安徽省安庆市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖08行终136号 上诉人（一审原告）李诗中，男，汉族，1976年2月25日出生，住安徽省桐城市。 上诉人（一审原告）陈继友，男，汉族，1966年4月18日出生，住安徽省桐城市。 上诉人（一审原告）李范明，男，汉族，1963年3月19日出生，住安徽省桐城市。 上诉人（一审原告）李元祥，男，汉族，1962年7月27日出生，住安徽省桐城市。 上诉人（一审原告）李吴明，男，汉族，1966年12月26日出生，住安徽省桐城市。 上诉人（一审原告）李小萍，男，汉族，1972年8月23日出生，住安徽省桐城市。 上诉人（一审原告）李宜民，男，汉族，1962年7月29日出生，住安徽省桐城市。 七上诉人共同委托诉讼代理人克勇霖，北京创为律师事务所律师。 七上诉人共同委托诉讼代理人周方雨，北京创为律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）桐城市自然资源和规划局，住所地安徽省桐城市文昌大道，统一社会信用代码113408810031214144。 法定代表人汪名扬，该局局长。 出庭负责人齐志刚，该局副局长。 委托诉讼代理人王晓龙，安徽正维律师事务所律师。 上诉人李诗中、陈继友、李范明、李元祥、李吴明、李小萍、李宜民因诉被上诉人桐城市自然资源和规划局不履行法定职责一案，不服安徽省桐城市人民法院（2020）皖0881行初8号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年11月3日公开开庭审理了本案。上诉人李诗中、陈继友、李范明、李元祥、李吴明、李小萍、李宜民及共同委托诉讼代理人克勇霖、周方雨，被上诉人桐城市自然资源和规划局的出庭负责人齐志刚及委托诉讼代理人王晓龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2019年，七上诉人所在安徽省桐城市范岗镇黄庄村村组开始进行土地征收工作。期间,上诉人认为桐城市范岗镇人民政府存在违法征收,便向被上诉人申请查处,但被上诉人未履行查处职责。七上诉人不服,以被上诉人不履行法定查处职责已构成行政不作为为由，向一审法院提起行政诉讼，请求判决确认被上诉人对范岗镇人民政府2019年8月13日实施“未批先征”“少批即征”违法征地行为不履行查处职责的行为违法,责令其履行法定查处职责。 一审法院审理查明，2019年3月29日，安徽省人民政府作出皖政地[2019]389号《关于桐城市2018年第6批次城镇建设用地的批复》，同意在该批次申报的桐城市范岗镇范岗社区，孔城镇红庙村用地范围内，将集体农用地6.6068公顷转为建设用地并征收为国有，另征收集体未利用地0.0599公顷。桐城市范岗镇范岗居委会在《征地情况调查确认表》上盖章确认：被征土地单位名称为桐城市范岗镇范岗居委会黄庄组，被征土地面积为27亩。2019年8月13日，桐城市范岗镇人民政府与桐城市范岗镇范岗居委会黄庄村民组签订《桐城市人民政府征收土地补偿协议书》，双方在协议书约定：征用面积63.94亩，补偿费人民币2305292.76元。李诗中、陈继友、李元祥、李吴明、李小萍、李宜民在乙方代表处签名。2019年10月12日，七原告作为申请人向被告寄出《查处申请书》，要求被告对安徽省桐城市范岗镇范岗居委会黄庄村存在的违法征收土地、占用土地进行建设的行为予以查处，追究相关责任人的法律责任并将处理结果书面函告申请人。2019年11月26日，被告针对原告的查处申请作出桐自然资源行答字[2019]22号《行政处理情况答复书》，认为：申请人反映的“少批多征、未批即征，超过批准的数量占用土地进行建设”的情况不属实，不能按违法征收土地、占用土地进行查处。原告接到被告答复后，于2020年3月26日以被告逾期不履行法定职责构成行政不作为为由，向本院提起行政诉讼，要求确认被告对范岗镇人民政府2019年8月13日实施“未批先征”“少批即征”违法征地行为不履行查处职责的行为违法,责令其履行法定查处职责。 一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条的规定：县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。被告桐城市自然资源和规划局作为桐城市人民政府土地行政主管部门，依法具有执行土地管理法，进行土地管理的法定职责。本案中,原告以桐城市范岗镇范岗居委会黄庄村存在违法征地行为为由，向被告提出申请，要求查处并追究相关责任人法律责任。被告在法定期间内作出答复，且庭审中，原告亦当庭认可被告在收到原告申请后，确实履行了作为的行为，故对于原告主张的被告不作为与事实不符，本院不予采信。至于原告认为被告作出的答复不符合原告申请内容要求，属于原告对被告答复内容的不服，不属于本案审查范围。 综上所述，原告的诉讼请求要求确认被告对范岗镇人民政府2019年8月13日实施“未批先征”“少批即征”违法征地行为不履行查处职责的行为违法,责令其履行法定查处职责缺乏事实依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告李诗中、陈继友、李范明、李元祥、李吴明、李小萍、李宜民的诉讼请求。 李诗中等七上诉人上诉称，1、一审法院认定错误，上诉人在一审庭审中坚持认为被上诉人的“作为”是一种不作为，因为上诉人的主张是要求被上诉人对违法征地行为进行查处，而被上诉人作出的桐自然资规行答字（2019）22号《行政处理情况答复书》认为不存在违法征收行为，其作为内容非上诉人申请内容，被上诉人仅作出答复而未对违法行为予以查处，应视为未履行法定职责，是行政不作为。2、一审法院未对基本事实予以审查认定，一审裁判认为“原告认为被告作出的答复符不符合原告申请内容的要求，属于原告对被告答复内容的不服，不属于本案审查范围”，是一审对案件基本事实审理、裁判职责的逃避，因为一审未对土地征收过程中是否存在违法征收行为以及被上诉人是否履行了法定查处职责的事实予以查明。被上诉人未能举证证明征收过程中不存在违法行为以及是否履行了法定职责的义务，应当承担不利的后果。综上，请求二审法院依法撤销安徽省桐城市人民法院（2020）皖0881行初8号行政判决，发回重审或依法改判。 被上诉人桐城市自然资源和规划局辩称，1、上诉人向被上诉人提交申请，要求被上诉人对桐城市范岗镇人民政府的违法行为进行查处，被上诉人在收到申请后及时进行了答复，一审法院将此行为认定为一种作为行为，没有任何错误。2、就上诉人的具体诉求而言，被上诉人没有履行行政处罚案件的相关立案手续，也是合法的，因为上诉人举报的行为并不构成《中华人民共和国土地管理法》规定的应由被上诉人予以行政处罚的违法行为。具体理由有：依据2004年《中华人民共和国土地管理法》第四十六、四十七、四十八条以及2004年《安徽省实施办法》第三十三条的规定来看，桐城市范岗镇人民政府并不是建设用地的征收主体，其在2019年8月13日与上诉人所在村民组签订《征收补偿协议书》仅属于土地征收程序中的协助桐城市人民政府办理征地补偿登记环节，不是一个独立的、完整的征收土地行为，该行为并不能构成上诉人主张的违法征地行为。另外，在现有《中华人民共和国土地管理法》中既没有将桐城市范岗镇人民政府与被征地村民组签订协议的行为规定为应当予以处罚的违法行为，也没有规定被上诉人应对类似于桐城市范岗镇人民政府的行为进行处罚，在2004年《中华人民共和国土地管理法》第七章“法律责任”中也找不到相关规定，综上，上诉人所主张的被上诉人不依法履行法定职责的事实以及提出的诉讼请求均不能成立，请求二审法院依法驳回其上诉，维持原判。 上诉人在二审期间提交一份桐城市自然资源和规划局的征地红线图，以证明存在违法征地行为，而被上诉人不履行查处职责。被上诉人质证认为，对该份证据的真实性、关联性和合法性无异议，对其证明目的有异议，该份证据不能证明镇政府实施了违法征地行为，镇政府不是案涉土地的征收主体，镇政府与村民组签订征地补偿协议书的行为，仅是征收土地中的办理征地补偿登记行为，且该份图纸亦不能证明被上诉人不履行查处职责。 当事人一审提交的证据一审法院均已随卷移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审判决认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案的争议焦点是上诉人起诉被上诉人不履行土地违法行为查处职责的理由能否成立。 《中华人民共和国土地管理法》第六条规定，任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。该法律规定的是公民、法人或者其他组织对土地管理违法行为的检举和控告权，为了维护自身的合法权益，行使该请求权是投诉，不是为了维护自身的合法权益，行使该请求权是一般意义上的举报。本案上诉人李诗中等七人为了维护自身的合法权益，向被上诉人桐城市自然资源和规划局请求查处土地违法行为，是行使上述法律规定的投诉权。根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（五）项的规定，对被上诉人对其投诉作出或未作出处理的行为，上诉人可以提起履责之诉。法律、法规或者规章规定的投诉请求权，目的在于促使行政机关对于投诉事项发动行政权，如果行政机关发动了行政权，并将调查处理结果告知投诉人，就属履行了法定职责。如果投诉人对调查处理结果不服，其提起诉讼的目的是想为第三人施加负担，例如要求作成或者加重对于第三人的处罚，则依赖于法律、法规或者规章是否规定了为第三人施加负担的请求权。本案中，被上诉人对上诉人的投诉事项进行了核查，查明桐城市范岗镇人民政府与被征地村民组签订征地补偿协议是受桐城市人民政府委托实施的土地征收行为，不能按违法征收土地、占用土地进行查处，并将该结果书面告知上诉人。故被上诉人对上诉人的投诉已履行了相应的法定职责。上诉人提起本案履责之诉的目的是想为桐城市范岗镇人民政府施加负担，但土地管理法及相关法律规定并未规定这方面的请求权。上诉人如认为桐城市范岗镇人民政府受桐城市人民政府委托与其所在村民组签订征地补偿协议侵犯其合法权益，要求确认该协议违法或者无效，依法可以直接通过行政复议、行政诉讼进行救济，法律法规并未规定被上诉人有该项职权。 综上，上诉人起诉被上诉人不履行土地违法行为查处职责的理由不能成立，其诉讼请求依法应予驳回。一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人李诗中、陈继友、李范明、李元祥、李吴明、李小萍、李宜民共同负担。 本判决为终审判决。 审判长  程艮苗 审判员  刘振华 审判员  汪雨情 二〇二〇年十二月三日 法官助理江曙 书记员王岚 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。