辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终1087号上诉人（一审原告）：凤城市鑫隆煤业有限公司，住所地凤城市爱阳镇凤煤后勤街。法定代表人：梁朝国，该公司经理。委托诉讼代理人：杨杰，北京市亿嘉律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：凤城市人民政府，住所地凤城市邓铁梅路**。法定代表人：刘向东，该市政府市长。委托诉讼代理人：于丽，辽宁科贤律师事务所律师。委托诉讼代理人：高亚范，辽宁科贤律师事务所律师。凤城市鑫隆煤业有限公司（以下简称“鑫隆煤业”）因诉凤城市人民政府（以下简称“凤城市政府”）强制关闭煤矿违法及行政赔偿一案，不服辽宁省丹东市中级人民法院（2019）辽06行初84号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭进行了审理，并于2020年11月17日对双方当事人进行了询问，鑫隆煤业的委托诉讼代理人杨杰，凤城市政府的委托诉讼代理人于丽、高亚范到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2017年2月23日，凤城市政府作出(凤政办发[2017]7号)《凤城市煤炭行业化解过剩产能实施方案》，明确2017年5月30日前，现场关闭全市生产能力9万吨以下的煤矿企业，采取煤矿主动退出与政府推动相结合的办法实施，鼓励煤矿企业自愿退出煤炭生产领域。2017年4月8日凤城市政府作出凤煤化产字[2017]11号《关于印发凤城市现场关闭煤矿实施方案的通知》。2017年4月18日鑫隆煤业与凤城市政府的下级政府爱阳镇政府签订了《自愿关闭煤矿(公司)保证合同书》，对关闭鑫隆煤业矿井及补偿事宜进行了约定。2017年4月21日凤城市政府作出关闭决定。同月24日在《凤城时讯》报纸上刊登《凤城市人民政府公告》，公告凤城市政府决定关闭鑫隆煤业及其他煤矿企业。2017年4月22日，凤城市煤炭工业局的工作人员在辽宁省凤城市公证处的见证下，向鑫隆煤业送达了关闭决定及《关井告知书》。2017年4月24日，凤城市政府组织各职能部门及镇政府对鑫隆煤业矿井实施关闭，并进行验收。2018年10月18日，鑫隆煤业以辽宁省人民政府为被告向沈阳市中级人民法院提起行政诉讼，请求确认被告辽宁省人民政府决定关闭其矿井并强行填埋违法，并赔偿各项经济损失，同时附带请求依法审查(辽政密电[2017]2号)《辽宁省人民政府关于做好煤炭行业淘汰落后产能工作的通知》规范性文件的合法性。2018年12月11日，沈阳市中级人民法院作出(2018)辽01行初508号行政裁定书，以鑫隆煤业起诉被告不适格，经释明鑫隆煤业拒绝变更被告为由，裁定驳回其起诉。鑫隆煤业于2019年9月25日，向一审法院提起行政诉讼。一审法院认为，2017年4月18日鑫隆煤业与凤城市爱阳镇人民政府签订了《自愿关闭煤矿(公司)保证合同书》，合同第一段注明“乙方(鑫隆煤业)根据上级主管部门的规定，对自己经营的公司向甲方(凤城市爱阳镇人民政府)提出关闭公司申请，已获上级部门批准，同意依法关闭。就关闭前后的相关事宜，甲乙双方依据法律的规定，平等协商，达成保证合同”，同时合同分六条对如何实施关闭、如何对鑫隆煤业进行补偿以及领取补偿款等相关问题进行了约定。该《自愿关闭煤矿(公司)保证合同书》签订后，凤城市政府于2017年4月21日作出了(凤政决字2017第034号)《关于关闭凤城市鑫隆煤业有限公司的决定》，决定将鑫隆煤业的矿井予以关闭。2017年4月24日，凤城市政府组织其职能部门以及相关镇政府对鑫隆煤业矿井实施关闭。该关闭行为是在鑫隆煤业申请及承诺的情况下实施的，符合“淘汰落后产能，有序退出过剩产能”的要求，并不存在鑫隆煤业所诉强制关闭的行政行为。故鑫隆煤业请求判决确认凤城市政府以炸井方式强行填埋、封死鑫隆煤业矿井的行为违法并赔偿的诉讼请求没有事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第(三)项的规定，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款(一)项的规定，应当驳回起诉。鑫隆煤业主张本案的《自愿关闭煤矿(公司)保证合同书》系在凤城市政府强迫下签署的，但该主张缺乏证据支持，故不予采纳。此外，根据鑫隆煤业起诉状内容可知，其在矿井被关闭时，就已经知晓该事实，针对该事实行为主张权利的起诉期限，应当从该行为发生之日起开始计算，即2017年4月24日开始计算。根据当时生效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”的规定，上诉人最迟应当在2019年4月24日之前提起行政诉讼。但2018年2月8日《最高人民法院关于适用的解释》出台后，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》不再适用。关于起诉期限最长保护期也发生了变化，由原有司法解释的最长保护期2年变更为1年，即《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案中，从保护当事人诉讼权利的角度出发，对上诉人起诉期限最长保护期1年的计算应当从2018年2月8日开始。本案鑫隆煤业于2019年9月25日提起行政诉讼，明显超过了1年最长保护期限，故其起诉超过了法定的起诉期限。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款(二)项的规定，应当驳回鑫隆煤业的起诉。关于鑫隆煤业提出其并不知晓强制关闭行为的实施主体，为了查明此事，向沈阳市中级人民法院提起行政诉讼。经过此次诉讼，才知晓强制关闭的实施主体是凤城市政府，所以其起诉期限的计算应当从沈阳市中级人民法院行政裁定书下达之日开始计算。鑫隆煤业的这一主张不能成立，理由是凤城市政府在对该煤矿矿井实施关闭前，已经作出的(凤政决字2017第034号)《关于关闭凤城市鑫隆煤业有限公司的决定》，并于2017年4月22日在辽宁省凤城市公证处的见证下，向该煤矿送达。鑫隆煤业对凤城市政府关闭其矿井的行为是明知的。这一点在其起诉状中也能得到印证，其起诉状中表明，关闭矿井后其多次向凤城市政府主张赔偿。而且司法解释中明确最长1年的起诉期限保护期是从知道行政行为内容之日起开始计算，并不是从明确行政行为实施主体之日起开始计算。综上，鑫隆煤业的主张不能成立，一审法院不予支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款(一)、(二)项的规定，裁定：驳回凤城市鑫隆煤业有限公司的起诉。案件受理费50元，予以返还。鑫隆煤业上诉称，一审裁定认定事实错误。一、《自愿关闭煤矿（公司）保证合同书》不是平等主体之间签订的民事协议，是一份行政协议，协议的权利义务不对等，并非上诉人与被上诉人双方经过平等协商后签订的协议，且该协议并非上诉人的法定代表人自愿签订的。二、上诉人并非自愿关闭煤矿，被上诉人也没有给予上诉人奖励资金或补偿款。三、上诉人的起诉没有超过法定期限。上诉人是通过起诉辽宁省人民政府的案子才知道关闭煤矿的主体是本案的被上诉人。且本案是关闭煤矿的行为，应当适用二十年的最长诉讼保护期限。四、上诉人主张的各项损失，被上诉人应当依法予以赔偿。综上，请求依法撤销一审裁定，将本案发回重审或者依法判决确认被上诉人强行关闭上诉人煤矿行为违法，判决赔偿上诉人各项经济损失共计7760.999万元。凤城市政府答辩称，第一，被上诉人根据国务院、省政府、市政府的会议要求和精神，依照法定程序关闭煤矿，与上诉人签订了《自愿关闭煤矿（公司）保证合同书》，作出了《关闭决定》，在报纸上刊登了公告，对上诉人送达了《关闭告知书》，并由公证处进行了公证，上诉人称不知被上诉人是关闭煤矿主体没有事实依据。第二，上诉人的《安全生产许可证》已经到期，没有合法采矿的依据。第三，被上诉人是依据《自愿关闭煤矿（公司）保证合同书》合法关闭矿井。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，依法应当予以维持。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案的争议焦点在于上诉人的起诉是否有事实根据和是否超过了法定的起诉期限。一、关于上诉人的起诉是否具有事实根据的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据上述规定，上诉人提起本案诉讼，请求确认凤城市政府强制关闭煤矿的行为违法，应当提供证据证明存在其主张的强制关闭煤矿行为。本案中，2017年4月18日上诉人与凤城市爱阳镇人民政府签订了《自愿关闭煤矿(公司)保证合同书》。该合同中约定，上诉人对自己经营的公司向凤城市爱阳镇人民政府提出关闭申请，请求将煤矿依法关闭。双方对如何实施关闭、如何对上诉人进行补偿以及领取补偿款等相关问题亦进行了约定。该合同签订后，凤城市政府作出了关闭决定。4月24日，凤城市政府组织其职能部门以及相关镇政府对上诉人矿井实施关闭。该关闭行为是在上诉人申请及承诺的情况下实施的，符合“淘汰落后产能，有序退出过剩产能”的要求，并不存在强制关闭的情形。上诉人主张涉案《自愿关闭煤矿(公司)保证合同书》非其真实意思表示，应为无效一节，因其未能提供充分证据证明其主张，本院对此主张不予支持。由于上诉人提供的证据不能证明存在被诉的强制关闭煤矿行为，因此其起诉没有事实根据，不符合法定的起诉条件。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定的起诉条件的应当裁定驳回起诉，因此本案应当裁定驳回上诉人的起诉。二、关于上诉人的起诉是否超过起诉期限问题。本案中，凤城市政府于2017年4月21日作出了关于涉案煤矿的关闭决定，并于4月24日组织其职能部门以及相关镇政府对煤矿实施关闭。被诉关闭行为作出时生效实施的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，被诉关闭煤矿行为发生于2017年4月，故涉及新旧司法解释的衔接适用问题。上诉人在关闭煤矿当日即已知道行政行为的内容，因该事实行为并未有行政机关告知其诉权或者起诉期限，故自其知道行政行为内容之时应适用2年的起诉期限。但是2018年2月8日新司法解释实施后，因其剩余起诉期限超过一年，故其起诉期限应为自2018年2月8日之日起的一年内，上诉人于2019年9月25日提起行政诉讼已超过法定起诉期限。关于上诉人主张应适用二十年的最长诉讼保护期限问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的二十年起诉期限适用于公民、法人或者其他组织不知道行政行为内容的情形，故不适用于本案。关于上诉人主张其在向沈阳市中级人民法院提起行政诉讼后，才知晓强制关闭的实施主体是凤城市政府，故其起诉期限的计算应当从沈阳市中级人民法院行政裁定书下达之日开始计算问题。即使如上诉人所述，其于沈阳市中级人民法院行政裁定书下达之日即2018年12月才知晓强制关闭的实施主体，因为此时其已经提起过行政诉讼，了解了行政诉讼的相关规定，因此不能再按照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定的一年计算起诉期限，而应当按照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定的六个月计算起诉期限，因此上诉人于2019年9月提起本案诉讼明显已超过起诉期限。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。本案中，上诉人对凤城市政府关闭其煤矿的行为是明知，且不存在起诉期限的扣除和延长情形。故一审法院认定其超过起诉期限并无不当。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。鑫隆煤业的上诉理由无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  康宪雷审判员  孙弘达审判员  谭 斌审判员  吴晓红审判员  曹 弘二〇二〇年十二月二日法官助理宋斯文书记员安康