广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤04行终278号上诉人（原审原告）：珠海保税区加华货柜码头有限公司，住所地：广东省珠海保税区xxxx。法定代表人：林卫辉。委托诉讼代理人：谢小辉，广东维克胜律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市自然资源局，住所地：广东省珠海市香洲区吉大九洲大道中**。法定代表人：王朝晖。委托诉讼代理人：谢迎龙，该局工作人员。委托诉讼代理人：何灿，北京德恒（珠海）律师事务所律师。上诉人珠海保税区加华货柜码头有限公司（以下简称加华公司）因与被上诉人珠海市自然资源局（以下简称市自然资源局）土地行政管理一案，不服珠海市金湾区人民法院(2020)粤0404行初168号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2018年11月15日，加华公司取得珠海市人民政府作出《关于珠海保税区加华货柜码头改造项目供地方案调整和地价评估结果的批复》（珠府批（保税）〔2018〕2号）（以下简称珠府批（保税）〔2018〕2号批复），批复主要内容为：（一）同意该项目按以下供地方案办理用地手续；（二）同意该项目按以下地价评估结果缴交地价。应补缴地价总额为人民币441,794,301.33元。请加华公司凭此批复及规划部门批文到国土部门办理用地手续。加华公司由于其自身原因与他人存在股权争议，导致涉案项目用地自2018年2月11日起被法院查封。2019年9月12日，珠海市人民政府出台珠府〔2019〕60号《珠海市城市更新项目地价计收办法》。2019年9月19日，加华公司向市自然资源局提交申请签订土地使用权出让变更合同的相关材料，市自然资源局审核后认为案涉土地仍处于查封状态，不具备签订土地使用权出让合同的条件，因此通知加华公司经办人将申请材料做退件处理，加华公司拒绝领取退件材料。2019年9月26日，案涉土地解除查封登记。即该日起，案涉项目具备签订土地使用权出让合同的条件。2020年2月28日，市自然资源局下属保税分局（以下简称保税分局）向珠海保税区管理委员会请示关于案涉项目是否需要重新进行地价评估。2020年3月17日，珠海保税区管理委员会回复市自然资源局下属分局“同意按照珠府[2019]60号文规定程序重新对加华货柜码头改造项目进行地价评估，请你局函复企业”。2020年3月20日，市自然资源局下属保税分局向加华公司作出珠自然资保函〔2020〕15号《关于加华货柜码头改造项目按照已批复地价评估结果补缴地价的复函》，要求其按照《珠海市城市更新项目地价计收办法》第六条规定重新进行地价评估。加华公司不服此复函，向一审法院提起行政诉讼。加华公司的一审诉讼请求为：1.撤销市自然资源局作出的《关于加华货柜码头改造项目按照已批复地价评估结果补缴地价的复函》（珠自然资保函〔2020〕15号）；2.由市自然资源局承担本案诉讼费用。一审法院判案理由及结果一、涉案项目适用《珠海市城市更新项目地价计收办法》。《珠海市城市更新项目地价计收办法》第三十一条规定：《珠海市城市更新项目地价计收和收购补偿管理办法（试行）》（珠府[2015]19号文）失效之日至本办法施行之日期间取得更新单元规划方案、供地方案批复文件的城市更新项目，地价，地价计收按以下方式处理）旧厂房、旧城镇城市更新项目地价计收，可按照本法有关规定执行；……加华公司认为此处是“可按照”，并非一定要按照本办法执行。一审法院认为，该规定即为市自然资源局按此规定办理的依据，明确规定可以按照本规定办理，故市自然资源局按照本规定办理并无不当。因此，涉案项目适用《珠海市城市更新项目地价计收办法》。二、涉案土地估价报告已超过有效期，市自然资源局要求加华公司重新按规定程序进行地价评估正确。2019年9月26日起，案涉项目具备签订土地使用权出让合同的条件，而此时，土地估价报告已超过有效期。三份土地估计报告分别记载提交报告的时期为2018年9月21日、2018年9月25日、2018年9月26日，三份土地估价报告共同有效期应至2019年9月20日。其中珠海仁合土地房地产与资产评估有限公司的评估报告出具日为2018年9月25日，有效期其书写为“2018年9月28日至2019年9月27日”，关于此有效期问题，加华公司、市自然资源局双方均有争议，庭后该公司提交情况说明，其称有效期应从报告出具之日起一年内有效，评估报告上的日期是笔误，应更正为“2018年9月25日至2019年9月24日”。加华公司对于评估公司的说法不认可。一审法院认为，评估报告应当自出具之日起一年内有效，该份评估报告的起算期应从2018年9月25日起计算。并且，按照《珠海市城市更新项目地价计收办法》的规定，在土地估价报告有效期内未签订土地使用权出让合同的，应重新按规定程序进行地价评估及估价结果报批。此处的土地估价报告有效期应为三份土地估价报告共同的有效期，若有一份超过有效期就需要重新进行地价评估，即使加华公司不认可xx公司出具的情况说明，认为并非笔误，该份土地估价报告仍在有效期内，另外两份土地估价报告也已超过有效期，仍然应认定土地估价报告超过有效期。故市自然资源局根据《珠海市城市更新项目地价计收办法》的规定要求加华公司重新按规定程序进行地价评估正确。三、关于加华公司所称信赖利益受法律保护的问题。行政法上的信赖利益，是指私人因信赖行政主体的授益性行为、承诺或规则而产生或可产生的利益。具体而言，行政相对人基于对行政机关行政行为的合法性与有效性的信赖而与行政机关合作，这种对行政机关的信赖应当受保护；行政相对人因行政机关的行政行为而获得的利益应当受保护。在此应当注意的是，本案加华公司所称的信赖利益的前提应当是案涉批复持续的合法性与有效性，虽然信赖利益可能是基于合法的行政行为而产生，也可能是基于违法的行政行为而产生，后一种信赖利益并非本案适用的情形，在此不予分析。本案中，若加华公司在合理的期限内持批复到国土部门办理用地手续，批复中补缴地价计算依据的三份土地估计报告未超过有效期，那么批复是合法、有效的，加华公司也可基于此合法、有效的批复获得信赖利益。但实际情况是，由于加华公司自身原因迟迟未到国土部门办理用地手续，从而导致此批复中最为关键的补缴地价依据——土地估价报告超过有效期，因此批复本身在加华公司办理用地手续时已不具备合法性、有效性，导致批复不具有合法性、有效性的原因恰恰在于加华公司。故，对加华公司所称其信赖利益受法律保护，一审法院不予认可。市自然资源局作出珠自然资保函〔2020〕15号《关于加华货柜码头改造项目按照已批复地价评估结果补缴地价的复函》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。加华公司诉请撤销无事实和法律依据，一审法院不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回加华公司的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由加华公司负担。当事人二审诉辩主张上诉人加华公司的二审诉求为：1.撤销（2020）粤0404行初168号行政判决；2.依法改判支持上诉人一审诉讼请求；3.判决被上诉人承担一、二审诉讼费用。其上诉理由如下：一、一审判决未能全面准确地查明事实。一审判决认定：“涉案土地估价报告已超过有效期，被告要求原告重新按规定程序进行地价评估正确”，依据明显不足，且作出“本院认为，评估报告应当自出具之日起一年内有效”属适用法律、法规不当。上诉人认为退一步讲，即使适用《珠海市城市更新项目地价计收办法》，该办法第六条明确规定：“土地估价报告自提交之日起一年内有效。提交之日以土地估价报告备案登记时填报的提交估价报告日期为准。”土地估价报告自“提交之日”为起算日，而非一审判决认定的“出具之日”为起算日，一审判决适用法律、法规不当。原审认定“三份土地估价报告分别记载提交报告的日期为2018年9月21日、2018年9月25日、2018年9月26日”，事实是该三个日期为土地估价报告封面载明的出具日期，而非实际“提交之日”，评估机构不能自说自话在评估报告上自行记载“提交之日”就是提交之日，就如同人民法院的判决书出具之日并非是送达之日一个道理。上诉人认为被上诉人在作出涉及到行政相对人重大利益的具体行政行为时，应当全面准确地查明事实、依据确凿，且应向法庭提供本项目估价报告“提交之日”备案登记时填报记录，供法庭及上诉人核实，截止目前被上诉人并未提交证据证明三份估价报告的“提交之日”的书面证据，也就无从说明估价报告超出一年期。据此，原审认定“涉案土地估价报告已超过有效期”，属认定事实不清，作出的判决依据明显不足。被上诉人以“行业惯例”及“一般”推测的方式作出事实认定，显然没有做到依法行政。二、信赖利益受法律保护。一审判决认为：“本案原告所称的信赖利益的前提应当是案涉批复持续的合法性与有效性……土地估价报告超过有效期，因此批复本身在原告办理用地手续时已不具备合法性、有效性”，上诉人认为一审判决法律适用不当。《中华人民共和国行政许可法》第8条规定：“公民、法人或者其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。”国务院制定了《全面推进依法行政实施纲要》明确提出了依法行政要诚实守信的基本要求，即行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定。具体本案，上诉人在2018年11月15日收到珠府批（保税）〔2018〕2号批复，该批复明确：一、同意该项目按批复的供地方案办理用地手续；二、同意该项目“应补缴地价总额为¥441,794,301.33元”；凭本批复及规划部门批文到国土部门办理用地手续。按照行政行为的效力原理，具体行政行为一旦作出，就具有确定力，非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定。被上诉人作为珠海市人民政府下属部门更无权擅自撤销、变更上级人民政府作出的行政许可。珠府批（保税）〔2018〕2号批复中并未明确告知土地估价报告有效期，也未规定办理用地手续的有效时间，按照信赖利益保护原则，上诉人在前述批复有效期内申请办理用地手续，具备信赖基础和信赖表现，该信赖利益应受法律保护。保税分局2020年2月28日向珠海保税区管理委员会上报的《关于珠海保税区加华货柜码头改造项目地价评估有关问题的请示》及珠海保税区管理委员会2020年3月17日作出的《关于珠海保税区加华货柜码头改造项目地价评估有关问题的复函》在时间、内容、程序均有不当。上诉人向被上诉人递件申请签订土地使用权出让合同时间是2019年9月19日，而被上诉人未能及时履行与上诉人签订土地使用权合同的职责，导致评估报告超过有效期限产生争议，而被上诉人请示及复函的时间是2020年2月底3月初，被上诉人作为行政机关不能用在作出行政行为之后再收集证据去证明之前作出行政行为的合法性。此外，珠府批（保税）〔2018〕2号批复非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定，事实上区管委会在复函中也回避了撤销该批复的建议，因此上诉人取得的上述批复至今仍是有效的，各方均应按照市政府批复已经确定的内容实施，不可随意变更。三、被上诉人未能遵循合理行政原则，判断行政相对人在土地估价报告一年期内是否签订土地使用权出让合同应以递件为准，而非办理完结为准。被上诉人应合理考虑签订《土地使用权出让变更合同》法律障碍已经全部消除因素。结合本项目实际情况，上诉人因前股东恶意诉讼，本项目土地自2018年初被恶意查封，2019年8月29日最高人民法院下发（2019）最高法民终592号民事裁定书，作出“驳回上诉，维持原裁定”的终审裁定，即影响签订《土地使用权出让变更合同》的法律障碍已经全部消除，土地的解封登记手续只是人民法院内部文印法律文书、履行解封登记手续，所需的时间过程，但在实质上并不影响签订《土地使用权出让变更合同》。上诉人于2019年9月18日向被上诉人提交“关于同意办理《土地变更合同》的申请”，（该申请时间并未超过一年的有效期限）函件内容明确具体诉求：“……受恶意诉讼影响，导致项目未能如期正常报建开发，但我司认为不应影响《土地变更合同》的正常业务办理，我司恳请贵局同意我司递件办理《土地变更合同》”，上诉人并提交申请资料同时递件，被上诉人接受“递件”并予以签收申办资料。另一方面，由于最高人民法院送达的原因，上诉人在9月20日就接到了最高人民法院的终审裁定书，裁定上诉人胜诉，上诉人立即持最高人民法院生效裁定书找到国土部门要求按照上诉人已提交的申请办理签订土地使用权变更合同，需要注意的是这个时间点是2019年9月20日，也就是说即使按照最早的一份评估报告载明的出具日期2019年9月21日起算，评估报告仍未过期。国土部门在审阅查了上诉人提供的最高人民法院终审裁定书后，也紧急开会讨论但最终意见无法达成一致，不同意与上诉人办理签订土地使用权变更合同。被上诉人在其原审答辩状称不予以办理的理由是：“对后续可能发生的法院强制执行造成不利影响”，最高人民法院终审裁定已生效，根本不可能发生后续法院强制执行的法律状态，显然被上诉人未能作到依法行政、合理行政，被上诉人如果在2019年9月20日在最高人民法院生效裁定书已送达的情形下，能够依法合理行政，先予办理签订土地使用权变更合同，也就不会导致在评估报告是否过期问题产生争议，也不会产生今天的纠纷。最高人民法院生效法律文书确认的结果属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的“已经依法证明的”客观法律事实，并不需要被上诉人进行预测，被上诉人不是普通老百姓，是具备基本法律素养的依法履行职责的行政机关，与上诉人办理签订土地使用权出让合同并不存在禁止性的法律障碍，况且在评估报告有效期内，被上诉人也已获悉最高人民法院下达了生效裁定书。至于签订合同后，能否办理权属变更登记手续则属于合同履行过程中不动产物权转让变更的生效条件，并不直接导致引起本案评估报告是否过期的争议。关于合同签订后物权的转让、变更登记手续就本案来讲最高人民法院作出了最终的生效裁定之后，参照《中华人民共和国行政诉讼法》关于证据适用规定“按照法律规定推定的事实”本案产生的物的查封状态也必然会解除。事实上也是如此，从上诉人于2019年9月20号（星期五）拿到生效裁定书及时找到被上诉人要求签订合同，到9月26日没几天就解除查封手续了，所以上诉人认为被上诉人没有依法行政、合理行政，依法行政、合理行政不是说让被上诉人在人民法院查封的状态立即办理物权变更登记手续，而是在涉及行政相对人重大利益的情况下，先予签订土地使用权出让合同，由此就不会导致评估报告在是否过期的问题上双方之后发生争议。被上诉人原审中反复强调根据《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第二十二条的规定，“国土资源、房地产管理部门对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权、房屋，在查封、预查封期间不得办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续”。作为不同意与上诉人签订土地使用权合同的规定，法律适用明显不当。被上诉人引用的通知是规定“不得办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续”，但并未禁止性规定当事人之间订立有关设立、变更、转让不动产的合同，被上诉人混淆了合同订立与物权登记生效法律关系。而合同的订立则涉及到被上诉人要求适用的《珠海市城市更新项目地价计收办法》第六条第二款规定的土地估价报告是否超过有效期的问题。按照行政行为的信赖利益保护原则、法不溯及既往、依法行政、合理行政等原则，上诉人于2018年11月15日所取得的珠府批（保税）〔2018〕2号批复至今仍是有效的，被上诉人应按照该批复已经确定的内容实施，不可随意变更。被上诉人作为国家履行行政职能的机关，其行政行为应当做到全面准确地查明事实，依据确凿，适用法律、法规正确，程序合法，才能保证行政行为的合法性与合理性。因此，上诉人认为加华码头项目不适用《珠海市城市更新项目地价计收办法》的新规定，不存在需要重新评估的问题。退一步讲，即使适用《珠海市城市更新项目地价计收办法》的新规定，本项目土地估价报告也并未超出一年有效期，上诉人在估价报告一年期内已向被上诉人申请办理用地手续并递件，本项目亦不存在需要重新评估的情形。被上诉人市自然资源局答辩称：一、原判决查明事实清楚、证据确实充分、适用依据正确。根据原审程序中各方提交的有关证据可知，2019年9月19日，加华公司向保税分局提交申请签订土地使用权出让变更合同相关材料，保税分局收件后，经审核发现加华公司由于其自身原因与他人存在纠纷，导致涉案项目用地自2018年2月11日起被法院查封。由于案涉土地仍处于查封状态，不具备签订土地使用权出让合同的条件，因此保税分局通知加华公司经办人将申请材料做退件处理，但加华公司拒绝领取退件材料。2019年9月26日，不动产登记部门解除查封登记。但如前所述，原用地由于被法院查封而不符合办理用地变更手续的条件，而原用地解除查封后，土地估价报告已过期失效。按照《珠海市城市更新项目地价计收办法》第六条规定，在土地估价报告有效期内未签订土地使用权出让合同的，应重新按规定程序进行地价评估及估价结果报批。2020年2月28日，保税分局向珠海市保税区管理委员会请示关于涉案项目是否需要重新进行地价评估。2020年3月17日，珠海保税区管理委员会作出复函称：“同意按照珠府〔2019〕60号文规定程序重新对加华货柜码头改造项目进行地价评估”。基于上述情况，2020年3月20日，保税分局作出涉案《关于加华货柜码头改造项目按照已批复地价评估结果补缴地价的复函》并无不当，原判决查明事实清楚、证据确实充分、适用依据正确。二、加华公司就原判决提起上诉的理由缺乏依据，不能成立。（一）加华公司所谓“判断行政相对人在土地估价报告一年期内是否签订土地使用权出让变更合同应以递件为准，而非办理完结为准”的说法，显然不能成立。申请人递件并不意味着申请人满足办理该项行政业务的条件，如行政机关在核查过程中发现申请人不满足办理该项业务的条件，可通知申请人做退件处理，待满足办理条件后重新向行政机关提出申请办理相关业务。同时行政机关在核查申请人的申请事项时，涉及核查用地、不动产权属情况时应以现时法律状态为准，申请人不能要求行政机关主观的采用预测、预见的方式消除现时法律障碍、改变现时法律状态为其办理行政业务，加华公司认为市自然资源局应考虑办理涉案用地变更手续可预见的法律障碍已经全部消除因素的观点显然缺乏依据，不能成立。进一步说，《珠海市城市更新项目地价计收办法》第六条规定，在土地估价报告有效期内，加华公司除需要在满足办理用地变更手续时向市自然资源局提出申请外，还应在土地估价报告有效期内签订土地使用权出让变更合同，加华公司因自身原因导致未能签订土地使用权出让变更合同，市自然资源局要求其重新按规定程序进行地价评估及估价结果报批并无不当。（二）结合本案证据及了解的事实，足以反映出三份土地估价报告的有效期。虽然xxxx房地产与土地估价有限公司、xxx土地房地产与资产评估有限公司、xxxx土地房地产评估有限公司未对其出具的涉案土地估价报告进行电子化备案，但不进行电子化备案并不意味着土地估价报告没有有效期。从国家规范层面上说，2014年12月1日施行的《城镇土地估价规程》规范性附录E第三部分第三条第2项第（3）目规定：“说明估价报告的有效期限，自报告提交之日起，原则上不超过一年”。从行业惯例层面上说，估价中介机构对其完成的土地估价报告在办理电子化备案登记时填报的提交估价报告日期一般与土地估价报告中的“提交报告日期”中的日期一致。本案中，三份土地估价报告分别记载提交报告的日期为2018年9月21日、2018年9月25日、2018年9月26日，每份报告均记载评估报告有效期为一年，根据《珠海市城市更新项目申报审批程序指引（试行）》第二十三条规定，作为拟收地价依据的估价报告必须同时有效，而满足这一条件则必须以最早提交报告日期为准即三家评估报告同时有效的日期为2019年9月20日。（三）加华公司系因自身原因导致在土地估价报告有效期内未能签订土地使用权出让变更合同，加华公司所谓保护其信赖利益的观点不成立。本案中，由于加华公司自身与他人存在股权纠纷，其项目用地自2018年2月11日起被法院查封，从而导致此批复中最为关键的补缴地价依据——土地估价报告超过有效期，而导致批复过期失效的原因恰恰在于加华公司自身，由此产生的不利后果，应由加华公司自身承担。因此，加华公司所谓保护其信赖利益的观点显然不能成立。二审查明的事实2017年2月28日，珠海市人民政府作出《珠海市人民政府关于珠海保税区加华货柜码头改造项目更新单元规划方案（用地调整及规划条件变更）更新单元计划及供地方案的批复》（珠府批〔2017〕27号，以下简称珠府批〔2017〕27号批复），同意按照如下供地方案办理用地手续：（一）该项目原产权用地面积为51000平方米，用于开发的建设用地面积为43369平方米，共有2宗用地，其中宗地一用地面积为17281.61平方米，用地性质为商住混合用地（住宅总计容建筑面积的10%为公共租赁用房，产权归政府所有，不计收地价）；宗地二用地面积为26087.39平方米，用地性质为商业办公混合用地；（二）按照政策规定扣除7631平方米用于“补公”，产权无偿移交政府；（三）该项目用地单位为经珠海保税区城市更新主管部门按珠府办〔2013〕15号文规定核定的项目实施主体；供地方式为协议出让；土地使用权期限重新起计。因横琴、保税、洪湾一体化发展区域规划调整，加华货柜码头改造项目工地方案进行了调整。2018年11月15日，珠海市人民政府作出《关于珠海保税区加华货柜码头改造项目供地方案调整和地价评估结果的批复》（珠府批（保税）〔2018〕2号），同意该项目按以下供地方案办理用地手续：该项目原产权用地面积为51000平方米，调整后用于开发的建设用地面积为26063.17平方米，共有2宗用地，其中：宗地一用地面积为16289.23平方米，用地功能为商务、商业、二类居住用地（住宅总计容建筑面积的10%为公共租赁住房，产权归政府所有）；宗地二用地面积为9773.94平方米，用地功能为商务、商业用地。（二）扣除24936.83平方米用于“补公”，产权无偿移交政府。（三）该项目用地单位为珠海保税区管委会按《珠海市城市更新项目申报审批程序指引（试行）》有关规定核定的项目实施主体；供地方式为协议出让；土地使用权期限重新起计。一审法院查明，“2019年9月26日，案涉土地解除查封登记。即该日起，案涉项目具备签订土地使用权出让合同的条件。”“即该日起，案涉项目具备签订土地使用权出让合同的条件”是法律判断，并非事实认定，一审法院将其作为事实查明不当，本院予以纠正。原审法院查明的其他事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果涉案加华公司货柜码头改造项目符合适用2019年9月12日起施行的《珠海市城市更新项目地价计收办法》的条件。《珠海市城市更新项目地价计收和收购补偿管理办法（试行）》第十一条规定：“本办法自2015年3月1日起施行，有效期至2018年2月28日止。”《珠海市城市更新项目地价计收办法》第三十一条规定：“《珠海市城市更新项目地价计收和收购补偿管理办法（试行）》（珠府〔2015〕19号文）失效之日至本办法施行之日期间取得更新单元规划方案、供地方案批复文件的城市更新项目，地价，地价计收按以下方式处理）旧厂房、旧城镇城市更新项目地价计收，可按照本办法有关规定执行；（二）已取得地价评估结果批复文件的城中旧村更新项目地价计收，按照区政府（管委会）有关批复文件执行；（三）市政府另有规定的，从其规定。”“可按照本办法有关规定执行”表明，地价，地价计收主管部门拥有行政裁量权《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第六项的规定，司法权在审查行政裁量权时应保持谦抑，除非行政行为明显不当，法院对行政机关的行政裁量权应给予尊重。上诉人加华公司2018年11月15日取得珠府批（保税）〔2018〕2号批复，被上诉人市自然资源局适用《珠海市城市更新项目地价计收办法》的规定，并无明显不当。上诉人加华公司认为该条规定适用具有非强制性，并非必须按新政策执行的主张，本院不予支持。《珠海市城市更新项目地价计收办法》第六条第一款规定：“土地估价报告自提交之日起一年内有效。提交之日以土地估价报告备案登记时填报的提交估价报告日期为准。”《国土资源部办公厅关于实行电子化备案完善土地估价报告备案制度的通知》（国土资厅发[2012]35号）规定：“为进一步加强土地估价行业管理，规范土地估价中介机构和从业人员行为，维护土地市场秩序，自2012年7月1日起，土地估价中介机构完成的土地估价报告一律实行电子化备案。在向委托方提交土地估价报告之前，土地估价中介机构应当登录国土资源部网站（tdgj.mlr.gov.cn）或中国土地估价师协会网站（www.creva.org.cn），通过“土地估价报告备案系统”，进行报告备案，取得电子备案号。”可见，土地估价报告备案主体是土地估价中介机构，备案的时间要求是向委托方提交土地估价报告之前。通过“土地估价报告备案系统”，进行报告备案，实际上是将书面的土地估价报告的各项内容录入“土地估价报告备案系统”，在该系统中填报的“报告提交日期”理应与涉案土地估价报告中记载的“提交（估价）报告日期”保持一致，而不能再另行填报一个提交报告日期，只有“土地估价报告备案系统”中备案的土地估价报告各项内容与土地估价机构提交给委托方的纸质土地估价报告一致，才能有效实现对土地估价行业和土地估价报告的监督管理，维护土地市场秩序。而且，2014年12月1日开始实施的《城镇土地估价规程》（GB/T18508-2014）附录E土地估价报告及技术报告（评估工作底稿）规范格式第三部分第三条第二项第3目规定：“说明估价报告的有效期限，自报告提交日起，原则上不超过一年。”本案中，虽然土地估价报告未进行电子化备案，但并不代表土地估价报告没有有效期。被上诉人市自然资源局和一审法院有关涉案土地估价报告有效期的答辩意见和认定意见，本院予以采信。供地方案批复文件变更后按规定应重新评估。《珠海市城市更新项目申报审批程序指引（试行）》第二十三条第二款规定：“地价拟计收额在供地方案批复之后报批，地价，地价评估时点为区政府会）批准同意供地方案之日。”《珠海市城市更新项目地价计收办法》第六条第三款规定：“在签订土地使用权出让合同前，涉及更新单元规划经济技术指标变更的，应完善城市更新单元规划及供地方案变更及报批手续，并依据经批准变更后的城市更新单元规划及供地方案批复文件，重新按规定程序进行地价评估及估价结果报批。”诉讼中，市自然资源局提出，珠海市人民政府于2017年2月28日作出珠府批〔2017〕27号批复，后于2018年11月15日作出珠府批（保税）〔2018〕2号批复，即便不论涉案土地估价报告的有效期，也应重新按规定程序进行地价评估。对此，本院认为，被上诉人市自然资源局提出的上述理由未在明确表述在《关于加华货柜码头改造项目按照已批复地价评估结果补缴地价的复函》（珠自然资保函〔2020〕15号）中，属于诉讼中追补的理由。说明理由既是行政机关应当遵循的法定义务，同时也是法律赋予行政相对人的程序权利。通常，行政机关应当在行政程序中，尤其是在对外作出的行政法律文书中充分说明理由。法院通常也是以行政法律文书中记载的事实理由和法律依据为准，审查行政行为的合法性。法律虽未禁止行政机关在行政决定作出后，包括行政救济程序中追补理由，但行政机关随意追补行政理由将导致法律秩序的混乱，故行政机关事后追补理由应受到严格限制。本院认为，行政机关在保持与基本事实同一性的范围之内追补理由，一般可以允许。具体到本案，客观事实是，珠海市人民政府2018年11月15日调整了供地方案，依据上述规定的确需要重新进行土地评估，被上诉人市自然资源局追补的理由具备与基本事实的同一性。实际上，被上诉人市自然资源局《关于加华货柜码头改造项目按照已批复地价评估结果补缴地价的复函》（珠自然资保函〔2020〕15号）已经援引《珠海市城市更新项目地价计收办法》第六条，只是未具体明确将该条第三款内容写入复函中。因此，被上诉人市自然资源局诉讼中追补上述理由，以证成其复函结果，本院予以支持。否则，即便上述复函被撤销，被上诉人市自然资源局完全可以再补充该理由和依据作出与该复函结果一样的行政决定，如此徒增行政成本，并可能增加诉累。上诉人加华公司本案不存在值得法律保护的信赖利益。上诉人加华公司主张对珠海市人民政府2018年11月15日作出的珠府批（保税）〔2018〕2号批复存在信赖利益，应受法律保护。对此，本院认为，主张案件适用信赖利益保护应同时符合三个条件：存在信赖基础、信赖表现以及信赖值得保护。信赖基础一般是指行政行为，但作为信赖基础的行政行为应排除无效行政行为，不得根据无效行政行为主张信赖保护，故在个案中首先应判断作为信赖基础的行政行为是无效行政行为还是一般违法行政行为。对比两次供地方案可见，因横琴、保税、洪湾一体化发展区域规划调整，可用于开发建设的面积等发生明显变化，珠府批（保税）〔2018〕2号批复第二项内容明显未考虑这一事实，缺乏事实依据。2018年5月9日起实施的《珠海市城市更新项目申报审批程序指引（试行）》第二十三条第二款已规定：“地价拟计收额在供地方案批复之后报批，地价，地价评估时点为区政府会）批准同意供地方案之日。”《珠海市城市更新项目地价计收办法》第六条第三款规定：“在签订土地使用权出让合同前，涉及更新单元规划经济技术指标变更的，应完善城市更新单元规划及供地方案变更及报批手续，并依据经批准变更后的城市更新单元规划及供地方案批复文件，重新按规定程序进行地价评估及估价结果报批。”本案中，珠府批（保税）〔2018〕2号批复第二项内容明显违反上述两规定，而且明显缺乏事实依据，故不可将其作为信赖基础，上诉人加华公司主张信赖利益保护，本院不予支持。《最高人民法院、国土资源部、建设部关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第二十二条第一款规定：“国土资源、房地产管理部门对被人民法院依法查封、预查封的土地使用权、房屋，在查封、预查封期间不得办理抵押、转让等权属变更、转移登记手续。”该条规定的目的是限制司法查封房地产所有权的转移，法律并未禁止土地被查封期间土地合同的签订，只要当事人的意思表示真实，可以签订相关土地合同。但如上所述，即便涉案土地估价报告仍在有效期，仍然需要依法重新对土地进行估价，在未对土地进行重新估价之前，尚不满足签订土地使用权变更合同的条件。上诉人加华公司提出，如果被上诉人市自然资源局在2019年9月20日最高人民法院生效裁定已送达的情况下，能够依法合理行政，先予签订土地使用权变更合同，也就不会导致在评估报告是否过期的问题上产生争议，该主张未认识到之所以需要重新对土地进行估价，其原因还在于新的供地方案前后发生明显变化。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人加华公司的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人珠海保税区加华货柜码头有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 陈 伟审判员 黄莎莎二〇二〇年十二月十七日书记员 雷 晨