辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终229号上诉人（一审原告）：营口港城房地产开发有限公司，住所地营口市鲅鱼圈区疏港路北侧。法定代表人：赵成邦，该公司经理。委托诉讼代理人：姜再明，男，1956年10月4日出生，汉族，该公司员工，住营口市鲅鱼圈区。委托诉讼代理人：李晓岚，辽宁长弓律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：营口市鲅鱼圈区人民政府，住所地鲅鱼圈区日月大道**。法定代表人：孟鑫，该区政府区长。委托诉讼代理人：夏吉峰，该区司法局工作人员。委托诉讼代理人：曲武昌，辽宁睿智律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：营口市自然资源局，住所地营口市站**辽河大街**。法定代表人：赵龙，该局局长。委托诉讼代理人：田增宇，该局工作人员。委托诉讼代理人：马世龙，辽宁华君律师事务所营口分所律师。被上诉人（一审被告）：营口市鲅鱼圈区住房与城乡规划建设局，住所地，住所地鲅鱼圈区日月大道**iv>营口港城房地产开发有限公司（以下简称港城公司）诉营口市鲅鱼圈区人民政府（以下简称鲅鱼圈区政府）、营口市国土资源局鲅鱼圈区分局、营口市经济技术开发区规划建设局土地征收补偿一案，营口市中级人民法院于2011年12月26日作出（2011）营行初字第9号行政裁定，驳回港城公司起诉。港城公司不服提起上诉，本院于2012年7月16日作出（2012）辽行终字第35号行政裁定，指令营口市中级人民法院对本案继续审理。营口市中级人民法院于2013年7月18日作出（2012）营行初字第00048号行政裁定，驳回港城公司起诉。港城公司不服提起上诉，本院于2013年12月16日作出（2013）辽行终字第00180号行政裁定，指令营口市中级人民法院对本案继续审理。营口市中级人民法院于2019年8月6日作出（2014）营行初字第70号行政判决，港城公司不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院查明，1993年10月14日，营口市邮电局取得位于鲅鱼圈区××办事处××40038.38平方米的土地使用权，办理了土地使用权证，土地使用证上标注使用期限为“长期”。2002年9月19日营口市邮政局作为转让方与受让方的港城公司签订《国有土地使用权转让合同》，该合同载明：转让土地面积为40038.38平方米，年限为41年，土地转让金1400000元。港城公司使用该土地，但未办理土地权属变更登记手续。港城公司认为2004年11月，鲅鱼圈区政府与当地土地、规划部门对案涉土地实施了征收行为，该土地被鞍山钢铁公司开发建设实际占用。营口市邮政局委托姜再明提出过该地补偿的请求。在审理过程中，被告营口市国土资源局鲅鱼圈区分局的行政职权由营口市自然资源局行使，被告营口经济技术开发区规划建设局更名为营口市鲅鱼圈区住房与城乡规划建设局。一审法院认为，营口市邮电局于1993年10月14日是通过政府划拨方式取得案涉土地的使用权，至2002年9月20日与港城公司签订《国有土地使用权转让合同》时，一直未变更土地为划拨性质的事实清楚，应予确认。《中华人民共和国城市房地产管理法》第四十条的规定，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当报有批准权的人民政府审批，准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。本案中，港城公司与营口市邮政局签订的《国有土地使用权转让合同》未经过有批准权的人民政府正式审批，港城公司也未依法缴纳土地出让金，案涉土地未办理土地使用权变更登记，故港城公司与营口市邮政局签订的《国有土地使用权转让合同》无效，港城公司请求被告给付土地征收补偿款因其与该地没有法律上的利害关系，其诉讼请求没有事实依据。港城公司的诉讼请求一审法院不予支持。经一审法院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决：驳回港城公司的诉讼请求。案件受理费50元由港城公司承担。港城公司上诉称，一、一审判决认定案涉土地使用权为划拨土地严重缺乏证据证明，认定案件基本事实错误，判决错误。二、一审判决对于上诉人与邮电局签订的《国有土地使用权转让合同》认定无效，缺乏证据证明，适用法律错误，一审判决错误。三、上诉人有权提起本案诉讼。1992年，原营口市邮电局投入几百万资金为鲅鱼圈区安装通信设备，1993年经营口市人民政府批准征用案涉土地，营口市邮电局又支付了土地补偿费、安置补助费等1347445元，并取得案涉土地国有土地使用权证。案涉土地为原营口市邮电局有偿取得，属于出让土地。2002年，港城公司与变更后的营口市邮政局在鲅鱼圈区国土局签订案涉《国有土地使用权转让合同》并办理转让手续，该土地转让手续已为原土地局各级领导批复同意，但在办理更名手续时，案涉土地被鞍钢集团占用。被上诉人的行为侵犯上诉人的合法权益，港城公司有权提起诉讼。综上，请求：撤销一审判决，依法改判三被上诉人对港城公司具有使用权的47634平方米土地按照每平方米288元进行征收补偿共计13718592元，或者无偿划拨47634平方米工业用地由港城公司使用。一、二审诉讼费用由三被上诉人承担。鲅鱼圈区政府答辩称，一、营口市邮电局对争议土地仅有划拨土地使用权，直到与上诉人签定转让合同时该土地仍为划拨用地，该土地不经政府批准、不补交相关费用是不能转让的。二、上诉人与营口市邮电局的转让协议没有经过政府批准，没有法律效力。三、且不论营口市邮电局土地性质，上诉人与营口市邮电局的合同也没有实际履行完毕，上诉人并没有实际取得该地块的土地使用权。四、上诉人没有取得该土地的使用权，对该土地不享有任何权利，上诉人至今还是持营口市邮电局的土地证来主张权利就说明了此点事实。五、上诉人无权以土地使用权人的身份要求进行征收补偿。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。营口市自然资源局答辩称，同意一审判决。另外，2019年7月26日，营口市人民政府批复同意我单位《关于将市级土地管理权限授权鲅鱼圈区政府行使的报告》，根据该批复，市级土地管理权限已经授权给鲅鱼圈区政府，同时由鲅鱼圈区政府承担相应的法律责任，我单位已非本案适格被告。营口市鲅鱼圈区住房与城乡规划建设局未向本院提交书面答辩意见。本院认为，各方对于案涉土地已经被他人占用的事实没有争议，但对于以下事实仍存争议。一、关于案涉土地性质。港城公司主张，营口市邮电局因花费数百万元为鲅鱼圈区架设通信设备及引进一万门程控电话，并支付了征地补偿费、地上物、地上物补偿费助费等，应视为支付了土地出让金，因而取得的是出让性质的国有土地使用权。另外，时任区领导、土地局领导出具的情况说明以及2003年8月20日区土地管理局出具的情况说明也可以证明案涉土地为出让土地；鲅鱼圈区政府主张该地为划拨土地，依据为营口市邮电局土地证上记载的使用期限为“长期”。一审判决对该节事实未予查明，直接认定营口市邮电局通过划拨方式取得案涉土地使用权，属于认定事实不清。二、关于营口市邮政局与港城公司之间签订的《国有土地使用权转让合同》效力问题。该合同为营口市邮政局与港城公司之间签订，本案为行政诉讼，即使双方之间的转让行为未经批准，土地使用权未予变更，对于该合同效力亦不属于本案审查范围。一审判决对该合同效力认定不当，本院应予纠正。三、关于被补偿主体。港城公司主张因与营口市邮政局签订了《国有土地使用权转让合同》并已经按照合同约定支付了对价，其应作为案涉土地权利主体。鲅鱼圈区政府主张案涉土地仍登记在营口市邮电局名下，但因案涉土地性质为划拨，即使征收亦不应对营口市邮电局予以补偿。对于案涉土地，原营口市邮政局是何态度？若其认可与港城公司之间的《国有土地使用权转让合同》效力并认为已经履行完毕，港城公司按照合同约定已经土地使用权转让金应由谁承担？对于上述问题，一审法院应当在查清事实后依法作出裁判。另外，本案为港城公司要求三被上诉人履行补偿职责案件，本院（2013）辽行终字第00180行政裁定已经认定原营口市经济技术开发区规划建设局不是本案适格被告。同时，对于营口市自然资源局辩称的职权变更问题，一审法院亦应当予以查明。综上所述，一审判决认定基本事实不清、证据不足，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第三项的规定，裁定如下：一、撤销营口市中级人民法院（2014）营行初字第70号行政判决；二、发回营口市中级人民法院重审。审判长  康宪雷审判员  禹政一审判员  张广军二〇二〇年十二月二十五日法官助理李鑫书记员鞠林