辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终658号上诉人（一审被告）朝阳市人民政府，住所地辽宁省朝阳市双塔区朝阳大街三段**。法定代表人谢卫东，该市政府市长。委托诉讼代理人巩俊林，该市司法局工作人员。委托诉讼代理人朱峰，该市司法局工作人员。上诉人（一审第三人）杨金梁，男，1975年8月18日出生，汉族，农民，住辽宁省北票市。被上诉人（一审原告）宋海田，男，1942年1月28日出生，汉族，农民，住辽宁省北票市。委托诉讼代理人宋玉红，1972年1月28日出生，汉族，农民，住辽宁省北票市，系宋海田之女。委托诉讼代理人张吉宗，辽宁明睿律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）北票市人民政府，住所地辽宁省北票市市府街**。法定代表人付宗义，该市政府市长。委托诉讼代理人吉祥峰，该市司法局工作人员。委托诉讼代理人付冉，该市司法局工作人员。宋海田因与朝阳市人民政府（以下简称朝阳市政府）行政复议一案，朝阳市中级人民法院于2018年11月1日作出（2018）辽13行初98号行政判决，朝阳市政府及杨金梁均不服，向本院提起上诉。本院于2019年5月22日作出（2019）辽行终63号行政裁定，撤销原判，发回重审。2019年12月1日，朝阳市中级人民法院作出（2019）辽13行初91号行政判决。上诉人朝阳市政府、杨金梁不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，并组织各方当事人进行询问，上诉人杨金梁、朝阳市政府的委托诉讼代理人巩俊林、朱峰，被上诉人宋海田的委托诉讼代理人宋玉红、张吉宗，北票市人民政府（以下简称北票市政府）的委托诉讼代理人吉祥峰、付冉到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院查明，1983年9月30日，宋海田与杨金梁的祖父杨术堂（已故）分别获得46号和78号山林执照。宋海田46号林权证内林地两处：一处为前山，即本案争议地，四至为：东至李国有，西至荒地头，南至宋海玉，北至刘殿君；另一处为西沟。杨术堂78号林权证内林地两处：一处为西大沟，即本案争议地，四至为：东至宋海玉，西至地边，南至杨宪春，北至地边；另一处为房上西山。2016年，北票市修建外环路占用争议地，在凉水河组织形成的核量表上，杨术堂之子杨青春（已故）签字确认被占房上西山林地4.653亩和西大沟林地0.32亩，并领取了补偿款。当时，包括争议地在内的前山13.552亩林地由刘尚友和宋海田子女共同签字确认。后刘尚友与宋海田两户就共同签字确认的土地进行了仲裁，经北票市农村土地承包仲裁委员会调解，双方于2016年7月13日达成北农仲字〔2016〕第019号仲裁调解书，刘尚友承认宋海田持有山林权证四至范围内的山林地（自留山）归宋海田所有；双方认可从刘尚友小团山向北第一个自然沟为界，沟北山林地（自留山）为宋海田所有。后杨金梁与宋海田就争议地使用权发生争议，2016年10月8日，宋海田向北票市政府提出申请，要求确认46号和78号林权证的使用权范围。北票市政府于2018年4月23日作出7号确权决定：1.宋海田的46号山林证在前山林地范围内，不含沟壑；杨术堂78号山林证在西大沟沟壑范围内，不含山地，互相不重叠。2.杨金梁提出的宋海田与杨术堂自留山东西相邻，双方以分水岭为界的主张不予支持。杨金梁不服，向朝阳市政府提出行政复议。朝阳市政府于2018年7月24日作出被诉复议决定，撤销北票市政府作出的7号确权决定。一审法院认为，按照《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，朝阳市政府具有作出被诉复议决定的法定职权。有权行政机关作出行政行为时，应证据充分，事实清楚，适用法律正确，程序合法。本案涉案土地已经被征占，因占地补偿款引发林地使用权争议，行政行为由宋海田提出确权申请启动，宋海田要求确认46号林权证内“前山”与78号林权证内“西大沟”的林地使用权范围。北票市政府7号确权决定认定，46号林权证“前山”林地范围内不含沟壑，78号林权证在“西大沟”沟壑范围内不含山地，互相不重叠；7号确权决定同时对杨金梁提出的两处自留山东西相邻，双方以分水岭为界的主张不予支持。被诉复议决定认为从46号和78号林权证标注的四至看，双方林地并不相邻，且没有沟与沟上之类的表述，由此认定7号确权决定缺乏证据支持，属于事实不清，决定撤销7号确权决定。故而本案审查被诉复议决定是否合法，证据与事实方面涉及两个争议焦点：一是46号林权证的“前山”与78号林权证的“西大沟”是否相邻；二是78号林权证内“西大沟”是否是山。关于46号林权证的“前山”与78号林权证的“西大沟”是否相邻。登记档案缺失、山林权证填写内容不全是1983年分配自留山后颁发山林权证普遍存在的问题，本案两份山林权证，只有简单的权属来源和四至描述，树种、面积、株树都没有填写。从两证四至看，宋海田46号林权证“前山”南至宋海玉，杨金梁78号林权证“西大沟”东至宋海玉，也就是说，争议区域宋海玉的林地，北边是宋海田的林地，西边是杨金梁的林地。关于此问题，杨金梁在7号确权决定程序中提交答辩意见称，争议双方分得的自留山东西相邻，以分水岭为界；在复议申请书中称，两块地四至不相邻。如前述论证意见所述，宋海玉林地四至不清，鉴于46号、78号林权证没有面积标注，只有简单的四至描述，则在宋海玉林地位置无法确定和划分林地并非直线划分界线的情况下，无法排除宋海玉林地北边宋海田林地和西边杨金梁林地有相邻的可能，朝阳市政府复议决定认为仅凭两份林权证四至的描述就可认定两块土地没有相邻可能的意见太过武断，也与生活常识不符。关于78号林权证内“西大沟”是否是山。如前述认证意见所述，北票市林业部门林业资源图属于准行政机关公文性质的书证，在没有其它证据可以推翻的情况下，可以作为定案证据，且有该村书记黄世军的证人证言相佐证，可以认定78号林权证内“西大沟”是沟不是山。综上，被诉复议决定凭林权证四至认定46号林权证“前山”与78号林权证内“西大沟”不相邻，而没有进一步调查两个地块之间是否有其它地块相隔，没有对“西大沟”到底是不是山调查清楚，凭林权证内无沟与沟上的表述认定7号确权决定事实不清，属于证据不足，认定事实不清。7号确权决定的结果并无不当。关于被诉复议决定的程序。朝阳市政府称其现场调查前让北票市政府通知宋海田，宋海田不到场的责任不在朝阳市政府，但其没有提交相关证据证明上述行政行为过程，该院确认现场调查时未通知到宋海田。朝阳市政府称强制法没有规定现场调查必须都有什么人参加，即便没有通知到宋海田，也只是程序瑕疵，不属违法情形。经查，现行行政复议法与行政复议法实施条例没有对现场调查必须通知利害关系人的强制性规定，我国尚无专门的行政程序法，2004年3月22日，国务院发布了《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2004〕10号），规定中关于“依法行政的基本要求”中规定，程序正当。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。也可以说，程序正当原则最基本的要求是作出对利害关系人不利的行政行为，要给其参与行政处理过程及就案件事实举证、质证、陈述、申辩等一般性的救济权利。具体到本案，复议机关到现场调查时，应该通知权属纠纷当事人宋海田。故被诉复议决定存在程序瑕疵。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项的规定，判决：撤销朝阳市人民政府2018年7月24日作出的朝政行复字〔2018〕第88号行政复议决定；案件受理费50元，由朝阳市人民政府负担。朝阳市政府上诉称：朝阳市政府是复议机关不是确权机关，双方林地是相邻还是不相邻、是地还是沟等事实，应该是北票市政府在处理决定中应该予以明示而未予明示，朝阳市政府作出撤销处理正确。一、北票市政府在处理此案时，以林地坐落代表林地位置证明力不足，即北票市政府认定的“西大沟”是沟不是山、“前山”是山不含沟的结论没有证据支持；北票市政府对林地范围的划定存在错误。该范围的划定，没有参照双方《山林权证》的四至，其结论与两份《山林权证》的四至不相符，并且在处理决定中未予明确具体理由，此属事实不清；划定此范围时，指界人并非当初划分自留山的当事人，当初划分自留山是否如此划定的范围，北票市政府应在处理决定中予以阐述，但北票市政府未在处理决定中阐述，故属于事实不清；北票市政府以占地核量的相关证据作为确权证据证明力不足。北票市政府所确权结论侵害了宋海玉的合法权益。二、此案系发回重审案件，且省法院也认为在处理双方林地是否相邻时，应通过证据证实，不应通过分析认定，而一审判决仍是通过主观分析而作出错误认定。朝阳市政府作出撤销的理由是北票市政府作出的处理决定存在认定事实不清，虽然决定中亦有分析的成分，但双方林地是否相邻，应是北票市政府在处理决定中应明确的，而北票市政府未予明确，本身就证明其事实不清，而非复议机关或审判机关进行具体分析并作出判断。一审法院认定朝阳市政府仅凭两份林权证四至的描述就认定两块土地没有相邻可能的意见太过武断，也与生活常识不符是错误的。请求二审法院撤销一审判决。杨金梁上诉称：一、一审判决认定事实不清。二、北票市政府在没有杨金梁签字的情况下，擅自划出所谓的位置图，造成了村民间不应发生的矛盾，损害了杨金梁的合法权益。故请求二审法院撤销一审判决。宋海田答辩称：一、北票市政府对宋海田北林证字第46号山林权证与杨术堂北林证字第78号山林权证作出相互不重叠的处理决定，事实清楚，证据确实充分，并无不当。二、朝阳市政府的上诉理由不成立。1.为确定“西大沟”，“前山”的位置，北票市政府出具了测绘图，并让杨金梁、宋玉红进行签字确认。2.林地的位置在测绘图上已经进行了标注，且北票市政府在处理决定中有明确“林权证标注的四至与实地清晰一致”的论述。3.指界人与核量表是与北票市政府数据图、乡、村用全站仪核实丈量测绘数据相互佐证的证据，具有证明力。4.宋海玉已经针对自己的权益向北票市人民法院提起诉讼被驳回，且没有证据证明宋海玉也向北票市政府提出了确权申请。三、单凭林权证的四至不能完全反映出两家林地位置是否相连，但通过位置图足以明确两家相邻但不重叠。四、杨金梁在行政处理及行政复议、一审诉讼中有关两家相邻的陈述矛盾，杨金梁本人在位置图签字确认时明确了“西大沟”就是“沟”，其上诉理由不成立。请求二审法院驳回杨金梁、朝阳市政府的上诉，维持一审判决。北票市政府未向法院提供书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，宋海田的诉讼请求为撤销朝阳市政府作出的朝政行复字[2018]第88号行政复议决定，依法维持北票市政府作出的北政行处字[2018]7号行政处理决定。本案的焦点问题是朝阳市政府作出的88号行政复议决定是否合法。朝阳市政府作出88号行政复议决定撤销北票市政府7号行政处理决定的理由是，从杨金梁与宋海田各自持有《山林权证》标注的四至看，双方林地并不相邻，且没有沟、沟上之类的表述。而北票市政府作出的处理决定将沟确归杨金梁，将沟上确归宋海田，并且体现双方林地相邻，缺乏证据支持，属于事实不清。从朝阳市政府提供的证据看，主要是对宋海田和杨金梁林权证所记载内容的分析和对北票市政府7号行政处理决定内容的理解，没有有效证据能够支持其理由。从各方当事人提供的证据看，案涉两份山林权证中只有简单的权属来源和四至描述，从两个林权证的四至可以看出，46号林权证“前山”南至宋海玉，78号林权证“西大沟”东至宋海玉，复议机关提供的现有证据无法证明宋海田、杨金梁所持有林权证的林地不相邻。在宋海田和北票市政府均提供证据证明7号行政处理决定合法的情况下，朝阳市政府应依法审查相关证据及7号行政处理决定的合法性，其撤销北票市政府7号行政处理决定的证据还不充分，故一审法院判决撤销朝阳市政府作出的88号复议决定并无不当。另，被诉88号复议决定程序上亦存在问题，一审法院已经论述清楚，本院不再赘述。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人朝阳市政府、杨金梁的上诉请求均缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由朝阳市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  于长苓审判员  曹丽华审判员  李 明二〇二〇年十二月二十五日法官助理王巽书记员赵晓迪