河南省焦作市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫08行终274号上诉人(原审原告)陈占国，男，汉族，1968年7月19日出生，住温县。委托代理人董二妮，女，汉族，1967年3月1日出生，住温县。委托代理人焦健，北京市京师律师事务所律师。被上诉人(原审被告)温县赵堡镇人民政府。住所地：温县赵堡镇赵堡村大街。法定代表人刘虎臣，镇长。委托代理人薛宇，赵堡镇党政办副主任。委托代理人赵成钰，河南豫星律师事务所律师。上诉人陈占国因行政协议一案，不服河南省温县人民法院（2020）豫0825行初30号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人陈占国及其委托代理人董二妮、焦健，被上诉人温县赵堡镇人民政府委托代理人薛宇、赵成钰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：原告系陈占国温县赵堡镇辛堂村村民，在太极镇棚户区改造一期项目实施过程中，原告与被告温县赵堡镇人民政府签订了X6—37《太极镇棚户区改造房屋搬迁补偿安置协议》，原告将房屋内一切财产腾出，原告房屋于2019年10月份被拆除。原告同意被告温县赵堡镇人民政府补偿条件，在选房并接受补偿款后又以与被告温县赵堡镇人民政府签订协议系非自愿签订为由提起行政诉讼，要求确认所签订协议无效。原审法院认为：《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效”。关于被告的行政主体资格问题，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第三款规定“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。”本案中，被告温县赵堡镇人民政府根据温县人民政府温政［2018］22号文件安排，作为该项目的征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，有权与原告签订安置协议的。因此，原告诉请确认涉案安置协议无效不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定。另一方面，原告与被告签订安置协议也不存在《中华人民共和国合同法》第五十二条关于合同无效的法定情形。原告陈占国对安置补偿协议，及安置补偿方案涉及的主要内容完全知悉，且原告在签订协议后与被告进行了房屋补偿款结算和选房登记，原告也已腾空了房屋，将房屋交出，相关安置补偿款项已经打入原告账户。故原告以自己的事实证明，其认可与被告签订的协议，原告亦没有确实、充分的证据证明其受欺诈、胁迫的事实。综上，原告请求确认其与被告所签的《太极镇棚户区改造房屋搬迁补偿安置协议》无效的理由不能成立，法院不予支持。据此，被告与原告签订的《太极镇棚户区改造房屋搬迁补偿安置协议》合法有效，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告陈占国的诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告陈占国负担。上诉人陈占国不服，上诉请求：依法撤销河南省温县人民法院作出的（2020）豫0825行初30号行政判决书并依法改判。事实和理由：一、一审法院认定事实不清，适用法律错误，被上诉人没有法定授权、不具有实施征地拆迁工作的法定职责，判决驳回上诉人的诉讼请求明显不当。《土地管理法》第四十七条规定，国家征收土地的，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施，县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用、保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用人就补偿安置等签订协议。《土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收补偿安置方案报市县人民政府批准后，由市县人民政府土地行政主管部门实施。县级以上政府以及市县人民政府土地行政主管部门是征收补偿安置方案的实施主体，而温县人民政府作出的温政（2018）22号关于印发《温县太极镇棚户区改造一期项目征收补偿安置方案的通知》，其效力不属于法律法规，该文件无权将县级人民政府的行政职权赋予给被上诉人。被上诉人非法定实施征收主体，无权实施征地拆迁工作，无权与上诉人签订补充安置协议。二、上诉人签订案涉协议是被迫在空白协议上签字，协议的签订并非上诉人真实意思表示。《民法总则》第一百四十三条规定了民事法律行为生效的条件，具备下列条件的民事法律行为有效：（一）行为人具有相应的民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗。本案中，案涉协议在签订前，被上诉人对上诉人家围堵拦截，从早上到晚上多日，并从身边的亲戚入手，干涉其正常的生产生活，使得上诉人产生恐惧、害怕心理，上诉人违背自己的真实意思表示，在深夜被迫签订了空白协议，补偿内容为事后填充，并且未及时给与上诉人案涉协议的原件。上诉人是在强拆诉讼程序中，被上诉人为了证明自己拆除程序合法而提交的证据中获知案涉协议；并且协议中补偿数额较低，不能保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障，违背了《土地管理法》规定的土地征收补偿的基本原则，违反了法定的协议签订程序。三、人民法院应当对案涉协议进行全面审理，不论该协议是无效的、可撤销的，或是部分可撤销的；同时，法院不应以程序性审理回避实体审理，应当对本案进行实体处理，以保障上诉人的合法权益。行政协议如何进行审理这一问题，目前我国司法实践中存在不统一的情况。哪些协议是无效的，哪些协议是可撤销的并没有十分统一的标准，法院应坚持实体处理为先，程序性处理在后。首先，案涉协议属于行政协议无效的情形。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”；《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释（2019）17号）第十一条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职责、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应的法定职责进行合法性审查”；第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效”。案涉行政协议签订主体为镇政府级别，主体资格不适格，属于《行政诉讼法》第七十五条规定的无效情形，应当确认无效。其次，无论案涉协议属于可撤销的或者是无效的情形，人民法院都应当进行全面审理，并作出相应判决。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释（2018）1号）第九十四条规定：“公民、法人或者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决。公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求”，上述法规规定了人民法院对行政行为应进行全面审理的原则。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；……（六）明显不当的”；《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释（2019）17号）第十四条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形请求撤销的，人民法院经审理符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议”。本案，被上诉人逼迫上诉人签订空白协议明显不是上诉人的真实意思表示，没有法律依据，违反了法定程序，其协议内容明显不当，法院应该进行全面审理，以维护上诉人的合法权益。综上所述，一审判决事实认定不清，适用法律错误，程序违法，依法应予撤销，现上诉人依据《行政诉讼法》相关规定提起上诉，请贵院依法查明案件事实，依法支持上诉人的上诉请求。被上诉人温县赵堡镇人民政府辩称，一审判决事实清楚，法律适用正确，程序合法正当，上诉人的上诉理由均不能成立，应予维持一审判决。第一、赵堡镇人民政府是根据温县人民政府温政【2018】22号文件的安排，作为该项目的征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作，因此，赵堡镇政府是有权与原告签订安置协议的。第二、该协议合法有效，是双方真实意思表示。上诉人及其家庭成员是自愿签订了具有法律效力的安置补偿协议、临时过渡协议、房屋腾空移交确认单、承诺书等，上诉人也已自愿腾空了房屋内的一切财产，将房屋交出，根本不存在上诉人诉称的是在多次威胁、恐吓的情况下签订的协议。且在一审中，上诉人也未提交证据证明在协议签订的过程中受到被上诉人的威胁、恐吓。现在，双方都已按照协议约定履行了协议，赵堡镇政府已经向上诉人支付了补偿款，上诉人的生活也得到妥善安置，上诉人也按约腾清了房屋，这也充分说明了原被告之间是自愿签订的安置协议。第三、本案被诉《安置补偿协议》属于行政协议。行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，是双方当事人的合意结果，体现了当事人对自身权利的处分，因此兼具行政性和合同性。对行政协议效力的审查，既要以《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于确认行政行为无效的规定为基础，同时也要适用《中华人民共和国合同法》第五十二条关于认定合同无效的规定，在依法行政原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间进行利益衡量。只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效。否则应当认可行政协议的效力。动辄将双方经磋商达成合一的行政协议退回原点，既阻碍行政协议功能的发挥，也有悖于行政协议当事人权利义务的及时有效实现。本案被诉《安置补偿协议》系双方自愿签订，且已经实际履行完毕，其内容并不存在前述法律规定的重大明显违法，损害国家利益、公共利益或他人合法权益等无效情形，原审法院驳回关于确认无效的诉讼请求并无不当。综上，请求法庭依法驳回上诉人诉讼请求，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院予以确认。本院认为，首先，关于上诉人陈占国称被上诉人不具有实施征地拆迁工作法定职责的问题。2018年8月26日，温县人民政府发布温政〔2018〕22号《关于印发温县太极镇棚户区改造一期项目征收补偿安置方案的通知》，根据该方案，温县太极镇棚户区改造一期项目征收范围为赵堡镇陈家沟环村路东线以西、常阳路以北、东沟祖祠以东、中华太极馆以南区域内的土地、房屋及地上附着物（辛堂村、陈新庄范围）；征收部门为温县国土资源局，征收实施单位为温县赵堡镇人民政府。被上诉人温县赵堡镇人民政府作为该项目的征收实施单位，其与上诉人陈占国签订补偿安置协议并不违反法律规定。上诉人陈占国该上诉理由不能成立。其次，关于上诉人陈占国称签订行政协议不是其意思真实表示，是受胁迫、欺诈签订的问题。上诉人陈占国所提交证据无法证明该主张。同时，结合上诉人陈占国进行房屋补偿款结算、选房登记、腾空房屋将房屋交出等事实，一审认定没有确实充分证据证明陈占国受欺诈、胁迫并无不当，本院予以确认。上诉人陈占国该上诉理由不能成立。一审认定事实清楚，处理结果正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审案件受理费50元，由上诉人陈占国负担。本判决为终审判决。审判长  贾文宇审判员  王 森审判员  武丽娟二〇二〇年十二月八日书记员  左梦娇