江苏省徐州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏03行终467号 上诉人（原审原告）：陈海英，女，1978年7月15日生，汉族，住安徽省宿州市萧县。 委托代理人：谭朋涛，北京市炜衡律师事务所律师。 委托代理人：贾国昌，北京市炜衡律师事务所律师。 上诉人（原审被告）：徐州市泉山区火花街道办事处，住所地江苏省徐州市泉山区群英村徐肖公路南侧火花农贸市场**。 法定代表人：陈洪波，该办事处主任。 出庭应诉负责人：戚绪峰，该办事处副主任。 委托代理人：周浩，江苏圆点律师事务所律师。 委托代理人：杨莹，江苏圆点律师事务所律师。 上诉人陈海英因与上诉人徐州市泉山区火花街道办事处（以下简称火花街道办事处）城建行政强制及赔偿一案，不服徐州铁路运输法院（2019）苏8601行初1111号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2020年12月21日公开开庭审理了本案。上诉人陈海英及其委托代理人谭朋涛、上诉人火花街道办事处出庭应诉负责人戚绪峰、委托代理人周浩、杨莹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：2017年11月16日，徐州市泉山区人民政府（以下简称泉山区政府）作出徐泉征字〔2017〕第4号房屋征收决定公告，决定对徐商公路北（桃花源片区）改造项目范围内的房屋实施征收，征收部门为泉山区房屋征收办公室，征收实施单位为火花街道办事处，并将泉山区政府作出的徐商公路北（桃花源片区）改造项目房屋征收安置补偿方案作为附件进行公告。陈海英购买的位于徐州市××山区××村××组的涉案房屋位于前述征收范围内，陈海英提交的土地及房屋调查结果公示表载明其征收编号为6-38-1。2019年1月7日，泉山区政府下发泉山区棚户区改造拆迁扫尾工作任务清单，包含涉案项目在内。2019年3月1日，火花街道办事处组织人员对涉案房屋实施拆除。拆除时，陈海英部分室内物品被损毁。陈海英至今未与相关部门达成征收补偿安置协议，相关部门亦未作出补偿决定。现陈海英以火花街道办事处实施的前述拆除行为违法为由，向一审法院提起行政诉讼，请求：1.确认火花街道办事处拆除陈海英房屋的具体行政行为违法；2.火花街道办事处赔偿陈海英经济损失1487600元。 一审法院认为：一、关于强制拆除涉案房屋的行为是否合法的问题。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。第二十七条第一款规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。第二十八条第一款规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。《徐州市征收集体土地房屋补偿办法》第五条规定，征地房屋补偿应当先补偿、后搬迁。征收机构应当按照本办法的规定，对被征收人给予补偿和安置；被征收人应当在规定的签约期限内完成签约，并按照协议约定搬迁。据此，无论是集体土地上还是国有土地上房屋征收均应遵循“先补偿、后搬迁”的原则。本案中，陈海英尚未与征收部门签订补偿安置协议，相关部门亦未对其作出补偿决定，陈海英尚未得到合法补偿，火花街道办事处即对陈海英涉案房屋实施拆除，该行为违反了前述条文规定，依法应予撤销。鉴于涉案房屋已被拆除完毕，被诉行政行为不具有可撤销的内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，应确认被诉拆除行为违法。 二、关于陈海英各项赔偿要求依法应否予以支持的问题。 《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。该法第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条规定，根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。就陈海英主张的损失赔偿，合议庭分别评判如下。 关于陈海英主张的房屋损失、装饰装修附属、搬迁补助费、临时安置补助费、误工费等损失问题。因案涉房屋位于徐商公路北（桃花源片区）改造项目征收范围内，火花街道办事处已对涉案房屋进行测量公示，在双方不能达成补偿安置协议的情况下，征收部门应当按照法律规定的征收程序，对被征收涉案房屋依法进行征收补偿安置。依据相关法律规定，无论是集体土地征收，还是国有土地上房屋征收，依法享有作出征收补偿决定法定职权的机关，均为县级以上人民政府。根据前述国家赔偿法条文规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时对相对人财产权造成损失的，应当按照直接损失予以赔偿。本案中，火花街道办事处在未对陈海英进行安置补偿的情况下即对涉案房屋实施拆除，陈海英若依据国家赔偿程序主张相关损失，其合法权利不能得到充分保护。故，陈海英就涉案房屋在征收背景下被拆除的房屋及附属物损失、搬迁补偿费等补偿利益应按照法律规定的征收补偿程序、征收补偿方案确定的标准等依法向涉案项目的房屋征收主体泉山区政府主张权利。 关于陈海英主张的生活设施、家具、家电等室内物品损失问题。因火花街道办事处在拆除涉案房屋时，未对屋内物品进行登记、造册、转移并妥善保管，未通知陈海英领取相关物品，应当承担举证不能的法律责任，其应对违法拆除造成的陈海英物品损失予以赔偿。一审法院结合陈海英提交的物品损失清单，综合在案证据，参照市场价格，根据公平公正及损失填补原则，酌定陈海英因涉案拆除行为所产生的室内物品损失为50000元，火花街道办事处应予赔偿。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第七十四条第二款第一项、第七十六条，《中华人民共和国国家赔偿法》第四条、第三十二条、第三十六条第八项，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第四十七条、第六十九条第一款第十项之规定，判决：一、确认徐州市泉山区火花街道办事处强制拆除陈海英涉案房屋的行为违法。二、徐州市泉山区火花街道办事处于判决生效后十五日内支付陈海英因涉案拆除行为所产生的室内物品损失人民币50000元。三、驳回陈海英的其他起诉。案件受理费50元，由徐州市泉山区火花街道办事处负担。 上诉人陈海英上诉请求：1.依法撤销徐州铁路运输法院(2019)苏8601行初1111号行政判决第二项、第三项；2.依法判令火花街道办事处赔偿陈海英经济损失1487600元；3.诉讼费用由火花街道办事处承担。事实与理由：一、火花街道办事处拆除陈海英房屋的具体行政行为已被确认违法，火花街道办事处是法定赔偿主体，依法应当承担行政赔偿责任，陈海英的赔偿请求依法应得到全部支持，一审法院错误适用法律，一审判决第三项依法应当撤销。本案中，一审法院已经依法确认火花街道办事处强制拆除陈海英房屋的行为违法。根据《国家赔偿法》第七条“行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关”之规定，火花街道办事处依法为法定赔偿义务机关。根据《行政诉讼法》第七十六条“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任”之规定，陈海英赔偿请求依法应得到支持，依法判决火花街道办事处承担赔偿责任。二、一审法院错误认为陈海英通过赔偿无法充分维护自身合法权益的前提不存在，选择何种途径维护自身合法权益是陈海英的权利，一审法院以驳回的方式强令陈海英通过征收补偿程序向案外人主张补偿于法无据，且将导致陈海英依法本可以在本案中直接得到救济的权益受到延误、增加不确定性，不仅有损陈海英合法权益，也浪费司法资源。一审法院认为“原告若依据国家赔偿程序主张相关损失，其合法权利不能得到充分保护。故，原告就涉案房屋在征收背景下被拆除的房屋及附属物损失、搬迁补偿费等补偿利益应按照法律规定的征收补偿程序、征收补偿方案确定的标准等依法向涉案项目的房屋征收主体徐州市泉山区人民政府主张权利。”一审法院作出如上判断的前提不存在，赔偿不仅可以更好维护上诉人的合法权益。因本案系违法强拆房屋引起的赔偿纠纷，对陈海英房屋损失的赔偿，不应再依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定的房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格为基准确定，而应按照有利于保障陈海英房屋产权得到充分赔偿的原则，以生效判决作出之日的市场价格为基准确定赔偿时点。同时，根据《国家赔偿法》第三十六条第八项的规定，陈海英在正常征收补偿程序中依法和依据当地征收补偿政策应当得到的利益损失，属于其所受到的直接损失，也应由火花街道办事处参照补偿方案依法予以赔偿。因此，本案存在行政赔偿项目、标准与行政补偿项目、标准相互融合的情形，完全按照征收补偿方案进行赔偿，或通过征收补偿程序获得救济，并据此驳回陈海英的行政赔偿请求，均属对《国家赔偿法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定的错误理解。最后，火花街道办事处强制拆除陈海英房屋给陈海英造成了巨大的经济损失，导致陈海英现在生活十分困难。根据《国家赔偿法》第四条“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：(四)造成财产损害的其他违法行为”和第三十六“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：(八)对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”之规定，依法应判决火花街道办事处承担行政赔偿责任。同时，人民法院在确定赔偿义务机关和赔偿数额时，要坚持有权必有责、违法须担责、侵权要赔偿、赔偿应全面的法治理念，对行政机关违法强制拆除被征收人房屋、侵犯房屋所有权人产权的，应当依法责令行政机关承担行政赔偿责任，而不能让产权人因侵权所得到的赔偿低于依法征收所应得到的补偿。三、一审判决第二项中对于陈海英室内物品的损失赔偿数额严重低于陈海英物品实际价值。在陈海英已经尽到初步举证责任的情况下，依法应当按照有利于维护陈海英合法权益的原则作出不利于火花街道办事处的判决。一审法院已经查明，火花街道办事处未对陈海英室内物品登记造册、妥善保管，对违法强拆造成陈海英物品损失应予以赔偿。但该部分损失赔偿的金额严重低于陈海英损失物品的实际价值，在陈海英已经对室内物品损失尽到初步证明责任，因火花街道办事处的原因导致陈海英无法举证的情况下，应由火花街道办事处承担举证责任。因此，因行政机关违反正当程序，不依法公证或者依法制作证据清单，造成陈海英举证困难，且火花街道办事处也无法举证证明实际损失金额，人民法院依法应作出不利于行政机关的损失金额认定。综上，为维护自己的合法权益，根据《行政诉讼法》及相关规定，特提起上诉，请求二审法院判如所请，切实维护陈海英的合法权益。 对于上诉人陈海英的上诉，上诉人火花街道办事处辩称，第一，陈海英上诉理由不成立。本案系因房屋征收而引起的行政诉讼案件，即使房屋拆除行为被确认为违法，但如何进行国家赔偿还需结合相关征收文件予以认定，特别是对房屋性质、权属等的认定均属政府征收部门的法定职责。故一审法院判令陈海英向房屋征收部门主张权利符合征收文件的相关规定。第二，针对室内物品损失赔偿问题。一审法院虽然酌情认定室内物品损失，但是该损失仍高于陈海英实际损失。涉案地块早在2017年进行公告动迁，陈海英对于涉案房屋即将拆迁的事实是明知的，也是有所准备的，陈海英所罗列的室内物品清单不符合常理。综上，请求二审法院依法审理，驳回陈海英的上诉请求。 上诉人火花街道办事处上诉请求：1.撤销(2019)苏8601行初1111号行政判决书，依法改判或发回重审；2.诉讼费用由陈海英承担。事实和理由：1.一审法院确认火花街道办事处强制拆除陈海英涉案房屋的行为违法错误。涉案房屋拆除行为系群英社区居民委员会所实施，涉案房屋的建设没有任何合法手续，系违章建筑。因社区居民委员会拆除本集体内的违章建筑而引起的纠纷应为民事财产侵权责任纠纷，应通过民事途径处理。2.一审法院判决由火花街道办事处支付陈海英室内物品损失50000元错误。火花街道办事处不是适格的赔偿主体，拆除行为系社区居民委员会所实施，陈海英应向社区居民委员会主张。另外，一审法院对应当进行司法鉴定的项目未予依法鉴定，仅仅依据陈海英自行制作的清单酌定50000元的数额，于法无据。综上，一审判决认定不清，故依法提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判或发回重审。 对于上诉人火花街道办事处的上诉，上诉人陈海英辩称，第一，一审法院认定火花街道办事处违法拆除陈海英的房屋，事实清楚，适用法律正确，火花街道办事处上诉理不成立。第二，关于室内物品认定，一审法院在认定方面加重了陈海英一方的举证责任，认定的价值远远低于陈海英的实际损失。 二审期间，上诉人陈海英向本院提交以下证据：1.朱海洋涉案房屋被拆除后的照片，证明：朱海洋涉案房屋拆迁时有人居住及被砸毁的物品；2.朱海洋户2016年被征收房屋现状测绘调查表，证明：在此前调查时，曾经询问过朱海洋家对于补偿方式究竟是选择货币补偿还是产权置换，朱海洋明确表示要房子；3.王玉美涉案房屋照片，证明：拆迁时，王玉美涉案房屋一直有人居住，拆迁的时候对王玉美母亲连拉带拽。上诉人火花街道办事处质证认为：对上述证据的真实性无法确认，无法确认同涉案房屋有关；朱海洋提交的测绘调查表本身是照片打印件，仅有朱海洋的签字，并无相关征收部门对房屋的性质进行认定。上诉人火花街道办事处未提供新的证据。 本院认证认为，上诉人陈海英提供的证据与本案无直接关联性，本院不予采信。 对于一审法院查明的事实，本院予以确认。 本院认为，一、关于火花街道办事处被告主体是否适格、陈海英提起本案诉讼是否符合行政诉讼起诉条件的问题。涉案房屋系陈海英所购置，于2019年3月1日被火花街道办事处组织人员拆除，陈海英提起本案诉讼符合行政诉讼起诉条件。火花街道办事处主张涉案房屋系被群英社区居委会拆除，本院认为，火花街道办事处在一审答辩状中明确称其依法对陈海英的涉案房屋进行了拆除，其前述上诉主张显然与一审答辩状中的陈述相矛盾，且未能提供充分证据推翻一审陈述，故本院不予采信。综上，火花街道办事处被告主体适格，陈海英提起本案诉讼符合行政诉讼起诉条件。 二、关于陈海英要求确认火花街道办事处拆除涉案房屋违法并赔偿各项经济损失的诉请是否应予支持的问题。 第一，关于强制拆除涉案房屋的行为是否合法的问题。 依据《中华人民共和国土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《徐州市征收集体土地房屋补偿办法》等相关规定，对集体土地上或者国有土地上房屋进行征收均应遵循“先补偿、后搬迁”的原则。本案中，陈海英尚未与征收部门签订补偿安置协议，相关部门亦未对其作出补偿决定，陈海英尚未得到合法补偿。在此情况下，火花街道办事处即对陈海英涉案房屋实施拆除，违反了相关法律规定，依法应予撤销。但鉴于涉案房屋已被拆除完毕，不具有可撤销的内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，应确认被诉拆除行为违法。一审法院判决确认火花街道办事处强制拆除陈海英涉案房屋的行为违法并无不当。 第二，关于陈海英要求赔偿各项经济损失的诉请应否予以支持的问题。 《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。该法第三十六条第（八）项规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。 1.关于陈海英主张的生活设施、家具、家电等室内物品损失问题。《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条规定，根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。因火花街道办事处在拆除涉案房屋时，未对屋内物品进行登记、造册、转移并妥善保管，未通知陈海英领取相关物品，应当承担举证不能的法律责任，其应对违法拆除造成的陈海英物品损失予以赔偿。本案中，陈海英所主张的生活设施、家具、家电等室内物品因火花街道办事处被诉拆除行为被毁损，导致其无法就损害情况举证，一审法院结合陈海英提交的物品损失清单，综合在案证据，参照市场价格，根据公平公正及损失填补原则，酌定陈海英因涉案拆除行为所产生的室内物品损失为50000元，判令火花街道办事处支付陈海英室内物品损失人民币50000元并无不当。上诉人陈海英、火花街道办事处主张一审法院认定的损失50000元过低或过高，但均未提供充分证据予以证实，故本院不予采纳。 2.关于陈海英主张的房屋损失、装饰装修附属、搬迁补助费、临时安置补助费、三层面积等损失问题。涉案房屋位于徐商公路北（桃花源片区）改造项目征收范围内，征收部门征收涉案房屋时应当依法对被征收人予以补偿安置，此为征收部门的法定职责。陈海英在尚未得到补偿安置的情况下，涉案房屋即被拆除。涉案房屋系由泉山区政府进行征收，为充分保护陈海英就涉案房屋所享有的补偿安置利益，结合本案实际情况，一审法院认为陈海英就房屋及附属物损失、搬迁补偿费等补偿利益按照法律规定的征收补偿程序、征收补偿方案确定的标准等依法向涉案项目的房屋征收主体泉山区政府主张权利，据此就该部分损失裁定驳回陈海英的起诉并无不当。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉人陈海英、上诉人徐州市泉山区火花街道办事处分别缴纳的二审案件受理费各50元各自负担。 本判决为终审判决。 审判长 张 建 审判员 周美来 审判员 李帅胜 二〇二〇年十二月三十一日 书记员 艾文卿