河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终765号上诉人（原审被告）平顶山市市场监督管理局，住所地平顶山市新城区清风路**。法定代表人孙国权，局长。委托代理人李云超，该局工作人员。委托代理人赵碧波，河南天广律师事务所律师。被上诉人（原审原告）威海百合生物技术股份有限公司，住所地荣成市天鹅湖经济技术开发区成大路**。法定代表人刘新力，董事长。委托代理人卓小勤，该公司员工。委托代理人唐朝阳，该公司法务。原审被告河南省市场监督管理局，住，住所地郑州市郑东新区熊儿河路**/div>法定代表人马林青，局长。委托代理人李铁辉，该局工作人员。委托代理人向甄，该局公职律师。原审第三人河南胜夏贸易有限公司，住所，住所地郑州市惠济区英才街天地湾小区**楼******div>法定代表人张飞，经理。委托代理人金莉，该公司员工。上诉人平顶山市市场监督管理局（以下简称平顶山市监局）与被上诉人威海百合生物技术股份有限公司（以下简称百合公司）、原审被告河南省市场监督管理局（以下简称河南省市监局）、原审第三人河南胜夏贸易有限公司（以下简称盛夏公司）行政处罚及行政复议一案，不服河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2020）豫0191行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。一审经审理查明：2011年9月30日，原告百合公司产品“百合康牌蛋白粉”产品获得原国家食品药品监督管理局《国产保健食品批准证书》，批准文号为“国食健字G20110628”，有效期至2016年9月29日。2015年10月15日，原国家食品药品监督管理总局（以下简称原国家食药总局）批准原告产品名称“百合康牌蛋白粉”变为“蛋白粉”。批准文号和有效期未变。2016年5月9日，原山东省食品药品监督管理局对原告百合公司产品蛋白粉规格由“400g/罐”变更为“400g/罐、200g/罐、10g/袋”，出具受理编号为“国食健更G20160554”《国家食品药品监督管理总局保健食品受理通知书》。2018年12月18日，原国家食药总局对原告产品蛋白粉（批准文号：国食健字G20110628，有效期至2016年9月29日）规格变更作出《国产保健食品变更批件》，批准了蛋白粉规格变更申请。2019年1月15日，原国家食药总局向原告百合公司邮寄送达该批件。2019年2月21日，原国家食药总局受理原告百合公司产品蛋白粉“国产保健食品延续注册”申请，受理号：国食健续G20190116，目前尚在审评中。2019年2月20日，被告平顶山市监局在国家市场监督管理总局“整治‘保健’市场乱象百日行动”市场检查中发现：国药控股国大药房河南连锁有限公司七十二分店销售的原告百合公司生产的“鸿洋神”牌蛋白粉保健食品批准证书有效期不明确，涉嫌违反《中华人民共和国反不正当竞争法》，并调取了相关证据。2019年3月19日，被告平顶山市监局进行案件来源登记，2019年3月26日，对原告百合公司违法线索立案调查。被告平顶山市监局经调查认为，原告百合公司未按照2016年12月9日原国家食药总局发布的《关于保健食品延续注册（再注册）受理有关问题的通告》（2016年第163号）要求，于2016年12月31日前提出延续注册申请，而是将注册商标“鸿洋神”和保健食品“蛋白粉”、国食健字G20110628批准证书号一起，标注在“鸿洋神”牌蛋白粉包装装潢的标签中，继续生产“鸿洋神”牌蛋白粉，并以“鸿洋神蛋白粉”保健食品名义对外销售；2017年4月至2019年2月，原告百合公司的“国食健字G20110628”的400g装“鸿洋神”牌蛋白粉，经胜夏公司销往平顶山国药控股国大药房河南连锁有限公司4322桶，价值349036.80元；该行为属于《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款第（6）项所指行为；2019年6月5日，被告平顶山市监局作出平市监工商检听告字［2019］10号《行政处罚听证告知书》，告知原告百合公司拟作出行政处罚的事实、理由和依据，同时，告知原告百合公司有权进行陈述、申辩，及要求举行听证的权利；6月10日，原告百合公司陈述申辩要求听证，6月25日，被告平顶山市监局在其办公楼举行了听证会；2019年7月16日，被告平顶山市监局经部门负责人同意，决定延长办案期限30日；2019年8月12日，被告平顶山市监局经部门负责人同意，作出平市监工商检处字（2019）10号《行政处罚决定书》，依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款规定，参照原河南省食品药品监督管理局《中华人民共和国食品安全法行政处罚裁量标准》第3条之规定，责令原告百合公司停止违法行为，决定对百合公司处罚如下：罚款5300000元，上缴财政。2019年8月30日，原告百合公司缴纳罚款530万元。2019年9月27日，被告河南省市监局收到原告百合公司行政复议申请书，河南省市监局在通知原告百合公司补正复议申请材料后于2019年10月12日受理了原告的复议申请，2019年11月12日经依法延长复议期限，于2019年12月17日作出豫市监复字［2019］178号行政复议决定书，维持了平顶山市监局作出的处罚决定。原告百合公司于2019年12月20日收到复议决定书，于2019年12月31日向本院递交起诉材料，本院于2020年1月8日立案。一审法院认为，本案的争议焦点为一、原告起诉是否超过诉讼时效；二、被告平顶山市监局是否具有行政执法管辖权；三、被告程序是否违法；四、被告适用法律及实体处理是否错误，处罚和复议是否应予撤销并赔偿。一、关于原告百合公司起诉是否超过法定期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。百合公司于2019年12月20日收到被告河南省市监局的行政复议决定书，于2019年12月31日向本院递交起诉材料提起诉讼，并未超过法定期限。二被告关于原告百合公司起诉超过法定期限的辩称，理由不能成立。二、关于平顶山市监局是否具有行政执法管辖权的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第二十条规定，行政处罚由违法行为发生地的县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规另有规定的除外。《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款规定，县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。本案中，原告百合公司的河南总经销代理商第三人胜夏公司依据与原告之间的经销合同书代理原告将涉案保健品销售至被告平顶山市监局辖区的国药控股大药房河南连锁有限公司，其依据双方合同的代理销售行为后果应由作为委托销售方的原告承受。因此，被告平顶山市监局具有行政执法管辖权。原告关于平顶山市监局无行政执法管辖权的主张，理由不能成立。三、关于行政处罚程序及复议程序是否合法的问题。被告平顶山市监局在作出处罚前进行了立案、调查、听证，保障了原告的陈述权、申辩权等程序性权利，被告河南省市监局依照法定程序进行了复议，二被告处罚和复议程序符合法律规定。原告诉称的程序违法情形实质是对实体处理的异议。因此，原告关于二被告程序违法的主张，理由不能成立。四、关于被告适用法律及实体处理是否错误，处罚和复议是否应予撤销并赔偿。（一）延续注册（再注册）与注册的关系问题。《中华人民共和国食品安全法》第七十六条第一款规定，使用保健食品原料目录以外原料的保健食品和首次进口的保健食品应当经国务院食品安全监督管理部门注册……《保健食品注册与备案管理办法》（国家食品药品监督管理总局令第22号）第三十二条规定第一款，已经生产销售的保健食品注册证书有效期届满需要延续的，保健食品注册人应当在有效期届满6个月前申请延续。第四十二条规定，保健食品注册证书有效期为5年。变更注册的保健食品注册证书有效期与原保健食品注册证书有效期相同。根据上述规定可知，延续注册是因注册证书有效期届满而对是否延续期限进行的审查，是注册事项有效期限的延续，《保健食品注册与备案管理办法》规定的注册和延续注册均属《中华人民共和国食品安全法》规定的注册。因此，原告关于注册仅指首次注册而不包括延续注册的主张，理由不能成立。（二）关于原告是否未按规定注册的问题。1.2005年4月30日公布的《保健食品注册管理办法（试行）》（国家食品药品监督管理局令第19号）第八十条规定，保健食品批准证书有效期届满需要延长有效期的，申请人应当在有效期届满三个月前申请再注册。2.2010年7月23日原国家食品药品监督管理局公布的《关于保健食品再注册工作有关问题的通知》（国食药监许［2010］300号）第四条规定，已受理的产品变更申请、技术转让产品注册申请，申请人应当在获得批准后30日内提出再注册申请。3.2013年9月30日原国家食药总局食品安全监管三司发布的《关于正在办理变更或技术转让的保健食品批准证书有效期问题的复函》（食药监食监三便函〔2013〕99号）内容为：根据《行政许可法》、《保健食品注册管理办法（试行）》等有关规定，对于已受理保健食品变更或技术转让申请，在审查期间保健食品批准证书超过有效期的，在国家食品药品监督管理总局未作出审批结论前，原保健食品批准证书继续有效。4.2016年2月26日公布的《保健食品注册与备案管理办法》（国家食品药品监督管理总局令第22号）第七条规定，保健食品注册申请人或者备案人应当具有相应的专业知识，熟悉保健食品注册管理的法律、法规、规章和技术要求。第三十二条第一款规定，已经生产销售的保健食品注册证书有效期届满需要延续的，保健食品注册人应当在有效期届满6个月前申请延续。第七十五条规定，本办法自2016年7月1日起施行。2005年4月30日公布的《保健食品注册管理办法（试行）》（原国家食品药品监督管理局令第19号）同时废止。5.2016年6月30日原国家食药总局发布的《关于实施有关事项的通告》（2016年第103号）内容为：为做好保健食品注册管理的衔接工作，更好地贯彻实施《保健食品注册与备案管理办法》（国家食品药品监督管理总局令第22号），通告有关事项如下：一、2016年7月1日后，国家食品药品监督管理总局行政受理机构统一受理保健食品注册申请，省级食品药品监督管理部门不再受理注册申请。二、2016年7月1日前已按照有关规定完成产品复核检验、现场核查的，申请人可以将检验报告、现场核查报告等资料提交备审。三、2016年7月1日前发放审评意见要求补充材料的，申请人应当严格按照《审评意见通知书》及有关规定，一次性提交补充材料。四、自2017年1月1日起申请延续注册的，注册人应当按照有关规定在注册证书有效期届满6个月前提出申请。6.2016年12月9日，原国家食药总局发布《关于保健食品延续注册（再注册）受理有关问题的通告》（2016年第163号）内容为：为加强和规范保健食品延续注册（再注册）管理，保障《保健食品注册与备案管理办法》平稳实施，经研究，现就保健食品延续注册（再注册）申请受理等有关事项通告如下：一、对未在规定时限提出延续注册（再注册）申请，属于下列情形的，申请人应于2016年12月31日前向国家食品药品监督管理总局受理部门提出申请，同时提交相关证明材料，延续注册的审评审批时限以受理时间为起始顺延6个月：（一）2016年7月1日前，已按期向所在地省级食品药品监督管理部门提出再注册申请，省级食品药品监督管理部门要求补正，申请人再次申请时已超过规定的再注册申请时限（逾期）的；（二）2016年7月1日后，因未及时提供保健食品生产销售情况相关证明文件导致逾期或超过批准证书有效期提出延续注册申请的。二、自2017年1月1日起申请延续注册的，申请人应当严格按照《保健食品注册与备案管理办法》有关规定提出申请。7.2016年12月19日原国家食药总局发布了《保健食品注册申请服务指南（2016年版）》，该指南第2.11项内容为：注册申请人可同时申请多个事项的变更注册申请，涉及延续注册申请的也可同时受理。因客观原因无法同时办理的，审评机构应当以书面意见告知注册申请人并说明理由，10个工作日内申请人未提出异议的，变更申请事项自动终止。8.2016年12月30日原国家食药总局发布的《关于保健食品注册审评审批工作过渡衔接有关事项的通告》（2016年第172号）内容为：2016年11月15日，国家食品药品监督管理总局印发了《保健食品注册审评审批工作细则（2016版）》（以下简称《细则》），明确了保健食品注册审评审批的工作程序和要求。为保证保健食品注册审评审批工作平稳有序开展，现就《细则》实施前已受理注册申请的审评审批事项通告如下：……三、已受理属于注册管理范围的变更注册（包括申请人自身名称地址变更）、技术转让和补发批件申请，因不涉及延长产品的原注册批准时限，暂按原变更、技术转让、补发程序和要求审评审批，并发放原格式批件。9．国家市场监督管理总局食品审评中心在其网页中的常见问题及解答板块，目前仍显示有于2018年3月8日对“保健食品延续注册申请应注意哪些问题？”所作的回答，回答内容的第三项为“3、拟提出延续注册申请的产品，如果其在2016年12月31日前已受理变更、转让等申请事项，且审评审批程序尚未结束的，申请人应当按《关于保健食品再注册工作有关问题的通知》（国食药监许﹝2010﹞300号）的规定，在前一申请事项获得批准后30个工作日内提出延续注册申请。提交相关说明，理由合理的，生产销售证明文件等延续注册申请材料允许申请人在补充资料时一并提交。”根据上述规定1-8，原告百合公司未按规定提出延续注册申请。原告百合公司2016年6月30日前的行为应受《保健食品注册管理办法（试行）》的调整，2016年7月1日后的行为应受《保健食品注册与备案管理办法》调整。原告百合公司注册证书届满之日为2016年9月29日，根据《保健食品注册管理办法（试行）》第八十条之规定，应当在有效期届满三个月前申请再注册，但因其于2016年5月9日提出了变更申请且已受理，根据《关于保健食品再注册工作有关问题的通知》（国食药监许［2010］300号）第四条的规定，原告百合公司不能也无需在有变更申请未获批准的《保健食品注册管理办法（试行）》有效期间即2016年6月30日前提出再注册申请。《保健食品注册与备案管理办法》自2016年7月1日生效后，《保健食品注册管理办法（试行）》已同时废止，基于《保健食品注册管理办法（试行）》发布的国食药监许［2010］300号通知和〔2013〕99号复函亦相应失去效力。自2016年7月1日起原告百合公司的注册证书属于按《保健食品注册与备案管理办法》规定应当申请延续注册但不具备提前6个月提出的执行条件和在有变更申请未获批准能提出延续注册申请的规定不明确的情形；根据原国家食药总局2016年6月30日发布的第103号通告第四条、2016年12月9日发布的第163号通告第一条第二款、第二条和2016年12月19日发布的《保健食品注册申请服务指南（2016年版）》第2.11项的规定，原告百合公司至少在2016年12月20日至2016年12月31日期间应当且明确知道能够提出延续注册申请，但其未在该期间提出。原告主张按原国家食药总局2016年第172号通告第三条规定，其应在变更申请获批后才可提出延续注册申请，因该条针对的是变更申请而非延续申请，因此，其该项主张理由不能成立。根据原告百合公司对实际操作层面事项的陈述，即“由于我国食品行政许可实行电子计算机网络化管理，原国家食品药品监督管理总局的食品行政许可网络平台设置为：行政许可申请人只能提出一个申请事项，下一个申请事项只能在前一个申请获得批准或者被驳回申请后才能提出，且所有食品的行政许可申请只能通过网络申报。”本案中，2016年7月1日至2016年12月31日期间在实际操作层面与新规定及《保健食品注册申请服务指南（2016年版）》第2.11项规定的同步实施情况不明。根据上述规定9，原告已按规定提出延续注册申请。2018年3月，因国务院机构改革，原国家食药总局职能并入现国家市场监督管理总局，现国家市场监督管理总局食品审评中心在其网站展示的2018年3月8日对“保健食品延续注册申请应注意哪些问题？”所作的第三项回答对原告有利，原告已按此提出延续注册申请。综上，原告百合公司申请延续注册情形存在以下几个方面的特征：一是延续注册申请在2016年6月30日前因有变更申请尚未获批准而无法也无需提出，在2016年7月1日之后不具备提前6个月提出的期限执行条件的特征；二是变更注册审批时间跨度内存在新旧规定的衔接和新旧审批机构及级别变化的特征；三是通过新规定可以明确知道在有变更申请未获批准情况下能够提出延续注册申请的时间期间较短和实际操作层面同步情况不明的特征；四是国家市场监督管理总局食品审评中心网站中的2018年3月8日对“保健食品延续注册申请应注意哪些问题？”所作的第三项解答时间在后且有利于原告的特征。结合原告在行政处罚程序中的申辩和听证环节已提供并提出国家市场监督管理总局食品审评中心网站中2018年3月8日就“保健食品延续注册申请应注意哪些问题？”的问答内容对其有利申辩意见的事实，其延续注册申请已被受理的事实，本院认为，该产生时间在后有利于原告的问答与之前相关规定的关系及如何理解、适用，和2016年7月1日至2016年12月31日期间在实际操作层面与新规定及《保健食品注册申请服务指南（2016年版）》第2.11项规定的同步实施情况，对原告的合法权益具有重大且深远的影响，被告应当对相关事实予以查明，并在此基础上对相关规定的理解、适用予以对照，必要时应寻求有权机关作出权威解释或解答意见后予以处理。故，被告平顶山市监局的行政处罚决定认定事实不清、适用法律不当，应予撤销；被告河南省市监局维持该行政处罚的复议决定亦应予以撤销；被告平顶山市监局应当重新作出调查处理。原告关于赔偿的诉讼请求，应在被告平顶山市监局重新作出调查处理后根据需要再行主张。综上一至四，原告起诉未超过法定期限，被告平顶山市监局对原告涉案行为具有行政执法管辖权，对原告作出的平市监工商检处字（2019）10号行政处罚决定，程序合法，但认定事实不清，适用法律不当，应予撤销；被告河南省市监局作出的豫市监复字［2019］178号行政复议决定亦应予以撤销；原告相应诉讼请求，理由成立，本院予以支持；被告平顶山市监局应当重新作出调查处理。原告关于赔偿的诉讼请求，理由不能成立，本院不予支持，原告应在被告平顶山市监局重新作出调查处理后根据需要再行主张。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项之规定，判决：一、撤销被告平顶山市市场监督管理局于2019年8月12日作出的平市监工商检处字（2019）10号行政处罚决定和被告河南省市场监督管理局于2019年12月17日作出的豫市监复字［2019］178号行政复议决定；被告平顶山市市场监督管理局在本判决生效后依照法定期限重新作出处理；二、驳回原告威海百合生物技术股份有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告平顶山市市场监督管理局负担。上诉人平顶山市监局上诉称：一、百合公司行政违法事实。据调查，百合公司生产的“百合康牌蛋白粉”于2011年9月30日获得原国家食药总局国产保健食品批准证书，批准文号：国食健字G20110628，有效期至2016年9月29日。2015年10月15日，百合公司经原国家食药总局批准，“百合康牌蛋白粉”变更为“蛋白粉”。2016年7月1日《保健食品注册与备案管理办法》实施，2016年12月9日原国家食药总局发布《关于保健食品延续注册（再注册）受理有关问题的通告》（2016年第163号），要求2016年7月1日以后超过保健食品批准证书有效期提出延续注册申请的，申请人应于2016年12月31日前向国家食品药品监督管理局受理部门提出申请，同时提交相关证明材料。百合公司未按照上述规定提出延续申请，而是将注册商标“鸿洋神”和保健食品“蛋白粉”、国食健字G20110628批准证书号一起，标注在“鸿洋神”牌蛋白粉包装装潢的标签中，继续生产“鸿洋神”牌蛋白粉，并以“鸿洋神蛋白粉”保健食品名义对外销售。现查明，2017年4月至2019年2月，百合公司的“国食健字G20110628”的400g装“鸿洋神”牌蛋白粉，经胜夏公司销往平顶山国药控股国大药房河南连锁有限公司4322桶，价值349036.80元。被上诉人行为属于《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款第（6）项所指行为。之后，上诉人依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条第一款规定，参照原河南省食品药品监督管理局《中华人民共和国食品安全法行政处罚裁量标准》第3条之规定，责令百合公司停止违法行为，决定对百合公司罚款5300000元，上缴财政。二、一审起诉超过法定诉讼时效，应当裁定驳回被上诉人起诉。本案中，起诉状落款时间为2019年12月31日，向法院提交时间为2020年1月8日，法院登记立案时间为2020年1月8日。百合公司收到复议决定书时间是2019年12月20日。百合公司起诉超过法定十五日期限，应裁定驳回起诉。三、行政处罚适用法律正确，依法应驳回被上诉人诉讼请求。2016年12月9日，原国家食药总局发布《关于保健食品延续注册（再注册）受理有关问题的通告》（2016年第163号），要求2016年7月1日以后超过保健食品批准证书有效期提出延续注册申请的，申请人应于2016年12月31日前向国家食品药品监督管理局受理部门提出申请，同时提交相关证明材料。被上诉人保健食品批准证书有效期至2016年9月29日。按照（2016第163号）通告第一条第二款第二条和2016年12月19日发布的《保健食品注册申请服务指南（2016年版）》第2.11项的规定，被上诉人至少在2016年12月20日至2016年12月31日期间应当且明确知道能够提出延续注册申请，但其未在该期间提出。一审法院依据国家市场监督管理总局食品审评中心3月8号问答，认定行政处罚决定认定事实不清、适用法律不当，应予撤销。问答明显与原国家食药总局发布2016年第163号规定相矛盾、相抵触。按照上位法优于下位法的原则，3月8号问答不能作为依据。另外，2018年4月10日，国家市场监督管理总局正式挂牌。2018年3月8日，在国家市场监管总局成立前出现的“国家市场监管总局食品审批审评中心”是“早产儿”，“3月8号问答”在时间上、空间上不成立，食品审批审评中心在国家市场监督管理总局成立之前不是合法单位，没有合法主体资格，不具备法定的问答主体资格，其问答不能作为依据适用。“3月8号问答”没有具体出处，被上诉人未依法履行延续注册手续，被上诉人的行为未按照2016年第163号通告在2016年12月31日期限前申请保健食品延续注册（再注册）而采取的一个受理注册补救方式（未履行），不能否定被上诉人违反2016年第163号通告规定的违法事实。因此，上诉人认定被上诉人违法事实于法有据，事实清楚，适用法律正确，应予支持。请求撤销一审行政判决书，维持平市监工商检处〔2019〕10号《行政处罚决定书》及豫市监复字〔2019〕178号《复议决定书》。被上诉人百合公司答辩称：一、百合公司没有在平顶山市监局管辖范围内销售涉案食品的事实，平顶山市监局不具有针对我公司的行政处罚管辖权。一审判决混淆了平顶山市监局是否具有其查处案件的行政执法管辖权和是否具有针对我公司的行政执法管辖权之间的区别。根据百合公司与胜夏公司签订的《鸿洋神系列营养健康品经销合同书》，“授权”并非“委托授权”，且无论是上述合同还是合同附件，没有任何一个条款涉及百合公司对胜夏公司的“委托”。百合公司与胜夏公司之间的法律关系不是商务代理关系，而是授权独家经销关系，依法经销商除产品质量责任外其销售行为由自己承担法律后果。另，根据国药控股国大药房河南连锁有限公司（甲方）与胜夏公司（乙方）签订的《年度采购合同》，胜夏公司以自己的名义签订合同，其行为不代表百合公司，百合公司依法不应当为胜夏公司销售涉案食品的行为承担任何法律后果。更重要的是，国药控股国大药房河南连锁有限公司在平顶山市监局管辖范围内销售涉案食品的行为是该公司自己的行为，如果涉案食品为违法生产的产品（仅仅是假设，事实上涉案食品为合法生产的食品），则国药控股国大药房河南连锁有限公司应当承担责任并受到行政处罚，而不应当由百合公司承担销售违法食品的责任。根据《行政处罚法》第二十条规定，即便百合公司生产销售涉案食品的行为违法，其“违法行为发生地”也不在平顶山市场监管局的管辖范围。平顶山市监局应当在本案中处罚国药控股国大药房河南连锁有限公司，并将案件调查材料移送山东省荣成市监局。二、百合公司生产的涉案食品为合法食品。在平顶山市监局对我公司作出行政处罚后，百合公司向山东省市场监管局请求确认涉案食品原注册证是否有效，经山东省市场监管局请示，国家市场监管总局特食司作出《市场监管总局特殊食品司关于保健食品蛋白粉（国食健字G20110628）注册证书有效性的复函》，认定：“该产品在注册期间保健食品注册证书到期，在总局作出是否准予注册决定前，原注册证书继续有效。”所谓“原注册证书继续有效”，是指自该注册证书生效之日起至“再注册已经受理”“国家食品药品监督管理总局未作出审批结论前”，原注册证书自始至终有效。2020年10月28日，国家市场监督管理总局批准了我公司涉案食品的延续注册申请，向百合公司颁发了国食健注G20110628《国家市场监督管理总局国产保健食品注册证书》，该注册证书有效期至2025年10月27日。因此，百合公司生产的涉案食品为合法食品。三、关于本案起诉是否超过法定诉讼时效期间问题。平顶山市监局故意混淆“提起诉讼”和“受理案件”两个不同法律行为的含义。百合公司接到行政复议决定书后，于2019年12月31日向一审法院提交了起诉书、证据等立案材料，一审法院立案庭“许清”法官在“接收人签名处”签名，“接受时间”记录为“2019.12.31”。自上述行政复议决定书作出之日起至我公司提交立案材料之日止只有十四日，并未超过法定期限。原审被告河南省市监局答辩称：一、一审判决认定事实不清、证据不足。（一）一审法院认定被上诉人不超过起诉期限缺乏证据。本案中，被上诉人2019年12月20日收到被诉复议决定书，行政起诉状落款时间为2019年12月31日，下方手写“提交日期2020.1.8”，法院登记立案时间为2020年1月8日。从被上诉人收到复议决定书到提起行政诉讼的时间为19天，不符合《行政诉讼法》第四十五条的规定。（二）一审法院认定被上诉人延续注册申请在2016年6月30日前无法也无需提出，无事实、证据依据。《保健食品注册管理办法（试行）》（2016年7月1日废止，以下简称《管理办法（试行）》）第八十条规定：“保健食品批准证书有效期届满需要延长有效期的，应当在有效期届满3个月前申请再注册”和第四十七条规定：“《保健食品变更批件》的有效期与原保健食品批准证书的有效期相同，有效期届满，应一并申请再注册。”《关于进一步明确保健食品再注册有关事项的通告》（2013年第5号通告）第二条规定：“对在批准证书有效期内，因客观原因未在规定时限提出再注册申请的，申请人应提供书面说明，经所在地省（区、市）食品药品监督管理部门审核认可，函报国家食品药品监督管理总局同意后，省（区、市）食品药品监督管理部门方可受理该产品再注册申请”。根据上述规定，在被上诉人蛋白粉保健食品批准证书将于2016年9月29日有效期届满的情况下，被上诉人应于2016年6月29日前申请延续注册，即便在其2016年5月9日申请产品规格变更注册的情况下，可以依规定一并申请延续注册申请，还可以依规定在2016年6月29日前没有申请延续注册（再注册）的情况下在2016年9月29日有效期届满前提交书面说明，提出再注册申请。但是，被上诉人在行政处罚、行政复议、一审诉讼程序中均没有提交其在2016年6月29日前申请或同变更注册一并申请延续注册材料，甚至超过法定期限2016年6月29日至2016年9月29日有效期届满前，也没有提交任何书面说明材料，以便算作是提出再注册申请。在以上法律法规有明确规定的情况下，在被上诉人有能力提出延续注册申请却没有出具相关证据材料的情况下，只能认定被上诉人没有依法依规提出延续注册申请，而一审法院认定被上诉人延续注册申请在2016年6月30日前无法也无需提出，无事实、证据依据。二、一审判决适用法律依据错误。《行政许可法》规定，法律、地方性、地方性法规章可以设定行政许可，其他任何规范性文件不可以设定行政许可。本案中保健食品注册证书延续注册（再注册）行为属于行政许可事项。根据《行政许可法》第五十条“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。但是，法律、法规、规章另有规定的，依照其规定……”、《保健食品注册管理办法（试行）》第八十条、第三十二条第一款、第三十八条等规定，皆可以作为保健食品注册证书延续注册（再注册）行为的法律依据。本案中，一审法院主要认定《关于保健食品再注册工作的有关问题的通知》（国食药监许〔2010〕300号，以下简称：“300号通知”）、《关于正在办理变更或技术转让的保健食品批准证书有效期问题的复函》（食药监食监三便函〔2013〕99号，以下简称：“99号函”）两个文件为被上诉人在2016年6月30日前无法也无需提出延续注册申请行为的适用法律法规依据。首先，该认定的适用法律依据违反了《行政许可法》的规定。因为“300号通知”是规范性文件，非行政规章，其只是原国家食药局发往各省、自治区、直辖市食药局、国家食药局保健食品评审中心的内部通知；“99号函”属于非规范性文件，更谈不上行政规章，其只是原国家食药局一内部部门对原江西省食药局作出的回函。这两个文件皆不能直接对被上诉人产生约束力，更不能成为被上诉人是否提出延续注册申请行为适用的法律依据。其次，“300号通知”和“99号函”的法律效力超出《保健食品注册管理办法（试行）》的法律效力而无效。因为规范性文件的法律效力本身低于行政规章的法律效力，并且以上两个文件都是按照行政规章《保健食品注册管理办法（试行）》有关规定作出的。其中“300号通知”第四条“已受理的产品变更申请、技术转让产品注册申请，申请人应当在获得批准后30日内提出再注册申请”规定的提出再注册申请时间，应在《保健食品注册管理办法（试行）》第八十条规定的“在有效期届满3个月前申请再注册”的范围内提出，如果超出此范围，使用该文件该条款无效。本案中，被上诉人依法依规应于2016年6月29日前申请延续注册，但其在2019年1月份才申请延续注册，远远超出了行政规章法定期限。一审法院将超出行政规章《保健食品注册管理办法（试行）》法律效力的“300号通知”及“99号函”作为判决的法律适用依据错误。综上，一审法院判决认定事实不清、证据不足，适用法律依据错误；被诉复议决定认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，请求驳回被上诉人起诉。盛夏公司未发表陈述意见。二审时，被上诉人百合公司提交两份证据：证据1．国家市场监督管理总局国产保健食品注册证书，证明涉案食品合法；证据2．年度采购合同，证明三家公司之间是经销商关系。上诉人平顶山市监局发表质证意见称：注册证书显示时间是2020年10月28日，一审判决作出时间是2020年10月30日，因此注册证书不属于新证据，同时该注册证书号与被上诉人向法院提交的受理通知书不符，注册证书显示新注册，原受理时间是2019年12月11日，注册证书有效期为2020年10月28日至2025年10月27日，即该注册证书并不是被上诉人主张的延续申请，被上诉人并没有向国家局提出延续注册申请，行政违法事实明确。证据2不属于新证据，与上诉人行政执法过程中确定的事实不符。原审被告河南省市监局质证意见同上诉人意见一致。根据有效证据，本院二审经审理查明的事实除与一审一致外，另查明，2020年10月28日，国家市场监督管理总局批准被上诉人“百合康牌蛋白粉”注册，注册号国食健注G20110628，有效期至2025年10月27日。关于本案起诉是否超过法定起诉期限的问题。一审卷宗诉讼材料接收清单注明接收时间是2019年12月31日，该日为一审法院接收被上诉人上述材料之日，亦为被上诉人提起本案诉讼之日。被上诉人于2020年12月20日收到行政复议决定书，于2019年12月31日提起本案诉讼并未超过法定起诉期限。关于上诉人所作的处罚决定是否合法的问题。上诉人作出处罚的依据是《食品安全法》第一百二十四条第一款第六项，即认定百合公司生产经营未按规定注册的保健食品，故本案二审审理重点是百合公司2017年4月至2019年2月延续注册申请受理前生产经营案涉产品的行为是否违反法律规定。被上诉人百合公司国食健字G20110628批准证书有效期至2016年9月29日，在该批准证书到期前的2016年5月9日原山东省食品药品监督管理局受理百合公司提出的规格变更申请，按照当时有效的《保健食品注册管理办法（试行）》等配套政策，在百合公司规格变更申请审批结论作出前，国食健字G20110628批准证书继续有效。2016年7月1日起施行的《保健食品注册与备案管理办法》废止了《保健食品注册管理办法（试行）》，同时规定已经生产销售的保健食品注册证书有效期届满需要延续的，保健食品注册人应当在有效期届满6个月前申请延续。按照上述规定，百合公司应当提出延续注册申请，但因其属于不具备提前6个月提出的执行条件，且有变更申请未获批准的情形，当时百合公司能否提出延续注册申请，并无明确规定。但是2016年12月19日保健食品注册申请服务指南发布后，百合公司应当明确知道其能够提出延续注册申请，但百合公司并未提出。百合公司称注册延续申请只能通过网络途径在国家市场监督管理总局网站申报，具体由食品审评中心负责。现食品评审中心2018年3月8日以问答形式对保健食品延续注册申请应注意哪些问题第三个问答与本案情况相符，百合公司称其按照问答要求，在收到规格变更申请批件后30个工作日内提出延续注册申请，原国家食药总局受理了百合公司的延续注册申请，国家市场监督管理总局也于2020年10月28日批准了百合公司的延续注册申请。上诉人在不了解延续注册申请申报流程的情况下，未对实际操作层面及相关新规定、新政策同步实施情况予以了解，亦未寻求有权机关权威解释或者解答意见，即作出处罚决定，系认定事实不清，适用法律错误，一审法院撤销案涉处罚决定及复议决定，责令上诉人重新作出处理并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审判决正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人平顶山市市场监督管理局负担。本判决为终审判决。审判长  吕家祥审判员  董正方审判员  郭凤彩二〇二〇年十二月三十日书记员  王一行