广西壮族自治区玉林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂09行终213号 上诉人（一审原告）蔡新胜，男，1956年12月30日出生，汉族，住北流市。 委托代理人罗艺，广西顺通律师事务所律师。 委托代理人彭泓霖，广西八桂律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）玉林市玉东新区管理委员会，住所地玉林市人民东路**国防教育训练基地。 法定代表人谢元喜，主任。 上诉人蔡新胜诉被上诉人玉林市玉东新区管理委员会履行行政协议纠纷一案，上诉人蔡新胜不服玉林市玉州区人民法院（2020）桂0902行初35号行政判决（下称一审判决），向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 一审判决认定本案的案件事实如下：玉林市桂力建材有限公司（以下简称桂力公司）是没有依法登记、成立的公司，公司没有任何财产。2016年1月22日，玉林市玉东新区征地事务局（甲方）与玉林市桂力建材有限公司（乙方）签订《砖厂关停补偿协议书》一份，该协议约定：“乙方应得房屋及建构物和采矿权补偿费共计人民币壹仟玖佰伍拾万元整（19，500，000.00元）。”另查明，玉林市玉东新区管理委员会已支付300万元搬迁补偿费给蔡新胜。 -2- 一审法院认为，所谓恶意串通的合同，就是合同的双方当事人非法勾结，为牟取私利，而共同订立的损害国家、集体或者第三人利益的合同。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定，有下列情形之一的，合同无效：（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益。涉案《砖厂关停补偿协议书》中的乙方属未依法成立的公司，该公司没有任何财产，但该协议的双方当事人，为牟取私利，非法勾结，虚构玉林市桂力建材有限公司存在房屋及建构物和采矿权等事实，恶意串通下签订的砖厂关停补偿协议，并使国家财产流失300万元，故应认定砖厂关停补偿协议属恶意串通的合同，依照上述合同法的规定，应认定为无效。原告以无效的《砖厂关停补偿协议书》为依据提出本案诉讼请求，理由不成立，不予支持。一审判决结果是：驳回原告蔡新胜的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告负担。 上诉人蔡新胜上诉称，一审判决以桂力公司没有任何财产为由认定本案讼争的《砖厂关停补偿协议书》属于合同双方恶意串通的认定完全违背事实，据此作出的判决是十分错误的判决。1、桂力公司是没有经登记成立，桂力公司名下也没有财产，但是，这并不导致上诉人与被上诉人签订的《砖厂关停补偿协议书》无效。《砖厂关停补偿协议书》的乙方是桂力公司，但是，正是因为桂力公司在当时还没有经登记成立，还没有公章，所以在最后署名的时候是上诉人签暑自己的名字和捺上诉人自己的指模，在合同的最后留的是上诉人自己的银行账号，便于被上诉人转款用。因此，本案涉案合同从形式上，应能判断、认定上诉人为合同的一方当事人，内容上是具体的、没有任何歧义的，合同双方当事人的权利义务是明确的。上诉人按政府部门要求搬迁了在玉林市玉州区所建砖厂，被上诉人支付补偿费的事实属实，涉案合同而并非上诉人和被上诉人双方故意捏造事实而凭空签订。3、本案涉案合同并不是所谓合同双方当事人非法勾结、恶意串通而签订的合同。就上诉人的砖厂关停补偿问题，经双方反复协商一年未果。在此情况下，是由被上诉人单方面组织委 -3- 托有关单位进行评估，最后是在2016年1月22日由中共玉林市玉东新区工委和玉林市玉东新区管委召开的联席会议上审定通过的协议书的内容。在2016年1月29日，玉东新区工委管委办公室下发《联席会议纪要》之后，被上诉人才拿合同让上诉人签字的。合同的内容是经被上诉人两委会议决定的，上诉人是被动签订。补偿砖厂1950万元跟上诉人实际投入砖厂的投资款叁仟多万元还相差甚远，补偿远远不够上诉人的投入成本。有关本案合同签订的相关文书，包括中共玉林市委市政府的文件、玉东新区工委和玉林市玉东新区管委文件、玉林市国土资源局文件以及相关的评估报告等材料，全部在上诉人原来提起的民事诉讼案件案卷材料中，上诉人在一审诉讼中已申请一审法院调取该民事案卷，而一审法院不予调卷并错误地认定本案的合同是双方当事人恶意串通、非法勾结签订的。总而言之，本案双方签订的《砖厂关停补偿协议书》是双方真实的意思表示，并没有违反法律、行政法规的强制性规定，是合法有效的合同，应当得到全面的履行。上诉人早就按照合同的约定将砖厂进行了搬迁，被上诉人应该按照合同的约定给予上诉人搬迁补偿。被上诉人否认合同效力，拒绝支付补偿款，确实不应为人民政府的所作所为。因此，上诉人的一审诉讼请求是有事实和法律依据的，一审判决罔顾事实，认定合同无效是非常错误的，这严重损害了上诉人的合法权益，也严重损害人民政府的公信力。上诉人请求本院判决：一、撤销一审判决，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。二、本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人玉林市玉东新区管理委员会答辩称，本案涉案的《砖厂关停补偿协议书》是违法无效的，原审判决认定事实清楚，适用法律准确，程序合法。上诉人上诉理由无事实和法律依据，应驳回上诉人的上诉，维持一审判决。 经审理查明，一审判决认定本案的案件事实基本清楚，本院予以确认。 -4- 本院另查明，已经发生法律效力的北流市人民法院（2018）桂0918刑初44号判决、本院（2018）桂09刑终201号裁定认定，被告人刘钦明滥用职权，在履行对关停矿山（砖厂）评估职责时，违反补偿安置方案的规定，擅自对没有取得采矿许可证的企业进行补偿，擅自对没有取得采矿权的评估计算开采年限的采矿价值进行补偿，擅自非法加大补偿年限，造成国家资金损失3158.998万元。具体分述如下：……（三）2014年6月，玉林市人民政府开展关停茂林镇辖区范围内的矿山行动，刘钦明违反补偿安置方案的规定，在明知桂力公司不符合补偿条件的情况下，仍代表工作组长与之签订补偿协议，造成桂力公司非法领取国家资金300万元。博白县人民法院（2018）桂0923刑初542号判决、本院（2019）桂09刑初224号裁定对被告人严瑞强滥用职权犯罪事实也作出前述基本同样的认定。本院（2019）桂09民再24号民事裁定认定：“玉林市人民政府为了社会发展的需要，依行政职权决定关停茂林镇辖区范围内的矿山（采石场、砖厂等），为此颁布了《玉林市人民政府关于关停茂林镇辖区范围内矿山的通告），制定了《关于关停茂林镇辖区范围内矿山的工作实施方案》，玉东新区管委会也制定了《关于协助关停茂林镇辖区范围内矿山的补偿安置方案》。在实施对本案的蔡新胜以桂力公司名义所建的砖厂进行关停拆除过程中，作为行政机关的玉东管委会及其工作人员，应当依照政府已制定的相关工作方案和补偿安置方案的规定执行。被关停的蔡新胜以桂力公司名义所建的砖厂，并没有采矿许可证，不享有采矿权，不符合上述《关于协助关停茂林镇辖区范围内矿山的补偿安置方案》中规定的给予采矿权补偿的条件，但玉东管委会从事此项工作的人员刘钦明、李观海等，在办理对该砖厂的关停补偿事务时，没有在职权范围内严格履行审核职责，明知其没有采矿权而进行采矿权补偿，故意逾越职权，代表玉东征地事务局工作组组长和工作组成员与蔡新胜违规签订本案的《砖厂关停补偿协议书》，刘钦明、李观海签订该协议 -5- 的行为，属于滥用职权，致使公共财产遭受损失，对此也已经生效刑事判决所认定，事实清楚。因此，该《砖厂关停补偿协议书》的签订违反了法律、行政法规的强制性规定，也损害社会公共利益，依照《中华人民共和国合同》第五十二条的规定，应认定该协议违法、无效。 本院认为，本案属于履行行政协议纠纷案件，根据法释〔2019〕17号《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查”的规定，本院应依照前述规定对涉案行政协议的合法性进行全面审查。本案涉案《砖厂关停补偿协议书》中的乙方（桂力公司）未依法成立，没有独立财产，且未取得合法采矿权，补偿协议书的另一方当事人玉林市玉东新区征地事务局的主要参与人在签订本协议时存在滥用职权的违法犯罪行为，此事实已为生效的刑事判决所认定。本院已发生法律效力的（2019）桂09民再24号民事裁定亦认定，在实施对本案的蔡新胜以桂力公司名义所建的砖厂进行关停拆除过程中，玉东管委会从事此项工作的人员刘钦明、李观海等，在办理对该砖厂的关停补偿事务时，没有严格履行审核职责，明知该砖厂没有采矿权而进行采矿权补偿，滥用职权而违规签订本案的《砖厂关停补偿协议书》，故该《砖厂关停补偿协议书》的签订违反了法律、行政法规的强制性规定，也损害社会公共利益，属于无效协议。由于《砖厂关停补偿协议书》无效，协议约定内容对签订协议的双方当事人均无约束力，且若履行该协议，可能会损害国家和社会的公共利益。上诉人以此无效《砖厂关停补偿协议书》提出本案行政诉讼，要求玉东管委会履行补偿义务，没有事实和法律依据，并可能造成国家财产的损失。一审判决驳回上诉人的诉讼请求，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确。上诉人诉称《砖厂关停补偿协 -6- 议书》是双方真实的意思表示，并没有违反法律、行政法规的强制性规定，协议合法有效的事实，与本案事实不符，本院不予采信，上诉人上诉理由不能成立，对其上诉请求本院依法予以驳回。一审判决正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）之规定，判决如下： 驳回上诉，维持一审判决。 本案上诉案件受理费50元，由上诉人蔡新胜负担。 本判决为终审判决。 审判长 庞 忠 审判员 梁文全 审判员 林慧琪 二〇二〇年十二月二十一日 -7- 法官助理陈广进 书记员陈国昭 附：适用本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民 -8- 法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。