山西省高级人民法院行政裁定书（2020）晋行终721号上诉人（原审原告）白某，住山西省太原市杏花岭区。委托诉讼代理人姚某，住山西省太原市杏花岭区，系上诉人妻子。委托诉讼代理人赵某，北京圣运（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）太原市杏花岭区人民政府。法定代表人侯某。委托诉讼代理人刘某。委托诉讼代理人王某，山西国华律师事务所律师。上诉人白某因诉太原市杏花岭区人民政府履行征收补偿安置职责一案，不服山西省阳泉市中级人民法院（2020）晋03行初120号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原审法院查明，原告系太原市杏花岭区杨家峪乡小枣沟村村民。原告自称在该村拥有承包经营地一处，并出具两名村民的证明材料。2008年至2014年，太原市杏花岭区杨家峪乡小枣沟村共申报了5个批次的农用地转用和土地征收实施方案，征地工作均实施完毕。原告认为其承包经营土地被征收，征收人即被告一直未予补偿，于2019年10月向被告邮寄了《安置补偿申请书》，被告次日签收后，一直未予答复。故提起本案诉讼。另查明，在庭审中，原告陈述其土地于2004年就被占用，地上已建有其他建筑。原告无法说明其承包经营土地被5个批次中的哪一次被征收，被告也否认对原告土地进行过征收。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”修订前《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条规定，“发包方应当与承包方签订书面承包合同。”第二十二条规定，“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”第二十三条规定，“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”本案中，新的《中华人民共和国农村土地承包法》于2018年12月29日修正，并于2019年1月1日起实行。原告称其所诉土地于2004年就已被占用，即使涉案土地存在征收行为，征收行为也发生在2008年至2014年期间，故应适用修订前《中华人民共和国农村土地承包法》。根据上述规定，承包方自与发包方签订书面承包合同依法取得土地承包经营权。原告不能仅凭两名村民证明材料就证明其具有涉案土地的承包经营权，原告与其所诉行政征收行为无利害关系，应驳回其起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告白某的起诉。白某上诉请求：1、请求依法撤销山西省阳泉市中级人民法院（2020）晋03行初120号行政裁定，将本案发回重审或者查清事实后改判；2、判令被上诉人承担本案的所有诉讼费用。事实和理由：（一）上诉人对涉案承包地在杏花岭区政府实施集中土地征收时，享有合法的承包权益，上诉人与本案具有利害关系，拥有涉案土地承包经营权，提起本诉有具体的诉讼请求和事实根据，是本案的适格原告;（二）被上诉人具有安置补偿职责;（三）一审法院认为本案应当适用修订前的《中华人民共和国农村土地承包法》认定土地承包经营权，显属认定事实不清;（四）一审法院认定事实错误，进而适用法律同样错误。太原市杏花岭区人民政府辩称：（一）上诉人不具备诉讼主体资格，并非本案适格上诉人。行政诉讼法第二十五条第一款明确规定，上诉人主体是否适格，是关系到本案审理其他事项的基础问题。本案及与本案相关二十余案中，其中12人有土地承包经营权证，其中13人无土地承包经营权证，但我们查询了村委会的底薄，认可曾经存在承包事实，其他人既无土地承包经营权证，村委会的底薄上也没有记载。但综合所有涉案人员，即是有证的当事人，其承包证载明的期间也均为1986年至1990年底。到目前为止，承包经营权早已在1990年到期，到期后并未与小枣沟村委会重新签订合同。向法庭提交的相关情况说明，可以证实涉案土地承包经营权期限到期后，未实行下一轮承包，涉案土地均属于村集体所有，故上诉人提起本案之诉，权利基础不明。实际上存在土地承包经营权纠纷，应属于民事诉讼受案范围，不属于行政的受案范围。依据《最高人民法院关于审理涉及农村土地经营纠纷》的规定，本案及与本案相关二十余案均属于民事诉讼管辖范围。这些人员的土地承包经营权是否取得，应通过民事诉讼程序进行确定，待确定后方可提起行政诉讼。（二）因涉案土地权属无法认定，与被上诉人政府征收土地也没有任何的关系，所以上诉人要求被上诉人履行安置补偿职责没有前提。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原裁定。经审理查明，1990年12月之后，因小枣沟村所在地域纳入了太原市建成区范围内，小枣沟村集体经济组织再未与农户签订土地承包合同。双方二审庭审中确认，白某主张权益的“北梁”地块因交通协会项目建设被征收。白某在诉讼中未提供证据证明征收时案涉土地上存在房屋、青苗等地上附着物。其他事实与原审查明的事实一致。以上事实由当事人诉辩意见、原审提交的证据及庭审笔录在案佐证。本院认为，本案系行政机关履行征地补偿职责引起的行政诉讼，当事人争议的焦点是上诉人起诉是否符合法定的起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第二十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，必须与被诉行为具有法律上的利害关系，即具备原告主体资格，同时，原告的起诉必须有事实根据；不具备法定起诉条件的，人民法院应当裁定不予立案或者驳回起诉。本案中，上诉人起诉要求确认杏花岭区政府不依法履行安置补偿职责违法，并请求人民法院判决区政府就其被征收承包地依法给予其安置补偿，目的是要求区政府支付征地补偿费用，该诉求的基本事实依据应当是其拥有承包经营权的土地被杏花岭区政府行政征收。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条（2002年版，2018年修订后为第二十三条）规定：“承包合同自成立之日起生效；承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（2003年）第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”《中华人民共和国物权法》（2007年）第一百二十七条规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权”。从上述规定可知，农村土地承包经营权通过签订承包合同的方式取得，农村土地承包经营权证是对农村土地承包事实的确认。根据已查明事实，上诉人所在的小枣沟村在原土地承包期满（1990年12月）后，再没有进行过集体土地的发包、承包工作。本院认为，小枣沟村原土地承包期满时《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国物权法》等关于土地承包经营权制度的法律尚未颁布，农村土地承包工作一般依据政策予以实施。因案涉土地原承包期限届满时远远早于全国普遍进行的二轮土地承包，当时国家政策对城乡结合部的农村集体经济的生产经营方式并未作硬性规定，也没有对城乡结合部的集体土地是否延续家庭承包问题进行明确要求，上诉人所在村集体经济组织根据当地经济发展的实际需要，决定不再进行土地发包并不违反当时的政策、法律规定，村集体组织成员（村民）多年来也没有就此提出异议或承包主张，特别是之后历经1997年中办国办联合下发《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》、2002年《中华人民共和国农村土地承包法》颁布实施、2007年《中华人民共和国物权法》颁布实施等重大政策、法律实施，该村也未通过村民会议等法定形式决定重新实施土地发包、承包工作，应当视为该村集体成员对该村采取土地承包之外的其他经营方式的整体性认可，人民法院对此历史形成的集体经济生产经营方式也应当予以尊重。本案上诉人在1990年12月后没有与集体经济组织签订土地承包合同，依法不能认定其已取得案涉土地的承包经营权。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，因国家因土地征收需要支付的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费，其中的土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，安置补助费专款专用，不得挪作他用。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（2018年修正）第二十四条、《中华人民共和国物权法》第六十条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条、第四条的规定，本案因征收时上诉人不具有案涉土地的承包经营权，故案涉集体土地的征收补偿权益，应由土地所有权人即小枣沟村集体经济组织或者村民委员会代表该村向行政机关主张，之后再按照该村经过民主程序议定的分配方案向全体成员进行内部分配，进行村集体统一管理、分配。上诉人直接起诉主张土地补偿费、安置补助费没有事实依据。上诉人在其主张权益的土地上没有房屋、青苗等地上附着物的情况下，直接起诉主张地上附着物及青苗补偿费，也没有事实依据。综合全案事实及形成原因，杏花岭区政府履行征地补偿职责与上诉人不存在直接的、法律上的利害关系，原审法院对此认定正确。综上，上诉人的上诉理由不能成立，原审裁定驳回其起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 程彦斌审判员 姚利屏审判员 庞永平二〇二〇年十二月二十一日法官助理 丁勇虎书记员 王 静