福建省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽行终667号 上诉人（原审原告）马福秀，女，1957年9月23日出生，汉族，农民，住福建省上杭县。 上诉人（原审原告）范德连，女，汉族，1953年10月26日出生，农民，住福建省上杭县。 上诉人（原审原告）马惠忠，男，1973年5月2日出生，汉族，农民，住福建省上杭县。 上诉人（原审原告）马坤明，男，1944年3月23日出生，汉族，农民，住福建省上杭县。 上诉人（原审原告）马友华，男，汉族，1930年3月11日出生，农民，住福建省上杭县。 上诉人（原审原告）马文安，男，1973年3月6日出生，汉族，农民，住福建省上杭县。 上诉人（原审原告）马诒坤，男，汉族，1954年6月23日出生，农民，住福建省上杭县。 上列上诉人的共同委托代理人江超勇，福建至信律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）上杭县人民政府，住所地福建省上杭县临江镇北大路**。 法定代表人王波，县长。 委托代理人邱富英，福建政华律师事务所律师。 原审第三人马友松，男，1960年9月29日出生，汉族，农民，住福建省上杭县。 委托代理人曾伟源，福建力涵律师事务所律师。 上诉人马福秀、范德连、马惠忠、马坤明、马友华、马文安、马诒坤因诉被上诉人上杭县人民政府（以下简称上杭县政府）及原审第三人马友松其他行政行为一案，不服三明市中级人民法院（2020）闽04行初28号之二行政裁定向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审经审理查明，涉案木生脑林地位于上杭县××乡××坊村铁场坂木生脑山场。1993年8月，马坊村委会将该山场发包给第三人马友松及案外人马绵辉，并与马友松、马绵辉签订《承包合同》，约定：将100亩面积木生脑林地发包给马友松、马绵辉，承包年限为肆拾年，即从1993年8月至2033年7月止。马友松、马绵辉承包后，该涉案木生脑林地由马友松户及案外人马绵辉户及马华生户三户耕种管业。因古蛟组团片区子项目古田干部学院步云生态文明分院项目建设需要，2019年7月23日，被告上杭县政府作出《通知》，决定启动古蛟组团片区用地红线范围内所涉及的用地及地上附着物（房屋）征迁补偿工作，并制定《上杭县城区紫金中学项目及其周边收储用地等六大片区、古蛟组团片区收储用地和地上附着物（房屋）补偿工作方案》（以下简称《方案》）。根据该《方案》，被告授权步云乡人民政府作为古蛟组团片区用地和地上附着物（房屋）搬迁补偿实施主体，具体负责征收补偿工作。马友松户、马绵辉户及马华生户三户耕种管业的涉案林地在征收范围内。2019年11月，马友松户、马绵辉户及马华生户三户的代表马友松及案外人马绵辉、马桃生、马荣生、马梅生、马德生、马绵荣、马绵彪、马绵欣、马绵才等10人分别与步云乡人民政府签订《土地征收协议》，根据《土地征收协议》约定，被告共征收马友松及案外人马绵辉等10人林地81.901亩，应支付给马友松及案外人马绵辉等10人征地补偿款及补助奖励合计154629.88元。被告依据该《土地征收协议》分别向马友松及案外人马绵辉等10人发放林地征收补偿款。原告对被告发放行为不服，以被告向马友松及案外人马绵辉等10人发放涉案木生脑林地征收补偿款的行为侵犯原告的合法权益为由诉至本院，请求：一、判决撤销被告将木生脑林地征收补偿款1473584元发放给第三人马友松等人的行政行为；二、判决被告应在法定期限内重新作出将木生脑林地征收补偿款1000582元发放给原告的具体行政行为。在诉讼中，原告向本院提交《调取证据申请书》，申请本院向上杭县林业局或步云乡林业站调取上杭县林权改革期间木生脑林地调查摸排确权发证（后未发放）的相关材料。 另查明，被征收的涉案林地原属××坊村××组社员自留山。原告及第三人均属于××坊村××组的成员。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”、第四十七条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”以及《福建省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十五条“征收土地，征地单位应当支付土地补偿费、安置补助费、青苗和地上附着物补偿费”、第二十六条“土地补偿费支付给行使土地所有权的集体土地经营管理单位。但被征收的属农民承包经营的土地或者自留地，集体土地经营管理单位又未能调整其他数量和质量相当的土地给农民继续承包经营的，应当将不少于百分之七十的土地补偿费支付给被征地农民……”的规定，本案被告上杭县政府作为县级人民政府，有组织实施土地征收及向被征收人发放征收补偿款行为的法定职权，是土地征收和发放征收补偿款的主体。根据被告于2019年7月23日作出的《通知》，步云乡人民政府系被告授权作为古蛟组团片区收储用地和地上附着物（房屋）搬迁补偿实施主体，不具有法律、法规或规章规定具有组织实施土地征收及向被征收人发放征收补偿款行为的法定职权，其行使的涉案木生脑林地征收、与被征收人签订《土地征收协议》及依据该协议而向被征收人发放木生脑林地征收补偿款的职权，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托，当事人不服提起诉讼的，应当以上杭县政府为被告，因此，上杭县政府是本案适格的被告。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项规定：下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。原告提起诉讼的诉讼请求是：要求撤销被告将木生脑林地征收补偿款发放给第三人马友松等人的行政行为。因此，本案被诉的行政行为是被告向第三人马友松等人发放木生脑林地征收补偿款的行政行为。而本案被告的发放行为是基于被告在征收第三人等人承包木生脑林地过程中，由被告委托的步云乡人民政府与第三人等人签订《土地征收协议》，被告依据该协议约定向第三人等人发放木生脑林地征收补偿款。因此，对原告权利义务产生实际影响的应是被告的征地行为及被告委托的步云乡人民政府与第三人等人签订的《土地征收协议》的行为。而被告向第三人等人发放木生脑林地征收补偿款仅仅是属于履行《土地征收协议》的行为，该行为并未创设新的行政法律关系，对原告的权利义务产生实质影响的并非该发放行为，不属于行政诉讼的受案范围,应依法驳回原告的起诉。因此,对原告在审理过程中提交请求向上杭县林业局或步云乡林业站调取上杭县林权改革期间木生脑林地调查摸排确权发证（后未发放）的相关材料的申请不予准许。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第一项、第三款之规定，作出裁定：驳回原告马福秀、范德连、马惠忠、马坤明、马友华、马文安、马诒坤的起诉。 马福秀等七人不服，向本院提起上诉称：1.被上诉人向原审第三人马友松发放木生脑林地（自留山）征收补偿款的行政行为侵害了上诉人的合法权益，对上诉人权利义务产生了实际影响，属于人民法院行政诉讼的受理范围。征用集体土地由行政机关实施，因征地补偿纠纷提起诉讼，属于行政诉讼范围。即使上诉人提起的诉讼请求不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定的受案范围，根据该条第二款规定“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他案件”。发放补偿款是一种其他行政行为，属于人民法院的受案范围。被上诉人在原审诉讼中才提交《征收补偿协议》，原审法院没有向上诉人释明是否变更诉讼请求。2.《承包开发荒山合同书》的真实性存疑，案涉木生脑林地由马友松、马绵辉、马华生三户耕种管业不属实，原审认定事实不清，证据不足。综上，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案；如二审维持原裁定，请求对原审认定的马坊村委会将案涉山场发包给马友松、马绵辉、马华生，案涉林地由马友松、马绵辉、马华生耕种管业及马友松、马绵辉、马华生耕种管业的案涉林地在征收范围内的事实不予确认。 被上诉人上杭县政府答辩称：1.上诉人对上杭县政府将木生脑林地（自留山）征收补偿款发放给第三人马友松等人的行为提起行政诉讼并要求撤销，该行为是上杭县政府履行与第三人签订的《土地征收协议》的行为，该发放行为并未创设新的行政法律关系，也未对上诉人的权利义务产生实质性影响，原审认定该行为不属于行政诉讼的受案范围，适用法律正确。2.原审根据庭审查明的事实对案涉木生脑林地山场的承包等事实进行确认，该认定并无不妥，原审认定案涉林地由马坊村委会发包给马友松、马绵辉、马华生及案涉林地由马友松、马绵辉、马华生耕种管业的事实清楚，证据充分。综上，上诉人的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请求依法予以驳回。 原审第三人马友松述称：1.原审认定案涉林地于1993年8月由马坊村委会发包给马友松、马绵辉、马华生并签订《承包开发荒山合同书》及案涉林地由马友松、马绵辉、马华生耕种管业的事实清楚，证据充分。上诉人对《承包开发荒山合同书》的真实性提出异议及否定马友松等三户耕种管业无任何事实依据。2.上诉人提出的诉讼请求是上杭县政府将木生脑林地（自留山）征收补偿款发放给第三人马友松等人的行政行为，该行为是上杭县政府履行与第三人签订的《土地征收协议》的行为，该发放行为并未创设新的行政法律关系，不属于行政诉讼的受案范围，原审裁定适用法律正确。综上，上诉人的上诉理由均不能成立，原裁定认定事实清楚、适用法律正确、诉讼程序合法，应予维持。 本院认为，上诉人以其自留山在征收范围内，被上诉人向原审第三人作出的征收补偿行为错误为由，提起本案诉讼，故上诉人的诉讼请求实质上属请求行政机关给予补偿之诉讼，且已经提供初步的证据证明了其与所诉的征收补偿行政行为具有利害关系，原审法院以被上诉人向原审第三人等人发放木生脑林地征收补偿款系履行《土地征收协议》的行为，该行为并未创设新的行政法律关系，该行政行为对上诉人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围为由驳回上诉人的起诉,认定事实错误，适用法律不当。 综上，上诉人提起的本案行政诉讼，符合法定起诉条件。原审作出驳回起诉的裁定确有错误，依法应予纠正。上诉人提出的上诉理由成立，依法应予支持。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销三明市中级人民法院（2020）闽04行初28号之二行政裁定； 二、本案指令三明市中级人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长 张 挺 审判员 林锦斌 审判员 周晓芳 二〇二〇年十二月九日 书记员 林 阳 附：本案所适用法律条文 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。 第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。 原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。 原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。 原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。 当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。