云南省曲靖市麒麟区人民法院行 政 判 决 书（2020）云0302行初65号原告：师宗县天泰房地产开发有限公司。住所地：云南省曲靖市师宗县丹凤街道办事处文笔社区金鑫花园******。统一社会信用代码：91530323574653115D。法定代表人：赵永平，执行董事委托代理人：刘红斌，云南驰兴律师事务所律师，特别授权代理。被告：师宗县住房和城乡建设局。住所。住所地：师宗县丹溪大道能源大楼**社会信用代码：1530323571859484Q。法定代表人：毛彦广，局长。行政机关出庭负责人：李永鸿，副局长。委托代理人：秦林，男，1966年12月24日生，汉族，师宗县人，大专文化，住云南省曲靖市师宗县，特别授权代理。被告：师宗县人民政府。住所地。住所地：师宗县漾月街道丹凤西路**iv>法定代表人：李志伟，县长。行政机关出庭负责人：孙海彦，副县长。委托代理人：李咏坤，男，1976年4月7日生，汉族，师宗县人，大学文华，住云南省曲靖市师宗县，一般授权代理。原告师宗县天泰房地产开发有限公司不服师宗县住房和城乡建设局治安管理行政处罚及师宗县人民政府行政复议决定一案，于2020年10月20日向本院提起行政诉讼。本院次日受理后，于2020年10月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月18日公开开庭审理了本案。原告师宗县天泰房地产开发有限公司法定代表人赵永平及其委托代理人刘红斌，被告师宗县住房和城乡建设局行政机关出庭负责人李永鸿、委托代理人秦林，被告师宗县人民政府行政机关出庭负责人孙海彦及委托代理人李咏坤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告师宗县住房和城乡建设局于2020年6月4日对原告师宗县天泰房地产开发有限公司作出了师建罚字﹝2020﹞第005号《行政处罚决定书》，认定原告于2012年6月开工建设的“师宗县景苑小区”建设项目未获得人民防空地下室易地建设许可批准的情况下，项目已建设至竣工初验并投入使用，违反了《中华人民共和国人民防空法》第二十二条及《云南省实施办法》第十一条、第十四条的规定，应当缴纳5665205.30元人民防空费，遂决定限原告于2020年6月30日前足额缴纳人民防空费5665205.30元并罚款50000元的行政处罚。原告不服此中的行政处罚申请复议，复议机关师宗县人民政府于2020年9月28日作出曲师政行复决字﹝2020﹞第1号《行政复议决定书》，维持了原行政机关师宗县住房和城乡建设局作出的行政处罚行为。原告师宗县天泰房地产开发有限公司诉称，2011年3月2日，原告与案外人师宗县丹凤镇漾月社区居民委员会签订了《师宗“盛世锦苑”建设项目委托开发合作协议》；2012年7月27日又签订了《师宗县“锦苑小区”项目开发建设补充协议》（盛世锦苑后更名为锦苑小区），协议中明确约定案外人漾月社区委托原告开发师宗县“锦苑小区”，项目开发目的是为案外人漾月社区所属村民解决住房困难，数量为325套；同时该协议还约定，由漾月社区作为申请主体，负责办理开工建设前的《国有土地使用证》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《建设工程施工许可证》以及人防、消防、环评等相关手续。2011年8月12日，原告取得该项目的《建设工程规划许可证》，2012年6月26日取得《建设工程施工许可证》。原告取得前述许可证后，于2012年8月正式开工建设。2012年10月30日，案外人漾月社区以“锦苑小区”开发项目属于师宗县的“新农村、两新建设”项目，是为了解决漾月社区多年来一直悬而未决的社区无办公用房和失地少地农民无房居住等实际困难的建设项目，在多年前委托的小区项目设计中没涉及到人防工程建设，且与原告签订合作开发协议时，也未将人防工程建设费等相关费用列入预算，故此，案外人漾月社区于2012年10月30日向丹凤镇人民政府上报了《关于请求协调减免“锦苑小区”城市基础设施建设配套费和人防建设费的请示》，申请减免“锦苑小区”城市基础设施建设配套费和人防工程建设费。2012年12月6日，师宗县丹凤镇人民政府以丹政请【2012】45号文件向第二被告师宗县人民政府提出《丹凤镇人民政府关于减免漾月社区“锦苑小区”人防工程建设费用的请示》。但第二被告对该请示至今没有给予任何回复。原告认为，原告开发的师宗“锦苑小区”是第二被告招商引资的“新农村、两新建设”项目，规划设计方案早在原告与案外人漾月社区签订委托合作开发协议前就已通过规委会审议通过，原告是按照规委会审议通过的设计方案进行的开工建设；没有任何违法违规行为。另外，该项目主要是为了解决案外人漾月社区多年来一直悬而未决的社区无办公用房和失地少地农民无房居住等实际困难的建设项目，属于国家规定的保障性建设用房，其中配套建设的图书室、老年活动室、残疾人康复中心也属于国家规定可以减免人防工程易地建设费的项目。诚然，人防工程建设项目作为建设工程项目的必备条件无可厚非，但案外人漾月社区早在2012年10月30日就向丹凤镇人民政府上报了《关于请求协调减免“锦苑小区”城市基础设施建设配套费和人防建设费的请示》，第二被告虽然没有直接给出实质性的回复，但第一被告在项目开工建设前给予原告办理了《建设工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》，事实上认可了该项目的合法和合规性。原告严格按照第一被告批准的《建设工程规划许可证》和《建设工程施工许可证》进行开工建设，没有任何过错。因此，被告做出的行政处罚决定书和复议决定书明显错误，损害了原告的合法权益。请求人民法院撤销被告师宗县住房和城乡建设局于2020年6月4日作出的师建罚字﹝2020﹞第005号《行政处罚决定书》及师宗县人民政府于2020年9月28日作出的曲师政行复决字﹝2020﹞第1号《行政复议决定书》，并判令二被告承担本案诉讼费用。被告师宗县住房和城乡建设局辩称，原告开发建设的“师宗县景苑小区”建设项目未按照规定配建人民防空地下室，也未按照规定申请办理人民防空地下室易地建设许可手续，属于违法建设行为。虽然原告与师宗县丹凤镇漾月社区居民委员会签订了《师宗“盛世锦苑”建设项目委托开发合作协议》，约定由漾月社区委托办理开发建设的相关手续，但此属于民事法律关系，并不能对抗行政法律关系。同时，漾月社区及丹凤镇人民政府虽多次向师宗县人民政府申请减免人防易地建设费，但均未获得师宗县人民政府的实质性批复。且按照规定，师宗县“景苑小区”建设项目需要缴纳的人民防空易地建设费并不在国家减免的政策范围内。因此，被告作出的原行政处罚决定实体合法、程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。被告师宗县人民政府辩称，原告于2020年7月30日向本机关申请行政复议，经审查，师宗县住房和城乡建设局作出的行政处罚认定事实清楚，原告确实存在未按照规定配建人民防空地下室，也未按照规定申请办理人民防空地下室易地建设许可手续的违法行为，师宗县住房和城乡建设局对原告进行行政处罚所适用的法律、法规准确，程序合法。本机关次日受理后，严格按照我国行政复议法的规定进行审查，经集体讨论决定后于2020年9月28日作出曲师政行复决字﹝2020﹞第1号《行政复议决定书》，并于2020年9月29日向原告送达了此《行政复议决定书》，因此，本机关作出的行政复议决定适用法律准确，程序合法，请求驳回原告的全部诉讼请求。在诉讼过程中，原被告均向本院提交了证据材料，本院依法组织了质证，对于双方当事人无异议或者无实质性异议的的证据材料，本院予以采信。对于有争议的证据材料，本院认证如下：一、关于原告所举的委托开发合作协议及补充协议，欲证明原告开发的漾月社区“锦苑小区”属农民新建的自住房。经质证，二被告对真实性、合法性没有意见，对关联性及证明目的不予认可，提出整个项目是商品房开发，该协议与行政处罚没有太大的关系，与人民防空是没有关系的，人防属于行政职能。本院认为，关联性主要是指证据对所要证明的案件事实具有某种联系性，对当事人而言不能过于苛刻，经查，被告师宗县住房和城乡建设局认可丹凤镇人民政府多次向师宗县人民政府申请减免人防易地建设费，此可能会影响到行政机关在作出行政处罚前的一个参考因素，因此，原告此证据来源合法，与本案具有关联性，本院对原告所举的该证据材料予以采信。二、关于原告提交的丹凤镇人民政府关于减免漾月社区“锦苑小区”人防工程建设费用的请示，证明丹凤镇人民政府向师宗县人民政府请示减免漾月社区“锦苑小区”人防工程建设费用的事实。经质证，被告师宗县人民政府对真实性、合法性没有意见，对关联性有意见，因县政府未给本案原告任何批复。本院认为，丹凤镇人民政府的请示是否会获得师宗县人民政府的批准同意，此对原告的权利义务存在重大影响，即便依法不能获得减免，也应当及时告知回复，因此，该请示与本案有关，本院予以采信。三、关于被告师宗县住房和城乡建设局提交的师防催通[2018]03号催缴通知书，师防催通[2018]11号催缴通知书，师防催通[2019]03号催缴通知书，证明被告曾经向原告三次催缴人防易地建设费的事实；行政处罚立案审批表，调查询问笔录，证明被告所作的行政处罚决定程序合法、实体合法；锦苑小区面积汇总表，锦苑小区防空地下室易地建设费缴费计算表，证明原告依法应缴人防易地建设费的金额为5665205.3元；师建罚告字[2020]第005号《行政处罚告知书》，行政处罚告知书送达回证，行政处罚决定审批表，师建罚字[2020]第005号《行政处罚决定书》，行政处罚决定书送达回证，证明被告所作的行政处罚决定程序合法、实体合法。经质证，原告对证据的真实性、合法性没有异议，但认为原告在开发锦苑小区过程中没有任何违法行为，涉及该项目建设中的人防基础设施建设问题确实没有建，但责任不在原告方。本院认为，被告此质证意见属于无实质性异议，本院予以采信。四、关于被告师宗县住房和城乡建设局提交的师预许2012字（002）号商品房预售许可证明，证明被处罚主体属于商品房开发建设。经质证，原告对真实性、合法性没有意见，对关联性有意见，该项目是带有福利性的项目，只是部分房屋可以拿出来作为商品房出售。本院认为，该商品房预售许可证明能够证实工程项目的建筑物归原告，明显与本案有关，本院予以采信，至于部分建设的房屋是否属于商品房开发性质，并不影响本案的定性，即原告不需要建设防空地下室，因没有建设防空地下室，也就不需要缴纳防空易地建设费。经审理查明，2011年3月2日，云南省曲靖市师宗县丹凤镇漾月社区居民委员会为解决本社区居民住房及办公用房问题，遂与云南远腾投资（集团）有限公司签订了一份《委托开发合作协议》，约定由云南远腾投资（集团）有限公司在师宗县，土地规划总面积27.81亩，全部资金由云南远腾投资（集团）有限公司承担，需要缴纳的土地出让金为每亩42.61万元，还需要向社区支付3000万元的固定收益，师宗县丹凤镇漾月社区居民委员会负责办理各种手续，即《国有土地使用证》《建设用地规划许可证》《建设工程规划许可证》《建设工程施工许可证》《商品房预售许可证》等相关手续。2012年7月27日，经云南远腾投资（集团）有限公司同意后，原告师宗县天泰房地产开发有限公司与师宗县丹凤镇漾月社区居民委员会签订了一份《师宗县“锦苑小区”项目开发建设补充协议》，对前述《委托开发合作协议》中的部分合同条款进行了变更，以及约定师宗县丹凤镇漾月社区居民委员会还应完善原告开工建设所需的人防、消防、环评等一切合法手续，涉及的一切费用双方视情况协商解决。云南远腾投资（集团）有限公司在该补充协议中签章予以认可。2011年8月12日，原告从师宗县规划局获得该项目的《建设工程规划许可证》，该许可证载明总建筑面积94266.34㎡，地下建筑，地下建筑151292012年6月26日，原告从被告师宗县住房和城乡建设局取得《建设工程施工许可证》。原告取得前述许可证后，于2012年8月正式开工建设。2012年10月30日，师宗县丹凤镇漾月社区居民委员会以“锦苑小区”开发项目属于师宗县的“新农村、两新建设”项目，主要解决漾月社区多年来一直悬而未决的社区无办公用房和社区居民住房问题，改善社区的办公环境和居民的居住环境，向丹凤镇人民政府上报了《关于请求协调减免“锦苑小区”人防建设费的请示》，请求乡镇府协调减免“锦苑小区”人防工程建设费。2012年11月2日，师宗县丹凤镇人民政府向师宗县人民政府提出《丹凤镇人民政府关于减免漾月社区“锦苑小区”城市基础设施建设配套费的请示》。2012年11月27日，原告从被告师宗县住房和城乡建设局取得师宗县景苑小区《商品房预售许可证明》。2012年12月6日，师宗县丹凤镇人民政府向被告师宗县人民政府提出《丹凤镇人民政府关于减免漾月社区“锦苑小区”人防工程建设费用的请示》。但师宗县人民政府对该请示未作书面回复，陈XX批示“请县住建局给予解决”。2018年7月，师宗县人民检察院向被告师宗县住房和城乡建设局发出检察建议书，建议师宗县住房和城乡建设局履行监管职责，责令师宗县景苑小区项目当事人限期依法缴纳人民防空地下室易地建设费并对当事人依法作出处理。2018年7月25日、8月2日及2020年1月14日，师宗县人民防空办公室以催缴通知书的书面形式向原告催缴防空建设易地建设费816万元。2020年6月1日，被告师宗县住房和城乡建设局向原告法定代表人赵永平进行了调查询问，赵永平承认开工建设时未办理人防、消防工程等专项验收，已经无法补建地下防空设施，认可应当缴纳人民防空易地建设费5665205.30元。被告师宗县住房和城乡建设局明确告知赵永平拟对原告罚款50000元并责令原告限期缴纳人民防空易地建设费5665205.30元，并于当日向原告送达了《行政处罚告知书》，该告知书中用括号注明“应缴易地建设费用的3%，最高不超过5万元罚款”。法定代表人赵永平在该告知书中表示公司放弃听证。2020年6月4日，被告师宗县住房和城乡建设局经集体讨论后作出了师建罚字﹝2020﹞第005号《行政处罚决定书》并送达了原告师宗县天泰房地产开发有限公司，认定原告于2012年6月开工建设的“师宗县景苑小区”建设项目未获得人民防空地下室易地建设许可批准的情况下，项目已建设至竣工初验并投入使用，违反了《中华人民共和国人民防空法》第二十二条及《云南省实施办法》第十一条、第十四条的规定，应当缴纳5665205.30元人民防空易地建设费，经催缴后未缴纳，根据《中华人民共和国人民防空法》第四十八条和《云南省实施办法》第二十四条之规定，决定：1.限原告于2020年6月30日前到国家税务局师宗县税务局足额缴纳下欠的人民防空地下室易地建设费5665205.30元；2.对原告的违法行为处以50000元的罚款。原告不服50000元的罚款决定，于2020年7月30日向被告师宗县人民政府申请复议，师宗县人民政府次日受理。2020年9月28日，经过集体讨论后，师宗县人民政府作出曲师政行复决字﹝2020﹞第1号《行政复议决定书》，维持了原行政机关师宗县住房和城乡建设局对原告作出的罚款50000元的行政处罚决定，并于次日向原告送达了此行政复议决定书。原告仍然不服，于2020年10月20日诉至本院。本院认为，本案的争议焦点在于原告师宗县天泰房地产开发有限公司是否系本案行政法律责任的承担主体，即存在依法应建而未建人民防空设施以及应当依法缴纳人民防空易地建设费的违法行为。《中华人民共和国人民防空法》第四十八条规定，城市新建民用建筑，违反国家有关规定不修建战时可用于防空的地下室的，由县级以上人民政府人民防空主管部门对当事人给予警告，并责令限期修建，可以并处十万元以下的罚款。《云南省实施办法》第二十四条规定，违反本办法规定，不修建战时可用于防空的地下室的，由人民防空主管部门对当事人给予警告，并责令限期补建；不补建的，责令缴纳易地建设费，并处应建防空地下室造价3%，最高不超过10万元的罚款。不按规定缴纳防空地下室易地建设费而擅自开工的，由人民防空主管部门对当事人给予警告，责令限期补缴；拒不缴纳的，并处应缴易地建设费的3%、最高不超过5万元的罚款。在本案中，云南远腾投资（集团）有限公司与云南省曲靖市师宗县丹凤镇漾月社区居民委员会签订的《委托开发合作协议》以及原告后来与社区签订的《师宗县“锦苑小区”项目开发建设补充协议》，足以证明合同权利义务已一并从云南远腾投资（集团）有限公司转让给了原告师宗县天泰房地产开发有限公司，原告需要向国家缴纳土地出让金，原告也承认其已经取得了案涉项目国有土地使用权证。且2012年11月27日，原告从被告师宗县住房和城乡建设局取得师宗县景苑小区《商品房预售许可证明》，此证明则进一步补强证明了原告属于案涉师宗县景苑小区房地产开发企业。《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十一条规定，以出让或者划拨方式取得土地使用权，应当向县级以上地方人民政府土地管理部门申请登记，经县级以上地方人民政府土地管理部门核实，由同级人民政府颁发土地使用权证书。在依法取得的房地产开发用地上建成房屋的，应当凭土地使用权证书向县级以上地方人民政府房产管理部门申请登记，由县级以上地方人民政府房产管理部门核实并颁发房屋所有权证书。国务院《城市房地产开发经营管理条例》第二条规定，本条例所称房地产开发经营，是指房地产开发企业在城市规划区内国有土地上进行基础设施建设、房屋建设，并转让房地产开发项目或者销售、出租商品房的行为。第十四条规定，房地产开发项目的开发建设应当统筹安排配套基础设施，并根据先地下、后地上的原则实施。因此，按照国家有关法律的规定，案涉项目开发的土地使用权及房屋所有权之物权权属在未出售前依法属原告师宗县天泰房地产开发有限公司，原告师宗县天泰房地产开发有限公司属于依法应当建设人民防空地下设施的责任主体，投资方，因不能补建，应当依法缴纳人民防空易地建设费，建设该防空设施以及缴纳主体的法定义务人系原告师宗县天泰房地产开发有限公司。而原告没有配套建设地下防空设施以及不能补建后拒不缴纳人民防空易地建设费，明显属于违法行为，该违法行为损害了社会公共利益，应当承担行政责任。至于原告提出的该防空设施许可等手续依照合作开发协议或补充协议应由师宗县丹凤镇漾月社区居民委员会办理，自己没有过错的抗辩事由，并不能成为原告逃避行政法律责任的法定事由，且没有依法在开发建设时统筹安排好地下防空配套基础设施，明显具有过错，明显违法。据此，二被告所作出的行政行为事实清楚，证据确实充分，行政程序合法，实体处理得当，原告师宗县天泰房地产开发有限公司的诉讼请求不能成立，应予驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告师宗县天泰房地产开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告师宗县天泰房地产开发有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于云南省曲靖市中级人民法院。审 判 长 杨 林人民陪审员 晋 红人民陪审员 许国云二〇二〇年十二月十日书 记 员 李怡凡