山西省高级人民法院行政判决书（2020）晋行赔终135号上诉人（原审被告）垣曲县人民政府。法定代表人麻某。行政机关出庭负责人张某。委托代理人郭某，山西中条律师事务所律师。被上诉人（原审原告）杨某，住山西省垣曲县。委托代理人李某，山西华尧律师事务所律师。委托代理人范某，山西华尧律师事务所律师。原审被告垣曲县新城镇人民政府。法定代表人娄某。上诉人垣曲县人民政府（以下简称垣曲县政府）因被上诉人杨某诉其及垣曲县新城镇人民政府（以下简称新城镇政府）房屋行政赔偿一案，不服山西省临汾市中级人民法院（2020）晋10行赔初2号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人垣曲县政府的出庭负责人张某及委托代理人郭某，被上诉人杨某及委托代理人李某、范某，原审被告新城镇政府法定代表人娄某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：杨某一家居住于××县，赵鹏霞（已故）为杨某妻子，杨华、杨振为杨某儿子，杨某、杨华、杨振均为非农业户口。1992年11月27日，垣曲县土地管理局为赵鹏霞办理了编号为上王集建（266）字第330107266号集体土地建设用地使用证，后经赵鹏霞申请，垣曲县土地管理局于2001年1月18日为赵鹏霞办理了编号为32号的农村居民建房用地准建证。其在该宗土地上修建了连体房屋，由杨振、杨华居住使用。2015年，根据垣曲县发展改革局《关于对山西广源聚房地产开发有限公司垣曲县上王村棚户区改造金华苑小区一期工程建设项目核准的批复》，确定了新城镇上王村村西组棚户区改造项目。2015年，垣曲县政府发布《关于新城镇上王村中条大街棚户区改造项目集体土地使用权注销登记的通告》，收回上王村三个居民组的集体土地使用权。2016年3月，垣曲县国土资源局向新城镇上王村发布征地告知书，载明经垣曲县政府研究，拟征收上王村土地7.9亩，并载明了征地补偿标准及安置方案等内容。后经多次协商，杨某一直未就其连体房屋的拆迁补偿与新城镇政府达成协议。2018年10月25日，新城镇政府发布通知，要求上王村各住户提供宅基地证、集体土地建设用地批准书等证书或资料，通知送达给杨华，但在规定期限内杨某未提供上述证书或资料。2018年11月7日，上王村村民委员会（以下简称上王村委会）召开会议，认为杨华、杨振非上王村村集体经济组织成员，不享有农村宅基地使用权，属违法使用土地，房屋属违法建设，提请上级部门处理。同日，新城镇政府以同样理由申请县委、县政府组织国土、住建、公安等部门对杨某房屋进行拆除。2018年11月21日，新城镇政府责成上王村委会通知杨华、杨振3日内自行拆除，否则将联合执法，予以强制拆除，上王村委会将拆除通知送达杨华。2019年1月25日，垣曲县政府责令有关部门将杨某房屋拆除，并将其屋内部分财产登记后保存于上王村委会。原审法院于2020年6月23日作出（2020）晋10行初1号行政判决书，确认被告垣曲县政府对原告杨某房屋的拆除行为违法。原审法院认为：本案争议焦点为：被告垣曲县政府应否对原告房屋予以赔偿以及赔偿的数额是多少。一、关于应否赔偿的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：...（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”据此，财产损害行政赔偿要件包括：1、是否存在行政违法行为；2、是否造成财产损害；3、违法行政行为与财产损害之间是否具有因果关系；4、财产损害是否系合法权益。本案属于被告垣曲县政府实施棚户区改造时，在集体土地征收过程中对原告房屋实施行政强制拆除的行为。该行政强制行为造成原告房屋灭失，且已被该院（2020）晋10行初1号行政判决确认违法。至于被告辩称原告房屋系违法建筑，不应赔偿的理由，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布”；第二十四条第二款“市、县人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿”的规定，被告垣曲县政府在对原告所占土地进行征收及实施行政强制拆除前，并未组织有关部门对原告房屋进行调查、认定和处理，未能及时依法履职。且审理查明，原告杨某被诉房屋所占土地系其妻赵鹏霞于1992年办理了集体土地建设使用证以及2001年又办理了农村居民建房用地准建证，在办理了手续的两块土地上修建了连体房屋。原告修建房屋在《中华人民共和国城乡规划法》实施之前，不存在违法规划的情形。故被告并未考虑原告房屋建造历史、有关用地政策、使用现状、土地利用规划等因素，而认定原告房屋系违法建筑物，原告请求国家赔偿没有合法权益受损的理由不能成立。结合2019年强制拆除时，村干部翟亚元、杨巨红出具《关于杨振、杨华房屋拆迁一事赔偿保证书》，并加盖垣曲县新城镇上王村民委员会公章，镇政府娄某担保的事实，对原告的财产损害，被告应当予以赔偿。二、关于赔偿数额的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”，第三十六条第（八）项“对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”。据此，被告垣曲县政府应当因其违法行为给原告造成的直接损失予以赔偿，并应当以支付赔偿金为主要方式。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定“在行政赔偿、补偿案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”。本案因违法拆除给原告物权造成损失，按照上述规定应予赔偿，但同时被告之前发布征地告知书，明确了征地补偿标准及安置补偿方案的内容，并与原告就补偿内容进行过协商，拆迁时村委会出具的赔偿保证书，保证赔偿标准赔偿面积按照600余平方米赔偿，屋内装修酌情协商处理。在原告认可、协商一致的情况下，依该征收补偿方案确定的补偿数额亦可作为赔偿原告的数额。因被告的行政强制拆除行为，原告的房屋及相关财产状况已经不存在，本案原告仅提供了其房屋的丈量图，被告应对其给原告造成的财产损失承担举证责任。综合考虑本案实际情况，从妥善处理矛盾的角度出发，宜由被告对原告要求赔偿的请求先行作出处理。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，判决被告垣曲县政府于本判决生效之日起六十日内对原告杨某的赔偿请求作出处理决定。垣曲县政府上诉称：一、被上诉人杨某不是本案被拆房屋的所有权人及案涉宅基地的使用权人，不具备原告主体资格。从上诉人在原审中提供的证据均可证实杨华、杨振是房屋的实际所有人，而并非被上诉人。二、上诉人不是本案的适格被告。原审在认定上诉人“责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”的基础上，仍然将上诉人错列为被告，审判程序违法。上诉人根据《中华人民共和国城乡规划法》的规定责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施，责成行为对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，亦不得以政府“责成”行为将其列为强制拆除行为的共同被告。三、原审缺乏对上诉人与被上诉人提供的关键证据进行客观分析、认定，从而导致认定事实错误。（一）根据2018年垣国土资函（2018）62号回复函，被上诉人三处宅基证（编号分别是330107269、330107281、3301072**）在一二期拆迁中已经全部得到赔偿。（二）案涉被拆房屋没有办理集体土地使用证和准建证，是违法建筑。（三）案涉被拆房屋占用的土地，违反了一户一宅的规定，是违法建筑，却认定为合法。四、案涉被拆房屋是违法建筑，依法应予强制拆除。（一）被上诉人提供的尾号为266号的土地证及32号准建证已在一期拆迁中得到赔偿，案涉房屋未依法办理集体土地使用证审批及准建手续，违反了《中华人民共和国土地管理法》的规定，建造的房屋系违法建筑，根据《中华人民共和国城乡规划法》应当依法予以拆除。（二）案涉被拆房屋严重违反了一户一宅的法律规定，是违法占地。1.“户”是指具有本村常住户口且享受集体资产分配的集体经济组织成员家庭。被上诉人杨某系非农业户口，中条山有色集团公司退休职工，其妻子赵鹏霞作为**农村村民，却和其两个非农业户口的儿子（长子杨华、次子杨振均在中条山有色集团公司上班）占有四处宅基地，严重违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第一款“一户一宅”的规定。2.根据《山西省实施办法》规定，被上诉人四处宅基面积已近1000平方米，已超过规定标准的五倍之多。3.根据《山西省实施办法》第三十九条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，超过一处的，应当退出。五、原审法院适用法律不当，导致判决错误。（一）案涉被拆房屋在集体土地上所建，对其进行征收补偿和拆除，原审判决适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》缺乏法律依据。（二）本案中涉及城中村改造项目，实施过程中必然涉及对房屋权属及合法性的调查、认定处理，原审认为“以原告违法占地为名实施的强拆，行政目的与实施的目的不具有一致性”适用法律错误。六、本案强制拆除具有充分的事实依据，程序正当合法。（一）认定被上诉人的房屋违反“一户一宅”规定的程序合法。2018年11月7日，上王村委会召开会议，认为杨华、杨振非上王村集体经济组织成员，不享有农村宅基地使用权，属违法使用土地，房屋属违法建筑，并逐级报请县政府组织国土、住建、公安等部门进行拆除，完全符合《中华人民共和国土地管理法》及《国土资源部关于加强农村宅基地管理的意见》第二条第五项规定。（二）根据《中华人民共和国行政强制法》的有关规定，上诉人有权责成有关部门对违法建筑进行强制拆除，且在对被上诉人的违法建筑进行强制拆除前依法履行了催告义务，给予被上诉人陈述和申辩的权利，进行了公告，强制拆除程序合法。七、案涉被拆房屋系违法建筑，判决上诉人在60日内对被上诉人赔偿请求作出处理决定没有法律依据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定，即使上诉人的强拆行为违法，因被上诉人没有合法权益受损的事实，人民法院也不应支持其赔偿请求。请求：撤销山西省临汾市中级人民法院（2020）晋10行赔初2号行政赔偿判决，将本案发回重审或者改判驳回被上诉人的诉讼请求。杨某辩称：一、上诉人强拆的房屋系被上诉人的财产，被上诉人属于与强制拆除行为具有利害关系的当事人，具备原告主体资格。上诉人强拆的房屋是编号为上王集建（房用地准建证上所建的房屋，两宗宅基地的使用权人是被上诉人的配偶赵鹏霞，被拆房屋属于被上诉人的夫妻共同财产。2004年被上诉人配偶赵鹏霞去世，原审中，被上诉人向法庭提交了三个儿子放弃对该房屋继承权的证明，所以该房屋在被上诉人强拆前为被上诉人的个人财产，被上诉人当然具备本案的诉讼主体资格。二、上诉人是房屋拆除行为的决定者和组织实施者，属于适格被告。政府部门给被上诉人之子杨华送达的《信访处理意见书》载明上诉人于2019年1月22日召集相关职能部门成立拆迁工作领导组并于2019年1月25日联合执法，对被上诉人房屋实施强制拆除的事实，上诉人在原审中对此事实也予以认可。三、上诉人强拆被上诉人房屋没有任何法律依据，系违法行为。（一）上诉人对被上诉人房屋进行征收是以实施棚户区改造为名，与开发商合作进行商业开发为实。（二）依据上诉人拆除被上诉人房屋的批复文件，其拆除房屋的本意是为了棚户区改造，但事实上就是因为与被上诉人达不成一致的拆迁补偿意见，就巧立名目以被上诉人违法占地为由进行强拆，其行政目的与行政行为的依据明显存在矛盾，上诉人是以违法的行政行为来实现其非法的行政目的。（三）依据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定，有行政强制权行政机关在实施行政强制执行前，应当先行作出合法的行政决定，也就是说即便上诉人要实施强制拆除也应当按照行政强制法规定的程序进行，上诉人即没有证据证明被上诉人的上述房屋为违法建筑，也没有对被上诉人房屋进行强拆的合法依据，强拆行为既缺乏法律依据又缺乏事实依据，系严重违法行为。四、上诉人强拆被上诉人合法所有的房屋，上诉人应当赔偿被上诉人的损失。（一）被拆房屋系被上诉人取得上王集建（房用地准建证后所建的房屋，修建行为不属于非法占地。（二）案涉两处宅基地，一处是被上诉人配偶依法申请经政府部门批准取得，一处是购买本村村民宅基地取得。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十九条的规定，被上诉人妻子接受转让取得的宅基地已经过有关部门批准并颁发土地使用证，名下存在两处宅基地符合法律规定。至于被上诉人名下的两处宅基地一处是继承祖宅所得，一处是原来已经取得的宅基地，符合《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十九条的规定。（三）《中华人民共和国城乡规划法》于2007年颁布，被拆房屋修建于2001年，不存在违反规划的情形。（四）被拆房屋依据国土部门工作人员的现场规划进行建造，不存在违法超建，且使用的土地均属于建设用地，符合土地利用总体规划，依法不应当拆除。（五）本案涉及两处宅基地，上诉人强拆后未给予赔偿，上诉人在上诉状中所称双方协商一致赔偿的房屋是被上诉人名下继承的房屋和原宅基地上房屋。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。新城镇政府的意见与垣曲县政府的意见一致。本院二审查明的事实与一审认定的事实基本一致，予以确认。另查明：杨某之子杨威、杨振、杨华均在原审中提交了放弃对母亲赵鹏霞名下房产继承权的书面声明。杨振、杨华均分别于2014年5月9日与运城市宜佳房地产开发有限公司签订了《旧城改造房屋拆迁补偿安置协议》，协议中被拆房屋未指明位于何处。杨某于2019年4月8日与山西广源聚房地产开发有限公司签订《棚户区改造房屋征收补偿安置协议》。新城镇政府2018年11月7日申请县政府组织对案涉房屋实施强拆的报告中载明：“杨振、杨华二人在××村拥有多处宅院，金华苑一期已经将一处老宅院按照拆迁方案要求做了置换。现在待拆迁的房屋，于2001年左右，在××村建造”。原审过程中，原被告双方确认杨某、杨振、杨华之前签订的三份补偿协议与案涉被拆房屋、土地没有关系，亦没有对案涉被拆房屋进行过补偿。本案二审询问中，杨某主张尾号为266号和277号的宅基地是相邻的两块宅基地，被拆房屋系使用此两块宅基地并超占了部分土地建成的，垣曲县政府主张277号是由266号宅基地变更而来，是同一块宅基地，依据为垣曲县国土资源局2018年11月13日发给新城镇政府的垣国土资函〔2018〕62号《关于核实农村宅基地证回复的函》。该函载明：“经查杨振、杨华无土地登记信息，杨某有二宗土地登记信息（330107269，地址：××村，面积98平方米。330107281，地址：××村，面积490平方米）。赵鹏霞有土地登记信息（330107267，地址：××村，面积200平方米），有批准民用土地通知书，编号为32，时间2001年1月18日”。以上事实由当事人诉辩意见、原审时提交证据、二审庭审笔录等在案佐证。本院认为：本案系与确认行政强制拆除行为违法一并提起的行政赔偿之诉，当事人争议焦点是原审判决结果是否适当。本案中，垣曲县政府在未签订拆迁补偿协议的情况下，对杨某房屋进行了拆除，该拆除行为已被本院（2020）晋行终768号行政判决确认为违法，故垣曲县政府应当依法对杨某财产损失承担行政赔偿责任。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第三十二条、第三十六条第（四）项、第（八）项的规定，国家赔偿实行“填平补齐”的赔偿原则，对违法行政行为造成相对人合法权益进行赔偿，具体赔偿数额以案涉财产无法返还或无法恢复原状时的直接损失为限。根据已查明事实，被拆房屋占用土地面积中有多少属于合法批准的使用面积，房屋实际建筑面积中有多少属于合法批准后建造，杨某在被拆房屋内有多少合法动产因强拆行为灭失或损坏等问题，均需要垣曲县政府进一步调查后才可以依法确定，故本案不具备直接判处具体赔偿数额的客观条件。原审法院判决垣曲县政府在判决生效之日起六十日内对杨某赔偿请求作出处理决定并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长 程彦斌审判员 庞永平审判员 姚利屏二○二○年十二月十八日法官助理 卜勇涛书记员 武 蕾