安徽省马鞍山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）皖05行终137号上诉人（一审原告）翟万长，男，汉族，1931年2月1日出生，住安徽省含山县。委托代理人万鸿飞，安徽美林律师事务所律师。委托代理人张玲，安徽美林律师事务所律师。被上诉人（一审被告）含山县运漕镇人民政府，住所地安徽省含山县运漕镇蓼花路，统一社会信用代码1134052200327631XB。法定代表人王守朝，该镇镇长。委托代理人卢本涛，安徽吴楚律师事务所律师。一审第三人翟宗怀，男，汉族，1961年9月10日出生，住安徽省含山县。上诉人翟万长因与被上诉人含山县运漕镇人民政府（以下简称运漕镇政府）房屋征收行政协议一案，不服安徽省含山县人民法院（2020）皖0522行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。翟万长起诉称，其系含山县运漕镇居民，拥有位于运漕镇人民路的私宅一处，领取有《集体土地建设用地使用证》与《房地产权证》。2016年初，运漕镇政府为了进一步推进运漕镇古镇建设，促进旅游业的快速发展，决定征收翟万长上述房屋。同年9月7日，运漕镇政府未经翟万长同意，私下与翟宗怀签订一份《房屋征收安置协议》，约定将翟万长坐落在运漕镇人民路的房屋交给运漕镇政府拆除。运漕镇政府征收翟万长自有房屋不符合国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，严重侵害了其合法财产权益，因此，诉请确认运漕镇政府与翟宗怀签订的《房屋征收安置协议》无效，并判令本案诉讼费用由运漕镇政府承担。一审审理查明，翟万长系含山县运漕镇居民，拥有位于该镇人民街私宅一处（地籍号：04021610027），建筑面积为287.4平方，其中用地面积151.15平方，建筑占地106.51平方，在房管部门办理了产权登记，土地性质为集体土地。该区域属于运漕镇政府规划区范围内。运漕镇政府为推进运漕古镇建设，于2016年初决定征收该私宅。2016年9月7日，运漕镇政府与翟宗怀签订《房屋征收安置协议书》，约定将翟万长上述房屋交运漕镇政府拆除，运漕镇政府给予异地安置，安置地点位于运××镇××北路垃圾周转站西侧地段。2016年10月9日，翟宗怀代领取征收补偿款606022.5元（分两笔：一笔100000元，一笔506022.5元）。一审另查明，翟万长和翟宗怀系父子关系。翟万长一直居住生活在该房屋内至拆除时搬走。《房屋征收安置协议书》内容事先与翟万长、翟宗怀沟通，翟宗怀代签。翟万长虽年岁已高，但身体很好，思路清晰。一审法院认为，本案的争议焦点为翟万长的起诉是否超过法定起诉期限；翟宗怀签订的征收安置协议书是否合法有效。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定。而《中华人民共和国民法通则》规定的当事人向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年，诉讼时效期间从知道或应当知道权利被侵害时起计算。该规定适用于债权请求权，不适用于形成权，确认合同无效的请求属于形成权之诉，不受诉讼时效的限制。故翟万长的起诉未超过法定期限。根据有关土地管理法律法规的规定，依法取得征地批准是政府组织实施征地活动的法定前提条件。本案客观上存在上述程序不当问题，本院予以指正。但是，基于合同双方自愿性原则和诚实信用原则，对合同的效力不宜轻易否定。通常，导致协议无效的事由存在《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的“一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益”、“恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益”、“以合法形式掩盖非法目的”、“损害社会公共利益”、“违反法律、行政法规的强制性规定”等四种情形。本案中，涉案协议系地方政府基于公共利益需要、积极推进古镇建设所形成，因此不存在上述无效情形。从维护法律的稳定性、助力地方经济发展的权益角度出发，以“未批先征”为由从根本上否定所签订的安置补偿协议的效力，不仅不合理，而且在法律上也难以成立。运漕镇政府虽无证据证明翟宗怀的代理行为取得了翟万长本人的认可，但翟万长和翟宗怀系父子关系，协商拆迁事宜时翟宗怀也有参与，客观上存在使运漕镇政府确信翟宗怀有代理权的因素。《中华人民共和国合同法》第四十九条规定，行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后以被代理人名义订立合同，相对人有理由相信行为人有代理权的，该代理行为有效。由此可见，翟宗怀的代理行为构成表见代理，该代理行为有效。另根据《中华人民共和国民法通则》第六十六条规定，没有代理权、超越代理权或者代理权终止后的行为，只有经过被代理人的追认，被代理人才承担民事责任。本人知道他人以本人名义实施民事行为而不作否认表示的，视为同意。翟万长在涉案房屋拆除时予以配合，居住至拆除时搬走。2016年10月9日，翟宗怀代领取征收补偿款。事发至起诉前已有三年多时间，翟万长未作否认表示，也未就被拆除房屋的补偿和安置问题去相关政府部门提出疑问。而房屋对于中国老百姓来说，是特别重要的大宗财产。故综合以上情形，翟万长诉称对拆迁协议不知情，与常理不符。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回翟万长的诉讼请求。案件受理费50元，由翟万长负担。翟万长上诉称：1.一审认定有误，本案征收行为不合法，被上诉人无征收手续，径行征收案涉房屋，程序和实体均违法；2.一审未全面审查，回避协议效力问题，按照行政诉讼法相关规定，行政行为存在实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的,人民法院应判决确认无效；3.上诉人虽知悉房屋征收事宜但未委托他人签署相关协议，一审认定第三人为有权代理属于认定事实错误。综上，一审认定事实错误，请求撤销一审判决，改判确认案涉协议无效，并判令被上诉人承担本案诉讼费用。运漕镇政府辩称，因涉及运漕镇道路建设，为方便群众出行，对翟万长的房屋进行异地安置，翟万长参与协商，知晓安置情况。翟万长在安置地点的房屋目前已代建完成，翟宗怀已入住，该房屋的产权证应在半年内可以办理完成，请求驳回上诉人的诉请。翟万长向一审法院提交的证据材料为（均为复印件）：1.身份证复印件一份，证明其诉讼主体身份；2.《集体土地建设用地使用证》《房地产权证》各一份，证明翟万长合法拥有位于含山县××镇人民路私有房屋一处；3.运漕镇政府与翟宗怀签订的《房屋征收安置协议书》，证明运漕镇政府与翟宗怀签订协议，对翟万长房屋实施征收；4.现场图片一组，证明翟万长的房屋已经被拆除的事实。运漕镇政府向一审法院提交以下证据、法律依据（均为复印件）：1.社会统一信用代码，证明其主体资格适格；2.2016年9月7日签订的《房屋征收补偿协议书》，证明协议双方对房屋征收无异议，双方就房屋征收的补偿已达成了一致意见，该协议虽然是翟宗怀代签的，但翟宗怀和翟万长是父子关系，属于家事代理，且案涉房屋一直是由翟宗怀使用；3.支付凭证两份，支付时间为2016年10月9日，收款人分别是翟万长和翟宗怀，收款数额详见支付凭证，证明已按协议支付补偿款；4.2016年9月24日翟宗怀和案外人签订的代建合同一份，证明运漕镇政府为翟万长解决了宅基地，履行了《房屋征收安置协议书》的安置义务；5.照片一张，证明代建房屋已建成。上述证据均已随案移送本院。二审中双方当事人均未提交新的证据。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。二审中，翟万长述称，其知晓房屋征收事宜，运漕镇政府工作人员与翟万长、翟宗怀共同商谈征收补偿协议，选定了目前的安置地点。翟万长只有翟宗怀一子，其之前居住在案涉被拆房屋内，翟万长在房屋拆除前搬走，其对目前安置地点满意，但该安置房尚未办证，故提起本案诉讼。翟宗怀述称，房屋征收时其父翟万长参与了商谈，对安置地点满意，翟万长知道签订安置协议事宜，但因翟万长不识字，故让翟宗怀代签。本次诉讼主要原因是安置房屋尚未办证。本院认为，本案的争议焦点为翟万长诉请确认案涉房屋征收安置协议无效是否有事实根据和法律依据。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。《中华人民共和国合同法》及相关法律规定，认定合同无效主要是以下情形：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。本案中，运漕镇政府为推进运漕古镇建设，更好地服务社会公共利益，对翟万长集体土地上的房屋进行搬迁补偿，并经与翟万长、翟宗怀协商，对翟万长的房屋进行异地安置，运漕镇政府的行为并非对集体土地进行征收，因此翟万长主张被上诉人未依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定和程序进行征收无法律依据。综合本案现有证据以及二审调查情况，翟万长知晓协议内容，认可异地安置地点，起诉的主要原因是安置房屋产权证办理问题，故本案不存在《中华人民共和国合同法》规定的无效情形，对上诉人主张案涉协议并非本人签字，故诉请确认协议无效的主张，本院不予支持。需要指出的是，房屋安置应本着改善群众生活条件和居住条件的原则，运漕镇政府应积极履行协议义务，帮助上诉人户尽快办理房屋产权登记手续。综上，上诉人翟万长的上诉理由无事实和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人翟万长负担。本判决为终审判决。审判长 花 卉审判员 齐 萍审判员 焦明君二〇二〇年十二月二十一日书记员 夏 丽附：法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。