广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终2106号上诉人人（原审被告）：阳春市人民政府。住所地：广东省阳春市春城街道府前路**。法定代表人：李宗瑞，该市市长。委托代理人：黄厚锋，阳春市司法局工作人员。委托代理人：刘贻宽，阳春市自然资源局工作人员。被上诉人（原审原告）：杨清宏，男，1976年7月21日出生，汉族，住广东省阳春市。委托代理人：董琛、姜雪，均系北京京平律师事务所律师。原审被告：阳江市人民政府。住。住所地：广东省阳江市东风二路**/div>法定代表人：温湛滨，该市市长。委托代理人：刘粤兴、冯学成，均系阳江市自然资源局工作人员。原审被告：阳春市八甲镇人民政府。住所。住所地：广东省阳春市八甲镇建设路div>法定代表人：吕义照，该镇镇长。应诉负责人：周湛秋，该镇副镇长。委托代理人：王德强，阳春市司法局八甲司法所所长。杨清宏诉阳江市人民政府（以下简称“阳江市政府”）、阳春市人民政府（以下简称“阳春市政府”）、阳春市八甲镇人民政府（以下简称“八甲镇政府”）行政强制纠纷一案，阳春市政府不服广东省阳江市中级人民法院（2019）粤17行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，阳江抽水蓄能电站项目位于阳春市八甲镇内。2003年10月28日，阳春市政府办公室发布《关于禁止在八甲抽水蓄能电站控制区域搞建设项目和种植多年生长作物通知》（春府办〔2003〕223号），该通知要求“从2003年11月1日起，禁止在八甲抽水蓄能电站控制区域搞建设项目和种植多年生长作物”（以下简称“封库令”）。2013年4月18日，阳江市政府作出《关于禁止在阳江抽水蓄能电站工程占地及淹没区新增建设项目和迁入人口的通告》（阳府告〔2013〕6号，以下简称《通告》），就“禁止在阳江抽水蓄能电站工程占地及淹没区新增建设项目和迁入人口等有关事项”进行通告。2017年5月22日，鉴于阳春市抽水蓄能电站工程建设领导小组部分成员工作变动，经市委、市政府领导同志同意，中共阳春市委办公室、阳春市政府办公室发布《关于调整市抽水蓄能电站工程建设领导小组成员的通知》（春办通〔2017〕111号），决定调整该领导小组成员。阳春市抽水蓄能电站工程建设领导小组由阳春市委、市人大、市政协、市政府相关领导及阳春市市直机关领导和八甲镇党委领导干部组成，该领导小组下设办公室，办公地点设在八甲镇政府。2018年12月23日，阳春市政府召开“阳蓄电站项目‘封库令’影响村民生产生活补助、生产安置、房屋征收补偿及安置房建设方案宣传会”。2019年5月15日，为妥善解决好八甲镇高屋村委会征地范围内村民因“封库令”生产生活受影响、搬迁安置基本用房及生产安置等问题，阳春市抽水蓄能电站工程建设领导小组制定了《关于解决受阳江抽水蓄能电站项目“封库令”影响村民生产生活补助、生产安置、房屋征收补偿及安置房建设方案》，该方案公布了2003年11月至2018年12月高屋村委会被征收耕地年补助金、2019年1月至征地公告发布前继续发放受影响补助金、生产安置长效补偿标准及征收耕地青苗补偿标准、征收房屋补偿标准、安置房屋建设方案及搬迁各阶段时间、及时配合征地搬迁工作的奖励以及征地补偿资金发放方式等。2019年5月15日，八甲镇政府根据《阳江抽水蓄能电站工程建设征地和移民安置实施方案》制定了《阳江抽水蓄能电站项目搬迁安置房分配实施方案》，详细规定了安置房分配对象、搬迁安置人口的核定、安置房分配办法及安置房交付等内容，该方案由阳春市抽水蓄能电站工程建设领导小组、阳春市移民办和搬迁户共同监督，具体由八甲镇政府负责实施。八甲镇政府并于2019年5月17日发布《关于对阳江抽水蓄能电站项目搬迁安置房进行分配的通知》，就安置房分配时间、分配地点等有关事项进行了通知。原告杨清宏是广东省阳春市八甲镇高屋村委会的村民，其诉称位于阳江抽水蓄能电站用地范围内的承包地及地上附着物被推毁，以该强制拆除行为违法为由，向原审法院提起本案诉讼，请求判令：一、确认被告于2018年9月22日强制推毁原告黄泥峡0.44亩承包地及地上附着物的行为违法；二、本案诉讼费由被告承担。另查明，阳江市政府审核同意上报的《关于审批广东阳江抽水蓄能电站建设项目用地的请示》（阳国土资征呈字〔2017〕12号）及有关材料业经省人民政府审核上报国务院批准，自然资源部于2019年12月11日作出《自然资源部关于广东阳江抽水蓄能电站工程建设用地的批复》（自然资函〔2019〕689号）。再查明，经原审法院调查南方电网公司调峰调频发电有限公司工程建设管理分公司阳江抽水蓄能电站项目部（以下简称“阳江抽水蓄能电站项目部”）经理王军，其反映：推毁涉案土地时，事先已征得阳春市政府同意，阳春市政府并要求其抓紧施工。原审法院认为，本案的争议焦点主要包括两个方面：一、本案被告主体的认定问题；二、强制推毁原告土地及地上附着物的行为是否符合法律规定的问题。一、关于本案被告主体的认定问题。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条第一款“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”的规定，在土地征收过程中，县级以上人民政府才具有依法组织实施土地征收的职权。本案中，涉案土地及地上附着物被推时，征收土地方案虽未经有权机关依法批准，阳春市政府亦未依照《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的程序实施征地行为及支付被征收土地所有权人、使用人安置补偿。但是，因阳春市抽水蓄能电站工程项目的实施，阳春市政府早就发布了“封库令”，制定了《关于解决受阳江抽水蓄能电站项目“封库令”影响村民生产生活补助、生产安置、房屋征收补偿及安置房建设方案》，即阳春市政府因阳春市抽水蓄能电站工程项目实际上早就实施了前期的征收工作。而且，阳江抽水蓄能电站工程建设用地亦于2019年12月11日获批，因此，阳春市政府应为阳春市抽水蓄能电站工程项目的责任单位。原告位于阳江抽水蓄能电站项目用地范围内的涉案承包地及地上附着物被推，阳春市政府作为涉案征收行为的具体负责实施单位，对项目的建设负有监管责任。结合原审法院调查阳江抽水蓄能电站项目部经理王军所反映的推毁土地情况，阳春市政府提供的《责令停止违法行为通知书存根》及《抄告单存根》并不能证明其对涉案土地被推行为不知情。鉴于阳春市政府未能举证证明系其他责任主体实施强推土地行为，根据上述法律规定，应推定涉案强推行为系阳春市政府组织或委托实施，相关法律后果理应由其承担。根据上述分析应予认定，阳春市政府是阳春市抽水蓄能电站工程项目阳春市范围内征地工作的组织实施者，是本案适格被告。原告认为阳江市政府推毁其土地及地上附着物，阳江市政府为本案被告，该主张没有事实和法律依据，原审法院不予采纳。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定，没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定的委托。由于八甲镇政府并没有取得法律、法规或者规章的授权，其是在阳春市政府统一组织指挥下，制定《阳江抽水蓄能电站项目搬迁安置房分配实施方案》并负责具体实施工作，该行为在法律上应当视为委托，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”的规定，八甲镇政府实施涉案行政行为的责任应由阳春市政府承担。因此，原告主张八甲镇政府承担推毁其土地及地上附着物的责任于法无据，原审法院不予采纳。二、关于强制推毁原告土地及地上附着物的行为是否符合法律规定的问题。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”征收土地方案经依法批准后，政府应当按照法定程序对土地进行征收。本案中，涉案土地及地上附着物被推时，征收土地方案未经有权机关依法批准，阳春市政府亦未依照《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》规定的程序实施征地行为，被征收土地所有权人、使用人亦未依法得到安置补偿。同时，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”的规定，县级人民政府对拒不交出土地的，也没有强制执行权。因此，阳春市政府强推土地及地上附着物行为没有法律依据。原告请求确认阳春市政府强推其承包地及地上附着物的行为违法，理据充分，依法予以支持。综上所述，阳春市政府强制推毁原告承包地及地上附着物违法，但不具有可撤销内容，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决：确认被告阳春市政府于2018年9月22日强制推毁原告杨清宏黄泥峡0.44亩承包地及地上附着物的行为违法。本案受理费50元，由被告阳春市政府负担。上诉人阳春市政府不服一审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人主张该府强推其承包地的行为违法，但对此没有提供证据证实。该府发布“封库令”、举办“封库令”影响生产生活补助、生产安置、房屋征收补偿及安置建设方案宣传会均属项目前期准备工作，未对涉案土地实施征地。原阳春市国土资源局发出的《责令停止违法行为通知书存根》及《抄告单存根》证实是项目业主单位推土。原审法院根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定推定涉案强推行为系该府组织或委托实施是适用法律错误。二、《中华人民共和国土地管理法》第四十六条及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款的规定表明县级以上地方政府在征地中的职能是组织协调职能，而实施征地的直接行政主体是土地行政主管部门。本案即使要推定属于行政机关推地，亦应当推定是自然资源部门的行为，原审法院推定是阳春市政府推地明显不当。三、所谓项目业主经理王军反映其单位推涉案土地事先已征得该府同意并要求其抓紧施工的说法未经庭审质证，且与事实不符，不能作为证据采信。综上，请求：撤销原审判决，改判驳回被上诉人对阳春市政府的诉讼请求。被上诉人杨清宏二审答辩称：阳春市政府系强制拆除主体，应承担相应法律后果，强制推毁被上诉人土地及地上附着物的行为违法。项目业主王军反映其推涉案土地已经上诉人同意且上诉人要求抓紧施工的情况，能与整个案件事实相互印证，人民法院依据职权收集的证据无需质证。原审判决确认阳春市政府强制推毁土地及地上附着物的行为违法正确。综上，请求：驳回上诉，维持原判。原审被告阳江市政府二审述称：该府发布的阳府告〔2013〕6号《通告》没有涉及对被上诉人的相关土地进行征收、强制拆除的内容，该府也没有实施强制推毁被上诉人承包地及地上附着物的行为，被上诉人认为该府推毁其土地及地上附着物而将该府列为被告，原审法院认定被上诉人的该主张没有事实和法律依据而不予采纳是正确的。原审被告八甲镇政府二审述称：该府不是征收土地的实施主体，被上诉人将该府列为被告明显主体不适格，原审判决认定不应由八甲镇政府承担责任，理由正当，应予以维持。阳春市政府上诉理由合理合法，其上诉请求应予支持。经审查，本院对原审法院查明的事实予以确认。本院认为，本案为行政强制纠纷。综合当事人的上诉、答辩意见，本院确定二审的争议焦点为：一、本案强制拆除主体如何确定。二、被诉强制拆除行为是否合法。一、关于本案强制拆除主体如何确定的问题。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”据此，在土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法组织实施土地征收的职权。本案中，涉案土地属于阳江抽水蓄能电站工程项目用地范围内，而相关征地批复材料显示的项目征地组织实施主体为阳春市政府。为实施阳江抽水蓄能电站工程项目，阳春市政府早已于2003年发布“封库令”，2019年5月15日制定了《关于解决受阳江抽水蓄能电站项目“封库令”影响村民生产生活补助、生产安置、房屋征收补偿及安置房建设方案》。可见，涉案征地于2019年12月11日获得批复之前，阳春市政府已组织实施前期的征地工作。虽然原审法院向阳江抽水蓄能电站项目部经理王军所作的调查笔录及阳春市政府提供的《责令停止违法行为通知书存根》、《抄告单存根》等显示阳江抽水蓄能电站项目部为推进工程建设实施了推毁土地的行为，但阳春市政府作为涉案项目征地的法定组织实施主体，对该项目的建设单位负有监管责任，在本案无行政机关认领该强拆行为的情况下，可以推定被诉强制拆除行为系阳春市政府组织或委托实施，相关法律后果理应由其承担。因此，原审法院认定阳春市政府为本案强制拆除主体，并无不当，本院予以确认。阳春市政府主张不应推定其为组织实施者，因理据不足，本院不予采纳。因在案证据不足以证明系由阳江市政府组织实施或阳春市自然资源局、八甲镇政府具体实施涉案强制拆除行为，上述单位亦未承认实施该行为，故原审法院仅认定阳春市政府为强制拆除主体，并无不当。二、关于被诉强制拆除行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第四十六条第一款及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条、第四十五条的规定，涉案土地及地上附着物被强制拆除时阳春市政府尚未取得相关用地批复，且在未与被上诉人达成补偿协议、被上诉人未主动交付土地的情况下，该府既未作出责令交出土地决定，又未申请人民法院强制执行，即由阳江抽水蓄能电站项目部实施被诉强制拆除行为，违反法律规定，原审法院判决确认涉案强制拆除行为违法并由阳春市政府承担违法责任正确，本院予以维持。综上，上诉人阳春市政府的上诉请求不成立，本院予以驳回。原审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人阳春市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  林劲标审判员  戴剑飞审判员  郭琼瑜二〇二〇年十二月十五日法官助理邓丽华书记员杨海萍