南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）桂71行终400号 上诉人（一审原告）黄耀禄，男，1962年10月30日出生，汉族，住广西壮族自治区南宁市青秀区。 委托代理人黄耀强，男，1965年6月22日出生，汉族，住广西壮族自治区南宁市青秀区，系原告黄耀禄的弟弟。 被上诉人（一审被告）南宁市自然资源局，住所地广西壮族自治区南宁市锦春路**。 法定代表人林兢，局长。 委托代理人包洁霜，该局工作人员。 委托代理人黄喆，广西万益律师事务所律师。 -2- 被上诉人（一审被告）广西壮族自治区自然资源厅，住，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区中新路**/div> 法定代表人陈建军，厅长。 委托代理人梁夏铭，该厅工作人员。 委托代理人何才斌，广西同望律师事务所律师。 黄耀禄因诉南宁市自然资源局（以下简称市资源局）土地批复及广西壮族自治区自然资源厅（以下简称区资源厅）行政复议一案，不服南宁铁路运输法院作出的（2020）桂7102行初156号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 一审法院审理查明，2013年6月3日，仙葫派出所向南宁仙葫经济开发区管理委员会作出《关于〈请给予核实下列在册人员情况的函〉的复函》，内容主要为在册名单经该所核实后，实有户数87户，人数344人（其中农业人口为328人，居民人数为16人）。2013年6月4日，南宁仙葫经济开发区管理委员会向原南宁市规划管理局（以下简称市规管局）作出《关于南宁仙葫经济开发区下洲坡2队安置人口情况说明》，主要内容为：经该委对南宁仙葫经济开发区下洲坡2队（以下简称下洲二队）人口户籍公示，经仙葫派出所核实，下洲二队在册人口为344人（其中农业人口为328人，居民人数为16人）。2013年6月18日，下洲二队向市规管局提出《关于对仙葫开发区金葫社区下洲坡第二生产队征地拆迁三产用地规划定点的报告》，主要内容为：因需要妥善安置征地拆迁项目涉及的被征地拆迁群众，要求根据开发区给下洲二队承诺书安置三产 -3- 用地26亩，安置人口数暂以公示的下洲二队在曾人口数344人（其中农业人口为328人、居民人数为16人），根据《南宁市征收集体土地及房屋拆迁补偿安置办法》（南府发〔2008〕15号），可增加10人，共计下洲二队安置人口354人；并附有拟选址位置图、下洲二队安置人口情况说明等附件。同月19日，南宁仙葫经济开发区管理委员会也向市规管局提出《关于对仙葫开发区金葫社区下洲坡第二生产队征地拆迁三产用地规划定点的请示》，内容与前述下洲二队报告基本一致。同年7月16日，南宁市青秀区人民政府向市规管局作出《关于对仙葫开发区金葫社区下洲坡第1、2、3生产队征地拆线安置用地规划定点的函》，内容主要为：为尽快落实该坡农民宅基地及三产用地，请市规划部门就下洲坡群众意愿和辖区实际情况，早日批准该坡1、2、3生产队宅基地和三产用地的规划选址。2013年8月5日，下洲二队向市规管局申请办理产业用地规划定点许可。经审查，市规管局于2013年10月20日作出南规发〔2013〕280号《南宁市规划管理局关于仙葫开发区金葫社区下洲坡2队产业用地的批复》（以下简称280号批复），并核发相应建设用地规划蓝线图，同意下洲二队产业用地按农业人口328人一次性安排，总用地面积约25.83亩，用地位置位于仙葫大道以东，下洲路以北。2015年11月5日,因原核发的规划定点蓝线图已过有效期，下洲二队重新向市规管局申请产业用地规划定点。2016年7月11日，市规管局按照280号批复核发用地的原位置、原面积，作出南规发〔2016〕181号《南宁市规划管理局关于仙葫开发区金葫社区下洲坡2队产业用地的批复》（以下简称181号批复），核发相应建设用地规划蓝线图。2019年3月4日，又因规划定点蓝线图再次超过有效期，下洲二队向市资源局申请重新办理蓝线图。2019年5月13日,市资源局按181号批复核发用地的原位置、原面积，作出南自然资复〔2019〕220 -4- 号《关于南宁仙葫经济开发区下洲坡2队产业用地的批复》（以下简称220号批复），再次核发相应建设用地规划蓝线图。黄耀禄认为区资源厅在作出220批复时未对黄耀禄安置资格进行审核，对其适用的南府发〔2013〕10号《南宁市集体土地征收与补偿安置办法的通知》（以下简称南府发〔2013〕10号）文的合法性有异议，故向一审法院提起诉讼,请求判决：1、审查南府发〔2013〕10号文的合法性；2、撤销区资源厅作出的桂自然资复〔2019〕93号《广西壮族自治区自然资源厅行政复议决定书》（以下简称93号复议决定）；3、撤销220号批复；4、本案诉讼费用由被告承担。 另查明，根据南宁市机构改革方案，市规管局对辖区范围内建设用地规划进行审批的职权，于2019年3月开始由市资源局继续承担。 一审法院认为，市资源局作为对建设用地行政主管部门，有对本市内建设用地申请进行审批的职责。 关于原告是否适格的问题。本案中，220号批复是针对下洲二队农村集体土地被征用后对失地农民的产业用地的补偿安置决定。220号批复是继280号批复、181号批复而来，且只是在原位置按原面积重新核发建设用地蓝线规划图，并未对280号批复、181号批复的内容等进行变更，因此，220号批复是承继并承认了181号批复、280号批复的内容。而批复所确定的补偿安置的面积是根据下洲二队失地农民的人口数进行确定，最早的280号批复实际上已经对下洲二队谁能享受安置资格进行了实际审查，即只有农业人口才享有集体土地被征收后的产业用地的安置补偿资格。黄耀禄作为下洲二队村民，220号批复中未确定其为安置补偿人口，故其对220号批复是享有原告主体资格的。 -5- 关于南府发〔2013〕10号文是否合法的问题。黄耀禄认为颁布在前的南府发〔2012〕73号《南宁市进一步改革户籍管理制度的实施办法（试行）的通知》（以下简称南府发〔2012〕73号文）规定要取消农业户口名称，统称居民户口；而后颁发南府发〔2013〕10号文要按在册农业户口落实安排产业用地和宅基地，相互矛盾。一审法院认为，综观南府发〔2012〕73号文全文，并没有取消农业户口和非农业户口的规定，黄耀禄所说该文第一条第（二）项的规定只是指导户籍登记机关在进行户籍登记时进行的规范性登记指导意见，而非是黄耀禄所述该文要取消农业户口名称，且到目前为止，我国并未取消农业人口的户籍制度。因此，南府发〔2013〕10号文与南府发〔2012〕73号文未有冲突矛盾之处，也不违反上位法的规定、不存在违反法定程序的情形，故对黄耀禄主张其不具有法律效力的意见不予采纳。 关于220号批复是否合法的问题。280号批复是对下洲二队被征地农业人口产业用地安置的规划选址许可批复，是市规管局根据南宁仙葫经济开发区管理委员会提供的经仙葫派出所核对了的下洲二队当时的在册人口（农业人口328人，居民人数16人）名单，经下洲二队提出申请，由南宁市土地储备经营管理委员会第一百零一次会议决定，市规管局经审查后，根据会议决定作出的。280号批复所确定的安置补偿面积是根据南府发〔2013〕10号文的规定，并按下洲二队提出申请时该对农业人口数确定，黄耀禄在市规管局作出280号批复时为非农业人口，故280号批复未将黄耀禄列为安置人口并无不妥。280号批复的认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。而181号批复以及本案案涉220号批复均是因蓝线图过期失效后经有权人申请、延续280号批复的内容而来，并没有任何内容上的变更。综上，220号批复认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，一审法院予以维持。 -6- 关于行政复议的问题。区资源厅收到黄耀禄的复议申请后，依法进行受理，在查明事实的情况下，根据《中华人民共和国行政复议法》的规定维持了区资源厅作出的答复书，并依法向各方当事人送达。区资源厅作出的93号复议决定认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序，一审法院予以维持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决驳回黄耀禄的诉讼请求。 上诉人黄耀禄上诉称，一审判决认定事实不清。在审理过程中，把重点证据转移，影响了本案诉讼结果。1.关联本案诉讼主要证据有四条：(1)《金葫社区下洲2队家庭人口公示表》有多处涂改；(2)《关于〈请给予核实下列在册人口情况的函〉的复函》没有经仙葫派出所核实的在册名单；(3)《金葫社区下洲2队在册人口情况表》中黄耀禄家庭排列在第87号，第59号刘日宙家庭俩个妻子同时登记在册，证明关于仙葫派出所作出核实农业人口328人，居民人口16人的虚假性。2.一审认定市规管局实际上在280号批复中已对安置资格进行了确认，该认定不合法：(1)市规管局在作出280号批复之前，曾经在2013年10月16日作出《审批意见》，把核实认定下洲坡二队附合安置资格人口328人的错误结果的责任推向南宁市青秀区政府承担，这属于权责不清、职责不明；(2)市规管局是核实认定下洲二队有328人符合安置资格，但没有真实安置资格名单；(3)黄耀禄家庭成员黄燕玲、黄小玲被列入居民户口。市规管局认定居民户口不属于农业户口，居民户口不能按排产业用地和回建宅基地安置，没有法律、法规及政策依据。3.一审认定黄耀禄家庭在市规管局作出280号批复时为非农业户口，是错误的。(1)区资源厅查明黄耀禄家庭均不在280号批复、181号批复、220号批复产业用地安置名单范围内错误；(2)区资源厅提交一审证据第39页至41页，是黄耀禄家庭户口簿，注明是农业家庭户，家庭成员俩个女儿因转户加注居民户口（转户前是农业户口）；(3)黄 -7- 耀禄再次查阅《金葫社区下洲2队家庭人口公示表》，发现顺序排列序号出现断续，缺少第5号，所以原标明第88号黄耀禄家庭户，实际上是第87号，与一审庭审中向法庭提交的《金葫社区下洲2队在册人口情况表》共87号户一致相同；4.《关于黄耀强申请政府信息公开的答复》与南府发〔2012〕73号文是从2012年12月19日产生矛盾。综上，一审法院没有认定黄耀禄家庭成员的安置资格，导致黄耀禄家庭在集体产业用地股权分配份额减少和回建宅基地分配份额减少，故提起上诉，请求二审法院：1.审查南府发〔2013〕10号文的合法性；2.撤销区资源厅作出的93号复议决定；3.撤销市资源局作出的220号批复。 被上诉人市资源局辩称，一、黄耀禄要求对南府发〔2013〕10号文进行合法性审查没有法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定,市资源局因下洲坡二队的申请,基于合法取得的原批复及规划蓝线图,按照原位置、原面积作出220号批复,市资源局作出上述行政行为并没有依据南府发〔2013〕10号文,黄耀禄诉请法院要求对该文件进行合法性审查,不符合法律规定,应当予以驳回。二、93号复议决定认定事实清楚,市资源局作出的220号批复符合法律规定。因下洲坡二队向市资源局提出申请,基于下洲坡二队合法取得的280号批复、181号批复及规划蓝线图,按照原位置、原面积作出220号批复,市资源局作出的220号批复认定事实清楚、证据充分，适用法律正确;黄耀禄要求市资源局将其列入安排下洲坡二队产业用地和宅基地的份额的复议请求不属于行政复议受案范围。因此,复议机关对市资源局作出的220号批复予以维持,对黄耀禄的其他复议请求予以驳回符合法律规定。三、黄耀禄的上诉请求没有事实和法律依据,上诉理由不能成立。黄耀禄混淆了确认征地补偿安置资格行为和规划许可行为,其以规划部门在作出规划许可时未审查其是否具备安置资格为由主张220号批复违法,没有任何法律依据。市资 -8- 源局基于下洲坡二队合法取得的原批复和规划蓝线图为依据作出220号批复,在此过程中无需对黄耀禄是否具备安置资格进行审查。因此,黄耀禄的诉讼请求及上诉理由不应得到支持。综上,黄耀禄的上诉无任何事实根据和法律依据,一审判决认定事实清楚,适用法律正确,依法应予维持,请求驳回黄耀禄的上诉。 被上诉人区资源厅辩称，一、区资源厅作出本案93号复议决定认定事实清楚,证据确凿,适用依据正确,程序合法,内容适当。(一)93号复议决定程序合法。黄耀禄对市规管局分别于2013年10月20日、2016年7月11日作出280号批复、181号批复以及220号批复不服向区资源厅提出行政复议申请。区资源厅于2019年12月20日收到黄耀禄提交的行政复议申请材料并决定予以受理,于2019年12月25日将行政复议答复通知书及行政复议申请书副本邮寄给市资源局。因案件复杂，于2020年2月14日作出《延期审理通知书》延期审理该案,区资源厅依法审理后,于2020年3月12日依法作出93号复议决定，并送达给黄耀禄和市资源局,区资源厅的行为符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条的规定。(二)93号复议决定认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确。黄耀禄为南宁市青秀区金萌社区下洲坡村民,其户口簿登记为农业家庭户。2013年5月15日,黄耀禄女儿黄燕玲和黄小玲户口从南宁市西乡塘区秀厢村**迁入黄耀禄所在村组。因涉及下洲坡二队被征地农民的三产用地安置问题,2013年3月11日,南宁仙葫经济开发区管理委员会向仙葫派出所出具《关于请给予核实下列在册人员情况的函》,请求核实下洲坡二队在册人员户口情况。2013年6月3日,仙葫派出所向南宁仙葫经济开发区管理委员会出具《关于〈请给予核实下列在册人员情况的函〉的复函》确认:“在册名单经我所核实后,实有户数87户,人数344人(其中农业人口数为328人，居民人数为16人)”，并附核实后的在册名单。2013年6 -9- 月18日,南宁仙葫经济开发区管理委员会出具《关于对仙葫开发区金葫社区下洲坡第二生产队在册人口情况说明》,将仙葫派出所核实下洲坡第二生产队在册人口数情况告知市规管局。2013年6月19日，南宁仙葫经济开发区管理委员会向市规管局提交《关于对仙葫开发区金萌社区下洲坡第二生产队征地拆迁三产用地规划定点的请示》,申请办理下洲坡二队征地拆迁三产用地规划定点,明确拟安置用地属金葫社区下洲坡本队的集体用地,安置人口数暂以公示的下洲坡二队在册人口数344人（其中农业人口数为328人，居民人数为16人）。2013年7月16日，南宁市青秀区人民政府向市规管局出具《关于对仙葫开发区金葫社区下洲坡第1、2、3生产队征地拆迁安置用地规划定点的函》,函称：“……第2生产队在册人口数344人（其中农业人口数为328人,居民人数为16人）,根据《南宁市征收集体土地及房屋拆迁补偿安置办法》（南府发〔2008〕15号）,可增加10人,共计下洲坡第2生产队安置人口354人。请市规划部门早日批准下洲坡生产队的宅基地和三产用地项目的规划选址。”2013年7月22日,下洲坡二队出具《承诺书》,承诺“现我队申请位于仙葫开发区金葫社区下洲坡地块,作为第三产业用地的安置,本次安置按派出所出具在册人口申请为一次性安排,今后不再申请增加。如遇到政策调整,将按照规定执行安置政策”,承诺书有印章“南宁仙葫经济开发区金萌社区居民委员会”和“刘日康”签字。2013年9月7日,南宁市人民政府召开南宁市土地储备经营管理委员会第一百零一次会议,形成〔2013〕2号《南宁市土地储备经营管理委员会第一百零一次会议纪要》（以下简称〔2013〕2号《会议纪要》）,决定“同意青秀区仙葫开发区金葫社区下洲坡2队回建安置及三产用地在仙××大道以东、××以北××按××安置人口××人安排,用地面积约27.89亩;产业用地按农业人口328人一次性安排（今后不再安置产业用地）,总用地面积约25.83亩,其中净用 -10- 地面积约19.68亩,道路用地约3.075亩,绿化用地约3.075亩”。2013年10月20日,市规管局根据〔2013〕2号《会议纪要》向下洲坡二队作出280号批复,同意规划选址,按农业人口数328人一次性安排,今后不再安排产业用地。2015年11月5日,因原核发280号批复的规划定点蓝线图已过有效期,下洲坡二队重新向市规管局申请第三产业用地规划定点。2016年7月11日,市规管局按2013年核发用地的原位置、原面积,作出181号批复,核发建设用地规划蓝线图(项目编号:YD01012013201600028,并撤销280号批复及建设用地规划蓝线图。2019年3月4日,因规划定点蓝线图再次超过有效期,下洲坡二队向市资源局申请办理蓝线图。2019年5月13日,市资源局按原核发用地的原位置、原面积,作出220号批复,并核发建设用地规划蓝线图(项目编号:YD0103201900008)。黄耀禄均不在280号批复、181号批复、220号批复产业用地安置名单范围内。220号批复来源于181号批复和280号批复,本案一并进行审查。涉案批复为青秀区仙葫经济开发区金萌社区下洲坡二队被征地农业人口产业用地安置的规划选址许可批复。根据南宁仙葫经济开发区管理委员会向市规划部门提供了经仙葫派出所核对的下坡二队当时的在册人口（农业人口328人，居民人数16人)名单，经下洲坡二队提出申请,由南宁市土地储备经营管理委员会第一百零一次会议决定,市规划部门经审查后,根据会议决定作出181号批复、280号批复和220号批复,认定事实清楚、证据充分适用法律依据正确,依法应予以维持。但280号批复已被注销,181号批复用地蓝线图也已过期失效,故本案对220号批复依法应予以维持。黄耀禄要求将其一家四口列入安排下洲坡二队产业用地和宅基地的份额的复议请求不属于本案行政复议审查范围,依法应予以驳回。综上，区资源厅依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条、《中华人民共和 -11- 国行政复议法实施条例》第二十八条第一款、第四十八条第一款第(二)项规定作出93号复议决定认定事实清楚,证据确凿,适用依据正确,程序合法。二、一审判决认定事实清楚,适用法律法规正确,一审判决驳回黄耀禄的诉讼请求合法有据,黄耀禄的上诉请求缺乏事实和法律依据。（一）南府发〔2012〕73号文没有取消农业户口和非农业户口的规定,与南府发〔2013〕10号文内容不冲突，没有违反上位法的规定，不存在违反法定程序的情形。（二）280号批复是对下洲二队被征地农业人口产业用地安置的规划选址许可批复,是市规管局根据南宁仙葫经济开发区管理委员会提供的经仙葫派出所核对了的下洲二队当时的在册人口（农业人口328人,居民人数16人）名单，经下洲二队提出申请,由南宁市土地储备经营管理委员会第一百零一次会议决定,市规管局经审查后,根据会议决定作出的280号批复所确定的安置补偿面积是根据南府发〔2013〕10号文的规定,并按下洲二队提出申请时该队农业人口数确定,黄耀禄在市规管局作出280号批复时为非农业人口,未将黄耀禄列为安置人口并无不妥。181号批复以及220号批复均是因蓝线图过期失效后经有权人申请、延续280号批复的内容,并没有任何内容上的变更。综上，220号批复认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。请求二审法院依法驳回上诉,维持原判。 二审审查期间，各方当事人均未提交新证据。本院确认一审判决确认的证据合法有效，可以作为定案依据。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，根据南宁市机构改革方案，市资源局继续承担了原市规管局的职责，其作为对建设用地行政主管部门，具有对辖区范围内建设用地规划进行审批的职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，区资源厅作为市资源局的上一级主管部门具有受理黄耀禄不服220号批复提出的复议申请并作出复议决定的法定职权。 -12- 关于市资源局作出的220号批复是否合法的问题。220号批复为青秀区仙葫经济开发区金萌社区下洲坡二队被征地农业人口产业用地安置的规划选址许可批复，来源于181号批复和280号批复。因下洲坡二队向市资源局提出申请,经由南宁市土地储备经营管理委员会第一百零一次会议决定，市规划部门经审查后，根据会议决定作出181号批复、280号批复和220号批复。因规划订单蓝线图再次超过有效期，下洲坡2队向市自然资源局申请，市自然资源局按原核发用地的原位置、原面积，作出220号批复并核发建设用地规划蓝线图。220号批复在内容上较前述批复，并没有实质变更。220号批复并没有审查黄耀禄是否具备安置资格。如黄耀禄认为其符合安置条件，而在征地拆迁中没有获得相应的补偿安置，应当通过合法途径向有关部门反映解决。黄耀禄是否有权获得产业用地安置的资格，亦不是本案审查的范围。市自然资源局作出220号批复，认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。黄耀禄的相关上诉理由，无事实和法律依据，本院不予支持。 关于区资源厅作出93号复议决定是否合法的问题。区资源厅收到黄耀禄的复议申请后，依法进行受理，并将行政答复书向当事人送达。因案情复杂，区资源厅作出《延期审理通知书》，决定延期30日作出行政复议决定。经区资源厅复议审查，220号批复来源于181号批复和280号批复，故一并审查。认定作出上述批复的事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，故作出93号复议决定，决定维持市资源局作出的220号批复。因此，93号复议决定认定事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，黄耀禄提出的撤销93号复议决定的上诉请求不成立，本院不予支持。 关于审查南府发〔2013〕10号文合法性的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条的规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国 -13- 务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章。本案中，从市资源局2020年1月3日作出的《行政复议答复书》内容可知，市资源局基于下洲坡二队合法取得的280号批复、181号批复及规划蓝线图,按照原位置、原面积作出220号批复,核定下洲坡二队按农业人口328人一次性安排。其依据是南府发〔2013〕10号文及〔2013〕2号《会议纪要》。因此，黄耀禄不服220号批复提起行政诉讼，并要求一并审查南府发〔2013〕10号文合法性符合法律规定。经审查，南府发〔2013〕10号文与南府发〔2012〕73号文未有冲突矛盾之处，也不违反上位法的规定、不存在违反法定程序的情形，一审判决南府发〔2013〕10号文合法有效正确。 综上所述，上诉人黄耀禄的上诉请求和理由均不能成立，本院不予支持。一审判决事实认定清楚，适用法律、法规正确，审理程序合法，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黄耀禄负担。 本判决为终审判决。 审判长  彭博 审判员  黄雪 -14- 审判员袁宇飞 二〇二〇年十二月二十一日 法官助理蒋易成 书记员陈斯涛 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； -15- （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销。