甘肃省酒泉市肃州区人民法院行政判决书（2020）甘0902行初9号原告何某，中国人民财产保险股份有限公司金塔支公司理赔内勤，住甘肃省酒泉市金塔县。委托代理人成某（系原告之夫），住甘肃省酒泉市金塔县。委托代理人崔某，甘肃宪辉律师事务所律师。被告金塔县自然资源局，统一社会信用代码11620921MB1770787H。法定代表人张某1。委托代理人张某2。委托代理人章某，甘肃金章律师事务所律师。第三人张某3，住甘肃省酒泉市金塔县。委托代理人梁某，甘肃政剑律师事务所律师。第三人卢某，住甘肃省酒泉市金塔县。原告何某不服被告金塔县自然资源局及第三人张某3、卢某土地行政登记一案，于2020年6月30日向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2020年7月8日、7月9日先后向被告金塔县自然资源局及第三人张某3、卢某送达了起诉状副本、应诉通知书、举证责任通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2020年8月4日公开开庭审理了本案。原告何某及其委托代理人成某、崔某、被告金塔县自然资源局副局长霍镇山及委托代理人张某2、章某、第三人张某3及其委托代理人梁某、第三人卢某到庭参加诉讼。现本案已审理终结。2007年2月13日，被告金塔县自然资源局（原金塔县土地管理局）依申请，经审核并经金塔县人民政府批准，将位于××县一社东侧168亩土地的使用权人由原告何某变更登记为第三人卢某，并注销了土地使用者为何某的金国用（2000）字第20000011号国有土地使用证，向卢某颁发了金国用（2007）字第20000011号国有土地使用证。2015年7月，被告又依申请为卢某补发了涉案土地的国有土地使用证。原告何某诉称，原告系金塔镇居民，2000年6月20日向金塔县人民政府申请开垦位于××县战斗支渠东面荒地11.2公顷（合168亩），经县土地管理局审核，通过了原告该申请，并向原告颁发了金国用（2000）字第20000011号国有土地使用证。取得该使用证后，原告于2005年11月28日与第三人张某3签订了荒地开垦租赁协议，约定从2006年开始由第三人张某3租赁该土地进行开垦耕种，租期30年，期间不得买卖不得荒芜，但第三人张某3在原告不知情的情况下，于2005年10月30日以金塔县福春农业综合开发公司（以下简称福春公司）的名义将原告名下的该土地使用权转让给了第三人卢某，并于2007年2月13日将原告持有的金国用（2000）字第20000011号国有土地使用证注销，重新将该证书换发给了第三人卢某。原告得知此情况后，持相关文书证件将问题反映至金塔县自然资源局，该局核查后认为不存在违规注销、变更土地的行为，原告与第三人之间的合同纠纷应当通过司法程序解决。原告遂诉至法院以维护自己的合法权益。原告认为，作为土地使用权证的持有者以及该土地的所有者，在未经本人允许的情况下，以福春公司名义将登记于原告名下的土地擅自变更登记至第三人卢某名下，此行为违反《土地登记规则》和《行政诉讼法》的相关规定，侵犯了原告的合法权益，故请求撤销将土地证号为金国用（2000）字第200000**土地使用权证书变更给第三人卢某的登记行为。原告何某在法定期限内向本院提交了以下证据：1.土地使用证违法登记情况反映书、金塔县信访局程序受理告知书、金塔县自然资源局受理告知书、答复意见、申请书，以证明原告起诉的理由、依据及原告的诉讼请求没有超过诉讼时效；2.金塔县工商局吊销营业执照公告，以证明2004年7月22日金塔县工商局已将福春公司营业执照吊销，要求该公司停止一切活动进行清算；3.金塔县人民政府金政批垦字发（2000）第01号文件及国有土地使用证，以证明2000年6月12日何某得到土地批复，金塔县土地管理局核发国有土地使用证，该土地使用权归何某所有；4.他项（2000）字第2000008号土地他项权利证明书，以证明何某于2000年6月16日取得的土地他项权利证明书被注销，不符合土地登记规则；5.张某3的土地他项权利证明书，以证明该份证明书显示的土地出让日期为2000年2月18日至2030年1月18日，与证据6的日期相互矛盾；6.福春公司与卢某签订的土地使用权转让合同，以证明该合同签订日期为2005年10月30日，与何某和张某3签订的土地租赁协议时间相矛盾；7.何某和张某3签订的土地租赁协议及欠条，以证明该合同签订于2005年11月28日，双方租赁协议属实，且协议签订时间晚于证据8所签合同，对于如何将土地变更至卢某名下，何某并不知情；8.卢某申请变更土地登记信息申请表，以证明该土地信息变更是在2007年1月23日，2006年张某3借用何某的土地证作抵押，在何某不知情且未同意的情况下，将土地使用权转移给卢某；9.资产评估报告，以证明张某3、何某的出资中不包含土地，土地也不属于福春公司的财产；10.福春公司设立档案及股东户籍信息，以证明该公司设立于2002年2月，土地使用证虽由公司法定代表人张某3持有，但不代表张某3具有处分该土地使用权的权利；11.福春公司的章程及验资报告，以证明何某用于出资的是实物，并非土地。被告金塔县自然资源局辩称，被诉行政登记行为在变更程序上虽有瑕疵，但其他程序没有问题。被告金塔县自然资源局在法定期限内向本院提交了以下证据和依据：1.土地登记申请书，以证明卢某申请土地登记的事实；2.土地使用权转让合同，以证明双方土地买卖的合法性；3.国有土地使用证，以证明转让方的土地权利；4.土地登记审批表，以证明登记审批程序合法；5.《土地登记规则》（自1996年2月1日起施行）。第三人张某3述称，一、原告诉称我将其名下的土地转让给第三人卢某是错误的，转让给卢某的土地是我本人于1997年7月开发并改良耕种至2005年10月30日的土地，县国土局为我颁发的建设用地许可证说明我享有使用权，而原告的土地根本没有开垦。二、我与原告签订的土地租赁协议属无效合同，原告不可能交付，而且根本没有履行。双方签订协议的时间为2005年11月28日，此时原告的土地使用权已被注销；原告以金塔县福春农业林场所有的土地进行租赁，说明土地已经不属于原告；且县政府于2004年、2005年已经禁止开垦国有荒地，原告的土地在2005年、2006年根本没有开发，其所主张的土地现在仍然是未开垦的荒地；我所享有使用权的土地与原告所主张的土地是两块不同的土地，四至界限也不同。三、根据2019年8月5日民事诉讼一案提供的材料来看，相关部门给第三人卢某办理土地手续时，具体办理是由我和原告共同的父亲操办，不是我办理的，也不是我能完成的。四、原告起诉的期间已经超过法定时间，不应当受理。综上，原告的诉讼请求应被驳回。第三人卢某述称，我从张某3手中购买的土地，2007年张某3给我办的国有土地使用证，办证时我没有去，但购买土地时，我并不知道案涉土地所有权归原告何某所有，也不知道张某3无权处分，且已向张某3支付了合理的价款231000元，办理了涉案土地产权变更登记，根据物权法的有关规定，我已善意取得涉案土地，原告何某受到的损失应向无处分权人张某3主张，而不应当主张撤销时案涉土地的变更登记。同时，原告何某起诉时，变更登记行为已作出十三年，原告的起诉超过了法定起诉期限。故，原告的诉请与事实不符，没有法律依据，依法不能成立，请求依法驳回原告的起诉。经庭前证据交换，原告何某对被告提交的证据提出如下异议：1.被告未在收到行政起诉状10日向人民法院进行举证，其提交的证据已超过时效；2.对土地转让合同的合法性有异议，福春公司无权转让原告的土地，被告未查清土地归谁所有；3.对国有土地使用证的证明目的有异议，被告明知案涉土地使用者为原告，未经原告申请和同意，将涉案土地登记至卢某名下，存在登记错误；4.对土地登记审批表的合法性有异议，认为被告对登记事实认定错误，未征得原告同意，也未告知变更登记后原告的权利义务。第三人张某3对被告提交的土地使用者为何某的国有土地使用证有异议，认为该土地没有开垦，不具备发放土地使用证书的条件，对被告提交的其他证据未提出异议。第三人卢某对被告提交的证据未提出异议，但表示其购买的是张某3的土地，转让款也支付给了张某3，办理土地证书时其并未到场，办证的相关事实其并不知情。被告金塔县自然资源局对原告提交的张某3土地他项权利证明书有异议，认为该证据与本案不具有关联性，对原告提交的其他证据均未提出异议。第三人张某3对原告提交的证据提出如下异议：1.对原告证据1的证明目的不予认可，认为从2005年开始原告的证载土地没有开发，卢某于2005已经占有该土地，按照行政诉讼法的规定，原告的起诉已经超过行政诉讼期间；2.对原告证据3、4的证明目的不予认可，认为该土地至今仍为荒地，未开发；3.对原告证据7的证明目的不予认可，认为原告在福春林场不存在所有土地，从内容看该土地从2005年至今已经15年未开垦，合同不存在履行；4.对原告提交的资产评估报告的证明目的不予认可，认为原告作为股东出资包含土地；5.对原告提交的证据11有异议，不认可原告以实物出资的事实。第三人卢某对原告提交的证据未提出异议。本院对上述证据作如下认定：被告提交的证据，系被诉行政登记的档案材料，能够客观证实被告作出被诉行政行为所依据的事实、证据及履行的行政程序，具有关联性、真实性，来源合法，本院予以确认。原告提交的证据1能够证实原告就本案争议主张权利及相关部门进行答复的事实，具有关联性、真实性，来源合法，本院予以确认；原告提交的证据2、9、10、11能够证实将涉案土地转让给第三人卢某的福春公司设立、出资、股东及营业执照被吊销的事实，与本案具有一定关联性，内容真实，来源合法，本院予以确认；原告提交的证据3、4能够证明原告对涉案土地的权利及原告的诉讼主体资格，具有关联性，内容真实，来源合法，本院予以确认；原告提交的证据5、6能够证实第三人张某3以福春公司名义转让给第三人卢某的土地并非张某3所述其享有土地使用权的土地，具有关联性、真实性，来源合法，本院予以确认；原告提交的证据7能够证实原告与第三人张某3协议租赁涉案土地的事实，具有关联性、真实性，来源合法，本院予以确认；原告提交的证据8能够证明被诉变更登记行为的事实，具有关联性、真实性，来源合法，本院予以确认。经审理查明，2000年2月18日，原金塔县土地管理局依申请向第三人张某3颁发了金塔县他项（2000）字第2000005号土地他项权利证明书，证载：义务人张某3，座落为古城乡光明村一组东侧国有荒滩，权属性质为国有土地，使用权类型为出让，面积200亩，设定日期2000年2月18日至2030年1月18日等内容。2000年6月12日，金塔县人民政府依申请作出金政批垦字发（2000）第01号《关于金塔镇居民何某开垦荒地的批复》，“同意金塔镇居民何某在古城乡光明村战斗支渠开垦国有荒地11.2公顷（合168亩），用于种植甘草。用地具体位置：东至三淌坝河；西至立原公司；南至张某3开发用地；北至立原公司用地。此项用地开垦后，经县土地管理局检查验收，符合开发用地条件后，发给《国有土地使用证》。”2000年6月16日，经金塔县人民政府批准，原金塔县土地管理局向原告何某颁发金国用（2000）字第20000011号国有土地使用证，证载：土地使用者何某，地址古城乡光明村一社东侧，用途农业种植业，批准使用期限30年（2000年6月16日-2030年5月16日），东至三淌坝河西岸，西至甘肃省立原实业发展有限公司新开荒地，南至张某3新开荒地，北至甘肃省立原实业发展有限公司新开荒地，土地总面积168亩。同日，该局向何某颁发金塔县他项（2000）字第2000008号土地他项权利证明书，证载：义务人何某，座落古城乡光明村一社东侧，权属性质为国有土地使用权，使用权类型为出让，设定日期为2000年6月16日，存续期间为2000年6月16日至2030年5月16日及他项权利种类及范围等内容。2005年11月28日，第三人张某3作为承租方与原告何某作为租赁方在其父张世雄的见证下，签订土地租赁协议一份，协议载明，何某在古城乡福春林场所有权土地168亩，张某3有意租赁耕种，经双方协商，达成以下协议：一、承赁期限30年（自2006年-2036年）。二、租赁费缴付：从2006年开始，土地即交承租方耕种，2006年-2007年为土地整理期，免交租费。从2008年开始，每年张某3主动向何某缴租赁费贰万元整。三、承租方要珍惜土地，精耕细作，充分挖掘土地潜力。但不得买卖，不得荒芜。四、本协议经租赁双方和见证人签字之日起生效。四、本协议一式三份，由租赁双方和见证人各持一份，有同等的法律效应。协议落款有双方及见证人签字、盖印，租赁方同时加盖有古城乡福春林场的印章。2007年2月13日，原金塔县土地管理局依据2007年2月13日署名为“卢某”的土地登记申请书、福春公司与卢某签订的土地使用权转让合同、金国用（2000）字第20000011号《国有土地使用证》，审核并经金塔县人民政府批准后，将涉案土地使用权人由何某变更登记为第三人卢某，并注销了土地使用权人为何某的金国用（2000）字第20000011号《国有土地使用证》，向卢某颁发了金国用（2007）字第20000011号《国有土地使用证》。后卢某以该证遗失申请补发，被告金塔县自然资源局于2015年7月为其补发了国有土地使用证，被告述称补发证书的内容与之前证书的内容一致。上述土地登记申请表显示：土地使用者为卢某，土地座落古城乡光明村一组东侧，土地总面积168亩，申请登记的依据为原金塔县土地管理局2000年6月16日颁发的金国用（2000）字第20000011号《国有土地使用证》。土地使用权转让合同系2005年10月张某3以福春公司（甲方）名义与卢某（乙方）签订，协议约定“甲方将在古城乡光明村林场开发的耕地163亩转让给乙方经营耕种，具体年限跟随甲方的土地证为准期，土地证为：金他项（2000）字第2000008号土地他项权利证书NO:0000673,存续期2000年6月16日至2030年5月16日。期限到期后，随国家政策，继续由乙方经营耕种，甲方无权变更”、“具体位置：甲方贰号井向南40米处起向北延伸到地北界，向东沙河湾至向西排饮渠，其中熟地130亩，生地33亩。如乙方续开北界荒滩处，乙方开种甲方无权干涉”、“转让金总价为21.7万元。其中机井及水泵、配电设备，金额为3.2万元。低压线路400米，金额为1.5万元。熟地130亩，生地33亩，包括附属物（树木）金额为17万元整。付款方式，于2005年11月8日付清14万元，其余欠款于2006年10月30日一次付清”、“如转让后乙方要求换证（或者变更为乙方土地证）及国家政策等方面问题，需要缴纳其它费，从甲方转让给乙方之日起计算由乙方负责承担”、“本合同一式贰份，如同意双方签字即可生效，如某方违约，责任自负”等内容。协议落款甲方由张某3签名并加盖福春公司印章，乙方由卢某签名。另外，被告提交的土地登记审批表记载：土地使用者卢某，土地座落古城光明村一社东侧，土地面积168亩，东至三淌坝河西岸，西至立原公司用地，南至张某3用地，北至立原公司用地，初审意见“本宗地系国有土地，卢某因购买何某耕地申请土地使用权变更登记。经审查，使用权面积为168亩，土地使用权类型为出让。经审核，土地权属来源依据合法，面积准确，四至界线清楚，无争议，建议给予变更土地使用权登记”，土地管理机关审核意见“经审核，初审过程符合要求，结果正确，同意报请批准土地使用权变更登记”，发证机关批准意见“同意登记，换发证书”等内容。2018年11月5日，第三人张某3向原告何某丈夫成某出具欠条一张，内容为“今欠到成某现金壹万捌仟元整（18000）（备注：按实际面积每亩300元计算为准。）此款于2018年11月30日付清。欠款人张某3。”庭审中，原告述称，该欠条是涉案土地的租赁费，是张某3在派出所出具的，计算的60亩土地是我们从张某3手中要回来的，张某3又将该土地租给别人。2019年原告起诉向张某3主张十多年的租赁费，欠条中的18000元未包含在内，因不知原告的国有土地使用证下落，故撤回了该案的起诉。第三人张某3辩称，上述欠条当时是为了结原告和租赁我土地的一方之间的争执而出具，与涉案土地没有关系。2019年8月7日，原告何某从被告处查询、复印被诉变更登记的有关材料后，于2019年11月11日向金塔县自然资源局提交《关于要求县自然资源局依法纠正将何某土地使用证违法登记为他人的情况反映》材料，请求该局依法纠正原金塔县国土资源局的错误行政行为，将违法变更登记到卢某名下的金国用（2007）字第20000011号国有土地使用证依法予以注销，重新变更登记到本人名下。2019年11月25日，何某向金塔县信访局就上述事项提出信访，该局于2019年12月6日受理。2020年1月23日，金塔县自然资源局向何某作出《关于何某信访事项的答复意见》，认为涉案变更登记申请材料和审批手续齐全，符合当时的规定，原县国土资源局不存在违规注销、变更土地的行为。2020年2月16日，何某向金塔县自然资源局提出复查申请，要求撤销上述答复意见，依法履行纠正错误行政行为。另查明，金塔县福春农业综合开发有限公司登记成立于2002年1月，法定代表人为张某3，注册资本为人民币五十万元，股东为张某3、何某，其中张某3以实物出资45万元，何某以实物出资5万元。2004年7月22日，该公司因未补办年检被金塔县工商局吊销营业执照。张世雄于2017年去世，张某3系张世雄的养子、何某系张世雄的女儿。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关为被告。原告所诉行政行为系金塔县人民政府于2007年2月13日作出，但原由金塔县人民政府行使的房屋登记职责现已统一由金塔县自然资源局承担，故原告将该局作为被告，符合《不动产登记暂行条例》第七条之规定，本院予以确认。本案争议焦点：1.原告的起诉是否超过法定期限；2.被诉行政行为是否合法。关于原告的起诉是否超过法定期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年。”根据本案查明的事实，原告何某于2005年11月28日已将涉案土地出租给第三人张某3使用，张某3以福春公司名义与卢某签订土地使用权转让合同时又未经原告何某同意，被告办理涉案土地变更登记时未要求原告何某到场，也未向原告何某进行调查核实或告知，被告及第三人张某3、卢某均无证据证明原告何某在2019年8月7日查询涉案变更登记行为之前对该行政行为内容属于知道或者应当知道，故从原告认可知道被诉行政行为内容即2019年8月7日开始计算，原告的起诉未超过上述司法解释规定的一年期限，也未超过法律规定的二十年的起诉期限。被告及第三人主张原告起诉超过法定期限，证据不足，理由不能成立，本院不予采纳。关于被诉行政行为是否合法。《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第十二条第二款规定：“依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。”原国家土地管理局1995年修改的《土地登记规则》第三十三条规定：“申请土地使用权、所有权变更登记时，申请者应当依照规定申报地价；未申报地价的，按宗地标定地价进行登记。”第三十七条规定：“有下列情形之一的，土地使用权转让双方当事人应当在转让合同或者协议签订后三十日内，涉及房产变更的，在房产变更登记发证后十五日内，持转让合同或者协议、土地税费缴纳证明和原土地证书等申请变更登记：（一）依法转让土地使用权的；（二）因买卖、转让地上建筑物、附着物等一并转让土地使用权的；……。”第六十八条规定：“土地管理部门应当在受理土地使用权、所有权设定登记，土地使用权、所有权变更登记，名称、地址和土地用途变更登记申请之日起三十日内，对登记申请和地籍调查结果进行审核，并报经批准后进行注册登记，颁发、更换或者更改土地证书。”本案中，其一，被诉变更登记行为所依据的土地使用权转让合同系第三人张某3以福春公司名义与卢某签订，但第三人张某3与卢某均否认向原土地管理局申请办理涉案土地变更登记的事实；被诉变更登记是将原告何某名下的土地使用权变更登记至第三人卢某名下，但原告何某亦未向被告申请办理涉案变更登记；被告方庭审中陈述，该变更登记系由何某和张某3的父亲张世雄申请办理，但未提供何任何委托代理手续。被告在有关当事人未申请亦未出具任何委托手续的情况下，受理并办理了涉案土地使用权的变更登记，违反了上述《土地登记规则》第三十七条的规定，属于程序违法。其二，金国用（2000）字第20000011号《国有土地使用证》登记的涉案土地使用权人为原告何某，并非福春公司或张某3，被告提交的土地登记审批表初审意见亦记载“卢某购买何某耕地申请土地使用权变更登记”，但仅凭张某3以福春公司名义与卢某签订的土地使用权转让合同无法证实福春公司及张某3有权处分该土地使用权，被告在此情况下，将涉案土地使用权人由何某变更登记为卢某，属于认定事实不清，主要证据不足。其三，第三人张某3否认将原告的涉案土地使用权转让给第三人卢某的事实，并辩称以福春公司转让给卢某的土地使用权是其本人于1997年7月开发并改良耕种至2005年10月30日的土地，但其与卢某签订的土地使用权转让合同明确约定“甲方将在古城乡光明村林场开发的耕地163亩转让给乙方经营耕种，具体年限跟随甲方的土地证为准期，土地证为：金他项（2000）字第2000008号土地他项权利证书NO:0000673,存续期2000年6月16日至2030年5月16日”，根据该协议内容可知，张某3所述不实，其以福春公司名义协议转让给卢某的土地使用权是原告何某享受的土地使用权，而被告在办理变更登记时审核不严，认定事实错误。其四，第三人卢某述称其对涉案土地使用权属于善意取得，但其签订的土地使用权转让合同明确记载了转让土地的他项权利证明书实为原告何某取得的土地他项权利证明书，卢某签订该转让合同时未尽到合理的注意义务，且事后未依法申请办理土地使用权变更登记，其所述理由不能成立，也不能成为被诉行政行为合法的事由，本院不予采纳。故，原告请求撤销被诉变更登记行为，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项之规定，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、七十条第一项、第三项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条之规定，判决如下：撤销被告金塔县自然资源局于2007年2月13日将金国用（2000）字第20000011号国有土地使用权证的土地使用权人何某变更为第三人卢某的登记行为。案件受理费50元，由被告金塔县自然资源局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省酒泉市中级人民法院。审判长 胡 瑜人民陪审员 夏玉华人民陪审员 红 梅二〇二○年十二月十八日法官助理 关璐翾书记员 毛文静