山西省吕梁市中级人民法院行政判决书（2020）晋11行终118号上诉人（一审原告）刘×1，柳林县人，现住柳林县。被上诉人（一审被告）柳林县公安局刘家山派出所。负责人周×。委托代理人梁×。被上诉人（一审被告）柳林县公安局。法定代表人王×1。委托代理人王×2。一审第三人李×，柳林县人。委托代理人刘×2，柳林县人。系李×之妻。上诉人刘×1与被上诉人柳林县公安局刘家山派出所（下称刘家山派出所）、柳林县公安局及一审第三人李×因治安行政处罚及行政复议一案，不服吕梁市离石区人民法院（2020）晋1102行初42号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，经阅卷、询问当事人审理了本案。上诉人刘×1，被上诉人刘家山派出所的负责人周×及其委托代理人梁×，被上诉人柳林县公安局的委托代理人王×2，一审第三人李×及其委托代理人刘×2到庭参加了询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2019年5月5日上午，原告刘×1在其哥哥刘艳锋修建房屋过程中因地基纠纷与李×发生争执、撕扯。被告刘家山派出所经受案调查后，于2019年7月1日作出行政处罚决定（吕公柳行罚决字【2019】001469号），对刘×1罚款500元。原告刘×1不服，向被告柳林县公安局申请行政复议，被告柳林县公安局于2019年9月6日作出行政复议决定（柳公复决字【2019】第5号），维持了刘家山派出所作出的吕公柳行罚决字【2019】001469号行政处罚决定。原告刘×1不服，提起行政诉讼。一审法院认为，被告刘家山派出所认定原告刘×1对李×实施殴打行为的事实有原告陈述，李×询问笔录陈述，刘艳锋、刘艳花、薛连平等询问笔录，诊断治疗建议书，伤情照片可以证实。原告刘×1在询问笔录上签字确认，因此被告刘家山派出所作出行政处罚，认定事实清楚，证据确实充分。被告刘家山派出所作出处罚决定前履行了受案调查、传唤询问、被传唤人家属通知、处罚前告知等程序，同时依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十三条第一款的规定，作出吕公柳行罚决字【2019】001469号行政处罚决定书，符合法定程序，适用法律正确。被告柳林县公安局在收到原告刘×1的复议申请后，经调查，依据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定作出柳公复决字【2019】第5号行政复议决定书，事实清楚、程序合法、适用法律正确。综上所述，原告刘×1的诉讼请求依法不能成立，应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告刘×1的诉讼请求；案件受理费50元，由原告刘×1负担。上诉人刘×1不服一审判决。上诉的主要理由为，1.上诉人不存在殴打一审第三人李×的事实。从刘家山派出所提供的“原告陈述、李×询问笔录陈述，刘艳花、刘艳锋、薛连平等询问笔录，诊断治疗建议书，伤情照片”等这些证据中并不能证明原告刘×1对李×有殴打行为。原告陈述的是当时的真实情况，李×无缘无故阻挡修建，两人发生口角，之后两人互相撕扯着对方的领口及时被刘艳花和高艳芬拉开；李×阻拦原告家修建房屋，为的就是索要钱财，李×询问笔录不能作为证据使用；刘艳花、刘艳锋、薛连平等人的询问笔录中均未提到刘×1殴打李×这一行为；诊断治疗建议书的取得及伤情照片中李×的伤势来源真实性有待考查；本案无真实目击证人，被上诉人提供的证据中，证人陈×与刘×3并不在现场，他们的证言不具有真实性；李×的报案记录和询问笔录中对于是否存在殴打相互矛盾，不能清楚证明案件事实；事发当天办案民警随身佩带执法记录仪、照相机来到事发地点，进行过拍照取证，但是复议及法院开庭时都未出示，应当承担举证不能的责任。2.一审认定被上诉人柳林县公安局刘家山派出所作出处罚决定程序合法是错误的。《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。刘家山派出所在作出处罚决定前并没有履行处罚前的告知义务，也未听取当事人的意见，剥夺了当事人申诉、辩驳、陈述的权利，程序严重违法。3.本案存在处罚不公的情况。刘×1并未殴打李×，而李×捏造事实谎称被打目的就是为了阻止原告家修建房屋，进而索要钱财。两人相互之间刚撕扯在一起就被刘艳花拉开，如若以相互间的撕扯作为处罚的依据，刘家山派出所应该对李×也作出相应的行政处罚。而不能只给上诉人作出罚款500元的行政处罚，显失公平。4.本案事实不清，李×无故阻挡修建、辱骂上诉人在先，属于有过错一方，上诉人为维护自身权益，准备跟李×协商解决，却被李×误解为拉扯他，而后双方发生撕扯，并没有殴打行为。所以应适用《行政处罚法》第二十七条“当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚；违法行为轻微，没有造成危害后果的，不予行政处罚”的规定。综上，一审法院认定事实不清，被上诉人刘家山派出所作出处罚决定程序违法。请求二审法院查明案件事实，依法裁判，支持上诉人的上诉请求。被上诉人刘家山派出所答辩称，刘×1的违法事实清楚、证据充分。2019年5月5日，李×因刘艳锋家修建房屋与其有土地纠纷，堵住刘艳锋家不让修建，在争执过程中，刘艳锋的弟弟刘×1将李×殴打致伤，症状为外头晕，皮肤软组织损伤。以上事实有本人陈述、受害人陈述、证人证言及诊断建议书等证据证实。根据《治安管理处罚法》第四十三条第一款之规定，对刘×1作出罚款500元的行政处罚决定，事实清楚，适用法律正确。被上诉人在作出处罚前履行了所有的程序，在下达处罚决定后也履行了送达手续，对上诉人作出处罚，程序合法。被上诉人柳林县公安局答辩称，1.刘×1的违法事实清楚、证据确实充分，具体理由同刘家山派出所。2.被上诉人收到上诉人提出的复议申请后，调取了相关材料进行了审查，依据行政复议法的相关规定，作出了维持刘家山派出所处罚决定的复议决定并进行了送达，复议决定认定事实清楚，程序合法。一审第三人李×诉称，刘艳锋家修建房屋所占土地与其有纠纷，在堵住刘艳锋家不让修建过程中，刘艳锋的弟弟刘×1对其实施了殴打行为。当天在场多人均可以作证，村里的调解员看过被殴打的伤情，后在成家庄镇中心医院进行过治疗，刘×1实施殴打第三人的事实清楚，应当受到处罚。本院经审理查明事实同一审法院查明事实基本一致。另查明，被上诉人刘家山派出所对上诉人刘×1进行处罚前告知时，刘×1口头提出未殴打李×的陈述、申辩意见且拒绝在处罚告知笔录上签字，被上诉人刘家山派出所对上诉人刘×1提出的陈述、申辩意见未进行复核。庭审中，被上诉人刘家山派出所对上述事实予以认可。又查明，被上诉人柳林县公安局在复议过程中未通知李×作为第三人参加行政复议。本院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十四条第二款规定，违反治安管理行为人有权陈述和申辩。公安机关必须充分听取违反治安管理行为人的意见，对违反治安管理行为人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；违反治安管理行为人提出的事实、理由或者证据成立的，公安机关应当采纳。按照上述法律规定，行政处罚程序中，对当事人提出的事实、理由和证据进行复核，是行政机关的法定义务。本案中，上诉人刘×1在被上诉人刘家山派出所对其作处罚前告知时，口头提出了未实施违法行为的陈述申辩意见并拒绝在告知笔录上签字，被上诉人应当对上诉人提出的申辩意见进行复核，这属于被上诉人刘家山派出所必须履行的法定程序。关于未履行复核程序是否构成行政行为被撤销的理由。《治安管理处罚法》第三条规定，治安管理处罚的程序，适用本法的规定；本法没有规定的，适用《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定。《行政处罚法》第四十一条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。本院认为，行政相对人在受到行政权力不利行为的影响时，均有获得告知、说明理由和提出申辩的权利，而复核程序恰恰是对当事人陈述、申辩权利实施的保障。通过复核程序，行政机关在听取当事人陈述、申辩理由的同时，可以充分确保行政处罚的程序合法；通过复核程序，行政机关可以发现尚未掌握的事实与证据，有利于全面考虑案情，确保行政处罚的结果无误。因此，行政处罚过程中的复核程序，是确保处罚结果公正的重要保障，是正当程序的基本要求，行政机关对当事人提出的陈述申辩理由不予复核，其本质是拒绝听取当事人的陈述、申辩。按照上述法律规定，被上诉人刘家山派出所拒绝听取上诉人的陈述、申辩，其作出的行政处罚决定（吕公柳行罚决字【2019】001469号）依法不能成立，应当予以撤销。关于柳林县公安局作出的行政复议决定（柳公复决字【2019】第5号）。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第九条第一款规定，行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。本院认为，对于与被申请的具体行政行为之间有着利害关系，或者行政复议所要解决的争议，涉及到第三人的情况下，行政复议机关知道此类情形存在利害关系人时，通知其参加行政复议则属于行政复议机关的法定义务。从保护公民、法人或者其它组织的合法权益角度讲，为保障利害关系人的参与权，便于查清案情，通知第三人参加行政复议程序，既是程序公正的要求，也是依法行政的正当程序原则。法律既然赋予了利害关系人参加行政复议的权利，那么复议机关通知利害关系人参加行政复议则属于其必须遵循的法定程序，不能因“第三人不参加行政复议，不影响行政复议案件的审理，”中第三人对其复议权利的选择成为复议机关不履行法定义务的理由。因此，上述规定中的“可以”应当理解为必须，复议机关未履行通知第三人参加复议的义务，应属于复议程序违法。本案柳林县公安局在行政复议过程中，未通知李×作为第三人参加复议，迳直作出复议决定，属程序违法。另，被上诉人柳林县公安局作为本案的行政复议机关，根据《中华人民共和国行政复议法》第三条的规定，履行复议职责，调取查阅案卷材料，但其在审查过程中，未对刘家山派出所处罚程序是否违法作出判断，迳行作出维持原行政行为的复议决定，依法应予纠正。综上所述，本案被上诉人刘家山派出所对上诉人刘×1在处罚告知中提出的陈述、申辩意见未予复核，直接作出行政处罚决定，违反了行政处罚程序的基本原则，依法应当予以撤销。柳林县公安局作为本案复议机关，其作出的复议决定与被诉行政行为具有一体性，对处罚决定予以撤销的同时，该复议决定也一并应当撤销。一审法院对刘家山派出所作出处罚过程中的复核程序未作审查，认为其作出处罚程序合法，属认定事实错误，本院予以纠正。关于本案行政处罚决定被撤销后，上诉人刘×1提出的陈述、申辩理由是否成立，被上诉人刘家山派出所经复核后是否需要重新作出行政行为，由其自行决定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、第三款、第七十条第（三）项、第七十九条之规定，判决如下：一、撤销吕梁市离石区人民法院于2020年9月11日作出的（2020）晋1102行初42号行政判决；二、撤销柳林县公安局刘家山派出所于2019年7月1日作出的吕公柳行罚决字【2019】001469号行政处罚决定；三、撤销柳林县公安局于2019年9月6日作出的柳公复决字【2019】第5号行政复议决定。一、二审案件受理费100元，由柳林县公安局刘家山派出所负担。本判决为终审判决。审判长 王建栋审判员 李侯虎审判员 刘慧平二〇二〇年十二月四日书记员 李佳欣附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款规定，人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更。《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第三款规定，人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（三）违反法定程序的。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条规定，复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。