江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣行终577号上诉人（原审原告）刘俊华，男，1987年7月22日出生，汉族，住寻乌县。上诉人（原审原告）黄国祥，男，1962年6月11日出生，汉族，住寻乌县。上诉人（原审原告）黄承福，男，1976年8月9日出生，汉族，住寻乌县。上诉人（原审原告）黄世斌，男，1976年6月1日出生，汉族，住寻乌县。被上诉人（原审被告）江西省人民政府，住所地南昌市红谷滩新区卧龙路**。法定代表人易炼红，该省省长。委托代理人邓文平，江西省司法厅行政复议受理与应诉处负责人。委托代理人彭颖，江西省司法厅行政复议受理与应诉处工作人员。原审原告黄越来，男，1977年5月4日出生，汉族，住寻乌县。上诉人刘俊华、黄国祥、黄承福、黄世斌因诉江西省人民政府行政复议一案，不服南昌铁路运输中级法院（2020）赣71行初94号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。刘俊华、黄越来、黄国祥、黄承福、黄世斌起诉称，其在行政行为有效时间内将寻乌县人民政府制作的寻府办字〔2018〕116号《关于印发寻乌县2018年县城棚户区（城中村）改造项目文峰乡长举村西面片区集体土地征收及房屋拆迁补偿安置方案的通知》（以下简称116号《补偿安置方案》）向赣州市人民政府申请行政复议，该府以116号《补偿安置方案》是行政规范性文件不属于行政复议范围为由驳回刘俊华等5人的行政复议请求。2020年5月29日，刘俊华等5人向赣州市人民政府邮寄《行政监督审查申请书》，请求对116号《补偿安置方案》进行审查监督。赣州市人民政府于2020年5月30日收到申请，至申请行政复议前已超过二个月未履行审查监督职责，未给予任何回复，侵犯了刘俊华等5人的合法权益。2020年8月8日，刘俊华等5人向江西省人民政府申请行政复议，请求依法确认赣州市人民政府不履行法定职责且对刘俊华等5人的申请不予任何答复行为违法，并责令赣州市人民政府依法履责，限期对刘俊华等5人的申请进行行政监督审查。2020年8月14日，江西省人民政府政府作出赣府复字〔2020〕180号《不予受理行政复议申请决定书》。根据国办发〔2018〕37号《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》，上级人民政府对下级人民政府制作的行政规范性文件具有审查的法定职责。刘俊华等5人申请赣州市人民政府对116号《补偿安置方案》进行审查监督，该府具有审查的法定职责。赣州市人民政府未依法履行审查职责且未作任何答复，其不作为行政行为侵犯了刘俊华等5人的合法权益。刘俊华等5人根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条、第十三条规定向江西省人民政府申请行政复议具有事实和法律依据，江西省人民政府作出不予受理行政复议决定行为违法。请求：1.撤销江西省人民政府作出的赣府复字〔2020〕180号不予受理行政复议申请决定；2.责令江西省人民政府依法受理刘俊华等5人的行政复议申请；3.本案诉讼费由江西省人民政府承担。一审法院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围……（八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为”的规定，行政管理相对人对上级行政机关或者同级人民政府的处理不服，以上级行政机关或者同级人民政府为被告，要求人民法院责令上级行政机关或者同级人民政府履行法定职责的，不属人民法院行政诉讼的监督范畴。在内部监督领域，上级机关是否启动监督、如何有效监督等，都不直接设定当事人新的权利与义务，原则上都不属于行政复议和行政诉讼受理范围。本案中，刘俊华等5人向江西省人民政府申请复议事项为确认赣州市人民政府不履行对116号《补偿安置方案》的审查监督法定职责行为违法并责令赣州市人民政府依法履行职责，该复议申请实质上系要求江西省人民政府履行对赣州市人民政府的层级监督职责，不属于行政复议受理范围。综上，江西省人民政府在法定期限内作出的不予受理行政复议决定认定事实清楚，程序合法。刘俊华等5人的诉请缺乏法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定，裁定驳回刘俊华等5人的起诉，案件受理费50元退回刘俊华等5人。刘俊华、黄国祥、黄承福、黄世斌上诉称，一审裁定认定事实不清，适用法律错误，请求依法撤销一审裁定，确认江西省人民政府作出的案涉不予受理行政复议申请决定违法并依法予以撤销，责令江西省人民政府依法受理上诉人的行政复议申请，本案诉讼费由江西省人民政府承担。事实和理由为：根据国办发〔2018〕37号《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》，上级人民政府对下级人民政府制作的行政规范性文件具有审查的法定职责，上诉人向赣州市人民政府申请对116号《补偿安置方案》进行审查监督，该府具有审查的法定职责。赣州市人民政府在法定期限内未依法履行审查职责并未作任何回复，已构成行政不作为，侵犯了上诉人的合法权益。上诉人根据《中华人民共和国行政复议法》第九条、第十二条、第十三条规定向江西省人民政府申请行政复议，请求确认赣州市人民政府在法定期限内未依法履行审查职责且未作任何答复违法具有事实和法律依据，江西省人民政府适用《中华人民共和国行政复议》第十七条第一款规定作出案涉不予受理行政复议申请决定错误。本案中，上诉人是对江西省人民政府作出的不予受理行政复议申请决定不服提起诉讼，并不是要求上级人民政府对下级人民政府制作的行政规范性文件履行审查法定职责而提起诉讼，一审法院依据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（八）项规定，认为本案不属于人民法院管辖范围并裁定驳回起诉，系认定事实不清，适用法律错误。江西省人民政府答辩称，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持一审裁定。事实和理由为：江西省人民政府收到上诉人的行政复议申请后，依法进行了审查。然上诉人要求的上级行政机关对下级行政机关制作的文件进行审查监督，属于行政机关内部的层级监督行为，无论作出与否，对上诉人的权利义务都不产生实际影响，既不属于行政复议受理范围，也不属于行政诉讼受案范围。因此。江西省人民政府在法定期限内作出案涉不予受理行政复议申请决定并送达上诉人，事实清楚，适用依据正确，程序合法。原审原告黄越来在答辩期内未向本院提交书面意见。本院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定，行政复议申请须属于行政复议法规定的行政复议范围。本案中，上诉人请求赣州市人民政府对寻乌县人民政府作出的116号《补偿安置方案》进行审查监督，这属于行政机关的内部层级监督行为，该行为并不直接设定上诉人新的权利义务，系非可诉的行政行为。上诉人就该行为申请行政复议，也不属于《中华人民共和国行政复议法》第六条规定的行政复议范围。因此，江西省人民政府认为上诉人的复议申请不属于行政复议范围并作出不予受理行政复议申请决定，既无不妥，亦对上诉人的权利义务不产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第一款第（八）项规定，一审裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。综上，上诉人刘俊华、黄国祥、黄承福、黄世斌的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 王 芬审判员 章 华审判员 彭彩玲二〇二〇年十二月十八日书记员 张建平