广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）粤行终1454号上诉人（原审原告）钟桂容，女，1943年4月9日出生，汉族，住广东省佛山市南海区。委托代理人冯燕玲，广东聚理律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市南海区人民政府，住所地广东省佛山市南海区桂城南海大道**。法定代表人顾耀辉，该区区长。委托代理人彭述海，佛山市南海区司法局副局长。委托代理人邓小晶，佛山市南海区司法局工作人员。被上诉人（原审被告）佛山市南海区大沥镇人民政府，住，住所地广东省佛山市南海区大沥金融商贸区/div>法定代表人游剑锋，该镇镇长。委托代理人梁兆池，大沥镇拆迁办公室主任。委托代理人何淑桢，广东高木律师事务所律师。上诉人钟桂容与被上诉人佛山市南海区人民政府（以下简称“南海区政府”）、佛山市南海区大沥镇人民政府（以下简称“大沥镇政府”）行政协议纠纷一案，不服广东省佛山市中级人民法院（2019）粤06行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2013年7月11日，南海区政府作出《关于同意实施贵广（南广）铁路大沥段住宅征地拆迁补偿方案的批复》（南府复〔2013〕544号），批复同意实施《贵广（南广）铁路大沥段住宅拆迁补偿安置方案》。方案规定，回迁房以商品房进行回迁安置，回迁安置的面积均以套内面积计算。实施征拆补偿时，首先由佛山市南海区大沥镇拆迁办公室（以下简称“大沥镇拆迁办”）向被拆迁人支付房屋补偿款3500元/平方米，被拆迁人申请回购回迁房的，该款项作为购房款交还给大沥镇拆迁办，大沥镇拆迁办按照实际回迁面积以5983.38元/平方米建筑面积的价格向建设单位购买回迁房。该批复的附件1《贵广（南广）铁路大沥段住宅拆迁补偿标准》第二条规定，南海区政府为本次拆迁项目的拆迁人。第三条规定，拆迁补偿形式为货币补偿或先以货币补偿，后购买回迁安置房。第四条规定，被拆迁人按经核定的回迁面积1：1回购回迁安置房的套内面积（回迁房已含基础装修）。第十一条第（九）项规定，本方案由拆迁人制定，委托大沥镇拆迁办组织实施并负责解释。2013年9月26日，钟桂容与大沥镇拆迁办签订了一份《贵广（南广）客运专线工程征地拆迁补偿协议书》（编号S-184），协议第二条约定补偿形式为“回迁安置”；第三条回迁面积（即回迁房总套内面积）为591.6平方米，补偿款按有证面积327.24平方米（单价3500元/平方米）、无证面积264.36平方米（单价3150元/平方米）补偿给钟桂容，补偿款合计1978074元。钟桂容根据其申报并由大沥镇拆迁办核定的户型和面积，以3500元/平方米的价格回购回迁房。2015年7月21日，双方又签订了《回迁房申购确认书》，确认钟桂容申购的总回迁面积为595平方米（套内），车位5个，钟桂容同意待分房抽签完成后按照相关规定进行结算。2018年8月17日，双方签订了《分房抽签结果确认书》，钟桂容抽到了5套房屋、5个车位。2018年8月27日，大沥镇拆迁办向钟桂容发出《缴款通知书》，通知载明钟桂容回购回迁房（含车位）套内面积560.28平方米，折合房款1960980元。此时，钟桂容发现其收到的回迁房面积小于其申购面积，因双方就补偿事项发生争议，钟桂容遂提起本案诉讼，请求：1.确认大沥镇政府、南海区政府违反了《贵广（南广）客运专线工程征地拆迁补偿协议书》第三条第一款约定内容及《佛山市南海区人民政府关于同意实施贵广（南广）铁路大沥段住宅征地拆迁补偿方案的批复》附件第二条第二款第三小点、附件1第四条第二款、附件2第四条第一、二、三款的内容；2.确认申购回迁房面积与实际取得的面积差额为34.72平方米，由大沥镇政府、南海区政府承担共同责任，一次性向钟桂容支付补偿款520800元。在一审诉讼中，钟桂容将其诉讼请求二变更为请求补足差额面积34.72平方米。原审法院审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的，可以提起行政诉讼。本案是钟桂容认为南海区政府未按约定面积交付回迁安置房而引发的纠纷，根据上述法律规定，本案属于人民法院行政诉讼的受案范围。关于本案的适格被告问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施。该条第三款规定，征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。根据上述法律、法规的规定，组织实施征收集体土地是县级人民政府的法定职责而非镇人民政府的法定职责。《贵广（南广）铁路大沥段住宅拆迁补偿标准》第二条规定，南海区政府为本次拆迁项目的拆迁人。第十一条第（九）项规定，本方案由拆迁人制定，委托大沥镇拆迁办组织实施并负责解释。故无论是根据法律法规的规定还是根据南海区政府批复的征地拆迁补偿方案，大沥镇政府都不是合法的土地征收机关，不能成为本案的被告，原审法院依法驳回钟桂容对大沥镇政府的起诉，并认定南海区政府为本案适格的被告。关于如何认定回迁安置房的面积差额问题。钟桂容与大沥镇拆迁办签订的《贵广（南广）客运专线工程征地拆迁补偿协议书》第三条约定，钟桂容回迁房总套内面积为591.6平方米，而钟桂容实际收取的面积为560.28平方米，因此面积缩小了31.32平方米。钟桂容起诉称，双方确认申购总回迁面积为595平方米，因此面积差额应为34.72平方米。对此，原审法院认为，在行政协议纠纷中，协议双方的权利义务应以双方签订的行政协议为基础，申购确认书只是拆迁补偿协议的补充和细化而不是取代拆迁补偿协议，特别是申购确认书第一页第九行载明：“回迁安置总面积：591.6平方米（套内）”。《贵广（南广）铁路大沥段回迁安置实施细则》第四条第（一）项“面积核定”亦规定，被拆迁人的合法回迁面积按照拆迁补偿协议中所确定的回迁面积执行。因此无论是按照申购确认书第一页的记载事项还是按照南海区政府批复同意的回迁安置实施细则的规定，钟桂容的回迁安置房面积都应根据拆迁补偿协议来认定。申购确认书所确认的595平方米是在一户多套组合时，钟桂容可以按照3500元/平方米的价格支付回购款的面积上限值而非对拆迁补偿协议约定的591.6平方米的变更，故钟桂容的该主张不能成立，原审法院不予支持。关于回迁安置房面积差额部分的单价如何计算的问题。经查，拆迁补偿协议书和征地补偿安置方案均没有规定安置房面积出现差异时如何处理以及差异部分单价如何确定，因此本案应根据民事法律规范并结合行政协议的特点、集体土地征收的性质来对补偿安置协议遗漏的事项进行合理解释。《中华人民共和国合同法》第六十一条规定，合同生效后，当事人就质量、价款或者报酬、履行地点等内容没有约定或者约定不明确的，可以协议补充；不能达成补充协议的，按照合同有关条款或者交易习惯确定。第六十二条第（二）项规定，价款或者报酬不明确的，依照本法第六十一条的规定仍不能确定的，按照订立合同时履行地的市场价格履行；依法应当执行政府定价或者政府指导价的，按照规定履行。本案所涉贵广高铁是我国“八纵八横”高速铁路网的重要组成部分，南海区政府为落实国家重点工程而组织实施集体土地的征收，是为了实现公共利益而非商业利益，钟桂容以3500元/平方米的单价回购带基本装修的安置房也非市场价格，因此在安置房面积缩小时不能以钟桂容主张的15000元/平方米的市场价格来计算损失。本案的具体补偿标准，应按照拆迁补偿安置方案第二条规定的政府采购价即5983.38元/平方米（建筑面积）执行，按照83％的得房率换算成7208.89元/平方米（套内建筑面积），再减去足额面积时钟桂容应支付的3500元/平方米，南海区政府应向钟桂容补偿116162.43元[31.32平方米×（7208.89元-3500元）]。钟桂容请求南海区政府补足面积差额部分的房屋，因回迁安置小区并无相应面积的成套住房，钟桂容的该请求客观上不可能实现，故原审法院不予支持。综上所述，南海区政府没有按照《贵广（南广）客运专线工程征地拆迁补偿协议书》约定的面积足额交付回迁安置房，应继续履行行政协议并向钟桂容支付相应面积的补偿款。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条、第七十八条第一款的规定，原审法院判决：一、佛山市南海区人民政府应在本判决生效之日起十日内向钟桂容支付房屋补偿款116162.43元及利息（以116162.43元为本金自2018年8月27日起按中国人民银行同期同类贷款利率计算至支付之日止）。二、驳回钟桂容的其他诉讼请求。本案诉讼费人民币50元，由佛山市南海区人民政府负担。上诉人钟桂容不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决补偿款数额对上诉人显失公平，属于认定事实不清。上诉人与被上诉人签订申购确认书时，回迁房已在进行规划设计，被上诉人理应知道户型设计存在缩水情况，但被上诉人没有进行说明或公示，导致实际取得户型与申购户型出现缩水。被上诉人也没有就“有无相应成套住房”进行举证。即便没有对应面积成套住宅补足实现，也可以通过其他多种灵活形式补足面积。退一步讲，按货币形式补偿，也应以诉讼期间涉诉楼盘市场价值至少15000元每平方米计算补偿单价，法院应委托第三方对回迁房市场价值评估作为补偿款计算依据。另，补偿款利息应从签订协议之日开始计算。二、原审判决适用法律错误。被上诉人未按协议约定足额实现，其行为构成违约，根据《中华人民共和国合同法》第一百零七条规定，被上诉人应承担继续履行申购确认书约定义务，在回迁范围再安排34.72平方米的套内面积给上诉人。综上，请求：撤销原审判决并改判两被上诉人继续履行《回迁房申购确认书》的约定，补足差额套内面积34.72平方米。被上诉人南海区政府二审答辩称：一、原审判决认为本案符合行政诉讼的受案范围，属于适用法律依据错误。涉案争议应先导入行政程序，通过协调、裁决方式处理后方能进入行政诉讼程序。上诉人被征收房屋的价值已通过货币补偿实现，其选购房屋的权利更符合福利而非法定权利特征，本案不存在诉的利益。二、本案征收单位已按规定保障上诉人申购回迁房的权利，不存在直接违约行为，原审判决认为该府存在违约行为，属于事实认定不清。三、即便认为本案存在违约行为，原审判决认定事实亦存在重大缺漏，并直接导致回迁安置房的面积差额计算错误。上诉人应享有的回迁面积应为591.6平方米，实际取得房屋套内面积（缴款通知书所记载的回迁房套内面积496.68平方米）与车位所占回迁面积（5个共75平方米），故本案回迁房面积差额应为19.92平方米，而非原审判决所认定的31.32平方米。四、原审判决认定大沥镇政府并非适格被告，并直接认定该府为唯一适格被告，属于适用依据错误，审理程序违法。五、上诉人认为补偿款利息应从签订拆迁协议之日起计算缺乏法律依据。综上，请求：撤销原审判决，判决驳回上诉人诉讼请求或依法改判。被上诉人大沥镇政府二审答辩称：一、上诉人所主张的面积差额缺乏依据。按照安置方案，每个车位要扣除15平方米的回迁面积，故本案不存在面积差额。对此原审法院未将车位面积部分扣除，已最大程度维护上诉人利益。二、上诉人上诉请求均缺乏事实及法律依据，且不具备可履行性。请求：驳回上诉，维持原判。经审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，综合当事人的上诉、答辩意见，二审焦点问题是：一、上诉人提起的本案诉讼是否属于行政诉讼的受案范围，被上诉人南海区政府是否为本案的适格被告。二、上诉人请求补足差额面积34.72平方米是否应予支持，本案补偿如何确定。关于焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；……”据此，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼受案范围。本案中，被诉《贵广（南广）客运专线工程征地拆迁补偿协议书》，是基于贵广（南广）铁路大沥段建设的公共利益需要，由征地单位依照土地管理方面的相关法律法规规定，以与被拆迁人签订协议的方式履行安置补偿法定职责，约定各自的拆迁补偿安置相关权利义务，属于典型的行政协议，属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。由此可见，南海区政府是征收土地的法定组织实施机关。而且，从南海区政府作出《关于同意实施贵广（南广）铁路大沥段住宅征地拆迁补偿方案的批复》的内容看，该府是本次拆迁的拆迁人，大沥镇拆迁办系根据该府的委托与被拆迁人签订涉案协议。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”之规定，本案应以委托机关南海区政府为被告。原审法院认定涉案协议属于行政诉讼受案范围，明确南海区政府为被告，并无不妥，本院予以确认。南海区政府二审辩称，本案不属于行政诉讼受案范围，应由政府先行处理，其不是本案适格被告等，因欠缺法律依据，本院不予采纳。关于焦点二，上诉人与大沥镇拆迁办签订的涉案《贵广（南广）客运专线工程征地拆迁补偿协议书》是双方真实意思表示，约定内容并未违反法律、法规的禁止性规定，应当认定该协议合法有效。缔约双方应遵循上述协议的约定，依照相关条款之约定，履行相关补偿安置权利义务。根据涉案协议第三条之约定，大沥镇拆迁办应给予上诉人的回迁面积（即回迁房总套内面积）为591.6平方米，但大沥镇拆迁办2018年8月27日作出的《缴款通知书》最终确定的上诉人实际享有的回迁房（含车位）套内面积为560.28平方米，两者差距为31.32平方米。上诉人主张面积差额应为34.72平方米，其所依据的是回迁房申购确认书，但涉案项目的补偿并非产权置换，其采取的是先以货币补偿、后由被拆迁人回购回迁房的补偿方式，故该确认书仅系上诉人表达出资申购回迁房意愿的凭证，上面记载的回迁面积并非是对涉案协议相关条款的调整，回迁房还需要按照相关申购指引通过抽签等方式确定，故上诉人的上述主张以该确认书计算差额，理据不足，本院不予支持。南海区政府答辩称，按照补偿标准，每个车位应当占用15平方米的回迁面积，由此测算主张本案原审认定面积差额错误，但本案已签订补偿协议，有关回迁面积应当以协议的约定为准，协议中并无约定车位需要扣减15平方米回迁面积，且大沥镇拆迁办作出的《缴款通知书》中已明确实际回迁面积（含车位）一共为560.28平方米，现南海区政府又主张车位要按回补偿标准计算占用回迁房面积，理据不足，本院不予采纳。关于补偿问题。根据涉案协议第三条之约定，回迁房的确定，上诉人应提出申购，再由大沥镇拆迁办核定户型和面积，后由上诉人以3500元/平方米的价格回购，且被拆迁人申购的回迁房还需要通过抽签等方式确定，故实际的回迁面积与约定的回迁面积存在略微差异，只要在合理范围内，则不能认定征地单位存在根本违约。本案采取的补偿方式是，由征拆单位先按回迁面积给予被拆迁人货币补偿，在完成货币补偿后又给予被拆迁人申购回迁房的权利，回迁房是由征拆单位以较高价格向建设单位购买，再以较低价格给被拆迁人申购，此举是征拆单位为确保拆迁工作顺利而出台的补偿优惠措施，属于行政允诺行为。南海区政府应当按照协议约定兑现上述允诺，现上诉人实际申购的回迁房面积少于协议约定的可申购面积，其主张按两者的差额面积给予补偿，理据充分，应予支持。关于补偿方式，上诉人要求补足差额面积的回迁房，因不具备实施的客观条件，原审判决确定以货币方式予以补偿并无不妥。关于补偿数额，原审法院参考政府采购的建筑面积单价，折算成套内面积单价，减去被拆迁人应当给付的申购款，后乘以实际差额面积，计算出的最终补偿数额并从大沥镇拆迁办发出缴款通知确定最终可申购的回迁房面积的时间即2018年8月27日起计算相应利息，已充分保护上诉人的相关合同利益，本院予以确认。上诉人要求至少以1.5万元单价或者评估价值计算补偿数额，欠缺法律依据，本院不予支持。上诉人主张利息的起算点应当自双方签约之日起算，但此时其有权申购的回迁房实际面积并未确定，故其主张从签约之日起算利息，欠缺法律依据，本院不予支持。需要指出的是，本案一审判决后，自2019年8月20日开始，中国人民银行授权全国银行间同业拆借中心发布贷款市场报价利率，故原审判决确定计息基数、期间不变，但对计息利率，本院进一步明确为：自2018年8月27日至2019年8月19日，按照中国人民银行同期同类贷款利率计算，自2019年8月20日至实际支付之日止，按照同期全国银行间同业拆借中心发布的贷款市场报价利率计算。综上，上诉人钟桂容的上诉请求理由不成立，本院予以驳回。原审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人钟桂容负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二〇年十二月十五日书记员  杨海萍