广东省湛江市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤08行初149号原告广东省遂溪县******吾良经济合作社，住所地：广东省遂溪县***********。法定代表人陈俊堂，社长。委托代理人翟文辉，广东法博律师事务所律师。委托代理人李亦文，男，汉族，1967年2月22日出生，住广东省遂溪县******19*，公民身份号码：440************014。被告遂溪县人民政府，住所地：广东省遂溪县*******。法定代表人陈政，县长。委托代理人陈仪，遂溪县****局干部。委托代理人钟春晖，广东飞鸣律师事务所律师。第三人广东省遂溪县********经济合作社，住所地：广东省遂溪县********。法定代表人陈伍，社长。第三人陈陆，男，汉族，1962年10月4日出生，住广东省遂溪县**********，公民身份号码：440************434。原告广东省遂溪县******吾良经济合作社(下称吾良经济合作社)诉被告遂溪县人民政府（下称遂溪县政府）、第三人陈陆、第三人广东省遂溪县********经济合作社（下称东村经济合作社）土地行政确认纠纷一案，本院于2020年10月27日立案后，依法向被告遂溪县政府送达了起诉状副本及应诉通知书等。本院依法组成合议庭，分别于2020年12月24日和2020年12月30日公开开庭审理了本案。原告吾良经济合作社的法定代表人陈俊堂及委托代理人翟文辉、李亦文，被告遂溪县政府的委托代理人陈仪、钟春晖，第三人东村经济合作社的法定代表人陈伍，第三人陈陆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2017年12月23日，被告遂溪县政府给予第三人陈陆发放遂府农地承包权【2017】第440************004J号《农村土地承包经营权证》，该证记载：发包方东村经济合作社，承包方代表姓名陈陆，承包方式家庭承包，承包期限1999年1月1日至2028年12月31日止，承包地块13块，其中赤兰坡地块一块：编码为440*************350的地块实测面积2.18亩。原告吾良经济合作社不服上述涉案地块的发证行为，起诉请求：1、撤销被告颁发给第三人陈陆遂府农地承包权[2017]第440************004J号《农村土地承包经营权证》中关于赤兰坡地块的登记内容；2、判令被告承担本案的诉讼费。事实与理由：原告在解放初期一直耕种地名为木兰坡（赤兰坡）70亩土地，并依法向国家缴交公粮、购粮等农业税。被告于1982年1月9日将地名木兰坡（赤兰坡）70亩土地确权给原告使用并且颁发了山林权证。1986年11月4日，原告将上述土地承包给遂溪县河头镇人民政府使用，河头镇人民政府一直没有归还土地给原告，后经原告多次追讨遂溪县河头镇人民政府归还土地时，河头镇人民政府于2020年3月告知原告涉案土地已经确权给遂溪县*******，并发放了土地承包经营权证。被告遂溪县政府的行政行为侵犯了原告的合法承包经营权，导致原告失去对70亩土地的承包经营权。原告己于2020年5月26日到湛江中院立案，湛江中院已受理，案号：(2020)粤08行初65、66、67、68号，由于没有对争议地作出测绘，没有办法知道争议土地的四至，故原告在2020年8月3日撤回起诉，现再次主张权利。根据《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》、《合同法》、《最高院关于审理农村土地承包合同司法解释》的规定，特提起诉讼，请求支持原告的诉求。原告吾良经济合作社在本院指定的举证期限内提供如下证据：1、农村集体经济组织登记证、法定代表人身份证明书、居民身份证；主张证明：原告的主体资格，其法定代表人是陈俊堂。2、遂溪县山林权证（1982年7月10日）、遂溪县山林权证（1982年1月9日）、吾良村出租土地合同书；主张证明：争议土地的使用权是属于原告；证明原告方曾将争议土地出租给邻村(双石村)陈赖使用。3、个人四至图、吾良村赤兰（木兰）坡湾数字坐标图、吾良村与吾良东村赤兰坡承包地示意图、河头镇资源局出具的争议地卫星图、遂溪县资源局出具的争议地卫星图、遂溪县****局出具的承包地块示意图；主张证明：登记个人地块的位置、详细四至以及争议土地的位置。4、会议记录；主张证明：原告方已超过70%的村民同意提起诉讼。5、录音、录音对话文字、调解记录；主张证明：原告与第三人在河头镇人民政府综治办多次调解过程中，第三人承认争议土地是原告方的。6、广东中冶地理信息股份有限公司营业执照、测绘争议土地的发票；主张证明：争议土地的四至测绘是有资质的公司进行测绘。7、光碟（视频）；主张证明：原告提交的第三组证据，来源是从遂溪县自然资源局申请复制出来的。8、赤兰坡DWG坐标图；主张证明：争议地赤兰坡的地标是由农村农业局出具的。被告遂溪县政府辩称：一、土地承包经营权证书不属于行政诉讼管辖的范围。依据《中华人民共和国物权法》第一百二十七条第一款规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立”。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。该法第五十五条第一款规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决：协商不成的，由人民政府处理”，第二款“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”。农村土地承包经营权证系依据农村土地承包合同而设立，土地承包合同是发证的前提和基础，政府的颁证行为只是一种确认行为。原告主张涉案土地承包经营权证载明的地块土地权属有争议土地，此种争议属于土地所有权和使用权争议，依据土地管理法第十六条之规定，由县级以上人民政府处理。待双方土地权属处理完毕后，可持生效的相关文书到县级人民政府申请变更。故原告的诉讼请求并不属于行政诉讼法的受案范围。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项及《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，应当驳回原告的起诉。二、吾良经济合作社无有效证据证明其是涉案土地的权利人，无法证明涉案土地承包经营权证书的发放侵犯其合法权益，无法证明发证行为与其有利害关系。综上所述，涉案土地承包经营权证书不属于行政诉讼管辖的范围，请求人民法院依法驳回原告起诉，以维护各方当事人的合法权益。被告遂溪县政府在法定期限内提供了如下证据：1、承包地确权资料，2、照片，3、农村土地承包经营权证；主张证明被告发证的事实清楚，依据充分，程序合法。第三人东村经济合作社述称：我社和原告没有任何纠纷，土地是属于我们村的，解放前耕种到现在。第三人东村经济合作社在法定期限内提供如下证据：1、农村集体经济组织登记证；主张证明：东村经济合作社的主体资格；2、居民身份证；主张证明：东村经济合作社法定代表人的身份信息。3、通知书；主张证明：2008年东村经济合作社开发集体土地使用通过村委会维权开发通知书。4、分田人数清单；主张证明：东村经济合作社在2008年分田使用证明书。5、土地维权证人书；主张证明：本块土地原属于东村经济合作社使用。第三人陈陆述称：同意东村经济合作社的陈述意见。第三人陈陆在法定期限内没有提供证据。经庭审质证，各方发表如下质证意见：原告提交的证据：被告对证据1的三性无异议；对证据2的合同有异议，认为该合同的土地不在争议地内，不能作为法院认定权属的依据；对证据3的真实性有异议，认为应以国土部门的座标为准；证据4由法院认定；对证据5的三性有异议，认为调解内容不能作为证据使用，且录音具有片面性，不能反映当时的完整性；对证据6的关联性有异议，由法院认定；对证据7视频内容的三性有异议，来源不合法，不能反映客观事实；对证据8的三性有异议，认为没有农业农村局的盖章，应不予认可。两第三人均同意被告的上述质证意见。被告提交的证据：原告对证据1的三性及证明主张均有异议，认为没有经过权属调查、没有在东村辖区范围内公示、公示日期早于承包合同的签订日期、没有相邻权人的签名与指界等等，登记发证是错误的；证据2的真实性由法院认定；对证据3的合法性有异议，认为属违法发证。两第三人对被告提交的全部证据的三性均无异议。第三人东村经济合作社提交的证据：原告对证据1、2的三性无异议；对证据3的合法性、关联性有异议，真实性由法院审查认定；对证据4的三性有异议，认为没有公示，没有村集体法人签名盖章；对证据5的三性有异议，认为土地属不动产，应以权属作为唯一证明，相关人员的签名不具有法律效力。被告及第三人陈陆对东村经济合作社提交的全部证据的三性无异议。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据2与本案是否具有关联性无法确认；证据5录音来源不明，调解笔录没有参与调解的成员签名；证据3中个人四至图、吾良村赤兰（木兰）坡湾数字坐标图、吾良村与吾良东村赤兰坡承包地示意图和证据6为原告单方委托，被告及两第三人不予认可，本院均不予采信。第三人东村经济合作社提供的证据3、4与本案是否具有关联性无法确认，证据5属自证材料，本院均不予采信。原告、第三人东村经济合作社提供的其余证据及被告提交的全部证据符合证据的三性要求，可以作为本案的有效证据使用，本院予以确认。在本案审理过程中，根据原告的申请及本案审理的需要，本院到遂溪县自然资源局调取了以下证据：《界址点成果表》、《遂溪县县（市、区）集体土地权属调查表》、《河头镇吾良村吾良与东村经济合作社以及上坡村上坡经济合作社争议宗地图440823106209ZA00061》、《影像图（局部）》。经质证，各方对这些证据的三性均无异议，可以作为本案的有效证据使用，本院予以确认。经审理查明：第三人陈陆系第三人东村经济合作社的村民。2017年8月11日，东村经济合作社对其村总面积828.48亩、397宗的土地、54户农户的农村土地承包经济权确权登记内容发布《确权登记公示公告》。2017年11月1日，东村经济合作社与陈陆签订《农村土地（耕地）承包合同》，承包土地一共13块，其中一块位于赤兰坡。2017年12月23日，被告遂溪县政府向第三人陈陆颁发遂府农地承包权【2017】第440************004J号《农村土地承包经营权证》，该证记载：发包方东村经济合作社，承包方代表姓名陈陆，承包方式家庭承包，承包期限1999年1月1日至2028年12月31日止，承包地块13块，其中赤兰坡的地块一块，编码为440*************350的地块实测面积2.18亩，东至组界，南至组界，西至组界，北至组界。原告吾良经济合作社认为涉案地块存在权属争议，被告的登记发证行为违法，遂提起本诉。另查明：在2012年原遂溪县国土资源局对遂溪县集体土地进行权属调查的过程中，广州地理研究所于2012年11月15日制作了《河头镇吾良村吾良与东村经济合作社以及上坡村上坡经济合作社争议宗地图440823106209ZA00061》，该图确认红线范围内的土地属河头镇吾良村吾良与东村经济合作社以及上坡村上坡经济合作社的争议地，面积2.8392公顷；另有蓝线与红线范围内的地块写有“河头镇吾良村吾良经济合作社与河头镇吾良村东村经济合作社争议”的字样。另在2019年9月，遂溪县自然资源局制作了《影像图（局部）》，图中标有两个红线圈起来地块，分别标注有“河头镇吾良村吾良与东村经济合作社以及上坡村上坡经济合作社争议：42.588亩；河头镇吾良村吾良经济合作社与河头镇吾良村东村经济合作社争议：53.867亩”的字样。庭审中，原告、被告及东村经济合作社均确认涉案地块位于上述宗地图和影像图（局部）中由红蓝线圈围起来的地块范围内。本院认为：本案系土地行政确认纠纷。本案双方当事人的主要争议焦点为：1、吾良经济合作社的起诉是否属于行政诉讼受案范围？2、吾良经济合作社是否具有本案的原告主体资格？3、涉案《农村土地承包经营权证》对涉案地块的登记事实是否清楚、证据是否充分？关于原告的起诉是否属于行政诉讼受案范围的问题。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证”、第四条第一款规定：“实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证”。根据上述规定，县级以上地方人民政府依据承包合同向承包方颁发土地承包经营权证，是对承包方已经取得的承包经营权的一种登记确认行为，属于“行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为”。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条关于“农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定，原告对涉案《农村土地承包经营权证》的起诉显然属于行政诉讼的受案范围，应予受理。关于吾良经济合作社是否具有本案原告主体资格的问题。从现已查明的事实可知，涉案地块在涉案的《农村土地承包经营权证》颁发之前已被原遂溪县国土资源局确认存在权属争议，争议方为吾良经济合作社、东村经济合作社以及上坡村上坡经济合作社。原告认为被告颁发涉案《农村土地承包经营权证》的行为损害其合法权益而提起本案诉讼，符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第一条关于“农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围”的规定，依法具有原告主体资格。关于涉案《农村土地承包经营权证》对涉案地块的登记其证据是否充分的问题。《不动产登记暂行条例》（国令第656号，2015年3月1日施行）第五条第四项规定：“下列不动产权利，依照本条例的规定办理登记：（四）耕地、林地、草地等土地承包经营权；”、第二十二条规定第（二）项规定：“登记申请有下列情形之一的，不动产登记机构应当不予登记，并书面告知申请人：（二）存在尚未解决的权属争议的”。本案中，据现已查明的事实可知，在涉案的《农村土地承包经营权证》颁发之前的2012年，包含涉案地块在内的一大块土地已被原遂溪县国土资源局确认存在权属争议，争议方为吾良经济合作社、东村经济合作社以及上坡村上坡经济合作社；而在发证后的2019年，经过遂溪县自然资源局的调查，再次确认涉案地块在内的一大块土地系吾良经济合作社、东村经济合作社以及上坡村上坡经济合作社存在权属争议的土地，面积为42.588亩。现被告遂溪县人民政府未能提供证据证实上述权属争议在颁发涉案《农村土地承包经营权证》之前已经得到解决，其该发证确认行为显属事实不清、证据不足，违反了上述法条的规定，依法应予撤销。综上，被告遂溪县人民政府颁发涉案《农村土地承包经营权证》对涉案地块进行登记确认的行为事实不清、证据不足，应予撤销。原告吾良经济合作社的诉讼请求成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：撤销被告遂溪县人民政府给第三人陈陆颁发的遂府农地承包权【2017】第440************004J号《农村土地承包经营权证》中关于赤兰坡编码为440*************350、实测面积2.18亩地块的登记内容。案件受理费50元，由被告遂溪县人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 麦江梅审 判 员 李常红审 判 员 吴有文二〇二〇年十二月三十一日法官助理 陈小斯书 记 员 梁罗芬附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。