辽宁省大连市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)辽02行终611号上诉人（原审原告）大连高新技术产业园区玉龙湾小区业主委员会，住所地大连高新技术产业园区龙王塘街道玉龙湾小区。负责人张永昌，该业主委员会主任。委托诉讼代理人刘和友，辽宁翊鼎律师事务所律师。被上诉人（原审被告）大连高新技术产业园区住房和城市建设管理局（原大连高新技术产业园区规划建设局），住所地大连高新技术产业园区汇贤园**。法定代表人王政安，该局局长。委托诉讼代理人任昱佳，辽宁智库律师事务所律师。委托诉讼代理人白禹龙，辽宁智库律师事务所律师。原审第三人大连澍景投资有限公司，住所地大连市旅顺市场街**。法定代表人王茂祥，该公司执行董事兼总经理。委托诉讼代理人（破产管理人）钟鹏，辽宁昭明律师事务所律师。上诉人大连高新技术产业园区玉龙湾小区业主委员会（以下简称玉龙湾小区业委会）因诉被上诉人大连高新技术产业园区住房和城市建设管理局、原审第三人大连澍景投资有限公司（以下简称澍景公司）城乡建设行政管理一案，不服大连高新技术产业园区人民法院（2020）辽0293行初24号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院认定事实，被告大连高新技术产业园区规划建设（以下简称高新园区规建局）委托案外人大连高新技术产业园区建设工程质量监督管理站（以下简称高新园区质监站）对玉龙湾小区建设单位即第三人澍景公司提交的玉龙湾工程竣工验收备案材料进行审查，高新园区质监站于2015年8月3日向第三人澍景公司出具《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案表》（备案编号：2015010），对玉龙湾工程予以竣工验收备案。2019年9月27日，大连高新技术产业园区龙王塘街道办事处作出2019001号《业主委员会备案通知书》，该通知书记载：玉龙湾小区第一届业主委员会成立于2019年9月1日，任期五年。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”，以及第四十九条第一项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”提起行政诉讼，原告应当是被诉行政行为的相对人以及其他与被诉行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。只有当起诉人诉请保护的权益，恰好落入行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法律规范的保护范围时，起诉人的原告主体资格才能被承认。反之，如果起诉人虽有某种权益，但并非行政机关作出行政行为时需要考虑的，或者起诉人并不具有行政机关作出行政行为时需要考虑的权益，人民法院均不宜认可原告主体资格。本案中，被告高新园区规建局委托案外人高新园区质监站于2015年8月3日对玉龙湾工程作出的竣工验收备案行为，相对人是建设单位第三人澍景公司，行政行为的效力和内容均由第三人澍景公司概括承受，原告玉龙湾业委会不属于行政机关作出行政行为时应予考量的其他利害关系人。玉龙湾小区业主作为购房人，其与第三人澍景公司之间建立的房屋买卖合同关系属于民事法律关系，其因履行合同发生的争议应通过民事途径救济。综上所述，原告玉龙湾业委会的起诉不符合法定条件，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下:驳回原告大连高新技术产业园区玉龙湾小区业主委员会的起诉。上诉人玉龙湾小区业委会上诉称，裁定撤销大连高新技术产业园区人民法院作出的(2020)辽0293行初24号行政裁定，指令大连高新技术产业园区人民法院继续审理。主要事实与理由：原审以上诉人不属于被诉行政行为应予考量的利害关系人为由裁驳起诉，有违法律统一适用规则，有损司法公信力，显属法律适用错误。本案属于“缺乏明确裁判规则或者尚未形成统一裁判规则的”法定情形，根据2020年7月31日起试行的《最高人民法院关于统一法律适用加强类案检索的指导意见(试行)》的有关规定，承办法官应当依托中国裁判文书网、审判案例数据库等进行类案检索，对检索到的类案为指导性案例的，人民法院应当参照作出裁判。登录中国裁判文书网，可检索到最高人民法院2020年2月25日发布的一则类案指导性案例：(2019)最高法行申10893号行政建设项目规划批复意见和建设工程规划裁定书。该案的裁判要点：验收合格的行为均属于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，业主个人若对前述行为不服，可以通过业主委员会提起诉讼，也可以通过专有部分占建筑物总面积过半数或者占总户数过半数的业主提起诉讼……；另外，最高人民法院2016年5月20日发布的指导案例59号《戴世华诉济南市公安消防支队消防验收纠纷案》，其裁判要点：作出建设工程消防验收备案通知，是对建设工程消防设施质量监督管理的最后环节，备案结果通知含有消防竣工验收是否合格的评定，具有行政确认的性质，是公安机关消防机构作出的具体行政行为，备案手续的完成能产生行政法上的拘束力，是可诉的行政行为；再则，最高人民法院(2015)民申字第1045号民事判决书载明的裁判观点：商品房竣工验收备案表是认定本案所涉商品房竣工验收合格的唯一有效法定证明文件。本案中，被上诉人在办理备案过程中未审查规划部门对工程项目的规划条件须出具的核实证明、供气单位对燃气系统进行检查验收须出具的同意接收文件等即对原审第三人作出了竣工验收备案，违反了《建设工程质量管理条例》《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》《大政发(2014)23号大连市人民政府关于印发大连市房屋建筑工程竣工验收备案管理办法的通知》等法规、规章和规定。被上诉人作为建设行政机关，在竣工验收备案行为中，并非只是接受建设单位向其报送房屋竣工验收相关资料，还要对备案资料进行至少是形式上审查，如果发现违法情形将责令停止使用，重新组织竣工验收。可见，竣工验收备案行为无论对作为开发商的原审第三人还是对作为购房者所属的上诉人都会产生行政法上的拘束力，能够对广大业主的权利产生实质性影响。综上，上诉人的上诉请求有充分的事实基础与法律依据，恳请二审依法纠正原审错误，作出公正裁判。被上诉人大连高新技术产业园区住房和城市建设管理局、原审第三人澍景公司均未向本院提交书面答辩意见。本院经审理查明：因机构改革，依据中共大连高新区工作委员会办公室文件（大高党办发[2020]30号）《关于印发的通知》，原大连高新技术产业园区规划建设局职能由大连高新技术产业园区住房和城市建设管理局承接。本院查明的其他事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”该法第二十六条第六款规定：“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行驶其职权的行政机关为被告。”据此，因大连高新技术产业园区规划建设局职能已由大连高新技术产业园区住房和城市建设管理局承接，故本案被告应为大连高新技术产业园区住房和城市建设管理局。上诉人诉请确认被上诉人对原审第三人作出的竣工验收备案行政行为违法，责令被上诉人对原审第三人限期完成配套设施及其移交手续，重新组织竣工验收的补救措施。本案争议焦点在于：一、被上诉人作出的竣工验收备案行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围；二、上诉人提起本案诉讼是否具有原告的主体资格。三、上诉人提起诉讼是否超过法定起诉期限。关于第一个争议焦点，根据当时适用的《建设工程质量管理条例》（国务院令279号）第十六条规定，建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。建设工程竣工验收应当具备下列条件：（一）完成建设工程设计和合同约定的各项内容；（二）有完整的技术档案和施工管理资料；（三）有工程使用的主要建筑材料、建筑构配件和设备的进场试验报告；（四）有勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件；（五）有施工单位签署的工程保修书。建设工程经验收合格的，方可交付使用。《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》第三条规定，国务院建设行政主管部门负责全国房屋建筑工程和市政基础设施工程的竣工验收备案管理工作。县级以上地方人民政府建设行政主管部门负责本行政区域内工程的竣工验收备案管理工作。第四条规定，建设单位应当自工程竣工验收合格之日起１５日内，依照本办法规定，向工程所在地的县级以上地方人民政府建设行政主管部门备案。第五条规定，建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件：（一）工程竣工验收备案表；（二）工程竣工验收报告。竣工验收报告应当包括工程报建日期，施工许可证号，施工图设计文件审查意见，勘察、设计、施工、工程监理等单位分别签署的质量合格文件及验收人员签署的竣工验收原始文件，市政基础设施的有关质量检测和功能性试验资料以及备案机关认为需要提供的有关资料；（三）法律、行政法规规定应当由规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件；（四）工单位签署的工程质量保修书；（五）法规、规章规定必须提供的其他文件。商品住宅还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。第六条规定，备案机关收到建设单位报送的竣工验收备案文件，验证文件齐全后，应当在工程竣工验收备案表上签署文件收讫。第八条规定，备案机关发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，应当在收讫竣工验收备案文件15日内，责令停止使用，重新组织竣工验收。根据以上法规的规定，建设工程质量管理部门对建设工程竣工验收备案申请应进行审核，若发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，应当责令停止使用、重新组织竣工验收、重新办理备案手续，因此，被上诉人是否核准竣工验收备案行为对外产生法律效力，属于人民法院行政诉讼受案范围。关于第二个争议焦点，上诉人虽于2019年9月1日成立，被诉行政行为于2015年8月3作出，但业主委员会代表全体业主的共同利益进行诉讼，具有原告的主体资格。关于第三个争议焦点，上诉人于2020年5月7日在参加债权人核查破产债权程序中知道被诉验收备案行为，于2020年6月28日提起本案诉讼，未超过六个月的法定起诉期限。综上，原审法院裁定适用法律错误，本院予以纠正。上诉人的上诉请求及理由成立，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销大连高新技术产业园区人民法院（2020）辽0293行初24号行政裁定；二、指令大连高新技术产业园区人民法院对本案继续审理。审判长王少琨审判员  车兆东审判员  刘 杰二〇二〇年十二月十八日书记员  周 丹附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。