湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂28行初55号原告张万祥，男，汉族，生于1962年1月20日，湖北省恩施市人，住恩施市。委托代理人任印明，北京市京师律师事务所律师。委托代理人常越峰，北京市京师律师事务所实习律师。被告恩施市人民政府。法定代表人苏勇，市长。行政机关负责人杨凯军，副市长。委托代理人田凤，湖北新理念律师事务所律师。委托代理人熊绘，湖北新理念律师事务所律师。被告恩施市六角亭街道办事处。法定代表人陈竹，主任。行政机关出庭负责人邹琦，副主任。委托代理人金自林，湖北图盛律师事务所律师。委托代理人刘钰婷，湖北图盛律师事务所实习律。原告张万祥因要求确认被告恩施市人民政府、被告恩施市六角亭街道办事处土地行政强制行为违法一案，于2020年7月20日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月21日立案后，向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月24日公开开庭审理了本案。原告张万祥及其委托代理人任印明、常越峰，被告恩施市人民政府的出庭负责人杨凯军副市长及委托代理人田凤、熊绘，被告恩施市六角亭街道办事处行政机关出庭负责人邹琦副主任及委托代理人金自林、刘钰婷，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告张万祥诉称，原告是六角亭街道办事处松树坪村村民，因原告的房屋、土地面临征收，经信息公开得到恩施市政府关于征收土地的通知。被告未与原告签订涉案土地征收补偿协议，也没有通知原告，2020年7月10日，被告指派人员，使用挖机，强行开挖原告的土地，严重侵害了原告的合法权益。特向人民法院提起行政诉讼，请求确认二被告强行开挖土地行为违法，并承担本案诉讼费用。原告张万祥为支持其诉讼请求，在法定举证期限内向本院提交了以下证据：证据一、土地权属证书。证明目的：原告属于适格原告。证据二、恩施市政府关于征收土地的通知。证明目的：被告对原告土地所在地进行征收；证据三、土地被毁现场图片。证明目的：原告土地被损毁，损失严重。证据四、7.10日由公安机关组织协调录像。证据五、与协调民警通话录音。证据四、五证明目的：案涉土地被损毁系因政府工程。证据六、原告诉房屋安置补偿协议无效案件被告六角亭街道办事处提交的答辩状；证据七、[2019]215号《省人民政府关于恩施市2018年度第14批次城市建设用地的批复》规划面积图；证据六、七证明目的：原告宅基地与案涉被毁林地均在恩施市人民政府关于征收土地的通知中[2019]215号《省人民政府关于恩施市2018年度第14批次城市建设用地的批复》所涉规划范围内。被告恩施市人民政府答辩称，市人民政府于2019年3月18日发布的（2019）1号关于征收土地的通知不属于行政行为，市人民政府不是本案适格被告。市人民政府没有对原告的土地实施强行破坏行为，也没有委托任何单位对原告的土地进行破坏。原告的起诉不属于人民法院受案范围，起诉对象错误。综上，请求驳回原告的起诉。被告恩施市人民政府为支持其抗辩理由，在法定举证期限内向本院提交了下列证据：证据一、恩施市政府关于征收土地的通知。证据二、[2019]215号《省人民政府关于恩施市2018年度第14批次城市建设用地的批复》规划面积图。证明目的：恩施市人民政府只实施了原告土地可能被征收的过程性行为，没有对原告土地作出具体行政行为。被告恩施市六角亭街道办事处答辩称，六角亭街道办事处没有与原告就涉案土地签订协议，没有法律上的利害关系，办事处也没有对涉案土地实施任何行为，没有诉的利益。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告恩施市六角亭街道办事处没有提交证据。经庭前证据交换，原告张万祥对被告恩施市人民政府提交的证据真实性无异议，但对证明目的有异议，根据土地管理法规定，征地程序报批后由市、县级人民政府组织实施，故针对征收行为，市县级人民政府是主要征收主体。被告恩施市六角亭街道办事处对被告恩施市人民政府提交的证据真实性和证明目的均无异议。经庭前证据交换，被告恩施市人民政府对原告张万祥提交的证据发表如下质证意见：对证据一无异议；对证据二真实性无异议，对证明目的有异议，只能证明恩施市政府在实施土地征收过程性行为，不是具体行政行为；证据三不能证明是被告损毁的事实；证据四从协调的过程不能看出恩施市人民政府工作人员参加，协调内容不能全面反映事实；证据五不能反映是政府征收工程；证据六对该事实不知情，与本案无关；证据七真实性无异议，但只能证明原告的山林土地可能要被征收划入了规划区的范围，不能证明恩施市政府对原告的土地实施了破坏性的行为。经庭前证据交换，被告恩施市六角亭街道办事处对原告张万祥提交的证据发表如下质证意见：对证据一真实性无异议，证明目的有异议，该证书只能反映现实状况，不能说明案涉土地包含在内。对证据二真实性无异议，证明目的有异议，该通知只是对征地事项进行告知，不能说明被告就已经决定对原告的土地进行征收。对证据三原告应当提交原始载体，只能反映土地情况不能证明有损失。证据四只是协调情况的反映，参与协调的人员没有六角亭街道办事处的工作人员，协调内容中被告明确表示不知道是谁在现场施工。不能证明办事处有破坏土地行为。证据五电话拨打者的身份不明确，不能听出是原告张万祥或张万祥授权的人，且接听电话的民警不清楚施工实情。所以证据四、五达不到原告的证明目的。录像中谈话的人不能反映出是原告或原告授权的人。对证据六的真实性无异议，被告是针对征收原告房屋进行答辩，与本案土地没有关系，不具有关联性。对证据七的真实性无异议，该组证据只能说明人民政府欲对六角亭松树坪村的部分土地进行征收，不能反映案涉土地在该批复的征地范围内，达不到原告的证明目的。对上述经过庭前证据交换均无异议的证据，本院依法予以采信。经审理查明，因恩施市城镇建设需要，湖北省人民政府作出《省人民政府关于恩施市2018年度第14批次城市建设用地的批复》（鄂政土批[2019]215号）及《征收土地方案》，同意将恩施市六角亭街道办事处松树坪村集体农用地转为建设用地并办理征收手续。2019年3月18日，恩施市人民政府发布《关于征收土地的通告》（恩市政发[2019]1号），决定征收位于六角亭街道办事处松树坪村委会土地24.8128公顷。原告张万祥的土地、房屋在征收范围内，2020年7月10日，施工人员驾驶挖机，在涉案土地上进行施工。原告张万祥及其家人发现后，认为没有经过征收补偿，没有经过同意，不能强行开挖土地，坚决制止施工人员的开挖活动。双方发生争执，原告张万祥及其家人遂向公安机关报警。110指派民警到现场调解纠纷，村委会干部参与现场处置，经协调，告知原告张万祥及其家人，依法解决土地征收过程中的纠纷。尔后，原告向本院提起行政诉讼，请求确认二被告强行开挖土地行为违法，并承担本案诉讼费用。另查明，2017年7月27日，恩施市人民政府办公室作出《关于进一步规范土地房屋征收工作的通知》（恩市政办发[2017]46号），明确恩施市征收办负责组织实施全市范围内国有土地、集体土地及地上房屋的征收工作。“三办一镇”为土地房屋征收工作的责任主体。土地房屋征收的调查评估、法规政策宣讲、协商签约及搬迁拆除等工作，按照“属地管理”原则由“三办一镇”负责。生效判决已确认该文件真实。还查明，2018年12月10日，张万祥作为被征收人（乙方）与六角亭街道办事处（甲方）签订《恩施市城镇棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿协议书》，协议明确了征收房屋面积及用途，确认甲方在给乙方按面积置换安置房后，给予乙方被征收房屋及装饰装潢等各项货币补偿安置款共计1001800.29元。张万祥就该补偿协议，向恩施市人民法院提起行政诉讼。该案中，六角亭街道办事处自认，具有签订案涉房屋征收补偿协议的主体资格与法定职权。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。被告恩施市人民政府申请征收土地，省人民政府批准同意后，被告恩施市人民政府就征收土地范围、补偿条件和标准等等发布了征收公告，因此，恩施市人民政府是本案适格被告。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十八条规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。根据上述法律规定和恩施市人民政府的文件，恩施市六角亭街道办事处是依法享有行政职权并能独立对外承担法律责任的行政主体，且其自认具有签订案涉房屋征收补偿协议的主体资格，因此，恩施市六角亭街道办事处是本案适格被告。原告张万祥承包的土地、房屋位于恩施市人民政府征收范围内，恩施市六角亭街道办事处与原告张万祥协商后，签订《恩施市城镇棚户区（城中村）改造项目房屋征收补偿协议书》，涉案土地未在该补偿协议范围内。在集体土地征收过程中，有且仅有市、县级人民政府才具有征收土地及附属物的法定职权，发布征收公告，就是其履行征收法定职权的表现。因此，在涉案土地位于恩施市人民政府征收范围内情况下，除非二被告能够举证证明土地系其在不知情的情况下，有其他主体违法进行施工，破坏土地，或者有其他主体自认自主进行施工，破坏土地，否则二被告应承担举证不能的不利后果。故，本院根据查明的事实，依据上述法律规定，推定涉案土地强行开挖行为系二被告或者其委托的主体实施。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（二）项之规定，判决如下：确认恩施市人民政府、恩施市六角亭街道办事处强行开挖原告张万祥承包的土地行为违法。案件受理费50元，由被告恩施市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，预交上诉案件受理费，款汇湖北省高级人民法院，开户行：中国农业银行武汉市东湖支行，收款人：湖北省财政厅非税收入财政专户，账号********。上诉人在上诉期届满后七日内未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。审判长 彭 文审判员 李 野审判员 马红艳二〇二〇年十二月十日法官助理胡伟书记员屈璐