江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终587号 上诉人（原审原告）陆建平，男，1975年4月11日生，××族，住南通市海门区。 委托代理人杨武梅（系陆建平之妻），女，1977年6月4日生，××族，住址同上。 被上诉人（原审被告）南通市海门区公安局，住所地南通市海门区海门街道政法南路**。 法定代表人丁忠明，局长。 上诉人陆建平因诉被上诉人南通市海门区公安局（以下简称海门公安局）治安行政处罚一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初190号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2018年9月，陆建平向原海门市国土资源局（以下简称海门国土局）申请政府信息公开，要求公开三星砖瓦厂地块使用情况，海门国土局作出信息公开答复，答复三星砖瓦厂于1989年取得合法批准手续，2002年11月26日，领取了集体土地使用证，证号为海集用（2002）字第01×××1号等内容。2018年10月、2019年1月，陆建平先后向江苏省信访局信访、江苏省自然资源厅上访，反映三星砖瓦厂土地使用证问题。海门国土局根据上级信访部门转办，作出《关于陆建平信访事项答复意见书》，答复陆建平三星砖瓦厂于1989年取得合法批准手续，批文号为海土使补（89）第18号，批准面积69.75亩。2002年11月26日，三星砖瓦厂领取了集体土地使用证，证号为海集用（2002）字第01×××1号等内容。2019年4月8日，陆建平至国家信访局上访，国家信访局工作人员告知陆建平提出的有关事项，应通过诉讼途径解决。同年6月20日、21日，陆建平又到国家信访局上访登记。2019年9月11日，海门公安局以陆建平涉嫌扰乱单位秩序予以受案调查，并书面传唤陆建平。对陆建平制作了询问笔录，陆建平承认前述上访事实。同年9月15日，海门公安局再次传唤陆建平。9月16日，海门公安局就有关情况向海门国土局、信访局调取了陆建平的信访材料。同日，海门公安局制作了行政处罚告知笔录，向陆建平告知了拟作出处罚的事实、理由、依据和陈述申辩权。陆建平提出其到北京信访是正常上访，没有闹访和过激行为，海门公安局没有管辖权。同日，海门公安局对陆建平的申辩意见经复核后作出了海公（星）行罚决字[2019]1856号《行政处罚决定书》（以下简称1856号处罚决定书），认定陆建平的行为扰乱了国家信访局的正常工作秩序，已构成扰乱单位秩序，且属于情节较重，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第二十三条第一款第一项之规定，决定给予陆建平行政拘留五日，并处罚款二百元的处罚，并向陆建平宣告和送达。陆建平不服提起诉讼，请求撤销海门公安局2019年9月16日作出的1856号处罚决定书；判令海门公安局赔偿陆建平两次传唤和拘留期间的经济损失和精神损失费9500元。 一审法院认为，根据当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：1.海门公安局对本案是否具有管辖权。2.被诉处罚决定认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律是否正确和量罚是否适当。 关于海门公安局对本案是否具有管辖权的问题。根据《治安管理处罚法》第七条规定，治安案件的管辖由国务院公安部门规定。公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第十条规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。上述规定意味着行政案件以违法行为发生地为一般管辖原则。但在由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的情况下，违法行为人居住地公安机关具有管辖权。本案违法行为发生地在北京，但引发信访的根源问题发生在陆建平的居住地，由居住地公安机关管辖更有利于公安机关对陆建平到北京非正常上访、扰乱单位秩序的违法行为及前因后果进行全面调查，同时也节约了办案成本，客观上减轻了非正常上访目的地公安机关进行处罚的办案压力。故本案由海门公安局管辖并无不当。 关于被诉行政处罚决定认定事实是否清楚、程序是否合法、适用法律和处罚是否准确适当的问题。陆建平到国家信访局非正常上访的事实有询问笔录、信访答复意见书、信访登记表等内容予以证实，被诉行政处罚决定认定事实清楚、证据充分。根据国务院《信访条例》第二条规定，公民、法人或者其他组织享有采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的权利。《信访条例》第十四条第二款规定，对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。第十六条规定，信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出；信访事项已经受理或者正在办理的，信访人在规定期限内向受理、办理机关的上级机关再提出同一信访事项的，该上级机关不予受理。陆建平曾向江苏省信访局、江苏省自然资源厅信访或上访，相关有权处理的机关已经对其信访事项作出答复，陆建平仍反复越级上访，该行为符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定的扰乱单位秩序的情形，构成扰乱单位秩序的治安违法行为，海门公安局对陆建平处以行政拘留五日，并处罚款二百元的处罚适用法律正确，处罚适当。海门公安局依法履行了受理、传唤、调查、告知、作出处罚决定等法定程序，程序合法。 综上，被诉行政处罚决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。陆建平的诉讼请求不能成立，一审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回陆建平的诉讼请求。 陆建平不服一审判决，向本院提起上诉称,上诉人购买和取回火车票是公民的权利，并不违法，海门公安局三星派出所两次传唤上诉人，滥用职权。上诉人没有缠访闹访，被上诉人未能提供上诉人在国家信访局扰乱单位秩序的事实证据，被上诉人作出的处罚决定事实不清，证据不足。被上诉人没有管辖权，本案应当有北京公安机关办理的移交手续，被上诉人直接受理并处罚上诉人系滥用职权，程序违法。请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉请。 被上诉人海门公安局辩称，被上诉人认定上诉人构成扰乱单位秩序的违法行为，事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。上诉人认为被上诉人没有管辖权的理由不能成立。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院另查明，经国务院批准，南通市部分行政区划进行调整，撤销县级海门市，设立南通市海门区，以原海门市的行政区域为海门区行政区域。 本院认为，本案的争议焦点主要在以下两个方面：1.被上诉人认定上诉人扰乱单位秩序有无事实根据和法律依据；2.被上诉人是否对本案具有管辖权。 关于被上诉人认定上诉人扰乱单位秩序有无事实根据和法律依据的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定，扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。公安部《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》第一条第1项规定，违反《信访条例》第十六条、第十八条规定，越级走访，或者多人就同一信访事项到信访接待场所走访，拒不按照《信访条例》第十八条第二款的规定推选代表，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，依据《信访条例》第四十七条第二款规定，公安机关予以警告、训诫或者制止；符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项、第二款规定的，以扰乱单位秩序、聚众扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚。第一条第2项规定，违反《信访条例》第十四条、第十五条、第三十四条和第三十五条规定，拒不通过法定途径提出投诉请求，不依照法定程序请求信访事项复查、复核，或者信访诉求已经依法解决，仍然以同一事实和理由提出投诉请求，在信访接待场所多次缠访，经有关国家机关工作人员劝阻、批评和教育无效的，依据《信访条例》第四十七条第二款规定，公安机关予以警告、训诫或者制止；符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项规定的，以扰乱单位秩序依法予以治安管理处罚。 本案中，被上诉人对上诉人涉嫌扰乱单位秩序一案立案受理后，开展了调查询问，并向海门国土局、海门工业园区信访办调取了上诉人的信访材料。从查明的事实可以看出，上诉人因三星砖瓦厂的集体土地使用证问题向江苏省信访局信访、江苏省自然资源厅上访。在海门国土局告知其通过法定途径解决的情况下，上诉人又于2019年4月8日至国家信访局上访，国家信访局工作人员告知上诉人应通过诉讼途径解决。上诉人于同年6月20日、21日又到国家信访局越级上访。上诉人对相关行政机关的行为不服，应当通过法定途径主张，但上诉人不通过法定途径提出投诉请求，而是以同一事实和理由反复越级走访，该行为对国家信访局正常的工作秩序造成了影响，具有社会危害性，且情节较重，应予处罚。被上诉人认定上诉人扰乱单位秩序具有事实根据和法律依据，给予上诉人行政拘留五日并处罚款二百元，量罚适当。 关于被上诉人对本案是否具有管辖权的问题。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖，但是涉及卖淫、嫖娼、赌博、毒品的案件除外。本案中，被上诉人系上诉人居住地的公安机关，且被上诉人受理案件时，上诉人已返回海门，故被上诉人对上诉人的行为行使管辖权并不违反法律规定，依法具有作出治安处罚的法定职责。《公安机关办理行政案件程序规定》第十条第四款规定，移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。第十四条规定，几个公安机关都有权管辖的行政案件，由最初受理的公安机关管辖。本案中，被上诉人对上诉人的违法行为是在工作中发现立案，而非违法行为地北京公安机关移交的案件，因此，作为违法行为人居住地的被上诉人对上诉人的违法行为行使管辖权，系最初立案取得，不存在案件移交的问题。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，二审应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人陆建平负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二〇年十二月十七日 书记员  丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。