郑州铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）豫71行终347号上诉人（一审被告）范县环境保护局，住所地河南省范县产业集聚区综合服务中心**。法定代表人李建刚，该局局长。委托代理人张守华，该局工作人员。委托代理人连艳国，河北昌俊律师事务所律师。被上诉人（一审原告）范县润杨化工有限公司，住所地河南省范县产业集聚区濮州化工工业园区。法定代表人杨锁强，该公司执行董事。委托代理人杨根强，该公司员工。委托代理人刘晓霞，河北侯凤梅律师事务所律师。一审被告范县人民政府，住所地河南省濮阳市范县新区。法定代表人赵丽玲，该县县长。委托代理人祝磊，范县人民政府工作人员。范县润杨化工有限公司（以下简称润杨化工）诉范县环境保护局（以下简称范县环保局）行政处罚及范县人民政府行政复议一案，范县环保局不服郑州铁路运输法院作出的（2020）豫7101行初521号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。本案被诉行政行为：2020年3月12日，范县环保局作出范环罚决字〔2020〕第1号《范县环境保护局行政处罚决定书》，载明，范县润杨化工有限公司：经我局调查发现你公司通过暗管违法排放水污染物，违法事实成立。根据你（单位）违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度和相关证据，参照《河南省环境行政处罚裁量标准》，你（单位）的违法行为为严重。根据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第三款，本机关决定对你（单位）作出如下处罚决定：1.责令停产整治；2.处壹佰万元罚款。润杨化工不服，向范县人民政府申请行政复议，范县人民政府于2020年8月5日作出范政复决字【2020】第5号《行政复议决定书》，决定维持范环罚决字〔2020〕第1号《范县环境保护局行政处罚决定书》。郑州铁路运输法院一审查明：2017年4月12日，润杨化工新建在线监测排污管道通过范县环保局的检查验收，作为法定排污口上线运行，在法定排污口下方的原排污管道（该管道末端连接的亦是产业集聚区污水管网）被用可活动的铁质堵头封堵。2019年11月27日，范县环保局接群众举报称润杨化工通过暗管排放废水、向取水井排放废水、利用渗坑排放废水，于当日对润杨化工进行现场检查，经检查发现：在废水排放口前，发现一暗管，确认废水能够通过该暗管排放；在取水井口有一塑料管，涉嫌通过该暗管向取水井排放废水，已委托监测机构取水样监测；对举报人举报的渗坑，已委托监测机构取土样监测。检查笔录载明被检查单位在检查过程中“比较配合”。后范县环保局对举报人张某1、张某2、宋某及润杨化工法定代表人杨锁强、工作人员闫保国和孙某进行了询问。2019年11月28日，范县环保局向润杨化工发出〔2019〕第46号《行政处罚事先（听证）告知书》，告知润杨化工，经对举报情况核实，发现废水排放口前有一暗管，确认废水能够通过暗管排放。该行为违反了《中华人民共和国环境保护法》第六十三条第三款，违法行为严重，决定对润杨化工责令停产整改，处捌拾万元罚款。并告知润杨化工可以自该告知书送达之日起7日内，到该局进行陈述、申辩，或者提交陈述申辩材料。后范县环保局向润杨化工调取了2017年4月12日至2019年11月30日该公司在线排水量监测数据。2019年12月2日，润杨化工向范县环保局递交了《申辩书》，认为〔2019〕第46号《行政处罚事先（听证）告知书》事实认定错误、法律适用错误，请求该局撤销处罚。当日上午，范县环保局对该案进行专题研究，认为润杨化工长期主观故意通过暗管违法排放废水；被举报至省“三散”督察组引起督察组高度重视并在全省通报，造成恶劣影响；企业负责人及有关人员不积极主动配合调查，拒不承认违法事实，态度恶劣。应予从重处罚。决定撤销〔2019〕第46号《行政处罚事先（听证）告知书》。并于当日向润杨化工发出〔2019〕第47号《行政处罚事先（听证）告知书》，认为该公司违法行为特别严重，拟对润杨化工处壹佰万元罚款的行政处罚。该告知书载明“你（单位）可在接到本告知书之日起3日内提出书面陈述、申辩意见，或到我局进行陈述、申辩。逾期不陈述、申辩的，视为你（单位）放弃陈述、申辩权利。”2020年3月9日，范县环保局对该案进行集体讨论，并于3月12日对润杨化工作出范环罚决字〔2020〕第1号《范县环保局行政处罚决定书》，该决定书载明：经我局调查，发现你公司通过暗管违法排放水污染物，该行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第三十九条规定，违法行为为严重。根据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第三款规定，决定作出如下处罚决定：1.责令停产整治；2.处壹佰万元罚款。润杨化工不服该行政处罚决定，向范县人民政府申请行政复议，范县人民政府于2020年5月13日立案受理后，经延长审理期限，于2020年8月5日作出范政复决字【2020】第5号《行政复议决定书》，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条之规定，决定维持范环罚决字〔2020〕第1号《范县环境保护局行政处罚决定书》。润杨化工不服范县环保局范环罚决字〔2020〕第1号《范县环境保护局行政处罚决定书》和范县人民政府范政复决字【2020】第5号《行政复议决定书》，诉至一审法院。郑州铁路运输法院一审认为，根据《中华人民共和国水污染保护法》第九条规定的“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。”范县环保局对本县域内的水污染行为具有法定监督管理权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定的“对县级以上各级人民政府的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”范县人民政府对润杨化工不服范县环保局行政处罚的行政复议申请具有法定行政复议权。本案的争议焦点在于范县环保局被诉行政处罚书认定润杨化工通过暗管排放水污染物的违法事实是否清楚、法律适用是否正确、程序是否合法，被诉范县人民政府行政复议决定是否合法，对以上争议焦点，一审法院评述如下：一、范县环保局被诉行政处罚决定书所认定润杨化工通过暗管排放水污染物的违法事实是否清楚《中华人民共和国行政处罚法》第三十条规定“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，依法应当给予行政处罚的，行政机关必须查清事实；违法事实不清的，不得给予行政处罚。”因此，违法事实清楚是行政机关对行政管理相对人施以行政处罚的前提条件。2017年4月12日，润杨化工新建在线监测排污管道通过范县环保局的检查验收，作为法定排污口上线运行，在法定排污口下方的原排污管道（该管道末端连接的亦是产业集聚区污水管网）被用可活动的铁质堵头封堵。庭审中润杨化工及范县环保局对该事实均予以认可，原排污管道即范县环保局认为的“暗管”，但封堵处的铁质堵头可以被打开存在废水通过该“暗管”排放的可能性，并不必然免除范县环保局在行政处罚时需要确凿证据证实润杨化工确实通过该“暗管”排放水污染物的查证责任。首先，本案中，范县环保局接到群众举报润杨化工违法排放废水的内容有三项：通过暗管排放、向取水井排放、利用渗坑排放。范县环保局对润杨化工进行现场检查时提取了取水井处的水样本、渗坑处的土壤样本，但范县环保局在举证时未向法庭提交相关检测报告，在庭审中自认检测结果不超标。至于“暗管”处，据润杨化工辩解检查当时是干的，而范县环保局亦未从该处提取相关检测样本。因此，证人张某1、张某2、宋某证言仅能证实三人向范县环保局举报的事实，并不能当然证实润杨化工排放水污染物的事实。其次，证人张某1、张某2、宋某称受润杨化工杨锁强、孙某指使通过该暗管排放废水，但润杨化工法定代表人杨锁强及证人孙某询问笔录中对此均予以否认，且杨锁强、孙某及润杨化工另一员工闫保国的询问笔录均否认存在通过暗管非法排放废水的事实。再次，范县环保局调取的润杨化工2017年4月12日至2019年11月30日在线排水量监测数据，能够证实2017年4月12日润杨化工新建在线监测排污管道一直正常运行并接受实时监测的事实，但监测数据中水污染物排放量的变化，同样不能证实润杨化工在何时通过“暗管”排放废水、排放量多少的事实。而且润杨化工在庭审中亦对此进行说明，称公司通过改进环保工艺优化废水利用，因此所排放工业废水越来越少。再次，关于建设项目环境保护设施竣工验收问题，根据1998年国务院《建设项目环境保护管理条例》（该条例已于2017年修订并于当年10月1日施行）第二十条第一款“建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。”2017年4月12日润杨化工新建在线监测排污管道的验收职能属于环境保护行政主管部门，范县环保局在对新建在线监测排污管道验收时，理应对原排污管道是否按要求封堵情况一并检查，但从本案中润杨化工存在仅用可活动铁质堵头封堵原排污管道的情况看，范县环保局显然未尽到该项检查责任。综上，范县环保局被诉行政处罚决定书所认定润杨化工通过暗管排放水污染物的违法事实不清。二、范县环保局被诉行政处罚决定书法律适用是否正确《中华人民共和国行政处罚法》第四条规定“设定和实施行政处罚必须以事实为根据，与违法的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”如前所述，范县环保局被诉行政处罚决定书认定润杨化工违法行为的事实不清，自然失去适用《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第（三）项规定实施行政处罚的基础。此外，一审法院需要向范县环保局指出的是：1.即便查明行政管理相对人存在通过暗管违法排放水污染物的行为，也要考虑该“暗管”形成因素、水污染物最终流向、排放频次及排放量等因素进行处罚，以做到过罚相当。2.范县环保局被诉行政处罚决定书所称《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第三款存在表述错误，正确表述应为“第八十三条第（三）项”，一审法院在此予以指正。3.现行《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《河南省环境行政处罚裁量标准》等法律法规和规范性文件中，均无通过私设暗管违法排放水污染物情节“特别严重”的规定，而范县环保局47号告知书却出现“违法行为特别严重”的认定，明显超越法律规定，该告知书虽不属于决定行政相对人责任负担的最终处理决定，但作为行政机关的正式法律文书，仍有损于行政严肃性。三、范县环保局被诉行政处罚决定程序是否合法润杨化工针对范县环保局46号告知书提出了申辩，依照证人孙某证言，其是2019年12月2日上午向范县环保局提交的申辩书。当日范县环保局决定撤销46号告知书，并于当日向润杨化工发出47号告知书。即便该局作出47号告知书晚于收到润杨化工申辩书的时间，但该告知书仍为正式作出行政处罚前的事先告知，润杨化工仍可按该告知书的告知事项及期限提出新的申辩，其逾期未再针对47号告知书进行申辩，视为放弃了陈述、申辩权利，范县环保局自然可根据案件事实、证据依法作出行政处理决定。因此，范县环保局此后经集体研究，作出范环罚决字〔2020〕第1号《范县环境保护局行政处罚决定书》，程序并无不当。但是，范县环保局行政处罚程序存在多处疏漏和瑕疵，在以后的行政执法中应注意改进：1.信赖利益保护原则要求行政行为的相对人基于对公权力的信任而作出一定的行为，此种行为所产生的正当利益应当予以保护。虽然《中华人民共和国行政处罚法》、原环境保护部《环境行政处罚办法》未明确规定行政相对人行使陈述、申辩权的期限，但范县环保局既然在其46号告知书中明确告知：润杨化工可以自该告知书送达之日起7日内，到该局进行陈述、申辩，或者提交陈述申辩材料。该局理应在该告知书所指定的陈述、申辩期限届满后再作出后续行政行为，以保障行政相对人的陈述、申辩权行使和保证政府行政执法公信力。该局在指定的陈述、申辩期限届满前撤销原46号告知书并发出47号告知书，虽未影响润杨化工再次行使陈述、申辩权，但行政程序显然存在瑕疵。2.现行有效的原环境保护部《环境行政处罚办法》第四十八条规定“在作出行政处罚决定前，应当告知当事人有关事实、理由、依据和当事人依法享有的陈述、申辩权利”，范县环保局47号告知书告知润杨化工拟对该公司处壹佰万元罚款的行政处罚，但其范环罚决字〔2020〕第1号《范县环境保护局行政处罚决定书》较47号告知书却多出“责令停产整治”的处罚内容，显然不利于润杨化工陈述、申辩权的行使，行政程序存在瑕疵。3.如前所述，该案集体讨论不符合查处分离的规定，行政程序存在瑕疵。4.《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条规定：“在行政机关负责人作出决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。行政机关中初次从事行政处罚决定审核的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。”根据上述法律规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当由从事行政处罚决定审核的人员进行审核。范县环保局在行政执法卷宗中缺少法制审核意见及审核人员的相关资质证明，行政程序亦存在瑕疵。四、范县人民政府被诉行政复议决定是否合法范县人民政府在接到润杨化工的复议申请后，经过法定程序，在法定期限内作出范政复决字【2020】第5号《行政复议决定书》，程序合法，但认定润杨化工多次通过暗管排放未经处理的污水的事实不清。另外，范县人民政府系根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条之规定作出的被诉行政复议决定书，经查，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十五条规定的是行政复议机关决定撤销、变更被申请复议行政行为或确认被申请复议行政行为违法的情形，不应作为维持被申请复议行政行为的法律依据，因此，范县人民政府被诉行政复议决定书适用法律、法规错误。还需要指出的是，范县人民政府作为被诉复议机关，还应向一审法院提交行政复议申请书、在法定期限内向范县环保局发送行政复议申请书副本、范县环保局在法定期限内提交书面答复等证明复议程序合法的完整证据材料，希望在以后的应诉中注意。综上，范县环保局范环罚决字〔2020〕第1号行政处罚决定书及范县人民政府范政复决字【2020】第5号《行政复议决定书》认定事实不清，主要证据不足，适用法律、法规错误，依法均应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决：一、撤销范县环保局做出的范环罚决字〔2020〕第1号《行政处罚决定书》；二、撤销范县人民政府做出的范政复决字【2020】第5号《行政复议决定书》。范县环保局不服一审判决，向本院上诉称：1.被上诉人通过暗管排放污水证据确凿，事实清楚。2017年4月，被上诉人更换法定排污口后，对原排污管道端口进行了封堵，但其封堵是不彻底的、隐蔽的，是在故意逃避监管，该行为符合环境保护法规定的暗管的特征，被上诉人是在利用暗管排放污水。2.被上诉人利用暗管排放污水，时间长，排水量大，其行为还引起“三散”督导组的高度重视，在社会上造成了极坏的影响；并且，濮阳市环保局刚刚因违法排放对其进行了处罚，被上诉人对罚款拒不缴纳，显然，被上诉人的违法行为情节严重，上诉人对其顶格处罚是适当的。3.被上诉人利用暗管排放污水事实清楚，证据确凿，情节严重，上诉人适用《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条第三项和《河南省环境行政处罚裁量标准》处罚法律依据正确。综上，一审法院认定事实不清，请求二审法院：1.撤销郑州铁路运输法院（2020）豫7101行初521号行政判决书；驳回被上诉人的诉讼请求，维持上诉人做出的范环罚决字〔2020〕第1号《行政处罚决定书》；2.一、二审诉讼费由被上诉人承担。润杨化工辩称：1.一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。被上诉人不存在私设暗管的行为，亦没有通过暗管排放过水污染物，上诉人未取得被上诉人排放水污染物的直接证据，未采信公司其他工作人员的陈述，仅仅依据与被上诉人有纠纷的举报人的举报内容作出行政处罚，事实不清，证据不足，应予撤销。2.上诉人上诉状中的陈述与事实不符。上诉人认为为了减少执法成本，提高行政效率，从严打击偷排行为，在未查清事实的基础上，就可以实施行政处罚，明显错误，违背了行政处罚法第三十条的规定。案件引起督导组重视，并非因为被上诉人利用暗管排污，而是因为与被上诉人有经济纠纷的举报人不断举报，还在税务、劳动等部门举报，以达到索要股权的目的。对于濮阳市环保局作出的罚款处罚，被上诉人已经足额缴纳。综上，请求驳回上诉人的上诉，维持一审判决。范县人民政府述称，同意上诉人的意见，被上诉人存在偷排污水的现象有工人证实，并且说的时间地点细节比较清楚能够与现场证据相吻合，可以证实被上诉人存在偷排污水的行为。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政处罚法》第四条第二款规定,设定和实施行政处罚必须以事实为依据,与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。同时，该法第三十条规定，公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为,依法应当给予行政处罚的,行政机关必须查明事实;违法事实不清的,不得给予行政处罚。据此，只有违法事实清楚，证据确凿的，行政机关才能对行为人给予行政处罚，且处罚必须与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。本案中，范县环保局认为润杨化工存在通过暗管违法排放水污染物的行为，认定该事实的证据有询问笔录、证人证言、润杨化工2017-2019年年产总量说明及在线排水量监测数据。本院认为，上述证据尚不足以得出润杨化工通过暗管违法排放水污染物的结论。范县环保局所谓的“暗管”系润杨化工的原排污管道，该局在现场检查时，原排污管道并未排放污水，2017-2019年润杨化工年产量上升而在线监测排水量降低亦不必然能够得出其通过原排污管道违法排放污水的结论，即便如此，范县环保局对何时通过原排污管道排放污水、排放量多少等事实均未调查核实，即认定润杨化工违法行为情节严重，对其顶格处罚，且在作出案涉行政处罚决定时亦未考虑该管道形成的原因、水污染物的最终流向等因素，因此，范县环保局认定润杨化工通过暗管排放水污染物的违法事实不清，证据不足，依法应予撤销，范县人民政府作出的案涉行政复议决定亦应予以撤销。一审法院对于范县环保局作出案涉行政处罚决定的程序及法律适用问题进行的分析，本院予以确认，不再赘述。综上，上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人范县环境保护局负担。本判决为终审判决。审 判 长  赵 钟审 判 员  张昕欣审 判 员  李小菲二〇二〇年十二月二十三日法官助理王彦方代理书记员  马 琳附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（1）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。