辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行申494号再审申请人（一审被告、二审上诉人）：宽甸满族自治县自然资源局，住所地宽甸满族自治县宽甸镇鸭绿江大街。法定代表人：刘希成，该局局长。委托诉讼代理人：卢冠宇，北京市佳圣律师事务所律师。再审申请人（一审第三人、二审上诉人）：辽宁辽东高校后勤发展有限责任公司，住所地丹东市元宝区蛤蟆塘文化路**。法定代表人：曹悦帅，该公司总经理。委托诉讼代理人：陈恩伟，辽宁万鹏律师事务所律师。被申请人（一审原告、二审被上诉人）：牛玉珍，女，1969年4月1日出生，汉族，住址丹东市振兴区。被申请人（一审原告、二审被上诉人）：蒋忠喜，男，1969年9月30日出生，汉族，住址宽甸满族自治县。一、二审第三人：宽甸满族自治县长甸镇河口村民委员会，住所地宽甸满族自治县长甸镇河口村。再审申请人宽甸满族自治县自然资源局（以下简称宽甸县自然资源局）、辽宁辽东高校后勤发展有限责任公司（以下简称辽东高校后勤公司）因牛玉珍、蒋忠喜诉宽甸县自然资源局土地行政登记一案，不服宽甸满族自治县人民法院（2019）辽0624行初9号行政判决及丹东市中级人民法院（2019）辽06行终155号行政判决，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。宽甸县自然资源局申请再审称：一、原一、二审法院认定“宽甸县自然资源局在没有审查土地上附属物权属的情况下，而颁发包括涉案土地内的土地使用权证，其未尽到审查义务，程序不合法”系认定事实不清，是错误的。首先，该争议部分土地的形成系1985年水利电力部第六工程局建太平湾电站水库项目，对库区淹没土地进行征用，其中被申请人所在村组被库区淹没的部分土地被征用。征用后，该部分土地属于国家所有。该部分事实，原审第三人宽甸满族自治县长甸镇河口村民委员会（以下简称河口村委会）在原一审质证阶段均无异议。其次，依据相关土地管理规定，在国有土地上进行耕种需要有县级以上人民政府的批准，而且不得在该土地上兴建永久性建筑或种植多年生作物。因此，涉案争议土地在已经被征收为国有后，未经政府批准，涉案争议土地上不存在合法的附着物。同时，辽东高校后勤公司在“用地申请”中已经承诺“现与群众的补偿工作已结束”，该事实出让土地各方在土地出让过程中均已经知道，因此在土地登记时无须再进行审核。故，原一、二审法院认定再审申请人程序违法存在认定事实和适用法律错误。二、原一、二审法院以再审申请人宽甸县自然资源局程序违法为由，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，判决“撤销宽国用（2010）第078号土地使用权证”属适用法律不当。该条款规定，在违反法定程序的情形下，法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为。而实际上再审申请人并未违反法定程序，即便存在违法行为，也属于程序轻微违法，而且未侵害被申请人的“合法”权利。故，应适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的”。综上，请求再审法院依法支持申请人的再审请求。辽东高校后勤公司申请再审称：一、被申请人起诉时已超过诉讼时效期间。提起本案诉讼之前，再审申请人与被申请人数次就涉案土地问题进行过交涉，再审申请人已明确告知被申请人本身持有国有土地使用权证的事实。一审中被申请人提供的上访材料也证实被申请人至迟是在2017年就知道了该事实情况，因此一、二审法院认为被申请人是在2018年8月10日才知晓再审申请人持有涉案土地权证显系认定事实错误。二、原一、二审法院认定事实不清。一、二审法院认定“被淹没的土地经修整后继续由所在村组村民使用”，但本案中并没有证据证明被淹没的土地经过任何修整。《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（以下简称“安置条例”）第四十三条规定：“大中型水利水电工程建成后形成的水面和水库消落区土地属于国家所有，由该工程管理单位负责管理，并可以在服从水库统一调度和保证工程安全、符合水土保持和水质保护要求的前提下，通过当地县级人民政府优先安排给当地农村移民使用”。据此，水利电力部第六工程局征用土地后形成的涉案土地属于国家所有，在一定条件下可以优先安排给当地农村“移民”使用，而涉案土地所在村组村民并非农村移民，也没有证据证明当地县级人民政府安排村民使用涉案土地，因此村民继续使用则没有任何合法依据，系侵权行为。三、原一、二审法院没有正确理解行政法规的规定。据《安置条例》第四十三条规定，涉案土地的所有权人为国家，而国家并没有在其上建造构筑物、添置附着物，因此涉案土地上没有任何合法附着物，故再审申请人在申请土地登记时无须、也无法提供地上附着物权属证明。而村民所谓的继续“使用”系非法行为，没有合法依据，故也不可能存在合法的附着物权属证明，因此原审被告没有必要、也无须审查土地上附属物权属情况，颁证程序合法。四、二审法院认定“完成对群众的补偿工作，是再审申请人使用涉案土地的前提条件”、“对附着物是否完成补偿，则成为再审申请人能否取得涉案土地的使用权证前提条件”系主观臆断，无法律依据。《土地登记办法》对再审申请人使用涉案土地的条件或者说前提条件已有明确规定，原审被告依据该办法的规定颁证，程序即为合法，而二审法院认定的前提条件并无法律、法规规定。因此，即便申请再审人没有完成附着物的补偿工作，所应承担的也只是民事责任，二审法院据此认定原审被告未尽到审查义务，程序不合法缺乏法律依据。综上，一、二审法院认定事实错误、适用法律错误。请求撤销一、二审判决，支持申请人的再审请求。本院认为：当时生效的国土资源部40号令《土地登记办法》第九条规定，申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。第二十七条规定，依法以出让方式取得国有建设用地使用权的，当事人应当在付清全部国有土地出让价款后，持国有建设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让国有建设用地使用权初始登记。本案中，辽东高校后勤公司在申请办理案涉国有土地使用权证时提交的《国有土地使用权出让合同》中载明土地出让条件为“毛地”。此件可以说明以下几方面问题，一是该案涉地并非“净地”，登记时地上附属物权属需明晰；二是申请该案涉地使用权需进行初始登记；三是根据上述法律规定，申请登记需提交包括地上附着物权属证明等完备的申请材料。根据《土地登记办法》的规定，辽东高校后勤公司申请办理土地使用证时，宽甸县自然资源局应当根据案涉土地的实际情况，对案涉土地在出让时所存在地上附着物的情况依法进行审查。本案中，一方面，辽东高校后勤公司并未提交合法有效的证据证明其在申请颁证时提交了案涉土地上附着物权属已经明晰的相关证明材料，不符合法律规定；另一方面，宽甸县自然资源局虽陈述因辽东高校后勤公司在用地登记申请中已经承诺其与群众的补偿工作已经结束，则其登记时无须再进行审核。但并未能提供其所述的有承诺则无须审查权属已明晰的证明材料即可发证的主张成立的依据，则其此项主张并无法律依据。故原审认定宽甸县自然资源局在颁发案涉土地使用权证时，未尽到审查义务，发证程序不合法并未违反法律规定。另外，辽东高校后勤公司在用地申请中载明“……现与群众的补偿工作已结束……”，此节与其申请再审时陈述的“案涉土地没有任何合法附属物”的主张亦自相矛盾。因此，二再审申请人申请再审的理由没有依据。原审法院判决撤销宽甸县自然资源局颁发给辽东高校后勤公司的宽国用（2010）第078号土地使用权证并无不当。综上，宽甸县自然资源局及辽东高校后勤公司的再审申请均不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回宽甸满族自治县自然资源局和辽宁辽东高校后勤发展有限责任公司的再审申请。审判长  徐桂伶审判员  武 江审判员  王华迪二〇二〇年十二月十五日法官助理高书涵书记员孟慧