广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤04行终271号上诉人（原审原告）：珠海市京田水泥制品有限公司，住所地：广东省珠海市斗门区白蕉镇xxxxx******厂房。法定代表人：黄远庆。委托诉讼代理人：阮洪泳，国信信扬律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市斗门区白蕉镇人民政府，住所地：广东省珠海市斗门区白蕉镇工业开发区。法定代表人：林庆生，镇长。参加诉讼行政机关负责人：刘平，镇委委员。委托诉讼代理人：黄素红，广东中晟律师事务所律师。委托诉讼代理人：黄艳磊，广东中晟律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市斗门区人民政府，住所地：广东省珠海市斗门区井岸镇朝福路**。法定代表人：马洪胜，区长。委托诉讼代理人：黄振华，珠海市斗门区司法局工作人员。委托诉讼代理人：张丽梅，珠海市斗门区司法局工作人员。上诉人珠海市京田水泥制品有限公司（以下简称京田水泥公司）因与被上诉人珠海市斗门区白蕉镇人民政府（以下简称白蕉镇政府）、被上诉人珠海市斗门区人民政府（以下简称斗门区政府）行政强制一案，不服珠海市金湾区人民法院(2020)粤0404行初189号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2016年6月8日，谢xx、黄xx与周xx签订《厂房租赁合同》，谢xx、黄xx租用周xx座落在珠海市斗门区白蕉镇xx村工业区******厂房。2016年7月8日，京田水泥公司成立，住所地位于珠海市斗门区白蕉镇xx村工业区******厂房，法定代表人为黄xx。2019年7月1日，斗门区城管执法局白蕉大队作出《关于现场核查白蕉镇xx村涉嫌违建事》，函告白蕉镇规划所，称白蕉镇xx村存在较大面积临时建（构）筑物，初步了解为京田水泥公司和谭xx，要求其派人参加7月2日10时的现场核查，并提交涉事单位的报建材料。2019年7月2日，白蕉镇两违办与相关单位到涉案地块进行现场勘查。同日，白蕉镇规划所作出《关于xx村周xx用地报建的情况》，载明：根据其报建的资料初步确定其报建的位置，在地号为预2xxxxx0的地块上报建（厂房、办公室、宿舍、食堂、门卫、冲凉房）788.15平方米，用地面积为3852.04平方米，现场核实的违建部分（具体位置以测量查档为准）除上述788.15平方米有报建手续外，初步认定其余部分均属无手续加建，另地号为预2xxxxx1地块上无任何报建手续，具体定性结果以斗门区规划分局定性函为准。斗门区城管执法局白蕉大队与白蕉镇两违办均加盖公章并注明情况属实。2019年7月3日，斗门区城管执法局作出《责令（限期）改正违法行为通知书》（编号：1900484)，认为京田水泥公司在珠海市斗门区白蕉镇xx村工业区******厂房实施未经规划主管部门许可擅自进行建设的违法行为，违反了《珠海经济特区城乡规划条例》第四十九条之规定，依据该条例第七十五条规定，责令京田水泥公司于2019年7月8日前自行拆除上述违建建（构）筑物。2019年7月25日，珠海市住房和城乡规划建设局斗门规划分局出具珠规建斗函〔2019〕418号《关于对白蕉镇xx村、八围五宗涉嫌违法建（构）筑物进行规划定性的复函》（以下简称《复函》），函复斗门区城管执法局，第一条内容为：珠海市京田水泥制品有限公司（权属人:周xx)2处的建(构)筑物，谭xx(权属人：周xx)17处的建(构)筑物，在我分局档案查有(周xx用地面积3852.94平方米)2003年12月9日在白蕉镇村镇建设规划管理所办理厂房、宿舍、食堂、办公室等报建面积共788.15平方米，其它查无相关的报建资料。经初步核实该两处用地在《珠海市斗门区**********建设规划》为农林用地，在《珠海市城市总体规划(2001-2020)》(2015修订)为农林用地。2019年11月19日，白蕉镇政府作出《强制拆除告知》，告知京田水泥公司，因其未经规划部门审批许可，在xx村xxx公交站x侧擅自进行建设，违反了《中华人民共和囯城乡规划法》第四十四条之规定。白蕉镇政府已于2019年7月3日向京田水泥公司发出《责令(限期)改正违法行为通知书》（NO:1900484)，责令京田水泥公司自行拆除，但京田水泥公司仍未拆除。根据《中华人民共和囯城乡规划法》第六十六条之规定，白蕉镇政府确定由白蕉镇两违办、城管执法大队于2019年11月26日对京田水泥公司违建部分进行强制拆除。涉案建（构）筑物已于2020年1月7日-1月18日期间被强制拆除。京田水泥公司不服白蕉镇政府的强制拆除行为，于2020年1月22日向斗门区政府提出行政复议申请。斗门区政府经依法延长审理期限，于2020年4月15日作出斗府行复字〔2020〕38号《行政复议决定书》，确认白蕉镇政府的强制拆除行为违法。该复议决定于4月16日邮寄送达京田水泥公司，于4月21日直接送达白蕉镇政府。另查明，京田水泥公司在一审庭审中称，京田水泥公司自2016年6月8日签订租赁合同，租赁时厂房内已有相应的建筑物，后因为生产经营需要，对建筑物进行加建、改建、扩建均未进行报批；京田水泥公司提交的2003年建筑物照片与被强制拆除的建筑物不同。以上事实，有京田水泥公司、白蕉镇政府、斗门区政府提交的证据及一审《开庭笔录》在卷佐证。京田水泥公司一审的诉讼请求为：1.白蕉镇政府于2020年1月7日到1月18日期间强制拆除京田水泥公司厂房的具体行政行政违法；2.撤销斗门区政府作出的斗府行复字〔2020〕38号《行政复议决定书》。一审法院判案理由及结果双方争议的焦点：一是本案是否符合法定起诉条件的问题；二是案涉建（构）筑物是否系违法建设；三是白蕉镇政府是否具有对案涉违法建（构）筑物的强制拆除组织实施的职权。一、本案符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”根据上述规定，公民、法人或者其他组织依法有权对其实际权利义务产生影响的行政行为提起行政诉讼。本案中，被诉复议决定仅从强拆程序角度作出确认白蕉镇政府实施强拆行为违法之内容。同时，被诉复议决定还作出案涉建（构）筑物系违法建设的认定，该认定对京田水泥公司的实际权利义务产生影响，京田水泥公司依法有权提起本案行政诉讼。二、案涉建（构）筑物系违法建设。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”从上述规定可以看出，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物等建设，必须经城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府批准，取得建设工程规划许可证方可建设，否则就是违法建设。本案中，京田水泥公司在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自在斗门区白蕉镇xx村工业区xx山边x号土地擅自建设案涉建（构）筑物，该建设行为属违法建设。另，根据原珠海市住房和城乡规划建设局斗门分局出具的《复函》之内容可知，案涉建（构）筑物所在位置为农林用地。亦即，案涉违法建（构）筑物属于无法消除对规划实施影响的行为。因此，被诉复议决定认定案涉建（构）筑物系违法建设，认定事实清楚，证据确凿。京田水泥公司称，案涉建（构）物在2003年已经存在的问题。根据已查明的事实，京田水泥公司2016年承租案涉土地后，为了生产经营的需要，进行了一系列的改建、加建、扩建行为，京田水泥公司对此不持异议。根据京田水泥公司一审当庭提交的用以证明2003年案涉土地存在建筑物的照片可以证明，2003年存在的建筑物明显与被强制拆除的建筑物不同。因此，京田水泥公司以此证明其承租案涉土地后改建、加建、扩建行为之合法性，理由不成立。三、白蕉镇政府具有对案涉违法建（构）筑物的强制拆除组织实施的职权。根据珠海市斗门区人民政府办公室《关于进一步加强城乡管理工作的通知》（珠斗府办[2012]43号）第四点第三项规定：“镇政府（街道办）作为辖区内建设管理及城管行政执法的责任主体，根据《中华人民共和国城乡规划法》等有关法律、法规，负责辖区日常城乡管理和联动执法工作的组织、协调，指挥……”根据上述规定，白蕉镇政府作为辖区内建设管理及城管行政执法的责任主体，具有对案涉建（构）筑物的强制拆除组织实施的职权。另，京田水泥公司对被诉复议决定的复议程序没有异议。经查，被诉复议决定程序合法，一审法院依法予以确认。四、关于本案的判决方式。本案中，京田水泥公司提起两项诉讼请求，一是撤销斗门区政府作出斗府行复字〔2020〕38号《行政复议决定书》，二是确认白蕉镇政府强拆行为违法。根据以上论述，被诉复议决定认定事实清楚，程序合法。因此，本案不宜再重复判决确认白蕉镇政府强拆行为违法，应判决驳回京田水泥公司诉讼请求。斗门区政府作出斗府行复字〔2020〕38号《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法。京田水泥公司诉请撤销，并确认白蕉镇政府强拆行为违法，理据不足，一审法院不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回京田水泥公司的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由京田水泥公司负担。当事人二审诉辩主张上诉人京田水泥公司的二审诉求为：1.撤销原审判决，依法改判撤销斗府行复字〔2020〕38号《行政复议决定书》，确认白蕉镇政府对案涉建筑拆除的行为违法；2.一、二审的诉讼费用由被上诉人白蕉镇政府以及斗门区政府承担。具体理由如下：（一）一审判决概括认定案涉的建(构)筑物系违法建设是明显属于认定事实错误。首先，上诉人提交的证据“卫星图片”可以证明大部分案涉的建筑物于2003年已经建成，另外上诉人提交的证据“证明(原斗门县xx镇村镇建设规划管理所于2003年11月24日出具的证明)”，也足以证明案涉的大部分建筑物属于村办企业厂房、不属于违章建筑。其次，在案涉的拆除行为中，存在把不属于建(构)筑物的机械设备等同违法建(构)筑物一并拆除的事实。一审法院在被上诉人没有提交具体证据证明具体的违法建筑的前提下，不加区分的概括性认定案涉的建(构)筑物以及机械设备都是违法建筑显属认定事实错误。（二）一审判决直接依据《复函》认为斗门区政府作出的斗府行复字〔2020〕38号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律准确，并确认案涉的建(构)筑物为违法建筑是适用法律错误。从《复函》的内容来看并没有直接对涉案房屋进行定性(即没有直接认定涉案房屋为违法建筑)，在《复函》中只是披露了没有查询到涉案房屋相关的报建资料，并要求斗门区城市管理行政执法局依法调查处理。复函是指行政机关对另一行政机关因征询某事项所作的的回复，上述的《复函》不属于规范性文件，也没有送达到上诉人，该《复函》对上诉人是没有法律效力的。因此，不能依据《复函》中的内容认定涉案房屋为违法建筑。另外，《中华人民共和国城乡规划法》于2008年才公布实施，适用《中华人民共和国城乡规划法》认定2008年之前就建成的涉案房屋为违法建筑，显然也违背了法不溯及既往的原则。（三）白蕉镇政府没有实施强制拆除的职权。珠海市斗门区人民政府办公室《关于进一步加强城乡管理工作的通知》（珠斗府办[2012]43号）不属于规范性文件、规章，更不是法律，不能作为强拆职权的法定来源。被上诉人白蕉镇政府答辩称：一审法院认定案涉建构筑物系违法建设属认定事实清楚、适用法律正确。（一）案涉建（构）筑物均无建设工程规划许可手续，属违法建设。根据珠海市住房和城乡规划建设局斗门规划分局于2019年7月25日出具的《复函》显示，周xx名下的地号为预2xxxxx0的地块上用地面积3852.94平方米的土地上于2003年12月9日办理厂房、宿舍、食堂、办公室等报建面积共788.15平方米，其他查无相关的报建资料，且该用地为农林用地。而涉案被拆除的建筑物、构筑物位于地号为预2xxxxx1地块上，申请人在该土地上搭建建筑物、构筑物，并未取得建设工程规划许可证，违反了上述《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《珠海经济特区城乡规划条例》第四十九条和第五十九条、《珠海经济特区城乡规划条例实施办法》第三十三条的规定。而京田水泥公司所提交的原斗门县xx镇村镇建设规划管理所出具的《证明》没有原件予以核对，且该证明内容并不能视为合法报建手续文件，其所提交的“卫星图片”也无法证明案涉建（构）筑物的合法性。故，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，案涉建（构）筑物属违法建筑。（二）《复函》合法有效，可作为本案的定案依据。根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条以及《珠海经济特区城乡规划条例》第四条的规定，珠海市住房和城乡规划建设局斗门规划分局为珠海市住房和城乡规划建设局的派出机构，负责本市城乡规划管理工作，其有权对土地上的建（构）筑物进行规划定性。而且，法律并未限制规划部门的具体规划定性行为，没有规定必须由规划部门书面认定违法建设方可有效，也就是说只要规划部门确定核实相关建（构）筑物的报建情况，即可依据《中华人民共和国城乡规划法》等相关规定认定没有合法报建手续的建（构）筑物为违法建筑。因此，珠海市住房和城乡规划建设局斗门规划分局所出具的《复函》合法有效，可作为本案的定案依据。（三）本案适用《中华人民共和国城乡规划法》是正确的。根据京田水泥公司的陈述，案涉部分建（构）筑物在2003年已建成，其于2016年进行了一系列的改建、加建、扩建行为，由此可看出案涉建（构）筑物的违法状态是持续的，且京田水泥公司的改建、加建、扩建行为改变了原建（构）筑物，同样属于违法建设行为，故本案适用《中华人民共和国城乡规划法》是正确的。被上诉人斗门区政府答辩称：斗门区政府作出的斗府行复字〔2020〕38号《行政复议决定书》事实认定清楚、证据确凿、适用法律正确，程序合法，原审法院认定事实清楚，判决合法、合理。二审查明的事实各方当事人在二审中均未提交新证据。原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果根据一审判决情况和各方诉辩意见，二审焦点有二：其一，白蕉镇政府是否具有组织实施案涉强制拆除行为的职权；其二，案涉建（构）筑物是否属于违法建设。对此，本院评判如下：白蕉镇政府具有对案涉违法建（构）筑物的强制拆除组织实施的职权。《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”珠海市斗门区人民政府办公室《关于进一步加强城乡管理工作的通知》（珠斗府办[2012]43号）第四点第三项规定：“镇政府（街道办）作为辖区内建设管理及城管行政执法的责任主体，根据《中华人民共和国城乡规划法》等有关法律、法规，负责辖区日常城乡管理和联动执法工作的组织、协调、指挥。”根据上述规定，白蕉镇政府作为辖区内建设管理及城管行政执法的责任主体，具有对辖区内违法建（构）筑物组织实施强制拆除的法定职权。原审法院相关认定准确，本院予以确认。案涉建（构）筑物未依法办理规划许可等用地审批手续,没有取得建设规划许可证,违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定,属于违法建筑。“案涉部分建（构）筑物在2003年已建成，（京田水泥公司）于2016年进行了一系列的改建、加建、扩建行为，由此可看出案涉建（构）筑物的违法状态是持续的，且京田水泥公司的改建、加建、扩建行为改变了原建（构）筑物，同样属于违法建设行为。”本院认同白蕉镇政府的前述答辩观点。京田水泥公司提交的原斗门县xx镇村镇建设规划管理所出具的《证明》，从内容上看，难以确定其证明对象即为案涉建（构）筑物，且该《证明》也不能视为合法报建手续。京田水泥公司主张案涉建（构）筑物并非违法建筑，依据不足，本院不予采信。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，审判程序合法；京田水泥公司二审诉请缺乏理据，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人珠海市京田水泥制品有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 陈 伟审判员 黄莎莎二〇二〇年十二月十六日书记员 雷 晨