江西省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣行终549号上诉人（原审原告）熊国英，女，1944年7月23日出生，汉族，住上饶市广信区。上诉人（原审原告）吴鲜兰，女，1970年8月10日出生，汉族，住上饶市广信区。二上诉人委托代理人冯永忠，男，1969年8月23日出生，汉族，住上饶市广信州区，冯国忠与熊国英系母子关系、与吴鲜兰系夫妻关系。被上诉人（原审被告）上饶市广信区人民政府，住所地上饶市广信区吉阳西路**。法定代表人何党生，该区区长。上诉人熊国英、吴鲜兰因诉上饶市广信区人民政府（以下简称广信区政府）征收土地违法一案，不服上饶市中级人民法院（2020）赣11行初51号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定，熊国英、吴鲜兰系上饶市广信区罗桥街道办事处横山村村民委员会（以下简称横山村委会）五组的村民，二人系婆媳关系，在横山村委会境内（小地名为下畈岩门）有承包经营地0.96亩，后经测量承包土地面积为1.34亩。2018年12月19日，罗桥街道办（甲方）与横山村委会（乙方）签订《土地补偿协议》，约定因上饶翼天灵山旅游小镇建设项目，甲方需使用乙方土地391.73亩（详见土地勘测定界图，红线内301.74亩，红线外89.99亩），甲方共计补偿乙方1693.868万元。熊国英于2018年7月4日签字领取灵山工匠小镇童乐谷项目征田款1.34亩×45000元＝60300元。上饶市旅游发展有限公司因翼天欢乐世界项目建设，向原上饶县自然资源局递交《临时用地申请书》，申请在横山村临时占地39258.23㎡，作为临时弃土场和施工工棚，临时用地东至山边、南至欢乐世界项目区、西至欢乐世界项目区、北至村庄边。横山村委会在申请书中盖章，原上饶县国土资源局罗桥国土资源所、上饶市广信区人民政府罗桥街道办事处在申请书中盖章并签署“同意上报”的意见。上饶市旅游发展有限公司与上饶市广信区自然资源局签订《临时用地土地复垦整治协议书》，约定使用横山村委会39258.23㎡土地作为临时用地，使用期限为2019年12月5日至2021年12月4日，缴纳土地复垦押金1170400元。上饶市旅游发展有限公司向原上饶县自然资源局出具《临时用地土地复垦承诺书》，并于2019年11月13日缴纳1170400元的土地复垦费。上饶市旅游发展有限公司与横山村委会签订《临时用地协议书》，约定临时使用横山村委会58.8874亩土地。广信区政府于2019年12月5日为上饶市旅游发展有限公司颁发饶广信自然临字（2019）第28号《上饶市广信区临时用地许可证》，载明土地坐落罗桥街道办横山村，用地面积58.89亩，有效日期2019年12月5日至2021年12月4日。另查明，上饶市旅游发展有限公司于2018年11月8日通过竞拍，获得两块位于横山村委会境内的国有建设用地使用权，分别为93.61亩、24.83亩。再查明，熊国英、吴鲜兰委托代理人冯永忠自2017年起就横山村委会境内集体土地征收一事，多次向各级土地行政主管部门信访，自然资源部、原江西省国土资源厅、原上饶市国土资源局、原上饶县国土资源局均对其信访作出处理及回复。其中上饶市广信区自然资源局多次对熊国英、吴鲜兰委托代理人冯永忠的违法举报作出答复，告知其灵山工匠小镇项目一期和二期建设涉及省厅批次四个，分别为赣国土资核［2012］1637号《关于上饶县2012年度第二批次城市建设用地的批复》（289.8045亩）、赣国土资核［2016］246号《关于上饶县2015年度第四批次城市建设用地的批复》（114.999亩）、赣国土资征［2017］217号《关于上饶灵山旅游小镇建设用地的批复》（570亩）、赣国土资征［2018］530号《关于上饶县2018年度第二批次城市建设用地的批复》（301.2亩），不存在未经批准建设、超限批复土地的情况。上饶市广信区自然资源局于2019年11月25日通过信息公开方式，向熊国英、吴鲜兰委托代理人冯永忠公开了前述四个批次的文件及《征地公告》《征地补偿安置方案》《征收土地协议》。一审法院认为，根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第四条之规定，土地使用权人或者实际使用人对行政机关作出涉及其使用或实际使用的集体土地的行政行为不服的，可以以自己的名义提起诉讼。据此，土地使用权人以自己的名义针对涉及其使用的集体土地的行政行为提起诉讼，人民法院应主要审查涉及起诉人使用的土地的行政行为是否合法。本案中，熊国英、吴鲜兰作为承包经营权人，起诉广信区政府征收其承包经营土地的行为违法，一审法院将围绕广信区政府是否实施了征收熊国英、吴鲜兰承包经营土地的行政行为及征收熊国英、吴鲜兰承包经营土地的行政行为的合法性问题进行审查。庭审中熊国英、吴鲜兰认可了横山村委会出具的证明、亦认可调整承包经营土地及领取土地补偿费的事实。广信区政府提供了土地套合图、翼天欢乐世界（地块三）临时用地红线勘测图、翼天欢乐世界（童话世界游乐中心）建设项目临时用地红线与土地利用总体规划套合图、灵山工匠小镇（童乐谷）项目用地勘测图，并在图中标注了熊国英、吴鲜兰土地所在的位置。经当庭核实，熊国英、吴鲜兰对于广信区政府图纸中标注的位置不持异议，并明确表述其土地边上是山，与广信区政府图纸中标注的方位相吻合，且与广信区政府提供的《临时用地申请书》《临时用地土地复垦整治协议书》中明确的“东至山边”的范围相符。结合熊国英、吴鲜兰的陈述及广信区政府提供的证据，可认定熊国英、吴鲜兰承包经营土地位于临时用地范围内，而非出让土地范围内。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十七条之规定，建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准，土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。本案中，上饶市旅游发展有限公司与横山村委会签订了《临时用地协议书》，与上饶市广信区自然资源局签订了《临时用地土地复垦整治协议书》，出具了《临时用地土地复垦承诺书》，缴纳了土地复垦费用，广信区政府为上饶市旅游发展有限公司颁发了临时用地许可证。因此，熊国英、吴鲜兰承包经营土地上不存在被诉征收行为，仅是临时用地。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项之规定，熊国英、吴鲜兰提起诉讼起诉应当有具体的诉讼请求和事实根据，本案熊国英、吴鲜兰起诉的征收行为不存在。因此，熊国英、吴鲜兰提起本案诉讼不符合起诉条件，应当不予立案，已经立案受理的，应当裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回熊国英、吴鲜兰的起诉，案件受理费50元退回熊国英、吴鲜兰。熊国英、吴鲜兰不服提起上诉，请求撤销一审裁定，依法确认被上诉人征用上诉人承包责任田的行为违法，判决被上诉人承担上诉人开支费用2000元。事实和理由为：一、一审裁定认定上诉人委托代理人自2017年以来反映被上诉人违法征用上诉人村民责任田，与上诉人委托代理人在行政起诉状表述年月不符。二、被上诉人区长未到庭，只是由广信区司法局一般工作人员出庭，告官不见官，违反了《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》；被上诉人委托代理人之一陈金标也未出庭，一审裁定书打印违反了相关规定。三、上诉人并未与被上诉人签订征地协议，被上诉人强征毁田，违反征地程序。广信区政府答辩称，上诉人的上诉请求缺乏事实和法律依据，请求驳回其上诉请求，维持一审裁定。事实和理由为：一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。2019年，上饶市旅游发展有限公司为建设欢乐世界项目，申请在横山村临时占地，作为临时弃土场和施工工棚。上饶市旅游发展有限公司与上饶市广信区自然资源局签订了《临时用地土地复垦整治协议书》，提交了《临时用地申请书》《临时用地申请报批表》《临时用地土地复垦承诺书》并缴纳了土地复垦费用，被上诉人为其颁发了临时用地许可证。一审庭审时，上诉人对其承包地位于该临时用地方位的事实予以认可。因此，上诉人起诉的征收行为不存在。二、被上诉人的负责人委托工作人员出庭，符合行政诉讼法有关行政机关负责人出庭应诉的相关规定。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据上述规定确立的举证责任分配原则，原告在提起行政诉讼时，应当至少能够证明所争议的行政法上的权利义务关系客观存在的事实。就本案而言，上诉人应当提供能够初步证明被上诉人实施了征收其承包经营土地的行为。本案中，上饶市旅游发展有限公司因翼天欢乐世界项目建设需申请临时用地，与横山村委会签订了《临时用地协议书》、与上饶市广信区自然资源局签订了《临时用地土地复垦整治协议书》，其出具了《临时用地土地复垦承诺书》并缴纳了土地复垦费用，后被上诉人为上饶市旅游发展有限公司颁发了饶广信自然临字（2019）028号临时用地许可证。根据一审法院查明的事实，上诉人的承包经营土地位于上饶市旅游发展有限公司因翼天欢乐世界项目建设申请的上述临时用地范围内，上诉人在一审庭审中对此亦明确予以认可。因此，上诉人承包经营的土地不存在其所诉的行政征收行为，其提起诉讼要求确认被上诉人对其承包经营的土地实施了征收行为违法缺乏事实根据。一审裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。本案中，虽被上诉人负责人未出庭应诉，但其委托了广信区司法局工作人员参加了一审庭审并向一审法院出具了加盖被上诉人印章的《行政机关负责人不能出庭说明》，并不违反《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十八条、第一百二十九条及《最高人民法院关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》的规定。上诉人的该上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，上诉人熊国英、吴鲜兰的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 王 芬审判员 章 华审判员 彭彩玲二〇二〇年十二月十日书记员 张建平