河北省石家庄市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀01行初232号 原告：石家庄市横山岭水库管理处，住所地灵寿县岔头镇冯沟村东北。 法定代表人：付锋杰，该管理处主任。 委托代理人：徐凤侠，河北英陆律师事务所律师。 委托代理人：杨丽萌，河北英陆律师事务所实习律师。 被告：灵寿县人民政府，住所地河北省石家庄市灵寿县人民东路**。 法定代表人：冯素伟，县长。 委托代理人：尹庆忠。 委托代理人：齐燕，国浩律师（石家庄）事务所律师。 第三人：张维东，男，1962年7月28日出生，汉族，住河北省石家庄市裕华区。 原告石家庄市横山岭水库管理处（以下简称横山岭水库）不服被告灵寿县人民政府（以下简称灵寿县政府）行政复议决定，于2020年8月21日向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月24日立案后，于2020年8月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月2日公开开庭审理了本案。原告石家庄市横山岭水库管理处的法定代表人付锋杰及委托代理人徐凤侠、被告灵寿县人民政府的 委托代理人尹庆忠及齐燕、第三人张维东到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告灵寿县人民政府于2020年7月28日作出《灵寿县人民政府行政复议决定书》（灵政行复[2020]18号），决定撤销灵寿县自然资源和规划局、灵寿县水利局、灵寿县住房和城乡建设局、灵寿县陈庄镇人民政府联合作出的《关于拆除水郡花洲生态度假区项目库区管理范围244米高程以下违章建筑的通知》。 原告石家庄市横山岭水库管理处诉称：1.请求人民法院依法撤销灵寿县人民政府作出的灵政行复[2020]18号行政复议决定书；2、本案诉讼费由被告承担。事实与理由：行政复议申请人张维东与被申请人灵寿县自然资源和规划局、灵寿县住房和城乡建设局、灵寿县水利局、灵寿县陈庄镇人民政府行政复议案，经被告灵寿县人民政府受理后，追加石家庄市横山岭水库管理处作为行政复议第三人，并于2020年7月28日作出了行政复议决定书。原告认为，被告作出的上述行政复议决定内容存在严重错误，且该复议结果对原告产生了重大实质性影响，原告作为该复议决定的利害关系人，依据《行政诉讼法》第二十五条之规定，请求贵院对该行政复议决定予以撤销。理由如下：一、横山岭水库管理范围自建库时就为244米高程，这是由水库特性决定的，并且建库时244米以下已进行过征地赔偿，与确权划界无关，被告认定“库区管理范围没有重新确权划界”是错误的。1.石家庄市横山岭水库于1958年6月开工，1960年6月建成蓄水，后于1970年至1973年进行了扩建，在该扩建竣工报告中，载明：扩建前及扩建后征地高程均为244米。2.河北省大坝安全管理中心出具的《大中型大库大坝注册登记表》（注册登记号：203010309）中载明：横山岭水库赔偿高程为244米，移民高程为245米。该登记表系横山岭水库管理处于1996年10月7日申报，石家庄市水利局于1996年10月8日审查同意，河北省水利厅于1996年10月20日审查同意报水利部备案，后下发了《大中型水库大坝注册登记证》。3.河北省人民政府办公厅转发省水利厅、土地管理局《关于划定水利工程管理范围和安全保护范围意见报告的通知》（冀政办[1991]38号）规定“划界原则为：各类水利工程均应根据管理和安全的需要，结合自然地理条件，划定工程管理范围和安全保护范围。原有水利工程，其管理范围和安全保护范围已经划定的维持现状；尚未划定的依据施工时的征地范围、历史上形成的边界和工程管理工作的需要，由上一级水行政主管部门与当地县级人民政府协商划定。”“划界范围为：在一般情况下，水利工程土地划界可参考下列尺寸进行：（一）水库库区管理范围为正常蓄水位（或移民征地高程）以下的面积。2019年省水利厅下发的《关于开展进一步排查重要河湖库管理范围违法违规建筑物的通知》中规定，水库管理范围为正常蓄水位（或移民征地高程）以下面积，已完成移民征地的水库，管理范围取正常蓄水位或移民征地高程的高值以下面积。4.灵寿县人民政府办公室于1999年4月20日下发《关于土地二轮承包中水利工程划界范围和水土保持工作的有关规定》（灵政办[1999]15号），该文件中明确“关于库区范围，横山岭水库征地高程为244米以下的水域或土地均为工程管理单位所有，征地高程以下，可允许农民耕种，但不许进行承包，另外，征地高程以下，严禁随意修建永久性建筑物。5.石家庄市水利局关于《灵寿县人民政府关于横山岭水库管理范围有关情况的函的复函》（石水函（2019）109号）中载明：横山岭水库管理范围按水库建库时的征地高程244米，由水库特性决定、与土地权属无关。石家庄市水利局《关于再次明确横山岭水库管理范围的函》（石水函（2019）89号）再次明确横山岭水库管理范围为征地高程244米以下。由上述文件及证据可知:（1）冀政办[1991]38号文件明确说明水库的管理范围是根据管理和安全的需要进行划定的，如果管理范围已经划定的应该维持现状。根据该文件及1972年横山岭水库扩建工程竣工报告，可以确定：横山岭水库建库时移民征地高程就为244米。（2）水库的管理范围的是根据管理和安全的需要进行划定的，也说明水库管理范围的划定是由水库的特性决定的。本案中，横山岭水库正常蓄水位235.15米，征地高程为244米。因此，原告认为，以上相关文件及证据均可以证明横山岭水库征地高程为244米，该范围属于横山岭水库的实际管理范围，是从建库开始就确定的，且自始至终都是明确的，被告作出的行政复议中认为“原告管理范围存在没有重新确权划界的情况”属于认定事实错误，应予撤销。二、该行政复议决定书中存在重大概念混淆。国有土地使用证与库区管理范围系不同的概念。被告依据灵寿县法院行政判决书撤销原告国有土地使用证的行为，作出该库区管理范围没有重新确权划界的错误认定，系对两者概念的混淆。1.库区管理范围所占土地已在该水库建设时进行过征地安置补偿。根据相关文件，该土地已归国家所有，原告对该征地范围内的土地有使用和管理的权利。第一、横山岭水库+设时迁移村有：高阳庄、寺家庄、白家河、大庄、下庄、七祖院、北庄8个村，迁移927户，3674人。库外占地主要有坡门口、台头、岸沟、王家庄四个村。当时征地赔偿高程244米，移民高程245米。1959年9月22日，河北省水利厅《请批转“横山岭水库初步设计书”》（水计财字第486号文）显示，移民费包括在水库投资中，以包干形式，每人按156元赔偿（包括房屋、土地、苇田、树木等）。1959年12月31日，横山岭水库委员会及河北省横山岭水库工程局向省水利厅做出了《关于对我库基建投资实行包干的请示》，1960年2月省水利厅进行了批复。1961年落实经济政策进行了二次补偿，库区淹没赔偿是63.8万元。经济补偿94.34万元。1966年，经省地批准，安排重迁，用款33.52万元。以上合计移民赔偿191.66万元。库内外总共占地9133.7亩，苇田2716.03亩，迁房4768间，迁移人口3674人山，移民赔偿208.69万元。第二、根据1989年国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》第八条、2010年国土资源部（国土资发（2010）190号）文件发布的国家土地管理局关于印发《确定土地所有权和使用权的若干规定》的通知（2010年12月3日修正版）第十六条规定，横山岭水库建设时国家对横山岭水库244米高程以下的移民进行了补偿和移民安置，虽安置补偿标准双方认定上有差异，但依据1989年国家土地管理局《关于确定土地权属问题的若干意见》的文件，征地时进行了一定补偿的原农民集体所有制的土地已属国家所有。2、国有土地使用证与库区管理范围系不同的概念，行政复议决定中仅因土地使用证的撤销而认定库区管理范围应重新划定是极其错误的。原告于1993年向灵寿县人民政府进行申请，灵寿县人民政府也于1993年5月21日为横山岭水库管理处颁发“93国用（征）字第××号国有土地使用证”。土地使用权证上明确载明：水库四至为北至库区上游244米高程为界。后部分征地移民村委会以“县政府颁发给水库管理处土地使用证没有与移民村签订协议，侵犯了其合法权益为由”联名将县政府诉至灵寿县人民法院，法院于2008年3月18日作出的（2008）灵行初字第1-6号行政判决书撤销上述土地使用证，理由为：一是主要证据不足，被告未能对颁证的事实和依据提供有效证据证明其所颁证件的合法性；二是程序违法，颁证在前，申请、审批在后，违反了先申请再审批后颁证的程序。从以上内容可以看出，横山岭水库的国有土地使用证虽已撤销，但该撤销是因申请时提供的证据不够充分以及申请程序不够合法导致，但该撤销行为并不能否认横山岭水库建设时征占土地已依法给予赔偿，该土地已归国有的事实。国有土地使用证与库区管理范围系不同法律概念，土地使用证是证明土地使用者使用国有土地的法律凭证，而库区管理范围的划定具有确定性及法定性，并非仅因征地范围及土地权属。更不可能因一个撤销行为，就因此改变库区的管理范围，从而得出该库区管理范围没有重新确权划界的概念。另，被告在行政复议书中查明事实部分表述“案卷证据证实：移民征地高程为228米”依据不足。灵寿县人民法院于2008年3月18日作出的（2008）灵行初字第1-6号行政判决书中并无移民征地高程为228米的表述，也无相关方面的认定，至于证据中228的表述系单方意见陈述，并不能作为该复议决定认定的事实依据。综上所述，被告灵寿县人民政府做出的行政复议内容认定事实不清，证据不足，严重违法，导致原告的合法权益受到侵害。请求贵院依法予以撤销，以维护原告的合法权益。 原告石家庄市横山岭水库管理处向本院提交了以下证据：证据1，横山岭水库扩建工程竣工报告；证据2，大中型水库大坝注册登记表（注册登记号203010309）；证据3，关于划定水利工程管理范围和安全保护范围意见报告的通知（冀政办[1991]38号）及2019年河北省水利厅关于开展进一步排查重要河湖库管理范围违法违规建筑物的通知；证据4，关于土地二轮承包中水利工程划界范围和水土保持工作的有关规定（灵政办[1999]15号）；证据5，灵寿县人民政府关于横山岭水库管理范围有关情况的函的复函（石水函（2019）109号）和石家庄市水利局关于再次明确横山岭水库管理范围的函（石水函（2019）89号）；证据6，请批转“横山岭水库初步设计书”（水计财字第486号文）；证据7，关于对我库基建投资实行包干的请示；证据8，移民赔偿费分配方案（草案）；证据9,1989年关于确定土地权属问题的若干意见和2010年确定土地所有权和使用权的若干规定；证据10,93国用（征）字第2号国有土地使用证。 被告灵寿县人民政府辩称：一、答辩人作出的行政复议决定书认定事实清楚、适用法律正确。1.依据《河北省人民政府办公厅转发省水利厅、土地管理局的通知》（简称“冀政办[1991]38号文”）第一条第四款规定，水库管理处的管理范围应当进行确权划界。2.1993年5月21日，被答辩人取得国有土地使用证。3.1996年10月20日，被答辩人取得横山岭水库《大中型水库大坝注册登记表》。4.2008年3月18日，灵寿县人民法院作出（2008）第1号至第6号行政判决书，认定颁发国有土地使用证主要证据不足，且颁证程序违法，故撤销被答辩人“93国用（征）字第××号”国有土地使用证。5.2008年4月28日，灵寿县国土资源局作出《灵寿县国土资源局关于注销横山岭水库管理处国有土地使用权登记的通知》，注销了被答辩人244米高程范围内的国有土地使用证。上述文书向被答辩人送达后，被答辩人既未上诉也未在判决生效后重新进行确权划界工作。6.2010年8月22日，水郡花洲生态度假区项目开发商石家庄金易房地产开发有限公司取得建设用地规划许可证；2010年8月31日，取得国有土地使用证；2011年9月24日，取得建设工程规划许可证；2010年9月29日，取得建设工程施工许可证；2011年12月27日，取得商品房销售许可证；2014年7月3日，水郡花洲生态度假区项目部分房屋进行房屋所有权初始登记。从上述事实可以看出，被答辩人在国有土地使用证被注销后，一直怠于进行库区管理范围的重新确权划界。在灵寿县自然资源和规划局、灵寿县住房和城乡建设局、灵寿县水利局、灵寿县陈庄镇人民政府联合向第三人送达《关于拆除水郡花洲生态度假区项目库区管理范围244米高程以下违章建筑的通知》（以下简称《拆违通知》）时，第三人房屋所在的水郡花洲生态度假区项目具备房地产开发的相关证件。在此基础上，被答辩人在没有认定库区管理范围合法有效的证据、依据前，不能对抗水郡花洲生态度假区项目已取得行政审批的事实，故灵寿县自然资源局、灵寿县住房和城乡建设局、灵寿县水利局、灵寿县陈庄镇人民政府联合作出的《拆违通知》主要事实不清、证据不足。因此，答辩人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定决定撤销《拆违通知》。二、被答辩人诉讼请求没有事实根据和法律依据。1.被答辩人未按照相关法律、法规的规定履行义务。《关于划定水利工程管理范围和安全保护范围意见》第一条第四款规定，原有的水利工程尚未划定的依据施工时的征地范围、历史上形成的边界和工程管理工作的需要，由上一级水行政主管部门与当地县级人民政府协商划定。答辩人至今未见到上一级水行政主管部门即河北省水利厅与灵寿县人民政府的协商确权划界意向的文件。2.被答辩人诉称的“横山岭水库管理范围自建库时就为244米高程，并且建库时244米以下已经进行过征地赔偿与确权划界无关”的阐述没有事实根据。首先，根据灵寿县法院行政判决书（2008）灵行初字第一号至第六号案卷证据：1959年11月20日正定县迁建委员会《移民赔偿费分配方案（草案）》和1960年5月19日《横山岭水库占用陈庄公社苇田果树各类情况统计表》及卷内其他证据证实：横山岭水库建库时，对228高程以下土地进行了征地赔偿，228高程以下称为水库永久占地；对228高程以上至245高程以下按一年一季赔偿，没有征用，仍归水库周边村集体所有。其次，被告提供了《大中型水库大坝注册登记表》，以此证实征地高程是244米，但是该登记表的形成时间晚于国有土地使用证颁发的时间，应当认定为该文件的征地高程244米依据的是国有土地使用证。第三，国有土地使用证已经被灵寿县国土资源局依法注销，上述文件的认定没有存在的合法基础。第四，关于被答辩人提供的灵寿县年4月20日下发的《关于土地二轮承包中水利工程划界范围和水土保持工作的有关规定》，其中载明的土地确权等问题已经被2008年灵寿县人民法院的生效判决书予以推翻。因此，该证据不能作为认定事实的依据。第五，关于被答辩人提供的石家庄市水利局关于《灵寿县人民政府关于横山岭水库管理范围有关情况的函的复函》及《关于再次明确横山岭水库管理范围的函》，答辩人认为自2008年1月1日起横山岭水库划转石家庄市水利局管理，根据冀政办[1991]38号文第一条第四款“尚未划定的依据施工时的征地范围、历史上形成的边界和工程管理工作的需要，由上一级水行政主管部门与当地县级人民政府协商划定”的规定，确定横山岭水库的管理范围应当由河北省水利厅和灵寿县相关部门共同确认。因此，石家庄市水利局出具的上述复函属于自己证实自己，不能作为认定事实的依据，且答辩人未收到被答辩人申请划定边界的材料，答辩人也未收到河北省水利厅共同确认横山岭水库管理范围的协商材料，故被答辩人提供的证据不能证明其主张，被答辩人的诉讼请求没有事实根据。第六，通过查阅被答辩人提供的材料，未能找到被答辩人在行政起诉状中称“库内外总共占地9133.7亩，苇田2716.03亩......”的事实根据，被答辩人提供的证据不能证明其主张，被答辩人诉讼请求没有事实根据。3.答辩人作出的行政复议决定书对重大概念界定清晰，不存在混淆的情况。根据《河北省人民政府办公厅转发省水利厅、土地管理局的通知》（冀政办[1991]38号）的规定，管理范围是指水利工程设施本身占地、有关管理和观测设施占地、管理单位本身建设占地的总面积。国有土地使用证是在水利工程占地划定界线、立桩后，依照土地管理法等有关法规，持合法文件、资料、图纸等到土地管理部门申请登记、发证而取得。因此，答辩人作出的行政复议决定书对重大概念界定清晰，不存在混淆管理范围和国有土地使用证的情况。三、答辩人作出的行政复议决定书符合法定程序。答辩人依法受理行政复议申请人的行政复议案件后依法送达行政复议申请书副本和行政复议答复通知书。复议案件审理期间，答辩人依法进行了中止、延期等复议程序，并书面告知了申请人、被申请人、第三人。2020年7月28日，答辩人作出行政复议决定书，并依法向申请人、被申请人、第三人送达。答辩人作出的行政复议决定书符合法定程序。综上，行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，不存在法律规定应撤销复议决定的情形，且被答辩人提供的证据不能证明横山岭水库的库区管理范围为244米高程以下，被答辩人诉讼请求没有事实根据和法律依据，请求人民法院判决驳回被答辩人的诉讼请求。 被告灵寿县人民政府向本院提交了以下证据：证据1，灵寿县八一五水库设计要点；2.大中型水库大坝注册登记表；3.横山岭水库管理处主任的调查笔录；证据4,2008第一号至第六号行政判决书；证据5，灵寿县国土资源局关于注销横山岭水库管理处国有土地使用权登记的通知；证据6，灵寿县国土资源局的送达证；证据7，注销原告的国有土地使用证的文件；证据8，土地登记审批表；证据9，冀政办（1991）38号文件；证据10,1959年11月20日移民赔偿费分配方案（草案）；证据11，横山岭水库占用陈庄公社苇田果树各类赔偿请款统计表；证据12，水郡花洲度假区的征地、建设、房产登记证据；证据13，金易房地产公司的材料；证据14，水郡花洲生态休闲旅游度假区建筑物防洪评价报告。 经审理查明，2019年12月21日，灵寿县自然资源和规划局、灵寿县住房和城乡建设局、灵寿县水利局、灵寿县陈庄镇人民政府联合作出《关于拆除水郡花洲生态度假区项目库区管理范围244米高程以下违章建筑的通知》，要求自公告发布之日起，库区管理范围244米高程线以下的所有住户，限期2日内自行腾空房屋、自行拆除，逾期将组织有关部门协助拆除。第三人系水郡花洲生态度假区项目业主，其不服上述通知，向被告灵寿县政府提出行政复议申请，申请撤销上述通知。被告灵寿县政府受理该复议申请后，因水郡花洲生态旅游度假区建筑物正在进行防洪评价，于2020年6月10日中止审理本案，2020年7月28日恢复审理。被告灵寿县政府于2020年7月28日作出案涉行政复议决定书（灵政行复[2020]18号），根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，决定撤销灵寿县自然资源和规划局、灵寿县水利局、灵寿县住房和城乡建设局、灵寿县陈庄镇人民政府联合作出的《关于拆除水郡花洲生态度假区项目库区管理范围244米高程以下违章建筑的通知》。原告横山岭水库作为复议程序中第三人不服案涉行政复议决定，提起本案行政诉讼。 本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定:（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；...（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；...1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的”之规定，复议机关应对原行政行为的认定事实和证据、适用依据、作出程序、职权范围等内容进行全面审查。本案中，案涉行政复议审查的原行政行为《关于拆除水郡花洲生态度假区项目库区管理范围244米高程以下违章建筑的通知》（以下简称案涉通知）限期第三人拆除案涉房屋，明显属于对相对人科以较重义务及作出对相对人不利决定的行政行为，但该通知中既未告知原告享有陈述、申辩的权利，又未明确指出所依据的事实、理由及适用的具体法律条款，且未告知相对人提起行政复议或行政诉讼的法定救济途径和期限，现有证据不足以证明案涉通知的作出已经严格遵循了程序正当原则，并依法保障了行政管理相对人的知情权、参与权和救济权。然而，被告灵寿县政府在作出案涉行政复议决定的过程中却未对案涉通知适用的法律依据、作出的法定程序及作出机关的职权范围等内容进行合法性审查及具体评价，未充分履行全面审查原行政行为合法性的法定职责，故案涉行政复议决定书违反法定程序，明显不当，应予撤销。 综上，被告灵寿县人民政府所作灵政行复[2020]18号行政复议决定违反法定程序，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第（六）项之规定，判决如下： 一、撤销被告灵寿县人民政府于2020年7月28日作出的灵政行复[2020]18号行政复议决定书； 二、责令被告灵寿县人民政府自本判决生效之日起六十日内对第三人张维东的行政复议申请重新作出处理。 案件受理费50元，由被告灵寿县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省高级人民法院。 上诉状及相关材料向本院诉讼服务中心材料收转窗口递交,或邮寄至本院诉讼服务中心（邮寄地址：河北省石家庄市；收件人：石家庄市中级人民法院诉讼服务中心材料收转窗口；邮编：050061） 审判长  李淑然 审判员  邸 亮 审判员  张 力 二〇二〇年十二月二十五日 书记员  史 政