河南省商丘市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫14行终226号上诉人（原审原告）徐彩霞，女，1962年10月10日出生，汉族，住河南省商丘市睢阳区。委托代理人徐红，女，1971年5月22日出生，汉族，住河南省商丘市。委托代理人刘建忠，河南向东律师事务所律师。被上诉人（原审被告）商丘市睢阳区住房保障中心，住所地商丘市睢阳区北海路中段。法定代表人曹磊，该中心主任。出庭负责人贺敬章，该中心副主任。委托代理人李仲林，该单位工作人员。委托代理人李玉山，河南辰正律师事务所律师。被上诉人（原审被告）商丘市睢阳区古宋街道办事处，住所地商丘市睢阳区南环城路未来农业院内。法定代表人黄玮，该办事处主任。出庭负责人孔终霜，该办事处副书记。委托代理人王占民，河南扬善律师事务所律师。上诉人徐彩霞因与被上诉人商丘市睢阳区住房保障中心（以下简称睢阳区住房保障中心）、商丘市睢阳区古宋街道办事处（以下简称古宋办事处）行政协议纠纷一案，不服商丘市睢阳区人民法院（2019）豫1403行初43号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年12月7日受理后，依法组成合议庭，于2020年12月14日公开开庭审理了本案。上诉人徐彩霞之委托代理人徐红、刘建忠，被上诉人睢阳区住房保障中心之行政负责人贺敬章及委托代理人李仲林、李玉山，被上诉人古宋办事处之出庭负责人孔终霜及委托代理人王占民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，根据商丘市睢阳区人民政府商睢政（2014）1号文件《商丘市睢阳区人民政府关于对商丘古城棚户区改造安置项目实施房屋征收的决定》，决定对商丘古城棚户区改造安置项目实施房屋征收，征收范围包含古宋办事处柳王庄、洪庙、方庄、保庄、安新庄、侯庄七个自然村，由睢阳区住房保障中心作为征收部门、古宋办事处作为征收实施部门进行。2016年8月24日，睢阳区住房保障中心（原商丘市睢阳区住房保障和房地产管理局）作为征收部门、古宋办事处作为征收实施部门与徐彩霞签订编号为A37的《商丘古城棚户区改造安置项目房屋征收补偿协议》，徐彩霞作为户主向古宋办事处出具房屋征收保证书，保证主要内容为：徐彩霞（户主）是睢阳区古宋办事处宋菜元村委会柳王庄组村民，房屋编号为A37，有四口人，户主徐彩霞，孙女王思雨，次子王磊、长子王强。房屋信息采集表、征收安置补偿协议显示被征用房屋信息：平方，砖混，面积102.3平方米；蘑菇棚，简易房，面积468.72平方米。徐彩霞应安置人口为四人，安置面积160平方米，每平方米5元每月计算，过渡期限暂定12个月，应支付过渡安置费9,600元。但徐彩霞提交的户籍信息显示户号1137000265徐彩霞，与户主关系显示为配偶，户号1137000265王强，与户主关系系次子，户号1137000265王磊与户主关系显示为长子，户号1137000265王思雨与户主关系显示为孙女。原审法院另查明，2015年10月1日，王三元作为户主向古宋办事处出具房屋征收保证书，保证主要内容为：家庭成员为配偶为徐彩霞、孙子王天乐、王天豪，提交的户籍信息显示户号1137000265，户主王三元，户号1137000265徐彩霞，与户主系配偶关系，户号1137000265王天乐，与户主系孙子关系，户号1137000265王天豪，与户主系孙子关系，户主王三元与被告签订编号为A72房屋征收补偿协议，房屋信息采集表显示为砖混平房。坐落位置为古宋办事处柳王庄。安置面积160平方米。2014年3月10日，户主为王磊与古宋办事处签订房屋征收保证书，保证书中家庭成员配偶王欢、儿子王天豪，保证人王磊（户主）与古宋办事处签订房屋征收保证书，提交的户籍信息显示户号2100707795，户主王欢，王磊户号1137000265，与户主系长子关系，王天豪户号1137000265，与户主系孙子关系，户主王磊签订的A17房屋征收补偿协议，房屋信息采集表显示为砖混平房，坐落位置为古宋办事处柳王庄。安置面积120平方米。2014年3月11日，户主为王强与古宋办事处签订房屋征收保证书，保证书中家庭成员为妻子刘俊华、女儿王思雨，提交的户籍信息显示王强户号1137000265，与户主系长子关系，刘俊华户号1319000472，与户主关系显示系长女，王思雨户号1137000265，与户主关系系孙女，户主王强签订的A18房屋征收补偿协议，房屋结构为砖混结构，坐落位置为古宋办事处柳王庄。安置面积120平方米。2015年10月1日，户主为王欢，家庭成员为姐妹宋艳丽、伯母石玉兰的，与古宋办事处签订房屋征收保证书的户主王欢，提交的户籍信息户号2100707795，户主王欢，户号8746宋艳丽，不显示与户主关系，户号2100290645石玉兰，显示系户主，徐彩霞代户主王欢签订的A71房屋征收补偿协议，房屋结构为砖混结构，坐落位置为古宋办事处柳王庄。安置面积120平方米。原审法院认为，根据《商丘市睢阳区人民政府关于对商丘古城棚户区改造安置项目实施房屋征收的决定》，商丘市睢阳区人民政府决定对商丘古城棚户区改造安置项目实施房屋征收，征收范围包含古宋办事处柳王庄、洪庙等七个自然村，由睢阳区住房保障中心作为征收部门、古宋办事处作为征收实施部门。睢阳区住房保障中心是本案被告适格主体，古宋办事处作为征收实施单位，但其全程参与征收安置补偿工作，并参与签订安置补偿协议，可以作为本案被告，是本案适格被告主体。行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。行政协议往往涉及国家利益和社会公共利益，涉及行政管理目标的实现，本案睢阳区政府进行的商丘古城棚户区改造项目涉及到政府进行的棚户区改造、改善居民居住环境等公共服务目标，其征收是根据《商丘市城市规划区内集体土地上房屋征收与补偿安置办法（试行）》（以下简称征收与安置补偿办法）规定进行，《征收与安置补偿办法》中规定了按照户及个人进行征收安置的规则。根据提交的证据显示，户主为王三元的户口上，户口人数有配偶徐彩霞、子女王磊、王强、孙子女王天豪、王天乐、王思雨共七人，家庭成员刘俊华（王强妻子）、王欢（王磊妻子），安置人数应为九人，在《商丘古城棚户区改造安置项目房屋征收与安置补偿实施方案》中第五项第（六）条规定“本次征收安置房安置均价在人均不低于35平方米政策内安置房价格为720元/平方米，以外按市定额站核定的建设成本计收，按建设成本价购房的，其购房面积不得超过户均25平方米”。徐彩霞在户主为王三元与古宋办事处签订编号为A72房屋征收补偿协议中，已经签订过安置协议。在本案徐彩霞诉求履行的A37安置补偿协议中，对徐彩霞再次进行了安置，显然不符合商丘市人民政府及睢阳区人民政府关于集体土地上房屋征收与补偿安置的规定，其多次重复提交户籍证明签订安置补偿协议的行为不符合相关政策规定，故其诉求不予支持。原审法院遂判决驳回了徐彩霞的诉讼请求。上诉人徐彩霞上诉称，1.原审判决认定事实错误，A37、A72安置补偿协议不存在重复安置的情形。2007年6月，上诉人响应国家政策兴建用以谋生的藤菇生产工业用房三处厂房，占地1.5亩，建筑面积830.22平方米，墙高度4.5米、屋脊高度6米，产权人徐彩霞，年创值18万元左右。2016年睢阳区政府开发金桥荷香项目，主动提出安置160平方米的住宅安置房置换棚内的生产原料、设备、设施等用来补偿徐彩霞的拆迁损失。该协议至今未落实。2.原审审理程序违法。原审法院以被上诉人提出本案存在诈骗套取国家资产为由，于2020年5月19日终止了本案的审理。后经公安机关调查，认为本案不存在诈骗行为，原审法院于2020年10月28日恢复审理。原审法院未对公安机关调查进行质证，直接作出判决错误。3.原审判决适用法律不当。本案是因为政府征收个人房屋引发的房屋征收补偿协议纠纷。行政诉讼法第78条规定的很明确，被告不依法履行、未按照约定履行协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施等责任。4.原审判决驳回上诉人的诉讼请求错误。涉案的A37协议，是双方经协商一致签订的，没有违反法律强制性规定，是合法有效的合同，应当受法律保护。只要该协议没有变更、解除或者撤销，就应当履行。同时，上诉人也履行了协议约定的义务。请求撤销原审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人睢阳区住房保障中心答辩称，A37安置补偿协议是以徐彩霞为户主，王磊为家庭成员签订的协议；A17安置补偿协议是以王磊为户主，王天豪为家庭成员签订的协议；A72安置补偿协议是以王三元为户主，徐彩霞、王天乐、王天壕为家庭成员签订的协议。从上述三份协议可以看出，本案存在重复安置问题。至于上诉人的蘑菇棚被强拆，其应当得到补偿款，用蘑菇棚置换房屋，不符合法律和政策规定。原审判决驳回上诉人的诉讼请求正确。请求驳回上诉，维持原审判决。被上诉人古宋办事处答辩称，被上诉人古宋办事处不是签订涉案协议的行政主体，古宋办事处不是本案适格被告。上述观点商丘市中级人民法院相关裁定书已经明确。其他答辩意见同被上诉人睢阳区住房保障中心。原审各方当事人提供的证据均已随案卷移送本院。二审对事实和证据的分析认定与原审相同。二审庭审中，上诉人提交了商丘市公安局刑事犯罪侦查支队直属二大队对古宋乡宋菜元村柳王庄村干部柳新立、古宋乡宋菜元村村委会主任宋发亮和原古宋办事处副主任王存刚的询问笔录，证明涉案的A37安置补偿协议不存在重复安置问题。经庭审质证，被上诉人睢阳区住房保障中心和古宋办事处对该三份询问笔录质证如下：三份询问笔录真实性无异议，但达不到上诉人证明目的。按照征收补偿方案的规定，每个人只能安置40平方米房屋。上诉人家庭成员共签订了5份安置补偿协议，该5份协议中存在大量重复安置情形，违反了安置规定和政策。本院认为该三份询问笔录内容真实，形式合法，但达不到上诉人证明目的，不予采信。本院认为，上诉人要求履行的是2016年8月24日上诉人徐彩霞与被上诉人睢阳区住房保障中心签订的《商丘古城棚户区改造安置项目房屋征收补偿协议》，该协议显示房屋征收实施单位是古宋办事处。原审法院将睢阳区住房保障中心和古宋办事处列为共同被告，有利于查清案件事实，准确作出裁判结果。上诉人古宋办事处辩称其不是本案适格被告的诉讼理由依法不能成立。上诉人徐彩霞被征收房屋系集体土地上房屋，对被征收人进行拆迁安置，采取的以家庭户为单位。根据《商丘古城棚户区改造安置项目房屋征收与安置补偿实施方案》规定及古城棚户区安置实际情况，对被征收户家庭成员按照每人40平方米的标准进行安置，不能重复安置。上诉人徐彩霞家庭成员中一共涉及5份安置补偿协议，即本案被诉的A37协议，安置人员为徐彩霞、王磊，王强和王思雨；A17协议，安置人员为王磊、王欢和王天豪；A72协议，安置人员为王三元、徐彩霞、王天乐和王天豪；A18协议，安置人员为王强、刘俊华和王思雨；A71协议，安置人员为王欢、宋艳丽和石玉兰。根据上诉人徐彩霞及其家庭成员的户籍档案显示，王三元、徐彩霞、王磊、王强、王天豪、王天乐和王思雨的户号为1137000265，王欢户号为2100707795，刘俊华户号为1319000472，宋艳丽和石玉兰并非上诉人徐彩霞家庭成员，其不应当得到安置。上诉人徐彩霞与其家庭成员应当按照每人40平方米的标准安置房屋。在已经履行的A72和A18安置协议中，徐彩霞、王强、王思雨已经得到安置房屋，故本案被诉A37安置协议中徐彩霞、王强、王思雨不应再得到40平方米安置房屋。关于A37协议中王磊被征收房屋的补偿问题，在本院审理的另案中已经判决予以补偿，本案不再重复补偿。A37安置补偿协议中关于房屋安置的内容和条款，属于以合法形式掩盖非法目的，损害国家利益的协议，该部分内容和条款应属无效。综上，原审判决驳回上诉人徐彩霞的诉讼请求正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人徐彩霞负担。本判决为终审判决。审判长  董儒坤审判员  牛 杰审判员  宋 冲二〇二〇年十二月十七日书记员  陈 岳