项的规定，本案不交纳案件受理费。 本裁定为终审裁定。 审判长 刘 忠 审判员 肖 丹 审判员 陈小萍 二〇二〇年十二月二十五日 法官助理火晶 书记员彭婕