江苏省扬州市江都区人民法院行 政 判 决 书（2020）苏1012行初119号原告扬州市金凤苑小区业主委员会，住所地扬州市瘦西湖路**。负责人张军，该业主委员会主任。委托代理人梁金文,该业主委员会工作人员。委托代理人窦勇，该业主委员会工作人员。被告扬州市自然资源和规划局，，住所地扬州市文昌中路**法定代表人周正权，该局局长。出庭负责人赵明华，该局自然资源确权登记局局长。委托代理人滕梅森，江苏理华律师事务所律师。第三人扬州庆松房地产发展有限公司，住所，住所地扬州市维扬路**div>法定代表人张元松，该公司董事长。委托代理人邓晓华，江苏三法（扬州）律师事务所律师。原告扬州市金凤苑小区业主委员会（以下简称金凤苑业委会）与被告扬州市自然资源和规划局邗江分局（以下简称邗江分局）撤销行政行为一案，金凤苑业委会于2020年5月26日向本院提起行政诉讼。审理中，依法变更被告为扬州市自然资源和规划局（以下市自然资源规划局）。本院在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。依法追加利害关系人扬州庆松房地产发展有限公司（以下简称庆松公司）为本案第三人。本院依法组成合议庭，于2020年11月23日公开开庭审理了本案。原告金凤苑业委会负责人张军及其委托代理人梁金文、窦勇，被告市自然资源规划局出庭负责人赵明华及其委托代理人滕梅森，第三人庆松公司委托代理人邓晓华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2016年2月23日，扬州市人民政府向庆松公司颁发扬邗国用（2016）第0056号土地使用证，该证载明，土地使用权人为庆松公司，坐落扬州市瘦西湖路××（××），地号32，地号321003008006GB00013用面积4117.78平方米。原告金凤苑业委会诉称，位于扬州市友谊路××（××）金凤苑居民小区系庆松公司开发建设。2001年8月27日，第三人与被告签订扬地合（2001）32号《国有土地使用权出让合同》（以下简称第32号出让合同），将位于扬州市××路面积28339平方米的土地使用权以8841768元的价格出让给庆松公司开发建设金凤苑小区。出让合同第四条规定，合同项下出让的宗地用途为住宅，第十一条规定，建筑容积率为0.9，建筑密度小于25%，绿地比例大于40%。2002年1月，扬州市规划局对该地块进行了定点规划，经批准规划红线范围住宅总建筑面积25500平方米，容积率0.9，涉案地号321003008006GB00013的土地是小区红线范围内西南角宗地，包含在28339平方米出让土地内，系建筑区划内的土地。2003年12月扬州市物价局扬价服（2003）424号文，对第三人所报成本进行审核，确定该住宅商品房销售基准价格为每平方米2495.7元。《住宅商品房销售价格申报表》申报成本包括28339平方米土地及建筑面积24162.02平方米的房屋计9栋211套，《住宅商品房销售价格申报项目明细》中记载土地出让金22366909.03元，该出让金包括28339平方米土地的出让金8841768元和该土地上建筑物的价值。由此可见，金凤苑红线范围28339平方米出让金已纳入商品房销售成本，地号32，地号321003008006GB00013的涉案土地4138出让金也已纳入商品房销售成本。2019年8月，原告申请涉案土地确权，2019年11月28日扬州市人民政府作出行政复议决定书，原告才得知被告早已将涉案土地登记在庆松公司名下。《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十一条规定，以出让或者划拨方式取得土地使用权，应当向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记，经县级以上地方人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府颁发土地使用权证书。2015年3月1日《不动产登记暂行条例》实施后，单一的土地登记已转为不动产统一登记，扬州市各区相关部门承担的土地、房屋、林地等不动产登记职责统一交由市自然资源规划局承担，邗江分局不具有颁发土地使用权证的法定职责，不具备行政主体资格。金凤苑小区于2004年竣工，自2002年1月以后至今，金凤苑小区28339.3平方米土地上无规划变更建设项目，诉讼请求：撤销庆松公司扬邗国用（2016）第0056号、登记地号321003008006GB00013的土地使用权登记。原告金凤苑业委会向本院提交以下证据：第一组证据：1、2002年3月14日施工期两年的临时土地证，主要内容：地号为1：地号为1-10-3-18339.3平方米国有出让土地，权利人庆松公司，土地权属来源于第32号出让合同，本宗地为开发商品房用地，现尚未进行开发，故发放施工期间（两年期）临时土地使用证；2、扬州市规划局2016年8月15日《政府信息公开答复书》（扬规信开[2016]34号）,主要内容：经查阅相关资料，自2002年1月以后，无凤凰山庄（指本案金凤苑小区）规划变更信息，该项目规划总平面图容积率为0.9；3、扬州市规划局2017年10月11日《关于窦勇反映金凤苑小区信访件中相关规划问题的答复》（扬规信复[2017]20号）,主要内容：“……庆松公司于2001年8月以出让方式取得金凤苑（原名凤凰山庄）项目土使用权，土地出让合同用地面积28339平方米，容积率为0.9，经批准的小区规划总平面图中住宅总建筑面积25500平方米，容积率0.9，该项目规划审批时间为2001-2002年，当时没有容积率管理的专项规定，也没有规划核实环节。经与房管局对接，确权面积已超过25500平方米，该单位申请建设西南角部分未建低层住宅，我局明确不予办理……”；4、地号32、地号321003008006GB00013的土地使用权登记卡：坐落于扬州市××路××、宗地面积4117.78平方米土地，权利人庆松公司，土地证号扬邗国用（2016）第00**，本证为施工期土地使用证，待工程竣工后应及时进行变更调查、登记并核发新证。以上证据证明登记在第三人名下的涉案地块土地使用权登记是违法的。第二组证据：1、第32号出让合同；2、建设用地规划许可证；3、金凤苑小区定点规图；4、商品房买卖合同。证明金凤苑小区用地面积28339.3平方米，红线范围内容积率0.9，原告对涉案土地享有共同使用权。第三组证据：1、庆松公司2003年10月8日《关于金凤苑商品房销售价格的报告》，主要内容：金凤苑小区商品房共计9栋211套，建筑面积24614.02平方米，拟定该住宅商品房销售价格为2514.94元每平方米；2、扬州市物价局扬价服（2003）424号《关于金凤苑商品房销售价格的通知》，主要内容：金凤苑9幢住宅商品房，建筑面积计24614.02平方米，确定该处住宅商品房销售基准价格为每平方米2495.7元；3、住宅商品房销售价格申报表概况表，证明金凤苑小区建设项目出让土地面积28339.30平方米，房屋建筑面积24164.02平方米；4、住宅商品房销售价格申报项目明细，证明第三人已经将28339.3平方米土地纳入成本，证明涉案土地使用权属金凤苑小区全体业主。第四组证据：扬州市人民政府（2019）扬行复60号行政复议决定书，证明原告知道涉案土地使用权登记内容的时间。被告市自然资源规划局辩称，一、原告径行对不动产登记行为提起诉讼没有法律依据，如果其认为不动产登记错误，应当根据不动产登记条例的规定向登记机关申请更正登记，在登记机关拒绝更正情况下才可以诉讼。二、答辩人在办理涉案土地登记事项时审查了第三人提供的资料，符合登记条件，故报请市政府予以登记，认定事实清楚、程序合法，证据充分，原告的诉讼请求没有事实和法律依据。被告市自然资源规划局向本院提供下列证据、依据：事实依据：1、土地登记审批表；2、土地登记申请书；3、第32号出让合同；4、交纳土地出让金及完税凭证；5、庆松公司法定代表人、代理人身份资料；6、扬国用（2006）第0105号土地使用权证；7、地号为1、地号为1-10-094土地登记卡为1、地号为1-010-003-010-087-00的土地登记卡（均已注销）；9、庆松公司出具的情况说明2份、营业执照、法定代表人身份证明；10、地籍调查、地籍调查表：宗地代码：321003008006GB00013，宗地面积4117.78平方米，建筑占地面积59.61平方米。法律依据：1、《土地登记办法》；2、扬州市人民政府《关于在扬州市实施不动产统一登记的公告》，证明扬州市不动产统一登记的时间；3、《不动产登记暂行条例》；4、《不动产登记暂行条例实施细则》，证明涉案土地登记行为符合当时的登记规定，根据现在的规定原告应先行申请更正登记，对更正行为不服方可提起行政诉讼。第三人庆松公司述称，庆松公司受让的28339.3平方米土地不一定都归现金凤苑小区业主共有，因为土地从庆松公司拥有到金凤苑小区业主拥有需经过土地使用权的转让，庆松公司并没有将全部土地使用权转让给金凤苑小区业主。庆松公司是将受让土地分割成3块，其中东北角一块约2200平方予以保留，西南角一块约4100平方米涉案土地也予以保留，仅将出让土地中22000平方米建有商品房的土地分割转让给金凤苑小区业主。按照我国土地管理制度，开发商在受让了1宗土地之后可以将受让的宗地分割成2宗或以上再行转让，因此庆松公司将土地分割成3宗，并将其中1宗转让给业主，符合法律规定，剩余2宗土地的使用权当然继续归庆松公司所有，与原告无关。第三人庆松公司向本院提供以下证据：1、国家土地管理局《关于如何理解分割转让形式的答复》，证明第三人将受让的土地分割为3块宗地，并将其中1块宗地分割转让给业主有法律依据；2、2003年12月25日编号为1-010-087地籍调查表，证明第三人分割土地后仅将其中21916.7平方米的宗地转让给金凤苑小区业主，包括涉案土地在内的其他土地使用权依然归属第三人；3、扬州中级人民法院（2019）苏10民终1935号民事判决书，证明原告所述成本分摊内容并不符合实际情况，成本的最终分摊不能作为确定权属的依据。经庭审质证，对第三人提供的国家土地管理局《关于如何理解分割转让形式的答复》，该答复已于2003年2月20日由国土资源部发布《关于停止执行部分规范性文件的通知》（国土资发[2003]48号）停止执行，不能作为本案的依据。对当事人无异议的证据，本院予以认定。经审理查明，2001年，第三人通过参与司法拍卖取得扬州市鞋厂在扬州市友谊路××号的土地使用权及地上附着物。2001年8月27日，第三人与原扬州市国土资源局签订第32号土地出让合同，原扬州市国土资源局将位于扬州市××路面积为28339平方米的土地使用权以8841768元的价格出让给第三人，第三人取得上述地块后（含诉争土地）进行开发建设。扬州市不动产登记中心存档的总平面图显示总用地28339平方米，总建筑面积25500平方米，容积率0.9。2002年4月18日，第三人取得金凤苑9、10、20、21幢（建筑面积为9524.96平方米）《商品房销售许可证》；2002年7月8日，第三人取得金凤苑5、6、7、8、19幢（建筑面积14365.15平方米）《商品房销售许可证》。2003年10月8日，第三人向扬州市物价局提交《商品房销售价格报告》、《住宅商品房销售价格申报项目表》、《住宅商品房销售价格申报项目明细表》，该申报文件记载：土地安置补偿费为24665774.79元（含土地出让金22366909.03元），分摊面积24164.02平方米，每平方米土地拆迁安置补偿费1020.76元；2003年12月9日，扬州市物价局作出《关于金凤苑商品房销售价格的通知》，就第三人开发建设的金凤苑的9幢住宅商品房（建筑面积24614.02平方米），对第三人所报成本审核，确定该处住宅商品房销售基准价格为每平方米2495.7元，其中土地及拆迁补偿费成本为每平方米1020.76元/平方米。2003年12月，经庆松公司申请，土地登记机关将竣工部分从原宗地内分割出来，核发证号2004第0042号、土地使用权面积21916.7平方米的土地使用权证（地号1-（地号1-10-87iv>2004年1月15日，庆松公司向被告出具分摊申请表，对地号1-10-87、证号2004第0042号、土地使用权面积21916.7平方米的土地进行土地使用权分摊登记。2006年2月23日，扬州市人民政府向庆松公司颁发了扬国用（2006）第0105号土地使用证，将以第32号出让合同出让的土地中面积2248.1平方米的涉案土地登记为庆松公司独用土地面积。2016年2月18日，庆松公司向邗江分局提交土地登记申请书，对坐落于扬州市瘦西湖路11号面积4117.78平方米的土地申请土地使用权登记，提供了第32号出让合同、缴纳土地出让金及完税证明、扬国用（2006）第0105号土地使用权证、庆松公司营业执照和法定代表人身份证明等申请材料，邗江分局进行了地籍调查，经审查后由扬州市人民政府向庆松公司颁发扬邗国用（2016）第0056号土地使用权证。2017年10月11日，扬州市规划局作出《关于窦勇反映金凤苑小区信访件中相关规划问题的答复》，答复主要内容：“……庆松公司于2001年8月以出让方式取得金凤苑（原名凤凰山庄）项目土使用权，土地出让合同用地面积28339平方米，容积率为0.9，经批准的小区规划总平面图中住宅总建筑面积25500平方米，容积率0.9，该项目规划审批时间为2001-2002年，当时没有容积率管理的专项规定，也没有规划核实环节。经与房管局对接，确权面积已超过25500平方米，该单位申请建设西南角部分未建低层住宅，我局明确不予办理……”。另查明，金凤苑业委会曾于2016年6月17日向扬州市邗江区人民法院提起民事诉讼，请求确认位于扬州市友谊路××-45房屋归金凤小区全体业主所有。该院于2019年4月26日作出（2018）苏1003民初7387号民事判决，驳回金凤苑业委会的诉讼请求。金凤苑业委会不服该判决，向扬州市中级人民法院提起上诉，扬州市中级人民法院于2019年12月9日作出（2019）苏10民终1935号民事判决，驳回上诉，维持原判。又查明，2019年9月29日，金凤苑业委会因不服市自然资源规划局对其有关涉案土地确权的申请不予受理决定，向扬州市人民政府申请行政复议，扬州市人民政府认定涉案宗地的国有土地使用权已登记在庆松公司名下，金凤苑业委会主张涉案土地使用权未进行登记与事实不符。据此，扬州市人民政府于2019年11月28日作出[2019]扬行复第60号行政复议决定书，维持市自然资源规划局的不予受理决定。再查明，根据《扬州市机构改革方案》，扬州市国土资源局、扬州市规划局等部门的相应职责进行整合，组建为扬州市自然资源局，不再保留扬州市国土资源局。2016年6月7日，扬州市人民政府发布《关于在扬州市实施不动产统一登记的公告》，规定自2016年6月12日起，在市区（不含江都区）实施不动产统一登记。根据中共扬州市委机构编制委员会办公室文件（扬编办[2019]97号）《关于扬州市自然资源局更名为扬州市自然资源和规划局的通知》“扬州市自然资源局更名为扬州市自然资源和规划局”。以上事实，有当事人提供的证据、陈述及扬州市邗江区人民法院（2018）苏1003民初7387号民事判决书、扬州市中级人民法院（2019）苏10民终1935号民事判决书在卷佐证。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。根据上述法律规定，目前市自然资源规划局继续行使不动产登记职责，故其为本案适格被告。根据《不动产登记暂行条例》和扬州市人民政府《关于在扬州市实施不动产统一登记的公告》的规定，被告具有不动产登记的职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，涉案土地涉及金凤苑小区的规划用地，金凤苑小区业主与涉案土地登记有利害关系，有权提起行政诉讼。本案争议焦点是：被告作出的涉案土地登记行为有无合法根据。首先，涉案登记行为未侵害业主权益，理由是:涉案登记行为是在金凤苑小区业主领取房产证之后作出，庆松公司在向金凤苑小区业主交付房屋后，对相应的土地使用权进行了分摊登记，即便容积率不符合商品房买卖合同的约定，也与此后的涉案土地登记行为没有因果关系;2、涉案土地原有规划未变更，处于待开发阶段，所核发的是施工期两年的临时土地证，亦未从金凤苑小区脱离或分割出去，仅是根据土地利用现状进行的分宗登记。其次，《不动产登记暂行条例》第十六条规定：“申请人应当提交下列材料，并对申请材料的真实性负责：（一）登记申请书；（二）申请人、代理人身份证明材料、授权委托书；（三）相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件、不动产权属证书；（四）不动产界址、空间界限、面积等材料；（五）与他人利害关系的说明材料；（六）法律、行政法规以及本条例实施细则规定的其他材料。不动产登记机构应当在办公场所和门户网站公开申请登记所需材料目录和示范文本等信息。”本案中，邗江分局受理庆松公司登记申请后，审查了土地权利来源证明等材料，所作出的登记行为事实清楚，程序合法，故对原告诉讼请求不予支持，据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下:驳回原告扬州市金凤苑小区业主委员会的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于江苏省扬州市中级人民法院。（此页无正文）审 判 长  许海峰人民陪审员  邵小燕人民陪审员  王永祥二〇二〇年十二月二十一日法官 助理  尹婷婷书 记 员  冀 敏书 记 员  栾晨惠