湖南省衡阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘04行初103号原告：衡山县马迹胡芝瓷泥有限公司，住所地湖南省衡山县马迹镇马迹村胡芝组。法定代表人：刘大平，该公司总经理。委托诉讼代理人：冯雄凤，湖南德巍律师事务所律师。被告：衡山县人民政府，住所地湖南省衡山县开云镇解放南路**。法定代表人：蒋青，该县县长。委托诉讼代理人：刘东方。委托诉讼代理人：龙双华，湖南湘华律师事务所律师。原告衡山县马迹胡芝瓷泥有限公司（以下简称马迹瓷泥公司）诉被告衡山县人民政府（以下简称衡山县政府）行政协议及补偿一案，于2020年10月13日向本院提起诉讼。本院于2020年10月16日立案受理后依法向被告衡山县政府邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月18日对本案公开开庭进行了审理。原告马迹瓷泥公司的法定代表人刘大平及其委托诉讼代理人冯雄凤，被告衡山县政府的委托诉讼代理人刘东方、龙双华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告马迹瓷泥公司起诉请求：1、请求确认原告与被告2020年1月8日签订的《南岳衡山国家及自然保护区衡山县境内矿山关闭退出补偿协议》（以下简称《矿山关闭退出补偿协议》）合法有效；2、请求确认马迹镇瓷泥一矿一工区矿区堆放的已开采的矿石（具体堆放范围以湖南省煤炭科学研究院有限公司安全评估报告确定的排土场堆放范围为准）归原告所有；3、请求判决被告补偿原告4870万元；4、本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：原告马迹瓷泥公司是依法成立进行高岭土、钠长石开采的公司，并依法取得了采矿许可证（有限期限自2015年9月6日至2020年9月6日）。被告以原告矿山与南岳衡山国家及自然保护区重叠为由，于2018年9月5日作出《关于关闭衡山县团山钾钠长石有限公司等十一家矿山的决定》（以下简称《关闭决定》），决定关闭包括原告矿山在内的11家矿山。在被告作出《关闭决定》后，原告配合关闭矿山的有关工作，已停止开采。2020年1月8日，原告与被告签订《矿山关闭退出补偿协议》，协议约定原告将位于衡山县境内的矿山关闭退出，被告对原告进行补偿。但此次补偿不包括原告已开采出来的产品价值。原告在《关闭决定》作出前已经开采出来的产品现仍堆积在矿区未运出。原告曾自行安排人员运输、处分尾矿，但均被被告派出的工作人员强行阻止。为此，原告于2019年9月9日向被告发出《关于请求同意衡山县马迹胡芝瓷泥有限公司依法自行处置尾矿的报告》，但被告对原告的报告至今未做回复，拒绝原告自行处置产品的要求。原告认为，开采单位合法的采矿权不受侵犯。被告作出的《关闭决定》即使发生法律效力但也仅限于“停止在矿区内进行矿产的开采和加工”，并不及于原告对已开采出来的尾矿进行销售处分的权利。原告与被告签订《矿山关闭退出补偿协议》后，原告依约退出关闭矿山，但原告在关闭前已经开采出来的产品应归原告所有，被告对原告《关于请求同意衡山县马迹胡芝瓷泥有限公司依法自行处置尾矿的报告》不做答复，导致原告无法对该区域内的产品进行处理，被告应当对原告进行补偿。综上，请求人民法院判如所请。原告马迹瓷泥公司为支持其诉讼请求，向本院提交如下证据：证据一、采矿许可证资料，拟证明原告具有合法的采矿资格及采矿地点在案涉矿产所在地；证据二、衡山县政府《关于依法关停南岳衡山国家及自然保护区衡山县境内矿山企业及相关设施的通告》（山政告[2017]12号），拟证明被告出具的通知载明其管辖范围内包括原告所经营的采矿权退出处置方案；证据三、案涉《矿山关闭退出补偿协议》，拟证明原、被告就矿山关闭退出补偿达成协议，但未对原告已开采出来产品进行补偿；证据四、关于尾矿进行依法补偿的报告及邮寄证明，拟证明原告在停止矿山开采后向被告申请已开采尾矿依法补偿的事实；证据五、征地协议，拟证明堆放尾矿的集体土地系原告租赁取得用于堆放尾矿；证据六、原告公司简介及尾矿堆放现状，拟证明马迹镇瓷泥矿区堆放的已开采的矿石系原告开采累计堆放所得。被告衡山县政府答辩称：一、原告与衡山县政府于2020年1月8日签订的涉案《矿山关闭退出补偿协议》已经履行完毕；二、原告单方面起诉要求人民法院确认××镇××区堆放的已开采的矿石归原告所有，与客观事实不相符；三、本案对尾矿的处理，涉及到企业的安全生产经营问题，原告必须向政府安全生产部门提供安全评估报告和处置方案，且符合《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》的相关规定，而本案原告在未有任何安全许可手续的情况下，要求自行处理尾矿，无事实及法律依据；四、本案涉及的堆积场（排土场）尾矿座落于南岳衡山国家级自然保护区内，根据我国自然保护区保护管理的相关规定，被关闭企业必须停止所有的生产经营活动。因此，原告要求自行处置诉争堆积场尾矿亦不符合法律规定；五、原告要求衡山县政府补偿4870万元，无任何依据。综上所述，请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。被告衡山县政府为支持其答辩主张，向本院提交如下证据：证据一、涉案《矿山关闭退出补偿协议》，拟证明原、被告就关闭的马迹镇瓷泥一矿一工区已达成补偿协议，内容见补偿协议条款。证据二、衡山县政府《关于依法关停南岳衡山国家及自然保护区衡山县境内矿山企业及相关设施的通告》（山政告[2017]12号），拟证明该通知下发后，原告开采的矿山就已关停停产。证据三、原告工商登记相关资料3份，拟证明原告于2016年1月13日经工商登记核准成立。证据四、采矿许可证3份，拟证明原告对涉案矿山开采的期限是2015年9月6日至2020年9月6日。证据五、《胡芝瓷泥矿胡芝塘工区生产经营合同书》，拟证明1、马迹胡芝瓷泥矿一矿即胡芝塘矿工区是由马迹瓷泥矿承包经营的，矿区的经营权和所有权归马迹镇人民政府和国家所有；2、承包经营前，胡芝瓷泥矿由三个矿区（胡芝瓷泥矿、马迹镇瓷泥矿、八丘河瓷泥矿）整合而成，即便堆积场（排土场）尾矿具有利用价值，所有权也属于多家所有。证据六、南岳衡山国家级自然保护区内已关停部分非煤矿山事故隐患排查及治理建设1份和衡山县马迹胡芝瓷泥有限公司一工区排土场安全评估报告摘录1份，拟证明1、案涉矿山堆积场（排土场）存在严重安全隐患；2、必须立即进行整治，消除事故隐患；3、案涉矿山在上世纪70年代就已开采，开采历史悠久。证据七、衡山县政府《关于商请批准南岳衡山国家级自然保护区已关停部分非煤矿山安全事故隐患治理的函》（山政函[2019]43号），拟证明被告在采取积极措施对包括原告矿山在内的存在安全隐患关停矿山，商请南岳衡山国家级自然保护区管理局批准治理。经庭审质证，针对原告马迹瓷泥公司提交的证据，被告衡山县政府发表如下质证意见：对证据一、三的三性无异议，对其证明目的有异议；对证据二无异议；对证据四真实性有异议；对证据五的关联性有异议；对证据六认为没有体现整个尾矿的状态，且原告公司简介不符合证据三性原则，不能作为证据使用。针对被告衡山县政府提交的证据，原告马迹瓷泥公司发表如下质证意见：对证据一真实性、合法性无异议，对其证明目的有异议；对证据二、三、四没有异议；对证据五的真实性、合法性无异议，对其证明目的有异议，认为该证据只能证明当时权属问题，不能证明现在的尾矿所有权归属；对证据六真实性、合法性无异议，对其证明目的有异议；对证据七无异议。本院经审查认为，原告马迹瓷泥公司提交的证据一、二、三被告衡山县政府对其三性均不持异议，可以作为认定本案事实的依据。对原告提交的证据四、五。六与本案有关联，且符合证据的形式要件，可以作为认定本案事实的依据。被告衡山县政府提交的所有证据原告均对其真实性无异议，且与本案具有关联性，符合证据的形式要件，均可以作为认定本案事实依据。经审理查明，马迹瓷泥公司经营的矿山座落于衡山县马迹镇马迹村胡芝组。2016年4月11日，原衡阳市国土资源局为衡山县马迹胡芝瓷泥有限公司颁发《采矿许可证》，有效期限为5年（2015年9月6日至2020年9月6日）。2017年8月，马迹瓷泥公司经营的矿山划入南岳衡山国家级自然保护区范围内。为了加快推进生态文明建设和落实中央环保督察组提出的要求，2017年12月1日，湖南省人民政府办公厅《关于印发和的通知》，规定县级人民政府作为采矿权退出处置工作的责任主体，要负责组织做好本行政区域内省、市、县三级发证采矿权的退出工作，包括制定具体的工作方案、处置方式和程序、作出关闭决定、生态环境和地质环境恢复治理、信访维稳等。衡山县政府于2017年8月21日和2018年7月10日相继作出《关于依法关停南岳衡山国家级自然保护区衡山县境内矿山企业及相关设施的通告》（山政告[2017]12号）、《关于依法关停南岳衡山国家级自然保护区衡山县境内矿山企业、矿产品加工企业及相关设施的通告》（山政告[2018]21号）。2018年9月5日，衡山县政府对马迹瓷泥公司等11家矿山作出62号《关闭决定》。10月25日，衡山县人民政府办公室制定《关于印发的通知》，决定对自然保护区内的矿山全部退出。2019年10月12日原告马迹瓷泥公司向本院提起诉讼，请求：1、请求确认被告衡山县政府侵害原告财产的行为（即阻止原告处分属于原告所有的矿石）违法，并确认原告可自行对尾矿进行处分；2、判令被告承担本案诉讼费用；3、请求判令被告对原告进行补偿共计4870万元。本院于2019年11月27日作出（2019）湘04行初131号行政裁定：驳回原告马迹瓷泥公司的起诉。原告马迹瓷泥公司不服，向湖南省高级人民法院提出上诉。湖南省高级人民法院于2020年5月25日作出（2020）湘行终291号行政裁定书，驳回上诉，维持原裁定。2020年1月8日，原告与被告签订涉案《矿山关闭退出补偿协议》，同年6月30日，衡山县东湖镇人民政府出具《衡山县马迹胡芝瓷泥有限公司简介》，其主要内容为：衡山县马迹胡芝瓷泥有限公司是由原衡山县马迹胡芝瓷泥矿于2006年整合衡山县马迹镇瓷泥一矿、马迹村四清水库矿后，于2015年变更为有限公司而来。整合前，马迹镇瓷泥一矿、马迹村四清水库矿两矿是70年代成立的采矿企业，整合以前都是采用手推车、拖拉机、人工洞采。原衡山县马迹胡芝瓷泥矿系于2005年3月通过挂牌出让取得的采矿权。从2005年起至今，马迹镇瓷泥一矿一工区一直是承包给原衡山县马迹胡芝瓷泥矿（现衡山县马迹胡芝瓷泥有限公司）采用大型机械露天剥离开采经营。现矿区堆放的已开采出的矿石均系衡山县马迹胡芝瓷泥有限公司在承包过程中开采累积堆放所得。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款（十一）项规定：认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的属于行政诉讼受案范围。行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。该条列举的可诉行政协议并非完全列举，凡是有可能对公民、法人或者其他组织人身权、财产权等合法权益造成侵害或者不利影响的行政协议行为均是可诉行政行为。本案是马迹瓷泥公司与衡山县政府签订的涉案《矿石关闭退出协议》的效力问题。应审查《矿山关闭退出协议》是否具有以下本质特征：1是主体的特殊性。缔约的一方必须是行使公权力的行政机关或者法律、法规、规章授权组织及其他依法接受行政机关委托实行公共事务管理权的组织；2是目的的公益性。行政协议的目的是实现一定的行政管理目标及社会公共利益，而非满足和实现行政机关自身的特点利益；3是条件的法定性。必须是行政机关在行使行政管理职能和履行行政管理职责范围内和过程中所为；4是内容的复合型。兼具协议性和行政性。从涉案《矿山关闭补偿协议》的签订主体、目的和内容来看，该《矿山关闭补偿协议》是衡山县政府作为有公共事务管理权的组织为了实现行政管理或者社会公告利益，在行使自然保护区管理职能范围内和过程中与马迹瓷泥公司所达成的有偿补偿协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款（十一）项中的行政协议。《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第十一条第一款规定：人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。涉案《矿山关闭补偿协议》不存在损害国家利益、社会公共利益，违反法律法规禁止性规定的情形，应属有效。在履行协议过程中，被告衡山县政府如期履行了支付补偿款的义务。对于本案的赔偿范围及数额，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项之规定：侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定：为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。《中华人民共和国自然保护区条例》第三十二条规定：在自然保护区的核心区和缓冲区内，不得建设任何生产设施。自然保护区内采矿权退出，是各级行政机关保护自然环境，加强生态文明建设以及落实中央环保督查整改的必要举措。纵观本案，原告马迹瓷泥公司要求补偿4870万元，已在本院（2019）湘04行初131号案件中主张过权利，本院予以驳回，且湖南省高级人民法院亦维持了本院裁定。本次仍以同样的理由，同样的标的起诉，系重复起诉，且未提供任何鉴定及损失计算依据，应予驳回该部分的诉讼请求。虽然双方在《矿山关闭补偿协议》中约定了补偿条款约定：1、此次补偿价款，不包含我公司（乙方）已开采出来的产品；2、此协议签订不代表我公司（乙方）放弃已开采出来的产品；3、对本次退出矿山内乙方（我公司）未拖出的产品。该三条补充协议的内容应包含堆积的尾矿。由于该矿系从上世纪70年代至被告衡山县政府作出关闭时逐年形成，并非全系原告开采出来的尾矿。根据衡山县东湖镇人民政府2020年6月30日出具的《衡山县马迹胡芝瓷泥有限公司简介》可知，矿区堆放的已开采出的矿石均系原告马迹瓷泥公司采用大型机械露天剥离开采经营后形成堆积的尾矿。据此，可以基本认定原告马迹瓷泥公司对尾矿享有主要的处置权。但在尾矿的处置过程中，应拿出可行性安全技术处置方案报被告衡山县政府审核，做到尾矿的处置与安全及环境保护有机统一。原告马迹瓷泥公司要求在本案中确认尾矿的所有权，不是本案行政诉讼的范畴，至于其所占尾矿比例多少，可通过其他法律途径解决。综上所述，原告马迹瓷泥公司的诉讼请求中除确认《矿山关闭补偿协议》效力可以成立外，其他诉讼请求均不成立，应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：一、确认《南岳衡山国家及自然保护区衡山县境内矿山关闭退出补偿协议》有效；二、驳回原告衡山县马迹胡芝瓷泥有限公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告衡山县马迹胡芝瓷泥有限公司承担25元，被告衡山县人民政府承担25元。如不服本判决，可在接到判决书之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  尹运健审 判 员  罗慕蓉人民陪审员  蒋艺娜二〇二〇年十二月七日法官助理陈智书记员陈芳艳