湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘06行终197号上诉人（原审原告）李霞辉，女，1965年2月3日出生，汉族，住临湘市。委托代理人李珞瑜，湖南永发律师事务所律师。委托代理人丁慧，湖南永发律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：临湘市自然资源局，住所地：临湘市长盛西路**。法定代表人程金波，局长。委托代理人刘创，该局工作人员。委托代理人孙岳兰，湖南雄剑律师事务所律师。原审第三人蒋菊香，女，1953年5月17日出生，汉族，住临湘市。委托代理人陈天骄，男，1977年3月21日出生，汉族，住临湘市。上诉人李霞辉与被上诉人临湘市自然资源局、原审第三人蒋菊香因撤销行政许可行为一案，不服湖南省岳阳市君山区人民法院（2020）湘0611行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院认定的事实：李霞辉所居住的房屋建于1997年，位于临湘市××村××水塘××庄巷××号××号××，建筑面积为258.86㎡，土地性质为国有土地。原审第三人蒋菊香原有房屋建于1991年，位于临湘市××庄巷××号××号××，占地面积101.04平方米，建筑层次为三层，建筑面积为303.12平方米。李霞辉房屋位于原审第三人房屋北面。2018年1月25日，蒋菊香涉案房屋土地获得临湘市人民政府国有建设用地使用权出让批准。2018年5月8日，蒋菊香房屋被临湘市房屋安全鉴定办公室鉴定为Ｃ级危房，同月，蒋菊香以私有住房建筑时间久，结构不合理危房为由申请私人住宅改建，临湘市长安街道办事处长城社区居委会、临湘市房地产管理局、临湘市长安街道办事处控建拆违领导小组办公室、临湘市长安街道办事处、临湘市国土资源局、临湘市城乡规划局、临湘市禁违拆违工作领导小组办公室均签署同意呈报的意见。2018年5月13日，蒋菊香提供邻里协议，协议内容为“我叫蒋菊香，在长城社区上庄巷138号，有一栋八十年代末的旧房，现申请原址改建三层，对南边李新海的房屋通风采光无影响，对北侧（左侧）吴大滔房屋通风采光无影响，对西边（后侧）李霞辉的房屋通风采光无影响。”李霞辉在邻里协议上签字并说明“须保证现有的日照采光时间区间”。2018年6月1日至2018年7月1日，临湘市自然资源局将蒋菊香私房规划用地红线图和建筑立面控制图予以公示，2018年7月2日，临湘市自然资源局作出规划方案批前公示工作联系单，内容为：临湘市长城居委会上庄巷138号（蒋菊香房）施工建设项目已于2018年6月1日至2018年7月1日在该地块拟建现场挂牌公示，符合法定公示期限。公示期间没有投诉、争议。此方案符合要求，请办理相关手续。临湘市规划信息中心在联系单上签署“该户公示期间无异议”并加盖业务审批专用章。2018年7月4日，临湘市自然资源局对蒋菊香房屋作出《私人住宅建设用地规划审批单》，审批内容为用地面积129.9ｍ，层数为三层。同日，临湘市自然资源局向蒋菊香核发建规〔地〕字第私［2018］050号《建设用地规划许可证》。2018年9月7日，临湘市自然资源局向蒋菊香核发建规〔建〕字第［2018］050号《建设工程规划许可证》。2019年7月8日，李霞辉向临湘市自然资源局申请公开蒋菊香改建房申报、审批手续、程序、依据、结果和公示资料，同月16日，临湘市自然资源局答复李霞辉：其申请公开的政府信息中关于蒋菊香改建房申报、审批手续属于个人隐私，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条的规定，不予公开。关于建房审批程序、依据和蒋菊香建房审批结果、公示资料属于公开范围的政府信息，本机关予以提供。2018年7月19日，临湘市自然资源局作出蒋菊香改建房屋规划工程意见书，规划意见为：1、该户位于××庄巷××胡同西侧，属改建户，用地审批红线长11.8米，面宽11米，用地面积129.8ｍ；2、该房屋工程审批面宽11米，进深10.8米，一层面线退让1米，建筑占地面积118.8ｍ，建筑总面积378.4ｍ，限建3层，建筑高度11.25米；3、该房屋坐西朝东，南侧与南侧（混2）保持0.8米间距且不得开窗，西侧与西侧（混3）保持1.1米间距并做好防火门窗；4、房屋的立面造型和外墙色彩严格按我局审定的设计图纸施工。房屋四至及政府零由我局现场放线确定后方可动工建设；5、建设期间不得影响邻里房屋质量安全，围场作业保持通道畅通。2019年8月5日，李霞辉向临湘市自然资源局申请公开蒋菊香改建房经审定的修建性详细规划、建设工程规划设计方案（含总平面图、立面图、公示图）、日照分析、建筑间距数据、建筑离界数据以及建筑高度数据、危房鉴定书的补正信息公开申请。同月16日，临湘市自然资源局答复李霞辉：1、蒋菊香改建房危房鉴定书不属于本机关政府信息公开范围；2、对于低层建筑本机关未做日照分析报告，以《邻里协议》形式说明办理，因此日照分析无法提供；3、其他申请公开为重复申请，本机关已于2019年7月16日作出答复（见《政府信息公开申请答复告知书》［2019］008）。根据《国务院办公厅关于施行〈中华人民共和国政府信息公开条例〉若干问题的意见》（国办发［2008］36号）第五条第（十三）项的规定，本机关不再重复处理。原审法院认为，临湘市自然资源局作为临湘市城乡规划主管部门，具有核发建设工程规划许可证的法定职能。本案中，首先，李霞辉房屋建成时间晚于蒋菊香原有房屋，表明李霞辉对原用地条件、选型、朝向、间距等现状予以接受，蒋菊香新建房屋虽为原址改建，但根据临湘市自然资源局所提供的规划工程意见书中规划意见以及临湘市自然资源局及蒋菊香自认改建房屋因需预留消防通道导致一层面线退让1.0米，改建后房屋建筑高度为11.25米，改建房屋一层面线后退，导致李霞辉房屋和蒋菊香改建房屋住宅间距进一步缩小，《邻里协议》中李霞辉亦明确表示“须保证现有的日照采光时间区间”，而本案临湘市自然资源局未予审查一层面线后退是否会在原房屋的基础上对李霞辉造成新的影响，又根据《中华人民共和国国家标准城市居住区规划设计规范（GB50180-93）》（2016版）5.0.2规定“住宅间距，应满足日照要求为基础，综合考虑采光、通风、消防、防灾、管线埋设、视觉卫生等要求确定。”以及上述规范表5.0.2-1住宅建筑日照标准的规定，临湘市自然资源局作出被诉《建设工程规划许可证》时，将蒋菊香改建房屋一层面线后退，并未对是否会在原有历史基础上对李霞辉房屋造成新的日照影响予以论证，未尽到审慎审查义务。其次，住房城乡建设部《关于城乡规划公开公示的规定》第2条、第5条、第16条规定，各级人民政府及城市规划主管部门在履行职能过程中应当进行批前公示和批后公布。本案中临湘市自然资源局提交的规划方案批前公示工作联系单和批后监督管理公示中的公示时间重叠，存在程序违法。综上，临湘市自然资源局作出的建规〔建〕字第［2018］050号《建设工程规划许可证》程序违法，但基于蒋菊香改建房屋已竣工，撤销该建设工程规划许可，将造成社会资源的浪费，给社会公共利益造成重大损害。故对李霞辉要求撤销该规划许可的诉讼请求，应不予支持。据此，原审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，作出判决如下：确认临湘市自然资源局作出的建规〔建〕字第［2018］050号《建设工程规划许可证》程序违法；本案一审案件受理费50元，由临湘市自然资源局负担。上诉人李霞辉上诉请求：1、撤销（2020）湘0611行初58号行政判决书；2、改判撤销建规[建]字第[2018]050号《湖南省建设工程规划许可证》。事实和理由：1、一审判决对于“社会公共利益”，定义错误，判决撤销被上诉人违法作出的建规〔建〕字第［2018］050号《建设工程规划许可证》并不损害社会公共利益及国家利益。本案中，一审判决认定被上诉人行政行为程序违法，根据上述规定，本案应当依法作出撤销具体行政行为的判决。但一审判决援引《行政诉讼法》第七十四条第一款第一项“行政行为应当依法撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”一审判决确认违法，但不撤销行政行为。一审判决显然是客观上放纵行政机关的违法行为。临湘市自然规划局针对特定的相对人作出行政许可行为合法性审查，临湘市自然资源局的违法行政行为损害了利害关系人李霞辉的合法相邻权益，在三者关系中唯一获益的是行政行为相对人蒋菊香基于违法行政行为，在侵害利害关系人相邻权益基础上所形成的收益，而原审第三人蒋菊香不能代表具有普遍性的社会大众，损害了公共利益和国家利益，这不符合《行政诉讼法》第七十四条第一款第一项规定的不予撤销的宗旨；2、根据一审判决认定的建房顺序，上诉人现有房屋早于原审第三人蒋菊香改建房屋，被上诉人在作出涉案行政许可时未充分考虑到已有的现状条件，许可通过不合理的规划设计方案，完全是未进行实质性审查。行政机关在审批过程中并没有履行职责，即使是通过行政诉讼，也只是确认了行政行为违法但不撤销；3、实际上，本案原审第三人蒋菊香并未按照被上诉人审批的规划条件进行建设，原审第三人在建设过程中，房屋的面宽已超过11米，一层面线也并未后退，建筑总面积已超过规划设计条件，在未报规划审批的情况下建设杂屋车库。这一违法行为不仅没有得到行政机关的处罚，同时还因一审判决不予撤销行政行为的判决变成了合法建筑。综上，一审判决错误，请求二审法院依法撤销一审判决，作出公正处理。被上诉人临湘市自然资源局答辩认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法予以维持。原审第三人蒋菊香答辩认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法予以维持。本院二审期间，双方当事人均未向法院提交新证据。经审理查明，本院查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，被上诉人临湘市自然资源局认定原审第三人蒋菊香的拆除危房重建的申请符合规划许可要求，并依据危房拆旧建新的原则作出了建规[建]字第[2018]050号《湖南省建设工程规划许可证》，临湘市自然资源局作出的规划许可行为，证据确实，适用法律正确。临湘市自然资源局核发建规[建]字第[2018]050号《湖南省建设工程规划许可证》的行为，虽然在程序上存在违法，但涉案规划许可的房屋建筑物主体已完工，如果撤销被诉行为将会造成社会资源的极大浪费。关于上诉人李霞辉提出因临湘市自然资源局颁发涉案的建规[建]字第[2018]050号《湖南省建设工程规划许可证》导致其房屋的日照受到严重影响的意见，因李霞辉未提供影响其房屋采光的证据，对该意见不予采纳，对上诉人李霞辉提出请求撤销该行政许可的意见，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李霞辉负担。本判决为终审判决。审判长  汤洪清审判员  陈 子审判员  冯 玲二〇二〇年十二月二十五日法官助理刘洋书记员杨媛