吉林省桦甸市人民法院行 政 判 决 书（2020）吉0282行初21号原告：吉林成大弘晟能源有限公司。所在地吉林省桦甸市永吉街宏伟路。法定代表人：姚某，董事长。委托代理人：刘某，北京金诚同达（西安）律师事务所律师。委托代理人：高某，吉林勤实律师事务所律师。被告：桦甸市应急管理局，所在地吉林省桦甸市大兴街**。法定代表人：张某，局长。委托代理人：路某。委托代理人：秦某，吉林大龙律师事务所律师。原告吉林成大弘晟能源有限公司诉被告桦甸市应急管理局地矿行政管理一案，于2020年9月7日向本院提起行政诉讼，本院于同日立案后，于2020年9月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月28日公开开庭审理了本案。原告吉林成大弘晟能源有限公司的委托代理人刘某和高某、被告桦甸市应急管理局的委托代理人路某和秦某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告桦甸市应急管理局于2019年9月5日作出桦应急发[2019]24号《桦甸市应急管理局关于开展桦甸市油页岩矿瓦斯等级鉴定的通知》,其内容为：桦甸市各油页岩企业：根据国家级专家组《关于桦甸市油页岩矿床地质勘察报告的核查意见》和《吉林市应急管理局关于组织开展对桦甸市油页岩矿进行瓦斯等级鉴定的通知》（吉市应急发[2019]85号）文件要求，现要求各油页岩企业立即开展油页岩矿瓦斯等级鉴定工作，待资质鉴定机构出具鉴定结果后，各油页岩企业要将鉴定结果上报桦甸市应急管理局。附件:1.《关于桦甸市油页岩矿床地质勘察报告的核查意见》（以下简称“核查意见”)；2．《吉林市应急管理局关于组织开展对桦甸市油页岩矿进行瓦斯等级鉴定的通知》（吉市应急发[2019]85号）。原告吉林成大弘晟能源有限公司诉称，2019年9月5日，被告桦甸市应急管理局向原告下发桦应急发[2019]24号《桦甸市应急管理局关于开展桦甸市油页岩矿瓦斯等级鉴定的通知》，要求原告立即开展油页岩瓦斯等级鉴定工作，待资质鉴定机构出具鉴定结果后，将鉴定结果上报被告。该通知附件核查意见记载，被告聘请专家查阅了《吉林省桦甸市油页岩矿公郎头区孙家屯油页岩矿补充勘察报告》等资料并形成意见，原告桦甸市吉林成大弘晟能源有限公司油页岩一矿及三矿矿界范围内无可采煤层，现油页岩矿不存在与煤共（伴）生关系。该核查意见已说明，原告所属两矿系油页岩矿而非煤矿，并且两处油页岩矿不存在与煤共（伴）生关系。在此情况下，被告根据该核查意见向原告下发通知，要求原告开展油页岩矿瓦斯等级鉴定工作，显然缺乏法律依据。《瓦斯等级鉴定办法》（煤安监技装[2018]9号）第一条规定：“为进一步规范煤矿瓦斯等级鉴定工作，加强矿井瓦斯管理，预防瓦斯事故，保障职工生命安全，根据《中华人民共和国安全生产法》、《煤矿安全监察条例》、《国务院关于预防煤矿生产安全事故的特别规定》、《煤矿安全规程》等，制定本办法。”据此规定可以看到，《瓦斯等级鉴定办法》的调整对象是煤矿，即就煤矿瓦斯等级鉴定工作进行规范调整，而原告所属两矿均为油页岩矿，且不存在与煤共（伴)生关系，在此情况下，《瓦斯等级鉴定办法》关于煤矿瓦斯等级鉴定的规定并不当然适用于油页岩矿，如被告要求原告所属油页岩矿进行瓦斯等级鉴定，应当有法律、法规的明确规定，在无法律、法规规定情况下，被告要求原告所属油页岩进行瓦斯等级鉴定，显然属于越权作出的行政行为，增加了原告的生产经营成本和日常矿区管理难度，在无法律、法规规定的情况下，被告作为行政机关，应当严守行政行为的基本准则，即法无授权不可为，如任由行政机关任意行为，无疑将违背依法行政的基本理念和要求，将对原告的生产经营造成严重不利影响。综上所述，被告向原告下发的通知属于行政行为，该行政行为内容缺乏法律、法规依据，且理由不能成立，在此情况下作出的行政行为严重侵犯了原告对于所属油页岩矿的正常经营管理秩序，对原告造成重大不利影响，因此，为维护自身合法权益，原告特依据《中华人民共和国行政诉讼法》提起本案诉讼，请求人民法院依法判决撤销桦甸市应急管理局桦应急发[2019]24号文件。原告吉林成大弘晟能源有限公司向本院提供以下证据、依据：1.安全生产许可证1份。证明原告安全生产管理应当按照非煤矿产资源开采标准管理，不应当让原告做煤矿瓦斯鉴定。2.《桦甸市应急管理局关于开展桦甸市油页岩矿瓦斯等级鉴定的通知》、《煤矿瓦斯等级鉴定办法》各1份。证明原告所属两矿系油页岩矿而非煤矿，并且两处油页岩矿不存在与煤共（伴）生关系，被告不应当依照煤矿管理相关规定进行管理。被告依照煤矿管理相关规定要求原告开展瓦斯等级鉴定工作是适用法律法规错误，程序不当，没有法律依据，属于滥用行政权力的行为，应予以撤销。3.检测合同1份、上海增值税专用发票1份、中国建设银行单位客户专用回单2份、油页岩分析报告5份。证明原告所属两矿矿床中未检出甲烷（瓦斯主要成分）成分，不需要进行瓦斯等级鉴定。被告下发要求原告进行瓦斯等级鉴定的通知应予撤销。被告桦甸市应急管理局辩称，桦甸市应急管理局认为本案属于重复立案。2019年原告基于本案相关的事实，已经向桦甸市人民法院立案，桦甸市人民法院及吉林市中级人民法院分别作出（2019）吉0282行初34号行政裁定书、（2020）吉02行终10号行政裁定书。两份裁定书均没有支持原告的请求。现原告又基于同一事实、同一事项再次立案，我们认为属于重复诉讼，违反了一事不再理的法律原则，应予驳回。原告请求撤销桦甸市应急管理局桦应急发[2019]24号文件的诉求，不应支持。该文件内容不存在违法、违规情形，该文件是根据《吉林市应急管理局关于组织开展对桦甸市油页岩矿进行瓦斯等级鉴定的通知》即吉市应急发[2019]85号的文件规定下发的。该文件是属于上级部门的指示和规定。桦甸市应急管理局作为下级单位执行上级部门的规定是依法履职行为，并无不当之处。况且该文件不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定的情形，不具有违法性。所以，原告诉求没有法律依据，不应当支持。安全生产是企业的第一要务，生命高于一切，《吉林市应急管理局关于组织开展对桦甸市油页岩矿进行瓦斯等级鉴定的通知》即吉市应急发[2019]85号的文件目的是加强安全生产管理，保护财产和人民生命安全，避免安全事故的发生。因此，根据以上事实和理由，请法院驳回原告的诉讼请求。被告桦甸市应急管理局向本院提交了以下证据、依据：1.吉林市应急管理局吉市应急发[2019]85号文件1份。证明被告下发的桦应急发[2019]24号文件的依据是《吉林市应急管理局关于组织开展对桦甸市油页岩矿进行瓦斯等级鉴定的通知》。这是上级部门的规范性文件，我们是执行上级机关规定的职务行为，而且该文件并没有说原告的矿属于煤矿，只是强调存在瓦斯的情形。2.《关于桦甸市油页岩矿床地质勘探报告的核查意见》1份及专业人员资质证书3份。证明根据上级文件的要求，被告聘请了相关专业人员对包括原告在内的矿区地质资料进行了论证。结果是:建议按照《瓦斯等级鉴定办法》（煤安监技装[2018]9号）的规定，委托具备相应资质的鉴定机构承担瓦斯等级鉴定工作，并根据鉴定结果进行管理。被告是根据上级的文件规定，对原告进行一种管理和通知，是执行上级指示的职务行为。3.（2019）吉0282行初34号行政裁定书、（2020）吉02行终10号行政裁定书各1份。证明原告方本次诉讼的事项此前已经提起过诉讼，并已被桦甸市人民法院、吉林市中级人民法院裁定驳回起诉。而且还能证明，原告方的诉讼诉求，不属于人民法院审理范围。法律依据：吉林市应急管理局吉市应急发[2019]85号文件。经庭审质证，原告对被告提交的证据1吉林市应急管理局吉市应急发[2019]85号文件证明目的有异议，认为吉市应急发（2019）85号文件是行政机关内部文件，并不是对外公布的规范性文件，不能作为被告对原告设定负担行为的法律依据。被告是执行上级机关规定的职务行为，该职务行为已经侵犯了原告的合法权益，无故增加原告的生产经营成本。该文件是根据核查意见要求作出的，但该核查意见既不是法律规定、行政法规，也不是规章、规范性文件，仅是学者根据文件记载和描述，作出的参考意见，不具有法律效力，不能成为行政机关作出行政行为的合法依据。对被告证据2核查意见及专业人员资质证书证明目的有异议，被告正是因为执行职务行为，对原告造成了实质性的影响，原告才基于此进行的诉讼。该组证据核查意见是学者作出的参考意见，不具有法律效力，更不具有行政强制性，被告不能依据该核查意见，作出为原告设定义务的负担性行政行为。资质证书不能证明被告依据核查意见为原告设定义务具有合法性。对被告证据3（2019）吉0282行初34号行政裁定书、（2020）吉02行终10号行政裁定书证明目的及关联性有异议，原告对桦甸市应急管理局桦应急发[2019]24号文件不服所提出的本次诉讼，与被告所举两份裁定所诉文件不是同一个对象，该组证据不能证明原告重复诉讼，也不能证明原告的诉讼诉求不属于人民法院审理的范围，原告本次提出的诉请是明确具体的，是依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条及《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条第二款提出的，属于人民法院审理的范围。该证据恰恰能够证明被告反复作出影响原告实体权利的文件，已经对原告的生产经营造成了严重的影响，是滥用行政权力的行政行为。被告对原告证据1安全生产许可证真实性没有异议，对证明事项有异议，认为被告的通知只是要求原告作出该矿是否存在瓦斯情况的鉴定报告，并没有说按煤矿进行管理。因为从目前的情况来看，没有充分客观的证据能够证明原告的矿没有瓦斯存在，这就增加了风险以及安全隐患的不确切性，并不是要按照煤矿进行管理。被告对原告证据2桦甸市应急管理局《关于开展桦甸市油页岩矿瓦斯等级鉴定的通知》、《煤矿瓦斯等级鉴定办法》的真实性没有异议，对证明的事项有异议，认为原告方混淆了两个概念，是否应当按照煤矿管理和是否存在瓦斯是两个不同的性质的问题。我们下发的通知，只是要求原告方提供充分的证据或者科学的鉴定报告证明不存在瓦斯，并没有说我们要按照煤矿标准进行。被告对原告证据3检测合同、上海增值税专用发票、中国建设银行单位客户专用回单、油页岩分析报告有异议，在报告中样品的采集检测过程中管理部门没有参与，应对检测公司的资质进行审核，是否具备出具这种报告的资质。虽然送检的样品送到检测公司，但我们要求的是应该在实地采集，包括采多少点，采多少样，管理部门和企业应该共同商量，共同确定，在双方都没有异议的情况下再实地经过检测。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1安全生产许可证、证据2中的煤矿瓦斯等级鉴定办法、证据3中的检测合同、上海增值税专用发票、中国建设银行单位客户专用回单及被告提交的证据1吉市应急发[2019]85号文件、被告提交的证据2核查意见及专业人员资质证书、证据3（2019）吉0282行初34号行政裁定书、（2020）吉02行终10号行政裁定书与本案具有关联性，证据来源合法，能够证明本案相关事实，本院对以上证据的真实性予以确认。原告提供的证据2中的《桦甸市应急管理局关于开展桦甸市油页岩矿瓦斯等级鉴定的通知》是本案审查的行政行为，本院在此不予评述。被告对原告提供的证据3中油页岩分析报告的异议成立，本院对该油页岩分析报告不予确认。经审理查明，原告吉林成大弘晟能源有限公司成立于2007年12月11日，经营范围：油页岩开采（由下设油页岩一矿、二矿、三矿经营）、油页岩炼油及尾气发电；油页岩销售；页岩油及其副产品的生产、加工、销售；灰渣销售；火力发电；城市集中供热；建筑材料、机械设备制造；房屋出租服务；出售机械设备及材料（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动）。2019年7月29日，桦甸市应急管理局聘请国家级专家作出关于桦甸市油页岩矿床地质勘探报告的核查意见，其内容为：2019年7月29日，桦甸市应急管理局聘请国家级专家到吉林省地质资料馆查阅了《吉林省桦甸市油页岩矿田公郎头区孙家屯油页岩矿补充勘探报告》、《吉林省桦甸市油页岩矿田大城子深部区详查报告》、《吉林省桦甸市公郎头区孙家屯油页岩矿南矿段详查报告》。经专家集体讨论，形成以下意见：1、现有桦甸市吉林成大弘晟能源有限公司油页岩一矿及三矿、吉林桦甸北台子油页岩新能源科技有限公司、桦甸市丰泰油页岩综合开发有限公司、桦甸市鸿昌油页岩发展有限公司、桦甸市日晖页岩油有限责任公司矿界范围内无可采煤层，现油页岩矿不存在与煤共（伴）生关系。2、《吉林省桦甸市油页岩矿田大城子深部区详查报告》第73页钻孔样品化验结果,大城子深部详查区为低瓦斯。《吉林省桦甸市油页岩矿田公郎头区孙家屯油页岩矿补充勘探报告》第58页，据吉林成大弘晟能源有限公司油页岩一矿等7处油页岩矿井瓦斯等级鉴定结果，瓦斯相对涌出量为0.15-0.72m/t,绝对涌出量为0.38-0.65m/min,二氧化碳相对涌出量为0.09-1.27m/t，绝对涌出量为0.12-0.37m/min，7处油页岩矿井均为低瓦斯矿井。《吉林省桦甸市公郎头区孙家屯油页岩矿南矿段详查报告》第59页，据桦甸市吉林成大弘晟能源有限公司油页岩一矿及二矿、吉林桦甸北台子油页岩新能源科技有限公司、桦甸市丰泰油页岩综合开发有限公司、桦甸市鸿昌油页岩发展有限公司、桦甸市日晖页岩油有限责任公司6处油页岩2011年矿井瓦斯等级鉴定结果，瓦斯相对涌出量为0.32-1.18m/t,绝对涌出量为0.11-0.57m/min,二氧化碳相对涌出量为0.26-1.29m/t，绝对涌出量为0.16-0.36m/min,6处油页岩矿井均为低瓦斯矿井。《吉林省桦甸市公郎头区丰泰油页岩矿资源储量核实报告》第28页和《吉林省桦甸市油页岩矿大城子矿区资源储量复核报告》（鸿昌井）第18页都引用了临近矿井瓦斯检测数据，建议在开采过程中对瓦斯应引起高度重视。鉴于以上情况，建议按照《瓦斯等级鉴定办法》（煤安监技装[2018]9号）的规定，委托具备相应资质的鉴定机构承担瓦斯等级鉴定工作，并根据鉴定结果进行管理。2019年8月30日，吉林市应急管理局作出吉市应急发[2019]85号《吉林市应急管理局关于组织开展对桦甸市油页岩矿进行瓦斯等级鉴定的通知》，其内容为桦甸市应急管理局:为推进解决你市油页岩企业上访问题，根据国家级专家组《关于桦甸市油页岩矿床地质勘探报告的核查意见》要求,你局要加快组织开展对油页岩矿瓦斯等级鉴定工作。待资质鉴定机构出具鉴定结果后,你局要将鉴定结果行文上报我局。2019年9月5日，被告桦甸市应急管理局作出桦应急发[2019]24号《桦甸市应急管理局关于开展桦甸市油页岩矿瓦斯等级鉴定的通知》，其内容为：桦甸市各油页岩企业，根据国家级专家组《关于桦甸市油页岩矿床地质勘察报告的核查意见》和《吉林市应急管理局关于组织开展对桦甸市油页岩矿进行瓦斯等级鉴定的通知》（吉市应急发[2019]85号）文件要求，现要求各油页岩企业立即开展油页岩矿瓦斯等级鉴定工作，待资质鉴定机构出具鉴定结果后，各油页岩企业要将鉴定结果上报桦甸市应急管理局。原告不服来院提起行政诉讼。另查明，2020年6月12日，吉林成大弘晟能源有限公司与上海复达检测技术集团有限公司签订技术服务合同。2020年7月3日，上海复达检测技术集团有限公司作出分析报告，报告载明“关注点说明：样品中未检测出甲烷（瓦斯主要成分）成分，检出限为1mg/kg。”本院认为，根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定：“国务院安全生产监督管理部门依照本法对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”本案中，被告桦甸市应急管理局是桦甸市人民政府安全生产管理部门，具有监督辖区内安全生产等相关工作的法定职责。原告吉林成大弘晟能源有限公司系从事经营油页岩开采企业，其在安全生产工作时，应当遵守《中华人民共和国安全生产法》和《中华人民共和国矿山安全法》的规定，自觉接受安全生产主管部门的监督检查。《中华人民共和国安全生产法》第一条规定：“加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展。”第三条规定：“安全生产工作应当以人为本，坚持安全发展，坚持安全第一，预防为主综合治理的方针，强化和落实生产经营单位的主体责任，建立生产经营单位负责、职工参与、政府监督、行业自律和社会监督机制。”本案中，被告桦甸市应急管理局依据《中华人民共和国安全生产法》和《中华人民共和国矿山安全法》相关规定，根据吉林市应急管理局吉市应急发[2019]85号文件和《关于桦甸市油页岩矿床地质勘探报告的核查意见》，对原告作出桦应急发[2019]24号《桦甸市应急管理局关于开展桦甸市油页岩矿瓦斯等级鉴定的通知》，该通知是安全生产主管部门对行业生产企业正常管理行为，有事实及法律依据，被告的主张依法应予支持。原告关于被告作出的通知违法，侵犯其合法权益，请求撤销桦甸市应急管理局桦应急发[2019]24号文件的主张无事实及法律依据，本院不予支持，应予驳回。综上所述，本院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告吉林成大弘晟能源有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告吉林成大弘晟能源有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于吉林市中级人民法院。审 判 长  王冰茹审 判 员  毛长斌人民陪审员  孙成美二〇二〇年十二月三十日书 记 员  王瑞雪