山东省枣庄市中级人民法院民 事 判 决 书(2020)鲁04民再8号二审上诉人（一审被告）：山东善利元商贸有限公司，住所地山东省枣庄市薛城区永兴路**，统一社会信用代码91370400767755425M。法定代表人：鲁宜政，总经理。委托诉讼代理人：鲁秋颖，女，该公司工作人员。委托诉讼代理人：郭光奎，山东守用律师事务所律师。二审被上诉人（一审原告）：褚金山，男，1969年12月6日出生，汉族，住山东省枣庄市薛城区。委托诉讼代理人：冉存刚，山东明公律师事务所律师。一审被告：山东省枣庄市薛城区巨山街道筹备处工作委员会四里石社区居民委员会，住，住所地山东省枣庄市薛城区泰山路**/div>法定代表人：王赐杰，主任。委托诉讼代理人：丁建军，山东薛国律师事务所律师。委托诉讼代理人：孙强，山东薛国律师事务所律师。二审上诉人山东善利元商贸有限公司（以下简称善利元公司）与二审被上诉人褚金山、一审被告山东省枣庄市薛城区巨山街道筹备处工作委员会四里石社区居民委员会（以下简称四里石居委会）确认合同无效纠纷一案，山东省枣庄市薛城区人民法院于2019年4月23日作出（2019）鲁0403民初754号民事判决，善利元公司不服，向本院提起上诉。本院于2019年11月29日作出（2019）鲁04民终2226号民事判决，已经发生法律效力。善利元公司仍不服，向本院申请再审。本院经审判委员会讨论决定，于2019年12月23日作出（2019）鲁04民监5号民事裁定，再审本案。本院依法另行组成合议庭，公开开庭审理了本案。二审上诉人善利元公司的委托诉讼代理人鲁秋颖、郭光奎，二审被上诉人褚金山及其委托诉讼代理人冉存刚，一审被告四里石居委会的委托诉讼代理人丁建军、孙强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。善利元公司申请再审称，再审请求：1.撤销一、二审判决；2.驳回褚金山的一审诉讼请求；3.一、二审诉讼费用由褚金山承担。事实和理由：一、有新的证据足以推翻原判决认定的事实。二审判决作出后，善利元公司于2019年12月4日向二审法院提交一份枣庄市高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）于2019年12月4日出具的《关于四里石火炬大厦项目的说明》，内容如下：该项目最初规划的是横向三层面积11200平方米，并且具有规划许可证。四里石居委会在建设过程中，高新区管委会要求其调整规划：在总面积大致不变的基础上由原来的三层横向规划改为纵向十层规划，节约出来的土地建设“火炬广场”供市民休闲。于是四里石居委会拆除了已建设完成的三层主体工程并赔偿了施工方的损失后，又建成了现在的十层“火炬大厦”和“火炬广场”。当时，将已经规划好的三层变更为十层大楼，虽然没有再另行颁发规划许可证，但是经过高新区管委会(原项目落地委员会和建设规划局)批准建设的。该证据可以证实案涉十层“火炬大厦”是政府机关为了方便市民休闲，经政府批准建设的。二、原判决认定的基本事实缺乏证据证明。1.2010年3月8日，善利元公司与四里石居委会签订案涉《租赁合同》时，为了达到合法租赁之目的，善利元公司让四里石居委会提供了土地规划和建设许可等合法建设的相关手续，四里石居委会当时提供的手写鲁04-7980**号《建设工程规划许可证》确实为三层砖混“辽河路商业楼”。善利元公司对此提出异议时，四里石居委会告知，“辽河路商业楼”已经更名为“火炬大厦”，立项批复建筑面积9000平方米，共十层，已于2006年批准，原“辽河路商业楼”让出绿化面积后拆除重建了“火炬大厦”，手续正在补办中。现有证据说明，2006年3月20日，四里石居委会在高新区经济发展局办理了批准手续，批号为“枣高项字［2006］第7号”。2010年9月14日，高新区建设规划局出具了相关手续正在办理中的《证明》。以上文件充分说明，“火炬大厦”4-10层房屋经政府相关部门批准，与1-3层一样不是违法建筑，上述相关证据均为政府文件，且有政府部门的印章，虽为复印件，通过合法途径均能核实。原审法院在开庭后不久就匆忙作出判决，使本案客观事实不能呈现，作出了错误认定。2.四里石居委会因未履行生效法律文书确定的应向褚金山支付金钱的给付义务，2018年7月30日，山东省枣庄市中级人民法院（以下简称枣庄中院）作出(2016)鲁04执276、309号执行裁定，将该大楼的4-10层楼房裁定给了褚金山所有。2018年8月16日，褚金山与四里石居委会签订《执行合解协议书》一份，其中就本案诉争的火炬商务中心大楼产权变更后的租金分配问题，双方同意2019年之后的租金分配比例为褚金山享有36.52％，四里石居委会享有63.8％，各自分别向承租人出具票据。上述枣庄中院的执行裁定已经发生法律效力，褚金山与四里石居委会签订的《执行和解协议书》已经实际履行，枣庄中院的裁定实际上就是以法律的名义确认了褚金山与四里石居委会买卖案涉楼房4-10层的合同效力.既然买卖合同有效，那就充分证明4-10层不是违法建筑，褚金山也认可，且接受了按照《租赁合同》约定的租金。枣庄中院作出的执行裁定认定案涉建筑物合法有效，且该执行裁定已经生效，而本案一、二审法院对同一处建筑物认定为违法建筑进而认定案涉《租赁合同》无效错误。三、原判决适用法律确有错误。案涉楼房于1998年规划建设时确实为三层建筑，后在重建中增建了4-10层这也是事实。从现有的证据看，四里石居委会也确实取得了增建手续，并经政府相关部门批准，变更了“辽河路商业楼”为“火炬大厦”。原审法院应当适用《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条中经主管部门批准建设的应当认定为有效的“但书”规定，认定合同有效。原审法院适用上述司法解释第二条时，对“但书”的规定视而不见，是适用法律错误。综上所述，案涉楼房4-10层和1-3层均应为合法建筑，案涉《租赁合同》应为有效合同。褚金山辩称，原一、二审判决事实认定清楚，适用法律正确，善利元公司申请再审无事实及法律依据，请求再审法院驳回善利元公司的再审请求。理由如下：一、案涉房产“火炬大厦”（辽河路商业楼）确系未按照土地规划及建设工程规划许可的规定建设的违章房屋，原一、二审法院对此事实认定正确。1.已生效的枣庄中院（2016）鲁04执276、309号执行裁定、山东省高级人民法院（2018）鲁执复138号执行裁定查明，案涉房产“火炬大厦”（辽河路商业楼）土地使用权状况是新建电脑机修厂和木材公司，用途为工业用地。《建设工程规划许可证》（鲁04-7980**）批准建设的项目为“辽河路商业楼”，建设规模为“三层砖混11200平方米”。而目前，该大楼主体建筑十层，总建筑面积12452.88平方米，无产权证书。截至目前，善利元公司、四里石居委会均未提交任何案涉房屋新的相关规划许可证明。2.根据国家职能划分，建设规划主管部门是建设规划局，案涉建筑的原《建设工程规划许可证》也是由当时的枣庄市高新技术产业开发区（以下简称高新区）城乡建设环境保护委员会（现在主管部门为高新区建设局）颁发，高新区建设局于2019年11月4日出具的《关于四里石火炬大厦项目证明的说明》证实案涉建筑的建设规划部门是高新区建设局，而不是高新区管委会。高新区建设局未查询到案涉建筑变更后正在办理的相关建设规划批准文件，证实案涉建筑是不符合建设规划的违法建筑。高新区管委会、高新区经济发展局（项目落地委员会）、高新区建设规划局三家单位系职能不同各自独立的国家行政机关。高新区管委会不是建设规划主管部门，其不能将独立的三国家机关混为一体，无职权出具《关于四里石火炬大厦项目的说明》来证实案涉建筑符合规划，其出具说明不能证实案涉建筑符合建设规划。该《说明》也不是规划许可文件，高新区管委会不能超越职权范围办理相关建筑规划。二、一、二审判决适用法律正确。诚如以上论述，截至目前，善利元公司、四里石居委会均未提交任何案涉建筑物变更后的相关规划许可证明材料，没有提交项目建设主管部门即建设局的相关批准文件，不符合《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条规定的但书条件，因此，一、二审判决适用法律正确。三、再审庭审前，褚金山多次到高新区建设规划局、不动产管理中心，要求办理产权变更相关手续，得到的答复是无案涉房产规划登记相关手续，目前不能办理产权变更，进而否定了善利元公司陈述和高新区管委会出具的《说明》中想要证明的事宜。四里石居委会述称，一、二审法院未认定案涉工程在一审法庭辩论终结前取得建设工程规划许可或者经主管部门批准建设，属于事实认定错误。实际上，案涉房产的规划、变更和立项均经过主管部门批准。1.枣庄市土地管理局于1993年4月12日下发的[枣土征字（1993）第7号]文件，证明四里石居委会取得了案涉房产所占用土地的使用权。2.高新区城乡建设环境保护委员会于1998年10月20日向四里石村（现四里石居委会）颁发了编号为鲁04-7980**号的《建设工程规划许可证》，批准四里石居委会在案涉土地的建设规模为“三层砖混11200平方米”，可以证实案涉房产是在具有合法有效的规划批准手续基础上建设的。3.四里石居委会在建设过程中，高新区管委会与四里石居委会协商，要求调整规划为：在建设总面积大致不变的基础上由原来的三层横向规划改为纵向十层规划，以此节约出来的土地用来建设“火炬广场”供市民休闲。四里石居委会接受了高新区管委会的调整方案，按要求改变了原来的规划，拆除了已建设完成的三层主体工程，新建成楼房的建筑面积与原规划面积大体一致，空余出的土地也已建成“火炬广场”供市民休闲（有照片为证）。因此，原审中善利元公司提交的[枣土征字（1993）第7号]文件、高新区城乡建设环境保护委员会颁发的《建设工程规划许可证》、枣高项字[2006]7号《关于建设四里石社区综合办公楼（“火炬大厦”）的立项批复》、高新区建设规划局的《证明》及二审法院向原高新区经济发展局局长、兴仁街道办事处主任王广振所作的《调查笔录》，已经形成了有效的证据链条，证实将建设规划变更为十层大楼是经过高新区管委会和建设规划部门同意的，足以认定“案涉工程是经过主管部门批准建设”的事实。二、有新证据能够补强证明“案涉工程是经过主管部门批准建设的”事实，足以推翻原审法院所认定的事实。1.在原二审判决作出后，高新区管委会于2019年12月4日向二审法院出具了《关于四里石火炬大厦项目的说明》，证实该项目的最初规划是横向三层11200平方米，在四里石居委会的建设过程中，高新区管委会要求调整规划为：在建设总面积大致不变的基础上由原来的三层横向规划改为纵向十层规划，空余出的土地用来建设供市民休闲的“火炬广场”，虽然没有另行颁发规划许可证，但确为经过高新区管委会（原项目落地委员会和建设规划局）批准建设的。2.在原二审判决作出后，四里石居委会于2019年12月28日向高新区政法办公室调取的《的形成过程的说明》，与《关于四里石火炬大厦项目的说明》相互印证，证明“火炬大厦”的建设规划是在高新区管委会的要求下在原规划的基础上调整的，虽然没有另行颁发规划许可证，但确实是经过高新区管委会主管部门批准后建设的，案涉的《租赁合同》合法有效。3.四里石居委会提供的照片足以证实案涉十层“火炬大厦”和“火炬广场”的客观存在，可以印证高新区建设规划局于2010年9月14日出具的《证明》、原二审法院于2019年10月18日向王广振所作的《调查笔录》、高新区管委会出具的《关于四里石火炬大厦项目的说明》的真实性，即足以证明“案涉工程是经过主管部门批准建设的”事实。三、原二审法院仅以枣高项字[2006]7号文件“系立项批复且高新区经济发展局非案涉工程建设规划主管部门”就否定案涉工程是“经过主管部门批准建设的”事实，明显属于适用法律错误。1.高新区从设立至今的机构设置尚未完善，其有权利根据需要和经济发展对各职能部门的职权予以调整，不能仅以部门名称认定主管部门。高新区经济发展局亦为高新区的职能部门，其所做出的《证明》的效力及于高新区。2.按照1990年4月1日至2008年1月1日期间施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十一条规定，在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请核发建设用地规划许可证。即进行项目建设需要先立项后规划，这表明在1998年四里石居委会取得《建设工程规划许可证》（建设规模11200平方米）之前，该项目就已经完成了立项批复工作。高新区于2006年3月20日再次下发枣高项字[2006]7号《关于建设四里石社区综合办公楼（“火炬大厦”）的立项批复》（总建筑面积9000平方米），这表明正是因为该项目需要变更规划，所以才需要再次取得立项批复，结合“火炬商务中心”于2009年6月竣工交付使用的事实[见（2014）枣民五初字第25号民事判决]，也印证了变更规划是经过主管部门批准的事实。3.原二审法院以“未查询到项目报批或研究的相关证据”对高新区出具的《关于四里石火炬大厦项目证明的说明》不予认可是错误的，因为关于项目报批或研究的程序是该单位的内部程序，不影响对该证据合法性的认定。因此，善利元公司二审所提交的[枣土征字（1993）第7号]文件和高新区建设规划局的《证明》，符合证据的形式要件和实质要件，对该证据的合法性和关联性应当予以认可，据此可证明“案涉工程是经过主管部门批准建设的”事实。本案完全适用《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条“但书（但经主管部门批准建设的，人民法院应当认定有效）”之规定，应当认定《租赁合同》合法有效。四、应综合考虑本案的法律效果和社会效果，如确认合同无效将影响四里石居委会的集体利益，并带来一系列的社会问题。1.如确认案涉房产为未经批准的违法建筑，将导致褚金山对案涉房产不具有合法的所有权而丧失本案的原告主体资格。既然原审法院认定案涉房产的4-10层系超出规划许可证建设的违法建筑，那么褚金山也依法不能取得案涉房产的所有权；既然无法取得所有权，那么褚金山便不享有《租赁合同》相应的权利，进而不享有起诉确认《租赁合同》无效的原告主体资格。但是原审法院在认定案涉房产系违法建筑的同时又赋予褚金山享有《租赁合同》相对方的权利，这明显是实行前后矛盾的双重标准，陷入悖论怪圈。2.原二审法院的判决否定了其自身作出的裁定的效力。枣庄中院于2018年7月30日作出（2016）鲁04执276、309号执行裁定，将案涉房产4-10层抵给褚金山，而在本次判决中又认定4-10层系违法建筑，以判决的形式否定了曾经作出的裁定的效力，明显属于前后矛盾，也势必会导致执行回转的问题。3.褚金山故意违约主动确认合同无效，既违反了意思自治原则和诚信原则，也有违设立合同无效制度的初衷。双方于2018年8月16日签订的《执行和解协议书》是双方的真实意思表示，对双方均具有约束力。褚金山在签订该协议书时对该房产的性质、现状、租金数额、租赁期限及租赁方式均已明知，且该协议已生效并且实际履行。如褚金山认为案涉房产为违法建筑，应在枣庄中院对该房产查封、评估、拍卖、签订《执行和解协议书》和作出抵偿裁定时提起，从而行使自己的权利，现褚金山以案涉房产系违法建筑为由请求确认合同无效，目的是为了追求个人利益的最大化，有违诚实信用原则，对此种行为不应予以鼓励。4.如确认合同无效将使善利元公司遭受重大损失，有失公平。四里石居委会与善利元公司签订的《租赁合同》已近十年之久，善利元公司已投入大量人力物力，且按时缴纳租金。如确认合同无效，不仅会给善利元公司造成巨大损失，也会损害善利元公司上百名员工的切身利益，将会给社会稳定带来不利后果。综上所述，请求法院依法查清案件事实，正确适用法律，依法撤销（2019）鲁04民终2226号民事判决，并改判驳回褚金山的诉讼请求，以维护当事人的合法权益。褚金山向一审法院起诉请求：1.依法确认善利元公司、四里石居委会于2010年3月8日签订的《租赁合同》无效；2.本案诉讼费用由善利元公司、四里石居委会承担。一审法院认定事实：1993年4月12日，原枣庄市土地管理局作出《关于枣庄市水泥厂等十个单位划拨、征用、使用土地的批复》[枣土征字（1993）第7号]，批准枣庄市薛城区兴仁乡四里石村（现名四里石居委会）因新建电脑机绣厂和木材公司，使用本村土地共13400平方米。四里石居委会在该许可使用土地上实际建设了本案诉争的火炬商务中心大楼。该大楼的建设规划许可情况为，1998年10月20日，高新区城乡建设环境保护委员会作出《建设工程规划许可证》（鲁04-7980**号），批准建设项目名称为“辽河路商业楼”，建设规模为“三层砖混11200平方米”。该大楼的现状为主体建筑十层，总建筑面积12452.88平方米，无产权证书。2010年3月8日，善利元公司、四里石居委会签订了《租赁合同》，四里石居委会将该大楼出租给善利元公司经营使用，租赁期限为20年，即2011年5月8日至2031年5月8日。头两年每年租金600000元，第3-12年每年700000元；第13-16年每年800000元；第17-20年每年900000元。四里石居委会因未履行生效法律文书确定的应向褚金山支付金钱的给付义务，2018年7月30日，枣庄中院作出（2016）鲁04执276、309号执行裁定，将该大楼的4-10层楼房裁定给褚金山所有。2018年8月16日，褚金山与四里石居委会签订了《执行和解协议书》一份，其中就本案诉争的火炬商务中心大楼产权变更后的租金分配问题，双方同意2019年之后的租金分配比例为褚金山享有36.52%，四里石居委会享有63.48%，各自分别向承租人出具票据。一审法院认为，本案争议的焦点有三个：一是褚金山是否是本案的适格原告；二是本案诉争的建筑物是否符合《建设工程规划许可证》的建设规定；三是褚金山主张案涉《租赁合同》无效是否成立。关于焦点一，褚金山系通过人民法院执行的方式取得了案涉房产4-10层部分的所有权，根据“买卖不破租赁”原则，本案成立在先的《租赁合同》对褚金山应有约束力，即褚金山有权享有该《租赁合同》相应部分的合同权利，并承担相应的合同义务。故褚金山实际上现已成为了该《租赁合同》标的物4-10层部分楼房的出租人，褚金山现作为合同一方当事人，自然有资格作为原告提起与该合同有关的诉讼。关于焦点二，从本案现查明的案涉大楼的规划许可建设规模为“三层砖混11200平方米”的事实，可以清楚地看出至少该大楼的4-10层部分为超出《建设工程规划许可证》规定建设的房屋。关于焦点三，现已查明，善利元公司、四里石居委会所租赁的房屋1-3层部分有建设工程规划许可，且与褚金山无直接利害关系，就该部分房屋的《租赁合同》也不宜由褚金山主张无效，故对褚金山的诉讼请求中涉及1-3层房屋部分《租赁合同》无效的主张一审法院不予支持；4-10层部分为超出《建设工程规划许可证》规定建设的房屋，根据《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条：“出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效”的规定，结合本案查明的事实及上述论述，善利元公司、四里石居委会签订的《租赁合同》中涉及租赁4-10层房屋的部分《租赁合同》应为无效，对褚金山该部分的诉讼请求，一审法院予以支持。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项、第五十六条、第二百二十九条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条、第六十四条规定，判决：一、四里石居委会与善利元公司于2010年3月8日签订的《租赁合同》中涉及租赁4-10层房屋的部分合同无效；二、驳回褚金山的其他诉讼请求。案件受理费500元，由四里石居委会负担300元，由善利元公司负担200元，于判决生效后七日内缴纳。善利元公司不服一审判决，上诉请求：1.撤销一审判决，发回重审或依法改判；2.依法确认善利元公司、四里石居委会于2010年3月8日签订的《租赁合同》中涉及租赁4一10层房屋的部分合同有效；3.诉讼费用由褚金山承担。二审中，善利元公司提交以下新证据：证据1.高新区经济发展局于2006年3月20日作出的《关于建设四里石社区综合办公楼（“火炬大厦”）的立项批复》﹛枣高项字[2006]第7号﹜。证明：本案诉争《租赁合同》的标的物“火炬大厦”，已经由相关部门批准立项并进行建设，建筑面积是9000平方米，即现在的十层大楼。证据2.高新区建设规划局于2010年9月14日出具的《证明》，内容为：高新区兴仁街道办事处四里石社区火炬大厦项目，是经高新区管委会建设项目落地委员会同意批准建设的，有关手续正在办理之中。一审提交的复印件，二审庭审提交原件。上述证据证明案涉建筑物是经相关部门批准的合法建筑，案涉《租赁合同》为有效合同。褚金山质证意见为，对证据1的真实性不认可，该文件不属于新证据。善利元公司在具有原件的情况下一审隐藏该文件，已经说明该文件不具有真实性。通过该文件内容，总建筑面积9000平方米，与目前的建筑面积12452.88平方米不符，高新区经济发展局不是国家规定的建设项目主管部门，其无权出具相关证明，该批复不能证明案涉建筑物是符合相关规划的建筑物。对证据2的真实性不认可，善利元公司在具有原件的情况下一审隐藏该文件，已经说明该文件不具有真实性。该证据可以证明案涉建筑物截止目前没有相关规划许可，包括建设、施工规划许可等相关许可文件，案涉的建筑物是违法建筑。四里石居委会质证意见为，对证据1、2的真实性、合法性、关联性认可，证据1系一审时善利元公司提交的1998年10月20日《建设工程规划许可证》的基础上发布的政府文件，因此二者并不矛盾，对褚金山的质证意见不予认可。对于上述证据，本院于2019年10月18日，依法调查了曾任高新区经济发展局局长、兴仁街道办事处主任的王广振，对当时案涉“火炬大厦”批建情况作了说明，王广振陈述案涉项目建设办事处和高新区领导都是同意的，但因时间太长，相关资料没有办法查到。对于2010年9月14日，高新区建设规划局出具的《证明》，本院亦到该局进行核实。高新区建设局于2019年11月4日书面回复，相关资料在其档案室未查询到，对于《证明》当时出具的情况因时间太长，人员变动，该局无法核实。本院对一审查明的其他事实予以确认。本院二审认为，本案争议的焦点问题是案涉《租赁合同》无效是否成立。对此，本院认为，根据《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条：“出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。但在一审法庭辩论终结前取得建设工程许可或者经主管部门批准建设的，人民法院应当认定有效。”本案中，善利元公司主张案涉工程建设已经主管部门批准建设，应当认定为有效，但从其提交的证据来看，高新区经济发展局枣高项字[2006]第7号文件是关于项目立项的批复，且高新区经济发展局亦非案涉工程建设规划主管部门；2010年9月14日，高新区建设规划局出具的《关于四里石火炬大厦项目证明的说明》，该局对《证明》出具情况无法核实，并且在该局亦未查询到项目报批或者研究的相关证据。综上，善利元公司未能提供案涉工程批准建设的文件，本院不能认定案涉工程在一审法庭辩论终结前取得建设工程规划许可或者经主管部门批准建设。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。善利元公司的上诉请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费10800元，由善利元公司负担。本院再审期间，当事人围绕再审请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了质证。善利元公司提交了以下证据：高新区管委会于2019年12月4日出具的《关于四里石火炬大厦项目的说明》，内容详见再审理由部分。证明案涉“火炬大厦”不是违法建筑，案涉《租赁合同》合法有效。四里石居委会质证称，1.对该证据的真实性予以认可，这与四里石居委会在原二审判决后于2019年12月28日向高新区管委会政法办公室调取的《的形成过程的说明》能够相互印证，该证据是高新区管委会副主任、办公室主任、政法办主任进行充分调查和查看现场的基础上形成的，内容真实、有效；2.两份《说明》相互印证，证明“火炬大厦”的建设规划是在高新区管委会的要求下在原规划的基础上调整的，虽然没有另行颁发规划许可证，但确实是经过高新区管委会主管部门批准后建设的，案涉《租赁合同》合法有效。3.从证据形式看，单位出具的证明并不像褚金山主张的需要法定代表人签字，只是需要单位负责人签字。单位负责人应当包括单位的正职主管负责人、副职分管负责人以及该单位的部门负责人。结合四里石居委会提交的形成过程《说明》，可以证实在该证据的形成过程中高新区管委会副主任、办公室主任均进行了充分的调查核实。在四里石居委会提交的形成过程《说明》中也有政法办主任及高新区管委会主任的签字，留有相关负责人的联系方式，可向其调查核实。4.案涉建筑在变更后确实没有另行颁发规划许可证，这也是褚金山一直强调的。正是因为如此才需要证明案涉工程是经过主管部门批准建设的事实。善利元公司和四里石居委会提交的证据均能证明案涉房屋经过主管部门批准建设。四里石居委会提交以下证据：1.《的形成过程的说明》原件1份。在原二审判决作出后，高新区管委会于2019年12月4日向枣庄中院出具了《关于四里石火炬大厦项目的说明》；四里石居委会于2019年12月28日向高新区政法办公室调取了《的形成过程的说明》，两份《说明》相互印证，证明《关于四里石火炬大厦项目的说明》的真实性，也证明火炬大厦的建设规划是在高新区管委会的要求下在原规划的基础上调整的，虽然没有另行颁发规划许可证，但确实是经过高新区管委会主管部门批准后建设的，案涉的《租赁合同》合法有效。2.“火炬大厦”及“火炬广场”照片1张。证明：四里石居委会在建设“火炬大厦”过程中，高新区管委会要求调整规划，在总面积大致不变的基础上由原来的三层横向规划改为纵向十层规划，空余出的土地用来建设“火炬广场”，四里石居委会接受了高新区管委会的调整方案，建筑面积与原规划面积大体一致，空余出的土地也已建成“火炬广场”供市民休闲。印证了《关于四里石火炬大厦项目的说明》和《的形成过程的说明》的真实性。善利元公司质证称，对以上证据无异议。褚金山对善利元公司、四里石居委会分别提交的证据，一并质证称，一、证据形式上：两份证据都没有高新区管委会法定代表人的签字，不符合证据形式。两份《说明》中签字的两名工作人员都没有参与过案涉房产的建设规划，其调查说明的内容系传来证据，不符合证据形式，不具有证明效力，也不是规划许可文件。二、对两份《说明》中陈述部分有异议，部分没有异议。没有异议的部分是两份《说明》都陈述了案涉建筑改变了原来规划，没有办理新的规划手续，系违法建筑。关于案涉建筑改变原规划建设的事实这部分说明与枣庄中院及山东省高级人民法院生效裁定（2016）鲁04执276、309号执行裁定以及（2018）鲁执复138号执行裁定认定事实基本上一致，证实了案涉房产“火炬大厦”的建设不符合原规划，也没有办理变更后的规划手续，属于典型违反规划的违法建筑。有异议的部分是高新区管委会将其等同于项目落地委员会（经济发展局）和建设规划局。高新区管委会、经济发展局（项目落地委员会）、建设规划局三家单位系职能不同各自独立的国家行政机关。根据原二审中善利元公司提交的高新区经济发展局于2019年9月5日出具的《证明》证实，项目落地、立项批复是当时的高新区经济发展局审批，而不是高新区管委会审批，这一点高新区管委会的《说明》不真实。褚金山在原二审中提交的高新区建设规划局于2019年11月4日出具的《关于四里石火炬大厦项目证明的说明》，证实案涉建筑的建设规划部门是高新区建设规划局或规划局，而不是高新区管委会。三、案涉建筑的原规划许可证颁发的部门是当时的高新区城乡建设环境保护委员会（现在主管部门为高新区建设局），高新区管委会不是建设规划的主管部门，其无权出具《说明》来证实案涉建筑符合规划，其《说明》不能证实案涉建筑符合建设规划。而且在原二审审理中，建设规划主管部门已经出具了未查询到案涉建筑变更后正在办理的相关建设规划批准文件，已经说明了案涉建筑不符合建设规划。四、两份证据陈述说明的都是案涉建筑原有情况，没有新的批准规划文件。两份生效执行裁定审查认定案涉建筑系违反规划的建筑，两份《说明》不能够推翻原生效裁定证实的事实。褚金山提交以下证据：1.四里石居委会曾用名和现用名的查询结果。2.2020年4月22日，褚金山本人向枣庄市不动产登记中心查询结果证明。证明褚金山在庭前向不动产登记中心提出过办理产权过户相关手续，但是由于案涉房产在不动产登记中心没有任何登记信息无法办理过户，也证明案涉建筑依然是违法建筑。善利元公司质证称，对证据的真实性无法确认，该证据即使是真实的，也与本案租赁物没有直接的法律关系。不动产登记需要申报及登记过程，再审审理的案件是案涉《租赁合同》是否有效。从庭审过程看，案涉房屋4-10层确实没有取得规划许可证，但是经政府部门研究批准建设的，4-10层房屋是合法建筑。四里石居委会质证称，同意善利元公司的质证意见。两份证据所列申请人均不是四里石居委会的正确名称，正确名称是“薛城区巨山街道筹备处工作委员会四里石社区居民委员会”。不动产登记是近年来施行的，实际上很多建筑由于历史遗留原因无法进行不动产登记，但是并不影响权利人对该建筑享有所有权的合法性。本院依职权于2020年7月28日对高新区行政审批局局长（原高新区法制办主任）陈庆伟作了《调查笔录》，陈庆伟介绍，高新区项目落地管委会是由高新区管委会领导任主任，办公室设在高新区经济发展局，主要职能是项目招来后由项目落地委员会具体负责项目的立项、注册、规划、征地、建设等相关的手续和事项的协调办理，是高新区统筹项目落地建设的领导协调机构，不行使具体的审批权，可以代表管委会进行决策，相关权利义务由高新区管委会承担，具体审批事项由相关职能部门落实审批。现已不存在。高新区管委会是1989年由省政府批准成立的，当时设有建设委员会，负责高新区内建设规划工作，后建委又变为建设规划局，后来由于规划权上收到市规划局，由建设规划局变为建设局，由市规划局在高新区同时设立高新区规划分局，行使高新区规划权，从2020年1月高新区改革后组建国土住建社会事业局，规划权即将下放到高新区。经济发展局是高新区主要职能部门之一，主要承担项目立项、发改、工业运行分析、统计等职能，是高新区管委会经济管理主要部门，现在一直存在。高新区管委会属于市政府派出机构，管委会对其设立的内设机构以及职能调整自由度比较高，管委会没有人大，不需要人大任命，内设机构代表管委会行使职权，其法律后果由管委会承担。本院于2020年8月11日向高新区管委会送达了《协助调查通知书》，请高新区管委会协助办理以下事项：1.查询并提供批准设立高新区管委会的文件以及高新区管委会的职能（是否享有规划职能），高新区管委会与枣庄市人民政府之间的关系；2.查询并提供设立高新区落地委员会的文件以及该落地委员会的职能（是否享有规划职能），高新区落地委员会与高新区管委会之间的关系；3.查询并提供设立高新区城乡建设环境保护委员会的文件以及该委员会的职能（是否享有规划职能），机构演变时间（高新区城乡建设环境保护委员会、高新区建设规划局、高新区建设局、高新区规划分局之间的关系），与枣庄市规划局、高新区管委会之间的关系，规划权何时上收至枣庄市规划局；4.查询并提供设立高新区经济发展局的文件及该经济发展局的职能（是否享有规划职能），高新区经济发展局与高新区建设规划局、高新区建设局、高新区管委会之间的关系；5.“火炬大厦”是否能够补办规划手续。高新区管委会收到以上《协助调查通知书》后，向本院提供了以下资料：1.枣庄市人民政府文件《关于兴办高新技术产业区的决定》﹛枣政发[1990]36号﹜、枣庄市高新技术产业区管理办法（试行）；2.枣庄市人民政府办公室文件《枣庄市人民政府办公室关于印发枣庄高新技术产业开发区管理委员会职能配置内设机构和人员编制规定的通知》﹛枣政办发[2001]55号﹜；3.中共枣庄市委文件《中共枣庄市委枣庄市人民政府关于进一步加快枣庄高新技术产业开发区建设的意见》﹛枣发[2003]16号﹜。本院根据（2016）鲁04执276号、309号执行裁定，从法院办案平台调取了（2014）枣民一初字第24、25号民事判决书。25号案件查明，火炬商务中心（案涉火炬大厦项目）于2009年6月竣工交付使用。善利元公司对法院依职权调取证据的形式、《调查笔录》的内容、三份文件的真实性均无异议。对两份判决书的真实性及火炬商务中心（案涉火炬大厦项目）于2009年6月竣工交付使用均无异议。善利元公司认为，文件中2001年批准高新区下设经济发展局，2003年成立高新区建设规划局，两个单位均有权利批准高新区的项目建设。案涉项目均由两个部门批准建设，如果两个部门不同意案涉项目建设完全可以制止，案涉“火炬大厦”十层大楼位于高新区门口，离枣庄市人民政府仅有一公里，而且不是一天建成的，在建设几年的过程中，高新区和市政府均没有制止过，说明是合法的。如果法院认定合同无效，高新区和市政府均有责任。褚金山对法院依职权调取证据的形式有异议，对《调查笔录》的内容以及三份文件的真实性无异议。对两份判决书的真实性及火炬商务中心（案涉“火炬大厦”项目）于2009年6月竣工交付使用均无异议。褚金山认为，根据陈庆伟的陈述，案涉火炬大厦项目建设并没有得到建设主管部门的批准，案涉项目系违法建筑。1.枣政发[1990]36号文记载高新区相关项目的规划必须经市建委批准。案涉“火炬大厦”工程，根据以上文件规定，只有经市建委批准才能证明具有合法的规划手续。根据善利元公司在原一、二审中提交的《建筑工程规划许可证》复印件及褚金山提交的《建设工程规划许可证》可以看出，真实的规划时间是1998年10月20日，发证机关是高新区城乡建设环境保护委员会，核准的规划是三层。而善利元公司提交的《建筑工程规划许可证》复印件规划时间也是1998年10月20日，但是规划内容与原三层规划完全不一致，所附的建设宗地图是2005年10月的，该规划许可证没有原件，系伪造。2.枣政办发[2001]55号、枣发[2003]16号两份文件内容均证实了高新区设有经济发展局和建设局或者建设规划局，两个部门系完全不同的行政职能部门，根据上述两个文件，建设规划局是项目建设规划的主管部门，而不是经济发展局。本案截止目前没有一份建设局或者建设规划局出具的案涉项目有合法的批准或批复文件。善利元公司在原一、二审中提交的高新区经济发展局的立项批复，也证实了该经济发展局只是对项目的立项，并没有对建设规划的批复。四里石居委会对法院依职权调取证据的形式及《调查笔录》内容、三份文件均无异议。对两份判决书的真实性及火炬商务中心（案涉火炬大厦项目）于2009年6月竣工交付使用均无异议。四里石居委会认为，《调查笔录》可以证明高新区管委会从1989年设立之后其各个部门均经历了不断演变不断完善的过程。高新区管委会下设部门均为内设机构，是代表高新区管委会行使各项职权，所有的权利义务由高新区管委会承担。该笔录还证明了2019年12月4日的《关于四里石火炬大厦项目的说明》和2019年12月28日的《的形成过程的说明》的真实性，进一步印证了2010年9月14日高新区建设规划局出具的《证明》的真实性，可以证实案涉火炬大厦是经过主管部门批准建设的合法建筑。三份文件可以证明在2006年启动案涉“火炬大厦”项目时具有审批和规划权限的部门是高新区建设规划局和经济发展局。2006年3月20日高新区经济发展局立项批复、2010年9月14日高新区建设规划局出具的《证明》、2019年12月4日高新区管委会出具的《关于四里石火炬大厦项目的说明》，可以证实案涉“火炬大厦”是经过高新区建设规划局批准建设的。高新区管委会作为各个部门的主管部门对于各个部门的演变过程和职权范围均是了解的，高新区管委会出具《证明》可以印证案涉“火炬大厦”是经过立项批复和规划审批以及案涉项目是经过主管部门批准建设的事实。本院对善利元公司及四里石居委会提交的证据认定如下：《关于四里石火炬大厦项目的说明》、《的形成过程的说明》是对案涉“火炬大厦”没按规划建设的一个说明，不是“准予建设”的规划审批文件，不能达到“火炬大厦项目”是经过法定建设规划主管部门批准建设的证明目的。对褚金山提交的证据认定如下：与本案待证事实无关联性。本院对依职权调取证据的真实性予以确认。本院再审查明，中共枣庄市委文件《中共枣庄市委枣庄市人民政府关于进一步加快枣庄高新技术产业开发区建设的意见》﹛枣发[2003]16号2003年6月13日﹜载明：三、理顺体制，健全机制，切实赋予高新区相应管理权限13、高新区为相对独立的管理辖区，在市委、市政府的直接领导下，对管辖范围内的政治、经济、行政、社会事务实行统一领导和管理，直接对市委、市政府负责，赋予高新区党委、管委会在管辖范围内行使纪检监察、组织、宣传……规划……地税等市级管理权限。14、赋予高新区党委、管委会在管辖范围内行使组织、人事、机构编制管理权。……负责在市编委会核定的编制总额范围内，……根据工作需要自行确定内设机构，设立“一部（政工部）、一室（办公室）、六局（经济发展局、建设规划局、招商局、社会事业局、国土资源局、财政局）”……。21、委托高新区管委会在管辖范围内行使相应的规划定点权。成立高新区建设规划局，负责编制高新区分区规划、控制性详规、修建性详规，并按有关程序上报备案后负责具体实施；负责审批高新区内的项目规划、定点并组织实施，规划过程中的各类收费留高新区。案涉火炬大厦工程（火炬商务中心）于2009年6月竣工交付使用。案涉《租赁合同》4-10层房屋是经过高新区管委会原项目落地委员会同意建设的。其他事实与原审认定事实一致，本院再审予以确认。本院再审认为，本案的争议焦点是：案涉《租赁合同》是否无效。各方当事人对案涉《租赁合同》中涉及1-3层的内容为有效均无异议，不纳入再审范围。各方对案涉《租赁合同》中涉及的4-10层《租赁合同》效力有争议，善利元公司与四里石居委会一致认为，4-10层房屋虽然没有规划，但是经政府相关部门批准建设，应为有效合同。褚金山认为，4-10层房屋既没有规划也未经建设规划主管部门批准建设，应为无效合同。对此，本院认为，《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条规定：“出租人就未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定建设的房屋，与承租人订立的租赁合同无效。但在一审法庭辩论终结前取得建设工程许可或者经主管部门批准建设的，人民法院应当认定有效。”根据以上司法解释条文内容，判断案涉合同效力，本案需要解决三个方面的问题：一是明确规划主管部门；二是案涉4-10层房屋是否取得《建设工程规划许可证》或经主管部门批准；三是高新区管委会、高新区项目落地委员会是否享有城市规划行政管理职权，其批准是否属于有权批准。第一方面，本案法定的城市规划主管部门是高新区城乡建设环境保护委员会和高新区建设规划局。具体分析如下：1990年4月1日起施行的原《中华人民共和国城市规划法》第九条规定：“国务院城市规划行政主管部门主管全国的城市规划工作。县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门主管本行政区域内的城市规划工作。”案涉建筑的相关审批手续始于1998年，应当适用原《中华人民共和国城市规划法》的相关规定。根据《中华人民共和国城市规划法》的相关规定，在地方，负责本行政区域内的城乡规划管理工作的部门是县级以上地方人民政府城乡规划主管部门。在案编号为鲁04-7980**《建设工程规划许可证》的颁发主体是高新区城乡建设环境保护委员会。从法院向高新区管委会调取的中共枣庄市委文件《中共枣庄市委枣庄市人民政府关于进一步加快枣庄高新技术产业开发区建设的意见》﹛枣发[2003]16号2003年6月13日﹜内容看，负责审批高新区内的项目规划、定点并组织实施职权的部门是高新区建设规划局。综上，在高新区范围内，法定的城市规划主管部门是高新区城乡建设环境保护委员会和高新区建设规划局。第二方面，案涉4-10层房屋未取得《建设工程规划许可证》，亦未经城市规划主管部门批准建设。具体分析如下：案涉辽河路商业楼的原建设规划许可情况为：高新区城乡建设环境保护委员会根据原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定，经审定，于1998年10月20日颁发的编号为鲁04-7980**《建设工程规划许可证》中载明：建设单位：四里石村委（现四里石居委会）；建设项目名称：辽河路商业楼；建设位置：泰山路西侧，辽河路北侧，变电站南侧；建设规模：三层砖混11200平方米。遵守事项：一、本证是城市规划区内，经城市规划行政主管部门审定，许可建设各类工程的法律凭证。二、凡未取得本证或不按本证规定进行建设，均属违法建设。三、未经发证机关许可，本证的各项规定均不得随意变更。四、建设工程施工期间，根据城市规划行政主管部门的要求，建设单位有义务随时将本证提交查验。五、本证所需附图与附件由发证机关依法确定，与本证具有同等法律效力。本案四里石居委会在实际建设中，未按照以上《建设工程规划许可证》的规划建设，而是由原来的三层横向规划改为了十层纵向规划，建成了现在的十层“火炬大厦”和“火炬广场”，该十层“火炬大厦”和“火炬广场”未取得《建设工程规划许可证》。本案再审时善利元公司提交的高新区管委会于2019年12月4日出具的《关于四里石火炬大厦项目的说明》、四里石居委会提交的高新区政法办公室于2019年12月28日出具的《的形成过程说明》，证明“火炬大厦项目”是经政府批准建设的，是合法建筑，案涉《租赁合同》有效。对此，本院认为，从高新区管委会出具的《关于四里石火炬大厦项目的说明》“当时，将已经规划好的三层变更为十层大楼，虽然没有再另行颁发规划许可证，但是经过高新区管委会（原项目落地委员会和建设规划局）批准建设的”的内容看，高新区管委会证明案涉“火炬大厦项目”是经过高新区管委会（原项目落地委员会和建设规划局）批准建设的。从高新区建设规划局于2010年9月14日出具的《证明》“火炬大厦项目是经高新区管委会建设项目落地委员会同意批准建设，有关手续正在办理之中”内容看，高新区建设规划局仅证明案涉“火炬大厦项目”是经高新区管委会建设项目落地委员会同意批准建设的，并没有证明案涉“火炬大厦项目”是经过其批准建设，且在高新区建设局于2019年11月4日向我院出具的《关于四里石火炬大厦项目证明的说明》中说明“对于2010年9月14日，关于四里石火炬大厦项目盖我单位公章的证明，相关资料在我档案室未查询到，对于该证明当时出具的情况因时间太久，人员变动，我局现无法核实。”综上，《关于四里石火炬大厦项目证明的说明》、《证明》及《关于四里石火炬大厦项目证明的说明》不能证明案涉“火炬大厦项目”是经过有批准权的高新区建设规划局同意批准建设的。原《中华人民共和国城市规划法》第三十二条规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”本案没有四里石居委会关于办理建设工程规划许可证的申请，也没有高新区建设规划局的会议纪要、批准文件、批复或其他有效证据印证案涉“火炬大厦项目”是经过高新区建设规划局同意批准建设的。第三方面，高新区管委会、高新区项目落地委员会不是城市规划行政主管部门，其不享有城市规划行政管理职权，其批准建设，不属于“经有批准权的行政机关准予建设的”表现形式。具体分析如下：从编号为鲁04-7980**《建设工程规划许可证》的颁发主体以及高新区管委会向本院提供的中共枣庄市委文件《中共枣庄市委枣庄市人民政府关于进一步加快枣庄高新技术产业开发区建设的意见》﹛枣发[2003]16号2003年6月13日﹜看，高新区管委会不是城市规划行政主管部门，其出具的《关于四里石火炬大厦项目的说明》不是“准予建设”的规划审批文件。高新区项目落地委员会亦不是城市规划行政主管部门，其批准不属于有权批准。因此，高新区管委会及高新区项目落地委员会的批准建设，不具有行政法上的法律效力，不属于《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条“但在一审法庭辩论终结前取得建设工程许可或者经主管部门批准建设的，人民法院应当认定有效”的情形。综上，案涉4-10层房屋未取得《建设工程规划许可证》，在一审法庭辩论终结前未经主管部门批准建设，截至本院再审期间，案涉4-10层房屋《建设工程规划许可证》未予办理，一、二审判决案涉《租赁合同》中涉及租赁4-10层房屋的部分《租赁合同》无效并无不当。善利元公司有关原审认定事实、适用法律错误以及案涉《租赁合同》应为有效合同的再审主张不能成立，本院不予采纳。综上所述，善利元公司的再审请求不能成立，予以驳回。原审判决认定事实清楚，适用法律及判决结果正确，再审予以维持。本案经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零七条第一款、第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：维持本院（2019）鲁04民终2226号民事判决。本判决为终审判决。审判长  段修排审判员  李 丽审判员  王 丹二〇二〇年十二月三日书记员  高 天