广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤04行终240号上诉人（原审原告）：谢日宁，男，1965年12月28日出生，汉族，住广东省阳春市*************，公民身份号码：441************857。委托诉讼代理人：陈达华，男，1965年6月5日出生，汉族，住广东省阳春市***************，公民身份号码：441************117。系公民代理。被上诉人（原审被告）：珠海市斗门区乾务镇人民政府，住所地：广东省珠海市斗门区乾务镇盛兴二路**。行政机关应诉负责人：刘志强，镇长。委托诉讼代理人：徐吉亭，北京德恒（珠海）律师事务所律师。委托诉讼代理人：薛颖茹，北京德恒（珠海）律师事务所实习律师。原审第三人：黄卫荣，男，1968年4月16日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区************，公民身份号码：440************233。原审第三人：珠海市斗门区乾务镇荔山村民委员会，，住所地：广东省珠海市斗门区乾务镇荔山村法定代表人：黄顺沛。原审第三人：珠海市斗门区乾务镇荔山村经济合作联社，，住所地：广东省珠海市斗门区乾务镇荔山村法定代表人：黄顺沛。上诉人谢日宁因与被上诉人珠海市斗门区乾务镇人民政府（以下简称乾务镇政府）以及原审第三人黄卫荣、珠海市斗门区乾务镇荔山村经济合作联社（以下简称荔山联社）、珠海市斗门区乾务镇荔山村（以下简称荔山村委会）土地行政补偿协议一案，不服珠海市金湾区人民法院(2020)粤0404行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2015年1月18日，谢日宁与黄卫荣签订《养殖塘租赁协议书》，约定:将xxxx的30亩养殖塘和原有的随着物租给谢日宁使用，租赁期间为2015年1月18日至2019年1月17日；在租赁期间，如遇国家或地方政府征用此塘时，一切附着物和种苗补偿费归黄卫荣处理，谢日宁可得种苗补偿这部分的百分之十。2015年6月3日，荔山联社与黄卫荣签订《鱼塘承包合同》，约定黄卫荣继续承包位于xxxxx27.55亩地块，现时地块现状为鱼塘，承包期限自2015年1月1日至2022年12月31日止。该合同第四条第（9）点约定承包期内，如遇国家、集体征用该土地时，黄卫荣必须无条件服从，承包合同自清点青苗、丈量土地之日终止，属于黄卫荣的各种附着物及青苗和黄卫荣投资建设的设施，补偿按征地的有关政策、规定补偿给黄卫荣，，地值补偿款归荔山联社2018年1月16日，珠海市斗门区人民政府作出《征收土地预公告》，对征地范围及征收补偿等有关事项予以公告。2019年1月17日，黄卫荣在《产业新城起步区项目用地青苗及附着物清点登记表》上签名确认。2019年8月28日，黄卫荣在《产业新城起步区项目建设用地青苗及附着物补偿登记表》上签名确认。2019年8月28日，荔山村委会出具《证明》，证明黄卫荣承包荔山村xxxxxx的30.3亩鱼塘，此鱼塘属黄卫荣养殖，所有租金已全部交清，无欠款。2019年9月9日，荔山村委会作出《公示无异议证明》，证明截止公示期满，没有收到对黄卫荣清拆补偿的任何异议。2019年，乾务镇政府与黄卫荣签订《产业新城起步区项目地上青苗及附着物补偿协议书》（以下简称《补偿协议》），约定乾务镇政府依法对黄卫荣位于xx村地上的青苗及附着物等实施征收补偿，支付给黄卫荣补偿费金额人民币715,080.56元。谢日宁一审的诉讼请求为：1.撤销乾务镇政府与黄卫荣签订的《补偿协议》;2.判决乾务镇政府与谢日宁签订座落在乾务镇产业新城起步区内xxxxx((地名的由黄卫荣转包给谢日宁经营的鱼塘及地上青苗和附着物补偿协议；3.本案诉讼费用由乾务镇政府承担。一审法院判案理由及结果一、乾务镇政府具有与黄卫荣签订被诉《补偿协议》的法定职权。《珠海市土地征收管理办法（试行）》第四条第三款规定：“区政府（含各功能区管委会，下同）作为征地工作主体，按照属地管理原则，负责组织区征地和城市房屋征收管理办公室、辖区镇政府（街道办事处）实施辖区范围内的征地和补偿安置工作，并做好征地档案管理。项目跨区的，由项目所在区政府分别负责本辖区范围内的具体征地工作。”本案，乾务镇政府作为镇一级政府，有处理辖区范围内的征地和补偿安置工作的法定职权。二、乾务镇政府与黄卫荣签订被诉《补偿协议》，认定事实清楚，适用法律正确。《中华人民共和国农村土地承包法(2009)》第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。村集体经济组织或者村民委员会发包的，不得改变村内各集体经济组织农民集体所有的土地的所有权。国家所有依法由农民集体使用的农村土地，由使用该土地的农村集体经济组织、村民委员会或者村民小组发包。”第十六条第（二）项规定：“承包方享有下列权利：（二）承包地被依法征收、征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。”本案中，荔山联社与黄卫荣于2015年6月3日签订《鱼塘承包合同》，约定黄卫荣继续承包位于xxxxx27.55亩地块，由此可知，涉案鱼塘的承包方为黄卫荣。乾务镇政府根据上述规定，与涉案鱼塘承包方黄卫荣签订《补偿协议》，认定事实清楚，适用法律正确。谢日宁主张乾务镇政府应与其签订涉案《补偿协议》，但其与黄卫荣在《养殖塘租赁协议书》中约定租赁期间，如遇国家或地方政府征用涉案鱼塘时，一切附着物和种苗补偿费归黄卫荣处理，谢日宁可得种苗补偿这部分的百分之十。根据上述协议约定，谢日宁已同意涉案鱼塘的相关补偿费用交由黄卫荣处理，因此，乾务镇政府与黄卫荣签订被诉《补偿协议》并无不当。谢日宁主张撤销乾务镇政府与黄卫荣签订的涉案《补偿协议》，要乾务镇政府与谢日宁签订补偿协议，没有事实和法律依据，一审法院不予支持。三、乾务镇政府与黄卫荣签订被诉协议书程序合法。在开展征收土地补偿工作前，乾务镇政府依法作出《征收土地预公告》，将征收补偿有关事项予以公告；乾务镇政府在依法对涉案鱼塘进行清点登记并制作涉案用地青苗及附着物补偿登记表后，与黄卫荣签订被诉协议书，程序合法。乾务镇政府与黄卫荣签订《补偿协议》，职权依据充分，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。谢日宁诉请缺乏事实和法律依据，一审法院不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定判决驳回谢日宁的诉讼请求，一审案件受理费人民币50元，由谢日宁负担。当事人二审诉辩主张上诉人谢日宁的二审诉求为：1.撤销珠海市金湾区人民法院作出的（2020）粤0404行初58号行政判决，改判支持上诉人的一审请求或发回重审；2.本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。具体理由如下：一、一审判决认定事实不清。原审法院根据上诉人与原审第三人黄卫荣签订的《养殖塘租赁协议书》第八条“租赁期间，如遇国家或地方政府征用此塘时，一切附着物和种苗补偿费归属甲方（黄卫荣）处理，乙方可得种苗补偿这部分的百分之十”的所谓约定，认定上诉人同意涉案鱼塘补偿费由黄卫荣处理，被上诉人与黄卫荣签订《补偿协议》正确是认定事实不清的。首先，征用与征收是两个不同的法律概念，《养殖塘租赁协议书》第八条约定的是征用时各项补偿费才归黄卫荣处理。而本案中涉及的鱼塘是征收，故不能用征用的概念去糊弄征收，更不能用征用的事实去覆盖征收的事实。由此可见，《养殖塘租赁协议书》第八条约定的是征用，而本案涉案鱼塘是被征收的，故不能适用补偿费归黄卫荣处理的约定。被上诉人在没有履行其法定职责，作彻底调查清楚被征财产所有权人是谁的情况下，草率地与黄卫荣签订《补偿协议》显然是绝对错误的，也是被上诉人在作出行政行为过程中违反法定程序的。然而，一审法院却抛弃被上诉人在作出行政行为过程中违反法定程序的事实和错误地适用《养殖塘租赁协议书》第八条及凭荔山村委会出具的黄卫荣承包费已交清的证明（荔山村与黄卫荣之间的承包费交清了不等于属上诉人所有的财产就是黄卫荣的财产）而作出对上诉人不利的判决。这是认定事实不清的表现。二、一审判决适用法律错误。本案中一审采用《中华人民共和国农村土地承包法（2009）》第十二条规定作为论述定案的依据纯属是多此一举的。本案涉案鱼塘的所有权、使用权，各层次的承包、转包均无异议，而争议的是青苗费等项目的补偿归属问题。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款，《珠海市土地管理条例》第十六条第一款第五项第一目、第二十七条的规定，本案涉案鱼塘是被征收的，被征青苗及地上附着物的所有权是上诉人所有的，被上诉人应当依职查明后与上诉人签订青苗及地上附着物的补偿协议的，而不能适用补偿费归黄卫荣处理的约定。因此，被上诉人不与上诉人签订涉案鱼塘青苗及地上附着物的补偿协议是违反上述法律规定的，故一审采用《中华人民共和国农村土地承包法（2009）》第十二条规定作出一审判决显然是适用法律上的错误。三、被上诉人在作出行政行为过程中有违反法定程序的事实。被上诉人在没有彻底调查清楚被征青苗及地上附着物的所有权人是谁及明确征用与征收的关系的情况下，草率地与黄卫荣签订补偿协议显然是绝对错误的。被上诉人的征收办主任（王xx）在一审庭审过程中承认，确认在对涉案鱼塘青苗及地上附着物清点登记时上诉人不在现场，更没有通知上诉人参与现场清点工作。并且上诉人在2019年7月5日以书面形式（被上诉人的征收办主任（王xx）在一审庭审过程中承认收到上诉人的书面《诉求申请书》）向被上诉人表明了涉案鱼塘青苗及地上附着物的所有权，该被征财产应当与上诉人签订补偿协议，但被上诉人不深入调查核实被征财产的所有权人是谁，而与黄卫荣于2019年8月28日签订《补偿协议》，被上诉人这一行为很明显是在作出行政行为的过程中是违反法定程序的。四、一审对上诉人在被上诉人与黄卫荣于2019年8月28日签订补偿协议前已经向被上诉人对被征财产主张权利，被上诉人对上诉人的书面诉求不深入调查核实被征财产的所有权人是谁，而与黄卫荣于2019年8月28日签订《补偿协议》的事实未作出审查和论述，此事实在行政诉讼案件中行政行为是否存在程序违法问题，是必须查明的。被上诉人乾务镇政府答辩称：一、一审判决查明事实清楚，适用法律正确。（一）乾务镇政府与黄卫荣签订《补偿协议》的职权依据充分。按照《中华人民共和国土地管理法》《珠海经济特区土地管理条例》、《珠海市人民政府关于委托组织实施征收土地工作的规定》《珠海市土地征收管理办法（试行）》等法律法规和文件规定，珠海市斗门区人民政府2018年1月16日就建设工程征收土地发布《征收土地预公告》。涉案鱼塘即属预公告的xx村位于xx河至xx冲河用地范围内。根据《珠海市土地征收补偿工作实施细则》（珠府[2018]32号）文件规定：区政府承担具体的征地工作。按照属地管理原则，组织区征地和城市房屋征收管理办公室(以下简称区征收办)、镇政府(街道办事处)等相关职能部门，按照征地的有关程序，实施辖区范围内的征地和补偿安置工作，并妥善处理好征地过程中出现的各种问题。因此，乾务镇政府作为镇一级政府，有开展辖区范围内征地和补偿安置工作的法定职权，具备与黄卫荣签订《补偿协议》的法定职权。（二）乾务镇政府与黄卫荣签订《补偿协议》主体合法、事实清楚，适用法律正确。本案《补偿协议》涉及的土地权人是荔山联社，经2015年2月12日村民代表会议表决通过荔山联社与黄卫荣签订《鱼塘承包协议》，黄卫荣续期承包位于xxxxx、总面积为27.55亩的鱼塘，承包期从2015年1月1日至2022年12月31日；该《鱼塘承包协议》依法经珠海市乾务镇集体资产资源交易管理服务中心审批备案。根据当时生效的《中华人民共和国农村土地承包法》（2009年版）第十二条、第十六条的规定，荔山联社与黄卫荣签订的《鱼塘承包协议》合法有效，黄卫荣就是案涉鱼塘的承包方。所以，乾务镇政府与黄卫荣签订《补偿协议》，主体是合法的，所依据的事实是清楚的，适用法律依据也是准确的。同时，虽然黄卫荣承认与谢日宁签订了《养殖塘租赁协议书》，但谢日宁提交的该《养殖塘租赁协议书》第八条也明确对涉案鱼塘的相关补偿费用的处理问题进行了约定，是交由黄卫荣处理，谢日宁再获得一定比例的种苗补偿费用。也就是说，只有确定了补偿数额后，谢日宁有权获得一定比例。所以，谢日宁若主张因上述《养殖塘租赁协议书》而产生的民事权利应另寻法律途径解决，与乾务镇政府履行法定职责无关。（三）乾务镇政府与黄卫荣签订《补偿协议》订立程序合法。在开展征收土地补偿工作之前，珠海市斗门区人民政府已经依据法律、法规和本市相关规定，于2018年1月16日就建设工程征收土地发布《征收土地预公告》，公告中也明确项目建设用地范围内的各被征收用地单位、集体经济组织或其他权利人，应当在本公告发布之日起三十日内，配合乾务镇政府办理地上建筑物、构筑物、青苗及附着物补偿登记手续；逾期不登记的，其补偿内容以乾务镇政府的调查结果为准。按照《珠海市土地征收补偿工作实施细则》（珠府[2018]32号）要求，2019年1月17日，乾务镇政府组成的乾务镇征地组工作人员在荔山村村民代表带领下，来到《补偿协议》涉及的鱼塘所在地，与承包人黄卫荣一起对拟征的青苗及地上附着物的权属、种类、数量等进行现场调查、清点、核实，黄卫荣本人在《新城起步区项目用地青苗及附着物清点登记表》上签字确认。2019年8月28日，荔山村委会出具证明，证明黄卫荣承包该村xxxxxx鱼塘，此鱼塘属黄卫荣养殖，所有租金已全部交清；之后乾务镇政府与黄卫荣正式签订《补偿协议》，黄卫荣对《补偿协议》及附件《产业新城起步区项目建设用地青苗及附着物补偿登记表》所列各项补偿项目及补偿金额确认真实无误。后荔山村委会将补偿事项予以公示，2019年9月9日提交《公示无异议证明》，表示公示期满，无收到任何异议。因此，乾务镇政府与黄卫荣签订《补偿协议》系依法履行职责的表现，查明事实清楚，适用法律法规正确，订立程序合法，内容真实有效。二、谢日宁请求撤销乾务镇政府与黄卫荣签订《补偿协议》的主张缺乏事实和法律依据，其民事权益纠纷应另行主张，与乾务镇政府履行职责无关。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款、《中华人民共和国合同法》第五十四条的规定，本案根本没有出现重大误解、显失公平、欺诈、胁迫或乘人之危的情形，而且谢日宁也不是《补偿协议》合同当事人一方，其请求撤销乾务镇政府与黄卫荣签订的《补偿协议》没有任何法律依据。另外，《中华人民共和国农村土地承包法》第十九条规定土地承包应当依法召开本集体经济组织成员的村民会议，讨论通过承包方案。荔山联社与黄卫荣签订的《鱼塘承包协议》第四条也约定：在合同期内，乙方（黄卫荣）如需转包承包权给第三方时，须经甲方同意并与甲方转签承包（租赁）合同，否则作违约处理，甲方有权解除乙方承包合同，收回承包地，另做处理。现谢日宁仅以其与黄卫荣有转包关系为由主张乾务镇政府应与其签订《补偿协议》，也违反《中华人民共和国农村土地承包法》第十六条、十九条。原审第三人黄卫荣未向本院提交书面答辩意见。原审第三人荔山联社未向本院提交答辩意见。原审第三人荔山村委会未向本院提交答辩意见。二审查明的事实一审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果本院认为，本案的争议焦点是乾务镇政府是否应与上诉人谢日宁签订《补偿协议》。《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、、地上附着物和青苗的补偿费等费用安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2014年修订）第二十五条第三款规定：“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。”根据上述法律法规规定，征收集体所有的土地，征收补偿法律关系的主体为政府与集体经济组织、被征地农民，征收补偿对象为土地被征收的集体经济组织和被征地农民。同时，《中华人民共和国物权法》第一百二十一条规定：“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”《中华人民共和国农村土地承包法(2009)》第十六条规定承包方享有下列权利：“（二）承包地被依法征收、征用、占用的，有权依法获得相应的补偿。”因此，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定“土地补偿费归农村集体经济组织所有；；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有”中的“地上附着物及青苗的所有者”是指对被征收土地上的地上附着物及青苗具有所有权的农村集体经济组织、被征地农民、承包方等用益物权人。本案中，被征收土地的集体经济组织为荔山联社，黄卫荣作为荔山联社村民与荔山联社签订的承包合同合法有效，黄卫荣为案涉鱼塘的承包方。因此，黄卫荣作为被征地农民和承包方是上述法律规定的“地上附着物及青苗的所有者”，应由其获得鱼塘的征收补偿。乾务镇政府具有开展辖区范围内征地和补偿安置工作的法定职权，其与黄卫荣签订《补偿协议》，主体适当，事实清楚，程序合法，适用法律正确。至于上诉人基于与黄卫荣之间签订的《养殖塘租赁协议书》产生的征收补偿费用分配纠纷可另循法律途径主张。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确、程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人谢日宁负担。本判决为终审判决。审判长  王智斌审判员  陈 伟审判员  黄莎莎二〇二〇年十二月一日书记员  雷 晨