陕西省西安市中级人民法院 民  事  判  决  书 （2019）陕01知民初604号 原告：西安华地空间科技有限公司（原西安华地测绘科技有限公司），住所地：陕西省西安市。法定代表人：鲁尚强，该公司执行董事兼总经理。委托诉讼代理人：高宝红，北京市中闻（西安）律师事务所律师。被告：西藏自治区昌都市江达县自然资源局（原名为江达县国土资源局），住所地：西藏自治区昌都市江达县。法定代表人：张振林，该局局长。委托诉讼代理人：朱米娜，天津安皓律师事务所律师。原告西安华地空间科技有限公司（以下简称华地公司）与被告江达县自然资源局技术服务合同纠纷一案，本院于2019年8月12日立案后，依法适用普通程序，公开开庭进行了审理。原告华地公司委托诉讼代理人高宝红，被告江达县自然资源局的委托诉讼代理人朱米娜到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告华地公司向本院提出诉讼请求：1.判令被告江达县自然资源局支付项目编制费用欠款524068元，并支付自2017年6月1日起至实际付款之日止的违约金（以524068元为基数，按照0.5‰/日计算）；2.判令被告承担本案全部诉讼费用。事实和理由：其与被告于2016年4月签订了《江达县永久性基本农田划定项目合同书》，约定由原告对江达县永久性基本农田进行划定，总价款为1048137元，合同履行地为陕西省西安市国家民用航天产业基地飞天路588号西安华地测绘科技有限公司。合同约定的支付方式为:“合同金额分三期支付给原告，第一期合同款在本合同签订后七个工作日内，由被告以转账方式支付给原告合同款总费用的50％即524068.00元；第二期合同款准基本农田划定成果通过昌都市国土资源组织的审查论证后十个工作目，被告一次全部支付完剩50%合同款。”同时，又约定若被告未能按照合同约定支付款项，每延期一天按合同总额的0.5‰支付违约金，直至付足合同款。合同签订后，其积极履行合同，按照约定期限完成相关工作。后昌都市国土资源局和昌都市农牧局于2017年5月16日发布了《关于江达县永久基本农田划定成果的验收意见》的昌国土发[2017]156号文件，表明：达江县XX城永久基本农田划定工作扎实，图件表册资料齐全，符合国家自治区、昌都市关于江达县永久性基本农田划定的相关要求及质量要求。被告至今仅支付了项目编制总费用的50％即524068元，剩余50％的项目编制费用524068元并未按照合同约定在基本农田划定成功通过昌都市国土资源组织审查论证后十个工作目内一次全部支付给原告。被告的行为侵害了原告的的合法权益，故提起本案诉讼。被告江达县自然资源局辩称，合同中没有约定明确的验收标准，根据相关要求，合同目的没有达成。原告制作的图像不符合要求，其曾多次提出问题，希望双方沟通解决，但最终都没有进行实际更改。其因原告的成果无法正常使用，又另行委托他人进行重复制作补划，造成时间、人员、费用负担。由于原告划定区域有重大错误，将村落宅基地规划为基本农田，在后续的工作中，给其造成了诸多问题。另，其并非不给原告付款，是因为原告没有申请付款启动程序。正常付款程序是原告申请，由江达县XX委审批、拨款，后期款项因未进行该程序，导致其无法向原告付款。当事人围绕诉讼请求和答辩意见依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。根据当事人陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下:2016年4月11日，原告华地公司（乙方）与西藏江达县国土资源局（被告江达县自然资源局更名前名称、甲方）签订了《江达县永久性基本农田划定项目合同书》，约定：为贯彻落实好国土资源部、农业部《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》（国土资发【2014】128号）、《关于切实做好106个重点城市周边永久基本农田划定工作有关事项的通知》（国土资厅发【2015】14号）及自治区国土资源厅、农某某《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》（藏国土资【2016】2号）文件要求，根据自治区国土资源厅《关于抓紧落实永久基本农田划定工作技术承担单位的紧急通知》（藏国土资办发【2016】19号）要求，甲方委托乙方承担开展江达县永久性基本农田划定相关技术服务工作。合同第一条约定：基本农田划定工作的具体内容为①编制基本农田划定方案、②建立基本农田数据库、③编制基本农田划定技术报告、④编制基本农田调整划定平衡表、现状登记表、保护责任一览表并形成相应统计汇总表册、⑤基本农田保护图件（包括标准分幅基本农田保护图、乡级基本农田保护图、区（县）级基本农田分布图）。合同第三条（乙方责任和义务）约定：编制江达县永久性基本农田划定外业调查工作底图，负责做好基本农田可疑图斑实地调查核实工作，收集可疑图斑土壤、坡度、种植情况以及建设占用情况等信息，建设江达县永久性基本农田划定数据库，编制江达县永久性基本农田划定成果图件，按约定向甲方提交符合相关技术规程、规范及要求的基本农田划定成果。合同第四条约定：项目总价款为1048137元（工作量6762.1718公顷、单价为155元/公顷）；项目完工后，根据实际工作量验收后实际划定面积核算价款总额；（支付方式）合同金额分三期支付给乙方，第一期合同款在本合同签订后七个工作日内，由甲方以转账方式支付给乙方合同款总费用的50％，即524068元；第二期合同款在基本农田划定成果通过昌都市国土资源组织的审查论证后十个工作日内，甲方一次全部支付完剩余50％合同款给乙方；甲方付清全部合同款后五个工作日内，乙方开具正式足额发票给甲方；（第六条提交成果）①基本农田数据库、②基本农田表册（基本农田现状登记表、现状汇总表、基本农田保护责任一览表、基本农田调整划定平衡表等）、③基本农田保护图件、④文字成果（含永久基本农田划定工作报告、技术报告、相关文字资料等）；（第八条违约责任）因乙方原因未能按照约定期限完成相关工作或甲方未能按照合同约定支付合同款，每延期一天按合同总金额的万分之五支付违约金，直至工作全部完成或按合同约定付足合同款为止。合同签订后，被告向原告支付了50%的合同款项即524068元。原告遂展开基本农田划定工作。2017年5月5日，由江达县人民政府（自验组织单位）、西藏江达县国土资源局和西藏江达县农牧局（自验承担单位）及原告（协助单位）三方共对江达县全域永久基本农田划定成果进行自验。同年5月8日，由自验承担单位盖章出具了《江达县全域永久基本农田划定成果县级自验报告》。内容如下：1.基本农田划定成果基本概况：江达县共划定永久基本农田面积79257.07亩，达到规划下达的基本农田保护指标79218.43亩，划定基本农田保护片454个，制作县、乡两级标志牌10块；2.本次江达县永久基本农田划定的文字成果(工作总结报告、校验分析报告、基本农田划定技术方案)、图件成果（县级基本农田分布图、乡级基本农田保护图）、图片成果（保护标志牌）、数据表册成果（划定平衡表、基本农田现状登记表、基本农田现状汇总表、保护责任书）、数据库成果齐全，符合西藏自治区永久基本农田划定成果要求的；3.本次基本农田划定文字成果（主要是工作总结报告、校验分析报告、基本农田划定方案）结构合理、内容简洁、要素齐全，基本上符合西藏自治区、昌都市有关技术要求；4.新调入地块基本符合西藏自治区永久基本农田划定调入要求；5.县、乡两级保护标志牌内容齐全，图面整洁，主要标示了基本农田的位置、四至范围、面积、责任人、监督电话等信息，符合自治区、市关于保护标志牌制作的要求；6.从核查县XX乡、乡与村签订的永久基本农田保护责任书和基本农田农户保护卡的情况来看，基本农田保护责任制层层落实到了乡、村，基本上明确基本农田的范围、地类、面积、地块、质量等级、保护措施、当事人的权利与义务、奖励与处罚等内容；7.（存在的问题与建议）基本农田划定工作虽取得一定的成果，但也暴漏出了一些不足和问题，如个别乡镇埋设基本农田保护牌选址位置不佳，一些疑似图斑需进一步核实，由于工作人员较少及技术力量薄弱，基本农田保护核查、更新等工作较为吃力；总体而言，基本完成了永久基本农田划定工作。2017年5月8日，西藏昌都市江达县人民政府向原告下发了江政发[2017]89号文件《关于对江达县永久基本农田划定数据成果的审查意见》，XX组XX组对原告提交“江达县永久基本农田数据”及相关资料进行了审查。江达县永久基本农田划定数据成果资料内容：1.江达县基本农田划定方案；2.江达县基本农田现状汇总表；3.与乡镇、村签订的基本农田保护责任书；4.各乡镇基本农田责任信息表，分布图；5.江达县基本农田栅格数据；6基本农矢量数据；7.江达县基本农图mdb表格数据；8.江达县基本农田数据质检报告；9.江达县基本农田数据质检结果记录；10.其他情况说明；11.基本农田划定工作总结报告。审查意见为：“经我县自行审查，确定江达县划定基本农田面积为79257.07亩，比基本农田保护目标面积79218.43亩多了38.64亩。按照《永久基本农田数据库标准（2017版）》的各项条款，原告本次提交的‘江达县永久基本农田数据’通过国土资源部自检软件检查，数据格式合规，内容正确，各乡（镇）划定区域面积合理，永久基本农田成果各项资料完整，通过县级审查，可以申报上一级部门验收审查。”2017年5月16日，昌都市国土资源局和昌都市农牧局就《关于江达县永久基本农田划定成果的验收意见》共同向江达县国土资源局、农牧局下发了昌国土发[2017]156号文件，表明其于2017年5月9日至14日对江达县永久基本农田划定成果进行了复验。具体意见如下：“划定成果符合国家、自治区、昌都市关于永久基本农田划定的相关要求，共划定永久基本农田79257.07亩，完成了上级下达的任务指标；基本农田文本、图件、表册资料齐全，保护责任书签订到位，保护责任落实到图斑地块，数据库符合国土资源部统一标准，划定成果达到了永久基本农田划定五项任务的要求；划定成果内业资料和外业实况均符合划定要求，市级复检原则上予以通过，请按照市XX小组提出的意见将划定成果文本、图件资料进一步修改完善，划定成果修改完善后，可按程序上报自治区国土资源厅和农某某审核。”后又出具了《市级复验报告》，核查结论为：“市级初验工作结束后，江达县国土资源局对在核查中发现的问题认真梳理和总结，督促并积极配合作业单位对成果进行了修改完善。对江达县基本农田划定成果复查后，成果数据库已通过检查，各级标志牌建设已完全完成，总体符合市级初验要求，同意通过市级初验，建议尽快上报自治区国土资源厅进行审查和验收。”2017年8月29日，西藏自治区国土资源厅和农某某共同向昌都市国土资源局、农牧局下发《关于下达昌都市永久基本农田划定成果验收意见的通知》（藏国土资[2017]135号文件），表明：“其组织有关专家于2017年5月22日对昌都市涉及划定任务的十县一区永久基本农田划定成果进行了验收，6月12日通过国土资源部的审核入库，7月份就此进行梳理，认真核对各项数据，确认无误后，现将验收意见下达你市。附：验收意见。”验收意见表明：该县全域永久基本农田划定面积为79257.07亩，基本农田划定上报的成果完整，提交的数据格式合规、内容正确，原则上予以验收通过，按程序上报国土资源部和农业部验收。被告为证明其主张，提交了其与第三方于2019年8月24日签订的《江达县永久基本农田划补划调整和储备区划定报告编制项目合同书》，约定：“根据《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作通知》（自然资规[2019]1号）、《自然资源部办公厅关于划定永久基本农田储备区有关问题的通知》（自然资办函[2019]343号）和《西藏自治区自然资源厅关于加快永久基本农田储备区划定工作进度的通知》（藏自然资[2019]84号）的要求，在全面梳理永久基本农田划定成果基础上，要求对永久基本农田数据库进行更新完善，同时建立永久基本农田储备区数据库。”本案在审理过程中，被告对管辖权提出异议，认为本案应由西藏自治区江达县人民法院审理。本院认为被告的异议成立，裁定移送至江达县法院审理。原告对此不服，遂提出上诉。经陕西省高级人民法院审理，认为我院对本案有管辖权，遂作出（2020）陕民辖终29号民事裁定书，裁定撤销我院作出的裁定。庭审中，被告认为应按照实地划分面积5283.81公顷（即79257.07亩）计算项目总价款，为818989.7元，扣除524069元后应向原告支付294920.7元。原告认为划定基本农田面积79257.07亩与工作量6762.1718公顷是两个概念，被告应按照合同约定的工作量来支付费用。上述事实，有《江达县永久性基本农田划定项目合同书》、《江达县全域永久基本农田划定成果县级自验报告》、《关于对江达县永久基本农田划定数据成果的审查意见》、《关于江达县永久基本农田划定成果的验收意见》（昌国土发[2017]156号文件）、《江达县全域永久基本农田划定成果市级复验报告》、《关于下达昌都市永久基本农田划定成果验收意见的通知》（藏国土资[2017]135号文件）、《江达县永久基本农田划补划调整和储备区划定报告编制项目合同书》、（2020）陕民辖终29号民事裁定书及庭审笔录等材料在卷佐证。本案的争议焦点为：1.被告应向原告支付项目费用的数额；2.被告是否应当支付违约金。本院认为，原告华地公司与被告江达县自然资源局（原名江达县国土资源局）签订的《江达县永久性基本农田划定项目合同书》系双方真实意思表示，且内容未违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。双方均应按照合同约定全面履行各自义务。关于被告应向原告支付项目费用的数额问题。被告以合同中没有约定明确的验收标准、合同目的没有达成为由进行抗辩，虽然合同中对验收标准确实没有约定，但根据《基本农田划定技术规程》第6.1.2.条（调整划定成果的验收于上报）的规定：“按照规定的批准权限，在完成县级自查、市级复检的程序后，由省级以上人民政府组织调整划定成果的验收。成果验收合格后，由各级国土资源行政主管部门逐级备案……”从原告提交的证据来看，可以认定原告完成的划定工作成果已经县、市、省三级相关国土资源行政主管部门验收通过，说明其完成的划定成果已经符合相关规范的要求，已按照约定履行完毕合同项下的全部义务，被告签订合同的目的已经实现，故对其抗辩理由不予采信。被告又辩称，因原告的成果无法正常使用，其又另行委托他人进行重复制作补划，造成时间、人员、费用负担。根据其提交的其与第三方签订的合同内容来看，该合同是按照2019年的文件要求进行划定工作，而涉案合同是依据2016年的文件要求开展划定工作，且工作内容是关于基本农田的补划。基本农田补划是在基本农田现状调查分析成果的基础上，以土地利用现状调查成果为依据，将经依法批准占用基本农田或因各种因素实际减少基本农田的范围展绘在基本农田保护图上，并编制基本农田占用补划成果。因此，补划工作是在原有基本农田划定基础上及时更新而作出的新成果。根据《基本农田补划定（补划）技术规程》第8.2.2条（年度更新方式）的规定：“于年末同意更新基本农田数据库、图件、表册等相关成果，并统计汇总；基本农田年度更新时点与年度土地变更调查时点保持一致。”据此，也表明补划工作是每年要根据土地实际利用情况进行及时变更。因此，被告委托第三方进行的补划工作是新的项目内容，而并非是因原告工作未达标而导致其增加的工作量，故对其上述抗辩理由，不予采纳。被告又以原告未申报付款为由进行抗辩，因主动申请付款并不是原告的合同义务，被告该抗辩理由不能成立，本院不予采纳。综上，被告应当向原告支付剩余项目费用。对于支付费用的具体数额，根据合同约定，价款总额根据实际工作量验收后实际划定面积核算。合同约定的工作量是以验收后实际划定面积核算，因工作量与划定亩数是不同的概念，故对原告主张按照工作量计算不予支持。本案验收通过核定的农田亩数为79257.07亩，即5283.81公顷。按照该数额计算，价款应为818990.55元，扣除已支付给原告的524068元后，被告应向原告支付的款项为294922.55元。对原告的诉讼请求，本院部分予以支持。关于被告是否应向原告支付违约金的问题。虽然双方就合同价款存在争议，但被告在原告交付的工作成果已经通过验收的情况下，至少应当向原告支付其认为的应付款项294920.7元，但其也并未支付，故其怠于付款的行为构成违约，应当承担违约责任。按照合同约定，被告应按合同总金额的万分之五支付违约金。由于被告已按约支付了524068元，如果再将该部分计入违约金计算基数，有失公允，根据公平原则，被告应以未付款数额294922.55元为基数计算违约金。由于合同约定第二期款项在昌都市国土资源组织的审查论证后十个工作日内一次性全部支付完剩余款项。昌都市国土资源局于2017年5月16日进行检查，并出具了复验报告，故应以此日为起算点，第十个工作日为2017年5月30日，被告应在此期间内向原告支付剩余项目费用。原告主张自2017年6月1日起起算违约金，符合合同约定。考虑到被告无故拖欠原告项目剩余款项至本案立案时长达两年之久，主观过错较为明显，原告按照合同约定的0.5‰/日标准计算，并未过高，故按照该标准计算违约金。对原告该项请求，本院部分予以支持。综上所述，依据《中华人民共和国合同法》第六十条、第一百零七条、第一百一十四条之规定，判决如下：一、被告西藏自治区昌都市江达县自然资源局于本判决生效之日起十日内支付原告西安华地空间科技有限公司剩余项目编制费294922.55元；二、被告西藏自治区昌都市江达县自然资源局于本判决生效之日起十日内支付原告西安华地空间科技有限公司自2017年6月1日起至本院指定的履行期限届满之日止的违约金（以294922.55元为基数，按照0.5‰/日计算）。三、驳回原告西安华地空间科技有限公司其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费10541元（原告西安华地空间科技有限公司已预交），由原告西安华地空间科技有限公司负担3000元；由被告西藏自治区昌都市江达县自然资源局负担7541元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。  审 判 长  陈   晶审 判 员  李 沫 雨审 判 员  刘   淼 二〇二〇年十二月十一日 书 记 员  强   薇 1