广东省湛江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤08行终375号上诉人（原审原告）吴宗超，男，汉族，1958年11月9日出生，住广东省湛江市赤坎区*************，公民身份号码440************419。上诉人（原审原告）曾喜勤，女，汉族，1963年11月24日出生，住广东省湛江市赤坎区*************，公民身份号码440************083。被上诉人（原审被告）湛江市赤坎区自然资源局，住所地广东省湛江市赤坎区******。法定代表人余英，该局局长。上诉人吴宗超、曾喜勤因与被上诉人湛江市赤坎区自然资源局(以下简称赤坎自然资源局)行政答复纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2020）粤0891行初420号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。原审查明，2019年11月14日，湛江市赤坎区城市管理和综合执法局（以下简称赤坎综合执法局）向赤坎自然资源局发函，请赤坎自然资源局对包括吴宗超、曾喜勤的113-115号之间、115号和117号等18宗建筑物进行规划定性。赤坎自然资源局于2019年11月15日作出涉案湛赤自然资（规划）[2019]147号《湛江市赤坎区自然资源局关于赤坎区北桥河东岸沿河道路相关建筑物进行规划定性的复函》，内容包括：根据赤坎综合执法局提供相关建筑物宗地位置图资料，经核查，包括吴宗超坐落于湛江市赤坎区*****的113-115号之间、115号和117号的三宗建筑物在内的18宗建筑物用地性质是城市道路用地和公园绿地；经查历年报建资料，该局未收到过该18宗建筑物的规划报建申请，该18宗建筑物属于未批先建的违法建设，严重影响城市规划，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设，请赤坎综合执法局依法处理。赤坎综合执法局于2019年10月25日作出湛赤城综责字（2019）0000177号、0000178号、0000179《责令改正违法（违规）行为通知书》，认为吴宗超、曾喜勤的涉案三宗房屋未取得建设工程规划许可证或不按建设工程规划许可证建设，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十四条的规定，已构成违法建设，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十六条的规定，责令于2019年11月28日内自行拆除，否则将强制拆除。吴宗超、曾喜勤不服，向湛江市城市管理和综合执法局申请复议。2020年3月6日，湛江市城市管理和综合执法局作出湛城综行复字（2019）6号《行政复议决定书》，决定对湛赤城综责字（2019）0000177号、0000178号、0000179《责令改正违法（违规）行为通知书》予以维持。吴宗超、曾喜勤不服，于2020年3月18日向该院提起行政诉讼，该院于2020年6月30日作出（2020）粤0891行初158号、184号、185号行政判决书，确认赤坎区城市管理和综合执法局作出的湛赤城综责字（2019）0000177、0000178、0000179号《改正违法（违规）行为通知书》违法。原审认为，本案属于行政答复纠纷。根据双方当事人的诉辩意见，归纳本案的争议焦点是：吴宗超、曾喜勤提起本案诉讼是否符合行政诉讼起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。赤坎自然资源局根据赤坎综合执法局的来函，于2019年11月15日向赤坎综合执法局作出涉案复函，该复函属于行政机关之间的公文往来，系赤坎自然资源局提供给赤坎综合执法局的内部意见，对外不产生法律效力，故赤坎自然资源局作出涉案复函的行政行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。吴宗超、曾喜勤提起本案诉讼，不符合行政诉讼起诉的条件，依法应予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回吴宗超、曾喜勤的起诉。案件受理费50元，不予收取，于裁定生效后退还给吴宗超、曾喜勤。上诉人吴宗超、曾喜勤不服原审裁定，向本院上诉请求：1、撤销湛江经济技术开发区人民法院(2020)粤0891行初420号行政裁定；2、指令湛江经济技术开发区人民法院继续审理本案。事实与理由：赤坎自然资源局的复函已经对外产生法律效力，因此本案属于行政诉讼的受案范围。一审裁定认定赤坎自然资源局的复函“系赤坎自然资源局提供给赤坎综合执法局的内部意见，对外不产生法律效力”，从而认为本案“不符合行政诉讼的起诉的条件”，属认定事实及适用法律错误。一、2018年8月7日，湛江市赤坎区人民政府发布湛赤府通[2018]2号《湛江市赤坎区人民政府关于北桥河沿河东路新建工程项目建设用地征收(回收)土地及拆迁的通告》，决定征收北桥河沿河东路的土地以及房屋，征收范围包括吴宗超和曾喜勤(家)所有的坐落于湛江市赤坎区******宗、北桥一横路113号与115号之间的房屋。为了达到不给或者少给住户补偿的目的，赤坎综合执法局严重违反《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国行政处罚法》等法律规定，于2019年10月25日分别作出湛赤城综责字第0000177号、第0000178号、第0000179号三份《责令改正违法(违规)行为通知书》。该三份《通知书》载明：“吴宗超，你户在湛江市赤坎区********与115号之间的房屋、115号的房屋、117号的房屋，存在以下情形：未取得建设工程规划许可证建设，或不按建设工程规划许可证进行建设。违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十四条的规定，已构成违法建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十六条的规定，现责令你户在2019年11月28日内自行拆除(恢复原状)，否则我局将依法采取行政强制措施。”上述《责令改正违法(违规)行为通知书》张贴在吴宗超家的对应的房屋的门上。吴宗超和曾喜勤等住户收到《责令改正违法(违规)行为通知书》以后，均认为赤坎综合执法局的《责令改正违法(违规)行为通知书》严重违背事实，严重违反《中华人民共和国城乡规划法》等法律规定，严重侵犯了住户的合法权益。在这种情况下，赤坎综合执法局于2019年11月14日作出湛赤城综[2019]102号《关于对赤坎区北桥河东岸沿河道路相关建筑物进行规划定性的函》。2019年11月15日，赤坎自然资源局作出涉案湛赤自然资(规划)[2019]147号《湛江市赤坎区自然资源局关于赤坎区北桥河东岸沿河道路相关建筑物进行规划定性的复函》。可见赤坎综合执法局先作出行政行为，在受到行政行为的相对人强烈反对的情况下，后致函赤坎自然资源局，违法寻求支持。上诉人认为赤坎综合执法局作出的三份《责令改正违法(违规)行为通知书》侵犯了上诉人的合法权益，遂向湛江市城市管理和综合执法局申请行政复议。湛江市城市管理和综合执法局于2020年3月6日作出湛城综行复(2019)6号《行政复议决定书》，决定维持赤坎综合执法局作出的三份《责令改正违法(违规)行为通知书》。二、最高人民法院明确指出，对外性是可诉的行政行为的重要特征之一。行政机关在行政程序内部所作的行为，例如行政机关的内部沟通、会签意见、内部报批等行为，并不对外发生法律效力，不对公民、法人或者其他组织合法权益产生影响，因此不属于可诉的行为。赤坎自然资源局作出的《湛江市赤坎自然资源局关于赤坎区北桥河东岸沿河道路相关建筑物进行规划定性的复函》，是赤坎自然资源局对赤坎综合执法局作出的行为，是两个行政机关之间的行政行为。如果该复函仅仅在行政机关之间的作为公文传递往来，那么该复函就不属于可诉的行政行为。但是，该复函已经对外实施，产生了外部法律效力，对行政行为的相对人吴宗超和曾喜勤的合法权益已经产生实际的影响，所以赤坎自然资源局的复函就成为可诉的行政行为。在行政复议阶段，赤坎综合执法局把涉案复函作为最重要的证据提交给复议机关湛江市城市管理和综合执法局。2020年3月6日，湛江市城市管理和综合执法局作出湛城综行复(2019)6号《行政复议决定书》。该行政复议决定把涉案复函以及赤坎区往房和城乡建设局的复函作为重要的理由和依据。湛江市城市管理和综合执法局据此复议决定维持赤坎赤坎综合执法局的这三份《责令改正违法(违规)行为通知书》。由此可见，涉案复函在行政复议阶段已经产生了外部法律效力。在吴宗超、原告曾喜勤诉赤坎综合执法局、湛江市城市管理和综合执法局命令拆除违法建筑三宗案中，赤坎区城市管理和综合执法局、湛江市城市管理和综合执法局都把该两份复函作为主要证据进行抗辩。可见涉案复函已经产生了外部法律效力，该复函侵犯了吴宗超和曾喜勤的合法权益，故属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定的受案范围。在最高人民法院指导案例22号：魏永高、陈守志诉来安县人民政府收回土地使用权批复案中，最高人民法院指出：“地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复，一般属于内部行政行为，不可对此提起诉讼。但行政管理部门将该批复付诸实施并对行政相对人的权利义务产生了实际影响，行政相对人对该批复不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理”。同理，涉案复函若不付诸实施，就属于内部行政行为，不可对此提起诉讼。但是涉案复函在行政复议及行政诉讼阶段已经产生了外部法律效力，属于行政诉讼的受案范围。为了维护上诉人的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，特提出上诉，请求二审法院依法予以支持。案经本院二审审理查明，原审裁定查明事实清楚，本院予以确认。本院认为，本案系行政答复纠纷。本案的争议焦点系：上诉人吴宗超、曾喜勤的起诉是否属于行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案被诉行政行为系赤坎自然资源局于2019年11月15日向赤坎综合执法局作出的湛赤自然资（规划）[2019]147号《湛江市赤坎区自然资源局关于赤坎区北桥河东岸沿河道路相关建筑物进行规划定性的复函》。一般而言，行政机关之间的公文往来不属于行政诉讼的受案范围。但就本案而言，涉案《复函》认定上诉人吴宗超、曾喜勤的建筑属于未批先建、无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设，赤坎综合执法局在另案的行政复议及行政诉讼程序中均将该复函作为作出《责令改正违法(违规)行为通知书》的重要依据予以出示，该复函通过赤坎综合执法局作出的《责令改正违法(违规)行为通知书》对上诉人吴宗超、曾喜勤的权利义务产生了实际影响，属于行政诉讼的受案范围。上诉人吴宗超、曾喜勤作为被诉行政行为的利害关系人，有权提起行政诉讼。原审裁定认定涉案复函属于行政机关之间的公文往来，对外不产生法律效力，并据此驳回上诉人吴宗超、曾喜勤的起诉，属认定事实不清，适用法律错误,依法应予撤销。综上，原审裁定认定事实错误，适用法律不当，应予撤销。上诉人吴宗超、曾喜勤的上诉请求有理，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项和《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下：一、撤销湛江经济技术开发区人民法院（2020）粤0891行初420号行政裁定；二、本案指令湛江经济技术开发区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审 判 长 麦江梅审 判 员 吴有文审 判 员 李常红二〇二〇年十二月二十二日法官助理 陈小斯书 记 员 周 玥附：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。第二审人民法院裁定发回原审人民法院重新审理的行政案件，原审人民法院应当另行组成合议庭进行审理。原审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人或者诉讼请求的，第二审人民法院应当裁定撤销原审判决，发回重审。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审查认为依法不应当予以赔偿的，应当判决驳回行政赔偿请求。原审判决遗漏行政赔偿请求，第二审人民法院经审理认为依法应当予以赔偿的，在确认被诉行政行为违法的同时，可以就行政赔偿问题进行调解；调解不成的，应当就行政赔偿部分发回重审。当事人在第二审期间提出行政赔偿请求的，第二审人民法院可以进行调解；调解不成的，应当告知当事人另行起诉。