辽宁省大连市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽02行终628号上诉人（原审原告）大连中洋建设工程有限公司，住所地大连市甘井子区静蕙街****。统一社会信用代码912102002418294340。法定代表人佟非，经理。委托诉讼代理人陈雷，辽宁瑾宸律师事务所律师。委托诉讼代理人陆玉娇，辽宁瑾宸律师事务所律师。被上诉人（原审被告）大连市自然资源局，住，住所地大连市中山区人民路**一社会信用代码11210200MB15614160。负责人刘东立，局长。委托诉讼代理人史爱国，该局工作人员。委托诉讼代理人康志彬，北京市京都（大连）律师事务所律师。上诉人大连中洋建设工程有限公司（以下简称“中洋公司”）因与被上诉人大连市自然资源局行政处罚一案，不服大连经济技术开发区人民法院（2020）辽0291行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。2019年9月12日大连市自然资源局对中洋公司作出大自然资监矿罚字[2019]第004号行政处罚决定书，认定“经调查，你单位在2014年6月至2018年11月间，未经相关部门批准，擅自在甘井子区××海茂村原南海矿区违法开采矿产品。根据辽宁省有色地质局一○七队出具的《大连中洋建设工程有限公司开采建筑石灰岩勘测项目报告》,该地块违法开采石灰岩岩体（石碴）体积共计4201.7立方米。依据甘井子区价格认定中心出具的《关于石灰岩体(石碴)的价格认定结论书》，该地块违法开采石灰岩岩体（石碴）平均市场单价15元/立方米，违法开采石灰岩岩体（石碴）的市场价共计为63000元。”“你单位未经自然资源行政主管部门批准，非法采矿的行为，违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三条‘矿产资源属于国家所有,禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源。勘查、开采矿产品资源,必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权,并办理登记’的规定。依据《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条‘未取得采矿许可证擅自采矿的,责令停止开采、没收采出的矿产品和违法所得,可以并处罚款’、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十二条第(一)款‘未取得采矿许可证擅自采矿的,处以违法所得50%以下的罚款’及《辽宁省矿产资源管理条例》第三十九条第二款‘罚款数额低于10万元的,处以10万元罚款’的规定”。“经研究，决定对你单位作出如下行政处罚：1、责令停止违法开采行为;2、没收违法无证开采违法所得63000元;3、对无证开采矿产资源的行为处以100000元罚款。”原审法院认定，2018年12月3日，原大连市国土资源和房屋局以原告在2014年6月至2018年11月间，在未取得采矿许可证的情况下擅自开采矿产品，违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三条的规定，构成违法采矿，对原告立案调查。同日，原大连市国土资源和房屋局向原告发出责令停止国土资源违法行为通知书，责令原告停止违法行为。2019年初，原大连市国土资源和房屋局土地管理职权由被告大连市自然资源局承继。2019年3月，原告向被告出具两份说明，陈述其与甘井子区海茂村民委员会2014年1月26日签订的矿渣转让协议履行情况以及为排除安全隐患对山体部分进行了清理。2019年3月25日，被告对原告的委托代理人进行了询问，原告代理人陈述，原告与甘井子街道海茂村民委员会签订了矿渣转让协议，以每立方米5元的价格购买了80万立方矿渣，厂区基本保持租赁时的原貌。在租赁初期由于矿区的残垣断壁,原告的厂区在雨季发生多次滑坡、泥石流险情,原告曾多次向甘井子街道、海茂村反映,但均让原告自行解决,为了排除安全隐患,原告对租赁场地及其山壁进行了加固,部分地方用油锤削平。原告的行为不属于采矿，只是对掌子面和松动的小山包进行了处理。2019年4月25日，被告对相关人员进行了调查，证明矿渣转让协议存在。2019年4月29日，被告委托辽宁省有色地质局一○七队在原告代理人、见证人等在场的情况下对相关区域进行了现场勘测。同日，原告向被告出具《说明》，表明其行为属于排除安全隐患，不是非法采矿行为。2019年5月，辽宁省有色地质局一○七队出具《大连中洋建设工程有限公司开采建筑石灰岩勘测项目报告》，载明以2014年辽宁地质海上工程勘察院队对该地区进行的土方估算中高程数据值为基础进行实地测量，2014年至2019年勘测前，原告在其厂区院内的陡坎（最高点约40m、最低点约20m、长约120m）区域有开采行为，共计动用土石方体积为4201.7立方米。2019年6月5日，大连市甘井子区价格认证中心出具《关于石灰岩体(石碴)的价格认定结论书》，认定石灰岩岩体（石碴）平均市场单价15元/立方米，4201.7立方米石灰岩岩体（石碴）的市场价格为63000元。2019年7月8日，被告对原告的案件进行了集体讨论。决定拟对原告作出如下处罚：1、责令停止违法开采行为;2、没收无证开采违法所得63000元;3、对无证开采矿产资源的行为处以100000元罚款。2019年7月12日，被告作出拟行政处罚告知书，告知了原告认定的事实、相关证据、法律依据、拟处罚结果以及申请听证的权利。该告知书于2019年8月1日向原告送达。其后原告申请听证，被告告知8月22日举行听证。2019年8月22日，被告按时举行了听证会，原告委托代理人参加并陈述了原告的意见。2019年9月12日被告对原告作出大自然资监矿罚字[2019]第004号行政处罚决定书，该决定书于2019年9月18日向原告送达。庭审中原告陈述，从2014年进入厂区后到2018年末前连续使用铲车、钩机进行排渣清理，对山体易脱落部分用油锤确定是否还有易脱落部分。原审法院认为，依据《矿山地质环境保护规定》（2016修正）第四条“国土资源部负责全国矿山地质环境的保护工作。县级以上地方国土资源行政主管部门负责本行政区的矿山地质环境保护工作。”的规定，被告作为大连市国土资源行政主管部门有对违反矿产资源法的行为进行查处的行政职权。被告以原告涉嫌未取得采矿许可证擅自采矿立案后，对原告及相关人员进行了调查询问，并委托辽宁省有色地质局一○七队对原告涉嫌开采区域进行实测并与2014年的数据对比，确定原告在其厂区院内的陡坎动用岩体的体积，又委托价格认证机构确定原告开采的石灰岩岩体（石碴）的市场价格。以此认定原告存在非法采矿行为以及采矿的方量和违法所得，事实清楚，证据充分。被告调查结束后，依据集体讨论结果拟对原告作出行政处罚，并以书面方式向原告告知了认定的事实、相关证据、处罚依据、拟处罚结果以及申请听证的权利，其后依原告申请进行了听证。由此可见，被告已充分保障了原告的陈述、申辩、听证等权利，相关程序合法。被告认定原告违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三条“矿产资源属于国家所有,禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源。勘查、开采矿产品资源,必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权,并办理登记。”的规定，依据《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条“未取得采矿许可证擅自采矿的,责令停止开采、没收采出的矿产品和违法所得,可以并处罚款”、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十二条第(一)款“未取得采矿许可证擅自采矿的,处以违法所得50%以下的罚款”及《辽宁省矿产资源管理条例》第三十九条第二款“罚款数额低于10万元的,处以10万元罚款”的规定，作出案涉行政处罚，证据确凿，适用法律、法规正确，处罚适当。原告关于依据《辽宁省矿产资源管理条例》处罚，法律适用错误的意见，因《辽宁省矿产资源管理条例》是依据《中华人民共和国矿产资源法》制定的辽宁省地方性法规，在辽宁省行政区域内具有法律约束力，且与上位法无冲突，对原告的意见该院不予采纳。被告于2018年12月3日立案，2019年9月12日才作出行政处罚，违反了《国土资源行政处罚办法》第三十二条“国土资源主管部门应当自立案之日起六十日内作出行政处罚决定。案情复杂，不能在规定期限内作出行政处罚决定的，经本级国土资源主管部门负责人批准，可以适当延长，但延长期限不得超过三十日，案情特别复杂的除外。”的规定，且被告未能举证证明存在“案情特别复杂”的情形，构成程序违法。但此情形对原告的权利并不产生实际影响,属程序轻微违法。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(二)项规定,行政行为程序轻微违法,但对原告的权利不产生实际影响的,人民法院判决确认违法,但不撤销行政行为。依此规定,该院不撤销被告作出的被诉行政行为,但确认该行政行为违法。综上,原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项之规定,判决确认被告大连市自然资源局2019年9月12日作出大自然资监矿罚字[2019]第004号行政处罚决定书的行政行为违法。上诉人中洋公司上诉称，请求撤销原审判决，撤销大连市自然资源局作出的大自然资监矿罚字[2019]第004号《行政处罚决定书》。事实与理由：一、上诉人不存在违法采矿行为，被上诉人认定的事实错误。(一)上诉人没有主动采矿的故意。案涉南海矿区场地系上诉人通过招商程序从大连市甘井子区××海茂村租赁取得，租赁时购买了厂区内矿渣80万立方，上诉人在租赁期间，没有开采矿产，仅处理自己购买的矿渣。上诉人租赁的矿区属于废矿，矿区内山体存在大量裂痕，在雨季发生过多次滑坡情况，上诉人就山体滑坡问题向街道及村委员反映，但是街道和村委会均没有解决相关问题。上诉人因要继续租赁该矿区，为了排除安全隐患，曾多次对案涉矿区的山体及场地进行加固，在被上诉人提供的证据《大连中洋建设工程有限公司开采建筑石灰岩勘测项目报告》第10页中清楚的表明，上诉人动用的土石方体积4201.7㎡,动用土石方主要为灰岩岩层风化层松动易脱落部分及夹杂的少许黏土层，不能作为普通建筑石料，主要构成是石琏，可用于工程施工中回填物。由此可证，涉案土石方为山体自行脱落，并非上诉人主动开采的。(二)案涉矿场为旧矿、废矿，对国民经济没有重要价值。被上诉人处罚上诉人依据的是《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条的规定，但是案涉矿场为废矿，对国民经济没有重要价值,上诉人也没有开采特定矿种，上诉人更没有采矿行为，因此上诉人没有做出任何违法行为。上诉人对山体进行立面清理和加固的行为不能算采矿行为，上诉人如果放任山体滑坡不处理，不仅危害现场施工人员的生命安全，更可能造成泥石流，危害整个矿区及周边群众的安全。上诉人的这种行为与《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条规定的违法行为天差地别。二、对上诉人罚款金额过高。（一）被上诉人认定的违法所得金额错误。上诉人没有对四千多立方米的石渣进行变卖获利，上诉人根本没有违法所得。上诉人与街道签订的合同中约定的废矿渣价格每立方米5元，但被上诉人以每立方米15元的标准认定石渣价格不合理，几乎相同的废料及石渣，价格不应该相差这么大。即便被上诉人认定上诉人有违法所得，也不应该以每立方米15元的标准认定。（二）罚款金额超过国家标准。根据《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十二条的规定,被上诉人对上诉人应处以违法所得百分之五十以下的罚款，同时根据《辽宁省国土资源厅行政处罚自由裁量权指导标注（矿场）》的规定，对违法所得在5万以上至30万以下的，应处违法所得10%以上至30%以下的罚款。根据《立法法》第八十八条“法律的效力高于行政法规、地方、地方性法规。行政法规的效力高于地方性法规、规章”，《中华人民共和国矿产资源法实施细则》为行政法规，《辽宁省矿产资源管理条例》为地方性法规，行政法规的效力高于地方性法规、规章。同时《辽宁省国土资源厅行政处罚自由裁量权指导标准（矿场）》才是适用于本案行政处罚自由裁量权的规定。被上诉人对上诉人的罚款金额过高。被上诉人大连市自然资源局辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律准确，的上诉人上诉请求无事实和法律依据，应予驳回。一、原审判决认定事实清楚。1.通过原审庭审对被告提交证据的质证，可证明上诉人自2014年6月至2018年11月间，在未取得采矿许可证的情况下擅自开采矿产品，违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三条的规定。经辽宁省有色地质局一○七队出具《大连中洋建设工程有限公司开采建筑石灰岩勘测项目报告》，共开采土石方4201.7立方米。庭审中原告陈述,从2014年进入厂区后到2018年末前，连续用铲车、钩车进行排渣，油锤刨击山体，说明上诉人开采行为事实清楚、证据确凿。至于上诉人提出的其采矿行为不属于主动开采行为，被上诉人认为其说法不是无证开采的免责理由，不应采信。2.被上诉人认为就矿产品而言，其本身具有客观价值。原告违法采矿，擅自处分矿产品，无论私自处置还是转卖，都是属于非法获取利益。现上诉人开采的4201.7立方米石渣，随厂区内矿渣一同消失,无论自行处置还是转卖，都应视为上诉人实际取得了矿产品利益。大连市甘井子区价格认证中心《关于石灰岩体（石渣）的价格认定结论书》（大甘价认行[2019]4号）认定上诉人开采的灰岩岩体，主要构成为石渣，可用于工程施工回填，评估开采矿产品价格为63000元人民币。因此不存在上诉人主张其矿产品没有价值和未取得利益的事实和理由。二、原审判决适用法律正确。1.上诉人在未取得采矿许可证的情况下获取具有矿产品价值的矿渣并自行处置、转卖，应视为实际取得了矿产品利益，该利益应以市场价格为准，而不应以违法者自认价格，或违反市场规律交易价格为准。上诉人与案外人合同约定价格不影响本案对违法所得的认定。大连市甘井子区价格认证中心《关于石灰岩体（石渣）的价格认定结论书》（大甘价认行[2019]4号）才是对开采的矿产品价格的认定,是市场价格的客观反映。上诉人辩称没有获利和对评估价格的异议，理由不成立。2.罚款数额符合法律规定。上诉人违反《中华人民共和国矿产资源法》第三条“矿产资源属于国家所有，禁止任何组织和个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源。勘查、开采矿产品资源，必须依法分别申请、经批准取得探矿权、采矿权，并办理登记的规定,构成未经批准非法采矿行为。”被上诉人依据《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，责令停止开采、没收采出的矿产品和违法所得，可以并处罚款。以及《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十二条（一）“未取得采矿许可证擅自采矿的，处以违法所得50%以下的罚款”，和《辽宁省矿产资源管理条例》“无证开采罚款数额低于10万元的，处以10万元罚款”的规定,对原告违法行为作出的行政处罚决定证据确凿，适用法律、法规正确,处罚适当。《辽宁省矿产资源管理条例》是依据《中华人民共和国矿产资源法》制定的辽宁省地方性法规，与上位法无法律冲突，在辽宁省行政区域内具有法律约束力。《辽宁省国土资源厅行政处罚自由裁量权指导标准》仅是原省国土资源厅一般性规范性文件，且不具有强制性规范效力，该规范文件若与《辽宁省矿产资源管理条例》发生冲突，应以地方性规范为准。被上诉人依据《辽宁省矿产资源管理条例》对上诉人处以10万元罚款符合法律规定。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，依据《矿山地质环境保护规定》（2016修正）第四条，大连市自然资源局具有对其辖区内违反矿产资源法的行为进行查处的行政职权。根据被上诉人原审中提供的勘测笔录、现场照片、《大连中洋建设工程有限公司开采建筑石灰岩勘测项目报告》、《关于石灰岩体（石碴）的价格认定结论书》、大连中洋建设工程有限公司《说明》、《情况说明》以及大连中洋建设工程有限公司与甘井子区海茂村民委员会签订的《矿渣转让协议》等证据，可以认定上诉人存在“未取得采矿许可证擅自采矿的”行为，违反了《中华人民共和国矿产资源法》第三条的规定，被上诉人依据《中华人民共和国矿产资源法》第三十九条、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第四十二条第(一)款和《辽宁省矿产资源管理条例》第三十九条第二款的相关规定对其进行处罚，事实认定清楚，适用法律正确。关于被上诉人存在作出处罚决定超期而应被确认违法的问题，原审已进行了详尽阐述，在此不予赘述。综上，上诉人的上诉请求及理由，缺乏事实和法律依据，不能成立。原审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费人民币50元，由上诉人大连中洋建设工程有限公司负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长  胡俊杰审判员  徐建海审判员  张国华二〇二〇年十二月二十八日书记员  王 阳附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。