广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终1399号上诉人（原审第三人）郑梅芳，女，1946年8月5日出生，汉族，住广东省茂名电白区七迳镇。被上诉人（原审原告）叶创，男，1958年12月9日出生，汉族，住广东省茂名市电白区旦场镇。委托代理人谢智明、廖泽文，均为广东格正律师事务所律师。原审被告茂名市电白区人民政府，住所地茂名市电白区水东县滨海新区。法定代表人杨德贤，常务副区长。上诉人郑梅芳因与被上诉人叶创、原审被告茂名市电白区人民政府（下称电白区政府）土地行政登记纠纷一案，不服广东省茂名市中级人民法院（2019）粤09行初115号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：本案所涉的土地位于茂名市电白区(原电白县)七迳镇白犬岭边。该土地原是茂名市电白区(原电白县)七迳镇尼乔管理区第五经济合作社的集体土地。根据生效的茂名市茂南区人民法院（2019）粤0902行初191号行政裁定和原审法院（2019）粤09行终162号行政裁定查明的事实，茂南第二建筑工程公司第十施工队等施工队于1992年12月18日与电白县七迳镇尼乔管理区第五经济合作社分别签订六份《征用土地协议书》，约定征收包括涉案土地在内的位于白犬岭边、白犬垌边和石鼓垌的土地，合计32938.6平方米。茂南第二建筑工程公司依协议支付了补偿款、出让金、税费。1993年3月13日，经原电白县人民政府审查同意，原电白县国土局分别作出《关于茂南第二建筑工程公司第十施工队征地的批复》等六个批复文件(电地政集字[1993]480号、[1993]482号、[1993]483号、[1993]484号、[1993]485号、[1993]486号)，并颁发茂许证电集字(1993)480号、(1993)482号、(1993)483号、(1993)484号、(1993)485号、(1993)486号《建设用地许可证》给茂南第二建筑工程公司第十施工队等施工队。1998年4月，原告从茂南第二建筑工程公司受让了上述土地中的29199平方米土地。2001年11月30日，原电白县人民政府向原告核发电国用(2001)字第0140X号《国有土地使用证》。现涉案的“秀官坡”土地的性质为国有土地。2018年4月10日，电白区政府根据第三人的申请向其颁发了电府农地承包权[2018]第440904103205060XXXJ号《农村土地承包经营权证》，承包土地为尼乔垌四块、秀官坡，共五块地，总面积2.33亩。其中该证登记的“秀官坡”，面积1.16亩，经现场勘验，该地块包含在原告持有的电国用(2001)字第0140X号《国有土地使用证》项下的土地范围内。原告认为其在2001年已取得涉案的《国有土地使用证》，已合法享有了涉案土地的使用权。电白区政府在其国有土地使用证未被撤销的情况下，又将该证土地中的1.16亩土地登记发证给第三人，严重侵犯了原告的合法权益，故于2019年6月11日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销电白区政府向郑梅芳颁发的电府农地承包权[2018]第440904103205060XXXJ号《农村土地承包经营权证》。本案在开庭审理时，原告请求将原诉讼请求变更为：请求撤销电白区政府向郑梅芳颁发的电府农地承包权[2018]第440904103205060XXXJ号《农村土地承包经营权证》第四页承包地块情况表中第五栏“秀官坡”地块的登记内容。另查明，原审法院在审理的（2019）粤09行初42号原告叶创诉被告电白区政府、第三人冯土兴土地行政登记一案中，经现场实地勘验，原告、被告、第三人及在场的七迳镇政府工作人员和冯土兴所在村集体的村民代表，均指认涉案的“秀官坡”地块包含在原告的电国用(2001)字第0140X号《国有土地使用证》项下的土地范围内。之后，该案第三人冯土兴因不服原电白县人民政府向原告叶创颁发电国用(2001)字第0140X号《国有土地使用证》的行为，于2019年7月11日向茂名市茂南区人民法院提起行政诉讼。2019年8月14日，茂名市茂南区人民法院经审理认为，冯土兴与被诉发证行为没有利害关系，遂作出（2019）粤0902行初191号行政裁定，驳回冯土兴的起诉。冯土兴不服，向原审法院提起上诉。原审法院经审理于2019年10月15日作出（2019）粤09行终162号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。现该裁定已发生法律效力。原审法院认为：《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十二条规定，乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中应当履行下列职责：（一）查验申请人提交的有关材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时地登记有关事项；（四）需要实地查看的，应进行查验。在实地查验过程中，申请人有义务给予协助。依据该规定，行政机关在办理农村土地承包经营权证时，应当对申请人提交的材料及颁证所涉的土地位置、土地利用现状、土地性质等情况予以核实，并根据审查核实的情况作出是否予以颁证的决定。本案中，涉案的“秀官坡”地块经实地指认可知，包含在原告持有的电国用(2001)字第0140X号《国有土地使用证》登记的土地范围内，而该证所属的土地在1993年经原电白县人民政府批准已征收为国有土地，该事实有原审法院生效的（2019）粤09行终162号行政裁定予以确认。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条关于“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据”的规定，原审法院对涉案“秀官坡”地块已为国有土地的事实予以确认。电白区政府在涉案的“秀官坡”地块已为国有土地且原告叶创持有的涉案土地国有土地使用证未被撤销、注销或宣告无效的情况下，将已属国有土地性质的“秀官坡”地块登记发证给第三人，擅自将涉案土地性质变更为农民集体土地，其发证行为显然未尽谨慎审查义务，且违背了上述规章的规定，应属发证事实不清、主要证据不足和重大明显违法的行政行为，依法应当予以撤销。电白区政府提出“秀官坡”地块是否在叶创持有的国有土地使用证项下的土地范围内，叶创没有举证证明，无法认定叶创与本案被诉行政行为有法律上的利害关系，应裁定驳回其起诉的意见，因叶创在提起本案诉讼前，其作为原告提起行政诉讼的（2019）粤09行初42号案，在原审法院组织实地勘查现场时，各方当事人和在场的七迳镇政府工作人员、茂名市电白区七迳镇尼乔管理区第五经济合作社的部分村民代表均现场指认，“秀官坡”地块包含在叶创持有的电国用(2001)字第0140X号《国有土地使用证》登记的土地范围内，故叶创与关于“秀官坡”地块的土地登记行为均有法律上利害关系。况且，原告叶创与本案是否存在法律上的利害关系，应当由电白区政府举证证明，但该府对其主张并未提交有效的证据予以证明。因此，电白区政府认为叶创与本案没有利害关系，缺乏事实根据，对其主张原审法院不予支持。综上所述，电白区政府向第三人颁发被诉《农村土地承包经营权证》的行政行为事实不清，主要证据不足，依法应予撤销；原告请求撤销被诉发证行为理由成立，原审法院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，原审法院判决撤销被告茂名市电白区人民政府于2018年4月10日向郑梅芳颁发的电府农地承包权[2018]第440904103205060XXXJ号《农村土地承包经营权证》第四页承包地块情况表中第五栏“秀官坡”地块的登记内容。案件受理费50元，由被告茂名市电白区人民政府负担。郑梅芳不服一审判决，向本院提起上诉称：电白区政府向郑梅芳作出的颁证行为，事实清楚，证据充分，程序适当，适用法律依据正确。电白区政府向叶创颁证事实不清，程序违法，茂南区法院就冯土兴起诉原电白县人民政府核发涉案《国有土地使用证》所作出的行政裁定[（2019）粤0902行初191号]认定事实和适用法律错误。上诉人于1999年已取得土地承包经营权，在上诉人对涉案土地享有的土地承包经营权未被撤销的情况下，电白区政府于2001年将涉案土地登记发证给叶创明显违法。本案出现“一地两证”，属于土地权属争议，根据法律规定，应先由乡级人民政府或县级以上人民政府处理，当事人对处理不服的，才能提起行政诉讼。一审法院直接撤销被诉颁证行为，违反法律规定。原审法院认定事实和适用法律均存在错误，请求撤销一审判决，驳回叶创的诉讼请求。被上诉人叶创、原审被告茂名市电白区人民政府二审均未提交书面答辩意见。经审查，一审判决认定的事实属实，本院依法予以确认。本院认为：本案为土地行政登记纠纷，二审审查的焦点问题是电白区政府向郑梅芳颁发的电府农地承包权[2018]第440904103205060XXXJ号《农村土地承包经营权证》第五栏“秀官坡”登记内容是否合法。涉案“秀官坡”土地位于茂名市电白区七迳镇白犬岭边，根据（2019）粤09行终162号生效行政裁定认定的事实，经原电白县人民政府批准，茂南第二建筑工程公司第十施工队1993年通过与电白县七迳镇尼乔管理区第五经济合作社签订《征用土地协议书》，支付补偿款、出让金、税费的方式，取得包括涉案土地在内的位于白犬岭边、白犬垌边和石鼓垌的32938.6平方米土地。至此，涉案土地已被征收并由集体土地转为国有土地，涉案土地不再属于原集体经济组织所有。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二条关于“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地”的规定，农村土地承包的土地为农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的土地，涉案集体土地1993年已转为非由农民集体使用的国有土地，不属于农村土地承包的对象。1998年4月，叶创从茂南第二建筑工程公司受让上述土地中的29199平方米土地，并于2001年11月30日取得原电白县人民政府核发的电国用（2001）字第0140X号《国有土地使用证》。在涉案“秀官坡”土地已成为国有土地且叶创持有的国有土地使用证未被撤销、注销的情况下，电白区政府将上述土地作为集体土地的承包地为郑梅芳核发涉案《农村土地承包经营权证》，缺乏事实和法律依据，原审法院判决予以撤销，事实清楚，证据充分，适用法律正确，本院予以支持。电白区政府主张在茂南第二建筑工程公司第十施工队未及时开发利用涉案土地的情况下，政府部门仍可以就涉案土地核发土地承包经营权证，允许个人进行承包，于法无据，本院不予支持。关于电白区政府提出“秀官坡”地块是否在叶创持有的《国有土地使用证》项下的土地范围内的问题，一方面，郑梅芳在上诉状中自述涉案土地存在“一地两证”的问题，即郑梅芳认同叶创持有的《国有土地使用证》与其持有的《农村土地承包经营权证》土地存在重叠。另一方面，在叶创提起的另案行政诉讼中，原审法院组织实地勘查时，各方当事人和在场的七迳镇政府工作人员、茂名市电白区七迳镇尼乔管理区第五经济合作社的部分村民代表均指认“秀官坡”地块包含在叶创持有的涉案《国有土地使用证》登记的土地范围内，故电白区政府上述主张，缺乏事实依据，本院不予支持。原审法院以电白区政府颁发涉案《农村土地承包经营权证》事实不清，主要证据不足为由，判决撤销涉案《农村土地承包经营权》第五栏“秀官坡”地块的登记内容，认定事实清楚，证据确凿，本院予以支持。综上，郑梅芳的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚、处理结果正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郑梅芳承担。本判决为终审判决。审判长  纪红玲审判员  罗 燕审判员  黄伟明二〇二〇年十二月一日法官助理严崇哲书记员钟能英