江苏省扬州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏10行终323号 上诉人（原审原告）张长兵，男，1968年7月27日出生，汉族，住仪征市。 被上诉人（原审被告）仪征市马集镇人民政府，住所地仪征市马集镇跃进路。 法定代表人张先秋，镇长。 上诉人张长兵因与被上诉人仪征市马集镇人民政府（以下简称马集镇政府）确认乡政府行政行为违法一案，不服扬州市邗江区人民法院（2019）苏1003行初222号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 马集镇政府于2017年3月21日制定了马政发〔2017〕19号《关于鼓励农民到金营××新村集中居住的激励政策（试行）》（以下简称19号《激励政策》）。因张长兵在原蔡湖村没有房屋，但其户口落在该村，依据前述规定，张长兵按1900元/平方米的价格缴纳购房款合计470500元（含装修保证金5000元）。2018年9月3日，马集镇政府收取张长兵购房款470500元后，将房屋交付其使用。 原审原告张长兵诉称，原告为仪征市马集镇蔡湖村××组村民，在本组有住房，因年久失修倒塌。原告于2015年向被告马集镇政府申请重建，被告考虑到城镇规划,要求改为土地整治挂靠项目，为原告办理代建房手续。2018年瑞福苑小区代建房代建完成交付原告，原告发现同是代建房，价格完全不同。原告随后申请代建房屋价格组成，被告回复，原告代建房屋价格含有土地费用，原告又向仪征市国土资源局书面申请咨询，答复符合规定不收取相关费用。原告认为，依据《中华人民共和国土地管理法》、《农村宅基地管理办法》等相关法律规定，被告不应当收取原告建房宅基地土地费，双方多次协商未果。故请求确认被告马集镇政府收取原告建房宅基地土地费用违法、返还122500元，并请求附带审查被告颁布的马政发〔2017〕19号文件。 原审查明，2017年3月21日，马集镇政府下发19号《激励政策》。相关内容包括：为落实节约集约利用土地精神，经镇党委政府研究，决定自2017年1月1日起，全镇停止除规划集中居住点外的建房申请，严禁违章搭建行为。同时，将金营××新村纳入集镇整体规划建设范围，按照“宜居马集、宜业马集”的目标，镇政府将加大基础设施投入，改善群众生产生活条件，鼓励引导农民到集镇集中居住。对符合建房条件，且在2017年度到跃进新村集中居住的农户，政府将结合土地增减挂钩政策给予适当奖励，……7.购房价格安排。对拆旧建新到跃进新村购房的搬迁户，免收土地、部分配套设施等费用，双拼、联排价格约为1500元/平方米，多层套房价格为1300元/平方米；非拆旧建新但符合安排宅基地的农户到跃进新村购房的，多层套房价格约为1700元/平方米（含土地、主体工程、附属工程、配套设施等费用），双拼、联排价格约为2100元/平方米（含土地、主体工程、附属工程、配套设施等费用）；门市房价格另定。……同时下发《马集镇增减挂钩项目补助标准表》。2017年7月4日，张长兵向蔡湖村委会递交申请，记载：我叫张长兵，现居住在蔡湖村××××街道），户口所在地蔡湖村××组，家中现有人口3人，本人从未享受农村宅基地，现申请到金营购房。当日仪征市马集镇蔡湖村村民委员会出具《证明》记载：兹有本村村民张长兵，在本村从未分配过宅基地且无住房。该村对张长兵的申请进行初审，并填写了《非拆旧建新户初审表》。2017年7月6日，仪征市马集镇合心村村民委员会出具《证明》，记载：兹有我村伏申组臧华芳，在我村无房产，无宅基地，情况属实。臧华芳系张长兵的妻子。 2018年8月23日，马集镇政府向张长兵送达《缴款通知》，要求张长兵自9月3日至9月13日期间缴纳房款470500元。当日，张长兵足额缴纳房款及装修押金。双方未签订购房协议，现马集镇政府已经交付房屋，张长兵已经办理交接手续。 原审认为，原告张长兵依据被告马集镇政府19号《激励政策》的要求申请到仪征市××××新村购房，双方没有签订购房协议，但双方已经实际履行。原告认为该《激励政策》违法并要求附带审查，经审查，被告制定的《激励政策》是为落实节约集约利用土地精神，经镇党委政府研究的，并报上级政府备案,其目的是鼓励引导农民到集镇集中居住，符合土地利用精神。其中对房价的设定并不违反相关法律法规的规定，故原告认为《激励政策》违法无事实和法律依据。本案讼争的焦点是被告收取原告的款项中是否包括宅基地费用。原告的户口符合《激励政策》的规定，但原告属于无房，也未享受宅基地的农户，被告按照《激励政策》允许原告购买集中居住区的房屋。原告认为被告多收其宅基地费用，提供的依据是其向仪征市国土局申请信息公开的答复，该答复中，仪征市国土局表述：我局在受理农村宅基地审批过程中不收取相关费用，该表述意为仪征市国土局在办理农村宅基地审批过程中不收取相关费用而非因集中居住需要对土地整理等所需的相关费用。被告对《激励政策》中房屋价格含土地的解释是原建设使用的土地坑洼不平需要平整的费用，对照被告设定的价格，被告的解释比较合理。原告认为被告收取原告宅基地费用122500元，其计算依据房款总额465500元减去同等面积的其他购房人的房款总价343000元所得。被告认为，原告比较的对象是2016年的增减挂钩项目，而非2017年度增减挂钩项目，而2017年的增减挂钩项目中尚有同等面积的其他购房人的价款总额超过原告的购房款总额，且原告购房条件与其他相关人员不一致。故原告的证据尚不足以证实被告已经收取原告宅基地费用，原告的诉讼请求无事实和法律依据。 综上，原告的诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告张长兵的诉讼请求。 上诉人张长兵上诉称：1、被上诉人马集镇政府制定的19号《激励政策》违法，不能作为其行政行为合法性的依据。首先，该文件名为“激励政策”，实际是强制性规范文件；其次，《激励政策》制定程序违法；第三，《激励政策》制定内容不合理。2、原审法院事实认定错误。3、被上诉人将上诉人列入非拆旧建新购房户不合理。故一审法院事实审查不清，认定事实错误。请求二审法院撤销一审判决，依法改判；诉讼费用由被上诉人承担。 被上诉人马集镇政府未提交书面答辩意见。 本案当事人向原审法院提交的证据均已录入一审判决书并已随案移送本院。经审查，原审对证据的分析、认证正确，所查明的事实，本院依法予以确认。 根据双方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为：马集镇政府制定的19号《激励政策》是否合法；其依据该政策向张长兵收取相关购房款项的理由是否成立。 本院认为，关于被上诉人马集镇政府制定的19号《激励政策》是否合法的问题。经审查，马集镇政府制定该政策的出发点是为落实国家倡导的节约集约利用土地精神，经镇党委政府研究，并报上级政府备案。其目的是鼓励引导本乡镇农民到集镇集中居住，不具有强制性，符合《中华人民共和国土地管理法》关于合理利用土地的立法宗旨和土地基本国策。其中对购房价格的设定，并不违反相关法律、法规的规定，故上诉人张长兵认为19号《激励政策》违法，没有事实和法律依据。 关于马集镇政府依据19号《激励政策》向张长兵收取相关购房款项的理由是否成立的问题。本案中，张长兵依据该政策的要求申请到仪征市××××新村购房，尽管双方没有签订书面购房协议，但张长兵已经足额缴纳房款及装修押金并办理房屋交接手续，马集镇政府也已如约交付了房屋。由此可见，马集镇政府制定的政策不具有强制性，是鼓励性、倡导性的，而张长兵买房也是自愿的，应认定买卖房屋行为已经履行完毕。至于马集镇政府收取的张长兵购房款项中是否包括宅基地费用。因张长兵的户口符合**《激励政策》规定，但其属于无房、也未享受宅基地的农户，马集镇政府按照该政策允许张长兵购买跃进新村的房屋。张长兵认为马集镇政府多收其宅基地费用，提供的依据是其向仪征市国土局申请信息公开的答复，仪征市国土局在该答复中表述：我局在受理农村宅基地审批过程中不收取相关费用，该表述意为仪征市国土局在办理农村宅基地审批过程中不收取相关费用，而非因建设农民集中居住区需要对土地进行平整等所需相关费用。故马集镇政府对《激励政策》中的房屋价格含土地费的解释是为建设跃进新村需要平整坑洼不平土地的费用，对照该政策设定价格，马集镇政府的解释比较合理。另因张长兵的购房条件与其他农户不一致，其他农户中既有购房价格高于张长兵的，亦有低于张长兵的。故张长兵的证据尚不足以证实马集镇政府已经收取其宅基地费用，其诉讼请求无事实和法律依据，本院不予支持。 综上，上诉人张长兵的上诉理由不能成立，本院不予采纳。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一、二审案件受理费各50元，均由上诉人张长兵负担。 本判决为终审判决。 （此页无正文） 审判长 李 勉 审判员 苗 鸿 审判员 徐沐阳 二〇二〇年十二月二十五日 书记员 林晓俊 附：本案所适用的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……