吉林省桦甸市人民法院行 政 判 决 书（2020）吉0282行初19号原告：桦甸市金沙峡谷旅游有限公司。所在地吉林省桦甸市金沙镇民龙村刘家社。法定代表人：刘某，董事长。委托代理人：吴某，北京吴少博律师事务所律师。委托代理人：赵某，北京吴少博律师事务所律师。被告桦甸市金沙镇人民政府。所在地吉林省桦甸市金沙镇本街。法定代表人：伊某，镇长。行政机关负责人：彭东超，该镇副镇长。委托代理人：常某，吉林保民律师事务所律师。原告桦甸市金沙峡谷旅游有限公司不服被告桦甸市金沙镇人民政府拆除违章建筑通知书，于2020年9月2日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于同年9月4日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月24日公开开庭进行了审理。原告桦甸市金沙峡谷旅游有限公司法定代表人刘某及委托代理人吴某和赵某、被告桦甸市金沙镇人民政府负责人彭东超及委托代理人常某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年9月23日，被告桦甸市金沙镇人民政府对原告桦甸市金沙峡谷旅游有限公司作出拆除违章建筑通知书，其内容为：“金沙峡谷漂流旅游有限公司在金沙镇民隆村刘家社建设的金沙河峡谷旅游有限公司场区，占用耕地面积1841.84平方米，经‘桦甸市违建别墅问题清查整治专项行动领导小组’核查并上报为违规建筑别墅类问题。2019年9月20日省国土厅专项整治督察小组现场督察确认该场区为违章建筑并责令限期拆除。桦甸市违建别墅问题整治领导小组办公室要求金沙镇政府向你公司下达自行拆除通知书。请你公司在接到本通知后，15日内自行拆除违法占地建筑物并恢复原貌。逾期未拆除或未拆除完毕的，桦甸市政府违建别墅专项行动领导小组将实施强制拆除，一切责任后果及拆除费用由你公司承担。”原告桦甸市金沙峡谷旅游有限公司诉称，2009年，原告企业经过桦甸市招商引资委员会办公室桦招委办项发[2009]25号文件确认，并由被告政府相关领导划定选址位置后，作为当地招商引资企业来到金沙镇进行建设经营。原告企业占地为河滩地，经投资人改造垫填修葺后为经营场所。2010年7月28日，因当地特大洪灾，导致原告企业被冲毁。2012年10月20日，经过桦甸市水利局、桦甸市横道河子乡政府、以及原告所在地桦甸市金沙镇政府三个单位的盖章同意，原告重新筹措资金进行相关设施的建设。2013年7月12日，被告曾出具证明，证实原告桦甸市金沙峡谷旅游有限公司经营场所坐落于金沙镇民龙村刘家社，场所总面积为5100平方米，使用性质为私有；同时，2013年7月29日，被告向桦甸市工商局出具经营场所使用证明，证实了原告金沙峡谷旅游有限公司住所位于桦甸市××乡刘家社，房屋产权人属于刘某,已交付使用，符合国家安全标准，可以作为经营场所。以上事项均代表被告对原告企业合法性的认可。2019年9月23日，被告向原告作出拆除违章建筑通知书，认定原告企业所占土地属于耕地、地上建筑属于违建，要求原告在15日内自行拆除，否则将进行强拆。原告认为，被告做出的《责令限期拆除清理通告》记载了对涉案建筑的最终处理结果，对涉案建筑的权益人具有制裁性和惩罚性，也有逾期不拆将面临强制执行的法律后果。该通知书从所载内容看符合行政处罚的基本特性，属于被告作出的具体行政行为，具有可诉性，但是存在严重违法，理由如下：一、该拆除违章建筑通知书认定存在错误。自2009年前后，原告经过招商引资来到金沙镇进行建设经营之日起，原告的各项选址建设行为都经过了被告在内的各个政府及部门的同意，并有相关书面文件可以证实。同时，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十六条规定:“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”第三十七条第一款规定：“行政机关在调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。当事人或者有关人员应当如实回答询问，并协助调查或者检查，不得阻挠。询问或者检查应当制作笔录。”但是，被告在作出案涉通知之前，并未经过任何的前置调查的程序，用以确认案件的基本事实，便径自作出了认定原告存在违法占用耕地及违法建设行为的通知书，其所认定的事实不存在任何依据。二、该拆除违章建筑通知书存在程序违法。《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条规定：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳;”第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利。本案涉及到了数千平米建筑的拆除，案情重大，依法也应当给予原告申请听证的权利。”三、该拆除违章建筑通知书内容违法。《中华人民共和国行政处罚法》第三十九条规定：“行政机关依照本法第三十八条的规定给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：（一)当事人的姓名或者名称、地址；（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；（三）行政处罚的种类和依据；（四）行政处罚的履行方式和期限；（五）不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（六）作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。”而被告作出的案涉通知书，不仅未依法保障原告进行陈述申辩、复议、诉讼的基本权利，甚至连原告具体违反法律、法规或者规章的事实和证据都未载明，其内容严重违法。综上，请法院查清事实，依法判决支持原告的诉讼请求。请求依法撤销被告于2019年9月23日向原告作出的拆除违章建筑通知书。原告桦甸市金沙峡谷旅游有限公司向本院提供以下证据、依据：1.拆除违章建筑通知书（复印件）1份。证明2019年9月23日，被告向原告作出拆除违章建筑通知书，认定原告企业所占土地属于耕地，地上建筑属于违建，要求原告在15日内自行拆除，否则将进行强拆。2.桦招委办项发[2019]25号《关于确认桦甸市金沙峡谷漂流项目为招商引资项目的批复》（复印件）1份。证明2009年10月26日，桦甸市招商引资委员会办公室作出批复，确认原告的项目为招商引资项目，同意原告项目进行建设。3.2010年7月28日洪灾后重新建设项目（复印件）1份。证明2012年10月20日，经过桦甸市水利局、桦甸市横道河子乡人民政府以及原告所在地桦甸市金沙镇人民政府三个单位的盖章同意，原告重新筹措资金进行相关设施的建设。4.证明(桦甸市金沙镇人民政府)（复印件）1份。5.住所（经营场所）使用证明（桦甸市金沙镇人民政府）（复印件）1份。证据4-5证明2013年7月12日，被告出具证明确认了原告经营场所的位置和面积，使用性质为私有；2013年7月29日，被告向桦甸市工商局出具经营场所使用证明，证明原告住所位于桦甸市××乡刘家社，房屋产权人属于刘某已交付使用，符合国家安全标准，可以作为经营场所。以上事实项均代表被告对原告企业合法性的认可。被告桦甸市金沙镇人民政府辩称，桦甸市金沙镇人民政府依法履行法律赋予的行政职责，限期原告人对于违法建筑自行拆除合法，不应予以撤销。桦甸市金沙镇人民政府作出的拆除违章建筑通知书不具有可诉性。桦甸市金沙镇人民政府作为乡镇人民政府，接受上级人民政府违建别墅问题清查整治专项行动领导小组的领导并履行法律职责，只是对原告的违法建筑落实整改履行其通知拆除义务。原告自知其建设行为未经相关行政审批而未批先建属于违法建筑并自行拆除，并不是桦甸市金沙镇人民政府强制拆除，并不是行政强制行为。原告未批先建的违法行为及是否属于违建别墅问题清查整治专项行动清理的对象并不是桦甸市金沙镇人民政府确定的，该案涉违法建筑的认定是由上级国土资源局和违建别墅问题清查整治专项行动领导小组予以认定的，作为桦甸市金沙镇人民政府只是执行者。因此，桦甸市金沙镇人民政府不应成为被诉人。向原告下达拆除违章建筑通知书并非是《中华人民共和国行政处罚法》的行政处罚行为，原告以《中华人民共和国行政处罚法》予以评价是错误的。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定：“公民、法人或其他组织直接向人民法院起诉的，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”原告2019年9月25日就已知晓拆除违章建筑通知书的内容，并欲行自行拆除。截止原告起诉状的时间2020年8月17日，原告已超出行政诉讼法规定6个月内提起诉讼的规定，故原告起诉已超过诉讼时效，不应得到保护。原告擅自建设的建筑物属于违法建筑物，依法应当拆除。经桦甸市违建别墅问题清查整治专项行动领导小组核查认定该地块占用地是耕地，且没有办理过任何建设用地审批手续，属于违法建筑，系桦甸市违建别墅清查整治拆除的范围，原告接到通知后，自知是违建而自行拆除了该违法建筑物。基于以上答辩，请依法驳回原告的诉讼请求。被告桦甸市金沙镇人民政府向本院提交了以下证据、依据：1.拆除违章建筑通知书（复印件）1份。证明原告违反《中华人民共和国城乡规划法》未经审批擅自建设建筑物，经桦甸市违建别墅问题清查整治专项行动领导小组核查并责令金沙镇人民政府向原告下达责令限期拆除通知，金沙镇人民政府于2019年9月23日作出拆除违章建筑通知书。2.桦甸市人民政府桦政函[2019]119号《关于印发桦甸市违建别墅问题清查整治专项行动实施方案的通知》、《桦甸市违建别墅问题清查整治专项行动实施方案》（复印件）各1份。证明清理整治违建别墅是桦甸市人民政府为贯彻落实国务院、吉林省、吉林市专项行动会议及文件精神，要求以乡镇(街道)为主体，对辖区内违建别墅履行清理、整改、拆除责任。3.桦甸市违建别墅问题情况汇总表（复印件）1份。证明原告在金沙镇辖区内的案涉建筑物被桦甸市违建别墅问题清查整治专项行动领导小组和桦甸市人民政府认定为二类“违建别墅”并限期拆除。4.情况说明（复印件）1份。证明经桦甸市违建别墅问题清查整治专项行动领导小组认定原告的峡谷漂流项目中其建筑物属于具有别墅风格的经营项目，纳入本次违建别墅问题清查整治范围。5.关于金沙峡谷漂流违法占地情况说明及桦甸市金沙峡谷旅游有限公司土地利用规划图（复印件）各1份。证明原告占用一般耕地1841.84平方米进行硬覆盖后建房，该用地没有办理建设用地审批手续，属于违法占地。6.桦检行公[2019]22028200018号桦甸市人民检察院检察建议书(复印件)1份。证明桦甸市金沙镇人民政府被桦甸市监察机关督办，要求履行法定职责积极采取有效措施及时完成违建别墅的拆除工作，保护生态环境。7.送达回证、光碟。证明金沙镇人民政府分别于2019年9月20日到原告公司进行公示（告知)，但因公司大门锁门，公司人员不接电话，在找不到人的情况下，将拆除违章建筑通知书张贴在公司大门处；2019年9月25日到原告公司现场送达拆除违章建筑通知书，原告法定代表人拒绝接收而留置送达。自截止原告提交起诉状2020年8月17日的时间，已超出六个月的起诉时效，其主张不予保护。法律依据：《中华人民共和国城乡规划法》(2007年施行，2019年4月23日修正）第六十五条：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”经庭审质证，原告对被告证据1拆除违章建筑通知书的真实性无异议，对证明问题有异议，认为原告的建设行为是经过被告在内的各部门书面认可的，不存在未经审批擅自建设的行为。原告也未收到过该领导小组的任何通知。原告对被告证据2桦政函[2019]119号《桦甸市人民政府关于印发桦甸市违建别墅问题清查整治专项行动实施方案的通知》、《桦甸市违建别墅问题清查整治专项行动实施方案》的真实性没有异议，但认为该方案第一条第（三）项中显示清查整治造成的损失，根据违建别墅的违法性质、违法情节、违法时间、相关审批许可手续的完成程度及各方过错责任。分别由相应的行政机关、市场主体和实际使用人等承担相应的责任，对无过错方造成的损失应给予合理补偿，依法保障当事人的行政复议、诉讼等权利。本案中原告的建设行为是经过被告在内的各部门的审批同意后进行建设的，原告依法属于无过错方。对于因此给原告造成损失，依据该方案规定应当给予原告合理补偿，但至今被告在内的各部门均未给予过原告补偿。另外在被告的整个行政行为过程中，也未依法保障原告进行复议诉讼的权利。该实施方案系政府各部门内部之间的工作方案，不对原告在内的行政相对人产生直接的法律效力，不代表被告在执法过程中可以不遵守行政处罚法和行政强制法的法定程序进行事实的认定。原告对被告证据3桦甸市违建别墅问题情况汇总表的客观性不认可，认为只显示了结果，没有显示任何进行测量或者现场勘查的数据记录，其他质证意见同证据2质证意见。原告对被告证据4情况说明的异议是被告在内的政府部门如果需要认定行政相对人存在违法行为，应当以行政相对人具体违反的法律法规作为法律依据，经过调查核实的违法事实作为事实依据而不是仅依照政府部门之间来往的文件便径自认定行政相对人存在违法行为。原告对被告证据5关于金沙峡谷漂流违法占地情况说明的真实性认可，质证意见同证据4质证意见。对证据5中桦甸市金沙峡谷旅游有限公司土地利用规划图有异议，认为根本就没有任何部门去现场进行过相关的测量、数据采集，原告不知道被告出据该证据的理由是什么。原告对被告证据6桦检行公[2019]22028200018号桦甸市人民检察院检察建议书真实性认可，但认为这是人民检察院的检察建议书，而不是经过合法程序作出的裁判文书，其所认定的事实不能直接作为裁判的依据。该建议书是发给被告桦甸市金沙镇人民政府的，而不是发给原告的，对原告不产生直接的效力。该建议书中要求被告履行法定职责，完成违建别墅的拆除工作，可以证实被告向原告作出涉案通知书的主观目的就是履行法定职责，而不是配合上级工作。该建议书的作出时间是2019年12月6日，晚于被告行政行为的作出时间，不应作为被告作出行政行为的依据。原告对被告证据7送达回证、光碟的真实性无异议，对被告的证明目的有异议，依照行政诉讼法的相关规定，被告在通知中未明确告知原告复议和起诉的时间，故原告的起诉期限按照一年计算，并未超过。被告对原告证据1拆除违章建筑通知书真实性没有异议。被告对原告证据2桦招委办项发[2019]25号《关于确认桦甸市金沙峡谷漂流项目为招商引资项目的批复》及证据3洪灾后重新建设项目的真实性、合法性无异议，但对证明问题有异议，认为原告项目为招商引资项目，同意原告洪灾后新建设项目，但并没有同意原告在没有任何审批手续的情况下建设违法建筑物，原告应当依法依规进行审批再进行建设。被告对原告证据4桦甸市金沙镇人民政府证明及证据5住所（经营场所）使用证明的真实性、合法性、关联性有异议，经金沙镇人民政府核查档案，及用印记录，均未查到对该两份证明的情况，并且该证明内容仅是证明原告经营场所的位置，并没能证明原告使用土地是符合国家法律规定的经营场所用地，应由土地主管部门确认，而不应由金沙镇人民政府确认。本院对上述证据认证如下：原、被告证据1拆除违章建筑通知书是同一证据，该证据是本案审查行政行为，本院在此不予评述。原告证据2-5和被告证据2-7及能够证明被告处理该案过程中的相关事实、证据及程序问题，证据客观真实，来源合法，与本案有关联性。本院对原告证据2-5和被告证据2-7的真实性予以确认。经审理查明，桦甸市金沙峡谷旅游有限公司成立于2008年11月17日。2013年，桦甸市金沙峡谷旅游有限公司在桦甸市××镇，占用耕地面积1841.84平方米。经“桦甸市违建别墅问题清查整治专项行动领导小组”核查并上报为违规建筑别墅类问题。2019年9月20日省国土厅专项整治督察小组现场督察确认该场区为违章建筑并责令限期拆除。2019年9月23日，被告桦甸市金沙镇人民政府对原告桦甸市金沙峡谷旅游有限公司作出拆除违章建筑通知书。2019年10月13日，原告自行将建筑物及附属设施拆除。2020年9月2日，原告来院提起行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”桦甸市金沙镇人民政府作为本镇区域内的城乡规划主管机构，具备对涉嫌违反城乡规划行为管理的行政职权。原告桦甸市金沙峡谷旅游有限公司在未依法取得乡村建设规划许可证等相关手续情况下，违规建设经营场所，违反了城乡规划法相关规定，在被告对其下达拆除违章建筑通知书后，原告自行拆除违章建筑。被告对原告作出拆除违章建筑通知书，属于正常履行职务行为，属于处理违法案件的中间程序性行为，并未违反法律、法规及规章及规范性文件规定，因此，原告主张被告拆除违章建筑通知书违法无事实及法律依据，依法不予支持，应予驳回。综上，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告桦甸市金沙峡谷旅游有限公司的诉讼请求。案件受理费50元,由原告桦甸市金沙峡谷旅游有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林省吉林市中级人民法院。审 判 长  王冰茹审 判 员  毛长斌人民陪审员  陈凤清二〇二〇年十二月二十九日书 记 员  王瑞雪