广东省梅州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤14行终99号上诉人（原审原告）：谢港生，男，汉族，1986年2月21日出生，住广东省梅州市梅县********坡头。被上诉人（原审被告）：梅州市梅县区程江镇人民政府，住所地：广东省梅州市梅县********侧。法定代表人：李建新，该镇镇长。委托代理人：巫权国，该府工作人员。委托代理人：黄冬日，广东义致律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：梅州市梅县区人民政府，住所地：广东省梅州市梅县************。法定代表人：温助民，该区区长。委托代理人：陈苑平，梅县区司法局工作人员。委托代理人：梁英英，广东义致律师事务所律师。上诉人谢港生因诉被上诉人梅州市梅县区人民政府（以下简称区政府）、梅州市梅县区程江镇人民政府（以下简称镇政府）行政撤销纠纷一案，不服广东省兴宁市人民法院（2020）粤1481行初118号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案，现已审理终结。原审法院经审理查明，原告谢妙芳系梅县************民。2019年8月20日，原告谢妙芳向被告程江镇政府提交了一份《房屋宅基地纠纷确权申请》，要求被告程江镇政府对原告位于程江镇古塘七队集体用地上的一座房屋宅基地纠纷作出确权处理。被告程江镇政府收到原告的申请后，对原告的申请事宜进行了调查、调解，但均未得到解决。被告程江镇政府亦没有对原告的申请作出书面确权处理决定或者作出相关的答复。2020年2月10日，原告因被告程江镇政府未作出任何相关的答复，遂向被告梅县区政府申请行政复议，要求确认被告程江镇政府的行政行为违法并责令程江镇政府在法定期限内对原告申请宅基地房屋作出确权决定。被告梅县区政府受理原告的复议申请后，经审查，于2020年4月15日作出梅府行复〔2020〕2号《驳回行政复议申请决定书》，驳回原告谢妙芳的行政复议申请。原告接到上述《驳回行政复议申请决定书》后不服，于2020年4月20日向梅州市中级人民法院提起行政诉讼，梅州市中级人民法院经审查后认为，作出原行政行为的行政机关为程江镇政府，应以程江镇政府确定案件的级别管辖，故梅州市中级人民法院裁定将本案移送本院管辖。本院于2020年6月22日对本案进行了立案。另查明，谢会珍、谢元珍系姐妹关系，与原告谢妙芳系堂姐弟关系。涉案房屋于1979年由谢元珍、谢妙芳、叶胜珍共同建造。2016年11月13日，谢妙芳与案外人谢元珍、叶胜珍向国土部门申请办理宅基地使用权。公示期间，村民谢会珍、杨建民、杨建良提出书面异议，认为涉案房屋存在权属争议，请求暂停办理涉案房产不动权属登记。国土部门根据谢会珍等人提出的书面材料，原梅县区国土资源局遂先后两次口头告知原告因涉案房屋存在权属争议，暂停办理相关宅基地使用权登记。原告谢妙芳对此不服并向梅县区信访局信访。2018年4月10日，原梅县区国土资源局向原告出具了一份《告知书》，告知原告因涉案房屋存在权属争议，待涉案房屋权属确定后再依程序申请办理不动产权登记。原告谢妙芳不服该《告知书》，于2018年6月6日向本院提起行政诉讼。案经本院审理后，于2018年8月16日作出（2018）粤1481行初92号行政裁定，本院以行政行为对原告权利义务不产生实际影响为由，裁定驳回了原告的起诉。原告不服上诉。梅州市中级人民法院于2018年11月20日作出(2018)粤14行终64号行政裁定，撤销（2018）粤1481行初92号行政裁定并指令本院继续审理。本院继续审理后又作出了（2019）粤1481行初15号行政判决，判决驳回原告谢妙芳的诉讼请求。原告不服上诉，梅州市中级人民法院于2019年6月6日作出（2019）粤14行终51号行政判决，驳回上诉，维持原判。原审法院认为，本案的争议焦点是原告谢妙芳的起诉是否符合法定的起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。《中华人民共和国土地管理法》第十四条：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”。本案中，从原告提交的证据来看，原告的实质诉求是要求被告程江镇政府解决涉案房屋的权属争议及一并解决土地权属纠纷，虽然被告程江镇政府具有调处辖区内个人之间土地权属争议的职责，但本案是涉案房屋建成在先，土地登记在后，根据地随房走原则，须先确定涉案房屋的权属，而房屋权属争议属于民事纠纷，与土地权属争议系不同性质的争议，原告可待房屋权属确定后再依法定程序向不动产登记部门申请办理不动产权属登记。现原告要求被告程江镇政府在法定期限内对涉案房屋的宅基地使用权作出处理决定缺乏事实根据。被告梅县区政府在受理原告的复议申请后，经审查，认为被告程江镇政府并无相应的法定职责，遂依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，驳回原告的行政复议申请亦符合法律规定。原告的起诉不符合法定的起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条：“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议机关和原行政行为一并作出裁判”的规定，故原告请求撤销梅府行复〔2020〕2号《行政复议决定书》同样应予以驳回。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”的规定，本案应依法裁定驳回原告的起诉。原审依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第七十九条及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定：驳回原告谢妙芳的起诉。上诉人谢港生上诉称：1.撤销《(2020)粤1481行初118号》行政裁定书；2.判令被上诉人在法定期限内对上诉人宅基地纠纷处理申请作出处理决定。事实和理由：1.上诉人的房屋于1979年建造，无土地使用证和房产证明，属于历史遗留问题。上诉人申请宅基地纠纷调处，请求将宅基地及其地上建筑物确权给上诉人使用是上诉人的权利。(2017)粤1403民初720号民事裁定书中明确确认房屋和宅基地使用权权属是行政机关的职责。上诉人2018年提起行政诉讼，请求登记上诉人不动产产权。因宅基地纠纷未经被上诉人程江镇政府确权，上诉人因此没有获得合法的宅基地来源证明故不能进行登记。(2019)粤14行终51号判决书不能作为被上诉人所述的房屋存在纠纷争议的证据。2.根据被上诉人提供证据，被上诉人和一审判决没有证据证明房屋权属存在争议。案外人杨建民的自述不能作为房屋存在争议的证据。案外人想要被上诉人解决的是房屋继承纠纷，案外人认为自己具有继承权应出示房屋的权属来源证明。案外人提供证据证明房屋权属有合法来源，在继承份额不确定的情况下，才属于房屋存在纠纷争议，杨建民等人没有房屋权属的合法来源，只是口头提出争议，一审判决裁定房屋权属存在纠纷证据不足。案外人提出的房屋继承权纠纷争议与上诉人申请宅基地使用权，性质不同。2.根据《梅州市加快推进“房地一体”农村不动产登记发证工作实施方案》，对无合法的宅基地使用权来源材料，地上房屋已经竣工的，按以下原则办理：1982年2月13日《村镇建房用地管理条例》实施前占用宅基地房屋且至今未扩建，无论是否超过其后当地规定面积标准，由集体经济组织或村民委员会出具证明并公告30天无异议，均按照实际使用面积予以确权登记，对于存在尚未解决的权属争议的，不予登记。上诉人申请使用的宅基地确权，符合政策。宅基地使用权是村集体成员依法享有的权利，非本村集体成员没有取得合法继承房屋获得使用宅基地的权利。3.房屋和土地的权利不可分割，不管先建还是后建，房屋和宅基地有权属来源的根据来源证明，没有来源的依据相关政策。宅基地确权是政府的职责。上诉人获得宅基地使用权后，再进行不动产登记。请求市中级法院依法保障原告合法使用宅基地的权利。被上诉人镇政府辩称：一、上诉人提出的房屋宅基地纠纷实质为房屋争议的民事纠纷，不属于行政处理范畴。（一）涉案房屋存在尚未解决的权属争议的事实，经过了广东省梅州市中级人民法院作出的（2019）粤14行终51号的生效判决确认，认定涉案土地上房屋权属尚未明确，驳回谢妙芳要求梅州市自然资源局梅县分局（原梅县区国土资源局）为其办理不动产登记的诉请。（二）根据《土地权属争议调查处理办法》第二条规定“本办法所称土地权属纠纷，是指土地所有权或使用权归属争议。”根据上诉人向答辩人提交的《房屋宅基地纠纷确权申请》中陈述的事实和理由、答辩人向程江镇国土资源所及梅州市自然资源局梅县分局调查的结果及一审庭审中上诉人的确认，上诉人的实质诉求是要求答辩人将涉案宅基地及地上附着物（房屋）一并确权给上诉人，并非是单纯的土地权属纠纷调处。房屋权属争议与土地权属争议系不同性质的争议，房屋权属争议属于民事调整范畴，依照《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，依法不属于答辩人的法定职责范围。本案根据“地随房走”的原则，上诉人提出的关于涉案房屋的宅基地确权纠纷处理须先确定争议房屋的权属，目前尚不具备土地确权的条件。被上诉人梅县区人民政府在受理上诉人的复议申请，并查明事实的情况下，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项规定，依法驳回上诉人的复议申请，适用法律正确。二、一审法院认定上诉人的起诉不符合法定的起诉条件，适用法律正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”以及《土地管理法》第十四条之规定，根据地随房走的原则，上诉人应先确定房屋权属，待权属确定后再依法定程序向不动产登记部门申请办理不动产权属登记。上诉人的起诉不符合上述法律规定。综上所述，上诉人的上诉请求依法不能成立，请求依法驳回上诉人的上诉请求。被上诉人区政府辩称：一、上诉人提出的房屋宅基地纠纷确权申请实际上要求程江镇政府解决的问题是房屋权属纠纷以及土地权属纠纷的调处。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”之规定，结合上诉人向程江镇人民政府提出的《房屋宅基地纠纷确权申请》《行政复议申请书》及一审庭审查明可知，上诉人提出的房屋宅基地纠纷确权并非单纯的土地权属纠纷，其实际想要被上诉人程江镇政府解决的问题是房屋权属纠纷以及土地权属纠纷，虽被上诉人程江镇政府具有调处辖区内个人之间土地权属争议的职责，但本案房屋建成在先，土地登记在后，应根据地随房走原则，须先确定争议房屋的权属。而房屋权属争议属民事纠纷，与土地权属争议系不同性质争议，依法不属于被上诉人程江镇政府的法定职责范围。答辩人在受理上诉人的复议申请，并查明事实的情况下，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；……”的规定，答辩人依法驳回上诉人的行政复议申请，适用法律正确，依法应予维持。二、一审法院认定上诉人的起诉不符合法定的起诉条件，适用法律准确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”之规定，从上诉人一审提交的证据及上诉人的上诉理由可知，上诉人的实质诉求是要求程江镇政府将涉案宅基地及地上附着物（房屋）一并确权给上诉人，亦即是解决土地权属纠纷和房屋权属争议，根据地随房走的原则，亦应当先行确定涉案房屋的权属，而房屋权属争议属于民事争议，不属于行政诉讼的范畴，根据《梅州市加快推进“房地一体”农村不动产登记发证工作实施方案》文件要求，上诉人应当“待权属明晰后再予以确权登记”，一审法院驳回上诉人的起诉符合相关法律规定。综上所述，答辩人作出的梅区行复〔2020〕2号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，复议程序合法。内容适当，一审法院驳回上诉人的起诉依法有据。请求依法驳回上诉人的上诉请求。本院二审经审查，原审查明事实属实，本院予以确认。原上诉人谢妙芳上诉期间因病去世，其儿子谢港生申请变更其为上诉人身份参加诉讼，本院依法予以准许。本院认为，上诉人在申请涉案宅基地使用权登记时，不动产登记机关已经告知上诉人，其申请登记的宅基地上建有房屋，该房屋存在权属纠纷，应先解决房屋的权属，再进行不动产登记。已经发生法律效力的（2019）粤1481行初15号和（2019）粤14行终51号行政判决亦明确，上诉人申请宅基地登记应以该宅基地上的房屋权属确定为前提。镇政府对该宅基地确权的前提是该宅基地上的房屋权属确定，房屋确权不是镇政府的法定职责，镇政府不予确权和区政府驳回上诉人的复议申请均无不当。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十三条第二款规定：“人民法院审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”原审裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。综上所述，上诉人谢港生的上诉请求理由不成立，其上诉请求不予支持。原审裁定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 梁小艾审 判 员 贺 璐审 判 员 黄巢雁二〇二〇年十二月十日法官助理 王 妍书 记 员 叶 薇