南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）赣71行终500号 上诉人（原审原告）梅洁凡，女，1945年8月24日出生，汉族，住江西省南昌市青云谱区。 委托代理人刘莎，系梅洁凡女儿，女，1975年1月13日出生，住址同上。 被上诉人（原审被告）南昌市青云谱区住房和城乡建设局，住所地江西省南昌市青云谱区广州路****，统一社会信用代码11360104MB19009086。 法定代表人聂洪明，该局局长。 委托代理人刘小毛，该局副局长。 委托代理人梁年萍，江西赣兴律师事务所律师。 上诉人梅洁凡因其与被上诉人南昌市青云谱区住房和城乡建设局（以下简称青云谱住建局）房屋征收行政补偿一案，不服南昌铁路运输法院（2020）赣7101行初283号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2016年5月15日，南昌市青云谱区国有土地上房屋征收与补偿办公室(以下简称青云谱征收办)向原告梅洁凡女儿刘莎送达了征收预告书、征收补偿方案（征求意见稿）等资料。2016年9月14日，南昌市青云谱区人民政府（以下简称青云谱区政府）作出青府征字[2016]第（003）号征收决定书，批准对青云谱周边—井冈山大道两侧一期（徐坊东、徐坊西、新溪桥、东后巷、西后巷地块）范围内的房屋进行征收，被征收房屋在征收范围内。后青云谱征收办向原告送达了征收通知书，并对房屋征收公告及征收补偿方案进行了公告。被征收房屋建筑面积为18.91平方米，产权登记时间为2006年11月21日。2016年9月20日，原告与房屋征收部门南昌市青云谱区住房保障和房产管理局（以下简称青云谱房管局）、房屋征收实施单位青云谱征收办签订了编号为CL-2-041的《南昌市国有土地上房屋征收补偿产权调换协议书（2-1）》（以下简称协议1），该协议第一条约定“本市有二套房，不享受政策”，第二条约定“被征收人实行产权调换的安置房源在集中选定房源后另行签订协议”，协议还就搬迁补助费、临时安置补偿费等进行了约定。后原告领取了货币补偿款11539元。2017年12月16日，原告选定十字街安置小区XX栋XX单元XX室作为安置房。2019年4月16日，被告青云谱住建局通知原告办理征迁安置费用结算入住手续，并要求与原告签订《南昌市国有土地上房屋征收补偿协议书》（以下简称协议2）。该协议第一条备注“本市有二套房，不享受补足36平方米政策”，原告未与被告签订协议2。因原告认为其应当享受补齐36平方米的优惠政策，遂向一审法院提起诉讼，该院于2019年7月15日作出（2019）赣7101行初849号行政判决书（以下简称849号行政判决），责令被告对原告是否应当享受36平方米的征收安置补助政策重新进行调查，并根据调查结果采取相应措施。849号行政判决生效后，被告经过调查，查明在2016年5月15日，原告在南昌市有两套房屋，其中一套为被征收房屋，建筑面积为18.91平方米，另一套为南昌市青云谱区井冈山大道XX号XX栋XX单元301室房屋（以下简称301室），建筑面积为59.7平方米。2016年7月11日，原告将301室房屋赠与孙女刘欣怡。原告在辖区内不属于享受低保待遇的困难群众。2019年10月10日，被告作出《决定书》，对梅洁凡提出补齐建筑面积36平方米的要求不予支持。原告不服，起诉至一审法院，请求1.确认被告于2019年10月10日作出的《决定书》无效；2.责令被告按照36平方米的标准重新对原告进行征收补偿和结算；3.本案诉讼费用由被告承担。一审庭审中，原告将第一项诉讼请求变更为撤销被告于2019年10月10日作出的《决定书》。 另查明，江西省高级人民法院作出的（2018）赣行终262号行政判决书（以下简称262号行政判决）确认本案所涉青府征字[2016]第（003）号征收决定书的附件征收补偿方案的第六条征收补偿、补助及奖励中第四点“在下达征收决定前两年内（含两年），因转移登记导致被征收房屋建筑面积小于36平方米不享受补齐建筑面积36平方米”的内容违法，同时责令青云谱区政府针对该内容依法采取补救措施。 又查明，2019年3月28日，中共南昌市青云谱区委办公室、青云谱区政府办公室发布《青云谱区住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制规定》（青办字[2019]38号），确定青云谱住建局职责包括会同区有关部门拟定全区旧城改造计划并组织实施，负责全区城市房屋征收补偿安置管理工作，负责指导、检查和监督征收单位的征收补偿安置工作等。青云谱房管局的相关案涉职权由青云谱住建局继续行使。 一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”及《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《行政诉讼法司法解释》）第二十五条“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告”的规定，被告青云谱住建局作为房屋征收部门，具有征收安置的法定职责。849号行政判决亦判决要求被告重新进行调查，并根据调查结果采取相应措施，故被告有作出案涉调查决定的职责。本案中，原告梅洁凡起诉时第一项诉讼请求为“确认被告于2019年10月10日作出的《决定书》无效”，庭审中原告将第一项诉讼请求变更为“撤销被告于2019年10月10日作出的《决定书》”，根据《行政诉讼法司法解释》第九十四条第二款“公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。”的规定，该院应对原告的撤销请求继续审理并依法作出相应判决。 《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十条规定“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。本案中，被告作出的行政行为并不具有可撤销的情形，理由如下：《江西省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称《实施办法》）第二十七条之规定是在房屋征收等值补偿原则之外，江西省对住房困难群众（唯一一套住房建筑面积小于36平方米的群众）作出的征收安置补助与救济的特殊规定。青云谱区政府按照上级机关的要求，在制定本案旧改项目补偿安置方案之时，对如何执行《实施办法》第二十七条规定，细化了具体的限制性措施。江西省高级人民法院262号行政判决确认了征收补偿方案中“在下达征收决定前两年内（含两年），因转移登记导致被征收房屋建筑面积小于36平方米，不享受补齐建筑面积36平方米”的限制性内容违法，并责令该府采取补救措施，是对下级行政机关正确执行《实施办法》第二十七条规定的司法态度，该判决具有既判力。 根据《实施办法》第二十七条规定，对唯一一套住房建筑面积小于36平方米的群众，行政机关在征收其房屋时应当给予补助和救济，补齐至36平方米。该规定的立法本意是照顾住房困难群众的特殊需求，行政机关在组织实施补偿安置过程中，应结合具体情况进行判断，确保真正住房困难群众享受到政策红利。本案中，案涉地块征收工作启动后，青云谱征收办于2016年5月15日向原告送达征收补偿方案（征求意见稿）等征收预告材料，此时，原告拥有两套房屋。原告在房屋征收过程中，于2016年7月11日将其中一套，即301室（建筑面积59.7平方米）赠与孙女刘欣怡，自己留下被征收房屋（建筑面积18.91平方米），据此要求享受补齐36平方米的优惠政策，与《实施办法》第二十七条的立法本意不符。故被告作出案涉《决定书》具有事实和法律依据。 《行政诉讼法》第七十一条规定，“人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。”该条是对被告重新作出行政行为的限制性规定，849号行政判决是责令被告对原告是否应当享受36平方米的征收安置补助政策重新进行调查，并根据调查结果采取相应措施。被告经过调查后，查明原告两套房屋的具体情况及301室房屋过户的情况，被告据此作出《决定书》，系主要事实和主要理由有改变的情形，不违反《行政诉讼法》第七十一条规定。综上，依照《行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回原告梅洁凡的诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由原告梅洁凡负担。 上诉人梅洁凡不服一审判决，向本院提起上诉，主要事实和理由为：一、一审判决认定事实不清。本案一审判决对《实施办法》第二十七条中的“唯一一套住房”的时间节点认定不正确。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”，房屋征收补偿相关问题的基准日为“房屋征收决定公告之日”。案涉《决定书》发布之日为2016年9月14日，系认定“唯一一套住房”的时间节点。上诉人房屋被征收时，仅有唯一一套小于36平方米的住房，完全符合《实施办法》第二十七条“征收产权建筑面积小于36平方米且属于被征收人唯一一套住房的，安置时补齐36平方米，不结算差价”的规定。二、一审判决适用法律错误。一审法院判决一方面认定《实施办法》第二十七条的立法本意为“保护困难群众”，另一方面又以是否享受低保作为认定“住房困难”的标准，用偷换概念的方式袒护被上诉人的行政违法行为。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款、《中华人民共和国合同法》第五十四条的规定，房屋征收过程中，双方法律地位平等，但被上诉人利用旧城改造制定了不平等条件。双方签订的协议1、协议2仅涉及现有房屋建筑面积的补偿，不能因上诉人签订甚至履行了该二份协议就推定上诉人放弃了要求补齐36平方米房屋面积的补偿权利。协议1、协议2中的上述内容显失公平，应予撤销。三、262号行政判决确认了征收补偿方案中“在下达征收决定前两年内（含两年），因转移登记导致被征收房屋建筑面积小于36平方米，不享受补齐建筑面积36平方米”的限制性内容违法，该判决具有既判力，一审法院应当采纳。四、2016年9月20日，上诉人与被上诉人签订的协议1，对产权调换结算方式约定不明确，被上诉人应当重新结算，并承担因逾期安置临时过渡期限相应责任。协议1中并未与被征收人计算、结算被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价，被上诉人仅让上诉人选房，直至2019年4月，被上诉人才提出产权调换结算，且要求上诉人支付10余万元结算费用。上诉人认为，被上诉人的上述行为违反了《实施办法》第二十六条、第三十四条的规定。五、被上诉人在未与上诉人签订任何征收补偿协议的情况下，私闯民宅进行强拆，侵犯了上诉人的合法权利。综上，请求1.撤销一审判决，并改判撤销被上诉人于2019年10月10日作出的《决定书》，责令被上诉人按照36平方米的标准重新对上诉人进行征收补偿和结算；2.本案一、二审案件受理费由被上诉人承担。 被上诉人青云谱住建局答辩称，一审判决认定被上诉人作出案涉《决定书》事实清楚，适用法律正确。主要事实与理由为：一、2016年5月15日，青云谱征收办告知上诉人被征收房屋列入红线范围，并且向其送达了征收预告书、征收补偿方案（征求意见稿）等相关资料，在征收补偿方案（征求意见稿）中已向上诉人释明了征收决定下达前两年内因转移登记导致被征收人房屋建筑面积小于36平方米的，不享受补齐36平方米的相关规定，上诉人签收了上述材料，在该时间点，上诉人尚有两套房；二、2016年7月11日，上诉人将其301室房屋通过赠与方式赠与其孙女刘欣怡；三、2016年9月20日，上诉人与青云谱征收办签订了协议1，该协议备注了“该征收户本市有二套房，且存在两年内变更交易，根据征收政策规定，不享受补足政策”，同日，青云谱征收办向上诉人支付了补偿款11539元，2017年12月16日，上诉人选定十字街安置小区1栋2单元1302室作为安置房；四、经被上诉人调查核实，上诉人不属于辖区内享受低保待遇的困难群众；五、征收补偿方案中所明确的补齐36平方米政策是为了改善南昌市区内居住环境恶劣、面积狭小的困难居民生活环境而制定的优惠政策，不应成为获取不当利益的手段。上诉人将其所有的301室房屋赠与其孙女刘欣怡，导致其被征收房屋建筑面积小于36平方米，与制定该政策的初衷相悖。综上，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第二款“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作”及《行政诉讼法司法解释》）第二十五条“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告”的规定，被上诉人青云谱住建局作为房屋征收部门，具有征收安置的法定职责。其按照一审法院另案作出的849号行政判决所确定的内容，重新对案涉房屋征收情况进行调查，并根据调查结果作出本案所涉调查决定，系履行法院判决所确定的义务，也系行使房屋征收与补偿行为的具体体现。 至于本案争议焦点即案涉由被上诉人作出的“对梅洁凡提出补齐建筑面积36平方米的要求不予支持”的调查决定是否合法、是否应被撤销的问题，根据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，被征收房屋价值补偿坚持等值原则。江西省《实施办法》第二十七条规定，是地方人民政府在房屋征收等值补偿原则之外，为照顾唯一一套住房建筑面积小于36平方米的困难群众，制定的具有征收安置补助与救济性质的特殊规定，目的在于确实保障住房困难群众享受政策红利。因此，案涉调查决定是否合法，应根据案涉房屋作出征收决定前房屋征收部门实施的征收通知、公告经过、被征收人获知征收补偿方案预告后所采取的转移登记形式处置房屋的动因及相应时间节点、被征收人是否属于享受国家低保待遇、是否属于困难群众等具体案情，并结合《实施办法》第二十条规定的立法本意综合予以判断。本案已查明：案涉地块征收工作启动后，青云谱征收办于2016年5月15日，向上诉人女儿刘莎送达了征收预告书、征收补偿方案（征求意见稿）等资料；截至2016年5月15日，上诉人在南昌市有两套房屋，其中一套为案涉被征收房屋，建筑面积为18.91平方米，另一套为301室房屋，建筑面积为59.7平方米；2016年7月11日，上诉人将301室房屋赠与孙女刘欣怡。依据上列事实，并按照生活经验法则，应当认定上诉人是在已获知征收补偿方案有关“在下达征收决定前两年内（含两年），因转移登记导致被征收房屋建筑面积小于36平方米，不享受补齐建筑面积36平方米”的内容后，为“满足唯一一套住房不足36平方米享受补齐建筑面积36平方米”的条件，通过采取转移登记的方式，处置了其名下的301室房屋。上诉人为促成补偿条件成就所实施的上述行为，显然有违《实施办法》第二十七条规定的立法本意，如漠视其行为正当，则不利于维护正常的房屋征收秩序和公共利益。同时，鉴于被上诉人在作出案涉调查决定前，已核实上诉人在辖区内不属于享受低保待遇的困难群众。因此，被上诉人作出案涉“对梅洁凡提出补齐36平方米的要求不予支持”的调查决定，事实清楚，证据确凿，不违反法律法规规定。案涉调查决定作出后，被上诉人对上诉人进行了送达，并告知了其享有的申请行政复议或提起行政诉讼的权利，遵循了程序正当的基本要求，符合法定程序。 综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其有关撤销被上诉人于2019年10月10日作出的《决定书》，责令被上诉人按照36平方米的标准重新对上诉人进行征收补偿和结算的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元（上诉人已预交），由上诉人梅洁凡负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 涂相荣 审 判 员 刘 巍 审 判 员 张庆文 二〇二〇年十二月四日 法官助理 邓晨昕 书 记 员 刘程琦