广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终1576号上诉人（原审原告）：吴进金，男，1959年10月3日出生，汉族，住广东省惠来县。上诉人（原审原告）：林文科，男，1937年6月5日出生，汉族，住广东省惠来县。上诉人（原审原告）：许文泉，男，1949年9月26日出生，汉族，住广东省惠来县。上诉人（原审原告）：吴财金，男，1992年1月24日出生，汉族，住广东省惠来县。上诉人（原审原告）：李少辉，男，1986年3月8日出生，汉族，住广东省惠来县。上诉人（原审原告）：黄福清，男，1984年9月10日出生，汉族，住广东省惠来县。上诉人（原审原告）：方海瑞，男，1980年10月14日出生，汉族，住广东省惠来县。上诉人（原审原告）：方秋松，男，1993年12月4日出生，汉族，住广东省惠来县。上诉人（原审原告）：李月平，男，1970年9月8日出生，汉族，住广东省惠来县。上列上诉人的共同委托代理人：高明，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：揭阳市人民政府。住所地：广东省揭阳市榕城区临江北路**大院。法定代表人：张科，该市市长。委托代理人：王凯熙，揭阳市司法局工作人员。委托代理人：刘桂东，广东粤剑律师事务所律师。上诉人吴进金、林文科、许文泉、吴财金、李少辉、黄福清、方海瑞、方秋松、李月平（以下简称吴进金等9人）因与被上诉人揭阳市人民政府行政复议纠纷一案，不服广东省揭阳市中级人民法院（2020）粤52行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：根据揭阳大南海石化工业区的总体规划和中委合资广东石化2000万吨/年重油加工工程项目需要，揭阳大南海石化工业区管理委员会（以下简称大南海管委会）对揭阳大南海石化工业区南海街道办事处埔洋村集体土地215.4854公顷进行征用。2018年8月16日，广东省国土资源厅作出《广东省国土资源厅关于中委合资广东石化2000万吨/年重油加工工程项目用地的预审报告》{粤国土资（揭阳）预函〔2018〕01号}，审核同意上述项目。2019年4月2日，大南海管委会下发《关于印发的通知》（揭海管〔2019〕13号），该通知将针对埔洋村整村搬迁补偿安置工作中的征收范围、部门、限期、对象、补偿安置标准及方式、安置房分配对象及分配办法等内容制定的《大南海石化工业区埔洋村搬迁补偿安置实施方案》《埔洋村整村搬迁安置房屋分配方案》印发给南海街道办事处、区直有关单位贯彻执行。2019年7月31日，惠来县人民政府和大南海管委会发布《埔洋村整村搬迁补偿安置公告》，公告主要内容为：明确埔洋村整村搬迁补偿安置工作中的搬迁范围，同时明确安置补偿标准、搬迁期限以及负责实施的主体单位等事项。原告不服惠来县人民政府和大南海管委会作出《埔洋村整村搬迁补偿安置公告》的行为，向被告提起行政复议申请，请求：1.依法撤销惠来县人民政府、大南海管委会作出的《埔洋村整村搬迁补偿安置公告》；2.责令惠来县人民政府、大南海管委会依法重新作出搬迁补偿安置方案；3.依法对搬迁安置补偿标准依据的《关于印发的通知》（揭海管〔2019〕13号）文件进行附带性审查。2019年10月14日，被告收到原告的行政复议申请，于2019年10月17日向原告发出《行政复议受理通知书》，同日向惠来县人民政府和大南海管委会发出《提出行政复议答复通知书》。在复议期间，被告认为案件情况复杂，延长审查期限30日，并于2019年12月9日分别通知原告、惠来县人民政府及大南海管委会。2020年１月6日，被告作出揭府行复〔2019〕102号《驳回行政复议申请决定书》，驳回原告的复议申请。原告不服被告作出的行政复议决定，向原审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销被告作出的揭府行复〔2019〕102号《驳回行政复议申请决定书》，责令被告重新作出复议决定；2.由被告承担本案诉讼费。另查明，原告吴进金等9人或其家庭成员已经以家庭成员为单位与大南海管委会南海街道办事处签订了《搬迁补偿安置协议书》，原告及其家庭成员已领取了搬迁补偿安置（各类资产补偿款项）及奖励资金等，搬离现场、腾空房屋、土地等交付给大南海管委会，并搬迁至安置房屋居住。原审法院审理认为，本案争议的主要焦点是：被告认定原告的行政复议申请不符合行政复议受理条件是否正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”和《揭阳市相对集中行政复议权规定》第三条第一款“本规定所称相对集中行政复议权，是指依照行政复议法律法规和国务院、省政府有关规定，由市政府作为市一级行政复议机关，集中行使市政府及市直具有行政复议职责的部门（不包括中央、省垂直管理部门，以下简称市直部门）的行政复议权，市直部门不再行使行政复议权”的规定，被告揭阳市人民政府具有作出被诉行政复议决定的主体资格及法定职责。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”。第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”判断原告与行政行为有利害关系是行政复议机关受理行政复议申请的必要条件之一，只有自己的合法权益可能受到行政机关的行政行为侵犯的公民、法人或者其他组织，才与行政机关的行政行为具有法律上的利害关系，才具备行政复议申请人的资格并享有通过行政复议救济的权利。本案中，在《埔洋村整村搬迁补偿安置公告》发布后，原告或其家庭成员均以家庭为单位签订了《搬迁补偿安置协议书》，选择了房屋安置方式，并领取相关补偿款奖励金，原告的合法权益已得到保障，没有受到侵犯。同时，原告也按协议约定，搬离现场、腾空房屋、土地，将有关土地、房屋交付给大南海管委会，根据《中华人民共和国物权法》第十五条的规定，原告的房屋及地上土地等物权已转移至国家，丧失相关土地房屋的权利，其与涉案的《埔洋村整村搬迁补偿安置公告》不再具有利害关系。显然，原告吴进金等9人提起行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》行政复议的受理条件。被告揭阳市人民政府对原告的行政复议申请，遵循立案受理、通知、审查、作出复议决定、送达等法定程序及时限规定，于2020年1月6日作出揭府行复〔2019〕102号《驳回行政复议申请决定书》，认定原告的行政复议申请不符合行政复议的受理条件，并根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回原告吴进金等9人的行政复议申请，被告认定事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，应予支持。另，原告在行政复议期间提出对《关于印发的通知》（揭海管〔2019〕13号）进行附带性审查的问题，我国行政复议法规定公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。但这里所指的规定必须是对公民、法人和其他组织具有普遍约束力，可以反复适用的规范性文件。显然上述文件并不属于规范性文件，不符合《中华人民共和国行政复议法》第七条所列的可以向行政复议机关提出规范性文件一并审查的范围，因此，被告对原告提出上述规范性文件一并审查请求不予支持，并无不当。综上所述，被告作出的揭府行复〔2019〕102号《驳回行政复议申请决定书》处理并无不当。原告的诉求理据不足，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告吴进金、林文科、许文泉、吴财金、李少辉、黄福清、方海瑞、方秋松、李月平的诉讼请求。本案一审受理费人民币50元，由原告吴进金、林文科、许文泉、吴财金、李少辉、黄福清、方海瑞、方秋松、李月平共同负担。吴进金等9人不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实错误。1.被上诉人征收行为不具有合法性，报批前置程序严重违法，《埔洋村整村搬迁补偿安置公告》的制定公布程序违法。2.《搬迁补偿安置协议书》的签订非当事人真实意思表示。二、原审法院适用法律、法规错误。上诉人系埔洋村村民、在被征收土地上拥有合法的土地和房屋，《埔洋村整村搬迁补偿安置公告》的发布实施与上诉人息息相关，故有权提起行政复议。综上，请求：撤销原审判决，改判或发回重审。被上诉人揭阳市人民政府二审答辩称：一、根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，申请人与行政行为有利害关系是行政复议机关受理行政复议申请的必要条件之一。本案中，《埔洋村整村搬迁补偿安置公告》发布后，上诉人或其家庭成员均以家庭为单位签订了《搬迁补偿安置协议书》，选择了房屋方式，并领取了相关补偿款、奖励金，搬迁至安置房屋居住，上诉人的合法权益已得到保障，没有受到侵犯。上诉人也已经按照协议约定，搬离现场、腾空房屋、土地，将有关土地、房屋交付给大南海管委会，根据《搬迁补偿安置协议书》的约定以及《中华人民共和国物权法》第十五条的规定，上诉人的房屋及其占有土地等物权已转移至国家，已不是涉案房屋及所占土地的权利人，已丧失相关的权利，与《埔洋村整村搬迁补偿安置公告》不再具有利害关系，其申请不符合受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，该府驳回上诉人的行政复议申请适用法律、法规正确。原审法院判决驳回上诉人的诉讼请求，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。二、上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，依法不能成立。1.上诉人在上诉状中称“《搬迁补偿安置协议书》的签订并非当事人真实意思表示，签订程序违法”。但根据查明事实，签订《搬迁补偿安置协议书》过程均是上诉人完全自愿的，协议的签名系上诉人的真实签名，不存在所谓的“变相胁迫的情形”。这从上诉人自愿签订《搬迁补偿安置协议书》后的一系列行为，包括主动前往参加抽签选择安置房屋，按时自行搬迁至新村居住，腾空原房屋、土地，将有关土地、房屋交付给大南海管委会等，均可看出，上诉人签订并履行《搬迁补偿安置协议书》均是自愿行为，系真实意思表示，没有受到任何外力施压影响。2.上诉人上诉主张的“征收行为不具有合法性、程序违法问题”属于实体问题，因其不具有主体资格，不在本案审理审查范围。综上，请求：驳回上诉，维持原判。经审查，本院对原审法院查明认定的事实予以确认。另查明，经国务院批准，中华人民共和国自然资源部于2020年3月28日作出自然资函〔2020〕298号《自然资源部关于中委合资广东石化2000万吨/年重油加工工程建设用地的批复》，主要内容有：“广东省人民政府：你省《关于审批中委合资广东石化2000万吨/年重油加工工程建设项目用地的请示》（粤府〔2019〕85号）业经国务院批准，现批复如下：一、中委合资广东石化2000万吨/年重油加工工程建设用地涉及的农用地转用、未利用地转用已依法由你省人民政府批准，现同意揭阳市惠来县征收农民集体所有农用地205.4591公顷（其中耕地92.612公顷）、建设用地5.8252公顷、未利用地20.8674公顷；同意使用国有农用地72.4316公顷（其中耕地7.8862公顷）、建设用地1.3875公顷、未利用地7.7477公顷。以上共计批准建设用地313.7185公顷，由当地人民政府按供地方案中的供地方式依法依规提供，作为中委合资广东石化2000万吨/年重油加工工程建设用地。……”2020年6月17日，广东省自然资源厅向揭阳市人民政府作出粤自然资（建）函〔2020〕28号《广东省自然资源厅转发自然资源部关于中委合资广东石化2000万吨/年重油加工工程建设用地批复的函》，对自然资源部作出的上述用地批复进行转发。本院认为，本案是行政复议纠纷，审查的焦点问题是揭阳市人民政府以吴进金等9人不具备行政复议申请主体资格为由，决定驳回其行政复议申请，是否合法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案中，吴进金等9人系因对大南海管委会作出的涉案《埔洋村整村搬迁补偿安置公告》不服，向揭阳市人民政府申请行政复议。但吴进金等9人均以家庭为单位与征地实施单位大南海石化工业区南海街道办事处签订了《搬迁补偿安置协议书》，选择以房屋安置方式，对相关补偿事宜进行约定。协议签订后，上诉人均主动搬离原被征房屋，入住抽签选定的安置房，领取相关补偿款、奖励金，其基于补偿协议约定的有关补偿权益均已兑现。故对上诉人的相关权利义务产生影响的不再是涉案《埔洋村整村搬迁补偿安置公告》，而是后续签订的《搬迁补偿安置协议书》，即上诉人与涉案《埔洋村整村搬迁补偿安置公告》之间无法律上利害关系，揭阳市人民政府以此为由，认定吴进金等9人并非行政复议适格申请人，决定驳回其行政复议申请，事实清楚，符合上述行政法规的规定。对于复议程序，各方并无异议，原审法院确认复议程序合法并无不妥。据此，原审法院判决驳回吴进金等9人的本案诉讼请求正确，本院予以维持。涉案大南海管委会在实施征地时，相关用地手续正在办理当中，程序确有瑕疵，应予指出，但国务院已于2020年3月审批同意该工程建设用地，可视为大南海管委会已采取补救措施，征地程序问题已依法弥补。吴进金等9人上诉主张涉案征地未取得国务院批复，其在被征土地上有房屋，与《埔洋村整村搬迁补偿安置公告》之间有利害关系，其签订《搬迁补偿安置协议书》并非是真实意思表示，签约时存在被变相胁迫的情形等，请求撤销原审判决并改判或发回重审，因欠缺理据，本院不予采纳。综上，上诉人吴进金、林文科、许文泉、吴财金、李少辉、黄福清、方海瑞、方秋松、李月平的上诉请求理由不成立，本院予以驳回。原审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人吴进金、林文科、许文泉、吴财金、李少辉、黄福清、方海瑞、方秋松、李月平共同负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  林劲标审判员  郭琼瑜二〇二〇年十二月十五日书记员  杨海萍