广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终2589号上诉人（原审被告）：广州市花都区人民政府。住所地：广东省广州市花都区*******。法定代表人：邢翔，区长。委托代理人：湛晓莹，该府工作人员。委托代理人：杜星堂，广东誉理律师事务所律师。被上诉人（原审原告）:江福萍，女，1939年8月19日出生，汉族，住广东省广州市花都区***********，居民身份证号码************。委托代理人：张玉琼，系被上诉人江福萍的女儿。委托代理人：黄钲顺，广东云智律师事务所律师。原审被告：广州市花都区花东镇人民政府。住所地：广东省广州市花都区花东镇。法定代表人：赖小坤，镇长。原审第三人：广州市花都区花东镇李溪村第九经济合作社。住所地：广东省广州市花都区******。负责人：张太醒。上诉人广州市花都区人民政府（下称花都区政府）因与被上诉人江福萍，原审被告广州市花都区花东镇人民政府（下称花东镇政府），原审第三人广州市花都区花东镇李溪村第九经济合作社（下称李溪第九经济社）村民福利待遇分配行政处理决定及行政复议决定一案，不服广州铁路运输法院（2020）粤7101行初283号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，原告江福萍于1939年8月19日出生，自出生后户口一直登记在第三人处。2011年1月11日，第三人经村民代表会议表决通过：“因联邦快递公司建设需要，征用了本村其他经济社的土地，根据政策规定用地单位必须为被征地农民缴纳养老保险费用，现联邦快递公司以征用土地的实际面积确定了纳入养老保障的人数，并按规定缴纳了养老保险费用。经与被征地的经济社协商并经该社社员代表同意，我社拟借用被征地经济社的养老保险指标中的费用为我社60周岁以上的社员一次性缴纳养老保险费，为其提供基本生活保障，同意借用养老保险名额的社员（60周岁以上）必须在每月领取的养老保险金中返还所借用的养老保险金额之日止。如借用人去世时未能全额返还所借用的养老保险金额的，社保个人账户余额其继承人应全部返还给被借用的经济社，个人账户余额与之前已返还的金额合计仍不足所借用的指标金额的，不足部分由我社集体承担。”原告签订协议书，表明其已知悉并愿意，每月从本人账户中转出相应金额到第三人的账户中，由第三人统一安排分配。江福萍、张运醒与李溪村第十六经济社、十九经济社、二十经济社、二十一经济社及第三人、李溪村委会签订协议书。因原告不将社保金交回第三人统一安排发放分配事宜，2018年7月22日，第三人经村民代表会议表决，决定：“对社员江福萍私自多收取的社保金从今起计算，在江福萍及其家属在本经济社的年终分化和其他福利中扣除，（此项扣除含每年的农村合作医疗，即从明年起江福萍及其家属的农村合作医疗经济社有权不再购买，请自行购买，直至其归还所有多收的社保金为止），即今后经济社所有福利分红、政府征收土地的土地及青苗补偿款，江福萍及其家属不得享有，直至其归还或扣除完所有多收的社保金为止。（每年扣除江福萍的多收的社保金本社承诺将其平分给享有社保福利的社员老人）。”原告因与李溪村第十六经济社、十九经济社、二十经济社、二十一经济社及第三人、李溪村委会签订的协议，向广州市花都区人民法院提起民事诉讼。广州市花都区人民法院于2018年10月12日作出（2018）粤0114民初7759号民事判决书，判决驳回原告的诉讼请求。原告不服，上诉至广州市中级人民法院。广州市中级人民法院于2019年2月19日作出（2018）粤01民终23463号民事裁定书，认为该协议书是否损害原告合法权益，应首先审查第三人村民代表会议关于借名购买养老保险并由经济社统一分配养老保险金的决定是否侵犯了村民合法财产权利，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的规定，第三人村民代表会议作出的决定是否损害原告合法财产权利问题应由人民政府处理，不属于人民法院受理民事诉讼的范围为由，裁定驳回原告的起诉。2019年7月15日，原告向花东镇政府提交行政处理申请书，请求：1、确认原告享有第三人的集体经济组织成员权益，包括福利待遇和股份分红、土地征收款和青苗补偿款等；2、责令李溪村委会、第三人撤销或改正2018年7月22日关于取消江福萍及其家属福利待遇的会议纪要；3、责令李溪村委会、第三人支付征地款和村民分红合计4200元给原告；4、责令李溪村委会、第三人撤销2011年1月11日关于借用60周岁以上社员的养老保险资格的会议纪要；5、责令李溪村委会、第三人返还新型农村社会养老金共计71191.3元给原告。2019年9月10日，花东镇政府作出东府行处字〔2019〕13号行政处理决定书，认为根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二款、第三款、第三十六条第一款的规定，2011年1月11日，第三人村民代表会议作出的关于借用养老保险指标为本社60周岁以上的社员一次性缴纳养老保险费的决定，没有与法律法规和国家的政策相抵触，没有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利。原告与第三人据此签订的借用其名义购买社保的协议书，是双方真实的意思表示。虽然协议书并未约定在扣除完34200元后如何分配养老金，但事实上，多年以来第三人在领取养老保险金后统一安排分配给包括原告在内的老人，双方已形成集体的公序良俗约定，原告并未因此而不公平。2018年7月22日，第三人村民代表会议作出的决定，是在承认原告享有集体经济组织成员资格的基础上，从原告应享有的年终分红及其他福利待遇中扣除其私自多收取的社保金。第三人与原告之间的养老金分配、扣除纠纷，是平等主体之间的民事纠纷，不属于人民政府行政处理的范围。被告无权撤销集体经济组织作出的决定，如原告认为第三人从其应享有的年终分红及其他福利待遇中扣除其私自多收取的社保金的决定，侵害其成员合法权益的，可以请求人民法院予以撤销，遂根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条、第三十六条的规定，决定：一、确认原告享有第三人集体经济组织成员的权益；二、驳回原告的其他请求。原告不服，于2019年9月25日向花都区政府申请行政复议。花都区政府决定受理后，于2019年9月29日作出行政复议答复通知书。2019年10月8日，花东镇政府作出行政复议答复书。2019年11月21日，被告花都区政府作出花都府行复〔2019〕075号行政复议决定书，认为根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的规定，花东镇政府有权就辖区内集体经济组织成员会议决定是否侵犯村民合法权利进行审查。2011年1月11日，第三人村民代表会议作出“关于借用其他被征地经济社养老保险指标为本社60周岁以上社员一次性缴纳养老保险，为其提供基本生活保障”的决定，原告签名确认。原告与第三人另签订协议书，就上述会议决定内容作了进一步细化明确，表明原告就其借用其他经济社指标缴纳养老保险及其相应法律后果是明确知道的，第三人要求原告按照之前约定履行相关义务，并召开村民代表会议，就原告不履行协议的处置问题进行表决，形成会议纪要，不违反相关法律规定。花东镇政府审查后认为第三人作出的相关会议决定，未侵犯原告的人身权利、民主权利和合法财产权利，从而驳回原告的其他请求，并无不当，遂根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持花东镇政府作出的东府行处字〔2019〕13号行政处理决定书。该行政复议决定书于2019年11月21日送达原告。原告不服，诉至原审法院。原审法院认为，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利……”。因此，被告花东镇政府有权对原告江福萍提出的关于村民福利待遇的申请作出行政处理决定。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第一款规定：“原人民公社、生产大队、生产队的成员，户口保留在农村集体经济组织所在地，履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”本案中，原告江福萍于1939年8月19日出生，自出生后户口一直登记在第三人处。根据上述规定，原告属于第三人集体经济组织成员。具备集体经济组织成员资格是享有集体经济组织成员待遇的前提，故花东镇政府作出东府行处字〔2019〕第13号行政处理决定书中第一项决定原告享有第三人集体经济组织成员的权益，认定事实清楚，适用法律正确，原审法院予以支持。第三人于2011年1月11日经村民代表会议表决通过关于借用养老保险指标为本社60周岁以上的社员一次性缴纳养老保险费的决定，于2018年7月22日经村民代表会议表决决定作出关于取消江福萍及其家属福利待遇的会议纪要，依据当时施行的《中华人民共和国村民委员会组织法》（2010年修订）第二十七条第二、三款规定：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”花东镇政府认为其具有对原告的申请作出处理决定的职权，但又以第三人与原告之间的养老金分配、扣除纠纷是平等主体之间的民事纠纷，不属人民政府行政处理的范围为由认为其无权撤销集体经济组织作出的决定，自相矛盾。根据上述规定，花东镇政府应对第三人上述2011年1月11日和2018年7月22日经村民代表会议作出的决定进行审查，如果违反上述规定的应予责令改正。此外，原告于2019年7月15日向被告提交的行政处理申请书，虽然未将李溪村委会列为被申请人，但申请事项涉及李溪村委会，被告并未将其列为被申请人或第三人，程序违法。因此，被告作出东府行处字〔2019〕第13号行政处理决定书中第二项决定驳回原告的其他申请请求，事实不清，证据不足，适用法律错误，应予以撤销。鉴于撤销花东镇政府作出的东府行处字〔2019〕第13号行政处理决定书中的第二项决定将对原告的合法权益造成影响，被告应对原告2019年7月15日第二、三、四、五项的申请重新作出处理。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”因此，被告花都区政府是被告花东镇政府的上一级政府，原告不服被告花东镇政府作出的东府行处字〔2019〕第13号行政处理决定书，向被告花都区政府申请行政复议，被告花都区政府依据上述规定有权作出行政复议决定。《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：……（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1认定事实不清；2适用依据错误的……”本案中，花东镇政府作出的东府行处字〔2019〕第13号行政处理决定书认定事实不清，适用法律错误，花都区政府作出花都府行复〔2019〕075号行政复议决定书，决定维持花东镇政府作出的行政处理决定书错误，应予以撤销。花都区政府未提交证据材料证明花东镇政府向其提供作出行政处理决定的证据材料以及进行听证调查，原审法院予以指出。综上，原告请求撤销花东镇政府于2019年9月10日作出的东府行处字〔2019〕第13号行政处理决定书中第二项决定和花都区政府作出的花都府行复〔2019〕075号行政复议决定书，并由被告对原告的行政处理申请依法重新作出行政处理，理由成立，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决：一、撤销被告广州市花都区花东镇人民政府于2019年9月10日作出的东府行处字〔2019〕第13号行政处理决定书的第二项决定；二、撤销被告花都区人民政府于2019年11月21日作出的花都府行复〔2019〕075号行政复议决定书；三、被告广州市花都区花东镇人民政府在本判决生效之日六十日起对原告江福萍2019年7月15日第二、三、四、五项申请重新作出处理；上诉人花都区政府不服原审判决，向本院提起上诉称：一、我府对复议的事实认定清楚、复议程序合法。2019年9月25日，江福萍对涉案处理决定书不服，向我府申请行政复议。2019年11月21日，我府依法作出花都府行复〔2019〕075号《行政复议决定书》（下称涉案复议决定），并于2019年11月21日向江福萍直接送达。二、我府的复议决定适用法律正确。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的规定，2011年1月11日，李溪第九经济社村民代表会议作出“关于借用其它被征地经济社养老保险指标为本社60周岁以上社员一次性缴纳养老保险，为其提供基本生活保障”的决定，江福萍签名确认。江福萍与该社另签订《协议书》，就上述会议决定内容作了进一步细化明确。表明江福萍就其借用其它经济社指标缴纳养老保险及其相应法律后果是明确知道的，该社要求江福萍按照之前约定履行相关义务，并召开村民代表会议，就江福萍不履行协议的处置问题进行表决，形成《会议纪要》，不违反相关法律规定。花东镇政府经审查后认为，李溪第九经济社作出的相关会议决定，未侵犯江福萍的人身权利、民主权利和合法财产权利，从而驳回江福萍其它请求，并无不当。三、原审判决适用法律和依据的事实均错误。1.根据花东镇政府在复议期间提交的材料，花东镇政府针对江福萍的诉求，于2019年9月6日召开了听证会，就相关情况进行了听证调查，形成调查笔录，原审法院并没有查明花东镇政府听证调查的情况，事实认定不清。2.原审判决适用法律错误，我府认为花东镇政府作出的行政处理决定与花东镇政府对江福萍的申请有作出处理决定的职权并无矛盾，理由如下：江福萍向花东镇政府提出的申请事项，包括撤销或改正李溪村第九经济社的《会议纪要》，该申请事项就是《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条所规定的花东镇政府的职权范围，花东镇政府依职权进行审查，并无不当。花东镇政府在后续处理调查后发现，2011年1月，江福萍与李溪第九经济社签订《协议书》，对2011年1月11日村民代表会议作出“关于借用其它被征地经济社养老保险指标为本社60周岁以上社员一次性缴纳养老保险，为其提供基本生活保障”的决定内容进行细化明确。该社在2018年7月22日作出的决定，只是就如何履行《协议书》作出的决定，属于该社与江福萍之间的养老金分配、扣除纠纷，是平等主体之间的民事纠纷，未侵犯江福萍的人身权利、民主权利和合法财产权利，花东镇政府认为其无权撤销上述决定，符合法律规定。综上，我府作出涉案复议决定书事实认定清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院查明事实，依法予以纠正。请求二审法院判令：1.撤销广州铁路运输法院(2020)粤7101行初283号行政判决；2.驳回被上诉人的全部诉讼请求；3.被上诉人承担本案全部诉讼费用。被上诉人江福萍二审期间答辩称：一、花都区政府在本案相关重要问题上不尊重国家大政方针，应当及时悬崖勒马。花都区政府作为区一级政府部门，不但不及时纠正村集体组织的不当做法，还包庇村集体组织损害村民利益，这种社会治理方式应当有所转变。二、花都区政府在本案相关简单的法律问题上没有法律意或者故意歪曲法律。本案中，村集体先通过集体决策的方式损害个别年老村民养老保险收益获利，非法绑定老人让老人无法有自行参加有自主权的养老保险的资格。在老人通过更换社保银行卡导致村集体无法再扣取非法利益金额后，村集体通过集体决策的方式扣除老人以及家属的分红等村民权利。花都区政府不区分不同法律关系的不同法律权益，支持村集体的不当行为应当及时纠正。三、花都区政府在本案相关事实问题上没有尊重法院生效判决。广州市中级人民法院生效判决以及明确认定本案相关事实属于村集体侵犯村民权益的纠纷，应当由基层政府处理。花都区政府在一审的过程中就故意曲解生效判决的意思，这种对对待事实的态度应当及时改正。原审被告花东镇政府二审答辩称：一、我府作出的涉案处理决定书内容并不自相矛盾。江福萍根据2019年2月19日广州市中级人民法院作出的(2018)粤01民终23463号民事判决裁定书，就李溪第九经济社村民代表会议作出的决定是否损害其合法财产权益问题向我府提出行政处理申请。我府根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条规定，对江福萍提出的行政处理申请有权处理，解决的是行政处理申请的管辖问题，而非对江福萍申请的内容作出具体处理意见的依据。针对李溪第九经济社村民代表会议作出的决定是否损害江福萍合法财产权益问题。我府的处理意见：李溪第九经济社作出的关于借用养老保险指标为本社60周岁以上的社员一次性缴纳养老保险费的决定，没有与宪法、法律、法规和国家政策相抵触，没有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利。江福萍与李溪第九经济社签订的借用江福萍名义购买社保的《协议书》是江福萍与李溪第九经济社双方真实的意思表示。虽然《协议书》并未约定在扣除完34200元后如何分配之后的养老金，但事实上，李溪第九经济社在领取申请人养老保险金，后统一安排分配给包括江福萍在内的老人，双方己形成集体的公序良俗约定，江福萍未因此而不公平。因此我府驳回江福萍责令李溪第九经济社撤销2011年1月11日关于借用60周岁以上社员的养老保险资格的《会议纪要》的申请事项。针对江福萍申请责令李溪第九经济社撤销或改正2018年7月22日关于取消江福萍及其家属福利待遇韵《会议纪要》、责令支付征地款和村民分红4200元及返还社会养老金71191.3元的申请事项问题。首先李溪第九经济社表决该《会议纪要》的具体内容是江福萍违反与经济社签订的社保分配方案即《协议书》，擅自收取社保金，不交回经济社统一安排分配，决定从江福萍享有的年终分红及其他福利待遇中扣除相应数额的擅自多收的社保金。我府的处理意见：李溪第九经济社村民代表会议的决定，是在承认江福萍享有集体经济组织成员资格基础上，从申请人应享有的年终分红及其他福利待遇中扣除其私自多收的保险金。至于李溪第九经济社与江福萍之间如何分配养老金及是否应当从其年终分红或其他福利待遇中扣除江福萍擅自多收的保险金，基于双方签署了《协议书》，因此属于双方平等主体之间如何处分养老金的纠纷，属于民事纠纷范围。因此不属于我府处理范围，而驳回上述申请事项。原审法院在没有将江福萍申请事项与我府行政处理决定书内容一一对应作出具体回复理由的情况下，仅从字面理解我府的行政处理决定理由自相矛盾，属于认定事实不清，使用法律错误。二、上诉人复议维持我府作出的涉案处理决定认定属实清楚，适用法律正确。原审第三人李溪第九经济社二审期间未提交诉讼意见。经审查，原审法院查明的事实有相应证据证实，本院予以确认。本院认为，本案属于行政复议诉讼，基于行政法“行政一体”原理，行政复议机关有权对原行政处理决定进行实体审查并修正相关事实、依据后作出维持决定。上诉人花都区政府作出行政复议决定，对花东镇政府在原行政处理决定中关于其不具有对相关申请事项作出处理职权的论述进行了纠正，对被上诉人江福萍提出的申请事由进行分析、论证，对其申请不予支持并作出维持决定，花东镇政府原行政行为的瑕疵已因此得到纠正，人民法院应对此予以认可、支持。其一，关于花东镇政府的行政处理职权问题。上诉人花都区政府根据村民委员组织法第二十七条的规定，认为花东镇政府具有行政处理职权，并对李溪第九经合社等与江福萍签订的《协议书》内容以及村民代表会议作出的决定进行了实体审查，对被上诉人的申请不予支持，有相应法律和事实依据。被上诉人对其曾签名确认的村民代表会议决定及会议纪要事项不予履行，有违“诚实信用”原则，原审第三人基于上述决定、决议对被上诉人的福利分红予以相应抵扣，属于合理履行其集体经济组织管理职权，并无不当，本院对上诉人的此项处理意见予以认可。其二，关于程序问题。原审法院认为花东镇政府作出行政处理决定，未将李溪村委会列为第三人或者被申请人，属于程序违法，并以此作为撤销判决的依据之一。但花东镇政府及花都区人民政府均未作出对李溪村委会不利的处理决定，是否列为被申请人或者第三人对李溪村合法权益并无影响，尚不构成程序违法事由。综上，原审判决适用法律错误，处理结果不当，本院予以纠正。上诉人花都区政府的上诉理由成立，本院予以采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销广州铁路运输法院（2020）粤7101行初283号行政判决；二、驳回被上诉人江福萍的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，由被上诉人江福萍负担。本判决为终审判决。审 判 长 谭建军审 判 员 余树林审 判 员 金 霞二〇二〇年十二月十六日法官助理 邵 艳书 记 员 林润华