江苏省泰州市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 (2020)苏12行赔终5号 上诉人（原审原告）殷俊平，男，1977年10月14日生，住泰州市医药高新技术产业开发区。 委托代理人冯宁宁，北京来硕律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江苏省泰州医药高新技术产业开发区凤凰街道办事处，住所地泰州市永兴路**。 法定代表人陈小平，主任。 出庭负责人智日高，副书记。 委托代理人陈森强，江苏浦辰律师事务所律师。 委托代理人于欢，江苏浦辰律师事务所实习律师。 上诉人殷俊平因行政赔偿一案，不服江苏省泰州市海陵区人民法院(2020)苏1202行赔初3号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年11月16日公开开庭审理了本案。上诉人陈士宏及其委托代理人冯宁宁、被上诉人分管副书记及委托代理人陈森强均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，殷俊平与江苏省泰州医药高新技术产业开发区凤凰街道办事处振兴社区居委会（以下振兴居委会）签订流转合同后，搭建了建筑物和构筑物，但未办理规划许可手续。2014年12月8日，振兴居委会（甲方）与殷俊平（乙方）签订土地流转使用合同，约定甲方将本村十二组土地一块在原合同履行期满后继续流转给乙方经营木材销售。此后，殷俊平继续使用在流转土地上搭建的建筑物和构造物。 2019年2月2日，江苏省泰州医药高新技术产业开发区凤凰街道办事处（以下简称凤凰街道办事处）向振兴社区发出《关于切实做好“大棚房”问题专项清理的通知》，振兴社区后在陈士宏搭建的建筑物门外张贴落款时间为2019年3月1日的《限期整改通知书》，内容为：“为贯彻落实全国‘大棚房’问题专项整治行动精神,根据省、市、区确定的‘大棚房’整改要求和时间进度安排，请你户在2019年3月2日前，自行搬离所有经营用品、生活设施，拆除地面建筑物、构筑物。逾期不能整改到位的，将组织帮拆，由此产生的一切后果自负。”因殷俊平未按通知要求搬离，凤凰街道办于2019年3月8日组织人员对上述流转地块上的建筑物、构筑物实施了强制拆除。殷俊平遂提起诉讼，泰州市海陵区人民法院于2019年8月29日作出（2019）苏1202行初99号行政判决书，确认凤凰街道办于2019年3月8日实施的强制拆除殷俊平位于振兴社区的木结构和钢结构板房的行为违法。上述判决生效后，殷俊平于2019年12月2日向凤凰街道办邮寄国家赔偿申请书，凤凰街道办于2019年12月3日签收后，未作出答复。殷俊平不服，提起本案诉讼，要求凤凰街道办赔偿因强制拆除其房屋所造成的各类损失合计829449元。 原审法院认为，党中央国务院高度重视“大棚房”问题清理整治工作，强调“大棚房”建设行为违反土地管理法的相关规定，阻碍我国乡村振兴发展，是严重的违法建设行为。2018年8月农业农村部、自然资源部联合部署在全国开展“大棚房”专项清理整治工作，并于9月印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的通知，开始了力度空前的“大棚房”专项整治行动序幕。2018年9月30日江苏省人民政府办公厅作出《关于成立江苏省开展“大棚房”问题专项清理整治行动领导小组的通知》。2018年10月9日江苏省农业委员会办公室印发《江苏省农业委员会“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化工作方案》的通知。2018年12月7日泰州市“大棚房”问题专项行动领导小组办公室作出《关于进一步做好“大棚房”问题专项清理整治行动有关工作的通知》，2019年1月7日作出《关于印发全国“大棚房”问题典型案例的通知》，2019年1月17日作出《关于切实做好“大棚房”问题矛盾化解及隐患排查工作的通知》，2019年1月19日作出《关于切实做好“大棚房”问题线索核查和情况报送的通知》……2019年2月26日作出《关于报送“大棚房”问题违法违规项目整治整改任务书、任务清单和检查验收表等资料的通知》（泰专项行动办函[2019]2号），其中江苏省泰州医药高新技术产业开发区管理委员会向凤凰街道办等单位分别作出“大棚房”问题整治整改任务书。涉案的振兴社区木材市场“大棚房”也被纳入上述整治范围，由凤凰街道办于2019年3月8日组织人员实施了强制拆除行为。 行政赔偿是一种国家赔偿，只有在符合行政赔偿责任构成要件，即具备行政行为违法、合法权益实际损害及违法行为与损害后果存在因果关系的前提下，国家才根据侵权行为造成的实际损害程度承担赔偿责任。本案中，生效判决已确认凤凰街道办2019年3月8日实施的强制拆除殷俊平位于振兴社区的木结构和钢结构板房的行为违法，殷俊平有权就违法强制拆除行为造成的直接损失获得行政赔偿，凤凰街道办作为赔偿义务机关应当依法履行相应赔偿义务。因此，殷俊平申请赔偿的前提条件成立。根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）第十五条第一款及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（以下简称行政赔偿若干规定）第三十二条的规定，结合本案证据对双方的诉讼请求分析如下： 一、关于房屋及装饰装潢损失 本案属于单独提起的行政赔偿诉讼，人民法院不宜像审理行政诉讼案件那样，要求行政机关提供其作出行政行为的全部证据、依据，并对行政行为的行政执法主体资格、法定职权范围、行政程序、事实证据等方面进行合法性的全面审查，这种实体性审查的强度应弱于行政诉讼中的合法性审查。行政赔偿诉讼的目的是确定行政赔偿法律关系是否成立，而不是行政行为是否完全合法。故虽然在行政赔偿诉讼之前的行政诉讼中，行政机关未向法院提供作出行政行为的证据、依据，但是在行政赔偿诉讼中，行政机关还依法享有证明行政行为不存在违法以及未造成当事人权益侵害后果的抗辩权利，人民法院应当允许行政机关在行政赔偿诉讼之中进行相应补正。关于涉案房屋的合法性，殷俊平仅提供了土地流转合同，未能充分提供证据证明涉案“大棚房”系合法建设。“大棚房”违法建设由建筑材料构筑搭建而成，拆除行为必然在一定程度上损坏建筑材料，否则无法达到强制拆除的行政目的。而地面、、地板等均属整体建筑中的一部分房屋拆除过程中无法进行区分保存和移交，其损毁系拆除行为的必然结果，而非不当行为所致，故殷俊平就“大棚房”违法建设拆除后建筑成本、建筑材料提出的行政赔偿请求，不符合上述取得国家赔偿的条件。但根据殷俊平、凤凰街道办双方提供的视频资料，现场拆除时已尽到审慎义务，对彩钢瓦、门框等都采取了先拆卸再使用机械整体拆除建筑的方式。但对于拆除的建筑材料、可利用物品等，现有证据不能证明凤凰街道办已告知殷俊平自行处理或殷俊平曾明确表示放弃权利。故在相关损失无法鉴定的情况下，结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额为20000元。 二、关于营业损失、律师代理费及诉讼费用 国家赔偿法第三十六条第八项规定：“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”营业损失实际上是停产停业损失，其前提是房屋存在生产经营活动的用途，因房屋征收而造成被征收人生产经营活动暂停或者终止而产生的损失。本案并不涉及房屋征收，殷俊平违反土地流转使用合同的约定，在流转的集体经济组织的土地上建固定性建筑物，其主张的营业损失、律师代理费无法认定为凤凰街道办拆除房屋行为导致的直接损失，对殷俊平的该部分赔偿请求依法不予支持。诉讼费用应按照生效裁判履行或申请执行，不属于行政赔偿范围。 三、关于公摊做路费、材料损失、搬迁费 违法建设因行政强制程序违法要求行政赔偿的，行政赔偿仅限于合法权益造成损害的有权申请国家赔偿，违法建设里面的物品仍然在赔偿范围内，造成损害的举证责任在原告。但凤凰街道办违反法定程序强制拆除殷俊平的涉案房屋，导致殷俊平无法证明物品损失，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定由凤凰街道办承担举证责任的情形，因此对于房屋内物品损失凤凰街道办应承担举证责任。同时对殷俊平提出的赔偿数额的审查，应综合考虑通知拆除至实施强制拆除行为期间是否为相对人自行整理转移财产留下足够时间，行政机关实施强制拆除前是否催告，行政机关强制拆除现场的视频照片资料以及相对人主张损失数额是否符合生活常识等因素。本案中，殷俊平主张的材料损失其明确系木材，对此类非日常生活用品的大额财物损失，殷俊平应当提供有说服力的证据，以证明这些物品在拆除现场客观存在。生效裁判已确认振兴社区曾在殷俊平搭建的建筑物门外张贴限期整改通知书，落款时间为2019年3月1日，要求殷俊平在2019年3月2日前，自行搬离所有经营用品、生活设施，拆除地面建筑物、构筑物。凤凰街道办提供的证据亦能证明在2019年3月7日、3月8日，甚至3月10日社区组织的车辆曾协助殷俊平户搬运部分物品至指定地点的事实。凤凰街道办在已尽到上述审慎义务的情况下，将大量木材在拆除现场予以毁损致其灭失，不符合常理，故对殷俊平的该项赔偿请求，依法不予支持。殷俊平主张的公摊做路费、搬迁费未提供任何证据予以佐证，且事实上凤凰街道办已提供其支付相关搬运费用的证据，故对殷俊平的该项请求依法不予支持。 综上，根据行政赔偿诉讼“谁主张谁举证”原则，法院决定是否赔偿的结论，是针对当事人的赔偿请求等诉讼主张作出的，如果行政违法行为不能导致当事人诉讼中所主张的损害后果，对其赔偿请求依法不应予以支持。当事人没有主张的可能存在的其他损害后果，不属于法院判断赔偿责任的范围。依照国家赔偿法第二条、第四条、第三十二条、第三十六条第四项、行政赔偿若干规定第二十九条、第三十三条的规定，判决：一、凤凰街道办于判决生效之日起三十日内赔偿殷俊平因行政强制行为遭受的财产损失20000元；二、驳回殷俊平的其他赔偿请求。 殷俊平不服，向本院提出上诉，请求撤销原审判决，主要理由为：1.原审判决认定涉案房屋系“大棚房”整治范围内的违法建设，实属认定事实错误。上诉人是因当地招商引资，并与所在居委会签订了《土地流转使用合同》，取得了土地使用权，也依法办理了经营许可手续，取得了营业执照。现却在未获得充分补偿的情况下，以违建被拆除，有违行政合理性原则。2.对于上诉人所遭受的财产损失及应当获得的赔偿数额，原审判决事实认定错误。上诉人提交的证据证明，上诉人的房屋并非违法建设，上诉人要求被上诉人赔偿建筑成本、建筑材料及装饰装潢显然在行政赔偿的范围内。上诉人的损失高达829449元，原审判决仅判决赔偿20000元，实属认定事实错误。3.原审判决认为停产停业、律师代理费等损失不属于赔偿范围，实属事实认定错误。本案属于事实上的房屋征收行为，对于上诉人受到的停产停业损失及因维权所支付的律师代理费，显然属于系因被上诉人拆除房屋行为导致的直接损失，均应当被认定在本案的行政赔偿范围内。4.关于公摊做路费、材料损失、搬迁费，原审法院一方面认为应当由被上诉人就屋内物品损失承担举证责任，随后又以“生活常识”判定出“不符合常理”，进而免除被上诉人的举证责任，显然是相互矛盾的双重标准。对于公摊做路费、搬迁费，尽管被上诉人在一审程序中已经提交了支付相关搬运费用的证据，但显然其支付的搬运费并不足以支持将案涉房屋内的物品整体搬运完毕，这也导致上诉人屋内物品在拆除过程中遭到毁损，因此，被上诉人应当足额支付搬迁费用。5.审法院未依法评估上诉人因强拆行为所受到的损失，仅简单以“生活经验、生活常识”来判定，没有任何法律依据，程序也严重违法。6.原审判决适用法律错误。原审判决在事实认定错误、程序严重违法的情况下，适用国家赔偿法第二条、第四条、第三十二条、第三十六条第四项及行政赔偿案件审理规定第二十九条、第三十三条的规定作出判决，实属适用法律错误。 凤凰街道办答辩称：1.案涉房屋系违法建设，没有办理规划许可手续，被上诉人有义务依据国家法律规定进行拆除。2.案涉房屋虽是由建筑材料构筑搭建而成，但拆除行为必然要在一定程度上损坏这些建筑材料，被上诉人在拆除过程中已经尽到了审慎注意义务，不应进行赔偿。3.殷俊平主张的停产停业损失及律师代理费不属于直接损失，根据法律规定，不属于赔偿范围。4.上诉人对其所主张的材料损失负有举证责任。被上诉人已经留下足够时间给上诉人自行整理转移财产，且社区还曾协助其搬运物品，案涉房屋拆除之前也进行过催告。根据日常生活经验，至房屋拆除时，屋内应不存在任何材料，上诉人要求赔偿没有事实依据。5.上诉人所主张的公摊做路费、搬迁费没有任何证据予以佐证，且事实上被上诉人已提供了支付相关搬运费用的依据。该主张没有事实依据。综上，原审判决程序合法，请求二审法院驳回上诉。 原审判决据以定案的证据材料均已随案移送本院。本院经审查认为，原审认证正确，本院予以确认。 本院经审理查明事实与原审判决查明事实一致。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第一款规定，为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。第二条第三款规定，任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。第三条规定，十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护、开发土地资源，制止非法占有土地的行为。第四条第一款规定，国家实行土地用途管制制度。第四款规定，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。第七条规定，任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。非法占有农用地、农地非农化，本质是改变土地性质和用途，改变农业生产功能，直接影响国家粮食安全，党中央、国务院对此非常重视，专门部署开展“大棚房”问题专项清理整治工作。各级人民政府、相关职能部门依照属地管辖原则，认真予以贯彻落实，大多数违法用地人也能积极配合、主动纠正违法用地行为。本案中，上诉人未经规划部门许可，违法占用农用地搭建建筑物，用于木材经营，明显违反了上述法律规定，依法应予纠正。被上诉人依据上述相关法律规定及政策精神进行整治，并无不当。只是因为被上诉人在整治过程中，未能遵守法定程序，才被原审法院确认为程序违法。 关于上诉人是否应当获得赔偿的问题。本案不同于国有土地或集体土地上的房屋征收。公民、法人或者其他组织的合法房屋在被依法征收的过程中，征收部门应当依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例以及《国有土地上房屋征收评估办法》等法律、法规的规定，依法对被征收人的合法财产进行价值评估，并依法给予公平、合理的补偿。而本案案涉建筑物均为违法建设，根据国家赔偿法第二条的规定，只有公民、法人或者其他组织的合法权益遭受行政机关及其工作人员违法侵犯，并造成损害的，国家才承担相应的赔偿责任。非法利益本来就不受法律保护。非法利益如果也能得到法律保护，则无异于鼓励相关人员采取违法行为获取非法利益。故本案中上诉人违法建设的建筑物本来就不应受到法律的保护，其被拆除，无法获得国家赔偿，更无评估之必要。但原审法院在审理过程中应依法向有关人员进行法律释明，原审法院未予释明存在不妥之处，本院予以指正。另外，被上诉人在组织拆除上诉人违法建设的建筑物之前，已事先告知上诉人，并给予了必要的准备时间，上诉人应当主动在强制拆除之前自行搬离日常生活用品，以避免因强制拆除给自己造成不必要的财产损失。再则，在拆除建筑物的过程中，必然要对相关的建筑材料造成一定程度的损害，只要相关单位在拆除过程中尽到了合理注意义务、所造成的损害符合比例原则，就不应当再承担赔偿责任。本案现有证据并不能证明被上诉人在组织人员拆除案涉建筑物的过程中，手段、方法是不合理的。上诉人主张的停产停业损失及律师代理费均不属于国家赔偿的范围。综上，上诉人要求被上诉人赔偿其损失829449元的诉讼请求无事实和法律依据，原审判决在遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识的基础上，结合上诉人的损失已获部分补偿的情况下，酌定被上诉人赔偿上诉人各项损失20000元，鉴于被上诉人亦未提出异议，本院照准。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果并无不当，本院依法予以支持。上诉人的上诉理由不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本案属于行政赔偿案件，按规定不需缴纳案件受理费。 本判决为终审判决。 审判长  顾金才 审判员  蔡 鹏 审判员  苏媛媛 二〇二〇年十二月十四日 书记员  秦 檑 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；