辽宁省抚顺市东洲区人民法院民 事 裁 定 书（2020）辽0403民初460号原告：清原满族自治县某局，住所地辽宁省抚顺市清原满族自治县。负责人：李某某，该局局长。委托诉讼代理人：郭某某，系该局国有资产股股长。委托诉讼代理人：童某某，系辽宁某律师事务所律师。被告：清原满族自治县某铁矿，住所地清原满族自治县。法定代表人：夏某某。委托代理人：高某，系辽宁某律师事务所律师。被告：夏某某，户籍地抚顺市顺城区。委托诉讼代理人：李某某（系被告夏某某丈夫），户籍地抚顺市顺城区。被告：清原某有限公司，住所地清原满族自治县。法定代表人：夏某某，系该公司经理。委托诉讼代理人：刘某某，系辽宁某律师事务所律师。原告清原满族自治县某局（以下简称“某局”）与被告清原满族自治县某铁矿（以下简称“某铁矿”）、夏某某、清原某有限公司（以下简称“某公司”）确认合同无效纠纷一案，清原满族自治县人民法院立案后，报请抚顺市中级人民法院对本案指定管辖。抚顺市中级人民法院作出（2019）辽04民辖X号民事裁定，裁定本案由抚顺市东洲区人民法院审理。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告某局委托代理人郭某某、童某某、被告某铁矿委托代理人高某、夏某某委托代理人李某某、某公司委托代理人刘某某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告某局向本院提出诉讼请求：一、请求法院判令确认被告一与被告二所签订的《转让协议书》、《补充协议书》和《协议书》无效并返还全部接收财产；二、请求法院判令确认被告一与被告三所签订的《采矿权转让协议》无效；三、本案诉讼费用由被告承担。在审理过程中，原告增加诉讼请求三被告将某铁矿的采矿权返还给原告。事实与理由：被告一清原满族自治县某铁矿原为全民所有制，2006年企业转制过程中，被告一与被告二分别于2006年4月底签订《转让协议书》、2006年11月8日签订《补充协议书》、2006年11月14曰签订《协议书》将上述被告一资产产权整体转让。在上述协议中明确写明“本次转让不涉及采矿权证及釆矿权一事，有关资源及釆矿权问题按国家规定办理。”2009年被告二将被告一注销，将被告一的企业性质由全民所有制转制为由被告二100%持股的个人独资企业。变更后，夏某某被告二不仅是被告一的负责人，还是被告三的法定代表人，且被告一和被告三的实际控制人为被告二的丈夫李某某一人。被告二将清原满族自治县某铁矿的釆矿权证补办后，控制被告一与被告三签订了《采矿权转让合同》将国有的采矿权转让给被告三并办理了权利移转登记。原告认为一、被告一与被告二签订的《转让协议书》、《补充协议书》和《协议书》未依法经抚顺市人民政府批准不发生法律效力。《转让协议书》、《补充协议书》和《协议书》以及《采矿权转让合同》从整体上应当被认定为国有小型企业出售合同，并非单纯的物的买卖合同，由于该合同没有经过有审批权的地方人民政府审批，其应当不生效。国家经贸委、财政部和中国人民银行三家以国经贸中小企（1999)89号《关于出售中小型企业中若干问题意见的通知》对国有企业出售的审批权作出明确的限定：“出售县属企业，由县级人民政府提出方案，报地级市人民政府审批”。而此次的企业出售，并没有经过清原满族自治县政府审批通过,更没有经过抚顺市政府审批通过。根据《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》第17条的规定，以协议转让的形式出售企业，企业出售合同未经有审批权的地方人民政府或者其授权的职能部门审批的，人民法院在审理相关的民事纠纷案件时，应当确认该企业出售合同不生效。同时，三份协议从整体上是包括清原满族自治县某铁矿的营业执照在内的经营资产整体处置，应当由被告一的出资人及上级主管部门本案原告作为主体签订合同，由其作为主体签订产权转让合同。二、被告一与被告三构成恶意串通损害国家利益，签订的《采矿权转让合同》是无效的。签订《采矿权转让合同》之时，被告一与被告三的法定代表人均为被告二，但实际控制人均为被告二的丈夫李某某。采矿权属于用益物权，在明知该采矿权属于国有的情况下，仍控制被告一与被告三签订采矿权转让合同将采矿权转让给被告三，同时并未将转让价款收归国有，属于恶意串通损害国家利益，根据《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益。因此该釆矿权转让合同是无效的。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。第五十九条规定，当事人恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益的，因此取得的财产收归国家所有或者返还集体、第三人。三、经过职能合并，现清原满族自治县某局作为原清原满族自治县某铁矿的出资人及上级主管部门有资格作为本案原告。被告二与被告一签订的协议中明确写明“本次转让不涉及采矿权证及采矿权一事，有关资源及采矿权问题按国家规定办理。”被告二虽然为恢复采矿权支出了一定成本，但是这些成本并不等同于采矿权的现金价值，同时，在递交给国土资源局的采矿权转让申请核实意见表中明确的显示了采矿权属的性质为国有，即釆矿权仍属国有资产。清原满族自治县某局作为原清原满族自治县某铁矿的出资人及上级主管部门有资格作为本案原告代表国家对国有资产进行追回，防止国有资产的流失，维护国家权益。鉴于上述事实，为维护原告合法权益，防止国有资产流失，特依据《中华人民共和国民事诉讼法》一百一十九条向贵院提起诉讼，请求判令支持原告诉讼请求。本院经审查认为，本案中某铁矿是矿山企业，主要涉及采矿权问题，核心是当事人对采矿权权属的纠纷。《中华人民共和国矿产资源法》第三条规定，勘查、开采矿产资源，必须依法分别申请，经批准取得探矿权、采矿权并办理登记。《矿产资源法实施细则》第五条规定，国家对矿产资源的勘查、开采实行许可证制度，必须依法申请登记。据此，采矿权的设立须经地质矿产主管部门的许可。此行政许可具有赋权性质，属于行政机关管理职能，应由行政许可法等行政法予以调整。矿业权为我国物权法明定之民事权利，但其设立离不开地质矿产主管部门的许可。从行政法律关系分析，依据矿业权登记的公信力和具体行政行为的公定力原理，行政机关的赋权行为既已作出，在行政许可行为经由行政机关自行审查纠正或者经由行政诉讼司法审查纠正之前，人民法院不宜在民事诉讼中直接认定采矿权权属。换言之，有权作出采矿权行政许可的主体为地质矿产主管部门，人民法院不宜直接以民事审判之司法权干涉地质矿产主管部门行使行政职能。民事诉讼不能解决矿业权设定过程中行政行为的法律效力问题，已经取得采矿许可证非经依法撤销或者行政审判，人民法院不能以民事审判直接变动行政许可赋权行为，故本案当事人直接提起民事诉讼，请求确认案涉采矿权归属，要求更改采矿权主体，系权利救济渠道的选择不当，当事人应选择最适宜的方式来维护自己的合法权益，既是对行政机关监督管理职能的尊重，也准确把握司法权介入的法定边界，准确地处理矿业权设立环节的物权归属问题。法律针对不同性质的纠纷规定了不同形式的救济渠道，当事人亦须依法妥当行使诉讼权利，方能及时维护其合法权益。尤其是采矿权须经行政许可方能设立变更或者撤销的情况下，当事人直接提起民事诉讼，请求对案涉的采矿权进行确权，不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项规定的民事诉讼受案范围。综上所述，经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项之规定，裁定如下：驳回原告清原满族自治县某局的起诉。案件受理费21662元，原告清原满族自治县某局已预交，予以返还。如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于抚顺市中级人民法院。审 判 长  王志坚审 判 员  任 俊人民陪审员  吴 杨二〇二〇年十二月二十一日代理书记员  张春雪