湖北省荆州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂10行终90号上诉人（原审原告）法金瑞，回族，住湖北省监利县。委托诉讼代理人周然林，湖北博智律师事务所律师被上诉人（原审被告）监利县荒湖管理区，住所地：湖北省监利县荒湖农场离湖大道**。法定代表人曾祥虎，该管理区主任。上诉人法金瑞因与被上诉人监利县荒湖管理区行政协议一案，不服监利县人民法院（2019）鄂1023行初15号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月11日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。法金瑞向一审法院起诉请求：1、判令被告按《协议书》的约定支付原告原材料差额补偿款5万元，及按每月5万元额度支付原告停产补偿费（从2016年6月16日起支付至对原告投资损失补偿完毕之日止）；2、判令被告按《补充协议》的约定，向原告支付11万元租赁费（从2016年10月1日起按每月1万元支付至2017年9月止）；3、判令被告按《补充协议》的约定依据评估结论向原告支付7638700元经济损失。一审法院认定，2002年荒湖农场二砖瓦厂（属于荒湖管理区所办的乡镇企业）由该院宣告破产后，原告于2003年11月3日与破产清算组签订《关于二砖瓦厂整体出售及债务偿还协议》，协议约定原告偿还该厂44万元债务后（分四年还清）取得该厂的财产及设备。原告同时与原荒湖管理区企业局签订《关于荒湖原二砖瓦厂拍卖后土地使用权属合同书》，合同约定除经营不善停产外，原告可依法长期使用原二砖瓦厂的土地，并从2003年元月1日起每年支付土地使用费2000元。原告为此办理了工商营业执照（个体工商户），企业名称为监利县荒湖农场兴发砖瓦厂，经营范围为非粘土砖瓦生产、销售，经营期限止于2016年2月6日。原告在砖瓦厂附近的地块取土，烧制实心粘土砖瓦对外销售，并取得《采矿许可证》，期限止于2015年1月9日。同时按照约定连续缴纳了三年的土地租赁款（每年2000元）后，因当时被告承诺出租的部分土地被他人（包括案外人蒋仕德）占用，原告向被告提出异议，双方再次协商原告可以不再缴纳土地租赁费。2000年前后，为节能减排和保护耕地，国务院及其各级政府部门相继颁发推进墙体材料革新和推广节能建筑的文件，要求逐步对实心粘土砖瓦厂关停和转产。2005年6月6日，（国办发[2005]33号）《国务院办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》明确要求逐步禁止生产和使用实心粘土砖，积极推广新型墙体材料。2006年3月15日，《湖北省人民政府办公厅关于进一步做好推进墙体材料革新和推广节能建筑工作的通知》要求2012年全省乡镇镇区全面实行“禁实”。为执行文件精神，监利县人民政府亦及时进行了相关的宣传和告知。2014年8月28日，荆州市人民政府办公室下发荆政办函[2014]24号《关于限期关闭粘土砖瓦生产企业的通知》，要求在2015年8月31日前实现关闭全市所有粘土砖瓦生产企业和部分以粘土为主要原料的页岩实心砖生产企业的目标。12月31日，监利县人民政府办公室下发监政办函[2014]36号《关于限期关闭粘土砖瓦生产企业的通知》，以确保2015年8月31日前关闭全县所有粘土砖瓦生产企业和部分以粘土为主要原料的页岩实心砖生产企业，并对拆除后的砖瓦厂进行复垦整理，限期于2015年8月31日前完成目标任务。要求各乡镇（管理区）作为关闭粘土砖瓦生产企业的责任主体和执行主体。故此被告荒湖农场管理区通知原告关闭窑厂，并于2016年3月15日与原告签订《协议书》，原告必须在2016年3月15日停止土坯生产，对库存的（煤）原材料，由被告解决补偿差额5万元的经济损失，由原告自行拆除砖坯设备；关于原告的投资损失的补偿问题，由双方在三个月内参照管理区同行业的补偿标准进行协商操作，否则，由被告按每月5万元的损失补偿原告损失，若遇到谈判未果每月补偿继续执行或按司法途径解决；国家和县政府对实心粘土砖瓦厂关停实行补助、补偿标准的政策，被告全部按政策执行到位。2016年7月15日双方再次签订《补充协议》，协议约定：在荆州委托一家具有相应资质的评估公司，对原告现有资产（除土地外）进行评估，评估费用由被告承担；评估结果作为被告向原告补偿的参考依据；被告负责在2016年10月1日前收回蒋仕德非法占有原告的全部土地，如果被告没有履行收回全部土地的承诺，被告每月向原告支付1万元租赁费。协议签订后，被告于2016年3月16日支付原告原材料（煤）补偿款5万元，于2016年4月15日支付补偿款7万元，2016年5月25日支付补偿款20万元，2016年7月24日支付补偿款5万元，以上共计37万元，后因没有具体的补偿标准，双方没能达成一致意见。同时认定，对于粘土砖瓦厂关闭后是否进行补偿的问题，监利县关粘工作领导小组办公室回复：因省、市没有制定相关的补偿政策，我县也没有制定补偿政策。原告砖瓦厂房屋砖坯设备和轮窑至今未拆除，土地亦未进行复垦。另认定，原告与其它砖瓦业主还曾于2005年5月27日就“关粘”一事向监利县人民政府提出过《监利县实心粘土砖瓦企业联名上访诉求》，其主要诉求是要求县政府谨慎对待“关粘”一事，多考虑“关粘”砖瓦厂的实际困难和投资损失，要求对于假冒岩页砖生产实则生产粘土砖的厂家也必须一并关闭。2016年10月24日原告向被告呈书《请政府还我一个公道》，希望被告遵守协议，兑现承诺。被告于2016年10月31日向原告作出《关于法金瑞反映湖北省监利县荒湖农场兴发砖瓦厂信访事项答复意见书》，对原告的诉求进行了回复，包括对于原告的关于土地权属，新添置设备和改善经营环境所做的投资及其评估资产补偿诉求均进行了答复。一审法院认为，争议的主要焦点为：一、被告是否是适格的行政主体？二、双方签订的《协议书》和《补充协议》是否有效？三、被告对于关闭原告的实心粘土砖瓦厂是否应给予补偿?一、被告作为基层行政机关，为执行关闭粘土砖瓦厂的法律法规和监利县的规范性文件，在其辖区之内通知原告关闭粘土砖瓦厂，并与原告先后签订了《协议书》、《补充协议》，是被告为行使行政管理职能，完成行政管理目标而签订的行政协议，因此被告是适格的行政主体，被告辩称其不具备行政主体资格，及其协议不属于行政诉讼受理范围不符合法律规定，本院不予支持。二、双方签订的《协议书》和《补充协议》是否有效？原、被告签订的《协议书》主要有两项内容：1、对库存的（煤）原材料，由被告解决补偿差额5万元的经济损失。嗣后被告按照约定履行了补偿义务，本案中原告再次提起该项请求该院不予支持。2、关于原告的投资损失的补偿问题：双方约定由双方在三个月内参照管理区同行业的补偿标准进行协商操作，否则，由被告按每月5万元的损失补偿原告损失，若遇到谈判未果每月补偿继续执行或按司法途径解决。国家和县政府对实心粘土砖瓦厂关停实行补助、补偿标准的政策，被告全部按政策执行到位，该院认为，监利县人民政府办公室下发监政办函[2014]36号文件是监利县范围内具有普遍性法律效力的规范性文件，是被告限期关闭原告的粘土实心砖瓦厂生产的权力来源，按照“法无授权即禁止”的原则，该文件要求各乡镇（管理区）关闭自己辖区范围内的粘土砖瓦厂，并未授权各执法主体有权对粘土砖瓦厂进行补偿，事后亦无补偿的规定，故此被告承诺对原告的投资损失每月5万元进行补偿的约定无效。关于《补充协议》，该约定也主要包括两项内容：1、在荆州委托一家具有相应资质的评估公司，对原告现有资产（除土地外）进行评估，评估费用由被告承担；评估结果作为被告向原告补偿的参考依据，如果双方不能达成补偿协议，任何一方可以向人民法院提起诉讼。该院认为该项约定的内容属于事实行为，不属于法律行为，双方仅约定由第三方对于原告的投资进行评估，至于评估结论如何采纳，补偿比例是多少没有具体内容，不具备合同应有的必备条款，故此原告要求被告按照评估价补偿原告的投资损失7638700元，该院不予支持。2、被告负责在2016年10月1日前收回蒋仕德非法占有原告的全部土地，如果被告没有履行收回全部土地的承诺，被告每月向原告支付1万元租赁费。该院认为被告没有强制收回土地的职能，被告超越职权与原告签订的此项约定无效，不具有法律约束力。故此原告要求判令被告按《补充协议》的约定，向原告支付11万元租赁费（从2016年10月1日起按每月1万元支付至2017年9月止），该院不予支持。三、对于原告的投资是否应给予补偿的问题，该院认为原告长期从事粘土砖瓦生产销售行业，应当对国家相关行业政策有充分的了解。且其于2005年因国家关闭实心粘土砖的通知曾经联合上访，自2005年《国务院办公厅关于进一步推进墙体材料革新和推广节能建筑的通知》下发以来，国家对粘土砖瓦生产销售企业从逐步限制到最终淘汰，并鼓励产业转型，是一个渐进的过程。原告营业执照的经营范围为非粘土砖瓦生产销售，采矿许可也是一年许可一次。因此，原告对国家的相关产业政策应当是明知的，应该预见到国家对粘土生产企业会强制关停，仍然一直生产销售实心粘土砖，从事违法经营，本应依法予以取缔；且被告关停粘土生产企业，主要是要求拆除企业的实心粘土砖的生产设备和砖窑，防止其重新违法开展生产，对企业的其他合法资产并没有造成损失，故原告将企业关停的责任尽数推给地方政府，并要求被告补偿其损失，没有事实和法律依据。据此，经一审法院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第十一条、第十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告法金瑞的诉讼请求。上诉人法金瑞上诉称：一、原审判决严重损害行政相对人利益。国家“关粘”政策旨在保护环境、淘汰落后产能，对于实心粘土砖的生产是结合国情逐步取缔，其具有正当性和公益性，但其行为应当履行相关的程序，并保障当事人的合法权益。上诉人与荒湖管理区均知悉国家政策，但荒湖管理区为了尽快完成“关粘”任务，对上诉人方因停产造成的损失进行补偿是具有合理性的，被上诉人也正因此与上诉人签订了《协议书》及《补充协议》。二、上诉人与被上诉人签订的粘土砖厂关停补偿协议系双方协商一致而达成，是签订时双方真实意思的表示，双方的合同关系已依法成立。通常情况下，行政主体和行政相对人必须全面履行约定的各项义务，如因客观情况变化，致使一方或双方无法履行协议，应通过平等自愿协商解决。行政机关因公共利益或国家法律政策发生重大调整的情况下，致使履行原协议不能实现原行政管理目的，并可能给国家利益或公共利益造成损失时，行政机关可通过行使优益权变更或解除协议。但给相对人造成相应利益减损的损失给予相应补偿。三、案涉行政协议具有合法性与契约效力。行政协议具有行政性和契约性双重特征，既要审查行政协议行为的合法性，又要审查行政协议的契约效力性。四、荒湖管理区已经行使首次判断权。荒湖管理区与上诉人签订协议时表示其已经作出判断，上诉人可以直接提起行政诉讼要求进行补偿。五、补偿依据。在无法界定具体补偿数额的情况下，结合上诉人的实际损失与固定资产，被上诉人委托具有鉴定资格的湖北五环资产评估公司进行评估，双方的协议及补充协议都约定同意以此鉴定结果作为参考依据，被上诉人对应当赔偿的具体标准是明确的。请求：支持上诉人一审中的诉讼请求。被上诉人监利县荒湖管理区未提交书面答辩意见。二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，被上诉人为执行关闭粘土砖瓦厂的上级文件精神，与上诉人签订《协议书》《补充协议》，是出于行使行政管理职能，完成行政管理目标而签订，属于行政协议。关于被上诉人是否应当履行《协议书》和《补充协议》相关条款的问题。《协议书》中第1条约定对库存的（煤）原材料，由被上诉人解决补偿差额5万元的经济损失。经查，被上诉人已经实际履行完毕,上诉人再次提起该项请求不予支持。《协议书》中第3条约定上诉人的投资损失的补偿问题：双方约定由双方在三个月内参照管理区同行业的补偿标准进行协商操作，否则，由被上诉人按每月5万元的损失补偿上诉人，若遇到谈判未果每月补偿继续执行或按司法途径解决。经查，被上诉人要求上诉人关停其经营的粘土砖厂具有法律及规范性文件的依据，但上诉人与被上诉人约定“由被上诉人按每月5万元的损失补偿上诉人”无明确的法律和政策性依据，按照“法无授权即禁止”的原则，文件并未授权各执法主体有权对粘土砖瓦厂进行补偿，事后亦无补偿的规定，故此被上诉人承诺对上诉人的投资损失每月5万元进行补偿的约定无效。《补充协议》中第1条和第2条约定在荆州委托一家具有相应资质的评估公司，对上诉人现有资产（除土地外）进行评估，评估费用由被上诉人承担；评估结果作为被上诉人向上诉人补偿的参考依据，如果双方不能达成补偿协议，任何一方可以向人民法院提起诉讼。经查，该项评估的损失包含房产、机器设备、汽车等固定资产，本案是政府基于产业转型的需要调整政策，不是政府征收行为，通过评估现有资产的方式对损失作出补偿无法律和政策依据，故此被上诉人与上诉人约定评估结果作为被上诉人向上诉人补偿的参考依据的约定无效。第3条约定被上诉人负责在2016年10月1日前收回蒋仕德非法占有上诉人的全部土地，如果被上诉人没有履行收回全部土地的承诺，被上诉人每月向上诉人支付1万元租赁费。经查，被上诉人没有强制收回土地的职能，其超越职权与上诉人签订的此项约定无效，不具有法律约束力。综上，上诉人依据以上条款，请求被上诉人履行协议，支付相应金额的请求不应予以支持。上诉人法金瑞经营的兴发砖厂在国家和省、市出台了禁止生产和使用实心粘土砖相关文件，且《采矿许可证》于2015年1月9日已经到期未获得延期许可的情况下,继续超经营范围进行实心粘土砖的生产销售行为就失去了合法的基础。鉴于目前并无对“禁粘”关停砖瓦厂进行补偿的明确政策，且上诉人法金瑞已实际获得370000元的补偿，其再请求被上诉人给予补偿没有依据，不应予以支持。一审认定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人法金瑞负担。本判决为终审判决。审判长  欧阳庆审判员  王 阳审判员  孙开炎二〇二〇年十二月二十三日本书记员  周严倩