内蒙古自治区高级人民法院行政判决书（2020）内行终518号上诉人（原审原告）包头市金戈道路工程有限责任公司。法定代表人齐福忠，总经理。委托代理人赵耀，北京市尚公律师事务所律师。委托代理人冀悦文，北京市尚公律师事务所律师。被上诉人（原审被告）内蒙古自治区包头市东河区人民政府。法定代表人贾保良，区长。委托代理人张剑涛，1963年5月21日出生，汉族，包头市东河区司法局副局长，住内蒙古自治区包头市。委托代理人李智慧，内蒙古嘉祺律师事务所律师。原审被告内蒙古自治区包头市人民政府。法定代表人赵江涛，市长。委托代理人卢政，男，1988年10月27日出生，汉族，包头市司法局工作人员，住内蒙古自治区包头市。委托代理人孟祥增，内蒙古加度律师事务所律师。上诉人包头市金戈道路工程有限责任公司（以下简称金戈公司）因诉内蒙古自治区包头市东河区人民政府（以下简称东河区政府）行政决定及内蒙古自治区包头市人民政府（以下简称包头市政府）行政复议决定一案，不服内蒙古自治区包头市中级人民法院（2020）内02行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人金戈公司的委托代理人赵耀、冀悦文，被上诉人东河区政府的委托代理人张剑涛、李智慧，原审被告包头市政府的委托代理人卢政、孟祥增到庭参加诉讼。本案现已审理终结。内蒙古自治区包头市中级人民法院经审理查明，2001年7月9日，包头市规划土地管理局向原告金戈公司作出包规土地产字（2001）294号《市规土局批复》，同意原包头市交通局劳动服务公司改组为原告金戈公司后，由原告金戈公司按划拨方式使用位于包头市××区西，面积为12364.12平方米的机关、宣传用地一宗（地号201-35-018）。后原告金戈公司取得了该宗土地，国有土地使用证号为包国用（2001）字第200583号，土地性质为国有划拨，土地用途为机关、宣传用地。2015年8月7日，指挥部与原告金戈公司签订了《北梁棚户区企事业、商业单位土地房屋等不动产征收货币补偿协议》。协议约定支付原告金戈公司征收补偿款共计16584042元。其中土地补偿款11135653元。金戈公司移交涉案房屋及土地，并收到补偿款15000000元。后金戈公司以东河区政府为被告请求支付剩余拆迁补偿款1584042元，并支付违约金。包头市中级人民法院作出（2016）内02行初117号行政判决，判决东河区政府支付金戈公司1584042元及相应的违约金。2017年8月25日，原包头市国土资源局对原告金戈公司作出包国土资发[2017]250号《关于撤销原市规土局〈关于对包头市金戈道路工程有限责任公司机关、宣传用地的批复〉的决定》，决定撤销包规土地产字（2001）294号《市规土局批复》，注销土地登记。2017年10月19日，办理了涉案土地使用权的注销登记手续。原告金戈公司不服上述决定，向内蒙古自治区国土资源厅申请行政复议。2018年4月3日，内蒙古自治区国土资源厅作出内国土资复决字[2018]第1号行政复议决定书，决定维持原包头市国土资源局作出的包国土资发[2017]250号《关于撤销原市规土局〈关于对包头市金戈道路工程有限责任公司机关、宣传用地的批复〉的决定》。金戈公司对包头市国土资源局作出的决定及内蒙古自治区国土资源厅作出的行政复议决定不服，向包头市九原区人民法院提起行政诉讼。包头市九原区人民法院作出（2018）内0207行初27号行政判决，驳回金戈公司的诉讼请求。金戈公司不服，向我院提起上诉，我院于2019年5月17日作出（2018）内02行终110号行政判决，驳回上诉，维持原判。东河区政府以金戈公司的国有土地使用证已被撤销出现新的证据为由对包头市中级人民法院2019年5月17日作出的（2016）内02行初117号行政判决向内蒙古自治区高级人民法院申请再审，内蒙古自治区高级人民法院于2019年12月4日作出（2019）内行申714号行政裁定书，驳回东河区政府的再审申请。东河区政府于2019年9月25日作出本案被诉撤销决定，并在包头日报进行了公告。金戈公司对该撤销决定不服，向包头市人民政府提起行政复议。包头市人民政府于2020年2月18日作出包府复决字（2020）6号行政复议决定书，并与于2020年3月5日邮寄送达金戈公司。内蒙古自治区包头市中级人民法院认为，本案争议焦点在于被告东河区政府作出的被诉撤销决定及包头市人民政府作出的行政复议决定是否合法。一、被告东河区政府作出的被诉撤销决定是否合法：《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第四条规定：“因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告”；第九条规定：“在行政协议案件中，行政诉讼法第四十九条第三项规定的有具体的诉讼请求是指：（一）请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为，或者确认该行政行为违法。”本案中，被告东河区政府作出的被诉撤销决定责令金戈公司退还补偿协议中的土地补偿款及利息，是为对所签订的补偿协议的变更。又《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第十一条第一款规定，“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定程序进行合法性审查”。结合本案原告金戈公司的起诉理由及各方当事人的争议点，判断本案被告东河区政府作出的被诉撤销决定是否合法，应当从是否具有法定职权、是否具有相应依据、适用法律是否正确、是否遵守法定程序几方面进行：1.被告东河区政府是否有权作出被诉撤销决定？一般来说，签订行政协议的一方主体为有权解除协议的行政机关。但不排除签订协议时存在行政授权和行政委托的情形；也不排除协议签订者和实际履行者不一致，作为实际履行者可以突破合同相对性的限制，成为有权解除协议的主体。本案中，签订协议的主体为指挥部和金戈公司，但东河区政府称指挥部是受其委托，且东河区政府为北梁棚户区搬迁改造的责任主体。因此，指挥部所签订的补偿协议是受东河区政府的委托，东河区政府是协议的实际履行者。因此，东河区政府具有作出变更补偿协议的权力，也即东河区政府具有作出本案被诉撤销决定的法定职权。2.被告东河区政府作出的被诉撤销决定是否有相应依据？根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项及《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第十六条第一款的规定，在履行行政协议过程中，对于可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，行政机关可以作出单方变更或解除协议的行政行为，即在行政协议履行过程中行政机关享有“行政优益权”。所谓“行政优益权”是指行政协议履行过程中，行政机关为实现公共利益需要，享有对协议履行的监督权、指挥权、单方变更权和解除权。具体到本案中，指挥部与金戈公司签订补偿协议约定支付征地补偿费用11135653元是基于金戈公司对征收土地拥有使用权并持有土地使用权证。而根据本案查明的事实，金戈公司取得涉案土地是基于包头市规划土地管理局作出的包规土地产字（2001）294号《关于对包头市金戈道路工程有限责任公司机关、宣传用地的批复》，但因金戈公司未将所涉土地量化给职工，不具备使用涉案土地条件，已被原包头市国土资源局作出《关于撤销原市规土局〈关于对包头市金戈道路工程有限责任公司机关、宣传用地的批复〉的决定》，并注销了土地登记，且该决定已经生效裁判审查确认。据此，金戈公司取得并使用补偿协议中的土地丧失了依据，指挥部与金戈公司签订补偿协议对土地部分的补偿自然亦不具有依据，所签订补偿协议属于依据不足，事实不清。鉴于此，东河区政府在发现上述问题后，基于公共利益考虑，避免国有资产流失，作出本案被诉撤销决定，并责令金戈公司退还已支付的土地补偿款11135653元具有事实及法律依据。但东河区政府责令金戈公司退还2019年5月17日起至款项返还之日止的利息，因所作撤销决定的时间为2019年9月25日，可见，主张利息起算时被诉撤销决定尚未作出，且撤销决定作出前，不能认定金戈公司非法占有补偿款，另补偿协议中未约定有关变更协议后利息的返还内容。因此，东河区政府作出被诉撤销决定中主张退还利息部分不具有相应的依据，本院不予支持。关于原告金戈公司提出补偿协议约定补偿款为16584942元，东河区政府仅支付了15000000元，仍有1584042元尚未支付，该未支付款项应当包括在被告东河区政府作出的撤销决定责令退还的11135653元中，东河区政府责令金戈公司退还11135653元金额错误的起诉理由，本院认为，被告东河区政府责令退还的是资产评估报告中有关土地补偿款的部分，至于尚未支付的1584042元问题，由于补偿协议是对土地及地上物一并补偿，无法判断生效裁判确定的尚未支付的1584042元是土地补偿款还是其他补偿款，根据现有事实不能加以区别，且各方当事人对此均不能说明。因此，该问题仅涉及对生效裁判以及本判决之后的履行问题，不涉及是否应当退还土地补偿款本身问题，与本案不具有关联性。因此，本院对原告金戈公司的该起诉理由不予支持。关于原告金戈公司提出内蒙古高级人民法院（2019）内行申714号行政裁定书已确认金戈公司的国有土地使用权证被撤销的事实不能成为涉案补偿协议变更、撤销或无效的理由。本院认为，因所涉补偿协议对土地及地上物一并予以了补偿，再审裁定所涉未支付的1584042元不能确定是对地上物还是对土地的补偿。而且上述再审裁定明确，“关于征收补偿款问题，东河区政府已作出撤销决定，金戈公司已向包头市人民政府申请行政复议，复议决定尚未作出。”可见，再审裁定对于东河区政府能否变更补偿协议中的土地补偿款部分并未作评价及认定。因此，原告金戈公司以再审裁定的理由认为东河区政府作出的撤销决定不具有事实依据和法律依据不能成立，本院不予支持。3.东河区政府作出被诉撤销决定是否符合相关程序？相关法律规范并未对行政机关作出变更行政协议的行政行为履行法定程序作出明确规定。结合本案原告金戈公司于2010年3月2日被吊销营业执照，此后再未办理营业执照，未正常经营，且其法定代表人齐福忠也一直处于昏迷状态的客观情况，被告东河区政府在金戈公司使用土地的批复被原包头市国土资源局撤销，且经过多次诉讼的情况下，作出被诉撤销决定，并通过公告方式送达，程序并无不当。二、包头市人民政府作出的行政复议决定是否合法：包头市人民政府作出行政复议决定应当对东河区政府作出的撤销决定进行全面审查。但如上所述，东河区政府作出的撤销决定中关于责令金戈公司退还土地征收补偿款利息缺乏相应的依据，而包头市人民政府作出的行政复议决定未能对东河区政府作出的撤销决定进行全面合法审查，在东河区政府作出的撤销决定责令退还利息无依据的情况下，仍作出维持的行政复议决定当然缺乏相应依据，故应当予以撤销。综上，被告东河区政府作出的撤销决定中对于责令金戈公司退还土地征收补偿款11135653元部分具有事实及法律依据，本院予以支持；对于责令金戈公司退还土地征收补偿款利息部分缺乏相应的依据，本院不予支持。被告包头市人民政府作出的行政复议决定因未能对东河区政府作出的撤销决定进行全面合法审查，作出维持的复议决定应当予以撤销。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第十六条之规定，判决：一、撤销东河区政府作出的《关于撤销〈北梁棚户区企事业、商业单位土地房屋等不动产征收货币补偿协议〉中土地补偿款的决定》中关于责令原告包头市金戈道路工程有限责任公司退还土地征收补偿款利息（利息按中国人民银行同期贷款利率计算，从2019年5月17日起至款项返还之日止）；二、撤销被告包头市人民政府作出的包府复决字（2020）6号行政复议决定；三、驳回原告包头市金戈道路工程有限责任公司其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告东河区政府负担。上诉人金戈公司上诉称，一、被上诉人作出撤销决定的事实依据不足，一审判决认定事实错误。被上诉人作出撤销决定的依据是包头市国土资源局作出的撤销用地批复的决定错误，且作出的程序违法。另根据已经生效的行政裁定书确认，上诉人的《国有土地使用证》已经被撤销，但该事实不能成为补偿协议变更、撤销或无效的理由。二、被上诉人责令上诉人退还1l135653元金额错误，一审判决认定事实错误。一审判决既然认定根据现有事实，不能加以区别被上诉人尚未支付的1584042元是土地补偿款还是其他补偿款，但在判决结果中却实质的进行了区别明显相互矛盾。三、被上诉人作出的撤销决定没有法律依据，一审判决适用法律错误。被上诉人在本案中所主张的依据为生效判决确认上诉人的国有土地使用证已被撤销，这与被上诉人在内蒙古高级人民法院（2019）内行申714号一案中，所主张的依据是一致的，该案中对于上诉人的《国有土地使用证》已经被撤销，但该事实不能成为补偿协议变更、撤销或无效的理由的认定在本案中应当适用。四、被上诉人作出的撤销决定违反法定程序，一审判决适用法律错误，认定事实错误。虽然相关法律规范并未对行政机关作出变更行政协议的行政行为履行法定程序作出明确规定，但被上诉人作出的撤销决定影响的是上诉人的实体权利，参照《行政许可法》《行政处罚法》，上诉人应享有陈述、申辩以及要求听证的权利。被上诉人在没有通过《民事诉讼法》规定的其他送达方式送达的情况下，直接适用公告送达，违反法定程序，一审判决认定事实错误。请求：1.判决撤销内蒙古自治区包头市中级人民法院（2020）02行初13号行政判决第一项，并改判撤销被上诉人作出的《包头市东河区人民政府关于撤销〈北梁棚户区企事业、商业单位土地房屋等不动产征收货币补偿协议〉中土地补偿款的决定》；2.判决本案的全部诉讼费由被上诉人承担。被上诉人东河区政府答辩称，1.答辩人作出的《撤销决定》具有事实依据。金戈公司已经丧失取得征地补偿费用的依据，答辩人委托指挥部与金戈公司所签订的征收补偿协议中对土地部分的补偿已不具备依据。2.答辩人作出《撤销决定》具有法律依据。行政机关在履行协议中基于实施情况的变化，为了保护公共利益，有权对行政协议单方变更，即行政优益权。本案中答辩人基于公共利益考虑，为避免国有资产流失作出《撤销决定》具有法律依据。3.答辩人作出撤销决定符合相关程序。相关法律规定并未对行政机关作出变更行政协议的行政行为履行法定程序作出明确规定。答辩人通过公告送达，金戈公司依然知晓撤销决定，并未对其实体权利产生不良影响。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，应予维持原审判决。原审被告包头市政府答辩称，1.拥有合法有效的土地使用权是获得针对该土地行政征收补偿的前提。本案涉及金戈公司的用地批复被撤销、土地使用权证被注销的事实已经过生效判决确认。被撤销的行为自始不发生法律效力，据此案涉征收补偿行政协议也丧失了履行和存在的基础。2.在行政协议履行过程中，行政机关基于国家利益、社会利益保护的角度，行政协议客观上存在或者已经发生变化的情况下，单方变更撤销解除行政协议，是法律赋予行政机关的行政优益权，具有合理性和合法性。3.东河区政府作出的撤销补偿决定合法性、合理性及程序方面均符合规定，行政复议程序合法。根据行政协议司法解释十四、十五、十六条的规定，本案中东河区政府撤销征收补偿协议具有法律依据。4.关于内蒙古自治区高级人民法院（2019）内行申714号行政裁定书中认定的内容。该裁定并未对东河区政府能否变更补充协议中的土地补偿款部分作出评价和认定，故该裁定不能作为本案裁判的依据。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的基本事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，首先，案涉《北梁棚户区企事业、商业单位土地房屋等不动产征收货币补偿协议》的签订主体虽为包头市北梁棚户区搬迁改造领导小组现场指挥部和金戈公司，但因被上诉人东河区政府为北梁棚户区搬迁改造的责任主体，是协议的实际履行者，且认可指挥部是受其委托签订补偿协议，故东河区政府作为指挥部的委托人及协议的实际履行者，具有作出本案被诉撤销决定的法定职权。其次，金戈公司因未按照企业改制要求将案涉土地量化用以安置职工，致使丧失案涉土地使用权而导致案涉补偿协议中获取土地补偿缺乏依据，被上诉人东河区政府基于国家利益和社会公共利益可能遭受损失而作出被诉行政决定，变更案涉补偿协议，并责令金戈公司退还案涉土地补偿款11135653元的决定符合《最高人民法院关于审理行政协议若干问题的规定》第十六条第一款规定。第三，对于金戈公司提出的责令其退还土地补偿款1l135653元金额错误，包含尚未支付的1584042元。因该笔款项涉及生效裁判及本判决生效之后的实际履行问题，并不涉及是否应当退还土地补偿款。第四，被上诉人东河区政府作出本案被诉撤销决定，责令金戈公司退还2019年5月17日起至款项返还之日止的利息，因所作撤销决定的时间为2019年9月25日，在撤销决定作出前，不能认定金戈公司非法占有补偿款，另补偿协议中未约定有关变更协议后利息的返还内容，原审判决撤销东河区政府作出被诉撤销决定中主张退还利息部分并无不当。另，原审判决撤销案涉的包头市政府作出的作出包府复决字（2020）6号行政复议决定书，各方均未上诉且在二审期间明确表示不持异议。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人内蒙古自治区包头市金戈道路工程有限责任公司负担。本判决为终审判决。审判长 任慧卿审判员 赵卫红审判员 包鸣飞二○二○年十二月十七日法官助理 陈 蒙书记员 张梦宇附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：