北京市第一中级人民法院民 事 判 决 书（2020）京01民终6859号上诉人（原审原告）：王伟滨，男，1970年10月10日出生，汉族，住北京市海淀区。被上诉人（原审被告）：北京市海淀区西北旺镇土井村经济合作社，住所地北京市海淀区西北旺镇图景嘉园小区东侧平房。法定代表人：董学工，董事长。委托诉讼代理人：柳丽明，女，北京市海淀区西北旺镇土井村经济合作社法务。上诉人王伟滨与被上诉人北京市海淀区西北旺镇土井村经济合作社（以下简称土井村经济合作社）因农村土地承包合同纠纷一案，不服北京市海淀区人民法院（2019）京0108民初45423号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月12日立案后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。王伟滨上诉请求：撤销一审判决，改判支持其在一审中提出的全部诉讼请求，一、二审诉讼费由土井村经济合作社承担。主要事实和理由：1.一审判决驳回其诉讼请求，既没有事实依据，也没有法律依据。其基于土井村经济合作社单方解除农村土地承包合同的违约行为的基本事实而取得要求对方承担违约责任的请求权。没有法律规定，西北旺镇人民政府因行政侵权承担的赔偿责任就是土井村经济合作社应当承担的违约责任。因此，案外人承担行政侵权赔偿责任，依法不具有消灭其要求土井村经济合作社承担违约责任的请求权的效力。2.一审判决适用《民法总则》第一百七十六条是错误的。因本案违约行为发生在民法总则实施之前，故不应当适用违约行为发生之后的法律。案涉土地所有权仍属集体所有，故请求违约方承担违约责任符合法律规定。3.国家征收土地应依法足额支付土地补偿金、人员安置费、地上附着物及青苗的补偿费。土井村经济合作社解除土地承包合同及村民代表大会决议违反《中华人民共和国农村土地承包法》第三十五条的规定。4.其因土井村经济合作社违约行为造成的地上种植物损失和剩余承包期间可得利益损失是受法律保护的，除非违约方实际赔偿。土井村经济合作社辩称，不同意王伟滨的上诉请求及理由。王伟滨向一审法院起诉请求：1.确认土井村经济合作社2014年单方解除王伟滨家庭承包合同并收回土地违法；2.要求土井村经济合作社按照国家占地安置补偿政策，依据物权法、合同法解除王伟滨家庭承包合同；3.诉讼费由土井村经济合作社承担。一审诉讼中，王伟滨依据物权法第一百三十二条、第四十二条第二款、合同法第八条、第一百零七条、第一百一十三条等法律规定，要求土井村经济合作社支付合法的土地补偿金240万元、人员安置费172.896万元、违约金516.8万元。一审法院认定如下事实：2000年3月26日，北京市东北旺农场土井村农工商合作社（发包方）与王伟滨（承包方）签订《海淀区农村菜、粮承包合同书》。主要内容：“根据《北京市农业承包合同条例》及市区有关文件精神，经双方协商特制订本合同。一、承包面积、项目、地点、等级：全家人口6，应分土地共14.70亩，第一块土地47、48区土地4.8亩……第二块土地69、60区土地3亩……第三块其它土地6.9亩……二、经营方式（家庭承包）。三、承包期限30年，自2001年5月1日起至2031年4月30日止……十、合同的变更和解除：承包合同的变更和解除执行《北京市农业承包合同条例》第二十四条和第二十五条两款的规定……十三、双方议定的其它事项：1、甲乙双方必须服从市区、区域种植规划，甲方不限制种植作物。2、如遇国家占地，按国家政策办理，具体问题协商解决。”2014年3月21日，北京市海淀区西北旺镇人民政府（以下简称西北旺镇政府）违法建设核查队向王伟滨发出《通知》：“为了落实市、区、镇三级政府的指示，进一步加快中关村森林公园的整体建设，土井村4-7区地块属于公园建设改造范围。经查，土井村4-7区地块内所建房屋，未经城乡规划主管部门批准，违反了《北京市城乡规划条例》第二十三条第一款之规定，属于违法建设，依据《北京市城乡规划条例》第六十八条和《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第一款第一项之规定，西北旺镇人民政府决定：自2014年3月26日8时起，将强制拆除上述房屋。请建房人、使用人于2014年3月25日24时前自行拆除上述房屋，恢复原貌，避免造成不必要的损失。”2014年4月10日，王伟滨在4-7地块所搭建的建筑物由西北旺镇政府实施了强制拆除，地上种植物被移除。2014年4月11日，北京海创房地产土地评估有限公司出具海创估字[2014]土井村第F001号《土井村非住宅地上物评估结果报告》，对王伟滨承包地的地上物价格（房屋附属物价格+树木价格）进行评估：估价对象在估价期日的补偿价格总额为399605元。2015年7月，王伟滨因不服西北旺镇政府于2014年3月21日的前述《通知》，在一审法院提起行政诉讼。一审法院于2016年1月作出（2015）海行初字第1099号行政判决书，认定“西北旺镇政府在被诉通知中认定土井村4-7区地块内所建房屋为违法建设，但并未就此提交相关的证据，应当承担举证不能的相应法律责任；同时，按照上述规定，西北旺镇政府在查处违法建设时，应当首先作出限期拆除决定，在行政相对人逾期不拆除的情形下，提前5日在现场公告强制拆除决定，西北旺镇政府作出被诉通知时，并未履行上述法定程序，执法程序亦存有不当。因此，西北旺镇政府作出的被诉通知存在主要证据不足、违反法定程序等情形，本院应予以纠正。”最终判决：确认北京市海淀区西北旺镇人民政府于2014年3月21日作出的通知违法。2016年1月，王伟滨以西北旺镇政府强制拆除行为违法为由，在一审法院提起行政诉讼。一审法院于2016年7月作出（2016）京0108行初34号行政判决书，认定“被告在通知中认定土井村4-7区地块内所建房屋为违法建设，但并未提交相关证据予以证明；同时，也未依照法定程序作出限期拆除决定及现场公告强制拆除决定，属程序违法。该通知最终被判决确认违法。而本案被诉的强拆行为，是依据经生效判决确认违法的通知实施的强制拆除行为，同样不具备合法性。因该强制拆除行为不具有可撤销内容，且已实施完毕，因此，本院应当依法确认该行为违法。”最终判决：确认被告北京市海淀区西北旺镇人民政府于2014年4月10日对原告王伟滨承包的北京市海淀区西北旺镇土井村4-7区地上建筑物及种植物实施强制拆除的行为违法。2016年6月，土井村委会出具《关于土井村承包合同解除及村民代表大会召开情况说明》：“一、关于解除承包合同。按照市、区、镇文件精神建设中关村公园，土井村4-7区地块在中关村公园建设范围内。涉及全村共138户，其中135户签订了《地上物补偿及部分合同变更协议书》，解除《海淀区农村种植业（菜、粮）承包合同书》并领取补偿款。补偿款分二次发放，分别是2014年3月7日、2014年3月25日。仅剩王伟滨、刘某、李某三户，因其认为补偿款低而至今未签解除《海淀区农村种植业（菜、粮）承包合同书》的协议也未领取补偿款。二、关于村民代表大会召开及公示。2014年1月16日下午2点土井村就4-7区地块因建设中关村公园，就解除《海淀区农村种植业（菜、粮）承包合同书》，依据《村民组织法》赋予的职权，召开村民代表大会（村民代表是每15户推选一位）表决通过，应到30人，实到27人。村委会并于2014年l月18日召开所有4-7区承包户户代表会议，王伟滨母亲王某、刘某均参加，但拒绝在签到表上签字。因有村民代表大会代表决议并告知每个承包户，无需另行公示……”2019年1月，北京市规划和国土资源管理委员会向王伟滨、刘某出具（2018）第278号-答《政府信息答复告知书》：“我们于2018年12月24日受理了您们提出的政府信息公开申请……征收集体土地批准是依申请办理的行政许可类事项，其办理结果为《北京市人民政府关于xx建设用地的批复》。根据您们在北京市政府信息公开申请表上的描述及提供的附图，经查找、核实，您们所标注四至范围内左下角有少部分土地所对应的征地项目涉及国家秘密。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条规定和第二十一条第（二）项的规定，对于您们申请获取的该部分信息，本机关决定不予公开。除上述土地外的其余部分土地，截至目前，尚未有任何人员或单位向我机关提出办理征收集体土地批准的申请。为此，该部分‘附图所对应的征地批复’的政府信息，我机关未制作、未获取、未留存。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（三）项的规定，现答复您们申请获取的该部分政府信息不存在。”2019年3月，一审法院针对王伟滨起诉西北旺镇政府行政赔偿诉讼，作出（2016）京0108行赔初89号行政赔偿判决书，认定“西北旺镇政府对王伟滨承包的北京市海淀区西北旺镇土井村4-7区地上建筑物及种植物实施的强制拆除行为已被法院生效判决确认违法，故西北旺镇政府对其违法行为应当承担全部的行政赔偿责任。……由于王伟滨承包土地上的地上物及种植物已被强制拆除，故赔偿数额可依据相关《评估报告》评估的价格予以确定。”一审法院判决西北旺镇政府赔偿王伟滨399605元。王伟滨不服该判决，提起上诉。2019年8月，本院作出（2019）京01行赔终89号行政赔偿判决书，查明：“北京市海淀区北部开发指挥部《关于发布海淀区北部地区征地区片价（暂行）的通知》确定的西北旺镇非建设用地上的地上物补偿费为15万元/亩。土井村4-7区地块土地被纳入中关村公园建设范围内。除王伟滨等人就涉案承包合同的解除以及地上物补偿问题未与土井村村委会达成协议外，土井村4-7地块其他土地承包人均按照上述补偿标准以及承包土地的面积获得补偿。”本院认为：“王伟滨从土井村村委会承包土井村4-7区地块土地4.8亩。其在承包地上种植了金银花。王伟滨主张在上述承包地上还有温室大棚、房屋等设施。上述设施以及种植物已被西北旺镇政府强制拆除或移除，而西北旺镇政府在实施强拆时未制作现场笔录，亦未进行财产清登。且双方当事人对于地上物的种类、数量及价值存在争议。虽然西北旺镇政府提交了涉案评估报告作为财产损失的计算依据，但涉案评估报告出具的时间在西北旺镇政府实施上述强拆行为之后，又无其他证据佐证评估机构在西北旺镇政府实施强拆行为之前已经对现场地上物进行了评估。故涉案评估报告不能作为本案财产损失的确定依据。一审法院依据涉案评估报告确定赔偿的内容及数额有误，本院应予纠正。同时，本案系因王伟滨承包地被纳入到中关村公园建设用地范围引发的行政赔偿案件，本院在确定西北旺镇政府承担赔偿责任时，除考虑上述财产的实际损失外，还应当考虑上述承包地所涉土井村4-7区地块土地纳入中关村公园的用地范围，在土地腾退中王伟滨应当获得的地上物补偿的数额，以及该地块其他土地承包人所获补偿的情况。本院所确定的西北旺镇政府应承担的赔偿责任，不应低于王伟滨解除承包合同时对其承包土地地上物所获得的补偿对价，否则将使行政机关因违法行为而获利，进而产生鼓励行政机关采用违法行为的方式进行土地腾退的不利后果。同时亦应当考虑该村其他已经签订地上物补偿协议的承包人获得的补偿，以避免增加其他土地承包人的不当期待。本院结合在案有效证据、王伟滨主张的地上建筑物以及种植物的情况，并结合西北旺镇非建设用地地上物补偿费的标准15万元/亩，确定西北旺镇政府就涉案强拆行为赔偿王伟滨地上物损失72万元。王伟滨主张的其他财产损失，并非因西北旺镇政府违法拆除行为产生的直接损失，不属于本案行政赔偿范围，本院不予支持。”最终判决：一、撤销北京市海淀区人民法院（2016）京0108行赔初89号行政赔偿判决；二、北京市海淀区西北旺镇人民政府赔偿王伟滨承包的北京市海淀区西北旺镇土井村4-7区地块地上建筑物及种植物损失人民币72万元。王伟滨因不服本院（2016）京01民终7090号和（2018）京01民终3334号民事判决，向北京市人民检察院第一分院申请监督，但均未获支持。王伟滨还向法庭提供以下证据用以证明其主张的补偿标准：1.北京市海淀区北部开发建设指挥平台《关于北部地区征地工作专题会会议纪要》；2.北京市海淀区教育委员会与北京市海淀区西北旺镇唐家岭村经济合作社、北京市海淀区西北旺镇人民政府签订的《征地补偿安置协议》。土井村经济合作社还向法庭提供以下证据用以证明王伟滨所获补偿情况：1.王伟滨于2008年3月与西北旺镇政府、土井村委会签订的《农转工自谋职业协议书》及相应公证书，该协议书载明“根据农转非劳动力王伟滨个人自愿申请，经北京市海淀区西北旺镇人民政府土井村村民委员会审核并报西北旺镇人民政府批准，同意王伟滨同志自谋职业”，协议还明确了王伟滨的一次性就业补助费和补缴社会保险金额，并写明“从即日起农村集体经济组织或者建设征地单位不再承担安置工作的义务”。2.《建设征地单位支付农转非劳动力自谋职业人员一次性就业补助费登记表》，显示王伟滨于2008年3月9日领取了一次性就业补助费43800元。3.《兑现申请书》，显示王伟滨于2012年1月10日申请将其享有的劳龄份额按面值全额一次性兑现，并从土井村经济合作社领取了48720元。4.王伟滨领取“（921工程征地）村民苗木补偿费”240416元。诉讼中，王伟滨述称该苗木补偿费系其承包的“69、60区土地”3亩因航天城建设征占所获补偿。另，北京市海淀区人民政府于2019年2月作出《关于撤销东北旺村等6个村村民委员会建制的批复》。土井村委会于2019年10月发布《关于撤销土井村村民委员会建制的公告》。土井村经济合作社于2020年5月出具《关于土井村村民委员会撤销建制的函》，确认该村原村民委员会权利义务归土井村经济合作社。一审法院认为：本案中，王伟滨于2000年3月与土井村农工商合作社签订《海淀区农村菜、粮承包合同书》，承包集体土地14.7亩，其中第一块土地（47、48区土地）4.8亩，第二块土地（69、60区土地）3亩，第三块土地6.9亩。因王伟滨承包的上述4-7区土地4.8亩被用于中关村公园建设，双方发生本案争议。农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。王伟滨与土井村农工商合作社签订的《海淀区农村菜、粮承包合同书》，属于家庭承包，承包期限30年，符合《中华人民共和国物权法》第一百二十六条的规定，合法有效。根据当事人陈述及在案证据，王伟滨所承包的3块土地，仅剩6.9亩（承包合同中的第三块土地）尚由其使用；“69、60区土地”3亩因航天城建设被征占，获得“村民苗木补偿费”240416元；“47、48区土地”4.8亩即本案争议所涉土地。应当认为，土井村的土地归属村集体所有，王伟滨拥有所承包土地的承包经营权。王伟滨主张，土井村经济合作社收回其承包地4.8亩违法，侵害其土地承包经营权，应当支付土地补偿金240万元、人员安置费172.896万元、违约金516.8万元。物权法第四十二条第二款规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”应当指出，首先，征收是国家以行政权取得他人财产的行为。但是，王伟滨提供的北京市规划和国土资源管理委员会《政府信息答复告知书》显示，除“您们所标注四至范围内左下角有少部分土地所对应的征地项目涉及国家秘密”外，“其余部分土地，截至目前，尚未有任何人员或单位向我机关提出办理征收集体土地批准的申请。”按此答复，王伟滨诉争所涉土地不属于国家征收土地，该地块应当仍属土井村集体所有的土地，因而不适用物权法关于国家征收集体土地的有关规定。其次，“安排被征地农民的社会保障费用”是为了“保障被征地农民的生活”。王伟滨签署的《农转工自谋职业协议书》《兑现申请书》等表明，土井村委会在2008年至2012年间已经就王伟滨“农转非”自谋职业后的就业补助和社会保险费用、劳龄份额等已经作出安排，其余未尽事项亦应由村集体依照相关程序自主决定。第三，王伟滨承包的“69、60区土地”3亩因“航天城”建设被征占，其领取“（921工程征地）村民苗木补偿费”240416元，与本案所涉及的“地上物补偿”具有相似性。第四，土井村委会出具的《关于土井村承包合同解除及村民代表大会召开情况说明》显示，该村集体通过召开村民代表大会方式，决定部分解除《海淀区农村种植业（菜、粮）承包合同书》，全村138户中135户签订了《地上物补偿及部分合同变更协议书》。本院作出的（2019）京01行赔终89号行政赔偿判决书指明：“西北旺镇政府应承担的赔偿责任，不应低于王伟滨解除承包合同时对其承包土地地上物所获得的补偿对价……同时亦应当考虑该村其他已经签订地上物补偿协议的承包人获得的补偿，以避免增加其他土地承包人的不当期待。”基于以上因素，一审法院认为，王伟滨所主张的土井村经济合作社收回其部分承包地（4.8亩）给其造成的经济损失，除地上物损失经由行政赔偿已获补偿外，其他损失（土地补偿金、人员安置费、违约金）既没有事实依据，也没有法律依据，不予支持。王伟滨所提确认违法、依据物权法解除承包合同等诉讼请求，不具有民事诉讼中的请求权基础，亦不予支持。一审法院依照《中华人民共和国民法总则》第一百七十六条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款的规定，判决：驳回王伟滨的诉讼请求。二审中，当事人没有提交新证据。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致。本院认为：王伟滨于2000年3月与土井村村民委员会签订的《海淀区农村菜、粮承包合同书》不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。就王伟滨要求确认土井村经济合作社2014年单方解除王伟滨家庭承包合同并收回土地违法的诉讼请求，本院认为，土井村经济合作社收回涉案承包土地的行为，系双方就合同履行过程中产生的法律关系，而非具体行政行为，王伟滨如认为前述行为不合法，可依此请求合同相对方全面履行合同或承担相应的违约责任，但其请求确认合同履行中的行为违法，明显缺乏法律依据，一审法院不予支持并无不当。就其要求土井村经济合作社按照国家占地安置补偿政策，依据物权法、合同法解除王伟滨家庭承包合同一节。本院认为，王伟滨作为农村土地承包合同的承包方，请求合同相对方解除与其订立的合同，正如一审判决所言，该项诉讼请求不具有民事诉讼中的请求权基础，本院对此不予支持。就其要求土井村经济合作社向其支付土地补偿金、人员安置费一节。其一，根据查明的事实，土井村委会在2008年至2012年间已经就王伟滨“农转非”自谋职业后的就业补助和社会保险费用、劳龄份额等作出安排。其二，土地补偿金与安置补助费系农村土地征收征用过程中给予村集体的补偿费用，上述费用是否分配、如何分配等事宜属于村民自治事项，理当由村集体通过民主议定程序自主决定。本案中，王伟滨请求土井村经济合作社支付前述费用，但其并未提供有效证据证明土井村经济合作社已收到款项并就此形成了费用分配方案。综上，王伟滨有关土地补偿金、人员安置费的请求缺乏事实、法律依据，本院不予支持。就违约金一节。根据在案证据及生效判决查明的相关事实可知，土井村委会因涉案土地被纳入到中关村森林公园建设改造的范围，故召开村民代表大会决定解除《海淀区农村种植业（菜、粮）承包合同书》。鉴此，涉案土地已不具备进行农业生产的基础，合同目的不能继续实现。另，本院作出的（2019）京01行赔终89号行政赔偿判决书指明：“西北旺镇政府应承担的赔偿责任，不应低于王伟滨解除承包合同时对其承包土地地上物所获得的补偿对价……同时亦应当考虑该村其他已经签订地上物补偿协议的承包人获得的补偿，以避免增加其他土地承包人的不当期待。”该判决依照西北旺镇非建设用地地上物补偿费的标准15万元/亩计算王伟滨地上建筑物及种植物的损失数额。基于上述因素，王伟滨再行要求土井村经济合作社承担违约责任缺乏依据，一审法院不予支持并无不当。综上所述，王伟滨的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费70元，由王伟滨负担。本判决为终审判决。审 判 长 吴博文审 判 员 王丽蕊审 判 员 刘佳洁二〇二〇年十二月二十一日法官助理 张江南书 记 员 刘 佳