广州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）粤71行终951号上诉人（原审原告）：广州市林和润杨经济发展有限公司。住所地：广州市天河区林和东路******。法定代表人：何光胜，董事长。委托代理人：李志华，广东合盛律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：广州市规划和自然资源局。住所地：广州市越秀区******。法定代表人：彭高峰，局长。委托代理人：黄观毅，该局工作人员。委托代理人：陈荣鹏，广东力诠律师事务所律师。原审第三人：广州新天房地产发展有限公司。住所地：广州市南沙区*********。法定代表人：黎祥掀，董事长。委托代理人：李贤永，广东连越律师事务所律师。委托代理人：张英，广东连越律师事务所律师。上诉人广州市林和润杨经济发展有限公司因诉被上诉人广州市规划和自然资源局、原审第三人广州新天房地产发展有限公司履行法定职责纠纷一案，不服广州铁路运输法院（2019）粤7101行初3504号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，2010年4月8日，原广州市国土资源和房屋管理局与第三人签订合同编号为440**********001《国有建设用地使用权出让合同》，双方就天河区林和村城中村改造出让宗地，对出让土地的交付与出让价款的缴纳、土地开发建设与利用、国有建设用地使用权转让、出租、抵押等事项达成协议，并约定村民回迁及集体物业部分住宅160000平方米，暂缓征收土地出让金。后双方又分别于2010年9月6日、2011年4月29日、2013年11月5日、2014年6月20日、2017年9月22日、2015年5月28日、2016年1月15日、2017年2月27日、2017年6月19日、2018年9月11日先后签订变更协议。2018年9月11日签订的变更协议之十号附件“本合同项下用地范围内建筑基本情况”载明：“村民回迁及集体物业项目部分未计收国有土地使用权出让价款、土地未办有偿使用手续：商业：3640.09平方米、办公：27133.99平方米、住宅：175679.73平方米；……”2015年8月6日，原告向原广州市国土资源和规划委员会（以下简称原市国规委）提交《关于缴交林和村“城中村”改造项目回迁住宅楼土地出让金的申请》，称第三人于2014年3月建设完成林和村回迁安置区域的村民回迁住宅物业，并于2014年7月经村委组织摇珠分房到户，现申请补交林和村“城中村”改造复建区回迁住宅楼A1-A6栋（自编）部分，共175679.73平方米村民回迁住宅建筑面积缓征的土地出让金。2016年12月8日，原告向原市国规委提交《关于申请办理林和村“城中村”改造复建安置房土地有偿使用手续的报告》，称林和村复建安置住宅林和东路269、271、273、275、277、279号房屋初始登记到原告名下，上述复建安置住宅的初始登记《不动产权证书》上注记“城中村改造安置房，土地未办有偿使用手续；土地出让金按城中村改造安置房交易转让时的政策和标准计收。”对此村民意见很大，故要求按林和村2008年改造时的政策及不高于原《出让合同》的标准，计收补交村民复建回迁安置住宅暂缓征收的土地出让金。2017年3月20日，原市国规委就上述报告作出穗国土规划〔2017〕324《复函》，称该项目复建安置房补交土地出让金应按照受理时点执行的城中村改造安置房补办出让手续的政策和标准执行。2017年8月24日和2017年12月27日，原市国规委向原告及第三人作出穗国土规划〔2017〕746、1075号《复函》，关于复建安置房补交土地出让金的内容均与324号函一致。2018年5月8日，原告及第三人向原市国规委提交了《缴纳土地出让金申请书》，申请根据《国有土地使用权出让收支管理办法》第七条的规定按照《出让合同》签署时约定的土地出让金计算标准核算复建区住宅部分土地出让金并在收到本函件之日起十五日内向第三人或原告发出缴款通知书。原市国规委于2018年6月19日作出穗国土规划〔2018〕237号《广州市国土资源和规划委员会关于林和村“城中村”改造复建安置房土地出让金事宜的复函》，告知原告及第三人，关于其位于天河区林和村的城中村改造项目中复建安置房的土地出让金缴交事宜，已分别以穗国土规划〔2017〕324号、746号、1075号函复，请按照上述复函办理有关手续。原告不服237号函，遂诉至原审法院。另查明，广州市人民政府于2009年12月31日发布的《广州市人民政府关于加快推进“三旧”改造工作的意见》附件2《关于广州市推进“城中村”（旧村）整治改造的实施意见》第五点第（二十三）项规定，安置房确权和交易，全面改造的安置房（含非住宅复建安置房）可以办理国有房地产权证，并注明未办理土地有偿使用手续。安置房交易转让时，房屋业主应当按照基准地价的30%缴交国有土地使用权出让金。再查明，原市国规委于2015年7月9日印发《天河区猎德、林和村和越秀区杨箕村城中村改造复建安置房产权登记工作指引》，明确在复建安置房的《房地产权证》上注记“城中村改造安置房，土地未办有偿使用手续。土地出让金按城中村改造安置房交易转让时的政策和标准计收。”另查明，因机构改革，原市国规委职责由被告承接。在庭审过程中，原告称涉案复建安置房未补缴土地出让金对将上述房屋登记在村民（被拆迁人）名下造成障碍，被告则称不存在障碍，复建安置房从原告转移登记在村民名下不需要计收土地出让金，只有在复建安置房上市交易的情形下，才需要计收补交土地出让金。原审法院认为，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第八条规定，土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）规定，土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收。国土资源管理部门和财政部门应当督促土地使用者严格履行土地出让合同，确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库。据此，被告对涉案国有建设用地使用权出让合同所约定的土地出让金负有计收及征缴的职责。第三人与被告签订的涉案土地使用权出让合同及变更协议约定村民回迁及集体物业部分，暂缓征收土地出让金，并注明未计收国有土地使用权出让价款、土地未办有偿使用手续，未对涉案复建安置房的土地出让金计收时点作出约定。原告主张按出让合同签署时点计收。被告则主张按安置房交易转让时的政策和标准计收。故本案表面上是原告要求被告履行法定的土地出让金计收和征缴职责，实为原告对被告关于涉案安置房的土地出让金计收方法和标准不服。鉴于被告暂未对涉案安置房计收征缴土地出让金的行为并未对涉案安置房的初始登记、转移登记造成阻碍，亦未对原告及第三人的利益已造成实际贬损，原告此时起诉，不具有诉的利益。如原告对相关土地出让金计收方法和标准不服，可在被告已就涉案安置复建房作出土地出让金计收征缴的具体行政行为后，再循途径救济。至于涉案安置复建房的不动产查册表附记“城中村改造安置房，土地未办土地有偿使用手续。土地出让金按城中村改造安置房交易转让时的政策和标准计收。”问题，属另一法律关系，原告如对此有异议，可另案起诉。综上，就原告提交的《缴纳土地出让金申请书》，被告已作出涉案复函予以释明，已履行了相应的职责，原告的诉请没有依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决驳回原告广州市林和润扬经济发展有限公司的诉讼请求。上诉人广州市林和润杨经济发展有限公司不服原审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决没有针对上诉人诉讼请求的具体内容进行查明认定。上诉人的诉讼请求为要求被上诉人依据《国有土地使用权出让收支管理办法》第七条的规定向上诉人或原审第三人开具土地出让金《缴款通知书》，并未诉请要求被上诉人按出让合同签署时点计收标准出具《缴款通知书》。一审判决以上诉人根本没有作为诉讼请求的“按出让合同签署时点计收”内容作为上诉人的诉讼请求，显然没有围绕上诉人真实的诉讼请求进行审理。二、一审判决没有围绕履行法定职责纠纷的案由进行查明及认定，其认定的理由及内容均与被上诉人有无依法履行法定职责毫无关联。根据《国有土地使用权出让收支管理办法》第七条的规定，上诉人应当依法履行出具《缴款通知书》的法定职责。《中华人民共和国土地管理法》第五十五条亦规定国有土地出让金必须先缴纳费用再使用土地。上诉人主动向被上诉人申请缴纳土地出让金，即使出让合同约定了暂缓缴纳，但现行法律、行政法规、部门规章均未禁止国有土地使用人主动申请缴纳土地出让金，也未禁止被上诉人对该情况进行征收，被上诉人在接到申请后，应当依法履行计收土地出让金的法定职责，依法出具《缴款通知书》。三、《中华人民共和国土地管理法》《国有土地使用权出让收支管理办法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》均规定了被上诉人的法定职责以及未履行职责的罚则等，但一审判决却依据《广州市人民政府关于加快推进“三旧”改造工作的意见》《天河区猎德、林和村和越秀区杨箕城中村改造复建安置房产权登记工作指引》这些效力更低、违反上位法的相关规定，明显偏袒行政机关，严重侵害了上诉人的合法权益。四、一审判决认定的理由不是被上诉人可以不出具《缴款通知书》的法定理由。（一）一审判决认为出让合同没有注明出让金价款及手续、未约定计收时点，被上诉人就可以拒绝征收土地出让金，属严重错误。出让合同及变更协议约定暂缓征收已经违反了“先缴款后用地”的强制性要求及原则，征收土地出让金是被上诉人的法定职责。上诉人作为目前的房产证记载的权利人有权向被上诉人申请缴纳土地出让金，并根据上诉人与原审第三人的约定由原审第三人出资缴纳。（二）一审判决认为上诉人主张应按出让合同签署时点计收土地出让金，实为上诉人对被上诉人关于涉案安置房土地出让金计收方法和标准不服，属严重错误。上诉人已经明确诉讼请求只要求被上诉人出具《缴款通知书》，即要求被上诉人履行法定的土地出让金计收和征缴职责。退一步说，即使上诉人诉讼请求包括了要求被上诉人出具《缴款通知书》及要求被上诉人按照“出让合同签署时点计收”，法院也应审查被上诉人是否已经依法履行法定职责。另，一审判决亦与（2019）粤71行终49号《行政裁定书》的认定相违背。（三）一审判决认为被上诉人暂未征收土地出让金未对初始登记、转移登记造成阻碍，亦未对上诉人及原审第三人利益造成实际贬损，属严重错误。（2019）粤71行终49号《行政裁定书》已经明确认定被上诉人并未对上诉人的履行职责申请作出相应处理，上诉人的权益已经受到了侵害。一审判决认定上诉人利益未受贬损明显与事实不符。（四）一审判决一方面支持被上诉人无须向上诉人出具《缴款通知书》，一方面又认为上诉人可在被上诉人已就涉案安置复建房作出土地出让金计收征缴的具体行政行为后，再循途径救济，明显自相矛盾。（五）一审判决认定被上诉人已作出涉案复函予以释明，已履行了相应的职责，上诉人的诉请没有依据，与（2019）粤71行终49号《行政裁定书》的认定相悖。综上，请求二审法院：l.撤销原审判决;2.改判支持上诉人的全部诉讼请求;3.一审、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人广州市规划和自然资源局二审答辩称：一、本案为履行法定职责纠纷，针对上诉人提交的《缴交土地出让金申请书》，被上诉人依法作出涉案复函予以释明，已履行了相应的职责，原审认定事实清楚，适用法律正确。（一）涉案安置房属于村民回迁及集体物业，土地出让金应按交易转让时的政策和标准计收。根据《关于加快推进林和村“城中村”改造有关问题的请示》，林和村城中村改造是由村集体经济组织注册成立全资子公司进行村民回迁房建设和商品房销售融资等自行开发的改造模式。根据《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》《广州市人民政府关于加快推进“三旧”改造工作的意见》《关于广州市推进“城中村”（旧村）整治改造的实施意见》政策精神，《天河区猎德、林和村和越秀区杨箕村城中村改造复建安置房产权登记工作指引》明确在复建安置房的《房地产权证》上注记“城中村改造安置房，土地未办有偿使用手续。土地出让金按城中村改造安置房交易转让时的政策和标准计收。”因此，上诉人在办理天河区林和东路269号、271号、273号、275号、277号、279号初始登记时，16登记01352947、16登记01354430不动产登记查册表均附记“城中村改造安置房，土地未办土地有偿使用手续。土地出让金按城中村改造安置房交易转让时的政策和标准计收”。（二）涉案穗国土规划〔2018〕237号复函合法有据，被上诉人已依法履行了相应的职责。根据穗府〔2009〕56号文、《天河区猎德、林和村和越秀区杨箕村城中村改造复建安置房产权登记工作指引》及16登记01352947、16登记01354430不动产登记查册表附记，上诉人及回迁村民可以直接办理安置房的初始登记和转移登记，土地出让金则按安置房发生交易转让时的政策和标准再进行计收。现上诉人、原审第三人在涉案安置房尚未发生转移，计收土地出让金的条件尚未具备的情况下，多次要求被上诉人计收土地出让金，明显缺乏事实依据和法律依据。二、原出让合同并未约定涉案安置房的土地出让金计收时点，根据现行有效的《广州市国土资源和规划委员会印发关于明确我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》第一点第（四）项之规定，即便涉案安置房现在发生交易转让，土地出让金计收时点也应当按国土规划部门同意办理或调整土地有偿使用手续时点确定，上诉人要求土地出让金按照原出让合同签署时点计收的主张也完全不能成立。三、无论被上诉人现在是否应对涉案安置房计收土地出让金的问题，还是涉案安置房的土地出让金应按何种标准计收的问题，均属于被上诉人履行计收土地出让金职责的行政职能范畴，根据司法权不能僭越行政权的基本原则，以及《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，法院只能对被上诉人的行政行为是否合法进行审查，而不能直接判决被上诉人作出某一具体行政行为。上诉人的诉讼请求违反了司法权不能僭越行政权的基本原则。四、原审法院在对本案进行实体审理后，依法判决驳回上诉人的诉讼请求，并未违背（2019）粤71行终49号《行政裁定书》的认定。综上所述，恳请二审法院依法驳回上诉人的上诉请求。原审第三人广州新天房地产发展有限公司二审陈述称：一、同意上诉人的上诉请求、事实以及理由；二、涉案土地属于林和村村民的回迁安置房，村民回迁应当获得完整的安置房产权。如果涉案安置房没有及时缴纳土地出让金，将使回迁村民权益受损。三、根据城中村改造协议约定，土地出让金缴纳主体为上诉人，实际缴纳主体为原审第三人。若按照被上诉人观点，土地出让金缴纳期限未确定，则有可能出现原审第三人因经营不善等情况注销的情况，到时土地出让金的来源则无着落。若要求上诉人缴纳，则会损害林和村集体利益，引发社会不稳定因素。综上，请求二审法院：l.撤销原审判决;2.改判支持上诉人的全部诉讼请求;3.一审、二审诉讼费由被上诉人承担。经二审审查，原审法院查明的事实清楚并有相应证据证明，本院予以确认。本院认为，本案中，上诉人向被上诉人申请缴交林和村“城中村”改造复建安置房的土地出让金。经审查，原广州市国土资源和房屋管理局与原审第三人于2010年4月8日签订《国有建设用地使用权出让合同》中，虽约定村民回迁及集体物业部分住宅暂缓征收土地出让金，但并未约定上述土地出让金应当由原审第三人缴纳。根据上述合同签订时实施的穗府办〔2010〕35号《广州市人民政府办公厅转发市国土房管局关于调整我市国有建设用地使用权出让金计收标准的通知》第二条第（八）项“‘城中村’改造安置房交易转让时，按相应用途基准地价的30%计收土地出让金。”以及《广州市人民政府关于加快推进“三旧”改造工作的意见》附件2第五条第（二十三）项“全面改造项目的安置房（含非住宅复建安置房）可以办理国有房地产权证，并注明未办理土地有偿使用手续。安置房交易转让时，房屋业主应当按照基准地价的30%缴交国有土地使用权出让金。”的相关规定，上诉人在林和村“城中村”改造复建安置房未发生交易转让的情况下向被上诉人申请缴交安置房土地出让金不符合上述土地出让金征收条件，故被上诉人向上诉人作出涉案回复，告知上诉人涉案项目的城中村改造安置房补交土地出让金应按照交易转让时的政策和标准计收，已依法履行了法定职责，并无不当。上诉人主张被上诉人应当依其申请向其出具土地出让金《缴款通知书》，理据不足，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。上诉人要求撤销原审判决的理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人广州市林和润杨经济发展有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长  朱 琳审 判 员  闵天挺审 判 员  王 荣二〇二〇年十二月三日法官助理  杜春燕书 记 员  罗 涛