辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终276号上诉人（一审原告）：清原满族自治县城乡房地产开发有限责任公司，住所地清原满族自治县清原镇清河路**。法定代表人：姜雪军，该公司董事长。委托诉讼代理人：刘伟，辽宁满诚律师事务所律师。委托诉讼代理人：金日男，辽宁科泰律师事务所律师。上诉人(一审被告)：清原满族自治县人民政府，，住所地清原满族自治县清原镇法定代表人：吴振宇，该县政府县长。委托诉讼代理人：高屹玮，该县司法局工作人员。委托诉讼代理人：童海仲，上海汉盛（沈阳）律师事务所律师。清原满族自治县城乡房地产开发有限责任公司与清原满族自治县人民政府给付收益款及利息一案，双方均不服辽宁省抚顺市中级人民法院（2017）辽04行初173号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2012年9月6日，被告形成《关于审定D1（高速公路南出口）等5个地块土地使用权上市出让工作的会议纪要》，该会议确定：同意将D1（高速公路南出口））地块出让金额地价7945万元，政府土地纯收益1995万元，竞买保证金4000万元，增价幅度20万元。2012年10月10日，形成《关于研究解决县城部分地块上市和漂流公司运营债务有关问题的专题会议纪要》，该会议纪要记载，县国土局负责，在南出口（D1））地块因故流拍后抓紧将该地块重新挂牌上市，原上市规划条件各种参数及地价等维持不变。该地块上市后按规划建设要求，县政府不再拨付资金，可将土地出让金中政府纯收益部分让给摘牌企业，并适当减免该地块的基础设施配套费。2012年11月19日，甲方清原满族自治县房屋土地征收中心与乙方清原满族自治县城乡房地产开发有限责任公司签订D1（高速公路出口西侧））地块土地整理协议书双方确认现有的土地整理成本为5930万元（土地出让金7945万元-政府土地纯收益1995万元-增价20万元）。2012年12月10日原告缴纳了土地出让金7945万元。2014年6月18日，清原满族自治县财政局出具《关于清原满族自治县城乡房地产开发有限公司缴纳G4（高速公路出口西侧））地块土地竞买保证金的说明》该说明记载，清原满族自治县城乡房地产开发有限责任公司于2012年竞得我县D1（高速公路出口西））地块该公司全额缴纳了土地出让金，按县政府办公室2012年10月10日会议纪要，应将D1地块的政府收益部分1995万元返投于企业，但现在还没有操作完成。2014年6月清原满族自治县城乡房地产开发有限责任公司拟竞买我县G4（高速公路出口西侧））地块需交纳保证金1126万元，经研究可暂用应返D1地块收益部分抵顶，待时机结算时统一结算。原告称其已经于2014年6月21日对G4地块摘牌，原告与被告之间并未达成用D1地块的土地纯收益抵顶G4地块保证金的协议，G4地块的土地出让金还没有确定。另查明，2012年11月14日，清原满族自治县土地储备整理中心与清原满族自治县城乡房地产开发有限责任公司签订成交确认书，清原满族自治县城乡房地产开发有限责任公司以7945万元竞得编号为2012-5-1地块的国有建设用地使用权。同日，双方签订了国有建设用地使用权出让合同。一审法院认为，本案的争议焦点是原告要求被告返还土地纯收益2015万元及利息是否有事实和法律依据。法治政府应当是诚信政府。诚实信用原则不仅是契约法中的帝王条款，也是行政允诺各方当事人应当共同遵守的基本行为准则。在行政允诺的订立和履行过程中，基于保护公共利益的需要，赋予行政主体在解除和变更中的相应的优益权固然必要，但行政主体不能滥用优益权。行使优益权既不得与法律规定相违背，也不能与诚实信用原则相抵触。在对行政允诺关键内容的解释上，同样应当限制行政主体在无其他证据佐证的情况下，任意行使解释权。否则，将可能导致该行政行为产生的基础，即双方当事人当初的意思表示一致被动摇。本案中，首先应审查原告主张要求被告兑现行政允诺的真实性。原告要求被告兑现给付D1地块土地纯收益的依据主要是2012年9月6日及2012年10月10日被告的会议纪要，2012年11月19日的土地整理协议书，2014年6月18日，清原满族自治县财政局出具的情况说明，被告认可上述材料的真实性，但认为两份会议纪要并没有对原告送达不能产生对外效力，一审法院认为，2016年12月20日，原告出具的《关于免交（D1））地块基础设施配套费的请示中》有被告相关工作部门领导的签字被告并没有证据否认上述签字的真实性，经综合本案的事实来看，应认定被告同意给付D1地块土地纯收益。从时间节点上来看，先是政府召开会议确定给摘牌企业返还土地纯收益，原告陈述其是通过与政府相关工作人员的接触知晓政府的会议纪要中优惠政策，基于对政府的信赖其对D1地块摘牌，行政允诺一经作出，行政相对人即有一种利益期待，行政机关应依法履行义务。被告同意给付D1地块土地纯收益应属于一种行政允诺，对行政允诺的审查既要审查其真实性也要审查其合法性。该行为是否与现行法律规范中的强制性规定相抵触也是本案审查的重点。被告主张原告请求与法相悖的主要依据有《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）第七条（强化土地出让收支监督管理，确保土地出让收入及时足额上缴国库，支出严格按照财政预算管理的规定执行，对于违反本通知规定，擅自减免、截留、挤占、挪用应缴国库的土地出让收入，不执行国家统一规定的会计、政府采购等制度，要严格按照土地管理法、会计法、审计法、政府采购法、《财政违法行为处罚处分条例》和《金融违法行为处罚办法》等有关法律法规进行处理，并依法追究相关责任人的责任；触犯刑法的，依法追究有关人员的刑事责任。)，国土资源部《节约集约利用土地规定》（2014年9月1日起施行）第二十二条（禁止以土地换项目、先征后返、补贴、奖励等形式变相减免土地出让价款）。《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发[2014]62号）第三条第（三）项规定，未经国务院批准，各地区、各部门不得对企业规定财政优惠政策。对违法违规制定与企业及其投资者缴纳税收或非税收入挂钩的财政支出优惠政策，包括先征后返、列收列支、财政奖励或补贴，以代缴或给予补贴等形式减免土地出让收入等，坚决予以取消。一审法院认为，第一，2015年5月10日《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发[2015]25号）第三条规定，各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效。第五条规定，《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》(国发[2014]62号)规定的专项清理工作，待今后另行部署后再进行。从上述规定来看25号文件对62号文件进行了修正，原有的优惠政策继续有效。第二，在现代行政背景下，公共行政的领域急剧扩大，行政机关作出的行政行为不断增加，要求所有的管理均具有行为法上的依据并不现实，在服务于公共利益的前提下，为了促进地方经济的发展，政府有权依法行使自由裁量权从事积极的管理活动，不能以缺少行为法上的明确授权而否定其效力。关于被告返还土地纯收益数额的确定，从本案证据材料来看，被告同意返还的数额是1995万元，并未同意返还增价幅度20万元。故一审法院认定为1995万元。原告主张的利息损失没有合同及法律依据，依法不予支持。至于D1地块的土地纯收益与G4地块的竞买保证金是否存在抵顶的问题，一方面，原告予以否认，被告也未提交充分的证据证明抵顶事实的存在，另一方面，二者是两种不同的法律关系，不应在一个案件中一并处理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条的规定，判决：一、被告清原满族自治县人民政府于本判决生效之日起六十日内给付原告清原满族自治县城乡房地产开发有限责任公司土地纯收益1995万元；二、驳回原告清原满族自治县城乡房地产开发有限责任公司的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告清原满族自治县人民政府负担。清原满族自治县城乡房地产开发有限责任公司上诉称，一审法院认定事实错误。请求撤销一审判决，改判给付本金1995万元的利息，自2012年11月14日起计算至本息还清之日止。2012年9月28日，清原满族自治县人民政府召开专门研究解决县城部分地块上市问题并形成会议纪要，规定该地块上市后按照规划建设要求，县政府不再拨付资金,可将土地出让金中政府纯收益部分让给摘牌企业。2012年11月14日，上诉人以成交价7945万元取得2012-5-1号地块国有土地使用权，并缴纳7945万元土地出让金。2012年9月6日县政府会议纪要确定该地块土地纯收益为1995万元。上诉人与清原满族自治县人民政府均对上述事实表示认可。一审法院认为上诉人主张利息损失没有合同及法律依据，依法不予支持，上诉人对此有异议。清原满族自治县人民政府在2012年收到土地出让金后就应向上诉人拨付该笔款项，由于清原满族自治县人民政府迟迟未履行义务，导致上诉人产生巨大费用。根据清原满族自治县人民政府2012年10月10日会议纪要内容显示，清原满族自治县人民政府做出一种行政允诺，应当在上诉人完成摘牌，缴纳土地出让金后，及时兑现承诺，将该笔政府纯收益支付给上诉人。清原满族自治县人民政府答辩称，清原满族自治县城乡房地产开发有限责任公司主张利息损失没有法律依据。请求驳回上诉。清原满族自治县人民政府上诉称，一、一审法院认定政府的会议记要构成政府允诺是错误的。二、一审法院认定清原满族自治县人民政府一方“行政允诺真实的合法的”是错误的。三、一审法院适用诚实信用原则是错误的。四、一审判决认定政府土地纯收益为1995万元是错误的，根据一审中清原满族自治县人民政府提交的清原满族自治县财政局所出具的《南出口D1地块土地纯收益情况说明》，财政上计算土地纯收益需要扣除必须计提的各项基金和资金951.18万元，政府的纯收益仅剩余1043.82万元。清原满族自治县城乡房地产开发有限责任公司答辩称，县政府的会议记要不构成政府允诺的理由缺乏事实及法律依据。县政府应履行行政允诺。一审法院以诚实信用原则判决符合法律规定。一审判决对县政府行政允诺真实性及合法性的审查，符合事实及法律规定。县政府主张纯收益为1043.82万元没有事实及法律依据。本院经审理查明事实与一审判决查明事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议焦点为清原满族自治县人民政府会议纪要是否构成行政允诺、清原满族自治县城乡房地产开发有限责任公司请求返还土地纯收益1995万元及利息是否有事实和法律依据。关于清原满族自治县人民政府会议纪要是否构成行政允诺一节。清原满族自治县城乡房地产开发有限责任公司请求给付土地纯收益的依据是2012年9月6日及2012年10月10日清原满族自治县人民政府的会议纪要、2012年11月19日的土地整理协议书及2014年6月18日清原满族自治县财政局出具的情况说明，清原满族自治县人民政府均认可上述证据的真实性。2012年8月29日清原满族自治县人民政府召开会议研究了案涉地块的土地拍卖工作，确定了土地出让价格，此后该地块流拍。2012年9月28日清原满族自治县人民政府再次研究了案涉地块的上市拍卖工作，决定将土地出让金中政府纯收益部分让给摘牌企业，并适当减免基础设施配套费，就此形成了会议纪要。上述事实说明清原满族自治县人民政府为了解决案涉地块的土地流拍，向参加竞买的企业做出了将土地出让金中政府纯收益部分让给摘牌企业的行政允诺。清原满族自治县城乡房地产开发有限责任公司竞买成功后，请求履行该行政允诺，清原满族自治县财政局2014年6月18日出具的说明更进一步确认了此行政允诺的存在。清原满族自治县人民政府提出该行政允诺违反了以下规定，应为无效。1、原国土资源部《节约集约利用土地规定》（2014年9月1日起施行）第二十二条第三款规定，禁止以土地换项目、先征后返、补贴、奖励等形式变相减免土地出让价款。2、《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发[2014]62号）规定，未经国务院批准，各地区、各部门不得对企业规定财政优惠政策。对违法违规制定与企业及其投资者（或管理者）缴纳税收或非税收入挂钩的财政支出优惠政策，包括先征后返、列收列支、财政奖励或补贴，以代缴或给予补贴等形式减免土地出让收入等，坚决予以取消。3、《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）规定，强化土地出让收支监督管理，防止国有土地资产收益流失。财政部门、国土资源管理部门、人民银行机构以及审计机关要建立健全对土地出让收支情况的定期和不定期监督检查制度，强化对土地出让收支的监督管理，确保土地出让收入及时足额上缴国库，支出严格按照财政预算管理的规定执行。土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库。对违反本通知规定，擅自减免、截留、挤占、挪用应缴国库的土地出让收入，不执行国家统一规定的会计、政府采购等制度的，要严格按照土地管理法、会计法、审计法、政府采购法、《财政违法行为处罚处分条例》和《金融违法行为处罚办法》等有关法律法规进行处理，并依法追究有关责任人的责任；触犯刑法的，依法追究有关人员的刑事责任。本院认为清原满族自治县人民政府的上述主张不能成立，这是因为，第一，2015年5月10日《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发[2015]25号）规定，各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效，《国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知》（国发[2014]62号）规定的专项清理工作，待今后另行部署后再进行。从上述规定来看国发[2015]25号已经明确原有的优惠政策继续有效，清原满族自治县人民政府提出行政允诺违法无效的主张不能成立。第二，因为此地块原来流拍过，清原满族自治县城乡房地产开发有限责任公司是根据清原满族自治县人民政府返还土地纯收益的允诺，基于对行政机关的信赖，经过核算认为按照政府允诺，该项目不能产生亏损，才参加竞买。如果没有此允诺势必不会参加竞买。现在土地竞买之后，如果政府不兑现承诺，势必会给清原满族自治县城乡房地产开发有限责任公司造成损失。关于清原满族自治县人民政府提出该行政允诺违反了县委县政府重大事项决策流程因而不具有法律效力的问题。该行政允诺是经过县政府县长、分管县长和相关部门经过慎重研究后作出的。作为一级政府，行政允诺一经作出，就对行政相对人产生了利益期待。行政相对人不可能了解该行政允诺经过了哪些行政程序研究作出。如果以此为由认为行政允诺不发生法律效力，无疑是对行政相对人设定了不合理的义务，势必导致将来任何人都不敢相信行政允诺。另外假设该行政允诺确实违反了重大事项决策流程，应当有相关责任人因此受到党纪政纪处分追责。但是清原满族自治县人民政府并没有提供任何人因此而受到处分的证据，因此此项主张不能成立。法治政府应当是诚信政府。诚实信用原则不仅是契约法中的帝王条款，也是行政允诺各方当事人应当共同遵守的基本行为准则。清原满族自治县城乡房地产开发有限责任公司基于对清原满族自治县人民政府行政允诺的信赖竞买成功后，清原满族自治县人民政府应当履行承诺，返回土地纯收益。关于返还数额，清原满族自治县人民政府提出计算土地纯收益需要扣除必须计提的基金、资金，即教育资金、农田水利建设资金、农业土地开发资金、土地收益基金、城镇化建设资金、棚户区改造、国土局手续费等合计951.18万元，可以返还的土地纯收益应为1043.82万元的问题。根据清原满族自治县人民政府提供的文件，各种基金和收费确实有相关规定。如果当初清原满族自治县人民政府作出允诺时仅仅允诺返还土地纯收益，并未明确数额，则应当将这些项目扣除后再将剩余款项返还给清原满族自治县城乡房地产开发有限责任公司。但是清原满族自治县人民政府开会研究决定返还土地纯收益的会议上有相关职能部门，这些部门对于土地纯收益应当如何计算，是否应当计提各种基金和收费完全明白。清原满族自治县人民政府在会议纪要中已经明确了土地纯收益是1995万元，此后和清原满族自治县城乡房地产开发有限责任公司签订的协议以及财政局的说明中均已明确了应当返还的纯收益是1995万元，这就说明清原满族自治县人民政府的行政允诺的数额是清晰明确的，即1995万元，因此应当按照此数额返还。清原满族自治县城乡房地产开发有限责任公司是根据政府允诺的数额才进行的竞买，因此应当按照政府允诺的数额1995万元进行返还，至于应当计提的各项费用由清原满族自治县人民政府负担。关于清原满族自治县城乡房地产开发有限责任公司请求给付本金1995万元的利息一节。根据清原满族自治县人民政府的允诺，清原满族自治县人民政府应当在清原满族自治县城乡房地产开发有限责任公司缴纳土地出让金后将1995万元予以返还。清原满族自治县人民政府未及时返款，给清原满族自治县城乡房地产开发有限责任公司造成了利息损失，应当承担利息损失。关于利息的计算方式，清原满族自治县城乡房地产开发有限责任公司和土地部门就案涉地块签订的土地使用权出让合同约定双方违约均按日千分之一计算违约金。清原满族自治县城乡房地产开发有限责任公司提供的另案清原满族自治县自然资源局起诉清原满族自治县城乡房地产开发有限责任公司拖欠土地出让金一案，抚顺市中级人民法院（2019）辽04民初31号民事判决已经发生法律效力。该判决判令清原满族自治县城乡房地产开发有限责任公司给付清原满族自治县自然资源局土地出让金2252万元，并自2014年7月25日起至2019年4月8日止，按日千分之一承担拖欠土地出让金2252万元的违约金。由于清原满族自治县人民政府延迟返款的行为已经造成了清原满族自治县城乡房地产开发有限责任公司超过银行贷款利息的损失，参照案涉地块的土地使用权出让合同日千分之一违约金的约定，清原满族自治县城乡房地产开发有限责任公司请求给付贷款利息的上诉理由成立，本院予以支持。关于利息的起算时间，鉴于会议纪要中并未明确返还时间，2014年清原满族自治县城乡房地产开发有限责任公司请求返还，因此可从抚顺市中级人民法院判决清原满族自治县城乡房地产开发有限责任公司承担违约金的2014年7月25日起计算利息。综上，一审判决认定事实清楚，判决返还土地纯收益1995万元正确。清原满族自治县城乡房地产开发有限责任公司请求给付利息的上诉请求，具备事实和法律依据，本院予以支持。清原满族自治县人民政府的上诉请求没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、维持辽宁省抚顺市中级人民法院（2017）辽04行初173号行政判决第一项，即：“被告清原满族自治县人民政府于本判决生效之日起六十日内给付原告清原满族自治县城乡房地产开发有限责任公司土地纯收益1995万元”；二、撤销辽宁省抚顺市中级人民法院（2017）辽04行初173号行政判决第二项，即：“驳回原告清原满族自治县城乡房地产开发有限责任公司的其他诉讼请求”；三、清原满族自治县人民政府于本判决生效之日起六十日内给付清原满族自治县城乡房地产开发有限责任公司土地纯收益1995万元的贷款利息，其中自2014年7月25日起至2019年8月19日止的贷款利率按照同期中国人民银行公布的贷款基准利率计算，自2019年8月20日起至1995万元实际给付之日止的贷款利率按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算；四、驳回清原满族自治县城乡房地产开发有限责任公司其他诉讼请求。上列判决所列给付款项，如清原满族自治县人民政府延期履行，按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条执行。一、二审案件受理费共计100元，由清原满族自治县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  康宪雷审判员  禹政一审判员  张广军二〇二〇年十二月二十三日法官助理张廓书记员鞠林