江苏省连云港经济技术开发区人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏0791行初214号 原告：海州区新浦开发区姜海生铁皮加工厂，住所地连云港市海州区新浦开发区新陇村204国道东。 经营者：姜海生，性别，××族，住连云港市海州区。 委托诉讼代理人:薛尚美，江苏云台山律师事务所律师。 被告：连云港市城市管理综合行政执法局，住所地连云港市海州区海连西路**。 法定代表人：蒋应柏，局长。 出庭负责人：李伟，党组成员(四级调研员)。 委托诉讼代理人：顾壹心，江苏田湾律师事务所律师。 第三人：连云港高新技术产业开发区新浦工业园管理办公室，住，住所地连云港市海州区新浦经济开发区长江路**/div> 负责人：茆龙海，主任。 委托诉讼代理人:曹金陵，江苏田湾律师事务所律师。 第三人：连云港新浦经济开发区新陇村民委员会，住所，住所地连云港市海州区新浦经济开发区新陇村村民委员会驻地div> 法定代表人：薄其安，村委会主任。 委托诉讼代理人：李如龙，村委委员。 原告海州区新浦开发区姜海生铁皮加工厂（以下简称姜海生铁皮厂）因行政强制一案，以连云港高新技术产业开发区新浦工业园管理办公室（以下简称新浦工业园）为被告、以连云港新浦经济开发区新陇村民委员会（以下简称新陇村委会）为第三人，于2020年6月22日向本院提起诉讼，本院于2020年10月19日公开开庭进行了审理，原告经营者及委托诉讼代理人、新浦工业园和新陇村委会的委托代理人到庭参加诉讼。庭审后，经本院释明，原告将被告变更为连云港市城市管理综合行政执法局（以下简称综合执法局）、将新浦工业园和新陇村委会列为第三人。本院依法组成合议庭，于2020年12月21日公开开庭进行了审理。原告经营者姜海生及委托诉讼代理人薛尚美、被告的委托诉讼代理人顾壹心、第三人新浦工业园的委托诉讼代理人曹金陵到庭参加诉讼，综合执法局党组成员李伟出庭应诉，第三人新陇村委会经本院合法传唤未到庭。本案现已审理终结。 2019年9月27日，新浦工业园组织人员对原告位于连云港市海州区新浦工业园新陇村委会的约260平方米厂房予以强制拆除。 原告诉讼请求：判决确认被告强制拆除行为违法。事实和理由：1、原告的厂房是合法的经营性用房。原告响应政府号召于2013年返乡积极创业，依据江苏省人民政府办公厅《关于支持农民工等人员返乡创业的实施意见》、《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的实施意见》等，区、镇政府及村委会均积极支持原告创业。在政府支持下，原告依规划在住宅后建设生产所需厂房，建设期间，区、镇政府和村委会干部不间断到现场指导，建成后经开发区规划建设局验收合格、由相应政府部门出具证明办理了生产用电。随着经营发展，原告逐年加大投入，扩大生产规模，厂房面积达到了260余平方米。2、被告强拆行为违法。原告的生产经营一直有序进行。2019年6月，新浦工业园给原告出具限期拆除通知，责令原告在10日内拆除260平方米的建筑物，因原告未自行拆除，后被新浦工业园强制拆除。原告的建设生产都是在政府支持下依法进行，新浦工业园以原告厂房是违法建设为由予以强制拆除违反法律规定。请求支持原告的诉讼请求。 原告向法庭提交了以下证据： 1、江苏省人民政府办公厅《关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的实施意见》，根据该意见第七条的规定，原告在地方政府的支持下返乡创业，符合国家政策。 2、海州经济开发区规划局及新陇村委会给浦南供电所出具的证明，证明原告所建厂房符合规划且符合申请动力用电的条件。 3、新陇村委会出具给新浦工商分局的证明，证明原告在204国道边建的房屋产权归经营者所有，符合乡镇规划，可以作为经营用房使用。 4、营业执照一份，证明原告于2013年9月5日办理工商登记，领取了营业执照。 被告综合执法局答辩称：1、答辩人不是本案的适格被告。答辩人未实施原告所诉的强制拆除行为，也未赋权新浦工业园实施强制拆除。2、答辩人于2020年11月23日作出决定，撤销了以答辩人名义作出的[2019]第084号限期拆除通知书。请求驳回原告对答辩人的起诉。 被告向法庭提交了以下的证据及法律法规依据： 1、2020年11月23日被告向原告作出的《关于撤销的通知》，本案涉及的限期拆除通知书已经被撤销。 2、[2019]第084号限期拆除通知书，加盖的是被告的18号行政执法专用章，这份通知是新浦工业园根据被告赋权以被告的名义作出，18号行政执法专用章由新浦工业园保管使用。 法律法规依据： 连政发[2018]72号《市政府关于公布一批权力事项赋权清单的决定》。 第三人新浦工业园述称：1、本案属于重复起诉，依法应当不予立案。原告曾于2020年2月以新浦工业园为被告提起诉讼，后撤回起诉。本案与该案事实和理由均相同，属于重复起诉。2、原告修建的厂房属于违法建筑的事实清楚。原告在老204国道东、富安码头西占用新陇村委会的土地修建厂房，未按照《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第四十条第一款的规定，办理建设工程规划许可证，且至今也未完善审批手续，也未取得房屋所有权证，属于违法建筑。3、新浦工业园拆除原告厂房的行为合法。根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《强制法》）第四十四条、《城乡规划法》第六十五条的规定，新浦工业园作出责令改正违法行为通知书、限期拆除通知书，适用法律正确，并按照法定程序拆除原告的厂房，符合法律规定。请求驳回原告的诉讼请求。 新浦工业园向法庭提交了以下证据和法律法规依据： 1、照片一张，证明被拆除的厂房是铁皮房。 2、(2020)苏0791行初89号行政裁定书，证明原告撤诉后以同一事实和理由重复提起诉讼，依法应当不予立案。 3、《责令改正违法行为通知书》、《限期拆除通知书》，证明新浦工业园已按法定程序向原告下达了《责令改正违法行为通知书》、《限期拆除通知书》，原告未在规定期限内改正其违法行为。 4、关于印发《海州区乡村公共空间治理工作实施方案》的通知、《市政府办公室关于印发连云港市建立在建违法建设快速处置机制的意见的通知》、新陇村委会向原告作出的《通知》各一份，证明根据上级文件精神以及新陇村议事会决议，原告的违法建筑属于乡村公共空间治理工作的整治范围，应该予以拆除，新陇村委会于2019年9月4日通知原告3日内自行拆除并清理该违法建筑。 5、《关于姜海生信访事项处理意见书》及送达回证、《关于姜海生信访事项不予受理告知书》各一份，证明原告因厂房被拆除多次信访，相关部门已明确答复原告反映的情况不属实。 6、关于印发《关于委托海州区赋予承接单位行使城市管理行政权力事项的方案》的通知一份，证明新浦工业园有权对辖区内违反城市管理的行为采取相应的行政措施。 7、中共连云港市委、市政府印发《关于推进高新区海州区融合发展的实施方案的通知》、统一社会信用代码证书，证明原海州区新浦工业园区服务中心已被撤销，新成立的新浦工业园管理办公室作为连云港高新技术产业开发区的派出机构，没有独立的主体资格。 法律法规依据：《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十五条、《中华人民共和国行政强制法》第四十四条。 第三人新陇村委会述称：原告建设的铁皮房是违法建房，没有取得相关主管部门的行政审批。村委会没有审批原告建设厂房的权力，其建设的厂房也没有经过新陇村的审批。村委会只是听从上级党委的意见，配合上级党委的工作。原告的厂房建在村委会的农用地上，国土部门已经要求其自行拆除，故也不存在赔偿的问题。 新陇村委会未向本院提交证据。 对被告的证据，原告质证称：证据1，足以证明被告对于新浦工业园作出的限期拆除通知是知晓的，但撤销通知是2020年11月23日作出的、11月26日送达给原告，完全是被告为了推脱自己的行政责任而作出的。证据2，是新浦工业园在被告的授权情形下所作出的行政行为，该行为结果应当由被告承担。新浦工业园对被告的证据无异议。第三人新浦工业园对被告的证据无异议。 对原告的证据，被告质证称：证据1与本案无关，因为政府对回乡人员的扶持与原告建设厂房是否需要规划审批没有必然联系，扶持政策本身也没有免除回乡人员建厂房需要获得行政许可的规定。证据2-4，与违法建设的认定没有关联性。新浦工业园质证称：证据1与本案无关。证据2没有原件，对其真实性不予认可。证据3，盖的是市场监督管理局档案查询专用章，即便在当时的工商档案中有原件，但是也达不到原告的证明目的。在证明上盖章的是浦南新××郎庄工作组，能否办理房产证、是否符合城乡规划显然不是郎庄工作组能认定和决定的。而且该证明上注明仅供工商办理执照使用。证据4真实性认可，但与本案无关。新陇村委会对原告的证据质证称：证据1政府虽然支持返乡、下乡创业，但并不支持违法用地，不能达到原告的证明目的。证据2、3系复印件，且没有村委会法定代表人签字，也不是村委会的公章。证据4与本案无关。 原告对新浦工业园的证据质证称：证据1真实性无异议，该照片显示厂房的四周是砖混结构墙、铁门、有一部分是集装箱，内部也有墙体相隔，其称是简易铁皮房不成立。证据2真实性无异议，但该案是以姜海生为原告提起诉讼，法庭释明应当以个体工商户名义提起诉讼故撤诉，本案不构成重复诉讼。证据3中的《责令改正违法行为通知书》是国土部门出具的，与本案被告无关。对《限期拆除通知书》真实性无异议，但是否属于违建，应由相应的行政部门才能确认。证据4真实性无异议，但原告的厂房已经建成使用多年，不适用该规定。证据5无异议。证据6无异议，赋权的政府部门应当对强制拆除行为承担责任。证据7真实性无异议，政府部门变更后，原行政部门的职权及责任应当由承继部门承担。被告对新浦工业园的证据无异议。 本院对被告的证据认定如下：证据1，是在本案诉讼中作出的行政行为，本院不予确认。证据2，各方均无异议，本院予以确认。原告的证据1，与原告的厂房是否是违法建筑无关联，本院不予确认。证据2，是复印件，且庭审中各方当事人包括法庭均无法辨认出具证明的单位及所加盖的印章，本院不予确认。证据3，村委会无权确认涉案建筑是否符合城乡规划，且正在办理权属登记的证明内容也与事实不符，本院不予确认。证据4，是原告领取的营业执照，本院予以确认。新浦工业园的证据1，是被拆除的房屋照片，本院予以确认。证据2是生效裁判文书，但不能证明本案构成重复诉讼，本院不予确认。证据3中的《责令改正违法行为通知书》是土地管理部门作出的决定，与本案被告及新浦工业园无关，本院不予确认；《限期拆除通知书》同被告证据2。证据4中的快速处理机制规定不适用于本案、公共空间治理方案实施时间在作出限期拆除通知之后、通知未加盖村委会公章，均不予确认。证据5信访处理材料，本院予以确认。证据6是被告对原告赋权的文件，本院予以确认。证据7证明新浦工业园的名称变更情况，本院予以确认。 审理查明，2013年左右，姜海生在位于连云港市××××国道东、富安码头西的集体土地上建设房屋，从事铁皮加工经营，于2013年9月5日办理了工商登记，领取个体工商户营业执照。经营过程中，原告逐渐扩大规模，至2019年被强制拆除时厂房建筑面积达到260余平方米。 2019年6月6日，新浦工业园以综合执法局名义作出[2019]第084号限期拆除通知书，认定姜海生在新××郎庄建设的260平方米建筑物，未经规划部门批准，违反了《城乡规划法》第六十六条第一项、《江苏省城乡规划条例》第六十二条的规定，属违法建设。根据上述法律法规的有关规定，责令原告在收到通知书之日起10日内自行拆除，逾期不拆除将强制拆除。2019年9月27日，新浦工业园组织人员对原告的厂房进行了强制拆除。 另查明，2018年7月26日，海州区人民政府、连云港市城市管理局作出连城管发[2018]104号关于印发《关于委托海州区赋权承接单位行使城市管理行政权力事项的方案》的通知，城市管理局赋予海州区各镇人民政府、街道办事处、海州经济开发区等行使涉及城市管理的行政许可、行政处罚及相关的行政执法权。 本案的焦点问题是:1、综合执法局是否是本案适格被告；2、原告建设的厂房是否是合法建筑；3、拆除行为是否合法。 本院认为，1、关于被告问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，连云港市城市管理局于2018年7月作出连城管发[2018]104号通知，其中赋予的行政处罚事项为：连云港市城市管理行政执法局行使的城市管理领域相对集中的全部行政处罚权及相关的行政执法权，并刻制18号执法专用章由新浦工业园使用保管。行政机关或其他组织的职权由法律法规授予，而非由其他行政机关赋予，故连城管发[2018]104号通知之“赋权”在法律性质上属于委托，且委托事项中“全部行政处罚权及相关的行政执法权”的范围不明确具体。城乡规划执法是行政机关依法实施的行政管理行为，新浦工业园以综合执法局名义作出限期拆除通知，并组织人员强制拆除原告的厂房；即使如新浦工业园所称新陇村委会参与实施拆除行为，也属于配合、辅助其实施行政管理的行为。综上，新浦工业园拆除原告厂房行为的法律后果应由综合执法局承担。综合执法局关于其未实施拆除行为、也未赋权新浦工业园拆除原告的厂房、不是本案适格被告的理由不能成立。 2、关于原告厂房的合法性问题。2008年1月1日起施行的《城乡规划法》第四十条第一款规定：在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。第四十一条第一款规定：在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。第三款规定：在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。2004年8月28日修订的《土地管理法》第三十六条第二款规定：禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。第四十三条第一款规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。第四十四条第一款规定：建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。原告于2013年修建涉案厂房，在经营中扩大规模厂房面积增加到260平方米左右，其未提交证据证明在2013年新建、在此后扩建时分别获得城乡规划主管部门核发的规划许可证。并且原告庭审中还称，其建设厂房的土地有约130-150平方米系从其他村民承包的土地中流转而来，其余大约100平方米是原告宅基地边空闲地。原告也未提交证据证明其占用上述土地建设厂房已经依法获得了用地审批手续。鼓励返乡人员创业的相关政策并未规定创业过程中使用土地、建设房屋的行为可以不按照法律规定履行审批手续。因此，原告建设的涉案厂房既违反《城乡规划法》、也违反《土地管理法》的规定，属于违法建筑。 3、拆除行为是否合法的问题。新浦工业园以被告名义作出的084号限期拆除通知，是其后续实施强制拆除行为的行政处理决定。首先，《城乡规划法》第六十六条是有关违法临时建设的处罚规定，《江苏省城乡规划条例》第六十二条是有关城市、镇规划区范围内违法建设的处罚规定。对于原告建设的厂房所处位置，新浦工业园庭审中称厂房位于浦南规划区范围内；而有关乡村公共空间治理方案表明厂房位于新陇村规划区范围内，土地主管部门作出的责令改正违法行为通知，则证明厂房既不在镇规划区范围内，也不在村规划区范围内。新浦工业园在未查清原告建设的厂房所处的区域范围时，即以其行为违反城乡规划的法律规范为由作出限期拆除通知，并据此强制拆除原告的厂房，属于认定事实不清、适用法律不当。其次，强制拆除原告厂房的行为属于行政强制执行，行政机关应当依法履行《行政强制法》第四章第一节规定的程序。该法第三十五条规定了强制执行前的催告，第三十六条规定了听取当事人陈述、申辩，第三十七条规定了作出强制执行决定，第四十四条规定了“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除”的条件以及强制执行前的公告程序。被告及新浦工业园均未提交证据证明在强制拆除原告的厂房时履行了上述法定程序。故新浦工业园强制拆除原告厂房的行为违反法定程序。 综上，新浦工业园接受综合执法局的赋权实施的强制拆除行为，在法律性质上属于接受委托，强制拆除行为的法律后果应由综合执法局承担。新浦工业园在拆除原告厂房时，未查清原告厂房所处的区域范围，属于认定事实不清，适用法律不当；且未履行法定程序。因该强制执行行为无可撤销内容，原告要求确认违法的理由符合法律规定，本院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下： 确认被告连云港市城市管理综合行政执法局于2019年9月27日强制拆除原告海州区新浦开发区姜海生铁皮加工厂的260平方米厂房的行为违法。 案件受理费50元（原告已预交），由被告承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省连云港市中级人民法院。同时根据国务院《诉讼费用交纳办法》的规定，向江苏省连云港市中级人民法院预交上诉案件受理费。 审 判 长  苏 震 人民陪审员  于维雪 人民陪审员  李同保 二〇二〇年十二月二十五日 书 记 员  王 慧 法律条文 [一]、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 上诉须知 根据有关法律、法规和司法解释的规定，现将有关上诉事项告知如下： 当事人享有《中华人民共和国行政诉讼法》第八十五条、国务院《诉讼费用交纳办法》第二十二条、第四十八条规定的上诉及相关权利、义务。 上诉人上诉时未交纳上诉费的，应自递交上诉状之日起七日内交纳上诉案件受理费，同时将缴款凭证提交本院。逾期未交纳或者未将交纳凭证提交本院，亦未提出司法救助申请或者申请司法救助未获批准的，本院将依照最高人民法院《关于适用〈诉讼费用交纳办法〉的通知》第二条的规定，报连云港市中级人民法院裁定按自动撤回上诉处理。 本上诉须知与《催交上诉费通知》具有同等法律效力。