河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终773号上诉人（原审原告）杨福超，男，汉族，1967年5月24日出生，住河南省南阳市卧龙区。委托代理人赵庆凯，北京市凯亚律师事务所律师。委托代理人彭丽璇，北京市凯亚律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）河南省水利厅，住河南省郑州市金水区纬五路**。负责人孙运锋，厅长。委托代理人王文志，工作人员。委托代理人彭建功，河南彭友律师事务所律师。上诉人杨福超因诉被上诉人河南省水利厅移民搬迁补偿一案，不服河南省郑州市金水区人民法院（2020）豫0105行初56号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审审理查明：杨福超系南水北调丹江口库区第二批移民。2002年、2004年分别在淅川县大石桥乡杨营村及东湾村开办两个养猪场。杨福超认为其开办的两个养猪场未依法得到补偿，于2015年以淅川县移民局为被告提起诉讼，请求判令淅川县移民局未按照企业标准对其进行补偿违法，并赔偿其经济损失。2015年8月6日，河南省西峡县人民法院作出（2015）西行初字第15号行政裁定，以淅川县移民局不是适格被告为由驳回杨福超的起诉。2015年10月15日，南阳市中级人民法院二审作出（2015）南行终字第00164号行政裁定，驳回杨福超的上诉，维持原裁定。后杨福超以淅川县人民政府为被告提起诉讼，南阳市中级人民法院作出（2016）豫13行初654号行政裁定，以淅川县人民政府不是适格被告和杨福超重复起诉为由驳回杨福超的起诉。杨福超不服，提起上诉，河南省高级人民法院认为一审裁定认为杨福超属于重复起诉的意见错误，并予以纠正，一审裁定驳回杨福超的起诉，处理结果正确，于2018年11月6日作出（2017）豫行终2517号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。杨福超以河南省人民政府为被告提起诉讼，郑州铁路运输中级法院认为河南省人民政府不是本案适格被告，驳回杨福超的起诉。杨福超提起本案诉讼。被告补偿原告房屋及附属设施、用地及基础设施、搬迁费、设备搬迁费、设备重置补偿、停产损失费共计73.29万元；2012年，杨福超领取了补偿款。2019年9月10日根据设计单位和监理单位意见，淅川县移民局对杨福超养猪一场增补了7000元设施设备补偿费。2019年8月15日，监督评估3标项目部出具《关于对淅川县大阳养猪场补偿问题处理的监督评估意见》，同意设计单位关于对“杨福超家养猪一场《移民补偿补助资金明白卡》没有计列村组副业设施设备补偿费，按1处村组副业进行处理，增补7000元设施设备补偿费，增补费用从预备费支出”的意见。同意设计单位关于对“大阳养猪二场不应进行补偿”的意见。原审法院认为：关于养猪一场的补偿问题，原告称其经营的养猪一场依法有工商局颁发的营业执照，是农业企业主体，应当按照企业经营性补偿而非按照普通民宅进行实物补偿。但根据《南水北调工程建设征地补偿和移民安置暂行办法》、《水利水电工程建设征地移民设计规范》、《丹江口水利枢纽大坝加高工程初步设计阶段水库淹没实物指标调查大纲》等对南水北调工程拆迁安置补偿的规定，杨福超要求将其养猪一场按照农业企业补偿没有相关依据。且杨福超以户主（自然人）的身份在《丹江口水库农村居民房屋、人口淹没调查表》上签字确认为自然人家庭财产，并已领取补偿，其应当知晓签字确认并领取补偿的法律后果，故被告对拆除养猪一场未按企业经营性补偿并无不当。关于养猪二场是否应当补偿，《国务院办公厅关于严格控制丹江口水利枢纽大坝加高工程坝区和库区淹没线以下区域人口增长和基本建设的通知》（国办发〔2003〕12号）第二条规定，“自《国务院关于南水北调工程总体规划的批复》（国函〔2002〕117号）2002年12月23日下发之日，在丹江口工程区域内，任何单位和个人均不得擅自新建、扩建和改建项目。确因生产、生活特别急需，且无法采取其他措施替代的小型基数改造或简易配套项目等，须报经省人民政府审批后才能建设。凡违反规定的建设，除按违章建筑处理外，搬迁时一律不予补偿”。关于上述“丹江口工程区域”如何界定，《南水北调中线一期工程河南省丹江口水库建设征地第二批农村移民安置实施规划报告》规定，“移民迁移线为坝前172米高程（坝前正常蓄水位170米加2米风浪、船行波影响），凡在坝前172米高程以下的居民点、城集镇、工业企业、专业项目均应迁移。”根据上述规定，丹江口工程区域是指坝前172米高程以下。杨福超陈述因扩大规模，于2004年初在邻村东湾村位于171至172之间的位置新建养猪二场，不符合上述规定，杨福超亦未提供证据证明其扩建养猪场已经省人民政府审批，故被告对杨福超2004年所建养猪二场不予补偿并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告杨福超的诉讼请求。案件受理费50元，由杨福超负担。上诉人杨福超不服，上诉称：1.撤销河南省郑州市金水区人民法院(2020)豫0105行初56号行政判决,依法改判;2.因被上诉人的行政违法行为给上诉人造成的经济损失,应由被上诉人承担行政违法责任,并赔偿相应经济损失。事实与理由:一、养猪一场是建在170淹没线以下,该场实物做了登记也按照居民房屋标准予以了补偿,但没有按照农业企业的实际经营损失来依法补偿,被上诉人忽略了农业企业的存在,而整个淅川县只有这一个农业企业涉及移民搬迁。此问题出现后,上诉人多次向被上诉人等各级部门反映,但各级部门均不予受理不予补偿,其理由和依据是“移民工程规划大纲中没有设置农业企业的补偿项目”,而国家颁布的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》中第四条第一款明确载明“以人为本,保障移民的合法权益”，第五十五条明确规定“国家切实维护移民的合法权益,在征地补偿和移民安置过程中,移民认为其合法权益受到侵害的,可以依法向县级以上政府或者其移民管理机构反映,县级以上政府或者其移民管理机构应当对移民反应的问题进行核实并妥善解决。移民也可以依法向人民法院提起诉讼。”因此,一个存栏五百头母猪年出栏近万头成品猪的大阳养猪厂因移民搬迁而拆除,毫无疑问会给企业个人造成很大的经济损失,这些因国家水利工程建设移民搬迁直接造成的损失必须依法依规进行据实补偿。而且,被上诉人自认的《南水北调工程建设征地补偿和移民安置暂行办法》《水利水电工程建设征地移民设计规范》《丹江口水利枢纽大坝加高工程初步设计阶段水库淹没实物指标调査大纲》等对南水北调工程拆迁安置补偿的规定中,没有对于农业企业补偿的事实,恰恰能证明上诉人主张的“被上诉人应予以而未对上诉人经营的大阳养猪一场按照农业企业标准的依法补偿”的事实。同时,也证明被上诉人在养猪一场安置补偿工作中明显存在行政违法的事实。二、养猪二场虽然建在了170淹没线以上,但又恰恰处于172搬迁线以下,尽管是在国家公布了(国办发〔2003〕12号)之后建设的,但在该通知中,主要内容是要求湖北省、河南省人民政府、国务院有关部门严格控制丹江口水利枢纽大坝加高工程坝区和库区淹没线以下区域人口增长和基本建设,并要求各级政府坚决制止在淹没区突击建房。据此,为了严格遵守国家禁建令,淅川县、大石桥乡人民政府主动协调在丹江口工程区域外即淹没线以上的邻村土地,以便上诉人带动周边群众发家致富,由此上诉人经营的浙川县大阳养猪厂被评为淅川县农业产业化重点龙头企业,上诉人也评为河南省劳动模范。而被上诉人辩称及一审法院认为:“《国务院办公厅关于严格控制丹江口水利枢纽大坝加高工程坝区和库区淹没线以下区域人口增长和基本建设的通知》(国办发〔2003〕12号)第二条规定,“自《国务院关于南水北调工程总体规划的批复》(国函〔2002〕117号)2002年12月23日下发之日,在丹江口工程区域内,任何单位和个人均不得擅自新建、扩建和改建项目。确因生产、生活特别急需,且无法采取其他措施替代的小型基数改造或简易配套项目等,须报经省人民政府审批后才能建设。凡违反规定的建设,除按违章建筑处理外,搬迁时一律不予补偿”。关于上述“丹江口工程区域”如何界定,《南水北调中线一期工程河南省丹江口水库建设征地第二批农村移民安置实施规划报告》规定,“移民迁移线为坝前172米高程(坝前正常蓄水位170米加2米风浪、船行波影响),凡在坝前172米高程以下的居民点、城集镇、工业企业、专业项目均应迁移。”根据上述规定,丹江口工程区域是指坝前172米高程以下。”上诉人认为被上诉人为掩盖其行政违法的事实,在混淆事实且公然违背违反中央文件规定,上诉人认为《国务院办公厅关于严格控制丹江口水利枢纽大坝加高工程坝区和库区淹没线以下区域人口增长和基本建设的通知》(国办发〔2003〕12号)文件明确了“丹江口水利枢纽大坝加高工程坝区和库区淹没线以下区域(简称丹江口工程区域)”,被上诉人擅自违法划定丹江口工程区域为“丹江口工程区域是指坝前172米高程以下”。被上诉人属于知法违法。被上诉人作为南水北调建设工程中的管理工作领导主体,及其下属的移民工作具体实施单位,在对上诉人经营的淅川县大阳养猪厂一场、二场的移民搬迁补偿工作中,既没有依法登记、复核,更没有依法合理补偿。因此,被上诉人针对上诉人实施的移民搬迁补偿工作中,除了明显的行政不作为之外,也严重违反了《中华人民共和国物权法》《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》等法律法规规定,更是违反了南水北调工程建设的各项具体移民政策,具有明显的违法性,给上诉人造成了较大的经济损失和精神损失。综上,上诉人认为一审法院判决事实不清,适用法律错误，请求二审人民法院并依法改判。被上诉人河南省水利厅答辩称：一、根据水利部《水利水电工程建设征地移民设计规范》和《丹江口水利枢纽加高工程初步设计阶段水库淹没实物指标调查大纲》(办函〔2002〕459号),丹江口水库实物调查时企业调查仅对工业企业进行单独调查登记,工业企业包括采掘业、制造业,其中制造业是对原材料进行加工和再加工的行业。按此规定,上诉人浙川县大阳养猎一场不属于采掘业和制造业,不能作为企业进行登记。该调查大纲规定,副业设施是指集体或者个人兴办的小型采集、加工、服务业,其主要项目有榨油坊、石灰窑、砖瓦窑、采石场等;按此分类,上诉人浙川县大阳养猪一场也不能归属于村组副业范畴,因此2003年丹江口水库淹没实物调查时据实对其所有实物进行了全面详细调查。上诉人作为户主不但在《丹江口水库农村居民房屋、人口淹没调查表》签字确认,而且之后领取了全部补偿款。《丹江口水库农村居民房屋、人口淹没调查表》备注“养猪场”是为了区分所登记部分房屋用途名为居民房屋实为养猪所用,并不能证明被答辩人除实物补偿外还应当进行企业经营性补偿。实施规划报告编制期间,对诸如上诉人养猪一厂的此类情况,均按照1处村组副业处理,除计列实物补偿费外,还按照7000元每处计列了设施设备补偿费。为此,淅川县移民局2019年9月10日根据设计单位和监理单位意见专门行文对上诉人养猪一厂增补了7000元设施设备补偿费。至此，政府对上诉人养猪一厂的补偿已经完毕。上诉人要求被上诉人再另行对其养猪一厂进行补偿缺乏法律和政策依据,被上诉人作为行政机关在没有法律依据和上级行政机关规定的情况下不能对上诉人作出除政策规定以外的额外补偿。何况，对于同一张调查表登记的实物,上诉人一方面主张拥有企业经营执照等证件,应当按照企业补偿标准进行搬迁补偿,另一面又以户主(自然人）的身份在《丹江口水库农村居民房屋、人口淹没调查表》上签字确认为自然人家庭财产,并已经领取补偿。上诉人作为具有完全民事行为能力的行政行为相对人其应当知晓签字确认并领取补偿的法律后果。二、国务院办公厅2003年3月3日印发《国务院办公厅关于严格控制丹江口水利枢纽大坝加高工程坝区和库区淹没线以下区域人口增长和基本建设的通知》(国办发〔2003〕12号),通知第二条规定,自《国务院关于南水北调工程总体规划的批复》(国函〔2002〕117号)2002年12月23日下发之日,在丹江口工程区域内,任何单位和个人均不得擅自新建、扩建和改建项目。确因生产、生活特别急需,且无法采取其他措施替代的小型技术改造或简易配套项目等,须报经省人民政府审批后才能建设。凡违反规定的建设,除按违章建筑处理外,搬迁时一律不予补偿。针对通知规定的丹江口工程区域如何界定,《南水北调中线一期工程河南省丹江口水库建设征地第二批农村移民安置实施规划报告》规定移民迁移线为坝前172米高程(坝前正常蓄水位170米加2米风浪、船行波影响),凡在坝前172米高程以下的居民点、城集镇、工业企业、专业项目均应迁移。上诉人2004年建的养猪二场在国办发〔2003〕12号文件印发之后所建,而且所建位置在170米至171米之间(在移民迁移线坝前172米高程以下),属于水库淹没区范围(即在丹江口水利枢纽大坝加高工程区域内),违反了国办发〔2003〕12号文件的规定。且截至目前,上诉人没有提供出河南省人民政府关于浙川县大阳养猪二厂建设项目相关审批文件,故上诉人浙川县大阳养猪二厂属于停建令后的擅自建设项目,按照国家政策规定不在应当补偿范围之内。综上,原审判决认定事实清楚,适用法律正确,上诉人的上诉理由均不能成立,请求二审法院驳回上诉,维持原判。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为：一、对于养猪一场的补偿问题。上诉人认为其养猪一厂应当按照企业经营性补偿而非按照普通民宅进行实物补偿。但根据《南水北调工程建设征地补偿和移民安置暂行办法》、《水利水电工程建设征地移民设计规范》、《丹江口水利枢纽大坝加高工程初步设计阶段水库淹没实物指标调查大纲》等对南水北调工程拆迁安置补偿对工业企业补偿进行了明确。杨福超认为其属于个人独资的农业企业，要求将其养猪一场按照企业补偿，即杨福超本案提起的是行政补偿诉讼，人民法院审理行政补偿诉讼，须以涉案水利项目确定的办法、规范等为依据。在涉案项目确定的办法、规范等没有明确规定的情况下，人民法院不能迳行确认杨福超的养猪场参照工业企业的标准予以补偿，一审法院认为河南省水利厅对拆除养猪一场未按企业经营性补偿并无不当，本院依法予以维持。且杨福超以户主（自然人）的身份在《丹江口水库农村居民房屋、人口淹没调查表》上签字确认为自然人家庭财产，并已领取补偿，其应当知晓签字确认并领取补偿的法律后果。二、对于养猪二厂是否应予补偿的问题。停建令即国办发〔2003〕12号文件明确禁建范围为淹没线以下区域，违反规定的建设，搬迁时一律不予补偿。上诉人杨福超认为淹没线为170米，而各级移民部门及被上诉人河南省水利厅认为淹没线为172米，上诉人的养猪二厂恰位于170米和172米之间，故关于“淹没线以下区域”如何认定是养猪二厂按照规定是否能够获得补偿的关键所在。从一审期间双方提交的证据来看，设计单位对有关技术问题进行如下说明：水库淹没线以下区域简称水库淹没区。《水利水电工程建设征地移民设计规范》（SL442-2003）第2.2.2条规定：水库淹没区应包括正常蓄水位以下的经常淹没区和正常蓄水位以上受水库洪水回水和风浪、船行波、冰塞雍水等淹没的临时淹没区。第2.2.3规定：水库设计洪水回水临时淹没范围的确定，应以坝址以上天然洪水与建库后设计采用的同一频率的分期洪水回水位组成外包线的沿程回水高程为依据。水库淹没区包括土地征收线、移民迁移线以下区域。根据《丹江口水利枢纽大坝加高工程初步设计阶段水库淹没实物指标调查大纲》及《南水北调中线一期工程河南省丹江口水库建设征地第二批农村移民安置实施规划报告》中移民迁移线按坝前高程172米（正常蓄水位170米加2米风浪、船行波）。简单来说，从设计单位对指标的解读来看，水库淹没区就是淹没线以下区域，包括正常蓄水位以下的经常淹没区和正常蓄水位以上受水库洪水回水和风浪、船行波、冰塞雍水等淹没的临时淹没区，根据技术部门的解读，在涉案水利项目中，淹没线以下区域为坝前高程172米（正常蓄水位170米加2米风浪、船行波）区域。因大型水利项目与社会发展、群众的人身和财产安全等息息相关，水利项目技术指标的确定专业性极强，故关于水利项目指标，应当尊重水利部门及水利项目设计单位关于指标的认定和解读。因此，杨福超2004年扩建其养猪二厂，位置在170米至172米之间，根据技术指标，属于国办发〔2003〕12号文件明确的禁建范围，被上诉人不予补偿并无不当。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决结果并无不当，本院依法予以维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人杨福超负担。本判决为终审判决。审判长  崔航微审判员  王 冰审判员  姚付良二〇二〇年十二月二十八日书记员  李燕辉