山西省高级人民法院行政判决书（2020）晋行终249号上诉人（原审被告）河津市人民政府。法定代表人何某。委托代理人魏某，山西聪锐律师事务所律师。被上诉人（原审原告）山西万春牧业有限公司。法定代表人王某。委托代理人吕某1，山西方立律师事务所律师。原审被告河津市林业局。法定代表人黄某。委托代理人张某，山西律滳律师事务所律师。原审第三人河津市城区街道办事处东夭头村民委员会。法定代表人侯某。委托代理人吕某2。委托代理人巨某，山西律滳律师事务所律师。上诉人河津市人民政府（以下简称河津政府）因被上诉人山西万春牧业有限公司（以下简称万春牧业）、原审被告河津市林业局、原审第三人河津市城区街道办事处东夭头村民委员会确认行政行为违法一案，不服临汾市中级人民法院作出的（2019）晋10行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审原告万春牧业诉称，2013年6月26日，万春牧业通过招商引资就肉牛养殖育肥基地的建立等一系列事项与河津市人民政府达成一致，并签订招商引资合作协议，随后万春牧业向河津市发改局、国土局、林业局、畜牧局等政府主管部门递交立项和审批申请及肉牛养殖项目的可行性研究报告等相关立项手续、用地手续、湿地养殖手续，并与东夭头村委会签订土地租赁承包协议书及补充协议，按约定支付租赁款及地上附着物赔偿款。万春牧业取得各项审批后依法建设养殖场并依法经营。2018年初，万春牧业发现厂区早在2017年底，已经被河津市林业局和环保局查封。2018年4月27日，万春牧业向河津市林业局电话询问查封厂区原因，河津市林业局工作人员答复：根据环保要求，取缔黄河湿地范围内养殖、旅游活动，拆除违章建筑。万春牧业得知该情况后，于2018年6月9日向河津市人民政府递交了行政复议申请书及相关证据。2018年9月24日，二被告在未向原告送达强制拆除决定书的情况下，组织相应工作人员对万春牧业厂区进行非法强制拆除，严重违反法律规定，侵害万春牧业的合法权益。请求依法确认二被告拆除行为违法；诉讼费由二被告及第三人承担。原审被告河津政府答辩称，虽然万春牧业取得了河津市发改委的立项备案、河津市人民政府的用地批复、河津市林业局的回复函，但是河津市发改委在项目备案中明确载明养殖项目“在备案证有效期（24个月）取得国土、环保等行政部门许可文件后开工建设”；河津市林业局在回复函中明确载明“同意申请拟建地址，并环评立项规划建设”。然而万春牧业并未取得环评立项规划建设手续擅自开工建设，属于违法建设。万春牧业肉牛养殖项目被中央环保、省委省政府环境保护督察组列为督查对象。依据中央、省级、市局数十份督查、整改文件精神，要求在2017年底前对在自然保护区内违规建设畜禽养殖场和养殖专业户依法关闭或搬迁。而万春牧业在其自然保护区内，所建违法厂房被列入拆除对象，河津市人民政府根据上级文件精神，成立督查、整改小组，要求各局、乡镇按其上级文件精神各负其责，对万春牧业厂区监督、指导。2018年9月20日，第三人同万春牧业协调，万春牧业在场负责人派工作人员对公司电线、电源设备等违法建筑自愿予以拆除。河津市人民政府一直执行从中央到省级、市级文件精神，依照省高院的裁定书推定，原告应将其上一级部门列为被告，而非河津市人民政府。更何况河津市人民政府并未组织相应工作人员对万春牧业厂区实施强制拆除行为，其不应成为本案适格被告。原审被告河津市林业局答辩称，万春牧业所诉不实，河津市湿地自然保护区是省级自然保护区，行政许可事项需由省林业厅批复。2014年3月8日河津市林业局出具的复函只是同意万春牧业拟选址意见，并要求万春牧业办理环评等手续，但万春牧业至今未办理选址、环评手续，更未办理进入保护区相关许可手续。2017年5月10日，其给万春牧业下达了整改通知单后，万春牧业以项目已关停，负责人不在为由，一直未予整改。其未组织相应工作人员对万春牧业厂区进行非法强制拆除，也未参与对万春牧业厂区的拆除，应依法驳回万春牧业的起诉。原审第三人东夭头村民委员会答辩称，该村委会不是行政机关，也没有受行政机关委托，村委会与万春牧业所诉的行政行为没有法律上的关系，不应当作为本案当事人。原审法院查明，2013年6月26日，原告山西万春牧业与河津市人民政府签订《招商引资合作协议》，万春牧业在河津市投资兴建规模化优质肉牛养殖育肥基地。同日，原告与第三人河津市城区街道办事处东夭头村民委员会签订《土地租赁承包协议书》及《补充协议书》，就租赁土地建设肉牛育肥养殖基地进行约定。2013年10月12日，河津市发展和改革局对原告万春牧业在东夭头黄河滩涂地肉牛养殖项目予以备案，该备案证载明在本备案证有效期（24个月）取得国土、环保等行政部门许可文件后开工建设，未开工建设的项目单位应在备案证有效期届满30日前申请延期，该局在备案证有效期届满前作出是否准予延期的决定。在备案证有效期内未开工建设又未申请延期的，该项目备案证自动失效。2014年3月7日，原告万春牧业关于在运城湿地保护区河津段建设肉牛养殖场向河津市林业局提出申请。2014年3月8日，河津市林业局向万春牧业作出《关于山西万春牧业肉牛养殖场在山西运城湿地保护区（河津段）建设申请的回复函》，同意其申请拟建地址并环评立项规划建设。2014年4月10日，河津市人民政府作出关于万春牧业用地批复，同意原告按照《土地勘测定界技术报告》确定的位置，占用城区街道东夭头村（位置在黄河滩）集体土地53.9184公顷（808.77亩），作为肉牛养殖项目用地。2017年5月10日，河津市林业局对原告作出《关于停止在湿地自然保护区内进行违法行为的通知》，责令其立即停止在保护区内所有违法行为，拆除违章建筑，限期恢复原状，对符合条件的建设项目，办理相关审批手续。同年11月21日，运城市林业局向各县（市、区）人民政府下发《关于开展自然保护区内违规建设清理整顿工作的通知》，该通知中载明，通过“中央环保督察自查自纠问题整改、山西省自然保护区执法大检查及省环保厅、林业厅联合实施的山西省自然保护区‘绿盾2017’监督检查专项行动”，运城市三个省级自然保护区中共排查出53起违规问题，其中包括万春牧业××区；通知要求所在行政区域的县级人民政府负责监管；所存在问题由县级人民政府负责整改；通知要求各县（市、区）人民政府要成立县（市、区）长任组长的排查、整改领导组，制定切实可行的排查整改方案。同年11月27日，河津市人民政府召开专题会议，对上述通知所列问题，制定整改措施，责令畜牧局、环保局、地方政府采取措施，确保退出养殖，务必在11月29日完成整改。同年11月29日，河津市环境保护局向万春牧业下发《关于责令万春牧业限期搬迁畜禽养殖场的通知》，责令其于2017年11月30日前关闭或搬迁养殖场。2018年3月9日，运城市林业局《关于转发山西省林业厅的通知》，督促包括被告河津市人民政府在内的县、市政府落实拆除自然保护区内的生产设施，恢复生态的整改销号。2018年4月，河津市城区街道办以短信形式通知万春牧业法定代表人，要拆除其在湿地自然保护区范围内的厂房。2018年6月9日原告对河津市林业局作出《关于停止在湿地自然保护区内进行违法行为的通知》不服，向河津市人民政府申请复议，河津市人民政府以原告的行政复议已经超过法定申请期限为由，决定驳回原告的行政复议申请。同年9月20日，万春牧业的厂房被拆除。万春牧业不服，于同年11月23日列河津市人民政府、河津市林业局为被告，列河津市城区街道办事处东夭头村民委员会为第三人，向本院提起行政诉讼，请求依法确认二被告的拆除行为违法，诉讼费由二被告及第三人负担。另查明，东夭头村民委员会于2018年10月10日以万春牧业为被告向河津市人民法院提起民事诉讼，请求依法解除双方签订的承包协议，万春牧业将承租土地恢复原状返还原告并支付计算至2018年6月30日止拖欠的租赁费581107.3元，并按照每年234543.3元的标准支付自2018年6月30日至实际返还土地为止。万春牧业提出反诉。河津市人民法院于2018年12月10日作出（2018）晋0882民初2373号之一民事裁定书，认为案件可能以另一案审理结果为依据，裁定中止诉讼。原审法院认为，本案争议焦点为被告河津市人民政府、河津市林业局是否组织或实施拆除原告万春牧业厂房的行为，该行为是否合法。首先，虽被告河津市人民政府未作出对原告万春牧业实施行政拆除行为的行政决定，但在运城市林业局2017年11月21日下发的《关于开展自然保护区内违规建设清理整顿工作的通知》中，运城市林业局将万春牧业占用运城湿地自然保护区实验区内的建设列为违规建设，明确要求所在行政区域的县级人民政府负责监管、整改；并要求县长任组长的排查、整改领导组。被告河津市人民政府为此专门召开会议，责令环保局、畜牧局采取措施、确保退出养殖任务。2018年3月9日，运城市林业局《关于转发山西省林业厅的通知》，督促包括被告河津市人民政府在内的县、市政府落实拆除自然保护区内的生产设施，恢复生态的整改销号。第三人东夭头村民委员会称其与万春牧业协商好，由村委会实施拆除，但万春牧业予以否认，也缺乏证据证实，且万春牧业在其投资情况未得到有关部门确认和补偿情况下自愿拆除，不符合生活常理。同时村委会提供的视频资料所载明的内容，可以看到河津市城区办、环保局、森林公安、国土局、东夭头村民委员会等相关部门人员参与对万春牧业的厂房实施了拆除行为。在各部门均称未参与强制拆除行为，又并非原告万春牧业同意拆除的情况下，根据本案实际情况，可以推定河津市人民政府实施了行政强制拆除行为。被告河津市林业局虽向万春牧业发出违法整改的通知，查封封条上加盖了河津市林业局公章，但对拆除原告厂房的行为予以否认，且原告万春牧业亦未能提供充分证据证明其厂房系由河津市林业局实施拆除行为，故万春牧业要求确认河津市林业局对其厂房拆除行为违法的诉讼请求，无事实和法律依据，本院不予支持。其次，本案河津市人民政府实施行政强制拆除行为，既未作出行政决定，明确相应的法律依据和行为性质，亦未在无法律明确授予强制执行权的情况下，依法申请人民法院强制执行，违反了《中华人民共和国行政强制法》第十三条“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”的规定。同时，被告河津市人民政府在具体实施行政强制执行中，未依照《中华人民共和国行政强制法》第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务……”的规定予以催告，并作出强制执行决定。据此，被告河津市人民政府对原告万春牧业厂房的强制拆除行为违反了上述法定程序，依法应被确认为违法。故原告要求确认被告河津市人民政府强制拆除行为违法的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告河津市人民政府对原告山西万春牧业有限公司厂房的行政强制拆除行为违法；二、驳回原告山西万春牧业有限公司其他诉讼请求。河津政府上诉称，原审法院认定事实不清，证据不足，程序违法。理由如下：1.原审第三人当庭认可是被上诉人在同第三人经过2018年9月19日同包村干部到被上诉人公司找被上诉人协调，被上诉人工作人员在场并答应将拆除事宜通知给老板，并声明如果不回话明天就过来拆除，2018年9月20日第三人同被上诉人王某哥哥赵伟泽到现场后，由于拆除费用较高，被上诉人便同意由第三人拆除，被上诉人工作人员赵伟泽便派电工主动拆除公司电线、电源设施，将涉案的违章建筑予以拆除，对建筑垃圾当场进行了清理，对拆除的钢材等有使用价值的物品交给被上诉人，并存放于被上诉人指定地方由工作人员专门进行看管；2.被上诉人视频中所称经上诉人决定，由城区办、环保局、森林公安、司法局、国土局、东夭头村民委员会等部门配合对被上诉人的厂区进行拆除的事实以及上诉人拆除被上诉人厂区建筑、设备设施情况纯属被上诉人歪曲事实；3.被上诉人自始至终未取得环评立项规划建设许可证，属于违建。综上，一审法院在审理时明确查出属于被上诉人和第三人自愿拆除，却推定为上诉人拆除事实错误，并且被上诉人没有一份证据证实上诉人组织其各单位到场拆除，更何况被上诉人属于违建，所以根据上级文件拆除是必然的，一审认定上诉人拆除无理无据。请求：1.请依法撤销临汾市中级人民法院（2019）晋10行初62号行政判决书，改判上诉人不存在行政行为违法；2.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人万春牧业答辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确。理由如下：1.被诉拆迁行为的组织、策划、实施人为上诉人河津市人民政府，上诉人河津市人民政府系被诉拆迁行为的责任主体，其应承担违法拆迁行为所造成的法律后果；2.原审第三人所称的“协商拆除”系虚假陈述，答辩人的法定代表人在违法拆除的时便拨打运城市扫黑办电话报警，直至现在答辩人也在不断催促公安处理此事。综上所述，请求依法驳回上诉人的上诉请求。原审被告河津市林业局答辩称，同意河津政府意见，与我们无关，理由同原审。原审第三人河津市城区街道办事处东夭头村民委员会答辩称，万春牧业的项目是未批先建，本身是违法建筑当时同意拆除，但是他们没有钱，我们拆除了之后，问他们要拆除费用，至于上诉人提出的司法局等人均没有出现，仅有森林公安等人，理由同原审。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议系因万春牧业请求确认河津政府、河津市林业局拆除行为违法而引起。对于万春牧业请求确认河津市林业局拆除行为违法的诉求，已生效的（2019）晋行终286号行政裁定已经认定“万春公司对河津市林业局的起诉没有事实依据，其起诉应予驳回”，原一审法院经审查亦认定该诉请无事实和法律依据，故该诉求本院不予支持。对于万春牧业请求确认河津政府拆除行为违法的诉求，河津政府一直主张，其并未组织相应工作人员对万春牧业厂区实施强制拆除行为，不应成为本案的适格被告。但已生效的（2019）晋行终286号行政裁定已经认定“河津市政府是被诉强制拆除行为的责任主体，万春公司将河津市政府作为本案被告起诉符合法律规定”，故原一审法院推定河津市人民政府实施了行政强制拆除行为并无不当，本院亦予以认定。对于被诉河津政府拆除行为是否违法问题。虽然万春牧业的生产经营场所位于运城湿地保护区河津段，违反了不得在自然保护区的缓冲区内建设生产设施的法律规定，属违反法律禁止性规定实施的生产经营行为，应予拆除并恢复原状。但行政机关实施行政行为不能因行政相对人的违法行为，而免除其实施行政行为应遵循的法定程序。本案中，万春牧业所诉被拆除的情况属实，河津政府对此既没有作出相关的行政决定，也没有申请人民法院强制执行，也没有依照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定履行相应的行政程序，故原审认定“河津市人民政府对原告万春牧业厂房的强制拆除行为违反了上述法定程序”于法有据，并无不当。综上，原审判决结果正确，上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人河津市人民政府负担。本判决为终审判决。审   判   长 程   彦   斌审   判   员 李      强审   判   员 庞   永   平二○二○年十二月十五日法  官 助  理 崔铮亮书记员武蕾