山西省高级人民法院行政裁定书（2020）晋行再35号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：刘某，住太原市迎泽区。委托诉讼代理人：张某1，山西东奥律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：太原市迎泽区人民政府。法定代表人：赵某。出庭负责人：闫某。委托诉讼代理人：张某2，山西臻兴律师事务所律师。再审申请人刘某因诉太原市迎泽区人民政府房屋行政强制一案，不服山西省高级人民法院（2018）晋行终947号行政裁定，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2020年6月28日作出（2020）最高法行申3459号行政裁定，指令本院再审。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。再审申请人刘某的委托诉讼代理人张某1、被申请人迎泽区政府的行政机关负责人闫某、委托诉讼代理人张某2到庭参加诉讼。本案现已审理终结。阳泉市中级人民法院一审查明，原告刘某在2009年6月以集资建房协议的形式从太原市××区民陈越处购买了其在自家宅基地上建设的××苑自建房屋，并在此居住。该集资建房并未取得陈越所在的乡级人民政府批准。太原市迎泽区郝庄镇松庄村于2017年10月通过“四议两公开”程序，讨论并通过了《太原市迎泽区郝庄镇松庄村整村拆迁方案（草案）》。2017年10月17日，太原市迎泽区郝庄镇松庄村党支部、村委会、迎泽区住××乡办公室联合作出了《太原市迎泽区郝庄镇松庄村整村拆迁方案》。2017年8月10日太原市迎泽区郝庄镇松庄村村委会加盖公章的《迎泽区郝庄镇松庄村整村拆迁补偿安置方案》中规定了“征收主体为郝庄镇松庄村村委会”。2018年1月12日，太原市迎泽区郝庄镇松庄村村委会经松庄村宅基地上和集体土地上原使用权人同意拆除后，原告所购买的富顺苑小区由太原市××区织自行拆除。原告刘某认为强制拆除其房屋的行为违法，且《太原市迎泽区郝庄镇松庄村整村拆迁方案》明确写明被告太原市迎泽区人民政府组织领导此次整村拆迁工作，故强制拆除行为的法律后果应当由被告太原市迎泽区人民政府承担，遂形成本案之诉。阳泉市中级人民法院一审认为，依据原、被告所提证据可知，《太原市迎泽区郝庄镇松庄村整村拆迁方案》系根据太原市人民政府《关于进一步规范城中村改造的若干意见》（并政发〔2013〕12号）的规定，太原市迎泽区郝庄镇松庄村村民委员会根据“四议两公开”民主程序制定通过的。该方案明确载明了迎泽区城中村改造工作领导组办公室和迎泽区住房和城乡建设局未本次城中村改造方案实施的监督指导机关，具体拆迁、安置补偿工作系由太原市迎泽区郝庄镇松庄村村民委员会组织实施。依据被告太原市迎泽区人民政府所提郝庄镇松庄村村民委员会出具的情况说明亦可证实，原告所诉房屋的拆除行为系由郝庄镇松庄村村民委员会自行组织拆除。在案并无证据证实被告太原市迎泽区人民政府对原告所诉房屋实施过征收行为，亦无证据证实被告对原告所诉房屋实施了强制拆除行为。故原告刘某所诉被告太原市迎泽区人民政府强制拆除其所购买房屋行为违法的主张，无事实根据。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告刘某起诉。刘某不服一审裁定，向本院提起上诉。本院二审认定如下事实：2009年6月，刘某以集资建房的形式，购买松庄村村民陈越的自建房屋居住，刘某非松庄村村民；该房屋建设未取得政府规划建设审批手续；2017年10月17日，松庄村党支部、村委会、迎泽区住建局及城中村改造办公室联合作出《松庄村拆迁方案》，方案规定整村拆迁的组织领导主体是迎泽区人民政府，监督指导主体是迎泽区住建局及城中村改造办公室，实施主体是松庄村委会；刘某购买居住房屋在拆迁范围内；2018年1月12日，松庄村委会对刘某的房屋进行了强制拆除；刘某不服该强制拆除行为，以迎泽区政府为被告于2018年5月15日向法院提起行政诉讼，请求确认该强制拆除行为违法。本院二审认为，本案系房屋强制拆除行为引起的行政诉讼案件，争议焦点是被诉房屋强制拆除行为的实施主体和责任主体。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，“谁行为，谁为被告”是确定行政诉讼被告及法律责任的基本原则。城中村改造系一项系统性社会工程，涉及到多个法律主体的多种行为（包括一系列行政行为、民事行为以及其他性质的行为），不同行为的法律责任主体不尽相同，应当根据具体行为事实和法律规定进行认定。根据《关于进一步规范城中村改造的若干意见》的规定，太原市建成区之内的城中村改造采取政府主导、村集体自我改造、市场运作的模式进行。迎泽区政府对其辖区内城中村改造工作进行总体性组织领导，不应扩大理解为对此过程中发生的所有行政行为都负有法律责任。上诉人仅以迎泽区政府组织领导城中村改造工作的事实，即将区政府作为具体拆除行为的被告系法律理解错误。根据已查明事实，松庄村委会在城中村改造过程中接受有关政府部门的监督指导，通过“四议两公开”民主程序制定《松庄村拆迁方案》，作为该村实施整村拆迁改造工作的依据。具体到本案的被诉强制拆除行为，松庄村委会在其出具的《情况说明》中明确承认该村委会组织拆除了上诉人居住的房屋，《情况说明》中所述的拆除事实既与太原市12号文件规定的改造模式相一致，也与《松庄村拆迁方案》中规定的实施主体相互印证，可以认定松庄村委会系被诉强拆行为的实施主体。在现有在案证据不能证明迎泽区政府直接组织实施了强制拆除行为的情况下，原审法院认定迎泽区政府不是本案的适格被告并裁定驳回上诉人起诉并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。刘某申请再审称，一．原一、二审裁定事实认定错误。（一）一、二审裁定均以松庄村委会的“情况说明”认定强拆行为系松庄村委会所为，属事实认定错误。1、再审申请人的住房是在××村改造开始后，与村里的其他房屋一并被政府外聘的拆迁公司整体拆除的，当时被申请人的政府工作人员始终都在强拆现场，故松庄村委会出具的“情况说明”不符合基本事实。2、根据《中华人民共和国土地管理法》第46条的规定“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”，本案是因城中村改造、国家征收土地及地上建筑物行为，只有县级以上人民政府才具有征收职权，松庄村委会作为基层自治组织无权组织实施征收行为。（二）二审裁定错误地将城中村改造过程中的拆除房屋环节与城中村改造这一整体行政行为割裂开来，也属事实认定错误。二审裁定认定“迎泽区政府对其辖区内城中村改造工作进行总体性组织领导，不应扩大理解为对此过程中的所有行政行为都负有法律责任。松庄村委会系被诉强拆行为的实施主体。现有在案证据不能证明迎泽区政府直接组织实施了强制拆除行为”。申请人认为，该认定于理不合，于法相悖。《太原市迎泽区郝庄镇松庄村整村拆迁方案》第一条“组织领导：迎泽区人民政府”、第十二条“《拆迁补偿安置协议》签订时，由迎泽区政府收回村民的宅基地使用证，同时废止村民所持有的《建房通知书》、《宅基地审批表》等相关批准文件。”明确表明城中村改造系政府征收行为，组织领导机关系被申请人，且迎泽区住房和城乡建设局加盖印章的按十年前房价已退还了同一小区部分住户购房款的协议书及政府退款的银行流水、迎泽区住房和城乡建设局局长周靖华主持动迁大会及城改推进组工作人员在强拆现场的照片和视频，以及新证据以迎泽区住房和城乡建设局为购买主体签订的《太原市迎泽区松庄村“城中村”改造项目政府购买服务协议》和成交公告、由迎泽区住房和城乡建设局委托发布的“松庄村改造项目拆迁施工单位入围招标公告”等一系列证据足以证明松庄村城中村改造系政府行为。城中村改造过程中拆除房屋的行为包括在城中村改造的工作中，是城中村改造的必要环节，不应割裂开来进行认定。再审申请人已居住十年的房屋被强制拆除，而未得到任何拆迁安置补偿，强拆行为明显违法，且《太原市迎泽区郝庄镇松庄村整村拆迁方案》明确城中村改造系政府征收行为，被申请人作为县级政府，应当对强拆行为担负行政责任，一、二审裁定错误地将基层自治组织松庄村委会裁定为强拆行为的主体，属于事实认定错误，请贵院予以纠正。二、一、二审裁定法律适用错误。1、一审裁定根据举证情况确认再审申请人房屋是在城中村改造过程中被拆除的，那么，根据《太原市迎泽区郝庄镇松庄村整村拆迁方案》第一条，组织领导本次城中村改造的被申请人就是本案适格的被告，但一审裁定却仍然适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条驳回了再审申请人的起诉，显属裁定结果与查明事实相矛盾，而二审法院又错误维持了该一审裁定。2、再审申请人的房屋被强拆时，有数百名穿着保安制服的年轻人动用挖掘机、钩机等大型工具实施了强拆，室内财产也被拉走不还，但该伙人的身份再审申请人不知情。由于被申请人未按照法律规定的先补偿后拆除实施拆除行为，造成再审申请人举证困难，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第37条之规定“原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任”，不应因再审申请人举证困难而免除被申请人的举证责任。被申请人作为城中村改造的组织领导机关，有义务对本次城中村改造及强制拆除行为是否合法承担举证责任。被申请人的政府工作人员一直在强拆现场，在形成诉讼后却让松庄村委会出具《情况说明》推卸责任。一、二审法院在举证义务以及对证据的实质性审查上，明显违背法律规定。3、太原市城中村改造管理试行办法》第7条规定：“各区人民政府（管委会）负责本行政区城中村改造工作…。各区（管委会）城中村改造领导组及其办公室具体组织城中村改造工作”，同时，太原市人民政府的××村改造进行过公示，如太原市城乡规划局早在2018年6月28日就公示了《迎泽区松庄村城中村改造用地控制性详细规划方案》(2018公示第179号）。在法律和地方政策性文件规定明确、且政府已经发布公告，在众所周知的情况下，一、二审法院仍以“再审申请人未提交证据证明被申请人组织参与了强拆房屋”为由裁定驳回起诉，属于适用法律错误。综上所述，请求人民法院依法支持再审申请人的再审请求。迎泽区人民政府答辩称，一、再审申请人所购买的房屋未取得任何审批手续，其提起诉讼没有需要保护的合法权益。再审申请人非太原市迎泽区郝庄镇松庄村村民，其在松庄村所居住的房屋，是由松庄村个别村民在没有履行任何审批手续的情况下，私自利用自家宅基地和松庄村集体土地，违法建设了楼房，并以集资建房的形式违规出售给非松庄村本村村民。建房时，太原市迎泽区郝庄镇松庄村村委会（以下简称松庄村村委会）曾下达过《停工告知》，告知村民擅自在原宅基地上进行违章建设，违反法律规定，要求村民立即停止一切违法施工。再审申请人明知购买的系无合法手续的房屋，其应当自行承担由此导致的风险。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，提起行政诉讼的前提是，公民、法人和其他组织的合法权益受到侵犯，而再审申请人不具有需要保护的合法权益。二、涉案房屋系由松庄村村委会实施拆除，被申请人没有实施拆除行为，也没有委托松庄村村委会实施拆除本案所涉房屋与其他城中村本村村民房屋被拆除一事不同。如前所述，松庄村村委会在涉案房屋建设时，就已经要求停止施工。对于非法使用松庄村所有的集体土地建设的建筑物，松庄村村委会在经原宅基地使用权人同意后，自行组织对房屋进行了拆除。被申请人没有实施拆除行为，也没有委托松庄村村委会实施拆除，其行为后果不应当由被申请人承担。三、太原市迎泽区住房和城乡建设局和太原市××区改造资金进行监管。2017年10月17日，中国共产党太原市迎泽区郝庄镇松庄村支部委员会、松庄村村委会、太原市迎泽区住房和城乡建设局（以下简称迎泽区住建局）和太原市××区城改办）作出《太原市迎泽区郝庄镇松庄村整村拆迁方案》（以下简称《松庄村整村拆迁方案》），确定的松庄村整村拆迁的实施主体为松庄村村委会。根据《松庄村整村拆迁方案》的规定，迎泽区住××区拆迁方案实施的监督指导机关，负责对城中村改造资金进行监管。松庄村富顺苑小区共涉及9栋楼，包括再审申请人在内有270多户。考虑到社会稳定，对富顺苑小区住户，松庄村村委会给予了退还购房款本金的政策。松庄村村委会现已经将违法出售给再审申请人房屋的村民陈宏、陈越的拆迁补偿款暂时扣留。因城中村改造资金涉及到松庄村全体村民的集体利益，再审申请人非《松庄村整村拆迁方案》的补偿对象，松庄村村委会出具的《情况说明》中已明确载明该村村民2900多人坚决不同意再审申请人按照《松庄村整村拆迁方案》进行补偿安置。综上所述，根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百一十六条第二款的规定，请求省法院依法驳回再审申请人的再审请求。本院经再审查明的事实与原一、二审查明的事实一致。本院再审认为，本案的争议焦点为：迎泽区人民政府是否为本案适格被告。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，《松庄村拆迁方案》中规定松庄村委会是实施主体，松庄村委会也承认其实施了拆除再审申请人房屋的强制拆除行为，但由于松庄村委会不具有强制拆除他人房屋的行政职权，故其实施强制拆除房屋行为应视为受行政机关的委托，相应的法律责任应由委托机关承担。太原市人民政府《关于进一步规范城中村改造的若干意见》（并政发[2013]12号，以下简称太原市12号文件）第二条规定，区政府（管委会）负责组织改造村进行拆迁摸底、制定拆迁补偿安置方案等工作；太原市建成区之内的城中村改造采取政府主导、村集体自我改造、市场运作的模式进行改造，改造收益方案确定后，区政府（管委会）对项目进行打包，提出改造模式，报市政府审定后实施。第四条规定，市国土局按照程序将改造用地范围内的集体土地确定为国有土地，确权给改造后的集体经济组织，同时对城中村改造用地之外的土地进行收储征收；市财政返还土地出让金的85％用于支付村民征收安置成本。第五条规定，各级政府（管委会）应加大对城中村违法建设的查处力度，凡违反规划建设和设计水平低的建筑，坚决予以拆除。根据上述文件制订的《太原市迎泽区郝庄镇松庄村整村拆迁方案》，明确载明迎泽区政府为组织领导机关，迎泽区住××区办公室为监督指导机关，松庄村委会为实施主体。松庄村委会、松庄村党支部、迎泽区住××区办公室在《松庄村拆迁方案》上署名并加盖了公章。结合太原市政府12号文件精神以及松庄村城中村改造资金来源、城中村改造后土地归属、迎泽区政府在涉案城中村改造过程中的作用等因素进行全面分析，可以认定松庄村委会实施的强制拆除行为是受迎泽区人民政府委托，其相应的法律责任应由迎泽区人民政府承担，故迎泽区人民政府应为本案被诉行政强制拆除行为的适格被告主体。原一、二审法院基于松庄村委会对强制拆除行为的自认，即认为迎泽区人民政府不是本案适格被而裁定驳回再审申请人的起诉，属于认定事实不清，适用法律错误，本院依法应予纠正。依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：一、撤销山西省高级人民法院（2018）晋行终947号行政裁定书；二、撤销山西省阳泉市中级人民法院（2018）晋03行初281号行政裁定书；三、指令山西省阳泉市中级人民法院审理本案。本裁定为终审裁定。审判长 李振华审判员 樊文霞审判员 谢红雯二○二○年十二月二十三日书记员 张 蕾