辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽02行终577号上诉人（原审被告）大连市甘井子区农业农村局，住所地大连市甘井子区虹港路**，实际办公地址大连市甘井子区山东路9-9号。法定代表人李伟，局长。委托诉讼代理人邓世峰，该局工作人员。委托诉讼代理人唐漪，辽宁唐大律师事务所律师。被上诉人（原审原告）大连市甘井子区盛程养老休闲山庄，住所地大连市甘井子区革镇堡街道棋盘村。法定代表人程谋刚，院长。委托诉讼代理人纪成成，北京德恒（大连）律师事务所律师。上诉人大连市甘井子区农业农村局（以下简称“甘井子农业农村局”）因与被上诉人大连市甘井子区盛程养老休闲山庄（以下简称“盛程山庄”）行政许可一案，不服大连市沙河口区人民法院（2020）辽0204行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。甘井子农业农村局于2019年12月16日对原告盛程山庄作出甘农许准不予字[2019]39号不予行政许可决定书，主要内容为：盛程山庄于2019年12月13日提交了关于取水许可延续的行政许可申请材料，于2019年12月14日组织召开水利专家技术评审会，专家组结论为盛程山庄取用水井由于环境改变影响，水质恶化、有异味且呈现胶质化状态，已无法作为生活用水水源，胶质状水源更不适用于消防，继续取水将更恶化本地地下水小环境。依据《取水许可和水资源费征收管理条例》（以下简称《取水条例》）第二十条第一款第四项之规定，决定对盛程山庄提出的取水许可延续行政许可申请不予许可。原审法院经审理查明，2016年1月1日，大连市水务局下发取水（辽大甘）字[2016]第30074号取水许可证，取水权人盛程山庄，取水地点大连市甘井子区革镇堡镇棋盘村两眼井25号，取水方式单井，取水量0.3万立方米，取水用途浴池，水源类型地下水，退水地点大连市甘井子区渤海，退水量0.219万立方米，有效期限自2016年1月1日至2019年12月31日。2019年12月13日，盛程山庄向甘井子农业农村局提交《延续取水许可申请书》、取水许可证复印件、主体身份证明，申请延续上述取水许可，申请书中“取水许可证延续变更情况说明”一栏中载明取水用途基本情况：本项目取水井现为消防设施配套专用水，并说明：盛程山庄水井于本世纪出成井并取水，作为生活、饮用、洗浴、消费等用水，近年来，因周边环嘉公司，水井遭受严重污染，水井里的水有异味，手感有粘性，存放几日形成胶状，早已无法饮用，故环嘉公司派专车为山庄输运所需的生活、饮用及洗浴用水，对此，水井现在只能担负着消防用水的使命。当日，甘井子农业农村局予以受理。2019年12月14日，甘井子农业农村局组织召开甘井子区取水许可延续审批技术评审会，三位水利方面专家组成专家组对申请材料进行审查，专家组评审意见为：1.取水井由于受内外小环境改变影响，水质恶化、有异味，呈现胶质化状态，已无法作为生活用水水源，胶质状水源更不适用于消防用水；2.该项目取水将更加恶化本地地下水小环境，依据《取水条例》第二十九条规定，经全面评估，不同意取水许可延续。2019年12月16日，被告甘井子农业农村局作出《关于延续取水许可的批复》，对盛程山庄提出的取水许可延续申请不予许可。同日，被告甘井子农业农村局对原告盛程山庄作出甘农许准不予字[2019]39号不予行政许可决定，主要内容如前文所述。盛程山庄法定代表人程谋刚于2019年12月23日在大连市行政服务中心2楼签收上述两份法律文书。盛程山庄不服，提起本案行政诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国水法》第十二条第四款规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”《大连市水资源管理条例》第二十八条规定：“取水单位和个人，应当按照规定向水行政主管部门申请取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。下列取水由市人民政府水行政主管部门审批：（一）在市管水库以及其他市管供水工程取水的；（二）在碧流河、复州河、英那河取水或者日平均取地下水三千立方米以上、一万立方米以下的；（三）在中山区、西岗区、沙河口区行政区域内取水的；（四）跨区（市）县取水的。前款规定之外的其他取水，除属于国家和省审批权限外，由有关区（市）县人民政府水行政主管部门审批。”根据上述规定，被告甘井子农业农村局具有案涉取水许可的审批权。《取水条例》第二十五条规定：“取水许可证有效期限一般为5年，最长不超过10年。有效期届满，需要延续的，取水单位或者个人应当在有效期届满45日前向原审批机关提出申请，原审批机关应当在有效期届满前，作出是否延续的决定。”《取水许可管理办法》第二十六条规定：“按照《取水条例》第二十五条规定，取水单位或者个人向原取水审批机关提出延续取水申请时应当提交下列材料：（一）延续取水申请书；（二）原取水申请批准文件和取水许可证。取水审批机关应当对原批准的取水量、实际取水量、节水水平和退水水质状况以及取水单位或者个人所在行业的平均用水水平、当地水资源供需状况等进行全面评估，在取水许可证届满前决定是否批准延续。批准延续的，应当核发新的取水许可证；不批准延续的，应当书面说明理由。”《取水许可管理办法》第二十八条规定：“在取水许可证有效期限内出现下列情形之一的，取水单位或者个人应当重新提出取水申请：（一）取水量或者取水用途发生改变的（因取水权转让引起的取水量改变的情形除外）；（二）取水水源或者取水地点发生改变的；（三）退水地点、退水量或者退水方式发生改变的；（四）退水中所含主要污染物及污水处理措施发生变化的。”《取水条例》第十一条规定：“申请取水应当提交下列材料：（一）申请书；（二）与第三者利害关系的相关说明；（三）属于备案项目的，提供有关备案材料；（四）国务院水行政主管部门规定的其他材料。建设项目需要取水的，申请人还应当提交建设项目水资源论证报告书。论证报告书应当包括取水水源、用水合理性以及对生态与环境的影响等内容。”根据上述规定，当取水用途发生改变的，取水单位应当重新提出取水申请，而非延续取水许可申请，两种申请的具体相关规定也有所不同。本案原告提交的系《延续取水许可申请书》，并依据延续取水许可的相关规定提交申请材料。但根据《延续取水许可申请书》的具体内容，原告申请取水用途发生变化，根据上述规定，原告应重新提出取水申请。即，本案原告提出案涉申请时，其申请形式与申请内容并不相符。被告在答辩中亦主张原告申请取水用途发生变化，应重新提出申请，而非延续申请，但本案中被告对原告申请进行审查时，并未根据《取水条例》第十三条第二项规定的“县级以上地方人民政府水行政主管部门或者流域管理机构，应当自收到取水申请之日起5个工作日内对申请材料进行审查，并根据下列不同情形分别作出处理：（二）提交的材料不完备或者申请书内容填注不明的，通知申请人补正”，对原告进行释明，通知原告补正，理顺程序，而是直接按照延续申请相关规定受理原告申请，而根据被告提供的专家组审查意见表等证据，被告对原告申请的变更取水用途进行了审查，并作出案涉不予行政许可决定。故，本院认为，被告按照延续申请许可程序和相关规定，对应重新提出行政许可申请的相关事项进行审查并作出决定，程序违法，应予撤销。被告应重新审查原告提出的申请，通知其进行补正，明确系延续申请或重新申请，并根据原告申请，按照延续申请或重新申请的相关规定进行审查，作出相关决定。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项的规定，判决撤销被告大连市甘井子区农业农村局于2019年12月16日作出的甘农许准不予字[2019]39号不予行政许可决定，并重新作出行政行为。上诉人大连市甘井子区农业农村局上诉称，请求撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。主要理由是：一、上诉人受理被上诉人延续取水申请，符合法律规定。1、被上诉人符合延续取水申请人条件。2、延续申请是被上诉人的权利。通常情况下，延续申请许可，无论在提交的材料、还是审查内容，相比较初始申请，都简单容易的多。对于已经获得初始许可，继而申请延续，都没有理由拒绝。对于申请人的该项权利，任何部门都不能随意剥夺。因此，要求符合法定条件的申请人放弃延续权利，不仅违法，申请人也不可接受。3、是否作出延续申请，取决于被上诉人，而非上诉人。按照《行政许可法》第32条、38条的规定，对于申请人符合条件的申请，必须受理。并按照申请人的申请事项进行审查作出许可或不予许可的决定。因此，行政审批的前提完全取决于申请人的申请，而非审批机关的意志。事实上，自被上诉人提出延续申请、上诉人受理、审查、作出决定，完全符合程序规定。一审判决却将申请人的申请错误（事实并非如此），认定为上诉人“程序违法”而撤销决定，将被上诉人由于申请事项提起错误的责任，判由上诉人承担，显系错误。4、重新提出申请的责任主体，是被上诉人。《取水许可管理办法》第28条规定“在取水许可证有效期限内出现下列情形之一的，取水单位或者个人应当重新提出取水申请：（一）取水量或者取水用途发生改变的（因取水权转让引起的取水量改变的情形除外）；（二）取水水源或者取水地点发生改变的；（三）退水地点、退水量或者退水方式发生改变的；（四）退水中所含主要污染物及污水处理措施发生变化的。”毫无疑问，在发生上述情形时，应由“取水单位或者个人”重新提出申请。将重新申请的责任或义务转嫁与审批机关的上诉人，显然是错误的。二、上诉人的行政受理审批行为，符合法律规定。1、受理仅限于形式审查，而不涉及实质审查。按照《行政许可法》第32条（五）项和《取水条例》第13条（一）项的规定，受理许可申请，必须符合“申请材料齐全、符合法定形式、属于本机关受理范围”三个条件。超出这一规定范围的审查及其所提要求，无疑是违法的。在《取水许可证》有效期届满前，被上诉人向上诉人提交了《延续取水许可申请书》和《取水许可证》正、副本原件。提交申请过程中，被上诉人承诺情况属实，未曾提出修改要求。经审查，上诉人认为，被上诉人属于《取水条例》第25条规定的取水有效期届满，依法需要取得延续许可的情况。取水地点在本辖区，水源类型和日平均取水量符合《大连市水资源管理条例》第28条层级管理规定，属于上诉人职权范围。申请材料齐全、符合法定形式，随即向被上诉人出具了《行政许可受理通知书》。2、要求材料补正是在申请事项大前提下的补正。《行政许可法》第32条（四）项规定，对于“申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在五日内一次告知申请人需要补正的全部内容”。《取水条例》第13条（二）项亦有相同要求。首先，被上诉人提交的申请符合法定条件，无需补正。当即决定受理，并无不妥。其次，按照规定，对于需要补正的内容，仅限于“材料不完备、申请书填注不明”，而非改变申请事项。倘若改变申请事项，便意味着推倒重来，难言补正之说。三、上诉人作出的不予许可决定，事实及法律依据充分。1、被上诉人应对其申请材料的真实性负责。2、遭受严重污染的水质根本不能用于消防，是基本常识。3、审批机关“全面审查”义务，仅就申请材料而言。4、对于常识可以判断的事实，无需再做实地考察和检测化验。5、不予许可决定的依据包含被上诉人申报情况。6、被上诉人擅自改变取水用途的行为，涉嫌违法。被上诉人大连市甘井子区盛程养老休闲山庄辩称，不同意上诉人的上诉请求，一审判决事实清楚，法律适用正确，应驳回其上诉请求。主要理由是：一、上诉人未对申请性质进行认真审查和准确判定就作出行政决定，属程序违法。根据相关法律法规，结合被上诉人所提交的《延续取水许可申请书》可以看出，上诉人在收到被上诉人提交的申请延续取水许可资料后，未进行认真审查和准确判定，也没有告知被上诉人该申请性质错误需要补正，在申请形式与申请内容不相符情形下作出行政决定即上诉人按照延续申请许可程序和相关规定对应重新提出行政许可申请的相关事项进行审查并作出决定，程序违法，上诉人应对此不作为造成的后果承担责任。二、上诉人未对申请材料欠缺部分予以及时告知补正，亦未进行全面评估，程序违法。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国水法》第十二条第四款和《大连市水资源管理条例》第二十八条的规定，上诉人甘井子农业农村局具有案涉取水许可的审批权。本案中，根据延续取水许可申请书和专家组审查意见表等证据，可以认定专家组认为盛程山庄继续取水将更恶化本地地下水小环境。上诉人甘井子农业农村局收到盛程山庄向其提交的《延续取水许可申请书》、取水许可证复印件、主体身份证明后，于当日受理，并通过组织召开甘井子区取水许可延续审批技术评审会，认为盛程山庄的申请符合《取水条例》第二十条第一款第四项中规定的“取水、退水布局不合理的”的情形，决定对盛程山庄提出的取水许可延续行政许可申请不予许可，作出案涉不予行政许可决定书，并依法履行了送达等相关程序，事实清楚，适用法律正确，程序合法。关于本案中甘井子农业农村局按照延续取水申请进行审查是否妥当的问题。因甘井子农业农村局收到的是《延续取水许可申请书》，虽然该申请书中存在改变取水用途的陈述，但盛程山庄并未明确提出重新取水的请求，故甘井子农业农村局按照延续取水的相关规定进行审查，并无不当。盛程山庄如有重新取水的请求，可以另行提交申请。在盛程山庄提交的申请材料符合《行政许可法》第三十二条第（五）项和《取水条例》第十三条第（一）项规定的情况下，其申请并不属于《取水条例》第十三条第（二）项规定的“提交的材料不完备或者申请书内容填注不明的”的情形，故甘井子农业农村局无须通知其补正。综上，原审判决事实认定正确，但法律适用有误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销大连市沙河口区人民法院（2020）辽0204行初46号行政判决；二、驳回原审原告大连市甘井子区盛程养老休闲山庄的诉讼请求。一、二审案件受理费人民币各50元，合计100元，由被上诉人大连市甘井子区盛程养老休闲山庄负担。本判决为终审判决。审判长  胡俊杰审判员  徐建海审判员  张国华二〇二〇年十二月十四日书记员  邵 将附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。