安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖行终1191号 上诉人（一审原告）洪双好，男，1973年9月2日出生，汉族，住安徽省铜陵市狮子山区。 被上诉人（一审被告）安徽省人民政府，住所地安徽省合肥市包河区中山路**。 法定代表人李国英，省长。 上诉人洪双好因诉安徽省人民政府（以下简称安徽省政府）行政复议一案，不服合肥市中级人民法院（2020）皖01行初303号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院审理查明，洪双好系安徽省铜陵市铜官区联盟村11队的村民，其所在集体经济组织的土地被征收。2016年6月14日，原铜陵市国土资源局发布铜国土资〔2016〕257号《征收补偿安置方案通告》（以下简称257号《通告》）。该《通告》载明了征收房屋的补偿安置范围、标准以及土地征收补偿、房屋安置补偿方案等。同时，该《通告》中也告知了被征收人，如对方案有异议，可以提出听证申请。并明确了方案在征求意见后，报市人民政府批准后组织实施等内容。洪双好所在的联盟十一队的部分征地农户对257号《通告》中的征收补偿安置标准有异议,向原铜陵市国土资源局提出听证申请。2016年7月12日，原铜陵市国土资源局依申请组织了部分村民代表听证，洪双好并未参加听证会。2016年8月1日，原铜陵市国土资源局向铜陵市人民政府上报《关于要求批准铜陵市2012年第一批次城市建设用地项目征收补偿安置方案的请示》（铜国土资〔2016〕347号），请求铜陵市人民政府批准该批次征地补偿安置方案。铜陵市人民政府于2016年8月4日作出《关于铜陵市2012年第一批次城市建设用地项目征收补偿安置方案的批复》（铜政秘〔2016〕73号），批准了该批次征地的补偿安置方案。 2020年5月8日，洪双好向铜陵市铜官区政府申请信息公开，铜陵市铜官区政务公开领导小组办公室向其公开257号《通告》。因对257号《通告》不服，洪双好于2020年5月22日向安徽省政府申请行政复议，请求撤销该《通告》。安徽省政府收到行政复议申请后依法受理，并向铜陵市人民政府送达《行政复议答复通知书》，后铜陵市人民政府作出答复。2020年8月10日，安徽省政府作出皖行复〔2020〕157号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称157号《决定书》），以洪双好的行政复议申请不符合行政复议受理条件为由，驳回洪双好的行政复议申请。洪双好不服，遂提起诉讼，请求撤销该复议决定，判令安徽省政府依法受理其复议请求并作出行政复议决定。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项的规定，提起行政复议的申请事项应当属于行政复议法规定的行政复议范围。本案中，洪双好提出的复议请求为撤销铜陵市人民政府批准作出的257号《通告》，其实质是对其中所载的征地补偿、安置方案不服。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据上述规定，最终由土地主管部门组织实施的征地补偿安置方案应为市、县人民政府批准同意后的方案，该方案最终对被征收人的权利义务产生直接影响。本案中，洪双好申请撤销的257号《通告》的内容明确载明，征地补偿、安置方案为土地行政主管部门会同当地政府拟定，且在被征收权利人提出异议后组织听证。此后，该257号《通告》中所涉的征地补偿、安置方案亦由土地行政主管部门报市级政府批准后实施。综合以上情形，即便257号《通告》所载征地补偿、安置方案与此后经过批准的方案内容相同，但257号《通告》中载明的仍是土地行政主管部门拟定的征地补偿、安置方案的征求意见稿，并非经过市、县人民政府批准后组织实施的方案，并未对洪双好的权利义务产生直接影响。洪双好向安徽省政府申请撤销该《通告》，该申请事项不属于行政复议范围。安徽省政府据此作出驳回其复议申请的决定并无不当。 安徽省政府作出的157号《决定书》中引用《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，驳回洪双好的复议申请。结合安徽省政府驳回洪双好复议申请理由的阐述，该《决定书》应当引用条例第四十八条第一款第（二）项的规定，法律条文确实存在引用不当情形。鉴于《决定书》本身的论理阐述充分，且该引用不当并未造成申请人对驳回复议申请结果的认识错误，故该院在此对复议决定中的笔误予以指正。综上，洪双好的诉请不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回洪双好的诉讼请求。 洪双好上诉称，一、上诉人申请被上诉人撤销257号《通告》属于行政复议范围，被上诉人作出的行政复议决定错误，一审法院认定错误。1、从257号《通告》的内容来看，是关于铜陵市2012年度第一批次城市建设用地项目的征收补偿安置方案。该征收补偿安置方案涉及的就是包括上诉人在内的征收补偿安置的各项内容，已经对上诉人如何进行安置补偿产生了实质影响。再结合被上诉人一审提交的证据6第二页第10行的内容，原铜陵市国土资源局认为应维持257号征收补偿安置方案公告内容不变，铜陵市人民政府已批准了铜陵市2012年度第一批次城市建设用地项目征收补偿安置方案。由此完全可以认定，257号《通告》经过了铜陵市人民政府批准，是经市政府批准的行政行为。况且被上诉人也没有提交其他证据证明案涉征地批文还有其他征地补偿安置方案的存在。2、关于利害关系方面，铜陵市自然资源和规划局对上诉人作出了责令限期交出土地决定书，其内容中对上诉人的补偿依据就是案涉征收补偿安置方案，因此该257号《通告》对上诉人产生了实质的权利义务影响，与上诉人具有利害关系，属于可复议的行政复议范围。综上，一审法院认定257号《通告》载明的征地补偿、安置方案属征求意见稿，并非是经市县级人民政府批准后组织实施的方案，并未对上诉人的权利义务产生直接影响，明显认定错误。二、根据《国务院法制办公室关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》(国法〔2011〕35号)规定，被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的，应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请。同时根据行政复议法实施条例的规定，上诉人以铜陵市人民政府为被申请人向被上诉人提起行政复议完全符合法律规定。三、上诉人是通过申请政府信息公开程序，在2020年5月12日通过铜官区人民政府的政府信息公开答复中得知的257号《通告》。上诉人的政府信息公开申请请求明确述明，请求公开皖政地〔2012〕775号《关于铜陵市2012年第一批次城市建设用地的批复》的征地补偿安置方案。而铜官区人民政府的政府信息公开答复即是257号《通告》，由此可以说明对外批准生效的征地补偿安置方案就是257号《通告》。上诉人在2020年5月22日提起行政复议完全符合行政复议关于复议期限的规定。被上诉人认为上诉人的复议超过法定期限并据此驳回于法无据。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误。请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。 一审原告洪双好向一审法院提供了以下证据： 1、原告身份证复印件、房屋所有权证，证明原告的主体适格，对原告所有的房屋有合法所有权，涉案房屋在涉案征地范围内，原告与257号《通告》及本案被诉行为都具有利害关系； 2、257号《通告》； 3、铜陵市铜官区政务公开领导小组办公室《关于洪双好政府信息公开申请答复书》，证明原告向铜陵市铜官区政府申请政府信息公开申请，收到铜陵市铜官区政府做出的《关于洪双好政府信息公开申请答复书》后自始知晓257号《通知》存在。原告在法定的60日内提起复议符合法律规定； 4、被告作出的157号《决定书》及EMS邮寄底单，证明157号《决定书》存在及原告收到该驳回决定的时间，原告对该补偿安置方案不服，同时该补偿方案存有众多违法情形，原告按照复议法的规定向被告提出复议； 5、原告起诉被告的行政起诉材料EMS邮寄底单，证明原告邮寄起诉状的时间，证明原告在法定期限内提起了诉讼； 6、铜陵市自然资源和规划局对原告做出的《责令限期交出土地决定书》，证明铜陵市自然资源和规划局责令原告限期交出土地，内容中对原告的补偿依据的就是案涉征收补偿安置方案，因此该257号《通告》对原告产生了实质的权利义务影响，与原告具有利害关系，属于可复议的复议范围，被告驳回复议错误； 7、安徽省契税完税情况证明、契税发票、户口本、结婚证复印件、査日光的房屋产权证、1997年原告交5000元购地款凭证。证明原告所在的房屋是国有土地。 一审被告安徽省政府向一审法院提供了以下证据： 1、行政复议申请书及邮寄凭证； 2、提出答复通知书及铜陵市人民政府书面答复书； 3、延期审理通知书及邮寄凭证； 4、157号《决定书》及邮寄凭证； 证据1-4证明行政复议程序合法。 5、257号《通告》及张贴照片； 6、《关于要求批准铜陵市2012年第一批次城市建设用地项目征收补偿安置方案的请示》（铜国土资〔2016〕347号）； 7、《关于铜陵市2012年第一批次城市建设用地项目征收补偿安置方案的批复》（铜政秘〔2016〕73号）； 8、洪双好所在的联盟十一队针对257号《通告》提出的听证申请； 9、《听证通知书》（铜国土资听字〔2016〕01号）； 10、听证笔录。证据5-10证明157号《决定书》内容合法。 上述证据均已随案移送本院。本院审理查明的案件事实与一审一致，本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条之规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。本案中，从洪双好向安徽省政府提出的复议请求来看，其请求是“依法撤销被申请人批准作出的铜陵市国土资源局征收补偿安置方案通告（铜国土资〔2016〕257号）”。但《通告》明确载明，“被征收人对本方案有异议的，应当在公告后10个工作日内向市国土资源局提出申请听证”、“方案在征求意见后，报市人民政府批准后组织实施”。显然，案涉257号《通告》系铜陵市国土资源局自行作出并发布，并非经铜陵市人民政府批准而作出。该《通告》所载补偿安置方案系铜陵市国土资源局会同有关部门拟定，仅为征求意见稿，未发生法律效力，对被征收人的权利义务尚不产生实际影响，不属于行政复议范围，安徽省政府驳回其复议申请并无不当。 虽然最终经铜陵市人民政府批准的补偿安置方案与案涉《通告》所载征求意见稿内容基本一致，但拟定补偿安置方案并公布征求意见，与批准补偿安置方案是不同机关作出的两个不同的行政行为。从洪双好的上诉请求及理由来看，其提出案涉行政复议申请，实际上是对铜陵市人民政府的批准行为及其批准后的补偿安置方案不服，故其复议请求可表述为依法撤销铜陵市人民政府《关于铜陵市2012年第一批次城市建设用地项目征收补偿安置方案的批复》批准的征收补偿安置方案，这样复议机关就可对正式实施的补偿安置方案及其批准行为的合法性进行审查。因洪双好提出的案涉复议请求表述不够准确，以致被复议机关驳回其复议申请。经本院释明，洪双好已向安徽省政府重新提出复议申请，准确表达复议请求，安徽省政府亦已同意依法受理其重新提出的该复议申请。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人洪双好的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人洪双好负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年十二月二十一日 法官助理张高英 书记员潘玉丹 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； …… -10- -1-