四川省雅安市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川18行初35号 原告雅安市盛峰苑房地产开发有限公司，住所地四川省雅安市雨城区南坝西街。 法定代表人谭冬，职务经理。 委托代理人刘亚磊，北京大成（成都）律师事务所律师。 委托代理人胡朝建，北京大成（成都）律师事务所律师。 被告雅安市人民政府，住所地四川省雅安市雨城区正和路**。 法定代表人邹瑾，职务市长。 出庭负责人余万俊。 委托代理人陈宇名。 被告雅安市自然资源和规划局，住所地四川省雅安市雨城区南坝东街**。 法定代表人李景峰，职务局长。 委托代理人朱翀。 委托代理人刘劼玮，四川同兴律师事务所律师。 被告雅安市雨城区人民政府，住所地四川省雅安市雨城区雅州大道**。 法定代表人陈建伟，职务区长。 出庭负责人曹阳昭，职务副区长。 委托代理人肖泽在。 委托代理人陈浩，四川同兴律师事务所律师。 被告雅安市雨城区自然资源和规划局，住，住所地四川省雅安市雨城区迎新街**/div> 法定代表人吴林芳，职务局长。 委托代理人吴诚。 原告雅安市盛峰苑房地产开发有限公司（以下简称盛峰苑公司）因与被告雅安市人民政府（以下简称雅安市政府）、雅安市自然资源和规划局（以下简称雅安市自规局）、雅安市雨城区人民政府（以下简称雨城区政府）、雅安市雨城区自然资源和规划局（以下简称雨城区自规局）行政补偿一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告盛峰苑公司诉称，请求：1.判令被告共同向原告支付收回134.42亩国有土地使用权的补偿费用约286914041元（暂按2020年5月12日雨城区政府向原告出具的《关于〈盛峰苑公司请求政府解决土地问题的函〉的回函》中给定的18.5亩土地每亩单价计算，具体金额以评估报告为准）；2.判令被告共同向原告支付在被收回土地上的前期投入损失人民币1800万元及利息（利息以1800万元为基数，按照同期银行贷款利率自2003年1月1日起计算至被告全部付清之日止）；3.诉讼费由被告共同承担。事实和理由：2000年，原告合法取得案涉134.42亩的国有土地使用权。2001年3月14日，雅安市计划经济委员会立项批复原告在案涉土地上开发建设“国清苑”小区。同年11月，雅安市建设局、雅安市雨城区林业局、雅安市雨城区政府防汛指挥部同意原告施工。2002年1月21日，雅安市建设局作出《建设项目选址意见书》和《规划设计条件通知书》，确定“国清苑”小区工程规划条件。2002年6月15日，“国清苑”项目通过《建设用地地质灾害危险性评估》。2002年7月11日，雅安市发展计划委员会同意为配合“国清苑”项目开发，在周公河上新建“周公大桥”。2002年8月，“国清苑”项目取得《建设用地规划许可证》。2002年9月17日，“国清苑”项目被雅安市招商引资局确定为市招商项目。2002年9月20日，“国清苑”项目取得《建设工程施工图设计文件审查批准书》。在取得各项批准文件后，原告组织开展“国清苑”项目施工，并陆续完成“三通一平”工作，“周公大桥”桥墩主体基本完工。2004年8月，因雅乐高速规划有可能经过案涉地块，雅安市交通、规划和建设等相关部门通知原告停工。2009年左右，雅乐高速确定不经过案涉地块，雅安市政府同意项目重新设计报建。但后又被告知雅康高速公路规划设计有可能经过该地块，工程再次暂停。2014年至2016年，雅康高速在案涉土地坡地下修建隧道。2015年底，原告又被告知雅安市城市规划建设的南环线要经过案涉地块。2019年，雅安市市政建设工程有限公司在案涉地块上开始建设雅安市南外环路（西段）工程，实际占用原告几十亩土地。2019年9月6日，原告向雅安市政府提交《关于盛峰苑公司请求政府解决土地问题的函》，后者责成雨城区政府进行回复。2020年5月12日，雨城区政府向原告出具《关于〈盛峰苑公司请求政府解决土地问题的函〉的回函》，告知原告“雅安市人民政府2009年经第58次常务会议定：‘同意盛峰苑公司对世纪新城项目临周公河段地块（18.5亩）进行开发建设，以解决历史遗留问题’、‘有关部门要与盛峰苑公司协商收回除世纪新城项目开发之外的剩余土地，政府原则承担涉及土地的原成本及资金利息，以维护公共利益’”。“经我区会同相关部门及法律顾问研究，形成贵公司该宗土地如下收回方案：……该宗土地合计补偿总金额26033895.2元”。因雅康高速及雅安市南外环路（西段）工程建设，案涉土地绝大部分已被实际占用，剩余未被占用土地被分割，不再具备单独开发条件。结合《关于〈盛峰苑公司请求政府解决土地问题的函〉的回函》，可以得知案涉土地134.4亩实际已被全部收回。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，原告认为应当根据土地面积、剩余土地使用年限、原批准用途、土地开发利用程度、原规划条件等，参照市场地价水平经专业评估后按市场评估价予以补偿。雅安市政府、雨城区政府通过《关于〈盛峰苑公司请求政府解决土地问题的函〉的回函》，均作出了收回原告土地使用权的决定，为本案适格被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款规定，雅安市自规局、雨城区自规局作为收回国有土地使用权的实施主体，同样是本案的适格被告。 被告雅安市政府答辩称，原告所称雅安市政府收回其国有土地无事实和法律依据。雅康高速并未占用案涉土地，雅安市南外环路（西段）修建过程中只占用一小部分。原告以此为由并结合《关于〈盛峰苑公司请求政府解决土地问题的函〉的回函》认定案涉土地实际全部收回，无事实和法律依据。雅安市政府与其他三名被告从未作出过收回该土地的行政行为，也未作出过收回土地的决定，更谈不上按照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款的规定进行补偿。原告主张前期投入损失1800万元及利息不能成立，也缺乏证据。请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告雅安市自规局答辩称，原告所称雅安市自规局收回其国有土地无事实和法律依据。雅安市自规局从未就本案案涉土地报经雅安市政府，作出批准收回该土地的行政行为，雅安市政府也未作出过收回该土地的决定，原告也无证据证明雅安市自规局作出与本案相关收回土地的行政行为。请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告雨城区政府答辩称，雨城区政府从未对案涉地块作出征收决定或征收行为，也未与原告签订拆迁安置补偿协议，不存在征收补偿。原告所诉案涉地块被占用，应向侵权人提出诉讼，主张权利。雨城区政府不是适格被告，应驳回原告的诉讼请求。 被告雨城区自规局答辩称，雨城区自规局从未下发过关于收回案涉土地的任何文件资料，且依照《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定，其不属于收回国有土地的法定主体，请求法院驳回原告的诉讼请求。 原告提交了以下六组24份证据： 第一组：1.营业执照；2.企业名称变核准通知书；3.雅安市自规局统一社会信用代码证书；4.雨城区自规局统一社会信用代码证书。该组证据拟证明原被告主体适格。 第二组：5.雅雨区国用（2008）字第030号国有土地使用证；6.雅雨区国用（2008）字第031号国有土地使用证；7.雅市国用（2001）字第2746号国有土地使用证。该组证据拟证明原告系案涉土地的使用权人。 第三组：8.《雅安市计划经济委员会国有“国清苑”小区项目立项的批复》（雅市计经投资﹝2001﹞43号）；9.雅安市雨城区人民政府防汛指挥部《开工通知书》；10.《雅安市建设局“关于‘周公山国清苑生态园林小区’建设项目开工报告”的恢复》；11.雅安市雨城区林业局《开工通知》；12.《建设项目选址意见书》（编号：2002规字第01号）；13.《规划设计条件通知书》（编号：2002规字第01号）；14.《建设用地地质灾害危险性评估》；15.《雅安市发展计划委员会关于雅安市盛峰苑房地产公司新建“周公大桥”立项报告的批复》（雅计投资﹝2002﹞162号）；16.建设用地规划许可证（编号：2002-16#）；17.建施设审（民建）字2002-082号《建设工程施工图设计文件审查批准书》；18.雅安市招商投资局将“国清苑”项目列为招商项目的批示。该组证据拟证明案涉土地的规划条件，“国清苑”小区项目立项、报规、开工、施工图审查等程序合法，土地用途为居住用地。 第四组：19.《四川省雅安市规划和建设局关于盛峰苑项目不能继续报建有关情况的报告》；20.《雅安市人民政府关于盛峰苑公司职工信访问题的复函》（雅府函﹝2008﹞126号）。该组证据拟证明因雅乐高速修建原因，“国清苑”小区项目停工，无法建设。 第五组：21.《关于〈盛峰苑公司请求政府解决土地问题的函〉的回函》。该组证据拟证明雅安市政府、雨城区政府决定收回案涉土地及拟补偿标准。 第六组：22.《建设用地规划许可证》（地字第**）；23.《建设工程规划许可证》（建字第2019-001号）；24.《建设工程施工许可证》（编号511800201904160102）。该组证据拟证明雅安市南外环路工程建设（西段）工程已实际使用案涉土地。 经庭审质证，被告雅安市政府对原告提交的第一组证据的真实性、关联性无异议；对第二组证据的真实性无异议；对第三组证据的真实性无异议，关联性有异议，不能达到原告的证明目的；对第四组证据认为不是政府原因造成，而是历史原因造成的；对第五组证据的真实性无异议，但不能达到原告的证明目的，只是一个协商的内容，能够达成一致才能够实施。对第六组的真实性无异议，雅安市市政工程实际占用部分案涉土地。 被告雅安市自规局对原告提交的第一组、第二组证据的真实性、合法性、关联性均无异议；对第三组、第四组、第五组、第六组证据真实性、合法性无异议，但对关联性有异议，认为不能证明雅安市自规局作出过收回案涉土地的行政行为。 被告雨城区政府同意被告雅安市政府、雅安市自规局的质证意见，并强调原告提交的第五组中第21号证据实际只是针对原告提出解决土地遗留问题的函所拟定的一个协商方案，并非政府作出收回或者征收案涉土地的行政行为。 被告雨城区自规局对原告所提交证据的真实性无异议。但认为其从未向区委、区政府或者市委、市政府上报过收回案涉土地的方案，市、区两级政府也没有进行过批准。雨城区自规局只是因工作安排，与原告商谈案涉土地的遗留问题，其不是适格被告。 被告雅安市政府提交了以下两组8份证据：第一组：1.《建设项目选址意见书》；2.《规划设计条件通知书》；3.《建设用地规划许可证》；4.《建设工程施工图设计文件审查批准书》；5.《1997版、2001版城市总规划图》；6.《2013版城市总体规划图》。该组证据拟证明案涉建设项目与城市整体规划不符。 第二组：7.《关于〈盛峰苑公司请求政府解决土地问题的函〉的回函》；8.《2001年版套合图、2013年版套合图》。该组证据拟证明回函不能证明四名被告收回案涉土地。 经庭审质证及补充质证，原告对被告雅安市政府所提交的第1、2、3、4、7份证据的真实性、合法性和关联性无异议，但对证明目的有异议。对第5、6、8份证据的真实性、合法性无异议，但对证明目的有异议，认为盛峰苑公司拿地的时候无人向其出具过，也不直接面对行政相对人，盛峰苑公司的手续齐全、合法，不应简单以总体规划来判断土地性质及土地用途，在有不动产登记的情况下，总体规划无法影响对土地性质的认定。 其他三名被告对被告雅安市政府提交的上述证据的真实性、合法性和关联性无异议。 被告雅安市自规局、雨城区政府、雨城区自规局提交了各自的《统一社会信用代码证书》、法定代表人身份证。原被告双方对上述证据的真实性、合法性和关联性无异议。 本院对原被告双方所提交的全部证据的真实性、合法性予以确认和采信，对双方就关联性及证明目的有争议的证据予以综合评判。 经审理查明，2001年1月，原告盛峰苑公司通过出让方式取得134.2亩案涉土地，雅安市国土局、雅安市国土资源局雨城分局为其颁发了《国有土地使用证》，载明：用途综合、土地等级叁级、使用权类型出让、终止日期2050.01.18。2001年3月14日，雅安市计划经济委员会立项批复原告在案涉土地上开发建设“国清苑”小区。同年11月，雅安市建设局、雅安市雨城区林业局、雅安市雨城区政府防汛指挥部同意原告施工。2002年1月21日，雅安市建设局作出《建设项目选址意见书》和《规划设计条件通知书》。《规划设计条件通知书》载明：本通知书有效期半年（从发出之日起），逾期无效。2002年6月15日，“国清苑”项目通过《建设用地地质灾害危险性评估》。2002年7月11日，雅安市发展计划委员会同意为配合“国清苑”项目开发，在周公河上新建“周公大桥”。2002年8月，“国清苑”项目取得《建设用地规划许可证》。2002年9月17日，“国清苑”项目被雅安市招商引资局确定为市招商项目。2002年9月20日，“国清苑”项目取得《建设工程施工图设计文件审查批准书》。在取得上述批准文件后，原告组织开展“国清苑”项目施工，并陆续完成“三通一平”工作，“周公大桥”桥墩主体基本完工。后因雅乐高速、雅康高速公路规划设计有可能经过该地块，为避免二次搬迁，“国清苑”项目工程暂停。2014年至2016年，雅康高速在案涉土地坡地下修建隧道。2015年底，原告又被告知雅安市城市规划建设的南环线要经过案涉地块。2019年1月22日，雅安市城乡规划建设和住房保障局为雅安市市政建设工程有限公司颁发《建设用地规划许可证》（地字第201（地字第**规划许可证》（建字第2019-001号）。2019年4月16日，雅安市住房和城乡建设局为雅安市市政建设工程有限公司颁发《建设工程施工许可证》（编号511800201904160102），在案涉地块上开始建设雅安市南外环路（西段）工程，实际占用原告部分土地。2019年9月6日，原告向被告雅安市政府提交《关于盛峰苑公司请求政府解决土地问题的函》，后者责成被告雨城区政府进行回复。2020年5月12日，被告雨城区政府向原告出具《关于〈盛峰苑公司请求政府解决土地问题的函〉的回函》，载明：由于贵公司反映的土地问题时间跨度长，形成原因较为复杂，前期我区会同市级相关部门多次进行资料翻阅、调查取证，并咨询相关法律处理意见。经查，为解决贵公司多年来一直反映的该土地遗留问题，雅安市人民政府2009年第58次常务会议定：“同意盛峰苑公司对世纪新城项目临周公河段地块（18.5亩）进行开发建设，以解决历史遗留问题”、“有关部门要与盛峰苑公司协商收回除世纪新城项目开发之外的剩余土地，政府原则承担涉及土地的成本及资金利息，以维护公共利益”。贵公司也根据市政府2009年第58次常务会议议定的内容，按照原项目规划设计条件重新向原雅安市规划和建设局上报了调整方案，项目名称“雅典?水岸花园”……鉴于上述情况，经我区会同相关部门及法律顾问研究，形成贵公司该宗土地如下收回方案：土地中的18.5亩按照上述规划条件进行评估补偿，预评估金额为23692500元；剩余面积约为115.9亩，原亩平均成本为9821.43元，总成本为1138300元，参照人民银行公布的基准利率分段计算，利息总额为1203095.2元，本息合计2341395.2元。该宗土地合计补偿总金额为26033895.2元。贵公司在接到此函后，如同意上述方案请于5个工作日内与我区联系对接相关具体事宜，若不同意上述方案建议依法依规通过司法途径解决。后原告盛峰苑公司向本院提起本案诉讼。 另查明，第一，2002年9月3日，雅安市盛峰苑房地产项目开发有限责任公司变更为雅安市盛峰苑房地产开发有限公司。第二，截至本案开庭时，尚无行政机关作出征收、征用或者收回案涉土地的单独行政决定；盛峰苑公司被雅安市南外环路（西段）工程实际占用的土地尚未获得相应补偿或赔偿；盛峰苑公司也尚未另行向其他主体提起行政诉讼或者民事诉讼。 本院认为，原告盛峰苑公司主张应获得收回案涉国有土地使用权补偿有一个前提，即被告作出过收回案涉国有土地使用权的行政行为，且依法需要进行补偿。庭审中，四名被告均否认作出过收回案涉国有土地使用权的行政行为。因此，本案争议焦点首先要解决四名被告是否作出过收回案涉国有土地使用权的行政行为，该行政行为是否合法。简而言之，本案被告是否作出过被诉行政行为，即被告是否适格。 第一，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《闲置土地处置办法》及现行《中华人民共和国土地管理法》第五十八条对收回国有土地使用权有相应规定。虽然《中华人民共和国行政诉讼法》第三十条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。但是，这并不等于行政诉讼中所有待证事实都由被告承担举证责任。对于指控的行政行为是否存在、由谁实施，应当由原告承担基本的证明责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。该条即要求被告应当是实质性被告、适格被告。在案证据显示，本案被告雅安市政府、雨城区政府并未作出过批准自然资源主管部门收回案涉土地的行政决定，且该批准行为属于行政机关内部行政关系，在其法律效果未依法外化时原则上不可诉；被告雅安市自规局、雨城区自规局也未作出过收回案涉国有土地使用权的决定。 第二，《关于〈盛峰苑公司请求政府解决土地问题的函〉的回函》（以下简称《回函》）不应当认定为是行政机关收回案涉国有土地使用权的行政行为。庭审中，原告盛峰苑公司明确其诉讼请求第一项所指向的就是被告雨城区政府在2020年5月12日向原告出具的《回函》，认为该《回函》就是被告收回案涉国有土地使用权的行政行为。本院认为，该《回函》应理解为被告雨城区政府在同原告协商收回案涉国有土地使用权之前自行拟定的收回方案，并非是同原告协商后形成的收回方案。它只是表明双方进行协商的过程而非协商的结果，并且其起因是原告向被告雅安市政府的信访行为，被告雅安市政府责成被告雨城区政府所作的《回函》回复应理解为信访答复，对原告盛峰苑公司不具有强制力，对其实体权利不产生实际影响。况且，被告雨城区政府并非法定的协议有偿收回国有土地使用权的职能部门，进一步讲，即使双方按照该《回函》达成协议，也需要依法报请有批准权的政府批准才能具体实施。在未完成内部审批之前，该收回方案及协议的内容并不确定。因此，不能仅凭被告雨城区政府向原告出具《回函》就认定四名被告已作出实际收回案涉国有土地使用权的行政行为。至于该《回函》中交代救济途径的问题，实际是一种提示告知的程序性行为，不属于受行政诉讼法调整的行政行为。 第三，雅安市南外环路（西段）工程建设实际占用原告盛峰苑公司部分而非全部案涉土地，系四名被告之外的其他行政机关为雅安市市政公司发放相应行政许可所致，并无证据证明是四名被告所实施的行政行为。占用案涉土地和收回案涉土地系不同主体实施的行为，属于不同法律关系，不能直接将占用案涉土地行为等同于收回案涉土地行为。原告盛峰苑公司如认为被占用的部分案涉土地的合法权益受到侵害的，可以依法以适格主体为被告另行提起诉讼维护其合法权益，而不是直接提起本案诉讼。 综上所述，原告盛峰苑公司诉称四名被告收回案涉国有土地使用权的行政行为并不存在，其提起本案诉讼缺乏事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定提起本案行政诉讼的法定起诉条件。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回原告雅安市盛峰苑房地产开发有限公司的起诉。 案件受理费50元，退还原告雅安市盛峰苑房地产开发有限公司。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省高级人民法院。 审判长  田世玉 审判员  程冰梅 审判员  孙智勇 二〇二〇年十二月十一日 书记员  陈 煦