山东省淄博市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁03行初153号 原告张玉军，男，1983年6月8日出生，汉族，住山东省高青县。 委托代理人张贞银（张玉军之父），男，1957年5月19日出生，汉族，住山东省高青县。 委托代理人雷海军，北京银雷律师事务所律师。 被告高青县人民政府。住所地：山东省高青县黄河路**。 法定代表人杨新胜，县长。 出庭应诉行政机关负责人李刚，副县长。 委托代理人赵学军，高青县交通运输局主任科员。 委托代理人董新国，山东芦湖律师事务所律师。 被告高青县黑里寨镇人民政府。。住所地：山东省高青县黑里寨镇政府驻地 法定代表人蔡普敏，镇长。 原告张玉军因要求确认被告高青县人民政府（以下简称高青县政府）、高青县黑里寨镇人民政府（以下简称黑里寨镇政府）占用其土地的行政行为违法，于2020年6月30日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月1日立案后，于同日向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院于2020年7月30日组织原、被告进行了证据交换。原告张玉军于2020年9月21日申请撤回了对黑里寨镇政府的起诉。本院依法组成合议庭，于2020年9月22日公开开庭审理了本案。原告张玉军的委托代理人张贞银、雷海军，被告高青县政府的出庭应诉行政机关负责人李刚及委托代理人赵学军、董新国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告张玉军诉称，原告是中华人民共和国的合法公民，在合法享有农村土地承包经营权的土地上种植经济作物。被告未在用地前将小清河复航工程须占地的事宜告知原告，却命令原告清除土地上生长的作物，并强行将工程车、挖掘机直接开进农地进行施工，占用原告合法承包的集体土地。原告以在合法承包的集体土地上从事种植业作为经济来源，被告不仅强行占用原告土地，不断给原告施压，还对安置补偿的相关事宜只字未提。时至今日，被告在没有出示任何合法征收文件、法院裁定强制执行文件的情况下强制命令原告清除作物，给原告造成重大损失。被告的行政行为严重违法，侵犯了原告的合法权益。理由如下：第一，被告的强制行为没有任何法律依据；第二，被告强制清除占用原告土地，却至今未履行告知义务的行政行为实体违法；第三，被告强制占用原告土地的行政行为程序违法。为维护自己的合法权益，原告依法提起行政诉讼，请求：1、依法确认被告占用原告土地的行政行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。 原告张玉军向本院提交了以下证据：1、农村土地承包经营权证一份，证明原告对涉案土地享有土地承包经营权以及涉案土地的位置；2、工程施工前后的照片各一张，共两张，拍摄时间是2020年4月24日，证明施工前原告正常种着小麦，施工后清理了；3、〔2020〕第08号高青县政府办公室政府信息公开申请答复书一份、高青县自然资源局于2020年6月24日作出的政府信息公开申请答复书二份，证明高青县政府征地程序不合法；4、被告强行施工的照片十张（小清河复航工程字样的两张以及豆腐渣工程的旱厕一张是2020年3月20日拍摄，其他七张是从2020年3月11日拍摄的录像中截屏），证明被告强行施工的事实存在；5、2020年3月11日和2020年3月19日的签名单各一份，证明原告所在的桑家村部分村民对强行施工行为的不满。 被告高青县政府辩称，一、我方占用原告土地是为了保障小清河应急防汛抢险救灾工程建设和保护小清河两岸人民人身和财产安全，该行政行为系依法作出。2018、2019年夏季受台风影响，小清河全流域连续两年发生洪水灾害，流域多处发生重大险情，给两岸人民群众及企业造成了重大经济损失。为完善小清河流域防洪工程体系，保障包括高青县域在内的干流沿岸防洪安全，2019年10月10日山东省政府（以下简称山东省政府）发布《山东省重点水利工程建设实施方案》（鲁政字〔2019〕189号），部署实施小清河防洪综合治理工作，2019年10月23日我方依法在原告所在村居住地张贴发布《高青县人民政府拟征收（收回）土地公告》（高征公告〔2019〕16号），2019年12月18日我方依法在原告所在村居住地张贴发布《高青县人民政府拟征收（收回）土地公告》（高征公告〔2019〕9号），对本县域位于小清河沿线的拟征收土地位置、范围、权属、用途及拟征收土地补偿标准、相对人的权利等作出公告。目前土地征收工作正在依法审批中。2020年1月16日，为加快小清河应急防汛工程建设，确保在汛期来临前完成防洪治理主体工程，山东省政府召开工程协调推进会，根据《山东省重点水利工程建设实施方案》要求议定：“将小清河防洪综合治理工程（包括航道开挖工程）作为应急防汛工程，按照抢险救灾用地政策供地。”（《小清河应急防汛工程协调推进会议纪要》议定事项第一项）。涉案小清河工程建设中，因河道开挖、放置土方、机械通行等，需要占用包括原告承包经营的涉案土地在内的高青县黑里寨镇桑家村部分土地。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称《土地管理法实施条例》）第二十七条的规定，我方为保障应急防汛工程建设和社会公共利益的需要而先行占用土地的行为符合上述法律规定。二、我方已履行了告知原告和支付相应补偿的义务，用地程序合法。我方与原告所在的高青县黑里寨镇桑家村村民委员会（以下简称桑××委）及黑里寨镇政府对占地事宜进行了研究讨论协商，由桑××委通过召开党员会、村两委成员会、村民代表及村民会议等方式通知了全体村民占地事宜，并对拟占用土地进行了丈量、清点、核实，由村民按户对占地面积及青苗、树木等地上附着物种类、数量进行了签名确认。原告代表其家庭成员在桑家村小清河复航土地征迁及附着物赔青统计表中“同意占地事宜，确认账号亩数”一栏签名摁印并提供了账号。2020年2月16、17日将青苗补偿款转至原告提供的账户，后黑里寨镇政府统一对地上青苗进行了清理，原告等被占地群众的权益得到了有效保护。综上事实可见，我方占用原告土地系根据省政府小清河应急防汛抢险救灾工程供地要求，依照《土地管理法实施条例》第二十七条的规定作出的行政行为。我方事先发布了拟征收公告，与土地所有权人协商了占地事宜，通过多种渠道通知了原告等土地使用人，由原告等被占地村民对占地事宜同意，对占地面积、青苗、树木等地上附着物种类、数量进行确认后，依法作出了前期补偿。该行政行为于法有据，程序合法，原告所诉没有事实和法律依据。综上，请求人民法院查清事实，依法驳回原告的诉讼请求。 被告高青县政府向本院提交了以下证据、依据：1、鲁政字〔2019〕189号《山东省人民政府关于印发山东省重点水利工程建设实施方案的通知》、〔2020〕8号《山东省人民政府小清河应急防汛工程协调推进会议纪要》，证明涉案工程小清河防洪综合治理工程为应急防汛工程，系山东省重点水利工程，按照抢险救灾用地政策供地。2、高征公告〔2019〕6号、高征公告〔2019〕9号《高青县人民政府拟征收（收回）土地公告》两份、公告张贴照片六张及山东省征地信息公开查询系统截图三张；桑××委召开党员、村两委成员、村民代表及村民会议照片三张；桑家村小清河复航土地征迁及附着物赔青统计表一份16页和银行转账记录一份2页；桑××委、徐见国、张培民、苗行华、张玉成、郑文宝、张贞敢、郑书连、王庆山、郑文德出具的证明一份。上述证据证明高青县政府事先发布了土地拟征收公告，由桑××委通过党建宣传栏、党员会议和村民代表会议等方式通知了全体村民临时占地事宜，在原告同意占地事宜并领取青苗等前期补偿款后，对其土地上的青苗等附着物进行了统一清理。高青县政府的行政行为于法有据，程序合法，原告诉求没有事实依据。3、农村土地承包经营权登记簿一份，证明原告所诉称的土地系家庭共同承包，其为户主。4、《土地管理法实施条例》第二十七条，证明涉案土地按照抢险救灾用地政策供地可以先行使用土地。其中属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。 在本案审理过程中，本院依法对桑××委进行了调查，制作了调查笔录，并从其处调取了高青县政府、黑里寨镇政府与桑××委签订的《小清河复航工程临时用地土地租赁补偿协议书》。 经庭审和调查质证，原、被告双方的质证意见如下： 一、被告对原告提供的证据的质证意见为：对证据1真实性无异议，但原告未指明涉案土地为该证据载明土地范围中的哪一部分。对证据2中占用后的土地现状照片真实性无异议，也印证了被告是为了实现小清河应急防汛工程建设而占用土地的合法目的；对有地上作物的照片真实性有异议，该照片不能证实系涉案争议土地，也不可能与被占用状态的土地照片同一天形成。对证据3真实性无异议，该证据证明了被告占地行为具有法律依据。对证据4中有小清河复航工程字样的两张照片的真实性无异议，对其他照片真实性有异议，一是其来源不明，二是其不能证实与涉案土地和本案争议事实有关联。对证据5真实性有异议，签名单中多人的签名外观上辨识为一人笔迹，不能证实是众多村民的真实意思表示，并且没有原告本人签名，证实原告对被告占地补偿行为并无异议和不满。 二、原告对被告提供的证据和依据的质证意见为：对被告提交的证据真实性均无异议。对证据1认可，但认为违法的原因是被告并没有按照文件的规定执行，原告对工程用地本身并没有异议，包括临时用地也可以同意，但不应当采用租赁的方式去临时用地。关于证据2，对公告的实际执行过程有异议，政府并没有按照公告的内容去实际执行，而是仅用一个临时用地租赁的方式来落实公告；对村委召开相关会议的照片，认为不是当时开会的照片，另外也没有相关决议内容，村民代表也没签字；对桑家村小清河复航土地征迁及附着物赔青统计表一份16页和银行转账记录一份2页无异议，赔青款原告收到了，但其他款项没有收到；对证人证言中张培民签字不认可，当时因为疫情张培民不在村里，不可能签字捺印。对证据3无异议。对证据4这一法律依据真实性无异议，但认为与本案无关联，涉案土地并不是已经发生了险情而需要抢险救灾，本案并不具备临时用地的紧急情形，不能适用该法律依据。 三、对于本院对桑××委的调查笔录，原、被告均无异议。对于本院调取的《小清河复航工程临时用地土地租赁补偿协议书》，原告对其真实性无异议，但对其合法性不予认可，认为没有按照征地公告的方式来进行，其没有对土地和人员安置其他的方案作出任何规定；被告对其无异议。 本院对上述证据认证如下： 一、对于原告提供的证据1，被告对其真实性无异议，且其能够证明原告承包土地的情况，可以作为认定案件事实的根据，故对该证据依法予以确认。对于原告提供的证据2，被告对其中的占地后照片的真实性无异议，对有地上农作物的照片提出异议，经审查其中的占地后照片能够反映案件情况，与待证事实相关联，且被告对其真实性无异议，故对该照片予以确认；但有地上农作物的照片从内容来看无法证实系涉案争议土地，且被告对此提出异议，故对该照片不予确认。对于原告提供的证据3，被告对其真实性无异议，且经审查其具有真实性，故对该证据的真实性予以确认；但该证据并不能反映出被告占地不合法，故对原告提供该证据的证明目的不予确认。对于原告提供的证据4，其中被告对有小清河复航工程字样的两张照片的真实性无异议，对其他照片真实性有异议，其异议经审查成立，且这些照片并不能反映出被告系强行违法占地，故对该组证据不予确认。对于原告提供的证据5，被告提出的异议经审查成立，故对该证据不予确认。 二、对于被告提供的证据，经审查被告提供的证据能够反映案件真实情况，与待证事实相关联，其来源和形式符合法律规定，可以作为认定案件事实的根据，故对其依法予以确认。 三、对于本院对桑××委的调查笔录和调取的《小清河复航工程临时用地土地租赁补偿协议书》，其能够反映案件真实情况，与待证事实相关联，其来源和形式符合法律规定，可以作为认定案件事实的根据，故对其依法予以确认。 经审理查明，2019年10月10日，山东省政府下发鲁政字〔2019〕189号《山东省重点水利工程建设实施方案》，任务目标中要求对小清河进行防洪综合治理，由省级统筹组织实施干流、分洪道治理及信息化工程。干流治理河段自济青高速公路桥至寿光市入海口，与复航工程结合实施；分洪道实施全线治理。2020年主汛期前完成干流非复航段和分洪道治理主体工程，金家桥闸下河道全断面及闸上河道23米底宽扩挖；2021年主汛期前完成复航段河道扩挖及堤防加固。该实施方案在保障措施中确定小清河防洪综合治理工程作为应急防汛工程实施。 2019年10月23日，被告高青县政府发布高征公告〔2019〕6号《高青县人民政府拟征收（收回）土地公告》，该公告中拟征收土地地块位置范围：位于小清河沿线，西起黑里寨镇贾庄村土地，东至高城镇赵王村土地，途经黑里寨镇黑里寨镇高城镇；涉及的土地权利人：黑里寨镇桑家村等；用途：水域及水利设施用地。该公告同时载明了拟征收土地补偿标准等事项。2019年12月18日，被告高青县政府发布高征公告〔2019〕9号《高青县人民政府拟征收（收回）土地公告》，该公告中拟征收土地地块位置范围：位于小清河沿线，西起黑里寨镇贾庄村土地，东至高城镇姚套村土地，途经黑里寨镇黑里寨镇高城镇；涉及的土地权利人：黑里寨镇桑家村等；用途：水工建筑用地。该公告同时载明了拟征收土地补偿标准等事项。上述两公告在征收土地涉及的农村集体经济组织所在地予以张贴，并在山东省征地信息公开查询系统中予以公告。 2020年1月16日，山东省政府召开小清河应急防汛工程协调推进会议，并形成山东省政府〔2020〕8号《小清河应急防汛工程协调推进会议纪要》，其主要内容为：会议指出，近两年，小清河流域连续发生洪涝灾害，给人民群众生命财产安全造成重大损失，省委、省政府下定决心根治小清河水患，要求加快建设小清河应急防汛工程。会议强调，沿线各市政府、省政府有关部门要加快小清河应急防汛工程建设进度，确保2020年主汛期前，按照《小清河防洪综合治理工程建设实施方案》确定的目标任务，完成干流复航段金家桥闸下河道全断面及闸上河道23米底宽扩挖，以及干流非复航段、主要支流、蓄滞洪区、支脉河（连通）和分洪道治理主体工程。会议经认真研究，议定了加快建设用地供应、加大污染防治力度、加强各级资金保障、确保工程建设质量、统筹搞好综合开发、强化领导推进机制等事项。其中对加快建设用地供应的事项明确要求：鉴于小清河航道开挖工程和防洪综合治理工程重叠交叉较多，要同时施工、相互配合，依照先行用地要求，将小清河防洪综合治理工程（包括航道开挖工程）作为应急防汛工程，按照抢险救灾用地政策供地。 2020年1月21日，就上述小清河工程项目建设临时用地，高青县政府、黑里寨镇政府、桑××委三方经协商同意后共同签订了《小清河复航工程临时用地土地租赁补偿协议书》，约定根据小清河复航工程项目建设需要，高青县政府决定临时占用黑里寨镇桑家村部分土地作为临时用地，土地补偿费由高青县政府按照用一年补一年的付款方式负责支付。其中，土地租赁补偿费按照1200.00元/年/亩标准拨付给黑里寨镇政府，由黑里寨镇政府负责兑付给桑××委；补偿按照实际占用时间，从2020年2月1日至2021年1月31日，继续占用的，从2021年2月1日开始直至租赁到期；补偿费支付时间为每年1月31日前付清上年度款项。该土地租赁补偿协议在桑××委宣传栏予以公示。高青县政府按照《山东省国土资源厅、山东省财政厅关于淄博市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字〔2017〕354号）的标准支付了被占用土地村民的地上附着物和青苗补偿款后，临时占用了协议中黑里寨镇桑家村的部分土地。原告张玉军系高青县黑里寨镇桑家村村民，系涉案被临时占用土地的村民，张玉军已领取了相应的地上附着物和青苗补偿款。张玉军认为被告高青县政府与黑里寨镇政府强制占用涉案土地，没有法律依据，程序违法，侵犯了其合法权益，向本院提起行政诉讼，请求法院依法确认二被告占用原告土地的行政行为违法。 另查明，2020年9月21日，在本案开庭审理之前，原告张玉军向本院提交了撤回对黑里寨镇政府起诉的申请书。 再查明，2020年4月29日，高青县自然资源局收到原告要求公开小清河复航工程临时占用土地的相关政府信息的申请，高青县自然资源局于2020年6月24日分别答复：一、依据《山东省国土资源厅关于加强临时用地管理的通知》“抢险救灾等继续临时使用土地的，可以先行使用土地，灾后恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续”的规定，小清河复航、防汛工程临时占用属于抢险救灾等急需使用土地的情况，未办理临时用地审批手续。二、小清河复航、防汛两工程涉征土地正在实施报批前程序，拟征收土地分别已于2019年10月23日、2019年12月18日发布拟征收土地公告，现正处于土地勘测、现状调查与确认过程中。依据《土地管理法实施条例》规定，抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。本案庭审中，对于涉案临时用地问题，高青县政府表示本案中的拟征收土地公告与小清河应急防汛工程建设临时占地原则上不完全是一回事，政府拟征收土地的公告继续按照法定程序进行实施，现在还处于土地的测绘阶段，因为小清河复航工程和应急防汛工程这两个工程在2020年年初并轨了，为防止今年汛期又形成洪涝灾害给沿岸群众生命和财产安全造成威胁，省政府部署在复航工程的基础上加快推进小清河的应急防汛工程治理，为保障工程治理的施工进度才出现了临时占地情形。后续的小清河复航工程需要拓宽河道、建设码头等等，将面临着下一步的土地征收工作，也就是政府拟征收公告的推进工作。 本院认为，第一，关于原告张玉军撤回对黑里寨镇政府起诉的问题。2020年9月21日，在本案开庭审理之前，原告张玉军向本院提交了撤回对黑里寨镇政府起诉的申请书。本院经审查认为，原告张玉军撤回对黑里寨镇政府起诉是其真实意思表示，符合法律规定，本院依法予以准许，不再另行制作裁定书。 第二，关于原告张玉军请求确认被告高青县政府占用土地行政行为违法的问题。《土地管理法实施条例》第二十七条规定，抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。《中华人民共和国土地管理法》第五十七条规定，建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过二年。本案中，根据鲁政字〔2019〕189号《山东省重点水利工程建设实施方案》，山东省政府确定小清河防洪综合治理工程（其中干流治理河段与复航工程结合实施）作为应急防汛工程实施。按照山东省人民政府〔2020〕8号《小清河应急防汛工程协调推进会议纪要》的要求，鉴于小清河航道开挖工程和防洪综合治理工程重叠交叉较多，要同时施工、相互配合，依照先行用地要求，将小清河防洪综合治理工程（包括航道开挖工程）作为应急防汛工程，按照抢险救灾用地政策供地。按照上述实施方案和会议纪要的要求，根据实际形势需要，被告高青县政府按照抢险救灾用地政策临时占用涉案原告的承包土地符合相关法律法规的规定。针对小清河防洪综合治理工程（包括航道开挖工程），被告依法在原告所在村居住地张贴发布了《高青县人民政府拟征收（收回）土地公告》，《小清河复航工程临时用地土地租赁补偿协议书》亦分别在村委宣传栏予以公示，向村民进行了宣传告知，被告在先行占用土地临时占地阶段已经按照《山东省国土资源厅山东省财政厅关于淄博市征地地上附着物和青苗补偿标准的批复》（鲁国土资字〔2017〕354号）的标准，对原告地上附着物和青苗依法进行了补偿，原告对该补偿标准并无异议，原告张玉军与其他被占用土地的村民均已领取了相应的补偿款，被告并不存在强行占用土地的行为，原告也没有提供有效证据证实被告存在强行占用土地的行为。根据《小清河复航工程临时用地土地租赁补偿协议书》的约定，土地补偿费按照用一年补一年的付款方式，由高青县政府负责支付给黑里寨镇政府后，由黑里寨镇政府负责兑付给桑××委。其中，土地租赁补偿费按照1200.00元/年/亩的标准拨付给桑××委，从2020年2月1日开始直至租赁到期，按照实际占用时间补偿；补偿费支付时间为每年1月31日前付清上年度占用土地补偿款。依据上述协议约定以及《中华人民共和国土地管理法》第五十七条的规定，《小清河复航工程临时用地土地租赁补偿协议书》还在履行过程中，高青县政府也不存在违反协议的行为，并且高青县政府临时占地的期限尚不足一年，亦不违反相关法律法规的规定。综合上述情况，原告张玉军要求确认被告高青县政府占用其土地的行政行为违法，无事实和法律依据，其诉讼请求不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条、第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告张玉军的诉讼请求。 案件受理费50.00元，由原告张玉军负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。 审判长  商利群 审判员  卢长普 审判员  荣明潇 二〇二〇年十二月三十日 书记员  亓钰泠