湖北省荆州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂10行终54号上诉人（原审原告）湖北省荆州市荆州号餐饮服务有限公司，住所地：荆州市旅游码头。法定代表人钟宏荣，该公司执行董事。被上诉人（原审被告）荆州市市场监督管理局，住所地：荆州市沙市区碧波路**。法定代表人童德泉，该局局长。委托诉讼代理人索绪明，湖北恒祥律师事务所律师。上诉人湖北省荆州市荆州号餐饮服务有限公司（以下简称荆州号餐饮公司）因诉被上诉人荆州市市场监督管理局（以下简称市场监管局）行政处罚决定一案，不服荆州市沙市区人民法院（2019）鄂1002行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。荆州号餐饮公司向一审法院起诉称：2019年1月30日，被告以原荆州市环境保护局向原告下达的《荆州市环境保护局行政处罚决定书》(荆环罚[2018]34号)中对原告作出责令关闭的行政处罚为由，在未经调查的情况下认为“当事人在其公司登记住所荆州市旅游码头经营餐饮服务过程中，经环保监测发现超过国家规定的水污染物排放标准排放水污染物，该行为违反了《中华人民共和国公司法》第二百一十三条及《中华人民共和国公司登记管理条例》第七十八条‘利用公司名义从事危害国家安全、社会公共利益的严重违法行为的吊销营业执照’的规定”，属于“利用公司名义从事危害社会公共利益的严重违法行为”，于是被告作出荆工商处字[2019]2号《行政处罚决定书》，吊销了“当事人营业执照”。原告认为被告吊销原告营业执照的行政处罚行为没有事实依据，应依法予以撤销。原告因被原荆州市环境保护局认为存在超标排污、违法排放污水行为后，原荆州市环境保护局经调查采纳了原告“不存在超过国家规定的水污染物排放标准排放水污染物违法事实”的申辩意见，于2018年5月9日以原告存在违法排放污水的行为为由，作出荆环罚[2018]5号《行政处罚决定书》，决定对原告罚款10万元。原告不服该行政处罚，向湖北省环境保护厅申请复议，该厅维持了荆环罚[2018]5号行政处罚决定。此后，原告对原环保设施进行维修、更换后，准备重新开业，原荆州市环境保护局在原告没有新的违法事实的情形下，于2018年12月20日又作出荆环罚[2018]34号《行政处罚决定书》责令原告关闭。原告不服该行政处罚决定，向荆州市人民政府提出行政复议申请，请求撤销荆环罚[2018]34号《行政处罚决定书》。荆州市人民政府收到原告的行政复议申请书后，审查后作出荆政复决[2019]11号《行政复议决定书》，认为“荆州市环境保护局违反诚实信用原则，荆环罚[2018]34号《行政处罚决定书》仍然存在认定主要事实不清，证据不足的情形，依法应予撤销”，但又以原告继续经营存在“给国家利益、社会公共利益和人民群众的生命健康造成重大损害的隐患”为由，维持了荆环罚[2018]34号《行政处罚决定书》。原告对前述复议决定不服，已向荆州市中级人民法院提起行政诉讼，请求法院撤销荆政复决[2019]11号《行政复议决定书》。依据前述案件事实，被告作出吊销营业执照的行政处罚决定所认定的原告违法行为并不存在。因此，被告作出吊销原告营业执照的行政处罚行为违法，损害了原告的合法权益，依法应予撤销。故提起诉讼，请求：1.撤销被告市场监管局作出的荆工商处字[2019]2号行政处罚决定；2.本案诉讼费用由被告承担。一审法院认定：原告公司成立于2010年2月4日，从事餐饮经营活动，经营场所系一艘趸船（船名原为“荆港趸1-008”，现更名为“长沙趸K002”），停靠在荆州市旅游码头，常年停浮在长江水面。原荆州市环境保护局于2017年9月24日对原告进行调查，拟对原告作出处罚决定，经原告申请，原荆州市环境保护局于2018年3月21日举行听证会，经过原荆州市环境保护局审查后，对原告关于“不存在采取逃避监管的方式排放水污染物”的陈述申辩意见不予采纳，对原告关于“不存在超过国家规定的水污染物排放标准排放水污染物”的陈述申辩意见予以采纳。后原荆州市环境保护局于2018年5月9日作出荆环罚[2018]5号《行政处罚决定书》，认定原告采取逃避监管的方式排放水污染物，决定对原告处以十万元罚款。原告不服该罚款决定，于2018年7月6日向原湖北省环境保护厅申请行政复议，原湖北省环境保护厅审查后于2018年8月31日作出鄂环法[2018]18号《行政复议决定书》，复议决定维持原荆州市环境保护局于2018年5月9日作出的荆环罚[2018]5号《行政处罚决定书》。2018年12月20日，原荆州市环境保护局作出荆环罚[2018]34号《行政处罚决定书》，认定原告在经营过程中超过国家规定的水污染物排放标准排放水污染物，决定对原告作出责令关闭的行政处罚。原告不服该责令关闭的处罚，于2019年1月25日向荆州市人民政府申请行政复议，荆州市人民政府经审查后于2019年4月24日作出荆政复决[2019]11号《行政复议决定书》，复议决定确认原荆州市环境保护局作出荆环罚[2018]34号《行政处罚决定书》违法，但不予撤销。原告不服，就荆州市人民政府作出的荆政复决[2019]11号《行政复议决定书》诉至荆州市中级人民法院，该案目前在审理中。被告于2018年11月14日作出《行政指导建议（意见）书》，称因原告公司目前的经营场所存在影响公共利益的因素，建议原告办理经营场所变更登记或办理公司注销登记。2019年1月8日，被告作出《责令改正通知书》，称荆州市环保局对原告作出了责令关闭的行政处罚，责令原告成立清算组开始清算，并向公司登记机关申请注销登记。2019年1月15日，被告向原告作出《行政处罚听证告知书》，告知原告拟吊销荆州号餐饮公司的营业执照，告知原告可提出陈诉、申辩和听证申请。原告在法定期限内未提出陈诉、申辩和听证申请，被告于2019年1月30日作出荆工商处字[2019]2号《行政处罚决定书》，决定吊销原告的营业执照，原告不服该吊销营业执照的处罚，遂诉至该院。一审法院认为：原告认为被告作出的荆工商处字[2019]2号《行政处罚决定书》没有事实依据，理由是该处罚决定所依据的主要证据之一的荆环罚[2018]34号《行政处罚决定书》经过复议后进入诉讼阶段尚未生效。经庭审查明，被告作出的荆工商处字[2019]2号《行政处罚决定书》中的证据共四组，包括原告的工商登记资料、《行政指导建议（意见）书》《责令改正通知书》、荆工商处字[2019]2号《行政处罚决定书》、荆州市环境保护监测站作出的《（监督性）检测结果报告》及原荆州市环境保护局对原告工作人员制作的询问笔录，被告依据上述证据认定的事实是“原告在经营过程中，经环保检测发现超过国家规定的水污染物排放标准排放水污染物”，被告认定该行为违反《中华人民共和国公司法》第二百一十三条及《中华人民共和国公司登记管理条例》第七十八条的规定，属于利用公司名义从事危害社会公共利益的严重违法行为。根据被告作出的荆工商处字[2019]2号《行政处罚决定书》可知，荆环罚[2018]34号《行政处罚决定书》只是其作出处罚决定所依据的证据之一，依据《（监督性）检测结果报告》及原告工作人员在询问笔录中的陈述，也可证实原告超过国家规定的水污染物排放标准排放水污染物这一事实，作为证据一部分的荆环罚[2018]34号《行政处罚决定书》未生效并不影响被告作出在处罚决定中对事实的认定，被告提交的证据能够证实其在作出处罚决定中认定事实的依据，原告没有提出相反的证据证实其主张，故对原告的此项主张不予支持。此外，依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十五条的规定，当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。《中华人民行政复议法》第二十一条规定，行政复议期间具体行政行为不停止执行；但是，有下列情形之一的，可以停止执行：（一）被申请人认为需要停止执行的；（二）行政复议机关认为需要停止执行的；（三）申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的；（四）法律规定停止执行的。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十六条规定，诉讼期间，不停止行政行为的执行。但有下列情形之一的，裁定停止执行：（一）被告认为需要停止执行的；（二）原告或者利害关系人申请停止执行，人民法院认为该行政行为的执行会造成难以弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的；（三）人民法院认为该行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（四）法律、法规规定停止执行的。依据上述规定可知，行政处罚在行政复议和行政诉讼阶段均不停止执行，原告以荆环罚[2018]34号《行政处罚决定书》在诉讼中为由，诉称被告没有事实依据的主张没有法律依据。关于被告作出吊销的行政处罚决定适用法律是否正确的问题，原告经营场所长期停泊在长江水域，长江水质及生态环境对社会公共利益的影响极其深远，原告从事餐饮经营产生的水污染物随时有可能排入长江，使得长江时刻处于被污染的风险中，存在对国家利益、社会公共利益和人民群众的生命健康造成重大损害的隐患。被告认定原告向长江排放超过国家规定的水污染物排放标准的水污染物，危害了公共利益，其行为符合《中华人民共和国公司法》第二百一十三条、《中华人民共和国公司登记管理条例》第七十八条的规定，被告适用法律正确。关于被告作出处罚决定程序是否合法的问题，被告在作出行政处罚决定前，向原告送达了《行政指导建议（意见）书》《责令改正通知书》《行政处罚听证告知书》，原告在法定期限内未予整改，也未提出陈述、申辩和听证申请，被告作出的行政处罚决定程序合法。综上所述，被告作出吊销原告营业执照的行政处罚决定，认定事实清楚，适用法律正确，程序正当合法，故本院对原告的诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告湖北省荆州市荆州号餐饮服务有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告湖北省荆州市荆州号餐饮服务有限公司承担。荆州号餐饮公司上诉称：一、原审判决认定事实错误。（一）上诉人是依法设立的民营企业。上诉人租赁荆州市港客运旅游总公司（下称港客公司）的趸船，进行餐饮经营活动，符合国家“十二五规划”。港客公司作为国有企业，向上诉人出租的趸船使用用途为餐饮趸船，在荆州海事行政机关已经取得许可。上诉人在餐饮趸船上从事餐饮经营活动，不存在原审判决认定的“被告认定原告向长江排放超过国家规定的水污染物排放标准的水污染物，危害了公共利益”的行为，没有充分确实的证据证明上诉人存在前述危害社会公共利益的行为。（二）原审判决认为：“原告从事餐饮经营产生的水污染物随时有可能排入长江，使得长江时刻处于被污染的风险中，存在对国家利益、社会公共利益和人民群众的生命健康造成重大损害的隐患。”并非是我国法律所规定的行政违法行为。任何企业进行生产经营的行为，都存在“对国家利益、社会公共利益和人民群众的生命健康造成重大损害的隐患”。例如行驶在江、河、湖、泊之上的旅游船舶、行驶在道路上的快速交通工具、化工行业、电力行业等等，上述行业经营行为所产生的废水、物、气体、电磁、高速等，都有可能使水体、大气、空间存在污染，还有可能直接给人民群众生命健康造成重大损害。难道应让前述行业全部关闭或者吊销营业执照。“关闭”和“吊销营业执照”作为最为严厉的行政处罚，必须有国家法律的规定。法律没有规定的行为，不得作出行政处罚。原审判决将法律没有规定的行为认定为应当进行最严厉制裁的违法行为，显然认定案件事实错误。二、原审判决适用法律错误。因上诉人不存在原审判决认定的违法行为，其判决认定被上诉人对上诉人“吊销营业执照”“符合《中华人民共和国公司法》第二百一十三条、《中华人民共和国公司登记管理条例》第七十八条的规定，适用法律正确”，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，驳回上诉人的原审诉讼请求，适用法律错误，应当依法改判。综上，原判认定事实、适用法律错误，上诉请求：1、撤销（2019）鄂1002行初60号行政判决，改判撤销市场监管局作出的荆工商处字[2019]2号行政处罚决定；2、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。市场监管局二审答辩称：一、原审判决认定事实清楚。原审判决认定，上诉人在经营过程中，经环保监测发现超过国家规定的水污染物排放标准排放水污染物。上述事实，有荆州市环境保护监测站作出的《（监督性）监测结果报告》及原荆州市环境保护局对上诉人工作人员制作的询问笔录为证。上诉人自己亦提供证据表明对其向长江“以逃避监管的方式排放水污染物”的事实予以认可。同时，原审判决还认定，因上诉人经营场所长期停泊在长江水域，长江水质及生态环境对社会公共利益的影响极其深远，上诉人从事餐饮经营产生的水污染物随时有可能排入长江，使得长江时刻处于被污染的风险中，存在对国家利益、社会公共利益和人民群众的生命健康造成重大损害的隐患。上述事实，有上诉人的工商登记资料等证据佐证。虽然上诉人此前在长江水域从事餐饮经营活动取得了相关部门的许可，也办理了相应的工商登记。但现阶段相关政策发生了重大变化，继续在该经营场所从事餐饮经营显然会与现行“长江大保护”政策相悖。加之上诉人已经存在“偷排”、“超标排放”水污染物等环境违法行为，确实危害了社会公共利益。正因为上诉人存在前述严重的违法行为，答辩人在对上诉人提出行政指导建议、责令改正均未果的情况下，依法作出了案涉行政处罚行为。因此，原审判决认定案件事实清楚，证据确实充分。二、原审判决适用法律正确。如前所述，上诉人确实存在“偷排”、“超标排放”水污染物等环境违法行为，危害了公共利益。答辩人根据《中华人民共和国公司法》第二百一十三条及《中华人民共和国公司登记管理条例》第七十八条等规定对其进行处罚，于法有据。综上，上诉人所提上诉缺乏事实根据和法律依据，系无理缠讼。原审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序正当合法。请求依法驳回上诉，维持原判。经审理查明，一审所述的荆州号餐饮公司诉荆州市人民政府行政复议决定一案，本院判决驳回荆州号餐饮公司的诉讼请求后，该公司提出上诉，湖北省高级人民法院作出（2020）鄂行终333号行政判决，驳回上诉，维持原判。该判决已发生法律效力。二审查明的其他事实与一审一致。本院认为，本案是在国家强力推进长江大保护背景下，因行政处罚引发的纠纷。上诉人因违规向长江偷排餐饮废水，经荆州市环境保护监测站现场采样监测，其排放的废水中主要污染物排放浓度均超过国家规定排放标准，而受到原荆州市环境保护局责令关闭的行政处罚。虽然该处罚决定经行政复议和一、二审诉讼，对其中存在的事实和证据问题予以了指出，但行政处罚决定并未被撤销，仍具有法律效力。原荆州市工商行政管理局以此为基础，认为上诉人登记的经营住所存在影响公共利益的因素，先后向其下达《行政指导建议（意见）书》和《责令改正通知书》，责令其在规定时间内办理公司经营住所变更登记或公司注销登记以及限期依法成立清算组、开展清算。在上诉人未理睬的情况下，该局依法履行行政处罚听证告知义务后，根据《中华人民共和国公司法》第二百一十三条和《中华人民共和国公司登记管理条例》第七十八条规定，对上诉人作出吊销营业执照的行政处罚，并无不当。上诉人认为其不应受到该处罚的理由不成立，本院不予支持。原判认定事实清楚，结论正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人湖北省荆州市荆州号餐饮服务有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  何炳松审判员  孙开炎审判员  王 阳二〇二〇年十二月十八日法官助理王文娟书记员王文娟（兼）