河南省焦作市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫08行终273号上诉人（原审原告）临沂奇伟罐头食品有限公司。住所地：山东省临沂市平邑县地方镇工业园**。法定代表人刘明，总经理。委托代理人马庆生，山东平大律师事务所律师。被上诉人（原审被告）博爱县市场监督管理局。住所地：博爱县中山路东段。法定代表人闪兰房，局长。委托诉讼代理人李晓亚，该局工作人员。委托诉讼代理人王振中，河南金谷律师事务所律师。上诉人临沂奇伟罐头食品有限公司因行政处罚一案，不服河南省博爱县人民法院（2020）豫0822行初9号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。原审审理查明：2019年6月24日，被告作出博市监罚字（2019）第110号关于临沂奇伟罐头食品有限公司发布虚假广告的处罚决定，对原告作出如下行政处罚：1、责令停止发布广告、消除影响；2、罚款200000元。原告于2019年6月26日收到了行政处罚决定书。原告对行政处罚不服，于2019年8月12日向温县人民法院提起行政诉讼，温县人民法院作出（2019）豫0825行初17号行政判决书，判决：驳回临沂奇伟罐头食品有限公司的诉讼请求。原告不服一审判决，提起上诉，焦作市中级人民法院作出（2020）豫08行终5号行政判决书，判决：驳回上诉，维持原判。二审判决于2020年3月1日生效。2019年12月2日，被告作出了博市监催字〔2019〕1号行政处罚决定履行催告书，原告于2019年12月5日收到。2020年2月28日，被告作出了博市监催字〔2020〕1号行政处罚决定履行催告书，被告于2020年3月2日收到。2020年3月13日，原告向被告缴纳了罚款200000元。2020年3月24日被告向本院申请强制执行，本院作出（2020）豫0822行审30号行政裁定书，裁定：对博爱县市场监督管理局作出博市监罚字〔2019〕第110号行政处罚决定书中加处罚款200000元准予强制执行。2020年4月21日，原告向本院执行款专户转账202900元。原审法院认为，催告程序是指当义务人在行政决定所确定的履行期限届满后仍未履行义务的，行政机关即可催告当事人履行义务，并告知相对人不履行义务时要产生的对其不利后果的程序。行政处罚决定履行催告书虽然是一个法定程序，但该通知书不是行政机关申请法院执行的对象，也不是法院实际执行的依据，对相对人的权利义务不产生实际影响。对于催告当事人履行义务的时间，行政机关既可以在行政复议和行政诉讼期限届满后实施催告，也可以在行政复议和行政诉讼期限届满之前实施催告。故原告对被告作出的履行催告通知书提起诉讼，不属于行政诉讼受案范围，对其起诉应予驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、《中华人民共和国行政强制法》第五十四条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款之规定，裁定如下：驳回原告临沂奇伟罐头食品有限公司的起诉。上诉人临沂奇伟罐头食品有限公司不服，上诉请求：依法撤销博爱县人民法院（2020）豫0822行初9号行政裁定，改判撤销博爱县市场监督管理局博市监催字（2019）1号、（2020）1号行政处罚决定履行催告书中第二项加处罚款20万元。事实和理由：一、博爱县人民法院（2020）豫0822行初9号行政裁定认定事实混淆是非、适用法律严重错误。1、《中华人民共和国行政强制法》第十二条规定第一项规定：行政强制执行的方式（一）为“加处罚款或者滞纳金”。根据该项规定博爱县市场监督管理局博市监催字（2019）1号、（2020）1号行政处罚决定履行催告书中第二项加处罚款20万元是一项行政强制执行方式。2、公民、法人或者其他组织对行政强制执行不服的提起行政诉讼，人民法院应当受理。上诉人对博爱县市场监督管理局博市监催字（2019）1号、（2020）1号行政处罚决定履行催告书中第二项加处罚款20万元提起行政诉讼系人民法院行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；3、博爱县人民法院（2020）豫0822行初9号行政裁定适用《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、《中华人民共和国行政强制法》第五十四条之规定，以上诉人对博爱县市场监督管理局博市监催字（2019）1号、（2020）1号行政处罚决定履行催告书中加处罚款义务提起行政诉讼不属于人民法院行政诉讼受案范围，系适用法律严重错误。根据《中华人民共和国行政强制法》第十二条规定第一项、《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条之规定，上诉人有权就行政机关作出的行政强制执行不服依法提起行政诉讼，博爱县人民法院（2020）豫0822行初9号行政裁定认为上诉人就博市监催字（2019）1号、（2020）1号行政处罚决定履行催告书中加处罚款义务提起行政诉讼不属于人民法院行政诉讼受案范围，明显违背上述法律规定。二、博爱县人民法院（2020）豫0822行初9号行政裁定程序违法。2019年6月24日博爱县市场监督管理局对临沂奇伟罐头食品有限公司作出《行政处罚决定书》博市监罚字[2019]110号，临沂奇伟罐头食品有限公司认为该处罚不当随即提起行政诉讼。河南省焦作市中级人民法院作出（2020）豫08行终5号行政判决，维持原判，认为博市监罚字[2019]110号处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法。该判决于2020年3月1日生效。临沂奇伟罐头食品有限公司已于2020年3月13日给博爱县市场监督管理局缴纳罚款20万元。博爱县市场监督管理局于2019年12月2日、2020年2月28日向申请人临沂奇伟罐头食品有限公司邮寄的博市监催字（2019）1号、（2020）1号行政处罚决定履行催告书第二项“依法加处的罚款20万元”，是一新的行政强制执行决定，理应按照法律规定若判决生效后临沂奇伟罐头食品有限公司不执行判决才可以适用逾期加处罚款处罚。博市监催字（2019）1号、（2020）1号行政处罚决定履行催告书于2019年12月2日、2020年2月28日作出加处罚款20万元义务，属于严重法律程序违法，理应依法撤销博爱县人民法院（2020）豫0822行初9号行政裁定，对博爱县市场监督管理局加处罚款20万元不准予强制执行。三、博爱县人民法院（2020）豫0822行初9号行政裁定实体内容错误。博爱县市场监督管理局于2020年2月28日向临沂奇伟罐头食品有限公司邮寄了行政处罚决定履行催告书，要求临沂奇伟罐头食品有限公司履行因逾期未缴纳罚款，依法加处的罚款20万元。此时判决书尚未生效。博爱县市场监督管理局要求加处罚款属于违法内容，并且依据《最高人民法院行政审判庭关于行政处罚的加处罚款在诉讼期间应否计算问题的答复》（2005）行他字第29号明确规定，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定，对于不履行行政处罚决定所加处罚款属于执行罚，在诉讼期间不应计算。博爱县市场监督管理局在判决尚未生效时即要求临沂奇伟罐头食品有限公司履行加处罚款20万元的义务，明显不符合该规定要求。而博爱县人民法院（2020）豫0822行初9号行政裁定：不属于人民法院行政诉讼受案范围，对实体内容予以回避。四、一审主办法官明显存在认定案件事实不清，个人法律理解以及情感因素，严重影响上诉人权利救济的实现。1、主办法官办理被上诉人对博市监罚字[2019]110号处罚决定准予执行时，（2020）豫0822行审30号行政裁定：对博爱县市场监督管理局博市监罚字[2019]110号处罚决定书中加处罚款200000元准予强制执行。因博爱县市场监督管理局博市监罚字[2019]110号处罚决定书中根本没有加处罚款200000元，上诉人申请复议，并提交书面复议申请，主办法官闫琳琳以上诉人无权提起复议为由不准予申请复议。致使上诉人权利救济无法实现。2、在（2020）豫0822行审30号行政裁定书中，本院认为：“博爱县市场监督管理局申请本院执行该处罚决定书中加处罚款，符合法律规定的强制执行条件。”该裁定明显违背客观事实，博市监罚字[2019]110号行政处罚决定书中并未存在加处罚200000元该项内容。3、主办法官闫琳琳既是（2020）豫0822行审30号行政裁定一案的承办人，又是博爱县人民法院（2020）豫0822行初9号行政裁定案的承办人，对案件的处理结果存在个人情感因素的体现，影响案件公正判决，应自行回避而未回避。综上，一审法院认定事实严重不清，适用法律严重错误，程序存在违法。请求二审法院依法查清案件事实，依法撤销博爱县人民法院（2020）豫0822行初9号行政裁定，改判撤销博爱县市场监督管理局博市监催字（2019）1号、（2020）1号行政处罚决定履行催告书中第二项加处罚款20万元，以维护法律的公平正义。被上诉人博爱县市场监督管理局辩称，一、催告行为属过程性行政行为，不具有可诉性。《行政强制法》第三十五条和第五十四条规定，行政机关作出强制执行决定和申请人民法院强制执行前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明“履行期限、履行方式、明确的金额”等事项。只有在催告无效后，行政机关才可采取下一步措施：作出行政强制执行决定并采取划拨、拍卖、代履行等措施或者申请人民法院强制执行。从以上规定可以看出，《行政强制法》规定的催告程序具有以下几个特征：1、催告行为是一种过程行为。催告书的时间在行政行为作出后、强制执行前，相对于行政行为从受理、调查、作出决定，到强制执行的整个流程，催告是行政程序中的过程行为。2、催告程序是强制执行的前置程序。《行政强制法》规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，强制执行。也就是说，如无催告程序，则不能进入强制执行程序。因此，催告程序是行政强制执行的前置程序。3、催告行为是不能创设权利义务的告知行为。催告书依附于行政决定，其内容无一不是行政决定内容的“重述”和具体化，是对怠于履行行政决定规定义务的行政相对人的“最后通牒”。因此，催告行为本身不能创设权利义务。从以上分析可以看出，催告行为是一种程序性行政行为。所谓程序性行政行为，是指行政主体在处理行政事务过程中，运用程序职权职责处分行政相对人的程序权利义务，从而间接影响行政相对人实体权益的公法行为。二、具体到本案，被告作出的催告通知，属于纯程序意义上的程序性行政行为。首先，《行政强制法》设立的催告程序，体现了“教育和强制相结合”的立法原旨。行政机关实施行政强制行为，是为了“制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大、强制履行义务”，如果通过催告程序，使相对人认识到自己的行为违法，从而自动履行义务，既达到了行政的目的，又降低和节约了行政成本和司法资源，还消除了官民矛盾，促进了社会和谐，可谓是一举多得。从这个意义上来说，行政强制不是目的，只是手段，催告程序是行政机关在实施行政强制时，体现“教育和强制相结合”的手段之一。虽然《行政强制法》并未规定经行政复议和行政诉讼后行政机关申请人民法院强制执行前必须进行催告，但本案被告的催告行为无疑契合了《行政强制法》的立法目的。其次，催告书对相对人的权利义务不产生实际影响。催告程序是行政机关作出强制执行决定和申请人民法院强制执行的前置程序，对于行政机关来说，无论是作出强制执行决定还是申请人民法院强制执行，据以执行的法律文书是行政机关作出的行政决定，而不是行政机关作出的催告书；当事人履行义务的范围和方式，限于行政决定规定的内容，催告书不过是将行政决定的内容进行“重述”，不能单独为相对人设立义务，即便是加处罚款的计算，也是依据行政决定的内容进行，无论计算正确或者错误，都不能代替行政决定成为执行的依据。因此，对相对人的权利义务产生影响的，是行政机关作出的行政决定，而不是催告书，换言之，催告书对相对人的权利义务不产生实际影响。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款规定：公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（六）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，据此，催告书不属于人民法院行政诉讼受案范围，依法应当驳回起诉。所以，一审裁定认定事实清楚，裁判正确。请驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的案件事实同一审法院认定事实。本院认为，博爱县市场监督管理局作出的博市监催字（2019）1号、（2020）1号行政处罚决定履行催告书属于申请行政强制执行前履行的催告义务，对上诉人的权利义务不产生实际影响，故该催告书不具有可诉性，不属于人民法院受案范围。一审法院裁定驳回起诉，适用法律正确，程序合法，上诉人上诉理由不予支持。综上，上诉人临沂奇伟罐头食品有限公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审裁定结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  贾文宇审判员  王 森审判员  武丽娟二〇二〇年十二月四日书记员  马 捷