江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终644号 上诉人（原审原告）景德勤，男，1936年12月24日生，××族，住海安市。 委托代理人景军，男，1957年5月1日生，××族，住海安市。系景德勤之子。 委托代理人陈兵，江苏紫琅律师事务所律师，系法律援助律师。 上诉人（原审被告）海安市城东镇人民政府，住所地海安市迎宾大道**。 法定代表人任永峰，镇长。 应诉负责人金育红，副镇长。 委托代理人许立群，江苏紫石律师事务所律师。 上诉人景德勤、海安市城东镇人民政府（以下简称城东镇政府）因其他行政行为违法及行政赔偿一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初277号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月10日立案受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，通扬运河生态综合整治项目是海安市2018年城乡建设重点工程。2018年8月，海安市人民政府下发海政办交字（2018）第37号交办单，要求2018年9月30日前完成工程建设规划红线范围内各类房屋的拆迁安置补偿，保证工程建设永久及临时用地需要。景德勤于1994年购得的7间契纸记载面积为191.6平米的砖木瓦结构房屋在工程规划范围内。 城东镇政府根据上级交办部署，负责进行拆迁清障，并成立了通扬运河整治工程拆迁指挥部，落实了分工责任人和分工成员，景德勤户由责任人李卫军、潘智勇、吕军、张征军及成员徐勇、徐梅、王富杰等负责联系和拆迁补偿相关工作。在项目整治过程中，城东镇政府成立的工作组人员与景德勤户就拆迁补偿安置事宜进行多次协商，未能达成一致意见。2018年11月份左右，城东镇政府工作组人员徐勇安排人员掀掉景德勤户前排房屋的两排琉璃瓦。 2018年11月6日，景德勤方（金仁海）报警称房屋上的几行琉璃瓦以及卫生间被人毁坏，处警民警联系徐勇，徐勇表示是其安排拆迁公司人员予以拆除。2018年11月23日，景德勤方报警称因拆迁问题发生纠纷，处警民警接警后查明该房屋在城东镇拆迁范围内，拆迁工作还在协商中。2018年12月15日，景德勤方报警称，房屋大门和电线全部损坏。2019年1月10日，景德勤方报警称，放在房屋处的桌椅、门窗及铁炉（总价约500元）被盗，公安机关处警受理。2019年1月，景德勤向一审法院提起（2019）苏0691行初85号行政案件（以下简称85号案件），请求法院确认城东镇政府毁损其房屋的行为违法，恢复房屋原状，返还煤气灶、电饭煲、两张木质易行床及两顶橱柜。在该案件审理时，一审法院至现场查看，案涉房屋的前排四间房屋已经完全不存在，剩余三间房屋的门窗等已经不存在，三间房屋内未见任何物品。85号案件裁判后，景德勤与城东镇政府均提起上诉，二审法院判决维持一审判决，二审案件案号为（2019）苏06行终740号。在上诉期间剩余三间房屋被推毁。85号案件认定，城东镇政府实施了被诉损毁房屋行为，该损毁行为违法。关于景德勤恢复原状、返还财产的赔偿请求不能得到支持。裁判中还指明城东镇政府应当对被毁损房屋等依法按照相应搬迁政策作出赔偿，赔偿不应低于因搬迁所应得到的补偿。 景德勤此次提起诉讼，请求法院确认城东镇政府推毁其后排房屋的行为违法，判令恢复房屋原状，赔偿屋内财产损失（屋内财产为前述案件中主张的煤气灶、电饭煲、两张木质易行床、两顶橱柜及他人存放在该室内的物品）。 一审法院认为，本案争议焦点为，一是本案是否属于重复起诉；二是案涉后排房屋的毁损行为是否为城东镇政府实施及行为是否违法；三是景德勤要求恢复原状、赔偿屋内财产损失的赔偿请求能否予以支持。 一审法院认为，该案不构成重复起诉。本案与85号案件相比，针对的是不同期间发生的不同事项，景德勤乃是请求人民法院对该不同事项作出司法评价，本案与上述案件虽然当事人相同，但是前诉与后诉的诉讼标的、诉讼请求等都不相同。85号案件所裁判评价的是前排房屋被推毁和后排房屋被损坏的事实行政行为，本次诉讼需要司法评价的后排房屋被毁灭的事实行政行为。因此，本案与前案不构成重复起诉。 景德勤剩余的后排三间房屋系城东镇政府违法强制推毁。对于事实行政行为提起的行政诉讼，首先应当认定实施该行为的行政机关为适格被告，在没有行政机关自认为该行为实施主体的情况下，应结合拆迁工作目的性、行政机关职权法定原则、拆除毁损行为的规模等认定适格被告。城东镇政府是案涉区域整治项目的实施主体。从海安市人民政府交办的情况来看，城东镇政府必须在一定期限前与相应房屋所有权人签订安置补偿协议，确保工程顺利推进。景德勤户房屋的拆除，直接的受益方为城东镇政府，不管是何种原因房屋毁损或拆除，都是有利于城东镇政府工作任务的完成，有利于城东镇政府确保工程顺利推进目标之实现，极大提高城东镇政府对上级政府交办任务的完成度。在双方未达成协议且案涉房屋部分范围已经司法认定系被城东镇政府毁损的情况下，除非城东镇政府有相反证据证明案涉房屋系因其他原因灭失，否则法院推定其实施了相应毁损行为，并承担相应责任。再者，城东镇政府拆迁工作组人员在前述案件中承认实施了相关不当行为，对于后续的房屋毁损行为，完全有理由相信是城东镇政府的工作人员实施或者安排他人实施的，目的是为了加快案涉搬迁项目的进程，事实上案涉房屋的推毁也客观上起到了加快项目顺利实施之目的。城东镇政府所辩称的景德勤房屋经常有文物贩子“光顾”，是文物贩子挖空地基致使房屋倒塌。结合通扬运河生态综合整治项目实施、景德勤户为最后一两户未签订协议户等背景，该辩解显然苍白徒劳，不具有可采信度。综上，本案结合前案查明情况、本案、城东镇政府举证、案涉地块搬迁背景、案涉项目任务交办情况等，认定城东镇政府实施了案涉房屋的推毁行为。 《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》都对征收土地以及征收过程中的责令交地作出明确规定。本案中，城东镇政府并未提供相应整治项目的征地批文和补偿公告等文件，即便采取协商的方式对相应房屋进行搬迁，也应在与景德勤户达成一致意见且景德勤户自愿交出房屋的情况下实施，城东镇政府迳行推毁景德勤户剩余的后排房屋，当属违法行为。 《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为；第三十二条规定，国家赔偿以支付赔偿金为主要方式，能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状；第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（三）应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金；（四）应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金；……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。恢复原状，是指对原物进行修复，使之恢复到侵害发生之前的状态。从公正和充分地给予受害人救济以及发挥物的最大效用角度而言，恢复原状能够达到国家赔偿的目的，但恢复原状有一定的适用条件：（1）有恢复原状的可能性，是指受害人财产受到的损害可以通过修复等方式恢复到原来的状态。只有存在恢复原状可能的，才能采用恢复原状的赔偿方式，如果被损坏的财产没有修复的可能，则不能也无法采用恢复原状的方式。（2）有恢复原状的必要，是指财产经损坏后的剩余价值能够显著大于修复所需要的费用，只有在此条件下才有恢复原状的必要，否则应当适用给付赔偿金的方式。被损坏的财产有无修复的必要，应依次从该财产的经济效益、社会效益、所有人的需要等因素考虑。如果修复财产从经济效益上讲是不合算的，或者所有人已不再需要，则不能采用恢复原状的赔偿方式。（3）需要恢复到原物所具有的功能、效用和外形。只有在受害人的财产的主要部分、主体部分没有受到损坏时，财产才能经修复而发挥原有的功能、效用。本案中，城东镇政府摧毁景德勤户后排房屋侵犯了其合法权益，应当予以赔偿，但已经不具备恢复房屋原状之条件，在85号案件中法院业已告知景德勤可以另行主张赔偿，本案被摧毁的三间房屋景德勤连同前述案件被摧毁的房屋一并主张赔偿即可，案涉房屋被推毁后的损失如何填补，85号案件裁判文书已经阐明应不低于补偿之应得利益，在此不再赘述，若景德勤对后续赔偿不服可依法寻求救济。另，景德勤户所述房屋内的用具等和前次诉讼一致（即煤气灶、电饭煲、两张木质易行床及两顶橱柜），在前述诉讼中法院已经做出了评判，故不再重复评价。至于所述他人寄存的物品，按照景德勤户所述并非为其所拥有，并未侵犯其合法财产权益，且未有证据证明上述物品之客观存在，故对于此部分请求，依法亦不予支持。 综上所述，虽城东镇政府推毁景德勤户三间房屋的行为违法，但景德勤主张恢复房屋原状、赔偿屋内财产损失的赔偿请求碍难支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（三）项之规定，一审法院判决确认城东镇政府推毁景德勤三间房屋的行为违法；驳回景德勤的其他诉讼请求。 景德勤不服提起上诉称，一审判决认定事实不清，其后排房屋应为四间，包括住房三间和一间杂物间。屋内有若干财物损失，应当获得赔偿。其要求恢复房屋原状于法有据，要求城东镇政府为其异地恢复古老房屋原状。请求二审法院支持其诉请。 城东镇政府不服提起上诉称，一审法院推定城东镇政府实施或者委托实施了毁损景德勤后排房屋的行为错误。请求二审法院依法改判城东镇政府没有实施推倒房屋的行为。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，关于是否构成重复起诉的问题，因本案与85号案件针对的是不同时间发生的两次不同行政行为，诉讼标的和诉讼请求明显不同。85号案件审理之际，后排房屋尚未被摧毁，故对第二次行为法院并未作出评价，后诉的诉讼请求没有被前诉裁判所包含。因此，本次诉讼显然不属于重复起诉。 关于城东镇政府是否为本案被诉毁损行为的实施主体的问题。由于被诉毁损行为属于事实行为，对事实行为提起诉讼，首先应当认定实施该行为的行政机关为适格被告。在没有行政机关自认实施该行为的情况下，可以根据拆迁工作的目的性、行政机关的职权法定原则、拆除毁损行为的规模等，结合在案证据，通过分配举证责任的方式来综合审查，最终认定或推定适格被告。本案中，城东镇政府作为乡镇政府属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。根据已查明事实，为保证通扬运河生态综合整治项目工程实施，海安市人民政府交办城东镇政府必须在一定期限前与相应房屋所有权人签订安置补偿协议，确保工程顺利推进。城东镇政府根据上级交办部署，负责拆迁清障、安置补偿等行为。事实上，在项目整治过程中，城东镇政府也与景德勤户磋商补偿事宜，其工作人员亦曾有安排他人破坏景德勤房屋琉璃瓦的行为。可见，案涉房屋的最终毁损与通扬运河生态综合整治项目以及城东镇政府负责的拆迁行为具有高度关联性。在双方未达成补偿安置协议且房屋被毁损的情况下，除非有相反证据证明案涉房屋因其他原因毁损、灭失，否则举证责任应当由城东镇政府承担。现城东镇政府所举证据完全无法证明毁损行为非其所为，故一审法院推定其实施了被诉行为并承担相应责任并无不当。城东镇政府通过协议搬迁方式推进案涉项目实施，在没有与景德勤达成协议，相应补偿未到位，景德勤也未自愿交出房屋的情况下，迳行毁损景德勤房屋，应当确认该行为违法。至于景德勤后排房屋间数的问题。本院认为，购房契纸载明房屋为七间，85号案件庭审中景德勤户亦明确后排为三间房屋。一审法院结合照片、85号案件现场勘验结果等认定后排房屋三间并无不当。 关于景德勤要求恢复原状、返还财产的赔偿请求能否予以支持的问题。案涉房屋位于通扬运河生态综合整治项目规划范围内，该工程建设涉及面较广，旧房再行复建，不具有实际可能性。此外，案涉房屋也没有恢复景德勤所需的“古老原状”的可能性、必要性。因此，无论原地或异地恢复，本院均难以支持。景德勤所述房屋内的煤气灶、电饭煲、两张木质易行床及两顶橱柜损失等和前次诉讼一致，在85号案件中已经做出了评判，不再重复评价。至于所述他人寄存之物品损失，既无证据证明物品存在，景德勤也无主张赔偿的主体资格。 综上，一审法院判决并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人景德勤、海安市城东镇人民政府各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长  刘海燕 审判员  刘羽梅 审判员  鲍 蕊 二〇二〇年十二月二十八日 书记员  丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；