辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终261号上诉人（一审被告）：大连经济技术开发区董家沟街道办事处（大连金普新区董家沟街道办事处），住所地大连经济技术开发区淮河东路**。法定代表人：侯克勤，该办事处主任。委托诉讼代理人：孙爱萍，辽宁竞业律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：杜贤春，男，1963年5月25日出生，满族，住辽宁省大连市金州区。委托诉讼代理人：王柏，辽宁海晏律师事务所律师。委托诉讼代理人：毛艳国，辽宁海晏律师事务所律师。一审第三人：大连中石油国际储运有限公司，住，住所地辽宁省大连保税区新港内海鲇路**/div>法定代表人：丛云波，该公司董事长。委托诉讼代理人：孙立新，北京市铭耕律师事务所律师。杜贤春诉大连经济技术开发区董家沟街道办事处（以下简称董家沟街道办事处）油污补偿一案，董家沟街道办事处不服大连海事法院（2019）辽72行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2002年4月25日，案外人李寿斌、宫志学与大连开发区董兴渔业公司(下称董兴公司)签订了《增养殖承包合同》，约定李寿斌、宫志学承包董兴公司所属海底海域的增养殖区进行管理经营。承包经营期为10年，自2002年4月20日至2012年4月19日。合同签订后，董兴公司将案涉海域交付李寿斌、宫志学使用，二人约定各承包5000亩。2008年7月1日，李寿斌与杜贤春签订了案涉海域《转让承包合同》，约定李寿斌将其从董兴公司处承包的原承包董兴公司的增养殖合同转包给杜贤春，承包期间为2008年9月1日至2012年4月20日。并约定李寿斌自愿退包。合同签订后，杜贤春投苗造礁，进行底播养殖。2010年4月，杜贤春向渔业公司直接交付2009年4月至2010年4月的承包金2万元。2010年7月16日,第三人原油罐区输油管道爆炸引发火灾，输油管损坏，原油流入附近海域造成案涉海域污染。2010年10月25日，大连金州新区海洋与渔业局发布《关于开展7.16事故污染海域养殖生产等合法性和真实性认定工作的通知》(大金海渔〔2010〕60号)，其中第一条第（一）项“养殖生产认定标准1.持有合法证件，包括国家海域使用许可证、海域使用权证书、养殖使用证……；5.污染发生时（2010年7月16日）从事养殖生产。”2011年5月12日，大连市人民政府办公厅印发《大连市人民政府市长办公会议纪要(40)号》及附件《“7﹒16”油污染事故渔业损失补偿实施方案》，会议原则通过了《“7﹒16”油污染事故渔业损失补偿实施方案》，确定相关区政府（管委会）为渔业补偿工作主体，底播增殖一类污染区的补偿标准为1000元/亩。2011年6月19日，大连金州新区管理委员会发布《关于做好金州新区7﹒16油污染事故渔业损失补偿工作的通知》（大金管发〔2011〕30号）和附件《金州新区7﹒16油污染事故渔业损失补偿实施细则》。通知按照市政府有关会议纪要和《“7﹒16”油污染事故渔业损失补偿实施方案》精神，第三项“工作责任”中通知“各有关街道作为本辖区此次渔业损失补偿的责任主体……切实履行职责，具体做好辖区内的损失补偿工作”。附件《金州新区7﹒16油污染事故渔业损失补偿实施细则》规定的补偿范围和对象为“确定油污染事故涉及的金州新区辖区海域的海水增养殖生产、苗种生产、水产品加工生产、近岸海域定置网具生产等单位及个人”。污染海域等级划分中，小窑湾的海底为一类污染区。底播增殖以亩为计算单位给予一次性补偿，一类污染区补偿标准为每亩1000元。2011年6月20日，大连金州新区海洋与渔业局发布《关于成立新区7﹒16油污染事故渔业损失补偿工作领导小组办公室的通知》（大金海渔〔2011〕88号），其中第四条第（三）项规定：“补偿资金总额经市政府批准后，我区各街道与需补偿的单位和个人签订《补偿协议》。区审核工作组对《补偿协议》进行审查确认后，区财政局拨付补偿金，由各街道统一将补偿资金直接发放给被补偿单位和个人。”另查明，2010年8月7日，杜贤春填写《工业企业海上（海岸）污染赔偿申报表（企业表）》，申请对油污染引起的底播养殖的直接损失间接损失共计5212万元给予经济赔偿，但董家沟街道办事处在核对相关文件后，认为杜贤春与董兴渔业公司的增养殖承包合同无效，未与杜贤春签订补偿协议。又查明，大连市中级人民法院（2017）辽02民再129号民事判决书于2017年12月确认了董兴渔业公司与杜贤春之间存在实际的增养殖承包合同关系，且杜贤春提供的养殖使用证认定有效期至2014年1月19日，杜贤春收到此判决书后，于2018年4月以判决书为依据申请董家沟街道办事处发放油污补偿款，董家沟街道办事处于当月出具答复意见，告知杜贤春不符合7﹒16事故油污染认定补偿标准。再查明，渔业公司于2015年3月4日注销，其权利和义务由董家沟街道办事处承继。一审法院认为，本案为行政不作为赔偿纠纷。经过庭审及质证，本案的争议焦点为四项：第一，杜贤春是否具有诉讼主体资格；第二，董家沟街道办事处是否具有发放油污补偿款的职权；第三，油污补偿款标准和数额的确定；第四，杜贤春诉请是否超过诉讼时效。关于第一个争议焦点，即杜贤春是否具有诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”由此可知，行政行为相对人和与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织具备行政诉讼的杜贤春主体资格，有权提起行政诉讼。本案董家沟街道办事处认为杜贤春没有证据证明其在案涉海域实际承包5000亩海底从事养殖生产,且其所称的养殖生产也不在大政办发〔2006〕85号、大金海渔〔2010〕60号和大金管发〔2011〕30号等文件所规定的补偿范围内,不属于“7﹒16”油污染补偿对象,杜贤春不具有诉讼主体资格。但杜贤春在案涉海域承包并进行养殖生产的事实已经由大连市中级人民法院（2017）辽02民再129号民事判决书确认，该判决书确认了董兴渔业公司与杜贤春之间存在实际的增养殖承包合同关系，且认可了杜贤春提供的养殖使用证（与本案相同）的有效性及使用期限。由于该民事判决书现已生效，对该判决书确认的事实予以认可，即存在杜贤春在案涉海域实际承包5000亩海域从事底播养殖生产的事实。根据《关于开展7﹒16事故污染海域养殖生产等合法性和真实性认定工作的通知》(大金海渔〔2010〕60号)中“养殖生产认定标准”的规定，杜贤春因持有养殖使用证且在污染发生时（2010年7月16日）从事养殖生产，故符合养殖生产认定标准。且按照《关于做好金州新区7﹒16油污染事故渔业损失补偿工作的通知》（大金管发〔2011〕30号）和附件《金州新区7﹒16油污染事故渔业损失补偿实施细则》，杜贤春亦符合其中关于补偿对象的规定。因此，杜贤春属于7﹒16油污补偿的对象，具备诉讼主体资格。关于第二个争议焦点，董家沟街道办事处是否具有发放油污补偿款的职权问题，即董家沟街道办事处诉讼主体是否适格的问题。本案董家沟街道办事处主张杜贤春起诉的油污染损失不是董家沟街道办事处的行为造成的,董家沟街道办事处没有支付油污染补偿金的法定职责，其不是养殖生产合法性和真实性认定主体,也不是油污染补偿款审核、承担主体。但是《关于做好金州新区7﹒16油污染事故渔业损失补偿工作的通知》（大金管发〔2011〕30号）第三项“工作责任”中通知“各有关街道作为本辖区此次渔业损失补偿的责任主体……切实履行职责，具体做好辖区内的损失补偿工作”，明确了街道办事处作为此次渔业损失补偿的责任主体。且《关于做好金州新区7﹒16油污染事故渔业损失补偿工作的通知》（大金管发〔2011〕30号）文件发布于《大连市人民政府市长办公会议纪要(40)号》(2011年5月12日)之后，应以该文件中确定的责任主体确定本案油污补偿款的发放主体。另外，在《关于成立新区7﹒16油污染事故渔业损失补偿工作领导小组办公室的通知》（大金海渔〔2011〕88号）文件中再次明确与需补偿的单位和个人签订《补偿协议》以及发放补偿资金的主体为街道。故本案有权发放油污补偿款的主体为本案董家沟街道办事处，董家沟街道办事处具有发放油污补偿款的职权，具备诉讼主体资格。董家沟街道办事处辩称的杜贤春污染损失系第三人过错造成，其不是侵权主体无过错的主张，因为上级政府已经以政策和文件的方式授权董家沟街道办事处解决，董家沟街道办事处如依法处理，杜贤春即应得到补偿。关于董家沟街道办事处赔偿款的来源，属于董家沟街道办事处与上级部门及第三人等的内部工作流程关系，不影响其对外的支付义务。关于杜贤春主张第三人对董家沟街道办事处支付油污补偿承担连带责任的问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，第三人大连中石油国际储运有限公司属于企业，不是行政机关，杜贤春请求第三人对董家沟街道办事处的补偿承担连带责任没有法律依据。关于第三个争议焦点，油污补偿款的标准和数额的确定问题。根据《大连市人民政府市长办公会议纪要(40)号》《关于做好金州新区7﹒16油污染事故渔业损失补偿工作的通知》（大金管发〔2011〕30号）和附件《金州新区7﹒16油污染事故渔业损失补偿实施细则》等规定，案涉海域位于小窑湾，属于一类污染区，底播增殖一类污染区补偿标准为每亩1000元。杜贤春承包进行养殖生产的海域面积为5000亩，故其应获得的补偿数额为500万元（1000元/亩×5000亩）。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条的规定，人民法院经过审理，查明董家沟街道办事处依法负有给付义务的，判决董家沟街道办事处履行给付义务。为实质性化解行政争议，根本性解决社会矛盾，本案董家沟街道办事处应直接向杜贤春发放油污补偿款500万元。由于董家沟街道办事处未及时正确履行工作职责，应承担给杜贤春造成的利息损失。关于第四个争议焦点，杜贤春诉请是否超过诉讼时效问题。董家沟街道办事处是补偿政策确定的与养殖户签订7﹒16油污补偿协议的责任主体，其在杜贤春递交补偿申请后告知杜贤春不符合油污补偿条件，不能与杜贤春签订油污补偿协议。无论是如杜贤春诉称董家沟街道办事处否定杜贤春与董兴渔业公司承包合同的真实性，还是如董家沟街道办事处辩称因为前述承包合同约定的海域已经被清理而导致承包合同无效，杜贤春知悉后为消除董家沟街道办事处给付油污补偿款的障碍，向人民法院起诉确认承包合同的效力，属于以诉讼方式对自己权利的救济行为，依法产生诉讼时效中断的法律后果。杜贤春在取得确认承包合同合法有效的生效判决后，以书面形式通知董家沟街道办事处，并要求董家沟街道办事处依政府文件给予补偿，董家沟街道办事处收到杜贤春的申请后并未将有关情况向上级政府汇报即直接回复杜贤春不符合7﹒16油污事故补偿标准，属于直接拒绝与杜贤春签订补偿协议的独立行政行为，杜贤春在收到董家沟街道办事处书面通知的六个月内提起诉讼，没有超过诉讼时效。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十五条和第七十三条之规定，判决如下：一、大连经济技术开发区董家沟街道办事处于本判决生效之日起三十日内履行行政职责，向杜贤春发放油污补偿款500万元及自2011年6月19日起至实际给付日按中国人民银行公布的同期定期存款利率计算的利息；二、驳回杜贤春的其他诉讼请求。案件受理费（杜贤春已预交）100元由大连经济技术开发区董家沟街道办事处承担。董家沟街道办事处上诉称，（一）根据大金海渔（2010）6号文件规定，养殖户养殖合法性和真实性认定标准中，可以获得补偿的养殖户的养殖海域必须是不在以往已清理海域范围内。现有证据充分证明杜贤春所主张的养殖海域在政府三期清理海域范围内，不属“7﹒16”油污补偿对象，因而其不具有原告主体资格。（二）一审判决认定董家沟街道办事处系本案适格被告错误。1.根据大连市政府《市长办公会议纪要》精神，“7﹒16”油污补偿工作主体为相关区政府（管委会），补偿资金由市、区财政各担50%，可见本案适格被告应为大连市政府和金普新区管委会。一审判决仅依据效力层次较低的文件关于补偿资金发放主体为街道的规定确定董家沟街道办事处为被告，属于认定主体错误。2.从杜贤春的主张看，其系对补偿政策文件将以往清理的养殖海域排除在补偿范围之外不予认可，侵犯其合法权益，故文件制定部门应当是适格被告。3.在与本案相似的另案裁判文书中，一审法院认定金普新区管委会为适格被告。同理，董家沟街道办事处不应是适格被告。（三）涉案承包合同有效与否，不能改变杜贤春主张补偿的养殖海域不在政府文件规定的“7﹒16”油污补偿范围内的事实，一审判决认定对杜贤春不予补偿系因承包合同效力问题是错误的。（四）一审判决认定实际养殖海域面积为5000亩与事实不符，是错误的。（五）一审判决认定杜贤春的起诉未超过起诉期限错误。1.区海洋与渔业局早在2011年就明确杜贤春养殖海域不在补偿范围内，2012年区信访局再次予以明确。杜贤春此时就应当知道不予补偿的意见和理由，本次诉讼显然已超过起诉期限。2.因区海洋与渔业局不予补偿的理由并非合同效力问题，故杜贤春以确认承包合同效力诉讼作为未超过起诉期限的理由不能成立。（六）一审判决未论证、未采信董家沟街道办事处提供的可以证明案件真实情况的证据错误。（七）董家沟街道办事处基于杜贤春信访诉求所作的答复不属具有可诉性的具体行政行为。原审判决认定该答复系直接拒绝签订补偿协议的独立行政行为错误。（八）原审判决判令董家沟街道办事处向杜贤春发放油污补偿款500万元及利息没有依据。综上，请求撤销原审判决，裁定驳回杜贤春的起诉或发回重审。杜贤春答辩称，（一）生效的民事判决已经确认杜贤春在案涉海域进行底播养殖以及承包海域面积等事实，杜贤春完全符合政府文件所确定的补偿标准，上诉人董家沟街道办事处的主张不具有否定生效判决的效力。（二）董家沟街道办事处关于案涉海域在污染发生前已被清理的主张，与其一审期间的自认及已经查明的事实明显不符，故其相关主张不能成立。1.案涉承包合同的签订、承包费的交纳均发生在董家沟街道办事处所谓的海域清理之后，且该承包合同还是由该街道办事处工作人员促成签署。2.杜贤春承包期间从未收到清理案涉海域的通知，甚至连董家沟街道办事处出庭负责人都自认相关文件的执行并不规范。（三）董家沟街道办事处未尽且多次拒绝履行相应职责，其行政不作为或错误作为系杜贤春未能获得补偿的直接原因，董家沟街道办事处应当对杜贤春的损失承担赔偿责任。1.在杜贤春首次申请事故损失时，董家沟街道办事处既未依据补偿认定标准对杜贤春养殖的真实性、合法性进行核实认定，也未对养殖海域进行测量，而是直接以杜贤春的承包合同无效为由拒绝补偿。2.确认承包合同有效的民事判决作出后，董家沟街道办事处不但对上级单位隐瞒案情，甚至在杜贤春再次向其申请补偿时，又以杜贤春未提供合法有效证件、承包海域未经过上级主管部门测量为由，答复不符合补偿标准，拒绝补偿。综上，原审判决事实清楚，判决结果正确，请求二审法院驳回董家沟街道办事处的上诉请求。本院经审理查明事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，本案争议焦点为：1.杜贤春是否具有原告诉讼主体资格。2.董家沟街道办事处是否系适格被告。3.杜贤春是否应当享受油污补偿。如果应当享受补偿，补偿面积、补偿金额为多少，利息从何时起算。4.杜贤春的起诉是否超过起诉期限。关于杜贤春是否具有原告主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”公民、法人或者其他组织与行政行为存在利害关系的认定，一般以其主张的属于自己的权益受到行政行为损害且该权益应得到行政规范保护为条件。本案中，大连市人民政府和大连金州新区管理委员会的先后下发补偿文件，对案涉油污损害予以补偿。杜贤春主张其经营的海域受到案涉油污损害，应当得到补偿，故其与案涉油污补偿行为有利害关系。杜贤春是否系油污补偿对象，应属实体审查应否予以补偿的范围，不能作为判断其是否与案涉补偿行为有利害关系的标准。董家沟街道办事处此项上诉主张不能成立。关于董家沟街道办事处是否系适格被告问题。对于油污补偿责任主体问题，法律法规没有明确规定。原大连金州新区管委会《关于做好金州新区7﹒16油污染事故渔业损失补偿工作的通知》确定“各有关街道作为本辖区此次渔业损失补偿的责任主体”，且董家沟街道办事处具有诉讼主体资格，故该街道办事处系本案适格被告。关于杜贤春是否应当享受油污补偿问题。原大连金州新区海洋与渔业局《关于开展7﹒16事故污染海域养殖生产等合法性和真实性认定工作的通知》应视为补偿方案的补充。该文件“养殖生产认定标准”之一为“不在以往已清理海域（注：反映出的历次清海遗留待定问题，先由村、街道提出处理意见，经区海洋与渔业局组织专题研究后处理）”。杜贤春经营的海域虽然在以往海域清理范围内，但其主张实际上并未清理，且董家沟街道下属渔业公司在清理后仍然收取承包费，董家沟街道办事处也没有提供足够证据证明案涉海域已实际上已经清理，故董家沟街道办事处关于杜贤春不应当享受案涉油污补偿的主张不能成立。一审判决关于补偿金额及利息的计算符合相关补偿标准和法律规定，本院予以确认。关于起诉期限问题。杜贤春在取得确认承包合同合法有效的生效判决后，向董家沟街道办事处申请依政府文件给予补偿，董家沟街道办事处收到杜贤春申请后直接回复杜贤春不符合7﹒16油污事故补偿标准，属于直接拒绝与杜贤春拒绝履行补偿职责，杜贤春在收到董家沟街道办事处书面通知的六个月内提起诉讼，没有超过起诉期限。综上，一审判决正确，本院予以维持。董家沟街道办事处的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由大连经济技术开发区董家沟街道办事处负担。本判决为终审判决。审判长  曹丽华审判员  谭 斌审判员  曹 弘二〇二〇年十二月二十五日法官助理郑轩书记员安康