江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏08行终242号 上诉人（一审原告）臧悦平，女，汉族，1957年1月5日出生，退休干部，住淮安市淮阴区。 上诉人（一审原告）孙爱喜，男，汉族，1978年2月10日出生，职业不详，住淮安市清江浦区。 上诉人（一审原告）王平，男，汉族，1957年7月4日出生，职业不详，住淮安市淮安区。 上诉人（一审原告）骆阳，男，汉族，1974年2月14日出生，职业不详，住淮安市清江浦区。 上诉人（一审原告）丁玉开，男，汉族，1970年2月8日出生，职业不详，住淮安市淮安区。 上诉人（一审原告）王海霞，女，汉族，1974年3月6日出生，职业不详，住淮安市淮安区。 上诉人（一审原告）时强胜，男，汉族，1976年7月15日出生，职业不详，住淮安市。 诉讼代表人臧悦平、骆阳，身份信息同上。 被上诉人（一审被告）淮安经济技术开发区管理委员会，住所地淮安经济技术开发区迎宾大道**。 法定代表人仲风笔，该管委会主任。 委托代理人孙敏，淮安市自然资源和规划局经济技术开发区分局工作人员。 委托代理人谢清波，江苏天哲（淮安）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）淮安市人民政府，住所地淮安市翔宇南道**。 法定代表人陈之常，该市市长。 委托代理人朱昊、纪乐雨，淮安市司法局工作人员。 一审第三人淮安港龙置业有限公司，住所地淮安经济技术开发区迎宾大道******。 法定代表人刘正跃，该公司董事长。 委托代理人王艳、王海盟，江苏铭彦律师事务所律师。 上诉人臧悦平、孙爱喜、王平、骆阳、丁玉开、王海霞、时强胜（以下简称臧悦平等）诉被上诉人淮安经济技术开发区管理委员会（以下简称开发区管委会）、淮安市人民政府（以下简称市政府）、一审第三人淮安港龙置业有限公司（以下简称港龙公司）撤销行政许可及行政复议附带行政赔偿一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2019）苏0812行初41号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月16日立案受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：2010年5月20日，原淮安市规划局核发了淮安港龙义乌小商品城项目所在地块的（淮）规设（B2010098）号《规划设计条件》，确定用地面积约73211.1平方米，用地性质为商住用地（其中商业比例为60%-65%），容积率不大于3.5，建筑密度不大于50%，绿地率不小于25%等。 2010年11月8日，第三人港龙公司与原淮安市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：3208012010CR0277）。2010年12月8日，第三人提交的淮安义乌国际小商品城项目建设工程设计方案（简称“原设计方案”）经淮安市规划局审定，根据原设计方案，淮安义乌国际小商品城项目规划建设A、B、C三个专业市场、D1、D2两栋19F公寓和E1、E2、E3、E4四栋32层住宅楼，规划用地面积为73211.1平方米、总建筑面积289169.64平方米、容积率为3.49、建筑密度为59.87%、绿地率为10%。 2010年12月23日，原淮安市规划局向第三人港龙公司核发了淮安义乌国际小商品城项目的《建设用地规划许可证》，用地性质为商住用地。 2011年2月28日，原淮安市规划局向第三人核发了原设计方案中规划建设的A专业市场的《建设工程规划许可证》。后淮安义乌国际小商品城项目A专业市场建成并对外销售，原告臧悦平等人在A专业市场购买了面积不等的商铺，并取得了房产证书。原设计方案中规划的其他建设工程均未办理建设工程规划许可手续及进行开工建设。 2017年，城乡规划审批权作为省政府公布的赋权事项由市级审批下放至原淮安市规划局经济技术开发区分局，由淮安经济技术开发区行政审批局（以下简称开发区审批局）集中具体行使，相关法律责任由开发区管委会承担。 2018年10月15日，开发区管委会作出淮管（发改）审发[2018]080号《关于淮安港龙置业有限公司韩泰南路东侧商住项目核准的批复》，原则同意第三人港龙公司在位于淮安经济技术开发区迎宾大道南侧、××路东侧的涉案地块上开发建设韩泰南路东侧商住项目。 2018年11月8日，淮安市民政局作出淮民地复[2018]30号《关于同意将“淮安义乌国际小商品城（二期）”更名为“中农雅居”的批复》，同意第三人港龙公司将位于淮安经济技术开发区迎宾大道南侧、××路东侧的涉案地块的项目更名为“中农雅居。” 2018年12月6日，第三人港龙公司向被告开发区管委会提交了《淮安港龙置业有限公司二期地块规划方案调整的申请》，申请对上述原设计方案中除已建成的A专业市场以外的规划内容进行调整，并提交了调整后的《中农雅居项目总平面规划设计方案》（以下简称调整方案）。 2019年1月30日至2019年2月15日，开发区审批局分别通过《淮安日报》、开发区管委会的官方网站和项目现场对上述调整方案进行批前公示。公示期内，包括臧悦平等在内的部分A专业市场商铺业主，书面申请要求召开听证会。因申请参加听证人数众多，开发区审批局采取公开抽签方式确定了包括臧悦平等在内的15名A专业市场商铺业主为听证代表人。 2019年4月12日，开发区审批局召开了中农雅居项目调整方案听证会，上述15名听证代表人均到会参加了听证。2019年4月24日，开发区审批局根据听证会意见，组织召开了中农雅居项目调整方案的专家论证会，并形成如下讨论意见:1、依据（淮）规设（B2010098）号《规划设计条件》，用地性质为商住用地（其中商业比例为60%-65%），商业比例按照商业部分占地面积核算，符合控规及规划设计条件要求；2、对该方案的总平面及单体进一步完善。后经第三人港龙公司进一步优化，开发区审批局于2019年4月26日审定了中农雅居项目调整方案，加盖了“开发区审批局规划审批专用章”，并在被告开发区管委会官方网站进行批后公示。根据审定的调整方案，中农雅居项目规划用地面积为73211.1平方米、总建筑面积304418.2平方米、容积率为3.49、建筑密度为38.58%、绿地率为25%。 臧悦平等14人不服，向被告市政府申请行政复议。被告市政府于2019年5月9日收到后，于2019年5月14日要求臧悦平等补正行政复议申请，并于2019年5月20日向被告开发区管委会送达《行政复议提出答复通知书》。因案情复杂，被告市政府决定延期30日。被告市政府经过审查，于2019年8月7日作出[2019]淮行复第30号《行政复议决定》，维持开发区审批局审定第三人港龙公司提交的中农雅居项目建设工程设计方案的具体行政行为。原告臧悦平等人仍不服，提起本案行政诉讼。 一审审理中，原告臧悦平等人将“撤销开发区管委会批准港龙公司中农雅居建设工程设计方案调整及行政许可行为”的诉讼请求，明确为“撤销开发区管委会批准港龙公司中农雅居建设工程设计方案调整的行为”。 一审法院归纳案件争议焦点为：一、开发区审批局是否具有批准建设工程设计方案变更的职权；二、涉案的建设工程设计方案调整是否符合法律规定。 对争议焦点一。一审法院认为，根据苏政发[2017]86号《省政府关于公布国家开发区全链审批清单的决定》，淮办发[2017]57号《市委办公室市政府办公室关于同意淮安经济技术开发区相对集中行政许可权改革试点方案的复函》，淮政发[2017]147号《市政府关于公布淮安经济技术开发区全链审批赋权清单的通知》，淮规发[2018]19号《关于赋权经济技术开发区分局行政审批事项的通知》，以及原淮安市规划局与被告开发区管委会签订的《关于赋权淮安市规划局经济技术开发区分局行政审批事项的交接工作责任书》等文件规定，原淮安市规划局行使的淮安经济技术开发区区域内的建设项目选址意见书核发、建设用地规划许可证核发、建设工程规划类许可证核发、乡村建设工程规划许可证核发、规划条件和规划许可内容的核实等五项行政审批事项，赋权给原淮安市规划局经济技术开发区分局，由开发区审批局集中具体行使，由其直接受理、审核、批准、发放，相关法律责任由开发区管委会承担。 根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条、第四十条、《江苏省城乡规划条例》第三十五条、第三十九条的规定，在出让土地上进行项目建设的，应依法取得建设用地规划许可证、建设工程规划许可证。规划条件既是国有土地出让合同的组成部分，也是城乡规划主管部门在核发上述两个规划许可证中应予以审查的内容。建设单位在办理建设工程规划许可证时，建设工程设计方案是应提交的申请材料之一。故建设工程设计方案审定系城乡规划部门对建设单位申报的建设工程设计方案是否符合建设项目位置、用地面积、用地性质、建设工程性质、规模、容积率、建筑密度、绿化率、建筑高度及其他规划条件进行审查确认的行为。该行为属于建设工程规划许可证核发前的必要审查环节，属于赋权范围，开发区审批局具有审定的职责。原告主张开发区审批局不具有作出建设工程设计方案调整审批的职权，于法无据，一审法院不予支持。 对争议焦点二。一审法院认为，根据《江苏省城乡规划条例》第四十五条规定，建设单位或者个人应当按照规划条件和规划许可的内容进行建设，不得擅自变更；确需变更的，应当向城乡规划主管部门申请。申请变更的内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。对房地产开发项目，除因公共利益外，申请变更的内容涉及提高容积率、改变使用性质、降低绿地率、减少必须配置的公共服务设施和基础设施的，城乡规划主管部门不得批准。城乡规划主管部门在审批变更规划许可前应当采取公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见。 本案中，开发区审批局根据第三人港龙公司的《淮安港龙置业有限公司二期地块规划方案调整的申请》，依据涉案地块的控制性详细规划和规划设计条件，对第三人港龙公司提交的调整方案进行审查确认，按照规定在《淮安市日报》、官方网站和项目现场进行了批前公示，同时告知了相关利害关系人提出异议或意见以及申请听证的权利，后依申请，组织部分A专业市场的商铺业主代表召开中农雅居项目调整方案听证会，听取了有关业主代表的意见，在此基础上，又组织专家对调整方案的有关内容进行了论证。审定后在官方网站公示了中农雅居项目的调整方案。经审定的调整方案中，中农雅居项目规划用地面积为73211.1平方米、总建筑面积304418.2平方米、容积率为3.49、建筑密度为38.58%、绿地率为25%。调整方案没有提高容积率、改变使用性质、降低绿地率等。各项规划设计指标，均符合涉案地块的控制性详细规划和（淮）规设（B2010098）号《规划设计条件》，符合相关法律的规定。综上，开发区审批局作出的审定调整方案的行为，证据充分，适用法律法规正确，符合法定程序。原告主张上述审批行为，改变了土地使用性质，不符合规划条件，没有事实依据，一审法院不予支持。 被告市政府依法受理原告臧悦平等14人提出的行政复议申请，向被告开发区管委会送达提出答复通知书。后因案情复杂，依法延期30日。被告市政府经审查后，于法定期间作出行政复议决定，维持开发区审批局审定的调整方案的具体行政行为，认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定复议程序。 综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告臧悦平、孙爱喜、王平、骆阳、丁玉开、王海霞、时强胜的诉讼请求。 上诉人臧悦平等上诉称：一、一审判决认定事实错误，把核发前的前置审查（审批）权归入核发权之中。被上诉人没有提供其有审批经营性房地产工程规划和设计方案调整权力的规范性文件。一审将开发区审批局工程规划许可证核发过程中的核查概念篡改为规划、设计方案调整审批概念，归入属于工程规划许可证核发前的必要审查环节，属于赋权范围错误。市政府赋权文件没有赋予被上诉人核发本案工程规划许可证前置环节的规划、设计方案调整审批事项。二、一审判决违背行政诉讼证据规定，未以证据证明的事实为依据判决。上诉人提供了开发区审批局无核发工程规划许可证前置环节工程规划、设计方案调整审批的赋权文件依据。淮安市自然资源和规划局才具有前置环节的审批权。被上诉人开发区管委会是被诉行政行为不具有行政主体资格和没有依据的事实主体，在重大且明显违法情形下，一审没有判决撤销规划设计方案调整或确认无效，裁判违法。三、被上诉人行政行为违反赋权事项和法律规定，法院应判决撤销涉案批准建设工程设计方案调整的行为或确认无效。开发区审批局受理项目建设过程中工程规划、设计方案调整，批准涉及改变项目使用性质的规划、设计方案调整属于违法。把项目的用地性质等同于项目的使用性质没有法律依据，该批准调整行为应撤销或确认无效。综上，请求撤销一审判决，撤销市政府行政复议决定，撤销涉案建设工程设计方案调整行为并赔偿利害关系人的损失。 被上诉人开发区管委会辩称：一、上诉人关于“一审判决认定事实错误，把核发前的前置审查（审批）权归入核发权之中”的上诉理由，没有事实和法律依据。案涉行政行为系针对建设工程设计方案的审定行为。开发区审批局已经赋予了建设工程规划类许可证核发等行政审批事项，对建设工程设计方案的审定行为，属于建设工程规划许可证核发前的必要审查环节。被上诉人已经举证证明开发区审批局行使的赋权事项。上诉人认为被上诉人无涉案工程设计方案调整的职权没有事实根据。二、一审判决不存在上诉人诉称的“违背行政诉讼证据规定，未以证据证明的事实为依据判决”情形。一审判决是对全案证据进行综合审查认定后作出本案事实的认定。被上诉人不存在重大且明显违法的情形，其系上诉人对本案事实的误断。三、案涉行政行为并未涉及改变使用性质，上诉人关于行为违反赋权事项和法律规定的上诉理由不能成立。综上，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人市政府持一审答辩意见，请求驳回上诉，维持原判。 一审第三人港龙公司述称，开发区审批局作出的建设工程设计方案调整行为合法，一审判决正确，请求驳回上诉，维持原判。 各方当事人在一审中提交的证据均已随卷移送本院。 本院经审查对一审认定的事实和采纳的证据均予以确认。 本案争议焦点是：1、开发区审批局是否具有审定建设工程设计方案的职权；2、开发区审批局批准审定的建设工程设计方案的行为是否规定；3、市政府作出的复议决定程序是否合法；4、上诉人主张的行政赔偿请求是否应予支持。 关于争议焦点一，即开发区审批局是否具有审定建设工程设计方案的职权问题。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第二款规定：“以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位在取得建设项目的批准、核准、备案文件和签订国有土地使用权出让合同后，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。”第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”因此，城乡规划主管部门具有核发建设用地规划许可证、建设工程规划许可证的职责。本案中，第三人港龙公司已经取得了规划部门核发的建设用地规划许可，其提出二期地块规划方案调整的主要内容是“对二期未建方案进行研讨优化，形成了二期地块以住宅、商铺、公寓为主的现代开发模式的设计方案”，并申请对二期地块规划方案进行合理化调整。在其提出调整申请之前，规划部门已经审定了港龙义务小商品城建设工程设计方案（总平面图、经济技术指标）。开发区审批局依照其申请，核准了调整后的中农雅居项目建设工程设计方案。关于职权方面的争议，经审查认为，开发区审批局具有批准建设工程设计方案的职权。 首先，开发区审批局具有核发建设工程规划许可的职权。根据苏政发[2017]86号、淮办发[2017]57号、淮政发[2017]147号、淮规发[2018]19号等文件规定（文件的具体内容不再赘述），赋权原驻淮安经济技术开发区分支机构审批的建设项目选址意见书核发、建设用地规划许可证核发、建设工程规划类许可证核发、乡村建设工程规划许可证核发、规划条件和规划许可内容的核实等五项行政审批事项，因行政许可权力事项进行集中，具体由开发区审批局行使，相关法律责任由开发区管委会承担。开发区审批局直接行使上述权力事项，对审批行为负责，并承担管理职责，审批过程不再向原淮安市规划局报告。 其次，审定建设工程设计方案亦是开发区审批局的职权范围。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第二、三款规定：“申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”《江苏省城乡规划条例》第三十九条规定：“申请办理建设工程规划许可证应当提交下列材料：……（三）建设工程设计方案；……城乡规划主管部门应当对建设单位或者个人所提供的材料进行审查，符合控制性详细规划和规划条件的，核发建设工程规划许可证，并公布经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图。城乡规划主管部门在审查过程中，应当根据需要组织专家评审。建设工程规划许可证应当载明建设项目位置、建设规模和使用功能等内容，附经审定的建设工程施工图设计文件；建筑物、构筑物等建设工程的规划许可证，还应当附经审定的建设工程设计方案。”根据上述法律、法规的规定，建设工程设计方案系建设单位申请办理建设工程规划许可应当提交的材料，且城乡规划主管部门在核发建设工程规划许可证时需要公布经审定的建设工程设计方案的总平面图，并对建筑物、构筑物等建设工程规划许可证后附经审定的建设工程设计方案。建设工程设计方案审定系城乡规划部门核发建设工程规划许可证的必要审查环节。开发区审批局经赋权、行政许可权集中行使已经取得了核发建设工程规划许可的职权。围绕全国深化简政放权放管服改革的精神，国家级经济技术开发区依法定程序赋予设区市级经济管理权限，故不应当将审定建设工程设计方案、核发建设工程规划许可的职权割裂分开行使。开发区审批局对建设单位调整设计方案的申请进行审查、审定建设工程设计方案是其行使建设工程规划许可职权的应然之义，符合法律规定和政策目的。上诉人臧悦平等认为该职权开发区审批局不能行使，仍应由淮安市自然资源和规划局行使的观点不能成立。 最后，本案被诉的行为系建设工程设计方案的审定而非建设用地规划许可。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条规定:“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，建设单位在取得建设项目的批准、核准、备案文件和签订国有土地使用权出让合同后，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。《江苏省城乡规划条例》第三十五条规定：“以出让方式提供国有土地使用权的建设项目，按照下列程序办理建设用地规划许可：（一）建设单位或者个人持建设项目批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县城乡规划主管部门提出申请；（二）城市、县城乡规划主管部门审核相关材料，核发建设用地规划许可证。城市、县城乡规划主管部门在核发建设用地规划许可证时，不得改变国有土地使用权出让合同中的规划条件；国有土地使用权出让合同擅自改变规划条件的，城乡规划主管部门不予核发建设用地规划许可证。取得建设用地规划许可证的单位或者个人，因转让通过出让方式取得的国有土地使用权等原因，致使建设主体名称变更的，应当持国有土地使用权转让合同，变更后的建设项目批准、核准、备案文件，原建设用地规划许可证，向城乡规划主管部门申请换发建设用地规划许可证。”本案中，第三人港龙公司已经通过出让方式取得国有土地使用权并取得了建设用地规划许可证。现有证据并不能证明原建设用地规划许可证进行了换发，其对未开发的土地也未取得建设工程规划许可，其有权对未建的原设计方案优化调整并申请有关机关予以批准。开发区审批局因第三人港龙公司申请，作出的是审定建设工程设计方案行为，而非建设用地规划许可或建设工程规划许可。 关于争议焦点2，即开发区审批局作出的批准审定建设工程设计方案行为是否符合规定的问题。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。”第五十条第二款规定：“经依法审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图不得随意修改；确需修改的，城乡规划主管部门应当采取听证会等形式，听取利害关系人的意见；因修改给利害关系人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿。”《江苏省城乡规划条例》第三十九条第三、四款规定：“城乡规划主管部门应当对建设单位或者个人所提供的材料进行审查，符合控制性详细规划和规划条件的，核发建设工程规划许可证，并公布经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图。城乡规划主管部门在审查过程中，应当根据需要组织专家评审。建设工程规划许可证应当载明建设项目位置、建设规模和使用功能等内容，附经审定的建设工程施工图设计文件；建筑物、构筑物等建设工程的规划许可证，还应当附经审定的建设工程设计方案。”第四十条规定：“城乡规划主管部门应当就下列建设工程的修建性详细规划、建设工程设计方案，以公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见：（一）与居住建筑相邻，可能影响居民合法权益的；（二）位于文物保护单位建设控制地带、历史文化街区和风景名胜区内的。可能对居住环境造成重大影响的建设项目，城乡规划主管部门在核发选址意见书前，应当以公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见。核发建设工程规划许可证时，涉及修改修建性详细规划、建设工程设计方案的，应当重新听取利害关系人的意见。公示的时间不少于十日。”第四十五条规定：“建设单位或者个人应当按照规划条件和规划许可的内容进行建设，不得擅自变更；确需变更的，应当向城乡规划主管部门申请。申请变更的内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。对房地产开发项目，除因公共利益外，申请变更的内容涉及提高容积率、改变使用性质、降低绿地率、减少必须配置的公共服务设施和基础设施的，城乡规划主管部门不得批准。城乡规划主管部门在审批变更规划许可前应当采取公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见。……” 因此，建设单位申请办理建设工程规划许可需要提交建设工程设计方案材料，建设单位对建设工程设计方案进行优化调整，需要规划许可部门的审查审定。该事项虽是核发建设工程规划许可证的前置条件、必备要求，但仍然是行政机关依法行使的行政权利。开发区审批局对建设工程设计方案的审查审定是一项具体行政行为，上诉人臧悦平等对审定建设工程设计方案的行为提起诉讼，符合起诉条件，法院应当予以审查。根据上述法律、法规的规定，建设工程设计方案审查，主要是审查否符合控制性详细规划和规划条件、有无改变规划条件有不得批准的情形、是否就拟批准的方案听取利害关系人的意见、必要时是否根据需要组织专家评审等事项。本院经审查认为，开发区审批局批准建设工程设计方案的行为符合法律、法规的要求，其程序亦不违法。 首先，开发区审批局审定的建设工程设计方案不违背控制性详细规划和规划条件。建设工程设计方案与城乡规划实施直接相关，设计、修改、审定建设工程设计方案均应当遵守城乡规划要求。建设工程设计单位进行工程设计、规划部门进行方案审定均要具体落实规划条件以及其中的技术经济指标等要求。本案中，开发区审批局定的建设工程设计方案符合出让宗地的规划设计条件、淮安经济技术开发区西片控制性详细规划，其审定的方案不违反已经明确的规划要求。关于商业比例的要求，规划设计条件要求为60%-65%。经查，该规划设计要点所指的用地性质具体内容是商住用地（其中商业比例为60%-65%）。如何计算商业比例，规划设计条件并未予以明确。商业比例的计算系专业性较强的内容，该问题经组织专家论证，形成了专家论证意见，即按照商业部分占地面积核算，符合控制性详细规划和规划设计条件要求。 其次，开发区审批局审定的建设工程设计方案并无不得变更的硬性指标条件。开发区审批局审定的建设工程设计方案，中农雅居项目规划用地面积为73211.1平方米、总建筑面积304418.2平方米、容积率为3.49、建筑密度为38.58%、绿地率为25%，审定优化后的方案符合控制性详细规划，也没有提高容积率、改变使用性质、降低绿地率等不得批准的情形。 最后，开发区审批局作出的审定建工工程方案行为的程序符合规定。根据上述法律、法规的规定，对建设工程设计方案调整优化的请求进行审定，需要行政机关根据申请、依法审查、拟批准公示、听取利害关系人意见、必要时专家评审以及批准后的公示等程序。本案中，开发区审批局根据第三人港龙公司的申请，对调整方案进行审查确认，按照规定进行了批前公示，并根据申请组织召开了听证会并听取利害关系人的意见，也组织专家对调整方案的有关内容进行论证，最后对中农雅居项目建设工程设计方案进行批后公布，其作出审定建设工程设计方案行为的程序符合规定，程序并无违法之处。 关于争议焦点3，即市政府作出的复议决定是否合法的问题。 本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议决定的合法性承担举证责任。复议机关作共同被告的案件，复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。” 本案中，市政府经行政复议维持了开发区审批局作出的审定中农雅居项目建设工程设计方案的行为，其作出的复议决定亦是本案审查的内容。基于维持复议决定与原行政行为一体性的原则，在对经复议维持的原行政行为合法性进行全面审查后，亦应对行政复议的程序合法性进行审查。被上诉人市政府作为行政复议机关，依照《中华人民共和国行政复议法》的规定履行了相应的行政复议职责，其收到复议申请，依法予以受理、延期告知、经审查作出维持的行政复议决定，其认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法。 关于争议焦点4，即上诉人臧悦平等主张的行政赔偿请求是否应予支持的问题。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被诉行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”因此，国家赔偿的前提条件是，公民、法人或者其他组织的合法权益受到国家公权力的侵害。没有合法权益受到损害，或者损害并非国家公权力行为造成，均不符合国家赔偿的法定条件。行政赔偿是国家赔偿的主要组成部分。行政赔偿是在公民、法人和其他组织的合法权益遭受违法行政行为侵害的情形下，行政机关对受害人合法权益损失进行的赔偿。即便行政行为违法，但未给当事人合法权益造成损害的，也不予行政赔偿。本案中，上诉人虽然可以在对行政行为提起诉讼的同时一并提出行政赔偿请求，但被诉行政行为未经确认违法，其不具备提起行政赔偿的基本前提要件。即使其提出了赔偿利害关系人购房款等经济损失的请求，该请求亦不能得到法院支持。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。上诉人臧悦平等上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人臧悦平、孙爱喜、王平、骆阳、丁玉开、王海霞、时强胜负担。 本判决为终审判决。 审判长  何正洪 审判员  孙志丹 审判员  王伏刚 二〇二〇年十二月二十五日 书记员  陈青青