济南铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）鲁71行终238号上诉人（原审原告）张玉红，女，1970年2月4日出生，汉族，住山东省胶南市。委托诉讼代理人傅增强，北京京平律师事务所律师。委托诉讼代理人邢芳，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区隐珠街道办事处大荒庄村民委员会，住所地青岛市黄岛区隐珠街道办事处大荒庄村。法定代表人冯学存，主任。委托诉讼代理人王锡春，山东晨鸿律师事务所律师。上诉人张玉红因与被上诉人青岛市黄岛区隐珠街道办事处大荒庄村民委员会（以下简称大荒庄村委会）限期交回集体土地使用权一案，不服青岛铁路运输法院（2020）鲁7102行初164号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，张玉红系大荒庄村村民，持有原胶南市人民政府颁发的《胶南市农村宅基地使用证》。2018年9月1日，大荒庄村委会召开党员、村民代表会议，审议表决通过《隐珠街道办事处大荒庄村村庄搬迁安置补偿方案》（以下简称《补偿方案》），拟对大荒庄村全体村民的房屋及附属物进行改造，案涉宅基地房屋位于改造范围内。2018年10月23日，大荒庄村委会召开党员、村民代表及拆迁安置委员会会议，决定启动村居改造工作。截至2019年8月，包括原告在内的40余户未签订协议、未拆除房屋。2019年8月10日，大荒庄村召开村民代表大会，认为因上述40余户不肯签订协议、拆除房屋，导致补亏用地不能上市，致使安置区不能办理相关手续，从而影响安置区建设，侵犯了全体村民的利益，与会代表讨论并通过了《青岛市黄岛区隐珠街道办事处大荒庄收回集体土地使用权的决议》（以下简称《决议》）。2020年4月27日，青岛市黄岛区隐珠街道办事处（以下简称隐珠街道办）向黄岛区政府提交编号为青西新隐办字〔2020〕15号《关于大荒庄村村庄改造收回集体土地使用权的决议有关事项的请示》。2020年5月20日，青岛市黄岛区人民政府对《决议》作出青黄政字（2020）25号《关于的批复》（以下简称25号《批复》），同意隐珠街道办的请示，由隐珠街道办指导大荒庄村委会收回大荒庄村村庄改造安置区用地及补亏用地区域内的集体土地使用权。2020年8月6日，青岛市人民政府就青岛市黄岛区人民政府作出的案涉《批复》作出青政复决字〔2020〕258号《行政复议决定书》（以下简称258号《行政复议决定书》），认为《决议》中的决议事项之“大荒庄村庄改造安置区用地及补亏用地范围内的房屋及附着物应自收到通知之日起5日内自行予以拆除，如不拆除由村委会组织拆除”不符合法律规定，依法不应由黄岛区政府批准；黄岛区政府作出批复的其他内容并无不当，确认《批复》部分违法。2020年7月13日，大荒庄村委会向张玉红作出并送达案涉《限期交回集体土地使用权通知书》（以下简称《通知书》），通知张玉红，根据《土地管理法》（2004年修正）第六十五条、《批复》及《决议》，其应于收到该通知之日起5日内即2020年7月18日前自行拆除案涉土地上的房屋及附着物，交回集体土地使用权，并告知其逾期将依据决议内容收回土地并拆除地上房屋及附着物，但未告知张玉红享有的陈述权、申辩权以及行政救济的途径、方式和期限。张玉红对该《通知书》不服，遂提起本案诉讼，请求撤销大荒庄村委会作出的《通知书》。原审法院认为，大荒庄村委会为完成村庄搬迁改造工作，作出案涉《通知书》收回张玉红所占集体土地，系依据《土地管理法》的授权履行行政管理职责的行为，因此，本案属于行政诉讼受案范围。《土地管理法》（2019年修正）已于2020年1月1日起施行，大荒庄村委会仍适用《土地管理法》（2004年修正）作出案涉《通知书》明显不当，在此予以指正。大荒庄村委会作出案涉《通知书》，未告知张玉红享有的陈述权、申辩权以及行政救济的途径、方式和期限，违反了《山东省行政程序规定》第九条规定，属于程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，依法应予撤销。但大荒庄村委会收回案涉集体土地使用权是为了更好改善村庄居民的生活环境，提升区域形象，加快城市化进程，且大荒庄村绝大部分村民已签订补偿协议并拆除房屋，撤销该《通知书》会给社会公共利益造成重大损害，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项的规定，判决确认大荒庄村委会于2020年7月13日向张玉红作出《通知书》的行为违法。上诉人张玉红不服原审判决，上诉请求撤销原审判决，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。事实和理由：上诉人因《补偿方案》补偿标准较低，暂未签订补偿协议。2020年7月13日，大荒庄村委会作出《通知书》。上诉人认为，被上诉人作出《通知书》，收回其集体土地使用权是依据《中华人民共和国土地管理法》的授权履行行政管理职责的行为，属于行政诉讼的受案范围。《通知书》违反法律规定，侵害上诉人合法权益，依法应予撤销。一审法院仅确认违法，认定事实错误，证据不足，适用法律错误。一、原审法院未对“公共利益”进行全面审查。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，只有为了乡（镇）村公共设施和公益事业建设才有权收回上诉人的集体土地。本案中，上诉人所在区域是以村庄改造事由开展的拆村行为，不能确定是因乡（镇）村公共设施和公益事业建设而收回土地使用权，不一定就是为了公共利益。村庄改造有可能在根本上违背村集体大多数成员的意愿，而违背大多数成员意愿的行为，无论就其“公共”还是就其“利益”的认定而言，都很难说是属于公共利益。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条，被告应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被上诉人应当提供证据证明，大荒庄村大多数村集体成员同意进行村庄改造，提供大荒庄村是为了乡（镇）村公共设施和公益事业建设而进行改造的相关证据。其次，被上诉人以25号《批复》为依据收回上诉人的土地使用权，但其未提供证据证明上诉人房屋所在地是位于大荒庄村村庄水城路与镜台山路之间公共设施和公益事业用地区域内，更未证明收回上诉人土地使用权是用于公共设施和公益事业，由此应承担举证不能的法律后果。实际上，上诉人房屋所占土地并非处于安置区的范围，收回上诉人的土地使用权也并非是为了建设安置房，而是为了商业开发。最后，案涉收回土地使用权的通知是针对上诉人个人作出，不涉及整个村庄的改造，撤销针对上诉人作出的收回土地使用权并不会影响安置区的建设，更不会造成重大损害。一审法院认定撤销案涉收回土地使用权的通知将损害公共利益，由此作出确认被诉通知违法的判决，认定事实错误、证据不足。二、被上诉人作出的案涉收回土地使用权的通知严重违法，一审法院仅确认违法但不撤销将造成上诉人集体土地被违法收回，严重侵犯上诉人的实体权益。一审法院对于案涉收回土地使用权通知的合法性未进行全面审查。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条的规定，收回集体土地使用权的主体是农村集体经济组织，并非村民委员会。《中华人民共和国民法总则》第一百零一条规定，居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。村民委员会与农村集体经济组织是属于不同的两个主体，大荒庄村是否存在农村集体经济组织，被上诉人作为村民委员会是否有权作出《通知书》，被上诉人均未提供证据证明，一审法院也未对该事实进行认定。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，村民会议或村民会议授权村民代表会议可以对宅基地的使用方案进行讨论决定。被上诉人提供证据证明收回集体土地使用权经村民代表会议表决通过，但未提交证据证明村民代表会议经村民会议的授权。村民代表会议未经村民会议授权直接对上诉人的宅基地进行讨论表决不符合《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条的规定。此外，被上诉人未在法定期限内提供收回土地使用权的决议经村民代表大会民主讨论表决通过的证据，大荒庄村并未进行过村民代表选举，村民代表名单不真实，并且讨论表决情况应有全程录像证明，否则起码要求计票监票的证明，这些证据被上诉人均未提供，表决的真实性合法性均无法确认，会议记录有事后补做的嫌疑。被上诉人提供的证据不足以证明其作出案涉收回土地使用权的通知经过原批准用地的人民政府批准。被上诉人依法应当提供证据证明黄岛区人民政府确实为原批准用地的人民政府。直接依据黄岛区人民政府作出的批复收回上诉人的土地使用权，证据不足。被上诉人作出《通知书》的依据是《中华人民共和国土地管理法》（2004年）第六十五条、《决议》及25号《批复》，这三项依据均违法。被上诉人于2020年6月28日作出《通知书》，而其依据的《土地管理法》（2004年修正）于2019年8月26日被修正，2020年1月1日施行，被上诉人适用被修正前的《土地管理法》作出案涉收回土地使用权的通知，属于适用法律错误。25号《批复》及《决议》已被青岛市人民政府作出的258号《行政复议决定书》确认违法。该复议决定书认为黄岛区政府和村委会均不具有对案涉房屋拆除的强制执行权，只能申请黄岛区人民法院强制执行。决议中“房屋及附着物应当自行拆除，如不拆除由村委会组织拆除”不符合法律规定，批复内容包含“如不拆除由村委会组织拆除”的内容超越法定职权。案涉收回土地使用权的通知所依据的批复及决议均违反法律规定，故案涉收回土地使用权的通知亦违法。综上所述，被上诉人作出收回土地使用权的通知并非出于公共利益的需要，撤销更不会给公共利益造成重大损害，且因案涉收回土地使用权的通知严重违反法律规定，重大违法应当予以撤销。请依法支持上诉人的诉求。被上诉人大荒庄村委会辩称，一、案涉房屋所在土地系大荒庄村集体土地，答辩人是该土地的所有者，大荒庄村村庄自主改造，在已获得黄岛区人民政府作出的收回集体土地使用权批复的情形下，收回被答辩人房屋所占集体土地使用权符合法律规定。青岛市黄岛区人民政府于2017年1月26日批准大荒庄村改项目。大荒庄村改项目自2018年9月便开始启动大荒庄村庄改造。目前大部分村民已根据《补偿方案》签订补偿协议并拆除房屋，但仍有部分村民未签订补偿协议、未拆除房屋，无法办理相关手续从而影响建设，给大荒庄村民造成了巨大损失，直接侵犯了大荒庄村民的利益。大荒庄村委会于2019年8月10日根据部分村民代表提议召开村民代表会议，研究讨论并表决通过《决议》。答辩人针对上述《决议》所决定的事项向青岛市黄岛区隐珠街道办事处作出请示。2020年5月20日，青岛市黄岛区人民政府，对上述决议作出《批复》，答辩人将《决议》《批复》进行了公示，案涉房屋在用地范围内，故大荒庄村委会向张玉红发出了《通知书》。根据该《批复》，答辩人向被答辩人作出限期交回集体土地使用权通知书事实及法律依据充分。大荒庄村委会依据《村民委员会组织法》启动和实施村居改造是村民自治行为，符合《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定。二、收回集体土地使用权是为了村庄整体搬迁改造，是为了更好的村庄居民生活环境，提升区域形象，加快城市化进程，且大荒庄村98%的村民已签订补偿协议并拆除房屋等待回迁，如不收回案涉房屋所在集体土地，影响安置区建设，将会给公共利益造成重大损害。综上，请求依法驳回被答辩人的上诉请求。各方当事人在原审中提交的证据及依据已制作电子卷宗移送本院。上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的分析认证意见及据此查明的案件事实。本院认为，村庄整体搬迁改造是一个多阶段多个环节的行为。本案行政诉讼所涉《通知书》是其中的一个环节，但并不是最终的环节。该《通知书》为上诉人设置了限期拆除房屋及附着物，交回集体土地的义务，具有可诉性。关于本案所涉“公共利益”问题。村庄搬迁改造是否为了公共利益，属于搬迁改造项目启动之初应当考量的因素。本案中，村委会在搬迁启动之初召开村民代表大会表决通过《补偿方案》并进行了公示，大多数村民现已陆续签订《搬迁安置补偿协议》并拆除房屋，村委会在多数村民同意并经政府批准的情况下进行村庄搬迁改造，能够更好的改善村庄居民生活环境，提升区域形象，加快城市化进程，符合“公共利益”。原审法院经依法审查，认定《通知书》存在违反法定程序等情形，判决确认大荒村村委会作出《通知书》的行为违法并无不当。判决确认违法系对该行为的否定性评价，并不影响上诉人的实体权利的维护，符合法律规定。本院对原审法院不撤销但确认《通知书》违法予以认可。上诉人有关《通知书》所依据的《批复》及《决议》等违法的上诉理由，青岛市人民政府作出的258号《行政复议决定书》对涉及《批复》及《决议》的内容进行了全面审查，并确认部分违法。258号《行政复议决定书》依法具有法律效力。张玉红向原审法院提交的起诉状及向本院提交的上诉状，均提及其“因补偿标准较低，暂未签订补偿协议。”可见其并非完全不同意对村庄搬迁改造，而是对补偿标准较低持有异议。大荒村村委会依法应当保障张玉红享有的陈述权、申辩权，双方当事人应以实质化解争议为目的，对涉案房屋的补偿问题进行协商，协商不成的，上诉人可以依法寻求救济。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由张玉红负担。本判决为终审判决。审判长  于洪福审判员  窦玉康审判员  王维东二〇二〇年十二月二十一日法官助理刘文文书记员贾若羿