湖北省黄冈市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂11行终117号上诉人（原审被告）蕲春县自然资源和规划局，住所地湖北省蕲春县漕河镇四路**，统一社会信用代码11421126MB1D70467U。法定代表人宋双良，局长。出庭负责人翁常学，副局长。委托代理人王宇明，湖北太圣律师事务所律师，执业证号14202199610275442。代理权限为一般代理。委托代理人宋佳新，蕲春县自然资源和规划局工作人员，代理权限为一般代理。被上诉人（原审原告）湖北首信房地产开发有限公司，住，住所地湖北省蕲春县漕河镇豁口社区居委会首府壹号**一社会信用代码91421126060667915E。法定代表人毛全斌，总经理。委托代理人曹葆振，湖北亨迪律师事务所律师，执业证号14211198710331644。代理权限为特别授权。上诉人蕲春县自然资源和规划局诉被上诉人湖北首信房地产开发有限公司（以下简称“首信房地产公司”）行政协议一案，不服武穴市人民法院（2018）鄂1182行初75号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人蕲春县自然资源和规划局出庭负责人翁常学及其委托代理人王宇明、宋佳新、被上诉人首信房地产公司委托代理人曹葆振到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审法院查明，2012年12月22日，蕲春国土局（因机构改革于2019年2月22日更名为蕲春县自然资源和规划局）发布国有建设用地使用权拍卖出让公告，25日，蕲春县人民政府对拍卖出让的其中位于蕲春县漕河镇豁口社区01、02地块作出“特别说明”，其主要内容为：蕲春县人民政府负责在2013年1月30日前完成两宗地内青苗、鱼塘及土坟等迁移补偿，确保无产权纠纷；宗地内高压线由政府在交地前负责迁移；01号地块的竞得人取得01、02号地块周边规划的道路、桥梁投资代建权，由竞得人先行垫付建设资金，由政府从竞得人缴纳的01号地块最后一笔出让金价款中拨付给竞得人；道路桥梁投资代建具体事宜由竞得人在拍卖成交后与蕲春县国建投资有限公司另行签订项目投资代建合同进行约定；该特别说明为01、02地块拍卖出让文件的补充说明。12月28日，首信房地产公司通过竞拍分别取得01、02地块国有建设土地使用权，于2013年1月8日就01地块与蕲春国土局签订国有建设用地使用权出让合同，该合同主要约定：首信房地产公司于2013年1月28日和12月28日前两次各半缴清土地出让金115500000元（土地每平方米出让单价为1802.67元）；蕲春国土局于2013年12月28日前按现状土地条件（格式合同上现状土地条件空白未填）交付用地面积为64071.40平方米（总建筑面积为224250平方米）的土地。合同还约定了违约责任等事项。后首信房地产公司分三次于2013年5月27日前缴清了全部土地出让金。因蕲春县城区景观水渠占用了该地块部分使用面积，2013年7月24日，蕲春国土局与首信房地产公司签订了国有建设用地使用权出让合同变更协议，将地块出让总面积调整为60927平方米，出让总价款调整为109831275元。因出让土地上有高压线路且无施工道路，首信房地产公司在请示蕲春县人民政府后支付450万元（2013年9月5日支付300万元、12月16日支付150万元）迁改了高压线路、支付693693.50元（2013年3月31日支付）修建了临时钢构桥。同时因出让土地上存在房屋、农作物等，导致首信房地产的3号楼、18号楼及幼儿园项目建设迟迟无法开工，首信房地产在支付了房屋拆迁和青苗补偿费情况下完成了房屋拆迁和农作物清除。2015年6月9日，蕲春县住房和城乡建设局向首信房地产公司颁发了建筑工程施工许可证，许可首信房地产公司建设3号楼（建筑面积为26889.30平方米）、18号楼（建筑面积为14757.30平方米）及幼儿园（建筑面积为1609.10平方米）等工程项目。原审法院认为，一、本案讼争的行政协议效力问题。原、被告于2013年1月8日签订的《国有建设用地使用权出让合同》，是蕲春县自然资源和规划局作为行使国家土地管理权力的行政机关，为合理开发利用土地资源，实现社会公益，行使土地管理和开发利用的监督职能，在法定职责范围内与首信房地产公司自愿协商一致的契约行为，其内容既没有违反土地管理法等行政法律规范的强制规定，也没有损害国家利益、公共利益和他人合法权益，且协议的签订符合相关法律法规规定，程序合法，属合法有效协议。二、蕲春县自然资源和规划局是否依约履行了讼争的行政协议问题。讼争的行政协议合法有效，对原、被告双方均有约束力，双方负有全面、及时、正确履行协议约定的义务。该协议第六条约定蕲春县自然资源和规划局在2013年12月28日前将出让土地按“现状土地条件”交付给首信房地产公司，虽然“现状土地条件”一栏空白，没有记载具体内容，但根据蕲春县人民政府就该出让土地所作的“负责在2013年1月30日前清除土地上附着物并确保无产权纠纷，…在交地前负责迁移高压线…”等“特别说明”，同时参照《闲置土地处置办法》有关出让土地条件要求的规定，应认定蕲春县自然资源和规划局依协议应当履行的是向首信房地产公司交付符合动工开发建设条件的“净地”的义务。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第三款“对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任”之规定，蕲春县自然资源和规划局应当提供证据证明其在协议约定的时间内向首信房地产公司履行了“净地”的全部交付义务，而事实上并未提供。相反，黄公正审字[2019]050号鉴定报告中记载的有关首信房地产公司2014年期间仍在出让土地上与相关农户就房屋拆迁和青苗费补偿签订协议并支付补偿款，以及首信房地产公司在出让土地上建设的3号楼、18号楼及幼儿园工程项目于2015年6月9日才获得建筑工程施工许可证的事实，坐实了蕲春县自然资源和规划局在2013年12月28日前未履行向首信房地产公司交付建设3号楼、18号楼及幼儿园项目“净地”的义务。三、蕲春县自然资源和规划局未依约履行协议则应承担违约责任。协议第三十七条约定，“…出让人必须按照本合同约定按时交付出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算…”，蕲春县自然资源和规划局未按时交付“净地”致使原告建设的3号楼、18号楼及幼儿园项目延期，而上述项目总建筑面积为43255.70平方米（26889.30平方米+14757.30平方米+1609.10平方米），首信房地产公司为其缴纳的土地出让金为22278848.29元（515.05元×43255.70平方米=22278848.29元；出让土地总建筑面积为224250平方米，出让总价款为115500000元，故每平方米建筑面积单价为515.05元），故蕲春县自然资源和规划局应根据协议三十七条的约定，以22278848.29元为基数计算向首信房地产公司支付违约金，违约金起算时间点应为协议约定的交地时间的次日即2013年12月29日，在蕲春县自然资源和规划局没有提供证据证明其向首信房地产公司交付“净地”确切时间点的情况下，以首信房地产公司建设上述项目获得建筑工程施工许可证时间即2015年6月9日为违约金计付的止算时间点并无不当。综上，蕲春县自然资源和规划局因迟延交地应自2013年12月29日起以首信房地产公司为迟延交付的土地所缴纳的出让价款22278848.29元的日千分之一向首信房地产公司支付违约金至2015年6月9日止，违约金总额为11740953.06元。四、蕲春县自然资源和规划局未依约履行协议给首信房地产公司造成的损失应当予以赔偿。因出让土地并非“净地”，首信房地产公司由于开工建设需要，根据蕲春县人民政府所作的“特别说明”，代垫693693.50元修建临时钢构桥，代垫4500000元迁改高压线路，首信房地产公司因此遭受的损失应由蕲春县自然资源和规划局赔偿。“特别说明”中载明“…由竞得人先行垫付建设资金，由政府从竞得人缴纳的01号地块最后一笔出让金价款中拨付给竞得人…”，首信房地产公司缴纳最后一笔出让金的时间为2013年5月27日，则蕲春县自然资源和规划局原则上应当于2013年5月27日向首信房地产公司支付垫付的上述两项费用。因首信房地产公司垫付修建临时钢结构桥的费用时间为2013年3月31日，早于2013年5月27日，故蕲春县自然资源和规划局应当于2013年5月27日向首信房地产公司支付修建临时钢结构桥的费用693693.50元；而首信房地产公司代垫迁改高压线路费用的时间分别为2013年9月5日和2013年12月16日，迟于2013年5月27日，则蕲春县自然资源和规划局应当于2013年9月5日和2013年12月16日分别向首信房地产公司支付迁改高压线路费用3000000元和1500000元。蕲春县自然资源和规划局未按上述时间及时支付，故首信房地产公司要求蕲春县自然资源和规划局按月利率0.75%支付逾期利息合理合法，予以支持。综上，蕲春县自然资源和规划局应赔偿首信房地产公司代垫费用损失5193693.50元及利息（按月利率0.75%计算，其中693693.50元自2013年5月27日起算至还清之日止；3000000元自2013年9月5日起算至还清之日止；1500000元自2013年12月16日起算至还清之日止）。五、首信房地产公司在约定的时间内提前缴纳了涉案用地的全部出让金，蕲春县自然资源和规划局以首信房地产公司未缴清与本案无关联的2号土地出让金为由辩称在本案中首信房地产公司违约在先的理由不成立。迁改出让土地上的高压线路，修建建设需要的临时钢构桥是蕲春县自然资源和规划局交付“净地”应尽的义务，首信房地产公司代蕲春县自然资源和规划局履行了该项义务而代垫的建设费用损失理应由蕲春县自然资源和规划局赔偿，蕲春县自然资源和规划局辩称此项损失由蕲春县国建投资有限公司支付的理由不能成立。首信房地产公司虽然存在支付房屋拆迁款和青苗补偿款的事实，但黄公正审字[2019]050号鉴定报告已认定此款属重复支付，故对其要求蕲春县自然资源和规划局支付拆迁款和青苗补偿款的诉讼请求不予支持。另首信房地产公司要求蕲春县自然资源和规划局承担迟延交付其建设的5号楼“净地”的违约责任，因5号楼不在讼争的出让土地上，故对首信房地产公司该项诉讼请求不予支持。综上所述，原、被告双方签订的土地出让协议合法、有效，蕲春县自然资源和规划局没有依约履行协议应当承担违约责任，并对给首信房地产公司造成的损失予以赔偿，故对首信房地产公司要求蕲春县自然资源和规划局支付迟延交付其所建3号楼、18号楼及幼儿园项目用地违约金并赔偿首信房地产公司迁改电力线路及修建临时钢架桥损失的诉讼请求予以支持，首信房地产公司要求蕲春县自然资源和规划局赔偿其支付的房屋拆迁和青苗补偿费等诉讼请求缺乏事实根据，不予支持。故此，依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。”之规定，判决：一、限蕲春县自然资源和规划局在本判决生效后30日内向湖北首信房地产开发有限公司支付迟延交地违约金11740953.06元；二、限蕲春县自然资源和规划局在本判决生效后30日内赔偿湖北首信房地产开发有限公司损失5193693.50元及利息（按月利率0.75%计算，其中3000000元自2013年9月5日起算至还清之日止；1500000元自2013年12月16日起算至还清之日止；693693.50元自2013年5月27日起算至还清之日止）；三、驳回湖北首信房地产开发有限公司其他诉讼请求。蕲春县自然资源和规划局上诉称，一、原审认定上诉人未净地交付构成违约的事实不成立，双方在出让合同中约定了是按现状交付，且在拍卖须知中也告知了是按现状交付，涉及交付条件在拍卖要约以及后续出让合同中的约定，是双方的真实意思表示，未违反法律及行政法规，应为有效。首信房地产公司在竞买前已知悉上诉人出让土地的要约条件，在签订出让合同时，也对按现状交付土地无异议。被上诉人在诉讼中以此作抗辩，要求认定上诉人按现状交付违约的事实是不成立的。二、涉及电线杆迁移及周边桥梁、道路费用5193693.5元及利息，该事项及费用承担在拍卖须知中均告知了由县人民政府完成电线杆迁移，由被上诉人与国建公司签订代建协议，由国建公司承担费用，原审判决由上诉人承担没有事实依据。三、被上诉人未按出让合同缴纳出让价款违约在先，原审认定未按净地交付的违约损失11740953.06元不合法，且超出被上诉人的诉讼请求（主张损失10164986.1元），多判决损失1575966.96元，且涉及违约时间起止期限以及按日千分之一标准计算违约金，没有事实及法律依据。综上所述，上诉人认为原审在认定违约事实上存在错误，在认定电线杆迁移及周边桥梁、道路建设责任主体上存在错误，在计算违约损失上计算方法及依据存在严重错误，原审超出当事人诉讼请求进行判决，认定事实错误，适用法律不当，请求二审法院依法予以改判。被上诉人首信房地产公司答辩称，1.蕲春县自然资源和规划局在上诉中称其未违约，蕲春县政府于2012年12月25日发布了一个特别说明，案涉地块的出让要做到土地上的鱼塘、土坟等迁移没有产权纠纷，高压线由政府在交地前迁移。上诉人在交地时没有按照交付的时间交付，在2013年1月30日前净地出让，但是客观上2014年4-5月当地的农户的房屋都没有拆迁，拆迁中还发生了极端事件；2.当时拆迁的时候政府资金紧张，竞拍者在竞得后对该宗地周边的道路桥梁垫资修建，竞得者在交付土地出让金的第一笔资金的时候应予扣减，被上诉人在交第一笔资金的时候没有扣减，导致上诉人违约，就要承担违约责任；3.本案被上诉人提起诉讼是2018年5月，在当时违约金的计算标准与原审判决的时间有出入，不存在诉请的金额低于判决的金额，违约金按千分之一的标准计算过高，原审的判决标准是依据上诉人与被上诉人签订的土地出让合同的第37条约定的，原审判决是认定事实清楚，适用法律正确，是按照双方约定的违约金标准计算的，请求二审法院查清事实，依法维持原判。原审中各方当事人提交的证据均已随案移送本院。一审对证据的分析与认定符合法律规定，本院依法予以确认。各方当事人在二审中无新证据提交。本案经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院依法予以确认。本院认为，本案系履行国有建设用地使用权出让合同约定的义务而引发的行政协议纠纷案件，合同双方当事人是否依约全面履行诉争的行政协议、违约方是否应当承担违约责任及违约金的标准认定问题是本案争议的焦点。围绕本案的争议焦点，本庭在调查事实的基础上，依法作出如下评判：一、合同双方当事人是否依约履行了行政协议。根据双方当事人签订的国有建设用地使用权出让合同约定，被上诉人首信地产公司须在协议约定的期限内支付国有建设用地使用权出让价款，上诉人蕲春县自然资源和规划局履行的是交付建设用地义务，双方均应全面、及时、正确履行协议约定的义务。该协议第六条约定蕲春县自然资源和规划局在2013年12月28日前将出让土地按“现状土地条件”交付给首信房地产公司，虽然“现状土地条件”一栏空白，没有记载具体内容，但根据蕲春县人民政府就该出让土地所作的“负责在2013年1月30日前清除土地上附着物并确保无产权纠纷，…在交地前负责迁移高压线…”等“特别说明”，同时参照《闲置土地处置办法》有关出让土地条件要求的规定，应认定蕲春县自然资源和规划局依协议应当履行的是向首信房地产公司交付符合动工开发建设条件的“净地”的义务。上诉人认为双方在出让合同中约定了是按现状交付，且在拍卖须知中也告知了是按现状交付，因此其交付土地行为未违反法律及行政法规，应为有效约定的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。二、根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条规定：“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”本案中，蕲春县自然资源和规划局没有依约履行协议，应当承担违约责任，并对给首信房地产公司造成的损失予以赔偿。结合原审查明的事实，首信房地产公司的直接损失主要包括蕲春县自然资源和规划局支付迟延交付其所建3号楼、18号楼及幼儿园项目用地违约金并赔偿首信房地产公司迁改电力线路及修建临时钢架桥损失。其中，蕲春县自然资源和规划局未按时交付“净地”致使首信房地产公司建设的3号楼、18号楼及幼儿园项目延期，其应根据协议三十七条的约定，向首信房地产公司支付违约金，违约金起算时间点应为协议约定的交地时间的次日即2013年12月29日，在蕲春县自然资源和规划局没有提供证据证明其向首信房地产公司交付“净地”确切时间点的情况下，以首信房地产公司建设上述项目获得建筑工程施工许可证时间即2015年6月9日为违约金计付的止算时间点并无不当；迁改电力线路及修建临时钢架桥费用系因蕲春县自然资源和规划局未履行交付符合动工开发建设条件的“净地”义务而产生的支出，依法应由蕲春县自然资源和规划局赔偿代垫费用损失及逾期利息，原审判决按月利率0.75%计算逾期利息并不不当，本院依法予以支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条之规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。本案一、二审案件受理费共计100元，由上诉人蕲春县自然资源和规划局承担。本判决为终审判决。审判长  夏冬华审判员  梅 阳审判员  陈 军二〇二〇年十二月十八日法官助理徐云书记员陈耕