广东省湛江市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤08行终247号上诉人（原审被告）湛江市自然资源局，住所地：湛江市********负责人吴松江，局长。委托代理人李圣文，该局干部。委托代理人杨康德，广东承诺律师事务所律师。被上诉人（原审原告）尹亮，男，汉族，1962年8月12日出生，住雷州市********队150号，公民身份证号码440************511。被上诉人（原审原告）尹明，男，汉族，1951年5月1日出生，住雷州市*************，公民身份号码440************914。被上诉人（原审原告）尹龙，男，汉族，1964年3月5日出生，住雷州市***********，公民身份号码440************994。以上三被上诉人共同委托代理人吴国志，广东誉志律师事务所律师。以上三被上诉人共同委托代理人吴荣，广东誉志律师事务所律师。原审第三人雷州市自然资源局，住所地：湛江市雷州市****。法定代表人周虎，局长。原审第三人陈富，男，汉族，1951年7月23日出生，公民身份号码440************910，住雷州市*******7046号。上诉人湛江市自然资源局因与被上诉人尹亮、尹明、尹龙，原审第三人雷州市自然资源局，原审第三人陈富土地行政复议纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院(2018)粤0891行初488号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月13日立案后,依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院查明:涉案土地位于雷州市流沙镇流沙港区，面积为2014平方米，四至范围为东至大路，南至陈富用地，西至空地，北至大路14米。1993年10月13日，原海康县国土局作为甲方，覃斗镇流沙管区经济联社作为乙方，共同签订了《征地协议书》，乙方同意甲方征用流沙港的西寮村东以北至后丰村灯塔对下西路以南的这块土地。其中：荒地241.87亩，旱地34.17亩，共计征地面积276.04亩，其中东至珠港大道，西至灯塔一带海滩边沿，北至后丰路口，南至尹成城住宅。1993年12月23日，原广东省国土厅针对原湛江市国土局上报的湛地政报〔1993〕65号《关于海康县*******建设用地的请示》向原湛江市国土局、原海康县国土局作出粤地政〔1993〕407号《关于海康县*******建设用地的批复》，同意原海康县国土局根据流沙港总体建设规划征用覃斗镇流沙管理区经济联社的土地276.04亩，并划拨国有滩涂地14.8273公顷，将上述土地使用权出让给海康县流沙镇建港工程指挥部，作为建设流沙港综合市场用地。1993年12月15日，原海康县国土局与海康县流沙建港工程指挥部签订《国有土地使用权出让合同》。1998年8月10日，雷州市流沙镇人民政府出具《证明》，该证明载明“陈富同志使用的宅基地属于流沙建港指挥部开发区的土地，经镇政府研究同意安排给个人建住宅使用。该宅基地位于流沙港区。总面积2014平方米，东至大路，南至陈富用地，西至空地，北至大路14米，东西长53米，南北长38米……”2000年，陈富向原雷州市国土资源局递交雷州市流沙镇人民政府出具的上述《证明》及《湛江市国有土地使用权有偿使用收入收据》（该收据载明交款单位名称为“陈富”，收费项目为“出让金”，标有“2014平方米”，金额为3350元，收款人为“莫明”并盖有雷州市流沙镇土地管理所的印章），申请办理涉案土地的使用权登记。《地籍调查土地登记审批表》显示，土地权属来源为“流沙镇政府划拨”。同年，经审核，雷州市人民政府批准登记涉案土地，并为陈富核发了雷国用（2000）0030049号《国有土地使用证》。2018年7月21日，尹亮、尹明、尹龙向原湛江市国土资源局递交《行政复议申请书》，认为涉案土地系由该三人开发，不服雷州市人民政府向陈富颁发雷国用（2000）0030049号《国有土地使用证》的行政行为，请求撤销该证，并提交以下材料：1.身份证；2.《地籍调查土地登记审批表》《土地登记申请书》；3.《关于“雷州市流沙海水养殖育苗公司”地产归属声明》。其中《关于“雷州市流沙海水养殖育苗公司”地产归属声明》系雷州市流沙海水养殖育苗公司于2018年5月25日出具，称1987年6月经流沙党支部和村委会同意，由尹吉等十一人在流沙西寮村西井西建起流沙海水养殖育苗公司，后尹大、陈勇、尹良等人退出股份离开公司，该公司所有土地资产应归属尹吉、尹明、陈富等八位股东的共同财产，并盖有雷州市流沙海水养殖育苗公司的印章及附有上述所称的八位股东的签字和指印。2018年7月27日，湛江市自然资源局向尹亮、尹明、尹龙出具湛国土资复〔2018〕18号《行政复议受理通知书》，决定对尹亮、尹明、尹龙的行政复议申请予以受理。同日，湛江市自然资源局向雷州市自然资源局发出湛国土资复〔2018〕18号《行政复议答复通知书》，向陈富发出湛国土资复〔2018〕18号《第三人参加行政复议通知书》，通知陈富作为第三人参加行政复议，并向湛江市自然资源局提交相关材料及书面意见。2018年8月2日，原雷州市国土资源局向原湛江市国土资源局递交《行政复议答复书》及相关证据。2018年9月10日，陈富向湛江市国土资源局递交《行政复议答辩书》。经查明，湛江市国土资源局认为涉案土地经原省国土厅批准征用，陈富的土地使用权来源于流沙镇政府的安排，现有证据无法证明尹亮、尹明、尹龙所称自筹资金开发流沙村委会西寮村西井西的荒海滩涂育苗池用地与陈富的土地使用权存在权属法律关系，尹亮、尹明、尹龙与被复议的具体行政行为无利害关系，于2018年10月22日作出湛国土资复〔2018〕18号《驳回行政复议申请决定书》，驳回了尹亮、尹明、尹龙的行政复议申请。尹亮、尹明、尹龙认为湛江市自然资源局作出的上述决定书认定事实不清，遂诉至原审法院，请求撤销上述决定。因机构改革，原湛江市国土资源局的行政复议职能现由湛江市自然资源局承继。原雷州市国土资源局的涉案登记职能现由雷州市自然资源局承继。另查，湛江市自然资源局提交的证据不能证明雷州市自然资源局已作通知涉案土地相邻权人进行指界，亦无法证明雷国用（2000）0030049号《国有土地使用证》的颁证行为作出前已作公示或公告。原审法院认为，本案属于土地行政复议纠纷。本案的争议焦点为：湛江市自然资源局作出的湛国土资复（2018）18号《驳回行政复议申请决定书》是否合法，依据是否充足。在湛国土资复〔2018〕18号《驳回行政复议申请决定书》中，湛江市自然资源局认定涉案行政复议时的证据无法证明尹亮、尹明、尹龙所称自筹资金开发流沙村委会西寮村西井西的荒海滩涂育苗池用地与陈富的土地使用权存在权属法律关系，据此确认尹亮、尹明、尹龙与雷国用（2000）0030049号《国有土地使用证》的颁发不具有利害关系。在庭审中，尹亮、尹明、尹龙称其至今仍使用涉案土地，湛江市自然资源局称对涉案土地被征用时尹亮、尹明、尹龙是否使用这一情况不清楚，故尹亮、尹明、尹龙是否使用涉案土地仍存争议，且现有证据亦无法核实雷国用（2000）0030049号《国有土地使用证》的颁证行为作出前已作公示或公告，亦无法核实雷州市自然资源局已作通知涉案土地相邻权人进行指界等法定程序，因此，在没履行法定程序的前提下，湛江市自然资源局认定尹亮、尹明、尹龙与雷国用（2000）0030049号《国有土地使用证》的颁发行政行为无利害关系，于2018年10月22日作出湛国土资复〔2018〕18号《驳回行政复议申请决定书》，驳回了尹亮、尹明、尹龙的行政复议申请，其依据显属不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的;”之规定，撤销湛江市自然资源局作出的湛国土资复〔2018〕18号《驳回行政复议申请决定书》。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项之规定，判决：一、撤销湛江市自然资源局作出的湛国土资复〔2018〕18号《驳回行政复议申请决定书》；二、限湛江市自然资源局在本判决生效之日起60日内对尹亮、尹明、尹龙于2018年7月21日所提交的《行政复议申请书》重新作出答复。本案受理费50元，由被告湛江市自然资源局承担。湛江市自然资源局不服原审判决，向本院提起上诉请求：1.撤销(2018)粤0891行初488号行政判决，驳回尹亮、尹明、尹龙的起诉；2.判令由尹亮、尹明、尹龙承担一、二审诉讼费。事实与理由：一、涉案土地位于雷州市流沙镇流沙港即被答辩人育苗场靠北部分用地，面积2014平方米，该地块坐落在1993年12月23日广东省国土厅《关于海康县*******建设用地的批复》(粤地政〔1993〕407号)批准征用覃斗镇流沙管理区经济联社276.04亩土地(征地红线图示)，并出让给海康县流沙建港工程指挥部的用地范围内。征地行为发生在1993年，至今已超过20年，且雷州市******民委员会(下称流沙村民委会)曾就涉案土地的《征地协议》提起行政诉讼[(2017)粤0891行初149号]，法院认为流沙村民委员会的起诉明显超过了最长起诉期限、依法不应受理，并裁定驳回其起诉。因此，征地行为的合法性毋容置疑，土地的性质已转为国有土地，原被征地集体(或尹亮、尹明、尹龙)与后续的发证行为无法律上的利害关系，流沙村民委员会对涉案国有土地的任何处分均属无权处分，均不具备合法性。二、湛江市自然资源局已按上述规定提供了作出湛国土资复〔2018〕18号《驳回行政复议申请决定书》的证据和依据，尹亮、尹明、尹龙在涉案国有土地上是否使用不属于湛江市自然资源局的举证责任，根据“谁主张、谁举证”的原则，应由尹亮、尹明、尹龙提供其在涉案土地上合法使用的证据。三、征地行为发生在1993年，尹亮、尹明、尹龙自认其是于1998年起就对涉案国有土地使用至今(经流沙村民委员会同意)，尹亮、尹明、尹龙主张使用涉案土地的行为明显在征地行为之后的事实清楚，不存在任何争议。四、如上所述，流沙村民委员会对涉案国有土地的任何处分均属无权处分。出具《关于“雷州市流沙海水养殖育苗公司”地产归属的声明》的“雷州市流沙海水养殖育苗公司”未进行工商登记注册，该份声明无法证明尹亮、尹明、尹龙对涉案土地合法使用的事实，亦不是土地权属来源的合法文件。五、雷国用(2000)0030049号《国有土地使用证》的颁发属于变更土地登记中的设定登记，无需进行通告或公告程序，且一审判决亦未载明本案发证行为需要进行公示或公告程序的法律依据。六、根据《广东省城镇地籍调查测量实施细则》第4.4.5实地界址认定“(1)本宗地与邻宗地界址间距小于0.5m的，必须由双方指界人指界认定，并在界址调查表上签名(盖章)认可”的规定，本案所涉的雷国用(2000)0030049号《国有土地使用证》的四至为：“东至大路，南至陈富用地，西至空地，北至大路14米”，四至中唯有南至陈富用地，无小于0.5米的邻宗地人，该发证行为无需相邻权人指界。七、湛江市自然资源局作出的湛国土资复〔2018〕18号《驳回行政复议决定书》程序合法。八、一审审查的是雷州市自然资源局作出的行政行为，并以此为由撤销湛江市自然资源局的行政行为，超越了本案诉争审理的范围。尹亮、尹明、尹龙辩称：一、本案是指令继续审理的案件，中院已经认定尹亮、尹明、尹龙与案件有利害关系。二、虽然已经签订涉案征地协议书，但政府到目前为止没有给钱也没有移交土地。另外根据征地协议书第三条的约定，征地红线范围内的地上附着物、措施等均不予拆迁，既然育苗厂属于尹亮、尹明、尹龙等8个人共同合伙经营的，所以湛江市自然资源局给陈富发证侵犯了尹亮、尹明、尹龙的权利。湛江市自然资源局的复议决定也应该撤销这个证。陈富述称：尹亮、尹明、尹龙所说的不是事实，原雷州市国土资源局发证没有违反法律规定，湛江市自然资源局驳回尹亮、尹明、尹龙的复议申请是对的。经审理查明：原审查明事实清楚，本院予以确认。另查明，《海康县*******征地图》显示，涉案雷国用(2000)0030049号《国有土地使用证》的土地在1993年12月23日广东省国土厅《关于海康县*******建设用地的批复》(粤地政〔1993〕407号)批准征用覃斗镇流沙管理区经济联社276.04亩的土地范围内。本院认为，本案属于土地行政复议纠纷。被诉行政行为是湛江市国土资源局作出湛国土资复〔2018〕18号《驳回行政复议申请决定书》的行政行为。本案的争议焦点是：被诉行政行为是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定，尹亮、尹明、尹龙作为涉案湛国土资复〔2018〕18号《驳回行政复议申请决定书》的相对人，与被诉行政行为存在利害关系，依法有权针对该行政复议决定提起行政诉讼。综合本案中《海康县*******征地图》，原海康县国土局与覃斗镇流沙管区经济联社于1993年10月13日共同签订的《征地协议书》，原广东省国土厅于1993年12月23日针对原湛江市国土局上报的湛地政报〔1993〕65号《关于海康县*******建设用地的请示》向原湛江市国土局、原海康县国土局作出的粤地政〔1993〕407号《关于海康县*******建设用地的批复》等证据可知，涉案土地已被依法征收后,其土地性质已由集体土地转为国有土地。因此，原雷州市国土资源局作出涉案雷国用(2000)0030049号《国有土地使用证》将涉案国有土地使用权出让给陈富，尹亮、尹明、尹龙与涉案发证行为没有利害关系。故，湛江市自然资源局依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项“行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：……（二）申请人与具体行政行为有利害关系”及该法第四十八条第一款第二项“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：……（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的”的规定，作出驳回尹亮、尹明、尹龙的行政复议申请的复议决定，并无不妥，同时也符合程序规定，应予维持。综上所述，尹亮、尹明、尹龙的诉讼请求不能成立，应予驳回。原审判决撤销涉案复议决定不当，应予改判。依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项、第四十八条第一款第二项，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第六十九条、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销湛江经济技术开发区人民法院(2018)粤0891行初488号行政判决；二、驳回尹亮、尹明、尹龙的诉讼请求。一、二审案件受理费各50元，均由尹亮、尹明、尹龙负担。本判决为终审判决。审 判 长 杨纯京审 判 员 李常红审 判 员 吴有文二〇二〇年十二月三十日法官助理 唐伟强书 记 员 朱志权附：适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者尹亮、尹明、尹龙申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回尹亮、尹明、尹龙的诉讼请求。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（一）有明确的申请人和符合规定的被申请人；（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（三）有具体的行政复议请求和理由；（四）在法定申请期限内提出；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围；（六）属于收到行政复议申请的行政复议机构的职责范围；（七）其他行政复议机关尚未受理同一行政复议申请，人民法院尚未受理同一主体就同一事实提起的行政诉讼。第四十八条有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。上级行政机关认为行政复议机关驳回行政复议申请的理由不成立的，应当责令其恢复审理。