湖南省湘潭市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）湘03行初57号原告湘潭乐林游乐园有限公司，住所地湘潭县易俗河镇梅林村荷叶组。法定代表人汪增许，执行董事。委托代理人袁江，湖南星邦律师事务所律师。被告湘潭县人民政府，住所地湘潭县易俗河镇大鹏路。法定代表人段伟长，县长。委托代理人周阳。委托代理人杨巧，湖南湘晋律师事务所律师。原告湘潭乐林游乐园有限公司（以下简称乐林公司）因与被告湘潭县人民政府、湘潭县易俗河镇人民政府确认批准行为违法一案，本院于2020年8月26日立案受理。本院依法组成合议庭，于2020年12月8日公开开庭进行了审理。原告乐林公司法定代表人汪增许，委托代理人袁江，被告湘潭县人民政府的委托代理人周阳、杨巧到庭参加诉讼。在诉讼过程中，原告乐林公司申请撤回对湘潭县易俗河镇人民政府的起诉，本院依法口头裁定予以准许。本案现已审理终结。原告乐林公司诉称，2016年，为响应被告招商引资号召，原告股东来到湘潭县梅林桥投资，并于2016年11月20日以长沙林乐乐游乐园有限公司的名义与湘潭县易俗河镇梅林桥村村民委员会（以下简称梅林桥村委会）、许家村民小组（以下简称许家组）签订《游乐园用地租赁合同》，由梅林桥村委会、许家组在合同上盖章签字，湘潭县梅林桥美丽乡村建设指挥部(以下简称“美丽乡村建设指挥部”)在鉴证处盖章确认。2017年1月4日，原告公司注册成立，并作为前述合同的实际履行主体享有合同权利及承担合同义务。2017年5月2日，原告取得湘潭县发展和改革局的《项目备案证明》。2017年6月1日，原告、梅林桥村委会、许家组、建设指挥部对游乐园的项目用地进行确认，2017年7月18日，原告与易县俗河镇政府签订《项目合作协议书》，之后，原告在被告及易俗河镇政府的指导下进行游乐园的全面建设工作。2017年10月1日，游乐园正式开业。2018年11月23日湘潭县人民法院作出(2018)湘0321行审33号《行政裁定书》，认为原告未经国土管理部门批准，擅自占地建设的行为违反法律规定，属违法建设，并最终裁定强制拆除原告投入建设的游乐园。随后，被告即组织人员对游乐园全部设施进行了拆除。游乐园设施拆除前，原告委托湖南财瑞资产评估有限公司对原告投入的游乐园资产进行了价值评估，评估价值为16,284,292元。现游乐园设施已基本全部拆除，拆除后所剩价值无几。原告认为，第一，美丽乡村建设指挥部系由被告组建，由湘潭县县长任指挥长，分管农业副县长、人大常委会原副主任、县农业局局长、易俗河镇镇党委书记任副指挥长，并从相关单位抽调专职人员，负责日常工作协调。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十条之规定，该建设指挥部所作行政行为的责任应由被告承担；第二，原告投入建设的湘潭乐林游乐园系被告及易俗河镇政府招商引资的项目，所用地块系由其指定并批复，原告的开工建设也是在其督促监督之下进行的，原告为建设项目投入2000余万元后仅经营一年左右的时间即被被告所属县国土资源局叫停，并最终通过湘潭县人民法院裁定的方式强制拆除，被告及易俗河镇政府一系列招商引资、签署行政协议、行政强制执行等行为严重有违诚实守信原则并且导致建设所用地块属于农用地而被拆除，被告作为地方人民政府，对该地块性质及国家相关法律法规应当非常清楚，在明知违法的情况下将农用地批复给原告用于非农业建设，该责任也完全应当由被告承担。经多次协商赔偿方案，被告至今未对原告的损失有任何实质性的赔偿。请求确认被告批准原告在农用地上进行非农业建设的行为违法，并赔偿损失16,284,292元，由被告承担诉讼费。被告湘潭县人民政府答辩称：一、答辩人不是本案适格的被告，应依法驳回原告对答辩人的起诉。（一）答辩人不存在招商引资行为，也不存在批准原告以农用地进行非农建设的行为，原告起诉答辩人审批行为违法没有事实依据。签订《游乐园用地租赁合同》的双方均为民事主体，属于民事合同。美丽乡村建设指挥部不是签订《游乐园用地租赁合同》中的一方合同主体，其作为鉴证方在该合同的尾部盖章，作用仅仅是见证该民事合同的签订，也没有代表《游乐园用地租货合同》一方主体行使相应的权利和履行相应的义务，建设指挥部虽然是行政机构，但其盖章的行为并没有产生行政法意义上的权利和义务。美丽乡村建设指挥部在《湘潭乐林游乐园有限公司项目用地》上盖章，与其在《游乐园用地租赁合同》上盖章这一行为形成证据锁链，印证了美丽乡村建设指挥部在《湘潭乐林游乐园有限公司项目用地》上盖章，是《游乐园用地租赁合同》中约定的用地范围进行鉴证，是该土地流转中一个环节，该项目用地图并不是法定的选址意见或用地审批意见，更不能代替建设用地规划许可证和建设用地批准书。原告作为用地单位对该项目用地必须按照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定向有批准权的县级以上人民政府自然资源主管部门提出用地申请。(二)《游乐园用地租赁合同》和《项目合作协议书》的内容本身并没有违法，原告未依法办理建设用地审批手续，自己违反了合同约定。湘潭县自然资源局(原县国土资源局)向所涉项目违建行为先后四次下达《责令停止违法行为通知书》，并最终作出潭县国土资执罚字[2018]9号《易俗河镇湘潭乐林游乐园有限公司违法占地问题行政处罚决定书》，该《决定书》已经湘潭县人民法院(2018)湘0321行审33号生效的行政裁定书认定，恰恰证明答辩人对原告擅自占用基本农田进行非农建设的否定，答辩人没有批准也不可能批准原告在农用地上进行非农业建设。（三）湘潭县发改局不是有权的建设用地审批单位，《项目备案证明》仅仅是其作为投资项目在线审批监管平台应用的管理者对原告所涉项目备案的内容出具的证明，即证明该招商项目符合产业政策，与农用地转为建设用地审批无关，其不是有权审批建设用地的机关，《项目备案证明》没有审批用地的效力。二、答辩人不存在导致原告损失的行为，原告主张赔偿的损失与答辩人没有法律上的因果关系。原告未经国土管理部门批准，擅自占地建设的行为违反法律规定，其违法建筑物和其他设施被拆除是其自身违法行为造成的，与答辩人无关。请求法院依法驳回原告对答辩人的起诉。经审理查明，2016年11月20日，长沙林乐乐游乐园有限公司作为甲方与作为乙方的许家组签订《游乐园用地租赁合同》，合同约定甲方湘潭县梅林桥镇梅林桥村许家组以出租、流转方式将该组约50亩土地租赁给乙方经营，租赁期限为10年，土地用途为“花卉、游乐园及游乐园配套设施或者其他符合国家政策的产品市场”，同时约定了各方权利义务，并以“流转土地座落方位简易图”（2017年6月1日形成，实际名称为“湘潭乐林游乐园有限公司项目用地”）作为附件。双方在租赁合同上签字盖章。美丽乡村建设指挥部和梅林桥村委会在合同尾部的鉴证方处盖章。2017年1月4日，原告公司注册成立，作为前述租赁合同的实际履行主体享有合同权利并承担合同义务。2017年5月2日，湘潭县发展和改革局作出《项目备案证明》，载明项目名称为湘潭乐林游乐园建设，建设地点为湘潭县易俗河镇梅林村，项目占地面积为60亩，主要建设内容为摩天轮、碰碰车等游乐设施，项目总投资额为9120万元。2017年6月1日，原告、梅林桥村村委会、许家组、美丽乡村建设指挥部在“湘潭乐林游乐园有限公司项目用地”（即前述“流转土地座落方位简易图”）上盖章。2017年7月18日，原告与湘潭县易俗河镇人民政府签订《项目合作协议书》，约定“……二、项目用地：项目选址于湘潭梅林桥村，总用地面积约200亩，具体以国土地部门出具的勘测定界图为准；三、建设内容：建设摩天轮、碰碰车、高空飞翔……烧烤场等内容以及其他配套工程；四、项目定位：项目建成后，将形成一个供长株潭三市市民锻炼健身、文化交流、娱乐的场所。项目开发应符合政策规划要求，具体开发内容以经批准的规划方案为准。五、投资规模：项目总投资约1.5亿元，所需资金均由乙方投入。建设周期：2017年7月至2018年5月。……”2017年10月1日，游乐园正式开业。2017年6月9日至2017年9月6日期间，湘潭县自然资源局(原县国土资源局)以原告乐林公司在未取得建设用地审批手续的情况下擅自占用易俗河镇梅林桥村许家组土地58,090平方米建设游乐场项目为由，先后四次下达《责令停止违法行为通知书》，并作出潭县国土资执罚字[2018]9号《易俗河镇湘潭乐林游乐园有限公司违法占地问题行政处罚决定书》。2018年11月23日湘潭县人民法院作出(2018)湘0321行审33号行政裁定书，以原告未经国土部门批准，擅自占地建设的行为违反法律规定，属违法建设行为为由，裁定准予执行该处罚决定。后游乐园全部设施被拆除。原告于2020年8月20日以湘潭县人民政府、湘潭县易俗河镇人民政府为被告向本院提起本案诉讼，要求“1、确认两被告以农用地进行非农业建设向原告进行招商引资的行为违法；2、确认被告湘潭县人民政府批准原告在农用地上进行非农业建设的行为违法；3、确认湘潭县易俗河镇人民政府与原告签订《项目合作协议书》约定以农用地进行非农业建设的行为违法；4、由两被告共同向原告赔偿损失16284292元；5、由被告承担诉讼费。”经本院释明，原告申请撤回对湘潭县易俗河镇人民政府的起诉，诉讼请求变更为“确认被告湘潭县人民政府批准原告在农用地上进行非农业建设的行为违法，赔偿原告损失16284292元，由被告承担诉讼费”，本院依法口头裁定予以准许。本院另查明，湘潭县梅林桥美丽乡村建设指挥部系湘潭县人民政府2013年设立的临时机构，具体负责梅林桥美丽乡村建设的相关协调工作。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……”《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：……（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；”第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；……”根据上述规定，原告在提起诉讼时，应当提供被诉行政行为确实存在以及该行为系由被告作出等基本事实的基础证据。本案中，双方主要争议的是被告湘潭县人民政府是否作出了批准原告在农用地上进行非农业建设的行为，其下设的美丽乡村建设指挥部在《游乐园用地租赁合同》《湘潭乐林游乐园有限公司项目用地》上盖章的行为是否属于原告所称的行政批准行为。修正前2004年的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。第四十四条规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014年修订）第四条第二款规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由土地使用者向土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级人民政府登记造册，核发集体土地使用权证书，确认建设用地使用权。本案中，原告乐林公司与许家组签订的《游乐园用地租赁合同》中约定乐林公司“应在国家法律法规和政策允许范围内从事生产经营活动”，在原告乐林公司与湘潭县易俗河镇人民政府签订的《项目合作协议书》中也已约定“项目开发应符合政策规划要求，具体开发内容以经批准的规划方案为准”，由此可见，原告乐林公司租用许家组的集体土地进行花卉、游乐园及游乐园配套设施建设，是否符合国家法律法规和政策规定的范围，在其取得相关部门的行政审批之前尚处于不确定状态，原告应按合同约定积极履行向土地行政主管部门申请取得相应审批的义务，在取得建设用地使用权及有关职能部门的行政审批后方能开始建设。美丽乡村建设指挥部作为湘潭县人民政府设立的临时机构，不具有土地行政审批职能，其在该土地租赁合同及附件《湘潭乐林游乐园有限公司项目用地》上盖章，属于对合同内容及土地大致范围的见证行为，虽然可能在一定程度上会增加原告方对于该项目建设的信赖度，但该种信赖不能取代土地行政审批，该见证行为也不会产生确认建设用地使用权等行政审批的法律后果，故原告乐林公司所主张的批准行为不存在，其起诉缺乏事实依据，不符合法定条件。综上，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回原告湘潭乐林游乐园有限公司的起诉。本案原告湘潭乐林游乐园有限公司预交的案件受理费50元，本院予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省高级人民法院。审 判 长  谢 颖审 判 员  秦泽湘人民陪审员  刘志敏二〇二〇年十二月二十四日代理书记员  谭聪乐附：本案适用的法律条文《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……