四川省雅安市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川18行终84号 上诉人（原审原告）朱光兰，女，汉族，生于1938年5月30日，住四川省雅安市雨城区。 上诉人（原审原告）王家琼，女，汉族，生于1964年1月24日，住四川省雅安市雨城区。 上诉人（原审原告）王加琴，女，汉族，生于1965年10月15日，住四川省雅安市雨城区。 上诉人（原审原告）王加兰，女，汉族，生于1968年11月25日，住四川省雅安市雨城区。 上诉人（原审原告）王加惠，女，汉族，生于1971年3月8日，住四川省雅安市雨城区。 上诉人（原审原告）王加栋，男，汉族，生于1973年5月24日，住四川省雅安市雨城区。 上列六名上诉人共同委托代理人苟永会，北京市惠诚（成都）律师事务所律师。 上列六名上诉人共同委托代理人桂贞争，北京市惠诚（成都）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）雅安市雨城区自然资源和规划局，住所地四川省雅安市雨城区迎新街**。 法定代表人吴林芳，职务局长。 委托代理人吴诚，该局工作人员。 委托代理人孟昭明，四川兆盛律师事务所律师。 原审第三人四川顺达人造林制品有限公司，住所地四川省乐至县天池镇顺达路。 法定代表人罗祖建，职务总经理。 委托代理人敖贵东，四川明炬（资阳）律师事务所律师。 原审第三人雅安市雨城区林业局，住所地四川省雅安市雨城区县前街**。 法定代表人胥艾骅，职务局长。 委托代理人罗怀攀，该局工作人员。 委托代理人吴登靖，雅安市金剑法律服务所法律工作者。 上诉人朱光兰、王家琼、王加琴、王加兰、王加惠、王加栋（以下简称朱光兰等6人）因被上诉人雅安市雨城区自然资源和规划局（以下简称雨城区自规局）、原审第三人四川顺达人造林制品有限公司（以下简称顺达公司）、原审第三人雅安市雨城区林业局（以下简称雨城区林业局）其他（资源）行政撤销一案，不服四川省汉源县人民法院(2019)川1823行初58号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审审理查明，1984年王国华（系朱光兰之夫，王家琼、王加琴、王加兰、王加惠、王加栋之父，已故）取得雅林证0××9号《林权证》，该林权证载明：地名园子头，林地种类荒山，林权性质自留山，面积14亩，东至二队山，西至园子头沟，南至黄泥巴岩，北至潘光明茶地。1985年11月，原雅安县人民政府颁发雅林证0××4号林权证确定洛皇寺的森林资源属国家所有，该林权证载明：地名洛皇寺，林地种类疏灌林，林权性质国有，面积2800亩，东至倒中坪和狮子大队林界，西至昝村大岩沟心观化公社刘家七队，南至火石子岩，北至狮子一队五炷香。2005年7月13日，雨城区林业局以公开拍卖方式对洛皇寺零星国有森林资源进行转让，顺达公司以1150万元成为拍卖中标人。同日顺达公司与雅安市雨城区国有资产经营有限公司签订了《雅安市雨城区洛皇寺零星国有森林资源转让合同》。同月15日，雅安市雨城区人民政府作出雨府函〔2005〕43号批复：同意按公开拍卖结果，将雨城区洛皇寺11021.3亩零星国有人工商品林的林地使用权、林木所有权和使用权有偿转让给顺达公司。2005年9月23日，雅安市雨城区人民政府向顺达公司颁发雅雨林证字〔2005〕第9××6号林权证，其四至附转让示意图，该林地使用期限为50年。2008年集体林权制度改革，原林权证权利人王国华的林地已重新进行了登记。2009年8月5日，雨城区林业局、雅安市雨城区南郊乡人民政府、雅安市雨城区南郊乡狮子村村民委员会、雅安市雨城区南郊乡狮子村第一村民小组签订了《雨城区洛皇寺国营林场与南郊乡狮子村一社林地边界权属协定书》，确定洛皇寺国营林场与雅安市雨城区南郊乡狮子村一社的林木、林地边界权属。2019年10月15日，朱光兰等6人以顺达公司持有的雅雨林证字〔2005〕第9××6号《林权证》侵犯其1984年取得的雅林证0××9号《林权证》为由，向人民法院提起诉讼，请求依法撤销雅雨林证字〔2005〕第9××6号《林权证》。 原审认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。即只有认为被诉行政行为侵犯其合法权益时才能提起诉讼。本案中，朱光兰等6人诉称雨城区自规局于2005年9月23日向顺达公司颁发的雅雨林证字〔2005〕第9××6号《林权证》，侵害了王国华1984年取得的雅林证0××9号《林权证》的合法权益。但经原审法院查明，2008年进行了集体林权制度改革，原林权证权利人王国华取得的雅林证0××9号《林权证》已被申请重新登记，雅林证0××9号《林权证》已自然丧失法律效力，对其依据该林权证起诉要求撤销雅雨林证字〔2005〕第9××6号《林权证》已无诉的利益存在。其次，本案实质系林地权属争议，按照《中华人民共和国森林法》的相关规定应由人民政府依法处理，当事人对人民政府处理决定不服的可以依法向人民法院提起诉讼。据此，原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉》第六十九条第一款的规定，裁定驳回朱光兰等6人的起诉。本案案件受理费50元，予以退还朱光兰等6人。 朱光兰等6人上诉称，一审法院认定事实、适用法律错误，未对双方核心争议问题进行审理，请求：1.撤销四川省汉源县人民法院（2019）川1823行初58号行政裁定并依法改判；2.本案全部诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：1.2008年进行了集体林权制度改革的《林权登记申请表》与《林权勘察外业调查表》上的签字均非王国华本人签字，变更后的《林权证》也未送达朱光兰等6人，朱光兰等6人对此毫不知情。原审庭审中双方也未对该组证据举证质证，朱光兰等6人至今仍然享有合法权利，朱光兰等6人起诉要求撤销雅雨林证字〔2005〕第9××6号《林权证》诉的利益依然存在。2.四川省高级人民法院（2019）川行终473号行政裁定及《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款均规定行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。本案应由雨城区自规局作被告。3.顺达公司取得的《林权证》与朱光兰等6人持有的《林权证》范围有重合之处，被上诉人及原审第三人均认为两份《林权证》无重合之处，即使有重合之处，也已经通过《雨城区洛皇寺国营林场与南郊乡狮子村一社林地边界权属协定书》妥善解决，并未侵犯朱光兰等6人的合法权益。而《林权证》是否有重合之处、是否得到妥善解决、是否侵犯朱光兰等6人合法权益的核心问题，原审法院并没有解决。 雨城区自规局答辩称，原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本案属于林地权属争议纠纷，需要先向雨城区人民政府申请解决，朱光兰等6人的诉讼请求不能成立。 顺达公司陈述称，公司取得案涉林权是经拍卖所得，拍卖标的有展示，后面的路是拍卖后修建，通过林业局和村组干部现场确认的边界。 雨城区林业局陈述称，国家在1966年、1983年、2008年进行了三次林权改革，由村干部或者推荐代表进行，由村组发放林权证。第三次办证需要填写申请表、现场勘查表、附图、审核表等，林权证只有一本，乡政府的档案和档案局内容一致，存在档案局的档案是有法律效力的。雨城区林业局转让给顺达公司的是国有林地，手续合法，边界清晰，划分在公路两侧上下。 本院经审理查明的案件事实与原审法院认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点为：一、本案诉争纠纷是否属于权属争议，是否应当由政府通过确权方式处理。二、朱光兰等6人的原告主体资格问题。 关于争议焦点一。依照《林木林地权属争议处理办法》第二条的规定，林木林地权属争议，是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。具体来讲，可分为两大类情形：第一类，一般而言，在林木林地登记前，争议双方均没有林木林地的有效权属凭证，此时产生的有关林木林地所有权和使用权的争议当然属于林木林地权属争议。第二类，林木林地已经登记发证，林木林地的所有权和使用权已经依法予以确认，一方当事人仍以存在权属争议为由向林权争议处理机构提出的申请是否属于林木林地权属争议，则应当根据不同的情况区分。参照国土资源部办公厅发布的《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅〔2007〕60号）的规定，已经颁发权属证书且该凭证对林木林地权属、四至范围界定清楚明确的，不属于林木林地权属争议，无需进行林木林地权属争议处理。但是，以下情况可以认定为存在林木林地权属争议：一是仅有一方的权属凭证包含有争议地，但该凭证对争议地记载的四至不清楚；二是双方的权属凭证均包含有争议地，但凭证之间对争议地记载的四至存在重叠、交叉或者包含等情形。如果一方当事人认为另一方持有的林权证侵犯其林木林地权属，但又不属于前述两种特殊情形时，则其更为有效的救济途径应当是请求撤销对方林权证中侵犯其权利的部分，而非提出林木林地权属争议申请来寻求救济。 同时，依照《中华人民共和国物权法》第三十三条规定，因物权的归属、内容发生争议的，利害关系人可以请求确认权利。《不动产登记暂行条例》第二条规定，本条例所称不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。本条例所称不动产，是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。《林木林地权属争议处理办法》第十条规定，处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。第十三条规定，林权争议发生后，当事人应当主动、互谅、互让地协商解决。经协商依法达成协议的，当事人应当在协议书及附图上签字或者盖章，并报所在地林权争议处理机构备案；经协商不能达成协议的，按照本办法规定向林权争议处理机构申请处理。第二十二条规定，当事人对人民政府作出的林权争议处理决定不服的，可以依法提出申诉或者向人民法院提起诉讼。因此，行政登记是登记机构依法对权利归属或其他法定事项加以审查、记载和确认，并向社会宣告和公示的一种行政行为；行政确权则系对权属纠纷予以裁决的行政行为，属于行政裁决之列。前者起着官方证明和赋予公信的作用，后者具有授予权利、确定归属的法律后果。颁发林权证的行政登记行为，仅有公示、宣告作用，不具有行政确权功能，所涉当事人之间就林木林地权属存在争议的，应当依法通过调处程序予以解决。 结合本案诉争的情况看，虽然顺达公司主张2009年8月5日通过签订《雨城区洛皇寺国营林场与南郊乡狮子村一社林地边界权属协定书》，确定洛皇寺国营林场与雅安市雨城区南郊乡狮子村一社的林木林地边界权属，解决了范围重合问题，但朱光兰等6人主张己方所持有的雅林证0××9号《林权证》与顺达公司所持有的雅雨林证字〔2005〕第9××6号《林权证》在四至范围上存在冲突，己方部分林木林地被纳入了顺达公司的《林权证》范围，故本案诉争纠纷仍应当属于法律规定的林木林地权属争议之列，应当通过向政府申请调处、确权方式处理，而不是通过提起本案诉讼撤销《林权证》的方式处理。 关于争议焦点二。朱光兰等6人虽然否认在2008年集体林权制度改革中申请办理并领取新《林权证》的事实，但原林权证权利人王国华的林地已重新进行了登记是客观事实，依照《中华人民共和国物权法》第十四条的规定，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。因不动产登记行为本身就是基于政府公信力作出的行政行为，该行政行为一旦作出，非因法定原因不能随意更改。故在该登记事项未被依法撤销、变更之前，不应在本案中简单直接否定该登记事项的法律效力。故该重新登记行为依法产生不动产物权登记的法律效果，原雅林证0××9号《林权证》因新的不动产登记而自然丧失法律效力。朱光兰等6人以雅林证0××9号《林权证》作为权利基础直接提起本案诉讼，与被诉行政行为之间缺乏利害关系和诉的利益，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第（一）项的规定。至于雅林证0××9号《林权证》能否在林木林权权属争议程序中作为行政机关确定林木林地权属的依据，则需要依法在该程序中进行评价和判断。 综上所述，朱光兰等6人的上诉请求和理由不能成立，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  孙智勇 审判员  秦 华 审判员  刘 茉 二〇二〇年十二月二十四日 书记员  张雅范