辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终1585号上诉人（一审原告）：常军，男，1968年10月2日出生，汉族，住大连市沙河口区。被上诉人（一审被告）：大连市人民政府，所在地址大连市西岗区人民广场**。法定代表人：陈绍旺，该市政府市长。委托诉讼代理人：张德成，该市住房和城乡建设局工作人员。委托诉讼代理人：刘颖，辽宁宪御律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：大连市星海湾开发建设管理中心，所在地址大连市沙河口区中山路**。法定代表人：刘达，该中心主任。委托诉讼代理人：杜宝红，辽宁同城律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：大连市土地储备中心，所在地址，所在地址大连市西岗区新开路**v>法定代表人：王帅章，该中心主任。委托诉讼代理人：赵媛，该中心工作人员。常军因诉大连市人民政府（以下简称大连市政府）、大连市星海湾开发建设管理中心（以下简称星海湾中心）、大连市土地储备中心（以下简称土储中心）确认变更拆迁主体行政行为违法及赔偿一案，不服大连市中级人民法院（2019）辽02行初470号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并组织各方当事人进行了询问。常军，大连市政府的委托诉讼代理人张德成、刘颖，星海湾中心的委托诉讼代理人杜宝红，土储中心的委托诉讼代理人赵媛到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2009年7月2日，大连市住房城乡建设局颁发胜利路拓宽改造项目《房屋拆迁许可证》（拆许字2009第008号），2009年7月12日原告常军同被告大连市星海湾开发建设管理中心、被告大连市土地储备中心签订《住宅回迁安置协议书》。2012年10月13日常军选定房源，并签订《回迁安置代建费结算协议书》，后经测算，最终实际面积88.76平方米，超过原选定图纸面积5.22平方米。原告常军拒绝接受回迁房，认为房屋面积虚假，存在严重违约，故多次向法院提起诉讼。已生效的部分文书：大连中院（2016）辽02行初147号裁定、辽宁高院（2017）行终620裁定；大连中院（2019）辽02行初345号裁定；沙河口法院（2018）辽0204民初7177号判决、大连中院（2019）辽02民终4124号判决、辽宁高院（2020）辽民申1234号裁定。一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：……（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；……”本案中，原告要求确认被告大连市政府变更拆迁实施主体及补偿安置责任主体的行政行为违法。依照前述规定，原告应提交证据证明被告大连市人民政府作出了变更拆迁实施主体及补偿安置责任主体的行政行为。从现有证据看，无据证明被告大连市政府作出了变更拆迁实施主体及补偿安置责任主体的行政行为，原告关于变更拆迁实施主体及补偿安置责任主体的陈述意见，仅是其根据人民法院的生效裁判等作出的个人推测，系其主观认识，并非有证据证明的客观事实。至于原告要求判决二被告星海湾中心、土储中心提供并交付原告安置房屋，以及给付原告拆迁安置补偿及相关损失的诉讼请求。2011年1月21日起施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定：“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》第四条规定：“拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置；被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。”《城市房屋拆迁管理条例》实行的是房屋拆迁许可证制度，该条例所规定的拆迁补偿安置法律关系属于拆迁人和被拆迁人之间的民事法律关系。据此，二被告星海湾中心、土储中心是否向原告提供并交付安置房屋，以及给付原告拆迁安置补偿及相关损失，均不属于履行行政职责的范畴，原告对上述事项提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上，原告的起诉不符合法定的起诉条件。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、第四项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定：驳回原告常军的起诉。原告常军已预交的一审案件受理费人民币50元，予以退还。常军上诉称，一、一审裁定事实认定错误。1.根据《城市房屋拆迁管理条例》规定，本案法律授权的拆迁行政职责部门大连市住建局，其于2009年7月2日颁发案涉地块的《房屋拆迁许可证》（拆许字2009第008号）列明的拆迁人是星海湾中心和土储中心，并予以公告；大连市政府2009年3月9日会议纪要中载明同意星海湾中心提出的拆迁方案，由星海湾中心具体组织实施，并成立拆迁临时指挥部（该指挥部是无独立民事主体资格的临时部门），二拆迁人提供的拆迁安置方案后面的盖章也是指挥部，而大连胜利路拓宽改造工程建设有限公司（下称开发公司）成立于2009年4月8日，在政府会议纪要之后，也在拆迀方案之后，案涉《住宅回迁安置协议书》载明甲方（拆迀人）：指挥部。因此，无论是时间上，还是指挥部在拆迁方案及案涉协议书的出现地位上，都足以证明指挥部就是星海湾中心和土储中心。拆迁实施人及补偿安置责任主体是星海湾中心和土储中心，且案涉《住宅回迁安置协议书》的签订主体是星海湾中心和土储中心。2.依据一审法院（2016）辽02行初147号行政裁定第3页及省法院（2017）辽行终620号行政裁定第5页，大连市政府庭审陈述称，根据大连市政府会议纪要及大连市政府（2009）81号文件，该地块的拆迁及补偿安置责任均由开发公司承担(注：幵发公司是星海湾中心出资成立，星海湾中心是大连市政府委派的事业单位）。该证据证明大连市政府自认实施了指令开发公司实施拆迁且承担补偿安置责任主体的行为，即大连市政府实施了变更行政许可确立的星海湾中心和土储中心的拆迁实施人及拆迁补偿安置主体责任的行政行为。3.依据（2018）辽0204民初7177号及（2019）辽民终4124号生效判决中第4页和第15页，星海湾中心、土储中心及开发公司庭审陈述称，根据大连市政府（2009）81号文件及大连市政府在上述行政诉讼庭审陈述称，此次拆迁的实施及拆迁补偿安置主体责任均由开发公司负责。该证据证明星海湾中心、土储中心及开发公司都指证大连市政府实施了指令开发公司承担拆迁实施及拆迁补偿安置责任主体的行为，即大连市政府实施了变更行政许可确立的星海湾中心和土储中心的拆迁实施人及拆迁补偿安置的主体责任的行政行为。4.已生效的（2018）辽0204民初7177号及（2019）辽民终4124号民事判决，法院根据大连市政府（2009）81号文件，对大连市政府、星海湾中心、土储中心及开发公司的陈述予以采信，并作出此次拆迁实施人及拆迁补偿安置责任主体不是拆迁行政许可证确立的星海湾中心和土储中心，而是开发公司，案涉回迁安置协议的签订主体是开发公司的事实认定，并据此认定起诉主体错误，判决驳回常军的诉请。该生效判决认定的事实足以证明大连市政府实施了指令开发公司承担拆迁实施及拆迁补偿安置责任主体的行为，即大连市政府实施了变更行政许可确立的星海湾中心和土储中心的拆迁实施人及拆迁补偿安置的主体责任的行政行为。5.省法院（2020）辽民申1234号民事裁定，也是根据大连市政府（2009）81号文件，确定此次拆迀实施人及拆迁补偿安置主体责任不是拆迁行政许可确立的星海湾中心和土储中心，而是开发公司，案涉回迁安置协议的签订主体及履行是开发公司的事实认定，驳回再审申请。该证据足以证明大连市政府实施了指令开发公司承担拆迁实施及拆迁补偿安置责任主体的行为，大连市政府实施了变更行政许可确立的星海湾中心和土储中心的拆迁实施人及拆迁补偿安置的主体责任的行政行为。6.此次行政诉讼中，大连市政府、星海湾中心及土储中心在庭审中又陈述称：大连市政府没有指令开发公司具体实施拆迀及承担拆迁补偿安置主体责任的行为。与前述行政及民事诉讼庭审陈述事实自相矛盾，导致一审法院及省法院事实认定出现鸳鸯判的后果，故大连市政府必须提供证据证明，且以书面形式作出正式说明，并且承担错误陈述所导致的一切后果。请求：撤销一审裁定，改判支持上诉人一审诉讼请求。大连市政府答辩称，一、一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。二、常军起诉大连市政府没有作出的行政行为，属于不存在的行政行为，常军的起诉不成立。首先，根据大连市政府会议纪要及大连市政府81号文件，大连市政府为了城市建设，协调本次拆迁工作，但并不是拆迁工作的管理部门，其行政行为不产生直接的行政法律后果。其次，房屋拆迁许可是行政许可，根据《行政许可法》第四十九条“被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续”之规定，行政许可的变更是依申请的行政行为，是要式行政行为。但是，大连市政府的有权职能部门并没有实施案涉房屋拆迁许可的变更行为。因此，常军起诉不存在的具体行政行为，其起诉不成立。二、大连市政府不是本案适格被告。根据《行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告”之规定，大连市政府不是作出《房屋拆迁许可证》的行政机关，也不是作出变更《房屋拆迁许可证》的行政机关。因此，大连市政府不是本案的适格被告。土储中心答辩称，一、胜利路拓宽改造项目的动、拆迁行为合法有效，不存在大连市政府变更拆迁主体的行为。胜利路拓宽改造项目是2009年开始实施的，当时适用《大连市城市房屋拆迁管理办法》，根据该办法规定，拆迁人可自行或委托第三方实施拆迁。星海湾中心、土储中心虽然是拆迁人，但是作为财政拨款的事业单位并不具备进行融资和回迁安置房屋建设的主体资格，因此大连市政府要求星海湾中心专门成立胜利路项目融资和代建单位，即胜利路拓宽改造工程建设有限公司，作为项目的代建单位，负责项目融资、建设和管理。胜利路项目的动迁拆及建设资金均是由胜利路公司作为主体进行融资和管控，回迁房屋的建设也是由胜利路公司负责，所以履行和常军签署的相关协议、向其交付回迁房屋是胜利路公司应当履行的合同义务，与大连市政府、土储中心以及星海湾中心无关。二、本案属于民事纠纷，不属于行政诉讼受案范围。根据《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》第二条：“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理”的规定，常军已经对拆迁安置问题达成安置协议，并提起了民事诉讼，法院已经作出判决，再行提起行政诉讼，人民法院不应受理。常军签署的《住宅回迁安置协议》《投资代建费结算协议》系《城市房屋拆迁管理条例》施行期间，实行的是拆迁许可证制度，该条例所规定的拆迁补偿安置法律关系属于民事法律关系，依法不属于行政诉讼的受案范围。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应当驳回上诉，维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，常军起诉请求确认大连市政府变更拆迁实施主体及补偿安置责任主体的行政行为违法、判决星海湾中心、土储中心向其交付安置房屋并赔偿损失。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：……（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；……”常军主张大连市政府实施变更拆迁实施主体及补偿安置责任主体的行政行为，应当提供相应证据加以证明。本案现有证据无法证明大连市政府实施了变更拆迁实施主体及补偿安置责任主体的行政行为，常军的起诉不符合上述法律规定，其该项上诉请求，本院不予支持。关于常军请求人民法院判决星海湾中心、土储中心向其交付安置房屋并赔偿损失的问题，2011年1月21日起施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定：“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。”2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》第四条规定：“拆迁人应当依照本条例的规定，对被拆迁人给予补偿、安置；被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。本条例所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。”因此，《城市房屋拆迁管理条例》实行的是房屋拆迁许可证制度，该条例所规定的拆迁补偿安置法律关系属于拆迁人和被拆迁人之间的民事法律关系。从案涉房屋被拆迁以及当事人签订回迁安置协议的时间上看，案涉房屋的拆迁、安置等均在《城市房屋拆迁管理条例》施行期间，星海湾中心、土储中心是否向常军提供并交付安置房屋，以及是否应当给付常军拆迁安置补偿及相关损失，均不属于人民法院行政诉讼的受案范围。上诉人该项上诉请求，本院不予支持。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。常军的上诉请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  康宪雷审判员  禹政一审判员  吴晓红二〇二〇年十二月二十九日法官助理赵玉瑾书记员鞠林