重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终853号 上诉人（一审原告）甘明权，男，汉族，住重庆市丰都县。 上诉人（一审原告）杨发明，男，汉族，住重庆市丰都县。 上诉人（一审原告）杨平，男，汉族，住重庆市丰都县。 上诉人（一审原告）杨秀芳，女，汉族，住重庆市丰都县。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路**。 法定代表人唐良智，市长。 委托诉讼代理人张羽，重庆市司法局工作人员。 委托诉讼代理人吕朝敬，重庆市司法局工作人员。 甘明权等四人因诉重庆市人民政府（简称重庆市政府）行政复议决定一案，不服重庆市第五中级人民法院（2020）渝05行初270号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2017年11月22日，原重庆市丰都县国土资源和房屋管理局签发《国有建设用地划拨决定书》（编号：渝地〔2017〕划拨〔丰都〕第03号）（简称《划拨决定书》），《划拨决定书》之《摘要》部分载明：批准机关：丰都县人民政府；批准文号：丰都府〔2017〕104号；划拨建设用地使用权人：重庆市丰都县自来水有限公司；建设项目名称：丰都县龙河新城供水工程；本宗地的用途：公共设施用地，面积：0.455公顷。证书部分载明：用地单位重庆市丰都县自来水有限公司，用地项目名称丰都县龙河新城供水工程，用地位置龙河东组团B3-15、C4-03、C4-10，用地性质供水用地，用地面积4719平方米，建设规模900平方米。 2020年5月18日，甘明权等四人以重庆市丰都县人民政府为被申请人向重庆市政府申请行政复议，请求撤销重庆市丰都县人民政府作出的《划拨决定书》。申请理由与本案诉讼请求基本一致。重庆市政府于2020年5月22日作出渝府复〔2020〕274号《不予受理行政复议申请决定书》（简称《决定书》），认为甘明权等四人与其请求撤销的重庆市丰都县人民政府作出的《划拨决定书》不具有法律上的利害关系，不符合行政复议受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项的规定，决定不予受理。甘明权等四人不服，提起行政诉讼。 关于复议程序中的被申请人，甘明权等四人认为，《划拨决定书》的批准机关为重庆市丰都县人民政府，根据行政诉讼法的规定，以批准机关为被告，重庆市丰都县人民政府是适格的复议被申请人。 上述事实，有双方各自举示的证据予以证明，双方对各自对方所举证据的真实性均无异议。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条、第十七条规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出”。重庆市政府具有作出本案被诉不予受理行政复议申请决定的法定职权。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第一款第三项规定：“供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书。”《重庆市土地管理规定》第二十三条规定“具体建设项目依法以划拨方式提供土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：……（三）供地方案批准后，由有批准权的人民政府向建设单位颁发建设用地批准书，并由同级人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书，签订交地备忘录。”国有土地划拨决定书由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发，核发国有土地划拨决定书无需经上级行政机关批准，重庆市丰都县人民政府属于原重庆市丰都县国土资源和房屋管理局的同级或者本级人民政府，并非上级行政机关，《划拨决定书》载明的批准（文号）属于建设用地批准书性质的批准，不属于层级审批性质的批准。重庆市丰都县人民政府并非适格的行政复议被申请人，重庆市政府应不予受理甘明权等四人的行政复议，这是其一；其二，国有建设用地划拨决定书属于在市、县人民政府批准建设单位用地后，建设单位以划拨方式取得国有建设用地使用权和申请土地登记的凭证。《划拨决定书》全称为《国有建设用地划拨决定书》，《划拨决定书》上也载明了批准文号，可以理解为相关部门将已属于国有土地的土地使用权划拨给了重庆市丰都县自来水有限公司使用。甘明权等四人以其为原集体土地的使用权人为由，针对国有土地的划拨行为提起行政复议，甘明权等四人与划拨行为已不具有利害关系。重庆市政府认定甘明权等四人所提行政复议申请不符合行政复议法的受理条件，所作《决定书》并无不当。至于该土地如何从集体土地征收为国有土地，不属本案审理范围。遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回甘明权等四人的诉讼请求；案件受理费50元，由甘明权等四人负担。 甘明权等四人上诉称，第一，一审判决认定重庆市丰都县人民政府不是行政复议适格被申请人，重庆市政府不是复议受理机关，存在认定事实不清，适用法律错误。案涉《划拨决定书》已载明根据《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，本宗国有建设用地业经依法批准，决定以划拨方式提供，并且还载明批准机关是重庆市丰都县人民政府。根据《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，行政复议程序中应当以重庆市丰都县人民政府为被申请人。一审判决对上述事实的认定超出了争议范围。第二，一审判决认定案涉地块已为国有建设用地，甘明权等四人与案涉《划拨决定书》无法律上的利害关系，亦存在认定事实不清，适用法律错误。根据相关生效判决审理查明的事实，甘明权等四人承包的集体农用土地均不在征地批复和征地规划红线范围之内。重庆市丰都县人民政府批准作出对外产生法律效力的案涉《划拨决定书》实际改变了甘明权等四人受法律保护的案涉集体农用地块使用权，造成甘明权等四人承包集体土地使用权的丧失，故甘明权等四人与案涉《划拨决定书》具有明显的法律上的利害关系。综上，请求撤销一审判决，依法撤销重庆市政府作出的《决定书》，责令重庆市政府依法受理甘明权等四人提出的行政复议申请。 重庆市政府向本院提交答辩意见称，第一，重庆市政府作出《决定书》事实清楚、证据充分、法律依据正确。第二，重庆市政府作出《决定书》程序合法。第三，一审判决并无不当。综上，请求驳回甘明权等四人的诉讼请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点在于行政复议申请人资格、行政诉讼原告资格问题，也即《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项与《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条有关“利害关系”规定的理解和认定问题。 行政诉讼乃公法上之诉讼，上述“利害关系”，一般也仅指公法上的利害关系；除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。只有主观公权利，即公法领域的权利和法律上的利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有了行政复议申请人资格或者行政诉讼原告资格。而公法（行政法）上利害关系的判断，同样较为复杂。原告主体资格问题与司法体制、法治状况和公民意识等因素密切相关，且判断是否具备原告主体资格的标准多重，并呈逐渐扩大和与时俱进态势。其中，保护规范理论或者说保护规范标准，将法律规范保护的权益与请求权基础相结合，具有较强的实践指导价值。即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。 将当事人是否具有法律保护的权利和法律上的利益，作为判断当事人是否具有原告主体资格的重要标准，与行政行为合法性审查原则也相互契合。法院对行政行为合法性的评判，除了依据行政诉讼法等行政基本法，更要依据行政机关所主管的行政实体法；在实体问题上的判断，更多是依据行政实体法律、法规、规章甚至规范性文件。如果原告诉请保护的权利和法律上的利益，并不是行政机关作出行政行为时需要考虑和保护的法律上的权益，即使法院认可其原告主体资格，但在对行政行为合法性进行实体审查时，仍然不会将行政机关未考虑原告诉请保护权益之情形，作为认定行政行为违法的标准。也即，即使当事人所主张的权益客观存在，也可能会间接受到行政行为的影响，但因不属于行政实体法保护的权益，故并不会得到实体裁判支持，原告最终仍然只能承担不利的后果。申言之，即使法院认可其原告主体资格，受理其起诉，因其所诉请保护的权利和法律上的利益并不会在诉讼中得到保护和尊重，其起诉也就丧失了必要性，不具备诉的利益；因而不承认其原告主体资格，也并不会侵犯其任何权益。对于仅具有反射性利益，而非法律上权益的当事人而言，也不能以被诉行政行为被作否定性评价后，可能会间接有利于保护其所主张的权益为由取得原告主体资格。因此，当事人民法上的权益或者习惯法上的权益，只有在有关行政法律规范对其加以保护的情形下，才能成为行政法上保护的权益，才能形成行政法上的利害关系，才能取得原告主体资格，才能请求司法保护该权益。否则，上述相关权益，只宜通过民事诉讼或者针对直接对其设定权利义务的行政行为提起行政诉讼等方式来保护。而且，对行政行为合法性的评价，主要依据行为作出时的事实和法律状态，一般不受事后变化了的事实和法律规定的影响；因而当事人主张的权益，应当是行政机关作出行政行为时已经存在和需要考虑的权益，原则上对于事后形成的权益或者已经消失的权益，当事人无权提起诉讼，除非存在因行政法律关系存续而事后受到影响等特殊情形或者法律有特殊规定。 就本案而言，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第一款第三项“供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书”以及《重庆市土地管理规定》第二十三条“具体建设项目依法以划拨方式提供土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：……（三）供地方案批准后，由有批准权的人民政府向建设单位颁发建设用地批准书，并由同级人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书，签订交地备忘录”之规定，《划拨决定书》系在市、县人民政府批准建设单位用地后，建设单位以划拨方式取得国有建设用地使用权和申请土地登记的凭证，并不涉及农用地的转用和征收，其性质与有偿使用国有土地签订的国有土地有偿使用合同一致。考察上述一系列规定，并无任何条文要求市、县人民政府必须保护或者考量划拨土地范围内的土地使用权人权益保障问题，相关立法宗旨也不可能要求必须考虑类似于甘明权等个别人的土地承包经营权的保障问题。市、县人民政府在作出审批核发行为时，也就无需审查划拨土地范围内的征地拆迁、补偿安置等事宜，无需考虑划拨土地范围内单个土地、房屋等权利人的土地使用权和房屋所有权的保护问题。因此，《划拨决定书》涉及的土地使用权人或房屋所有权人与该国有土地使用权的划拨行为不具有利害关系，也不具有行政法上的权利义务关系，其以划拨行为侵犯其土地使用权或者房屋所有权为由，申请行政复议或者提起行政诉讼，并不具有申请人或者原告主体资格。具体到本案中，原重庆市丰都县国土资源和房屋管理局签发的《划拨决定书》即使涉及甘明权等四人依法使用的土地，甘明权等四人也不能仅以影响其土地承包经营权为由申请行政复议。重庆市政府以甘明权等四人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项的规定为由，作出不予受理之决定，符合法律规定。一审法院判决驳回甘明权等四人的诉讼请求，并无不当。甘明权等四人如认为行政机关的土地征收与补偿等行为侵犯其合法权益,应当通过其他法定途径解决。 综上所述，甘明权等四人的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人甘明权、杨发明、杨平、杨秀芳负担。 本判决为终审判决。 审判长 许 鹏 审判员 邬继荣 审判员 龙贤仲 二〇二〇年十二月十五日 书记员 万 芳