湖北省襄阳市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）鄂06行终234号 上诉人（原审原告）朱学友，男，1962年7月24日出生，汉族，住襄阳市樊城区。 被上诉人(原审被告）襄阳市自然资源和规划局。住所地，湖北省襄阳市樊城区中原路**。 法定代表人郑德安，该局局长。 上诉人朱学友诉被上诉人襄阳市自然资源和规划局公告收回其国有土地使用权一案，不服襄阳市襄城区人民法院〔2020〕鄂06**行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。审理过程中，上诉人朱学友自愿申请撤回上诉，并向本院递交了书面撤诉申请书。 经审查，本院认为，上诉人朱学友自愿申请撤回上诉，符合法律规定，且不损害国家、集体利益和他人合法权益，依法应予准许。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条之规定，裁定如下： 准许朱学友撤回上诉. 二审案件受理费减半收取各25元，由上诉人朱学友负担。 本裁定为终审裁定。 审判长  付士平 审判员  曾建彬 审判员  梁慧星 二〇二〇年十二月二十三日 书记员  袁 昭 原审判决认定，原告朱学友于1996年1月与原襄樊市土地管理局签订《襄樊市鱼梁洲国有土地使用权预约出让合同》，合同约定甲方同意将鱼梁洲上5亩国有土地使用权预约出让给乙方朱学友，土地使用权出让金为每亩1万元，总额为5万元。合同签订后原告付清了5万元土地出让金及相关的青苗补偿费，后取得建设用地规划许可证，未办理土地使用权证。2016年5月3日，襄阳市行政审批局对鱼梁洲经济开发区管委会报送的《关于襄阳市鱼梁洲环岛景观带项目立项的申请》，经襄阳市人民政府批准作出襄审批投（2016）61号批复。该项目建设规模为扩建各类道路（含绿道）总长度33公里，建设供、排水管约31.3公里，绿化面积约372.46公顷。2018年7月1日，被告原襄阳市国土资源局向襄阳市人民政府报送《关于批准收回东西轴线鱼梁洲段和环岛景观带项目内已出让未利用国有土地使用权实施方案的请示》。2018年7月9日，襄阳市人民政府作出批示同意。2018年10月25日，被告原襄阳市国土资源局向襄阳市人民政府报送关于东西轴线鱼梁洲段和环岛景观带项目《国有土地使用权收回公告》，并附收回土地使用权人名单。2018年11月14日，襄阳市人民政府作出批示同意。环岛景观带项目涉及本案原告所主张土地使用权。2018年11月19日，被告原襄阳市国土资源局在其官方网站，公示《国有土地使用权收回公告》，该公告称“为满足公共利益的需要，加快推进襄阳市东西轴线鱼梁洲段和环岛景观带项目建设”的需要，现收回上述两个项目范围内所有国有土地使用权。该公告附件载明：1、襄阳市东西轴线鱼梁洲段涉及收回国有土地使用权的单位和个人明细；2、鱼梁洲环岛景观带项目涉及收回国有土地使用权的单位和个人明细。原告通过被告网站知悉上述信息，原告土地在被告公告范围内，即《国有土地使用权收回公告》附件2“鱼梁洲环岛景观带项目涉及收回国有土地使用权的单位和个人名细22号”。原告认为，被告作出的《国有土地使用权收回公告》事实不清，没有法律依据且程序违法，违反了国家相关法律、规章、政令，请求撤销被告作出的上述《国有土地使用权收回公告》。另查明，2019年1月23日，中共襄阳市委、襄阳市人民政府发布《关于襄阳市市级机构改革的实施意见》，新组建的襄阳市自然资源和规划局，整合了原襄阳市国土资源局、襄阳市林业局、襄阳市城乡规划局的职责，不再保留襄阳市国土资源局。 原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条（一）（二）项规定，“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：为公共利益需要使用土地的；为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第七条第一款规定，“依照《土地管理法》的有关规定，收回用地单位的土地使用权的，由原土地登记机关注销土地登记”。本案中，建设襄阳市鱼梁洲环岛景观带项目，经襄阳市人民政府批准。该项目包括道路（含绿道）以及供、排水管，其本质为城市交通、环境而为之的建设项目，属公共利益需要范畴。襄阳市人民政府批准该建设项目内的国有土地使用权收回；被告襄阳市自然资源和规划局根据襄阳市人民政府的批准，作出国有土地使用权收回公告，符合法律规定。原告朱学友提出被告作出的《国有土地使用权收回公告》事实不清，没有法律依据且程序违法应予撤销的请求，本院不予支持。经本院审判委员会讨论，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第七条第一款、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告朱学友的诉讼请求。案件受理费50元，由原告朱学友负担。 宣判后，原告朱学友不服判决上诉称，一、被上诉人在作出的《国有土地使用权收回公告》中，只是说明收回上诉人土地是“依据土地管理法律法规的有关规定”，仅说明了所依据的法律名称，没有说明具体依据的法律条款，违反了《行政诉讼法》第三十四条第一款：“被告对作出的法律行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的依据和所依据的规范性文件”之规定；违反国务院《全面推进依法行政实施纲要》第三段第五条“合法行政。行政机关实施行政管理，应当依照法律法规规章的规定进行；没有法律法规规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民法人和其他组织义务的决定”的规定。二、《公告》中只是说明收回上诉人土地是“经市政府批准”，未告知批准文件、文号等，无明确具体有效的依据内容，事实不清证据不足。三、被上诉人在庭审中所举的复印件《襄阳市人民政府文件处理单》（编号812）中无批示人署名，无批示详尽时间。批准机关并未按照《党政机关公文处理工作条例》第八条“公文种类有：（十二）请示。适用于答复下级机关请示事项”、第九条“公文一般由份号、密级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、发文机关书名、程文日期、印章、附注、抄送机关、印发机关和印发日期、页码等组成”规定作出行政批准。四、《襄阳市人民政府文件处理单》（编号：812），未注明被上诉人取得该证据的时间，是被上诉人作出《国有土地使用权收回公告》后收集的证据，违反《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十条关于“被告及其代理人在作出具体行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据”之规定，且被上诉人加盖下属分局印章证明该证据与原件一致，是自己收集第三方证据自己又加以证明，由自己（或利害关系方）证明该证据的真实性，无证明效力。五、本案在襄城区人民法院开庭审理时，上诉人当庭递交了最高人民法院指导案例41号：《宣懿成等诉浙江省衢州市国土资源局收回国有土地使用权案》，该案例与本案是同一事实和同一法律问题，对照该权威案例，上诉人得到的却是同案不同判的结果。原审判决违反《最高人民法院关于加强和改进行政审判工作的意见》的通知[2007]19号关于“20.充分尊重生效裁判的既判力，防止对同一事实或者同一法律问题作出不同裁判。无论是行政案件还是民事案件，在裁判发生法律效力后未经法律程序改判之前，对当事人、司法机关以及其他主体都有拘束力，其他法院均不得作出与生效裁判不一致的裁判。即使生效裁判确有错误，也必须通过法定程序依法予以纠正，不得无视生效裁判的存在”之规定。六、《国有土地使用权收回公告》未向上诉人等利害关系人告知，土地被收回产生不利影响时维护合法权利的方式和途径及期限，违反《行政复议法实施条例》第十七条关于“行政机关作出的具体行政行为对公民法人或者其他组织的权利、义务可能产生不利影响的，应当告知其申请行政复议的权利、行政复议机关和行政复议申请期限“规定。七、《国有土地使用权收回公告》未召开听证会，听取意见和建议或者申辩，违反国务院《全面推进依法行政实施纲要》第三段第五条关于“程序正当。行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权参与权和救济权”规定。综上，原审判决认定事实不清，证据不足，适用法律法规错误。请求二审人民法院撤销原审判决，撤销被上诉人作出的《国有土地使用权收回公告》。 上诉人朱学友向原审提交有以下证据： 1.原告朱学友与原襄樊市国土资源局签订的《襄樊市鱼梁洲国有土地使用权预约出让合同》、土地出让金收款收据、《公证书》、《建设用地规划许可证》，用以证实原告合法取得了鱼梁洲五亩土地使用权，与被诉行政行为有法律上的利害关系。2.被告在其网站作出的《国有土地使用权收回公告》，内容涉及原告地块，证明被告作出的收回公告涉及原告合法权益。 被上诉人襄阳市自然资源和规划局未提交上诉答辩状，但在原审时辩称，（一）环岛景观带项目符合城市总体规划定位，立项获得批准。2016年5月3日，经襄阳市行政审批局批准，同意鱼梁洲环岛景观带项目立项，认为鱼梁洲基础设施一直较为落后，按照襄阳市总体规划的功能定位，将鱼梁洲打造成城市“绿心”和生态休闲度假目的地十分必要，要求据批复尽快开展项目用地等前期工作。（二）发布公告前，收回国有土地使用权的实施方案获得襄阳市人民政府的批准。2018年7月4日，襄阳市人民政府批准了《襄阳市国土资源局关于批准收回东西轴线鱼梁洲和环岛景观带项目内已出让未利用国有土地使用权实施方案的请示》。该方案载明拟收回环岛景观带项目内已出让未利用国有土地使用权的法律依据、收回程序、补偿方式等。（三）襄阳市自然资源和规划局根据公共利益的需要，依据鱼梁洲环岛景观带项目规划范围图确定的范围，报经襄阳市政府批准同意后，发布《国有土地使用权收回公告》，程序合法。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为公共利益需要使用土地的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第七条第一款规定“依照土地管理法的有关规定，收回用地单位的土地使用权的，由原土地登记机关注销土地登记”。襄阳市自然资源和规划局是本区域土地行政主管部门，依法享有行使本行政区域内的土地管理和监理工作的法定职权，作出的国有土地使用权收回公告符合法律规定。发布国有土地使用权收回公告，是在作出收回土地使用权决定之前，告知被答辩人朱学友等应有的权利，对原告的权益未产生实质的影响。 被上诉人襄阳市自然资源和规划局向原审提交有以下证据： 1.襄阳市行政审批局关于鱼梁洲环岛景观带项目建议书批复。2.襄阳市国土资源局关于收回东西轴线鱼梁洲段和环岛景观带项目内已出让未利用国有土地使用权的实施方案及襄阳市国土资源局关于批准收回东西轴线鱼梁洲段和环岛景观带项目内已出让未利用国有土地使用权的实施方案的请示。3.襄阳市国土资源局关于发布收回东西轴线鱼梁洲段和环岛景观带项目需占用国有土地使用权公告的请示。以上证据共同证明收回土地使用权程序合法。 上述证据均已随案移送本院。原审庭审未经质证时，当事人双方均发表了质证意见。 根据本案有效证据，本院二审查明的案件事实，与原审判决认定的案件事实一致。 本院认为，本案二审争议的焦点问题，仍然是被诉收回国有土地使用权公告的合法性。 本院于2019年9月29日作出（2019）鄂0602行初27号民事裁定书，驳回了原告朱学友的起诉。原告朱学友不服提出上诉，襄阳市中级人民法院审理后作出（2019）鄂06行终189号民事裁定书，指令本院继续审理。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。原告朱学友、被告襄阳市自然资源和规划局的委托诉讼代理人陈文胜及该局的行政负责人杨巍峰到庭参加了诉讼。 2018年11月19日，原襄阳市国土资源局在其官方网站发布“国有土地使用权收回公告”，内容为：为满足公共利益的需要，加快推进襄阳市东西轴线鱼梁洲段和鱼梁洲环岛景观带项目建设，依据土地管理法律法规的有关规定，经市政府批准，现收回上述两个项目范围内所有国有土地使用权。根据襄阳市东西轴线道路工程鱼梁洲段用地范围图（编号DF2018080227）以及鱼梁洲环岛景观带项目规划范围图（编号：SZXZ2016100009）确定的面积范围，请相关土地使用权人（详见附表）自公告之日起到襄阳市国土资源局鱼梁洲经济开发区分局主张权利。公告期限为60日。特此公告。 被告襄阳市自然资源和规划局在规定的期限内向本院递交了作出被诉行政行为的证据： 原告朱学友向本院提出诉讼请求： 1.请求人民法院依法撤销被告作出的《国有土地使用权收回公告》。2、由被告承担全部诉讼费用。事实和理由：1996年1月原告与被告（原襄樊市土地管理局、后改名为襄阳市国土资源局、现改名为襄阳市自然资源和规划局）签订《襄樊市鱼梁洲国有土地使用权预约出让合同》，购买土地5亩，并付清了全部土地出让金。2018年11月19日，被告在其官方网站公示其作出的《国有土地使用权收回公告》，该公告称因“襄阳市东西轴线鱼梁洲段和环岛景观带项目建设”需要，将收回原告等在内的国有土地使用权。2018年12月中旬，原告通过被告网站知悉上述信息，原告土地在被告公告范围内，即《国有土地使用权收回公告》附件2“鱼梁洲环岛景观带项目涉及收回国有土地使用权的单位和个人名细22号”。原告认为，被告作出的《国有土地使用权收回公告》事实不清，没有法律依据且程序违法，违反了国家相关法律、规章、政令，没有依法行政，应予撤销。 原告向本院提交如下证据： 被告 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省襄阳市中级人民法院。 审判长刘俊人民陪审员赵巧英 人民陪审员何蕾 二O二0年九月十日 书记员李梦琦 事实与理由 1996年1月上诉人与被上诉人（原襄樊市土地管理局、后改名为襄阳市国体资源局、现改名为襄阳市自然资源和规划局）签订《襄樊市鱼梁洲国有土地使用权预约出让合同》，购买土地5亩，并付清全部土地出让金。 2018年11月19日，被上诉人在其官方网站公示其作出的《国有土地使用权收回公告》，该公告称因“襄阳市东西轴线鱼梁洲段和予梁洲环岛景观带项目建设”需要，将收回上诉人等在内的国有土地使用权；2018年12月中旬，上诉人通过被上诉人网站知悉上述信息；上诉人土地在被上诉人公告范围内，即《国有土地使用权收回公告》附件2“鱼梁洲环岛景观带项目涉及收回国有土地使用权的单位和个人明细22号。” 因被上诉人作出的《国有土地使用权收回公告》事实不清、没有法律依据且程序违法，违反了国家相关法律、规章、政令，没有依法行政，上诉人据此起诉，请求撤销。具体理由如下：