安徽省铜陵市铜官区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖0705行初55号 原告：铜陵绿生牧业有限责任公司，住所地安徽省铜陵市义安区西联镇东城村，统一社会信用代码91340764695727328Q。 法定代表人：叶俊生，执行董事兼总经理。 委托代理人：高成军，安徽智全律师事务所律师。 被告：铜陵市商务局，住所地安徽省铜陵市石城路**，统一社会信用代码113407000030970554。 负责人：张琼，局长。 出庭负责人：洪建国，副局长。 委托代理人：陆珂，安徽景旺律师事务所律师。 原告铜陵绿生牧业有限责任公司诉被告铜陵市商务局畜牧行政管理（畜牧）行政撤销纠纷一案，原告铜陵绿生牧业有限责任公司于2020年11月4日向本院提起行政诉讼。本院于2020年11月5日立案受理后，于2020年11月6日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月8日公开开庭审理了本案。原告铜陵绿生牧业有限责任公司法定代表人叶俊生、委托代理人高成军，被告铜陵市商务局出庭负责人洪建国、委托代理人陆珂到庭参加诉讼，本案现已审理终结。 被告铜陵市商务局于2020年8月10日作出铜商运（2020）21号《行政处理决定书》：经查：为落实铜陵市政府2018年生猪活畜储备计划任务，2018年7月12日发布“铜陵市年度生猪活体储备企业采购项目招标公告”。2018年8月3日发布“铜陵市年度生猪活体储备企业采购项目中标（成交）公告”，你单位为五家中标供应商之一。2018年8月16日采购人发送采购成交通知书，并于2018年8月18日与你单位签订《铜陵市生猪活畜委托储备合同》及《2018年生猪储备合同执行期限的补充说明》，合同执行期限为2018年8月18日至2019年8月17日，并约定“合同期满经审核验收，储备企业完成年度储备任务后，将补贴资金一次性拨付储备企业帐户”。因市财政局预算资金时限管理要求，活畜储备补贴资金7.5万元已于2018年9月29日全额预付到你单位企业账户。2018年9月-12月期间生猪发生不明原因疫病，相关部门对你单位生猪给予扑杀并无害化处理，客观上你单位未完成合同约定的生猪储备任务，已无法起到生猪应急储备和保证市场供应的作用，本机关多次就收回预付补贴资金事宜与你单位进行协商，但你单位拒不退回。根据上述事实及《铜陵市市级储备肉管理办法》的规定，并报请市政府同意，本机关决定如下：收回2018年生猪储备补贴资金，你单位收到本决定书之日起十五日内退还生猪储备补贴资金7.5万元至以下账户（户名：铜陵市财政局，开户行：国家金库铜陵市中心支库，账号12×××01，备注：缴回2018年生猪储备补贴资金）。如果你单位不服本处理决定，可在收到本处理决定书之日起六十日内依法向铜陵市人民政府或安徽省商务厅申请行政复议，或者在接到本决定书之日起6个月内依法向铜陵市铜官区人民法院提起行政诉讼。逾期不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不履行本行政处理决定的，本机关将依法申请人民法院强制执行，强制执行费用由你单位承担。 原告铜陵绿生牧业有限责任公司向本院提出诉讼请求：1、请求人民法院撤销被告作出的铜商运（2020）21号行政处理决定；2、案诉讼费用由被告方承担。事实及理由：被告为落实铜陵市政府2018年生猪活畜储备计划任务，通过公开招标“铜陵市年度生猪活体储备企业采购项目”，由包括原告在内的五家企业中标,2018年8月16日被告向原告送交采购成交通知书，后由原、被告签订《铜陵市生猪活畜委托储备合同》，合同签订后被告对原告的存栏活畜进行了现场验收统计，被告在认定原告存栏活畜的数量和质量均符合合同约定的情况下于2018年9月29日将包含原告在内五家企业的储备资金共计27.5万元转账至企业账户，原告按照被告的要求开具的增值税普通发票。原告在积极履行生猪活畜储备合同的过程中爆发非洲猪瘟疫情，原告等五家储备企业为响应政府主管部门的要求，存栏活畜于2018年12月7日被强制扑杀,2019年上半年，在猪瘟疫情好转后，原告也积极继续生猪养殖以保证存栏量。2020年8月10日被告作出行政处理决定，决定认为2018年9月至12月期间生猪发生不明原因疫病，相关部门对原告单位生猪给予扑杀并无害化处理，客观上原告单位未完成生猪储备任务，以此决定收回2018年生猪储备补贴资金75000元。原告认为，原告在签订《铜陵市生猪活畜委托储备合同》后为履行合同积极筹备资金购入仔猪入栏，并向被告报送了《生猪活畜储备入库（栏）单》，被告也按照职责对原告进行了现场检查和验收；原告已经按照合同约定履行了生猪储备义务，且在合同履行过程中，原告不存在拒不执行或不能按时执行被告调用活畜储备的情况。另，在合同履行过程中，因非洲猪瘟疫不可抗力的原因，存栏生猪被部分扑杀，不能归责原告；且存栏生猪被强制扑杀后，原告在疫情控制期间结束后也在积极履行储备合同，被告在原告生猪被强制扑杀及猪瘟疫情结束后，并没有对原告生猪储备的执行情况进行检查；被告作出铜商运（2020）21号行政处理决定的认定与事实不符，被告要求收回2018年度生猪储备补贴资金的依据不能成立，故起诉至贵院，请求贵院依法撤销被告作出的铜商运（2020）21号行政处理决定。 原告铜陵绿生牧业有限责任公司向本院提交证据：证据一、原告企业营业执照、法定代表人身份证明、法定代表人身份证复印件；被告登记信息打印件。证明：原告企业登记信息、被告登记信息，原被告诉讼主体适格。 证据二、铜陵市生猪活畜委托储备合同、采购成交通知书。证明：原、被告签订《铜陵市生猪活畜委托储备合同》，被告按照50元每头支付原告活畜储备生产费用补贴。 证据三、政府采购项目支付单。证明：被告在核实检查原告的存栏活畜符合合同约定质量和数量的情况下支付原告活畜储备生产费用补贴。 证据四、生猪扑杀无害化处理登记表。证明：原告存栏活畜因非洲猪瘟疫情被强制扑杀。 证据五、动物检疫合格证明四份。证明：原告在非洲猪瘟疫情控制期间结束后仍积极履行储备合同。 证据六、铜陵市商务局于2020年8月10日作出的行政处理决定书。证明：被告明知因非洲猪瘟疫情不可抗力因素致使原告的存栏活畜被强制扑杀，且被告在疫情控制结束后对原告的继续养殖的存栏情况没有检查了解的情况下错误认定，该处理决定不符合合同约定及法律规定。 被告铜陵市商务局辩称，一、答辩人作出铜商运［2020］21号行政处理决定，事实清楚，证据充分，程序合法，行为适当。为保障我市肉品市场供应稳定，落实铜陵市政府2018年生猪活畜储备计划任务，答辩人通过公开招标“铜陵市年度生猪货活体储备企业采购项目”，由被答辩人在内的五家供应商中标，2018年8月3日发布中标（成交）公告，2018年8月16日发送采购成交通知书。双方于2018年8月18日签订《铜陵市生猪活畜委托储备合同》及《2018年生猪储备合同执行期限的补充说明》，合同第五条约定“活畜储备生产费用补贴，按50元／头／年执行，合同期满经审核验收，储备企业完成年度储备任务后，将补贴资金一次性拨付储备企业帐户”。因市财政局预算资金时限管理要求，五家企业储备资金27.5万元已于2018年9月29日全额预付到企业帐户，其中被答辩人收到活畜储备费用7.5万元。 2018年9月铜陵地区发生非洲猪瘟疫情，2018年12月份包括被答辩人在内的五家储备企业活猪被全部扑杀，生猪活体储备任务客观上无法完成，无法起到储备和保证市场供应的作用。2019年1月30日，答辩人向市政府请示收回2018年五家储备企业生猪活体储备资金事宜，经市领导批示同意收回。双方多次就收回储备资金事宜进行协商，但未能达成一致意见。 在被答辩人无法完成生猪储备任务的情况下，答辩人无需承担合同约定的支付储备资金的义务，但客观上答辩人已预付资金，为保障财政专项资金的专款专用，答辩人基于上述客观事实作出收回资金的行政处理决定，并多次与被答辩人协商，程序合法，行为适当。 二、答辩人作出行政处理决定，于法有据。 2014年7月3日铜陵市商务局、铜陵市财政局颁布《铜陵市市级储备肉管理办法》第二十七条第一款规定，未能按照储备合同约定条件进行储备肉入储和管理的，由市商务局、市财政局给予警告，并责令限期改正，情节严重的取消其承储资格，追回承储补助，并按违约追究其相关经济责任。 本案中，被答辩人客观上未能完成合同约定的承储任务，答辩人依据该条规定追回承储补助，于法有据。考虑到受非洲猪瘟疫情影响，未追究被答辩人的违约责任。 三、被答辩人的部分主张，与客观事实不符。 据了解，非洲猪瘟疫情至今尚未结束，被答辩人仍不具备进行生猪储备的客观条件，且因疫情防控需要，答辩人客观上无法进入生猪养殖场所。答辩人已通知收回生猪储备资金，即解除与被答辩人的储备合同，无须对被答辩人生猪储备再次进行检查。故被答辩人对上述情况的主张，与客观事实不符。 综上，请求法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。 为证明其行政行为合法，被告铜陵市商务局向本院提交了下列证据：第一组证据：1、铜陵市年度生猪活体储备企业采购项目招标公告（3页）；2、中标（成交）公告（4页）；3、采购成交通知书（1页）；4、铜陵市生猪活畜委托储备合同（4页）；5、2018年生猪储备合同执行期限的补充说明（1页）；6、财预［2018］106号文件、政府采购项目支付单（5页）。证明：2018年7月12日被告通过公开招标“铜陵市年度生猪货活体储备企业采购项目”，8月3日发布中标公告，原告在内的五家企业中标，2018年8月16日发送采购成交确认书。2018年8月18日原、被告签订《铜陵市生猪活畜委托储备合同》及《2018年生猪储备合同执行期限的补充说明》。因市财政局预算资金时限管理要求，被告申请支付补贴资金，原告收到预付活畜储备费用7.5万元。 第二组证据：1、关于收回2018年生猪储备项目资金的报告（2页）；2、关于要求收回2018年生猪储备项目资金的请示（2页）；3、铜陵市人民政府办公室公文处理标签（1页）；4、证明（1页）。证明：因非洲猪瘟疫情，原告企业活猪被全部扑杀，无法起到储备和保证市场供应的作用。2019年1月30日，被告向市政府请示收回2018年五家储备企业生猪活体储备资金事宜，经市领导批示同意收回。 第三组证据：1、关于请求不予退还生猪储备补助资金的报告（2页）；2、会议记录（3页）；3、铜陵市市级储备肉管理办法（9页）；4、行政处理决定（2页）。证明：被告在作出行政处理决定前，已多次就收回预付补贴资金事宜与原告充分协商，程序正当合理。根据《铜陵市市级储备肉管理办法》作出行政处理决定，于法有据。 经庭审，原告铜陵绿生牧业有限责任公司对被告铜陵市商务局提交的证据的质证意见为：对第一组证据：真实性、合法性、关联性均无异议。 我们认为合同签订以后包括原告的五家企业在付款被告对活数的数量及质量进行了检查核实，在认定原告至履行符合合同约定的情况下，向原告支付储备生产费用补贴资金不属于预付。 对第二组证据中第1、2、3，这是被告向市政府的请求报告及相关领导的意见，真实性、合法性和关联性无异议，但在生猪储备期限内，被告没有向原告主张返还补贴资金，本案被告曾向法院提起民事诉讼前没有向原告主张。对证据4，真实性无异议。 对第三组证据中第1份，这个报告主体是猪业协会，我们作为原告对这个事情不清楚，不能证明被告向原告主张了退还储备补助资金的事实。对证据2，真实性无异议。对证据3，我方认为铜陵市市级储备肉管理办法中第十四条明确规定，年终结算，这个结算应当按照公平的原则，按照合同约定的标准，50元每头按时结算。对证据4，真实性、合法性、关联性无异议，但是该决定认定的事实不符合事实及法律规定。 被告铜陵市商务局对原告铜陵绿生牧业有限责任公司提交的证据的质证意见为：对证据1，无异议。对证据2、3，同我方的举证意见，关于本案储备合同履行期限，同我方第一组证据第五项补充说明，为2018年8月18日至2019年8月17日。对证据4，真实性无异议。对证据5，真实性无异议，但与本案无关联性，原告主张曾其积极履行合同，但动物检疫合格证明是由其购买还是养殖，原告也未就承储情况向被告进行报告，我方看不出来，不能证明原告方的观点。并且该检疫证明所载明的生猪数量非常少，无法达到合同约定的生猪储备的数量。对证据6，该份决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。 经审理查明，2018年8月16日，被告铜陵市商务局向原告铜陵绿生牧业有限责任公司发出>（编号:2018ＣＳＦ099-1）致：铜陵绿生牧业有限责任公司你单位在铜陵市年度生猪活体储备企业采购项且（编号:2018ＣＧＳＦ099-1）采购中，经评审小组综合评定，依法确定你单位为成交供应商，储备期为一年。请你单位在收到成交通知书后，于5日内到铜陵市商务局与采购人签订采购合同。无故逾期视为自动放弃成交资格，并按相关规定进行处理。后原告铜陵绿生牧业有限责任公司（乙方）与被告铜陵市商务局（甲方）之间签订了《铜陵市生猪活畜委托储备合同》，该合同约定：第一条：活畜储备委托代储企业、承储基地场、储备商品名称、品种、数量。代储企业名称：铜陵绿生牧业有限责任公司。储备商品名称：生猪活畜。品种：内三元等。储备数量（头）：1500。第二条：委托储存方式。活畜储备是铜陵市人民政府应对突发事件引发的市场异常波动、保障市场供应而储备的肉类产品，其调用权属于市政府，甲方委托乙方承储活畜储备，并对乙方储备执行情况进行监督落实。第三条：委托储存期限。自2018年1月1日至2018年12月31日，乙方应按照本合同第一条规定的储备商品名称、品种、数量在本合同签约之日起10日内完成活畜储备的入库（栏）工作，并填制《生猪活畜储备入库（栏）单》，按要求报送甲方。合同一年签，动态管理。第四条：委托储备的完整和安全。1、在活畜委托储备合同期内，乙方必须保证承储的活畜储备数量真实。2、存栏活畜60公斤以上活猪不得低于计划总量的50%。3、为保证活畜储备数量真实，在规定的期限内，未经许可，储备单位如没有按照合同规定的质量、数量、时间完成储备任务的，甲方将中止委托储备合同。 4、为保证活畜储备质量合格由国家指定的质检机构对在库（栏）的活畜储备实行公检制度，公检重点是饲养用水、饲料、饲料添加剂、疫病防治、育肥猪存栏数量等。5、甲方将对活畜储备执行情況进行定期或不定期检查，原则上每个季度检查1次，乙方必须给予配合，提供符合储备重量的存栏、出栏商品猪台帐及有关各项制度、记录等资料并同意进入猪舍检查。第五条：委托储备资金和费用结算方式。活畜储备生产费用补贴，按50元／头／年执行。合同期满，经审核验收，储备企业完成年度储备任务后，将补贴资金一次性拨付储备企业帐户。……等。2018年8月18日，原告铜陵绿生牧业有限责任公司（乙方）与被告铜陵市商务局（甲方）之间签订了《2018年生猪储备合同执行期限的补充说明》：铜陵明湖养殖有限公司、铜陵绿生牧业有限责任公司、铜陵县天门天元种猪场、铜陵市金叶生态养殖有限责任公司、铜陵市康顺收业有限责任公司5家中标企业，由于中标时间为2018年8月3日，实际签合同时间为2018年8月18日，按照储备合同期限为一年的约定,2018年生猪储备合同执行期限为2018年8月18日至2019年8月17日，截止2019年8月17日之前，市商务局与上述企业签订的储备合同仍然有效，按合同条款甲、乙双方各自履行权利和义务。若有违约，支付的储备补贴予以追邀或扣回，并不得参与下一轮储备竞标。上述合同生效后，2018年9月29日，被告铜陵市商务局依照合同的约定向原告铜陵绿生牧业有限责任公司发放了活畜储备补贴资金人民币7.5万元。2018年9月-12月期间，由于生猪发生不明原因疫病，相关部门对原告铜陵绿生牧业有限责任公司的存栏生猪3738头给予扑杀并无害化处理。2020年8月10日，被告铜陵市商务局向原告铜陵绿生牧业有限责任公司作出了铜商运（2020）21号《行政处理决定书》：经查：为落实铜陵市政府2018年生猪活畜储备计划任务，2018年7月12日发布“铜陵市年度生猪活体储备企业采购项目招标公告”。2018年8月3日发布“铜陵市年度生猪活体储备企业采购项目中标（成交）公告”，你单位为五家中标供应商之一。2018年8月16日采购人发送采购成交通知书，并于2018年8月18日与你单位签订《铜陵市生猪活畜委托储备合同》及《2018年生猪储备合同执行期限的补充说明》，合同执行期限为2018年8月18日至2019年8月17日，并约定“合同期满经审核验收，储备企业完成年度储备任务后，将补贴资金一次性拨付储备企业帐户”。因市财政局预算资金时限管理要求，活畜储备补贴资金7.5万元已于2018年9月29日全额预付到你单位企业账户。2018年9月-12月期间生猪发生不明原因疫病，相关部门对你单位生猪给予扑杀并无害化处理，客观上你单位未完成合同约定的生猪储备任务，已无法起到生猪应急储备和保证市场供应的作用，本机关多次就收回预付补贴资金事宜与你单位进行协商，但你单位拒不退回。根据上述事实及《铜陵市市级储备肉管理办法》的规定，并报请市政府同意，本机关决定如下：收回2018年生猪储备补贴资金，你单位收到本决定书之日起十五日内退还生猪储备补贴资金7.5万元至以下账户（户名：铜陵市财政局，开户行：国家金库铜陵市中心支库，账号12×××01，备注：缴回2018年生猪储备补贴资金）。如果你单位不服本处理决定，可在收到本处理决定书之日起六十日内依法向铜陵市人民政府或安徽省商务厅申请行政复议，或者在接到本决定书之日起6个月内依法向铜陵市铜官区人民法院提起行政诉讼。逾期不申请行政复议或者不提起行政诉讼，又不履行本行政处理决定的，本机关将依法申请人民法院强制执行，强制执行费用由你单位承担。 上述事实，有双方提交的经庭审质证的证据及庭审笔录在卷证实，本院对双方提交证据的真实性均予以认定。 本院认为，根据2014年7月3日铜陵市商务局、铜陵市财政局颁布的《铜陵市市级储备肉管理办法》第四条规定，被告铜陵市商务局负责市级肉食储备行政管理，被告就本市储备肉领域的相关事宜在其职责范围内所作出《行政处理决定》，主体适格。 行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。原告铜陵绿生牧业有限责任公司与被告铜陵市商务局之间签订的《铜陵市生猪活畜委托储备合同》及《2018年生猪储备合同执行期限的补充说明》，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。是原、被告双方真实意思表示，合法有效，应受法律保护。在本案中，原告铜陵绿生牧业有限责任公司饲养的生猪活畜数为动态饲养，原告铜陵绿生牧业有限责任公司依照合同的约定，履行了自己的合同义务。2018年9月-12月期间，由于生猪发生不明原因疫病，原告铜陵绿生牧业有限责任公司积极配合政府相关部门对存栏生猪3738头给予扑杀并无害化处理。此次不明原因疫病，属于在事前无法预知的情形,结合采取的防疫措施,如扑杀并无害化处理，反应在事中无法避免及不能克服的情况,其应属于不可抗力事件。根据《中华人民共和国合同法》第一百十七条规定：“因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任，但法律另有规定的除外。当事人迟延履行后发生不可抗力的，不能免除责任。本法所称不可抗力，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况”。铜陵绿生牧业有限责任公司响应政府要求对生猪全部扑杀并无害化处理,这既是铜陵绿生牧业有限责任公司的义务,也是铜陵市商务局的义务,对于因此造成的损失应根据公平原则处理,因此，铜陵市商务局以铜陵绿生牧业有限责任公司未完成合同约定的生猪储备任务，收回2018年生猪储备补贴资金的《行政处理决定书》不符合法律规定。综上，被告铜陵市商务局于2020年8月10日作出的铜商运（2020）21号《行政处理决定书》，明显不当，不符合法律规定，依法应予撤销。鉴于本案的实际情况，被告亦无需再另行作出行政行为。依照《中华人民共和国合同法》第八条第二款、第六十条第一款、第一百十七条、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第二、六项的规定，判决如下： 撤销被告铜陵市商务局于2020年8月10日作出的铜商运（2020）21号《行政处理决定书》。 案件受理费50元，由被告铜陵市商务局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省铜陵市中级人民法院。 审 判 长  王 宁 审 判 员  张 能 人民陪审员  孙春芳 二〇二〇年十二月二十二日 书 记 员  何亚玲 附相关法律条文： 《中华人民共和国合同法》第八条第二款依法成立的合同，受法律保护。 第六十条第一款当事人应当按照约定全面履行自己的义务。 当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务。 第一百十七条因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任，但法律另有规定的除外。当事人迟延履行后发生不可抗力的，不能免除责任。 本法所称不可抗力，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条——行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。