关于中信银行股份有限公司西安分行与西飞集团 陕 西 省 高 级 人 民 法 院 行 政 判 决 书 （2020）陕行终701号 上诉人（一审原告）：董哲，女，1970年11月15日出生，汉族，住陕西省西安市灞桥区。上诉人（一审原告）：关淑琴，女，1942年2月25日出生，汉族，住陕西省西安市灞桥区。共同委托诉讼代理人：董芝灵，女，1964年7月22日出生，汉族，住陕西省西安市灞桥区，系董哲之姐，关淑琴之女。被上诉人（一审被告）：西安市人民政府。住所地：陕西省西安市。法定代表人：李明远，该市人民政府市长。上诉人董哲、关淑琴因诉被上诉人西安市人民政府行政复议一案，不服西安铁路运输中级法院（2020）陕71行初217号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。现已审理终结。一审法院查明：2017年1月6日，西安市灞桥区人民政府（以下简称灞桥区政府）作出灞政发[2017]1号《关于灞河湿地公园周边环境整治及基础设施配套建设项目房屋征收补偿安置方案的批复》（以下简称1号批复），内容为：“原则上同意席王街道办事处请示的《西安市灞桥区人民政府关于灞河湿地公园周边环境整治及基础设施配套建设项目房屋征收补偿安置方案》，请结合实际，依法做好土地征收及搬迁等相关工作，全面加快生态湿地公园区域配套，提升周边环境。” 董哲、关淑琴不服1号批复，于2020年2月12日向西安市人民政府邮寄行政复议申请书，请求西安市人民政府依法确认1号批复违法，并依法撤销1号批复。西安市人民政府于2020年2月13日收到申请后，经审查，于2020年2月21日作出市政复补字[2020]59号补正行政复议申请通知书，认为董哲、关淑琴对1号批复和《西安市灞桥区人民政府关于灞河湿地公园周边环境整治及基础设施配套建设项目房屋征收补偿安置方案》（以下简称征收方案）提起的行政复议申请，应根据“一事一原则”，分别提出行政复议申请。并于2020年2月22日将该通知书邮寄送达董哲、关淑琴。董哲、关淑琴收到该通知书后，于2月29日向西安市人民政府重新邮寄了行政复议申请及给西安市司法局行政复议处的答复意见。3月1日，西安市人民政府收到补正复议申请材料后，于3月17日向灞桥区政府邮寄送达市政复答字[2020]59号《行政复议答复通知书》，要求其于收到该通知书之日起10日内，对董哲、关淑琴的行政复议申请提出书面答复，并提交证据、依据和其他有关材料。2020年4月17日，西安市人民政府作出市政复驳字[2020]59号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称59号复议决定），经审查认为，灞桥区XX号批复是履行法定审查批准职责，对西安市灞桥区席王街道办事处（以下简称席王街办）所报请示作出的审批行为，对外不直接发生法律效力，亦对董哲、关淑琴权利义务不产生直接影响，故不属于行政复议受案范围。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定驳回董哲、关淑琴的行政复议申请。同日，西安市人民政府将59号复议决定邮寄给董哲、关淑琴。董哲、关淑琴于2020年4月20日收到后，于2020年5月20日提起行政诉讼，请求：1.依法撤销西安市人民政府作出的59号复议决定，并责令西安市人民政府依法重新作出行政复议决定；2.诉讼费由西安市人民政府承担。另查明，席王街办已经将涉案批复同意的征收方案对外公布，征收方案对征收范围、房屋征收部门和征收实施单位、征收补偿安置对象、安置方式和安置标准等作出了明确规定。董哲及关淑琴之子董建国于2018年5月30日依据征收方案分别与席王街办签订了《征收安置补偿协议书》，并领取了相应的征收补偿款。董哲、关淑琴不服该征收方案，亦向西安市人民政府提起行政复议，西安市人民政府经审查后作出了复议决定。董哲、关淑琴不服西安市人民政府针对征收方案作出的复议决定，亦向法院提起了行政诉讼。一审法院认为：本案的争议焦点是：西安市人民政府作出的59号复议决定是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定:“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”本案中，西安市人民政府具有作出59号复议决定的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第一条、第二条及第六条的规定，行政复议的受理范围，应当是行政机关作出的影响公民、法人及其他组织的权利义务关系的行政行为。本案中，董哲、关淑琴向西安市人民政府申请复议的行政行为是1号批复，该1号批复系灞桥区政府针对席王街办关于征收方案的请示作出的，属内部行政行为。批复批准同意的征收方案已经对外公布，董哲及关淑琴之子董建国也已经依据征收方案分别与席王街办签订了《征收安置补偿协议书》，因此对外产生实际影响的是征收方案，对董哲、关淑琴权利义务产生影响的也是征收方案，董哲、关淑琴可以就征收方案依法寻求救济，事实上董哲、关淑琴也已经就征收方案向西安市人民政府提起行政复议。因此1号批复对外不发生法律效力，亦对董哲、关淑琴的权利义务不产生实际影响，据此，1号批复不属于行政复议的受理范围。西安市人民政府作出的59号复议决定，认定事实清楚、适用法律正确。关于程序问题。依照《中华人民共和国行政复议法》第三十一条的规定和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条的规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定，行政复议申请材料不齐全或者表述不清楚的，行政复议机构可以自收到该行政复议申请之日起5日内书面通知申请人补正。补正通知应当载明需要补正的事项和合理的补正期限。无正当理由逾期不补正的，视为申请人放弃行政复议申请。补正申请材料所用时间不计入行政复议审理期限。本案董哲、关淑琴于2020年2月12日向西安市人民政府邮寄了行政复议申请书，西安市人民政府于2020年2月13日收到该申请，经审查后认为董哲、关淑琴需要补正复议申请材料，通知董哲、关淑琴补正复议申请材料，董哲、关淑琴补正后，依法扣除董哲、关淑琴补正申请材料所用时间，西安市人民政府在受理复议申请后的60日内作出59号复议决定符合法律规定。综上，西安市人民政府依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项作出59号复议决定，驳回董哲、关淑琴的行政复议申请证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，对于董哲、关淑琴的诉讼请求，不予支持。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回董哲、关淑琴的诉讼请求。案件受理费50元，由董哲、关淑琴负担。上诉人董哲、关淑琴上诉称：1号批复对其合法权益产生影响，1号批复和59号复议决定均明显违法，应予撤销。一审法院认定事实错误，适用法律错误，应予撤销。请求：1.撤销一审判决，发回重审或者依法改判，支持其诉讼请求；2.撤销59号复议决定，并责令西安市人民政府依法作出复议决定；3.一、二审诉讼费由西安市人民政府承担。被上诉人西安市人民政府未提交答辩意见。本院经审理查明，董哲、关淑琴提起本案诉讼的时间为2020年4月28日。其余事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，结合一审判决和董哲、关淑琴的诉讼请求，本案应当审查的焦点问题是，被诉59号复议决定以1号批复不属于行政复议范围为由对董哲、关淑琴的复议申请不予受理是否合法。《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”本案中，董哲、关淑琴针对1号批复提出行政复议申请，该1号批复属于行政机关为作出行政行为而实施的过程性行为，并不单独对外产生效力，不属于行政复议范围。因此，西安市人民政府作出59号复议决定，认定董哲、关淑琴的复议请求不属于复议受案范围，对其复议申请不予受理正确。一审判决驳回董哲、关淑琴的诉讼请求，并无不当。综上，上诉人董哲、关淑琴的上诉请求及理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人董哲、关淑琴负担。本判决为终审判决。   审  判  长    王  勇审  判  员    张慧颖审  判  员    张安品   二〇二〇年十二月四日 书  记  员    赵丽博1