江苏省泰州市中级人民法院民 事 判 决 书(2020)苏12民终2350号上诉人（原审被告）：陈国强，男，1947年6月28日生，汉族，住靖江市。委托诉讼代理人：刘勇，江苏信义诚律师事务所律师。上诉人（原审被告）：吴留青，男，1976年5月17日生，汉族，户籍地靖江市，现住如皋市。委托诉讼代理人：赵冬青，江苏法舟律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：靖江市人民政府滨江新区办事处，统一社会信用代码11321282785560680C，住所地靖江市工农路**。法定代表人：陆澄萍，主任。委托诉讼代理人：李静，江苏骥江律师事务所律师。原审被告：靖江市靖城畜牧兽医站，统一社会信用代码12321282733317662D，住，住所地靖江市西环启航南150米/div>法定代表人：汤金兰，该站站长。委托诉讼代理人：陆剑东，该站副站长。原审被告：孙网桐，男，1958年4月1日生，汉族，住靖江市。上诉人陈国强、吴留青因与被上诉人靖江市人民政府滨江新区办事处（以下简称滨江办事处）、原审被告靖江市靖城畜牧兽医站（以下简称兽医站）、孙网桐确认合同无效纠纷一案，不服靖江市人民法院于2020年8月20日作出的（2019）苏1282民初8194号民事判决，向本院提出上诉。本院于2020年9月23日立案受理后，依法组成合议庭，传票传唤当事人于2020年11月5日到庭公开进行调查、询问、质证、辩论和调解。上诉人陈国强及其委托诉讼代理人刘勇，上诉人吴留青的委托诉讼代理人赵冬青，被上诉人滨江办事处的委托诉讼代理人李静，原审被告兽医站的委托诉讼代理人陆剑东到庭参加诉讼。本案现已审理终结。上诉人陈国强上诉请求：撤销一审判决，依法改判或发回重审，上诉费用由被上诉人承担。事实和理由：一、一审法院认定事实不清。1.案涉房屋买卖协议的双方系兽医站与陈国强，案涉土地虽然坐落在原越江乡农场，但无证据证明滨江办事处对案涉土地具有所有权或存在法律权益上的利害关系，该办事处不具备本案原告的主体资格。一审法院认定其具有诉讼主体资格系认定不清。2.兽医站将职工自己建造的案涉房屋卖给陈国强属于处置自己的财产，即使房屋属于兽医站，所有权也属于原多管局即现在的靖江市农委，滨江办事处无权起诉确认房屋买卖协议无效。二、一审判决适用法律错误。案涉土地原由兽医站使用，因各乡镇兽医站进行合并，兽医站将该处闲置房屋出售并不存在损害集体利益的情形，也不会导致土地所有权的权利障碍。该土地原本既不是农地，也不是宅基地，房屋转让后不仅不会损害集体利益反而因为土地的有效利用而使集体利益受益。法律也未明确禁止非集体经济组织成员不能购买集体经济组织的非宅基地土地。一审判决以房屋买卖协议属于合同法第52条第四项规定的情形及上诉人系非集体经济组织成员为由认定无效属于适用法律错误。上诉人吴留青上诉请求：撤销一审判决，依法改判或发回重审，上诉费用由被上诉人承担。事实和理由：一、一审中原告主体不适格，应当裁定驳回起诉。二、一审适用法律错误。1.明确禁止城镇居民购买农村房屋的是国务院及其相关部门发布的文件，但只是明确了农村宅基地上的房屋不得向城镇居民出售。2.案涉土地是集体建设用地，并非宅基地。3.案涉土地原用于医卫由兽医站使用，兽医站将该处闲置房屋出售不会影响农民生存利益，也不会损害集体利益。4.司法实践中，即使是非本集体组织成员购买农村房屋也不均认定为无效。三、一审程序存在瑕疵。1.2006年，靖江市国土局建设用地管理科针对该地出具了意见联系单，拟将该地确定为工业用途，当时该地块位于靖城镇辖区，镇政府收取了出让金。故一审法院应在判决前征询国土局的意见，以确定案涉土地是否能补办手续。2.滨江办事处一审中变更了诉讼请求，撤销了对吴留青的诉讼请求，吴留青不再是被告，应列为第三人。被上诉人滨江办事处辩称，其具备诉讼主体资格。1.涉案地块属于集体建设用地，根据土地管理法第十一条，集体土地可以分别属于村所有，村民小组所有和乡镇集体所有，村镇出具了说明能证明争议的土地不属于村或者村民小组所有，属于乡镇集体，属于被上诉人所有，所以被上诉人具备诉讼主体资格。2.上诉人所述的土地用途曾经有过改变的事实，该事实仅仅是集体土地向国有土地出让的过程性行为，但事实上该地块并没有出让为国有土地，双方自房屋买卖协议签订时至诉讼期间该宗地仍然为集体土地。3.房屋转让涉及土地实际利用主体发生变化，被上诉人作为土地所有权人与房屋转让协议之间存在利害关系，被上诉人有权提起本案诉讼。4.一审法院适用法律正确，农村集体建设用地是保障农村集体经济组织、农民以及后代生存的基本的生产资料，除此之外其他任何单位和个人未经法定程序不得随意占用，侵害或变相侵害农村集体经济组织和农民的利益，争议地块是集体建设用地，属于土地管理法第59条规定的公共设施和公益事业用地，但是随着房屋转让协议的签订，土地的使用性质发生了变化，非本集体经济组织成员购买集体土地上的房屋的合同损害了合同法规定的社会公共利益，属于合同法52条第四项规定的情形，所以一审依据该法条判决房屋买卖协议无效适用法律正确。关于吴留青的主体，因为对于诉讼请求的撤诉，是被上诉人向法院提出的申请，吴留青也没有要求变更被告的主体资格，鉴于其与本案有利害关系，所以我们认为尽管没有实际的诉讼请求，但将吴留青列为诉讼当事人也是对吴留青诉讼权利的保留。综上，请求二审驳回上诉，维持原判。原审被告兽医站述称，没有意见。原审被告孙网桐未发表意见。滨江办事处向一审法院起诉请求：1.请求确认兽医站与陈国强于2005年12月28日签订的《房屋买卖协议》无效；2.请求判令孙网桐、吴留青迁出靖江市木金寺西首（靖城兽医站内）的土地，并向滨江办事处交付土地资产；3.请求判令孙网桐、吴留青共同向滨江办事处支付至土地交付之日止的土地使用费117698元；4.本案诉讼费用由兽医站、陈国强、吴留青、孙网桐承担。开庭审理结束后，其向一审法院变更诉讼请求，放弃了第2项和第3项诉讼请求。一审认定事实如下：兽医站原使用的土地位于越江乡农场，土地所有制性质为乡镇集体所有。1993年12月28日，靖江市人民政府批准该土地由原靖江市越江畜牧兽医站使用，土地面积为2011.87平方米，其中建筑占地534.52平方米，该宗地为集体建设用地，土地类别为医卫（45）。陈国强原系兽医站工作人员。2005年12月28日，兽医站（甲方）与陈国强（乙方）签订房屋买卖协议一份，约定甲方将位于靖江市的全部房产（原越江畜牧兽医站）包括上下各五间两层朝南楼房一幢、楼房后同朝向厂房六间、楼房后朝西小屋两间以及楼房西面孙网桐添附的朝南办公用房三间、朝东厂房五间、朝南厂房四间出卖给乙方，房屋总价款52万元。因上述房产未办理房产证书，甲方承诺对出卖物有全部财产权利。楼房西面孙网桐添附房屋是甲方与孙网桐协议添附，等孙网桐2018年1月1日使用届满后，财产权归乙方所有。签约后，甲方收取孙网桐租金的权利转让给乙方。房屋所涉及的土地所有权性质为集体土地，甲方向有关部门申请变更为国有土地后，以协议方式将国有土地使用权转让给乙方，甲方办理相关手续过程中涉及的规费由乙方承担等内容。2005年12月30日，陈国强支付了52万元购房款。2005年12月29日，陈国强与孙网桐签订房屋转让协议一份，约定陈国强将孙网桐翻建添附的朝南办公用房三间、朝东厂房五间、朝南厂房四间出卖给孙网桐，房屋价款为34万元。该协议中明确房屋所涉及的土地所有权性质为集体土地。2006年8月10日，陈国强又与吴留青签订房屋买卖协议一份，约定陈国强将兽医站南至工农路边，北至小河边，西至站内二层五间半老楼房西山墙边，东至化工厂围墙范围内的所有建筑及附属设施包含土地使用权转让给吴留青，转让款53万元，吴留青已全部支付。双方在该协议中明确双方明知转让物未办理产权证书，房屋所涉及的土地所有权性质为集体土地。2006年1月23日，陈国强以靖江市靖城镇木金市西首（靖城兽医站内）为企业住所，注册靖江市烨华工程机械厂。陈国强与兽医站签订合同时为城镇居民。一审法院认为，案涉土地位于原越江乡越江农场，原属越江乡农民集体所有。属于乡农民集体所有的集体土地，由乡农村集体经济组织经营、管理。该块土地原由越江乡人民政府经营、管理，现滨江办事处承继了原越江乡人民政府的职能，该块土地应由滨江办事处经营管理，基于“房地一体”主义，滨江办事处作为乡集体土地的经营管理者与陈国强间房屋转让行为存在利害关系，故滨江办事处有权提起本案诉讼，诉讼主体适格。根据土地管理法的相关规定，我国建设用地使用权分为国有建设用地使用权和集体所有建设用地使用权。任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。由此可见，集体建设用地只能用于兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公共设施和公益事业建设。案涉土地原由兽医站使用，土地用途为医卫用途，符合法律规定。2005年12月28日，兽医站与陈国强虽然签订的系房屋买卖协议，然案涉房屋的转让必然会导致土地随之转让，土地管理法第四条明确规定，“国家实行土地用途管制制度”，并将集体土地主要限定在农业使用和特定范围的建设使用上。这种管制体现了浓厚的双重保障色彩：就包括基本农田在内的耕地而言，它一方面是农民的生产资料和生活来源，另一方面又是整个国家公民的基本生活来源，任何时候都是保护以及管制的重中之重；就宅基地和乡村公共设施、公益事业而言，它们也是一方面保证农民的基本居住及参与社会生活需要，另一方面也是为实现耕地功能服务的。因此，非集体经济组织成员购买集体土地上的房屋将难以避免集体建设用地使用权流转到本集体经济组织以外，最终损害集体利益的情形,将在实质上构成对集体在该土地上行使所有权的障碍，导致集体所有权的落空。非本集体经济组织成员购买集体土地上的房屋的合同，损害法律、行政法规以及国家政策所维护的社会公共利益，属于合同法第五十二条第（四）项规定的情形，应认定无效。陈国强购买房屋时为城镇居民，非集体经济组织成员，其与兽医站签订的房屋买卖协议应为无效。一审法院依照《中华人民共和国土地管理法(2004修正)》第十条、《中华人民共和国合同法》第五十二条第（四）项之规定，判决：靖江市靖城畜牧兽医站与陈国强于2005年12月28日签订的《房屋买卖协议》无效。本案受理费10217元，滨江办事处负担1217元，兽医站负担4500元，陈国强负担4500元。滨江办事处预交案件受理费中的剩余部分9000元由一审法院退回，兽医站、陈国强应负担案件受理费均在判决生效之日起十日内向一审法院交纳。二审中，兽医站提交靖江市自然资源和规划局于2020年11月3日出具给滨江办事处的《关于收回原靖江市越江畜牧兽医站集体土地使用权的批复》复印件，载明“根据《土地管理法》第六十六条规定，经审核并报靖江市人民政府批准，决定收回原靖江市越江畜牧兽医站位于靖江市.87平方米集体土地使用权。同时注销靖集建（93）第674号《集体土地建设用地使用证》。收回集体土地使用权四至详见红线图。”证明该土地已被国土部门收回。被上诉人滨江办事处质证认为，收回的事实没有异议，从该份文件可以看出其对争议土地享有所有权。上诉人陈国强质证认为，674号土地登记时间审批表，是由靖江市人民政府同意发证的，而该批复由靖江市自然资源与规划局向滨江办事处发出的回函批复，故它的效力并不能否定原674号审批表的内容，且该文件是应被上诉人的申请所作出的批复，也是在诉讼过程中被上诉人为了达到收回土地所采用的行政干预手段，所以该文件和本案合同效力的认定没有关联性。被上诉人吴留青质证认为，该文件无效，应提供靖江市人民政府的批准文件。如果确定收回，本案应中止审理，相应的利害关系人可以提出行政诉讼。本院认证认为，该证据真实合法，可以作为证据使用。二审中，双方当事人未提交其他新的证据。二审查明的案件事实与一审查明的一致，本院予以确认。本院认为，综合当事人的诉辩意见，本案二审争议焦点为：滨江办事处是否具备作为本案原告的诉讼主体资格；如具备，案涉《房屋买卖协议》的效力如何认定。现阐述如下：一、滨江办事处具备作为本案原告的诉讼主体资格。根据查明的案件事实，案涉土地属于乡农民集体所有，由原越江乡人民政府经营管理，现滨江办事处承继了原越江乡人民政府的职能，故该土地依法应由滨江办事处经营、管理。而案涉《房屋买卖协议》中所转让的房屋位于该土地上，该房屋转让行为与滨江办事处存在利害关系，故该办事处依法具备本案原告的诉讼主体资格，有权提起本案诉讼。上诉人称滨江办事处不具备本案诉讼主体资格，与案件事实不符，于法相悖，本院不予采纳。二、案涉《房屋买卖协议》依法应为无效。案涉房屋所占土地性质为农民集体所有，类型为医卫用途的集体建设用地，而买受人陈国强购买该房屋时系城镇居民，且未取得该集体建设用地使用权证，故案涉《房屋买卖协议》依法应认定为无效。上诉人陈国强、吴留青称该协议有效，于法无据，本院不予采纳。上诉人吴留青称该土地被政府收回，应先中止审理等，无事实和法律依据，本院不予采纳。另上诉人吴留青以一审在滨江办事处变更诉讼请求后未变更其诉讼地位为由称一审程序违法一节，因其一审中并未提出异议，且其理由并无法律依据，故本院亦不予采纳。综上，上诉人陈国强、吴留青的上诉请求没有法律依据，应予驳回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。据此，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费10217元，由上诉人陈国强、吴留青各半负担（双方分别预交10217元，除应负担部分外剩余部分由本院分别退还）。本判决为终审判决。审判长  刘艳生审判员  潘贻杰审判员  顾春旺二〇二〇年十二月十七日书记员  季 萍