海南省高级人民法院   行政裁定书   （2020）琼行终678号   上诉人（原审原告）：海南新丝路旅行社有限公司，住所地海口市美兰区西沙路**千礼郎俊园。   法定代表人:鲍小明，该公司总经理。   委托诉讼代理人:秦智慧，海南外经律师事务所律师。   委托诉讼代理人:金士优，海南外经律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）：海南省旅游和文化广电体育厅，，住所地海口市美兰区海府路**海南省政府办公大楼**   法定代表人：孙颖，该厅厅长。   委托诉讼代理人:徐文劲，该厅工作人员。   委托诉讼代理人:王琅，国浩律师（海南）事务所律师。   上诉人海南新丝路旅行社有限公司（以下简称新丝路公司）诉被上诉人海南省旅游和文化广电体育厅（以下简称旅文厅）旅游行政处罚一案，不服海南省第一中级人民法院(2020)琼96行初155号行政裁定，向本院提出上诉。本院于2020年11月23日立案，依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。   新丝路公司诉称，2019年12月9日，旅文厅对新丝路公司作出琼旅罚决（2019）43号《行政处罚决定书》（以下简称《处罚决定书》）,认定新丝路公司以不合理低价组织旅游活动的行为违反了《海南经济特区旅行社管理规定》（以下简称《旅行社管理规定》）,并决定对新丝路公司进行处罚如下：责令新丝路公司停业整顿15日并处3万元罚款。2020年6月17日，旅文厅作出琼旅文催（2020）4号《履行行政处罚决定催告书》（以下简称《催告书》）,要求新丝路公司履行决定书的处罚并加处3万元罚款。新丝路公司认为旅文厅所作《处罚决定书》与《催告书》认定事实错误，适用法律不当，请求：1.撤销旅文厅于2019年12月9日作出的《处罚决定书》。2.撤销旅文厅于2020年6月17日作出的《催告书》。3.本案全部诉讼费用由旅文厅承担。   一审法院查明，旅文厅于2019年12月9日对新丝路公司作出《处罚决定书》，主要内容为：新丝路公司以不合理的低价组织旅游活动的行为，违反了《旅行社管理规定》第十四条第二款之规定，依据《旅行社管理规定》第三十六条之规定，决定给予新丝路公司责令停业整顿十五日并处三万元罚款的行政处罚。同时，责令新丝路公司在收到本决定书之日立即改正上述违法行为。请新丝路公司在收到本决定书之日十五日内，自动履行本处罚决定，派人到旅文厅开具海南省非税收入一般缴款书，将罚款缴至海南省财政厅指定银行账户。逾期不缴的，每日按罚款数额的百分之三加处罚款。如果不服本处罚决定的，可自收到本决定书之日起六十日内依法向海南省人民政府或者文化和旅游部申请行政复议，也可在六个月内依法向人民法院提起行政诉讼，但本处罚决定不停止执行，法律另有规定的除外。逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼又不履行本决定的，旅文厅将依法申请人民法院强制执行。该《处罚决定书》于2019年12月11日送达新丝路公司。2020年6月17日，旅文厅向新丝路公司发出《催告书》，主要内容为：新丝路公司于2019年12月11日签收了行政处罚决定书，但在法定期限内未申请行政复议，也未向人民法院提起行政诉讼，又不履行本处罚决定。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十四条和《旅游行政处罚办法》第六十三条的规定，旅文厅催告新丝路公司在收到本催告书之日起十日内履行以下行政处罚决定：缴纳罚款三万元，并按所欠罚款金额的每日3%加处罚款，共加处罚款三万元；缴款方式：到旅文厅旅游文化市场行政执法局开具海南省非税收入一般缴款书，将罚款缴至海南省财政厅指定银行账户。本催告书送达十日后新丝路公司仍未履行义务的，旅文厅将申请人民法院强制执行，新丝路公司有陈述和申辩的权利。新丝路公司于2020年6月22日向一审法院提起行政诉讼，请求撤销旅文厅作出的《处罚决定书》和《催告书》。   一审法院认为，一、关于新丝路公司起诉请求撤销旅文厅作出的《处罚决定书》是否超过法定起诉期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。根据本案已查明的事实，新丝路公司于2019年12月11日收到旅文厅作出的《处罚决定书》，该《处罚决定书》已告知新丝路公司申请行政复议或提起行政诉讼的权利和期限。新丝路公司在法定期限内未申请行政复议，新丝路公司如不服该《处罚决定书》，最迟应于2020年6月11日提起行政诉讼，而新丝路公司直至2020年6月22日才起诉请求撤销旅文厅作出的《处罚决定书》，已经超过了上述法律规定的起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定的情形，应依法裁定驳回起诉。二、关于旅文厅向新丝路公司发出的《催告书》是否属于人民法院行政诉讼的受案范围的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第五十四条和《旅游行政处罚办法》第六十三条的规定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的没有行政强制执行权的行政机关可以申请人民法院强制执行。行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。因此，催告是指当事人在行政决定作出后不自觉履行义务，行政机关督促当事人在一定期限内履行义务，否则承担被强制执行后果的一种程序。催告程序是行政机关申请人民法院强制执行的前置程序，催告的目的是督促当事人自觉履行行政决定。行政机关申请人民法院强制执行，据以执行的法律文书是行政机关作出的行政决定，而不是行政机关作出的催告书，当事人履行义务的范围和方式，限于行政决定规定的内容。根据本案已查明的事实，因新丝路公司在法定期限内不申请行政复议，也未提起行政诉讼，又不履行《处罚决定书》，因此，旅文厅于2020年6月17日向新丝路公司发出《催告书》，从该《催告书》的内容看，其催告的内容仅限于《处罚决定书》决定的内容，该《催告书》不能代替《处罚决定书》成为执行的依据。因此，对新丝路公司的权利义务产生实际影响的是旅文厅作出的《处罚决定书》，而不是《催告书》。换言之，该《催告书》对新丝路公司的权利义务不产生实际影响。根据《最高人民法院关于执行的解释》第六十九条第一款第(一）项、第（二）项和第三款的规定，裁定驳回新丝路公司的起诉。   上诉人新丝路公司上诉请求撤销一审裁定，指令海南省第一中级人民法院继续审理本案。主要事实和理由：一、本案在诉讼期间内遭遇新型冠状病毒肺炎疫情影响，诉讼期间依法中止和延长。受2020年2月初新型冠状病毒肺炎（下称疫情）影响，本省各级法院发布公示告知暂时关闭人民法院诉讼服务中心，转为线上办公等，新丝路公司的法定代表人、财务人员等重要职工均非海南户籍，恰逢春节回家过年后均被困阻未能返回公司，此后，因旅行社行业迟迟未能恢复正常经营，公司的员工多半流失，相关负责人员未能复工、复产，导致耽误诉讼时效。根据相关法律规定，疫情属于不可抗力情形，符合诉讼中止条件，故新丝路公司于2020年6月22日起诉时，行政起诉期间尚未届满。二、《催告书》属于具体行政行为，系行政机关送达至行政相对人且对行政相对人权利义务造成影响的文书，属于为人民法院受案范围。   旅文厅答辩称，一、新丝路公司就涉案的《行政处罚决定书》提起行政诉讼的时间已超过法律规定的起诉期限，且不存在耽误起诉期限的情形，一审法院据此裁定驳回上诉人的起诉具有事实和法律依据。新丝路公司是因公司行政人员的失误，未及时将领取的《行政处罚决定书》交给公司领导，导致新丝路公司领导一直未知晓处罚内容，直到收到旅文厅送达的涉案《履行行政处罚决定催告书》方才知晓。由此可知，新丝路公司未能在起诉期限内提起行政诉讼的原因在于新丝路公司自身，并非是不可抗力或其他原因。人民法院也从未因新冠肺炎而拒绝收案、立案，反而为了便利当事人，还开通了网上立案、邮寄立案等多种立案方式，新丝路公司根本不可能因此原因耽误起诉期限，故新丝路公司主张因新冠肺炎属于不可抗力而不予计算在起诉期限内没有事实和法律依据。而《最高人民法院关于依法妥善审理涉新冠肺炎疫情民事案件若干问题的指导意见(一）》第六条是关于民事案件中的诉讼时效，与行政案件中的起诉期限并不相同，不能适用。二、涉案的《履行行政处罚决定催告书》是由于新丝路公司未在执行期限内自动履行，旅文厅依法为督促其自动履行作出的，是《行政强制法》规定的申请行政强制执行之前必经的法定程序，即催告行为是一种程序性行政行为，且催告书对新丝路公司的权利义务不产生实际影响，不具有可诉性。   本院认为,本案二审阶段的争议焦点是新丝路公司起诉请求撤销旅文厅作出的《行政处罚决定书》是否超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”这是一般性规定，第四十八条第一款同时规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”本案中，新丝路公司于2019年12月11日收到旅文厅作出的《处罚决定书》，新丝路公司如不服该《处罚决定书》，正常情况下最迟应于2020年6月11日提起行政诉讼，但众所周知，今年上半年新冠肺炎疫情暴发，举国上下众志成城，全力以赴共同抗击疫情，谱写了一首可歌可泣的全民抗疫赞歌，同时疫情客观上普遍影响了广大人民群众的正常生活。新冠疫情具有突发性，不可预见、不能避免且不能克服的客观情况，故受疫情影响，应按照不可抗力的规定扣除起诉期限。而新丝路公司于2020年6月22日起诉请求撤销旅文厅作出的《处罚决定书》，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，超过六个月仅仅11天，综上，至少该期限应予扣除，一审法院未考虑新冠疫情客观影响，认定新丝路公司起诉超期驳回起诉不当，应予纠正。另，因新丝路公司起诉的《行政处罚决定书》未超过法定起诉期限，故新丝路公司同时起诉的《催告书》亦应一并进入实体审理后再做具体处理。   综上，上诉人的上诉请求部分成立，本院予以支持。一审裁定认定事实基本清楚，但适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：   一、撤销海南省第一中级人民法院（2020）琼96行初155号行政裁定；   二、本案指令海南省第一中级人民法院继续审理。   本裁定为终审裁定。   审判长 叶珊茹   审判员 王山元   审判员 孔 琼     二〇二〇年十二月二十三日   法官助理 李丽莎   书记员 符 宁   附相关法律条文:   《中华人民共和国行政诉讼法》   第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。   因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。   第四十八条公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。   公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   ……