湖南省怀化市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘12行再3号上诉人（原审原告）宋宗秀，女，1948年2月1日出生，苗族，湖南省沅陵县人，居民，住湖南省沅陵县。委托代理人张沅华（系宋宗秀的女儿），女，1982年9月25日出生，苗族，湖南省沅陵县人，居民，住湖南省沅陵县。委托代理人杜新春，湖南龚云树律师事务所律师。被上诉人（原审被告）沅陵县自然资源局，地址湖南省沅陵县沅陵镇鸳鸯西街**。法定代表人唐帮国，该局局长。原审第三人张少华（曾又名张大华），男，1960年4月25日出生（实为1966年4月25日出生），苗族，湖南省沅陵县人，居民，住湖南省沅陵县。上诉人宋宗秀因建设用地规划许可纠纷一案，不服沅陵县人民法院（2020）湘1222行再初1号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院查明，宋宗秀与张世琦（已故）于1979年5月1日再婚。原审第三人张少华及其弟弟张小华（已故）系张世琦与前妻所生儿子；张沅华系宋宗秀与张世琦共同生育的女儿。1986年宋宗秀与张世琦夫妇共同在沅陵县××路××号××栋房屋，面积为153.8平方米，并于1997年8月13日办理了沅国用（1997）字第0852号国有土地使用证，但土地使用权登记为宋宗秀。1998年沅陵至凤滩公路改建，宋宗秀房屋因拆迁需要安置。1999年11月1日，张世琦以宋宗秀及张少华的名义提出申请，并请人代写报告要求为宋宗秀及张少华分别办理私人住宅建设用地规划许可证，并亲自填写了两份私人住宅建设用地规划申请表。1999年11月29日，沅陵县住房和城乡建设局为宋宗秀办理了编号3429《建设用地规划许可证》，用地家庭成员为张世琦、张小华、张沅华、宋宗秀，用地位置为18＃街坊龙泉路南侧临街1号，面积80平方米（即现在为宋宗秀居住的89号）。1999年11月29日，为张少华办理了编号3428《建设用地规划许可证》，用地家庭成员为张少华、张晓敏、张珺。用地位置为18＃街坊龙泉路南侧2号位（临街后一排），面积为72平方米。2004年5月8日，该证号用地位置调整为18＃街坊2号位置（即现在的平房87号）。2008年8月20日，张少华夫妻，孙太慧、宋宗秀邀请向长生共同协商处理调整后的3428号许可证所规划的用地，并由向长生起草了《房基地协议》，此地为张少华、孙太慧各拥有一半权属。2014年2月10日，宋宗秀以原国用（1997）字第0852号国有土地使用权证要求办理用地手续。2014年12月16日，沅陵县住房和城乡建设局又为宋宗秀办理了建规（地）字第1412570号《建设用地规划许可证》，因该用地位置与张少华的建设用地规划许可证的用地位置重合，沅陵县住房和城乡建设局又将该证收回作废，但没有向宋宗秀说明。2016年4月25日，张少华及孙太慧与宋宗秀发生纠纷，张少华及孙太慧以排除妨害纠纷将宋宗秀诉至原审法院。2016年10月21日，宋宗秀向原审法院提起行政诉讼，要求撤销3428号行政规划许可证。2017年3月30日，沅陵县城乡规划办公室出具证明，证实2014年12月16日给宋宗秀办理的建规（地）字第1412570号《建设用地规划许可证》已作废收回。2017年4月18日，宋宗秀以诉讼请求不存在为由，要求撤回起诉，该院裁定予以准许。2017年5月3日，宋宗秀再次诉至原审法院，要求撤销沅陵县住房和城乡建设局为张少华办理的编号3428《建设用地规划许可证》。沅陵县住房和城乡建设局于2017年8月25日向原审法院提出申请，要求对申请报告及私人住宅建设用地规划申请表的笔迹予以鉴定。2017年11月27日，原审法院委托湖南大学司法鉴定中心进行鉴定。2018年6月13日，湖南大学司法鉴定中心作出（2018）文鉴字第220号《司法鉴定意见书》，鉴定为私人住宅建设用地规划申请表的笔迹系张世琦所书写；报告上的笔迹不是张世琦所书写。原审法院认为，该案系一起行政相对人认为行政主管部门作出的编号3428《建设用地规划许可证》错误而提起的诉讼。宋宗秀是该建设用地规划许可的当事人，原告主体适格；根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域的城乡规划管理工作。因此沅陵县自然资源局系建设用地规划许可的法定行政机关，被告主体适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。结合该案，1998年沅陵县至凤滩公路改建，宋宗秀与张世琦共同修建在××镇××路××号××平方米的房屋需要撤迁安置。宋宗秀的丈夫张世琦请人以宋宗秀、张大华（张少华）的名义代写了两份申请用地报告，自己填写了两份申请表。1999年11月29日，行政主管部门分别签发了3429号、3428号两份《建设用地许可证》，应系对宋宗秀、张世琦整个家庭的拆迁安置。2004年5月8日，行政主管部门将3428号用地从南侧2号位调整为南侧临街2号位。根据2008年8月20日宋宗秀请向长生书写的《房基地协议》来看，宋宗秀应当知道3428号规划证的用地已规划给了张少华，且宋宗秀2016年10月21日向原审法院提起行政诉讼后又撤回起诉，2017年5月3日就同一诉求又起诉至该院，系重复诉讼。且本案争议的建设用地规划许可证不属于不动产范围。故宋宗秀请求撤销3428号建设用地规划许可证的诉求不予支持；沅陵县自然资源局、张少华认为本案已过起诉期限，且系重复起诉的理由成立，予以采纳。综合全案来看，该案实则是因家庭财产析产继承纠纷而引发，纠纷产生的关键原因并非是行政机关侵权，而是宋宗秀对家庭财产分配有了新的要求，从化解矛盾出发，原审法院做了大量的工作，但未达成协议。据此，依照最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释的四十四条第（六）（九）项之规定，裁定：驳回宋宗秀对沅陵县自然资源局的起诉。宋宗秀上诉称，1、上诉人的起诉不属于重复起诉；2、上诉人请求撤销被上诉人核发给张少华第3428号建设用地规划许可证的诉讼请求没有超过诉讼时效；3、一审法院对本案纠纷性质的认定有误；4、一审法院对部分证据评议缺乏公正客观性；5、一审法院对部分事实认定错误。请求：1、撤销一审裁定；2、依法判准上诉人的原审诉讼请求；3、一、二审的诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人沅陵县自然资源局未作书面答辩。原审第三人张少华未作书面陈述意见。双方当事人所提交证据材料均已随案移送本院。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，本院对本案证据材料进行了审核，对原审查明的事实予以确认。本院认为，本案系建设用规划许可纠纷，宋宗秀与被诉用地规划许可行为具有利害关系，具有提起本案诉讼的主体资格；被诉建设用地规划许可是1999年11月29日由行政机关颁发，故本案应首先审查起诉期限。行政诉讼中的起诉期限，不同于民事诉讼时效，是法律设定的起诉条件之一，解决的是起诉事项能否进入司法实体审查的门槛问题。行政行为具有公定力，不仅关系到行政相对人的权利义务，还影响到社会公众对行政机关的信赖利益。法律规定起诉期限的目的，就是督促当事人及时提起诉讼，尽早解决行政纠纷，使社会关系达到稳定的状态。因此，即使行政机关未对起诉期限问题提出抗辩，人民法院也应主动进行审查，并以此判断起诉是否符合法定条件。针对双方当事人的诉辩理由，本院归纳以下争议焦点：一是本案是否已过起诉期限；二是本案是否属重复诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第九条规定，行政诉讼法第二十条规定的“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。住房和城乡建设部《住房城乡建设行政复议办法》第五十一条规定：“本办法所称‘涉及不动产的行政行为’，是指直接发生设立、变更、转让和消灭不动产物权效力的行政行为。”据此，只有因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼的案件，才属于因不动产提起诉讼的案件。被诉3428号建设用地规划许可作出（1999年）时施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定：“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”本案被诉用地规划许可申请表中亦注明：“申请理由：县修公路迁移建房”“属龙泉路拆迁户，请予规划。”建设用地规划许可证，是城市规划主管部门确认建设项目的位置、用地性质、面积和范围等符合城市规划的法律凭证，是建设者向土地管理部门申请使用土地的前提，不是证明建设者业已取得土地使用权的法律凭证。当事人取了用地规划许可，并不等于其同时取得了涉案土地的使用权。是否取得土地使用权，尚需当事人持用地规划许可手续，依法向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。因此，用地规划许可行为，不会导致不动产物权变动，不属于直接发生设立、变更、转让和消灭不动产物权效力的行政行为，不属于因不动产提起诉讼的案件或者涉及不动产的具体行政行为，故应当适用5年而非20年的最长起诉期限。本案颁发建设用地许可证的时间为1999年11月29日，宋宗秀第一次提起行政诉讼的时间为2016年10月20日，已经远远超过5年的起诉期限，原审法院依法裁定驳回起诉正确。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第六项规定，重复起诉的，应当不予立案；已经立案的，应当裁定驳回起诉。重复起诉之所以被禁止，是因为它违反了诉讼系属、既判力和一事不再理原则。如果允许重复起诉，将造成因重复审理而带来的司法资源浪费、因矛盾判决而导致的司法秩序混乱以及因被迫进行二重应诉而对被告产生的不便。根据最高人民法院《关于适用的解释》第二百四十七条第一款的规定，同时符合下列条件的，构成重复起诉：后诉与前诉的当事人相同；后诉与前诉的诉讼标的相同；后诉与前诉的诉讼请求相同；或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果。具体到本案来说，宋宗秀曾经于2016年10月20日提起本案诉讼，以其诉请的被告沅陵县城乡规划办公室给张少华换发第3428号建设用地规划许可证的行政行为不存在为由申请撤回起诉，2017年4月18日，原审法院裁定准予宋宗秀撤回起诉。2017年5月3日，宋宗秀以同一事实和理由提起本案诉讼，诉讼请求同样为依法判决撤销沅陵县城乡规划办公室给张少华颁发的第3428号《建设用地规划许可证》，诉讼标的也是本案所涉第3428号建设用地规划许可证。宋宗秀以此主张，诉讼标的、诉讼请求不同，因此不属于重复起诉，本院认为，构成重复起诉的要件之一是后诉与前诉的诉讼标的相同。该要件对应的是既判力。所谓既判力是指，判决（或裁定）确定后，无论是否结论如何，当事人及法院均受其拘束，不得就该判决（或裁定）之内容再为争执。而既判力的客观范围恰恰是诉讼标的。如果后诉与前诉的诉讼请求完全相同，例如都是请求撤销同一个行政行为，属于重复起诉自不待言。宋宗秀在本案中的诉讼请求即属这种情形，原审法院认定属于重复起诉并裁定驳回起诉，并无不当。综上，原审法院裁定认定事实清楚、证据确实充分，审判程序合法，裁判结果正确。上诉人宋宗秀的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不收取案件受理费。本裁定为终审裁定。审判长  莫劲枝审判员  向松柏审判员  向淑莉二〇二〇年十二月七日法官助理刘小璇书记员刘倩附相关法律条款：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审,或查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。