南宁铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂71行终408号 上诉人（原审原告）贵港市港北区贵城街道三合社区第十五小组，住所地广西壮族自治区贵港市港**贵城街道三合社区。 负责人沈育鹏，该小组组长。 委托代理人石中正，广西齐庄律师事务所律师。 委托代理人江蕾喜，广西齐庄律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）贵港市自然资源局，住所地广西壮族自治区贵港市港**荷城路**。 法定代表人张建文，该局局长。 委托代理人柒志祥，该局工作人员。 委托代理人莫子桐，广西桂力（贵港）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）广西壮族自治区住房和城乡建设厅，住所，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区金湖路**div> 法定代表人周家斌，该厅厅长。 委托代理人韩佩金，该厅工作人员。 委托代理人侯杰，广西同望律师事务所律师。 原审第三人贵港市港北区贵城街道三合社区居民委员会，住所地，住所地广西壮族自治区贵港市港**三合小学巷**iv> 负责人姜坤余，该居民委员会党支部书记。 原审第三人蒙伟雄，男，1954年5月12日出生，汉族，住广西壮族自治区贵港市港**。 原审第三人黄启山，男，1966年11月12日出生，汉族，住广西壮族自治区贵港市港**。 原审第三人黄启林，男，1969年5月4日出生，汉族，住广西壮族自治区贵港市港**。 原审第三人梁伟培，男，1947年2月24日出生，汉族，住广西壮族自治区贵港市港**。 原审第三人梁国，男，1974年11月5日出生，汉族，住广西壮族自治区贵港市港**。 原审第三人梁海颜，男，1987年7月11日出生，汉族，住广西壮族自治区贵港市港**。 原审第三人刘振峰，男，1974年6月6日出生，汉族，住广西壮族自治区贵港市港**。 原审第三人黄汉春，男，1953年11月6日出生，汉族，住广西壮族自治区贵港市港**。 原审第三人黄汉业，男，1965年5月26日出生，汉族，住广西壮族自治区贵港市港**。 原审第三人黄汉勤，男，1968年7月23日出生，汉族，住广西壮族自治区贵港市港**。 以上十位原审第三人共同委托代理人黄立安，广西诚济律师事务所律师。 以上十位原审第三人共同委托代理人谢惠筹，广西诚济律师事务所律师。 上诉人贵港市港北区贵城街道三合社区第十五小组（以下简称三合十五小组）因诉贵港市自然资源局（以下简称贵港资源局）、广西壮族自治区住房和城乡建设厅（以下简称广西住建厅）行政许可及行政复议，以贵港市港北区贵城街道三合社区居民委员会（以下简称三合居委会）、蒙伟雄、黄启山、黄启林、梁伟培、梁国、梁海颜、刘振峰、黄汉春、黄汉业、黄汉勤作为第三人一案，不服南宁铁路运输法院（2020）桂7102行初188号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 三合十五小组2020年5月18日向一审法院起诉请求：1.撤销广西住建厅2020年4月28日作出的桂建复〔2020〕14号《行政复议决定书》（以下简称14号行政复议决定）；2.撤销原贵港市住房和城乡规划建设委员会（以下简称原贵港住建委）颁发的以三合居委会为建设单位的建字第450801201720087号《建设工程规划许可证》（以下简称87号建设工程规划许可证）。 一审法院查明，2017年3月27日，三合居委会向原贵港住建委出具《委托书》，内容主要为：现全权委托蒙伟雄办理《贵港市港北区贵城街道三合社区居委拆迁安置留用地》项目的建设用地规划许可证手续。同日，原贵港住建委颁发了《建设用地规划许可证》，证中载明用地单位为三合居委会，用地项目名称为贵城街道三合社区居民委员会拆迁安置留用，用地位置为解放北路东面、塔山花园南面。 2017年6月27日，原贵港市国土资源局向三合居委会核发《不动产权证书》；2017年10月，原贵港住建委根据相关资料经审核后以三合居委会为建设单位核发87号建设工程规划许可证。 2019年4月18日，三合十五小组向广西住建厅提起行政复议，认为根据规划管地定字第〈04008〉号《建设用地规划定点通知单》涉案25.820亩土地是政府规划定点给三合十五小组集体的拆迁安置留用地，该拆迁安置留用地的分配尚未经过三合十五小组全体村民会议的讨论通过，原贵港住建委根据蒙伟雄的个人申请作出的具体行政行为损害三合十五小组全体村民的合法权益，故要求撤销该建设工程规划许可证。因情况复杂，广西住建厅于2019年4月25日通知三合十五小组补正相关材料，并于2019年5月9日受理。因三合十五小组对涉案地块的《建设用地规划许可证》提起行政复议和行政诉讼，需以上述案件的审理结果为依据，广西住建厅于2019年5月24日中止审理。 2019年7月16日，广西壮族自治区自然资源厅作出维持原贵港住建委颁发《建设用地规划许可证》的行政复议决定。2019年11月12日，南宁铁路运输法院作出（2019）桂7102行初329号、330号行政判决，分别驳回三合十五小组要求撤销《不动产权证书》、《建设用地规划许可证》的诉讼请求。广西住建厅遂于2020年4月28日作出了14号行政复议决定。 另查明，根据《贵港市机构改革方案》，原贵港住建委的城乡规划管理职能由整合并新组建的贵港资源局承继。 一审法院认为，原贵港住建委作为设区城市人民政府城乡规划主管部门，具有作出本案建设工程规划许可的法定职责和主体资格，因原贵港住建委的城乡规划管理职能由贵港资源局承继，故贵港资源局是本案的适格被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条之规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”三合十五小组不是《建设用地规划许可证》、《不动产权证书》上所载涉案地块的实际权利人，原贵港住建委向三合居委会核发87号建设工程规划许可证的行政行为并不侵犯其利益，与三合十五小组不存在法律上的利害关系。三合十五小组不具备本案的诉讼主体资格，依法应驳回其起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九第一款第一项的规定，裁定驳回原告贵港市港北区贵城街道三合社区第十五小组的起诉。 三合十五小组不服一审裁定，向本院提起上诉称，一、案涉地块是政府征收三合十五小组集体土地后安排划拨给三合十五小组的拆迁安置留用地，三合居委会也多次书面声明其不是案涉地块的实际权利人，仅是名义登记人，一审法院认定涉案地块实际权利人是三合居委会属事实认定错误。二、一审法院以“三合十五小组主张该留置土地使用权应归其村民小组共有已经被生效判决书驳回，至于其小组村民是否应享受该留用地的收益或是否参与分配，即使撤销该《建设用地规划许可证》也无法确认”的观点作为三合十五小组不具备本案诉讼主体资格的理由错误。生效判决虽然驳回三合十五小组的撤证申请，但并没有否认三合十五小组对案涉土地享有权利的事实，相反对权利进行了确认，故三合十五小组具备本案诉讼主体资格。三、案涉地块实际权利人是三合十五小组集体，并非第三人蒙伟雄等个人，也并非三合居委会集体。案涉地块系国有划拨的拆迁安置留用地，属于三合十五小组集体土地被征收后的补偿方式之一，根据“征谁的地就补偿给谁”的原则，作为补偿方式的案涉地块的实际权利人应与被征收土地所有权人一致，虽然案涉地块登记在三合居委会名下，但实际权利人为三合十五小组集体，故三合十五小组具备本案诉讼主体资格。四、案涉土地建设项目为拆迁安置留用地建设项目，安置的对象为三合十五小组集体，未经三合十五小组集体决议，本案核发87号建设工程规划许可证的行政行为无疑侵犯了三合十五小组的利益，被上诉人在审批87号建设工程规划许可证时没有审核实际权利人的身份及该工程项目的建设是否已经取得实际权利人内部集体会议讨论通过，仅依据名义登记人的申请核发本案许可证，程序违法，理应撤销。五、案涉地块实际权利人是三合十五小组集体显而易见，案涉地块的分配在三合十五小组集体和蒙伟雄等个人之间存在纠纷也是客观事实，根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条的规定，在案涉地块存在权属纠纷的情况下应保持土地利用现状，被上诉人核发本案87号建设工程规划许可证的行政行为直接导致持证人蒙伟雄可以肆意改变土地利用现状，侵害三合十五小组集体利益，理应撤销。综上，三合十五小组是案涉地块的实际权利人，与核发本案87号建设工程规划许可证的行政行为存在法律上的利害关系，该行政行为侵犯三合十五小组的集体利益，违反土地管理法的规定且程序违法，请求：1.撤销南宁铁路运输法院作出的（2020）桂7102行初188号行政裁定；2.支持上诉人一审诉讼请求。 贵港资源局二审答辩称，一、三合十五小组主体不适格。案涉土地登记在三合居委会名下，原贵港住建委根据三合居委会申请向其核发案涉土地的87号建设工程规划许可证，符合法律规定且程序合法，案涉土地的87号建设工程规划许可证与三合十五小组无利害关系，三合十五小组不具备本案诉讼主体资格。三合十五小组主张案涉土地因存在分配和权属争议，可另案起诉主张其权利。二、案涉土地不动产权证登记在三合居委会名下并取得建设用地批准，三合居委会申请办理建设工程规划许可证符合法律规定的主体资格。三合居委会申请办理建设工程规划许可证时，向原贵港住建委提供的申请材料齐全，符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、《广西壮族自治区实施办法》第三十一条关于建设工程规划许可证申领条件的规定。原贵港住建委向三合居委会核发87号建设工程规划许可证的行政行为事实清楚，程序合法，适用法律正确。一审裁定应予维持。 广西住建厅二审答辩称，一、案涉土地已经取得《建设用地规划许可证》，已取得建设用地批准，并办理了不动产权登记，权利人为三合居委会，三合十五小组不是不动产登记的权利人，与本案87号建设工程规划许可证的核发不具有法律上的利害关系，不具备本案诉讼主体资格。二、三合居委会申请核发87号建设工程规划许可证时提交的材料符合法律规定。三、三合居委会已办理不动产登记，依法享有物权，三合十五小组主张其为案涉土地的实际权利人，而三合居委会只是名义权利人，属于土地权属纠纷，不属于本案的审理范围，应另案提起诉讼解决。依法应驳回三合十五小组的上诉。 二审期间，三合十五小组提交了三份证据材料复印件，均为证明施工单位正在案涉土地上施工的证明目的。本院经审理认为，该三份证据明显与本案被诉行政行为无关，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第三十五条第二款“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。”的规定，本院对该三份证据不予接纳。本院对一审法院查明的事实予以确认。 本院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应符合法定起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中,三合十五小组主张撤销原贵港住建委颁发给权利人三合居委会87号建设工程规划许可证的行政行为，应提供其与被诉行政行为具有利害关系的证据材料，即三合十五小组需提供其为所主张地块的确实土地权利人的权属证书或相关确权凭证或该工程规划许可行为涉及其相邻权的证据，否则，不足以认可其系被诉行政行为的利害关系人。截至本案二审期间三合十五小组仍未提供前述适格证据材料，依法应确认其不具备本案原告主体资格。应该指出的是，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系”、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉”的规定，三合十五小组与被诉建设工程规划许可行为不具有利害关系，不具有申请行政复议的申请人资格，其行政复议申请不符合行政复议的受理条件，广西住建厅对其行政复议申请进行受理并作出维持原贵港住建委核发87号建设工程规划许可证的14号行政复议决定不当。 综上所述，三合十五小组与被诉建设工程规划许可行为不具有利害关系，其行政复议申请和起诉不符合行政复议和行政诉讼的受理条件，广西住建厅对三合十五小组的行政复议申请进行受理不当。一审法院裁定驳回三合十五小组的起诉，该处理结果并无不当，本院予以维持。三合十五小组的上诉理由不能成立,不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定,裁定如下: 驳回上诉,维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 彭峭岷 审 判 员 张红娟 审 判 员 贝黄欢 二〇二〇年十二月十七日 法官助理 岑 潇 书 记 员 赵玉慧 附：相关法律、法规、司法解释条文 1.《中华人民共和国行政诉讼法》 第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。 有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。 人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 2.《中华人民共和国行政复议法实施条例》 第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理： （一）有明确的申请人和符合规定的被申请人； （二）申请人与具体行政行为有利害关系； （三）有具体的行政复议请求和理由； （四）在法定申请期限内提出； （五）属于行政复议法规定的行政复议范围； （六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围； （七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。 3.《最高人民法院关于适用的解释》 第三十五条原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据清单之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，人民法院应当责令其说明理由；拒不说明理由或者理由不成立的，视为放弃举证权利。 原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。 第一百三十六条人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。 人民法院依职权追加作出原行政行为的行政机关或者复议机关为共同被告的，对原行政行为或者复议决定可以作出相应判决。 人民法院判决撤销原行政行为和复议决定的，可以判决作出原行政行为的行政机关重新作出行政行为。 人民法院判决作出原行政行为的行政机关履行法定职责或者给付义务的，应当同时判决撤销复议决定。 原行政行为合法、复议决定违法的，人民法院可以判决撤销复议决定或者确认复议决定违法，同时判决驳回原告针对原行政行为的诉讼请求。 原行政行为被撤销、确认违法或者无效，给原告造成损失的，应当由作出原行政行为的行政机关承担赔偿责任；因复议决定加重损害的，由复议机关对加重部分承担赔偿责任。 原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。