河南省驻马店市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫17行终275号上诉人（一审原告）闫秋芬，女，汉族，1979年11月10日出生，住河南省新蔡县。委托代理人杨念平，女，北京在明律师事务所律师。委托代理人席炎飞，男，北京在明律师事务所律师。被上诉人（一审被告）新蔡县自然资源局。住所地：新蔡县蔡州大道中段。法定代表人薛建华，新蔡县自然资源局局长。委托代理人李东升，新蔡县自然资源局工作人员。委托代理人李延章，新蔡县自然资源局工作人员。上诉人闫秋芬因诉被上诉人新蔡县自然资源局不履行查处土地违法行为法定职责一案，不服新蔡县人民法院（2020）豫1729行初33号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年12月3日公开开庭审理了本案。上诉人闫秋芬的委托代理人席炎飞，被上诉人新蔡县自然资源局委托代理人李东升、李延章到庭参加诉讼。本案现已审理终结。闫秋芬一审诉称，原告系新蔡县月亮湾街道办事处闫湖村村民，在该村拥有合法宅基地。2017年起，新蔡县沃顿求实学校在闫湖村实施该校的校区建设，占用了闫湖村大面积集体土地，其中包括农用地、宅基地，原合宅基地也已被该学校侵占。原告为了解情况，向河南省人民政府申请政府信息公开，申请公开闫湖村的征地批准文件，省政府于2019年10月21日作的豫政办依申复［2019］463号《政府信息公开申请答复》明确显示该村并未有任何征地批准文件。闫湖村集体土地未进行征收，表示没有任何主体通过出让或划拨途径取得国有土地使用权。《中华人民共和国土地管理法》第四十三条明确规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”现行的《土地管理法》也在第五章明确规定了建设用地需要进行征收的严格程序，闫湖村集体土地未经征收为国有土地，沃顿求实学校在内的任何单位和个人均无权占用集体土地开展建设工程。该学校现占用集体土地建设办学盈利的行为属典型的违法占用土地行为。原告于2020年4月1日以邮寄方式向被告提起《土地违法查处申请书》，请求被告就沃顿求实学校违法占用土地的土地违法行为进行查处，并将查处结果书面告知原告。被告于2020年4月3日签收前述申请材料，被告至今仍未作出任何书面答复，对被申请人沃顿求实学校违法占用土地行为也未进行任何处理。原告认为，依照《土地管理法》第六十七、六十八条等规定，被告负有查处土地违法行为的职责。但被告接收原告申请后不履行其查处职责，使得土地资源面临被非法侵占的状态，已经严重侵害了原告的集体土地使用权，已经构成行政不作为。请求责令被告就原告于2020年4月1日提出的《土地违法行为查处申请书》履行其查处法定职责，并将查处结果书面告知原告。新蔡县人民法院一审查明，原告闫秋芳系河南省新蔡县月亮湾街道办事处闫湖村村民。2020年4月1日以邮寄方式向被告提起《土地违法查处申请书》，请求被告就沃顿求实学校违法占用土地的土地违法行为进行查处，并将查处结果书面告知原告。被告于2020年4月3日签收，但时至2020年9月8日原告向本院提起行政诉讼，未予回复。2020年9月28日，被告通过邮政特快专递向原告邮寄文件一份。一审另查明，2019年3月13日，新蔡县国土资源局对新蔡县沃顿求实学校作出编号-021号行政处罚决定书。查明，新蔡县沃顿求实学校于2018年10月份在月亮湾办事处闫湖村委土地上，未经批准擅自占地建学校的行为，违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，违法情节一般，决定处罚如下：1.责令退还非法占用45571平方米的土地；2.没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施；3.并处以20元/平方米罚款，计款911420元。新蔡县人民法院一审认为，本案系原告闫秋芳以新蔡县沃顿求实学校违法占用集体土地侵犯其合法权益为由，向新蔡县自然资源局邮寄《土地违法行为查处申请书》未获答复而引发的不作为之诉。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”的规定,被告新蔡县自然资源局作为新蔡县人民政府的土地行政主管部门,具有对辖区内土地违法行为进行查处的法定职责。但被告认为原告虽有户口本但无宅基证以证明原告与涉案土地有法律上的利害关系。原告则援引《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》（[2013]行他第14号，以下简称第14号《答复》），认为原告作为举报人具有本案诉讼主体资格。第14号《答复》内容为：“举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。”对于行政机关的举报处理行为，包括作为和不作为，是否可以提出行政复议或者提起行政诉讼，取决于法律、法规及规章是否有关于行政机关对于举报事项要在一定期限内受理并依法作出处理的明确规定，即规定行政机关的法定职责。对于行政机关已经受理并作出相应处理后，举报人申请复议或提起诉讼，应当有法律的明确规定。本案，针对原告提出的对沃顿求实学校违法占地查处的诉求，被告新蔡县自然资源局已于2019年3月5日对该违法占地建学校一案立案调查，并于2019年3月13日作出编号-021号行政处罚决定书。故对原告提出的被告不履行其查处法定职责，本院认为，在本案原告提起行政诉讼之前，被告新蔡县自然资源局（原新蔡县国土资源局）已对新蔡县沃顿求实学校违法占有土地的行为积极履行查处职责。但被告在2020年4月3日收到原告邮寄的《土地违法查处申请书》后，未及时回复，虽然被告提出其已于2020年9月28日通过邮寄的方式对原告进行了回复，但通过邮寄单无法得知具体邮寄文件内容，且被告未在本案诉讼前告知是不争的事实，该行为不当，本院予以指正。原告申请被告履行法定职责理由不成立，本院不予支持。对于原告提出处罚后是否履行到位的问题，因与本案属于不同的法律关系，本案不予裁判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告闫秋芬的诉讼请求。上诉人闫秋芬上诉称，一、新蔡县沃顿求实学校违法行为确实存在，上诉人作为本村村民宅基地被侵占，具有与违法行为的利害关系，有权提起本诉。二、被上诉人接受上诉人申请后，拒不处理，属于行政不作为，上诉人诉讼请求应当予以支持。（一）被上诉人负责对土地违法行为的查处职责；（二）新蔡县自然资源局在接到上诉人的查处申请后，应当按照法定程序予以处理，作出相应的处理；（三）被上诉人负有将查处结果的告知上诉人的义务；（四）被上诉人资源局未在法定期限内履行调查处理的法定职责，其在庭审过程中也未提供证据证明其对上诉人的查处申请已经依正当程序进行处理的证据，其明显未履行法定职责，属于行政不作为。请求撤销新蔡县人民法院（2020）豫1729行初33号行政判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求。被上诉人新蔡县自然资源局答辩称，第一、被诉的行政行为不存在，也就是行政不作为这种行为不存在。第二、上诉人与涉诉的土地无法律关系。第三、一审判决事实清楚、证据确凿、适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，被上诉人新蔡县自然资源局于2019年3月13日对新蔡县沃顿求实学校2018年10月未经批准擅自占用月亮湾办事处闫湖村委土地建学校的行为，进行了查处，并作出行政处罚决定。上诉人闫秋芬2020年4月3日向被上诉人新蔡县自然资源局提出《土地违法查处申请书》后，直到2020年9月28日被上诉人才通过邮寄的方式对上诉人进行回复，其回复时间明显超过法律规定的期限，存在不当，对此，一审法院判决中给予指正。但是，上诉人申请被上诉人履行查处对新蔡县沃顿求实学校违法占地建学校的行为，被上诉人已实际履行了查处的法定职责。上诉人诉请被上诉人履行土地违法查处法定职责的理由不成立。因此，一审法院判决驳回上诉人闫秋芬的诉讼请求，并无不当。综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，本院予以维持。上诉人的上诉理由不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。诉讼费50元，由上诉人闫秋芬担。本判决为终审判决。审判长  孟令华审判员  马国中审判员  程海龙二〇二〇年十二月十八日书记员  赵 地