江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终597号 上诉人（原审原告）汪某1，男，1964年8月27日生，××族，住南通市崇川区。 上诉人（原审原告）汪某2，女，1990年1月27日生，××族，住南通市崇川区。 两上诉人共同委托代理人白静，南通市经济技术开发区新开法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）南通市崇川区住房和城乡建设局，住所地南通市青年中路**。 法定代表人曹建军，局长。 委托代理人李小飞，江苏大仁律师事务所律师。 委托代理人夏婧，南通市崇川区住房和城乡建设局工作人员。 原审第三人朱某2，男，1979年10月27日生，××族，住南通市崇川区。 原审第三人罗某8，男，1980年12月25日生，××族，住南通市崇川区。 原审第三人罗某6，女，1950年10月16日生，××族，住南通市崇川区。 委托代理人朱某1（系罗某6丈夫），男，1951年6月27日生，住址同上。 委托代理人朱某2（系罗某6儿子），男，1979年10月27日生，××族，住址同上。 原审第三人罗某5，男，1967年6月24日生，××族，住南通市崇川区。 原审第三人陶某，女，1958年2月19日生，××族，住南通市崇川区。 原审第三人罗某4，男，1955年4月19日生，××族，住南通市崇川区。 上诉人汪某1、汪某2因行政协议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1325号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，罗某1、罗某2夫妇（已故）育有三子两女，分别为罗某4、罗某3（已故）、罗某5、罗某6、罗某7（2005年5月已故）。汪某1系罗某7配偶，汪某2系罗某7之女；朱某2系罗某6之子，罗某8系罗某4之子，陶某系罗某3配偶。1989年12月罗某1作为申请人（户主）申请建房，后经有关部门批准，其拆除部分老房屋后在原观音山镇××村××组建造了三间平房。建房用地审批表中载明家庭人口数为4人，即罗某1夫妇、罗某5、罗某7。上述房屋建好后，其中西首两间（建筑面积64.68平方米）及后搭建的厨房一间由罗某1夫妇居住使用，东首一间由罗某5长期居住。2002年12月罗某2去世后，上述西首两间房屋并未进行继承或析产，仍由罗某1居住。2005年7月罗某5将包括西首两间房屋在内的上述三间平房拆除而致使罗某1无房居住，故罗某1、罗某4、罗某3、罗某6诉至南通市崇川区人民法院要求罗某5将西首两间（建筑面积64.68平方米）及后搭建的一间厨房恢复原状。2005年10月南通市崇川区人民法院作出（2005）崇民一初字第1286号民事判决书，认为讼争房屋系罗某1、罗某2、罗某7、罗某5的家庭共有财产，罗某2去世后包括罗某4、罗某3、罗某6在内的继承人对罗某2在讼争房屋中的份额享有继承权，罗某5未经共有人一致同意即拆除讼争房屋已构成侵权，故判决罗某5于该判决发生法律效力之日起十日内将坐落于原观音山镇××村××组坐北朝南的平房两间恢复原状（房屋建筑面积计64.68平方米，其中东西长为9.8米、南北宽6.6米，总檐高3.2米，砖木结构，小瓦屋面）。后罗某5不服该判决而提起上诉。2006年1月9日，本院作出（2006）通中民一终字第0003号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。 2010年1月21日，罗某1订立公证遗嘱，主要载明“一、在我死后，上述被拆房屋恢复原状后或取得经济补偿后，对该房屋或取得的补偿费所享有的财产权利及其他相关权利中属于我的权利份额，由罗某6的儿子朱某2和罗某4的儿子罗某8两人共同继承，他们的妻子不得共有他们继承的上述财产；二、在我死后，若上述房屋被拆迁安置，我在上述房屋拆迁时所应得的权利，亦由罗某6的儿子朱某2和罗某4的儿子罗某8两人共同继承，他们的妻子不得共有他们继承的上述财产。” 2014年9月11日，南通市崇川区人民政府发布《世纪大道南胜利路东崇川路北太平路西地块项目协议搬迁公告》及《协议搬迁补偿安置方案》，上述64.68平方米房屋位于该地块内。因罗某1于2014年过世，故2017年3月22日南通市崇川区住房和城乡建设局（以下简称崇川区住建局）（甲方）与朱某2、罗某8（乙方）就上述64.68平方米房屋签订搬迁补偿安置协议，约定住宅房屋选择补偿安置方式为安置房安置（详见《世纪大道南胜利路东崇川路北太平路西项目房屋搬迁补偿安置方案》），补偿款总额为136155.7元。后因增加推进费16170元、补差4422.32元、调户费20000元，合计补偿费为176748.02元。2018年4月4日，罗某8选取了××苑××幢××室，其中安置价部分面积为32.34平方米；2019年12月11日，朱某2选取了××苑××幢××室，其中安置价部分面积为32.34平方米。汪某1、汪某2不服提起诉讼，请求确认崇川区住建局与朱某2、罗某8签订的案涉房屋搬迁补偿安置协议无效。 一审另查明，1.罗某5异地新建了楼房，在相关搬迁过程中也进行了协议搬迁。1996年汪某1与罗某7及汪某2在××村申请了宅基地建房，2007年进行了拆迁。2.庭审中汪某1及汪某2对案涉房屋搬迁补偿安置协议中的补偿款数额无异议。 一审法院认为，本案争议焦点为案涉房屋搬迁补偿安置协议是否存在无效情形，主要在于朱某2、罗某8是否有权签订案涉房屋搬迁补偿安置协议。 人民法院审查行政协议案件时，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，有下列情形之一的，合同无效：(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；(二)恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；(三)以合法形式掩盖非法目的；(四)损害社会公共利益；(五)违反法律、行政法规的强制性规定。根据查明的情况，案涉房屋签订搬迁补偿安置协议并不存在上述规定无效情形，崇川区住建局与朱某2、罗某8就案涉房屋签订补偿安置协议并无明显不当。首先，从案涉房屋的实际控制及主要权属角度来看，朱某2及罗某8有权代表案涉房屋的所有权利人签订案涉搬迁补偿安置协议。从该房的建造及居住、使用情况来看，在罗某1去世之前其是案涉房屋的实际控制人。案涉64.68平方米的两间房屋系由1989年12月罗某1作为户主（具体为罗某1夫妇、罗某5、罗某7）申请建造的三间平房演变而来。在2005年被罗某5拆除之前64.68平方米的两间房屋实际上是由罗某1实际居住使用。2005年10月南通市崇川区人民法院作出（2005）崇民一初字第1286号民事判决书后，案涉64.68平方米的两间房屋的实际控制人仍然是罗某1。根据罗某1于2010年订立的公证遗嘱来看，其去世后由朱某2及罗某8对罗某1在案涉房屋中的相关财产权利进行继承。在2014年3月罗某1过世后至案涉房屋搬迁前案涉64.68平方米两间房屋权属未进行继承、析产。在此情况下，不论案涉64.68平方米两间房屋是否存在其他继承或者共有人，在未分家析产前朱某2及罗某8名义上仍然可以继续对该房屋进行控制，其应属名义上的控制人。因案涉房屋的申请建房人罗某1夫妇、罗某7已经过世，且罗某5已经异地新建房屋，罗某7在过世前也随夫申请了建房，因此案涉房屋搬迁时已不存在人口安置的问题。在此情况下，崇川区住建局就案涉房屋的补偿安置与名义控制人即朱某2及罗某8签订补偿安置协议并无明显不当。其次，从案涉协议签订的过程及内容来看，也不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。朱某2及罗某8对签订案涉补偿安置协议无异议，目前也已经选择了安置房，应该说协议双方在签订协议时自愿形成了合意。从协议内容及安置房屋面积上看，汪某1、汪某2对案涉房屋的补偿数额无异议，同时崇川区住建局对案涉64.68平方米两间房屋的安置房屋面积也已予以充分保障，并未损害案涉房屋相关权利人利益。综上，朱某2、罗某8代表签订该房屋搬迁补偿安置协议并不存在各方恶意串通损害国家、集体、第三人利益及损害公共利益之情形，亦不存在非法之目的，也未有违反法律强制性规定之情形，故而案涉房屋搬迁补偿安置协议应认定为合法有效，汪某1、汪某2所举证据无法否定案涉协议有效性。因汪某1、汪某2并非案涉房屋所在集体经济组织成员，故对其提出的崇川区住建局应对其进行安置的主张不予采纳。 需要说明的是，法院认定案涉房屋搬迁补偿安置协议的效力，系基于朱某2、罗某8有权作为罗某1户房屋的代表而签订协议，并非认可案涉被拆迁房屋权属仅系朱某2、罗某8所有。该协议项下的补偿安置利益也应由案涉房屋的所有合法权利人共同所有。 综上所述，汪某1、汪某2的诉讼请求不能成立，一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回汪某1、汪某2的诉讼请求。 汪某1、汪某2不服提起上诉称，民事判决已经确认案涉房屋的继承人除了罗某1、罗某2夫妇所生的三子两女外应还包括罗某7的近亲属。罗某1在公证遗嘱中明确表示是将“他”名下的权益赠予朱某2、罗某8。案涉协议已涵盖案涉房屋全部拆迁权益，其他合法继承人没人委托朱某2、罗某8作为代表。被上诉人在有众多继承人的情况下，却将案涉房屋的拆迁权益全部让予给朱某2、罗某8。被上诉人与朱某2、罗某8签订案涉协议损害了除朱某2、罗某8以外的其他合法继承人的利益，应当确认无效。请求撤销原判，发回重审或依法改判。 被上诉人崇川区住建局辩称，朱某2、罗某8作为被搬迁房屋的主要权利人，有权代表被搬迁房屋产权户签订案涉协议。至于协议中有多少权利属于上诉人，有多少权利属于原审第三人，属于民事析产的范畴。案涉协议内容符合相关法律、政策，无应补未补情形，被搬迁户的利益未受损害，不存在无效之情形。请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人朱某2述称，案涉房屋的出资人为罗某1夫妇，罗某7不是出资人。罗某7未赡养罗某1夫妇，罗某1夫妇由罗某4户、罗某6户共同赡养，汪某1亦未参与房屋恢复原状诉讼。请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人罗某6述称，罗某6户和罗某4户一直在赡养护理父母，直到父母去世。案涉房屋所有权人是罗某1，罗某1的公证遗嘱继承人是罗某8和朱某2，案涉协议合法有效。上诉人于上世纪90年代中期在××村申请宅基地并建房，上诉人户籍不在案涉房屋内，不属于案涉房屋搬迁补偿安置人员。请求驳回上诉，维持原判。 原审第三人罗某5述称，案涉协议应当无效。崇川法院的民事判决认定案涉房屋为共同财产，被上诉人根据罗某12010年订立的公证遗嘱签订案涉协议。但罗某5对公证遗嘱是存在异议的，罗某1仅仅是针对自己的拆迁份额来作出的公证遗嘱。请求支持上诉人的诉讼请求。 原审第三人罗某8、陶某、罗某4未参加本院组织的询问，亦未向本院提交书面意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，案涉协议即属于行政协议。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是，案涉协议是否存在无效之情形。 根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。本案中，因世纪大道南胜利路东崇川路北太平路西地块项目建设需要，南通市崇川区人民政府发布了协议搬迁公告。被上诉人作为搬迁部门，对案涉房屋进行搬迁，双方在平等、自愿、协商一致的基础上达成案涉协议。行政协议的目的在于实现行政管理目的，法律并不排斥行政机关与被搬迁人通过协商一致的方式签订协议从而实施房屋搬迁。被上诉人与被搬迁人签订房屋搬迁补偿安置协议，属于其行政管理职权的范围，并不违反法律强制性规定，不存在上述重大且明显违法的情形。 上诉人主张案涉协议无效的依据是《中华人民共和国合同法》第五十二条第二项之规定。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第二项规定，恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益，合同无效。房屋搬迁安置补偿行为与一般的民事行为并不完全等同，在房屋搬迁安置补偿过程中，既要考虑到所有被搬迁人的利益，同时，也要考虑到相关的拆迁政策与拆迁实施主体的实际工作情况。对于集体土地上房屋而言，农民村民一户只能拥有一处宅基地，农村集体土地上房屋安置补偿一般以一处宅基地作为确定一户的基础，且通常确定家庭成员中一人签订安置补偿协议。行政机关在补偿安置中难以明晰家庭成员各自的份额，同时，亦难以苛责行政机关就尚未分家析产的某户房屋分别与被搬迁人签订各自具体份额的安置补偿协议。因此，行政机关根据客观实际选择与某一家庭成员签订安置补偿协议时，该协议是否有效，应根据协议是否损害了该户整体的拆迁补偿利益，该家庭成员的身份、行为等综合判断。 本案中，案涉64.68平方米的两间房屋是1989年罗某1作为户主申请建造的平房演变而来，由罗某1夫妇实际居住使用，罗某2去世后，仍由罗某1实际居住使用，未进行继承或析产。根据罗某1于2010年订立的公证遗嘱，其去世后由朱某2及罗某8对罗某1在案涉房屋中的相关财产权利进行继承。即使上诉人对罗某2享有的份额享有继承权，朱某2及罗某8仍应当是案涉房屋的主要权利人，属于案涉房屋名义上的控制人。加之案涉房屋的申请建房人罗某1夫妇、罗某7已经过世，罗某5已经异地新建房屋，罗某7在过世前也随夫申请了建房，因此案涉房屋搬迁时已不存在人口安置的问题。在此情况下，被上诉人以朱某2及罗某8作为被搬迁户的代表签订案涉协议并无明显不当。案涉房屋经过评估，协议内容没有侵犯被搬迁户的整体搬迁补偿安置权益，上诉人对案涉房屋的补偿金额亦无异议，不存在上诉人主张的恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的情形。上诉人认可案涉协议已涵盖案涉房屋全部拆迁权益，如其认为对案涉被搬迁房屋享有权利，可以通过民事途径予以救济。 综上，案涉协议不存在确认无效的情形，一审法院驳回上诉人的诉讼请求并无不当，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人汪某1、汪某2负担。 本判决为终审判决。 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二〇年十二月二十三日 书记员  丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；