甘肃省高级人民法院行政判决书（2020）甘行再7号再审申请人（一审原告、二审上诉人）古浪县大靖镇大庄村九组。负责人梁某1。委托代理人罗某1，住甘肃省古浪县。委托代理人杨某1，甘肃豪仁律师事务所律师。再审申请人（一审原告、二审上诉人）古浪县大靖镇大庄村十组。负责人罗某2。委托代理人杨某1、王某，甘肃豪仁律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）古浪县人民政府。法定代表人苏某。委托代理人郑某。委托代理人侍某，甘肃开洲律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）武威市人民政府。法定代表人周某。委托代理人田某、杨某2。原审第三人古浪县大靖林场。法定代表人孙某。原审第三人古浪县大靖镇大庄村民委员会。负责人梁某2。原审上诉人古浪县大靖镇大庄村九组（以下大庄村九组）、古浪县大靖镇十组（以下简称大庄村十组）诉原审被上诉人古浪县人民政府（以下简称古浪县政府）、武威市人民政府（以下简称武威市政府）土地行政处理及行政复议一案，本院于2019年5月9日作出（2019）甘行终186号行政裁定，已经发生法律效力。最高人民法院于2019年12月26日作出（2019）最高法行申11593号行政裁定，指令本院对本案进行再审。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人大庄村九组的委托代理人罗某1、杨某1，再审申请人大庄村九组的负责人罗某2，委托代理人王某、杨某1，被申请人古浪县政府的委托代理人郑某、侍某，被申请人武威市政府的委托代理人田某、杨某2，原审第三人古浪县大靖林场（以下简称大靖林场）法定代表人孙某到庭参加诉讼。原审第三人古浪县大靖镇大庄村民委员会（以下简称大庄村委会）经本院依法传唤，未到庭应诉，本院缺席审理。本案现已审理终结。大庄村九组、十组一审诉讼请求：1.依法撤销武威市政府作出的武政行复﹝2018﹞8号《行政复议决定》和古浪县政府作出古政行决字﹝2018﹞第1号《土地权属争议行政处理决定》；2.依法责成古浪县政府重新确认大庄村西至沙坝沟东边上延，南至××村，东至金色大道西侧边缘，北至圆山以南的889亩土地的权属。一审法院查明，2017年8月2日，大庄村九组、十组以自己为申请人，以大靖林场为被申请人，向古浪县国土局提交了请求依法确认大庄村西至沙坝沟东边上延，南至××村，东至金色大道西侧边缘，北至圆山以南的889亩土地所有权归其集体所有的申请。8月9日，县国土局作出土地权属争议案件受理通知书。根据《土地权属争议调查处理办法》第十九条“土地权属争议双方当事人对各自提出的事实和理由负有举证责任，应当及时向负责调查处理的国土资源行政主管部门提供有关证据材料”，要求申请人在30日内提交相关土地的有效权属证据材料。大靖林场于8月10日提交书面答辩并提供了编号0000821《甘肃省国有林林权证》复印件等材料，四至为：东至大墩滩乡，南靠大靖镇，西接民权乡，北以铁路为界。其中1997年6月10号《中国农业银行项目贷款申请书》复印件中的林权证号为000823号或0000823号。经现场勘界，调查询问，查阅资料后于2018年2月5日提出调查处理意见，位于××区以西，东至金色大道，南至长城，西至沙坝沟，北至圆山山（石边墙）的889亩土地（以宗地图勘测坐标为准），所有权属国有。2018年4月19日，古浪县政府作出古政行决字〔2018〕第1号《土地权属争议行政处理决定》。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条、第十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条和原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条之规定，决定：争议的位于大靖镇新城区长城以北，金色大道以西889亩土地，东至金色大道西侧，南至长城，西至沙坝沟，北至圆山山（石边墙）（以宗地图勘测坐标为准），所有权属国有。2018年4月27日，古浪县政府将古政行决字〔2018〕第1号《土地权属争议行政处理决定》向原告与大靖林场送达。原告不服古浪县政府的处理决定，于2018年5月30日向武威市政府提出行政复议申请，武威市政府于6月1日依法受理。在法定期限内向原告、古浪县政府、大靖林场发出通知书，因案情复杂，依法申请延期至8月30日。8月26日，武威市政府作出武政行复字〔2018〕8号《行政复议决定》，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（一）项规定，维持古浪县政府作出的古政行决字〔2018〕第1号《土地权属争议行政处理决定》，并告知起诉期限。经送达后，原告于法定期限内向该院提起行政诉讼。另查明，古浪县政府于2015年1月4日作出古政行决字〔2015〕第1号《土地权属争议案件不予受理决定书》。原告不服该决定，曾向该院提起行政诉讼。还查明，大庄村九组、大庄村十组因不服古浪县政府于2015年10月19日作出的古政行决字〔2015〕第3号《土地权属争议行政处理决定书》及武威市政府作出的武政行复字〔2015〕7号《行政复议决定》，于2016年2月19日向该院提起行政诉讼。该院于2016年8月3日作出（2016）甘03行初13号行政判决，大庄村九组、大庄村十组不服，上诉于本院，本院于2017年1月23日作出（2016）甘行终502号行政判决。再查明，2012年古浪县国土局在全县范围内开展了集体土地所有权确权登记发证工作，大庄村负责人对本村土地权属界线进行了指界确认，形成权属界线协议，经该村申请并经大靖镇政府审核，根据登记发证工作程序，对包括大庄村在内的各村农民集体土地所有权登记审核情况进行了公示。2012年8月，古浪县政府为大庄村颁发了古集有（2012）第103-206-001号《中华人民共和国集体土地所有权证》。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第十三条第三款的规定，被告古浪县政府具有处理土地所有权和使用权争议的职权。原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条规定：“根据1950年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属国家所有；实施1962年《农村人民公社工作条例修正草案》未划入农民集体范围内的土地，属于国家所有。”原告提供的证据材料均不属于直接证明土地所有权的证据，不能证明位于××区以西889亩土地，东至金色大道西侧，南至长城，西至沙坝沟，北至圆山山（石边墙），在1950年及1962年曾分配给其村民或划入农民集体范围，因此，位于××区以西889亩土地，东至金色大道西侧，南至长城，西至沙坝沟，北至圆山山（石边墙）土地所有权应属国有。《中华人民共和国土地管理法》第四十条规定：“开发未确定使用权的国有荒山、荒地、荒滩从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产的，经县级人民政府依法批准，可以确定给开发单位或个人长期使用。”《确定土地所有权和使用权的若干规定》第六条规定：“开发利用国有土地，开发利用者依法享有土地使用权，土地所有权仍属国家。”庭审中，原告认为其是争议土地的所有者，其提交的相关证据间或证明其使用过争议土地，但其提供的证据材料均不能有效证明涉案争议的土地所有权属其所有。古浪县政府根据原告申请，经过法定程序，在调查勘查的基础上，对双方争议的土地进行确权，并作出书面处理决定符合法定程序，认定该争议土地为国有并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条及第十三条的规定，武威市政府具有对本案行政复议进行处理的行政职责，其负责法制工作的机构于2018年5月30日收到大庄村九组、十组的行政复议申请后依法予以受理，经复议审查后认为古浪县政府作出的土地权属争议处理决定，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，于2018年8月26日作出武政行复字〔2018〕8号《行政复议决定》，维持古浪县政府作出的土地权属争议处理决定，并在法定期限内依法予以送达，该复议行为符合法定程序。原告请求依法撤销武威市政府作出的武政行复字〔2018〕8号《行政复议决定》和古浪县政府作出的古政行决字〔2018〕第1号《土地权属争议行政处理决定》；依法责成古浪县政府重新确认大庄村西至大坝沟东边上延，南至××村，东至金色大道西侧边缘，北至圆山山以南的889亩土地的权属之诉请，因无充分的证据证实，不予支持。一审法院判决：驳回大庄村九组、十组的诉讼请求。大庄村九组、十组上诉请求：撤销原判及被诉行政行为，责成古浪县政府重新确认土地权属。本院二审认为，《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”本案中，梁某1、罗某2分别以大庄村九组、十组组长的身份、以该组的名义提起诉讼，应当提供证据证明以下两个事实：一是其依法取得该村民小组组长的身份；二是提起本案诉讼是该村民小组的真实意思表示且符合相关法律规定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十八条第三款规定：“属于村民小组的集体所有的土地、企业和其他财产的经营管理以及公益事项的办理，由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，所作决定及实施情况应当及时向本村民小组的村民公布。”本案中大庄村九组、十组认为古浪县政府的土地权属争议行政处理决定及武威市政府的行政复议决定侵犯其合法权益，并以此为由提起诉讼，属于上述规定事项的办理，应当由村民小组会议依照有关法律的规定讨论决定，并以该村民小组的名义提起行政诉讼。但梁某1、罗某2未能向一审法院提供其依法取得该村民小组组长身份且该村民小组会议讨论决定提起行政诉讼的证据，故梁某1、罗某2分别以大庄村九组、十组的名义提起本案诉讼，没有事实根据和法律依据。其起诉不符合行政诉讼法第四十九条规定的条件，一审法院受理后应当裁定驳回起诉。因此，一审判决适用法律错误，应予纠正。本院二审裁定：一、撤销甘肃省金昌市中级人民法院(2018)甘03行初72号行政判决；二、驳回大庄村九组、十组的起诉。一、二审案件受理费各50元，退还大庄村九组、十组。大庄村九组、十组再审请求：支持二再审申请人的一审诉讼请求。主要事实和理由为：一、二审法院认定事实不清，适用法律错误，严重侵害其诉权。一审诉讼过程中，其提交的大庄村九组、十组的两份会议记录明确载明梁某1、罗某2系其组长，且明确记载授权梁某1、罗某2代表本组运用法律手段解决土地争议事宜，并由全体组员签字、按手印。其在一审诉讼过程中已提交充分证据证明梁某1、罗某2的身份及授权情况。二、《中华人民共和国村民委员会组织法》未规定村民小组组长选举完成后需村委会或其他组织出具任命文件。村民小组组长的选举属于村民自治范畴，无需村委会或其他组织出具相关任命文件加以证明。梁某1、罗某2的组长身份是由全体组员选举投票确认的，已经通过会议记录的方式加以证明。二审法院适用《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款，属于法律适用错误，以证据不足为由驳回起诉确有错误。三、古浪县政府及武威市政府在作出行政决定及复议决定时的主要依据不足：1.以两次全国土地详查结果认定争议地为国有，没有法律依据。2.2011年在全县范围内进行土地所有权确权划界一事，二再审申请人不知情，也未参与指界确认工作。3.2012年为大庄村颁发《集体土地所有权证》，遗漏了本该属于二再审申请人的土地即案涉争议土地。古浪县政府口头辩称，请求驳回大庄村九组、十组的再审请求。主要事实和理由为：1.第一次全国土地详查情况及第二次全国土地调查数据库显示，争议地属国有。古浪县国土资源局在全县范围内开展农村集体土地登记发证工作时，大庄村对本村集体土地权属界限进行了指界确认。在对各村农民集体土地所有权登记审核情况公示期间，没有单位和个人提出异议。2012年8月，古浪县政府为大庄村颁发的古集有（2012）第103-206-001号集体土地所有证，争议地不在该集体土地所有证范围之内。武威市政府辩称，1.武威市政府作出的行政复议决定书的主体资格合法。2.行政复议决定程序合法。3.古浪县政府作出的《土地权属争议处理决定书》，认定土地权属的事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，应当予以维持。1989年至1992年，全国范围内组织开展第一次全国土地详查工作，详查结果经逐级审核验收后，在全国范围内发布运用，根据第一次土地详查结果，争议土地属国有。1990年6月古浪县政府向古浪县林业局大靖林场颁发《甘肃省国有林林权证》，争议土地在林权证范围内。2009年至2011年，全国范围内组织开展第二次全国土地调查工作，该次调查结果显示，争议土地属国有。2012年8月，古浪县政府为大庄村颁发的《集体土地所有权证》，争议土地不在该证范围内。根据原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条：“依据1950年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属于国家所有；实施1962年《农村人民公社工作条例修正草案》未划入农民集体范围内的土地属于国家所有”的规定，在再审申请人不能提供争议土地所有权证据的情况下，确定为国家所有，符合法律规定。请求维持一审判决。大靖林场口头辩称，争议土地在大靖林场范围内。本院再审查明的事实与一审认定事实一致，本院予以确认。本院认为，关于本案诉讼主体资格的问题。原二审认为梁某1、罗某2未能向一审法院提供其依法取得该两村民小组组长身份且该两村民小组未授权梁某1、罗某2提起行政诉讼的证据，故梁某1、罗某2分别以该二村民小组的名义提起本案诉讼，不符合起诉条件。经查，大庄村九组、十组向一审法院提交的村组成员签字、按手印的相关会议记录，能够证明二再审申请人授权罗某1、罗某2运用法律手段解决案涉土地权属争议的意志。同时，从案争土地多次引发的行政处理决定、行政复议决定及另案一、二审判决所载情况看，大庄村十组的组长为罗某2，大庄村九组的组长为罗某1。在本案一审诉讼过程中，大庄村委会提交函件证明大庄村九组组长当时已变更为梁某1。一审判决亦载明大庄村九组组长为梁某1，委托代理人为罗某1。另外，大庄村委会作为第三人参加本案诉讼，也未否认本案诉讼的提起非二再审申请人的真实意志，也未否认梁某1、罗某2的组长身份。本次再审中，二再审申请人提交了2020年10月形成的村组成员签字、按手印的会议记录，记载了九组村民授权罗某1、十组村民授权罗某2出庭参加诉讼的事实。再审庭审中，古浪县政府亦认可大庄村九组、十组的原告主体资格。综上，原二审以梁某1、罗某2以二再审申请人的名义提起本案诉讼不符合法定起诉条件，驳回起诉错误，本案应当进行实体审理，现就行政决定及复议决定的合法性审查如下：古浪县政府作出古政行决字〔2018〕第1号《土地权属争议行政处理决定》，认定争议土地889亩所有权属国有。根据在案证据，证明古浪县政府在作出该决定的主要依据是调查勘察情况、争议土地平面图、1989年第一次全国土地详查底图复印件，争议土地与2009年第二次全国土地调查数据库套合图。经查，争议土地平面图、1989年第一次全国土地详查底图复印件，争议土地与2009年第二次全国土地调查数据库套合图显示，争议土地在两次全国土地调查中已被确认为国有土地。上述证据系在两次全国土地调查中形成，真实有效，可以作为土地确权的证据。另，古浪县政府查明，2011年古浪全县范围内开展了农村集体土地确权登记发证工作，在包括大庄村在内的所有相邻土地权利人对本集体土地权属界线进行了指界确认，形成了权属界线协议书，经大靖镇政府审核后，对大庄村在内的各农民集体土地所有权登记审核情况进行了公示。公示期间无人对本村土地权属、村界范围及面积提出异议。2012年8月，古浪县政府为大庄村颁发了集体土地所有证，争议土地不在该证书范围之内。本院认为，我国土地所有权分为国家所有和集体所有两大类，行政机关在处理土地权属争议时，应当由争议各方提交权属来源的证据。大庄村九组、十组及大靖林场提交的证据均不能证明其各方对案涉土地拥有所有权。原国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条规定：“根据1950年《中华人民共和国土地改革法》及有关规定，凡当时没有将土地所有权分配给农民的土地属国家所有；实施1962年《农村人民公社工作条例修正草案》未划入农民集体范围内的土地，属于国家所有”。据此规定，对于在1950年、1962年未将土地分配给农民或未划入农民集体范围内的土地，属于国家所有。大庄村九组、十组也未能提交证据证明争议土地曾在上述时期分配给农民或划入农民集体范围，故其无证据证明争议土地为集体所有。另，两次土地详查资料显示争议土地为国有，在2012年颁发给大庄村的集体土地所有权证中也不包含该土地。综上，古浪县政府作出《土地权属争议行政处理决定》认定争议土地为国有，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。武威市政府因二再审申请人的申请，作为复议机关对《土地权属争议行政处理决定》在认定事实，适用法律、程序等方面进行审查后，作出武政行复字〔2018〕8号《行政复议决定》，维持土地权属争议处理决定。本院认为，《行政复议决定》在认定认定事实，适用法律、处理结果及复议程序方面均无不当，符合法律规定。综上，大庄村九组、十组请求撤销《行政复议决定》、《土地权属争议行政处理决定》的请求不能成立，应予驳回。原二审裁定以主体不适格为由驳回起诉错误，应予纠正。原一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，判决结果正确，应予维持。经本院审判委员会讨论决定，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款，《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项规定，判决如下：一、撤销本院（2019）甘行终186号行政裁定；二、维持甘肃省金昌市中级人民法院（2018）甘03行初72号行政判决。二审案件受理费50元，由古浪县大靖镇大庄村九组、十组负担。本判决为终审判决。审判长 魏 漪审判员 雷恩辉审判员 魏晓梅二〇二〇年十二月二日书记员 李屹美附：相关法律法规《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条【二审裁判】人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条人民法院按照审判监督程序再审的案件，发生法律效力的判决、裁定是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的判决、裁定，当事人可以上诉；发生法律效力的判决、裁定是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定，是发生法律效力的判决、裁定；上级人民法院按照审判监督程序提审的，按照第二审程序审理，所作的判决、裁定是发生法律效力的判决、裁定。人民法院审理再审案件，应当另行组成合议庭。