江西省上饶市中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）赣11行赔终8号上诉人（原审原告）彭燕，1986年5月27日出生，汉族，江西省万年县人，住江西省上饶市万年县。委托代理人任基南，江西邦隆律师事务所律师。委托代理人李瑶，江西邦隆律师事务所律师。上诉人（原审被告）万年县自然资源局，住所地江西省上饶市万年县万盛大道与建德大街交叉口西北角。法定代表人张绿浪，局长。委托代理人夏文，该局执法监察大队副大队长。委托代理人汪志雄，江西赣都律师事务所律师。上诉人彭燕、上诉人万年县自然资源局因行政赔偿一案，不服德兴市人民法院（2020）赣1181行赔初2号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审查明，彭燕与方志锋在2006年10月17日在万年县民政局登记结婚。2013年10月2日，方志锋取得了万年县城万宁路（原白鹭食品有限公司）土地使用权证（万国用201-1217号），土地使用面积2025平方米，地类（用途）工业用地，土地使用权人方志锋。2014年，方志锋未经审批，将原白鹭食品有限公司的厂房改建为带有商铺、住宅性质的建筑物10678.5平方米，另外多占地977平方米（没有办理土地证），合计占地3002平方米（折合4.5亩）。2016年3月3日，万年县城乡规划局收取了方志锋交纳的违章建筑罚没款100000元,及2017年万年县城乡规划局罚款45600元。2016年1月25日，彭燕与方志锋签订离婚协议，在万年县民政局婚姻登记处办理了离婚手续，双方在离婚协议书中对房屋的约定“夫妻共同所有的位于景福公寓3号楼1单元502室，万年县永康巷2号的房地产及所有不动产权归女方所有，万年县石古村22号的房地所有权归男方所有”。2016年7月19日，万年县国土资源局向方志锋下达万国土资处决字2016-005号行政处罚决定书，决定书责令方志锋于2016年7月20日17点30分之前将位于万××县城××（××白鹭食品有限公司）××（××）土地××于××县人民政府，没收在非法占用的土地新建的建筑物10678.5平方米并处以29709元罚款。2016年11月22日，方志锋出具承诺书，承诺书记载“对行政处罚事项无异议，服从行政处罚决定，郑重承诺自2016年11月22日起将3002平方米土地及地上建筑物10678.75平方米无偿交与万年县国土资源局，由此所引起的一切法律责任均由本人承担”。同日，万年县国土资源局将位于万××县城××（××白鹭食品有限公司）××土地及地××建筑物××县国土资源储备中心，后上述土地及地上建筑物在2016年12月26日、2017年2月8日均已拍卖，并由彭燕及其弟弟彭泗彬购得。另查，案涉万宁东路以东4.5亩地块在现版城市总体规划中属商业、住宅用地，案涉建筑物经万年县政府投资项目管理中心审核，建筑物成本总价为3,310,351.48元（地上建筑物未经相关部门审批，属违章建筑物，未按正常房产进行评估）。原万年县国土资源局与原万年县城乡规划局因机构改革，现变更为万年县自然资源局。上饶市中级人民法院（2019）赣11行再1号行政判决确认万年县国土资源局2016年7月19日作出的万国土资处决字2016-005号行政处罚决定违法。原审认为，本案争议焦点为：一是万年县自然资源局的违法行为是否造成了原告彭燕的财产损害；二是赔偿的具体数额。对焦点一，案涉建筑物占地3002平方米，其中2025平方米已经过审批取得了土地使用权证。上饶市中级人民法院在（2019年）赣11行再1号行政判决书中认定万年县自然资源局适用《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定没收地上建筑物是适用法律错误。而案涉建筑物在规划区内，虽然未经规划批准，且是在工业用地上建设商住房，按照《江西省实施办法》第三十三条“在依法取得使用权的国有土地上新建、扩建、改建建筑物、构筑物，造成土地使用性质或者用途改变以及扩大土地使用范围的，应当按本办法第二十六条规定的审批权限，到土地主管部门办理审批手续，并到原登记机关办理变更登记。该幅国有土地在城市规划区内的，还应当先经城市规划主管部门同意”，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。根据上述规定，对2025平方米上建筑物（未批先建）的处理并不必然导致该建筑物会被没收，且原万年县城乡规划局在2016年3月3日以违章建筑为由对方志锋（彭燕）进行罚款，2017年罚款票据上虽然没有写付款人，但该票据由彭燕提供，应视为彭燕向原万年县城乡规划局交纳了罚款。虽然彭燕只提供了罚款的票据，没有提供处罚决定等材料，但是这可以认定为原万年县城乡规划局已经对方志锋（彭燕）的建房行为进行了行政处罚。在原万年县城乡规划局（万年县城乡规划局现已并入万年县自然资源局）已对违法行为作了行政处罚的前提下，万年县自然资源局应对彭燕的财产损失承担赔偿责任。对焦点二问题，彭燕诉请的赔偿数额不合理，其在庭审中要求对案涉建筑物按现在市场价格进行重新鉴定，但该建筑物经万年县政府投资项目管理中心审核，认定建筑物成本总价为3,310,351.48元，彭燕在庭审中对行政处罚时认定的建筑物成本总价3,310,351.48元也是认可的，故彭燕要求重新鉴定的请求不予采纳。对具体的赔偿数额，彭燕认为万年县自然资源局应对2025平方米上建筑物的损失承担赔偿责任，但因2025平方米的建筑物与977平方米上的建筑物无法进行单独分割，对其赔偿按2025平方米在3002平方米所占的比例进行赔偿，即赔偿2,217,935.49元（3,310,351.48×67%）。据此，依据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第（四）项之规定，判决由万年县自然资源局赔偿彭燕财产损失2,217,935.49元，限该判决生效后十日内付清。彭燕不服该判决，向本院上诉，请求:撤销原审判决，重新审判，判令万年县自然资源局赔偿其违法没收其土地及地上建筑物给彭燕造成的经济损失共计人民币48,851,400元整。理由如下：1、（1）原审法院以万年县政府投资项目管理中心审核认定建筑成本总价（即3,310,351.48元）作为本案赔偿依据错误。为配合将案涉土地性质变更，2016年8月17日案涉土地及地上建筑物随意经万年县政府投资项目管理中心审核认定建筑成本总价为3,310,351.48元，事实上当时万年县建筑市场最低成本为800-900元/㎡，案涉建筑面积为10678.5㎡，折合人民币8542800-9,610,650元。万年县政府投资项目管理中心审核认定的总价格显失公平，侵犯了上诉人的利益，上诉人在原审中申请对案涉土地及地上建筑物申请价格鉴定而非重新鉴定。（2）根据全国人大常委会法工委和住建部的有关规定，地方政府不得以审计结论作为工程结算依据，同理万年县政府投资项目管理中心属于第三方作出的审计结果，实际是以政府定价代替市场定价，与现行法律相悖。（3）如果当时不认可政府定价则上诉人无法通过参与竞拍获得案涉土地的使用权，并非是认同其实际价值，原审认为上诉人在庭审中认可了该政府定价是曲解了上诉人的意思。（4）根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条之第五项之规定，财产已变卖或拍卖的，给付拍卖或变卖所得价款，变卖价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金。本案中当时拍卖的建筑价格明显低于财产的实际价值。2、原审法院认定977㎡上的建筑物无需赔偿错误。上诉人已就该900多㎡土地上的建筑物于2017年缴纳了罚款，已到万年县中小企业管理局等相关单位办理受让和缴纳相应费用，故应当按照市场价对该建筑物赔偿。3、案涉土地之前系工业用地，具有使用价值和收益，原审对此未进行赔偿错误。上诉人万年县自然资源局不服该判决，向本院上诉，请求：撤销原审判决，裁定驳回彭燕的起诉。理由如下：1、彭燕不是上诉人作出行政处罚的行政相对人和利害关系人，不具有原告主体资格。2、上诉人以《中华人民共和国土地管理法》第七十六条进行行政处罚正确。本案中方志锋存在改变土地使用性质将工业用地实际建成商业住宅和超出土地使用权范围977㎡两个违法行为。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条第一款是针对未经批准或者采取欺骗手段骗取批准而占用土地情形，对违法行为分为两种情况处罚，针对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的限期拆除建筑物恢复原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施。方志锋将工业用地建成商业住宅符合第二种情形。另其超范围占用977㎡属于该条款第二种情形，以非法占用土地论处。3、原审认定原万年县城乡规划局已对方志锋建房行为进行处罚没有事实与法律依据。对于未取得建设工程规划许可证或未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，原处罚权属于原规划部门，而改变用地性质的处罚权在于万年县自然资源局。本案中方志锋改变用地性质系上诉人的处罚权限。彭燕提交的罚款票据中没有其或方志锋名字，真实性及关联性存在异议。若正常处罚决定必会下达责令停止建设通知书等一系列法律文书，但彭燕未提交上述文书证明已进行处罚。方志锋将案涉工业用地建成商住用地进行销售，属于《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的无法改正措施消除影响、不能拆除的情形，规划部门必然作出没收实物并处罚款的处罚决定，不可能只作出次罚罚款而不作出主罚没收实物的违法决定。4、案涉改变土地性质行为确实存在，即使适用法律错误也不必然需要进行赔偿，上诉人无需赔偿。若规划部门依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条进行处罚，仍然是没收建筑物，案涉行政处罚行为未给彭燕合法权益造成损害，若因适用法律错误则无需对违法行为处罚且进行赔偿，违背法律的初衷。5、原审认定案涉建筑物系方志锋与彭燕共有财产，从而认定彭燕具有原告资格，但原审将案涉建筑物全部赔付给彭燕而非一人一半错误且矛盾。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，结合原审判决以及上诉人的上诉意见，本案焦点为：彭燕对案涉处罚行为提起诉讼是否适格，案涉处罚行为是否合法，万年县自然资源局是否应当赔偿以及赔偿数额如何确定。具体阐述如下：一、彭燕就案涉处罚行为起诉是否适格，案涉处罚行为是否合法。上诉人彭燕曾就案涉行政处罚行为提起行政诉讼，德兴市人民法院作出（2018）赣1181行初48号行政判决，确认案涉行政处罚行为违法，本院作出的（2019）赣11行再1号行政判决维持德兴市人民法院作出的该判决。故生效裁判文书已确认彭燕与案涉处罚决定有利害关系，案涉行政处罚行为违法。上诉人万年县自然资源局主张彭燕不是本案适格被告，案涉处罚行为符合法律规定，该上诉理由不成立。二、万年县自然资源局是否应当赔偿以及赔偿数额如何确定。根据德兴市人民法院（2018）赣1181行初48号、上饶市中级人民法院（2019）赣11行再1号行政判决查明的事实，本案存在方志锋存在两个行为，一是将依法取得的2025平方米工业用地在未经审批的情况下，实际建设成商住建筑，擅自改变土地性质和用途，另一个是超过土地使用权范围977平方米实施建设。（1）对于方志锋擅自改变土地性质和用途的行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条之规定，未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，可以采取限期拆除的方式恢复土地原状，对于符合土地利用总体规划的，没收在非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。该条款的适用前提是未经批准或采取欺骗手段骗取批准非法占用土地，方志锋2025平方米工业用地并非是未经批准或采取欺骗手段骗取批准而非法占用土地，也并非将农用地擅自变更为建设用地，万年县自然资源局依据该条款没收案涉2025平方米土地上的建筑物缺乏法律依据。按照《江西省实施办法》第三十三条之规定，在依法取得使用权的国有土地上新建、扩建、改建建筑物、构筑物，造成土地使用性质或者用途改变以及扩大土地使用范围的，应当按本办法第二十六条规定的审批权限，到土地主管部门办理审批手续，并到原登记机关办理变更登记。该幅国有土地在城市规划区内的，还应当先经城市规划主管部门同意。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。因此，对于擅自改变土地用途或未按照规划许可证进行建设的，没收建筑物并非唯一的处罚方式，还应当根据是否可以采取改正措施消除影响区予以区分。对于尚可采取改正措施消除对规划的影响的，可以限期改正并处以罚款；只有在无法采取改正措施消除影响，且不能拆除的情况下，方可没收实物。本案中，方志锋在工业用地上建设商业、住宅建筑，改变了土地用途，不符合当时审批的土地性质，但之后万年县城乡规划已发生变化，案涉土地区域已变更为商业、住宅性质，案涉建设行为不符合审批时的规划，但已符合当前的城市规划。行政机关可以按照《江西省实施办法》第三十三条之规定，通过要求方志锋补缴土地让金、办理审批手续等方式消除对规划的影响。另一方面万年县人民政府没收该地上建筑物后，并非予以拆除，而是按照商业、住宅用地性质对案涉建筑物予以拍卖，亦证明案涉建筑物符合当前万年县的土地及城乡规划。故根据本案的实际情况，即使是城乡规划部门按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条作出处罚决定，也不必然作出没收案涉建筑物的处罚决定。故万年县自然资源局主张案涉违法行为存在，城乡规划部门亦作出没收案涉建筑物的处罚结果，理由不成立。综上，万年县自然资源局没有作出案涉处罚决定的权限，案涉违法行为可以通过其他方式予以补正，其违法没收案涉建筑物，给彭燕造成了损失，应当予以赔偿。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（五）项之规定，财产已经拍卖或变卖的，给付拍卖或者变卖所得的价款；变卖的价款明显低于财产价值的，应当支付相应的赔偿金。本案中，案涉建筑物系未经审批擅自变更性质建设，万年县人民政府投资项目管理中心经审核后确认案涉建筑物建设造价为3,310,351.48元，上诉人彭燕在原审庭审中明确认可该造价符合当时的建筑物造价，但认为不符合当前的建筑造价，要求按照当前的市场价计算赔偿数额。对此，本院认为，案涉建筑物并非经合法审批后建设，万年县自然资源局可以采取其他方式对本案违法建设行为予以处罚，直接没收建筑物方式不当，对该不当行为给彭燕造成的损失承担赔偿责任，即应当赔偿其建设成本。案涉建筑物并非经合法审批建设，上诉人主张按照当前的市场价予以赔偿，缺乏法律依据，本院不予支持。基于上诉人彭燕在原审庭审中明确认可万年县人民政府投资项目管理中心核定的建设成本为3,310,351.48元，其上诉称该建设成本造价明显低于市场价值，向本院申请鉴定，本院不予支持。（2）对于977平方米土地上的建筑物。上诉人彭燕主张就该977平方米土地使用权向原中小企业管理局等相关单位办理受让手续和缴纳相关费用，但未提交办理受让手续和缴纳相关费用的相关证据，对该项主张本院不予支持。彭燕未取得该977平方米土地使用权，未经批准非法占用该土地实施建设，其主张对该977平方米未批先建土地上的建筑物予以赔偿，缺乏法律依据，本院不予支持。（3）关于工业用地使用价值和收益赔偿问题。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条之规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。上诉人彭燕主张对案涉工业用地使用价值和收益进行赔偿，但在本案原审以及二审中，上诉人彭燕均未提交缴纳该土地出让金的相关证据，故对该项主张本院不予支持。综上，因案涉2025平方米的建筑物与977平方米上的建筑物无法进行单独分割，原审以2025平方米在3002平方米所占的比例确定赔偿数额，即3,310,351.48×67%=2,217,935.49元并无不当。上诉人彭燕及万年县自然资源局上诉理由均不成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  余细花审判员  王 鹿审判员  韩 欢二〇二〇年十二月二十五日书记员  张耀龄