安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)皖行终1210号 上诉人(一审被告)蚌埠经济开发区管理委员会，住所地安徽省蚌埠市东海大道**大学科技园**楼（城市之门），统一社会信用代码113403007373405797。 法定代表人任林，管委会主任。 委托诉讼代理人孙亚威，蚌埠经济开发区淮河社区中心工作人员。 委托诉讼代理人范永潭，安徽易润律师事务所律师。 被上诉人（一审原告）姚乃发，男，1980年4月10日出生，汉族，住安徽省蚌埠市蚌山区。 委托诉讼代理人乔烈武，安徽国梦律师事务所律师。 委托诉讼代理人李玉磊，安徽国梦律师事务所实习律师。 姚乃发诉蚌埠经济开发区管理委员会（以下简称经开区管委会）房屋行政补偿一案，安徽省蚌埠市中级人民法院作出(2020)皖03行初39号行政判决。经开区管委会不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 姚乃发一审法院起诉称，2007年，原告建房2804.6平方米。蚌埠市政府作出蚌政通〔2009〕21号《关于城市建设用地征地拆迁的通告》，决定征收戴湖村部分农民集体土地用于城市建设，姚乃发户在该征地拆迁范围内。2010年，因征收拆迁范围内的部分村民违规突击建房，被告组织多部门对突击建设的房屋进行拆除，在上述过程中，原告姚乃发所建二层房屋被拆除。根据蚌政通〔2009〕21号《关于城市建设用地征地拆迁的通告》、案涉征收时蚌埠市的拆迁文件即蚌政〔2009〕2号《蚌埠市市辖区征地拆迁补偿安置暂行规定》的规定，被告具有组织实施征地拆迁工作、负责本辖区内征地拆迁补偿安置的职责。原告姚乃发的房屋被拆除后至今未获得任何补偿，现房屋所在地已经纳入城市规划区，按规定被告应当对原告被征收的房屋参照国有土地上房屋征收补偿标准进行安置补偿。原告通过邮寄方式向被告递交《关于请求履行法定职责对申请人予以补偿安置的申请》。被告签收后，于2018年12月18日书面回复，让原告先与淮河社区联系。“蚌埠经济开发区征地拆迁工作领导小组淮河社区办公室”作出《关于对姚乃发申请房屋补偿的回复》，要求原告提供证照，并称“若证件合法有效，淮河社区拆迁办将按照当时的拆迁补偿标准，蚌政〔2009〕2号文第十ー条、第二十ー条的规定予以补偿安置”，被告的上述回复于法无据，未依法对原告进行安置补偿。为此，原告于2019年2月向法院提起诉讼，在审理过程中，法院建议原告撤诉，后原告于2019年7月30日申请撤回起诉，法院予以准许。原告于同年8月5日向被告下属的淮河社区拆迁办提交了房屋证照的相关资料，但被告至今未作出任何决定，现原告向法院提起诉讼，请求判令被告履行法定职责，对征收的原告房屋参照国有土地上房屋征收补偿标准进行安置补偿，即补偿原告24960940元或作出补偿决定（诉状中的房屋建造时间和补偿数额于庭审时变更）。 经开区管委会一审辩称，被答辩人姚乃发要求答辩人以“对其房屋参照国有土地上房屋征收补偿标准进行安置补偿”履行法定职责，没有事实和法律依据。 一、，被答辩人的亲属姚乃礼通过微信向答辩人下属的淮河社区工作人员孙亚威发了一份《姚乃发补偿申请书》，请求对“被拆除的位于蚌埠市××××组房屋参照国有土地上房屋征收补偿标准进行补偿安置”，答辩人认为，被答辩人在答辩人下属的淮河社区答复期限尚未届满的情况下提起行政诉讼，条件不具备。 二、依据《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法>办法》、《关于印发蚌埠市辖区征地拆迁补偿安置暂行规定的通知》（蚌埠市政府蚌政〔2009〕2号令)，蚌埠市人民政府于2009年发布《蚌埠市人民政府关于城市建设用地征地拆迁的通知》(蚌政通〔2009〕21号)，决定征收戴湖村部分农民的集体土地(其中耕地13.8637公顷，建设用地17.1242公顷)。在征地拆迁过程中，答辩人已依法履行对被征地村民予以补偿的法定职责，由于在征收中被答辩人没有案涉面积的房屋，答辩人无对被答辩人履行征收补偿职责。如果存在涉案合法的集体土地上房屋，那也只能参照集体土地上的房屋进行安置，被答辩人请求按照国有土地上的房屋进行补偿安置，没有事实和法律依据。 三、被答辩人诉称“1995年，经原蚌埠市郊区雪华乡批准，取得土地使用权证和村镇建设规划许可证，在戴湖村××组建砖混房屋2960平方米，2010年姚乃发所建房屋被拆除”。答辩人认为被答辩人的上述诉称不具有客观真实性，1995年4月被答辩人刚满15岁，其尚未成年，是戴湖村**村民，当时，其父母是有宅基地的，一个十组的未成年人在戴湖村××组土地上建2960平方米的房屋不仅违反法律相关规定，也不符合常理，更何况该房屋还要建在六组的耕地上。答辩人认为被答辩人所称的案涉房屋即使有超越职权的部门批准也是非法无效的，如果存在被答辩人房屋被拆除的情况，被答辩人为何过了这么长时间未向答辩人主张权利，答辩人从征地拆迁的红线图上也找不到与被答辩人诉称的案涉房屋面积相符的房屋。 四、被答辩人提交的“房屋所有权证”不具有真实性，因为早在2007年2月之前，根据行政区划调整，被答辩人所在的雪华乡已经由蚌埠市蚌山区人民政府行政管辖，2004年7月，经批准，同意答辩人设立蚌埠淮河社区行政事务管理中心，而被答辩人所在的雪华乡××村由蚌埠淮河社区行政事务管理中心管辖，蚌埠市淮上区人民政府无权为被答辩人颁发“房屋所有权证”。 五、答辩人在收到被答辩人的补偿安置申请后，积极履行了应尽的法定职责，然而被答辩人前后(诉讼期间向法院)提交的土地、房屋等权利证书记载的面积、位置内容等不一致。 六、根据《安徽省实施＜中华人民共和国土地管理法＞办法》第四十三条、第四十四条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民新建住宅，其宅基地的面积标准为:(一)城郊、农村集镇和圩区，每户不得超过160平方米等。被答辩人既不符合单独申请宅基地的条件，案涉的房屋面积也远远大于法定标准。 七、被答辩人的诉求已经超过法定起诉期限，从被答辩人2015年向答辩人下属的淮河社区请求补偿安置，直至2019年初才向法院提起诉讼，已经超过法定的起诉期限。 综上，答辩人认为，被答辩人要求参照国有土地上房屋征收补偿标准安置补偿的诉求既无事实基础，也无法律依据。答辩人已经履行了应尽的法律职责，请求依法驳回被答辩人的诉讼请求。 一审法院审理查明，原告姚乃发系本市雪华乡××村（同戴湖村）村民。1995年4月16日，蚌埠市郊区土地管理局向姚乃发颁发集体土地建设用地使用证，载明地号0302107116179，土地类别住宅用地，用地面积1680平方米，其中建筑占地1480平方米，用途住宅，东以路为界，西以路为界距菜地为邻地，南以路为界，北以菜地为界。同年6月26日，蚌埠市郊区雪华乡村镇建设管理股向姚乃发颁发村镇建设规划许可证，载明建房地点代湖村，新建砖混，层数2，檐高6.4，长40米，宽37米，面积2960平方米，房基四界东至路、南至路、西至菜地、北至菜地。2007年2月7日，蚌埠市淮上区人民政府颁发蚌淮私字第0104979号房屋所有权证，登记号20070207-3，土地性质为集体所有制，房地产权利人为原告姚乃发，房地坐落在雪华乡××村许年姚，房屋产别私产，结构砖混，房屋总层数2，建筑面积2804.60平方米，设计用途住宅。2007年2月11日，姚乃发因借款担保将其上述房屋作为抵押物，抵押权人即房地产他项权利人为蚌埠市淮融资产管理公司，房地产他项权证登记号20070211-5，权证字号蚌淮私字0004384号，权利价值765800，发证机关蚌埠市淮上区人民政府。 2009年8月17日，蚌埠市人民政府发布了蚌政通〔2009〕21号《蚌埠市人民政府关于城市建设用地征地拆迁的通告》，决定征收戴湖村部分农民的集体土地用于城市建设，并公布相关征地拆迁补偿标准和安置方案，该地区于2010年进行了拆除。原告姚乃发于2015年7月17日向蚌埠市经济开发区管理委员会邮寄申请称其在许年姚有一处房屋，希望政府发放房屋补偿款。政府没有答复，姚乃发也未提起诉讼。2018年11月29日，姚乃发以ＥＭＳ邮寄的方式向经开区管委会递交了一份要求补偿安置的申请，申请载明原告“经批准在蚌埠市××××组建有住宅房屋上下二层共计2960平方米，依法取得了合法的建房手续，两证齐全......2009年8月17日，蚌埠市人民政府发布了蚌政通〔2009〕21号对申请人所在地区进行征地拆迁，申请人所在区域的房屋被经开区管委会拆除......申请对上述房屋参照国有土地上的房屋征收补偿标准进行补偿安置。”经开区管委会收到申请后于2018年12月18日给原告答复称，因信中及附件提供情况不详，无法判定和处置，请原告与淮河社区中心联系。2019年1月23日，蚌埠市淮河社区办公室给姚乃发答复称，请申请人提供该处房屋的合法证照原件，若证件合法有效，淮河社区拆迁办将按照当时的拆迁补偿标准予以补偿安置。原告接到答复后未带证照原件去被告处进行办理，于2019年2月13日向该院提起诉讼，后于2019年7月30日向该院申请撤回起诉，该院依法作出（2019）皖03行初18号行政裁定：准许原告姚乃发撤回起诉。2019年10月23日，原告又持有房屋所有权证复印件向该院提起行政诉讼。 一审法院另查明，原告主张其涉案房屋被被告在组织多部门对违规突击建设的房屋进行拆除过程中拆除，所以在后期的征迁测绘没有发现原告的房屋。被告认可在对戴湖村集体土地征迁之前曾组织过拆除违法建设行动。 一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，政府在征收土地的同时负有履行对被征收人安置补偿的法定职责。本案中，原告姚乃发提供了加盖蚌埠市淮上区人民政府印章的房屋所有权证复印件，后经被告申请并由该院至蚌埠市淮上区住房城乡建设交通局调查核实，原告提供的上述房屋所有权证确由蚌埠市淮上区人民政府发放，房屋所有权证原件现在他案抵押权人蚌埠市淮融资产管理有限责任公司处，并经蚌埠市淮上区人民政府办理了房地产他项权证，原告提供的房屋所有权证在未被有权机关确认违法的前提下是真实的，被告经开区管委会依法应当对原告姚乃发证照上房屋是否符合补偿安置作出处理决定，故原告诉请被告履行职责该院予以支持。因征收过程中涉及的补偿安置行为系行政机关行使的职责，人民法院不能在其未履行职责的情况下代替行使上述行政权力，故原告诉请判令被告补偿人民币24960940元，该院不予支持。若原告对补偿处理决定不服，可以另行向人民法院提起行政诉讼。 被告虽答辩称原告的诉求已经超过法定起诉期限，但被告的蚌埠经济开发区征地拆迁工作领导小组淮河社区办公室于2019年1月23日作出“关于对姚乃发申请房屋补偿的回复”并未拒绝作出补偿决定，而是要求原告提供该处房屋的合法证照原件，若证件合法有效，淮河社区拆迁办将按照当时的拆迁补偿标准予以补偿安置，因此被告关于本案已过法定起诉期限的辩解该院不予采信。至于淮上区政府颁发涉案房屋所有权证的具体行政行为是否合法，不是本案的审查范围。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：一、被告蚌埠经济开发区管理委员会在本判决生效后三个月内对原告姚乃发申请履行征收补偿职责依法作出处理决定。二、驳回原告姚乃发其他诉讼请求。 经开区管委会上诉称，一、蚌埠市郊区土地局、郊区雪华乡政府、蚌埠市淮上区人民政府等部门在1995年4月、6月及2007年2月为被上诉人分别办理的案涉房屋的相关权证不具有合法性。1、判决书认定的1995年4月16日，蚌埠市郊区土地管理局向被上诉人颁发集体土地建设用地使用证，1995年6月郊区雪华乡政府颁发的村镇建设规划许可证，根据1992年安徽省实施土地管理法办法第三十八条，符合下列条件之一的，可以向所在的村组申请宅基地，其中第二款规定:老宅基地面积低于规定标准，子女中有的已达婚龄，确需分居的:第三十九条宅基地面积标准:城郊、农村集镇和圩区，每户不得超过一百六十平方米之规定。第一，1995年4月被上诉人刚满15岁，其尚未成年，根本不符合单独申请宅基地的条件。第二，即使上诉人通过不正当途径申请到宅基地，但审批机关也应严格执行每户不得超过一百六十平方米之规定，本案案涉的房屋面积为2960平方米，远远大于法定标准。上诉人认为，蚌埠市郊区土地局向被上诉人颁发集体土地建设用地使用证和郊区雪华乡政府颁发的村镇建设规划许可证违反了法律强制性规定，不具有合法性。2、判决书认定的2007年2月7日、2月11日，蚌埠市淮上区人民政府向被上诉人颁发集体土地上2804平方米的房屋所有权证及房地产他项权证，根据2004年《安徽省办法》第四十三条:农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民新建住宅，其宅基地的面积标准为:城郊、农村集镇和圩区，每户不得超过160平方米等。第四十四条:农村村民符合下列条件之一的，可以申请使用宅基地:因结婚等原因，确需建房分户，原宅基地面积低于分户标准的等规定，上诉人认为，蚌埠市淮上区人民政府明知被上诉人在1995年获取集体土地建设用地使用证时尚未成年，且面积远远超出每户不得超过160平方米的规定面积，仍向被上诉人颁发集体土地上的房屋所有权证及房地产他项权证，且两证标注面积继续违反城郊、农村集镇和圩区，每户不得超过160平方米的规定，属于严重的违法审批和越权审批，因此，蚌埠市淮上区人民政府颁发的房屋所有权证及房地产他项权证不具有合法性。3、2004年6月，经国务院国函200474号批准，蚌埠市人民政府明确了蚌山区、龙子湖区、新城区的管理界限，被上诉人案涉房屋所在区域由蚌埠市蚌山区政府管辖。2007年2月淮上区政府为被上诉人颁发房屋所有权证、房屋他项权证的行为，违反了《中华人民共和国政府组织法》之规定，超越了其行政管辖职权，属无效行为。二、一审在没有查清被上诉人是否存在案涉建设房屋的情况下，仅凭从蚌埠市淮上区人民政府相关部门调取的案涉房屋的权利证书，判决上诉人履行行政征收补偿职责决定是认定事实不清。被上诉人在诉状中称，在1995年经原蚌埠市郊区雪华乡批准，取得土地使用权证和城镇建设规划许可证，在戴湖村××组建砖混房屋2960平方米——在2010年姚乃发所建房屋被拆除。在征地拆迁通告公布前对集体土地征收的调查过程中，上诉人没有发现被上诉人有案涉房屋。在征地拆迁通告公布之后，被上诉人没有按照通告内容的时间进行丈量核实土地、房屋，也没有向上诉人指定的地点办理补偿，该区域征地拆迁2010年下半年已经拆迁完毕，被上诉人直到2015年才向上诉人的拆迁办工作人员提出请求。上诉人认为，如果存在被上诉人房屋被拆除的情况，被上诉人过了那么长时间不向上诉人主张权利，不合常理。后来争议发生后，上诉人从征地拆迁的测量图上也找不到与上诉人诉称案涉房屋面积相符的房屋，上诉人认为被上诉人诉称的房屋根本不存在。因此，上诉人无需对被上诉人履行行政征收补偿的职责。综上，请求撤销一审判决，依法改判驳回被上诉人一审诉讼请求或发回重审。 一审原告姚乃发向一审法院提交了下列证据： 1、原告身份证复印件，证明原告主体资格。 2、房屋所有权证、房屋他项权证复印件，证明原告在2007年2月7日经蚌埠市淮上区人民政府批准合法建造房屋以及房屋的位置、面积、结构等基本情况，同时证明该房屋是客观存在的合法房屋，已经办理了抵押登记手续。 3、《关于城市建设用地征地拆迁的通告》蚌政通〔2009〕21号，证明原告房屋所在地属于征收区域内，被告具有进行安置补偿的法定职责。 4、原告向戴湖村村民委员会递交的申请一份，证明原告房屋被被告拆除，未获得补偿。 5、《关于请求履行法定职责对申请人予以补偿安置的申请》、邮政快递单、被告党政办回信、《关于对姚乃发申请房屋补偿的回复》，证明被告收到原告请求予以安置补偿的申请，至今未依法对原告予以安置补偿，未履行法定职责。 6、房屋备案信息登记表，证明房屋拆迁区域的房屋价格均价8900元每平方米。 7、人民币委托贷款合同、民事调解书、民事裁定书，证明原告所建的案涉房屋曾于2007年为蚌埠市中艺钢结构工程有限公司贷款办理抵押登记手续，并且其抵押行为已经蚌埠市淮上区人民法院确认，从而证明原告的房屋是合法存在的。 一审被告经开区管委会向一审法院提交了下列证据： 第一组证据： 1、蚌政通〔2009〕21号《蚌埠市人民政府关于城市建设用地征地拆迁的通告》。 2、《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》、蚌政〔2009〕2号《关于印发蚌埠市市辖区征地拆迁补偿安置暂行规定的通知》。 证明目的：1、蚌埠市人民政府决定征收戴湖村部分农民的集体土地，并公布相关征地拆迁补偿标准和安置办法。2、涉案区域征地拆迁补偿标准和安置办法。3、征地30.9879公顷（其中：耕地13.8637公顷，集体建设用地17.1242公顷）。 第二组证据：《IT产业基地征地拆迁红线图》。 证明目的：2009年8月20日涉案征迁区域内房屋状况，红线图内并无与原告诉称案涉房屋面积相符的房屋。 第三组证据：《戴湖村选民榜》。 证明目的：原告是戴湖村第十小组村民。 第四组证据： 1、原告请求被告履行职责的申请； 2、EMS特快专递； 3、蚌埠经济开发区党政办给原告的回复； 4、淮河社区关于对姚乃发申请房屋补偿的回复。 证明目的：被告在法定期限内已依法履行了法定职责。 第五组证据：情况说明。 证明目的：2015年7月17日戴湖村村委会在原告申请书上盖章的行为不具有合法性。 第六组证据：孙亚威与姚乃发亲属的微信聊天记录。 证明目的：2019年10月25日，姚乃发通过其亲属申请补偿安置，起诉条件尚未成就。 第七组证据：蚌埠市中级人民法院行政裁定书（2019）皖03行初18号。证明原告曾提起过诉讼，后又撤诉。 第八组证据：《蚌埠市郊区建房执照》、《集体土地建设用地使用证》。 证明目的：1、姚乃发在（2019）皖03行初18号案件立案时向法庭提交的两份证件与本次向法庭提交的房屋所有权证记载的内容均不一致。2、法律规定在案涉区域内，农村村民每户只能拥有一处宅基地，且每户不得超过160平方米，姚乃发在2007年取得所谓的房屋所有权证，房屋面积达到2800余平方米，远远超过法定面积。即使证件是真实的，也不具有合法性。 第九组证据： 1、2004年6月18日蚌埠市行政区域调整领导实施小组会议纪要； 2、蚌编〔2004〕46号《关于设立蚌埠新城区管委会基层机构的通知》。 证明目的：1、在2004年6月18日之前，姚乃发所在的戴湖村行政管辖系蚌山区人民政府，2004年6月18日之后，戴湖村划入蚌埠市新城区（现经开区）管辖，2004年7月经开区管委会又设立了淮河社区行政事务管理中心，戴湖村又由淮河社区具体管理，包括2010年的征收通告里的实施拆迁的管理。2、姚乃发提交的2007年2月颁发的房屋所有权证，不具有合法性和真实性。 诉讼中，原告和被告均申请一审法院调取蚌淮私字第0104979号房屋所有权证的登记簿档案资料，原告同时申请调取涉案房屋的他项权证和抵押登记等资料，以证明原告是否享有涉案房屋合法所有权。2020年8月18日，经该院分别向蚌埠市淮上区住房城乡建设交通局、蚌埠市淮融资产管理有限责任公司调取了涉案房屋的相关资料。蚌埠市淮上区住房城乡建设交通局出具的证明材料有：1、1995年4月16日蚌埠市郊区土地管理局向原告颁发的集体建设用地使用证；2、1995年6月26日蚌埠市郊区雪华乡村镇建设管理股向原告颁发的村镇建设规划许可证；3、2007年2月7日申请人为原告的蚌埠市私有房产所有权登记申请书；4、蚌埠市淮上区房屋测绘委托申请书；5、房屋四至墙界申报表；6、蚌埠市房地产所有权登记勘查平面图；7、房屋所有权证存根；8、房屋所有权具结书；9、抵押担保书。蚌埠市淮融资产管理有限责任公司向该院出具的的证明材料有：1、2007年2月7日原告的房屋所有权证；2、蚌埠市房地产所有权登记勘查平面图；3、房地产他项权证。 上述证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，本案中，被上诉人姚乃发提供的证据可以初步证明其在雪华乡××村许年姚有房屋一处，且该房屋在蚌政通［2009］21号《蚌埠市人民政府关于城市建设用地征地拆迁的通告》确定的征收范围内。经开区管委会自认其系组织拆除代湖村违法建设责任主体，其有义务根据姚乃发涉案补偿安置房屋的申请，对姚乃发登记的房屋是否存在、房屋拆除时间、房屋拆除原因及是否应予补偿、如何补偿等问题进行调查核实，并根据调查结果，作出相应处理决定，故一审法院判决经开区管委会对姚乃发关于履行征收补偿职责的申请依法作出处理决定，并无不当。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。上诉人蚌埠经济开发区管理委员会的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人蚌埠经济开发区管理委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长  张志强 审判员  陈 默 审判员  钟祖凤 二〇二〇年十二月二十一日                                                                                                          法官助理张高英                                                                                                          书记员  潘玉丹 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……