广东省江门市江海区人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤0704行初880号原告：广东宇晟建设工程有限公司，住所地：广东省广州市天河区***************。法定代表人：蔡泽龙，该公司总经理。委托代理人：陈詠慈，广东律客律师事务所律师。委托代理人：黄坚平，广东律客律师事务所律师。被告：台山市自然资源局，住所地：广东省台山市台城龙华里**。法定代表人：李红晖，该局局长。委托代理人：林达荣，广东东方大卫律师事务所律师。委托代理人：林惠莲，广东东方大卫律师事务所实习律师。第三人：安必安新材料（广东）有限公司[变更前为达安盛绿色家居（广东）有限公司]，住所地：广东省台山市**镇西南工业区铃岗东路02-30号之5号地之国强楼。法定代表人：顾骁，该公司总经理。委托代理人：许法人，广东广能律师事务所律师。委托代理人：余万臻，广东广能律师事务所律师。原告广东宇晟建设工程有限公司(以下简称“宇晟公司”)诉被告台山市自然资源局、第三人安必安新材料（广东）有限公司（以下简称“安必安广东公司”）城市规划行政许可纠纷一案，本院于2020年10月10日立案后，依法组成合议庭进行审理。宇晟公司诉称，一、因台山市自然资源局的行政行为发生争议的事实。2019年3月25日，宇晟公司与安必安广东公司签订《达安盛绿色家居台山汶村钢结构厂房设计施工总承包合同（二期）》，约定安必安广东公司将坐落于广东省台山市**镇西南工业区铃岗东路02-30的达安盛绿色家居台山汶村钢结构厂房的阳光养生房（简称“阳光房”）和喷淋钢结构仓库（简称“喷淋仓库”）发包给宇晟公司。同时约定宇晟公司负责出资和聘请设计公司，完成涉案件工程的工程图纸。安必安广东公司作为建设单位应在收到工程图纸以后，负责将图纸以及相关资料提交台山市**镇人民政府（以下简称“汶村镇政府”），用于申请工程规划许可证和施工许可证。安必安广东公司一直未能向宇晟公司提供工程规划许可证、施工许可证或其他施工许可文件，宇晟公司现已完成工程项目建设。2019年8月13日，安必安广东公司以宇晟公司违约为由将宇晟公司诉至台山市人民法院，主张宇晟公司合同违约，提出解除合同以及赔偿损失等诉讼请求。安必安广东公司在诉讼中提供证据包括汶村镇政府发出的汶村镇规临建字[2019]001号、汶村镇规临建字[2019]002号《临时建设工程规划许可证》；汶村镇登记号[2019]第001号、汶村镇登记号[2019]第002号《建设工程开工通知书》。二、汶村镇政府无法律授权以自己的名义作出行政行为。根据台山市人民政府于2014年1月28日发布的第2号政府令《台山市人民政府2013年行政审批制度改革事项目录（第二批）》第四项规定，其中委托实施的行政审批事项序号77号，委托各镇核发《镇区临时建设工程规划许可证》。涉案汶村镇规临建字[2019]002号《临时建设工程规划许可证》行政事项是台山市自然资源局的职权范围，台山市自然资源局根据政府令委托镇人民政府实施，镇人民政府应当以委托人台山市自然资源局的名义作出行政行为，但是，汶村镇政府以自己的名义作出行政行为，发出汶村镇规临建字[2019]002号《临时建设工程规划许可证》，属于行政程序违法，以自己的名义发出汶村镇登记号[2019]第002号《建设工程开工通知书》，亦属于行政程序违法。三、汶村镇政府在没有工程设计图纸、没有施工单位的前提下作出的行政许可行为违法。工程图纸是办理建设工程规划许可证必须提供的资料之一。依据《广东省城乡规划条例》第四十一条之规定，以及汶规临[2019]001号、汶规临[2019]002号《临时建设工程规划许可申请表》的内容，安必安广东公司在向汶村镇政府申请办理建设工程规划许可证时，应当提交的资料清单包含建筑平、立、剖面图3份。事实上，宇晟公司与安必安广东公司于2019年3月25日签订工程施工合同，设计单位广州市天河建筑设计院于2019年6月完成阳光房的建筑工程图纸和喷淋仓库的工程图纸。但是，汶规临[2019]001号、汶规临[2019]002号《临时建设工程规划许可申请表》的收件日期均为2019年3月12日，而汶村镇规临建字[2019]001号、汶村镇规临建字[2019]002号《临时建设工程规划许可证》的发证日期为2019年3月20日，很显然，该收件日期和建设工程规划许可证发放日期早于施工合同签订时间，早于工程图纸完成时间，也即在宇晟公司尚未承包工程以及工程图纸尚未完成的情况下，汶村镇政府已经受理了安必安广东公司的申请，甚至核发了开工通知书。在此情况下，汶村镇政府发出许可证的行政行为违法，由于汶村镇政府的违法行为，导致安必安广东公司违法发包工程、违法要求宇晟公司进行工程施工工作。四、宇晟公司与涉诉行政行为存在利害关系。宇晟公司是临时建设工程的施工单位，涉案《建设工程规划许可证》和《开工通知书》是宇晟公司实施施工行为的依据。由于台山市自然资源局没有有效地履行监督汶村镇政府依法行政，导致汶村镇政府作出违法的行政行为，核发违法的《建设工程规划许可证》和《开工通知书》，引起宇晟公司与安必安广东公司的民事纠纷。综上所述，汶村镇政府向安必安广东公司颁发汶村镇规临建字[2019]002号《临时建设工程规划许可证》的程序违法，据此核发的汶村镇登记号[2019]第002号《建设工程开工通知书》亦不符合法律规定，依法应当予以撤销。请求法院判令：一、撤销台山市*********镇政府颁发的汶村镇登记号[2019]第002号《建设工程开工通知书》；二、本案全部诉讼费用由台山市自然资源局承担。宇晟公司在法定期限内向本院提交的证据如下：1、《达安盛绿色家居台山汶村钢结构厂房设计施工总承包合同（二期）》；2、《达安盛绿色家居台山汶村钢结构厂房（喷淋房）建筑报建图》；3、汶规临[2019]002号《临时建设工程规划许可申请表》；4、汶村镇规临建字[2019]002号《临时建设工程规划许可证》；5、[2019]002号《建设工程规划验线申请表》；6、汶村镇登记号[2019]第002号《建设工程开工通知书》。台山市自然资源局辩称：一、宇晟公司与涉案城乡规划行政许可行为无法律上的利害关系，其起诉应予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条和《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，宇晟公司诉求撤销的涉案汶村镇登记号[2019]第002号《建设工程开工通知书》的行政相对方是安必安广东公司，显然宇晟公司并非涉案城乡规划行政许可行为的相对人，同时宇晟公司没有提供证据证明其与涉案城乡规划行政许可行为有行政法上的利害关系，故其起诉应予以驳回。二、宇晟公司的起诉已超过法定的起诉期限，应依法驳回起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款的规定，本案中宇晟公司诉求撤销的涉案汶村镇登记号[2019]第002号《建设工程开工通知书》是于2019年3月26日颁发的，本案中宇晟公司主张其是上述城乡规划许可工程的施工单位，该临时建设工程是由其负责施工的，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条和《广东省城乡规划条例》第四十八条的规定，只有领取了《临时建设工程规划许可证》及《建设工程开工通知书》才能动工建设，宇晟公司作为施工单位，其提起本案行政诉讼的时间已超过法定的起诉期限，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条的规定，宇晟公司的起诉已超过法定的起诉期限，应依法驳回起诉。综上所述，宇晟公司已超过法定起诉期限，且宇晟公司与涉案城乡规划许可行为无行政法上的利害关系，不具有诉讼主体资格，宇晟公司提起本案诉讼缺乏依据，请贵院依法驳回其起诉。台山市自然资源局在法定期限内向本院提交的证据如下：1、《台山市人民政府2013年行政审批制度改革事项目录（第二批）》（节选）；2、《台山市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》；3、汶规临[2019]002号《临时建设工程规划许可申请表》；4、《中华人民共和国行政诉讼法》《最高人民法院关于适用的解释》。安必安广东公司在法定期限内没有发表陈述意见，也没有向本院提交证据材料。经审理查明：2019年3月25日，安必安广东公司（发包方）与宇晟公司（承包方）签订《达安盛绿色家居台山汶村钢结构厂房设计施工总承包合同（二期）》，约定：“一、工程概况……2、工程地点：广东省台山市**镇西南工业区铃岗东路02-30；3、工程内容：钢结构厂房设计及施工，高度：8-11米，单层。建筑面积：阳光养生房200*26.1=5220平方米（屋面采用透明PC840型瓦，墙体内增加5cm厚聚苯颗粒轻质符合隔墙板），喷临钢结构仓库50*29=1450平方米，总计6670平方米……二、工程承包范围承包方业务范围：包设计，包材料，包施工……”2019年3月26日，安必安广东公司向汶村镇政府提交[2019]002号《建设工程规划验线申请表》，载明：“建设项目：临建厂房（喷淋仓库）；建设位置：台山市**镇西南工业区铃岗东路02-30号；占地面积：1339.8平方米；报建编号：汶村镇规临建字[2019]002号；申请资料：1、规划图；2、临时建设工程规划许可证；3、建筑报建图（首层）；4、其他……”并提交汶规临[2019]002号《临时建设工程规划许可申请表》、营业执照、法定代表人顾骁身份证复印件、台国用（2008）第04926-04936号《土地使用证》《房屋租赁合同》《授权委托书》、报建图、《承诺书》、汶村镇规临建字[2019]002号《临时建设工程规划许可证》等材料。同日，汶村镇政府在该申请表上加具“同意申请”的审批意见并加盖公章。同日，汶村镇政府辖下城镇建设管理与环保局向安必安广东公司核发汶村镇登记号[2019]第002号《建设工程开工通知书》，载明：“建设单位（个人）：达安盛绿色家居（广东）有限公司；建设项目：临建厂房（喷淋仓库）；建设位置：台山市**镇西南工业区铃岗东路02-30号；放线单位：汶村镇城镇建设管理与环保局；报建编号：汶村镇规临建字[2019]002号；规划放验线：符合规划，同意施工。”同年6月，广州市天河建筑设计院完成《达安盛绿色家居台山汶村钢结构厂房（阳光房）建筑报建图》。宇晟公司以汶村镇政府颁发的汶村镇规临建字[2019]002号《临时建设工程规划许可证》早于《达安盛绿色家居台山汶村钢结构厂房设计施工总承包合同（二期）》签订时间和《达安盛绿色家居台山汶村钢结构厂房（喷淋房）建筑报建图》完成时间甚至向安必安公司核发汶村镇登记号[2019]第002号《建设工程开工通知书》为由不服涉案行政许可，于2020年8月31日以汶村镇政府为被告向本院提起本案行政诉讼。2020年10月23日，宇晟公司向本院提交《追加第三人申请书》，申请追加安必安广东公司为本案第三人参加诉讼。同月26日，本院作出（2020）粤0704行初877-880号《追加第三人通知书》，决定追加安必安广东公司为本案第三人参加诉讼。同年12月8日，本院作出（2020）粤0704行初877-880号《告知书》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十三条，《广东省城乡规划条例》第四十五条第一款、第四十八条，中共台山市委、台山市人民政府于2019年2月14日发布的台发〔2019〕1号《台山市机构改革方案》和台山市人民政府于2014年1月28日发布的第2号政府令《台山市人民政府2013年行政审批制度改革事项目录（第二批）》等规定，认为原台山市城乡规划局具有核发《建设工程开工通知书》和镇区临时建设工程规划许可证的职责，汶村镇政府根据上述台山市人民政府令，接受原台山市城乡规划局的委托，行使核发镇区临时建设工程规划许可证和建设工程验线的行政职能。现原台山市城乡规划局的职责已转由台山市自然资源局承担，因此，本案的适格被告应为台山市自然资源局。遂告知宇晟公司于收到告知书之日起三个工作日内变更本案被告为台山市自然资源局，并重新向本院提交修改后的起诉状、证据等行政起诉资料。同月12日，宇晟公司重新向本院提交《行政起诉状》及相关证据，并将本案被告变更为台山市自然资源局。另查明，2014年1月28日，台山市人民政府发布第2号政府令《台山市人民政府2013年行政审批制度改革事项目录（第二批）》，载明：“三、市政府决定下放实施的行政审批事项……原实施机关：市城乡规划局；序号：77；项目名称：核发镇区临时建设工程规划许可证；受委托单位：各镇……”2019年2月14日，中共台山市委、台山市人民政府发布台发〔2019〕1号《台山市机构改革方案》，载明：“3、新组建和优化职责的机构（1）组建市自然资源局。将市国土资源局的职责，相关机构的城乡规划行政职能，以及市发展和改革局的配合组织编制主体功能区规划职责，市水务局、市林业局的水、森林、湿地等资源调查与确权登记管理职责，市海洋与渔业局的海洋资源管理等职责整合，组建市自然资源局，加挂市海洋局牌子。不再保留市国土资源局、市城乡规划局……”本院认为，本案为城市规划行政许可纠纷。本案的争议焦点为：宇晟公司与被诉行政行为是否存在利害关系，其是否本案的适格原告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；……”《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。”第六十九条规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”可见，行政行为的相对人或与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织才有权提起行政诉讼。本案中，台山市*********镇政府行使核发镇区临时建设工程规划许可证和建设工程验线的行政职能。安必安广东公司于2019年3月26日向汶村镇政府提交[2019]002号《建设工程规划验线申请表》，汶村镇政府审批后在该申请表上加具“同意申请”的审批意见并加盖公章。同日，汶村镇政府辖下城镇建设管理与环保局向安必安广东公司核发汶村镇登记号[2019]第002号《建设工程开工通知书》。汶村镇政府的涉案颁证行政行为的相对人均是安必安广东公司，并非宇晟公司，且没有增加或减少、限制或免除了宇晟公司的权利和义务，与宇晟公司并不存在法律上的利害关系，宇晟公司不属于与汶村镇政府涉案颁证行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。因此，宇晟公司不是适格的原告，其起诉不符合法律规定的起诉条件。宇晟公司认为安必安广东公司违法发包工程、违法要求宇晟公司进行工程施工工作，对宇晟公司的合法权益造成侵害，显然属于民事侵权纠纷，应另循其他合法途径救济。综上所述，宇晟公司不是适格的原告，其起诉不符合法律规定的起诉条件，本不应受理，由于已经立案，依法应予驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告广东宇晟建设工程有限公司的起诉。本案不收取案件受理费，已经预收的案件受理费50元，退回原告广东宇晟建设工程有限公司。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，上诉于广东省江门市中级人民法院。逾期不提起上诉的，本裁定发生法律效力。审 判 长 谢颖翔审 判 员 李国盛审 判 员 李周旭二〇二〇年十二月三十一日法官助理 许静怡书 记 员 郑锡安