福建省福州市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）闽01民终7164号 上诉人（原审被告）：名城企业管理集团有限公司，住所地福建省福州市晋安区福马路**（名城花园**楼写字楼）名城广场16F。 法定代表人：俞丽，董事长。 委托诉讼代理人：陈淑芳，女，系公司员工。 委托诉讼代理人：陈松梅，福建志昂律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：福州市晋安区教育局，住所，住所地福建省福州市晋安区福新中路**div> 负责人：杨佳松，局长。 委托诉讼代理人：林志佳，福建联合信实律师事务所律师。 委托诉讼代理人：勇梅，福建联合信实律师事务所律师。 上诉人名城企业管理集团有限公司（以下简称名城公司）因与被上诉人福州市晋安区教育局（以下简称晋安区教育局）物权确认纠纷一案，不服福建省福州市晋安区人民法院（2020）闽0111民初3588号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 名城公司上诉请求：撤销一审判决，改判驳回晋安区教育局的一审全部诉讼请求。事实和理由：一、一审判决事实认定错误。1.诉争幼儿园所属地块是名城公司通过出让方式取得，且名城公司已依合同约定支付了全额土地出让金，并自行出资开发建设了包含诉争幼儿园在内的名城花园项目，故诉争幼儿园的所有权应属名城公司所有。2.名城公司作为诉争幼儿园的所有权人，对该幼儿园享有处分权。名城公司于2008年与案外人陈小龙签订购房合同，将幼儿园转让并移交给陈小龙，幼儿园的相关权益已发生转移，不应列入无偿移交的范围。二、一审判决根据已修订的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》（1993年3月7日）作为判定诉争幼儿园归属的依据，法律适用错误。1.2002年5月21日，福州市人民政府颁布《福州市人民政府关于社区配套用房建设使用管理的意见》中对幼儿园的建设仅是规划建议，并非规划要求。同时该规定第二条第4款明确规定：“小区配套用房由开发建设单位投资建设，幼托产权归属开发建设单位”。2.根据《中华人民共和国土地管理法》第五十四条以及《房地产管理法》第二十三条规定，属于公益事业用地且须无偿移交教育部门的幼儿园用地应当由国家无偿划拨。3.《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》（1993年3月7日）第五条、第六条明确规定：“中学、小学、幼儿园的建设用地的选址定点和设计方案由市城市规划主管部门组织市教育局等有关部门会审确定。中学、小学、幼儿园的用地均属于公益事业用地，应当由国家无偿划拨，地址定点，地址定点和设计方案由市城市规划主管部门组织市教育局等有关部门会审确定uo;综上，诉争幼儿园地块并非国家无偿划拨用地，且晋安区教育局也未提供相关证据证明诉争幼儿园的选址定点和设计方案已经过市城市规划主管部门组织市教育局等有关部门会审确定。相反，名城公司已提供相关证据证明诉争幼儿园用地系通过土地出让取得，且在国有土地使用权出让合同未约定必须配建幼儿园的情况下，名城公司根据提升项目品质需要自行委托第三方设计的幼儿园，诉争幼儿园不属于配建幼儿园范畴。《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》（1993年3月7日）因不适应市场情况，且明显违反《中华人民共和国物权法》相关规定，因此福州市人大常委会于2010年5月27日修订地方性法规《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》，第七条规定“建设项目按照规划需要配套建设中学、小学、幼儿园的，市国土资源主管部门应当在国有建设用地使用权出让公告、出让合同或者划拨决定书等文件中明确中学、小学、幼儿园的用地面积和权利归属。”4.根据2007年的《中华人民共和国物权法》第一百四十二条及《中华人民共和国立法法》第八十四条的新旧法适用原则，名城公司可以要求排除旧规定的适用，选择适用对名城公司权利保护更为有利的新规定，即名城公司有权要求适用《福州市人民政府关于社区配套用房建设使用管理的意见》《中华人民共和国物权法》的规定。根据前述法律、法规的规定，诉争幼儿园的产权归属于名城公司所有。 晋安区教育局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。一、名城花园的总平图、规划文件等均表明，诉争幼儿园为“名城花园”配套幼儿园，根据相关法律规定及国家、省市各级政府文件的精神，小区配套幼儿园的产权应当在竣工验收后移交给教育行政主管部门，并非限定于划拨用地，一审法院对相关事实的认定并无不当。二、名城集团公司将诉争幼儿园出租或转让给第三人，是违法出租或转让行为。诉争幼儿园并未办理相关权属登记，相关权益并未转移，故诉争幼儿园是否出租的事实并不影响晋安区教育局要求确认物权，幼儿园的实际状态并非本案的审理范围。三、一审判决适用法律正确。1.2002年5月21日《福州市人民政府关于社区配套用房建设使用管理的意见》已被修改，2010年9月1日《关于修订的通知》中已删除原第二项第4款中“幼托产权归属开发建设单位，房屋所有权证附记栏应记载‘小区配套用房，不得改变使用性质’”的规定。该规定也在1993年3月7日《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》颁布之后。2.《中华人民共和国土地管理法》第五十四条的规定，并未否定小区建设中应当规划配建配套幼儿园。3.1993年3月7日的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第五、六条规定，并未确定中学、小学、幼儿园的用地应当由国家无偿划拨。同时，2007年的《中华人民共和国物权法》颁布在1993年的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》之后，2007年之前并未建立成熟的物权保护制度，且2010年6月17日修订后的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》仍要求“本规定修改前配套建设的幼儿园的产权归属，适用当时的规定”，故一审法院适用1993年3月7日的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》并无不当。4.《中华人民共和国立法法》第九十三条规定是指要有明确的特别规定才能“除外”，而2010年6月17日作出修订的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》作出了明确要求“本规定修改前配套建设的幼儿园的产权归属，适用当时的规定”，因此名城公司所称的其可以要求排除旧规定的上诉意见，于法无据。5.确认晋安区教育局系诉争幼儿园所有权人，不仅有相关福州市的规定，也有上位法依据。同时根据特别法优于普通法的原则，本案适用《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》及福州市人民代表大会常务委员会关于修改《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》，正确。首先，《中华人民共和国物权法》第一百四十二条规定明确了“有相反证据证明的除外”，加之《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条及第二十七条规定及《中华人民共和国城乡规划法》第二十九条规定，晋安区教育局系诉争幼儿园所有权人有明确的上位法依据，且前述规定属于针对特别事项所制定的法律，而《中华人民共和国物权法》是针对一般物的归属所做的一般性规定，按照特别法优于普通法的原则，本案应优先适用《城市房地产管理法》《城乡规划法》。同时《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》、福州市人民代表大会常务委员会关于修改《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》的决定以及《福州市城镇小区配套幼儿园移交规程》里针对配套幼儿园的相关规定系针对特定事项所作的地方性规定，在福州范围内具有合法效力。其次，诉争幼儿园在2005年3月3日就进行了竣工备案，本案应当适用1993年3月7日的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》的第七条的规定，确认幼儿园权属。最后，诉争幼儿园权的所有权属于晋安区教育局，符合国家、省市各级政府文件精神。福建省人民政府根据2019年1月22日的《国务院办公厅关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》的基本精神，于2019年3月15日发布《福建省城镇小区配套幼儿园专项治理工作方案》，后福州市人民政府颁发《福州市城镇小区配套幼儿园移交规程》，根据前述规定，诉争幼儿园位于晋安区，属于应无偿移交教育行政部门的范围内。 晋安区教育局向一审法院起诉请求：1.请求判令确认坐落于福州市晋安区××路××号××花园××的所有权归晋安区教育局所有；2.由名城公司承担本案的全部诉讼费用。 一审法院认定事实：2001年5月29日，福州市人民政府以“榕政地[2001]321号”《关于福建东建地产有限公司在长乐路东侧建设“名城花园”商品房用地批复》文件同意将坐落于福州市晋安区长乐路东、福马路北，原系福州一化集团有限公司的城镇工矿用地的国有土地使用权出让给福建东建地产有限公司，作为“名城花园”商品房的建设用地。同日，甲方福州市土地管理局代表福州市人民政府与乙方福建东建地产有限公司就上述国有土地使用权出让事宜签订《福州市国有土地使用合同》（编号：榕地合[2001]129号）。2002年2月21日，福建省发展计划委员会以闽计外经[2002]7号文件，同意名城花园项目业主变更为福州东福实业发展有限公司。后福州市城乡规划局核发编号为“榕规（2002）建064号”《建设工程规划许可证》，明确建设单位为福州东福实业发展有限公司，建设项目名称为名城花园写字楼一幢、住宅**、幼儿园**，其中附件载明幼儿园面积为3449.60平方米，层数4层。2005年3月3日，名城花园项目办理竣工验收备案。2018年9月27日，福州东福实业发展有限公司变更为名城公司。福州东福实业发展有限公司与厦门小金星国际幼儿园于2003年2月20日签订《“大名城（福州）小金星国际幼儿园”承办合同》，约定案涉名城花园配套幼儿园交由厦门小金星国际幼儿园承办，承办期二十年，租期由2003年7月1日至2023年7月1日止。另查明:案涉名城花园幼儿园未办理相关权属登记。 1993年3月7日福建省第八届人民代表大会常务委员会第二次会议批准的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条规定“新区开发和旧区改建，建设（开发）单位，必须按国家规定标准投资配套建设幼儿园。幼儿园建设必须与建设项目同时规划、同时设计、同时施工、幼儿园竣工验收必须有教育行政主管部门参加，产权移交区教育行政主管部门”。2010年5月27日福建省第十一届人民代表大会常务委员会第十五次会议批准,福州市第十三届人民代表大会常务委员会第二十四次会议决定对《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》作出修改,其中第七条修改为：“建设项目按照规划需要配套建设中学、小学、幼儿园的，市国土资源主管部门应当在国有建设用地使用权出让公告、出让合同或者划拨决定书等文件中明确中学、小学、幼儿园的用地面积和权利归属。规划配套建设的中学、小学、幼儿园必须与建设项目同时设计、同时施工、同时交付使用;建设项目分期进行的，应当按照规划要求交付使用。规划配套建设的中学、小学、幼儿园，未经市人民政府批准，不得改变使用性质。本规定修改前配套建设的幼儿园的产权归属，适用当时的规定。”2019年3月7日，福州市人民政府发布榕政综〔2019〕78号《福州市人民政府印发关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作实施方案的通知》，明确1993年3月7日-2007年10月1日期间取得用地批文的，根据《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》，在此期间建设项目的配套幼儿园产权归属区教育行政主管部门，移交给属地区教育局，由市不动产登记中心先确权登记至开发建设单位名下，之后根据开发建设单位与区教育局签订的移交单，转移登记至教育局。 一审法院认为，福州市土地管理局代表福州市人民政府与乙方福建东建地产有限公司就案涉国有土地使用权出让事宜签订《福州市国有土地使用合同》系双方真实意思表示，合同内容不违反法律法规的强制性规定，自签订之日起即成立并生效，对双方均具有法律约束力。名城公司作为“名城花园”项目业主，承继了福建东建地产有限公司的相关权利和义务。出让合同中关于土地使用条件规划了宗地配套建设幼儿园的位置、面积、规模及使用功能，虽然对于幼儿园的权属未明确约定，但合同亦载明项目建设须符合国家、省、市有关法律、法规、标准和规范等要求，根据当时有效施行的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条规定“新区开发和旧区改建，建设（开发）单位，必须按国家规定标准投资配套建设幼儿园。幼儿园建设必须与建设项目同时规划、同时设计、同时施工、幼儿园竣工验收必须有教育行政主管部门参加，产权移交区教育行政主管部门”，已对幼儿园的权属进行明确规定，诉争幼儿园属于地方规定开发商应配套修建的公益性设施，名城公司应依约遵守前述规定将产权移交给教育行政部门。名城公司的委托代理人关于案涉出让合同中没有约定幼儿园权属，应认定属于开发建设单位所有的意见，不能成立，不予采纳。名城公司要求排除旧规定的适用（即上述1993年的地方性法规），选择适用物权法及2002年5月21日《福州市人民政府关于社区配套用房建设使用管理的意见》的规定的意见，不能成立，不予采纳。名城公司关于诉争幼儿园已经转让给第三方的主张，非本案审理范围。 综上，依据福州市人大及其常委会关于《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条、福州市人民代表大会常务委员会关于修改《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》的决定之规定，判决：依法确认坐落于福州市晋安区××路××号××花园××的所有权属于福州市晋安区教育局。案件受理费82535元，由名城企业管理集团有限公司负担。 二审中，双方当事人没有提交新证据。本院确认一审法院查明的主要事实清楚。 本院认为，福建东建地产有限公司签订案涉《福州市国有土地使用合同》的时间及取得用地批文的时间均在1993年3月7日至2007年10月1日间。名城公司作为项目业主，承继了福建东建地产有限公司的权利义务。名城公司建设项目除应符合合同约定外，还应符合国家、省、市有关法律、法规、标准和规范等要求。根据当时施行的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条规定，“新区开发和旧区改建，建设（开发）单位，必须按国家规定标准投资配套建设幼儿园。幼儿园建设必须与建设项目同时规划、同时设计、同时施工，幼儿园竣工验收必须有教育行政主管部门参加，产权移交区教育行政主管部门。”可见，该地方法规已明确规定建设项目的配套幼儿园产权归属区教育行政主管部门。而名城公司作为开发建设单位，理应知悉当时施行的与建设相关的地方法规。2010年施行的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》虽经修正，但仍明确规定“本规定修改前配套建设的幼儿园的产权归属，适用当时的规定。”因此，名城公司应依照上述规定将诉争幼儿园产权移交给晋安区教育局。 另外，名城公司主张诉争幼儿园已转让给案外人，由于诉争幼儿园尚未办理相关权属登记，物权并未发生变动，一审法院认为此节不属于本案审理范围，并无不当。 综上所述，名城企业管理集团有限公司上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费82535元，由名城企业管理集团有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 余秋萍 审 判 员 张力群 审 判 员 张 敏 二〇二〇年十二月十一日 法官助理 林 颖 书 记 员 林雨婷