辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽01行终1562号上诉人（原审原告）：王嘉，男，汉族。上诉人（原审原告）：徐亚侠，女，汉族。上诉人（原审原告）：周勇，男，汉族。上诉人（原审原告）：罗荣辉，男，汉族。上诉人（原审原告）：孟繁敏，女，汉族。上诉人共同委托诉讼代理人：吕涛，系辽宁航盛律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：沈阳市自然资源局，住所地沈阳市和平区南四经街**。负责人：赵辉，该局局长。委托诉讼代理人：刘鹤云，该局工作人员。委托诉讼代理人：顾涛，北京金诚同达（沈阳）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：辽宁省自然资源厅，住，住所地辽宁省沈阳市皇姑区北陵大街**/div>负责人：刘兴伟，该厅厅长。委托诉讼代理人：李佳，该厅工作人员。委托诉讼代理人：杨璐，辽宁开宇律师事务所律师。原审原告：王志奎，男，汉族。原审原告：程静，男，汉族。原审原告：郭丽新，女，汉族。原审第三人：沈阳万科西城房地产开发有限公司，住所，住所地辽宁省沈阳经济技术开发区开发**路**div>法定代表人：林曈，该公司总经理。委托代理人：包腾飞、宫宇，辽宁通风律师事务所律师。上诉人王嘉、徐亚侠、周勇、罗荣辉、孟繁敏因建设工程规划许可证及行政复议一案，不服沈阳市沈河区人民法院作出的（2020）辽0103行初37号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开审理了本案。本案现已审理终结。原审查明，沈阳市规划和国土资源局经济技术开发区分局（以下简称市规土局开发区分局）根据第三人沈阳万科西城房地产开发有限公司（以下简称万科西城公司）的申请，于2018年7月20日为第三人核发《建设工程规划许可证》（建字第2101062018XXXXX号），建设单位：沈阳万科西城房地产开发有限公司；建设项目名称：居住商业（××科西华××区）；建设规模：183673.41平方米；建设位置：沈阳市经济技术开发区昆明湖街51号。《建设工程规划许可证》通知书显示，建设项目的地上层数为22层及以下，地上最高高度为，地上最高高度为68嘉等人系沈阳经济技术开发区三隆世纪城住户，与第三人建设项目的地点毗邻。2019年11月28日，原告不服规土局开发区分局核发的《建设工程规划许可证》（建字第2101062018XXXXX号），向被告辽宁省自然资源厅提出复议申请，因案情复杂，被告辽宁省自然资源厅于2020年1月13日经批准，将审理期限延长30日。被告辽宁省自然资源厅于同年2月10日作出辽自然资复〔2019〕36号行政复议决定书，认为被告沈阳市自然资源局作为辖区内城乡规划主管部门有权核发案涉建设工程规划许可证。其核发《建设工程规划许可证》（建字第2101062018XXXXX号）认定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法。依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定：维持《建设工程规划许可证》（建字第210106201810055号）。原告不服，起诉来院。另查明，原沈阳市城乡规划和国土资源局经济技术开发区分局系沈阳市自然资源局的直属机构。2013年9月25日，中共沈阳市委下发的《中共沈阳市委、沈阳市人民政府关于向城区下放经济管理权限的实施意见》（沈委发〔2013〕14号）规定，向9个城区和省级以上开发区、高新区下放49项经济管理权限，其中包括（二）规划管理：除重点区域外，建设用地规划许可证、建设工程规划许可证核发权限。重点区域不包括案涉项目所在地区。2019年10月16日，中共沈阳市委办公室下发《中共沈阳市委办公室、沈阳市人民政府办公室关于印发的通知》（室秘发〔2019〕39号）第七条规定：“沈阳市自然资源局（沈阳市规划局、沈阳市林业和草原局）设下列派出机构：……沈阳市自然资源局（沈阳市规划局、沈阳市林业和草原局）经济技术开发区分局……”再查明，2018年6月27日，沈阳市城市管理行政执法局经济技术开发区分局出具结案通知书（沈城行执经开结字〔2018〕191号），内容为：“沈阳万科西城房地产开发有限公司在沈阳经济技术开发区昆明湖街51号，未取得工程规划许可证，擅自开工进行万科西华府南区项目的建设。我局于二Ｏ一八年四月二十五日对其立案调查。沈阳万科西城房地产开发有限公司的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，经案件审理委员会讨论研究，我局对沈阳万科西城房地产开发有限公司作出了处罚壹佰贰拾肆万零玖拾壹元整（1,240,091元），对其处罚部分现已结案。”原审认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”；第四十条第一款：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”《中共沈阳市委、沈阳市人民政府关于向城区下放经济管理权限的实施意见》明确指出，将重点区域外的建设用地规划许可证、建设工程规划许可证核发权限下放至9个城区和省级以上开发区、高新区。市规土局开发区分局，具有核发该建设工程规划许可证的法定职权。故对原告提出市规土局开发区分局核发建设工程规划许可证超越职权的主张，该院不予支持。后经组织机构改革，市规土局开发区分局变更为沈阳市自然资源局的派出机构。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第一款的规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”故沈阳市自然资源局是本案适格被告。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”被告辽宁省自然资源厅作为沈阳市自然资源局的上级主管部门具有作出行政复议决定的法定职权。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”本案中，被告沈阳市自然资源局提交的证据能够证明，第三人提交了上述条款规定的申请建设项目规划许可的材料，被告为第三人核发了《建设工程规划许可证》的行为事实清楚，适用法律正确。关于原告提出第三人存在未批先建，被告核发该建设规划许可证违法的主张，因第三人存在未批先建行为并非被告为第三人核发《建设工程规划许可证》行为需要审查的法律要件，且沈阳市城市管理行政执法局经济技术开发区分局已经对该未取得工程规划许可证，而擅自开工进行建设的行为进行了处罚。故对于原告该主张，该院不予支持。关于原告提出《日照分析报告书》的出具不符合法律规定，被告据此核发的建设工程规划许可证违法的主张，《沈阳市居住建筑间距和住宅日照管理规定》第二十四条规定：“除原有住宅日照达不到2小时，且新建建筑对其日照不构成影响的情况外，新建建筑对周边原有住宅日照产生遮挡的，应保证被遮挡住宅日照达到不低于大寒日2小时。”因被告核发的被诉建设工程规划许可证建设项目，地上层数为22，地上层数为**及以下6，地上高度最高为68向被告提交的具有合法资质的沈阳卓越建筑设计院有限公司出具的《日照分析报告书》载明：沈阳万科西华府南区项目1-22层对周边受影响小区无遮挡、无恶化。故对于原告该主张，该院不予支持。关于原告提出被告核发的建设工程规划许可证公示时间为十个工作日，不符合《中华人民共和国城乡规划法》第二十六条不得少于三十日的规定。因《中华人民共和国城乡规划法》第二十六条系对城乡规划组织编制机关制定城乡规划的公告时间的规定，而本案被告系核发建设工程规划许可行为，其批前公示时间为十个工作日，符合沈阳市规划和国土资源局于2018年10月9日下发的《关于印发的通知》第十条规定，且被告已提交相关网站公示截图及建设项目现场照片，可以证明其在作出核发许可证之前已经履行批前公示程序，故被告核发建设工程规划许可证的程序并无不当。故对于原告该主张，该院不予支持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条的规定：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持；……”。被告辽宁省自然资源厅作出的行政复议决定，适用法律正确，程序合法。故该院对原告的诉讼请求不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告王嘉、王志奎、徐亚侠、周勇、罗荣辉、程静、孟繁敏、郭丽新的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王嘉、王志奎、徐亚侠、周勇、罗荣辉、程静、孟繁敏、郭丽新负担。上诉人王嘉、徐亚侠、周勇、罗荣辉、孟繁敏上诉称，原市规土局开发区分局无核发案涉许可的职权，一审法院对该部分认定属于适用法律错误。《中共沈阳市委、沈阳市人民政府关于向城区下发经济管理权限的实施意见》与《中华人民共和国城乡规划法》抵触，《中共沈阳市委办公室、沈阳市人民政府办公室关于印发的通知》系在案涉许可核发后下发的，一审法院不能将该规定作为审查案涉具体行政行为合法性的法律依据。一审法院应同案同判。原审违背“先规划后建设”的原则。案涉《日照分析报告》系在案涉建设工程建成后作出的，且不真实、基础数据不符合规定。要求对《中共沈阳市委、沈阳市人民政府关于向城区下发经济管理权限的实施意见》进行合法性审查。请求：1.撤销（2020）辽0103行初37号行政判决，撤销《建设工程规划许可证》（建字第2101062018XXXXX号）；2.对《中共沈阳市委、沈阳市人民政府关于向城区下发经济管理权限的实施意见》进行合法性审查；3.本案诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人沈阳市自然资源局辩称，被上诉人具有作出案涉规划许可证的法定职权。被上诉人作出的案涉规划许可证事实认定清楚，法律适用正确。上诉人提出案涉《日照分析报告》“不具有真实性，该报告所依赖的基础数据取得不符合规定”的说法没有事实依据。上诉人提出对《中共沈阳市委、沈阳市人民政府关于向城区下发经济管理权限的实施意见》进行合法性审查违反法律程序。原审判决事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。被上诉人辽宁省自然资源厅辩称，市规土局开发区分局具有核发建设工程规划许可证的法定职权。核发《建设工程规划许可证》的行为事实清楚、适用法律正确。上诉人的上诉理由无事实及法律依据，请求驳回上诉人的上诉请求。第三人万科西城公司述称，市规土局开发区分局作出的颁发《建设工程规划许可证》的行政行为合法，内容正确。案涉项目在取得规划许可后，获取施工许可。案涉工程均已施工完毕，各参建单位已完成竣工验收，不具备撤销相关许可的现实条件。上诉人“依法对规范性文件合法性进行审查”的上诉请求不符合法定程序。请求驳回上诉人的上诉请求。经审查，本院审理查明的事实与原审查明的事实一致。本院认为，关于上诉人主张原市规土局开发区分局不具备核发案涉规划许可的职权一事。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。根据该条规定，城乡规划法对于在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的情况，原则上规定向城市、县人民政府城乡规划主管部门申办建设工程规划许可证，此外亦可向省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申办上述许可。《中共沈阳市委、沈阳市人民政府关于向城区下发经济管理权限的实施意见》的制定系为了贯彻落实《中共辽宁省委、辽宁省人民政府关于向城区下发经济管理权限的意见》，《中共辽宁省委、辽宁省人民政府关于向城区下发经济管理权限的意见》：“三、向城区放权的主要内容：根据指导思想和基本原则，除城市规划、重大基础设施建设以及法律法规明确规定由市政府行使的权限以外，将其他市级经济管理权限下放给城区。赋予所有城区与县相同的经济管理权限；赋予省级以上开发区、高新区等功能区市级经济管理权限；赋予与上述功能区合署办公的城区市级经济管理权限。涉及法律法规明确不能由城区政府直接行使的权限，各市可以采取委托方式下放给城区。市直部门要前移审批终端，减少受理层次，加强集中受理、直接受理和一线受理，提高审批效率。下放市级经济管理权限的主要内容如下：……5.建设管理。建筑工程项目质量监督和竣工验收权限；建筑工程施工许可证核发权限；建设工程施工合同、监理合同备案权限；建设工程项目招投标相关审批权限；人防工程建设审批权限。……”可见，《中共沈阳市委、沈阳市人民政府关于向城区下发经济管理权限的实施意见》将重点区域外的建设用地规划许可证、建设工程规划许可证核发权限下放至9个城区和省级以上开发区、高新区的相关规定与城乡规划法第四十条的规定并不抵触，上诉人的该项主张缺乏法律依据，本院不予支持。关于上诉人主张被上诉人违背“先规划后建设”的原则一事。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二款规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。”可见，原审第三人是否存在未批先建的行为并非城乡规划法规定的法定审查要件，原审对此认定正确，本院予以维持。关于上诉人主张案涉《日照分析报告》系在案涉建设工程建成后作出的，且基础数据不真实、不符合规定一事。《沈阳市居住建筑间距和住宅日照管理规定》第二十八条规定：“建设单位和规划、建筑设计单位应对报送的日照影响分析报告及其他材料的真实性负责，并按照规划行政主管部门的要求提供或补充有关材料。”照此规定，日照影响分析报告及其他材料的真实性由建设单位和规划、建筑设计单位负责，被上诉人对其形式要件进行审查。上诉人提出案涉《日照分析报告》的相关问题，对此，被上诉人辩称依据《建筑日照参数计算标准》GB/T50947-2014的有关规定，进行日照分析时，落地窗、凸窗和落地凸窗应以虚拟的窗台面为日照计算起点，而不是以实际的窗台面为日照时间计算起点。结合《日照分析报告》编制单位出具的情况说明，可知该报告符合上述标准，不存在数据造假的问题。上诉人未提供进一步的事实依据证明其主张，故本院对上诉人的该项主张因缺乏事实依据不予支持。关于上诉人主张对《中共沈阳市委、沈阳市人民政府关于向城区下发经济管理权限的实施意见》进行合法性审查一事。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百四十六条规定：“公民、法人或者其他组织请求人民法院一并审查行政诉讼法第五十三条规定的规范性文件，应当在第一审开庭审理前提出；有正当理由的，也可以在法庭调查中提出”。上诉人要求人民法院一并审查规范性文件应当在第一审期间提出，现上诉人在本院二审期间提出该项主张，不符合法律规定，本院不予审理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人承担。本判决为终审判决。审判长  龙国华审判员  杨晓鹏审判员  董凤瑞二〇二〇年十二月三日法官助理方立达书记员刘元本案判决所依据的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；