福建省福州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽01行终601号 上诉人（原审原告）李孝元，男，1945年7月12日出生，汉族，住福建省福州市鼓楼区。 被上诉人（原审被告）福州市鼓楼区人民政府，住所地福建省福州市鼓楼区津泰路**。 法定代表人黄建新，区长。 原审第三人福州市鼓楼区住房保障和房产管理局，，住所地福建省福州市杨桥路** 法定代表人黄勉，局长。 上诉人李孝元因诉被上诉人福州市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）行政复议一案，不服福州铁路运输法院（2020）闽8601行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2018年11月26日，福建省人民政府作出《关于福州市2018年度第八十八批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》（闽政地〔2018〕1090号），同意《福州市人民政府关于福州市2018年度第八十八批次土地征收实施方案的请示》（榕政综〔2018〕381号），××街道泉塘经济合作社城镇村及工矿用地0.4991公顷被征收为国有，原告李孝元所有的房产位于涉案征地范围内。2019年9月3日，福州市鼓楼区住房保障和房产管理局（以下简称鼓楼区房管局）作出《福州市鼓楼区住房保障和房产管理局关于××路××号地块旧屋改造项目集体土地征收房屋补偿方案的告知书》（鼓房综〔2019〕436号）并附《补偿方案》，在征收范围内张贴。2020年1月8日，原告以鼓楼区房管局为被申请人向被告提出行政复议申请，请求裁定鼓楼区房管局按《补偿方案》中规定提供浮村现房给原告产权调换选择。被告收到原告提出的行政复议申请后，经审查认为，原告与鼓楼区房管局尚在征收补偿协商阶段，尚未对申请人实际的权利义务产生影响，申请人的复议申请不存在可供审查的具体行政行为，不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条所规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，于2020年1月14日作出鼓政行复不〔2020〕1号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称〔2020〕1号《决定书》）,认为申请人的复议申请不存在可供审查的具体行政行为，不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条所规定的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理。2020年1月15日，被告将该《不予受理行政复议申请决定书》邮寄送达给原告。原告对该《不予受理行政复议申请决定书》不服，向原审法院提起行政诉讼。 原审法院认为，原告李孝元系被诉〔2020〕1号《决定书》的相对人，有权提起本案诉讼。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定，被告具有对原告的复议申请作出决定的合法权力来源。被告收到原告的行政复议申请材料后，在法定期限内作出〔2020〕1号《决定书》并依法送达，程序合法。因此，李孝元提出的行政复议申请是否符合行政复议受理条件，系本案主要的争议焦点。根据《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请，作出行政复议决定，适用本法。”一般而言，可申请行政复议的行政行为，应当是行政主体直接设定行政相对人权利义务或者对相对人权利义务直接产生影响、对外发生法律效果的行为，也即行政管理活动的最终行政决定。一般并不包括行政主体在作出最终行政决定过程中针对程序性事项所作的决定和处理。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……(五)属于行政复议法规定的行政复议范围。”本案中，原告向被告申请复议的事项是要求鼓楼区房管局按《补偿方案》中规定提供浮村现房给原告产权调换选择。该请求事项属于集体土地房屋征收补偿协商的内容，征收补偿协商属于过程性行为，对原告权利义务尚未产生实际影响。因此，李孝元提出的行政复议申请不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议的范围。被告以申请行政复议的事项不符合《中华人民共和国行政复议法》第六条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条所规定的受理条件为由，决定不予受理，并无不当。故对原告提出的诉讼请求，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告李孝元的诉讼请求。 上诉人李孝元不服原审判决，向本院提起上诉称，一、被上诉人作为案涉房屋征收主管部门，负责征收工作的管理和监督。张贴《补偿方案》从表面上看是一种内部行政文书，但其对外发放，并得以实施，变成了外化的行政行为，对行政相对人权利、义务产生实际影响。并导致上诉人房屋被违法强拆，上诉人有权对此提起行政诉讼。二、被上诉人称上诉人的复议申请不存在可供审查的具体行政行为是错误的，被上诉人张贴《限期拆除违法建筑物通知》并强拆上诉人房屋，有U盘图片为证，具有可审查的行政诉讼案件，且《补偿方案》中规定浮村现房予以产权置换，被上诉人拒绝上诉人诉求，对上诉人权利义务产生影响。三、被上诉人未依照《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定进行征收，并拟定补偿方案违法。《补偿方案》仅用张贴的方式告知涉案地块房屋征收，在现场未见任何开门见山的宣传和解释，程序违法。原审应对《补偿方案》进行实质审查。四、被上诉人提起的“无过错”抗辩事由不能成立。上诉人因房屋征收问题向被上诉人反映，被上诉人有责任进行处理，其在房屋征收过程中违反程序，被诉行政行为违法。被上诉人的抗辩理由不成立。五、被上诉人的行政行为存在重大明显瑕疵，属于无效行政行为。六、本案争议焦点是行政行为成熟的判断标准，即在行政行为成熟性的程序判断标准与实质判决标准发生冲突时，如何选择问题。七、上诉人认为，只要一个阶段行政行为符合构成要件，就可以排除程序判断标准的适用。八、被上诉人在无立法无任何条例可参照执行的情况下，擅自制定《补偿方案》，进行房屋征收行为明显不当。请求：一、撤销原审判决，依法改判。二、依法判令被上诉人按《补偿方案》中规定产权置换浮村现房于上诉人以解决上诉人年迈生活饮食起居的实际困难。 被上诉人鼓楼区政府、原审第三人鼓楼区房管局未向本院提交书面意见。 原审中各方当事人提交的证据和法律依据均已随案移送本院。经审查，相关证据均经原审开庭质证，对于原审判决认定的证据和事实，本院予以确认。 本院认为，属于行政复议受案范围的行政行为应是对当事人的权利义务产生直接影响的行政行为。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的行政复议受理条件亦以申请人与行政行为有利害关系，且行政复议申请属于行政复议法规定的行政复议范围为前提。本案中，上诉人李孝元向被上诉人申请行政复议的事项是要求鼓楼区房管局为其提供浮村现房作为其产权调换的选择。该请求事项属于集体土地上房屋征收过程中协商补偿的内容，上诉人作为被征收人可以在征收补偿过程中就上述内容自行与征收部门、征收实施单位进行协商。在征收部门尚未对上诉人作出直接影响其权利义务内容的行政行为的情况下，被上诉人以上诉人的复议申请“不存在可供审查的具体行政行为”为由，认定其复议申请不符合受理条件，进而作出被诉〔2020〕1号《决定书》，并无不当。据此，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予以维持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人李孝元负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王小倩 审 判 员 郑 鋆 审 判 员 张厚磊 二〇二〇年十二月十一日 法官助理 吴晓燕 书 记 员 柯成恩 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回一审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回一审人民法院重审。 一审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变一审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。