湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行终768号上诉人（原审原告）湖南创高建材实业有限公司。住所地：湖南省长沙市雨花区跳马镇白竹村村民委员会。法定代表人胡池庚，执行董事。委托代理人彭毅，湖南星楚律师事务所律师。上诉人（原审被告）长沙县自然资源局（原长沙县国土资源局）。住所地：湖南省长沙县星沙街道望仙路**。法定代表人范新国，该局局长。委托代理人郑延龙。委托代理人谢文辉，湖南芙蓉律师事务所律师。原审第三人湖南创高铝业集团有限公司。住。住所地：湖南省娄底市经济技术开发区太和工业园/div>法定代表人贺世登,该公司董事长。上诉人湖南创高建材实业有限公司（以下简称创高建材公司）与上诉人长沙县自然资源局、原审第三人湖南创高铝业集团有限公司（以下简称创高铝业公司）土地行政管理及行政赔偿一案，不服长沙铁路运输法院（2020）湘8601行初669号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明，2008年7月8日，长沙县招商引资工作领导小组会议决定在长沙县××乡××市场招商项目，且明确以挂牌方式出让项目用地。弘大建材公司有意参与该项目建设，并于2011年4月18日向长沙县人民政府提交了《关于长沙白竹建材五金市场项目建设情况的请示汇报》。同年10月14日，原长沙县国土资源局通知弘大建材公司代为缴纳建设用地报批税费1106.2508万元，并安排其下属二级机构长沙县土地储备中心收款。2012年6月29日和7月26日，弘大建材公司分两次向长沙县土地储备中心缴纳200万元和500万元，创高铝业公司于2013年4月28日和5月2日分两次向长沙县土地储备中心缴纳400万元和6.2508万元。两公司共计缴款1106.2508万元，由长沙县土地储备中心分别向两公司开具《湖南省行政事业单位往来结算收据》。2014年4月3日，创高建材公司持上述四张缴费票据，以及弘大建材公司、创高铝业公司分别向其交付的一份《证明》至长沙县土地储备中心，要求长沙县土地储备中心变更交款人名称。其中弘大建材公司出具的《证明》，载明：“致长沙县国土局储备中心：我公司于2012年6月29日和2012年7月26日分别转入长沙县国土局土地储备中心账户200万元和500万元人民币，共计转入700万元。由于我公司欠湖南创高建材实业有限公司共计740万元借款，故将该两笔缴纳款转给湖南创高建材实业有限公司，作为湖南创高建材实业有限公司用于跳马镇白竹建材五金市场项目的投入。特此证明。2014年4月3日。”创高铝业公司出具的《证明》，载明：“致长沙县国土局储备中心：我公司于2013年4月28日和2013年5月2日分别转入长沙县国土局储备中心账户400万元和6.2508万元人民币。由于本公司欠湖南创高建材实业有限公司共计601万元欠款，现申请将该缴纳款项偿还给湖南创高建材实业有限公司，作为湖南创高建材实业有限公司缴纳给贵局作跳马镇白竹建材五金市场项目的税费。特此证明。2014年3月14日。”两份《证明》上分别加盖弘大建材公司、创高铝业公司的单位公章，创高铝业公司的《证明》上还由贺齐来在法定代表人签名处签字。据此，长沙县土地储备中心将四张收据上的交款单位均直接变更为“湖南创高建材实业有限公司”，并在名称变更处加盖长沙县土地储备中心公章。此后，创高建材公司接手弘大建材公司继续项目前期建设事宜。2015年1月14日，长沙县跳马乡因行政区划的调整并入到长沙市雨花区。行政区划调整之前，原长沙市国土资源局为配合行政区划调整的资产交接工作，建议该宗用地不再由原长沙县国土资源局挂牌出让。创高建材公司此后未能继续该项目。另查明：1.长沙县人民法院受理姚永峰和刘正敏分别诉创高建材公司合同纠纷两案中，姚永峰和刘正敏分别向该院申请财产保全，保全金额分别为110万元和290万元。2014年12月25日，长沙县人民法院要求长沙县土地储备中心协助冻结了“创高建材”名下报批税费共400万元（冻结期限从2014年12月25日至2015年6月24日）。后两案在执行过程中，长沙县人民法院于2015年4月1日实际扣划了执行款337.5万元;2.2014年8月21日，长沙市开福区人民法院在执行弘大建材作为另两案被执行人的案件中，要求长沙县土地储备中心协助冻结了“弘大建材”名下报批税费141万元和180万元；3.2015年2月3日，长沙市公安局芙蓉分局因案外人傅斌涉嫌合同诈骗一案，曾发文要求长沙县土地储备中心冻结“弘大建材”名下报批税费700万元；4.弘大建材公司于2016年9月5日向长沙市雨花区人民法院提起民事诉讼，要求确认弘大建材公司与创高建材公司不存在740万元民间借贷关系。2018年2月11日，长沙市雨花区人民法院判决：确认弘大建材公司与创高建材公司不存在740万元民间借贷法律关系。创高建材公司不服判决，上诉至长沙市中级人民法院。2019年3月22日，长沙市中级人民法院判决驳回上诉，维持原判。一审法院认为，本案争议焦点主要在于以下两个方面：一是长沙县自然资源局委托长沙县土地储备中心收取涉案建设用地报批税费的行为是否违法，是否应当承担赔偿责任。二是长沙县自然资源局对收取的报批税费应如何处理。一、关于长沙县自然资源局委托长沙县土地储备中心收取涉案建设用地报批税费的行为是否违法，是否应当承担赔偿责任的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。本案中，长沙县自然资源局根据长沙县招商引资工作领导小组会议有关在长沙县××乡××市场招商项目，且明确以挂牌方式出让项目用地的决定，通知意向用地单位代为缴纳建设用地报批税费，并安排其下属二级机构长沙县土地储备中心收款的行为并无不当。关于长沙县自然资源局是否应当承担赔偿责任的问题。因长沙县自然资源局与弘大建材公司、创高铝业公司就代为缴纳建设用地报批税费所有权产生争议，加之案涉款项处于司法冻结等执行状态，造成案涉款项的退还未得到妥善处理；同时，创高建材公司亦未提供起诉的损失与退款行为之间必然存在因果关系的证据。创高建材公司主张长沙县自然资源局委托长沙县土地储备中心收取涉案建设用地报批税费违法且应当承担赔偿责任，没有事实和法律依据，不予支持。二、关于长沙县自然资源局对收取的报批税费应当如何处理的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期间内履行。一般认为，行政机关不履行法定职责也包括其未履行行政协议约定的义务。本案中，长沙县自然资源局具有退还报批税费的法定职责。但是，案涉报批税费的权属未确定之前，长沙县自然资源局应当做依法提存处理，待创高建材公司通过民事救济途径确定报批税费的权属后，再依法处理。创高建材公司主张因弘大建材公司、创高铝业公司出具证明将交款单位变更为创高建材公司，故长沙县资源局收取的案涉款项应退还给创高建材公司。虽然交款单位变更为创高建材公司，但因创高建材公司与弘大建材公司、创高铝业公司就案涉款项所有权仍存在争议，在该款项的权属未确定之前，创高建材公司请求将案涉款项直接退还给变更后的单位的主张不成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条的规定，判决如下：一、原告湖南创高建材实业有限公司请求判令被告长沙县自然资源局退还其交纳的土地报批税费1106.2508万元、并按银行同期贷款利率支付利息569.4713万元的诉讼请求，由被告长沙县自然资源局依法处理。二、驳回原告湖南创高建材实业有限公司其他诉讼请求。上诉人创高建材公司上诉称：一、长沙县自然资源局收取涉案建设用地报批税费的行为违法。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第九条、第七十条的规定，长沙县自然资源局委托土地储备中心在没有对长沙县跳马乡的集体土地征收征用、也没有对集体土地变更土地性质、更没有通过招拍挂后与创高建材公司签订土地使用权出让合同的情况下，就以“预收报批税费”的名义，向弘大建材公司、创高铝业公司预先收取了1106.2508万元土地报批税费。长沙县自然资源局的行为，违反有关国有土地出让的法律规定。二、长沙县自然资源局收取的报批税费应当退还给创高建材公司。(一)行政法律关系的主体是长沙县自然资源局与创高建材公司。1、行政相对人已由弘大建材公司变更为创高建材公司。行政法律关系是可以变更的，行政法律关系的主体、内容等均可变更。本案所涉行政行为是收取土地报批税费的行为，行政机关是长沙县自然资源局，行政相对人是交纳该费用的人。本案中，弘大建材公司作出申请,以《证明》的方式向长沙县自然资源局申请对交费主体进行变更。在收到该申请后，长沙县自然资源局同意该申请，并对收款收据作了相应修改,这是对变更申请的确认，对原行政行为的变更。行政行为变更后，行政相对人由弘大建材公司变更为创高建材公司。2、本案的行政法律关系存在于创高建材公司与长沙县自然资源局之间。创高建材公司拥有长沙县自然资源局开具的交款收据，说明交费主体已经由弘大建材公司变更为创高建材公司，长沙县自然资源局既确认了创高建材公司的交费主体地位，同时也取消了弘大建材公司的交费主体地位。3、收费行为是否合法，不影响变更后相对人的请求权。行政法上的行政相对人可以变更，变更后相对人权利的合法性不因行政行为的无效而变化。本案中创高建材公司成为变更后的行政相对人，其拥有对长沙县自然资源局的请求权，该请求权不因长沙县自然资源局收费行为的无效而无效。在长沙县自然资源局收取行政审批税费后，作为变更后的行政相对人，创高建材公司就对长沙县自然资源局拥有了请求权，如果长沙县自然资源局的收费行为合法，创高建材公司即拥有了请求其交付土地的权利;如果收费行为不合法,创高建材公司则拥有请求其返还所交款项的权利。创高建材公司对长沙县自然资源局的请求权不因长沙县自然资源局的收费行为是否合法而变化，其始终拥有合法请求权。因此，虽然长沙县自然资源局的收费行为是违法的，但创高建材公司对长沙县自然资源局的返还请求权却并不无效。创高建材公司请求权只是随长沙县自然资源局行为是否合法而在内容上有所变化，当长沙县自然资源局行为合法时，创高建材公司拥有的请求权内容为请求交付土地;当长沙县自然资源局行为不合法时，创高建材公司拥有的请求权内容为请求返还所交款项。另一方面，因行政行为的变更，弘大建材公司与长沙县自然资源局的行政法律关系已经消灭，弘大建材公司不再拥有对长沙县自然资源局的请求权，不管长沙县自然资源局的行为是否合法，都与弘大建材公司没有关系。弘大建材公司既不能因长沙县自然资源局的行为合法而拥有返还土地的请求权，也不能因长沙县自然资源局的行为不合法而拥有返还所交费用的请求权。综上所述，在行政法上，长沙县自然资源局做出的行政行为包括收费行为和变更行为。因长沙县自然资源局的收费行为违法，决定了该费用应当退还。因长沙县自然资源局变更行政相对人，决定了费用应当退还给变更后的行政相对人。(二)涉案款项民事权属不影响行政法律关系下款项的退还。1、民事权属与行政法律关系相互独立。涉案款项权属问题属于民事法律关系，而退还报批税费是创高建材公司与长沙县自然资源局之间的行政法律关系，两者相互独立.不可混为一谈，民事主体之间的权属争议，并不影响行政法律关系。在本案中，长沙县自然资源局按照弘大建材公司与创高铝业公司所出具的《证明》的指示，将往来结算收据上的交款单位变更为创高建材公司，该行为在行政法律关系上是对当事人申请变更行政相对人的同意。至此,无论是法律上还是事实上，程序上还是实体上，报批税费的权利人都已变更为创高建材公司，一切权利皆由创高建材公司享有，弘大建材公司已退出了与长沙县自然资源局之间的法律关系，长沙县自然资源局对此亦是明知，就应当根据行政法律关系将款项退还给行政相对人。行政诉讼审理行政法律关系，而在与长沙县自然资源局的行政关系中，已经由创高建材公司享有该报批税费的一切权利,长沙县自然资源局就应当将款项退还给创高建材公司。至于创高建材公司与弘大建材公司之间对于款项问题的争议，与本案无关，不应当成为不予退还报批税费的理由。2、本案不存在民事权属不清楚的问题。第一，对于行政法律关系中的行政机关而言，其只有按照行政法律关系作出行为的义务，不存在根据民事权属作出行政行为的权利或义务。因为行政法律关系中只有行政机关和行政相对人，不是行政相对人则不构成对行政机关享有权利的可能;行政机关也不存在实施行政行为时还须对行政相对人的民事权利进行甄别或判断的义务，特别是收费关系中，行政机关不可能对所收费用的权属进行判断，更不可能要求相对人对所交费用说明权属关系。因此,对于行政机关而言，谁是行政相对人，谁就享有行政法律关系上的权利义务。第二，本案要退还的是所交的款项，款项是一种债权，不是物权。债权是相对权，不是绝对权，不能像物权一样具有对世排他性。因此，对于债权而言，不存在像其他物权人就物主张权利一样来主张债权的可能，只有拥有债权的人才能向债务人主张权利，其他人不能主张权利。行政机关对谁负有返还的义务，谁就拥有退还款项的请求权，其他人不得提出请求。如前所述，收费主体是长沙县自然资源局，行政相对人由弘大建材公司变更为创高建材公司，因而只有创高建材公司是债权的权利人。除此之外，不存在能主张债权的其他权利主体。因而，本案并不存在民事权属不清楚的问题。三、长沙县自然资源局应当承担行政行为违法的赔偿责任。创高建材公司无法取得跳马乡白竹村建材五金市场项目的土地建设权，而造成该后果的原因不在，已决定不再参与该项目建设,并多次书面向长沙县自然资源局申请退还已经交纳的“预付土地报批税费”1106.2508万元，长沙县自然资源局就应当将已交纳的款项退回给创高建材公司。而长沙县自然资源局以各种理由不予退还,一方面导致创高建材公司投入项目的资金至今无法收回，产生利息损失，严重影响公司经营;另一方面，长沙县自然资源局拒不退还的行为还导致涉案报批税费于2014年8月21日因弘大建材公司被冻结141万元和180万元、因傅斌合同法诈骗一案被冻结700万元，以上损失均系因长沙县自然资源局拒不退还款项而导致。长沙县自然资源局拒不退还的行为是行政违法行为基础上的行政不作为，已经严重侵害的合法权益，应当承担赔偿责任。据此，提出如下诉讼请求:1.请求判令撤销(2020)湘8601行初669号《行政判决书》;2.请求判令长沙县自然资源局委托长沙县土地储备中心收取“预付土地报批税费”的行政行为违法;3、请求判令长沙县自然资源局向创高建材公司退还土地报批税费1106.2508万元，并按银行同期贷款利率支付利息约4687738元(利息从被收款之日起计算至实际清偿之日止，暂计算至2020年5月21日);4、请求判令长沙县自然资源局赔偿经济损失1694万元;5、请求判令长沙县自然资源局承担本案的一审、二审全部诉讼费用。长沙县自然资源局上诉称：一、创高建材公司与弘大建材公司对收取的用地报批税费1106.2508万元款项中700万元数项存在权属争议，双方应当通过民事审判程序解决争议，一审法院在该笔款项权属尚未明确的前提下判决长沙县自然资源局承担责任，没有法律依据。创高建材公司与案外人弘大建材公司对700万元尚存在争议，双方应当先通过民事审判程序确定该笔款项的财产归属，再由权属人向长沙县自然资源局申请退款。一审法院在该笔款项尚未确定权属的情况下，判决长沙县自然资源局就该笔款项及利息进行处理，没有法律依据，一审法院应当不予受理，已经受理的应当驳回起诉。二、创高建材公司未及时领取退回款项，系其与第三人等其他方存在争议导致，应当由其承担责任。2014年8月21日,长沙市开福区人民法院在执行弘大建材公司作为另两案被执行人的案件中，要求长沙县土地储备中心协助冻结了“长沙弘大建材市场管理有限公司”名下报批税费141万元和180万元。2014年12月25日，长沙县人民法院另案查封、冻结了400万元，并于2015年3月18日实际执行扣划了337.5万元。2015年1月14日行政区划调整之后,长沙县土地储备中心多次与创高建材公司和弘大建材公司协商处理退还代垫款项事宜。2005年2月3日，长沙市公安局芙蓉分局因案外人傅斌涉嫌合同诈骗一案，发文要求长沙县土地储备中心冻结“长沙弘大建材市场管理有限公司”名下报批税费700万元。2015年6月24日，长沙市开福区人民法院在执行弘大建材公司作为第三案被执行人的案件中，再次要求长沙县土地储备中心协助冻结了“长沙弘大建材市场管理有限公司”名下报批税费700万元。自行政区划调整之后,多次与创高建材公司和弘大建材公司协商处理退还代垫款项事宜,但因创高建材公司与弘大建材公司对该笔缴纳的700万元款项的所有权产生争议,且该部分款项处于司法冻结状态。造成该笔款项未予及时退还,系因创高建材公司与弘大建材公司的自身原因而导致该笔款项不能退还，应当由创高建材公司等承担责任。据此，提出如下上诉请求：一、请求依法撤销(2020)湘8601行初669号行政判决，依法改判驳回原告的起诉或诉讼请求;二、判令创高建材公司承担一审、二审的诉讼费用。原审第三人创高铝业公司未陈述意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。二审中，创高建材公司以其与长沙县自然资源局对于创高铝业公司于2013年4月28日和5月2日分两次交纳的406.2508万元的事实无争议，双方愿意通过其他途径协商解决为由，于2020年12月17日向本院书面申请撤回“退还土地报批税费406.2508万元，并按银行同期贷款利率支付利息”的上诉请求。本院认为：（一）关于创高建材公司的第一项诉讼请求，即：判令长沙县自然资源局委托长沙县土地储备中心收取预付土地报批税费的行政行为违法。根据本案证据，长沙县自然资源局委托长沙县土地储备中心收取创高铝材公司、弘大建材公司的预付土地报批税费款项的行为发生在2012年、2013年，至本案起诉时已超过二年。根据当时有效的《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条第一款、第六十九条第一款第二项的规定，本案起诉已超过起诉期限，应驳回起诉。当事人主张之后与行政机关交涉退还事宜的期间应当扣除，因与对方交涉退还事宜并不影响起诉，不属于应当扣除期限的正当事由，故该项理由不成立，不予支持。（二）关于创高建材公司的第二项诉讼请求，即：判令长沙县自然资源局退还创高建材公司交纳的土地报批税费1106.2508万元，并按银行同期贷款利率支付利息569.4713万元（利息从长沙县自然资源局收款之日起计算至实际清偿之日止，暂计算至2020年5月26日）。因创高建材公司在二审中已撤回有关创高铝业公司交纳款项部分的上诉请求，故该项请求已变更为只包括弘大建材公司所交款项部分，即：请求判令长沙县自然资源局退还土地报批税费700万元，并按银行同期贷款利率支付利息。因弘大建材公司所交款项仍由人民法院冻结，长沙县自然资源局无法处理，创高建材公司主张应予退还，理由不成立，其请求退还无法律依据，不予支持。创高建材公司如认为人民法院冻结错误，可依法提出执行异议。（三）关于请求赔偿经济损失1694万元的问题。根据创高建材公司的诉讼意见，其请求赔偿的损失的致害行为系长沙县自然资源局不予退还相关款项的行为。如前所述，相关款项被司法冻结，长沙县自然资源局依法不能退还。创高建材公司主张长沙县自然资源局不予退还的行为违法，无事实根据，其据此请求赔偿，理由不成立，不予支持。综上，一审判决适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、撤销长沙铁路运输法院（2020）湘8601行初669号行政判决；二、驳回原审原告湖南创高建材实业有限公司的第一项起诉，即：确认长沙县自然资源局委托长沙县土地储备中心收取预付土地报批税费的行政行为违法；三、驳回原审原告湖南创高建材实业有限公司的第二项、第三项诉讼请求，即：请求判令长沙县自然资源局退还土地报批税费700万元，并按银行同期贷款利率支付利息；判令长沙县自然资源局赔偿经济损失1694万元。本案一、二审诉讼费各50元，共100元，由湖南创高建材实业有限公司负担。本判决为终审判决。审判长 周 永审判员 吴树兵审判员 傅美容二〇二〇年十二月二十三日书记员 刘 哲附：本判决适用的相关法律依据1.中华人民共和国行政诉讼法第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：(一)原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；(二)原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；(三)原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；(四)原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。2.最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。3.最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释（法释〔2000〕8号）第四十一条行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。