湖北省黄冈市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂11行终140号上诉人（原审原告）湖北长舟盐化有限公司，住所地湖北省应城市东马坊枣林路**，统一社会信用代码91420981695133124Q。法定代表人陈义林，董事长。委托代理人魏东，湖北山河律师事务所律师。代理权限：特别授权。委托代理人李梦瑶，湖北山河律师事务所律师。代理权限：特别授权。被上诉人（原审被告）浠水县市场监督管理局，住所地湖北省浠水县清泉镇车站大道**，统一社会信用代码11421125MB168116XD。法定代表人王晋熠，局长。出庭负责人周**，副局长。委托代理人胡焱雄，该局法制股股长。代理权限：一般代理。委托代理人胡新文，湖北功竞元律师事务所律师。代理权限：一般代理。被上诉人（原审被告）浠水县人民政府，住，住所地湖北省浠水县清泉镇十字横街**一社会信用代码11421125011282752L。法定代表人付宇，县长。出庭负责人胡建文，该县人民政府党组成员。委托代理人周涛，该县司法局副局长。代理权限：一般代理。委托代理人郭存孝，湖北功竞元律师事务所律师。代理权限：一般代理。上诉人湖北长舟盐化有限公司（以下简称长舟盐化公司）因诉被上诉人浠水县市场监督管理局、被上诉人浠水县人民政府行政处罚决定及复议决定一案，不服浠水县人民法院（2019）鄂1125行初135号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人长舟盐化公司委托代理人魏东、李梦瑶，被上诉人浠水县市场监督管理局副局长周**及委托代理人胡焱雄、胡新文，被上诉人浠水县人民政府党组成员胡建文及委托代理人周涛、郭存孝到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审查明，2016年11月5日，上诉人长舟盐化公司取得了编号为食盐批发字第（鄂）170201食盐批发许可证，许可有效期自2017年1月至2018年12月。2018年12月31日，上诉人取得了编号为（鄂）170201食盐定点批发企业证书，该证书核定批发地址为湖北省云梦县城关镇北环路78号，有效期至2023年12月31日。2018年6月11日，上诉人取得了编号为JY14209810011523食品经营许可证，经营场所为应城市东马坊枣林路**，经营项目为预包装食品销售。自2017年11月开始，上诉人聘用浠水县人杨平，在浠水县清泉镇××大道××号以长舟牌食盐厂家直销店的名义开展食盐批发经营业务。2019年4月18日，被上诉人浠水县市场监督管理局接到关于上诉人在浠水县城区内进行食盐批发的举报，遂对杨平及其丈夫罗青林和部分食盐零售经营户等进行了调查，发现上诉人在浠水县城区内通过杨平设立长舟牌食盐厂家直销店进行食盐批发的事实。2019年5月13日，浠水县市场监督管理局经过审批，以上诉人涉嫌无证无照在浠水县境内进行食盐批发为由，作出浠市监扣〔2019〕49号实施行政强制措施决定，并于同日向上诉人送达了该决定书。决定对有关财物（详见《财物清单》）实施扣押行政强制措施。同日，将上诉人浠水备货仓库的25公斤包装1400袋共35吨食盐进行异地扣押，后委托湖北盐业集团有限公司浠水分公司保管。上诉人不服该行政强制措施，提起诉讼，浠水县人民法院作出（2019）鄂1125行初72号行政判决，驳回了长舟盐化公司的诉讼请求。长舟盐化公司不服，提起上诉，黄冈市中级人民法院作出（2019）鄂11行终123号行政判决，驳回上诉，维持原判。2019年7月9日，浠水县市场监督管理局对上诉人作出浠市监处字〔2019〕264号行政处罚决定:1.没收扣押的食盐35吨；2.处以货值金额19倍罚款7,022,400元。上诉人收到该《行政处罚决定书》后向黄冈市市场监督管理局申请行政复议，黄冈市市场监督管理局因黄冈市机构改革方案要求，将该案移交被上诉人浠水县人民政府，浠水县人民政府于2019年10月11日作出浠政复决字〔2019〕34号行政复议决定，维持被诉行政处罚决定。上诉人不服该行政处罚决定及复议决定，遂提起诉讼。请求：1.撤销浠市监处字〔2019〕264号《行政处罚决定书》和浠政复决字〔2019〕34号《行政复议决定书》，返还已没收的上诉人所有的35吨食盐；2.判令两被上诉人承担本案全部诉讼费用。原审认为，一、浠水县市场监督管理局是否具有盐业监督管理及相关行政执法主体资格。根据《食盐专营办法》第四条规定，明确授权县级以上地方人民政府自行确定“盐业主管部门负责管理本行政区域的食盐专营工作，确定的食盐质量安全监督管理部门负责本行政区域的食盐质量安全监督管理”。参照中共浠水县委办公室浠办文〔2019〕37号《县委办公室、县政府办公室关于印发的通知》，浠水县市场监督管理局具有对所辖行政区域食盐质量安全监督管理及相关行政执法的职能和职责。二、上诉人在浠水县进行食盐经营是否需要取得所在地食品经营许可。食盐类属于食品，在此无须赘述。《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）规定，食品生产经营实行许可制度。食盐为人民群众日常生活必需品，国家相关职能部门应当依法履行职责，确保食盐安全。《食品经营许可管理办法》第四条规定，食品经营许可实行一地一证原则。故食盐经营行为，应当在经营地办理当地行政许可后，才能进行经营。本案中，上诉人自2017年11月份开始在浠水县开展食盐经营，截至浠水县市场监督管理局对其无证照经营行为进行调查处理结束，上诉人未取得当地的食品经营许可，浠水县市场监督管理局作出案涉行政处罚，认定事实清楚。三、上诉人向黄冈市市场监督管理局申请行政复议，移交被上诉人浠水县人民政府后，所作出的复议决定是否违反法定程序。《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的行政行为不服的，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议，该规定赋予了当事人对受理复议机关的选择权。故黄冈市市场监督管理局及浠水县人民政府均可以受理该行政复议，复议机关由申请人选择，该选择权应通过当事人的意思表示及行为予以确定。本案中，上诉人向黄冈市市场监督管理局申请行政复议，因黄冈市机构改革，该局将该行政复议案件移交浠水县人民政府处理，在浠水县人民政府接受案件移交后，向上诉人送达了《行政复议受理通知书》，上诉人在收到该通知书后，向浠水县人民政府递交了行政复议听证申请，该听证申请行为应当视为其已经选择接受了浠水县人民政府的复议管辖，不能再以其无权作出复议决定提出抗辩，且该复议管辖权变更并未影响复议申请人的程序性权利。故本案浠水县人民政府作出复议决定并未违反法定程序。综上所述，浠水县市场监督管理局收到举报后，经过案件调查、询问、告知行政相对人权利义务、案件讨论、审批等程序，以上诉人在浠水县经营食盐未获行政许可的行为违法，对上诉人作出行政处罚决定，并送达相对人，案件基本事实清楚，符合法定程序。浠水县人民政府接受黄冈市市场监督管理局移送复议案件，上诉人认可并接受复议管辖，其作出复议决定符合法定程序。上诉人的诉讼理由不能成立，不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回长舟盐化公司的诉讼请求；案件受理费50元，由长舟盐化公司负担。上诉人长舟盐化公司上诉称，一、一审认定浠水县市场监督管理局具有作出被诉行政处罚决定的权限，系事实认定错误。上诉人在浠水当地从事食盐销售业务仅涉及上诉人是否可在湖北省内跨区销售食盐问题，而不涉及上诉人销售的食盐质量是否符合标准的问题，故上诉人食盐专营工作事项依法应由浠水县科学技术和经济信息化局管理。浠水县市场监督管理局仅具有食盐质量安全监督管理工作的权限，无权对上诉人在浠水县当地销售食盐的行为作出行政处罚决定。一审认定上诉人跨区销售食盐的行为为食盐质量安全事项，认定事实错误。二、一审认为食盐经营应适用《食品经营许可管理办法》第四条“一地一证”之规定，系法律适用错误。1.《食品安全法》仅规定食品生产经营须取得许可，未规定“一地一证”。上诉人作为食盐生产经营企业，依据《食品安全法》第三十五条第一款的规定，已于2018年6月11日办理了《食品经营许可证》。2.《食盐专营办法》仅规定食盐批发业务须取得《食盐定点批发企业证书》，未规定食盐销售须“一地一证”。依据《食盐专营办法》第十三条第二款及《湖北省人民政府关于印发湖北省盐业体制改革实施方案的通知》（鄂政发〔2016〕80号）第三条第三款之规定，湖北省内食盐定点生产企业从事食盐批发业务时，须取得湖北省盐业主管部门即湖北省经济和信息化厅颁发的食盐定点批发企业证书，该办法并未作出食盐跨区域销售需在当地取得食品经营许可证。3.《食品经营许可管理办法》为部门规章，依法不属于食盐安全管理应适用的法律、行政法规。该办法为国家食品药品监督管理总局制定的，仅为部门规章，不属于《食品安全法》第一百五十一条规定的“法律”“行政法规”，依法不应作为食品安全管理的依据。4.《食品经营许可管理办法》增设了市场主体的义务，依法不应作为被诉行政处罚决定是否合法的法律依据。在没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令依据的情况下，部门规章不得设定增加公民、法人和其他组织义务的事项。《食品安全法》第三十五条第一款仅规定了从事食品生产、销售需取得许可，但该办法第四条却将其规定为“一地一证”，明显没有法律依据，超出了《食品安全法》规定的范围，设定了增加市场主体义务的规范，依法不应适用。5.法律、行政法规均未作出“一地一证”的规定，上诉人在浠水县当地为合法经营，不存在任何违法情形。三、上诉人在浠水没有食盐批发，是食盐直营。四、一审认定上诉人提交复议听证申请的行为系接受浠水县人民政府对上诉人行政复议申请的管辖，系歪曲理解上诉人真实意思表示。上诉人依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条之规定选择向黄冈市市场监督管理局申请行政复议，浠水县人民政府违反复议程序，受理上诉人向黄冈市市场监督管理局申请行政复议之情况下，因法律并未赋予上诉人在该情况下的救济途径，为全面维持自身利益，上诉人才依法向该机关提出听证申请，不可视为上诉人接受该行政复议管辖。上诉请求：1.依法撤销浠水县人民法院（2019）鄂1125行初135行政判决；2.支持上诉人一审全部诉讼请求，即撤销被诉《行政处罚决定书》和《行政复议决定书》，返还已没收的上诉人所有的35吨食盐；3.本案一、二审诉讼费由两被上诉人承担。被上诉人浠水县市场监督管理局辩称，原判认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应当维持。被上诉人浠水县人民政府辩称，其作出的被诉《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。各方当事人向原审法院提交的证据均已随案移送本院，二审中各方当事人的质证意见与一审一致。一审对证据的分析与认定符合法律规定，本院依法予以确认。二审中各方当事人均未提交新的证据。本院二审经审理查明的事实与一审一致。另查明，自2017年至2019年4月，长舟盐化公司先后向杨平配送食盐480吨，采购价770元/吨。购进后，杨平以1000元/吨至1800元/吨的价格向浠水县境内食品店批发销售。在浠水县市场监督管理局2019年5月13日对杨平尚未销售的35吨食盐扣押后，长舟盐化公司于2019年5月17日继续向杨平配送食盐35吨。还查明，2019年5月21日，长舟盐化公司在浠水县市场监督管理局以“湖北长舟盐化有限公司浠水营业部”名义办理了《营业执照》，类型为有限责任公司分公司（自然人投资或控股），业务范围食盐零售（涉及许可经营项目，应取得相关部门许可后方可经营），负责人杨迅中，经营场所浠水经济开发区闻一多大道**。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”，故对行政案件人民法院审查的是被诉行政行为认定事实是否清楚、适用法律是否正确、程序是否合法，行政机关是否存在超越职权、滥用职权，以及被诉行政处罚决定是否适当。根据各方的主张，对本案焦点问题分别评判如下：一、浠水县市场监督管理局是否具有实施被诉行政处罚职责的问题。根据《食盐专营办法》第四条规定“……县级以上地方人民政府确定的盐业主管部门负责管理本行政区域的食盐专营工作。……县级以上地方人民政府确定的食盐质量安全监督管理部门负责本行政区域的食盐质量安全监督管理”。参照中共浠水县委办公室浠办文〔2019〕37号《县委办公室、县政府办公室关于印发的通知》的规定，浠水县市场监督管理局负责全县食盐质量安全监督管理工作，承担盐业执法职责；浠水县科学技术和经济信息化局负责管理本县行政区域内食盐专营工作，承担盐业行业管理职能。故浠水县市场监督管理局具有负责其行政区域的食盐质量安全监督管理的职责，并对不依法履行行政义务的行政相对人依法进行行政检查、行政强制、行政处罚的职责。长舟盐化公司上诉认为浠水县市场监督管理局不具有实施被诉行政处罚职责的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。二、长舟盐化公司在浠水销售食盐是否需要办理相关证照的问题。《无证无照经营查处办法》第二条规定“任何单位或者个人不得违反法律、法规、国务院决定的规定，从事无证无照经营”，《中华人民共和国公司登记管理条例》第四十五条、第四十七条规定“分公司是指公司在其住所以外设立的从事经营活动的机构。分公司不具有企业法人资格”“公司设立分公司的，应当自决定作出之日起30日内向分公司所在地的公司登记机关申请登记。……分公司的公司登记机关准予登记的，发给《营业执照》。……”。本案中，长舟盐化公司于2018年6月11日取得《食品经营许可证》，住所地、经、经营场所均为应城市东马坊枣林路**公司在浠水县从事食盐销售业务，属在住所地以外从事经营活动，根据以上规定及原国家工商行政管理局2000年9月14日作出的《对企业在住所以外从事经营活动有关问题的答复》第二项“依照《公司法》和《公司登记管理条例》设立的公司在住所以外从事经营活动，应当向该场所所在地公司登记机关申请办理设立分公司登记”的规定，其应在当地办理分公司注册登记，取得分公司《营业执照》后，方可从事经营活动。同时，《食品安全法》第三十五条规定“国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。……”，《食品经营许可管理办法》第四条规定“食品经营许可实行一地一证原则，即食品经营者在一个经营场所从事食品经营活动，应当取得一个食品经营许可证”。食盐归类于食品范畴，在中华人民共和国境内从事食盐生产、经营需要同时遵守《食盐专用条例》和《食品安全法》。《国家发改委办公厅工业和信息化部办公厅关于进一步落实盐业体制改革有关工作的通知》（发改办经体〔2017〕604号）第三条第二项规定“有序开展自建渠道销售。按照211号文规定，改革过渡期内食盐批发企业可以通过自建分公司或者自建销售网点开展食盐销售业务。自建分公司应按照《公司法》等相关规定依法设立；自建的分公司不具有法人资格，其违法责任由食盐批发企业承担。……”，故长舟盐化公司在浠水销售食盐，应当取得当地《食品经营许可证》。被诉行政处罚决定认为长舟盐化公司在浠水销售食盐未在当地办理《营业执照》和《食品经营许可证》违反规定并给予处罚并无不当。三、被诉行政处罚决定是否适当的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第四条、第五条、第二十七条第一款规定“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。……”“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：㈠主动消除或者减轻违法行为危害后果的；……㈣其他依法从轻或者减轻行政处罚的”，本案中，浠水县市场监督管理局并未提供证据证实长舟盐化公司在浠水县销售的食盐是否存在质量问题，本案查处前后长舟盐化公司在浠水的分公司办理了《营业执照》等相关证照，主动消除影响，被诉行政处罚对长舟盐化公司处以货值金额19倍的罚款过高，本院依法予以变更。考虑到保护民营企业发展的需要，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款项的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更”之规定，本院变更为对长舟盐化公司处以货值金额10倍罚款3,696,000元。综上所述，被诉行政处罚决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，但处罚结果明显不当，本院依法予以变更。被诉行政复议决定和一审判决对此审查不严，本院依法予以撤销。另，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”，被诉行政处罚决定只告知向浠水县人民政府申请行政复议存在瑕疵，对此，本院予以指正。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下:一、撤销浠水县人民法院（2019）鄂1125行初135号行政判决；二、撤销被上诉人浠水县人民政府浠政复决字〔2019〕34号行政复议决定；三、变更被上诉人浠水县市场监督管理局浠市监处字〔2019〕264号行政处罚决定“1.没收扣押的食盐35吨；2.处以货值金额19倍罚款7,022,400元”为“1.没收扣押的食盐35吨；2.处以货值金额10倍罚款3,696,000元”。本案一、二审案件受理费共100元，由被上诉人浠水县市场监督管理局负担。本判决为终审判决。审判长 梅 阳审判员 王爱国审判员 陈 军二〇二〇年十二月二十五日法官助理徐云书记员陈耕