南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）赣71行终561号 上诉人（原审原告）江西天师堂大药房连锁有限公司贵溪市建设路药房，住所地江西省贵溪市建设路（贵溪市人民医院内），统一社会信用代码91360681598897966F。 负责人周振华，该药房经理。 委托代理人胡立强，该药房总公司董事长。 委托代理人杜松，江西赣兴律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）贵溪市市场监督管理局，住所地贵溪市冶金大道东侧市府西路，统一社会信用代码11360681MB0564770E。 负责人张更明，该局局长。 委托代理人毕剑斌，该局工作人员。 委托代理人方鹏，该局工作人员。 上诉人江西天师堂大药房连锁有限公司贵溪市建设路药房（以下简称建设路药房）因与被上诉人贵溪市市场监督管理局（以下简称贵溪市监局）药品经营行政许可不予受理决定一案，不服南昌铁路运输法院（2020）赣7101行初760号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2020年4月13日，原告江西天师堂大药房连锁有限公司贵溪市建设路药房（以下简称建设路药房）向被告申请换发《药品经营许可证》。同日，被告对该申请予以受理。2020年5月9日，被告依据《中华人民共和国药品管理法》（以下简称《药品管理法》）《中华人民共和国药品管理法实施条例》（以下简称《药品管理法实施条例》）《药品经营许可证管理办法》等法律法规要求，组织工作人员对原告的申请进行现场评审，评审过程中针对原告提供的经营场地使用证明即一份加盖了原告和贵溪市人民医院的公章的《说明》提出质疑，该《说明》载明：“贵溪市市场监督管理局：我单位江西天师堂大药房连锁有限公司贵溪市建设路药房经营场所系租用贵溪市人民医院办公场地，按时缴纳场地使用费，目前正在与院方洽谈继续使用该场地的协议具体细节。”被告口头告知原告该《说明》不能证明其对申请换发《药品经营许可证》中登记的经营场所具有使用权，不符合法律规定具有经营场所的要求，其应当提供不动产权证明或者相应的租赁协议等能证明其对申请经营的经营场所具有使用权的相关材料。此后，被告分别于2020年5月27日、2020年7月7日向原告送达《告知函》，对上述内容进一步书面告知，原告一直未补交材料。被告于2020年7月15日书面向贵溪市人民医院发函，询问经营场所继续租赁的情况。2020年7月17日，贵溪市人民医院复函被告，答复内容为：“因合同到期，经院党委会研究决定，我院不再继续将办公场地租赁给江西天师堂大药房连锁有限公司贵溪建设路药房。”被告收到贵溪市人民医院的复函后，又于2020年7月21日，向原告送达了要求其提供经营场所使用证明的《告知函》，原告在《药品经营许可证》经营期限届满前未向被告提供新的相关材料证明其对所申请登记的经营场所具有使用权。2020年7月26日，被告依照《药品经营许可证管理办法》第十九条第二款的规定，作出贵市监食药许不受字[2020]1号《不予受理决定书》(以下简称《不予受理决定书》)，决定对原告《药品经营许可证》不准予换证，但因行政决定书的名称为“不予受理决定书”。原告不服，诉至该院，请求1.撤销《不予受理决定书》；2.判决被告对原告换发《药品经营许可证》的申请重新作出处理决定；3.本案诉讼费由被告负担。另查明，2020年4月6日，被告曾准予原告申请变更登记经营范围等事项并向原告发放新的《药品经营许可证》，有效期至2020年7月26日。又查明，鹰潭医药有限责任公司系江西天师堂大药房连锁有限公司股东，与贵溪市人民医院分别于2011年和2017年签订《房屋租赁协议》，租赁合同到期为2018年2月20日。 一审法院认为，本案争议的焦点为被告作出不予换证决定是否符合法律规定。在审理行政许可案件时，人民法院应当就行政机关对申请人提供的申请材料是否齐全、是否符合法定形式，以及根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行相应的审查。根据《药品经营许可证管理办法》第九条第一款规定，“开办药品零售企业按照以下程序办理《药品经营许可证》：……3.拟设营业场所、仓储设施、设备情况。”第十九条第一款规定，“《药品经营许可证》有效期为5年。有效期届满，需要继续经营药品的，持证企业应在有效期届满前6个月内，向原发证机关申请换发《药品经营许可证》。原发证机关按本办法规定的申办条件进行审查，符合条件的，收回原证，换发新证。不符合条件的，可限期3个月进行整改，整改后仍不符合条件的，注销原《药品经营许可证》。”及《江西省核发＜药品经营许可证＞（零售）分级验收标准（试行）》第十六项规定，“营业场所及仓库用房均有房屋产权证明或租赁合同（租赁合同期限一般不少于五年）”。申请换发《药品经营许可证》需提供药品经营场所不动产权证明或租赁合同，即是行政许可证延续、换发的实质要件。本案中，原告在申请换证期间未提供其对所申请经营药品的营业场所具有使用权的房屋产权证明或租赁合同，其主张与贵溪市人民医院租赁合同虽已到期，但其交付租金至2021年初，而与贵溪市人民医院存在事实租赁关系，目前也持续在租赁场所经营，可作为认定具有营业场所的证据。但是房屋所有权人已明确函复被告不再将场地租赁给原告，被告因此认定原告未提供经营场所证明，而决定不予换证，符合相关法律的规定，原告的诉请依法应予驳回。原告亦主张被告曾根据原告提供的加盖贵溪市人民医院印章的《说明》，于2020年4月6日向原告换发《药品经营许可证》，根据庭审调查，被告发放的有效期至2020年7月26日的《药品经营许可证》系准予原告申请变更经营范围等事项发放的证件，并不属于《药品经营许可证管理办法》第十九条规定的换发新证范围，其主张该院不予支持。一审法院认为，根据《药品经营许可证管理办法》第十九条第二款规定，“食品药品监督管理部门根据药品经营企业的申请，应当在《药品经营许可证》有效期届满前作出是否准予其换证的决定。逾期未作出决定的，视为准予换证。”而被告以《不予受理决定书》的形式作出不予换证的决定，虽然实体认定符合法律规定，但在处理形式上明显不妥。行政机关作出行政行为应当严格依照法律规定，出具的行政文书应当符合规范严谨的条件。据此，一审法院既为防止程序空转、节约行政资源，又需监督行政机关依法行政，对此予以指正。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告建设路药房的诉讼请求。本案案件受理费50元（原告已预交），由原告负担。 上诉人建设路药房不服一审判决，向本院提起上诉，主要事实和理由：一、上诉人与贵溪市人民医院存在事实租赁关系。事实上，上诉人从2011年起就与贵溪市人民医院签订了租赁合同，取得了《药品经营许可证》，该证5年期满后，鹰潭市食品药品监督管理局对上诉人换发了《药品经营许可证》，有效期至2020年7月26日。被上诉人一审已经明确上诉人换证只差一份租赁合同。上诉人租用贵溪市人民医院内的场地经营药品长达十年，虽在2020年8月20日之后没有与该医院签订书面的租赁合同，但医院一直收取上诉人租金，且实际租赁期间至少到2021年2月（房租已交付至2021年2月）。二、被上诉人拒绝给上诉人换发《药品经营许可证》，使上诉人及其连锁企业陷入困境，企业营业损失巨大，影响到企业职工就业及家庭生活，也没有体现国家对小微企业的“六稳”“六保”政策。三、被上诉人拒绝给上诉人换发《药品经营许可证》，给在贵溪市人民医院看病拿药的患者带来了不便，违背了《药品管理法》所倡导的保障用药安全、方便百姓购药的精神。综上，请求：1.依法撤销一审判决；2.依法撤销《不予受理决定书》，判决被上诉人对上诉人换发《药品经营许可证》重新作出处理决定；3.一二审诉讼费用依法判决。 被上诉人贵溪市监局答辩的主要理由有：被上诉人于2020年4月13日受理上诉人提出换发《药品经营许可证》申请后，于2020年5月9日，依据《药品管理法》《药品管理法实施条例》《药品经营许可证管理办法》等法律法规，对上诉人申请进行现场评审。评审过程中，被上诉人针对上诉人提供的加盖了贵溪市人民医院公章、内容有关场地租用的《说明》提出质疑，并告知上诉人该《说明》不等同于房屋租赁合同或不动产权证，《说明》不能证明其对换发的《药品经营许可证》中的经营场所具有使用权。此后，被上诉人分别于2020年5月27日、7月7日向上诉人送达《告知函》，进一步采用书面形式告知上述口头告知内容，但上诉人一直未补交材料。鉴于《说明》中涉及经营场所正与贵溪市人民医院洽谈等内容，被上诉人又于2020年7月15日向贵溪市人民医院函询。2020年7月17日，在贵溪市人民医院复函不再将其办公场所租赁给上诉人后，被上诉人又于2020年7月21日向上诉人送达要求其提供经营场所使用证明的《告知函》，但直至2020年7月26日即案涉《药品经营许可证》经营期限届满前一日，上诉人仍未提供新的证明其对申请登记场所具有使用权的材料。据此，被上诉人依据《药品经营许可证管理办法》第十九条第二款，作出了案涉《不予受理决定书》。被上诉人以《不予受理决定书》作出不予换证在处理形式上虽存在不当，但在上诉人确实无法提供房屋产权证明或租赁合同的情况下，上诉人仍要求被上诉人换证则有违依法行政的原则。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回上诉请求。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十一条“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。……”、第三十四条“行政机关应当对申请人提交的申请材料进行审查。申请人提交的申请材料齐全、符合法定形式，行政机关能够当场作出决定的，应当当场作出书面的行政许可决定。根据法定条件和程序，需要对申请材料的实质内容进行核实的，行政机关应当指派两名以上工作人员进行核查。”的规定，公民、法人和其他组织有义务就其申请的行政许可事项，向对应的办理行政机关如实提交材料、反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责；作为行政机关有权依法对申请人提交的材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查，需要申请材料的实质内容进行核实的，有权依据法定条件和程序，对行政许可所涉事项进行核查，以保障准予申请人所从事的特定活动合法。另，就药品经营许可，《药品经营许可证管理办法》第九条第一款规定“开办药品零售企业按照以下程序办理《药品经营许可证》：……3.拟设营业场所、仓储设施、设备情况。”第十九条第一款规定“《药品经营许可证》有效期为5年。有效期届满，需要继续经营药品的，持证企业应在有效期届满前6个月内，向原发证机关申请换发《药品经营许可证》。原发证机关按本办法规定的申办条件进行审查，符合条件的，收回原证，换发新证。不符合条件的，可限期3个月进行整改，整改后仍不符合条件的，注销原《药品经营许可证》。”《江西省核发＜药品经营许可证＞（零售）分级验收标准（试行）》第十六项规定“营业场所及仓库用房均有房屋产权证明或租赁合同（租赁合同期限一般不少于五年）”。根据《中华人民共和国行政许可法》第十六条有关“行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定……”的规定，行政机关实施行政许可中，依法应遵守上述规章、地方性法规对实施行政许可事项所作的具体规定。具体到本案，被上诉人受理上诉人换发《药品经营许可证》申请后，（1）依据《药品管理法》《药品管理法实施条例》《药品经营许可证管理办法》等法律法规对上诉人进行现场评审，针对上诉人提供的加盖贵溪市人民医院公章内容为经营场所租用的《说明》提出质疑，口头告知上诉人该《说明》不等同于房屋租赁合同或不动产权证，不能证明其对换发的《药品经营许可证》中的经营场所具有使用权；（2）分别于2020年5月27日、7月7日向上诉人送达《告知函》，进一步采用书面形式告知上述口头告知内容；（3）因《说明》中涉及经营场所正与贵溪市人民医院洽谈等内容，又于2020年7月15日向贵溪市人民医院函询；（4）在2020年7月17日贵溪市人民医院复函不再将其办公场所租赁给上诉人后，又于2020年7月21日向上诉人送达要求其提供经营场所使用证明的《告知函》。被上诉人在上述行政许可受理、审查等过程中，遵循了程序正当性原则，符合法律规定，并无不当。鉴于截至2020年7月26日即案涉《药品经营许可证》经营期限届满前一日，上诉人未提供新的证据证明其对申请登记场所具有使用权，被上诉人当日以上诉人未提供经营场所有效的房屋产权证明或租赁合同为由，依照《药品经营许可证管理办法》第十九条第二款，作出对上诉人的《药品经营许可证》不准予换证决定，该行政决定实体处理结果，亦符合前述法律法规及规章的规定，亦无不当。至于案涉《不予受理决定书》在行政文书形式与处理结果上存在的不规范、不严谨的瑕疵，一审法院已从防止程序空转、节约行政资源、监督行政机关依法行政的角度，予以指正，本院二审予以认同，不再赘述。 综上，上诉人的上诉理由均不能成立。一审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元（上诉人已预交），由上诉人江西天师堂大药房连锁有限公司贵溪市建设路药房负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 涂相荣 审 判 员 刘 巍 审 判 员 陈 榕 二〇二〇年十二月十五日 法官助理 邓晨昕 书 记 员 刘程琦