济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁71行终237号 上诉人（原审原告）张德新，男，1964年10月1日出生，汉族，住山东省胶南市。 委托诉讼代理人刘勇进，北京在明律师事务所律师。 委托诉讼代理人夏丽丽，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区隐珠街道石嘴子村民委员会，住所地青岛市黄岛区七墩山路**。 法定代表人冯国军，主任。 委托诉讼代理人薛惠丽，山东首辰律师事务所律师。 委托诉讼代理人丁超，山东首辰律师事务所律师。 上诉人张德新因与被上诉人青岛市黄岛区隐珠街道石嘴子村民委员会（以下简称石嘴子村委会）限期交回集体土地使用权一案，不服青岛铁路运输法院（2020）鲁7102行初111号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，张德新户籍所在地为山东省胶南市琅琊台路****楼****，自称在石嘴子村126号拥有合法房屋、院落一处，该房屋所占土地的集体土地使用证载明，土地使用者为张德新。2018年9月8日，石嘴子村委会召开党员、村民代表会议，审议表决通过《隐珠街道办事处石嘴子村村庄搬迁安置补偿方案》（以下简称《补偿方案》），对石嘴子村全体村民的房屋及附属物进行改造，并于同日作出《公告》予以公示。2019年12月12日，石嘴子村委会召开党员、村民代表会议，讨论并形成《青岛市黄岛区隐珠街道办事处石嘴子村收回集体土地使用权的决议》（以下简称《决议》），其主要内容为：依照《土地管理法》（2004年修正）及《村委会组织法》的规定，决定：一、收回石嘴子村村庄原址（双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西）范围内的集体土地使用权；二、按照《补偿方案》的补偿方式对收回集体土地上的房屋及附着物进行安置补偿；三、收回石嘴子村村庄原址（双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西）范围内未拆除的房屋及附着物应自下达通知之日起5日内自行予以拆除，如不拆除由石嘴子村委会组织拆除。2020年5月20日，青岛市黄岛区人民政府对《决议》作出《关于的批复》（以下简称《批复》），同意由隐珠街道办事处指导石嘴子村委会，依据《土地管理法》（2004年修正）第六十五条之规定，收回石嘴子村村庄双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西区域内的集体土地使用权，由自然资源局办理不动产注销手续。同日，石嘴子村委会将该《批复》及《决议》张贴于村务公开栏。2020年6月3日，石嘴子村委会作出并送达案涉《限期交回集体土地使用权通知书》（以下简称《通知书》），通知张德新，根据《土地管理法》（2004年修正）第六十五条、《批复》及《决议》，其应于收到该通知之日起5日内自行拆除位于石嘴子村村庄双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西区域内的房屋及附着物，交回集体土地使用权，并告知其逾期将依据决议内容收回土地并拆除地上房屋及附着物。石嘴子村委会向张德新送达的《通知书》中履行截止日期及落款日期均为“2020年月日”。张德新对该《通知书》不服，遂提起本案诉讼，请求撤销石嘴子村委会作出的《通知书》。另查明，2019年10月16日，山东省人民政府批复同意征收青岛市黄岛区2019年第26批次建设用地。案涉土地不在上述征收范围内。 原审法院认为，石嘴子村委会为完成村庄搬迁改造工作，对张德新作出《通知书》收回其所占集体土地，系依据《土地管理法》的授权履行行政管理职责的行为，因此，本案属于行政诉讼受案范围。石嘴子村委会作出的《通知书》依据的《土地管理法》（2004年修正）于2019年8月26日被修正并已于2020年1月1日施行，其适用被修正前的《土地管理法》作出上述通知书，明显不当，一审法院予以指正。石嘴子村委会在作出该《限期交回集体土地使用权通知书》前未告知张德新享有陈述、申辩权，作出该《通知书》也未告知其复议和诉讼的权利救济途径，且向张德新送达的案涉《通知书》履行截止日期和落款日期月、日处均为空白，违反程序正当原则，亦不符合《山东省行政程序规定》第八十五条“行政执法决定应当载明下列事项：（五）履行方式和时间；（六）救济途径和期限；（七）行政机关印章和决定日期”的规定，因此，石嘴子村委会作出案涉《通知书》程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，应予撤销。对张德新要求撤销案涉《通知书》的诉讼请求，一审法院依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决撤销石嘴子村委会于2020年6月3日向张德新作出的《通知书》。 上诉人张德新不服，上诉请求撤销原审判决，依法改判或发回重审。其主要的事实和理由为：一、一审法院事实认定错误。本案一审中，上诉人提交了山东省人民政府于2019年10月16日作出的征地批复，其中明确写明被征收土地包括石嘴子村，既然案涉土地被征收，就应当按照《土地管理法》中关于征收的法定程序进行，而不能再进行所谓的村民自治拆迁，本案中案涉土地己进行挂牌拍卖，并且范围很大，不可能是村民自治能够进行的项目，并且在后续的强拆中，也是村委会实施了拆除，不符合法律规定。最高人民法院（2019）最高法行申3784号行政裁定书中明确指出，征收拆迁与征收补偿事宜均属公权力职权范畴，职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在，并不宜假村民自治形式进行。本案上诉人已经充分举证案涉土地被征收，被上诉人无权再对案涉土地进行回收。二、案涉所在地目前已经开始商业项目开发，并不符合公共利益的要求，一审法院对此存在事实认定错误。案涉所在地目前己经开工建设，开工建设的标牌已经挂出来，该地块是用来进行商业开发的，该项目沙盘都已经在售楼处进行展示，项目名称“海岸万科城”，明显不符合公共利益的要求。另外，根据航拍图可以显示，建设项目己经用围挡圈起来，上诉人房屋所在地并不妨碍项目建设。如果案涉土地真是用来进行公共利益项目建设，完全应当按照《土地管理法》的法定征收流程进行，而不应当采用所谓村民自治的方式进行变相征收，这样既不利于被征收人针对拆迁补偿等实质问题进行诉讼，也不利于征收方的项目进行。现在被上诉人通过村民自治的形式实施拆迁，而建设项目并不是民生保障工程，和公共利益完全沾不上边。一审法院对此存在事实认定错误。综上，一审法院在事实认定上存在严重错误，侵害了上诉人的合法权益，特别是关于涉案土地未被征收的事实认定存在明显错误，应当予以纠正。请查明案情，依法审理，公正裁判。 被上诉人石嘴子村委会辩称，一、被答辩人房屋所占土地并未被征收，仍为集体土地。在依据土地管理法第66条获得黄岛区人民政府作出的收回集体土地使用权批复的情形下，答辩人收回张德新房屋所占集体土地使用权并无不当。2018年9月，石嘴子村为进一步改善村民生活质量启动村庄自主改造，由村民与村委会签订拆迁安置补偿协议并交回集体土地使用权。对于已签订拆迁安置补偿协议并收回使用权的集体土地通过征收程序转换土地性质，用于办理开工手续。对于未签订拆迁安置补偿协议未收回使用权的集体土地并未进行征收，仍为集体土地性质。上诉人在一审过程中提交的征地批复虽显示答辩人处有部分土地涉及征收，但涉及征收的并不包含被答辩人房屋所占土地，对此，答辩人提交的定界勘测图纸足以证明。在案涉土地仍为集体土地的情形下，答辩人为保障安置区顺利建设保证村民及时回迁，依法获得了黄岛区政府关于同意收回集体土地使用权的批复。根据该批复，答辩人向被答辩人作出限期交回集体土地使用权通知书事实及法律依据充分。二、收回集体土地使用权是为了村庄整体搬迁改造，是为了更好的村庄居民生活环境，提升区域形象，加快城市化进程，且石嘴子村绝大部分村民已签订补偿协议并拆除房屋等待回迁，如不收回案涉房屋所在集体土地，影响安置区建设，将会给公共利益造成重大损害。石嘴子村自主改造将石嘴子村土地分为两部分，一部分为安置区用地，用于建设村民安置住房以及经济用房；一部分为补亏用地，通过出让给第三方区政府获得土地收益将该部分收益用于安置住房建设。任何一个环节停滞都将影响自主改造的进程，进而产生村民无法按时回迁等一系列的严重社会不良反应。此外，案涉土地并未进行商业开发，也没有被答辩人在上诉状中所陈述的“海岸万科城”项目及售楼处。一审判决书中也未论述是否涉及公共利益等，被答辩人的第二条上诉意见明显不成立。综上，请求依法驳回被答辩人的上诉请求。 各方当事人在原审中提交的证据及依据已制作电子卷宗移送本院。上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的分析认证意见及据此查明的案件事实。本案二审中，张德新向本院提交西海岸新区自然资源局（2020）第146号《政府信息公开告知书》及两份土地征收补偿协议、勘测定界图，以证明案涉土地已被征收。经询问石嘴子村委会，其对上诉人提交的《政府信息公开告知书》及附件的真实性合法性没有异议，但关联性和证明事项不予认可。 本院认为，村庄整体搬迁改造是一个多阶段多个环节的行为。不同阶段不同环节的行为实施主体以及法律依据等并不相同。本案行政诉讼所涉《限期交回集体土地使用权通知书》是其中的一个环节，但并不是最终的环节。该《通知书》系石嘴子村委会作出，张德新在原审中主张村委会作出《通知书》及收回其集体土地使用权是依据《中华人民共和国土地管理法》的授权履行行政管理职责的行为，属于行政诉讼的受案范围，原审法院对此予以认可，双方当事人在二审诉辩意见中对此并无异议，本院亦同意。石嘴子村委会作出《通知书》的行为，为上诉人设置了限期拆除房屋及附着物，交回集体土地的义务，具有可诉性。上诉人以石嘴子村委会为被告提起行政诉讼，不违反法律规定。上诉人所提出的石嘴子村土地已被征收开发，村庄搬迁改造不可能是村民自治能够进行的项目等上诉理由，其指向的行政行为并不具体，本案诉请审查的是石嘴子村委会作出《通知书》的行为，其作出主体为石嘴子村委会，其内容为收回集体所有的土地，与征收行为的主体不同，内容不同，法律关系也不同。因此张德新的该上诉理由不属于本案的审查范围。张德新一审起诉请求为撤销石嘴子村委会作出的《通知书》，原审法院经依法审查，认定《通知书》存在违反法定程序等情形，判决撤销石嘴子村委会作出的《通知书》，该裁判结论与张德新起诉请求一致，并无不当。其有关“公共利益”的上诉理由与原审裁判理由无关，本院不予审查。张德新上诉请求撤销原判，改判或发回重审没有事实及法律依据，本院不予支持。 综上，上诉人的上诉理由不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 案件受理费50元，由张德新负担。 本判决为终审判决。 审判长  于洪福 审判员  窦玉康 审判员  王维东 二〇二〇年十二月二十一日 法官助理刘文文 书记员贾若羿