湖北省黄石市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂02行终179号上诉人（一审原告）黄石神州科技有限公司，住所地黄石港工业园区港湾大道**。法定代表人曹玉山，该公司经理。委托诉讼代理人张亚芳、王小娟，均系湖北易圣律师事务所律师。被上诉人（一审被告）大冶市保安镇人民政府，住，住所地大冶市保安镇/div>法定代表人梅向华，镇长。委托诉讼代理人黄青忠、徐汉恩，均系湖北湛月律师事务所律师。黄石神州科技有限公司因防洪管理行政其他一案，不服大冶市人民法院（2017）鄂0281行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院于2018年12月3日作出（2018）鄂02行终134号行政裁定：撤销一审判决，发回重审。大冶市人民法院于2020年6月22日作出（2019）鄂0281行初25号行政判决。黄石神州科技有限公司仍不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。大冶市人民法院重审查明，2016年7月，大冶地区连降暴雨，保安湖水位急剧上升。为确保流域周边人民群众生命财产安全，根据省防指指令，大冶市防汛抗旱指挥部于2016年7月13日制订《保安湖流域超标准洪水防洪预案》，该预案第二条特别强调，保安湖流域水库普遍在高水位运行，必须确保水库防洪安全，合理调度保安湖水位，减轻保安湖防洪压力，保安湖流域内水库在第一次强降雨过程前应加大水库开闸下泄流量，在第二次强降雨过程中，视各水库水位及保安湖水位情况适时调度。同时强调，保安湖水位在保证20米以下时，必须确保民垸堤防安全，全力做好巡堤查险除险，对出现险情的堤段要及时处理到位。2016年4月17日，大冶市保安镇人民政府对所辖各党总、支部、社区及镇直各部门下发《保安镇2016年度洪涝灾害防御预案》，目的是“预防为主，防抗结合，切实搞好2016年的防汛工作，确保各类水利工程安全度汛”。汛情期间，因水势过大，大冶市保安镇人民政府组织村民在保安湖西海口下围大堤排洪港东西两侧用土夹石加固了子堤，后因汛情告急，洪水已漫过大堤，防汛人员不能上堤，保安湖大堤有溃坝危险，大冶市保安镇人民政府从保安湖周边民垸的生命财产安全考虑，在保安镇西海村村委会干部的配合下，于2016年7月8日将保安湖西海口下围东西两侧临时加高的土夹石子堤中的一处扒开几米，以便向排洪港泄水分洪，减轻原大堤水位压力。2016年7月24日，黄石神州科技有限公司向大冶市水产局提交《请求扶持灾后自救资金的报告》一份，报告陈述内容：西海口下围位于保安湖西边的湖叉，由其投入巨大资金进行了改造，现已基本建成适合各种养殖业基地。湖内总面积为565亩，以养殖泥鳅、龙虾、精养鱼池为主。2016年入梅以来连降暴雨，西海口下围投资商及技术人员在保安镇纪委领导及西海村干部的支持和配合下，投入了大量人力物力进行抗洪抢险。但由于降雨时间长，镇领导以大局为重，考虑大堤危险，将东西两侧截留沟大堤挖开泄水分洪。致使投放的泥鳅、龙虾、草鱼共计损失368.6万元。为尽快恢复生产，特向政府及相关部门请求救灾资金。大冶市保安镇西海村委会在此报告上加盖公章并附“情况属实”，大冶市保安镇人民政府农业办公室亦在报告上加盖公章，并附明“同意申报”。大冶市人民法院重审同时查明，大冶市保安镇西海口下围养殖场系2009年3月11日由西海村、枫林村将原保安镇西海口垦区发包给阳新宋氏网湖养殖有限公司开发经营形成，承包期限20年，即从2010年元月10日起至2030年元月10日止。后黄石神州科技有限公司通过转包取得该养殖场实际经营权。综上，黄石神州科技有限公司认为其财产损失368.6万元，系大冶市保安镇人民政府违法破堤泄洪所致，请求确认破堤泄洪行政行为违法。大冶市人民法院重审认为，《中华人民共和国防洪法》第二条规定：防洪工作实行全面规划、统筹兼顾、预防为主、综合治理、局部利益服从全局利益的原则。第三十八条规定：防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥、分级分部门负责。第四十条第三款还规定：各级防汛指挥机构和承担防汛抗洪任务的部门和单位，必须根据防御洪水方案做好防汛抗洪准备工作。本案大冶市保安镇人民政府作为负责保安湖防汛抗洪任务的一级地方人民政府，在2016年汛期即将到来之时，于2016年4月17日制定了《保安镇2016年度洪涝灾害防御预案》，预案对保安湖沿湖大堤设防水位、设警戒水位、保证水位、最高警戒水位等均作了规定。在保安湖水位即将超过《防洪预案》防限水位的紧急情况下，大冶市保安镇人民政府于2016年7月8日口头通知黄石神州科技有限公司，并在西海村委会等部门的配合下，用挖机将保安湖西海口下围东西两侧子堤上加层土夹石扒开泄洪，以防保安湖溃坝造成群众的生命安全及财产损失，大冶市保安镇人民政府的行为是按照国家防洪防汛抢险相关法律法规规定所采取的紧急抗洪抢险措施，符合《中人民共和国防洪法》的上述规定，并不存在违法行政的情形。大冶市保安镇人民政府在庭审中提供的证人及大冶市防汛抗旱指挥部出具的证明，均证实其没有实施违法破堤泄洪行为，故黄石神州科技有限公司诉大冶市保安镇人民政府在保安湖西海口下围实施破堤泄洪行为违法，无事实根据和法律依据，不予支持。诉讼中，大冶市保安镇人民政府认为黄石神州科技有限公司不是本案适格主体。因该公司系保安湖西海口下围养殖场的实际经营者，与大冶市保安镇人民政府的行政行为具有利害关系，故依法具有诉讼主体资格。故此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回黄石神州科技有限公司要求确认大冶市保安镇人民政府破堤泄洪行政行为违法的诉讼请求。黄石神州科技有限公司不服重审判决，向本院提起上诉称：一、一审仅凭证人证言就否定破堤泄洪的事实属于认定事实不清，证据不足。《请求扶持灾后自救资金的报告》的证明力明显高于证人证言。二、一审认定“保安湖水位即将超过《防洪预案》防限水位”，进而认定大冶市保安镇人民政府有必要按照《防洪预案》采取紧急抗洪抢险措施属于事实不清。一审法院未审查《保安镇2016年度洪涝灾害防御预案》是否符合流域综合规则、防洪工程实际情况和国家制定的防洪标准。一审法院未审查其经营所处流域是否属于泄洪通道、破堤泄洪排水的条件、时机是否符合。三、大冶市保安镇人民政府仅事发前半小时口头通知其，且未采取防范避险措施即实施破堤泄洪，不符合法定程序。大冶市保安镇人民政府实施破堤泄洪，即便是“将子堤上加层土夹石扒开泄洪”也应当事先通知其，并采取相应防范措施以减少破堤泄洪给其带来的损失。综上，一审在大冶市保安镇人民政府未能提供证据证明其行为合法、合理的情况下，将洪水系不可抗力与该镇政府处置行为系不可抗力相混淆。故请求二审法院撤销一审判决，依法改判。大冶市保安镇人民政府答辩称：一、黄石神州科技有限公司一审申请出庭作证的证人证言同其一审申请出庭作证的证人证言能一致证明2016年7月8日在保安湖水面已漫堤的情况下，西海村委会组织人员、挖机对西海口下围东西两侧临时加高的土夹石堤坝挖开行洪的事实。并不存在孤证及利害关系之说，故不存在黄石神州科技有限公司所称的对原大堤进行挖开的事实。二、在案证人证言与视频资料及2016年7月8日保安湖水文资料均能客观反映西海口大堤在未开挖土夹石堤坝时已被淹没的事实，其对阻碍行洪的土夹石堤坝进行清理并无不当。三、《请求扶持灾后自救资金的报告》只能证明黄石神州科技有限公司因洪涝灾害请求资金救济的事实，出具印章的相关单位均已就该事实分别作了说明。该报告亦与多次庭审查明事实及本审补充的证据证实的事实相矛盾，不能以此证明其将东西两侧截留沟大堤挖开泄水分洪的事实。四、其实施的行为符合《中华人民共和国防洪法》第二条、二十八条的规定，采取的措施并无任何不当和超过合理的限度造成损失扩大。综上，在2016年7月8日保安湖水位达到19.94米，超过警戒水位18米，逼近保安湖保证水位20.40米时，且西海口下围东西两侧大堤已被淹没的情况下，其对已被淹没的临时加高的土夹石堤坝用挖机挖开行洪具有合法性、合理性。请求二审法院驳回上诉，维持原判。经审理查明，大冶市人民法院重审查明的事实属实，对此本院予以确认。本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十七条的规定，人民法院审理上诉案件，应对一审判决、裁定和被诉行政行为进行全面审查。在遵守全面审查原则的同时，人民法院亦应当重点论述案件诉争焦点，以回应当事人之关切。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第六十九条的规定，人民法院全面审查主要体现为起诉是否符合法定条件以及被诉行政行为是否合法（履行法定职责理由是否成立）这两个方面的内容。根据诉辩情况，本案双方当事人对上述两个方面均存有异议，对此本院分别作如下评述。一、关于黄石神州科技有限公司的起诉是否符合法定条件的问题依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，起诉条件主要涉及原告主体资格、诉讼请求是否具体、被告是否明确、有无事实依据、是否属人民法院受案范围以及管辖等方面问题。关于原告主体资格、诉讼请求是否具体、被告是否明确、受案范围以及管辖方面，双方当事人均无争议，本院经审查亦符合相关规定，对此予以确认。所谓事实依据是指是一种原因事实，也就是能使诉讼标的特定化或者被识别所需要的最低限度的事实。在作为类行政案件中，原告要初步证明被诉行政行为存在，且由所诉被告实施。被告对此否认的，应当提交证据予以证明。本案中，黄石神州科技有限公司一审诉请确认大冶市保安镇人民政府2016年7月8日在保安湖西海口下围破堤泄洪行为违法。为此，该司一审提交了《请求扶持灾后自救资金的报告》和《关于保安镇西海下围湖泄洪问题的情况反映》。大冶市保安镇人民政府一审答辩称其并未实施破堤行为，而是将临时加筑的土夹石子堤清开放水，原大堤完好无损。上述报告有“挖开30余泄水分洪”的内容，但无不破堤的记载。情况反映虽有破堤的内容，但该份证据系黄石神州科技有限公司的单方陈述，无其他证据印证破堤的事实。故上述两份证据不能初步证实大冶市保安镇人民政府对保安湖西海口下围实施了破堤行为，但能够证实该镇政府实施了一定的防洪管理行为。大冶市保安镇人民政府提交的现场照片能够客观反映当时的具体情况，证人游某、尹某、梁某均系事情的亲历者，且证言呈现高度的一致性，故可以认定大冶市保安镇人民政府2016年7月8日实施的是将保安湖西海口下围临时加高的土夹石层扒开的行为，而非破堤行为。因此黄石神州科技有限公司诉请确认破堤行为违法无事实依据，不符合法定条件。二、关于行政行为的合法性问题依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条规定，不符法定条件的起诉，应当不予立案，已经立案的驳回起诉。故在黄石神州科技有限公司的起诉无事实依据的情况下，一审法院本应裁定驳回该公司的起诉。但鉴于黄石神州科技有限公司重审庭审时有“至于破的是大堤还是子堤，是原有固定的堤还是防汛期间临时加高的堤，破堤的形式对其来说并不重要……堤不是冲毁的，而是挖开的，所以这个行为是存在的”的主张以及行政诉讼实质解决行政争议的立法目的，一审法院对大冶市保安镇人民政府2016年7月8日将保安湖西海口下围临时加高的土夹石层扒开的行为进行审查符合实际，并无不妥。否则会造成司法资源的大量投入，行政争议亦无法得到及时解决。依据《中华人民共和国防洪法》第三十八条的规定，防汛抗洪工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥、分级分部门负责。《中华人民共和国防洪法》第四十五条第一款规定：“在紧急防汛期，防汛指挥机构根据防汛抗洪的需要，有权在其管辖范围内调用物资、设备、交通运输工具和人力，决定采取取土占地、砍伐林木、清除阻水障碍物和其他必要的紧急措施；必要时，公安、交通等有关部门按照防汛指挥机构的决定，依法实施陆地和水面交通管制。”故紧急防汛期，大冶市保安镇人民政府或者其设立的防汛指挥机构有权在其管辖范围内实施清除阻水障碍物的行为。本案中，相关图片显示2016年7月8日事发地水位高，已经进入防汛紧急时期。在此情况下，为了保证抗洪抢险工作整体有序推进，大冶市保安镇人民政府从全局利益出发实施扒开临时加高的土夹石层的清除阻水障碍物行为具有必要性。依据《中华人民共和国行政强制法》第三条第二款的规定，发生自然灾害时，行政机关采取应急措施，依据法律、行政法规的规定执行。《中华人民共和国防洪法》并无职权部门实施清除阻水障碍物的紧急措施时提前告知有关人员的规定。综上，黄石神州科技有限公司的上诉理由均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄石神州科技有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  汪洪安审判员  尹 策审判员  刘海军二〇二〇年十二月二十八日法官助理汪静书记员石敏