安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终1111号 上诉人（一审原告）孙玉兰，女，1969年9月19日出生，汉族，住安徽省马鞍山市雨山区。 被上诉人(一审被告)安徽省马鞍山市人民政府，住所地马鞍山市太白大道**。 法定代表人袁方，该市市长。 上诉人孙玉兰因诉安徽省马鞍山市人民政府（以下简称马鞍山市政府）拆迁行政强制一案，不服安徽省马鞍山市中级人民法院(2020)皖05行初30号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 孙玉兰向一审法院诉称，其在马鞍山市××××岘村拥有合法承包地。因马鞍山市餐厨垃圾处理项目需征收起诉人承包地，2018年11月17日，马鞍山市政府未经其同意、未履行任何法定程序、未出具任何法律文书的情况下强制推平原告土地，导致该地上附着物被毁，无法继续使用。据了解，涉案征收项目的征收土地方案由马鞍山市政府发布，补偿安置方案也由其批准实施，马鞍山市政府系该项目的征收主体。集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才有依法征收土地及其附属物的职权，因而，除非被告能够举证证明土地确系在其不知情的情况下由其他主体违法推平，应当依法推定被告实施了推平行为。故现以马鞍山市政府为被告提起本诉，请求确认被告于2018年11月17日强行推平原告位于马鞍山市××××岘村承包地的行为违法。 马鞍山市政府向一审法院答辩称，马鞍山市政府未实施推平案涉土地的行为，不是本案适格被告。2016年，因马鞍山市餐厨垃圾处理项目（一期）建设需要，经安徽省人民政府批复，马鞍山市政府发布征收土地方案公告和补偿安置方案公告，决定征收雨××××村村山东岘村集体土地，征收工作由雨山区人民政府组织实施。马鞍山市政府不是案涉土地征收的实施单位。根据雨山区人民政府提供的净地证明等材料可知，案涉项目地块的清表工作系雨山区向山镇人民政府（以下简称向山镇政府）具体实施，因此，当事人对清表行为不服提起诉讼，应当以向山镇政府为被告。原告以马鞍山市政府为被告提起本案诉讼，没有事实和法律依据，请求依法驳回。 一审法院审理查明，因马鞍山市餐厨垃圾项目建设需要，安徽省人民政府于2016年9月13日作出皖政地〔2016〕1039号《关于马鞍山市餐厨垃圾处理项目（一期）建设用地的批复》，同意在雨××××村村用地范围内，将集体农用地3.0087公顷转为建设用地并征收为国有，另征收集体建设用地0.2486公顷。以上建设用地合计3.2573公顷用于马鞍山市餐厨垃圾处理项目（一期）项目建设。2016年9月28日，马鞭山市政府发布2016年第37号《马鞍山市人民政府征收土地方案公告》，将征收土地位置，被征村（组）地类）地类及面积、附属物补偿标准及符合安置条件的农业人口安置标准等项目予以公告。公告征收土涉及马鞍山市雨××××村村山东岘村民组集体土地，公告记载征收土地方案由雨山区人民政府组织实施。2016年10月28日，马鞍山市人民政府发布2016年45号《马鞍山市餐厨垃圾处理项目（一期）征地补偿安置方案和房屋拆迁补偿安置方案公告》，对征地安置方案和拆迁补偿安置方案予以公布，建设项目房屋拆迁补偿安置工作由雨山区人民政府组织实施。 孙玉兰与郭起才是夫妻关系，于1995年7月登记结婚。1995年10月5日，郭起才作为承方包与发包方陶村村签订了《农村土地承包合同书》。2016年，因餐厨项目建设需要，其家庭承包的部分土地被纳入土地征收范围。雨山区人民政府于2020年8月3日作出的《关于孙玉兰诉马鞍山市人民政府强制推平承包地确认行政违法案件的答复书》记载：“孙玉兰户二轮土地承包面积共4.4亩，2016年因马鞍山市餐厨垃圾处理项目（一期）征收，马鞍山市中迪地理工程服务有限公司测得孙玉兰户承包地面积为5.324亩（实测面积），其中线内承包地面积为1.715亩，线外3.609亩不在本次征收范围。孙玉兰的承包地在征收范围内的土地由向山镇政府负责清表交地，征收范围之外的承包地强制推平行为不是行政机关所为，起诉人应当向推平的具体实施者提出主张权利。” 2016年11月27日，向山镇政府组织对孙玉兰户承包地进行清表，孙玉兰户位于征地范围内及征地范围外的承包地已全部被清表，现土地已由用地单位建设使用。据孙玉兰庭审中陈述，其承包地上栽种有桂花树，在这次征收中被政府推平，且未给予补偿。 一审法院认为，本案的争议焦点是：马鞍山市政府是否是本案的适格被告，原告诉请有无事实和法律依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：提起行政诉讼应当符合下列条件:（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据。该条款规定的“明确的被告”和“事实根据”，不仅要求原告起诉时有准确的被告名称表述，还要有初步证据证明存在被诉行政行为且是该行政机关所为。根据本案有效证据可以认定，马鞍山市政府作出征收决定及征收补偿安置方案并进行了公告，雨山区人民政府具体组织实施征收及补偿安置工作。雨山区向山镇人民政府作为辖区基层人民政府，负责被征收土地的清表工作，清表过程中推平了原告承包地上的种植物。依据上述事实，该院认为，土地征收是多阶段、多部门共同参与的过程，根据土地征收工作的需要，不同阶段的具体行为由相应行政机关分工合作、各司其职、各负其责。因此，对土地征收不同环节的行政行为提起诉讼时，涉及行政责任主体的确定，主体的确定直接关系到行政法律责任的承担。本案孙玉兰诉请确认的违法行为是推平承包地的行为，该行为是向山镇政府实施，向山镇政府作为一级政府机关，对其行为具有承担相应法律责任的能力。马鞍山市政府主张其不是本案适格被告，其提交证据可以证明实施案涉行为的是其他行政机关，故孙玉兰以马鞍山市政府是征收公告的发布主体而推定其为本案被告缺乏事实根据，经该院释明，其不同意变更被告，故对其诉请依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告孙玉兰的起诉。 孙玉兰上诉称，一审法院驳回起诉的裁定确有错误:一、被上诉人系本案适格被告。土地管理法、土地管理法实施条例的规定，在集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有依法征收土地及其附属物的职权，发布征收土地方案、批准补偿安置方案亦是其履行职权的表现。因而，在被拆除房屋位于市、县级人民政府确定的征收范围内的情况下，除非市、县级人民政府能够举证证明房屋确系在其不知情的情况下由其他主体违法强拆，人民法院应当依据上述法律规定，推定强制拆除行为系市、县级人民政府或其委托的主体实施。被上诉人作出的征收土地方案公告中确定由雨山区人民政府实施征收工作，雨山区人民政府在作出的答复书中也明确提到其是根据被上诉人发布的补偿方案来组织实施征收工作，足以证明雨山区人民政府和向山镇人民政府实施征收的职权来源是被上诉人作出的征收土地方案公告和补偿安置方案公告的授权，而这两份公告并非法律法规和规章，依据最高人民法院司法解释的规定，该授权行为属于委托行为，应当以委托的机关为被告，即以被上诉人为被告。上诉请求撤销马鞍山市中级人民法院（2020）皖05行初30号行政裁定，并指令马鞍山市中级人民法院继续审理。 马鞍山市政府向一审法院提举下列证据：证据组一、1、马鞍山市餐厨垃圾项目核准批复；2、安徽省人民政府建设用地批复皖政地〔2016〕1039号；3、马鞍山市人民政府征收土地方案公告2016年第37号；4、马鞍山市餐厨垃圾处理地块（一期）征地补偿安置方案和房屋拆迁补偿方案公告2016年45号。证明案涉项目地块的征收补偿工作具体由雨山区人民政府组织实施，非由马鞍山市人民政府直接实施。 证据组二、1、马鞍山市征地补偿调查审核表（7）；2、雨山区土地和房屋征收管理局（现为雨山区土地和房屋征收管理中心）支付涉及被征收的土地各项补偿费支付到向山镇政府票据；3、郭起才（孙玉兰）户涉征土地测绘图；4、向山镇政府支付给陶村餐厨垃圾处理项目的支出证明及汇款单；5、向山镇政府支付给陶村孙玉兰等4户的土地费、青苗费和人员安置费票据及发放表。上述证据证明：1、雨山区人民政府履行了相关法定职责；2、确认孙玉兰户涉征土地的田亩数。 证据组三、1、向山镇政府净地证明；2、向山镇政府关于孙玉兰诉马鞍山市人民政府强制推平承包地案相关情况的报告；3、关于孙玉兰诉马鞍山市人民政府强制推平承包地确认行政违法案件的答复书。上述证据证明案涉地块的建筑物、构筑物、附着物清表工作是向山镇政府组织实施。 孙玉兰向一审法院提交下列证据：1、原告身份证复印件一份，证明原告的身份情况。2、土地被推平照片1张。证明原告承包地被推平的事实。照片系原告手机拍摄，拍摄时间是2018年11月17日上午8：11分，因原手机遗失，现使用手机无法显示拍摄时间。3、2019年1月18日原马鞍山市国土资源局雨山分局作出的马国土资雨（2019）2号告知书及附件，附件包括征收土地方案公告和补偿安置方案公告，表明本案被告是涉案项目的征收主体，有依法征收土地以及附属物的职权，在其未提交证据证明有其他单位在其不知情的情况下实施了推地行为，应当推定被告是征收主体实施或者是委托实施。两个方案公告确定由雨山区人民政府组织实施，雨山区人民政府是受被告授权或者委托实施征收行为，责任应当由被告承担。4、最高人民法院（2018）最高法行再106号行政裁定书复印件一份，按照该裁定书裁判精神，马鞍山市人民政府是本案的适格被告。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，根据《土地管理法》及《土地管理法实施条例》的相关规定，市、县人民政府负责本行政区域内的土地征收工作，其中的具体工作究竟是由自己实施，还是交由下级乡镇政府实施，可根据实际情况进一步明确。乡镇政府属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。如果市、县人民政府已将案涉土地征收项目的强拆工作交由下级乡镇政府实施，应当确定乡镇政府为被诉强拆行为的实施主体。 根据马鞍山市政府2016年第37号《马鞍山市人民政府征收土地方案公告》，可以确定本次征收的主体是马鞍山市人民政府，拆迁补偿安置工作由雨山区人民政府具体组织实施。本案孙玉兰诉请确认的违法行为是推平承包地的行为，该行为是向山镇政府具体实施，向山镇政府作为一级政府机关，对其行为具有承担相应法律责任的能力。故向山镇政府为被诉强拆行为的实施主体，马鞍山市政府不是本案的适格被告。孙玉兰的上诉理由不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  汪结平 审判员  胡 萍 审判员  安 翔 二〇二〇年十二月十六日 法官助理王劲 书记员刘菊芳 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。