江西省九江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣04行终118号上诉人（原审原告）何正仁，男，1951年12月18日出生，汉族，户籍所在地：江西省九江市庐山区，现居住：江西省九江市濂溪区八里坡安置小区。被上诉人（原审被告）九江市国土资源局濂溪区分局，住所地：九江市濂溪区十里大道**，统一社会信用代码：11360400MB04438994。法定代表人邓明辉，系该分局局长。委托诉讼代理人钱钧，江西挚诚律师事务所律师。委托诉讼代理人付仅，江西挚诚律师事务所律师。何正仁不服江西省柴桑区人民法院（2020）赣0421行初55号驳回起诉行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。原审查明，原告何正仁为九江市濂溪区五里街道八里村**村民，在八里村阊家垅有块1.71亩承包土地，承包期限为1998年1月1日至2027年12月31日，2015年九江市庐山区人民政府（现濂溪区人民政府）向原告颁发了《中华人民共和国农村土地承包经营权证》（编号为360402002202050016J），原告发现有向该承包地倾倒建筑垃圾的行为，导致耕种条件被破坏，于2019年5月7日通过EMS向江西省自然资源厅邮寄《查处申请书》，后江西省自然资源厅将案件移交给九江市国土资源局濂溪区分局调查处理。2019年5月21日，九江市国土资源局濂溪区分局作出《何正仁举报件的调查报告》《何正仁举报件的回复》（以下简称《回复》）。另查明：九江市庐山区2003年度第九批次城市建设用地于2003年10月24日经江西省人民政府批准。2017年4月11日，九江市国土资源局濂溪区分局发布征地告知书，告知五里街道八里村及有关农户，因九江市庐山区2003年度第九批次城市建设用地、九江市2015年度第二批次城市建设用地的需要，依照法律规定征收集体土地339亩。2017年5月22日，《濂溪区人民政府关于五里街道一宗公用设施项目和一宗基础设施项目用地征地补偿方案的批复》（濂府字﹝2017﹞34号）同意九江市国土资源局濂溪区分局的征地补偿方案，确定征地面积经九江市国土资源局濂溪区分局审定后与被征地的集体经济组织（村民委员会）签订征地协议，征地补偿费用由九江市土地储备中心直接拨付到被征地的集体经济组织（村民委员会）。同日，九江市国土资源局濂溪区分局发布征地公告。原审认为，提起行政诉讼应当符合法律规定的条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，有权提起行政诉讼的主体应为被诉行政行为对其权利义务直接产生影响的公民、法人或其他组织。本案中，原告何正仁在八里村阊家垅的承包土地在九江市国土资源局濂溪区分局发布的征地公告范围之内，九江市国土资源局濂溪区分局已与五里街道八里村签订集体土地征收协议，在九江市土地储备中心将征地补偿费用拨付至五里街道八里村委会后，五里街道八里村委会于2017年11月13日将该涉案土地征收补偿费用转入何正仁的银行账户。至此，该涉案土地已经完成征收程序，原告何正仁已并非案涉土地承包经营权人，其作为举报人向江西省自然资源厅提交《查处申请书》，指出其承包的基本农田被大量倾倒建筑垃圾，耕种条件完全破坏，要求江西省自然资源厅进行查处。江西省自然资源厅将该申请转至九江市国土资源局濂溪区分局进行查处，九江市国土资源局濂溪区分局针对何正仁《查处申请书》中的内容，依照相关法律规范的规定，将查处结果通过《回复》的形式告知了何正仁，已经履行了相关法定义务，且九江市国土资源局濂溪区分局作出的《回复》对何正仁的权利义务并未造成增加或减损。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项规定，对相对人权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。九江市国土资源局濂溪区分局作出的《回复》并未对其权益产生实际影响，故驳回原告何正仁的起诉。原告对涉案土地征地行为合法性的质疑，超出了《回复》的审查范围，对此不予理涉。综上，被告九江市国土资源局濂溪区分局作出的《回复》对原告合法权益明显不产生实际影响。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第八项之规定，裁定驳回原告何正仁的起诉。案件受理费50元，于本裁定生效后退还原告何正仁。原告何正仁不服，提起上诉称，一审法院作出的裁定认定事实不清，证据不足，适用法律错误，一审裁定理应撤销，理由如下：一、本案一审裁定关于上诉人的承包地已经被征收的认定错误。首先，上诉人持有九江市庐山区人民政府颁发的《中华人民共和国农村土地承包经营权证》，该承包证明确载明其所承包的土地性质为基本农田。且针对此地政府先后向上诉人颁发过两次承包证：先是2006年颁发的，后于2015年又换发了新证，都登记为基本农田，此地块一直由上诉人耕种使用。在庭审过程中，被上诉人主张上述地块并非基本农田，但是没有任何充分证据能够推翻上述证件的效力，另根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十三条规定：“证明同一事实的数个证据，其证明效力一般可以按照下列情形分别认定：（一）国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证；……”所以就案涉土地是否基本农田而言所有的证据中上诉人所持有的承包经营权证效力最高，故案涉的土地为基本农田。其次，案涉的基本农田没有被征收。本案一审过程被上诉提供了江西省建设用地审批表、征地告知书、濂溪区人民政府征地补偿方案的批复、征地公告等四份证据来证明案涉土地已经被征收，而一审法院也据此认定上诉人基本农田已经被征收，显然采纳了非法、无关联性的证据，导致认定事实错误：1.2003年10月24日江西省人民政府征地审批表被上诉人没有提供征地红线图，无法证明上诉人承包的基本农田被征收，且依照《中华人民共和国土地管理法》的规定，对于基本农田的征收应当由国务院批准，江西省级人民政府无权批准征收，更无权批准转为建设用地，更为重要的是上诉人所持的承包证是2015年换发的新证，如果基本农田早在2003年被征收，庐山区人民政府不可能再于2015年向上诉人换发新证，基于以上三点本份审批表根本就没有涉及到上诉人承包基本农田的征收。2.根据九江市庐山区人民法院作出的2015庐民一初字第206号《民事判决书》已经查明案涉土地政府并未办理合法的征地手续，上诉人土地经营权已经被村委会收回没有事实依据，本判决作出的时间为2015年9月21日，所以截至到2015年9月21日上诉人承包案涉基本农田也没有被征收。一审庭审中被上诉人主张的征地告知书、濂溪区人民政府征地补偿方案的批复、征地公告均是以2003年10月24日江西省人民政府征地审批表为依据，而根据上述两点，江西省政府审批表与上诉人的承包地没有任何关系，此为基础而做出的征地告知书及相关的征地补偿方案与上诉人均没有任何关系，一审法院以此为基础认定案涉土地已经被征收显然证据不足，认定事实错误。一审法院首先认定案涉土地已被征收，然后认为关于征收行为的合法性问题不是本案审理的对象，上诉人认为一审裁定逻辑错误，根据在案的证据根本无法证明案涉土地已被征收，但是一审法官却认为已经征收，这才是问题的关键所在。二、一审法院适用法律错误。一审法院认为《何正仁举报件的回复》未对上诉人实体权利义务产生影响，故裁定驳回起诉，属于适用法律严重错误：首先，如上所述，上诉人是农民，是案涉土地的法定使用人，土地是其主要的生活来源。现在土地被垃圾倾倒，无法使用，如果被上诉人不依法履行查处职责，上诉人将无法继续使用土地，这是对其权利的直接损害，与其有直接的利害关系，一审法院认定《何正仁举报件的回复》不对上诉人实体权利产生影响毫无依据。其次，人民法院对于行政机关相关履职查处案件的审查，重点应当审查行政机关是否履行了法定职责。国家对基本农田的保护制定了严格的法律，对破坏基本农田的行为也规定了详细的查处程序。而本案中案涉基本农田没有被征是客观事实，被破坏也是客观事实，被上诉人负有查处破坏基本农田的法定职责，其理应依法采取措施，制止和处罚违法行为，使被毁损的基本农田恢复原状，保护上诉人对基本农田的使用权。但是被上诉人作出《何正仁举报件的回复》来敷衍塞责，且回复的内容歪曲事实，与庭审中的相关证据严重矛盾和冲突。但是一审法院视而不见，抓不住案件的庭审重点，庭审流于形式和表现。综上，本案不是基本农田征收是否合法问题，而是根本就没有被征收，被上诉人没有依法履行查处破坏基本农田法定职责，为维护合法权益，现依法向贵院提起上诉，请依法裁判。被上诉人九江市国土资源局濂溪区分局书面答辩称：一、案涉土地已被征收，上诉人与案涉土地已没有法律上的利害关系，上诉人主体不适格。一审时，答辩人已提交江西省建设用地审批表、征地告知书、濂溪区人民政府关于五里街道一宗公用设施项目和一宗基础设施项目用地征地补偿方案的批复、征地公告、征地发放表，并根据一审法院的要求，补充提交了答辩人和濂溪区五里街道八里村村民委员会于2017年11月16日签订的《征收土地协议书》，足以证明案涉土地已被征收，征地补偿款也已转入上诉人何正仁帐户。因此，案涉土地已于2017年被征收，上诉人与案涉土地已没有法律上的利害关系，上诉人主体不适格。案涉土地被征收后，上诉人的土地经营权即丧失，如果上诉人认为案涉土地为基本农田，江西省政府无权批准征收，那么应当另案提起诉讼。二、案涉土地并非基本农田，上诉人所称与事实不符。根据答辩人2019年7月8日向区农业农村局发出的《咨询函》（九国土资濂分字[2019]134号）和九江市濂溪区农业农村局2019年8月30日给答辩人的《复函》，可知濂溪区农村承包土地是否为基本农田的确认及认定以答辩人基本农田划定的数据为准。套合1997-2010年庐山区（现濂溪区）土地利用总体规划示意图和2006-2020年庐山区土地利用总体规划示意图，案涉土地均不属于基本农田。另，九江市国土资源执法监察支队已在2019年9月20日作出的《关于何正仁举报相关事项的回复》中明确告知上诉人：上诉人所反映的地块即案涉地块不涉及基本农田。三、一审法院认定《何正仁举报事件的回复》未对上诉人的实体权利产生影响，认定事实清楚，适用法律正确。如上所述，案涉土地已被征收，上诉人与案涉土地已没有法律上的利害关系。实际上，答辩人收到省厅的转办后，对上诉人的举报事项高度重视，于2019年5月21日上午，答辩人下属执法监察大队及耕保办工作人员一同前往九江市濂溪区五里街道八里村进行核实，并现场指界。经调查发现，案涉土地已被征收，上诉人也已经收到补偿款。举报不实。且，2019年4月16日，九江市土地储备中心和答辩人已树立通告牌，严禁单位和个人违法占用、乱搭、乱建、乱弃渣土等行为。遂，2019年5月21日，答辩人作出《何正仁举报件的回复》，将调查情况如实告知上诉人，该回复是对上诉人的说明性告知行为，并未对上诉人的实体权利产生影响。因此，《何正仁举报事件的回复》未对上诉人的实体权利产生影响，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。双方当事人一审提交的证据随案卷移送本院。经本院核查，对原判决上述定案证据的效力予以确认。本院经审理查明的事实与原审案件事实基本一致。本院经审查认为,依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。本案中，上诉人何正仁承包经营的案涉土地已于2017年被征收，其举报行为不在于维护自身合法权益，不符合“与行政行为有利害关系”的情形，其不具有本案原告主体资格，不具备行政诉讼法第四十九条规定的行政诉讼起诉条件，一审法院裁定驳回起诉并无不当。综上，一审裁定适用法律正确，处理得当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 刘     波审判员 张伟审判员商宏二〇二〇年十二月九日法官助理蔡妃妃书记员肖鹏坤