湖北省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鄂行终936号上诉人（原审原告）武荣仙，女，1956年4月18日出生，汉族，住湖北省广水市。被上诉人（原审被告）广水市人民政府。住所地：湖北省广水市应山办事处府前街**。法定代表人田涛，市长。上诉人武荣仙因诉广水市人民政府（以下简称广水市政府）土地征收安置补偿方案一案，不服湖北省随州市中级人民法院（2020）鄂13行初4号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。武荣仙起诉请求：1.确认广水市政府授权广水市风电场建设项目工作领导小组办公室作出的广风电办[2014]2号《关于印发花山、中华山、牛脊山、武胜关风电场建设用地及地面建构筑物补偿方案的通知》（以下简称[2014]2号通知）违法；2.撤销[2014]2号通知中的安置补偿方案；3.责令广水市政府重新作出安置补偿方案；4.本案的诉讼费用由广水市政府负担。事实和理由：一、安置补偿方案的作出程序违法。2016年6月，广水市政府及其有关部门在风电场项目工程建设中，在没有合法审批及告知征收安置补偿方案的情况下，默许风电企业非法毁林占地，政府相关部门怠于解决上述问题。2018年5月1日，其向人民法院提起民事赔偿诉讼，诉讼期间，风电企业拿出了审批文件，从审批文件的出具时间上看，风电场项目是在没有合法手续的情况下，先占后批且批少占多。广水市政府虽补发了土地征收安置补偿方案，但该方案未依法公示，未履行法定的土地征收程序，该方案的出台严重违法。二、征收范围及补偿标准不合理、不合法。土地补偿费应当按照湖北省综合片区底价执行，上述方案标准一致，但在实际补偿中，永久性道路占地实际十几米，只按六米计算；临时用地补偿亦存在占多补少的情况，严重损害村民的合法权益。土地补偿费未按照国发[2011]35号《国务院法制办公室关于依法做好征收地补偿安置争议行政复议工作的通知》要求，在未与其达成赔偿协议的情况下，非法侵占其享有合法林权的林地。2019年12月4日，其向随州市人民政府申请行政复议被驳回，故诉请人民法院依法裁判。广水市政府辩称，一、武荣仙诉讼请求的对象系抽象行政行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围。2014年6月12日，该政府批准发布了[2014]2号通知，系依照相关法律规定并结合当地实际情况作出的，上述方案对广水市相关征地行为的用地性质、实施方案、补偿办法作了具体规定，属于具有普遍约束力的决定，不属于人民法院行政诉讼受案范围，武荣仙请求撤销上述方案缺乏法律依据。二、武荣仙的起诉时间为2019年12月12日，距该政府在2014年6月12日批准补偿方案已超过五年，超过了法律规定的最长起诉期限。三、该政府批准发布的上述补偿方案符合法律规定，征收程序合法，武荣仙领取了部分补偿款，安置补偿程序到位。请求驳回武荣仙的诉讼请求，确认[2014]2号通知合法有效。原审法院查明，2012年4月27日，广水市政府办公室下发《市人民政府办公室关于成立广水市风电场建设项目工作领导小组的通知》，决定成立广水市风电场建设项目工作领导小组；2012年8月23日，广水市政府办公室出具授权书，授权广水市风电场建设项目工作领导小组承担广水市风电场项目建设中的土地征用、建构筑物拆迁的商谈及补偿、工程协调、对外接洽等工作职责。2014年6月12日，广水市风电场建设项目工作领导小组办公室根据鄂政发（2014）12号《省人民政府关于公布湖北省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》、鄂土资函（2014）242号《省国土资源厅关于公布征地补偿安置倍数、修正系数及青苗补偿的函》等文件规定，作出[2014]2号通知，制定了广水市辖区内花山、中华山、牛脊山、武胜关等风电场建设用地和地面建构筑物补偿方案。其后，广水市国土资源局分别于2016年10月20日、2016年11月28日与广水市武胜关镇金鸡河村村民委员会签订《征收土地协议书》，征收了该村共计0.2512公顷林地，作为风电建设项目用地。另查明，2018年10月11日，武荣仙以广水市牛脊山风电开发有限公司、广水丰华新能源开发有限公司为被告，认为该二公司非法侵占其位于广水市××村的林地及林木，诉请赔偿损失。广水市人民法院于2019年6月10日作出（2018）鄂1381民初2731号民事裁定，认为该案的涉案林地已被依法征收，武荣仙应提起行政诉讼，裁定驳回了武荣仙的起诉。武荣仙不服上述裁定，向原审法院提起上诉，原审法院于2019年10月11日作出（2019）鄂13民终928号民事裁定，维持了一审裁定。2019年11月5日，广水市人民法院对广水丰华新能源开发有限公司、李文犯非法占用农用地罪一案，作出（2019）鄂1381刑初195号刑事附带民事判决，认为李文在任广水丰华新能源开发有限公司武胜关风电场项目总监时，在修建风电设施和进场道路过程中，造成林地被占用、毁坏共计100.33亩，对广水丰华新能源开发有限公司、李文均判处罚金刑，并责令对非法占有、毁坏的林地进行修复、恢复。上述裁判现均已发生法律效力。2019年12月4日，随州市人民政府作出（2019）随府行复不受字3号不予受理行政复议申请决定，认为武荣仙请求撤销广水市政府作出的[2014]2号通知并责令广水市政府重新作出安置补偿方案的复议请求超过了申请期限，决定对武荣仙的复议请求不予受理。还查明，2017年10月16日，武荣仙的丈夫雷振采领取风电补偿款8万元。原审法院认为，本案中，武荣仙起诉请求确认广水市政府作出的[2014]2号通知违法并请求撤销上述通知中的安置补偿方案，且在起诉理由中述称广水市政府的补偿安置费标准没有按照有关政策或法律规定执行，严重侵害其合法权益，武荣仙诉讼请求的实质系对广水市政府在上述文件中制定的补偿标准有异议。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“…对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决…”，现武荣仙未先向批准征用涉案林地的人民政府就补偿标准申请裁决，且其向随州市人民政府申请复议时，该政府作出的（2019）随府行复不受字3号不予受理行政复议申请决定亦未就补偿标准问题作出实体裁决，故武荣仙的本次起诉请求属于上述应当就补偿标准先行申请复议的情形，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（五）项“未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议”的规定，应当裁定驳回武荣仙的本次起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（五）项、第一百零一条第一款第（二）项、第二款的规定，裁定如下：驳回武荣仙的起诉。武荣仙上诉称，（一）上诉人的诉讼请求应当得到支持，原审裁定驳回起诉于法无据。1.案涉征收安置补偿方案程序违法。广水市政府及其有关部门在风电场项目工程建设中，在没有合法审批手续及告知征收补偿方案的情况下，默许风电企业非法毁林占地，政府及相关部门怠于解决。从审批文件的出具时间看，风电场项目是在没有合法手续的情况下，先占后批且批少占多，违法毁林也没有得到审批，广水市政府及其有关部门违规操作，侵害了上诉人的合法权益。广水市政府虽补发了土地征收安置补偿方案，但该方案未依法公示，未履行法定的土地征收程序，剥夺了上诉人的知情权和参与权，程序严重违法。2.征收范围、征收安置补偿方案不合理、不合法。土地补偿费应当按照湖北省土地资源管理部门下发的湖北省综合片区地价执行，案涉方案补偿标准看似一样，其实在实际补偿中，道路只按六米宽作为永久性占地补偿，实际开挖有几十米，其余部分按临时用地补偿；临时用地补偿亦存在占多补少的情况，严重损害村民的合法权益。另风电项目责任人属于随意毁林毁地、乱砍乱伐的违法行为，涉嫌刑事犯罪未被依法追究。（二）原审裁定驳回起诉适用法律错误。广水市政府及有关部门的征收安置补偿方案程序违法，广水市政府作出的[2014]2号通知的征收范围及补偿方案不合理、不合法且程序违法。广水市政府及有关单位在未予上诉人达成赔偿协议的情况下，非法侵占、毁损上诉人林地及林木，严重侵犯了上诉人的合法权益，在复议申请被驳回后，原审裁定又以应当先行申请复议为由驳回上诉人的起诉，显然是矛盾的，严重与法不符。请求：1.撤销原审裁定；2.依法改判确认广水市政府授权广水市风电场建设项目工作领导小组办公室作出[2014]2号通知中的征地安置补偿方案程序违法，并确认广水市政府征收范围、征收安置补偿方案不合理、不合法；3.依法撤销[2014]2号通知中的征地安置补偿方案；4.依法改判责令广水市政府重新作出征地安置补偿方案；5.一、二审诉讼费用由广水市政府承担。广水市政府向本院提交书面答辩意见称，（一）原审裁定驳回上诉人起诉于法有据。1.广水市政府发布[2014]2号征收安置补偿方案属于抽象行政行为，上诉人请求确认该方案违法并应当予以撤销的起诉不属于行政诉讼受案范围。风电场建设用地及地面构筑物补偿方案不是行政命令、决定，其具有普遍的约束力，并非针对个人的具体行政行为。2.上诉人的诉讼请求实质系对广水市政府在征收安置补偿方案中制定的补偿标准有异议，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定应当先向批准征用涉案林地的人民政府申请裁决，且随州市人民政府作出的复议决定并未就补偿标准问题作出实体裁决，属于应当先行申请行政复议但未申请复议的情形，依法应当驳回起诉。（二）上诉人的起诉已经超过起诉期限。被诉征地安置补偿方案发布的时间是2014年6月12日，上诉人提起本案诉讼距离该方案发布时间已经超过五年，距其领取补偿款的时间也超过六个月，已经丧失胜诉权。（三）征地安置补偿方案的发布法律依据充分，程序合法。请求驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，武荣仙提起本案诉讼系要求确认广水市政府授权广水市风电场建设项目工作领导小组办公室作出的[2014]2号通知违法并要求撤销其中的征地安置补偿方案予以重做。首先，征地安置补偿方案是针对所有被征收人作出的征收补偿标准和方法，而非针对特定的行政相对人就特定事项作出的具体行政行为，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。其次，本案被诉[2014]2号通知自2014年6月12日作出，至武荣仙提起本案诉讼已经超过《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的五年最长保护期限，对其起诉依法应当予以驳回。再次，从武荣仙诉请的理由来看，其实质系对[2014]2号通知中制定的土地补偿标准有异议。按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定“…征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决……”以及《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条关于“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决”之规定，土地权利人对征地补偿标准有异议的，在协调不成的情况下，应当先行向批准征用土地的人民政府申请裁决。本案中，武荣仙并未提交证据证明其已经针对案涉土地补偿标准问题先行申请裁决，原审裁定驳回其起诉，并无不当。需要指出的是，行政裁决与行政复议是两种不同的行政争议解决途径。虽然武荣仙曾向随州市人民政府就被诉行政行为申请行政复议，但本案并非行政复议前置情形，随州市人民政府是否受理武荣仙的复议申请以及是否就其复议申请进行实体审查，并不影响本案的处理。原审裁定依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（五）项之规定驳回武荣仙的起诉，属于适用法律不当，本院予以纠正。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律虽有不当，但处理结果正确，应予维持。武荣仙的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  胡锦明审判员  张思化审判员  马春亮二〇二〇年十二月八日书记员  沈 庆