安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终1118号 上诉人（一审原告）张香兰，女，1963年10月05日出生，汉族，住安徽省长丰县。 委托代理人李侠，女，汉族，1982年11月6日出生，住安徽省长丰县，系张香兰之女。 被上诉人(一审被告)长丰县人民政府，住所地合肥市长丰县水湖镇长丰路**。 法定代表人李命山，县长。 委托代理人李生巧，长丰县司法局工作人员。 委托代理人李晋，长丰县司法局工作人员。 上诉人张香兰因诉长丰县人民政府（以下简称长丰县政府）行政复议一案，不服安徽省合肥市中级人民法院(2020)皖01行初123号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年11月17日公开开庭审理了本案。上诉人张香兰及其委托代理人李侠，被上诉人长丰县政府的委托代理人李生巧、李晋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 张香兰向一审法院起诉称，原告于2018年12月5日向长丰县政府邮寄了《申请长丰县人民政府处理有关张树田承包的土地权属纠纷》。2018年12月28日，长丰县农业农村局(原长丰县农业委员会)作出《关于张香兰申请长丰县政府要求处理有关张树田承包土地权属纠纷的答复意见》。原告不服，于2019年2月24日向被告邮寄了行政复议申请。被告于2019年3月26日向原告作出补正行政复议申请通知书，原告收到该通知后，按照被告要求向被告邮寄补充了被告所需的材料，并于2019年4月5日通过邮寄方式向被告进行了送交。被告否认收到补正材料，未在法定期限内作出行政复议决定。 合肥市中级人民法院于2019年12月16日作出(2019)皖01行初309号行政判决，判令被告“继续履行对原告的行政复议申请进行审理的法定职责。”原告收到该判决后，于2019年12月22日再次向被告邮寄送达了行政复议申请及相关材料。被告于2020年2月20日作出复驳字[2020]1号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称1号《决定书》），原告于3月9日签收了该决定书。被告以长丰县农业农村局作出的《关于张香兰申请长丰县政府要求处理有关张树田承包土地权属纠纷的答复意见》属于信访事项处理意见为由，驳回原告的行政复议申请。原告认为，被告驳回原告行政复议申请的理由明显不能成立，程序违法，认定事实不清，适用法律、法规错误，违反了《信访条例》第二十一条以及《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政复议法实施条例》等法律法规，严重侵犯了原告的合法权益。综上，为维护原告的合法权益，特提起诉讼，请求：1.撤销被告作出的1号《决定书》，判令被告重新作出行政复议决定；判令被告依法履行法定职责；2.请求贵院判令本案诉讼费用由被告承担。 长丰县政府一审辩称，一、被告做出的复议决定事实清楚、证据充分、程序合法，请求法院依法予以维持。原告张香兰对第三人长丰县农业农村局作出的《关于张香兰申请长丰县人民政府要求处理有关张树田承包土地权属纠纷的答复意见》不服，于2019年12月23日向被告申请行政复议，被告依法受理后于2019年12月25日向第三人长丰县农业农村局送达《行政复议申请答复书通知书》，2019年12月30日，第三人长丰县农业农村局提交《行政复议答辩状》。被告经审理认为：原告张香兰就长丰县下塘镇金店社区观美组已故村民张树田承包经营权确权纠纷问题，先后于2018年6月向县信访局、12月向长丰县政府邮寄信访资料，长丰县农业农村局根据县领导批示，按照信访案件调查处理，于2018年12月28日作出《关于张香兰申请长丰县人民政府要求处理有关张树田承包土地权属纠纷的答复意见》。根据《中华人民共和国信访条例》第三十四条规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。张香兰作为信访人，如对该《答复意见》不服，可以自收到书面答复之日起30日内向长丰县政府申请信访复查。原告张香兰的行政复议申请属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定的情形。因此被告作出“驳回申请人的行政复议申请”的决定，符合法律规定，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。二、原告诉讼请求缺少事实和法律依据。（一）原告不享有该土地的承包经营权和继承权。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、第十五条的规定，农村土地家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户，其本质特征是以本集体经济组织内部的农户家庭为单位实行农村土地承包经营。家庭承包方式的农村土地承包经营权属于承包农户，而不属于某一个家庭成员。根据《中华人民共和国继承法》第三条的规定，遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产。农村土地承包经营权是家庭承包，当承包农地的农户家庭中的一人或几人死亡，承包经营仍然是以户为单位，承包地仍由该农户的其他家庭成员继续承包经营；当承包经营农户家庭的成员全部死亡，由于承包经营权的取得是以集体成员权为基础，该土地承包经营权归于消灭，不能由该农户家庭成员的继承人继续承包经营，更不能作为该农户家庭成员的遗产处理。原告因出嫁户口迁到长丰县，并非张树田的家庭成员，因此不享有该家庭土地承包户资格。在第一轮、第二轮土地承包中因不是下塘镇金店社区经济组织成员，未取得当地承包土地，因此原告错误理解法律规定，错误认为拥有土地承包经营权以及继承权。（二）原告所谓张树田取得土地承包经营权不符合事实。根据《中华人民共和国农村土地承包法》规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包，原村民张树田在土地二轮承包期间因在监狱服役，没有能力从事土地承包活动，原金店村民委员会也没有与其签订承包经营合同，被告也就无法确认张树田“实际分得（承包）土地”，张树田实际没有取得下塘镇金店社区土地承包经营权。原告如有证据证明集体经济组织在土地承包经营活动中其合法权益受到侵害，可以有权向集体经济组织主张权利。原告所谓继承张树田承包经营土地的基础不存在，更谈不上承包土地“收益”继承问题，其诉讼请求依法不能成立。（三）原告与张树田承包土地不具有利害关系。张香兰与已故村民张树田（原住长丰县××金店观××组）不具有收养关系，从第三人长丰县农业农村局和原告的举证材料中，原告不能证明其与已故村民张树田存在收养关系，即使小时候曾经共同生活，也只能算作寄养关系。在张树田因病被保外就医期间，原告与张树田因没有收养关系，也就没有尽到照顾和赡养义务。因此原告与争议土地不具有利害关系，因此依法应当驳回其诉讼请求。综上所述，被告严格依法办理行政复议案件，行政复议事实清楚、程序合法、依据准确，原告起诉没有事实和法律依据，根据法律法规等规定，恳请依法驳回原告的起诉。 一审法院审理查明，2018年12月5日，原告张香兰向被告长丰县政府邮寄了《申请长丰县政府处理有关张树田承包的土地权属纠纷》，申请称张香兰于1963年出生,张香兰生父张广银于1966年过世,生母李广荣改嫁前将张香兰(3周岁左右)送给叔父张树田收养,张香兰系张树田养女。现张树田已去世，因此张香兰作为张树田的法定继承人,有权依法继承张树田应得的承包收益。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《中华人民共和国物权法》第三十三条规定,请求长丰县政府确认1995年张树田实际分得（承包）了土地。2018年12月28日，长丰县农业农村局作出《关于张香兰申请长丰县人民政府要求处理有关张树田承包土地权属纠纷的答复意见》，认为张树田（又名张书田）因犯罪服刑期间保外就医，于1996年1月31日回到原金店村关美组治病，因二轮土地承包分配已经结束，张树田未分配到承包土地。原告要求确认1995年张树田实际承包了土地因无事实和法律依据，不予支持。原告不服，于2019年2月24日通过邮寄的方式向被告提交了行政复议申请书，请求撤销长丰县农业农村局作出的《关于张香兰申请长丰县人民政府要求处理有关张树田承包土地权属纠纷的答复意见》并确认下塘镇金店村侯圩队观美组村民张树田于1995年分得了土地。2019年3月19日，被告收到了该行政复议申请，于2019年3月26日向原告作出补正行政复议申请通知书。2019年4月5日，原告通过邮寄方式向被告提交了补正材料。被告因未收到补正材料，未在法定期限内作出行政复议决定。原告为此向该院提起行政诉讼，请求确认被告不履行作出行政复议决定法定职责违法，并责令被告作出行政复议决定。该院经审理于2019年12月16日作出(2019)皖01行初309号行政判决，认定原告虽然收到补正通知书后在法定期限内进行了补正，但由于邮寄方面存在的原因，被告没有收到补正材料。在此情况下，被告没有对原告的行政复议申请进行审理并作出决定并无不当，原告认为被告不履行作出行政复议决定法定职责违法的诉讼请求不能成立。但被告在本判决生效后，应当根据本案查明的事实，继续履行对原告的复议申请进行审理的法定职责。 原告收到该判决后，于2019年12月22日再次向被告邮寄行政复议申请及相关材料。被告于2019年12月25日向第三人长丰县农业农村局送达《行政复议申请答复书通知书》，2019年12月30日，第三人长丰县农业农村局提交《行政复议答辩状》。2020年2月20日，被告作出1号《决定书》，认为原告张香兰就长丰县下塘镇金店社区观美组已故村民张树田承包经营权确权纠纷问题，先后于2018年6月向县信访局、12月向长丰县政府邮寄信访资料，长丰县农业农村局根据县领导批示，按照信访案件调查处理，于2018年12月28日作出《关于张香兰申请长丰县人民政府要求处理有关张树田承包土地权属纠纷的答复意见》。根据《中华人民共和国信访条例》第三十四条规定，信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。张香兰作为信访人，如对该《答复意见》不服，可以自收到书面答复之日起30日内向长丰县政府申请信访复查。原告张香兰的行政复议申请属于《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项规定的情形，决定驳回原告的行政复议申请。 一审法院另查明，2012年5月2日，张树田因死亡被注销户口。 一审认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。本案中，张香兰申请长丰县政府确认1995年张树田实际分得（承包）了土地，实际是要求解决土地承包经营纠纷，该纠纷系平等主体之间的民事纠纷，不属行政诉讼的受案范围。张香兰为解决该纠纷，先后向长丰县信访局、长丰县政府邮寄资料进行信访，长丰县农业农村局按照信访案件调查处理，并作出了《关于张香兰申请长丰县人民政府要求处理有关张树田承包土地权属纠纷的答复意见》，张香兰对该信访答复不服申请行政复议，不符合行政复议的受理条件，被告长丰县政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项规定，决定驳回原告的行政复议申请并无不当。原告的诉讼请求不能成立，该院不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张香兰的诉讼请求。 张香兰上诉称，一、一审法院认定事实存在错误。《中华人民共和国信访条例》第十四条第二款规定:对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。上诉人提交的第二组证据可以证明上诉人2018年12月5日向长丰县政府邮寄送达的申请长丰县政府处理有关张树田承包的土地权属纠纷是法定途径的请求，不是信访事项。被上诉人对该组证据的三性和证明目的不持异议。一审法院认定张香兰为解决该纠纷，先后向长丰县信访局、长丰县政府邮寄资料进行信访系事实认定错误;根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条第二款“县级以上地方人民政府农业农村、林业和草原等主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理”之规定，长丰县农业农村局具有负责本行政区域内农村土地承包经营管理的法定职责。上诉人提交的第三组证据可以证明长丰县农业农村局于2018年12月28日向上诉人作出了行政处理决定书。一审法院认定长丰县农业农村局作出的《关于张香兰申请长丰县人民政府要求处理有关张树田承包土地权属纠纷的答复意见》是信访答复而不是行政处理决定书，系事实认定错误。二、一审法院判决适用法律错误。《中华人民共和国土地管理法》（2019修正）第十四条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第二款规定，集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。依据该解释，农村土地承包纠纷是集体经济组织成员依法取得土地承包经营权之后产生的合同、侵权、继承以及承包地征收补偿费用分配等纠纷。尚未取得土地承包经营权的，应当先向相关行政机关申请土地承包经营权的确认，不属于人民法院民事案件受案范围。本案中，1995年张树田分得的土地被错载在张相模户下，涉及土地权属的行政确认和民事不当得利返还之诉，但不当得利返还之诉的基础和前提是土地权属的行政确认。1995年张树田未与金店村委会签订书面农村土地承包合同，不属于实际取得土地承包经营权的情形，此类情况应先向有关行政主管部门申请解决土地权属的行政确认，不属于人民法院民事案件的受理范围。农业部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、国土部、国务院法制办、国家档案局《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经发[2015]2号）第三条第三项规定:权属争议未解决的，不进行土地承包经营权确权登记颁证。一审法院认为该纠纷属于平等主体之间的民事纠纷，不属行政诉讼的范围，适用《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条，属于适用法律错误。综上，请求:1、撤销一审判决，发回重审或改判;2、撤销被上诉人作出的1号《决定书》，判令被上诉人重新作出行政复议决定;3、判令被上诉人依法履行法定职责。 长丰县政府答辩称，一审判决认定事实清楚，程序合法有效，依法应予维持。本案中，张香兰申请长丰县政府确认1995年张树田实际分得了承包土地，实际是要求解决土地承包经营权纠纷，该纠纷系平等主体之间的纠纷，不属于行政受案范围。张香兰就此进行信访，并就信访意见提起行政复议，其复议申请不符合受理条件，长丰县政府作出的不予受理复议决定，符合法律规定。上诉人的诉讼请求缺乏事实和法律依据，其与张树田是否承包土地无利害关系。张香兰提供的证据不能证明其与张树田之间存在收养关系，土地承包经营权属于农户家庭，不发生继承，张香兰也不属于张树田户家庭成员，其出嫁后户口迁到长丰县，不享有该家庭土地承包户的资格。综上，一审判决认定事实清楚，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。 一审原告张香兰向一审法院提交了以下证据： 证据一、原告身份证复印件。证明目的：原告主体身份。 证据二、申请书、顺丰快递单。证明目的：证明原告于2018年12月5日向长丰县政府邮寄送达的《申请长丰县政府处理有关张树田承包的土地权属纠纷》是法定途径的请求，不是信访事项。 证据三、行政处理决定书。证明目的：证明长丰县农业农村局于2018年12月28日向原告作出了行政处理决定书。 证据四、补正行政复议申请通知书。证明目的：证明被告向原告作出补正行政复议申请通知书。 证据五、行政判决书。证明目的：证明合肥市中级人民法院于2019年12月16日判令被告继续履行对原告的复议申请进行审理的法定职责。 证据六、行政复议申请书、常住人口登记表、死亡证明、耕地承包登记表、证明等。证明目的：证明原告根据行政判决，再次向被告提出了行政复议申请。 证据七、驳回行政复议申请决定书。证明目的：证明被告于2020年2月20日作出1号《决定书》 证据八、EMS快递单。证明目的：证明原告于2020年3月9日签收了被告邮寄送达的《驳回行政复议申请决定书》。 证据九、快递单、快递内容图片、信访答复。证明目的：证明原告于2018年10月8日向长丰县政府邮寄送达的《申请长丰县政府处理有关张树田承包的土地权属纠纷》是法定途径的请求。于2018年12月3日作出信访答复，原告递交材料不是信访材料。 证据十、证明、身份证等。证明目的：被告认定事实错误。 一审被告长丰县政府向一审法院提交了以下证据： 第一组证据、《行政复议申请书》。证明目的：被告收到行政复议申请。 第二组证据、《行政复议案件受理审批表》、《行政复议申请答复通知书》及送达回证。证明目的：被告依法受理并办理行政复议案件。 第三组证据、《行政复议答辩状》（长丰县农业农村局）及相关证据。证明目的：被告依法办理行政复议案件。 第四组证据、《长丰县政府办公室公文处理标签》。证明目的：原告对该事项进行信访并按信访程序办理情况。 第五组证据、《驳回行政复议申请决定书》及送达。证明目的：被告依法作出复议决定并送达。 第六组证据、相关法律规定。证明目的：被告复议决定符合法律规定。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，上诉人张香兰认为其系张树田养女，现张树田已去世，张香兰作为张树田的法定继承人,有权依法继承张树田应得的承包收益。长丰县农业农村局并非信访工作机构，而是农村土地承包行政主管部门，其《关于张香兰申请长丰县人民政府要求处理有关张树田承包土地权属纠纷的答复意见》，虽系按照信访程序作出，但该《答复意见》认定张树田在二轮承包时未分配到承包土地。该《答复意见》对张香兰的权利义务产生了实际影响，其与上述答复具有利害关系。张香兰就该《答复意见》向长丰县政府申请复议，依法属于行政复议范围。长丰县政府应查明张树田二轮承包时是否分得了承包地、长丰县农业农村局上述《答复意见》认定事实是否清楚、证据是否充分等，然后作出相应复议决定。长丰县政府以张香兰的复议申请不符合受理条件为由，驳回其行政复议申请，不符合法律规定。 综上，一审判决认定事实清楚，但适用法律、法规不当。上诉人张香兰的上诉理由能够成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销安徽省合肥市中级人民法院（2020）皖01行初123号行政判决； 二、撤销长丰县人民政府2020年2月20日作出的复驳字[2020]1号驳回行政复议申请决定； 三、责令长丰县人民政府于本判决生效之日起六十日内重新作出复议决定。 一、二审案件受理费各50元，由被上诉人长丰县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年十二月十六日                                                                                                        法官助理张高英                                                                                                          书记员  潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： …… （二）适用法律、法规错误的； …… 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： …… （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……