河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)豫03行初288号原告:张宗旦，男，汉族，1966年3月18日出生，农民，住河南省宜阳县。委托诉讼代理人：张虎群，男，汉族，无业，1953年12月15日出生，身份证登记地河南省洛阳市涧西区天津路70号院豫西农专，现住河南省宜阳县，一般代理。被告：宜阳县人民政府，住所地：河南省宜阳县红旗路中段。统一社会信用代码：11410327K246263377。法定代表人：张汉智，县长。委托诉讼代理人：李丕锦，宜阳县司法局工作人员，特别授权。被告：宜阳县农业农村局，住所地：河南省宜阳县北城区李贺大道北侧。统一社会信用代码：11410327mb1865137F。法定代表人：孙三成，局长。委托诉讼代理人：王彦琴，该局工作人员，特别授权。委托诉讼代理人：张留安，河南明耀律师事务所律师，特别授权。被告：宜阳县三乡镇人民政府，住所地：河南省宜阳县三乡镇东村。统一社会信用代码：11410327005427476A。法定代表人：张利锋，镇长。委托诉讼代理人：昝永民，镇稳定办主任，特别授权。委托诉讼代理人：金煜婕，河南明耀律师事务所律师，特别授权。第三人：宜阳县三乡镇古村村民委员会，住所地：河南省宜阳县三乡镇古村。负责人：常德峰，村委会支书。原告张宗旦诉被告宜阳县人民政府（以下简称宜阳县政府）、宜阳县农业农村局（宜阳农业农村局）、宜阳县三乡镇人民政府（以下简称三乡镇政府）及第三人宜阳县三乡镇古村村民委员会（以下简称古村村委会）确认违法一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告张宗旦及委托诉讼代理人张虎群、被告宜阳政府委托诉讼代理人李丕锦、被告宜阳农业农村局委托诉讼代理人王彦琴、张留安、被告三乡镇政府委托诉讼代理人昝永民、金煜婕、第三人古村村委会负责人常德峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张宗旦诉称：（宜阳县三乡镇）古村村第四组椿树坡荒地原为原告之父张学所有，系1991年生产组发包所得。由于该宗土地客观上是荒地，加之土质瘠薄、距离尚远等因素，生产组发包之后，该组村民基本上均未开垦耕种，直到1994年乡政府用大型拖拉机统一复耕后，才使该荒地成为可耕地的基本条件。原告姐姐张嫩吓原系常焕宗之妻，同住一村一组。当时家里土地少，经其多次和父亲（张学）商量，要求将椿树坡复耕地转让其耕种，并约定流转后如果有其它原因不能耕种时，承包人即家父所有。由此可见，其涉案土地不是所谓的“权属”纠纷，而是侵权与维权纠纷。值得指出的是，常焕宗要求确权的2.6亩土地，诸被告都明知应为原告之父张学所有。但该宗土地确权在常宗焕名下。被告对涉案土地纠纷处理的法律依据不是物权法、农村土地承包法，而是古村村第四组原组长常学员在村民会议上作出的“土政策、土规定”，即：“该土地分包到户，分给谁，谁在三年内必须开垦，如果三年内不开垦者，本组群众谁开垦归谁所有，永远不变”。该“土政策、土规定”与法律、法规相抵触。被告以此为由，干涉行政相对人的合法权益，具体行政行为违法。再者，常焕宗所谓开垦荒地的主张，缺乏事实依据和法律依据。如前所述，涉案土地原为原告之父张学所有，其将该土地转让给女儿张嫩吓耕种，并有口头协议，乃是双方真实意思的表示，符合法律规定。1996年4月17日，张嫩吓因与常焕宗离异，原告作为张学家庭农户中的成员，无条件收回涉案土地，这是法律赋予承包方的权利，常焕宗无任何理由和借口予以干涉。值得一提的是，常焕宗不顾他人合法在先权利，企图强行把原妻张嫩吓以流转方式取得的土地确权在自己名下，以合法形式掩盖非法目的。被告作为职能部门，依法应否定其恶意侵权行为的“法律力”，这才是依法行政的应有之义，而决不是其它。诉讼请求：判决确认被告2020年8月7日下发原告“关于收回农村土地承包合同和经营权证书”的具体行政行为违法。被告宜阳县政府辩称：涉诉土地属于双方经营经营权纠纷，根据土地管理法的规定双方为自然人的应当先申请政府进行裁决，但是县政府从来没有收到双方对该块土地经营权的裁决申请书，因此原告直接诉县政府没有法律依据，主体不适格，应当驳回其起诉。宜阳农业农村局辩称：一、根据2014年10月24日中共宜阳县委办公室宜办（2014）36号文件《中共宜阳县委办公室、宜阳县人民政府办公室关于成立宜阳县农村土地承包经营权确权登记颁证领导小组的通知》和2016年6月3日中共宜阳县委办公室宜办（2016）56号文件《中共宜阳县委办公室、宜阳县人民政府办公室关于调整宜阳县农村土地承包经营权确权登记颁证领导小组的通知》的文件精神，宜阳县农村土地承包经营权确权登记颁证领导小组为中共宜阳县委办公室、宜阳县人民政府办公室成立的临时机构，领导小组下设办公室，办公室设在县农业局，农业局现更名为宜阳县农业农村局。因此，宜阳农业农村局不是本案适格被告。二、根据查询档案，宜阳县农村土地经营权确权登记颁证领导小组办公室于2020年5月20日通过书面送达的方式给原告张宗旦送达《关于收回农村土地承包经营权证书的通知》，原告未在指定期限内交回其《农村土地承包经营权证书》。答辩人认为，宜阳县农村土地经营权确权颁证领导小组办公室分别于2020年8月07日、2020年8月14日、2020年8月21日进行三次公告的全部行政行为认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律法规正确。2018年1月30日，中共宜阳县委、宜阳县人民政府信访局给答辩人转批宜访字（2018）40号批件，将三乡镇古村村民常焕宗反映的土地确权问题，要求按照有关政策予以查处。答辩人于2018年2月5日受理该案，并书面告知信访人常焕宗。因情况较复杂，于2018年3月27日向信访人常焕宗送到延期办理告知书，2018年4月27日作出《信访事项处理意见》，经会同宜阳县农村土地经营权确权登记颁证领导小组办公室、三乡镇人民政府对常焕宗反映的土地确权纠纷进行调查，认为在土地确权过程中，常焕宗所反映的本组组长张振宗将其2.6亩地确权登记在张宗旦名下存在纠纷属实，现由农业局和三乡镇政府会同古村村委与张宗旦在协商，收回其发给张宗旦的农村土地承包经营权证书，待收回和解决后，为张宗旦和常焕宗重新颁发证书，否则将按相关法律政策规定进行处理。由于常焕宗一直信访，答辩人及宜阳县三乡镇人民政府安排专人调查取证，查明：“古村村四组于1991年常学员任组长时将椿树坡荒地分包到户，并在会议上声明：‘该土地分包到户，分给谁，准三年内必须开垦，如三年内不开垦者，本组群众谁开垦，归谁所有，永远不变'。当时分给张学(张宗旦的父亲)的荒地没有开垦，常焕宗于1995年共开垦荒地6块合计5.3亩，其中包括分给张学(张宗的父亲)一直未开垦的2.6亩。2016年以来，常焕宗外出打工，当年秋收后冬天，将其全部17亩多土地流转(出租)给本村村民常善伟，其中12亩地每亩每年租金100元，其它的地由于地力差属于当时开垦的荒地不算地租，由于常善伟身体原因(已死亡)其地由其妻子张春玲耕种，由于丈夫去世造成租种常焕宗的不付地租的地没有耕种，也没有告知常焕宗本人，之后张宗旦耕种了其中的2.6亩地。2017年土地确权时，常焕宗在外打工，没有在家，也未到现场为测绘公司人员指界，时任4组组长的张振宗在电话上告知了常焕宗。之后，常焕宗拿到确权证时发现原来的2.6亩地确权时登记到了张宗旦的名下。”2018年11月6日，答辩人的宜阳县农村土地经营权确权登记颁证领导小组办公室作出宜农确权办（2018）3号《关于三乡镇古村村村民常焕宗反映情况的调查处理意见》的红头文件，做出如下处理意见：(一)登记在张宗旦名下的2.6亩地和常焕宗存在争议，颁发给常焕宗、张宗旦的《农村土地承包经营权证》收回作废。(二)有争议的2.6亩地应确权登记给常焕宗，由三乡镇人民政府负责督促古村村委于11月底前重新申请上报登记。(三)常焕宗、张宗旦的《农村土地经营权证书》，由乡村重新申请上报后再予颁发。由于该意见一直没有落实，信访人常焕宗长期信访告状，2020年1月8日宜阳县三乡镇人民政府向答辩人的宜阳县农村土地经营权确权登记颁证领导小组办公室报送三政（2020）3号《三乡镇人民政府关于对古村常焕宗、张宗旦土地确权证书进行变更的请示》，宜阳县三乡镇人民政府结合调查情况和村组意见，经研究认为，按照古村四组1991年分地时确定的办法，双方存在争议的2.6亩土地应确权给常焕宗。宜阳县农村土地经营权确权登记颁证领导小组办公室于2020年5月20日作出宜农确权办（2020）1号《关于对古村村常焕宗、张宗旦土地确权证书进行变更的请示的答复》，答复意见为：“一、收回常焕宗和张宗旦的《农村土地承包经营权证》。根据你镇《关于对古村村常焕宗、张宗旦土地确权证书进行变更的请示》(三政(2020)3号)中的调查结果，常焕宗、张宗旦争议的樁树坡2.6亩耕地，因常焕宗在2017年土地确权时在外打工，没有在家，也未到现场为测绘公司人员指界，被确权到了张宗旦的名下，现应确权给常焕宗。鉴于目前全县土地确权颁证工作尚处于纠错阶段，纠错未结束之前，为妥善解决常焕宗与张宗旦的纠纷，由你镇和古村村委告知常焕宗和张宗旦，将已签订的《农村土地承包合同》和已发出的《农村土地承包经营权证》，在30个工作日内交回镇政府，逾期不交回的，将通过公告形式连续公告3次每次一周，公告后，视为原证书作废。纠错未结束之前，原有的《农村土地承包合同》和已发出的《农村土地承包经营权证》暂不作为经营土地的依据。二、重新确权发证。将双方的《农村土地承包经营权证》收回后，由你镇政府和古村村委对常焕宗、张宗旦的土地权属进行确认，待权属关系明确后，由县确权办重新确权发证。”附件：关于收回农村土地承包经营权证书的通知。该通知由宜阳县三乡镇人民政府工作人员负责送达，电话通知常焕宗，原告对该通知拒签。原告未在指定期限内交回其《农村土地承包经营权证书》，宜阳县农村土地经营权确权登记颁证领导小组办公室分别于2020年8月7日、2020年8月14日、2020年8月21日进行三次公告。原告仅对宜阳县农村土地经营权确权登记颁证领导小组办公室2020年8月7日的公告行为提起行政诉讼。答辩人认为，宜阳县农村土地经营权确权登记颁证领导小组办公室作出的所有具体行政行为认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律法规正确。三、原告的诉讼请求没有事实根据和法律依据，依法应当驳回其诉讼请求。1、原告请求确认答辩人2020年8月7日下发“关于收回农村土地承包经营权证书的具体行政行为违法”，而并未对答辩人2020年5月20日向原告发送的“关于收回农村土地承包经营权证书的通知”以及“2020年8月14日、2020年8月21日的两次公告”的具体行政行为提出确认违法的诉讼请求。2020年8月7日的公告仅是答辩人作出“关于收回农村土地承包经营权证书的通知”的一部分；2、原告诉状所述，争议的土地由其父亲张学承包，其父去世后，原告有继承权。如果确实需要继承，应当由张学的法定继承人共同继承，原告一人提起诉讼，明显诉讼主体不合格；3、根据原告诉状所述，常焕宗确实耕种过争议的土地。究竟是常焕宗与原告之父张学协商耕种，还是常焕宗按照村规民约自己开垦荒地，双方确实存在争议，需要待争议解决后，按照程序申报，由政府重新核实颁证。基于上述，答辩人认为，答辩人不是本案适格被告，宜阳县农村土地经营权确权登记颁证领导小组办公室的具体行政行为认定事实清楚、证据确实充分，程序合法、适用法律法规正确，原告的请求没有事实根据和法律依据，依法应当驳回原告的诉讼请求，维持宜阳县农村土地经营权确权登记颁证领导小组办公室作出的所有具体行政行为。三乡镇政府辩称，一、原告不具有继承涉案土地承包经营权的资格。依据《中华人民共和国农村土地承包法》第32条的规定:“承包人应得承包收益，依照继承法的规定继承。林地承包的承包人死亡，其继承人可以在承包期限内继续承包。”可知，以家庭承包方式取得的林地承包经营权,承包人死亡的,其继承人可以在承包期限内继续承包,而耕地或草地等农用地上的土地承包经营权不能依法定继承方式获得土地承包经营权。在原告的主张中,已阐明该涉案土地为耕地所用,明确了土地使用的性质,原告又以法定继承人的地位起诉主张涉案耕地的承包经营权归其所有的主张，不具有法律依据。二、涉案土地的土地经营权应为常焕宗所有，原告的主张不具有事实依据。依据原告的主张以及古村村委会调查报告和询问笔录可知，涉案土地为1991年动地时分包给原告父亲张学，同时还召开了群众会议，并约定：该土地分包到户，分给谁三年内必须开垦，如三年不开垦者，本组群众谁开肯归谁所有，该决定在当时并没有遭到群众反对。答辩人认为村规民约不仅是村民自治的依据，也是村民会议或村民委员会对当地农村进行管理的依据，对村民都具有约束力。原告父亲张学自1991年承包该块土地后一直未予开垦，直至1995年常焕宗才进行了开垦。依据古村群众会议决定的事项，该涉案土地的经营权应归常焕宗所有。综上，答辩人认为，原告不具有起诉主体资格,请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。第三人古村村委会述称意见同三乡镇政府的答辩意见。被告宜阳县政府向本院提交以下证据：第一组：2014年10月24日中共宜阳县委办公室宜办（2014）36号文件《中共宜阳县委办公室、宜阳县人民政府办公室关于成立宜阳县农村土地承包经营权确权登记颁证领导小组的通知》；第二组：宜阳县农村土地经营权确权登记颁证领导小组办公室“三乡镇古村四村民小组张宗旦农村土地承包经营权确权登记颁证”档案一套；第三组：1、2018年1月29日案外人常焕宗向宜阳县县委、县人民政府提出的《申请书》一份；2、2018年1月30日中共宜阳县委、宜阳县人民政府信访局宜访字（2018）40号批件、《信访事项程序性受理告知书》、《宜阳县信访事项立案交办回证》各一份；3、2018年11月6日宜阳县农村土地经营权确权登记颁证领导小组办公室宜农确权办（2018）3号《关于三乡镇古村村村民常焕宗反映情况的调查处理意见》一份；4、2018年8月4日宜阳县三乡镇古村村干部调查常路军、常万臣、常学员的笔录和2018年10月28日古村村委会《关于常焕宗与张宗旦土地纠纷调查报告》各一份；第四组：1、2020年5月20日宜阳县农村土地经营权确权登记颁证领导小组办公室宜农确权办（2020）1号《关于对古村村常焕宗、张宗旦土地确权证书进行变更的请示的答复》一份，2、三乡镇政府三政（2020）3号《三乡镇政府关于对常焕宗、张宗旦土地确权证书进行变更的请示》；3、宜阳县农村土地经营权确权登记颁证领导小组办公室2020年5月20日发给常焕宗《关于收回农村土地承包经营承包合同和经营权证书的通知》；4、宜阳县农村土地经营权确权登记颁证领导小组办公室2020年5月20日发给张宗旦《关于收回农村土地承包经营承包合同和经营权证书的通知》；以上证据证明被告在发现原告和常焕宗的土地经营权证登记错误后，已按程序向二人发放通知撤销已经登记的土地经营权证，二人在接到通知后拒不交回土地承包经营权证依法进行公告，对二人的土地经营权证进行注销，程序合法，事实清楚。原告张宗旦对被告宜阳县政府的证据质证意见：对第三组证据第4小组有异议。被告宜阳县农业农村局、被告三乡镇政府以及第三人古村村委会无异议。宜阳县农业农村局向本院提交以下证据：第一组：1、2014年10月24日中共宜阳县委办公室宜办（2014）36号文件《中共宜阳县委办公室、宜阳县人民政府办公室关于成立宜阳县农村土地承包经营权确权登记颁证领导小组的通知》；2、2016年6月3日中共宜阳县委办公室宜办（2016）56号文件《中共宜阳县委办公室、宜阳县人民政府办公室关于调整宜阳县农村土地承包经营权确权登记颁证领导小组的通知》；3、宜阳县农业农村局的统一社会信用代码证书；4、宜阳县农业农村局的法定代表人身份证明；证明：1、根据2014年10月24日中共宜阳县委办公室宜办（2014）36号文件《中共宜阳县委办公室、宜阳县人民政府办公室关于成立宜阳县农村土地承包经营权确权登记颁证领导小组的通知》和2016年6月3日中共宜阳县委办公室宜办（2016）56号文件《中共宜阳县委办公室、宜阳县人民政府办公室关于调整宜阳县农村土地承包经营权确权登记颁证领导小组的通知》的文件精神，宜阳县农村土地承包经营权确权登记颁证领导小组为中共宜阳县委办公室、宜阳县人民政府办公室成立的临时机构，由宜阳县县委县政府主要负责人，县相关局委主要负责人，各乡镇主要负责人组成领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在县农业局，吴绍良同志兼任办公室主任；2、宜阳县农业局现更名为宜阳县农业农村局，宜阳县农业农村局不是本案适格被告。第二组：宜阳县农村土地经营权确权登记颁证领导小组办公室“三乡镇古村四村民小组张宗旦农村土地承包经营权确权登记颁证”档案一套；证明：1、2016年11月22日地籍调查人员对原告张宗旦承包耕地进行调查的《承包地块调查表》五份，其中争议的地块名称为椿树坡，类别为旱地，编号为00092号，面积为3.35亩。该地块东至郭雪玲、西至田垄、南至田垄、北至田垄。该地块在调查时，毗邻地块指界人为组长张振宗和村民郭雪玲，本地块指界人为原告张宗旦，并由组长张振宗审核；2、2017年4月10日原告与三乡镇古村第四村民组补签的《农村土地（耕地）承包合同》；3、2016年7月15日原告张宗旦签署的《户主声明书》，声明对外签署的文书是家庭全体成员志愿、真实意思的表达，愿承担相应的法律责任；4、2017年3月18日原告张宗旦签署的《公示无异议声明书》，声明本户承包的地块分布位置和登记面积无异议；5、2017年4月17日，原告签署的《农村土地承包经营权确权登记申请书》，申请人民政府为其进行农村土地承包经营权登记；第三组：1、2018年1月30日中共宜阳县委、宜阳县人民政府信访局宜访字（2018）40号批件、《信访事项程序性受理告知书》、《宜阳县信访事项立案交办回证》各一份；2018年1月29日常焕宗向宜阳县县委、县人民政府提出的《申请书》一份；3、2018年2月5日《信访事项实体性受理告知书》、2018年3月27日《信访事项延长办理期限告知书》、2018年4月27日《信访事项处理意见书》各一份；4、2018年8月4日宜阳县三乡镇古村村干部调查常路军、常万臣、常学员的笔录和2018年10月28日古村村委会《关于常焕宗与张宗旦土地纠纷调查报告》各一份；5、2018年11月6日宜阳县农村土地经营权确权登记颁证领导小组办公室宜农确权办（2018）3号《关于三乡镇古村村村民常焕宗反映情况的调查处理意见》；6、2018年11月8日《信访事项处理意见书》一份；7、2020年1月8日三乡镇政府三政（2020）3号《三乡镇人民政府关于对古村常焕宗、张宗旦土地确权证书进行变更的请示》一份；8、2020年5月20日宜阳县农村土地经营权确权登记颁证领导小组办公室宜农确权办（2020）1号《关于对古村村常焕宗、张宗旦土地确权证书进行变更的请示的答复》一份；9、2020年5月20日宜阳县农村土地经营权确权登记颁证领导小组办公室《关于收回农村土地承包经营权证书的通知》、《送达回证》、《信访事项处理意见书》、2020年8月7日、2020年8月14日、2020年8月21日宜阳县农村土地经营权确权颁证领导小组办公室三次《公告》各一份。证明：1、2018年1月30日，中共宜阳县委、宜阳县人民政府信访局给答辩人转批宜访字（2018）40号批件，将宜阳县三乡镇古村村民常焕宗反映的土地确权问题，要求按照有关政策予以查处。宜阳县农村土地经营权确权登记颁证领导小组办公室于2018年2月5日受理该案，并书面告知信访人常焕宗。2、信访人常焕宗向人民政府提出申请，以张振宗、张宗旦为被申请人，请求事项为：“1、依法注销张宗旦的《农村土地承包经营权证书》，并依法归还被二被申请人合谋、依仗职权、滥用职权将申请人常焕宗的三块合2.6亩合法土地办理在张宗旦的《确权证书》的该2.6亩土地，依法给予纠正；2、生产队长张振宗依仗职务上的便利，为了掩盖以上违法侵权的事实真相，将一块3.7亩实际就不存在的土地，办理在了申请人常焕宗的“土地确权证书”上，对申请人常焕宗进行误导，而申请人常焕宗自1995年实际开垦并耕种至今的该六块合5.3亩土地中，除以上二被申请人合谋侵权的三块合2.6亩土地外的另三块2.7亩土地，确没有办理在申请人常焕宗名下，要求政府在申请人常焕宗的“土地确权证书”上添加该三块合2.7亩土地，进行纠正。”在事实与理由中陈述，“常焕宗自1995年在常学治开垦荒地的东邻，一共开垦了六块合5.3亩土地，一直耕种至今共计23年，没任何人提出异议，在这次土地承包经营权确权时，利用职务便利谋取私利，骗取政府信任，滥用职权把自己开垦耕种的土地办理在其亲弟弟张宗旦名下等。”3、宜阳县农村土地经营权确权登记颁证领导小组办公室在办理该案时，因情况较复杂，于2018年3月27日向信访人常焕宗送到延期办理告知书，2018年4月27日作出《信访事项处理意见》，经会同三乡镇政府对常焕宗反映的土地确权纠纷进行调查，经过调查取证，结合古村村委的调查报告，认为在土地确权过程中，常焕宗所反映的本组组长张振宗将其2.6亩地确权登记在张宗旦名下存在纠纷属实，现由农业局和三乡镇政府会同古村村委与张宗旦在协商，收回其发给张宗旦的农村土地承包经营权证书，待收回和解决后，为张宗旦和常焕宗重新颁发证书，否则将按相关法律政策规定进行处理；4、针对信访人常焕宗反映的问题，宜阳县农村土地经营权确权登记颁证领导小组办公室会同三乡镇政府、古村村委专门组成调查组，先后多次到三乡镇进行调查，经查如下事实：古村村四组于1991年常学员任组长时将椿树坡荒地分包到户，并在会议上声名（明）：‘该土地分包到户，分给谁，准三年内必须开垦，如三年内不开垦者，本组群众谁开垦，归谁所有，永远不变'。当时分给张学(张宗旦的父亲)的荒地没有开垦，常焕宗于1995年共开垦荒地6块合计5.3亩，其中包括分给张学(张宗的父亲)一直未开垦的2.6亩。2016年以来，常焕宗外出打工，当年秋收后冬天，将其全部17亩多土地流转(出租)给本村村民常善伟，其中12亩地每亩每年租金100元，其它的地由于地力差属于当时开垦的荒地不算地租，由于常善伟身体原因(已死亡)其地由其妻子张春玲耕种，由于丈夫去世造成租种常焕宗的不付地租的地没有耕种，也没有告知常焕宗本人，之后张宗旦耕种了其中的2.6亩地。2017年土地确权时，常焕宗在外打工，没有在家，也未到现场为测绘公司人员指界，时任4组组长的张振宗在电话上告知了常焕宗。之后，常焕宗拿到确权证时发现原来的2.6亩地确权时登记到了张宗旦的名下；5、2018年11月6日，宜阳县农村土地经营权确权登记颁证领导小组办公室作出宜农确权办（2018）3号《关于三乡镇古村村村民常焕宗反映情况的调查处理意见》：(一)登记在张宗旦名下的2.6亩地和常焕宗存在争议，颁发给常焕宗、张宗旦的《农村土地承包经营权证》收回作废。(二)有争议的2.6亩地应确权登记给常焕宗，由三乡镇政府负责督促古村村委于11月底前重新申请上报登记。(三)常焕宗、张宗旦的《农村土地经营权证书》，由乡村重新申请上报后再予颁发；6、上述意见形成后，由于一直没有落实到位，信访人常焕宗长期信访告状。2020年1月8日三乡镇政府向宜阳县农村土地经营权确权登记颁证领导小组办公室报送三政（2020）3号《三乡镇人民政府关于对古村常焕宗、张宗旦土地确权证书进行变更的请示》，三乡镇政府结合调查情况和村组意见，经研究认为，按照古村四组1991年分地时确定的办法，双方存在争议的2.6亩土地应确权给常焕宗；7、2020年5月20日，宜阳县农村土地经营权确权登记颁证领导小组办公室作出宜农确权办（2020）1号《关于对古村村常焕宗、张宗旦土地确权证书进行变更的请示的答复》，“一、收回常焕宗和张宗旦的《农村土地承包经营权证》。根据你镇《关于对古村村常焕宗、张宗旦土地确权证书进行变更的请示》(三政(2020)3号)中的调查结果，常焕宗、张宗旦争议的樁树坡2.6亩耕地，因常焕宗在2017年土地确权时在外打工，没有在家，也未到现场为测绘公司人员指界，被确权到了张宗旦的名下，现应确权给常焕宗。鉴于目前全县土地确权颁证工作尚处于纠错阶段，纠错未结東之前，为妥善解决常焕宗与张宗旦的纠纷，由你镇和古村村委告知常焕宗和张宗旦，将已签订的《农村土地承包合同》和已发出的《农村土地承包经营权证》，在30个工作日内交回镇政府，逾期不交回的，将通过公告形式连续公告3次每次一周，公告后，视为原证书作废。纠错未结東之前，原有的《农村土地承包合同》和已发出的《农村土地承包经营权证》暂不作为经营土地的依据。二、重新确权发证。将双方的《农村土地承包经营权证》收回后，由你镇政府和古村村委对常焕宗、张宗旦的土地权属进行确认，待权属关系明确后，由县确权办重新确权发证。”附件：关于收回农村土地承包经营权证书的通知。8、该通知由三乡镇政府工作人员负责送达，电话通知常焕宗，原告对该通知拒签。原告张宗旦未在指定期限内交回其《农村土地承包经营权证书》，宜阳县农村土地经营权确权登记颁证领导小组办公室分别于2020年8月7日、2020年8月14日、2020年8月21日进行三次公告，声明颁发给原告张宗旦的《农村土地承包经营权证书》作废，信访人常焕宗与原告张宗旦的土地承包经营权纠纷通过协商、调解、仲裁或者诉讼解决后，由政府按照程序，重新颁证。原告张宗旦对被告宜阳县农业农村局的证据质证意见：原告告的是县政府撤销原告土地承包合同违法，农业局既然说他们不是适格被告，又举证说他们的行政行为合法，明显自相矛盾。被告宜阳县政府、三乡镇政府、第三人古村村委会无异议。原告张宗旦向本院提交以下证据：1、加盖宜阳县农村土地经营权确权登记颁证领导小组办公室公章的2020年8月7日公告，证明被告下发收回原告农村土地承包合同和经营权证的事实。2、（宜阳县人民法院）（2020）豫0327行初27号行政裁定书，证明被告适格。3、张嫩吓书面证言及身份证复印件各一份，证明涉案土地原系其父张学所有，经双方协议流转给本人耕种的事实。张嫩吓、常焕宗（1996）宜韩民初字第11号民事调解书，证明双方张嫩吓、常焕宗已经离婚的事实。综上，被告作出的具体行政行为认定事实不清，违法法定程序，适用法律错误，应当予以撤销。被告宜阳县政府质证意见：证据1、2无异议，证据3张嫩吓与原告张宗旦系姐弟关系，其所作的证言证明效力较低，不应当采信；对身份证没有异议；对民事调解书客观性没异议，但与本案没有关系。被告宜阳县农业农村局同宜阳县政府质证意见，补充一点证人证言缺乏证据的客观性。被告三乡镇政府质证意见：证据1、2无异议，证据3依据相关法律规定，流转土地经营权需双方签订书面流转合同，为要式合同，流转土地经营权须经承包方书面同意并向本集体经济组织备案，原告提供的证据仅能证明张嫩吓与张学仅口头协议，并无相关证据证明。另外从证据种类上来看，该文件不能称之为书证，实质为证人，证言证人出庭作证的前提须经法院通知或许可，该份证言不具有证明力。第三人古村村委会无异议。经审理查明，案外人常焕宗与张学(原告张宗旦的父亲，现已去世)同为河南省宜阳县三乡镇古村村**村民。古村村四组于1991年在常学员任组长时将椿树坡荒地分包到户，并在会议上声明：“该土地分包到户，分给谁，谁三年内必须开垦，如三年内不开垦者，本组群众谁开垦，归谁所有，永远不变。”当时分给张学的荒地没有开垦，常焕宗于1995年共开垦荒地6块合计5.3亩，其中包括分给张学一直未开垦的2.6亩。2016年以来，常焕宗外出打工，当年秋收后冬天，将其全部17亩多土地流转(出租)给本村村民常善伟，其中12亩地每亩每年租金100元，其它的地由于地力差属于当时开垦的荒地不算地租，由于常善伟身体原因(已死亡)其地由其妻子张春玲耕种，由于丈夫去世造成租种常焕宗的不付地租的地没有耕种，也没有告知常焕宗本人，之后张宗旦耕种了其中的2.6亩地。2017年土地确权时，常焕宗在外打工，没有在家，也未到现场为测绘公司人员指界，时任4组组长的张振宗在电话上告知了常焕宗。之后，常焕宗拿到确权证时发现原来的2.6亩地确权时登记到了张宗旦的名下。常焕宗不服多次向政府反映。2018年11月16日，宜阳县农村土地承包经营权登记颁证工作领导小组办公室作出宜农确权办[2018]3号文件，即《关于三乡镇古村村村民常焕宗反映情况的调查处理意见》，具体为：（一）登记在张宗旦名下的2.6亩地和常焕宗存在争议，颁发给常焕宗、张宗旦的《农村土地承包经营权证》收回作废。（二）有争议的2.6亩地应确权登记给常焕宗，由三乡镇人民政府负责督促古村村委于11月底重新申请上报登记。（三）常焕宗、张宗旦的《农村土地经营权证书》，由乡、村重新上报后再予颁发。2020年1月8日，被告三乡镇政府作出三政（2020）3号《三乡镇人民政府关于对古村常焕宗、张宗旦土地确权证书进行变更的请示》。同年5月20日，宜阳县农村土地经营权确权登记颁证领导小组办公室作出宜农确权办（2020）1号《关于对古村村常焕宗、张宗旦土地确权证书进行变更的请示的答复》，内容为：“一、收回常焕宗和张宗旦的《农村土地承包经营权证》。根据你镇《关于对古村村常焕宗、张宗旦土地确权证书进行变更的请示》(三政(2020)3号)中的调查结果，常焕宗、张宗旦争议的樁树坡2.6亩耕地，因常焕宗在2017年土地确权时在外打工，没有在家，也未到现场为测绘公司人员指界，被确权到了张宗旦的名下，现应确权给常焕宗。鉴于目前全县土地确权颁证工作尚处于纠错阶段，纠错未结東之前，为妥善解决常焕宗与张宗旦的纠纷，由你镇和古村村委告知常焕宗和张宗旦，将已签订的《农村土地承包合同》和已发出的《农村土地承包经营权证》，在30个工作日内交回镇政府，逾期不交回的，将通过公告形式连续公告3次每次一周，公告后，视为原证书作废。纠错未结東之前，原有的《农村土地承包合同》和已发出的《农村土地承包经营权证》暂不作为经营土地的依据。二、重新确权发证。将双方的《农村土地承包经营权证》收回后，由你镇政府和古村村委对常焕宗、张宗旦的土地权属进行确认，待权属关系明确后，由县确权办重新确权发证。”同日，宜阳县农村土地经营权确权颁证领导小组办公室分别向张宗旦和常焕宗作出《关于收回农村土地承包合同和经营权证书的通知》。该通知由三乡镇政府工作人员负责送达，原告张宗旦对该通知拒签，也未在指定期限内交回其《农村土地承包经营权证书》。2020年8月7日，宜阳县农村土地经营权确权颁证领导小组办公室作出《公告》，内容为：根据宜阳县农村土地经营权确权颁证领导小组办公室下发的《关于收回农村土地承包合同和经营权证书的通知》要求，张宗旦并未在接到本通知30个工作日内将其农村土地承包合同和《农村土地承包经营权证》交回宜阳县农村土地经营权确权颁证领导小组办公室，现将张宗旦农村土地承包经营权证进行第一次公告作废。原告张宗旦不服，向本院提起确认违法诉讼。另查明，2014年10月24日，中共宜阳县委办公室和宜阳县人民政府办公室作出宜办[2014]36号《中共宜阳县委办公室宜阳县人民政府办公室关于成立宜阳县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组的通知》成立宜阳县农村土地承包经营权登记工作领导小组，负责全县农村土地承包经营权确权登记颁证工作。该领导小组系中共宜阳县委办公室、宜阳县人民政府办公室成立的临时机构，领导小组下设办公室，办公室设在县农业局，即现宜阳县农业农村局。本院认为，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。本案中，原告张宗旦诉求为：确认被告2020年8月7日下发给原告本人的“关于收回农村土地承包合同和经营权证书”的具体行政行为违法。而从该8月7日公告内容看，涉及张宗旦本人名下《农村土地承包经营权证》效力能否继续问题，故张宗旦作为本案行政诉讼原告主体适格；同理，鉴于该公告系中共宜阳县委办公室、宜阳县人民政府办公室成立的临时机构--宜阳县农村土地承包经营权登记工作领导小组办公室下发，故原告张宗旦将宜阳县政府列为被告，主体适格。依照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其他方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作”之规定，结合本院查明事实：1991年古村第4生产组发包分地时，将涉案的2.6亩土地分给原告张宗旦之父张学后，张学一直未开垦耕种，后常焕宗对涉案土地进行开垦耕种。按照古村4组“该土地分包到户，分给谁三年内必须开垦，如三年内不开垦者，本组群众谁开垦归谁所有”的村民小组约定，涉案土地应当归常焕宗承包经营。宜阳县农村土地承包经营权确权登记颁证工作领导小组办公室作为被告宜阳县政府成立的负责全县农村土地承包经营权确权登记颁证工作的行政主管部门，根据利害关系人（案外人常焕宗）的申请以及相关乡镇人民政府（三乡镇政府）的请示，并依据调查结果向原告张宗旦下发2020年8月7日公告，将张宗旦名下《农村土地承包经营权证》公告作废既有事实依据，亦符合法律规定。原告要求确认该公告行为违法，本院不予支持。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，经合议庭评议，判决如下：驳回原告张宗旦的诉讼请求。本案诉讼费50元由原告张宗旦负担。如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提交副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  吴爱国审判员  邢玉玲审判员  索如意二〇二〇年十二月二十二日法官助理刘利娜书记员吕国卿