湖北省宜昌市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鄂05行终162号 上诉人（原审原告）黄烈富，男，汉族，1968年7月23日出生，住宜昌市西陵区。 被上诉人（原审被告）宜昌市公安局西陵区分局，住所地：宜昌市西陵区黄河路**。 法定代表人王全胜，局长。 出庭负责人陈建民，副局长。 委托诉讼代理人程刚，宜昌市公安局西陵区分局法制大队副大队长。特别授权代理。 委托诉讼代理人许传德，宜昌市公安局西陵区分局云集派出所副所长。特别授权代理。 上诉人黄烈富因诉被上诉人宜昌市公安局西陵区分局（以下简称西陵公安分局）行政处罚及行政赔偿一案，不服宜昌市西陵区人民法院（2020）鄂0502行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月3日立案受理后，依法组成由审判员甘杨担任审判长，审判员胡振元、胡建华参加的合议庭，于2020年12月14日公开开庭审理了本案，上诉人黄烈富，被上诉人西陵公安分局的出庭负责人陈建民及委托诉讼代理人程刚、许传德到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原判认定，黄烈富于1986年入伍，2000年退出现役。2002年1月11日，黄烈富在宜昌市民政局与原宜昌市人民政府复员退伍军人安置办公室签订《宜昌市城镇退伍军人自谋职业协议书》，办理了自谋职业安置手续。后黄烈富因要求恢复固定编制工作、续接退役后五险一金及给予经济补助等问题多次向信访部门递交信访申请。2017年8月3日，宜昌市西陵区民政局出具《信访事项处理意见书》，答复已为黄烈富办理了最低生活保障待遇、联系了工作、解决公租房一套，其他诉求没有政策依据。后黄烈富于同年12月1日申请复核，因超过法定期限宜昌市民政局未予受理。2018年9月18日，黄烈富再次向宜昌市西陵区民政局提出信访申请，宜昌市西陵区民政局于同年10月26日作出《信访事项处理意见书》，再次答复对其安置政策已充分落实，其要求解决编制问题没有政策依据。黄烈富不服向宜昌市民政局提出复查申请，2018年12月10日宜昌市民政局出具《信访事项复查意见书》，维持了宜昌市西陵区民政局的答复意见。黄烈富仍不服，于2018年12月26日向湖北省退役军人事务厅申请复核。湖北省退役军人事务厅受理后于2019年1月8日出具《关于黄烈富信访事项的复核意见书》，维持了宜昌市民政局出具的《信访事项复查意见书》。同期，黄烈富因上述退役安置问题多次前往北京，先后向国家信访局、退伍军人事务部、民政部、中纪委等递交信访材料。 2019年11月18日11时许,黄烈富再次因上述退役安置问题携带上访材料前往北京市天安门广场，被北京市公安局天安门地区分局治安大队查获随身携带向宜昌市纪委监委举报材料1份、向退役军人事务部举报材料3份、向国家信访局举报材料4份。北京市公安局天安门地区分局治安大队对黄烈富进行了询问，询问笔录中载明，黄烈富自述来京目的为“反映转业安置问题”，来天安门的目的为“因为其他地方反映都没有音讯，想来天安门试试，有没有机会碰到领导，如果能碰到领导，就把我反映转业安置问题的材料交给领导，给我一个说法，帮我解决问题”。北京市公安局天安门地区分局治安大队对其作出《训诫书》予以训诫。后由宜昌市委市政府驻北京群众工作办公室（以下简称宜昌市驻京群工办）联系宜昌市西陵区人民政府云集街道办事处（以下简称云集街办）工作人员予以劝返。2019年11月19日，云集街办工作人员向西陵公安分局云集派出所报案，并移交了宜昌市驻京群工办出具的《情况说明》、北京市公安局天安门地区分局对黄烈富所作的《训诫书》、《询问笔录》等证据材料。西陵公安分局云集派出所于当日受理了黄烈富涉嫌扰乱公共场所秩序一案，书面传唤黄烈富接受询问，另对云集街办工作人员进行了询问。西陵公安分局经调查收集相关证据，履行呈请报告审核程序及告知黄烈富拟对其作出行政处罚的事实理由及依据和其依法享有的陈述申辩权利后，根据北京市公安局天安门地区分局对黄烈富出具的《训诫书》、《询问笔录》及携带的信访材料、宜昌市驻京群工办出具的《情况说明》、对劝返工作人员所作的《询问笔录》等证据，于当日作出宜西公（云）行罚决字[2019]1155号《行政处罚决定书》（以下简称1155号《行政处罚决定书》），认定黄烈富于2019年11月18日11时许，因复员安置问题携带上访材料前往北京市天安门地区非法上访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队训诫，其行为构成扰乱公共场所秩序的违法行为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，决定给予黄烈富行政拘留七日的行政处罚，并对黄烈富送达了上述行政处罚决定书。当日，西陵公安分局履行了通知黄烈富家属程序后将黄烈富交宜昌市拘留所执行行政拘留，现已执行完毕。黄烈富不服上述行政处罚决定，在法律规定的期限内向原审法院提起行政诉讼，请求：1.确认西陵公安分局于2019年11月19日作出的1155号《行政处罚决定书》违法；2.判令西陵公安分局向黄烈富赔礼道歉、恢复名誉，并赔偿人身伤害、误工、名誉伤害、精神损害等损失费用合计2203200元。 原判认为，本案审查的行政行为是西陵公安分局于2019年11月19日作出的1155号《行政处罚决定书》。本案的争议焦点为：1.西陵公安分局对本案是否具有管辖权；2.西陵公安分局作出1155号《行政处罚决定书》程序是否合法；3.西陵公安分局在1155号《行政处罚决定书》中，认定黄烈富前往北京市天安门地区非法上访，构成扰乱公共场所秩序的违法行为，并对其处以行政拘留七日的处罚，认定事实是否清楚，证据是否充分。 1.关于西陵公安分局对本案是否有管辖权的问题。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定：“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。”第十五条规定：“上级公安机关直接办理或者指定管辖的，应当书面通知被指定管辖的公安机关和其他有关的公安机关。”由此说明，违法行为地的公安机关并非唯一的管辖机关。而且事实上，全国各地大量的违法上访人员聚集北京，如果全部由北京市公安机关处理困难很大，也不利于对违法上访人员的有效稳控，所以交由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜。本案中，因黄烈富经常居住地为宜昌市西陵区，故西陵公安分局作为黄烈富居住地公安机关对其涉案违法行为依法具有管辖权。 2.关于西陵公安分局在1155号《行政处罚决定书》中，认定黄烈富在北京市天安门地区非法上访，构成扰乱公共场所秩序的违法行为，认定事实是否清楚，证据是否充分。国务院颁布的《信访条例》第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：（一）在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集，围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，或者堵塞、阻断交通的；（二）携带危险物品、管制器具的；（三）侮辱、殴打、威胁国家机关工作人员，或者非法限制他人人身自由的；（四）在信访接待场所滞留、滋事，或者将生活不能自理的人弃留在信访接待场所的；（五）煽动、串联、胁迫、以财物诱使、幕后操纵他人信访或者以信访为名借机敛财的；（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为”。第十八条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出”。根据上述规定，信访人员应当前往信访机关设立或者指定的接待场所提出信访事项，依法行使自己的权利，不得有扰乱公共场所秩序的行为。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定：“扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序，情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款”。本案中，黄烈富对其于2019年11月18日11时许，携带上访材料前往北京市天安门广场的事实不持异议，且在北京市公安局天安门地区分局对其询问时自述“想来天安门试试，有没有机会碰到领导，如果能碰到领导，就把我反映转业安置问题的材料交给领导…”,在其后云集派出所对其询问时亦表述准备把信访材料给习主席、李总理等“大领导”看。西陵公安分局就该事实提交了北京市公安局天安门地区分局作出的《训诫书》、云集街办以及宜昌市驻京群工办出具的《情况说明》。各证据间均可相互印证，证明黄烈富于2019年11月18日前往北京到非信访接待场所北京市天安门广场走访、滞留，被北京市公安机关训诫。黄烈富因退役安置问题已先后多次向信访部门反映，信访部门亦予以回复，在信访程序终结后，黄烈富仍前往北京，在国家信访局、退役军人事务部等多部门上访后，又于2019年11月18日到天安门广场期望直接向国家领导人递交信访材料，被公安机关予以训诫。西陵公安分局根据前述事实，认定黄烈富的行为构成扰乱公共场所秩序的违法行为，并依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，对黄烈富作出行政拘留七日的行政处罚，其处罚决定认定事实清楚，适用法律并无不当。 3.关于西陵公安分局作出1155号《行政处罚决定书》的程序是否合法。西陵公安分局立案后，开展了调查取证工作，收集了宜昌市驻京群工办出具的《情况说明》、北京市公安局天门地区分局作出的《训诫书》等证据，并依法对黄烈富及云集街办工作人员进行了询问，履行了对黄烈富传唤通知、行政处罚前告知、送达等程序。随后作出1155号《行政处罚决定书》并送达黄烈富，其行政程序合法。 此外，因西陵公安分局对黄烈富作出的行政处罚不违反法律规定，故黄烈富提出的要求西陵公安分局公开道歉、恢复名誉并赔偿其经济损失及精神损失的请求不能得到支持。 综上，西陵公安分局于2019年11月19日作出的1155号《行政处罚决定书》认定事实清楚、证据充分、适用法律法规正确。黄烈富的诉请无事实及法律依据，应不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回黄烈富的全部诉讼请求。本案诉讼费50元，由黄烈富负担。 上诉人黄烈富不服，向本院提起上诉称：1.上诉人因2000年志愿兵转业安置一事多次向宜昌市民政局、退役军人事务局信访，诉求没有得到解决和合理的解释。上诉人是志愿兵转业，根据《中华人民共和国兵役法》、《中华人民共和国国防法》等一系列志愿兵转业安置文件规定，上诉人应该享受国家安置。但是，2000年4月，上诉人转业到宜昌市民政局报到后，没有得到任何安置，导致上诉人应该享受的国家指令性计划安置指标被他人占用。2002年宜昌市民政局对上诉人按照城镇退役士兵自谋职业方式安置，这一做法本身就是违法的。相关部门以各种理由终结了上诉人的信访事宜，致使上诉人万般无奈的情况下于2019年11月18日带信访材料到天安门旅游被天安门地区公安分局训诫。被上诉人以此为由定性上诉人非法上访和扰乱公共场所秩序，并依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项的规定，对上诉人做出行政拘留七日的违法决定。云集街办党委也以此为由对上诉人作出了党内严重警告的处分决定。上诉人带信访材料到天安门旅游、走访，没有闯关，没有扰乱公共秩序，这些都有北京市公安局天安门地区分局的笔录和《训诫书》为证。上诉人是转业军人，被上诉人所谓的维稳和行政拘留，就是典型对上诉人的政治打压和政治迫害。对上诉人个人信息的监控违反《民法通则》和《中华人民共和国宪法》。上诉人认为依据《中华人民共和国宪法》第二章第三十三条第一款、第三十七条、第三十八条、第四十条，《信访条例》第四十六条等法律法规之规定，被上诉人行为属于典型的打击报复信访人之行为。2.根据相关法律规定，北京市公安局天安门地区分局对上诉人作出的《训诫书》本身就是一种行政处罚，一事不能两罚。而且，该《训诫书》中并没有要求上诉人回到宜昌后，当地公安机关应再次对其进行行政拘留。即便上诉人在北京实施了违法行为，，地方也无权对上诉人进行处罚行政拘留）。综上，请求：1.依法撤销原审判决并依法改判；2.判令被上诉人对上诉人电话及身份证的监听监控违法，并取消一切监控行为；3.判令被上诉人公开向上诉人赔礼道歉、恢复名誉，并赔偿人身伤害、误工、名誉伤害、精神损害等损失费用合计2203200元；4.被上诉人相关责任人涉嫌的滥用职权和渎职的违法行为，应依法移送至检察院或纪律检查部门进行查处；5.由被上诉人承担一、二审诉讼费用。 被上诉人西陵公安分局辩称：1.被上诉人对上诉人作出的行政处罚决定事实清楚，证据确凿。2.被上诉人作出的行政处罚决定程序合法、适用法律正确。综上，请求二审法院依法支持被上诉人作出的1155号《行政处罚决定书》。 二审庭审中，上诉人向本院提交了一份视频资料，上诉人称该视频拍摄地点是北京市公安局信访部门，拍摄时间是2018年，拍摄人是上诉人的一位战友，也是一位上访人员。拟证明北京的公安机关告诉上诉人，到北京上访反映问题，无论是接受了北京公安机关的训诫还是拘留，到地方后地方公安机关均无权再次对上诉人进行处罚，因为训诫也是一种行政处罚；即便上诉人在北京实施了违法行为，也应当是北京的公安机关对上诉人进行行政处罚，宜昌的公安机关无权对其处罚；北京的公安机关没有对上诉人进行行政处罚，就说明上诉人在北京没有违法行为，被上诉人对上诉人进行行政处罚是违法的。被上诉人对该证据质证认为，该视频的拍摄时间、、地点人员的身份均无法核实，从视频显示的内容可以很清晰的看到，一位男同志在反复对一位女同志说“是谁作出的行政行为就去找谁”；这份证据与本案无关，这段视频显然不是上诉人拍摄的，也不知道是从哪里获取的这段视频。本院认为，上诉人提交的该视频，拍摄时间、拍摄人均不清楚，视频中显示的人员身份也不清楚，该视频资料不能达到其证明目的，且该证据也不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的新证据。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件事实与原审相同。 本院认为，本案的被诉行政行为是被上诉人于2019年11月19日作出的1155号《行政处罚决定书》。二审庭审中，本院已向上诉人释明，本案二审的审理范围以其一审的诉请为限，上诉人在一审庭审中已规范其诉请，共有三项，但其上诉状中的上诉请求有五项，其中，第二项、第四项均不在其一审诉请范围之内，该两项诉请已超出了本案的审理范围，在本案中不予处理。上诉人当庭表示知晓。 本案二审的争议焦点是：西陵公安分局作出1155号《行政处罚决定书》，认定上诉人2019年11月18日到北京市天安门地区非法上访，构成扰乱公共场所秩序的违法行为，并对其处以行政拘留七日的处罚，该认定事实是否清楚、证据是否充分、适用法律是否正确。 《信访条例》第十八条第一款规定：信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序，情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。上诉人因退役安置等问题多年多次到北京上访，2019年11月18日，上诉人再次因退役安置等问题携带上访材料到北京市天安门地区上访，被北京市公安局天安门地区分局治安大队查获随身携带多份信访举报材料。北京市公安局天安门地区分局治安大队对上诉人进行了询问，上诉人自述其到天安门并非仅为旅游，还想反映转业安置问题。该局对上诉人作出《训诫书》予以训诫。在之后云集派出所对上诉人所作的《询问笔录》中，上诉人亦做了类似陈述。西陵公安分局向原审法院提交了北京市公安局天安门地区分局作出的《训诫书》及《询问笔录》、宜昌市驻京群工办出具的《情况说明》、云集街办出具的《报案材料》以及黄烈富、席艳新、王喆的《询问笔录》等证据，上述证据可以证明上诉人2019年11月18日到北京市天安门地区上访的事实。北京市天安门地区不是信访接待场所，不接待信访人员走访，也不允许信访人员滞留，西陵公安分局以此认定上诉人构成扰乱公共场所秩序的违法行为，并无不当。西陵公安分局根据上述事实，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（二）项之规定，作出1155号《行政处罚决定书》，对上诉人处以行政拘留七日的处罚，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确。 上诉人认为，训诫也是一种行政处罚，，地方公安机关对其进行处罚属于一事二罚该《训诫书》也并未要求宜昌的公安机关应对其予以行政处罚，即便上诉人在北京有违法行为，宜昌的公安机关也无权对其进行行政处罚。《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条规定：治安管理处罚的种类分为：(一)警告；（二）罚款；（三）行政拘留；（四）吊销公安机关发放的许可证。本案中，被上诉人给予了上诉人行政拘留的治安管理处罚。治安管理处罚的种类并不包括训诫，且北京市公安机关对上诉人作出的《训诫书》已明确告知：“对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》等法律法规予以处理。”故上诉人认为公安机关对其重复处罚的理由不能成立。并且，《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定：行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。被上诉人作为上诉人居住地的公安机关，依据上述规定对本案具有管辖权。 被上诉人在受理案件后，进行了调查询问，收集了相关证据，履行了处罚前的告知等程序，随后作出1155号《行政处罚决定书》并送达上诉人，其行政程序合法。 因被上诉人对上诉人作出的行政处罚不违反法律规定，故上诉人提出的要求被上诉人对其赔礼道歉、恢复名誉，并赔偿经济损失和精神损失的请求不能得到支持。 综上，被上诉人作出的1155号《行政处罚决定书》合法。上诉人的上诉理由不能成立，对其请求不予支持。原审判决正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件诉讼费50元，由上诉人黄烈富负担。 本判决为终审判决。 审判长 甘 杨 审判员 胡振元 审判员 胡建华 二〇二〇年十二月二十二日 书记员 吴 雪