安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终1162号 上诉人（一审被告）安庆市宜秀区人民政府，住所地安徽省安庆市宜秀区稼轩大道与龙潭路交叉口，统一社会信用代码11340811003118979L。 法定代表人郑志，该区区长。 委托代理人黄大章，该区司法局副局长。 委托代理人何玉忠，安徽品仁律师事务所律师。 上诉人（一审被告）安庆市宜秀区大桥街道办事处，住所地安徽省安庆市宜秀区迎宾东路神墩家居**楼，统一社会信用代码1134081177738893XG。 法定代表人邵冬生，该街道办事处主任。 委托代理人何玉忠，安徽品仁律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）余茂才，男，1945年7月28日出生，汉族，住安徽省安庆市迎江区。 委托代理人余静，系余茂才之女，1971年12月12日出生，汉族，住安徽省安庆市迎江区。 上诉人安庆市宜秀区人民政府（简称宜秀区政府）、安庆市宜秀区大桥街道办事处（简称大桥街道办）因余茂才诉其房屋行政强制拆除一案，不服安徽省安庆市中级人民法院(2020)皖08行初27号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 余茂才向一审法院起诉称，其对位于大桥街道办三义社区姚定组祖遗房屋（71.74平方米）享有所有权。2018年7月23日，安庆市人民政府发布宜征告〔2018〕3号《安庆市2018年第11批次城市建设用地征收公告》，决定对大桥街道办三义村4.2099公顷、吴咀组0.1946公顷集体所有土地进行征收，房屋补偿标准按照《安庆市市区集体土地征收与房屋补偿安置办法》等有关规定执行。其房屋位于该征收和拆迁区域。根据相关规定，宜秀区政府及大桥街道办作为责任主体，负责实施上述区域土地及房屋征收安置事宜。2018年7月底，被告所属大桥街道棚改三义社区征迁指挥部工作人员多次催促其签订拆迁协议，为支持棚户区改造拆迁工作，其于同年7月31日赴大桥办事处三义村（社区）村部签署拆迁协议。根据协议内容，被告应补偿其人民币265938元。其在该协议签字后，大桥街道棚改三义社区征迁指挥部工作人员以拆迁协议需要上级部门审查为由未当场交予其，之后经多次催要，工作人员拒不提供协议。2018年9月20日，宜秀区政府、大桥街道办在缺乏有效拆迁协议、其未交付房屋的情形下，将其房屋强制拆除。时至诉状提交之日，宜秀区政府、大桥街道办仍未向其提交有效的拆迁协议，更未履行拆迁补偿责任。宜秀区政府、大桥街道办的行为违反了“先补偿，后拆迁”的原则;且宜秀区政府、大桥街道办不具有强制执行权，其拆除行为违反了《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定。请求判决确认宜秀区政府、大桥街道办2018年9月20日强制拆除其户坐落于安庆市××区××办事处××社区××组××71.74平方米房屋的行为违法。 一审法院经审理查明，余茂才对位于安庆市宜秀区大桥街道办三义社区姚定组祖遗房屋(71.74平方米)享有继承权，该房屋原系余茂才的父亲余永富的遗产。2018年7月23日，安庆市人民政府发布宜征告〔2018〕3号《安庆市2018年第11批次城市建设用地征收公告》，决定对大桥街道办三义村4.2099公顷、吴咀组0.1946公顷集体所有土地进行征收，房屋补偿标准按照《安庆市市区集体土地征收与房屋补偿安置办法》等有关规定执行。上述房屋位于该征收和拆迁范围内。根据相关规定，宜秀区政府及大桥街道办作为责任主体，负责实施上述区域土地及房屋征收安置事宜。2018年7月底，被告所属大桥街道棚改三义社区征迁指挥部工作人员多次催促余茂才签订拆迁协议。2018年7月31日，余茂才赴大桥办事处三义村(社区)村部签署拆迁协议。根据协议内容，被告应补偿余茂才人民币265938元。余茂才在该协议签字后，大桥街道棚改三义社区征迁指挥部工作人员以拆迁协议需要上级部门审查为由未当场交予余茂才，之后一直未将拆迁协议提供给余茂才。另，被告以余茂才没有按照协议承诺提交相应法定证件或相关材料导致无法按照正常程序上报批准为由，一直未按照协议约定向余茂才支付拆迁补偿款。2018年9月20日，大桥街道办组织实施将余茂才房屋拆除。时至诉状提交之日，宜秀区政府、大桥街道办仍未按照协议约定支付补偿款，故余茂才诉至法院。 一审法院认为，本案争议的焦点是宜秀区政府、大桥街道办拆除余茂才被征收的祖遗房屋的行为是否合法。 《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。根据上述法律规定及相关规定，宜秀区政府及大桥街道办实施土地征收，应当依法进行，在依法给予补偿安置后，权利人拒绝交付土地的，由土地行政主管部门申请人民法院强制执行。本案大桥街道办虽与余茂才签订了补偿协议，但协议未达成，在既未作出补偿决定，又未依法申请人民法院强制执行的情况下，即将余茂才在涉案征收土地范围内的祖遗房屋拆除，该行政行为显然违反《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，系违法行政强制。至于宜秀区政府、大桥街道办提出的系余茂才自愿交付房屋，缺乏事实根据。宜秀区政府是涉案土地征收行为的法定主体，应当对大桥街道办的违法行为承担法律责任，大桥街道办亦应承担相应的法律责任。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）、（四）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决确认宜秀区政府和大桥街道办2018年9月20日强制拆除余茂才位于安庆市××区××办事处××社区××组面积71.74平方米被征收祖遗房屋的行为违法。 宜秀区政府、大桥街道办上诉称，一、一审判决认为大桥街道办和余茂才之间的协议未达成，属于事实认定错误。余茂才多次向大桥街道办要求按照协议的约定支付补偿款，说明余茂才对协议认可。其对协议的成立也无异议，只是认为该协议属于效力待定的协议，只有在余茂才提供相关证明材料并报上级部门审查后才发生法律效力。2、主、客观两方面表明，一审关于“余茂才自愿交付房屋，缺乏事实根据”的观点不能成立。主观上，根据《安庆市市区集体土地征收与房屋征收补偿安置办法》的规定，祖遗房屋补偿标准明显高于其他标准，余茂才在协议签订后，自然愿意主动交房。客观上，涉案房屋年久闲置，属于危房，且被拆迁房屋的钥匙是余茂才的侄子余某交给拆迁指挥部的。三、本案属于行政协议纷纷，而非行政强制。请求撤销原判，依法改判驳回余茂才的诉讼请求或裁定发回重审。 余茂才未向本院提交书面答辩意见。 宜秀区政府、大桥街道办一审中向法庭提交了以下证据：1、安庆市人民政府宜征告〔2018〕3号《安庆市2018年第11批次城市建设用地征收土地公告》、宜秀政秘〔2018〕13号《宜秀区人民政府关于实施龙眠山路周边片区棚改项目建设的通告》，证明其依法履行了征收前的公告程序，征收行为合法，且征收的土地性质为集体所有土地，不属于国有土地。2、《安庆市市区集体土地征收与房屋补偿安置办法》，证明根据安庆市集体土地征收补偿办法规定，认定祖遗房屋需依据相关法定证件或者由继承人提供相关材料，余茂才若按照祖遗标准补偿需要提供相关证明材料，余茂才未能提供导致补偿款无法下达。3、《安庆市重点工程项目房屋征迁分户摸底登记表》《2018年龙眠山路周边片区棚户区改造项目涉及大桥街道办事处三义社区房屋面积现场复核情况公示表》、房屋面积公示照片，证明余茂才房屋面积认定为71.74平方米，协议中的面积属于书写错误。4、余茂才被拆迁房屋照片，证明房屋没有人居住，且年久失修属于危房。5、《关于余永富户房屋情况说明》、集资建房协议书、收据、安庆市不动产登记查询证明，证明余茂才享受过福利分房。6、拆迁协议书，证明余茂才与其已达成拆迁补偿协议，其中的实际补偿面积书写错误。7、三义社区工作人员与余茂才女儿的通话记录，证明其多次催要相关材料，余茂才均未能提交。 余茂才一审中向法庭提交了以下证据：1、身份证复印件，证明其身份情况。2、安庆市人民政府宜征告〔2018〕3号《安庆市2018年第11批次城市建设用地征收土地公告》、宜秀区龙眠山路周边片区棚户区改造征迁范围图，证明安庆市人民政府决定对宜秀区大桥街道办事处三义村4.2099公顷、吴咀组0.1946公顷集体所有土地进行征收，房屋补偿标准按照《安庆市市区集体土地征收与房屋补偿安置办法》等有关规定执行，其房屋位于该征收和拆迁区域。3、《安庆市市区集体土地征收与房屋补偿安置办法》，证明该办法规定各区政府为征收安置实施责任主体，负责组织本级有关部门或乡（镇）人民政府、街道办事处实施辖区内征收安置具体事宜，宜秀区政府、大桥街道办系涉案房屋征收和拆迁实施主体。4、宜秀区2018年棚改项目房屋现场丈量绘图，证明涉案房屋面积、结构业经政府工作人员现场丈量、绘图。5、宜秀区政府未签字盖章的拆迁协议书拍照件一份、其与余永富系父子关系档案材料一份，证明该房原权利人为其父亲余永富，后由其继承，政府认可其为涉案被拆迁房屋所有权人，并由其在拆迁协议上签字。6、2018年棚改三义社区项目区拆迁项目招标、中标公告各一份，证明宜秀区政府、大桥街道办设立大桥街道棚改三义社区征迁指挥部，负责案涉棚改三义社区项目区拆迁工作。7、房屋强拆现场照片一组，证明涉案房屋被强制拆除的现场情况。8、证人余某的证言，证明其继承余永富的71.74平方米老屋;余某及其妻子于2018年7月31日晚陪同其到大桥办事处三义村村部签署了拆迁协议，当时工作人员说，协议还要报上级审查，等他们签字盖章后再给其;2018年9月20日，宜秀区政府在其没有交付钥匙及房屋情形下拆除了其房屋;余某受其所托多次联系三义村问拆迁协议何时给，以及拆迁款何时到位，村里工作人员每次都答复还没批下来。9、其女儿余静与征迁工作人员即大桥办事处三义村会计郑久明的微信记录，证明其委托女儿余静多次与征迁工作人员联系索要拆迁协议及催问补偿款何时支付。 上述证据均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案中，余茂才一审诉请确认宜秀区政府、大桥街道办强制拆除其涉案房屋行为违法，并非诉请履行其签订的拆迁协议书，故宜秀区政府、大桥街道办上诉认为本案为行政协议，而非行政强制的理由不能成立。根据《安庆市市区集体土地征收与房屋补偿安置办法》第三条第二款规定，各区人民政府、安庆经济技术开发区管委会为征收安置实施责任主体，负责组织本级有关部门和乡（镇）人民政府、街道办事处实施辖区内征收安置具体事宜。一审据此认定宜秀区政府、大桥街道办为承担拆除涉案房屋的法律责任主体，对此，宜秀区政府、大桥街道办并未提出异议，本院予以认可。因此，本案的争议焦点是宜秀区政府、大桥街道办拆除涉案房屋的行为是否合法。 根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第（三）项规定:“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件:……（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”因此，征收集体土地应在完成补偿安置工作的情况下由行政机关申请人民法院强制执行，在获得人民法院的准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收土地上的房屋的权力。即使在被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下，征收机关若要实现强制搬迁和拆除，也必须按照法定程序申请人民法院强制执行。本案中，虽然余茂才在拆迁协议上签字，但宜秀区政府、大桥街道办并未履行协议，在未对余茂才进行补偿安置，也未履行法定程序情况下，宜秀区政府、大桥街道办迳行将涉案房屋强制拆除，显然违反上述法律规定。宜秀区政府、大桥街道办上诉称涉案房屋属危房，且房屋钥匙是由余茂才的侄子余某交给拆迁指挥部的。对此，宜秀区政府、大桥街道办并未提供房屋经法定程序鉴定为危房及房屋钥匙系主动交出的相关证据，其该理由亦不能成立，本院不予支持。鉴于该强制拆除行为不具有可撤销内容，一审法院确认违法，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。宜秀区政府、大桥街道办的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人安庆市宜秀区人民政府、安庆市宜秀区大桥街道办事处负担。 本判决为终审判决。 审判长  王玉圣 审判员  宋 鑫 审判员  蒋春晖 二〇二〇年十二月十日 法官助理李磊 书记员陈维为 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。