四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）川行终1929号 上诉人（原审原告）袁行英，女，1956年7月4日出生，汉族，住四川省成都市高新区。 上诉人（原审原告）周小燕，女，1964年5月24日出生，汉族，住四川省成都市武侯区。 上诉人（原审原告）易可，女，1970年10月15日出生，汉族，住四川省成都市青羊区。 上诉人（原审原告）左文蓉，女，1967年8月21日出生，汉族，住四川省成都市高新区。 被上诉人（原审被告）成都高新技术产业开发区管理委员会。住所地：四川省成都市高新区天府大道北段****。 法定代表人余辉，主任。 委托代理人罗杨，国浩律师（成都）事务所律师。 委托代理人庞俊怡，国浩律师（成都）事务所律师。 上诉人袁行英、周小燕、易可、左文蓉（以下简称袁行英等四人）因诉成都高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新管委会）行政征收一案，不服四川省成都市中级人民法院（2019）川01行初430号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，高新管委会拟对成都高新区神仙树北路商贸中心实施旧城（棚户区、危旧房）改造，自2015年9月开始在拟改造范围进行民意调查征求意见。2016年5月4日、23日、24日，神仙树北路商贸中心规划红线范围内旧城改造项目房屋征收活动分别获得规划、国土、发改的相关批复。2018年5月18日，《成都高新区加快推进新型城镇化工作领导小组办公室关于下达的通知》（成高新城镇办〔2018〕1号）载明，2018年高新区党工委管委会第7次办公会会议同意《高新区旧城（棚户区、危旧房）2018年改造项目计划》，该计划包括“神仙树北路商贸中心”。2018年12月14日，成都高新区经济运行与安全生产监管局作出《关于神仙树北路商贸中心规划红线范围内国有土地上房屋旧城改造项目纳入成都市2018年国民经济和社会发展年度计划的证明》，载明神仙树北路商贸中心规划红线范围内国有土地上房屋旧城改造项目已纳入成都市2018年国民经济和社会发展年度计划。 2016年6月12日，成都高新技术产业开发区规划建设局（以下简称高新规建局）和成都高新技术产业开发区芳草街街道办事处（以下简称芳草街道办）作出《关于高新区神仙树北路商贸中心规划红线内旧城（棚户区、危旧房）改造项目征求民意调查结果的公告》，载明该项目同意改造户数95.3%，同意改造面积92.7%。同日，芳草街道办作出《关于公布神仙树北路商贸中心项目旧城（棚户区、危旧房）改造范围的公告》。2016年6月22日，高新规建局和芳草街道办作出《房屋模拟搬迁公告》，公告内容包括：神仙树北路商贸中心规划红线内旧城（棚户区、危旧房）改造项目模拟搬迁实施单位、模拟搬迁实施期限、模拟搬迁范围、改造方式、申请征收决定、咨询电话等。2016年7月10日召开了神仙树北路农贸市场暨商贸中心（棚户区、危旧房）改造项目动迁会，在成都市成都公证处现场监督下，共50家房地产评估机构签到，现场抽签产生成都诚益房地产评估有限责任公司为评估机构，开展分户评估工作。 2016年11月3日，高新管委会作出《成都高新区神仙树北路商贸中心规划红线范围内旧城（棚户区、危旧房）改造项目模拟搬迁补偿安置方案》。2016年11月4日，成都市房屋征收事务中心审查同意该补偿安置方案。房管、规划、信访、街道等部门就该补偿安置方案开展了审核论证，一致通过该补偿安置方案，后该补偿安置方案予以公示。2017年7月17日，高新规建局和芳草街道办作出《关于神仙树北路商贸中心旧城（棚户区、危旧房）改造项目模拟搬迁协议生效的公告》，载明截至2017年7月8日，签约率达95%以上被搬迁户签订模拟搬迁合同生效。2018年12月19日，房管、规划、信访、街道等部门共同对该房屋征收项目社会稳定风险进行评估，评估结论为“低风险，可实施”。2018年12月20日，成都高新区规划国土建设局作出《成都高新区神仙树北路商贸中心旧城改造项目启动国有土地上房屋征收的社会稳定风险评估报告》。2018年12月27日，高新管委会作出《成都高新区关于神仙树北路商贸中心国有土地上房屋旧城改造项目房屋征收的公告》，同日作出高征决字（2018）年第（7）号总（16）号国有土地上房屋征收决定（以下简称案涉房屋征收决定），并予以公示。 一审另查明，《国务院关于批准国家高新技术产业开发区和有关政策规定的通知》（国发〔1991〕12号）第一条载明：“国务院批准国家科委审定的下列二十一个高新技术产业开发区为国家高新技术产业开发区：……成都高新技术产业开发区……”。 一审法院认为，《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》（国科发火字〔1996〕061号）第八条规定“开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理”，高新管委会作为国务院批准设立的开发区管理机构，可以依法行使相应的行政管理权限，具有作出案涉房屋征收决定的职权。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第八条第（五）项规定“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”；第九条第一款规定“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”。高新管委会提交的在案证据能够证明其实施此次征收系旧城区改建需要，并且上述旧城区改建符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划，城乡规划和专项规划，且纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。高新管委会提交的《补偿安置方案审查结果通知书（存根）》《国有土地上房屋征收补偿方案论证及征求意见情况表》《成都高新区神仙树北路商贸中心旧城改造项目启动国有土地上房屋征收的社会稳定风险评估报告》、公示资料及照片等证据，可以证明高新管委会作出的案涉房屋征收决定符合征补条例有关规定，其作出的案涉房屋征收决定事实清楚、程序适当。袁行英等四人主张补偿标准过低，是对安置补偿标准提出异议，依法不属于本案的审查范围。 《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，袁行英等四人要求附带审查的《成都高新区管委会关于印发的通知》（成高管发〔2014〕10号）并非高新管委会作出案涉房屋征收决定的依据，不属于本案审查范围。《成都市人民政府办公厅关于进一步推进中心城区旧城改造规范房屋征收与补偿行为的通知》（成办发〔2013〕57号）已经失效，不予审查。《成都市人民政府关于贯彻的通知》（成府发〔2015〕9号）是成都市实施《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》的贯彻意见，不存在《最高人民法院关于适用的解释》第一百四十八条第二款所规定“规范性文件不合法”的情形，袁行英等四人认为该文件违法的主张不能成立，不予支持。 综上，高新管委会在案涉房屋征收决定作出前，对此次征收是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划等方面进行了论证，对征收行为的社会稳定风险进行了评估，补偿方案经论证、公布、公开征求意见，案涉房屋征收决定的制定和出台程序合法。因此，高新管委会所作案涉房屋征收决定符合法律规定。袁行英等四人诉请撤销案涉房屋征收决定的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回袁行英、周小燕、易可、左文蓉的诉讼请求。一审案件受理费50元，由袁行英等四人负担。 袁行英等四人不服，上诉称：高新管委会作出案涉房屋征收决定时违反相关法律规定，实体及程序均严重违法；一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求二审法院撤销一审判决，在查明事实的基础上，依法改判撤销高新管委会作出的案涉房屋征收决定；本案诉讼费由高新管委会承担。 高新管委会答辩称：高新管委会作出的案涉房屋征收决定符合征补条例等相关规定，事实依据和法律依据充分，程序合法；一审判决正确，对袁行英等四人提起的有关规范性文件审查的认定亦无不当。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 一审判决记载了双方当事人提交的证据。经审查，一审法院采信的部分证据符合行政诉讼证据有关真实性、合法性和关联性的要求，本院予以确认。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的主要事实无异，本院予以确认。 本院另查明，案涉被征收人共301户，已签约295户，包括袁行英等四人在内的6户未签约。 本院认为，根据《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》（国科发火字〔1996〕061号）第八条“开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理”的规定，高新管委会作为国务院批准设立的开发区管理机构，可以依法行使相应的行政管理权限，具有作出案涉房屋征收决定的法定职权。 根据双方当事人的诉辩意见，本案主要争议焦点为：案涉房屋征收决定是否具备征收条件；案涉房屋征收决定是否符合法定程序。具体分析如下： 一、关于案涉房屋征收决定是否具备征收条件的问题 首先，高新管委会作出的案涉房屋征收决定是否符合公共利益的需要且确有必要。公共利益属于典型的不确定法律概念，建设项目是否符合公共利益的需要，一方面应主要由立法判断，即只有立法明确列举的建设项目才属于公共利益的需要；另一方面，在立法规定不明确或者认识有分歧的情况下，则宜尊重通过正当程序而形成判断。例如地方人大及其常委会、绝大多数被征收居民同意的建设项目，应当认为属于公共利益的需要。本案中，案涉项目系旧城改造项目，符合征补条例第八条第（五）项“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”的规定。案涉项目系民生工程，直接关系被征收人的切身利益，根据《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条第二款“房屋所有权总面积过三分之二且总户数过三分之二的房屋所有权人明确同意改建的，方可纳入旧城区改建范围”的规定，目前案涉项目98%的被征收人已经签订协议，说明该项目的绝大多数被征收人同意改建，也接受高新管委会因该项目实施的征收和补偿安置方案确定的补偿标准，符合上述规定，可以认定为符合公共利益的需要且确有需要。 其次，高新管委会作出的案涉房屋征收决定是否符合征补条例第九条的规定。征补条例第九条规定“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证”。案涉项目系旧城改造项目，高新管委会提交的《成都高新区经贸发展局关于神仙树北路商贸中心规划红线范围内旧城（棚户区、危旧房）改造项目房屋征收符合国民经济和社会发展规划的函》《成都市国土资源局高新分局关于神仙树北路商贸中心规划红线范围内旧城（棚户区、危旧房）改造项目房屋征收符合土地利用总体规划的函》《成都高新区规划建设局关于神仙树北路商贸中心规划红线范围内旧城（棚户区、危旧房）改造项目房屋征收活动符合城乡规划和专项规划的通知》《关于神仙树北路商贸中心规划红线范围内国有土地上房屋旧城改造项目纳入成都市2018年国民经济和社会发展年度计划的证明》并非相应的规划或计划本身，属间接证据，证明力较弱。高新管委会亦未提供相应规划征求社会公众意见、经过科学论证的证据，不足以证明案涉旧城改造项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，且纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。高新管委会二审中补充提交的《2016年度加快推进新型城镇化工作领导小组会议议事纪要（一）》《关于成都市2017年国民经济和社会发展计划执行情况及2018年国民经济和社会发展计划草案的报告（书面）》，均为复印件且无印章，真实性存疑且与本案无关联性，本院不予接纳。 综上，高新管委会作出的案涉房屋征收决定虽然符合公共利益的需要且确有必要，但因不符合征补条例第九条的规定，尚不具备征收条件。一审法院未对案涉房屋征收决定的征收条件进行全面审查不当，本院予以纠正。 二、关于案涉房屋征收决定是否符合法定程序的问题 征补条例第十条第二款规定“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日”；第十一条第一款规定“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布”。本案中，无充分证据证明高新管委会曾组织有关部门对征收补偿方案进行论证，亦缺乏征求公众意见的有力证据，仅有《国有土地上房屋征收补偿方案论证及征求意见情况表》予以证明，无其他相关证据予以印证。 征补条例第十二条规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”。本案中，2018年高新区党工委管委会第7次办公会同意《高新区旧城（棚户区、危旧房）2018年改造项目计划》，该计划包括“神仙树北路商贸中心”，姑且不论该办公会是否类似于市、县级人民政府常务会议，因会议议题并未涉及房屋征收决定，故本案并无证据证明高新管委会曾召开类似于市、县级人民政府的常务会议讨论决定案涉房屋征收决定。此外，本案亦无证据证明高新管委会作出案涉房屋征收决定前已将征收补偿费用进行专户存储。 《四川省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第二款规定“房屋征收决定作出后，应当于三日内在政府及部门网站等媒体和房屋征收范围内显著位置予以公告”。本案中，案涉房屋征收决定并未在房屋征收范围内显著位置予以公告，仅在成都高新区网站上予以公告。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”。本案征收行为系在征收条件尚不具备的情况下实施的，且征收程序违法，但考虑到案涉项目的征收符合公共利益的需要且确有必要，且签约率已达98%，撤销案涉房屋征收决定将会对国家利益、社会公共利益造成重大损害，故应判决确认案涉房屋征收决定违法，保留其效力。 综上，一审判决认定的主要事实清楚，但适用法律错误，判决驳回袁行英等四人的诉讼请求确有不当，袁行英等四人要求撤销一审判决的上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项及第七十四条第一款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项、第三款的规定，判决如下： 一、撤销四川省成都市中级人民法院（2019）川01行初430号行政判决； 二、确认成都高新技术产业开发区管理委员会于2018年12月27日作出的高征决字（2018）年第（7）号总（16）号国有土地上房屋征收决定违法。 一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，合计100元，由被上诉人成都高新技术产业开发区管理委员会负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 毛学龙 审 判 员 王凤红 审 判 员 蒋 茜 二〇二〇年十二月二十五日 法官助理 刘晴雯 书 记 员 周建秋