河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1500号上诉人（一审原告）鲁安民，男，汉族，1951年6月29日出生，住河南省偃师市。被上诉人（一审被告）偃师市人民政府，住所地河南省偃师市民主路**。法定代表人于晓峰，代理市长。委托代理人段建新，偃师市法制办工作人员。委托代理人张松涛，偃师市自然资源和规划局法律顾问。鲁安民因诉偃师市人民政府确认行政协议无效一案，不服洛阳市中级人民法院（2019）豫03行初509号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人鲁安民，被上诉人偃师市人民政府的委托代理人段建新、张松涛到庭参加诉讼。本案现已审理终结。鲁安民一审诉称，2010年11月，偃师市人民政府发布《关于城市建设用地征收土地的通告》，征地范围包括城关镇西寺庄村、东谷村、西谷村、赵庄寨村。鲁安民的土地、房屋均在被征收范围内。此后，偃师市人民政府一直没有对鲁安民进行补偿安置。直至2019年3月，偃师市人民政府发布西寺庄征迁公告，与鲁安民签《西寺庄整村征迁安置协议》及《西寺庄整村征迁补偿协议》，并实际实施征收行为。实际上，偃师市人民政府征地所依据的河南省人民政府豫政土（2010）800号文件已过两年的有效期。在土地征收中，省政府依据《土地管理法》的规定所作出的征地批复无疑是极为重要的法律文件，偃师市人民政府2010年取得用地批复，2019年3月才实际实施具体征地行为，偃师市人民政府在实施征地行为时用地批复已经自动失效，根据《合同法》第五十二条第五款:“有下列情形之一的，合同无效:（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”之规定，偃师市人民政府与鲁安民签订的《西寺庄整村征迁安置协议》及《西寺庄整村征迁补偿协议》违反了《土地管理法》的规定，应属无效合同。西寺庄村整村征地拆迁之初，偃师市人民政府在征迁前未依法履行告知、确认、听证等法定程序，且未履行“两公告一登记”及听证程序。偃师市人民政府在征迁过程中，没有依法发布征地公告和补偿、安置方案公告，被征收人没有办理补偿登记手续，没有告知被征收人听证权，而是采取各种非法手段向被征收人施压，分户做工作，逼迫被征收人签字、拆房。明显程序违法。综上，偃师市人民政府与鲁安民签订的《西寺庄整村征迁安置协议》及《西寺庄整村征迁补偿协议》没有给鲁安民公平合理的安置待遇，导致鲁安民及家人承受了极大的经济损失。综上，请求：1、确认鲁安民与偃师市人民政府2019年4月15日签订的《西寺庄整村拆迁补偿协议》《西寺庄整村征迁安置协议》无效；2、责令偃师市人民政府与鲁安民重新签订安置补偿协议，在本村土地上赔偿鲁安民面积133平方米宅基地、80万建房款，完善双气水电等基础措施；3、本案诉讼费由偃师市人民政府承担。洛阳市中级人民法院一审查明：鲁安民系偃师市城关镇西寺庄村村民，在该村拥有宅基地并在上面建有房屋。2010年10月22日，经河南省人民政府豫政土（2010）800号文件批复，同意偃师市政府转用并征收偃师市城关镇西寺庄村集体建设用地12.0313公顷。2010年11月22日，偃师市政府发布偃政通（2010）13号征收土地通告。2019年4月14日由原告鲁安民，居委会、伊洛街道办签字，西寺庄整村征迁指挥部人员签字证明载明，截止2018年10月10日，西寺庄七组，户主鲁安民，该户全户共有农业人口六人。按照安置政策，根据该户申请，该户应安置面积360平方米，其中无偿安置面积180平方米，成本价面积180平方米。2019年4月15日新区建设指挥部（作为甲方）与鲁安民（作为乙方）签订《西寺庄整村征迁安置协议》，该协议主要内容：甲、乙双方确认乙方家庭人口为本村农业人口6人。按照乙方家庭人口，应享受免费安置住房面积180平方米，享受成本价安置住房面积180平方米，乙方应分配的安置住房面积共计360平方米。乙方须缴纳安置住房成本价款234000元。乙方腾空房屋后，甲方向未分配免费安置房的人口发放安置过渡费，发放标准为农业人口每人每月200元，常年在村居住非农业人口每人每月100元。从腾空房屋当月发放至相应人口的免费安置房交付当月。乙方腾空房屋后，甲方向乙方发放生活补助费，发放标准为农业人口每人每月300元。从腾空房屋后当月发放至商业用房竣工当日。协议还对双方责任等内容进行了约定。甲方新区建设指挥部加盖印证，乙方由鲁康宏签字。2019年4月15日鲁安民、偃师市人民政府签订《西寺庄整村拆迁补偿协议》，该协议主要内容：乙方被征迁房屋位于西寺庄村第7村民组，宅基证号为：第01675**。乙方须在2019年4月25日前腾空房屋，门窗拆除完毕。乙方房屋及附属物补偿款合计总价人民币419549元。甲方一次性支付乙方搬家费1200元。乙方在第壹批限期征迁奖励公告规定的时间内，签订征迁委托书且经验收合格的，奖励乙方8000元。乙方房屋及相关附属物征迁补偿款419549元、奖励资金8000元、搬家费1200元，共计428749元，甲方应在乙方签订征迁委托书，空房验收合格起五个工作日内支付乙方。协议还对双方违约责任等内容进行了约定。甲方新区建设指挥部加盖印证，乙方由鲁康宏（代）签字。同日鲁安民向偃师市人民政府出具了西寺庄征迁款领取凭据，领款人处刘小娜（代）签名。2019年4月30日收到上述428749元征迁补偿款。另查明，签订涉案协议的鲁康宏系鲁安民之子，出具征迁款领取凭据及领取拆迁款的刘小娜系鲁安民儿媳。鲁安民与其儿子鲁康宏居住生活在一起，其家庭共有一处宅基地即涉案宅基地。上述事实由河南省人民政府《关于偃师市2010年度第四批城市建设用地》《西寺庄整村征迁安置协议》《西寺庄整村征迁补偿协议》，《关于城市建设用地征收土地的通告》、征迁款领取凭据，银行电汇凭证等证据在卷资证。洛阳市中级人民法院一审认为：本案涉及的偃师市城关镇西寺庄村集体土地征收在2010年10月22日经河南省人民政府批复同意，2010年11月22日，偃师市政府即发布了征收土地通告，鲁安民主张用地批复已经失效没有法律依据，依法不予采信。鲁安民在诉状中对其儿子鲁康宏代其签订《西寺庄整村征迁安置协议》《西寺庄整村征迁补偿协议》并未提出异议，庭审中对鲁康宏代其签订协议不予认可，对此洛阳市中级人民法院认为，鲁安民与其子鲁康宏一起共同生活，2019年4月14日鲁安民与居委会、伊洛街道办签字，西寺庄整村征迁指挥部签署证明，4月15日其子鲁康宏就与新区建设指挥部签订了涉案协议，其儿媳刘小娜并于4月30日领取了相应的补偿款，且庭审中鲁安民表示其对征迁及房屋拆除是知情的。从上述情形看，鲁安民对鲁康宏代其签订涉案协议是知情并认可的，涉案协议是其真实意思表示。另外，从补偿协议与安置协议的内容可以看出，西寺庄整村征迁实行的是“低价补偿低价安置”原则，补偿协议确定的补偿标准并无明显不当。综上，被诉的《西寺庄整村拆迁补偿协议》《西寺庄整村征迁安置协议》不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的签订主体不具有行政主体资格或者没有依据等情形，也没有证据证明存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的欺诈、胁迫并损害国家利益，违反法律法规及行政法规的强制性规定等情形，依法不应当被确认无效。综上所述，鲁安民的诉讼请求，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十五条的规定，经合议庭评议，判决驳回鲁安民的诉讼请求。鲁安民不服一审判决，向本院上诉称：1.一审认定事实不清,适用法律错误。偃师市人民政府2010年10月22日取得用地批复,2019年3月具体实施征地行为时所依据的河南省人民政府签发豫政土(2010)800号土地管理文件已过两年的有效期，该用地批复已经自动失效。2.一审法院未对鲁安民庭审中主张的鲁康宏签订《西寺庄整村征迁安置协议》无效进行认定属于遗漏上诉人的诉讼请求。鲁安民的儿子鲁康宏未得到上诉人授权签订协议,签订协议后未得到鲁安民的追认,其签订的协议行为属于无权代理。鲁安民虽然在起诉状中未提出异议,但是在开庭审理该过程提出异议,法院应当进行审理,但是一审法院却遗漏当事人的诉讼请求。3.西寺庄村整村征地拆迁之初,偃师市人民政府在征迁前未依法履行告知、确认、听证等法定程序,且未履行“两公告一登记”及听证程序，偃师市人民政府在征收过程中,没有依法发布征地公告和补偿、安置方案公告,被征收人没有办理补偿登记手续,没有告知被征收人听证权,而是采取各种非法手段向被征收人施压、分户做工作,逼迫被征收人签字、拆房,明显程序违法。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉讼请求。偃师市人民政府答辩称：1.土地征收涉及到多个部门多个行政行为，从逐级报批到河南省人民政府批复同意征地，再到组织落实，整个土地征收作为偃师市人民政府是严格按土地征收的程序进行。2.西寺庄整村拆迁安置签订的安置补偿协议是偃师市人民政府成立工程新区建设指挥部，为了进行城中村改造而制定的政策。安置补偿协议是通过深入群众，听取群众意见，根据法律法规制定的，作为上诉人签订协议不管出于某种情况均是自愿签订。3.作为政府，已将安置补偿款拨付到位。综上，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为：偃师市政府所组织实施的城中村改造，属于赋权性行政行为，其在此过程中所做的非强制性行为，应由行政机关在合理性范围内裁量。本案被诉的行政协议，本质上属于行政给付和行政服务，属于“最少公法色彩、最多私法色彩”的双方行政行为，只要不违反法律的禁止性规定，并不严格受法律保留和法律优先原则的限制。鲁安民诉请确认其与偃师市政府签订的《西寺庄整村征迁安置协议》无效，但该协议本身不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的签订主体不具有行政主体资格或者没有依据等“重大明显违法”的无效情形，也没有证据证明存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的欺诈、胁迫并损害国家利益，及其他违反法律及行政法规的强制性规定的情形,上诉人鲁安民要求确认该协议无效，缺乏法律依据。上诉人鲁安民所称涉案协议补偿标准明显不合理的问题，不是协议无效的法定理由，且补偿总体上采取“低价补偿低价安置”的原则，符合城中村改造的实际情况，故对上诉人的上述理由本院不予支持。一审判决事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人鲁安民承担。本判决为终审判决。审判长 魏 超审判员 于红涛审判员 王盛楠二〇二〇年十二月十日法官助理李晶晶书记员李路通