湖北省浠水县人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂1125行初145号公益诉讼人黄冈市黄州区人民检察院，住所地：黄冈市黄州区。被告黄冈市自然资源和规划局，住所地：黄冈市黄州区西湖三路**。统一社会信用代码：11421100011250013Y。法定代表人彭文胜，局长。委托代理人李秋元，湖北齐安律师事务所律师，执业证号：14211200310792533。代理权限为一般代理。公益诉讼人黄冈市黄州区人民检察院认为被告黄冈市自然资源和规划局不履行监督管理法定职责，于2020年11月19日向本院提起公益诉讼。本院于当日立案后，于次日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。公益诉讼人黄冈市黄州区人民检察院委派检察官钟清亮、卢志红，被告黄冈市自然资源和规划局的负责人夏景阳及其委托代理人李秋元到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼人黄冈市黄州区人民检察院诉称，其在履行公益诉讼职责中发现，黄冈市自然资源和规划局存在怠于履行职责的行为，导致国家利益受到损害，遂依法审查处理。经调查查明：2010年1月28日，武汉鼎盛恒实业股份有限公司与黄冈市美居房地产开发公司签订《协议书》，由武汉鼎盛恒实业股份有限公司借用黄冈市美居房地产开发公司的企业名称、企业资质和企业帐户进行竞标，并要求黄冈市美居房地产开发公司在竞标过程及武汉鼎盛恒实业股份有限公司申请黄冈市土管局办理更名手续等予以配合。2010年4月20日，黄冈市美居房地产开发公司与原黄冈市国土资源局签订合同编号为鄂HG-2010-00181的《国有建设用地使用权出让合同》。合同约定：本合同项下出让宗地编号为000201831，宗地总面积1209平方米；本合同项下出让宗地的用途为商住用地，商业占10%；受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件。其中：主体建筑物性质住宅，附属建筑物性质商业，建筑总面积3868平方米，建筑容积率不高于3.2，建筑限高45米，建筑密度不高于30%，绿地率不低于11%，停车位28个；合同还约定了违约责任、适用法律及争议解决等条款。2010年7月14日，经武汉鼎盛恒实业股份有限公司申请，原黄冈市国土资源局变更登记将该宗地使用权人，由黄冈市美居房地产开发公司变更为武汉鼎盛恒实业股份有限公司，土地使用权证号：黄冈国用（2010）第000201831号。2011年2月22日，原黄冈市城乡规划局办理了《建设工程规划许可证（副本）》（证号：建字第**），建设单位：武汉鼎盛恒实业股份有限公司，建设项目名称：鼎盛恒?美居综合楼。审批建设规模为：层数14层，底层面积320平方米，总建筑面积4866平方米，其中含地下室建筑面积320平方米。2011年5月10日，原黄冈市国土资源局根据申请，将该宗地使用权人由武汉鼎盛恒实业股份有限公司变更为湖北鼎盛恒房地产股份有限公司，土地使用权证号：黄冈国用（2011）第000201831号。2011年6月14日，原黄冈市城乡规划局根据申请将该项目《建设工程规划许可证（副本）》（证号：建字第GJ20：建字第**鼎盛恒实业股份有限公司更名为湖北鼎盛恒房地产股份有限公司，建设规模不变。2012年，鼎盛恒·美居综合楼项目完工。2014年3月4日，湖北鼎盛恒房地产股份有限公司变更登记，法定代表人由涂华仔变更为张坎。2020年1月10日，湖北鼎盛恒房地产股份有限公司组织竣工验收，并取得《建设工程竣工规划验收测量报告书》，报告书载明：该综合楼实际建成19层，，地下**该项目实际建成总建筑面积12832.80平方米。超原审批5层，，地下室超原审批**计算建成后容积率为9.34，超出《国有建设用地使用权出让合同》约定容积率6.14；实际建成商业计容总建筑面积3023.78平方米，计算建成后商业占比为26.78%，超出《国有建设用地使用权出让合同》约定商业占比16.78%。2020年4月10日，公益诉讼人就鼎盛恒?美居综合楼项目未按照《国有建设用地使用权出让合同》开发利用土地、改变容积率未按规定补缴土地差价等情形，向黄冈市自然资源和规划局送达鄂黄州检行公[2020]42110200003号《检察建议书》，建议该局在两个月内依法履行职责，采取有效措施，积极查处违法行为，维护国家利益。2020年6月5日，黄冈市自然资源和规划局作出《关于办理黄州区人民检察院〈检察建议书〉的情况报告》，明确：湖北鼎盛恒房地产股份有限公司超容积率建设应补缴的土地出让金目前还未缴纳；城市基础设施配套费已向该公司价款评估的《估价报告书》显示：应补缴土地出让金1193.86万元。2020年8月31日，黄冈市自然资源和规划局向湖北鼎盛恒房地产股份有限公司送达《行政征收告知书》，要求湖北鼎盛恒房地产股份有限公司限期补缴土地出让金1193.86万元及城市基础设施配套费43.8174万元。2020年9月16日，黄冈市自然资源和规划局办理了该项目《建设工程竣工验收规划条件核实证明》。经跟进监督了解，黄冈市自然资源和规划局对湖北鼎盛恒房地产股份有限公司应补缴土地出让金1193.86万元至今未征收到位，国家利益仍然处于受侵害状态。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十七条，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、第五十一条，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条，财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发《国有土地使用权出让收支管理办法》的通知第三条、第四款、第五条，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第一条，《湖北省国有土地使用权出让收支管理办法》第三条第四款、第八条，《湖北省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第五十三条，黄冈市委办公室、市政府办公室关于印发《黄冈市自然资源和规划局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知第三条第（四）项等相关规定，黄冈市自然资源和规划局依法对土地出让收入负有征收职责。湖北鼎盛恒房地产股份有限公司就鼎盛恒?美居综合楼项目未按照《国有建设用地使用权出让合同》的约定和规划要求，开发利用土地，高于合同约定建筑容积率未按规定补缴土地差价等行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条、四十五条，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条，《中华人民共和国土地管理法》第五十六条，《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》第二条，《湖北省城乡规划条例》第四十二条等法律法规规定。黄冈市自然资源和规划局怠于履行法定监管职责，未根据《中华人民共和国土地管理法》第六十八条第四款，《中华人民共和国城乡规划法》第五十三条，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条，财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发《国有土地使用权出让收支管理办法》的通知第三十四条，《湖北省城镇国有土地使用权出让和转让实施办法》第五十五条、第六十条以及《国有建设用地使用权出让合同》第三十五条、第四十条的规定，在鼎盛恒?美居综合楼项目建设过程中未依法履行监督检查职责，该项目2012年完工后，未依法征收违反土地使用权出让合同超建筑容积率的土地使用权出让金，也未依法对该违法行为作出处理。公益诉讼人于2020年4月10日发出《检察建议书》后，黄冈市自然资源和规划局于2020年8月31日仅向湖北鼎盛恒房地产股份有限公司送达《行政征收告知书》，2020年9月16日又违反法律及相关规定办理《建设工程竣工验收规划条件核实证明》。由于黄冈市自然资源和规划局违法履职、怠于履职，致使该土地出让收入至今未征收到位，国家利益仍然处于受侵害状态。综上所述，为督促黄冈市自然资源和规划局依法履行职责，促进依法行政，积极维护国家利益。现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条的规定，提起诉讼，请求依法判决确认被告黄冈市自然资源和规划局未依法履行监督职责致使湖北鼎盛恒房地产股份有限公司未补缴超建筑容积率土地使用权出让金行为违法；判令被告黄冈市自然资源和规划局依法履行职责，限期征收湖北鼎盛恒房地产股份有限公司超建筑容积率的土地使用权出让金1193.86万元。公益诉讼人浠水县人民检察院为证明被告黄冈市自然资源和规划局存在怠于履行监督管理职责的行为，向本院提交了以下证据（均为复印件），并当庭出示：第一组证据：证据1.黄办文[2019]36号黄冈市委办公室、市政府办公室关于印发《黄冈市自然资源和规划局职能配置内设机构和人员编制规定》的通知1份；证据2.黄冈市自然资源和规划局统一社会信用代码证书1份。第二组证据：证据3.现场照片2张；证据4.鄂HJ-2010-00181《国有建设用地使用权出让合同》1份；证据5.地号000201831土地使用权人为武汉鼎盛恒实业股份有限公司的《土地使用权证》1份；证据6.地号000201831土地使用权人为湖北鼎盛恒房地产股份有限公司的《土地使用权证》1份；证据7.建设单位为武汉鼎盛恒实业股份有限公司的《建设工程规划许可证（副本）》1份；证据8.建设单位为湖北鼎盛恒房地产股份有限公司的《建设工程规划许可证（副本）》1份；证据9.[2015]4号黄冈市城市管理执法局《会议纪要》1份；证据10.湖北鼎盛恒房地产股份有限公司营业执照1份；证据11.湖北鼎盛恒房地产股份有限公司变更（备案）项目信息1份；证据12.《建设工程竣工验收测量报告书》1份；证据13.湖北鼎盛恒房地产股份有限公司的《情况说明》1份。第三组证据：证据14.鄂黄州检行公[2020]42110200003号黄冈市黄州区人民检察院鄂黄州检行公[2020]42110200003号《检察建议书》1份；证据15.送达回证1份。第四组证据：证据16.黄冈市自然资源和规划局《关于办理黄州区人民检察院〈检察建议书〉的情况报告》1份；证据17.《估价报告书》1份；证据18.黄自规征（告）[2020]001号《行政征收告知书》1份；证据19.核字第H2020-39号《建设工程竣工验收规划条件核实证明》1份；证据20.黄政办发[2017]41号黄冈市人民政府办公室关于进一步规范黄冈市区不动产登记工作的意见1份；证据21.黄政办发[2019]25号市人民政府办公室关于黄丙市区处置不动产登记历史遗留问题的补充意见1份；证据23.黄政办发[2019]30号市人民政府办公室关于印发黄冈市区规划区内基本建设项目行政事业性收费规定的通知1份；证据24.黄处联办函（2019）01号1黄冈市处置市区不动产登记历史遗留问题联席会议办公室关于印发《市区处置不动产历史遗留问题实施方案》的通知1份；证据25.黄处联办函（2020）37号黄冈市处置市区不动产登记历史遗留问题联席会议办公室工作提醒函1份；证据26.[2020]4号黄冈市处置市区不动产登记历史遗留问题联席会议《会议纪要》1份；证据27.2020年9月8日对湖北鼎盛恒房地产股份有限公司总经理、法定代表人张坎的询问笔录1份；证据28.2020年9月10日对黄冈市自然资源和规划局综合行政审批办公室副主任饶潜的询问笔录1份；证据29.2020年9月22日、9月27日、10月9日对黄冈市自然资源和规划局土综合行政审批办公室副主任许文玉的询问笔录各1份；证据30.2020年9月20日对湖北鼎盛恒房地产股份有限公司原股东徐武东的询问笔录1份；证据31.2020年10月10日对黄冈市自然资源和规划局执法监督科科长龙刚的询问笔录1份；证据32.黄冈市城管执法委员会的《说明》1份；证据33.黄冈市人民政府政务服务中心首次登记《服务指南》1份；证据34.湖北鼎盛恒房地产股份有限公司未收到相关部门行政处罚的《情况说明》1份。被告黄冈市自然资源和规划局辩称，一、被告认定湖北鼎盛恒房地产股份有限公司案涉建设项目超容积率补缴土地出让金的事实经过。2010年3月24日，黄冈市美居房地产开发公司通过参与拍卖出让活动，竞得位于黄冈市××大道东侧一宗国有建设用地使用权。2010年4月20日，该公司与原黄冈市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，宗地编号为000201831号，宗地面积1209平方米，合同约定宗地用途为商住用地，商业占比10%，容积率不高于3.2，出让价款为1500000元。2010年1月28日，该宗土地的使用权人变更为武汉鼎盛恒实业股份有限公司。2011年5月10日，该宗地土地使用权人由武汉鼎盛恒实业股份有限公司变更为湖北鼎盛恒房地产股份有限公司。该公司在上述宗地开发建设“鼎盛恒?美居综合楼”项目，已办理《建设工程规划许可证》（副本），许可情况为：：地上部分建设规模为**总建筑面积4546平方米；地；地下室建设规模为**建筑面积320平方米。该项目竣工后，该公司一直未申请竣工验收。经现场核实，该项目存在严重违规建设行为，属于严重影响城市规划的建设项目。依照原《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，如果认定属于无法采取改正措施消除影响的，应予限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。后考虑信访维稳及黄冈市处理遗留问题的要求，2019年12月20日经局行政审批业务会审定，按照市政府2019年12月13日会议意见，出具附条件的核实证明，便于群众办理登记相关土地出让金、配套费依法追缴。二、被告已经依法对湖北鼎盛恒房地产股份有限公司履行案涉土地出让金的追缴职责。被告于2020年5月21日对湖北鼎盛恒房地产股份有限公司欠缴土地出让金及城市基础设施配套费进行立案。依据该项目《建设工程竣工规划验收测量报告书》，该项目实际建成总建筑面积12832.8平方米，其中计容总建筑面积11291.11平方米（含商业建筑面积3023.78平方米），不计容总建筑面积（地下（地下室41.69平方米，该综合楼实际建成容积率9.34，超土地出让合同约定容积率6.14；商业占比26.78%，超土地出让合同约定商业占比16.78%。被告依照规定委托永业行（湖北）土地房地产评估咨询有限公司进行土地出让金评估，并对应补缴城市基础设施配套费进行测算。测算该公司应当补缴土地出让金1193.86万元及城市基础设施配套费43.8174万元。以上事实有：黄冈市处置市区不动产登记历史遗留问题联席会议办公室《处置市区不动产登记历史遗留问题联席会议确定事项交办函》、湖北鼎盛恒房地产股份有限公司统一社会倍用代码证、《成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》、《国有土地使用证》、《建设工程规划许可证》审批资料、《建设工程竣工规划验收测量报告书》、《咨询评估委托函》、《评估报告》等证据证实。2020年8月31日被告向该公司送达了《行政征收告知书》，告知该公司陈述、申辩、听证权利。该公司提出前股东承担相关责任，原市城管执法局已作行政处罚，该申辩与本案征收义务主体及义务性质不相对应，该公司提出的对评估金额的异议不符合补缴土地出让金规范性文件规定，故均不予采纳。依据《中华人民共和国土地管理法》第五条、第五十五条，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十六条，《国有土地使用权出让收支管理办法》第二条、第五条，国务院办公厅《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》第一条，《黄冈市区规划区内基本建设项目行政事业性收费规定》（黄政办发［2019］30号）第二条、第四条等规定，2020年11月27日，被告对该公司作出如下行政征收决定：1、限该公司在十五日内补缴土地出让金1193.86万元；2、限该公司在十五日内补缴城市基础设施配套费43.8174万元。综上所述，案涉项目经现场核实，属于严重影响城市规划的建设项目。如果认定属于无法采取改正措施消除影响的违法建设，依法应予限期拆除，不能拆除的，作出没收及罚款处理，则没有追缴土地出让金的依据。对于该严重违反规划建设行为，直至2019年黄冈市出台处置市区不动产登记历史遗留问题相关文件规定，将该项目纳入处遗范围，按照要求出具规划核实文件，解决大量业主办理不动产登记困难，确定依法追缴相关土地出让金。被告在黄冈市黄州区人民检察院发出检察建议前，已经按照市政府有关要求进行处理，在收到检察建议后，依法启动了追缴程序，并已经作出行政行为。被告黄冈市自然资源和规划局在法定举证期限内向本院提交了以下证据并当庭出示（均为复印件）：第一组证据：湖北鼎盛恒房地产股份有限公司企业法人营业执照、《成交确认书》、《国有建设用地使用权出让合同》、《国有土地使用证》、《建设工程规划许可证》审批资料各1份，拟证明2010年3月24日，黄冈市美居房地产开发公司通过参与拍卖出让活动，竞得位于黄冈市××大道东侧一宗国有建设用地使用权。2010年4月20日，该公司与原黄冈市国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，宗地编号为000201831号，宗地面积1209平方米，合同约定宗地用途为商住用地，商业占比10%，容积率不高于3.2，出让价款为1500000元。2010年1月28日，该宗土地的使用权人变更为武汉鼎盛恒实业股份有限公司。2011年5月10日，该宗地土地使用权人由武汉鼎盛恒实业股份有限公司变更为湖北鼎盛恒房地产股份有限公司。该公司在上述宗地开发建设“鼎盛恒?美居综合楼”项目，已办理《建设工程规划许可证》（副本），许可情况为：地上：地上部分建设规模为**筑面积4546平方米；地下室；地下室建设规模为**面积320平方米。第二组证据：黄冈市人民政府办公室文件黄政办发（2017）41号文件，拟证明该文件规定房地产开发项目前期手续不完善，不得通过规划核实，建设项目违法违规未处置到位，不得办理不动产登记业务。城管执法部门加强巡查制止违法建设；第三组证据：黄冈市人民政府办公室文件黄政办发（2019）25号文件、2019年12月20日业务例会会议纪要、黄冈市处置市区不动产登记历史遗留问题联席会议办公室《处置市区不动产登记历史遗留问题联席会议确定事项交办函》、《建设工程竣工规划验收测量报告书》、《咨询评估委托函》、《评估报告》、建设工程竣工验收规划条件核实证明各1份，拟证明案涉项目竣工后，一直未申请竣工验收。经现场核实，该项目存在严重违规建设行为，属于严重影响城市规划的建设项目。后考虑信访维稳及黄冈市处理遗留问题的要求，经局行政审批业务会审定，按照市政府2019年12月13日会议意见，出具附条件的核实证明，便于群众办理登记，对相关土地出让金、配套费依法追缴。依据该项目《建设工程竣工规划验收测量报告书》，该项目实际建成建筑面积12832.8平方米，其中计容总建筑面积11291.11平方米（含商业建筑面积3023.78平方米），不计容总建筑面积（地下室）（地下室.69平方米，该综合楼实际建成容积率9.34，超土地出让合同约定容积率6.14；商业占比26.78%，超土地出让合同约定商业占比16.78%。被告依照规定委托永业行（湖北）土地房地产评估咨询有限公司进行土地出让金评估，并对应补缴城市基础设施配套费进行测算。测算该公司应当补缴土地出让金1193.86万元及城市基础设施配套费43.8174万元；第四组证据：立案呈批表、行政征收告知书、情况说明、行政征收决定书各1份，拟证明被告已于2020年5月21日对湖北鼎盛恒房地产股份有限公司欠缴土地出让金及城市基础设施配套费进行立案。2020年8月31日向该公司送达了《行政征收告知书》，告知该公司陈述、申辩、听证权利。该公司提出前股东承担相关责任，原市城管执法局已作行政处罚，该申辩与本案征收义务主体及义务性质不相对应，该公司提出的对评估金额的异议不符合补缴土地出让金规范性文件规定，故均不予采纳。2020年11月27日，被告对该公司作出如下行政征收决定：1、限该公司在十五日内补缴土地出让金1193.86万元；2、限该公司在十五日内补缴城市基础设施配套费43.8174万元。庭审中，被告补充提交第五组证据：在政府网上信息公开渠道取得的关于城管执法局主要职责、内设机构和人员编制的规定，拟证明自2010年8月12日起，黄冈市设立城市管理执法局，由该局对城市规划区内未取得建设工程规划许可的建设行为进行行政处罚和监管。经庭审质证，被告对公益诉讼人提交的证据质证如下：对第一组证据无异议；对二组证据的真实性、关联性无异议，对证明被告不履行监管职责的部分证明目的提出异议，城市管理执法局的会议纪要载明“2015年9月21日该局对案涉项目未取得规划许可的部分全部作出限期拆除和没收处理，鉴此我局没有对该土地征收土地出让金的事实依据”；对第三、四组证据的真实性、关联性无异议，对关于证明被告不履行监管职责的部分证明目的提出异议，市政府关于进一步规范黄冈市不动产登记工作的意见明确规定，该项目未完善相关许可手续，不得办理不动产登记，该项目属于未处罚结案的项目；市政府处置市区不动产登记历史遗留问题联席会议办公室《关于印发市区处置不动产历史遗留问题实施方案的通知》等处理遗留问题的相关文件均证实截止2019年因为黄冈市人民政府成立了处置市区不动产遗留问题的联席会议的办公室，对历史上已经形成的违建项目，考虑到大量的已经购买房产的业主不能办理不动产登记的困难，决定处理结案补办手续，至此，案涉项目最终被纳入范围。此后被告就启动了相关的规划核实和追缴土地出让金的工作；本案开庭前，被告已经下达行政征收决定书。公益诉讼人对被告提交的证据综合质证如下：对证据的真实性无异议，对证明目的有异议，关于核实证明，在前面已经陈述；被告认为其已经下达征收告知书，该告知书是11月27日作出的，表明了被告的积极态度，但同时证明被告知道国家利益受到损失的结果。关于核实证明，作为自然资源和规划的主管部门出具建设工程竣工验收规划条件核实证明是违法的，《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条明确规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实，未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。《湖北省城乡规划条例》第四十二条也明确规定，城乡规划主管部门在建设工程竣工验收前，应当对建设工程是否符合规划条件予以核实，对符合规划条件的核发规划条件核实证明，未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收，不得交付使用，不得办理房屋产权证明。不动产登记服务指南也明确国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记要提交土地出让金和完税证明，只有提供了土地出让金和完税证明，才能出具核实证明。被告认为是按照市政府的会议意见出具的核实证明，市政府黄政办发（2019）25号文件明确规定，对确定为历史遗留问题的小区，接管部门对违法违规建设依职权进行处理，进入司法受理程序后，即可出具不动产首次登记所需的材料，为群众办证。核实证明记载的内容与规划不符，足以证明办理核实证明违法。关于行政处罚决定书，被告于2020年11月27日出具，是在公益诉讼人向法院起诉之后，按照处遗办的工作函，出具征收决定书，其应该在8月30日完成。行政征收决定书只是征收土地出让金的其中一个环节，作为主管部门，并未穷尽职责。关于城市执法局的职责，只能证明城市执法局的职责，本次诉讼的是对土地出让金的征收。经庭审举证、质证及法庭辩论，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，本院对经过庭审质证的证据作如下确认：公益诉讼人、被告提交的第一至第四组证据均客观真实，且与本案相关联，均可作为本案认定事实的依据。被告提交的第五组证据与本案无关，不作为认定本案事实的依据。根据上述有效证据，本院确认如下法律事实：2010年3月24日，黄冈市美居房地产开发公司竞得位于黄州东侧，面积1209㎡，编号为黄冈市P（2010）2号地块。2010年4月20日，黄冈市美居房地产开发公司与原黄冈市国土资源局签订合同编号：鄂HG-2010-00181《国有建设用地使用权出让合同》，约定：本合同项下出让宗地编号为000201831，宗地总面积1209平方米；用途为商住用地，商业10%；受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件。其中：主体建筑物性质住宅，附属建筑物性质商业，建筑总面积3868平方米，建筑容积率不高于3.2，建筑限高45米，建筑密度不高于30%，绿地率不低于11%，停车位28个。合同同时就违约责任、适用法律及争议解决等进行了约定。2010年5月6日，黄冈市美居房地产开发公司取得黄冈国用（2010）第000201831号国有土地使用权证，证载：地类为商：地类为商住冈市××州大道，使用权类型为出让、使用权面积为1209㎡。2010年7月14日，上述地块转移登记在武汉鼎盛恒实业股份有限公司名下，武汉鼎盛恒实业股份有限公司取得黄冈国用（2010）第000201831号国有土地使用权证。2011年2月22日武汉鼎盛恒实业股份有限公司取得建字第GJ2011-09号《建设工程规划许可证》。2011年5月10日湖北鼎盛恒房地产股份有限公司取得黄冈国用（2011）第000201831号国有土地使用权证，使用权来源为出让，同年6月14日取得建字第GJ2011-09号《建设工程规划许可证》，证载：建设项目名称为鼎盛恒?美居综合楼，建设规模为：层数14层、底层面积320平方米、总建筑面积4866平方米、底层层高5米、标准层高3米、建筑总高45米。1-2F为商业，3F以上为住宅；总面积4866平方米中含地下室面积320平方米。2020年1月2日黄冈市自然资源和规划局综合行政审批办公室向黄冈市城市管理执法委员会作出《关于湖北鼎盛恒房地产股份有限公司鼎盛恒?美居综合楼项目违法建设的告知函》，就湖北鼎盛恒房地产股份有限公司鼎盛恒?美居综合楼项目超建约7224.55平方米的行为，建议黄冈市城市管理执法局依据相关法律法规进行查处，并在5个工作日内告知被告。2017年9月13日黄冈市人民政府办公室作出黄政办发〔2017〕41号《市人民政府办公室关于进一步规范黄冈市区不动产登记工作的意见》，就妥善解决黄冈市区不动产登记工作政策性和历史遗留问题提出意见。2019年9月27日黄冈市人民政府办公室作出黄政办发〔2019〕25号《市人民政府办公室关于黄冈市区处置不动产登记历史遗留问题的补充意见》，对“关于依法办证与处理违规建设分开的程序”作出明确意见。2019年11月4日黄冈市处置市区不动产登记历史遗留问题联席会议办公室作出黄处联办函〔2019〕01号关于印发《市区处置不动产登记历史遗留问题实施方案》的通知，要求对市区63个遗留问题进行攻坚。2019年12月20日被告黄冈市自然资源和规划局（2019）21号《业务例会会议纪要》对鼎盛恒?美居综合楼项目作出“可出具附条件的核实证明，便于群众办理登记。其相关土地出让金、配套费由审批办抓紧依法追缴到位”。2020年1月10日，湖北鼎盛恒房地产股份有限公司对鼎盛恒·美居综合楼项目组织竣工验收，《建设工程竣工规划验收测量报告书》中建筑面积统计表载明：该综合楼19层，建筑占地面积740.83平方米、主建筑面积8080.5平方米、阳台建筑面积108.14平方米、顶层楼梯间建筑面积57.79平方米、商业建筑面积3023.78平方米、配电房建筑面积20.90平方米，总建筑面积11291.11平方米；地下室2；地下室**积1541.69平方米、总建筑面积1541.69平方米。合计总建筑面积12832.80平方米。竣工测量报告结论为：鼎盛恒·美居综合楼为19层，底下两层，总建筑面积12832.8平方米，其中地下室建筑面积1541.69平方米。与其提供的建筑工程规划许可证（副本）所提供的4866平方米相比（含地下室面积），多出7966.8平方米。2020年4月10日，公益诉讼人就鼎盛恒?美居综合楼项目未按照《国有建设用地使用权出让合同》开发利用土地、改变容积率未按规定补缴土地差价等问题，向被告黄冈市自然资源和规划局送达鄂黄州检行公[2020]42110200003号《检察建议书》，建议其在两个月内依法履行职责，采取效措施，积极查处违法行为，维护国家利益。2020年4月30日黄冈市处置市区不动产登记历史遗留问题联席会议办公室向被告黄冈市自然资源和规划局作出黄处联办函〔2020〕8号《处置市区不动产登记历史遗留问题联席会议确定事项交办函》，要求其于5月30日前，核算出应追缴的土地出让金、配套费的具体数额，并依法进行诉讼程序。2020年5月21日被告黄冈市自然资源和规划局根据黄冈市处置市区不动产登记历史遗留问题联席会议办公室的交办意见，对鼎盛恒?美居综合楼项目欠缴土地出让金及城市基础设施配套费事项进行立案审批。2020年6月4日黄冈市城市管理执法委员会对湖北鼎盛恒房地产股份有限公司作出黄城管罚字〔2020〕第1040号行政处罚决定，对其未按照建设工程规划许可证超面积建设行为作限十五日内申请变更规划许可并处建设工程造价10％，计1460418.7元罚款。2020年6月5日，黄冈市自然资源和规划局作出《关于办理黄州区人民检察院〈检察建议书〉的情况报告》，该报告载明：湖北鼎盛恒房地产股份有限公司已收到补交土地出让金告知函，但还未缴纳；湖北鼎盛恒房地产股份有限公司未来领取补缴城市基础设施配套费告知单，黄冈市自然资源和规划局准备现场送达。同时，黄冈市自然资源和规划局积极配合黄冈市城市管理执法局对鼎盛恒?美居综合楼项目违规违建查处工作，并再次提交“市处遗办”作出处理意见，“市处遗办”已对该项目进行专题研究，但未出具具体处理意见。黄冈市自然资源和规划局将继续依法处置美居房地产开发公司违规建设行为；健全自然资源和规划部门监管机制。2020年6月9日黄冈市城市管理执法委员会向黄冈市处置市区不动产登记历史遗留问题联席会议办公室作出《结案函》，就被告黄冈市自然资源和规划局向其作出的关于湖北鼎盛恒房地产股份有限公司鼎盛恒?美居综合楼项目违法建设的告知函》及其作出的黄城管罚字〔2020〕第1040号行政处罚决定函告该办。同日，黄冈市城市管理执法委员会向黄州区人民检察院作出《关于黄州区人民检察院检察建议书落实情况的报告》。2020年7月10日，被告委托湖北益欣成土地房地产估价经纪有限公司对位于黄冈市××州大道的1宗国有建设用地调整土地利用条件（容积率3.76调整为9.34，商业占比10％调整至26.78％）补缴地价款进行评估。2020年8月27日湖北益欣成土地房地产估价经纪有限公司作出YXC土估字（2020）062号《土地估价报告》，结论为：在估价日期2020年7月10日补缴出让金价款为1193.86万元。2020年8月24日黄冈市处置不动产历史遗留问题联席会议办公室向被告黄冈市自然资源和规划局作出黄处联办函（2020）37号《工作提醒函》，要求于8月30日前完成包括鼎盛恒美居在内的项目所需的规划核实证明，追缴土地出让金和配套费等。2020年8月31日，被告黄冈市自然资源和规划局向湖北鼎盛恒房地产股份有限公司送达黄自规征（告）［2020］001号《行政征收告知书》，告知拟作出限期补缴土地出让金1193.86万元及城市基础设施配套费43.8174万元。2020年9月16日，黄冈市自然资源和规划局办理了该项目《建设工程竣工验收规划条件核实证明》。2020年9月2日湖北鼎盛恒房地产股份有限公司向被告黄冈市自然资源和规划局作出《情况说明》，对应补缴的土地出让金金额提出异议。2020年9月16日，黄冈市自然资源和规划局为湖北鼎盛恒房地产股份有限公司鼎盛恒?美居综合楼项目办理核字第H2020-39号《建设工程竣工验收规划条件核实证明》，载明总用地面积1209平方米、总建筑面积12832.8平方米、容积率9.34、建筑密度61.3％。2020年11月10日被告黄冈市自然资源和规划局对湖北鼎盛恒房地产股份有限公司作出黄自规征（决）〔2020〕001号行政征收决定，责令该公司在十五日内补缴土地出让金1193.86万元；补缴城市基础设施配套费43.8174万元。2020年11月27日湖北鼎盛恒房地产股份有限公司的法定代表人签收该行政征收决定书。公益诉讼人经调查，认为湖北鼎盛恒房地产股份有限公司应补缴土地出让金1193.86万元，但被告黄冈市自然资源和规划局至今未征收到位，导致国家利益仍然处于受侵害状态，遂诉至本院。请求判如所请。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》之规定，被告黄冈市自然资源和规划局作为自然资源主管部门对其辖区内违反土地管理法律、法规的行为依法负有监督检查的法定职责。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十五条规定，以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》要求，对出让土地改变容积率的，应按规定补交土地差价。本案中，湖北鼎盛恒房地产股份有限公司通过出让方式取得案涉地块的国有土地使用权，并取得建设工程规划许可证，但在实际开发建设中，其并未按照规划许可条件开发建设，改变容积率，将容积率3.76调整为9.34，商业占比10％调整至26.78％。经湖北益欣成土地房地产估价经纪有限公司评估，其应补缴出让金价款为1193.86万元。湖北鼎盛恒房地产股份有限公司于2020年1月10日组织竣工验收，《建设工程竣工验收报告书》显示该公司未按照《建设工程规划许可证》建设，被告黄冈市自然资源和规划局作为土地管理行政主管部门，未及时履行职责，要求该公司补交土地出让金，该行为违法。在公益诉讼人于2020年4月10日向被告黄冈市自然资源和规划局作出检察建议，要求其在两个月内依法履行职责后，被告黄冈市自然资源和规划局于2020年11月10日对湖北鼎盛恒房地产股份有限公司作出黄自规征（决）〔2020〕001号行政征收决定，黄冈市黄州区人民检察院提起本案诉讼符合法律规定。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第八十一条第三款、《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十五条第一款第（一）之规定，判决如下:确认被告黄冈市自然资源和规划局未依法履行追缴湖北鼎盛恒房地产股份有限公司超建筑容积率土地使用权出让金的职责的行为违法。如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省黄冈市中级人民法院。审 判 长  洪彬人民陪审员  熊亚人民陪审员  李琼二〇二〇年十二月二十四日书 记 员  郭亮