河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2393号上诉人（一审原告）河南省救助管理事务中心，住所地郑州市金水区兴达路**。法定代表人郭同生，主任。委托代理人沈思源，河南师道律师事务所律师。委托代理人王红建，河南师道律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市人民政府，，住所地郑州市中原路**法定代表人王新伟，市长。委托代理人林通，郑州市自然资源和规划局工作人员。委托代理人黄琨，河南荟智源策律师事务所律师。一审第三人河南鸿宝园林发展有限公司，住所，住所地郑州市金水区鸿宝路中段div>法定代表人平明，董事长。委托代理人叶纲，河南中涵律师事务所律师。委托代理人史慧星，河南中涵律师事务所律师。一审第三人河南鸿宝集团有限公司，住所，住所地郑州市金水区鸿宝路**div>法定代表人袁桂宝，董事长。委托代理人王万胜，河南中涵律师事务所律师。委托代理人史慧星，河南中涵律师事务所律师。上诉人河南省救助管理事务中心（以下称河南省救助中心）因诉郑州市人民政府（以下简称郑州市政府）申请撤销用地批复一案，不服河南省郑州市中级人民法院（2020）豫01行初235号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。河南省救助管理事务中心一审诉请：1.依法撤销郑州市人民政府《关于河南鸿宝园林发展有限公司申请用地的批复》（郑政土〔2005〕364号）；2.由郑州市政府承担本案的诉讼费用。郑州市中级人民法院一审查明：1980年2月7日，中共河南省委办公厅豫办﹝1980﹞6号文件《关于恢复郑州郭当口安置农场的批复》中明确，省委同意恢复郑州郭当口安置农场。1995年11月22日更名为河南省郑州安置农场。后经多次更名，于2019年4月24日更名为河南省救助中心。2003年1月28日，郑州市政府颁发郑国用（2003）字第0044号《中华人民共和国国有土地使用证》，土地使用者为河南省郑州安置农场，使用权类型划拨，使用权面积313592.1平方米。2002年8月13日，郑州安置农场（甲方）与鸿宝集团公司（乙方）签订《河南省郑州安置农场与河南鸿宝集团有限公司合资开发建设名优园林花卉苗木生产基地协议书》（以下称《合资协议书》），该协议第一条第一款：“甲乙双方共同出资5000万元成立鸿宝园林公司（新公司），在现郑州安置农场建设一个规模为1500亩左右的名优园林花卉苗木生产基地。”第三款：“甲方以土地使用权作价出资入股新公司，甲方以现在自有土地中划出1500亩左右的土地交由新公司开发经营，入股新公司资金的数量为1000万元，占新公司总股本20%，超出1000万元部分由新公司一次性付给甲方。”第三条第一款：“甲乙双方商定，甲方入股新公司的土地价格及新公司应偿付甲方入股新公司后剩余部分土地价格按23000元/亩计算。”第五条第（二）款：关于土地使用证名称变更的约定，“甲乙双方约定，新公司成立后，甲方不存在国有土地出让给乙方的行为，但甲方应无条件协助新公司办理划定地块土地使用证名称变更手续，将划定土地使用证变更在新公司名下。在双方合作期间，新公司不得对甲方交新公司经营的土地以任何形式进行转让、出让、担保、质押，否则，甲方有权收回土地使用权和地上所有投资，同时终止本协议的执行。土地证名称变更手续由乙方负责办理，甲方协助，土地使用证名称变更费用由新公司承担。”2002年8月23日，河南省民政厅下发豫民[2002]37号《河南省民政厅关于郑州安置农场与河南鸿宝集团有限公司合资开发建设名优园林花卉苗木生产基地的请示的批复》，同意郑州安置农场与鸿宝集团公司根据双方达成的协议合资成立河南鸿宝园林发展有限公司。2002年9月10日，郑州安置农场与鸿宝集团公司签订《补充协议书》约定：“为达到尽快注册新公司的目的，双方同意郑州安置农场由土地使用权入股改为由现金入股，入股金额仍为1000万元，土地补偿价格仍按2.3万元/亩，占新公司注册资本的20%。甲方入股新公司的资本金1000万元由乙方（鸿宝集团）垫付，待新公司注册完毕后，此笔资金由乙方从应偿付甲方土地补偿款中扣除。”2002年9月10日，河南省财政厅下发豫财农[2002]163号《关于对(河南省民政厅关于河南省郑州安置农场联合河南鸿宝集团有限公司合资开发建设名优园林花木生产基地的函）的复函》，对郑州安置农场与鸿宝集团公司《合资协议书》的内容予以批准。2002年9月13日，河南省鸿宝园林公司注册成立。2002年10月18日，郑州安置农场与鸿宝集团公司再次签订《补充协议书》，双方对《合资协议书》第五条第（二）款“关于土地使用证名称变更的约定”进行修改，修改内容为：“甲（郑州安置农场）乙（鸿宝集团）双方约定，新公司成立后，甲方应依据《公司法》要求，无条件协助新公司办理划定地块土地使用证名称变更手续，把划定地块土地使用证变更在新公司名下，新公司应严格按照《公司法》赋予的责任和权利规范运作。土地证名称变更手续由乙方负责办理，甲方协助，土地使用证名称变更费用由新公司承担。”2005年8月1日，郑州安置农场向郑州市国土资源局提交《申请》两份，第一份内容为“2002年8月，经河南省民政厅和财政厅批准，河南鸿宝集团有限公司与河南省郑州安置农场共同出资成立了河南鸿宝园林发展有限公司，在安置农场原址上建立一个约1600亩名优花卉苗木生产基地，并于2002年11月在贵局办理了其中1094亩土地出让手续。由于生产基地中约500亩土地当时存在法律纠纷，故这部分土地没有办理相关手续。目前，上述土地的法律纠纷已经全部处理完毕，特申请办理此宗土地出让手续”。第二份《申请》内容为“……，将该宗土地更名在河南鸿宝园林发展有限公司名下。”同日，郑州安置农场出具《委托书》一份，委托郭中秋同志办理土地出让手续。2005年8月11日，河南鸿宝园林发展有限公司向郑州市国土局递交《申请》一份，申请办理500亩土地出让手续。2005年12月14日，郑州市人民政府作出郑政土（2005）364号郑州市人民政府土地管理文件《关于河南鸿宝园林发展有限公司申请用地的批复》，内容为：“河南鸿宝园林发展有限公司、河南省郑州安置农场：你公司关于使用河南省郑州安置农场土地的申请及相关资料收悉。根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》及相关规定。经研究，批复如下：同意河南省郑州安置农场将位于金水区姚桥乡郭当口土地面积313592.1平方米划拨农用地按出让方式处置给你公司使用，用途不变为农用地，使用年期50年。其它有关用地事项按签订的国有土地使用权出让合同执行。注销河南省郑州安置农场郑国用（2003）字第0044号土地使用证。……”2006年6月2日，郑州安置农场出具的《收据》显示收到河南鸿宝园林发展有限公司支付的土地补偿金5409462元；2006年8月31日，郑州安置农场出具的《收据》显示收到土地补偿金5409462元；2007年7月17日，郑州安置农场出具的《收据》显示收到土地补偿金346656元。2010年6月8日，河南省审计厅在对郑州安置农场财政财务收支审计中，认为郑州安置农场与鸿宝集团公司就案涉1500亩国有划拨用地进行合作，于2002年11月、2005年12月将该1500亩土地分割成6块，在郑州市土地管理部门办理了出让手续，取得了6本国有土地使用权证存在违规，并将此情况通报了河南省民政厅党组、中共河南省纪律检查委员会驻省民政府厅纪检组。2011年8月25日，中共河南省纪律检查委员会第二纪检监察室对本案所涉国有土地涉嫌流失问题，调查后出具《关于对省民政厅下属单位涉嫌国有土地流失问题侧面了解报告》。该报告三、有关职能部门对该问题的认定意见，河南省纪律检查委员会第二纪检监察室请河南省财政厅相关部门对郑州安置农场划拔土地是否存在流失问题提出鉴定意见，2011年8月2日河南省财政厅回函：“郑州安置农场的行为，形式上是对外投资联合经营，实质上是国有土地处置。”根据相关规定，“建议征求省国土地资源厅意见。”省国土地资源厅认定：“经厅法规处、土地利用处会签，主管副厅长审核，认为郑州市国土地资源局在处置郑州安置农场1500亩国有划拔农用地的问题上，符合法律法规规定和政策文件要求。”该报告五、意见和建议，河南省纪律检查委员会第二纪检监察室认为：“从了解情况看，我们认为：河南省民政厅下属郑州安置农场和鸿宝集团公司的合作，是按照相关程序、遵循市场原则，在双方自愿情况下进行的；新公司所进行的抵押、担保等经济活动，符合国家法律法规规定；近十年来地价飞速上涨，致使安置农场部分领导和员工期望值过高，是该问题提出的主要原因。”2011年10月20日，中共河南省纪律检查委员会第二纪检监察室将报告通知中共河南省纪律检查委员会驻省民政府厅纪检组，并要求督促、协调，做好郑州安置农场和鸿宝集团公司的稳定工作。另查明：2018年11月27日，中共河南省纪委驻省民政厅豫纪驻民（2018）14号纪律检查组下发文件《廉政风险警示告知书》，对省救助安置管理局与河南鸿宝集团合作土地的监管问题，特提出廉政提醒。2020年3月23日，郑州市人民政府向河南省人民政府提交《关于省救助管理事务中心与河南鸿宝园林发展有限公司存在权属争议国有划拨农用地有关问题的情况报告》。该报告认为，原郑州市国土资源局变更登记工作以及郑州市政府的处置批复程序合法有效。郑州市中级人民法院一审认为：一、关于本案起诉期限的审查问题。行政诉讼的起诉期限，是指公民、法人或者其他组织不服行政机关作出的具体行政行为，而向人民法院提起行政诉讼，其起诉可由人民法院立案受理的法定期限，起诉期限是法律设定的起诉条件之一。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”2018年2月8日起实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”本案虽于2018年2月8日《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》施行后立案，但本着有利于保护原告诉权的原则，应参照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年”的规定并根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的规定审查本案的起诉期限。本案中虽然郑州市政府于2005年作出案涉364号《批复》，但郑州市政府提交的证据不足以证明河南省救助管理事务中心已经收到该批复，且无法证明河南省救助管理事务中心知晓案涉批复的具体时间。本案中第三人提交的郭中林证言证明其于2005年12月已将案涉批复交给郑州安置农场，因该证人未出庭作证，该证人证言依法不予采信。另，结合查明的事实，河南省救助管理事务中心在得知案涉批复后一直在向相关部门反映情况，省纪委驻民政厅纪律检查组及省委第一巡视组对此均提出落实整改的要求，本案河南省救助管理事务中心在知道具体行政行为之后除了进行相关的民事诉讼，同时也向纪检监察部门或相关部门反映情况。因此，河南省救助管理事务中心进行民事诉讼以及向相关部门反映问题的期限不属于因为河南省救助管理事务中心自身的原因耽误起诉期限，被耽误的时间应予以扣除，故河南省救助管理事务中心于2020年3月11日提起本案诉讼并未超出起诉期限，郑州市政府关于河南省救助管理事务中心起诉已经超出起诉期限的答辩意见依法不予采信。二、关于案涉364号《批复》应否予以撤销的认定问题。我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条规定：“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获效益抵交土地使用权出让金。”本案河南省救助管理事务中心持有国有土地使用证，并与第三人签订了案涉的《合资协议》及《补充协议》，且上述协议经过了省民政厅及财政厅的审批。河南省救助管理事务中心依据协议的约定，协助鸿宝园林公司办理土地使用证变更手续，不违反我国法律、行政法规相关规定，案涉协议是双方真实意思表示，且已经审批，合法有效。2005年8月1日，郑州安置农场向郑州市国土资源局提交《申请》两份，第一份内容为“2002年8月，经河南省民政厅和财政厅批准，河南鸿宝集团有限公司与河南省郑州安置农场共同出资成立了河南鸿宝园林发展有限公司，在安置农场原址上建立一个约1600亩名优花卉苗木生产基地，并于2002年11月在贵局办理了其中1094亩土地出让手续。由于生产基地中约500亩土地当时存在法律纠纷，故这部分土地没有办理相关手续。目前，上述土地的法律纠纷已经全部处理完毕，特申请办理此宗土地出让手续”。第二份《申请》内容为“……，将该宗土地更名在河南鸿宝园林发展有限公司名下。”《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款规定，当事人对自己提出的主张，有责任提供证据。河南省救助管理事务中心未能提供证据证明上述《申请》虚假，因此该申请应认定为是河南省救助管理事务中心的真实意思表示。郑州市政府依据上述协议，河南省民政厅、财政厅的批复及郑州安置农场的《申请》，作出郑政土（2005）364号《关于河南鸿宝园林发展有限公司申请用地的批复》，行政行为证据确凿，适用法律法规正确，程序合法，属于行政机关依据申请依法履行行政管理审批职责，并无不当。综上，河南省救助中心诉请撤销郑政土（2005）364号《关于河南鸿宝园林发展有限公司申请用地的批复》的理由不能成立，河南省救助管理事务中心的诉讼请求缺少事实和法律依据，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回河南省救助管理事务中心的诉讼请求。河南省救助管理事务中心不服一审判决，向本院上诉称：1.一审法院认定事实错误。被上诉人作出的涉案批复没有事实依据。上诉人与鸿宝集团签订的《合资协议书》是有期限的将涉案土地使用权交由园林公司使用，并非将涉案土地使用权进行出让。且涉案的《补充协议》未获得任何有权机关的审批，一审法院依据协议书作为被上诉人作出涉案批复的依据与事实不符。河南省民政厅、河南省财政厅作出的批复是同意涉案土地交由上诉人与鸿宝集团进行合资经营，并非批复对涉案土地出让，一审法院依据该两个批复作为被上诉人作出涉案批复的依据与事实不符。2.一审法院适用法律错误。被上诉人作出的涉案批复没有法律依据。一审法院依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条认定被上诉人作出涉案批复合法，属于法律适用错误。被上诉人无权依据上诉人的申请作出郑政土(2005)364号批复，一审法院认定被上诉人是依据上诉人申请作出的行政行为与事实不符。被上诉人未依法举证证明其作出批复的法律依据，应当认定被上诉人作出涉案批复均没有法律依据。3.一审判决结果如果生效，会导致严重的国有资产流失，且会影响黄河流域高质量发展的国家战略。请求撤销一、二审判决，发回重审或改判支持上诉人的诉讼请求。郑州市政府答辩称：1.郑州市政府作出的案涉批复是河南省救助管理事务中心申请且符合河南省救助中心的真实意思表示。2.郑州市政府作出案涉批复符合相关规定的前置条件。3.补充协议的合法性已被生效裁判予以确认。且并未有规定需对补充协议的具体条款逐一进行批准。3.河南省民政厅、财政厅于2002年作出涉案批复是基于河南省救助管理事务中心请示作出的，河南省救助中心又据此向原郑州市国土资源局申请案涉土地使用权的变更。其于18年后主张2002年的批复并非对案涉土地转让，与事实不符。且纪委调查也并未认定郑州市政府或原郑州市国土资源局存在违纪违法情形。4.河南省财政厅、河南省民政厅的批准行为客观上合法,而且其作为批准机关自始至今并未否定自身行为的合法性,其行为的合法性也未被相关有权机关依法予以否认。5.郑州市政府作出被诉批复于法有据，河南省救助中心主张其败诉会导致国有资产流失于法无据。综上，请求驳回上诉，维持原判。河南鸿宝园林发展有限公司述称：1.涉案批复是郑州市政府对郑州安置农场将划拨土地处置给鸿宝园林公司的审批，不是将土地强行收回再出让给鸿宝园林公司。2.鸿宝集团与郑州安置农场所签订的《合资协议书》，合同签订一方河南省救助中心在合同签订前已经报给了主管部门河南省民政厅，河南省民政厅批准后又通报给河南省财政厅进行审准。本案不存在郑州市政府单纯将土地收回又出让给鸿宝园林公司的事实。郑州市政府在审批郑州安置农场将土地使用权处置给鸿宝园林公司的行为时主要依据的是鸿宝集团与郑州安置农场签订的《合资协议书》，而不是依据河南省民政厅、河南省财政厅对《合资协议书》的两份批复。3.郑州安置农场的申请于《合资协议书》的内容是一致的，就是将土地使用权处置给鸿宝园林公司，郑州市政府的批复也正是对郑州安置农场土地处置行为的审查批准，并没有超出申请及《合资协议书》的范围。4.本案适用法律正确，一审对涉案批复的法律依据有明确的审查。5.郑州安置农场将土地使用权处置给鸿宝园林公司是遵循了市场规则，郑州安置农场取得了对价，土地处置是双方真实意思表示，协议内容合法有效。上诉人主张一审判决生效会导致严重的国有资产流失和影响黄河流域高质量发展的国家战略，没有任何文件和法律依据。综上，请求驳回上诉，维持原判。河南鸿宝集团有限公司陈述意见与河南鸿宝园林发展有限公司相同。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：郑州市政府作出郑政土〔2005〕364号《关于河南鸿宝园林发展有限公司申请用地的批复》系依申请作出的行政行为，河南鸿宝园林发展有限公司申请时提供了郑州安置农场与鸿宝集团公司签订的案涉《合资协议》及《补充协议》和河南省民政厅、财政厅的批复及郑州安置农场的《申请》。本案案涉土地性质为国有划拨农用地，郑州安置农场对该土地的权属明确，且河南省民政厅、河南省财政厅2002年的批复是基于郑州安置农场请示作出，河南鸿宝园林发展有限公司及郑州安置农场又据此向原郑州市国土资源局申请案涉土地使用权的登记变更。郑州安置农场没有证据证明其于2005年8月1日向郑州市国土资源局提交两份《申请》不是其真实意思表示。河南省救助管理事务中心作为郑州安置农场权利义务承继单位，其请求撤销郑州市政府郑政土〔2005〕364号《关于河南鸿宝园林发展有限公司申请用地的批复》，没有事实和法律依据。综上，一审判决事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人河南省救助管理事务中心承担。本判决为终审判决。审判长 魏 超审判员 于红涛审判员 王盛楠二〇二〇年十二月九日法官助理李晶晶书记员李路通