江西省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣行终550号上诉人（原审被告）上饶市广信区人民政府，住所地上饶市广信区吉阳西路**。法定代表人何党生，该区区长。委托代理人陈金标，江西贤和律师事务所律师。委托代理人张小饶，江西贤和律师事务所律师。上诉人（原审原告）熊发旺，男，1941年9月25日出生，汉族，住德兴市。上诉人上饶市广信区人民政府（以下简称广信区政府）、熊发旺因熊发旺诉广信区政府房屋强制拆除一案，均不服上饶市中级人民法院（2019）赣11行初86号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定，熊发旺在原上饶县旭日镇水晶巷14号拥有房屋一栋，并取得编号为饶县国用（2002）字第216号、土地使用面积为133.8平方米的国有土地使用证及编号为饶县房产证旭日镇字第**、建筑面积为229.22平方米的房屋所有权证。2016年，原上饶县人民政府（现广信区政府）启动上饶县凤凰大道综合体棚户区改造（二期）建设项目，并于2017年1月9日作出房屋征收决定（附件为规划范围及补偿方案），决定对上饶县凤凰大道综合体棚户区改造（二期）项目规划红线范围内国有土地上的建筑物、构筑物及附属物进行征收，并于2017年1月11日在门户网站进行公告。熊发旺的房屋位于征收范围内，广信区政府在作出征收决定之日即向熊发旺送达了房屋征收决定书。从广信区政府作出房屋征收决定至今，广信区政府未能与熊发旺就房屋征收补偿达成一致协议，也未作出征收补偿决定，案涉棚改项目已经开始工程施工。2018年11月12日晚，案涉房屋被毁损，熊发旺于2018年11月13日到原上饶县公安局旭日派出所报案，称其房屋被开发商拆除，并要求原上饶县人民政府按照开发商出售房屋和店面的价格进行补偿。上饶市新城吾悦广场商业项目建设单位、施工单位、监理单位等出具生产安全事故情况汇报，认为系施工单位工作人员违规操作，在施工过程中将熊发旺房屋砸塌。2018年11月23日，原上饶县建设局作出饶县建罚字［2018］第021号《处罚决定书》，认为存在项目经理、安全员未履职，作业人员未教育培训，违反《建设工程安全生产管理条例》的相关规定，对项目施工单位的袁坚、戴建峰处以责令改正、并处5万元罚款的行政处罚。另查明，因案涉房屋征收事宜，熊发旺多次向一审法院提起行政诉讼：2017年6月23日以原上饶县人民政府为被告，认为该府强制拆除其房屋并一并提起行政赔偿诉讼，案号为（2017）赣11行初56号、（2017）赣11行赔初5号；2018年1月8日以原上饶县人民政府为被告，对征收决定提起诉讼，案号为（2018）赣11行初18号；2018年5月16日以原上饶县人民政府政府为被告，认为该府对其房屋进行断水断电，提起行政赔偿诉讼，案号为（2018）赣11行赔初7号。上述案件经一审法院审理后作出裁判，均已生效。一审法院认为，本案的争议焦点包括：一、被告的主体资格问题；二、被诉房屋拆除行为是否合法问题；三、原告的起诉是否超过起诉期限问题。一、关于被告的主体资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”因此，行政诉讼的适格被告应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第二十八条第一款规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”根据上述规定，在国有土地上房屋征收过程中，有且仅有市、县级人民政府可以依法向人民法院申请强制执行，经人民法院同意后方可组织实施强制拆除合法建筑，除非市、县级人民政府能举证证明房屋确系其他主体违法强制拆除，或者房屋因其他原因灭失的，应推定强制拆除系市、县级人民政府委托或组织实施。广信区政府主张案涉房屋系因施工单位在施工过程中不慎毁损房屋，一审法院认为不能成立。其一，案涉房屋属于被征收范围内是客观事实，广信区政府于2017年1月9日即作出征收决定并送达给熊发旺，到2018年11月12日熊发旺的房屋被毁损，在长达近两年的时间里未能与熊发旺就征收补偿事宜达成协议，也未能及时按照法定程序作出征收补偿决定，广信区政府未适当履行征收补偿职责，对熊发旺房屋的征收补偿久拖未决。因此，首先应当推定广信区政府及其确定的房屋征收部门实施了拆除房屋的行政强制行为，并由其承担相应责任。其二，从广信区政府的举证看，其提供了案涉项目建设单位、施工单位、监理单位等出具的情况汇报以证明案涉房屋系因安全生产事故被毁损，但广信区政府却未提供是否依法按照安全生产事故进行处理以及最终的事故处理情况方面的证据，其提供的原上饶县建设局作出的处罚决定书中载明的处罚事实为，“项目经理、安全员未履职，作业人员未教育培训”，不能说明与本案有关；同时，熊发旺、广信区政府均提供了房屋被毁损后的现场照片，与房屋“被吊运中的钢筋下坠砸塌、房屋整体倒塌变为废墟”的描述有较大差别，现场照片反映出房屋被主动拆除的可能更大。因此，广信区政府主张熊发旺的房屋系因其他主体施工过程中不慎毁损的理由不能成立，一审法院推定广信区政府组织实施了拆除熊发旺房屋的行为，系本案适格被告，并承担相应的责任。二、关于被诉房屋拆除行为是否合法的问题。国家因公共利益的需要确需征收国有土地上房屋，应当依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，按照先补偿再搬迁的原则，对被征收户进行合法补偿。对于在期限内不能签订协议的被征收户，应当及时作出补偿决定，补偿决定生效后，可申请人民法院强制执行，此时征收程序完结。政府在征收行为完成之后，才能将土地进行流转建设。具体到本案，广信区政府确定的征收部门应当与熊发旺协商签订补偿安置协议，在达不成补偿安置协议情形下，应当依法作出补偿决定，之后经法定程序强制执行。但广信区政府未能按法定程序履职，对熊发旺的房屋未及时履行征收补偿义务，并违反程序提前将土地交付开发商建设，未保障熊发旺的合法权益，将房屋一拆了之，违反法定正当程序。三、关于起诉期限问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”案涉房屋于2018年11月12日被拆除，熊发旺于次日知道房屋被拆除后向公安机关报案，于2019年11月9日具状诉至本院，未超过上述司法解释规定的最长一年起诉期限。综上，案涉房屋已被拆除，被诉行政行为不具有可撤销内容，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决确认广信区政府于2018年11月12日拆除熊发旺位于上饶市广信区的房屋（房产证号：饶县房房产证旭日镇字第**）行为违法，案件受理费50元由广信区政府负担。广信区政府上诉称，其不是一审适格被告，一审法院认定事实不清。2018年11月13日，熊发旺到广信区公安局旭日派出所报案，称其房屋被开发商拆除。后经调查确定，2018年11月12日晚，宜兴建工上饶新城吾悦广场商业标段项目部在6、7区施工过程中，因土建瓦工私开吊塔，违规操作，造成物品坠落，砸塌熊发旺的房屋。原上饶县建设局于2018年11月23日对相关涉案人员作出行政处罚，处罚已经执行完毕。熊发旺的房屋因施工安全事故原因砸塌，并非广信区政府拆除，因此广信区政府不是本案适格被告。一审法院在有证据证明房屋系因第三方施工安全事故原因砸塌，而推定案涉房屋被政府拆除，没有法律依据。熊发旺上诉称，其拥有砖混结构、面积为275.52平方米的自建房一栋，依法具有土地使用权证和房屋所有权证。广信区政府以棚户区改造为由，在未与熊发旺沟通协商的情形下将熊发旺的房屋拆除，违法程度极其严重。因此，熊发旺提出5倍的赔偿请求以弥补损失，请求依法支持。双方当事人向一审法院提交的证据材料已全部向本院随案移送，本院经查证核实，对其证据效力，予以确认。本院查明的事实与一审认定的事实一致。本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第二款以及第二十八条第一款规定，被征收人房屋因在征收过程中被强制拆除的，除非市、县级人民政府能举证证明房屋确系其他主体违法强制拆除或者因其他原因灭失的，否则应推定强制拆除系市、县级人民政府委托或组织实施。如此认定既可减少非法强制拆除行为，亦有利于社会管理秩序和社会稳定，同时也有利于对被征收人合法权益的切实保障。本案中，熊发旺被拆除的案涉房屋位于广信区政府2017年1月9日作出的对上饶县凤凰大道综合体棚户区改造（二期）项目规划红线范围内国有土地上的建筑物、构筑物及附属物进行征收的征收决定范围内，案涉房屋亦是在广信区政府征收过程中被强制拆除的。虽广信区政府提供了案涉项目建设单位、施工单位、监理单位等出具的情况汇报，但该情况汇报系上述单位单方而非相关职能机关按照《中华人民共和国安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》作出的，且原上饶县建设局作出的处罚决定所载明的“项目经理、安全员未履职，作业人员未教育培训”的处罚事实，并未明确熊发旺案涉房屋倒塌的原因。因此，广信区政府提供的上述证据不足以证明熊发旺案涉房屋系因其他主体施工过程中不慎毁损，一审法院推定广信区政府组织实施了拆除熊发旺房屋的行为，并无不当。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，广信区政府与熊发旺并未就案涉房屋达成征收安置补偿协议，广信区政府亦未对熊发旺案涉房屋作出征收补偿决定，其于2018年11月12日将熊发旺的案涉房屋予以拆除，违反上述规定，拆除程序违法。一审确认案涉强制拆除行为违法正确，应予维持。综上，上诉人广信区政府、熊发旺的上诉请求均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由熊发旺、广信区政府各承担25元。本判决为终审判决。审判长 王 芬审判员 章 华审判员 彭彩玲二〇二〇年十二月三日书记员 张建平附：本判决适用的相关法律依据1.《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……2.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。第二十六条房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。第二十八条被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。