辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终1498号上诉人（一审原告）：大连富阳农业综合开发有限公司，住所地辽宁省庄河市大郑镇大郑村。法定代表人：庄德和，该公司经理。委托诉讼代理人：庄德勇，该公司工作人员。委托诉讼代理人：郭长俊，该公司工作人员。被上诉人（一审被告）：庄河市人民政府，住所地庄河市世纪广场**。法定代表人：谢德洋，该市政府市长。委托诉讼代理人：辛帅忠，该市交通运输局工作人员。委托诉讼代理人：唐鹏林，辽宁展恒律师事务所律师。大连富阳农业综合开发有限公司（以下简称富阳公司）因诉庄河市人民政府（以下简称庄河市政府）确认行政行为违法并赔偿一案，不服辽宁省大连市中级人民法院（2020）辽02行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人富阳公司的委托诉讼代理人庄德勇、郭长俊，被上诉人庄河市政府的委托诉讼代理人辛帅忠、唐鹏林，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2006年12月31日，大连润泰新科技发展有限公司与辽宁省庄河市国土资源局签署《国有土地使用权出让合同》，以出让方式取得位于大郑镇××面积为29059.51平方米的国有工业用地使用权。第十九条约定：…在特殊情况下，根据社会公共利益需要提前收回土地使用权的，甲方应当依照法定程序报批，并根据收回时地上建筑物、其他附着物的价值和剩余年期土地使用权价格给予乙方相应的补偿。”大连市工商局国土分局下发《工商变更登记核准(备案)通知书》，变更大连润泰新科技发展有限公司名称为大连富阳农业综合开发有限公司。2008年5月6日，大连润泰新科技发展有限公司向庄河市国土资源局提交《关于大连润泰新科技发展有限公司名称变更申请》，申请将庄国用(2007)第2311号土地使用证土地使用者变更为富阳公司。2008年5月8日，庄河市国土资源局向富阳公司颁发国有土地使用权证书。2009年9月23日，庄河市政府下发《庄河市人民政府办公室关于成立丹大快速铁路工程征地动迁领导小组的通知》，为确保丹大快速铁路工程建设按期顺利进行，成立丹大快速铁路工程征地动迁领导小组。2010年3月14日，中华人民共和国铁道部和辽宁省人民政府下发《关于东北东部铁路通道登沙河至庄河改造工程项目建议书的批复》(铁计函【2010】303号)，同意对东北东部铁路通道登沙河至庄河进行扩能改造。2011年3月6日和2014年3月18日，庄河市丹大快速铁路工程征地动迁领导小组办公室对富阳公司的地上物进行调查，并填写《丹大快铁(庄河)其它地上物调查表(外业表7)》。2014年12月8日，中华人民共和国国土资源部下发《国土资源部关于东北东部铁路通道登沙河至庄河改造工程建设用地的批复》(国土资函【2014】614号)，同意大连市金州区、庄河市和普兰店市将农民集体所有农用地292.766公顷转为建设用地并办理征地手续。2015年1月20日，辽宁众华资产评估有限公司出具《关于丹大快铁工程庄河动迁工作中涉及的大连富阳农业综合开发有限公司相关资产(财产)损失价值评估咨询报告》(众华评咨字【2014】第242号)，评估对象为丹大快铁工程庄河动迁工作中涉及的富阳公司相关资产(财产)损失价值，评估结果为评估对象在评估基准日的评估值为人民币捌拾玖万捌仟肆佰叁拾伍元。2015年3月13日，庄河市丹大快速铁路工程征地动迁领导小组办公室就尽快与富阳公司签订补偿协议事宜向庄河市大郑镇人民政府（以下简称大郑镇政府）发《关于督促大连富阳农业综合开发有限公司领取动迁补偿款的函》(庄铁办【2015】4号)。2015年3月20日，大郑镇政府复函称，富阳公司提出了三条问题。《庄河市人民政府会议纪要》(第23次)决定：“…同意根据评估报告给予富阳公司1916.7平方米土地的地上附着物、土地出让等补偿共计89万元，该笔款项拨付至大郑镇政府。同意对富阳公司前期缴纳的1916.7平方米土地使用税及房产税费用进行补偿，具体金额以合法有效票据为准。同意对富阳公司前期办理1916.7平方米土地使用证的报件经费及工本费用补偿，具体金额以合法有效票据为准。如因铁路缓建造成富阳公司1916.7平方米土地产生闲置费用，根据有关部门合法收费票据予以补偿。…”2015年5月26日，庄河市丹大快速铁路工程征地动迁领导小组办公室向大郑镇政府拨付189.8435元，附件信息及用途为动迁款。2015年6月2日，富阳公司出具借款担保，内容为：为了解决宏发村相关老百姓2020年至2022年土地流转金，富阳农业同意并担保，由富阳农业的铁路动迁费中可支付捌拾玖万捌仟肆佰叁拾伍元整。根据庄河市政府会议纪要精神，案涉富阳农业公司提前收回部分国有土地使用权的补偿款项898435元拨付至大郑镇政府。2015年6月26日的记账凭证(记字第22号)显示贷方金额暂存款-高铁动迁1000000元，贷方金额暂存款-富阳公司高铁动迁898435元。2015年6月26日的记账凭证(记字第23号)显示借方金额暂存款-宏发村-富阳公司898435元。2018年7月11日，大郑镇政府向庄河市法制办出具《关于大连富阳农业综合开发有限公司动迁款的说明》称，2015年5月27日大郑镇政府收到庄河市丹大快速铁路工程征地动迁领导小组办公室拨付的898435元，该笔款为动迁富阳公司的补偿费用。2015年6月2日，经富阳公司同意，这笔款支付给大郑镇宏发村，用于富阳公司欠宏发村相关老百姓流转土地的地租钱。庭审中，原、被告双方均认可双方并未达成补偿协议。一审法院认为，本案是原告针对被告在收回国有土地使用权的过程中未与原告签订补偿协议而请求对此确认违法并赔偿的诉讼，故被告未能与原告成功签订补偿协议是否构成违法以及应否获得赔偿是本案的审理范围，而关于原告与被告之间的补偿纠纷不属于本案的审查范围。《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(一)为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的；(二)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；(三)因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；(四)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第(一)项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。《辽宁省实施办法》第四十五条规定，为了公共利益需要和实施城市规划进行旧城区改建而使用土地或调整使用土地的，以及为乡(镇)、村公共设施和公益事业建设需要使用土地的，经原批准用地的人民政府批准，可以收回国有土地使用权或农民集体所有土地。收回国有土地使用权或农民集体所有的土地，对土地使用权人应当给予适当补偿。具体补偿标准由各市根据本地区的实际情况制定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，被告基于修建东北东部铁路通道庄河改造工程项目的重大公共利益需要，具有收回富阳公司部分国有建设用地使用权的法定职权。原告作为被收回的国有土地使用权的权利人，被告应对其给予适当补偿，而不是原告主张的赔偿。但法律并没有明确规定被告必须与原告达成补偿协议，且协议的达成是双方意思一致的表示，被告也无权使其他主体必须与其达成协议，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款的规定亦表明达不成补偿协议是一种正常的现象，原告若有意与被告达成补偿协议，亦可以进一步与被告协商以致达成补偿协议，故原告“确认被告未依法签订补偿协议的行政行为违法”的请求缺乏法律依据。原告根据相关法律规定应获得补偿的观点并不能成为确认被告未与原告签订补偿协议违法的理由，原告在本案中明确其是请求确认违法并赔偿，故被告是否对原告进行了补偿，补偿是否适当等问题本案不予评价。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本案中，在原告确认违法的请求不能成立的情况下，原告的赔偿请求失去了基础，缺乏事实根据，其赔偿请求应一并被驳回。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：驳回原告大连富阳农业综合开发有限公司的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告大连富阳农业综合开发有限公司负担(已交纳)。富阳公司上诉称，（一）上诉人起诉有明确的事实依据。庄河市高铁动迀办公室在没有给上诉人送达动迁通知书、没有签订动迁补偿协议、没有给予任何补偿的情况下，强行占用上诉人1916.7平方米土地使用权及地上物。上诉人在得到庄河市高铁动迁办公室及大郑镇政府依法进行补偿的承诺后，上诉人没有影响高铁建设，依法应当得到赔偿。（二）被上诉人未签订补偿协议就强行征收土地的行为违法。相关法律法规均明确规定补偿是征收的前提，被上诉人在未与被征收人签订补偿协议，未依法进行补偿的情况下强行征收的行为违法，应当承担赔偿责任。综上，一审判决驳回上诉人诉讼请求没有事实依据和法律依据，请求二审法院撤销一审判决，支持上诉人的诉讼请求。庄河市政府答辩称，（一）一审法院将本案定性为“原告针对被告在收回国有土地使用权过程中未与原告签订补偿协议而请求确认违法并赔偿的诉讼”，进而依法作出裁判是完全正确的。1.根据相关法律法规规定，收回上诉人的土地使用权，应当给予补偿。上诉人主张赔偿于法无据。2.一审法院认定“原告请求确认被告未依法签订补偿协议的行政行为违法”的请求缺乏法律依据，适用法律正确，应当予以维持。（二）被上诉人庄河市政府收回案涉土地使用权，已依法对富阳公司进行了补偿，且其已经实际领取相应补偿款。庄河市政府相关行政行为并未损害富阳公司的合法权益。（三）富阳公司参与现场清点、评估，并实际领取补偿款，应视为其对庄河市政府收回国有土地使用权行为的认可。（四）富阳公司提起本案诉讼已超过法定起诉期限。一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，依法应予维持。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，富阳公司在一审庭审中明确其诉讼请求为：确认庄河市政府未与其签订补偿协议违法并要求赔偿。根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，收回国有土地使用权应当给予补偿。签订补偿协议是补偿首选的补偿方式，但没有法律法规规定补偿主体必须与补偿对象签订协议。故一审判决认定富阳公司关于“确认被告未依法签订补偿协议的行政行为违法”的主张缺乏法律依据，并无不当。行政行为被确认违法系赔偿的前提，因富阳公司要求确认违法的诉讼请求未得到支持，一审判决对其要求赔偿的诉讼请求予以驳回亦无不当。如果富阳公司认为庄河市政府未完全履行对收回土地使用权的补偿职责，可以另行主张权利。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人大连富阳农业综合开发有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  曹丽华审判员  谭 斌审判员  曹 弘二〇二〇年十二月二十一日法官助理宋斯文书记员安康