河南省郑州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫01行终728号上诉人（原审原告）秦长福，男，1964年8月9日出生，汉族，住郑州市高新技术开发区。委托代理人江**星，郑州市中原区石佛镇法律服务所法律工作者。被上诉人（原审被告）郑州高新技术产业开发区梧桐办事处，住所地郑州高新技术产业开发区冬青街**。法定代表人赵庚阳，主任。出庭应诉行政机关负责人刘津铭，该办事处副主任。委托代理人常辉，河南腾耀律师事务所律师。被上诉人（原审被告）郑州高新区梧桐办事处秦庄村村民委员会，，住所地郑州高新技术产业开发区秦庄嘉园负责人秦焕民，村主任。委托代理人常辉，河南腾耀律师事务所律师。上诉人秦长福因诉郑州高新技术产业开发区梧桐办事处（以下简称“梧桐办事处”）、郑州高新区梧桐办事处秦庄村村民委员会（以下简称“秦庄村委会”）履行行政协议一案，不服河南省郑州高新技术产业开发区人民法院（2020）豫0191行初172号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。原审查明：2014年10月20日，被告秦庄村委会作为甲方、原告秦长福作为乙方、梧桐办事处秦庄村拆迁改造指挥部作为丙方签订《拆迁补偿回迁安置协议》一份，本案诉争的协议主要内容为：1.原告家庭共有4口人。过渡期内，过渡补助费每人每月600元、生活补贴每人每月200元。先期过渡费和生活补贴发放从签订协议之日起至2015年3月31日止共六个月，以后每半年发放一次，增减变化按补偿安置方案有关条款执行。过渡期原则上不超过36个月，如36个月内不能及时交付安置房，过渡费加倍发放。交房完成之日起再发放两个月的过渡费作为安置房装修期的过渡费用。2.原告家庭安置住宅用房总建筑面积为382.5平方米（含其母亲弓秀英90平方米安置房分给原告的22.5平方米）。上述协议签订后，2018年12月，原告新增家庭成员2人，系原告的外孙子和外孙女。《秦庄自然村关于改造拆迁补偿安置方案的通告（第3号）》第六条第（三）款第2项显示，过渡期间，政策内新生儿和新娶媳妇凭入户证明自次月起，开始享受每人每月600元的过渡补助费。2019年7月28日，秦庄村第一批安置房开始分配，在该批分配中原告家庭分得安置房295.8平方米，剩余86.7平方米尚未安置。原审另查明：2019年4月至2019年9月，秦庄村委会向原告家庭发放过渡补助费及生活补贴57000元；2019年10月至2020年3月，秦庄村委会按照原告家庭未分配的安置房面积比例向其发放过渡补助费及生活补贴11900元；2020年4月至2020年9月，秦庄村委会同样按照原告家庭未分配的安置房面积比例向其发放了过渡补助费及生活补贴11900元。原告认为已签订《拆迁补偿回迁安置协议》的原家庭人员可以按照上述比例发放过渡补助费及生活补贴，但新增人员未享受安置房待遇，不能按比例发放，故诉至一审法院。原审认为：关于梧桐办事处的被告主体资格问题。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”本案中，《拆迁补偿回迁安置协议》系被告秦庄村委会作为甲方、梧桐办事处秦庄村拆迁改造指挥部作为丙方与各村民签订的，根据上述规定，梧桐办事处秦庄村拆迁改造指挥部系由梧桐办事处组建并赋予其行政管理职能的机构，但因该拆迁改造指挥部不具有独立承担法律责任的能力，故当事人提起诉讼时，应以组建该机构的行政机关即梧桐办事处作为被告，故梧桐办事处作为本案被告主体适格。关于新增人员的过渡费及生活补贴是否可以按照未安置房屋的面积比例发放的问题。首先，过渡费是指政府在被拆迁人员的房屋被拆迁后，在过渡期内对可能发生的如租房等必要生活支出的一项补助性费用；因此，过渡费发放的时间起算点一般是从双方签订补偿协议、房屋腾空后开始至被拆迁人安置房分配完毕之日止。本案中，原告家庭在签订补偿协议后虽有新增人员，新增人员同属原告家庭的一分子，按照日常生活习惯，与原告原家庭成员共同居住生活。经庭审查明，秦庄村第一批安置房分配后，签订补偿协议的家庭已全部入住政府分配的安置房，因此，第一批安置房已可以基本满足原告家庭全部成员的居住需求，过渡费的历史使命已完成。对过渡期间，被拆迁家庭新增人员的过渡费补偿标准，目前各地并无统一明确的规定；因各地情况不一，原则上尊重被拆迁家庭所在地的村民委员会之自治意见。结合本案秦庄村委会对过渡期间“政策内新生儿和新娶媳妇同样享受每人每月600元过渡补助费”的政策，因该分配原则并未显失公平，故秦庄村委会按照原告家庭未分配的安置房面积比例向其发放过渡费及生活补贴的行为并无不当。因此，原告的诉讼请求，于法无据，一审法院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告秦长福的诉讼请求。案件受理费50元，由原告秦长福负担。秦长福不服提起上诉。上诉请求：1.依法撤销郑州高新技术产业开发区人民法院（2020）豫0191行初172号行政判决书，发回重审或者依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。2.本案的第一、二审诉讼费用全部由被上诉人承担。上诉的事实与理由：郑州高新技术产业开发区人民法院（2020）豫0191行初172号行政判决书认定事实不清，适用法律不当，应予纠正。一、事实认定方面。1.新增人口按《秦庄自然村关于改造拆迁补偿安置方案的通知（第3号）》第六条第三款第2项执行，政策内新生儿和新娶媳妇凭入户证明自次月起，开始享受每人每月600元的过渡费和200元的生活补助费，36个月以后，过渡费翻倍，为每人每月1200元，加生活补助费200元，共计1400元每人每月。此方案经过村民或村民代表研究通过，都认可。2.2019年7月秦庄第一批分房后，对全部所有人口包括新增人口按未分房比例发放过渡费，该方案未经村民或村民代表讨论、研究通过，这是本案的重点，法院判决依村民自治，这个不错，关键是村民自治没有通过该按未分房比例发放过渡费之方案，那么该方案就不能执行，原来拆迁安置方案也未有讲明拆迁后按未回迁面积比例发放过渡费，此属空白，应另讨论研究通过方案，未研究出台新方案，应按原方案执行。3.上诉人按朴素的思想请求，原人口分房按未分房比例发放过渡费可以理解，新增人口未有分房指标，应一直按原方案及协议执行，回迁完毕，再一次性发放两个月过渡费，也合情、合理、合法。4.上诉人在一审时新增加一份证据，即第一批分房后发放过渡费的公示，该公示也是按上诉人讲的第3点公示，即原有人口按未分房比例发放过渡费，新增人口按原标准(不按未分房比例)发放，这也充分说明上诉人的要求符合实际情况，但一审判决中未提此证据。5.第4点中提到的公示，公示几天后撤掉，后发放过渡费，全部按未分房比例发放，引起矛盾，产生纠纷是办事处、村委会的过错，应予改正。6.依法院判决和被上诉人答辩，讲第一批分房后，已满足拆迁家庭的生活居住需要，过渡费的历史使命已经完成，后面未讲，那不言而喻，即不用再发了，那么拆迁安置方案咋没有这一句，拆迁协议咋没有这一句，若有能通过吗？能拆迁吗？有方案、有协议，刚性的东西不执行，而凭想像去办理，是严重的错误。7.本案应查清按未分房的比例发放过渡费的方案有没有，谁通过的，咋通过的，没有，为什么如此执行。8.关于显示公平与否的问题。新增人口没有分房，通过的方案，又剥夺，这叫减损权益，相当于增加负担，怎么讲未显失公平。二、适用法律问题。履行行政协议，应依协议方案作为依据，未依协议（方案)为依据履行，应审查实际履行的依据是否合法，是否改变原协议方案，不能自由裁量。综上，原一审事实未查清，适用法律不当，导致本案根本错误，应予纠正。请二审查清事实后，正确适用法律，判决支持上诉人的上诉请求。被上诉人梧桐办事处辩称：一、被答辩人的上诉请求没有事实根据及法律依据。本案中，被答辩人秦长福与秦庄村委会签订的拆迁补偿回迁安置协议中涉及到的家庭人员为4人，秦庄村委会按照该村的拆迁安置方案及相关费用发放标准，对其家庭发放了过渡费及生活补贴，相应的发放数额均已汇入被答辩人的银行账户，其家庭4人口的过渡费及生活补贴并不存在任何拖欠、扣发。另，村委会按照该村每半年发放过渡费、生活补贴的时间节点及其家庭陆续增加人口数2人的情形（目前其家庭人口数共计6人），对其家庭的过渡费、生活补贴等费用均依法如实进行了发放，如：2019年4月—2019年9月过渡费及生活补贴发放过程中，其家庭人口为6人；2019年10月—2020年3月过渡费及生活补贴发放过程中，其家庭人口为6人，至今全村均已发放到2021年3月份。故，被答辩人家庭的相关费用均如实进行发放到位，该发放的事实均有据可查。需要向合议庭说明的情况是，一是适用于秦庄村整体拆迁改造的政策即《秦庄自然村关于改造拆迁补偿安置方案的通告》（第3号）第六条奖励及补助条款关于过渡补助费、生活补贴的规定中对过渡补助费、生活补贴的发放标准、时间做出了明确规定，并对新增加人员类别进行明确为政策内新生儿及新娶媳妇的入户，以及对新增加人员及转出人员的过渡补助费及生活补贴发放起至也做出了规定，且明确过渡补助费与生活补贴同时发放，每半年统一发放一次（该村发放上述费用的节点是本年10月份至次年3月份为一半年、4月份至9月份为一半年）；二是该第3号通告中规定的过渡补助费及生活补贴均是以家庭为单位进行统一发放的事实，并发放至每户家庭户主代表的银行账户中，一审中各被答辩人均已明确收到了上述费用，且答辩人举证的银行盖章的发放明细表及清单均予以了证实；三是被答辩人家庭的拆迁协议中确认的初始人口数是在2014年9月9日拆迁时按政策人均都能享受安置房90平方米及商业用房20平方米（实施集体管理与经营）的待遇，上述中已阐明新增加的人员只能为政策内新生儿及新娶媳妇，这必然与拆迁时享受安置房待遇的某个人员是直系家属，法理上及日常上均是生活在一起的家庭人员，不能进行割裂分类如谁有安置房、谁无安置房，各村民均应保持及传承家庭和睦的优良风俗；四是案涉拆迁协议并未约定新增人员应发放过渡补助费及生活补贴的条款，但村委会仍以保障本村村民在村改过程中的合法利益为出发点，结合了人要结婚生子的人之常情及从本村实际出发，对政策内新生儿及新娶媳妇凭入户证明自下月起开始享受过渡补助费及生活补贴，充分体现了村改项目造福群众的基本原则，也是群众在改造中受益的富民政策，这受到了广大村民的支持及拥护。自2019年7月底第一期安置房分配后，对分得安置房居住的家庭在2019年10月开始按照实际交房面积的情况进行过渡补助费及生活补贴的发放实情符合客观事实及村改项目政策的规定，且相应民事判决的精神予以了佐证，按未交房面积的比例计算被答辩人家庭的过渡补助费及生活补贴并未侵害到任何村民的实际利益，目前发放的标准是按照拆迁政策及本村实情进行的，这体现了村民利益均衡分配、亦体现了社会公共利益及国家利益的合理分配，截至目前上述费用均已发放到2021年3月份，将会在二期分房结束后予以停发，并完成秦庄村拆迁改造的全部工作。二、一审法院认定事实清楚，适用法律正确。答辩人认为新增人员即新生儿及新娶媳妇的过渡补助费及生活补贴在本案中与其所在家庭亲属之间的该类费用系统一整体，不因有无安置房份额而肆意片面的解释。一审法院对过渡费及生活补贴的意义解释及标准认定符合《郑州市城中村改造管理办法》、《郑州市人民政府关于合村并城的工作指导意见》的精神，对村民利益的分配和社会公共利益及国家利益之间进行均衡，并做出了客观及真实的评判，于法于理、张弛有度的法律释义使人信服。故，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，望二审法院依法予以维持。被上诉人秦庄村委会的答辩意见与梧桐办事处一致。本院二审经审理查明事实与一审查明的事实一致。二审另查明，《秦庄自然村关于改造拆迁补偿安置方案的通告（第3号）》第六条“奖励及补助”的第（三）款“过渡补助费”中规定“1.过渡补助费：……2.过渡补助费的增减：过渡期间，政策内新生儿和新娶媳妇凭入户证明自次月起，开始享受每人每月600元的过渡补助费；户口迁出或去世人员，自户口迁出或销户之日起，下次过渡费补助费不再发放。”二审诉讼中，各方均认可全村被拆迁村民涉及政策内新生儿和新娶媳妇等新增人口的均是按照该拆迁户尚未安置房屋的面积比例发放过渡补助费和生活补贴。另上诉人一审中提交的2015年5月6日秦庄村两委会《会议记录》载明：经秦庄村两委集体会议研究决定：1.在第八届村两委三年任期内，正常新生儿、新娶媳妇可以正常回迁，享受一切村民待遇，但违反计划生育和在异地享受过拆迁待遇的除外。拆迁待遇参照其它各村。2.因拆迁期间正常户口回迁而未入上户的，自入上户口之日次月开始享受发放并补发之前应该享受的过渡费等。本院认为：本案争议的焦点是上诉人诉请判令被上诉人继续履行《拆迁补偿回迁安置协议》，增补新增人口的过渡补助费和生活补贴（自2019年7月至房屋实际安置完毕之日止）的诉讼请求能否成立。其问题实质在于政策内新生儿和新娶媳妇等新增人口的过渡补助费和生活补贴在被上诉人已经安置上诉人家庭部分面积安置房的情况下，是仍按照超过36个月过渡期后每人每月1400元（包括1200元过渡费和200元生活补贴）的标准发放，还是按照尚未安置房屋的面积比例发放。对此，涉案《拆迁补偿回迁安置协议》中仅规定过渡补助费和生活补贴“增减变化按补偿安置方案有关条款执行”。而《秦庄自然村关于改造拆迁补偿安置方案的通告（第3号）》第六条“奖励及补助”的第（三）款“过渡补助费”中规定“1.过渡补助费：……2.过渡补助费的增减：过渡期间，政策内新生儿和新娶媳妇凭入户证明自次月起，开始享受每人每月600元的过渡补助费；户口迁出或去世人员，自户口迁出或销户之日起，下次过渡费补助费不再发放。”可见，对于政策内新生儿和新娶媳妇等新增人口的过渡补助费（含生活补贴）是属于《秦庄自然村关于改造拆迁补偿安置方案的通告（第3号）》规定的“过渡补助费的增减”条款，在没有拆迁补偿安置政策和《拆迁补偿回迁安置协议》的特别约定的情况下，对于“过渡补助费的增减”部分的发放规则，应当同原有安置人口的“过渡补助费”发放规则一致。而该村原有安置人口应得安置房面积获得部分安置后的过渡补助费（含生活补贴）是按照剩余尚未分配安置房面积比例发放，上诉人对此并无异议，却对因新增人口而产生的过渡补助费的增加部分的发放标准提出异议，其所提异议既缺乏拆迁补偿安置政策基础，也缺乏协议基础。另上诉人称其一审中提交的2015年5月6日秦庄村两委会《会议记录》可以支持其主张，但是该《会议记录》形成时间远早于2019年7月秦庄村第一批安置房分配时间，且决议内容仅是“正常新生儿、新娶媳妇可以正常回迁，享受一切村民待遇，但违反计划生育和在异地享受过拆迁待遇的除外。拆迁待遇参照其它各村。”“因拆迁期间正常户口回迁而未入上户的，自入上户口之日次月开始享受发放并补发之前应该享受的过渡费”，并不涉及被安置村民部分安置房面积获得安置后如何支付过渡补助费（含生活补贴）以及新增人口如何支付过渡补助费（含生活补贴）问题，因此，该证据并不能支持上诉人的主张。另就过渡补助费（含生活补贴）的本质而言，系因政府征迁村民房屋，为了解决村民获得安置房之前的居住生活问题，实现被征迁村民的平稳过渡，在不能提供临时过渡周转用房的情况下，为弥补村民过渡期间的临时安置租房损失，向被征迁村民支付一定的费用。根据郑州市城中村改造的政策，如果政府能够提供临时过渡周转用房，就不存在向被征迁村民支付过渡补助费（含生活补贴）的问题。因此，根据郑州市城中村改造的通行做法，在被征迁村民已经获得部分面积安置房，能够解决其居住生活问题的情况下，通常已分配安置房面积对应比例的过渡补助费（含生活补贴）就不再发放，这也符合公平原则。因原安置人口和新增人口的过渡补助费（含生活补贴）是一体计算和发放的，均是为了解决上述人员的临时过渡居住问题，且常理上不论新生婴儿还是新娶媳妇也均是与原安置人口共同居住生活的，因此在原安置人口已经获得部分安置房面积并已经解决居住生活问题的情况下，针对新增人口不考虑其家庭户已经获得部分安置房的情况仍全额发放，有违“损益相抵原则”，有失公允。除非事先出台的拆迁补偿安置方案及政策，或者被上诉人出台的针对新增人口过渡补助费（含生活补贴）发放的新政策是如此规定的，然而本案中均非如此。且秦庄村涉及所有新增人口的过渡补助费（含生活补贴）均是按照尚未分配安置房面积比例发放的，如果仅对上诉人全额发放，会破坏拆迁过渡政策执行的统一性和公平性，造成对其他新增人口的不公平。综上，上诉人的主张缺乏协议基础，也缺乏拆迁安置补偿过渡政策的基础，其上诉请求本院不予支持。一审判决结果正确，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人秦长福负担。本判决为终审判决。审判长  吕家祥审判员  崔航微审判员  王 冰审判员  郭凤彩审判员  姚付良二〇二〇年十二月十八日书记员  董胜男