天津市第三中级人民法院行 政 判 决 书（2020）津03行终286号上诉人（原审被告）天津市东丽区人民政府新立街道办事处，住所地天津市东丽区先锋东路**。法定代表人韩宝星，主任。委托代理人孙文。委托代理人崔雅琼，泰和泰（天津）律师事务所律师。上诉人（原审第三人）窦培洪，女，1964年12月23日出生，汉族，户籍地天津市东丽区，现住天津市东丽区。委托代理人王祥君（系窦培洪之子），住天津市东丽区。被上诉人（原审原告）王宝华，男，1965年6月16日出生，汉族，户籍地天津市东丽区，现住天津市东丽区。委托代理人冀文杰，天津秦天律师事务所律师。委托代理人杨雪，天津秦天律师事务所律师。上诉人天津市东丽区人民政府新立街道办事处（以下简称新立街道），上诉人窦培洪因与被上诉人王宝华确认还迁房协议无效纠纷一案，不服天津市东丽区人民法院（2020）津0110行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，原告、第三人于1995年12月8日登记结婚，又于2007年经天津市东丽区人民法院（2006）丽民初字第3207号民事判决书，判决离婚并判令原告对张贵庄村4区福兴路5条11号增1号的附房享有2/5，第三人享有3/5。因张贵庄村整体撤村，2009年12月24日，张贵庄村委会与第三人签订《张贵庄村民宅拆迁补偿协议书》，约定拆除第三人房屋特殊附房26.36㎡，还迁面积19.78㎡（特殊附房拆一还0.75），并明确约定人均面积不足30㎡和每人15㎡经营性住宅用房（是否合并选房）以及选择套数、楼层和差价的情况，另行签订协议。2017年12月，张贵庄村还迁指挥部制定《张贵庄还迁政策问答》，规定：“资格户人均居住面积超过30㎡的据实还迁，不足30㎡补足30㎡，增补面积部分每平方米收取1000元成本费，人均15㎡经营性小户型面积合并选房；已离婚的拆迁户由二人共同参与抽签选房，财产分割等后续问题自行协商解决。”在还迁安置时，被告与第三人于2018年1月23日签订《张贵庄村二期后还迁房协议书》，并于2018年1月29日签订《张贵庄村二期后还迁面积及房款核算单》，约定还迁面积135㎡，协议安置面积19.78㎡，政策增补面积70.22㎡，经营性小户型面积45㎡。被告认可，涉案还迁协议中包含原告的政策增补面积和经营性小户型面积。原告以被告作为其辖区内房屋拆还迁工作的责任主体，在与第三人签订还迁协议中，明知原告与第三人已离婚及相关房屋已经分割的情形下，未经权利人许可错误处分原告个人权益，侵害了原告的合法权益为由，提起行政诉讼，请求：1．确认被告与第三人于2018年1月23日签订的《张贵庄村二期后还迁房协议书》无效；2．本案诉讼费用由被告承担。另查，被告陈述，在签订涉案还迁协议前，原告与第三人曾在选房现场发生争议，对选房并未协商一致，并且对二人已离婚的事实早已知情。再查，在2006年固化人口界定时点时，原告、第三人、王祥君三人属同一户籍地址，且三人均享有征地补偿费的资格。2011年2月28日，原告的户籍由新立街张贵庄村**福兴路5条**增**迁入新立街张贵庄村**福兴路5条**。且原告所有的2/5附房已在其母亲王家芹安置住房的过程中予以一并安置。一审法院认为，根据上述查明的事实可知，《张贵庄村二期后还迁房协议书》和《张贵庄村二期后还迁面积及房款核算单》中认定的协议安置面积19.78㎡系第三人单独所有，经营性小户型面积45㎡（15㎡×3人）系三人共有，政策增补面积70.22㎡［（30㎡-19.78㎡/3人）×3人］系三人共有，故涉案还迁协议中包含了原告的政策增补面积和经营性小户型面积。行政协议兼具行政性和合同性双重属性，是一类特殊类型的行政行为。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》的立法旨意，对行政协议效力的判断首先应当适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，即依照第七十五条及《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定的“重大且明显违法”，再可结合民事法律合同无效事由。若脱离行政协议的行政行为属性，单纯援引民事法律规定无效条款否认行政协议的效力，动辄将双方合意的行政协议退回原点，违背了依法行政原则，有悖于协议订立的目的实现，即只有在行政协议存在重大且明显违法、违反法律法规的强制性规定、损害国家利益、公共利益及他人合法权益，才能确认无效。本案中，2009年12月24日签订的《张贵庄村民宅拆迁补偿协议书》未包含对政策性增补面积和经营性小户型面积的认定，并约定对该面积另行签订协议，故被告提出的主张，不予支持。被告在明知原告与第三人已离婚，并曾在选房现场发生争执且不能达成合意共同选房的前提下，仍与无代理权的第三人单独签订包含原告政策增补面积和小户型面积的涉案还迁协议，违反了政策规定，侵害了原告合法权益，应确认无效。原告“房户分离”的还迁方式虽不符合政策规定，但该错误并非原告一人所致，不能简单地认定由原告承担不利后果，故该理由不能否定原告应享有的政策增补面积和经营性小户型面积权益。退一步说，倘若否定了原告上述权益，则涉案还迁协议中政策增补和经营性小户型面积涉及的享有征地补偿费的资格人口数，与第三人在2018年家庭实际资格认定人口数不一致，涉案还迁协议损害了公共利益，亦应确认无效。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条第（四）项的规定，判决：“确认被告天津市东丽区人民政府新立街道办事处与第三人窦培洪于2018年1月23日签订的《张贵庄村二期后还迁房协议书》无效。案件受理费50元，由被告天津市东丽区人民政府新立街道办事处负担。”上诉人新立街道不服一审判决上诉称，一审判决认定事实错误，上诉人与窦培洪签订的《张贵庄村二期后还迁房协议书》并不违反法律及政策规定，且该协议已实际履行。被上诉人王宝华可通过启动民事诉讼的途径，主张其可享有的还迁份额或权益。请求：1、撤销一审判决，改判驳回被上诉人王宝华的诉讼请求或者将本案发回重审；2、本案诉讼费由被上诉人王宝华负担。上诉人窦培洪不服一审判决上诉称，一审判决认定事实不清，适用法律错误。上诉人窦培洪具有二期还迁资格，一审判决对还迁政策过度解读，被上诉人王宝华没有房屋被拆迁不能视为被拆迁户，而且结合相关司法解释的规定，本案的情形人民法院也不宜判决无效，应当根据房屋的实际情况由当事人使用，待房屋取得完全的所有权后，有争议的另行起诉。请求：1、撤销一审判决；2、本案诉讼费由被上诉人王宝华负担。被上诉人王宝华辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，二上诉人签订涉案协议损害了被上诉人的合法权益，且上诉人新立街道在履行行政职责中，存在重大且明显违法行为。故请求驳回二上诉人的上诉请求，维持原判。二审程序中，上诉人窦培洪向本院提交了以下证据：1、《东丽区新立街道张贵庄村整体撤村协议》；2、《张贵庄二期还迁政策问答》；3、《张贵庄还迁政策问答》；4、《张贵庄村二期后还迁房协议书》；证据1至4证明参与抽签选房的是窦培洪，被上诉人王宝华不应参与抽签选房，其不是补偿协议的受益人。5、视频光盘，证明选房现场窦培洪与王宝华并未发生争执。本院经审查认为，上诉人窦培洪提交的证据均不能达到其证明目的，且不属于二审程序中新的证据，故本院不予确认。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据本案查明的事实，结合涉案还迁政策，同时结合一、二审程序中各方当事人的陈述意见，能够认定涉案协议中包含了被上诉人的政策增补面积和经营性小户型面积。因此，上诉人新立街道在未经审慎核实的情形下，与上诉人窦培洪单方签订《张贵庄村二期后还迁房协议书》，侵害了被上诉人的合法权益。而且按照涉案还迁政策的规定，此种协议的签订方式也势必影响涉案房屋还迁面积的计算，对公共利益产生影响。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款的规定，涉案《张贵庄村二期后还迁房协议书》应被确认无效。综上，二上诉人的上诉请求理据不足，本院不予支持。一审判决正确，本院应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人天津市东丽区人民政府新立街道办事处负担25元，上诉人窦培洪负担25元。本判决为终审判决。审判长 李 静审判员 吕本文审判员 刘金玲二〇二〇年十二月二十八日法官助理张允春书记员王一强附：本裁判文书所依据法律规定的具体条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……