辽宁省营口市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽08行终199号上诉人（原审原告）：邵霞艳，女，1961年10月9日出生，汉族，辽宁省盖州市人，住所地辽宁省盖州市。委托诉讼代理人：王敬轩，辽宁秋铭律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：营口市社会保障中心，住所地辽宁省营口市西市区民生路**。法定代表人：田虹，职务主任。出庭负责人：孙赫今，该中心副主任。委托诉讼代理人：李微波，该单位工作人员。委托诉讼代理人：赵会影，辽宁睿智律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：营口市社会保障中心鲅鱼圈分中心，，住所地辽宁省营口市鲅鱼圈区海月路市民服务中心****法定代表人：范春杰，职务主任。委托诉讼代理人：张迪，该单位工作人员。委托诉讼代理人：赵会影，辽宁睿智律师事务所律师。上诉人邵霞艳与被上诉人营口市社会保障中心（以下简称市社保中心）、营口市社会保障中心鲅鱼圈分中心（以下简称鲅鱼圈分中心）因社会保障行政管理一案，营口市西市区人民法院于2020年9月30日作出（2020）辽0803行初31号行政判决。上诉人不服，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭对本案进行审理。上诉人邵霞艳的委托诉讼代理人王敬轩，被上诉人市社保中心出庭负责人孙赫今、委托诉讼代理人李微波、赵会影，被上诉人营口市社会保障中心鲅鱼圈分中心的委托诉讼代理人张迪、赵会影到庭参加了诉讼。原审法院经审理查明：1．根据人民法院已生效判决和执行裁定，确认下列事实：原告丈夫郭义原为营口宝源物流有限公司的职工，于2014年3月12日因公死亡。营口经济技术开发区人力资源和社会保障局作出营开人社工伤认（2014）300号认定工伤决定书，认定郭义为工伤。2017年4月7日营口市中级人民法院做出（2017）辽08民终409号民事判决书，判决营口宝源物流有限公司支付丧葬补助金19,806元、一次性工亡补助金539,100元、邵霞艳抚恤金自2016年10月开始支付每月1,320.40元。后经法院强制执行未果，营口市鲅鱼圈区人民法院于2017年9月23日作出（2017）辽0804执690号终结本次执行裁定书。2．因营口宝源物流有限公司未依法缴纳工伤保险费，原告依据《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条的规定于2019年12月23日以邮寄方式向营口市社会保障中心递交工伤保险基金先行支付申请书，营口市社会保障中心通过其派出机构即营口市社会保障中心鲅鱼圈分中心于2019年12月27日向原告作出《不予先行支付决定书》。原审法院认为，《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定：“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险管理工作。”第八条规定：“社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。”《工伤保险条例》第五条第二款规定：“县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域内的工伤保险工作。”被告营口市社会保障中心鲅鱼圈分中心是被告营口市社会保障中心派出机构，营口市社会保障中心作为社会保险经办机构，具有审核工伤保险待遇支付工作的法定职责。本案的行政争议实质是被告作出的不予先行支付决定书是否符合法律规定。根据《工伤保险条例》第六十二条第二款：“依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加工伤保险的用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用”。《中华人民共和国社会保险法》第四十一条第一款规定“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。”的规定，工伤保险基金先行支付工伤保险待遇的规定适用的前提是用人单位为其职工办理了工伤保险参保登记但未缴纳工伤保险费。本案中，第三人营口宝源物流有限公司并未为原告丈夫郭义办理工伤保险参保登记。同时，《中华人民共和国社会保险法》及国务院《工伤保险条例》关于工伤保险的相关规定的立法目的在于保护劳动者合法权益，分散用工单位工伤风险责任，国家通过强制用人单位参加工伤保险和缴纳工伤保险费来实现该立法目的。在工伤保险法律关系中，用人单位的主要义务是参加工伤保险并缴纳工伤保险费，其主要权利是其单位工伤风险责任由社会分担，其职工工伤待遇由工伤保险基金支付。而《社会保险基金先行支付暂行办法》则进一步规定了工伤保险先行支付制度，在责任人不支付工伤费用的情况下，由工伤保险基金先行支付以保障工伤职工权益。但是工伤保险基金是参保单位缴纳保费的积累，保障的是参保单位及人员利益。其性质不同于社会救助基金，并非每个工伤人员都可以享有。只有用人单位办理了工伤保险登记，参加了工伤保险，其职工才能依法享受工伤保险基金先行支付。其次，从工伤保险基金先行支付的实际操作来说，新修订的《工伤保险条例》扩大了工伤保险基金支付范围，且先行支付制度实施后，资金仍然源于工伤保险基金，这些都给工伤保险基金支付增加了压力。本案第三人营口宝源物流有限公司未参加工伤保险登记，也未为原告丈夫郭义缴纳工伤保险，郭义与二被告之间未建立工伤保险法律关系。综上所述，原告邵霞艳的主张不能成立。被告营口市社会保障中心作出的不予先行支付决定书职权依据充分、认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告邵霞艳的诉讼请求。案件受理50元，由原告邵霞艳负担。上诉人邵霞艳的上诉请求：1．请求上级人民法院依法撤原审判决，支持上诉人的上诉请求；2．由被上诉人承担本案的诉讼费。事实与理由：一、《中华人民共和国社会保险法》第四十一条中“用人单位未依法缴纳工伤保险费”如何理解成为本案的关键，依据法理学知识，现按不同的解释方法分别论述。1、目的解释。《社会保险法》第四十一条中“单位未依法缴纳工伤保险费”是对《工伤保险条例》中“用人单位应当参加工伤保险而未参加”的重申，这是《中华人民共和国社会保险法释义》第四十一条的第一段中明确说明的(该段最后一句为本法重申了用人单位未缴纳工伤保险费应承担工伤保险责任的原则)也就“未缴纳”包括了“未参加”的情形，“未缴纳”并不是在“未参加”之外的另行规定，所以工伤保险基金先行支付不以用人单位参保登记为前提。《中华人民共和国社会保险法释义》由全国人大常委会法制工作委员会编写，是权威解释。属于目的解释(立法者目的解释)。2、文义解释。用人单位未依法缴纳工伤保险费”从字面意思上来理解，说的是交没交费的问题，根本不涉及“参保登记”。并且用人单位不参保登记也有缴费义务(见《中华人民共和国社会保险法》第五十八条)所以文义解释也能得出工伤保险基金先行支付不以用人单位参保登记为前提。3、体系解释。《中华人民共和国社会保险法》第六十三条第一句“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或补足”，如果这里的“未按时足额缴纳理解为必须参保登记后的未按时足额缴纳，那么会导致不办理参保登记的用人单位可以不缴费，社保机构也不能采取任何行政措施，这与《中华人民共和国社会保险法》第五十八条(未办理社保登记也要核定社会保险费)相矛盾，也与社会保险是强制保险的法律定位相矛盾。所以《中华人民共和国社会保险法》第六十三条的“未缴纳”与用人单位是否参保登记无关。同一部法律中对“未缴纳”的理解应该是相同的，所以《中华人民共和国社会保险法》第四十一条的“未缴纳”与用人单位是否参保登记也无关。综上所述，目的解释、文义解释、体系解释均得出工伤保险基金先行支付不以用人单位参保登记为前提。历史解释和比较解释本案不适用。没有任何一种解释方法能理解为工伤保险基金先行支付以用人单位参保登记为前提。二、《工伤保险经办规程》先行支付审核中第七十五条第二款规定的是用人单位拒不支付工伤待遇，工伤职工或近亲属申请先行支付所需材料，其中不含参保登记的材料，说明此种情况申请社保先行支付不以单位办理参保登记为前提。而第七十五条第一款规定的是用人单位申请先行支付所需材料。用人单位拒不支付工伤待遇，只有工伤职工或近亲属可以申请先行支付，用人单位不可以申请先行支付。所以《工伤保险经办规程》先行支付审核中第七十五条第一款与本案无关。三、企业、职工、社保经办机构之间不形成工伤保险合同关系。因为依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。而本案中，没签订任何协议并且各方的权利义务都是法律规定的，没有可以协商的内容。所以不形成工伤保险合同关系。更不能依据有无参保登记来判断是否形成工伤保险合同关系。原判没有提及工伤保险合同关系，只提到了工伤保险法律关系。说明没有支持被上诉人观点。工伤保险法律关系的建立并不是以参保登记为前提。《中华人民共和国社会保险法》第五十八条规定了未办理社保登记也要核定社会保险费，说明在社保登记之前工伤保险法律关系已经存在了，不能认为没有社保登记就没有工伤保险法律关系。四、先行支付制度本身就是对正常参保、缴费、理赔之外的情形进行特别规定，加强了对弱势群体的保护，也使得工伤保险制度更好的发挥作用，不存在扩大受益范围的问题，有法律依据的受益范围都是正当的受益范围，不是扩大的受益范围。如果劳动行政主管部门能够尽职监督用人单位缴纳工伤保险费，保险基金资金不会紧张。并且参保登记后不缴费申请先行支付和不参保登记申请先行支付对工伤保险基金来说效果是一样的，都是未缴费而申请支付，那么非要求参保登记后才能申请先行支付对缓解工伤保险基金的资金压力没有任何帮助。五、人民司法(案例》2016年第14期收录的案例(案号：一审(2014)建行初字第00076号；二审(2014)渝五中法行终字第000128号)已经详细论述了社会保险基金先行支付不以参保登记为前提，该刊物是最高人民法院收录指导性案例的权威期刊。代表最高法的司法观点，对审判工作有指导作用。《司法行政(法律服务)案例库》收录的宁波袁某某法律援助案例也是事实劳动关系申请先行支付无需参保登记，该案为法律援助指导性案例。(2015)潼法行初字第00034号判决与(2020)辽0803行初31号判决内容基本一致，文字都高度重合，已被(2015)渝一中法行终字第00630号二审判决改判类似判决书在裁判文书网大量存在。六、行政机关作出具体行政行为应依据法律行政法规规章等规范性文件。而不能避开法律规则直接引用公平正义等法律原则(法律的适用也是穷尽规则才用原则)现行有效的法律规则都是制定机关在法律原则的指引下制定出的两者并无冲突。《社保基金先行支付暂行办法》的条文就是最明确的法律规则，如果行政机关觉得法律规则的制定违反了法律原则，可以通过正当途径提出修改意见，但修改之前必须依法执行，这才是依法行政。市社保中心及鲅鱼圈分中心答辩称，一、答辩人具有社会保险管理工作的职权。根据《中华人民共和国社会保险法》第七条、第八条的规定，答辩人作为社会保险经办机构，依据法律的规定，具有《社会保险法》第八条规定的职能。二、营口市西市区人民法院2020年9月30日作出的行政判决书(2020)辽0803行初31号适用法律正确，请求营口市中级人民法院对邵霞艳上述申请予以驳回。答辩人针对原告作出的《工伤保险待遇不予先行支付决定书》符合法律规定，得到了西市法院的判决支持。认为营口市社会保障中心作出的不予先行支付决定书执行依据充分，认定事实清楚，适用法律正确。工伤保险基金先行支付工伤保险待遇规定适用的前提是用人单位为其职工办理了工伤保险参保登记。《工伤保险条例》第六十二条第二款、《工伤保险条例》第66条、《工伤保险经办规程》(人社部发【2012】11号)第五章第七节先行支付审核中第七十五条规定，说明进行社会保障登记是申请工伤保险基金先行支付的前提条件。郭义所在单位营口宝源物流有限公司信誉极差，没有为郭义等职工及时参保缴费，极大损害了员工利益。在鲅鱼圈区法院判决无法强制执行、已经作出终止执行的情况下，根据《社会保险基金先行支付暂行办法》第十三条规定，先行支付工伤保险待遇后，社会保险经办机构应责令用人单位在10日内偿还，但法院强制执行都做不到的情况下，这更是社会保险经办机构根本无法完成的。所以社保经办机构在是否受理工伤保险待遇先行支付申请时，必须首先考虑用人单位的偿还能力。如果不能保证用人单位10日内偿还，社保经办机构就不能受理工伤保险待遇先行支付申请。四、对用人单位及职工进行社会保险参保登记的解答。原告阐述的内容并不能说明未登记的企业可按照已登记的欠费企业的身份享受工伤待遇。事实上，《社保法释义》第57条中对登记的重要性进行了释义：“所有依法应当参加社会保险的用人单位和劳动者都要按照法律规定缴纳社会保险费。社会保险的管理机关和执行机构只有通过社会保险登记才能确切、真实地掌握应当参加社会保险的用人单位的数量、单位名称住所、法定代表人、银行账号等基本情况。同时，社会保险费是社会保险制度得以正常维持的最主要的资金来源。从这个角度说，进行社会保险登记，了解、掌握缴费的情况，是政府对社会保险资金源头的管理和控制。总之，进行社会保险登记是社会保险制度“收、管、支”三个环节的重要组成部分，是对参加社会保险的用人单位进行管理的主要手段，是正常开展社会保险工作的重要基础。说明了社会保险登记是社保征缴、管理、支付不可缺少的重要依据，只有用人单位进行了社会保险参保登记，才能纳入到社会保险体制管理范畴之内。五、对于原告上诉状中“文义解释、体系解释”的说明，用人单位主动参保登记依法履行缴费义务，是法律对用人单位的一种强制行为。根据社会保险法第57条第一款、第58条第一款的规定，充分说明了用人单位首先必须进行参保登记，在成为参保单位的前提下，才能为其职工办理社会保险登记。用人单位没办理社会保险登记，为其职工办理社会保险登记是不可能的。在用人单位没进行社会保险登记的情况下，经办机构无法对其职工核定应当缴纳的社会保险费。六、工伤保险经办规程中先行支付审核材料的说明。1、根据工伤保险经办规程第75条，工伤职工或近亲属申请先行支付的，同样需要满足已进行工伤保险登记的条件。经办规程第75条对先行支付的适用条件无论是单位申请还是个人申请，都是一致的，不可能出现两种支付前提。第一款用人单位申请需提供社会保险登记证，已经说明了该企业应是已进行参保登记的企业，这一点在职工个人或近亲属申请时，同样适用。个人申请先行支付，是在用人单位拒不支付工伤待遇的前提下，但需要提供工伤职工与用人单位的劳动关系证明，以及社会保险行政部门出具的用人单位拒不支付证明材料。这就充分说明，个人申请与用人单位是紧密相连的，所以用人单位必须是取得社会保险登记证的单位，不存在个人申请与用人单位是否参加社保登记无关。也就是说，无论是单位还是个人申请先行支付，都是以用人单位取得社会保险登记证为前提。用人单位不配合申请的情况下，提供企业社会保险登记证不作为个人申请提供的必要条件，作为经办机构受理申请时可以查证单位是否进行了参保登记。2。根据工伤保险经办规程第78条、第54条中规定，该用人单位、工伤职工近亲属从郭义2014发生工伤至今，未到社会保险经办机构进行工伤登记，所以不符合申请先行支付的受理条件。七、对工伤保险合同关系的解答。初审答辩状中提到的工伤保险合同关系，是指用人单位进行参保登记、履行缴费义务以后，纳入到社会保险体制管理范畴之内的关系。本案当中，坐落在鲅鱼圈区的营口宝源物流有限公司作为郭义的用人单位，未依法为郭义办理工伤保险参保登记手续，未参加工伤保险。实际上营口宝源物流有限公司至今还未参加社会保险。原告在起诉状中对这一事实也予以认可。因营口宝源物流有限公司未为郭义办理工伤保险参保登记，郭义未在工伤保险经办机构的管理范畴之内因此郭义的工伤保险待遇应当由营口宝源物流有限公司承担，答辩人并无从工伤保险基金中先行支付郭义工伤保险待遇的义务。此种情形下，职工发生工伤的，应由该用人单位支付工伤保险待遇。八、用人单位未为员工办理工伤保险登记、参加工伤保险，职工如享受工伤保险基金先行支付待遇不符合权利义务一致的原则。在工伤保险法律关系中，用人单位的主要义务是参加工伤保险并缴纳工伤保险费，其主要权利是其单位工伤风险责任由社会分担，其职工工伤待遇由工伤保险基金支付。但是，工伤保险基金是参保单位缴纳保费的积累，保障的是参保单位及参保职工的利益，其性质不同于杜会救助基金，并非每个工伤人员都可以享有。只有用人单位办理了工伤保险登记，参加了工伤保险，其职工才能依法享受工伤保险基先行支付。九、用人单位未为员工办理工伤保险登记、参加工伤保险，职工如享受工伤保险基金先行支付待遇不符合公平正义原则。从公平原则来说，工伤保险基金是由参保单位缴费组成的，受益者理应是广大的参保职工。未参保单位和个人如果享受工伤保险基金先行支付也是对参保单位和个人的不公平，会损害用人单位参保的积极性，容易给人“参保不参保待遇一样”的印象，变相鼓励用人单位不参保，如果未参保单位及其职工也享受工伤保险基金先行支付，那么依法参保并缴纳保费的用人单位势必越来越少，威胁工伤保险制度及工伤保险基金的安全。十、任意扩大工伤保险基金先行支付的受益范围，会危及工伤保险制度的有序实施，最终损害用人单位及工伤职工的合法权益。任意扩大工伤保险基金先行支付的受益范围，势必造成工伤保险基金资金紧张，只好通过提高保费来解决资金问题，最后受到损害的将是依法参保缴纳保费的用人单位及职工。这也违背了工伤保险基金集中社会力量，分散用人单位工伤风险的初衷，客观上会危及工伤保险制度的有序实施，最终损害用人单位及工伤职工的合法权益。综上所述，营口宝源物流有限公司作为生产经营性企业，应当依法为职工办理工伤保险参保登记手续，依法缴纳工伤保险费用。而该用人单位至今未到社保经办机构办理参保登记手续，该用人单位及郭义未在工伤保险经办机构的管理范畴之内。申请由工伤保险基金先行支付郭义的工伤保险待遇的理由不成立。答辩人针对郭义作出的《工伤保险待遇不予先行支付决定书》及西市区人民法院判决书，认定事实清楚，适用法律正确，请贵院查明事实，依法驳回上诉人的诉讼请求。本院审理查明的事实与一审法院一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》《工伤保险条例》的相关规定，被上诉人营口市社会保障中心、营口市社会保障中心鲅鱼圈分中心具有本案相应的职权依据。根据《工伤保险条例》第六十二条第二款“依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加工伤保险的用人单位职工发生工伤的，由该用人单位按照本条例规定的工伤保险待遇项目和标准支付费用”、《中华人民共和国社会保险法》第四十一条第一款规定“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付。”本案中营口宝源物流有限公司属于应当参加工伤保险而未参加工伤保险的情况，其职工发生工伤应由用人单位即营口宝源物流有限公司按照规定的工伤保险待遇项目和标准支付相应的费用。被上诉人作出的不予先行支付决定认定事实清楚，适用法律得当，本院予以支持。综上，上诉人的上诉请求和理由缺乏事实及法律依据，不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律得当，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人承担。本判决为终审判决。审判长  吕兴汉审判员  路 璐审判员  王 娣二〇二〇年十二月二十一日法官助理刘瑞雪书记员管昕