山西省晋中市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）晋07行终143号上诉人晋中市人民政府房屋征收管理办公室，住所地榆次区迎宾街**。法定代表人牛勇钢，主任。行政机关出庭负责人张振芳，副主任，分管征收工作。委托代理人籍贻龙，该单位工作人员。委托代理人范翔，山西正名律师事务所律师。被上诉人王春有，男，1950年2月18日生，汉族，现住晋中市榆次区。委托代理人王佳伟，北京市京师（太原）律师事务所律师。委托代理人窦江丽，北京市京师（太原）律师事务所律师。上诉人晋中市人民政府房屋征收管理办公室（以下简称晋中征收办）因行政协议一案，不服山西省介休市人民法院（2020）晋0781行初82号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，2017年9月15日，晋中征收办作出《晋中市城区蕴华棚户区（片区）及蕴华街改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》（以下简称“安置方案”），对蕴华棚户区（片区）及蕴华街进行房屋征收工作。王春有所有的房屋位于，面积为16.06㎡，属于被征收范围内。2017年9月19日，王春有与晋中征收办签订《房屋征收货币补偿协议》，给予王春有装饰装修补偿（搬家费、过渡费、残疾人补助）共计16600元。2017年10月23日，王春有与晋中征收办签订《羊毫街片区安置房选房确认书》，王春有选定Ｃ区1号楼西单元6层中户53.61㎡安置房一套。晋中征收办未按约定给予王春有上述安置房。王春有于2020年5月26日诉至该院，要求晋中征收办履行上述选房确认书中确定的义务并申请该院一并审查安置方案中第七条的合法性。以上为本案事实。原审认为，关于王春有提出的要求一并审查安置方案中第七条的合法性的申请，该院认为，该方案系针对被征收人作出的具体行政行为，不属于规范性文件，故对王春有的该项申请予以驳回。关于王春有的诉讼请求是否超过诉讼时效的问题，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条以及《民法总则》第一百八十八条规定，向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害之日起算。本案中，王春有与晋中征收办于2017年10月23日签订《羊毫街片区安置房选房确认书》，其中并未约定履行期限，诉讼时效应当从晋中征收办表示不履行约定的义务之日起计算，故王春有的诉请未超过诉讼时效。关于王春有要求晋中征收办履行《羊毫街片区安置房选房确认书》中确定的义务的诉请，该院认为，选房确认书作为行政协议，具有合同属性，一经签订双方都应当按照约定履行。本案中，王春有与晋中征收办签订的《羊毫街片区安置房选房确认书》，选取了位于C区1号楼西单元6层中户面积为53.61㎡的房屋作为安置房，晋中征收办在该确认书上盖章予以确认，该确认书系双方自愿签订，不违反法律法规的规定，该确认书合法有效，晋中征收办应按照确认书确定的内容予以履行。晋中征收办未按照约定向王春有分配安置房，其行为构成违约。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条规定，晋中征收办未按照约定履行行政协议，可以判决晋中市人民政府房屋征收管理办公室继续履行，无法履行的，可以判决晋中征收办采取相应的补救措施；给王春有造成损失的，判决晋中征收办予以赔偿。本案中，王春有选定的安置房已被房地产开发公司收回，选房确认书中的内容已确定无法履行，晋中征收办应采取其他方式补偿并对王春有的损失给予赔偿。关于补偿的方式以及赔偿的数额，该院结合实际情况认为货币补偿方式较为适宜。安置方案第十条（二）规定，对符合住房保障条件且仅有一处住宅的被征收人，被征收房屋建筑面积小于四十五平方米的，市征收办为其提供建筑面积不少于四十五平方米的成套住宅，在四十五平方米以内的部分不结算差价，超过四十五平方米的部分，按照同区域房地产市场价价格结算。根据安置方案，晋中征收办应为王春有提供建筑面积不少于45㎡的成套住宅。该院调取的晋中征收办于2018年4月18日作出的《关于尽快办理羊毫街晋丰一品小区设计重点工程产权调换房屋安置的请示》中载明：“经与事和同公司协商，回迁单价为5200元/㎡”，以此价格及时间用来确定为本案安置房价格以及计算利息起点较为适宜。该院依照此价格以及安置方案中确定的住房保障面积45㎡，认为晋中征收办应给予王春有45㎡×5200元/㎡=234000元作为补偿。关于利息的计算方法，该院参照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条中迟延履行金的计算方法，以234000元为基数，按照日利率万分之一点七五，计算从2018年4月19日起至判决确定支付之日止的利息，作为王春有的赔偿。原审判决：一、晋中市人民政府房屋征收管理办公室于判决生效之日起三十日内给付王春有经济补偿金234000元及相应利息（以234000元为基数，按照日利率万分之一点七五，从2018年4月19日起至本判决确定支付之日止计算）；二、驳回王春有的其他诉讼请求。上诉人晋中征收办不服，上诉称：一、一审判决认定事实不清。1.一审庭审过程中，上诉人已反复强调，本案中的《羊毫街片区安置房选房确认书》（以下简称“选房确认书”）的签订并非系国有土地上房屋征收补偿过程中的产权置换补偿方式，而系在征收补偿过程中被上诉人对上诉人工作人员说自己仅有一处位于西17排14号面积为16.06平米的被征收房屋，符合《山西省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十三条及《晋中市城区蕴华棚户区（片区）及蕴华街改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》（以下简称“补偿方案”）中“符合住房保障条件、按期签订补偿协议、名下仅有一处住宅且住宅面积小于45㎡的，被征收人可享受相应的住房保障政策”相关规定。上诉人为被上诉人预留保障性住房签订的选房确认书，与我市现行对被征收人进行补偿所签订的产权置换补偿协议无论从形式上还是内容上均不相同。蕴华棚户区（片区）及蕴华街改造项目依据国务院相关规定采取两种补偿方式，一是货币化安置补偿，二是被征收人如选择产权置换安置补偿的,实现产权置换补偿的途径系由被征收人在政府搭建的购房平台上选择购买安置房的方式进行，而非直接产权置换补偿。被上诉人一审过程中系刻意混淆产权置换补偿方式与本案中可能享受保障性住房政策所签订的选房确认书的概念。2.基于本条第一点意见，在被上诉人不符合保障性住房条件的情况下,当然不能享受补偿方案中45㎡的住房保障权益，因此，即便该选房确认书不能履行，亦不能按照45㎡的住房保障面积来计算对被上诉人的赔偿数额，而应按照被上诉人被征收房屋的实际面积并结合生效补偿方案的相关规定来计算。综上，本案中虽然客观上存在选房确认书，但该选房确认书能够履行并生效的前提条件应为被上诉人符合保障性住房的申购条件。在上诉人提供了相关证据证明上述事实的情况下，一审刻意回避属认定事实不清。二、上诉人与被上诉人签订的选房确认书属于无效协议。根据本次征收工作中施行的补偿方案第十条规定，被征收人满足符合住房保障条件、按期签订补偿协议、名下仅有一处住宅且住宅面积小于45㎡的，被征收人可享受相应的住房保障政策。在此情况，上诉人工作人员考虑到被上诉人被征收房屋面积小于45㎡，便在反复向被上诉人告知保障房申购条件且被上诉人再三承诺符合享受补偿方案中住房保障条件的情况下签订了选房确认书，但上述选房确认书签订后，经榆次区住房保障办公室及晋中市房产交易中心核实，上诉人及其家庭成员不仅名下住房面积严重超标，家庭年人均可支配收入亦存在超标情形。因此，被上诉人采取欺诈手段与上诉人签订的选房确认书当然无效。三、一审判决关于迟延履行金的判决内容无事实依据。征收过程中，上诉人在得知被上诉人存在隐瞒相应事实不能享受住房保障政策的情况下，曾第一时间主动与被上诉人取得联系并告知被上诉人因其不符合住房保障条件，拟按照方案规定对其被征收房屋进行货币补偿，但被上诉人拒不签订相关补偿协议亦不领取征收补偿款。上诉人作为房屋征收补偿部门，从始至终积极履行相关征收补偿职能，被上诉人拒不领取征收补偿款的责任在于被上诉人。一审判决要求上诉人承担自2018年4月19日起的迟延履行金的判决结果明显缺乏事实依据。综上请求：1.依法撤销山西省介休市人民法院（2020）晋0781行初82号行政判决书，改判驳回被上诉人的诉讼请求；2.一审、二审案件受理费由被上诉人承担。被上诉人王春有辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。理由如下:一、答辩人与被答辩人签订的《羊毫街片区安置房选房确认书》（以下简称“选房确认书”)选定的安置房系被答辩人在征收答辩人房屋时做出的补偿安置方式。被答辩人称其为答辩人预留保障性住房才签订的选房确认书,该选房确认书并非国有土地上房屋征收补偿过程中的产权置换补偿方式，该说法不能成立。根据《山西省保障性住房建设管理办法》第三条规定，本办法所称保障性住房，包括廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、各类棚户区改造安置住房和限价普通商品住房。且根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条及《山西省国有土地上房屋征收与补偿条例》第十八条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被答辩人将晋中市城区2017年经济适用住房申购的条件作为答辩人是否应当获得棚户区改造安置住房的条件，是混淆视听的表现。根据上述法律规定可以看出，棚户区改造安置住房和经济适用房均属于保障性住房且答辩人作为合法的房屋被征收人，其获得棚户区改造安置住房并不需要任何条件，是法律赋予答辩人的权利。而根据被答辩人发布的《晋中市城区蕴华棚户区（片区)及蕴华街改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》(以下简称“安置方案”)第十条(二)规定及双方签订的选房确认书，被答辩人应当为答辩人提供建筑面积不少于45㎡的成套住宅，故该房屋应当为答辩人获得的安置补偿房屋。二、答辩人与被答辩人签订的选房确认书系行政协议，是双方当事人在协商一致的基础上订立，内容符合双方真实意思表示，且该协议不存在无效的情形，依法应当继续履行。被答辩人称答辩人采取欺诈手段与其签订的选房确认书无效，没有事实和法律依据。首先，被答辩人没有证据证明双方在签订该选房确认书之前答辩人有欺诈的行为。双方基于答辩人拆迁房屋获得拆迁安置房屋签订选房确认书在前，答辩人提供资料申请经济适用房在后，二者非同一性质住房。被答辩人不能以答辩人不符合经济适用房的申请条件而否定其不具有获得拆迁安置房的资格，故被答辩人称答辩人采取欺诈手段签订的选房确认书无效没有依据。其次，本案中，被答辩人是合法的房屋征收部门，答辩人是被征收房屋的所有权人，双方在遵循平等、自由、公平、诚实信用原则的基础上签订选房确认书,不存在重大且明显违法的情形，选房确认书应为有效，各方均应按照约定全面履行自己的义务，故被答辩人应当按照约定向答辩人分配选定的安置房屋。一审法院认定选房确认书作为行政协议具备合同属性，一经签订双方都应当按照约定履行，事实清楚，证据确实充分，依法应予以维持。三、本案中被答辩人不履行为答辩人分配选定的安置房屋的行为已经构成违约，依法应承担相应的违约责任。被答辩人称不为被答辩人分配安置房的原因是经榆次区住房保障办公室审核，答辩人不符合住房保障条件，该理由依法不能成立。根据上述意见，答辩人申请经济适用房与选择产权置换进行选房确认是两件不同的事情。从时间先后来看，不能将产权置换和申请经济适用房混为一谈。故被答辩人对于答辩人不符合住房保障条件的辩解与本案答辩人要求分配安置房没有关联性。现双方签订选房确认书后涉案房屋已被拆除，被答辩人在答辩人选取安置房后又否定答辩人的选房资格，其理由不能成立。因此，被答辩人的行为已经构成违约，应当承担相应的违约责任。一审法院认定被答辩人未按照约定向答辩人分配安置房，其行为构成违约,以货币补偿方式对答辩人进行补偿并参照迟延履行金计算利息作为赔偿符合事实和法律规定，依法应予维持。被上诉人晋中征收办一审法定期限内提交以下证据：1.王春有原持有的市国用（2009）第（2300519）号土地使用权证书及晋中市房权证3字第**房屋所有权证;2.房屋征收货币补偿协议，劳动能力鉴定申请表；3.2017年10月23日签订的选房确认书;4.晋中市城区蕴华棚户区片区及蕴华街改造项目国有土地的房屋征收补偿方案;5.晋中市城区45平米成套住房申请表;6.关于协助审核刘晓雨等23人被征收人住房保障资料的函复;7.晋中市保障性住房建设工作领导组办公室关于印发晋中市城区2017年经济适用住房申购工作实施方案及晋中市城区2017年经济适用住房摇号方案的通知；另当庭提交2018第31号市政府专题会议纪要。被上诉人王春有一审提交以下证据:1.原告身份证复印件；2.征收补偿安置方案；3.房屋征收货币补偿协议；4.羊毫街片区安置房选房确认书；5.（2007）榆民北关初字第803号民事判决书；6.信访答复材料。原审依职权调取以下证据：1.关于王春有保障房收回的情况说明；2.关于尽快办理羊毫街晋丰一品小区涉及重点工程产权调换房屋安置的请示;3.会议记录两份;4.羊毫回迁安置情况汇总；5.东外环建国桥改造项目回迁安置面积统计表;新华街羊毫街段道路以南拓宽工程回迁安置面积统计表;6.嘉禾园三期西区回迁安置面积统计表;7.蕴华棚户区二期回迁安置面积统计表；8.东外环建国桥改造项目回迁安置面积统计表。经庭审质证，上诉人晋中征收办对被上诉人王春有的证据以及原审法院调取证据没有新的质证意见，但认为原审依据请示作出的时间来计算违约金没有事实依据。被上诉人王春有对上诉人晋中征收办提交证据的补充质证意见为：1.上诉人原审中提交的证据中不能否认双方签订的选房确认书合法有效；2.上诉人在工作过程中理解适用法律错误，将经济适用房申购与回迁安置混为一谈；3.上诉人提交的会议纪要和文件通知均明确表明为维护群众的合法权益为第一原则，上诉人在工作中错误理解法律规定导致案件的发生。其余同原审质证意见。对原审调取证据没有新的质证意见。本院对上述证据认证同原审一致。二审经审理查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点为王春有要求晋中征收办按照选房确认书分配房屋的诉讼请求有无事实和法律依据，能否支持。一、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。本案中，晋中征收办作为晋中市城区蕴华棚户区（片区）及蕴华街改造项目国有土地上房屋征收部门，与王春有签订的选房确认书以及房屋征收货币补偿协议是基于征收王春有位于榆次区房屋而签订的协议，属于行政协议。二、至于该选房确认书是否合法。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。第二十七条第二款规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。《中华人民共和国合同法》第四十四条第二款规定，法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。本案中，《山西省国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十二条、第二十三条明确规定了向被征收人提供保障性住房的条件，晋中征收办制定的《晋中市城区蕴华棚户区（片区）及蕴华街改造项目国有土地上房屋征收补偿安置方案》第十条对住房保障也有明确规定，即提供保障性住房的前提是被征收人符合住房保障条件、仅有一处住宅且被征收房屋建筑面积小于45㎡。晋中征收办是基于提供保障性住房而与王春有签订的选房确认书，从本案后续的手续办理可以看出，45㎡成套住房需提出申请并经相关部门审批，因此经批准符合住房保障条件是该选房确认书生效并履行的前提。晋中征收办作为房屋征收部门，在与王春有签订该选房确认书前未严格按照程序审查王春有是否符合住房保障条件，违反法定程序且缺乏依据的情况下与王春有签订了选房确认书。而被征收人王春有在签订选房确认书后的住房保障相关手续办理过程中，未能如实提供其家庭人口、经济收入、房产情况等信息，被相关部门审核认定不符合住房保障条件。因此，双方签订的涉诉选房确认书生效条件未成就，该选房确认书并未发生法律效力。晋中征收办不当履职与王春有签订选房确认书的行为，不仅有损人民政府公信力，而且可能损害社会公共利益。晋中征收办应当积极采取相应措施，最大限度保障王春有的合法权益。三、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。考虑本案的实际情况和法律效果，在王春有诉讼请求没有提出补偿数额的情况下，直接判决具体补偿内容时机并不成熟，但晋中征收办应尽快采取补救措施，对不能履行的部分尽快做出补偿决定。被告在作补偿决定时应当充分保障王春有的合法权益，以正式作出补偿决定的时间为节点，以选房确认书确认的合理区位，国有土地上新建商品房的价值确定补偿价值。本案判决之后，晋中征收办仍应积极与王春有进行沟通协商，切实履行好违约后的补救义务，如不能达成补偿协议，应当及时作出补偿决定。综上，原审认定事实清楚，但处置欠妥，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项规定，判决如下：一、撤销山西省介休市人民法院（2020）晋0781行初82号行政判决；二、责令晋中市人民政府房屋征收管理办公室采取相应的补救措施，在本判决生效后六十日内对王春有作出补偿安置决定。三、驳回王春有的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，由上诉人晋中市人民政府房屋征收管理办公室负担。本判决为终审判决。审判长  陈雪平审判员  范光伟审判员  张晓军二〇二〇年十二月二十一日书记员  郑 昕