河南省驻马店市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫17行终259号上诉人（一审原告）张建国，男，汉族，1973年6月15日出生，住河南省新蔡县。委托代理人冯超，河南良策律师事务所律师。上诉人（一审第三人）杨华，男，汉族，1976年11月7日出生，住郑州市金水区。委托代理人杨玲，女，汉族，1963年10月14日出生，住河南省驻马店市驿城区。委托代理人潘成中，河南明信律师事务所律师。被上诉人（一审被告）新蔡县自然资源局。住所地：新蔡县蔡州大道中段。法定代表人薛建华，新蔡县自然资源局局长。负责人李东升，新蔡县自然资源局法制工作负责人。委托代理人李延章，新蔡县自然资源局工作人员。上诉人张建国、杨华诉被上诉人新蔡县自然资源局土地行政登记一案，正阳县人民法院于2019年10月29日作出（2019）豫1724行初91号行政裁定，以张建国不具有原告主体资格为由，驳回张建国的起诉。张建国提起上诉。本院于2019年12月27日作出（2019）豫17行终341号行政裁定书，撤销原审裁定，指令继续审理本案。正阳县人民法院继续审理后，作出（2020）豫1724行初29号行政判决，张建国、杨华不服，提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年11月25日公开开庭审理了本案。上诉人张建国的委托代理人冯超，上诉人杨华的委托代理人潘成中，被上诉人新蔡县自然资源局负责人李东升及委托代理人李延章到庭参加诉讼。本案现已审理终结。张建国一审诉称，1990年分地时原告集体分得新蔡县滨河社区老关庄洼地（北至路沟南沿、南至老纸厂北边水沟南沿，东至老关庄四组洼地、西至老关庄五组洼地），之后一直管理使用至今。2019年7月份，该洼地被政府拆迁，原告去登记拆迁补偿事宜时被告知被告已将该争议洼地向第三人颁发国有土地使用证，并被第三人登记补偿事宜。该争议洼地原属于原告集体所有洼地，被告私自为第三人颁证行为明显违反了法律规定，侵犯了原告的合法权益。依法提起诉讼，请求撤销被告新蔡县自然资源局为第三人杨华颁发的新国用[2000]1470号国有土地使用证。正阳县人民法院一审查明，原告张建国原系新蔡县古吕镇三里湾村老关庄**（以下简称老关庄**）村民；涉案争议土地位于新蔡县原化肥厂南侧路南、原新蔡县造纸厂北、卢铁锦住宅东侧、另案第三人闫俊丽西侧，东西10.5米、南北40米，原系新蔡县古吕镇三里湾村老关庄三组集体洼地。1990年老关庄三组将涉案争议土地分给了包含原告在内的11户后，至迟自1995年至今便没再耕种，1995年老关庄三组因无钱安电、铺路及缴纳所欠电费，召开村民会议商量兑钱事宜，村民集体讨论处理涉案争议土地，以该地的转让费缴纳上述费用；1995年12月29日，老关庄三组组长张学华代表老关庄三组与案外人刘长海签订《购买荒塘协议书》，约定：“将老关庄三组荒塘一个（北至路沟南沿、南至建功纸厂北边水沟南沿、东至老关庄五组洼地西边沿、西至老关庄四组洼地东边沿），以10000元价格卖给刘长海，老关庄三组负责办理一切村组的有关购地手续，购下后，买方拥有所有权、有对此荒塘的经营使用权……”。该协议上除有时任老关庄三组组长张学华签名或按押外、还有老关庄三组村民代表高汉民（另案原告高五星、高小冬之父）、张学辉、张广阔、蔡动杰、张学道（另案原告张俊丽之父）、张广友的签名或按押，同时还有新蔡县古吕镇土地管理所签署“经研究同意，95.12.30”并加盖该所印章、新蔡县古吕镇三里湾村民委员会负责人袁卫新、李贺发署名“同意”并加盖村委会印章；1996年2月17日老关庄三组组长张学华代表老关庄三组给刘长海出具收到现金12000元收条一份；1999年10月6日刘长海与杨华签订《坑塘转让协议书》，将上述土地转让给杨华；1999年10月14日，第三人杨华凭与刘长海签订的《坑塘转让协议书》，向新蔡县土地管理局申请土地登记，新蔡县土地管理局经调查认定第三人使用的空地420平方米，未经批准，属私下交易，遂作出了新土监字[99]第104号土地违法案件行政处罚决定书，决定在第三人缴纳罚款后依法补办用地手续，新蔡县土地管理局经审核，认为此宗地属于买卖，已作处理，建议新蔡县人民政府给予登记发证，2000年12月7日，新蔡县人民政府审批同意后将争议土地作为国有划拨土地登记在第三人杨华名下作为住宅用地使用，并为其颁发了新国用[2000]字第1470号国有土地使用证；2018年6月，因新蔡县城道路扩宽,争议土地的北半部分被政府征收征用，原告以“1990年原告集体分得滨河社区老关庄洼地，之后一直管理使用至今，被告私自为第三人颁证行为侵犯了原告的合法权益”为由，提起本案诉讼，要求撤销被告为第三人颁发的国有土地使用证。一审另查明，2013年，张建国所在的农民集体经济组织成员已全部由农村居民转为城镇居民，争议土地在新蔡县中心城镇建成区内；原新蔡县古吕镇三里湾村民委员会更改为古吕街道滨河居民委员会，原老关庄村民组改为老关庄居民组。一审还查明，张建国1990年时系未成年人。正阳县人民法院一审认为，根据各方当事人提供的有效证据，能够证明争议土地为老关庄三组洼地，原告张建国已提供其与涉诉土地登记行为存在利害关系的初步证据，具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。原告虽称在1990年分得争议土地后一直对争议土地进行了管理和使用，但没有提供证据予以证明，原告的证人张某、梁某也均未对此予以证明，结合证人证言、现场照片、《新蔡县中心城镇用地规模控制图》、现场勘验土地现状等能够证明争议土地至迟在1995年以后一直是荒草地，原告至迟在1995年以后并没有对争议土地进行实际管理、使用，故对原告该项意见，本院不予采信；1995年老关庄三组为解决组的安电、修路等经费问题，转让涉案争议土地，张学华作为老关庄三组组长代表老关庄三组在《购买荒塘转让协议》上签字，另案原告高五星、高小冬之父高汉民、另案原告张俊丽之父张学道等七名组代表，在《购买荒塘协议书》上签名或按押，结合1995年以来原告对争议土地一直未进行管理、使用之事实，能够证明涉案争议土地有偿转让给他人这一事实村民是知道或应当知道的，该转让行为包括原告在内的村民在政府为扩宽道路进行征收征用前没有提出异议，表明原告所称的11户村民已将涉案争议土地交还给老关庄三组，放弃了对涉案争议土地所享有的相关权益，老关庄三组在得到相应的补偿后亦放弃了对涉案争议土地的相关权益，现在原告即便对老关庄三组的转让行为有异议，也应该与村民组进行交涉，第三人杨华从刘长海手中受让该争议土地后，依据转让协议于1999年10月14日向新蔡县土地管理局申请土地登记，新蔡县土地管理局经审查，认为此宗地属于非法转让，决定对第三人进行处罚后，颁发国有土地划拨使用权证，该处罚行为符合当时的土地清查政策，即河南省人民政府豫政[1995]24号《关于清理整顿地产市场的通知》、河南省土地管理局豫土[1995]99号《河南省清理整顿地产市场的实施意见》、新蔡县人民政府新政土[1999]6号政策精神。争议土地在1997年就规划为新蔡县中心城区，属于城镇用地，被告批准给第三人作为宅基地使用，符合新蔡县土地利用总体规划，新蔡县人民政府为第三人进行土地登记的来源依据系个人未经批准从农民集体有偿受让后，经政府清查处理，并向新蔡县土地管理局缴纳罚款，由新蔡县人民政府颁发的国有土地划拨使用权证，被诉具体行政行为来源清楚、符合当时的政策；新蔡县土地管理局依据原告的申请进行了地籍调查、在地籍调查时，争议土地的另案第三人闫俊丽东邻梁栋超（原告证人梁某兄弟）在闫俊丽地籍调查表上签字确认，新蔡县政府审核后为第三人颁发的国有土地划拨使用权证，程序合法；被告为第三人颁发土地使用证的具体行政行为没有侵犯原告的合法权益，原告以“1990年原告集体分得滨河社区老关庄洼地，之后一直管理使用至今，被告私自为第三人颁证行为侵犯了原告的合法权益”为由，要求撤销被告为第三人颁发的国有土地使用证的诉讼请求理由不能成立，本院不予支持。经本院审判委员会讨论决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张建国的诉讼请求。上诉人张建国上诉称，一、一审查明认定部分事实与实际不符合。一审查明认定争议洼地属于老关庄洼地，但没有进一步认定1990年分地时分给了原告在内的11户人家，属11户人家承包经营，上诉人在一审阶段申请的证人张某、梁某均清楚证实1990年分地时将洼地分给了包括上诉人在内的11户承包经营。二、一审认定上诉人知道或应当知道涉案土地有偿转让给他人，认定包括上诉人在内的11户人家已经将争议土地交还老关庄三组，放弃相关权益不符合实际情况，也没有证据予以支持。1.上诉人从不知道当时队长将上诉人家中所承包经营土地私自出售给他人。2.包括上诉人在内的原承包人员从未认可协议书上高汉民、张学道签名系本人书写，一审第三人也从未提供原件证实能否让上诉人做相应笔迹比对证实签名系高汉民、张学道所签。3.除高汉民、张学道之外的其他在协议书上签字人员，均不是实际承包人员，根本无权处置上诉人在内原承包人的承包地。4.原队长出售争议土地并未公开进行，出售时也没有争取承包人意见，出售后也没有对外公布，购买方在购买后除秘密进行办证外并未采取任何管理措施，使上诉人知道自己所承包土地被出售给他人，上诉人在拆迁前压根不知道自己土地被出售给他人，又怎么可能向任何人提出异议，据此也能看出上诉人不知道土地被他人私自出售的事宜。5.上诉人从未将所承包的涉案土地交还老关庄三组，一审也没有证据证实上诉人将涉案土地交还老关庄三组，更没有放弃土地所享有的相关权益，一审证人也证实1995年之后上诉人也一直在管理使用着涉案土地，只是近几年因涉案土地周边建房较多，不适合继续耕种，加上每户承包地块较小，才没有再继续耕种，但因该宗地在上诉人房屋附近，一直在上诉人肉眼所及范围内，并未上交，也未放弃，更不允许出售给他人。6.在涉案土地被拆迁时，上诉人及时到村委登记拆迁补偿事宜。也能看出上诉人从未放弃对涉案土地的相关权益。三、被上诉人颁证程序不合法，且明显违反法律规定。1.土地登记规则第五条明确规定按以下五个程序进行，即土地登记申请、地籍调查、权属审核、注册登记、颁发或者更换土地证书，而本案被上诉人所提交的颁证档案中明显缺乏现场地籍调查和权属审核，程序不合法。2.被上诉人所提交的土地登记所形成的文件不符合《土地登记规则》第五十九条所要求具备的十一种文件资料，根据《土地登记规则》第六十六条第（二）、（三）项的规定，提供证明材料不齐全的或者不能提供合法证明的不予受理土地登记申请，被上诉人在第三人提供材料不全，且仅有所谓的无权人所签订的转让协议，无法证明合法来源的情况下不仅受理，还予以登记，显然违反此规定。3.被上诉人以划拨的方式为第三人颁证不符合法律规定。被上诉人采用划拨的方式颁证的理由是第三人有土地转让协议，且因第三人违法转让土地，被上诉人已经对其进行相应处罚，处罚后就可以为其办理相应土地使用证，这种说法明显是违反法律规定的，根据当时土地管理法第七十三条的规定：“买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接负责人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”因该争议土地之前属于农用地，不管非法转让后是否符合土地利用整体规划，其后果是对相关财产予以拆除或者没收，同时可以并处罚款，而非仅仅对其处以罚款后就可以办理土地登记，且土地登记规则第二十三条第一款第二项明确规定:“其他项目使用划拨国有土地的，土地使用单位或者个人应当在接到县级以上人民政府批准用地文件之日起三十日内，持批准用地文件申请国有土地使用权设定登记。”本案第三人在进行土地登记申请时显然没有提供相应的批准用地文件。4.一审第三人所谓的土地转让协议不能证明其对该争议土地享有合法的使用权。该协议转让人系刘长海，刘长海是何人，是否存在该人，无法核实，刘长海是否对该争议土地享有相应使用权和处置权也无证据予以证实，仅凭该协议，无法证实第三人已经合法取得了该争议土地使用权。且第三人所提交的刘长海与所谓的老关庄三队的队长的协议也是复印件，无法核对真实性，村委证明也无法证实该协议真实性，不能因此证明老关庄三队将争议土地转让给刘长海，即使该协议属实，因该耕地原属于包括上诉人在内的原11户承包户共同使用，在没有经过实际承包人同意的情况下，部分个人显然无法代表他人处置该争议土地。5.一审法院以对第三人处罚后颁证符合当时政策，认定颁证合法明显违反规定，且也与政策规定相违背。首先，豫政[1995]24号《关于清理整顿地产市场的通知》使用时间上明确规定在1995年底完成，而本案争议土地颁证时间是2000年12月7日，显然不能再使用该文件和豫土[1995]99号文。其次，豫政[1995]24号《关于清理整顿地产市场的通知》明确规定必须严格按照《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规规定的原则执行，仅仅处罚就颁证，且是将集体土地直接变更为国有土地并以划拨的方式登记给他人显然不合法相关原则规定。再者，即便按照豫土[1995]99号《河南省清理整顿地产市场的实施意见》第五条处理原则，也是处罚后，补办出让手续，补交出让金，办理土地权属变更登记。而本案被上诉人在颁证中显然没有让购买人补交出让金，在未补交出让金的情况下就直接颁证，不仅违法，更是直接造成国家和集体资产流失。6.颁证时从未实地调查，东邻是梁某，也不是梁栋超，备注栏中的调查人员签名明显是一人所书写。上诉请求:1.撤销正阳县人民法院作出的（2020）豫1724行初29号行政判决书；2.撤销被上诉人为第三人杨华颁发的新国用[2020]1470号国有土地使用证。上诉人杨华上诉称，一审判决驳回张建国的诉讼请求符合本案的事实及相应的法律依据，但该判决书中认定事实部分认定了1990年分户分地以及张建国具有提起本案行政诉讼的原告主体资格没有事实和法律依据，应当予以纠正。一、涉案争议土地1990年没有分给11户村民。一是根据1995年12月29日老关庄三组与案外人签订的《购买荒塘协议书》内容看出，涉案争议土地属于荒塘，不属于分给诉讼的11户村民的承包地。该协议书上有当时古吕镇三里湾村委会负责人签字并加盖印章，以及古吕镇土地管理所签字并加盖印章，依据《河南省实施办法》有关问题的应用解释(四)关于土地权属来源资料的有效性。村民小组、村民委员会出具的有关土地使用的证明材料，经乡（镇）国土资源管理所核实并签署意见加盖公章后，可作为土地权属来源资料。乡（镇）政府和国土资源管理所出具的土地权属资料，经县级国土资源管理部门依法确认有效后使用。《购买荒塘协议书》作为本案的土地权属来源的合法、有效资料，其协议上载明案涉争议土地性质属于荒塘，不属于张建国诉称的承包地，很显然荒塘不可能作为承包地分给村民的，一审判决认定“1990年老关庄三组将涉案争议土地分给了包含原告在内的11户”是错误的。二是根据《新蔡县中心城镇用地规模控制图》显示荒草地，结合现场照片看出，涉案争议土地不属于可耕地，土地性质决定了案涉争议土地是不可能作为可耕地进行分户分配的。三是张建国在诉称每人分得0.03亩案涉争议土地，仅有单方陈述，其没有提供任何合法有效的证据相印证，根据常识，农村土地承包经营户中必然有的土地承包经营权证书、土地承包合同、种粮补贴及缴纳村提留乡统筹的通知等书证。但张建国没有向法院提供上述任一项证据，不符合农村土地承包经营实际情形。显然，张建国在起诉中称1990年后，对涉案争议土地管理使用至今是不真实的。二、张建国不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条、第四条规定。就涉案争议土地的登记情况和案涉争议土地现状，一审原告既不是涉案争议土地使用权人，也不是涉案争议土地实际使用人，一审原告提起本案不符合上述法律规定，其不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。一审判决认定一审原告具有提起本案行政诉讼的原告主体资格是错误的。上诉请求：撤销正阳县人民法院(2020)豫1724行初29号判决书，维持一审判决驳回张建国的诉讼请求判决结果，并对判决书中认定事实部分：“1990年老关庄三组将涉案争议土地分给了包含原告在内的11户”及“原告已提供其与涉诉土地登记行为存在利害关系的初步证据，具有提起本案行政诉讼的原告主体资格”改判为“老关庄三组没有将涉案争议土地分给包含被上诉人在内的11户”及“张建国等不具有提起本案行政诉讼的原告主体资格。”被上诉人新蔡县自然资源局对上诉人张建国上诉请求的答辩意见与一审答辩意见相同，并认为一审判决认定事实清楚，证据确凿理由充分，适用法律正确。上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。对上诉人杨华上诉请求的答辩意见认为一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应维持一审判决。但一审主体资格的认定错误，一审原告不具备诉讼主体资格，请二审法院予以纠正。上诉人杨华对上诉人张建国上诉请求的答辩意见：1.涉案土地没有分给被答辩人张建国等人，被答辩人没有提供土地承包经营权证书、缴纳村提留、乡统筹通知书、种粮补贴本等证据材料，无法证实其经营管理该土地的事实；涉案土地转让协议的签订，是为了解决组里的铺路、电费等费用，已经村组同意。2.新蔡县自然资源局为答辩人的颁证行为，土地来源清晰，颁证程序符合当时的政策，合法有效。上诉人张建国对上诉人杨华上诉请求的答辩意见认为一审查明争议土地属洼地与张建国存在利害关系，张建国具有原告诉讼主体资格，符合客观实际，应依法予以维持。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人张建国是否具备原告诉讼主体资格的问题在指令原审法院继续审理本案时本院已经予以确认，不再重复评判。本案审理的焦点问题为上诉人张建国、上诉人杨华的上诉理由能否成立以及被诉的土地登记行为是否应予撤销，针对前述问题，具体评判如下：一、争议土地具体位置不清。经庭审查证，本案为系列案，涉案全部一审原告主张的土地面积为1365平方米左右，本案被诉的土地使用证面积为420平方米，另案闫俊丽被诉的土地使用证面积为420平方米，共计840平方米，为系列上诉人主张全部土地面积的一部分。虽然张建国提供的居委会证明及证人证言证明了原老关庄三组曾将争议地分给包括上诉人在内的18家管理使用，但该证据没有证明当时的土地划分方式以及张建国主张土地的具体位置，其所主张的土地是否在前述840平方米内土地内以及是在杨华土地使用证范围内还是另案闫俊丽土地证使用范围内无法确定。在前述事实无法确定的情况下，张建国对杨华、闫俊丽土地使用证分别提起诉讼，要求撤销，事实依据不充分。二、关于被诉土地登记行为的颁证事实是否清楚的问题。依照查明的事实，被上诉人新蔡县自然资源局为上诉人杨华颁证的土地来源系杨华与刘长海签订的《坑塘转让协议书》，刘长海土地来源系其与原新蔡县古吕镇三里湾村老关庄三组签订的《购买荒唐协议书》，该《购买荒唐协议书》由时任组长张学华以及村民代表另案上诉人张俊丽之父张学道、另案上诉人高五星、高小冬之父高汉民等七人签名摁印并经新蔡县古吕镇三里湾村民委员会和新蔡县古吕镇土地管理所加盖印章确认，新蔡县自然资源局为杨华涉案土地登记的来源清晰。上诉人张建国主张其一直对争议土地管理使用，但现场勘察及庭审查明事实证明争议地在1995年之后一直为荒地，不存在种植庄稼的事实；自新蔡县自然资源局2000年12月为杨华颁证至2019年7月涉案土地被征收，从未有过争议。故新蔡县自然资源局为杨华颁证的事实清楚。三、关于被诉土地登记行为的颁证程序是否合法的问题。涉案土地在1997年被规划为新蔡县中心城镇用地。依照河南省人民政府豫政［1995］24号《关于清理整顿地产市场的通知》、河南省土地管理局豫土［1995］99号《河南省清理整顿地产市场的实施意见》以及新蔡县人民政府新政土[1999]6号文的政策精神，上诉人杨华1999年10月申请土地登记时，因其申请的420平方米土地未经批准，属私下交易，新蔡县土地管理局作出《土地违法案件行政处罚决定书》，决定对杨华罚款6300元后依法补办用地手续。杨华缴纳罚款后，新蔡县人民政府经调查、初审、审核后，为杨华颁发了涉案土地使用证，符合当时的政策，程序无明显不当。综上，原新蔡县古吕镇三里湾村老关庄三组为解决村组电费、铺路费用决定转让涉案土地的事实清楚，因该转让行为系私下交易，新蔡县人民政府依照当时的政策处理后为上诉人杨华办理了涉案土地使用证，程序适当。上诉人张建国要求予以撤销的现有证据不足，且部分证据之间相互矛盾，其上诉请求本院不予支持。上诉人杨华的上诉请求与查明的事实不符，予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。诉讼费100元，由上诉人张建国、杨华各负担50元。本判决为终审判决。审判长  孟令华审判员  程海龙审判员  李力伟二〇二〇年十二月二十三日书记员  李享泽