广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤12行终20号上诉人（原审原告）李健雄，男，汉族，1978年11月5日出生，住广东省肇庆市高要区*************，公民身份号码：441************556。上诉人（原审原告）李伟权，男，汉族，1965年11月8日出生，住广东省肇庆市端州区************嘉仕翠园E701房，身份证号码：442************019。上诉人（原审原告）梁建源，男，汉族，1967年10月14日出生，住广东省肇庆市高要区******委会八队，公民身份号码：442************371。上诉人（原审原告）赵楚彦，男，汉族，1980年4月17日出生，住广东省肇庆市端州区*************，公民身份号码：441************516。上诉人（原审原告）陈德清，男，汉族，1947年10月7日出生，住广东省肇庆市端州区******************，公民身份号码：442************075。上诉人（原审原告）梁金容，女，汉族，1965年7月11日出生，住广东省肇庆市端州区******************，公民身份号码：442************022。上诉人（原审原告）刘丽妹，女，汉族，1968年12月5日出生，住广东省肇庆市高要区*****委会广新二路市场综合大楼404房，公民身份号码：442************103。上诉人（原审原告）冯勇达，男，汉族，1989年6月17日出生，住广东省肇庆市端州区*************，身份证号码：441************537。上述上诉人共同委托代理人罗伟佳，广东途龙律师事务所律师。被上诉人（原审被告）肇庆市自然资源局，住所地：广东省肇庆市端州区******。法定代表人黄勇，该局局长。出庭负责人姚永红，该局二级调研员。委托代理人夏国毅，该局法规科工作人员。委托代理人曾益莉，广东立顺律师事务所律师。原审第三人肇庆市端州区恒俊盈物业服务有限公司，住所地：广东省肇庆市端州区***************第四卡。法定代表人区炎。上诉人李健雄、李伟权、梁建源、赵楚彦、陈德清、梁金容、刘丽妹、冯勇达（以下简称李健雄等8人）因与被上诉人肇庆市自然资源局、原审第三人肇庆市端州区恒俊盈物业服务有限公司（以下简称恒俊盈物业公司）行政行为纠纷一案，不服广东省肇庆市鼎湖区人民法院（2019）粤1203行初281号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2018年4月30日，肇庆市端州区芙蓉小区嘉仕翠园小区****位业主经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意表决，同意安装该幢电梯并授权业主李健雄、李伟权、梁建源三位业主作为此次安装电梯的全权代表，处理E幢电梯安装事宜，并于2018年5月23日向恒俊盈物业公司发出授权书，授权恒俊盈物业公司代表E幢参与电梯安装业主与肇庆市三洋星誉电梯工程有限公司签署合同等事宜。在收集完申请资料后，恒俊盈物业公司于2018年7月6日代为向原肇庆市城乡规划局端州分局提交《加装电梯规划方案审查》的申请，经原肇庆市城乡规划局端州分局规划审查，于2018年7月23日作出《规划审查意见》，原则同意49区芙蓉西一街19号嘉仕翠园E幢加装电梯方案审查，并要求按程序先对案涉E幢加装电梯方案进行规划批前公示。公示期间，因原肇庆市城乡规划局端州分局收到利害关系人十五条反馈意见，遂于2018年8月24日向恒俊盈物业公司发出《规划公示期间反馈意见转送函》，将反馈意见转送恒俊盈物业公司，并要求其在十日内书面回复意见，并根据《肇庆市既有住宅增设电梯的指导意见》于2018年9月10日向城西街道办事处发出《告知函》，对业主间就增设电梯发生的争议予以调解。8月31日，芙蓉社区居委会因业主意见不一致而协调未果，恒俊盈物业公司代业主于当日向原肇庆市城乡规划局端州分局作出书面回复后，又于2018年9月25日书面回复《关于端州区芙蓉社区嘉仕翠园小区E幢改造增设电梯有关事宜的诉求书》，原肇庆市城乡规划局端州分局随后到案涉项目现场进行查勘，发现恒俊盈物业公司报送的建筑设计方案未如实反映案涉项目现场存在花基，以及花基与建筑设计方案显示的电梯距离不足四米的情况，该建筑设计方案不符合GB50016-2014《建筑设计防火规范》第7.1.8条以及《肇庆市城市规划管理技术规定》第22.6的规定，鉴于恒俊盈物业公司的建筑设计方案未取得受影响业主的同意，原肇庆市城乡规划局端州分局于2018年10月23日作出《关于端州区芙蓉社区嘉仕翠园小区E幢改造增设电梯有关事宜的诉求书的复函》，认为鉴于该小区内部公共活动空间较小，住户数量较多，申请增设电梯占用小区消防通道及影响住户公共活动空间，在批前公示期间收到较多反对意见且芙蓉居委会协调未果的情况下，暂不同意E幢增设电梯。李健雄等8人不服，遂而成讼。另查明，2019年4月25日，肇庆市端州区*******开具《证明》、恒俊盈物业公司开具《证明》，核实肇庆市端州区********（嘉仕翠园）E幢有住宅套件共16套。端州区芙蓉社区居委会于2019年4月28日开具《证明》，显示该小区E幢共有16户业主，套内建筑面积1677平方米，涉案小区暂未成立业主委员会，李健雄、李伟权、梁建源是经业主授权的诉讼代表。又查明，根据《肇庆市机构改革方案》，原肇庆市城乡规划局端州分局及原肇庆市城乡规划局不再保留，原有职能及职责由肇庆市自然资源局承接。原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”及《肇庆市既有住宅增设电梯的指导意见》第九条第一款“既有住宅增设电梯，……。未预留电梯井的，应当向城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证”之规定，李健雄等8人增设电梯应依法向原城乡规划局申请办理建设工程规划许可证。根据《肇庆市机构改革方案》，原肇庆市城乡规划局端州分局及肇庆市城乡规划局已撤销，其职能及职责由肇庆市自然资源局承接，肇庆市自然资源局是本案的适格主体。李健雄、李伟权、梁建源向原审法院提交了肇庆市端州区*****提供的《证明》及肇庆市端州区**************业主赵楚彦等13户业主的身份证复印件及房产证复印件证明其同意加装电梯并授权李健雄、李伟权、梁建源为上述业主的全权代表，具有提起本案诉讼的主体资格。关于本案的诉讼时效问题。经查，肇庆市自然资源局于2018年10月23日作出《关于端州区芙蓉社区嘉仕翠园小区E幢改造增设电梯有关事宜的诉求书的复函》，并于次日向李健雄送达。李健雄等8人于2019年4月15日向原审法院提起行政诉讼，原审法院于同月22日裁定不予立案，本院于2019年6月27日裁定维持。李健雄等8人于2019年7月4日再次提起本案诉讼。因此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外”的规定，本案未超过诉讼时效。肇庆市自然资源局认为李健雄等8人起诉已超过法定诉讼时效的意见，没有事实和法律依据，原审法院不予支持。肇庆市自然资源局于2018年10月23日作出《关于端州区芙蓉社区嘉仕翠园小区E幢改造增设电梯有关事宜的诉求书的复函》，认为该小区内部公共活动空间较小，住户数量较多，申请增设电梯占用小区消防通道及影响住户公共活动空间，在批前公示期间收到较多反对意见且芙蓉居委会协调未果的情况下，暂不同意E幢增设电梯。肇庆市自然资源局作出的上述复函程序正当，事实清楚，适用法律正确。虽然既有住宅增设电梯可以进一步完善既有住宅的使用功能，提高既有住宅的宜居水平、方便居民生活，各级人民政府也出台相应的规定，倡导、鼓励、支持既有住宅增设电梯建设，但是申请增设电梯也应符合国家法律和地方法规的规定，李健雄等8人可针对影响报请增设电梯存在的问题，积极予以协调、完善，可待达到报请要求后再行申请。综上所述，原审法院判决：驳回李健雄等8人的诉讼请求。上诉人李健雄等8人不服原审判决，向本院提起上诉，请求：1.撤销原审判决，并在查明事实的基础上依法改判，支持李健雄等8人的诉讼请求；2.本案的一审、二审诉讼费用由肇庆市自然资源局承担。事实和理由如下：李健雄等8人的诉讼请求具有充足的事实和法律依据，原审法院在毫无说理的情况下径行判决驳回李健雄等8人的诉讼请求，根本无法服众，请求二审法院在查明事实的基础上充分说理并依法改判，支持李健雄等8人的诉讼请求。一、肇庆市自然资源局暂不同意案涉小区增设电梯的理由为“占用小区消防通道及影响住户公共活动空间等”，行政单位审批时，只需遵循合法性、比例原则和最小损害原则即可，这也是肇庆市自然资源局在答辩时一再重申的观点。因此，肇庆市自然资源局暂不同意案涉小区加装电梯申请明显与其所持观点自相矛盾。事实上，案涉小区加装电梯的申请，完全符合《广东省既有住宅增设电梯的指导意见》《肇庆市既有住宅增设电梯的指导意见》等相关地方政府规章以及规范性文件的规定。根据《肇庆市既有住宅增设电梯的指导意见》第九条第二款“城乡规划主管部门审定建筑设计方案符合要求的，应当组织进行批前公示……”的规定可知，只有在建筑设计方案符合要求的情况下才能进行批前公示。而肇庆市自然资源局对案涉小区*织进行批前公示的行为即表明“案涉小区增设电梯的建筑设计方案符合要求”，且原肇庆市城乡规划局端州分局于2018年7月23日作出的《规划审查意见》，也可证实案涉小区增设电梯的方案符合规划要求。现肇庆市自然资源局以案涉小区存在消防等问题暂不同意案涉小区增设电梯的申请，显然是自相矛盾的。况且，案涉小区在申请增设电梯时，也提供了由专业单位肇庆市端州建筑设计院有限公司出具的《消防报告》，认定案涉小区“本次加建电梯工程设计符合消防验收规范”，而肇庆市自然资源局对该《消防报告》也一直没有提出异议，因此应当认定案涉小区增设电梯符合消防要求，不存在消防安全隐患，肇庆市自然资源局作出暂不同意的行政许可与客观事实不符，依法应予以撤销。二、肇庆市自然资源局暂不同意案涉小区增设电梯的申请，根本且唯一原因就在于案涉小区的其他幢业主反对。有业主代表与原肇庆市城乡规划局工作人员的交谈录音和视频为证，但其他幢业主的反对意见，根本不能构成有效的反对意见。根据《最高人民法院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第七条的约定，加装电梯应当适用《中华人民共和国物权法》第七十六条对于改建、重建建筑物及其附属设施规定的条件，即经专有部分建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意，对于加装电梯的建筑物，仅需专有面积的两个三分之二同意即可。本案中，案涉小区申请加装电梯时已取得超过专有面积的“两个三分之二”同意加装，该表决结果符合《中华人民共和国物权法》第七十六条关于重大事项决定的要求。因此，案涉小区加装电梯符合前述《广东省既有住宅增设电梯的指导意见》《肇庆市既有住宅增设电梯的指导意见》等相关地方政府规章以及规范性文件的规定，不存在违规或者不应当准许的情形。综上所述，肇庆市自然资源局作出的《关于端州区芙蓉社区嘉仕翠园小区E幢改造增设电梯有关事宜的诉求书的复函》与客观事实不符，依法应予以撤销。李健雄等8人的诉讼请求具有充足的事实和法律依据，请求法院在查明事实的基础上依法改判，并撤销原审法院的错误判决。被上诉人肇庆市自然资源局辩称，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应予以维持。一、核发行政许可要符合相关法律法规和政策的规定。既有住宅加装电梯属于《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定的工程建设的一种类型，建设单位申请办理既有住宅增设电梯建设工程规划许可证，应符合《广东省既有住宅增设电梯的指导意见》《肇庆市既有住宅增设电梯的指导意见》《中华人民共和国行政许可法》《中华人民共和国城乡规划法》《广东省城乡规划条例》等规定。二、案涉住宅增设电梯申请，不符合《广东省既有住宅增设电梯的指导意见》《肇庆市既有住宅增设电梯的指导意见》的规定，根据《广东省城乡规划条例》第四十一条第二款的规定，依据相关技术标准和规范对案涉住宅小区增设电梯的建设工程设计方案进行审查，提出审核意见是肇庆市自然资源局的法定职责。本案，肇庆市自然资源局经审查发现，李健雄等8人委托恒俊盈物业公司报送的建筑工程设计方案未如实反映案涉住宅小区现场存在花基，未如实反映花基与该建筑设计方案显示的电梯距离不足四米的情况。该建筑设计方案不符合GB500016-2014《建筑设计防火规范》关于车道的净宽度和净空高度均不应小于4米的规定，不符合《肇庆市规划管理技术规定》关于消防通道的净宽不应小于4米的规定。该建筑设计方案不能满足消防、通行安全要求，李健雄等8人的增设电梯申请不符合《广东省既有住宅增设电梯的指导意见》第一条的规定，该建筑设计方案违反国家有关住宅设计规划中通行的相关技术规范，且未取得受影响业主的同意，李健雄等8人的增设电梯申请不符合《肇庆市既有住宅增设电梯的指导意见》第十条的规定。三、规划许可公示系核定是否准予许可的前置程序而非最终决定。规划许可公示是《广东省城乡规划条例》第二十九条规定的法定程序，目的在于征求申请人和利害关系人对许可或者审批事项的意见或异议，系核定是否准予许可的前置法定程序而非最终决定。本案中肇庆市自然资源局未曾向李健雄等8人作出核发建设工程规划许可的决定，只是对李健雄等8人提交的申请材料进行形式审查后按程序作出批前公示，按照《中华人民共和国行政许可法》第三十一条“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责”的规定，公示前无需对申请材料的真实性进行实质审查。如申请人提交的申请材料未反映真实情况的，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十四条第三款“根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查”的规定，肇庆市自然资源局有权结合公示意见反馈情况对李健雄等8人的申请是否符合规定进行核实。退一步讲，即李健雄等8人采取隐瞒真实情况的手段，取得了案涉住宅增设电梯的建设工程规划许可证，依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条之规定，亦当应予以撤销。综上所述，肇庆市自然资源局的上诉请求缺乏事实基础和法律依据，请求法院依法驳回李健雄等8人的所有上诉请求，维持原审判决。本院经审理查明的事实与原审判决认定的基本事实一致，本院予以确认。另查明，肇庆市自然资源局于2018年10月23日作出《关于端州区芙蓉社区嘉仕翠园小区E幢改造增设电梯有关事宜的诉求书的复函》，并于次日向李健雄送达。李健雄等8人于2019年4月15日向原审法院提起行政诉讼，原审法院于同月22日裁定不予立案，本院于2019年6月27日作出裁定维持。李健雄等8人于2019年7月4日再次提起本案诉讼。再查明，原审判决第15页第四、第五行的“公示期间，因原肇庆市城乡规划局端州分局收到利害关系人十五条反馈意见”应纠正为“公示期间，因原肇庆市城乡规划局端州分局收到利害关系人十九条反馈意见”。本院认为，本案系行政行为纠纷。关于原告的主体资格。案涉《关于端州区芙蓉社区嘉仕翠园小区E幢改造增设电梯有关事宜的诉求书的复函》虽对恒俊盈物业公司作出，但是内容是针对嘉仕翠园小区E栋加装电梯事项，对嘉仕翠园小区E栋业主权利产生影响，故嘉仕翠园小区E栋业主有权提起诉讼，李健雄等8人是本案适格原告。关于被告的主体资格，根据《肇庆市机构改革方案》的规定，原肇庆市城乡规划局端州分局及原肇庆市城乡规划局不再保留，原有职能及职责由肇庆市自然资源局承接。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”的规定，肇庆市自然资源局是本案适格被告。本案的争议焦点是肇庆市自然资源局于2018年10月23日作出的《关于端州区芙蓉社区嘉仕翠园小区E幢改造增设电梯有关事宜的诉求书的复函》是否合法。关于本案起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。故本案起诉期限应从李健雄等8人签收复函之日起计算一年。2018年10月24日，李健雄等8人收到《关于端州区芙蓉社区嘉仕翠园小区E幢改造增设电梯有关事宜的诉求书的复函》后，于2019年4月15日向原审法院提起行政诉讼，原审法院于同月22日裁定不予立案，本院于2019年6月27日裁定维持，该段时间应予以扣除，因此李健雄等8人于2019年7月4日再次提起本案诉讼并未超过起诉期限。原审法院将起诉期限认定为诉讼时效，同时适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，认定错误，适用法律错误，本院予以纠正；但认定李健雄等8人的起诉未超期，并无不当，本院予以维持。《中华人民共和国行政许可法》第二十一条规定：“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责”；第三十四条第三款规定：“根据法定条件和程序需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查”。肇庆市自然资源局在委托恒俊盈物业公司对嘉仕翠园小区E幢加装电梯进行批前公示后，因收到较多小区业主反对意见，遂对嘉仕翠园小区E幢进行实地勘察，发现李健雄等8人委托恒俊盈物业公司报送的建筑工程设计方案未如实反映案涉住宅小区现场存在花基，未如实反映花基与该建筑设计方案显示的电梯距离不足四米的情况，该建筑设计方案不能满足消防、通行安全要求，不符合GB500016-2014《建筑设计防火规范》等的规定。肇庆市自然资源局在实地勘察的基础上，结合嘉仕翠园小区活动空间不足、较多小区住户反对的实际情况，认为嘉仕翠园小区E幢业主的增设电梯申请不符合《广东省既有住宅增设电梯的指导意见》第一条和《肇庆市既有住宅增设电梯的指导意见》第十条的规定，因此作出《关于端州区芙蓉社区嘉仕翠园小区E幢改造增设电梯有关事宜的诉求书的复函》，暂不同意嘉仕翠园小区E幢增设电梯。肇庆市自然资源局作出的《关于端州区芙蓉社区嘉仕翠园小区E幢改造增设电梯有关事宜的诉求书的复函》认定事实清楚，适用法律法规正确，程序合法，结果处理并无不当。李健雄等8人请求撤销上述复函，理据不足，本院不予支持。原审判决驳回李健雄等8人的请求，并无不当，本院予以维持。综上所述，原审判决认定事实清楚，程序合法，结果处理恰当，本院予以维持。李健雄等8人的上诉请求，理据不足，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人李健雄、李伟权、梁建源、赵楚彦、陈德清、梁金容、刘丽妹、冯勇达负担。本判决为终审判决。审 判 长 彭卓腾审 判 员 张国良审 判 员 赵晓云二〇二〇年十二月二日法官助理 梁国安书 记 员 黄丹莉