湖南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘行终1393号上诉人（原审原告）：王喜灏，女，汉族，1969年9月18日出生，住长沙市芙蓉区。被上诉人(原审被告)：长沙市芙蓉区人民政府。住所地：长沙市芙蓉区人民东路**。法定代表人：周春晖，该区区长。委托代理人：尹靖。委托代理人：李靥茜紫，湖南崇明律师事务所律师。被上诉人(原审被告)：长沙市人民政府。住。住所地：长沙市岳麓区岳麓大道**/div>法定代表人：郑建新，该市市长。委托代理人：李凯。上诉人王喜灏因与被上诉人长沙市芙蓉区人民政府（以下简称芙蓉区政府）、长沙市人民政府政府（以下简称市政府）信息公开及行政复议一案，不服湖南省长沙市中级人民法院（2020）湘01行初97号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。湖南省长沙市中级人民法院经审理查明：2015年8月9日，王喜灏向芙蓉区政府提交了三份政府信息公开申请，要求公开的信息分别为：1.芙蓉区东岸乡西龙村从2005年--2015年全村的集体土地使用情况。2.芙蓉区东岸乡西龙村全村的集体建设用地安置分配明细公开。3.芙蓉区政府收回东岸乡西龙村的《‘两安’及企业用地核定和剩余‘两安’用地及用地变更协议书》中包括所有关于办理程序的事实依据、法律依据、职权依据。芙蓉区政府委托马坡岭街道办事处对上述第二项、第三项政府信息公开申请进行了答复，马坡岭街道办事处直接对第一项政府信息公开请求进行了答复。王喜灏不服，于2015年11月21日向市政府申请行政复议。2016年6月3日，市政府作出长政复决字[2015]第769号《行政复议决定书》，维持了芙蓉区政府委托马坡岭街道办事处对王喜灏作出的政府信息公开回复。王喜灏不服，提起行政诉讼。本院经审理作出(2016)湘01行初340号《行政判决书》，认定因芙蓉区政府对王喜灏提交的一份公开申请未进行处理，复议决定没有对王喜灏提出的一项复议请求进行处理，遗漏王喜灏的复议请求，系程序违法，撤销了长政复决字[2015]第769号《行政复议决定书》。市政府依据法院判决重新受理了王喜灏的复议申请，并于2019年7月15日作出长府复决字[2019]第139号《行政复议决定书》，确认芙蓉区政府未在法定期限内依法对三个申请人（包括王喜灏）在2015年8月9日提交的关于“芙蓉区东岸乡西龙村从2005年一2015年全村的集体土地使用情况”政府信息公开申请作出答复违法，并责令芙蓉区政府在收到本决定书之日起20个工作日内对王喜灏的政府信息公开申请作出答复。2019年7月22日，芙蓉区政府收到长府复决字[2019]第139号《行政复议决定书》后，于2019年7月29日向长沙市自然资源和规划局芙蓉区分局发出《政府信息依申请公开工作协办函》，请求核实被申请公开的相关信息内容。长沙市自然资源和规划局芙蓉区分局于2019年7月31日作出芙资规政信函[2019]1号《关于政府信息公开转办事项的回复》，回复称“经查,本机关未制作未保存该信息，建议贵局向西龙村村委会及芙蓉区征地中心进一步咨询了解”。2019年8月6日，芙蓉区政府针对王喜灏关于“芙蓉区东岸乡西龙村从2005年-2015年全村的集体土地使用情况”的政府信息公开申请，作出(2019)重第01号《关于政府信息公开申请的答复》，答复内容如下:“经查，您申请公开的信息内容不属于本机关制作、保存，依法不属于本机关公开。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（五）项规定，本机关依法向您告知。同时，本机关建议您向西龙村村委会进一步咨询了解。”该答复于2019年8月7日以邮寄形式寄出给王喜灏。王喜灏不服，于2019年9月30日向市政府申请对芙蓉区政府作出的(2019)重第01号《关于政府信息公开申请的答复》进行行政复议。经市政府书面告知，王喜灏于2019年10月18日进行了补正。2019年10月22日，市政府向芙蓉区政府发送了行政复议答复通知及材料。因案件情况复杂，市政府于2019年12月16日决定延期30日。2020年1月7日，市政府作出了长府复决字[2019]第279号《行政复议决定书》，依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持了芙蓉区政府所作答复。2020年1月13日，市政府向各方当事人邮寄送达。王喜灏不服，提起本案诉讼。请求：1.撤销市政府作出的长府复决字[2019]第279号《行政复议决定书》并确认其违法；2.确认芙蓉区政府作出的（2019）重第01号《关于政府信息公开申请的答复》违法并予以撤销；3.判令芙蓉区政府对王喜灏所申请的政府信息依法正确予以公开并重新作出答复；4.判令两被告承担本案诉讼费用。湖南省长沙市中级人民法院认为：《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条规定：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在……”本案中，原告向芙蓉区政府申请公开的是“芙蓉区东岸乡西龙村从2005年-2015年全村的集体土地使用情况”。根据《中华人民共和国土地管理法（2004修正）》第十条的规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理。据此，芙蓉区政府应不具有案涉集体土地的管理职责，应未制作或获取案涉集体土地使用情况的信息。芙蓉区政府经查询检索，发现未制作或保存相关信息，遂向王喜灏答复相关信息不存在，具有事实根据，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第(四)项的规定，程序合法。市政府收到王喜灏的申请后，经法定程序在法定期限内作出被诉维持复议决定，相应地，亦具有事实根据和法律依据，程序合法。王喜灏对芙蓉区政府未制作或保存的事实不予认可，但未提供反证，对其主张不予认可。王喜灏同时主张芙蓉区政府负责集体所有土地的登记工作，且是征地信息公开的主体，故应制作或保存了案涉集体土地使用情况，无事实根据，不予采信。综上，王喜灏主张被诉政府信息公开答复及复议决定违法，理由不成立，不予支持。依照《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第（一）项的规定，判决驳回王喜灏的诉讼请求。本案受理费50元，由王喜灏负担。王喜灏不服上述判决，向本院提起上诉称：原审认定基本事实不清，主要证据不足。农民集体所有的土地，由县级人民政府登记行造册，核发证书，确认所有权。相关信息的制作和保存主要信赖人民政府及其土地管理部门，并不宜假村民自治形式来推卸责任，人民政府及其土地管理部门应有这方面的职责和义务担当；原审判决认定事实错误，适用法律、法规错误。村民委员会不是《政府信息公开条例》规定的政府信息公开主体，芙蓉区政府告知上诉人到村委会咨询了解，不符合《政府信息公开条例》的规定，缺乏事实和法律依据。请求撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。长沙市政府、芙蓉区政府未向本院提交书面答辩意见。本院对原审查明的事实予以确认。本院认为:《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定，政府信息是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第二十九条规定公民、法人或者其他组织申请获取政府信息的，应当提交政府信息公开申请，该申请应当包括申请公开的政府信息的名称、文号或者便于行政机关查询的其他特征性描述。该规定的意义在于方便行政机关查找检索并及时向申请人提供信息。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条规定，公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：（一）因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为；（二）要求行政机关提供政府公报、报纸、杂志、书籍等公开出版物，行政机关予以拒绝的；（三）要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝的；（四）行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的。从以上规定不难看出，以一定形式记录、保存的信息是政府信息可以公开的前提，行政机关只提供已经存在的信息，不因为申请人的请求而负担为其制作、加工、汇总信息的义务。本案中，上诉人王喜灏所申请公开的信息为：2005年-2015年全村的集体土地使用情况。从其申请的描述情况来看，既没有政府信息名称、文号，也没有便于行政机关查询的具体特征性描述。其要求政府公开的信息在时间跨度长达10年，在空间上覆盖全村集体土地，在状态上涵盖所有土地使用情况，上诉人在上诉状中也认为涉及“20多份《征收土地公告》，在西龙村范围内实际征收了数百顷土地”。由此可见，上诉人对申请公开的信息描述不够具体明确，行政机关需要对十多年来若干政府信息进行汇总、分析、加工，才有可能给出比较明确的答复。上诉人笼统的申请公开“2005年-2015年全村的集体土地使用情况”，行政机关也只能以信息不存在或“未制作、保存”，并告知其向有关机关咨询了解。若判决行政机关重新作出答复，仍然不能改变信息不存在的客观事实，仍然不能满足上诉人获得信息的愿望，只能告知其向有关机关咨询了解，故原审法院判决结论并无不当。应当指出的是，根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第三十条规定，政府信息公开申请内容不明确的，行政机关应当给予指导和释明，并自收到申请之日起7个工作日内一次性告知申请人作出补正，说明需要补正的事项和合理的补正期限。答复期限自行政机关收到补正的申请之日起计算。申请人无正当理由逾期不补正的，视为放弃申请，行政机关不再处理该政府信息公开申请。芙蓉区政府在收到上诉人王喜灏的申请后，认为存在申请不明确不具体情形的，应当一次性告知申请人予以补正。综上所述，上诉人王喜灏的上诉理由不能成立，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，处理结论并无不当，可予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审不收取案件受理费。本判决为终审判决。审判长  周光清审判员  李清平审判员  余俊杰二〇二〇年十二月八日法官助理张颢严书记员杨柳