广西壮族自治区河池市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂12行终176号 上诉人（一审原告）凤山县三门海镇央峒村第一村民小组。 诉讼代表人伍学敏，组长。 委托代理人韦业新，广西桂旭律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）凤山县三门海镇人民政府，住所地：广西凤山县三门海镇月里村。 法定代表人罗明稳，镇长。 委托代理人蒲忠发，凤山县三门海镇人民政府工作人员。委托代理人罗国英，广西凤山律师事务所律师。 一审第三人伍经府，男，1954年12月5日出生，汉族，住广西凤山县。 上诉人凤山县三门海镇央峒村第一村民小组因与被上诉人凤山县三门海镇人民政府确认土地征收补偿费给付行政行为违法一案，不服凤山县人民法院（2020）桂1223行初14号行政判决，于2020年10月14日向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，于2020年11月27日，公开开庭审理了本案。上诉人凤山县三门海镇央峒村第一村民小组（以下简称：央峒村第一村民小组）的诉讼代表人伍学敏及其委托代理人韦业新，被上诉人凤山县三门海镇人民政府（以下简称：三门海镇政府）的委托代理人蒲忠发、罗国英，一审第三人伍经府到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审判决查明，在凤山县三门海镇至巴马瑶族自治县水晶宫三级公路的征地项目中，被告作为被征用所在地人民政府，具体实施征地测量、补偿对象及土地补偿款的统计和确定、按照征地补偿标准发放土地补偿款等工作。在征地过程中，凤山县人民政府分别下发凤政发（2013）55号《关于印发的通知》、凤政发［2018］16号《关于印发的通知》，明确征地补偿的项目及标准。2015年7月30日，被告向凤山县人民政府递交《关于要求三门海至巴马××××水泥路（三门海段）建设征地补偿款的请示》（政报［2015］10号）、《关于要求解决公路征地工作经费的报告》，请求拨付案涉征地项目的相关补偿费。原告与第三人因案涉“弄仁坳”林地的使用权发生争议，后该地被案涉征地项目征用，应获得的土地补偿费为25600元。2018年5月25日被告向第三人支付该笔补偿费。原告得知后不服，向被告提出异议，被告于2019年10月30日答复，基于“我县在征地工作中，征地款的发放都是农户经营那块地就相应地将征地款发放给相应的农户”的原因，将土地补偿费发放给第三人。原告即向该院提起行政诉讼，该院于2019年12月27日作出（2019）桂1223行初12号行政裁定驳回起诉，原告不服，向河池市中级人民法院提起上诉，本院于2020年4月26日作出（2020）桂12行终64号行政裁定，撤销该院（2019）桂1223行初12号行政裁定，指令继续审理本案。另查明，原告在案涉征地项目中被征用土地的农户，除第三人户外，还有唐桂姣户、伍学欢户、伍学知户、伍经刚户、伍学诗户、伍经象户、雷加贵户、伍云沛户、伍学仕户、丁彩金户、伍学兵户、伍学圣户、伍学卿户、彭鸾户等，被征用土地所涉及的土地补偿费，由凤山县交通运输局于2019年1月25日发放给各被征地农户。 一审判决认为，本案的争议焦点为：一是被告的主体资格是否适格；二是原告的诉讼请求是否有事实及法律依据。关于焦点一，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，国家征收集体土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。从被告的请求拨款报告及征地款发放清单可看出，虽然征地经费由县政府划拨，但是被告不能举证证实被诉的土地补偿费发放行为是受县政府委托或者指示。被告虽然不是三门海至水晶宫三级水泥路土地征收项目的实施主体，但其负责具体的征地测量、补偿对象及土地补偿款的统计和确定、按照县政府的征地补偿标准发放土地补偿款等工作，在发放征地款的过程中有相对独立的决定权，是适格的被告。关于焦点二，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”由此，国家征收农民集体土地的，土地补偿款归属土地所有权人村集体经济组织，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。虽然现行法律对于土地补偿款的发放程序没有具体的规定，但行政机关仍应遵循程序正当原则。政府将土地补偿款发放给土地经营者，虽然是我县当时征地工作中普遍的做法，但作为征地具体实施单位，应当依法引导被征地对象，通过村民民主议定程序的方式把发放行为合法化，避免违反土地管理法律法规的相关规定。本案中，不论第三人与原告存在何种经营纠纷，原告作为土地的所有权人的事实是毋庸置疑的，被告直接向第三人发放土地补偿费的行为违法，本院予以确认。但，在三门海至水晶宫水泥路项目的征地工作中，央峒村第一村民小组被征用土地所涉及的土地补偿款均是直接发放给农户，说明在发放征地补偿费时，原告作为村集体已认可在本组内针对该次征地行为所涉及的土地补偿款直接发放给本组被征地农户的做法，现提起本案诉讼对被告向第三人发放土地补偿费的行为提出异议，实质是对第三人领取该笔补偿费有异议，明显违背公平合理的原则。第三人作为原告集体经济组织成员，享有与其他成员同等的权利和义务，在其他被征地农户均获取土地补偿款的情况下，第三人没有退还已获取土地补偿款的正当事由。故被告的发放行为虽然违法，但撤销该行为会对已经享受该次征地利益的农户产生重大影响，故不予撤销，被告不再另行向原告支付相应的土地补偿款。如原告认为与第三人间存在应当履行的有关征地补偿费的协议，应另行依法主张。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项的规定，判决：一、确认被告凤山县三门海镇人民政府2018年5月25日将土地补偿费25600元支付给第三人伍经府的行政行为违法；二、驳回原告凤山县三门海镇央峒村第一村民小组的其余诉讼请求。 上诉人央峒村第一村民小组诉称，一、一审判决适用法律错误。被上诉人向伍经府发放公路征地的土地补偿费25600元是违法行为，该土地补偿费属于上诉人的财产，有法律依据和协议约定。违法行为给上诉人合法财产造成损失，根据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，应予赔偿，向上诉人支付土地补偿款。一审认定被上诉人发放土地补偿款行为违法，但驳回上诉人支付土地补偿款的诉讼请求，属于适用法律错误。二、一审判决认定事实错误，程序违法，判决不公。1、对于三级公路的征地补偿款，属责任田地的，是直接发放给农户，但不是责任田地的，地上附着物补偿归土地使用者，土地补偿费归集体所有。本案涉及的不是责任田地，补偿费的归属集体有协议约定，法律也规定属集体所有。2、一审判决把本案土地补偿款即非责任田地补偿款和责任田地补偿款混为一谈，也属超出诉讼请求的审理，程序违法。3、一审判决实属支持违法行为，判决驳回请求的社会效果极为不好。三、一审判决还存在其他错误，不再列举。综上所述，一审判决认定事实、适用法律错误，程序严重违法，判决不公，上诉人上诉请求：一、撤销凤山县人民法院（2020）桂1223行初14号行政判决第二项判决，改判被上诉人向上诉人支付公路征地的土地补偿费25600元。二、一审、二审案件受理费由被上诉人负担。 被上诉人三门海镇政府辩称，一、一审判决适用法律正确。征地是凤山县面临的大难题，无奈之举，政府只能将征地的补偿费直接发放给土地承包方，从而形成了凤山县在征地工作中的普遍做法。二、上诉人称一审判决认定事实错误、程序违法、判决不公的理由不能成立。涉案项目中被征地的农户，除了第三人户外，还有其他14农户领取了征地补偿费。现上诉人却对第三人提起诉讼将征地补偿费收归集体，不公平合理。一审判决驳回上诉人的诉讼请求正当合法。三、退一万步来说，如果上诉人认为被上诉人发放征地补偿费给第三人错误，也应由取得该款的第三人返还，而非由被上诉人返还。被上诉人接受凤山县人民政府的指派，具体实施三门海镇至巴马水晶宫（凤山段）的组织实施者，具体组织征地补偿费发放工作，在发放征地补偿费的工作中出现差错是难免的，但领取该笔补偿费是第三人，如果返还给上诉人，应由第三人予以返还。综上，上诉人的上诉理由不能成立，请求二审法院驳回其上诉请求，维持一审判决。 一审第三人伍经府辩称，一、1981年土地承包到户时，第三人分得弄仁坳这片油茶林地，进行过改种，一直管护至今。2009年林改时，上诉人在不告知第三人的情况下，把第三人在弄仁坳所种林木及林地使用权办证归其名下，第三人得知后，2010年至2013年间多次要求纠正林权证未果。2013年12月，三门海至水晶宫公路征地，须用弄仁坳第三人种植桉树的林地修公路，因该林权证，对公路征地补偿费归属问题发生争议。第三人被迫在所谓的协议上签字，次日向乡政府提出不履行协议及反映订立协议经过。乡政府认为要获得补偿费，需要撤销上诉人在弄仁坳的集体林权证。为此，经过法律程序，撤销了上诉人的林权证，第三人户获得了该地2.56亩补偿费即25600元。二、上诉人集体历年被征地不下几十亩，补偿费全额发放到各被征收农户。上诉人认为乡政府发放给第三人的补偿费违法，没有道理。三、上诉人所称征收旱地的补偿费应当归集体，没有法律依据。上诉人原来被征收的其他旱地，征地补偿也是发放给各被征地农户，上诉人又为何不收归集体。四、上诉人认为一审判决违背公正原则，没有依据。综上所述，一审判决合理合法，请求维持一审判决。 二审审理期间，上诉人央峒村第一村民小组向本院提供的证据有：1、凤山县人民法院（2019）桂1223行初12号《行政裁定书》，2、河池市中级人民法院（2020）桂12行终64号《行政裁定书》，共同证明一审判决存在程序违法。3、凤山县人民法院（2020）桂1223民初5号《民事裁定书》，证明涉案土地不是承包地。 经庭审质证，被上诉人三门海镇政府对上诉人央峒村第一村民小组提供证据的质证意见为：对证据1-2的真实性、合法性、关联性没有异议；证据3与本案没有关联性。一审第三人伍经府对上诉人央峒村第一村民小组提供证据的质证意见为：对证据1-2的真实性、合法性、关联性没有异议；证据3与本案提起的诉求不一致。 本院对上述证据认证如下：证据1-2，可作为认定案件事实的证据，但对其证明目的本院不予认可；证据3，与本案没有关联性，本院不予采信。 经审查，一审法院据以定案的证据可作为二审定案的依据。本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，本案主要是对被上诉人三门海镇政府将涉案征地补偿款给付一审第三人伍经府的行为合法性进行审查。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款的规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款的规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”涉案集体土地在公路建设中被征收，依法应得到相应的土地补偿费，涉案土地补偿款依法应支付给土地所有权人。本案中，被上诉人三门海镇政府在没有提供涉案被征收土地的土地补偿费是否已通过村民民主决定如何分配的相关证据情况下，即将涉案土地补偿款发放给一审第三人伍经府，缺乏法律依据。一审判决确认被诉的给付行政行为属于违法行为，有事实和法律依据。上诉人对其集体经济组织成员伍经府领取的征地补偿款之异议，上诉人可以通过召开村民民主会议讨论决定该如何分配；若认为与伍经府之间存在应当履行的有关征地补偿费的协议，可协商解决，如协商未果，可依法另行主张其权益。 综上所述，一审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，判决结果并无不当。上诉人央峒村第一村民小组的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人凤山县三门海镇央峒村第一村民小组负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 申国毅 审 判 员 韦荷嫩 审 判 员 寇四清 二〇二〇年十二月二十一日 法官助理 杨素景 书 记 员 韦鉴恒 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。