宁夏回族自治区吴忠市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）宁03行终44号 上诉人（原审被告）同心县水务局。 法定代表人王某，该局局长 委托代理人陈某，宁夏陈某律师事务所律师。特别授权代理。 被上诉人（原审原告）宁夏同心天森林业有限公司。 法定代表人张某。 委托代理人谢某，宁夏言成律师事务所律师。特别授权代理。 委托代理人原某，宁夏言成律师事务所律师。特别授权代理。 上诉人同心县水务局因与被上诉人宁夏同心天森林业有限公司（以下简称天森公司）行政强制一案，不服宁夏回族自治区同心县人民法院（2020）宁0324行初2号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审审理查明：天森公司前身系宁夏中宁县青山农业科技开发有限公司，成立于1998年3月17日，经营范围包括农林农种植副产品、饲料生产、加工、销售等，2000年5月18日取得2000亩国有土地使用权，2001年12月25日取得3万亩林地使用权，2003年3月30日取得9.78万亩草原使用权。2003年10月，根据宁夏回族自治区人民政府行政区划调整，将天森公司上述土地、林地全部在内的中宁县大战场59.04平方公里区域（南至小洪沟、西至米钵山、北至花豹湾的范围）划归同心县，作为同心县一、二级水源地保护区。2018年12月20日，同心县环境保护局与天森公司签订《同心县小洪沟水源地保护区内天森林业有限公司地面附着物拆除补偿协议》，协议约定由天森公司“拆除小洪沟水源地保护区内与水源地保护无关的地上附着物后，不得再新建任何地上附着物。原合法持有的土地使用证、林权证、草原证仍然具备法律效力”，与水源地保护无关的地上附着物必须全部拆除，只保留部分地上附着物作为水源地保护的管理场所和配套设施，其中包括防洪坝、水渠、检查井、管道等所有水利设施，作为水源地今后林木灌溉之用。 2019年6月12日，同心县人民政府为贯彻落实2019年全国水资源工作座谈会和自治区水利厅工作会议精神，根据《取水许可和水资源费征收管理条例》（国务院第460号令）、《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（国发﹝2012﹞3号）、《宁夏回族自治区取水许可和水资源费征收管理实施办法》（区政府第6号令）和自治区水利厅《关于推进自备井关闭工作的通知》相关要求，成立了同心县自备井关闭工作领导小组，办公室设在县水务局，负责协调、组织县域内自备井关闭工作，并制定了相关实施方案。 2019年9月4日，同心县水务局向天森公司送达《责令立即停止水事违法行为通知》（同水停字[2019]第44号），责令天森公司立即停止违法行为，并在通知之日起3个工作日内拆除取水设施，并恢复原貌。下达通知后，同心县水务局组织工作人员和机械拆除了天森公司位于××县林地范围内的部分取水设施。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。”本案同心县水务局辩称其没有实施具体行政行为，但是其又不能提供证据证实天森公司自己或他人实施了拆除行为，结合天森公司提供的证据，一审法院推定同心县水务局实施了拆除天森公司取水设施的行为。天森公司挖井取水没有取得行政管理部门的许可，其开采地下水资源的行为违法，同心县水务局有权对天森公司违法行为进行处罚，但根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”、第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务……”、第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”本案中同心县水务局既未作出行政决定，也未进行催告、公告、告知当事人行政复议、行政诉讼司法救济途径等法定程序，仅依据下发的《责令立即停止水事违法行为通知》就强制拆除了天森公司的取水设施，违反了法律规定，属程序违法。同心县水务局的违法行为造成天森公司的经济损失，应当予以补偿。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”的规定，天森公司要求同心县水务局赔偿360万元，双方均没有提供损失方面的证据，一审法院对损失金额无法确定，故不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条、第七十六条之规定，判决：一、确认同心县水务局强制拆除天森公司取水设施的行政行为违法；二、责令同心县水务局在判决生效后60日内对天森公司作出补偿决定。案件受理费50元，由同心县水务局负担。 同心县水务局不服提起上诉，请求：1.撤销一审判决，改判驳回被上诉人的起诉或发回重审；2.一、二审诉讼费由天森公司承担。事实和理由：一审判决根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，推定同心县水务局实施了拆除天森公司取水设施的行为属认定事实不清、证据不足，判决结果错误。1.同心县水务局于2019年9月4日向天森公司下发的同水停字[2019]第44号《责令立即停止水事违法行为通知》系同心县水务局为作出强制拆除决定、强制拆除行为而实施的过程性、阶段性行政行为，此时行政处理程序尚未结束，不产生独立的、最终的行政法律效力，对当事人的合法权益不产生实际影响，故《责令立即停止水事违法行为通知》不具有可诉性。天森公司针对《责令立即停止水事违法行为通知》提起诉讼，不属于行政诉讼的受案范围，应裁定驳回天森公司的起诉。2.本案不应推定同心县水务局实施了具体行政行为。本案同心县水务局作出同水停字[2019]第44号《责令立即停止水事违法行为通知》并向天森公司进行了送达，之后同心县水务局再未作出任何具体行政行为，更未作出天森公司陈述的实施拆除天森公司取水设施的行为。一审把天森公司应承担的举证责任机械地认定为同心县水务局的举证责任，并推定同心县水务局实施了拆除天森公司取水设施，是对法律的错误适用和理解。综上，一审认定事实不清、证据不足，判决结果错误，应依法改判驳回天森公司的起诉或发回重审。 天森公司辩称，1.关于本案同心县水务局上诉理由有关事实陈述不属实。同心县水务局称其仅仅实施阶段行为发出通知，但实际情况是同心县水务局发出通知以后未出具强制拆除决定就组织了挖机对天森公司的取水设施进行挖毁填埋并将取水管道挖断。一审中，天森公司已向法庭提交照片，照片显示同心县水务局单位行政执法人员在现场指挥填埋。同心县水务局在一审中举证自治区水利厅“关于推进自备井关闭工作的通知，”以此证明填埋行为的合法性。上述事实说明同心县水务局实施了填埋天森公司水利设施挖掘管道的事实。2.同心县水务局称其发出了责令立即停止水事违法行为的通知仅仅是一个阶段的行为，天森公司的起诉并非对该通知的起诉而是对行政强制违法行为的起诉。按照同心县水务局所称，在同心县水务局发出通知以后应当依法作出行政强制拆除决定，而且必须进行听证程序。但同心县水务局并未依法履行该程序，依照行政强制法的规定，行政机关在作出行政强制决定以后，行政相对人不履行的行政机关有权向人民法院申请强制执行，但在本案中同心县水务局仅仅发出通知就组织人员强制实行拆除行为，行政程序违反法律规定。因此，一审法院认定事实清楚，符合法律规定。 二审审理过程中，双方当事人均未提交新证据。二审经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致。另查明，宁夏中宁县青山农业科技开发有限公司成立于1998年3月17日，法定代表人为张磊，2016年6月20日该公司注销。天森公司成立于2015年3月24日，法定代表人为张某。一审法院认定天森公司前身系宁夏中宁县青山农业科技开发有限公司没有证据证实。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；…”本案中，天森公司提交了土地使用权证、林权证、草原证，拟证明其对案涉土地享有使用权。上述权利证书中记载的权利人均为宁夏中宁县青山农业科技开发有限公司，天森公司不是案涉土地的使用权人，与案涉行政行为没有利害关系，其起诉不符合起诉条件，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，应当裁定驳回天森公司的起诉。 综上，一审判决认定事实错误、适用法律错误，二审予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款，第四十九条第（一）项，第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，裁定如下： 一、撤销宁夏回族自治区同心县人民法院（2020）宁0324行初2号行政判决； 二、驳回宁夏同心天森林业有限公司的起诉。 一审案件受理费50元，退还被上诉人宁夏同心天森林业有限公司；二审案件受理费50元，退还上诉人同心县水务局。 本裁定为终审裁定。 审判长  马建萍 审判员  贾玉宁 审判员  马春燕 二〇二〇年十二月十五日 书记员  唐 力 附：本案适用法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 … 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； … （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： … （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； … 第十一条人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督。 《最高人民法院关于适用的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；