山东省济南市历下区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁0102行初584号原告刘某某，男，1955年出生，汉族，住济南市市中区。委托代理人王强，北京市君致（济南）律师事务所律师。委托代理人张相坤，北京市君致（济南）律师事务所律师。被告济南市自然资源和规划局，住所地济南市。法定代表人杨永斌，局长。出庭负责人田爱学，济南市自然资源和规划局分管局长（分管执法监察）。委托代理人闫小华，济南市市中区自然资源局工作人员。委托代理人赵开勇，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。原告刘某某不服被告济南市自然资源和规划局作出的济自然规划罚字（2019）第2003号《行政处罚决定书》，向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月15日立案后，依法向被告济南市自然资源和规划局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月1日公开开庭审理了本案。原告刘某某的委托代理人王强、张相坤，被告济南市自然资源和规划局的出庭负责人田爱学、委托代理人闫小华、赵开勇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告刘某某诉称，2020年5月11日，被告以原告非法占用集体土地建住宅为由，对原告作出济自然规划罚字（2019）第2003号《行政处罚决定书》。被告作出上述《行政处罚决定书》的具体行政行为存在多项应当撤销的情形，具体如下：被处罚的主体错误；未依法调查取证，作出上述行政处罚决定所依据的事实不清、证据不足；法律适用错误；未依法送达《更正通知》和更正后《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，剥夺当事人的陈述、申辩权利和听证的权利；房屋建设系基于政府主导，公民对政府的信赖利益应当予以保护，且已超追究时效，涉案房屋法律地位合法，因历史原因造成的证件不全，政府职能部门应及时补办，因政府的不作为而产生的不利后果不应由公民个人承担，被告进行处罚明显不当；处罚内容涉及与第三人的双务行为且阳光舜城太平居民委员会与原市中区七贤镇太平庄村民委员会属于不同性质的两个主体，行政处罚内容不具有可履行性；就本案涉及所谓“违法事项”有济南市市中区与被告两级行政机关同时管辖，做出相同的行政处罚行为，违背“一事不再罚”原则等。综上，被告作出济自然规划罚字（2019）第2003号《行政处罚决定书》侵犯了原告合法权益，符合应当予以撤销的情形，故提起行政诉讼。原告的诉讼请求：1.撤销济南市自然资源和规划局于2020年5月11日作出的济自然规划罚字（2019）第2003号《行政处罚决定书》；2.诉讼费由被告承担。原告刘某某向本院提交如下书面证据即：1.协议书一份，证明涉案地块使用人、房屋权利人为刘珊，本案行政处罚相对人错误；涉案地块上原为院落，现房屋权利人是在原院落基础上，响应当地旧村改造的要求进行建设，并且按照约定支付了补偿费，并不存在非法占用土地；2．涉案七贤镇太平庄金鸡岭别墅小区规划图一张、七贤镇政府工作人员按规划放线现场照片两张、七贤镇政府副镇长视察金鸡岭别墅区建设工地照片一张，证明涉案地块由当地政府规划，经当地政府允许、指导进行使用、建设，房屋权利人是基于政府的准许实施地用地建设行为；3．济南市人民政府济政发[1991]79号文件《关于进一步加强村镇建设工作的通知》，证明根据该文件第五条规定，镇政府具有规划、建设许可的职权，本案涉案地块的建设经七贤镇政府规划、建设许可，为合法用地、建设行为；4．济南市人民政府济政土字[1997]177号文件《关于同意市中区七贤镇太平村村委会补办用地手续的批复》，证明七贤镇太平村旧村改造用地经过审批，涉案地块房屋权利人响应太平村旧村改造的要求进行用地建设，符合济南市政府的审批文件；5．济南时报照片三张，证明济南市市中区自然资源局对本案地块作出《行政处罚听证告知书》、《行政处罚告知书》进行行政处罚，而被告又对原告作出行政处罚，被告的行为违背了“一事不再罚”原则。被告济南市自然资源和规划局辩称，一、根据《中华人民共和国土地管理法》（1988）第二条第2款：“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”、《中华人民共和国土地管理法》(1988)第四十六条“城镇非农业户口居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋…”、《中华人民共和国土地管理法》(1988)第五十二条“本法规定的行政处罚由县级以上地方人民政府土地管理部门决定，本法第四十五条规定的行政处罚可以由乡级人民政府决定…”、《行政处罚法》第二十条“行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖…”的相关法律，答辩人作为县级以上人民政府国土资源行政主管部门，有权依据上述法律规定对案涉被答辩人的违法行为予以认定并作出济自然规划罚字（2019）第2003号《行政处罚决定书》。二、经济南市市中区金鸡岭片区综合整治工作指挥部交办，答辩人委托济南市国土资源局市中分局（现济南市市中区自然资源局，下同）负责对被答辩人的违法行为予以查处。1996年3月16日，刘某某与太平村签订《协议书》，通过购买集体土地方式自建房屋。2019年1月2日，济南市国土资源局市中分局对此案进行登记，并出具《违法线索登记表》（编号：2019-2-3号）。2019年1月8日，济南市国土资源局市中分局启动立案调查程序，并出具《立案呈批表》（济国土市中立字[2019]3号）。2019年1月8日，济南市国土资源局市中分局在经初步调查后，对案涉违法行为作出《核查报告》，确认被答辩人在金鸡岭片区阳光山庄朝阳路3-21号建成的房屋及附属设施，属于违法占地行为。2019年1月8日，济南市国土资源局市中分局对被答辩人进行询问，并制作《询问笔录》，可以确定被答辩人自建的房屋和院落未办理相应的审批手续，系通过协议方式从原村委会购买的土地。2019年3月4日，因被答辩人对测量结果有异议，且未到现场进行用地范围和建筑面积的确认，因此作出《中止调查决定呈批表》。2019年4月23日，济南市国土资源局市中分局对案涉房屋和院落进行了现场勘测，形成《现场勘测笔录》。2019年4月23日，第三方测量机构山东省煤田地质局勘探测量队对涉案宗地制作了《宗地图》和《界址点成果表》，明确了宗地面积和坐标。2019年6月18日，以留置送达的方式向被答辩人送达《关于确认测量结果的通知书》。2019年6月20日，被答辩人确认测量结果。2019年6月24日，济南市国土资源局市中分局具体承办人员形成《调查报告》。2019年6月24日，济南市国土资源局市中分局开会审议并形成《违法案件审理记录》。2019年6月24日，济南市国土资源局市中分局形成《土地违法案件调查处理审批表》，形成处理意见。2019年6月25日，答辩人依法作出济国土罚告字（2019）第2003号《行政处罚告知书》、同济国土资罚听告字（2019）第2003号《行政处罚听证告知书》一并送达。2019年7月11日，被答辩人向答辩人提交《听证申请书》，要求举行听证。2019年8月2日，应被答辩人的申请，举行第一次行政处罚听证会并制作了听证笔录。2019年11月7日，拟举行第二次行政处罚听证会，因被答辩人对记录人提出异议，听证会中止择日再开。2019年11月27日，拟举行第三次行政处罚听证会。因被答辩人对主持人提出异议，听证会中止择日再开。2019年12月16日，举行行政处罚第四次听证会，被答辩人提出了听证陈述、申辩意见，并制作了《听证笔录》及《听证纪要》。2020年1月17日，答辩人将依法作出更正后的济国土罚告字（2019）第2003号《行政处罚告知书》、济国土资罚听告字（2019）第2003号《行政处罚听证告知书》以及《更正通知》一并邮寄，多次送件后无回应，且正值疫情期间，也无法上门送达。2020年5月15日，答辩人依法作出济自然规划罚字（2019）第2003号《行政处罚决定书》并直接送达。综上，答辩人作出的济自然规划罚字（2019）第2003号《行政处罚决定书》，认定事实清楚，程序符合法律规定。三、根据《中华人民共和国土地管理法》(1988)第四十六条“城镇非农业户口居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋…”的相关规定，被答辩人应当退还土地和拆除房屋。因此，答辩人依据上述法律规定作出济自然规划罚字（2019）第2003号《行政处罚决定书》，适用法律正确。综上，请法院依法查明事实，维持答辩人作出的济自然规划罚字（2019）第2003号《行政处罚决定书》。被告济南市自然资源和规划局于法定举证期限内向本院提交了用以证明被诉行政行为合法的证据、依据：1.编号：（2019）-2-3号《违法线索登记表》，证明被告依法对来源于济南市市中区金鸡岭片区综合整治工作指挥部的违法线索进行登记；2.编号：济国土市中立字(2019)3号《立案呈批表》，证明被告依法委托济南市国土资源局市中分局进行查处;3.2019年1月8日的《核查报告》，证明被告经初步调查，确认原告在金鸡岭片区建设的房屋和院落，属于非法占用集体土地行为；4.2019年1月8日的询问笔录（刘某某），证明原告非法占用集体土地自行建设住宅，没有取得相应的审批手续；5.《中止调查决定呈批表》，证明因长期无法联系到原告，故暂时中止调查；6.《现场勘测笔录》，证明在原告的配合下，被告对案涉的原告的违法占地面积、建筑面积进行了现场勘测；7.宗地图、界址点成果表、勘测定界图及送达回证，证明被告依法聘请第三方机构确认原告的宗地面积；8.2019年6月20日现场确认照片，证明原告对测量结果确认并认可；9.《调查报告》，证明具体承办人员就违法案件形成调查报告和初步意见；10.违法案件审理记录，证明被告相关负责人和承办人对案件进行了集中讨论并形成处理意见；11.《土地违法案件调查处理审批表》，证明被告决定对被答辩人的违法行为给予行政处罚；12．济国土资罚告字[2019]2003号《行政处罚告知书》、济国土资罚听告字（2019）2003号《行政处罚听证告知书》及送达回证，证明被告拟对原告作出行政处罚并告知其听证权利；13.2019年7月8日送达照片及送达回证，证明已向原告送达并告知其听证权利;14.《听证申请书》、《自然资源行政处罚听证通知书》济自然资源罚听字（2019）第10号、《听证笔录》（2019年8月2日），证明被告根据原告申请，依照《国土资源听证规定》，依法举行了听证;15.济自然资源罚听字（2019）第10-2号《自然资源行政处罚听证通知书》、《听证笔录》（2019年11月7日），证明被告根据原告申请，依照《国土资源听证规定》，依法举行了听证,因原告提出异议，暂行中止;16.《听证笔录》、《自然资源行政处罚听证通知书》济自然资源罚听字（2019）第10-3号、《听证笔录》（2019年11月27日），证明被告根据原告申请，依照《国土资源听证规定》，依法举行了听证，因原告提出异议，暂行中止；17．《自然资源行政处罚听证通知书》济自然资源罚听字（2019）第10-4号、《听证笔录》（2019年12月16日）、《听证纪要》、《听证陈述、申辩意见》，证明被告根据原告申请，依照《国土资源听证规定》，依法举行了听证；18．《更正通知》、济自然规划罚告字[2019]2003号《行政处罚告知书》、济国自然规划罚听告字（2019）2003号《行政处罚听证告知书》及送达回证，证明被告依法对《行政处罚告知书》予以更正并送达；19.济自然规划罚字（2019）第2003号《行政处罚决定书》及送达回证，证明依法对原告作出《行政处罚决定书》;20.《济南市国土资源行政处罚权限内部流转方案的通知》、《关于做好机构改革期间自然资源执法监察工作的通知》；21.《济南市自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定》。经庭审质证，原告对被告济南市自然资源和规划局所举证据1认为指挥部交办案件给市中区自然资源局，而非被告；对证据2、3、5、10均能体现立案及办案单位是市中区自然资源局，而非被告；对证据4认为被处罚人不应是原告且涉案房屋是翻建，并非是新建；对证据6认为测绘面积有差异且相应证据被告并未提交；对证据7认为该证据涉及到的测绘问题没有附带测绘人员及测绘机构的资质或者相应证书及委托事项等材料;对证据8认为不能证明原告对测量结果的认可；对证据9认为两次测绘存在程序不完整、认定面积的差异；对证据11体现的案件承办单位并非是本案被告，且内容中涉及到的面积问题也属于认定不清，而在经调查部分也明确表述的是乙方刘珊翻建居住，在处理意见部分也是责令刘珊退还土地，自行拆除。该审批表作为处罚的处理前提与之后的《行政处罚告知》及《行政处罚决定》被处罚人的主体不一致，调查事实不清。对证据12认为本案中执法权存在两个部门同时执法及处罚的问题；对证据13-17认为听证程序违法；对证据18认为关于主体问题以及法律适用问题被告无权作出更正；对证据19认为除保留之前证据的质证意见外，同时还存在送达程序违法的情形；对证据20的时效性及合法性有异议，且该证据也没有相应的审批或者制定主体等信息，不应作为有效证据使用；对证据21认为可以证实市中区自然资源局无权执法的问题。本院认为，被告所举证据1-21系其履行行政处罚职责过程中制作或收集的材料，证据1-21来源合法，本院予以确认。被告对原告所举证据1、5真实性无异议；对证据2认为小区规划图无审批单位，且照片不能显示所在位置及人物的身份，对真实性、合法性、关联性均不予以认可；对证据3、4认为系复印件，无法核实其真实性。本院对原告所举证据1、5的真实性予以确认，对证据2均系照片、对证据3、4因系复印件且无其他证据可以佐证其真实性，本院对证据2-4的证明目的不予确认。经审理查明，2019年1月2日，被告接到济南市市中区金鸡岭片区综合整治工作指挥部交办的线索后，制作了编号为（2019）-2-3号《违法线索登记表》。2019年1月8日，被告制作编号济国土市中立字(2019)3号《立案呈批表》，对非法占用集体土地建设房屋及院落行为予以立案。2019年1月8日，对刘某某的询问笔录记载“……。问：请你叙述一下你的身份。答：我是济南市居民……目前已退休。我女儿叫刘珊……目前在澳大利亚定居回不来，而且当时也是我替刘珊买的房子，我替她签的字，目前该处房子的实际使用者是我，所以由我来处理该宗地的所有事项。……问：请叙述一下该宗地的土地来源。答：该宗地是我(以我女儿刘珊名义)通过和济南市市中区七贤镇太平庄村委会签订《协议书》获取的。协议也是我替刘珊签的……问：请叙述一下你向太平庄村委会支付该宗土地补偿费的情况？目前你是否与太平庄村委会有经济纠纷？答：我在1996年签订《协议书》时，已按照协议约定向太平庄村委会付清11万元的土地补偿费，缴费单据已找不到了。我和太平庄村委会没有经济纠纷。……问：请叙述一下你在购得该宗地后在该宗土地上的建设情况？答：该宗地我在相新光开始建设之后，我也开始动工建设了，大约在1998年春天开始施工建设，将原有的养殖用房拆了，新建的目前房屋。我是到1998年当年所有建筑物都已主体完工，建有三层房屋一处（包含地下健身房）和院落，建成建筑物面积约739平方米（以地表正负零以上部分建筑物），建筑成本不大到50万元，占地面积921平方米……问：你建设此处房屋及院落是自己居住还是对外出售或出租？目前你们所建设的此处房屋的门牌号是多少？答：我所建设的这处房屋及院落主要用于自己居住的，没有对外出售和出租……问：该宗地，是否办理过规划、用地等相关手续？答：没有规划手续，向区土地局申请过补办用地手续，但被告知暂停办理，致使目前没有办下来……。”2019年3月4日，《中止调查决定呈批表》记载：因长期无法联系到当事人建议中止调查。勘测时间为2019年4月23日的现场勘测笔录记载：“……。勘测情况（图表另附）：建设项目：房屋；四至：东至郭玉祥院落、南至山坡、西至苏秋华院落、北至道路；占用集体土地；占地面积801平主米：建筑面积约410平方米”。该现场勘测笔录由刘某某签名。2019年6月20日的照片显示向原告送达确认测量结果。2019年6月25日，被告作出济国土资罚告字(2019)2003号《行政处罚告知书》记载：“刘某某：济南市居民刘某某（以其女儿刘珊的名义）于1996年3月16日与市中区七贤镇太平庄村民委员会（现阳光舜城太平居民委员会）签订《协议书》，《协议书》约定：……济南市居民刘某某的上述行为违反了原《中华人民共和国土地管理法》第二条第2款和第四十一条的规定，属非法占用集体土地建住宅行为。根据原《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第1款的规定，本机关拟对你（单位）作出如下行政处罚：1、责令济南市居民刘某某将非法占用的原济南市市中区七贤镇太平庄村民委员会801平方米集体土地退还给阳光舜城太平居民委员会（原济南市市中区七贤镇太平庄村民委员会）。2、限济南市居民刘某某15日内自行拆除在非法占用的801平方米土地上新建的房屋……”。2019年6月25日，被告作出济国土资罚听告字(2019)2003号《行政处罚听证告知书》记载：“刘某某：……。根据《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条和《国土资源行政处罚办法》第二十八条的规定，你（单位）享有要求举行听证的权利。如要求举行听证，请在接到本告知书之日起三个工作日内向我局提出申请。逾期不提出视为放弃听证权利”。2019年7月8日的照片显示向原告刘某某送达《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》，原告拒绝签字。2019年7月11日，原告刘某某提交《听证申请书》，要求举行听证。2019年7月18日，被告作出济自然资源罚听字（2019）第10号《自然资源行政处罚听证通知书》，告知原告定于2019年8月2日上午9：00在济南市自然资源和规划局执法监察支队会议室E540举行听证。2019年8月2日听证会如期举行并形成《听证笔录》，由于申请人对经办机构参加人员提出异议，听证会的召开时间另行通知。2019年10月29日，被告作出济自然资源罚听字（2019）第10-2号《自然资源行政处罚听证通知书》，告知原告定于2019年11月7日上午9：00在济南市自然资源和规划局执法监察支队会议室E540举行第二次听证。2019年11月7日听证会如期举行并形成《听证笔录》，由于申请人提出行政处罚听证通知书中对记录人员没有提前通知，听证会的召开时间另行通知。2019年11月13日，被告作出济自然资源罚听字（2019）第10-3号《自然资源行政处罚听证通知书》，告知原告定于2019年11月27日上午9：00在济南市自然资源和规划局执法监察支队会议室E540举行听证。2019年11月27日听证会如期举行并形成《听证笔录》，由于申请人对主持人身份提出异议，听证会的召开时间另行通知。2019年12月13日，被告作出济自然资源罚听字（2019）第10-4号《自然资源行政处罚听证通知书》，告知原告定于2019年12月16日14：30在济南市自然资源和规划局执法监察支队会议室E540举行听证。2019年12月16日听证会如期举行并形成《听证笔录》。2019年12月23日形成《听证纪要》。2020年1月10日，被告作出《更正通知》，主要内容为“刘某某：根据济南市自然资源和规划局于2019年12月23日作出的《听证纪要》的处理意见，现对下列事项予以更正：1、对在2019年7月8日《济南时报》13时报体育版刊登的《行政处罚听证告知书》（济国土资罚听告字[2019]2003号）、《行政处罚告知书》（济国土资罚告字[2019]2003号），两份法律文书中落款单位进行更正，由“济南市市中区自然资源局”更正为“济南市自然资源和规划局”；2、《行政处罚听证告知书》（济国土资罚听告字[2019]2003号）中编号更改为“济自然规划罚听告字[2019]2003号”，内容“原《中华人民共和国土地管理法》”更正为“原《中华人民共和国土地管理法》（1988年版）”，落款单位“济南市国土资源局行政处罚专用章（2）”更正为“济南市自然资源和规划局”；3、《行政处罚告知书》（济国土资罚告字[2019]2003号）中编号更改为“济自然规划罚告字[2019]2003号”，内容“原《中华人民共和国土地管理法》”更正为“原《中华人民共和国土地管理法》（1988年版）”，落款单位“济南市国土资源局行政处罚专用章（2）”更正为“济南市自然资源和规划局”。特此告知”。2020年1月17日，被告作出济自然规划罚告字（2019）2003号《行政处罚告知书》及济自然规划罚听告字（2019）2003号《行政处罚听证告知书》，该两份文书内容与2019年6月25日，被告作出济国土资罚告字(2019)2003号《行政处罚告知书》及济国土资罚听告字(2019)2003号《行政处罚听证告知书》的内容完全相同。2020年2月5日，《说明》记载：“我局于1月20日通过EMS向刘某某寄送了《更正通知》、《行政处罚告知书》（济自然规划罚告字（2019）2003号）和《行政处罚听证告知书》（济自然规划罚听告字（2019）2003号），邮递公司在送件时其家中无人、电话不通、多次留条无回应后，于1月23日将该件退回我局。此时正值新型冠状病毒防控阶段，无法上门进行送达，之后我局将采取方法尽快联系刘某某，特此说明”。2020年5月11日，被告济南市自然资源和规划局作出济自然规划罚字（2019）第2003号《行政处罚决定书》，主要内容为“当事人刘某某……济南市居民刘某某（以其女儿刘珊的名义）于1996年3月16日与市中区七贤镇太平庄村民委员会（现阳光舜城太平居民委员会）签订《协议书》，《协议书》约定：太平庄村委会（甲方）将位于太平庄村西山坡的旧院落一处，使用面积约0.9亩，有乙方（刘珊）翻建后居住，使用权和所有权归乙方所有。补偿费及付款方式：此院落总计补偿费11万元人民币，开工前一次性付清（详见协议书）。刘某某于1998年春天开始施工建设，新建目前房屋。于当年所有建筑物主体完工，建有2层房屋一处及地下健身房、车库、院落，目前门牌号为金鸡岭片区阳光山庄朝阳路3-21号，截至立案调查时刘某某所建设的2层房屋及院落实际占用原市中区七贤镇太平庄村民委员会集体土地801平方米，建成建筑面积约410平方米。济南市居民刘某某的上述行为违反了原《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）第二条第2款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”和第四十一条“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费”的规定，属非法占用集体土地建住宅行为。……我局于2020年4月10日以邮寄方式对你依法下达《更正通知》以及更正后的《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》。根据原《中华人民共和国土地管理法》（1988年版）第四十六条“城镇非农业户口居民未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋”的规定，决定处罚如下：1、责令济南市居民刘某某将非法占用的原济南市市中区七贤镇太平庄村民委员会801平方米集体土地退还给阳光舜城太平居民委员会（原济南市市中区七贤镇太平庄村民委员会）。2、限济南市居民刘某某15日内自行拆除在非法占用的801平方米土地上新建的房屋……。”另查明，1996年3月16日，甲方济南市市中区七贤镇太平庄村民委员会与乙方刘珊签订《协议书》，约定：“为了发展村集体经济，加快旧村改造的步伐，适应新形势，引进人才，引进技术，振兴太平村。为来村投资办企业和为发展村经济做出贡献的友人创造优越环境，经甲、乙双方协商，达成如下协议：一、经甲乙双方协商：甲方在村西山坡有旧院落一处，使用面积约零点玖亩，有乙方翻建后居住。使用权和所有权归乙方所有。二、补偿费及付款方式：此院落总计补偿费壹拾壹万元人民币，开工前一次性付拾壹万元……三、甲方为乙方提供用水、用电基本条件，水、电设施有乙方自负，并按时交给甲方电费。在此院落范围内对应的挡土墙、路面、等配套设施工程，由乙方承担全部费用，规划有甲方统一制定。四、此院落的房产证等有关手续，有甲方协助乙方办理，一切费用有乙方承担……”。该协议书中“刘珊”的名字由原告刘某某代签，案外人刘珊系原告刘某某之女，出生于1981年。本院认为，根据涉案行政行为作出时有效的《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第六十六条第一款规定“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”国土资源管理部门对于违反国土资源管理法律法规的行为具有调查、处理和处罚的职权。根据原《中华人民共和国土地管理法》（1988年修订）第四十一条规定“城镇非农业户口居民建住宅，需要使用集体所有的土地的，必须经县级人民政府批准，其用地面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，并参照国家建设征用土地的标准支付补偿费和安置补助费。”、第四十六条第一款规定“城镇非农业户口居民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的房屋。”本案中，原告刘某某系济南市居民，其并非涉案土地的村集体经济组织成员；1996年原告以其女儿刘珊的名义与原济南市市中区七贤镇太平庄村民委员会签订《协议书》获取涉案土地并建成住宅居住，原告使用涉案土地并未经过县级人民政府批准，故原告获取涉案土地并建设住宅的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的上述规定，被告依法作出涉案行政处罚决定书，认定事实清楚，适用法律正确。本案中，关于原告刘某某称其系替女儿刘珊购买涉案土地，涉案行政处罚决定存在认定事实错误的问题。本院认为，首先，案外人刘珊系原告刘某某之女，案外人出生于1981年，在1996年原告以刘珊之名签订涉案协议书时，案外人为无民事行为能力人；其次，原告刘某某及案外人刘珊均非涉案土地所在村集体经济组织成员，所取得涉案土地并无证据证实已经县级人民政府批准，故涉案土地的取得违反《中华人民共和国土地管理法》的规定；第三、1996年原告以案外人刘珊的名义取得涉案土地后已实际交清协议书中约定的土地补偿费，且涉案地上建筑物均于1998年由原告自行施工建设完毕，原告也实际在涉案土地房屋内居住，故原告应为涉案土地的实际占用人。综上，原告以其女儿名义购得集体土地并实际居住使用，其占用土地行为存在违法之处，且占用土地的违法性长期存在，应给予其否定性评价，被告对涉案土地以原告刘某某作为处罚主体并无不妥。关于原告刘某某提出被告主体不当及未依法送达《更正通知》以及更正后的《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》的问题。本院认为，首先，2020年1月17日，被告作出济自然规划罚告字（2019）2003号《行政处罚告知书》及济自然规划罚听告字（2019）2003号《行政处罚听证告知书》的文书内容与2019年6月25日，原告所收到的济国土资罚告字(2019)2003号《行政处罚告知书》及济国土资罚听告字(2019)2003号《行政处罚听证告知书》的内容完全相同。2019年6月25日作出的《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》中均加盖有“济南市国土资源局行政处罚专用章（2）”，该印鉴内容并无原告所称的济南市市中区自然资源局字样，故被告作出本案行政处罚决定，其主体并无不当。其次，被告陈述其作出更正后的《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》已经通过邮寄方式送达被退回，因根据疫情防控需要无法上门送达，被告已提交说明一份证实其送达情况。况且，原告于2019年7月8日收到《行政处罚告知书》及《行政处罚听证告知书》后，已于2019年7月11日提出听证申请，且被告已经实际举行听证会听取原告陈述申辩意见，并形成听证笔录及听证纪要。本案中，原告陈述未实际收到《更正通知》以及更正后的《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》，被告也确实存在送达程序瑕疵，但并未实质影响原告陈述、申辩的权利。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定“调查终结，行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况，分别作出如下决定：（一）确有应受行政处罚的违法行为的，根据情节轻重及具体情况，作出行政处罚决定；（二）违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚；（三）违法事实不能成立的，不得给予行政处罚；（四）违法行为已构成犯罪的，移送司法机关。对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。”《国土资源执法监督规定》第二十六条规定“县级以上国土资源主管部门实行重大行政执法决定法制审核制度。在作出重大行政处罚决定前，由该部门的法制工作机构对拟作出决定的合法性、适当性进行审核。未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定。重大行政处罚决定，包括没收违法采出的矿产品、没收违法所得、没收违法建筑物、限期拆除违法建筑物、吊销勘查许可证或者采矿许可证等。”第二十九条规定“县级以上国土资源主管部门的法制工作机构自收到送审材料之日起5个工作日内完成审核。情况复杂需要进一步调查研究的，可以适当延长，但延长期限不超过10个工作日。经过审核，对拟作出的重大行政处罚决定符合本规定第二十八条的，法制工作机构出具通过法制审核的书面意见；对不符合规定的，不予通过法制审核。”本案中，涉案行政处罚决定包括限期拆除违法建筑物，符合《国土资源执法监督规定》中“重大行政处罚决定”所包含的内容，显然属于重大违法行为且给予较重的行政处罚的情形，被告法制工作机构应对拟作出决定的合法性、适当性进行审核并出具书面意见。被告所举证据中缺乏法制工作机构出具的书面意见，也没有行政机关的负责人作出的集体讨论决定材料，违反了《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款的规定，属于程序违法。综上，被告济南市自然资源和规划局2020年5月11日作出的济自然规划罚字（2019）第2003号《行政处罚决定书》虽然存在程序违法，但行政处罚决定结论并无不当，应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条之规定，判决如下：一、确认被告济南市自然资源和规划局2020年5月11日作出济自然规划罚字（2019）第2003号《行政处罚决定书》的程序违法；二、驳回原告刘某某的诉讼请求。案件受理费50元，由被告济南市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于山东省济南市中级人民法院。审 判 长  刘 文人民陪审员  高成琳人民陪审员  李 杰二〇二〇年十二月十九日法官 助理  杨淑贤书 记 员  黄晓斐