广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤06行终807号上诉人（原审原告）张波，男，1982年8月11日出生，侗族。被上诉人（原审被告）佛山市南海区市场监督管理局，住所地广东省佛山市南海区。负责人许兆辉，该局局长。委托代理人罗柏林，该局工作人员。委托代理人陈荣华，广东法品律师事务所律师。被上诉人（原审被告）佛山市人民政府，住所地广东省佛山市禅城区。法定代表人朱伟，市长。委托代理人黄智琴，佛山市司法局工作人员。上诉人张波因诉佛山市南海区市场监督管理局（以下简称“南海市监局”）食品行政监督及佛山市人民政府（以下简称“佛山市政府”）行政复议纠纷一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初605号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。一审法院审理查明：2019年10月16日，张波通过邮政挂号信的方式向南海市监局提交举报投诉信一份，称其于同年10月6日至深圳市百佳华百货有限公司佛山南海盐步分店（以下简称“百佳华公司盐步分店”）购买生活用品，张波购买了原味肉松蛋卷（产品类型：饼干；加工方式：热加工；净含量：238克；配料表：小麦粉、鲜鸡蛋、食用猪油、黄奶油、白砂糖、肉松、食品添加剂（胡萝卜素）；产品标准号：GB/T20980；生产日期：20190701；保质期：9个月，食品生产许可证编号：SC10844040300767；产品条码：6970367840257；制造商：珠海市澳源食品有限公司），发现该产品存在不符合食品安全标准的违法行为，要求南海市监局：1.确定百佳华公司盐步分店销售经营的“原味肉松蛋卷”不符合食品安全标准；2.书面受理本案投诉举报，并做好案件的保密工作；3.依法责令下架案涉商品，召回并没收涉案产品、非法所得和生产工具，并处罚款，处罚完毕后书面告知张波处置结果，并依法奖励张波；4.责令百佳华公司盐步分店退回购物款23元，并赔偿1000元；5.行政处罚结果依法录入百佳华公司盐步分店信用档案，并通过企业信用信息公示系统及时向社会公布。南海市监局于同年10月21日收到张波的上述投诉后，于同日受理了张波的投诉举报。2019年11月7日，因案情复杂，南海市监局经审批对张波的案涉投诉处理延长15个工作日。2019年11月18日，南海市监局的执法人员对位于佛山市南海区青龙新城广场1-2层的百佳华公司盐步分店进行检查，检查时该店正在营业，执法人员查验了该店的《营业执照》及《食品经营许可证》，现场检查货架上发现被投诉产品“原味肉松蛋卷”，规格为：238克/盒，生产日期为：2019年7月1日，保质期为9个月。该产品的配料表上显示：黄奶油。南海市监局执法人员现场对该产品进行了抽样2盒，并委托华测检测认证集团股份有限公司对该产品进行检验。同年11月22日，南海市监局再次到百佳华公司盐步分店处抽样4盒案涉产品，委托检测机构进行检测。经检测，华测检测认证集团股份有限公司于同年12月6日出具《标签审核报告》，审核结论为：经抽样检验，所检项目符合GB7718-2011《食品安全国家标准预包装食品标签通则》，GB28050-2011《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》要求，本次抽检合格。2019年12月17日，南海市监局认为没有充分证据证明百佳华公司盐步分店的行为违反《中华人民共和国食品安全法》的相关规定，决定不予立案。2019年12月20日，南海市监局作出了被诉南沥市食药监举复〔2019〕第068号《投诉举报答复意见书》（以下简称《答复意见书》），对张波反映百佳华公司盐步分店经营的原味肉松蛋卷不符合食品安全标准的问题告知如下：一、南海市监局于2019年11月18日到百佳华公司盐步分店进行检查，发现该超市正在营业，能出示有效的《营业执照》和《食品经营许可证》。检查货架发现被投诉产品若干盒，该产品的食品标签上标注有“加工方式：热加工”，配料表内标注：黄奶油，与张波反映的情况一致。南海市监局对该产品进行了抽检并委托第三方进行检测。二、南海市监局于2019年12月16日收到由华测检测认证集团股份有限公司出具的《标签审核报告》，报告显示该产品的食品标签检验结果为“符合标准要求”，与张波所反馈的情况不一致。三、由于张波举报的内容经查证不实，不符合《佛山市南海区**监督管理违法案件举报奖励办法》的有关奖励条件，故目前无法对张波作出奖励。四、若张波有其他证据材料请在收到答复意见书后7个工作日内提交给南海市监局。该《答复意见书》于同年12月22日送达张波。2019年12月27日，南海市监局认为案情复杂，经审批对张波的投诉事项处理延长了办理期限，自2020年1月23日延长30个工作日。2020年2月14日，南海市监局作出南（沥）市食药监（举）复〔2020〕第006号《投诉举报答复意见书》，告知张波百佳华公司盐步分店出具了《不予调解声明》。另外，南海市监局不具有责令被投诉人退款和赔偿的职能，张波的第4点消费诉求请通过其他途径解决。对于张波的第3点诉求，因未有充分证据证明被投诉产品不符合食品安全标准，南海市监局不予支持和处理。该意见书于2020年2月16日送达张波。张波不服南海市监局于2019年12月20日作出的《答复意见书》，于2020年1月31日向佛山市政府申请行政复议，佛山市政府依法受理后，因案情复杂于2020年3月31日将案件的处理期限延长了30日。经审查，佛山市政府于2020年4月27日作出佛府行复〔2020〕40号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），决定维持南海市监局作出的《答复意见书》。张波仍不服，遂提起本案诉讼。另查明，张波在庭审时确认南海市监局提交的广州铁路运输中级法院作出的（2019）粤71行终1838号《行政裁定书》及天津市第三中级人民法院作出的（2020）津03行终8号《行政裁定书》的真实性。该两份裁定书均涉及本案张波向广州、天津市场监督管理部门提起的关于购买的产品涉及的多种问题进行投诉。其中，（2020）津03行终8号《行政裁定书》作出认定：上诉人（即张波）在短期内多次对其购买的商品提出投诉举报并要求奖励，其显然不属于因生活消费而购买商品或者服务的普通消费者，其投诉举报的行为不属于为维护自身合法权益而进行。又查明，根据南海市监局提供《投诉举报情况统计》反映，张波自2019年以来向南海市监局提交投诉的案件，经南海市监局受理的共14单（见附表），涉及佛山市南海区各类商场。还查，张波在中山市大涌镇鹏泰购物广场购买“紫菜肉松蛋卷”后进行投诉，中山市市场监督管理局作出中市监食药大涌投复字〔2019〕001号《投诉举报答复函》，张波不服该答复而向广东省市场监督管理局申请复议，该局在2019年8月27日作出的粤市监食行复字〔2019〕312号《行政复议决定书》认为，截止目前，广东省市场监督管理局在向张波作出的100余份《行政复议决定书》中反复告知了张波举报的作用，张波的此类投诉举报，主观上不诚信，客观上丧失了引导监管部门查处违法行为的价值，不具备正当性，进而驳回了张波在该案中的行政复议申请。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、第二十五条第一款以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条的规定，行政诉讼首先要以救济原告合法权利为目的，“利害关系”应限于针对被诉行政行为而言，不应包括为维护非自身合法权益向行政机关投诉的当事人。本案中，张波在百佳华公司盐步分店购买了“原味肉松蛋卷”，向南海市监局投诉其购买的商品不符合食品安全标准，要求依法查处并要求百佳华公司盐步分店退款及赔偿1000元，还要求南海市监局给予其奖励。后经南海市监局调查，认为未发现张波举报的违法行为，故作出了被诉《答复意见书》，告知了张波其查处的结果及相关情况。张波不服该意见书，向佛山市政府申请行政复议，经复议佛山市政府维持了该《答复意见书》。张波对上述《答复意见书》及《复议决定书》不服而提起本案诉讼。首先，作为处理案涉举报事项职能部门的南海市监局已就张波所举报的事项进行了立案调查，并将调查处理的结果告知了举报人张波，其对张波已履行了举报处理的相关法定职责。同时，佛山市政府针对张波对《答复意见书》不服提起的行政复议申请，在法定期限内作出行政复议决定并送达各方当事人，亦已履行其作为复议机关的职责。其次，关于南海市监局对举报事项的处理结果是否影响张波的权利义务，即该处理结果与张波是否存在法律上利害关系的问题。经查询，张波在中山、广州、天津等多地因产品质量或不符合食品安全标准提起了多次举报投诉，并提起多次行政复议、诉讼。其中，张波于2019年向中山市市*监督管理局提起投诉的产品及违法行为更是与本案投诉产品、违法行为一致，均是对所谓的“肉松蛋卷”提起投诉举报。再根据南海市监局提供的《投诉举报情况统计》反映，张波自2019年以来仅向南海市监局提交投诉并经南海市监局受理的材料就多达14单，涉及南海区各大商场、超市。结合上述事实，张波购买涉案商品的目的显然并不是日常生活所需，而是通过故意购买同类食品、小吃获得消费者的身份后，再向各地食品监管部门提起投诉举报，达到其要求赔偿或获得奖励的最终目的。因此，本案张波的投诉举报行为不属于为维护自身合法权益而进行的行为。故被诉处理行为对张波的合法权益不产生实际影响，即张波与南海市监局作出的《答复意见书》之间不存在利害关系，不具有原告主体资格，本案不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定提起诉讼应当符合的条件，应不予受理，鉴于本案已经立案，应当裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第第六十九条第一款第（一）项、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定:驳回张波的起诉。案件受理费不予收取。上诉人张波上诉称，一审法院查明事实不清，适用法律错误。一、程序方面，南海市监局已经受理了张波的投诉和举报请求，不能因为张波提起了行政诉讼便作出了更加不利于张波的答复。二、法律方面，基于消费者权益保护法的规定，张波是消费者。即便一审法院否认张波的消费者身份，根据合同法第113条的规定，张波依旧是合同相对方，一审法院认定张波与诉讼争议具体行政行为之间不存在法律上的利害关系明显缺乏事实基础和法律依据。一审法院援引的两份裁判中，法院认定张波与具体行政行为之间不存在法律上利害关系的原因主要体现于投诉举报信未载明因维护自身合法权益要求退货退款的请求，故将张波的举报行为认定为公益性举报而非一审法院认定的“丧失引导监管部门查处违法行为的价值”。法学的教义派、实务派均不会因为消费者购买商品或提起权益维护的次数认定消费者不再是消费者。况且本案中张波一年之内也只不过在南海市监局辖区内提起了14宗投诉举报，一审法院并无证据证明张波的购买数量和购买目的与法律相悖。三、实体方面，南海市监局仅答复称委托检测机构对产品合规性进行了检测，但其检测项目与张波所举报项目是否一致，复函未做说明。食品标签内容是一个非常繁杂的范畴，在检测项目不包括张波所举报项目的前提下，南海市监局作出涉案答复明显属于认定事实不清，适用法律错误。最后，既然佛山市政府已经受理了行政复议并作出了维持原行为的复议决定，也即两被上诉人均认可张波的消费者主体身份，并对张波的诉讼主体资格并无异议。一审法院超出了原被告诉讼争议范畴进行审理，本案应当依法再审或发回一审法院重审。综上，请求二审法院：1.撤销佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初605号行政裁定；2.将案件发回一审法院重审或指令佛山市顺德区人民法院继续审理。被上诉人南海市监局辩称，一、一审裁定认定事实清楚，适用法律法规正确，审理程序合法。二、《答复意见书》对张波的合法权益不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围。1.行政诉讼的受理条件之一是行政机关作出的具体行政行为侵害当事人的合法权益。张波提起本案诉讼偏离了“维护合法权益”本义，滥用行政诉讼权利，应依法不予支持。张波并非普通消费者，而是有着多年经验的“职业投诉举报人”。张波长年累月多次对其购买的商品提出投诉举报并要求奖励，显然不属于因生活消费而购买商品或者服务的普通消费者，其投诉举报行为不属于为维护自身合法权益而进行。2.最高人民法院发布的涉及投诉举报行政争议再审案件的行政裁定书结果均为驳回再审申请。张波存在与上述案件相同的购买商品以及就购买商品进行投诉举报的行为，不应鼓励与支持，本案应裁定驳回张波起诉。三、即使涉案《答复意见书》属于行政诉讼的受案范围，《答复意见书》亦依据充分，合法有效。南海市监局办理投诉举报事项主体适格，程序合法，对投诉举报的处理行为合法。四、张波的主张没有依据。针对张波提出的“涉案产品在标注配料黄奶油时，应当明确黄奶油的具体属性名称”及“对涉案产品标注热加工方式存在异议”的问题，检测机构出具《标签审核报告》显示被抽检产品标签合格，亦对上述问题作出了解释。综上，请求二审法院依法驳回张波的上诉，维持一审裁定。被上诉人佛山市政府辩称，南海市监局作出的《答复意见书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，处理得当；佛山市政府作出的《复议决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院依法驳回张波的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为,提起行政诉讼应当符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；……”据此，行政诉讼的受理条件之一是被诉行政行为侵犯原告合法权益，原告起诉确实具有权利保护的必要性和实效性。本案中，南海市监局提交的广州铁路运输中级法院（2019）粤71行终1838号《行政裁定书》及天津市第三中级人民法院（2020）津03行终8号《行政裁定书》均涉及张波向广州、天津市场监督管理部门提起的关于其购买产品问题的多次投诉，其中（2020）津03行终8号《行政裁定书》中记载，“原告张波自2018年7月至2019年11月12日，通过12315平台向天津市市场监管部门投诉举报200余起，自2019年1月7日至2019年11月7日，提起行政复议190余起，2019年至今，提起行政诉讼30余件。”就张波不服市场监督投诉举报答复申请复议一事，广东省市场监督管理局于2019年8月27日作出粤市监食行复字〔2019〕312号《行政复议决定书》认为，截至目前，广东省市场监督管理局在向张波作出的100余份《行政复议决定书》中反复告知了张波举报的作用在于促使行政机关启动行政调查权，依法启动行政调查权后如何调查取证、认定事实以及适用法律与张波不具有直接的利害关系，且均以不符合法定的申请条件为由，驳回张波的行政复议申请。张波始终未能理性行使监督权，仍以同类复议诉求，不断提出复议申请，违背了行政复议法律法规关于有效化解行政争议的立法精神。张波的此类投诉举报，主观上不诚信，客观上丧失了引导监管部门查处违法行为的价值，不具备正当性。南海市监局于本案诉讼中亦提供了《投诉举报情况统计》一份，反映张波自2019年以来向南海市监局提交投诉并经该局受理的累计已有14单，涉及佛山市南海区各类商场，其中包括本案所涉投诉。综合上述情况，足以反映张波存在以购买的商品存在问题为由，反复多次向当地市场监督管理部门提起投诉举报，进而申请复议、提起诉讼的情形，其投诉举报的频率已远超一般的消费者，可见其购买商品的目的并不在于维持日常必要的生活消费，其反复提起投诉举报、继而复议和诉讼亦不在于救济受损的合法权益。因此，张波提起本案诉讼，主观上并非为了维护其合法权益，缺乏通过司法渠道对权利予以保护的必要性，客观上亦耗费了大量司法资源，故其起诉不具有诉的利益，不符合行政诉讼的受理条件。张波上诉主张复议机关受理其复议申请并作出维持原行为的复议决定，可见复议机关认可张波的消费者主体身份及诉讼主体资格。但复议机关依法履行复议审查职责、作出复议决定，并不能等同于认可复议申请人的消费者主体身份及诉讼主体资格，复议申请人是否具有诉的利益仍需综合全案情况由人民法院判断，故张波的此项主张缺乏理据，本院不予支持。综上，张波提起的本案诉讼不具有诉的利益，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围，一审裁定驳回其起诉正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案不交纳案件受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 郭文东审 判 员 陈智扬审 判 员 何丽容二〇二〇年十二月二十五日法官助理 温颖聪书 记 员 欧思颖