湖北省宜昌市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)鄂05行终181号 上诉人（原审原告）向东华，男，1949年9月26日出生，土家族，住湖北省五峰土家族自治县， 被上诉人（原审被告）五峰土家族自治县自然资源和规划局，住所地湖北省五峰土家族自治县渔洋关镇长乐大道**，统一社会信用代码11420529011145395H。 法定代表人罗海清，该局局长。 出庭负责人张先津，该局总工程师。 委托诉讼代理人刘传波，湖北德豪律师事务所律师。一般授权代理。 上诉人向东华因诉被上诉人五峰土家族自治县自然资源和规划局不履行行政登记法定职责及行政赔偿一案，不服五峰土家族自治县人民法院（2020）鄂0529行初3号行政裁定，向本院提起上诉。本院2020年11月25日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审裁定认定，1986年8月10日，向东华取得了由五峰县土地管理局颁发的土地使用证。该权属证书上显示，“工作单位：五峰镇蔬（菜）二队；宅基地地址：枚家坪；宅基地面积：187.72平方米；房屋建筑面积360平方米；土地所有权：集体；土地总面积0.28亩；土地类型：老宅基地；土地用途：拆旧屋建新房”。 2014年11月27日，针对向东华换发房屋（坐落于五峰镇沿河西路**）土地使用证的申请，原五峰县国土资源局（现变更为五峰县自然资源和规划局）作出《关于五峰镇长坪居委会居民向东华同志申请换发宅基地土地使用证的回复》，内容为：“因您（向东华）申请换发土地证所涉及的土地于1987年国家已征用，土地性质为国有土地，土地权利人县长途汽车客运站及客运公司，根据《土地登记办法》第十八条的规定，该宗地不予登记发证。因长途汽车站于1987年8月12日由县交通局与原五峰蔬菜二队签订了土地征收协议，征收土地9.5亩，并于同年10月取得县土地管理局、县人民政府、宜昌地区行政公署合法用地审批手续；县汽车客运公司于1987年11月30日由县客运公司与蔬菜二队签订了土地征用协议，征收土地2.85亩，于同年12月取得县土地管理局、县人民政府合法用地审批手续，以上两宗地均于1994年进行了国有土地初始登记，并取得了国有土地使用权证书。特此回复。” 2015年5月25日，针对向东华申请换发土地使用证问题，原五峰县国土资源局作出《关于长坪居委会居民向东华土地使用证办理的情况说明》，主要内容为：1987年10月，五峰县交通局新建长途汽车客运站即客运公司项目建设用地，经依法批准征用五峰县五峰镇蔬菜二队集体土地12.35亩。向东华已办理集体土地使用证的一栋预制结构2层、占地面积187.72平方米、建筑面积360平方米的房屋，全部在该项目建设征地范围内。1988年1月18日，五峰县交通局（甲方）与向东华（乙方）及五峰县五峰镇蔬菜二队（丙方）三方共同签订《房屋搬迁合同》，约定甲方应补给乙方52100元，包括拆迁向东华弟弟向清华的房屋费用4500元。1988年3月20日，五峰县交通局（甲方）与向东华（乙方）签订《房屋搬迁补充协议》约定：一、甲方送捌万正品火砖到乙方新宅建筑场地（甲方按每块0.075元价格扣乙方款6000元）；二、甲方分两次给乙方付款，1988年3月31日前付乙方搬迁费35000元，余款11100元乙方搬家时甲方一次付清。1988年3月底，五峰县交通局向向东华支付搬迁费用35000元。1994年11月4日，五峰县土地管理局依据国家土地管理局印发的《关于确定土地权属问题的若干意见》第十五条“凡依法经国家征用、划拨、解放初期接受或通过继承、接受地上建筑物等方式合法使用国有土地的，可以依照规定确定其国有土地使用权”的规定，对上述12.35亩已经征用的集体土地依法确定为国有土地，并依法办理了《国有土地使用证》，土地使用权人为五峰县交通运输有限责任公司。上述《房屋搬迁合同》已履行（新宅基地已转租他人获利方为向东华，搬迁补偿款项已支出并由向东华认领），三方均已签字盖章具有法律效力，故（向东华因）该房屋取得的（1986年8月10日）土地使用证自动失效。2014年11月6日，原五峰县国土资源局依据《土地登记办法》第十八条第一款第（五）项、第二款的规定，以书面形式告知不予登记的理由程序合法，适用法律法规正确。向东华若有异议，可以依据相关法律法规，维护自己的合法权利。 2019年7月25日，针对向东华住房及宅基地办理产权信访事宜，五峰县交通运输局作出五交访[2019]16号《信访事项答复意见书》，答复意见为：一、向东华住房所在地的土地已依法征收，且已领取补偿款，交通局为向东华落实的宅基地在2017年土地确权时，已被确定为向东华的承包经营土地，向东华现居住的住房系1988年房屋搬迁合同约定的应搬迁房屋，故不能为向东华办理不动产登记；二、基于向东华现居住需求实际，经与宜昌市交运集团五峰客运公司协商，向东华可继续居住使用，但不得影响通行及安全、环保、城镇规划建设，同时，向东华不可对现住房进行改扩建。若今后该宗土地所有人因建设需要或老城规划调整需要，应依法服从城镇规划建设需要。 2019年10月21日，五峰县自然资源和规划局受理向东华换发宅基地土地使用证申请。2019年12月2日，五峰县自然资源和规划局作出五自然资源规信处字[2019]05号《信访事项处理意见书》，查明：1987年12月五峰县长途汽车站动工，项目占地6333.3平方米，征收蔬菜二队土地，向东华房屋前起至房屋后的山坡属于征收范围，向东华已领取征地补偿款52100元。1988年，向东华与五峰县交通局、蔬菜二队签订了《房屋搬迁合同》，约定由五峰县交通局支付搬迁费，落实搬迁地点等事宜。后向东华认为五峰县交通局落实的宅基地不能满足建房要求而没有进行住房建设和搬迁。作出如下处理意见：一、根据《不动产登记暂行条例》第二十二条第（二）项“存在尚未解决的权属争议，不动产登记机构应当不予登记”的规定，因向东华与五峰长途汽车客运站之间的权属纠纷尚未解决，对向东华要求更换1986年取得的土地使用权证的事项，不予更换不动产权证书；二、前述房屋搬迁合同是否实际履行和是否应当全面实际履行问题，向东华可通过诉讼程序维护自己的权利。同时告知向东华如对处理意见不服，可以在法定期限内向五峰县人民政府或宜昌市自然资源和规划局提出复查申请。次日，向东华本人在该《信访事项处理意见书》签收记录栏签字。 同时查明，2015年12月2日，中共五峰县委机构编制委员会印发了《关于设立不动产登记机构及整合不动产登记职责的批复》（五编[2015]70号），批复内容围绕机构设置、职责整合、职责分工作出调整。其中机构设置部分规定“（一）在县国土资源局挂“县不动产登记局”牌子，统一负责和指导监督全县不动产登记工作。县不动产登记局局长由县国土资源局局长兼任……(三)设立县不动产登记中心，为县国土资源局管理的公益一类相当副科级全额拨款事业单位……县不动产登记中心主要负责办理全县不动产登记范围内的不动产登记业务的统一受理、政策咨询、资料组织、登记发证工作；会同有关部门调处不动产权属争议……”。职责整合部分规定将县国土资源局承担的土地登记职责、县林业局承担的林地（草原）登记职责和县房地产管理局承担的房屋登记职责整合，划入县不动产登记局。 另查明，五峰县不动产登记中心在五峰县事业单位登记管理局依法办理了事业单位法人登记，有效期自2016年9月9日至2021年9月9日。五峰县不动产登记局未办理法人登记，2019年，五峰县自然资源和规划局机构改革，五峰县不动产登记局不再保留。向东华未曾向五峰县不动产登记中心提交换发上述土地使用证申请。 向东华向原审法院提起本案诉讼，请求：1.判令五峰县自然资源和规划局依法行政，对向东华1986年依法取得的（房屋用地）土地使用权证后所建房屋予以不动产登记；2.赔偿向东华自2014年至今六年多时间为主张公民的基本权利却受到政府行政部门长期不作为、滥作为造成的误工及维权费用（每年不少于8000.00元）；3.五峰县自然资源和规划局承担诉讼费用。 原审裁定认为，本案争议的焦点为：五峰县自然资源和规划局是否为本案适格被告，对向东华提交的换发土地使用证申请是否存在行政不作为。 根据《不动产登记暂行条例》第二条关于“本条例所称不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。本条例所称不动产，是指土地、海域以及房屋、林地等定着物”的规定，第六条第二款关于“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督”的规定，第七条第一款关于“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理……”的规定，又依据中共五峰县委机构编制委员会于2015年12月2日印发的《关于设立不动产登记机构及整合不动产登记职责的批复》，五峰县不动产登记中心于2016年设立，为独立的事业单位法人，主要负责办理全县不动产登记范围内的不动产登记业务的统一受理、政策咨询、资料组织、登记发证工作等相关事项。至此，案涉土地不动产登记业务属于五峰县不动产登记中心法定职责权限范围，非五峰县自然资源和规划局法定职责，五峰县自然资源和规划局不是本案适格被告。因向东华并未提交曾向五峰县不动产登记中心申请办理不动产登记业务的相关证据，且五峰县不动产中心亦未作出任何对向东华权利义务产生实际影响的相关行政行为，故对向东华申请追加五峰县不动产登记中心为本案被告的主张不予采纳。 2019年10月，向东华向五峰县自然资源和规划局提出换证申请，五峰县自然资源和规划局称案涉土地已于1994年登记于五峰县交通局名下，系国有土地，案涉不动产存在尚未解决的权属争议，不动产登记机构应当不予登记。向东华称案涉土地实际并未征收，现仍为向东华一家五口人居住，结合五峰县交通局的信访回复意见，向东华与五峰县交通局就案涉不动产曾签订了搬迁补偿协议，向东华与五峰县交通局关于案涉土地的权属现存有争议。向东华向五峰县自然资源和规划局申请对1986年8月10日取得的土地使用权证予以换发不动产登记权证，超过了五峰县自然资源和规划局的法定职权范围，五峰县自然资源和规划局依据《不动产登记暂行条例》第二十二条第（二）项关于“存在尚未解决的权属争议，不动产登记机构应当不予登记”的规定作出《信访事项处理意见书》，同时告知向东华对该处理意见不服的权利救济方式，非行政不作为。 综上，向东华请求五峰县自然资源和规划局依法履行法定职责、赔偿其六年多以来为主张自身权利而产生的误工、维权费用（每年不少于8000.00元）的请求理由不能成立，原审法院不予支持。关于本案案涉不动产的换证事宜，《关于设立不动产登记机构及整合不动产登记职责的批复》已经明确了五峰县不动产登记中心为履行该项法定职权的事业单位法人，向东华可向五峰县不动产登记中心申请办理或者通过其他途径依法维护自身的合法权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（一）项、第九十三条第二款的规定，裁定驳回向东华的起诉。案件受理费50.00元，向东华已预交，予以退回。 上诉人向东华上诉称：1.原审认定事实不清。法庭调查、质证程序简略、不实。没有经过法庭辩论程序。2.本案系因被上诉人不作为、滥作为，而非其二级单位五峰县不动产登记中心不作为。故被上诉人应当承担责任。请求：1.撤销原裁定，重新审理裁判，支持上诉人的诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人五峰县自然资源和规划局辩称：一、原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。1、依据《不动产登记暂行条例》等相关法律及行政法规的规定，不动产登记职权，并不属被上诉人法定职责范围。2.五峰县依法设立了不动产登记中心，负责全县的不动产登记业务，并且该不动产登记中心属于独立的事业单位法人。3.上诉人通过信件方式向被上诉人申请换发不动产证，被上诉人作为指导监督不动产登记工作的机构，在审查其申请并经调查以后，根据相关规定，作出信访处理意见书送达上诉人并告知其救济途径并无不当，更不存在不依法履职的行为。二、上诉人的上诉请求不能成立，依法应予驳回。1.原审的庭审记录，足以证实上诉人第一条上诉理由不能成立。2.在原审中，对于本案争议的焦点双方当事人均予以了确认，也经辩论程序，原审裁定于法有据。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原审裁定。 上诉人在二审审理期间向本院提交了一组证据材料，涉案房屋照片三张。拟证明：1.上诉人的涉案房屋至今还在原地，这是客观事实。2.原五峰县交通局1987年代客运公司征收的土地并没有完全征用上诉人涉案房屋所在的土地。涉案房屋所占土地并没有被征收。被上诉人的质证意见为：1.该证据与本案没有关联性，2.仅凭该证据也无法达到上诉人的证明目的。本院认为，该证据与本案应否裁定驳回起诉并无关联。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件事实与原审相同。 本院认为，本案系上诉人要求被上诉人履行法定职责并给予相应赔偿的案件，原审法院以被上诉人不是本案适格被告为由裁定驳回起诉，本院就此进行如下评述。 关于上诉人是否具有相应的法定职责，被上诉人主张，根据《不动产登记暂行条例》的相关规定以及中共五峰县委机构编制委员会于2015年12月2日印发的《关于设立不动产登记机构及整合不动产登记职责的批复》，被上诉人并非五峰县人民政府确定的不动产登记部门，不具有相应的登记职责，五峰县不动产登记中心才是具有不动产登记法定职责的主体。本院认为，根据《不动产登记暂行条例》以及机构改革的相关规定，五峰县不动产登记中心负责全县的不动产登记工作，被上诉人并不具有相应法定职责。但基于被上诉人与五峰县不动产登记中心之间的层级关系，被上诉人作为指导和监督不动产登记工作的上级主管部门，在收到上诉人的申请后作出信访答复，但并未告知上诉人向五峰县不动产登记中心提出申请，对上诉人产生了一定程度的误导，在今后的工作中应予改进。 关于案涉土地使用权的权利登记问题，本院认为，首先，上诉人认为其1986年的涉案土地使用权证系其依法取得，合法有效。而根据原五峰县交通局、原五峰县国土资源局作出的回复和说明，均表明该土地的现土地使用权人为五峰县交通运输有限责任公司。其次，根据上诉人的陈述，其与原五峰县交通局、蔬菜二队之间的征地协议以及之后的相关补充协议均未实际履行完毕。具体表现为新宅基地的准建证未办理、新宅基地房屋基础未做好、搬迁费用也未支付完毕等方面，且该土地上的房屋仍由上诉人一家居住至今。据此，对于涉案土地的权属确实存在争议，而根据《不动产登记暂行条例》第二十二条第（二）项的规定，登记申请存在尚未解决的权属争议的，不动产登记机构应当不予登记。在此情况下，只要涉案土地的权属争议尚未解决，即使上诉人重新向五峰县不动产登记中心提出申请，也无法解决上诉人的登记诉求。 综上，上诉人要求被上诉人履行登记职责以及给予相应赔偿，但被上诉人已不具有登记职责，故上诉人的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。原审法院裁定驳回起诉，并无不当。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案按规定不收取诉讼费。 本裁定为终审裁定。 审判长  王春晖 审判员  闵珍斌 审判员  甘 杨 二〇二〇年十二月二十一日 法官助理李乔 书记员高扬