江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣行终515号上诉人（原审原告）万志鹏，女，1963年7月28日出生，汉族，住景德镇市珠山区。委托代理人刘建民，北京市才良律师事务所律师。被上诉人（原审被告）景德镇市珠山区人民政府，住所地景德镇市珠山区中山北路**。法定代表人罗文军，该区区长。委托代理人张伟，景德镇市珠山区人民政府工作人员。委托代理人余瑞蔼，江西晨天律师事务所律师。上诉人万志鹏因诉景德镇市珠山区人民政府（以下简称珠山区政府）履行房屋征收补偿协议纠纷一案，不服景德镇市中级人民法院（2020）赣02行初42号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。万志鹏原审诉称，2017年6月，因景德镇市珠山区为宇路延伸段棚户区改造项目建设，在未与万志鹏达成补偿安置协议也未作出补偿安置决定的情况下，珠山区政府组织相关部门将万志鹏位于景德镇市珠山区店面强制拆除。店面被强制拆除后，经为宇路项目部工作人员的多次沟通和劝导并书面承诺：“就为宇路延伸段项目部征收临街店面，评估单价15400元每平方，如后期征收为宇路临街店面评估单价高于15400元每平方，予以补偿差价，特此承诺！”。2017年11月，万志鹏和项目部签订《协议书》。2019年10月，万志鹏了解到刘建华、李春兰、李茂琪等十三人诉珠山区政府行政赔偿的系列案件。经景德镇市中级人民法院调解，刘建华、李茂琪、江水生等十户与珠山区政府达成了补偿安置协议，其中李茂琪等就是按照江西居易房地产估价有限公司作出的赣居易［2018］（司鉴）第095-5号《房地产估价报告》达成的。该报告中为宇路通发公寓14号店面评估单价23655元／平方米，自隔层的评估单价为8704元／平方米。万志鹏的房屋是和刘建华、李春兰、李茂琪等十三人的房屋同时被强拆的，按照《协议书》约定，珠山区政府应向万志鹏增加支付房屋征收补偿款937097.70元。万志鹏认为其和项目部签订的房屋征收补偿安置协议不违反法律规定，珠山区政府拒不履行该补偿安置协议约定的义务，严重损害了万志鹏的合法权益。由于为宇路项目部是珠山区政府设立的临时机构，不能独立承担法律责任。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起行政诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”。现万志鹏依法起诉，请求法院判令珠山区政府履行《协议书》约定的义务，向万志鹏支付应增加的房屋征收补偿款937097.70元。原审经审理查明，2017年3月1日，珠山区政府作出《征收决定》，决定征收为宇路西侧及凤凰山周边地带房屋。万志鹏位于为宇路富兴通公寓一幢13号的房屋在被征收范围内。2017年6月，珠山区政府拆除万志鹏的房屋。2017年11月，珠山区政府与万志鹏签订《协议书》，确定涉案房屋的货币补偿及奖励金总计1798000元；同时，为宇路项目部向万志鹏出具《承诺书》。该承诺书载明：“就为宇路延伸段项目部征收临街店面，评估单价15400元每平方，如后期征收为宇路临街店面评估单价高于15400元每平方，予以补偿差价，特此承诺！”。原审法院另查明，同为珠山区政府作出的《征收决定》中确定的同一征收范围内的被征收人刘建华、李茂琪、江水生、张美珍、何身景、娄镇华、周华、许剑、陈碧君等九人因珠山区政府强制拆除其房屋的行政行为经生效判决确认后，于2018年7月3日以珠山区政府为被告向该院提起行政赔偿诉讼，在该系列赔偿案件审理中，该院委托江西居易房地产估价有限公司对上述被征收人的房屋价值作出评估。根据万志鹏提供的江西居易房地产估价有限公司作出赣居易［2018］（司鉴）字第095-5房地产评估报告，该评估报告以2018年10月11日房地产市场价值为评估时点，确定了李茂琪的房屋的一层评估单价为23655元/平方米，二层（自隔层）的评估单价为8704元/平方米。该系列案件经该院组织协调，上述九人分别与被告达成调解。再查明，本案诉讼前，2019年11月5日，万志鹏因与珠山区政府未履行承诺义务纠纷一案，向该院提起行政诉讼，请求判令珠山区政府履行房屋征收补偿安置协议的承诺，向万志鹏支付应增加的房屋征收补偿款937097.70元。该院于2019年11月25日作出（2019）赣02行初110号行政裁定，裁定驳回万志鹏的起诉。万志鹏对该裁定不服提起上诉，江西省高级人民法院于2020年6月24日作出（2020）赣行终249号行政裁定，裁定驳回上诉，维持原判。该生效裁定认为，万志鹏仅依据承诺书要求珠山区人民政府履行承诺义务，支付补偿差价，未能完成起诉时的初步证明责任，其起诉没有具体的事实，不符合法定起诉条件。原审法院认为，本案的争议焦点为万志鹏提起的本次诉讼是否构成重复起诉。关于重复起诉，行政诉讼法及相关解释没有明确规范，《最高人民法院关于适用的解释》第二百四十七条规定，当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。根据上述规定，认定重复起诉的条件较为严格，需要同时满足以上三个特征。实践中，人民法院在审查案件是否构成重复起诉时，需要对本案与前案的相关要素予以逐项核查，以保障当事人在各个诉讼中的不同诉讼利益和权利。具体到本案，在万志鹏前期提起的诉讼中，万志鹏以珠山区政府为被告，且要求判令珠山区政府履行安置补偿协议中承诺，支付应增加的房屋征收补偿款937097.70元。该案经江西省高级人民法院（2020）赣行终249号行政裁定，驳回起诉。本次起诉中，万志鹏同样要求法院判令珠山区政府履行征收补偿协议约定，支付应增加的房屋征收补偿款937097.70元。经比较，万志鹏前期提起的诉讼与本次诉讼原、被告主体、诉讼标的、诉讼请求相同，符合重复起诉构成要件，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（六）项规定，依法应予驳回。该院也充分注意到，在前期起诉的事实与理由中，万志鹏陈述其经调查了解，发现2018年10月为宇路临街店面评估单价为23655元/平方米，住改非经营性店面评估单价为8704元/平方米。而在本次诉讼中，万志鹏则提交了李茂琪等九户在行政赔偿诉讼中评估单价以及该院作出的调解书，且在事实与理由中阐述为，李茂琪与珠山区政府在法院调解下按照赣居易［2018］（司鉴）字第095-5房地产评估报告估价即一层评估单价23655元/平方米、二层（自隔层）评估单价8704元/平方米达成补偿安置协议，其房屋与李茂琪等房屋同时被强拆，征收补偿亦应参照［2018］（司鉴）字第095-5房地产评估报告中的评估单价。两次诉讼虽然在事实与理由以及举证中存在出入，但该差异不属于影响重复起诉的构成要件。而且在李茂琪等行政赔偿案件中，李茂琪等已先行确认了珠山区政府拆除房屋违法性，其与珠山区政府达成的调解属于行政赔偿调解；而万志鹏在珠山区政府拆除其房屋后，并未要求确认拆除行为违法，而是直接与珠山区政府达成征收补偿协议。征收补偿与行政赔偿属不同法律关系，也会产生不同的法律后果。所以万志鹏主张以行政赔偿中评估单价替代征收标准缺乏事实根据。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（六）项之规定，裁定驳回万志鹏的起诉。上诉人万志鹏上诉称：1、上诉人的起诉不属于重复起诉。此次起诉增加了能证明“有具体的事实依据”的证据，具备了诉讼条件，依法可以重新起诉。2、经景德镇市中级人民法院居中调解，李茂琪等十三人与珠山区政府达成了补偿安置协议，并按照“为宇路临街店面评估单价23655元每平方，住改非经营性店面评估单价8704元每平方”的标准得到了补偿。上诉人的房屋是与李茂琪等十三人的房屋同时被珠山区政府强拆的，上诉人也曾向景德镇中级人民法院起诉，要求确认被上诉人的强制拆除行为违法，但在被上诉人承诺与李茂琪等享受同等待遇之后，才撤回了起诉。现李茂琪等十三人得到的补偿安置费远高于上诉人，上诉人依据补偿安置协议的阅读要求被上诉人履行义务完全符合法定起诉条件。一审法院存在事实认识错误，混淆了程序审查和实体审查的界限，恶意剥夺了上诉人的诉权。请求撤销原审裁定。被上诉人景德镇市珠山区人民政府未提交书面答辩意见。双方当事人在一审程序中，向一审法院提交的书证等证据材料，已随本案卷宗一并提交本院，本院经审核，对上述证据效力予以确认。上诉人万志鹏在二审程序中，向本院提交了景德镇市中级人民法院作出的九份行政调解书，拟证明景德镇市珠山区政府按照高于15400元每平方的标准对李茂琪等被拆迁户进行了补偿。本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实一致。本院认为，本案的争议焦点是万志鹏的起诉是否属于重复诉讼的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：····（六）重复起诉的；····”。第一百零六条规定：“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含”。根据上述规定，重复起诉的认定标准是需要同时满足以上三个特征。本案中，2019年11月5日万志鹏曾以珠山区政府为被告，向景德镇市中级人民法院提起诉讼，要求判令珠山区政府履行安置补偿协议中的承诺，支付应增加的房屋征收补偿款937097.70元。该次诉讼中，景德镇市中级人民法院作出的（2019）赣02行初110号行政裁定以万志鹏未提供基础证据证明“后期征收为宇路临街店面评估单价高于15400元每平方”的基础事实，不符合起诉条件为由驳回其起诉。万志鹏不服，上诉至我院。本院作出了（2020）赣行终249号行政裁定，维持了原裁定。对比万志鹏提起的两次诉讼，前次诉讼与本次诉讼，当事人相同，原告均为万志鹏，被告均为景德镇市珠山区政府；诉讼标的相同，虽然前后两诉的案由有所区别，但具有实质同一性，前后两次诉讼的标的均指向安置补偿协议中的同一份承诺，即“如后期征收为宇路临街店面评估单价高于15400元每平方，予以补偿差价，特此承诺！”；诉讼请求相同，均是要求法院判令珠山区政府履行征收补偿协议中的承诺义务，增加支付房屋征收补偿款937097.70元。因此，万志鹏的本次诉讼符合重复起诉的构成要件，依法应予驳回。此外，从承诺书的内容来看，应理解为，如果在此次征收中，景德镇市珠山区政府主动提高补偿标准，将对此前按照15400元每平方的标准进行补偿的被拆迁户补偿差价。经查实，在景德镇市中级人民法院作出的九份行政调解书中，珠山区政府与李茂琪等九名被征收人均是按照2017年3月6日景德镇瓷都房地产评估有限公司出具的《致估价委托人函》中列明的征收价格及《珠山区为宇路延伸段棚户区改造项目房屋征收与补偿安置方案》中的补偿标准达成的征收补偿协议，并确定的征收补偿款金额。由于该案属于行政赔偿案件，李茂琪等九名被征收人已先行确认了珠山区政府拆除房屋的违法性，其与珠山区政府达成的调解协议应属于在法院居中调解下，双方达成的行政赔偿调解协议。征收补偿与行政赔偿属不同法律关系，按照赔偿应不低于补偿的原则，两者必然产生不同的法律后果。因此，该行政赔偿调解协议，并非珠山区政府主动提高补偿标准的行为。故万志鹏提出的景德镇市珠山区政府违背承诺义务，以超过15400每平方的标准给予其他被征收户补偿的主张依然缺乏具体的事实根据，原审裁定驳回万志鹏的起诉并无不当。综上，上诉人万志鹏的上诉理由依法不成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 葛 伟审判员 王丽君审判员 方石清二〇二〇年十二月二日法官助理吁坤书记员万立强