海南省高级人民法院   行政裁定书   （2020）琼行终601号   上诉人（一审原告）：文永福，男，1965年7月16日出生，黎族，住海南省乐东黎族自治县。   上诉人（一审原告）：文彬，男，1948年5月10日出生，黎族，住海南省乐东黎族自治县。   上诉人（一审原告）：符玉新，女，1941年12月1日出生，黎族，住海南省乐东黎族自治县。   委托诉讼代理人：文淑芬，女，1964年5月7日出生，黎族，住海南省海口市美兰区白坡里**省民贸宿舍**，系符玉新女儿。   被上诉人（一审被告）：海南省人民政府，住所地海南省海口市美兰区国兴大道**。   法定代表人：沈晓明，省长。   委托诉讼代理人：谢福海，海南省司法厅工作人员。   上诉人文永福、文彬、符玉新（以下统称文永福等三人）诉被上诉人海南省人民政府（以下简称省政府）土地行政管理及行政复议纠纷一案，不服海南省第二中级人民法院作出的（2020）琼97行初80号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年9月21日立案后，依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。   2020年5月19日，文永福等三人向一审法院提起本案诉讼，请求：1.确认经省政府批准同意由海南省自然资源和规划厅作出的《海南省自然资源和规划厅关于批复乐东黎族自治县Ln2018-1号地块农用地转用及土地征收手续的函》（琼自然资函[2019]77号，以下简称77号《函》）违法;2.确认省政府出的琼府复决[2019]156号《海南省人民政府行政复议决定书》（以下简称156号《复议决定》）违法。   一审法院经审理查明，涉案土地位于海南省乐东黎族自治县抱由镇番豆村，面积1.4958公顷，系农用地。2018年5月24日，乐东县政府向原海南省国土资源厅上报涉案土地的用地情况说明，申请办理Ln2018-1号地块农用地转用及土地征收手续。2018年6月13日，乐东黎族自治县国土资源局向原海南省国土资源厅提交涉案土地的审查报告。2018年7月3日，乐东黎族自治县人民政府（以下简称乐东县政府）向省政府上报涉案土地由农用地转用及土地征收审批手续的请示，请求省政府依法予以审批。期间，乐东县政府向省政府提交了涉案土地的农用地转用方案、征收土地方案、土地利用现状图、征收土地情况调查表及有关事项告知书等材料。2019年1月4日，经省政府同意由海南省自然资源和规划厅作出涉案土地的批复即77号《函》，该函的主要内容是：同意乐东县政府职能部门国土资源局拟定的《征地土地方案》和《农用地转用方案》，由乐东县政府征收抱由镇番豆村委会第六村民小组等集体所有土地1.4958公顷（全部为农用地，不涉及占用耕地），并将其转为建设用地。文永福等三人不服该77号《函》，向省政府申请行政复议，省政府立案受理后，组织双方举行听证，并于2019年11月21日作出156号《复议决定》，维持77号《函》。文永福等三人不服该复议决定，提起本案行政诉讼。   一审法院认为，案件首要的问题是文永福等三人的起诉是否属于人民法院的受案范围。乐东县政府针对涉案的1.4958公顷农用地，拟征收作为建设用地，并依法向省政府履行报批手续，省政府经审核同意由其职能部门海南省自然资源和规划厅作出征地批复即77号《函》。《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”根据（2005）行他字第23号《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政复议法〉第三十条第二款有关问题的答复》的规定，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情况：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。依照上述法律及司法解释的规定，经省政府同意作出的77号《函》是省级人民政府征用土地的决定，属于最终裁决行为。文永福等三人不服77号《函》向省政府申请行政复议，省政府经审查后作出156号《复议决定》，该复议决定是对征地批复即77号《函》作出的行政复议决定，同样根据上述法律及司法解释的规定，省政府作出的156号《复议决定》亦属于最终裁决行为。据此，经省政府同意作出的77号《函》以及省政府经复议程序作出的156号《复议决定》，均属于法律规定的最终裁决行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（四）项“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：（四）法律规定由行政机关最终裁决的行政行为”及《中华人民共和国行政复议法》第五条“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外”的规定，文永福等三人提起请求撤销77号《函》及156号《复议决定》之诉，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。”基于上述阐明的理由，文永福等三人的诉请不属于人民法院行政诉讼的受案范围，文永福等三人的起诉不符合法定的起诉条件。应当指出的是，省政府在作出156号《复议决定》时，告知文永福等三人如其不服可向人民法院起诉，省政府的这一告知诉权事项与法律规定的不一致存在不当。人民法院受理行政案件，应当依照法律规定的起诉条件进行审查，不因行政机关的不当告知而必须受理案件，涉案的156号《复议决定》对于文永福等三人诉权的告知缺乏法律依据。因此，一审法院裁定驳回文永福等三人的起诉。   文永福等三人上诉称，一、省政府作出的征地函不是最终裁决行为，一审法院认定事实错误。根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”的规定，本案涉及的征地函侵害了文永福等三人已经依法取得的土地使用权，属于行政复议前置的行政行为，77号《函》并非行政机关的最终裁决。二、77号《函》所涉土地包含文永福等三人的承包地，其三人作为被征地村民，在征地报批前未得到相应的告知，也没有签字确认或进行过听证，文永福等三人的知情权、确认权、听证权被剥夺，政府征地报批程序违法，文永福等三人申请行政复议，对省政府作出的行政复议决定后不服提起行政诉讼，符合行政诉讼的受理条件。故请求撤销一审裁定，裁定重新审理本案。   被上诉人省政府答辩称，77号《函》、156号《复议决定》属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决行为，不具有可诉性，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予以维持。   本院认为，本案的争议焦点为77号《函》、156号《复议决定》是否属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十条第二款之规定，参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政复议法〉第三十条第二款有关问题的答复》精神，涉案77号《函》系省政府作出的征地批准行为，属于省级人民政府征用土地的决定。而被诉156号《复议决定》系省政府根据文永福等三人针对77号《函》提出的复议申请作出的行政复议决定，亦属于行政机关最终裁决的行政行为。故，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条第（四）项及《中华人民共和国行政复议法》第五条的规定，裁定驳回文永福等三人的起诉并无不当。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律准确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。   审判长 叶珊茹   审判员 王山元   审判员 郭晓欣      二〇二〇年十二月七日   法官助理 杨秋雨   书记员 文明哲   附相关法律条文:   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   ……