广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终1466号 上诉人（一审原告）黄桂芬，女，1974年8月5日出生，壮族，住南宁市。 上诉人（一审原告）黄某1，男，2010年5月5日出生，汉族，住南宁市。 上诉人（一审原告）黄翠清，女，2010年5月5日出生，汉族，住南宁市。 上诉人（一审原告）黄钱生暨上诉人黄某1、黄翠清的法定代理人，男，1966年9月9日出生，汉族，住南宁市。 上诉人（一审原告）黄翠婷，女，1987年12月3日出生，汉族，住南宁市。 上诉人（一审原告）陈进娥，女，1939年4月3日出生，汉族，住南宁市。 上诉人（一审原告）谢琼，女，1991年2月10日出生，汉族，住南宁市。 上诉人（一审原告）黄某2，男，2014年11月15日出生，汉族，住南宁市。 上诉人（一审原告）黄玮彬，男，2016年10月25日出生，汉族，住南宁市。 上诉人（一审原告）黄兆庆暨上诉人黄某2、黄玮彬的法定代理人，男，1989年9月24日出生，汉族，住南宁市。 上诉人黄翠婷、黄桂芬、陈进娥、黄兆庆、谢琼的共同委托代理人黄钱生，身份住址同上。 被上诉人（一审被告）南宁市人民政府，住所地：南宁市青秀区嘉宾路**。 法定代表人周红波，市长。 委托代理人潘金凤，南宁市司法局工作人员。 一审第三人南宁高新技术产业开发区管理委员会，住所地：南宁市滨河路**火炬大厦。 法定代表人李耕，主任。 委托代理人廖寿伟，南宁高新技术产业开发区管理委员会征拆中心工作人员。 委托代理人卢琪，广西创想律师事务所律师。 上诉人黄钱生、黄翠婷、黄桂芬、黄某1、黄翠清、陈进娥、黄兆庆、谢琼、黄玮彬、黄某2（以下简称黄钱生等人）因其诉被上诉人南宁市人民政府、一审第三人南宁高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）行政复议一案，不服南宁市中级人民法院（2019）桂01行初571号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，并于2020年11月23日公开开庭审理了本案。上诉人黄钱生、黄桂芬、陈进娥、黄兆庆，被上诉人南宁市人民政府的委托代理人潘金凤，一审第三人高新区管委会的委托代理人卢琪、廖寿伟，到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 南宁市中级人民法院一审查明：2019年1月9日，黄钱生等人以南宁市西乡塘区心圩街道办和德村**为被申请人，向高新区管委会提交《土地确权申请书》，该申请书载明有以下事项：“1、请求依法确权被申请人多次征收集体土地与补偿、安置协议没有依法公布、告知申请人。2、请求依法确权被申请人多次征收集体土地补偿安置费中，以没有征收申请人的承包土地为由没有分给申请人补偿、安置费是严重违法行为。3、请求依法确权如果政府在征收申请人承包的土地所得到各项补偿费与被申请人无关。”高新区管委会当场告知上述事项不属于其职能范围，并告知土地确权应向心圩街道办事处或者南宁市西乡塘区人民政府（以下简称西乡塘区政府）申请，集体分配纠纷应向南宁市西乡塘区人民法院诉讼。黄钱生等人因认为高新区管委会未对其申请作出处理，遂以高新区管委会为被申请人于2019年7月13日向南宁市人民政府提出复议申请，提出以下复议请求：1、请求复议机关依法指令、责令被申请人在行政许可法规定的30日内重新作出受理，依法作出支持申请人的《土地确权申请书》的各项请求事项。2、请求复议机关依法确认被申请人履行保护人权、财产权的法定职责不作为、渎职行为，是严重违法行为。南宁市人民政府于2019年7月18日对黄钱生等人的复议申请予以立案受理并于2019年8月20日作出南府复议〔2019〕138号行政复议决定书（以下简称138号复议决定），以黄钱生等人申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，驳回本次行政复议申请。黄钱生等人不服138号复议决定，提起本案诉讼，请求撤销138号复议决定，责令南宁市人民政府重新作出支持黄钱生等人《行政复议申请书》的各项请求事项。 另查明，黄钱生于2018年10月11日向南宁市中级人民法院提起（2018）桂01行初381号行政诉讼，主张其于2018年7月26日向高新区管委会提交《土地确权申请书》未获处理，请求判决高新区管委会履行法定职责。南宁市中级人民法院对其起诉予以驳回。黄钱生上诉后，广西壮族自治区高级人民法院作出（2019）桂行终331号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。在本案审理中，黄钱生主张其在本案主张权属的土地即是南宁市西乡塘区人民法院（2017）桂0107民初423号《民事判决书》所涉土地，其于2019年1月9日向高新区管委会申请确权实际上是要求高新区管委会将该土地权属确认归其所有并为其颁发土地承包证书。 南宁市中级人民法院一审认为：关于黄钱生等人诉讼请求是否符合受理条件的问题。黄钱生等人要求撤销138号复议决定，且该复议决定系依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第（一）项之规定作出，黄钱生等人提起本案诉讼实际要求南宁市人民政府履行相应的行政复议法定职责，南宁市人民政府因认定高新区管委会无相应法定职责而终结该行政复议程序，此客观导致相应行政程序完结，系能对黄钱生等人法定救济权利产生实际影响的行政复议行为，依法属于行政诉讼的受案范围。至于黄钱生等人申请高新区管委会履职事项是否对复议决定行为的可诉性产生影响的问题，因黄钱生等人以高新区管委会行政不作为为由申请复议，南宁市人民政府系按照行政复议程序作出的行政行为，该复议行为的可诉性依法应不受基础行为之影响。此外，南宁市人民政府主张黄钱生等人已就涉案申请事项起诉，其再次申请行政复议属于重复申请行为的问题，因黄钱生等人对其2018年7月26日的申请行为提起诉讼，且南宁市中级人民法院系以无证据证明其提出申请为由驳回其起诉，黄钱生另案向高新区管委会提出履职申请并申请复议与南宁市中级人民法院（2018）桂01行初381号行政判决所涉非同一事项。需要指出的是，本案中，黄钱生等人向高新区管委会提交《土地确权申请书》时存在表述不明、指向较多的问题，因涉及有申请土地确权事项，因此而引发的行政不作为诉讼案件依法属于受理范围。综上，黄钱生等人的起诉符合受理条件。 关于被诉行政行为的合法性问题。南宁市人民政府在法定期限内作出驳回申请决定，在期限上不存在超期问题，至于其处理结果是否正确的问题。虽然南宁市人民政府未释明黄钱生等人明确复议申请事项有所不妥，但即使按照黄钱生等人最广泛的请求理解，无论黄钱生等人是要求高新区管委会对其土地作出确权处理并颁发土地证书，还是要求高新区管委会分配土地征收补偿款等均非高新区管委会法定职责，黄钱生等人通过行政复议程序要求高新区管委会履行上述职责显然没有事实和法律依据，南宁市人民政府据此依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定对其申请予以驳回结果正确，应予维持。综上，黄钱生等人的起诉没有事实和法律依据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回黄钱生等人的诉讼请求。 上诉人黄钱生等人上诉称：一、高新区管委会在2019年1月9日签收黄钱生等人提出《土地确权申请书》，必须在法定的7日内作出受理与否的决定，高新区管委会没有在法定期限作出受理与移送与否，应当依法确认高新区管委会是本案确权颁发《土地承包确权证》的行政机关。二、没有证据证明高新区管委会要求黄钱生等人修改土地确权申请书的请求事项，黄钱生等人也没有收到修改《土地确权申请书》有关请求事项的要求。三、一审法院（2018）桂01行初381号与广西壮族自治区高级人民法院（2019）桂行终331号行政裁定没有实体审理，没有查明本案土地确权的职权机关不是高新区管委会，更没有依法裁判告知黄钱生等人应该向哪一个职权机关申请土地确权。请求二审法院在本案的判决中，告知黄钱生等人应当向哪一级行政机关申请土地确权。综上，请求撤销一审判决，发回重审或支持黄钱生等人的一审诉讼请求。 被上诉人南宁市人民政府答辩称：黄钱生等人属于多头重复申请救济途径。高新区管委会答复称当日接收黄钱生等人提交的申请时，已作了必要的释明。虽然高新区管委会未就此事实提交直接书面证据，但结合此时仍处于行政诉讼期间，南宁市人民政府对此说法予以采信。基于不重复处理的原则，高新区管委会此时不予处理黄钱生等人的《土地确权申请书》并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项之规定，南宁市人民政府决定驳回黄钱生等人本次行政复议申请。综上，138号复议决定认定事实清楚，证据充分，适用法律依据正确，程序合法，黄钱生等人的上诉理由不充分，请求驳回上诉，维持原判。 一审第三人高新区管委会述称：一、高新区管委会没有涉案土地确权的职责，涉案土地确权的受理机关应当是西乡塘区政府。高新区管委会已告知黄钱生等人向西乡塘区政府申请确权，且黄钱生等人未提供相关证据材料证实其是否具备土地确权申请主体资格，其申请确权的内容也不明确。二、黄钱生等人要求高新区管委会为其颁发土地承包经营权证没有事实和法律依据。三、黄钱生等人已就涉案土地确权、补偿安置等事项向南宁市中级人民法院起诉高新区管委会不履行征地补偿安置及土地确权法定职责，南宁市中级人民法院（2018）桂01行初381号裁定驳回黄钱生等人起诉，广西壮族自治区高级人民法院（2019）桂行终331号行政裁定亦裁定驳回上诉，维持原裁定，并在裁定中告知救济途径，黄钱生等人就同一事实重复申请后再提起行政复议，缺乏法律依据。四、黄钱生等人申请处理的事项实质为农村集体组织成员的征地补偿款分配纠纷，黄钱生等人可以通过其他法律途径解决。综上，黄钱生等人的上诉请求没有事实和法律依据，请求驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决认定的证据合法有效，可作为本案的定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十五条第一款规定：“个人之间、个人与单位之间发生的土地权属纠纷，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府处理。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。”本案中，黄钱生等人要求高新区管委会对其土地作出确权处理并颁发土地证书，但高新区管委会不属于乡镇人民政府或者县级以上人民政府，不具有对土地进行确权处理的职权，亦无颁发农村土地承包经营权证的职权，黄钱生等人申请土地确权，应当向该土地所在的乡镇人民政府或者县级以上人民政府提出申请。《中华人民共和国土地管理法》《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》未要求行政机关对申请人的确权申请需要移交到有权处理的行政机关，黄钱生等人要求高新区管委会对其土地作出确权处理并颁发土地证书或将其申请移交有关机关缺乏事实和法律依据。土地征收补偿款的分配是农村集体经济组织内部事项，不属于高新区管委会的法定职责，黄钱生等人要求高新区管委会分配土地征收补偿款缺乏事实和法律依据。综上，黄钱生等人向高新区管委会提出申请的事项均非高新区管委会法定职责，黄钱生等人通过行政复议程序要求高新区管委会履行上述职责没有事实和法律依据，南宁市人民政府作出138号复议决定对黄钱生等人的申请予以驳回正确，本院予以维持。 综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。上诉人黄钱生等人的上诉理由不成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黄钱生、黄翠婷、黄桂芬、黄某1、黄翠清、陈进娥、黄兆庆、谢琼、黄玮彬、黄某2共同负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 黄碧辉 审 判 员 叶 坚 二〇二〇年十二月九日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青 李毅