衡阳铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2020）湘8602行初260号 原告:衡东衡莲新型农业科技开发有限公司。住所地：衡东县白莲镇白莲水库。 法定代表人：冯佩华。 委托诉讼代理人：柳革委，男，1970年10月17日出生，汉族，住长沙市天心区，该公司职工。 委托诉讼代理人：李中健，湖南三浦律师事务所律师。 被告：衡东县自然资源局。住所地：衡东县洣水镇文冲西路**。 法定代表人：陈和平，该局局长。 委托诉讼代理人：邓峰峰，该局工作人员。 委托诉讼代理人：向娇丽，湖南楚云律师事务所律师。 被告：衡东县人民政府。。住所地：衡东县洣水镇衡东大道**** 法定代表人：徐志毅，该县县长。 委托诉讼代理人：罗绍平。 原告衡东衡莲新型农业科技开发有限公司（以下简称原告）因与被告衡东县自然资源局（由衡东县国土资源局于2019年3月22日成建制改革而来，以下简称被告一）、衡东县人民政府（以下简称被告二）行政处罚及行政复议一案，于2020年9月28日提起本案诉讼，本院立案后，依法组成合议庭并经变更合议庭组成人员后，于2020年11月12日公开开庭审理了本案。原告的委托诉讼代理人柳革委、李中健，被告一的委托诉讼代理人邓峰峰、向娇丽，被告二的委托诉讼代理人罗绍平到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告一于2020年5月19日对原告作出东自然资行罚字[2020]T028号《行政处罚决定书》（以下简称T028行政处罚决定）：1.责令原告30日内拆除项目主体北侧1368.6平方米水泥坪，退还非法占用的土地，恢复土地原貌；2.责令原告30日内拆除276.6平方米的3层员工宿舍，退还非法占用的土地，恢复土地原貌；3.责令原告30日内拆除670.3平方米拟新建网球场的水泥坪等构筑物，退还非法占用的土地，恢复土地原貌；4.对原告占用土地500.7平方米兴建的4层住宅楼，此500.7平方米土地中有179.3平方米在出让红线范围内，鉴于该建筑物不宜分割拆除，故对超占321.4平方米土地上兴建的建筑物予以没收；5.对原告违法占地190.6平方米上兴建的配电房，因属出让土地9923平方米主体建筑的附属设施，予以没收；6.对原告新建的845.5平方米砖混水泥桥，予以没收处理，用于公共同行；7.对原告超批准范围3672.4平方米新建“生态农业旅游山庄”的行为，处以15元/平方米的罚款，罚款共计55086元。原告不服，向被告二申请行政复议，被告二于2020年9月1日作出东复字[2020]10号《衡东县人民政府行政复议决定书》（以下简称10号行政复议决定）：维持了被告一作出的T028行政处罚决定。 原告诉称，原告的衡莲分布式能源示范基地(以下称项目)依法办理了各类证件，两被告所作出的具体行政行为没有法律依据与事实依据。2020年1月，原告收到被告一作出的行政处罚告知书及听证告知书，随后原告向被告一回复了《关于“行政处罚告知书”的回复报告》，结合事实情况，合理提出了相关异议。2020年4月17日，原告参加被告一主持的行政处罚听证会，在听证过程中，原告通过举证重复说明了行政处罚各项依据没有事实依据，且被告一无法提供处罚的事实依据和图纸，原件也无法让原告核对，导致原告无法质证，听证会的过程中被告一并没有让原告充分行使自己的合法权利。2020年5月19日，被告一对原告作出T028号行政处罚决定。2020年7月16日，原告向被告二提起行政复议，2020年9月1日，被告二作出10号行政复议决定，维持了被告一所作出的行政处罚决定。原告认为，被告一作出的行政处罚没有法律和事实依据，被告二在行政复议中并没合理查明事实真相，认定事实不清。原告项目严格相关法律法规的规定，办理了建设工程规划许可证、土地转用审批手续等，没有侵占和非法使用土地。综上所述，原告认为被告一作出的T028号行政处罚决定与被告二作出的10号行政复议决定没有事实与法律依据。因此，请求法院判决：1.撤销被告一于2020年5月19日作出的T028号行政处罚决定；2.撤销被告二于2020年9月1日作出的10号行政复议决定。在诉讼过程中，原告变更第一项诉讼请求，要求撤销被告一于2020年5月19日作出的T028号行政处罚决定中的第4.5.7项。 原告为支持其诉讼请求，向本院提交了下列证据： 证据1.建设工程规划许可证，拟证明原告项目总面积已获得衡东县规划局许可。 证据2.建筑工程施工许可证，拟证明原告项目施工已获得衡东县住房和城乡建设局许可。 证据3.证明书、不动产权证书，拟证明原告新建住宅楼已获得衡东县国土资源局许可。 证据4.湖南省非税收入一般缴款书、税收完税证明，拟证明原告已缴纳土地出让金与税费，原告新建住宅楼并未超过土地出让红线。 证据5.土地出让红线图，拟证明四层住宅楼系合法建筑物。 证据6.《关于衡东衡莲分布式能源示范基地项目土地遗留问题的协议》。 证据7.《山地转租合同》。 证据8.《莲园生态旅游开发项目合作合同》。 证据9.《协议书》。 证据6-9，拟共同证明被告二承诺给原告的用地写进了协议，原告为实现用地，解决了很多困难。 证据10.T028号行政处罚决定，拟证明被告一已作出具体行政行为。 证据11.10号行政复议决定，拟证明被告二已作出具体行政行为。 被告一辩称，1.被告一作出的T028号行政处罚决定合法有效。原告为建设“生态农业旅游山庄”（后改为项目），于2015年和2016年先后办理了两宗国有土地使用权证，并在2016年取得了建设用地规划许可，面积为9223平方米。但该公司在2017年开始动工后，未严格按照批准范围和面积，导致项目主体北侧1368.6平方米水泥坪、276.6平方米员工宿舍、670.3平方米网球场、500.7平方米住宅楼、190.6平方米配电房、845.5平方米水泥桥属违法建筑。对于上述违法行为有问话笔录，白莲镇土地利用总体规划图和项目现状平面图、土地利用现状图、土地利用总体规划图佐证。另外，被告一在作出被诉行政处罚，程序合法。2.原告提起诉讼的理由不成立。被告一按照法定程序举行了听证会，并非原告声称的未行使其合法权利。被诉行政处罚的7项具体行政处罚所查明的事实清楚，证据确凿。故请求驳回原告的诉讼请求。 被告一为支持其答辩意见，向本院提交了下列证据、法律依据： 证据1.营业执照及公司法人身份证明，拟证明被罚主体。 证据2.授权委托书，拟证明被处罚人授权证明。 证据3.该项目取得的合法手续，拟证明该项目取得了部分合法手续。 证据4.询问笔录，拟证明行政处罚调查的违法事实清楚。 证据5.土地利用总体规划图，拟证明该项目部分用地不符合土地利用总体规划。 证据6.现状平面图及动工面积分类表，拟证明行政处罚调查的违法事实清楚。 证据7.听证告知、处罚告知及送达回证，拟证明程序合法。 证据8.听证笔录，拟证明程序合法。 证据9.行政处罚决定书及送达回证，拟证明程序合法、事实清楚； 证据10.立案呈批表，拟证明程序合法。 法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十三条、第四十四条、第六十七条。《土地管理实施条例》第四十二条。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条。 被告二辩称，1.原告建设中的部分建筑物、构筑物及设施超出规划许可范围，属违法建筑，且原告的转租土地及征收原白石村12组土地行为，因改变了农用地性质及不具备征收土地主体资格而不具有合法性，其行为违反了法律规定，被告一依法定职责对原告立案查处，予以行政处罚并无不当，且行政处罚认定事实清楚，证据充分，程序合法适当。2.被告二受理原告的行政复议申请后，及时通知被告二进行回复，对其提交的书面答复材料及作出行政处罚的事实依据材料、法律依据进行全面审查，认为被告一对原告的行政处罚决定符合法律规定，并及时将行政复议决定送达双方当事人，告知了当事人获取救济的途径，行政复议决定合法。故请求驳回原告的诉讼请求。 被告二为支持其答辩意见，向本院提交了下列证据： 证据1.行政复议申请书，拟证明原告的复议请求。 证据2.受理通知书、答复通知书，拟证明行政复议受理程序。 证据3.行政复议答复书，拟证明原行政行为。 证据4.行政处罚决定书，拟证明查明的事实。 证据5.行政复议决定书，拟证明复议决定内容。 证据6.送达回证，拟证明送达程序。 经庭审质证，对被告一提交的证据、法律依据，原告发表了如下意见：对证据1-2、10没有异议。对证据3有异议，且对证明目的有异议，同时反证了原告的建设项目用地的合法性。对证据4-8的证明目的有异议。另外，对证据3.5.6证据的原件需要核对后才能对其真实性进行认可。对证据9的证据三性及证明目的均有异议。对法律条款本身没有异议，但对其适用有异议。被告二对被告一提交的所有证据、法律依据均无异议。 对被告二提交的证据，原告发表了如下意见：被告二没有对事实调查核实，没有用证据来证明其在答复中的观点，且附加了原告不应当附加的义务。被告一对被告二提交的所有证据、法律依据均无异议。 对原告提交的证据，被告一发表了如下意见：对证据1-5的真实性没有异议，对证明目的有异议。对证据6的真实性没有异议，对合法性有异议，原告不是征地主体。对证据7-8的真实性没有异议，对合法性有异议。对证据9的真实性没有异议，对合法性、关联性有异议。对证据10-11没有异议。被告二发表如下意见：对证据1-5的证明目的有异议，只能证明用地行为及房屋产权进行了审批，但行政机关对其进行处罚的是对没有批准的。对证据6的关联性有异议，对证据7的证明目的有异议，对证据8的真实性没有异议，对合法性有异议。对证据9的真实性没有异议，对合法性、关联性有异议。对证据10-11没有异议。 本院对各方当事人提交并经庭审质证的证据认证如下：对上述各方当事人认可其真实性、合法性、关联性的证据，因符合证据的法定条件，均予以采纳。对其他有异议的证据，对符合真实性、合法性且与本案有关联性的部分，予以采纳。 经审理查明，2013年7月16日，衡东县发展和改革局下发东改备［2013］15号《关于“白莲水库新建码头及配套设施”项目备案的通知》，项目名称为衡东县白莲水库新建码头及配套设施项目；建设地点为衡东县××镇××村××组相关地段；建设内容拟新征地15亩，新建码头2000平方米，职工食堂、宿舍2600平方米，修理坪等。2015年1月13日，湖南省人民政府批准衡东县白莲水库新建码头及配套设施项目农用地转用和土地征收9223平方米。通过挂牌程序，原告竞得编号东国土告字［2015］030号2015030＃地块的国有建设用地使用权，并于2016年4月签订国有建设用地交地确认书，地块位置为衡东县××镇××村，出让面积9223平方米，土地用途为住宅用地。2017年4月21日，原告取得东规公建规［地］字第2017020号《建设用地规划许可证》，用地项目名称为衡莲生态农业旅游山庄建设，用地面积为9837.72平方米。2017年12月1日，原告取得东规公字第2017020号《建设工程规划许可证》，用地位于衡东县××镇××村××组，项目名称为衡莲生态农业旅游山庄会所（1、2、3＃）及住宅楼，占地面积共5364.08平方米（会所占地面积4963.2平方米，住宅楼占地面积400.88平方米），建筑面积共9493.57平方米（会所建筑面积7970.41平方米，住宅楼建筑面积1523.16平方米）。2017年12月1日，原告取得《建筑工程施工许可证》，项目名称为基地，建设规模为9493.565平方米。2017年12月6日，原告取得涉案4层住宅楼的湘（2017）衡东县不动产权第0××2号《不动产权证》（该证已于2019年5月30日交给被告一），坐落于衡东县××镇××村，用途为住宅用地，面积为757平方米，权利其他状况注明土地使用权面积757平方米。2019年5月和6月，被告一工作人员对原告员工及白石村相关人员就原告用地一事进行询问。2019年12月28日，被告一对原告非法占地、违规建设予以立案审批。2020年1月3日，被告一对原告作出东自然资行罚听告字［2019］Ｔ028号《行政处罚听证告知书》并于1月8日进行送达。2020年4月17日，被告一对原告非法占地行政处罚决定组织听证程序。 2020年5月19日，被告一对原告作出T028行政处罚决定:经现场勘查，该项目总占地面积为78713.9平方米,共新建建筑物6处，分别为：高低压配电房（占地面积：190.6平方米，未规划），一栋4层住宅楼（占地面积为：402.3平方米、建筑面积为1609.2平方米）…….。以上建筑物中，高低压配电房（占地面积：190.6平方米），4层住宅楼超占地面积为321.4平方米……所超占的土地地类为林地，权属属白莲镇白石村12组集体所有，不符合白莲镇2006-2020年土地利用总体规划。原告的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条、第四十四条及《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十三条之规定属非法占地、违规建设行为，依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等规定，作出如下处罚：1.责令原告30日内拆除项目主体北侧1368.6平方米水泥坪，退还非法占用的土地，恢复土地原貌；2.责令原告30日内拆除276.6平方米的3层员工宿舍，退还非法占用的土地，恢复土地原貌；3.责令原告30日内拆除670.3平方米拟新建网球场的水泥坪等构筑物，退还非法占用的土地，恢复土地原貌；4.对原告占用土地500.7平方米兴建的4层住宅楼，此500.7平方米土地中有179.3平方米在出让红线范围内，鉴于该建筑物不宜分割拆除，故对超占321.4平方米土地上兴建的建筑物予以没收；5.对原告违法占地190.6平方米上兴建的配电房，因属出让土地9923平方米主体建筑的附属设施，予以没收；6.对原告新建的845.5平方米砖混水泥桥，予以没收处理，用于公共同行；7.对原告超批准范围3672.4平方米新建“生态农业旅游山庄”的行为，处以15元/平方米的罚款，罚款共计55086元。2020年5月25日，被告一将该行政处罚决定送达给原告。 原告不服被告一作出的T028号行政处罚，向被告二申请行政复议，被告二于2020年7月20日受理并作出东复字[2020]第10号《受理行政复议申请通知书》，并于7月21日送达原告和被告一。2020年9月1日，被告二作出10号行政复议：维持被告一作出的T028行政处罚决定。并于2020年9月14日对原告进行送达。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案中，被告一作出了T028行政处罚决定、被告二作出了10号行政复议决定，法院应对上述两个行政行为的合法性进行审查，而不局限于原告“要求撤销被告一作出的T028号行政处罚决定中的第4.5.7项和撤销被告二作出的10号行政复议决定”的诉讼请求。对于原告要求撤销被告一作出的T028号行政处罚决定的第4.5.7项，将予以重点审查。对于被告一作出的T028号行政处罚决定中的第4项。被告一查明的事实部分认为原告一栋4层住宅楼占地面积为402.3平方米，其中，超占面积为321.4平方米。但在作出行政处罚决定时，却认为该楼占地面积为500.7平方米，超占地面积为321.4平方米；另外，对于该4层住宅楼，原告已于2017年12月6日取得《不动产权证》，该不动产权证注明该建筑物土地使用权面积为757平方米，故原告的合法利益依法应当受到保护，被告一认定原告涉案4层住宅楼中超占面积321.4平方米系认定事实不清，主要证据不足。对于T028号行政处罚决定中的第7项。该项是针对原告超批准范围新建的6处建筑物的占地总面积进行的处罚，由于T028号行政处罚决定第4项中的4层住宅楼超占地面积认定事实不清，故该第7项中认定的超批准范围总面积亦属认定事实不清，主要证据不足。因此，对被告一作出的T028号行政处罚决定中的第4.7项依法应予撤销。另外，针对T028号行政处罚决定第7项及其他6项的法律适用问题。作为对外发生法律效力的行政行为，其所依据的法律法规必须是明确的，具体法律条款的指向是不存争议的，据此，相对人才能有针对性地进行权利救济等。本案中，被告一在对原告作出T028号涉案行政处罚决定时，仅依据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规，并未具体到法律法规的条款，属适用法律错误。据此，被告二作出的10号行政复议决定和被告一作出的T028号行政处罚决定，均应依法予以撤销。 综上，被告一作出T028号行政处罚决定中的第4.7项认定事实不清，主要证据不足；被告一作出T028号行政处罚决定适用法律错误。被告二作出10号行政复议决定主要证据不足和适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项，第七十九条之规定，判决如下： 一、撤销被告衡东县人民政府于2020年9月1日作出的东复字[2020]10号《行政复议决定书》； 二、撤销被告衡东县自然资源局于2020年5月19日对原告衡东衡莲新型农业科技开发有限公司作出的东自然资行罚字[2020]T028号《行政处罚决定书》。 案件受理费50元，由被告衡东县自然资源局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省衡阳市中级人民法院。 审 判 长  李 文 审 判 员  雷 健 人民陪审员  蒋军甫 二〇二〇年十二月九日                                                                    法官助理  杨惠                                                                      书记员  李静珊 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。