山西省高级人民法院行政判决书（2020）晋行终768号上诉人（原审被告）垣曲县人民政府。法定代表人麻某。行政机关出庭负责人张某。委托代理人郭某，山西中条律师事务所律师。被上诉人（原审原告）杨某，住山西省垣曲县。委托代理人李某，山西华尧律师事务所律师。委托代理人范某，山西华尧律师事务所律师。原审被告垣曲县新城镇人民政府。法定代表人娄某。上诉人垣曲县人民政府（以下简称垣曲县政府）因被上诉人杨某诉其及垣曲县新城镇人民政府（以下简称新城镇政府）房屋行政强制一案，不服山西省临汾市中级人民法院（2020）晋10行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人垣曲县政府的出庭负责人张某及委托代理人郭某，被上诉人杨某及委托代理人李某、范某，原审被告新城镇政府法定代表人娄某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：杨某一家居住于××县，赵鹏霞（已故）为杨某妻子，杨华、杨振为杨某儿子，杨某、杨华、杨振均为非农业户口。1992年11月27日，垣曲县土地管理局为赵鹏霞办理了编号为上王集建(266)字第330107266号集体土地建设用地使用证，后经赵鹏霞申请，垣曲县土地管理局于2001年1月18日为赵鹏霞办理了编号为32号的农村居民建房用地准建证。其在该宗土地上修建了连体房屋，由杨振、杨华居住使用。2015年，根据垣曲县发展改革局《关于对山西广源聚房地产开发有限公司垣曲县上王村棚户区改造金华苑小区一期工程建设项目核准的批复》，确定了新城镇上王村村西组棚户区改造项目。2015年，垣曲县政府发布《关于新城镇上王村中条大街棚户区改造项目集体土地使用权注销登记的通告》，收回上王村三个居民组的集体土地使用权。2016年3月，垣曲县国土资源局向新城镇上王村发布征地告知书，载明经垣曲县政府研究，拟征收上王村土地7.9亩，并载明了征地补偿标准及安置方案等内容。后经多次协商，杨某一直未就其连体房屋的拆迁补偿与新城镇政府达成协议。2018年10月25日，新城镇政府发布通知，要求上王村各住户提供宅基地证、集体土地建设用地批准书等证书或资料，通知送达给杨华，但在规定期限内杨某未提供上述证书或资料。2018年11月7日，上王村村民委员会（以下简称上王村委会）召开会议，认为杨华、杨振非上王村村集体经济组织成员，不享有农村宅基地使用权，属违法使用土地，房屋属违法建设，提请上级部门处理。同日，新城镇政府以同样理由申请县委、县政府组织国土、住建、公安等部门对杨某房屋进行拆除。2018年11月21日，新城镇政府责成上王村委会通知杨华、杨振3日内自行拆除，否则将联合执法，予以强制拆除，上王村委会将拆除通知送达杨华。2019年1月25日，翟亚元、杨巨红出具《关于杨振、杨华房屋拆迁一事赔偿保证书》，保证赔偿标准赔偿面积按600余平方米赔偿，屋内装修酌情协商处理，新城镇政府娄某镇长担保，并加盖上王村委会公章。遂将杨某房屋拆除。另查明，垣曲县国土资源局回复函中所述土地登记信息号为330107267的土地即赵鹏霞名下330107266号集体土地建设用地使用证的土地。原审法院认为：首先，关于垣曲县政府是否为适格被告的问题。本案中，原告杨某诉称2019年1月22日垣曲县政府召开工作会议，部署安排对其房屋进行强制拆除，被告垣曲县政府亦认可县政府召开会议责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施，结合上王村的土地系垣曲县政府研究决定后进行征用的事实，能够认定垣曲县政府委托新城镇政府对原告房屋实施强制拆除的事实，垣曲县政府为本案被告，新城镇政府作为接受委托的行政机关不是适格被告。其次，关于本案强制拆除行为是否合法的问题，原审法院认为，一是行政强制行为的目的不具有正当性，被告垣曲县政府强制拆除原告房屋并非基于行使土地管理或城乡规划的职能，而是其在实施棚户区改造过程中，因与原告杨某一直就房屋的拆迁补偿达不成协议，而以原告违法占地为名实施的强拆，行政目的与实施的目的不具有一致性；二是行政强制行为缺乏事实依据且违反法定程序。《中华人民共和国行政强制法》第二条第三款规定：“行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为”；第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”；第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行”。据此，实施行政强制执行应当由负有相应职责的行政机关先行作出行政决定，具有行政强制权的行政机关按照行政强制法规定的强制执行程序强制执行；法律没有规定行政机关强制执行权的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。本案中，上王村民员会并不具有认定违法建筑的行政职权，其所作决议不能作为行政强制的依据。被告垣曲县政府及所属职能部门均未作出行政决定，其行政强制行为缺乏事实依据。同时，因被告在强制拆除时，未明确指出原告建筑违法的性质，在法律未规定其有权强制执行的情况下自行强制执行，未遵循强制执行程序的强制行为严重违反法定程序。综上，被告垣曲县政府行政强制拆除行为主要证据不足且违反法定程序，因该行政行为已实施完毕，不具有可撤销内容，其行为依法应确认违法。对原告请求确认垣曲县政府强制拆除行为违法的诉讼请求，予以支持。原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认被告垣曲县政府对原告杨某房屋的行政强制拆除行为违法。垣曲县政府上诉称：一、被上诉人杨某不是本案被拆房屋的所有权人及案涉宅基地的使用权人，不具备原告主体资格。从上诉人在原审中提供的证据均可证实杨华、杨振是房屋的实际所有人，而并非被上诉人。二、上诉人不是本案的适格被告。原审在认定上诉人“责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”的基础上，仍然将上诉人错列为被告，审判程序违法。上诉人根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施，责成行为对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，亦不得以政府“责成”行为将其列为强制拆除行为的共同被告。三、原审缺乏对上诉人与被上诉人提供的关键证据进行客观分析、认定，从而导致认定事实错误。（一）根据2018年垣国土资函（2018）62号回复函，被上诉人三处宅基证（编号分别是330107269、330107281、3301072**）在一二期拆迁中已经全部得到赔偿。（二）案涉被拆房屋没有办理集体土地使用证和准建证，是违法建筑。（三）案涉被拆房屋占用的土地，违反了一户一宅的规定，是违法建筑，却认定为合法。四、案涉被拆房屋是违法建筑，依法应予强制拆除。（一）被上诉人提供的尾号为266号的土地证及32号准建证已在一期拆迁中得到赔偿，案涉房屋未依法办理集体土地使用证审批及准建手续，违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，建造的房屋系违法建筑，根据《中华人民共和国城乡规划法》应当依法予以拆除。（二）案涉被拆房屋严重违反了一户一宅的法律规定，是违法占地。1.“户”是指具有本村常住户口且享受集体资产分配的集体经济组织成员家庭。被上诉人杨某系非农业户口，中条山有色集团公司退休职工，其妻子赵鹏霞作为**农村村民，却和其两个非农业户口的儿子（长子杨华、次子杨振均在中条山有色集团公司上班）占有四处宅基地，严重违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款“一户一宅”的规定。2.根据《山西省实施办法》规定，被上诉人四处宅基面积已近1000平方米，已超过规定标准的五倍之多。3.根据《山西省实施办法》第三十九条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，超过一处的，应当退出。五、原审法院适用法律不当，导致判决错误。（一）案涉被拆房屋在集体土地上所建，对其进行征收补偿和拆除，原审判决适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》缺乏法律依据。（二）本案中涉及城中村改造项目，实施过程中必然涉及对房屋权属及合法性的调查、认定处理，原审认为“以原告违法占地为名实施的强拆，行政目的与实施的目的不具有一致性”适用法律错误。六、本案强制拆除具有充分的事实依据，程序正当合法。（一）认定被上诉人的房屋违反“一户一宅”规定的程序合法。2018年11月7日，上王村委会召开会议，认为杨华、杨振非上王村集体经济组织成员，不享有农村宅基地使用权，属违法使用土地，房屋属违法建筑，并逐级报请县政府组织国土、住建、公安等部门进行拆除，完全符合《中华人民共和国土地管理法》及《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》第二条第五项规定。（二）根据《中华人民共和国行政强制法》的有关规定，上诉人有权责成有关部门对违法建筑进行强制拆除，且在对被上诉人的违法建筑进行强制拆除前依法履行了催告义务，给予被上诉人陈述和申辩的权利，进行了公告，强制拆除程序合法。请求：一、撤销山西省临汾市中级人民法院（2020）晋10行初1号行政判决，将本案发回重审或者改判驳回被上诉人的诉讼请求；二、本案诉讼费由被上诉人承担。杨某辩称：一、上诉人强拆的房屋系被上诉人的财产，被上诉人属于与强制拆除行为具有利害关系的当事人，具备原告主体资格。上诉人强拆的房屋是编号为上王集建（房用地准建证上所建的房屋，两宗宅基地的使用权人是被上诉人的配偶赵鹏霞，被拆房屋属于被上诉人的夫妻共同财产。2004年被上诉人配偶赵鹏霞去世，原审中，被上诉人向法庭提交了三个儿子放弃对该房屋继承权的证明，所以该房屋在被上诉人强拆前为被上诉人的个人财产，被上诉人当然具备本案的诉讼主体资格。二、上诉人是房屋拆除行为的决定者和组织实施者，属于适格被告。政府部门给被上诉人之子杨华送达的《信访处理意见书》载明上诉人于2019年1月22日召集相关职能部门成立拆迁工作领导组并于2019年1月25日联合执法，对被上诉人房屋实施强制拆除的事实，上诉人在原审中对此事实也予以认可。三、上诉人强拆被上诉人房屋没有任何法律依据，系违法行为。（一）上诉人对被上诉人房屋进行征收是以实施棚户区改造为名，与开发商合作进行商业开发为实。（二）依据上诉人拆除被上诉人房屋的批复文件，其拆除房屋的本意是为了棚户区改造，但事实上就是因为与被上诉人达不成一致的拆迁补偿意见，就巧立名目以被上诉人违法占地为由进行强拆，其行政目的与行政行为的依据明显存在矛盾，上诉人是以违法的行政行为来实现其非法的行政目的。（三）依据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定，有行政强制权行政机关在实施行政强制执行前，应当先行作出合法的行政决定，也就是说即便上诉人要实施强制拆除也应当按照行政强制法规定的程序进行，上诉人即没有证据证明被上诉人的上述房屋为违法建筑，也没有对被上诉人房屋进行强拆的合法依据，强拆行为既缺乏法律依据又缺乏事实依据，系严重违法行为。请求驳回上诉，维持原判。新城镇政府的意见与垣曲县政府的意见一致。本院二审查明的事实与一审认定的事实基本一致，予以确认。另查明：杨某之子杨威、杨振、杨华均在原审中提交了放弃对母亲赵鹏霞名下房产继承权的书面声明。杨振、杨华均分别于2014年5月9日与运城市宜佳房地产开发有限公司签订了《旧城改造房屋拆迁补偿安置协议》，协议中被拆房屋未指明位于何处。杨某于2019年4月8日与山西广源聚房地产开发有限公司签订《棚户区改造房屋征收补偿安置协议》。新城镇政府2018年11月7日申请县政府组织对案涉房屋实施强拆的报告中载明：“杨振、杨华二人在××村拥有多处宅院，金华苑一期已经将一处老宅院按照拆迁方案要求做了置换。现在待拆迁的房屋，于2001年左右，在××村建造”。原审过程中，原被告双方确认杨某、杨振、杨华之前签订的三份补偿协议与案涉被拆房屋、土地没有关系，亦没有对案涉被拆房屋进行过补偿。本案二审询问中，杨某主张尾号为266号和277号的宅基地是相邻的两块宅基地，被拆房屋系使用此两块宅基地并超占了部分土地建成的，垣曲县政府主张277号是由266号宅基地变更而来，是同一块宅基地，依据为垣曲县国土资源局2018年11月13日发给新城镇政府的垣国土资函〔2018〕62号《关于核实农村宅基地证回复的函》。该函载明：“经查杨振、杨华无土地登记信息，杨某有二宗土地登记信息（330107269，地址：××村，面积98平方米。330107281，地址：××村，面积490平方米）。赵鹏霞有土地登记信息（330107267，地址：××村，面积200平方米），有批准民用土地通知书，编号为32，时间2001年1月18日”。本案二审询问中，垣曲县政府承认拆除现场由县政府办公室负责指挥，现场拆除工作由县政府办公室组织实施。以上事实由当事人诉辩意见、原审时提交证据、二审庭审笔录等在案佐证。本院认为：本案被诉行政行为是2019年1月25日拆除位于××镇连体房屋的行为，当事人争议焦点有两个：一是杨某起诉是否符合法定起诉条件，具体涉及杨某是否具有原告资格和垣曲县政府是否为适格被告两个问题；二是被诉拆除行为的合法性。关于杨某是否具有原告资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。据此，只要某个行政行为对某个公民、法人或者其他组织的权利义务产生了或者必将产生实际影响，就应当赋予该特定公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的法律资格，故受行政行为直接影响的相对人与该行政行为具有当然的利害关系，依法有权提起行政诉讼。本案中，被诉行为是行政强制拆除连体房屋的行为，该行为的相对人即对被拆房屋享有占有、使用、收益和处分权利的主体。根据已查明事实，被拆房屋系杨某之妻赵鹏霞在取得32号准建证后出资建设的，赵鹏霞2004年去世后，该房屋应由杨某及其子女共同所有，在杨某子女均明确放弃对案涉房屋继承权的情况下，杨某取得了案涉房屋的全部权利。故杨某是拆除房屋强制行为的相对人，具备提起本案诉讼的原告资格。同时，根据杨某等三人与相关房地产公司签订的补偿协议、新城镇政府在拆除房屋前提交的书面报告以及垣曲县政府在原审庭审中明确认可的事实，可以确认案涉被拆房屋、宅基地没有进行过拆迁补偿，杨某提起本案诉讼仍具有诉讼利益。垣曲县政府主张的杨某不具备原告主体资格没有法律和事实依据。关于垣曲县政府是否为本案的适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。本案为强制拆除房屋行为引起的行政争议，垣曲县政府虽然有责成新城镇政府加快推进案涉建设项目拆迁工作的安排，但在被诉拆除行为实施前，新城镇政府申请由县政府组织相关职能部门进行拆除，被诉拆除行为实施时，拆除现场也由该县政府办公室负责指挥、组织，故应当认定被诉拆除行为由垣曲县政府作出，县政府是本案的适格被告。垣曲县政府的该项上诉主张依法不能成立。关于被诉拆除行为的合法性。根据强拆行为发生时实施的《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第七十七条的规定，认定违法占用土地并作出相关行政处理决定的职权属于县级以上人民政府土地行政主管部门。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、第四十二条、第六十四条、第六十五条、第六十六条的规定，城乡建设行为的许可审批和违法建设行为的认定属于县级以上人民政府城乡规划主管部门或者法律规定的乡、镇人民政府的法定职权。据此可知，无论是违法占地行为还是违法建设行为，法律均没有规定县级人民政府享有直接认定和实施强制执行的职权。《中华人民共和国行政强制法》第五十三条规定：“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行”。本案中，被诉强制行为作出前，享有法定职权的行政机关没有就案涉房屋、宅基地作出违法占地或者违法建设的行政决定。垣曲县政府根据上王村委会、新城镇政府的情况说明，直接实施本案被诉拆除行为，既没有职权依据，也没有执行依据，违反了强制执行法定程序。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的”。本案中，被诉拆除行为属于行政事实行为，实施后不具有可撤销内容，依法应当确定被诉拆除行为违法。原审判决被诉拆除行为违法并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人垣曲县人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 程彦斌审判员 庞永平审判员 姚利屏二○二○年十二月十八日法官助理 卜勇涛书记员 武 蕾