河南省焦作市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫08行初145号原告杨沙沙，女，1989年9月8日出生，汉族，住河南省博爱县。委托诉讼代理人杨玉霞，女，1979年5月17日出生，汉族，住河南省博爱县。被告博爱县人民政府。住所地：河南省焦作市博爱县中山路**。法定代表人张红卫，县长。委托诉讼代理人张伟，该政府办公室工作人员。委托诉讼代理人庞根利，该政府办公室工作人员。原告杨沙沙诉被告博爱县人民政府不予受理行政复议申请一案，原告于2020年10月22日向本院提起行政诉讼，本院于当日立案后，于2020年11月4日向被告送达起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月24日公开开庭审理了本案，原告杨沙沙及其委托代理人杨玉霞，被告博爱县人民政府委托代理人张伟、庞根利到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。原告杨沙沙于2020年6月4日通过博爱县人民政府官方网站阳光信访投诉，2020年6月5日博爱县信访局受理后将该事项交办给博爱县农业农村局。博爱县农业农村局于2020年7月29日作出行政答复意见书。原告杨沙沙对该答复书不服，于2020年9月25日向被告博爱县人民政府申请复议。被告博爱县人民政府于2020年10月9日作出博政复决字[2020]6号行政复议不予受理决定书。原告杨沙沙起诉请求：1撤销被告博爱县人民政府博政复决字[2020]6号行政复议不予受理决定书；2、请求人民法院责令被告博爱县人民政府受理原告杨沙沙的行政复议申请。事实和理由：原告居住在博爱县清化镇街道办事处小中里村，是本村村民，依法应当享有承包地，上世纪九十年代初，根据上级政策原告家也分得承包地。然而，由于原告父亲得罪了村干部，村干部报复，一是村里故意不给原告家补签土地承包合同；二是不给原告家发放《农村土地承包土地经营权证书》，当然更办不了农村土地承包经营权登记。2015年，省政府部署全省统一开展农村土地承包经营权确权登记，为此省政府办公厅还下发了豫政办（2015）39号文件，对此项工作提出具体要求。然而，原告家还是被遗忘在角落。原告到博爱信访局信访，提出请求解决原告家土地承包经营权的信访事项。2020年6月5日，县信访部门根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第二款等规定，将原告的申请转博爱县农业农村局处理。博爱县农业农村局6月8日受理后经过调查，于2020年7月29日作出《关于小中里村杨沙沙反映问题的行政答复意见书》并向原告送达。该答复意见书明确告知原告不服处理的救济办法为“可在收到本答复意见之日其60日内向县人民政府申请行政复议。”根据该救济办法，在法定期限内原告即向被告提出了行政复议申请。2020年10月9日，被告作出博政复决字（2020）6号《行政复议（不予受理）决定书》，认为根据《中华人民共和国行政复议法》第六条规定，原告人的申请事项不属于行政复议的范围；原告应当根据《信访条例》第三十五条规定向“复查机关的上一级行政机关复核。”于是根据行政复议法第十七条规定决定对原告的行政复议申请不予受理。原告认为，不予受理决定有损被告作为人民政府在人民群众心目中的高大形象，该不予受理决定两处适法错误，对下级行政机关的纠错方式鲁莽，对原告的合法权益不关心、不负责任，使原告无所适从。（一）不予受理决定两处适法错误。一是以行政复议法第六条规定得出本案不属于行政复议案件范围的结论错误。农村土地承包经营权是财产权，依法属于县级农业农村局的职责范围。原告请求博爱县农业农村局保护自家的土地承包经营权问题，请求是正当合法的。原告认为博爱县农业农村局作出的具体行政行为没有履行保护原告家土地承包经营权的法定职责，完全可以提起行政复议。因为根据行政复议法第六条第（九）项规定，正好属于行政复议的范围。二是被告给原告指出的解决问题路径违法。首先被告不予受理行政复议申请违法；其次即使根据被告的思路，原告也不能按《信访条例》第三十五条走申请复核程序，因为“复核”程序是“三审”程序，博爱县农业农村局的答复意见书是初始意见，下边的程序依法称“复查”，具体规定为《信访条例》第三十四条。（二）不予受理决定纠错方式鲁莽。博爱县农业农村局作出的答复意见，明确告知了原告不服答复意见可向县人民政府申请复议的救济办法。此行政行为如果错误，作为上级的行政机关可以依照行政复议法第二十八条的相关规定予以撤销，或责成下级行政机关重新作出具体行政行为，这样顺理成章。被告直接决定不予受理，一是对下级行政机关不尊重，二是使作为管理相对人的原告无所适从。（三）不予受理决定漠视老百姓合法权益。民以食为天，国家法律规定农民依法应当享有自家的承包地，农村土地承包经营权的行政主管机关是县级以上人民政府农业农村部门。所以，原告家的土地承包经营权出了问题，找农业农村局和县人民政府顺理成章。然而，农业农村局还说得过去，只是对省政府办公厅（2015）39号文件的理解存在争议，而作为上级行政机关的县人民政府，却完全是将老百姓反映的问题拒之门外。原告仔细研读法律后发现，不论按行政复议法还是信访条例，对农业农村局做出的行政行为不服时，均应当由人民政府处理。对老百姓反映的合理诉求，人民政府的处理原则应当是“案结事了”，而不是推诿扯皮踢皮球，回避矛盾，一拒了事。总之，被告做出的不予受理决定错误，依法应予撤销，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款和第四十五条规定提起本诉。原告杨沙沙向本院提交以下证据：证据1、博政复决字【2020】6号行政复议不予受理决定书一份，证明原告是按照法律程序来维权的；证据2、关于小中里村杨沙沙反映问题的行政答复意见书一份，证明原告对博爱县农业农村局作出的答复意见不同意；证据3、杨尚武农村信用社账户历史交易明细清单2张，证明原告家粮食直补款与实际耕种地亩补助不符。被告博爱县人民政府答辩称，一、答辩人作出的不予受理决定认定事实清楚，适用法律正确。杨沙沙反映的“农村土地承包经营权确权登记颁证”问题，博爱县农业农村局接到信访局关于杨沙沙信访事项的交办函（博网交办412020060531680），2020年6月8日作为信访件予以受理，并作出了《关于小中里村杨沙沙反映问题的行政答复意见书》送达原告，告知原告该局的答复意见，上述过程完全符合《信访条例》第二条对“信访”的定义，属于典型的信访事项，而信访事项并不属于《行政复议法》规定的行政复议受案范围。根据《信访条例》第十四条第二款规定，对于能够通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，信访途径是排斥的，基于同样理由，对于信访工作机构处理信访事项的行为，或者行政机关依据《信访条例》作出的处理意见，行政复议和诉讼途径亦是排斥的。《信访条例》第三十四条、第三十五条规定：“信访人对行政机关做出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查”，“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核”，“信访人对复核意见不服，仍然以同意事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访机构和其他行政机关不再受理”。可见，《信访条例》对不服信访处理意见提供了复查、复核等充足的救济途径，且并未赋予信访人申请行政复议或提起行政诉讼的权利。杨沙沙若对信访处理意见不服，应按照《信访条例》的规定依法启动复查、复核等程序，而不能通过申请行政复议寻求救济。虽然博爱县农业农村局作出的信访事项答复意见称：若对本答复意见不服，可在收到本答复意见之日起60日内向博爱县人民政府申请复议或人民法院提起行政诉讼，但该表述违反了相关法律规定，属于错误表述，不能作为杨沙沙可以申请行政复议或者提起行政诉讼的理由或依据。二、答辩人作出的不予受理决定程序合法。杨沙沙不服博爱县农业农村局做出的《关于小中里村杨沙沙反映问题的行政答复意见书》，于2020年9月25日向答辩人邮寄行政复议申请书。经审查，答辩人认为该申请应不予受理，遂作出博政复决字[2020]6号《行政复议不予受理决定书》，于10月9日送达杨沙沙，上述行为符合《行政复议法》第十七条规定，程序合法。三、杨沙沙的起诉应予以驳回。对于明显是针对信访事项申请的行政复议，其实质是申诉信访行为，不属于行政复议受案范围。复议机关作出不予受理行政复议决定，对当事人的权利义务并不产生实际影响，因此不应纳入人民法院行政诉讼受案范围，否则，即是允许当事人通过行政复议的方式将信访事项导入诉讼程序，违反以下相关法律、司法解释的规定：1、信访制度是与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。《信访条例》对不服信访答复意见提供了复查、复核等救济途径。2、《中华人民共和国行政复议法》第六条对于行政复议范围进行了列举，信访事项不属于该条规定的行政复议范围。3、根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（九）项之规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为亦不属于人民法院行政诉讼的受案范围；第一条第二款第（十）项之规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。本案中，杨沙沙于2020年6月5日通过网络致信县信访局反映问题（信访编号：412020060531680），属于信访行为。因此，请求法院依法驳回杨沙沙的起诉。综上事实和理由，答辩人作出的博政复决字（2020）6号行政复议不予受理决定书，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应驳回原告诉讼请求。被告博爱县人民政府向本院提供以下证据：证据1、《行政复议申请书》及邮寄单，证明原告杨沙沙于2020年9月25日向答辩人邮寄申请行政复议；证据2、博网交办412020060531680《博爱县信访事项转送交办通知函》、《关于小中里村杨沙沙反映问题的行政答复意见书》、《信访事项处理意见书》、《信访事项复查意见书》，证明原告杨沙沙申请行政复议的事项是信访事项，并且多次信访；证据3、《行政复议不予受理决定书》（博政复决字〔2020〕6号）及送达回证，证明答辩人在法定期限五日内作出不予受理决定，并书面告知原告杨沙沙。经庭审质证，一、原告杨沙沙的证据。被告博爱县人民政府质证称，对证据1、2真实性及关联性无异议，对证据3真实性无异议，但对关联性有异议，认为证据3与本案无关。二、被告博爱县人民政府的证据。原告杨沙沙质证称，对证据1真实性认可，是原告自己提交的。对证据2，原告是走的信访程序，对《博爱县信访事项转送交办通知函》的真实性不清楚，原告没有见过这个函。对《关于小中里村杨沙沙反映问题的行政答复意见书》、《信访事项处理意见书》、《信访事项复查意见书》真实性也认可。对证据3真实性认可。本院对上述证据认证如下：一、原告杨沙沙的证据。被告博爱县人民政府对证据1、2真实性无异议，本院予以确认。被告博爱县人民政府对证据3真实性无异议，对关联性有异议，该证据与本案无关，本院不予确认。二、被告博爱县人民政府的证据，原告杨沙沙对证据1、3，证据2中的《关于小中里村杨沙沙反映问题的行政答复意见书》、《信访事项处理意见书》、《信访事项复查意见书》真实性均无异议，本院予以确认。对于证据2中的《博爱县信访事项转送交办通知函》，本院对真实性予以确认。经审理查明，原告杨沙沙于2020年6月4日通过博爱县人民政府官方网上信访投诉平台，投诉其多次申请办理土地登记确权无果的问题。2020年6月5日，博爱县信访局登记后以博爱县信访事项转送交办通知函的形式，将该投诉事项交由博爱县农业农村局办理。该交办通知函载明，“……现交由你单位请按有关法律政策规定予以调查处理，于2020年6月10日前将受理告知单（不予、不再受理告知单）录入信访信息系统。并按照依法分类处理信访事项规定，请你单位在2020年7月5日向信访人出具行政答复意见书……”。博爱县农业农村局在接到该交办通知函后，于2020年6月8日受理，并于2020年7月29日作出行政答复意见书，该答复意见书载明，“2020年6月5日，接到信访局关于杨沙沙信访事项的交办函，反映其家多次申请办理土地确权无果问题……根据《河南省人民政府办公厅关于开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的实施意见》（豫政办[2015]39号）以及第三次全国国土调查，此块土地为园区和林地，不属于农村土地承包经营权确权登记颁证范围，因此，对杨沙沙提出的土地确权诉求不予支持。如对本答复意见不服，可在收到答复意见之日起60日内向县人民政府申请行政复议，或者自收到本答复意见之日起三个月内向人民法院起诉。”原告杨沙沙对答复意见书不服，于2020年9月25日向博爱县人民政府邮寄行政申请复议申请。博爱县人民政府于2020年10月9日作出博政复决字[2020]6号行政复议（不予受理决定）书，认为申请人的申请应通过信访复核解决，不属于行政复议受案范围。原告杨沙沙不服博政复决字[2020]6号行政复议（不予受理决定）书，于2020年10月22日向本院提起行政诉讼。本院认为，原告杨沙沙于2020年6月4日通过博爱县人民政府网上信访投诉平台投诉反映其家多次申请办理土地确权无果。博爱县农业农村局针对原告杨沙沙反映问题，按照博爱县信访事项转送交办通知函的要求做出行政答复意见书，对杨沙沙提出的农村土地承包经营权确权请求不予支持。该答复意见对杨沙沙的实体权利义务产生实质影响。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一项规定，“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”原告杨沙沙依据行政复议法在法定期限内向被告博爱县人民政府提起行政复议的申请，符合行政复议受案范围，被告博爱县人民政府是博爱县农业农村局的主管机关，应根据《中华人民共和国行政复议法》规定受理其行政复议申请。被告博爱县人民政府于2020年10月9日作出的博政复决字[2020]6号行政复议（不予受理决定）书不符合法律规定。依照《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决如下：一、撤销博爱县人民政府2020年10月9日作出的博政复决字[2020]6号行政复议（不予受理决定）书；二、责令博爱县人民政府在法定期限内对杨沙沙提交的行政复议申请重新作出处理。案件受理费50元，由被告博爱县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  贾文宇审判员  王 森审判员  武丽娟二〇二〇年十二月四日书记员  左梦娇附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政复议法》第六条有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议:（一）对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的；（二）对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的；（三）对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）认为行政机关侵犯合法的经营自主权的；（六）认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的；（七）认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（八）认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的；（九）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的；（十）申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的；（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的：（六）明显不当的。