黑龙江省大庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黑06行终102号上诉人（原审原告）许吉福，男，1962年8月10日出生，汉族，无职业，现住大庆市让胡路区。被上诉人（原审被告）大庆市萨尔图区城市管理综合执法局，住所地大庆市萨尔图区萨政路**。统一社会信用代码：1123060272897406X1。法定代表人王洪波，该局局长。行政机关负责人崔鹏程，该局副局长。委托代理人仇小玲，该局法制办公室主任。委托代理人李强，黑龙江海天庆城（大庆）律师事务所律师被上诉人（原审被告）大庆市萨尔图区人民政府，住所地大庆市萨尔图区萨政路**。统一社会信用代码：112306020017691025。法定代表人彭勇，该区区长。行政机关负责人张金龙，该区副区长。委托代理人王微，该区司法局副局长。上诉人许吉福诉被上诉人大庆市萨尔图区城市管理综合执法局（以下简称萨区城管局）、大庆市萨尔图区人民政府（以下简称萨区政府）行政处罚及行政复议一案，不服大庆市龙凤区人民法院（2019）黑0603行初117号行政判决，向本院提起上诉，本院于2020年10月27日受理后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人许吉福、被上诉人萨区城管局行政机关负责人崔鹏程及其委托代理人仇小玲、李强，被上诉人萨区政府行政机关负责人张金龙及其委托代理人王微，均到庭参加了诉讼活动。本案现已审理终结。原审法院查明，被告萨区城管局在中五路综合整治执法过程中，向原告许吉福下达核查审批手续通知书和律师函，要求原告在规定时间内提交案涉房屋的合法审批手续，原告一直未提交。2018年7月16日，被告萨区城管局对原告许吉福在中五路的五处房屋进行现场检查。2018年8月7日，被告萨区城管局分别向大庆市城乡规划局萨尔图分局、大庆市国土资源局萨尔图分局发出协助调查通知书，对案涉房屋的建设行为是否经过批准，是否存在房屋的相关产权信息进行调查。大庆市城乡规划局萨尔图分局、大庆市国土资源局萨尔图分局均回复未能在系统内查询到案涉房屋建设的相关审批资料后，被告萨区城管局向原告下达行政处罚听证告知书，原告在规定期限内未提出听证申请。2019年1月21日，被告萨区城管局召开重大行政处罚案件集体讨论会议，根据该会议决定，被告萨区城管局向原告下达了庆城管萨限拆决字[2018]第0302025号《限期拆除决定书》，认定原告许吉福在中五路有房屋五处，砖木结构，测绘面积分别为428.16平方米、51.20平方米、45.18平方米、200平方米、48平方米，用于经营，没有合法审批手续的行为违反了《城市规划条例》第四十四条、《城市规划法》第三十二条、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款之规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，限其在十五日内自行拆除违法建筑，逾期未自行拆除，萨区城管局将依法强制拆除。原告对限期拆除决定书不服，于2019年3月25日向被告萨区政府申请行政复议，请求撤销限期拆除决定书。被告萨区政府于2019年5月22日作出庆萨政复决[2019]16号行政复议决定书，维持被告萨区城管局的行政行为。原审法院认为，根据《城市管理执法办法》第八条“城市管理执法的行政处罚权范围依照法律法规和国务院有关规定确定，包括住房城乡建设领域法律法规规章规定的行政处罚权……”之规定，被告萨区城管局作为城市管理执法部门，对违法建造的建筑物、构筑物和设施的违法行为具有行政处罚权，被告萨区城管局主体适格。被告萨区政府系被告萨区城管局的同级人民政府，对萨区城管局作出的行政处罚具有行政复议权，被告萨区政府主体适格。本案中，原告在行政处罚程序、复议程序及诉讼程序中均未能提交案涉房屋的合法审批手续，属于违法建筑，而原告主张案涉房屋属于历史遗留房屋应予确权的问题，应由有权机关作出确认，不属于人民法院主管范围，故本院对原告此项诉讼意见不予采纳。被告萨区城管局作出的行政处罚认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确。根据《城市管理执法办法》第三十三条第一款及《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条、第八十六条的规定，行政执法文书的送达依照民事诉讼法等法律规定执行，应当直接送交受送达人，受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收行政执法文书的，可以采取留置送达的方式。本案中，被告萨区城管局在送达核查审批手续通知书及行政处罚听证告知书过程中，无证据证明其已经向原告直接送达且原告及其同住成年家属拒绝接收上述行政执法文书的事实，而直接采取了留置送达的方式，但对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害，依据《最高人民法院关于适用的解释》第九十六条第（二）项之规定，属程序轻微违法，应予确认违法，但不撤销。被告萨区政府作为复议机关，应当对原行政行为的合法性进行全面审查，但萨区政府却对程序违法的原行政行为作出维持的行政复议决定，此属适用法律错误，依法应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项、第七十条第（二）项之规定，判决如下：一、确认被告大庆市萨尔图区城市管理综合执法局作出的庆城管萨限拆决字[2018]第0302025号《限期拆除决定书》违法，但不撤销；二、撤销被告大庆市萨尔图区人民政府作出的庆萨政复决[2019]16号《行政复议决定书》。案件受理费50元，由被告大庆市萨尔图区城市管理综合执法局、大庆市萨尔图区人民政府共同负担。上诉人许吉福上诉称，上诉人现有坐落在大庆市萨尔图区中五路90年代经政府审批自建房屋两处，面积为610平方米。由于大庆市政府所谓的绿化用地，其实就是要无偿拆除包括上诉人在内的中五路所有房屋，强迫房产去汽车城购买商服增加入住量，为达到政府的预期目的。2018年3月7日，被上诉人萨区城管局向上诉人下达了限期拆除决定书，上诉人不服，向被上诉人萨区政府提出行政复议，萨区政府作出行政复议决定书，维持了萨区城管局作出的限期拆除决定书。上诉人依法向一审法院提起行政诉讼，一审法院作出(2019)黑0603行初117号行政判决书，确认萨区城管局作出的限期拆除决定书违法，但不撤销，同时撤销了行政复议决定。根据《国有土地上征收与补偿条例》第二十七条、第二十八条规定，被上诉人在中五路征收前期的一切行为都是违法的。请求二审法院判决：1.撤销原审法院判决第一项，即“确认被告大庆市萨尔图区城市管理综合执法局作出的庆城管萨限拆决字[2018]第0302025号《限期拆除决定书》违法，但不撤销”；2.判决被上诉人在强拆之前断电、断气、断水的行为违法；3.二审法院深入细致了解本案及中五路强拆的复杂性，以历史遗留房屋为切入点，以全国关于强拆的指导性案例和典型案例为依据进行审理，排除干扰，公平、公开、公正裁决。被上诉人萨区城管局辩称，上诉人房屋未取得任何合法审批手续，被上诉人对其作出限期拆除的行政处罚决定事实认定清楚，证据确凿。上诉人房屋所在中五路区域是大庆市多年违建情况比较严重的地区，房屋建设情况比较复杂，为确保房屋合法性认定正确，被上诉人依法履行了核查审批手续、现场检查、行政处罚事先告知、听证程序。而上诉人在行政执法过程中，不能提供证据证明房屋建设取得了合法的规划审批手续。同时，被上诉人还向规划、土地部门书面申请对上诉人房屋进行协查，相关部门均答复房屋未取得任何审批手续。在这种情况下，被上诉人认定上诉人房屋属于违法建筑，并作出限期拆除行政处罚决定，事实清楚，证据确凿。上诉人的上诉请求无事实和法律依据，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。被上诉人萨区政府辩称，上诉人房屋未取得任何合法审批手续，被上诉人萨区城管局对其作出限期拆除的行政处罚决定事实认定清楚，程序合法，证据确凿。被上诉人萨区政府以此作出维持的行政复议决定，于法有据。本院查明的案件事实与原审查明的案件事实相一致。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的；”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十六条第（二）项规定，“有下列情形之一，且对原告依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害的，属于行政诉讼法第七十四条第一款第二项规定的“程序轻微违法”：（二）通知、送达等程序轻微违法；”本案中，被上诉人萨区城管局对上诉人作出的行政处罚决定书，认定事实清楚，证据确凿，但被上诉人萨区城管局在送达行政处罚听证告知书、限期拆除决定书过程中，在没有证据证明其已经向上诉人直接送达且上诉人及其同住成年家属拒绝接收上述行政执法文书的情况下，而采取了留置送达的方式，属送达程序轻微违法，但对上诉人依法享有的听证、陈述、申辩等重要程序性权利不产生实质损害，故原审法院判决确认该具体行政行为违法，但不撤销，符合上述法律规定。上诉人虽主张案涉房屋属于历史遗留房屋应予确权的问题，根据《最高人民法院关于房地产案件受理问题的通知》第三项之规定，该项主张属于历史遗留的落实政策性质的房地产纠纷，不属人民法院主管的工作范围，应由有权行政机关作出确认，而且上诉人在行政处罚程序、行政复议程序及一审诉讼程序中，均未能提交案涉房屋的合法审批手续以及案涉房屋已经历史遗留确权的相关证据，故对于上诉人的该项主张，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十九条之规定，“复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判”。本案系复议机关决定维持原行政行为的案件，因原行政行为程序轻微违法，而萨区政府作为复议机关对程序轻微违法的原行政行为作出维持的行政复议决定，属适用法律错误，故原审法院判决撤销行政复议决定，并无不当。关于上诉人主张确认被上诉人在强拆前断电、断水、断气行为违法的请求，本院认为，该主张系上诉人在二审新增加的诉求，不在本案审理范围，故本院不予审查。综上，上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人许吉福负担。本判决为终审判决。审判长  程雪飞审判员  米沧星审判员  刘宏博审判员  王 刚审判员  金 宁此件与原件核对无异二〇二〇年十二月十日法官助理李华楠书记员桂博文附适用的法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；