山西省高级人民法院行政赔偿裁定书（2020）晋行赔终113号上诉人（原审原告）：河津市下化乡小湾沟煤矿。法定代表人：姚某。委托诉讼代理人：蔡某，北京市中闻律师事务所律师。委托诉讼代理人：师某，住山西省万荣县。被上诉人（原审被告）：运城市人民政府。法定代表人：储某。参加诉讼行政机关负责人：焦某。委托诉讼代理人：贾某，山西正豪律师事务所律师。河津市下化乡小湾沟煤矿（以下简称“小湾沟煤矿”）因与运城市人民政府行政赔偿一案，已由临汾市中级人民法院于2020年6月28日作出（2020）晋10行赔初1号行政赔偿判决。原告小湾沟煤矿不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了公开开庭审理。原审法院经审理查明，河津市下化乡小湾沟煤矿是河津市杜家湾村民委员会开办的集体煤矿，姚某系该矿矿长。2004年8月，该矿发生了特大瓦斯爆炸事故。2005年12月，河津市人民政府对小湾沟煤矿实施了关闭。2006年7月19日，运城市人民政府公告出让小湾沟煤矿和原天龙煤矿。同年12月18日，运城市人民政府与河津市下化乡大湾煤矿签订《采矿权挂牌出让成交确认书》，出让成交总价款为4555万元，其中采矿权总价款4177.4万元，前期投资用于支付事故处理费用为371.6万元。2007年3月26日，运城市人民政府与河津市下化乡大湾煤矿签订《采矿权出让协议》，协议约定“矿山设施归受让方使用”，且“须等待小湾沟煤矿事故处理完全结束，在接到甲方（运城市人民政府）通知后方可下井”。后大湾煤矿改为山西河津丰鑫源煤业有限公司。2007年9月小湾沟煤矿因煤矿被关闭起诉河津市人民政府，经运城市中级人民法院、山西省高级人民法院审理认定河津市实施的关闭行为，事实不清，证据不足，判决撤销河津市人民政府对河津市下化乡小湾沟煤矿实施的关闭决定。2009年，霍州煤电集团有限责任公司整合了小湾沟煤矿的煤炭资源，成立了霍州煤电集团河津海圣煤业有限公司。2007年9月小湾沟煤矿起诉被告运城市人民政府出让行为违法，本院于2017年3月29日依法作出一审判决，认定“运城市人民政府出让小湾沟煤矿范围内的采矿权时，小湾沟煤矿已被关，证照被吊销或注销，该出让行为符合政策规定；法院判决撤销河津市政府对小湾沟煤矿的关闭行为是在出让行为完成之后，不能以此否定出让行为的合法性；运城市政府在小湾沟煤矿仍占有矿山设施，未依法定程序处理小湾沟煤矿问题的情况下，在协议中约定‘矿山设施归受让方使用’，客观上侵犯了小湾沟煤矿的合法财产权；虽在协议中与第三人约定‘乙方须等待小湾沟煤矿事故处理完全结束’，但在出让时却未听取小湾沟煤矿的意见，也未考量其合法权益，违背了行政法程序公证和实体公证之原则，运城市人民政府的出让行为存在违法性”。山西省高级人民法院作出终审判决认为“运城市政府实施的出让行为中，虽在出让公告中写有出让标的是‘河津市小湾沟煤矿’的字样，但从整个出让程序及结果看，其是对小湾沟煤矿煤炭资源的出让；由于关闭小湾沟煤矿行为已被法院生效判决撤销，小湾沟煤矿目前仍属未关闭煤矿；运城市政府煤炭资源出让行为涉及小湾沟煤矿合法权益，小湾沟煤矿有权对该出让行为提起诉讼，运城市人民政府并非国土资源行政主管部门，也非河津市实施方案的制定和责任主体，在此情况下，其对小湾沟煤矿煤炭资源实施的出让行为，违反了山西省人民政府2003年发布的《山西省矿业权公开出让暂行规定》；另根据《山西省煤炭资源整合和有偿使用办法》第九条规定，本案中，河津市下化乡大湾煤矿属主要产煤县核定生产能力为156万吨年的煤矿，运城市政府将小湾沟煤矿煤炭资源出让给该矿，违反了上述规定；运城市政府出让小湾沟煤矿煤炭资源是在未对小湾沟煤矿事故及补偿等事宜作出处理的情况下进行的，该行为有违公平、合理的基本原则，侵害了小湾沟煤矿的合法权益。因小湾沟煤矿事故及补偿等事宜长时间未得到解决和处理，已严重影响到小湾沟煤矿和小湾沟煤矿煤炭资源受让者的权益，运城市政府应本着负责任的态度，协调有关部门尽快予以解决和处理。”判决：驳回上诉，维持原判。原告小湾沟煤矿发生事故后，井下设施一直未予启封，地上设备、设施由原告自行看管，各方均未动用。原审法院认为，本案争议焦点是，一、原告小湾沟煤矿提起行政赔偿是否符合起诉条件；二、原告小湾沟煤矿的赔偿请求是否应予支持。关于焦点一，本案属于赔偿请求人小湾沟煤矿单独提起的行政赔偿诉讼。根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（以下简称行政赔偿解释）第二十一条规定了赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼的条件。原告小湾沟煤矿认为被告运城市人民政府的出让行为对其造成财产损害，该出让行为已被本院及山西省高级人民法院确认违法，赔偿义务人运城市人民政府针对小湾沟煤矿赔偿申请，作出了不予行政赔偿决定，小湾沟煤矿在收到决定书的三个月内，向本院提起诉讼，符合行政赔偿诉讼受理的条件，应予受理；关于争议焦点二，本案原告小湾沟煤矿要求赔偿的项目和内容有三项，分别为，1、矿山设施和设备等的投资；2、矿产资源价值；3、资金占用的财务成本损失及维权费用。根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）第四条第（四）项规定，“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：......（四）造成财产损害的其他违法行为。据此，当事人要求行政赔偿须具备以下要件：1、须有违法行政行为发生；2、违法行政行为侵犯了当事人财产权；3、当事人有财产损害的事实；4、违法行为与财产损害的事实之间具有因果关系。”故本案应当确认的是原告小湾沟煤矿要求赔偿的内容是否符合赔偿要件。现分别阐述如下：（一）关于其矿山设施和设备的投资损失。原告小湾沟煤矿经历了特大瓦斯爆炸事故，河津市人民政府对其矿井实施关闭，有关证照被吊销、注销，煤炭资源的出让。实际上，由于瓦斯爆炸事故及煤矿关闭和证照被注销、吊销，原告小湾沟煤矿的矿山设施和设备价值已基本丧失。被告运城市人民政府虽公告对小湾沟煤矿纳入资源整合范围予以公开出让，实际上也与河津市下化乡大湾煤矿签订了出让协议，并在协议中约定了的“矿山设备归受让方使用”，但该出让协议并未得到正式履行。原告自发生事故后，其矿井一直处于封闭状态，维持事故发生原状，原告矿上所有的设备、设施一直由原告占有、管理、支配，现煤炭资源生产方霍州煤电集团有限责任公司是依据《山西省煤炭资源整合和有偿使用方案》而整合取得的小湾沟煤矿资源，并非被告运城市人民政府出让行为所导致，原告也没有证据证实其矿山设施和设备损失与被告运城市人民政府的出让行为具有因果关系；（二）关于矿产资源价值损失。《中华人民共和国矿产资源法》规定，矿产资源属于国家所有。原告小湾沟煤矿未向国家缴纳矿产资源价款，其原有的采矿权属于国家行政审批无偿取得，其仅具备对矿产资源依法开采的权利，事故发生后，其煤矿被关闭，采矿许可证被有关部门吊销后，其对矿产资源价值不再享有权利，原告小湾沟煤矿不存在本身煤炭资源价值的损失，被告运城市人民政府虽然存在违法出让小湾沟煤炭资源的行为，但并不对其合法权益产生影响；（三）关于资金占用的财务成本损失及维权损失。《国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：......（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”该条规定了国家赔偿的直接损失原则。该项原告主张属于其认为基于前两项财产权损害而产生的损失。该损失从内容上看，属于间接损失，不属于国家赔偿法的赔偿范围，同时，如上所述，其所主张财产损失不能成立，该项主张也失去了存在的基础。综上，虽然原告小湾沟煤矿在瓦斯爆炸事故发生后，后续问题一直未得到解决和处理，企业遭受重大损失，但其损失与被告运城市人民政府的出让行为不存在法律上的因果关系，其赔偿请求缺乏事实和法律上的依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项、第五条第（三）项、第三十六条第（八）项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条、第三十三条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下：驳回原告河津市下化乡小湾沟煤矿的赔偿请求。小湾沟煤矿上诉称：一、一审判决关于上诉人矿山设备设施损失的事实认定，存在以下严重的错误：1.小湾沟煤矿2004年8月在采空区发生局部瓦斯爆炸，虽然造成人员伤亡，但井下设备设施基本保持完好。2.一审判决书认定运城人民政府与河津市下化乡大湾沟煤矿签订的出让协议并未得到正式履行，这种认定严重违背了事实真相。3.一审判决书第14页“原告小湾沟煤矿发生事故后，井下设施一直未予启封，地上设备、设施由原告自行看管，各方均未动用”；第16页：“原告矿上所有的设备、设施一直由原告占有、管理、支配”。一审这种认定不符合事实。二、一审判决认为：矿难事故发生后，证照已经被注销或吊销，上诉人对资源不再享有权利，这种观点是对采矿权价值的认识错误。矿产资源所有权属于国家，但上诉人通过行政许可获得的采矿权依法受法律保护。三、被上诉人对煤矿的出让行为已经被确认违法，且被上诉人的违法出让行为是导致上诉人煤矿恢复证照并重启生产遇到实际障碍的最根本原因，上诉人的损失与被上诉人的违法行政行为之间具有直接的因果关系。上诉人一审提交的证据可以证实，为了执行政府对煤矿企业升级改造的要求进行技改，为此投入的资金高达18565.7889万元。同时，关于上诉人采矿权价值的损失，上诉人提供的证据证明其煤矿被整合出让时可采的资源储量为818万吨，这可以作为评估采矿权价值损失的参考。上诉人认为其一审诉讼请求所依据的事实十分清楚，证据确凿充分，故请求：撤销山西省临汾市中级人民法院（2020）晋10行赔初1号行政赔偿判决，并依法改判支持其一审的全部诉讼请求。运城市人民政府辩称：1.原审判决认定的事实清楚、证据确凿，应予以维持。被上诉人运城市人民政府的出让行为没有实际履行，没有产生后果，运城市人民政府虽于2007年3月与原河津市下化乡大湾煤矿签订了《煤矿出让协议》，但并未实际履行。现霍州煤电海圣煤业矿区范围内原小湾沟矿产资源，是山西省人民政府2011年进行煤炭资源兼并重组时以空白资源被兼并重组而来，其与2007年的出让行为之间没有关联性，煤矿的关闭与答辩人无关。2.矿山设施和设备等固定资产投资18565.7889万元不应赔偿。由于瓦斯爆炸事故及煤矿关闭和证照被注销、吊销，原告小湾沟煤矿的矿山设施和设备价值已基本丧失。被上诉人运城市人民政府与河津市下化乡大湾煤矿签订出让协议，并在协议中约定“矿山设备归受让方使用”，但该出让协议并未得到正式履行，上诉人自发生事故后，其矿井一直处于封闭状态，矿上所有设备、设施一直由上诉人占有、管理、支配，现煤炭资源生产方霍州煤电集团有限责任公司时依据《山西省煤炭资源整合和有偿使用方案》而整合取得的小湾沟煤矿资源，并非被上诉人运城市人民政府出让行为所导致，上诉人也没有证据证实其矿山设备和设施损失与被上诉人运城市人民政府的出让行为具有因果关系。3.矿山资源价值更不应赔偿。矿产资源属于国家所有，上诉人小湾沟煤矿未向国家缴纳矿产资源价款，其原有的采矿权属于国家行政审批无偿取得，其仅具备对矿产资源依法开采的权利，事故发生后其煤矿被关闭，采矿许可证被有关部门吊销后，其对矿产资源价值不再享有权利。综上所述，原审判决认定的事实清楚、证据确凿充分，应予以驳回上诉、维持原判。本院二审审理查明的事实与原审查明的事实基本一致。本案争议的焦点是运城市人民政府对小湾沟煤矿的出让行为与小湾沟煤矿财产损害事实之间有无因果关系。本院认为，一是运城市人民政府对小湾沟煤矿煤炭资源的出让行为已被山西省高级人民法院（2008）晋行终字第23号、（2017）晋行终643号行政判决书确认为违法。根据上述生效判决，可以认定被上诉人运城市人民政府的出让行为侵害了上诉人小湾沟煤矿的合法权益，导致小湾沟煤矿出让给了大湾煤矿，后大湾煤矿被霍州煤电集团兼并，使小湾沟煤矿失去了参与兼并整合的机会，原审法院认定运城市人民政府的该出让行为与小湾沟煤矿的损害后果不具有法律上的因果关系，是否有事实根据和法律依据？二是运城市人民政府运汇评报字（2006）第016号评估报告书，表明了位于地面的固定资产价值：房屋建筑物清查评估338.4524万元、机器设备清查评估501.2055万元，该报告充分说明被上诉人对上诉人煤矿整合时，不仅整合了煤炭资源，同时将上诉人的设备设施也一并出让了。原审法院认为“原告矿上所有设备设施一直由原告占有、管理、支配”是否符合客观事实，需进一步查明。尽管煤矿事故对小湾沟煤矿有一定的影响，但人民法院应依案件的客观事实，正确认定政府行为与损害结果是否存在因果关系，并依法合理确认损害后果。在重审期间，一审法院应与运城市人民政府及小湾沟煤矿多做协调工作，使纠纷尽快得到合理解决。综上，原审判决部分事实认定不清，法律适用有误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销山西省临汾市中级人民法院（2020）晋10行赔初1号行政赔偿判决；二、发回山西省临汾市中级人民法院重审。审判长 李宛地审判员 宋政富审判员 何炳武二〇二〇年十二月三十日法官助理 王若鹏书记员 杨 姝