福建省龙岩市新罗区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽0802行初58号 原告张庆煌，男，1945年12月6日出生，汉族，居民，住龙岩市新罗区。 委托代理人王欢，福建正廉律师事务所执业律师。 委托代理人张荣敏（原告张庆煌之子），住龙岩市新罗区。 被告龙岩市自然资源局，住所地龙岩市新罗区西城街道西安南路莲花小区，统一社会信用代码113508000040829988。 法定代表人温永，局长。 出庭应诉负责人刘春贵，龙岩市自然资源局国土资源监察支队支队长。 委托代理人兰寿松。 委托代理人洪丽宏，福建博益律师事务所执业律师。 原告张庆煌不服被告龙岩市自然资源局土地行政处罚一案，于2020年6月24日向本院提起行政诉讼。本院当日受理后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月18日公开开庭审理了本案。原告张庆煌及其委托代理人张荣敏、王欢，被告龙岩市自然资源局国土资源监察支队支队长刘春贵、委托代理人兰寿松、洪丽宏均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被诉行政行为：2019年12月31日，被告龙岩市自然资源局作出《自然资源违法案件行政处罚决定书》（龙自然资行罚〔2019〕第35号），查明张庆煌于2008年年底起未经有权机关批准，擅自占用龙岩市新罗区××镇××村2533.57平方米的土地兴建住宅，现已建好住宅及相关附属设施。张庆煌未办理用地审批手续建设住宅的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款之规定，属非法占用土地行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条第一款之规定，决定处罚如下：责令张庆煌退还非法占用的2533.57平方米，限十五日内自行拆除在非法占用的2533.57平方米土地上新建的房屋。 原告张庆煌诉称，原告于2008年起在龙岩市新罗区××镇××村××地上建造住宅，并于2010年竣工入住。2019年12月31日，被告认为原告兴建住宅的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，进而对原告作出行政处罚决定。原告认为被告作出涉案的处罚决定存在不具有行政主体资格、适用法律错误的情形，依法应当予以撤销。第一，原告的房屋于2010年建成，之后再没有建设行为，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，行政机关已不能再给予处罚。第二，被告系依据《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订）第六十二条第三款及第七十七条第一款的规定对被告处罚，但第六十二条第三款针对的是农村村民建住宅，即使原告存在违法行为也应当适用第七十八第一款的规定，由农业农村主管部门负责管理，被告无权依据第七十七条第一款的规定对原告进行行政处罚。第三，原告早年因单位未分房，系自行回去原宅基地建房，涉案房屋是原告唯一住房。为此，原告提起行政诉讼，要求撤销被告龙岩市自然资源局于2019年12月31日作出的《自然资源违法案件行政处罚决定书》（龙自然资行罚〔2019〕第35号）。 原告张庆煌向本院提供了如下证据材料：《自然资源违法案件行政处罚决定书》（龙自然资行罚〔2019〕第35号），以此证明被告于2019年12月31日作出被诉行政处罚。 被告龙岩市自然资源局辩称，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第七十七条的规定，被告具有对非法占地的行为作出行政处罚的职权。被告于2019年12月31日作出被诉决定，2019年修订的《中华人民共和国土地管理法》尚未正式实施，原告提出适用《中华人民共和国土地管理法》（2019年修订）第七十八条的规定，由农业农村主管部门行使职权的主张不能成立。被告现场实地核查、立案、调查、告知、核实、集体讨论等程序作出处罚决定，并送达给原告，程序合法。2008年年底起，原告张庆煌在未取得有权机关批准的情况下，擅自占用2533.57平方米土地兴建房屋。原告未办理用地审批手续建设住宅的行为违反了《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第六十二条第三款的规定,属非法占用土地行为,且非法占地的行为有连续或继续状态，应依法予以处罚。原告提出房屋已于2010年建成，之后没有建设行为，行政机关不能再给予处罚的主张不能成立。综上，被告作出的《自然资源违法案件行政处罚决定书》，程序合法，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，恳请法院驳回原告的诉讼请求。 被告龙岩市自然资源局在举证期限内向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据有：一、证据材料：1、违法线索登记表，以此证明新罗分局将“在龙岩市新罗区××镇××村存在涉嫌土地违法的行为”的违法用地线索移送给被告。2、核查报告、立案呈批表，以此证明被告收到违法用地线索后进行现场核查，查明原告于2008年年底起，未经有权机关批准，擅自占用位于龙岩市新罗区××镇××村××平方米土地建住宅，现已建好住宅及相关附属设施。被告遂对原告涉嫌非法占有土地行为进行立案。3、询问笔录（张荣敏、张庆煌、雷亮、陈川荣）、身份证、《证明》、《情况说明》、《租赁合同》、现场勘查笔录、农村土地利用现状一、二级分类面积汇总表（张庆煌）、《土地利用总体规划证明书》、地形图、现场照片、调查报告，以此证明被告经过调查取证，认定原告于2008年年底起，未经有权机关批准，擅自占用位于龙岩市新罗区××镇××村××平方米土地建住宅，其中占用耕地2636.53平方米、城镇村及工矿用地37.01平方米、水域及水利设施用地31.03平方米，现已建好住宅及相关附属设施。4、违法案件审理记录、违法案件处理决定呈批表，以此证明作为被告土地违法行为查处的部门即监察支队经会审，认定原告的行为已构成非法占地，并提出处理建议：责令原告退还非法占用的2704.57平方米土地，自行拆除在非法占用的2704.57平方米土地上新建的房屋。5、《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》、送达回证，以此证明被告向原告送达行政处罚的陈述、申辩告知和听证告知。6、《陈述申辩书》、陈述申辩听证复核表、调查报告、违法案件审理记录（第二次），以此证明根据原告提出的书面陈述申辩意见，被告经调查核实确认原告非法占用土地面积为2533.57平方米；被告再次召开案审会，研究决定责令原告退还非法占用的2533.57平方米土地，自行拆除在非法占用的2533.57平方米土地上新建的房屋。7《自然资源违法案件行政处罚决定书》，以此证明被告于2019年12月31日作出处罚决定，责令原告退还非法占用的2533.57平方米土地，限十五日内自行拆除在非法占用的2533.57平方米土地上新建的房屋；已送达原告。二、依据：1、《中华人民共和国行政处罚法》第三十条至第三十二条、第三十六条至第四十五条。2、《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第四十四条、第六十二条、第七十七条。3、《中华人民共和国行政复议法》第九条、第十二条。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条。 原告张庆煌对被告龙岩市自然资源局提供的证据经质证认为：证据1，无异议。证据2，真实性无异议，可证实案件经办人员只是通过现场核实、实地核查即认定是非法占地，没有其他的权属调查经过。证据3,有异议：张荣敏、张庆煌、雷亮的陈述可说明原告使用的土地中一部分系原自有宅基地，原告占地建房已向龙岩市新罗区××镇××村提交申请；张荣敏、张庆煌的陈述可说明原告的户口于2010年迁回村集体，但涉案房屋系2008年所建，建房时原告系居民，非农民，不能适用《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第七十七条的规定；被告系选择性执法，违反公平公正原则；原告建房所使用的土地大部分系龙岩市新罗区东肖镇龙泉村行政区域内，并非龙岩市新罗区××镇××村行政区域内；原告占用的土地符合土地利用总规划，未占用基本农田，并未造成严重不利影响。证据4，有异议：被告未对原告占地建设住宅进行详尽调查，认定事实不清。证据5，有异议：依据《国土资源违法行为查处工作规程》的规定，被告应写明退还、交还土地的对象、范围、期限等；被告在被诉行政处罚决定中未明确土地退还对象，违反了相关规定，被诉行政处罚决定不正确。证据6，有异议：被告在原告提出面积异议后，才将租赁的部分171平方米予以扣除；可以证明被告在行政处罚程序中确未对涉案土地的权属来源进行主动、充分的调查，未核实土地是否是自由宅基地，是否有部分属于合法占地的情形，属认定事实不清。证据7，有异议：处罚内容错误，未明确土地退还对象。被告对原告提供的证据无异议。 本院经审查认为，原告张庆煌提供的证据，与被告龙岩市自然资源局提供的证据7一致，本院予以确认。被告龙岩市自然资源局提供的证据、依据与本案具有关联性，符合法律的要求，可证实原告于2008年年底起未经有权机关批准，擅自占用土地兴建住宅，本院予以确认。对被告提供的法律规定，确认为本案的审查依据。 经审理查明，2008年年底起，原告张庆煌占用龙岩市新罗区东肖镇的土地兴建住宅。2019年10月30日，被告龙岩市自然资源局以原告未经有权机关批准擅自占用土地兴建住宅为由，予以立案。经被告调查核实，原告未经批准擅自占用龙岩市新罗区××镇××村××平方米的土地兴建住宅，已建好住宅计及相关附属设施。用地符合土地利用总体规划。2019年12月19日，被告经集体讨论决定（第一次），拟对原告非法占用2704.57平方米土地兴建住宅的行为作出处罚。被告于2019年12月20日作出《行政处罚告知书》（龙自然资行告〔2019〕第35号）、《行政处罚听证告知书》（龙自然资行听告〔2019〕第35号），并于2019年12月24日送至原告。2019年12月24日，原告向被告提交书面的陈述、申辩意见。被告于2019年2月7日作出复核意见：经核查，图纸内一栋房屋为当事人租用，建议再次召开案审会。2019年12月30日，被告经集体讨论决定（第二次），拟对原告非法占用2533.57平方米土地兴建住宅的行为作出处罚。被告于2019年12月31日作出被诉决定，并于同日送至原告。原告不服，在法定期限内向本院提起行政诉讼。 本院认为,一、关于法律适用问题。行政相对人的行为发生在新法施行以前,具体行政行为作出亦在新法施行以前，人民法院审查具体行政行为的合法性时,适用旧法规定。本案中，原告张庆煌未经批准于2008年年底起兴建住宅，被诉处罚决定于2019年12月31日作出，即违法行为与处罚行为均在2019修订的《中华人民共和国土地管理法》施行以前所为，故应适用2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》。二、关于被告的权源问题。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第六十六规定：“县级以上地方人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。被告龙岩市自然资源局作为主管机关负有对本辖区违反土地管理法律、法规的行为实施统一监督管理的法定职责，作出的被诉具体行政行为权源有据。三、关于原告非法占用土地行为的问题。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第六十二条第三款规定：“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续”。第七十七条规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”。本案中，原告未经批准于2008年年底起至2010年占地兴建住宅，结合原告于2010年1月将户口迁入龙岩市新罗区××镇××村，后参与龙岩市新罗区××镇××村的选举活动的情形下，可认定原告系龙岩市新罗区××镇××村村民。据此，被告适用前述法律规定，对原告的非法占用土地行为进行查处，与法有据。原告提出兴建住宅所占用的土地中，有部分是合法的宅基地。对此，原告未提供证据予以证明，本院不予采信。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。联系本案而言,原告于2008年年底起未经批准兴建住宅,且违法建筑一直存续多年至案发,其主张违建行为不应处罚的主张不能成立。被告受理原告的违法占地行为后,指派执法人员进行调查并制作笔录,对现场进行勘测,调取相关材料,对违法行为进行调查核实,告知了原告相关权利后,结合原告在被告进行调查时陈述占用龙岩市新罗区××镇××村的土地兴建住宅的情形下，认定原告未经依法审批占用龙岩市新罗区××镇××村的土地兴建住宅的事实清楚。被告依据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修订）第七十七条的规定作出退还土地、限期自行拆除违法建筑的行政处罚并无不当。综上，原告提出的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告张庆煌的诉讼请求。 本案案件受理费50元，由原告张庆煌负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于龙岩市中级人民法院。 审 判 长 谢  兰  兰 人民陪审员 陈  雪  英 人民陪审员 谢  婷  婷 二〇二〇年十二月十一日 书 记 员 林飞虹（代） 附注： 本判决适用的相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。