安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖行终1033号 上诉人（一审原告）萧县腾飞蛇生态观光有限公司，住所地安徽省宿州市萧县白土镇董店行政村，统一社会信用代码91341322MA2NJE0C18。 法定代表人任红侠，总经理。 被上诉人（一审被告）安徽省萧县人民政府，住所地安徽省宿州市萧县龙城镇大同街**。 法定代表人武戈，该县县长。 上诉人萧县腾飞蛇生态观光有限公司（以下简称腾飞蛇公司）因诉安徽省萧县人民政府（以下简称萧县人民政府）不履行法定职责一案，不服安徽省宿州市中级人民法院（2020）皖13行初30号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 腾飞蛇公司向一审法院起诉称，腾飞蛇公司位于安徽省宿州市萧县。2012年至2014年，腾飞蛇公司主要投资人之一赵保产征得萧县白土镇人民政府（以下简称白土镇政府）及相关部门准许成立萧县创亿畜禽养殖农民专业合作社（以下简称创亿合作社）用于养殖肉牛，先后投入资金累计2400余万元。后因萧县人民政府对萧县皇藏峪景区规划扩展的需要，要求将肉牛养殖转产为蛇类养殖、旅游观光项目，更名为腾飞蛇公司。由于以养牛为主的畜类养殖设施不适合蛇类养殖需要，腾飞蛇公司又投入大量资金进行养殖设施改造。由于设施改造、工程量、资金量太大，难以面面俱到，导致蛇类大量死亡。腾飞蛇公司于是又拟恢复肉牛养殖，但萧县人民政府下属机构“四送一服”双千工程领导小组办公室（以下简称萧县四送一服办公室）以该地属于禁养区为由坚决否决，并从此不准腾飞蛇公司在此进行任何养殖经营，致使腾飞蛇公司投入的所有资金全部遭受损失。腾飞蛇公司养殖场的开办建设是萧县人民政府及其下属机构支持和引导的结果，最终关停也是萧县人民政府下属机构萧县四送一服办公室所为。腾飞蛇公司由此遭受的经济损失经评估、统计为3468.84万元，为此腾飞蛇公司曾于2019年12月20日就该损失向萧县人民政府申请补偿，但至今没有得到答复。为维护自身合法权益，特提起诉讼。请求判决萧县人民政府对腾飞蛇公司提起的补偿申请限期作出答复并承担本案诉讼费用。 萧县人民政府向一审法院答辩称，2019年3月，腾飞蛇公司通过省“四送一服”双千工程企业留言处理平台，反映萧县人民政府相关部门不同意其改建养蛇设施，申请政府给予赔偿。相关机构逐级转交至萧县四送一服办公室办理。2019年8月5日，腾飞蛇公司向萧县四送一服办公室递交一份《关于重新恢复养殖肉牛的报告》，萧县四送一服办公室随即分别函询了白土镇政府、萧县皇藏峪国家森林公园管理处、萧县自然资源和规划局，萧县生态环境分局、萧县农业农村局等有关单位和部门，上述单位和部门均回复不能恢复肉牛养殖项目。2019年8月29日，萧县四送一服办公室答复腾飞蛇公司，该公司属于畜禽养殖禁养区，不能恢复肉牛养殖。腾飞蛇公司是否可以恢复肉牛养殖项目，涉及行政机关行政许可和行政管理等事宜，非萧县四送一服办公室能够决定。萧县四送一服办公室的上述答复，仅是综合有关单位和部门的意见，对腾飞蛇公司诉求所做的综合性信访回复，该回复未影响腾飞蛇公司任何实质性合法权益，腾飞蛇公司认为最终关停是萧县四送一服办公室所为，无事实与法律依据，萧县人民政府不应就腾飞蛇公司的有关损失予以补偿。 一审法院审理查明，创亿合作社成立于2012年9月，位于萧县，法定代表人为赵保产，企业类型为农民专业合作社，现在的登记状态为吊销。2012年9月27日，萧县发展和改革委员会对创亿合作社申请建设的优质肉牛养殖基地建设项目予以备案。2012年11月12日，萧县人民政府对白土镇政府作出萧政地（设施农业）［2012］50号《关于创亿合作社设施农用地的批复》，批复同意创亿合作社使用萧县白土镇董店行政村集体土地10.5625公顷进行农业设施建设。该项目建成后一直未用于养牛，于2017年转产养殖蛇。2017年4月20日，腾飞蛇公司成立，该公司的法定代表人为任红侠，企业类型为有限责任公司（自然人投资或控股），股东为任红侠、赵保产，现在的登记状态为吊销。2018年4月3日，腾飞蛇公司以因畜禽养殖设施及配套设施不适合蛇类养殖，需重新改建及重新建设配套设施，需清运改建厂房及凭证场地产生的建设垃圾向萧县人民政府提出申请。该申请经孙洲县长批示，要求白土镇政府商萧县国土资源局提出意见。白土镇政府函商萧县国土资源局后，萧县国土资源局回复，腾飞蛇公司需要建设水深2米的蓄水池等设施，涉及山石资源约60万方，需要向萧县人民政府申请，由萧县建设公司按程序予以处置。2019年8月5日，腾飞蛇公司向萧县人民政府提出申请，认为2019年7月萧县自然资源和规划局书面告知其，因养殖项目中125亩在生态保护红线内，改建方案不能继续进行。目前公司养殖设施无法进行改建，蛇类养殖项目已确定无法继续，申请恢复肉牛养殖项目。2019年8月份，白土镇政府、萧县皇藏峪国家森林公园管理处、萧县自然资源和规划局、宿州市萧县生态环境分局、萧县农业农村局均分别向萧县四送一服办公室复函，腾飞蛇公司在禁养区内，不能恢复肉牛养殖项目。2019年8月29日，萧县四送一服办公室向腾飞蛇公司作出答复，腾飞蛇公司养殖基地位于“皇藏峪风景名胜区核心区”内，属于畜禽养殖禁养区，不能恢复肉牛养殖。2019年12月19日，腾飞蛇公司向萧县人民政府邮寄了补偿申请书，其认为创亿合作社系征得白土镇政府及相关部门批准成立，先后投入资金2400余万元，后因萧县人民政府对皇藏峪风景区规划扩展需要，经皇藏峪国家森林公园管理处及白土镇政府同意，其变更为腾飞蛇公司，由于以养牛为主的畜类养殖设施不符合蛇类养殖需要，现萧县自然国土资源局不同意其改建，其无法继续养殖蛇，申请恢复肉牛养殖亦未获批准。其遭受的损失3468.84万元应由萧县人民政府予以补偿。萧县人民政府收到该申请后一直未予答复，腾飞蛇公司故提起诉讼，要求判决萧县人民政府限期作出答复。 一审法院认为，本案的争议焦点为萧县人民政府是否应当对腾飞蛇公司的申请履行作出答复的职责。 《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定，因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。本案中，腾飞蛇公司以其位于禁养区不能进行养殖为由向萧县人民政府提出补偿申请。根据上述法律规定，县级以上地方人民政府为禁止养殖区域内确需关闭或者搬迁的畜禽养殖场所，所遭受经济损失的补偿主体，则萧县人民政府对腾飞蛇公司提出的申请具有审查并予以答复的职责。在本案庭审中，萧县人民政府已明确对腾飞蛇公司的补偿申请的答复同其答辩意见，即腾飞蛇公司不符合补偿条件。而从腾飞蛇公司诉请的事实及理由并结合本案中的证据来看，腾飞蛇公司停止养蛇的原因系其申请改建养殖场的请求因涉及山石资源未获批准，其认为现有设施不适合养蛇而停止养殖，并非萧县人民政府及相关部门通知其禁养区不能养蛇。故其申请萧县人民政府对其进行补偿不合符上述法律规定。至于其提出的创亿合作社建设肉牛养殖项目的损失，腾飞蛇公司与创亿合作社均系各自独立的法人，两法人企业性质、法定代表人、股东均不相同，现两法人均系吊销状态，均具备独立的法人资格，即使腾飞蛇公司与创亿合作社存在资产和债务的继承关系，其也不具备对创亿合作社的投资损失要求萧县人民政府补偿的权利。萧县人民政府是否应对创亿合作社投资的损失予以补偿，与腾飞蛇公司不具有法律上的利害关系，故萧县人民政府不具有向其履行答复的义务。 综上，萧县人民政府虽然对腾飞蛇公司的补偿申请具有法定的答复职责，但鉴于腾飞蛇公司的补偿申请不符合《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定的规定，且萧县人民政府在庭审中已明确答复其不符合补偿条件，判决确认萧县人民政府予以答复已无实际意义，故确认萧县人民政府在法定期限内未对萧县腾飞蛇有限公司的申请作出答复的行为违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款（三）项之规定，判决确认萧县人民政府在法定期限内未对萧县腾飞蛇有限公司的补偿申请作出答复的行为违法。案件受理费50元，由被告萧县人民政府负担。 腾飞蛇公司上诉称，一审判决仅确认被上诉人不履行答复的行为违法而未要求其限期履行答复职责，属于适用法律错误，请求二审法院依法改判。 萧县人民政府未向本院提交书面答辩意见。 腾飞蛇公司向一审法院提交的证据有：1.腾飞蛇公司营业执照；2.白土镇政府作出的（白字﹝2012﹞34号）《关于核准创亿合作社设施农用地建设项目的请示》；3.萧县人民政府设施农用地批复［萧政地（设施农业）﹝2012﹞50号］《关于萧县创亿畜禽养殖农民专业合作社设施农用地的批复》；4.原萧县国土资源局设施农用地卷宗［萧政地（设施农业）﹝2012﹞50号］；5.萧县发展和改革委员会作出的（萧发改农经﹝2012﹞11号）《关于同意萧县创亿畜禽养殖农民专业合作社优质肉牛养殖基地建设项目备案的函》；6.萧县委会出具的关于创亿合作社租用的土地不在皇藏峪风景区管理范围内的证明；证据1-6证明创亿合作社经白土镇政府、萧县人民政府、原萧县国土资源局、萧县发展和改革委员会等部门的同意开展养殖肉牛产业；7.孙洲副县长批示的《萧县腾飞蛇生态观光有限公司申请报告》；8.白政﹝2018﹞113号《关于萧县腾飞蛇生态观光有限公司新建改建的函》；9.萧国土资函﹝2018﹞89号《萧县国土局关于萧县腾飞蛇生态观光有限公司新建改建意见的函》；证据7-9证明创亿合作社依照孙洲县长的批示，已依法办理转产手续；10.萧县自然资源和规划局作出的《关于转办函的回复函》；11.萧县四送一服办公室作出的《关于萧县腾飞蛇生态观光有限公司反映问题的答复》；证据10-11证明萧县人民政府在2012年同意腾飞蛇公司进行肉牛养殖建设后，又于2019年8月29日发文称该地属于禁养区；12.《萧县创亿畜禽养殖农民专业合作社资产评估报告书》（皖淮评报字﹝2015﹞14号）；13.（2015）萧民一初字第03769号、（2015）宿中民初一字第00043号、（2015）萧民一初字第00024号、（2015）萧民一初字第02457号、（2015）萧民一初字第05352号等判决书；14.萧县委会出具创亿合作社的迁坟移树明细；15.创亿合作社租赁董店村委会土地的租金证明；证据12-15证明建设创亿合作社投入的总资产；16.专利转让协议，证明腾飞蛇公司为养殖厂的运营所购买的专利费；17.腾飞蛇公司建设蛇棚用料的明细及收条，证明腾飞蛇公司因配合成分转产改建养殖设施产生的费用明细；18.支付补偿费申请书、邮寄单和签收证明，证明腾飞蛇公司曾向萧县人民政府提交履行补偿义务的申请；19.创亿合作社营业执照，证明其从事肉牛养殖经相关部门批准办理了合法经营手续；20.建设项目环境影响登记表，证明其经营项目经过环保部门准许，并进行了备案登记；21.萧项组办（2013）18号《关于全县亿元以上重大项目第二次督查考核通报》；22.萧项目组字（2013）9号《关于1-7月全县亿元以上重大项目推进工作周报、旬报报送情况的通报》；23.萧县政府办公室关于进一步规范县政府常务会议县政办公会议制度的通知、萧县亿元以上重大项目第六次调度会项目表；证据21-23证明萧县人民政府认可、准许和支持腾飞蛇公司前身从事肉牛养殖；24.2014年上半年，萧县人民政府领导龙道金书记、白土镇政府领导视察腾飞蛇养殖现场会视频；25.开业现场照片；证据24、25证明萧县人民政府充分认可和肯定腾飞蛇公司在案涉地点从事的肉牛养殖项目；26.腾飞蛇公司前身从事肉牛养殖的宗地效果图，证明从事肉牛养殖投资巨大。 萧县人民政府向一审法院提交的证据有：1.腾飞蛇公司递交的《关于重新恢复养殖肉牛的报告》，证明影响该公司蛇类养殖或肉牛养殖的主要因素，系公司养殖设施不符合需求以及有关行政管理机关不予许可和审批，非萧县四送一服办公室行为所致；2.白土镇政府、萧县皇藏峪国家森林公园管理处、萧县自然资源和规划局、萧县生态环境分局、萧县农业农村局等有关单位和部门的意见、回函、报告（共五份），证明对腾飞蛇公司实质性权益造成影响的是有关单位和部门的行政许可或行政审批，非萧县四送一服办公室的行为所能改变；3.萧县四送一服办公室作出的《关于萧县腾飞蛇生态观光有限公司申请恢复养殖肉牛项目的答复》，证明该答复仅是综合有关部门和单位的意见、回函和报告，对腾飞蛇公司诉求作的综合性信访回复，未对腾飞蛇公司的任何实质性合法权益造成影响，对于信访回复根据相关的司法解释不可诉；4.安徽省送一服双千工程企业留言处理标签；证明萧县四送一服办公室已履行了答复义务，腾飞蛇公司如认为其公司有损失需要有关单位予以赔偿或者补偿可以依法通过诉讼维护自身合法权益。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对案件证据的认证符合法律规定,对一审判决认定的案件事实,本院依法予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项规定，行政机关不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的，人民法院判决确认违法。本案中，萧县人民政府对腾飞蛇公司提出的补偿申请具有审查并予以答复的职责，但鉴于萧县四送一服办公室在安徽省送一服双千工程企业留言平台已就腾飞蛇提出的申请作出相关答复，以及萧县人民政府在一审庭审中已明确了对腾飞蛇公司提出申请的答复意见，故再判决萧县人民政府予以答复已无实际意义，一审法院本着减少当事人诉累的原则确认萧县人民政府的行为违法，不违反法律规定。腾飞蛇公司如认为行政机关侵犯其合法权益造成财产损害，可通过其他合法途径解决。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。萧县腾飞蛇生态观光有限公司的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人萧县腾飞蛇生态观光有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  汪结平 审判员  朱达远 审判员  安 翔 二〇二〇年十二月九日 法官助理李磊 书记员刘菊芳 附:相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……