辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终956号上诉人（一审被告）：大连金普新区管理委员会，住所地大连经济技术开发区金马路**。法定代表人：李**宇，该管委会主任。委托诉讼代理人：尚雪峰，辽宁碧海律师事务所律师。被上诉人（一审原告）：李宴清，男，1954年10月30日出生，汉族，住大连市西岗区。委托诉讼代理人：郭瑞钦，北京大成(大连)律师事务所律师。委托诉讼代理人：张万生，北京大成(大连)律师事务所实习律师。一审被告：大连金普新区城乡建设局，住，住所地大连经济技术开发区金马路**/div>负责人：张新天，该局局长。委托诉讼代理人：尚雪峰，辽宁碧海律师事务所律师。一审被告：大连金普新区土地储备中心，住所地，住所地大连金普新区管理委员会**办公区iv>负责人：张德春，该中心主任。委托诉讼代理人：张科，该中心工作人员。委托诉讼代理人：董海涛，辽宁碧海律师事务所律师。李宴清诉大连金普新区管理委员会（以下简称金普新区管委会）、大连金普新区城乡建设局（以下简称金普新区城建局）、大连金普新区土地储备中心（以下简称土地储备中心）履行征用土地使用权补偿法定职责一案，金普新区管委会不服辽宁省大连市中级人民法院（2019）辽02行初262号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并于2020年12月18日对各方当事人进行了询问，上诉人金普新区管委会与一审被告金普新区城建局的共同委托诉讼代理人尚雪峰，被上诉人李宴清的委托诉讼代理人郭瑞钦、张万生，土地储备中心的委托诉讼代理人张科、董海涛，通过远程视频参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，大连华南集团有限责任公司原系集体所有制企业，原名称为“大连华南集团总公司”，1999年改制为有限责任公司，并更名为“大连华南集团有限责任公司”（以下简称华南集团）。大连南华房地产开发公司原系华南集团下属企业，李宴清担任该公司的法定代表人。1993年2月8日，大连铁路分局开发区客货运输服务总公司(甲方)与大连南华房地产开发公司(乙方)在大连市××区公证处签订了《项目及土地使用权转让协议书》，约定：甲方自愿将在金州区湾里乡王官寨村购置的60亩土地使用权有偿转让给乙方，乙方支付给甲方土地购置费720万元整等事项。大连南华房地产开发公司支付费用后，取得了该地块的土地使用权。1993年9月更名为大连南华房地产开发总公司(以下简称南华房地产公司)，法定代表人仍为李宴清。1994年1月18日，大连铁路分局开发区客货运输服务总公司(甲方)与南华房地产公司(乙方)签订了《项目及土地使用权转让补充协议书》，内容为：“一九九三年二月八日甲方自愿将金州区湾里乡王官塞(寨)村购置的60亩土地使用权有偿转让给乙方，乙方按期付足金额款项，并经金州区公证处公证合法有效。因开发区城市建设规划需要，该地块被国家征用，国家按有关规定于一九九三年十二月二十二日决定在保税区东南、××北(附建设用地选址意见书和规划红线范围图一份)以同等面积换地解决。其户头仍为开发区铁路运输服务总公司，土地使用性质为“铁路设施服务用地”，换地面积为100亩，其中60亩土地的使用权仍为乙方所有。待该项目开发时，由甲乙双方共同聘请测绘部门确定甲、乙双方用地界线。其它有关用地手续由乙方负责办理，甲方应予协助。本协议书与愿(原)协议具有同等法律效力。”双方在该协议书上加盖了公司和法定代表人的印章。1997年3月5日，南华房地产公司取得案涉土地登记确认证书。1997年3月26日，大连开发区规划建设局向南华房地产公司签发《建设用地选址意见书》(大开规选【1997】1238号)，选址52#区R-10组团，占地44649平方米。1997年4月，南华房地产公司取得建设用地规划许可证(大开规【1997】16号)。1997年11月12日，华南集团(甲方)与李宴清(乙方)签订《资产转让出售合同》。主要内容为：由甲方向乙方有偿转让出售企业资产，是一种所有制形式的变更。乙方在认购甲方资产后，其企业性质为民营企业，应到工商管理部门办理转变为民营企业的合法手续。由甲方所有权的土地、房屋不动产仍为华南集体所有。剩余资产为可转让的全部资产。转让出售后，甲方不再承担任何债权债务，乙方使用甲方的房屋，可与甲方签订土地、房屋租赁合同。转让出售总额为280万元。1998年6月，经大连市甘井子区经济体制改革委员会批准，南华房地产公司进行改制。2019年11月6日华南集团《出具情况说明》，其中载明：“大连南华房地产开发总公司资产所有权一次性全部转让给李宴清，并约定大连南华房地产开发总公司的前期和后期经营过程，不论在资产与负债、盈余与亏损、债权与债务等方面均由李宴清承担。各方已经按照约定完成了改制，并清产核资完毕，均无争议，其中包括大连南华房地产开发总公司1993年购入的王官寨村六十亩开发储备用地的土地使用权和相关权益均归李宴清所有。”1998年7月20日，南华房地产公司向大连市甘井子区市场监督管理局申请注销该公司。另查明，2019年4月25日，原告李宴清以邮寄方式分别向三被告针对案涉土地使用权补偿事宜提出书面申请。三被告否认收到过补偿申请。再查明，2019年5月13日，被告普新区城建局针对原告李宴清的政府信息公开申请作出大金普城建依申请[2019]29号《政府信息公开告知书》，主要答复内容如下：2015年2月9日，金州新区土地审批领导小组第四十七次会议听取并同意了土地房屋局关于对1992年湾里、董家沟街道部门征占土地补偿事宜的请求内容。对1992年湾里、董家沟街道所卖土地中剩余未处理的土地，采取依项目单位申请予以回购的方式处理，统一按照323.89元/平方米(21.6万元/亩)价格进行回购。一审法院认为，本案争议的焦点是：1.原告是否具有提起本案的诉讼主体资格；2.被告主体是否适格；3.原告提起本案诉讼是否超过法定起诉期限；4.原告的主张应否予以支持。围绕上述争议焦点问题详述如下：一、关于原告的主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(六)项的规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，公民、法人或者其他组织可以提起行政诉讼。第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，依原告提交的《项目及土地使用权转让协议书》、《项目及土地使用权转让补充协议书》、《收款收据》、《土地登记确认证书》、《资产转让出售合同》、《注销申请》、《情况说明》等证据，可以认定原告享有案涉土地的使用权，原告因土地使用权未获得补偿提起本案诉讼，具有本案的诉讼主体资格。三被告认为案涉动迁地块土地使用权的主体几经变更，无法确定案涉土地的补偿主体的抗辩意见，因其未能提供反驳证据证明，一审法院不予采纳。庭审中，三被告提出原告与案外人成立另一公司，并以案涉土地使用权出资，因此，其不具有本案的原告主体资格的辩解意见，原告虽对于其与案外人成立公司的事实未予否认，但其不认可以案涉土地的使用权进行了出资，对此，原、被告均未提交相关证据证明其主张，一审法院认为，原告是否以案涉土地的使用权进行了出资，不属于本案行政诉讼的审查范围。如果所成立的公司认为原告出资不实，应另案提起相关民事诉讼加以解决，故三被告的辩解意见不能成立。二、关于被告主体是否适格的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条的规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。现行集体土地征用制度的本质是国家基于公共利益需要实施征用，并由国家依法给予公开合理补偿的制度。本案中，从原告提供的《项目及土地使用权转让补充协议书》、《政府信息告知书》可以看出，案涉地块因城市建设规划需要被国家征用，三被告应当持有当时征占土地的相关文件，而三被告在法定期限内未向法院提供任何证据，故应承担举证不能的法律后果。故被告金普新区管委会作为县级地方人民政府是案涉土地征用的主体，并具有对案涉土地使用权予以补偿的法定职责。原告要求被告金普新区城建局、土地储备中心履行案涉土地使用权的补偿职责无法律依据，因此，该二被告非本案的适格被告。三、关于原告提起本案诉讼是否超过法定起诉期限的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第一款的规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。但有下列情形之一的除外：(一)被告应当依职权主动履行法定职责的；(二)原告因正当理由不能提供证据的。依原告提交的证据，一审法院依法认定案涉土地被被告金普新区管委会征用，因此，该管委会应当依职权对原告主动履行补偿的义务，截至目前被告该管委会仍未对原告履行补偿义务，其违法行为处于持续状态，故不存在超过法定起诉期限的情形。被告辩解原告起诉已经超过法定起诉期限缺乏事实和法律依据，不予采纳。四、关于原告的主张应否予以支持的问题。依现有证据表明，原告享有案涉土地使用权，被告金普新区管委会具有对案涉土地征用和补偿的法定职责。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。被告在征用案涉土地后，虽曾以土地置换的方式予以补偿，但因各种因素未能实现。在原告至今未得到补偿的情况下，被告应当依法履行原告所主张对案涉土地使用权进行补偿的法定义务。故原告诉请应予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(六)项、第二十五条第一款、第三十八条第一款、第四十九条、第七十二条，《中华人民共和国土地管理法》第二条之规定，判决：一、责令被告大连金普新区管理委员会于本判决生效之日起六十日内对原告李宴清位于大连市××区湾里乡王官寨村六十亩土地使用权作出补偿的行政行为。案件受理费50元(原告已预交)，由被告大连金普新区管理委员会负担。金普新区管委会上诉称，（一）一审法院事实认定不清。1.案涉土地补偿权在南华房地产公司注销后，被上诉人未能向上诉人进一步提供直接有效的法律文件，据以认定其为案涉土地补偿权利主体，因此案涉土地补偿权仍处于权属不明的状态。仅凭与华南集团的相关股权转让文件并不能认定被上诉人对案涉土地享有补偿权，况且被上诉人在本案发生前向上诉人提供的《资产转让出售合同》中并不包含相关土地、房屋等不动产。因此，案涉土地使用权客观上不具备补偿条件。2.上诉人提供的《资产转让出售合同》与华南集团出具的《情况说明》关于案涉土地使用权转让方面内容不一致，故华南集团与本案具有密切利害关系，应追加其为本案第三人。（二）一审法院法律适用错误。大连开发区规划建设局于1997年已作出对案涉土地的补偿行为，即土地置换。且其于1997年11月12日向南华房地产公司发出了《建设用地选址意见书》，该文件中已明确载明选址期限为自本书签发之日起三个月内（即1997年6月26日），那么该期限则为职责履行期之法定期限。可见，被上诉人起诉已超过法律规定的六个月起诉期限。另外，案涉行为发生于1997年，距今已有23年，早已超过最长起诉期限。一审法院以举证责任相关法律规定，及违法行为处于持续状态认定本案未超过起诉期限，属于法律适用错误。综上，被上诉人的诉讼请求缺乏事实及法律依据，请求二审法院依法驳回其全部诉讼请求。李宴清答辩称，（一）案涉土地的补偿权利主体非常清晰，就是李宴清。开发区规划局签发的建设用地选址意见书证明土地补偿权利的主体是南华房地产公司。关于南华房地产公司已经注销的事实，李宴清已经提交了相关了注销文件，完全可以证明南华房地产公司于1997年已经注销完成。从相关文件内容看，资产转让合同中所列债权债务当然包含了因案涉土地被征用所产生的相关补偿权益。案涉双方签署的合同就是资产转让合同并非股权转让合同，而且相关改制均已经完成20年之久，当事人和各政府部门均没有任何异议。（二）本案不存在遗漏当事人问题。南华房地产公司已经改制完成，其相关权益在改制完成时已经终结，而华南集团仅仅是南华房地产公司经营期间的权利人，因此同本案处理结果没有任何利害关系，本案无需将其列为当事人。《资产转让出售合同》约定华南集团所有的土地、房屋等不动产不在转让范围，而案涉土地的相关权利人是南华房地产公司，可见出售合同与《情况说明》不存在矛盾。（三）关于本案是否超过起诉期间的问题。1、1997年的置换土地因上诉人意见不统一，未能履行完成，上诉人应当继续补偿的义务，双方也认可该种处理方式，对此不存在争议，因此不能从该时间节点计算起诉期限。2、案涉土地补偿义务是上诉人应当主动履行的义务，但是截至起诉时，上诉人一直未履行，该违法行为一直处于持续状态，因此不存在超过起诉期限的问题。3、本案中被上诉人作为权利人已经于2019年4月份向上诉人提出了补偿申请，但是上诉人没有履行相应的义务，因此被上诉人提起本案诉讼也不存在超过期限问题。综上，请求维持原判。金普新区城建局述称，关于主体问题，依据甘井子区经济体制改革委员会《关于大连南华房地产开发总公司改组为股份制合作制企业的批复》可以看出，南华房地产公司由集体所有制企业改为股份合作制企业，该公司仍然存续，只是经营体制作了变更，因此原告并非本案适格主体。关于华南集团与李宴清签署的资产转让协议以及股份转让合同，均是南华房地产公司改制中的一个环节，改制后李宴清为南华房地产公司的投资人也就是股东，其对南华房地产公司享有股东权利，但其并不能对该公司的财产直接享有所有权。其他同意上诉人金普新区管委会的意见。土地储备中心述称，同意上诉人金普新区管委会和一审被告金普新区城建局的意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，本案争议焦点为：1.被上诉人李宴清是否享有案涉土地使用权补偿权利；2.李宴清的起诉是否超过法定起诉期限；3.华南集团是否应当以第三人身份参加诉讼。关于李宴清是否享有案涉土地使用权补偿权利问题。作为原南华房地产公司资产出让方华南集团出具的《情况说明》明确表示案涉土地使用权在公司资产出让时一并转让给李宴清。华南集团向相关部门提交的《企业出售（转让）申请书》以及原大连市甘井子区体改委的相关批复均有南华房地产公司全部资产转让的内容。《资产转让出售合同》中虽然有“由甲方所有权的土地、房屋不动产仍为华南集体所有”的表述，但因该合同的“甲方”为华南集团，而案涉土地使用权归属于南华房地产公司，故上述约定中“土地、房地产”不应包含案涉土地使用权，亦即该宗土地使用权包含在转让给李宴清资产当中。另外，从《资产转让出售合同》等证据内容及南华房地产公司注销的事实看，华南集团与李宴清之间签订的并非股权转让协议，而是企业资产出售协议。因此，上诉人金普新区管委会关于案涉土地使用权主体不清的上诉主张不能成立。一审判决确定李宴清享有案涉土地使用权的补偿权利并无不当。关于起诉期限问题。一审判决关于起诉期限的论述观点正确，论理充分，本院予以确认，不再赘述。关于华南集团是否应以第三人身份参加诉讼问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条第二款规定：“公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。”华南集团同被诉行政行为和案件处理结果均无利害关系，金普新区管委会关于应当追加华南集体为第三人的上诉主张不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。金普新区管委会的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人大连金普新区管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长  曹丽华审判员  谭 斌审判员  曹 弘二〇二〇年十二月二十五日法官助理宋斯文书记员安康