山东省菏泽市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)鲁17行终469号 上诉人（原审原告）杨进臣等15人，公民身份信息附后。 被上诉人（原审被告）鄄城县陈王街道办事处，住所地鄄城县建设路东段与临商路交汇处路北。 法定代表人王涛，主任。 委托代理人王斌，山东亘古律师事务所律师。 原审第三人鄄城县陈王街道办事处西曹行政村村民委员会，住所地鄄城县陈王街道办事处西曹行政村帽曹村。 法定代表人曹养坤，主任。 上诉人杨进臣、曹文田等十五人因诉被上诉人鄄城县陈王街道办事处、第三人鄄城县陈王街道办事处西曹行政村村民委员会土地租赁合同一案，不服鄄城县人民法院于2020年10月29日作出的（2019）鲁1726行初68号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院查明，十五原告均系鄄城县陈王街道办事处西曹行政村帽曹村村民。2019年1月28日，被告鄄城县陈王街道办事处与第三人鄄城县陈王街道办事处西曹行政村村民委员会签订土地租赁合同，用于第三污水处理厂建设。在该合同中加盖被告及鄄城县陈王街道办事处西曹行政村村民委员会的印章，有村代表的签字。合同中载明土地位置和面积、租赁期限和租金、租金支付、土地用途、甲乙方义务等条款。原告认为土地租赁合同书侵犯了原告的合法权益，起诉到法院，请求依法确认土地租赁合同书违法。另查明，杨进臣等十五人于2019年10月16日向本院起诉鄄城县陈王街道办事处确认行政行为违法一案，2019年12月23日，本院作出（2019）鲁1726行初88号行政裁定书，以原告的起诉不符合提起行政诉讼的条件为由驳回了十五原告的起诉。杨进臣等十五人不服上诉到菏泽市中级人民法院，2020年4月27日，菏泽市中级人民法院作出(2020)鲁17行终71号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。杨进臣等十五人不服菏泽市中级人民法院(2020)鲁17行终71号行政裁定，向山东省高级人民法院申请再审，2020年9月29日，山东省高级人民法院作出（2020）鲁行申1158号行政裁定，决定由山东省高级人民法院提审。 原审法院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项之规定，当事人提起行政诉讼的事项应当属于人民法院行政诉讼的受案范围。从涉案《土地租赁合同书》的内容来看，该合同是被告鄄城县陈王街道办事处与第三人鄄城县陈王街道办事处西曹行政村村民委员会就土地租赁事宜所达成的合同，约定的是双方民事权利义务内容，相关权利义务内容没有涉及行政法上的权利义务，不是行政协议，不属于人民法院行政诉讼受案范围。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告杨进臣、曹文田、杨占良、徐爱玲、杨丕增、杨丕玉、杨守仁、曹海军、赵秀兰、候玉兰、曹新民、曹飞飞、杨守立、曹养福、刘爱花的起诉。 上诉人上诉称，被上诉人鄄城县陈王街道办事处与原审第三人帽曹行政村村民委员会于2019年1月28日签订《土地租赁合同书》。合同约定被上诉人租赁原审第三人123亩土地用于建设第三污水处理厂。上诉人系帽曹村村民，有承包责任田。涉案《土地租赁合同》涉及的土地范围内共包含上诉人的责任田共21.87亩。现上诉人的责任田被破坏，已经开工建设污水处理厂。上诉人认为涉案合同书是被上诉人与原审第三人恶意串通形成的以租代征违法用地行为，该合同应属于无效，但诉至法院被以不是行政协议为由裁定驳回起诉。上诉人认为，原审裁定认定事实错误，适用法律错误。一、民事合同是平等主体之间的协议。涉案租赁协议，一方是政府行政机关，一方是村民自治组织，并非平等主体。协议内容是在未取得征地批文的情况下，租赁集体耕地用于建设，此协议明显不是民事合同。二、根据行政诉讼法及其司法解释和《山东省行政程序规定》，行政协议既有作为行政管理方式“行政性”的一面，也有作为公私合意产物“合同性”的一面，具有双重属性。本案协议签订主体是政府行政机关，协议内容是为实现行政管理目的任务，租赁集体所有耕地建设污水处理厂，具有明显的公共利益属性；协议的另一方是村委会，符合行政合同的要件。原审法院对于涉案协议内容和权利义务关系未作分析妄下定义，属于认定事实错误，适用法律错误。三、协议的履行方式带有明显的行政强制力，是以租代征的违法行政行为。协议签订后，有被上诉人的工作人员来强占上诉人的土地并破坏青苗，有行政强制力保证协议实施，与民事合同的履行完全不同。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》明确，禁止通过以租代征等方式使用农民集体所有的农用地进行非农业建设，擅自扩大建设用地规模。这也说明此类情况并非罕见，属于典型的行政违法行为。一审法院对该部分证据视而不见且不做解释说理，属于认定事实不清，适用法律错误。四、本案符合行政诉讼法受案范围的规定，一审裁定缺乏必要法条支持，具有明显倾向性和地方保护主义色彩。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（七）项规定，行政机关侵犯经营自主权或者农村土地承包经营权的属于行政诉讼受案范围。而《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第三条中列举了数十类不属于行政诉讼的案件类型，但并没有与本案有关的规定。此外，上诉人曾向一审法院提起诉讼，请求确认被上诉人强制征收上诉人土地的行政行为违反，一审法院同样以并非行政行为裁定驳回起诉，二审后上诉人向山东省高级人民法院申请再审，山东省高级人民法院决定提审。该案与本案有直接关联，也说明一审法院适用法律有明显错误。综上，请求撤销一审裁定，依法确认涉案土地租赁合同违法并予以撤销。 被上诉人及原审第三人未随卷提交书面答辩意见。 原审期间当事人提交的证据材料，均经一审庭审质证并入卷备查。经审查，本院同意一审查明事实。 本院认为，一、涉案土地租赁合同书并非被上诉人因日常办公需要等自身事务所签订，符合行政协议的构成要件，属于行政协议，原审认为属民事合同不当，本院予以纠正。二、行政协议具有合同的属性，并非单方行政行为，是在合同双方当事人协议一致达成合意的基础上签订的，此合意包含有原审第三人村民委员会的意思表示。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。村民委员会对外的意思表示是建立在村委会决定的基础上，同时代表的是村民的集体意愿。三、针对涉及农村集体经济组织等类似集合概念的行政协议，在确定原告诉讼主体资格时应按起诉人是否属于农村集体经济组织而有所区分，当起诉人属于该集体经济组织时，由于协议签订一方为村民委员会的行政协议，对村集体经济组织内部而言涉及集体意愿，应根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款的规定，由村民委员会或者农村集体经济组织提起诉讼，在村民委员会或者农村集体经济组织不起诉时，过半数的村民可以以集体经济组织的名义提起诉讼，农村集体经济组织内的村民个体或者少数村民对涉及集体意愿参与合意的行政协议提起行政诉讼，缺乏法律依据，不符合法定起诉条件。四、村民个体合法权益的救济途径。村民合法取得的承包经营权是法定的用益物权，受法律保护。虽然村民个体无权对于体现集体意愿的行政协议提起诉讼，但是可基于所享有的土地承包经营权，村民个体对侵犯自己土地承包经营权的行政强制行为可以提起行政诉讼。村民委员会代表村集体对外签订土地租赁协议，并不意味着土地实际交付协议对方，村民对于承包经营的集体农用地有合法使用的权利，如果行政机关责令交出土地应当履行法定程序，村民对于涉及其承包经营的行政强制行为可以以个人名义依法提起行政诉讼。同时，村民还可以按《中华人民共和国村民委员会组织法》的相关规定寻求救济。五、根据《中华人民共和国土地管理法》第三十条及第四十四条的规定，国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。无论是否签订土地租赁协议，建设占用土地涉及农用地转为建设用地的，均应办理农用地转用审批手续。综上，上诉人不具备本案原告诉讼主体资格，原审裁定驳回上诉人的起诉，说理欠妥但结果正确。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  张天正 审判员  庞 宠 审判员  岳晓艳 二〇二〇年十二月二十五日 书记员  郭 通 附：上诉人身份信息 上诉人（原审原告）杨进臣，男，1967年4月6日出生，汉族，农民，住鄄城县陈王街道办事处帽曹村**，公民身份号码372929196704××××。 上诉人（原审原告）曹文田，男，1967年5月6日出生，汉族，农民，，住鄄城县陈王街道办事处帽曹村**公民身份号码372929196705××××。 上诉人（原审原告）杨占良，男，1970年12月12日出生，汉族，农民，住，住鄄城县陈王街道办事处帽曹村**民身份号码372929197012××××。 上诉人（原审原告）徐爱玲，女，1967年3月13日出生，汉族，住鄄城县陈王街道办事处帽曹村**，公民身份号码3729291967********。 上诉人（原审原告）杨丕增，男，1945年7月7日出生，汉族，农民，住鄄城，住鄄城县陈王街道办事处帽曹村**份号码372929194507××××。 上诉人（原审原告）杨丕玉，男，1945年7月15日出生，汉族，农民，住鄄城县，住鄄城县陈王街道办事处帽曹村**号码372929194507××××。 上诉人（原审原告）杨守仁，男，1950年1月1日出生，汉族，农民，住鄄城县陈王，住鄄城县陈王街道办事处帽曹村**372929195001××××。 上诉人（原审原告）曹海军，男，1968年4月12日出生，汉族，农民，住鄄城县陈王街，住鄄城县陈王街道办事处帽曹村**72929196804××××。 上诉人（原审原告）赵秀兰，女，1946年1月10日出生，汉族，农民，住鄄城县陈王街道办，住鄄城县陈王街道办事处帽曹村**929194601××××。 上诉人（原审原告）候玉兰，女，1950年5月8日出生，汉族，农民，住鄄城县陈王街道办，住鄄城县陈王街道办事处帽曹村**929195005××××。 上诉人（原审原告）曹新民，男，1972年5月7日出生，汉族，农民，住鄄城县陈王街道办事处，住鄄城县陈王街道办事处帽曹村**9197205××××。 上诉人（原审原告）曹飞飞，男，1988年7月10日出生，汉族，农民，住鄄城县陈王街道办事处帽，住鄄城县陈王街道办事处帽曹村**198807××××。 上诉人（原审原告）杨守立，男，1966年8月8日出生，汉族，农民，住鄄城县陈王街道办事处帽曹村，住鄄城县陈王街道办事处帽曹村**6608××××。 上诉人（原审原告）曹养福，男，1960年8月15日出生，汉族，农民，住鄄城县陈王街道办事处帽曹村33，住鄄城县陈王街道办事处帽曹村**08××××。 上诉人（原审原告）刘爱花，女，1964年5月4日出生，汉族，农民，住鄄城县陈王街道办事处帽曹村30号，住鄄城县陈王街道办事处帽曹村**5××××。