安徽省安庆市大观区人民法院行 政 判 决 书（2020）皖0803行初6号原告：安庆市新文采置业有限公司，住所地安徽省安庆市开发区文采花园****。法定代表人：蔡向东，董事长。委托诉讼代理人：陈文龙，安徽中皖律师事务所律师。委托诉讼代理人：孙亚玮，安徽中皖律师事务所（实习）律师。被告:安庆市自然资源和规划局，住所地安徽省安庆市市府路**。法定代表人：赵无名，局长。出庭负责人：吴少华，副调研员。委托诉讼代理人：胡小进，工作人员。委托诉讼代理人：崔爱国，安徽中天人律师事务所律师。第三人：安庆经济技术开发区管理委员会，，住所地安徽省安庆市迎江区老峰镇孵化中心**法定代表人：吴三九，主任。出庭负责人：涂婷婷，副主任。委托诉讼代理人：胡晓云，工作人员。委托诉讼代理人：崔爱国，安徽中天人律师事务所律师。原告安庆市新文采置业有限公司（以下简称“新文采公司”）不服被告安庆市自然资源和规划局（以下简称“安庆市自规局”）行政决定一案，于2020年4月1日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月1日立案后，于2020年4月3日向被告安庆市自规局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年6月19日公开开庭审理了本案。原告新文采公司的委托诉讼代理人陈文龙、孙亚玮，被告安庆市自规局的出庭负责人吴少华、委托诉讼代理人胡小进、崔爱国，第三人安庆经济技术开发区管理委员会（以下简称“经开区管委会”）的出庭负责人涂婷婷、委托诉讼代理人胡晓云、崔爱国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年11月5日安庆市自规局作出庆自然资规函[2019]839号补缴地价款的决定，认为根据原建设部办公厅《关于低密度、大套型住房和别墅住房标准有关说明的函》（建办规函[2006]440号）的规定，别墅的容积率在1.0以下。“东湖一品”项目用地的出让土地用途为高档别墅商住用地，因此该宗地出让时的容积率应为1.0以下，该项目建成后的规划核实容积率为2.62，改变了原出让合同约定的土地用途和土地使用条件，应按政策规定补缴地价款。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）第二条、原国土资源部《关于落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发〔2010〕204号）第四条的规定，决定如下：责令新文采公司自收到决定书之日起一个月内与安庆市自规局签订补充合同，并缴清4275.1228万元地价款。新文采公司向本院提出诉讼请求：1.判令撤销被告以《关于东湖一品项目地块调整容积率补缴地价款的决定书》作出的补缴地价款决定;2.本案诉讼费用由被告负担。事实与理由：2003年原告以摘牌方式受让安庆经济技术开发区6号区23353.67平方米商住用地土地使用权，土地出让金为1401.224万元，用于建设“文采花园”二期项目，并于2003年9月分别办理用地《国有土地使用权证书》及《建设用地规划许可证》。该宗土地系毛地出让，原告除缴纳土地出让金外，另需安置地块内1774.52平方米的住宅及负担800万元安庆石化输油管线改造费用。项目开工前，基于原告申请，原安庆市城市规划局于2009年4月颁发该项目《规划设计要点通知书》，明确地块容积率≤2.8，原告根据该通知书予以规划方案设计，设计方案经市城市规划项目审查委员会审议通过并报市政府批准，批准方案容积率指标为2.76，原安庆市城市规划局遂于2011年12月颁发项目《建设工程规划许可证》。2015年项目竣工验收备案后，原安庆市城乡规划局于2015年2月颁发《建设工程规划核实合格证》，核实项目容积率为2.62。2015年，原告向原安庆市国土资源局申请办理国有土地使用权分割登记时，原安庆市国土资源局以地块容积率调整为由，要求原告补缴地价款。因机构改革，被告承继原安庆市国土资源局及原安庆市城乡规划局职能，被告于2019年11月5日向原告送达庆自然资规函[2019]839号《关于东湖一品项目地块调整容积率补缴地价款的决定书》要求原告补缴4275.1228万元地价款。原告认为，规划部门作为规划审批的主管机关，原告根据规划部门批准的设计方案施工，核实的容积率亦未超出审批范围，被告以地块容积率调整为由要求原告补缴土地价款的决定适用法律错误，程序违法，依法应予以撤销。综上，原告诉至法院，请求依法判决。新文采公司向本院提供如下证据：一、原告的营业执照。证明原告的主体资格。二、《国有土地使用权出让合同》、《国有土地使用证》。证明原告受让诉争地块国有土地使用权并已办理国有土地使用权证书。三、被告做出的庆自然资规函[2019]839号《关于东湖一品项目地块调整容积率补缴地价款的决定书》。证明被告以原告就案涉地块容积率调整为由要求原告补缴4275.1228万元地价款。四、《建设用地规划许可证》、《规划设计要点通知书》、《建设工程规划许可证》、市政府批准的《规划建筑方案》。证明诉争地块经规划主管部门审批，且经安庆市人民政府同意，容积率确定为≤2.8。五、《竣工验收备案》、《建设工程规划核实合格证》。证明案涉工程经验收备案，规划部门核实容积率为2.62，未超出审批范围，被告以容积率调整为由要求原告补缴土地出让金没有依据。六、原安庆市国土资源局庆国土资[2017]48号《关于安庆新文采置业有限公司“东湖一品”项目不动产登记有关问题的汇报》、原安庆市城乡规划局安规[2017]19号《关于安庆新文采置业有限公司“东湖一品”项目容积率是否调整认定问题规划意见的报告》、原安庆市国土资源局庆国土资[2016]393号《关于咨询东湖一品小区土地使用条件的函》、原安庆市城乡规划局庆规[2016]155号《关于东湖一品小区规划审批情况的复函》。证明案涉“东湖一品”项目容积率系经原安庆市城乡规划局审批，原国土资源局派员参加审定，且容积率审定的法定机关原安庆市城乡规划局认为其无法对该项目容积率是否调整进行比对确认。七、案涉地块综合地价测算表、不动产销售发票、土地出让金支付凭证、石化管道迁移费用票据、安置协议书、《土地转让协议》及规划用地图。证明1、原告受让土地系现状出让，需拆除并补偿地上附属物产权人，同时承担石化管线迁移费用，综合地价达100.4万元/亩；2、比较出让时，经济技术开发区类似原告开发地块时价均在40万元/亩左右。安庆市自规局辩称，一、被告要求原告补缴地价款（土地出让金）事实清楚，证据充分。2003年4月30日原安庆经济技术开发区国土规划建设局以挂牌出让方式组织公开出让位于菱湖北路北侧、龙眠山路西侧（原市委党校）地）地块积23353.67平方米（合35.03亩），原告以1401.224万元土地出让价款竞得。2003年6月26日，原安庆经开区国土规划建设局与该公司签订了《国有土地使用权出让合同》，该合同第四条约定：“本合同项下的宗地，按照批准的总体规划为高档别墅商住项目。乙方建设必须服从该地块已批准规划要求，在出让期限内如需改变本合同规定的土地用途和土地使用条件，应取得甲方同意，并依照有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理土地使用权登记手续”。2009年原告申请在该地块上建设“文采花园二期”项目，同年4月21日原安庆市城市规划局核发了《规划设计要点通知书》（编号：09-04-01），规划用途居住兼容商业，容积率≤2.8。2010年1月，原告上报规划建筑设计方案，同年8月24日原安庆市城乡规划局下发《规划建筑设计方案审定意见通知书》（编号：〔2010〕025号），批准其容积率为2.76，批准总建筑面积75122平方米。2015年2月，安庆市勘察测绘院出具《建设工程竣工核实技术报告（新文采.东湖一品）》，该报告认定核实容积率为2.62。据此，原安庆市城乡规划局为该项目颁发了《建设工程规划核实合格证》（编号：2015022）。根据原建设部办公厅《关于低密度、大套型住房和别墅住房标准有关说明的函》（建办规函〔2006〕440号）“二、现行统计制度中的住房类别”之“别墅一般为独立成栋的商品住宅，建筑密度一般较低，容积率则在1.0以下”的规定，“东湖一品”项目用地的出让土地用途为高档别墅商住用地，因此该宗地出让时的容积率应为1.0以下，而原告在2009年、2010年申请建设时，其经批准的容积率是2.76，项目建成后的规划核实容积率为2.62，显已改变了原出让合同约定的土地用途和土地使用条件（容积率），理应按出让合同约定和有关政策要求补缴地价款。二、被告要求原告补缴地价款符合合同约定以及法律、政策规定。原安庆经开区国土规划建设局与该公司签订的《国有土地使用权出让合同》第四条就约定：“乙方建设必须服从该地块已批准规划要求，在出让期限内如需改变本合同规定的土地用途和土地使用条件，应取得甲方同意，并依照有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用出让金，并办理土地使用权登记手续”。《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条规定“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金”，《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）第二条规定“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准”、“对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价”，此外，原国土资源部《关于落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发〔2010〕204号）第四条规定“经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款”。因此，被告要求原告补缴地价款既符合土地使用权出让合同约定，更有充分的法律、政策依据。三、被告作出要求原告补缴地价款决定的程序合法。（一）集体决策。2018年1月26日市土地管理委员会日常事务审定小组第一次会议要求市国土局暂按容积率从1.0调整到2.62进行评估，评估结果提交市土委会审议。2018年8月30日市土地管理委员会2018年第四次主任会议审定：1.2015年2月13日市城乡规划局核实容积率为2.62，应按容积率从1.0调整到2.62评估后补缴地价款。2.2009年4月21日市城乡规划局正式核发“东湖一品项目”《规划设计要点通知书》（编号：09-04-01），明确该项目用地容积率≤2.8，则应以2009年4月21日为补缴地价款评估时点。出让年限按2009年4月21日评估时点计算剩余年限为44年。楼面地价按照国土资源部办公厅《关于发布〈国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）〉的通知》（国土资厅发〔2013〕20号）的规定择高确定。因此，原告应补缴地价款4275.1228万元。会上还要求由市国土局将问题线索移交市纪委（监委），对该项目用地容积率调整过程中的行政行为进行调查处理。2018年11月1日原市国土局将该地块问题线索报告至市纪委（监委）。（二）依规批准。市土地管理委员会2018年第四次主任会议纪要印发后，2018年10月19日原市国土局将补缴地价款事宜在门户网站进行了公示，公示期满后，2018年10月29日原市国土局以《关于审批安庆新文采置业有限公司东湖一品项目地块调整容积率补缴地价款方案的请示》（庆国土资〔2018〕543号），2018年11月16日市政府以《安庆市人民政府关于安庆新文采置业有限公司东湖一品项目地块调整容积率补缴地价款方案的批复》（宜政秘〔2018〕172号）批准该地块补缴地价款方案。（三）依规告知。2019年2月25日原市国土局以《关于东湖一品项目地块调整容积率补缴地价款的告知函》（庆国土资函〔2019〕123号），书面告知原告东湖一品项目地块调整容积率应补缴地价款4275.1228万元，自收到告知函之日起20日内签订补充合同，并在签订补充合同后一个月内付清地价款。原告于2019年2月26日签收告知函。（四）依法决定。2019年3月原告提出异议，认为该项目土地出让合同、国有土地使用证、建设用地规划许可证中均未对容积率进行明确规定,且实际容积率是经过相关部门批准的，东湖一品项目未改变项目土地使用条件,不应补缴地价款。异议未对补缴地价款的金额提出意见。被告经审查认为其异议不符合事实和法律、政策规定，对其意见不予采纳，遂依法作出了《关于东湖一品项目地块调整容积率补缴地价款的决定书》（庆自然资规函[2019]839号），决定书中还依法交待了复议权和诉权，并送达给了原告。综上，被告认为《关于东湖一品项目地块调整容积率补缴地价款的决定书》认定事实清楚，适用法律、政策正确，程序合法，请求法院依法审理，驳回原告的诉讼请求，维持被告作出的决定书。安庆市自规局向本院提供如下证据：一、1.2003年5月9日出让公告；2.2003年6月26日出让合同；3.国有土地使用证（庆国用2003第1356号）。证明1.涉案宗地出让情况；2.涉案宗地在出让时的规划用途；3.根据出让合同第四条约定，要改变土地用途或使用条件，应当重新签订出让合同调整出让金。二、1.规划设计要点通知书；2.规划建筑设计方案审定（查）意见通知书。证明1.2009年4月，根据原告申请，原安庆市城市规划局同意变更了涉案宗地的用途和使用条件，并调整了容积率；2.2010年8月，根据原告申请，原安庆市城乡规划局批准了涉案项目的建筑设计方案，方案中容积率调整为2.76。三、1.建筑工程竣工核实技术报告；2.建设工程规划核实合格证。证明1.该项目建成后，经安庆市勘察测绘院核实容积率为2.62；2.原安庆市城乡规划局根据核实技术报告颁发了建设工程规划核实合格证。四、《关于低密度、大套型住房和别墅房标准有关说明的函》。证明别墅是指容积率在1.0以下的商品住宅。五、1.2018年2月12日土委会会议纪要；2.2018年10月17日土委会会议纪要；3.报告；4.公示（网站截图）；5.土地估价报告（需要说明：估价基准日是2009年4月16日，从规划调整批准之日为评估基准日）；6.方案请示；7.安庆市人民政府方案批复；8.2019年2月25日告知函；9.2019年11月5日决定书。证明1.涉案决定的决策过程；2.涉案决定的决策依据；3.涉案决定依法送达，程序合法。六、情况说明、变更登记信息。证明涉案地块因容积率调整委托评估补缴出让金金额的过程，该评估合法有效，且原告当时未提出异议；安徽弘业房地产土地资产评估有限公司原名为安徽弘业土地评估测绘有限公司。经开区管委会述称，一、案涉补缴地价款决定书系由被告作出。原告2003年6月26日签订的《国有土地使用权出让合同》第四条约定所建项目为高档别墅商住项目。根据原建设部办公厅《关于低密度、大套型住房和别墅住房标准有关说明的函》（建办规函[2006]440号）关于别墅容积率在1.0以下的明确规定，故案涉宗地出让时的容积率应为1.0以下。原告2009年启动该地块建设时，改变了合同约定用途，由高档别墅商住项目改为高层住宅商住项目，容积率也相应调整。2009年4月21日，原市规划局核发的《规划设计要点通知收书》（编号:09-04-01）明确容积率≤2.8。2010年8月24日，原市规划局下发的《规划建筑设计审定意见通知书》（编号：[2010]025号）批准其容积率为2.76。2015年2月，安庆市勘测院出具的《建设工程竣工核实技术报告》（新文采?东湖一品）认定核实容积率为2.62。原市规划局据此为该项目颁发了《建设工程规划核实合格证》（编号；2015022）。根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条、《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号）第二条、原国土资源部《关于落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发[2010]204号）第四条之规定，出让土地改变土地用途、容积率的，应依法补交土地差价，因此，被告依法向原告作出了《关于东湖一品项目地块调整容积率补缴地价款的决定书》。二、具体承办案涉地块相关规划事宜的原经开区规划分局系原市规划局派驻经开区的分支机构。被告在追加第三人申请书中提及案涉地块的具体审批工作是由原市城市规划局经济技术开发区分局经办。根据安庆市人民政府办公室《关于印发的通知》（宜政办发[2003]9号）、《关于印发安庆经济技术开发区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（宜政办发[2010]30号），原经开区规划分局系原市规划局派驻经开区的分支机构，并非答辩人的内设机构；且其具体经办的《规划设计要点通知收书》（编号:09-04-01）、《规划建筑设计审定意见通知书》（编号：[2010]025号）均以原市规划局名义作出。因此，依据行政诉讼法的司法解释第十九条之规定，原经开区规划分局具体承办案涉相关规划事宜行政行为的法律责任应由原市规划局承担。另据悉，原规划相关经办人员已回归原市规划局即现市自规局工作，并非被告所称的留在经开区管委会。综上，第三人与本案并无法律上利害关系。经开区管委会向本院提供如下证据：一、统一社会信用代码证。证明第三人的身份信息。二、1.安庆市人民政府办公室《关于印发的通知》（宜政办发[2003]9号）；2.安庆市人民政府办公室《关于印发安庆经济技术开发区管理委员会主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（宜政办发[2010]30号）。证明原经开区规划分局系原市规划局派驻机构，并非第三人的内设机构，第三人与本案无法律上的利害关系。经庭审质证，新文采公司对安庆市自规局的证据发表如下质证意见：对证据一的三性无异议，证明目的第2、3点有异议，该涉案土地虽然约定了用途，但是在出让合同中并没有约定容积率，所以被告的第3个证明目的不能成立。对证据二的三性无异议，但是证明目的有异议，该地块所确定的容积率≤2.8，原告并没有改变或者是调整涉案容积率。对证据三无异议。对证据四，建设部出具的函并不是立法法所确定的法律、行政法规或者部门规章，不能作为案件审理的依据。对证据五中的证据1真实性无异议；证据2明确记载涉案地块未约定容积率等规划条件，确定了涉案地块应当补缴地价款4275.1228万元，会议纪要出具的时间是2018年10月17日；证据3与本案无关联性；对证据4的真实性无异议，公示时间是2018年10月19日；对证据5，该估价报告反映出被告作出补缴决定程序违法，评估时间是2018年10月24日，会议纪要要求是以评估结果决定出让金数额，但是决定先于评估结果作出。评估报告所引用的国土资发[2013]20号文件是失效文件，不能作为补缴出让金的依据，新的评估规范是国土资厅[2018]4号文，自2018年4月9日实行。该评估报告的事实与出让时的现状不相符，出让合同中约定地块是现状交付，并不是评估报告中所记载的宗地内土地。评估报告中所引用的安庆市城乡规划局的文件《关于安庆市新文采置业有限公司东湖一品项目容积率是否调整认定问题规划意见》，城乡规划局所出具的意见是容积率是否调整无法比对，那么评估机构在报告中所讲到的原规划建筑容积率为1.0是没有事实依据的，故证据5不能作为确定原告补缴土地出让金的依据。证据6、7、8、9均不能作为定案依据。证据六不具有合法性，其中情况说明也不具有真实性。经开区管委会对安庆市自规局的证据无异议。安庆市自规局、经开区管委会对新文采公司的证据发表如下质证意见：对证据一无异议。对证据二无异议，出让合同第4条约定，土地的用途是高档别墅项目，而且约定改变土地用途和使用条件的需要调整土地出让金。对证据三的三性无异议。对证据四的真实性、关联性无异议，对证明目的有异议，规划要点通知书明确是经原告申请，然后由原城市规划局开发区分局进行批准，该要点通知书改变了原来的规划用途。对证据五的真实性、关联性无异议，对证明目的有异议，竣工核实报告证实核实容积率2.62，虽然没有超出批准的2.8，但是远远超出出让时作为别墅用途的容积率，显然应调整或者是补缴土地出让金。对证据六的真实性、关联性无异议，对证明目的有异议，原安庆市城乡规划局所谓容积率无法比对，这个意见是不成立的，不能够作为原告没有调整容积率的依据，而且安庆市城乡规划局的函也并没有得出无法比对的结论，只是要求进一步比对妥善处置，所以原告的证明目的属于武断的结论。对证据七的真实性、关联性、证明目的有异议，没有原件，无法核实，该组证据主要证明当时出让时的地价，与容积率调整补缴地价无关联性。新文采公司、安庆市自规局对经开区管委会的证据无异议。根据以上质证意见，本院对证据认证如下：对新文采公司提交的证据一至证据六三性予以确认，证据七的价格测算表系原告单方制作，真实性无法确认，证据七的其他证据系复印件，真实性无法确认。对安庆市自规局的证据三性予以确认。对经开区管委会证据的真实性、合法性予以确认。根据当事人的陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2003年4月30日，原安庆经济技术开发区建设局、原安庆市国土资源局开发区分局以挂牌出让方式组织公开出让位于菱湖北路北侧、龙眠山路西侧（原市委党校）地）地块003年6月26日，原安庆经开区国土规划建设局（甲方）与新文采公司（乙方）签订了《国有土地使用权出让合同》，约定：甲方以现状出让，乙方的宗地位于6号区，面积为23353.62平方米；本合同项下的宗地，按照批准的总体规划为高档别墅商住项目。乙方建设必须服从该地块已批准规划要求，在出让期限内如需改变本合同规定的土地用途和土地使用条件，应取得甲方同意，并依照有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理土地使用权登记手续；该宗地的土地使用权出让金额为1401.224万元。新文采公司分别于2003年9月8日办理了该地块的建设用地规划许可证，于2003年9月30日办理了该地块的国有土地使用证，用途为商住。因新文采公司申请在该地块上建设“文采花园二期”项目，2009年4月21日原安庆市城市规划局核发了《规划设计要点通知书》（编号：09-04-01），规划用途居住兼容商业，容积率≤2.8。2010年1月，新文采公司上报该地块新文采东湖一品项目规划建筑设计方案，同年8月24日原安庆市城乡规划局下发《规划建筑设计方案审定意见通知书》（编号：〔2010〕025号），批准其容积率为2.76，批准总建筑面积75122平方米。2015年2月，安庆市勘察测绘院出具《建设工程竣工核实技术报告（新文采.东湖一品）》，该报告认定核实容积率为2.62。2015年2月13日，原安庆市城乡规划局为该项目颁发了《建设工程规划核实合格证》（编号：2015022）。2017年2月23日，原安庆市城乡规划局在《关于安庆新文采置业有限公司“东湖一品”项目容积率是否调整认定问题规划意见的报告》中表示，由于该项目土地出让合同存在没有明确容积率等主要规划指标问题，无法对该项目容积率是否调整进行比对确认，该局建议市政府安排市国土局就2003年该土地出让价款对应的土地使用条件以及项目实际实施土地使用条件进行综合评估，以确认该项目是否涉及容积率调整问题。2018年1月26日，市土地管理委员会日常事务审定小组2018年第一次会议要求原市国土局对新文采公司东湖一品项目用地暂按容积率从1.0调整到2.62进行评估，评估结果提交市土委会审议。2018年8月30日市土地管理委员会2018年第四次主任会议审定：1.2015年2月13日原市城乡规划局核实容积率为2.62，应按容积率从1.0调整到2.62评估后补缴地价款；2.2009年4月21日市城乡规划局正式核发“东湖一品项目”《规划设计要点通知书》（编号：09-04-01），明确该项目用地容积率≤2.8，则应以2009年4月21日为补缴地价款评估时点。出让年限按2009年4月21日评估时点计算剩余年限为44年。楼面地价按照国土资源部办公厅《关于发布〈国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）〉的通知》（国土资厅发〔2013〕20号）的规定择高确定。因此，新文采公司应补缴地价款4275.1228万元。市土地管理委员会2018年第四次主任会议纪要印发后，2018年10月19日原市国土局将补缴地价款事宜在门户网站进行了公示。2018年3月6日，原安徽弘业土地评估测绘有限公司受原市国土局的委托，对新文采公司“东湖一品”项目用地容积率调整补缴出让金进行评估。2018年10月24日，原安徽弘业土地评估测绘有限公司作出《土地估价报告》，估价依据是《关于发布〈国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）〉的通知》（国土资厅发[2013]20号）；根据评估委托书，确定本次估价期日为2009年4月16日；土地面积是23353.67平方米，楼面地价是1130元/平方米，补缴总地价是1130元/平方米*23353.67平方米*（2.62-1.0）=4275.12万元。2018年10月29日，原市国土局以新文采公司东湖一品项目按楼面地价1130元/平方米补缴地价款4275.1228万元的方案向安庆市人民政府请示。2018年11月16日，安庆市人民政府批准该地块补缴地价款方案。2019年2月25日原市国土局以《关于东湖一品项目地块调整容积率补缴地价款的告知函》（庆国土资函〔2019〕123号），书面告知新文采公司东湖一品项目地块调整容积率应补缴地价款4275.1228万元，自收到告知函之日起20日内签订补充合同，并在签订补充合同后一个月内付清地价款。新文采公司于2019年2月26日签收告知函。2019年3月新文采公司提出异议，认为该项目土地出让合同、国有土地使用证、建设用地规划许可证中均未对容积率进行明确规定,且实际容积率是经过相关部门批准的，东湖一品项目未改变项目土地使用条件,不应补缴地价款。安庆市自规局对新文采公司的异议未予采纳。2019年11月5日安庆市自规局作出庆自然资规函[2019]839号补缴地价款的决定，责令新文采公司自收到决定书之日起一个月内与安庆市自规局签订补充合同，并缴清4275.1228万元地价款。同日，安庆市自规局向新文采公司送达了该决定书。2020年7月14日，安徽弘业房地产土地资产评估有限公司（曾用命安徽弘业土地评估测绘有限公司）向安庆市自规局出具《说明》，称若按《新规范》规定开展评估，本次项目的估价期日“应以国土资源主管部门依法受理补缴地价申请时点为准”，即应以2018年作为价值时点。应安庆市自规局要求，本公司在2018年1月26日时点下对该项目补缴地价款进行估算（未提供正式评估报告，仅供参考，另原评估报告价格时点为2009年4月21日，期间安庆市住宅用地地价发生了较大涨幅），为：2488元/平方米*23353.67平方米*（2.62-1.0）=9412.84万元。本院认为，本案的争议焦点是：1.新文采公司是否应当补缴土地出让金；2.安庆市自规局作出的补缴地价款决定是否合法。1.根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》（国发〔2001〕15号）第二条“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准”、“对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价”和《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发〔2010〕204号）第四条“经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款”的规定，对出让土地，改变容积率的，应按规定补缴土地出让价款。本案中，《国有土地使用权出让合同》虽未约定涉案宗地的容积率，但约定按照批准的总体规划为高档别墅商住项目，另还约定若改变本合同规定的土地用途和土地使用条件，应取得出让方同意，并依照有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理土地使用权登记手续。根据原建设部办公厅《关于低密度、大套型住房和别墅住房标准有关说明的函》（建办规函〔2006〕440号）“二、现行统计制度中的住房类别”之“别墅一般为独立成栋的商品住宅，建筑密度一般较低，容积率则在1.0以下”的规定，涉案宗地出让时的容积率应为1.0以下。新文采公司在2009年、2010年申请建设时，其经批准的容积率是2.76，项目建成后的认定核实容积率为2.62。综上，涉案地块容积率由1.0以下调整至2.62，新文采公司已经改变了出让合同约定的土地使用条件（容积率），按照有关规定和合同约定，应当补缴土地出让价款。2.2018年3月9日，国土资源部办公厅发布《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范》（以下简称“《新规范》”），该规范自2018年4月9日施行，《国土资源部办公厅关于发布〈国有建设用地使用权出让地价评估技术规范（试行）〉的通知》（国土资厅发[2013]20号，以下简称“《旧规范》”）同时停止执行。本案中，原安徽弘业土地评估测绘有限公司于2018年10月24日作出《土地估价报告》，估价依据是《旧规范》，根据评估委托书，估价期日确定为2009年4月16日。若按照《新规范》规定开展评估，涉案宗地的估价期日“应以国土资源主管部门依法受理补缴地价申请时点为准”，即应以2018年作为价值时点，从2009年至2018年安庆市住宅用地地价发生了较大涨幅，新文采公司重新补缴的地价款将远远高于4275.1228万元。安庆市自规局采信以《旧规范》作为估价依据的《土地估价报告》，有利于行政相对人。另根据《国土资源部办公厅关于印发〈国有建设用地使用权出让地价评估技术规范〉的通知》的规定，2018年4月9日前受理，至4月9日仍未出具土地估价报告的，可按《新规范》执行，故2018年4月9日前受理，至4月9日仍未出具土地估价报告的，并非强制要求按照《新规范》执行。综上，涉案《土地估价报告》以《旧规范》作为估价依据并无不当。故对新文采公司主张《土地估价报告》引用失效的评估依据不能作为补缴地价款依据的意见，不予采纳。安庆市自规局于《土地估价报告》作出之前公示了新文采公司应补缴土地出让金金额，行政行为程序上存在瑕疵，但安庆市自规局是在该报告作出之后向新文采公司发出告知函及补缴地价款决定书，该行政行为程序上轻微违法，但对新文采公司的权利不产生实际影响，故补缴地价款的决定仍然有效，对新文采公司要求撤销该决定的诉讼请求不予支持。综上，安庆市自规局作出的庆自然资规函[2019]839号补缴地价款的决定，事实认定清楚、证据确实充分，虽程序上轻微违法，但对原告权利不产生实际影响。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项规定，判决如下：确认被告安庆市自然资源和规划局于2019年11月5日作出的庆自然资规函[2019]839号关于东湖一品项目地块调整容积率补缴地价款的决定违法。本案案件受理费50元,由被告安庆市自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或代表人的人数提出副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。审 判 长  刘 萍审 判 员  何晶晶人民陪审员  杨红兰二〇二〇年十二月八日书 记 员  杨孝凤附本案适用相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。