江苏省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏行终707号 上诉人（原审原告）刘锦松，男，汉族，住江苏省淮安市淮安区。 被上诉人（原审被告）淮安市人民政府，住所地在江苏省淮安市翔宇南道**。 法定代表人陈之常，该市市长。 委托代理人周本田，淮安高铁商务区办事处工作人员。 委托代理人刘思，江苏引航律师事务所律师。 原审第三人淮安高新控股有限公司，住所地在江苏省淮安市福地路****楼。 法定代表人陈延国，该公司总经理。 上诉人刘锦松因与被上诉人淮安市人民政府（以下简称淮安市政府）、原审第三人淮安高新控股有限公司（以下简称高新控股公司）确认行政协议无效一案，不服江苏省淮安市中级人民法院（2019）苏08行初50号行政判决，向本院提起上诉，本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 刘锦松一审诉称，刘锦松是淮安市淮安区席桥镇浦马村××组村民，拥有合法宅基地及房屋一处，2018年5月6日刘锦松在被胁迫下与淮安市政府派出机构淮安生态新城管理委员会的派出机构淮安生态新城高铁新区办事处签订了《淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议书》，淮安市政府是责任承担主体，是本案适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，淮安市政府在没有取得征地批文的情况下，其没有征收集体土地的法定职权，故其作出的征地行为属于无效行政行为，双方签订的拆迁协议违反了《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，属于无效合同。为维护刘锦松合法权益，向法院提起诉讼，请求法院依法确认双方签订的《拆迁协议》无效，本案诉讼费由淮安市政府承担。 淮安市政府一审答辩称：1.本案所涉拆迁补偿安置协议不存在行政行为无效的情形。（1）《房屋拆迁通告》具有行政行为效力。2017年5月6日，淮安市政府派出机构淮安生态文化旅游区管理委员会，因中心城市淮安高铁新区核心区及配套工程项目建设需要，发布《房屋拆迁通告》，对拆迁红线范围内的房屋及附属物实施拆迁，刘锦松房屋位于浦马村××组，被纳入该项目拆迁范围。（2016）苏08行初136号行政判决书确认：该项目用地为集体土地，涉案《房屋拆迁通告》发布程序违法，但因该地块涉及的绝大多数拆迁人与被拆迁人已经签订了协议，大部分房屋已经拆迁完毕，且该项目拆迁范围内绝大部分被拆迁人签订协议，如果撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损失，判决确认该《房屋拆迁通告》违法但不撤销。（2）拆迁补偿安置协议签订主体适格。根据《房屋拆迁通告》，淮安生态新城高铁新区办事处为拆迁实施单位，高新控股公司作为拆迁人与刘锦松签订拆迁补偿安置协议，协议各方主体适格。2.拆迁补偿安置协议不存在合同无效的情形。（1）刘锦松系自愿签订拆迁补偿安置协议。2018年5月6日刘锦松与高新控股公司、高铁新区办事处签订拆迁补偿安置协议是刘锦松的真实意思表示，该协议已经成立生效。（2）淮安市政府已按照拆迁标准对刘锦松给予了足额补偿，刘锦松在实体上已经得到充分保障，拆迁补偿安置协议的内容不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形，应属于有效合同。请求法院判决驳回刘锦松诉讼请求。 高新控股公司同意淮安市政府的答辩意见。 一审法院经审理查明，2016年5月6日原淮安生态新城管理委员会（现为淮安生态文化旅游区管理委员会）因中心城市淮安高铁新区核心区及配套工程项目建设需要，发布《房屋拆迁通告》对拆迁规划红线范围内的房屋及附属物实施拆迁。该通告载明：项目名称为生态新城高铁新区核心区及配套工程房屋拆迁项目，淮安高新控股有限公司为拆迁人，淮安生态新城高铁新区办事处为拆迁实施单位，拆迁期限为2016年5月6日至7月15日，补偿与安置按《淮安市市区集体土地房屋拆迁管理暂行办法》（淮政发〔2007〕33号）、《关于淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿补助标准的通知》（淮价服〔2007〕16号）、《淮安市市区集体土地房屋拆迁补偿估价技术细则》（淮政拆发〔2007〕1号）执行。一审法院（2016）苏08行初136号行政判决书认为，如果撤销案涉《房屋拆迁通告》将会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，故判决确认淮安市政府派出机构淮安生态新城管理委员会作出的《房屋拆迁通告》行政行为违法。该判决现已生效。 刘锦松户房屋坐落于浦马村××组，位于上述项目拆迁范围内。刘锦松户作为被拆迁人（乙方）签订了《淮安生态新城房屋拆迁补偿安置协议书》，协议显示签订时间为2018年5月6日，协议载明：拆迁人（甲方）为高新控股公司，拆迁实施单位（丙方）为淮安生态新城高铁新区办事处。协议约定拆迁乙方坐落在浦马村××组的房屋，总面积为387.06平方米（其中：合法面积316.89平方米）。甲方应付乙方补偿总金额448738.92元，乙方应付甲方4套安置房（高铁小区建筑面积为101.71平方米安置房两套，建筑面积为111.29平方米安置房一套，建筑面积为77.38平方米安置房一套）297733.34元，经结算乙方刘锦松应得补偿款151005.58元。案涉地块目前尚未取得土地征收审批手续，仍属集体土地。现刘锦松认为该协议无效，提起本案行政诉讼。 一审法院另查明，《中共淮安市委、淮安市人民政府关于调整淮安生态新城管理体制的通知》（淮委〔2012〕193号）明确了淮安生态新城管理委员会为淮安市政府派出机构。《关于成立淮安生态新城高铁新区办事处的通知》（淮新城管发〔2016〕21号）明确了淮安生态新城高铁新区办事处为淮安生态新城管理委员会派出机构。《市委办公室、市政府办公室关于调整我市部分园区名称的通知》（淮办发〔2016〕94号）将淮安生态新城更名为淮安生态文化旅游区，将淮安高铁新区办事处更名为淮安高铁商务区办事处。 一审法院认为，行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共利益目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。土地、房屋等征收征用补偿协议属于行政诉讼的受案范围，刘锦松系拆迁补偿安置协议的被拆迁人，其有权提起本案行政诉讼。淮安生态文化旅游区管理委员会系淮安市政府的派出机构，淮安高铁商务区办事处系淮安生态文化旅游区管理委员会派出机构，淮安高铁商务区办事处在本案实施的行为，应以淮安市政府为被告，故本案原、被告主体适格。 行政协议既有行政性又有契约性，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第一款、第二款规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家权益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”首先，根据合同法规定，依法成立的合同，自成立时生效，法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。本案中，刘锦松房屋所涉地块虽未办理农用地转用审批手续，但房屋征收补偿安置协议并不属于法律、行政法规所规定的应当经过其他机关批准等程序后生效的行政协议，亦非法律、行政法规所规定的需事先取得征地审批手续后才成立并生效的协议范围，故不应以“未批先征”为由否定安置补偿协议的效力。其次，从协议所载关于补偿安置约定的内容看，刘锦松房屋总面积387.06平方米，其中合法面积为316.89平方米，经过平等协商并按照相关拆迁规定，给予刘锦松安置总面积392.09平方米的房屋四套，结算后再给予刘锦松151005.58元的拆迁补偿款，已经给予刘锦松家庭合理的补偿安置，其拆迁补偿安置权益在实体上已得到充分保障。刘锦松所提证明淮安市政府存在通过欺诈、胁迫等手段签订协议的证据不足。故双方自愿达成的协议并不违反法律、行政法规的强制性规定。鉴于本案所涉土地属于集体所有，根据《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》相关规定，建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。淮安市政府如因工程项目建设需要占用集体所有土地，仍应依法履行相关批准手续后方可以组织实施，但相关审批情况不应成为认定安置补偿协议是否有效的条件。 综上，刘锦松主张涉案协议无效的诉讼理由不成立，其诉讼请求一审法院不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回刘锦松的诉讼请求。一审案件受理费50元，由刘锦松负担。 刘锦松上诉称，对集体土地及地上房屋等不动产的征收必须依照法定权限和程序进行。对集体土地上房屋的征收属于集体土地征收的组成部分。被上诉人没有提供证据证明其已取得征地批文，因此被上诉人征收上诉人房屋的行为无法律依据，一审法院对此未作审查，案涉协议应当确认无效。请求撤销一审判决，确认案涉协议无效，被上诉人承担诉讼费用。 淮安市政府答辩称，相关法律、法规并未规定案涉协议需要事先取得集体土地征地审批手续才能生效，案涉协议是双方当事人自愿签订，不存在无效情形。上诉人已获取补偿，实体权利得到保障。请求驳回上诉，维持一审判决。 高新控股公司未发表陈述意见。 本院经审理确认一审法院查明的事实。 本院认为，行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与行政相对人协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。鉴于行政协议兼具行政管理与民事合同的双重属性，故对其效力的判断既应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于无效行政行为的规定，同时也适用民事法律规范中关于合同效力的规定。首先，案涉协议不存在重大、明显违法的情形。案涉协议在签订时，所涉地块虽然尚未办理农用地转用审批手续，本案协议主要是针对刘锦松的房屋面积、补偿金额、安置房费用以及经费结算等事项进行的约定，该约定并不需要经其他机关批准等程序后方可生效，故土地未办理征收手续并不必然导致本案房屋拆迁补偿安置协议无效。其次，从协议所载关于补偿安置的约定内容来看，刘锦松的房屋总面积387.06平方米，其中合法面积认定为316.89平方米，置换的四套安置房总面积达392.09平方米，结算后刘锦松仍享有151005.58元补偿款，刘锦松的拆迁补偿安置实体权益已得到充分保障。第三，案涉协议条款系双方协商订立，不存在导致合同无效的情形。因此，一审法院认定案涉协议有效，并无不当。 综上，刘锦松的上诉请求及理由均不能成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘锦松负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘建功 审判员  吴晓玲 审判员  朱 丽 二〇二〇年十二月二十四日 书记员  刘 妍