兰州铁路运输中级法院行政判决书（2020）甘71行终135号上诉人（原审原告）牛某1，住白银市。被上诉人（原审被告）白银市公安局白银分局。负责人：李某。委托代理人：王某，该局法制大队四级警长。委托代理人：吴某，白银大公律师事务所律师。被上诉人（原审被告）白银市公安局。法定代表人：唐某。委托代理人：牛某2，该局法制支队四级警长。委托代理人：赵某，甘肃合睿律师事务所律师。上诉人牛某1因与被上诉人白银市公安局白银分局（以下简称白银分局）、白银市公安局治安行政处罚、行政复议一案，不服兰州铁路运输法院（2020）甘7101行初144号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审法院经审理查明，原告牛某1因自家房屋拆迁赔偿问题，于2020年5月17日乘坐火车到北京国家信访局上访维权。白银市白银区工农路街道工作人员杨某等人随行，劝阻原告未果。到达北京后，自5月19日至5月25日，原告每天都去国家信访局维权，但国家信访局因新冠肺炎疫情防控，接待场所关闭。后工农路街道等部门工作人员于2020年5月25日将原告从北京市上访人员分流中心接出，2020年5月26日下午到达白银市。2020年5月26日16时，白银市公安局白银分局工农路派出所对原告扰乱单位秩序的行为，拟受理行政案件。通过对牛某1询问，对证人杨某等人询问，被告认定原告在全国“两会”召开期间到北京上访的行为严重扰乱了国家信访局单位秩序、正常的“两会”维稳秩序，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，于2020年5月27日作出白公白公（工）行罚决字﹝2020﹞187号行政处罚决定，决定对原告牛某1以扰乱单位秩序行政拘留五日，并告知了权利救济途径和救济期限。该处罚决定已经执行。原告不服，于2020年6月12日向被告白银市公安局申请行政复议，请求撤销被告白银分局作出的白公白公（工）行罚决字﹝2020﹞187号行政处罚决定，被告受理该复议申请后，于2020年8月5日作出白公复决字﹝2020﹞8号行政复议决定，维持了白银分局作出的行政处罚决定。原告不服，提起诉讼。另查明，原告牛某1因房屋拆迁问题，于2019年4月、12月到国家信访局等部门上访维权。因其行为违反《信访条例》相关规定，被白银市公安局白银分局工农路派出所给予训诫。原审法院认为，《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）扰乱机关、团体、企业、事业单位秩序，致使工作、生产、营业、医疗、教学、科研不能正常进行，尚未造成严重损失的。”本案原告因房屋拆迁赔偿问题，于2020年5月17日乘车前往北京市，到国家信访局上访维权。白银区工农路街道工作人员在原告进京前就进行劝阻，原告执意到国家信访局上访，工农路街道工作人员随行，并在火车上继续给原告做工作，原告依然不听劝阻。到达北京后，从5月19日至5月25日，原告每天都到国家信访局门口走访，后被工农路街道等部门工作人员从北京市上访人员分流中心接至白银市。原告明显具有给政府相关部门施加压力，以实现其主张的目的，其行为已经扰乱机关单位秩序，被告白银分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定，对其作出拘留五日的行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确，量罚适当。《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十五条第一款规定：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。办理其他行政案件，有法定办案期限的，按照相关法律规定办理。”本案被告白银分局于2020年5月26日16:00受理行政案件，于5月27日作出行政处罚决定，符合办理治安案件期限规定。《中华人民共和治安管理处罚法》第八十三条第一款规定：“对违反治安管理行为人，公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时；情况复杂，依照本法规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过二十四小时。”本案被告白银分局对牛某1延长询问查证时间至24小时。符合法律规定。第九十四条第一款规定：“公安机关作出治安管理处罚决定前，应当告知违反治安管理行为人作出治安管理处罚的事实、理由及依据，并告知违反治安管理行为人依法享有的权利。”第九十七条规定：“公安机关应当向被处罚人宣告治安管理处罚决定书，并当场交付被处罚人；无法当场向被处罚人宣告的，应当在二日内送达被处罚人。决定给予行政拘留处罚的，应当及时通知被处罚人的家属。”2020年5月27日，被告对原告进行处罚前告知，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项之规定，拟对原告进行处罚，原告在告知笔录上签字捺印，陈述其行为没有扰乱单位秩序，是合法的上访行为。当日，被告作出白公白公（工）行罚决字〔2020〕187号行政处罚决定，对原告扰乱单位秩序行政拘留五日，原告拒绝在处罚决定书上签字，被告办案人员对原告拒绝签字的情况进行备注说明。当日下午，被告对原告的拘留处罚投送执行。办案民警通过电话通知原告家属，家属将其随身物品领走。因此，被告白银分局对原告牛某1作出行政处罚的程序合法。《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”被告白银市公安局作为白银分局的上一级主管部门，根据原告牛某12020年6月12日的复议申请，于当日受理该申请，后依法通知白银分局进行复议答复。被告根据白银分局提交的书面答复、作出行政行为的相关证据材料等，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，于2020年8月5日作出白公复决字〔2020〕8号行政复议决定，维持白银分局作出的白公白公（工）行罚决字〔2020〕187号行政处罚决定，后依法向原告送达了行政复议决定书，符合行政复议法关于办理复议案件的规定。因此，被告作出维持原行政行为的行政复议决定合法。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告牛某1的诉讼请求。案件受理费50元，由原告牛某1负担。一审宣判后，原告牛某1不服，向本院提起上诉,其认为：原审法院在庭审过程中，不让我们说白银市白银区政府及开发商的违法事实，说与本案无关。我们被拘留的起因就是去北京举报白银市白银区政府及开发商的违法行为，但原审判决中却说：“另查明，原告因房屋拆迁问题去北京到国家信访局、公安部等部门上访维权。”事实是我们去举报违法行为。1、为什么去公安部？因为举报白银分局对白银区政府及开发商没有任何法律依据违法强拆我们住房的违法事实不立案的行为。2、为什么去中央纪委？因为要举报白银区区长、副区长伙同开发商没有任何法律依据，采取夜间把居民强行赶出家门，断电戒严，无视国家的法律法规违法强拆。3、为什么去住建部？因为举报开发商无建筑工程施工许可证等违法施工行为。多次找白银区住建局，白银区城管执法大队无果。4、为什么去国家审计署？对白银区棚改项目进行审计监督。对开发商资质和获得项目的程序合法性进行审计监督。白银区棚户区1081户，而白银区人民路北片区以棚改名义拆迁1114户，多片区同时在拆迁，没有上级人民政府拆迁的批复文件，没有听证座谈会的签名，没有入户评估，也没有社会稳定风险评估报告等相关文件。省审计厅对我们的请求含糊其词，不作正面答复。5、为什么要去国土资源局？因为我们要求开发商出示国有土地使用证、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证，至今未出示。对以上政府个别领导及开发商的违法行为，宪法及法律授予公民举报的权利和义务，我们去举报违法行为何罪之有。再则没有法律说两会期间不让去北京举报。法院在庭审中不提白银分局有没有接到北京对牛某1扰乱公共场所秩序被查获、立案移交白银分局的法律手续和信息，更何况地方公安机关对发生在北京的违法行为，依法不享有行政治安管理处罚权。行政处罚决定书适用法律错误，我们违反了哪个单位的秩序？机关单位是我们扰乱不能正常进行了？违法行为是什么？国家纪委信访单位就没有开门。国家信访部门就是接待老百姓反应问题的窗口，没有规定去信访反应问题要拘留，并且我们是去举报违法行为。事实反映我们的行为与扰乱单位秩序罪的规定毫不相干。我们去北京的路上，街道与派出所等四人同车尾随，街道书记、主任等多人分乘两辆汽车尾随。2020年5月19日我们去北京信访部门没有开门，直到5月25日早上我们进入北京市久敬庄救济中心，晚上九点左右被白银分局民警及街道工作人员、雇佣社会人员及车辆三辆，把我和何恩慧、殷佶芳三人押回，将我们手机强行抢走并搜身。5月26日下午押至白银市白银区工农路派出所，以莫须有的扰乱单位秩序对我们实行行政拘留五日。过度使用警力，动用大量政府人员阻止我们举报违法行为，浪费国家资源，严重侵犯了公民对违法行为的举报权。我们在北京没有违法行为，没有任何证据证明我们采用了哪种行为违反了国家信访单位的秩序，拘留不合法。行政拘留和行政复议决定属于事实不清，证据不足，适用法律错误。因此请求二审法院支持上诉人的上诉请求：1、撤销一审判决，由二审法院依法改判；2、撤销白银分局2020年5月27日作出的白公白公（工）行罚决字〔2020〕187号《行政处罚决定书》和白银市公安局于2020年8月5日作出的白公复决字〔2020〕8号《行政复议决定书》。3、本案诉讼费用由被上诉人承担行政侵权责任，并赔偿一切经济损失。被上诉人白银分局答辩称，一、关于上诉人牛某1提出我局没有北京市公安机关移交的法律手续和信息，且对其在北京的违法行为没有管辖权的问题。我局认为：1、依法对违法行为人调查处理，应当以事实为根据，以法律为准绳，机关部门手续不是依法处理违法行为人的必要条件。2、管辖权问题。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条第二款及《公安机关办理行政案件程序规定》第十条之规定，上诉人牛某1扰乱单位秩序的违法行为由其居住地公安机关管辖更为适宜。因此我局具有管辖权，依法享有行政处罚权。二、关于上诉人牛某1提出到中纪委、公安部等多部门举报违法行为是受宪法和法律授予的权利和义务的意见。我局认为，人民群众既依法享有信访的权利，也应该按照相关法律法规进行合法信访活动，不能以信访为名，扰乱国家正常信访秩序、社会秩序及国家机关正常办公秩序。自2019年4月份以来，牛某1等人以房屋拆迁未得到赔偿为由，向政府部门索要高额赔偿费用，多次到省、市、区信访部门以及公安部、国家信访局等部门上访。在明知国家信访局疫情期间不接访，且全国“两会”召开期间，牛某1等人仍多次到国家信访局门口走访、缠访，严重扰乱了信访秩序、北京市疫情防控秩序、正常的两会安保维稳秩序以及白银区政府等单位的正常办公秩序。其行为已经违反了《信访条例》的相关规定，违规越级走访，构成扰乱公共秩序的违法行为。三、关于牛某1提出其到北京举报违法事实，街道和派出所人员同车尾随；带回他们的过程中强行抢走手机、搜身，过度使用警力，动用大量政府工作人员，浪费国家资源的问题。我局认为：1、所称街道和派出所人员同车尾随，带回过程中强行抢走手机、搜身的问题均不存在，与事实不符。牛某1等人在街道工作人员明确告知正值疫情防控和全国两会召开期间，不能赴京走访的情况下，不听劝阻，执意要去北京走访。街道工作人员和派出所民警无奈只能陪同并沿途一直劝返。2020年5月25日18时许，白银区工农路街道接到上级信访部门通知后，街道工作人员从北京久敬庄救济中心将牛某1等三人接回，与派出所民警全程配合于5月26日15时许到达白银区。为保证上访和接访人员的身体健康，减轻北京及沿途省份的疫情防控压力，租用社会车辆将其三人接回白银区，期间未限制三人的人身自由，无人抢夺她们的手机，也没有对其进行过搜身。2、使用警力，动用大量政府工作人员，浪费国家资源均由上诉人牛某1等人违规越级走访引起，其违法行为造成国家大量人力、物力、财力资源的浪费。四、答辩人认为一审法院认定事实清楚，法律适用正确，应当予以维持。综上所述，请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求，维持一审判决。被上诉人白银市公安局答辩称，一、答辩人2020年8月5日作出的白公复决字〔2020〕8号行政复议决定，事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序。2020年5月19日至25日期间，牛某1明知国家信访局受疫情影响停止接访，仍多次到国家信访局门口进行走访、缠访，全国“两会”安保人员及国家信访局工作人员抽调专人专车将牛某1送至北京市上访人员分流中心，给国家信访局的工作造成了严重的负担，严重扰乱了国家信访局单位秩序和全国“两会”维稳秩序。2020年5月25日晚，工农路派出所民警配合白银市信访局、工农路街道工作人员到北京市上访人员分流中心将牛某1等三人接出，于5月26日15时许送至白银区。经白银分局工农路派出所调查，牛某1等违规上访的行为构成扰乱单位秩序，于2020年5月26日16时受理为行政案件，通过对其依法询问，并对工农路街道工作人员及相关当事人询问，调取国家信访局关于暂停接待群众来访的通知和有关书证，证实牛某1在全国两会召开期间，多次到国家信访局门口进行走访、缠访，严重扰乱了国家信访局工作秩序，已构成扰乱单位秩序的违法行为。2020年5月27日，白银分局依法对其以扰乱单位秩序处以行政拘留五日。综上，白银分局作出的行政处罚决定事实清楚、证据充分、程序合法、适用依据正确、量罚适当。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款（一）项之规定，答辩人于2020年8月5日作出行政复议决定，维持白银分局的行政处罚决定。二、牛某1诉状中所称事实不符合客观事实。2020年6月12日答辩人依法受理牛某1的行政复议申请，并当场将受理通知书、送达回执告知牛某1，同时依法向白银分局送达行政复议提交答复通知书，通知白银分局提交行政复议答复和作出行政处罚的证据材料。根据《中华人民共和国行政复议法》、《公安机关办理行政复议案件程序规定》对牛某1提出的复议申请、白银分局作出的行政处罚决定及所依据的事实、证据、程序、量罚进行客观全面的审查。经审查，白银分局作出的白公白公（工）行罚决字〔2020〕187号行政处罚决定，事实清楚、证据充分、程序合法、适用依据正确、量罚适当，不存在牛某1所称的“明显属于事实不清、证据不足，适用法律错误，执法犯法制造冤假错案！”因此，答辩人于2020年8月5日作出白公复决字〔2020〕8号行政复议决定，维持白银分局作出的白公白公（工）行罚决字〔2020〕187号行政处罚决定。综上所述，答辩人作出的行政复议决定主体适格，程序合法，证据确实充分，适用法律法规正确，请求二审法院驳回牛某1的上诉请求，诉讼费用由牛某1承担。经二审审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《信访条例》第十六条第一款规定：“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。”第二十条规定：“信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有下列行为：……（六）扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。”因此，信访虽是信访人反映问题、表达诉求的一项权利，但信访人在行使该项权利时，应当遵守法律法规的规定。本案中，牛某1不满房屋拆迁等事项,应依法进行信访活动,但其没有按照《信访条例》规定的程序和途径进行信访，而是采取越级上访、多次缠访的方式前往北京上访。在明知国家信访局疫情期间不接访的情况下，仍多次到国家信访局门口走访，扰乱了国家信访秩序、北京市疫情防控安全秩序，其行为对国家机关的正常工作秩序以及社会公共秩序均造成了不良影响，已构成扰乱机关单位秩序的违法行为。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款的规定，“行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖”，本案被上诉人白银分局作为上诉人牛某1的户籍所在地公安机关，对上诉人的治安违法案件具有管辖权。被上诉人白银分局在一审中提交的证据材料能够证明牛某1的行为已构成扰乱机关单位秩序的违法事实。被上诉人白银分局依法立案、传唤、告知权利义务、询问、调查,在作出行政处罚决定前,向上诉人牛某1告知拟作出处罚的事实、理由及依据,并告知陈述和申辩权,牛某1在告知笔录上签字捺印，陈述其行为没有扰乱单位秩序，是合法的上访行为。被上诉人白银分局根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第（一）项规定，对其作出行政拘留五日的行政处罚决定，牛某1拒绝在处罚决定书上签字，被上诉人白银分局办案人员对此情况进行备注说明。因此，被上诉人白银分局对牛某1作出的行政处罚决定认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确。被上诉人白银市公安局在接到上诉人牛某1的行政复议申请后当日受理，并依法向白银分局送达了行政复议提交答复通知书，通知其在规定期限内提交书面答复及作出行政处罚决定的证据材料。之后白银分局依法向白银市公安局提交了书面答复及作出行政处罚决定的证据材料。白银市公安局依法对该案进行了全面审查，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，于2020年8月5日作出白公复决字〔2020〕8号行政复议决定，维持白银分局作出的白公白公（工）行罚决字〔2020〕187号行政处罚决定，后依法向牛某1送达了行政复议决定书，符合行政复议法关于办理复议案件的规定。因此，被上诉人白银市公安局作出维持原行政行为的行政复议决定合法。综上所述，被上诉人白银分局作出的白公白公（工）行罚决字〔2020〕187号行政处罚决定认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确。被上诉人白银市公安局作出维持原行政行为的白公复决字〔2020〕8号行政复议决定符合法律规定。原审法院依据法律规定，判决驳回牛某1的诉讼请求并无不当。上诉人牛某1的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。原审法院认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人牛某1负担。本判决为终审判决。审判长 乔雅晴审判员 李绍金审判员 范赣鑫二○二○年十二月二十五日书记员 张亚洲【附适用的法律条文】《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。