江苏省无锡市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2019)苏02行终241号-1 上诉人（原审原告）：浦兆伟，男，1967年7月26日生，汉族，住上海市杨浦区。 委托代理人陈文龙，上海市华荣律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：无锡市自然资源和规划局，住所地无锡市观山路**市民中心**楼。 法定代表人席永清，该局局长。 委托代理人孙昊，江苏漫修（镇江）律师事务所律师。 委托代理人葛妮娜。 原审第三人：周小龙，男，1988年4月29日生，汉族，汉族，户籍在南京市建邺区。 上诉人浦兆伟因与被上诉人无锡市自然资源和规划局（以下简称市自规局）、原审第三人周小龙房屋预告登记一案，不服无锡市滨湖区人民法院（2019）苏0211行初13号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年8月26日立案受理后，依法组成合议庭，于2019年10月29日公开开庭进行审理。上诉人浦兆伟与被上诉人市自规局委托代理人孙昊、市自规局工作人员葛妮娜到庭参加诉讼，原审第三人周小龙经本院合法传唤，无正当理由拒不到庭。本案现已审理终结。 原审裁定认定事实如下： 2014年9月19日，无锡瑞城置业有限公司（以下简称瑞城公司）与第三人周小龙签订《商品房买卖合同》，约定瑞城公司将涉案房屋以1504549元出售给第三人周小龙，第三人周小龙于签约当日一次性全额支付购房款。该合同于同日进行备案，备案号为20xx90。 2017年6月14日，第三人周小龙向惠山分中心提交《无锡市不动产登记申请书》、涉案房屋的《商品房买卖合同》、周小龙的身份证，申请就涉案房屋进行预告登记。同日，市国土局作出苏（2017）无锡市不动产证明0097670《不动产登记证明》，其上载明:“权利人周小龙，坐落：xxx，其他：预告登记的种类：预售商品房买卖预告登记”。 2017年9月26日，浦兆伟出借给周小龙150万元借款，同日，浦兆伟与第三人周小龙签订《抵押借款合同》，约定第三人周小龙向浦兆伟借款300万元，第三人周小龙以涉案房屋作为抵押物担保该债务。而后，浦兆伟与第三人周小龙按约以涉案房屋申请办理抵押预告登记。同日，市国土局作出苏（2017）无锡市不动产证明第0156877号《不动产登记证明》，其上载明：“权利人：浦兆伟；义务人：周小龙；坐落：xxx；其他：担保债权的数额：人民币300万元，抵押方式：一般抵押；登记类型：预购商品房抵押预告登记；担保范围：详见合同。” 2018年9月25日，江苏省无锡市惠山区人民法院（以下简称惠山法院）作出（2017）苏0206民初6528号《追加当事人通知书》，对浦兆伟申请作为第三人参加瑞城公司诉周小龙商品房销售合同纠纷一案予以准许，并向浦兆伟邮寄了该案的诉状及相关证据。该案的诉状中载明因周小龙向瑞城公司购买的涉案房屋未支付购房款，瑞城公司主张解除就涉案房屋与周小龙签订的《商品房买卖合同》并要求周小龙配合办理注销涉案房屋的备案登记手续。后瑞城公司于2018年11月30日提出变更诉讼请求，认为周小龙在该案庭审辩称因瑞城公司的控股股东无锡中益产业发展集团有限公司（以下简称中益公司）向周小龙借款后未偿还，才将该借款本息转化为涉案房屋的购房款的意见，证据混乱且真实性存疑，故将诉讼请求变更为请求惠山法院判令确认涉案房屋的《商品房买卖合同》无效，目前相关民事诉讼正在审理过程中。 2019年1月14日，浦兆伟向一审法院提交诉状提起本案诉讼。 另查明，浦兆伟至上海市杨浦区人民法院向周小龙提起民事诉讼，请求归还借款。该院作出了周小龙应当还款的判决，目前借款未还清。 再查明，根据2015年2月23日无锡市机构编制委员会《关于整合不动产登记职责的通知》（锡编[2015]6号）的规定，市国土局指导监督全市土地登记、房屋登记、林地登记、水域养殖登记等不动产登记工作，建立不动产统一登记制度。2015年12月28日起，我市市区实施不动产统一登记制度，全面颁布不动产产权证书。2019年2月25日，因机构调整，原市国土局的房屋登记行政管理职责由市自规局继续行使。 浦兆伟向一审法院起诉认为，其于2018年11月30日收到瑞城公司起诉周小龙有关涉案房屋购房款的诉讼资料（其在该诉讼中为第三人）时才得知瑞城公司与第三人周小龙之间就涉案房屋购房款产生纠纷。为此，其向惠山分中心查询，得知第三人周小龙在单方申请办理涉案房屋的预告登记过程中，惠山分中心未按照《无锡市房屋登记条例》第五十条第六款规定要求第三人周小龙提交涉案房屋的付款凭证。其认为，惠山分中心未履行审核付款凭证的法定职责，对其实现涉案房屋的抵押权带来巨大隐患，损害其利益，请求判令：确认被告市自规局就涉案房屋为第三人周小龙办理的预告登记违法。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案被诉房屋登记行为由市国土局作出，后经行政机关职权整合调整，现不动产登记行政管理职责已由市自规局行使，故市自规局为本案适格被告。关于本案的起诉期限，本案中的房屋预告登记作出时为2017年6月14日，当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定，“行政机关作出具体行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不超过2年”。2018年2月8日施行的《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条将该规定修改为：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》（法[2004]96号）第三部分规定了“实体从旧，程序从新”并有利于保护行政相对人的原则，因此，新法实施之前的行政行为应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律及司法解释适用，本案浦兆伟的起诉期限应当适用两年的规定，对此，浦兆伟在2019年1月14日向本院提交诉状并未超过法定起诉期限，对被告市规局提出超过起诉期限的意见，不予采纳。 《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定，下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人的法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。审查行政行为与原告之间是否有利害关系，如果大致符合下列几个条件，就可以认定利害关系存在：（一）原告主张的是权利或者类似权利的利益；（二）权益的归属必须归属于原告，如果原告主张的利益归属于他人，或者属于公共利益，也不宜认定其与行政行为有利害关系；（三）权益受到损害是具有必然性，且此种受损是可以预见的；（四）原告主张的权利受到行政规范的保护，即原告所主张的利益从规范或者规范的目的来看，行政机关在作出行政行为时，本来也应当在考虑范围之内。本案中，浦兆伟认为市自规局在办理第三人周小龙房屋预告登记单方申请过程中，未审核付款凭证即办理房屋预告登记的行政行为违法，浦兆伟认为市自规局就涉案房屋作出的预告登记行为与其有利害关系的主张，一审法院不予支持，理由如下：一、市自规局作出的涉案房屋预告登记行政行为的相对人为第三人周小龙，而非浦兆伟，房屋预告行政登记中所涉及的系涉案房屋的预告登记权利，而该权益的归属方并非浦兆伟；二、浦兆伟认为正在惠山法院诉讼过程中的涉案房屋的商品房买卖合同之诉可能产生的败诉风险会导致其对涉案房屋预告抵押权利的实现，但该民事诉讼尚未完结，无法预知该民事诉讼是否会影响本案中的房屋预告登记，进而必然导致浦兆伟的房屋预告抵押权实现受损；三、《最高人民法院关于适用的解释》第十三条规定，债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予以考虑的除外。浦兆伟的借款行为在周小龙单方申请办理涉案房屋预告登记时并未发生，自规局在办理涉案房屋预告登记时，并未影响浦兆伟权益。综上，浦兆伟目前未能证明其权益受到损害，无法证明其与涉案房屋预告登记有利害关系，因此，浦兆伟不具有原告主体资格。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）项之规定，裁定：驳回浦兆伟的起诉。 上诉人浦兆伟上诉称：1、其作为原告诉讼主体适格。一审以“未能证明上诉人权益受到损害”为由认定其不具有利害关系有误，即使违法行政行为未导致相对人实际受损，亦不能否定其诉讼主体资格。其与周小龙正是基于房屋抵押的合意，需要办理预购商品房的预告抵押登记，只能按照规定先办理预告登记，进而办理抵押的预告登记，故上诉人对此具有法律上的利害关系。2、被上诉人未审查付款凭证的行为已经对其产生了损失，其基于对预告登记的信赖，依法办理了抵押预告登记，但被上诉人系违法为第三人办理预告登记，直接影响了抵押预告登记的合法性，严重侵害了其抵押优先受偿权。其与周小龙的民间借贷案件虽判决却得不到实际执行，根源在于预告登记的权利有瑕疵，其作为有利害关系的第三人加入瑞城公司与周小龙之间商品房买卖合同诉讼，该诉讼已对其造成侵害影响。3、一审适用法律有误。本案情形不适用《最高院关于适用的解释》第十三条的规定，如果上诉人对于预告登记无权提起诉讼，则对于因错误预告登记而办理的抵押预告登记亦无法进行救济,不符合“有权利必有救济”的基本原则。上诉人虽不是预告登记的行政相对人，但被上诉人作出的预告登记的行为和上诉人的抵押权有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第十款规定：“认为行政机关侵犯其人身权、财产权等合法权益的，”故其认为，违法登记行为侵犯了上诉人的合法权益。涉案相关民事诉讼未完结，原审法院据此认定驳回起诉，系适用法律错误，理应中止审理。请求撤销一审裁定,继续审理本案。 被上诉人市自规局答辩认为：1、登记机构办理涉案房屋预告登记时，收取了申请书、购房合同、身份证，并于当天依法将申请事项记载于登记簿，预告登记其办理手续符合2013年2月《无锡市房屋登记技术规程》的规定，依据该规定办理预告登记无须收取付款凭证。2、本案争议焦点只有一个，即上诉人对权利人为周小龙的预告登记是否具备行政法上的利害关系，而上诉人并非涉案预告登记的相对人，亦不能因取得民事诉讼第三人资格而符合行政诉讼法上原告主体资格，预告登记时并未侵犯上诉人的利益。3、本案已过起诉期限，办理预抵押登记后，2017年12月上诉人已知悉涉案预告登记行为，至起诉已过一年起诉期限。请求维持原裁定，驳回上诉。 二审中，当事人未提供新证据。本院经审理查明的事实与原审法院查明的事实一致。 另查明，无锡东华会计师事务所有限责任公司（瑞城公司管理人，以下简称东华公司）诉周小龙、浦兆伟（第三人）商品房销售合同纠纷一案，经本院二审审理，于2020年12月4日作出（2020）苏02民终3349号民事生效判决：驳回上诉，维持原判。该判决确认周小龙与瑞城公司签订的5份《商品房买卖合同》为无效，对于浦兆伟要求东华公司和周小龙继续履行合同、将案涉5套房屋登记至周小龙名下的上诉主张不予支持。该事实，由本院（2020）苏02民终3349号民事判决在卷佐证。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……。第二十五条第一款规定：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。根据本案查明的事实，市自规局作出预告登记行政行为的相对人是周小龙，浦兆伟对该预告登记行政行为不服，向原审法院提起本案诉讼，要求确认预告登记违法，本院认为，浦兆伟不属于行政诉讼法上的利害关系人。首先，行政诉讼法上的利害关系是指被诉行政行为对公民、法人或者其他组织的权利义务在法律上已经或可能产生有利或不利的实际影响，该利害关系应当是具体的、特定的，客观的。本案中，预告登记行政行为发生时，浦兆伟还与涉案房产没有权利上的关联，不具备在法律上已经或可能产生不利影响的后果。浦兆伟作为预抵押登记的权利人，与其权利取得前发生的预告登记行为不具有利害关系。其次，《物权法》第二十条第一款规定：“预告登记后，未经预告登记的权利人同意，处分该不动产的，不发生物权效力。”预告登记仅是赋予被登记债权以一定物权效力，具有排除他人对不动产物权处分的效力，但预告登记的物权处分自由受到限制，可因逾期未完成本登记而失效，或因其所依据的债权的消灭而失效。预告登记权利本身系请求权，并不必然导致物权的变动、设立。预告登记制度设立的目的系为保护房屋买受人，但不具有确认基础买卖关系效力的功能。浦兆伟基于与周小龙之间的债权债务关系办理了预告抵押登记。同理，预告抵押登记亦仅是一种请求权，浦兆伟要享有抵押权还需要通过办理抵押登记才能予以实现。经本院生效判决确认，民事诉讼中周小龙对案涉房屋的所有权利都已经消灭，浦兆伟设立抵押权的请求权只能转化为向周小龙主张损害赔偿的请求权，浦兆伟权利受损并不是预告登记的行政行为所直接或间接导致的，即预告登记行政行为并不是浦兆伟无法实现抵押权的原因。关于浦兆伟的起诉的诉讼时效问题，一审法院认定浦兆伟提起诉讼具有两年诉讼时效并无不当。综上，上诉人浦兆伟的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王作化 审判员  陈丽芳 审判员  郭继光 二〇二〇年十二月二十一日 书记员  王晓晨