湖北省荆州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂10行终84号上诉人（原审原告）陈祖平，男，1962年4月15日出生，汉族，住公安县。委托诉讼代理人孙涵，北京冠领律师事务所律师。被上诉人（原审被告）公安县自然资源和规划局，统一社会信用代码11421022MB161926X6，住所地：公安县斗湖堤镇孱陵大道**。法定代表人李勇，该局局长。出庭负责人杨宏燕，该局副局长。委托诉讼代理人张家坦，湖北荆辉律师事务所律师。委托诉讼代理人洪卫东，该局执法大队队长。被上诉人（原审被告）公安县人民政府，，住所地:公安县斗湖堤镇青年路**法定代表人刘春霞，该县代县长。出庭负责人陈杰，县政府党组成员、办公室主任。委托诉讼代理人郑远国，公安县司法局干部。上诉人陈祖平因与被上诉人公安县自然资源和规划局、公安县人民政府行政处罚、行政复议一案，不服湖北省公安县人民法院（2020）鄂1022行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月27日受理后，依法组成合议庭，于2020年12月9日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。荆州市皇盛玻璃有限公司向一审法院的起诉请求：1.依法撤销公安县自然资源和规划局于2019年9月10日作出的公自然资执罚[2019]66号《行政处罚决定书》;2.依法撤销公安县人民政府于2019年12月17日作出的公政行复决字[2019]14号《行政复议决定书》;3.本案诉讼费由二被告承担。一审法院认定，原告陈祖平系公安县农业科学研究所（以下简称县农科所）农工，1982年县农科所实行土地承包，原告一家取得该所位于公安县××××路北侧5.8亩的集体土地承包经营权。1995年8月，原告与县农科所签订新建居民区建房协议书，该协议约定每户宅基地面积为8M×9M，建房户在办好有关土地、城建及其他方面的批准手续后方可动工建房（地（地址位于斗瓦居民区陈仁富与熊发彬之间2010年1月，原公安县国土资源局与县农科所签订了征地协议，约定的征收土地位置、面积、土地类型为县农科所包含原告承包地在内的集体土地5.5262公顷，同年3月，湖北省国土资源厅批准了上述征地行为。1984年至2013年期间，原告以修建住宅、看护果园、发展生猪养殖生产为由，未经土地管理部门批准，在宅基地及承包责任地上不断地修建、改扩建房屋并硬化场地，共建成住房及猪舍、办公室、仓库等其他房屋共7栋，房屋及场地占地面积共计1340.8㎡，其中房屋占地面积为821.82㎡。被告公安县自然资源和规划局在工作中发现原告未经批准进行建设的行为，遂进行调查核实，于2019年9月10日对原告陈祖平作出公自然资执罚[2019]66号行政处罚决定书，认定原告于1984年在公安县××××号动工修建房屋，1986年在原址扩建一栋砖混结构房屋，1995年8月9日与县农科所签订《公安县农科所新建居民区建房协议书》并在原址扩建三间平房，2007年在原址扩建砖木结构猪舍，2012年3月将三间平房改建为两层砖混钢结构房屋并新建两层砖混钢结构房屋用作仓库、办公室和住宅。原告在上述建设中，未经批准占用1340.48㎡土地（其中国有储备土地1216.66㎡、集体土地123.82㎡，属允许建设区，符合2010-2020公安县斗湖堤镇土地利用总体规划），其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款、第五十九条的规定，构成非法占地。依据该法第七十六条第一款及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条的规定，决定对原告处以如下行政处罚：1责令原告10日内将非法占用的公安县××××号123.82㎡集体土地退还县农业科学研究所；2.责令原告10日内将非法占用的公安县××××号1216.66㎡国有储备土地退还公安县人民政府；3.没收原告在公安县××××号非法占用1340.48㎡土地上新建的建筑物及其他设施；4.对原告在公安县××××号非法占用1340.48㎡土地的行为按5元/㎡的标准处以罚款人民币6702.40元。原告不服该行政处罚决定，向被告公安县人民政府申请复议，公安县人民政府经复议，于2019年12月17日作出公政行复决字[2019]第14号行政复议决定书，维持被告公安县自然资源和规划局对原告作出的行政处罚。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，但是，兴办乡镇企业和村民住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。第六十二条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不能超过省、自治区、直辖市规定的标准，农村村民住宅用地，经乡镇人民政府审核，由县级人民政府批准，其中涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。本案中，原告未经法定机关批准，占用集体土地和被征收后的国有土地修建房屋的行为违反上述法律规定，符合《土地管理法》第七十六条第一款规定的构成要件，被告公安县自然资源和规划局适用该条，对原告实施行政处罚并无不当。被告公安县自然资源和规划局在作出行政处罚前，履行了立案、调查、告知程序，其作出行政处罚的程序合法。被告公安县人民政府受理原告复议申请后，进行书面复议审理，其作出的行政复议决定符合《中华人民共和国行政复议法》的规定。综上所述，被告公安县自然资源和规划局作出的行政处罚认定事实清楚、证据充分，适用法律正确，程序合法。被告公安县人民政府作出的复议决定，程序合法，实体结论正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：一、驳回原告陈祖平要求撤销被告公安县自然资源和规划局于2019年9月10日作出的公自然资执罚[2019]66号行政处罚决定的诉讼请求；二、驳回原告陈祖平要求撤销被告公安县人民政府于2019年12月17日作出的公政行复决字[2019]第14号行政复议决定的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陈祖平负担。陈祖平的上诉请求：1.依法撤销一审判决，将本案发回重审或在查明事实的基础上依法裁判支持上诉人的诉讼请求；2.本案的一二审诉讼费由被上诉人承担。事实与理由：一审法院认定事实不清、适用法律错误，应当依法予以撤销。一、一审法院认定事实不清，上诉人占用的土地全部都是自己的宅基地和县农科所分的土地，并非是一审法院所说的国有土地，且上诉人从陈仁富手中购买的宅基地也享有合法的使用权。1.上诉人从陈仁富手中购买的宅基地享有合法的使用权。虽然《中华人民共和国土地管理法》明确规定“一户一宅”，但是也规定村民之间也可以购买宅基地，并未规定购买的宅基地就没有合法的使用权。只要上诉人宅基地的面积不超过法律规定的最大使用面积，上诉人的宅基地使用权都是合法有效的。2.上诉人在2007年建设猪舍15间是经过县农科所和相关政府部门批准的，是响应政府的政策，当时没有进行审批手续的责任不在上诉人，且厂房所占用土地的性质也是集体土地，并非一审法院认为的国有土地。上诉人的厂房所占用的土地是县农科所分的土地，虽然湖北省人民政府在2010年作出相关的征地批复，但是县级政府部门也要履行完征收程序，并且给上诉人补偿安置之后，案涉地块的土地性质才能从集体土地转变为国有土地，并不是批复一作出，案涉土地就当然转变为国有土地，如果批复作出后两年，政府部门没有启动征收程序，批复是自动失效的。二、被上诉人对上诉人作出案涉处罚决定程序违法，一审法院对此未予认定。2010年3月份，湖北省国土资源厅已经作出征地批复，开始在案涉地块实施征收。上诉人因为把自己的厂房作价入股公安县景程酒业有限公司，因该公司一直未获得合理的补偿，上诉人针对该厂房也一直未签署任何协议，现在被上诉人直接对上诉人作出案涉处罚决定，明显属于“以罚代征”，程序严重违法。但是一审法院却以被上诉人公安县自然资源和规划局履行了作出处罚前相应的程序，不顾及征收的基本事实，而支持上诉人作出的处罚决定，一审法院的判决显然是错误的。三、被上诉人公安县人民政府复议程序也存在违法之处，一审法院没有予以认定。首先，无法证实由两名以上复议人员参加审查，违反了《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十二条规定；其次，所作复议决定未经复议机关负责人同意或者集体讨论通过，违反了《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款规定；再次，复议审查过程中未给予当事人查阅案卷的权利，违反了《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十五条规定。综上所述，一审法院认定基本事实缺乏证据证明，适用法律错误，应当依法撤销。被上诉人公安县自然资源和规划局辩称，上诉人的上诉请求应当予以驳回。被上诉人公安县人民政府辩称，一、一审法院认定上诉人违法占地事实清楚，上诉人陈祖平认为一审法院认定事实不清的理由不能成立。（一）上诉人认为从陈仁富手中购买的宅基地享有合法使用权的理由不能成立。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县人民政府批准。”《湖北省土地管理实施办法》第三十二条规定：“农村村民建住宅用地，由村民提出用地申请，经村民委员会同意，乡（镇）人民政府审核后，报县人民政府批准。”“农民兴建、改建房屋宅基地（含附属设施）总面积，使用农用地的每户不得超过140平方米，使用未利用土地（建设用地）的每户不得超过200平方米。”陈祖平与县农科所签订的《公安县农科所新建居民区建房协议书》约定：“一、建房户要先写好书面申请，经批准办好各项手续（土管、城建，涉及水、电设施的水利、电力部门的批准文书）后，方可动工建房。……四、宅基地面积一般每户2间（8m×9m），户与户之间留1m通道，实际占地为7m×9m。”上诉人陈祖平购买陈仁富宅基地建房既违反了“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的规定，也未办理任何审批手续。（二）上诉人陈祖平认为建15间猪舍是经过县农科所和相关部门批准的，没有进行审批手续的责任不在上诉人的理由不能成立。《中华人民共和国土地管理法》第六十条规定：“农村集体经济组织使用乡（镇）土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业或者与其他单位、个人以推动使用权入股、联营等形式共同举办企业的，应当持有关批准文件，向县级以上地方人民政府自然资源主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”上诉人陈祖平建15间猪舍未按上述规定申请办理任何审批手续。（三）一审法院认定上诉人陈祖平违法占地事实清楚，上诉人建设7栋房屋占地1340.8平方米，有公安县华宇土地勘测有限公司的勘测结果为依据，上诉人建房未办理任何审批手续。二、一审法院已认定公安县自然资源和规划局作出的行政处罚程序合法，上诉人陈祖平认为公安县自然资源和规划局作出的行政处罚程序违法的理由不能成立。公安县自然资源和规划局作出的行政处罚决定，依法履行了立案、调查、责令停止违法行为、听证、审理、作出决定等程序，并依法送达法律文书，程序合法。经查公安县景程酒业公司工商登记资料，该公司由上诉人陈祖平和程方以货币形式各认缴出资50万元设立，并非上诉人所说的以厂房作价入股。该公司既不是被征收人也不是本案行政处罚相对人，上诉人陈祖平认为公安县自然资源和规划局“以罚代征”的事实不存在。三、上诉人陈祖平认为被上诉人公安县人民政府行政复议程序违法的理由不成立。公安县人民政府于2019年10月31日受理上诉人陈祖平的行政复议申请，于当日向公安县自然资源和规划局送达答复通知书，经审理并经负责人同意后于2019年12月17日作出行政复议决定，于2019年12月19日向上诉人陈祖平和公安县自然资源和规划局送达行政复议决定书。行政复议案卷中的送达回证和文书处理签已表明公安县人民政府法制工作部门审理行政复议案件始终由二人承办并经负责人同意后作出行政复议决定。行政复议过程中，上诉人从未提出要查阅被申请人的书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的口头或书面申请。综上，上诉人陈祖平提起上诉的事实和理由不成立，请二审法院依法驳回其上诉，维持一审判决。本院对一审认定的陈祖平修建的房屋及场地占地面积共计1340.8㎡的事实予以确认，但一审认定其中房屋占地面积为821.82㎡的事实没有相应的依据，予以纠正。二审查明的其他事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，关于上诉人陈祖平主张其所占用的土地是宅基地和县农科所分的土地，有合法使用权的问题。陈祖平于2019年8月13日接受被上诉人公安县自然资源和规划局的询问时，陈述：“前路旁3间的住宅门面楼、有2间是购买农科所的宅基地，东面1间是购买陈仁富的宅基地，陈仁富于2005年元月31日办理了集体土地证。其它都没有办理土地相关手续。”根据《中华人民共和国土地管理法》（1987）第三十八条、第四十五条和《中华人民共和国土地管理法实施条例》（1991）第二十五条、第三十六条的规定，农村居民建造住宅，需要使用土地的，应当先向村农业集体经济组织或者村民委员会提出用地申请，经村民代表会或者村民大会讨论通过后，报人民政府批准;未经人民政府批准非法占有土地建造住宅或从事其他建设的，责令退还非法占用的土地，限期拆除或者没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施。另根据《湖北省土地管理实施办法》（1987）第十六条的规定，农民建房用地，由本人申请，经村民委员会同意，使用非耕地的，由乡（镇）人民政府批准；使用耕地的，经乡（镇）人民政府审查，报省辖市或县（市、区）人民政府批准，并按被占耕地年产值的二到四倍支付土地补偿费。之后历年修订的《中华人民共和国土地管理法》《湖北省土地管理实施办法》均有上述类似规定。虽然陈祖平一家于1982年在县农科所承包了土地，并于1995年与县农科所签订了《新建居民区建房协议书》，协商宅基地面积为72㎡,但其建造住宅的用地申请及其在土地上从事的其他建设的行为未经人民政府批准;陈祖平主张向他人购买宅基地建房，同样未经人民政府批准。陈祖平主张在县农科所分的土地上建设猪舍15间经过了相关政府部门批准，并没有相应的证据证明。因陈祖平非法占地的行为一直处于持续状态，被上诉人公安县自然资源和规划局作出的公自然资执罚[2019]66号行政处罚决定适用该决定作出时实施的《中华人民共和国土地管理法》（2004）第四十三条、第四十四条、第五十九条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定，认定陈祖平的行为构成非法占地，符合法律规定。关于上诉人陈祖平主张案涉行政处罚决定和行政复议决定程序违法的问题。被上诉人公安县自然资源和规划局提交的证据可以证明其作出行政处罚前，履行了立案、调查、告知、听证程序，程序合法。被上诉人公安县人民政府提交的证据也可以证明行政复议程序未违反《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》规定的法定程序。综上所述，被上诉人公安县自然资源和规划局作出的行政处罚认定事实清楚、主要证据充分、适用法律正确、程序合法，被上诉人公安县人民政府作出的复议决定，程序合法，实体正确。一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，本案经合议庭评议，并提交本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元由陈祖平负担。本判决为终审判决。审判长 王 茜审判员 孙开炎审判员 王 阳二〇二〇年十二月二十三日法官助理王文娟书记员黄正蓉