江苏省宿迁市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）苏13行终85号上诉人（原审原告）江苏泰保实业有限公司，统一社会信用代码×××84Ｈ（1/1）,住所地泗洪经济开发区五里江路**。法定代表人王海艳，该公司执行董事。委托代理人唐涌、高欣，江苏瀛玺律师事务所律师。被上诉人（原审被告）江苏省泗洪经济开发区管理委员会，统一社会信用代码×××54Ｒ，，住所地泗洪县经济开发区衡山北路**法定代表人马勇，该委员会主任。出庭应诉负责人姜吾辉，该委员会副主任。委托代理人刘兰，江苏多德律师事务所律师。上诉人江苏泰保实业有限公司（下称泰保公司）因与被上诉人江苏省泗洪经济开发区管理委员会（下称泗洪经开区管委会）要求确认投资合同及备忘录无效一案，不服宿迁市宿城区人民法院作出的（2019）苏1302行初325号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月5日立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。2020年11月18日，本院组织对本案进行公开听证，上诉人泰保公司的委托代理人唐涌，被上诉人泗洪经开区管委会的出庭应诉负责人姜吾辉及委托代理人刘兰到庭参加了听证。本案现已审理终结。原审查明：2013年泗洪经开区管委会收购了原中绿农业公司和江苏福德卫生用品有限公司的资产。2015年10月8日，泰保公司（乙方）与泗洪经开区管委会（甲方）签订《工业项目投资合同书》，合同约定：一、项目概况：项目名称为年产3000吨脱脂水洗棉项目；项目内容为改造、新建厂房及附属设施30000㎡，安装生产线10条；项目用地及建设规模为项目地块位于五里江北侧，开发大道西侧（具体以红线图为准），占地面积约95亩（具体以实际丈量为准），置换原中绿农业项目和福德卫生用品项目，土地及房产置换价款为1230万元。二、甲方权利和义务。甲方为乙方提供土地95亩，用地性质为工业用地，使用年限为50年。土地使用权以出让方式取得。甲方协调国土部门挂牌出让土地，价格不低于江苏省规定的工业用地出让最低价6.4万元/亩，按乙方投产进度供地；甲方根据乙方建设进度逐步将项目地挂牌，并协助乙方分批次办理国有土地使用权证；甲方为项目专门成立帮办服务小组，负责与相关部门沟通协调；乙方项目须取得发改部门和本地环保部门的预审批复，在乙方备齐相关资料的基础上，甲方负责代办项目立项、营业执照、建设许可证、规划许可证、环保和消防审查等进区手续。同时还约定乙方在项目建设、项目管理等方面的权利义务及违约责任。同日泰保公司（乙方）与泗洪经开区管委会（甲方）签订《备忘录》，约定在签订《工业项目投资合同书》的基础上，达成以下协议：一、项目用地摘牌成交价为6.4万元/亩，由乙方先行支付，然后再由甲方成立的泗洪开源投资有限公司出资并根据实际出资比例持有乙方项目的股份。但不参与乙方企业管理、运营、决策、分红、资产处置等任何经济行为，不承担乙方企业生产经营的任何经济风险，待乙方完成合同各项约定的前提下，泗洪开源投资有限公司将所持的全部股份转赠给乙方，用于扶持乙方扩大再生产。二、土地及厂房的购置价款为1230万元。协议生效后，乙方交纳的100万元项目诚意金转为购置款或土地出让金……三、在乙方履行合同各项约定的前提下，甲方根据乙方的销售及税收额度，以特色产业引导基金的形式奖励给乙方用于扶持乙方转型升级发展。奖励额度为乙方缴纳的增值税的20%和企业所得税的32%。前两年扶持基金全额奖励，后三年减半奖励。四、本《备忘录》与《工业项目投资合同书》享有同等法律效力，具体操作以此备忘录为准。上述协议签订后，泰保公司对购买的尚未完工的6座厂房进行投资建设峻工后并投入使用。2015年12月24日，泰保公司办理了位于泗洪县开发区××路北侧××、××、××房产的权属登记，房产证号为洪房权证泗洪县字第**。2016年4月13日泰保公司竞得位于泗洪县开发区××路北侧、开发大道西侧××28559㎡（42.8385亩）土地。2017年10月18日，泰保公司为竞得的上述土地办理了苏（2017）泗洪县不动产权第0001992号不动产权证。2016年6月2日，泗洪县国土资源局对开发区五里江北侧、开发大道西侧的两块土地（泰保公司厂区内的土地）进行挂牌出让，分别为4792㎡（7.188亩）、581㎡（0.8715亩），泰保公司未报名竞拍。泰保公司认为泗洪经开区管委会不具有出让土地的主体资格，其与泰保公司签订的《工业项目投资合同书》与《备忘录》属于无效协议，故诉至法院，要求确认《工业项目投资合同书》与《备忘录》无效。原审另查明，因泰保公司拖欠案外人债务，案外人向法院提起民事诉讼，在进入执行程序后，法院对泰保公司所取得的资产进行了拍卖，涉案资产已由案外人占有、使用。原审再查明，2018年5月泗洪经开区管委会向泗洪县人民法院提起民事诉讼，要求泰保公司给付厂房购置款1130万元，诉讼中泰保公司提起反诉，要求泗洪经开区管委会赔偿其损失1300万元，2019年1月24日泗洪县人民法院作出（2018）苏1324民初3921号民事判决书，判决泰保公司给付泗洪经开区管委会购置款1130万元，同时驳回了泰保公司的反诉请求。泰保公司不服提起上诉，宿迁市中级人民法院于2019年8月2日作出（2019）苏13民终1872号民事裁定书，以涉案的《工业项目投资合同书》与《备忘录》属于行政协议，不属于民事诉讼受案范围为由，撤销了一审判决，并驳回了泗洪经开区管委会的起诉及泰保公司的反诉。原审认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议而提起行政诉讼，人民法院应当受理。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。首先，从协议主体来看，协议的一方当事人泗洪经开区管委会是行政机关，符合行政协议主体要素的特征。其次，从协议内容来看，泗洪经开区管委会在涉案协议中处分的主要是行政职权，协议约定的是行政法上的权利义务，如土地摘牌成交价的确定，给予政策奖励，不得擅自改变土地用途，转让股权需报批准，在泰保公司备齐资料的基础上，泗洪经开区管委会负责代办项目立项、营业执照、建设许可证、规划许可证、环保和消防审查手续。上述约定均属于泗洪经开区管委会所享有的行政管理职权的范畴。第三，从协议目的来看，对于泰保公司而言，系为了企业营利，而对于泗洪经开区管委会而言，其最终的目的在于发展地方经济、增加财政收入。《工业项目投资合同书》和《备忘录》系泗洪经开区管委会基于行政管理需要，利用行政职权为泰保公司投资开发、生产经营提供政策优惠和便利的协议，应当认定为行政协议，由此引发的争议，依法属于行政诉讼受案范围。关于涉案的《工业项目投资合同书》和《备忘录》是否存在无效情形的问题。首先，泗洪经开区管委会作为对开发区实行统一领导和管理的行政机构，不存在重大且明显违法的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《中华人民共和国民法总则》第一百四十三条第三项规定，违反法律、行政法规的强制性规定，违背公序良俗的民事法律行为无效。《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条规定，国有土地使用权的出让主体是土地管理部门。从案涉协议约定的内容及原中绿公司的房地产评估报告来看，案涉协议签订时原中绿农业项目和福德卫生用品项目并未取得土地使用权，泗洪经开区管委会的义务也仅是负责协调国土部门挂牌出让土地，并协助办理国有土地使用权证，涉案1230万元转让款中不包含土地出让价款，泗洪经开区管委会签订的案涉协议未违反法律、行政法规的强制性规定。《江苏省经济开发区管理条例》第九条规定，开发区管委会行使下列职权：一、制定开发区的总体规划和发展计划，报上级批准后组织实施；二、按规定负责审批或者审核开发区内的投资建设项目；三、负责开发区内的基础公用设施的建设和管理，管理开发区内的土地和房地产业；……十、所在市人民政府授予的其他职权。如前所述，涉案协议是泗洪经开区管委会在职权范围内为泰保公司投资开发工业项目提供政策优惠的协议，协议内容均是作为开发区管委会所享有的行政管理职能或者能够协调完成的事项，故协议的签订未超越泗洪经开区管委会的职权，不具有重大且明显违法的情形。其次，涉案协议是双方真实意思的表示，不存在法定的无效情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，出现一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；以合法形式掩盖非法目的；损害社会公共利益；违反法律、行政法规的强制性规定五种情形之一的，合同无效。泗洪经开区管委会为当地经济发展需要，采取自愿协商的方式与泰保公司签订涉案协议，协议签订后泰保公司进行了投资建设，泗洪经开区管委会也协调对部分土地进行了挂牌出让，案涉协议是双方协商一致的结果，能够体现双方签订协议时的真实意思表示，协议的合法性不应予以否定。泰保公司认为涉案协议无效，但未提供证据予以证明。综上，涉案协议并无行政诉讼法及合同法所规定的无效情形，对泰保公司要求确认涉案协议无效不予支持。原审依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回泰保公司的诉讼请求。案件受理费50元，由泰保公司承担。上诉人泰保公司上诉称：1.原审法院查明涉案协议签订时，原中绿农业项目和福德卫生用品公司项目并未取得土地使用权，但事实上，福德公司己经取得部分土地使用权。2.本案中涉案协议之所以没有履行，关键原因是被上诉人没有将涉案协议项下的土地按约或者在合理期间内为上诉人办理完毕土地使用权出让手续,而不能办理土地使用权出让手续的根本原因是被上诉人没有用地指标，即其根本不具备条件将涉案土地使用权交付给上诉人。被上诉人在没有用地指标的情况下与上诉人签订行政协议显然没有依据，该行为直接导致上诉人后续投资形成的建筑物没有融资价值，相关行政许可文件因此不能获批，严重影响上诉人的生产和经营。3.《备忘录》第二条约定土地及厂房的购置价款为1230万元应属于无效约定。涉案房产没有权属证书，被上诉人作为行政机关与上诉人签订《备忘录》，将没有权属证书的房产出让给上诉人，明显损害了国家利益及公共利益，应当属于无效条款。综上，请求二审法院依法改判确认涉案的协议无效。被上诉人泗洪经开区管委会答辩称：涉案的《工业项目投资合同》及《备忘录》系上诉人与被上诉人双方在平等、自愿、合法的基础上签订的民事约定，由此引起的诉讼应通过民事途径解决。上述协议是双方的真实意思表示，不存在法定的无效情形。被上诉人在履行协议中并无违约行为，要求上诉人支付厂房购价款1130万元具有事实和法律依据。请求驳回上诉，维持原判。当事人原审中提交的证据均已随案移送本院，原审判决对证据的分析认定基本正确。本院经审理对原审法院查明的事实予以确认。另查明，2014年9月6日，原泗洪县国土资源局与江苏福德卫生用品有限公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，后江苏福德卫生用品有限公司就涉案的地块于2015年1月6日取得洪国用（2015）第38号国有土地使用权证。2015年9月14日，经江苏福德卫生用品有限公司申请，该土地使用权证于2015年9月14日办理了注销登记。上诉人泰保公司与被上诉人签订涉案的协议时江苏福德卫生用品有限公司取得的土地使用权已经注销。本案争议焦点为：涉案的《工业项目投资合同》及《备忘录》是否存在应当确认无效的情形。本院认为，行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，泗洪经开区管委会为实现行政管理的目的，就开发区内的土地和房产等与上诉人泰保公司达成了涉案协议，该协议性质上应属行政协议。对行政协议无效的判断应适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同无效的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得：……”《中华人民共和国城市房地产管理法》第十五条规定：“土地使用权出让的，应当签订书面出让合同。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。”《江苏省经济开发区管理条例》第九条规定：“开发区管委会行使下列职权：一、制定开发区的总体规划和发展计划，报上级批准后组织实施；二、按规定负责审批或者审核开发区内的投资建设项目；三、负责开发区内的基础公用设施的建设和管理，管理开发区内的土地和房地产业；……十、所在市人民政府授予的其他职权。”本案中，被上诉人泗洪经开区管委会有权在职权范围内，管理开发区内的土地和房地产业。上诉人泰保公司与被上诉人签订涉案的协议时涉案地块上并未有其他项目取得土地使用权，该协议的履行不受第三方的限制，亦不会侵犯第三方的利益，且双方在《工业项目投资合同书》中明确约定泗洪开发区管委会的义务是协调国土部门挂牌出让涉案土地，并协助泰保公司分批次办理国有土地使用权证。由此可见，上诉人与被上诉人双方签订的协议并未涉及土地使用权的出让，协议中约定的1230万元转让款中也并不包含土地出让款。上诉人与被上诉人签订涉案协议时，协议涉及的房产虽未办理所有权证，但未办理所有权证的房产并非无价值的资产，1230万的价格是双方真实意思表示，并不违反法律规定。故，被上诉人泗洪经开区管委会与上诉人泰保公司签订涉案的《工业项目投资合同书》及《备忘录》并未超越职权，不存在重大且明显违法情形。《中华人民共和国民法总则》第一百四十三条规定：“具备下列条件的民事法律行为有效：（一）行为人具备相应的民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，上诉人泰保公司与被上诉人泗洪经开区管委会签订涉案协议系经双方协商后签订，双方均按照协议的内容履行了一定的义务，涉案协议的签订系双方真实意思表示，且现有证据无法证明涉案协议存在欺诈、胁迫、损害国家、集体或者第三人利益等应确定协议无效的情形。综上,涉案的《工业项目投资合同》及《备忘录》不存在应当确认为无效的情形。原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人泰保公司的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人江苏泰保实业有限公司负担。本判决为终审判决。审 判 长 刘志群审 判 员 谈 强审 判 员 周丽丽二〇二〇年十二月二十四日法官助理 周 莹书 记 员 郝酝勤