山东省济宁市中级人民法院行 政 判 决 书（2020)鲁08行赔终66号上诉人（原审原告）济宁阳光城都市生态农业有限责任公司，住所地济宁市高新区济宁大道**，统一社会信用代码91370800059031610H。法定代表人王悦勤，董事长。委托代理人张红艳，北京市京轩律师事务所律师。被上诉人（原审被告）济宁市自然资源和规划局高新技术产业开发区分局，住所地济宁市高新区海川路******。法定代表人姜开德，局长。被上诉人（原审被告）济宁市高新区接庄街道办事处，住所地，住所地济宁市高新区济邹路接庄街道办事处驻地iv>法定代表人李越峰，主任。委托代理人金秀芬，山东文康（济宁）律师事务所律师。上诉人济宁阳光城都市生态农业有限责任公司因与被上诉人济宁市自然资源和规划局高新技术产业开发区分局、济宁市高新区接庄街道办事处行政赔偿一案，不服山东省济宁市兖州区人民法院（2019）鲁0812行赔初2号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审法院认定，山东里能鲁宁发展有限公司于2001年因划拨取得坐落于济宁市任城区接庄镇十里营村一宗土地的国有土地使用权，用途为劳改农场。后在该宗土地范围内，该公司与原告签署了土地租赁合同一份，四至为：西邻洸府河东河堤，东临洸伏电站，北临十里营土地及塌陷区，南邻南外环路，总面积1265.62亩，租期自2012年10月16日至2032年10月15日。原告阳光城公司于2012年12月18日登记成立，并取得营业执照，经营范围为“苗木、花卉、蔬菜、农作物的种植及销售；农副产品的批发与零售；场地租赁服务”。济宁市任城区发展和改革局于2013年6月21日为原告阳光城公司颁发了《山东省建设项目登记备案证明》，项目名称为“济宁阳光城生态农业休闲观光项目”，建设内容为“主要建设有机种植区、水面养殖区、珍禽养殖区、采摘体验区及相关设施等”。原告阳光城公司称其将该土地内的涝洼地块予以填平，建设起养殖及观光项目配套用房及各种附属设施。2019年3月12日，二被告向原告阳光城公司法人王悦勤作出（2019）001号、002号《关于深入彻底整改“大棚房”问题的通知》，认定王悦勤擅自占用六四农场集体土地建设滨湖农庄、房屋的行为涉嫌大棚房，要求原告于同年3月16日前整改完毕，恢复土地原状。否则，高新区管委会将于3月17日组织强制拆除。同年3月15日，二被告对原告阳光城公司的上述房屋及附属设施进行了拆除。原告因对被告强制拆除其房屋不服诉至本院，一并提出本案行政赔偿之诉。2020年7月30日，本院作出（2019）鲁0812行初36号行政判决书，判决确认被告高新区分局、接庄街道办于2019年3月15日强制拆除原告阳光城公司涉案房屋及附属设施的行政行为违法。原审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定:“国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”据此,包括行政赔偿在内的国家赔偿是以国家机关和国家机关工作人员行使职权的行为使当事人的合法权益遭受损害为前提。被告认为，原告私自在国有农场内建设的涉案房屋属于违法建筑、“大棚房”，依法应当予以整治、拆除。原告认为，原告房屋所占土地并非基本农田，亦非“大棚房”，且项目建设是在政府审批下建设，不属于违法占地建设。国土资源部、农业部《关于加强国有农场土地使用管理的意见》（国土资发〔2008〕202号）规定：“凡不符合规划、没有新增建设用地计划指标的，不得申请使用国有农场土地进行非农建设。国有农场兴办二、三产业和招商引资新建非农建设项目需要使用国有农场土地的，也必须依法办理农用地转用审批手续和土地供应手续”。国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》(国土资发〔2010〕155号,现已失效)第一条规定：“设施农用地是指：直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地及其相应附属设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。根据设施农用地特点，从有利于规范管理出发，设施农用地具体分为生产设施用地和附属设施用地。（一）生产设施用地是指在农业项目区域内，直接用于农产品生产的设施用地。包括：1.工厂化作物栽培中有钢架结构的玻璃或PC板连栋温室用地等；2.规模化养殖中畜禽舍（含场区内通道）、畜禽有机物处置等生产设施及绿化隔离带用地；3.水产养殖池塘、工厂化养殖、进排水渠道等水产养殖的生产设施用地；4.育种育苗场所、简易的生产看护房用地等。（二）附属设施用地是指农业项目区域内，直接辅助农产品生产的设施用地。包括：1.管理和生活用房用地：指设施农业生产中必需配套的检验检疫监测、动植物疫病虫害防控、办公生活等设施用地；2.仓库用地：指存放农产品、农资、饲料、农机农具和农产品分拣包装等必要的场所用地；3.硬化晾晒场、生物质肥料生产场地、符合“农村道路”规定的道路等用地”。因此,生产设施用地和附属设施用地是直接用于或者服务于农业生产的,用于餐饮的庄园、休闲观光项目并非属于设施农用地范围的范畴。农业农村部、自然资源部印发《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案》的通知（农农发〔2018〕3号）规定，“清理整治范围：一是在各类农业园区占用耕地或直接在耕地上违法违规建设非农设施，特别是别墅、休闲度假设施等”。从各方当事人的陈述及提交的证据来看,案涉房屋的性质、用途并非属于农业大棚看护房等非农设施，并未依法依规取得建设用地审批手续和准建手续等，故被告认定原告擅自占用六四农场集体土地建设滨湖农庄、房屋的行为涉嫌“大棚房”，属于应当清理整治的范围并无不当，原告以合法建筑为由要求赔偿的主张缺乏依据,本院不予支持。对于房屋的附属物与建筑为一体,无法分割,不具有回收价值,本院不予支持。庭审中，原告亦未提交证据证明二被告拆除行为给其其他财产造成损失，而从被告提交的视频、照片，结合证人证言，可证实被告在拆除房屋前在原告的配合下对相关物品进行了搬离，并运送至原告指定地点，未对物品造成损坏。综上，原告诉称因强拆造成其损失应予赔偿的主张，没有事实根据，依法应予以驳回。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条之规定，判决驳回原告济宁阳光城都市生态农业有限责任公司的诉讼请求。济宁阳光城都市生态农业有限责任公司不服上述一审判决，以原审判决认定事实错误，适用法律错误为由提出上诉。请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求；诉讼费用由被上诉人承担。被上诉人济宁市自然资源和规划局高新技术产业开发区分局、济宁市高新区接庄街道办事处均未向本院提交书面答辩意见。双方当事人在原审中提供的证据已随原审法院电子卷宗上传至本院全流程网上办案系统。本院二审查明的案件事实与一审法院一致。本院认为，根据各方当事人提供的证据可以看出，上诉人租赁国有农业用地进行房屋建设，没有办理农用地转为建设用地审批手续，没有规划许可相关手续，不符合中华人民共和国土地管理法》第四十四条和《山东省实施办法》第四十七条的规定，涉案建筑属于违法建筑，事实清楚。另外，国土资源部和农业部《关于加强国有农场土地使用管理的意见》规定，凡不符合规划、没有新增建设用地计划指标的，不得申请使用国有农场土地进行非农建设。根据农业农村部和自然资源部《关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化的方案的通知》要求，全国范围内开展了“大棚房”清理和整治工作，这是国家为了保护耕地所采取的重大举措，涉及国家粮食安全和长治久安，涉案建筑属于清理的范围。上诉人提交的证据不能证明案涉房屋属于农业大棚看护房等农业设施。被上诉人济宁市自然资源局和规划局高新技术产业开发区分局、济宁市高新区接庄街道办事处认定涉案房屋为“大棚房”，整体建筑及附属设施属于清理整治范围并无不当。上诉人的赔偿请求不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第二条的规定。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，判决并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长  原玉红审判员  陈庆文审判员  李传平二〇二〇年十二月三日书记员  毕迪昕