山东省临沂市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁13行终415号上诉人（一审被告）临沂市人民政府，住所地临沂市北城新区北京路**。法定代表人孟庆斌，市长。委托代理人李俊涛，山东诚杰律师事务所律师。上诉人（一审被告）平邑县柏林镇人民政府，，住所地平邑县柏林镇驻地法定代表人祝宝松，镇长。出庭负责人金明涛，副镇长。委托代理人张庆军，山东泽钧律师事务所律师。上诉人（一审被告）临沂蒙山旅游度假区综合行政执法局，，住所地临沂市平邑县柏林镇柘沟村法定代表人张君鑫，局长。委托代理人李俊涛，山东诚杰律师事务所律师。上诉人（一审被告）临沂市自然资源和规划局，，住所地临沂市北城新区北京路与汶河路交汇处向北50米法定代表人赵立新，局长。委托代理人刘彬。委托代理人霍丹，山东力维律师事务所律师。被上诉人（一审原告）李玲，女，1968年11月12日出生，汉族，住平邑县。委托代理人丁存丽，山东鲁南律师事务所律师。一审第三人平邑县人民政府，，住所地平邑县明德路中段法定代表人陈士贤，县长。委托代理人廉勇，山东东蒙律师事务所律师。一审第三人山东蒙山旅游集团有限公司，，住所地临沂蒙山旅游度假区管委会驻地统一社会信用代码：91371300681732484E。法定代表人阎良赋，总经理。委托代理人吴布钦。一审第三人蒙山润坤农业综合开发有限公司，，住所地临沂市蒙山旅游区柏林镇柘沟统一社会信用代码：91371300312986999R。法定代表人路浩，经理。委托代理人孙**。上诉人临沂市人民政府、平邑县柏林镇人民政府、临沂蒙山旅游度假区综合行政执法局、临沂市自然资源和规划局因李玲诉其行政强制一案，不服平邑县人民法院（2019）鲁1326行初111号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明,蒙山润坤庄园项目是原蒙山管委会主导开发，山东蒙山旅游集团有限公司投资建设，第三人蒙山润坤农业综合开发有限公司销售、管理的蒙山旅游区建设项目，于2014年10月开始建设，2016年3月开盘销售。原告购买蒙山润坤农业庄园内703号单体农业示范单元，后交付给原告使用。临沂市国土资源局对蒙山润坤农业综合开发有限公司非法占地建设一案，经调查，蒙山润坤农业综合开发有限公司未经依法批准，于2014年10月份开始占用蒙山旅游区柏林镇柘沟村不符合土地利用总体规划的耕地1353.49平方米（合2.03亩）建设小木屋（含原告购买的房屋），违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款和第四十四条第一款的规定，性质属于非法占用土地，作出临国土资罚决字【2016】1188号行政处罚决定书，处罚如下：1、退还非法占用的土地；2、限期十五日内自行拆除在非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状；三、处以非法占用的土地每平方米25元的罚款，共计33837.25元。临沂市国土资源局申请平邑县人民法院强制执行。作出（2018）鲁1326行审36号行政裁定书，裁定内容如下：一、对临沂市国土资源局作出的临国土资罚决字【2016】1188号行政处罚决定书准予强制执行；二、对临沂市国土资源局作出的临国土资罚决字【2016】1188号决定第一、二项，由临沂市蒙山旅游度假区柏林镇人民政府组织实施，临沂市国土资源局协助配合。后作出(2019)鲁1326行审242号行政裁定书。2019年5月6日上午，原临沂蒙山旅游度假区管理委员会、平邑县柏林镇人民政府、临沂蒙山旅游度假区综合行政执法局、临沂市自然资源和规划局、山东蒙山旅游集团有限公司、蒙山润坤农业综合开发有限公司组织工作人员，对涉案木屋及附属设施实施强制拆除。强拆前，未向原告送达任何通知、限期拆除决定等书面手续，强拆时强拆人员未向原告表明身份，未听取原告的意见、陈述和申辩，未告知原告救济途径及期限。涉案木屋及其附属设施被强拆后，原告于2019年7月26日提起行政诉讼，经委派至行政争议审前和解中心调解后，各方未达成一致意见。庭审中，原告表示本案如果不能调解结案，就损失部分原告撤回诉讼，待收集齐全证据后另行主张。另查明，临沂市委市政府办公室《关于调整沂蒙山世界地质公园管理体制的实施方案》规定平邑县柏林镇交回平邑县管理。一审法院认为，关于本案是否属于行政诉讼受案范围问题,应根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第七项规定予以确定。该规定内容为，行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外。本案被诉强制拆除行为，属于行政机关根据法院的生效裁定书作出的实际执行行为，被强拆的建筑物及其他设施，系违法的建筑物及设施，其拆除由法院裁定被告平邑县柏林镇政府组织实施。《中华人民共和国行政强制法》第三十四至第四十四条，是关于“行政机关强制执行程序”的一般规定，为具有强制执行权的行政机关的强制执行规范。法院依据“裁执分离”的规定，裁定由行政机关组织实施强拆，相当于行政机关被赋予了强制拆除的权力，法院应按照该法关于行政机关强制执行程序的规定，对强拆行为进行合法性审查。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。对此法定程序，行政机关应当遵守。除公告外，因实施强制拆除对被执行人权利影响重大，根据程序正当、公平原则，行政机关还应当遵循以下步骤：强制执行前多做协调化解工作，执行时邀请公证员对执行标的及所属物品进行证据保全，对执行过程全程录音录像，制作执行笔录，执行完毕后交付物品并记录等。综上，对照被告的强拆行为可确定，其强拆缺少法定程序、及对被执行人权利影响重大的程序，且在执行过程中损坏了执行范围之外的机器设备等物品，属于以违法方式实施且扩大了执行范围，因此，对该强拆行为提起诉讼，属于行政诉讼受案范围。关于原告主体资格问题，原告提交的相关证据能够证明涉案房屋等设施系其购买第三人蒙山润坤农业综合开发有限公司的方式取得使用权，因此，原告作为利害关系人，提起行政诉讼主体资格适格。关于被告主体资格问题，涉案房屋及设施的拆除，法院裁定由平邑县柏林镇政府实施，临沂市国土资源局协助配合，实际拆除时，原临沂蒙山旅游度假区管理委员会组织平邑县柏林镇政府，临沂市国土资源局、临沂蒙山旅游度假区综合行政执法局到场参与，原告提供的证据，能够证实上述四单位实施了强拆行为，原临沂蒙山旅游度假区管理委员会社会管理职能被剥离后，应以其所属的临沂市人民政府为被告，故四被告在本案中的诉讼主体适格。关于对违法建筑物实施强制拆除的合法性审查问题，本院认为，行政机关实施强拆应遵循诸多程序，对于法定程序及对被执行人权利影响重大的程序，如公告、物品清点登记、妥善放置、交付等，行政机关必须遵循，否则将构成拆除行为违法，由此给被执行人造成损失的，则需承担相应赔偿义务；对被执行人权利影响轻微的程序，如现场公证、现场录像等，若不规范，可视为行为瑕疵，不确认违法。本案中，被告实施强制拆除行为，未提交证据证实：已张贴公告；对被执行人物品进行了清点登记；对建筑物及设施的拆除是否最大程度减少损失；对建筑物内的物品是否妥善放置、保管、交付等。由此，被告的拆除行为应认定为程序违法。综上，被告实施的强制拆除行为违法，对由此造成的损失应予赔偿。鉴于原告在庭审中明确表明本案如不能调解结案，就损失部分撤回起诉，待收集齐全证据后另行主张的意见，予以准许。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第七十六条之规定，判决如下：确认被告临沂市人民政府、平邑县柏林镇人民政府、临沂蒙山旅游度假区综合行政执法局、临沂市自然资源和规划局于2019年5月6日实施的强拆原告木屋及附属设施的行政行为违法。案件受理费50元，由四被告负担。上诉人临沂市人民政府、临沂蒙山旅游度假区综合行政执法局不服一审法院判决上诉称，请求：1.撤销平邑县人民法院（2019）鲁1326行初111号行政判决或者发回重审；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。主要事实和理由：一、上诉人不是适格被告，原判认定事实不清，证据不足，应发回重审或者依法改判；二、原判程序违法，遗漏利害关系人原蒙山管委会，应发回重审；三、本案超过起诉期限，且不属于法院受案范围，应驳回起诉。上诉人平邑县柏林镇人民政府不服一审法院判决上诉称，请求：1.撤销平邑县人民法院（2019）鲁1326行初111号行政判决或者发回重审；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。主要事实和理由：一、本案认定为“强拆”没有事实根据和法律依据；二、本案不属于行政诉讼受案范围，应驳回起诉；三、本案被上诉人不是适格原告；四、本案上诉人不是适格被告；五、被上诉人的起诉超出起诉期限。上诉人临沂市自然资源和规划局不服一审法院判决上诉称，请求：1.撤销平邑县人民法院（2019）鲁1326行初111号行政判决或者发回重审；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。主要事实和理由：原审认定事实不清，适用法律错误，被诉行政行为合法、正当，上诉人不是实施主体，被上诉人不是适格原告。被上诉人李玲答辩称，案涉行审裁定不当，行政强制行为程序违法，一审超期裁决且避重就轻，请求尽快公正结案。一审第三人平邑县人民政府未提交书面陈述意见。一审第三人山东蒙山旅游集团有限公司述称，一审认定事实不清，本案所涉事项与蒙山旅游集团无关，蒙山旅游集团与综合开发公司是独立的两个主体，两者独立经营，蒙山旅游集团未投资润坤庄园，也未共同参与建设润坤庄园，故蒙山旅游集团不应作为第三人。一审第三人蒙山润坤农业综合开发有限公司未提交书面陈述意见。各方当事人在一审中提交的证据和依据已随案入卷。二审中，被上诉人李玲新提交了垫付赔偿协议书、平邑县人民法院（2020）鲁1326民初5574号民事判决两份证据。本院经审理查明的事实与一审法院判决认定的主要事实一致，本院予以确认。本院认为，行政强制的实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序，即使强制拆除违法的建筑物、构筑物、设施等，也必须遵循正当程序原则，不可重实体轻程序。否则，将为法律所不容许。值得注意的是，通常情况下，行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外。就本案而言，虽然案涉建筑物被行政机关认定为违建并经人民法院裁定准予强制执行，但是存在应当被特别考量的例外情形，即被上诉人作为买受人已然支付对价并实际取得、占有、使用案涉地块及地上附着物。因此，行政机关实施强制拆除时，审慎处理为宜，对建筑内物品等被上诉人合理安置、添附的财物，应当做好清点、退还工作，不得扩大执行范围或者采取违法方式。需要特别说明的是，基于合同的相对性原则，被上诉人的主要损失溯源于买卖标的的权利瑕疵，与被诉行政强制行为并无国家赔偿法意义上的因果关系，被上诉人可以按照民事渠道依法寻求救济，切勿怠于行使有关权利导致提告不能。综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。上诉人的上诉理由和请求缺乏事实根据和法律依据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人临沂市人民政府、平邑县柏林镇人民政府、临沂蒙山旅游度假区综合行政执法局、临沂市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长  孙诚霞审判员  王茂峰审判员  鹿文麒二〇二〇年十二月十五日书记员  姜良慧