江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏05行终63号 上诉人（原审原告）程雪雪，女，1991年12月8日生，汉族，住安徽省阜南县。 委托代理人刘景标，安徽东屹漆园律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）太仓市公安局，住所地江苏省太仓市上海东路**。 法定代表人冯晋，该局局长。 出庭负责人施军平，该局副政委。 委托代理人陈昌红，该局法制大队工作人员。 委托代理人周瑞昌，江苏周瑞昌律师事务所律师。 上诉人程雪雪因太仓市公安局行政登记附带行政赔偿一案，不服江苏省昆山市人民法院(2019)苏0583行初118号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理,现已审理终结。 原审法院经审理查明，2015年4月15日，姓名为程雪雪(女，居民身份证号码，户籍地址安徽省阜阳县朱寨镇朱寨村南颍西路**)在被告下属科教新城派出所申请办理苏州市居住证，被告下属科教新城派出所进行了暂住人口信息登记，并出具了苏州市居住证受理回执。暂住人口登记表显示程雪雪暂住地址为太仓市xx镇南郊xx南路xx号。因被告下属科教新城派出所工作人员在实地核实中发现程雪雪并没有实际暂住此地，故被告下属科教新城派出所未签发苏州市居住证且于2015年4月24日对程雪雪的登记信息予以注销。 2015年4月9日，东风公司(贷款人、抵押权人)与原告程雪雪(借款人、抵押人)、唐诚相(保证人)签订了汽车贷款合同、机动车抵押合同，约定借款人向贷款人借款104000元用于向伟建公司购买车辆1辆。后东风公司按约履行了出借义务，同年4月17日登记在原告程雪雪名下的车牌号为苏Ｅ×××××车辆办理了抵押登记手续。原告程雪雪因未按约还款，后被东风公司诉至法院，法院判决其和保证人唐诚相共同归还借款本金、利息等。 2016年6月22日，原告向昆山市公安局新镇派出所报案，其称被人诈骗了，在2015年3月份的时候，其和一个名叫唐诚相的人谈恋爱，唐诚相说给她买车，于是将身份证给了唐诚相去办买车的手续，直到后来都没有把身份证拿回来。 原审法院认为，《中华人民共和国户口户口登记条例》第三条第一款规定，户口登记工作，级公安机关主管。第十五条第一款规定，公民在常住地市、县范围以外的城市暂住三日以上的，以暂住地的户主或者本人在三日以内向户口户口登记机关申报暂住登记，前申报注销；暂住在旅店的，由旅店设置旅客登记簿随时登记。《江苏省流动人口居住管理办法(试行)》第四条第一款规定，公安机关负责流动人口居住登记和居住证制作管理工作。太仓市公安局负责本行政区域内的户口户口登记和暂住登记工作，案的适格被告。 本案的争议焦点：一、被告对原告的暂住登记行为是否合法。《暂住证申领办法》(原公安部令第25号)第五条规定，申领暂住证须持暂住人的居民身份证，并按以下规定办理：(一)暂住在居民家中的，由本人携带户主的户口户口簿到暂住地公安派出所申领暂住证；)暂住在机关、团体、部队、企业、事业单位内部或者工地、工场和水上船舶的，由单位或者雇主将暂住人员登记造册，到暂住地公安派出所申领暂住证。(三)暂住在出租房屋的，由房主携带租赁合同，带领其到暂住地公安派出所申领暂住证。 本案中，由于原告程雪雪的居民身份证曾交给过案外人唐诚相，且其暂住的地址为太仓市xx镇南郊xx南路xx号，属于适用上述第(二)项规定的情形，只要持有暂住人的居民身份证就可办理暂住登记，并非必须暂住人亲自办理。因此，被告作出原告程雪雪的暂住登记符合相关规定。 二、被告是否需要对原告进行行政赔偿。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，由本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：(一)违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；(二)违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；(三)违法征收、征用财产的；(四)造成财产损害的其他违法行为。第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。依照上述法律规定，行政赔偿的前提是公民、法人或者其他组织的合法权益受到国家机关和其工作人员作出的行政行为侵犯并造成损害，且该行政行为与损害结果之间存在因果关系。本案中，原告程雪雪未提供有效证据证明被告的行政行为对其合法权益造成损害的事实，亦未提交其人身、财产等权利受到损害及损害程度的证明材料，原告程雪雪主张行政赔偿的请求无事实及法律依据。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告程雪雪的诉讼请求；案件受理费50元，由原告程雪雪负担。 上诉人程雪雪上诉称，其未在太仓市城厢镇南郊人民新路92号居住过，更没有申请办理过所谓的“苏州市居住证及暂住人口登记”的有关事宜，即便按照《暂住证申领办法》（原公安部令第25号）第五条规定（二），被上诉人亦未提供符合该规定的相关证据，故被上诉人的登记行为违法；被上诉人的违法行政行为，给其造成的经济损失，应当予以赔偿。综上，请求撤销一审法院判决，依法予以改判。 被上诉人太仓市公安局答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，上诉人提出的行政赔偿诉求，于法无据，请求二审法院依法维持一审判决。 上诉人程雪雪及被上诉人太仓市公安局在二审程序中提交的证据，均不符合行政诉讼的程序性规定，本院均不予接纳。 本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。 另查明，2015年4月17日，太仓市公安局将其制作的程雪雪的《暂住信息登记表》进行了打印，并加盖印章对外出具。 本院认为，本案诉争的焦点问题是太仓市公安局为程雪雪办理暂住证申领的行为是否合法。1、本案应适用的法律法规。《中华人民共和国户口户口登记条例》是1958年1月9日全国人大常委会制定并现行有效的户籍、证管理方面的法律，应当予以适用。《暂住证申领办法》（原公安部令第25号）（以下简称“办法”）是1995年6月2日中华人民共和国公安部制定的部门规章，2018年3月28日被废止。在本案发生时，该办法属于当时有效的部门规章，可以适用。2、申领暂住证与申领居住证的关系。《暂住证申领办法》第二条第二款规定，暂住人在暂住地办理劳务许可证、工商营业执照等证照时应当出示居民身份证和暂住证。第三条规定，离开常住户口户口所在地、暂住地居住一个月以上年满十六周岁的下列人员，在申报暂住户口户口登记的同时，申领暂住证：（一）机关、团体、企业、事业单位雇用的人员；（二）从事工业、手工业、建筑业、运输业的人员；（三）从事商业、饮食业、修理业、服务业的人员；（四）从事种植业、养殖业的人员；（五）其他需要申领暂住证的人员。第四条规定，探亲、访友、旅游、就医、出差等人员，按照规定申报暂住户口户口登记或者旅客登记，领暂住证。第五条规定，申领暂住证须持暂住人的居民身份证，并按以下规定办理：（一）暂住在居民家中的，由本人携带户主的户口户口簿到暂住地公安派出所申领暂住证；）暂住在机关、团体、部队、企业、事业单位内部或者工地、工场和水上船舶的，由单位或者雇主将暂住人员登记造册，到暂住地公安派出所申领暂住证。（三）暂住在出租房屋的，由房主携带租赁合同，带领其到暂住地公安派出所申领暂住证。第七条规定，暂住证丢失的，应当到公安派出所办理补领手续。《居住证暂行条例》（以下简称“条例”）是2015年11月26日颁布，2016年1月1日施行。在该条例实施前的2015年，实践中居住证的办理条件并未出现实质变化。该条例第二条规定，公民离开常住户口户口所在地，他城市居住半年以上，符合有合法稳定就业、合法稳定住所、连续就读条件之一的，可以依照本条例的规定申领居住证。从生效时间看，在条例实施后，办法并未即刻废止，在2016年1月1日至2018年3月28日期间，办法和条例都合法有效并可适用的；从暂住证和居住证申领的对象、条件等规定来看，二者有明显区别，因此，暂住证和居住证应属具有不同法律效力的证件。故对被上诉人在二审庭审中辩称，在条例实施前，二证是一个事物的两个方面，暂住证是内部登记，居住证是对外发放；在条例实施后，二证合一的意见，与法律法规的规定不符，本院不予采信。3、办理暂住登记与办理暂住证申领的关系。《中华人民共和国户口户口登记条例》第十五条第一款规定，在常住地市、县范围以外的城市暂住三日以上的，以暂住地的户主或者本人在三日以内向户口户口登记机关申报暂住登记，前申报注销；暂住在旅店的，由旅店设置旅客登记簿随时登记。根据《暂住证申领办法》第一条的规定，暂住证申领目的是为了加强流动人口管理，保障公民的合法权益，维护社会治安秩序。根据办法第三条规定，离开常住户口户口所在地、暂住地居住一个月以上年满十六周岁的人员，应当申领暂住证，但根据该办法第四条的规定，探亲、访友、旅游、就医、出差等人员，按照规定申报暂住户口户口登记或者旅客登记，领暂住证。由此可见，并非所有流动人口均须申领暂住证。实践中，也并非所有的暂住登记都须要并最终颁发暂住证。暂住登记和暂住证申领，是不同性质的行政行为，对于实践中，仅仅是为了加强对流动人口的管理而进行的暂住信息登记行为，是公安机关对流动人口的信息采集行为，可以视为内部管理行为，只要不对外发放暂住证或出具相关暂住证明材料，一般不产生外部法律效力，亦不会对当事人的权利义务产生实际影响。但是一旦登记后，又完成外发放暂住证或出具相关暂住证明，该具体行政行为即会产生外部法律效力，亦会对当事人的权利义务产生实际影响。因此，办理暂住登记与办理暂住证申领的行为，性质是不同的。办理暂住证申领行为，就其文意而言，亦应当包括暂住信息的登记和发证行为，该行为属于依申请的行政行为。其程序一般须由当事人提出申请，公安机关受理和审查，对符合规定的进行登记、备案并发证，不符合的拒绝。在该程序中，公安机关要尽到必要的审核义务，特别是在受理、登记和发证环节，该必要审核义务并不以“便民”等事由而减免。4、被诉行政行为的合法性问题。在本案中，根据太仓市公安局制作的程雪雪的《暂住信息登记表》显示，太仓市公安局对上诉人程雪雪于2015年4月15日进行了暂住信息的登记，并于2015年4月17日将该《暂住信息登记表》进行了打印并加盖印章对外出具。虽然未发放程雪雪的暂住证，但在实践中，出具相关暂住证明的行为与发放暂住证的效力相当，可视为已完成对外发证行为。因此，太仓市公安局已完成了能够对外产生法律效力并影响当事人权利义务的办理暂住证申领行为，该行为应当符合《中华人民共和国户口户口登记条例》和《暂住证申领办法》的相关规定。办法第五条规定了办理申领暂住证的三种情形，是否符合该三种情形，公安机关应当进行必要的审核，并体现出已尽到必要审核义务，这是该条规定的应有之意，换言之，即便该条规定并未要求必须本人才能申领暂住证，即该条（二）暂住在机关、团体、部队、企业、事业单位内部或者工地、工场和水上船舶的，由单位或者雇主将暂住人员登记造册，到暂住地公安派出所申领暂住证，那么公安机关也当然有审核申领人员身份、该人员与暂住人员的关系是否符合该条规定、将相关信息登记备案以便查询等义务。对于经审核，均符合规定的情形，应当进行暂住信息登记并发证。对于发证行为或者出具暂住信息证明的行为，公安机关亦有核实领证人员身份、查验与本人关系、留下签收痕迹之义务。否则，根据办法第十四条规定，违反本规定有下列行为之一的，根据情节轻重，由公安机关予以处罚：……（二）骗取、冒领、转借、转让、买卖、伪造、变造暂住证的，收缴暂住证，处以五百元以下罚款或者警告，行为人有非法所得的，除没收非法所得外，处以非法所得一至三倍的罚款；……公安机关将无从处理骗取、冒领暂住证的违法行为，该条规定亦从另一角度说明，公安机关在办理暂住证申领程序中，有必要的审核义务，否则该条规定将因公安机关未尽或不能体现出已尽审核等义务而形同虚设。结合本案，太仓市公安局仅能提供程雪雪的《暂住信息登记表》，未能提供证据证明其登记暂住信息及出具暂住证明行为的合法性，属于事实不清，证据不足，依法应予撤销。鉴于其事后发现并于2015年4月24日注销了该登记，现已无可撤销内容，故应确认该行政行为违法。对上诉人的该意见，本院予以支持。 关于被上诉人是否需要对上诉人进行行政赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，由本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：(一)违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；(二)违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；(三)违法征收、征用财产的；(四)造成财产损害的其他违法行为。第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。根据上述法律规定，行政赔偿的前提是公民、法人或者其他组织的合法权益受到国家机关和其工作人员作出的行政行为侵犯并造成损害，且该行政行为与损害结果之间存在因果关系。因此，具体行政行为被确认违法，并不必然导致需要行政赔偿的结果。本案二审期间，上诉人程雪雪称，其诉称的购买苏Ｅ×××××小型汽车的纠纷，已由其他法院的民事诉讼程序处理完毕。现在本案中，其对自己损害赔偿的金额诉求不能明确，亦未提供有效证据证明被上诉人的行政行为对其合法权益造成损害的事实，上诉人主张行政赔偿的请求无事实及法律依据，故对该上诉意见，本院不予支持。 综上，原审法院认为被诉行政行为符合相关规定的事实不清，证据不足，依法予以改判；认为上诉人主张行政赔偿请求无事实及法律依据，并驳回该诉讼请求，并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十条、第七十四条第二款第一项、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下： 一、撤销昆山市人民法院（2019）苏0583行初118号行政判决； 二、确认太仓市公安局为程雪雪办理暂住证申领的行为违法； 三、驳回程雪雪的行政赔偿诉讼请求。 二审案件受理费人民币50元，由太仓市公安局负担。 本判决为终审判决。 审判长  姚一鸣 审判员  陈芝颖 审判员  林 磊 二〇二〇年六月十八日 书记员  陆 婷