贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行终480号上诉人（一审原告）：黄中吉，男，1948年7月3日出生，汉族，贵州省习水县人，住习水县。上诉人（一审原告）：黄中玉，男，1952年12月20日出生，汉族，贵州省习水县人，住习水县。上诉人（一审原告）：黄中洋，男，1957年5月3日出生，汉族，贵州省习水县人，住习水县。被上诉人（一审被告）：习水县人民政府，住所地：习水县西城区行政中心。法定代表人：陈钊，县长。被上诉人（一审被告）：遵义市人民政府，住所地：遵义市新蒲新区府前路。法定代表人：黄伟，市长。一审第三人：黄忠浒，男，1953年8月1日出生，汉族，贵州省习水县人，住习水县桑木镇土河村青杠组。一审第三人：习水县桑木镇土河村青杠村民组，住所地：习水县桑木镇土河村青杠组。负责人：韩天才，系该村民组组长。一审第三人：习水县东皇街道白坭村大岩组，住所地：习水县东皇街道白坭村大岩组。负责人：陈宗付，系该村民组组长。一审第三人：习水县东皇街道白坭村村民委员会，住所地：习水县东皇街道白坭村。法定代表人：李品富，系该村委会主任。上诉人黄中吉、黄中玉、黄中洋因与被上诉人习水县人民政府（以下简称习水县政府）、遵义市人民政府（以下简称遵义市政府）及第三人黄忠浒等林业行政裁决及行政复议决定一案，不服遵义市播州区人民法院（2020）黔0321行初218号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。习水县政府于2019年8月16日认为申请人黄忠浒2008年《林权证》不包含争议地，被申请人黄中吉、黄中玉、黄中洋也没有争议地林权证，因此，不能以现时有效的林权证确定权属，依据《中华人民共和国森林法》第十七条与《林木林地权属争议处理办法》第三条、第六条的规定，作出习府处[2019]14号行政处理决定，一、被申请人黄中吉、黄中玉、黄中洋住房后土坎以上争议地（公路占地除外），其所有权归土河村青杠组，由申请人黄忠浒管理使用，四界为（面向山定位）：上抵习仁公路，下抵被申请人住房、黄中玉烤烟房、黄中洋烤烟房后的土坎，左抵黄中华土，右抵黄云中土。二、被申请人住房后土坎以下争议地，其所有权归白坭村大岩组，由被申请人黄中吉、黄中玉、黄中洋管理使用，四界为（面向山定位）：上抵被申请人住房、黄中玉烤烟房、黄中洋烤烟房后的土坎，下抵黄中吉田、黄中洋田，左抵被申请人住房，右抵黄中山田。三、争议地内公路占用土地所有权和使用权均归白坭村集体所有。黄中吉、黄中玉、黄中洋对此决定不服向遵义市政府申请行政复议，遵义市人民政府于2019年9月30日受理其复议申请，于2019年11月20日作出行政复议决定，维持了习水县政府作出的行政决定。黄中吉、黄中玉、黄中洋不服前述处理决定和复议决定，向人民法院提起诉讼要求撤销。一审法院查明，争议土地位于习水县东皇街道白坭村大岩村民组三原告住房后边屋檐滴水处的土坎至习仁公路，四至界限为：以面向山定位，上至习仁公路，下至黄中吉、黄中洋、黄中玉住房后边屋檐滴水的土坎，横至黄中洋、黄中玉烤烟房，直下至黄中吉、黄中洋、黄中山田，左至黄中华土，右抵黄云中土。三原告称其为“后边埂埂”，第三人黄忠浒称其为“白香塆”。第三人黄忠浒原系习水县东皇镇××坭村人，1964年左右，因修建渔溪坝水库，黄忠浒作为库区移民，被安置在习水县桑木镇土河村青杠组。1981年“土地下户”时，按照当时的政策，黄忠浒在桑木镇土河村青杠组分得了田土，但未分得林地；其原在东皇镇××坭村享有的林地“白香塆”仍然继续由其管理使用，并填发了313号《自留山证》，四至为上苗坟山、下黄跃阶屋角、左黄沛林自留山、右埂埂。2008年“林改”时，黄忠浒取得《林权证》，载有“白香塆”林地，林地所有权属青杠组，林地使用权属黄忠浒，四至界限为东抵黄忠才林界、南抵黄忠亮林界、西抵黄忠勋林界、北抵黄忠玉土界。1968年因渔溪坝水库再次修建，黄跃阶（三原告之父）户被安置在“白香塆”，并建设房屋一栋。此后，黄中吉、黄中玉、黄中洋三兄弟又在房屋后边建设了烤烟房、煤棚、晒坝等。2015年3月19日，因争议地权属问题，黄忠浒向习水县政府提出确权申请。2015年12月7日习水县林业局组织黄忠浒、黄中吉、黄中玉、黄中洋进行现场勘验，并制作了现场草图。2016年1月13日习水县林业局立案受理了黄忠浒的确权申请。习水县林业局于同日向原告送达了《山林土地权属争议案件限期举证通知》。原告向习水县政府提交了《事实陈述书》。2016年12月6日习水县政府作出习府处（2016）54号《行政处理决定书》，决定：1、争议地“后边埂埂”中林地部分（即四界为上抵习仁公路，下抵黄中吉煤房沿小公路至黄中玉晒坝，左抵黄中华土，右抵黄去中土沿黄中玉晒坝横过至小公路），林地所有权属第三人土河村青杠组集体，林地使用权属黄忠浒。2、争议地“后边埂埂”中的其余部分（即四界为上抵黄中吉煤房沿小公路、黄中玉晒坝至黄云中土，下抵黄中吉、黄中洋田，左抵黄中才婆坟，右抵黄云中土直下至黄中山田），黄中玉、黄中吉、黄中洋管理使用的土、晒坝、烤烟房、煤房、竹林、煤坝的土地所有权属第三人白坭村大岩组集体。黄忠浒对该处理决定不服，向习水县政府申请行政复议，习水县政府于2017年2月24日作出遵府行复（2017）20号《行政复议决定书》，决定予以维持。黄忠浒不服上述两个决定，向一审法院提起诉讼请求予撤销。一审法院对两个决定予以维持。黄忠浒不服向遵义市中级人民法院提起上诉。遵义市中级人民法院经审理认为，黄忠浒2008年林权证不包含争议地，黄中吉、黄中玉、黄中洋也没有争议地林权证，因此，不能以现时有效的林权证确定权属。黄中吉、黄中玉、黄中洋对争议林地中的部分林地进行了管理使用，而习水县政府的处理结果实际将黄忠浒2008年林权证“北抵黄忠玉土界”以北的争议地均确权给了黄中吉、黄中玉、黄中洋，其处理结果不符合尊重历史和现实情况的原则，故于2017年12月13日作出（2017）黔03行终268号《行政判决书》，判决撤销了（2017）黔0321行初118号行政判决、习府处（2016）54号行政处理决定以及遵府行复（2017）20号行政复议决定，并判令习水县政府重新作出行政行为。黄中吉、黄中玉、黄中洋不服二审判决，向贵州省高级人民法院申请再审，2018年5月9日贵州省高级人民法院驳回三人再审申请。2018年7月9日，习水县政府重新对争议地进行确权并作出习府处（2018）35号《行政处理决定书》，决定1、被申请人住房后土坎以上争议地（公路占地除外），其所有权当土河村青杠组，由黄忠浒管理使用，四界为（面向山定位）：上抵习仁公路，下抵被申请人住房屋、黄中玉烤烟房、黄中洋烤烟房后的土坎，左抵黄中华土，右抵黄云中土。2、被申请人住房后土坎以下争议地，其所有权归第三人白坭村大岩组，由被申请人黄中吉、黄中玉、黄中洋管理使用，四界为（面向山定位）：上抵被申请人住房屋、黄中玉烤烟房、黄中洋烤烟房后的土坎，下抵黄中吉田、黄中洋田，左抵被申请人住房，右抵黄中山田。3、争议地内公路占用土地所有权和使用权均归第三人白坭村集体所有。黄中吉、黄中玉、黄中洋对此决定不服，于2018年12月3日向遵义市中级人民法院提起诉讼，遵义市中级人民法院裁定移交一审法院审理。在审理中，习水县政府于2019年6月17日以其认定黄忠浒持有的2008年林权证包含了部分争议山林，与（2017）黔03行终268号《行政判决书》中认定的黄忠浒持有的2008年林权证不包含争议地不相符，按照有错必纠原则，决定对习府处（2008）35号《行政处理决定书》，重新作出处理决定。原告于2019年6月27日撤回对习府处（2018）35号《行政处理决定书》的起诉。2019年8月16日习水县政府重新作出习府处[2019]14号行政处理决定。原告对此处理决定不服，向遵义市政府申请行政复议。遵义市政府于2019年9月30日受理后，向习水县政府以及第三人送达了提出行政复议答复通知书手续。于2019年11月20日作出遵府行复[2019]274号行政复议决定，维持了习水县政府作出的行政决定。另查明，2017年白坭村为修建“户户通”小康路，占用了争议地内的部分土地以及2015年12月7日的草图中注明的“黄中玉土”的部分。白坭村与土河村共同向黄云权补偿了4000元现金。一审法院认为，我国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。自新中国建国以来，我国农村生产关系多次调整，土地制度几经变化。上世纪五十年代，我国实行土地改革时，将国家所有的部分土地分给农民所有。1962年公布实施《农村人民公社工作条例》（简称《六十条》）后，分给农民的土地性质发生了变化。《六十条》第二十一条第一款规定了生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等。上世纪八十年代，我国对农村土地实行家庭联产承包责任制，农民承包了土地的承包经营权。1981年中共中央、国务院发布《关于保护森林发展林业若干问题的决定》，确定稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制的林业发展方针，又称“林业三定”。根据当时政策，黄忠浒所在的土河村青杠组获取了位于白坭村大岩组小地名为“白香塆”林地中的一部分所有权，黄忠浒也同时取得了该林地的自留山使用证，包含了部分争议地。2008年中共中央、国务院发布《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权，通过家庭承包方式落实到本集体经济组织的农户。土河村青杠组与黄忠浒再次分别取得“白香塆”林地所有权和使用权，但没有包含争议地。而原告三人在争议地附近居住生活多年，对争议地中的部分土地进行了管理使用，却没有争议地林权证。根据《林木林地权属争议处理办法》第六条“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据”之规定，林地权属争议，首先应当以林权证为据。在双方不能以现时有效的林权证确定权属的情况下，根据《林木林地权属争议处理办法》第三条“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则”之规定，习水县政府在尊重历史和充分考虑土地现状的情况下，将争议地分别确权给原告与第三人，适用法律正确。至于原告认为被告未重新调查剥夺其陈述申辩以及举证权利、未重新作出行政行为、超出确权范围，程序违法的主张，一审法院认为，2015年第三人黄忠浒申请对争议地进行确权，习水县政府于2016年作出确权决定后被人民法院生效裁判撤销并责令其重新作出行政行为。2015年确权程序并未终结。习水县政府依据生效判决重新作出行政处理，是对2015年确权程序的延续，其处理程序中送达的有关文书仍然有效。2016年习水县政府立案受理黄忠浒的林权确权申请时，已向原告送达了限期举证通知书。在行政程序中，原告两次向习水县政府提交了《事实陈述书》同时也提交了有关证据，原告陈述申辩权以及举证权利已得到了充分行使，并未被剥夺。对原告认为其陈述申辩权以及举证权利被剥夺的主张，不予采纳。至于原告认为习水县政府只是重新作出行政处理决定，而没有重新调查作出新的行政行为的主张，一审法院认为，习水县政府重新调查并不是对已经收集的证据否定，习水县政府在重新作出行政处理决定时，还收集了人民法院的生效判决等证据，其作出行政处理决定与2016年作出的处理决定并不一致，该处理决定即为习水县政府新的行政行为。故对原告认为习水县政府没有重新作出新的行政行为的主张，不予采纳。至于原告认为习水县政府超出确权申请范围的主张，一审法院认为，黄忠浒于2015年申请确权的范围并未具体到某个地点，只是大致范围。习水县政府现对争议地的四至界限进行具体明确，是有利于矛盾的彻底解决，对原告认为超出确权申请范围的主张，不予支持。综上所述，被告习水县政府作出的行政处理决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，遵义市政府依照法定程序对该行政处理决定进行审查后，决定予以维持，一审法院予以支持。在诉讼中，第三人土河村青杠组、白坭村大岩组经一审法院合法传唤，未到庭参加诉讼，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款关于“第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果”之规定，不阻碍人民法院依法对案件的审理和裁判。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十九条第二款之规定，判决驳回原告黄中吉、黄中玉、黄中洋的诉讼请求。一审宣判后，原告黄中吉、黄中玉、黄中洋不服一审判决，向本院提起上诉。请求：1.撤销一审判决；2.撤销习水县政府作出的（2019）14号行政处理决定；3.撤销遵义市政府的（2019）274号行政复议决定；4.请求人民法院判令习水县政府重新作出处理决定。事实和理由：一、一审判决认定事实不清。313号《自留山证（存根）》和自留山证以及不动产登记簿之间有本质区别，且313号《自留山证（存根）》不合法，不能作为处理依据。自留山证（存根）和自留山证及不动产登记簿的效力并非必然相同，一审法院将三者混为一谈明显错误。二、一审法院适用法律错误。根据原国家土地管理局的土地确权规则，上诉人属于东皇镇街道白坭村大岩组村民，第三人黄忠浒属于桑木镇土河村青杠组村民，上诉人已连续使用争议地超过20年，故争议地应属于上诉人所在集体所有。另外，本案争议发生于2015年，当时第三人及所在集体未向上诉人及所在集体主张权利，故上诉人所在集体已实际取得争议地权利。此外，2008年林权改革时，第三人黄忠浒未在林权登记中记载争议地，现在才主张权利，不应得到支持。综上，一审判决事实错误，证据不足，适用法律错误，请二审法院予以改判。被上诉人遵义市政府答辩称：答辩人作出的复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，处理合法。请二审法院予以维持。被上诉人习水县政府在法定期限内未提交书面答辩意见。众第三人在法定期限内未提交书面参诉意见。本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗），本院二审查明的事实与一审基本一致。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。为此，本案审查的重点为，习水县政府作出的被诉〔2019〕14号行政处理决定是否合法。根据《中华人民共和国森林法》的规定，被上诉人习水县政府具有作出被诉处理决定的法定职权。在卷证据显示，就争议地块，上诉人未提供争议地的有效林地权属依据，而黄忠浒持有的林权证不能证明包含了争议地，不能作为处理争议林地的权属依据，但其名下的《自留山证（存根）》四至包含了上诉人住房及烤烟房后争议地，依照《林木林地权属争议处理办法》第六条“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据”、第十条“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。”的规定，登记在黄忠浒名下的权属凭证，应作为处理本案争议的重要依据。上诉人对黄忠浒名下的1981年自留山证（存根）有异议，认为该自留山证（存根）不合法，不能作为处理依据。对此，本院认为，该自留山证（存根）已加盖了习水县人民政府印章，且保存在档案部门，该自留山证（存根）是对当时合法山林权属的依法确认，且至今该山林权属未发生改变，应作为本案处理的重要依据。对上诉人的该上诉理由，本院不予采纳。在处理本案争议过程中，行政机关经调查发现，第三人黄忠浒持有的1981年自留山证（存根）四至指向争议地，而上诉人无争议地的权利凭证，却对争议地中的部分土地实际管护多年，习水县政府按照《林木林地权属争议处理办法》第三条“处理林权争议，应当尊重历史和现实情况，遵循有利于安定团结，有利于保护、培育和合理利用森林资源，有利于群众的生产生活的原则。”的规定，本着有利生产、生活，保障社会安定团结的原则，充分考虑争议地的历史使用沿革和现场实际情况，将争议地的使用权以上诉人住房后土坎为界分别裁决给第三人黄忠浒和上诉人，认定事实清楚。行政机关在作出处理决定过程中，根据法律规定，组织当事人踏勘现场，经履行法定程序，调查事实，作出被诉处理决定，适用法律正确，程序合法。遵义市政府经履行法定程序后，复议维持习水县政府的处理决定，结果正确。一审法院综合全案事实，判决驳回上诉人撤销被诉行政处理决定及复议决定的一审诉讼请求，并无不当。对上诉人要求撤销一审判决，撤销行政处理决定及复议决定的理由，本院不予采纳。综上，上诉人的上诉请求不能成立，一审裁判结果正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄中吉、黄中玉、黄中洋负担。本判决为终审判决。审判长  黎光勇审判员  冯再军审判员  方 兵二〇二〇年十二月十五日书记员  陈 顺