湖北省宜昌市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鄂05行终165号 上诉人（原审原告）黄红萍，女，汉族，1963年9月4日出生，住当阳市。 委托诉讼代理人蒋晓明（系黄红萍丈夫），1963年6月8日出生，住址同上。特别授权代理。 被上诉人（原审被告）当阳市人力资源和社会保障局，住所地：当阳市东群路**。 法定代表人王潇东，局长。 出庭负责人金君，副局长。 委托诉讼代理人刘国庆，当阳市养老保险管理局局长。特别授权代理。 委托诉讼代理人冯友华，湖北弘发律师事务所律师。特别授权代理。 上诉人黄红萍因诉被上诉人当阳市人力资源和社会保障局（以下简称当阳市人社局）不履行法定职责一案，不服当阳市人民法院（2020）鄂0582行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月20日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原判认定，黄红萍原系湖北金叶玉阳化纤有限公司（以下简称金叶化纤公司）职工，于2013年9月退休，2013年10月领取养老金433.61元。黄红萍认为金叶化纤公司没有为其缴纳1993年至1995年的社会保险费，导致其退休后养老金减少，造成经济损失，提起民事诉讼后被裁定驳回起诉。2019年4月16日，黄红萍××××市人社局提出申请，请求对金叶化纤公司为其少缴三年社会保险费的问题进行处理。2019年5月27日，当阳人社局向黄红萍作出当人社信访[2019]29号《信访事项处理意见书》（以下简称29号处理意见书），认为黄红萍已于2013年9月退休，不能通过补缴的方式提高基本养老金待遇，申请补缴1993年8月至1996年8月的养老保险费不符合政策规定。黄红萍不服，提起行政诉讼，请求当阳人社局履行法定职责，督促金叶化纤公司为黄红萍补交三年的社会保险费。 同时查明，《湖北省劳动和社会保障厅关于完善企业职工基本养老保险若干政策问题的暂行处理意见》（鄂劳社发[2007]59号）第十四条第三款规定：“已办理退休手续的人员，不得以补缴的方式提高基本养老金标准。” 原判认为，关于当阳人社局是否履行法定职责的问题，根据本案审理查明的事实，在黄红萍××××市人社局提交申请后，当阳人社局对其所反映事项进行了核查，并根据核查结果对其作出答复，即黄红萍提出的补缴三年养老保险费的请求不符合政策规定。当阳人社局已经履行了核查的职责，并按程序向黄红萍出具答复意见。《湖北省劳动和社会保障厅关于完善企业职工基本养老保险若干政策问题的暂行处理意见》（鄂劳社发[2007]59号）第十四条第三款规定：“已办理退休手续的人员，不得以补缴的方式提高基本养老金标准。”当阳人社局据此作出29号处理意见书，其实体处理也并无不当。黄红萍请求当阳人社局督促金叶化纤公司为其补缴养老保险费，没有法律依据，对该请求难以支持。综上，经合议庭评议，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回黄红萍的诉讼请求。案件受理费50元，由黄红萍负担。 上诉人黄红萍不服，向本院提起上诉称：1.一审认定事实不清。上诉人一直主张的是金叶化纤公司因“少缴”社会保险费导致其不能享受应享受的退休待遇，不是要求以“补缴”的方式提高基本养老金标准。本案的基本事实是：上诉人原系金叶化纤公司职工，于1993年8月参加工作，2013年9月退休，金叶化纤公司于2014年4月8日为上诉人在当阳人社局办理了退休手续，上诉人从2013年10月起每月退休工资433.61元。2014年初，上诉人发现同一单位一起退休的同事工资高出许多，就到被上诉人处咨询，被告知上诉人的养老保险费是从1996年9月份才开始交纳，上诉人的同事是在1995年以前交纳的养老保险费，有过渡性养老金（含调节养老金），所以比上诉人的养老金每月多领451.29元。上诉人于2014年4月至2017年10月通过信访、仲裁、诉讼、再审等程序进行维权，均以超过诉讼时效及欠缴、少缴社会保险费等不属于受理范围为由而无果。2017年7月，上诉人到当阳市人民法院提起民事诉讼，请求金叶化纤公司向上诉人赔偿因少交养老保险费造成的经济损失，当阳市人民法院裁定驳回上诉人的起诉。上诉人不服，上诉至宜昌市中级人民法院，二审法院维持了一审法院的裁定。上诉人仍不服，申请再审，湖北省高级人民法院驳回了上诉人的再审申请。2019年4月16日，上诉人向被上诉人递交申请，请求其依法处理。被上诉人于2019年5月27日作出不符合政策规定的处理意见。上诉人不服，提起本案行政诉讼。但一审法院没有查明本案是因“少缴”社会保险费而导致造成上诉人的损失，混淆了“少缴”与“补缴”，应当享受的待遇与提高待遇的区别，从而导致一审判决显失公正、公平，也造成了上诉人的诉请失去了法律保护。2.一审判决无法律依据，且适用法律错误。本案中被上诉人提供的依据均是劳动部门的规章、方案、处理意见等，不是全国人大常委会制定的法律，法院的司法解释等，不能作为定案的法律依据。上诉人请求的是因金叶化纤公司“少缴”上诉人的社会保险费而要求其赔偿损失，并非《湖北省劳动和社会保障厅关于完善企业职工基本养老保险若干政策问题的暂行处理意见》（鄂劳社发[2007]59号）第十四条规定的以“补缴”的方式提高基本养老金标准。一审法院在未分清“少缴”、“补缴”的情况下，仅以不是法律的“部门规定”驳回了上诉人的诉求，无法律依据，适用法律错误。3.本案没有超过诉讼期限。上诉人1993年参加工作，直到2013年退休时才知道金叶化纤公司少缴了其1993年-1995年的社会保险费。上诉人从2014年初开始一直通过信访、仲裁、诉讼等形式主张权利，没有超过2年的诉讼期限。同时，根据《民法总则》第一百九十五条、第一百八十八条之规定，本案的诉讼时效应该从2014年起算，没有超过2年的期限，更没有超过20年不予保护的期限。综上，请求依法撤销原审判决，改判撤销被上诉人作出的29号处理意见书，判令被上诉人重新作出决定。 被上诉人当阳人社局辩称：1.上诉人称被上诉人未履行养老保险费征收监管职责无法律依据。上诉人原系湖北玉阳实业股份有限公司职工，养老保险缴费时段自1996年9月至2013年9月，退休时间2013年9月，现领取月养老金1185.80元。上诉人主张少缴三年社会保险费的用人单位应为湖北玉阳实业股份有限公司，金叶化纤公司2003年才注册成立。经调查核实，原湖北玉阳实业股份有限公司属玉阳办事处管辖乡镇企业，上诉人原属乡镇企业职工。在当时的历史背景下，根据原劳动部《关于认真贯彻国务院决定积极搞好城镇集体企业职工养老保险工作的通知》（劳险字[1991]11号）第三条之规定，乡镇企业可以为职工参加养老保险，也可以不参加养老保险，不具有强制性。《劳动法》于1995年1月实施，根据该法第七十二条之规定，无论是养老保险，还是医疗、失业、工伤、生育保险，都是逐步实行社会统筹，不是所有不同类型的企业都是从1995年1月起强制缴纳的。就养老保险而言，发展初期，当阳作为全国试点县市，1983年率先启动了全民所有制单位合同制工人的养老保险，1988年扩大到全民所有制企业的固定职工，乡镇企业在当时的历史背景下只是鼓励参保，没有强制性参保的相关规定。1996年1月，湖北省建立了社会统筹与个人账户相结合的企业养老保险制度，湖北省人民政府印发了《湖北省深化企业职工养老保险制度改革实施方案》（鄂政发[1995]111号），至此，全省所有用工单位，全部纳入了企业职工养老保险范围，缴纳养老保险费成为用人单位的法定义务。乡镇企业职工不缴纳养老保险费成为劳动行政部门监管的法定职责。2006年全省进行了计发办法改革，目前企业退休人员仍沿用2006年计发办法政策。根据“法不溯及既往”的原则，对1996年统账结合前乡镇企业职工是否参加养老保险，劳动行政部门无法定监管职责、亦无查处的法定依据。2.根据《劳动保障监察条例》第二十条之规定，上诉人申请被上诉人履行的监管职责自行为终了之日起至今已超过了劳动保障行政部门的法定查处时限，劳动保障行政部门不再负有法定的监管职责。3.上诉人申请事项超过了法定期限。依据上诉人的《湖北省职工预缴养老保险基金核定通知单》可知，上诉人从2002年7月即已知道或应当知道其养老保险费是从1996年9月开始缴纳。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，从2002年至2014年上诉人首次提出复查申请，已达12年，至2019年上诉人向被上诉人提出案涉申请已达17年。同时，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，被上诉人是2019年5月作出的29号处理意见书，上诉人于2020年1月提起本案诉讼，已超过法定起诉期限。综上所述，被上诉人在履行对上诉人的养老保险核定、征收等法定事项时，程序合法，事实清楚，适用法律正确，处理结果适当，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 二审中，上诉人向本院提交了以下证据：当劳仲案字[2014]第014号《不予受理通知书》、（2015）鄂当阳民初字第00381号《民事裁定书》、（2015）鄂宜昌中立民终字第00073号《民事裁定书》、（2015）鄂民申字第01733号《民事裁定书》。拟证明上诉人曾经向劳动仲裁委申请仲裁，该委认为退休后不属于劳动仲裁的范围，应当依法依规向法院提起诉讼。被上诉人对上诉人提交的上述证据的真实性不持异议，但被上诉人已对上诉人的申请做出了明确答复。本院认为，对于上诉人二审中提交的证据，被上诉人对该证据的真实性不持异议，本院对该证据的真实性予以认可，但上述证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》中规定的新证据。 当事人向原审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件事实与原审相同。 本院认为，上诉人向法院提起行政诉讼，要求被上诉人履行法定职责，依法处理金叶化纤公司少缴上诉人三年社会保险费的问题。本案二审的争议焦点在于：被上诉人针对上诉人的申请，是否已依法履行了其法定职责。 根据本案查明的事实，上诉人于2019年4月16日向被上诉人单位负责人邮寄《申请书》，要求被上诉人依法处理金叶化纤公司因少缴社会保险费导致上诉人少领退休金并要求该公司赔偿其损失（退休金）的问题。被上诉人收到上诉人的申请后于2019年5月27日作出29号处理意见书，告知上诉人，根据《湖北省劳动和社会保障厅关于完善企业职工基本养老保险若干政策问题的暂行处理意见》（鄂劳社发[2007]59号）第十四条之规定，上诉人已于2013年9月退休，不能再通过补缴的方式提高基本养老金待遇，上诉人申请补缴1993年8月至1996年8月的养老保险费不符合政策规定。本院认为，《湖北省劳动和社会保障厅关于完善企业职工基本养老保险若干政策问题的暂行处理意见》（鄂劳社发[2007]59号）第十四条规定：“参保单位应据实申报缴费基数，并经参保人签字认定。如缴费基数与实际不符，单位或职工个人应最迟在2年内向当地社会保险经办机构申请复查，并按复查核定的基数补缴，同时按规定缴纳滞纳金。在个人窗口参保缴费的人员，已按选择的缴费基数履行了缴费手续的，不能再进行补缴。已办理退休手续的人员，不得以补缴的方式提高基本养老金标准。”被上诉人提交的上诉人2002年7月17日的《湖北省职工预缴养老保险基金核定通知单》上明确载明，“缴纳年限：1996年09月至2001年10月；缴纳基数及标准340元；缴纳金额5059.20元；其中，单位缴费4005.20元，个人缴费1054.00元”。据被上诉人陈述，上诉人依据该《核定通知单》于当月完成了缴费。2013年9月，上诉人退休，2013年10月起开始领取退休养老金。2019年4月，上诉人向被上诉人提交申请，认为其少领取退休金系金叶化纤公司为上诉人少缴纳了三年社会保险费所致，故该公司应赔偿上诉人的损失（退休金），并要求被上诉人依法处理解决。被上诉人认为上诉人已经办理了退休手续，此时要求补缴1993年8月至1996年8月期间的养老保险费不符合政策规定，遂依据上述规定对上诉人予以答复，被上诉人的答复内容符合相关规定。 上诉人主张，其不是要求通过“补缴”的方式提高基本养老金待遇，而是认为其损失系金叶化纤公司“少缴”其三年社会保险费所致，该公司应当赔偿上诉人的该损失，被上诉人应当依法对该问题进行处理。庭审中，上诉人进一步明确，其提交申请的目的就是要求被上诉人督促金叶化纤公司补缴其三年的社会保险费。同时，上诉人还认为，其一同退休的同事之所以比其退休工资高，就是因为该同事是从1995年以前开始缴纳社会保险费的，1995年之前缴纳社会保险费有过渡性养老金，1996年之后缴纳就没有过渡性养老金，上诉人本来就是1993年8月参加工作，公司应当在其参加工作时或是1995年以前为其缴纳社会保险费，就不会造成上诉人少领退休金的事实。 本院认为，首先，即便依据上诉人所述其主张的是金叶化纤公司“少缴”了其社会保险费造成了其损失，但通过上诉人的陈述来看，其也是希望通过被上诉人督促金叶化纤公司“补缴”其三年社会保险费的方式来达到弥补其少领退休金损失的目的。况且，上诉人在庭审中自述其提交案涉申请的目的就是要求被上诉人督促金叶化纤公司补缴其三年的社会保险费。据此，被上诉人依据前述规定，告知上诉人，“您已于2013年9月退休，不能再通过补缴的方式来提高基本养老金待遇”，该答复内容符合政策规定。其次，庭审中，被上诉人结合当时的政策文件对相关情况作出解释说明：1995年8月16日湖北省人民政府印发《湖北省深化企业职工养老保险制度改革实施方案》（鄂政发[1995]111号），该实施方案第二条第（一）项“实施范围”明确“凡属本省境内的企业、个体经济组织和与之形成劳动关系的劳动者都应参加社会养老保险”。该实施方案自1996年1月1日起实施。至此，湖北省建立了社会统筹与个人账户相结合的企业养老保险制度，全省所有用工单位，不分单位性质、人员身份，全部纳入企业职工养老保险的范围，缴纳养老保险成为用人单位的法定义务。但在此之前，1991年8月29日原劳动部下发《关于认真贯彻国务院决定积极搞好城镇集体企业职工养老保险工作的通知》（劳险字[1991]第11号），该通知第三条规定，“国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》第十一条规定，城镇集体所有制企业可以参照全民所有制企业的办法执行。这是考虑到集体企业类型多样，经济状况不平衡，管理权限主要在地方等情况，‘可以参照执行’，既有了原则上的规定，又有利于各省、自治区、直辖市人民政府根据实际情况制定具体办法。”由此可知，集体企业包括乡镇企业当时均是参照全民所有制企业的办法执行。也就是说，在当时的情况下，乡镇企业可以为职工参加养老保险，也可以根据实际情况不参加养老保险，并无强制性规定。并且，社会保险费的缴纳实行的是申报制度，由用人单位申报，劳动部门审核，由于当时企业为职工参保没有强制性规定，故上诉人所在企业是为其单位所有职工参保还是部分职工参保，决定权在用人单位。因此，在当时的历史及政策背景下，劳动行政部门对乡镇企业不为其职工缴纳养老保险的行为不具有法定的监管职责。本院认为，《劳动法》是1995年1月1日实施的，该法第七十二条规定，社会保险基金按照保险类型确定资金来源，逐步实行社会统筹。用人单位和劳动者必须依法参加社会保险，缴纳社会保险费。《社会保险费征缴暂行条例》是1999年1月22日实施的，《社会保险法》是2011年7月1日实施的。同时结合我省养老保险制度建立完善的进程以及前述政策规定等相关法律政策依据来看，无论是养老保险还是医疗、失业、工伤等保险，都是逐步实行社会统筹，并非所有类型的企业均是从同一时期开始缴纳各种保险费用的，养老保险也是如此，并非所有企业均是从1995年1月起强制缴纳养老保险的。被上诉人的上述观点符合相关实际，本院对其观点予以认可。故上诉人主张被上诉人应对金叶化纤公司少缴其1993年8月至1996年8月期间社会保险费负有法定监督职责并应督促该公司为其补缴的观点，本院不予支持。同时，上诉人在庭审中还主张，其实际上是对被上诉人认定其“参加工作时间”为1996年9月有异议，其实际参加工作时间应为1993年8月。但实际上，从上诉人的《湖北省职工预缴养老保险基金核定通知单》、《宜昌市参保人员养老金计发表》以及《养老保险手册》中均可以看出，上诉人在缴纳《核定通知单》上核定的相关费用以及办理退休手续时就已知晓人社部门对其认定的“参加工作时间”为1996年9月。上诉人如对行政机关作出的认定参加工作时间的行为有异议，也应当在法律规定的期限内主张相应权利。 综上所述，被上诉人针对上诉人的申请已作出29号处理意见书，其作出的内容和程序符合相关规定，其已履行了相应的法定职责。上诉人的上诉理由不能成立，对其请求不予支持。原审判决正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件诉讼费50元，由上诉人黄红萍负担。 本判决为终审判决。 审判长 甘 杨 审判员 胡振元 审判员 胡建华 二〇二〇年十二月二十九日 书记员 吴 雪