江苏省宿迁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏13行初52号 原告朱迎军，男，1966年10月8日出生，××族，居民，住宿迁市宿城区。 委托代理人崔张**、霍凯丽，北京京市平律师事务所律师。 被告宿迁市宿城区人民政府，住所地宿迁市宿城区成子湖路**。 法定代表人陈伟，该区区长。 出庭应诉负责人张子君，该区党组成员。 委托代理人刘怀锦，江苏钟山明镜（宿迁）律师事务所律师。 原告朱迎军诉被告宿迁市宿城区人民政府（下称宿城区政府）要求确认房屋征收决定违法一案，本院2019年10月9日收到原告起诉材料，经诉前调解受理，后于2019年12月11立案受理。本院依法向被告宿城区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年5月20日公开开庭审理了本案。原告朱迎军及其委托代理人崔张**、霍凯丽，被告宿城区政府的出庭应诉负责人张子君及委托代理人刘怀锦到庭参加了诉讼。本案因审理需要扣除了相应审限。本案现已审理终结。 2019年6月4日，被告宿城区政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（下称《征补条例》）、《宿迁市市区国有土地上房屋征收与补偿办法》等规定作出宿区房征字[2019]4号《宿城区人民政府关于实施宿迁学院周边房屋征收项目房屋征收的决定》（下称4号《房屋征收决定》），决定对东至宿迁学院、西至花园路、北至杨公路、宿迁学院南侧范围内的房屋进行征收，同时收回国有土地使用权。同日，被告宿城区政府作出《公告》，并在征收范围内进行了张贴，对4号《房屋征收决定》及《宿迁学院周边房屋征收项目征收补偿安置方案》予以公告。 原告朱迎军诉称：被告于2019年6月4日作出4号《房屋征收决定》，原告在该征收范围内有合法取得的宅基地一处，并建有房屋。原告的房屋为集体土地上的房屋，被告作出的4号《房屋征收决定》范围内有集体土地。征收集体土地上的房屋应依法取得土地征收审批手续，而被告并未取得集体土地征收审批手续。被告作出的4号《房屋征收决定》违反法律规定，请求确认该征收行为违法。 被告宿城区政府辩称：原告朱迎军的房屋在4号《房屋征收决定》确定的征收范围内，征收编号为B153，该房屋没有产权证，属于临时搭建的房屋，房屋所占用的土地并非集体土地。被告作出4号《房屋征收决定》事实清楚，程序合法，符合《征补条例》的规定，请求驳回原告诉讼请求。 原告为证明其主张，提供的证据有：原告持有的《集体土地建设用地使用权登记卡》。证明原告被征收房屋的土地性质为集体土地，被告作出的4号《房屋征收决定》确定的征收范围内有集体土地，征收行为违法。 被告为证明其作出的4号《房屋征收决定》符合法律规定，提供的证据有： 第一组证据：宿迁市发展和改革委员会（下称市发改委）在宿迁市第五届人民代表大会第三次会议上所作的《关于宿迁市2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划草案的报告》、《2019年度市区棚户区改造项目计划实施方案》及附件、《宿迁日报》刊登“宿迁市第五届第三次会议《关于宿迁市2018年国民经济和社会发展计划执行情况与2019年国民经济和社会发展计划的决议》”、宿迁市住房和城乡建设局（下称市住建局）向市发改委递交的《关于审查2019年中心城市棚户区改造征收项目符合国民经济和社会发展计划和规划的函》及附件和市发改委向市住建局作出的宿发改规划函[2019]1号《关于审查2019年中心城市棚户区改造征收项目的复函》、市住建局向××规划局（下××市规划局）递交的《关于审查2019年中心城市棚户区改造征收项目符合城乡规划和专项规划的函》及市规划局向市住建局作出的《关于对2019年中心城市棚户区改造征收项目的审查意见》、市住建局向××国土资源局（下××市国土局）递交的《关于审查2019年中心城市棚户区改造征收项目符合土地利用总体规划的函》及市国土局向市住建局作出的《关于对市2019年中心城市棚户区改造征收项目审查土地利用总体规划的复函》。以上证据证实涉案征收项目已纳入宿迁市2019年国民经济和社会发展年度计划，符合公共利益，且该征收项目符合宿迁市城乡规划和专项规划、符合土地利用总体规划。 第二组证据：《关于对宿迁学院周边项目房屋征收调查登记的公告》及张贴该公告的照片和证明、《关于对宿迁学院周边项目房屋征收被征收房屋情况调查结果的公告》及张贴该公告的照片和证明、《关于暂停办理宿迁学院周边项目房屋征收范围内相关手续的通知》及向各有关单位发送该通知的邮寄单。以上证据证明被告对涉案征收地块进行了前期调查、通知暂停办理相关手续，并对入户调查结果进行了公示。 第三组证据：征收补偿方案论证会会议记录及签到表、《关于公布并征求意见的公告》及张贴该公告的照片和证明、《关于公布征求意见及修改情况的公告》及张贴该公告的照片和证明。上述证据证明涉案征收项目的征收补偿安置方案经过了论证、征求意见，并将征求的意见在征收范围内进行了公示。 第四组证据：《江苏省社会稳定风险评估评审表（试行）》及宿城区政府第20号《常务会议纪要》。证明涉案征收项目已进行了社会稳定风险评估，并通过宿城区政府常务会议讨论通过。 第五组证据：2019年征收项目资金预算汇总表及银行进账单、宿迁市宿城区国有土地上房屋征收服务中心出具的《征收项目资金情况说明》一份。证明涉案征收项目补偿资金已专户存储、足额到位。 第六组证据：4号《房屋征收决定》《宿迁学院周边房屋征收项目补偿方案》的公告及张贴该公告的照片和证明。证明被告宿城区政府作出了4号《房屋征收决定》及征收补偿方案，并在征收范围内进行了公告。 被告宿城区政府根据本院要求补充的证据有： 第七组证据：宿迁市城市总体规划（2015-2030）及中心城区（2030）土地利用规划图和局部图、宿迁市宿城区土地规划图。 第八组证据：苏政地[2019]4436号《江苏省人民政府关于宿迁市宿城区城乡建设用地增减挂钩建新区2019年第7批次（16挂）土地征收的批复》、苏政地[2019]4487号《江苏省人民政府关于宿迁市宿城区城乡建设用地增减挂钩建新区2019年第6批次（16挂）土地征收的批复》、[2020]第3号《宿迁市人民政府征收土地方案公告》、[2020]第3号《宿迁市自然资源和规划局征地补偿安置方案公告》、[2020]第5号《宿迁市人民政府征收土地方案公告》、[2020]第5号《宿迁市自然资源和规划局征地补偿安置方案公告》及上述公告的照片。 本院对被告提供的证人王某1、石某,4、魏某,4、马某,4、郭某,4、王某2、杨某,4等人的调查笔录。 上述证据经质证，被告宿城区政府对原告朱迎军提供的证据不予认可，认为该证据不能证实原告朱迎军取得了土地使用权。对本院对证人的调查内容真实性无异议。 原告朱迎军对被告宿城区政府提供的所有证据的真实性、合法性及证明目的均不予认可；对证人陈述内容无异议，但表示其仅在2019年6月20日见到在征收范围张贴相关公告。 经质证，本院对上述证据认证如下： 对原告朱迎军提供证据的真实性予以确认，结合被告宿城区政府提供的中心城区土地规划图和局部可以证实原告朱迎军征收号为B153的房屋所占用的土地为集体土地。 对被告宿城区政府提供的第一组证据主要内容的真实性予以确认，但该组证据中各相关部门向市住建局出具的意见对征收范围内存在部分集体土地的情况审查不严。该证据能够证明涉案征收项目具有公益性，该征收项目已被纳入2019年国民经济和社会发展年度计划，且符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；对第二组证据，结合本院对证人的调查，可以证实涉案征收决定作出前进行了入户调查，并将入户调查结果在征收范围内予以公示；第三组证据可以证实涉案征收补偿方案经过了论证、征求意见，并将征求意见在征收范围进行了公告；第四组证据真实有效，能够证明涉案征收项目在作出征收决定前进行了社会稳定风险评估，结论为风险较低，且该征收项目经宿城区政府常务会讨论通过；第五组证据真实有效，根据该组证据可知涉案征收项目补偿资金来源为土地储备债券资金，所需补偿资金根据项目进展需要逐步向宿迁市宿城区房屋征收办公室补偿专用账户拨付，涉案征收项目所需补偿资金已融资到位，该资金来源及使用方式能够起到保障征收项目补偿费用足额到位，专户存储，专款专用的作用；第六组证据及本院对证人的调查，可以证实涉案征收决定及补偿方案在征收范围内进行了张贴公示；第七、八组证据真实有效，可以证明涉案征收范围内存在部分集体土地，该部分集体土地现已经江苏省人民政府批准征收为国有建设用地。 对本院对七位证人的调查笔录，经质证，原、被告双方对证人陈述均无异议，本院对证人陈述内容予以确认。 本院经审理查明：原告朱迎军房屋位于宿迁市宿城区项里街道付庄居民委员会二组，其持有《集体土地建设用地使用权登记卡》，宗地号为7-2-7××，土地证号为7&tim**;×。2019年1月，因棚户区改造需要，宿城区政府启动宿迁学院周边地块房屋征收工作。经市发改委审查，该项目符合宿迁市国民经济和社会发展计划，并被列入2019年度国民经济和社会发展计划以及宿迁市2019年度改造计划；经市国土局审查，该项目符合土地利用总体规划；经市规划局审查，该项目符合城市总体规划和相关专项规划。2019年2月25日，宿迁市宿城区住房和城乡建设局（下称宿城区住建局）在征收范围内发布《关于宿迁学院周边项目房屋征收调查登记的公告》，组织对东至宿迁学院、西至花园路、南至环城南路、北至杨公路、宿迁学院南侧地块规划红线范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查，并通知有关部门暂停办理户口迁入、分户、不动产权证、工商营业执照、税务登记证、房屋买卖、赠与及抵押公证、房屋的翻建、转让、租赁等手续，后于2019年4月10日在征收范围内将被征收房屋勘查表、附属补偿登记表等调查结果予以公示。2019年3月20日，被告宿城区政府在征收范围内发布《关于公布并征求意见的公告》。2019年4月19日，宿城区住建局作为责任单位，对该征收项目作出社会稳定风险评估，结论为风险等级较低。2019年5月17日，宿城区政府常务会议对涉案征收项目进行了讨论并通过。2019年6月4日，被告宿城区政府在征收范围内发布《关于公布征求意见及修改情况的公告》，当日在征收范围发布4号《房屋征收决定》及房屋征收补偿方案，征收范围为：东至宿迁学院、西至花园路、南至环城南路、北至杨公路、宿迁学院南侧，同时收回国有土地使用权。原告朱迎军的房屋在4号《房屋征收决定》确定的征收范围内，征收编号为B153。原告朱迎军对被告宿城区政府作出的4号《房屋征收决定》不服，提起行政诉讼，要求确认该征收决定违法。 另查明，涉案征收项目补偿资金来源为土地储备债券，在征收项目启动前已融资到位，宿迁市国有土地上房屋征收办公室根据项目进展向宿迁市土地储备中心申请拨付款项。 再查明，涉案征收项目范围内存在部分集体土地。江苏省人民政府于2019年12月31日作出苏政地[2019]4436号《关于宿迁市宿城区城乡建设用地增减挂钩建新区2019年第7批次（16挂）土地征收批复》，于2020年1月2日作出苏政地[2019]4487号《关于宿迁市宿城区城乡建设用地增减挂钩建新区2019年第6批次（16挂）土地征收批复》，将涉案征收项目范围内的集体土地征收为国有土地。2020年1月2日，宿迁市人民政府作出[2020]第3号和第5号《征收土地方案公告》，对上述江苏省政府的批复在征收范围内予以张贴。同日，宿迁市自然资源和规划局作出[2020]第3号和第5号《征地补偿安置方案公告》，亦在征收范围内予以张贴。 本案争议焦点为：被告所作的4号《房屋征收决定》是否符合法定条件与程序。 本院认为，国务院《征补条例》第八条第（五）项规定：“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城改建的需要”。该《条例》第九条规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建、应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。”本案中，“宿迁学院周边地块”位于宿迁市中心城区，多数房屋建设时间早、标准低，基础设施缺乏落后，与周边新建设区域面貌反差较大，属于老旧街区，需要进行改建，已被纳入2019年市区棚户区改造项目实施计划，该征收项目的实施符合公共利益的需要。经相关职能部门审查，各职能部门虽出具了改建项目符合土地总体利用规划、城市总体规划和专项规划，也符合宿迁市2019年度国民经济和社会发展计划，但各部门出具的意见对征收范围内存在部分集体土地的问题未尽到审查责任。因征收范围内存在的部分集体土地在2019年12月及2020年1月已经江苏省人民政府批准征收为国有建设用地，整体征收项目已具备征收条件。 《征补条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不少于30日。”本案中，征收部门宿城区住建局组织相关人员讨论并作出《征收补偿方案（征求意见稿）》并予以张贴，告知被征收人提出意见的方式方法，征求意见的时间不少于30日。在征求意见后将征求的意见向被征收人予以公示。征收补偿方案的制定程序符合法律规定。 《征补条例》第十二条第一款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”本案中，涉案征收项目由征收部门宿城区住建局作为责任单位进行了社会稳定风险评估，经评估风险等级较低，且该征收项目通过宿城区政府常务会讨论通过。 《征补条例》第十二条第二款规定：“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”根据被告提供的《征收项目情况说明》及经宿迁市人民政府批复的《2019年市区棚户区改造项目计划实施方案》、银行转账凭证等材料，可以证明涉案征收项目的资金来源为土地储备债券融资，且已融资到位，能够保障被征收人的补偿安置，以达到《征补条例》要求的征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用的立法目的。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的……”第七十四条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的……”本案中，被告宿城区政府作出4号《房屋征收决定》确定的征收范围内存在部分集体土地，被告依照《征补条例》的规定对集体土地上的房屋进行征收系事实不清，且适用法律错误。但因该征收项目具有公益性，征收范围内大部分被征收人已经补偿安置到位，且征收范围内的集体土地已经江苏省人民政府批准征收为国有，撤销涉案征收决定会给公共利益造成重大损失。故本院依法确认被告宿城区政府作出的4号《房屋征收决定》违法。原告朱迎军要求确认被告宿城区政府涉案征收行为违法的主张本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项，第七十四条第（一）项的规定，判决如下： 确认被告宿迁市宿城区人民政府作出的宿区房征字[2019]4号《宿城区人民政府关于实施宿迁学院周边房屋征收项目房屋征收的决定》违法。 案件受理费50元，由被告宿迁市宿城区人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审 判 长  周丽丽 审 判 员  谈 强 人民陪审员  高 梅 二〇二〇年十二月二日 书 记 员  郝酝勤 书 记 员  闫 茹