辽宁省沈阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽01行再15号原审原告：新民市胡台供销社石油经销站，住所地新民市胡台镇前胡台村。法定代表人：孙勇，该经销站经理。委托代理人：刘俊岐，男，1953年12月24日出生，汉族，该经销站工作人员，住沈阳市铁**。委托代理人：闫东，北京盈科（沈阳）律师事务所律师。原审被告：新民市人民政府，住所地新民市南郊路**。法定代表人：张文哲，市长。出庭行政机关负责人：佟宏伟，新民市新民经济开发区（胡台新城）管理委员会副主任。委托代理人：迟红英，新民市人民政府法律顾问。第三人：新民市胡台供销合作社，住所地新民市胡台镇前胡台村。法定代表人：邵丽颖。原审原告新民市胡台供销社石油经销站（以下简称胡台石油经销站）与原审被告新民市人民政府（以下简称新民市政府）及第三人新民市胡台供销合作社（以下简称胡台供销社）不履行法定职责一案，本院于2015年12月14日作出（2014）沈中行初字第296号行政判决。宣判后，胡台石油经销站不服，向辽宁省高级人民法院提起上诉。辽宁省高级人民法院于2016年9月7日作出（2016）辽行终374号行政判决。该判决发生法律效力后，胡台石油经销站、新民市政府不服，均向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2018年12月28日作出（2017）最高法行申2696号行政裁定，提审本案，并于2019年12月30日作出（2019）最高法行再183号行政裁定，撤销辽宁省高级人民法院（2016）辽行终374号行政判决及本院（2014）沈中行初字第296号行政判决，将本案发回本院重审。本院依法另行组成合议庭，开庭审理了本案。原审原告胡台石油经销站的委托代理人闫东、刘俊岐，原审被告新民市政府的委托代理人佟宏伟、迟红英，第三人胡台供销社的法定代表人邵丽颖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审原告胡台石油经销站重审时向本院提出诉讼请求：1.确认新民市政府不履行对胡台石油经销站重建的行为违法。2.判令其按《会议纪要》的承诺履行，为胡台石油经销站办理重建加油站的立项、成品油零售经营批准证书等全部审批手续，承担办理上述全部审批手续的费用人民币100万元。3.判令新民市政府赔偿胡台石油经销站停业损失暂计至2013年10月13日共计490.8万元，2013年10月13日以后直至胡台石油经销站加油站重新建成之日止的停业补偿款按每天3000元计算。4.由新民市政府承担本案的全部诉讼费用。事实和理由：2009年4月21日，新民市行政执法局将胡台石油经销站所有的位于胡台新城的加油站非法拆毁，给胡台石油经销站造成了巨大的经济损失，为此胡台石油经销站多次找新民市政府及其所属部门寻求解决，后新民市政府对此作出两项承诺：1.2011年8月5日，新民市政府市长刘澜波在市政府主持召开新民市城乡规划委员会2011年第六次会议，作出新政发[2011]16号《新民市城乡规划委员会二〇一一年第六次会议纪要》（共计二十二条议题），其中第二十条议题承诺：同意胡台供销合作社加油站重建，选址在胡台镇政府东侧、102国道路北、排干西侧的绿化带中，占地面积约4亩；2.新民市政府以其派出机构沈阳胡台新城管委会名义承诺胡台石油经销站停业补偿费（2009年4月21日至2011年12月31日止）共985天，每天3000元，补偿费总金额为2955000元。然而新民市政府作出两项承诺后，一直不履行，致使胡台石油经销站成品油零售经营批准证书被取消，给胡台石油经销站造成巨大的经济损失，故起诉到法院。此外，新民市政府在此前的庭审中怠于履行答辩义务，对需要其核实的基础事实情况一再拒绝答辩，并对其做出的政府性文件予以否定。新民市政府不履行《会议纪要》的行为属于不作为。本案重审期间胡台石油经销站增加诉讼请求要求确认新民市政府对胡台石油经销站位于沈阳胡台新城的加油站实施的强制拆除行为违法。原审被告新民市政府重审辩称：不同意胡台石油经销站增加诉讼请求，行政案件是一案一诉，胡台石油经销站不能既要求确认违法又要求履行职责。本案是发回重审案件，应按原一审的诉讼请求进行审理，况且历经几年增加诉讼请求不符合法律规定。一、涉案《会议纪要》相关议题不属行政诉讼受案范围。1.最高人民法院对于类似案件的裁判理由认为：会议纪要属于内部行政行为，通常不对外发生法律效力，也不对行政相对人的权利和义务产生直接影响。会议纪要对外发生法律效力应通过一定方式外化，外化的途径应当限于正当途径，如果通过非正常途径知晓会议纪要内容的，不属于以法定途径的正式发布，会议纪要没有对外产生法律效力，也不具有强制执行力，不属于行政诉讼受案范围。2.本案《会议纪要》并未向社会公开，也没有告知当事人。当事人通过非正常途径得知的会议纪要内容，不属于以法定途径的正式发布，不符合上述最高法院裁判所述情形。因此，本案《会议纪要》没有对外产生法律效力，不属于行政诉讼受案范围。二、本案原一审依据《经费申请审批表》复印件作为赔偿营业损失定案依据错误。《经费申请审批表》无财政部门签字，是新民市政府内部审批流程，并不是对胡台石油经销站做出的行政补偿决定，也没有直接送达当事人，是胡台石油经销站以非正当途径取得。三、新民市政府没有履行划拨重建加油站土地、承担办理经营审批手续及费用的义务。1.《会议纪要》只是原则同意选址重建，也无政府同意划拨土地的内容。胡台石油经销站原占地为国有划拨，拆迁时土地依法不再予以补偿。依据土地管理法规定，其用地应以国家出让方式有偿使用。因此，胡台石油经销站要求政府给予划拨土地，于法无据。2.申请成品油经营资格主体是经营者。政府从未承诺或约定为胡台石油经销站办理经营手续并承担费用。四、胡台石油经销站于2006年歇业，超过半年即丧失成品油的经营资格。本案拆迁发生于2009年4月，也就是拆迁前，胡台石油经销站就已停业，不存在停业损失。综上，请求驳回胡台石油经销站的诉讼请求。第三人胡台供销社述称，没有意见。本院重审期间，胡台石油经销站提供如下证据：第一组：新民市人民政府文件《关于印发新民市城乡规划委员会二〇一一年第六次会议纪要的通知》（新政发[2011]16号）。证明：1.新民市政府通过《会议纪要》，承诺为胡台石油经销站提供重建土地。2.新民市政府至今未按照《会议纪要》提供土地，构成行政不作为。3.因新民市政府未依法履行职权，应承担由此产生的不利后果，负有相应的赔偿责任。4.《会议纪要》应有相对应的会议记录，记录了承诺主体及具体内容，请求调取相关的会议记录。该会议是由各具体职能部门具有代表权限的负责人全部到场参加，会议中的其他项目均已经落实。第二组：经费申请审批表。证明胡台石油经销站与新民市政府协商一致后，经过新民市政府领导的审批，同意给予胡台石油经销站停产停业补偿费每天3000元。且该份审批表经过原审法官的确认，认可其真实性。第三组：城市房屋拆迁补偿安置协议。证明：1.新民市政府是按照重建标准给予补偿，补偿项目中不包含土地价值，也不包含对土地实际使用权人的补偿。2.在《会议纪要》承诺提供土地后，新民市政府再补偿重建所需款项，恰恰证明双方达成的是置换拆迁协议，符合日常经验法则。第四组：（2004）新民合初字第295号卷宗中《证实材料》、（2004）新民合初字第685号卷宗中《被告对提交的证据具体意见的说明》、王历华的证言、庭审笔录中王历华作为证人出庭作证的笔录以及胡台供销社与刘俊岐签订的《协议书》。证明：1.胡台石油经销站在成立时，胡台供销社以案涉土地出资，并且案涉土地的使用权归胡台石油经销站所有。2.胡台石油经销站作为案涉土地的实际使用权人，有权取得土地。3.在胡台石油经销站成立以来，供销合作社均认可土地作为出资方式，归胡台石油经销站所有。新民市政府对于胡台石油经销站提供的上述证据提出如下质证意见：1.对于第一组证据，该证据不能作为证据使用。对于第二组证据的真实性有异议，该证据是复印件不是原件，审批程序不正确，不符合政府的经费审批的流程。2.对于第三组证据，该补偿不单是地上物的补偿，而是重建加油站的建设安装工程的造价加上地上物的价值一并补偿，安装工程造价是经过双方认可的评估公司评估出来的，该补偿与本案没有直接关系。3.对于第四组证据中的《证实材料》，我方不清楚该证据是否经过原审案件质证认可。[2007]沈民（1）合终字第233号民事判决书已经否认了刘俊岐投资23万元，而是15万元。该证据中表明胡台供销社投入7万元价值的土地是不属实的，当时加油站所用的土地性质是农村集体土地，2004年9月8日胡台供销社才取得部分国有土地使用权，即原来胡台供销社用来投入的土地只有使用权没有处置权，土地使用权不能因为作为合伙投资必然的归于合伙企业；对于该组证据中的《被告对提交的证据具体意见的说明》以及王历华的证言，当时胡台供销社认为其投入了11.4万元，其中有原始凭证的是8.1万元，用来投入的土地胡台供销社只有使用权没有处置权，使用权的投入不能必然变为合伙企业的财产；对于该组证据中的《协议书》，该《协议书》是在本案进入诉讼程序后针对诉讼利益的约定，胡台供销社为国有企业，擅自处分国有财产系违法行为，不产生法律效力，也不能证明涉案土地使用权的赔偿归胡台石油经销站。对于胡台石油经销站提供的上述证据，胡台供销社同意新民市政府的质证意见。本院重审期间，新民市政府提供如下证据：1.新供业字（1992）第156号请示、新计经发[1992]第861号批复、企业法人开业登记申请书、资金信用证明、企业法人章程、企业法人申请开业登记注册书。证明：胡台石油经销站隶属胡台供销社，企业为集体性质，依章程法人代表由主管单位胡台供销社任命。2.[2007]沈民（1）合终字第233号民事判决，证明胡台供销社与刘俊岐对胡台石油经销站投资比例为7：15。胡台石油经销站于2007年产生诉讼纠纷。3.城市房屋拆迁补偿安置协议，证明房屋拆迁发生于2008年。拆迁人与胡台石油经销站达成拆迁货币安置协议，胡台石油经销站选择货币补偿，补偿款共计4657558.58元。4.转账支票存根、拆迁款收条，证明胡台石油经销站收到拆迁补偿款4657558.58元。5.转账支票存根及收条，证明刘俊岐收到60万元。6.转账支票存根及收据（2011年10月14日），证明胡台石油经销站投资人刘俊岐按投资比例收到拆迁款。7.[2011]新民民（三）初字第4838号民事判决、银行转账支票存根，证明胡台供销社按投资比例应得拆迁款1481950.46元，实收到150万元。8.任免书，证明依企业章程现胡台石油经销站法人代表更换为古胜山。9.企业法人登记查询卡，证明胡台石油经销站企业性质为集体企业，最后一次年检为2006年，吊销日期为2012年9月14日，主管单位是胡台供销社。10.土地登记申请书、地籍调查表、新民国用（2004）第634号土地使用权证，证明胡台供销社原用地性质为农村集体建设用地，2004年9月8日其中2254.5平方米土地转为国有划拨商业用地。同时证明胡台石油经销站成立及诉讼时，均不是涉案土地法律上的权利人。胡台石油经销站对于新民市政府提供的上述证据提出如下质证意见：1.对于证据1至证据9均在（2014）沈中行初字第296号行政判决中发表过质证意见，以该案质证意见为准。具体意见为：对于证据1的真实性无异议；对证据2的真实性无异议，但在2009年加油站被强拆时，该案中存有（2007）新民合初字第393号保全裁定，进一步说明拆迁行为的违法以及《会议纪要》安置补偿的合理合法及信赖利益原则；对于证据3、证据4，该拆迁补偿仅是重建设施的费用，不是所有的补偿，不包含土地补偿，而土地部分已经2011年8月5日的会议进行确认，进一步证明《会议纪要》的外化性以及可具体操作、实施；对于证据5、证据6、证据7，因本人未到，对于此笔款项不清楚；对于证据8的证明目的有异议；对于证据9没有异议；2.对于证据10的真实性、合法性及关联性均有异议，1992年建加油站时工商注册有土地的平面图，与新民市政府出具的土地面积有出入，所以无法确认真实性。胡台供销社对于新民市政府提供的上述证据没有意见。经庭审质证，本院对于胡台石油经销站及新民市政府提供证据的真实性均予以确认。本院重审经审理查明，胡台石油经销站成立于1992年。2009年，胡台石油经销站开始被拆迁。2011年8月5日，新民市政府组织召开新民市城乡规划委员会2011年第六次会议并作出《新民市城乡规划委员会二〇一一年第六次会议纪要》（以下简称《会议纪要》），其中第二十条议题为“关于选址重建胡台供销合作社加油站的议题”，具体为：“同意胡台供销合作社加油站重建，选址在胡台镇政府东侧、102国道路北、排干西侧的绿化带中，占地面积约4亩。”2011年8月26日，新民市政府将该会议纪要以通知（新政发[2011]16号）的形式印发给各乡镇人民政府、各街道办事处及市政府有关部门。同年9月，胡台石油经销站与新民市土地储备交易中心签订《城市房屋拆迁补偿安置协议（货币补偿）》，对胡台石油经销站房屋、无法恢复使用设备的重置费、设备拆装费及其他附属设施按重建价格给予补偿，补偿金额总计4657558.58元，该款项已给付胡台石油经销站。因上述选址重建一直未履行，胡台石油经销站诉至本院。在本院（2014）沈中行初字第296号案件审理过程中，胡台石油经销站当庭陈述要求新民市政府划拨土地，拒绝申请评估土地价值。新民市政府则辩称《会议纪要》所涉土地用于其他用途。本院重审另查明，胡台石油经销站由胡台供销社、刘俊岐共同投资组建。因胡台石油经销站与刘俊岐存在民事纠纷引发民事诉讼。诉讼中，胡台石油经销站于2006年被查封，查封后一直未营业。本院就该民事纠纷于2008年9月作出（2007）沈民（1）合终字第233号民事判决，现已发生法律效力。该判决载明：“确认刘俊岐与胡台供销社共同组建胡台石油经销站时，刘俊岐投资15万元，胡台供销社投资7万元，双方投资比例为15:7。”。2013年4月26日，胡台石油经销站被吊销营业执照。本院重审又查明，2011年10月25日，沈阳胡台新城管理委员会曾出具《经费申请审批表》，以胡台石油经销站停业补偿费（2009年4月21日至2011年12月31日止）共985天，每天3000元为由，申请经费2955000元。该《经费审批表》（复印件）显示该表中有胡台新城管委会的印章，单位负责人、财务科长处以及市长意见和分管财政市长意见处均有签字，但有关财政部门签字栏无签字或盖章。本院重审还查明，案涉土地的《国有土地使用权证》载明：使用权人系胡台供销社，土地使用权类型为划拨用地。本院重审认为，本案的焦点问题为：1.《会议纪要》的内容是否属于行政诉讼受案范围。2.新民市政府是否应依照《会议纪要》向胡台石油经销站提供重建加油站的土地；3.新民市政府是否应为胡台石油经销站办理重建加油站经营审批手续并承担相关费用；4.新民市政府是否应给付胡台石油经销站停业损失补偿。关于新民市政府提出的《会议纪要》属于内部行政行为，没有对外产生法律效力，不属于行政诉讼受案范围的问题。《会议纪要》第二十条是针对胡台供销社加油站重建的特定事项所作出的决定，且新民市政府已经以通知的形式将《会议纪要》印发给各乡镇人民政府、各街道办事处及市政府有关部门并要求各部门遵照执行，故该《会议纪要》已经有明确的执行力并经新民市政府的行为将其外化，应为可诉的行政行为。关于新民市政府是否应依照《会议纪要》向胡台石油经销站提供重建加油站的土地问题。本案胡台石油经销站依据《会议纪要》第二十条“关于选址重建胡台供销合作社加油站的议题”中“同意石油经销站重建，选址在胡台镇政府东侧、102国道路北、排干西侧的绿化带中，占地面积约4亩。”的内容要求新民市政府给予其重建加油站的划拨土地。对此本院认为，首先，从《会议纪要》的上述内容看，该议题只是同意石油经销站重建及重建的地点，并无同意向胡台石油经销站划拨土地的内容。其次，根据《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第二款“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。”、第三款“严格限制以划拨方式设立建设用地使用权。采取划拨方式的，应当遵守法律、行政法规关于土地用途的规定。”以及《中华人民共和国土地管理法》第五十四条“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得；但是，下列建设用地，经县级以上人民政府依法批准，可以以划拨方式取得：（一）国家机关用地和军事用地；（二）城市基础设施用地和公益事业用地；（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；（四）法律、行政法规规定的其他用地。”的规定，胡台石油经销站重建加油站所用土地应属于经营性用地，依法应当采取出让的方式取得建设用地使用权，胡台石油经销站要求新民市政府给予其划拨土地，不符合上述法律规定中有关以划拨方式取得建设用地的条件，其主张于法无据。第三，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条第一款“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……”以及第五十三条“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准。”的规定，胡台石油经销站重建加油站应当首先向有批准权的土地行政主管部门提出申请。在未经申请的情况下，胡台石油经销站要求新民市政府直接为其办理土地审批手续，亦于法无据。最后，新民市政府收回的案涉加油站土地的土地使用权人现仍为胡台供销社，并非是胡台石油经销站。胡台石油经销站不能提供充分证据证明胡台供销社已将案涉土地使用权作为对胡台石油经销站的出资，且胡台供销社在本案之前的审理过程中也出具说明表示不同意提起本案诉讼，因此胡台石油经销站现不能证明其具有取得案涉土地使用权补偿的主体资格。综上，胡台石油经销站要求确认新民市政府不履行对胡台石油经销站重建的行为违法及要求新民市政府履行《会议纪要》承诺的主张，本院不予支持。关于胡台石油经销站提出的新民市政府应为其办理重建加油站经营审批手续并承担办理经营审批手续费用问题。《会议纪要》中并无新民市政府为胡台石油经销站办理加油站经营审批手续的内容，胡台石油经销站也没有证据证明其与新民市政府之间有此方面的约定或者新民市政府作出了相关承诺，而且根据《成品油市场管理办法》第六条“申请从事成品油零售经营资格的企业，应当向所在地市级（设区的市）人民政府商务主管部门提出申请。地市级人民政府商务主管部门审查后，将初步审查意见及申请材料报省级人民政府商务主管部门。由省级人民政府商务主管部门决定是否给予成品油零售经营许可。”的规定，申请加油站经营资格的主体应当是从事该成品油零售业务的企业，而并非是新民市政府，因此，胡台石油经销站的该项请求没有事实和法律依据，本院不予支持。关于胡台石油经销站提出的新民市政府应赔偿其停业补偿费的问题。本案中胡台石油经销站提供了沈阳胡台新城管理委员会出具的《经费申请审批表》，用以证明新民市政府承诺给其停业补偿费。对此本院认为，该《经费申请审批表》仅是新民市政府就沈阳胡台新城管理委员会的请示作出的内部审批，并非对胡台石油经销站作出的最终行政补偿决定，且该《经费申请审批表》系复印件，虽有胡台新城管委会印章及在单位负责人、财务科长处以及市长意见和分管财政市长意见处均有签字，但在财政部门签字栏处并无签字或盖章，表明审批流程并未完成，同时胡台石油经销站不能证明该《经费申请审批表》复印件是由新民市政府按照正常程序向其出具的，故该《经费申请审批表》不能产生外部效力。根据胡台石油经销站在本案庭审时的陈述，其于2006年年末歇业，在胡台供销社与刘俊岐发生民事诉讼后没有实际营业，也没有年审，且胡台石油经销站的营业执照早在拆迁行为发生之前就已经被吊销，因此，胡台石油经销站提出的因拆迁而导致其存在营业损失的主张，没有事实依据。对于其要求新民市政府给予停业补偿费的请求，本院不予支持。关于胡台石油经销站本次审理增加的确认新民市政府强制拆除行为违法的请求，因与本案所诉系不同的行政行为，且本案为再审发回重审案件，不应超出原审诉讼请求范围，故该增加的诉讼请求不属于本案审理范围。综上，原审原告胡台石油经销站的诉讼请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原审原告新民市胡台供销社石油经销站的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原审原告新民市胡台供销社石油经销站负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长 韩 鹏审判员 罗冠杰审判员 安一凌二〇二〇年十二月二十五日法官助理陆政贤书记员胡志辰本案判决所依据的相关法律《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条：行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。