辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终1531号上诉人（一审原告）：大连三利洋水产有限公司，所在地址辽宁省长海县小长山乡房身村盐场屯。法定代表人：于金龙，董事长。委托诉讼代理人：纪殿鹏，辽宁千江律师事务所律师。委托诉讼代理人：姚旸，辽宁千江律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：长海县人民政府，所在地址长海县大长山岛镇长海路。法定代表人：彭建伟，该县政府代县长。委托诉讼代理人：纪承忠，长海县司法局工作人员。委托诉讼代理人：吴卫国，辽宁宪义律师事务所律师。大连三利洋水产有限公司(以下简称三利洋公司)因诉长海县人民政府(以下简称长海县政府)收回海域使用权决定一案，不服大连海事法院(2020)辽72行初4号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审裁定认定如下事实：2019年1月8日，原长海县海洋与渔业局向长海县政府提交《关于注销海域使用权(不动产)证书、收回海域使用权审核意见的报告》(长海渔发〔2019〕7号)(以下简称7号报告)，其上记载：经审核，全县首批的50户底播业户(欠缴海域使用金三年以上的)，已履行了相关催缴程序，至今仍未缴纳……，建议县政府注销海域使用权(不动产)证书，收回海域使用权，并依法追究欠缴海域使用金的行为。该7号报告附件《全县海域使用金欠缴(三年以上)底播业户情况明细表》所涉海域使用权人中含三利洋公司。2019年3月2日，长海县政府向长海县自然资源局作出7号决定，其上记载：对不按期履行缴纳海域使用金义务，在限期内仍拒不缴纳海域使用金的48名海域使用权人的用海行为，根据《中华人民共和国海域使用管理法》第四十八条和《大连市海域使用管理条例》第三十七条规定，经长海县政府十八届二十七次常务会议研究决定，依法收回海域使用权。该7号决定附件(收回海域使用权名单)所涉海域使用权人中含三利洋公司。一审裁定认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第四项规定，提起诉讼应当符合下列条件：……(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称行诉适用解释)第一条第二款第(六)项规定，下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。该法第六十九条第一款第(一)项规定，有下列情形之一的，已经立案的，应当裁定驳回起诉：(一)不符合行政诉讼法第四十九条规定的。该法第六十九条第三款规定，人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。本案中，长海县政府向长海县自然资源局作出的7号决定，系对原长海县海洋与渔业局提交的7号报告的内部批复，未对三利洋公司的权利义务产生直接影响，符合行诉适用解释第一条第二款第(六)项规定的情形，故依法应予驳回三利洋公司的起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第(四)项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第(六)项、第六十九条第一款第(一)项、第六十九条第三款规定，裁定如下：驳回原告大连三利洋水产有限公司的起诉。案件受理费100元(原告已预交)，退还原告大连三利洋水产有限公司。三利洋公司的上诉请求是：1、撤销一审裁定；2、撤销长海县政府作出的《长海县人民政府关于依法收回海域使用权的决定》，或在《回收海域使用权名单》中将三利洋公司删除。事实与理由：一、一审裁定认为长海县政府作出的《收回海域使用权的决定》系内部批复性质，不属于行政行为是错误的。该决定属于行政行为。在确定长海县政府作出的《收回海域使用权的决定》是否属于行政诉讼受案范围之前，首先应当确定长海县政府作出的《收回海域使用权的决定》的行为性质是否属于行政行为。行政行为是指行政主体在实施行政管理活动、行使行政职权过程中所作出的具有法律意义的行为，即由公共行政实体依据行政法所赋予的权力，针对单独个别的情况，作出一个对外产生积极或消极法律效果的决定或命令。本案中，长海县政府作为县级人民政府，依据《中华人民共和国海域使用管理法》第四十八条规定，有权作出收回海域使用权的决定。长海县政府在答辩状中亦认可其享有法律赋予的上述职权。长海县政府依据法律赋予的该项职权，针对在限期内没有缴纳海域使用金的海域使用权人，决定收回海域使用权，其行为属于行政管理活动，且对当事人产生了积极的法律效果。即行政相对人的海域使用权被收回，海域使用权证书被注销。因此长海县政府作为行政主体依法行使上述职权的行为属于典型的行政行为。依据《中华人民共和国海域使用管理法》第四十八条规定:“违反本法规定，按年度逐年缴纳海域使用金的海域使用权人不按期缴纳海域使用金的，限期缴纳；在限期内仍拒不缴纳的，由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书，收回海域使用权”。这是法律赋予人民政府的行政权力。三利洋公司的《海域使用权证书》的发证机关是长海县政府。依据上述法律规定，对限期内拒不缴纳海域使用金的海域使用权人，由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书，收回海域使用权。在本案中，收回海域使用权的职权部门只能是长海县政府，其他任何机关或组织均无权替代。因此，只要长海县政府拟作出案涉决定，就必须针对相对人即海域使用权人作出决定，而不能以内部答复的形式作出。长海县政府针对没有缴纳海域使用金的海域使用权人作出的《收回海域使用权的决定》，答复给该县自然资源局，相当于处罚了张三，告知了李四。属于送达程序即送达对象错误。长海县政府作出决定的程序错误导致行政行为的对象错误，长海县政府又以错误的决定认为是内部答复，属于错上加错。长海县政府本来就应当依法以48户没有按照限期缴纳海域使用金的海域使用权人为对象，并严格按照法定程序作出依法收回海域使用权的决定，依法告知当事人享有的权利以及不服行政决定申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，然后将决定书送达当事人。法律赋予了长海县政府职权，同时，也赋予了长海县政府义务。长海县政府作出的《收回海域使用权的决定》，不仅要事实充分、职权合法，而且，还要程序合法方能有效。《行政处罚法》第三条规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”。本案中，长海县政府针对的是**没有按照限期缴纳海域使用金的海域使用权人，依法作出收回海域使用权的决定。本来事实清楚，职权清晰，但是，长海县政府却忽视了法定程序，没有按照法定程序向当事人依法告知、依法送达。更为荒唐的是，《决定》的核心内容是收回48户当事人的海域使用权，却没有向48户当事人依法告知、依法送达。而是以内部批复的形式替代行政处罚决定，还以“属于不产生外部法律效力的行为”和“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响”为由，认为不属于法院行政受案范围，实在令人费解。如果按长海县政府所述《收回海域使用权的决定》属于内部批复性质，那么，该决定不能对外产生法律效力，也不可能对三利洋公司等48户海域使用权人产生相应的法律效果。事实是该决定已经对外产生了法律效力，对三利洋公司等48户海域使用权人也产生了相应的法律效果。因此，该决定不是内部批复性质，而是典型的行政决定性质。只是长海县政府没有按照法定程序作出决定，或者说将行政决定批复给了下级部门，没有依法送达给行政决定的相对人。原审裁定认为长海县政府作出的《收回海域使用权的决定》系内部批复性质，不属于行政行为是错误的，应予纠正。二、三利洋公司请求撤销长海县政府作出的《收回海域使用权的决定》，属于行政诉讼受案范围。1、原审裁定认为长海县政府作出的《收回海域使用权的决定》属于“内部批复，未对三利洋公司的权利义务产生直接影响”，系套用最高人民法院司法解释第一条第（五）项的规定，属于生搬硬套，不能成立。长海县政府作出的《收回海域使用权的决定》所产生的法律效果是直接导致行政相对人（48名海域使用权人）的海域使用权被收回。同时，长海县政府还决定：“凡被决定收回海域使用权的，按失信处理，对欠缴的海域使用金依法追缴，由县不动产登记机构按照规定注销海域使用权证书”。上述决定内容显然对三利洋公司产生了多方面的法律效果：一是海域使用权被收回，意味着经营多年的巨额投资无法回收；二是自此成为失信人员，活动受限；三是欠缴的海域使用金面临被追缴；四是海域使用权证书被注销。上述四个方面的法律效果，显然是因为长海县政府作出的决定对外（相对人）所产生直接法律效力的结果，对三利洋公司所产生的实际影响是客观存在的。因此，原审裁定认为长海县政府作出的《收回海域使用权的决定》“未对三利洋公司的权利义务产生直接影响”的观点，显然不能成立。其不属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第（五）项规定的情形。长海县政府作出的《收回海域使用权的决定》，属于行政诉讼受案范围。完全符合《行政诉讼法》关于受案范围第十二条第（四）项规定。长海县政府答辩称：一、原审裁定认定事实清楚、适用法律正确。(一)原审裁定认定，三利洋公司的诉讼请求依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围，原审裁定的这一认定，事实清楚。本案中，长海县政府向长海县自然资源局作出的7号决定，系针对原长海县海洋与渔业局提交的7号报告的内部批复，7号决定批复针对的对象仅为“长海县自然资源局”，其未对三利洋公司的权利义务产生直接影响，属于“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款的规定，原审裁定认定，三利洋公司的诉讼请求依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。(二)原审裁定适用法律正确。原审裁定依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第(四)项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第(六)项、第六十九条第一款第(一)项、第六十九条第三款规定，依法裁定驳回三利洋公司的起诉，适用法律正确。二、三利洋公司的上诉请求以及所主张的事实和理由是错误的。(一)三利洋公司主张，原审裁定认为长海县政府作出的《收回海域使用权的决定》系内部批复性质，不属于行政行为是错误的。三利洋公司的这一主张与原审裁定所认定的事实大相径庭，三利洋公司这一主张，是不符合原审裁定实际情况的错误主张。原审裁定认定，长海县政府向长海县自然资源局作出的7号决定，系针对原长海县海洋与渔业局提交的7号报告的内部批复，7号决定批复针对的对象仅为“长海县自然资源局”，其未对三利洋公司的权利义务产生直接影响，根据相关法律的规定，属于“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”，三利洋公司对7号决定提出行政诉讼请求，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。所以，原审裁定并没有认定长海县政府向长海县自然资源局作出的7号决定不属于行政行为。三利洋公司主张原审裁定认定长海县政府向长海县自然资源局作出的7号决定不属于行政行为，三利洋公司的这一主张与原审裁定所认定的事实大相径庭，三利洋公司的这一主张，是不符合原审裁定实际情况的错误主张。(二)三利洋公司主张，其请求撤销长海县政府作出的《收回海域使用权的决定》，属于行政诉讼受案范围，三利洋公司的这一主张于法无据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：…(六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为。”长海县政府作出的7号决定，属于“行政机关为作出行政行为而实施的过程性行为”，7号决定批复针对的对象仅为“长海县自然资源局”，其未对三利洋公司的权利义务产生直接影响。所以，三利洋公司对7号决定提出诉讼请求，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本院审理过程中各方当事人对一审裁定认定的事实均无异议，本院经审查后对一审裁定认定的事实予以确认。本院认为：本案的争议焦点在于被诉行政行为是否属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国海域使用管理法》第四十八条规定：违反本法规定，按年度逐年缴纳海域使用金的海域使用权人不按期缴纳海域使用金的，限期缴纳；在限期内仍拒不缴纳的，由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书，收回海域使用权。《大连市海域使用管理条例》第三十七条第一款规定：违反本条例第三十条第一款规定，按年度逐年缴纳海域使用金的海域使用权人不按期缴纳海域使用金的，由海洋行政主管部门或者其所属的中国海监机构限期缴纳；在限期内仍拒不缴纳的，由颁发海域使用权证书的人民政府注销海域使用权证书，收回海域使用权。根据上述规定，长海县政府具备作出收回海域使用权决定的职权，对于符合上述法律规定情形的收回海域使用权决定只能由长海县政府作出，其他行政机关无此职权。长海县政府在被诉的行政决定中已经明确收回三利洋公司的海域使用权，此决定是对三利洋公司财产权利进行剥夺的行政处罚。被诉行政行为决定对三利洋公司按照失信处理，对三利洋公司进行了负面评价。上述决定内容已经对三利洋公司的权利义务产生了影响，属于可诉的行政行为。从长海县政府的决定内容可以看出，该决定并非行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，而是经过论证研究之后最终作出的处罚决定。虽然长海县政府的被诉决定从字面上来看是仅针对长海县自然资源局发出的，但此后该决定已经通过长海县自然资源局告知书和长海县不动产登记中心公告告知给三利洋公司并为三利洋公司所知悉。一审裁定认为被诉决定不属于行政诉讼受案范围的观点错误，本院予以纠正。综上所述，一审裁定认定事实清楚，但是裁定驳回三利洋公司起诉属于适用法律错误，依法应当撤销，本案应当指令一审法院继续审理，对被诉行政行为进行全面审查。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：一、撤销大连海事法院（2020）辽72行初4号行政裁定；二、本案指令大连海事法院继续审理。本裁定为终审裁定。审判长  康宪雷审判员  禹政一审判员  吴晓红二〇二〇年十二月二十八日法官助理牟文放书记员鞠林