云南省红河哈尼族彝族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云25行终127号上诉人（原审原告）建水县汽车运输有限责任公司。住所地：建水县临安镇金银路与翠屏路交叉口处（公交西站）**。法定代表人邵国强，职务：经理。委托代理人李林海，云南谣光律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。委托代理人杨英，云南谣光律师事务所律师。代理权限为特别授权代理。被上诉人（原审被告）建水县交通运输局。住所地：建水县人民政府办公楼**。法定代表人李兴洪，职务：局长。委托代理人潘宝安。代理权限为特别授权代理。委托代理人顾刚，云南勤展律师事务所律师。代理权限为一般授权代理。原审第三人余永，男，1965年7月10日生，汉族，住建水县。上诉人建水县汽车运输有限责任公司因与被上诉人建水县交通运输局及原审第三人余永行政协议纠纷一案，不服建水县人民法院（2020）云2524行初5号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年12月2日受理后，依法组成合议庭审理了本案。因双方当事人二审中均未提交新的证据材料或事实依据，本院不开庭进行了审理,本案现已审理终结。一审法院审理查明，被告建水县交通运输局是建水县人民政府交通管理职能部门，主要职责为：负责推进综合交通运输体系建设，规划公路、铁路、水路、民航等行业发展，建立与综合交通运输体系相适应的制度体制机制，优化交通运输主要通道和重要枢纽节点布局，促进各种交通运输方式整合。负责交通运输市场监管，负责城乡客运及有关设施规划和管理工作等。原告建水县汽车运输有限责任公司系国有建水县汽车运输公司，于1997年12月30日经政府批准改制成立。2012年12月18日经被告核发、无偿取得了滇交运管许可建水县532524008910号道路运输经营许可证（有效期至2021年1月6日），经营范围为城市公交客运。本案所涉公交车系第三人余永出资购买，实际所有人为第三人余永，该车使用原告公司名称从事城市公交客运，第三人每月向原告交纳线路牌租用、场地占用等费用。2018年10月26日，原、被告与第三人余永就公交车分别签订《补偿协议书》，约定了以下内容：补偿标的为第三人合法拥有实际投资运营的公交线路及所属公交车辆的所有权等权益；原告及第三人已同意、知悉并理解协议约定的经济补偿方式及条件；补偿价款总额为（44辆公交车评估价值共计21990848元、线路经营权评估价值计1654099元），原告同意被告将以上每辆公交车应付的经济补偿金537385元直接支付给第三人所有，并提供收款方收款账户，款项分两次支付；甲方经济补偿的行为，视为被许可人或权利人接受行政许可部门依法撤回已经生效的线路经营许可行为；经济补偿为一次性足额补偿，可视为相关行政机关在行政许可条件下的相应依法补偿；2018年10月31日前原告向被告提交由被告颁发的《道路运输经营许可证》、第三人的公交车辆报废证明等，同意由相关行政部门撤回以上行政许可。补偿协议书还对其他事项做了约定。原告法定代表人邵国强，以及公司领导李正中、杨建刚为授权代表，被告机构负责人贺信在《补偿协议书》上签字，原、被告并各自加盖了单位公章，第三人余永在《补偿协议书》上签名捺印。另查明，被告已按约定方式将涉案公交车的补偿款向第三人余永全额支付。本案所涉公交车现已报废；原告现无公交车辆从事公交运营；原告的《道路运输经营许可证》尚未交回，尚未注销。一审法院认为，根据《中华人民共和国道路运输条例》第七条的规定，建水县交通运输局具有对城市公共交通运营管理的职能。一、关于本案所涉《补偿协议书》内容是否合法的问题《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定“行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在行使行政职责过程中，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。”行政协议首先是一种行政行为，但因需要行政机关与行政相对人协商一致，而具有一定的民事法律行为的性质，故兼具行政行为与合同的双重特征，本案所涉协议是为推进城市公交运营体制改革，优化城市公共交通体系和运营机制，被告作为交通运输管理行政机关，原告作为道路运输经营许可企业及运营公交车辆的挂靠单位、第三人余永作为公交车的实际车主，以协商的方式订立的行政协议，协议主体合法，协议内容未超出被告的职权范围，并无不当，合法有效。二、本案撤回行政许可进行补偿程序是否违法的问题《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关依法予以补偿。因原告对涉案公交车运营未能进行有效管理，出现公交车运营不规范，公交运营存在安全隐患等问题，导致原告已经取得的公共线路特许经营权已无法继续运行，故被告作为城市公共交通运营管理的职能部门，为了公共利益的需要与原告、第三人协商一致签订《补偿协议书》，原告、第三人同意由相关行政部门撤回原告的道路运输行政许可，并按照评估价格对实际使用人余永进行补偿，程序合法。三、本案所涉《补偿协议书》是否显失公平的问题对行政协议效力的判断在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政诉讼法规定的民事法律规范。《中华人民共和国合同法》第五十四条规定“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。”原告系无偿取得道路运输经营许可，其从事城市公交营运的公交车辆系第三人实际购买挂靠在原告处经营，公交线路实际是第三人使用运营。原告在日常管理、经营中已向第三人收取线路牌租用费、场地占用费等费用。且《补偿协议书》由原、被告及第三人共同协商订立，形式要件完备，协议约定的补偿内容、补偿方式、补偿金额均经过三方共同确认，且款项已实际补偿完毕，该协议无证据证实显失公平，亦无因重大误解签订情形。综上，原告主张撤销《补偿协议书》没有事实和法律依据，其请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告建水县汽车运输有限责任公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告建水县汽车运输有限责任公司负担。宣判后，建水县汽车运输有限责任公司不服，向本院提起上诉，请求撤销一审判决；改判支持上诉人一审诉讼请求。其事实及理由：1.一审判决对《补偿协议书》的合法性认定错误，《补偿协议书》第一条第1项及第四条的内容因违反法律的强制性规定，应属无效条款；2.一审判决未对本案行政机关以行政协议代替行政撤回决定的行政行为合法性进行审查，只是对补偿程序的合法性进行审查；3.一审判决适用法律错误，应当由被上诉人就其行政协议的内容合法、程序正当承当举证责任。被上诉人建水县交通运输局答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。理由如下：1.根据《行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项之规定，行政机关在法定职责范围内与公民、法人等订立的具有行政法上权利义务内容的协议依法有效，该协议对双方均有法律约束力，且该协议已经实际履行完毕。建水县汽车运输有限责任公司未从合同目的及自身管理失控的实际出发，仅以协议个别字义曲解就认为协议内容违法无事实依据。2.建水县汽车运输有限责任公司违反协议约定未将经营许可证交回建水县交通运输局，该证目前尚未注销。因此，上诉人所称建水县交通局以行政协议代替行政撤回决定无事实依据。3.该补偿协议不存在《合同法》第五十四条规定的可撤销或可变更的法定情形。一审法院适用合同法的相关规定对《补偿协议书》是否应予撤销进行审查和判断，适用法律正确。上诉人“举证责任在行政机关”的观点是对法律法规的错误理解。上诉人未能全面履行合同约定的义务，并可能对第三人的合法权益和公共利益造成重大损害，不应得到法院支持。原审第三人余永答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持，请求驳回上诉人的上诉请求。二审审理查明的事实与一审认定事实一致。本院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款、第九条之规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可，由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关依法予以补偿。依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。本案中，上诉人建水县汽车运输有限责任公司在依法无偿取得建水县城市公交线路的运营许可后，将公交运营线路转租给原审第三人余永，并收取相应租金和管理费用，但因经营不善导致公共交通管理失控。据此，被上诉人建水县交通局为了公共利益的需要，优化整合城市公共交通运输资源，经与上诉人建水县汽车运输公司及公交车实际所有人余永三方协商一致达成《补偿协议书》，对上诉人建水县汽车运输有限责任公司的公交线路运营许可撤回和公交车辆的报废作出具体约定。该协议系各方当事人真实意思表示，内容并未违反法律的强制性规定，协议合法有效。被上诉人建水县交通局作为职能管理部门和公共交通特许经营的授权人，为了公共利益的需要，有权依法撤回已经生效的行政许可。虽然被上诉人建水县交通局尚未作出撤回上诉人建水县汽车运输有限责任公司的公交线路运营许可的行政决定，但是并不影响《补偿协议书》的生效。该《补偿协议书》不存在《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的合同可撤销或可变更的法定情形，且协议约定的补偿价款给付内容已经实际履行完毕，故对上诉人建水县汽车运输有限责任公司要求撤销《补偿协议书》的请求本院不予支持。综上所述，上诉人建水县汽车运输有限责任公司的上诉请求不成立，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人建水县汽车运输有限责任公司承担。本判决为终审判决。审判长 薛 辉审判员 莫云辉审判员 高 健二〇二〇年十二月十五日法官助理唐文波书记员朱子贤