江苏省盐城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏09行终513号 上诉人（原审原告）王善生，性别××年××月××日出生，××族，居民。 委托代理人张进，东台市东台法律服务所法律服务工作者。 委托代理人冯兴高，东台市东台法律服务所法律服务工作者。 被上诉人（原审被告）东台市许河镇人民政府，住所地东台市许河镇镇南路。 法定代表人蒋亚军，该镇镇长。 出庭负责人何继根，该镇人民武装部部长。 委托代理人杜珉珉，江苏峰路律师事务所律师。 原审第三人朱世官，性别××年××月××日出生，××族，居民。 委托代理人张英，江苏陈爱平律师事务所律师。 上诉人王善生因与被上诉人东台市许河镇人民政府（下称许河镇政府）及原审第三人朱世官土地行政确认一案，不服射阳县人民法院于2020年7月23日作出的（2019）苏0924行初47号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月13日立案后，依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明，王善生原为东台市许河镇官洋村**村民，当地1998年农村土地二轮承包时制作的土地承包归户清册登记王善生户承包地面积为6亩，其中包括位于本村境内崔广伦西侧的5.14亩土地。1998年12月23日，王善生的户口从官洋村迁至元官村，在元官村分得承包地1.56亩。后原官洋村与原元官村合并为新的元官村。2004年2月，东台市许河镇元官村经济合作社（下称元官合作社）与朱世官签订一份《土地承包合同书》约定：“发包方按照村民会议讨论通过的土地承包方案，将耕地14.16亩，发包给朱世官承包经营（地块名称、坐落、等级记入《土地承包经营权证书》），承包期限为2004年1月1日至2028年12月31日。”2017年1月4日，王善生向东台市人民法院提起民事诉讼，要求朱世官返还所代种的王善生的承包耕地5.14亩。同年4月21日，东台市人民法院作出（2017）苏0981民初76号民事裁定，认为王善生要求朱世官返还土地，双方争议的实质是该土地承包经营权的权属问题，现王善生提供的证据不能证明其取得了涉案土地的承包经营权，根据相关规定，集体经济组织成员未实际取得土地承包经营权发生纠纷，应向有关行政主管部门申请解决，不宜作为民事诉讼受理，裁定驳回王善生的起诉。该裁定作出后，王善生未上诉。 后王善生向许河镇政府反映其2000年私下将5.14亩承包田交由朱世官种植，要求收回土地并将该土地确权在自己名下。2018年12月19日，许河镇政府向王善生作出许信访复字［2018］23号《信访事项处理意见书》载明：“您要求收回承包地的问题。经查，根据1998年农村集体土地承包归户清册，您反映的5.14亩土地当时确实在您名下。但您将承包地交朱世官种植时，未签订土地流转协议，未约定收回时间，您到村、镇反映问题后，镇村多次组织双方进行调解，但朱世官拒绝到现场调解，故调解无法进行，因此您要求收回承包地的问题建议通过诉讼解决。您要求对5.14亩承包地确权的问题。根据苏政办发［2015］36号《江苏省办公厅转发省农委等部门关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施意见的通知》精神，对确权登记颁证过程中的矛盾和纠纷，未能协商解决的，暂不进行土地承包经营权确权颁证。目前，您反映的承包田存有争议，未能协商解决，故暂不进行确权。”后王善生再次要求确认其为5.14亩耕地的承包经营权人，许河镇政府于2019年6月14日作出许信访不再受字［2019］4号《不再受理告知书》载明：“您反映2000年您私下将5.14亩承包田交由朱世官种植，现要求确权在自己名下的问题。经查，根据苏政办发［2015］36号《江苏省办公厅转发省农委等部门关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施意见的通知》精神，对确权登记颁证过程中的矛盾和纠纷，未能协商解决，暂不进行土地承包经营权确权颁证。目前，您反映的承包田存有争议，未能协商解决，故暂不进行确权。您提出的信访事项，我镇已于2018年12月19日书面答复（许信访复字［2018］23号）并当面送达您本人，故不再受理。”2019年7月23日，王善生向一审法院提起本案行政诉讼，请求：1.判令被告许河镇政府履行法定职责，对王善生位于东台市许河镇元官村境内崔广伦西侧的5.14亩承包经营耕地与第三人朱世官发生的土地使用权纠纷作出具体处理意见，确认王善生对该宗土地享有承包经营权；2.本案诉讼费用由被告承担。 原审法院另查明，制作于2001年3月的《东台市土地二轮延包以来面积增减变动情况表》中载明，朱世官户98年土地档案面积7.8亩，“二轮承包以来面积的增减变动”一栏的“增加”栏下的“转包”栏载明6.79亩。王善生户的“二轮承包以来面积的增减变动”一栏的“减少”栏下的“转包”栏载明5.29亩。制作于2001年12月的《1998年以来土地承包面积到户核实登记表》中载明，朱世官“归户清册数”为6.4亩，“土地证书面积”6.4亩，“二轮延包以来土地承包面积变动情况”一栏的“土地增加”栏中“土地转让增加”栏载明7.16亩。 还查明，2016年12月4日，元官村委会出具一份《证明》载明：“兹有原官洋六组王善生有1998年二轮承包合同面积5.14亩，现由朱世官耕种，因他们之间有争议暂时未确权。”2017年3月2日，元官村委会又出具一份《证明》载明：“兹有本村三组村民朱世官（原官洋村六组）承包田中目前有争议的有5.14亩，该田块是在1999年王善生将户籍从官洋村六组迁至当时××房××（当时××村未合并）导致该田块由朱世官种植，当时村民小组长认可，上交及农资直补由朱世官负担和享受。”2017年3月8日，元官村委会再出具一份《证明》载明：“兹有元官村五组王善生1998年二轮承包6.14亩地，承包合同土地使用证因搬家遗失。” 原审法院认为，2009年修订的《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款第四项明确规定，农村土地承包经营纠纷包括因确认农村土地承包经营权发生的纠纷。第三条规定，发生农村土地承包经营纠纷的，当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解。第四条规定，当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。本案中，1998年农村土地二轮承包时，涉案5.14亩土地登记在王善生的土地承包归户清册中，故王善生在1998年农村土地二轮承包时实际已取得涉案土地承包经营权，后其与朱世官之间发生的土地承包经营权争议，当事人可以通过协商、调解的方案解决，协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁或直接向人民法院起诉。许河镇政府仅有在当事人提出申请时进行调解的法定职权，并不具有对涉案土地承包经营权争议作出处理决定的法定职责，其针对王善生的申请作出的意见等，已经履行了行政机关基本的释明和答复义务。据此，一审法院依照《中华人民共和国农村土地承包法》第五十一条，《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款第四项、第三条、第四条，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定作出判决：驳回原告王善生的诉讼请求；案件受理费50元，由原告王善生负担。 上诉人王善生上诉称，1.一审判决适用法律错误。上诉人在1998年农村土地二轮承包时即已取得涉案5.14亩土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包法》（2009年修订）第十一条规定：“国务院农业、林业行政主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包及承包合同管理的指导。县级以上地方人民政府农业、林业等行政主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包及承包合同管理。”该条款应属法律赋予乡镇人民政府对农村土地承包经营权争议进行管理（包括调解、确权等）的规定，故许河镇政府具有对涉案5.14亩土地承包经营权争议进行权属确认处理的法定职责，一审判决驳回上诉人的诉讼请求是错误的。2.一审判决致使上诉人受到侵害的合法权益无法得到救济。上诉人曾经向东台市人民法院提起民事诉讼，请求判令朱世官返还涉案5.14亩土地，但东台法院裁定驳回了上诉人的起诉，并告知上诉人通过行政程序处理。现上诉人提起的行政诉讼又被一审法院以应当通过仲裁或民事诉讼处理为由判决驳回诉讼请求，致使上诉人告状无门。上诉人认为，人民法院不应当“踢皮球”。请求二审法院撤销一审判决，改判支持上诉人在一审中提出的诉讼请求。 被上诉人许河镇政府辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律及判决结果正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人朱世官朱世官述称，我方对上诉人的上诉理由完全不同意，既没有事实依据也没有法律根据。1998年12月23日，上诉人从原官洋村迁至隔壁的高元村落户，高元村分给上诉人1.56亩土地，官洋村就将原发包给上诉人的6亩土地全部收回。1998年12月底，村里就将上述6亩土地中的5.14亩交给我方承包。2004年，村委会与我方签订了该5.14亩土地承包合同。该5.14亩土地承包经营权归我方享有。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 上诉人王善生提起上诉后，原审法院已将双方当事人在一审中提交的证据与法律依据随案移送本院。本院经审查，原审法院对证据的审核、认证符合法律规定。对原审判决认定的事实，本院予以确认。 本院认为，本案上诉人王善生起诉要求许河镇政府履行法定职责，确认涉案5.14亩土地承包经营权归王善生享有。故本案争议焦点在于许河镇政府是否具有确认涉案5.14亩土地承包经营权归属的法定职权。 《中华人民共和国农村土地承包法》（2018年修订）第十二条第三款规定：“乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。”该法第五十五条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第三条规定：“发生农村土地承包经营纠纷的，当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解。”该法第四条规定：“当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”依据上述规定，乡（镇）人民政府对本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同具有管理的法定职责；对于因土地承包经营发生的纠纷，其管理方式仅为根据当事人的申请进行调解；如果调解不成，则由当事人向农村土地承包仲裁机构申请仲裁或者直接向人民法院起诉（包括民事诉讼）。由此可见，乡（镇）人民政府不具有对农村土地承包经营权争议进行权属确认的法定职权。王善生要求许河镇政府对涉案5.14亩土地承包经营权争议进行权属确认，明显不属于许河镇政府的职权范围。《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款规定，“人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。”因此，对于王善生提起的本案诉讼，依法应予驳回。一审判决驳回王善生的诉讼请求，适用法律错误，本院依法予以纠正。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项和《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款、第一百二十三条第一款第一项规定，裁定如下： 一、撤销射阳县人民法院（2019）苏0924行初47号行政判决； 二、驳回王善生的起诉。 一、二审案件受理费各50元，均退还王善生。 本裁定为终审裁定。 审 判 长  李 村 审 判 员  周 和 审 判 员  时 云 二〇二〇年十二月二十五日 法官助理  范永龙 书 记 员  栾雪薇 附录法律条文 一、《中华人民共和国农村土地承包法》（2018年修订） 第十二条国务院农业农村、林业和草原主管部门分别依照国务院规定的职责负责全国农村土地承包经营及承包经营合同管理的指导。 县级以上地方人民政府农业农村、林业和草原等主管部门分别依照各自职责，负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。 乡（镇）人民政府负责本行政区域内农村土地承包经营及承包经营合同管理。 第五十五条因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。 当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。 二、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》 第三条发生农村土地承包经营纠纷的，当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解。 第四条当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。 三、《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 四、《最高人民法院关于适用的解释》（法释〔2018〕1号） 第九十三条原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。 人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。 第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理： （一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉； （二）第二审人民法院维持第一审人民法院不予立案裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院受理； （三）第二审人民法院维持第一审人民法院驳回起诉裁定错误的，再审法院应当撤销第一审、第二审人民法院裁定，指令第一审人民法院审理。