湖南省怀化市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘12行终200号上诉人（原审原告）蒋启发，男，1963年8月26日出生，汉族，住湖南省洪江市。委托代理人邓超，湖南鹤冠律师事务所律师。委托代理人马仁斌，湖南鹤冠律师事务所律师。上诉人（原审被告）怀化市水利局，地址湖南省怀化市鹤城区迎丰中路**。法定代表人胡金华，局长。上诉人蒋启发与上诉人怀化市水利局行政许可及行政赔偿一案，因不服怀化铁路运输法院作出（2020）湘8603行初176号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭,对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2013年12月11日，被告发布《洪江市沅水、舞水河道砂石开采权拍卖公告》，载明：“岔头14标”的可采区河段上起高坡宫、下止废弃码头上200米。2014年1月10日，被告发布《怀化洪江市沅水、舞水河道砂石开采权拍卖变更公告》，载明：“岔头14标”的可采区河段“上起”调整为怀邵衡铁路桥下300米。2014年1月14日，原告与湖南联合拍卖有限公司签订《洪江市沅水、舞水河道砂石开采权拍卖成交确认书》，载明：标段位置起于怀邵衡铁路桥下300米，止于废弃码头上200米。2014年4月14日，原、被告签订《河道砂石开采权出让合同》，载明：砂石开采权名称为“岔头14标”，出让年限为2014年4月14日至2019年4月13日。2014年10月15日，怀邵衡铁路项目经理部作出《关于沅江特大桥桥位上下游禁止采砂的通知》，通知洪江市金洲砂石场停止在怀邵衡铁路沅江特大桥河道上游500米，下游500米采砂、淘金。2015年6月26日，被告为原告颁发了怀洪市采砂2015007号《采砂许可证》，载明：采砂河段（标段）为“岔头14标，怀邵衡铁路下300米至废弃码头上200米处”，有效期为2014年05月26日至2019年05月25日。2017年6月21日，被告发布《关于洪江市沅水岔头段（第14标）河道砂石资源开采权及采砂许可证到期的公告》。2017年10月30日，怀邵衡铁路项目经理部作出《关于沅江特大桥桥位上下游禁止采砂情况的说明》，载明：将采砂作业移至桥位下游500米以外。2017年11月6日，洪江市海事处作出《关于怀邵衡安江铁路大桥修建期间水上安全管控情况的说明》，载明：上游1000米、下游500米为管控水域。2017年11月29日，被告作出《关于洪江市沅水岔头段（第14标）河道砂石资源开采许可证更正的通知》，通知原告更正采砂有效期为2014年5月26日至2017年5月25日。2018年5月29日，洪江市人民政府发布《关于划定怀邵衡铁路洪江市行政区内铁路线路安全保护区的通告》，载明：在怀邵衡铁路沅江特大桥上游500米、下游3000米设立禁采区。2020年5月13日，洪江市水运事务中心作出《关于〈关于怀邵衡安江铁路大桥修建期间水上安全管控情况的说明〉的解释》，载明：怀邵衡安江铁路大桥修建期间上游1000米、下游500米的主航道水域对过往船舶实行“限时航行、单航临时性疏导交通”的水上安全管控措施。原审法院认为，该案争议焦点为：1.是否构成重复起诉；2.《采砂许可证》是否部分无效。一、关于原告是否构成重复起诉的问题。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百四十七条第一款的规定，同时符合下列条件的，构成重复起诉：后诉与前诉的当事人相同；后诉与前诉的诉讼标的相同；后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果。由此可见，构成重复起诉的要件之一是后诉与前诉的诉讼标的相同，该要件对应的是既判力。所谓既判力是指，判决确定后，无论是否违法，当事人及法院均受其拘束，不得就该判决之内容再为争执。如果法院对是否违法以及违法的程度作出全面的审查和评价，在对前诉实体上判决驳回之后，后诉即因前诉已经进行了全面的合法性审查而构成重复起诉。本案中，2018年10月19日，原告向怀化市鹤城区人民法院起诉，诉请被告补偿原告经济损失，怀化市鹤城区人民法院裁定驳回原告起诉。原告不服上诉，怀化市中级人民法院裁定继续审理。后原告提出新的诉讼请求，诉请确认被告行政许可违法，怀化市鹤城区人民法院以超过起诉期限以及新的诉讼请求不宜处理为由，裁定驳回原告起诉。原告不服上诉，怀化市中级人民法院维持原裁定。2020年4月22日，原告向本院起诉，诉请确认被告行政许可无效。因原告的诉讼请求一直未经过人民法院的实体审理，故不构成重复起诉。二、关于《采砂许可证》的效力问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十九条的规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；（二）减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施；（四）其他重大且明显违法的情形。该案中，原告主张被告行政许可的560米采砂河段中有200米因怀邵衡铁路桥梁建设被禁止采砂，导致原告在客观上对该200米河段的采砂权无法实现，故诉请确认被诉行政许可部分无效。该案的核心争议为怀洪市采砂2015007号《采砂许可证》的效力问题，即是否存在部分采砂权客观上不能实现，应从以下三个方面进行考察、分析、判断。（一）关于怀邵衡铁路项目经理部禁止采砂的通知问题。《中华人民共和国水法》第三十九条规定，国家实行河道采砂许可制度，在河道范围内采砂，影响河势稳定或者危及堤防安全的，有关县级以上人民政府水行政主管部门应当划定禁采区和规定禁采期，并予以公告。《湖南省实施〈中华人民共和国水法〉办法》第二十一条规定，在河道管理范围内采砂，必须经县级以上人民政府水行政主管部门批准，未经批准采砂或者未按采砂许可规定采砂，情节严重的，县级以上人民政府水行政主管部门可以扣押采砂船舶和设备，并依法及时作出处理。《铁路安全管理条例》第二十七条第五款规定，新建、改建铁路的铁路线路安全保护区范围，应当自铁路建设工程初步设计批准之日起30日内，由县级以上地方人民政府依照本条例的规定划定并公告。铁路建设单位或者铁路运输企业应当根据工程竣工资料进行勘界，绘制铁路线路安全保护区平面图，并根据平面图设立标桩。根据上述规定，县级以上人民政府水行政主管部门对河道采砂行使许可、监督、查处等行政职权，铁路建设单位可以配合县级以上人民政府水行政管理部门划定铁路安全保护区进行勘界、绘图、立标。该案中，怀邵衡铁路项目经理部于2014年10月15日以怀邵衡办[2014]1号文件通知原告“停止在怀邵衡铁路沅江特大桥河道上游500米，下游500米采砂、淘金”；又于2017年10月30日以怀邵衡办[2017]2号文件出示说明，自2014年10月10日起将采砂作业移至桥位下游500米以外。因怀邵衡铁路项目经理部系铁路建设单位，不具备对河道采砂的行政管理职权，其向洪江市金洲砂石场发出的禁止采砂通知不产生行政法律效力，不具备约束力和强制力。原告据此主张部分采砂权客观上不能实施，理由不能成立，该院不予支持。（二）关于洪江市海事处对怀邵衡安江铁路大桥施工水域实行水上交通安全管控的问题。《湖南省河道采砂管理试行办法》第十一条第一款（五）项规定，从事河道采砂的单位和个人，必须服从水利、国土资源、交通运输、公安等行政管理部门的监督管理；第十五条规定，在航道非法采砂影响通航安全的，由交通运输行政主管部门依照《中华人民共和国内河交通安全管理条例》和《中华人民共和国航道管理条例》等规定给予处罚。任何从事河道采砂的单位和个人，必须服从水利、国土资源、交通运输、公安等行政管理部门的监督管理。该案中，洪江市海事处对怀邵衡安江铁路大桥修建期间上游1000米、下游500米的主航道水域实施管控主要是对过往船舶“限时航行、单航临时性疏导交通”，没有给予原告行政处罚，并未影响原告采砂。原告以此为由主张采砂权客观上不可能实施，理由不能成立，该院不予支持。（三）关于《铁路安全管理条例》第三十八条禁止性规定问题。《铁路安全管理条例》第三十八条第一款规定，禁止在铁路桥梁跨越处河道上下游的下列范围内采砂、淘金：（一）跨河桥长500米以上的铁路桥梁，河道上游500米，下游3000米；（二）跨河桥长100米以上不足500米的铁路桥梁，河道上游500米，下游2000米；（三）跨河桥长不足100米的铁路桥梁，河道上游500米，下游1000米。该案中，原告受让的河道砂石开采河段为沅水干流洪江市岔头14标段，即怀邵衡铁路桥下300米至废弃码头上200米处，其河道采砂范围在怀邵衡铁路沅江特大桥下游3000米之内，有偿出让年限三年（2014年5月26日至2017年5月25日）在怀邵衡铁路沅江特大桥竣工投入运营之前（2014年6月开工，2017年12月完工），即当时铁路桥梁在建设中。《铁路安全管理条例》关于禁止在铁路桥梁跨越处河道上下游一定范围内采砂、淘金的禁止性规定是否包括建设中的铁路桥梁，该条例并未明确，故案涉行政许可是否违反了该条例的禁止性规定，不能直接、简单定论。《铁路安全管理条例》第一条规定，为了加强铁路安全管理，保障铁路运输安全和畅通，保护人身安全和财产安全，制定本条例；第二十七条第五款规定，新建、改建铁路的铁路线路安全保护区范围，应当自铁路建设工程初步设计批准之日起30日内，由县级以上地方人民政府依照本条例的规定划定并公告。根据“加强铁路安全管理，保障铁路运输安全和畅通，保护人身安全和财产安全”立法意图，参照有关新建、改建铁路的铁路线路安全保护区范围的划定的相关规定，怀邵衡铁路沅江特大桥应当自铁路建设工程初步批准后最迟30日，县级以上人民政府应当按《铁路安全管理条例》第三十八条划定安全保护区范围并公告。本案中，被告在2014年1月出让岔头河道砂石开采权时，已知道该处有怀邵衡铁路跨越，也预留了300米的安全距离，但不符合《铁路安全管理条例》第三十八条禁止性规定的标准。被告2015年6月颁发《河道采砂许可证》时，怀邵衡铁路沅江特大桥已经开始施工，其许可原告的采砂范围在《铁路安全管理条例》第三十八条规定的禁采区之内，确有不当。但直至2017年5月23日《河道采砂许可证》有效期届满之日止，被告未以准许行政许可所依据的客观情况发生重大变化而变更或撤回已生效的行政许可，也未有其他行政主管部门以非法采砂为由对原告进行监督管理或者行政处罚。原告在被许可的范围内采砂，未受行政执法影响，不存在客观上不能实施的情况。综上，被告根据《湖南省河道采砂管理试行办法》的规定，经湖南省水利厅审批，通过公开拍卖程序将该案的岔头第14标段河道砂石开采权出让给原告，并与其签订了《河道砂石开采权有偿出让合同》，为其颁发了怀洪市采砂2015007号《采砂许可证》，该行政许可行为合法，无重大且明显违法情形，不属于法律规定确认无效的情形。原告认为该行政许可客观上不可能实施，没有事实基础和法律依据，其理由不能成立，经向原告释明，原告坚持要求确认《采砂许可证》无效，故应驳回原告的诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第二款之规定，判决驳回蒋启发的诉讼请求。该案案件受理费50元，由蒋启发负担。上诉人蒋启发上诉称，原审法院以“被诉行政许可客观上不可能实施，没有事实基础和法律依据”判决驳回诉讼请求，理由依法不能成立。一、在案证据可以充分证明被诉《河道采砂许可证》许可的采砂范围与法定禁采区重叠，存在法律上的不可能实施。二、在案证据可以充分证明被诉许可的部分采砂范围存在客观上的不能实施，且已为生效终审裁判文书确认。三、一审判决认为“怀邵衡铁路项目经理部系铁路建设单位，不具备对河道采砂的行政管理职权，其向洪江市金洲砂石场发出的禁止采砂通知不产生行政法律效力，不具备约束力和强制力”，从而认定上诉人主张部分采砂权客观上不能实施的理由不能成立，存在错误。四、一审判决认为“洪江市海事处对怀邵衡安江铁路大桥施工水域实行水上交通安全管控，没有给予原告行政处罚，并未影响原告采砂”,从而认定上诉人主张采砂权客观上不能实施的理由不能成立，同样存在错误。综上所述，上诉人请求二审法院撤销一审判决并依法改判，支持上诉人的全部诉讼请求。上诉人怀化市水利局上诉称，一审判决认为“因原告的诉讼请求一直未经过人民法院的实体审理，故不构成重复起诉”与实际情况不符，存在错误。蒋启发明显是以相同案由虚构行政行为无效情形，企图以“行政行为无效不受起诉期限的限制”重复起诉，应依法予以驳回起诉。根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十四条第一款第（八）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百四十七条的规定，后诉与前诉的当事人相同、诉讼标的相同、诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求实质上否定前诉裁判结果的构成重复起诉，法院应裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉，但法律、司法解释另有规定的除外。（一）本案与前诉当事人相同。本案与（2019）湘1202行初29号生效裁定、（2019）湘12行终131号生效裁定的当事人相同，原、被告均为蒋启发、怀化市水利局。（二）本案与前诉的诉讼标的相同，均为“2015年6月26日为蒋启发颁发的《采砂许可证》及对沅水干流洪江市怀邵衡铁路以下300米至废弃码头上200米处的河道采砂权进行拍卖出让的行政行为”。（三）比较后诉与前诉的诉讼请求基本上完全一样，唯一区别是前诉的诉讼请求第一点为确认被诉行政行为违法，后诉的诉讼请求第一点为确认被诉行政行为无效。综上所述，请求二审法院依法裁定撤销一审判决并驳回蒋启发起诉，支持上诉人的诉讼请求。当事人所提交的证据材料均已随案移送本院。依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的规定，本院对本案证据材料进行了审核。经审核，一审经质证并采信的证据，可以作为认定本案事实的依据。两上诉人均没有向本院提交新证据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。本院认为,本案中蒋启发主张怀化市水利局行政许可的560米采砂河段中有200米因怀邵衡铁路桥梁建设被禁止采砂，导致其在客观上对该200米河段的采砂权无法实现，故其诉请确认被诉行政许可部分无效。原审法院在认定怀化市水利局颁发涉案《河道采砂许可证》确有不当，却没有查明蒋启发是否实际开采涉案200米河段砂石的情形下，迳行判决驳回蒋启发诉讼请求，明显属于认定事实不清。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（三）项规定，裁定如下：一、撤销怀化铁路运输法院（2020）湘8603行初176号行政判决；二、本案发回怀化铁路运输法院重审。一、二审案件受理费150元，由上诉人怀化市水利局负担。审判长 谌 蔚审判员 王立志审判员 李容容二〇二〇年十二月三十日法官助理刘俊卿书记员曾晨