山东省临沂市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁13行终424号上诉人（一审被告）郯城县公安局，住所地郯城县北环路**。法定代表人周振，局长。委托代理人杨艳伟。委托代理人焦炜，山东正之源律师事务所律师。上诉人（一审原告）黄友花，女，65岁，汉族，农民，住郯城县，系被害人徐勤科之妻。委托代理人徐宏伟，男，1980年9月27日出生，汉族，现居上海市，系被害人徐勤科之子。上诉人（一审原告）徐宏伟，男，1980年9月27日出生，汉族，现居上海市，系被害人徐勤科之子。上诉人（一审原告）徐晓文，女，37岁，汉族，教师，现居上海市松江区。委托代理人徐宏伟，男，1980年9月27日出生，汉族，现居上海市，系被害人徐勤科之子。上诉人郯城县公安局、上诉人黄友花、徐宏伟、徐晓文因黄友花、徐宏伟、徐晓文诉郯城县公安局违法职责、请求行政赔偿一案，不服沂水县人民法院（2005）沂行初字第3号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明以下事实：1、2003年8月17日上午10时左右，郯城县红花乡徐海子村村民马兴全之妻姚明芳及女儿因土地分配问题到村委会找干部理论，与该村挂职书记葛介雷、村委会主任徐希泉发生争吵。姚明芳在村委会内骂村干部，用扫帚打了徐希泉，被人拉开后，姚明芳及女儿在村委会院内骂人。这时葛介雷到另一间办公室用手机拨打派出所电话向所长报警要求出警处理，第一次报警时间是上午10时49分16秒，通话时长为283秒（4分43秒），这时马兴全的两个儿子来到了村委会办公室，随后，姚明芳及其儿子和女儿与徐希泉打在一起，随后，葛介雷第二次报警，报警时间为上午10时55分33秒，通话时长11秒。徐希泉的头被打破后，徐希泉拿了一根木棍去追姚明芳等人，葛介雷随后去追徐希泉，怕再打起来，期间葛介雷又打电话第三次报警，报警时间为上午10时57分03秒，要求抓紧来人。葛介雷找到徐希泉时，发现徐希泉躺在村委会后边东西巷西边三岔路口的地上，葛介雷和姚明亮等人在抬着徐希泉往东边大路跑时，葛介雷第四次报警，报警时间为上午11时03分23秒，说这边砍人了，随后又拨打了995、120及乡党委办公室等电话，到了南北大路上时看到派出所的昌河警车到了现场。联防队员手拿木棍与马兴全对峙，当时马兴全一手拿刀，一手拿斧头。2、马兴全在被告出警前和出警后先后在村内杀死杀伤多人，具体顺序为杀伤徐希泉女儿徐小曼-杀死徐希泉-杀死朱如松-杀死黄孝荣-杀死徐勤科-杀伤徐祗善-杀死黄孝银-杀伤徐勤树。最后马兴全被围困在自己家中，被武警击毙。3、2003年8月17日上午，徐勤树与徐勤科在街口徐希华铁匠铺焊东车框，马兴全从东边向西走，走到徐勤科跟前时，用刀将徐勤科杀死。马兴全杀害徐勤科时，被告没有处警警察在场。4、整个案发过程中，原郯城县红花乡徐海子村支部书记葛介雷在2003年8月17日上午10点49分16秒至11时03分23秒之间先后打过四次大尚庄派出所的电话（0539652****）报警。第一次通话时间持续了283秒（4分43秒），即被告郯城县公安局应当接完第一个电话时即10点53分59秒安排相关人员出警，应当在在葛介雷打四次电话（11点03分）时，徐希泉已经被砍倒在地。葛介雷在打完报警电话后，又给乡党委办公室和995打了电话后，才看到派出所的车从北边开过来了，既被告郯城县公安局在葛介雷打995电话时（具体时间为2003年8月17日11时14分55秒）还没有赶到案发现场。5、2003年8月15日和16日即案发前两天，郯城县累计降雨47.3毫米，从大尚庄派出所到案发现场的路程共有两段：从大尚庄派出所门口到马圩子村是柏油路（约2.8公里），从柏油路往南是土路路程约（约1.74公里），以上共计4.54公里。6、对被告郯城县公安局从大尚庄派出所赶到案发现场准确、具体时间，原、被告提供的证据均不能证明，而这是本案的关键事实。结合被告提供的当时驾驶昌河警车的司机王某的证言（10分钟能够到达案发现场）和原告做的模拟现场实验及当时的天气和路况，根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条第一款第五项的规定，经合议庭现场测量认为被告郯城县公安局接警后立即出警赶到案发现场的合理时间应为10分钟。7、案发后，原告于2004年5月28日向郯城县公安书面提出申请，要求依法确认大尚庄派出所不作为，导致徐勤科被杀害的行为违法，并要求被告予以赔偿。2004年6月16日被告郯城县公安局作出郯公不确字[2004]第03号不予确认决定书,2004年6月28日被告郯城县公安局作出郯公不受字[2004]第03号不受理赔偿申请通知书，并于2004年6月30日将上述决定书送达给原告，但没有告知原告申请行政复议和提起行政诉讼的权利及期限。8、原告不服2004年6月16日被告郯城县公安局作出郯公不确字[2004]第03号不予确认决定书,2004年6月28日被告郯城县公安局作出郯公不受字[2004]第003号不受理赔偿申请通知书，向临沂市公安局申诉控诉，临沂市公安局于2004年9月28日作出答复认为被告的不予确认违法答复并无不当，对不受理赔偿申请决定予以撤销。因原告所控告的违法侵权事实未被依法确认，被告依法不能予以赔偿。9、因该案件案情重大、复杂，于2005年3月15日裁定本案中止审理，并依法向当事人进行了送达。一审法院认为，1、本案是否属于人民法院行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人和其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。第二十五条第一款：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼；第二款：有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。本案中，被告郯城县公安局对不法侵害徐勤科生命健康的违法犯罪行为依法负有制止违法行为的法定职责，救助受害人人身处于危难情形的行政职责和义务。原告认为被告不适当履行法定职责，造成其受到伤害依法提起诉讼，属于人民法院行政诉讼受案范围。2、原告起诉是否是否超过法定起诉期限。被告认为原告提起行政诉讼已经超过法定诉讼时效三个月。被告提供了2004年6月16日做出的郯公不确字[2004]第03号不予确认决定书和2004年6月26日做出的郯公不受字[2004]第003号不受理赔偿申请通知书及这两份通知书的送达回证，对被告提供的上述证据，合议庭认为上述证据具有客观真实性，与本案具有关联性，可以作为本案认定事实的证据。2004年3月27日和5月25日，原告两次向郯城县公安书面提出申请，要求依法确认大尚庄派出所不作为，导致徐勤科被杀害的行为违法，并要求被告予以赔偿。2004年6月16日，被告郯城县公安局作出郯公不确字[2004]第03号不予确认决定书,2004年6月28日，被告郯城县公安局作出郯公不受字[2004]第003号不受理赔偿申请通知书，并将上述决定书送达给原告，但没有告知原告申请行政复议和提起行政诉讼的权利及期限。根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（2000.3.10施行）第41条第一款规定“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”。原告在知道或应当知道之日起2年内，提起行政诉讼。本案中，原告于2004年5月25日向被告提起了赔偿请求，被告于2004年6月28日作出郯公不受字[2004]第003号不受理赔偿申请通知书，原告不服，向临沂市公安局提起申诉，临沂市公安局于2004年9月28日作出《答复意见书》，撤销了郯城县公安局作出的郯公不受字[2004]第001号至第006号不予受理赔偿申请决定。原告在诉讼中提起行政赔偿诉讼，未超过法律规定的起诉期限。3、被告郯城县公安局是否存在不适当履行法定职责的行为。2003年4月30日公安部颁布的《110接处警工作规则》第九条规定：“公安机关应当根据当地实际情况，合理布置警力，确保案（事）件发生时，处警民警能够及时赶到现场。”第二十三条规定“处警民警应当按规定着装，警容严整，携带必要的警械、通讯工具等处警装备；专职处警民警应当掌握基本的救人、救灾及医疗救护技能。”《公安部关于加强治安联防队伍建设的通知》（１９９３年５月１７日）第三条规定“加强对治安联防工作的管理指导，严格实行干警带班制度…每个治安联防队至少要配备一名法纪观念、组织能力较强的公安干警，加强对治安联防队员的思想、组织纪律教育，并组织、带领联防队员巡逻执勤。”第四条规定“进一步明确治安联防队的职责任务，严防发生违法违纪问题…治安防防队和队员不得行使公安机关的刑事侦查和治安案件的调查处理等职权…”，本案中被告郯城县公安局接到报警后，安排了四名联防队员（其中一名驾驶员）出警，无正式干警带队，联防队员到警后，对凶手马兴全不能及时、有效控制，导致在联防队员在场的情况下，凶手马兴全又捅伤徐祗善、杀死黄孝银、砍伤徐勤科。被告该行政行为明显违反公安部《110接处警工作规则》的相关规定，该案从发生争吵到5人被杀3人被伤，期间，一直没有正式民警处警，行政行为明显不当。《中华人民共和国人民警察法》（1995年2月28日实施）第二条规定：“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。”第二十一条规定：“人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助；对公民提出解决纠纷的要求，应当给予帮助；对公民的报警案件，应当及时查处。”《山东省公安厅110报警服务》规定：陆地110接警后对危及公共安全、公民人身或者财产安全的紧急报警、求助，城区5分钟、市郊10分钟内、农村地区尽快到达现场。本案中，时任该村支部书记的葛介雷第一次报警的时间是2003年8月17日上午10时49分16秒，通话时长283秒（4分43秒）。经原告模拟、被告证人证言及合议庭测算，从大尚庄派出所到案发现场的路程共有两段，从派出所到马圩子村是柏油路约2.8公里，从柏油路往南是土路约1.74公里，根据被告昌河警车柏油路行驶每小时50公里、土路每小时行驶20公里，结合当时天气及路况情况，被告合理到警时间应为10分钟。被告接警结束时间是10时53分59秒，本案中被告应到达案发现场的时间应为11时03分59秒左右。葛介雷打995电话时（具体时间为2003年8月17日11时14分55秒）被告还没有赶到案发现场。4、被告郯城县公安局是否应当承担行政赔偿责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》(1994年5月12日通过，1995年1月1日实施)第二条的规定，国家机关和国家机关的工作人员违法行使职权侵犯公民合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利；第三条第（五）项造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为；第六条规定受害的公民、法人和其他组织有权要求赔偿，受害的公民死亡，其继承人和其他有抚养关系的亲属有权要求赔偿。本案中，由于被告不适当履行法定职责，接警后未依照相关的规定在合理的时间内到警，未有正式民警带队出警、处警，致使凶手马兴全对徐勤科等人造成了不同程度的伤害，被告对该结果的发生，应当承担行政赔偿责任。但该案中，造成徐勤科死亡的主要责任在于凶手马兴全，所以在确定赔偿数额时应当考虑被告不适当履行法定职责的行政行为在徐勤科被杀害的过程和结果中所起的作用等因素，考虑被告即使在合理的时间内由正式民警带队出警、处警，也不必然能使徐勤科不受到凶手马兴全的杀害。但基于法律赋予公安机关、人民警察的特殊职责和义务，被告在本案中应当承担一定的赔偿责任。综上，被告依法负有保护公民人身安全，遇到公民人身、财产受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助的法定职责。本案中，被告未适当履行法定职责，对徐勤科的死亡负有一定责任并应承担相应的赔偿责任，被告认为该案是突发的刑事案件、处警过程不是行政行为，不属法院受理的行政案件的范围、原告的起诉超过了法定起诉期限、其依法履行了法定职责、徐勤科被杀的后果与被告的行政行为之间不存在因果关系、造成的损失不应由被告承担等观点没有法律和事实依据，不予采纳。原告于2020年6月2日提出的要求被告赔偿949040元的赔偿请求，原告放弃了被扶养人费用。因为《国家赔偿法》（1994年5月12日通过，1995年1月1日实施）第二十七条第一款第（三）项规定“造成死亡的，应当支付死亡赔偿金、丧葬费，总额为国家上年度职工年平均工资的二十倍，对死者生前抚养的无劳动能力的人，还应当支付生活费。”故原告请求赔偿949040元的诉讼请求，不符合上述法律规定，不予支持。在诉讼中，原告开庭时提出的被扶养人的费用，现原告不再提出赔偿请求，该请求予以支持。关于被告在本案中应承担的赔偿责任，考虑其在本案中未适当履行法定职责的行政行为与徐勤科被杀这一结果的相应作用及未适当履行法定职责的程度，确定赔偿比例应为30%为宜，即对徐勤科造成伤亡的后果由被告在该范围内承担国家赔偿责任。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）、（三）项，《中华人民共和国国家赔偿法》(1994年5月12日通过，1995年1月1日实施)第二条、第三条第（五）项、第六条第一款、第二款，第七条第一款，第二十七条第一款第（三）项之规定，判决：一、被告郯城县公安局不适当履行法定职责的行政行为违法；二、被告郯城县公安局于本判决生效后十日内，支付给原告黄友花、徐宏伟、徐晓文赔偿金人民币74532元（以2002年全国在岗职工年平均工资为12422元、徐勤科死亡赔偿金、丧葬费总额为2002年平均工资的20倍计算，12422元X20倍=248440元，按30%计算为人民币74532元）；三、驳回原告其他诉讼请求；案件受理费50元，由被告郯城县公安局负担。上诉人郯城县公安局不服一审法院判决上诉称，请求：1.依法改判或驳回被上诉人的诉讼请求；2.由被上诉人承担本案诉讼费用。事实和理由：一、一审判决认定上诉人不适当履行法定职责确认违法是错误。1、上诉人工作人员在接到报警后，及时处警，不存在不适当履行法定职责的事实。2003年8月17日是星期日，上诉人下属的大尚庄派出所所长徐春光值班。上午10时49分16秒，红花乡徐海子村村书记葛介雷打电话向大尚庄派出所报警（见葛介雷证人证言），报案内容是马兴全家属和闺女到大队骂村干部，要求出警制止因承包纠纷引起的骂人事件，派出徐所长放下电话即安排侯洪忠、王志伟、张诚三名联防队员乘昌河警车（鲁Ｑ××**）出警。徐所长向已经在派出所等候的县烟草专卖局的执法人员说明因出现报警，不能按照烟草专卖局的要求，派人协助执法，让该局人员自己先去查处，该局工作人员随后离开派出所。这期间第二次报警时，派出所工作人员答复说是已经出警了（葛介雷证人证言），同时徐所长立即开桑塔纳警车赶向现场，在途中接到所里的电话，知道事态进一步恶化，己出现杀人情况，立即向局领导进行汇报，要求支援。尽管当时已连续几天下雨，且进村的一段路为泥路很难行，但是联防队员仍用最短的时间赶到，随即对犯罪分子采取行动，派出所长也随后赶到，参加到行动中。该过程有关证人证言、天气状况证明、路某1及路某2等均能证明，且有电话通讯时间记录印证，上诉人工作人员无拖延出警行为。《山东省公安厅110报警服务》规定：“陆地110接警...农村地区尽快到达现场。”具体就本案而言，现有的规定并没有明确超过多长时间属于不适当履行法定职责，一审判决认定事实错误。2、根据《110接处警工作规范》有关规定，上诉人工作人员履行法定职责。根据《110接处警工作规范》“第二十三条处警民警应当按规定着装，警容严整，携带必要的警械、通讯工具等处警装备；专职处警民警应当掌握基本的救人、救灾及医疗救护技能。第二十五条对正在发生的案（事）件，最先到达现场的处警民警不足以制止或者控制局面的，应当立即将案（事）件情况报告110报警服务台。110报警服务台应当按照工作预案，迅速调集、指挥有关警种、部门赶赴现场增援或者进行布控查缉。”派出所徐所长安排侯洪忠、王志伟、张诚三名联防队员乘昌河警车（鲁鲁Ｑ××**出警，携带必要的警械及通讯工具，因前期到达现场队员不足以控制局面，徐所长及时向领导要求支援，局领导迅速调集了武警到现场参与行动，符合110接处警工作规范的规定。综上，一审判决认定上诉人不适当履行法定职责确认违法系认定事实错误。3、一审法院判决上诉人承担行政赔偿责任是错误的。一审法院认定（判决书Ｐ31）：被告即使在合理的时间内由正式民警带队出警、处警，也不必然能使原告不受到凶手马兴全的伤害。因此本案受害人损害是由凶手的违法犯罪行为造成的，一审认定上诉人承担行政赔偿责任认定事实错误。二、一审判决适用法律错误。1、一审判决适用《中华人民共和国行政诉讼法》第74条规定是2014年修改时增加的条文，本案发生时并无该规定，对本案实体问题的处理，应当依据当时《行政诉讼法》规定，本案发生后全国人大、最高人民法院作出有关实体性规定，不适用本案。2、退一步讲，现行的《中华人民共和国行政诉讼法》第74条仅是规定“不履行或者拖延履行法定职责”可以确认违法，但一审法院认定上诉人不适当履行法定职责缺乏法律依据，明显系适用法律错误。三、上诉人工作人员整个处理警情过程不是行政行为，被上诉人提起行政诉讼是错误的，本案不属于法院受理的行政案件的范围。上诉人的行为为现场处置刑事犯罪案件、缉拿犯罪分子的行为，该行为是刑事执法行为，不是具体行政行为，因此被上诉人提出行政赔偿及行政诉讼是错误的。上诉人的行为既不是《行政诉讼法》第十一条規定的行政行为，也不是《国家赔偿法》第三条规定的违法行政行为，或该法第十五条规定的刑事违法行为。根据《最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释》法释（2000）8号：第一条第二款：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；”因此本案不属于法院受理的行政案件范围。四、一审法院严重违反法定程序。本案沂水县人民法院于2005年受理，拖延15年后开庭审理，严重违反法定程序，一审法院没有作出中止诉讼裁定，上诉人也没有收到该裁定，根据《行政诉讼法》有关规定：人民法院应当在立案之日起六个月内作出第一审判决。一审法院严重违反法定程序，超限审案。五、被上诉人提起行政诉讼超过法定时效。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十九条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外。”被上诉人起诉行政诉讼已经超过三个月诉讼时效。综上所述，一审判决认定事实错误，适用法律错误，程序严重违法。上诉人黄友花、徐宏伟、徐晓文不服一审判决，上诉称，一、一审判决认定事实不清，证据不足。一审法院认为郯城县公安局在伤亡发生过程中和结果中所起的作用仅占30%，就算公安机关合法合规出警处警，有足够的警力，能够阻止犯罪结果发生的机会只有30%，该事实认定没有证据证明。郯城县公安局不适当履行法定职责，未及时赶到现场及时阻止凶手杀人的事实，对受害人死亡应负重要责任，应当承担90%的赔偿比例。二、一审判决适用法律错误。1、一审法院适用旧的国家赔偿法错误，应适用新修订的国家赔偿法的有关条款计算赔偿金。2、一审法院以2002年全国在岗职工年平均工资为标准计算赔偿金，属于适用法律错误。3、一审法院未支持上诉人精神损害赔偿，属于适用法律错误。4、一审法院未启动可能涉嫌职务犯罪案件的线索移送程序，未回应上诉人在法庭上就该问题发表的辩论意见，违反法定程序。请求：1、撤销沂水县人民法院(2005)沂行初字第3号行政判决；2、判决郯城县公安局向上诉人赔偿854136元(以2019年全国在岗职工年平均工资42452元为标准，含死亡赔偿金、丧葬费合计人民币849040元，精神损害赔偿抚慰金人民币100000元，共计人民币949040元，酌情考虑被上诉人的违法行政行为过错导致被害人死亡的结果所占因素比至少90%以上，赔偿总额为949040元x90%=854136元)；3、一审及二审诉讼费用均由郯城县公安局承担。本院经审理查明的事实与一审法院判决认定的主要事实一致，本院予以确认。本院认为，人民法院审理涉行政赔偿案件，应当对职权行为是否违法、合法权益是否受损以及两者之间的因果关系进行审查，当且仅当行政机关及其工作人员违法行使行政职权造成公民、法人或者其他组织合法权益损害时，受害人才有依法取得行政赔偿的权利。其中，赔偿范围，应当结合原告主张，以法律为准绳；赔偿数额，应当依从举证责任，以事实为根据。公安机关的任务是，维护社会秩序，保障公共安全，保护合法权益，预防、制止和惩治违法犯罪活动，这既是权力，也是义务。这就要求，公安机关遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形时，应当依照法定的权限、范围、条件和程序，及时、正确的接处警。就本案而言，根据在案证据，结合举证责任，综合考虑上诉人郯城县公安局接处警的人员安排、时间耗费等合理因素，一审法院关于上诉人郯城县公安局接处警的履责行为确有不当之处以及合法权益致损的因果关系有无、原因力大小的认定并无不妥。鉴于各上诉人列写的主要上诉理由，一审法院判决均已析理，本院在此不再赘述。综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。上诉人的上诉理由和请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费共计100元，由上诉人郯城县公安局和上诉人黄友花、徐宏伟、徐晓文各负担50元。本判决为终审判决。审判长  董中华审判员  孙诚霞审判员  王茂峰二〇二〇年十二月七日书记员  李浩维