湖北省宜昌市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)鄂05行终163号 上诉人（原审被告）枝江市自然资源和规划局，住所地枝江市马家店街办沿江大道**。统一社会信用代码114205830111227757。 法定代表人王春波，该局长。 出庭负责人杨方勇，该局副局长。 委托诉讼代理人杨成钢、张爱民，湖北鑫典律师事务所律师。特别授权代理。 被上诉人（原审原告）迅达集团枝江迅达置业有限公司，，住所地枝江市马家店街办江汉大道东侧统一社会信用代码9142058366226825XC。 法定代表人卢光，该公司董事长。 委托诉讼代理人陈志，湖北骁阳律师事务所律师。特别授权代理。 上诉人枝江市自然资源和规划局因被上诉人迅达集团枝江迅达置业有限公司诉其行政征收一案，不服枝江市人民法院（2020）鄂0583行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月20日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原判认定，2006年5月16日，枝江市人民政府与湖南迅达集团有限公司签订《协议书》。约定由枝江市人民政府为湖南迅达集团有限公司优惠提供360亩土地，其中300亩作为工业用地，60亩作为生活用地。《协议书》明确约定，60亩生活用地选址于南岗路中段西侧，60亩生活用地的《国有土地使用权证》上注明土地用途为“城镇混合住宅用地”。2007年7月19日，枝江市建设局向原枝江市国土资源局出具了[2007]30号《市建设局关于沿江大道与南岗路交叉口地块出让规划设计条件的函》（以下简称30号《函》），该函第五部分“建筑设计要求”第2项明确“住宅楼以高档外墙涂料与石材结合使用、沿街商业办公住宅楼以石材为主，并与周边建筑相协调”。2007年7月21日，原枝江市国土资源局发布国有土地使用权挂牌出让公告（枝土告字〔2007〕6号）。2007年8月24日，原告与枝江市国有土地管理所（土地交易中心）签订《成交确认书》，原告通过竞价取得的宗地面积40000平方米的国有土地使用权，成交价格为2700万元。同日，原告与原枝江市国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，该合同第四条约定：本合同项下出让宗出的用途为住宅用地。该合同第十一条约定：受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物的，应符合下列要求：主体建筑物性质：商住楼；其他条件以建设规划部门要求为准。2008年3月，原告在办理建设用地规划许可时，枝江市建设用地规划许可证申请表规划行政主管部门的规划意见为“用地性质为商住用地”。规划许可申请所附《领秀之江修建性详细规划总平面图》在相应的位置明确标明了“临街商业”这一用途。2017年5月10日，原枝江市国土资源局以枝土资函〔2017〕39号文件向枝江市住房和城乡建设局发函，原告的建设用地规划许可中均载明土地用途为商住用地，与出让土地用途不一致，要求规划部门说明从住宅用地变为商住用地是否存在实质性用途变更。2017年5月22日，枝江市住房和城乡建设局作出枝住建函〔2017〕64号《市住建局关于迅达置业南岗路与沿江大道交叉口60亩土地用途有关问题的函的复函》（以下简称《复函》）：居住用地性质分类中没有商住这一类，根据《城市居住区规划设计规范》，在居住区用地内可适当修建一定规模的配套商业。该项目修建性详细规划经规委会2008年底4次会议审定，建设面积110369.4平方米，其中住宅建筑面积103949.3平方米，配套公建及商业面积6420.1平方米。2019年12月3日，被告向原告作出并送达《补缴出让金通知书》，通知书载明原告将涉及建筑面积6420.1平方米对应土地用途由住宅用地变更为零售商业用地应补缴出让金541.75万元，要求原告接到本通知之日15日内与被告签订出让变更协议并将出让金交到市财政局出让金专户。2020年1月10日，被告作出枝自然资规行决字〔2020〕1号《枝江市自然资源和规划局关于补缴土地出让金的行政决定》(以下简称1号《行政决定》)，责令原告15日内到被告处签订土地用途变更补充协议，并将补缴的出让金541.75万元交到市财政局出让金专户。原告遂向原审法院提起本案诉讼，请求：1.确认被告作出的《行政决定》违法，并依法撤销该《行政决定》；2.被告承担本案的诉讼费。 原判认为，行政机关行使行政管理职权应当符合法律规定。本案的争议焦点是：原告建设面积6420.1平方米商业用途的配套建筑是否符合原、被告双方签订的《国有土地使用权出让合同》的约定？原告是否改变了土地用途？《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条规定：“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。”本案中，虽然原告与被告签订的《国有土地使用权出让合同》中约定该宗土地用途为住宅用地，但原告提交的《关于沿江大道与南岗路交叉口地块出让规划设计条件的函》、枝江市建设用地规划许可证审批档案及《领秀之江修建性详细规划总平面图》、《复函》足以证实原告在案涉土地上修建一定规模的配套商业建筑在出让合同签订之前已被纳入土地用途规划，后又获得规划部门许可，原告并未擅自变更土地用途，也未违反规划设计条件。而且，《国有土地使用权出让合同》明确约定了其他土地利用要求以建设规划部门要求为准，规划设计方案在原被告签订出让合同之前就已确定，土地管理部门、规划部门等单位经过会商之后才发出挂牌出让公告，原告通过公开竞争中标之后才与被告签订合同。本案争议的6420.1平方米配套公建及商业建筑正是基于上述规划设计方案建设，原告已以2700万元土地出让金取得了合同约定的权利，其享有建设配套商业建筑的权利，只要未超过合同约定的范畴，应无需再缴纳土地出让金。再者，原、被告就案涉土地进行利用开发的相关约定，其内容应包括行政机关和行政相对人根据国家有关法律法规按照相关法定程序签订的《国有土地使用权出让合同》、挂牌公告、公函等相关文件。因此对合同当事人是否违反合同约定应整体把握，不能简单地理解某个单一条款。本案中原告基于对被告行使公权力的信任，有充分理由相信其在案涉的地块上依法修建的建筑物应包括住宅和商业配套两部分。案涉《国有土地使用权出让合同》第四条约定本合同项下出让宗地的用途为住宅用地，第十一条约定主体建筑物性质商住楼，在约定不明的情形下，对于格式合同的理解要作出对相对方有利的解释，商住楼理应包括原告方认为的配套商业建筑。被告提供的《国有土地使用权出让合同》、枝住建函〔2017〕64号《复函》和原告提供的前述证据相同，不能达到其认为原告变更了土地用途并要求原告补缴土地出让金的证明目的，原审法院不予认定。因此，被告认为原告修建的配套公建及商业面积6420.1平方米属于土地用途变更，要求原告补缴土地出让金的主张缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（二）项之规定，判决撤销被告于2020年1月10日作出的1号《行政决定》。本案受理费50元，由被告负担。 上诉人枝江市自然资源和规划局不服，向本院提起上诉称:1.原判认定被上诉人在涉案土地上建设6420.1平方米商业用途的建筑未改变土地用途，属认定事实错误。首先，对于涉案土地使用性质，均明确表明及约定为住宅用地。依照《土地利用现状分类》的相关规定，对于城镇住宅用地，是指城镇用于生活居住的各类房屋用地及其附属设施用地，不含配套的商业服务设施等用地。被上诉人在实际利用过程中，建设了6420.1平方米商业用途的建筑，明显是改变涉案土地用途的行为。其次，30号《函》第五部分及《国有土地使用权出让合同》第十一条的内容，并不是对土地用途的重新约定，也不会对土地用途为住宅用地产生任何歧义。只是依照《城市居住区规划设计规范》的要求，对涉案土地上建筑的性质所作的具体规范和约定。被上诉人在涉案土地上建设了6420.1平方米商业用途的建筑，将土地用途从住宅用地改变成了商服用地。2.被上诉人将约定的土地用途由住宅用地变更为了商服用地，属于超出合同约定使用土地行为，依照合同约定，应补缴相应的土地出让金，上诉人据此作出的《行政决定》符合事实，适用法律法规正确，程序合法，应予支持。请求：1.撤销原判，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求；2.本案诉讼费全部由被上诉人承担。 被上诉人迅达集团枝江迅达置业有限公司辩称：被上诉人依法取得本案所涉国有建设用地后，严格按照规划设计条件、建设用地规划许可和《国有土地使用权出让合同》约定开发利用土地，并未变更土地建设用途，原审判决认定被上诉人“未变更土地用途”事实清楚，证据充分。上诉人认为被上诉人在涉案土地上建设6420.1平方米配套公建及商业建筑系改变了合同约定的土地用途的上诉理由于法无据，与客观事实不符，系断章取义，不能成立。一、从土地出让程序的相关法律法规规章的规定来看，出让土地必须符合规划设计条件，土地出让必须依据规划设计条件不得擅自改变。土地出让方案包括出让地块的用途、年限、出让方式、时间、其他条件、土地出让金的测算都是由城市规划部门和土地行政主管部门共同拟订的。城市规划部门办理建设用地规划许可证最基本的资料就是土地行政主管部门和建设单位签订的《国有土地使用权出让合同》和规划设计条件。建设用地规划许可内容是土地使用者开发利用土地的基本依据，也是评价土地使用者使用土地是否合法合规的依据。也就是说，土地出让合同中的土地用途与规划许可中土地用途应当是一致的。本案中，上诉人认为被上诉人改变了土地用途的说法根本不符合关于土地出让程序的规定，于法无据。二、上诉人认为被上诉人在涉案土地上建设6420.1平方米配套公建及商业建筑系改变了合同约定的土地用途，要求补缴土地出让金的上诉理由与客观事实不符。三、上诉人认为被上诉人在涉案土地上建设6420.1平方米配套公建及商业建筑系改变了合同约定的土地用途的上诉理由系断章取义，违反诚实信用原则，严重损害被上诉人的权益，不能成立。四、上诉人作出《行政决定》，要求被上诉人与上诉人补签土地用途变更协议，补缴土地出让金541.75万元，本身就自相矛盾。故请求驳回上诉，维持原判。 当事人向一审法院提交的证据已随案移送本院，本院经审查所认定的案件事实与一审相同。 本院认为，本案被诉行政行为是上诉人于2020年1月10日作出的1号《行政决定》，双方当事人对于上诉人作出该行政行为的程序均无异议，结合双方当事人的诉辩意见，归纳本案二审争议焦点为：该《行政决定》是否合法，具体为被上诉人是否擅自改变了涉案土地面积为6420.1平方米的土地用途。 根据本案查明的事实，1.2007年7月19日，原枝江市建设局向原枝江市国土资源局作出30号《函》，对于沿江大道与南岗路交叉地块出让规划设计条件予以了明确，具体包括用地情况、土地使用性质、土地使用强度、建筑要求、建筑设计要求、其他要求、附则。后经挂牌公告，原枝江市国土资源局与被上诉人于2007年8月24日签订《国有土地使用权出让合同》，约定涉案土地的用途为住宅用地，主体建筑物性质约定为商住楼，其他条件以建设规划部门要求为准。2.2008年，被上诉人所涉60亩土地建设项目修建性详细规划经审批通过，且其修建性详细规划总平面图上对住宅面积、公建面积、建筑密度、容积率、绿化率等内容均予以了明确载明，对临街商业、会所、物业等项目也作出了明确标示。3.2017年5月10日，原枝江市国土资源局就被上诉人所取得的涉案土地是否存在实质性用途变更的问题，向枝江市住房和城乡建设局发函。该局于5月22日作出复函并明确载明：被上诉人所涉领秀之江居住小区用地性质为居住用地。居住用地性质分类中没有商住用地这一类。根据《城市居住区规划设计规范》的有关规定，在居住区用地内按照居住户数或者人口规模，可适当修建一定规模的配套商业。该项目修建性详细规划经规委会2008年第4次会议审定，总建筑面积110369.4平方米，其中住宅面积103949.3平方米，配套公建及商业面积6420.1平方米。据此，枝江市住房和城乡建设局的上述《复函》并未认定被上诉人存在擅自改变土地用途的行为。被上诉人所涉60亩土地建设项目修建性详细规划已经规划部门批准，本案所涉6420.1平方米配套公建及商业面积所占比例只有总建筑面积的5.8%。而且，案涉土地是基于枝江市人民政府2006年5月16日与湖南迅达集团有限公司签订的《协议书》而来，该协议书明确约定，60亩生活用地选址于南岗路中段西侧，60亩生活用地的《国有土地使用权证》上注明土地用途为“城镇混合住宅用地”。因此，原审法院以上诉人做出的被诉行为缺乏事实和法律依据为由予以撤销，并无不当。 综上，上诉人的上诉理由不能成立，其请求应不予支持。原审判决正确。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人枝江市自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长  王春晖 审判员  闵珍斌 审判员  甘 杨 二〇二〇年十二月三十日 法官助理李乔 书记员高扬