河南省漯河市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫11行终230号上诉人（原审原告）河南开源实业发展集团有限责任公司。住所地漯河市源汇区五一路南段。法定代表人刘新胜，该公司总经理。委托诉讼代理人韩青山，男，汉族，1970年11月6日生，住漯河市源汇区，系该公司员工。被上诉人（原审被告）漯河市自然资源和规划局。住所地漯河市郾城区淞江路**。法定代表人王喜成，该局局长。委托诉讼代理人孟祥伟，该局工作人员。委托诉讼代理人何鹏程，河南恩达律师事务所律师。上诉人河南开源实业发展集团有限责任公司（以下简称开源集团）因与被上诉人漯河市自然资源和规划局（以下简称市自规局）行政处罚一案，不服漯河市源汇区人民法院（2020）豫1102行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年12月10日公开开庭审理了本案。上诉人开源集团的委托诉讼代理人韩青山，被上诉人市自规局的委托诉讼代理人孟祥伟、何鹏程均到庭参加诉讼，本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2018年11月1日，市自规局巡查发现开源集团占用漯河市源汇区干河陈乡土地修建道路，属违法占地，进行立案查处。2018年11月3日向开源集团发出《责令停止违法行为通知书》，对开源集团的委托代理人杨俊丽(开源集团项目投资部经理)进行询问制作询问笔录，并制作现场勘验笔录、拍摄照片。经过前期的调查取证，2018年11月9日，该案办案人员对开源集团作出《土地违法案件调查报告》，2018年11月13日召开案件会审会议并形成《违法案件会审记录》，当日作出《违法案件处理决定呈批表》就该案的主要违法事实及定性出具处理意见并由该局主管负责人签字。2018年11月15日，市自规局作出漯国土监源告〔2018〕084《行政处罚告知书》，向开源集团告知行政处罚内容并告知其陈述和申辩的权利，该《行政处罚告知书》分别于2019年1月9日送达开源集团。2019年1月21日，市自规局对开源集团作出漯国土监听源告〔2019〕011号《行政处罚听证告知书》，告知其听证的权利并当日送达开源集团。2019年1月23日开源集团向市自规局申请听证，2019年7月3日，市自规局组织听证，并于2019年9月16日制作《听证纪要》，作出听证处理意见。2019年9月17日市自规局作出漯自然监源罚〔2019〕011号《行政处罚决定书》。当日，向开源集团送达该《行政处罚决定书》。开源集团于2020年4月3向该院提起诉讼。另查明，开源集团不服市自规局作出的该处罚决定向河南省自然资源厅提出复议，2020年4月13日作出豫自然资复（2019）84号《行政复议决定书》。开源集团的全资子公司河南开源房地产开发有限责任公司于2020年4月25日对市自规局作出的漯自然监源罚〔2019〕011号《行政处罚决定书》及河南省自然资源厅作出豫自然资复（2019）84号《行政复议决定书》向郑州高新技术产业开发区人民法院提起诉讼，本案中止审理，2020年6月27日河南开源房地产开发有限责任公司撤回对市自规局和河南省自然资源厅的起诉。再查明，2019年1月24日，漯河市人民政府进行机构改革，漯河市国土资源局划入市自规局，相关职责也同时进行调整。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定:“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。”第四十四条规定:“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”本案经庭审查明，开源集团在涉案土地上进行道路建设，既是道路建设的施工方，又是道路建设的投资方，因此，开源集团实为涉案土地的实际使用人，开源集团在涉案土地进行道路建设，并未经过国土部门进行农用地转用审批手续，违法占地事实清楚，证据充分，市自规局对开源集团实施行政处罚行为并无不当。开源集团称在涉案土地上修建涉案道路系政府主导下，采取政府回购的方式由开源集团下属公司垫资修建的市政工程道路，开源集团不是涉案道路的责任主体，涉案道路并已经移交给政府等，不应承担违法责任；庭审中开源集团没有提供涉案道路的建设是有政府授权、委托或所签订合同、协议等相关证据，开源集团所提供的纪要等文件不能证明其主张成立，故开源集团该诉称与庭审查明的事实不符，不予采信。关于本案的处罚程序。《国土资源行政处罚办法》第三十二条规定:“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。”本案经庭审查明，市自规局自2018年11月1日立案至2019年9月17日作出漯自然监源罚〔2019〕011号《行政处罚决定书》，已明显过法定的处罚期限，且未履行延期手续，同时，市自规局制作现场勘验笔录没有勘测人、记录人签名，因此，上述行政处罚程序违法。关于多个违法行为的处罚、土地类型认定及处罚幅度的问题。《国土资源行政处罚办法》第三十一条规定“当事人有两个以上国土资源违法行为的，国土资源主管部门可以制作一份《行政处罚决定书》，合并执行。”本案市自规局对开源集团的七个违法行为进行处罚，制作一份《行政处罚决定书》合并执行，符合法律、法规规定，该院予以支持。根据《国土资源违法行为查处工作规程》相关规定，违法用地占用地类认定，应当将违法用地的界址范围或者劫测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。违法用地发生时，该用地已经批准转为建设用地的，应当按照建设用地判定。执法监察工作机构可以提请地籍管理工作机构进行认定。本案开源集团修建道路用地，经地籍管理工作机构认定为一般耕地和其它土地。开源集团所诉称漯河市2012-2030规划中该土地为建设用地，但没有提供该土地已经批准转为建设用地的证据，故开源集团诉称理由该院不予采信。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《中华人民共和国土地管理实施条例》第四十二条，《河南省实施く土地管理法〉办法》第六十六条，《河南省（中华人民共和国土地管理法）及其配套法规行政处罚裁量标准》的规定，本案开源集团多次违法占地，占用耕地面在6667平方米以上，属违法行为特别严重情形，故市自规局对开源集团作出行政处罚的幅度并无不当。综上，市自规局作出的行政处罚决定虽程序违法，但其认定事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，处理结果适当。鉴于开源集团的违法事实客观存在，且违法行为仍在持续，其处理结果均对开源集团的违法事实查清并确认，考虑到开源集团的违法行为对社会公共利益的危害性，为避免行政机关程序空转、浪费行政资源，人民法院撤销原具体行政行为再行责令其重新作出已无必要。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定，判决确认市自规局于2019年9月17日对开源集团作出的漯自然监源罚〔2019〕011号《行政处罚决定书》违法。上诉人开源集团不服原判，向本院提起上诉称：一、涉案道路属于市政公共道路，上诉人不是涉案道路的建设主体，涉案行政处罚决定处罚对象错误。卷宗中关键证据《现场勘验笔录》无当事人签名或盖章，无勘测人签名，该证据不能作为认定案件事实的依据。涉案行政处罚决定认定上诉人自2000年5月10日至2014年6月1日修建道路，没有任何证据证实。二、涉案行政处罚决定占地类认定缺乏事实依据，不符合认定规则，一审法院以上诉人未提供证据证明涉案土地系建设用地，即认定系耕地，举证责任分配错误。涉案行政处罚决定将多个行为所涉的土地面积合并计算以提高处罚档次，该事实认定和法律适用存在严重错误。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应予改判。特上诉请求：一、撤销漯河市源汇区人民法院作出的(2020)豫1102行初5号行政判决书，改判撤销市自规局作出的漯自然监源罚〔2019〕011号《行政处罚决定书》;2、本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人市自规局答辩称，我局对上诉人作出的行政处罚决定认定事实清楚，适用法律正确，一审判决事实清楚，证据确实充分，应依法予以维持，上诉人的上诉理由不能成立，应依法驳回其上诉。本院经审理查明，市自规局于2019年9月17日以开源集团未经批准，擅自占地修路，形成占地事实，属非法占地为由作出漯自然监源罚〔2019〕011号《行政处罚决定书》。处罚决定明确告知：如不服本处罚决定，可以在自收到本处罚决定书之日起六十日内依法向漯河市人民政府或河南省自然资源厅申请复议，或者六个月内依法向漯河市源汇区人民法院提起诉讼。该决定作出当日即向开源集团送达。开源集团以市自规局为被告于2020年4月2日向漯河市源汇区人民法院提起本案行政诉讼，要求撤销上述处罚决定。另查明，开源集团全资子公司河南开源房地产开发有限责任公司就上述行政处罚决定于2019年11月14日向河南省自然资源厅申请行政复议，该厅经审理后于2020年4月13日作出豫自然资复〔2019〕84号行政复议决定，决定维持上述行政处罚决定。河南开源房地产开发有限责任公司不服，以市自规局、河南省自然资源厅为共同被告向郑州市高新技术产业开发区人民法院提起行政诉讼，后又自愿撤回起诉。庭审中，开源集团代理人回答法庭有关为何没有将河南省自然资源厅列为共同被告的询问时表示，开源集团没有提出复议，所以没有将河南省自然资源厅列为共同被告。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另有规定的除外。本案中，市自规局于2019年9月17日向开源集团送达漯自然监源罚〔2019〕011号《行政处罚决定书》，明确告知开源集团起诉期限为六个月，开源集团迟至2020年4月2日提起本案行政诉讼且无法定事由，已经超过法定起诉期限，依照《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十九条第一款第（二）项的规定应依法驳回其起诉，一审法院处理结果不当，本院予以纠正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销漯河市源汇区人民法院（2020）豫1102行初5号行政判决；二、驳回河南开源实业发展集团有限责任公司的起诉。一、二审案件受理费各50元，退还河南开源实业发展集团有限责任公司。本裁定为终审裁定。审判长  吴增光审判员  汪立胜审判员  郭伟超二〇二〇年十二月十八日书记员  崔佳楠