江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏行终709号 上诉人（原审原告）高德云，男，汉族，住江苏省淮安市淮安区。 被上诉人（原审被告）淮安市人民政府，住所地在江苏省淮安市翔宇南道**。 法定代表人陈之常，该市市长。 委托代理人周本田，淮安高铁商务区办事处工作人员。 委托代理人刘思，江苏引航律师事务所律师。 原审第三人淮安高新控股有限公司，住所地在江苏省淮安市福地路****楼。 法定代表人陈延国，该公司总经理。 上诉人高德云因与被上诉人淮安市人民政府（以下简称淮安市政府）、原审第三人淮安高新控股有限公司（以下简称高新控股公司）请求确认行政协议无效一案，不服江苏省淮安市中级人民法院（2019）苏08行初67号行政判决，向本院提起上诉，本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 高德云一审诉称，2016年5月6日，淮安市政府派出机构淮安生态新城管理委员会发布《房屋拆迁通告》，告知项目名称为淮安市生态新城高铁新区核心区及配套工程房屋拆迁项目，由高新控股公司作为拆迁人，淮安生态新城高铁新区办事处为拆迁实施单位。拆迁实施单位派工作人员对约3888.06亩集体土地进行动员拆迁。在高德云要求查看合法的征地拆迁批准文件后，淮安市政府派出机构工作人员于2016年7月6日对高德云实施逼签行为，在高德云被限制人身自由、不签可能面临不利的情况下，就签了自己的名字。高德云事后得知淮安市政府派出机构工作人员承诺的具有合法的批准文件全是骗人的。高德云向有关单位申请政府信息公开，信息公开告知书内容显示，淮安市政府派出机构淮安生态新城管理委员会不具有征收本轮土地和房屋的合法批准文件，属于典型的未批先占。根据《中华人民共和国合同法》第五十二条第一、三款规定，合同应是无效的合同。高德云认为合同订立的基础必须合法，请求确认淮安市政府派出机构淮安生态新城管理委员会与其签订的《淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议书》无效；本案诉讼费用由淮安市政府承担。 淮安市政府一审答辩称：一、拆迁补偿安置协议不存在行政行为无效的情形。1.《房屋拆迁通告》具有行政行为效力。淮安市政府的派出机构淮安生态新城管理委员会于2016年5月6日发出《房屋拆迁通告》，对拆迁规划红线范围内的房屋及附属物实施拆迁，高德云的房屋位于浦马村××组，被纳入高庄路项目用地范围，该项目已经获得用地批文手续。（2016）苏08行初136号生效行政判决确认涉案《房屋拆迁通告》违法但不撤销。2.拆迁补偿安置协议签订主体适格。拆迁实施单位淮安生态新城高铁新区办事处、拆迁人高新控股公司与高德云签订淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议，各方主体适格。本案不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形。二、拆迁补偿安置协议不存在合同无效的情形。1.高德云系自愿签订拆迁补偿安置协议，具备真实的意思表示，且协议条款完整明确，根据合同法第四十四条规定，涉案协议已经生效。2.淮安市政府系按照拆迁标准对高德云涉案房屋给予足额补偿，其拆迁补偿安置权益在实体上已经得到充分保障，协议内容不违反法律、行政法规的强制性规定，不存在合同无效的情形。综上，请求驳回高德云的诉讼请求。 原审第三人高新控股公司一审庭审中述称，同意淮安市政府的答辩意见。 一审法院经审理查明，2016年5月6日淮安生态新城管理委员会因中心城市高铁新区核心区及配套工程项目建设需要，发布《房屋拆迁通告》对拆迁规划红线范围内的房屋及附属物实施拆迁。该通告载明项目名称是生态新城高铁新区核心区及配套工程房屋拆迁项目，高新控股公司为拆迁人，淮安生态新城高铁新区办事处为拆迁实施单位，拆迁期限为2016年5月6日至7月15日，补偿与安置按《淮安市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》（淮政发〔2007〕33号）、《关于淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿补助标准的通知》（淮价服〔2007〕16号）、《淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿估价技术细则》（淮政拆发〔2007〕1号）执行。一审法院（2016）苏08行初136号行政判决书认为，如果撤销案涉《房屋拆迁通告》将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故判决确认淮安市政府派出机构淮安生态新城管理委员会作出的《房屋拆迁通告》行政行为违法。该判决现已生效。 高德云户房屋坐落于浦马村××号，位于生态新城高铁新区核心区及配套工程房屋拆迁项目拆迁范围。2016年7月6日，高德云作为被拆迁人（乙方）签订了《淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议书》。协议载明拆迁实施单位淮安生态新城高铁新区办事处为丙方，拆迁人高新控股公司为甲方。协议约定拆迁乙方坐落在高铁新区办事处浦马村××组的房屋，总面积为616.28平方米，其中合法面积417.37平方米。该协议约定甲方应付乙方补偿总金额725572.7元，乙方应付甲方五套安置房（高铁新区面积分别为86.15平方米、87.95平方米安置房各两套、徐杨小区面积为111.89平方米安置房一套）的费用为283716.42元，经结算乙方高德云应得补偿款441856.28元。案涉地块尚未履行征收审批手续，目前仍属集体土地。高德云认为该协议无效，提起本案行政诉讼。 一审法院另查明，《中共淮安市委、淮安市人民政府关于调整淮安生态新城管理体制的通知》（淮委〔2012〕193号）明确了淮安生态新城管理委员会为淮安市政府派出机构。《关于成立淮安生态新城高铁新区办事处的通知》（淮新城管发〔2016〕21号）明确了淮安生态新城高铁新区办事处为淮安生态新城管理委员会派出机构。《市委办公室、市政府办公室关于调整我市部分园区名称的通知》（淮办发〔2016〕94号）将淮安生态新城更名为淮安生态文化旅游区，将淮安高铁新区办事处更名为淮安高铁商务区办事处。 一审法院认为，行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共利益目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。土地、房屋等征收征用补偿协议属于行政诉讼的受案范围，高德云系拆迁补偿安置协议的被拆迁人，其有权提起本案行政诉讼。淮安生态文化旅游区管理委员会系淮安市政府的派出机构，淮安高铁商务区办事处系淮安生态文化旅游区管理委员会派出机构，淮安高铁商务区办事处在本案实施的行为，应以淮安市政府为被告，故本案原、被告主体适格。 行政协议既有行政性又有契约性，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第二款规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家权益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”首先，根据合同法规定，依法成立的合同，自成立时生效，法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。本案中，高德云房屋所涉地块虽未办理农用地转用审批手续，但房屋征收补偿安置协议并不属于法律、行政法规所规定的应当经过其他机关批准等程序后生效的行政协议，亦非法律、行政法规所规定的需事先取得征地审批手续后才成立并生效的协议范围，故不应以“未批先征”为由否定安置补偿协议的效力。其次，从协议所载关于补偿安置约定的内容看，高德云房屋总面积616.28平方米，其中合法面积为417.37平方米，经过平等协商并按照相关拆迁规定，给予其安置总面积460.09平方米的房屋五套，结算后再给予其441856.28元的拆迁补偿款，已经给予高德云家庭合理的补偿安置，其拆迁补偿安置权益在实体上已得到充分保障。高德云亦未提供证据证明淮安市政府存在通过欺诈、胁迫等手段签订协议的情形。故双方自愿达成的协议并不违反法律、行政法规的强制性规定。鉴于本案所涉土地属于集体所有，根据《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国土地管理法》相关规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。淮安市政府如因工程项目建设需要占用集体所有土地，仍应依法履行相关批准手续后方可以组织实施，但相关审批情况不应成为认定安置补偿协议是否有效的条件。 综上，高德云主张涉案协议无效的诉讼理由不成立，其诉讼请求一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，判决： 驳回高德云的诉讼请求。一审案件受理费50元，由高德云负担。 高德云上诉称，对集体土地及地上房屋等不动产的征收必须依照法定权限和程序进行。对集体土地上房屋的征收属于集体土地征收的组成部分。被上诉人没有提供证据证明其已取得征地批文，因此被上诉人征收上诉人房屋的行为无法律依据，一审法院对此未作审查，案涉协议应当确认无效。请求撤销一审判决，确认案涉协议无效，被上诉人承担诉讼费用。 淮安市政府答辩称，相关法律、法规并未规定案涉协议需要事先取得集体土地征地审批手续才能生效，案涉协议是双方当事人自愿签订，不存在无效情形。上诉人已获取补偿，实体权利得到保障。请求驳回上诉，维持一审判决。 高新控股公司未发表陈述意见。 本院经审理确认一审法院查明的事实。 本院认为，行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与行政相对人协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。鉴于行政协议兼具行政管理与民事合同的双重属性，故对其效力的判断既应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同效力的规定。首先，案涉协议不存在重大、明显违法的情形。案涉协议在签订时，所涉地块虽然尚未办理农用地转用审批手续，但本案协议内容主要是针对高德云的房屋面积、补偿金额、安置房费用以及经费结算等事项进行约定，该约定并不需要经其他机关批准等程序后方可生效，土地未办理征收手续并不必然导致本案房屋拆迁补偿协议无效。其次，从协议所载关于补偿安置约定内容来看，高德云房屋总面积616.28平方米，其中合法面积认定为417.37平方米，置换的五套安置房总面积达460.09平方米，结算后高德云仍享有441856.28元补偿款，高德云的拆迁补偿安置实体权益已得到充分保障。第三，案涉协议条款系经双方协商订立，不存在导致合同无效的情形。 综上，高德云的上诉请求及理由均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人高德云负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘建功 审判员  吴晓玲 审判员  朱 丽 二〇二〇年十二月二十四日 书记员  刘 妍