山西省高级人民法院行政裁定书（2020）晋行终964号上诉人（原审原告）姚某1，男，1953年3月17日出生，汉族，住山西省朔州市朔城区。委托诉讼代理人姚某2，女，1987年6月18日出生，汉族，住山西省朔州市朔城区。系上诉人之女。被上诉人（原审被告）朔州市朔城区人民政府。法定代表人孟维君，区长。委托诉讼代理人秦某。委托诉讼代理人刘润芳，山西业盛律师事务所律师。上诉人姚某1因诉被上诉人朔州市朔城区人民政府（下称朔城区政府）不履行法定职责一案，不服山西省忻州市中级人民法院（2020）晋09行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审查明，2019年9月23日，原告姚某1通过EMS邮政特快专递向被告朔城区政府邮寄土地确权申请书，申请事项为：为申请人家位于××区（五十亩5.9亩、狼河湾20亩、老九地8亩）地块的集体家庭承包土地进行确权登记，并发放农村土地承包经营权证。事实和理由：山西省早已启动承包土地经营权确权登记颁证工作，申请人位于本村地块的集体家庭承包土地经营权至今未得到确权。根据《物权法》、《土地管理法》、《农村土地承包法》、《农村土地承包经营权证管理办法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》、《农村土地承包经营权调查规范》、《山西省实施办法》等法律、法规及政策等规定，均明确提出健全严格规范的农村土地管理制度，要求搞好农村土地确权、登记、颁证等工作。根据上述规定，请在法定期限内书面答复并依法进行确权登记、颁证。原告姚某1寄出土地确权申请书后，通过查询EMS邮政快递信息，该邮件于2019年9月24日由被告收发室签收。一审认为，原告向人民法院提起诉讼，要求确认被告未对原告邮寄的土地确权申请作出处理的行政行为违法，并要求被告限期作出处理。对于被告是否收到原告申请，原告提供EMS邮政快递查询单，查询单显示为收发室签收，被告对此不予认可，被告在答辩状中已表明该观点，原告在庭审中未进一步提供相应的证据证明被告确已收到原告所提申请，故被告已收到原告申请这一事实存疑，本院无法认定。如被告确已收到原告申请，被告应如何履职，对于实行家庭承包经营土地的承包经营权证的颁发，《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》对此作出规定，该办法第七条规定：实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。根据上述规定，办理颁发农村土地承包经营权证要遵循以上规定中程序性的要求，原告直接向被告申请确权登记、颁发农村土地承包经营权没有法律依据。原告向本院提交被告应当履职的相应法律法规依据与上述规定对颁证程序的要求并不矛盾。综上，原告要求确认被告不作为行为违法并对其申请作出处理的主张不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告姚某1的诉讼请求。姚某1上诉称，一审适用依据错误，严重违法。一、一审认定上诉人举证的“查询单显示为收发室签收”，证明已完成了举证责任。而一审却要求上诉人进一步提供被上诉人签收后的证据，既不符合逻辑，又属于举证责任倒置的违法情形。二、本案的焦点是被上诉人在收到上诉人的申请后不作答复或处理的不作为违法，一审判决转移本案诉讼请求，未对诉请进行审查，属于认定事实不清，适用依据错误之情形。三、一审在认定“原告向本院提交被告应当履职的相应法律法规与上述规定对颁证程序的要求并不矛盾”的前提下，证明被上诉人具有法定职责，却又认定“原告要求确认被告不作为行为违法并对其申请作出处理的主张不能成立”，显然非同一法律关系。请求：一、撤销一审法院（2020）晋09行初29号行政判决。二、改判支持上诉人一审诉请。三、判令被上诉人负担本案一二审诉讼费用。被上诉人朔城区政府答辩称，一审判决认定上诉人未完成举证责任正确。根据《行政诉讼法》第三十八条之规定。上诉人作为原告应当提供其向被上诉人申请土地确权申请作出处理的行政不作为违法的证据，其提供的EMS快递单查询情况，只能证明2019年9月24日收发室签收，并不能证明有收发室工作人员的签字，根据《最高人民法院关于以法院专递方式邮寄送达民事诉讼文书的若干规定》第九条之规定，不能视为有效送达。二、一审判决认定被上诉人不构成行政不作为正确。根据《农村土地承包经营权证管理办法》规定，申请颁证的主体应否发包人，并且在申请时应遵循法定流程。上诉人以个人名义申请发证，不符合规定。被上诉人无直接对上诉人的承包土地进行确权登记的法定职责。请求驳回上诉人的上诉。本院二审查明的事实与一审查明的事实一致，予以确认。另查明，上诉人在本案中主张案涉地块的权利，未提交与主张权益相关的证据；其要求依法确认向被上诉人主张案涉土地确权申请作出处理行政不作为的提起诉讼前，亦未提供向其他土地确权的职能部门逐级申请的证据。本院认为，本案上诉人诉讼请求虽为确认被上诉人未对其邮寄的土地确权申请作出处理的行政行为违法，并要求被告限期作出处理，但其向被上诉人提出申请的目的是要求被上诉人为其诉争的土地进行确权，故本案的核心争议是上诉人可否直接对被上诉人提出承包土地确权登记。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条之规定，提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据；《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。根据上述规定，土地确权应遵照法定程序逐级申报，上诉人直接向被上诉人邮寄土地确权申请作出处理不符合上述规定。再根据上述规定，上诉人提起本案诉讼所对应的实质性争议，确无事实根据，不符合法定的起诉条件，本院不予支持。一审法院以上诉人要求确认被上诉人不作为行为违法并对其申请作出处理的主张不能成立为由，判决驳回上诉人的诉讼请求属适用法律错误，本院予以指正。上诉人如确实存在土地确权争议，应根据自己的诉讼请求，结合对应的相关法律、法规依据进行维权，其在本案中的上诉理由不能成立，本院不予采纳。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销山西省忻州市中级人民法院（2020）晋09行初29号行政判决；二、驳回姚某1的起诉。本裁定为终审裁定。审判长 程彦斌审判员 庞永平审判员 李 强二○二○年十二月二十四日法官助理 郭江江书记员 王 静