新疆维吾尔自治区喀什地区中级人民法院行 政 判 决 书（2020）新31行终36号 上诉人（原审原告）：汪巍，女，汉族，住新疆维吾尔自治区博乐市。委托诉讼代理人：曹恢，新疆卓慧律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：泽普县劳动就业保险管理局，住所地新疆维吾尔自治区泽普县。法定代表人：李本源，该局局长。委托诉讼代理人：阿不力米提·阿塔吾拉·协力波，该局社会保险中心党支部书记。委托诉讼代理人：郭开治，新疆昆鹰律师事务所律师。上诉人汪巍因与被上诉人泽普县劳动就业保险管理局（以下简称泽普县劳保局）行政不作为一案，不服新疆维吾尔自治区泽普县人民法院（2020）新3124行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月14日立案后，依法组成合议庭，对本案不开庭进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实，汪巍原系泽普县布依鲁克乡中心小学教师，工作时间为2011年10月至2015年8月，2015年8月提出辞职申请后离职，2015年12月31日，泽普县人力资源和社会保障局作出泽人社字［2015］175号《关于同意汪巍解聘的批复》，正式解聘合同关系。2019年1月9日，汪巍通过网上信访途径向国家信访局投诉，对泽普县劳保局提出信访诉求，要求核算社保缴费额度、打印社保缴费清单、办理社保转移接续手续至博乐市。2019年1月22日，泽普县劳保局作出泽社字［2019］4号《信访事项处理意见书》，进行信访答复，但未能满足汪巍的信访诉求。随后，汪巍向喀什地区纪委监委派驻地区人社局纪检监察组反映信访诉求，2019年2月22日，喀什地区社会保险管理局作出《关于对汪巍同志信访事项复查情况的回复》，进行信访答复，仍未能满足汪巍的信访诉求。因汪巍继续向国家信访局网上投诉，泽普县信访工作联席会议办公室于2019年6月23日与博乐市信访工作联席会议办公室对接，由泽普县劳保局和泽普县教育局联合派出2名工作人员，赴博乐市与汪巍见面，处理信访问题，未果。另查明，2019年6月26日，泽普县劳保局、泽普县教育局、泽普县住房公积金管理中心、泽普县布依鲁克乡中心小学4家单位联合出具《关于汪巍社会保险缴费情况的说明》，并附具体清单。载明，布依鲁克乡中心小学为汪巍交齐了2011年10月至2015年12月的社会保险，包括机关事业养老保险、职业年金、失业保险、工伤保险、生育保险、基本医疗保险、大额医疗保险、住房公积金，共计缴费本金78,655.81元，补交产生的滞纳金共计5,199.37元，总计缴费总额为83,855.18元。再查明，人力资源和社会保障部于2009年12月30日下发人社部发［2009］187号《关于贯彻落实国务院办公厅转发城镇企业职工基本养老保险金关系转移接续暂行办法的通知》。文件载明，社保转移接续手续事宜，按照人力资源和社会保障部相关要求，应按如下流程办理：1．申请人应到原参保地劳动就业保险管理局申请开具基本养老保险参保缴费凭证；2．申请人持基本养老保险参保缴费凭证向新就业地劳动就业保险管理局提出转移接续申请，填写基本养老保险关系转移接续申请表；3．就业地劳动就业保险管理局受理申请后，生成基本养老保险关系转移接续联系函，并向申请人原参保地劳动就业保险管理局发出；4．原参保地劳动就业保险管理局收到联系函后，为申请人办理社保转移接续手续至新就业地劳动就业保险管理局。汪巍认为泽普县劳保局未能依法履行其应履行的行政职能，属于行政不作为，依法向该院提起行政诉讼。庭审过程中，该院与汪巍、泽普县劳保局分别进行确认，泽普县劳保局明确表示只要汪巍赴泽普县劳保局工作窗口提出申请，该局同意为其打印2010年7月至今的社保缴费清单，也同意为汪巍出具基本养老保险参保缴费凭证，协助办理社保转移接续手续。汪巍坚持自己的诉讼请求。一审法院认为，汪巍作为正常参加社会保险的就业人员，泽普县劳保局作为县级社会保险行政部门，是负责社会保险收缴、管理、使用、建立、转移、续接等行政职能的适格行政职能部门，对外独立行使职权，具有独立印章和独立法人资格。汪巍针对泽普县劳保局提起未履行法定职责的诉讼符合法律规定，当事人均是适格主体，诉讼请求确属行政诉讼受理范围，案件确属该院管辖。本案争议焦点为：一、泽普县劳保局针对汪巍提出的打印其2010年7月1日至今的社保缴费清单的申请，是否存在行政不作为的情形；二、泽普县劳保局针对汪巍提出的为其办理社保转移接续手续至博乐市的申请，是否存在行政不作为的情形。针对争议焦点一。泽普县劳保局作为负责社会保险办理工作的适格行政职能部门，在接到参保公民提出的打印社保缴费清单申请后，根据《中华人民共和国社会保险法》第四条第一款之规定：“中华人民共和国境内的用人单位和个人依法缴纳社会保险费，有权查询缴费记录、个人权益记录，要求社会保险经办机构提供社会保险咨询等相关服务。个人依法享受社会保险待遇，有权监督本单位为其缴费情况。”本案中，汪巍作为参保公民，有权申请泽普县劳保局为其打印社保缴费清单。汪巍虽未举证证明其提出申请及具体的申请时间，但根据泽普县劳保局泽社字［2019］4号《信访事项处理意见书》内容，可证明汪巍确实提出过申请，泽普县劳保局进行了答复。据此，是否行政作为，是否打印社保缴费清单应适用举证责任倒置原则，由泽普县劳保局举证。庭审中，泽普县劳保局称通过邮寄方式向汪巍送达了打印好的社保缴费清单，并提供EMS邮政快递邮寄单作为证据，但EMS邮政快递邮寄单载明的寄件人均为泽普县教育局，且邮寄单内容中，未载明邮寄的具体内容是什么物品或者材料，无法印证其主张，故应由泽普县劳保局承担举证不能的法律后果。针对争议焦点二。泽普县劳保局作为负责社会保险办理工作的适格行政职能部门，应当依法为参保公民办理社会保险收缴、管理、使用、建立、转移、续接等业务，履行其行政职能。人力资源和社会保障部于2009年12月30日下发人社部发［2009］187号《关于贯彻落实国务院办公厅转发城镇企业职工基本养老保险金关系转移接续暂行办法的通知》，该文件载明，社保转移接续手续事宜，按照人力资源和社会保障部相关要求，应按如下流程办理：1．申请人应到原参保地劳动就业保险管理局申请开具基本养老保险参保缴费凭证；2．申请人持基本养老保险参保缴费凭证向新就业地劳动就业保险管理局提出转移接续申请，填写基本养老保险关系转移接续申请表；3．就业地劳动就业保险管理局受理申请后，生成基本养老保险关系转移接续联系函，并向申请人原参保地劳动就业保险管理局发出；4．原参保地劳动就业保险管理局收到联系函后，为申请人办理社保转移接续手续至新就业地劳动就业保险管理局。据此，关于社保转移接续业务，泽普县劳保局作为汪巍的原参保地劳动就业保险管理局，办理此项业务处于被动地位，首先应由汪巍向泽普县劳保局提出开具基本养老保险参保缴费凭证申请，进而向新就业地社保管理职能部门即博乐市劳动就业保险管理局提出转接申请。本案中，汪巍作为参保公民，有权申请泽普县劳保局为其开具基本养老保险参保缴费凭证。汪巍虽未举证证明其提出申请及具体的申请时间，但根据泽普县劳保局泽社字［2019］4号《信访事项处理意见书》内容，可证明汪巍确实提出过社保转移接续申请，泽普县劳保局进行了答复。据此，是否行政作为，是否依法告知了社保转移接续手续的流程，应适用举证责任倒置原则，由泽普县劳保局举证。庭审中，泽普县劳保局已举证证明，汪巍信访过程中，泽普县劳保局联合泽普县教育局派出2名工作人员，远赴博乐市与汪巍见面，已尽到告知义务。汪巍未能按流程先行向原参保地社保机构提出申请打印基本养老保险参保缴费凭证，再向新就业地社保管理职能部门即博乐市劳动就业保险管理局提出转接申请，而是通过信访方式一再要求泽普县劳保局直接为其办理社保转移接续手续，于法无据，与事实不符，故应由汪巍承担不利法律后果。综上所述，对汪巍要求依法判令泽普县劳保局在15日内打印出汪巍自2010年7月1日至今的社保缴费清单的诉讼请求，因泽普县劳保局未能举证证明其依法履行了行政职能，应确认其行政不作为行为违法，责令改正，因泽普县与博乐市相距甚远，改正期间设为30个工作日较为合适。故该院依法予以支持。对汪巍要求依法判令泽普县劳保局在15日内协助汪巍办理社保转移接续手续至新参保地的诉讼请求。因泽普县劳保局作为汪巍的原参保地劳动就业保险管理局，办理此项业务处于被动地位，首先应由汪巍向泽普县劳保局提出开具基本养老保险参保缴费凭证申请，进而向新就业地社保管理职能部门即博乐市劳动就业保险管理局提出转接申请，依法办理。泽普县劳保局也当庭表示只要汪巍提出申请，立即出具基本养老保险参保缴费凭证，协助办理社保转移接续手续。故该院依法不予支持。对泽普县劳保局提出的已履行职能，为汪巍提供了打印社保缴费清单的抗辩主张。鉴于泽普县劳保局未能举证予以证明，该院依法不予采纳。对泽普县劳保局提出的已履行职能，向汪巍履行了社保转移接续手续告知流程义务。关于社保转移接续业务，泽普县劳保局作为汪巍的原参保地劳动就业保险管理局，办理此项业务处于被动地位，首先应由汪巍向泽普县劳保局提出开具基本养老保险参保缴费凭证申请，进而向新就业地社保管理职能部门即博乐市劳动就业保险管理局提出转接申请，方能继续办理的抗辩主张。鉴于泽普县劳保局提供了相关法律依据，该院依法予以采纳。根据《中华人民共和国社会保险法》第四条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条，《最高人民法院关于适用的解释》第四十二条、第八十一条第四款、第九十一条，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条之规定，判决：一、确认被告泽普县劳保局未依法为原告汪巍提供打印社保缴费清单行为违法；二、责令被告泽普县劳保局自判决生效之日起30个工作日内为原告汪巍提供打印其2010年7月至2015年12月期间的社保缴费清单；三、驳回原告汪巍的其他诉讼请求。上诉人汪巍上诉请求：1．撤销泽普县人民法院（2019）新3124行初2号行政判决第二、第三项；2．改判支持汪巍一审时提出的诉讼请求。事实与理由：1．一审判决第二项判决泽普县劳保局提供2010年7月至2015年12月之间的社保缴费清单是不全面的。上诉人汪巍虽于2015年辞职，但泽普县劳保局迟迟不为汪巍办理社保转移手续，导致他人利用其社保进行犯罪，汪巍到新的工作岗位后至今无法延续社保缴纳，给其造成了实际的经济损失，该损失纯属泽普县劳保局不作为所致，故一审法院只判决让泽普县劳保局提供2015年12月之前的社保缴费清单是不完整的，汪巍2016年到今的社保缴费清单仍应由泽普县劳保局提供，否则，这几年汪巍的社保缴费将成为空白，切身利益受损；2．社保关系接续手续流程中，虽然规定须由本人到窗口办理，但根据疫情期间便民服务的相关规定，泽普县劳保局应采取灵活手段，采用远程视频或亲友代为办理等方式。一审法院机械地考虑办理程序而忽视汪巍的合理诉求，有失担当。被上诉人泽普县劳保局辩称：1．一审判决判令泽普县劳保局为汪巍提供打印2010年7月至2015年12月期间的社保缴费清单符合客观事实和法律规定。根据《中华人民共和国劳动法》第七十条，《中华人民共和国社会保险法》第五十八条的规定，汪巍在泽普县就职期间的社会保险缴费期应当为2010年7月至2015年12月，其要求泽普县劳保局为其提供2010年7月至今的社保缴费清单无事实依据和法律依据；2．根据《中华人民共和国劳动合同法》第五十条的规定，汪巍于2015年12月31日已拿到辞职批复，其自获准批复辞职之日起至重新就业期间的社保应当由其自行缴纳。综上，一审判决客观公证，加之泽普县劳保局已为汪巍打印提供了2010年7月至2015年12月期间的社保缴费清单，故恳请依法驳回汪巍的上诉请求，维持原判。本院二审期间，泽普县劳保局提交一组证据作为新证据：1.2020年9月10日，中国邮政特快专递详情单原件一份；2．中国邮政特快专递详情单复印件一份，内件品名称（养老保险参保缴费凭证两份，社会保险缴费明细记载六份，社会关系转移程序告知书一份）；3．中国邮政特快专递查收信息下载打印件一份。证明泽普县劳保局已经以特快专递的方式向汪巍提供了其在2010年7月1日至2015年12月的社保缴费清单。经质证，汪巍认可已经收到泽普县劳保局邮寄的日期为2020年9月10日的中国邮政特快专递一份，但内附的材料为空白页。本院认为，因泽普县劳保局未能举证证明邮寄材料的制作过程，加之汪巍对材料的内容予以否认，故本院对该组证据不予认定。对当事人二审争议的事实，本院认定如下：本院经审理查明的事实与一审法院基本一致，本院予以确认。本院认为，根据上诉人的上诉及被上诉人的答辩，本案的争议焦点是：一、泽普县劳保局是否应当为汪巍提供其2010年7月至今的社保缴费清单；二、泽普县劳保局是否应当在十五日内为汪巍办理社保转移接续手续。关于焦点一。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第九项的规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于行政诉讼受案范围。也就是说，信访是公民以一定的形式向各级国家机关反映情况，提出建议、意见或者公民表达其自身诉求的一项制度，其与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。汪巍提起本次诉讼，属于诉请泽普县劳保局履行法定职责，那么其必须以已向该局提出申请为前提条件。而事实上，汪巍除通过信访途径反映其诉求外，并未单独向泽普县劳保局提出履行法定职责的申请，严格意义上讲，其并不具有原告的资格。但泽普县劳保局自认汪巍提出的信访请求亦属于申请该局履行法定职责，从实质化解行政争议的角度出发，该局的自认应当视为行政允诺，故其应当依法履行法定职责。根据《中华人民共和国社会保险法》第五十八条、第六十条的规定，参照人力资源和社会保障部发［2009］187号《关于贯彻落实国务院办公厅转发城镇企业职工基本养老保险金关系转移接续暂行办法的通知》的规定，社保转移接续手续事宜，按照人力资源和社会保障相关要求，应按如下流程办理：1．申请人应到原参保地劳动就业保险管理局申请开具基本养老保险参保缴费凭证……。由此可见，在办理社保转移接续时，申请人必须到原参保地劳动就业保险管理局申请开具相关凭证，也即“在哪里投保，去哪里申请”。本案中，汪巍于2011年10月至2015年8月任职于泽普县布依鲁克乡中心小学，其在2015年8月提出辞职申请后离职，故自其离职之日起，泽普县布依鲁克乡中心小学不再具有为其缴纳社保费用的义务。但因布依鲁克乡中心小学已为汪巍交齐了2011年10月至2015年12月的社会保险，故汪巍请求泽普县劳保局为其提供2010年7月至2015年12月的社保缴费清单，于法有据。由于汪巍未能证明其或其用人单位自2016年1月起至今已向泽普县劳保局缴纳过相关社会保险费用，故其请求泽普县劳保局提供其2016年1月至今的社保缴费清单，缺乏请求权的基础，本院不予支持。汪巍称因泽普县劳保局迟迟不为其办理社保转移手续，导致他人利用其社保进行犯罪，其到新的工作岗位后至今无法延续缴纳社保，对其造成了经济损失，故泽普县劳保局应当为其提供2016年1月至今的社保缴费清单。但即便泽普县劳保局在为汪巍办理社保转移接续时存在不作为的行为，该行为也只能属于客观因素，或者起到间接作用，并不必然引发他人实施犯罪，进而直接影响汪巍延续缴纳社保。况且，在尚无证据证明泽普县劳保局与他人实施共同犯罪的情况下，导致其经济损失的也只能是他人的犯罪行为，泽普县劳保局的行政不作为与其经济损失之间也并无直接的因果关系。再者，本案属于行政诉讼，若因刑事犯罪行为对汪巍造成损害，其可依刑事诉讼法的相关规定依法维权。因此，对于汪巍的上述主张，本院不予支持。关于焦点二。参照人力资源和社会保障部发［2009］187号《关于贯彻落实国务院办公厅转发城镇企业职工基本养老保险金关系转移接续暂行办法的通知》的规定，社保转移接续手续事宜，按照人力资源和社会保障相关要求，应按如下流程办理：1．申请人应到原参保地劳动就业保险管理局申请开具基本养老保险参保缴费凭证；2．申请人持基本养老保险参保缴费凭证向新就业地劳动就业保险管理局提出转移接续申请，填写基本养老保险关系转移接续申请表；3．就业地劳动就业保险管理局受理申请后，生成基本养老保险关系转移接续联系函，并向申请人原参保地劳动就业保险管理局发出；4．原参保地劳动就业保险管理局收到联系函后，为申请人办理社保转移接续手续至新就业地劳动就业保险管理局。据此可知，社保转移接续手续系由多个行政机关、多个阶段组成，某一机关不具有办理所有接续手续的职权。具体到本案，汪巍应到泽普县劳保局申请开具基本养老保险参保缴费凭证，然后持该凭证向新就业地劳动就业保险管理局提出转移接续申请。待就业地劳动就业保险管理局向泽普县劳保局发出基本养老保险关系转移接续联系函后，泽普县劳保局才能为汪巍办理社保转移接续手续至新就业地劳动就业保险管理局。因此，汪巍单独请求泽普县劳保局在十五日内为其办理社保转移接续手续，缺乏法律依据。若汪巍在办理转移接续手续中认为自己的权利遭受行政机关的损害，其可根据所处阶段，依法进行维权。汪巍主张泽普县劳保局应当采取远程视频或亲友代为办理等方式为其办理社保关系转移接续手续。但按照“法无授权不可为”的行政法原则，上述规定中并未具体规定转移接续手续的方式方法，也未规定汪巍主张的方式方法，故本院对汪巍的该项主张不予支持。汪巍的主张可以作为社保经办机构今后工作的发展方向。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人汪巍负担。本判决为终审判决。审  判  长   帕提古 丽 艾则孜审  判  员   阿布力米提买买提审  判  员   郭      斌二 〇 二 〇 年 十 二 月 二 十 三 日书  记  员   刘   四   杰