广东省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤行终1575号上诉人（原审原告）：吴进金，男，1959年10月3日出生，汉族，住广东省惠来县。上诉人（原审原告）：林文科，男，1937年6月5日出生，汉族，住广东省惠来县。上诉人（原审原告）：许文泉，男，1949年9月26日出生，汉族，住广东省惠来县。上诉人（原审原告）：吴财金，男，1992年1月24日出生，汉族，住广东省惠来县。上诉人（原审原告）：李少辉，男，1986年3月8日出生，汉族，住广东省惠来县。上诉人（原审原告）：黄福清，男，1984年9月10日出生，汉族，住广东省惠来县。上诉人（原审原告）：方海瑞，男，1980年10月14日出生，汉族，住广东省惠来县。上诉人（原审原告）：方秋松，男，1993年12月4日出生，汉族，住广东省惠来县。上诉人（原审原告）：李月平，男，1970年9月8日出生，汉族，住广东省惠来县。上列上诉人的共同委托代理人：高明，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：揭阳市人民政府。住所地：广东省揭阳市榕城区临江北路**大院。法定代表人：张科，该市市长。委托代理人：王凯熙，揭阳市司法局工作人员。委托代理人：刘桂东，广东粤剑律师事务所律师。上诉人吴进金、林文科、许文泉、吴财金、李少辉、黄福清、方海瑞、方秋松、李月平（以下简称吴进金等9人）因与被上诉人揭阳市人民政府行政复议纠纷一案，不服广东省揭阳市中级人民法院（2020）粤52行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：根据揭阳大南海石化工业区的总体规划和中委合资广东石化2000万吨/年重油加工工程项目需要，揭阳大南海石化工业区管理委员会（以下简称大南海管委会）对揭阳大南海石化工业区南海街道办事处埔洋村集体土地215.4854公顷进行征用。2018年8月16日，广东省国土资源厅作出《广东省国土资源厅关于中委合资广东石化2000万吨/年重油加工工程项目用地的预审报告》{粤国土资（揭阳）预函[2018]01号}，审核同意上述项目。2019年6月18日，大南海管委会作出《留用地安置方案》，主要内容为：1.留用地安置面积，中委合资广东石化2000万吨/年重油加工工程项目建设用地涉及揭阳大南海石化工业区南海街道埔洋村委会留用地的安置面积依据《广东省人民政府办公厅关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》（粤府办〔2016〕30号）有关规定，该项目留用地按实际征收土地面积的10%比例安排，总面积21.5486公顷。2.留用地的选址位置，在中委合资广东石化2000万吨/年重油加工工程项目（含安置区）建设用地（批复文号国土资函〔2013〕471号）范围内安排留用地，面积17.3333公顷（折260.00亩），该宗地已为国有土地，将在该项目用地获批准后，无偿划拨给南海街道埔洋村委会；剩余4.2153公顷留用地折算成货币补偿，补偿标准为144万元/公顷，补偿总额为607.0032万元。3.留用地规划用途，根据土地利用总体规划和城乡规划，留用地规划为商业用途。4.留用地手续办理及费用，明确该项目留用地已依法转为建设用地并办理土地征收手续，无偿划拨给南海街道埔洋村委会，用于支持集体发展壮大集体经济，南海街道埔洋村委会不需要实际支付征地补偿款，办理留用地转为建设用地和征收土地手续的相关费用纳入征地成本，由大南海管委会承担。2019年7月26日，南海街道埔洋村委会出具《同意留用地安置方案的证明》，证明其同意涉案《留用地安置方案》。原告吴进金等9人不服该《留用地安置方案》，于2019年10月16日向揭阳市人民政府提起行政复议申请，请求：1.撤销大南海管委会作出的《留用地安置方案》；2.责令大南海管委会依法重新作出《留用地安置方案》；3.依法对该项目留用地依据的《广东省人民政府办公厅关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》（粤府办〔2016〕30号）文件进行附带性审查。2019年10月18日，被告收到原告的行政复议申请，于2019年10月23日向原告发出《行政复议受理通知书》，同日向大南海管委会发出《提出行政复议答复通知书》。在复议期间，被告认为案件情况复杂，延长审查期限30日，并于2019年12月20日分别通知原告及大南海管委会。2020年１月14日，被告作出揭府行复〔2019〕104号《驳回行政复议申请决定书》，驳回原告的复议申请。原告不服被告作出的行政复议决定，向原审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销被告作出的揭府行复〔2019〕104号《驳回行政复议申请决定书》，责令被告重新作出复议决定；2.由被告承担本案诉讼费。另查明，原告吴进金等9人已由本人或由其家庭成员与大南海管委会南海街道办事处签订了《搬迁补偿安置协议书》，原告及其家庭成员已领取了搬迁补偿安置款项（各类资产补偿款项）及奖励资金等，搬离现场、腾空房屋、土地等交付给大南海管委会，并搬迁至安置房屋居住。原审法院审理认为，本案争议的主要焦点是：被告认定原告的行政复议申请不符合行政复议受理条件是否正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”和《揭阳市相对集中行政复议权规定》第三条第一款“本规定所称相对集中行政复议权，是指依照行政复议法律法规和国务院、省政府有关规定，由市政府作为市一级行政复议机关，集中行使市政府及市直具有行政复议职责的部门（不包括中央、省垂直管理部门，以下简称市直部门）的行政复议权，市直部门不再行使行政复议权”的规定，被告揭阳市人民政府具有作出被诉行政复议决定的主体资格及法定职责。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”判断原告与行政行为有利害关系是行政复议机关受理行政复议申请的必要条件之一，只有自己的合法权益可能受到行政机关的行政行为侵犯的公民、法人或者其他组织，才与行政机关的具体行政行为具有法律上的利害关系，才具备行政复议申请人的资格并享有通过行政复议救济的权利。根据《广东省人民政府办公厅关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》（粤府办〔2016〕30号）第（七）项的规定，留用地使用权及其收益全部归该农村集体经济组织所有。因此，参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款的规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。本案中，在南海街道埔洋村已经出具《同意留用地安置方案的证明》，同意涉案《留用地安置方案》，而且埔洋村全体村民已搬到新村居住，并领取全部搬迁补偿安置款项（各类资产补偿款项）及奖励资金的情况下，原告吴进金等9人虽为南海街道埔洋村的村民，但无权以个人的名义提起行政复议申请，其不具备提起行政复议申请的主体资格。显然，原告吴进金等9人提起行政复议申请，不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件。被告揭阳市人民政府对原告的行政复议申请，遵循立案受理、通知、审查、作出复议决定、送达等法定程序及时限规定，于2020年1月14日作出揭府行复〔2019〕104号《驳回行政复议申请决定书》，认定原告的行政复议申请不符合行政复议的受理条件，并根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回原告吴进金等9人的行政复议申请，认定事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，应予支持。另，原告在行政复议期间提出对《广东省人民政府办公厅关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》（粤府办〔2016〕30号）文件进行附带性审查问题，由于被告作出被诉复议决定认为原告提起行政复议申请不符合行政复议的受理条件，从程序上驳回原告的行政复议申请，并没有进入实体审查阶段，因此，被告对原告提出上述规范性文件一并审查申请不处理，并无不当。综上所述，被告作出的揭府行复〔2019〕104号《驳回行政复议申请决定书》处理并无不当。原告的诉求理据不足，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，原审法院判决：驳回原告吴进金等9人的诉讼请求。本案一审案件受理费人民币50元，由原告吴进金等9人共同负担。吴进金等9人不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审法院认定事实错误。（一）《留用地安置方案》制定程序违法、内容违法。1.本次征收需要获得国务院批复，《留用地安置方案》应在项目预审阶段纳入用地范围，在审批时一并申报，《留用地安置方案》乃至整个征地程序目前没有得到国务院批复。2.《留用地安置方案》作为安置方式，需要按照法律规定进行不少于30日的公告，被上诉人没有履行法定程序进行公告，程序违法。3.《留用地安置方案》依据10%比例进行安置无法保障村民的基本生活，明显比例过低。4.《留用地安置方案》的发布作为一项具体行政行为应当在公布时候告知复议或诉讼权利，但《留用地安置方案》并未提及上述权利，属于程序违法。二、原审法院适用法律、法规错误。上诉人系埔洋村村民、在被征收土地上拥有合法的土地和房屋，《留用地安置方案》的发布实施与上诉人息息相关，故有权提起行政复议。综上，请求：撤销原审判决，改判或发回重审。被上诉人揭阳市人民政府二审答辩称：一、根据《中华人民共和国行政复议法》的规定，申请人与行政行为有利害关系是行政复议机关受理行政复议申请的必要条件之一。《广东省人民政府办公厅关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》（粤府办〔2016〕30号）第（七）项规定，留用地使用权及其收益全部归该农村集体经济组织所有。据此，留用地的多少涉及到的是农村集体经济的利益，而非某一人的个人利益。依照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条的规定，村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。因此，如不服大南海管委会作出《留用地安置方案》的行为提起行政复议申请，应当由村集体经济组织或者村民委员会，或过半数的村民以集体经济组织或村民委员会的名义提起诉讼，不应当系个别村民，且从埔洋村委会出具的《同意留用地安置方案的证明》来看，埔洋村已同意《留用地安置方案》。因此，上诉人虽系埔洋村的村民，但其无权以自己的名义提起本案的行政复议申请，其不具备本案提起行政复议申请的主体资格，不符合行政复议的受理条件。该府作出的揭府行复〔2019〕104号《驳回行政复议申请决定书》认定事实清楚，证据确凿充分，适用法律法规正确，复议程序合法。原审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。二、上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，依法不能成立。1.《留用地安置方案》所涉及的留用地范围是2013年政府已批复并已转为国有用地的土地，并不涉及上诉人使用或者实际使用的土地范围。2.上诉人上诉主张《留用地安置方案》制定程序违法、内容违法的问题，属于实体问题，因其不具有主体资格，不在本案审理审查范围。综上，请求：驳回上诉，维持原判。经审查，本院对原审法院查明认定的事实予以确认。另查明，经国务院批准，中华人民共和国自然资源部于2020年3月28日作出自然资函〔2020〕298号《自然资源部关于中委合资广东石化2000万吨/年重油加工工程建设用地的批复》，主要内容有：“广东省人民政府：你省《关于审批中委合资广东石化2000万吨/年重油加工工程建设项目用地的请示》（粤府〔2019〕85号）业经国务院批准，现批复如下：一、中委合资广东石化2000万吨/年重油加工工程建设用地涉及的农用地转用、未利用地转用已依法由你省人民政府批准，现同意揭阳市惠来县征收农民集体所有农用地205.4591公顷（其中耕地92.612公顷）、建设用地5.8252公顷、未利用地20.8674公顷；同意使用国有农用地72.4316公顷（其中耕地7.8862公顷）、建设用地1.3875公顷、未利用地7.7477公顷。以上共计批准建设用地313.7185公顷，由当地人民政府按供地方案中的供地方式依法依规提供，作为中委合资广东石化2000万吨/年重油加工工程建设用地。……”2020年6月17日，广东省自然资源厅向揭阳市人民政府作出粤自然资（建）函〔2020〕28号《广东省自然资源厅转发自然资源部关于中委合资广东石化2000万吨/年重油加工工程建设用地批复的函》，对自然资源部作出的上述用地批复进行转发。本院认为，本案是行政复议纠纷，审查的焦点问题是揭阳市人民政府以吴进金等9人不具备行政复议申请主体资格为由，决定驳回其行政复议申请，是否合法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定：“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；……”第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”本案中，吴进金等9人系因对大南海管委会作出的涉案《留用地安置方案》不服，向揭阳市人民政府申请行政复议。《广东省征收农村集体土地留用地管理办法》粤府办〔2009〕41号第二条规定，征收农村集体经济组织土地所需的留用地，是指国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例，作为征地安置另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地。留用地的使用权及其收益全部归该农村集体经济组织所有。《广东省人民政府办公厅关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》（粤府办〔2016〕30号）第（七）项亦规定，留用地使用权及其收益全部归该农村集体经济组织所有。据此，征地中的留用地安置方式是地方政府用于解决被征土地所在农村集体经济组织发展生产需要而安排给其使用收益的建设用地，故相关留用地安置方案涉及到被征农村集体经济组织全体村民的共同利益，对该留用地安置方案不服，相关行政复议及诉讼权利应当由农村集体经济组织行使，或者参照《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条之规定精神，在村民委员会或农村集体经济组织不申请复议、不起诉时由过半数的村民以该集体经济组织名义申请复议、提起诉讼。涉案《留用地安置方案》已经被征村集体同意，吴进金等9人仅系村民，无证据显示该9人符合过半数村民，无权以个人名义就涉及集体利益的《留用地安置方案》申请行政复议。揭阳市人民政府以吴进金等9人并非行政复议适格申请人为由，决定驳回其行政复议申请，事实清楚，符合上述行政法规的规定。对于复议程序，各方并无异议，原审法院确认复议程序合法并无不妥。据此，原审法院判决驳回吴进金等9人的本案诉讼请求正确，本院予以维持。涉案大南海管委会在实施征地时，相关用地手续正在办理当中，程序确有瑕疵，应予指出，但国务院已于2020年3月审批同意该工程建设用地，可视为大南海管委会已采取补救措施，征地程序问题已依法弥补。吴进金等9人上诉主张，涉案征地未取得国务院批复，其在被征土地上有房屋，与《留用地安置方案》之间有利害关系，有权申请行政复议等，请求撤销原判并改判或发回重审，因欠缺理据，本院不予采纳。综上，上诉人吴进金、林文科、许文泉、吴财金、李少辉、黄福清、方海瑞、方秋松、李月平的上诉请求理由不成立，本院予以驳回。原审判决正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人吴进金、林文科、许文泉、吴财金、李少辉、黄福清、方海瑞、方秋松、李月平共同负担。本判决为终审判决。审判长  林俊盛审判员  林劲标审判员  郭琼瑜二〇二〇年十二月十五日书记员  杨海萍