北京市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京01行终807号上诉人（一审原告）冯茂亭，男，1942年6月4日出生，汉族，户籍所在地天津市河**。委托代理人武金荣（上诉人之妻），1948年1月3日出生，汉族，户籍所在地天津市河**。被上诉人（一审被告）天津市住房和城乡建设委员会，住所地天津市河**马场道**。法定代表人蔡云鹏，主任。委托代理人刘罡，天津市住房和城乡建设委员会工作人员。委托代理人张伊瑶，国浩律师（天津）律师事务所律师。被上诉人（一审被告）中华人民共和国住房和城乡建设部，住，住所地北京市海淀区三里河路**/div>法定代表人王蒙徽，部长。委托代理人袁媛，中华人民共和国住房和城乡建设部工作人员。委托代理人李云霞，北京青葵律师事务所律师。上诉人冯茂亭因不履行法定职责及行政复议一案，不服北京市海淀区人民法院（2020）京0108行初26号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，审理了本案。一审法院查明：2019年8月11日，冯茂亭向天津市住房和城乡建设委员会（以下简称天津市住建委）提交《依法行政履责查处未履行承租合同义务申请书》，查处请求为：“一、《证明》未按照《中华人民共和国合同法》（以下简称合同法）第八条，《城市公有房屋管理规定》第三十条，《承租合同》第八条的约定履行自己的义务。二、请对公有住房产权所有人违反国家法律、法规，为其部门利益，随意侵害承租人权利的行为予以查处，对承租人权利予以保护。”2019年9月20日，天津市住建委作出《关于对市房产总公司出具有关履职情况的告知书》（以下简称告知书）。告知书主要内容为：“您要求对市房产总公司2003年向市规划局出具的有关证明履职情况进行审核的来件收悉，经与市房产总公司、房屋征收事务中心等部门沟通了解情况，告知如下：2003年6月25日市房产总公司出具的《证明》是依据事实情况，向天津市规划局说明在拆迁范围内市房产总公司管理的公产房屋无产权抵押，不存在违反法律法规和合同约定的情形。您妻子武金荣作为原河北区福安街洪安里X号XXX-XXX号房间的承租人仍可与拆迁部门就拆迁其房屋对应的安置补偿问题进行沟通协商。此外，经核实，您所引用的《城市公有房屋管理规定》已于2001年10月26日被建设部颁布的《关于废止等部令的决定》废止。”冯茂亭不服，向中华人民共和国住房和城乡建设部（以下简称住建部）提出行政复议申请。复议请求为：“一、请依法审查受理《依法行政履责查处未履行承租合同义务申请书》，确认逾期告知书拒不履职监督职责违法，应予撤销。二、请依法审查《证明》未按照合同法第八条，《城市房屋租赁管理办法》第二十条，《天津市公有居住房屋租赁管理办法》第十四条二款，《承租合同》第八条约定履行义务，确认违法。”住建部收到冯茂亭的复议申请后，于2019年10月10日向天津市住建委作出提出答复通知书，要求天津市住建委自收到行政复议申请书副本之日起10日内提出书面答复及相关材料。后住建部收到天津市住建委提交的《关于冯茂亭行政复议案件的答复意见》等材料。2019年12月12日，住建部经延期后，作出建复决字［2019］238号行政复议决定书（以下简称238号复议决定书），该复议决定认定：天津市住建委作出的告知书认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二十八条第一款第（一）项规定，决定维持天津市住建委作出的告知书；依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称复议法实施条例）第四十八条第一款第（二）项规定，决定驳回冯茂亭“依法审查《证明》”的复议申请。冯茂亭不服，向一审法院提起本案行政诉讼。一审法院另查，《证明》系天津市房产总公司于2003年6月25日向天津市规划局作出，具体内容为：“向河里危改工程的拆迁工作正在进行中。该工程四至范围：东起胜利路及爱琴海花园一线；西到海河东路；南至建国道；北到滨海路。该工程总占地：16.17公顷。该工程共拆迁我公司所属公产房屋住宅建筑面积56000余平方米，非住宅房屋11439平方米。上述我公司所属公产房屋无产权抵押，我公司同意对其进行拆迁改造。特此证明。”2020年10月16日，一审法院作出判决。该判决认为：依据行政复议法第十二条第一款规定，住建部作为天津市住建委的上一级主管部门，具有对申请人针对天津市住建委的行政复议申请进行处理的法定职权。当事人提起行政诉讼，应当具备原告主体资格，符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第（五）项规定：“为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的与行政行为有利害关系。”本案中，天津市房产总公司出具的《证明》，系对其所属的公产房屋抵押产权情况进行说明，是对客观事实的描述，本身未对冯茂亭的权利义务产生实际影响。冯茂亭与天津市房产总公司作出的《证明》之间并不具有上述规定所指的利害关系，故冯茂亭对天津市住建委就此作出的告知书并不具有作为原告的诉讼主体资格。综上，针对冯茂亭不服天津市住建委作出的告知书提起的诉讼，法院应依法予以驳回。据此，住建部作出的对天津市住建委作出的告知书予以维持的决定，法院应予一并驳回。冯茂亭提出的“请依法审查《证明》未按照合同法第八条，《城市房屋租赁管理办法》第二十条，《天津市公有居住房屋租赁管理办法》第十四条二款，《承租合同》第八条约定履行义务，确认《证明》违法。”的诉讼请求，不属于本案审查范围，亦予以驳回。针对冯茂亭要求住建部依法审查《证明》的复议请求，该《证明》系天津市房产总公司作出，据此住建部认为冯茂亭的该项复议申请不符合复议法实施条例第二十八条第（六）项规定的受理条件，依据复议法实施条例第四十八条第一款第（二）项规定，驳回其该项复议请求并无不当。住建部收到冯茂亭的行政复议申请后，依法履行了受理、延期、作出并送达复议决定等程序，程序亦无不当。综上，一审法院依照行政诉讼法第六十九条、第七十九条的规定，判决驳回了冯茂亭的起诉。冯茂亭不服一审判决，上诉至本院。其主要上诉理由认为：一、一审判决认定事实不清。住建部是国务院城市建设行政许可和公有住房租赁监督主管部门，履行监督下级依法行政的职能，纠正下级的违法行为是其法定职责。天津市住建委作为辖区城市建设主管部门，依法负有《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）所赋职权，是城市房屋拆迁项目核查、核准的行政许可主管部门，也是国有固定资产即公有住房管理和房屋出租的行政主管部门，并且是《城市房屋拆迁管理条例》第四条规定的被拆迁人。上诉人按照《公有住房租赁合同》的约定，履行了全部义务，依法享有该租赁物所有权外的所有权利。天津市住建委未履行合同约定，导致上诉人的合法住房遭到强拆，近十八年未依法安置，不给周转房，也不给补偿，至上诉人居无定所，天津市住建委应承担主要责任。根据合同法第二百二十九条的规定，所有权变更不影响《房屋租赁合同》的法律效力，上诉人据此向天津市住建委提交申请，要求其履行法定职责。二、一审判决适用法律错误。依据《城市房屋拆迁管理条例》第五条第二款、第四条和津政办发[2014]55号第二条的规定，天津市住建委是辖区城市房屋拆迁行政许可监督主管部门，其同意拆迁改造的《证明》，也是实施房屋拆迁过程中的被拆迁人。天津市住建委违反《城市房屋拆迁管理条例》第五条第二款、第七条及第二十二条第一款的规定，未履行行政许可监督职责。天津市住建委将危房改造项目所建危改安置房“扣置”，为其部门获取不当利益。天津市住建委混淆房屋承租人与被拆迁人法律关系，强制性规定“拆迁补偿安置：一律实行货币补偿、自行安置”，无法律依据，其无法律依据的行为自始无效。由中国政法大学疑难案件研究中心的专家出具的《法律意见书》对此也有相关认定。三、住建部是国务院城市建设固定资产管理、出租监督管理部门，其应依照职权履行行政许可监督职责，对违法行为予以处罚。天津市房产总公司属天津市住建委内部机构，其出具的《证明》是其真实意思表示，其随意改变、变更《公有房屋租赁合同》承租人的权利义务，违法变更承租人的法律关系，对上诉人作为公有住房承租人的权利已产生影响。住建部未履行其法定监督职责，造成上诉人长期无法安置。上诉人针对住建部的不作为行为，依据行政复议法第四条、第六条、第九条第一款及行政复议法实施条例第二十八条的规定向其申请行政复议，请求履行监督职责，依法纠错符合法律规定。住建部作出的**复议决定明显违法，依法应予撤销。综上，请求二审法院撤销一审判决，撤销238号复议决定，改判支持上诉人的全部诉讼请求。被上诉人天津住建委、住、住建部均同意一审判决求驳回上诉，维持一审判决。在法定举证期限内，冯茂亭、天津市住建委、住、住建部均向一审法院提交了证据/div>冯茂亭提交如下证据：1.238号复议决定书，证明诉讼标的；2.行政复议延期审理通知书，证明住建部依照法定程序延期审理；3.行政复议申请书，证明冯茂亭依据行政复议法第二条、第六条申请复议符合法律规定；4.告知书，证明天津市住建委不履行法定职责违法；5.依法行政履责查处申请书，证明天津市住建委未依照行政执法投诉办法作出答复行为违法；6.依法行政履责查处《证明》未履行承租合同义务申请书，证明天津市住建委未依照合同法第八条履职法定义务违法；7.编号：20108730003010公有住房租赁合同，证明冯茂亭依法签订的租赁合同未得到法律保护；8.2003年6月25日《证明》，证明天津市住建委不放弃公有住房所有权权利的书面真实表示；9.中国政法大学疑难案件研究中心《法律意见书》，证明住建部未履行行政复议职责，天津市住建委行政行为违法；10.致天津市海河综合开发重点工程向河里危改工程拆迁居民和公建单位的公开信，证明冯茂亭的承租房被拆迁项目属于危陋房改造工程；11.河北政报〔2003〕3号关于向河里项目申请政策特惠的请示，证明向河里拆迁政府申请立项是享受特惠政策危房改造项目；12.规国市字〔2003〕1610号关于为天津瀚华置业发展有限公司办理土地出让手续的请示，证明拆迁人投资向河里危房改造享受国家优惠和市政府特惠政策减免土地出让金配套费；13.天津市住建委机构配置职责清单，证明公有住房所有权归天津市住建委所有，履行租赁合同是其法定义务。天津市住建委提交如下证据：1.冯茂亭举报材料，证明天津市住建委2019年8月11日收到举报材料及举报材料的具体内容；2.承办材料，证明天津市住建委收到原告举报材料后依法进行了核实；3.天津市住建委作出的告知书及送达凭证，证明其于2019年9月20日作出告知书并邮寄送达冯茂亭；4.（2003）津北拆裁字第369号房屋拆迁裁决书；5.（2019）京01行终506号行政判决书，以上证据证明冯茂亭信访和主张的相关利益事项已经由生效裁决书以及判决书予以确认。住建部提交如下证据：1.行政复议申请书及邮寄信封，证明冯茂亭向住建部提出行政复议申请，住，住建部收到了行政复议申请书.行政复议提出答复通知书，证明住建部依法要求天津市住建委作出答复；3.行政复议答复意见，证明天津市住建委向住建部作出了行政复议答复；4.行政复议延期审理通知书，证明住建部依法作出了延期审理通知书；5.延期审理通知书邮寄信封及邮寄查询单，证明住建部依法送达了延期审理通知书；6.238号复议决定书邮寄信封及邮寄查询单，证明住建部依法送达了行政复议决定书。上述证据均经庭审质证。一审法院认为，冯茂亭提交的全部证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，但不能证明其欲证明的事项，对其证明目的法院不予采信。天津市住建委提交的证据3中的告知书系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；其他证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求，内容真实，与本案具有关联性，能够证明其欲证明的事实，法院予以采信。住。住建部提交的全部证据形式上符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的提供证据的要求容真实，与本案具有关联性，能够证明其欲证明的事实，法院予以采信。上述证据全部随案卷移送本院。本院查阅了一审卷宗，并经审查核实，同意一审法院对证据的认证意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，行政复议法第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。该法第六条列举了可以申请行政复议的行政行为的范围。本案中，天津市房产总公司出具的《证明》系该公司就其所属的公产房屋抵押产权情况向天津市规划局所作的说明，该《证明》本身并不会对上诉人的权利义务产生实际影响，天津市住建委针对上诉人的履责申请作出的处理亦不会对其权利义务产生实际影响。因此，上诉人提出的第一项复议请求不符合行政复议的受理条件。上诉人提出的第二项复议请求明显不属于行政复议的受案范围，住，住建部驳回上诉人的复议申请并无不当。住建部在复议程序中行了相应的法定程序，其复议程序合法。此外，上诉人在一审中提出的“请依法审查《证明》未按照合同法第八条，《城市房屋租赁管理办法》第二十条，《天津市公有居住房屋租赁管理办法》第十四条二款，《承租合同》第八条约定履行义务，确认《证明》违法”的诉讼请求，明显超出了本案的审查范围，一审法院予以驳回正确，本院予以支持。综上，上诉人的上诉理由不能成立，一审法院判决驳回其诉讼请求并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。二审案件受理费50元，由上诉人冯茂亭负担（已交纳）。本判决为终审判决。审 判 长  李 茜审 判 员  杨晓琼审 判 员  徐钟佳二〇二〇年十二月二十三日法官助理  张馨心书 记 员  张 英