辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽02行终661号上诉人(原审原告)王冬云，女，1969年1月21日生，汉族，现住大连市。被上诉人(原审被告)大连市人力资源和社会保障局，住所地大连市沙河口区联合路**。法定代表人刘士武，该局局长。委托诉讼代理人彭辉，系该局工作人员。委托诉讼代理人耿洪涛，系该局工作人员。上诉人王冬云因与大连市人力资源和社会保障局政府信息公开一案，不服大连市西岗区人民法院（2020）辽0203行初88号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，本案现已审理终结。原审法院认定，原告2020年5月9日在网上向被告提出政府信息公开申请，申请内容：1、大连市第七人民医院2016-2020年度大连市市直事业单位工资总额核定表；2、大连市第七人民医院2016-2020年度市直事业单位申请核增绩效工资资金来源申报表。被告2020年5月14日作出被诉行政行为，并通过邮寄方式向原告送达了文书。原审法院认为，本案争议焦点在于被告作出的不予公开告知行为是否合法。《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定：本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第十六条第一款规定：行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。原告申请的信息，是事业单位向有关部门呈报的有关绩效工资的统计数据、申报材料，既涉及单位人事管理信息，也是其内部工作流程，因此，被告依据上述规定作出不予公开的答复，并无不当。同时，被告在诉讼中向本院提供了《人事工作中国家秘密及其密级具体范围的规定》，根据该规定，人事工作中包括工资、人事等统计资料属于国家秘密的范围，事业单位统计资料及报表确属秘密级事项。因此，被告最终做出不予公开告知，亦符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条的规定，即：“依法确定为国家秘密的政府信息，法律、行政法规禁止公开的政府信息，以及公开后可能危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的政府信息，不予公开。”虽被告未在告知书中引用该规定，但不影响其不予公开结论正确性。此外，被告在行政程序中遵循程序要求，在法定期限内作出告知，并将告知内容及时送达给原告，其程序符合法律规定。综上所述，被告作出的被诉行政行为并无不当，原告请求撤销并重做，无事实基础和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王冬云的诉讼请求。上诉人王冬云上诉称，请求撤销原审判决，改判被上诉人向上诉人公开上诉人申请政府信息的全部内容。主要理由：一、原审判决事实不清，证据不足。1、关于内部管理的认定。案涉信息的单位为大连市第七人民医院，为事业单位。而被上诉人是行政部门，而第七人民医院显然不是被上诉人的内设机构和组成部门。同时二者作为独立法人各自对外承担法律责任。由于大连市第七人民医院是差额财政拨款的事业单位，而被上诉人是全额财政拨款的行政机关，所以前者并非后者的内设机构和组成部分，同时二者也不执行相同的财务管理规定。因此一审法院认定的内部管理与事实情况不符，且于法无据。最高法2014年9月12日发布的政府信息公开十大案例第六案中对内部管理信息有明确的界定。最高法认为：行政机关单纯履行内部管理职责时所产生的信息属于内部管理信息。但是，在相关信息作为行政机关作出行政决策的参考依据，会对行政相对人的权利义务产生影响时，上述信息即成为行政机关行使行政管理职责过程中所制作的信息，不属于内部管理信息。同时最高法还认为内部信息就是对外部不产生直接约束力的普遍政策阐述或对个案的非终极性意见。案涉信息的内容为财务数据，作为人工成本被计入医院运营成本中统一核算，医院的运营成本又是大连市卫健委对市七院综合绩效考核中一项极其重要的内容。绩效考核评价结果对市七院绩效工资总额的核定产生实际影响。原告作为第七人民医院的职工，享有对该单位绩效工资绩效工资的知情权、分配权和监督权。同时原告并非被告单位的工作人员，因此案涉信息对外部产生了直接的约束力，更非对个案的非终极性意见。所以被告对案涉信息属于内部管理信息的认定没有事实依据。2、关于国家秘密的认定。由于一审法院认为案涉信息属于国家秘密，但是被上诉人在举证期限内并未向一审法院提交规范性文件的原件以及复印件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”所以一审法院关于国家秘密的认定没有事实依据，且直接违反《行政诉讼法》关于证据的规定。（1）案涉信息不符合国家秘密的外部形式要件。根据《国家秘密定密管理暂行规定》中第二十三条国家秘密的知悉范围应当在国家秘密载体上标明。不能标明的，应当书面通知知悉范围内的机关、单位或者人员。第二十四条国家秘密一经确定，应当同时在国家秘密载体上作出国家秘密标志。国家秘密标志形式为“密级★保密期限”、“密级★解密时间”或者“密级★解密条件”。国家秘密标志应当与载体不可分离，明显并易于识别。而案涉信息显然不符合上述有关国家秘密形式要件的规定。（2）案涉信息不符合国家秘密的定密程序规定。《保密法》第十二条规定，机关单位确定、变更和解除本机关、本单位的国家秘密，应当由承办人提出具体意见，经定密责任人审核批准。《保密法实施条例》第十二条规定，机关单位应当在国家秘密产生的同时，由承办人依据有关保密事项范围拟定密级、保密期限和知悉范围，报定密责任人审核批准，并采取相应保密措施。为了将上述关于定密程序的要求明确记录下来，《国家秘密定密管理暂行规定》要求，机关单位确定国家秘密，应当依照法定程序进行并作出书面记录，注明承办人、定密责任人和定密依据。现被上诉人没有证据证明案涉信息经过了上述法定程序后被确定为国家秘密。（3）案涉信息不符合国家秘密的使用管理规定。根据《中华人民共和国保守国家秘密法实施条例》第二十一条，国家秘密载体管理应当遵守下列规定：(三)传递国家秘密载体，应当通过机要交通、机要通信或者其他符合保密要求的方式进行。经上诉人了解，案涉信息仅仅通过普通公文办理渠道传递，未经国家秘密要求的机要渠道。综上，一审法院认定案涉信息为国家秘密没有事实依据。二、原审裁定法律适用错误。1、国家秘密的认定应依据《中华人民共和国保守国家秘密法》。被上诉人提出的规范性文件的效力显然不及其上位法《中华人民共和国保守国家秘密法》。2、《中华人民共和国保守国家秘密法》中第九条明确了国家秘密的范围。该范围没有规定上诉人申请公开的信息属于国家秘密。3、被上诉人在庭审时才提供的文件制定于1989年，当时尚没有绩效工资一事。上述文件也仅仅能认定1989年之前的事项。退一步考虑，即便此事在1989年被认定为国家机密，而国家机密的保密时效为二十年，早已于2009年过期。如人社部据此认定案涉信息为国家秘密，则应当履行法定的定密程序。且被上诉人有责任举证人社部的规范性文件是否有效，以及认定该信息为国家秘密时履行法定定密程序的一系列证明材料。而被上诉人没有举证上述证据，则充分说明人社部没有授权被上诉人用此规范性文件来认定案涉信息。4、被上诉人不是国家保密行政管理机关，其在无法律授权和履行法定定密程序的前提下私定国家秘密，此行为超越被上诉人法定的职权范围，不具备职权依据，属于违法行为。因此，一审法院用一份过了举证期间且没有提供原件的规范性文件来否定《中华人民共和国保守国家秘密法》中关于国家秘密的相关规定，属于典型的依据下位法排斥上位法，所以存在严重的法律适用错误。大连市人力资源和社会保障局未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条规定“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：（三）行政机关依据本条例的规定决定不予公开的，告知申请人不予公开并说明理由；”根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第一项之规定,申请公开的信息不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公开范围或者依法不属于被告公开的,被告已经履行法定告知或者说明理由义务的,人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。本案中,被上诉人受理上诉人的政府信息公开申请后,向上诉人作出了2020第10557号《不予公开告知书》向上诉人说明了不予公开的理由、依据，履行了告知义务。原审法院对作出行政行为的事实根据和法律依据进行了详尽阐述，上诉人的上诉请求及理由，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决并无不妥，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人王冬云负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长  徐建海审判员  胡俊杰审判员  张国华二〇二〇年十二月二十八日书记员  王 阳附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。