山西省高级人民法院行政判决书（2020）晋行赔终69号上诉人（原审原告）山西万春牧业有限公司。法定代表人王某。委托代理人吕某1，山西方立律师事务所律师。被上诉人（原审被告）河津市人民政府。法定代表人何某。委托代理人魏某，山西聪锐律师事务所律师。原审被告河津市林业局。法定代表人黄某。委托代理人张某，山西律滳律师事务所律师。原审第三人河津市城区街道办事处东夭头村民委员会。法定代表人侯某。委托代理人吕某2。委托代理人巨某，山西律滳律师事务所律师。上诉人山西万春牧业有限公司（以下简称万春牧业）因诉被上诉人河津市人民政府（以下简称河津政府）、原审被告河津市林业局、原审第三人河津市城区街道办事处东夭头村民委员会行政赔偿一案，不服临汾市中级人民法院作出的（2019）晋10行赔初49号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。原审原告万春牧业诉称，2013年6月26日，万春牧业通过招商引资项目与河津市人民政府达成一致，并签订招商引资合作协议，就肉牛养殖育肥基地的建立等一系列事项达成一致，随后万春牧业向河津市发改局、国土局、林业局、畜牧局等政府主管部门递交立项和审批申请及肉牛养殖项目的可行性研究报告等相关立项手续、用地手续、湿地养殖手续，并与河津市城区街道办东夭头村民委员会签订土地租赁承包协议书及补充协议，按约定支付租赁款及地上附着物赔偿款。万春牧业取得各项审批后依法建设养殖场并依法经营。2018年初，万春牧业发现厂区早在2017年底，已经被河津市林业局和环保局查封。2018年4月27日，万春牧业向河津市林业局电话询问查封厂区原因，河津市林业局工作人员答复，根据环保要求，取缔黄河湿地范围内养殖、旅游活动，拆除违章建筑。万春牧业得知该情况后，于2018年6月9日向河津市人民政府递交了行政复议申请书及相关证据。2018年9月24日，河津政府、河津市林业局在未向万春牧业送达强制拆除决定书的情况下，组织相应工作人员对万春牧业厂区进行非法强制拆除，设备库房拆除后厂区内的设备或损毁或丢失，造成万春牧业各项经济损失全计人民币1000万元。根据《国家赔偿法》第四条的规定，河津政府、河津市林业局应赔偿万春牧业损失。请求依法判令河津政府、河津市林业局赔偿其各项损失合计人民币1000万元。原审被告河津政府辩称，河津政府未实施拆除万春牧业厂房的行为，且万春牧业于2015年已停止经营，不存在经营损失，万春牧业仅可就建筑物材料费折旧后的部分请求赔偿。原审被告河津市林业局辩称，其未组织相应工作人员对万春牧业厂区进行强制拆除，也未参与对万春牧业厂区的拆除。万春牧业要求河津市林业局赔偿其损失的请求依法不能成立，应予驳回。原审第三人河津市城区街道办事处东夭头村民委员会述称，1.万春牧业与东夭头村民委员会之间应是民事纠纷，万春牧业将其列为第三人作为民事争议的当事人，在临汾市中级人民法院起诉行政赔偿，违反了民事案件审理的管辖规定。2.东夭头村民委员会是一基层群众性自治组织，并非行政机关，万春牧业将其同国家行政机关河津市人民政府列为共同被告，是为了抵赖地租，万春牧业的起诉属于恶意诉讼。且东夭头村民委员会认为本案系行政指导行为，不应当作为行政诉讼案件受理，应依法驳回万春牧业的起诉。原审法院查明，2013年6月26日，原告山西万春牧业与河津市人民政府签订《招商引资合作协议》，万春牧业在河津市投资兴建规模化优质肉牛养殖育肥基地。2013年10月12日，河津市发展和改革局对原告万春牧业在东夭头黄河滩涂地肉牛养殖项目予以备案。2014年3月7日，原告万春牧业关于在运城湿地保护区河津段建设肉牛养殖场向河津市林业局提出申请。2014年3月8日，河津市林业局向万春牧业作出《关于山西万春牧业肉牛养殖场在山西运城湿地保护区（河津段）建设申请的回复函》，同意其申请拟建地址并环评立项规划建设。2014年4月10日，河津市人民政府作出关于万春牧业用地批复，同意原告按照《土地勘测定界技术报告》确定的位置，占用城区街道东夭头村（位置在黄河滩）集体土地53.9184公顷（808.77亩），作为肉牛养殖项目用地。2017年5月10日，河津市林业局对原告作出《关于停止在湿地自然保护区内进行违法行为的通知》，责令其立即停止在保护区内所有违法行为，拆除违章建筑，限期恢复原状，对符合条件的建设项目，办理相关审批手续。2017年11月29日，河津市环境保护局向万春牧业下发《关于责令万春牧业限期搬迁畜禽养殖场的通知》，责令其于2017年11月30日前关闭或搬迁养殖场。2018年4月，河津市城区街道办以短信形式通知万春牧业法定代表人，要拆除其在湿地自然保护区范围内的厂房。2018年9月20日，万春牧业的厂房被拆除。本院于2019年12月20日作出（2019）晋10行初62号行政判决书，确认被告河津市人民政府对原告山西万春牧业有限公司厂房的拆除行为违法。原审法院认为，本案争议焦点为，被告河津市人民政府应否赔偿原告的损失以及赔偿的数额是多少。关于河津市人民政府对原告损失应否予以赔偿的问题，原告万春牧业肉牛养殖项目建设未取得环评手续，且该项目后被中央、省环保督察组以万春牧业违规占用湿地自然保护区实验区为由列为督查对象，而后河津市林业局、河津市环保局、河津市城区街道办分别向万春牧业下发通知，责令其停止在保护区所有违法行为，拆除违章建筑，关闭或搬迁养殖场，故原告万春牧业养殖场的厂房应当予以拆除。被告河津市人民政府因原告万春牧业在一年多的时间内一直未予拆迁整改而实施强制拆除行为，该行为因违反法定程序而被本院确认违法，因原告该项目违规违法，被告河津市人民政府对其强制拆除所造成原告的损失不应承担赔偿责任。但原告在运城湿地保护区肉牛养殖系由被告河津市人民政府招商引资的项目，双方签有合作协议，协议中，被告河津市人民政府承诺原告所占土地为可以建设肉牛养殖场的一般耕地，并向原告出具占地通知书，同意原告在湿地自然保护区实验区违法占地。同时，河津市人民政府承诺确定专人协助原告办理项目的环评等相关审批工作。之后河津市林业局同意原告申请拟建地址并环评立项规划建设。虽原告未遵循河津市发展和改革局备案批复要求取得土地、环保等行政部门许可文件后开工建设的规定，未办理环评和建设用地规划手续，但原告存在基于对被告河津市人民政府的信赖基础上进行的投资建设的情形，对行政信赖利益应予以保护，现该项目厂房等被拆除，对于该损失原告万春牧业和被告河津市人民政府均存在过错，被告河津市人民政府应对原告因投资建设该项目所造成的损失进行一定数额的赔偿。被告河津市人民政府辩称其不应承担赔偿责任的理由，缺乏事实和法律根据，不能成立。关于赔偿数额的问题，依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。原告虽提供了2013年万春牧业的审计报告书、验资报告、养殖场场地硬化施工合同、牛舍彩钢施工合同、牛舍水管报价明细单、牛舍线路报价单、付款凭证、搅拌车购销合同、机器设备明细表、建筑设备明细表等证据，但该证据并不能证明因被告河津市人民政府的拆除行为而给其造成的直接经济损失的具体数额。同时，被告对原告提出的赔偿数额亦提出异议，认为原告仅可对其建筑物材料费折旧后的部分请求赔偿，但未提交相关证据，也未提出具体赔偿意见。故应本着实事求是原则，综合考虑原告违法建设情节、被告过错程度、原告直接经济损失情况等因素，由被告对原告要求赔偿的请求先行作出处理。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，判决被告河津市人民政府于本判决生效之日起九十日内对原告山西万春牧业有限公司的赔偿请求按照本判决作出处理决定。万春牧业上诉称，原审法院认定事实错误，适用法律错误，程序违法。理由如下：1.上诉人一审要求被上诉人赔偿上诉人损失1000万元，而原审法院判令被上诉人于本判决生效之日起九十日内对上诉人赔偿请求按照本判决做出处理决定。该判决由违法者自裁赔偿，不仅已超出上诉人的诉讼请求，明显错误，更是将法院裁判权交由被上诉人，这对上诉人极不公平。2.原审判决在无任何依据的情形下，直接认定上诉人项目违法违规，系明显的事实认定不清。原审法院对上诉人的损失情况未予审查认定，仅凭被上诉人的辩驳致辞，认定综合考虑“原告违法情节、被告过错程度”等因素，明显事实认定错误，法律适用错误。3.原审法院在未进行鉴定的情形下，适用《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定，系适用法律错误。综上请求：1.依法撤销（2019）晋10行赔初49号行政赔偿判决书，判决支持上诉人诉讼请求；2.本案的一、二审诉讼费、鉴定费由被上诉人承担。被上诉人河津政府答辩称，万春牧业在不能进行生产经营的土地范围之内，对于此手续不全的，且没有办理环评的，都应当自行拆除。河津政府不应对其赔偿，具体理由同一审。请求驳回其诉讼请求。原审被告河津市林业局答辩称，1.答辩人没有组织其工作人员对原告的厂区的设施设备进行强制拆除，也没有派工作人员对原告厂区的设施设备进行拆除；2.根据临汾中院一审查明的事实，上诉人山西万春牧业有限公司根本就没有证据证明答辩人给其下发过任何拆除文件，同时，上诉人万春公司在自始至终未能取得环评立项规划建设可下，违法建设。上诉人将答辩人列为行政行为违法确认，要求进行行政赔偿没有相关的事实依据，与上诉人在一审诉讼所称的强制拆除行为不存在相应的行政法律关系，答辩人作为本案当事人，与本案不存在法律上的权利和义务关系。综上，上诉人所诉没有证据证明，也没有事实依据与法律。上诉人违法建设的湿地自然保护区是省地域河津市××区，其地域上的行政事由依据法律法规的设置应当由省林业厅批复。对于上诉人的厂房建设答辩人并没有作出行政许可，其后，因为上诉人的违法建设行为答辩人给其下达过限期整改通知单，上诉人以其项目已经关停、负责人不在为由推诿躲避，不予整改。上诉人认为答辩人强制拆除其违法建筑没有事实依据和法律依据，一审法院判决驳回上诉人对答辩人的诉讼请求事实清楚，符合法律法规的规定，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求原审第三人河津市城区街道办事处东夭头村民委员会答辩称，1.拆除行为经上诉人同意且在上诉人工作人员配合下由答辩人实施；2.上诉人提起行政赔偿诉讼是恶意诉讼；3.本案不应当作为行政案件审理；4.一审没有审查和支持答辩人的管辖异议是错误的。综上，答辩人认为依据法律的规定，应当驳回上诉人的全部上诉请求。本院经审理查明的事实与一审法院查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”和《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”的规定，行政机关承担行政赔偿的必要条件有三：一是存在公民、法人或者其他组织合法权益受到损害的事实；二是行政机关及其工作人员履行职责的行为依法被撤销或确认为违法；三是公民、法人或者其他组织合法权益的损害与行政机关及其工作人员违法履行职责的行为存在因果关系。本案中，万春牧业在起诉河津政府、河津市林业局确认行政行为违法一案时，一并提起了本案之行政赔偿之诉。与本案相关的确认行政行为违法一案，山西省高级人民法院已经作出了生效的（2020）晋行终249号行政判决。因该判决驳回了万春牧业请求确认被告河津市林业局对原告山西万春牧业有限公司厂房的行政强制拆除行为违法的诉讼请求，故万春牧业请求河津市林业局承担行政赔偿责任没有事实根据，该赔偿请求本院不予支持。因该判决确认被告河津市人民政府对原告山西万春牧业有限公司厂房的行政强制拆除行为违法，故万春牧业请求河津政府承担行政赔偿责任于法有据，对该赔偿请求本院应予审理。对于万春牧业主张的赔偿范围及数额问题，《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。根据上述规定，在行政强制执行过程中，首先应由行政机关作出限期拆除决定，当事人不自行拆除的，行政机关可以按照《中华人民共和国行政强制法》第四章的程序强制拆除。限期拆除决定属于具有强制力的行政决定，限期拆除决定作出后，违法建设者即有义务自行拆除，逾期不拆除的，行政机关将以限期拆除决定为基础作出强制执行行为。强制执行行为的依据是限期拆除决定，执行目的是保证限期拆除决定的内容得以实现。《限期拆除决定书》作出后，按照一般事物发展逻辑，通常会发生建筑物被拆除的后果，而没有《限期拆除决定书》，通常建筑物不会被拆除，故《限期拆除决定书》与建筑物被拆除存在因果关系。因此建筑被拆除，限期拆除决定及强制执行行为合法的，行政机关无需承担行政赔偿责任；限期拆除决定合法，强制执行行为违法或超出限期拆除决定范围的，强制执行行为的实施主体应当承担相应赔偿责任，其赔偿范围限于违法强制执行行为造成的人身伤害、物品损失或超出部分，对于违法建筑本身一般不予赔偿。本案中，河津市林业局于2017年5月10日对万春牧业作出《关于停止在湿地自然保护区内进行违法行为的通知》，责令其立即停止在保护区内所有违法行为，拆除违章建筑，限期恢复原状，对符合条件的建设项目，办理相关审批手续。河津市城区街道办于2018年4月以短信形式通知万春牧业法定代表人，要拆除其在湿地自然保护区范围内的厂房。2018年9月20日，万春牧业的厂房被拆除。依据查明的事实，万春牧业虽然与河津市人民政府签订《招商引资合作协议》，河津市人民政府也作出过关于万春牧业用地批复，河津市林业局也向万春牧业作出《关于山西万春牧业肉牛养殖场在山西运城湿地保护区（河津段）建设申请的回复函》，但万春牧业进行经营活动,相关的项目还需要经过有关行政部门审批许可之后,才可以进行合法经营。因万春牧业自始未取得相关环评等行政许可，被行政机关通知停止在保护区内所有违法行为、拆除违章建筑后，在较长时间内仍然不做相应的处理。故其厂房被拆除时已无相关资质。且万春牧业的生产经营场所位于运城湿地保护区河津段，违反了不得在自然保护区的缓冲区内建设生产设施的法律规定，属违反法律禁止性规定实施的生产经营行为，应予拆除并恢复原状。故本案中的相关行政机关对其作出《关于停止在湿地自然保护区内进行违法行为的通知》等行政决定符合相关法律规定及国家政策。但涉案的行政强制拆除行为未履行法定程序，故河津政府作为被诉强制拆除行为的责任主体不能免除行政赔偿责任，应对涉案强制拆除行为承担相应的赔偿责任。本案中，原审裁判确定由河津政府对万春牧业要求赔偿的请求先行作出处理，符合行政优先的处理原则，本院亦予以认定。但原审仅确定河津政府应对万春牧业因投资建设该项目所造成的损失进行一定数额的赔偿，未明确界定赔偿范围，不利于本案争议的实质性化解，也不利于判决的自动履行或执行，故应依法明确，即本案的赔偿范围应限于违法强制执行行为造成的人身伤害、物品损失或超出部分。具体到本案，对于违法强制执行行为造成的人身伤害及合法动产损失，河津政府应依法承担赔偿责任。对于被强制拆除的房产设施等不动产，虽然对于违法建筑本身一般不予赔偿，但万春牧业系河津政府招商引资的企业，项目建设前期亦取得相关行政机关的立项规划和用地批复，虽然被拆房屋未取得全部审批手续，建设行为在一定程度亦是基于对政府的信赖而为，故河津政府亦有不当，应对被拆除房产设施等不动产的实际损失承担一定的赔偿责任。综上，依照依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第三十六条第八项及《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、被上诉人河津市人民政府于本判决生效之日起九十日内对上诉人山西万春牧业有限公司的赔偿请求按照本判决作出处理决定；二、驳回山西万春牧业有限公司对河津市林业局的起诉。本判决为终审判决。审   判   长 程   彦   斌审   判   员 李      强审   判   员 庞   永   平二○二○年十二月二十五日法  官 助  理 崔铮亮书记员武蕾