辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽01行终1770号上诉人（原审原告）：陈全等84人（名单附后）。诉讼代表人：陈全，男，汉族，1969年5月10日出生，住沈阳市皇姑区。诉讼代表人：陈**，男，汉族，1981年1月11日出生，住沈阳市皇姑区。诉讼代表人：詹宏喆，男，锡伯族，1979年3月16日出生，住沈阳市沈北新区。诉讼代表人：呼硕颖，女，汉族，1982年8月5日出生，住辽宁省法库县。诉讼代表人：吴潇曦，女，汉族，1988年9月14日出生，住沈阳市皇姑区。委托代理人：陈宝龙、孙旭东，辽宁观策律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：沈阳市自然资源局沈北分局，地址沈阳市沈北新区明珠路******。负责人：贾及鹏，该局局长。委托代理人：马刚，该局工作人员。委托代理人：吴建平，辽宁同方律师事务所律师。原审第三人：沈阳雅苑房地产开发有限公司，住所辽宁省沈阳市沈北新区。法定代表人：于瑞华，该公司董事长。委托代理人：刘曙伟，北京德恒（沈阳）律师事务所律师。上诉人陈全等84人诉被上诉人沈阳市自然资源局沈北分局规划行政许可一案，上诉人不服沈阳高新技术产业开发区人民法院（2020）辽0192行初1029号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，第三人沈阳雅苑房地产开发有限公司曾于2010年2月22日取得《建设工程规划许可证》（建字第2101132010000013号），建设项目名称为“汇置尚都一期项目-A”。之后由于原规划中有不符合现行规划条例的要求，遂申请变更规划，被告于2020年2月21日审核汇置尚都项目一期-C工程，向沈阳雅苑房地产开发有限公司颁发了《建设工程规划许可证》（建附字210003220000010号）。陈全等84个原告居住在与新建工程相邻的园区内，原告等人的住宅方位在南，新建项目方位在北，图纸显示新建项目与原告等人的园区最小间距为28.51米、最大间距为37.34米。现84个原告认为只要是在住宅规划区内就有利害关系，被告颁发《建设工程规划许可证》的行为侵犯其参与权，故起诉来院，请求确认《建设工程规划许可证》（建附字210003220000010号）无效。另查明，中共沈阳市委办公室发布《沈阳市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》（室秘发﹝2019﹞39号文件），第七条规定：“沈阳市自然资源局设下列派出机构：……沈阳市自然资源局（沈阳市规划局、沈阳市林业和草原局）沈北分局、……。主要职责：在沈阳市自然资源局领导下，负责本区域内的自然资源管理工作。”该规定自2019年10月16日起施行。原审法院认为，首先，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项规定：“原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”上述法律条文是对原告资格的规定，即只有行政行为的相对人或者与行政行为有利害关系的公民是行政诉讼中的原告。本案起诉人并非行政许可行为的相对人，那么就要考察与行政许可行为是否存在利害关系。司法解释第十二条第一项规定“被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权”属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。结合案件事实，第三人获得规划许可的建设项目在地理位置上、间隔距离上均未侵犯84个房屋所有权人的采光、通行等相邻权，另外，提起诉讼的84个房屋所有权人主张的“参与权”，并不是法律赋予普通公民的民事财产权利，不是法定的利害关系，故84个房屋所有权人与被诉的规划许可行为没有利害关系，因而不具备原告主体资格。其次，案涉工程规划许可证发证日期为2020年2月21日，根据中共沈阳市委办公室发布的《沈阳市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》，自2019年10月16日起本案被告已经变为沈阳市自然资源局的派出机构，在此之后其行使规划许可职权已经失去了《城乡规划法》第四十条的法定授权，属于司法解释第二十条第三款规定的情形，即“行政机关授权其派出机构行使行政职权的”，故当事人提起诉讼的应当以沈阳市自然资源局为被告，按照管辖的规定，本院没有管辖权。综上所述，本案不符合《行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，已经受理的，依法裁定驳回起诉。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定驳回原告陈全等84人的起诉。案件受理费50元，返还原告。上诉人上诉称：上诉人居住在与新建园区相邻的园区内，与被诉行政行为有利害关系；尚无证据表明沈阳市自然资源局对被上诉人授权实施被诉行政行为。故原审适用法律不当，请求二审撤销原审裁定，发回重审，本案诉讼费由被上诉人承担。被上诉人答辩称：首先，《行政诉讼法》第二十五条规定的“其他与行政行为有利害关系的公民”应指具有公法权利且公法权利受到行政行为影响的公民，而非不加限制的所有直接或者间接受行政行为影响的公民。其次，上诉人应当证明其采光、通风等权利受到被诉行政行为影响的现实依据，而非概论。再次，被上诉人具有作出案涉行政行为的职权依据。综上，请求维持原裁定。原审第三人提交书面答辩意见：原裁定认定事实及适用法律正确，请求维持原裁定。本院审理查明的事实与一审查明的事实相一致。本院认为，一、上诉人与被诉行政行为具有利害关系。行政诉讼中“利害关系”的判断标准，既不同于司法解释中的“法律上的利害关系”，亦不同于民事诉讼中的“直接利害关系”，而是以“可能性”为标准。只要原告的合法利益或者正当利益存在已经受到的侵害或预期被侵害的可能性，不能通过民事法律关系得到救济时，原告与被诉行政行为就存在利害关系，具备请求权基础。但国家为保护和增进公益而进行的法律规制或行政执行除外。具体到本案，第三人曾于2010年2月22日取得《建设工程规划许可证》（汇置尚都一期项目-A），之后申请变更规划，被上诉人于2020年2月21日重新向第三人颁发了《建设工程规划许可证》（汇置尚都一期项目-C）。上诉人系汇置尚都一期项目业主，居住在汇置尚都**园区内，被诉行政行为亦是针对汇置尚都一期建设项目而颁发，不论上诉人房屋座落于新建筑的南或北，亦不论楼间距是否符合规定，被上诉人重新颁发的《建设工程规划许可证》均可能对上诉人的相邻权等合法权益产生影响，故上诉人与被诉行政行为有利害关系，具备请求权基础。但上诉人是否享有胜诉权，应根据相关法律、法规、规章及规范性文件，由法院具体审查被诉行政行为的合法性、合理性后再行定论是否撤销或维持。综上，原审认为上诉人与被诉行政行为没有利害关系确属不当，本院予以纠正。二、本案适格被告应为沈阳市自然资源局。《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。根据中共沈阳市委办公室发布的《沈阳市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》，自2019年10月16日起，沈阳市自然资源局负责全市建设项目的选址、规划建设条件的确定和建设工程的审批管理工作；实行市、区（开发区）垂直管理体制；下设12个派出机构，其中被上诉人系沈阳市自然资源局的派出机构之一。《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告”。故被上诉人作为沈阳市自然资源局的派出机构，在现行法律、法规或者规章没有直接授权被上诉人行使本区域内建设工程的审批管理工作职责的情况下，被上诉人以其名义颁发《建设工程规划许可证》的行政行为，可视为受沈阳市自然资源局的委托。由此产生的行政诉讼，应以沈阳市自然资源局为被告。综上，原审认定事实清楚，驳回起诉结论正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  张宇声审判员  汤 涛审判员  曹世军二〇二〇年十二月二十八日法官助理巴根那书记员周蓉