甘肃省酒泉市肃州区人民法院行政判决书（2019）甘0902行初17号原告高某1，现住甘肃省金塔县。被告金塔县住房和城乡建设局,统一社会信用代码116209210139239551。法定代表人王某。委托代理人章某，甘肃金章律师事务所律师。第三人金某，统一社会信用代码12622123MB0U92897W。法定代表人魏某。委托代理人李某，甘肃金章律师事务所律师。第三人金塔县西北街社区居民委员会，统一社会信用代码12620921MB17954581。法定代表人赵某。第三人高某2，现住甘肃省金塔县。原告高某1因要求确认被告金塔县住房和城乡建设局（以下简称县住建局）、第三人金某（以下简称县征补办）、金塔县西北街社区居民委员会（以下简称西北街社区）与高某2签订的金塔县工农街219号房屋征收补偿安置协议无效，向本院提起行政诉讼。本院立案后，于2020年6月1日向变更后的被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书等法律文书。本院依法组成合议庭，于2020年7月9日公开开庭审理了本案。原告高某1、被告县住建局副局长马涛及委托代理人章某、第三人县征补办副主任张玉峰及委托代理人李某、西北街社区法定代表人赵某、高某2到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年7月1日，第三人西北街社区与高某2签订金塔县棚户区改造项目房屋征收补偿安置协议书，对位于××县、《房屋所有权证》证号为房权证金字第XXXX号的被征收房屋的补偿安置等事项进行了约定。原告高某1诉称，原告父亲高永茂是工农街219号房屋的合法被征收人，同时原告是该房屋的产权共有人。2017年7月1日，西北街社区在没有仔细核查被征收人是否健在的情况下与房屋居住人高某2签订房屋征收补偿安置协议书，违反法律规定，故请求确认西北街社区与高某2签订的房屋补偿安置协议书无效。原告高某1向本院提交了以下证据：1.个人修建住宅申请书、金房证字第01191号房屋所有权证存根、房屋产权证，以证明涉案金塔县工农街219号房屋产权由原告与已过世的父亲高永茂共同共有；2.（2019）甘0921民初453号民事判决书、（2019）甘09民终843号民事裁定书、（2019）甘0902行初10号行政判决书、工农街219号房屋房产证，以证明2000年7月19日换发的工农街219号房屋产权登记行为违法，金塔县征管办档案中的219号房屋的不动产产权证无效；3.原告身份证复印件、金塔县城关派出所亲属关系证明、死亡证明，以证明高永茂系原告高某1父亲，于2010年1月4日去世；4.金政发[2016]28号文件、《国有土地上房屋征收与补偿条例》，以证明涉案房屋拆迁工作征收部门是县住建局、组织实施单位是县城市社区管委会，被征收人是房屋所有权人，产权共有人享有同等权利，高某1是本案适格原告，是涉案房屋的合法被征收人；5.棚户区改造房屋预评估结果公示表，以证明涉案房屋被征收人为高永茂；6.2017年棚户区改造工农街片区房屋征收补偿安置结果公示表、房屋征收补偿安置协议书、房屋征收补偿款领据，以证明西北街社区是受委托人，不是房屋征收部门，无资格与第三人签订协议，该协议无效；7.行政诉讼状、县征管办答辩状、高某2答辩状、肃州区人民法院告知书及立案审查意见表、开庭传票、（2018）甘0902行初13号行政裁定书、异议书，以证明原告多次提出异议，在主张诉求的程序上合理合规合法。被告县住建局辩称，房屋征收补偿安置协议书签订主体为西北街社区和高某2，县住建局作为被告，主体不适格；县上开会决定只要是房屋现有住户的房产证、土地证双证齐全，公示期内无人提出异议的，就应当被作为征收主体，且本案涉案房屋的房屋所有权证上载明所有人高永茂、共有人高永茂，征收补偿程序合规合法，被告已尽到审慎审查义务。被告县住建局向本院提交了以下证据：金办发[2019]68号文件，以证明房屋征收补偿安置协议书与被告无关。第三人县征补办述称，房屋征收补偿安置协议书签订主体为西北街社区和高某2，与县征补办无关，金塔县人民政府在房屋征收补偿过程中只赋予县征补办监督职责。高某2购买并居住使用涉案房屋已达十四年，原告亦未在期限内提供该套房屋属于自己的书面实质证据，我单位已尽到合理提醒审查义务。第三人县征补办向本院提交了以下证据：1.房屋征收补偿安置协议书，以证明县征补办非签订协议的当事人；2.房权证金字第XX**房屋所有权证、存根，以证明涉案房屋系高永茂所有，无共有人；3.高某2户口本及身份证复印件，以证明高某2实际占有该房屋；4.答复意见，以证明对高某1进行答复的事实；5.（2018）甘0902行初13号行政裁定书，以证明原告曾撤诉；6.棚户区房屋征收补偿安置“四级联签”审核定案表，以证明金塔县工农街片区房屋征收项目符合法律法规；7.房屋征收补偿款领据，以证明涉案房屋补偿款由高某2领取；8.金政发[2016]12号通知、金政公字[2017]6号公告、金办发[2019]139号通知，以证明金塔县工农街片区房屋征收项目符合规定。第三人西北街社区述称，西北街社区是按照县政府文件开展工作，是工农街房屋征收的组织实施单位，承担动迁工作，具体负责入户调查、宣传动员、签订协议等工作。2000年7月19日，金塔县房管局发放的涉案房屋的房屋所有权证，所有权人为高永茂，共有人一栏也是高永茂。2003年9月18日，高永茂与高某2签订协议将涉案房屋卖给高某2，高永茂收到全部房款后向高某2提供了房屋所有的手续。高永茂在世时虽未办理过户手续，但不影响合同效力。原告既无房屋共有权，在其父亲在世时也并未提出相应主张，现在起诉无依据。涉案房屋的征收补偿符合规定，程序合法，西北街社区与高某2签订的房屋征收补偿安置协议有效。第三人西北街社区向本院提交的证据有：1.金政发[2016]12号通知、金政公字[2017]6号公告、事业单位法人证书，以证明金塔县人民政府授权街道社区具体负责房屋拆迁工作；2.高某2低保证，以证明高某2长期居住于工农街219号房屋；3.房房权证金字第XX**屋产权证、棚户区房屋征收补偿安置“四级联签”审核定案表、房屋征收补偿安置协议书，以证明房屋征收程序规范、公平公正。第三人高某2述称，第三人与西北街社区签订的房屋征收补偿安置协议书合理合法，涉案房屋由我从高永茂手中购买，双方签订了买卖合同，高永茂签字并盖章，有其胞弟高永广现场作证。我支付了全部购房款20000元后，高永茂将房产证、土地证交给我。高永茂交付房屋时是该房屋的唯一产权人，原告不是该房屋的共有人，不具备起诉资格。第三人高某2向本院提交的证据有：1.房屋买卖契约，以证明高永茂与高某2之间买卖房屋的事实；2.证明，以证明买卖房屋过程中高永广作为见证人；3.219号房屋产权证及存根，以证明房屋所有人是高永茂一人；4.发票、缴费证明及高某2的身份证、户口本复印件，以证明涉案房屋的生活费用由高某2缴纳，高某2在该房屋居住的事实；5.房屋征收补偿安置协议书，以证明该协议由西北街社区和高某2签订。经庭审质证，原告提供的证据，被告及第三人对真实性无异议，该证据具有关联性、真实性，来源形式合法，本院予以采信；被告县住建局及第三人征补办、西北街社区、高某2提供的证据，与本案具有关联性，且来源合法、内容真实，属有效证据，本院予以采信。经审理查明，涉案房屋位于××县）,系原告之父高永茂于1985年6月4日申请修建。1990年4月6日，高永茂取得涉案房屋所有权证（金房证字第01191号），该证载：产权人高永茂，共有人高永茂、吴秀玲、高莉、高燕。1996年5月28日，金塔县房产管理局核发的金塔镇工农街160号房屋所有权人为高永茂，共有人高某1。2000年7月19日，金塔县房产管理局统一换发新证，该房屋地址××县，房屋所有权证证号为房权证金字第XXXX号，房屋所有权人为高永茂，共有人高永茂。2003年9月18日，高永茂将该房屋出售给第三人高某2，双方书写《房屋买卖契约》一份，约定高永茂将坐落在县城工农街219号私人住宅一套，占地面积145.7平方米，其中建筑面积110.9平方米，出卖给高某2，总价20000元。附：1-1191号产权证和06097-1号土地证。高永茂将涉案房屋产权证和土地使用证交付高某2，高某2自此占有使用该房屋至2017年7月。期间，双方未办理房屋过户手续。2010年1月，高永茂去世。2016年5月10日，金塔县人民政府颁发金政发[2016]28号通知，明确对金塔县棚户区改造制定了补偿方案、房屋征收人与组织事实、安置原则、补偿政策及相关内容，其中，确定房屋征收人为金塔县人民政府，房屋征收部门为金塔县住房和城乡建设局，组织实施单位为金塔县城市社区管委会。2017年6月29日，金塔县人民发布金政公字[2017]6号关于金塔县城棚户区改造工农街、新华街等片区房屋征收决定的公告，公布征收组织实施单位为金塔县城市社区管理委员会、西北街社区、东北街社区。2017年7月1日，西北街社区与高某2签订房屋征收补偿安置协议书，载明：被征收房屋位于××县，房屋所有权证证号为房权证金字第XXXX号，证载建筑面积110.75平方米，房屋评估实测建筑面积132.98平方米，补偿合计266072元。同日，高某2领取全部房屋征收补偿款。2017年8月31日，高某1向县征补办提交对金塔县工农街219号房屋买卖契约质疑的申请书。2017年9月5日，县征补办对其作出答复：1.从我办收集的证据资料看，高某1并不是该房屋所有权人，且无证据证明为共有人。2.根据惯例和常规做法，我县绝大多数房屋交易后均未过户的实际，只要房屋实际占有人提供房屋两证，交易证据，配合入户调查，评估、测算签订协议，移交房屋，经公示确认后即行付款……。2019年3月4日，高某1以金塔县西北街社区居民委员会、金某为被告，以高某2为第三人，向金塔县人民法院提起民事诉讼，请求确认金塔县西北街社区居民委员会与高某2签订的《金塔县棚户区改造项目房屋征收补偿安置协议书》无效。2019年5月16日，该院作出（2019）甘0921民初453号民事判决，以金塔县房产管理局于2000年7月19日统一换发的新证共有人处未填写高某1，不能证明高某1系该房屋的共有人等理由，判决驳回高某1的诉讼请求。高某1不服该判决，提出上诉。2019年9月29日，甘肃省酒泉市中级人民法院作出（2019）甘09民终843号民事裁定，以高某1该起诉不应作为民事诉讼案件处理，裁定：撤销金塔县人民法院（2019）甘0921民初453号民事判决；驳回高某1的起诉。高某1遂提起本案诉讼。另查明，2018年7月，高某1向本院提起诉讼，请求撤销金某与高某2签订的金塔县工农街219号房屋共有人原告的房屋拆迁协议。在该案审理过程中，高某1自愿申请撤回起诉。本院于2018年9月3日作出（2018）甘0902行初13号行政裁定，准许原告高某1撤诉。2019年7月11日，高某1向本院提起行政诉讼，要求确认金塔县不动产登记管理局于2000年7月19日对金塔镇工农街219号（原160号）房屋的产权登记违法，本院于2020年1月2日作出（2019）甘0902行初10号行政判决，确认上述登记行为违法。本院认为，本案争议的焦点：1.高某1是否具有原告主体资格；2.县住建局是否为本案适格被告；3.原告申请撤诉后能否再提起本案诉讼；4.西北街社区与高某2签订的房屋征收补偿安置协议是否合法有效。关于高某1是否具有原告主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，根据原告提供的涉案房屋1996年5月28日的房屋所有权证，其父高永茂系房屋所有权人，其系共有人，原告作为证载的房屋共有人，与被诉行政协议具有一定利害关系，其认为该行政协议的签订侵犯了自己作为房屋共有人的合法权利而提起行政诉讼，符合法律规定，本院予以确认。关于县住建局作为本案被告是否适格。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款、第三款规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。”第五条规定：“房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。”第二十五条规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务，另一方当事人可以依法提起诉讼。”本案中，金塔县人民政府确定的房屋征收部门为县住建局，根据上述行政法规的规定，签订补偿协议是房屋征收部门的法定职权，第三人西北街社区作为房屋征收的具体实施单位，承担辖区房屋征收与补偿的具体工作，且根据县征补办提交的棚户区房屋征收补偿安置“四级联签”审核定案表记载的内容，涉案房屋征收补偿安置最终由县住建局审核确定，故西北街社区与高某2签订房屋征收补偿安置协议，实为县住建局委托实施的行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”和《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条第二款“征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”的规定，原告针对该协议提起的诉讼，县住建局作为房屋征收部门系本案适格被告，原告以该局为被告，符合法律规定。关于原告申请撤诉后能否再提起本案诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第六十条第一款规定：“人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案。”本案中，原告高某1虽然于2018年7月向本院提起了行政诉讼，后因其申请撤诉，本院裁定予以准许，但该案起诉的被告为县征补办，诉讼请求为撤销县征补办与高某2签订的房屋拆迁协议，与本案所诉被告、请求事项及事实理由均有所不同，故不属于上述司法解释规定的不予立案的情形。关于西北街社区与高某2签订的房屋征收补偿安置协议是否合法有效。因行政协议是一类特殊类型的行政行为，对行政协议效力的判断首先应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定。同时行政协议作为体现双方合议的产物，又可在不违反行政诉讼法的情况下适用民事法律规范中关于合同效力的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”对于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条“重大且明显”的理解，《最高人民法院关于适用的解释》规定了四种情形：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。在对行政协议的效力进行审查，要对依法行政、保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量，从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人信赖利益的角度，慎重认定行政协议的效力。本案中，原告高某1虽曾为涉案房屋的共有人，但其父高永茂作为该房屋的所有权人已于2003年9月18日将该房屋出售给第三人高某2，高某2已支付购房款并实际占有使用该房屋长达十三年有余，而高永茂将该房屋出售给高某2，并将该房屋及房屋所有权证及土地使用证交付给了高某2，表示其已将该房屋包括后续拆迁补偿在内的所有权利让渡给了高某2，且根据交付的房屋所有权证及土地使用证，足以让高某2相信高永茂有权处分该房屋，现因高永茂的去世及政府征收拆迁的原因，导致高某2已无法取得该房屋的产权，但高某2作为涉案房屋买受人和长达十余年的居住使用人，有权主张并享受所购涉案房屋产权消灭的对价即拆迁补偿安置款，故高某2以涉案房屋被征收人的名义签订被诉行政协议，符合法律规定和权利义务相一致的原则。第三人西北街社区在受托范围内与高某2签订房屋征收补偿安置协议，该协议经“四级联签”程序最终由被告审核确定，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条第一款及第二十五条的规定。根据被告及被诉行政协议的监管单位县征补办和具体实施单位西北街社区提供的有效证据，被诉行政协议的签订并未违反法定程序，不存在重大且明显违法的情形，也不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形。原告虽曾系涉案房屋的共有人，但在明知或应知其父作为房屋所有权人已将该房屋出售给第三人高某2的情况下，长达数年未提出异议，也未在法定期限内对此提起诉讼，视为对其父高永茂出售涉案房屋行为的认可，原告提供的证据也不足以推翻其父高永茂与第三人高某2签订的房屋买卖契约的效力，且涉案房屋的征收补偿对原房屋出售人的利益并无实际影响，现原告诉请确认该行政协议无效，意在主张该房屋的补偿利益，这有违诚信和合理原则。故，原告诉请确认被诉行政协议无效，理据不足，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十五条、《国有土地上房屋与补偿条例》第二条、第四条、第五条、第二十五条第二款、《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条，参照《中华人民共和国物权法》第一百零六条第一款、《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，判决如下：驳回原告高某1的诉讼请求。案件受理费50元，由原告高某1负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于甘肃省酒泉市中级人民法院。审判长 胡 瑜人民陪审员 郭贵文人民陪审员 程 雯二〇二○年十二月二十三日法官助理 关璐翾书记员 毛文静