内蒙古自治区高级人民法院行政判决书（2020）内行终546号上诉人(一审原告)：乔平，男，1970年5月16日出生，汉族，个体，住内蒙古自治区乌海市。委托代理人：乌力吉宝音，信泽法园律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：乌海市海勃湾区人民政府。法定代表人：吴晓东，区长。委托代理人：孙利峰，乌海市海勃湾区林木植被监理站工作人员。委托代理人：姚瑶，内蒙古坤泰律师事务所律师。上诉人乔平因诉乌海市海勃湾区人民政府（以下简称海勃湾区政府）草原行政登记一案，不服内蒙古自治区乌海市中级人民法院（2019）内03行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人乔平及委托代理人乌力吉宝音，被上诉人海勃湾区政府的委托代理人孙利峰、姚瑶到庭参加诉讼，本案现已审理终结。乔平向一审法院起诉请求:撤销海勃湾区政府作出的《关于吊销乔喜子〈草原使用证〉的决定》（海政发[2010]50号），诉讼费由海勃湾区政府承担。一审法院经审理查明,1986年,王耀武取得五一农场统一发放的《草牧场使用证》（第30号）。1989年9月，王耀武与杨波业达成协议，将其承包的草场、草场上的建筑物及畜羊以9675元转让给杨波业。1997年6月1日，乔志高与乌海市国营海勃湾农场签订了《家庭牧场承包经营合同书》，乌海市国营海勃湾农场给乔志高办理了《草牧场使用证》（第叁拾号），乔志高在取得《草牧场使用证》后，依照规定向草原管理站缴纳了草原管理费。1999年10月，在第二轮换证工作中，乔志高用《草牧场使用证》（第叁拾号）换取了《草原使用证》（第32号）。2010年7月5日，海勃湾区政府作出《关于吊销乔喜子的决定》（海政发[2010]50号），载明：1999年6月份乔喜子（乔志高）在没有任何草原牧场受让的情况下，采取不正当手段办理了与王耀武字号、草原牧场范围完全相同的《草牧场使用证》（第叁拾号）。1999年10月，海勃湾区政府依据乌海市农牧林水局[1998]203号文件办理第二轮草牧场承包工作时，乔喜子用其持有的《草牧场使用证》（第叁拾号）换取了《草原使用证》（第32号）。根据《中华人民共和国草原法》《内蒙古自治区草原管理条例》等相关规定，经海勃湾区政府研究，决定吊销乔喜子（乔志高）持有的1999年10月份颁发的《草原使用证》（第32号）。又查明，乔志高于2019年10月26日死亡，其子乔平于2020年7月3日申请参加诉讼。一审法院认为，乔志高于1997年办理的《草牧场使用证》（第叁拾号）与王耀武在1986年办理的《草牧场使用证》字号、草牧场范围完全相同。有证据证实办证人员于1997年停薪留职，在此期间无权为乔志高办理《草牧场使用证》（第叁拾号），且该《草牧场使用证》上载明的日期有瑕疵。乔志高已与下海勃湾镇人民政府签订了《解除劳动人事关系协议书》说明其不具备承包乌海地区草牧场的主体资格，海勃湾区政府决定吊销乔喜子（乔志高）持有的《草原使用证》（第32号）符合法律规定。综上，海勃湾区政府作出的《关于吊销乔喜子〈草原使用证〉的决定》（海政发[2010]50号），认定事实清楚，适用法律、法规正确，乔平的诉讼请求不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决：驳回乔平的诉讼请求。案件受理费50元，由乔平负担。乔平上诉称，（一）关于一审判决认定“乔志高于1997年办理的《草牧场使用证》(叁拾号)与王耀武在1986年办理的《草牧场使用证》字号、草牧场范围完全相同”的问题。王耀武将承包的羊群和草场转让给了杨波业，杨波业非该农场职工，王耀武和杨波业签订的旨在转让国有资产的协议，违反了《家庭牧场承包经营合同书》第二条第2项“承包人不能擅自将承包的羊、财产出售，如擅自出售，追究其责任，并追回所卖价款和羊场，重新安排畜群”以及第三条第3项“草牧场属于农场所有，牧民有保护和使用权,无权转让他人”之规定，所以农场收回其承包经营的草原，另行发包给乔志高，农场行使合同权利是正常、正确履约行为，一审判决对此认定事实不清。（二）关于一审法院认定乔志高办理和颁发《草牧场使用证》(叁拾号)的主体和证书存在“瑕疵”的问题。如果事实真如一审判决认定的颁证主体和证书存在瑕疵，也是海勃湾区政府违反相关法律规定造成的后果，而非乔志高违法。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》的有关规定,2004年该办法实施以前已经颁发的土地承包经营权证书，符合土地承包法有关规定，并已加盖县级以上人民政府印章的，继续有效。除法定事由外，不得收回或者注销土地承包经营权证书。《中华人民共和国土地承包法》和《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》均没有吊销土地承包经营权证书的规定，海勃湾区政府对乔志高持有的《草原使用证》作出吊销的决定认定事实不清，证据不足，适用法律不当，程序违法，应当予以撤销。（三）关于一审判决认定“乔志高与下海勃湾镇政府签订了《解除劳动人事关系协议书》，说明其不具备承包乌海地区草牧场的主体资格”的问题。乔志高系1972年被分配到国营五一煤矿工作，1973年转为国营海勃湾农场在册正式国家职工，1984年借调到下海勃湾办事处工作。尽管海勃湾区以“退职”方式处理了其12年的办事处工龄，但是其国营农场在册正式国家职工的资格始终没有经过法定批准手续终止。因此，乔志高具有依法承包经营海勃湾国营农场草原的主体资格。依据农村土地承包法等法律规定，承包期内，发包方不得收回承包地。国家保护进城农户的土地承包经营权，不得以退出土地承包经营权作为农户进城落户的条件。据此，乔志高借调到下海勃湾镇工作，并不影响其在海勃湾国有农场承包经营家庭牧场，一审判决认定乔志高不具备承包主体资格无事实和法律根据。综上，请求撤销一审判决；依法判决撤销海勃湾区政府作出的(2010)50号《关于吊销乔喜子〈草原使用证〉的决定》；判令海勃湾区政府负担本案一二审全部诉讼费用。海勃湾区政府答辩称，(一）依据相关证据证明，刘太成在为乔志高办理《家庭牧场承包经营合同书》和《草牧场使用证》时，明知该宗草地已承包给了王耀武，在未调查核实是否存在有效转包等权属问题的前提下，违反法定程序、滥用权力为乔志高办理了承包手续，按照《内蒙古自治区农牧业承包合同条例》（1992年）第16条之规定，乔志高持有的《家庭牧场承包经营合同书》属于无效合同。（二）1985年至1994年期间，乌海市草原工作站曾委托原五一农场给海勃湾区牧民发放草原使用证，1995年以后未发放过草原使用证，五一农场于1999年为乔志高办理了《草牧场使用证》属于超越批准权限。（三）根据刘太成《干部履历表》可知，刘太成在1997年停薪留职一年，在此期间无权办理《草牧场使用证》和《家庭牧场承包经营合同书》。（四）根据下海勃湾镇人民政府《解除劳动关系协议书》及杭锦旗人民法院《民事裁定书》《送达回证》可知，乔志高是原下海勃湾办事处职工，并非五一农场牧工，且在1997年期间不在乌海市居住，因此乔志高没有承包资格。此外，全案也没有任何证据证实王耀武将该宗草原合法、有效的转包给了乔志高。依照草原法（2009）第六十三条的规定，无权批准使用草原的单位或者个人非法批准使用草原的、超越批准权限非法批准使用草原的、违反法律规定的程序批准使用草原,非法批准使用草原的文件无效。因此，海勃湾区政府有权吊销乔志高非法持有的《草原使用证》。综上，原判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审法院认定事实一致，依法予以确认。本院认为，本案二审争议焦点为：被诉吊销决定及一审判决认定事实是否清楚，适用法律是否正确，程序是否合法。首先，行政机关查清案件的事实，并有确实充分的证据给予佐证，是正确处理案件的前提和基础。行政行为具有确定力，非依法定理由和程序，不得随意改变其行政行为的内容。海勃湾区政府未就本案争议的主要事实如相关部门是否作废了第一轮草原使用证，涉案争议草场承包权的归属等问题作出调查核实，直接以乔志高采取不正当手段取得草原使用证为由作出吊销决定，认定事实不清，证据不足。且“吊销”属于行政处罚手段，应依法作出，二审庭审时海勃湾区政府无法就其采取吊销方式作出决定所适用的法律依据作出解释，故海勃湾区政府吊销行为于法无据。其次，正当程序是行政行为的基本原则。行政机关在作出对行政行为相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政行为相对人、利害关系人，并给与其陈述和申辩的机会。本案中，海勃湾区政府在作出《关于吊销乔喜子〈草原使用证〉的决定》前，未履行告知义务，未听取乔志高的陈述、申辩意见，违反了行政正当程序基本要求。因此，海勃湾区政府的吊销决定缺乏事实依据、法律依据且程序违法，应予以撤销，一审判决认为海勃湾区政府的吊销决定“认定事实清楚，适用法律正确”错误，本院予以纠正。综上，上诉人乔平的上诉请求成立，依法予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销乌海市中级人民法院（2019）内03行初7号行政判决；二、撤销乌海市海勃湾区人民政府作出的（海政发[2010]50号）《关于吊销乔喜子〈草原使用证〉的决定》；一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，合计100元，由乌海市海勃湾区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 陈立斌审判员 高满忠审判员 常 青二○二○年十二月二十一日法官助理 温俊清书记员 丁 玲