安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终1228号 上诉人（一审原告）宁国市胡乐竹川砂场，经营地安徽省宁国市胡乐镇竹川村，统一社会信用代码92341881MA2NUNPJ2Q。 经营者朱来明，男，1965年8月22日出生，汉族，住安徽省无为县。 委托代理人张国斌，安徽吉和律师事务所律师。 委托代理人马升晨，安徽吉和律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）宁国市人民政府，住所地安徽省宁国市西津街道市府巷**。 法定代表人何田，该市市长。 一审被告宁国市胡乐镇人民政府，住所地安徽省宁国市胡乐镇，统一社会信用代码113417020032563436。 法定代表人童卫兴，该镇镇长。 上诉人宁国市胡乐竹川砂场（简称宁国竹川砂场）因诉宁国市人民政府（简称宁国市政府）、宁国市胡乐镇人民政府（简称胡乐镇政府）行政强制一案，不服安徽省宣城市中级人民法院(2020)皖18行初60号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 宁国竹川砂场在一审中诉称：宁国竹川砂场经过批准、审批并取得采砂许可证，系合法经营。2019年12月23日，宁国市副市长唐海宾带领胡乐镇政府及市直相关部门在未出示任何合法手续及未对其进行补偿的情形下，即对其砂场进行了强制拆除。上述强制拆除行为导致其无法继续经营，损失严重，侵害其合法权益。请求：1.确认宁国市政府、胡乐镇政府于2019年12月23日强制拆除其砂场的行为违法；2.本案受理费由宁国市政府、胡乐镇政府共同负担。 一审法院审理查明：2019年9月10日，水利部河湖保护中心在《关于对安徽省河湖监管暗访问题进行确认的函》(河湖综函[2019]52号）中将宁国竹川砂场乱建（占）问题纳入该函附件《安徽省河湖监管暗访问题确认清单》。2019年12月22日，胡乐镇政府向宁国竹川砂场作出《拆除通知书》（胡政[2019]251号）。主要内容为：“2019年9月，经国家水利部巡查，发现贵砂场存在侵占河道等相关违法行为，并要求我市于12月中下旬前完成设备和办公用板房拆除工作……。为加快拆除工作，按要求在规定时间内完成整改工作，在市政府统一安排下，决定于2019年12月23日，组织胡乐镇及市水务局、自然资源（与）规划、城管执法局、公安局、生态环境分局、司法局、卫健委、市委宣传部、融媒体中心等单位对贵企业现存设备和办公用板房进行助拆，由此引起的法律问题由胡乐镇负责。请予配合。”2019年12月23日，胡乐镇政府在宁国市各相关单位的配合下对宁国竹川砂场的办公用房及生产设备等物品进行了拆除。2019年12月30日，胡乐镇政府和宁国竹川砂场签订了《移交单》，主要内容为：“为切实做好水利部暗访问题清单和安徽省河湖‘清四乱’台账中关于宁国竹川砂场整改相关工作，在贵单位（宁国竹川砂场）的配合下已完成了部分设备拆除，并统一暂时放置在胡乐林场管护房内，现移交给贵单位，请于2020年1月10日前做好妥善处置，逾期后果自负。附件：物品清单。” 一审法院认为：根据《拆除通知书》（胡政[2019]251号）、《移交单》及拆除案涉砂场的视频资料等在卷证据，并结合各方当事人的庭审陈述，可以证实案涉拆除行为系胡乐镇政府具体组织实施，即拆除案涉砂场的行为主体及法律责任承担主体系胡乐镇政府。具体理由如下：1.《拆除通知书》（胡政[2019]251号）系由胡乐镇政府向宁国竹川砂场制作的通知，该通知明确载明“由此（案涉拆除行为）引起的法律问题由胡乐镇负责。”该通知的落款处加盖的亦是胡乐镇政府的公章，由此可知胡乐镇政府系案涉拆除行为的法律责任承担主体；2.胡乐镇政府在答辩状及本案庭审中均自认案涉拆除行为系其具体组织实施，且该政府的法定代表人在拆除现场具体指挥，由此可知胡乐镇政府系案涉拆除行为的具体组织实施主体；3.案涉《移交单》系案涉砂场被拆除后移交给被拆除人的物品清单凭证，其中移交人是胡乐镇政府，被移交人是宁国竹川砂场。由此可知胡乐镇政府系案涉拆除行为的善后实施主体。综合上述1、2、3点，无论是案涉拆除行为的前期准备，还是拆除过程中的具体实施，抑或是拆除后的善后事项，上述行为的责任主体均系胡乐镇政府。根据级别管辖原则，若宁国竹川砂场认为胡乐镇政府实施的案涉拆除行为侵害了其合法权益，其依法可以向宁国市人民法院提起诉讼。 虽然宁国竹川砂场提举了宁国市自然资源与规划局、宁国市城管局等单位的工作人员在拆除现场的视频、照片等证据，但因前述各单位均系应胡乐镇政府的请求而参与案涉拆除作业，并不是以前述各单位自己的名义作出的行政管理行为，其所产生的一切法律后果应由胡乐镇政府承担。宁国市政府相关领导出现在案涉拆除现场，其主要是现场督促检查下级机关具体实施河道整治工作的进展，并不代表宁国市政府就是案涉拆除行为的组织实施主体。 综上，宁国竹川砂场将宁国市政府、胡乐镇政府均列为本案被告系错列被告，经该院释明其拒绝变更被告。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定：驳回宁国竹川砂场的起诉。本案受理费50元，退还宁国竹川砂场。 宁国竹川砂场上诉称：一审认定宁国市政府相关领导出现在案涉拆除现场，其主要是现场督促检查下级机关具体实施河道整治工作的进展，进而认定宁国市政府不是案涉拆除行为的组织实施主体，属于认定事实错误。《拆除通知书》中明确载明，在市政府统一安排下，决定于2019年12月23日，组织胡乐镇及市属多个单位实施拆除工作，一审认定市属多个单位参与拆除工作系受胡乐镇的请求无依据，胡乐镇根本无权调动，宁国市政府无疑是案涉拆除行为的组织实施主体。《拆除通知书》中载明拆除行为引发的法律问题由胡乐镇负责，但法律责任的承担不是由约定来确定。请求撤销一审裁定，改判支持其一审诉讼请求。 宁国市政府答辩称：宁国竹川砂场诉其实施强拆行为属于认识错误，本案是政策下的企业自行拆除行为，胡乐镇政府的行为系助拆，其系督促宁国竹川砂场及时自拆、监督胡乐镇政府规范助拆，该督促和监督行为系不可诉的行为；胡乐镇政府作出《拆除通知书》是其独立的法律行为，其没有直接参与或批复，只是进行了内部指导和监督。一审认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。 胡乐镇政府未向本院提交书面陈述意见。 对一审查明的事实，本院予以确认。 本院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，宁国竹川砂场在一审中提供的《拆除通知书》载明，在市政府统一安排下，决定于2019年12月23日组织胡乐镇及市水务局、自然资源（与）规划、城管执法局、公安局、生态环境分局、司法局、卫健委、市委宣传部、融媒体中心等单位对贵企业现存设备和办公用板房进行助拆；其提供的拆除现场照片及视频资料反映拆除现场有宁国市政府相关领导、胡乐镇政府领导及工作人员、宁国市自然资源与规划局、宁国市城管局、宁国市公安局等多单位的工作人员在拆除现场。故其提供的证据足以证明涉案拆除行为系宁国市政府组织实施，宁国市政府应系本案适格被告。胡乐镇政府自认案涉拆除行为系其具体组织实施，故其亦系本案共同适格被告。《拆除通知书》中载明拆除行为引发的法律问题由胡乐镇负责，但法律责任的承担不是通过自行承诺来确定，不能由此排除宁国市政府组织胡乐镇及市属多个单位实施拆除工作应当承担的责任。一审认定市属多个单位参与拆除工作系应胡乐镇政府的请求，无证据证明，且胡乐镇政府亦无权调动市属多个单位参与拆除工作。宁国市政府、胡乐镇政府主张是助拆而不是强制拆除，主要理由是拆除前经过多次协商，拆除行为平稳有序、和平交接，主要证据为拆除后的物品《移交单》。因宁国市政府、胡乐镇政府未提供拆除前经双方协商由政府助拆的证据，该《移交单》中仅注明“在贵单位的配合下完成了部分设备拆除”，并未注明系助拆，故其该抗辩理由不能成立，本院不予支持。一审认定事实部分错误，裁定驳回起诉不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下： 一、撤销安徽省宣城市中级人民法院(2020)皖18行初60号行政裁定； 二、本案指令安徽省宣城市中级人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年十二月十八日 法官助理戴红 书记员陈维为 附：本案适用的法律条文 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。 第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。 原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。 原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。 原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。 原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。 当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。