山西省高级人民法院行政判决书（2020）晋行终787号上诉人（原审原告）路双锁，男，1961年6月23日出生，汉族，住屯留县李高乡市。委托代理人张林翠，女，汉族，1960年7月8日出生，汉族，住屯留县，系路双锁妻子。委托代理人乔四红，山西天建律师事务所律师。被上诉人（原审被告）长治市屯留区人民政府。法定代表人翟卫华，职务区长。出庭负责人郭迎红，长治市屯留区人民政府副区长。委托代理人原岩，长治市屯留区人民政府法律顾问。委托代理人侯学增，长治市屯留区农经中心主任。路双锁因诉长治市屯留区人民政府不履行法定职责一案，不服山西省晋城市中级人民法院(2020)晋05行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。原审法院查明，原告路双锁系长治市屯留县李高乡市泽庄村（以下简称市泽庄村）村民，1999年10月25日屯留县人民政府向其颁发了农村土地承包经营权证书，其中北牛坡2.7亩，葫芦芭2亩，村东自留地0.45亩，苇池1.35亩，承包期限自1999年至2029年。2009年原告以“征占地补偿费”的名目从村委会领取34402元，此后该地块由村委会种植核桃树。2018年1月20日，原、被告签订了《农村土地(耕地)承包合同》，该合同显示原告路双锁承包土地有:村东自留地0.6亩、北顺道1.35亩、绿化带0.54亩、绿化带1.01亩。该合同第八条约定“本合同自签订之日起生效，原签订的家庭承包合同一律解除。”2018年6月29日屯留县人民政府为原告路双锁发放了新的农村土地承包经营权证书，该证书登记地块与原、被告签订的《农村土地(耕地)承包合同》一致，未登记本案所涉的北牛坡土地。原告与张林翠、靳保民等人多次上访反映案涉土地没有确权。长治市屯留区农经中心、长治市屯留区人民政府先后就其上访反映事项进行答复。在《长治市屯留区人民政府关于康庄工业区市泽庄村路双锁、靳保明两户村民因土地问题上访的情况报告》中，长治市屯留区人民政府表述，经专题研讨认为康庄工业园区市泽庄村的北牛坡、东北地已被村集体以19600元/亩有偿收回，属于集体土地。原告在长治市屯留区人民法院提起民事诉讼，要求解除市泽庄村委会与原告签订的土地流转协议，并责令市泽庄村委会归还原告所流转土地。该案被判决驳回诉讼请求。另查明，2009年原告从村委会领取征占地补偿费的标准为19600元/亩，另加青苗费1000元/亩。又查明，长治市屯留区人民法院（2019）晋0405民初851号民事判决书中关于案涉土地的认定为：2009年原、被告经协商由被告市泽庄村委会经营原告路双锁承包的北牛坡地，期限为20年，被告以每亩20600元价款向原告支付。原审法院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条第一款规定：“发包方应当与承包方签订书面承包合同”;第二十三条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《不动产登记暂行条例实施细则》第一百零五条第二款规定：“不动产登记过渡期内，农业部会同国土资源部等部门负责指导农村土地承包经营权的统一登记工作，按照农业部有关规定办理耕地的土地承包经营权登记。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”根据上述规定，颁发农村土地承包经营权证的前提条件为承包方与发包方签订承包合同已取得土地承包经营权，然后进行层报审批合格后方可由县级以上地方人民政府登记发放农村土地承包经营权证。本案中，关于原告原先承包的北牛坡1.67亩土地究竟是在2009年村委会以19600元/亩的价格收回了承包经营权还是以19600元/亩进行了为期20年的租赁，原被告双方各执一词。无论是哪种情况，原告路双锁的土地承包情况都被其在2018年1月20日与发包方即市泽庄村委会签订的《农村土地(耕地)承包合同》重新调整，该承包合同未记载路双锁所承包的土地有北牛坡的1.67亩土地，且第八条约定“本合同自签订之日起生效，原签订的家庭承包合同一律解除。”据此，原告与村委会原先签订的对北牛坡1.67亩土地的承包经营权已经解除。因此，原告认为被告应当为其颁发北牛坡1.67亩土地的农村土地承包经营权证，但所提供证据不能证明其与发包方订立了案涉土地承包合同，也没有证据证明发包方和所在乡（镇）人民政府向被告提出过颁证申请。由此可见，原告要求被告履行颁证职责缺乏前提条件，其诉讼请求不能得到支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告路双锁的诉讼请求。路双锁上诉称，一、原审判决的事实认定和法律适用，都是明显错误的。（一）按照原审判决的逻辑，无论是“在2009年村委会以19600元收回了土地承包经营权还是以19600元／亩进行了为期二十年的租赁”，上诉人都丧失了对北牛坡承包地的承包经营权。原审裁判的这一逻辑是站不住脚的。第一，按照土地承包法的规定，无论是这两种情况的哪一种情况，上诉人都享有对该承包地的承包经营权。假设上诉人的北牛坡承包地属于前一种情况，按照土地承包法的规定，承包人可以自愿交回承包地，而不能由发包人收回承包地。无论收回承包地是有偿还是无偿，均不符合土地承包法的规定，自然也不能产生所谓有偿收回的法律效力；第二，如果该承包地属于第二种情况，则恰恰说明上诉人的承包地是流转给了村委会经营，但承包经营权本身仍是上诉人的。所以，上诉人的北牛坡承包地无论是上述哪两种情况之一，上诉人都是该承包地合法的承包经营权人，被上诉人都应当为上诉人确权颁证。（二）所谓“重新调整”承包地，更是明显违背从中央到农业部、到山西省委省政府一系列关于稳定土地承包关系、依法确权颁证的政策精神，是非常明显的违法裁判。二、2018年1月20日上诉人与发包方即市泽庄村委会签订的《农村土地（耕地）承包合同》，不足以否定上诉人对北牛坡承包地的承包经营权。原审法院以该合同作为否定上诉人获得承包经营权的裁判理由，是不能成立的。（一）根据中央和山西省的一系列规定，此轮农村土地确权并不是重新发包，也不允许各地方借机重新发包和调整承包地。所以，2018年1月20日上诉人与发包方即市泽庄村委会签订的《农村土地（耕地）承包合同》中关于所谓“原家庭承包合同一律解除”的记载可以否定上诉人对北牛坡土地承包经营权明显与中央规定抵触，是违法无效的。原审法院采信该说法也是明显与中央规定相抵触，如此裁判是明显错误的。（二）原审法院也认定该合同中并未提及北牛坡承包地，也没有关于上诉人自愿放弃北牛坡承包地承包经营权的记载和表示。（三）该合同中记载的所谓“原家庭承包合同一律解除”并不能当然解除上诉人对北牛坡承包地的承包经营权。无论是《中华人民共和国农村土地承包法》，还是此轮从中央到地方的确权政策文件，均强调发包人不能随意收回承包地，要维护农村土地承包关系的稳定性。所以，所谓农村家庭承包地可以解除的说法，并无法律依据。（四）所谓“解除”其实就是发包人收回上诉人承包地的违法行为，而原审法院未能坚守法律底线，未能依法裁判，反而为市泽庄村委会的违法行为，为被上诉人拒绝履行其法定职责的不作为背书。（五）农村土地承包合同不是普通的民事合同，适用“私法自治”的精神。相反，为了维护承包人在签订合同中的弱势地位，为了维护家庭承包基本国策的稳定连贯执行，《中华人民共和国农村土地承包法》和中央政策精神一再强调要保持农村土地承包关系的连续性、稳定性。即是以最强的法律干预和行政手段来保障承包人的合法权益。三、上诉人与市泽庄村委会未就北牛坡土地签订《承包合同》，不是被上诉人未给上诉人承包地确权颁证的原因而是结果。原审法院颠倒因果关系，以结果作为论证原因的理由是错误的，依法应予纠正。正是因为市泽庄村委会违法强行收回上诉人北牛坡的承包地，并且其作为发包人拒绝与上诉人就北牛坡土地签订承包合同，才导致上诉人依法提起行政诉讼，要求被上诉人履行确权颁证的法定职责。原审法院却以上诉人与市泽庄村委会就北牛坡土地未签订承包合同作为判决上诉人败诉的原因和理由，是典型地颠倒因果的错误认定事实，依法应予纠正。四、原审法院以《农村土地承包经营权证管理办法》（以下简称《管理办法》）中所规定的颁证程序作为判决上诉人败诉的理由是错误的。首先，在市泽庄村委会违法收回上诉人北牛坡承包地的情况下，要求上诉人颁证确权的申请还依照该《管理办法》的程序进行是毫无道理的，对上诉人是苛求和强人所难。其次，该《管理办法》所规定的属于一般情形下的发证程序，是行政部门的内部管理程序，不适用于本案情况。综上，上诉人对北牛坡承包地享有承包经营权，被上诉人于1999年已为上诉人确权发证。这是被上诉人应为上诉人确权颁证的实质性和根本性依据，为上诉人确权颁证是对上诉人民事权利的确认。根据上述中央规定，证书本就是确权依据，且此次确权颁证并不是重新发包，也不允许借机调整承包地和收回承包地。因此，被上诉人应当对上诉人原有承包地全部予以确权，且上诉人在北牛坡地的其他土地也已被确权，只因未确权土地被村委会流转占有，被上诉人不为上诉人确权颁证，明显违背中央和山西省的相关规定，而原审法院未能按照中央和本省规定，依法维护上诉人的土地承包权利，其认定事实错误，裁判理由明显不当，请求二审法院依法改判。二审经审理查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人的诉讼请求是要求判令被上诉人为其本村北牛坡地1.67亩颁发土地承包权证书。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正”。由此可知，农村土地承包经营权证登记发证的基本程序是：村委（发包方）和村民（承包方）签订承包合同后，由村委向乡镇人民政府提交申请登记材料，乡镇人民政府进行初审，初审合格的，上报县级人民政府，由县级人民政府审核登记发证。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条规定，“发包方应当与承包方签订书面承包合同”；第二十二条规定，“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定，“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权”。根据上述规定，土地承包经营权是一种用益物权，其设立、变更、消灭及办理相关登记均需符合法定条件并履行法定程序。作为发包方的集体经济组织申请办理土地承包经营权登记发证的前提条件是发包人和承包人已签订土地承包合同，承包人合法取得了土地承包经营权。除此之外，口头协议或实际使用等并不发生物权变动的法律后果，也不具备申请登记发证的客观条件。本案中，上诉人在2018年1月20日与发包方即市泽庄村村民委员会签订的《农村土地(耕地)承包合同》中未记载上诉人所承包的土地有北牛坡的1.67亩土地，且《农村土地(耕地)承包合同》第八条约定“本合同自签订之日起生效，原签订的家庭承包合同一律解除。”上诉人所提供证据不能证明其与发包方就涉案北牛坡1.67亩土地签订土地承包合同，其并没有合法取得涉案土地的承包经营权，尚不具备申请颁发土地承包经营权证的法定条件。因此，上诉人起诉被上诉人要求其履行土地承包经营权登记发证职责，明显缺乏事实根据。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人路双锁负担。本判决为终审判决。审判长 刘 群审判员 耿转成审判员 李克恭二○二○年十二月二十一日法官助理 郭 伟书记员 田显军