河南省郑州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫01行终784号上诉人（原审原告）刘付超，男,汉族,1974年3月19日出生,住河南省新郑市。上诉人（原审原告）冯文献，男，汉族，1955年11月20日出生，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）冯小磊，男，汉族，1980年9月11日出生，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）刘伟峰，男，汉族，1977年2月21日出生，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）李均义，男，汉族，1971年12月28日出生，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）杨桂云，女，1956年1月18日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）张高超，男，1979年11月17日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）张颖慧，女，1984年5月9日出生，汉族，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）刘军岭，男，汉族，1975年12月12日出生，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）张书贵，男，汉族，1971年12月16日出生，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）张现军，男，汉族，1967年10月25日出生，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）张理卿，男，汉族，1957年12月16日出生，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）刘卫红，男，汉族，1969年12月9日出生，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）张尽民，男，汉族，1957年2月20日出生，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）郭秀月，女，汉族，1967年1月28日出生，住河南省新郑市。上诉人（原审原告）刘振海，男，汉族，1977年2月15日出生，住河南省新郑市。上诉人共同委托代理人范敏、杨梓钊（实习），北京市京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）新郑市观音寺镇人民政府，住所地河南省新郑市观音寺镇楼李村。法定代表人暨行政机关出庭应诉负责人赵金聚，镇长。委托代理人杨军锋、刘茜，河南亚银律师事务所律师。上诉人刘付超等16人诉被上诉人新郑市观音寺镇人民政府行政撤销一案，不服河南省新郑市人民法院(2020)豫0184行初61号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，2020年3月20日，新郑市观音寺镇人民政府发布关于印发《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁安置方案》的通知，该方案显示：一、拆迁安置政策依据，1、《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》；2、郑州市人民政府《关于调整国家建设征收集体土地青苗费和地上附着物补偿标准的通知》（郑政文〔2020〕25号）。二、拆迁范围，本次拆迁共涉及5个行政村（太清村、沟冯村、夏庄村、前河刘村、姚张村），四个自然村（辛庄村、小赵庄村、鲁姑店村、南场村）。三、人口认定……方案另规定了村庄宅基地及附属物拆迁补偿安置办法、S103省道两侧门面房拆迁补偿办法、国有企事业单位和私营企业及养殖场的拆迁补偿办法、实施办法等内容。新郑市观音寺镇人民政府将《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁安置方案》及通告在相关村庄进行了张贴公示。2019年12月18日，被告组织工作人员对刘伟峰的需拆迁建筑物、构筑物进行调查并制作《建筑物构筑物调查登记表》，后依据该登记表制作《建筑物核算表》，刘伟峰予签字确认。2020年4月20日，刘伟峰与被告依据前期的《建筑物构筑物调查登记表》、《建筑物核算表》签订《南水北调中线新郑观音寺调蓄工程拆迁补偿协议》及《空房交接单》。2020年5月9日，被告通过银行转账支付刘伟峰搬家费、过渡安置费、奖金，共计55160元。被告组织工作人员对刘振海的需拆迁建筑物、构筑物进行调查并制作《建筑物构筑物调查登记表》，后依据该登记表制作《建筑物核算表》，刘振海予签字确认。2020年4月20日，刘振海与被告依据前期的《建筑物构筑物调查登记表》、《建筑物核算表》签订《南水北调中线新郑观音寺调蓄工程拆迁补偿协议》及《空房交接单》。2020年6月10日，被告通过银行转账支付刘振海搬家费、过渡安置费、奖金，共计55160元。被告组织工作人员对李均义的需拆迁建筑物、构筑物进行调查并制作《建筑物构筑物调查登记表》，后依据该登记表制作《建筑物核算表》，李均义予签字确认。2020年4月20日，李均义与被告依据前期的《建筑物构筑物调查登记表》、《建筑物核算表》签订《南水北调中线新郑观音寺调蓄工程拆迁补偿协议》及《空房交接单》。2020年5月9日，被告通过银行转账支付李均义搬家费、过渡安置费、奖金，共计55160元。被告组织工作人员对郭秀月的需拆迁建筑物、构筑物进行调查并制作《建筑物构筑物调查登记表》，后依据该登记表制作《建筑物核算表》，郭秀月予签字确认。2020年4月16日，郭秀月与被告依据前期的《建筑物构筑物调查登记表》、《建筑物核算表》签订《南水北调中线新郑观音寺调蓄工程拆迁补偿协议》及《空房交接单》。2020年4月24日，被告通过银行转账支付郭秀月搬家费、过渡安置费、奖金共计49580元。2019年12月18日，被告组织工作人员对冯小磊的需拆迁建筑物、构筑物进行调查并制作《建筑物构筑物调查登记表》，后依据该登记表制作《建筑物核算表》，冯小磊予签字确认。2020年3月31日，冯小磊与被告依据前期的《建筑物构筑物调查登记表》、《建筑物核算表》签订《南水北调中线新郑观音寺调蓄工程拆迁补偿协议》及《空房交接单》。2020年4月24日，被告通过银行转账支付冯小磊搬家费、过渡安置费、奖金共计53300元。2019年12月18日，被告组织工作人员对张栓成的需拆迁建筑物、构筑物进行调查并制作《建筑物构筑物调查登记表》，后依据该登记表制作《建筑物核算表》，张栓成予签字确认。2020年3月31日，张栓成与被告依据前期的《建筑物构筑物调查登记表》、《建筑物核算表》签订《南水北调中线新郑观音寺调蓄工程拆迁补偿协议》及《空房交接单》。2020年4月24日，被告通过银行转账支付张栓成搬家费、过渡安置费、奖金共计65700元。2019年12月18日，被告组织工作人员对冯文献的需拆迁建筑物、构筑物进行调查并制作《建筑物构筑物调查登记表》，后依据该登记表制作《建筑物核算表》，冯文献予签字确认。2020年3月31日，冯文献与被告依据前期的《建筑物构筑物调查登记表》、《建筑物核算表》签订《南水北调中线新郑观音寺调蓄工程拆迁补偿协议》及《空房交接单》。2020年4月24日，被告通过银行转账支付冯文献搬家费、过渡安置费、奖金共计62600元。2019年12月18日，被告组织工作人员对张尽民的需拆迁建筑物、构筑物进行调查并制作《建筑物构筑物调查登记表》，后依据该登记表制作《建筑物核算表》，张尽民予签字确认。2020年3月31日，张尽民与被告依据前期的《建筑物构筑物调查登记表》、《建筑物核算表》签订《南水北调中线新郑观音寺调蓄工程拆迁补偿协议》及《空房交接单》。2020年4月24日，被告通过银行转账支付张尽民搬家费、过渡安置费、奖金共计62600元。另查明，1、上述安置方案所涉村庄村民共有3750余户，已有3000余户签订安置补偿协议；原告刘付超、刘军岭、张书贵、张现军、张理卿、刘卫红均未签订安置补偿协议，房屋也未被征迁。2、张栓成于2020年8月16日死亡，杨桂云、张高超、张颖慧分别是张栓成之妻、之子、之女。原审法院认为：根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款规定:“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围:……(十)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”。本案中,涉诉的安置方案是被告制作，涉及五个行政村（太清村、沟冯村、夏庄村、前河刘村、姚张村）、四个自然村（辛庄村、小赵庄村、鲁姑店村、南场村），内容主要包含拆迁安置政策依据、拆迁范围、人口认定、村庄宅基地拆迁补偿安置办法、S103省道两侧门面房拆迁补偿办法、国有企事业单位和私营企业补偿办法、养殖场拆迁补偿办法、实施办法等内容,被告仅是将安置方案在被搬迁安置对象所在地的村组予以公示、告知,在双方签订拆迁安置协议前,该内容对原告的权利义务并不构成实质性影响。因此,涉诉的安置方案是整个征收过程中的一个环节,依法不具有独立的可诉性,原告的起诉依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条及《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第一项规定,裁定驳回原告刘付超等16人的起诉。刘付超等16人上诉称：一、上诉人作为原告，居住在案涉安置补偿方案中列明的被征收村庄之一，属于被征收人，是征收活动的利害关系人，具备原告的诉讼主体资格。二、被上诉人作为镇一级人民政府，无权组织征地拆迁工作，无权以自己名义发布《南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程拆迁安置方案》的通知及拆迁方案，即不具备主体资格。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条明确规定，国家征收土地的，依照法定程序审批后，由市、县级人民政府予以公告并组织实施。根据该规定，被上诉人本身并不具备组织征地拆迁工作的法定职权，虽然其主张已经获得了县政府的授权，但仅提供了一份“新郑市人民政府2020年工作报告”，工作报告本身并不是法定授权文件，且针对的是本级人大代表，内容仅仅是提及了南水北调事宜，对具体如何组织实施，以及实施主体、范围、方式、时间节点等均未提及，且被上诉人庭审中称有授权文件，但是因涉密不予公开。主审法官当庭要求被上诉人交给法官查看时，被上诉人以自己忘带为理由未提供。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。另外，《中华人民共和国土地管理法》第五十一条规定，大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。本案被上诉人在一审答辩状第三条答辩理由第一句写的是“国务院重点工程南水北调中线新郑市观音寺调蓄工程惠及郑州市、新郑市，尤其是观音寺镇全体人民利益……”因此，安置补偿标准应该由国务院规定，而不是由一个最基层的镇政府随意作出。三、征地补偿安置方案须经过县、市级以上人民政府批准才具有法律效力，被上诉人以通知的形式发布案涉拆迁安置方案并未经过批准，应予撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被上诉人并未提供有权发布该法律文件的有效证据和所依据的规范性文件。四、被上诉人超越职权擅自发布的案涉安置补偿方案，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条十二项的具体行政行为，具备可诉性。一审法院认为案涉安置补偿方案对上诉人的权利义务不产生实际影响，实际上，该方案如果不是依法依规发布，将会直接导致对被征收人财产权利的侵害。因为发布主体和发布程序的不合法，致使前期未履行任何征收审批手续，未发布征收公告，未组织听证，就直接公布了安置补偿方案，剥夺被征收人参与征收过程中陈述和申辩安置补偿价格偏低等问题的机会。案涉征收范围涵盖上诉人所在的村落全部的土地、房屋和附属物，适用范围特定，对上诉人的实体权利必定产生权利限缩和约束，所以该方案应视为具体行政行为，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条十二项所列明的“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”，具备行政法上的可诉性。五、一审法院以案涉安置补偿方案仅仅是过程性行为，对上诉人不产生实质影响为由驳回起诉，属于避重就轻、避实就虚，没有正确审理上诉人诉求，未按上诉人诉求作出认定和判决，滥用审判权。上诉人一审诉求是要求确认被上诉人作出的案涉安置补偿方案违法并撤销，主要理由是因为被上诉人不具备发布该安置补偿方案的主体资格，且未取得合法授权。而一审法院在事实认定部分对此实质性问题却未进行任何认定，而仅对上诉人的起诉主体资格以及是否为利害关系人进行了审查，明显违反了《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的审判原则：“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”可以说，该行政行为是否合法，才是法院应当予以重点关注的。一审法院没有对镇政府是否具备作出该安置方案的主体资格、是否取得合法授权、是否经过审批等进行实质性审查，就草率裁驳。并且裁定未针对上诉人的诉讼请求是否已获得解决，而是仅仅围绕被上诉人提出的主体方面的问题进行裁决，属于滥用审判权。六、任何一份不公正的裁决，带来的社会影响力都是难以估量的，不公正的行政裁决，比错误的行政行为本身更可怕。法院是老百姓伸张正义的唯一具备社会公信力的途径，请求二审法院慎重裁决。请求：撤销一审裁定，指令一审法院立案受理并进行实体审理。被上诉人新郑市观音寺镇人民政府答辩称：一、涉诉的“拆迁安置方案”是整个征收过程的一个环节，依法不具有独立的可诉性，被上诉人也并未根据“拆迁安置方案”强制征收或强拆任何一户村民的房屋。被上诉人张贴发布“拆迁安置方案”系宣传行为，鼓励村民按照“拆迁安置方案”自愿签订拆迁安置补偿协议，符合法律规定，并未根据“拆迁安置方案”强制征收或强拆任何一户村民的房屋（包括上诉人）。二、上诉人诉讼主体不适格。上诉人（一审原告）刘付超、刘军岭、张书贵、张现军、张理卿、刘卫红6人既不认可“拆迁安置方案”，也没有与被上诉人签订拆迁安置补偿协议，其房屋或土地也没有被征收，与被诉行政行为之间没有法律上的利害关系。上诉人（一审原告）冯小磊、冯文献、杨桂云、张高超、张颖慧（××）、张尽民、郭秀月、刘伟峰、李均义、刘振海8户已经按照“拆迁安置方案”与政府签订了《南水北调中线新郑观音寺调蓄工程拆迁补偿协议》，且新郑市财政部门已经通过观音寺镇政府向该8户支付了协议约定款项，该8户已经接受了“拆迁安置方案”，拆迁补偿协议正在履行中，该8户请求撤销“拆迁安置方案”没有事实和法律依据。三、原告未先行提起行政复议而直接起诉，程序违法。依据《中华人民共和国行政复议法》第三十条“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、。等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”本案原告未经行政复议直接提起诉讼，程序违法。四、原告的起诉损害社会公共利益。“拆迁安置方案”所涉及村庄和村民3750余户，现已经有3000余户村民自愿签订了安置补偿协议并接受了新郑市人民政府支付的协议约定款项，现上诉人（一审原告）诉请撤销“拆迁安置方案”，是对已经自愿签订过拆迁安置补偿协议且正在履行中的绝大多数村民利益、社会公共利益的损害。综上所述，请求依法驳回上诉，维持原裁定。本院二审经审理查明的事实与一审一致。本院认为，案涉拆迁安置方案不具体确定当事人的权利义务，对当事人不产生法律上的强制力，该方案不具有可诉性。上诉人对其提起的诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围,一审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当，应予维持。至于上诉人主张的对行政行为的合法性予以重点关注，涉及到实体评判问题，应以上诉人提起本案诉讼符合法定起诉条件为前提。因上诉人提起本案诉讼不符合法定起诉条件，故涉案拆迁安置方案的合法性问题不属于本案审查的范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审案件受理费50元，退还上诉人刘付超等16人。本裁定为终审裁定。审判长 胡 涛审判员 付保东审判员 耿 立二〇二〇年十二月二十五日书记员 袁鹏燕