广西壮族自治区桂林市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂03行终376号 上诉人（一审原告）：周凤英，女，汉族，1977年10月21日出生，住广西壮族自治区桂林市七星区。 上诉人（一审原告）:龙义军，男，汉族，1979年9月8日出生，住广西壮族自治区桂林市七星区。 上诉人（一审原告）:龙忠义，男，汉族，1979年1月25日出生，住广西壮族自治区桂林市七星区。 被上诉人（一审被告）：桂林市自然资源局，住所地广西壮族自治区桂林市临桂区青莲路西桂林投资发展大厦**，统一社会信用代码11450300MB1919940D。 法定代表人：王飚，该局局长。 被上诉人（一审被告）：广西壮族自治区自然资源厅，住所地广西广西壮 2 族自治区南宁市青秀区中新路2号，统一社会信用代码11450000007565194H。 法定代表人：陈建军，该厅厅长。 一审第三人：桂林融创城投资有限公司，住所地广西壮族自治区桂林市七星区五里店**广西师范大学出版社集团总部商务大楼**。 法定代表人：邹少军。 一审第三人：桂林市七星区人民政府教育局，住所地广西壮族自治区桂林市七星区码坪街**。 法定代表人：蒋才华，该局局长。 上诉人周凤英、龙义军、龙忠义因与被上诉人桂林市自然资源局、广西壮族自治区自然资源厅撤销建设用地规划许可一案，不服桂林市临桂区人民法院（2020）桂0312行初9号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理。 周凤英、龙义军、龙忠义向一审法院起诉请求：1.请求依法撤销被告广西壮族自治区自然资源厅作出的桂自然资复【2019】72号《行政复议决定书》；2.请求依法撤销被告桂林市自然资源局颁发的编号地字第450301201900003（高）号《建设用地规划许可证》；3.本案的诉讼费用由被告承担。 一审法院经审理查明，原告的房屋位于广西桂林市七星区，原告以桂林融创万达文化旅游城项目建设需要对原告的房屋进行征收、为核 3 实该项目的合法性为由，向桂林市自然资源局申请信息公开，申请书面公开“桂林市融创万达文化旅游城”选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证及红线图，被告桂林市自然资源局于2019年9月10日向原告送达了《关于龙义军、周凤英、龙忠义申请信息公开的复函》及桂林融创万达文化旅游城地字第450301201900003（高）号《建设用地规划许可证》。原告认为桂林市自然资源局作出案涉许可证的行政行为违法，故向被告自治区自然资源厅提起行政复议，请求撤销案涉许可证。被告自治区自然资源局受理原告的复议申请后查明：2017年4月26日、2018年4月8日，桂林国家高新区管委会七星区人民政府发展和改革局先后向桂林市七星区人民政府教育局作出《关于桂林市高新七星区项目立项的批复》（新星发改字〔2017）77号）、《关于调整“桂林市高新七星区”项目相关内容的批复》（新星发改字［2018］6号）。2017年12月13日、2018年5月4日，原桂林市规划局高新七星分局先后向桂林市七星区人民政府教育局作出《关于桂林市高新七星区项目规划选址意见书》（高规选［2017］5号）、《关于调整桂林市高新七星区建设项目名称的批复》（高规选［2018］2号）。2018年9月19日、9月21日，原桂林市规划局高新七星分局分别以实地张贴、网站公告的形式对桂林市修建性详细规划进行公示。2019年3月28日，原桂林市规划局高新七星分局向桂林市七星区人民政府教育局作出《关于批复桂林市修规调整修建性详细规划的通知》（市高规技［2019］12号）。2019年3月27日，桂林市七星区人民政府教育局向原桂林市规划局高新七星分局提交相关材料，申请办理桂林市规划用地许可证。2019年3月29日，桂林市自 4 然资源局向桂林市七星区人民政府教育局颁发涉案450301201900003号许可证。自治区自然资源厅复议认为，桂林市七星区人民政府教育局在取得项目立项批复、、地块指标项目选址意见书以及修建性详细规划批复后，按要求提交所需申请材料，申请办理桂林市规划用地许可证，桂林市自然资源局根据《中华人民共和国行政许可法》第三十四条的规定对原告提交的申请材料进行了审查，依据《中华人民共和国城乡规划法》第三十七条的规定核发了450301201900003号许可证，颁证行为认定事实清楚，主体明确，适用法律正确，程序合法，故作出桂自然资复【2019】72号《行政复议决定书》，维持了被告桂林市自然资源局颁发的案涉许可证。原告不服，于2020年1月16日向该院提起本案之诉。原告以其房屋在编号地字第450301201900003（高）号《建设用地规划许可证》范围之内主张其与该行政许可存在利害关系。经该院现场勘查，原告周凤英所述自己的房屋位于桂林市侧，龙忠义所述自己的房屋位于桂林市侧，原告龙义军所述自己的房屋位于桂林市之内。原告周凤英、龙忠义的房屋均不在市自然资源局向第三人颁发的地字第450301201900003（高）号《建设用地规划许可证》所属桂林市范围内，只有原告龙义军的房屋位于桂林市之内。 另查明，桂林市规划局于2018年10月17日向原告龙义军作出市规行决【2018】七星-和平030号《广西建设行政处罚决定书》，认定：龙义军未经城乡规划行政主管部门批准，2009年在和平村委××西南××约200米处建设砖混房（二层建成）335.34平方米几钢架棚（一层建成） 5 167.67平方米的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，该违法建设延续至今，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，限2018年10月22日前自行拆除该违法建筑。原告龙义军不服该行政处罚决定及相关的行政复议决定，于2019年4月10日向本院提起行政诉讼，该院作出（2019）桂0312行初43号行政判决，驳回原告龙义军的诉讼请求。龙义军不服，向桂林市中级人民法院上诉，桂林市中级人民法院作出（2020）桂03行终100号行政判决书，维持原判。 一审法院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，本案原告周凤英、龙忠义的房屋均不在案涉编号为450301201900003（高）号《建设用地规划许可证》范围之内，与被告市自然资源局向第三人颁发的地字编450301201900003（高）号《建设用地规划许可证》的行政行为不具有利害关系，故对原告周凤英、龙忠义起诉应予驳回。原告龙义军的房屋虽位于案涉行政规划许可范围之内，但原告与案涉行政许可同样不具有法律上的利害关系，与原告产生利害关系的是行政机关对其房屋拆除决定及拆除行为，原告龙义军对房屋拆除决定及拆除行为不服提起诉讼的，属于人民法院的受案范围。就本案而言，原告龙义军房屋所在的土地已经被征收为国有，第三人获得房屋所属土地的使用权之后，通过一系列审批取得了地字第450301201900003（高）号《建设用地规划许可证》，原告已经不是案涉行政许可的利害关系人，对原告龙义军的起诉，亦应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定,裁定驳回原告周凤英、龙义军、龙忠义的起诉。 6 周凤英、龙义军、龙忠义上诉请求：1.请求依法撤销桂林市临桂区人民法院作出的(2020)桂0312行初9号行政裁定，发回重审或者依法改判，依法支持上诉人的诉讼请求。2.本案的诉讼费用由被上诉人承担。事实和理由：一、上诉人与案涉的《建设用地规划许可证》有利害关系。依据《城乡规划法》第三十七条、第三十八条规定：第三十七条在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级，以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地；第三十八条在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门不得在建设用地规划许可证中，擅自改变作为国有土地使用权出让合同组成部分的规划条件。可知，市、县人民政府城乡规划主管部门作出《建设用地规划许可证》前提是在城市、镇规划区内以划拨或出让方式提供国有土地使用权的建设项目。本案中，上诉人的房屋因“桂林融创万达文化旅游城”项目建设需要对上诉人的房屋进行征收，上诉人的 7 房屋坐落在该项目位置范围内，在该权利未被依法撤销或注销前，上诉人与涉及该用地范围内的行政行为具有法律的利害关系。在上诉人的土地使用权未依法消灭前，对该土地进行规划许可直接影响了上诉人的权利和义务，上诉人有权对此提起行政复议和诉讼；二、被上诉人桂林市自然资源局作出的案涉《建设用地规划许可证》事实不清、证据不足。同样依据《城乡规划法》第三十七条、第三十八条规定，市、县人民政府城乡规划主管部门作出《建设用地规划许可证》前提是在城市、镇规划区内以划拨或出让方式提供国有土地使用权的建设项目。本案中上诉人的土地为集体土地并且被上诉人也未提供证据证明案涉的土地已经为国有土地，故涉案的《建设用地规划许可证》缺少《城乡规划法》第三十七条、第三十八条规定的前置条件即上诉人的土地已经经过合法征收为国有土地，被上诉人桂林市自然资源局作出的《建设用地规划许可证》违反法律规定。此外，依据《城乡规划法》第三十八条、广西壮族自治区实施《中华人民共和国城乡规划法》办法第二十八条规定，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，本案中根据被上诉人广西自然资源厅提交的桂林融创文旅城N7地块修建性详细规划显示的时间为2019年6月5日才进行控制性详细规划公示，但是被上诉人桂林市作出的案涉建设用地规划许可证的时间为2018年4月28日，明显违反上述规定；三、被上诉人桂林市自然资源局作出的《建设用地规划许可证》未组织听证严重侵犯上诉人合法权益。依据《行政许可法》第四十六条、第四十七条、第四十八条规定：桂林市自然资源局在颁发建设用地规划许可证之前，应书面告知涉及包括上诉人在内的土地使用权人有要求听证的权利。可是桂林市自然资源局违反法定程序未组织听证就颁发案涉《建设用地规划许可证》。由此可见，桂林市自然资源局在未能听取上诉人陈述和申辩的情况 8 下，直接作出了影响上诉人权利义务的行政许可决定，严重违反行政许可的程序规定，侵害了重大利益关系人的合法权益，依法应当予以撤销。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款规定，“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。因此，领取建设用地规划许可证的基础条件之一是国有土地使用权出让合同。桂林市自然资源局在出让土地给大连万达商业地产股份有限公司时上诉人仍合法拥有该地块上的土地使用权和房屋所有权，根据国务院国发（2008）3号《国务院关于促进节约集约用地的通知》、国土资源部国土资发（2010）204号《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》文件精神，土地出让前应当处理好土地的产权、安置补偿等法律经济关系，不得“毛地”出让。桂林市自然资源局与大连万达商业地产股份有限公司签订的国有土地使权出让合同侵犯了上诉人的合法权益，存在明显违法之处。综上，被上诉人桂林市自然资源局作出的《建设用地规划许可证》、被上诉人广西壮族自治区自然资源厅作出《行政复议决定书》违法应予撤销。一审法院作出的行政裁定书认定事实不清、适用法律错误，应予撤销。现依据《行政诉讼法》有关规定提起上诉，请支持上诉人的上诉请求，维护上诉人的合法权益。 经审查，一审法院认定的事实属实，本院依法予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项的规定，当事人提起行政诉讼应当满足系行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民。本案中，上诉人周凤英、龙忠义的房屋均不在案涉编号为 9 450301201900003（高）号《建设用地规划许可证》范围之内；上诉人龙义军房屋虽位于案涉行政规划许可范围之内，但已经被征收为国有，第三人获得房屋所属土地的使用权之后，通过审批取得了地字第450301201900003（高）号《建设用地规划许可证》。故上诉人既不是涉案土地使用权人，亦非涉诉行政行为的相对人，涉诉行政行为不对上诉人产生行政法律上的利害关系，其起诉主体不适格。故一审裁定驳回上诉人周凤英、龙义军、龙忠义的起诉并无不当，本院依法予以维持。 综上，上诉人的上诉请求不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 李永群 审 判 员 蒋子秀 审 判 员 霍凤玲 10 二〇二〇年十二月十六日 法官助理 黄 坤 书 记 员 叶子毅