济南铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）鲁71行终256号上诉人（原审原告）冯克銮，男，1960年2月13日出生，汉族，住山东省青岛市黄岛区。委托诉讼代理人刘勇进，北京在明律师事务所律师。委托诉讼代理人夏丽丽，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区隐珠街道石嘴子村民委员会，住所地青岛市黄岛区七墩山路**。法定代表人冯国军，主任。委托诉讼代理人薛惠丽，山东首辰律师事务所律师。委托诉讼代理人丁超，山东首辰律师事务所律师。上诉人冯克銮因与被上诉人青岛市黄岛区隐珠街道石嘴子村民委员会（以下简称石嘴子村委会）限期交回集体土地使用权一案，不服青岛铁路运输法院（2020）鲁7102行初110号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明：冯克銮系石嘴子村村民，持有胶南市人民政府就案涉土地颁发的宅基地使用证。2018年9月8日，石嘴子村委会召开党员、村民代表会议，审议表决通过《隐珠街道办事处石嘴子村村庄搬迁安置补偿方案》（以下简称《补偿方案》），对石嘴子村全体村民的房屋及附着物进行改造，并于同日作出《公告》予以公示。2019年12月12日，石嘴子村委会召开村民代表会议，讨论并形成《青岛市黄岛区隐珠街道办事处石嘴子村收回集体土地使用权的决议》（以下简称《决议》）。2020年5月20日，青岛市黄岛区人民政府对《决议》作出《关于的批复》（以下简称《批复》），同意由隐珠街道办事处指导石嘴子村委会，依据《土地管理法》（2004年修正）第六十五条之规定，收回石嘴子村村庄双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西区域内的集体土地使用权，由自然资源局办理不动产注销手续。同日，石嘴子村委会将该《批复》及《决议》张贴于村公务栏，并向冯克銮作出并送达案涉《限期交回集体土地使用权通知书》（以下简称《通知书》），通知冯克銮：根据《土地管理法》（2004年修正）第六十五条、《批复》及《决议》，其应于收到该通知之日起五日内即2020年6月7日前自行拆除位于石嘴子村村庄双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西区域内的房屋及附着物，交回集体土地使用权，并告知其逾期将依据决议内容收回土地并拆除地上房屋及附着物。冯克銮对该《通知书》不服，遂提起本案诉讼，请求撤销石嘴子村委会作出的《通知书》。原审法院认为，石嘴子村委会为完成村庄搬迁改造工作，作出案涉《通知书》收回冯克銮所占集体土地，系依据《土地管理法》的授权履行行政管理职责的行为，因此，本案属于行政诉讼受案范围。《土地管理法》（2019年修正）已于2020年1月1日起施行，石嘴子村委会仍适用《土地管理法》（2004年修正）作出案涉《通知书》明显不当，在此予以指正。石嘴子村委会作出案涉《通知书》，未告知冯克銮享有的陈述权、申辩权以及行政救济的途径、方式和期限，违反《山东省行政程序规定》第九条规定，属于程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，依法应予撤销。鉴于石嘴子村委会收回案涉集体土地使用权是为了更好改善村庄居民的生活环境，提升区域形象，加快城市化进程，且石嘴子村绝大部分村民已签订补偿协议并拆除房屋，撤销该《通知书》会给公共利益造成重大损害，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认石嘴子村委会于2020年6月3日向冯克銮作出《通知书》的行为违法。冯克銮不服一审判决，上诉请求撤销原审判决，依法改判或发回重审。其主要事实和理由为：1.上诉人在一审中提交了关于涉案房屋所在土地已经被征收为国有的证据，被上诉人无权就涉案土地进行收回，因为后续的强拆也是被上诉人所为，不符合法律规定，明显属于假借村民自治规避正规的征收程序。一审法院在判决中认定“案涉土地不在上述征收范围内”以及后续认定此次属于村民自治行为，这种认定存在事实错误。既然案涉土地被征收，就应当按照《土地管理法》中关于征收的法定程序进行，而不能再进行所谓的村民自治拆迁，本案中案涉土地已进行挂牌拍卖，并且范围很大，不可能是村民自治能够进行的项目，并且在后续的强拆中，也是村委会实施了拆除，不符合法律规定。对此问题，最高人民法院在（2019）最高法行申3784号行政裁定书中明确指出，征收拆迁与征收补偿事宜均属公权力职权范畴，职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在，并不宜假村民自治形式进行。2.案涉所在地目前已经开始商业项目开发，并不符合公共利益的要求，一审法院对此存在事实认定错误。上诉人房屋所在地并不妨碍项目建设。如果案涉土地真是用来进行公共利益项目建设，完全应当按照《土地管理法》的法定征收流程进行，而不应当采用所谓村民自治的方式进行变相征收，这样既不利于被征收人针对拆迁补偿等实质问题进行诉讼，也不利于征收方的项目进行。现在被上诉人通过村民自治的形式实施拆迁，而建设项目并不是民生保障工程，和公共利益完全沾不上边。3.本案与另一案件情况相同，却给出不同的判决，属于同案不同判，另一案件判决撤销通知书，本案却只是确认违法，等于变相认可了被上诉人的拆迁行为，存在错误。两案应该同案同判，都撤销案涉通知书，这样才能避免被上诉人通过这样的方式继续实施违法拆迁，然而一审法院却在本案中只确认了违法，认可被上诉人的拆迁行为，这无疑于助长被上诉人继续实施违法拆迁，迫使包括上诉人在内的未签字人员无法进行有效的法律救济。4.被上诉人作出案涉通知书不仅程序违法，而且存在诸多实体问题，不符合公共利益目的，不属于撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的情况，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项的规定确认案涉通知书违法，存在明显错误。请查明案情，依法审理，公正裁判。被上诉人石嘴子村委会辩称，1.被答辩人房屋所占土地并未被征收，仍为集体土地。在依据土地管理法的规定获得黄岛区人民政府作出的收回集体土地使用权批复的情形下，答辩人收回案涉房屋所占集体土地使用权并无不当。2018年9月，石嘴子村为进一步改善村民生活质量启动村庄自主改造，由村民与村委会签订拆迁安置补偿协议并交回集体土地使用权。对于已签订拆迁安置补偿协议并收回使用权的集体土地通过征收程序转换土地性质，用于办理开工手续。对于未签订拆迁安置补偿协议未收回使用权的集体土地并未进行征收，仍为集体土地性质。上诉人在一审过程中提交的征地批复虽显示答辩人处有部分土地涉及征收，但涉及征收的并不包含被答辩人房屋所占土地，对此，答辩人提交的定界勘测图纸足以证明。在案涉土地仍为集体土地的情形下，答辩人为保障安置区顺利建设保证村民及时回迁，依法获得了黄岛区政府关于同意收回集体土地使用权的批复。获得批复后，答辩人依据限期交回集体土地使用权决议向被答辩人作出限期交回集体土地使用权通知书事实及法律依据充分。2.收回集体土地使用权是为了村庄整体搬迁改造，是为了更好的村庄居民生活环境，提升区域形象，加快城市化进程，且石嘴子村绝大部分村民已签订补偿协议并拆除房屋等待回迁，如不收回案涉房屋所在集体土地，影响安置区建设，将会给公共利益造成重大损害。石嘴子村自主改造将石嘴子村土地分为两部分，一部分为安置区用地，用于建设村民安置住房以及经济用房，一部分为补亏用地，通过出让给第三方区政府获得土地收益将该部分收益用于安置住房建设。任何一个环节停滞都将影响自主改造的进程，进而产生村民无法按时回迁等一系列的严重社会不良反应，严重损害公共利益。请求依法驳回被答辩人的上诉请求。各方当事人在原审中提交的证据及依据已制作电子卷宗移送本院。上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的分析认证意见及据此查明的案件事实。本案二审中，冯克銮向本院提交西海岸新区自然资源局（2020）第146号《政府信息公开告知书》及两份土地征收补偿协议、勘测定界图，以证明案涉土地已被征收。经询问石嘴子村委会，其对上诉人提交的《政府信息公开告知书》及附件的真实性合法性没有异议，但关联性和证明事项不予认可。本院认为，村庄整体搬迁改造是一个多阶段多个环节的行为。不同阶段不同环节的行为实施主体以及法律依据等并不相同。本案行政诉讼所涉《通知书》是其中的一个环节，但并不是最终的环节。该《通知书》系石嘴子村委会作出，冯克銮主张村委会作出《通知书》及收回其集体土地使用权是依据《中华人民共和国土地管理法》的授权履行行政管理职责的行为，属于行政诉讼的受案范围，原审法院予以认可，双方当事人在二审诉辩意见中对此并无异议，本院亦同意。涉案《通知书》为上诉人设定了限期拆除房屋及附着物，交回集体土地的义务，因此以石嘴子村委会为被告提起行政诉讼，不违反法律规定，具有可诉性。上诉人所提出的石嘴子村土地已被征收开发，村庄搬迁改造不可能是村民自治能够进行的项目等上诉理由，其指向的行政行为并不具体，本案的诉请审查的是石嘴子村委会作出《通知书》的行为，其行为主体为石嘴子村委会，其内容是收回集体土地，与征收行为主体不同，内容不同，法律关系也不同。因此冯克銮的该上诉理由不属于本案的审查范围。关于本案所涉“公共利益”问题。村庄搬迁改造是否为了公共利益，属于搬迁改造项目启动之初应当考量的因素。本案中，村委会在搬迁启动之初召开村民代表大会表决通过《补偿方案》并进行了公示，大多数村民已陆续签订《搬迁安置补偿协议》并拆除房屋，村委会在多数村民同意并经政府批准的情况下进行村庄搬迁改造，能够更好的改善村庄居民生活环境，提升区域形象，加快城市化进程，符合“公共利益”。原审法院经依法审查，认定《通知书》存在违反法定程序等情形，判决确认石嘴子村委会作出的《通知书》的行为违法，该裁判结论与冯克銮起诉请求的撤销《通知书》的诉求虽有不同，但在涉案房屋及附着物已被拆除的情形下，其实际意义并无不同。作出《通知书》系村庄搬迁改造多阶段行为的中间行为，已为其后发生的拆除行为所覆盖，实际成为一个过程性行为，判决确认违法系对该行为的否定性评价，并不影响上诉人的实体权利的维护。就具体案件而言，存在着具体的差异，简单的评价“同案同判”亦不妥当。判决确认作出《通知书》的行为违法而不撤销，符合法律规定，并无不当。综上，上诉人冯克銮的上诉理由不能成立。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由冯克銮负担。本判决为终审判决。审判长  于洪福审判员  窦玉康审判员  王维东二〇二〇年十二月二十一日法官助理刘文文书记员贾若羿