江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏08行终247号 上诉人（一审原告）江苏美润置业有限公司，住所地淮安市淮海花园小区****楼A曙光南路**。 法定代表人朱东风，该公司董事长。 委托代理人金伟，北京盈科（淮安）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）淮安市住房和城乡建设局，，住所地淮安市清江浦区北京北路** 法定代表人秦浩，该局局长。 委托代理人刘春平，该局工作人员。 委托代理人张以政，江苏漫修（淮安）律师事务所律师。 上诉人江苏美润置业有限公司（以下简称美润公司）诉被上诉人淮安市住房和城乡建设局（以下简称淮安市住建局）撤销不予返退决定一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2020）苏0812行初213号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月18日立案受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：2014年8月20日，原告美润公司向淮安市城市建设收费中心缴纳其开发的翰香美地小区1-12号楼及地下室共58909.69平方米的散装水泥专项资金预收款117819元，墙体材料专项基金预收款589097元。2017年3月6日，翰香美地小区1-12号楼通过节能专项验收。2017年6月15日，翰香美地小区11号、12号楼通过工程竣工验收备案。2017年9月27日，翰香美地小区1-10号楼、地下、地下车库通过工程竣工验收备案，原告一直未向被告淮安市住建局申请办理返退散装水泥专项资金预收款和墙体材料专项基金预收款。 《财政部关于取消、停征和整合部分政府性基金项目等有关问题的通知》（财税〔2016〕11号）明确自2016年2月1日起，将散装水泥专项资金并入新型墙体材料专项基金，停止向水泥生产企业征收散装水泥专项资金。《财政部关于取消、调整部分政府性基金有关政策的通知》（财税〔2017〕18号）、《江苏省财政厅关于取消调整部分政府性基金有关政策的通知》（苏财综〔2017〕17号）均明确自2017年4月1日起，取消新型墙体材料专项基金，以前年度欠缴或预缴的上述政府性基金，相关执收单位应当足额征收或及时清算，并按照财政部门规定的渠道全额上缴国库或多退少补。 2019年10月24日，江苏省工业和信息化厅、江苏省财政厅印发《关于进一步加快新型墙体材料专项基金清算工作的通知》（苏工信墙改〔2019〕655号），强调：近期，审计发现，各地新型墙体材料专项基金清算工作存在不同程度的滞后和不到位。为确保国家重大政策措施全面落实，现就进一步加快新型墙体材料专项基金清算工作提出如下要求：一、各级墙改主管部门和财政部门要严格按照有关墙改基金清算工作要求，全面细致核实新型墙体材料专项基金预缴未退金额……明确清算截止日期，原则上不超过2020年6月30日……二、各级墙改主管部门要指定专人负责，严格按照新型墙体材料专项基金管理有关规定，优化返退流程，提高工作效率…… 2019年12月26日，淮安市城乡建设服务中心作出《关于进一步加快新型墙体材料专项基金清算工作的公告》，明确根据苏工信墙改〔2019〕655号等相关文件规定，在原市墙体材料改革与建筑节能管理办公室预缴新型墙体材料专项基金且尚未办理结算手续的建设单位，于2020年6月30日前到淮安市城乡建设服务中心办理结算手续，散装水泥专项资金结算手续也按此办理。该公告同时在被告淮安市住建局网站、淮安日报等渠道予以了公示。 2020年1月8日，原告填写《墙改基金、散水资金清算登记表》申请返退墙改基金589097元、散水资金117819元。2020年6月12日，原告认为被告没有根据其申请予以返退，遂向法院提起本案诉讼，要求确认被告淮安市住建局不予返退上述预收款的行为违法，并要求被告予以返退。 2020年6月30日，被告向原告作出《不予返退决定书》并依法送达原告，该决定认为原告要求返退已经超出申请期限，决定不予返退原告翰香美地小区1-12号楼及地下室工程预缴的新型墙体材料专项基金和散装水泥专项资金预收款。 因在案件审理期间被告作出《不予退还决定书》，经法院依法释明，原告变更诉讼请求为撤销被告作出的《不予退还决定书》，判令被告退还原告缴纳的散装水泥专项资金预收款117819元、墙体材料专项基金预收款589097元，并按银行同期存款利率支付利息。 一审法院认为：江苏省工业和信息化厅、江苏省财政厅《关于进一步加快新型墙体材料专项基金清算工作的通知》（苏工信墙改〔2019〕655号）就进一步加快新型墙体材料专项基金清算工作提出明确要求，自2017年4月1日取消新型墙体材料专项基金后，以前年度欠缴或预缴的，相关执收单位应当足额征收或及时清算，并明确要严格按照新型墙体材料专项基金管理有关规定开展清算工作。本案中，原告于2020年1月8日向被告申请返退于2014年8月20日缴纳的新型墙体材料专项基金预收款589097元、散装水泥专项资金预收款117819元，根据上述文件规定，被告应当严格按照新型墙体材料专项基金管理有关规定进行清算，具体分析如下： 一、关于新型墙体材料专项基金预收款返退问题。 原《新型墙体材料专项基金征收使用管理办法》（财综〔2007〕77号）第六条第一款规定，建筑工程在主体工作竣工后30日内，凭招投标预算书确定的新型墙体材料用量以及购进新型墙体材料原始凭证等资料，经原预收新型墙体材料专项基金的墙体材料革新办公室和地方财政部门核实无误后，办理新型墙体材料专项基金清算手续，实行多退少补。第二十四条规定，各省、自治区、直辖市财政部门会同同级新型墙体材料行政主管部门根据本办法制定实施细则，经同级人民政府批准后报财政部、国家发展改革委备案。原《江苏省新型墙体材料专项基金征收使用管理实施办法》（苏财综〔2008〕43号）第七条第一款规定，建设单位在建筑工程基础完工回填土前和主体工程完工后墙体粉刷前，应分别向墙改办提出验收申请。墙改办收到验收申请后，七个工作日内完成现场验收，并做好现场验收记录。经验收的项目，建设单位应于30日内申请办理专项基金返退结算，并提交专项基金缴款收据等相关资料。第七条第三款规定，专项基金有以下情况之一的不予返退：使用未经认定的墙体材料的；未申请验收的；逾期未申请办理返退的；使用新型墙体材料未达到60%比例的；使用国家和省明令禁止的墙体材料的。根据上述规定，建设单位应当在项目验收后的30日内申请办理新型墙体材料专项基金预收款的返退结算，对于逾期未申请办理返退的，该专项基金应当不予返退。本案中，原告开发的翰香美地小区1-12号楼于2017年3月6日通过节能专项验收，原告于2020年1月8日提出返退申请，显然超过了规定的申请期限，应当不予返退。被告作出不予返退新型墙体材料专项基金预收款的决定符合法律规定，原告要求返退该项预收款没有事实和法律依据。 关于原告提出上述文件规定不应予以适用的观点。一审法院认为，虽然上述文件随着2017年4月1日新型墙体材料专项基金的取消而被废止，但是对于2017年4月1日前该专项基金的预缴、返退、结算等仍应当予以适用，且《关于进一步加快新型墙体材料专项基金清算工作的通知》（苏工信墙改〔2019〕655号）明确要求相关清算工作仍应当严格按照新型墙体材料专项基金管理有关规定予以开展。故对原告的该项观点，一审法院不予支持。 二、关于散装水泥专项资金预收款返退问题。 《江苏省散装水泥专项资金管理实施办法》（苏财综〔1999〕69号）第六条第一款第二项规定，城市建设项目（不包括市政建设项目）使用袋装水泥按建设项目每平方米2元收取专项资金预收款，由各级散办委托建委、计委、规划等部门代征，工程竣工三个月内，交款单位凭全部水泥的原始发票办理专项资金预收款的结算手续，按实际使用袋装水泥量，每吨征收4元专项资金。根据上述规定，交款单位应当在工程竣工三个月内，凭全部水泥的原始发票申请办理散装水泥专项资金预收款的结算。本案中，原告开发的翰香美地小区11号、12号楼于2017年6月15日通过工程竣工验收备案，1-10号楼、地下、地下车库于2017年9月27日通过工程竣工验收备案于2020年1月8日提出该项预收款的返退申请，显然超过了规定的申请期限，应当不予返退。并且，原告也未提供“全部水泥的原始发票”等证据，亦不符合办理结算的条件。被告作出不予返退散装水泥专项资金预收款的决定符合法律规定，原告要求返退该项预收款没有事实和法律依据。 综上，被告淮安市住建局于2020年6月30日作出《不予退返决定书》并送达原告符合法律规定。原告美润公司的诉讼请求没有事实和法律依据，一审法院不予支持。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告江苏美润置业有限公司的诉讼请求。 上诉人美润公司上诉称：一、一审判决遗漏事实。被上诉人没有告知，至少没有书面告知上诉人新型墙体材料专项资金和散装水泥专项资金的返还及程序情况，其没有履行告知、督导义务，无权作出不予返退决定。二、一审判决存在规范理解错误、适用法律错误问题。被上诉人所作决定没有法律或行政法规依据，在上诉人节能验收后，其行政目的已经达到，被上诉人应予返还。被上诉人以上诉人未在验收合格后30日内申请而不予返还错误。上诉人按照规定预缴了专项基金或资金，返还或不予返还取决于是否通过验收。即便设置30日内申请，也非对相对人设置的义务或负担，不能以上诉人未在30日内申请而剥夺财产。被上诉人及一审法院显然错误理解了规定。三、上诉人通过节能验收并验收合格，履行了节能环保义务，被上诉人主导节能环保验收，也应主导返还上诉人缴纳的专项基金，其应退还上诉人预缴的新型墙体材料专项资金和散装水泥 被上诉人淮安市住建局辩称：一、相关规范性文件对新型墙体材料专项资金和散装水泥专项资金的征返条件及程序进行了规定，该规范性文件公布实施后，上诉人作为房地产开发公司有自行了解并遵守规范性文件的义务。被上诉人不负有向每一位或特定的公民、法人或其他组织专门告知的义务。被上诉人专门印制了宣传手册在代征窗口进行发放，并由代征人员进行宣传，上诉人称被上诉人应向其书面告知相关规定没有法律依据。二、规范性法律文件可以作为行政行为的作出依据。一审法院经审查认为规范性法律文件合法、有效并合理、适当的，在认定被诉行政行为合法性时承认效力并无不当。上诉人诉称一审法院适用法律依据错误没有依据。三、被诉行政行为合法，一审法院判决驳回诉请正确。本案上诉人未申请新墙材验收，没有在建筑节能专项验收合格30日内提出新型墙体材料专项基金返退申请，也没有在工程竣工三个月内提出办理散装水泥专项资金预收款结算手续的申请，其在被上诉人发出清算公告后，于2020年1月8日提出返退要求，已经出申请期限，不符合返退条件，不予返退并无不当。综上，请求驳回上诉，维持原判。 各方当事人在一审中提供的证据均已随卷移送本院。 本院经审查对一审认定的事实和采纳的证据均予以确认。 本院认为，政府性基金是指各级政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定，为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用图的财政资金。新型墙体材料专项基金属于政府性基金。财政部、国家发展改革委《新型墙体材料专项基金征收使用管理办法》（财综〔2007〕77号）（以下简称《办法》）对征收使用新型墙体材料专项基金进行了原则性规定。该《办法》第二十四条规定：“各省、自治区、直辖市财政部门会同同级新型墙体材料行政主管部门根据本办法制定实施细则，经同级人民政府批准后报财政部、国家发展改革委备案。”江苏省财政厅、原江苏省经济贸易委员会《江苏省新型墙体材料专项基金征收使用管理实施办法》（苏财综〔2008〕43号）（以下简称《实施办法》）对江苏新型墙体材料专项基金的征收使用进行了具体规定。上述《办法》、《实施办法》是江苏区域征收使用新型墙体材料专项基金的重要依据。财政部《关于取消、调整部分政府性基金有关政策的通知》（财税〔2017〕18号）取消了新型墙体材料专项基金，并要求以前年度欠缴或预缴的上述政府性基金，相关执收单位应当足额征收或及时清算，并按照财政部门规定的渠道全额上缴国库或多退少补。为此，江苏省有关单位、淮安市住建局发布了关于新型墙体材料专项基金清算的通知、公告。财政部的文件取消征收新型墙体材料专项基金后，江苏并未对《实施办法》的有关内容进行修改，也未发布关于新型墙体材料专项基金征缴、清算、返退方面新的规定。有关单位虽对新型墙体材料专项基金清算工作进行了安排，但清算并不等于返退，不是预缴的专项基金、资金无条件的返还。上诉人美润公司进行了清算登记，但预缴的新型墙体材料专项基金是否符合返退条件，仍然要根据《办法》、《实施办法》等规定进行审核。 《办法》第五条规定：“凡新建、扩建、改建建筑工程未使用《新型墙体材料目录》规定的新型墙体材料的建设单位（以下简称建设单位），应按照本办法规定缴纳新型墙体材料专项基金。”第六条规定：“未使用新型墙体材料的建筑工程，由建设单位在工程开工前，按照规划审批确定的建筑面积以及每平方米最高不超过10元的标准，预缴新型墙体材料专项基金。在主体工作竣工后30日内，凭招投标预算书确定的新型墙体材料用量以及购进新型墙体材料原始凭证等资料，经原预收新型墙体材料专项基金的墙体材料革新办公室和地方财政部门核实无误后，办理新型墙体材料专项基金清算手续，实行多退少补。新型墙体材料专项基金不得向施工重复收取，也不得在墙体材料销售环节征收，严禁在新型墙体材料专项基金外加收任何名目的保证金或押金。”《实施办法》第五条规定：“凡在本省行政区域内新建、扩建、改建的建筑工程，建设单位应当在办理建设工程规划或施工许可证前，按照建设项目批准文件或规划审批确定的建筑面积足额预缴专项基金，标准为每平方米10元；不便计算建筑面积的按预计用砖量缴纳，标准为每块标砖0.05元。”第七条第一、二、三款规定：“建设单位在建筑工程基础完工回填土前和主体工程完工后墙体粉刷前,应分别向墙改办提出验收申请。墙改办收到验收申请后,七个工作日内完成现场验收,并做好现场验收记录。经验收的项目,建设单位应于30日内申请办理专项基金返退结算,并提交专项基金缴款收据等相关资料。建筑工程中全部（含基础部分）使用符合《江苏省新型墙体材料目录》的鼓励发展的节能的新型墙体材料的，专项基金100%返退；使用新型墙体材料占墙体材料总使用量实际比例60%以上的，专项基金按实际比例返退；使用非粘土烧结类的新型墙体材料，按实际使用比例的50%返退。专项基金有以下情况之一的不予返退:使用未经认定的墙体材料的;未申请验收的;逾期未申请办理返退的;使用新型墙体材料未达到60%比例的;使用国家和省明令禁止的墙体材料的。” 新型墙体材料专项基金主要用于新型墙体的研发、生产以及使用等方面。通常，建筑工程使用新型墙体材料的数量，在建筑工程开工前、工程结束后都很难监管，也无法准确确定未使用新型墙体材料的建筑面积。为此，《实施办法》规定了建设单位应当在办理建设工程规划或施工许可证前，按照规定标准预缴专项基金，待通过验收后再办理专项基金返退结算手续，这样可以相对准确地征收新型墙体材料专项基金，发挥专项基金的调节作用和墙体材料管理机构的监管作用。《实施办法》施行多年，其关于新型墙体材料专项基金的征收、预缴与返退等规定，符合新型墙体材料专项基金的政策与管理要求，其规定内容与其他省市的规定并无本质上的不同，亦不违反《办法》的规定。根据《实施办法》的规定，建设单位预缴的专项基金，需要建设单位申请并通过墙体方面的验收，并在规定的期限内提出返退申请、提交相关资料。墙改办的验收是建设单位能够返退预缴专项资金的基本前提，否则无法确定建设单位使用了什么墙体材料、使用新墙体材料有无达到一定的比例。《实施办法》第七条第三款对不予返退的情形进行了具体明确。从该款规定的不予返退条件看，具备其中情形之一的，建设单位已经预缴的专项基金不予返退。返退条件要求的严格，是为了督促建设单位按照规定的要求使用新型墙体材料。建设单位能够返退预缴的专项资金，是国家对建设单位服从政策安排、遵守相关管理规定而对其使用新型墙体材料给予的肯定、鼓励。本案中，没有证据证明美润公司向墙改办提出了验收申请。若没有经过查验，则不存在返退的基本前提。此次清算中，上诉人美润公司虽进行了清算登记，但其开发的翰香美地小区1-12号楼、地下、地下车库早在2017年即通过了工程竣工验收备案求返退早已超出了《办法》、《实施办法》规定的时限要求。 上诉人美润公司认为，此次清算，被上诉人不应继续设置30日的返退期限要求。本院认为，《办法》、《实施办法》对返退的期限均有严格的要求。国家取消征收新型墙体材料专项基金后，江苏、上级财政部门没有对取消征收专项基金之前发布的《办法》《实施办法》规定的结算返退内容进行实质性修改。江苏省工业和信息化厅、江苏省财政厅《关于进一步加快新型墙体材料专项基金清算工作的通知》（苏工信墙改〔2019〕655号）明确要求需严格按照新型墙体材料专项基金管理有关规定开展清算工作。故，上诉人美润公司作为建设工程的建设单位，于本次清算中提出返退要求，已经明显超过规定的申请期限且无正当理由。被上诉人淮安市住建局经审查，最后以其超过规定的申请期限作出不予退返决定并无不当。上诉人美润公司认为清算对申请返退期限没有要求的观点无法律依据，其要求返退预缴的新型墙体材料专项基金的请求不能支持。 根据国务院文件精神要求，国家决定设立散装水泥专项资金。散装水泥专项资金亦属于政府性基金，该基金后被并入新型墙体材料专项基金。财政部、原国家经济贸易委员会《散装水泥专项资金征收和使用管理办法》（财综字〔2002〕23号）（以下简称《散装水泥办法》）、《江苏省散装水泥专项资金管理实施办法》（苏财综〔1999〕69号）（以下简称《散装水泥实施办法》）对散装水泥资金的征收、使用进行了规定。《散装水泥办法》第五条规定：“凡袋装水泥生产企业（包括水泥粉磨站，下同）、使用单位，应按照本办法规定缴纳散装水泥专项资金。”第六条规定：“对水泥生产企业销售袋装水泥（包括纸袋、复膜塑编袋、复合袋等，下同），按照最高不超过每吨1元标准征收散装水泥专项资金；对使用袋装水泥的单位按照最高不超过每吨3元征收散装水泥专项资金。其中，工程建设使用袋装水泥，由建设单位在工程开工前，按照工程建设概算预计袋装水泥使用量预缴散装水泥专项资金，并在工程竣工之日起30日内，凭有关部门批准的工程决算以及购进袋装水泥原始凭证等资料，经地方财政部门和原预收散装水泥专项资金机构核实无误后，办理散装水泥专项资金清算手续，实行多退少补。工程建设使用袋装水泥应当缴纳的散装水泥专项资金，不得向施工单位重复征收。禁止对使用本行政区域内和本行政区域外生产的袋装水泥征收不同标准的散装水泥专项资金。散装水泥专项资金的具体征收标准，由各省、自治区、直辖市财政部门依照本条规定，结合本地实际情况以及企业承受能力制定，报经同级人民政府批准执行。”《散装水泥实施办法》第六条第一款第二项规定：“城市建设项目（不包括市政建设项目）使用袋装水泥按建设项目每平方米2元收取专项资金预收款，由各级散办委托建委、计委、规划等部门代征，工程竣工三个月内，交款单位凭全部水泥的原始发票办理专项资金预收款的结算手续，按实际使用袋装水泥量，每吨征收4元专项资金。”根据上述规定，交款单位应当在工程竣工三个月内，凭全部水泥的原始发票申请办理散装水泥专项资金预收款的结算。”此外，江苏省还通过立法对促进散装水泥的发展和应用进行规定。《江苏省散装水泥促进条例》第十七条规定：“工程建设项目使用散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆的，按照国家和省有关规定享受散装水泥专项资金返退政策。”第三十一条第二、三款规定：“建设单位在办理建设工程规划许可证或者建设工程施工许可证（开工报告）之前，应当按照国家和省的规定预缴散装水泥专项资金。建设单位应当在工程竣工后向散装水泥管理机构申请办理散装水泥专项资金清算手续。符合国家和省的规定的，散装水泥管理机构应当在受理之日起十个工作日内办理完毕；不符合规定的，不予办理散装水泥专项资金返退结算手续。” 因此，预缴散装水泥专项资金返退的前提是建设单位工程建设项目使用散装水泥、预拌混凝土和预拌砂浆，否则使用袋装水泥的将按照使用量进行结算并从严征收专项资金。上诉人美润公司开发的翰香美地小区1-12号楼、地下、地下车库通过了工程竣工验收用了多少散装水泥、袋装水泥的情况暂不清楚。其在工程竣工后未及时提出结算，于本次清算通告中要求返退预缴的散装水泥专项资金，已经明显超过了规定期限。因此，被上诉人淮安市住建局决定对上诉人美润公司预缴的散装水泥专项资金不予退返并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。上诉人美润公司的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人江苏美润置业有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  何正洪 审判员  孙聂娟 审判员  王伏刚 二〇二〇年十二月二十七日 书记员  张**平