福建省三明市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽04行终114号 上诉人（原审原告）肖光昭，男，1967年4月29日出生，汉族，住福建省尤溪县。 委托代理人黄家财，福建兴世通律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）尤溪县应急管理局，住所地福建省尤溪县城关镇中心路**，统一社会信用代码11350426MB1536472X。 法定代表人杨孝赐，该局局长。 出庭负责人池英菠，该局副局长。 委托代理人郭齐统，男，该局工作人员。 委托代理人陈光兴，福建光兴律师事务所律师。 上诉人肖光昭因与被上诉人尤溪县应急管理局（以下简称尤溪县应急局）行政处罚一案，不服福建省三明市三元区人民法院（2020）闽0403行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人肖光昭的委托代理人黄家财、被上诉人尤溪县应急局的出庭负责人池英菠及其委托代理人陈光兴、郭齐统到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，2018年9月，尤溪县公安局在核查扫黑线索中发现，2007年3月23日，陈**旺、张洪宽在福建省尤溪县浩泽矿业有限公司（以下简称浩泽矿业公司）5#硐采矿作业过程中造成陈**旺死亡，并将此线索于2019年5月6日移送尤溪县应急局调查处理。2019年5月25日，尤溪县人民政府作出尤政文〔2019〕93号《尤溪县人民政府关于成立浩泽矿业公司际头5#硐生产安全瞒报事故调查组的通知》，成立调查组对事故进行全面调查。调查组组长为尤溪县应急局局长，成员由县纪委监委、公安局、总工会及梅仙镇政府等构成。经过调查核实，于2019年9月6日出具《福建省尤溪县金东矿业有限公司（原浩泽矿业公司）“3.23”物体打击瞒报事故调查报告》，该报告主要内容涉及事故责任单位基本情况、事故经过及原因分析、事故性质、责任认定及处理建议、事故防范和整改措施等，其主要内容有：浩泽矿业公司成立于1995年1月，系中外合资企业，其中香港浩泽制品公司占股51%，梅仙镇政府占股49%；肖光昭作为公司总经理，系公司的主要负责人；浩泽矿业公司持五本采矿证，其范围内设立46个生产系统，浩泽矿业公司统一采掘的有3个系统，其他43个系统为民采硐，2014年1月其采矿证均已到期，为整合资源，经与福建金东矿业股份有限公司协商，浩泽矿业公司由福建金东矿业股份有限公司整体收购，成立福建省尤溪县金东矿业有限公司（以下简称金东矿业公司）；际头5#硐原称坑底头1#硐，属于浩泽矿业公司43个民采硐之一，是峰岩铅锌矿采矿证范围，为确保施工的合法性，浩泽矿业公司与温州建峰矿山工程有限公司(以下简称建峰矿山公司)签订了施工合同，实际施工由承包者自行开拓，建峰矿山公司每年收取管理费7000元，施工中该硐承包给王振声、陈**旺两个自然人掘进，张洪宽为其打小工；事故发生的直接原因，系陈**旺违反爆破作业规程及操作规程，在发现导火索受潮情况下，直接剪短导火索，使作业人员无法及时撤离到安全区域，导致作业人员被爆破飞石砸中发生事故，间接原因是浩泽矿业公司安全生产责任制不落实，对各民采硐以包代管，未聘请有资质的巷道掘进施工队伍进行巷道掘进等；事故性质为一起一般生产安全责任瞒报事故；金东矿业公司（原浩泽矿业公司），安全生产责任制不明确，爆破现场没有安排专门人员进行管理，将际头5#硐承包给没有资质的个人经营也未对承包的民采硐进行统一管理，安全培训不到位，一些民采硐没有按照设计开采，以上行为违反了《中华人民共和国安全生产法》第四条的规定，对事故的发生负有主要责任，建议由尤溪县应急局根据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条规定处罚，事故发生后又隐瞒不报，违反了《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）第九条的规定，建议由尤溪县应急局根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十六条规定进行处罚等。当日，尤溪县人民政府根据尤溪县应急局《关于要求对金东矿业公司（原浩泽矿业公司）“3.23”物体打击瞒报事故调查及处理意见给予批复的请示》（尤应急〔2019〕23号），作出《尤溪县人民政府关于金东矿业公司（原浩泽矿业公司）“3.23”物体打击瞒报事故调查及处理意见的批复》（尤政文〔2019〕148号），同意调查组的调查报告。2020年1月13日，尤溪县应急局作出（尤）应急罚〔2019〕17号《行政处罚决定书（个人）》，对肖光昭给予32590元的处罚。肖光昭于2020年2月5日缴纳了32590元罚款。之后，肖光昭因不服该处罚决定书，在法律规定的期限内提起行政诉讼。 原审认为，尤溪县应急局作为安全生产监督管理部门，负有对行政区域内安全生产工作实施监督管理，对区域内发生的一般事故的单位及其有关责任人员进行处罚的法定职权。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》的有关规定，一般事故的调查由县级人民政府负责，可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或委托有关部门组织事故调查组进行调查。事故调查组履行的职责包括认定事故性质和事故责任、提出对事故责任者的处理意见、提交事故调查报告等。在本案，尤溪县人民政府负有对涉案事故进行调查和组织事故调查组的法定职责，其依法组织的事故调查组在提交调查报告后，已由尤溪县人民政府对调查报告做出了批复，然后由尤溪县应急局按照人民政府的批复，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，符合法定程序。涉案事故调查报告是经批复生效的行为，具有公定力和约束力。因肖光昭未对该批复申请行政复议或提起行政诉讼，在尤溪县人民政府所作批复未被依法撤销的情况下，尤溪县应急局按照《尤溪县人民政府关于金东矿业公司（原浩泽矿业公司）“3.23”物体打击瞒报事故调查及处理意见的批复》，即以事故调查报告的结论及所附调查材料为依据，对肖光昭作出的行政处罚决定，事实清楚、证据确凿。尤溪县应急局在作出具体行政行为中，履行了告知当事人相关权利义务，程序合法。本案瞒报生产安全事故，在未经有关部门查证属实之前，应当视为违法行为处于继续状态，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定，其行政处罚的追责时效应从行为终了之日起计算。虽然肖光昭不是浩泽矿业公司的法定代表人，但其是公司的总经理，是公司生产、经营活动的决策、指挥者，根据《生产经营单位安全培训规定》，生产经营单位主要负责人是指有限责任公司或者股份有限公司的董事长、总经理、其他生产经营单位的厂长、经理、矿长（含实际控制人）等，所以肖光昭是本行政处罚相对人。尤溪县应急局依照《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十六条对肖光昭处以32590元的罚款，并无不当，适用法律正确。综上，尤溪县应急局作出的（尤）应急罚〔2019〕17号《行政处罚决定书（个人）》合法，应予维持。肖光昭所诉的事实及理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回肖光昭的诉讼请求。案件受理费50元，由肖光昭负担。 上诉人肖光昭上诉称，1.一审法院认为肖光昭未对批复申请行政复议或提起行政诉讼，尤溪县应急局按照该批复事故调查报告的结论及所附调查材料为依据作出行政处罚决定事实清楚、证据确凿，属于事实认定错误和法律适用错误。《尤溪县人民政府关于金东矿业公司（原浩泽矿业公司）“3.23”物体打击瞒报事故调查及处理意见的批复》的受文主体是尤溪县应急局，而非肖光昭，尤溪县人民政府未直接送达给肖光昭，该批复属于行政机关内部文件，未告知诉权和诉期，属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第五项“行政机关作出的不产生外部法律效力的行为”，不具有可诉性。2.一审法院认定肖光昭是事故发生单位的主要负责人，属于事实认定错误。尤溪县应急局提供的行政处罚依据的《采掘工程承包合同》、《外出工程施工承包责任协议书》、《协议书》等相关材料证明发生安全事故的案涉矿山采掘工程的生产经营单位是建峰矿山公司，而非浩泽矿业公司。浩泽矿业公司虽是案涉的坑底头一号硐采矿许可证持有人，但并不是实际采矿施工生产经营单位，肖光昭也不是案涉坑底头一号硐生产经营单位的主要负责人，肖光昭对坑底头一号硐的生产经营情况一无所知，没有参加任何的生产经营会议。发生矿难时，相关责任人没有向其汇报，不存在瞒报安全事故的事实。3.一审法院认为肖光昭瞒报生产安全事故的行政处罚追溯时效还处于继续状态，属于事实认定错误和法律适用错误。《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定所指的违法行为，是指违法行为本身的连续或者继续而非违法行为后果的连续或者继续。因此，要解决追溯时效是否经过问题，首先要区分违法行为本身是否具有法律评价上的连续性或者持续性：(1)一个违法行为本身不具有法律上的连续性或者持续性，指的是该违法行为实施完毕即告终结。(2)一个违法行为本身具有法律上的连续性或者持续性，指的是该违法行为本身并未实施完毕。回归本案，肖光昭（假设肖光昭是案涉生产经营单位的主要负责人，负有上报义务，以下同理）在2007年3月23日发生安全事故后未在法律规定的时间内及时如实上报构成隐瞒不报行为，该隐瞒不报行为当时就已实施完毕即告终结，虽相关政府部门于2019年9月才发现该事故，然而该持续性是违法行为后果的持续而不是违法行为本身的持续，故不能将隐瞒不报行为认定为具有法律上的连续性或持续性的行为。本案行政处罚的追溯时效已过，不应再给予行政处罚。4.一审法院认为尤溪县应急局作出对肖光昭处以32590元的罚款，并无不当，其适用法律正确，并作出相应的裁判，属于适用法律错误。法不溯及既往是法理上恒定的原则，不能用后实施的法律规范先前的违法行为，用事后创设出来的规定约束和惩罚事前的行为，与法治精神相悖。《中华人民共和国立法法》确定了法不溯及既往、允许有利溯及的一般原则，即“从旧兼从轻原则”。《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中关于新旧法律规范的适用规则规定：“根据行政审判中的普遍认识和做法，行政相对人的行为发生在新法施行以前，具体行政行为作出在新法施行以后，人民法院审查具体行政行为的合法性时，实体问题适用旧法规定，程序问题适用新法规定，但下列情形除外：（一）法律、法规或规章另有规定的；（二）适用新法对保护行政相对人的合法权益更为有利的；（三）按照具体行政行为的性质应当适用新法的实体规定的”。本案安全事故发生在2007年3月23日，应适用当时现行有效的法律，而不能适用事故发生之后新颁布的法律，除非对保护行政相对人的合法权益更为有利。因此，即使追溯时效未过，也应适用《企业职业伤亡事故报告和处理规定》进行处罚，而该规定未对发生安全事故的生产企业的主要负责人隐瞒不报行为作出有关处罚规定。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定，没有法定依据的，行政处罚无效，即法无明文规定的不得给予行政处罚。另外，根据尤溪县应急局相关调查所记载的事实，本案事故发生后，相关人员进行及时抢救并送往医院，虽在送医途中死亡，但并不是未及时上报、瞒报的行为导致的。尤溪县应急局适用2007年6月1日起施行的《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十六条第一项以及2007年7月12日国家安全监管总局令第13号公布的《生产安全事故处罚罚款处罚规定（试行）》规定，对肖光昭作出罚款的处罚，属于适用法律错误。综上所述，尤溪县应急局作出的（尤）应急罚〔2019〕17号行政处罚决定，不仅存在行政处罚的行政相对人不适格、认定事实错误、法律适用错误，并且存在法定的追究行政责任时效已过等情形。请求：1.撤销福建省三明市三元区人民法院作出的（2020）闽0403行初4号行政判决；2.撤销尤溪县应急局作出的（尤）应急罚〔2019〕17号行政处罚决定；一审、二审诉讼费用由被上诉人尤溪县应急局负担。 被上诉人尤溪县应急局辩称，1.尤溪县人民政府作出尤政文〔2019〕148号《尤溪县人民政府关于金东矿业公司（原浩泽矿业公司）“3.23”物体打击瞒报事故调查及处理意见的批复》，同意调查组的调查报告。尤溪县人民政府对调查报告作出了批复，然后由尤溪县应急局按照该批复，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，符合法定程序。涉案事故调查报告是经批复生效的行为，具有公定力和约束力。该批复不属于行政机关内部文件，也不存在事实认定错误和法律适用错误。上诉人如对批复有异议，可向人民法院提起诉讼，没有提起诉讼，说明该批复具有法律效力，应当遵照执行。2.该事故调查报告对事故责任单位的认定是正确的。《金东矿业公司（原浩泽矿业公司）“3.23”物体打击瞒报事故调查报告》中认定：2014年1月浩泽矿业公司的5本采矿证都已到期，为整合资源经与福建金东矿业有限公司多次协商，浩泽矿业公司由福建金东矿业有限公司整体收购，成立金东矿业公司，作为福建金东矿业有限公司的全资子公司。依据《中华人民共和国公司法》第一百七十四条的规定应对变更前的相关责任予以承担。新公司成立后原浩泽矿业公司主要人员未在新公司任职。由于事故发生后企业未按《中华人民共和国安全生产法》（2002版）第七十条的规定上报安全生产事故，瞒报违法行为继续到2019年9月，适用《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款关于违法行为发生时间的认定。3.《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算，违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”。本案上诉人的违法行为发生在2007年3月23日，其隐瞒不报的行为一直持续到2019年9月，尤溪县应急局于2020年1月13日作出（尤）应急罚〔2019〕17号行政处罚决定，尤溪县应急局的处罚符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，尤溪县应急局对本案适用的法律是正确的。4.尤溪县应急局按照尤溪县人民政府的批复，根据《中华人民共和国安全生产法》第三十六条的规定，对肖光昭处以32590元（上诉人已缴纳）的罚款，认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。上诉人的上诉理由不能成立，应驳回上诉，维持原判。 二审中，双方当事人所提交的证据均已随案移送本院，双方在二审中未提出新的证据及新的质证意见。二审查明的事实与一审一致。 本院认为，本案当事人争议的焦点是尤溪县应急局作出的（尤）应急罚〔2019〕17号行政处罚决定是否合法。《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款规定：“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查”、第三十二条第一款、第二款规定：“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复；……有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚……”。本案中，尤溪县应急局接受尤溪县人民政府的委托成立涉案生产安全瞒报事故调查组，事故调查组经调查作出事故调查报告后，依法报请尤溪县人民政府批复，尤溪县人民政府已经作出尤政文〔2019〕148号《尤溪县人民政府关于金东矿业公司（原浩泽矿业公司）“3.23”物体打击瞒报事故调查及处理意见的批复》，批复同意涉案事故调查报告。尤溪县应急局依法应当按照该批复对原浩泽矿业公司的主要负责人肖光昭作出相应的行政处罚决定。被诉行政处罚决定以依法经过县级人民政府批复同意的事故调查报告为依据，事实清楚，证据确凿，依据充分，程序合法。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，所作处理并无不当，上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人肖光昭负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张连财 审 判 员 吴小琼 审 判 员 李祖超 二〇二〇年十二月四日 法官助理 方丽萍 书 记 员 林群英 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。