南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）赣71行终590号 上诉人（原审原告）戴小玉，女，1964年2月29日出生，汉族，住江西省南昌市。 被上诉人（原审被告）南昌市西湖区人民政府，住所地南昌市西湖区抚生路**。 法定代表人黄小燕，该区区长。 委托代理人吴庆昌，江西朗秋律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南昌市西湖区城市管理局，住，住所地南昌市西湖区抚生路**/div> 法定代表人喻水洪，该局局长。 委托代理人刘省辉，江西朗秋律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南昌市西湖区桃花镇人民政府，住所地，住所地南昌市西湖区桃花路**iv> 法定代表人郑涛，该镇镇长。 委托代理人杨强，江西朗秋律师事务所律师。 上诉人戴小玉与南昌市西湖区人民政府（以下简称西湖区政府）、南昌市西湖区城市管理局（以下简称西湖区城管局）、南昌市西湖区桃花镇人民政府（以下简称桃花镇政府）行政强制一案，不服南昌铁路运输法院（2020）赣7101行初709号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告系南昌市西湖区灌婴路红苗小区******房屋的所有人。西湖区城管局经调查，该房屋在未取得建设工程规划许可证的情况下，于2000年10月左右擅自搭建而成。2019年8月16日，西湖区城管局对原告作出（西）城管限拆字﹝2019﹞6510004号《限期拆除违法建筑决定书》（以下简称限拆决定书），认定原告的该房屋属违法建筑，限期原告自行拆除，告知了原告申请行政复议和提起行政诉讼的权利。原告在法定限期内，未申请行政复议和提起行政诉讼，也未自行拆除。2020年2月26日，西湖区政府责成西湖区城管局对该违法建筑作出强制拆除决定并依法予以强制拆除。西湖区城管局于2020年2月28日，作出（西）城管强催字﹝2020﹞6510004号《强制拆除事先催告书》（以下简称催告书），催告原告在催告书送达之日起十日内自行拆除违法建筑。2020年3月10日，西湖区城管局作出（西）城管强拆字﹝2020﹞6510004号《强制拆除决定书》（以下简称强拆决定书），并于同日公告，将对原告的违法建筑依法强制拆除。催告书与强拆决定书均依法送达原告。2020年5月13日，西湖区城管局对原告的案涉房屋进行强制拆除。原告不服，诉至法院，请求确认被告强制拆除原告房屋的行政行为违法。 原审法院认为，根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的规定》（国发﹝2002﹞17号）《南昌市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》的规定，西湖区城管局具有行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权。 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，作出行政行为的行政机关是被告；两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称《城乡规划法》）第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。本案中，原告的诉讼请求为确认强制拆除房屋行为违法。根据查明的事实，西湖区城管局根据西湖区政府的责成对原告的案涉房屋下发限拆决定，并对原告案涉房屋实施拆除。西湖区城管局具体组织实施强制拆除行为，是本案的适格被告。西湖区政府作为西湖区城管局的同级人民政府，同时又是作出责成决定的机关，其有关领导及工作人员在拆除现场，只是起到组织、协调、督促的作用。原告的案涉房屋在桃花镇政府的行政管辖范围内，其有关领导及工作人员在拆除现场，只是起到配合、协助的作用。原告提供的证据不足以证明西湖区政府、桃花镇政府与西湖区城管局共同实施了强拆原告房屋的行为，原告将西湖区政府、桃花镇政府列为共同被告，缺乏事实根据。 根据《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）第三十四条、三十五条、三十六条、三十七条、三十八条、四十四条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依法强制执行。行政机关作出强制执行决定前，应当催告当事人履行义务，告知当事人享有陈述权、申辩权，充分听取当事人的意见。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，西湖区城管局依法作出限拆决定，告知原告享有申请行政复议或提起行政诉讼的权利。履行了催告程序，告知原告享有陈述权、申辩权。经西湖区政府责成，作出强拆决定，告知了原告救济途径。催告书、强拆决定书均依法送达原告。由于原告没有履行自行拆除违法建筑的义务，西湖区城管局强拆前履行了公告程序，并根据《行政强制法》第四十四条的规定，强制拆除原告的案涉房屋，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告诉称，其已启动行政复议程序，被告在复议期限内就强制拆除原告的房屋，违反法定程序。根据《行政强制法》第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除的执行程序的特别规定，行政相对人在法定期限内对限拆决定既不申请行政复议或提起行政诉讼，又不自行拆除违法建筑，行政机关可依法作出行政强拆决定，并依法实施强制拆除。行政相对人对强拆决定不服，申请行政复议或提起行政诉讼，不影响行政强制执行程序的进行。西湖区政府是否应当对原告的案涉房屋作出征收决定，以及如何补偿，不是本案审理的范围。综上，原告的诉讼请求，法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，判决：一、驳回原告戴小玉对南昌市西湖区人民政府、南昌市西湖区桃花镇人民政府的起诉；二、驳回原告戴小玉依法确认南昌市西湖区城市管理局强制拆除其房屋的行政行为违法的诉讼请求。 上诉人戴小玉不服原审判决，上诉称，一、一审判决认定事实不清，被上诉人的处罚和强制无事实和法律依据。1．上诉人通过购买方式取得案涉房屋的所有权，并办理了相应房屋产权证，在上诉人的房屋所有权证未经法定程序且有法定事由被撤销或注销的前提下，当然合法有效。且上诉人已经存续了长达20多年的时间，故本案不存在实施处罚和强制的前提；2．被上诉人主张案涉房屋所占的土地系集体土地，则根据《城乡规划法》应当申请乡村建设规划许可证而非建设工程规划许可证，故被上诉人主张上诉人存在违法的事实根据不能成立；3．依据《城乡规划法》相关规定，执法机关应当处罚的是建设者而非善意购买者。且，被上诉人主张的建设工程规划许可证也并非房屋购买者可以持有的证件。二、强拆行为程序违法。1．依据《行政强制法》相关规定，对执法文件的送达应当是直接送达，在直接送达不能的前提下才进行符合法律规定的其他方式的送达。上诉人很早就不在案涉楼房处居住，执法机关从未进行过直接送达，很明显程序违法；2．被上诉人并未提供作出强制拆除的书面材料，在强拆前也未发出公告。且，上诉人针对强拆决定已依法提起行政复议和诉讼。三、上诉人在一审中提供了证据材料以证明是三被上诉人联合组织实施了强制拆除行为，一审判决片面认定是单方行为属认定事实不清。综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院：1．撤销南昌铁路运输法院（2020）赣7101行初709号行政判决，查明事实并依法改判或发回重审；2．本案诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人西湖区政府辩称，答辩人并非作出本案行政行为的主体，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。1．案涉房屋坐落于西湖区城管局行政执法范围，且根据一审查明，案涉房屋因属违法建筑经法定程序认定后最终由西湖区城管局强制拆除。据此，被答辩人以答辩人为被告提起此案诉讼，所诉主体不适格；2．被答辩人仅主张答辩人的有关领导及工作人员都在拆除现场，但并未提供充分证据证明案涉房屋系答辩人实施或联合实施被诉强制拆除行为。故，被答辩人以答辩人为被告，提起本案诉讼缺乏相应事实根据，其起诉不符合法定条件。综上，答辩人并非作出本案被诉行政行为的主体，一审判决事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。 被上诉人西湖区城管局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，答辩人作出强制拆除行为所依据的事实清楚、适用法律正确，执法程序正当。1．根据《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚工作的规定》及《南昌市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》的规定，答辩人系南昌市西湖区行政执法主体，案涉房屋坐落于答辩人行政执法范围，答辩人作出被诉行政行为属履行相应职责。且，案涉房屋不属于乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设，答辩人认定案涉房屋系未取得建设工程规划许可证的情况下建设属认定事实清楚，符合法律规定；2．根据《行政强制法》相关规定，答辩人已于限拆决定书中告知被答辩人享有复议和诉讼的权利，但被答辩人在无正当理由既未履行自行拆除，又未提出复议和诉讼的情形下，经西湖区政府依法责成采取强制拆除后，答辩人按规定进行公告并下达强拆决定书后将案涉房屋强制拆除。被告作出被诉行政行为适用法律正确，程序合法正当；3．根据《全国人大法工委对关于违反规划许可、工程建设强制性标准、涉及违法行为追诉时效有关问题的意见》及《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，涉案违法建筑物其违法状态仍然持续，答辩人有权按照相关规定进行立案查处和行政处罚，并不存在超过两年处罚期限的情形。被答辩人作为违法建筑的买受人，是违法建筑的现有使用人、受益人，答辩人以其作为行政处罚相对人，对其依法送达相关法律文书并责令其限期拆除并无不当。且，采用留置送达并发送短信的方式予以告知并不违反法律规定，答辩人作出强制拆除决定适用法律正确且并无不当；4．涉案强制拆除行为已依法遵循法定程序并采取了适当方式，在拆除过程中已尽到了合理的注意义务。综上，答辩人作出的强制拆除行为，事实清楚，适用法律正确，请求二审法院驳回被答辩人诉讼请求，维持原判。 被上诉人桃花镇政府辩称，答辩人并非作出本案行政行为的主体，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。1．案涉房屋坐落于西湖区城管局行政执法范围，且根据一审查明，案涉房屋因属违法建筑经法定程序认定后最终由西湖区城管局强制拆除。据此，被答辩人以答辩人为被告提起此案诉讼，所诉主体不适格；2．被答辩人仅主张答辩人的有关领导及工作人员都在拆除现场，但并未提供充分证据证明案涉房屋系答辩人实施或联合实施被诉强制拆除行为。故，被答辩人以答辩人为被告，提起本案诉讼缺乏相应事实根据，其起诉不符合法定条件。综上，答辩人并非作出本案被诉行政行为的主体，一审判决事实清楚、适用法律正确，依法应予维持。 本院审理查明的事实与原审法院认定的事实一致，本院予以确认。 另查明，上诉人戴小玉于2020年3月12日就强拆决定书向南昌市人民政府申请行政复议，南昌市人民政府于2020年3月23日受理该申请。 本院认为，《城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第四十一条第一款规定：“在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。”本案中，案涉房屋不属于乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设，按上述规定应当申请办理建设工程规划许可证，案涉房屋系在未取得建设工程规划许可证的情况下擅自建设而成。上诉人诉称其通过购买取得案涉房屋且一直居住在该房屋内并不影响案涉房屋系违法建筑的认定。朝阳农场不是法定的不动产登记机关，其颁发的房屋产权证不具有法律效力，故上诉人所有的《南昌市朝阳农场全集资房屋产权证》不能作为证明案涉房屋合法的凭证。故，上诉人主张案涉房屋系合法建筑无事实和法律依据，本院不予支持。 根据《南昌市城市管理相对集中行政处罚权实施办法》规定，西湖区城管局具有行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，对违反城市规划管理规定的违法行为进行行政处罚。本案中，西湖区城管局对案涉房屋下发限拆决定，并对案涉房屋实施拆除，是本案的适格被告。上诉人并未提供充分证据证明西湖区政府和桃花镇政府是案涉房屋强拆的主体，仅以西湖区政府和桃花镇政府的相关领导和工作人员都在拆除现场为由主张西湖区政府和桃花镇政府均为适格被告，缺乏事实根据。 西湖区城管局于2019年8月16日作出的限拆决定书明确告知上诉人可在收到决定书之日起60日内提起行政复议或六个月内提起行政诉讼，但上诉人并未在法定期限内就限拆决定书提起行政复议。后上诉人于2020年3月12日就强拆决定书提起行政复议，并不影响行政强制执行程序的进行。 《行政强制法》第三十八条规定：“催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。”《中华人民共和国民事诉讼法》第八十五条至第九十二条规定了直接送达、留置送达、电子送达、委托及邮寄送达、转交送达、公告送达等送达方式。据此，西湖区城管局采用留置方式送达限期拆除决定、催告书、强制拆除决定等文书，拍摄了送达现场照片，并发送短信告知上诉人，并未违反法律规定，程序合法。 根据《行政强制法》相关规定，对于违法建筑，行政机关在依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关经公告、催告，可以作出强制执行决定。本案中，西湖区城管局经过调查、下令责令改正、限期拆除决定、限期拆除公告、强制拆除事先催告、强制拆除决定等程序，多次向上诉人下达有关文书进行告知和催告，上诉人在规定期限内未自行拆除案涉建筑，亦未提起行政复议或行政诉讼。西湖区城管局经公告后，强制拆除案涉房屋，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 综上，被上诉人西湖区城管局强制拆除行为事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人戴小玉负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  项 伟 审 判 员  柳雨青 审 判 员  陈 榕 二〇二〇年十二月二十四日 法官助理  戴 薇 书 记 员  刘世莹