湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂行终778号上诉人（原审第三人）刘美华，男，1954年7月22日出生，汉族，住湖北省恩施市。被上诉人（原审原告）余开贵，男，1949年6月3日出生，汉族，住湖北省恩施市。被上诉人（原审原告）黄发菊，女，1962年8月10日出生，土家族，住湖北省恩施市，系余开贵之妻。原审被告恩施市人民政府。住所地：湖北省恩施市市府路**。法定代表人苏勇，市长。原审被告恩施土家族苗族自治州人民政府。。住所地：湖北省恩施市舞阳大道1巷**法定代表人刘芳震，州长。上诉人刘美华因余开贵、黄发菊诉恩施市人民政府（以下简称恩施市政府）、恩施土家族苗族自治州人民政府（以下简称恩施州政府）土地行政处理及行政复议一案，不服湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院（2020）鄂28行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。恩施市政府于2019年8月29日作出恩市政决字〔2019〕3号行政处理决定：余开贵、黄发菊与第三人刘美华之间709.2㎡共用通道的使用权不属于余开贵、黄发菊，但余开贵、黄发菊有在该部分土地通行的他项权，刘美华不得妨碍余开贵、黄发菊为正常使用房屋而必需的合理通行权。余开贵、黄发菊不服该土地权属争议处理决定，向恩施州政府申请行政复议。2019年12月23日，恩施州政府作出恩州政复决字〔2019〕35号行政复议决定，维持恩施市政府的处理决定。余开贵、黄发菊起诉称，涉案争议地原属恩施市制革厂，恩施市制革厂企业改制时，经上级主管部门即恩施市行业管理办公室主持调解，并经人民法院执行裁定用于抵偿原告债务，因与刘美华发生权属争议，十余年时间，历经5次诉讼，多次申请行政处理，至今未予确权。为维护自己的合法权益，今再次提起行政诉讼，请求撤销恩施市政府作出的恩市政决字〔2019〕3号行政处理决定及恩施州政府作出的恩州政复决字〔2019〕35号行政复议决定，并由被告承担本案诉讼费用。原审法院查明，2002年，恩施市制革厂进行企业改制。2002年12月10日，刘美华与恩施春雷拍卖有限责任公司签订《拍卖成交确认书》，刘美华通过拍卖购得恩施市制革厂生产区房地产及机械设备（不包括房产证号1××1号房地产）。2003年3月25日，因恩施市制革厂欠原告工程款，原告与恩施市工业行业管理办公室达成《执行和解协议》，约定：恩施市制革厂将所有的房地产（建筑面积959.9㎡，土地使用面积479.96㎡）一栋抵偿给原告，抵偿原告全部债务380301.78元及利息；抵偿房屋西面临街及南面相邻制革厂的空地为共用通道。2003年6月25日，经刘美华申请，恩施市国土资源局给刘美华颁发了恩市国用（2003）字第020168号《国有土地使用证》，将包含共用通道在内的土地予以登记。2009年，刘美华因遗失恩市国用（2003）字第020168号《国有土地使用证》向恩施市国土资源申请补办。2009年6月29日，恩施市国土资源局给刘美华颁发了恩市国用（2009）第020536号《国有土地使用证》。2010年11月25日，原告与刘美华因共用通道通行发生纠纷，向恩施市人民法院提起行政诉讼，请求撤销恩施市国土资源局给刘美华颁发的恩市国用（2009）第020536号《国有土地使用证》。2011年5月23日，恩施市人民法院作出（2011）恩行初字第1号《行政判决书》，判决撤销恩施市国土资源局给刘美华颁发的恩市国用（2009）第020536号《国有土地使用证》。刘美华不服该判决向原审法院提起上诉。2011年9月15日，原审法院作出（2011）恩中行终字第70号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。刘美华仍不服该判决提起申诉。2013年4月2日，原审法院作出（2013）鄂恩施中行再终字第00001号《行政判决书》，判决维持（2011）恩中行终字第70号《行政判决书》。2018年9月10日，原告向恩施市政府提出行政确权申请，要求对共用通道土地使用权进行确权。行政确权期间，恩施市政府组织原告与刘美华协商未果。2019年3月7日，恩施市政府作出恩市政决字〔2019〕1号《行政处理决定书》，决定：共用通道土地使用权归刘美华所有，原告对共用通道享有通行的他项权。原告不服该决定向恩施州政府申请行政复议。2019年6月26日，恩施州政府作出恩州政复决定〔2019〕19号《行政复议决定书》，以事实不清、证据不足为由，决定撤销恩施市政府作出的恩市政决字〔2019〕1号《行政处理决定书》，并责令其在60日内重新作出具体行政行为。2019年8月23日，恩施市政府组织恩施市自然资源和规划局到涉案土地现场进行了查勘，并制作了《市制革厂与余开贵宗地界线示意图》。2019年8月29日，恩施市政府作出恩市政决字〔2019〕3号《行政处理决定书》，决定：余开贵、黄发菊与刘美华之间709.02㎡共用通道的土地使用权不属余开贵、黄发菊，但余开贵、黄发菊有在该部分土地通行的他项权；刘美华不得妨碍余开贵、黄发菊为正常使用房屋而必需的合理通行权。余开贵、黄发菊不服申请行政复议，2019年12月23日，恩施州政府作出恩州政复决字〔2019〕35号行政复议决定，维持恩施市政府的处理决定。余开贵、黄发菊遂再次提起行政诉讼，请求撤销恩施市政府作出的恩市政决字〔2019〕3号行政处理决定，撤销恩施州政府作出的恩州政复决字〔2019〕35号行政复议决定，并由被告承担诉本案诉讼费用。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的规定，恩施市政府负有辖区内土地权属争议处理的法定职权；根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，恩施州政府具有对其下级人民政府的行政行为作出行政复议决定的法定职责。涉案争议土地，当事人通过以下不同的方式、途径获得：2002年12月10日，刘美华通过拍卖购得恩施市制革厂生产区房地产及机械设备，《拍卖成交确认书》特别条款提示“标的物面积以实际办证为准”；2003年3月25日，原告与恩施市工业行业管理办公室达成《执行和解协议》，约定恩施市制革厂将所有的房地产（建筑面积959.9㎡，土地使用面积479.96㎡）一栋抵偿给原告，抵偿原告全部债务380301.78元及利息，抵偿房屋西面临街及南面相邻制革厂的空地为共用通道。2003年6月25日，恩施市政府给刘美华颁发恩市国用（2003）字第020168号《国有土地使用证》，恩施市政府代理人在本次庭审中当庭认可，该《执行和解协议》未在不动产登记簿内。生效裁判确认该协议为“可以代表政府的行为和改制企业的意愿”。刘美华2002年通过拍卖购得原恩施市制革厂房地产，并不当然立即代表恩施市制革厂，其不在和解协议签字不影响协议的生效，企业改制是政府主导性工作，且原恩施市制革厂的遗留问题2005年尚还客观存在。由此可知，因为原恩施市制革厂改制，不同的部门，根据不同的情况，在不同的时间，针对不同的人员，作出不同的决定。具体到本案而言，刘美华通过拍卖方式取得原恩施市制革厂土地；原告通过执行和解方式取得原恩施市制革厂土地。争议双方对争议地的面积、四至均无异议。如果简单机械地从一方当事人的角度看待问题，各方均有证据证明各自的主张。正是因为各种不同的原因，争议双方当事人基于各自不同的理解，才产生了权属争议纠纷。恩施市政府本次作出的处理决定，不符合本案的客观情况，其认定的基本事实，也与人民法院生效裁判不符。恩施州政府作出的复议决定，自相矛盾。十余年时间，两级人民政府，两级人民法院，先后多次作出行政处理决定和裁判，浪费了大量的时间和资源，但是，纠纷始终没有得到实质性解决。争议地现为双方进出的唯一通道，如果照直切割划分，不利于资源的优化使用，不利于双方的生产生活实际。令人欣慰的是，刘美华庭审中主动提出争议地双方共用，但不颁发权属证书。原告方主张各半，分别颁证，经庭后询问释明，原告方现在也同意共同共有。为了切实解决行政争议，方便当事人生产生活，减少当事人诉累，节约行政成本，充分尊重原告和刘美华的意见，满足人民群众对美好生活的向往，人民法院可以对争议的民事权利归属作出判决。据此，参考最高人民法院（2019）最高法行再134号行政判决的意旨，原审法院认为恩施市政府作出的恩市政决字〔2019〕3号行政处理决定，主要证据不足，结果不当，应予变更；恩施州政府作出的恩州政复决字〔2019〕35号行政复议决定，主要证据不足，应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第七十七条第一款之规定，判决如下：一、撤销恩施州政府于2019年12月23日作出的恩州政复决字〔2019〕35号行政复议决定；二、变更恩施市政府于2019年8月29日作出的恩市政决字〔2019〕3号行政处理决定内容为：争议的709.02㎡共用通道的土地使用权属于余开贵、黄发菊与刘美华共同共有。一审案件受理费50元，由恩施市政府负担。刘美华上诉称，1.恩施市、州两级政府认定事实清楚，所作决定符合实际情况。上诉人2002年通过拍卖方式依法取得原恩施市制革厂房地产、机器设备等权利在前，此时上诉人就已经是原恩施市制革厂所有土地的使用权实际权利人，当然包含案涉土地。在后的被上诉人与恩施市工业行业管理办公室签订的《执行和解协议》不能侵犯上诉人已依法取得的权利。故恩施市、州两级政府为查明历史遗留问题实际情况，依法进行现场查勘，进而制作了《市制革厂与余开贵宗地界线示意图》，是对历史的尊重，是对案涉土地的全面了解，恩施市政府作出的处理决定事实清楚、证据充足、程序合法，应依法予以维持。2.在原审审理过程中，上诉人陈述说争议地双方共用，但不颁发证书，其真实意思是同意被上诉人合理使用土地使用权属于上诉人的案涉土地，而不是放弃案涉土地使用权，送与被上诉人或与被上诉人共同共有。原审判决违背上诉人的真实意思表示，将“双方共用”理解为“共同共有”，进而将案涉土地使用权改为上诉人与被上诉人共同所有，侵犯了上诉人的合法权利。综上，请求撤销原审判决，改判确认争议的709.02㎡土地使用权归上诉人单独所有，本案诉讼费用由被上诉人承担。恩施州政府向本院提交书面答辩意见称，1.恩施州政府作出的被诉行政复议决定认定事实清楚、内容适当。按照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款规定，恩施市政府是处理被上诉人与上诉人土地使用权争议的合法主体。恩施市政府在被上诉人与上诉人不能协商解决的情况下，根据涉案土地使用权的原始登记资料和恩施市制革厂改制资料，经现场查勘核实后，本着尊重历史和现实情况的原则，作出的恩市政决字〔2019〕3号《行政处理决定书》并无不当，恩施州政府维持恩施市政府作出的处理决定正确。2.恩施州政府作出的被诉行政复议决定适用法律正确，程序合法。恩施州政府受理被上诉人的行政复议申请后，依法通知恩施市政府在法定的期限内进行了答复，在法定期限内根据查明的案件事实和证据材料，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，作出复议决定并依法送达双方当事人。综上，恩施州政府作出的恩州政复决字〔2019〕35号《行政复议决定书》认定事实清楚、内容适当、适用法律正确、程序合法，请求依法予以维持。余开贵、黄发菊、恩施市政府未向本院提交书面意见。原审经庭审质证的证据已随案移送本院。本院二审查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系因余开贵、黄发菊就案涉通道土地使用权向恩施市政府提出行政确权申请引发的行政诉讼。本案审查的重点是恩施市政府作出的恩市政决字〔2019〕3号行政处理决定和恩施州政府作出的恩州政复决字〔2019〕35号行政复议决定是否合法，应否予以撤销。按照《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款之规定，恩施市政府具有作出被诉行政处理决定的法定职权。根据原审查明事实及人民法院生效裁判认定的事实，刘美华系于2002年12月经拍卖购得恩施市制革厂生产区房地产及机械设备（不包括房产证号1××1号房地产），《拍卖成交确认书》中约定标的物面积以实际办证为准。在刘美华办理土地使用权证之前，恩施市工业行业管理办公室代表政府和改制企业恩施市制革厂于2003年3月与余开贵签订《执行和解协议》，将恩施市制革厂拍卖标的以外的房地产一栋抵偿给余开贵用于偿还债务及利息，并约定抵偿房屋西面临街及南面相邻制革厂的空地为共用通道。余开贵、黄发菊据此向恩施市政府提出确权申请，主张其享有一半的案涉通道土地使用权，并要求办理《国有土地使用权证》。虽然恩施市政府于2019年3月7日作出的恩市政决字〔2019〕1号《行政处理决定书》被恩施州政府以“刘美华通过拍卖是否取得共用通道土地使用权的事实不清，恩施市政府认定共用通道在刘美华购买土地使用权范围内的证据不足”为由予以撤销，但在重作处理决定期间，恩施市政府组织恩施市自然资源和规划局到案涉土地现场进行了查勘核实，制作了《市制革厂与余开贵宗地界线示意图》，并以案涉土地使用权的原始登记资料以及恩施市制革厂改制资料为依据，结合刘美华《拍卖成交确认书》记载的内容，本着尊重历史与客观实际的原则，作出的被诉行政处理决定，具有事实依据。虽然该处理决定作出的理由与恩市政决字〔2019〕1号《行政处理决定书》并无本质区别，但其所依据的事实已经得到进一步论证，证据更加充分，依法不属于《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第二款规定的“行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为”的情形。恩施州政府在受理余开贵、黄发菊的复议申请后，经审查作出的被诉行政复议决定，具有事实和法律依据，并无不当。余开贵、黄发菊关于撤销被诉行政处理决定及行政复议决定的诉讼请求不能成立，应当予以驳回。需要说明的是，虽然人民法院生效判决已经撤销了恩施市国土资源局向刘美华颁发的包含案涉通道土地在内的《国有土地使用证》，但撤销的理由是“登记行为的主要事实不清，证据不足”，并认为应由恩施市政府将权属明确后，重新作出登记。因此，恩施市政府针对余开贵、黄发菊的确权申请作出的被诉行政处理决定，与人民法院生效判决的内容并不冲突，且充分保障了余开贵、黄发菊基于《执行和解协议》对案涉通道土地所享有的权利，在处理上并无不当。原审法院关于切实解决行政争议、减少当事人诉累的裁判理念值得肯定，但在本案中一并解决民事争议并直接作出变更判决的裁判方式，与《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条关于“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理”以及《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款关于“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更”的规定不符，且与当事人的诉讼主张相悖，属于适用法律不当，本院予以纠正。综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律不当，应予撤销。刘美华关于应当维持被诉行政行为的上诉理由成立，其关于“改判争议的709.02㎡土地使用权归刘美华单独所有”的上诉请求超出原审主张范围，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院（2020）鄂28行初9号行政判决；二、驳回余开贵、黄发菊的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，由余开贵、黄发菊负担。本判决为终审判决。审判长  胡锦明审判员  张思化审判员  马春亮二〇二〇年十二月一日书记员  沈 庆