天津市高级人民法院行 政 判 决 书(2020)津行终451号上诉人（原审被告）秦皇岛市生态环境局，住所地河北省秦皇岛市海港区八一街东段。法定代表人高源山，局长。行政机关出庭负责人李远，秦皇岛市生态环境局党组成员、综合执法支队支队长。委托代理人邸志鹏，河北君德风律师事务所律师。委托代理人王卉，河北君德风（山海关区）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）秦皇岛豪盛海产品养殖开发基地有限公司山海关分公司，住所地河北省秦皇岛市山海关区龙源大道南侧（斌扬冷冻厂东侧）。负责人孟秋红，总经理。委托代理人靳东旭，北京市炜衡律师事务所律师。委托代理人贾国昌，北京市炜衡律师事务所律师。上诉人秦皇岛市生态环境局与被上诉人秦皇岛豪盛海产品养殖开发基地有限公司山海关分公司撤销行政处罚决定一案，不服天津海事法院（2020）津72行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年12月4日公开开庭审理了本案，上诉人秦皇岛市生态环境局的负责人李远、委托代理人邸志鹏、王卉，被上诉人秦皇岛豪盛海产品养殖开发基地有限公司山海关分公司负责人孟秋红、委托代理人靳东旭、贾国昌到庭参加诉讼，本案现已审理终结。原审法院查明，2009年7月18日，秦皇岛豪盛海产品养殖开发基地有限公司经唐子寨村村民委员会同意承租村民朱勇承包的部分土地，双方约定土地租赁范围为东至山海关乐岛西侧、西至斌扬冷冻厂东侧、南至海域、北至龙源大道，土地用途为养殖和水产品加工及餐饮业、种植业，承包期限为2009年12月31日至2028年12月31日，承包方在承包期内的合法使用权不受侵犯。秦皇岛市山海关区石河镇人民政府和秦皇岛市山海关区石河镇唐子寨村村民委员会出具证明，确认上述部分承包土地的出租系经秦皇岛市山海关区石河镇唐子寨村村民委员会同意，土地所有权为集体土地，没有土地证。2017年9月8日，秦皇岛市山海关区环境保护局作出山环罚字[2017]16号《行政处罚决定书》，载明2017年5月11日，该局对原告进行了调查，发现认定原告在生产过程中私设排污口，排放养殖废水。上述行为违反了《中华人民共和国水污染防治法》第二十二条规定。依据《中华人民共和国水污染防治法》第七十五条规定，对原告作出罚款人民币2万元的处罚。2018年4月17日，秦皇岛市环境保护局山海关区分局作出山环罚撤字[2018]3号撤销行政处罚决定书，决定撤销2017年9月8日作出的《行政处罚决定书》。2018年10月31日，秦皇岛市环境保护局山海关区分局对原告养殖场进行检查，制作了《现场检查（勘察）笔录》，笔录记载“经查，该单位从事海水养殖。现场检查时，该单位拒绝检查。电话沟通该单位负责人，该单位负责人不配合进行调查，执法人员进行了拍照取证。”2019年6月20日，秦皇岛市生态环境局作出秦环令改字[2018]3053号《责令改正违法行为决定书》，载明2018年10月31日对原告进行了调查，发现原告存在违反法律规定设置入海排污口的行为。以上事实有现场检查照片、影像资料、检测报告等证据为凭。上述行为违反了海洋环境保护法第三十条第一款，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、海洋环境保护法第七十七条第一款规定，责令原告关闭入海排污口。同日，被告还作出了秦环罚告字[2018]3053号《行政处罚事先告知书》，告知原告拟对其作出罚款人民币5万元的行政处罚。亦于同日，被告向原告作出秦环听告字[2018]3053号《行政处罚听证告知书》，告知原告有申请听证的权利。7月24日，在秦皇岛市生态环境局山海关区分局召开了行政处罚听证会，原告负责人孟秋红参加了听证。8月2日，听证机关形成了《行政处罚听证报告》，报告建议对原告处罚人民币5万元。10月29日，被告作出秦环罚字[2018]3053号《行政处罚决定书》，认定原告违反法律规定设置入海排污口。上述行为违反了海洋环境保护法第三十条第一款规定。依据海洋环境保护法第七十七条第一款规定，被告对原告作出如下处罚：关闭入海排污口，并罚款人民币伍万元整。原告起诉请求撤销被告作出的秦环罚字[2018]3053号《行政处罚决定书》并判令被告承担本案诉讼费。原审法院认为，被告作出的秦环罚字[2018]3053号《行政处罚决定书》，认定原告违反法律规定设置排污口事实依据不足。被告认定原告养殖场排放的养殖尾水属于污染物、所设的排水口属于排污口，事实依据仅为排放养殖尾水的视频、照片，没有水质情况的证据。养殖尾水是否属于海洋环境保护法规定的污染物，是本案原、被告双方争议的焦点问题。海洋环境保护法第十章附则第九十四条没有规定污染物的含义，但该条第（一）项对“海洋环境污染损害”进行了定义。该项规定：海洋环境污染损害，是指直接或者间接地把物质或者能量引入海洋环境，产生损害海洋生物资源、危害人体健康、妨害渔业和海上其他合法活动、损害海水使用素质和减损环境质量等有害影响。即，海洋环境保护法中的污染物是指对海洋生物资源、人体健康、渔业、海水使用素质、环境质量等具有有害影响的物质。在本案行政处罚过程中，被告所提交的行政处罚证据，未对养殖尾水进行水质检测、分析认定养殖尾水的成分，也未比较养殖尾水是否超出了国家现行的排放标准、是否会对当地海洋环境造成损害。庭审中，就养殖场排污口备案除了海洋环境保护法的规定是否还有其他部门规章、地方性法规或相关细化实施的规范性文件作为工作依据，被告陈述为不掌握，且其从未对养殖场排污口进行过备案。本案被告未能说明所在地区关于海水养殖场排污口备案的规范性管理文件和操作方式，仅以养殖场排放养殖尾水便迳行认定原告设置排污口，缺乏证据支持，事实依据不足。被告生态环境局作出涉诉行政处罚事实认定不清，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决撤销被告秦皇岛市生态环境局作出的秦环罚字[2018]3053号《行政处罚决定书》。诉讼费用100元，由被告秦皇岛市生态环境局承担。秦皇岛市生态环境局不服原审判决，提起上诉，其上诉请求为：1.依法撤销天津海事法院(2020)津72行初2号行政判决书并改判维持上诉人作出的秦环罚字[2018]3053号《行政处罚决定书》；2.两审诉讼费用由被上诉人承担。主要事实与理由：原审法院认定事实不清、适用法律错误。一、原审法院认为上诉人认定所设的排水口属于排污口“事实依据仅为排放养殖尾水的视频、照片”是错误的，上诉人认定被上诉人所设入海排污口的依据有视频、照片、勘验笔录、询问笔录和包括听证会笔录在内的被上诉人自己的承认陈述及举证，上述证据在原审开庭时已全部提交法庭。视频、照片客观上记载了被上诉人作为工厂化养殖的养殖水排放情况;勘验笔录、询问笔录和包括听证会笔录在内的被上诉人的承认陈述及举证则证明了这些排水口是被上诉人作为工厂化养殖的唯一对外和向海域排放的排水口。庭审中,被上诉人对此也未置可否。二、依据国家标准和向海域排放的事实,本案排水口即可认定为入海排污口。国家标准GB8978-1996《污水综合排放标准》中明确规定,污水是“指在生产与生活活动中排放的水的总称”。故凡是用于排放生产与生活活动中排放水的出口设施都是排污口,这是基本常识。在海岸线上向海一侧的排污口即为入海排污口。本案前述证据证明了本案排水口是被上诉人在海岸线上作为工厂化投鱼饵方式养殖尾水的唯一对外和向海排水口,即入海排污口。被上诉人在听证陈述其作为工厂化投鱼饵方式养殖尾水排放情况,以及在听证和一审庭审中陈述举证并多次强调山海关环保局曾经对出水水质进行过检测,发现水质变化的事实,也佐证了该排口就是入海排污口的事实。三、原审法院将“非法设置入海排污口”和“利用该排污口非法排污”两种违法行为混为一谈,并错误地认为本案对海水必须形成检测、分析、超标、损害等证据。事实上是否对被上诉人养殖尾水进行水质监测、分析认定养殖尾水分、是否比较养殖尾水是否超标准排放、是否造成海洋损害,并不影响本案行政处罚决定的作出，本案是对被上诉人非法设置入海排污口的非法设置行为进行处罚,并非是对污水排放行为进行处罚，只要调查查明该排水口系养殖污水排污口即可,而前述证据已经表明,该排水口系被上诉人工厂化养殖厂的唯一对外并且向海域一侧排放的排口。四、对“非法设置入海排污口”和“利用该排污口非法排污”的两种违法行为的处罚不能相互代替。按照海洋环境保护法第十章附则第九十四条第(九)、(十)项的规定,作为工厂化养殖的入海排污口是从陆地向海域排放,造成或者可能造成海洋环境污染的设施,无论该入海排污口是否排放污水,都不影响对非法设置排污口行为的处罚。如果已经排污,还要对利用该非法设置的入海排污口进行排污行为的处罚,二者不能相互代替,处罚的行政主体也是不同的。五、原审法院适用海洋环境保护法第十章附则第九十四条第(一)项来定义海洋环境保护法中的污染物,与本案没有关联性,属适用法律错误。本案罚则适用的是海洋环境保护法七十七条,被上诉人行为违反的是海洋环境保护法三十条,具有陆源(陆地污染源)性。对此海洋环境保护法九十四条第(九)项、第(十)项对陆源(陆地污染源)和陆源污染物有明确规定，是对造成或可能造成海洋环境污染的场所、设施从陆地向海域排放的污染物,并非原审判决所定义的污染物。该排口就是陆源排放口,是造成或可能造成海洋环境污染的设施,该工厂化养殖场也是造成或可能造成海洋环境污染的陆源排放场所。上诉人对其进行行政处罚,责令其关闭造成或可能造成海洋环境污染的陆源排放设施,并予以罚款,是完全符合法律规定的。六、原审法院以上诉人不掌握部门规章、地方性法规、规范性文件等工作依据以及从未对养殖场排污口进行过备案和未能说明所在地区对关于海水养殖场排污口备案的规范性管理文件和操作方式为由,认定上诉人认定被上诉人设置排污口缺乏证据支持,事实依据不足,更是错误的。法律的实施实践中存在着多样性,有的有可能配套的条例、规定或规范文件,但大部分就是直接实施,即生效即实施,作为行政执法部门也必须依法履职。至于没有备案过,是因为秦皇岛只存在这几家工厂化养殖的特例,而且都没有依法申请过备案,本案也正是对没有依法申请备案进行的处罚。综上,被诉处罚行为认定事实清楚、适用法律正确,故请二审法院依法改判。被上诉人秦皇岛豪盛海产品养殖开发基地有限公司山海关分公司庭审时辩称，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应当驳回上诉人上诉，维持原判。1.上诉人认为涉案排水口系被上诉人唯一向海域排放排水口，就推定为被上诉人排放的养殖尾水属于污染物，推理明显错误，上诉人未提交证据证明排放的养殖尾水属于污染物，被诉行政处罚缺乏事实依据，应予撤销。2.被上诉人认为依据国家标准和向海域排放的事实，本案排水口即可认定为入海排污口错误。根据一审庭审认定的事实，上诉人没有对养殖尾水进行水质检测，也未比较是否超出国家排放标准，没有证据证明被上诉人排放的养殖尾水超出了国家现行的排放标准。3.根据《中华人民共和国海洋环境保护法》第二十八条的规定，国家鼓励发展生态渔业建设，推广多种生态渔业生产方式，改善海洋生态环境状况，新建、改建、扩建海水养殖场应当进行环境影响评价。海水养殖应当科学确定养殖密度并应当合理投饵，施肥，正确使用药物，防止造成海洋环境污染，并且根据全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会对于本条的释义，本条是对于发展生态渔业的建设保护生态环境的规定，发展生态渔业是改善海洋环境增加环境容量的有效途径。渔业部门要推广多种生态绿色养殖方式，根据水域、渔业水质状况选择推广适合怎样品种何种养殖方式。法律保护的是渔业水域的生态环境，既保护渔业资源又保证渔业的生存空间，对渔业可持续性发展和保障渔民的合法权益，具有重要意义。根据《中华人民共和国海洋环境保护法》第二十九条的规定，向海域排放陆源污染物，必须是污染物才可能认定为陆地污染源，不能推论。《中华人民共和国渔业法》第二条、第十一条、第三十六条规定，只需有政府颁发的养殖证便可从事养殖生产，被上诉人合法养殖是有相关的证据支持的。2019年1月11日《关于加快推进水产养殖业绿色发展的若干意见》第十一条、第二十二条、第二十四条也明确说明了对于水产养殖实施的是许可制度，并未要求办理入海排污口备案手续。在养殖尾水处理上是部委明确推动出台水质、水产养殖尾水污染物排放标准，依法开展相关的一些评价，也并未要求办理入海排污口备案手续。根据被上诉人提交的区长办公会会议纪要，显示养殖场为区政府为专门解决养殖场问题征用的国有土地，该证据证明被上诉人的养殖区域也是规划选址确定的养殖用途的海域。4.根据原审法院查明事实，上诉人未能说明所在地区关于海水养殖厂排污口备案的规范性管理文件和操作方式，说明上诉人对于怎么具体适用法律依据并不确定，故上诉人没有法律依据对被上诉人排水的行为进行处罚。双方当事人向原审法院提供的证据均已随案移送本院。二审审理期间，上诉人向本院提交了以下证据材料：1.GB8978-1996号污水综合排放标准。证明国家环保总局为贯彻《中华人民共和国水污染防治法》和《中华人民共和国海洋环境保护法》防治水污染，于1999年12月15日发布污水综合排放标准GB8978-1996，该标准定义第3.1，污水指在生产与生活活动中排放的水的总称。因被上诉人排水口为用于生产与生活活动中排放水的出口，养殖排放的尾水或废水的出口设施为排污口。2.河北海洋环境实验室出具的检测报告五页。证明上诉人的下属单位于2020年10月委托河北海洋环境实验室对于被上诉人的排水口、井口进行了检测，被上诉人排水口COD亚硝酸磷氮、硝酸盐、氨氮、磷酸盐检测数值均远远超出其海域海水本体水压数值，也可以印证被上诉人对于海洋排放的系污水。3.国家海洋局秦皇岛海洋环境监测中心站出具的分析测试报告一份。证明被上诉人水样磷酸盐检测数值均远远高出其海域海水本体水压数值，印证被上诉人对于海洋排放的污水。被上诉人对上述证据材料的质证意见是：证据1污水综合排放标准不能达到上诉人证明目的，不能仅依据污水排放标准就认定被上诉人的排水口为排污口。证据2检测报告形成的日期为2020年10月19日，一审庭审期间上诉人未提交，不能以处罚后作出的检测报告来认定行政处罚的合法性。证据3本案上诉人庭审中明确说明该份报告未作为行政处罚的事实依据，不能作为被诉行政行为合法性的证据使用。二审审理期间，被上诉人向本院提交了以下证据材料：1.山海关区环保局王涛局长录音录像及内容，证明被上诉人曾经申请办理相关手续，对方明确说养殖尾水不是污水，无法办理，用渔网拦着鱼料，不流到大海里就可以。2.环评报告，证明被上诉人去申请过，环保局出具的一个环境影响评价报告，上面提到不需要做评估，与《中华人民共和国渔业法》提到的只要有养殖证无需办理其他手续是相符的。上诉人对上述证据材料的质证意见是：真实性无法确认，需要核实，即使真实其内容所反映的是环评问题，与本案备案是两个问题，山海关环保局是一个县级环保部门，王涛回答与区级环保部门职责不相符，应到有相应职权的部门去咨询备案，不能证明被上诉人抗辩主张；提交的不是证据原始载体，证据形式不合法，未记载证据发生的时间、地点，与本案没有关联性。本院对上述双方提交的证据材料认证如下：上诉人提交的证据不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条的规定，不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新证据，本院不予采信；被上诉人提交的证据2原审时已经提交，不属于新证据，证据1符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条第（三）项规定的新证据，能够证明被上诉人曾经就环保等相关问题与环保部门进行过咨询。本院经审理查明的案件事实与原审判决认定的事实一致,本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国海洋环境保护法》第三十条、第七十七条的规定，上诉人秦皇岛市生态环境局具有作出被诉处罚决定的主体资格和法定职权。《中华人民共和国海洋环境保护法》第三十条第一款规定：“入海排污口位置的选择，应当根据海洋功能区划、海水动力条件和有关规定，经科学论证后，报设区的市级以上人民政府环境保护行政主管部门备案。”上诉人作出的处罚决定认定被上诉人违法设置入海排污口。依据在案证据及庭审双方陈述，被上诉人系利用海水循环养殖，设置排水口排出养殖尾水。养殖尾水是否属于污染物、所设的排水口是否属于排污口，是本案双方争议的焦点。《中华人民共和国防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》第二条规定：“本条例所称陆地污染源（简称陆源），是指从陆地向海域排放污染物，造成或者可能造成海洋环境污染损害的场所、设施等。本条例所称陆源污染物是指由前款陆源排放的污染物。”上诉人作出被诉处罚决定时，未对养殖尾水进行水质检测、未分析认定养殖尾水的成分，也未比较养殖尾水是否超出了国家现行的排放标准、是否会对当地海洋环境造成损害，故其认定排放养殖尾水的排水口为排污口缺乏事实依据。《中华人民共和国行政处罚法》第五条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”行政处罚不仅要通过给予违法行为人经济上的制裁，更要通过执法部门的宣传教育，督促行为人增强法治观念，自觉守法。行政处罚不是目的，而是一种手段，特别是对一般的违法者给予行政处罚，更应强调教育，不能以罚代教。只有坚持处罚与教育并重的原则，才能真正达到促进行政相对人守法的目的。本案中，根据在案证据，秦皇岛豪盛海产品养殖开发基地有限公司山海关分公司系2010年设立，之前2008年秦皇岛市山海关区石河子镇唐子寨村与被上诉人签署土地承包合同，提供土地给被上诉人作为养殖基地，2009年秦皇岛市山海关区石河子镇人民政府将豪盛海产品养殖开发基地作为招商引资项目报请山海关区政府批准并获批同意。该处即被上诉人所在地，被上诉人的养殖场已经建立多年。结合两审庭审双方陈述，多年间，上诉人从未对此类入海排污口进行过备案，也不掌握具体的备案程序、备案流程，庭审中上诉人对秦皇岛市××排污口的设置是否进行过监督管理亦无法回答，并认可存在执法不到位或薄弱环节。被上诉人基于其系政府批准成立，建立养殖场多年未有相关部门进行监管、要求其办理相关环保手续，产生了一定的信赖利益。在此情况下，作为行政执法机关在发现问题后，应当本着处罚与教育相结合的原则，给予被上诉人一定的过渡期限，告知其应当如何完善相应手续，妥善处理历史遗留问题，依法规范整治，而不是以罚代管。综上所述，原审法院判决撤销被诉行政处罚决定并无不当，上诉人的上诉请求本院难以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费100元，由上诉人秦皇岛市生态环境局负担。本判决为终审判决。审判长  方红审判员  张莉审判员  刘琳二〇二〇年十二月二十九日法官助理王会战法官助理孙灼书记员满开琳附：本裁判适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……