济南铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）鲁71行终240号上诉人（原审原告）安淑香，女，1956年6月11日出生，汉族，住山东省胶南市。委托诉讼代理人傅增强，北京京平律师事务所律师。委托诉讼代理人邢芳，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区隐珠街道办事处大荒庄村民委员会，住所地黄岛区水灵山路**。法定代表人冯学存，主任。委托诉讼代理人王锡春，山东晨鸿律师事务所律师。上诉人安淑香因诉被上诉人青岛市黄岛区隐珠街道办事处大荒庄村民委员会（以下简称大荒庄村委）收回集体土地使用权一案，不服青岛铁路运输法院（2020）鲁7102行初162号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告安淑香系大荒庄村村民，系案涉集体土地的使用权人。2018年9月1日，被告召开党员、村民代表会议，审议表决通过《补偿方案》。2018年10月23日，被告召开党员、村民代表会议，讨论村庄改造工作启动事项。应村民代表提议，被告于2019年8月10日召开党员、村民代表会议，讨论并形成《决议》，依照《土地管理法》（2004年修正）及《村委会组织法》的规定，决定：一、收回水城路与镜台山路之间公共设施和公益事业用地的集体土地使用权；二、按照《补偿方案》的补偿方式对收回集体土地上的房屋及附着物进行安置补偿；三、水城路与镜台山路之间公共设施和公益事业用地范围内的房屋及附着物于下达通知之日起5日内自行予以拆除，如不拆除由大荒庄村委会组织拆除。2020年5月20日，青岛市黄岛区人民政府对《决议》作出《批复》，同意由青岛市黄岛区隐珠街道办事处指导被告，依据《土地管理法》（2004年修正）第六十五条之规定，收回大荒庄村村庄水城路与镜台山路之间公共设施和公益事业用地区域内的集体土地使用权，由自然资源局办理不动产注销手续。2020年6月28日，被告向原告作出并送达案涉《限期交回集体土地使用权通知书》，通知原告根据《土地管理法》（2004年修正）第六十五条、《批复》及《决议》，其应于收到该通知之日起5日内即“2020年月日”前自行拆除位于大荒庄村村庄水城路与镜台山路之间公共设施和公益事业用地区域内的房屋及附着物，交回集体土地使用权，并告知其于2020年7月4日前执行《决议》，逾期将依据《决议》内容收回土地并拆除地上房屋及附着物。原告对该《限期交回集体土地使用权通知书》不服，遂提起本案诉讼。另查明，2020年8月6日，青岛市人民政府就青岛市黄岛区人民政府作出的案涉《批复》作出青政复决字〔2020〕258号《行政复议决定书》，认为“被申请人作为原批准案涉用地的县级人民政府，依法有权作出批复行为，但是对于案涉房屋的拆除不具有强制执行权，大荒庄村村民委员会对此亦不具有强制执行权……决议事项之‘大荒庄村庄改造安置区用地及补亏用地范围内的房屋及附着物应自收到通知之日起5日内自行予以拆除，如不拆除由村委会组织拆除’不符合法律规定，依法不应由被申请人批准；被申请人作出批复的其他内容并无不当。综上，被申请人的批复内容包含如不拆除由村委会组织拆除的内容超越其法定职权”，决定确认青岛市黄岛区人民政府作出的案涉《批复》部分违法。原审法院认为，一、本案是否属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告，即村民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为，属于行政诉讼的受案范围。《土地管理法》第六十六条第一款规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。本案中，被告作为村民委员会，为完成村庄改造工作，对原告作出《限期交回集体土地使用权通知书》收回其所占集体土地，系依据《土地管理法》的授权履行行政管理职责的行为，因此，本案属于行政诉讼受案范围。二、被告作出的案涉《限期交回集体土地使用权通知书》是否合法。本案中，被告依照《村委会组织法》举行村民代表会议，进行投票表决，制作村民代表会议记录，形成《决议》并上报区政府，区政府作出《批复》同意《决议》内容，被告依据《土地管理法》（2004年修正）第六十五条、《批复》及《决议》，对原告作出并送达《限期交回集体土地使用权通知书》。首先，被告于2020年6月28日作出上述通知书，而其依据的《土地管理法》（2004年修正）于2019年8月26日被修正，且《土地管理法》（2019年修正）已于2020年1月1日施行，被告适用被修正前的《土地管理法》作出上述通知书，明显不当，在此予以指正。其次，被告在作出该《限期交回集体土地使用权通知书》前未告知原告享有陈述、申辩权，作出该通知书也未告知原告复议和诉讼的权利救济途径，且向原告送达的案涉《限期交回集体土地使用权通知书》履行截止日期月、日处有空白，违反程序正当原则，亦不符合《山东省行政程序规定》第八十五条“行政执法决定应当载明下列事项：（五）履行方式和时间；（六）救济途径和期限”的规定，因此，被告作出案涉《限期交回集体土地使用权通知书》违反法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，应予撤销。鉴于被告收回原告案涉集体土地使用权是为了村庄改造，是为了更好改善村庄居民的生活环境，且大荒庄村大部分村民已签订补偿协议并拆除房屋，撤销该《限期交回集体土地使用权通知书》将会给公共利益造成重大损害，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项的规定，判决确认被告青岛市黄岛区隐珠街道办事处大荒庄村民委员会于2020年6月28日向原告安淑香作出《限期交回集体土地使用权通知书》的行为违法。安淑香不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销（2020）鲁7102行初162号行政判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。事实与理由：一审法院认定事实错误，证据不足，适用法律错误。1.《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，农村集体经济组织为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。本案中，上诉人所在区域是以村庄改造事由开展的拆村行为，不能确定是因乡（镇）村公共设施和公益事业建设而收回土地使用权，且依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，被上诉人应当提供大荒庄村大多数村集体成员同意进行村庄改造和为了乡（镇）村公共设施和公益事业建设及上诉人房屋位于公共设施和公益事业用地区域内的相关证据。上诉人房屋所占土地并非处于安置区的范围，收回上诉人的土地使用权也并非是为了建设安置房，而是为了商业开发。另，案涉收回土地使用权的通知是针对上诉人个人作出，不涉及整个村庄的改造，一审法院认定撤销案涉收回土地使用权的通知将损害公共利益，确认被诉通知违法的判决属认定事实错误。2.一审法院对于案涉收回土地使用权通知的合法性未进行全面审查。根据《土地管理法》的规定，收回集体土地使用权的主体是农村集体经济组织，并非村民委员会。《中华人民共和国民法总则》规定，未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。被上诉人作为村民委员会对大荒庄村是否存在农村集体经济组织、是否有权作出《通知书》均未提供证据证明。且根据《中华人民共和国村民委员会组织法》规定，村民会议或村民会议授权村民代表会议可以对宅基地的使用方案进行讨论决定。被上诉人提供证据证明收回集体土地使用权经村民代表会议表决通过，但未提交证据证明村民代表会议经村民会议的授权。村民代表会议未经村民会议授权直接对上诉人的宅基地进行讨论表决不符合此规定。同时，被上诉人未在法定期限内提供收回土地使用权的决议经村民代表大会民主讨论表决通过的证据。3.被上诉人提供的证据不足以证明其作出案涉收回土地使用权的通知经过原批准用地的人民政府批准。4.被上诉人依据《土地管理法》（2004）第六十五条的规定、《批复》、《决议》作出案涉收回土地使用权的《通知书》属适用法律错误。且青岛市黄岛区人民政府作出的《批复》及《决议》，已被青岛市人民政府作出的《行政复议决定书》确认违法。综上，请求二审法院依法支持上诉请求。被上诉人青岛市黄岛区隐珠街道办事处大荒庄村民委员会辩称，1.案涉房屋所在土地系大荒庄村集体土地，答辩人是该土地的所有者，鉴于大荒庄村村庄自主改造，在依据土地管理法获得黄岛区人民政府作出的收回集体土地使用权批复的情形下，答辩人收回被答辩人房屋所占集体土地使用权符合法律规定。青岛市黄岛区人民政府于2017年1月26日批准大荒庄村改项目。大荒庄村改项目自2018年9月便开始启动大荒庄村庄改造。《隐珠街道办办事处大荒庄村村庄搬迁安置补偿方案》已经表决通过且公示，目前大部分村民已签订补偿协议并拆除房屋，但仍有部分村民未签订补偿协议、未拆除房屋，无法办理相关手续从而影响建设，给大荒庄村民造成了巨大损失，直接侵犯了大荒庄村民的利益。大荒庄村委会于2019年8月10日根据部分村民代表提议召开村民代表会议，研究讨论并表决通过：收回水城路与镜台山路之间公共设施及公益事业用地范围内未签约的集体土地使用权，并拆除该区域内的房屋及附着物，按照《隐珠街道办事处大荒庄村村庄搬迁安置补偿方案》进行补偿。该范围内的房屋及附着物应于收到通知之日内起五日内自行予以拆除，如不拆除由村委会组织拆除。案涉房屋在该范围内，故大荒庄村委会向原告安淑香发出了《限期交回集体土地通知使用权的通知书》。答辩人隐珠街道办事处大荒庄村民委员会依据《村民委员会组织法》启动和实施村居改造是村民自治行为。符合《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定。答辩人针对上述决议所决定的事项向青岛市黄岛区隐珠街道办事处作出请示。2020年5月20日，青岛市黄岛区人民政府对上述决议进行批复（青黄政字〔2020〕28号）：同意隐珠街道办事处指导答辩人，依据《中华人民共和国土地管理法》相关规定，收回水城路与镜台山路之间公共设施及公益事业用地范围内未签约的集体土地使用权。答辩人村庄改造区的集体土地使用权，由自然资源局办理不动产注销手续。区政府批复后，答辩人将批复及决议进行了公示，并将涉案《限期交回集体土地使用权通知书》送达给被答辩人。据此答辩人向被答辩人发出涉案通知即《限期交回集体土地使用权通知书》，该行为符合相关法律的规定。综上，答辩人作出限期交回集体土地使用权通知书事实及法律依据充分。2.收回集体土地使用权是为了村庄整体搬迁改造，是为了更好的村庄居民生活环境，提升区域形象，加快城市化进程，且大荒庄村98%的村民已签订补偿协议并拆除房屋等待回迁，如不收回案涉房屋所在集体土地，影响安置区建设，将会给公共利益造成重大损害。综上，请求依法驳回被答辩人的上诉请求。各方当事人在原审中提交的证据及依据已制作电子卷宗移送本院。上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的分析认证意见及据此查明的案件事实。本院认为，一、关于被上诉人作出《通知书》主体上是否合法的问题。《中华人民共和国土地管理法》规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。其中规定，为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的。《中华人民共和国村委会组织法》规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村集体的土地和其他财产。对于宅基地的使用方案及其他涉及村民利益的事项，可以经授权以村民代表会议的方式讨论决定。本案中，被上诉人依照上述法律规定，由村民代表会议审议表决通过的《隐珠街道办事处大荒庄村村庄搬迁安置补偿方案》《隐珠街道办事处大荒庄村收回集体土地使用权的决议》具有合法性。经青岛市黄岛区人民政府作出《批复》同意《决议》的内容后，被上诉人作出并向上诉人送达的《限期交回集体土地使用权通知书》，是依照上述法律规定履行对辖区内集体土地使用权进行管理和调整的职责体现，于法有据。二、关于被上诉人作出《通知书》程序上是否存在违法的问题。根据正当程序原则，行政机关在作出影响行政相对人权益的行政行为时，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人，向其说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径。本案中，被上诉人作为基层群众性自治组织，应当遵守现行的法律、法规和国家政策。村民代表会议作出的决定、决议必须恪守依法行政的原则，确保行政权力依照法定程序行使。被上诉人在作出《通知书》后，向上诉人送达时依法应当告知其享有陈述、申辩权的权利，并享有复议和诉讼救济的权利。因被上诉人未履行其告知义务，违反正当程序原则，依据行政法诉讼法的相关规定，应认定为程序违法。三、关于对本案裁判结果处理的问题。被上诉人作出《通知书》在行政程序上存在违法，人民法院应当依法判决予以撤销。但是，虑及大荒庄村村改方案是本着有利于提高村民生活质量，改善村容村貌形象、优化城乡管理水平，且在村民代表一致同意下作出的，符合广大村民的意愿，其正当性应予肯定。且大荒庄村绝大多数村民已签订补偿协议并拆除房屋等待回迁，因极少数村民未签订补偿协议并拆除房屋，致使无法办理相关手续从而影响建设，直接侵犯了绝大多数村民的利益。如果撤销被诉行政行为，将会给社会公共利益带来明显不利的影响。原审判决基于以上事实确认被上诉人行政行为违法，而不予撤销，符合社会效果与法律效果相统一的裁判原则，本院予以支持。综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人安淑香负担。本判决为终审判决。审判长  于洪福审判员  窦玉康审判员  王维东二〇二〇年十二月二十一日法官助理刘文文书记员贾若羿