山西省高级人民法院行政判决书（2020）晋行终837号上诉人（原审原告）阎亮，男，1957年4月19日出生，汉族，住太原市小店区。委托诉讼代理人刘俊英，女，1959年10月26日出生，汉族，住太原市小店区，系阎亮之妻。上诉人（原审原告）王桂花，女，1959年12月21日出生，汉族，住太原市小店区。上诉人（原审原告）王冬生，男，1963年12月24日出生，汉族，住太原市小店区。三上诉人共同委托诉讼代理人刘大伟，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）山西省住房和城乡建设厅。法定代表人王立业，职务厅长。委托诉讼代理人乔丽娜，山西省住房和城乡建设厅法规处副处长。委托诉讼代理人郭宏伟，泰和泰（太原）律师事务所律师。阎亮、王桂花、王冬生因诉山西省住房和城乡建设厅（以下简称省住建厅）行政复议一案，不服山西省太原市中级人民法院（2020）晋01行初52号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人阎亮的委托诉讼代理人刘俊英、上诉人王桂花、王冬生及三上诉人共同委托诉讼代理人刘大伟，被上诉人省住建厅的委托诉讼代理人乔丽娜、郭宏伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，阎荣及原告三人于2019年12月29日向太原市住房和城乡建设局（以下简称“市住建局”）提出政府信息公开申请，请求书面公开其四人房屋（位于太原市小店区营盘狄村）所属区域地块上拟建设项目的施工许可证。市住建局于2020年1月7日作出《关于阎荣等4人要求公开申请人房屋所属地块拟建设项目办理施工许可证情况的回复》，公开了案涉140103201909301301号建筑工程施工许可证的相关情况。阎荣及原告三人认为该建筑工程施工许可证侵犯其四人的合法权益，于2020年3月15日向被告提出行政复议申请，请求撤销该建筑工程施工许可证。被告于2020年3月16日收到该行政复议申请书。被告于2020年3月19日作出晋建复补〔2020〕1号行政复议补正通知书，要求阎荣及原告三人补正申请材料。阎荣及原告三人于2020年3月22日收到该行政复议补正通知书。被告于2020年3月26日收到阎荣及原告三人的补正材料。被告于2020年3月27日作出晋建复答〔2020〕1号行政复议答复通知书，要求市住建局针对阎荣及原告三人的行政复议申请提交书面答复及相关证据材料。市住建局于2020年4月10日作出行政复议答复书，并提交了相关证据材料。被告于2020年5月8日作出晋建复决〔2020〕16号《行政复议决定书》，认为阎荣及原告三人不具有行政复议主体资格，驳回其四人的行政复议申请。阎荣于2020年5月29日、阎亮于2020年5月17日、王桂花于2020年5月14日、王冬生于2020年5月13日收到该行政复议决定书。原告三人不服该行政复议决定书，于2020年5月25日向本院提起行政诉讼，请求撤销该行政复议决定书，并判令被告继续审理原告三人的行政复议请求。另查明，阎亮在太原市小店区狄村街103号拥有0.3亩宅基地，并具有宅基地使用证。王桂花在太原市小店区柳贯沟73号拥有0.21亩宅基地，并具有宅基地使用证。王冬生的父亲王仁义（已去世）在太原市小店区狄村正街68号拥有0.73亩的宅基地，并具有宅基地使用证；1999年，王仁义以书面遗嘱的形式，将上述宅基地赠与王冬生。后太原市小店区营盘街道狄村社区居民委员会纳入太原市城中村拆迁改造范围。太原市小店区人民政府于2016年2月23日作出小店区政〔2016〕5号《关于收回小店区营盘街道办事处狄村社区全体居民宅基地使用权的决定》，决定收回狄村社区全体居民的宅基地使用权，并注销宅基地使用权证。王冬生房屋于2016年7月29日被强拆，阎亮、王桂花房屋于2016年8月3日被强拆。阎荣及原告三人不服该决定，向人民法院提起诉讼，请求撤销该决定。山西省高级人民法院（2017）晋行终382、774、791、793号行政判决，确认该决定违法。原审法院认为，本案的争议焦点为被告作出的案涉行政复议决定书是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，行政复议申请人应当与具体行政行为有利害关系。所谓“有利害关系的公民、法人或者其他组织”，不能扩大理解为所有直接或者间接受到行政行为影响的当事人，应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的当事人。即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的合法权益，作为判断是否存在利害关系的重要标准。本案中，原告三人认为市住建局作出的案涉建筑工程施工许可证侵犯其合法权益，故向被告提出行政复议申请，请求撤销案涉建筑工程施工许可证。《建筑工程施工许可管理办法》第一条规定，为了加强对建筑活动的监督管理，维护建筑市场秩序，保证建筑工程的质量和安全，根据《中华人民共和国建筑法》，制定本办法；第二条第一款规定，在中华人民共和国境内从事各类房屋建筑及其附属设施的建造、装修装饰和与其配套的线路、管道、设备的安装，以及城镇市政基础设施工程的施工，建设单位在开工前应当依照本办法的规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门申请领取施工许可证。从以上规定可以看出，行政机关向建设单位颁发建筑工程施工许可证，是为了加强对建筑活动的监督管理，维护建筑市场秩序，保证建筑工程的质量和安全。也就是说，市住建局向融碧房地产公司颁发案涉建筑工程施工许可证的行政行为，不会对原告三人设立权利义务，本身并不会直接影响原告三人的合法权益。因此，被告认为原告三人与被申请撤销的市住建局向融碧房地产公司颁发案涉建筑工程施工许可证的行政行为没有利害关系，进而驳回原告三人的行政复议申请，并无不当。另外，被告办理行政复议期间未超过法定办理期限，亦无不当。综上所述，被告作出的案涉行政复议决定书证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告阎亮、王桂花、王冬生的诉讼请求。阎亮、王桂花、王冬生上诉称，原审判决认定事实不清，法律适用错误，应当撤销。上诉人与颁发涉案建设工程施工许可证的行政行为存在利害关系。2016年2月23日，太原市小店区人民政府作出小店区政〔2016〕5号《关于收回小店区营盘街道办事处狄村社区全体居民宅基地使用权的决定》，强行收回狄村社区全体居民的宅基地使用权，注销宅基地使用权证，并直接或者间接通过断电断水等方式逼迫全体居民实施拆迁。上诉人拥有的老宅在城中村改造过程中被强制拆毁。相关违法收回土地使用权行政行为，已经由（2017）晋行终382、774、793号行政判决确认违法。依据参考判例(2018）最高法院行申4143号行政裁定，“因征收决定而导致物权直接变动，但需要注意的是，在征收补偿工作完成之前，仍应保持被征收人房屋或者土地的合法占有权益”。所以，在上诉人未获得合法合理补偿安置的情况下，上诉人依旧对自己的宅基地及房屋拥有合法的占有使用权，不因房屋被违法征收或者被拆除而阻断。既然上诉人作为涉案土地及房屋合法权益的享有者，被上诉人作出施工许可证许可第三人在涉案土地上组织施工建设，对上诉人权利义务产生直接实际影响，施工单位在上诉人土地上非法作业，严重侵害了上诉人合法权益，上诉人与被诉施工许可行为当然有法律上的利害关系。上诉人有权依据行政许可法第七条、行政诉讼法第二条、《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第一条以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条之规定提起行政诉讼。原审法院无视上诉人对涉案土地仍然享有的合法权利，无视上诉人对房屋享有的合法权利，认为被上诉人的行政许可行为本身对上诉人的权利义务不产生实际影响，存在错误。综上，上诉人现依据行政诉讼法第八十五条的规定提起上诉，请求法院在查清事实的基础上依法裁判，以维护上诉人的合法权益。省住建厅答辩称，一、一审判决认定事实清楚。1.上诉人主体不适格。2016年2月23日太原市小店区人民政府作出小店区证〔2016〕5号《关于收回小店区营盘街道办事处狄村社区全体居民宅基地使用权的决定》（以下简称“《收回决定》”)，决定收回狄村社区全体居民的宅基地使用权，并注销宅基地使用权证。2020年3月7日太原市国土资源局小店分局在政府信息公开答复中确认狄村集体土地已转变为国有土地，太原市国土资源局的确权工作已经完毕。虽然山西省高级人民法院（2017）晋行终382、774、791、793号行政判决书确认《收回决定》违法，但不予撤销。据此，上诉人3人均已丧失宅基地使用权，其未得到补偿与施工许可证的核发之间并无关联。此外，上述判决书中载明，在《收回决定》作出之前狄村村民就已经整体登记为非农业人口，村委会改成了社区居委会。依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。农村集体经济组织成员全部转为城镇居民后，对涉及农村集体土地的行政行为不服的，过半数的原集体经济组织成员可以提起诉讼。因此，上诉人3人无权提起诉讼。2.行政复议决定合法。答辩人于2020年3月16日收到上诉人的行政复议申请，于2020年3月20日作出了行政复议补正通知书（晋建复补〔2020〕1号），要求上诉人补正。2020年3月26日，答辩人收到上诉人的补正材料并受理此案。2020年4月1日作出行政复议答复通知书（晋建复答〔2020〕1号），要求行政复议被申请人市住建局答复并提供相应的证据材料。2020年4月10日，答辩人收到市住建局的答复书及相关证据材料。2020年5月8日，答辩人作出行政复议决定书（晋建复决〔2020〕16号）并以EMS的形式送达上诉人。依据《建筑法》《山西省企业投资项目承诺制规定》《建筑工程施工许可管理办法》《住房和城乡建设部关于推进建筑业发展和改革的若干意见》《住房和城乡建设部关于进一步加强房屋建筑和市政基础设施工程招标投标监管的指导意见》及《山西省住房和城乡建设厅关于做好非国有资金投资房屋建筑和市政基础设施工程项目监管工作的通知》等相关规定，对非国有资金投资建筑工程项目试行事后备案管理。碧桂园玖玺臺（狄村城中村改造）项目的资金来源为自筹而非国有资金投资，可由开发商山西融碧房地产开发有限公司自主决定是否进行招标发包。因此，本案不存在必须按照招标程序确定施工企业的情形。市住建局于2019年9月30日核发的编号为140103201909301301号的施工许可证不违反《建筑法》《山西省企业投资项目承诺制规定》《建筑工程施工许可管理办法》等的规定。因此，答辩人作出的行政复议决定程序、实体均合法。二、一审判决适用法律正确。依据行政诉讼法第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。上诉人房屋已被拆除，由此而引发的相关的拆迁安置补偿纠纷与涉案施工许可证的发放属于不同的法律关系，不具有关联性，且涉案宅基地已收为国有并确权，上诉人不再享有与占有相关的实体权利，与本案无利害关系。依据《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十条规定，准予行政许可决定不损害公共利益和利害关系人合法权益的，判决驳回原告的诉讼请求。故一审判决适用法律正确。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉请求依法不能成立，请求法院依法驳回上诉，维持原判决。二审经审理查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点是被上诉人作出的晋建复决〔2020〕16号行政复议决定书是否合法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系。《住房城乡建设行政复议办法》第十八条第二项规定，行政复议机关对符合下列条件的行政复议申请，应当予以受理：（二）申请人与行政行为有利害关系。可见，复议申请人与行政行为有“利害关系”是住房城乡建设行政复议机关受理行政复议案件的法定条件。对于上述“利害关系”不能过分扩大理解，认为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织都有利害关系。“利害关系”的认定需要综合考虑案件情况以及申请人的复议请求来予以确定。具体而言，在确定申请人资格时，要以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法是否要求行政机关考虑和保护申请人请求保护的权利或法律上的利益，作为判断是否具有“利害关系”的重要标准。本案中，三位上诉人认为，市住建局作出的案涉施工许可证在实体和程序上均违法，侵犯其合法利益，故向被上诉人提出行政复议申请，请求撤销案涉建筑工程施工许可证。《建筑工程施工许可管理办法》第一条规定，为了加强对建筑活动的监督管理，维护建筑市场秩序，保证建筑工程的质量和安全，根据《中华人民共和国建筑法》，制定本办法。从上述规定可以看出，行政机关向建设单位颁发建筑工程施工许可证，是出于对建筑活动进行监督管理的需要，是以维护建筑市场秩序，保证建筑工程的质量和安全为目的。本案三位上诉人是因案涉施工许可证所涉地块包含其原宅基地所在地，认为其合法权益受到侵犯而提起的行政复议申请。三位上诉人的原宅基地使用权已经太原市小店区人民政府于2016年2月23日作出的小店区政〔2016〕5号《关于收回小店区营盘街道办事处狄村社区全体居民宅基地使用权的决定》所收回，宅基地上房屋也分别于2016年7月和8月被拆除。山西省高级人民法院（2017）晋行终382、774、791、793号行政判决，虽确认前述小店区政〔2016〕5号决定违法，但未予撤销。因此，市住建局向融碧房地产公司颁发案涉建筑工程施工许可证的行政行为，不会为上诉人设立权利义务，上诉人与涉诉行政许可行为无行政法律上的“利害关系”。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第二项，“受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请”和《住房城乡建设行政复议办法》第三十三条第二项，“行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不属于本办法规定的行政复议受案范围或者不符合受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请”之规定，省住建厅驳回上诉人的行政复议申请，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由，均不能成立。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人阎亮、王桂花、王冬生负担。本判决为终审判决。审判长 刘 群审判员 彭志祥审判员 李克恭二○二○年十二月二十三日法官助理 郭 伟书记员 田显军