河南省驻马店市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫17行终260号上诉人（原审原告）张学超，男，1965年12月1日出生，汉族，住新蔡县。委托代理人冯超，河南良策律师事务所律师。上诉人（原审第三人）杨华，男，1976年11月7日出生，汉族，住郑州市金水区。委托代理人杨玲，女，1963年10月14日出生，住驻马店市驿城区。委托代理人潘成中，河南明信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）新蔡县自然资源局，住所地新蔡县古吕镇人民西路。法定代表人薛建华，局长。委托代理人李延章，男，系该局工作人员。委托代理人李东升，男，系该局工作人员。上诉人张学超、杨华不服被上诉人新蔡县自然资源局为第三人杨华颁发国有土地使用证一案，正阳县人民法院于2019年10月29日作出（2019）豫1724行初73号行政裁定书，以张学超不具有原告主体资格为由，驳回张学超的起诉。张学超提起上诉。我院于2019年12月27日作出（2019）豫17行终332行政裁定书，撤销原审裁定，指令本案继续审理。正阳县人民法院继续审理后，作出（2020）豫1724行初30号行政判决，张学超、杨华不服，提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年11月25日公开开庭审理了本案。上诉人张学超的委托代理人冯超，上诉人杨华的委托代理人潘成中，被上诉人新蔡县自然资源局的行政机关法制负责人李东升及委托代理人李延章到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，原告张学超原系新蔡县古吕镇三里湾村老关庄**（以下简称老关庄**）村民；涉案争议土地位于新蔡县原化肥厂南侧路南、原新蔡县造纸厂北、卢铁锦住宅东侧、另案第三人闫俊丽西侧，东西10.5米、南北40米，原系新蔡县古吕镇三里湾村老关庄三组集体洼地。1990年老关庄三组将涉案争议土地分给了包含原告在内的11户后，至迟自1995年至今便没再耕种，1995年老关庄三组因无钱安电、铺路及缴纳所欠电费，召开村民会议商量兑钱事宜，村民集体讨论处理涉案争议土地，以该地的转让费缴纳上述费用；1995年12月29日，老关庄三组组长张学华代表老关庄三组与案外人刘长海签订《购买荒塘协议书》，约定：“将老关庄三组荒塘一个（北至路沟南沿、南至建功纸厂北边水沟南沿、东至老关庄五组洼地西边沿、西至老关庄四组洼地东边沿），以10000元价格卖给刘长海，老关庄三组负责办理一切村组的有关购地手续，购下后，买方拥有所有权、有对此荒塘的经营使用权……”。该协议上除有时任老关庄三组组长张学华签名或按押外、还有老关庄三组村民代表高汉民（另案原告高五星、高小冬之父）、张学辉、张广阔、蔡动杰、张学道（另案原告张俊丽之父）、张广友的签名或按押，同时还有新蔡县古吕镇土地管理所签署“经研究同意，95.12.30”并加盖该所印章、新蔡县古吕镇三里湾村民委员会负责人袁卫新、李贺发署名“同意”并加盖村委会印章；1996年2月17日老关庄三组组长张学华代表老关庄三组给刘长海出具收到现金12000元收条一份；1999年10月6日刘长海与杨华签订《坑塘转让协议书》，将上述土地转让给杨华；1999年10月14日，第三人杨华凭与刘长海签订的《坑塘转让协议书》，向新蔡县土地管理局申请土地登记，新蔡县土地管理局经调查认定第三人使用的空地420平方米，未经批准，属私下交易，遂作出了新土监字（99）第10４号土地违法案件行政处罚决定书，决定在第三人缴纳罚款后依法补办用地手续，新蔡县土地管理局经审核，认为此宗地属于买卖，已作处理，建议新蔡县人民政府给予登记发证，2000年12月7日，新蔡县人民政府审批同意后将争议土地作为国有划拨土地登记在第三人杨华名下作为住宅用地使用，并为其颁发了新国用（2000）字第1470号国有土地使用证；2018年6月，因新蔡县城道路扩宽,争议土地的北半部分被政府征收征用，原告以“1990年原告集体分得滨河社区老关庄洼地，之后一直管理使用至今，被告私自为第三人颁证行为侵犯了原告的合法权益”为由，提起本案诉讼，要求撤销被告为第三人颁发的国有土地使用证。原审法院另查明，2013年，原告所在的农民集体经济组织成员已全部由农村居民转为城镇居民，争议土地在新蔡县中心城镇建成区内；原新蔡县古吕镇三里湾村民委员会更改为古吕街道滨河居民委员会，原老关庄村民组改为老关庄居民组。原审法院认为：根据各方当事人提供的有效证据，能够证明争议土地为老关庄三组洼地，原告已提供其与涉诉土地登记行为存在利害关系的初步证据，具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。原告虽称在1990年分得争议土地后一直对争议土地进行了管理和使用，但没有提供证据予以证明，原告的证人张某、梁某也均未对此予以证明，结合证人证言、现场照片、《新蔡县中心城镇用地规模控制图》、现场勘验土地现状等能够证明争议土地至迟在1995年以后一直是荒草地，原告至迟在1995年以后并没有对争议土地进行实际管理、使用，故对原告该项意见，本院不予采信；1995年老关庄三组为解决组的安电、修路等经费问题，转让涉案争议土地，张学华作为老关庄三组组长代表老关庄三组在《购买荒塘转让协议》上签字，另案原告高五星、高小冬之父高汉民、另案原告张俊丽之父张学道等七名组代表，在《购买荒塘协议书》上签名或按押，结合1995年以来原告对争议土地一直未进行管理、使用之事实，能够证明涉案争议土地有偿转让给他人这一事实村民是知道或应当知道的，该转让行为包括原告在内的村民在政府为扩宽道路进行征收征用前没有提出异议，表明原告所称的11户村民已将涉案争议土地交还给老关庄三组，放弃了对涉案争议土地所享有的相关权益，老关庄三组在得到相应的补偿后亦放弃了对涉案争议土地的相关权益，现在原告即便对老关庄三组的转让行为有异议，也应该与村民组进行交涉，第三人从刘长海手中受让该争议土地后，依据转让协议于1999年10月14日向新蔡县土地管理局申请土地登记，新蔡县土地管理局经审查，认为此宗地属于非法转让，决定对第三人进行处罚后，颁发国有土地划拨使用权证，该处罚行为符合当时的土地清查政策，即河南省人民政府豫政[1995]24号《关于清理整顿地产市场的通知》、河南省土地管理局豫土[1995]099号《河南省清理整顿地产市场的实施意见》、新蔡县人民政府新政土（1999）6号政策精神。争议土地在1997年就规划为新蔡县中心城区，属于城镇用地，被告批准给第三人作为宅基地使用，符合新蔡县土地利用总体规划，新蔡县人民政府为第三人进行土地登记的来源依据系个人未经批准从农民集体有偿受让后，经政府清查处理，并向新蔡县土地管理局缴纳罚款，由新蔡县人民政府颁发的国有土地划拨使用权证，被诉具体行政行为来源清楚、符合当时的政策；新蔡县土地管理局依据原告的申请进行了地籍调查、在地籍调查时，争议土地的另案第三人闫俊丽东邻梁栋超（原告证人梁某兄弟）在闫俊丽地籍调查表上签字确认，新蔡县政府审核后为第三人颁发的国有土地划拨使用权证，程序合法；被告为第三人颁发土地使用证的具体行政行为没有侵犯原告的合法权益，原告以“1990年原告集体分得滨河社区老关庄洼地，之后一直管理使用至今，被告私自为第三人颁证行为侵犯了原告的合法权益”为由，要求撤销被告为第三人颁发的国有土地使用证的诉讼请求理由不能成立，不予支持。经审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告张学超的诉讼请求。上诉人张学超请求撤销一审判决，依法改判撤销被上诉人为第三人颁发的新国用（2000）1470号国有土地使用证。事实与理由：一、一审查明认定部分事实与实际不符。一审查明认定争议地属于老关庄洼地，但没有进一步认定1990年分地时分给了原告在内的11户人家，属11户人家承包经营，上诉人在一审阶段申请的证人张某、梁某均清楚证实1990年分地时将洼地分给了包括上诉人在内的11户承包经营。二、一审认定上诉人知道或应当知道涉案土地有偿转让给他人，认定包括上诉人在内的11户人家已经将争议土地交还老关庄三组，放弃相关权益不符合实际情况，也没有证据予以支持。1.上诉人从不知道当时队长将上诉人家中所承包经营土地私自出售给他人。2.包括上诉人在内的原承包人员从未认可协议书上高汉民、张学道签名系本人书写，一审第三人也从未提供原件证实签名系高汉民、张学道所签。3.除高汉民、张学道之外的其它在协议书上签字人员，均不是实际承包人员，根本无权处置上诉人在内原承包人员的承包地。4.原队长出售争议土地并未公开进行，出售时也没有争取承包人意见，出售后也没有对外公布，购买方在购买后除秘密进行办证外并未采取任何管理措施使上诉人知道自己所承包土地被出售给他人，上诉人在拆迁前不知自己土地被出售给他人，无法提出异议。5.上诉人从未将所承包的涉案土地交还老关庄三组，一审也没有证据证实上诉人将涉案土地交还老关庄三组，更没有放弃土地所享有的相关权益，一审证人也证实1995年之后上诉人一直在管理使用着涉案土地，只是近几年因涉案土地周边建房较多，不适合继续耕种，加上每户承包地块较小，才没有再继续耕种，但因该宗地在上诉人房屋附近，一直在上诉人肉眼所及范围内，并未上交，也未放弃，更不允许出售给他人。6.在涉案地被征收时，上诉人及时到村委登记拆迁补偿事宜，也能看出上诉人从未放弃对涉案土地的相关权益。三、被上诉人颁证程序不合法。1.违反土地登记规则第五条的规定，缺乏现场地籍调查和权属审核，程序不合法。2.被上诉人所提交的土地登记所形成的文件不符合《土地登记规则》第五十九条的要求，根据《土地登记规则》第六十六条第(二)、(三)项的规定，提供证明材料不齐全的或者不能提供合法证明的不予受理土地登记申请，被上诉人在第三人提供材料不全，且仅有所谓的无权处置人所签订的转让协议，无法证明合法来源的情况下予以登记，是错误的。3.被上诉人以划拨的方式为第三人颁证不符合法律规定。4.一审第三人的土地转让协议不能证明其对该争议土地享有合法的使用权。该协议转让人系刘长海，刘长海是何人无法核实，是否对该争议土地享有使用权和处置权也无证据予以证实，仅凭该协议无法证实第三人已经合法取得了该争议土地使用权。且第三人所提交的刘长海与老关庄三队的队长的协议也是复印件，无法核对真实性，村委证明也无法证实该协议真实性。即使该协议属实，因该耕地原属于包括上诉人在内的原11户承包户共同使用，在没有经过实际承包人同意的情况下，部分个人无法代表他人处置该争议土地。5.一审法院以对第三人处罚后颁证符合当时政策，认定颁证合法明显违反规定，且也与政策规定相违背。本案被上诉人在颁证中没有让购买人补交出让金，在未补交出让金的情况下就直接颁证，不仅违法，更是造成国家和集体资产流失。6.颁证时未实地调查。涉案土地东邻是梁某，不是梁栋超，调查人员签名是一人书写。综上，请求二审法院依法撤销原判，改判撤销为第三人颁发的新国用(2000)1470号国有土地使用证。上诉人杨华上诉请求：1.依法撤销正阳县人民法院(2020)豫1724行初30号判决书，请求维持原审判决驳回被上诉人的诉讼请求判决结果，并对判决书中认定事实部分:“1990年老关庄三组将涉案争议土地分给了包含原告在内的11户”及“原告已提供其与涉诉土地登记行为存在利害关系的初步证据，具有提起本案行政诉讼的原告主体资格”改判为“老关庄三组没有将涉案争议土地分给包含被上诉人在内的11户”及“被上诉人不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。2.本案的诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一审判决驳回被上诉人的诉讼请求符合本案的事实及相应的法律依据，但该判决书中认定事实部分中认定1990年分户分地以及被上诉人具有原告主体资格没有事实和法律依据，应当予以纠正。一、涉案争议土地1990年没有分给包括被上诉人在内的11户村民。一是根据1995年12月29日老关庄三组与案外人签订的《购买荒塘协议书》内容看出，涉案争议土地属于荒塘，不属于分给包括被上诉人在内的11户村民的承包地。该协议书上有当时古吕镇三里湾村委会负责人签字并加盖印章，以及古吕镇土地管理所签字并加盖印章，依据《河南省实施(土地管理法)办法》有关问题的应用解释(四)关于土地权属来源资料的有效性规定，村民小组、村民委员会出具的有关土地使用的证明材料，经乡(镇)国土资源管理所核实并签署意见加盖公章后，可作为土地权属来源资料。乡(镇)政府和国土资源管理所出具的土地权属材料，经县级国土资源管理部门依法确认有效后使用。《购买荒塘协议书》作为本案土地权属来源的合法、有效资料，其协议上载明案涉争议土地性质属于荒塘，不属于被上诉人诉称的承包地，不可能作为承包地分给村民，原审判决认定错误。二是根据《新蔡县中心城镇用地规模控制图》显示争议地为荒草地，结合现场照片看出涉案争议土地不属于可耕地，不可能作为可耕地进行分户分配。三是被上诉人诉称每人分得0.03亩案涉争议土地，仅有单方陈述，没有提供合法有效的证据相印证，且不符合常识。农村土地承包经营户中必然有的土地承包经营权证书、土地承包合同、种粮补贴及缴纳村提留乡统筹的通知等书证，但被上诉人没有提供，不符合农村土地承包经营实际情形。显然，被上诉人在起诉中称1990年后，对涉案争议土地管理使用至今是不真实的。二、被上诉人不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。第四条，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。结合本上诉状陈述理由，以及涉案争议土地的登记情况和涉案争议土地现状，被上诉人既不是涉案争议土地使用权人，也不是涉案争议土地实际使用人，被上诉人提起本案不符合上诉法律规定，被上诉人不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。原审判决认定被上诉人具体提起本案行政诉讼的原告主体资格是错误的。被上诉人新蔡县自然资源局对上诉人张学超上诉请求的答辩意见与一审答辩意见相同，并一审判决认定事实清楚，证据确凿理由充分，适用法律正确。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。对上诉人杨华上诉请求的答辩意见认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应维持一审判决。但一审主体资格的认定错误，一审原告不具备诉讼主体资格，请二审法院予以纠正。上诉人杨华对上诉人张学超上诉请求的答辩意见如下：1.涉案土地没有分给被答辩人张学超等人，被答辩人没有提供土地承包经营权证书、缴纳村提留、乡统筹通知书、种粮补贴本等证据材料，无法证实其经营管理该土地的事实；涉案土地转让协议的签订，是为了解决组里的铺路、电费等费用，已经村组同意。2.新蔡县自然资源局为答辩人的颁证行为，土地来源清晰，颁证程序符合当时的政策，合法有效。上诉人张学超对上诉人杨华上诉请求的答辩意见认为一审查明争议土地属洼地与张学超存在利害关系、张学超符合原告诉讼主体资格符合客观实际，应依法予以维持。二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人张学超是否具备原告诉讼主体资格的问题在指令原审法院继续审理本案时本院已经予以确认，不再重复评判。本案审理的焦点问题为上诉人张学超、上诉人杨华的上诉理由能否成立以及被诉的土地登记行为是否应予撤销，针对前述问题，具体评判如下：一、争议土地具体位置不清。经庭审查证，本案为系列案，涉案全部原审原告主张的土地面积为1365平方米左右，本案被诉的土地使用证面积为420平方米，另案闫俊丽被诉的土地使用证面积为420平方米，共计840平方米，为系列上诉人主张全部土地面积的一部分。虽然张学超提供的居委会证明及证人证言证明了原老关庄三组曾将争议地分给包括上诉人在内的18家管理使用，但该证据没有证明当时的土地划分方式以及张学超主张土地的具体位置，其所主张的土地是否在前述840平方米内土地内以及是在杨华土地使用证范围内还是另案闫俊丽土地证使用范围内无法确定。在前述事实无法确定的情况下，张学超对杨华、闫俊丽土地使用证分别提起诉讼，要求撤销，事实依据不充分。二、关于被诉土地登记行为的颁证事实是否清楚的问题。依照查明的事实，被上诉人新蔡县自然资源局为上诉人杨华颁证的土地来源系杨华与刘长海签订的《坑塘转让协议书》，刘长海土地来源系其与原新蔡县古吕镇三里湾村老关庄三组签订的《购买荒唐协议书》，该《购买荒唐协议书》由时任组长张学华以及村民代表另案上诉人张俊丽之父张学道、另案原告高五星、高小冬之父高汉民等七人签名摁印并经新蔡县古吕镇三里湾村民委员会和新蔡县古吕镇土地管理所加盖印章确认，新蔡县自然资源局为杨华涉案土地登记的来源清晰。上诉人张学超主张其一直对争议土地管理使用，但现场勘察及庭审查明事实证明争议地在1995年之后一直为荒地，不存在种植庄稼的事实；涉案土地在1997年已经被规划为新蔡县中心城镇用地，转化为了国有土地；自新蔡县自然资源局2000年12月为杨华颁证至2019年7月涉案土地被征收，从未有过争议。故新蔡县自然资源局为杨华颁证的事实清楚。三、关于被诉土地登记行为的颁证程序是否合法的问题。依照河南省人民政府豫政［1995］24号《关于清理整顿地产市场的通知》、河南省土地管理局豫土［1995］099号《河南省清理整顿地产市场的实施意见》以及新蔡县人民政府新政土（1999）6号文的政策精神，上诉人杨华1999年10月申请土地登记时，因其申请的420平方米土地未经批准，属私下交易，新蔡县土地管理局作出《土地违法案件行政处罚决定书》，决定对杨华罚款6300元后依法补办用地手续。杨华缴纳罚款后，新蔡县人民政府经调查、初审、审核后，为杨华颁发了涉案土地使用证，符合当时的政策，程序无明显不当。综上，本院认为，原新蔡县古吕镇三里湾村老关庄三组为解决村组电费、铺路费用决定转让涉案土地的事实清楚，因该转让行为系私下交易，新蔡县人民政府依照当时的政策处理后为上诉人杨华办理了涉案土地使用证，程序适当。上诉人张学超要求予以撤销的现有证据不足，且部分证据之间相互矛盾，其上诉请求本院不予支持。上诉人杨华的上诉请求与查明的事实不符，予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉费100元，由上诉人张学超、杨华各负担50元。本判决为终审判决。审判长  孟令华审判员  李力伟审判员  程海龙二〇二〇年十二月二十二日书记员  李享泽