山东省威海市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)鲁10行终149号上诉人（原审原告）山东东岳实业总公司威海实业公司，住所地威海市环翠区新威路**。法定代表人李应侯，总经理。委托代理人杜永峰，山东胶东律师事务所律师。被上诉人（原审被告）威海市自然资源和规划局，，住所地山东省威海市环翠区文化中路**法定代表人李大伟，局长。出庭负责人向勇全，副局长。委托代理人王**亚，威海市自然资源和规划局环翠规划分局副局长。委托代理人齐明文，山东时中律师事务所律师。上诉人山东东岳实业总公司威海实业公司（以下简称东岳公司）因与被上诉人威海市自然资源和规划局行政补偿一案，不服山东省威海火炬高技术产业开发区人民法院(2020)鲁1091行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原审法院认定：东岳公司系威环国用（93出）字第98号国有土地使用证使用权人，该宗土地坐落于威海市环××家疃镇××村，用地面积为16059.5平方米。2005年10月18日，威海市人民政府（以下简称威海市政府）作出威政字[2005]90号《关于的批复》。2008年10月20日，威海市政府作出威政字[2008]62号《关于同意的批复》。该两次规划将威环国用（93出）字第98号国有土地使用证项下的土地性质调整为林地。2016年12月30日，东岳公司就上述土地使用权性质规划变更向威海市政府、原威海市规划局、原威海市国土局环翠分局申请补偿。2017年1月18日，威海市政府、原威海市规划局予以回复，均拒绝给东岳公司补偿，原威海市国土局环翠分局未予以答复。东岳公司遂于2017年7月6日向威海市中级人民法院提起行政诉讼，2019年11月29日，山东省高级人民法院作出（2019）鲁行终1937号行政判决书，该判决第二项为：威海市政府、威海市自然资源与规划局于本判决生效后两个月内共同对东岳公司作出行政补偿决定。2020年2月3日，东岳公司与威海市自然资源和规划局经过协商，双方同意将涉案行政补偿决定的作出时间商定为2020年2月28日前。2020年4月13日，威海市自然资源和规划局向环翠区人民法院发出《关于拟撤销山东东岳实业总公司威海实业公司土地登记的函》，该函内容为：经我局审查发现，山东东岳实业总公司威海实业公司取得上述宗地的登记行为不符合相关规定，拟依职权予以撤销。现函告贵院，如有异议，请于2020年4月15日17时前书面告知；逾期视为没有异议。2020年4月15日，环翠区人民法院复函威海市自然资源和规划局，回复内容为：在案件尚未执结、我院尚未撤销相关法律文书之前，对该公司位于威海市环××家疃镇××村、面积为38637平方米的土地使用权的查封具有法律效力。对人民法院依法查封、冻结的财产任何单位和个人均不得擅自处置。2020年4月22日，威海市自然资源和规划局向东岳公司作出《行政补偿决定书》，内容为：2020年4月15日，我单位收到了环翠区人民法院关于涉案土地处置意见的回函，其函复：“在案件尚未执结……均不得擅自处置。”故，我单位客观上无法进行补偿。2020年5月14日，威海市环翠区自然资源局向东岳公司发出威环自然调[2020]2号调查通知书，内容为：你公司位于威海市环海路南侧、××以西××一宗国有建设用地使用权，土地号威环国用（93出）字第98号，面积为16058.5平方米，用途为综合楼及附属设施。至今该地块尚未开工建设。根据《闲置土地处置办法》有关规定，该宗土地涉嫌构成闲置土地，请你公司收到本通知书之日起30日内，向我局提供该宗土地未开工建设的情况说明及相关证明材料。逾期我局将依据《闲置土地处置办法》有关规定进行处理。另查明，威环国用（93出）字第98号国有土地使用权证项下的土地已由环翠区人民法院依案外人申请，分别于1996年和1998年予以查封，申请执行人分别为柯本好和威海金桥拍卖有限公司，执行标的本金利息604820.24元和40000元（判决书确定），加上自1996年6月21日至今的银行同期贷款利息，执行标的约170万元左右。现续封期限至2022年7月22日。东岳公司向原审法院提起诉讼，请求：1、撤销威海市自然资源和规划局于2020年4月22日作出的《行政补偿决定书》。2、判令威海市自然资源和规划局支付补偿款36701096元。原审法院认为，本案系行政补偿纠纷，争议焦点包括以下两个方面：一、环翠区人民法院对于涉案土地之查封是否构成行政补偿的法定阻却事由。二、东岳公司请求判令威海市自然资源和规划局向东岳公司支付补偿款36701096元是否有相应的法律依据。关于第一个焦点问题，我国法律对于行政补偿之法定阻却事由并无明文规定，因此对于何种事由具有阻却行政补偿之法律效力需要进行具体分析，具体到本案当中，应综合考虑环翠区人民法院查封涉案土地之上的债权债务数额与威海市自然资源和规划局作出行政补偿决定程序之间的关系。威海市自然资源和规划局称涉案土地处于人民法院查封状态故无法启动国有土地收回程序，经原审法院调查，东岳公司因涉案土地查封相关诉讼而承担的债务总额约为300万元，威海市自然资源和规划局具有通过向东岳公司之相关债权人支付相应债务及利息款项从而解除涉案土地查封进而启动国有土地收回程序的现实可能性，涉案土地之查封状态尚不构成行政补偿的法定阻却事由。且威海市自然资源和规划局向环翠区人民法院发函的目的明确为撤销案涉宗地的登记行为，并非为了收回补偿。现威海市自然资源和规划局仅依据环翠区人民法院对于涉案宗地处置意见的复函便径行向东岳公司作出涉案《行政补偿决定书》并终止行政补偿决定程序，该《行政补偿决定书》与山东省高级人民法院（2019）鲁行终1937号行政判决书所确定的权利义务内容相抵触，亦不构成威海市自然资源和规划局拒绝行政补偿的理由。人民法院查封之前闲置土地已经超过两年的，市县人民政府有权无偿收回土地使用权，但是作出决定的市县人民政府应当函请有关人民法院依法及时解除查封。人民法院及时解除查封的条件应当是政府向债权人支付相应的债务及利息款项，结清查封土地上的债务。故东岳公司请求撤销威海市自然资源和规划局于2020年4月22日作出的《行政补偿决定书》，符合法律规定，原审法院予以支持。关于东岳公司请求判令威海市自然资源和规划局向东岳公司支付补偿款36701096元。依生效的山东省高级人民法院的判决，认为本案存在涉案土地是否属于闲置土地的情形及未经无偿收回闲置土地的认定能否拒绝补偿的问题，也是本案存在的争议焦点。该裁判要点认为相关部门在闲置土地收回之前，必须对土地是否构成闲置的原因，包括是否符合动工开发条件，按照法定程序作出调查认定。在相关部门没有作出闲置土地认定的情形下，人民法院不应以司法权代替行政权，直接作出土地补偿决定。闲置土地收回只是其中之一，而土地收回又分为无偿收回和有偿收回。无偿收回的条件之一是非政府原因或不可抗力，并非闲置土地一律应当无偿收回。行政机关未经无偿收回闲置土地认定，不能直接以土地闲置为由拒绝给予土地权利人相应的补偿。考虑本案土地的历史沿革及现状，纠纷的形成，有历史原因，有现实原因，还有诸多人为因素，不宜由人民法院直接认定补偿款项。故东岳公司请求判令威海市自然资源和规划局向东岳公司支付补偿款36701096元，理由不当，原审法院不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（二）项规定，判决：一、撤销威海市自然资源和规划局于2020年4月22日作出的《行政补偿决定书》。二、驳回东岳公司请求威海市自然资源和规划局支付土地补偿款36701096元的诉讼请求。上诉人山东东岳实业总公司威海实业公司上诉称，1.本案属被上诉人为执行山东省高级人民法院（2019）鲁行终1937号行政判决书而实施的执行行为。被上诉人所作出的《行政补偿决定书》属于依据生效判决所作出的新的具体行政行为，在其程序或实体违法情况下，上诉人对此提起本案行政诉讼。在生效判决确认被上诉人限期对上诉人作出行政补偿决定，而被上诉人却不予补偿，应当以司法权确定被上诉人应履行的具体的补偿义务，以避免被上诉人以“司法机关代替行政机关的先期裁量权，司法僭越行政权”为借口，无限期以各种不成立理由，持续地长期地损害上诉人合法权益。2、本案属因规划调整致上诉人土地权益受到损害而应予补偿的行政纠纷，并非因土地闲置而发生的土地补偿纠纷。（2019）鲁行终1937号行政判决书对被上诉人应给予上诉人“相应补偿”的要求是明确的。被上诉人下达的《关于国有建设用地使用权收回决定告知书》中也称：“根据《土地管理法》第58条的规定，经威海市政府批准”，“予以收回涉案土地使用权，”“并予以适当补偿”。上诉人对于因欠付债务而被查封土地，也同意以收回土地补偿款予以清偿。在被上诉人以种种方式逃避补偿义务的情况下，一审法院应当根据各方面情况或因素，依法公正裁决被上诉人应担负的土地补偿义务，不存在一审判决所称的“不宜由人民法院直接认定补偿款项”的情形。3、“土地闲置”只是被上诉人据不履行补偿义务的借口，并欲藉此将上诉人的取得土地补偿的权利长期予以架空，其该项辩称理由根本不能成立。上诉人的土地无法进行项目开发，完全是被上诉人原因所致。4.本案应将补偿问题一并审理并予以判决，对此有充分的法律依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十八条规定:“当事人单独或者一并提起行政赔偿、补偿诉讼的，应当有具体的赔偿、补偿事项以及数额”。第九十五条规定：“人民法院经审理认为被诉行政行为违法或者无效，可能给原告造成损失，经释明，原告请求一并解决行政赔偿争议的，人民法院可以就赔偿事项进行调解；调解不成的，应当一并判决”。第九十八条也规定：“因行政机关不履行、拖延履行法定职责，致使公民、法人或者其他组织的合法权益遭受损害的，人民法院应当判决行政机关承担行政赔偿责任。在确定赔偿数额时，应当考虑该不履行、拖延履行法定职责的行为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素”。在最高人民法院（2020）最高法行赔申380号行政裁定书中，认为：“行政行为已经人民法院生效裁判确认违法，当事人再行提起行政赔偿诉讼无需经过赔偿义务机关先行处理程序。对于国家赔偿法规定的单独提起赔偿请求和提起行政诉讼时一并提出赔偿请求两种途径，当事人可以自由选择”。本案中，被上诉人不予上诉人补偿的行政行为已经被（2019）鲁行终1937号行政判决书认定为违法，上诉人有权在提起本案行政诉讼时一并提出赔偿请求，法院应对此予以审理并作出裁决。5.对于行政补偿的金额及计算方式，最高人民法院的判例中对此有明确清楚的体现。在最高人民法院（2017）最高法行申1342号《行政裁定书》中，最高人民法院认为：对于“给予适当补偿”，不宜单纯以法条规定的文意为限，不能静止、孤立、机械地解释为以受让土地价格为基础给予相应补偿，而宜作统一的法律解释。即行政主体因公共利益需要收回国有土地使用权的，收回的土地使用权以出让方式供应的，应当根据土地面积、剩余土地使用年限、原批准用途、土地开发利用程度、城市规划限制等，参照市场地价水平经专业评估后予以补偿；确定补偿标准的基准日，原则上应当以行政主体作出收回决定的日期或者以收回土地事宜向社会公告的日期为准。现上诉人以威海市政府公布的基准地价，结合规划调整的时间，计算出应当予以补偿的金额，有事实根据和法律依据，如被上诉人对此持有异议，应当进行举证或申请司法鉴定。综上，请求二审法院依法撤销原审判决第二项判决内容，改判被上诉人向上诉人支付土地补偿款36701096元。被上诉人威海市自然资源和规划局辩称，1.上诉人所主张的补偿款依法应由行政机关先期裁量。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十条的规定，收回国有土地使用权时是由相应行政部门依职权作出补偿决定。而上诉人直接要求法院判令被上诉人支付补偿款数额，将导致司法机关代替行政机关的先期裁量，司法权僭越行政权。2.由于涉案土地被环翠区人民法院采取查封措施，根据环翠区人民法院的回函“对人民法院依法查封、冻结的财产任何单位和个人均不得擅自处置”，被上诉人不能收回涉案土地使用权，补偿的前提就不存在，客观上无法进行补偿，上诉人也无权要求在被上诉人无法收回土地的情况下支付补偿款。3.根据《闲置土地处置办法》第十四条，未动工开发满两年的，由土地部门无偿收回国有建设用地使用权。本案中，涉案土地在2005年规划调整之前，已闲置近十年，依法已构成闲置土地应无偿收回的情形。被上诉人现已对上诉人闲置土地的违法事实启动了调查程序，一旦经最终认定符合无偿收回的情形，被上诉人将依法直接作出无偿收回的决定，如果此时不顾上诉人非法闲置土地的事实给予其补偿，将直接引发上诉人违法却不承担法律责任的结果。由此，一审法院考虑土地的历史沿革及现状，认定不宜由法院直接认定补偿款项正确。4.上诉人的权利应通过执行途径解决。(2019)鲁行终1937号行政判决书判决被上诉人与威海市政府在判决生效后两个月内共同对上诉人作出行政补偿决定，人民法院业已对上诉人要求补偿的诉求作出审理并判决，对于上诉人要求补偿的权益应通过执行程序解决，而不应重复要求法院作出认定。且上诉人自身作为被执行人，负有清偿债务、解除对涉案土地查封的义务，只有其将涉案土地上的权利负担清零后，才能要求被上诉人予以收回并补偿，现上诉人在有义务且有能力解除查封的情况下，不履行自身义务，而径行要求答辩人补偿，不具有可履行性。综上，请求法院驳回上诉，维持原判。各方当事人在原审中提交的证据和依据已随卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。二审期间，被上诉人提交以下证据：1.2020年11月13日，威海市自然资源和规划局作出的威自然环闲定字[2020]第12号《闲置土地认定书》；2.2020年12月15日，威海市自然资源和规划局向威海市政府提交的《关于无偿收回山东东岳实业总公司威海实业公司闲置土地使用权的请示》；3.2020年12月15日，威海市政府作出的《关于无偿收回山东东岳实业总公司威海实业公司闲置土地使用权的批复》；4.2020年12月15日，威海市自然资源和规划局作出的威自然资收字[2020]3号《收回国有建设用地使用权决定书》及EMS快递邮单，上述证据予以证实，涉案土地已被认定为闲置土地，并由被上诉人无偿收回。上诉人提交起诉状一份，予以证实，被上诉人在2020年11月17日向上诉人送达了闲置土地认定书，并于2020年12月3日举行了对闲置土地认定书的听证，上诉人已经就闲置土地认定书以威海市自然资源和规划局为被告向威海火炬高技术产业开发区人民法院提起了行政诉讼，请求法院撤销闲置土地认定书，该案尚在诉前审查阶段。经质证，上诉人对被上诉人提交证据的真实性无异议，对合法性有异议，并表示将提起行政诉讼。被上诉人认可其向上诉人送达了闲置土地认定书，举行了对闲置土地认定的听证。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及查明的案件事实。二审期间，双方当事人对上述证据真实性均无异议，本院予以采纳。本院另查明，2020年11月13日，威海市自然资源和规划局作出威自然环闲定字[2020]第12号《闲置土地认定书》。2020年12月15日，威海市自然资源和规划局向威海市政府提交《关于无偿收回山东东岳实业总公司威海实业公司闲置土地使用权的请示》；同日，威海市政府作出《关于无偿收回山东东岳实业总公司威海实业公司闲置土地使用权的批复》；威海市自然资源和规划局于当日作出威自然资收字[2020]3号《收回国有建设用地使用权决定书》，并于12月16日通过EMS快递向上诉人送达。本院认为，根据(2019)鲁行终1937号行政判决书，威海市政府及威海市自然资源与规划局因公共利益需要对涉案土地进行了规划调整，将涉案土地用途由建设用地变更为非建设用地，致使东岳公司难以按原登记用途继续使用涉案土地，影响土地权利人目的实现，应当及时收回土地使用权，在不具有法定阻却事由的情况下，应当对东岳公司给予相应补偿。本案中，法院查封涉案土地只是保障债权人债权实现，不影响行政机关依据生效判决收回土地使用权并给予权利人补偿，威海市自然资源和规划局以土地被查封无法补偿为由作出的决定书应予撤销，原审法院判决撤销涉案行政补偿决定书，应予维持。(2019)鲁行终1937号行政判决书判决威海市政府与威海市自然资源和规划局在判决生效后两个月内共同对上诉人作出行政补偿决定，被上诉人应当依照生效判决的内容、根据涉案土地的具体情况确定补偿数额。本案中，虽然被上诉人作出补偿决定，但实质内容系拒绝补偿，并未就补偿数额进行确定，其本质仍系未履行生效判决。在此情况下，上诉人直接向法院提起行政给付诉讼不符合法律规定，本院不予支持。因上诉人提起本案行政给付诉讼不符合法律规定，其他相关行政行为的诉讼亦不应构成本案中止的事由，故上诉人以本案需以闲置土地相关行为的行政诉讼审理结果为依据申请中止审理，本院不予准许。综上，上诉人的上诉理由不当，本院不予支持。原审判决正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人山东东岳实业总公司威海实业公司负担。本判决为终审判决。审判长  毕海燕审判员  李升臣审判员  宫晓燕二〇二〇年十二月二十四日书记员  陈智超