广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终674号上诉人（原审被告）清远市人民政府，住所地广东省清远市清城区人民二路**市机关办公大楼**楼。法定代表人马正勇，市长。委托代理人华振洲，清远市自然资源局工作人员。委托代理人温福荣，广东金亚律师事务所律师。被上诉人（原审原告）李灿荣，男，1972年12月16日出生，汉族，住广东省清远市清城区东城高星管理区。原审第三人清远市清城区人民政府东城街道办事处，，住所地广东省清远市清城区东城长埔开发区法定代表人黄向军，主任。上诉人清远市人民政府因与被上诉人李灿荣、原审第三人清远市清城区人民政府东城街道办事处(下称东城街道办)行政强制纠纷一案，不服广东省清远市中级人民法院（2019）粤18行初301号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：因省级职业技术教育示范基地建设，2017年2月13日，原广东省国土资源厅经广东省人民政府批准作出《广东省国土资源厅关于清远市区2016年度第二批次城镇建设用地的批复》,同意征收包括清远市清城区东城街道石板村古井经济合作社在内的集体土地65.9595公顷。2017年3月14日，清远市人民政府发布《征收土地公告》，对有关事项进行公告。在此之前，2016年9月9日，东城街道办与古井村民小组就征地安置补偿问题签订了《土地补偿协议书》。李灿荣系古井村民小组村民，在本村宅基地上建有房屋（编号A068）,该房屋位于上述征地范围。就该房屋的补偿问题，东城街道办与李灿荣多次协商，均未能达成一致。庭审中，李灿荣表示主要是因为补偿不合理，数额低于市场价值；同时表示，愿意就补偿问题继续与清远市人民政府协商。2018年4月21日，东城街道办委托清远市泓达测绘有限公司对李灿荣涉案房屋的结构、面积进行勘测，并出具了《房屋勘丈成果》。2018年6月11日，清远市清城区城市管理和综合执法局(下称清城区城管执法局)作出《限期拆除告知书》，认定李灿荣建设A068号房屋及铁皮屋的行为违反城乡规划法的规定，限李灿荣15日内自行拆除。李灿荣未自行拆除，2018年6月27日东城街道办组织了清城区城管执法局等部门强制拆除了涉案房屋。李灿荣不服，提起本案诉讼，请求确认东城街道办2018年6月27日组织清城区城管执法局等部门强制拆除涉案房屋违法。另查明，李灿荣因对清城区城管执法局作出《限期拆除告知书》不服，于2018年6月29日向清远市清新区人民法院提起行政诉讼。清远市清新区人民法院经审理，认定被诉《告知书》属于过程性行为，未实际影响李灿荣的权利义务，不属于行政诉讼的受案范围，并依法裁定驳回李灿荣的起诉。李灿荣上诉后，原审法院以相同的理由作出（2018）粤18行终94号行政裁定维持了清远市清新区人民法院的行政裁定。该行政裁定已经发生法律效力。李灿荣因对涉案强制拆除行为不服，曾于2018年11月6日以东城街道办和清城区城管执法局为共同被告，向清远市清新区人民法院提起行政诉讼。清远市清新区人民法院经审理，认定被诉强拆行为系由清远市人民政府委托，并释明李灿荣变更被告，但李灿荣予以拒绝，故依法裁定驳回李灿荣起诉。李灿荣上诉后，原审法院以相同的理由作出（2019）粤18行终127号行政裁定，维持了清远市清新区人民法院的行政裁定。该行政裁定已经发生法律效力。原审法院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点可归纳为：清远市人民政府是否为本案适格被告；如果是，其强制拆除涉案A068号房屋的行为是否违法。对此，分述如下：首先，生效裁判具有既判力，人民法院不得在后诉作出与生效裁判相反判断。既判力的范围不仅限于裁判主文确定的内容，也及于据以作出裁判的基本事实。对此，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条规定“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。……”本案中，对于清远市人民政府是否适格被告的问题，原审法院已经作出生效行政裁定认定，清远市人民政府委托东城街道办实施涉案强拆行为，是该行为的适格被告。因此，应认定本案被诉强拆行为的适格被告是清远市人民政府。清远市人民政府此节辩称其不是适格被告，与人民法院生效裁定不符，且缺乏切实充分的相反证据，原审法院不予采纳。其次，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：……（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”根据上述规定，征收集体土地过程中，责令被征收人交出土地的，应当在完成补偿安置工作的基础上申请人民法院强制执行；在获得法院的准许强制执行裁定之前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权力。即使在被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下，征收机关若要实现强制交出土地（强制搬迁、拆除、清表），也必须按照法定程序申请人民法院强制执行。而且，行政机关在实施行政强制时，应当根据行政强制法的规定，履行催告的法定程序，保障被征收人的陈述申辩权。本案中，尽管李灿荣涉案房屋占用的集体土地已经广东省人民政府批准征收，清远市人民政府也发布了征收公告，东城街道办亦与李灿荣所属的古井村民小组签订了征地补偿协议及对涉案房屋进行了勘测，但在李灿荣未自愿签订补偿协议，亦未主动交出土地的情况下，清远市人民政府本应依法作出补偿决定，并根据上述《中华人民共和国土地管理法实施条例》《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，作出责令交出土地决定并经催告，若当事人逾期仍不履行该决定的，依法申请人民法院强制执行，但清远市人民政府并未按照上述法定程序迳行实施本案被诉强拆行为，显属违反法定程序，原审法院依法确认其违法。最后，需要注意的是，违法强制拆除后如果不积极补救且久拖不决，将既损害被征收人补偿安置权益，又提高补偿安置成本，还扩大国家赔偿责任，损害政府依法行政形象。为实质化解行政争议，妥善解决补偿安置和强制拆除的遗留问题，清远市人民政府应当主动、及时履行补偿安置职责，继续与李灿荣对涉案房屋的补偿事宜进行协商，并签订补偿协议。如果无法达成一致，即便认为被征收人的诉求明显不合法，清远市人民政府亦应及时依法作出补偿决定，并明示救济权利和救济期限，将纠纷尽快引导进入法律轨道解决渠道。而不能怠于履行补偿安置职责，以反复协商代替书面决定，甚至以拖待变造成补偿安置问题长期无法通过法治化渠道解决。为此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条关于“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施”的规定，原审法院判决清远市人民政府依法采取补救措施，及时履行补偿安置职责，就李灿荣的涉案房屋依法签订征收补偿协议或作出征收补偿决定。综上所述，李灿荣的诉讼请求理由成立，原审法院予以支持。清远市人民政府委托东城街道办拆除涉案房屋行为违法，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项，第七十四条第二款第一项，第七十六条的规定，原审法院判决：一、确认清远市人民政府、清远市清城区东城街道办事处在征地过程中于2018年6月27日强制拆除李灿荣位于清远市清城区东城街道石板村委会古井村民小组的房屋（编号A068）的行为程序违法；二、责令清远市人民政府依法履行补偿安置职责，如果与李灿荣协商不成，应于原审判决生效之日起两个月内就李灿荣的涉案房屋作出征收补偿决定。本案受理费50元，由被告清远市人民政府负担。清远市人民政府不服一审判决，向本院提起上诉称：涉案A608号房屋即铁皮屋违反《中华人民共和国城乡规划法》，是违法建筑。经过清城区城管执法局催告后，李灿荣仍不自行拆除涉案房屋，2018年6月27日东城街道办组织清城区城管执法局等部门强制拆除涉案房屋，符合《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定。即使东城街道办拆除涉案房屋的具体行政行为违法，对李灿荣财产造成损害，也应由东城街道办对李灿荣的损失予以赔偿，一审法院确认清远市人民政府强拆违法，缺乏事实依据。涉案房屋在征地范围内，东城街道办拆除前已对涉案房屋进行调查和测量，并足额支付了补偿款。一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求撤销一审判决，改判驳回李灿荣的诉讼请求。被上诉人李灿荣二审未提交书面答辩意见。原审第三人东城街道办答辩称：东城街道办为保障公众利益需要拆除涉案房屋的行为没有违反法律规定。清远市人民政府决定征收涉案房屋所在村土地后，东城街道办受上级职能部门委托，对辖区内土地实施征收工作。拆除涉案房屋前，东城街道办对涉案房屋进行调查和测量，作了大量入户调查、现场确认、制作表册等工作，并与被征收人多次协商补偿安置方案。况且涉案房屋已被相关部门认定为违法建筑，拆除涉案房屋并未从根本上侵害违建者的实体合法权益。请求驳回当事人的诉讼请求。经审查，一审判决认定的事实属实，本院依法予以确认。本院认为：本案为行政强制纠纷，二审审查的焦点问题是清远市人民政府、东城街道办2018年6月27日强制拆除李灿荣位于清远市清城区东城街道石板村委会古井村房屋的行为是否合法。关于清远市人民政府是否为本案适格被告的问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条关于“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施……”的规定，市、县人民政府具有组织实施征地的法定职责。同时，根据原审法院作出的生效行政裁定[(2019)粤18行终127号]认定的事实，清远市人民政府在清府办〔2013〕19号《清远市城市规划区土地及房屋征收补偿安置办法》第五条中对征地过程中有关职能部门的分工作出了划分,并在第三十六条和第四十一条第二款中明确规定,属地镇人民政府(街道办事处)受征地单位委托实施征地的具体工作,包括将被征收土地清理完毕交付征地单位。本案被诉强拆行为系东城街道办受清远市人民政府的委托,组织清城区城管局等有关部门实施的行为，清远市人民政府是被诉强拆行为的适格被告。清远市人民政府主张东城街道办组织清城区城管执法局等部门强制拆除涉案房屋，清远市人民政府不是适格被告，理据不足且与生效裁定认定事实相左，本院不予支持。关于涉案强拆行为是否违法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件……（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；”《中华人民共和国行政强制法》第三十五条第一款规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务；”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳；”第三十七条第一款规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”根据上述规定，征收集体土地过程中，县级人民政府土地行政管理部门在完成补偿安置工作的基础上，只有申请人民法院强制执行，方可强制被征收人交出土地，在人民法院作出准许强制执行裁定前，土地行政管理部门等行政机关不具有拆除房屋强收土地的权利。即使土地行政管理部门获得人民法院准许强制执行裁定，还需根据《中华人民共和国行政强制法》上述规定，履行催告等法定程序，保证被征收人的陈述申辩权。本案中，虽然涉案集体土地已被广东省人民政府批准征收，东城街道办已与李灿荣所属的古井村民小组签订征地补偿协议并对涉案土地进行了勘测。但在土地行政管理部门未作出责令被征收人交出土地决定，未经催告，亦未依法申请人民法院强制执行的情况下，清远市人民政府径行组织相关单位实施涉案强拆行为，明显违反法律程序，原审法院确认清远市人民政府实施强拆行为违法，并无不当。至于东城街道办指出涉案房屋属于违章建筑，其有权依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定拆除涉案房屋的问题，虽然清城区城管执法局作出《限期拆除告知书》认定涉案建筑违反城乡规划法的规定，限李灿荣自行拆除，但即使涉案建筑属于违章建筑，根据《中华人民共和国行政强制法》的规定，行政机关仍应在作出强制拆除决定前履行催告程序，保障当事人的陈述、申辩权及行政救济权。本案中，东城街道办在清城区城管执法局仅作出《限期拆除告知书》的情况下便组织涉案强拆，程序违法。关于原审判决第二项“责令清远市人民政府依法履行补偿安置职责，如果与李灿荣协商不成，应于本判决生效之日起两个月内就李灿荣的涉案房屋作出征收补偿决定”是否足以促成实质性化解纠纷的问题。首先，原审判决依据的《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条关于“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施”的规定中，补救措施应基于对被确认违法或无效的行政行为的关联补救措施。李灿荣在本案的诉讼请求是确认强制拆除涉案房屋违法，与违法强拆关联的补救措施应为因强拆违法产生的行政赔偿，故原审判决在李灿荣仅诉确认违法的情况下作出第二项责令清远市人民政府履行补偿安置职责，并作出征收补偿决定，存在判不如诉请的情形。其次，李灿荣在原审庭审中明确表示房屋补偿不合理，数额低于市场价值，故本案纠纷源于补偿标准之争。由于李灿荣与东城街道办已就补偿进行多次协商，均因补偿标准问题未能达成协议，加之清远市人民政府在庭中确认相关的补偿费用已支付到东城街道办，即便责令由清远市人民政府单方作出征收补偿决定，双方当事人实质上对补偿标准仍未能达成一致意见。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条关于“对补偿标准有争议的，由县级一行地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施”的规定及原国务院法制办公室(2011)35号《关于依法做好征地补偿安置争议行政复议工作的通知》关于“被征地集体经济组织和农民对有关市、县人民政府批准的征地补偿、安置方案不服要求裁决的,应当依照行政复议法律、法规的规定向上一级地方人民政府提出申请”的规定，若李灿荣认为房屋补偿标准不合理，应向广东省人民政府就补偿标准申请裁决，更能有助于纠纷的实质化解。原审法院将责令清远市人民政府作出征收补偿决定作为涉案强拆行为的补救措施，于法无据，且并非实质性化解纠纷的最佳途径，本院予以纠正。综上，清远市人民政府的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚、适用法律有误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、维持清远市中级人民法院（2019）粤18行初301号行政判决第一项；二、撤销清远市中级人民法院（2019）粤18行初301号行政判决第二项。二审案件受理费50元，由上诉人清远市人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  罗 燕审判员  黄伟明二〇二〇年十二月三日法官助理严崇哲书记员钟能英