湖北省十堰市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂03行终121号 上诉人（一审被告）十堰市自然资源和规划局。住所地，湖北省十堰市茅箭区北京北路**。 法定代表人贺德斌，局长。 委托代理人王晓东，该局干部。 委托代理人姜荣，湖北博理律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）柯善福，男，汉族，1972年2月18日出生，，住湖北省十堰市茅箭区 一审第三人湖北十堰柳林春晓投资发展有限公司。。住所地，湖北省十堰市茅箭区北京北路** 法定代表人解恒标，董事长。 上诉人十堰市自然资源和规划局（以下简称市自规局）与被上诉人柯善福、一审第三人湖北十堰柳林春晓投资发展有限公司（以下简称柳林春晓公司）一案，不服湖北省十堰市茅箭区人民法院（2017）鄂0302行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月26日立案后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 柯善福向一审法院起诉请求：责令被告立即为原告办理不动产登记证。 一审法院审理查明，2010年12月柳林春晓公司取得十堰市国用（2010）第0709098-3号《国有土地使用权证》，土地面积7737平方米，位于十堰市××箭区北京××号，用于开发建设“柳林春晓二期商住楼”。2014年7月14日原十堰市规划局为柳林春晓公司开发的“柳林春晓二期商住楼”出具核字第2014-40号《建设工程竣工验收规划条件核实证明》，注明“±0以上商业裙楼超建5091.81平方米（将原设备层改建为商业）”。2014年10月13日位于十堰市××箭区北京××幢房屋登记在柳林春晓公司名下，房产证号为：十堰房权证茅箭区字第××号。2017年5月17日，柯善福与柳林春晓公司签订《商品房现售合同》，柯善福购买了柳林春晓公司开发建设的位于十堰市××箭区××街办北京××单元××房。2017年6月9日，原十堰市房屋产权交易中心出具《房产交易信息确认单》，确认涉案房屋的交易信息。同日，柯善福向十堰市不动产登记中心申请办理涉案房屋不动产登记并提交如下申请材料：《十堰市不动产登记申请表》、身份证明、柳林春晓公司营业执照复印件，《商品房现售合同》、房屋分丘平面图、《房产交易信息确认单》、十堰房权证茅箭区字第××号产权证、契税发票。不动产登记中心向其出具《十堰市不动产一次性告知书》，告知柯善福按照《不动产登记暂行条例》第十七条的规定补充提交委托书、代理人身份证复印件、土地证复印件、宗地图、缴税凭证原件。柯善福补充提交相关材料后，市自规局认为柯善福未能按规定补充提交，故不予办理涉案房屋不动产登记。柯善福遂向一审法院提起行政诉讼，要求市自规局履行不动产登记法定职责，为其办理位于十堰市××箭区××街办北京××单元××房的不动产登记。 市自规局称因柳林春晓公司开发建设的“柳林春晓二期商住楼”超容积率、改变土地用途欠缴土地出让金，故未能办理不动产登记。因待同类问题一并处理，且一审法院组织双方当事人协商此纠纷，一审法院于2018年1月10日裁定中止本案的审理。2019年3月25日，市自规局向一审法院提起民事诉讼，依法对柳林春晓公司欠缴的土地出让金进行追缴。同日，为解决不动产登记“有房无地”历史遗留问题，十堰市解决不动产登记历史遗留问题领导小组办公室向市自规局发出十解遗办字〔2019〕6号《关于办理湖北十堰柳林春晓投资发展有限公司项目“柳林春晓二期”不动产登记的通知》，内容为：“按照《国土资源部办公厅关于全面排查不动产登记“中梗阻”问题的通知》（国电资电发〔2017〕13号）及《十堰市解决不动产登记“有房无地”历史遗留问题实施方案》（十政办发[2016]128号）文件精神，请市自规局不动产登记中心对“柳林春晓二期”项目为业主办理分户不动产登记（住宅、商业），并在不动产簿上备注“此宗地欠交土地出让金，依据国电资电发〔2017〕13号文件办理”，待土地出让金追交到位，手续完善后再取消此备注内容”。市自规局于2019年7月10日依柯善福申请对涉案房屋予以登记并颁发鄂（2019）十堰市不动产权第0027310号权属证书，已履行其不动产登记法定职责。经一审法院询问，柯善福不同意撤回起诉，要求继续审理。 一审法院认为，市自规局依法具有本案被告主体资格和相应的办理不动产登记证的法定职责。柳林春晓公司于2010年12月取得案涉宗地国有土地使用权证，于2014年10月13日取得在该宗地上开发建设的“柳林春晓二期”18幢房屋的所有权。柯善福从柳林春晓公司处购得涉案房屋后申请为其办理不动产登记，根据《不动产登记条例》第十八条规定，不动产登记机构受理不动产登记申请后，应当按照下列要求进行查验：1、不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致；2、有关证明材料、文件与申请登记的内容是否一致；3、登记申请是否违反法律、行政法规规定。《不动产登记条例实施细则》第三十八条规定，申请国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：1、不动产权属证书；2、买卖、互换、赠与合同；3、继承或者受遗赠的材料；4、分割、合并协议；5、人民法院或者仲裁委员会生效的法律文书；6、有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件；7、相关税费缴纳凭证；8、其他必要材料。以此可知，申请不动产转移登记的法定要件中不包括申请人补交出让金的凭证。市自规局亦未提供相关法律依据支持其关于补交出让金系办理建设用地竣工验收、履行不动产转移登记的法定前置程序之辩称理由。《不动产登记暂行条例实施细则》第十五条第（四）项：“不动产登记机构受理不动产登记申请后，还应当对下列内容进行审查：法律、行政法规规定的完税或者缴费凭证是否齐全”，此处的“完税或者缴费凭证”应当理解为买卖不动产的税费，而非审查土地出让金的缴纳情况。根据《中华人民共和国物权法》第一百四十七条“地随房走”的规定，市自规局应当为柯善福办理涉案房屋的不动产登记。至于柳林春晓公司违反土地出让合同拖欠土地出让金的行为，市自规局依法应采取行政征收等行政强制措施保护国家利益不受损害。市自规局虽已履行不动产登记职责为柯善福办理了涉案房屋的不动产登记，但柯善福仍要求确认原市自规局不作为的行为违法。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决确认2017年6月10日原十堰市国土资源局对柯善福的办理十堰市××箭区北京××幢1单元904号不动产登记的申请不予登记行政行为违法。案件受理费50元，由十堰市自然资源和规划局负担。 十堰市自然资源和规划局上诉请求：1、撤销十堰市茅箭区人民法院（2017）鄂0302行初43号行政判决，改判驳回被上诉人柯善福对上诉人十堰市自然资源和规划局的诉讼请求；2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：上诉人2016年的行政行为属于依法履职，不存在违法情形。上诉人审查被上诉人及第三人所于2017年6月9日提交的申请登记材料，发现“柳林春晓”二期项目存在占用土地不动产状况与证载内容不一致的情形。上诉人依法要求被上诉人补正登记材料，并一次性予以告知，上诉人行政行为符合法律规定。2019年7月9日，被上诉人与第三人持补正后的登记材料，共同向上诉人审请办理不动产转移登记，经审查，被上诉人依法受理并为上诉人制发的不动产证。综上一审法院认定事实不清、适用法律不当，请求支持上诉人的上诉请求。 被上诉人上诉答辩与起诉意见一致。被上诉人一审的起诉意见是被告认为宗地图不符合要求，拒绝登记，依法应确认违法。 柳林春晓公司经通知未参加二审审查。 二审期间，各方未提供新的证据，对一审采信的证据都没有新的质证意见。本院经审查，一审法院认定的证据合法有效，可以作为定案的依据。 二审经审理查明的事实与一审查明的事实相同。 本院认为，柯善福提起本案诉讼，是因为市自规局未在法定期限内为其办理不动产登记证，因而请求人民法院判决市自规局履行其办证的法定职责。后在一审诉讼过程中，市自规局为柯善福办理了不动产证。一审法院认为，市自规局虽已履行不动产登记职责为柯善福办理了涉案房屋的不动产登记，但柯善福仍要求确认原市自规局不作为的行为违法。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决确认2017年6月10日原十堰市国土资源局对柯善福的办理十堰市××箭区北京××幢1单元904号不动产登记的申请不予登记行政行为违法。 柯善福对已经办理的不动产证内容并未表示异议。市自规局向本院上诉，认为之前未给柯善福办理不动产登记证的主要原因是，申请登记材料中“柳林春晓”二期项目存在占用土地不动产状况与证载内容不一致的情形；后提供补正材料后，依法予以办理。一审法院主要适用《行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项的规定确认市自规局违法。 这就涉及对《行政诉讼法》第七十四条第二款有关规定的理解与适用问题。《行政诉讼法》第七十四条第二款规定的是“不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法”的具体情形，一审法院适用的是第（二）项规定，其内容是“被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的。”该条规定原行政行为一般应为对外的、明确的、积极的、作为的行政行为，此后才存在被告改变原行政行为的基础。本案中，市自规局没有及时作出积极的行政登记行为。一审法院把市自规局未在法定期限内作出行政登记行为的不作为行为作为原行政行为，把后来依法作出登记作为改变原行为的行政行为。 由此将涉及以下两个问题：一是关于市自规局前期不予登记是否违法的问题。二是关于《行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项与第（三）项规定理解适用及其相互关系问题。本院予以重点评析： 一是关于市自规局前期不予登记是否违法的问题。 该问题主要涉及到以下主要法律、法规、规章的规定。《物权法》第十二条规定，登记机构应当履行下列职责：（一）查验申请人提供的权属证明和其他必要材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时登记有关事项；（四）法律、行政法规规定的其他职责。申请登记的不动产的有关情况需要进一步证明的，登记机构可以要求申请人补充材料，必要时可以实地查看。《不动产登记条例》第十八条规定，不动产登记机构受理不动产登记申请后，应当按照下列要求进行查验：（一）不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况是否一致；（二）有关证明材料、文件与申请登记的内容是否一致；（三）登记申请是否违反法律、行政法规规定。《不动产登记条例实施细则》第三十八条规定，申请国有建设用地使用权及房屋所有权转移登记的，应当根据不同情况，提交下列材料：（一）不动产权属证书；（二）买卖、互换、赠与合同；（三）继承或者受遗赠的材料；（四）分割、合并协议；（五）人民法院或者仲裁委员会生效的法律文书；（六）有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件；（七）相关税费缴纳凭证；（八）其他必要材料。本院无意于形式审查和实质审查的争论，但基于上述规定可见，登记机构应当在其职权范围内，根据具体情况，积极充分地履行职责，尽到必要的合理审慎的审查义务，如实、准确、及时地审核不动产权利和有关事项。其中，登记机关对申请登记材料依法具有查验职责，查验的主要内容就是不动产登记界址、空间界限、面积等与申请登记的不动产状况以及权属来源等真实性及其与申请登记内容一致性问题。 根据本案一审查明事实，市自规局认为柳林春晓公司开发建设的“柳林春晓二期商住楼”存在超容积率、改变土地用途欠缴土地出让金等问题，市自规局向一审法院提起民事诉讼，依法对柳林春晓公司欠缴的土地出让金进行追缴。本院经核实，该民事案件尚未作出终审判决。故市自规局经审查后，认为柯善福申请登记材料中“柳林春晓”二期项目存在占用土地不动产状况与证载内容不一致的情形，正是其积极审慎履行其法定职责的具体体现，属于正当合法的阻却事由；市自规局若对此视而不见，不仅违背一致性形式审查的显而易见标准，而且也未尽到必要的合理审慎的审查的注意义务。鉴于此，本院认为市自规局前期不予登记行为具有正当阻却事由，不应确认其为违法行为，故一审法院适用《行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项规定错误。 二是关于《行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项与第（三）项规定理解适用及其相互关系问题。 本案中，市自规局前期未履行登记职责，后来依据补正的材料为柯善福办理了不动产证，故本案情形适用与第（三）项规定更为合适。 该条款第（三）项规定：“被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。”该项规定的是履行法定职责之诉终结后的继续确认之诉。所谓继续确认之诉，并不是一个独立的诉讼种类，它是在初始诉讼终结之后，为使那些随诉讼终结被弃置不顾的法律问题继续得以澄清而提供的一种具有“事后确认”性质的诉讼。所谓”终结”，是指诉讼标的终结。履行法定职责之诉中也会出现诉讼终结的情形。例如，在原告提起诉讼之后，行政机关履行了法定职责，从而使原告的请求获得了满足；或者在人民法院作出裁判时法律上或者事实上的客观状况使得判决行政机关履行法定职责变得不可能或者没有意义。继续确认之诉的本义，就是允许原告在初始诉讼终结之后请求继续原来的诉讼，以对已经终结的行政行为以及不履行或者拖延履行法定职责的违法性进行事后确认。 但是，正如一般确认之诉需要具备确认的利益一样，要求继续确认也要具备某种特殊的确认利益。这些特殊的确认利益包括，存在重复危险、存在恢复名誉的利益、存在进一步请求赔偿的可能等。就本案来讲，行政机关在诉讼过程中作出了不动产登记行为，柯善福所提起的履行法定职责之诉已告终结。行政机关固然存在前期未予登记的事实，但在存在申请登记材料中“柳林春晓”二期项目存在占用土地不动产状况与证载内容不一致的情况下，竟以这种正当阻却事由进行继续确认诉讼，显然欠缺确认利益。 柯善福当庭表示，其之所以提起本诉，在于他们认为，对于在诉讼过程中履行了法定职责的，如果不需要判决履行，就应依法确认当初不履行或者拖延履行法定职责违法。仅从字面上理解，这一见解难说错误。但是，每个法律规范都是统一的法律整体的一部分，也是某一法律部门的一部分，它的功能的发挥是以与其他规范相互配合为条件的。因此，为正确理解和适用某一个法律规范，就必须同其他法律规范联系起来，通过解释前后法律条文和法律的内在价值与目的，来明晰这个具体法律规范的含义。在本案，一审法院审理过程中，因市自规局给柯善福办理了不动产证，其申请市自规局履行法定职责或者给付义务的诉由消失。通常情况下，在履行法定职责之诉中，如果在诉讼中被告履行了法定职责，就属于诉由消失。因为原告提起诉讼的目的已经达到。 本案中，在市自规局存在正当阻却事由，且柯善福并未举证证明其确实存在特殊确认利益的情况下，本院也无必要对行政机关不履行或者拖延履行法定职责的违法性作出事后确认。在此情况下，本院应依照《行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告的诉讼请求。 综上，市自规局前期未办理不动产登记，具有合法的正当阻却事由。市自规局后期为柯善福办理不动产证后致使柯善福的诉讼事由消失，且柯善福因未举证证明其存在特殊继续确认利益，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第（二）项、第六十九条的规定，判决如下： 一、撤销湖北省十堰市茅箭区人民法院（2017）鄂0302行初43号行政判决； 二、驳回原告柯善福的诉讼请求。 二审诉讼费50元，由被上诉人柯善福负担。 本判决为终审判决。 审判长  谭丹平 审判员  井家坤 审判员  宋志彪 二〇二〇年十二月十八日 法官助理何越 书记员沈丽 附：本判决所适用的法律（法规、司法解释）规定 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；