广东省江门市江海区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0704行初941号原告：鹤山市鑫博机械制造有限公司，住所地：广东省鹤山市古劳镇三连工业区******。法定代表人：林小勇。委托代理人：曾超英，广东方尚律师事务所律师。委托代理人：毕丹丹，广东方尚律师事务所律师。被告：鹤山市自然资源局，住所地：广东省鹤山市***********。法定代表人：任建能，该局局长。出庭负责人：吕建民，该局副局长。委托代理人：林达荣，广东东方大卫律师事务所律师。原告鹤山市鑫博机械制造有限公司（以下简称“鑫博公司”）因与被告鹤山市自然资源局土地行政确认纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院受理后依法组成合议庭，于2020年12月14日公开开庭进行审理。鑫博公司的委托代理人毕丹丹，鹤山市自然资源局的出庭负责人吕建民和委托代理人林达荣，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。鑫博公司诉称：一、原鹤山市国土资源局于2016年3月20日作出鹤国土闲认〔2016〕6号《闲置土地认定书》，鹤山市自然资源局撤销该认定书的行为违反诚实守信、程序正当原则。二、涉案土地当时并不具备“三通一平”等动工开发的基本条件，鑫博公司在鹤山市自然资源局认定的闲置时间内没有按期动工建设的原因是政府有关部门造成的，并非鑫博公司故意为之。鹤山市自然资源局作出的鹤自然闲认〔2020〕14号《闲置土地认定书》没有事实和法律依据，据此作出的鹤自然资（闲）征决字〔2020〕9号《征缴土地闲置费决定书》是错误的，依法应予撤销。三、原鹤山市国土资源局已与鑫博公司在2016年2月20日签订《国有土地使用权出让合同补充条款》，约定动工时间由2015年2月12日改为2016年2月30日，该协议系双方当事人真实的意识表示，且内容并未违反国家禁止性规定，合法有效，鹤山市自然资源局理应按照合同约定全面履行自己的义务，维护政府诚实守信的良好形象。现鹤山市自然资源局随意毁约，作出鹤自然闲认〔2020〕14号《闲置土地认定书》和鹤自然资（闲）征决字〔2020〕9号《征缴土地闲置费决定书》是完全错误的。四、听证程序违法，鹤山市自然资源局依据听证作出的行政处罚决定无效。五、基础设施建设确是政府的法定义务，涉案土地系因政府原因导致动工开发延迟，鑫博公司的损失是无法估量的。退一万步来讲，即使鹤山市自然资源局要处罚鑫博公司，鹤山市自然资源局对鑫博公司进行顶格处罚人民币1009639.8的决定明显过重，严重违背过罚相当以及行政合理性原则。鹤山市自然资源局作出顶格处罚决定是对自由裁量权的滥用。综上所述，鹤山市自然资源局作出的鹤自然资（闲）征决字〔2020〕9号《征缴土地闲置费决定书》认定事实不清、证据不足，适用法律错误，违反法定程序，依法应予撤销。为维护鑫博公司的合法权益，请求法院判令：一、撤销鹤山市自然资源局于2020年9月14日作出的鹤自然资（闲）征决字〔2020〕9号《征缴土地闲置费决定书》；二、鹤山市自然资源局承担本案全部诉讼费用。鑫博公司在庭审中变更《行政起诉状》第二页第一点的事实与理由为：一、鹤山市自然资源局所作出的鹤自然闲认〔2020〕14号《闲置土地认定书》和鹤自然资（闲）征决字〔2020〕9号《征缴土地闲置费决定书》的内容不符合《闲置土地处置办法》的规定，应予撤销。根据《闲置土地处置办法》第十条、第十六条的规定，两案的被诉文书均没有载明认定土地闲置的事实、依据，由其是认定土地闲置事实中最重要最核心的内容即闲置土地认定的起止时间并没有明确，因此，两案的被诉文书应予以撤销。二、鹤山市自然资源局同时存在2016年和2020年两个《闲置土地认定书》，鹤山市自然资源局程序违法，自相矛盾。原鹤山市国土资源局于2016年3月20日作出鹤国土闲认〔2016〕6号《闲置土地认定书》，已经认定涉案土地闲置为政府原因，该项认定合理合法且已发生法律效力，鹤山市自然资源局须对原鹤山市国土资源局的行政行为承担法律责任。行政行为一经作出即具有确定力、约束力、公定力，非因法定事由并经法定程序，行政机关不得擅自改变已经作出的行政行为。鹤山市自然资源局在鹤国土闲认〔2016〕6号《闲置土地认定书》仍存在且有效的情况下，却又于2020年作出鹤自然闲认〔2020〕14号《闲置土地认定书》，鹤山市自然资源局程序违法，严重损害行政机关的权威和公信力。鑫博公司在举证期限内向本院提供的证据材料有：1、《国有建设用地使用权出让合同》；2、《关于鹤山市鑫博机械制造有限公司未按期动工建设的情况说明》；3、《国有建设用地使用权出让合同（合同补充条款）》；4、鹤国土闲认〔2016〕6号《闲置土地认定书》；5、《古劳镇小型建设工程施工合同》、发票；6、鹤自然闲认〔2020〕14号《闲置土地认定书》；7、《听证笔录》；8、鹤自然资（闲）征决字〔2020〕9号《征缴土地闲置费决定书》。鑫博公司在庭后补充证据：1、粤（2020）鹤山市不动产权第0008761号《不动产权证》；2、《中华人民共和国建筑工程施工许可证》三份；3、《建筑工程竣工验收报告（建筑工程）》四份。鹤山市自然资源局辩称，鹤山市自然资源局作出的鹤自然资（闲）征决字〔2020〕9号《征缴土地闲置费决定书》事实依据及法律依据充足，鑫博公司的诉求依法不能成立，应依法驳回鑫博公司的全部诉求。1、关于涉案闲置土地调查的过程。原鹤山市国土资源局于2014年2月12日与鑫博公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，原约定的动工期限为2015年2月12日。由于鑫博公司未在上述动工期间内动工建设，鹤山市国土资源局于2016年启动了闲置调查程序，并于2016年2月16日作出鹤国土调〔2016〕6号《闲置土地调查通知书》，告知鑫博公司涉案土地涉嫌构成闲置土地，其需接受调查，并提供相关材料。后经鑫博公司申请，鹤山市国土资源局与鑫博公司于2016年2月20日签订《国有建设用地使用权出让合同（合同补充条款）》，双方约定动工时间改为2016年2月30日。直至2016年3月20日，该地块仍未动工。鹤山市国土资源局向鑫博公司作出鹤国土闲认〔2016〕6号《闲置土地认定书》，认定涉案宗地为闲置土地，闲置原因为政府原因。因经省审计厅认为该地块的闲置原因错误，为查明该地块的闲置原因，鹤山市自然资源局重新核查并启动闲置调查程序后，于2019年7月12日向鑫博公司发出鹤自然资（闲）函〔2019〕4号《通知书》，并于2019年10月18日向鑫博公司发出鹤自然闲调字〔2019〕24号《闲置土地调查通知书》。鹤山市自然资源局于2020年6月28日向鑫博公司发出鹤自然闲认〔2020〕14号《闲置土地认定书》，认定闲置原因为土地使用权人自身原因。同日，鹤山市自然资源局还向鑫博公司发出鹤自然资（闲）听告字〔2020〕9号《听证权利告知书》。2020年7月3日，鑫博公司向鹤山市自然资源局提交《听证申请书》。2020年7月7日，鹤山市自然资源局向鑫博公司发出鹤自然资（闲）函〔2020〕70号《听证通知书》。依据《闲置土地处置办法》第八条的规定，鑫博公司的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十八条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定，依据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，因涉案宗地的闲置原因为土地使用权人自身原因，不属于《闲置土地处置办法》第八条规定的情形。故鹤山市自然资源局作出涉案鹤自然资（闲）征决字〔2020〕9号《征缴土地闲置费决定书》，决定征收本宗土地（宗地号：440784003012GB00791）闲置费1009639.8元。由此可见，由鹤山市自然资源局作出的涉案鹤自然资（闲）征决字〔2020〕9号《征缴土地闲置费决定书》事实依据及法律依据充足，鑫博公司的请求依法不能成立。综上所述，请求贵院依法驳回鑫博公司的全部诉讼请求。鹤山市自然资源局在法定举证期限内向本院提供的证据和依据有：1、《关于可供地情况说明》《挂牌（拍卖）申请书》、《国有建设用地使用权挂牌（拍卖）须知》《国有建设用地使用权成交确认书》《关于具备供地条件的函》《交地确认书》《国有建设用地使用权出让合同》《宗地用地规划设计要点》《开工督促单》《关于鹤山市鑫博机械制造有限公司未按期动工建设的情况说明》《申请书》、鹤国土调〔2016〕6号《闲置土地调查通知书》、《空闲土地申请延期动工建设审核表》《国有建设用地使用权出让合同（合同补充条款）》、鹤国土闲认〔2016〕6号《闲置土地认定书》《中华人民共和国建筑工程施工许可证》两份；2、鹤自然资（闲）函〔2019〕4号《通知书》、鹤自然闲调字〔2019〕24号《闲置土地调查通知书》《送达回证》、鹤自然资（闲）函〔2020〕11号《咨询函》、鹤自然资（闲）函〔2020〕12号《咨询函》《关于鹤山市鑫博机械制造有限公司地块情况回复的函》《关于征询鹤山市威孚化学有限公司宗地号060102297等十一宗地块限制问题环保意见的复函》、鹤自然资（闲）函〔2020〕13号《咨询函》《复函》、鹤自然闲认〔2020〕14号《闲置土地认定书》、鹤自然资（闲）听告字〔2020〕9号《听证权利告知书》《听证申请书》、鹤自然资（闲）函〔2020〕70号《听证通知书》《送达回证》、鹤自然资（闲）函〔2020〕71号《听证通知书》、《听证笔录》、《征缴鹤山市鑫博机械制造有限公司440784003012GB00791地块土地闲置费听证会签到表》《行政处罚听证陈述申辩意见书》、《征缴土地闲置费审批表》、鹤自然资（闲）征决字〔2020〕9号《征缴土地闲置费决定书》；3、《闲置土地处置办法》（2012年修正）。经审理查明，2014年2月12日，原鹤山市国土资源局（出让人）与鑫博公司（受让人）签订合同编号440784-2014-0010《国有建设用地使用权出让合同》，约定：“……第四条本合同项下出让宗地编号为440784003012GB00791，宗地总面积大写壹万陆仟捌佰贰拾柒点叁叁平方米（小写16827.33平方米），其中出让宗地面积为大写壹万陆仟捌佰贰拾柒点叁叁平方米（小写16827.33平方米）。本合同项下的出让宗地坐落于鹤山市古劳镇三连工业区……第八条本合同项下宗地的国有建设用地使用权出让价款为人民币大写伍佰零肆万捌仟壹佰玖拾玖元（小写5048199元）……第十六条受让人同意本合同项下宗地建设项目在2015年2月12日之前开工，在2016年2月12日之前竣工。受让人不能按期开工，应提前30日向出让人提出延建申请，经出让人同意延建的，其项目竣工时间相应顺延，但延建期限不得超过一年……”由于鑫博公司未在上述动工期间内动工建设，原鹤山市国土资源局于2016年启动了闲置调查程序，并于2016年2月16日作出鹤国土调〔2016〕6号《闲置土地调查通知书》，告知鑫博公司涉案土地涉嫌构成闲置土地，其需接受调查，并提供相关材料。后经鑫博公司申请，原鹤山市国土资源局与鑫博公司于2016年2月20日签订《国有建设用地使用权出让合同（合同补充条款）》，双方约定动工时间由2015年2月12日改为2016年2月30日，竣工时间由2016年2月12日改为2017年2月12日。2016年3月20日，涉案地块仍未动工，原鹤山市国土资源局于当日作出鹤国土闲认〔2016〕6号《闲置土地认定书》，认定涉案宗地为闲置土地，闲置原因为政府原因。因经省审计厅认为涉案地块的闲置原因错误，为查明涉案地块的闲置原因，鹤山市自然资源局重新核查并启动闲置调查程序。2019年7月12日，鹤山市自然资源局作出鹤自然资（闲）函〔2019〕4号《通知书》，认为涉案宗地不属于《闲置土地处置办法》第八条规定的政府原因的情形，遂通知鑫博公司将根据宗地的实际情况，依法进行处理。2019年10月18日，鹤山市自然资源局作出鹤自然闲调字〔2019〕24号《闲置土地调查通知书》，告知鑫博公司接受调查并提供相关材料。2020年6月28日，鹤山市自然资源局作出鹤自然闲认〔2020〕14号《闲置土地认定书》，认定涉案宗地的闲置原因为土地使用权人自身原因。同日，鹤山市自然资源局作出鹤自然资（闲）听告字〔2020〕9号《听证权利告知书》，告知鑫博公司对征缴土地闲置费事项享有要求举行听证的权利。2020年7月3日，鑫博公司向鹤山市自然资源局提交《听证申请书》。同月7日，鹤山市自然资源局作出鹤自然资（闲）函〔2020〕70号《听证通知书》。2020年9月14日，鹤山市自然资源局作出鹤自然资（闲）征决字〔2020〕9号《征缴土地闲置费决定书》，认为鑫博公司提出的情形不属于《闲置土地处置办法》第八条规定的情形。该地块存在约定的动工开发建设日期满一年未动工开发建设情况，违反《中华人民共和国土地管理法》第三十八条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定，根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，决定征收该宗土地闲置费1009639.8元。并载明如不服决定，可在收到决定书之日起60日内向鹤山市人民政府申请行政复议或者于六个月内依法向江门市江海区人民法院提起行政诉讼。鑫博公司不服该决定，遂向本院提起本案行政诉讼。本院认为，本案系土地行政确认纠纷。《闲置土地处置办法》第十四条规定：“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本……”鹤山市自然资源局是市国土资源主管部门，依法具有对辖区内涉嫌闲置的土地依法作出处理的法定职权，其在本案中的执法主体适格，本院予以确认。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：鹤山市自然资源局作出的鹤自然资（闲）征决字〔2020〕9号《征缴土地闲置费决定书》是否合法。《中华人民共和国土地管理法》第三十八条规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”《闲置土地处置办法》第十二条规定：“因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。”本案中，原鹤山市国土资源局与鑫博公司于2014年2月12日签订合同编号440784-2014-0010《国有建设用地使用权出让合同》，约定涉案宗地于2015年2月12日前开工，于2016年2月12日前竣工，但直至2016年3月20日，涉案地块仍未动工。原鹤山市国土资源局作出鹤国土闲认〔2016〕6号《闲置土地认定书》，认为涉案地块的为闲置土地，闲置原因为政府原因。后鹤山市自然资源局就此作出鹤自然资（闲）函〔2019〕4号《通知书》，认为经有关部门复查认定涉案宗地的闲置原因不属于《闲置土地处置办法》第八条规定的情形，将根据实际情况进行处理。鹤山市自然资源局重新进行调查核实，举行听证，在查明案件事实的基础上作出鹤自然闲认〔2020〕14号《闲置土地认定书》及鹤自然资（闲）征决字〔2020〕9号《征缴土地闲置费决定书》，认为该地块存在约定的动工开发建设日期满一年未动工开发建设情况，根据《闲置土地处置办法》第十四条的规定，决定征收该宗土地闲置费1009639.8元，并无不当。鑫博公司认为鹤山市自然资源局在鹤国土闲认〔2016〕6号《闲置土地认定书》仍存在且有效的主张缺乏事实与法律依据，本院不予采纳。鑫博公司请求撤销涉案《征缴土地闲置费决定书》的理由不成立，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告鹤山市鑫博机械制造有限公司的诉讼请求。本案案件受理费50元（已由原告鹤山市鑫博机械制造有限公司预交），由原告鹤山市鑫博机械制造有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。审 判 长  李国盛人民陪审员  钟伟富人民陪审员  陈洁芳二〇二〇年十二月二十三日法官 助理  许静怡书 记 员  郑锡安