广东省江门市江海区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0704行初802号原告：谭维岳，男，汉族，1960年8月23日出生，住广东省江门市新会区***********，公民身份号码：440************335。原告：梁小连，女，汉族，1964年4月11日出生，住广东省江门市新会区***********，公民身份号码：440************327。委托代理人：梁慧慧，北京创为律师事务所律师。委托代理人：刘阳，北京创为律师事务所实习律师。被告：江门市新会区双水镇人民政府。住所地：广东省江门市新会区************。负责人：吴志斌，该镇政府镇长。出庭负责人：崔泽南，该镇政府党委副书记。委托代理人：赵健鸿，该镇政府工作人员。委托代理人：汤金长，广东广能律师事务所律师。原告谭维岳、梁小连因与被告江门市新会区双水镇人民政府（以下简称“双水镇政府”）镇政府行政强制纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院立案受理后依法组成合议庭,于2020年12月8日公开开庭进行了审理。谭维岳、梁小连及其共同委托代理人梁慧慧、刘阳，双水镇政府的出庭负责人崔泽南及委托代理人赵健鸿、汤金长，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。谭维岳、梁小连诉称，谭维岳、梁小连的房屋位于广东省江门市新会区******。2019年12月13日，江门市政府发布江征公告字〔2019〕473号《征收土地公告》，谭维岳、梁小连的房屋及土地所在位置已被纳进“广佛江快速通道新会会城至崖门段项目工程”征收范围。因补偿标准严重不合理，谭维岳、梁小连至今未同征地实施单位达成一致意见。2020年3月25日，双水镇政府在既未签订任何安置补偿协议，亦未有任何安置补偿的前提下，便组织人员、设备对谭维岳、梁小连部分房屋实施强制拆除。现谭维岳、梁小连认为双水镇政府对其房屋进行强制拆除的行为严重违反相关法律法规的规定，根据《中华人民共和国民事诉讼法》等有关规定，依法向法院提起诉讼，请求：确认双水镇政府2020年3月25日强制拆除谭维岳、梁小连位于新会区双水镇楼墩村房屋的行政行为违法。谭维岳、梁小连在法定期限内向本院提交的证据有：1、谭维岳、梁小连身份证；2、结婚证书；3、《委评资产清单明细表》；4、涉案房屋被强拆前后现场视频及照片；5、双水发布微信公众号（账号主体：新会区双水镇委员会）3月25日推送截图一份；6、强制拆除现场视频及照片；7、《芒尾土地出租合约》（2014年12月19日）；8、《芒尾租地合约》（2009年12月24日）；9、《芒尾租地合约》（2005年1月1日）；10、收据六份；11、强拆面积示意图。双水镇政府辩称：一、谭维岳、梁小连与涉案建筑物拆除没有利害关系，其提起行政诉讼的原告主体不适格，应驳回起诉。2014年12月19日，谭维岳与江门市新会区******民委员会（以下简称“楼墩村委会”）签订《芒尾土地出租合约》租赁涉案330平方米土地，租期为5年，自2015年1月1日至2019年12月31日，第五条约定“到期土地交回村委会使用”。谭维岳在租赁土地上搭建厂房，即涉案建筑物。因广佛江快速通道新会会城至崖门段项目工程建设需要，征收了楼墩村上述涉案土地。楼墩村委会多次要求谭维岳、梁小连将涉案土地到期后交回楼墩村委会，以便将被征涉案土地移交项目工程进行建设。楼墩村委会还于2019年12月31日作出《收地通知书》，书面通知谭维岳《芒尾土地出租合约》到期，其应交回土地，五天内完成地上附属物的搬迁，如逾期仍未清理，视为放弃权利，该土地附属物、青苗等由村委会依法处理。谭维岳、梁小连支付租金至2019年12月31日，其后未支付租金，并将涉案厂房内的东西搬走，腾空厂房。事实上，谭维岳、梁小连已将涉案土地及地上建筑物交回村委会，楼墩村委会已收回涉案土地及地上建筑物。因此，谭维岳、梁小连不是涉案建筑物的权利人，与涉案建筑物拆除没有利害关系，其提起行政诉讼的原告主体不适格，应依法驳回起诉。二、江门市新会区人民政府（以下简称“新会区政府”）已作出行政复议决定书，依法认定双水镇政府根据楼墩村委会的请示协助拆除涉案建筑物，并不是行政强制行为，因此谭维岳、梁小连的起诉不属于行政诉讼受案范围。谭维岳、梁小连就本案被诉行为，曾向新会区政府申请行政复议。新会区政府于2020年7月20日作出新会府行复〔2020〕37号《行政复议决定书》，依法认定楼墩村委会已经收回涉案土地及有权对地上建筑物进行处理，谭维岳、梁小连不是涉案建筑物的权利人，涉案建筑物的拆除与谭维岳、梁小连没有利害关系。双水镇政府根据土地权属人楼墩村委会的请求，协助清理地上物的行为，不是行政强制行政行为，拆除涉案建筑物实为楼墩村委会而非双水镇政府。新会区政府依法作出行政复议决定，驳回谭维岳、梁小连的行政复议申请，并依法告知谭维岳、梁小连，如不服该行政复议决定，可向江门市中级人民法院提起行政诉讼。三、双水镇政府根据楼墩村委会的请求，协助楼墩村委会拆除收回的地上建筑物合法。谭维岳与楼墩村委会签订的《芒尾土地出租合约》于2019年12月31日到期，根据第五条“到期土地交回村委会使用”的约定，谭维岳应于合同到期后将土地交回楼墩村委会。楼墩村委会多次要求谭维岳、梁小连将涉案土地交回。楼墩村委会还于2019年12月31日作出《收地通知书》，书面通知交回土地。因此，谭维岳、梁小连应当按照合同“到期土地交回村委会使用”的约定，并根据房地一体原则，将土地及地上建筑物交回楼墩村委会。谭维岳、梁小连于2019年12月31日《芒尾土地出租合约》到期后未再支付租金，并腾空涉案地上建筑物。谭维岳、梁小连已将涉案土地及地上建筑物交回村委会，即楼墩村委会是涉案地上建筑物的权利人。楼墩村委会于2020年1月6日作出《关于协助楼墩村收回土地的请示》，请求双水镇政府协助收回涉案土地，双水镇政府根据楼墩村委会的要求，协助其拆除收回的地上建筑物合法。对楼墩村委会已经收回涉案土地及地上建筑物，即使谭维岳、梁小连与楼墩村委会就收回涉案建筑物是否需要补偿存在纠纷，属民事主体之间的民事纠纷，谭维岳、梁小连可以通过民事法律途径进行救济。综上所述，谭维岳、梁小连的起诉，不符合起诉条件。双水镇政府协助楼墩村委会拆除其收回的地上建筑物合法，请法院驳回谭维岳、梁小连的起诉或诉讼请求。双水镇政府向本院提交的证据有：1、《芒尾土地出租合约》；2、江征公告字〔2019〕475号《征收土地公告》及其附件、江自然公告字〔2019〕461号《征地补偿安置方案公告》；3、《收地通知书》、口头通知交回土地的照片；4、2020年3月5日拆除现场视频光盘；5、《关于协助楼墩村收回土地的请示》；6、江门市新会区双水镇城镇建设管理和环保局《说明》；7、新会府行复〔2020〕37号《行政复议决定书》。经审理查明，谭维岳和梁小连是夫妻关系，两人于1984年1月20日登记结婚。2014年12月19日，楼墩村委会（甲方）与谭维岳（乙方）签订《芒尾土地出租合约》，合同约定：“一、甲方有土地一块，土名芒尾330平方米，甲方每年每平方米13元租给乙方……二、乙方在租用时间内一切水电，厂房建设由乙方负责，任何自然灾害，任何破坏都由乙方负责，甲方不作任何补偿。……四、租期为五年，由公历2015年1月1日至2019年12月31日，每年每平方米13元，如五年后继续需要租用，时间另定，租金另定，优先处理。五、乙方租用交款方法：先交一年押金，但每年先交款后租地使用（即每年12月31日交下一年租金才能使用）到期土地交回村委会使用。……”后谭维岳、梁小连在前述土地上建设涉案建筑物。2019年12月31日，楼墩村委会向谭维岳发出《收地通知书》，载明：“……现因江门大道建设需要，征收我村民委员会部分土地作建设用途，当中包括《合同》涉及的部分土地。根据《合同》的约定条款第五条‘到期土地交回村委会使用’的约定，你方应无条件退出合同。由于双方约定的解除合同的条件成就，我村民委员会特依合同约定通知你方解除合同。请你方自2020年1月1日起，停止投入生产，并交回土地，5天内完成地上附属物的搬迁，如逾期仍未清理，视为放弃权利，该土地附属物、青苗等由村委会依法处理。”2020年1月6日，楼墩村委会向双水镇政府提交《关于协助楼墩村收回土地的请示》，载明：“我村民委员会与谭维岳于2014年12月19日签订《芒尾土地出租合同》（下称‘《合同》’），约定其承包我方330平方米进行经营管理，承包期限为2015年1月1日至2019年12月31日。我村于2019年12月31日向谭维岳下发收地通知书，因江门大道建设需要，将不再出租土地，要求自2020年1月1日起，停止投入生产，并交回土地，5天内完成地上附属物的搬迁。至今仍未交地，同时谭维岳还霸占集体土地384.74平方米用于扩建厂房，请求镇政府协助我村收回土地。”2020年3月25日，双水镇政府对涉案建筑物实施了强制拆除的行为。谭维岳、梁小连不服该强制拆除行为，于2020年5月25日向新会区政府申请行政复议。新会区政府于2020年7月20日作出新会府行复〔2020〕37号《行政复议决定书》，认为谭维岳、梁小连不是涉案建筑物的权利人，涉案建筑物的拆除与其没有利害关系，其申请行政复议的主体不适格，且拆除涉案涉案建筑物的主体实为楼墩村民委员会，谭维岳、梁小连对楼墩村民委员会的拆除行为不服提出异议不属于行政复议受理范围，故根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回谭维岳、梁小连的行政复议申请。谭维岳、梁小连在本案庭审中确认未对上述《行政复议决定书》提起诉讼。谭维岳、梁小连对双水镇政府的涉案强拆行为不服，提起本案行政诉讼。另查明，2019年12月13日，江门市人民政府发布江征公告字〔2019〕475号《征收土地公告》，江门市自然资源局发布江自然公告字〔2019〕461号《征地补偿安置方案公告》，将江门市新会区双水镇楼墩经济联合社属下位于楼墩村委会地段的集体土地2.756公顷列为征地对象。其中谭维岳与楼墩村委会于2014年12月19日签订《芒尾土地出租合约》租用的330平方米涉案土地在上述征地范围内。又查明，2019年12月15日，江门市新会区双水镇城镇建设管理和环保局出具《说明》，载明：“经查，谭维岳租赁楼墩村委会位于S271省道边土地330平方米，及另占用384.74平方米楼墩村委会土地搭建的厂房，未查询到办理报建申请的相关资料。”再查明，账号主体为中国共产党江门市新会区双水镇委员会的微信公众号“双水发布”在2020年3月25日推送了题为“【攻坚克难】双水镇对江门大道红线内违建房屋实行依法拆除”的文章，载明：“3月25日上午，我镇组织征地拆迁办、建环、城管等职能部门和属地村，对江门大道双水段楼墩村红线内违建房屋根据征收手续进行依法拆除，为我区大交通建设提供强有力保障！据悉，被拆迁土地及地上附着物位于省道S271边楼墩村民房、厂企、商铺，属于江门大道项目建设征地红线内。权属人为楼墩村谭某、梁某（夫妻关系），总占地1140.74平方米，其中国有土地证使用权属面积合共426平方米，租赁楼墩村委会土地330平方米……”本院认为，本案系镇政府行政强制纠纷。综合双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点为：1、本案是否属于行政诉讼受案范围；2、双水镇政府对涉案建筑物实施强制拆除的行为是否合法。关于第1个焦点。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”本案中，涉案建筑物是谭维岳、梁小连所修建，双水镇政府对该建筑进行强制拆除，与谭维岳、梁小连存在利害关系。谭维岳、梁小连提起本案行政诉讼，原告主体适格，本院予以确认。双水镇政府主张楼墩村委会已收回涉案土地及地上建筑物，谭维岳、梁小连不是涉案建筑物的权利人。本院认为，谭维岳与楼墩村委会签订的《芒尾土地出租合约》第五条约定的是合约到期土地交回楼墩村委会使用，但并未对土地上建筑物在合同到期后的所有权归属进行约定，故对于双水镇政府的上述主张，本院不予支持。另外，虽然谭维岳、梁小连对涉案强拆行为不服，曾向新会区政府申请行政复议。新会区政府认为该复议申请不符合受理条件，已驳回申请。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第三款：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”的规定，以复议申请不符合受理条件为由驳回复议申请的，复议机关并没有对被申请行政行为的合法性作出实体认定和处理，既不属于维持原行政行为，亦不属于改变原行政行为。在复议机关不予受理复议申请的情况下，当事人有两种法律救济手段可以选择，一是直接起诉原行政行为，二是起诉复议机关的不予受理决定。但该两种救济手段不能同时进行，而应选择其一。直接起诉原行政行为，目的是要求法院对原行政行为的合法性作出认定和处理；起诉复议机关，直接的诉求虽然是要求法院撤销不予受理复议申请的决定，但撤销不予受理复议申请决定的效果，则必然导致复议机关同样要对原行政行为的合法性作出认定和处理。如果同时起诉原行政行为和复议机关不予受理决定，违反一事不再理原则，造成法院和复议机关的重复处理，违反司法最终原则。谭维岳、梁小连未对新会区政府的不予受理行政复议申请的决定提起诉讼，直接向本院起诉双水镇政府的涉案强拆行为，符合上述规定，本院予以确认。双水镇政府认为新会区政府已驳回谭维岳、梁小连对涉案强拆行为的复议申请，如谭维岳、梁小连仍不服，应对复议决定提起诉讼，因此本案不属于行政诉讼受案范围的主张，缺乏法律依据，本院不予支持。关于第2个焦点。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出……”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核……”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。……”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”由上述法律规定可见，行政机关对违法建筑的拆除应当由职权部门作出行政决定，当事人不自觉履行拆除义务的，应当依据《中华人民共和国行政强制法》的规定予以催告，并向社会公告拆除违法建筑事宜，依法听取当事人的陈述和申辩。当事人仍不履行拆除义务的，应当作出强制拆除执行决定，确定强制拆除时间，并送达当事人后，由行政机关对违法建筑强制予以拆除。本案中，双水镇政府在拆除谭维岳、梁小连的涉案建筑物前并未作出拆除涉案建筑物的行政决定，亦未根据上述规定履行催告、公告、作出强制拆除执行决定等法定程序义务，强制拆除缺乏法律依据，且程序未能体现行政程序的正当性原则，程序不合法。双水镇政府主张是根据楼墩村委会的请求进行涉案强拆行为，但未向本院提供证明其具有相关职权的法律依据，故对双水镇政府的该主张，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；……”第七十四条第二款第（一）项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；”的规定，双水镇政府涉案强拆行为存在违法，但因被诉强制拆除行为系事实行为，不具有可撤销的内容，故应依法确认违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第（三）项、第（四）项及第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告江门市新会区双水镇人民政府于2020年3月25日对原告谭维岳、梁小连位于江门市新会区******土地上的涉案建筑物实施强制拆除的行为违法。案件受理费50元（已由原告谭维岳、梁小连预交），由被告江门市新会区双水镇人民政府负担。原告谭维岳、梁小连预交的受理费50元，由本院予以退回；被告江门市新会区双水镇人民政府应向本院补缴案件受理费50元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。审 判 长  谢颖翔人民陪审员  邓连弟人民陪审员  陈颖钊二〇二〇年十二月二十二日书 记 员  林惠敏