河南省许昌市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫10行终126号上诉人(原审原告)许昌市魏都区书香苑小区业主委员会，住所地许昌市魏都区书香苑小区。委托代理人杨俊芬，该业主委员会主任。被上诉人（原审被告）许昌市自然资源和规划局。住所地许昌市府西路与八一路交叉口向南110米。法定代表人刘林波，该局局长。委托代理人白建辉，该局工作人员。委托代理人吴占杰，河南烟城律师事务所律师。上诉人许昌市魏都区书香苑小区业主委员会诉被上诉人许昌市自然资源和规划局履行法定职责纠纷一案不服许昌市魏都区人民法院（2020）豫1002行初22号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年11月20日公开开庭审理了本案。上诉人许昌市魏都区书香苑小区业主委员会的委托代理人杨俊芬，被上诉人许昌市自然资源和规划局委托代理人白建辉、吴占杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。许昌市魏都区人民法院审理查明：许昌市城乡规划局分别于2009年9月2日、2009年9月24日、2010年6月2日就案涉小区作出建字第411001200900067号、建字第411001200900072号、建字第411001201000038号许昌市建设工程规划许可证。2015年3月16日，许昌市城乡规划局对案涉小区进行了竣工规划核实验收，并作出许城规核（2015）第08号建设工程竣工规划核实证书。被告许昌市自然资源和规划局2019年6月17日作出许自规公开告知【2019】15号许昌市自然资源和规划局政府信息公开告知书，对原告负责人于2019年6月10日提出的“书香苑小区验收问题”政府信息公开申请，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定进行了函复。被告许昌市自然资源和规划局2019年7月1日作出许自规公开告知【2019】16号许昌市自然资源和规划局政府信息公开告知书，对原告负责人于2019年6月25日提出的“关于对书香苑小区规划核实的相关问题”政府信息公开申请，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定进行了函复。被告许昌市自然资源和规划局2019年7月30日作出许自规公开告知【2019】22号许昌市自然资源和规划局政府信息公开告知书，对原告负责人于2019年7月11日提出的政府信息公开申请，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定进行了函复。许昌市魏都区人民法院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款规定：“城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分”。《河南省实施办法》第五十五条规定：“县级以上人民政府城乡规划主管部门应当对建设工程是否符合规划条件和许可内容予以核实”。本案中，许昌市城乡规划局已于2015年3月16日作出许城规核（2015）第08号建设工程竣工规划核实征收对案涉小区竣工规划核实验收，且原告负责人向被告申请信息公开，被告均予以答复，故原告的诉讼请求没有事实和法律依据，本院不予支持。综上，经本院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告许昌市魏都区书香苑业主委员会的诉讼请求。案件受理费50元，由原告许昌市魏都区书香苑业主委员会负担。上诉人许昌市魏都区书香苑小区业主委员会不服一审判决，向本院提起上诉称，一、根据一审双方提供的证据能够得出，被上诉人应当履行法定职责对书香苑小区建设单位所报材料是否真实、齐全进行审查，进而做出规划核实，由于被上诉人未按照法定职责对书香苑小区建设单位根据《建设工程规划许可证》及其附件、附图所确定的内容进行建设，导致书香苑小区全体权益受损巨大，足以证明被上诉人行政不作为违法。根据一审过程中双方提交的证据可以看出，书香苑小区目前存在多项未按照规划图纸建设的问题：1、规划中的小区西大门至今未建设，2、小区的暖气管道至今末建设，3、小区小高1号楼北侧1.5米外墙未开挖地基等情况。对于小区西大门的问题，被上诉人也承认西大门至今未建的事实，但却以本小区未取得隔壁土地所有权为由，认定本小区“不具备西大门的建设条件”，难道本小区的西大门需要建设在小区之外吗？且被上诉人已经书面答复督促建设方尽快建设小区西大门。对于小区小高1号楼北侧1.5米外墙未开挖地基等情况，被上诉人以“不属于其规划核实的内容”，无法进行规划核实”的言论，违背了相关的法律法规和其提供的内部规定，为其未履行法定职责起到自证作用。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条规定：县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，按照国务院规定，对建设工程是否符合规划条件予以核实。从本案所诉完全可以看出，被上诉人在明知书香苑小区实际建设与书香苑小区《建设工程规划许可证》及其附件、附图所确定的内容完全不相符的情况下出具《规划核实证书》是完全错误的行为，应当按照本法第六十四条纠正违法行为，而被上诉人却拒不履行法定职责，进行弥补和改正。根据被申请人提供的许规办（2013）2号文件第八条可以得出：被申请人履行本案法定职责的范围和内容包括以下方面：一、平面布局。核查建设用地红线、建筑位置、建筑间距、室外地面标高以及建筑物退让用地界线、道路红线距离等；二、建筑单体。各单幢建筑工程的性质、平面位置、面积、层数、建筑高度、建筑风格、色彩等；三、配套工程。停车场面积和公共建筑配套设施等是否按照规划面积要求建设；四、主要指标。核查建筑面积、容积率、建筑密度等；五、临时建设。第九条：建设工程竣工规划核实主管部门收到规划核实申请后对建设单位所报材料是否真实、齐全进行审查。审查合格的，结合《建设工程现状竣工测绘成果》、前期监管等情况组织进行现场勘查。材料不齐全或依照项目特殊性需要在规划核实中需要提交其他资料的，应书面告知当事人。规划核实的项目为三个时期，故本案所诉内容属于被上诉人职责范围：1、放线核实也叫灰线验线，是指城乡规划主管部门将放线报告与依法审定的建筑工程总平面图进行对照，验核该建筑工程的放线情况与城多规划主管部门审定的总平面图是否一致。2、基础竣工核实也叫±0.00验线，是指城乡规划主管部门将基础竣工测量报告与建设工程规划许可证及附件、附图确定的有关建筑基础规划部分内容进行对照，验核建筑工程基础的建设情况是否与建设工程规划许可证及附件、附图相符。3、工程竣工核实，是指城乡规划主管部门将工程竣工测量报告与建设工程规划许可证及附件、附图所确定的内容进行对照，验核建筑工程的建设情况是否与建设工程规划许可证及附件、附图相符。规划核实，是指规划部门为保证建设工程符合国家有关规范，标准并满足质量和使用要求，对建筑工程的放线情况和建设情况是否符合《建设工程规划许可证》及其附件、附图所确定的内容进行检验核实和确认的行政行为。根据以上规则，上诉人要求被上诉人履行法定职责于法有据，应当得到支持。二、一审法院以被上诉人出具相关回复和做出《规划核实证书》，从而认定被申请人已经履行法定职责属于对事实的认定错误。1、根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条规定:县级以上地方人民政府城乡规划主管部门，按照国务院规定，对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者核实不符合规划条件的，建设单位不得组织验收。就上诉人提供相关证据和被上诉人的自证行为(其出具的回复)可以看出，被上诉人未履行法定职责，未对书香苑小区的建设工程是否符合规划条件予以核实，即发放了《规划核实证书》，才导致书香苑建设单位至今有未建项目和明显的违规建设行为出现，上诉人依法要求被上诉人履行法定职责，对书香苑小区应建未建和违建部分进行竣工核实认定并无不当。一审法院断章取义的引用法律，张冠李戴的对被上诉人的行为认定为已履行职责，属于对事实的认定错误。一审法院以被上诉人对上诉人书面回复认定被上诉人履职，却故意隐瞒了被上诉人自证会督促建设方完善书香范小区建设真相，刻意为被上诉人逃避履行职责、枉顾法庭事实，侵害上诉人权益。2、一审法院所引用的法律和被上诉人提交的《许昌市城乡规划建设委员会办公室文件》许规(2013)2号文件内容，更能证明被上诉人未履行法定职责。一审法院在本院认为中引用的《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条与本案没有实质性关系，但却故意忽略《中人民共和国城乡规划法》第四十五条:县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。对引用的《河南省实施《中华人民共和国城乡规划法》办法》第五十五条虽引用正确，但却故意忽略本条款中足以说明被申请人未履行职责的后半段:经核实符合规划条件和许可内容的，由县级以上人民政府城多规划主管部门出具建设工程规划核实合格手续。未经城乡规划主管部门核实或者经核实不符合规划条件和许可内容的，建设单位不得组织工验收，建设行政主管部门不得办理竣工备案手续，房产管理部门不得办理房屋产权登记手续。综上所述，一审判决认定被上诉人给上诉人书面回复，已出具《规划核实证书》即履行了法定职责，属于事实认定错误，对被上诉人未尽法定职责审核建设单位实际建设情况，导致做出错误的《规划核实证书》，对应建未建项目在主动做出履职承诺后不予实施问题，认定为已履行法定职责属于适用法律错误。故请求：一、依法撤销（2020)豫1002行初22号行政判决。二、依法改判或者发回重审。三、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人许昌市自然资源和规划局辩称，一、一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请二审法院依法维持原判。二、一审中，上诉人的诉讼请求是请求被上诉人履行法定职责，对上诉人小区按照规划图纸中的规划建设项目进行规划核实并出具相关《建设工程竣工规划核实证书》；对规划内应建未建部分落实建设，对高一号楼北1.5米是否开挖地基进行规划核实。一审法院对上诉人的诉讼请求，进行了开庭审理，被上诉人进行答辩并出具了相关证据。被上诉人已经按照法律的规定，出具了规划核实证书，履行了法定职责。对上诉人小区的西大门，由于大门外边的土地，开发商没有使用权，这个不属于被上诉人的法定职责内的范围。上诉人所申请的高一号楼北1.5米是否开挖地基，不属于规划核实所核实的内容，也不应作为规划核实证书中所记载的内容，不属于规划主管部门的核实责任。请求驳回上诉人的上诉，维持一审判决。经二审审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，首先，许规办【2013】2号《许昌市建设工程规划核实管理办法（试行）》第六条规定：规划核实由建设单位或个人书面向城乡规划主管部门提出申请，并按照要求提供如下资料：“（一）竣工规划核实申请；（二）具有相应资质的测绘单位出具的建设工程竣工测量报告（含电子文件）……建设单位应当对提供材料的真实性负责，并承担由其引起的相关法律责任。”根据上述规定可知，提出规划核实申请的主体应是建设单位或者个人。根据行政诉讼法第三十八条的规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。本案中，上诉人不属于小区的建设单位，不属于核实申请的主体，现有证据亦不能证明其向上诉人提出过申请并提供相应的材料。同时，根据上诉人提供的（2017）豫1002民初4234号判决书及被上诉人提供的《竣工规划核实证书》能够证实，书香苑小区在2015年已经完成了人防、规划等各项验收工作，被上诉人在2015年已经进行了规划核实，出具了《竣工规划核实证书》。上诉人提起诉讼要求上诉人再次按照规划图纸中的规划建设项目履行规划核实并出具相关《建设工程竣工规划核实证书》的诉讼请求不能成立。其次,许规办【2013】2号《许昌市建设工程规划核实管理办法（试行）》第二条的规定：“建设工程竣工规划核实是指市城乡规划主管部门依据核发的《建设工程规划许可证》（副本）及图纸等附属材料，对提出规划核实申请的建筑类建筑工程进行核验，确认是否符合规划许可内容的行政行为。”根据书香苑小区的《建设工程规划许可证》及图纸等附属材料可知，书香苑小区的主出口通向铁东街，但是图纸上并未显示有大门样式的建筑，被上诉人在核验时无法确认。上诉人之前提出信息公开申请，被上诉人在答复中已经告知上诉人：铁东街应与小区同步建设，但铁东街属于市政道路，属地政府一直未纳入建设改造计划，在该项目规划核实时，西大门不具备建设条件。根据上述规定及信息公开答复内容，被上诉人的规划核实并不意味着要求建设单位必须修建西大门的职责。上诉人提起诉讼要求被上诉人对书香苑小区西大门的未建设情况落实建设的诉讼请求不能成立。再次，根据许规办【2013】2号《许昌市建设工程规划核实管理办法（试行）》第二条的规定可知，建设工程竣工规划核实并不包括监督建筑工程质量。上诉人要求对书香苑小区高一号楼北1.5米是否开挖地基进行规划核实实质上是对建筑工程的质量提出质疑。《建设工程质量管理条例》第三条规定：“建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位依法对建设工程质量负责。”第四十三条规定：“……县级以上地方人民政府建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程质量实施监督管理”根据上述规定，上诉人若认为书香苑小区高一号楼未开挖地基存在质量问题，可以向县级以上地方人民政府建设行政主管部门进行反映。上诉人提起诉讼要求被上诉人对书香苑小区高一号楼北1.5米是否开挖地基进行规划核实的诉讼请求不能成立。同时，上诉人起诉确认被上诉人行政不作为的诉讼请求亦不能成立。综上，上诉人的上诉理由不能成立，不予支持，原审判决驳回上诉人的请求并无不当，予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人许昌市魏都区书香苑小区业主委员会负担。本判决为终审判决。审判长 王   五   周审判员 袁野审判员董盼利二〇二〇年十二月三日书记员 宋      佳附：本判决适用的相关法律依据1、《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项：人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；