广西壮族自治区钦州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂07行终67号 上诉人（原审原告）：钦州市骏马汽车租赁有限公司，住所地钦州市永福西大街世纪新城华彩园****，统一社会信用代码：9145O7O3MA5MXRQW7T。 法定代表人：邓长艳。 委托诉讼代理人：刘光珍，广西众厚律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：钦州市钦北区市场监督管理局，住所地，住所地钦州市钦**行政信息中心办公区会信用代码：11450703MB1605722R。 法定代表人：官立群，该局局长。 委托诉讼代理人：冯道道，该局工作人员。 委托诉讼代理人：陈建红，该局工作人员。 上诉人钦州市骏马汽车租赁有限公司诉钦州市钦北区市场监督管理局行政强制及行政赔偿一案，不服钦州市钦北区人民法院（2020）桂0703行初27号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原告钦州市骏马汽车租赁有限公司向原审法院起诉请求：1．撤销被告钦北市监强措字［2019］1129-2号《实施行政强制措施决定书》；2．判令被告赔偿车辆停止营运损失每天1000元，从2019年11月29日起算至计解除扣押原告车辆之日止，至2020年5月26日为180天，共180000元，以后另计；3．赔偿保险费每天100元，从2019年11月29日起算至计解除扣押原告车辆之日止，至2020年5月26日为180天，共18000元，以后另计；4．赔偿车辆折旧费每天150元，至2020年5月26日为180天，共27000元，以后另计。 2 原审法院经审查认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件；起诉不符合法定条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《禁止传销条例》第十四条第一款规定：“县级以上工商行政管理部门对涉嫌传销行为进行查处时，可以采取下列措施：（一）责令停止相关活动；（二）涉嫌传销的组织者、经营者和个人调查、了解有关情况；（三）进入涉嫌传销的经营场所和培训、集会等活动场所，实施现场检查；（四）查阅、复制、查封、扣押涉嫌传销的有关合同、票据、账簿等资料；（五）查封、扣押涉嫌专门用于传销的产品（商品）、工具、设备、原材料等财物；（六）查封涉嫌传销的经营场所；（七）查询涉嫌传销的组织者或者经营者的账户及与存款有关的会计凭证、账簿、对账单等；（八）对有证据证明转移或者隐匿违法资金的，可以申请司法机关予以冻结。”《中华人民共和国行政强制法》第二条规定：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为”。本案中，被告钦州市钦北区市场监督管理局在查处原告钦州市骏马汽车租赁有限公司涉嫌为传销行为提供便利案件的过程中，依据上述规定对原告涉案车辆采取的一种行政措施，该行政措施依附于被告钦州市钦北区市场监督管理局之后查处涉嫌违法行为作出的行政处罚决定，不是一个独立、完整的行政行为，不具有可诉性。因涉案车辆涉嫌被利用为传销活动提供运输服务，被告系基于调查处理需要实施行政强制措施将该车扣押至指定地点停放，是对涉案车辆的暂时性控制，是为了维护公共利益和社会秩序，避免危害的发生，具有正当性和必要性，同时也是一个过程性、程序性、中间性行政行为，是为了保证最终行政行为的作出所采取的措施，属于行政强制措施，被诉行为不属于行政强制的范畴，不具有制裁性质，故原告的起诉不具备法定要件。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害 3 人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”上述法律规定确定了原告可以针对其提起行政赔偿之诉的行政行为的范围。本案中，被告在查处原告涉嫌为传销行为提供便利案件的过程中，基于查处需要将涉案车辆实施行政强制措施，扣押至指定地点停放，该行政行为本身不是对原告的财产权进行直接处分，与《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定所列举的造成财产权损害的具体行政执法行为具有不同的属性。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条规定，赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内依照该法规定的赔偿方式和计算标准给予赔偿，赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定或赔偿请求人对赔偿数额有异议的，赔偿请求人可以自期间届满之日起三个月内向人民法院提起诉讼。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条明确规定，赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼应当符合的必要条件其中有：（4）加害行为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理。本案中，原告认为被告的行政行为损害其财产权并造成经济损失，其具有提起诉讼、请求行政赔偿的权利，但必须依据以上法律及司法解释的规定，先行向赔偿义务机关申请行政赔偿，这是其提起行政诉讼的前置程序。对原告同时提出的确认被告行政行为违法的诉讼请求，依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十四条之规定，以及《最高人民法院行政审判庭关于如何适用第二十一条第四项和第三十四条规定的答复》，在受理原告直接提起的行政赔偿诉讼案件时应一并受理，但前提仍然是其提起该行政赔偿诉讼时必须具备“赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理”这个前置程序。综上，被诉行为不属于行政强制的范畴，原告未提供其已向赔偿义务机关即被告申请赔偿或逾期不予处理的证据，故其不具备提起本案诉讼的必要条件。对其起诉，应不予立案，已经立案的，应予裁定驳回。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十一条第（4）项、第（5）项、第二十七条第二款、第三款和《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（十）项、第 4 三款之规定，裁定如下：驳回原告钦州市骏马汽车租赁有限公司的起诉。案件受理费50元，由该院退还原告钦州市骏马汽车租赁有限公司。 上诉人钦州市骏马汽车租赁有限公司上诉称，一、撤销钦州市钦北区人民法院（2020）桂0703行初27号行政裁定；二、指定钦州市钦北区人民法院继续审理本案；三、全部诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：一审裁定认定事实有误，适用法律错误。一审裁定先称被上诉人行为“属于行政强制措施”，但其后又称“被诉行为不属于行政强制的范围，不具有制裁性质，故原告的起诉不具备法定条件。”一审裁定还称被上诉人扣押上诉人车辆的行为“不是一个独立、完整的行政行为，不具有可诉性。”这与法律规定相违背。一、被上诉人《钦州市钦北区市场监督管理局实施行政强制措施决定书》钦北市监强措字［2019］1129-2号表明，被上诉人的行为就是依据《禁止传销条例》而作出的强制措施。《中华人民共和国行政强制法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。（第一款）公民、法人或者其他组织因人民法院在强制执行中有违法行为或者扩大强制执行范围受到损害的，有权依法要求赔偿。（第二款）”可见，对于行政措施行为是可以提起行政诉讼的。二、一审裁定称强制措施本身不是对原告的财产权进行直接处分与《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定所列举的造成财产损害的具体行政执法行为具有不同的属性。但《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定的“（二）违法对财产釆取查封、扣押、冻结等行政强制措施的”是针对全部违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施，并没有例外。故凡是对违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施造成损失的均可起诉。三、一审裁定称根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十四条规定，申请人应先向赔偿义务机关申请赔偿，然后才可以起诉。但这个规定不用于本案。该规定是针对于单独提起国家赔偿而言的，本案是在起诉是一并提起行政赔偿，应适用《中华人民共和国国家赔偿法》第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。四、被上诉人的《钦州市钦北区市场监督管理局实施行 5 政强制措施决定书》最后也注明“如对本决定不，也可以在六个月内依法向钦北区法院提起行政诉讼”一审裁定剥夺上诉人诉权，与法律相违背，也与被上诉人说明相违背。五、《禁止传销条例》第十九条规定：“工商行政管理部门实施查封、扣押，应当及时查清事实，在查封、扣押期间作出处理决定。（第一款）“工商行政管理部门逾期未作出处理决定的，被查封的物品视为解除查封，被扣押的财物应当予以退还。拒不退还的，当事人可以向人民法院提起行政诉讼。”（第三款）同时根据该法第十八条规定，扣押车辆最长时间为45天，现在已经超过半年仍未放车，上诉人当然有权提起行政赔偿诉讼。综上，上诉的起诉完全符合法律规定，一审裁定适用法律错误，此举使上诉人处于有理没处辩的境地，严重损害了上诉人的诉讼权利，为此，特提起上诉，请依法审理，准予上诉所求。 被上诉人钦州市钦北区市场监督管理局辩称，一、行政强制措施决定事实清楚，证据充分，依据法律正确。案涉车辆涉嫌为传销行为提供交通运输便利条件，违反《禁止传销条例》第二十六条的规定。为进一步查清事实真相，依据《禁止传销条例》第十四条的规定对该现已车辆实施行政强制措施。二、上诉人提起行政赔偿诉讼应先由行政或司法机关对具体行政行为进行违法确认后提出。综上所述，答辩人作出的行政强制措施决定事实清楚，证据充分，适用法律正确。上诉人的诉讼请求没有事实和法律依据，请求人民法院依法驳回上诉人的诉讼请求。 本院经审查认为，依据《中华人民共和国行政强制法》第二条第二款规定：“行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”实施行政强制措施的目的在于使行政相对人的财产受到控制，预防、制止或者控制正在发生或者可能发生的违法行为或者危险，为保证最终行政行为的顺利作出所采取的临时性措施。行政强制措施虽是为最终行政行为的顺利作出服务，但其本身已对行政相对人产生实质影响，限制了行政相对人的权利，具有独立的可诉性。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条对此也进行了明确规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（二） 6 对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；……”本案中，被上诉人钦州市钦北区市场监督管理局在查处上诉人钦州市骏马汽车租赁有限公司涉嫌为传销行为提供便利案件的过程中，于2019年11月29日作出钦北市监强措字［2019］1129-2号《实施行政强制措施决定书》，对上诉人所属的涉案车辆采取了扣押的行政强制措施。被上诉人在其作出的钦北市监强措字［2019］1129-2号《实施行政强制措施决定书》中明确载明“如对本决定不服，可以在收到本决定之日起六十日内向钦北区人民政府或者钦州市市场监督管理局申请行政复议；也可以在六个月内依法向钦北区人民法院提起行政诉讼。”依据上述法律规定及被上诉人在作出《实施行政强制措施决定书》时赋予当事人的救济途径，上诉人有权就被上诉人作出的扣押行政强制措施向人民法院提起行政诉讼。原审认定扣押行政措施依附于被上诉人之后查处涉嫌违法行为作出的行政处罚决定，不是一个独立、完整的行政行为，不具有可诉性错误，本院予以纠正。上诉人的起诉已符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的法定要件，应当依法进行审理。至于上诉人是否应当得到国家赔偿问题，本案为程序性审查，对实体问题不作评判。 综上，上诉人钦州市骏马汽车租赁有限公司的上诉请求成立，本院予以采纳，一审法院裁定不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条的规定，裁定如下： 一、撤销钦州市钦北区人民法院（2020）桂0703行初27号行政裁定； 二、本案指令钦州市钦北区人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  梁明晔 7 审判员黄富丽 审判员张艳蓉 二〇二〇年十二月十六日 法官助理陈俊霖 书记员李日雄