江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终612号 上诉人（原审原告）顾晓华，男，1956年3月21日生，××族，住南通市海门区。 被上诉人（原审被告）南通市海门区综合行政执法局(原海门市综合行政执法局)，住所地南通市海门区北海东路**。 法定代表人严雪松，局长。 应诉负责人张冲，副局长。 委托代理人祝威，南通市海门区综合行政执法局工作人员。 委托代理人俞嘉铃，江苏联佑律师事务所律师。 上诉人顾晓华因诉被上诉人南通市海门区综合行政执法局（以下简称海门执法局）规划行政处罚一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2012年10月，顾晓华在未取得村镇工程建设许可证的情况下，在南通市××区××号住宅西北侧搭建砖瓦结构建筑物，建筑长11.47米，宽8.6米，面积合计100.62平方米，用作工人宿舍。2019年5月29日，海门执法局对案涉建筑进行现场调查，并于当日向顾晓华送达《责令改正通知书》，告知顾晓华其未经批准擅自搭建案涉建筑的行为已违反《江苏省村镇规划建设管理条例》第十五条第一款的规定，责令顾晓华于2019年5月31日16时前拆除上述建筑物，逾期未改正的，海门执法局将依法予以行政处罚。顾晓华未在海门执法局指定的期限内自行改正，海门执法局于2019年5月31日立案查处，6月14日作出（2019）海综执告字第320010号《行政处罚事先告知书》，告知顾晓华违法事实、行政处罚的理由、依据和拟作出的行政处罚决定的内容，同时告知依法享有陈述、申辩的权利。该告知书于6月20日送达顾晓华。顾晓华未在指定期限内向海门执法局陈述、申辩，海门执法局于7月2日作出（2019）海综执罚字第320010号《行政处罚决定书》（以下简称10号决定书），认定顾晓华在未办理村镇工程建设许可证的情况下，于2012年10月在南通市××区××号住宅西北侧搭建砖瓦结构建筑物（面积为100.62平方米），用作工人宿舍。该行为违反了《江苏省村镇规划建设管理条例》第十五条第一款的规定，依据《江苏省村镇规划建设管理条例》第三十一条第一款的规定，责令顾晓华二日内拆除擅自搭建的砖瓦结构建筑物（面积为100.62平方米）。该决定书于7月5日送达。顾晓华不服提起诉讼，请求撤销海门执法局于2019年7月2日作出的10号决定书。 一审另查明，案涉建筑位于南通市××区××镇镇区范围内。 一审法院认为，根据双方的诉辩意见，本案所涉事实没有实质争议，争议的焦点为：一、海门执法局有无作出案涉行政处罚的法定职权；二、被诉行政处罚决定程序是否合法；三、被诉行政处罚决定事实是否清楚，适用法律是否正确，量罚是否适当。 关于海门执法局有无作出案涉行政处罚的法定职权问题。《中华人民共和国行政处罚法》第十六条规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。根据该规定，除限制人身自由的行政处罚权外，国务院或者经国务院授权的省级人民政府可以决定由一个行政机关行使相对集中行政处罚权。根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发[2002]17号）、《省政府进一步推进相对集中行政处罚权工作的通知》（苏政发[2003]89号）、《江苏省贯彻落实实施方案》（苏发[2016]30号）、江苏省人民政府法制办公室《省政府法制办公室关于海安县如东县启东市海门市南通市通州区在相关领域开展相对集中行政处罚权工作的复函》（苏府法函[2017]81号）、南通市人民政府《市政府关于海门市在相关领域开展相对集中行政处罚权工作的通知》（通政发[2017]33号），原海门市人民政府作出《市政府办公室关于印发的通知》（海政办发[2018]35号），明确海门执法局集中行使城市管理（包含原集中职能）、住房和城乡建设、建筑工程管理、规划行政管理方面的法律、法规、规章规定的行政处罚权。上述文件表明，海门执法局具有对南通市海门区城镇规划范围内未经许可擅自违法建设的行为作出行政处罚的法定职权，案涉建筑属于南通市××区××镇镇区范围内，海门执法局对案涉违法建设具有查处的职责。 关于被诉行政处罚决定程序是否合法问题。海门执法局经过调查、责令限期改正，在顾晓华未予自行改正的情况下予以立案处理，并向顾晓华告知拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，同时告知顾晓华有陈述和申辩的权利，顾晓华在规定期限内未进行陈述和申辩，海门执法局在法定期限内作出被诉行政处罚决定，并送达顾晓华，符合法定的程序要求。 关于被诉行政处罚决定事实是否清楚，适用法律是否正确，量罚是否适当的问题。《江苏省村镇规划建设管理条例》第十五条第一款规定，凡在村镇范围内进行各类建设的单位和个人，在开工前，应当持建设项目批准文件、村镇规划选址意见书、建设用地批准证件、建设工程图纸向县级人民政府建设行政主管部门提出开工申请。县级人民政府建设行政主管部门对设计、施工条件予以审查批准后，核发村镇工程建设许可证。第三十一条第一款规定，违反本条例规定，未按规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设，严重影响村镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响村镇规划，尚可采取改正措施的，由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正，处以罚款。对单位的罚款幅度为土建工程造价的百分之三以上百分之十以下，对个人的罚款幅度为土建工程造价的百分之一以上百分之五以下。住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定，违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。第七条规定，第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。本案中，顾晓华实施案涉建设行为未经审批，未取得村镇工程建设许可证，海门执法局认定顾晓华违法事实清楚。顾晓华的行为属违反规划的建设行为，按照《江苏省村镇规划建设管理条例》第三十一条第一款规定，如尚可采取改正措施的，可以责令限期改正，处以罚款，否则应当予以限期拆除或者没收。顾晓华并不符合前述尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，海门执法局根据《江苏省村镇规划建设管理条例》第三十一条第一款之规定，作出责令限期拆除的行政处罚决定，适用法律正确，量罚适当。 综上，海门执法局作出的被诉行政处罚决定事实清楚、程序合法、适用法律正确、量罚适当。顾晓华的主张无法律依据，一审法院遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回顾晓华的诉讼请求。 顾晓华不服提起上诉称，案涉房屋建在建设用地上，符合规划，上诉人可以补办手续，上诉人的土地承包经营权证海门区政府进行过核实，案涉地块为车间基地。被上诉人在作出处罚前没有告知上诉人去申请办理规划许可证进行整改，而是直接责令限期拆除，程序不合法，量罚不适当。请求撤销原判，改判支持上诉人的一审诉请。 被上诉人海门执法局辩称，上诉人未办理村镇工程建设许可证，擅自搭建建筑物的违法事实清楚，且不可采取改正措施消除影响。被上诉人对上诉人作出的行政处罚决定，程序适当，充分保障了上诉人的相关权利，符合法律规定。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《江苏省村镇规划建设管理条例》第十五条第一款规定，凡在村镇范围内进行各类建设的单位和个人，在开工前，应当持建设项目批准文件、村镇规划选址意见书、建设用地批准证件、建设工程图纸向县级人民政府建设行政主管部门提出开工申请。县级人民政府建设行政主管部门对设计、施工条件予以审查批准后，核发村镇工程建设许可证。 本案中，上诉人认为案涉地块是车间基地，属于建设用地，但上诉人的农村土地承包经营权证书中“车间基地”只是对承包地块名称的一种表述，并不能达到上诉人的证明目的。而且，不管案涉房屋所占土地是何性质，上诉人实施建设行为均应履行相应的审批手续。上诉人未获得建设项目批准文件、村镇规划选址意见书、建设用地批准证件，当然亦未取得村镇工程建设许可证。故上诉人未经审批即实施了建设是不争的事实，应当认定上诉人实施了违法建设行为，上诉人应承担由此产生的法律后果。《江苏省村镇规划建设管理条例》第三十一条第一款规定，违反本条例规定，未按规划审批程序批准或者违反规划的规定进行建设，严重影响村镇规划的，由县级人民政府建设行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物和其他设施；影响村镇规划，尚可采取改正措施的，由县级人民政府建设行政主管部门责令限期改正，处以罚款。根据该规定，能不能采取改正措施是影响处罚结果的关键问题。住建部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第四条规定，违法建设行为有下列情形之一的，属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形：（一）取得建设工程规划许可证，但未按建设工程规划许可证的规定进行建设，在限期内采取局部拆除等整改措施，能够使建设工程符合建设工程规划许可证要求的。（二）未取得建设工程规划许可证即开工建设，但已取得城乡规划主管部门的建设工程设计方案审查文件，且建设内容符合或采取局部拆除等整改措施后能够符合审查文件要求的。第七条规定，第四条规定以外的违法建设行为，均为无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。参照该规定，上诉人并不符合尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，被上诉人作出责令限期拆除的行政处罚决定符合规定。 综上，被上诉人作出的10号决定书并无不当，一审法院经审理后所作判决正确，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人顾晓华负担。 本判决为终审判决。 审判长  郭德萍 审判员  仇秀珍 审判员  张祺炜 二〇二〇年十二月二十四日 书记员  丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；