湖南省益阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘09行终210号 上诉人（原审原告）：杨志慧，女，1969年8月8日出生，汉族，住南县。 被上诉人（原审被告）：南县公安局，住所地南县浪拔湖乡三桥村。 法定代表人：徐春波，该局局长。 委托代理人：李新民，该局工作人员，代理权限为特别授权。 委托代理人：许伟，该局工作人员，代理权限为一般代理。 上诉人杨志慧与被上诉人南县公安局治安行政处罚一案，不服湖南省沅江市人民法院于2020年9月28日作出的（2020）湘0981行初88号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人杨志慧、被上诉人南县公安局的委托代理人李新民、许伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审判决认定事实：杨志慧于2019年5月至2020年2月期间到位于北京市的国家信访总局，违反信访规定，以重复登记的方式扰乱单位秩序。南县公安局的工作人员将其接回后，于2020年5月12日以杨志慧扰乱单位秩序为由进行立案受理。南县公安局于同日在南县公安局南洲派出所执法办案区对杨志慧进行了询问，并依法通知了其家属。2020年5月12日，南县公安局根据其收集的相关证据制作了公安行政处罚告知笔录，告知杨志慧其行为已构成扰乱单位秩序的违法行为，南县公安局将根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项的规定进行处罚，同时告知其享有的陈述和申辩的权利。南县公安局于2020年5月12日作出南公（治）决字[2020]第0113号公安行政处罚决定书，以杨志慧于2019年5月至2020年2月期间，在北京市国家信访总局，违反信访规定，以重复登记的方式扰乱单位秩序为由，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项及《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十条的规定，决定对杨志慧行政拘留十日。杨志慧不服，向法院提起行政诉讼。另查明，杨志慧于2017年12月21日因犯寻衅滋事罪被判处有期徒刑一年六个月，并于2019年1月30日刑满释放。 原审法院认为，《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。本案杨志慧户籍、居住地在南县公安局辖区，故南县公安局对本案具有管辖的职权。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的；……。”本案中，杨志慧在位于北京市的国家信访总局，违反信访规定，以重复登记的方式，扰乱单位秩序，属于情节较重的违法情形，上述违法事实有询问笔录、杨志慧上访登记情况表以及杨志慧本人陈述（杨志慧签名确认）、到案经过等证据予以证实。杨志慧曾于2017年12月21日因犯寻衅滋事罪被判处有期徒刑一年六个月，并于2019年1月30日刑满释放，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十条第（五）项的规定，属于刑罚执行完毕三年内，违反治安管理，应当从重处罚的情形。故南县公安局根据上述法律规定对杨志慧作出处行政拘留十日的行政处罚决定，认定事实清楚、证据充分、适用法律正确。南县公安局在作出案涉行政处罚决定书前依法履行了受案登记，调查询问、告知等相关程序，程序合法。杨志慧要求撤销案涉行政处罚决定书的诉讼请求，依法不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回杨志慧的诉讼请求。本案受理费50元，由杨志慧负担。 杨志慧不服原审判决，上诉提出：1.政府与杨志慧签订息访协议后违反协议并多次拘留。杨志慧不得已到国家信访局走访，要求政府履行多年没有履行的协议。2020年5月12日，南县公安局以重复登记的方式扰乱单位秩序的理由对杨志慧处行政处罚拘留十日。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二章第九条规定:限制人身自由的行政处罚只能由法律设定。因此，在没有法律依据的情况下，任何剥夺限制他人人身自由的行为都是非法拘禁罪。事实是2019年5月22日只登记一次至10月16日四个月差六天已不是重复登记。2.案件来源都没有，处理不合法。所以，行政处罚决定的证据材料和程序材料，与本案关联的证据材料也不合法。3.杨志慧于2020年8月29日才收到证据，已被法律视为没有相应证据的证据却被法院采纳，违反了法定程序。4.南县公安局没有管辖权。5.《公安机关办理行政案件程序规定》第九十二条，对决定给予行政拘留处罚的人，在处罚前已采取强制措施限制人身自由的时间应当折抵，限制人身自由1日，折抵行政拘留1日。到案说明上清清楚楚写着在逃被抓，杨志慧在5月11日是被孤树派出所民警铐上手铐强行摁住头到孤树派出所的，而判决书却写着将其接回立案，进行询问，立案决定书就能说明假象，这些是原审法院有目的的偏袒。上诉请求：1.撤销沅江市人民法院（2020）湘0981行初88号《行政判决书》，依法改判；2.依法判决南县公安局撤销南公决字（2020）第0113号《公安行政处决定书》并赔偿一切经济损失。 南县公安局答辩称：1.杨志慧具有违反治安管理的违法事实，南县公安局对杨志慧予以行政拘留十日处罚程序合法，定性准确，适用法律正确，且裁量适当。2019年5月至2020年1月期间，杨志慧为达到自己的目的，多次到位于北京市的国家信访总局，违反信访规定，越级上访，以重复登记的方式扰乱单位秩序。尤其是在2019年10月16日至2020年1月23日期间，杨志慧连续重复登记达35次之多，严重地扰乱了单位秩序。因杨志慧刑罚执行完毕三年内，违反治安管理，南县公安局依据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项、《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十条之规定，在对杨志慧进行行政处罚书面告知后，决定对其作出行政拘留十日的处罚是正确的，并当场送达处罚决定书、及时通知了其家属。2.公民的正当、合法的权益应当受到法律的平等保护，但公民维护自己合法权益应当符合法律规定的程序和途径。根据《信访条例》第十四条第二款、第十五条、第十六条的规定，杨志慧的这些信访事项应当分别向人民法院提出申诉再审请求、向本级人民政府或者上级人民政府的信访部门提出，但杨志慧绕开了这些机关和地方政府的信访部门，为达到自己的目的，从2019年10月16日起，在三个月的时间里，以相同的信访理由越级连续35次在国家信访总局进行恶意登记，扰乱了国家机关的正常工作秩序，致使机关工作不能正常进行，是一种严重的扰乱单位秩序的违法行为，应当受到法律的惩处。3.根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款“治安案件的管辖由国务院公安部门规定”和《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款、第三款之规定，杨志慧的户籍所在地在南县南洲镇，南县公安局对杨志慧的违法行为具有管辖权，可以由南县公安局依法受理案件并作出处罚决定；同时，根据《公安机关办理行政案件程序规定》第十四条规定，几个公安机关都有权管辖的行政案件，由最初受理的公安机关管辖。杨志慧扰乱单位秩序案由南县公安局最初受理，所以该局对该案有权处理。南县公安局对杨志慧处罚的是其在上访过程中的扰乱单位秩序的治安管理违法行为，属于该局依职权正常履职的行为，并不是杨志慧所指控的超越职权、滥用职权的行为。4.在作出行政处罚决定之前，南县公安局并没有对杨志慧进行羁押，只是依法对杨志慧进行了传唤询问，不属于折抵行政拘留的情形。因此，对杨志慧行政拘留十日的执行期限没有超期羁押，更不是非法拘禁。 当事人原审提交并经庭审质证的证据已随案移送本院。经审查，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。 二审中，双方当事人均未提供新证据。本院二审查明：杨志慧并未提供可采信的证据证明有关行政机关未依法解决其夫的社保问题；杨志慧于2016年5月26日、2016年8月24日因非法上访扰乱公共场所秩序先后被南县公安局处以行政拘留十日；2017年12月21日，杨志慧因犯寻衅滋事罪被南县人民法院判处有期徒刑一年六个月；杨志慧刑满释放后，于2019月5月22日到国家信访局上访登记1次，2019年10月16日至2020年1月23日就同一事项到国家信访局上访登记34次（其中2019年10月16日至31日上访登记12次，2019年11月1月1日至27日上访登记8次，2019年12月6日至11日上访登记3次，2020年1月8日至23日上访登记11次）。本院查明的其他事实与一审认定的事实一致。 本院认为：本案争议的焦点是：案涉《公安行政处罚决定书》是否合法，原审判决对此认定是否正确；杨志慧所提出的诉讼请求是否应得到支持。 杨志慧上诉称南县公安局对其违法行为没有管辖权。但是，公安部依法制定的《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款明确规定，行政案件由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案中，杨志慧的行为系扰乱单位秩序的行为，南县公安局作为杨志慧户籍所在地和居住地的公安机关，对杨志慧的违法行为进行管辖和作出涉案行政处罚决定，这完全符合上述法条之规定。并且，南县公安局对杨志慧的违法行为的查处先于其被抓获的公安机关立案，依法也应南县公安局管辖。因此，杨志慧关于这方面的上诉理由不能成立。 杨志慧上诉称其上访系依法上访，没有扰乱单位正常工作秩序。但是，根据《中华人民共和国信访条例》第十六条和第二十条的规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得越级上访和重复上访，不得有扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。本案中，杨志慧并无可采信的证据证明有关行政机关未依法解决其夫的社保等问题。即使杨志慧对有关行政机关解决这方面问题的行为不服，也应通过依法申请调解、复议、仲裁或者提起诉讼等途径依法维权；而不应当在未穷尽其他法定途径解决争议的情况下采取越级上访和重复上访的方式求得问题的解决。从本案现有的证据来看，杨志慧存在多年以来越级上访和重复上访的违法行为，特别是在多次受到国家机关处罚后仍不悔改，在刑满释放后不久又频繁地进京到国家信访局越级上访和重复上访，从2019年10月16日至2020年1月23日期间就同一信访事项到国家信访局重复登记上访达34次之多。其行为既增加了国家信访局的接待工作量，占用了该局对其他信访人员的接待时间，浪费该局宝贵的信访接待资源，又增加了杨志慧住所地负责维稳工作的行政机关为处理其越级上访和重复上访问题的工作量和费用开支。因此，南县公安局认定杨志慧的行为构成扰乱单位工作秩序的违法行为，并应从重处罚，这并无不当。 杨志慧上诉称南县公安局作出案涉行政处罚决定的程序违法。但是，本案现有证据证明：南县公安局在2020年5月6日决定对杨志慧的违法行为作为犯罪案件立案查处，杨志慧逃跑后，该局将其列为网上逃犯。2020年5月11日，杨志慧被河北省玉田县孤树镇派出所抓获后将其移交南县公安局接回，该局对杨志慧进行询问查证后决定撤销对杨志慧的刑事立案，转为行政案件受理，并根据收集到的证据所能证明的事实，拟对杨志慧给予行政处罚，听取了她的陈述和申辩后作出案涉行政处罚决定，告知了救济途径和期限，将案涉行政处罚决定送达了杨志慧本人，通知了其家属。南县公安局的这些做法均符合相关法律规定，并无违法之处。 至于杨志慧称其在处罚前已被采取强制措施限制人身自由的问题。根据《公安机关办理行政案件程序规定》（2019年1月1日施行）第一百六十三条第一款之规定：“对决定给予行政拘留处罚的人，在处罚前因同一行为已经被采取强制措施限制人身自由的时间应当折抵。限制人身自由一日，折抵执行行政拘留一日。询问查证、继续盘问和采取约束措施的时间不予折抵。”但本案中，杨志慧并没有提供可采信的证据证明其在处罚前被采取强制措施限制了人身自由，因而杨志慧关于其被抓获接回和被询问查证的时间应当折抵行政拘留期限的主张不符合上述法条规定。因此，杨志慧关于南县公安局作出的案涉行政处罚决定程序违法的上诉理由也不能成立。 综上，杨志慧的上诉理由均不能成立，对其上诉请求应不予支持；原审判决认定事实清楚，适用法律和处理得当，程序合法，对该判决应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杨志慧负担。 本判决为终审判决。 审判长 吴 斌 审判员 刘文煜 审判员 傅爱军 二〇二〇年十二月二十四日 书记员 宋静娴