陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 裁 定 书 （2020）陕行终9号 上诉人（原审原告）：李锦亮，男，1956年5月28日出生，汉族，住陕西省安塞区XX居XX委XX街安塞县。上诉人（原审原告）：谢加莲，女，1955年11月18日出生，汉族，住陕西省延安市宝塔区，系李锦亮之妻。委托代理人：李海秀，陕西尚德律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：延安市安塞区人民政府。住所地：陕西省延安市安塞区真武洞街道办。法定代表人：曹振宇，该区区长。委托代理人：康占胜，该区房屋征收服务中心主任。委托代理人：刘雁北，陕西德齐律师事务所律师。上诉人李锦亮、谢加莲因诉被上诉人延安市安塞区人民政府（以下简称安塞区政府）行政行为违法及行政补偿一案，不服延安市中级人民法院（2019）陕06行初92号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年3月27日公开开庭审理了本案。上诉人李锦亮、谢加莲的委托代理人李海秀，被上诉人安塞区政府的委托代理人康占胜、刘雁北到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：1996年12月，原告李锦亮购买了安塞交通局位于XX镇XX街的19间房，成交金额30万元，成交面积为368.20平方米。2000年12月19日，被告安塞区政府向李锦亮颁发了房权证塞字第13**房屋所有权证。2003年7月6日，因实施林业局办公楼下河畔—工商局新楼、XX巷XX巷XX街面房腾空建设工程，原告李锦亮与原安塞城建局签订了《安塞县县城房屋拆迁货币补偿安置协议书》，对上述房产予以征收，拆迁补偿安置费总计431019.6元。县城建局对该地块院落及靠河畔进行了回填改造维修。原告李锦亮因认为未对其国有土地使用权进行补偿长期上访。2012年4月2日，安塞县启动创建国家卫生县城工作，规划建设县城漩水湾停车场，并完成了场地平整和围墙工程，建设期间，原告李锦亮提出该停车场建设用地属于他个人所有。2012年8月30日，为解决拆迁遗留问题，安塞县城市管理局上报《关于解决停车场建设土地补偿问题解决方案的汇报》，提出后续工程由原告李锦亮按照住建局规划及停车场设计要求完善建设，建成后由原告李锦亮按照物价部门批准的价格进行经营，并实际实施。2013年1月30日，原告办理安塞漩水湾停车场营业执照，经营者为李锦亮，类型为个体，经营范围是停车、洗车服务。另查明，安塞区XX村XX户区改造项目是安塞区XX户区改造项目。2018年1月23日，被告安塞区政府公开征求《安塞区XX村XX户区改造项目征收补偿安置实施方案（征求意见稿）》。2018年3月29日，被告作出了塞政发〔2018〕8号《延安市安塞区人民政府关于安塞区XX村XX户区改造工程房屋征收的决定》（以下简称《房屋征收决定》），印发了塞政发〔2018〕9号《安塞区XX村XX户区改造项目房屋征收补偿安置实施方案》（以下简称《补偿安置方案》），并在征收范围内发布了《延安市安塞区人民政府关于安塞区XX村XX户区改造项目房屋征收的公告》。同日，安塞区房屋征收管理局作出塞征收〔2018〕5号《关于安塞区XX村XX户区改造项目房屋征收选定评估机构的通知》，依照国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）、住建部《国有土地上房屋评估办法》、《陕西省国有土地上房屋征收房地产价格评估机构选定办法》等有关规定，在参加报名的有资质的评估机构中确定专业技术实力雄厚、没有不良记录、社会信誉度较高的3家以上房地产评估机构，由被征收人自主选择，投票超过50%以上的1家评估机构承担本次的房屋评估工作。2018年4月1日，安塞区房屋征收管理局作出塞征收〔2018〕6号《关于安塞区XX村XX户区改造项目房屋征收评估机构的公示》，确定了7家符合条件的评估机构，由被征收人投票选择。2018年4月7日，安塞区房屋征收管理局作出塞征收〔2018〕7号《关于安塞区XX村XX户区改造项目房屋征收选定评估机构的公告》，确定得票率超过50%的中联房地产评估有限公司担任本次房屋征收评估机构。2018年4月9日，原告李锦亮配合安塞区征收局对停车场临时用房及室内装修和附属物进行了勘丈并签字确认。2018年4月10日，经协商一致后，被告对停车场相关临时建筑和附属物等进行了拆除。2018年4月22日，经安塞区房屋征收管理局委托，延安中联房地产评估有限公司对安塞区XX村XX户区改造项目涉及的李锦亮相关房地产进行评估，作出延中联征评报字（2018）延第AS36号房屋征收补偿评估报告书，评估总价为2032296元。2018年4月24日，原告李锦亮与安塞区房屋征收管理局签订了《延安市安塞区房屋征收补偿安置协议书（货币补偿）》（以下简称征收补偿安置协议书），补偿费用合计2460170.2元，2018年5月2日将该款支付原告。还查明，原告在案件发回重审后变更了诉讼请求，其第一项诉讼请求为确认被告于2018年对二原告经营的安塞漩水湾停车场征收行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第五十一条第三款规定，法院向原告释明，要求原告明确具体的诉讼请求。经释明后，原告仍要求确认征收决定、补偿协议、强拆行为均违法。原审判决认为：根据征补条例第十三条第一款的规定，房屋征收决定以公告方式送达，无需参照民事诉讼法规定的送达程序，向每一户被征收人逐户送达。只要市、县人民政府依法进行公告，即视为征收决定已经送达每一户被征收人；征收决定公告中告知当事人诉权和起诉期限，即视为全体被征收人已经被告知诉权和起诉期限。本案中，被告安塞区政府于2018年3月29日发布了塞政发〔2018〕10号《延安市安塞区人民政府关于安塞区XX村XX户区改造项目房屋征收的公告》，并在被征收范围内依法张贴，公告中明确告知了被征收人不服征收决定申请行政复议、提起行政诉讼的权利和复议、起诉的法定期限。自该公告发布之日起，即视为所有被征收人已经被告知征收决定的内容及诉权和起诉期限。原告李锦亮、谢加莲系该征收公告范围内的被征收人之一，自征收公告之日起应当视为知道安塞区政府作出被诉征收决定的内容以及诉权和起诉期限，至2019年6月18日本案发回重审后，原告变更诉讼请求，要求确认征收决定违法，明显超过6个月的起诉期限，原告的该项诉讼请求不能成立，依法应予以驳回。关于原告要求确认房屋征收补偿安置协议书违法的问题。经查，原告李锦亮与延安市安塞区房屋征收管理局2018年4月24日签订了征收补偿安置协议书，该协议是双方自愿协商的结果，意思表示真实，对双方均具有约束力。原告亦领取了该协议约定的全部补偿安置款，其要求确认征收协议违法没有证据支持，故该诉讼请求不能成立，不予支持。关于原告要求确认强拆行为违法的问题。根据征补条例第四条、第二十八条的相关规定，被征收房屋所在地市、县级人民政府作为法定征收主体，是征收行为的组织者和实施者。2018年4月10日，被告实施的拆除临时建筑和附着物行为是与原告协商后的结果，双方就征收补偿事宜达成一致并签订了征收补偿安置协议书，故原告要求确认强拆行为违法的诉讼请求不能成立，不予支持。关于原告主张1936.54㎡国有土地使用权补偿的问题。经查，虽然原告1996年12月购买了安塞交通局位于XX镇XX街的19间房屋并办理了房屋所有权证，但其只缴纳了40㎡土地的使用税，没有提供缴纳1936.54㎡土地出让金并获得国有土地使用权的证据，且《国有土地使用权证》中记载的1936.54㎡土地使用者一直为交通局家属院，上述房屋于2003年7月6日已被征收，故原告要求对1936.54㎡国有土地使用权进行评估并予以补偿没有事实和法律依据，该诉讼请求不能成立，不予支持。关于原告主张3849.2㎡停业损失费的问题。虽然原告经营的是停车场，但3849.2㎡水泥地坪并非征收房屋的面积，且关于具体的补偿范围、标准，双方在征收补偿安置协议书中有明确约定，原告现主张对3849.2㎡水泥地坪要求按每平方米500元计算停业损失没有事实和法律依据，同时也违反了诚实信用原则，该诉讼请求不能成立，不予支持。同理，原告要求对2963.46㎡土地的整理费用进行补偿，但未提供有效证据予以证明，也无法说明合法占有该2963.46㎡土地的来源和依据，故其要求对上述土地进行评估并要求补偿的诉讼请求亦不能成立，不予支持。综上所述，本案中既有程序性裁定事项又有实体判决事项，应以行政判决作为裁判文书的形式为宜。被告安塞区政府的征收行为符合法律规定，双方签订的征收补偿安置协议书已经履行完毕，原告要求确认征收决定、补偿协议、强拆行为违法并要求补偿的诉讼请求不能成立，依法不予支持。依照行政诉讼法第六十九条的规定，判决驳回原告李锦亮、谢加莲的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李锦亮、谢加莲负担。上诉人李锦亮、谢加莲上诉称：原审判决认定事实不清，适用法律错误。（一）被上诉人于2018年3月29日作出《房屋征收决定》违法。第一，被上诉人未提交证据证明案涉《房屋征收决定》已纳入市、县国民经济和社会发展年度计划，其征收行为符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，违反了征补条例第九条的规定；第二，案涉征收补偿方案未组织有关部门论证，未征求群众意见，故无法按照群众意见进行修改；第三，案涉《房屋征收决定》没有进行社会稳定风险评估，也没有召开政府常务会议讨论决定。（二）上诉人与被上诉人2018年4月24日签订的征收补偿安置协议书违法。第一，被上诉人剥夺了上诉人选择补偿安置方式的权利；第二，被上诉人在未签订补偿协议、未补偿到位的情况下，组织实施强拆，违反先补偿、后搬迁的原则；第三，补偿安置协议未涉及对院落的补偿；第四，补偿安置协议未按照营业场地对上诉人停车场混凝土地坪进行补偿。停车场院落是主要的经营场地，被上诉人仅按成本进行补偿错误，应当参照营业用房予以补偿。（三）被上诉人于2018年4月5日、10日组织多部门强行拆除上诉人停车场的行为违反了征补条例第二十七条的规定。（四）上诉人在支付1936.54平方米院落对价后，实际占有并使用了该土地，已经事实上取得了该土地的使用权，应当获得补偿。原审法院仅以未办理过户从而认定上诉人未取得该土地使用权为由，驳回上诉人该项诉求，属认定事实不清。（五）被上诉人在强拆上诉人停车场后，已经实际利用了上诉人整理出的2963.46平方米土地和石帮畔，故应当给予合理补偿。原审法院驳回上诉人的该项诉求错误。请求：1.撤销原审判决，改判确认被上诉人于2018年对二上诉人经营的安塞漩水湾停车场征收行为违法，包括征收决定、补偿协议及强拆行为均系违法，并对二上诉人营业损失进行补偿；2.改判被上诉人按市场价值对二上诉人停车场1936.54平方米国有土地使用权进行补偿；3.改判被上诉人补偿二上诉人停车场停业损失费1924600元（3849.2㎡×500元／㎡＝1924600元）；4.改判被上诉人补偿二上诉人整理的2963.46平方米土地的费用2948684.28元；5.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人安塞区政府答辩称：（一）上诉人变更诉讼请求，要求确认2018年征收行为违法，明显超过法定的起诉期限。上诉人在原一、二审阶段，从未提出确认2018年征收决定违法的请求。在发回重审阶段，即2019年6月18日提出确认征收行为违法的请求，距2018年3月29日被上诉人作出征收决定，早已超过6个月的起诉期限。（二）2018年4月9日，安塞区房屋征收管理局对上诉人经营的停车场进行勘丈，李锦亮在附属物勘丈表上签字确认。因此，被上诉人与上诉人签订征收补偿安置协议书，并对被征收房屋及附属设施实施拆除是双方协商一致的结果。上诉人要求确认该协议及拆除行为违法，违背诚实信用原则，不能成立。（三）上诉人要求对1936.54平方米国有土地使用权价值进行评估补偿没有依据。1996年12月，上诉人购买了安塞区交通局位于XX镇XX街的19间房屋，办理了房屋所有权证，并占用了交通局家属院。但此次购买仅涉及19间房屋，上诉人只缴纳了40平方米的土地使用税，未办理《国有土地使用证》，未取得其占用的交通局家属院国有土地使用权。2003年，安塞县实施房屋拆迁，对上诉人所有的建筑物和附属物进行了评估，并签订《补偿安置协议书》，上诉人也领取了该房屋拆迁补偿款，其19间房屋已被征收并补偿完毕，其占用的院落土地也被收回。后因上诉人一直上访，为解决历史遗留问题，被上诉人同意由上诉人按照城市规划方案经营该地块停车场，经营收益归上诉人所有，但仅仅是同意上诉人经营该停车场，并非赋予上诉人该宗国有土地使用权。上诉人虽在该宗土地上经营停车场，但并非该土地的使用权人。（四）上诉人主张3849.2平方米停产停业损失费没有事实及法律依据，不能成立。给予被征收房屋停产停业损失，是以被征收房屋的面积进行计算的。本次房屋征收过程中，上诉人修建的8间房屋没有房屋所有权证，均为临时建筑。其中6间为彩钢房，根据《延安市人民政府关于延安市区国有土地上房屋征收与补偿管理指导意见》第三条第六项以及《房屋征收市场评估参考价格》的规定，以“不临街从事生产经营的房屋，房屋用途登记为非生产经营房屋”认定，按照一类区上限，以500元/平方米给予一次性停产停业损失补偿费。其余2间砖混平房为门房，亦非商业用房，故不属于停产停业损失补偿的对象。上诉人主张3849.2平方米地坪系附属设施，也不属于停产停业损失补偿的对象。而且，被上诉人已经按照每平方米215元的标准，对3849.2平方米地坪给予了补偿。（五）上诉人要求补偿治理2963.46平方米土地的费用没有依据。2003年，被上诉人实施拆迁，收回案涉土地后，因该地块存在安全隐患，决定由安塞县城管局负责对该地块进行了回填，并帮畔加固。该宗土地的治理，并非上诉人投资填沟置地。请求：驳回上诉，维持原判。本院审理查明：2018年7月，上诉人李锦亮、谢加莲以安塞区政府为被告向延安市中级人民法院提起诉讼，请求：1.确认被告于2018年4月10日强行拆除原告房屋及停车场全部设施的行政行为违法；2.确认被告于2003年7月强行拆除原告房屋的行政行为违法；3.判令被告依法对原告进行补偿，包括：判决被告向原告支付431019.6元以及该款从2003年至今的同期同类银行贷款利息；依法对原告1936.54平方米土地使用权的价值进行评估，按市场价进行补偿；支付原告治理2963.46平方米土地的费用2948684.28元（具体数额通过鉴定确定）。延安市中级人民法院作出（2018）陕06行初49号行政判决，驳回了李锦亮、谢加莲的诉讼请求。李锦亮、谢加莲不服（2018）陕06行初49号行政判决，向陕西省高级人民法院提起上诉。陕西省高级人民法院审理后认为：“上诉人请求确认2018年强行拆除房屋及停车场全部设施的行政行为违法和确认2003年强行拆除房屋的行政行为违法的两项诉请，一审法院在未查明安塞区政府是否实施强拆行为的前提下，也未查明强拆行为的实施机关，更没有审查强拆行为依据的事实和履行相关程序是否合法的情况下，即以上诉人李锦亮签定了房屋补偿安置协议，已经领取了补偿款，双方关于该拆迁范围内征收补偿权利义务已经履行完毕为由，认定李锦亮、谢加莲请求确认安塞县政府强制拆除行为违法并要求补偿的理由不能成立，继而判决驳回李锦亮、谢加莲的诉讼请求，属于认定事实不清。此外，上诉人请求确认2003年、2018年两次强拆行为违法。但按照上诉人诉讼中所称‘2003年7月安塞县城建局拆除其房屋’，上诉人在一个案件中所提的诉讼请求涉及两个行政行为，且分别由两个不同的行政机关作出，根据法律规定，应当分别立案审查。”2018年12月31日，陕西省高级人民法院作出（2018）陕行终708号行政裁定，以一审法院认定事实不清，且对2003年的拆除行为在本案中一并审理并作出实体判决错误为由，裁定：一、撤销延安市中级人民法院（2018）陕06行初49号行政判决；二、发回延安市中级人民法院重审。本案在发回延安市中级人民法院重审期间，李锦亮、谢加莲变更诉讼请求为：1.确认被告于2018年对二原告经营的安塞漩水湾停车场征收行为违法，并补偿二原告停业损失费1924600元（3849.2平方米×500平方米＝1924600元）；2.判决被告按市场价值对二原告停车场1936.54平方米国有土地使用权进行补偿（评估后确定）；3.判决被告补偿二原告整理的2963.46平方米土地的费用（具体数额以评估后确定）。另查明：2018年3月29日，被上诉人作出的塞政发〔2018〕10号《延安市安塞区人民政府关于XX村XX户区改造项目房屋征收的公告》载明：“征收部门：延安市安塞区房屋征收管理局。建设单位：延安市安塞区住房与城乡建设规划局”。本院二审查明的除“2018年4月10日，经协商一致后，被告对停车场相关临时建筑和附属物等进行了拆除”一节，因缺乏证据支持，本院不予确认外，其他事实与原审判决查明的事实一致,予以确认。本院认为：《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”据此，本案在发回重审后，上诉人李锦亮、谢加莲增加新的诉讼请求，即请求确认征收行为违法，包括征收决定、补偿协议等违法。上述请求与其2018年7月提起本案之诉时请求确认强制拆除行为违法并不一致，且案涉征收决定的作出机关是被上诉人安塞区政府，而案涉补偿协议的签订机关是延安市安塞区房屋征收管理局，并非被上诉人。故上诉人以安塞区政府为被告，请求确认补偿协议违法，所诉被告不适格。因此，根据上述法律规定，上诉人的诸多诉讼请求不符合一并审理的条件，人民法院不能对上述诸多行为在同一案件中审理和裁判的，应当以上诉人2018年提起行政诉讼时的诉讼请求为准。原审法院经释明后，在上诉人仍要求确认征收决定、补偿协议、强拆行为违法的情况下，对上述诸多诉讼请求在同一案件中进行审查并裁判，于法无据，本院应予纠正。关于上诉人李锦亮、谢加莲在2018年提起本案诉讼时的请求中，涉及2003年和2018年两次强制拆除行为的问题。本院在（2018）陕行终708号行政裁定中已经指出：“上诉人在一个案件中所提的诉讼请求涉及两个行政行为，且分别由两个不同的行政机关作出，根据法律规定，应当分别立案审查。”而且，本案在发回重审后，上诉人向原审法院重新提交的起诉状中已无“确认被告于2003年7月强行拆除原告房屋的行政行为违法”这一诉讼请求。故对2003年7月的强制拆除行为是否违法，本院不予审查。关于上诉人请求确认被上诉人2018年4月10日强制拆除行为违法并进行补偿的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”本案中，被诉强制拆除行为系国有土地上房屋拆除行为。从塞政发〔2018〕10号《延安市安塞区人民政府关于XX村XX户区改造项目房屋征收的公告》可知，被上诉人确定的房屋征收部门是延安市安塞区房屋征收管理局。而且，李锦亮于2018年4月24日签订的征收补偿安置协议书，所涉行政机关亦是延安市安塞区房屋征收管理局。因此，根据上述规定，在上诉人提交的证据不足以证明案涉强制拆除行为系被上诉人实施，且被上诉人亦不认可其组织实施拆除上诉人房屋的情况下，推定案涉拆除行为系房屋征收部门即延安市安塞区房屋征收管理局实施的行为，该房屋征收管理局应为本案的适格被告。原审法院认定安塞区政府对上诉人停车场相关临时建筑和附属物等进行了拆除，属认定事实错误，依法应予纠正。《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款规定：“原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。”本案二审期间，经本院释明，上诉人坚持不变更被告，且坚持其请求确认征收决定、补偿协议违法不变。根据上述规定，依法应裁定驳回李锦亮、谢加莲的起诉。综上，上诉人李锦亮、谢加莲所诉被告不适格，其上诉请求本院不予支持。原审判决认定事实不清、适用法律错误，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定，裁定如下：一、撤销延安市中级人民法院（2019）陕06行初92号行政判决；二、驳回上诉人李锦亮、谢加莲的起诉。一、二审案件受理费各50元，退还上诉人李锦亮、谢加莲。本裁定为终审裁定。   审  判  长    徐  炯审  判  员    张安品审  判  员    赵  婧   二〇二〇年十二月九日 法官助理    仵  媛书  记  员    张家明 1