江苏省南通市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏06行终689号 上诉人（原审原告）徐尚忠，男，1958年3月10日生，××族，住海安市。 上诉人（原审原告）黄桂平，女，1961年8月29日生，××族，住址同上。 上诉人（原审原告）徐希凤，女，1986年10月28日生，××族，住址同上。 上诉人（原审原告）徐希林，女，1988年11月18日生，××族，住址同上。 被上诉人（原审被告）海安市雅周镇人民政府，住所地海安市雅周镇雅周村**。 法定代表人颜荔，镇长。 上诉人徐尚忠、黄桂平、徐希凤、徐希林（以下简称徐尚忠等人）因要求履行补发征地补偿费用法定职责一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初650号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院经审理查明，2010年11月9日，江苏省国土资源厅印发苏国土资函（2010）714号《关于海安县万顷良田建设工程规划方案的批复》，明确同意海安市报审的《海安县人民政府关于实施万顷良田建设工程试点的请示》（海政80号）和《海安县万顷良田建设工程规划方案》，工程区域为城东、雅周、墩头三个片区。2010年6月18日，海安市人民政府印发海政发（2010）50号《县政府关于印发海安县实施万顷良田建设工程开展“两置换”工作试行意见的通知》，其中明确了置换保障办法。2011年7月7日，海安市人民政府印发海政办发（2011）140号《县政府办公室关于印发雅周镇墩头镇万顷良田建设工程拆迁补偿安置实施意见的通知》，其中明确按照海政发（2010）50号《县政府关于印发海安县实施万顷良田建设工程开展“两置换”工作试行意见的通知》文件要求做好实施工作，实行的安置政策是一律以公寓房安置，住宅异地置换公寓房。2012年3月31日，海安市雅周镇人民政府（以下简称雅周镇政府）印发雅政发（2012）38号《雅周镇万顷良田工程区域内房屋拆迁补偿安置实施方案》，其中对房屋的补偿认定、补偿项目及费用、安置政策、价格及选购办法、社会保障等进行明确。2012年8月11日，雅周镇政府印发雅政发（2012）76号《雅周镇万顷良田建设工程区域被征地农民基本生活保障实施办法（试行）》，其中详细规定了区域内被征地农民的保障办法，该办法明确自2012年7月1日起执行。后江苏天元房地产土地与资产评估造价有限公司出具房屋拆迁评估报告单，对房屋价值及搬迁补助等项目进行评估，其中拆迁户为徐尚忠（徐希林）。2012年7月24日，徐尚忠户与雅周镇政府签订《雅周镇万顷良田项目房屋拆迁补偿协议书》，明确雅周镇政府给予徐尚忠户补偿的项目及金额，徐尚忠户安置方式为货币安置。当日，徐尚忠户将房屋交雅周镇政府，2013年1月11日，雅周镇政府将补偿款项发放徐尚忠户。 另查明，2011年3月25日，江苏省人民政府印发苏政发（2011）40号《江苏省政府关于调整征地补偿标准的通知》，明确全省统一按照农用地、建设用地和未利用规划地确定土地补偿费标准，征收农用地的土地补偿费最低标准，一、二、三、四类地区分别为每亩24000元、21000元、18000元、16000元；被征地农民安置补偿费最低标准，一、二、三、四类地区分别为每人26000元、23000元、17000元、14000元；该文还明确调整后的土地补偿费和安置补助费最低标准从2011年4月1日起实施，在此之前经依法批准征地补偿安置方案的项目，按原征地补偿标准执行。2011年5月16日，海安市人民政府印发海政发（2011）37号《县政府关于调整征地补偿标准的通知》，对苏政发（2011）40号文件的实施提出要求，其中明确全县统一按照农用地、建设用地和未利用地确定土地补偿费标准，征收农用地的，每亩补偿18000元，征收建设用地的，每亩补偿18000元，征收未利用地的，每亩补偿9000元；每一名需要安置的被征地农民的安置补偿费标准为17000元；青苗补偿费为一般粮棉田每亩1260元，桑园每亩2692元；青苗补偿费一般按照一季的产值计算，能如期收获的不予补偿，可以移植的支付移植费，不能移植的给予合理补偿或者作价收购。该文同时明确调整后的土地补偿费和安置补助费标准从2011年4月1日起实施，在此之前经依法批准征地补偿安置项目的方案，按原征地补偿标准执行。 再查明，2000年1月11日签发的徐尚忠常住人口登记卡记载其为户主，住址为雅周镇××村××组××号，户号为00×××9，黄桂平于1月12日登记在该户，2006年3月24日，徐希凤登记在该户，2010年7月27日，徐希林因大中专学生毕业将户口迁至雅周镇××村××组××号，户号为07×××8，户别为非农业家庭户。徐某甲和徐某乙户籍地址均为雅周镇××村××组××号，两人分别于2005年12月31日和2000年12月4日因死亡注销常住户口。2012年7月24日徐尚忠户和雅周镇政府签订的涉案《雅周镇万顷良田项目房屋拆迁补偿协议书》中补偿内容包含徐某甲和徐某乙户所有的房屋在内，补偿款项一并发放给了徐尚忠户。 徐尚忠等人认为雅周镇政府克扣了其户桑园青苗费及未按照苏政发（2011）40号和海政发（2011）37号文件中规定的标准对其户安置补偿，亦未对徐某甲及徐某乙发放土地补偿费、安置补偿费和桑园青苗费，于2020年7月9日向一审法院提起诉讼，请求：1.雅周镇政府按照规定补发徐某甲、徐某乙土地补偿费、安置补助费及桑园青苗费合计90946元；2.补发徐尚忠等人被克扣的土地补偿费、安置补助费合计88000元；3.补发徐尚忠被克扣的桑园青苗费1044.4元。 一审法院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定，2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、法规及司法解释。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》（2000年）第四十一条规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。本案中，徐尚忠等人与雅周镇政府于2012年7月24日签订《雅周镇万顷良田项目房屋拆迁补偿协议书》，协议内容包括对徐尚忠户、徐某甲和徐某乙户进行相应的搬迁补偿，现徐尚忠等人认为雅周镇政府克扣了其桑园青苗费及未按照苏政发（2011）40号和海政发（2011）37号文件中规定的标准对其安置补偿，亦未对徐某甲和徐某乙户予以土地补偿、安置补偿和桑园青苗费补偿，实质上是对原协议提出的异议，应当受到起诉期限的约束，其于2020年4月28日才提起本案诉讼，显然超过了法定起诉期限。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项及第三款之规定,裁定驳回徐尚忠等人的起诉。 徐尚忠等人不服一审裁定，向本院提起上诉称，本案没有超过起诉期限，根据行政诉讼法规定，涉及不动产的案件起诉期限为二十年，且起诉期限从知道或应当知道行政行为发生之日起计算，但徐尚忠等人至今不知道海政发[2006]29号文件的内容，这是雅周万顷良田工程实际执行的文件。一审法院认定本案实质是对原协议的异议，没有事实根据和法律依据。海政发[2010]50号文件是海安市关于“两置换”的政策文件。两置换的具体内容是：一、农村住房及宅基地置换城镇住房；二、土地承包经营权置换社会保障。原协议与本案分别针对的是两置换中的一个置换，农村房屋置换城镇住房与土地承包经营权置换社会保障是两回事。本案是徐尚忠等人要求社会保障、土地补偿费、安置补偿费和青苗费引起的，和房屋拆迁没有关系。综上，请求二审法院：1.撤销一审裁定；2.判令雅周镇政府按海政发[2011]37号文件制定的标准补发徐某甲、徐某乙的土地补偿费，安置补助费，桑园青苗费;3.请求判令雅周镇政府按海政发[2011]37号文件的标准将徐尚忠、黄桂平、徐希凤、徐希林被克扣的土地补偿费、安置补助费加上理财利息给予补发，徐希凤、徐希林的可依照当时执行的标准每月缴280元折算成6年6个月卡落实到社会保障中去;4.将克扣徐尚忠户的桑园青苗费1492元加上理财利息补发到户；5.如对上述请求有异议或难处，判令雅周镇政府归还徐尚忠户的集体土地，包括承包地、宅基地、自留地、另星隙地，并补办确权手续，2012年秋季至今的经营损失按海政发[2011]37号文件的一季青苗补偿标准每年补偿两季。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。行政诉讼的最长保护期限，是指行政机关作出的行政行为超过某一时间点后，无论当事人是否知道或者应当知道行政行为的内容，无论当事人何时认为自身权利受到侵犯，都不能再提起诉讼。而不是指只要涉及不动产案件，起诉期限就是二十年。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。行政诉讼起诉期限制度既是保护相对人在特定时间内不服行政行为提起救济，同时也在于维护行政行为的安定性和确定性。相对人在行政行为作出一段时间后，即使提出的请求是要求行政机关履行法定职责，但如果其本质是对某一行政行为确定的内容有异议，也应当受到起诉期限的限制，否则，相对人实质上是以一种“程序重开”的方式，变相的规避了起诉期限的限制。 本案中，2012年3月31日，雅周镇政府印发雅政发（2012）38号《雅周镇万顷良田工程区域内房屋拆迁补偿安置实施方案》，从该方案的内容来看，不仅仅包括被拆迁房屋本身的补偿，还包括被拆迁安置人口认定、附属物补偿、安置政策、社会保障等内容。现徐尚忠等人要求雅周镇政府履行补发徐尚忠等人土地补偿费、安置补助费及桑园青苗费等职责，实质是对徐尚忠户于2012年7月24日与雅周镇政府签订的《雅周镇万顷良田项目房屋拆迁补偿协议书》确定的补偿标准不服，故起诉期限应从徐尚忠知道或应当知道上述协议起计算，徐尚忠等人于2020年7月提起诉讼，已超过法定起诉期限，依法应予驳回。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。徐尚忠等人的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 （此页无正文） 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇二〇年十二月二十三日 法官助理 王博然 书 记 员 丁雯雯 附：本裁定适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。