江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终557号 上诉人（原审原告）曹留进，男，1972年12月15日生，××族，住南通开发区。 被上诉人（原审被告）海安市西场街道办事处，住所地海安市城东镇328国道。 法定代表人陈方明，主任。 应诉负责人陈辉，副主任。 委托代理人秦小波，海安市西场街道办事处工作人员。 委托代理人徐天舒，江苏锦润律师事务所律师。 原审第三人曹传根，男，1955年5月30日生，××族，住海安市。 上诉人曹留进因诉被上诉人海安市西场街道办事处（以下简称西场街道）行政强制及行政赔偿一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初529号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，曹留进与曹传根系兄弟关系，1985年4月1日，为了适应生活需要，在有关人员和族人见证下，家庭成员之间签订“分居协定”，其中约定曹传根和曹留进分开居住，现有房屋四间半，曹传根西两间，曹留进东两间半，“分居协定”还对家庭所有的其他财产、养老、债权债务、树木等进行了分配。1994年12月30日，曹传根作为申请人申请在上述老宅即原海安县××场××组（现海安市××街道××村××组）建房，1995年1月20日，经国土、规划部门审核，乡镇人民政府批准，同意上述申请，申请表上载明家庭成员为四人，包括户主曹传根、妻陈艮芳、女儿曹美霞、弟曹留进。审批表还明确以下信息内容：按规定可照顾信息为独生子女一人，干部职工一人；户口性质信息为曹留进是定量，其余为农民；现有住房信息为平房四间半，面积113平方米；按规定应有宅基地面积为185平方米，其中建筑占地面积为110平方米；乡镇土管审核意见是需拆房平房四间半，113平方米，可建楼房三间半，建筑面积220平方米，建筑占地110平方米；乡镇政府意见是同意原宅拆旧翻建楼房，建筑占地壹佰壹拾平方。获批准后，曹传根拆除了老宅中包括“分居协定”中约定的由曹留进居住的东两间半房屋在内的部分原老宅房屋，并在原宅基地上建造了楼房，而老宅中“分居协定”中约定由曹传根居住的西两间房屋并未完全拆除。2009年，在未获审批的情况下，曹传根将原老宅上未完全拆除的房屋全部拆除，并建造两间瓦房。上述楼房及瓦房建成后，一直是曹传根及其妻女居住使用，曹留进并未长期居住使用，仅回老家临时居住。因海安市常安纺织园工程建设需要，西场街道委托的海安顺安房屋拆迁有限公司与曹传根于2020年4月19日达成《海安市城东镇房屋征收补偿安置协议》，约定西场街道征收曹留进上述房屋。2020年4月21日，西场街道组织人员实施拆除了上述房屋。 一审另查，1989年12月31日，原海安县人民政府印发海政发（1989）237号《关于印发》，其中明确每人宅基地建筑面积标准为22平方米（曹留进所在集体组织符合情形），家住农村的国家干部、职工、现役军人、超过婚龄的未婚青年、允许生育的育龄夫妇、已领独生子女证的独生子女、户口在外地的在校学生可以照顾一人的用地和建房面积。 曹留进认为，曹传根1995年建造楼房时使用了其老宅上东两间半房屋的建筑材料及“分居协定”中其分得的树木等财产，同时作为建房申请表上成员，其应当是拆除房屋的共同所有权人，西场街道未经其同意拆除涉案房屋违法，故诉至法院，请求判决确认西场街道的拆除行为违法并赔偿曹留进68万元。 一审认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：1.曹留进是否具有诉讼主体资格；2.西场街道实施的拆除行为是否合法；3.曹留进主张的赔偿请求能否成立。对此，评判如下： 第一，曹留进具备诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，判断曹留进与西场街道的拆除行为之间是否存在利害关系，主要在于认定曹留进有无利益因拆除行为而受到不利影响的可能性，如果存在这种可能性，应当认可其诉讼主体资格，反之，如不存在这种可能性，则应当否定曹留进的诉讼主体资格。具体到本案中，曹留进起诉要求确认西场街道行政行为即拆除房屋行为的违法性，实质在于判断西场街道拆除行为有无侵害其权利的可能，所以其核心指向就是拆除行为所对应的房屋权益（包括但不限于所有权）。本案中，曹留进提供了1985年家庭“分居协定”，其中明确老宅上东两间半房屋由其居住，同时其还享有部分家具、树木等财产权益，而1994年曹传根申请建房时也将曹留进作为家庭成员一并提出建房用地申请，姑且不论曹留进所述1995年曹传根建造楼房时使用其老宅房屋建筑材料及树木等财产的真实性，但能够说明曹留进可能在涉案房屋上具有权益及因拆除行为该权益被侵害的可能性，应当认可其与被诉拆除行为之间具有利害关系，具备提起诉讼的主体资格。 第二，涉案拆除行为合法。首先，根据现行法律、法规规定，行政强制行为的实施应当依照法定的权限、范围、条件和程序进行，任何单位和个人不得在未依法定程序和条件的情形下对他人财产实施强制行为。但在不违反法律、法规强制性规定的情况下，应当允许行政机关就辖区内集体土地上房屋的搬迁拆除事宜与行政相对人之间达成一致，即认可行政机关基于其他合法依据实施拆除行为的合法性。本案中，西场街道作为具有能够独立承担责任的基层政府，在平等、自愿、协商一致的基础上与曹传根之间达成涉案房屋征收补偿安置协议，并依据该协议约定对涉案房屋实施拆除，具有合法的事实依据和法律依据。其次，基于农村住宅“一户一宅”的特殊性、不可分割性、家庭成员共同生活的特点，户主是当然的户代表，本案曹传根作为涉案房屋户主，其当然有权与西场街道之间就房屋征收补偿安置事项达成协议，目前在涉案补偿安置协议的合法性没有被否定的情况下，应将其作为判断拆除行为合法性的重要证据。最后，即便1994年曹传根在申请建房时将曹留进作为家庭成员，但之后建造的楼房及瓦房也是曹传根负担，曹留进并未出资，并不能享有房屋本身的财产权益，所以作为申请建房成员和是否必然享有房屋本身所具有的权益之间并不必然存在一致性。而关于曹留进认为曹传根在建造楼房时使用了其老房子的建筑材料及木材等财产，其并未提供证据予以支持，且也未得到曹传根认可，法院难以认定。即使其所述上述内容属实，其可以另行向曹传根主张，并不能当然否定涉案拆除行为的合法性。 第三，曹留进主张的赔偿请求不予支持。根据《中华人民共和国国家赔偿法》及相关司法解释的规定，行政机关的行政行为存在违法情形，导致行政相对人的财产或人身损害的，应当给予赔偿。如前所述，本案西场街道实施的拆除行为具有合法依据，并不存在违法之处，即行政违法的前提不成立，行政赔偿责任无以发生，而且，庭审中，曹留进也未能提供任何证据证明其产生实际损失。所以，曹留进主张赔偿的请求无事实依据和法律依据，法院不予支持。 综上所述，西场街道实施的拆除行为具有合法依据，且无违法或者其他明显不当之处，曹留进之诉请无事实和法律依据，一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回曹留进的诉讼请求。 曹留进不服一审判决提起上诉称,1995年曹传根建楼房时，上诉人和曹传根更换了原先分家的房屋位置，西边两间瓦房属于上诉人继承父母的遗产。曹传根当时为了把楼房建大些，在上诉人不知情且没有签字同意的情况下，将上诉人写入了建房报告，违反了土地管理法的规定。上诉人和曹传根早在1985年就已分家，属于两个家庭，曹传根的家是楼房，上诉人的家是楼房西边两间瓦房。被上诉人应当将上诉人与曹传根作为两户家庭来办理拆迁安置补偿，但被上诉人将上诉人的两间瓦房作为曹传根的副业房进行了补偿。上诉人作为定量户口人员可以拥有宅基地，可以作为建房主体申请建房。被上诉人将上诉人的房屋予以拆除，侵犯了上诉人的合法权益。请求二审法院撤销一审判决，依法改判确认被上诉人强制拆除房屋行为违法并判令赔偿上诉人18.8万元和一小套安置房购买资格。 被上诉人西场街道辩称，曹传根1995年申请建楼房时，上诉人作为家庭成员共同申请，需拆除原来所有的房屋4.5间。上诉人在一审中陈述，“建楼房之后曹传根把他原先分家所得的房间和后建的厨房留给我，但是第二年又拆除了。2009年曹传根在西边两间宅基地的老房上面又建了两间瓦房”，这段陈述表明现在西边的两间瓦房是2009年由曹传根建造，属于没有审批手续的违建房屋。上诉人在原来的宅基地上没有任何的房屋，根据一户一宅的政策，既然上诉人在1995年的建房申请中已经作为家庭成员共同申请了建房，法律也不允许再单独的申请宅基地进行建房。上诉人1992年户口已经迁走，1997年分地时没有获得宅基地和承包地。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人曹传根述称，同意曹留进的意见，当时曹传根签字受到威逼利诱，现在安置房还没有拿到。请求二审法院支持上诉人的上诉请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是，被上诉人拆除案涉房屋的行为是否违法，是否是基于权利人同意的情况下而实施的拆除行为。 依法行政强调的是行政机关对自身行为的约束和规范，这一原则本身并不排斥行政机关在与相对人协商一致的情形下实现管理目标。通过与相对人协商一致的方式处理房屋征收与补偿事宜，不但减少了相对人与行政机关的对抗，降低了行政机关的行政成本，而且更有利于迅速、平和的实现行政管理目标，成为传统行政管理手段的一种有效补充。2020年，因常安纺织园工程建设需要，被上诉人与曹传根经协商，在与曹传根达成协议的情况下对案涉房屋实施拆除，不是一种违法强拆行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。本案中，被上诉人在协商过程中，结合曹传根的住房用地审批表查明，曹传根与上诉人系兄弟关系，上诉人作为曹传根的家庭成员一起申请建房，原有的4.5间平房应当全部拆除。加之案涉两间瓦房由曹传根建造，被上诉人据此认定曹传根为案涉房屋的户主，已尽到了审查义务。被上诉人基于平等自愿原则与权利人曹传根签订《海安市城东镇房屋征收补偿安置协议》，且上诉人争议的两间瓦房也包含在超标自建房补偿范围内。在此情形下，被上诉人依照协议约定实施了拆除行为，不存在强行拆除案涉房屋的违法情形。因被上诉人实施的拆除行为不构成违法，上诉人要求赔偿缺乏前提条件，依法不应得到支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人的诉讼请求及赔偿请求均不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人曹留进负担。 本判决为终审判决。 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二〇年十二月十六日 书记员  丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。