海南省高级人民法院   行政裁定书   （2020）琼行终738号   上诉人（原审原告）：李元斯，男，1971年11月21日出生，汉族，住海南省万宁市。   上诉人（原审原告）：黄永天，男，1969年8月16日出生，汉族，住海南省万宁市。   上诉人（原审原告）：符昌武，男，1967年10月15日出生，汉族，住海南省万宁市。   上诉人（原审原告）：冯秋月，男，1964年7月7日出生，汉族，住海南省万宁市。   上诉人（原审原告）：李上华，男，1974年8月7日出生，汉族，住海南省万宁市一队。   上诉人（原审原告）：黎忠雄，男，1970年7月15日出生，汉族，住海南省万宁市。   上诉人（原审原告）：许大吉，男，1985年3月29日出生，汉族，住海南省万宁市。   上诉人（原审原告）：郭国海，男，1973年11月22日出生，汉族，住海南省万宁市。   上述8位上诉人的共同委托诉讼代理人：盛铭，海南广哲律师事务所律师。   上述8位上诉人的共同委托诉讼代理人：张山荣，海南广哲律师事务所律师。   被上诉人（原审被告）：万宁市人民政府。住所地海南省万宁市万城镇红专中路。   法定代表人：周高明，市长。   委托诉讼代理人：魏逵，万宁市司法局工作人员。   委托诉讼代理人：郭维，海南奥派律师事务所律师。   上诉人李元斯、黄永天、符昌武、冯秋月、李上华、黎忠雄、许大吉、郭国海（以下简称李元斯等8人）不服被上诉人万宁市人民政府（以下简称万宁市政府）作出的许可建设和乐镇公益性公墓的行政行为纠纷一案，不服海南省第一中级人民法院作出的（2020）琼96行初195号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年12月10日立案后，依法组成合议庭进行审理，本案现已审理终结。   2020年7月24日，李元斯等8人向原审法院提起本案诉讼，请求：1.撤销万宁市政府作出的在万宁市和乐镇建设和乐镇公益性公墓的行政许可决定；2.判令万宁市政府将和乐镇公益性公墓项目施工所占用的林地恢复原状。   原审法院经审理查明，2016年3月11日，中共万宁市委办公室、万宁市政府办公室作出万委办〔2016〕14号《关于印发万宁市2016年重点项目投资计划的通知》，将和乐镇公益性公墓项目作为万宁市2016年政府投资重点项目之一。后万宁市民政局分别向万宁市林业局、万宁市住房和城乡建设局、万宁市国土资源局、万宁市生态环境保护局征询关于和乐镇公益性公墓项目建设的意见。2016年8月至11月，万宁市林业局、万宁市住房和城乡建设局、万宁市国土资源局、万宁市生态环境保护局分别对万宁市民政局作出复函，提出了审核意见。2016年11月1日，万宁市政府印发《和乐镇公墓项目征地补偿安置方案》。该方案明确公墓项目范围在和乐镇农场大坡队，项目面积198.29亩，土地权属涉及和乐镇农场。2016年12月26日、12月28日，万宁市住房和城乡建设局就和乐镇公益性公墓项目分别给万宁市民政局颁发万住建地字第（2016）88号《建设用地规划许可证》和万住建字第（2016）196号《建设工程规划许可证》。李元斯等8人均系和乐镇公益性公墓项目用地周边的万宁市和乐镇六连村委会的村民。另查明，和乐镇公益性公墓项目目前正在建设中，尚未竣工。   原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”首先，本案的被诉行政行为是万宁市政府许可万宁市民政局建设和乐镇公益性公墓的行政行为，李元斯等8人并非该行政行为的相对人。其次，李元斯等8人中仅有李元斯一人系万宁市和乐镇六连村委会三官僚村民小组（即六连村委会第五村民小组，以下简称第五村民小组）的村民，李元斯个人显然无权代表第五村民小组主张集体土地所有权，且李元斯等8人在本案中并未提交证据材料证明其8人对和乐镇公益性公墓项目用地依法享有使用权。因此，李元斯等8人以万宁市和乐镇公益性公墓占用的土地属于第五村民小组的集体土地为由，主张其8人与被诉行政行为有利害关系，理由不能成立。最后，李元斯等8人在本案中并未提交相关证据材料证明万宁市政府许可建设和乐镇公益性公墓的行政行为直接对其生活居住的环境造成了影响。因此，李元斯等8人以被诉行政行为对其生活居住的环境造成了影响为由主张其与被诉行政行为有利害关系，理由亦不能成立。综上，李元斯等8人既非本案被诉行政行为的相对人，又与本案被诉行政行为没有利害关系，其8人不具备提起本案诉讼的原告主体资格，李元斯等8人提起本案诉讼，不符合法定起诉条件，其起诉应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，原审法院裁定驳回李元斯等8人的起诉。   李元斯等8人不服原审裁定，向本院提起上诉认为，一、原审裁定否定其8人与万宁市政府作出的行政行为有利害关系并裁定驳回本案起诉，既是对其8人主张的曲解，也是法律适用的错误。李元斯等8人在起诉中陈述案涉土地使用状况的沿革问题，旨在说明案涉土地权属存在争议，万宁市政府在作出准予行政许可的决定过程中存在认定事实不清的问题，李元斯等8人均属自然人，自然不可能对农村集体土地享有所有权，亦从未主张过自己是基于对案涉土地享有所有权或使用权而提起本案诉讼。和乐镇公益性公墓项目所占用土地属第五村民小组的集体土地，案涉土地并未经法定程序颁证确权给和乐镇农场，土地权属存在争议。与公墓相邻的六连村委会各个村民小组中的村民，只要受到行政行为的不利影响，均有权依法提起诉讼，因此不能因为李元斯等8人没有生活在第五村民小组范围内，就否认其提起诉讼的权利。因和乐镇公墓选址位置与李元斯等8人生活居住的村庄紧密相邻，建设公墓所带来的噪音、大气、水源污染及火灾风险、生活安宁权等问题必将对其8人造成一系列的不利影响，故其8人完全符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条中规定的“与行政行为有利害关系的公民”这一特定身份，有权提前本案诉讼。二、公墓项目尚未竣工的情况下，原审裁定即要求李元斯等8人提交证据材料证实万宁市政府许可建设公墓的行政行为直接对其8人造成影响，无疑是强人所难，过度加重其8人的举证责任。三、万宁市政府在作出行政许可的过程中，存在认定事实不清、违反行政法规禁止性规定、缺乏必要申请材料、违反法定程序等诸多问题。综上，原审法院适用法律错误，故请求撤销原审裁定，裁定原审法院继续审理本案。   被上诉人万宁市政府答辩称，一、李元斯等8人不是我国行政诉讼法规定的适格主体，不具备原告主体资格，无权提起本案行政诉讼。二、兴建和乐镇公益性公墓是基于公共利益的需要,是万宁市政府的重点项目，公益性墓地本质是福利性设施，不以盈利为目的，多由地方政府出资或使用者集资建设。三、万宁市政府作出的在万宁市和乐镇建设和乐镇公益性公墓的行政许可行为程序合法，符合法律规定。四、万宁市政府已经按照《海南省公墓管理办法》的规定，在批准公墓建设的过程中分别经环保、住建、国土、林业等部门提出了审查意见。另外，案涉公墓建设由万宁市政府直接审批的，无需进行申请。综上，原审裁定认定事实清楚，适用法律准确，依法应予以维持。   本院二审查明的事实与原审法院查明的事实一致。   本院认为，本案争议的焦点是李元斯等8人是否具备本案诉讼主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第（一）项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”本案中，李元斯等8人以认为案涉公墓选址位置与其8人生活居住的村庄紧密相临，建设公墓带来噪音污染、大气污染、水源污染、火灾风险、生活安宁受扰等不利影响，因此其与万宁市政府许可建设案涉公墓的行政行为有利害关系，但并不能提交证据材料证明万宁市政府许可建设案涉公墓的行政行为直接对其生活居住的环境造成影响，故李元斯等8人以此主张其与被诉行政行为有利害关系理由不能成立,原审法院据此认定李元斯等8人不具备提起本案诉讼的原告主体资格，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回本案起诉并无不当。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，本院裁定如下：   驳回上诉，维持原裁定。   本裁定为终审裁定。   审判长 叶珊茹   审判员 孔 琼   审判员 郭晓欣      二〇二〇年十二月二十九日   法官助理 杨秋雨   书记员 文明哲   附相关法律条文:   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   ……   撰稿:郭晓欣