海南省高级人民法院   行政裁定书   （2020）琼行终602号   上诉人（原审原告）：儋州市木棠镇高堂村民委员会薛乐新村民小组，住所地海南省儋州市木棠镇薛乐新村。   负责人：薛根保，组长。   上诉人（原审原告）：儋州市木棠镇高堂村民委员会薛乐老村民小组，住所地海南省儋州市木棠镇薛乐老村。   负责人：薛志会，组长。   上述两位上诉人的共同委托诉讼代理人：陈昌毅，海南新概念律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）：儋州市人民政府，住所地海南省儋州市中兴大道市政府办公大楼。   法定代表人：邹广，市长。   委托诉讼代理人：代月英，儋州市自然资源和规划局工作人员。   委托诉讼代理人：符定福，海南为先律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）：儋州工业园管理委员会，住所地海南省儋州市木棠工业园区内。   法定代表人：谢昌伟，负责人。   委托诉讼代理人：吴金奎，项目管理办公室副主任。   委托诉讼代理人：符定福，海南为先律师事务所律师。   上诉人儋州市木棠镇高堂村民委员会薛乐新村民小组、儋州市木棠镇高堂村民委员会薛乐老村民小组（以下简称薛乐新、老村民小组）诉被上诉人儋州市人民政府（以下简称市政府）、儋州工业园管理委员会（以下简称管委会）土地行政管理纠纷一案，不服海南省第二中级人民法院作出的（2020）琼97行初77号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年9月21日立案后，依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。   2020年5月6日，薛乐新、老村民小组向原审法院提起本案诉讼，请求：1.确认市政府因管委会儋州工业园木棠工业区木棠大道改造项目征收薛乐新、老村民小组42.8亩集体土地（东至工业园区、西至薛乐老村、南至那洋公路、北至吴宅村）的行为违法；2.判令市政府、管委会共同向薛乐新、老村民小组支付土地补偿费人民币1497144元、安置补助费1646858元，合计3144002元。   原审法院经审理查明，2016年6月22日，管委会发出《关于木棠大道改造项目用地清点登记地上附着物的公告》（以下简称《公告》），该公告记载“儋州市工业园木棠工业区木棠大道改造项目用地，经市政府批准，即将开发建设。为确保项目建设顺利进行，现就该项目用地范围内青苗及地上附着物的清点登记等有关事项公告如下：一、项目用地四至及用地范围。项目用地位于木棠工业园区中间，项目四至范围，东至：建鹏钢业公司、蓝岛公司、吴长村边界、工业园管委会办公大院等；西至：永航钢厂、薛乐老村边界等;南至:那洋公路;北至:木北四路，青苗及地上附着物的清点登记面积为217亩。涉及到的村庄有吴宅村、薛乐村、长塘村、大井村、杨家村。二、项目示意图。三、该项目用地范围内的青苗及地上附着物，自公告之日起，涉及村集体和个人的青苗及地上附着物产权人，请尽快与项目工作组联系办理清点登记手续。四、自本公告发布之日起7天内，个人及地上附着物产权人未能按时清点登记青苗及地上附着物的，将视作无权利人处理。”2016年7月12日起，薛乐新、老村民小组的28户村民与管委会签订《木棠大道改造项目用地地上青苗补偿协议书》。《公告》项目示意图显示拟改造的木棠大道未占用到薛乐新、老村民小组的集体土地。另查，原儋县人民政府于1992至1993年征用包括薛乐新、老村民小组村集体在内的土地，并支付相应补偿款，2002至2003年，海南省国土环境资源厅就上述征用的土地作出《关于涉及核发换地权益书完善征地手续的复函》同意市政府完善以上征用土地手续，收回国有，并依法核发换地权益证书。木棠大道改造项目用地位于上述征用土地的范围。   原审法院认为，木棠大道改造用地在原儋县人民政府于1992至1993年征用的包括薛乐新、老村民小组在内的土地范围内，从两村民小组、市政府及管委会提交《公告》所附的《项目示意图》显示儋州工业园管理委员会改造木棠大道项目未占用薛乐新、老村民小组的集体土地，该《公告》是为了木棠大道改造项目顺利进行，拟对在该项目用地范围内复耕的村集体和村民给予青苗及地上附着物补偿而作出的清点登记公告，非征收土地公告，故薛乐新、老村民小组以市政府改造木棠大道征用其村集体土地为由，主张市政府与管委会应支付其土地补偿款没有事实依据。薛乐新、老村民小组的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定“提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据”的条件，因此，原审法院裁定驳回薛乐新村民小组、薛乐老村民小组的起诉。   薛乐新、老村民小组不服原审裁定上诉称，一、市政府与薛乐新、老村民小组的28户村民签订的《木棠大道改造项目用地地上青苗补偿协议书》显示，市政府占用到两村民小组集体土地29.424亩，正是其占用到两村民小组集体土地，才会对28户村民作出青苗补偿，只是市政府没有制作法律文书，原审裁定认定薛乐新、老村民小组起诉没有事实根据，属于认定事实错误。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条的规定，行政机关作出行政行为时，没有制作或者没有送达法律文书，公民、法人或者其他组织只要能证明行政行为存在，并在法定期限内起诉的，人民法院应当依法立案。二、市政府抗辩2016年所作青苗补偿属于复耕补偿，2016年占用的薛乐新、老村民小组土地包含在1992至1993年征用的土地范围内，应当提供勘测数据证明，市政府未提供这方面证据，应当由其承担抗辩不利后果。三、《公告》发布时间是2016年6月21日，《木棠大道改造项目用地地上青苗补偿协议书》签订时间是2016年7月12日，即《公告》发布在前占用土地在后。市政府在《公告》发布之后，实施木棠大道改造项目的过程中，占用到薛乐新、老村民小组土地29.424亩，虽《公告》不属于征地公告，但该公告足以证实2016年木棠大道改造项目存在且涉及薛乐村、吴宅村等村庄，市政府并未发布征地公告便强行占用薛乐新、老村民小组集体土地。原审法院认为《公告》所附的《项目示意图》显示管委会改造木棠大道项目未占用两上诉人的集体土地，严重违背《木棠大道改造项目用地地上青苗补偿协议书》反映的客观事实，属于认定事实错误。四、市政府实际上进行了两次征地行为，两次征地行为补偿义务均未履行完毕，属于“未批先征”，征地程序违法。市政府提供的《审批表》《登记表》显示1992至1993年土地补偿款未付清，尚有土地未作补偿；市政府对1992至1993年期间征收土地具体面积及对应补偿情况，均不能讲明而是笼统表述已经补偿完毕；市政府的证据与薛乐新、老村民小组土地征收情况具有关联性，但未涉及薛乐新村征收土地手续的补全。原审法院认定市政府补全了1992至1993年期间征用土地手续，既超出审理范围，也认定事实严重错误。2016年管委会改造木棠大道项目中，市政府在原审庭审中，自认因该项目曾对吴宅村集体土地实施征收，说明该项目的确有过征收土地行为。市政府因该项目至少已占用薛乐新、老村民小组集体土地29.424亩，但未作出任何土地补偿。综上，请求撤销原审裁定，指令原审法院继续审理本案。   被上诉人市政府、管委会答辩称，一、本案不存在重新征地情况，木棠大道是在原来的道路上扩建，并不存在新增征地。发布《公告》是因道路两旁有村民复耕，《公告》只是对复耕村民给予青苗款补偿。二、薛乐新、老村民小组没有提交任何证据证明案涉土地属其所有，相反，市政府、管委会提交的证据表明案涉土地在1992至1993年被征收并给予薛乐新、老村民小组补偿，故在没有证据证明薛乐新、老村民小组拥有案涉土地、存在二次征地的情况下，薛乐新、老村民小组的起诉并无依据。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应驳回薛乐新、老村民小组的上诉。   本院认为，案涉《公告》是为确保木棠大道改造项目建设顺利进行，对在该项目用地范围内青苗及地上附着物补偿而作出的清点登记公告，并非征收土地公告。根据双方当事人提交的《公告》所附的《项目示意图》，结合市政府及管委会提交的《海南省国土环境资源厅关于涉及核发换地权益书完善征地手续的复函》《儋州市木棠经济开发区用地勘测定界图》的内容，可知木棠大道改造用地在原儋县人民政府于1992至1993年征用的包括薛乐新、老村民小组在内的土地范围内，故管委会改造木棠大道项目未占用薛乐新、老村民小组的集体土地，原审法院认定薛乐新、老村民小组以市政府改造木棠大道征用其村集体土地为由，主张市政府与管委会应支付其土地补偿款没有事实根据，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据”的规定，裁定驳回薛乐新、老村民小组的起诉并无不当。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律准确，依法应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，本院裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。   审判长 叶珊茹   审判员 王山元   审判员 郭晓欣     二〇二〇年十二月十五日   法官助理 杨秋雨   书记员 文明哲   附相关法律条文:   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   ……