山东省菏泽市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)鲁17行终429号 上诉人（原审原告）周怀青，男，1954年11月26日出生，汉族，农民，住山东省东明县。 上诉人（原审原告）周怀方，男，1943年8月22日出生，汉族，农民，住山东省东明县。 上诉人（原审原告）周卫臣，男，1968年3月12日出生，汉族，农民，住山东省东明县。 上诉人（原审原告）周刚臣，男，1971年3月23日出生，汉族，农民，住山东省东明县。 上诉人（原审原告）周怀柱，男，1963年2月8日出生，汉族，农民，住山东省东明县。 上诉人（原审原告）周全信，男，1946年9月29日出生，汉族，农民，住山东省东明县。 上诉人（原审原告）周建勇，男，1967年1月28日出生，汉族，农民，住山东省东明县。 上诉人（原审原告）周建力，男，1975年12月24日出生，汉族，农民，住山东省东明县。 上诉人（原审原告）周广林，男，1940年6月17日出生，汉族，农民，住山东省东明县。 上诉人（原审原告）周增华，男，1972年11月6日出生，汉族，农民，住山东省东明县。 上诉人（原审原告）周铁掌，男，1957年2月22日出生，汉族，农民，住山东省东明县。 诉讼代表人周怀青、周建勇、周全信。 共同委托代理人王世峰，北京渊博律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）东明县大屯镇人民政府，住所地东明县大屯镇人民政府驻地。 法定代表人李明星，镇长。 委托代理人王明建，山东兴东律师事务所律师。 委托代理人崔海燕，山东兴东律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）东明县人民政府，住所地东明县工业路南段。 法定代表人孙迁国，县长。 委托代理人黄铁军。 委托代理人唐同同。 上诉人周卫臣、周怀方、周怀青、周刚臣、周全信、周怀柱、周建勇、周广林、周建力、周增华、周铁掌因与被上诉人东明县人民政府、东明县大屯镇人民政府行政强制及行政赔偿一案，不服鄄城县人民法院（2020）鲁1726行初54号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，案涉土地系推进新型社区和新型小城镇建设融合发展项目(“两新”融合发展)而使用，并非通过征收方式取得，而是根据《山东省国土资源厅关于印发山东省城乡建设用地增减挂钩试点项目报批管理办法的通知》要求进行的土地权属调整。东明县大屯镇人民政府于2019年4月17日制作了《大屯镇赵真屯村和前排村、后排村土地权属调整方案》。前排行政村村民委员会和赵真屯行政村村民委员会于2019年5月25日签订了《集体土地权属调整协议书》，前排行政村村民委员会和赵真屯行政村村民委员会同意对本村集体经济组织的80.6亩土地进行调换。之后东明县大屯镇人民政府于2020年1月12日向东明县人民政府呈送了《关于大屯镇赵真屯行政村和前排村、后排村土地权属调整方案的请示》，东明县人民政府于2020年2月27日对该申请予以批复。本案中东明县大屯镇人民政府未明确否认实施了案涉强制行为。原告诉称东明县人民政府实施了强制交出土地的行政行为未提供证据予以证实。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的，应当以直接作出该行为的行政机关为被告提起行政诉讼：多列或者错列上级行政机关为被告，既无助于纠纷及时解决，也浪费行政与司法资源，人民法院不应支持。鉴于行政管理职权配置的复杂性、行政行为表现形式的多样性以及名义主体和实施主体可分离性，行政诉讼法与司法解释对行政诉讼被告确定问题作了具体明确的规定，以方便起诉人提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。第六十九条第一款规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（三）错列被告且拒绝变更的。上述规定说明，确定行政诉讼正确、适格的被告，是原告和人民法院共同的责任和义务。原告起诉状基于初步证据确定作出被诉行政行为的具体、特定、可识别的行政机关，即可视为“有明确的被告”；至于起诉状载明的被告是否正确、是否适格，则是人民法院需要进一步审查确定的问题。可见，协助起诉人正确确定被告是人民法院的义务；人民法院对起诉人错列被告的，不能迳行驳回起诉，而应加以释明引导，以准确确定被告。同时，按照人民法院明确的释明引导变更适格被告，则是起诉人的义务；原告拒绝接受释明的，应当承担不利后果。本案中，原告起诉东明县人民政府，但其提交的证据并未显示东明县人民政府实施了其所诉的强制交出土地的行政行为，东明县人民政府亦否认实施了案涉行政行为，属于多列、错列被告，经原审法院释明，原告拒绝变更，坚持起诉东明县人民政府，依法应驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下：驳回原告周卫臣、周怀方、周怀青、周刚臣、周全信、周怀柱、周建勇、周广林、周建力、周增华、周铁掌、原告周怀青的起诉。案件受理费50元，退回原告周卫臣、周怀方、周怀青、周刚臣、周全信、周怀柱、周建勇、周广林、周建力、周增华、周铁掌。 上诉人周卫臣等人上诉称，1、经过一审法院开庭审理，无论被上诉人是基于征收土地或基于组织实施增减挂钩试点项目的土地调整而强制上诉人交出土地均未履行相关法定程序，其在一审中所提供的相关证据不能支持其抗辩主张，被上诉人均存在违法，一审法院认定错误。被上诉人一审中所提供的证据，并不能证明其履行了征地预公告、征求村民意见、召开听证会、签订征地协议及履行安置补偿等法定程序，也未履行组织实施增减挂钩试点项目的相关程序，包括在组织实施减挂钩试点项目前未满足达到拆旧建新村95%以上村民的同意，并且在实施前未征求村民意见、未召开听证会、未发布公告，更未提供证据证明其符合土地利用总体规划、城乡规划和土地整治规划；未提供证据证明实施中有资金保障，未提供证据证明其组织实施增减挂钩试点项目符合国家、省下达的增减挂钩周转指标。2、根据一审中被告二东明县大屯镇人民政府答辩状内容，以及上诉人查询情况，东明县人民政府系就涉案土地实施增减挂钩试点项目的组织实施机关，东明县人民政府应当对东明县大屯镇人民政府基于实施增减挂钩试点项目强制上诉人交出土地的行政行为负责，被告东明县人民政府的主体适格。根据被告二东明县大屯镇人民政府的答辩情况，上诉人查询到《菏泽市人民政府关于东明县大屯镇赵真屯村城乡建设用地增减挂钩试点项目拆旧安置实施方案的批复》，该批复的申请单位和被告知单位便是东明县人民政府，因此东明县人民政府在一审中答辩称对涉案地块未实施征收，对被强制占用情况不知情，与事实不符，东明县人民政府无视法律威严，法庭上做虚假陈述的行为应当受到严惩，但遗憾的是一审法院不但没有严惩反而偏听偏信东明县人民政府的虚假陈述.根据东明县大屯镇人民政府所提供证据足以证明东明县人民政府系实施增减挂钩试点项目的组织实施机关，其下级行政机关东明县大屯镇人民政府基于实施增减挂钩试点项目强制上诉人交出土地的行为属于行政委托行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释法释(2018)1号第二十条之规定，其行为结果应当由东明县人民政府负责。同时根据《山东省国土资源厅关于印发山东省城乡建设用地增减挂钩试点项目报批管理办法的通知》规定，项目申报也是有县级人民政府组织实施。因此，东明县人民政府作为本案的实际参与者和法定组织实施机关，应当对涉案土地被违法强制占用结果负责，东明县人民政府作为本案的被告适格。3、一审法院无权审理对东明县人民政府的起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定，对于县级以上地方人民政府的起诉应当由中级人民法院管辖。本案中，被告东明县人民政府属于县级以上地方人民政府，因此其作为被告被起诉，管辖法院当然应当由菏泽市中级人民法院管辖，在原告向菏泽市中级人民法院提起诉讼后，菏泽市中级人民法院未经高级人民法院的准许情况下，自行将该案移送至郵城县人民法院，该移送从程序上存在错误，在一审庭审中，原告方就此提出了异议，但鄄城县人民法院无视仍然审理本案，属于程序违法。4、即便一审法院认为东明县人民政府作为本案的被告主体不适格，也不应全案驳回起诉(即包括驳回对东明县大屯镇人民政府的起诉)。基层法院审理对东明县大屯镇人民政府的起诉并不违反级别管辖，符合法律规定。一审法院对于东明县大屯镇人民政府行政违法情形应当做出相应的判决，而不应对于该案全驳回，这既符合立法的目的，也有利于节约司法资源。一审法院无视案件实际情况做出错误裁定，既是对立法目的的误读，也不利于案件的顺利解决，增加了当事人的诉累。综上所述，上诉人将东明县人民政府列为被告进行起诉既有事实根据，也有法律依据，不存在多列或者错列被告的情形，一审法院之所以作出错误裁定是就本案的案件事实认定不清，且法律适用错误的结果。为了寻求公正，特提起上诉，请求：1、依法撤销鄄城县人民法院((2020)鲁1726行初54号行政裁定。2、依法指令鄄城县人民法院进行实体审理，或提级审理上诉人的起诉。3、本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人东明县人民政府、被上诉人东明县大屯镇人民政府均辩称，一审法院裁定正确，请求二审法院予以维持。 原审期间当事人提交的证据材料均经庭审质证并入卷备查。经审查，本院同意原审法院查明的事实。二审中，各方当事人未提供新的证据。 本院认为，上诉人提起的是行政强制及行政赔偿之诉，首先需要确定实施行政强制的主体。就本案而言，上诉人提交的证据不能证明东明县人民政府实施了其所诉的强制交出土地的行政行为，也没有证据表明系东明县人民政府委托东明县大屯镇人民政府实施了案涉行政行为。因此，原审法院认定东明县人民政府不是适格被告并无不当。上诉人的上诉理由不能成立,对其上诉请求，本院不予支持。一审法院裁定认定事实清楚,适用法律正确,应予维持。上诉人可以东明县大屯镇人民政府为被告，另行提起行政诉讼。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,裁定如下: 驳回上诉,维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  姚长河 审判员  楚 军 审判员  吴慧星 二〇二〇年十二月十六日 书记员  冯子珍