江苏省扬州市中级人民法院行 政 判 决 书(2018)苏10行初77号原告徐广林，男，1947年7月22日生，汉族，江苏省仪征市人，住仪征市。委托代理人顾新陆，江苏金长城律师事务所。被告仪征市人民政府，住所地扬州市文昌西路**。法定代表人孙建年，市长。委托代理人张舒翰，江苏崇荟律师事务所律师。原告徐广林因诉仪征市人民政府（以下简称仪征市政府）要求履行颁发农村土地承包经营权证法定职责一案，向本院提起行政诉讼。本院依法受理后，向被告仪征市政府送达起诉状副本，被告仪征市政府在法定期限内向本院提交了答辩状及相关证据材料。本院依法组成合议庭于2020年12月24日公开开庭审理了本案。原告徐广林及其委托代理人顾新陆，被告仪征市政府的委托代理人张舒翰到庭参加诉讼。受被告仪征市政府的委托，仪征市政府扶贫办公室副主任杨志荣代表行政机关负责人出庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告徐广林起诉称：1984年原告家庭承包经营8.35亩耕地（水田6.85亩、旱田1.5亩）。2018年7月18日，原告按照《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国物权法》、《农村土地承包经营权证管理办法》等法律法规向被告提出农村土地承包经营权登记发证申请。但被告至今未为原告办理登记发证，拒不履行法定职责。被告拒不履行法定职责的行为侵害了原告的合法权益，故提起诉讼，请求判令被告为原告办理农村土地承包经营权证并承担本案诉讼费用。原告徐广林在起诉时向本院提交了下列证据：1、落款日期为2018年7月18日的《农村土地承包经营权证登记申请书》和日期为2018年7月20日的EMS邮寄单各一份；2、落款日期为1984年4月3日《承包土地使用证》、《承包合同》、承包土地清单各一份；3、原告实际使用土地向国家出售粮食的粮食收购凭证三份；4、《农户结算清单》四份；5、落款日期为1997年1月10日的仓房村委会《通知》一份；6、落款日期为1999年7月21日的古井乡人民政府《村提留乡统筹费欠款追缴决定书》一份；7、《农民负担监督卡》一份。原告徐广林提交上述证据皆为复印件，经核对与原件无异。证据1，证明其已经向被告仪征市政府提出办理农村土地承包经营权证的申请；证据3-7，证明其一直种植所申请的土地并缴纳了相关费用。被告仪征市政府辩称：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者由村民委员会发包，且我国农村土地承包法对承包的原则和程序有明确的法律要求。被答辩人未依法参加我国第二轮土地承包，未依照法定程序与当地村民委员会签订书面的土地承包合同。依照《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”，可以看出依法签订的承包合同一经成立，立即产生法律效力，承包方随即取得土地承包经营权，不需要办理其他批准、登记手续而生效。土地承包经营权的取得，不是取决于政府是否颁发土地承包经营权证书的行政登记行为。而且，《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定，“土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权”根据该规定土地承包经营权证是基于土地承包合同的依法成立而产生的，属于国家对承包经营权的事后确认，而不是直接赋予承包方土地承包经营权的许可证书，其颁发、变更、作废是完全依附于土地承包合同的。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》对实行家庭承包办法农村土地承包经营权证的程序有明确规定。依照该管理办法可以看出土地承包经营权证书的发放系县级以上人民政府根据法律授权应主动履行的职责，是政府依据土地承包合同进行颁发的，承包人无须提出申请也无权利直接向答辩人提出确权发证申请。综上，原告的诉讼请求没有事实依据且要求办理农村土地承包经营权证不符合法定程序要求，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告仪征市政府向本院提交了下列证据：1、落款日期为2018年7月18日的《农村土地承包经营权证登记申请书》一份；2、落款日期为2018年8月22日《关于刘集镇仓房村南巷组徐广林申请承包土地确权登记的答复》一份。被告仪征市政府提交上述证据皆为复印件，经核对与原件无异。该证据的证明目的是针对原告徐广林提出办理农村土地承包经营权证的申请，被告已经作出答复。经庭审，原告对被告提供的证据1的真实性、合法性、关联性未提出异议；对被告提供的证据2的真实性、关联性未提出异议，但认为被告提供的该证据答复的内容不合法，同时也证明了被告未依法履行法定职责。被告对原告提供的证据的真实性、合法性未提出异议，但认为原告提供的证据不能达到其证明目的。本院依法对原告提供证据的真实性予以确认；证据1、2具有合法性，与本案事实具有关联性，能够证明案件事实。证据3-7的与本案事实不具有关联性，本院不予确认。被告提供的证据具有真实性、合法性、关联性，本院予以确认。经审理查明，2018年7月20日，原告徐广林通过EMS向被告仪征市政府提出书面申请，申请为其进行农村土地承包经营权登记发证。2018年8月22日，被告仪征市政府对原告徐广林作出《关于刘集镇仓房村南巷组徐广林申请承包土地确权登记的答复》，告知原告徐广林“……，此次土地确权登记颁证是以1998年二轮承包为基础，对现有土地承包关系进行巩固完善，并不是新一轮土地承包，……，你当时户口已迁出，未参加土地二轮承包，因此并不在此次土地确权范围内。”原告徐广林认为被告仪征市政府未为其办理农村土地承包经营权的登记发证，拒不履行法定职责，侵害了原告徐广林的合法权益，遂提起行政诉讼，请求法院判令被告仪征市政府为其办理农村土地承包经营权证并承担本案诉讼费用。另原告徐广林当庭陈述，原告徐广林及其妻子、女儿在1990年将户口从仪征市刘集镇仓房村南巷组迁至仪征市真州镇五一村文墩组，后原告徐广林于2000年将其一人的户口迁至仪征市刘集镇仓房村南巷组。本案的争议焦点是：原告徐广林要求被告仪征市政府履行为其办理农村土地承包经营权证的法定职责，是否具有事实和法律依据。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条第一款规定：“发包方应当与承包方签订书面承包合同。”第二十三条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《不动产登记暂行条例实施细则》第一百零五条第二款规定：“不动产登记过渡期内，农业部会同国土资源部等部门负责指导农村土地承包经营权的统一登记工作，按照农业部有关规定办理耕地的土地承包经营权登记。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”根据上述规定，颁发农村土地承包经营权证的前提条件为承包方与发包方签订承包合同以取得土地承包经营权，然后进行层报审批合格后方可登记发放农村土地承包经营权证。本案中，原告徐广林要求被告仪征市人民政府为其颁发农村土地承包经营权证，其一，原告徐广林并未向被告仪征市政府提供二轮土地承包合同。1998年当地进行二轮土地承包，其时原告徐广林及其妻子、女儿的户籍并不在仪征市刘集镇仓房村南巷组，因而仓房村委会并未与原告徐广林签订二轮土地承包合同。其二，依照上述法律规定，原告徐广林亦不应直接向被告仪征市政府申请为其颁发农村土地承包经营权证。虽然被告仪征市政府作为县市级人民政府，具有颁发农村土地承包经营权证的职责，但依照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，在土地承包合同生效后，农村土地承包经营权证应当由当地村委会、乡镇人民政府向被告仪征市政府逐级层报审批，最后由被告仪征市政府向原告徐广林颁发农村土地承包经营权证。综上，原告徐广林要求被告仪征市政府为其颁发农村土地承包经营权证，没有事实和法律依据。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告徐广林的诉讼请求。案件审理费人民币50元，由原告徐广林承担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。（此页无正文）审判长 李 勉审判员 徐沐阳审判员 王岚林二〇二〇年十二月二十五日书记员 马肇睿文书附页本案适用法律条文：1、《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条发包方应当与承包方签订书面承包合同。第二十三条承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。2、《不动产登记暂行条例实施细则》第一百零五条不动产登记过渡期内，农业部会同国土资源部等部门负责指导农村土地承包经营权的统一登记工作，按照农业部有关规定办理耕地的土地承包经营权登记。3、《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”4、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。