江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终684号 上诉人（原审原告）姚海锋，男，1969年12月18日生，××族，住南通市通州区。 上诉人（原审原告）王某，女，1970年9月20日生，××族，住址同上。 上诉人（原审原告）姚颖燕，女，1990年12月1日生，××族，住址同上。 被上诉人（原审被告）南通市通州区平潮镇人民政府，住所地南通市通州区平潮镇建设街40号。 法定代表人马锋，镇长。 应诉负责人任红云，纪委书记。 委托代理人朱建新，江苏清心律师事务所律师。 委托代理人王引，江苏清心律师事务所律师。 原审第三人周海惠，男，1969年9月8日生，××族，南通市通州区。 委托代理人高峰，南通市通州区平潮法律服务所法律工作者。 原审第三人周海洋，男，1973年12月21日生，××族，住南通市通州区。 上诉人姚海锋、王某、姚颖燕因要求南通市通州区平潮镇人民政府（以下简称平潮镇政府）履行安置补偿法定职责一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初293号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，姚海锋与周海惠、周海洋系兄弟关系，周洪兵系三人父亲。1991年4月，周洪兵作为申请人申请在原南通赵甸乡××村××组（现平潮镇××村××组）建房，申请表上载明建房人口7.5人，其中包括户主周洪兵、妻袁云芳、姚海锋、王某、姚颖燕及周海惠、周海洋等人。房屋建成后，周洪兵领取村镇房屋所有权证，其中载明所有权人为周洪兵，共有人为袁玉芳。2016年3月31日，平潮镇政府印发《南通市通州区平潮镇锡通高速北接线工程搬迁补偿安置方案》，明确对锡通高速公路北接线工程实施范围内的建筑屋和附属物进行搬迁，并对搬迁依据的规范文件、搬迁范围、补偿标准、安置办法等细则予以明确，其中安置办法中关于安置面积作出如下规定：被搬迁人自行选择按合法建筑面积或者按人口面积安置，就高不就低，就套型安置。上述房屋在搬迁范围内。在依据房屋搬迁调查表、房屋搬迁评估报告、补偿明细表、拆迁评估实地查勘记录、增补单等资料的基础上，2016年5月16日10时26分，平潮镇政府与周洪兵户就上述房屋的搬迁签订《房屋搬迁补偿安置协议》（编号22），协议载明房屋合法建筑面积394.42平方米，其他建筑面积8.74平方米，无证建筑面积16.77平方米，补偿款总额595748元，安置房位于××家园安置区，周洪兵及周海洋在协议上签字、摁印。后周洪兵户将房屋交由征收服务公司进行拆除。2019年9月19日，周洪兵与平潮镇政府签订《锡通高速北接线安置认购协议》认购安置房，主要内容是，周洪兵户应安置合法拆迁面积394.42平方米，周洪兵自愿向平潮镇政府认购××家园安置房××幢××室（单套面积130.69平方米）××号车库，认购房价154445元。当日，周洪兵出具《平潮镇××家园》安置认购书给平潮镇政府。2019年9月24日，周洪兵与平潮镇政府再次签订《锡通高速北接线安置认购协议》认购安置房，主要内容是，周洪兵户应安置合法拆迁面积394.42-130.69=263.73平方米，周洪兵自愿向平潮镇政府认购××家园安置房××幢××室（单套面积137.65平方米）××号车库，认购房价166098元。当日，周洪兵出具《平潮镇××家园》安置认购书给平潮镇政府。至诉讼前，周洪兵户尚余合法拆迁面积126.08平方米可以另行认购安置房。 姚海锋、王某、姚颖燕于2020年3月24日向一审法院提起行政诉讼，认为姚海锋等人查询得知2016年5月16日平潮镇政府以“锡通高速”建设需要为由与周洪兵个人达成《房屋搬迁补偿安置协议》，平潮镇政府在与周洪兵的安置协议中，并无姚海锋、王某、姚颖燕的安置房屋计划（建房计划）在内。姚海锋、王某、姚颖燕于2019年12月书面申请平潮镇政府依法安置，平潮镇政府置之不理，亦未在合理期限内书面答复。请求判决平潮镇政府履行给付姚海锋、王某、姚颖燕每人40平方米安置面积的职责。 一审法院认为，首先，案涉《房屋搬迁补偿安置协议》合法有效。在现行法律、法规没有对房屋协议搬迁事项进行明确规范的情况下，一般由各地政府结合本地实际情况，制定适用于本地的搬迁补偿安置规定予以实施。本案中，平潮镇政府作为具有能够独立承担责任的基层政府，为锡通高速北接线工程建设需要，根据南通市通州区人民政府相关实施文件的要求，在不违反法律、法规的强制性规定情形下，对辖区内土地上房屋通过协商的方式进行搬迁，无违法之处。平潮镇政府在依据房屋搬迁调查表、房屋搬迁评估报告、补偿明细表、拆迁评估实地查勘记录、增补单等资料的基础上，根据《南通市通州区平潮镇锡通高速北接线工程搬迁补偿安置方案》中规定，与周洪兵户就案涉房屋的搬迁补偿范围、方式、标准，在平等、自愿、协商一致的基础上达成涉案补偿安置协议，内容真实有效，且协议签订之后，各方也已经按照协议约定事项履行，故应当认定补偿安置协议合法有效。其次，基于农村住宅“一户一宅”的特殊性、不可分割性、家庭成员共同生活的特点，对宅基地上房屋的搬迁补偿，通常都是以户为单位进行补偿安置，协商时也通常是与户代表进行协商并签订协议，只要协议内容充分保护了被搬迁户的整体权益，协议内容应予肯定，至于各家庭成员之间就拆迁利益如何分割，应通过协商或者民事诉讼的途径解决。本案中，根据《南通市通州区平潮镇锡通高速公路北接线工程搬迁补偿安置方案》中规定，被拆迁人户可得安置面积的计算有两种方式，即按照合法建筑面积或者按照人口面积计算，就高不就低，而被搬迁人周洪兵根据其家庭房屋面积状况、人口多少等因素选择了按照房屋合法面积计算安置面积，保障了其家庭户搬迁安置利益的最大化，姚海锋、王某、姚颖燕主张**潮镇政府应根据上述方案另行给予其安置面积的请求，法院碍难支持。如姚海锋、王某、姚颖燕认为其对案涉被搬迁的房屋有相关权利，应获得相应的补偿安置利益，也应通过民事途径予以救济。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回姚海锋、王某、姚颖燕的诉讼请求。 姚海锋、王某、姚颖燕不服一审判决，向本院提起上诉称，1.一审判决认定案涉《房屋搬迁补偿安置协议》合法有效错误。平潮镇政府对周洪兵等集体经济组织成员的房屋和土地实施征收，应当依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等规定进行，而不能混为一体，法院应撤销平潮镇政府依照《南通市通州区平潮镇锡通高速北接线工程搬迁补偿安置方案》与周洪兵签订的协议。2.平潮镇政府实施行政搬迁或者行政征收，必须对姚海锋、王某、姚颖燕安置后，才可以实施搬迁行为，周洪兵户1991年的建房用地报批表上明确有姚海锋、王某、姚颖燕三人的宅基地使用权，即使姚海锋等人未取得周海惠所称的父母分家析产的房屋，但其依法取得的“空方面积”也应由平潮镇政府进行安置。3.姚海锋、王某、姚颖燕未在案涉协议上签字，也未委托任何人签字，平潮镇政府的拆迁行为违法。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判责令平潮镇政府立即对姚海锋、王某、姚颖燕安置或协商达成安置协议。 被上诉人平潮镇政府辩称，1.案涉房屋搬迁行为并非集体土地征收或者国有土地上房屋征收行为，搬迁行为不涉及土地性质改变，地方政府结合本地实际情况，制定适用于当地的搬迁补偿安置规定，与权利人通过行政协议的方式建立搬迁补偿安置法律关系，该行为不违反法律、法规的规定。2.协议双方就房屋的搬迁补偿范围、方式、标准等，在平等、自愿、协商一致的基础上达成协议，合法有效。被搬迁户的整体利益已包含在案涉搬迁补偿安置协议中，不存在该整体利益之外的任何补偿安置，姚海锋、王某、姚颖燕要求另行安置与法不合。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人周海惠述称，姚海锋、王某、姚颖燕在案涉房产中不具有产权，无论基于什么形式的安置补偿，其均不具有相关拆迁的安置利益。姚海锋、王某、姚颖燕如认为存在另外的安置计划，应由姚海锋、王某、姚颖燕和平潮镇政府之间另外订立安置计划。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人周海洋述称，姚海锋、王某、姚颖燕应当找平潮镇政府安置，与周海洋无关。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见以及一审判决的内容，本案的争议焦点是，姚海锋、王某、姚颖燕要求平潮镇政府对其安置补偿，理由是否成立。该争议焦点主要包括以下两个方面：1.平潮镇政府与周洪兵、周海洋签订的房屋搬迁补偿安置协议是否符合法律规定；2.平潮镇政府在与周洪兵、周海洋签订协议的情况下，是否具有对姚海锋、王某、姚颖燕另行安置补偿的义务。 关于案涉房屋搬迁补偿安置协议是否符合法律规定的问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。依法行政强调的是行政机关对自身行为的约束和规范，这一原则本身并不排斥行政机关在与相对人协商一致的情形下实现管理目标。通过与相对人协商一致的方式处理房屋征收与补偿事宜，不但减少了相对人与行政机关的对抗，降低了行政机关的行政成本，而且更有利于迅速、平和的实现行政管理目标，成为传统行政管理手段的一种有效补充。本案中，平潮镇政府印发《南通市通州区平潮镇锡通高速北接线工程搬迁补偿安置方案》，对锡通高速公路北接线工程实施范围内的建筑屋和附属物进行搬迁，平潮镇政府与被搬迁人签订房屋搬迁补偿安置协议，属于其行政管理职权的范围，不存在超越职权，违反法定程序等违法情形。 关于平潮镇政府在与周洪兵、周海洋签订协议的情况下，是否具有对姚海锋、王某、姚颖燕另行安置补偿的义务的问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二款规定，人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。虽然《中华人民共和国物权法》第一百零三条规定，共有人对共有的不动产或者动产没有约定为按份共有或者共同共有，或者约定不明确的，除共有人具有家庭关系等外，视为按份共有。《中华人民共和国合同法》第五十一条规定，无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效。但是，房屋搬迁安置补偿行为与一般的民事行为并不完全等同，在房屋搬迁安置补偿过程中，既要考虑到所有被搬迁人的利益，同时，也要考虑到相关的拆迁政策与拆迁实施主体的实际工作情况。对于集体土地上房屋而言，农民村民一户只能拥有一处宅基地，农村集体土地上房屋安置补偿一般以一处宅基地作为确定一户的基础，且通常确定家庭成员中一人签订安置补偿协议。行政机关在补偿安置中难以明晰家庭成员各自的份额，同时，亦难以苛责行政机关就尚未分家析产的某户房屋分别与被搬迁人签订各自具体份额的安置补偿协议。因此，行政机关根据客观实际选择与某一家庭成员签订安置补偿协议时，该协议是否有效，应根据协议是否损害了该户整体的拆迁补偿利益，该家庭成员的身份、行为等综合判断。 本案中，周洪兵户1991年的《南通县城乡居民建房用地报批表》中载明建房人口7.5人，户主为周洪兵，房屋建成后，周洪兵领取的村镇房屋所有权证载明所有权人为周洪兵，共有人为袁玉芳。基于周洪兵户相关不动产权属登记情况，平潮镇政府在实施搬迁过程中，将周洪兵作为该户户主，并与周洪兵签订房屋搬迁补偿安置协议，并无不当。2016年5月9日，南通公正房地产评估事务所受平潮镇政府委托，出具了评估对象为周洪兵户、周海洋户、周洪兵周海洋户的三份评估报告，评估的补偿费用分别为169510元、205859元、88436元，合计463805元，在评估报告的基础上，案涉房屋搬迁补偿安置协议另外约定了搬迁费11833元、过渡费47330元、搬迁奖励59163元、增补13617元，合计595748元。案涉房屋搬迁补偿安置协议约定的金额与评估报告确定的补偿费用相吻合，协议并未侵犯周洪兵户的拆迁补偿安置权益。周洪兵户的整体利益已包含在上述协议中，不存在该整体利益之外的任何补偿安置，姚海锋、王某、姚颖燕要求平潮镇政府对其进行补偿安置，理由不能成立。姚海锋、王某、姚颖燕如认为其对案涉被搬迁房屋享有权利，可以通过民事途径予以救济。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。姚海锋、王某、姚颖燕的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人姚海锋、王某、姚颖燕负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇二〇年十二月二十三日 法官助理 王博然 书 记 员 丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。