山西省晋中市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）晋07行终172号上诉人（原审原告）常铁伴，男，汉族，太谷区村民，现住。确认送达地址为太谷区明星镇北城区田丰村昌胜巷26号。委托代理人庞俊花，女，汉族，太谷区北洸乡曹庄村村民，现住太谷区，系常铁伴的妻子。上诉人（原审被告）晋中市太谷区北洸乡人民政府（原太谷县北洸乡人民政府）,住所地太谷区北洸乡北洸村。确认送达地址为太谷区北洸乡北洸村。法定代表人王玺，乡长。行政机关出庭负责人游钧，该政府党委副书记。委托代理人王锦慧，山西敦宇律师事务所律师。原审第三人晋中市太谷区北洸乡曹庄村民委员会（原太谷县北洸乡曹庄村民委员会）,住所地太谷区北洸乡曹庄村。法定代表人曹永刚，村委主任。上诉人常铁伴、晋中市太谷区北洸乡人民政府因乡政府行政答复一案，不服山西省介休市人民法院（2020）晋0781行初97号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审查明，常铁伴系晋中市太谷区北洸乡曹庄村村民。常铁伴因承包土地纠纷向原太谷县人民法院提起民事诉讼，（2019）晋0726民初888号民事裁定书裁定驳回常铁伴起诉，（2019）晋07民终2396号民事裁定书裁定维持原裁定。原太谷县北洸乡人民政府于2020年4月7日作出《关于常铁伴土地纠纷的处理决定》，决定常铁伴户不享有对除应分得土地之外其他土地的承包经营权。常铁伴对此不服，于2020年4月28日向该院提起诉讼。在诉讼过程中，原太谷县北洸乡人民政府更名为晋中市太谷区北洸乡人民政府，原太谷县北洸乡曹庄村民委员会更名为晋中市太谷区北洸乡曹庄村民委员会。以上为本案事实。原审认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款、第六十七条第一款之规定，晋中市太谷区北洸乡人民政府作为被告，应当在收到起诉状副本之日起十五日内提交其作出《关于常铁伴土地纠纷的处理决定》的证据和所依据的规范性文件。晋中市太谷区北洸乡人民政府在法定期限内未向该院提供相关证据，也未提出延期举证申请，故根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款之规定，晋中市太谷区北洸乡人民政府作出诉争处理决定应当视为没有证据。由于晋中市太谷区北洸乡人民政府作出的行政行为没有相应证据予以佐证，即晋中市太谷区北洸乡人民政府之行政行为主要证据不足，应予撤销。原审判决：撤销原太谷县北洸乡人民政府（现晋中市太谷区北洸乡人民政府）于2020年4月7日作出的《关于常铁伴土地纠纷的处理决定》。上诉人常铁伴上诉称：1.上诉人的土地承包经营权受到侵害的原因是第三人村干部为己私利，以承包户手中无二轮土地承包证书，未签土地承包合同书而拒不承认《承包土地台账》是二轮经延包的台账，定为曹庄村未进行二轮承包，制订了“曹庄村确权方案”经晋中市太谷区北洸乡人民政府的“经审核同意方案”而实施发生。因此，晋中市太谷区北洸乡人民政府在这起案件中是一错再错的，即对“曹庄村确权方案”给予“经审核同意方案”是一错，而晋中市太谷区北洸乡人民政府对上诉人作出的处理决定根本没有按照国家的法律、土地确权政策等规范性文件作出，这是再错。原审判决撤销决定只是解决“一错再错”中的再错，但“一错”未予解决。《山西省土地承包经营权确权登记颁证工作若干政策问题解答》（以下简称“省确权政策解答”）第6问中规定“县、乡两级为责任主体”。曹庄村确权方案是村两委等制订但是经过乡里“经审核同意方案”，故上诉人诉讼发生原因乡政府有不可推卸的责任，请求中院根据上诉人提供的曹庄村土地承包情况，依据这次土地确权的政策原则及国家的相关法律法规对曹庄村是否进行二轮承包，曹庄村确权方案是否违法与违反政策以及中院民事裁定认为对或错作出明确的判决。只有解决了上述问题，上诉人的土地问题也就迎刃而解。2.原审判决撤销晋中市太谷区北洸乡人民政府的决定是正确的，但是判决撤销的依据是晋中市太谷区北洸乡人民政府的行政行为证据不足，而对不是规范性文件的曹庄村确权方案与中院民事裁定认为的情况未作明确判决。规范性文件客观地讲有可能是对的，也有可能是错的。所以请求中院对此关键重要问题给予审查和判决。因此只撤销了决定，未对作出决定的依据明确判决，是治标不治本的，上诉人的根本问题还未解决。综上请求：1.依法维持原判决；2.依法对被上诉人作出的《北洸乡人民政府关于常铁伴土地纠纷的处理决定》的两个依据：《北洸乡曹庄村2015年农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》是否违法与违反政策作出明确判决，对《山西省晋中市中级人民法院民事裁定书》（2019）晋07民终2396号是否对或错作出明确判决；对曹庄村是否进行过二轮承包（延包）作出明确判决；3.诉讼费用由被上诉人承担。上诉人晋中市太谷区北洸乡人民政府针对常铁伴的上诉辩称，一、常铁伴的诉请事项不属于行政诉讼受案范围，依法应当驳回其起诉。1.答辩人对农村土地承包经营权权属争议不具有确认的法定职责。根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，本案不属于《土地管理法》第十四条规定的“土地使用权争议”范畴。2.答辩人所作的“关于土地纠纷的处理决定”未对常铁伴的权利义务产生实际影响。常铁伴既没有农村土地承包合同又没有农村土地承包经营权证证明其已取得了争议土地的承包经营权，而答辩人的处理决定仅仅是对常铁伴未取得争议的土地承包经营权这一事实进行确认，没有增加或减少常铁伴的权利义务,属于不可诉的具体行政行为。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项之规定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。二、常铁伴的诉求，事实理由不足且缺乏法律依据。1.常铁伴诉求对晋中中院的民事裁定对错进行判决，该诉求没有任何法律依据，应当依法驳回。晋中中院2019年8月13日作出的（2019）晋07民终2396号的民事裁定属于二审终审裁定，常铁伴根本无权要求同一级法院对已经生效的终审裁定进行裁决。且常铁伴已在2020年诉请山西省高级人民法院依法撤销该民事裁定却被依法驳回，也充分说明了被答辩人的诉求没有事实和法律依据。2.常铁伴诉求对曹庄村确权方案是否违法进行判决，该诉求不属于人民法院的受案范围，应当依法驳回。被答辩人的该诉求经过民事一审、二审和再审，都因不属于人民法院的受理范围被依法驳回，也充分说明了该诉求没有事实和法律依据。3.常铁伴诉求对曹庄村是否进行过二轮延包进行判决，该诉求没有事实依据。常铁伴没有直接的证据证实曹庄村进行过二轮延包。根据1994年《山西省人民政府印发《延长农村土地承包期允许土地使用权有偿转让的实施办法>的通知》〔晋政发（1994）18号〕“为了进一步稳定土地承包责任制，承包期限延长后，要重新签订承包合同，统一由县人民政府发给土地承包使用权证书”、1997年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》〔中办发(1997)16号〕“延长土地承包期后，乡(镇)人民政府农业承包合同主管部门要及时向农户颁发由县或县级以上人民政府统一印制的土地承包经营权证书”的规定，是进行二轮承包的标志。常铁伴提供的《承包土地台账》、《农业税纳税手册》和《基本农田监管通知书》仅仅是晋中市太谷区北洸乡曹庄村民委员会为了方便管理农业税收缴纳工作，无法证明曹庄村进行过二轮延包,也无法证明常铁伴取得了争议土地的承包经营权。另外，由于历史原因,北洸乡曹庄村确实未进行过二轮延包。2015年，曹庄村结合自身实际情况，按照法定程序召开并通过了《北洸乡曹庄村2015年农村土地承包经营权登记颁证工作方案》并根据这一确权登记方案，先进行二轮延包再进行土地确权。综上，请求驳回常铁伴的诉讼请求。上诉人晋中市太谷区北洸乡人民政府上诉称：被上诉人的诉请事项不属于行政诉讼受案范围，依法应驳回起诉。具体理由如下：1.上诉人所作的“关于土地纠纷的处理决定”不属于行政行为。根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，农村土地承包经营权争议案件不属于土地权属争议案件范围。因而本案不属于《土地管理法》第十四条规定的“土地使用权争议”范畴，乡政府不享有对农村土地承包经营权权属争议确认的法定职责。2.依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第（六）项之规定，上诉人所作的“关于土地纠纷的处理决定”未对常铁伴的权利义务产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。综上请求：1.撤销介休市人民法院（2020）晋0781行初97号行政判决书；2.依法驳回常铁伴的起诉；3.诉讼费用由常铁伴承担。上诉人常铁伴针对晋中市太谷区北洸乡人民政府的上诉请求辩称，1.答辩人在2019年11月5日申请晋中市太谷区北洸乡人民政府解决处理“承包土地纠纷”，但该政府一直推拖至2020年4月7日才作出“关于土地纠纷的处理决定”。而这一决定不是个人作出的，是政府行政行为。《行政诉讼法》第十二条第四款已经很明确规定，政府对土地的所有权或使用权作出处理确认后，当事人不服可向人民法院提起诉讼。答辩人的诉请属于行政诉讼受案范围。事实上，晋中市太谷区北洸乡人民政府的负责人曾明确告诉答辩人可通过行政复议和行政诉讼进行维权。2.晋中市太谷区北洸乡人民政府作出的决定是政府行政行为,行政行为应该是依法依规依政策等规范性文件作出。而晋中市太谷区北洸乡人民政府作出决定的两个依据:一个是曹庄村制订的土地确权方案、一个是中院的民事裁定书,这两个依据是否为规范性文件，晋中市太谷区北洸乡人民政府应当清楚,为何不按照国家明确的法律法规政策解决土地纠纷,而要适用上述两个依据呢?为何又不承认是具体行政行为呢？3.根据《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定，农村土地承包经营权争议案件不属于土地权属争议案件范围，但答辩人在民事诉讼案中是“承包土地纠纷”，而晋中市太谷区北洸乡人民政府决定的是土地纠纷，不适用《土地权属争议调查处理办法》第十四条规定。4.根据全国人大常委会编写的《中华人民共和国农村土地承包法》解释，农村土地使用权就是农村土地承包经营权，因而本案不属于《土地管理法》第十四条规定的“土地使用权争议范畴”是错误的。5.乡政府不享有对农村土地承包经营权权属争议确认的法定职责是错误的。根据《土地管理法》第十四条、《土地权属争议调查处理办法》第五条、第三十三条、《农村土地承包法》第五十五条、《山西省农村土地承包经营权确权登记颁证工作若干政策问题解答》第6问的规定，村在乡政府的管辖区内的，那么村所发生的土地权属争议，乡政府是完全有职责应当予以处理的。6.晋中市太谷区北洸乡人民政府所作的决定是把答辩人在第一轮土地承包期内通过双方自愿经大队会计过户转让别的承包户的土地，且此土地是已经在二轮承包期内依据二轮承包的政策延包后在二轮的《承包土地台帐》上有明确记载且依法纳税的。在2004年村委会与各户签订的《基本农田监管通知书》中明确是答辩人的承包地。而上诉人不依据国家的法律法规政策,只凭村的确权方案和中院民事裁定书就将答辩人这部分合法土地强行予以脱夺，怎么能说没有对答辩人的权利义务产生实际影响？综上，应维持原判，驳回上诉人的诉求。原审第三人晋中市太谷区北洸乡曹庄村民委员会经本院合法传唤未到庭发表参诉意见。上诉人常铁伴一审提交以下证据:1.身份证复印件；2.处理决定；3.《农村土地确权的政策原则》、《承包土地台帐》、《农业税纳税手册》；4.曹庄村是进行过二轮土地承包工作的；5.曹庄村进行过二轮延包是有事实有证据的；6.《基本农田监管通知书》；7.曹庄村的二轮延包工作是成功的；8.所诉土地是二轮延包依法确权确地到户的土地；9.所诉土地是明确有农业承包合同的；10.所诉土地是明确有土地承包经营权的；11.对所诉土地的陈述；12.北洸乡曹庄村2015土地承包经营权确权登记颁证工作方案；13.晋中市中级人民法院民事裁定书；14.法律法规。上诉人晋中市太谷区北洸乡人民政府原审当庭提供的证据有：1.北洸乡曹庄村2015年农村土地承包经营确权登记颁证工作方案；2.关于群众反映北洸乡曹庄村土地确权有关问题的调查报告；3.关于北洸乡曹庄村群众联名举报曹庄村土地确权违法问题的调查报告；4.证人王某出具的书证附身份证复印件；5.证人李某出具的书证附身份证复印件；6.证人张某出具的书证附身份证复印件；7.村两委、两代会会议记录；8.三级证明；9.一轮土地台帐3份。经庭审质证，上诉人晋中市太谷区北洸乡人民政府对上诉人常铁伴提供的证据的补充质证意见为：1.对证据1、2、11-14认可。2.对证据3-10的关联性有异议，无法证实曹庄村进行过二轮延包，无法证实常铁伴取得土地承包经营权。上诉人常铁伴对上诉人晋中市太谷区北洸乡人民政府提供证据的补充质证意见为：1.证据1不符合这次农村土地确权的政策原则，不予认可；2.证据2-3是为应付上边任务做的假报告，不予认可；3.证据4-6，证人证言系伪证，不予认可；4.证据7，开会记录只能证明是违法违反政策的过程记录，不能代表土地确权方案是正确合法的；5.证据8，内容违反了《山西省农村土地承包经营权确权登记颁证工作若干政策问题解答》的相关政策规定，也违反了《农村土地承包法》、《合同法》等规定，不予认可；6.证据9，一轮土地台账不能证明没有进行过二轮承包。本院对上述证据认证同原审一致。二审经审理查明，2019年10月16日，常铁伴向原太谷县北洸乡人民政府提出申请，要求对其与晋中市太谷区北洸乡曹庄村民委员会之间农村土地承包经营权纠纷作出明确的行政裁决，依法为其耕种的4.15亩土地办理确权颁证手续。晋中市太谷区北洸乡人民政府认可常铁伴提出该申请的事实。2020年2月6日，常铁伴以原太谷县北洸乡人民政府对其申请未予解决为由向介休市人民法院提起行政诉讼，要求责令履行职责，纠正不作为状态。该案经二审终审，本院作出的（2020）晋07行终23号行政裁定书认定：根据《土地权属争议调查处理办法》的相关规定，农村土地承包经营权争议案件不属于土地权属争议案件的受理范围。常铁伴的请求事项，不是原太谷县北洸乡人民政府应当履行的法定职责，乡政府没有答复义务。常铁伴的诉讼请求，不属于行政诉讼的受案范围，维持原审不予立案的行政裁定。该裁定现已发生法律效力。2020年4月7日，原太谷县北洸乡人民政府基于常铁伴的上述申请作出涉诉处理决定。其余事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、第二十四条的规定，承包人取得土地承包经营权，应当与发包方签订书面承包合同。登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证并登记造册，确认土地承包经营权。本案中，常铁伴未提供合法的农村土地承包手续以证实其对涉诉土地享有承包经营权。原太谷县北洸乡人民政府针对常铁伴提出的申请，作出《北洸乡人民政府关于常铁伴土地纠纷的处理决定》，决定“你户不享有对除应分得2.58亩之外其他土地的承包经营权”，该决定所涉内容是对常铁伴不享有土地承包经营权客观情况的描述。但本院生效的行政裁定已经明确认定常铁伴申请事项不是原太谷县北洸乡人民政府应当履行的法定职责，原太谷县北洸乡人民政府作为一级政府，对常铁伴证据进行评判且作出结论性意见欠妥，系超越法定职权行为，可能会对常铁伴的权利义务产生影响。鉴于原太谷县北洸乡人民政府明确告知常铁伴针对处理决定可通过法律途径予以解决，而形成诉讼后政府又未在法定举证期限内提交作出该决定的证据和所依据的规范性文件，故原审判决撤销原太谷县北洸乡人民政府（现晋中市太谷区北洸乡人民政府）于2020年4月7日作出的《关于常铁伴土地纠纷的处理决定》，并无不当。晋中市太谷区北洸乡人民政府的上诉理由，缺乏事实根据和法律依据，本院难以支持。至于常铁伴要求对《北洸乡曹庄村2015年农村土地承包经营权确权登记颁证工作方案》是否违反法律政策、山西省晋中市中级人民法院（2019）晋07民终2396号民事裁定书是否正确、曹庄村是否进行过二轮承包（延包）等作出明确判决的上诉主张，因不属于本案的审理范围。故对其常铁伴该项上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元，由上诉人常铁伴、上诉人晋中市太谷区北洸乡人民政府各负担50元。本判决为终审判决。审判长  陈雪平审判员  范光伟审判员  张晓军二〇二〇年十二月二十一日书记员  何晶荣