福建省泉州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）闽05行终499号 上诉人（原审原告）：张杰良，男，1976年2月29日出生，汉族，住福建省晋江市。 被上诉人（原审被告）：晋江市自然资源局。住所地：福建省晋江市迎宾路**。 法定代表人蔡清渠，该局局长。 上诉人张杰良因与被上诉人晋江市自然资源局不履行强制执行法定职责一案，不服福建省泉州市洛江区人民法院（2020）闽0504行初117号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，以阅卷方式审理了本案，现已审理终结。 2020年8月13日，张杰良向一审法院提起本案诉讼。张杰良诉称：判令晋江市自然资源局履行法定监管职责，对晋国土资监〔2018〕201号《关于张贻东非法占地建民房的行政处罚决定》（以下简称涉案《行政处罚决定书》）予以强制执行，拆除张贻东在非法占用412平方米土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状，本案诉讼费用由晋江市自然资源局承担。事实和理由：2018年3月16日，原晋江市国土资源局作出涉案《行政处罚决定书》，认定张贻东于2013年8月未经批准在晋江市磁灶镇张林村非法占用土地412平方米建设民房，对张贻东处以责令自行拆除在非法占用412平方米土地上新建的建筑物及其他设施并恢复土地原状、退还非法占用的土地和罚款5820元等行政处罚。涉案《行政处罚决定书》作出后，张贻东未申请复议或提起行政诉讼，亦未自行拆除违建房屋和围墙，仅缴纳罚款。晋江市自然资源局既未对涉案《行政处罚决定书》涉及的违法建筑进行强制拆除，也未向人民法院申请强制执行。张杰良的房屋与张贻东所建的违法建筑相邻，该违法建筑影响张杰良通行（张杰良出行走其他道路比从张贻东家经过需要多花时间15分钟左右），张杰良数次要求晋江市自然资源局履行拆除违法建筑的法定职责，但晋江市自然资源局以种种理由拖延不办。 一审法院查明：原晋江市国土资源局于2018年2月6日立案查处张贻东非法占地建民房一案，并于2018年3月16日作出涉案《行政处罚决定书》，查明：张贻东于2013年8月未经批准，在磁灶镇张林村非法占用土地412平方米（（地类为水浇地388平方米、农村道路22平方米、田坎1平方米、村庄1平方米）建民房，至查处时已建一座三层半的民房（以下简称涉案违法建筑），破坏了土地原状，根据《中华人民共和国土地管理法》第七十四条及第七十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十条的规定，决定处罚如下：一、责令张贻东自行拆除在非法占有412平方米土地上新建的建筑物及其他设施并恢复土地原状；二、责令张贻东退还非法占用的土地；对张贻东非法占用水浇地388平方米的行为处以每平方米15元，合计5820元的罚款。张杰良系晋江市磁灶镇张林村村民，张贻东的涉案违法建筑与其所建房屋相邻，张杰良庭审自述，两者相距约10米。2018年5月9日，原晋江市国土资源局就张杰良举报“张贻东侵占贩卖公地问题”以晋国土资信〔2018〕55号文的形式作出《晋江市国土资源局关于反映张贻东违法占地建房等举报线索的调查反馈》的回复，将其对张贻东违法占地建房作出行政处罚的情况向张杰良进行告知。2018年12月底，因晋江市机构改革，新组建晋江市自然资源局，原晋江市国土资源局不再保留，其承担的职责划入晋江市自然资源局。 一审法院认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”可知，与被诉行政行为有利害关系的当事人才有资格提起行政诉讼。而行政诉讼乃公法性质的诉讼，最高人民法院在（2017）最高法行申169号《行政裁定书》中指出：所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织；只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有原告主体资格（原告适格），才有资格提起行政诉讼；即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益（以下统称权益），作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。因此，认定当事人是否有“利害关系”以及是否具有原告地位，应以当事人的主观公权利是否受到行政行为影响或存在受到损害可能性为判断标准。本案中，张杰良与晋江市自然资源局是否申请强制执行涉案《行政处罚决定书》以及申请后是否及时强制执行没有公法上的利害关系，主要理由如下：1.对于改变土地用途的，土地使用权人具有利害关系。为此，《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条、第四条均有相应规定，本案中，张杰良不是张贻东非法占用土地的使用权人。2.公法相邻关系是由公法相邻法调整的法律关系，调整的是不平等主体，即国家和公民、单位和个人之间的相邻关系。其与民事相邻关系有所区别。民事相邻关系是指，两个或两个以上相互毗邻不动产的所有权人或者使用权人，在使用权利的过程中，因相互之间应当给予便利和接受限制而发生的权利义务关系。由于公法相邻权和民事相邻权调整的范畴不一样。因此，在涉及公法相邻权关系案件中应判断权利主体享有的是公法相邻权还是民法相邻权，以此确定原告资格：如果相关公法规范规定了保护个人相邻关系权益，即明确了个人的公法相邻权，则可直接确定相邻不动产权利人的原告主体地位，其可以依据公法规范主张公法相邻权，提起行政诉讼；反之，如果相关公法规范没有规定保护个人的相邻权，则相邻权人不具有行政诉讼原告主体资格，对相邻权受损的，其只能通过提起民事诉讼维护自身权利。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第（一）项规定的“被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的”属于“行政诉讼法第二十五条第一款规定的‘与行政行为有利害关系’”中所指的“相邻权”属于公法相邻关系，当这类纠纷发生时，相邻权人可以在公法领域找到法律规范从而维护自身合法权益。《中华人民共和国物权法》第八十九条规定：“建造建筑物，不得违反国家有关工程建设标准，妨碍相邻建筑物的通风、采光和日照。”由此可知，《中华人民共和国物权法》对违反国家有关工程建设标准的建筑物所造成的通风、采光、日照等相邻权益损害给予法律保护，这也是公法上相邻权的保护范畴。相邻权人不具有行政诉讼原告主体资格，其只能以民事原告身份主张权利。《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城乡规划法》虽然赋予了土地行政主管部门和城乡规划主管部门、乡、镇人民政府对违章建筑作出处理决定的权力，但两者对违章建筑作出认定的依据和考量因素不尽相同。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第一款规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”可知，是否符合乡村建设规划以及是否给相邻权人造成不利影响是城乡规划主管部门对在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的违法行为予以查处时要考虑的因素，由此，相邻权人对于乡、镇人民政府依据《中华人民共和国城乡规划法》对违建行为作出的停止建设或限期拆除决定等具有利害关系，若行政部门不履行相关职责，可认定其具有行政诉讼原告主体资格。但土地行政主管部门根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、第七十七条对违建行为作出的限期拆除等决定的考量因素主要在于是否取得建设用地使用权，至于该违法建筑是否影响或不影响该建筑相邻权人的利益，不是其作出处理决定的考虑因素。这从《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定关于“对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款”的规定中可见一斑，对违法建筑并非一律要拆除，在这不用拆除的违法建筑中不排除有些建筑对民事相邻权人的通行等相邻权有不利影响。由此可见，对于土地行政主管部门对违反占地行为的查处，民事相邻权人能够享有的只是违法占地的建筑物被拆除后方便其通行、采光等的反射性利益。最高人民法院在（2019）最高法行申1237号《行政裁定书》中也认为，当事人向相关土地行政主管部门提出查处申请，如果认为该部门未履责或者履责不到位，并不当然成为行政诉讼意义上的法定职责。另外，《福建省农村村民住宅建设管理办法》第三十七条对村民建房的间距和朝向规定为：“相邻房屋山墙之间（外墙至外墙）的间距不低于4米”，张杰良庭审中自述张贻东的涉案违法建筑与其住宅相距约10米。即便把是否符合规划视为土地行政主管部门对违法占地作出处理应考量的要件。张杰良本案中提供的照片、举报材料、泉州市自然资源和规划局作出的《告知书》等证据也不能证明涉案违法建筑存在《中华人民共和国物权法》第八十九条规定的“不得违反国家有关工程建设标准”情形以及其与涉案《行政处罚决定书》为有利害关系的公法相邻权人，更遑论涉案《行政处罚决定书》的强制执行。如果张杰良认为涉案违法建筑影响了其通行权利（是否能够成立不论），其应通过提起民事诉讼或其他民事途径解决。3.《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条规定：“村民委员会或者农村集体经济组织对涉及农村集体土地的行政行为不起诉的，过半数的村民可以以集体经济组织名义提起诉讼。”张杰良的起诉也不符合该规定。综上所述，张杰良不具备提起本案诉讼的原告主体资格。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，一审法院裁定：驳回原告张杰良的起诉。 上诉人张杰良不服一审裁定，上诉请求：撤销一审裁定，依法改判或者将本案发回重审，本案一审、二审诉讼费用由晋江市自然资源局承担。事实与理由：一审认定张杰良“不具备提起本案诉讼的主体资格”属于事实认定不清、适用法律错误。1.根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。张贻东非法占用土地的事实，已经由原晋江市国土资源局作出涉案《行政处罚决定书》，张贻东未申请复议或提起行政诉讼，张杰良的自建房屋与张贻东非法占用的土地及土地上违法建筑相邻，且直接影响张杰良日常通行，其对案涉土地享有一定的权利，故张杰良对涉案《行政处罚决定书》具有法律上的利害关系。2.公民的权利受到行政行为侵犯的可以提起行政诉讼，即公民自己的合法权益受到侵犯的，具备利害关系，也具有行政诉讼的原告资格，判断是否属于个人权利主要看一个法律规范的保护目的是保护个别公民利益还是保护公共利益，当法律保护的仅有公共利益时，则不能肯定公民个人享有诉权。张杰良受损的利益明显属于个人利益，直接影响张杰良通行权的是晋江市自然资源局的不作为行为及其与张贻东之间的相关民事权利义务关系。3.反射利益是个人因公法法规而获得的事实上的利益，这种利益的享有，只是一种事实上的期待和机会。张杰良通行权是法律明确规定的权利，行政机关在相关文件中也已经予以确认，是一种法律上的利益，而不仅是一种反射利益。4.晋江市自然资源局不履行法定监管职责，导致申请法院强制执行涉案《行政处罚决定书》的申请期限已经超过，造成违法建筑一直存在，张杰良的通行权长期处于被侵害的状态。晋江市自然资源局未申请法院强制执行是属于行政不作为的违法行为，被诉行政不作为对相邻权也产生了直接的影响，故张杰良可对晋江市自然资源局行政不作为的行政行为提起诉讼。5.相邻关系是指土地、土地上的自然物或建筑物的相邻所有人在使用或经营这些相邻的不动产时，相互发生的权利义务关系。在相邻关系中，一方在使用或经营自己的不动产时负有不得妨碍对方合理行使权利的义务，同时也有权要求对方不妨碍和侵犯自己权利的合理行使。《中华人民共和国物权法》第八十四条、第八十五条规定：不动产的相邻权利人应当按照有利生产、方便生活、团结互助、公平合理的原则正确处理相邻关系。法律、法规对处理相邻关系有规定的依照其规定，法律、法规没有规定的可以按照当地习惯。张杰良不是张贻东非法占用土地的使用权人，但是基于对土地的使用而派生的相邻通行权，应当认定为具有法律上的利害关系。综上所述，晋江市自然资源局的不作为行为涉及了张杰良的利益，对张杰良的日常生产生活产生了实际影响。张杰良与被诉行为有明显的行政法律上的利害关系，其应当具备原告主体资格。 被上诉人晋江市自然资源局未提出答辩。 二审期间，各方当事人均没有向本院提交新的证据。本院经审核当事人向一审法院提交的证据，依法对一审裁定认定的事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，张杰良要求晋江市自然资源局依法履行法定职责对涉案《行政处罚决定书》予以强制执行，拆除张贻东在非法占用412平方米土地上新建的建筑物及其他设施，恢复土地原状。因此，张杰良是否具有原告主体资格，应以其相邻权是否受到直接影响及损害为判断基础。张杰良在一审庭审中自述张贻东的涉案违法建筑与其住宅相距约十几米，其从左边的道路可以通行。张贻东涉案违法建筑并未侵害张杰良的相邻权，张杰良未有相邻权益受到损害而需要行政机关予以保护，故张杰良以相邻权受到损害为由起诉晋江市自然资源局不履行法定职责，缺乏事实根据。张杰良因不存在行政法上的保护利益而与被诉行政行为之间不具有法律上的利害关系，其提起本案行政诉讼不符合法定起诉条件。张杰良的上诉请求，缺乏事实和法律依据，应予驳回。鉴于张杰良的起诉已超过法定起诉期限，一审法院裁定驳回张杰良的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  黄海瑞 审判员  庄丽娜 审判员  谢火生 二〇二〇年十二月二十一日 书记员  吕顺达 附注：主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。