内蒙古鄂尔多斯市康巴什区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）内0603行初153号 原告孟某，公民身份号码×××，现住鄂尔多斯市。 被告伊金霍洛旗城市管理综合执法局，统一社会信用代码11152728585163533E，所在地鄂尔多斯市伊金霍洛旗汽车城。 法定代表人白某。 委托代理人张某，内蒙古三恒（伊金霍洛）律师事务所律师。 原告孟某与被告伊金霍洛旗城市管理综合执法局城建行政命令一案，于2020年6月22日向本院提起行政诉讼。本院于2020年7月7日立案后，于2020年7月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年8月24日公开开庭审理了本案。原告孟某，被告伊金霍洛旗城市管理综合执法局负责人白某、委托代理人张某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告孟某诉称，诉讼请求事项：一、撤销伊金霍洛旗城市管理综合执法局《限期拆除违法建筑决定书》（伊城管综执限拆决〔2019〕171号）；二、诉讼费由被告承担。事实和理由：2015年5月，经伊金霍洛旗人民政府引进，根据《伊金霍洛旗园林局》（伊园字〔2015〕62号），旗政府同意由大西北航空公司开始对东红海子湿地公园的原嬉水广场文化旅游项目进行投资、建设、经营、管理工作，同年6月25日旗园林局与大西北航空公司签订意向性协议。根据当时政府要求加快建设速度并尽快营业的要求，大西北航空公司投入大量资金，并积极配合办理相关手续，于2016年5月完成相关建设。随后，相邻区域投资经营者华正旅行社投资意愿不强且建设进度缓慢，为了伊金霍洛旗旅游业与成熟经济发展融合，不断完善东红海子湿地公园内休闲游乐设施，旗政府、旗园林局与大西北航空公司和华正旅行社协商后，同意大西北航空公司收购华正旅行社投资区域和已投资的设施，投资主体为鄂尔多斯市北方部落文化旅游有限公司。大西北航空公司和鄂尔多斯市北方部落文化旅游有限公司投入建设是经具有建筑合法性审批权的旗政府及其职能部门同意兴建，而地方建筑合法性的审批权就在旗政府下面的规划、国土部门，招商引资的行为是旗政府做出的批复及文件，其对认定建筑合法性有法定职权。既然通过招商引资的行为同意兴建，该投入建筑就不属于违章建筑，政府及有关部门就应当履行政策承诺以及依法订立各类合同并协助办理相关手续。被告不是管理违章建筑的法定部门，在无授权情况下无权认定原告投资建设的建筑为违法建筑，被告上述行为是无效行政行为；同时根据上述事实原告建设行为属于政府招商引资行为，原告项目建设符合用地规划，并取得规划局的规划意见书，其投入建设是经具有建筑合法性审批权的旗政府及职能部门同意兴建的，原告投入建设不属于违章建筑。被告在作出《决定》时，未能对事实进行充分了解，也未能与相关部门进行充分沟通，在越权的情况下直接认定原告投资建设为违建，明显属于认定事实错误、适用法律错误。二、根据《行政处罚法》第三条公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。被告在对原告处建筑进行查处过程中，应履行调查、责令限期改正、责令限期拆除、听取当事人的陈述和申辩等程序，以保证当事人的合法权益。而被告在未履行任何法定程序的情况下即作出《限期拆除决定书》属程序违法，应当予以撤销。三、根据《行政处罚法》第36条之规定，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法给予处罚的行为的，必须全面、客观、公正的调查，收集有关证据。本案项目投资建设主体为鄂尔多斯市北方部落文化旅游有限公司，被告对原告作出限期拆除决定属错列主体，并且被告在能够查清房屋所有权人的情况下，未对房屋所有权人告知其享有陈述、申辩或者听证的权利，未对房屋所有权人作出限期拆除决定并送达，剥夺了涉案建筑所有权人的合法权益，属于程序违法。四、根据《行政处罚法》第三十九条行政机关给予行政处罚，应当制作行政处罚决定书。行政处罚决定书应当载明下列事项：当事人的姓名或者名称、地址；违反法律、法规或者规章的事实和证据；行政处罚的种类和依据；行政处罚的履行方式和期限；不服行政处罚决定，申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；作出行政处罚决定的行政机关名称和作出决定的日期。行政处罚决定书必须盖有作出行政处罚决定的行政机关的印章。被告于2019年12月25日作出的《决定》缺乏违反法律、法规或者规章的事实和证据、行政处罚的种类和依据等处罚决定书必要条款，所以该《决定》属于无效决定，应当予以撤销。综上所述，原告认为，《决定》认定的事实与实际不符，行政处罚程序违法、处罚决定书缺少必要内容与法律相悖。因此，请法院详查，依法撤销《决定》，并进行公正裁判。 原告孟某向本院提交以下证据：第一组证据，1.《伊金霍洛旗园林局〈关于申请引进企业对东红海子湿地公园空中游览项目进行建设的请示〉》伊园字〔2015〕62号文件复印件一份，2.《东红海子湿地公园游乐项目建设意向性协议》复印件一份，3.《伊金霍洛旗人民政府办公室文件批办单》及附件《鄂尔多斯市北方部落文化旅游有限公司关于申请办理项目相关审批手续的手续》鄂北字【2017】第08号复印件一份，4.《伊金霍洛旗人民政府2017年第三次规委会的纪要》〔2017〕78号复印件一份，5.《建设用地规划条件意见书》YG-2017027号复印件一份，6.《伊金霍洛旗国土资源局国有建设用地使用权挂牌出让公告》伊国土挂告字〔2018〕4号打印件一份。拟证明1.证明该项目投资主体为鄂尔多斯市北方部落文化旅游有限公司；2.证明该项目属于政府招商引资项目，并且在建设中是经具有建筑合法性审批权的旗政府及其职能部门同意兴建，而地方建筑合法性的审批权就在旗政府下面的规划、国土部门，招商引资的行为是旗政府做出的批复及文件，其对认定建筑合法性有法定职权。通过招商引资的行为同意兴建，该投入建筑就不属于违章建筑，政府及有关部门就应当履行政策承诺以及依法订立各类合同并协助办理相关手续；3.证明月亮岛文化旅游项目建设符合用地规划。第二组证据，1.《伊旗全域旅游大有可为》打印件一份，2.《伊金霍洛旗全域旅游大有可为》打印件一份，3.《全面推进依法行政实施纲要》国发〔2004〕10号打印件一份。拟证明该项目建设是因当时伊金霍洛旗全面实施“旅游兴旗”发展战略，是由政府招商引资行为，为历史遗留问题，对于历史遗留问题的处理，行政机关应当本着实事求是、尊重历史，符合现实的原则，本着保持谦抑、格外谨慎、有利于当事人的态度，依法作出客观、公正处理。 被告伊金霍洛旗城市管理综合执法局辩称，不同意原告的诉讼请求，被告作出的《限期拆除违法建筑决定书》（伊城管综执限拆决〔2019〕171号）符合法律规定。一、原告建设的案涉建筑物属于未取得建设工程规划许可证的违法建筑。2019年12月11日，我局执法人员梁伟（执法证编号150627100384）和刘星龙（执法证编号150627100706）对位于××旗西、伊克淖路东的彩钢房、蒙古包、凉亭等建筑物进行检查时，发现相关建筑物未办理《临时建设工程规划许可证》。当日，执法人员对相关建筑的建设者孟某进行了调查询问，证实了以上彩钢房、蒙古包、凉亭等建筑物是孟某于2015年6月份开始建设的，一直未办理《临时建设工程规划许可证》。以上事实有2019年12月11日我局制作的《调查询问笔录》《现场检查（勘验）笔录》以及现场照片为凭。综上，我局作出的限期拆除违法决定书（伊城管综执限拆决〔2019〕171号）事实认定清楚。二、《限期拆除违法建筑决定书》程序合法、法律适用正确。2019年12月11日，我局执法人员梁伟（执法证编号150627100384）和刘星龙（执法证编号150627100706）对位于××旗西、伊克淖路东的彩钢房、蒙古包、凉亭等建筑物进行检查时，发现相关建筑物未办理《临时建设工程规划许可证》。2019年12月11日上午，经局领导审批，同意对相关建筑物涉嫌违反《中华人民共和国城乡规划法》案进行立案调查。2019年12月11日下午，执法人员对相关建筑物的建设者孟某进行了调查询问，制作了调查询问笔录、现场检查（勘察）笔录以及现场检查照片，根据取得的证据，认为孟某的行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除。临时建设和临时用地规划管理的具体办法，由省、自治区、直辖市人民政府制定。因本案情节复杂，我局组织人员对该案进行了集体讨论（2020年12月11日伊金霍洛旗城市管理综合执法局合议记录），集体决定认为该案事实清楚、证据充分、定性准确。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条的规定，建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；（二）未按照批准内容进行临时建设的；（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。我局于2019年12月11日向孟某下达了《行政处罚事先告知书》（伊城管综执罚先告〔2019〕171号）和《行政处罚听证告知书》（伊城管综执罚听告〔2019〕171号），告知孟某有陈述申辩的权利和听证的权利。在规定期限内，孟某未提出陈述申辩申请和听证申请，我局于2019年12月15日向孟某下达了《限期拆除违法决定书》（伊城管综执限拆决〔2019〕171号），对其作出限期自行拆除违法建筑的决定。综上，在案件办理过程中，我局依照行政处罚法定程序执行。相关法律文书均在法定期限送达申请人，明确告知了有关权利及行使权力的途径，因此，我局对孟某采取的行政措施依据充分，程序合法。同时，我局作出的《限期拆除违法决定书》（伊城管综执限拆决〔2019〕171号）适用法律正确。三、被告具有查处违法建设的法定职权，2015年9月15日，伊金霍洛旗人民政府办公室印发了《关于伊金霍洛旗城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（伊政办发〔2015〕63号），批准了我局具有行使城乡规划管理方面法律、法规和规章规定由旗行政机关和法律、法规授权的组织行使的行政处罚权。综上，我局为伊金霍洛旗人民政府城乡规划管理行政处罚的法定职权部门。四、《限期拆除违法建筑决定书》属于行政命令，不是行政处罚。根据《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定：行政处罚的种类包括（一）警告；（二）罚款；（三）没收违法所得、没收非法财物；（四）责令停产停业；（五）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法规规定的其他行政处罚。限期拆除决定书不属于行政处罚的类型，属于是一个行政命令。我局依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条的规定，仅作出了责令限期拆除的“行政命令”，并没有作出罚款（行政处罚）的决定。另外，我局作出的《限期拆除违法决定书》（伊城管综执限拆决〔2019〕171号）中载明了当事人的姓名、违法事实、违法事实的法律依据、履行方式和期限、申请行政复议或行政诉讼的途径和期限、行政机关名称和作出决定的日期，符合相关法律法规。综上，我局认为《限期拆除违法决定书》事实清楚，适用法律正确，程序合法，请予以支持。被告在执法过程中对孟某进行了调查，制作了笔录，孟某自己在笔录中承认案涉建筑物是本人建设。同时，孟某在规定的申辩以及听证期内并没有提出任何异议，也未向我局出示案涉建筑物建设的所有权的任何凭证，任何文件类资料，因此，我们认为被告并没错列主体。 被告伊金霍洛旗城市管理综合执法局向本院提交了以下证据：第一组证据，1.《调查询问笔录》复印件一份，2.《现场检查（勘查）笔录》复印件一份，3.现场视频光盘一张、照片2张。拟证明原告孟某在接受被告执法人员调查时，明确承认案涉建筑物没有取得任何建设规划许可证，被告据此认定的违法事实与情节符合法律规定。同时在调查笔录中原告自认案涉违法建筑是由本人建设，因此主体正确。第二组证据，1.《行政处罚立案审批表》复印件一份，2.《执法人员证件》复印件两份，3.《行政处罚案件处理审批表》复印件一份，4.《合议记录》复印件一份，5.《行政处罚事先告知书》复印件一份，6.《行政处罚听证告知书》复印件一份。拟证明1.立案审批、调查询问、限期拆除违法决定书审批表等证明伊旗城管局按照立案、调查取证、审查决定、送达执行的步骤、顺序实施执法，2.调查询问、现场勘查等证明伊旗城管局在调查时由两名以上执法人员进行调查取证，3.事先告知书和听告知书证明伊旗城管局在作出行政处罚决定前向当事人履行了告知义务，告知当事人有陈述和申辩、听证的权利，4.限期拆除违法决定书审批表和集体讨论记录（合议记录）证明了伊旗城管局的行政处罚决定经过行政机关负责人批准，重大行政处罚案件履行集体讨论程序，5.拒签时留置送达证明应当送达的法律文书依照法定程序和法定时间送达，并有拒签视频。第三组证据，1.《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条规定，在城市、镇规划区内进行临时建设的，应当经城市、县人民政府城乡规划主管部门批准。临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容、安全等的，不得批准。临时建设应当在批准的使用期限内自行拆除；2.《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条规定，建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以上的罚款：（一）未经批准进行临时建设的；（二）未按照批准内容进行临时建设的；（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。拟证明被告针对案涉建筑物限期拆除的决定，有明确的、有效的法律依据，且适用法律正确，引用条款准确、完整。第四组证据，1.《伊金霍洛旗人民政府办公室关于印发伊金霍洛旗城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》伊政办发〔2015〕63号复印件一份，2.《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》中发【2015】37号（对城市综合执法的范围进行了明确规定，具体范围是住房城乡建设领域法律法规规定的全部行政处罚权），3.住建部《城市执法管理办法》住建部34号令（第八条：城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和国务院有关规定确定，包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权，以及环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面与城市管理相关部分的行政处罚权）。拟证明伊旗城管局具有查处辖区内违法建设的法定职权。 经庭审质证，对原告孟某所举证据，被告伊金霍洛旗城市管理综合执法局质证意见为：对第一组证据1.对园林局的文件的真实性因无法核对，对真实性不认可，与本案案涉建筑是未取得规划许可证的争议焦点无关联性；2.对协议书的真实性和证明的问题都不认可，因为被告不是协议的相对方，对真实性不发表意见；3.对文件批办单因没有原件无法核对，对真实性不认可，如果该批办单是案涉建筑物的批办单，在批办单中明确标明办理临时用地手续，更加证明了被告按照临时用地建设了案涉建筑物，被告单位作出案涉限期拆除决定适用法律，法规正确；4.会议纪要的真实性不认可，因为对方没有提交原件，且会议纪要的内容中体现为严格按照规划执行，不符合要求的按照相关法律规处理，所以原告的证明问题不认可；5.建设用地规划书的真实性不认可，因为对方没有提交原件，该建设条件意见书是2017年9月30日办证颁发，有效期为一年，证中的内容标明有效期为一年，逾期自行失效，故这是属于一份没有任何效力的文件。不具有任何法律效力；6.原告提供的挂牌公告并没提交原告已经竞拍成功，取得建设用地的权利，更加证明了原告建设的建筑物没有权利来源。对第二组证据的合法性不认可，与本案所评价的未取得规划许可手续被认定为违法行为不具有关联性。 对被告伊金霍洛旗城市管理综合执法局所举证据，原告孟某质证意见为：对第一组证据1.关于询问笔录的第二页与现场视频网盘记录的内容不符；2.现场勘查笔录的行政相对人错误，行政相对人应当为鄂尔多斯市北方部落文化旅游有限公司，而笔录中记载的是原告本人，对笔录的真实性、合法性均不认可；3.现场照片，该照片并不是我在接受本案执法人员现场调查的照片，与本案无关联；4.对光盘的真实性认可，与询问笔录不一致。对第二组证据1.立案审批表项目投资建设主体是鄂尔多斯市北方部落文化旅游有限公司，而立案审批表进展的行政相对人为原告，属于错列主体说明被告的行政处罚决定时并未全面收集有关证据，我对该证据的合法性和真实性均不认可。2.行政处罚案件处理审批表根据行政处罚法第三十八条之规定，在行政相关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核，行政机关中处置从事行政处罚决定审核的人员应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格，根据被告提供的证据并没有证据显示属于法律所规定的从事行政处罚决定审核的人员，同时该表错列行政相对人，我对该组证据的合法性和真实性不认可；3.集体讨论记录本案中所有的调查会议决议、审批均在12月11日当天进行，因本案为政府招商引资遗留问题，且涉及金额较大，被告应该全面客观、公正的调查并收集证据，证据并未显示被告已经尽责做到调查，4.行政处罚事先告知书、行政处罚听证告知书属于错列主体，我对该组证据的合法性和真实性均不认可。对第三组证据无异议，但对证明的问题有异议，首先该项建设项目不属于临时建筑，其次，城乡规划法第六十六条之规定，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，被告不属于城乡规划主管部门。对第四组证据无异议，但对证明问题有异议，根据伊金霍洛旗人民政府办公室关于印发《伊金霍洛旗城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》被告依法行使城乡规划管理方面法律法规和规章规定以及行政机关和法律、法规授权的组织行使的行政处罚权，但无认定涉案建筑是否属于违法建筑的法定职权，本案中被告直接作出限期拆除决定书属于越权行为。 本院对上述证据认证如下：原告孟某所举第一组证据，综合本案全部证据，并经核实，对其真实性本院予以采纳；原告孟某所举第二组证据与本案不具有关联性，本院不予采纳。被告伊金霍洛旗城市管理综合执法局所举全部证据客观真实，来源合法，与本案具有关联性，本院予以采纳。 经审理查明，2019年12月11日，伊金霍洛旗城市管理综合执法局执法人员对位于××旗西、伊克淖路东的彩钢房、蒙古包、凉亭等建筑物进行检查时，发现相关建筑物未办理《临时建设工程规划许可证》。当日，伊金霍洛旗城市管理综合执法局执法人员对孟某进行了调查询问、现场检查勘验，并向孟某下达了《行政处罚事先告知书》（伊城管综执罚先告〔2019〕171号）和《行政处罚听证告知书》（伊城管综执罚听告〔2019〕171号），告知孟某有陈述申辩的权利和听证的权利。2019年12月25日，伊金霍洛旗城市管理综合执法局作出伊城管综执限拆决〔2019〕171号《限期拆除违法建筑决定书》，内容为“孟某，经查，你（单位）在伊金霍洛旗滨海西路伊克淖路东建设的违法建筑彩钢房1处717平米，蒙古包28处679平米，凉棚2处1480平米，集装箱1处144平米、舞台1处132平米，共建3752平米，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》六十六条的规定，现责令你（单位）在收到本决定书后，于2020年1月1日前自行拆除其违法建筑，逾期不自行拆除的，有关部门将依法强制拆除，拆除所需费用由你（单位）承担”。孟某不服该决定书，向本院提起行政诉讼。 另查明，2015年5月，伊金霍洛旗园林局向伊金霍洛旗政府申请引进企业对东红海子湿地公园空中游览项目进行建设，经招商引资，同年6月，伊金霍洛旗园林局与伊金霍洛旗大西北通用航空有限公司签订《东红海子湿地公园游乐项目建设意向性协议》。后投资主体变更为鄂尔多斯市北方部落文化旅游有限公司。伊金霍洛旗大西北通用航空有限公司、鄂尔多斯市北方部落文化旅游有限公司的法定代表人均为孟某。 又查明，2015年9月15日，伊金霍洛旗人民政府办公室印发了《关于伊金霍洛旗城市管理行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（伊政办发〔2015〕63号），伊金霍洛旗城市管理综合执法局具有行使城乡规划管理方面法律、法规和规章规定由旗行政机关和法律、法规授权的组织行使的行政处罚权。 本院认为，参照《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”和三十六条“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正的调查，收集有关证据；必要时，依照法律、法规的规定，可以进行检查。”的规定，本案被告作出的《限期拆除违法建筑决定书》虽系行政命令，也应全面调查收集证据。本案中，被告伊金霍洛旗城市管理综合执法局在发现违法行为当日，向原告孟某进行询问，在原告孟某回答案涉建筑系其本人所建，属政府招商引资项目，并办理了部分手续的情况下，并未进一步予以调查核实，而是在当天就通过集体讨论决定作出限期拆除违法建筑决定书，导致该行政行为存在行政相对人是公民还是企业法人，是否可以采取补救措施等事实不清、主要证据不足的情形，应予撤销。被告伊金霍洛旗城市管理综合执法局在庭审中自述其向相关部门调查过，但未提供相应的证据予以证实，本院不予采信。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下： 撤销被告伊金霍洛旗城市管理综合执法局于2019年12月25日作出的《限期拆除违法建筑决定书》（伊城管综执限拆决〔2019〕171号）。 案件受理费50元，由被告伊金霍洛旗城市管理综合执法局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉至内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院。 审 判 长  王伟强 审 判 员  邬慧彪 人民陪审员  魏显迪 二〇二〇年十二月四日 书 记 员  韩慧芳 书 记 员  程小磊 本案引用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条第（一）项行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的；