安徽省宿州市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）皖13行赔终106号 上诉人（一审被告）安徽萧县经济开发区管理委员会，住所地安徽省宿州市萧县经济开发区，统一社会信用代码123413227865056754。 负责人朱继纯，党工委书记。 出庭负责人王忠锋，党工委委员。 委托代理人贾亚峰，安徽烁光律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）安徽冠磊建材有限公司，住所地安徽省宿州市萧县龙城镇姬村工业园，统一社会信用代码91341322MA2MU9MY7K。 法定代表人刘关亮，总经理。 委托代理人付海泳，江苏金华星律师事务所律师。 上诉人安徽萧县经济开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）因被上诉人安徽冠磊建材有限公司（以下简称冠磊建材公司）诉其行政赔偿一案，不服安徽省萧县人民法院于2020年9月22日作出的（2020）皖1322行赔初40号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院于2020年12月8日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。 一审法院查明，2016年3月2日，甲方萧县人民政府和乙方冠磊建材公司签订了《项目投资合同》及《补充协议》，合同对项目内容、用地、工程进度、双方权利义务及违约责任均有明确约定：乙方在甲方辖区内注册公司并投资建设“年产15万吨碳酸钙和深加工”项目，项目总投资5000万元以上，该项目规划占地30亩，选址姬村工业园，具体位置面积以甲方提供的用地红线图为准。乙方通过甲方公开招拍挂出让方式获得土地使用权，土地使用性质为工业用地，出让年限50年。自乙方项目基建开工之日起，项目在12个月内建成投产。甲方在乙方按照国有土地使用权出让合同的约定缴纳土地出让金及相关税费后3个月内，办好国有土地使用证交给乙方；乙方应按照规划要求和合同约定的项目实施进度进行建设运营，在建设和生产过程中必须符合国家有关环保要求，做好环评审批工作，落实“三同时”制度，并经批准后方可生产。甲方交付土地后六个月内乙方仍未开工建设的，甲方有权清理清退乙方项目并无偿收回用地。合同签订后，姬村工业园管委会和萧县国土资源测绘中心会同萧县龙城镇姬村村民委员会对冠磊建材公司用地(含姬村工业园管委会规划用地和冠磊建材公司租赁村民的五亩土地)进行划界放线，提供红线图，最终确定的红线图面积为36.4980亩。2016年4月6日，冠磊建材公司正式注册成立并领取了营业执照，2016年4月11日，萧县发改委作出萧发改政务[2016]121号函，认为：经核查，冠磊建材公司年产15万吨石灰及深加工项目符合国家产业政策，予以备案。2016年6月，冠磊建材公司经姬村工业园管委会同意按照合同约定对案涉项目开工建设。2016年11月22日姬村工业园管委会为冠磊建材公司解决高压供电经费问题申请财政拨款31万。2017年3月27日，萧县环保局作出萧环建[2017]33号环境影响批复，原则同意《冠磊建材公司年产15万吨石灰及深加工项目环境影响报告表》结论。2017年6月，冠磊建材公司在合同约定的期限内完成案涉项目投产所需的主体窑体建设，配套设施粉碎车间、半成品车间的建设，基础设施包括变压器两台、电力设施、道路硬化、深井、院墙、排水管网、工人宿舍、食堂、厕所、磅房、成品库、半成品库以及园区配置的高压专用线的建设。2018年年初，原萧县国土资源局准备将该项目土地组卷上报，但因土地为有条件建设用地而未能上报成功。2018年7月9日，宿州市环境保护委员会办公室作出环委办函[2018]72号文件，决定在全市开展中央环保督察反馈意见及突出环境问题再排查再整改工作，并制定了工作方案。在该文件下发后，萧县召开了萧县中央生态环境保护督察“回头看”推进会，认为冠磊建材公司系违法用地，要求立即拆除，复耕复绿。2018年9-10月期间，姬村工业园管委会委托博文公司对冠磊建材公司整体资产的市场价值进行评估，评估范围为萧县姬村工业园区申报的冠磊建材公司整体资产所涉及机器设备共计2套生产设施，购置于2016-2017年，主要包括竖窑生产线设施（上料系统、圆盘卸灰机、抪料机等）、粉碎生产线设施（锤破粉碎机、鄂破粉碎机、皮带运输架及皮带等）、电力设施、石灰窑体的建造及基础建设部分。2019年5月5日博文公司作出130号评估报告，评估结论为：冠磊建材公司整体资产的市场价值于评估基准日2018年10月5日的不含增值税市场价值为人民币9610871元，其中：机器设备2814800元，电力设备385764.42元，石灰窑体建造费用2508600元，基础建设费用3901706.16元。报告使用有效期为一年，至2020年5月5日止。评估期间，2018年11月25日，在未与冠磊建材公司达成补偿协议的情况下，萱缘绿化公司受姬村工业园管委会委托对冠磊建材公司主窑炉及围墙等厂区附属设施拆除完毕。拆除后，冠磊建材公司对残留物进行分割、细拆、清理、外运并租地看放，且完成了土地复耕。2019年12月3日，姬村工业园管委会作出姬管[2019]105号补偿请示，向萧县政府请示并建议对冠磊建材公司的整体资产给予补偿，金额为9610871元。2019年11月28日，姬村工业园管委会提起萧县政府法制办对姬管[2019]105号补偿请示的合法性进行审查，由于冠磊建材公司的案涉项目没有办理国有土地使用权证、建设工程施工许可证、规划许可证、开工许可证，姬管[2019]105号补偿请示未通过合法性审查。冠磊建材公司因未获得补偿，遂向一审法院提起确认开发区管委会强拆其整体资产的行为违法，并要求行政赔偿诉讼。 2020年8月28日,一审法院已作出(2020)皖1322行初56号行政判决,确认开发区管委会于2018年11月25日对冠磊建材公司整体资产强制拆除的行为违法。 另查明，2020年3月23日，中共萧县县委机构编制委员会作出萧编[2020]31号《关于萧县经济开发区（园区）机构编制调整的通知》，内容为：经3月19日县委编委会议研究同意，撤销萧县姬村工业园管理委员会，人员整合到县经济开发区及所属事业单位。整合后人员编制保持不变。 一审法院认为，本案的争议焦点为，一、开发区管委会是否应当承担赔偿责任；二、冠磊建材公司的赔偿请求能否得到支持。 一、开发区管委会是否应当承担赔偿责任 国家赔偿是指国家机关及其工作人员在行使行政职权的过程中，因其行为违法而侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益并造成损失，由国家承担赔偿责任的法律制度。国家赔偿责任的承担，须具备三个条件，行政违法行为存在、合法权益受损且违法行为与损失之间存在因果关系。行政机关在行政执法过程中，对于行政相对人因政府招商引资或行政允诺而为的经营行为，不宜简单认定为违法而采取行政强制措施，而应结合信赖利益保护原则，充分考虑行政行为的公平正义价值和实际效果。本案中，冠磊建材公司被拆除的原因是其在中央环境督察名单范围内且系违法占地，但其并非仅因冠磊建材公司自身原因造成。冠磊建材公司作为萧县人民政府招商引资企业，案涉项目工程亦是县政府招商引资工程项目。2016年3月2日，萧县人民政府和冠磊建材公司签订了《项目投资合同》及《补充协议》，双方约定：案涉项目规划占地30亩，选址姬村工业园，具体位置面积以甲方提供的用地红线图为准。乙方通过甲方公开招拍挂出让方式获得土地使用权，土地使用性质为工业用地，出让年限50年。自乙方项目基建开工之日起，项目在12个月内建成投产。甲方在乙方按照国有土地使用权出让合同的约定缴纳土地出让金及相关税费后3个月内，办好国有土地使用证交给乙方。合同签订后，姬村工业园管委会和萧县国土资源测绘中心会同萧县龙城镇姬村村民委员会对冠磊建材公司用地(含姬村工业园管委会规划用地和冠磊建材公司租赁村民的五亩土地)进行划界放线，提供红线图，最终确定的红线图面积为36.4980亩。2016年6月，冠磊建材公司经姬村工业园管委会同意按照合同约定对案涉项目开工建设。2016年11月22日姬村工业园管委会为冠磊建材公司解决高压供电经费问题申请财政拨款31万。冠磊建材公司办理了项目备案、环评批复等手续，其后投入资金建设石灰窑体并购买机器设备，具有可保护的信赖利益。行政机关在行政执法过程中，应当从维护政府公信力的角度，充分考虑行政相对人的合理诉求，维护其正当的信赖利益，基于信赖利益产生的损失，开发区管委会应承担相应的赔偿责任。本案中，开发区管委会并未考虑以上合理因素即对冠磊建材公司的案涉项目进行强制拆除，且其强拆行为已被确认违法，该强拆行为与其损失之间具有直接的因果关系，开发区管委会应当承担国家赔偿责任。 二、冠磊建材公司的赔偿请求能否得到支持 《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条（八）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。国家赔偿的范围仅限于违法行为造成的直接损失。冠磊建材公司被拆除的整体资产所涉及机器设备共计2套生产设施，购置于2016-2017年，主要包括竖窑生产线设施（上料系统、圆盘卸灰机、抪料机等）、粉碎生产线设施（锤破粉碎机、鄂破粉碎机、皮带运输架及皮带等）、电力设施、石灰窑体的建造及基础建设属于违法行政行为造成的直接损失，开发区管委会依法应予以赔偿。对冠磊建材公司主张的上述赔偿事项，在冠磊建材公司整体资产被拆除前，开发区管委会已委托了博文公司对冠磊建材公司进行评估，博文公司作出的130号评估报告结论为冠磊建材公司整体资产的市场价值于评估基准日2018年10月5日的不含增值税市场价值为人民币9610871元，130号评估报告结论使用有效期为一年，至2020年5月5日止。冠磊建材公司和开发区管委会对上述评估结论均无异议，且双方均未对评估报告使用有效期提出异议，对该评估报告的结论予以采信。冠磊建材公司依据该评估结论提起行政赔偿诉讼，请求开发区管委会赔偿其整体资产损失9610871元，理由成立，应予以支持。开发区管委会抗辩冠磊建材公司相关建设行为违法，其诉求虽合理，但不符合法律规定，不同意赔偿的理由不成立，不予采信。经调解不成，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条(四)项、第三十六条（八）项之规定，判决开发区管委会在本判决生效之日起60日内赔偿冠磊建材公司损失9610871元（即机器设备损失2814800元，电力设备损失385764.42元，石灰窑体损失2508600元，基础建设损失3901706.16元）。开发区管委会不服，提起上诉。 开发区管委会上诉称，一审判决认定事实不清，冠磊建材公司不具有可保护的依赖利益。冠磊建材公司用地系违法用地，2018年7月9日，宿州市环境保护委员会办公室作出环委办函[2018]72号文件，决定在全市开展中央环保督察反馈意见及突出环境问题再排查再整改工作，并制定了工作方案。在该文件下发后，萧县召开了萧县中央生态环境保护督察“回头看”推进会，认为冠磊建材公司系违法用地，要求立即拆除，复耕复绿。2018年9-10月期间，姬村工业园管委会委托博文公司对冠磊建材公司整体资产的市场价值进行评估，2018年11月25日，经双方沟通，冠磊建材公司同意对其资产进行拆除，拆除后，冠磊建材公司对残值物进行了处理。2019年11月28日，姬村工业园管委会提请萧县人民政府法制办对补偿请示的合法性进行审查，由于冠磊建材公司的案涉项目没有办理国有土地使用权证、建设工程施工许可证、规划许可证、开工许可证，补偿请示未通过合法性审查。冠磊建材公司用地系违法用地，姬村工业园对冠磊建材公司资产进行拆除有事实和法律依据，冠磊建材公司的案涉项目没有办理国有土地使用权证、建设工程施工许可证、规划许可证、开工许可证，其不具有法律意义上的可保护的依赖利益。姬村工业园拆除前就补偿事项与冠磊建材公司进行充分协调，应视为已告知其相关权利，系冠磊建材公司未依法行使，且补偿请示未通过合法性审查亦非开发区管委会的原因，系冠磊建材公司违法行为导致，开发区管委会不应承担赔偿责任。另外，即使开发区管委会应当承担赔偿责任，冠磊建材公司对违法用地及违反环保政策也应当承担一定责任，开发区管委会不应当对全部损失赔偿。综上，请求撤销一审赔偿判决，驳回冠磊建材公司的诉讼请求。 开发区管委会在一审中提交证据如下：1.中共萧县县委机构编制委员会萧编[2020]31号《关于萧县经济开发区（园区）机构编制调整的通知》（以下简称萧编[2020]31号通知）；2.宿州市环境保护委员会办公室环委办函[2018]72号文件（以下简称环委办函[2018]72号文件）及萧县“中央生态环境保护督察回头看”推进会会议笔录（以下简称会议笔录）；3.安徽省省级开发区条例（第三章）。 冠磊建材公司一审中提交证据如下：1.营业执照、法定代表人证明书、法人身份证复印件；2.《项目投资合同》及《补充协议》复印件一组；3.2016年3月18日姬村工业园管委会出具的《场地证明》一份及原萧县国土资源局绘制的征地红线图两张；4.姬村工业园管委会文件姬管[2016]36号《关于申请解决萧县姬村工业园冠磊建材项目供电线路问题的请示》；5.照片一张；6.萧县发改委文件萧发改政务[2016]121号《关于同意安徽冠磊建材有限公司年产15万吨石灰及深加工项目备案的函》（以下简称萧发改政务[2016]121号函）复印件一份；7.萧县环保局文件萧环建[2017]33号《关于同意安徽冠磊建材有限公司年产15万吨石灰及深加工项目环境影响报告表的批复》（以下简称萧环建[2017]33号环境影响批复）一份；8.萧县人民法院（2018）皖1322行审13号行政裁定及卷宗主要证据材料复印件一组；9.130号评估报告一份；10.姬管[2019]105号补偿请示原件和征求意见情况汇总表及10页附件复印件一组；11.2020年1月7日姬村工业园管委会出具的《情况说明》原件一份；12.2020年1月5日冠磊建材公司自书《情况说明》原件一份。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。一审法院认定案件事实清楚，本院予以确认。 另查明，开发区管委会不服一审法院作出的(2020)皖1322行初56号强拆违法行政判决向本院提起上诉，本院于2020年11月27日作出(2020)皖13行终220号判决，维持了一审判决，该判决现已生效。 本院认为，本案的争议焦点为，一、开发区管委会是否应对其违法拆除行为承担赔偿责任；二、开发区管委会是否应赔偿冠磊建材公司的全部损失。 一、关于第一个争议焦点。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，冠磊建材公司是萧县人民政府招商引资企业，萧县人民政府及相关职能部门为其办理了相关的用地划线、项目备案及环评批复等手续，姬村工业园区管委会按园区规划同意其建设，在此情况下，冠磊建材公司有理由相信其建设案涉项目的行为是合法的，故冠磊建材公司建设案涉项目具有应予保护的信赖利益。后开发区管委会因环保原因需要拆除冠磊建材公司所建设施，在未能与冠磊建材公司就设施补偿问题达成一致意见的情况下，将冠磊建材公司建设的厂房及设施强行拆除，该拆除行为已被生效判决确认违法，故基于依赖保护原则开发区管委会应对因该拆除行为造成的损失予以合理赔偿。开发区管委会认为冠磊建材公司不具有可保护的信赖利益，其不应承担赔偿责任的上诉理由，本院不予支持。 二、关于第二个争议焦点。依据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条（八）项之规定，对公民财产权造成损害的，应对当事人的直接损失给予赔偿。根据上述规定，行政机关违法拆除建筑物侵害信赖利益的，应按市场价值对被拆除的建筑物及附属物直接损失进行赔偿。本案中，冠磊建材公司建设的案涉项目通过了萧县环保局的环境影响同意批复，故冠磊建材公司不可能预料到其所建项目不符合环保政策，案涉建设项目的建设地点为 姬村工业园，冠磊建材公司在该园区内建设案涉设施时亦无法预料到不能取得合法用地手续，故冠磊建材公司案涉建设项目虽然被列入中央环境督察名单范围内且因违法占地被处罚，但上述违法行为均是冠磊建材公司基于对萧县人民政府及其相关职能部门的信任引起的，在冠磊建材公司因基于对行政机关的信任而相信其建设案涉项目的行为是合法的情况下，不应让其承担预料范围之外的不利后果。且冠磊建材公司已按合同约定履行了相关义务，萧县国土资源局也组卷上报了用地手续，无法取得合法用地手续的责任并不在冠磊建材公司，不应由其承担违法用地及违反环保政策的责任。冠磊建材公司的建筑物及附属设施被拆除前，开发区管委会已委托了评估公司对冠磊建材公司的财产进行了评估，对于评估结果双方均无异议。一审法院参照评估意见认定开发区管委会应当赔偿的数额并无不当。故开发区管委会认为冠磊建材公司也应当承担一定责任，其不应当对全部损失进行赔偿的上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上，开发区管委会的上诉理由均不能成立，本院不予支持，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长 程 旭 审判员 郝菊香 审判员 庄明义 二〇二〇年十二月十七日 法官助理吴鹤 书记员魏丽娜 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。 （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 《中华人民共和国行政赔偿法》 第三十六条侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理： 处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产； 查封、扣押、冻结财产的，解除对财产的查封、扣押、冻结，造成财产损坏或者灭失的，依照本条第三项、第四项的规定赔偿； 应当返还的财产损坏的，能够恢复原状的恢复原状，不能恢复原状的，按照损害程度给付相应的赔偿金； 应当返还的财产灭失的，给付相应的赔偿金； 财产已经拍卖或者变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金； 吊销许可证和执照、责令停产停业的，赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支； 返还执行的罚款或者罚金、追缴或者没收的金钱，解除冻结的存款或者汇款的，应当支付银行同期存款利息； 对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。