贵州省安顺市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)黔04行初64号原告贵州省安顺市西秀区两所村花园组。代表人曹乃荣，男，1945年1月9日生，汉族，住贵州省安顺市西秀区。代表人曹乃道，男，1964年3月4日生，汉族，住贵州省安顺市西秀区。代表人曹正友，男，1944年2月8日生，汉族，住贵州省安顺市西秀区。代表人许道刚，男，1972年6月4日生，汉族，住贵州省安顺市西秀区。代表人严宪忠，男，1965年5月15日生，汉族，住贵州省安顺市西秀区。委托代理人刘博韬，北京在明律师事务所律师。被告安顺市西秀区人民政府，住所地贵州省安顺市西秀区黄果树大道龙潭路政府综合大楼。法定代表人陈天一，区长。委托代理人金红星。委托代理人陈燊彬，贵州圣伦达（息烽）律师事务所律师。被告安顺市西秀区七眼桥镇人民政府，住所地贵州省安顺市西秀区七眼桥镇街上。法定代表人杨洋，镇长。委托代理人潘鹏，贵州圣伦达（息烽）律师事务所律师。原告贵州省安顺市西秀区两所村花园组（以下简称两所村花园组）因要求确认被告安顺市西秀区人民政府（以下简称西秀区政府）、安顺市西秀区七眼桥镇人民政府（以下简称七眼桥镇政府）于2020年3月26日强制拆除原告水泵房及附属设施的行为违法，于2020年9月16日向本院提起诉讼。本院于同日立案后，分别于2020年9月23日、2020年9月27日向被告西秀区政府及七眼桥镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月25日公开开庭审理了本案。原告两所村花园组的代表人曹乃荣、曹乃道、曹正友、严宪忠，委托代理人刘博涛，被告西秀区政府的委托代理人金红星、陈燊彬，被告七眼桥镇政府的法定代表人杨洋及其委托代理人潘鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告七眼桥镇政府于2020年3月26日将原告两所村花园组位于花园村河道附近的水泵房及附属设施强制拆除。原告两所村花园组诉称，原告两所村花园组原为七眼桥镇花园村。1971年，因水质环境恶劣，饮水困难，种植农作物受到很大影响，原告代表人曹乃荣代领村民聘请专业技术人员勘察水位，组织施工，建成一座水厂，保证村里的正常用水。2016年，西秀区花园村被纳入征收范围，被告西秀区政府和七眼桥镇政府为责任单位。2020年3月26日，二被告在没有对案涉水厂及附属设施进行评估，没有对原告进行补偿的情况下，将原告水厂及附属设施强制拆除。之后，两所村花园组村民一直饮水困难。原告认为，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《贵州省土地管理条例》之规定，涉案水厂为原告村民的共同财产，相关单位在没有履行法定程序，没有对原告进行补偿的情况下实施强拆行为，严重侵害了原告的合法权益。二被告作为征收项目的主体和具体实施单位，应当为上述强拆行为承担责任。请求法院支持原告的诉讼请求。原告两所村花园组向本院提交了以下证据：1.黔府用地函〔2017〕104号《关于西秀区2016年度第七批次城镇建设用地的批复》、水厂位置图，证明原告水厂在征收范围，二被告是征收的实施单位，系二被告强制拆除案涉水厂；2.照片二十张、现场录像光盘一张，证明案涉水厂拆迁前后状况以及现场拆除情况。被告西秀区政府辩称，一、西秀区政府不是本案适格被告，本案应移送镇宁布依族苗族自治县人民法院审理。七眼桥镇政府与西秀区政府是分别独立的机关法人，各自对自己作出的行政行为承担法律责任。七眼桥镇政府组织力量拆除原告水泵房，是七眼桥镇政府独立行使职权的行为，与西秀区政府没有法律上的关联性，西秀区政府不应对七眼桥镇政府的行为承担法律责任，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十二条之规定，本案应移送至镇宁布依族苗族自治县人民法院审理；二、苗岭屯堡古镇项目经有权机关批准，征地手续合法有效。案涉项目已经按照法律规定进行备案，且案涉土地已经贵州省人民政府批准将农用地转为建设用地，同时批准征收为国有，征地手续合法有效；三、为维护村民合法权益，西秀区政府做了大量工作，有效维护了项目所涉广大村民的合法权益。将征地补偿标准从七眼桥镇适用的45000元/亩，调整为东关街道适用的63360元/亩，使七眼桥镇村民每亩多受益18360元。为了保障人畜饮水安全，2012年4月，由112地质队钻井，供原花园村村民使用。2019年6月，对该水源点水质进行检测抽查，该水源点水质满足常规指标要求。被告西秀区政府向本院提交以下证据：1.安西区发改备案〔2012〕77号《安顺市西秀区基本建设投资项目备案通知》、黔府用地函〔2017〕104号《关于西秀区2016年度第七批次城镇建设用地的批复》，证明本案案涉苗岭屯堡古镇项目经过备案，且案涉土地经贵州省人民政府依法批准征收；2.七府呈〔2017〕160号《关于明确苗岭屯堡项目二期土地补偿价格的紧急请示》及安顺市西秀区人民政府办公室公文处理笺、西区水函〔2020〕15号《关于提供西秀区七眼桥镇花园村地下水钻井孔位参数的函》、中[检]201906019-35号检测报告，证明西秀区政府及有关部门为苗岭屯堡古镇项目做了大量工作，有效维护了项目所涉村民的合法权益；3.七眼桥镇人民政府于2016年12月13日作出的公告，证明被告七眼桥镇政府是案涉征收项目的具体实施部门，被告西秀区政府被告主体不适格。被告七眼桥镇政府辩称，一、本案案由应为土地行政征收。本案系因政府的征地行为引发，行政管理范围应为土地管理，具体行政行为应为征收，将本案案由确定为土地行政征收较为合适。本案属于土地行政管理类行政案件，应适用《中华人民共和国土地管理法》及其相关规定作为审理依据；二、原告代表人未提供证据证明其有资格代表花园组提起诉讼，应依法裁定驳回起诉。本案是因政府的征地行为引发，征地的对象是两所村花园组集体所有的土地以及集体土地上建设的建筑物水泵房、堡坎等构筑物，曹乃荣等134人并未提交证据证明其已经达到两所村花园组村民过半数，且根据七眼桥镇派出所出具的证明，曹乃荣等134人确实没有达到花园组村民的过半数，其不能以花园组的名义提起诉讼；三、苗岭屯堡古镇项目经有权机关批准，征地手续合法有效。案涉项目已经按照法律规定进行备案，且案涉土地已经贵州省人民政府批准将农用地转为建设用地，同时批准征收为国有，征地手续合法有效；四、在推进××古镇项目建设尤其是案涉水泵房拆除前，区镇两级政府做了大量的工作。苗岭屯堡古镇项目启动之初，为保障人畜饮水安全，于2012年4月由112地质队钻井，供两所村花园组村民使用。案涉项目涉及安顺市西秀区东关街道及七眼桥镇，为了解决同一项目征地补偿标准不同，经七眼桥镇政府及时请示西秀区政府同意，苗岭屯堡古镇项目用地就高不就低，全部按63360元／亩，即东关街道的标准补偿进行补偿。2019年，苗岭屯堡古镇项目列入“安顺市重大工程和重点项目名单”。同年8月1日，由安顺海烨旅游地产开发有限公司委托贵州九鼎致远房地产资产评估有限公司对案涉水泵房及附属物价值进行评估，并出具评估报告，案涉水泵房及附属物评估总价为人民币192033元。因七眼桥镇政府与两所村干部、村民代表、党员等多次商议拆除水泵房相关事宜，终未达到一致意见。2020年初，在突如其来的新冠肺炎疫情影响下，项目推进被迫停滞，经济发展受到严重制约。根据上级关于疫情防控和复工复产的安排部署，为恢复经济发展，加快项目进度，2020年3月26日，七眼桥镇政府对案涉水泵房进行拆除。综上，原告不具有诉讼主体资格，请求驳回原告的起诉。被告七眼桥镇政府向本院提交作出行政行为的以下证据：1.安顺市公安局西秀分局七眼桥镇派出所出具的证明，证明曹乃荣等134人未达到西秀区花园组村民的过半数，其不能以西秀区花园组名义提起本案诉讼；2.安西区发改备案〔2012〕77号《安顺市西秀区基本建设投资项目备案通知》、黔府用地函〔2017〕104号《关于西秀区2016年度第七批次城镇建设用地的批复》，证明本案案涉苗岭屯堡古镇项目经过备案，且案涉土地经贵州省人民政府依法批准征收；3.七府呈〔2017〕160号《关于明确苗岭屯堡项目二期土地补偿价格的紧急请示》及安顺市西秀区人民政府办公室公文处理笺、西区水函〔2020〕15号《关于提供西秀区七眼桥镇花园村地下水钻井孔位参数的函》、中[检]201906019-35号检测报告、房地产估价报告、2019年8月5日起七眼桥镇有关同志与两所村村干部、村民代表、党员代表等协商案涉水泵房相关事宜照片十张，证明区政府、有关部门及七眼桥镇政府为苗岭屯堡古镇项目所涉村民做了大量艰苦细致工作，极大地保障了村民的征收补偿经济利益及饮用水安全等合法利益；4.安顺市西秀区七眼桥镇两所村花园组全体村民联名向市、省执法部门申诉书，证明原告自认两所村花园组有1000名村民，五代表人不具有代表人资格。经庭审质证，原告两所村花园组对被告西秀区政府提交的证据1中的安西区发改备案〔2012〕77号《安顺市西秀区基本建设投资项目备案通知》，认为与本案无关联；对证据1中的黔府用地函〔2017〕104号《关于西秀区2016年度第七批次城镇建设用地的批复》，认为达不到证明目的，不能证明案涉强制拆除行为的合法性；对证据2的真实性无异议，但认为与本案无关联，不能证明案涉强制拆除行为的合法性；对证据3的真实性、合法性无异议，但认为不能达到证明目的。被告七眼桥镇政府对被告西秀区政府提交的证据均无异议。原告两所村花园组对被告七眼桥镇政府提交的证据1的真实性无异议，对合法性、关联性有异议，认为该证据不能作为本案的裁判依据；对证据2中的安西区发改备案〔2012〕77号《安顺市西秀区基本建设投资项目备案通知》，认为与本案无关联；对证据2中的黔府用地函〔2017〕104号《关于西秀区2016年度第七批次城镇建设用地的批复》，认为达不到证明目的，不能证明案涉强制拆除行为的合法性；对证据3中的七府呈〔2017〕160号《关于明确苗岭屯堡项目二期土地补偿价格的紧急请示》及安顺市西秀区人民政府办公室公文处理笺的真实性无异议，合法性、关联性有异议，认为组织实施强制拆除行为的应该是县级以上人民政府；对证据3中的房地产估价报告，认为未与被征收人协商选定评估机构，且评估机构没有相关资质，不合法；对于证据3中的西区水函〔2020〕15号《关于提供西秀区七眼桥镇花园村地下水钻井孔位参数的函》、中[检]201906019-35号检测报告，认为不能证明征收程序合法；对证据3中的照片的真实性无异议，但认为不能证明强拆行为合法；对证据4的真实性、合法性、关联性均有异议，认为该证据系打印件，且无任何签名印章，不能作为证据使用。被告西秀区政府对被告七眼桥镇政府提交的证据均无异议。被告西秀区政府、七眼桥镇政府对原告两所村花园组提交的证据的真实性无异议，但认为不能达到证明目的。本院对各方当事人所举证据认证如下：对被告七眼桥镇政府提交的证明，因记载事项系七眼桥镇两所村人口数，与本案无关联，本院不予采信；对安顺市西秀区七眼桥镇两所村花园组全体村民联名向市、省执法部门申诉书，因系打印件，且无任何签名、印章，本院不予采信；对原告、被告提交的其余证据，因与本案有关联，来源合法，客观真实，本院予以采信。经审理查明，2012年10月23日，安顺市西秀区发展和改革局作出安西区发改备案〔2012〕77号《安顺市西秀区基本建设投资项目备案通知》，对安顺海烨旅游地产开发有限公司提出的“西秀经济开发区旅游组团地块棚户区改造建设项目（苗岭屯堡古镇）”进行备案。2017年2月3日，贵州省人民政府作出黔府用地函〔2017〕104号《关于西秀区2016年度第七批次城镇建设用地的批复》，明确将七眼桥镇联桥村、两所村的集体农用地转为建设用地，同时批准征收为国有，作为西秀区2016年度第七批次城镇建设用地。案涉水泵房及附属设施在案涉苗岭屯堡古镇项目及黔府用地函〔2017〕104号批复范围内。2019年，苗岭屯堡古镇项目列入“安顺市重大工程和重点项目名单”。同年8月1日，安顺海烨旅游地产开发有限公司委托贵州九鼎致远房地产资产评估有限公司对案涉水泵房及附属物价值进行评估。同年8月5日出具评估报告，评估总价为人民币192033元。同年8月6日起，七眼桥镇政府与原告多次商议拆除水泵房相关事宜，终未达到一致意见。2020年3月26日，被告七眼桥镇政府对案涉水泵房及附属设施进行强制拆除。本院认为，本案的争议焦点是：一、曹乃荣、曹乃道、曹正友、许道刚、严宪忠能否代表两所村花园组提起诉讼；二、西秀区政府是否是本案适格被告；三、被诉强制拆除原告水泵房及附属设施的行政行为是否合法。一、关于曹乃荣、曹乃道、曹正友、许道刚、严宪忠能否代表两所村花园组提起诉讼的问题。原告两所村花园组在没有小组长的情况下，按照《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条第一款的规定，召开村民小组会议，推选曹乃荣、曹乃道、曹正友、许道刚、严宪忠作为代表人代表两所村花园组提起本案诉讼，符合法律规定。被告虽提出该村民小组会议参会的134户未达到户数的三分之二以上，但未提供证据予以证明，故被告辩称曹乃荣、曹乃道、曹正友、许道刚、严宪忠无权代表两所村花园组提起诉讼的理由不能成立，本院不予支持。二、关于西秀区政府是否是本案适格被告的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，原告虽然将西秀区政府列为被告，但并无证据证明被诉强制拆除行为系被告西秀区政府组织实施，故被告西秀区政府不是本案适格被告。原告对被告西秀区政府的起诉，依法应予驳回。三、关于被诉强制拆除行政行为是否合法问题。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定：“行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。”可见，行政强制执行权应由法律设定，在法律没有规定的情况下，行政机关应申请人民法院强制执行。本案中，法律并未设定被告七眼桥镇政府具有强制拆除案涉水泵房及附属设施的行政职权，被告七眼桥镇政府在未与原告达成征收安置补偿协议，原告未自愿交付的情况下，强制拆除案涉水泵房及附属设施，属超越职权。综上，被告七眼桥镇政府于2020年3月26日强制拆除原告两所村花园组位于花园村河道附近的水泵房及附属设施的行政行为超越职权，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项之规定，行政行为超越职权、应予撤销，但鉴于本案被诉行政行为属于事实行为，不具有可撤销内容，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项关于“不具有可撤销内容的违法行政行为判决确认违法”的规定，应判决确认违法。因原告起诉西秀区政府被告主体不适格，经本院释明，原告拒绝撤回对被告西秀区政府的起诉，依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第三项的规定，应驳回原告对西秀区政府的起诉。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第三项之规定，判决如下：一、驳回原告贵州省安顺市西秀区两所村花园组对被告安顺市西秀区人民政府的起诉；二、确认被告安顺市西秀区七眼桥镇人民政府于2020年3月26日强制拆除原告贵州省安顺市西秀区两所村花园组位于花园村河道附近的水泵房及附属设施的行政行为违法。案件受理费50元，由被告安顺市西秀区七眼桥镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省高级人民法院。审 判 长  朱艳楠人民陪审员  尹现民人民陪审员  周明生二〇二〇年十二月八日法官助理王竣谊书记员卢晓熳