山西省高级人民法院行政判决书（2020）晋行终944号上诉人（原审原告）任思柱，男，1984年8月21日出生，汉族，住汾阳市。被上诉人（原审被告）吕梁市人民政府，住所地吕梁市离石区永宁中路**。法定代表人王立伟，职务市长。被上诉人（原审被告）汾阳市人民政府，住所地汾阳市永和西大街**。法定代表人吴晓东，职务市长。任思柱因诉吕梁市人民政府、汾阳市人民政府行政复议一案，不服山西省晋中市中级人民法院（2020）晋07行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。原审法院查明，原告任思柱系汾阳市太和桥街道办事处米家庄村人。2019年6月18日，汾阳市太和桥街道办事处给原告下发《告知书》，载明原告在北关园村租赁靳有元1.12亩土地及池有富（池立文）1.97亩土地，出于公共利益考虑，依法对其中部分土地进行征收。鉴于在征地补偿清点阶段，原告在上述土地上种植的香花槐林木清点工作存在瑕疵。为保障原告的相关权益，拟委托山西宏胜源林业咨询有限公司依法评估拟征收土地上原告种植的林木数量及相应价值，告知原告于2019年6月23日9:00到现场，配合该第三方机构的评估工作。如对第三方机构有异议，应在2019年6月21日前提交书面申请，同时提供合法、有效的第三方评估机构备选。逾期未提交的，视为同意。2019年10月11日，汾阳市太和桥街道办事处再次给原告下发《告知书》，载明原告在北关园村东道地两块土地上种植林木（面积共2.59亩），经汾阳市价格认证中心认定，种植香花槐市场价格42589元。告知原告一次性补偿90650元，并在三个工作日内到汾阳市太和桥街道办事处财政所办理相关补偿手续，并主动清除上述地块上种植的林木，交回土地。逾期将强制接收土地，集中清除地上林木。如不服上述结论，可通过法律途径申诉。2019年11月9日，原告任思柱以汾阳市太和桥街道办事处为被申请人向被告汾阳市人民政府办公室邮寄了《确认违法行政行为申请》，申请：1.确认被申请人先后于2019年6月18日、2019年10月11日给申请人送达的两份《告知书》违法；2.确认被申请人于2019年10月17日将申请人在北关园村种植的17500株名贵苗木肆意毁损的行为违法；3.责令被申请人赔偿申请人损失50多万元。2019年11月10日，被告汾阳市人民政府收到该申请后，对原告任思柱的申请事项进行了必要的核实。2019年11月24日，原告任思柱以汾阳市人民政府为被申请人，向被告吕梁市人民政府邮寄送达《行政复议申请》，申请：1.确认被申请人不履行行政执法监督职责的不作为行为违法；2.责令被申请人立即履行行政执法监督职责，迅速监督汾阳市太和桥街道办事处的违法行政行为；3.责令被申请人赔偿申请人损失50余万元。2019年11月26日，被告吕梁市人民政府收到上述申请。被告吕梁市人民政府受理该行政复议申请后，于2019年12月20日向被告汾阳市人民政府邮寄送达了吕政复答字〔2019〕10号《行政复议答复通知书》。2019年12月30日，被告汾阳市人民政府作出汾行复答字〔2019〕1号《行政复议答复书》并提交相关材料。2020年1月12日，被告吕梁市人民政府作出吕政复决字〔2019〕4号行政复议决定书，决定驳回原告任思柱的行政复议申请。原告任思柱于2020年1月21日收到上述行政复议决定后，向本院提起本案诉讼。原审法院认为，根据规定，被告吕梁市人民政府具有行政复议的法定职权。本案的争议焦点为被告吕梁市人民政府于2020年1月12日作出的吕政复决字〔2019〕4号行政复议决定是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第六条第九项规定，申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的，公民、法人或者其他组织可以申请行政复议。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十一条第一项规定，认为被申请人不履行法定职责的，提供曾经要求被申请人履行法定职责而被申请人未履行的证明材料；第四十八条第一款规定，申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，原告任思柱认为汾阳市人民政府未履行行政执法监督法定职责，向被告吕梁市人民政府提出行政复议。但其向被告汾阳市人民政府提出的是《确认违法行政行为申请》，申请事项为确认汾阳市太和桥街道办事处2019年6月18日、2019年10月11日送达的两份告知书违法、确认汾阳市太和桥街道办事处于2019年10月17日将申请人在北关园村种植的17500株名贵苗木损毁行为违法并责令汾阳市太和桥街道办事处赔偿损失50多万元，其申请内容并非是要求被告汾阳市人民政府履行行政执法监督职责，且未提供证据证实其请求事项系被告汾阳市人民政府应当履行的法定职责范围。被告汾阳市人民政府收到原告任思柱的申请后进行了必要的核实，但原告任思柱未进一步明确其选择的救济途径。原告任思柱向被告吕梁市人民政府提出行政复议申请中虽明确要求确认被告汾阳市人民政府不履行行政执法监督职责不作为行为违法，但其提供的证据无法证实其向被告汾阳市人民政府提出过履行行政执法监督职责的申请，也与其提供的申请材料不符。被告吕梁市人民政府受理原告任思柱的行政复议申请后作出的吕政复决字〔2019〕4号行政复议决定，认定事实清楚、程序合法。另外，被告吕梁市人民政府在庭审中进一步明确其驳回原告任思柱复议申请依据的《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条是指该条的第一项，故汾阳市人民政府为本案适格被告，被告吕梁市人民政府作出复议决定法律适用准确，本院予以支持。综上，原告任思柱的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，本院难以支持。原告如认为汾阳市太和桥街道办事处存在侵犯其合法权益的行为，可另行主张权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告任思柱的诉讼请求。任思柱上诉称，一、原审判决认定事实错误。（一）一审法院认定“其申请内容并非是要求被告汾阳市人民政府履行行政执法监督职责”是错误的。（二）一审法院认定上诉人“未提供证据证实其请求事项系被告汾阳市人民政府应当履行的法定职责范围”是错误的。（三）一审法院认定“其提供的证据无法证实其向被告汾阳市人民政府提出过履行行政执法监督职责的申请”是错误的。二、一审法院审判程序错误。一审法院歪曲上诉人的诉讼请求，超过审判期限审理案件。三、一审法院适用法律错误。一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，而不适用《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《山西省行政执法条例》是错误的。这些法律法规明确规定了被上诉人的行政执法监督职责。一审法院不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条是错误的。由于被上诉人的行政复议行为在适用法律、认定事实方面存在明显错误，一审法院应当判决撤销。综上所述，鉴于一审判决在认定事实、适用法律、审判程序方面存在明显错误，上诉人特提出上诉，请二审法院依法撤销一审判决，支持上诉人的全部上诉请求。二审经审理查明的事实与原审查明的事实相同，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点是吕梁市人民政府2020年1月12日作出的吕政复决字〔2019〕4号行政复议决定是否合法。本案中上诉人以汾阳市太和桥街道办事处为被申请人向汾阳市人民政府提出《确认违法行政行为申请》，汾阳市人民政府收到申请后虽然向申请人释明并以询问谈话、短信告知等形式履行释明义务，并以该申请不符合行政复议申请形式为由，要求上诉人撤回申请重新提交行政复议申请书及相关证据。但上诉人向汾阳市人民政府提交的《确认违法行政行为申请》应视为是行政复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条的规定，“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。对申请人提出的行政复议申请，除了行政复议法明确规定为不属于行政复议受案范围的外，行政复议机关都应当予以受理。”根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项的规定，“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：......（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的......”，上诉人对汾阳市人民政府对其提交的复议申请不予处理行为应依法提起行政诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用的解释》第五十六条规定，“依照行政诉讼法第四十五条的规定，复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法立案。”《中华人民共和国行政复议法》第五条规定，“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。”根据前述规定，法律并没有规定对行政复议行为不服还可以向复议机关的上一级行政机关再次申请行政复议。由此可知，我国实行的是一级复议制度，无论是行政相对人还是行政机关对复议机关的行为不服的，是不可以申请再次复议的，但是可以依法向人民法院提起行政诉讼。故上诉人对汾阳市人民政府的行政复议不予处理行为不服向上级行政机关再次提起行政复议申请的，不属于行政复议范围。吕梁市人民政府作出吕政复决字〔2019〕4号行政复议决定书驳回任思柱的行政复议申请并无不妥。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人任思柱负担。本判决为终审判决。审判长 刘 群审判员 彭志祥审判员 李克恭二○二○年十二月二十三日法官助理 郭 伟书记员 田显军