广东省湛江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤08行终368号上诉人（原审原告）吴川市*************民小组，住所地广东省吴川市*************。负责人邓学全，小组长。被上诉人（原审被告）湛江市人民政府国有资产监督管理委员会，住所地广东省湛江市赤坎区***********内。法定代表人谢灵运，主任。被上诉人（原审被告）湛江市国有资产经营公司，住所地广东省湛江市开发区********。法定代表人伍学斌，总经理。以上两被上诉人的共同委托代理人杨康德，广东承诺律师事务所律师。以上两被上诉人的共同委托代理人胡瑜琳，广东承诺律师事务所律师。原审第三人黄亚富，女，1970年8月10日出生，汉族，住广东省吴川市*******，公民身份号码440************044。上诉人吴川市*************民小组（以下简称同乐村民小组）因与被上诉人湛江市人民政府国有资产监督管理委员会（以下简称湛江市国资委）、湛江市国有资产经营公司（以下简称湛江市国资公司），原审第三人黄亚富行政管理纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2020）粤0891行初89号之一行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审查明，2017年2月6日，广东省湛江食品进出口公司向湛江市国资公司作出《关于恢复公开挂牌转让黄坡镇城西路4号仓库资产的请示》，说明该公司经湛江市国资委同意，曾于2014年10月10日在湛江市******挂牌公开处置黄坡镇城西路4号仓库，交易日当天被吴川市人民政府建议暂缓挂牌转让，现因该公司被纳入2017年“僵尸”企业出清计划，为确保完成企业改制及职工安置工作，请求湛江市国资公司去函吴川市人民政府尽快恢复对黄坡镇城西路4号仓库资产的挂牌处置工作。2017年3月27日，吴川市人民政府对湛江市国资公司作出吴府函〔2017〕79号《关于对的复函》，认为：经查，黄坡蒜头厂1960年使用该块地块，并经营至今。根据国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》（1995国土籍字第26号）第16条规定，该蒜头厂使用的土地应属国有，湛江市国资公司依照上级要求出清“僵尸企业”，处置资产，安置职工，吴川市人民政府依法予以支持，并配合做好群众工作，维护社会稳定。2017年4月12日，湛江市国资公司向湛江市国资委作出湛国资司报〔2017〕6号《关于恢复公开挂牌转让黄坡镇城西路4号仓库资产的报告》，说明该公司于2017年2月7日函请吴川市人民政府恢复挂牌，3月27日吴川市人民政府函复同意恢复公开挂牌处置黄坡镇城西路4号仓库资产，现该公司向湛江市********提出申请，要求恢复公开挂牌处置黄坡镇城西路4号仓库资产，该中心已同意，并启动恢复公开挂牌处置相关工作。2017年4月14日，湛江市国资委在该报告上批复“同意市国资公司意见”并加盖印章。同日，湛江市********作出涉案资产的恢复交易公告。2017年4月28日，湛江市********登出成交公示，黄亚富以453万元的价格受让涉案资产。另查明，同乐村民小组认为黄坡镇城西路4号仓库所占的土地应属其所有，于2013年5月23日向吴川市人民政府申请土地权属纠纷调处。吴川市调处山林土地纠纷办公室受理后，以该案情况复杂为由，延长办案期限六个月。期间，吴川市人民政府向湛江市国资委和湛江市**********发出吴府函〔2014〕217号《关于停止拍卖黄坡镇城西路4号仓库资产的函》，以上述土地所有权和使用权存在权属争议为由，请求停止拍卖黄坡镇城西路4号仓库资产。因吴川市人民政府一直未对同乐村民小组的土地权属纠纷调处申请作出决定，同乐村民小组于2019年6月向湛江市人民政府申请行政复议，湛江市人民政府于2019年6月13日受理。2019年6月24日，吴川市人民政府作出吴府函〔2019〕175号《驳回申请决定书》，认为涉案土地所有权属国有，使用权属广东省湛江食品进出口公司，遂驳回同乐村民小组提出的权属主张。原审认为，本案的争议焦点是同乐村民小组的诉讼请求是否明确，其起诉是否符合法定条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据……”本案中，同乐村民小组在起诉时提出的诉讼请求为撤销湛江市国资委、湛江市国资公司于2017年4月共同作出的拍卖黄坡镇城西路4号仓库资产的行政行为，后将诉讼请求明确为撤销湛江市国资委、湛江市国资公司共同作出的处置黄坡镇城西路4号仓库资产的行政行为。但是，本案证据未能反映湛江市国资委、湛江市国资公司“共同”作出了“拍卖”或者“处置”涉案资产的行为。从证据上看，针对涉案资产的挂牌转让问题，湛江市国资委、湛江市国资公司均作出了一定的行为，但这些行为是依照各自的职权、依照不同的程序和不同的法律法规作出的，并且通过不同的载体表现出来，如需对其进行合法性评价，需分别进行。因此，同乐村民小组笼统提出撤销湛江市国资委、湛江市国资公司共同作出的处置涉案资产的行政行为，属于诉讼请求不具体、不明确，不符合上述法律规定的起诉条件。经该院释明，同乐村民小组仍然坚持该诉讼请求，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一款第一项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”的规定，应当驳回同乐村民小组的起诉。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用的解释》第一款第一项之规定，裁定：驳回吴川市*************民小组的起诉。案件受理费50元，不予收取，于裁定生效后退还给吴川市*************民小组。上诉人同乐村民小组不服原审裁定，向本院上诉请求：撤销湛江经济技术开发区人民法院作出的(2020)粤0891行初89号之一行政裁定，并指令湛江经济技术开发区人民法院对本案进行审理。事实与理由：一审法院认定事实不清，适用法律错误。一、现有新证据证明涉案处置资产行为是二被上诉人共同作出。上诉人在另案中针对吴川市自然资源局为本案原审第三人就涉案土地颁发权属证书的行政行为提起诉讼，湛江经济技术开发区人民法院于2020年8月12日受理。该案受理后，上诉人于2020年9月3日收悉湛江经济技术开发区人民法院送达的吴川市自然资源局提交的证据。在吴川市自然资源局提交的证据中，有2份由湛江市国资委作出的函件：《关于公开挂牌处置黄坡仓库资产的批复》(湛国资监管[2014]145号)、《关于公开挂牌处置黄坡仓库资产的批复》(湛国资司复[2014]14号)。从上述函件载明内容可以看出，批准拍卖涉案土地的决定是由湛江市国资委作出。根据由湛江市国资公司作出的《关于恢复公开挂牌转让黄坡镇城西路4号仓库资产的请示》(湛国资司函[2017]21号)、《关于恢复公开挂牌转让黄坡镇城西4号仓库资产的报告》(湛国资司函[2017]6号)，可以看出湛江市国资公司在获悉湛江市国资委批准拍卖的决定之后，以自身名义，向其他主体发出函件告知要求启动拍卖程序，恢复拍卖涉案土地资产。本案涉诉具体行政行为实际上是由2014年被上诉人作出的拍卖行为恢复而来，从二被上诉人作出的函件来看，二被上诉人均以自己的名义作出了相应的行为，从而导致涉案土地被违法处置，故涉案具体行政行为属于二被上诉人作出的共同作出的行政行为。二、涉案具体行政行为属于二被上诉人共同作出的共同行政行为，无需分别进行评价。一审法院认为，涉案处置黄坡镇城西路4号仓库土地资产的行为是二被上诉人依照各自职权，依照不同法律法规分别作出一定行为，故对二被上诉人行为合法性评价应当分别进行。1、本案中涉诉具体行政行为仅有一个，即是“处置黄坡镇城西路4号仓库土地资产”，依照《中华人民共和国行政诉讼法》等法律法规之规定，本案仅需要对该行为的合法性进行评价，不存在分别评价的情形。2、本案二被上诉人均是以自身名义，依照自身职权，针对同一具体行政行为作出了相应的行为，符合行政法中共同行政行为的情形：(1)根据上诉人提交的证据显示，湛江市国资委以自身名义，作出了决定批准涉案土地资产拍卖的行为；(2)根据二被上诉人提交的证据显示，在湛江市国资委作出恢复拍卖涉案土地的决定之后，湛江市国资公司依照职权，向湛江市********发函，要求其组织拍卖涉案土地；(3)根据湛江市********作出的《恢复交易公告》显示，涉案恢复交易是经二被上诉人意见作出。另，结合《中华人民共和国企业国有资产法》第53条规定“国有资产转让由履行出资人职责的机构决定”，可以看出，本案中二被上诉人均在涉案具体行政行为中履行了相应的职责，对涉案拍卖行为起到了决定性作用，也正是因为二被上诉人的行为的叠加，才导致了涉案具体行政行为的实现，两者行为缺一不可。3、根据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，湛江市国资委作出的函件属于内部复函，不得单独对其复函提起行政诉讼；湛江市国资公司并非行政机关，也不能单独对其提起行政诉讼。根据本案二被上诉人作出的函件，可以看出二被上诉人所作出的函件均属于涉案具体行政行为的过程性行为，而正是二被上诉人行为的结合，才导致了涉案具体行政行为的产生，故应当将二被上诉人列为共同被告。一审法院将二被上诉人行为分别独立评价为不同的行政行为，属于事实认定不清，适用法律错误。在涉案土地权属发生纠纷后，上诉人严格依照法律、法规之规定，依法向吴川市人民政府提出确权申请，请求吴川市人民政府确认涉案土地权属归属上诉人。在上诉人采取合法途径维护自身权益的过程中，二被上诉人却在涉案土地权属纠纷案尚未处理完毕之时，屡次试图拍卖涉案土地，并最终将涉案土地违法拍卖，导致上诉人完全丧失了通过合法途径争取自身权益的机会，且造成上诉人陷入权利难以得到救济的困境，属于严重违法。综上，上诉人为维护自身合法权益，故提出上述请求，请求二审法院依法予以支持。被上诉人湛江市国资委答辩称，一、原审法院认定上诉人的诉求不明确、不具体,并依法驳回其起诉,事实清楚,证据充分,适用法律正确。1、湛江市国资委从未作出处置黄坡镇城西路4号仓库资产的行政行为,上诉人起诉湛江市国资委于2017年4月作出黄坡镇城处置西路4号仓库资产决定的行政行为,但未能说明其主张撤销该行政行为即决定文书的具体名称、文号、内容,也没能提供证据予以证实。2、湛江市国资委关于恢复公开挂牌转让黄坡镇城西路4号仓库资产的复函、湛江市国资公司同意恢复公开挂牌转让黄坡镇城西路4号仓库资产意见等是多个内部行为,不是共同的行政行为。故上诉人的诉求不符合起诉条件,也违反行政诉讼“一行为一诉讼”的基本原则,上诉人的诉求不明确、不具体,原审法院驳回其起诉,理据充分。二、湛江市国资委同意广东省湛江食品进出口公司恢复公开拍卖涉案资产的行为属于职权范围。根据《企业国有资产监督管理暂行条例》第六条、七条规定,湛江市国资委是依政府授权设立的国有资产监督管理机构，对国有资产进行监督管理。涉案的广东省湛江食品进出口公司是国有独资企业，湛江市国资委依据其请示同意其恢复公开拍卖涉案资产的行为属于职权范围。三、湛江市国资委同意恢复公开挂牌转让黄坡镇城西路4号仓库资产意见的对象是特定的,既没有要求上诉人履行一定义务，也没有禁止上诉人不得作出一定行为，对上诉人的权利或义务没有任何影响，属于《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为“规定的情形，不具有可诉性。另外，湛江市国资委同意恢复公开挂牌转让黄坡镇城西路4号仓库资产的行为属于内部审批流程，依据《企业国有资产监督管理暂行条例》第十三条、第十四条规定履行监督管理职责,该行为并非行政决定性质,也没有行使行政权力，不属行政行为，上诉人的起诉不属行政诉讼的受案范围。四、恢复公开拍卖涉案资产决定由广东省湛江食品进出口公司自主决定，吴川市人民政府确认可以恢复公开拍卖后，湛江市国资委同意该公司恢复公开拍卖理由恰当。1、黄坡镇城西路4号仓库资产属于食品公司名下的国有资产，产权清晰。根据《全民所有制企业法》的规定,广东省湛江食品进出口公司对其名下的财产具有自主的处分权。2、涉案资产的权属问题已经吴川市人民政府同意及确认，湛江市国资委同意恢复公开拍卖理据充分。3、广东省湛江食品进出口公司对黄坡镇城西路4号仓库资产经企业内部管理决策程序后,在产权交易机构公开进行挂牌转让符合法律规定。根据《企业国有资产交易监督管理办法》第四十八条“企业一定金额以上的生产设备、房产、在建工程以及土地使用权、债权、知识产权等资产对外转让,应当按照企业内部管理制度履行相应决策程序后,在产权交易机构公开进行……”的规定,广东省湛江食品进出口公司经公司职代会议决议、出资人审核等企业内部管理决策程序后,在产权交易机构公开进行挂牌转让符合法律规定。综上,原审法院认定事实清楚,理据充分,请求二审法院维持原审裁定,驳回上诉。被上诉人湛江市国资公司答辩称，一、原审法院认定上诉人的诉求不明确、不具体,并依法驳回其起诉,事实清楚,证据充分,适用法律正确。1、湛江市国资公司从未作出处置黄坡镇城西路4号仓库资产的行政行为,上诉人起诉湛江市国资委于2017年4月作出黄坡镇城处置西路4号仓库资产决定的行政行为,但未能说明其主张撤销该行政行为即决定文书的具体名称、文号、内容,也没能提供证据予以证实。2、湛江市国资公司关于恢复公开挂牌转让黄坡镇城西路4号仓库资产的复函、与同意恢复公开挂牌转让黄坡镇城西路4号仓库资产意见等是多个内部行为,不是共同的行政行为。故上诉人的诉求不符合起诉条件,也违反行政诉讼“一行为一诉讼”的基本原则,上诉人的诉求不明确、不具体,原审法院驳回其起诉,理据充分,请求二审予以维持,驳回上诉。二、湛江市国资公司不是本案的适格被告。根据《企业国有资产监督管理暂行条例》第六条、七条规定,湛江市国资公司仅依政府部门授权及《公司法》的相关规定,履行出资人的职责,对国有资产进行监督,不行使政府的社会公共管理职能。湛江市国资公司不是行政主体,不是本案的适格主体。三、湛江市国资公司关于恢复公开挂牌转让黄坡镇城西路4号仓库资产的复函并非行政行为,不具有可诉性。1、《关于恢复公开挂牌转让黄坡镇城西路4号仓库资产的复函》的对象是特定的,不具有可诉性。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条规定,湛江市国资公司根据《中华人民共和国公司法》的相关规定及依出资人职责,对其出资企业广东省湛江食品进出口公司的复函,对上诉人的权利或义务无任何实际影响，不具有可诉性。2、湛江市国资公司的复函属于内部函件,不属于行政诉讼的受案范围。湛江市国资公司依据《企业国有资产监督管理暂行条例》第十三条规定,基于出资人及公司内部的监督职责,对食品公司的请示复函,从函件的形式及内容看,均属于内部函件,并非行政决定性质,对上诉人无约束力。湛江市国资公司的复函没有行使行政权力,不属行政行为，上诉人的起诉不属行政诉讼的受案范围。四、湛江市国资公司对其出资企业食品公司的复函符合法律规定。1、黄坡镇城西路4号仓库资产属于食品公司名下的国有资产，产权清晰。根据《全民所有制企业法》的规定,广东省湛江食品进出口公司对其名下的财产具有自主的处分权。2、广东省湛江食品进出口公司对黄坡镇城西路4号仓库资产经企业内部管理决策程序后,在产权交易机构公开进行挂牌转让符合法律规定。根据《企业国有资产交易监督管理办法》第四十八条“企业一定金额以上的生产设备、房产、在建工程以及土地使用权、债权、知识产权等资产对外转让,应当按照企业内部管理制度履行相应决策程序后,在产权交易机构公开进行……”的规定,广东省湛江食品进出口公司经公司职代会议决议、出资人审核等企业内部管理决策程序后,在产权交易机构公开进行挂牌转让符合法律规定。3、湛江市国资公司是一间经市政府同意批准成立的具有独立法人资格的国有资产营运机构,代表市政府作为出资者对国有资产行使职责,依《中华人民共和国公司法》和公司章程规范运作。湛江市国资公司是食品公司的独资股东,拥有100%股权,其基于出资人及公司内部的管理监督职责,对食品公司的请示复函符合《中华人民共和国公司法》及《企业国有资产监督管理暂行条例》第十三条、三十二条的规定。综上,原审法院认定事实清楚,理据充分,请求二审法院维持原审裁定,驳回上诉。案经本院二审审理查明，原审裁定查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案系国有资产行政管理纠纷。本案的争议焦点是：同乐村民小组的起诉是否符合法定条件。根据《中华人民共和国企业国有资产法》第十一条第一款“国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责”及《企业国有资产监督管理暂行条例》第七条第二款“国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责”的规定，国有资产监督管理机构根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责，国有资产监督机构不行使政府的社会公共管理职能。本案中，同乐村民小组诉求撤销湛江市国资委、湛江市国资公司共同作出的处置黄坡镇城西路4号仓库资产的行为，同乐村民小组诉求的行为是湛江市国资委依法履行出资人职责的行为，并非履行社会公共管理的职能，其行为不具有行政行为的性质，不属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项“提起诉讼应当符合下列条件：属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定，对同乐村民小组的起诉应予驳回。一审法院认为同乐村民小组的诉求不明，属事实认定不清，该案不属于行政诉讼的受案范围，不应对同乐村民小组的请求进行处理，本院对此予以纠正。综上所述，上诉人同乐村民小组的请求不属于行政诉讼的受案范围，本院予以驳回。原审裁定认定事实不清，但裁定正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 麦江梅审 判 员 吴有文审 判 员 李常红二〇二〇年十二月二十三日法官助理 潘健茹书 记 员 周 玥附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。