山西省高级人民法院行政判决书（2020）晋行终993号上诉人（原审原告）白某1，男，1951年10月3日出生，汉族，住山西省晋中市榆次区。委托诉讼代理人白某2，男，1979年8月23日出生，汉族，住山西省晋中市榆次区。系上诉人之子。被上诉人（原审被告）晋中市榆次区人民政府。法定代表人李军，区长。委托诉讼代理人范某，榆次区农村事务管理中心主任。委托诉讼代理人薛宇峰，北京大成（太原）律师事务所律师。第三人白某3，男，1966年8月28日出生，汉族，住山西省晋中市榆次区。上诉人白某1因诉晋中市榆次区人民政府（下称榆次区政府）土地行政审批一案，不服山西省吕梁市中级人民法院（2020）晋11行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。一审查明，原告白某1为榆次区东赵乡西赵村（下称西赵村）村民。2001年8月，西赵村委在第二轮土地延包中与白某1签订土地承包合同。土地承包合同约定承包期限30年，承包土地座落、四至、面积等以土地使用证规定为准。2004年4月，榆次区政府经审批，为白某1作出榆集农用（2004）字第1110104号《集体土地农业用地使用证》。土地使用证记载白某1承包土地、座落、面积、四至范围，总计承包土地9.3亩，与农经部门审批表中记载内容一致。西赵村委在第二轮土地延包中未设立台帐，也未发放土地承包合同及农业用地使用证。2017年5月26日，白某1向一审提起行政诉讼，请求撤销榆集农用（2004）字第1110104号《集体土地农业用地使用证》。2017年7月10日，一审作出（2017）晋11行初44号行政裁定，驳回白某1的起诉。白某1不服，提起上诉。2018年3月16日，本院作出（2017）晋行终770号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。之后，白某1向榆次区法院提起民事诉讼，请求确认其与西赵村委签订的第二轮土地承包合同无效。榆次区法院作出（2018）晋0702民初2127号民事判决，驳回白某1的诉讼请求。白某1提起上诉后，山西省晋中市中级人民法院（下称晋中中院）于2019年12月10日作出（2019）晋07民终2749号民事判决，驳回上诉，维持原判决。2020年1月10日，白某1又提起本案行政诉讼。一审认为，本案的诉争焦点是：一、白某1是否符合法定起诉条件；二、被诉行政审批行为是否符合法律规定。关于第一个争议焦点。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条规定，农村集体土地的权利人或者利害关系人认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。白某1作为涉案“为堰”5.7亩土地的第一轮承包人，且存在二轮延包期间实际耕种的事实，与被诉行政审批行为具有利害关系，可以提起本案行政诉讼。由于土地承包合同、农业用地使用证等二轮承包手续一直由村委保管，未下发到承包个户，故被诉行政审批行为不能视为过程性行政行为。2016年10月，白某1在土地确权过程中获悉具体承包内容后，分别提起了行政与民事诉讼，主张“为堰”5.7亩的二轮土地承包经营权，因此，白某1以土地行政审批行为提起诉讼，不存在超过起诉期限的问题，符合法定起诉条件。关于第二个争议焦点。正如生效的本院（2017）晋行终770号行政裁定指出：涉案的土地使用证与实际承包地不符的情况下，应先确定土地承包合同中调整土地及约定不明确的问题，这是化解行政登记确认的先决性问题，待民事基础法律关系确定之后，再对本案涉诉土地行政登记行为合法性提起行政诉讼。2019年12月10日，晋中中院作出的（2019）晋07民终2749号生效民事判决认为：白某1与西赵村委双方签订的二轮土地承包合同系双方真实意思表示，其在签订合同的同时还在土地承包明细上签字，对所承包的地块、亩数均知情，该签订合同行为发生于2001年，合同内土地已由白某1耕种18年之久，2017年之前白某1从未提出过异议和请求。虽然村委会未能举证证明2001年发包时经过民主议定程序，但即使未经过民主议定程序发包土地也只是属于无权处分行为，合同属于效力待定，可以通过事后追认的方式进行弥补。经过东赵乡政府调查确认西赵村2016年召开两议会通过了《西赵村农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》，该内容涵盖了2001年的土地承包方案的执行，应视为对于2001年村委会二轮土地发包行为的追认，该二轮承包合同因此合法有效。故判决驳回白某1要求确认其与村委会签订的二轮承包合同无效的诉讼请求。从上表明，在白某1与村委会签订的二轮承包合同有效的情况下，民事基础法律关系已经确定。若白某1仅以曾实际耕种“为堰”5.7亩的事实，主张二轮土地承包经营权，没有相应的法律依据。至于白某1提出二轮土地延包违反了“大稳定，小调整”的问题，一审认为，第一，在晋中两级法院民事诉讼过程中，西赵村委仍主张应以2001年7月在册人口为基数，明确按照2001年的土地承包方案执行。第二，白某1自愿放弃“为堰”5.7亩的二轮土地承包经营权，已经生效的民事判决所确认。况且，“小调整”并不等于“不调整”，显属对当时政策的错误理解。综上所述，被诉行政审批行为事实清楚，证据确凿。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告白某1的诉讼请求。白某1上诉称，一、本案一审判决与同一榆次区裴学明的（2019）晋11行初196号判决书同案不同判。二、一审判决认定的关于上诉人承包合同、土地使用证成立与否的法律事实与被诉行政行为第三人的《集体土地农业用地承包（拍卖）使用权审批表》无法律上的因果关系。三、一审法院对证据认证程序不符合法律规定。四、一审法院采取依职权调查不符合法律规定。五、一审判决书第9页引用山西高院（2017）晋行终770号行政裁定时掐头去尾、断章取义认定法律事实是错误的。六、一审法院认为上诉人理解的“小调整”就是“不调整”是错误的。七、一审判决引用《行政诉讼法》第六十九条属适用法律错误。请求：一、撤销一审（2020）晋11行初4号行政判决。二、撤销被上诉人关于第三人《集体土地农业用地承包（拍卖）使用权审批表》中与上诉人有争议位于“为堰”地块。被上诉人榆次区政府答辩称，上诉人民事基础法律关系已经确定，其与村委会签订的《土地承包合同》合法有效。二、被上诉人依据上诉人与村委会签订的承包合同制作的《审批表》合法。三、《审批表》作为阶段性行政行为不具有行政可诉性。请求驳回上诉人的上诉。二审查明的事实与一审认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案中，本院生效的（2017）晋行终770号行政裁定已经给上诉人指出“涉案的土地使用证与实际承包地不符的情况下，应先确定土地承包合同中调整土地及约定不明确的问题，这是化解行政登记确认的先决性问题，待民事基础法律关系确定之后，再对本案涉诉土地行政登记行为合法性提起行政诉讼”。晋中中院（2019）晋07民终2749号生效民事判决对上诉人自愿放弃“为堰”5.7亩的二轮土地承包经营权的事实予以认定，且判决驳回白某1要求确认其与村委会签订的二轮承包合同无效的诉讼请求。上述生效的法律文书表明，上诉人案涉的二轮承包合同依然有效，并不包含案涉争议的5.7亩地块。上诉人虽主张撤销被上诉人关于给第三人《集体土地农业用地承包（拍卖）使用权审批表》中案涉5.7亩地块的行政行为，并提交案涉土地现仍由其种植果树照片及1998年10月14日、2001年10月20日、2002年12月1日缴纳同税额农业税收据等相关证明材料，但该材料均不足以推翻上述生效判决对其土地承包合同有效及其承包土地不含案涉5.7亩地块的事实认定，故其上诉理由均不成立，本院不予采纳。综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，判决结果正确，本院予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人白某1负担。本判决为终审判决。审判长 程彦斌审判员 庞永平审判员 李 强二○二○年十二月二十九日法官助理 郭江江书记员 王 静