河北省涿州市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀0681行初45号 原告涞水荣盛伟业房地产开发有限公司，地址河北省涞水县三坡镇苟各庄村百里峡商业街，统一社会信用代码91130623MA07PRX62W。 法定代表人刘宏，执行董事。 委托代理人李洁，河北达公律师事务所律师。 被告涞水县住房和城乡建设局，地址河北省涞水县冲之大街**，统一社会信用代码11130623MB0R056582。 法定代表人杨海潮，该局局长。 委托代理人陆德启，该局工作人员。 委托代理人李振功，河北振功律师事务所律师。 被告涞水县人民政府，地，地址河北省涞水县府前街**织机构代码78572026-9。 法定代表人黄伟，该县代理县长。 委托代理人胡志伟，县政府法律顾问。 委托代理人王华。 原告涞水荣盛伟业房地产开发有限公司（以下简称荣盛公司）不服被告涞水县住房和城乡建设局（以下简称涞水住建局）、涞水县人民政府行政处罚、行政复议行为，于2020年11月11日向本院提起行政诉讼。本院2020年11月11日立案后，于2020年11月12日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，2020年12月17日公开开庭审理了本案。原告荣盛公司委托代理人李洁、被告涞 2 水住建局委托代理人陆德启、李振功、被告涞水县人民政府委托代理人王华、胡志伟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告涞水住建局2020年7月13日对荣盛公司作出（涞住建）罚字2020第（094）号行政处罚决定书，依据《建设工程质量管理条例》第五十七条的规定，决定给予你单位处以1272000元的行政处罚，决定给予你单位项目主要负责人刘宏处以63600元罚款，项目直接负责人刘浩处以63600元罚款的行政处罚。荣盛公司不服，申请行政复议，2020年10月26日，涞水县人民政府作出涞行复决字（2020）10号行政复议决定书，维持被申请人作出的处罚决定。 原告荣盛公司诉称：1、依法撤销第一被告作出的（涞住建）罚字（2020）第（094）号行政处罚决定书；2、依法撤销第二被告作出的涞行复决字（2020）11号行政复议决定书；3、本案诉讼费由二被告承担。事实和理由：一、原告不存在擅自施工建设的违法情形，是二被告会议批准进行的施工建设，应免于行政处罚。原告受第二被告和野三坡景区管委会委托应急承接920旅发大会“四季圣诞小镇”和“健康谷”两个重点项目，为确保如期完成，在同步办理行政审批手续的前提下投入工程建设。2016年4月3日县委十二届109次常委会（扩大）会议纪要提出的“全力实施旅游新业态项目，加强与荣盛集团沟通合作，共同解决工程建设中出现的问题，各部门要强化责任担当，及时与省、市相关部门沟通协调，妥善处理施工中的政策性问题”。2016年5月30日及6月6日涞水县承办全省首届旅游业发展大会筹备工作调度推进会会议纪要，就荣盛集团负责项目推进、建设进度提出要求。2016年6月13日河北省委副书记赵勇在省旅游 3 工作领导小组第四次会议上指出“省国土资源厅要有担当精神，主动下基层服务，到一线指导，帮助完善手续。要主动跟国土资源沟通，争取先用地后补手续”。2017年4月5日涞水县政府会议纪要（2017）第3号明确议定“同意了旅发大会重点项目可补办手续的工作建议，县国土、住建、规划、林业、消防等部门负责，按照《行政处罚法》相关规定，对旅发大会相关重点项目免于行政处罚”。涞水健康谷酒店项目作为河北省旅游发展大会重点项目，应依法享受旅发大会重点项目“绿色通道待遇”，原告具有免责事由，现二被告对此项目进行行政处罚，违背了当时双方的约定及会议纪要，同时也违反了信赖利益保护原则。二、行政处罚已超过处罚时效。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条，“违法行为在二年内未被发现的，不再给与行政处罚”。涉案项目自2016年5月1日开始施工，2016年9月20日竣工，二被告在清楚该项目的施工进度及运营状况的情况下，在竣工后的三年多时间内并未进行行政处罚。根据《建设工程质量管理条例》第五十七条，“违反本条例规定，建设单位未取得施工许可证或者开工报告未经批准，擅自施工的，责令停止施工，限期改正，处工程合同价款百分之一以上百分之二以下的罚款”，该条款是针对擅自施工行为，且原告的施工行为早已结束，不属于连续状态。二被告依据该条款认定处罚未超过时效，等于是认为所有涉及行政许可而被告怠于行使法定职责的行为均未过时效，与行政处罚法相悖，属于法律的任意扩大解释。三、被处罚的主体有误，现法定代表人刘宏及项目负责人刘浩均不是原项目的负责人，不应当作为罚款对象。根据《建设工程质量管理条例》第七十三条，“依照本条例规定，给予单位罚款处罚的，对单位直接负责的主 4 管人员和其他直接责任人员处单位罚款数额百分之五以上百分之十以下的罚款”。针对申请人的行政处罚应以直接责任人作为处罚对象，而行政处罚决定中列明的刘宏、刘浩，二人均未参与该项目的施工建设，处罚主体错误。综上行政处罚决定、行政复议决定，违背事实与法律，应当依法予以撤销。 原告荣盛公司向本院提交了以下证据：1、中共涞水县委常委会2016第6号会议纪要；2、中共涞水县委2016第12号领导议事纪要；3、涞政函字2016第28号关于给予荣盛公司承接全省首届旅游业发展大会项目政策支持的复函，关于荣盛集团承建河北省首届旅游发大会重点项目所需土地政策支持的请示；4、县长办公会2017第3号会议纪要；5、涞水县人民政府2017第12号专题会议纪要；6、涞水县人民政府2017第45号荣盛公司投资建设遗留问题专题会议纪要；7、涞水县城乡规划委员会2017第3号会议纪要；8、涞水县人民政府2018第11号协调解决重点项目建设有关事宜专题会议纪要；9、涞水县人民政府2018第15号赵各庄镇重点工作调度推进会议纪要；10、涞水县人民政府2019第56号关于解决涞水荣盛康旅投资有限公司建设项目相关遗留问题专题会议纪要；11、涞水住建局（2020）第（094）号行政处罚决定书；12、涞水县人民政府涞行复决字（2020）第10号行政复议决定书。 被告涞水住建局辩称，原告公司违法事实确定，擅自施工建设是客观事实。对其处罚有依据，违法行为处于连续状态，处罚未过时效，荣盛公司以政府会议纪要免除处罚的理由不成立，对直接负责的主管人员、负责人处罚不属于主体错误。依据《建设工程质量管理条例》处罚，程序合法，请 5 依法驳回其诉请。 被告涞水县人民政府辩称，一、本案第一被告作出的具体行政行为事实清楚、程序合法、适用法律正确，不存在超出处罚时效的行为。答辩人经复议审查查明，1、被答辩人建设的酒店项目在未取得《建筑施工许可证》的情况下开工 建设，且始终未组织竣工验收，擅自投入使用。2、被答辩人的违法违规行为始终处于连续状态，行政处罚不存在超出处罚时效的问题。3、被答辩人的行为不属于免于行政处罚的范畴，虽然2017年4月5日县政府出具的（2017）第3号《县长办公会议纪要》中有“对旅发大会重点项目免予行政处罚”议定，但这份纪要中的“免于行政处罚”原本就是错误的，是违法无效的。（2017）第3号《县长办公会议纪要》已被县政府（2020）第4号《县长办公会议纪要》纠错撤销。二、答辩人作出的复议决定，认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，依法应予维持。答辩人在收到被答辩人的复议申请后，经依法审查、核实证据和事实，查明第一被告作出的具体行政行为事实清楚，程序合法，适用依据正确。根据复议法第28条的规定，依法作出了维持第一被告作出的涉案行政处罚决定的复议决定。 被告涞水住建局向本院提交了以下证据：1、被告组织机构代码证、法定代表人身份证明及身份证复印件，证明被告的主体情况。2、涞水县违规违建台账、项目处罚情况一览表、建设项目信息登记表，证明2016年8月未取得开工证擅自开工至2020年6月3日巡查发现，其违法行为处于继续状态。3、2020-94号行政处罚案件卷宗，证明原告违法事实，被告已向原告下发了行政处罚事先告知书、听证告知书，该公司项目负责人刘浩放弃听证。告知程序合法未有任 6 何瑕疵。对个人处罚履行了相关程序，两个处罚主体分别是公司负责人和项目负责人，处罚对象适格。4、被告作出具体行政处罚行为的法律依据。 被告涞水县人民政府向本院提交了以下证据，第一部分立案程序的证据：1、2020年7月30日涞水县司法局行政复 议立案审批表一份；2、荣盛公司2020年7月27日提交的行政复议申请书及其营业执照副本复印件各一份；3、荣盛公司提交的行政处罚决定书；4、荣盛公司提交的中共涞水县委（2016）12号领导议事纪要复印件；5、荣盛公司提交的中共涞水县委（2016）12号领导议事纪要；6、荣盛公司提交的2016年6月13日赵勇在省旅游工作领导小组第四次会议上的讲话；7、荣盛公司提交的涞水县人民政府（2017）第3号《县长办公会议纪要》。以上证明县政府复议立案程序的事实。第二部分受理复议案件、审查、核实案件及履行复议程序的事实；8、涞答字（2020）7号行政复议答复通知书及送达回执，证明复议机关了解、核实荣盛公司提交的证据；9、2020年8月5日涞水住建局作出书面行政复议答复书及关于作出（涞住建）罚字（2020）第（094）号行政处罚决定书的补充说明；10、涞水住建局提交的该机构统一社会信用代码证及法定代表人杨海潮身份证复印件；11、涞水住建局陈彦东、董淑艳行政执法证；12、涞水住建局提交的2020年3月23日涞水县三坡镇人民政府核查的建设项目信息登记表，证明存在违法建设行为的事实；13、涞水住建局行政违法案件立案审批表；14、涞水住建局对荣盛公司项目负责人刘浩的调查询问笔录；15、照片一张，证明涞水住建局现场查验事实；16、行政处罚事先告知书、听证告知书及送达回证；17、调查报告和重大案件集体讨论记录各一份， 7 证明作出行政处罚前所履行的案件调查和集体讨论的事实；18、处罚审批表；19、（2020）第（094）号行政处罚决定书及送达回执；第三部分政府作出复议决定的程序证据：20、行政复议调查笔录，2020年9月7日依法对行政执法人员调查询问的事实；21、延期审理通知书及送达回执；22、涞水县人民政府2020第4号县长办公会议纪要，证明复议机关依法向县政府调取与本案有关的相关文件，进一步确定了县政府本着依法纠错的原则，2020年7月27日撤销了原县政府2017第3号县长办公会会议纪要的事实；23、涞行复决字（2020）10号行政复议决定书、送达回证。 经庭审质证，原告对被告涞水住建局提交的证据质证意见，对证据1，真实性无异议，不能证明行政处罚的合法性。对证据2，违规违建台账显示的情况，该项目不应属于违法建设。对证据3处罚卷宗，受送达人是原告公司，送达回证上没有单位盖章，只有刘浩签字，被告没有举出任何证据证明刘浩有权代收该处罚告知书和听证告知书，其程序违法，剥夺了原告陈述、申辩和听证的权利。在行政处罚决定书的送达回证中提及了“荣盛代理人拒签字”、“已发微信到代理人赵晓阳手机里”，被告对于原告代理人的陈述前后矛盾，其送达行政处罚决定书的行为违法。对于证据3，缺少对刘宏、刘浩两个自然人的行政处罚事先告知书和听证告知书，行政处罚决定不能成立。对证据4，原告没有违法事实，不应适用该依据。现场照片只能证明完工状态不能证明违法行为、建设行为的持续。 原告对涞水县政府证据意见，相同证据的质证意见同对第一被告的质证意见。原告在复议程序中的证据予以认可，能够证明被告县政府向原告作出的先开工后补手续的行政 8 命令并且承诺不予行政处罚，性质上属于行政允诺。2020年8月10日由第一被告作出的补充说明，显示该项目施工期间负责人已辞职，根据行政复议决定书最后一页显示，“被申请人经过调查核实，对申请人现任法定代表人以及项目负责人作出处罚。”两份证据显示对个人作出的行政处罚决定没有事实依据，刘宏和刘浩的行政复议调查笔录显示二人的入职时间是工程竣工后。二被告对原告的证据真实性认可，证明目的不认可。 本院对上述证据认证如下，原告提交的证据均属政府会议纪要，真实性予以确认。对二被告提交的证据真实性予以确认，涞水住建局行政处罚卷宗中送达部分的证据，因未提供受送达人的委托手续，合法性不予认定。 经审理查明，被告涞水住建局于2020年7月13日对荣盛公司作出（涞住建）罚字（2020）第（094）号行政处罚决定书，认为该公司在未办理《建筑工程施工许可证》的情况下，擅自施工建设，依据《建设工程质量管理条例》第五十七条的规定，决定给予荣盛公司处以1272000元的行政处罚，给予该单位项目主要负责人刘宏处以63600元罚款，项目直接负责人刘浩处以63600元罚款。荣盛公司不服，2020年7月23日向涞水县人民政府申请行政复议，2020年10月26日，涞水县人民政府作出涞行复决字（2020）10号行政复议决定书，维持被申请人作出的涉案处罚决定。 本院认为，被告涞水住建局作出的涉案处罚决定违反法定程序。《中华人民共和国行政处罚法》第四十条规定：行政处罚决定书应当在宣告后当场交付当事人；当事人不在场的，行政机关应当在七日内依照民事诉讼法的有关规定，将行政处罚决定书送达当事人。第四十一条规定：行政机关及 9 其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩、行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。关于本案行政处罚事先告知书、听证告知书的送达，送达回证显示由项目负责人刘浩签收，对此原告不予认可，认为没有公司授权刘浩签收的委托书，剥夺了公司陈述申辩的权利。关于处罚决定书的送达，送达回证写明“拒签”，注明“微信形式发送到代理人赵晓阳手机里”，对此原告亦不认可，认为处罚决定书没有给公司送达，处罚卷中没有委托赵晓阳为代理人的委托书。结合全案卷宗看，被告未能提供原告公司授权刘浩、赵晓阳在被告行政处罚案件中作为代理人的证据。故应视为被告涞水住建局未告知原告行政处罚的事实、理由和依据，未按照民事诉讼法的有关规定送达涉案处罚决定书。且被告将刘宏、刘浩的处罚混同在对原告荣盛公司的处罚中，程序缺失。综上该处罚决定应予撤销。根据有关法律规定，涉案行政复议决定亦应一并撤销。关于原告诉称的不存在违法施工的情况，是被告会议批准进行的施工建设，对此实体问题，本案无需在作出审查，由被告涞水住建局另行调查、裁量是否应当给予行政处罚。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、最高人民法院《关于适用的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决如下： 一、撤销被告涞水县住房和城乡建设局作出的（涞住建）罚字（2020）第（094）号行政处罚决定； 二、撤销被告涞水县人民政府作出的涞行复决字（2020）10号行政复议决定。 10 案件受理费50元，由被告涞水县住房和城乡建设局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省保定市中级人民法院。 审 判 长 杜   朝   阳 人民陪审员 娄艳人民陪审员黄岩 二〇二〇年十二月二十五日 书 记 员 胡   煜   威