南昌铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）赣71行初161号 原告郭承州，男，汉族，1950年7月10日出生，住江西省赣州市宁都县。 原告刘春生，男，汉族，1953年5月21日出生，住江西省赣州市宁都县。 原告刘才秀，女，汉族，1960年7月15日出生，住江西省赣州市宁都县。 原告刘小芳，女，汉族，1968年4月27日出生，住江西省赣州市章贡区。 原告赣州鑫生建材有限公司，住所地：江西省赣州市赣县区梅林镇章贡路**（原赣南黄酒厂）。 法定代表人刘才秀，该公司执行董事。 被告江西省人民政府，，住所地：江西省南昌市红谷滩新区卧龙路**行政中心 法定代表人易炼红，该省省长。 委托代理人邓文平，江西省司法厅行政复议受理与应诉处处长。 委托代理人彭颖，江西省司法厅行政复议受理与应诉处工作人员。 第三人赣州市人民政府，住所，住所地：江西省赣州市章贡区长征大道市政中心div> 法定代表人曾文明，该市市长。 委托代理人赖徽棠，该市司法局行政复议科科长。 原告郭承州、刘春生、刘才秀、刘小芳、赣州鑫生建材有限公司（以下简称鑫生公司）与被告江西省人民政府（以下简称省政府）、第三人赣州市人民政府（以下简称市政府）行政复议纠纷一案，于2020年12月3日向本院提起行政诉讼。本院于2020年12月7日立案，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原告郭承州、刘春生、刘才秀、刘小芳、赣州鑫生建材有限公司诉称：被告省政府作出不予受理行政复议决定认定事实错误，适用法律错误。一、第三人市政府作出的《告知函》行政行为对原告的权利义务产生了实际影响。被告省政府认定《告知函》不属于具体行政行为错误，依法应予纠正。市政府作出的【2016】55号行政复议决定（以下简称55号复议决定），确认赣县政府向赣县方圆房地产开发有限公司（以下简称方圆公司）颁发(2010)第1-913号《国有土地使用证》的行为违法。赣县区政府却违反55号复议决定，批准赣州市自然资源局赣县分局向赣州市赣县区云图盛景房地产开发有限公司（以下简称云图盛景公司）、方圆公司分别颁发4122平方米、4162.8平方米不动产使用权证。市政府未向赣县区政府作出《行政强制执行决定书》亦违反法律规定。二、赣县区政府违反已生效的55号复议决定作出违法行政行为，第三人市政府拒不履职纠正其下级行政机关赣县区政府的违法行为对原告的权利义务产生了实际影响。第三人市政府2020年9月作出的《告知函》认定事实错误，适用法律法规错误，且对原告的的权利义务产生了实际影响。被告省政府认定《告知函》不属于具体行政行为错误。三、原告提起行政复议符合行政复议法的规定，被告省政府作出不予受理行政复议决定违法。请求判令：1、撤销被告作出的赣府复字【2020】254号不予受理行政复议决定；2、判决被告于判决生效之日起六十日内针对原告的复议申请重新作出行政行为；3、判令被告承担诉讼费。 被告省政府辩称：一、答辩人作出不予受理决定程序合法。2020年10月26日，答辩人收到原告《行政复议申请书》。2020年10月29日，答辩人经审查依法作出《不予受理行政复议申请决定书》（赣府复字〔2020〕254号）并送达原告。答辩人行政复议程序符合法律规定。二、原告申请事项不属于行政复议范围，答辩人作出不予受理决定事实清楚、适用依据正确。根据行政复议法律法规规定，公民、法人或者其他组织向行政机关申请行政复议时，其所复议的行政行为应属于行政复议范围。从原告《行政复议申请书》可见，原告要求被申请人市政府执行55号复议决定，市政府于2020年9月27日向其作出《告知函》。原告就市政府的告知行为提起复议申请，要求责令市政府履行法定职责，实质是要求市政府履行对赣县区政府的层级监督职责，而行政机关内部的层级监督行为对原告权利义务不产生实际影响，不属于行政复议受理范围。因此，答辩人依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，不予受理原告行政复议申请。综上，答辩人作出不予受理原告行政复议申请事实清楚，适用依据正确，程序合法，请求驳回原告诉讼请求。 被告市政府辩称：一、市政府对原告作出的《告知函》认定事实清楚，适用法律正确。1．市政府作出的55号复议决定已无可执行内容，责令赣县区政府履行该决定无实际意义。2．方圆公司已被核减4162.8平方米的持证面积，无需再撤销与之对应面积的出让土地行为和不动产使用权证的登记行为。3．赣县区政府向云图盛景公司出让4122平方米商住土地的行政行为与55号复议决定无关。4．鑫生公司法定代表人刘义森于2020年7月10日作出《郑重声明》，该声明载明：“1．鑫生公司及刘义森对2019年4月30日该公司与赣州市土地收购储备中心赣县区分中心签订的《国有建设用地使用权和房屋产权收储协议》（协议编号：2019-01号）无任何异议。……鑫生公司的赣国用（2002）字第1-051号国有土地及地上建筑物（房屋所有权证号：赣房权证梅林字第××、11××64、11××65号）已被依法收储，收储价款已全部支付，协议已履行完毕。2．鑫生公司及刘义森对上述宗地及地上建筑物所涉行政行为及行政协议均予以认可，承诺不再就上述行政协议和行政行为提起任何行政诉讼、行政复议及申请政府信息公开、信访、投诉、举报等事项。3．凡以鑫生公司及刘义森名义提起的任何行政诉讼、行政复议或申请政府信息公开、信访、投诉、举报等事项，除非刘义森本人亲自授权并当面出示身份证并签字确认系真实意思表示外，一律无效，请相关部门一律不予受理”。根据该声明，申请人“鑫生公司”未经刘义森本人当面授权，其本次申请并非鑫生公司的真实意思表示。二、原告请求省政府启动行政复议程序审查《告知函》，该复议请求属于层级监督事项。而层级监督事项不属于行政复议范围，亦不属于行政诉讼受案范围，依法应驳回原告起诉。行政复议机关责令复议被申请人履行行政复议决定的前提是复议决定有可执行的内容。2015年9月，原赣县国土资源局注销了方圆公司赣国用（2010）第1-913号国有土地使用权证，并向其颁发了赣国用（2015）第1-382号国有土地使用权证，新证核减了方圆公司4162.8平方米的持证面积。至此，55号复议决定已无可执行内容。在原告申请市政府责令赣县区政府履行55号复议决定后，市政府将该情况以《告知函》的形式告知原告。《告知函》属于告知行为，未减损原告权利，亦未增设原告义务。因此，该《告知函》不属于行政行为，亦不属于行政复议受案范围，省政府作出不予受理复议决定正确无误。原告请求省政府启动行政复议程序审查《告知函》，该请求属于层级监督事项。而层级监督事项不属于行政复议范围，亦不属于行政诉讼受案范围，依法应驳回原告起诉。综上，原告的复议请求不属于行政复议及行政诉讼受案范围，省政府作出不予受理复议决定正确，请求驳回原告起诉。 经审查，2016年8月9日，市政府于作出55号复议决定，决定：一、确认赣县人民政府向方圆公司颁发赣国用(2010)第1-913号国有土地使用权证的行为违法；二、驳回鑫生公司的行政赔偿请求。 2020年9月，原告向市政府提交申请，请求：1．向赣县区政府作出强制执行55号复议决定的《行政强制执行决定书》；2．责令赣县区政府作出撤销向方圆公司出让4162.8平方米商住土地和向云图盛景公司出让4122平方米商住土地的行政行为；3．责令赣州市自然资源局赣县分局撤销其2019年7月向方圆公司颁发4162.8平方米商住土地和向云图盛景公司颁发4122平方米商住土地的不动产使用权证的登记行为；4．责令赣州市自然资源局赣县分局恢复登记5971.75平方米土地使用权和1826.95平方米房屋产权至实际权利人刘才秀名下或者登记至鑫生公司名下；5．责令赣县区政府向鑫生公司作出归还5971.75平方米土地使用权和1826.95平方米房屋产权的书面决定。 2020年9月27日，市政府作出《告知函》，该函指出：1．市政府作出的55号复议决定已无可执行内容，责令赣县区政府履行该复议决定已无实际意义。2．方圆公司已被核减4162.8平方米的持证面积，无需再撤销与之对应面积的出让土地行为和不动产使用权证的登记行为。3．赣县区政府向云图盛景公司出让4122平方米商住土地的行政行为与55号复议决定无关。4．鑫生公司法定代表人刘义森曾于2020年7月10日作出《郑重声明》，根据声明，申请人“鑫生公司”未经刘义森本人当面授权，其申请并非鑫生公司的真实意思表示。 原告不服，向省政府申请复议。省政府于2020年10月29日作出赣府复字【2020】254号《不予受理行政复议申请决定书》，该决定书认为：《告知函》不属于具体行政行为，申请人请求被申请人履职的行为是行政机关内部上下级之间的层级监督行为，不直接作用于申请人，对申请人权利义务不产生实际影响。因此，对申请人提出的复议申请不予受理。原告不服该决定，遂诉至法院，请求判如所请。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第(八)、(十)项规定,上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为；对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围；第一百三十六条第七款规定，原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。上述规定表明，行政诉讼的受案范围仅限于行政机关作出的能对行政相对人合法权益产生影响的行为。本案中，原告郭承州、刘春生、刘才秀、刘小芳及鑫生公司请求复议的对象是第三人市政府作出的《告知函》，该告知函并未对原告创设新的权利义务，对原告的合法权益也不可能产生任何实际影响，明显不属于行政复议、行政诉讼的受理范围。对于明显不属于行政复议、行政诉讼受理范围的复议申请，复议机关无论是基于程序还是实体所作出的驳回复议申请决定，同样也未对当事人的合法权益产生任何实际影响，法院也就没有必要对复议决定进行实质审查。否则，实际上是允许当事人通过行政复议程序，将不属于行政诉讼受案范围的事项导入诉讼程序，从而有违上述法律和司法解释的规定。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回原告郭承州、刘春生、刘才秀、刘小芳、赣州鑫生建材有限公司的起诉。 案件受理费50元，予以退还。 如不服本裁定，可以在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。 审 判 长 熊爱武 审 判 员 胡少林 审 判 员 罗 文 二〇二〇年十二月十八日 法官助理 章鹏在 书 记 员 冯都悦