辽宁省鞍山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽03行终273号上诉人（一审原告）：鞍山市众阔操场改造运营有限公司，住所地：鞍山市铁**解放西路****。法定代表人：花明伟，经理。委托诉讼代理人：王文海，该单位工作人员。委托诉讼代理人：于宝冶，辽宁正方圆律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：鞍山市铁西区城市管理综合行政执法局，住所，住所地鞍山市铁**千山西路**div>法定代表人：付云峰，局长。委托诉讼代理人：刘海云，该局工作人员。委托诉讼代理人：金莉，该局工作人员。被上诉人（一审被告）：鞍山市铁西区人民政府，住所地，住所地：鞍山市铁**人民路**iv>法定代表人：范丹宇，区长。委托诉讼代理人：叶经寰，鞍山市铁西区司法局工作人员。委托诉讼代理人：张冬雨，辽宁翟铁羽律师事务所律师。上诉人鞍山市众阔操场改造运营有限公司（以下简称众阔公司）诉被上诉人鞍山市铁西区城市管理综合行政执法局（以下简称综合执法局）行政处罚及诉被上诉人鞍山市铁西区人民政府（以下简称铁西区政府）行政复议一案，不服鞍山市千山区人民法院（2020）辽0311行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月24日受理后依法组成合议庭，于2020年12月22日组织各方当事人进行询问，上诉人的委托诉讼代理人王文海、于宝冶，被上诉人综合执法局的委托诉讼代理人刘海云、金莉，被上诉人铁西区政府的委托诉讼代理人叶靖寰、张冬雨参加询问。本案现已审理终结。一审法院认定，众阔公司于2017年2月14日成立，并申领了营业执照，公司类型为有限责任公司，经营范围为学校操场改造工程服务。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。2017年3月2日，鞍山市铁西区教育局与辽宁中驰众力新材料有限公司签订鞍山市铁西区中小学操场改造工程政府与社会资本合作（PPP）项目合作协议，该协议中确定了众阔公司是由铁西区人民政府指定的平台与社会资本方按照《公司法》组建的项目公司，负责铁西区12所中小学操场改造项目进行融资建设服务及移交等工作。2017年9月20日，众阔公司通过招投标方式将鞍山市铁西区中小学操场改造工程，发包给中国三冶集团有限公司并签订合同协议书，计划开工日期为2017年8月24日，计划竣工日期为2017年11月30日。该工程进行期间因资金使用问题导致中国三冶集团有限公司在未完成全部工程的情况下停工，但众阔公司与中国三冶集团有限公司签订的合同协议书并未解除。2019年年末，众阔公司在中国三冶集团有限公司没有继续施工的情况下，自行将工程进行收尾工作，在此过程中众阔公司将剩余工程分割为绿化、沥青路面、土建、弱电、人造草坪、塑胶跑道、收尾工程等七个部分，由众阔公司工程项目负责人金文博分别找到马春风等7人，要求其各自负责各个部分的工程，然后由上述7人各自招录工人进行施工，共计工人234名。后因为众阔公司拖欠工资，在劳动监察介入后，直接向234名工人进行了工资支付。2019年9月16日，综合执法局接到鞍山市铁西区住房和城乡建设局、铁西区劳动和社会保障执法队移交案件，关于众阔公司在鞍山市××12所中小学操场改造PPP项目建设中擅自雇佣234名不具备资质的农民工进行工程收尾的行为，涉嫌违法发包。综合执法局接到案件后进行了立案调查，调取了劳动监察大队的相关证据材料，对部分工程的负责人进行了询问并制作询问笔录，对众阔公司工程负责人金文博已作出询问笔录，金文博于2019年10月30日出具授权委托书，委托内容为花明伟系众阔公司法定代表人授权金文博代表众阔公司办理鞍山市××12所中小学操场改造，PPP项目农民工欠薪及其他案件相关事宜，该委托代理人的授权范围：代表众阔公司进行磋商、签署文件和处理与之有关的事务。在整个过程中，该委托代理人的一切行为，单位均予承认，与本单位的行为具有同等法律效力。而后综合执法局经过权利义务告知，听证告知、案件集体讨论等程序后，于2020年1月6日作出鞍西城综罚字[2019]0023号行政处罚决定书，对众阔公司罚款100万元。众阔公司不服该处罚决定，于2020年1月13日向铁西区政府提出行政复议申请，铁西区政府于2020年1月17日受理后依法进行了审查，于2020年4月2日作出鞍西政复决[2020]2号行政复议决定书，维持综合执法局2020年1月6日作出的《行政处罚决定书》(鞍西城综罚字[2019]第0023号)。一审法院认为，根据《建筑工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》第三条规定的，住房和城乡建设部对全国建筑工程施工发包与承包违法行为的认定查处工作实施统一监督管理。县级以上地方人民政府住房和城乡建设主管部门在其职责范围内具体负责本行政区域内建筑工程施工发包与承包违法行为的认定查处工作。本办法所称的发包与承包违法行为具体是指违法发包、转包、违法分包及挂靠等违法行为。《鞍山市铁西区城市管理综合行政执法局职能配置和人员编制》第三条第（二）项规定的，综合执法局的主要职责是，负责城市规划、区容环境卫生、房产、城市园林绿化、公共事业、建筑市场和施工，城市公共客运、交通、客运出租汽车、民政殡葬等方面的行政执法职能，以及工商行政环境保护、公共交通等方面的部分行政执法职能，在城区和农村管理领域相对集中行使行政处罚权，实行综合执法。综合执法局对众阔公司是否涉及工程的违法发包进行查处具有法定职权。本案中，根据众阔公司营业执照所登记的经营范围，其是不具备建筑工程施工资质的。众阔公司通过招投标方式将操场改造项目发包中国三冶集团有限公司并无不当。众阔公司在中国三冶集团有限公司出具停工通知后，众阔公司未与中国三冶集团有限公司解除合同，亦未经过法定程序将工程进行发包，而是自行将操场改造操场项目尾部工程分成分割为绿化、沥青路面、土建、弱电、人造草坪、塑胶跑道、收尾工程等七个部分，分别安排给7人负责，再由该7人分别雇佣工人进行施工。通过证人的询问笔录可知，众阔公司与该7人约定的结算方式，先由众阔公司向7人按照各自负责的整体工程进行结算，然后该7人分别向各自雇佣的工人支付工资报酬。根据《建设工程质量管理条例》第七条规定的，建设单位应当将工程发包给具有相应资质等级的单位。建设单位不得将建设工程肢解发包。众阔公司在处理操场改造的尾部工程中违反了上述规定，将工程肢解后发包给七个不具备建筑工程施工资质的个人。根据《建设工程施工发包与承包违法行为认定查处管理办法》第六条第（一）项第（二）项规定的，存在下列情形之一的，属于违法发包：（一）建设单位将工程发包给个人的；（二）建设单位将工程发包给不具有相应资质的单位的。众阔公司的上述行为系违法发包，根据《建设工程质量管理条例》第五十四条规定的，违反本条例规定，建设单位将建设工程发包给不具有相应资质等级的勘察、设计、施工单位或者委托给不具有相应资质等级的工程监理单位的，责令改正，处50万元以上100万元以下的罚款。综合执法局，在经过调查调取相关证据、询问证人，履行了向公司进行权利义务告知，听证告知等义务后，进行案件集体讨论，于2020年1月6日作出鞍西城综罚字[2019]0023号行政处罚决定，认定事实清楚证据确实充分，程序合法，适用法律正确。铁西区政府经过审查，于2020年4月2日作出鞍西政复决[2020]2号行政复议决定书，维持综合执法局2020年1月6日作出的《行政处罚决定书》(鞍西城综罚字[2019]第0023号)，并无不当。关于众阔公司主张其与全部即234名农民工签订劳动合同，与234名农民工属于雇佣关系，而非发包的关系一节，虽然众阔公司同所有工人签订了劳动合同，但综合本案的证据及原被告的陈述来看，众阔公司将操场改造项目尾部工程进行肢解成七个部分，与七个部分负责人约定的工人招录、整体工程结算方式等情况，原告提供的证据不足以证明其主张。关于众阔公司主张综合执法局在查处案件的过程中权利义务听证等告知程序，均向金文博履行而非众阔公司系程序违法一节，金文博在该案调查过程中出具了具备所有代理权限的授权委托书，故综合执法局向众阔公司送达各项程序的告知书，由金文博代为签收，符合法定程序。故众阔公司的上述主张均没有事实与法律依据，本院不予支持。关于铁西区政府辩称的众阔公司在起诉时并未列其为被告，故其不应作本案被告一节，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定的经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。因铁西区政府维持了综合执法局作出的行政处罚决定，故本院在众阔公司起诉时没有列铁西区政府为被告的情况下，依法追加其为被告，符合法律规定，铁西区政府的该项辩解本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回鞍山市众阔操场改造运营有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由鞍山市众阔操场改造运营有限公司承担。本院认为，原判决认定基本事实不清，证据不足，应当发回原审法院重审。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（三）项之规定，裁定如下：一、撤销鞍山市千山区人民法院(2020)辽0311行初81号行政判决；二、本案发回鞍山市千山区人民法院重审。审判长 李 群审判员 史新宇审判员 胡 明二〇二〇年十二月二十三日书记员 张涵舒