安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终1215号 上诉人（一审原告）乔超超，男，1986年9月12日出生，汉族，住安徽省太和县。 委托代理人安洪民，男，1964年7月15日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍泉区，系上诉人乔超超的岳父。 被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市包河区中山路**。 法定代表人李国英，省长。 一审第三人太和县人民政府，住所地安徽省太和县人民中路**。 法定代表人刘牧愚，县长。 上诉人乔超超因诉安徽省人民政府土地征收批复及行政复议决定一案，不服合肥市中级人民法院（2020）皖01行初370号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 乔超超向一审法院起诉称，安徽省人民政府作出皖政地〔2016〕628号《关于太和县2016年第2批次城镇建设用地的批复》（以下简称628号《批复》），批准在太和县城关镇团结路社区征收集体土地用于城镇建设。原告是团结路社区集体经济组织成员（农户），在该社区承包有土地，原告针对上述《批复》向被告申请行政复议，被告驳回原告的复议申请。为此提起诉讼，请求：1、撤销被告安徽省人民政府628号《批复》或确认无效；2、撤销被告安徽省人民政府皖行复〔2019〕277号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称277号复议决定）。 乔超超提交起诉状后，一审法院在立案审查阶段向其送达《一次性告知书》进行释明，告知其“你方选择诉该复议决定，故本案不涉及到原行政行为的合法性审查，第一项诉讼请求不符合法律规定。另，太和县人民政府与本案无直接利害关系，不能列为第三人。现书面告知你方，在收到本告知书起七日内修改起诉状，并按照对方当事人人数提交起诉状副本，逾期我院将依法作出处理。”乔超超收到该告知书邮件后，向一审法院提交补正书，但未按照告知书要求修改起诉状。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。 本案中，原告对被告安徽省人民政府作出的集体土地征地批复不服，向被告申请行政复议，被告依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项的规定作出驳回行政复议申请决定，即被告是以复议申请不符合受理条件为由驳回了乔超超的行政复议申请。因此，本案不符合行政诉讼法第二十六条第二款中规定的共同被告的情形。以上驳回行政复议申请决定和征地批复系不同的行政行为，不应在同一案件进行审理，否则违背“一案一诉”的基本原则。 此外，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十七条规定，“法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请复议的，由先立案的机关管辖；同时立案的，由公民、法人或者其他组织选择”，从该规定可以看出，复议程序与行政诉讼程序均为当事人的法定救济渠道，二者依法不能同时进行，否则可能会出现相互矛盾的结果，而违背司法最终裁决地位的原则。同理，复议机关以不符合受理条件为由驳回行政复议申请，表示复议机关对原行政行为不予实体审理，当事人可以对原行政行为提起行政诉讼，也可以对不予受理的复议决定提起诉讼，但二者只能择一而诉。因为对不予受理的复议决定提起诉讼，意味着当事人仍然寻求复议救济途径，而当事人同时又对原行政行为提起行政诉讼，则可能会导致存在两种救济程序，故不应允许当事人同时对原行政行为和不予受理的复议决定同时提起诉讼。因此，本案不仅违反“一案一诉”原则，而且原告的两项诉请在程序上存在矛盾，不应在一案中予以审理。原告在该院告知后未对诉状的诉请予以修改，其诉讼请求不明确、不具体，不符合行政诉讼法规定的起诉条件。 如上所述，该院在立案审查阶段对原告进行告知释明的内容符合法律规定，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十五条第二款规定，“起诉状内容或者材料欠缺的，人民法院应当给予指导和释明，并一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。在指定期限内补正并符合起诉条件的，应当登记立案。当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，退回诉状并记录在册；坚持起诉的，裁定不予立案，并载明不予立案的理由。” 仅根据裁判文书网公开的数据统计，截至2020年9月28日，原告乔超超因征地问题引发的一审、二审、再审行政诉讼案件为65件，原告乔超超应该服从和尊重司法机关的建议和告知，提高诉讼效率、节省司法资源并合理、依法维权。在该院在立案前告知其修改诉状后，原告未在告知规定的期限内按照要求补正诉状的有关内容，如果任由这种情况发生而不依法作出处理，人民法院的司法行为效力和权威必将受到损害。 综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（十）项、第三款之规定，裁定驳回原告乔超超的起诉。 乔超超上诉称，1、一审裁定故意伪造、变造、篡改本案受理案件通知书、合议庭告知书、交纳诉讼费用通知书、2020年10月29日原告签收的送达回证、当事人送达住址确认书、退还诉讼费用账号确认书，把案由“土地行政管理(土地)行政复议”伪造、变造、篡改为“行政复议及土地征收批复”，其行为目的就是为了适用《中华人民共和国行政复议法》第四十八条第一款第(二)项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十七条的规定。2、一审裁定认为原告向一审法院提起诉讼后，该院在立案审查阶段向原告送达《一次性告知书》进行释明，告知原告“你方选择诉该复议决定，故本案不涉及到原行政行为的合法性审查，第一项诉讼请求不符合法律规定。另，太和县人民政府与本案无直接利害关系，不能列为第三人”。原告的起诉来源于原告的行政复议申请，原告是对原行政行为不服而进行行政复议的，行政复议机关对原行政行为和第三人实施行为进行审查，且认定原行政行为的勘测定界图和第三人提供的有关证据，才作出被诉的行为，原告针对被诉的行为不服而起诉。一审法院应根据原告的诉讼请求而审查，不应又去对立案审查的程序而审查，属审判程序严重违法，主观臆断。3、一审法院在立案审查阶段让原告修改行政起诉状，明显违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告;违反了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条的规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形。第一百三十四条规定，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。行政复议决定既有维持原行政行为内容，又有改变原行政行为内容或者不予受理申请内容的，作出原行政行为的行政机关和复议机关为共同被告。4、一审裁定书认定上诉人对被上诉人作出的集体土地批复不服，向被告申请行政复议，被告依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八第一款第(二)项的规定作出驳回行政复议申请决定。一审裁定并没有针对其复议程序的合法性审查，人民法院是保护公平正义的，应作出定分止争的，而不是将群众的合法权益拒之门外。一审法院未经开庭审查调查、双方当事人质证、辩论，违反了《中华人民共和国行政诉讼法》立法本意，破坏依法治国的形象，踩踏法律的尊严。5、一审法院立案庭在一次性告知书中认为本案不涉及到原行政行为的合法性审查，第二项诉讼请求不符合法律规定。太和县人民政府与本案无直接利害关系，不能列为第三人明显错误，既剥夺了原告的行政复议权利，更剥夺了原告的行政诉讼权利。6、一审裁定认为本诉不符合行政诉讼法第二十六条第二款中规定的共同被告的情形，案涉驳回行政复议申请决定和征地批复系不同的行政行为，不应在同一案件进行审理，否则违背“一案一诉”的基本原则。一审裁定前后程序不分，本诉是原告对作出行政复议决定后不服而起诉的，上诉人已向一审法院立案庭邮寄了《中华人民共和国国务院行政复议裁定书》（国复［2019］1035号），其内容虽然不是同一个案件，属“类案不同认定”。一审法院(2020)皖01行初323号案件，虽然不是同一个合议庭审理，但为同一个法院，除非案号不同，其余的事实基本相同，该案件开庭审理，上诉人的案件迳直裁定驳回，违反了最高人民法院《关于统一法律适用加强类案检索的指导意见(试行)》的规定。7、一审法院认定，根据裁判文书网公开的数据统计，截至2020年9月28日，原告乔超超因征地问题引发的一审、二审、再审行政诉讼案件为65件。其认定的前所述行为与本诉没有关联性，前述65个案件始终解决不了行政机关强制拆除、强夺上诉人土地及房屋的问题，可以证明上诉人从一审法院诉至再审法院，征收上诉人集体土地，不给签订安置补偿协议，不按照法定程序征地，从2014年至2020年9月28日止，行政机关伪造、变造十多个《批复》征收上诉人土地，2014年8月28日当天即作出6个不同批次、不同文号的批复，目前已被确认违法多个。上诉人提起65个诉讼，是《宪法》赋予的权利。一审裁定认定事实不清，主要证据不足，审判程序违法，适用法律错误，请求撤销一审裁定，支持上诉人一审诉讼请求。 本院认为，乔超超不服安徽省人民政府作出的628号《批复》，向安徽省人民政府申请行政复议。安徽省人民政府经审查认为，乔超超使用的土地并不在628号《批复》批准征收的范围之内，与该《批复》没有利害关系，其复议申请不符合受理条件，故依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项的规定，作出277号复议决定，驳回乔超超的行政复议申请。277号复议决定系以不符合受理条件为由驳回乔超超的复议申请，并不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”的情形。乔超超向一审法院提起诉讼，同时提出撤销628号《批复》、撤销277号复议决定两项诉讼请求，既要求审查原行政行为，又要求审查复议行为，其起诉不符合法律规定。一审法院已经向其释明，建议其修改起诉状，但其并未修改，仍坚持同时起诉原行政行为以及复议决定，故一审裁定驳回其起诉并无不当。 本院同时指出，行政复议、行政诉讼是保护公民、法人和其他组织合法权益的主要法定途径，但行政复议、行政诉讼案件的受理、审理有其法定程序和规则，公民、法人和其他组织以及复议机关、人民法院均须遵守。公民、法人和其他组织为维护自身权益而申请行政复议、提起行政诉讼，应尽可能选择最能直接解决实际问题的行政行为作为复议、诉讼对象并提出适当诉求。为实质性化解行政争议，复议机关、人民法院亦应予以必要的释明、指导，尽力避免“程序空转”。如果公民、法人和其他组织申请复议、提起诉讼的目的不是为了解决问题，而是为了宣泄对行政机关的不满，或者拟以此实现其不合理诉求，拒不接受合理释明、指导的，对其主张则不应支持。乔超超因为征地拆迁问题已经提起大量复议、诉讼，从其起诉、上诉材料来看，主要是认为当地政府征收其使用的土地未依法给予补偿安置、强制拆除其房屋造成其财产损失。解决这些问题最直接的途径是申请复议、提起诉讼，请求责令征地实施机关依法履行补偿安置职责，或者请求确认强制拆除行为违法并赔偿其损失。当然，其亦可针对征地批复申请复议，对复议决定不服提起诉讼，但其毕竟不是法律专业人士，故应认真考虑复议机关、人民法院的释明、指导，以免多次复议、诉讼，仍无法实质性解决争议，徒增自己诉累，亦浪费有限的司法资源。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人乔超超的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年十二月二十一日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …… -10- -1-