江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏行终703号 上诉人（原审原告）王道海，男，汉族，住南京市鼓楼区。 委托代理人汤圣泉，南京市中银（南京）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南京市鼓楼区人民政府，住所地南京市鼓楼区山西路**。 法定代表人洪礼来，南京市鼓楼区人民政府代区长。 上诉人王道海因诉南京市鼓楼区人民政府（以下简称鼓楼区政府）行政强制及行政赔偿一案，不服江苏省南京市中级人民法院（2019）苏01行初371号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院认定，2000年8月18日，南京市鼓楼区房产经营公司（出租人、甲方，以下简称鼓楼房产公司）与南京竹林理发店（承租人、乙方，以下简称竹林理发店）签订《南京市直管非住宅公房租赁合同》，约定由竹林理发店承租鼓楼房产公司管理的中山北路375号直管非住宅公房（以下简称涉案房屋），建筑面积40㎡，使用面积33.5㎡，作为非住宅使用。合同第一条约定，房屋租金由甲方按照本市现行租金标准（协议租金）评定，每月租金120.84元。第二条约定，房屋租赁期限为叁年（自2000年8月1日起至2003年7月30日止）。租期届满，乙方如需继续租用，应在租期届满前三个月书面申请续租，甲方同意后双方重新签订房屋租赁合同。第五条第3项约定，房屋租赁期间，乙方不得擅自将承租的房屋转租、转借、联营以及交换使用。如确需将承租的房屋转租、转借、联营以及交换使用的应事先征得甲方书面同意，并重新签订相关协议。第六条约定，在房屋租赁期间，乙方因合并、分立、撤销、破产等需要变更承租人或退租的，应向甲方提出书面申请，并提供相关文件材料，经甲方同意后办理更改承租人或退租手续。在房屋租赁期间，如遇城市建设需要拆迁时，由甲方选择拆迁补偿方式后按现行的拆迁政策办理。根据王道海提交的南京市房管部门直管公房租金收据显示，竹林理发店至2017年3—4月、7—8月，仍然按照120.84元/月的租金标准，向房管部门交纳租金。 2001年9月12日，竹林理发店所属南京市鼓楼区服务公司（甲方，以下简称鼓楼服务公司）与王道海（乙方）签订《协议书》，约定：1、甲方将所属中山北路375号经营建筑面积40㎡，自2001年9月起交给乙方租赁经营。乙方按时向房管部门交纳租金。2、乙方自筹资金、自主经营、独立核算、自负盈亏、税费自理、债务自理、营业执照自行办理。4、乙方在取得经营权后自行解决与房管部门的租赁问题和费用，与甲方无涉。5、乙方在取得经营权后如遇国家政策变化和征地拆迁均由乙方自主协谈，甲方不再干涉，所有乙方的经济补偿，均归乙方所有。 2007年1月31日，鼓楼房产公司中央门公房管理部（甲方）与王道海（乙方）签订《协议书》，约定：乙方承租甲方中山北路375号营业房一间，历年来经营理发业务。近年来因效益差，无力继续经营理发业务，现准备与外单位联营，经营手机通讯及修理业务。一、本着互惠互利的原则，甲方同意乙方联营；乙方同意甲方在原租金的基础上，增加600元/月的协议租金。 2008年6月14日，鼓楼房产公司房屋管理中心（甲方）、王道海（乙方）与江苏蜂华通信有限公司（丙方）三方共同签订《协议书》，约定：一、乙方申请将坐落在鼓楼区中山北路375号的房屋转租给丙方使用，乙方、丙方已确认该房屋质量完好。二、本协议转租期限为一年，自2008年3月1日至2009年2月28日止。三、协议年租金为7200元。乙方于2008年2月4日一次性付款，过期交款甲方有权解除协议，同时乙方还应支付逾期未交租金的30%违约金。九、转租期间遇国家建设需要如征地、拆迁及城市改造等双方应无条件服从，互不承担任何经济赔偿责任。协议租金甲、乙双方按实际发生月结算，同时本协议自行终止。 2017年7月19日，地，地铁**线鼓楼段征收项目指挥部下简称5号线征收指挥部）向竹林理发店作出《通知》，称：《南京地铁5号线（盐仓桥站）工程房屋征收决定公告》已于6月23日公布，该项目正式启动。竹林理发店在征收红线范围内。2017年9月12日，江苏中策行土地房地产评估咨询有限公司向竹林理发店作出《房屋征收分户估价报告》，报告中载明：受征收人的委托，评估公司选用收益法对承租人所承租的坐落于中山北路××被征收房屋（××委估建筑面积42.35平方米及相应的土地使用权）进行了估价，确定该房屋（含相应的土地使用权）在价值时点2017年6月23日的被征收房屋承租人补偿价值为人民币1300128元整。《分户估价表》显示，位于中山北路**房屋的产权人为鼓楼房产公司，承租人为竹林理发店，补偿金额合计2166880元，其中产权人补偿款866752元，承租人补偿款1300128元。 王道海认为鼓楼区政府2019年3月22日强制拆除涉案房屋违法，提起本案诉讼，要求确认鼓楼区政府强制拆除涉案房屋行为违法并责令其赔偿房屋价值、搬迁费、安置费、停产停业损失等各项损失暂计450万元（具体以评估为准）。 原审法院另查明，根据竹林理发店的工商登记资料显示，竹林理发店设立于1990年10月19日，经济性质为集体分支机构（非法人），地，地址为南京市鼓楼区中山北路**责人为王道海，2005年12月30日，竹林理发店经市场监管部门核准注销。 原审法院在本案审理中，就涉案公房的承租人及相关协议签订问题，向涉案公房产权人鼓楼房产公司调查了解情况，鼓楼房产公司称，涉案公房出租给竹林理发店，竹林理发店虽已注销，但在档案中承租人仍然是竹林理发店，并未变更为王道海。 一审庭审中，王道海陈述，涉案公房自2000年由竹林理发店承租，位置有时候写的是中山北路375号，有时候写的是377号，实际是同一处房屋。涉案公房于2019年3月22日被强制拆除。王道海认为是鼓楼区政府实施强拆的，依据是5号线指挥部是鼓楼区政府成立的临时机构。鼓楼区政府称，曾就地铁5号线盐仓桥站工程项目作出宁鼓府征字（2017）第3号征收决定，征收实施单位为原南京市鼓楼区房屋征收管理办公室（以下简称原鼓楼区征收办），现为鼓楼区住房保障和房产局，涉案公房位于征收范围内。就涉案公房征收补偿问题，原鼓楼区征收办曾与王道海协商，未达成一致意见。5号线征收指挥部并非鼓楼区政府成立的临时机构。 原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称行政诉讼法）第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。本案中，涉案公房系直管非住宅公房，考虑到直管公房承租人的特殊地位，对于直管公房承租人认为强拆行为等侵犯其合法权益的，可以认定承租人与该行政行为具有利害关系，具有就强拆行为提起诉讼的原告主体资格。因此，本案应当首先对王道海是否系涉案公房的承租人进行审查，以明确其是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。2000年8月18日，鼓楼房产公司与竹林理发店签订《南京市直管非住宅公房租赁合同》，约定由竹林理发店承租鼓楼房产公司管理的涉案公房。当时有效的《城市房屋租赁管理办法》第十三条规定，房屋租赁实行登记备案制度。签订、变更、终止租赁合同的，当事人应当向房屋所在地直辖市、市、县人民政府房地产管理部门登记备案。当时有效的《南京市城镇公有房屋管理条例》第二十六条第一款规定，公有房屋出租，必须向房管机关申领《房屋租赁许可证》。租赁双方应当订立《公有房屋租赁契约》，使用全市统一监制的规范文本。第二十九条规定，公有房屋承租人不得擅自转让、转租或者转借房屋使用权。在租赁期限内承租人确需转让、转租或者转借房屋使用权的，必须经出租人同意。公有房屋使用权转租或者转借的，转租或者转借双方应当签订转租或者转借合同，并办理登记备案手续。转租或者转借期间，原租赁关系不变，实行协议租金。根据上述规定，公有房屋承租人与出租人之间租赁关系的确立，应当由双方共同订立租赁合同，并向房屋所在地直辖市、市、县人民政府房地产管理部门登记备案。且在租赁期限内承租人转让房屋使用权，必须经出租人同意。同时，鼓楼房产公司与竹林理发店签订的《南京市直管非住宅公房租赁合同》中，对于租赁合同的变更和解除亦明确约定：在房屋租赁期间，竹林理发店因合并、分立、撤销、破产等需要变更承租人或退租的，应向鼓楼房产公司提出书面申请，并提供相关文件材料，经鼓楼房产公司同意后办理更改承租人或退租手续。据此，在竹林理发店已与鼓楼房产公司签订《南京市直管非住宅公房租赁合同》，确立租赁关系的情况下，如变更涉案公房承租人，应当由竹林理发店向鼓楼房产公司提出书面申请并经其同意后，办理更改承租人手续，重新订立租赁合同及履行登记备案程序。而根据本案现有证据，自竹林理发店承租涉案公房至竹林理发店注销期间，无证据证明王道海与竹林理发店之间曾就涉案公房使用权的转让问题办理过承租人更改手续，不符合上述规定及合同约定。 王道海主张，根据其于2001年与鼓楼服务公司签订的《协议书》，其系涉案公房的实际承租人。经查，鼓楼服务公司并非涉案公房出租人，该《协议书》的内容主要是对企业经营权的转让，其中亦明确约定由王道海自行解决与房管部门的租赁问题和费用，与鼓楼服务公司无关。同时，王道海作为竹林理发店的负责人，在竹林理发店注销后，仍然以竹林理发店的名义按照《南京市直管非住宅公房租赁合同》约定的租金标准向出租人缴纳租金，亦表明涉案房屋在竹林理发店注销前未办理承租人变更手续。王道海提交的2007年1月31日及2008年6月14日的《协议书》虽能够反映其申请将涉案房屋用于联营，经公房管理部门同意后进行转租等情况，但在涉案公房未办理承租人变更手续的情况下，上述协议书及缴纳租金行为均不足以产生变更涉案公房承租人的法律效果。王道海主张其系涉案公房承租人缺乏事实依据，不具有提起本案诉讼的原告主体资格，不符合行政诉讼法第四十九条第一项规定的起诉条件。原审法院依照行政诉讼法第二十五条、第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项、《中华人民共和国国家赔偿法》第四条之规定，裁定驳回王道海的起诉。 上诉人王道海上诉称，上诉人取得涉案公房的承租权是基于2001年9月12日鼓楼服务公司与其签订的《协议书》，原审法院以涉案房屋未办理公房承租人变更手续从而否定上诉人对涉案房屋的公房承租权没有事实根据和法律依据。涉案房屋被拆除，上诉人作为实际承租人与拆除行为之间具有利害关系，原审法院认为上诉人不具备提起本案行政诉讼的原告主体资格无法律依据。鼓楼区政府作为涉案房屋所在地块征收与补偿的主体，根据法律规定应当推定系鼓楼区政府拆除了涉案房屋，鼓楼区政府是本案的适格被告。据此，原审法院裁定驳回上诉人的起诉错误。请求本院撤销原审裁定，指令原审法院继续审理或予以提审。 被上诉人鼓楼区政府未向本院提交答辩意见。 本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院依法予以确认。 本院认为，行政诉讼法第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。第四十九条第（一）项规定，提起诉讼应当符合的条件包括原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。本案中，鼓楼服务公司分支机构竹林理发店于2000年8月与鼓楼房产公司签订《南京市直管非住宅公房租赁合同》，约定由竹林理发店承租鼓楼房产公司管理的涉案房屋。该合同明确约定，房屋租赁期限为叁年（自2000年8月1日起至2003年7月30日止）；房屋租赁期间，乙方不得擅自将承租的房屋转租、转借、联营以及交换使用。如确需将承租的房屋转租、转借、联营以及交换使用的应事先征得甲方书面同意，并重新签订相关协议；房屋租赁期间，乙方因合并、分立、撤销、破产等需要变更承租人或退租的，应向甲方提出书面申请，并提供相关文件材料，经甲方同意后办理更改承租人或退租手续。且当时有效的《城市房屋租赁管理办法》第十三条规定，房屋租赁实行登记备案制度。签订、变更、终止租赁合同的，当事人应当向房屋所在地直辖市、市、县人民政府房地产管理部门登记备案。当时有效的《南京市城镇公有房屋管理条例》第二十六条第一款规定，公有房屋出租，必须向房管机关申领《房屋租赁许可证》。租赁双方应当订立《公有房屋租赁契约》，使用全市统一监制的规范文本。第二十九条规定，公有房屋承租人不得擅自转让、转租或者转借房屋使用权。在租赁期限内承租人确需转让、转租或者转借房屋使用权的，必须经出租人同意。公有房屋使用权转租或者转借的，转租或者转借双方应当签订转租或者转借合同，并办理登记备案手续。转租或者转借期间，原租赁关系不变，实行协议租金。故鼓楼服务公司虽于2001年9月与王道海签订协议，约定竹林理发店交由王道海经营，但并未依照上述规定办理公房承租变更手续，涉案房屋承租人仍为竹林理发店；即使王道海提交的2007年1月31日及2008年6月14日签订的《协议书》能够反映其申请将涉案房屋用于联营，经公房管理部门同意后进行转租等情况，但因涉案公房未办理承租人变更手续，且根据上述规定，转租期间原租赁关系不变，故在无证据证明自竹林理发店承租涉案房屋后曾办理过承租人变更手续的情况下，原审法院认为王道海主张其系涉案公房承租人缺乏事实依据、其与涉案房屋拆除行为之间不具有利害关系，提起本案诉讼不具备原告主体资格，并以此为由裁定驳回王道海的起诉，并无不当。 综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，上诉人王道海的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长 齐 鸣 审判员 季 芳 审判员 陆轶群 二〇二〇年十二月十七日 书记员 钱伟红