湖北省黄石市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鄂02行终188号上诉人（一审原告）刘祖香，男，1961年8月20日出生，汉族，住大冶市，委托诉讼代理人陈敬义，黄石市磁湖法律服务所法律工作者。被上诉人（一审被告）大冶经济技术开发区管理委员会，住所地大冶市长乐大道**总部经济中心**楼**。负责人王细军，主任。委托诉讼代理人李建，该单位工作人员。委托诉讼代理人陈家麒，大冶市罗桥法律服务所法律工作者。刘祖香诉大冶经济技术开发区管理委员会确认行政行为违法一案，不服大冶市人民法院（2020）鄂0281行初28号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审查明，2005年，刘祖香与大冶市罗家桥街道办事处松山村村民委员会达成意见，承包经营该村8组（黄大元地块）集体土地48.60亩，承包期限2005年4月20日至2028年12月31日。2006年，大冶市人民政府为刘祖香颁发了大冶市农地承包权（2005）第01111408078号农村土地承包经营权证。2009年11月13日，刘祖香注册成立大冶市还地桥镇祖香养殖场，为个体工商户，从事种养殖业。2018年1月30日，刘祖香（大冶市还地桥镇祖香养殖场）与大冶市金桥工业区建设指挥部（由还地桥镇人民政府设立）签订《征用补偿协议》，刘祖香同意将案涉地块征收。经评估，双方确认，征收地块所涉及的地面附着物及资产评估价值补偿为7135367元。同时还约定了付款时间方式，刘祖香收到补偿款后15日内腾退以及违约责任。刘祖香收到约定的全部补偿款后，退出涉案地块，交付大冶市金桥工业区建设指挥部。2018年11月8日，经湖北省民政厅批准，案涉地块行政区调整到大冶经济技术开发区管理委员会辖区。2019年7月，大冶市招商引资项目入园审查领导小组同意大冶华晨铝业科技有限公司进入工业园区，土地主管部门出具了同意用地意见，其他主管部门也出具了同意施工建设的意见。2019年9月12日，大冶经济技术开发区管理委员会向大冶市土地收储中心致函，认为包含案涉地块在内的扩展园区面积的土地已经征收，各项补偿已按规定发放到位，请求及时办理用地手续。2019年9月19日，刘祖香认为大冶经济技术开发区管理委员会，强行指令大冶华晨铝业科技有限公司进入案涉地块施工，强占其承包经营的土地，且该地块征收时没有赔偿其承包经营权损失、没有办理合法审批手续为由进行阻止。大冶经济技术开发区管理委员会否认有强占或指令大冶华晨铝业科技有限公司强占案涉地块行为。后刘祖香向大冶经济技术开发区管理委员会提出信访意见，认为当时征收时未对经营权损失进行评估和补偿，土地补偿款未发放到位，要求大冶经济技术开发区管理委员会补偿经营权损失和其他损失。大冶经济技术开发区管理委员会作出刘祖香请求没有事实和法律依据，不应由自己补偿的回复。刘祖香不服，向大冶市人民政府提出复查申请。大冶市人民政府认为刘祖香诉求应当通过诉讼途经解决，不予受理。刘祖香遂提起行政诉讼，要求判决：1、确认大冶经济技术开发区管理委员会强行占用刘祖香承包土地的行政行为违法；2、本案诉讼费用由大冶经济技术开发区管理委员会承担。一审认为，本案审理焦点有二：一、刘祖香起诉是否超过起诉期限；二、大冶经济技术开发区管理委员会是否实施了强占的行政行为。作如下论述：一、大冶经济技术开发区管理委员会提出，刘祖香如果认为与大冶市金桥工业区建设指挥部签订的《征用补偿协议》遗漏了经营权损失补偿，应当依法行使撤销权。刘祖香未行使撤销权，起诉已经超过了起诉期限。一审认为，一案一诉是行政诉讼的基本原则。《征用补偿协议》是刘祖香与其他行政机关签订的行政协议，与本案刘祖香起诉大冶经济技术开发区管理委员会强占行为是两个不同的诉，不能合并审理。刘祖香认为大冶经济技术开发区管理委员会作出的行政行为是2019年9月19日，且未获得救济期限告知，应当适用最长一年的起诉期限，故刘祖香起诉没有超过起诉期限。二、根据行政诉讼和民事诉讼法律规定以及举证责任分配原则，行政机关对作出的行政行为合法性承担举证责任，刘祖香应当对行政行为是否存在、是否由被诉行政机关作出等基本事实负有举证责任。在相关事实无法确认的情况下，负有举证责任的当事人应当承担举证不能的后果。大冶经济技术开发区管理委员会不是案涉土地征收的决定者，也不是实施者；大冶经济技术开发区管理委员会申请办理土地收储手续，是要求将征收的集体土地转变为国有土地，由政府土地主管部门进行收储，统一规划使用，不能以此认为是大冶经济技术开发区管理委员会强占土地。大冶华晨铝业科技有限公司进入工业园在案涉地块施工，并非由大冶经济技术开发区管理委员会决定。刘祖香提交的证据不能证明是大冶经济技术开发区管理委员会准许或指令大冶华晨铝业科技有限公司进入案涉地块施工建设，也不能证明大冶经济技术开发区管理委员会采用其他方式强占案涉土地，应当承担举证不能的后果。签订《征用补偿协议》主体是刘祖香，刘祖香是大冶市还地桥镇祖香养殖场的经营者，征地补偿款也由其领取，故刘祖香作为本案刘祖香主体适格。刘祖香的诉求是要求确认大冶经济技术开发区管理委员会行为违法，大冶华晨铝业科技有限公司、大冶市罗家桥街道办事处松山村村民委员会均与本案处理结果没有法律上的利害关系。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条之规定，判决驳回刘祖香的诉讼请求。刘祖香不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审认定事实不清，一审判决书载明涉案土地系大冶市经济技术开发区管理委员会的管辖范围，华晨铝业公司按照大冶市经济技术开发区管理委员会的要求实施强占土地行为事实清楚，且其获知该事实后，向该管委会提出了赔偿请求，大冶市经济技术开发区管理委员会并未否认其强占土地的事实。二、一审审理查明认定“刘祖香同意涉案地块征收”和“刘祖香收到约定的全部补偿款后，退出涉案地块，交付大冶市金桥工业区建设指挥部”的事实，缺乏证据证明。刘祖香在一审起诉状中已表明《征用补偿协议》系对地上附属物的补偿，对其征收导致的经营损失和土地征收补偿并未约定。三、一审审理本案程序违法。本案诉请为确认强占土地行为违法，一审应对大冶市经济技术开发区管理委员会管理辖区范围内征用土地合法性进行全面审查，大冶市经济技术开发区管理委员会对此应负有举证责任，一审对此没有审查，程序违法，且作为一审第三人的大冶华晨铝业科技有限公司未到庭，一审对大冶市经济技术开发区管理委员会指令大冶华晨铝业科技有限公司强占土地的合法性未进行审查，程序违法。一审适用《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条的规定，要求刘祖香承担举证责任，与《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条“被告对具体的行政行为负有举证责任”规定不相符，适用法律错误。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。大冶市经济技术开发区管理委员会答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院认为，当事人提起行政诉讼应符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据。所谓事实根据是指存在被诉行政行为，已经或者将来给当事人合法权益造成损害。否则视为原告的起诉不符合条件，依法应当裁定驳回。本案中，刘祖香已就涉案土地补偿事宜与大冶市金桥工业区建设指挥部签订了《征用补偿协议》，并领取了全部补偿款且自愿腾退出涉案土地，现其又请求确认强占土地行为违法，其起诉无事实依据，不符合法定起诉条件，本案应裁定驳回起诉。一审判决驳回刘祖香的诉讼请求，属于适用法律错误，本院予以纠正。另，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定，公民、法人或者其他组织同被诉行政行为有利害关系但没有提起诉讼，或者同案件处理结果有利害关系的，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼。本案中，大冶华晨铝业科技有限公司、大冶市罗家桥街道办事处松山村村民委员会与本案与本案的处理结果无利害关系，一审虽指明其不是本案适格第三人，但在文书中仍将其列为第三人，显属不当，本院予以纠正。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第一百二十三条第（一）项的规定，裁定如下：一、撤销大冶市人民法院（2020）鄂0281行初28号行政判决；二、驳回刘祖香的起诉。本裁定为终审裁定。审判长  汪洪安审判员  尹 策审判员  刘海军二〇二〇年十二月二十五日法官助理汪静书记员陈雅琪