云南省怒江傈僳族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）云33行终26号 上诉人（原审原告）李支全，男，1963年4月16日生，汉族，云南省保山市人，现住泸水市。 委托代理人王运磊，男，北京在明律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 被上诉人（原审被告）泸水市自然资源局，住所地泸水市六库镇沧江路**。 法定代表人：张德忠，系该局局长。 委托代理人雷荣，男，1975年10月10日生，汉族，住泸水市，代理权限：特别授权代理。 委托代理人李雪伟，男，云南大怒江律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。 被上诉人（原审被告）怒江州泸水市人民政府，住，住所地泸水市六库镇县级行政中心**/div> 法定代表人和桂莲，系该市市长。 委托代理人左建杨，男，1970年2月8日生，白族，本科，住泸水市，代理权限：特别授权代理。 委托代理人何占李，男，1963年12月22日生，汉族，住泸水市，代理权限：特别授权代理。 上诉人李支全因与被上诉人泸水市自然资源局（以下简称市自然资源局）、泸水市人民政府（以下简称市政府）土地行政征收一案，不服泸水市人民法院（2020）云3321行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年11月17日公开开庭进行了审理。上诉人李支全及其委托代理人王运磊，被上诉人市自然资源局委托代理人雷荣、李雪伟，市政府委托代理人左建杨、何占李到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，李支全在泸水市建盖了房屋，并于2011年取得国有土地使用权证及房屋所有权证。2018年因怒江美丽公路南延线建设，需要征用李支全的土地及房屋。市自然资源局于2019年11月18日向市政府上报请示有偿收回国有土地使用权方案，同年11月25日市政府作出批复同意收回国有土地使用权。由市自然资源局与上江镇人民政府协调后，由上江镇人民政府组织评估机构对收回的国有土地及地上房屋按照房地一体的原则进行了评估。经云南衡之道房地产评估咨询有限公司评估，李支全的土地及房屋评估价值为1452917.00元。2020年1月18日，市自然资源局依据批复和评估结果向李支全作出《收回国有土地使用权决定书》，该决定书内容已经确定了收回国有土地的补偿价款，并告知李支全领取方式。李支全于2020年1月19日收到该决定书后对该决定不服，向市政府申请行政复议，市政府于2020年3月23日受理后，于2020年3月31日作出复议决定，维持了原决定。李支全对收回国有土地使用权决定和复议决定不服，向一审法院提起诉讼。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，因公共利益需要使用土地的，有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权，但应当对土地使用权人给予适当补偿。本案所涉美丽公路南延线属于公共设施建设，需要使用原告登记的涉案地块土地使用权属于前述法律规定的因公共利益需要使用土地的情形。市自然资源局作为市政府的土地行政主管部门在报经泸水市人民政府批准，可以依法收回涉案土地使用权，但应当给予李支全适当的补偿。本案市自然资源局作出〔2020〕-25号《收回国有土地使用权决定书》，该决定书内容确定了涉案土地使用权的收回补偿价格，并对外发生法律效力。市自然资源局是依据云南衡之道房地产土地评估咨询有限公司作出的估价结果认定补偿价格，市自然资源局的补偿方案并无不当，李支全也未提出评估报告错误的证据。一审法院认为，该评估报告合法有效，市自然资源局作出收回国有土地使用权决定符合法律规定，市政府经复议后所作维持原决定并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告李支全的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 一审判决后上诉人李支全不服，向本院提起上诉，请求：1.依法撤销泸水市人民法院作出的（2020）云3321行初6号行政判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求或将本案发回重审；2.本案诉讼费用由二被上诉人承担。事实和理由：一、上诉人在泸水市有合法房屋一套并办理了《国有土地使用权证》等相关的产权证件。2018年市政府以美丽公路南延长线项目建设需要，将李支全的案涉房屋列入征收范围。在项目开始实施以来，政府机关及相关部门均以该项目所涉及的土地均为集体土地，故被上诉人市政府仅仅下发了一份征迁公告，却没有下发征收决定文件。项目实施期间市自然资源局发现李支全的案涉房屋的土地为国有土地，因此于2020年1月18日对李支全作出了《收回国有土地使用权决定书》（下称收回土地决定），上诉人对收回土地决定不服向市政府提起复议，复议机关作出维持的复议决定，之后诉至法院请求泸水市人民法院撤销案涉收回土地决定及维持收回土地决定的复议决定。二、首先，一审法院判决认定事实不清，二被上诉人无实施美丽公路南延长线的法定职权。根据被上诉人泸水市自然资源局的陈述，在美丽公路南延长线项目开始实施的时候，二被上诉人作为政府机关是不清楚涉及国有土地的，而仅仅知道涉及集体土地。因此，该项目依据《土地管理法》关于集体土地征收的相关程序开展，这一点毋庸置疑。其次，通过二被上诉人向一审法院提交的相关证据来看，二被上诉人并未向一审法院提交征地批文的相关证据。根据土地管理法规定，对于集体土地的征收需要将土地的性质进行变更，即需要将集体土地变更为国有土地，如果涉及耕地的则更需要将农用地转变为建设用地，这是征收集体土地的第一程序，如果没有征地批文那么美丽公路南延长线的项目则涉嫌严重违法。另根据《行政诉讼法》关于举证责任的相关程序规则来看，在一审法院审理开庭时行政机关若无相关的证据提交给一审法院则视为没有证据。由于本案并无征地批文，故上诉人认为二被上诉人开展的美丽公路南延长线项目涉嫌严重违法，二被上诉人便不具备实施开展美丽公路南延长线的法定职权。三、一审法院适用法律有误。被上诉人依据《土地管理法》第58条作出的收回土地的行政行为，上诉人认为这恰恰是其适用法律错误之处。美丽公路南延长线并无征地批文，便不涉及该项目是否符合公共利益，在没有公共利益的前提下市自然资源局显然无职权作出案涉收回土地决定，被上诉人市政府也无权作出维持案涉收回土地决定的复议决定。上诉人认为应是在土地上无建筑物的情况下才可以适用该条款，若土地存在地上物难么市自然资源局便无权直接依据土地管理法第58条的规定作收回土地决定，而应依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定。四、案涉收回土地决定作出程序违法。对于一个征收项目而言，无论是针对集体土地的房屋征收还是针对国有土地上的房屋展开的征收，均需要依法依规的选取评估公司作出评估报告。而对于评估公司的选定则需要由被征收人自行协商，在自行协商无法确定的情况下，再由有关部门组织选定。二被上诉人并未提交评估公司入户调查的相关证据也未提交具体的测量证据，显然是评估公司直接凭借主观臆断后作出的评估结论，评估公司的选定程序违法，评估报告侵害了上诉人的合法权益。综上，一审法院认定事实不清，适用法律有误，其作出的一审判决应当被撤销，请求二审法院支持上诉人的上诉请求。 被上诉人市自然资源局辩称，上诉人的上诉理由无法律依据，也与本案事实不符。上诉人诉被上诉人无权实施美丽公路南延线的法定职权的说法不真实，被上诉人虽然不是项目的建设主体，但作为法定的土地行政管理部门具有法定的土地管理职责。土地管理法相关法规对不同性质的项目用地及不同用途的土地规定了不同的征用、占用方式。本案所涉土地已经属于国有建设用地，在出让给上诉人之前已经履行了农用地的征转用手续，不需要再履行征转用报批程序。上诉人认为土地管理法第58条的适用前提是“地;地上无建筑物&rdquo说法是对法律规定的曲解。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，望二审法院驳回上诉人的上诉请求维持一审判决。 被上诉人市政府辩称，一、上诉人在行政复议阶段提出的诉求是：撤销泸水市自然资源局作出的收回国有土地使用权决定书〔2020〕-25号。经查，复议申请人（上诉人）和复议被申请人（被上诉人）提供复议证据的真实性及证明的目的均予以认可。上诉人取得国有土地使用权出让，并在获得批准的土地四至界限内依土地使用权性质建设的建筑物、构筑物合理合法，复议机关没有否认上诉人对其宗地的合法使用权。二、复议机关行政复议程序合法，适用法律正确。复议机关收到本案上诉人的行政复议申请后于2020年3月23日受理，并将相关材料送达双方。经审查，美丽公路南延线建设项目已经更名为“怒江州易地扶贫搬迁公共基础设施配套美丽公路南线道路项目”，根据中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于支持深度贫困地区脱贫攻坚的实施意见》的通知（厅字〔2017〕41号）以及云南省扶贫开发领导小组关于印发《云南省全力推进迪庆州怒江州深度贫困脱贫攻坚实施方案（2018-2020年）》的通知（云开组〔2018〕7号），“怒江州易地扶贫搬迁公共基础设施配套美丽公路南线道路项目”，属三区三州脱贫攻坚重点基础设施建设项目，建设用地在实施过程中可以边建设边报批，不存在上诉人所称的该项目无征地批文和无合法职权依据以及严重违法的问题。该项目需征收上诉人宗地上的建筑物、构筑物属于国家公益事业建设所需，针对上诉人的国有土地使用权收回问题，符合《中华人民共和国土地管理法》第58条规定，泸水市自然资源局作出收回国有土地使用权的具体行政行为合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定，维持泸水市自然资源局于2020年1月18日作出的〔2020〕-25号《收回国有土地使用权决定书》，并向行政复议申请人（上诉人）和被申请人（被上诉人泸水市自然资源局）告知了诉权，同时在行政复议期限内将行政复议决定书送达行政复议参与人。综上所述，请求驳回上诉人上诉请求，维持原判。 本案二审审理期间，被上诉人市自然资源局向本院提交了一组证据：《照片》《会议记录》。证明：在评估过程中召集了会议，由李支全等6家人选定评估机构，充分保障知情权和陈述申辩权，同时在会上告知对评估结论不服的，可自行委托评估机构二次评估。 经质证，上诉人针对被上诉人市自然资源局提交证据，对证明目的不认可，认可参加了该会议，不认可选择的评估公司的程序。被上诉人市政府对市自然资源局提交证据无异议。 经本院认证，针对被上诉人提交的证据，仅能证明为选评估公司而经上江镇政府召集了会议，但无法证明被上诉人的证明目的。 上诉人李支全、被上诉人市政府无新证据向本院提交。 经二审庭审，双方当事人对一审认定事实无异议，本院予以确认。 另查明，云南衡之道房地产评估咨询有限公司评估报告中载明，评估公司根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》《国有土地上房屋征收评估办法》《房地产估价规范》相关法律法规作为评估的法律依据规范。市自然资源局将房屋评估报告送达李支全后，未告知李支全有向房地产评估机构申请复核及向评估专家委员会申请鉴定的权利。 本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条、第五条、第二十五条之规定，市政府有权确定房屋征收部门组织实施其行政区域的房屋征收与补偿工作，房屋征收部门亦有权与被征收人就补偿方式、搬迁期限等事项签订补偿协议。与被征收人在签约期内达不成协议的，应当报请作出决定的市、县级人民政府作出补偿决定。本案中，被上诉人市自然资源局作为具体的征收部门在征收过程中因双方就补偿价格协商不一致情况下无法达成协议时，应当报请市政府对被征收人作出征收补偿决定。故，由市自然资源局作出《收回国有土地使用权决定书》的行为与相关规定不符。另，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。本案中，李支全取得了合法有效的《国有土地使用权证》，在涉案土地上建盖了房屋取得了《房屋所有权证》。虽被上诉人市自然资源局认为该《房屋所有权证》中涉及用途与《国有土地使用权证》中用途不一致，应当按照土地证记载的用途来进行评估补偿，但无论该房屋用途是什么类型，在该房屋未被认定为非法建筑无法进行补偿的情况下，应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条，《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条、二十条、二十一条、二十二条规定依法进行征收。在被征收人对评估结果有异议的情况下，可以在接到评估报告十日之内向房地产评估机构申请复核，对复核结果不服的，可以在复核结果收到十日内向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。市自然资源局作为具体征收部门，应将委托上江镇人民政府作出的评估鉴定结论依法送达给被征收人李支全，且告知其有权对征收补偿评估申请复核和鉴定，但市自然资源局未告知李支全有关救济权利。因“怒江州易地扶贫搬迁公共基础设施配套美丽公路南延线道路项目”属于国家公益事业建设所需，目前涉案土地已建设为基础公共设施，行政行为的撤销将会给国家利益、公共利益造成损害，故对市自然资源局于2020年1月18日对李支全作出的〔2020〕-25号《收回国有土地使用权决定书》依法确认违法，但不予撤销。 另，市人民政府在履行行政复议中，未按照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条规定对具体行政行为进行审查，故应确认被上诉人市政府于2020年3月31日作出的泸政行复决字〔2020〕第6号《泸水市人民政府行政复议决定书》违法。 综上所述，上诉人李支全上诉请求成立，本院予以支持。为保障李支全合法权益，泸水市人民政府应对其被征收房屋及土地重新作出行政征收决定。一审判决认定事实部分不清楚，适用法律错误，本院依法予以改判。依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条、第四条、第五条、第二十五条，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项、八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 一、撤销泸水市人民法院（2020）云3321行初6号行政判决； 二、确认泸水市自然资源局于2020年1月18日对李支全作出的〔2020〕-25号《收回国有土地使用权决定书》违法； 三、确认泸水市人民政府于2020年3月31日作出的泸政行复决字〔2020〕第6号《泸水市人民政府行政复议决定书》违法。 二审案件受理费50.00元，由被上诉人泸水市自然资源局负担25.00元，由被上诉人泸水市人民政府负担25.00元（未交）。 本判决为终审判决。 审判长  周银泉 审判员  宋学才 审判员  和志萍 二〇二〇年十二月二十二日 书记员  李 茹