河北省沧州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀09行终269号 上诉人（原审原告）时慧，女，回族，1989年1月12日出生，户籍所在地河北省沧州市新华区。 被上诉人（原审被告）沧州渤海新区城市管理局，住所地沧州渤海新区育才街北端。 法定代表人杨霖生，局长。 被上诉人（原审被告）沧州市人民政府，住所地沧州市解放西路**。 法定代表人梅世彤，市长。 上诉人时慧因责令限期拆除决定、行政复议决定一案，不服河北省黄骅市人民法院（2019）冀0983行初102号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，原告时慧在黄骅港城市规划区内，新村乡渔沟村宗地编号为0××5地块上建设的房屋，未取得建设工程规划许可证。2018年4月20日，沧州渤海新区新村乡四村城中村棚户区改造指挥部在棚改工作中发现原告时慧建设的房屋疑似违法建筑，向被告移交进行调查。被告沧州渤海新区城市管理局于2018年4月20日立案调查。 被告沧州渤海新区城市管理局调查，新村乡四村于1993年整建制“农转非”，对所有土地征用为国有，并在城市总体规划区内，根据1990年4月1日至2007年12月31日期间施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，时慧在城市规划区域内的国有土地上构建房屋应当申请办理建设工程规划许可证。 经被告沧州渤海新区城市管理局向沧州渤海新区城市规划建设局和沧州市国土资源局渤海新区分局的询证复函、现场检查笔录等证据证实，原告时慧的行为违反1990年4月1日至2007年12月31日期间施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，原告时慧在新村乡渔沟村宗地编号0××5地块上的房屋，属于违法建筑。 被告沧州渤海新区城市管理局认定原告时慧建设的房屋，未取得任何建设工程规划许可手续，并且新村乡四村正在棚改拆迁，所建房屋属于无法采取改正消除对规划实施影响的情形。被告沧州渤海新区城市管理局于2018年4月25日作出《行政执法调查通知书》，当日进行现场检查，于2018年5月4日作出《调查报告》,2018年5月4日作出（沧渤管）责拆告字[2018]第（139）号《责令限期拆除违法建筑事先告知书》。原告时慧的父亲时金春2019年5月8日向被告沧州渤海新区城市管理局邮寄了陈述申辩意见。被告沧州渤海新区城市管理局于2018年5月11日收到该陈述申辩书及相关材料，并于当日作出对该陈述申辩书不予采纳的复核意见。2018年5月17日作出《关于继续开展调查工作的说明》，2018年5月18日作出《行政执法调查通知书》并送达原告。2018年5月21日，被告沧州渤海新区城市管理局再次收到原告父亲时金春邮寄的陈述申辩书及相关材料，2018年5月24日作出不予采纳的复核意见，作出（沧渤管）责拆告字[2018]第（139）号《责令限期拆除违法建筑事先告知书》并送达原告。2018年6月3日，被告沧州渤海新区城市管理局对原告时慧的违法案件经集体讨论后，2018年6月4日作出沧渤管责拆字[2018]第（139）号《责令限期拆除决定书》，当日作出沧渤管责拆字[2018]第（139）号《责令限期拆除决定书》对其中的笔误“2018年5月6日”更正为“2018年6月6日”，并送达原告。原告不服，于2018年6月7日向被告沧州市人民政府提起行政复议，被告沧州市人民政府于当日受理，于2018年7月2日作出维持的行政复议决定并送达原告。原告不服，向本院提起行政诉讼。 原审法院认为，沧州渤海新区城市管理局根据中华人民共和国住房和城乡建设部令第34号《城市管理执法办法》第二条第二款：“本办法所称城市管理执法，是指城市管理执法主管部门在城市管理领域根据法律法规规章规定履行行政处罚、行政强制等行政执法职责的行为”、第八条：“城市管理执法的行政处罚范围依照法律法规和国务院有关规定确定，包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权……”、《中共沧州市委渤海新区工作委员会办公室文件》渤新区办字（2015）6号、《沧州渤海新区机构编制委员会办公室文件》渤机编办（2015）2号的规定，依法享有职权。 原告时慧没有向本院提交其本人经过职权部门批准建房的任何手续和文件。结合被告提供的新村乡四村土地征收及“农转非”文件、城市总体规划、沧州渤海新区城市规划建设局和沧州市国土资源局渤海新区分局询证后的复函、现场检查笔录等证据予以佐证，根据1990年4月1日至2007年12月31日期间施行的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定：“在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证。建设单位或者个人在取得工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。”2008年1月1日施行的《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”、《河北省城乡规划条例》第八十一条：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上人民政府确定的城乡规划执法部门责令停止建设，尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，对按期改正的，处违法建设工程造价百分之五的罚款，对逾期不改正的，处违法建设工程造价百分之十的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，对按期拆除的，不予罚款，对逾期不拆除的，依法强制拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处违法建设工程造价百分之十以下的罚款。前款所称无法采取改正措施消除影响，包括下列情形：……（五）其他无法采取改正措施消除影响的。”的规定，原告时慧所建设房屋属于违法建筑，且应属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。 被告沧州渤海新区城市管理局经过立案、调查、取证、审批、集体讨论后依法对原告时慧作出沧渤管责拆字[2018]第（139）号责令限期拆除决定事实清楚、证据确凿。被告向原告时慧送达《责令限期拆除决定书》采取了留置送达、电子送达的方式，本院对被告沧州渤海新区城市管理局的送达效力予以确认。 综上所述，被告沧州渤海新区城市管理局2018年6月4日作出的沧渤管责拆字[2018]第（139）号责令限期拆除决定的行政行为，主体适格，认定事实清楚，执法程序合法，适用法律正确，本院对其合法性予以确认。被告沧州市人民政府在接到原告的复议申请后，经立案、送达行政复议答复通知书、被申请人提交证据、作出并送达复议决定书，履行了法定的复议程序。对于复议决定书中所述“该决定书载明责令申请人于2018年5月6日前将涉案房屋自行拆除”“申请人的父亲时长茂”应属笔误，不影响该复议决定的合法性。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告时慧的诉讼请求。 上诉人时慧上诉请求，撤销一审判决，撤销沧州渤海新区城市管理局作出的沧渤管责拆字[2018]第（139）号责令限期拆除决定。主要理由是：一、无建设规划许可证，不是上诉人的过错，是相关发证部门造成的因素。二、上诉人房屋所在的土地属于集体土地，被上诉人无权认定申请人的房屋为违法建设并作出《限期拆除决定书》。上诉人房屋属于集体土地，被上诉人并没有提供任何依据证明上诉人的土地已经变成国有。三、《限期拆除决定书》不是行政处罚，而是行政强制行为，原审法院对该行为的性质认定错误，被上诉人无权对上诉人实施行政强制行为。四、被上诉人送达法律文书的程序不合法。五、被上诉人作出该行为具有不正当的目的，并非一个正常正当的行政执法行为。六、上诉人房屋不属于不能消除影响而必须拆除的情形，被上诉人作出《责令限期拆除决定书》违反了比例原则。 被上诉人沧州渤海新区城市管理局辩称，一，本案上诉人的诉争房屋所在的土地性质属于国有土地，涉案房屋属于违法建筑，被上诉人对此事实的认定证据充分、合法有据。二、《责令限期拆除决定书》属于行政处罚的措施，被上诉人有权作出该决定书。三、被上诉人作出的《责令限期拆除决定书》程序合法。四、上诉人建设的涉案房屋属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，被上诉人作出《责令限期拆除决定书》的决定正确，符合行政执法原则。请求二审法院在查明事实的基础上，驳回上诉人的上诉，维持原判。 被上诉人沧州市人民政府未提交书面答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。 本院认为，本案的争议焦点有以下四个方面:第一，关于本案中涉及的土地权属性质问题。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条规定，下列土地属于全民所有即国家所有：（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地。根据沧州地区行政公署作出的沧署复字［1993］14号《关于黄骅港开发区建设征地“农转非”的批复》四村村民已整体转为非农业，黄骅港开发区管理委员会作出的黄港管字[1993]1号《关于渔民“转非”和土地征用的通知》明确四村的土地已全部变为国有土地，即四村的土地从1993年四村整体农转非起已经转为国有土地。虽然上诉人主张部分被征收人持有1997年及以后登记机关颁发的集体土地使用证，但该证书作为一种权利凭证，本身并不创设和改变土地权属性质，因此不能否定案涉土地已经属于国有土地的客观事实，上诉人主张案涉土地仍为集体土地的上诉理由不能成立。 第二，关于被上诉人沧州渤海新区城市管理局的执法权限问题。《河北省城乡规划条例》第八十一条规定，对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，县级以上人民政府确定的城乡规划执法部门可以作出责令停止建设、限期改正、限期拆除、强制拆除、没收实物或者违法收入、罚款等行政决定。《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发（2015）37号）规定，城市管理的主要职责是市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实施管理等；综合执法具体范围包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权。《城市管理执法办法》第二条第二款规定：本办法所称城市管理执法，是指城市管理执法主管部门在城市管理领域根据法律法规规章规定履行行政处罚、行政强制等行政执法职责的行为。第八条规定，城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和国务院有关规定确定，包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权。《中共沧州市委渤海新区工作委员会办公室文件》（渤新区办字［2015］6号）《沧州渤海新区机构编制委员会办公室文件》（渤机编办［2015］2号）批准了被上诉人机构编制，并匡定了管理职责和执法范围。因此被上诉人作为城市综合管理机关，其在相应的范围内享有实施行政处罚、行政强制的权力。被上诉人将其作出的《责令限期拆除决定书》理解为行政处罚，无论《责令限期拆除决定书》是行政处罚还是行政强制，均不影响上诉人的实体权利，上诉人关于被上诉人无权对其实施行政强制行为的上诉理由不能成立。本案中，行政案件立案后，对于上诉人的建筑是否已经存在相应行政许可问题，被上诉人向沧州渤海新区城市规划建设局进行了询证，复函证实上诉人的建筑未取得规划行政许可，上诉人也没有提交其已经取得了规划行政许可的证据，上诉人关于被上诉人作出违法建筑的认定没有依据的上诉理由亦不能成立。 第三，关于被上诉人沧州渤海新区城市管理局的行政行为程序是否合法的问题。原审卷宗中，附有两名执法人员的行政执法证，执法证上注明了执法证号、发证时间等内容，在建设行政执法现场检查笔录等材料中有二人的签名，且写明了执法证号。被上诉人在送达相关法律文书时，采用的是留置送达的方式，并没有完全根据民事诉讼法关于送达的规定执行，但上诉人确实已经收到相关法律文书，并且时慧的父亲时金春向被上诉人提交了陈述申辩意见，因此被上诉人采取留置送达方式未影响上诉人权利的行使。 第四，关于被上诉人沧州渤海新区城市管理局作出行政行为的依据、认定事实及适用法律问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。黄骅港开发区城市总体规划已于1993年经过批复，沧州渤海新区成立后，根据城市发展的需要，自2008年迄今城市总体规划经过多次修编，新村乡四村均在城市规划区内。因此，1993年后再进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。由此可见，因上诉人的房屋在城市规划区内，上诉人未取得建设工程规划许可证建设的房屋属于违法建筑。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《河北省城乡规划条例》第八十一条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上人民政府确定的城乡规划执法部门责令停止建设，尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，对按期改正的，处违法建设工程造价百分之五的罚款，对逾期不改正的，处违法建设工程造价百分之十的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，对按期拆除的，不予罚款，对逾期不拆除的，依法强制拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处违法建设工程造价百分之十以下的罚款。前款所称无法采取改正措施消除影响，包括下列情形：（五）其他无法采取改正措施消除影响的。”原住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定：违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。第七条规定：第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。第八条规定，对无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，按以下规定处理：（二）对存在违反城乡规划事实的建筑物、构筑物单体，依法下发限期拆除决定书。本案中，上诉人未取得规划行政许可，也未取得建设用地土地使用权，涉案房屋严重影响城市规划实施，被上诉人作出的行政行为符合以上规定。 综上，被上诉人沧州渤海新区城市管理局作出的行政行为认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。沧州市人民政府作出的复议决定符合法定程序。一审判决依法驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律、法规正确，上诉人的上诉请求应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张春明 审 判 员 李艳华 审 判 员 苗萍萍 二〇二〇年十二月十日 法官助理 魏 伟 书记员代 欣 艳