湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘06行终201号上诉人（原审原告）：平江县南江镇老鸭生态农庄，住所地：平江县南江镇红门村157号，统一社会信用代码：92430626MA4LL3HH3OP。经营者：魏长春，男，1983年10月6日出生，汉族，住湖南省平江县，公民身份号码：430626198310065137。委托诉讼代理人：魏标，男，1982年3月13日出生，汉族，住湖南省平江县，公民身份号码：430111198203132195。被上诉人（原审被告）：平江县自然资源局，住所地：平江县城关镇石碧潭路175号，统一社会信用代码：11430626006392383B。负责人：李炎平，系局长。委托诉讼代理人：彭武龙，男，1985年2月28日出生，汉族，住湖南省平江县，公民身份号码：430626198502287738。系平江县自然资源局执法大队四中队副中队长。委托诉讼代理人：严少林，湖南湘才律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：平江县人民政府，住所地：平江县城关镇南街38号，统一社会信用代码：11430626006392105X。负责人：黄伟雄，系县长。委托诉讼代理人：潘炳煌，男，1975年12月10日出生，汉族，住湖南省平江县，公民身份号码：43062619751210833X。委托诉讼代理人：吴傲春，女，1994年3月22日出生，汉族，住湖南省平江县，平江县司法局行政复议与应诉股副股长。上诉人平江县南江镇老鸭生态农庄(以下简称老鸭农庄)因不服被上诉人平江县自然资源局作出的行政处罚决定及被上诉人平江县人民政府行政复议决定一案，不服湖南省屈原管理区人民法院（2020）湘0691行初113号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成由审判员胡哲担任审判长，审判员赵顺容、任燕参加的合议庭，于2020年12月17日公开开庭进行了审理。书记员 陈苗担任记录。上诉人老鸭农庄的经营者魏长春及其委托诉讼代理人魏标，被上诉人平江县自然资源局的委托诉讼代理人彭武龙、严少林，被上诉人平江县人民政府的委托诉讼代理人吴傲春到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年9月19日平江县自然资源局向老鸭农庄作出平自然资罚决字（2019）114号行政处罚决定：老鸭农庄未取得合法用地审批，于2014年7月起在××镇××村××组范围占用1135平方米基本农田建家禽养殖场，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第八十三条、《基本农田保护条例》第三十三条、《中华人民共和国土地管理实施条例》第四十二条的规定，一、责令老鸭农庄限期拆除新建建筑物和其他附属设施；二、退还非法占用的土地；三、罚款30645元。老鸭农庄不服，向平江县人民政府申请行政复议，平江县人民政府于2020年1月19日作出平政复决字（2019）第21号行政复议决定：维持平江县自然资源局的平自然资罚决字（2019）114号处罚决定。一审经审理査明，2014年6月，老鸭农庄与同村村民欧某1、欧阳丁安签订租赁合同，租赁欧某1、欧阳丁安的承包农田。同年7月在未取得用地审批的情况下在××镇××村××组××组范围内占用1135平方米基本农田，建设砖木结构建筑物，同时建设围墙将占用的土地围起进行家禽养殖。平江县自然资源局于2019年7月在土地动态巡查中发现老鸭农庄用地不能提供合法审批手续，于2019年8月5日依法向老鸭农庄下达了平自资停字［2019］352号《责令停止违法行为通知书》，并于2019年8月14日下达平自然资罚告字［2019］114号《行政处罚告知书》和平自然资罚听告字［2019］114号《行政处罚听证告知书》，告知拟处罚内容及陈述、申辩、听证权利。2019年8月22日老鸭农庄提出听证申请，平江县自然资源局于2019年8月29日制作平自资听字［2019］08号《听证通知书》，当日送达老鸭农庄签收。2019年9月9日平江县自然资源局举行听证会，在听证会上平江县自然资源局出示了证据，老鸭农庄进行了质证，平江县自然资源局制作了听证笔录并根据听证情况出具了《听证会报告书》。2019年9月19日，平江县自然资源局向老鸭农庄作出平自然资罚决字［2019］114号行政处罚决定。老鸭农庄不服，向平江县人民政府申请行政复议。平江县人民政府于2020年1月19日作出平政复决字［2019］第21号行政复议决定，维持了平江县自然资源局的平自然资罚决字［2019］114号处罚决定。老鸭农庄不服，遂向法院起诉。一审法院认为，老鸭农庄租赁其他村民承包农田，未经审批改变土地用途，在基本农田里进行建设活动，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十六条、第四十三条、第四十四条及《基本农田保护条例》第十七条之规定。平江县自然资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第八十三条、《基本农田保护条例》第三十三条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条之规定对老鸭农庄作出行政处罚，证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，老鸭农庄请求撤销，法院不予支持。平江县人民政府作出的复议决定适用法律正确、程序合法，老鸭农庄请求撤销，法院亦不予支持。老鸭农庄认为听证时平江县自然资源局未出示证据，老鸭农庄无从质证，因听证记录表明平江县自然资源局已出示证据，老鸭农庄也进行了质证，老鸭农庄该诉称没有事实依据。老鸭农庄认为其占用的土地自1984年建砖厂至今被取泥二十多年，不属于基本农田。根据《基本农田保护条例》第十一条，基本农田保护区划定后，县级人民政府土地行政管理部门应建立档案，县级人民政府设立保护标志。因基本农田已建档保护，不能因为基本农田受到破坏而否定其基本农田的属性。老鸭农庄认为其占地建设过程中向平江县自然资源局曾申请用地，该局已承诺办理，其占地行为在该局指导授意下进行，该局行政处罚是为南江派出所建房用地扫除障碍，该诉称没有事实依据，同时与法律规定相悖。老鸭农庄以上起诉理由既无事实依据，又无法律依据，法院不予采信。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回平江县南江镇老鸭生态农庄经营者魏长春请求撤销平江县自然资源局作出的平自然资罚决字（2019）114号行政处罚决定与平江县人民政府作出的平政复决字（2019）第21号行政复议决定的诉讼请求。案件受理费50元，由老鸭农庄负担。宣判后，上诉人老鸭农庄不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院行政判决书作出的“因听证记录表明被告平江县自然资源局已出示证据，老鸭农庄也进行了质证，老鸭农庄该诉称没有事实依据”不符合事理和法理。听证记录并无任何内容表明平江县自然资源局出示了证据和上诉人也进行了质证。听证中无举证质证，事实清楚，应当予以认定。二，上诉人提供的证据7-16证明涉案地在内的地块划为基本农田不符合《基本农田保护条例》等法律法规规定。原审法院以该部分证据与本案无关联为由不作为认定事实的依据，系处理不当。即使属于基本农田，依据《平江县南江镇总体规划（2014-2030))中该地被规划成二类居住地，涉案棚舍也位于规划交通廊道，不应视作为占用基本农田。三，上诉人于2014年在平江县自然资源局指导下提交用地申请，得到允许后按材料规定的面积位置建棚舍，又于2016年应平江县自然资源局要求补交材料，其用地行为是在平江县自然资源局的指导授意下进行的。四，从平江县自然资源局对上诉人的执法时间和项目与棚舍的位置关系可以证明，平江县自然资源局的执法目的是为了建派出所和其他待建单位的征地。综上，请求撤销原判，依法撤销平江县自然规划局作出的《平江县自然资源局行政处罚决定书》，撤销平江县人民政府作出的《平江县人民政府行政复议决定书》，案件受理费由被上诉人承担。被上诉人平江县自然资源局答辩称，答辩人作出的《行政处罚决定书》所依据的证据充分，适用法律正确，程序合法。一、答辩人的听证合法。答辩人在作出本案行政处罚决定前依法进行了听证，充分保证了被答辩人的权利。被答辩人到场参与听证，充分发表了意见。答辩人执法工作人员在听证过程中宣读了本案行政违法案件收集的相关证据，被答辩人不予质证不影响听证程序的继续进行。听证笔录如实记录了听证过程，被答辩人在听证笔录上签字确认，事后否认没有任何事实依据。二、基本农田的划定是否合法不在本案的审理范围。答辩人已经出示了平江县土地利用现状图（2013年局部）、基本农田证明、基本农田公示牌等证据证实被答辩人违法占用的土地系基本农田。没有证据证明该基本农田进行了土地用途的变更。被答辩人对涉案土地被划定为基本农田的合法性提出异议，不属于本案的审理范围。三、被答辩人的上诉没有事实依据和法律依据。1、被答辩人所述其多次提交申请，并在答辩人授意下用地、建设，自始至终没有提供任何证据。被答辩人出示的录音也不足以证明答辩人收到了其申请用地材料。而且被答辩人所占土地系基本农田，不符合《土地管理法》、《基本农田保护条例》的用地规定，即使被答辩人提交了相关材料，在没有得到用地许可批准的情形下进行用地建设，同样属于违法用地。综上，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人平江县人民政府答辩称，同意平江县自然资源局的意见。上诉人没有就行政复议程序方面提出相关异议，行政处罚决定书认定事实清楚，复议程序是合法的。请求驳回上诉，维持原判。二审中，上诉人向法庭提交了如下证据：1、手机软件-奥维地图相片，拟证明涉案的土地相邻的一块土地上正在实施建设工程，以及周边有相应的建筑物，所以该地段不属于基本农田。2、证人魏某1、王某、欧某2、魏某2、魏某3、欧阳丁安、欧阳扫春的证词，拟证明土地状况，对基本农田不知情。3、证人欧某3的证词，拟证明平江县自然资源局提供的对欧某3所做的询问笔录是伪造的。4、红门村委会的证明，拟证明平江县自然资源局行政执法的依据中对于建新、下山、团结组长进行过询问，事实上根据村委会提供的该三组组长的姓名，证实被询问的并不是该三组的组长。5、3组公告相片，拟证明案涉土地非基本农田，平江县自然资源局执法目的不当。6、平江县自然资源局《关于魏长春反映南江派出所未批先建问题的回复》，拟证明平江县自然资源局维护非法用地及有未批先建的做法，执法目的不当。7、一审证人欧某1、魏忠江证词的身份证复印件，希望能支持一审中该两份证人证言。8、申请法院调取的湖南省国土资源厅、湖南省农业委员会《关于岳阳市平江县永久基本农田划定成果验收意见的函》，拟证明平江县自然资源局对于基本农田的划分违法。被上诉人平江自然资源局质证认为：对证据1的真实性、合法性、关联性均有异议，证据要证实的是非基本农田，但土地性质的划分不以现实的使用情况为依据。对于派出所建房子，我方已经于2020年8月4日向公安局下达了行政处罚决定书。其他人的违法行为并不能证明上诉人的行为是合法的。对证据2的真实性、合法性、关联性均有异议，证人应该出庭作证，没有特殊情况没有出庭作证的证词不应该采信。土地状况的划分不以知情权为划分依据。对证据3的真实性、合法性、关联性均有异议，证人应该出庭作证。我方在行政执法过程中已经对欧某3进行了询问笔录。对证据4的真实性、合法性、关联性无异议，我方只问了团结组的组长（魏忠江），其他的都是问的村民，并没有说是组长，而且身份信息是他们自己陈述的，并不影响我方做了笔录的真实性。对证据5的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，三张照片无法证明涉案土地不是基本农田，执法目的不当更加不能证明。对证据6的真实性、合法性无异议，对关联性有异议，不能证明执法目的不当，且我方对派出所违法用地也进行了行政处罚。他人的违法行为不能证明上诉人的行为就合法，也不能说明上诉人可以实施违法行为。对证据7的真实性、合法性无异议，但不能达到证明目的，证人应该出庭作证。对于证据8，该证据可以证明（相关单位）完成了基本农田的划定和验收，程序是合法的。基本农田的划分的合法性不属于本案的审理范围。被上诉人平江县人民政府质证认为：对证据1的真实性、合法性、关联性均有异议，要依照国土部门的规划文件进行判定，不能仅凭实地观察。对证据2、3、4、5、6、7、8的质证意见与平江县自然资源局一致。本院认证如下：上诉人提交的证据1、5不能实现其证明目的，案涉土地是否为基本农田应当依照国土部门的规划文件进行确认。证据2、3、7不符合证据采信的形式要件，证人应当出庭作证。证据4的内容不能实现上诉人的证明目的。证据6不能实现其证明目的，上诉人不能以他人的行为违法来推导自己的行为合法。证据8不属于本案的审查范围。对于上述证据，本院不予采信。二审查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点为：一、平江县自然资源局对于上诉人作出的行政处罚决定程序是否合法？二、平江县自然资源局对于上诉人作出的行政处罚决定实体是否合法？三、平江县自然资源局是否存在执法目的不当而导致行政处罚决定应予撤销的情形？关于焦点一，上诉人认为听证时平江县自然资源局未出示证据，上诉人无从质证。根据听证记录表明，平江县自然资源局已出示证据，上诉人也在听证笔录上签字，而平江县自然资源局也确实搜集了支持其行政处罚的相应证据，故上诉人诉称听证程序违法没有事实依据，本院不予采信。关于焦点二，上诉人租赁其他村民承包农田，未经审批改变土地用途，在基本农田里进行建设活动，该行为违反了《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》的规定。上诉人认为其占用的土地自1984年建砖厂至今被取泥二十多年，不属于基本农田。根据《基本农田保护条例》第十一条，基本农田保护区划定后，县级人民政府土地行政管理部门应建立档案，县级人民政府设立保护标志。因基本农田已建档保护，不能因为基本农田受到破坏而否定其基本农田的属性，上诉人提出案涉土地不属于基本农田的理由不能成立。上诉人提出其占地建设过程中曾向平江县自然资源局申请用地，该局已承诺办理，其占地行为在该局指导允许下进行，但其并未提交证据证明，并且即便存在该行为，其合法性也应受到审查。对其该项意见，本院不予采信。关于焦点三，上诉人提出平江县自然资源局的行政处罚是为南江派出所建房用地扫除障碍，存在执法目的不当的情形。经审查，确认平江县自然资源局作出的行政处罚决定是否合法的依据在于上诉人本身实施建设的行为是否合法，如其行为确属违法，则不因其他人的行为是否违法，违法行为是否处理到位而影响上诉人自身行为的合法性，故此，上诉人主张的该项事实与本案没有关联性，本院不予采信。综上，上诉人提出的撤销平江县自然规划局作出的《平江县自然资源局行政处罚决定书》的上诉请求不能成立，因此，上诉人提出的撤销平江县人民政府作出的《平江县人民政府行政复议决定书》的上诉请求亦不能成立。原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人平江县南江镇老鸭生态农庄负担。本判决为终审判决。审判长胡哲审判员赵顺容审判员任燕二〇二〇年十二月二十五日书记员陈苗附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；