济南铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）鲁71行终251号上诉人（原审原告）张德荣，男，1964年7月4日出生，汉族，住青岛市黄岛区。委托诉讼代理人刘勇进，北京在明律师事务所律师。委托诉讼代理人夏丽丽，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区隐珠街道石嘴子村民委员会，住所地青岛市黄岛区七墩山路**。法定代表人冯国军，主任。委托诉讼代理人薛惠丽，山东首辰律师事务所律师。委托诉讼代理人丁超，山东首辰律师事务所律师。上诉人张德荣因与被上诉人青岛市黄岛区隐珠街道石嘴子村民委员会（以下简称石嘴子村委会）收回集体土地使用权一案，不服青岛铁路运输法院（2020）鲁7102行初138号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告张德荣系石嘴子村村民，持有胶南市土地管理局就案涉土地颁发的集体土地建设用地使用证。2018年9月8日，被告石嘴子村委会召开党员、村民代表会议，审议表决通过《补偿方案》，对石嘴子村全体村民的房屋及附属物进行改造，并于同日作出《公告》予以公示。2019年12月12日，被告召开村民代表会议，讨论并形成《决议》。2020年5月20日，黄岛区政府对《决议》作出《批复》，同意由隐珠街道办事处指导被告，依据《土地管理法》（2004年修正）第六十五条之规定，收回石嘴子村村庄双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西区域内的集体土地使用权，由自然资源局办理不动产注销手续。同日，被告将该《批复》及《决议》张贴于村公务栏，并向原告作出并送达案涉《通知书》，通知原告根据《土地管理法》（2004年修正）第六十五条、《批复》及《决议》，其应于收到该通知之日起五日内即2020年6月15日前自行拆除位于石嘴子村村庄双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西区域内的房屋及附着物，交回集体土地使用权，并告知其逾期将依据决议内容收回土地并拆除地上房屋及附着物。原告对该《通知书》不服，遂提起本案诉讼。原审法院认为，一、本案是否属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告。《土地管理法》第六十六条第一款规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。本案中，被告作为村民委员会，为完成村庄搬迁改造工作，作出案涉《通知书》收回原告所占集体土地，系依据《土地管理法》的授权履行行政管理职责的行为，因此，本案属于行政诉讼受案范围。二、被告作出的《通知书》是否合法。《土地管理法》（2019年修正）已于2020年1月1日起施行，被告仍适用《土地管理法》（2004年修正）作出案涉《通知书》明显不当，在此予以指正。《山东省行政程序规定》第九条规定，行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据、陈述权、申辩权以及行政救济的途径、方式和期限。该规定第二条规定，本省各级行政机关、法律法规授权的组织和依法受委托的组织实施行政行为，应当遵守本规定。本案中，被告作出案涉《通知书》，未告知原告享有的陈述权、申辩权以及行政救济的途径、方式和期限，违反了程序正当原则，属于程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，依法应予撤销。鉴于被告收回原告案涉集体土地使用权是为了更好改善村庄居民的生活环境，提升区域形象，加快城市化进程，且石嘴子村绝大部分村民已签订补偿协议并拆除房屋，撤销该《通知书》会给公共利益造成重大损害，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认被告青岛市黄岛区隐珠街道石嘴子村民委员会于2020年6月11日向原告张德荣作出《限期交回集体土地使用权通知书》的行为违法。张德荣不服一审判决，向本院提起上诉，请求，撤销（2020）鲁71行初138号行政判决，依法改判或发回重审。事实和理由：1.一审法院认定“案涉土地不在征收范围内，拆迁行为属于村民自治行为”属认定事实错误。案涉土地属于石嘴子村，上诉人一审提交的山东省人民政府2019年10月16日作出的征地批复中明确写明被征收土地包括石嘴子村，既然案涉土地被征收，就应当按照《土地管理法》中关于征收的法定程序进行，而不能再进行所谓的村民自治拆迁，最高人民法院（2019）最高法行申3784号案件中明确指出，征收拆迁与征收补偿事宜均属公权力职权范畴，职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在，并不宜假村民自治形式进行。2.一审法院认定案涉土地拆迁符合公共利益要求，属认定事实错误。案涉所在地目前已经开工建设，该地块是用来进行商业开发的，明显不符合公共利益的要求。3.本案存在同案不同判情形，应当予以纠正。（2020）鲁7102行初100号案件中，同样的情况被判决撤销通知书，虽然两案不是同一个村，但是在拆迁形式、实施方法、开始时点等各方面都基本一致，涉及的也都是村委收回土地使用权问题，所以两案应该同案同判。4.一审法院法律适用存在明显错误。因被上诉人作出案涉通知书不仅程序违法，而且存在诸多实体问题，不符合公共利益目的，不属于撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的情况，故不应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项的规定确认案涉通知书违法。综上请二审法院查明案情，依法审理，公正裁判。被上诉人石嘴子村委会辩称，1.被答辩人房屋所占土地并未被征收，仍为集体土地。在依据土地管理法的规定获得黄岛区人民政府作出的收回集体土地使用权批复的情形下，答辩人收回案涉房屋所占集体土地使用权并无不当。2018年9月，石嘴子村为进一步改善村民生活质量启动村庄自主改造，由村民与村委会签订拆迁安置补偿协议并交回集体土地使用权。对于已签订拆迁安置补偿协议并收回使用权的集体土地通过征收程序转换土地性质，用于办理开工手续。对于未签订拆迁安置补偿协议未收回使用权的集体土地并未进行征收，仍为集体土地性质。原告在一审过程中提交的征地批复虽显示答辩人处有部分土地涉及征收，但涉及征收的并不包含被答辩人房屋所占土地，对此，答辩人提交的定界勘测图纸足以证明。综上，在案涉土地仍为集体土地的情形下，答辩人为保障安置区顺利建设保证村民及时回迁，依法获得了黄岛区政府关于同意收回集体土地使用权的批复。获得批复后，答辩人依据限期交回集体土地使用权决议向被答辩人作出限期交回集体土地使用权通知书事实及法律依据充分。2.收回集体土地使用权是为了村庄整体搬迁改造，是为了更好的村庄居民生活环境，提升区域形象，加快城市化进程，且石嘴子村绝大部分村民已签订补偿协议并拆除房屋等待回迁，如不收回案涉房屋所在集体土地，影响安置区建设，将会给公共利益造成重大损害。石嘴子村自主改造将石嘴子村土地分为两部分，一部分为安置区用地，用于建设村民安置住房以及经济用房，一部分为补亏用地，通过出让给第三方区政府获得土地收益将该部分收益用于安置住房建设。任何一个环节停滞都将影响自主改造的进程，进而产生村民无法按时回迁等一系列的严重社会不良反应，严重损害公共利益。综上，请求依法驳回被答辩人的上诉请求。二审过程中，上诉人提交如下证据以证实其房屋所占土地包括在被征收范围内：1.政府信息公开告知书（2020）第146号；2.山东省自然资源厅《政府信息公开申请答复告知书》（2020）570-2号；3.土地征收补偿安置协议（石嘴子村委会，第26批次第2地块）；4.土地征收补偿安置协议（石嘴子村委会，第28批次第8地块）；5.青岛市黄岛区2019年第28批次第8地块勘测定界图。本院认为，对上诉人提供的上述证据的真实性不持异议，该证据能够证明石嘴子村部分土地存在征收的事实，但无法证明上诉人房屋所占土地包括在被征收范围内。原审庭审中针对该事实进行了质证，证实上诉人在一审中提交的青岛市黄岛区2019年第26批次第2地块勘测定界图不包括上诉人房屋所占土地，未在征收范围内。上诉人二审期间提供的第28批次第8地块勘测定界图无该地块影像图予以佐证，仍无法证实上诉人房屋所占土地包括在被征收范围之内，本院不予采信。各方当事人在原审中提交的证据及依据已制作电子卷宗移送本院。上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的分析认证意见及据此查明的案件事实。本院认为，一、关于被上诉人作出《通知书》主体上是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。其中规定，为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的。《中华人民共和国村委会组织法》规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村集体的土地和其他财产。对于宅基地的使用方案及其他涉及村民利益的事项，可以经授权以村民代表会议的方式讨论决定。本案中，被上诉人依照上述法律规定，由村民代表会议审议表决通过的《隐珠街道办事处石嘴子村村庄搬迁安置补偿方案》《隐珠街道办事处石嘴子村村庄改造收回集体土地使用权的决议》具有合法性。经青岛市黄岛区人民政府作出《批复》同意《决议》的内容后，被上诉人作出并向上诉人送达的《限期交回集体土地使用权通知书》，是依照上述法律规定履行对辖区内集体土地使用权进行管理和调整的职责体现，于法有据。二、关于被上诉人作出《通知书》程序上是否存在违法的问题。根据正当程序原则，行政机关在作出影响行政相对人权益的行政行为时，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人，向其说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径。本案中，被上诉人作为基层群众性自治组织，应当遵守现行的法律、法规和国家政策。村民代表会议作出的决定、决议必须恪守依法行政的原则，确保行政权力依照法定程序行使。被上诉人在作出《通知书》后，向上诉人送达时依法应当告知其享有陈述、申辩权的权利，并享有复议和诉讼救济的权利。因被上诉人未履行其告知义务，违反正当程序原则，依据行政法诉讼法的相关规定，应认定为程序违法。三、关于对本案裁判结果处理的问题。被上诉人作出《通知书》在行政程序上存在违法，人民法院应当依法判决予以撤销。但是，虑及石嘴子村村改方案是本着有利于提高村民生活质量，改善村容村貌形象、优化城乡管理水平，且在村民代表一致同意下作出的，符合广大村民的意愿，其正当性应予肯定。且全村绝大多数村民已签订安置补偿协议并拆除房屋等待回迁，剩余部分村民未签订并拆除房屋，影响安置区建设，如果撤销被诉行政行为，将会给绝大多数村民及社会公共利益带来明显地不利影响。原审判决基于以上事实确认被上诉人行政行为违法，而不予撤销，符合社会效果与法律效果相统一的裁判原则，本院予以支持。综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张德荣负担。本判决为终审判决。审判长  于洪福审判员  窦玉康审判员  王维东二〇二〇年十二月二十一日法官助理刘文文书记员贾若羿