江西省景德镇市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣02行终76号上诉人（原审原告）彭细霞，女，1976年12月30日出生，汉族，住江西省乐平市。委托代理人程周和（系彭细霞的丈夫），男，1974年3月3日出生，汉族，住江西省乐平市。被上诉人（原审被告）江西省乐平市公安局。住所地：江西省景德镇市乐平市大连新区，统一社会信用代码：11360281014557328A。法定代表人童勇，该局局长。委托代理人邓育华，江西博煜律师事务所律师。委托代理人黄一鸣，江西博煜律师事务所实习律师。上诉人彭细霞因其诉江西省乐平市公安局(以下简称乐平市公安局)行政处罚决定违法纠纷一案，不服景德镇市珠山区人民法院（2020）赣0203行初164号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2020年5月19日原告彭细霞以养猪场拆迁补偿为由,到北京中南海周边上访,其行为影响了北京中南海的工作秩序,被北京市公安局西城分局府右街派出所予以训诫,后被送到北京马家楼（久敬庄）接济中心。乐平市驻京工作小组根据接访劝返规定,与马家楼工作人员对接,由众埠镇政府的工作人员将其劝返带回乐平。2020年5月21日被告乐平市公安局受案登记后,依法对原告彭细霞进行询问并调取原告的常住人口基本信息、违法人员前科劣迹调查表等信息,在查清违法事实的基础上,对原告彭细霞进行了处罚前告知并制作笔录,根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第二十三条第一款第一项之规定,于2020年5月23日作出乐公（众）决字［2020］0941号行政处罚决定,对彭细霞处以行政拘留十日,该行政拘留现已执行完毕。彭细霞不服涉讼处罚决定，诉至法院要求判如所请。原审法院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》及《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定,行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。本案原告彭细霞的居住地为江西省乐平市，故乐平市公安局对其涉嫌违反治安管理的行为具有进行查处的法定职权,被告乐平市公安局主体资格适格。原告彭细霞提出被告无管辖权,缺乏法律依据,该院不予支持。公民应通过合法方式和途径反映问题、表达诉请,以便于问题的顺利解决。中南海作为中央领导人的办公场所，中南海周边属于特级警卫场所。原告彭细霞要求解决养猪场补偿问题,应通过正当途径去解决,不应不听劝阻,进京到中南海周边非正常上访,影响北京中南海的工作秩序,应当承担相应的法律后果。本案经被告乐平市公安局受案、对当事人制作询问笔录、处罚审批、告知笔录并依法送达处罚决定书,符合《公安机关办理行政案件程序规定》,且庭审中原告彭细霞也认可被告乐平市公安局履行过上述程序,只是原告拒绝配合,故该院予以认定被告乐平市公安局行政行为程序合法。就认定事实方面证据,虽原告彭细霞对被告乐平市公安局认定的事实不予认可,但被告乐平市公安局系依据北京市公安局西城分局的训诫书与对原告彭细霞的询问笔录等证据认定原告彭细霞去北京中南海周边非信访场所非法信访的事实清楚。被告乐平市公安局对原告彭细霞作出的行政处罚决定适用法律正确,程序合法。原告彭细霞要求撤销乐公（众）决字［2020］0941号行政处罚决定并要求赔偿，以及为其消除影响、恢复名誉并赔礼道歉的诉讼请求,没有事实根据和法律根据,故该院不予支持。据此,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定,判决驳回原告彭细霞的诉讼请求。案件受理费50元,由原告彭细霞承担。上诉人彭细霞不服一审判决，向本院上诉称：1.一审判决既认定被上诉人提交的《训诫书》的真实性、合法性，又对上诉人提交的《训诫内容》予以认定。一审错误将上诉人提交的《训诫内容》认定为《训诫书》。被上诉人提交的《训诫书》没有承办民警签字，也未向上诉人依法送达，对上诉人不产生法律约束力。且根据《中央联席会议关于加强对在京非正常上访行为依法处理工作和完善非正常上访人员劝返接回机制的实施意见(试行)》（中信联发[2008]5号）规定，训诫书只是针对只有一般违法行为、不构成治安管理处罚的非正常上访人员。2.被上诉人对本案“违反治安管理行为”不具有行政处罚管辖权，其所作出的行政处罚决定纯属违法越权行为。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》及《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定，移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。由此可见，被上诉人对本案“违反治安管理行为”行使管辖权，必须持有北京有关公安机关将案件移交其管辖的公函及其随案移送的证据材料。但被上诉人并未有此类证据。被上诉人所提交的北京市公安局西城分局府右街派出所对彭细霞上访行为进行训诫的《训诫书》根本不存在。3.根据《中华人民共和国行政处罚法》相关规定，行政机关拟对公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为进行行政处罚，必须先查明事实，违法事实不清的，不得给予行政处罚；行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人依法享有的权利，听取当事人的陈述、申辩和意见，对当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。被上诉人在对上诉人询问时，对上诉人提出的事实和理由不予理睬，不断对上诉人进行恐吓。上诉人从未承认过到中南海周边上访过，即使被上诉人有证据证明上诉人到过中南海周边上访，但是也是初次上访，且未实施《信访条例》第二十条第一项规定的违法行为，并不构成治安处罚法规定的处罚条件。综上，被上诉人作出的行政处罚决定违法，请求二审法院：1.撤销景德镇市珠山区人民法院(2020)赣0203行初164号行政判决，并依法改判；2.判令被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。被上诉人乐平市公安局辩称：1.被上诉人提交的《训诫书》并非上诉人所称是伪造的，该材料是北京市公安局西城分局作出的文书。2.关于被上诉人对上诉人实施的行为是否具有管辖权的问题。根据《治安管理处罚法》及《公安机关办理行政案件程序规定》的相关规定,行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。本案行政案件由违法行为人居住地管辖更为有利。3.上诉人扰乱单位秩序，实施了违法行为的事实客观存在。上诉人扰乱了两个单位的秩序，其中一个是中南海的管理秩序，这一事实可以通过被上诉人提供的《训诫书》证明；另一个是当地政府的信访秩序，这一事实可从委派工作人员从北京将上诉人接回乐平予以证明。4.基于上诉人实施的违法行为，被上诉人们根据相关法律规定，对其作出涉案行政处罚决定，认定事实清楚、适用法律正确。综上，请求二审法院依法驳回上诉人的诉讼请求。二审查明的事实与一审认定的一致。本院认为，结合当事人诉、辩意见，本案争议焦点为：1、北京市公安局西城分局作出的《训诫书》对上诉人是否具备效力；2、被上诉人乐平市公安局有无职权对上诉人彭细霞作出行政处罚以及该行政处罚是否合法。关于涉案《训诫书》效力问题。上诉人认为，北京市公安局西城分局作出《训诫书》时没有承办民警签字，也未向上诉人依法送达，训诫对象一般不构成治安管理处罚，且原审判决既认定《训诫书》又认定其提交的《训诫内容》适用法律错误，依法不能产生效力。对此，被上诉人则主张，被上诉人提交的《训诫书》并非伪造，系北京市公安局西城分局依法作出。结合《训诫书》内容，《训诫书》既包含训诫单位、被训诫人信息等，同时又包含训诫内容。上诉人一审提交的《训诫内容》与涉案《训诫书》中训诫内容一致，原审法院同时采信该二证据并无不当。被上诉人在中南海周边信访表达诉求妨害治安管理，影响社会秩序，北京市公安局西城分局对其训诫并无不当。《训诫书》作出后，被上诉人在“被训诫人”栏内签名并按手印，北京市公安局西城分局也加盖公章，该训诫书训诫事实清楚，程序合法，对被上诉人能产生法律效力。关于被上诉人有无作出行政处罚决定职权问题。《公安机关办理行政案件程序规定》第九条第一款规定，行政案件由违法行为地的公安机关管辖。由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的，可以由违法行为人居住地公安机关管辖。可见，违法行为地与违法行为人居住地不一致时，两地公安机关针对行政案件均具备管辖权。上诉人居住在乐平市辖区，乐平市公安局对彭细霞在北京违反治安管理行为有权进行行政处罚。至于上诉人主张的被上诉人行使管辖权必须持有北京有关公安机关将案件移交其管辖的公函及其随案移送的证据材料，本院经审查认为，违法行为地公安机关将案件移送给违法行为人居住地公安机关管辖属公安机关内部衔接，对行政相对人权利义务不直接产生实际影响，且被上诉人对上诉人作出行政处罚依据在于北京市公安局西城分局即违法行为地《训诫书》，这也侧面证明违法行为地公安机关已将相关证据材料移送给违法行为人居住地公安机关。为此，上诉人认为被上诉人对其作出的治安处罚决定超越职权于法无据，不能成立。关于涉案行政处罚是否合法问题。首先，上诉人因非正常访被行政处罚。信访是法律、法规赋予公民、法人或者其他组织的一项合法权利，但信访活动应当依法、有序进行。《中华人民共和国信访条例》第十八条第一款规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。该条例第二十条第（六）项规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得扰乱公共秩序、妨害国家和公共安全的其他行为。从上述规定可知，信访人应到指定的场所和按规定的逐级信访程序到有权和处理信访事项的机关或组织提出诉求，而不是采取蓄意的、过激的、相关法律法规明确限制或禁止的方式，以集访、闹访、越级访形态妨害治安管理，损害社会秩序。本案中，上诉人彭细霞因养猪场拆迁未得到补偿，在全国“两会”召开之际，于2020年5月23日携带上访材料到北京中南海周边准备上访。而中南海周边，是国家政治敏感区，不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许人员滞留或者聚集。上诉人行为扰乱了中南海周边公共秩序，被上诉人据此适用治安管理处罚法的相关规定对上诉人行政处罚于法有据。就涉案行政处罚程序，被上诉人2020年5月23日作出行政处罚告知笔录，在处罚前告知上诉人行政处罚决定的事实、理由以及依据。上诉人虽拒绝在该告知笔录上签字，但不影响该告知效力。行政处罚决定作出后，被上诉人也依法送达。为此，被上诉人作出的行政处罚决定认定事实清楚，处罚程序合法。综上，上诉人上诉理由均不能成立，原判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人彭细霞负担。本判决为终审判决。审判长  章华文审判员  李 锋审判员  程丽君二〇二〇年十二月十七日法官助理杨菁怡书记员吴执业