四川省广安市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川16行终183号 上诉人蒋军，男，1984年9月3日出生，汉族，住四川省广安市广安区。 被上诉人广安市广安区自然资源和规划局，住所地四川省广安市广安区金安大道二段**。 法定代表人张小鹏，局长。 上诉人蒋军与被上诉人广安市广安区自然资源和规划局行政征收纠纷一案，不服四川省广安市前锋区人民法院（2020）川1603行初375号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2019年5月7日，四川省人民政府作出川府土〔2019〕215号《关于广安市广安区2018年第3批乡镇建设用地的批复》，批准征收了方坪乡红土村4组等村民小组的农村集体土地。2019年8月28日，被告广安市广安区自然资源和规划局作出《广安市广安区自然资源和规划局关于广安区2018年第3批乡镇建设用地补偿安置方案的公告》。原告蒋军不服，向广安市广安区人民政府申请行政复议，2020年9月17日，广安市广安区人民政府作出广安区府复字〔2020〕10号《行政复议决定书》，认为不属于行政复议受案范围，作出驳回原告行政复议申请的决定。原告不服，提起诉讼，要求：1.撤销被告作出的《广安市广安区自然资源和规划局关于广安区2018年第3批乡镇建设用地补偿安置方案的公告》，责令被告针对川府土〔2019〕215号文件重新作出征地补偿安置方案的公告。2.撤销广安市广安区人民政府作出的广安区府复字〔2020〕10号行政复议决定。经原审法院电话释明，原告的特别授权代理人同意只起诉被告广安市广安区自然资源和规划局。 原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》（第二次修正版）第四十八条规定：“征地补偿安置方案确定后，有关人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。”《征收土地公告办法》第九条规定：“被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿、安置方案有不同意见的或者要求举行听证会的，应当在征地补偿、安置方案公告之日起10个工作日内向有关市、县人民政府土地行政主管部门提出。”第十条规定：“有关市、县人民政府土地行政主管部门应当研究被征地农村集体经济组织、农村农民或者其他权利人对征地补偿、安置方案的不同意见。对当事人要求听证的，应当举行听证会。需要修改征地补偿、安置方案的，应当依照有关法律、法规和批准的征收土地方案进行修改。”因此，补偿安置方案公告，并不是一个对被征收人发生法律效力的文件，它在征求完被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见，并报市、县人民政府批准后，才能作为安置补偿工作的标准。行政行为的可诉性，不仅仅取决于实体内容，还取决于它是否直接对相对人发生法律效力。被告作出的安置、补偿方案公告属于为作出行政行为而实施的准备、论证等过程性行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；”的规定，被告作出的公告行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，原告提起的行政诉讼，不符合起诉条件，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项“提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”和《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；”、第六十九条第一款第（一）、“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”及第三款“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”之规定，裁定驳回原告蒋军的起诉。 上诉人蒋军不服原审裁定，向本院提起上诉称：一、原审裁定认定事实错误。1.本案被诉行政行为并非过程性行为，而是征收补偿安置行为。2.上诉人就本案的征收补偿安置方案的公告提起行政诉讼，并不是对其确定的征收补偿安置标准有异议，而是认为被上诉人作出的征地补偿安置方案的公告作出的程序违法、实体内容违法，改变了征地批复及征收土地公告所载明的被征收土地的地类和面积，导致上诉人所在村民小组应当获得的补偿安置费用大大降低。3.本案被诉行政行为因上诉人在该次征收范围内，因而对上诉人直接发生法律效力。4.现有司法案例以及最高人民法院公布的典型案例均证实，被诉的征地补偿安置方案除对其征地补偿安置标准有异议不能提起行政诉讼外，其他违法均可以提起行政诉讼。二、原审法院适用法律法规错误。1.适用《中华人民共和国土地管理法》（第二次修正版）和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款是错误的。该条款仅规定市、县级人民政府及市、县级人民政府土地行政主管部门具有发布征地安置方案的公告的法定职责，以及对补偿安置标准有异议的，申请行政裁决。而上诉人的起诉并没有认为该补偿安置标准有争议。2.适用《征收土地公告办法》第九条、第十条错误。该条款仅仅是规定对补偿安置方案的公告的听证程序，而不是确定补偿安置方案的公告是否合法的救济途径。3.适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条错误。因为根据最高人民法院发布的典型案例，对征地补偿安置方案的公告违法的可以提起行政诉讼，而对安置补偿标准有争议的申请行政调解和行政裁决。上诉人提起本案诉讼属于人民法院的受案范围。4.适用《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项之规定错误。因为本案的行政行为不属于准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为，前述法律法规的规定均表明是对征地补偿安置方案有异议而不是对征地补偿安置方案的公告有异议。综上所述，原审裁定认定事实错误，适用法律错误，依法应予撤销。上诉请求：撤销四川省广安市前锋区人民法院（2020）川1603行初375号行政裁定，责令四川省广安市前锋区人民法院继续审理本案。 经二审审理查明的事实和证据与一审认定的一致，本院予以确认。 本院认为，征地补偿安置方案的公告的主要内容是土地行政主管部门拟定的补偿安置方案，该补偿安置方案需经过批准以后予以组织实施。该公告的目的是让相关权利人知悉安置补偿的标准和方法，并有机会提出意见。据此，征地补偿安置方案的公告本身只是发布土地管理部门拟定的、尚需批准的补偿安置方案的载体，不会对被征收人的安置补偿利益产生影响。本案中，广安市广安区自然资源和规划局发布征地补偿安置方案的公告的行为，仅仅是将征地补偿安置方案在被征收的乡（镇）、村予以公示告知的行为，对上诉人权利义务产生实际影响的是征地补偿安置方案以及后续相关征收土地的补偿安置等行为，而非该公告行为。故，本案中广安市广安区自然资源和规划局发布公告的行为原则上属于不可诉的行政行为。因此，原审裁定驳回蒋军的起诉，并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 陈爱华 审 判 员 冯烈钢 审 判 员 叶官清 二〇二〇年十二月二十九日 法官助理 姚俊佚 书 记 员 吴 娇 附相关法律依据： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。