湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂行再12号再审申请人（一审原告、二审上诉人）黄石华夏置业有限公司，住所地湖北省黄石市黄石大道**。法定代表人夏琴鸣，该公司董事长。委托诉讼代理人刘建军，湖北群力律师事务所律师。委托诉讼代理人叶馗，湖北群力律师事务所律师。再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）黄石市自然资源和规划局，住，住所地湖北省黄石市下陆区团城山广州路**/div>法定代表人倪文明，该局局长。委托诉讼代理人肖元，该局工作人员。委托诉讼代理人侯兵，湖北申远律师事务所律师。再审申请人黄石华夏置业有限公司（以下简称华夏公司）因与被申请人黄石市自然资源和规划局（以下简称黄石市自规局）城建行政征收一案，不服湖北省黄石市中级人民法院（2019）鄂02行终29号行政判决，向本院申请再审。本院于2019年12月18日作出（2019）鄂行申519号行政裁定，对本案提起再审。提审后，本院依法组成合议庭，于2020年11月3日公开开庭审理了本案。再审申请人华夏公司的委托诉讼代理人刘建军、叶馗，被申请人黄石市自规局的委托诉讼代理人侯兵到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。华夏公司起诉请求判决撤销原黄石市规划局作出的黄规函〔2018〕12号《关于华夏城项目违法建设追缴配套费用的函》。湖北省黄石市下陆区人民法院一审查明：2018年4月3日，原黄石市规划局向华夏置业作出黄规函〔2018〕12号《关于华夏城项目违法建设追缴配套费用的函》，称：“根据黄石市人民政府（以下简称黄石市政府）2017年第81期《专题会议纪要》要求及2004年9月市物价局和财政局联合转发的《湖北省物价局、湖北省财政厅关于黄石市及所属县市城市基础设施配套费标准的批复》规定，市规划局依法依规对华夏置业华夏城项目商住楼A座由原审批的19+1层违规增至28层（不含观光层和地下室）部分的建筑面积的城市配套费问题进行追缴。依据市规划局核发的《建设工程规划许可证》（2006044号）及市规划局建设项目规划验收证明（黄规验2006第23号），经核查华夏城项目商住楼A座新增加建设面积19964.46平方米，按照2006年把关收费相关文件要求，应缴纳城市基础设施配套费65元/平方米、白蚁预防工程费1.7元/平方米、新型墙体材料费7元/平方米、散装水泥基金1.5元/平方米，四项费用合计75.2元/平方米。华夏置业应补缴相关费用共计1501327.4元，请华夏置业速到市规划局完成城市配套费缴纳手续。”华夏公司不服该函，提起本案诉讼。另查明，2003年9月10日，原黄石市规划建设局（原黄石市规划局前身）向华夏公司出具建设项目把关计费缴款通知单，通知华夏公司应缴纳华夏城A座（19+1层）、建设面积为28507.4平方米的配套费等四项费用共计1743541.60元。2004年2月4日，华夏公司实际缴纳费用共计127669.98元。2004年2月6日，华夏公司获得华夏城商住楼A、B、C座建设工程规划许可证，其中A座建设规模为19+1层，总建筑面积为29507.4平方米（不含地下室）。2006年6月14日，原黄石市规划局向华夏公司出具建设项目把关计费缴款通知单，通知华夏公司应缴纳华夏城A座建设面积为19964.46平方米的白蚁防治费、发展新型墙体材料专项费用、散装水泥专项基金等费用共计203636元。2006年6月19日，华夏公司获得华夏城A座住宅加层建设工程规划许可证，建设规模为由原19+1层增至到28层（不含观光层和地下室），新增面积为19964.46平方米（其中商业面积6262.64平方米，其他为住宅）。2017年11月17日，黄石市政府《专题会议纪要》（81）中载明：“2017年11月2日下午，受市长董卫民委托、副市长吴之凌在市政府5号会议室主持召开华夏置业华夏城项目违法违规建设问题整治工作的专题会议，在责任分工中提出市规划局、市建委依法依规追缴城市基础设施配套费。”一审法院认为：城市基础设施配套费是政府向建设单位收取的一项费用，一般按新建、扩建、改建的面积作为征收基数，每平方米的价格各地不同。2005年7月19日，黄石市人民政府出台《黄石市城市基础设施配套费管理办法》，第一条规定“为了加强城市基础设施配套费的收取、使用管理，规范城市基础设施配套费减免审批程序，有效筹措城市建设资金，根据国家、省市有关规定，结合黄石实际，制定本法。”第二条规定“凡在黄石城区范围内新建、扩建和改建的各类工业、民用和公共房屋建筑工程项目，均应缴纳城市基础设施配套费。”第三条规定“配套费由市规划局负责收取，实行收支两条线管理，专项用于城市基础设施建设。”第四条规定“配套费按建筑面积计收，收费标准黄石市城区范围内为65元/平方米，建设单位和个人在领取建设工程规划许可证前一次性交纳。”第六条规定“配套费的减免，由建设单位或个人提出申请，经市建设和管理委员会审核后，减免金额在100万元（含100万元）以上的，报市长办公会议通过；100万元以下的，报分管财政、城建的副市长审签。”第十二条规定“本办法自发布之日起施行，过去有关规定与本办法不一致的，按本办法执行。”根据上述规定，原黄石市规划局具有收取城市基础设施配套费的主体资格。华夏公司因规划变更而增加的建筑面积，应当缴纳城市基础设施配套费。华夏公司在2006年6月19日获得华夏城商住楼A座由原19+1层增至到28层的加层建设工程规划许可证，加层的新增建筑面积为19964.46平方米，华夏公司并未向原黄石市规划局缴纳加层建筑面积19964.46平方米的城市基础设施配套费用，也未按照《黄石市城市基础设施配套费管理办法》的规定，提供减免金额在100万元以上的配套费并报市长办公会议通过的证据。原黄石市规划局根据黄石市政府《专题会议纪要》（81）的要求向华夏公司作出黄规函〔2018〕12号《关于华夏城项目违法建设追缴配套费用的函》的行为，事实清楚、程序合法，故对华夏公司提出撤销该函的诉讼请求依法不予支持。对华夏公司提出“在1997年5月21日黄石市物价局、黄石市财政局印发的‘关于调整市政设施配套费用标准的通知’文件，明确规定为鼓励兴建高层建筑，凡兴建28层以上的建设项目免收配套费”的意见，因2005年7月19日出台的《黄石市城市基础设施配套费管理办法》第十二条已作明确规定，故对华夏公司提出的该意见依法不予支持。综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回华夏公司的诉讼请求。案件受理费50元，由华夏公司负担。湖北省黄石市中级人民法院二审查明事实与一审一致。该院二审认为：《黄石市城市基础设施配套费管理办法》第二条规定，凡在黄石城区范围内新建、扩建和改建的各类工业、民用和公共房屋建筑工程项目，均应缴纳城市基础设施配套费。第五条规定，下列房屋建设工程项目，经审核批准可减免配套费：（一）依法应予减免的建设项目；（二）义务教育阶段公立中小学校、政府投资的大学和高级中学的教学用房及生活配套设施……”第六条规定，配套费的减免由建设单位或个人提出申请，经市建设和管理委员会审核后，减免金额在100万元（含100万元）以上的，报市长办公会议通过；100万元以下的，报分管财政、城建的副市长审签。华夏公司获得华夏城商住楼A座加层部分建设工程规划许可证后，应缴纳加层建筑面积19964.46平方米的城市基础设施配套费和其他规费。由于华夏公司并未按照规定缴纳该部分费用，且华夏城A座加层部分亦不符合减免城市基础设施配套费的范围和条件，故原黄石市规划局根据黄石市政府《专题会议纪要》（81）的要求依法向其追缴华夏城A座增加建筑面积应缴纳的城市基础设施配套费的事实清楚、程序合法，华夏公司的上诉理由不能成立，二审不予支持。二审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由华夏公司负担。华夏公司申请再审称，一、二审判决认定事实不清，证据不足：1.华夏公司在华夏城项目建设初期，已经按照1997年5月21日黄石市物价局、黄石市财政局印发的《关于调整市政设施配套费用标准的通知》确定的标准，将390万余元的城市基础设施配套费等规费以职工安置费的形式交给了有关部门，对此各方均无异议。2.原黄石市规划局对华夏城A座19+1层增至28+1层追缴城市基础设施配套费，没有事实和法律依据。华夏城A座的动工时间是在2003年，完工时间是在2004年，当时对于征收配套费的规定只有前述1997年的文件。而华夏城A座之所以要加层，主要是为了响应当时黄石市政府鼓励建高层建筑并对兴建28层以上建筑免收配套费的政策，华夏城A座加层当时经过了规划审批，是合法建筑。华夏城A座主体工程完工后，华夏公司曾向原黄石市规划局申请按1997年文件免收华夏城A座加层部分配套费，获得了该局的同意，在那之后的十余年时间里原黄石市规划局也没有要求华夏公司缴纳加层部分的配套费，华夏公司对此应当享有信赖利益。3.黄石市1997年出台的文件和优惠政策有其特殊的时代背景，原黄石市规划局主张华夏城A座加层系违规建设，并按2005年颁布的《黄石市城市基础设施配套费管理办法》的规定追缴该部分的配套费，与该局原来作出的相关决定自相矛盾，是违法的。4.一、二审法院对华夏公司提交的证据没有作出认定，也未说明理由，审判程序违法。综上，请求本院再审依法撤销湖北省黄石市下陆区人民法院（2018）鄂0204行初12号行政判决及湖北省黄石市中级人民法院（2019）鄂02行终29号行政判决，依法改判撤销原黄石市规划局作出的黄规函〔2018〕12号《关于华夏城项目违法建设追缴配套费用的函》。黄石市自规局答辩称：1.华夏公司于2004年获得的华夏城A座建设规划许可证是19+1层，2006年获得的建设规划许可证是28+1层，但2006年之前华夏公司就已经违规加盖了。原黄石市规划局当时虽未收取加层部分的城市基础设施配套费，但从华夏公司获得华夏城A座28+1层建设规划许可证的时间来看，不应适用1997年黄石市物价局、黄石市财政局印发的《关于调整市政设施配套费用标准的通知》。2.黄石市政府2017年的专题会议认为，对于华夏城A座加层部分应当按照2005年颁布的《黄石市城市基础设施配套费管理办法》的规定追缴配套费，并要求原黄石市规划局具体落实，后原黄石市规划局才向华夏公司发出黄规函〔2018〕12号《关于华夏城项目违法建设追缴配套费用的函》，该函本身符合当时的法律规定。3.法律法规没有规定缴纳城市基础设施配套费应当按照行政处罚法或行政强制法的规定听取相对人的陈述申辩意见，也没有规定必须采取什么形式，原黄石市规划局通过发函方式向华夏公司追缴配套费，不违反法律规定。综上，一、二审判决认定事实清楚，证据充分，程序正当，请求本院再审予以维持。华夏公司、黄石市自规局向一审法院提交的证据均已随案移送本院并经庭审质证。本院再审对上述证据的认定意见与原审一致。华夏公司申请再审向本院提交了以下证据：第一组：1.黄石市物价局、黄石市财政局于1997年5月21日印发的《关于调整市政设施配套费用标准的通知》（黄价房地字〔1997〕第80号）；2.原黄石市规划建设局市政配套费减免审批单。拟证明华夏公司取得华夏城项目享受了相关优惠政策，并已缴纳了华夏城A座19+1层的城市基础设施配套费。第二组：3.地基基础质量验收报告；4.华夏公司于2004年8月25日向原黄石市规划建设局发出的《关于申请调整“华夏城”A座商住楼规划的报告》；5.湖北省建科建筑设计院于2004年10月18日作出的《关于“华夏城”A座商住楼加层的可行性报告》；6.华夏城A座综合楼的主体结构质量验收报告；7.原黄石市规划局于2006年6月16日作出的《黄石市规划局建设项目规划验收证明》。拟证明华夏城A座加层至28+1是经过规划部门认可的，且建筑质量合格。第三组：8.华夏公司于2006年6月14日向原黄石市规划局发出的《关于办理规划许可审批手续的报告》；9.原黄石市规划局于2006年5月16日出具的证明；10.（2006）甲字第044号《建设工程规划许可证审批单》。拟证明华夏城A座加层至28+1获得了规划许可，华夏公司当时申请减免加层部分的城市基础设施配套费得到了原黄石市规划局的批准。以上证据均经本院再审庭审质证。黄石市自规局质证意见认为：华夏公司再审提交的第1、8、10项证据系双方原审中已经提交过的证据，不属于新证据；第二组第3—7项证据系复印件，没有出示原件，但对其合法性和关联性没有异议；对其他证据没有异议。本院经审查认为：华夏公司再审提交的第1、8、10项证据系双方当事人在一审中已向法院提交过的证据，不属于新证据，本院不予接纳；提交的第二组第3—7项证据均为复印件，且其内容主要证明华夏城A座加层通过验收的事实，与本案不具有关联性，对其证据效力不予认定；提交的第2项证据证明华夏公司就华夏城A座原19+1层建筑缴纳了城市基础设施配套费，但与本案争议的华夏城A座加层部分配套费问题无关，对其证据效力不予认定；提交的第9项证据系原黄石市规划局出具的关于华夏公司就华夏城A座加层部分办理规划许可手续的说明，因黄石市自规局对其无异议，对其证据效力予以认定。根据华夏公司、黄石市自规局在原审及再审中提交的有效证据，本院补充认定事实如下：1997年5月21日，黄石市物价局、黄石市财政局印发的《关于调整市政设施配套费用标准的通知》（黄价房地字〔1997〕第080号），其中第三条“减免范围”第4点规定：“为鼓励兴建高层建筑……凡兴建28层以上的建设项目免收配套费。”2006年6月14日，华夏公司向原黄石市规划局作出《关于办理规划许可审批手续的报告》，申请减免华夏城A座28+1加层部分的城市基础设施配套费，原黄石市规划局时任负责人于当日在该报告上批示同意。该局于当日向华夏公司发出建设项目把关计费缴款通知书，未要求华夏公司缴纳市政设施配套费，华夏公司的应缴费项目为白蚁防治费33939元、发展新型墙体材料专项用费137751元，发展散装水泥专项基金29946元，共计203636元。黄石市政府在2017年11月的《华夏城违法违规建设问题整治工作方案》中载明：“……2006年6月，华夏置业公司向市规划局报送关于办理加层部分规划手续并减免加层部分配套费的申请，请示市规划局参照1997年5月物价局和财政局联合下发的《关于调整市政设施配套费用标准的通知》的要求（凡兴建28层以上的建设项目免收配套费），减免华夏城项目A栋加层部分配套费，市规划局依此批准了免收加层部分的配套费。该行政行为违反了2004年9月市物价局和财政局联合转发的《省物价局、省财政厅关于黄石市及所属县市城市基础设施配套费标准的批复通知》的规定，违规减免夏城A栋增加建筑面积19964.4㎡应缴纳的城市配套费129.77万元。”另查明，根据《黄石市机构改革方案》，黄石市组建市自然资源和规划局，将黄石市国土资源局、林业局、规划局等部门的职责进行整合，不再保留黄石市规划局。2019年3月15日，黄石市自然资源和规划局挂牌成立。再审认定的其他案件事实与一、二审一致，本院予以确认。本院认为，黄石市自规局作为继续行使原黄石市规划局职权的行政机关，系本案适格被告。本案再审争议焦点在于：对于华夏公司投资建设的华夏城A座28+1层加层部分，原黄石市规划局以黄规函〔2018〕12号《关于华夏城项目违法建设追缴配套费用的函》方式作出的要求华夏公司补缴城市基础设施配套费、白蚁预防工程费、新型墙体材料费及散装水泥基金等费用的行政决定是否符合法定程序。根据财综函〔2002〕3号《财政部关于城市基础设施配套费性质的批复》，城市基础设施配套费系地方人民政府有关部门强制征收的用于城市基础设施建设的专项资金；白蚁预防工程费、新型墙体材料费及散装水泥基金等费用，属于地方人民政府相关主管部门收取的政府性基金或行政事业性收费。以上几类行政收费的主要目的是为相关公共行政服务提供资金支持，不具有营利性质，但对被征收人而言属于典型的负担行为。同时，根据已查明的案件事实，2006年6月，华夏公司基于1997年5月21日黄石市物价局、黄石市财政局印发的《关于调整市政设施配套费用标准的通知》中关于“为鼓励兴建高层建筑……凡兴建28层以上的建设项目免收配套费”的规定，曾向原黄石市规划局申请减免华夏城A座加层部分的城市基础设施配套费，并经过了该局的审批同意，该局仅要求华夏公司缴纳其他规费共计203636元。根据案涉华夏城项目的建设过程及黄石市的相关政策，华夏公司对原黄石市规划局减免其城市基础设施配套费的审批处理享有一定的信赖利益。其后，原黄石市规划局于2018年、即时隔十余年后，作出追缴四项收费共计1501327.4元的行政决定，对华夏公司的实体权益产生了重大不利影响，故该行政决定在具有负担性的同时，进而表现出了显著的损益性，在性质上与行政处罚、行政强制等行政行为高度趋同。在现行法律、行政法规及规章中，并无征收城市基础设施配套费等费用的具体程序性规定。鉴于被诉行政决定与行政处罚、行政强制的性质高度趋同，对该行政决定程序方面的审查，可以参考《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》的相关规定。《中华人民共和国行政处罚法》第六条第一款、第三十二条第一款及《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款、第十八条第一款第（六）项规定，当事人对行政机关所给予的行政处罚或实施行政强制，享有陈述权、申辩权；《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条及《中华人民共和国行政强制法》第十八条第一款第（五）项规定，行政机关在作出行政处罚或行政强制决定前，应当告知当事人相关事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利、救济途径等。以上法律规定是行政法中正当程序原则的具体体现，本案亦应参照适用。本案中，原黄石市规划局在作出追缴四项收费的行政决定之前，虽然经过了政府专题会议讨论并制定了会议纪要，但在决定过程中确未向华夏公司履行必要的告知程序，也未听取其陈述、申辩意见，而是在尚未对2006年的审批减免行为进行具有法律效力的处分的前提下，迳行作出了与之直接相悖的新决定，与程序正当原则的基本要求不符。由于原黄石市规划局已经向华夏公司送达了黄规函〔2018〕12号《关于华夏城项目违法建设追缴配套费用的函》，该行政决定已对华夏公司发生效力，因此也不存在通过其他方式补救上述程序缺陷的可能。据此，本案被诉行政决定在作出过程中未能充分保障华夏公司的程序权利，并对其实体权益产生了重大不利影响，构成程序违法，应予撤销。至于本案所涉华夏城A座加层部分四项收费是否仍应追缴的问题，由相关行政主管部门依法处理。综上所述，因原黄石市规划局作出的黄规函〔2018〕12号《关于华夏城项目违法建设追缴配套费用的函》程序违法，依法应予撤销。一、二审判决认定基本事实清楚，但适用法律错误，本院再审予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下：一、撤销湖北省黄石市中级人民法院（2019）鄂02行终29号行政判决；二、撤销湖北省黄石市下陆区人民法院（2018）鄂0204行初12号行政判决；三、撤销原黄石市规划局于2018年4月3日作出的黄规函〔2018〕12号《关于华夏城项目违法建设追缴配套费用的函》。一、二审案件受理费各50元，均由黄石市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长 黄 莹审判员 胡正伟审判员 李 伟二〇二〇年十二月八日法官助理雷禹书记员雷禹（兼）