辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终1049号上诉人（一审原告）：葫芦岛市南票区三家子二矿，住所地葫芦岛市南票区九龙街道三家子村。法定代表人：李继书，该煤矿矿长。委托诉讼代理人：杨如钢，辽宁义帆律师事务所律师。委托诉讼代理人：杨铠铭，辽宁义帆律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：葫芦岛市南票区人民政府，住所地葫芦岛市南票区龙首路**。法定代表人：徐显帅，该区政府区长。委托诉讼代理人：王海峰，该区应急管理局副局长。委托诉讼代理人：周振华，辽宁一鸣律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：葫芦岛市人民政府，，住所地葫芦岛市龙湾大街**法定代表人：王力威，该市政府市长。委托诉讼代理人：毕玉格，该市司法局工作人员。委托诉讼代理人：蔡久峰，该市司法局工作人员。葫芦岛市南票区三家子二矿（以下简称三家子二矿）因诉葫芦岛市南票区人民政府（以下简称南票区政府）、葫芦岛市人民政府（以下简称葫芦岛市政府）行政给付一案，不服辽宁省葫芦岛市中级人民法院（2020）辽14行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人三家子二矿的委托诉讼代理人杨如钢，被上诉人葫芦岛市政府的委托诉讼代理人毕玉格、蔡久峰，被上诉人南票区政府的委托诉讼代理人王海峰、周振华，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2016年，为了“推进结构性改革、抓好去产能任务”，国务院印发了国发(2016)7号《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，随后，国家发展和改革委员会为了促进煤矿产业结构调整和转型升级，发布了系列文件，以进一步化解过剩产能，加快建设煤矿产能置换工作。根据国家、省、市政府相关文件精神，2016年9月12日，南票区政府作出《关于印发2016年南票区地方煤矿去产能退出关闭工作方案的通知》“按照省发改委下达的化解煤矿过剩产能要求：2016年我区地方煤矿退出关闭任务3家，去产能12万吨，2016年10月末完成关闭工作。为加快推进我区煤矿退出关闭工作……特制订本方案……”。根据该方案，2016年南票区政府关闭了党金沟煤矿、三家子兴街煤矿、沙锅屯乡大红砬第四煤矿，并给付了省、市、区政府奖补资金。2017年1月20日左右，上诉人向南票区政府提交了《关闭煤矿申请书》，并就相关事宜进行了公证。2017年6月，根据国家发改能源相关文件精神，上诉人向葫芦岛市政府提交了《同意进行产能置换指标交易承诺书》，承诺“1、自愿关闭退出，不申请使用化解煤炭过剩产能中央奖补资金；2、同意将关闭退出煤矿指标用于产能置换交易；3、同意由省政府有关部门统一组织协调产能置换指标交易工作；4、同意由市政府指定部门和人员参与交易价格洽谈，确定交易价格；5、同意由市政府指定相关部门统一签订煤炭产能置换指标交易协议”，后，葫芦岛市发展和改革委员会与锡林郭勒盟锡林浩特煤矿签订了《煤炭产能置换指标交易协议》，将包含上诉人在内的31家煤矿的煤炭的产能置换指标进行了交易，全省统一转让价格115元/吨。2017年9月13日，葫芦岛市南票区聚鑫煤炭产能置换交易有限公司、葫芦岛市南票区地方煤炭行业协会与锡林郭勒盟锡林浩特煤矿签订《煤炭产能置换指标交易付款协议》，上诉人据此获得产能置换交易款。另查明，上诉人于2018年2月26日向一审法院提起“要求确认南票区政府强制关闭煤矿行为违法并赔偿”的行政诉讼，该院裁定驳回其起诉后，上诉人不服上诉至本院，本院于2018年9月20日裁定维持。上诉人于2018年2月26日还向一审法院提起要求“南票区政府返回出资110万元的行政给付”的行政诉讼，该院裁定驳回上诉人起诉后，上诉人不服上诉至本院，该案在审理中，上诉人于2018年12月25日撤回起诉和上诉。上诉人于2019年3月提起700万元行政补偿的行政诉讼，因支付补偿款主体资格问题、支付补偿款标准问题，经一审法院释明后上诉人于2019年9月6日撤回起诉。上诉人于2020年3月3日提起本诉。依法判令：1.葫芦岛市政府给付奖补资金165万元；2.南票区政府给付奖补资金165万元；3.承担本案诉讼费用。一审法院认为，本案的争议焦点是：一、上诉人的起诉是否符合法定条件；二、上诉人要求二被上诉人分别给付奖补资金各165万元是否具有事实依据和法律依据，证据是否充分。关于第一个争议焦点主要包含两方面的问题，一是上诉人起诉是否超过起诉期限；二是上诉人起诉是否属于重复起诉。现就两个问题分述如下：1、关于起诉期限问题。2017年1月份，上诉人煤矿关闭。关闭后，上诉人于2018年2月26日第一次就其损失主张权利开始，至本案诉讼。上诉人一直就其损失问题主张权利，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的规定，上诉人本次诉讼虽然超过法定起诉期限，但其不属于自身原因耽误的起诉期限，事实证明上诉人一直在主张自己的案涉相关权利，故上诉人起诉并未超过起诉期限。2、关于重复起诉的问题。2019年3月14日，上诉人以南票区政府为被告，以给付补偿款700万元为由，提起行政诉讼。在审理过程中，一审法院就支付补偿款主体资格问题、支付补偿款标准问题向上诉人进行了法律释明，上诉人递交撤诉申请，该院准予上诉人撤回起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百零六条“当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：(一)后诉与前诉的当事人相同；(二)后诉与前诉的诉讼标的相同；(三)后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含”的规定，上诉人在2019年3月14日提起行政诉讼时的诉讼请求中只是要求补偿700万元，并未明确补偿事项，属诉讼请求不明确，经一审法院法律释明后，2020年3月3日，上诉人再次提起行政诉讼时，明确了补偿的事项即：即上诉人要求二被上诉人分别给付奖补资金各165万元。故，上诉人的起诉不属于重复起诉。关于第二个焦点问题。上诉人主张根据辽政密电(2017)2号《辽宁省人民政府关于做好煤炭行业淘汰落后产能工作的通知》“各市政府结合实际制定关闭退出方案和奖补政策”，上诉人向葫芦岛市政府申请公开“2017年煤矿关闭的方案和奖补政策”，葫芦岛市政府于2019年9月12日作出告知书“本行政机关未制作或保存，该信息不存在”。上诉人认为葫芦岛市政府未制定2017年方案则二被上诉人应该按照《2016年南票区地方煤矿去产能退出关闭工作方案》给付上诉人市、区奖补资金。经查，《2016年南票区地方煤矿去产能退出关闭工作方案》只适用于2016年关闭的三家煤矿(党金沟煤矿、三家子兴街煤矿、沙锅屯乡大红砬第四煤矿)，上诉人不在其中。上诉人于2017年1月自愿关闭，2017年市政府未做出关于给付市、区奖补资金的方案，根据2017年国家、省政府的相关政策，对于承诺不申请中央奖补资金的煤矿组织进行煤矿产能指标交易以弥补关闭煤矿的损失，本案上诉人自愿关闭并承诺不申请中央奖补资金后，葫芦岛市政府统一安排葫芦岛市发展和改革委员会与锡林郭勒盟锡林浩特煤矿签订了《煤炭产能置换指标交易协议》，上诉人因此获得了产能置换补偿交易款。上诉人称2016年关闭的煤矿也获得了产能置换补偿交易款，经查，党金沟煤矿等3家2016年关闭的煤矿按30%系数折算。综上，一审法院认为2016年关闭的煤矿适用《2016年南票区地方煤矿去产能退出关闭工作方案》，而2017年因为国家、省政府相关政策的改变，化解煤炭产能的方式也发生了改变，上诉人系2017年关闭，且市政府未制定2017年给付市、区奖补资金的方案，故上诉人要求按照《2016年南票区地方煤矿去产能退出关闭工作方案》给付市、区政府奖补资金的理由不能成立，该院对上诉人起诉二被上诉人要求给付市、区政府奖补资金的诉讼请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回葫芦岛市南票区三家子二矿的诉讼请求。一审诉讼费50.00元，由上诉人负担。三家子二矿上诉称，（一）关于对关闭煤矿的奖补问题。国务院在国办发（2013)99号文件中就要求“地方人民政府应安排配套资金，并向早关、多关的地区倾斜”，辽宁省又在2017年1月20日的辽政密电（2017)2号《辽宁省人民政府关于做好煤炭行业淘汰落后产能工作的通知》要求“各市政府结合实际制定关闭退出方案和奖补政策”。被上诉人不按省政府要求制定2017年的退出方案和地方奖补政策，应按照已制定的2016年的地方奖补标准给付上诉人，以保证政府已制定政策的连续性、稳定性和对被关闭煤矿的公平性。同时，被上诉人不按上级要求履职制定方案，不能成为其不给付上诉人地方奖补资金的借口理由和依据。（二）没有法律或政策文件明确规定产能置换不享受地方奖补资金。在2016年国家就发文开始进行产能置换，辽宁省政府在2017年仍以密电形式要求地方政府制定退出方案和奖补政策，可见煤矿以产能置换的方式关闭，仍然可以享受地方奖补资金。2016年关闭的三家煤矿不但得到了中央和地方奖补资金，同时也进行了产能置换，说明产能置换不等同于不享受奖补资金，只是不享受中央奖补资金和中央要求在建煤矿企业对关闭煤矿的资金支持以及煤炭供需的平衡而已。（三）公证书是在被上诉人于2016年12月9日即决定采取对煤矿进行24小时盯守、断电的行为后，于2017年1月强制要求上诉人签订的，并非上诉人自愿。承诺书也只是不申请享受中央奖补资金，并没有放弃享受地方奖补资金的权利。被关闭的煤矿为在原有千余万元资产的基础上又投入500余万元的资金进行技改，不可能在尚未进行生产就自愿申请关闭而承诺不要任何地方奖补资金，原判以此为由径行判决实属错误。（四）辽政密电（2017)2号文件是由被上诉人在另一行政诉讼案件中答辩时提供的。一审判决以来源无法确认为由不予采信没有法律依据。综上，一审判决认定事实错误，请求二审在查明事实的基础上，依法改判支持上诉人的诉讼请求。南票区政府答辩称，一审判决结果正确，上诉人的上诉理由没有任何事实和法律依据，其上诉请求不应得到支持。请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。葫芦岛市政府的答辩意见与南票区政府的答辩意见一致。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为，本案的争议焦点为：被上诉人葫芦岛市政府、南票区政府是否负有给付上诉人关闭煤矿奖补资金各165万元的法定职责。首先，南票区政府《关于批准南票区2016年地方煤矿去产能退出关闭工作方案的请示》有“南票区政府计划给每个关闭煤矿奖补165万元，请示市财政对每个关闭煤矿给予补贴165万元”的内容。但该文件系针对2016年关闭的党金沟煤矿等三家煤矿所作工作方案，并非对该区所有关闭煤矿普遍适用，况且上诉人与该三家煤矿在关闭方式、关闭时间等方面均存在差异，故上述文件不能作为上诉人主张二被上诉人给付奖补资金各165万元的依据。其次，根据国家发展和改革委员会《关于进一步加快建设煤矿产能置换工作的通知》（发改能源[2017]609号）精神，被上诉人组织上诉人等煤矿企业通过产能置换的方式关闭退出，上诉人也签署了《同意进行产能置换指标交易承诺书》，可见2017年国家对煤矿关闭退出方式的政策进行了调整，上诉人也同意按照产能置换方式关闭退出。因此，上诉人关于被上诉人未制定2017年度方案就应当按照前述2016年三家煤矿关闭的奖补方案给付奖补资金的主张，不能成立。再次，上诉人在《关闭煤矿申请书》中承诺“不向政府主张任何赔偿和补偿”，该申请书经公证机构公证，上诉人主张该申请书系在受到胁迫的情况下签署的，但没有提供证据予以证明，对该项上诉主张不应予以支持。上诉人在签署《同意进行产能置换指标交易承诺书》时，并没有相关文件规定在进行产能置换同时享受地方政府奖补资金，二被上诉人也没有相关承诺，故上诉人关于其没有承诺放弃地方政府资金即应享受该项待遇的主张不能成立。综上，上诉人关于二被上诉人负有给付关闭煤矿奖补资金各165万元职责的主张不能成立。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，本院予以维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人葫芦岛市南票区三家子二矿负担。本判决为终审判决。审判长 刘 毅审判员 李 侃审判员 曹 弘审判员 吴晓红审判员 谭 斌二〇二〇年十二月十一日法官助理宋斯文书记员安康