湖北省汉江中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鄂96行终55号 上诉人（原审原告）胡道成，男，1938年3月2日出生，汉族，住湖北省潜江市。 上诉人（原审原告）周姣儿，女，1939年12月12日出生，汉族，住湖北省潜江市。 上诉人（原审原告）暨以上二人共同委托诉讼代理人胡金斌（胡道成、周姣儿之子），男，1973年10月5日出生，汉族，住湖北省潜江市。 被上诉人（原审被告）潜江市人民政府园林办事处，住所地：湖北省潜江市潜阳中路**。 法定代表人吴克云，主任。 委托诉讼代理人徐宗江，湖北章华律师事务所律师。 原审第三人潜江市园林办事处光明社区居民委员会，，住所地：湖北省潜江市园林办事处光明社区** 法定代表人王代平，主任。 委托诉讼代理人涂光清，潜江市园林法律服务所法律工作者。 原审第三人张金梅，女，1975年10月18日出生，汉族，住湖北省潜江市。 上诉人胡道成、周姣儿、胡金斌（以下简称胡金斌等3人）因与被上诉人潜江市人民政府园林办事处（以下简称园林办事处）以及原审第三人潜江市园林办事处光明社区居民委员会（以下简称光明居委会）、张金梅行政协议一案，不服潜江市人民法院（2020）鄂9005行初39号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 胡金斌等3人向原审法院起诉请求：依法确认园林办事处委托光明居委会和张金梅于2018年8月22日签订的房屋拆迁补偿协议无效。 原审查明，潜江市委、市人民政府下发潜发〔2017〕15号《关于加快城乡一体化打造三大亮点片区实施方案》，其中一大亮点片区即为东荆新区，位于园林办事处辖区。该实施方案要求亮点片区建设所涉地方党委政府要全力以赴抓好项目推进实施和信访稳定工作。光明居委会系园林办事处辖下的居民委员会。胡金斌等3人与张金梅（胡金斌之妻）共同居住的房屋位于光明居委会辖下8组6号。该房屋所涉土地性质为集体土地，使用者登记为张金梅，使用面积为117㎡，所有权人为光明居委会。该宗土地属于潜江市人民政府亮点片区东荆新区规划范围内。2017年8月31日，潜江市房屋征收与补偿管理办公室以潜征办发〔2017〕36号文件下发《东荆新区园林办事处光明村拆迁补偿安置方案》。2017年10月园林办事处下发《园林办事处征地及房屋征收政策告知书》，向东荆新区项目区内居民告知了征地及房屋征收政策。2018年8月22日，张金梅在胡金斌、胡道成在场的情况下与光明居委会签订房屋拆迁补偿协议。该协议的甲方为光明居委会、乙方为胡金斌，甲方加盖了光明居委会的公章；乙方为张金梅签名按捺手印。该协议还就还建房安置、补偿、货币结算、搬离房屋期限等进行了约定。 原审另查明，2018年8月22日，张金梅与光明居委会签订房屋拆迁补偿协议的同时，还与光明居委会签订了两份《购买还建房合同书》，一次性购买面积分别为138㎡、98㎡、138㎡房屋三套（未实际获得）。张金梅、胡奕鹏（胡金斌、张金梅之子）、周姣儿的账户中实际进账人民币补偿款及奖金1495272元。案涉房屋现已被拆除。 原审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。本案中，被诉房屋拆迁补偿协议是由光明居委会与张金梅签订。虽然被诉房屋拆迁补偿协议系张金梅一人签名按捺手印，但该协议的主要目的和内容是约定光明居委会与张金梅及其家庭成员在拆迁过程中的安置补偿事宜，其权利义务主体系光明居委会与张金梅及其家庭成员。园林办事处与张金梅和胡金斌等3人之间并无行政法上的权利义务关系。被诉房屋拆迁补偿协议并不能体现园林办事处对本案所涉房屋及房屋坐落的土地实施了征收，无法认定被诉房屋拆迁补偿协议具有征收补偿行政协议的性质。因此，被诉房屋拆迁补偿协议不属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议，胡金斌等3人请求确认被诉房屋拆迁补偿协议无效，不属于行政诉讼的受案范围，其起诉不符合上述法律规定的起诉条件，应予以驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定：驳回胡金斌等3人的起诉。 胡金斌等3人不服原审裁定，向本院提起上诉，请求：1.撤销原审裁定；2.指令原审法院继续审理本案。事实和理由：一、案涉土地、房屋拆迁补偿行为属政府行政征收征用行为，签订的被诉房屋拆迁补偿协议性质属于行政协议，提起的诉讼属行政诉讼受案范围。首先，被诉房屋拆迁补偿协议与《购买还建房合同书》虽是园林办事处委托光明居委会逼迫张金梅签订，但被诉房屋拆迁补偿协议的内容是按照潜江市房屋征收与补偿管理办公室潜征办发〔2017〕36号《东荆新区园林办事处光明村拆迁补偿安置方案》对胡金斌等3人房屋进行的安置补偿和搬迁奖励政策实施，实际制定补偿方案主体暨补偿款的实际支付主体是潜江市房屋征收与补偿管理办公室，目的是为加快推进潜江市东荆新区光明片区项目建设，保障被拆迁人的合法权益，根据相关法律和潜江市的相关政策制定的补偿安置方案，具有明显的行政属性，签订被诉房屋拆迁补偿协议的行为属于政府行政征收行为。涉案房屋遭强行拆除，连夜夷为土地后，潜江市自然资源和规划局经潜江市人民政府批准，于2020年9月10日在中华人民共和国自然资源部官网上发布公告（潜土交告字〔2020〕17号）拍卖出让国有土地使用权，宗地编号Q〔2020〕16，宗地坐落在光明酒楼房屋所属地段。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项“土地房屋征收补偿协议等协议”属于行政诉讼受案范围的规定，被诉房屋拆迁补偿协议的性质应属行政协议，园林办事处辩称是双方自愿所签民事合同涉嫌逃避征地批准法定程序。又根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”；第二条“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（二）土地、房屋等征收征用补偿协议……”其次，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等规定，无论是集体土地还是国有土地上房屋征收、强制搬迁、收回国有土地使用权以及随后的土地出让金收取等，均为政府及其职能部门的法定职权。潜江市房屋征收与补偿管理办公室潜征办发〔2017〕53号《潜江市集体土地上房屋征收补偿安置暂行办法》“相关单位职责”中规定“各区、镇、办事处承担房屋征收补偿的主体责任。负责拟定征收补偿方案，组织实施征收补偿工作，做好信访维稳工作”，结合本案，园林办事处承担胡金斌等3人房屋征收补偿的主体责任，组织实施包括签订补偿协议的征收补偿工作。再次，胡金斌等人在2019年1月24日向潜江市人民法院递交行政起诉状，以园林办事处委托的光明居委会为被告，请求确认被诉房屋拆迁补偿协议无效案[案号为（2019）鄂9005行初27号]，2019年2月7日，潜江市人民法院以“光明居委会不是本案的适格主体，经本院依法释明，起诉人仍不同意变更被告”为由，裁定不予立案。也就是说被诉房屋拆迁补偿协议适格被告是园林办事处。上诉后，湖北省汉江中级人民法院作出（2019）鄂96行终23号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。上述事实证明法院早已认定被诉房屋拆迁补偿协议无效之诉为行政案件，只不过因被告主体资格不适而被驳回。现胡金斌等3人就同一协议提起确认无效之诉，按潜江市人民法院依法释明的被告园林办事处再次提起行政诉讼，该案理应在行政诉讼受案范围内。最后，原审裁定中查明的事实，足以证实胡金斌等3人的土地、房屋是政府主导实施的行政征收行为。二、园林办事处是本案适格被告，其委托光明居委会逼签补偿协议，由此产生的一切法律后果由园林办事处承担。2017年7月16日，中共园林办事处委员会办公室制发园办文〔2017〕10号《关于成立东荆新区征地拆迁指挥部的通知》；潜江市房屋征收与补偿管理办公室潜征办发〔2017〕36号《东荆新区园林办事处光明村拆迁补偿安置方案》“相关单位职责”中亦明确“园林办事处负责辖区内的拆迁房屋调查摸底、拆迁对象的排查认定、协商补偿及签订协议……”另，园林办事处于2018年4月12日出具委托书，委托光明居委会原主任王小平全权代表园林办事处协商处理光明酒楼房屋拆迁补偿事宜。因此，光明居委会逼迫张金梅签订被诉房屋拆迁补偿协议的行为应视为受园林办事处的委托行为，由此产生的一切法律后果应由园林办事处承担。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”；第二十四条第二款规定：“当事人对村民委员会、居民委员会受行政机关委托作出的行为不服提起诉讼的，以委托的行政机关为被告”。园林办事处作为被诉房屋拆迁补偿协议签订责任人是本案适格被告。三、另案审结的两起行政案件的答辩状及庭审笔录证明园林办事处是涉案土地、房屋征收的实施责任主体。2018年11月1日，胡金斌诉潜江市公安局不履行法定职责案[案号为（2018）鄂9005行初73号]，潜江市公安局在答辩状中陈述，“2018年8月17日至8月24日之间，我局先后六次接到原告或者其家人报警。出警民警到场后，发现系园林办事处、光明村干部在履行工作职责，在给原告及其亲属作工作……”2019年6月17日，胡金斌等人诉园林办事处行政征收行为违法案[案号为（2019）鄂9005行初51号]，园林办事处答辩称，“我处按照法律和政策协商拆迁，不存在行政征收行为违法……光明村委会和我处驻村人员与原告多次协商……我处在与张金梅等协议拆迁过程中，不存在行政征收行为违法。”潜江市人民法院2019年9月17日庭审笔录记载：“审判长：被告，对三原告的房屋进行征收，你方是否具有征收的职权？依据是什么？被告：有。法律依据有《中华人民共和国土地管理法》第二条第五款的规定，《潜江市集体土地征地拆迁补偿安置指导意见》上明确规定被告具有征收的职权。审判长：被告，对三原告的房子你方是否已经征收？被告：已经征收。根据以上文件及规划红线图，原告的房屋在红线图内，由第三人与原告进行协商，并签订了协议，并按协议的内容已经履行完毕，已经征收完毕”；园林办事处在辩论阶段的意见为：“2.被告具有征收涉案房屋的法定职权；3.针对本案的房屋征收，被告主体适格；4.被告在征收原告涉案房屋的整个过程中行为合法”。上述案件中潜江市公安局对现场人员身份的认定、园林办事处的自认以及（2019）鄂9005行初51号案件查明的事实足以证实园林办事处对胡金斌等3人的土地、房屋实施了具体的行政征收。原审法院不能武断认为涉案“补偿协议并不能体现园林办事处对本案所涉房屋及房屋坐落的土地实施了征收，无法认定被诉房屋拆迁补偿协议具有征收补偿行政协议的性质。”四、本案中，园林办事处提交的证据玖誉（2018）征B0015《潜江市征收房屋分户评估报告》载明估价委托人园林办事处，被征收人胡金斌；《办款说明》中园林办事处主任吴克云批复“同意办款”，东荆新区光明片区副指挥长周书举批复“属实”；胡金斌等3人提交的委托书载明园林办事处全权委托光明居委会原主任王小平协商处理光明酒楼房屋拆迁补偿一事；《潜江市集体土地上房屋拆迁补偿资金汇总表》上所盖公章等证据都证明园林办事处与胡金斌等3人、张金梅之间具有了行政法上的权利义务关系。五、原审法院认为被诉房屋拆迁补偿协议没有园林办事处签字盖章就否认是其所为，属认定事实错误。本案应结合园林办事处的自认、庭审播放的视频中警方确认的现场人员身份、政府参与程度、补偿款实际支付方、土地最终受益方等认定被诉房屋拆迁补偿协议性质及签订责任主体。综上，对于胡金斌等3人提起的行政协议无效之诉，园林办事处是被诉房屋拆迁补偿协议签订的责任主体，是本案适格被告。原审法院以胡金斌等3人请求确认被诉房屋拆迁补偿协议无效，不属于行政诉讼的受案范围为由，在程序上直接驳回起诉缺乏事实和法律依据。 园林办事处、光明居委会、张金梅在法定期限内未提交答辩意见。 本院认为，胡金斌等3人的起诉请求是依法确认园林办事处委托光明居委会和张金梅于2018年8月22日签订的房屋拆迁补偿协议无效。结合胡金斌等3人的上诉理由与原审审理情况，本案应重点审查的焦点问题为：被诉房屋拆迁补偿协议是否属于行政协议。 行政机关为实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定的行政协议的范畴。根据原审查明的事实，最初，潜江市委、市人民政府出台潜发〔2017〕15号《关于加快城乡一体化打造三大亮点片区实施方案》，其中一大亮点片区即为东荆新区；接着，潜江市房屋征收与补偿管理办公室制定潜征办发〔2017〕36号《东荆新区园林办事处光明村拆迁补偿安置方案》，园林办事处发出《园林办事处征地及房屋征收政策告知书》；随后，张金梅在胡金斌、胡道成在场的情况下与光明居委会于2018年8月22日签订被诉房屋拆迁补偿协议，该协议载明“为保证东荆新区项目房屋搬迁工作和谐有序推进”“市征收办存档一份，市城投公司拨款所需一份”等。根据上述事实经过，被诉房屋拆迁补偿协议虽是光明居委会以自己的名义,而非行政主体的名义签订，但从协议签订的背景、过程以及内容等来看，被诉房屋拆迁补偿协议既有行政属性,也有合同属性。因此被诉房屋拆迁补偿协议属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的土地、房屋征收补偿协议。原审法院关于被诉房屋拆迁补偿协议不属行政协议、本案不属行政诉讼的受案范围的认定有误。 需要明确的是，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。”可见，行政诉讼的被告只能是行政主体，也就是行政机关以及根据法律、法规、规章授权作出行政行为的组织。光明居委会是基层群众自治组织，并非行政机关，也不是《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例规定的征收土地以及进行征地补偿、安置的实施主体，因此不能成为征地行政诉讼的被告。正是基于此，潜江市人民法院对胡金斌等人以光明居委会为被告就被诉房屋拆迁补偿协议提起的诉讼，裁定不予立案。光明居委会不能成为征地行政诉讼的被告，并不表明被诉房屋拆迁补偿协议属于行政协议，是否属于行政协议尚需依法识别。胡金斌等3人根据前述不予立案裁定得出法院早已认定被诉房屋拆迁补偿协议无效之诉为行政案件的结论，是对不予立案裁定的错误理解。 综上，原审裁定适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百零九条第一款规定，裁定如下： 一、撤销潜江市人民法院（2020）鄂9005行初39号行政裁定； 二、本案指令潜江市人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长 王 勇 审判员 魏天红 审判员 伍新明 二〇二〇年十二月二十五日 书记员 胡 蝶