湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂行终978号上诉人（原审被告）武汉市汉阳区人民政府，住所地湖北省武汉市汉阳区芳草路**。法定代表人徐丽，该区区长。被上诉人（原审原告）蔡凤玲，女，1957年9月12日出生，汉族，住湖北省武汉市汉阳区。被上诉人（原审原告）蔡晓玲，女，1962年5月17日出生，汉族，住湖北省武汉市汉阳区。原审被告武汉市人民政府，住所地湖北省武汉市江岸区沿江大道**。法定代表人周先旺，该市市长。上诉人武汉市汉阳区人民政府（以下简称汉阳区政府）因与被上诉人蔡凤玲、蔡晓玲及原审被告武汉市人民政府（以下简称武汉市政府）房屋征收补偿决定及行政复议一案，不服湖北省武汉市中级人民法院（2019）鄂01行初971号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开审理了本案，现已审理终结。蔡凤玲、蔡晓玲起诉请求：1.确认汉阳区政府作出的阳政征补字[2018]14号《房屋征收补偿决定书》（以下简称14号补偿决定）违法并予以撤销；2.撤销武汉市政府作出的武政复决[2019]第265号《行政复议决定书》（以下简称265号复议决定）；3.本案诉讼费用由汉阳区政府、武汉市政府承担。原审法院经审理查明：蔡凤玲、蔡晓玲系姐妹关系，原位于武汉市汉阳区晴川街兴仁里××号的私房属蔡凤玲、蔡晓玲的父母所有，1986年6月办理产权登记，登记产权人蔡敦清。1992年，蔡凤玲、蔡晓玲的父母将该房屋公证赠与蔡凤玲、蔡晓玲，但未办理房屋过户手续。1994年3月，武汉市地下空间综合开发投资公司经政府拆迁管理部门批准，对汉阳区晴川街兴仁里地段进行拆迁开发，兴仁里××号房屋属于拆迁范围。同年4月5日，武汉市地下空间综合开发投资公司与蔡敦清签订了《房屋产权调换协议书》，由蔡凤玲代表蔡敦清在协议书上签名、按手印，并由汉阳区公证处进行了公证。1996年6月7日，武汉市地下空间综合开发投资公司在还建楼建成后，陆续向蔡敦清交付安置住房为兴仁里××号×××、×××，××号×××、×××（又称晴川街电信还建楼）。蔡敦清于1998年9月30日死亡。因实施汉阳××××北片旧城改建的需要，汉阳区政府于2014年3月24日作出阳政征决字[2014]第3号房屋征收决定并公告，决定征收范围为洗马社区、国棉社区全部以及汉汽社区和江汉桥社区部分国有土地上的房屋，明确该项目的房屋征收补偿签约期限为“自被征收房屋评估结果公告之日起6个月（2143户）”，并载明汉阳××××北片旧城改建房屋征收项目房屋征收范围红线图以及补偿方案，告知行政复议及行政诉讼的权利及行使权利的期限。汉阳区政府已将汉阳××××北片调查结果进行公示。晴川街兴仁里××号、××号房屋（晴川街电信还建楼）在汉阳××××北片旧城改建房屋征收范围内。本案被征收房屋座落于晴川街电建还建楼×单元×××（××号×××），未单独办理房屋产权证及土地使用权证，土地使用权证仍登记在武汉市地下空间综合开发投资公司名下，土地使用证号为WC国用（1998）字第032号，建筑面积为36.39平方米，登记用途为住宅。2014年4月4日，原汉阳区房屋征收管理办公室（以下简称汉阳区征收办）作出关于龟北片部分国有土地上房屋征收项目选取房地产评估机构的公告。2014年4月5日至12日，汉阳区征收办及实施单位武汉市汉阳区晴川街办事处组织采取逐户入户方式发放《评估机构协商确认表》，但本次协商未达成一致意见。汉阳区征收办于4月15日组织了被征收人集中投票选取评估公司，本次选举发出选票364张，收回选票356张，其中有效票355张，无效票1张，最终确定评估机构为武汉阳光房地产估价有限责任公司和武汉国佳房地资产评估有限公司（以下简称国佳评估公司），并于2014年4月16日作出了《评估机构选举结果的公告》。国佳评估公司开展评估工作，于2014年5月9日在征收范围内对房屋评估综合单价明细表进行公示。国佳评估公司针对兴仁里××号×××房屋作出国佳评字（2014）第C0026-275号《房屋征收分户评估报告》后，汉阳区征收办于2015年8月9日在《武汉晚报》上向蔡敦清公告送达该分户评估报告。2016年12月6日征收工作人员将该分户评估报告留置张贴在被征收房屋的门口。2017年12月2日汉阳区征收办再次在《长江日报》上向蔡敦清公告送达该分户评估报告。2017年3月27日汉阳区征收办作出《敦请协商、签订房屋征收补偿协议的催告书》，采用在社区张贴公告方式督促蔡敦清协商、签订房屋征收补偿协议，并告知签约期限已于2014年9月24日届满，请蔡敦清于2017年4月2日之前洽谈房屋征收补偿事宜。2018年6月30日汉阳区政府作出14号补偿决定，并于2019年3月2日在《长江日报》上公告送达。蔡凤玲、蔡晓玲不服14号补偿决定，于2019年8月29日向武汉市政府申请行政复议。武汉市政府于2019年10月28日作出265复议决定书，决定维持14号补偿决定，蔡凤玲、蔡晓玲不服，提起本案诉讼。原审法院认为：依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）第四条第一款、第八条、第二十六条第一款的规定，汉阳区政府作为本地县级以上人民政府，具有作出本案被诉征收补偿决定的法定职权。本案的争议焦点为汉阳区政府作出的14号补偿决定是否违反法定程序、是否应予撤销。行政机关实施行政行为，都必须采取一定的方式，具有一定的形式，履行一定的手续，遵循一定的步骤和在一定的期限内完成。违反法定程序主要表现为：违反法定步骤、程序颠倒、形式违法、违反法定方式、违反法定期限等。根据征补条例第十九条的规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。根据《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称房屋征收评估办法）第十六条、第十七条、第二十条、第二十二条的规定，房屋征收部门应当将房屋分户初步评估结果在征收范围内向被征收人公示。公示期满后，房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。本案中，虽然汉阳区征收办于2014年5月9日将房屋评估综合单价明细表公示，但是其未依法及时向蔡凤玲、蔡晓玲送达分户评估报告，而是迟至2015年8月9日才在《武汉晚报》上公告送达；其后又于2016年12月6日采用留置张贴在被征收房屋门口的形式留置送达了分户评估报告，并于2017年12月2日再次在《长江日报》上公告送达，上述送达时间已经远远超过其规定签约期限即2014年5月3日起至11月2日止，同时也导致了蔡凤玲、蔡晓玲（丧失）如对分户评估报告存在异议时在法律规定的期限内行使救济权的机会，故汉阳区政府对分户评估报告送达程序违法。而从征补条例第十七条、第十九条规定的内容可以看出，征收补偿决定中被征收房屋的价值高低是由被征收房屋的分户评估报告所确定，分户评估报告中房屋价值估价结果是直接关系到征收补偿决定是否合法合理的关键依据。因此，分户评估报告的送达程序违法直接影响了蔡凤玲、蔡晓玲的合法权益，对涉案征收补偿决定的效力产生巨大影响。另，汉阳区政府于2018年6月30日作出14号补偿决定，但迟至2019年3月2日才在《长江日报》上向蔡凤玲、蔡晓玲公告送达，且没有充分证据显示其已穷尽送达方式，送达时间亦明显超出了合理期限。综上，汉阳区政府作出14号补偿决定程序严重违法，依法应予撤销。武汉市政府行政复议关于汉阳区政府作出征收补偿决定程序合法的认定不当，故对武汉市政府作出的维持原行政行为的行政复议决定一并应予撤销。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项之规定，判决：一、撤销武汉市汉阳区人民政府作出的阳政征补字[2018]14号《房屋征收补偿决定书》；二、撤销武汉市人民政府作出的武政复决[2019]第265号《行政复议决定书》；三、责令武汉市汉阳区人民政府于本判决生效后六十日内重新作出房屋征收补偿决定。一审案件受理费50元，由武汉市汉阳区人民政府负担。汉阳区政府上诉称：1.分户评估报告的送达并未侵犯被上诉人合法权益。一是案涉房屋的分户评估报告的估价时点是2014年3月24日，即阳政征决字[2014]第3号房屋征收决定的作出时间，符合法律规定。二是依据房屋征收评估办法第十七条的规定，征收部门向被征收人履行的是转交分户评估报告的义务，而非送达义务。本案中征收部门于2014年5月9日在征收范围内公示了房屋评估结果，被上诉人当时就应当知晓，其后征收部门登报公告及上门直接送达，只是重复的转交行为，故本案中转交分户评估报告的时间应以2014年5月9日为准。三是案涉分户评估报告规定的有效期是“征收当期”，征收部门下达补偿决定的行为属于征收当期。四是房屋征收中，被征收房屋的价值不论是先搬迁还是后搬迁，均以征收决定公告之日为评估时点，不因时间变化而变化，用于产权调换房屋的价值也一样，才能体现征收补偿的公平公正。2.征收部门送达14号补偿决定不存在迟延问题。一是相关法律法规中没有对送达补偿决定的时限作出明确规定，被征收人的法律救济途径并未因补偿决定的送达时间而受到影响。二是被上诉人不配合征收工作，故意回避和不接受征收部门送达相关材料，故延迟送达应归责于被上诉人，并非征收部门的原因。综上，原审判决认定案涉征收补偿程序不合法，缺乏法律依据，请求本院：1.撤销原审判决第一、二、三项，改判驳回蔡凤玲、蔡晓玲的诉讼请求；2.本案一、二审诉讼费用由蔡凤玲、蔡晓玲承担。蔡凤玲、蔡晓玲未提交二审答辩意见。武汉市政府未提交二审陈述意见。本院二审查明的事实与原审判决认定一致，本院予以确认。本院认为，围绕汉阳区政府的上诉主张及理由，本案二审争议焦点为：（一）汉阳区征收办转交案涉房屋的分户评估报告的行为是否合法；（二）汉阳区政府作出及送达14号补偿决定的行为是否合法。（一）关于汉阳区征收办是否依法转交分户评估报告的问题首先，根据原审查明的事实，国佳评估公司作为案涉征收项目的评估机构，于2014年5月9日在征收范围内对房屋评估综合单价明细表进行了公示。汉阳区政府上诉认为，该公示行为证明汉阳区征收办已向被征收人告知了房屋评估结果，后汉阳区征收办将案涉房屋的分户评估报告登报公告及上门直接送达的行为只是重复的转交行为，且法律没有规定征收部门有送达分户评估报告的义务。本院认为汉阳区政府的上述主张不能成立，理由如下：其一，对比房屋评估综合单价明细表与分户评估报告可见，房屋评估综合单价明细表记载了评估机构、估价时点、房屋坐落、层数、用途及综合单价等内容，而分户评估报告除上述内容外，还记载了相应权证及产权人信息、房屋面积、评估人员（包括其签名及盖章）、评估总价、被征收人的异议权及主张方式、主张期限等其他重要内容，两者存在显著差异，尤其是被征收人对评估结果享有申请复核评估乃至鉴定的权利，因此不能将公示房屋评估综合单价明细表的行为视同为转交分户评估报告的行为；其二，房屋征收评估办法第十七条第一款规定房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告，故转交分户评估报告是房屋征收部门的法定义务，而转交义务必然要通过合法且适当的送达方式来完成，所谓的“送达义务”与“转交义务”之间的文字表述差别不影响两者的同质性。据此，本案中汉阳区征收办负有转交被征收房屋分户评估报告的义务，且不能以公示房屋评估综合单价明细表的方式进行替代。其次，汉阳区征收办于2015年8月9日和2017年12月2日两次以登报公告方式转交案涉房屋的分户评估报告，但送达对象均系已故的蔡敦清，故不能视为有效送达。2016年12月6日，征收工作人员曾将案涉房屋分户评估报告张贴于被征收房屋门口，但这一转交行为距分户评估报告的形成时间至少已有2年。虽然相关法律、法规及规章对转交分户评估报告的期限未作明确规定，但分户评估报告是协商补偿的基本依据，从征收补偿工作的开展及对被征收人相关程序性权利的保障角度出发，转交分户评估报告的时间应当及时、合理。本案中，根据汉阳区政府提交的谈判协商笔录等证据可以看到，征收部门工作人员实际上可以与被征收人取得联系，即便其存在拒绝见面等不配合征收工作的行为，征收部门仍有条件采取适当方式及时转交分户评估报告。同时，与被征收人开展协商工作也不是征收部门迟延转交分户评估报告的正当理由。汉阳区征收办过于延迟地转交分户评估报告且不能作出合理解释，原审判决认定其程序违法并无不当。（二）关于汉阳区政府作出及送达14号补偿决定是否合法的问题首先，根据原审查明的事实，汉阳区政府于2014年3月24日作出阳政征决字[2014]第3号房屋征收决定并公告，案涉房屋分户评估报告确定的估价时点亦为该日，而14号补偿决定的作出时间为2018年6月30日，两者相隔约4年3个月之久，显然超出合理期限。具体来看，2014年至2015年9月间，蔡凤玲、蔡晓玲就案涉房屋的拆迁纠纷进行民事诉讼，在此期间缺乏作出补偿决定的确切基础，因此该期间的经过可不归因于汉阳区政府及汉阳区征收办的迟延。2015年9月相关民事判决作出后，汉阳区征收办曾多次尝试与蔡凤玲、蔡晓玲协商补偿，但未能达成一致。在前期调查、评估等工作已经完成但长时间无法协商签订补偿协议的情况下，不论是从行政效率的角度出发，还是从保障被征收人权益的角度出发，汉阳区征收办都应当及时提请汉阳区政府作出补偿决定，被征收人不配合征收不影响两者依法定程序履行补偿职责。汉阳区政府自2015年9月至2018年6月，历经近3年时间方作出14号补偿决定，其仅以被征收人不配合为理由，不足以对耗时过长作出合理解释。另外，案涉房屋的分户评估报告载明的有效期虽然是“征收当期”，但考虑到汉阳区政府作出14号补偿决定过于迟延，因此其仍以分户评估报告作为补偿依据，在合理性方面有明显欠缺。其次，对于补偿决定的送达程序，法律、行政法规及规章等虽没有作出专门规定，但由于补偿决定系征收主体对被征收人的补偿权益作出的行政处理决定，参照《中华人民共和国行政处罚法》第四十条对行政处罚决定书的送达要求，对补偿决定同样应适用《中华人民共和国民事诉讼法》第七章第二节有关送达的规定。根据原审查明的事实，汉阳区政府于2018年6月30日作出14号补偿决定，于2019年3月2日在《长江日报》上向蔡凤玲、蔡晓玲公告送达，但未提交有效证据证明在登报公告前采取过直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达等任一种送达方式，故不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条第一款的规定。原审判决认为汉阳区政府应当穷尽其他送达方式后方可公告送达，与法律规定不符，但认定汉阳区政府送达14号补偿决定程序违法的结论正确，二审应予维持。综上所述，原审判决撤销14号补偿决定及265号复议决定，认定事实清楚，判决结果正确，审判程序合法。汉阳区政府的上诉理由不能成立，其上诉请求二审不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由武汉市汉阳区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  黄莹审判员  周杏审判员  李伟二〇二〇年十二月十五日法官助理雷禹书记员陈千维