贵州省遵义市播州区人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)黔0321行初316号 原告纪元辉，男，汉族，1963年7月27日出生，贵州省湄潭县人，住址：湄潭县。 被告湄潭县人民政府鱼泉街道办事处，住址：湄潭县鱼泉街道办事处。 统一社会信用代码11520328009530163Q。 法定代表人赵诗刚，主任。 原告纪元辉诉被告湄潭县人民政府鱼泉街道办事处（以下简称鱼泉街道办）不履行法定职责一案，本院于2020年6月12日受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。 原告纪元辉诉称，原告的土地位于湄潭县，为了稳定农村土地关系，土地承包关系保持长期不变。2014年以来，本组村民于2017年12月20日都领取了《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，唯独原告的土地未确权，经过多次申请，确权办工作人员就是不确权，行政不作为。为了依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。依法应确权的土地都要纳入确权范围并确权到户。确权的要全部发放土地承包经营权证书，严格做到承包地块、面积、合同和证书“四到户”。 根据中央农村工作领导小组，财政部，农业部发文《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》国土资发(2011)178号；工作原则。(1)政府主导原则：各县（区）人民政府主导，国土资源部门牵头，多部门统筹协调密切配合完成。(2)尊重历史和现实的原则，土地权利归属的确定，既要根据当时的历史条件和政策，又要充分考虑当前的实际状况。（3）依法登记的原则：严格依照《土地登记办法》规定的内容、程序和要求，依法办理登记。（4）全部覆盖的原则：坚持全面覆盖的原则，不重不漏。 原告认为，被告严重侵犯了原告的合法权益，为了维护原告的合法权益，特向贵院起诉请求。1、请求被告依法对原告申请的《土地确权申请》作出处理。2、请求依法确认被告收到《土地确权申请》在法定期限内未作出处理违法。3、本案的诉讼费由被告承担。 被告湄潭县鱼泉街道办事处辩称，（一）本案主体不适格。我街道办是湄潭县人民政府的派出机关，对原告的确权申请没有履行法定职责的主体资格。（二）本案确权已暂缓。纪元辉户土地承包经营权因与纪元芬等户存在纠纷，并经多次调解未果，根据《贵州省农业农村厅办公室关于印发农村承包地确权登记颁证“回头看”排查情况的通知》附件三第4条明确“因土地权属争议、承包经营纠纷、征占地等各种原因暂缓确权的，均需填报。。。。”的规定，2019年6月10日，负责农村土地承包经营权确权颁证的鱼泉街道农业服务中心对纪元辉户土地承包经营权的确权向县农业农村局上报了“暂缓确权”。综合本案来看，纪元辉等人因家庭内部土地承包经营权引发纠纷，于2019年6月10日向湄潭县人民政府提交了确权申请，期间，经调查核实，纪元辉户土地承包经营权因涉及纠纷依法予以“暂缓确权”，随后，为妥善处理该起确权纠纷，我街道办多次对接、调解，2019年7月16日，我街道办向湄潭县人民政府提交了《关于对新石居偏岩塘组村民王明珍、纪元辉、纪元华、纪元芬、纪元美、纪文英土地确权颁证的请示》，2019年7月23日，湄潭县农业农村局提出《关于鱼泉街道办事处对新石村偏岩塘组村民王明珍等土地确权颁证请示的建议》，同时指出《中华人民共和国农村土地承包法》关于“因土地承包经营发纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”的法律救济途径。此后，原告未按《中华人民共和国农村土地承包法》寻求法律救济，2020年4月2日，我街道办再次组织调解未果，此后，原告怠于参与街道、村委会组织的调解，该起确权纠纷至今调解未果，2020年5月12日，原告起诉至人民法院。 经审查查明，纪德权（2012年去世）与其妻王明珍婚后生育儿子纪元辉、纪元华，女儿纪元芬、纪元美、纪文英。1982年第一轮土地承包到户时，纪德权家庭成员共七人（夫妻二人及五子女）以纪德权为户主承包了七份土地(人均1.4亩，共计9.8亩)。1998年第二轮土地延续承包时将承包土地分割登记到纪德权、纪元辉、纪元华三户名下并填发《农村土地承包使用权证》。2015年湄潭县开展土地确权时，已出嫁的纪元芬、纪元美、纪文英发现1998年登记到纪德权、纪元辉、纪元华三户名下的《农村土地承包使用权证》上均未明确其土地承包份额，因此请求村委会和被告鱼泉街道办事处对其份额明确，期间经调解无果。2016年10月24日，被告鱼泉街道办事处调查后书面向湄潭县人民政府报告请示，2017年10月16日，湄潭县人民政府作出湄府发[2017]53号《关于撤销湄潭县鱼泉街道新石村村民纪德权、纪元辉、纪元华持有的〈农村土地承包经营权证〉的决定》：一、撤销湄潭县鱼泉镇人民政府分别颁发给纪德权、纪元辉、纪元华的《农村土地承包经营权证》；二、由湄潭县鱼泉镇人民政府依照法定程序重新调查处理。该决定已告知当事人不服处理结果的救济途径和期限。但当事人均未申请复议或者提起诉讼。 2019年6月，原告纪元辉作为申请人，向被告鱼泉街道办递交《土地确权申请书》，请求鱼泉街道办依法确认位于新石村偏××（四牙庄组）烂浩子田、四旦田、河边田、上坝沟田、麻窝田、游家屋基土、韩家屋基土加上叶茂珍的田土丈量实际亩分后，确权给申请人。事实及理由：该地烂浩子田、四旦田、河边田、上坝沟田、麻窝田、游家屋基土、韩家屋基土，从申请人分家起耕种，一直到现在，由于社会发展的原因，土地补偿款的发放等原因，有些人打起了土地的主意。这些土地1998年登记确权，1983年土地下户，1985年分家。（1）1984年“大稳定、小调整”；（2）1994年元月1日起，土地承包再延长50年；（3）为保持试验区政策的稳定性和严肃性继续实行“增人不增地、减人不减地”政策。鼓励和支持“人多地少”农户因地制宜发展庭院经济、开发非耕地或从事二、三产业等，拓宽就业门路；（4）1998年人民政府颁发《农村土地承包使用权证》，依据《农户承包土地登记册》、《贵州省农业税纳税卡》也可以证明是申请人的承包经营权，经过这么多次的政策变动都没有人提出异议，是因为纪德权是户主他是清楚的。现在户主过世，死无对证，想通过一些不法手段，把申请人承包经营权撤销变更是违法行为。也通过起诉，撤诉，可以看出是怎么回事。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第九条，第十八条（四）款，第二十一条，第二十二条，和第二十五条之规定，和这次确权的精神，认真对待。因为确权登记已结近尾声，希望政府予以确权。 2019年7月16日，鱼泉街道办经调查后书面向湄潭县人民政府报告其查明事实及请示其处理建议，建议如下：(一）纪德权户1998年登记的三份土地的承包经营权由纪元芬、纪元美、纪文英所有，登记在王明珍名下，纪元芬、纪元美、纪文英按相关政策作为共有人登记；(二）纪元辉户1998年分配的两份半土地，一份属本人承包，分家时其父纪德权给予半份用于调整屋基予以认可，但另一份未提供相关流转手续不予认可，建议登记在王明珍名下。(三）纪元华户在1998年分配的一份半土地，一份由本人承包，另外半份已由母亲转让予以认可。 2019年7月23日，湄潭县农业农村局向湄潭县人民政府书面提交了《关于鱼泉街道办对新石村偏岩塘组村民王明珍等土地确权颁证请示的建议》，湄潭县农业农村局认为鱼泉街道办处理建议予以支持。现原告纪元辉以其于2019年6月向被告鱼泉街道办递交《土地确权申请书》未处理为由，向本院提起本案诉讼。 本院认为，本案的焦点是家庭成员内部土地分配引起的原告要求颁发《农村土地承包经营权证书》，原告的诉求是否属于被告的法定职责。 （1）法定职责是指行政主体依据法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例以及规章的规定或授权进行与其职责范围一致的某些行政管理活动，实现其具体行政管理职能所应承担的法定职业内容和责任义务。即当事人要求行政机关作出特定行政行为，必须具有法定的权利依据。 （2）根据原告于2019年6月向被告鱼泉街道办递交的申请内容和起诉状载明的诉讼请求及事实、理由，以及案件的客观事实可知，本案是因家庭成员内部土地分配问题，引起的原告要求被告给其颁发《农村土地承包经营权证书》以确认其承包经营权纠纷。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条第一款规定：“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”。《土地承包经营权证书》是依法确认承包方取得土地承包经营权的法律凭证。在土地承包合同生效后，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证，并登记造册，确认土地承包经营权，这是登记机构的职权。对于统一登记颁证的实施，根据2015年1月27日农业部、中央农村工作领导小组办公室等六部门联合印发《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发〔2015〕2号）的精神和《土地经营权流转意见》规定，“由县级人民政府农村经济管理机构建立健全统一规范的土地承包经营权登记簿”。目前土地承包经营权的登记仍然是由农业部门具体负责实施，《意见》其中明确“根据这次确权登记颁证完善后的承包合同，以承包农户为基本单位，按照一户一簿原则，明确每块承包地的范围、面积及权利归属，由县级人民政府农村经营管理机构建立健全统一规范的土地承包经营权登记簿，作为今后不动产统一登记的基础依据”。可见，目前土地承包经营权登记颁证工作是由县级人民政府农业部门负责。综前所述，土地承包经营权登记颁证确权工作依法是县级人民政府农村经济管理机构的职责，而并非是被告鱼泉街道办的职责，原告纪元辉要求被告鱼泉街道办对其土地承包经营权予以颁证确认其承包经营权，于法无据。 （3）《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据”。所谓事实根据是指起诉人要求人民法院予以保护的行政行为影响的合法权益所依据的案件事实、证据事实和法律依据。其中法律依据是指行政争议发生的事实以及主张该请求的法律依据。对于本案而言，原告纪元辉于2019年6月向被告鱼泉街道办书面“申请（事实及理由与起诉状相同）”，要求鱼泉街道办依法将位于新石村偏××（四牙庄组）烂浩子田、四旦田、河边田、上坝沟田、麻窝田、游家屋基土、韩家屋基土加上叶茂珍的田土丈量实际亩分，确认其土地承包经营权，原告申请书没有被申请人，即没有载明与谁产生土地承包经营权纠纷，其实质是要求被告鱼泉街道办颁发《土地承包经营权证书》，于法无据。且被告对原告提出的申请积极开展调查并多次调解，且已向湄潭县人民政府提出有关处理建议，已履行其相应的职责。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第﹙一﹚项及第三款关于“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”之规定，裁定如下： 驳回原告纪元辉的起诉。 案件受理费50.00元，退还原告纪元辉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。逾期，本裁定则发生法律效力。 审 判 长  钱朝友 人民陪审员  杨先伦 人民陪审员  张道金 二〇二〇年十二月一日 法官助理邹玉琪 书记员李小冬