浙江省衢州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙08行终132号 上诉人（原审原告）方寿全，男，1944年10月23日出生，汉族，住浙江省开化县。 委托代理人（特别授权代理）孙晓萍，安徽安泰达（黄山）律师事务所律师。 委托代理人（特别授权代理）方宇靖，男，1981年10月9日出生，汉族，住浙江省开化县。系方寿全之子。 被上诉人（原审被告）开化县自然资源和规划局，住所地浙江省开化县芹阳办事处芹北路**。 法定代表人余卫东，局长。 委托代理人王小亮，浙江新联新律师事务所律师。 委托代理人任丽丽，浙江新联新律师事务所实习律师。 方寿全诉开化县自然资源和规划局（以下简称开化县资规局）房屋行政补偿及规范性文件审查一案，浙江省衢州市柯城区人民法院于2020年9月18日作出（2020）浙0802行初28号行政判决，方寿全不服，向本院提起上诉。本院于2020年12月1日受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 原判认定，2018年1月16日，开化县人民政府发布开政公〔2018〕6号《征收土地公告》公告项目所征收的集体土地范围。方寿全系小桥头村村民，其坐落于××镇××路××号房屋的该村集体土地在项目征收土地的范围内。同年2月11日，开化县人民政府发布开政公〔2018〕第75-2号《征地补偿安置方案公告》，公告中对征收范围内涉及集体土地房屋拆除的补偿，依照征地报批材料，按开政发〔2015〕86号文件规定执行。该文件第十四条规定，在中心城区建设用地范围内和建制镇规划区范围内，被征收人放弃易地迁建安置，申请要求选择货币补偿安置的，其补偿安置标准参照同等地段国有土地房屋市场评估价给予一次性货币补偿。选择货币补偿安置方式的，被征收人集体土地上房屋征迁奖励标准参照《开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定》执行。项目中的集体土地上的房屋拆迁，开化县人民政府依据《开化县城区土地房屋征收与补偿实施办法（试行）》及《开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定》的奖励标准专门出台《小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目集体土地上房屋征收补偿实施方案》，该方案确定的原开化县国土资源局为项目中集体土地及房屋等地上附着物征收补偿安置的土地行政主管部门；开化县芹阳办事处为实施主体。方案中规定，被征收房屋货币补偿计算公式为：房屋合法建筑面积（㎡）×［国有土地上房屋市场评估价-（房屋建安造价＋建设配套设施费）＋房屋重置价结合成新率评估价＋集体经济组织成员安置补贴］（元／㎡）-土地补偿费。方寿全系小桥头村村民，其1996年建设的原坐落于××镇××路××号房屋在前述项目征收范围内，层高四层。1999年6月4日，方寿全对前述房屋办理房产证，其中开房权证城关字第3××2号（即第一至三层）建筑面积404.06平方米，另有地下室一层，房屋所有权人为方寿全、徐金娥；开房权证城关字第3××3号（即第四层部分）建筑面积为135.65平方米，房屋所有权人为方萍。经开化县创信房地产评估有限公司对被征收房屋、附属物及装修进行评估。方寿全于2018年10月20日与原开化县国土资源局签订编号为开征土（小桥头）2018-030的《集体土地上房屋征收补偿安置协议》（货币补偿），方寿全户560.21平方米房屋及装饰装修等共计补偿和奖励8792873元。协议签订后，方寿全提出评估报告遗漏屋顶中国铁塔通讯公司与中国移动通讯公司基站的装饰装修等附着物。经评估公司复评，双方于同年11月签订开征土（小桥头）2018-030号《集体土地房屋征收补偿补充协议》，给予方寿全该两基站的装饰装修等附着物补偿251981元。其中开征土（小桥头）2018-030《集体土地上房屋征收补偿安置协议》第五条第二款约定：基于本协议第八条第3项的约定，乙方（被征收方）对评估项目中该房屋的架空层、地下室和炮楼的价值共计人民币176903元暂不领取，待诉讼结束后或乙方认为可领取的时候，甲方（征收主管部门）再予以支付；第八条第3项规定为：乙方对本项目的分户标准及征收补偿存有异议，可通过诉讼渠道解决，甲方对生效的诉讼结果应予以执行并核发征收补偿款项。协议签订后，除架空层、地下室及炮楼的补偿款约定待诉讼结束或乙方（原告）认可才领取外，双方已按协议履行。 2019年4月16日，方寿全以开化县资规局为被告向该院提起诉讼，请求：1.变更方寿全与开化县国土资源局签订的开征土（小桥头）2018-030《开化县集体土地上房屋征收补偿安置协议》，依法补偿协议当中扣除的房屋建安造价和建设配套设施费部分的费用以及相应的奖励费用。按国有土地上房屋征收补偿标准依法对原告商业用房予以补偿；2.依法对《开化县城区土地房屋征收与补偿实施办法（试行）》《小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目集体土地上房屋征收补偿安置实施方案》和《开化县人民政府关于印发开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定的通知》的合法性予以审查。该院于2019年8月28日作出（2019）浙0802行初131号行政判决书，对《开化县人民政府关于印发开化县国有土地上房屋征收补偿费用的标准的规定的通知》《小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目集体土地上房屋征收补偿安置实施方案》《开化县城区土地征收与补偿实施办法（试行）》进行评判，同时判决驳回方寿全的诉讼请求。同年4月16日，方寿全同样以开化县资规局为被告向该院提起诉讼，请求判令开化县资规局履行法定职责，对其房屋的架空层、地下室和砖混结构炮楼按照国有土地上房屋征收补偿标准予以补偿。该院于2019年8月28日作出（2019）浙0802行初130号行政判决书，判决开化县资规局于判决生效后三十日内对方寿全已拆除房屋尚未补偿的架空层、地下室和炮楼作出补偿。 2019年10月11日，开化县资规局作出《补偿告知书》，告知方寿全所有的坐落于原开化县××镇××路××号××号征收土地公告确定的征收范围内，经复议、诉讼，现根据《浙江省实施办法》第二十六条的规定，将安置补偿内容告知如下：坐落于原“开化县××镇××路××号”的房屋的架空层、地下室、炮楼的价值补偿176903元。请接到本告知之日起3日内，到开化县自然资源和规划局签订补偿协议，也可提出陈述、申辩，期限内未提出，视为放弃权利，不影响补偿决定的下达。方寿全于次日签收前述告知书，于同月13日提出异议，认为补偿告知书中的补偿标准没有依据，开化县创信房地产评估有限公司不能作为合法有效的评估机构，其所作的评估报告不应适用。2019年10月16日，开化县资规局作出《安置补偿决定书》，告知方寿全该项目评估机构系投票产生，对相关评估报告其未申请复核，也未向房地产评估专家委员会申请鉴定，评估机构合法评估结果有效，且对土地上房屋及其他附着物、装饰装修、奖金等已签订协议并领取，为此，方寿全的陈述申辩不能成立。故依据《浙江省实施办法》第二十六条规定，依法对房屋等地上附着物安置补偿作出如下决定：坐落于原“开化县××镇××路××号”的房屋的架空层、地下室、炮楼的价值补偿共计176903元。 该案审理过程中，开化县资规局于2020年9月16日作出《关于方寿全户安置补偿决定书补正说明》，对方寿全户2019年10月16日作出的《安置补偿决定书》中征迁房屋地址的笔误“开化县××镇××路××号”补正为“开化县××镇××路××号”，并于当日以留置方式向方寿全户进行送达。方寿全不服该安置补偿决定，于2019年12月9日向法院提起行政诉讼，请求：1.依法撤销开化县资规局作出的《开化县自然资源和规划局安置补偿决定书》；2.依法对《开化县城区土地房屋征收与补偿实施办法（试行）》《开化县人民政府关于印发开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定的通知》《小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目集体土地上房屋征收补偿安置实施方案》的合法性予以审查；3.依法判决诉讼费用由被告承担。 另查明，因机构改革，原开化县国土资源局的行政职能已归于开化县资规局行使。 原判认为，方寿全提起该案诉讼系因其认为被拆除的地下室、炮楼并非房屋附属物，应当按照国有土地上房屋征收补偿政策中的住宅标准进行计算价值，而非对补偿标准本身有异议，故其对案涉征收补偿决定提起行政诉讼，符合法律规定，属于行政诉讼受案范围，开化县资规局的相关抗辩意见，不予采纳。关于案涉安置补偿决定是否合法的问题。第一，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款规定：征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持，但应当扣除已经取得的土地补偿费。可见，对集体土地上房屋征收补偿参照执行国有土地上征收补偿标准的，应当具备三个条件，即征收农村集体土地未就被征收土地上房屋及其他不动产进行安置补偿、补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区域、应当扣除已经取得的土地补偿费。本案中，方寿全原坐落于开化县××镇××路××号的房屋及其架空层、地下室、炮楼所在土地系小桥头村集体土地，其土地和地上房屋系同时征收，故并不符合参照国有土地上征收补偿标准的法定条件。但是开化县人民政府作为市、县级人民政府，有权批准征地补偿安置方案。开化县人民政府〔2018〕第75-2号《征地补偿安置方案公告》明确涉及集体土地房屋拆除的，按开政发〔2015〕86号文件规定执行，而该文件规定选择货币安置的，补偿标准可以参照同等地段国有土地房屋市场评估价，系开化县人民政府根据地方实际确定的补偿政策，合法有效，法院予以尊重。第二，关于评估机构选择的问题。该案中，案涉被征收房屋系集体土地上房屋，虽公告确定补偿标准参考国有土地房屋市场评估价，但并不意味着整个征收程序亦须按照国有土地上房屋征收程序实施。且评估机构选定后，方寿全未对评估机构的选定提出异议，在签订开征土（小桥头）2018-030《集体土地上房屋征收补偿安置协议》后，方寿全还提出遗漏部分附着物的异议，故虽评估报告中未告知其复核、鉴定等内容，但未对其权利义务产生影响。方寿全与原开化县国土资源局签订补充协议后，除架空层、地下室、炮楼部分外已全部领取补偿款、奖励等，应当视为其对评估机构、评估项目、评估时节点的认可。故对方寿全的相关主张，本院不予支持；第三，关于评估内容的问题。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。农村村民经合法审批，享有在集体土地建设用地使用权，而农村住房是指村民在其宅基地上建设的住宅房屋，村民根据实际需要可经审批使用宅基地地下空间，但该地下空间并不构成住宅房屋的概念。该案中，方寿全所有的开房权证城关字第3××2号产权证附记一栏虽有“另有地下室一层”，但该附记内容系对建筑实际情况的描述，并非合法住宅面积的确认，且该面积并未作为合法面积记入产权面积。参照国有土地市场评估价计算房屋面积时，对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。评估机构根据开房权证城关字第3××2号产权证的登记情况，对第一、二层、三层部分面积404.06平方米参照国有土地上房屋市场评估单价进行计算，对不属于合法住宅的地下室、炮楼按照附属物进行价值评估，不违反法律规定；第四，关于《补偿告知书》和《安置补偿决定书》中被征收房屋地址错误的问题，通过《补偿告知书》和《安置补偿决定书》前文和事实部分描述，应该能够明确系对方寿全所有的原坐落于开化县××镇××路××号房屋的安置补偿决定，与征收事实相符，对补偿决定的相应笔误，开化县资规局已在诉讼中通过补正说明方式予以纠正，方寿全亦对《补偿告知书》《安置补偿决定》的对象系其原坐落于开化县××镇××路××号××室××楼的事实，予以认可。 关于方寿全附带提起的请求依法对《开化县城区土地房屋征收与补偿实施办法（试行）》《开化县人民政府关于印发开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定的通知》《小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目集体土地上房屋征收补偿安置实施方案》部分内容合法性予以审查的问题，因开化县资规局作出的《安置补偿决定》所适用的法律依据系《浙江省实施办法》第二十六条，而非上述文件，不符合规范性文件审查的法定条件；且方寿全在（2019）浙0802行初131号案件中已经提出过相同的附带审查请求，已生效的（2019）浙0802行初131号行政判决书已就相同请求作出回应，该院不再重复评判。综上，方寿全要求撤销《安置补偿决定书》缺乏事实和法律依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回方寿全的诉讼请求。案件受理费50元，由方寿全负担。 上诉人方寿全上诉称，一、原审判决认定事实不清。1.原审法院对于案涉争议部分的房屋应认定为地下室、炮楼还是合法房屋未查清，仅依据评估报告即认定争议部分为附属物缺少依据。且原审法院认定与方寿全房屋事实状态不符，方寿全房屋的顶楼高3.1米，地下室层高3.75米，符合住宅的建筑标准。2.原审法院对于评估机构的选择事实未查清。上诉人在内的所有集体土地上房屋的被征收人均未参与评估机构的选择，评估机构选择不具有合法性。同时对于评估报告合法性的认定，原审法院也应当从证据的三性上予以审核，而不能将上诉人是否提出异议作为认定评估报告是否合法的依据。案涉评估报告没有履行“搜集估价所需资料以及实地查勘估价对象”等程序，没有关于评估方法、评估参数、评估对象分析等表述。二、原审法院适用法律依据错误。虽然土地管理法对于集体土地上房屋征收的程序和标准等没有明确规定，但第四十八条规定应当“给予公平、合理的补偿”，上诉人的房屋1997年之前己列入城市规划区，上诉人的房屋分别在1996年、在1997年缴纳了住宅工程规划费、住宅工程配套费等费用，根据现行土地管理法规定，应当按照国有土地上房屋的标准实施公平合理的补偿，被上诉人未区分实际情况作出的《补偿决定》，违反公平合理补偿原则。综上，原审判决认定事实不清，程序违法，适用法律依据错误，请求依法撤销原判。 被上诉人开化县资规局答辩称，一审法院事实认定清楚，适用法律法规正确，程序合法，上诉人的上诉理由不成立。1.安置补偿决定程序合法。该局依据（2019）浙0802行初130号行政判决书规定的“在判决书生效后三十日内对当事人已拆除房屋尚未补偿的架空层、地下室和炮楼作出补偿”，在收到判决书后于2019年10月11日作出《补偿告知书》，告知方寿全其所有的坐落于“开化县××镇××路××号××层××室××炮楼的价值补偿176903元。请接到本告知之日起三日内，到开化县自然资源和规划局签订补偿协议，也可提出陈述、申辩、期限内未提出，视为放弃权利，不影响补偿决定的下达”，方寿全于次日签收《补偿告知书》，10月13日提出申辩意见，2019年10月16日，该局作出《安置补偿决定书》送达方寿全并告知复议或者诉讼的权利。该局作出《安置补偿决定书》前，已与方寿全对房屋及附属物的结构、面积、房屋装饰装修进行了确认，并委托中介机构对附属物进行评估，双方签订了《开化县集体土地上房屋征收补偿安置协议》，方寿全依据协议领取补偿款和各项奖励。因此，作出的《安置补偿决定书》程序合法。2.安置补偿决定内容合法。方寿全认为“架空层、地下室、炮楼”应当按照国有土地上房屋征收补偿标准计算补偿费用没有事实和法律依据。《开化县集体土地上房屋征收补偿安置协议》中的房屋征收补偿计算方式，是双方约定依照开化县城区土地上房屋征收补偿安置标准计算，方寿全依据《开化县集体土地上房屋征收补偿安置协议》领取了补偿款项（除地下室、炮楼外）和奖励，已经实际履行完毕。方寿全房屋属集体土地上房屋，依据《浙江省实施办法》第二十六条规定，被征收土地上建筑物、构筑物等的补偿费按照实际价值计算。所谓实际价值在本案中即重置价值，不包含土地的市场价值，方寿全在签订《开化县集体土地上房屋征收补偿安置协议》时已经选择了补偿款项计算方式且已经实际履行。另外，方寿全的房屋产权证书上登记的房屋合法面积并不包括地下室或者炮楼，在此情形下，方寿全要求对地下室或者炮楼作出按照国有土地上房屋补偿办法计算补偿费用，没有事实和法律依据。被上诉人依据《开化县集体土地上房屋征收补偿安置协议》、（2019）浙0802行初130号行政判决书、《浙江省实施办法》等制作《补偿安置决定书》，其补偿内容和补偿费用计算方式符合法律规定。综上所述，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 上诉人方寿全上诉后，原审法院已将相关证据材料随案移送本院。根据一审审理情况以及上诉人的上诉理由、被上诉人的答辩意见，二审中，主要围绕被诉安置补偿决定书是否合法、《开化县城区土地房屋征收与补偿实施办法（试行）》《开化县人民政府关于印发开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定的通知》《小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目集体土地上房屋征收补偿安置实施方案》三份文件是否应当一并进行审查等争议焦点进行审理。 经审理，二审对原审认定事实予以确认。 本院认为，本案争议焦点在于上诉人请求按照国有土地上房屋征收补偿标准计算涉炮楼及地下室补偿费用是否具有事实和法律依据。本院认为，被征收房屋作为普通住宅标准进行补偿，应当具有房屋经合法登记或其他产权认定、面积确认等证据，但据上诉人方寿全持有的开房权证城关字第3××2号产权证等证据显示，案涉炮楼、地下室均未计入建筑面积。相关房屋登记附记一栏中，虽注明“另有地下室一层”，但该面积仅系对建筑实际情况的描述，未记入房屋证载建筑面积。案涉建筑物亦无其他产权确认证明。被上诉人开化县资规局根据责令履职生效裁判，结合补偿方案中相关附属物按照重置价进行补偿等规定，对经登记的房屋面积参照国有土地上房屋市场评估单价进行计算，对未经登记的地下室、炮楼按照附属物进行价值评估并补偿并无不当。上诉人仅以相关建筑物客观上符合住宅标准且一直作为住宅使用等为由，主张应当按照实际用途进行补偿，缺乏规范依据，且与房屋建设规划、房屋登记等相关管理规范及房屋征收补偿政策相悖。相关意见不能成立，本院不予支持。 针对上诉人就案涉建筑物评估机构及程序所提的异议，本院认为，案涉房屋征收补偿过程中，已对案涉炮楼、地下室与被征收房屋主体面积一并评估并确定价值，上诉人在此过程中曾经就部分遗漏附属物提出异议，但并未对评估机构、评估项目以及评估节点等的选定提出异议，故其对评估提出异议的权利已得到保障，评估报告中未告知上诉人复核、鉴定等权利存有不足，但未对上诉人实体权利义务产生影响。原审法院予以指正的基础上，对上诉人相关主张不予支持，并无不当。上诉人在其针对主体房屋评估无异议、已签订协议并实际履行的情况下，至诉讼中单独针对案涉炮楼、地下室评估主体、程序等提出异议，缺乏相应事实和法律依据，本院不予支持。 关于《开化县城区土地房屋征收与补偿实施办法（试行）》《开化县人民政府关于印发开化县国有土地上房屋征收补偿费用标准的规定的通知》《小桥头片区（棚户区、城中村）改建项目集体土地上房屋征收补偿安置实施方案》三份文件是否应当一并进行审查。上诉人在二审询问中明确要求审查《开化县城区土地房屋征收与补偿实施办法（试行）》第43条合法性，认为该条款违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条“被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”的规定。本院认为，针对相关规范性文件，上诉人此前相关诉讼中生效裁判已有涉及，上诉人相关异议属于对补偿标准的异议，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，应当通过申请行政裁决救济，不属于可以申请一并审查的规范性文件，一审法院不予审查并无不当。且案涉炮楼、地下室属于被征收房屋证载面积之外的附属物，与经登记、确权的被征收房屋主体存有差异，相关规范从利于相对人角度出发，参照重置价安置，并不违反法律规定。上诉人相关主张均不能成立，本院概不予支持。 综上，上诉人方寿全的相关上诉主张不能成立，本院均不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，结果并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人方寿全负担。 本判决为终审判决。 审判长 沈 婷 审判员 朱桂英 审判员 祝伟荣 二〇二〇年十二月二十二日 书记员 林柯莉