广东省珠海市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤04行终262号上诉人(原审原告)：梁炳富，男，1972年6月30日出生，汉族，住广东省珠海市斗门区**************，公民身份号码：440************712。委托诉讼代理人：赵维春，广东暨众律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘滨，广东暨众律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：珠海市斗门区乾务镇人民政府，住所地：广东省珠海市斗门区乾务镇盛兴二路**。法定代表人：刘志强，镇长。应诉负责人：冯汉云，副镇长委托诉讼代理人：徐吉亭，北京德恒（珠海）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市自然资源局，住，住所地：广东省珠海市香洲区吉大九洲大道中**/div>负责人：王朝晖，局长。委托诉讼代理人：黄学斌，珠海市自然资源局斗门分局工作人员。委托诉讼代理人：夏天风，广东笃行律师事务所律师。原审第三人：珠海市斗门区乾务镇乾东村民委员会，住所地：，住所地：广东省珠海市斗门区乾务镇乾东村v>负责人：梁建谊，主任。上诉人梁炳富因与被上诉人珠海市斗门区乾务镇人民政府（以下简称乾务镇政府）、被上诉人珠海市自然资源局（以下简称市自然资源局）以及原审第三人珠海市斗门区乾务镇乾东村民委员会（以下简称乾东村委会）行政强制拆除一案，不服珠海市金湾区人民法院(2020)粤0404行初150号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2002年4月5日,乾东村委会与梁xx签订《土地承包合同》，将xxxx山地租给梁xx作饲养禽类场，承包期为5年，从2002年5月1日起至2007年4月30日止。2005年3月5日,乾东村委会与梁xx签订《补充合同》，将xxx山地继续租给梁xx，续期5年，从2007年5月1日至2012年4月30日止。2011年5月30日,乾东村委会再次与梁xx签订《补充合同》，将xxx山地继续租给梁xx，续期5年，从2012年5月1日至2017年4月30日止。梁炳富在位于乾务镇乾东村xx山地上建设一约110平方米的建筑物，用于住人和堆放饲料。梁炳富建设该建筑物未取得相关报建手续。2018年，乾务镇政府与梁炳富签订《乾务镇辖区内畜禽养殖场清理搬迁项目补助协议书》，乾务镇政府对梁炳富位于乾务镇乾东村xx山地上的养殖场等实施清理搬迁补助。2018年8月6日、14日、16日，乾东村委会三次向梁炳富发出通知，通知梁炳富于2018年12月31日前自行将地块上附着物自行清理撤离。2020年1月8日，乾东村委会发出《通知》，通知梁炳富：你胞兄梁xx与我村签订的《土地承包合同》约定，使用位于我村xx山的荒地一块，原承包合同于2017年4月30日已到期，且你与我村并无承包关系，你现在占用该地的行为，属于非法占用我村集体土地，请于收到本通知30天内将土地上附着建筑物及开挖鱼塘进行处理，并将相关用地交还我村，否则我村将自行组织进行整改，并诉诸法律途径，相关后果请自负。2020年2月24日，市自然资源局作出《责令停止违法行为通知书》，通知梁炳富立即停止在乾务镇乾东村xx山xxxx山脚实施的未经许可擅自占地建设的违法行为，听候处理。2020年3月3日，乾务镇政府拆除了梁炳富位于乾务镇乾东村xx山地上的建筑物。梁炳富一审的诉讼请求为：1.确认乾务镇政府、市自然资源局拆除梁炳富的房屋和建筑物的行为违法；2.判决乾务镇政府、市自然资源局赔偿梁炳富经济损失150000元（以乾务镇政府、市自然资源局同意或者鉴定确定金额确定）；3.由乾务镇政府、市自然资源局承担本案案件受理费等全部诉讼费用。一审法院判案理由及结果一、市自然资源局不是本案的适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”根据上述规定，当行政机关和行政机关工作人员作出的行政行为侵犯梁炳富合法权益时，梁炳富有权依法提起诉讼，作出行政行为的行政机关为被告。本案中，乾务镇政府在一审庭审中明确认可涉案建筑物由其强制拆除，梁炳富主张市自然资源局与乾务镇政府共同拆除涉案建筑物，但提交的证据不足以证明市自然资源局实施了拆除行为，对梁炳富该主张，一审法院不予支持。二、关于乾务镇政府拆除涉案建筑物是否违法的问题。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行；行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告应当以书面形式作出，并载明履行义务的期限、履行义务的方式，当事人依法享有陈述权和申辩权，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩，行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核，当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳；经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明当事人的姓名或者名称、地址、强制执行的理由和依据、强制执行的方式和时间、申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人，当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。本案中，乾务镇政府于2020年3月3日拆除涉案建筑物，但在实施拆除行为前，没有书面催告梁炳富履行义务，亦没有作出书面的行政强制执行决定送达给梁炳富，故乾务镇政府的行政强制执行程序违法。三、关于乾务镇政府是否应赔偿梁炳富的问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，梁炳富在位于乾务镇乾东村xx山地上搭建涉案建筑物，未取得相关报建手续，属违章建筑。梁炳富在乾务镇政府拆除涉案违章建筑物时将生活用品搬离，乾务镇政府在拆除涉案违章建筑物后将建筑材料放置原地，未使梁炳富的合法财产遭受损失，乾务镇政府的拆除行为未侵犯梁炳富的合法权益，梁炳富要求赔偿，于法无据。乾务镇政府拆除涉案违章建筑物，程序违法。梁炳富诉请要求乾务镇政府赔偿其损失，理由不能成立，一审法院不予支持。市自然资源局并非本案适格被告，梁炳富将市自然资源局作为本案被告提起行政诉讼，一审法院不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项之规定，判决确认乾务镇政府拆除梁炳富位于乾务镇乾东村xx山地上建筑物的行为违法；驳回梁炳富对市自然资源局的起诉；驳回梁炳富的其他诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由乾务镇政府负担。当事人二审诉辩主张上诉人梁炳富的二审诉求为：1.撤销一审第二、三项判决，改判被上诉人乾务镇政府和市自然资源局赔偿上诉人经济损失150000元；2.由被上诉人乾务镇政府和市自然资源局承担本案二审案件受理费等全部诉讼费用。其上诉理由如下：一、被上诉人并没有证据证明上诉人的建筑是违法建筑，应当视为合法建筑。根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，上诉人对行政行为没有举证责任，因此，一审判决认定上诉人未取得相关报建手续，据此认定涉案被拆建筑属于违法建筑，违反法律规定，应该是由被上诉人在实施行政行为前进行调查取证以证明上诉人的建筑物是违法或者违章建筑。此外，参考最高人民法院在(2018)最高法行申5424号行政裁定书中的裁判观点，在行政机关没有充分证据证明被拆除的无证房屋属于违法建筑的情况下，不能简单将无证房屋一律认定为违法建筑，不予征收补偿，结合该观点，应当将涉案被拆建筑视为合法建筑。二、被上诉人拆除建筑前未对案涉建筑内的物品进行清单搬运，造成损失客观存在，一审法院不但不支持赔偿，还不进行鉴定，适用法律错误。即使上诉人的建筑物是违法的，也不意味着被上诉人建筑内的财产以及建筑物的材料也是违法的，上诉人的合法财产应当得到保护。被上诉人的拆除行为导致上诉人损失也是客观存在的，不可能不存在任何损失。被上诉人在实施强制拆除前，应当对建筑物内的合法财产进行清点、登记造册，对建筑材料应当采取合理的方式方法进行拆除和保管，并交回给上诉人重复利用。但是，被上诉人实施上述行为前，并未清点和登记造册，导致上诉人无法举证，且一审法院不进行鉴定，最终导致上诉人的赔偿请求无法得到支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”。三、市自然资源局作出了《责令停止违法行为通知书》，却不承认参与了拆除行为，拆除当时也有市自然资源局和乾务镇自然资源所的工作人员在场，但是开庭时却不承认实施了拆除行为，无法让人信服。被上诉人乾务镇政府答辩称：一、一审法院认定事实清楚，证据确实充分。首先，涉案被拆除建筑物非上诉人的合法财产，实际上应归乾东村委会集体所有。2002年4月5日，乾东村委会（甲方）与梁xx（乙方）签订《土地承包合同》，将xx山一块土地租给乙方承包，做饲养禽类场，承包期至2007年4月30日止；其中第四条约定：“乙方承包期满后，无条件将土地归还给甲方，所遗留的地上物及一切整治资金，甲方不做补偿”。2005年3月5日甲乙双方签订《补充合同》，续期至2012年4月30日；2011年5月30日再次签订《补充合同》续期至2017年4月30日止。合同期满后，乾东村委会主张收回土地重新发包，多次催告上诉人兄弟二人务必在2018年12月31日前将地面附着物清理并撤离，逾期未履行，视为放弃地面附着物所有权。乾东村委会还于2020年1月8日发出《通知》，要求上诉人30日内将地上附着建筑物及开挖鱼塘进行处理，并将相关用地交还。因上诉人侵占村集体土地拒不归还，其主张被拆除建筑物是其个人合法财产不是事实。其次，上诉人未经批准擅自搭建的建筑属于违章建筑，不属于国家赔偿的范围。2020年2月24日，市自然资源局斗门分局乾务自然资源所执法工作人员在乾务镇乾东村x山xxxx山脚土地巡查时，发现上诉人有未经许可擅自占地建设房屋的行为。经现场调查，上诉人无法提供《土地使用权证》《建设用地批准书》《建设用地规划许可证》等用地审批文件，也提供不出任何办理过用地报建手续的证明材料。从《斗门区土地利用规划图》（局部图）和《乾务镇土地利用总体现状图》（2010～2020年）上可以看出涉案土地利用现状为部分农用地（林地）和部分未利用地（裸地）。因上诉人未能提供上述证明材料，乾务自然资源所执法工作人员当场开具《责令停止违法行为通知书》（乾务停工[2020]003号），责令上诉人立即停止违法行为，听候处理。上述事实乾东村委会及市自然资源局均提供了相应证据予以证明。二、一审法院适用法律准确，上诉人就原判决提起上诉的理由缺乏依据，不能成立。首先，乾务镇政府的行政行为并未使上诉人的合法财产遭受损失。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条规定，只有合法权益受到违法行政行为的侵犯，且要造成损失，才属于行政赔偿的范围，违法行政行为未造成当事人合法权益损害的，不予行政赔偿。一审法院已查明，上诉人在乾务镇政府拆除涉案违章建筑时已将生活用品搬离，并将建筑材料放置原地，未使上诉人的合法财产遭受损失，乾务镇政府的拆除行为未侵犯上诉人的合法权益。且乾务镇政府在实施清拆前已委托乾东村委会告知上诉人自动拆除、将生活用品搬离、建筑材料放置原地。一审法院适用法律正确，驳回上诉人的起诉也并无不当。其次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，上诉人应对乾务镇政府行政行为造成的损害提供证据，而上诉人并未提供初步证据，如相关购物发票、实物照片、视听资料等证据证明自身损失，应承担举证不能的责任。另外，上诉人在上诉状中提供参考的（2018）最高法行申5424号行政裁定书，该案属于房屋拆迁、征收补偿的案件，与本案有着本质的差别。裁定书虽然提出“在房屋征收过程中，对因历史原因形成的没有建设审批手续和产权证照的房屋，行政机关应当在征收之前依法予以甄别，作出处理，不能简单将无证房屋一律认定为违章建筑，不予征收补偿……在行政机关没有充分证据证明被拆除的无证房屋属于违章建筑的情况下，应当将该房屋视为合法建筑，依法予以行政赔偿”。该裁定书中涉案土地曾在1994年取得《建设用地批准书》、1995年取得《建设用地规划许可证》，只是其后的相关转让行为均未办理土地使用权变更登记。但具体到本案，涉案土地属于乾东村委会的集体土地，梁xx、梁炳富与乾东村委会签订的《土地承包合同》同时约定地上附着物应归村集体所有，而上诉人是在承包合同到期后（即2017年4月30日）拒不腾退、又没有任何合法报建手续的情况下进行了违法搭建。该违法搭建的行为未经乾东村委会的同意，也未按法律规定的进行合法报建，根本不属于最高法裁定中“因历史原因形成的没有建设审批手续和产权证照的房屋”。三、乾务镇政府已向上诉人发放畜禽养殖场清理搬迁项目补偿款，上诉人是在养殖场清理搬迁完毕后又擅自进行违法建设。2018年7月起，根据《关于珠海市斗门区畜禽养殖禁养区、限养区和适养区区划的通告》《珠海市斗门区人民政府关于印发的通知》以及《乾务镇辖区内畜禽养殖场清理工作方案》等文件，乾务镇政府（甲方）与梁炳富（乙方）签订珠斗（畜禽养殖场）乾府字[2018]第322号《乾务镇辖区内畜禽养殖场清理搬迁项目补助协议书》，依法对上诉人位于乾务镇乾东村xx山地上养殖场实施清理搬迁补助，第三条约定如果乙方在2018年9月30日前自行搬离畜禽并清理栏舍完毕的，甲方支付补助金额为人民币1681870元；其中补偿项目已包括砖混猪舍、钢结构猪舍等构筑物。甲乙双方对上述协议书均无异议，已履行完毕。之后上诉人明知承包合同早已到期、村集体土地需重新发包，而且不允许进行畜禽养殖的情况下，又对原养猪场料房进行了非法搭建，未通过任何合法报建手续。被上诉人市自然资源局答辩称：一、梁炳富未经批准、非法占用农用地和未利用地进行房屋建设的违法事实清楚、证据充分。梁炳富无法提供《土地使用权证》《建设用地批准书》《建设用地规划许可证》等用地审批文件，也提供不出任何办理过用地报建手续的证明材料，其所搭建的建筑物应认定为违章建筑。从《斗门区土地利用规划图》（局部图）和《乾务镇土地利用总体现状图》（2010-2020年）上可以看出涉案土地利用现状为部分农用地（林地）和部分未利用地（裸地）。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”梁炳富没有办理过农用地转用审批手续。市自然资源局下属斗门分局开具的《责令停止违法行为通知书》（乾务停工[2020]003号）认定事实清楚、证据充分。二、市自然资源局尚未对梁炳富作出行政处罚决定，也未对梁炳富的违建房屋实施联合执法强制拆除，市自然资源局不是本案适格的被告。2018年7月13日，乾务镇政府发布《通告》，要求对辖区内养殖场进行清理和畜禽搬迁，如2018年12月1日后未搬迁清理完毕的，不作任何补偿，届时镇政府组织各职能单位对养殖场进行统一清迁处理，清拆费由养殖户承担。2020年1月8日，乾东村委会向梁炳富发出《通知》，告知梁xx的承包合同于2017年4月30日已到期，梁炳富与村委会并无承包关系，其占用涉案土地属非法占地，要求收到通知后30天内将地上附着物自行处理，土地交还给村委。2020年2月27日、2月28日乾东村委会持续催告梁炳富自行清场，并告知乾务镇政府“两违办”将在2020年3月3日上午到现场进行清拆。2020年3月3日，乾务镇政府组织辖区内相关工作人员到现场将梁炳富的违建房屋清拆完毕。原审第三人乾东村委会未向本院提交书面陈述意见。二审查明的事实原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案被诉行政强制拆除行为由被上诉人乾务镇政府实施，被上诉人市自然资源局并非本案适格被告，一审法院驳回上诉人梁炳富对被上诉人市自然资源局的起诉并无不当。即便被上诉人市自然资源局的工作人员强制拆除时在场，也不能说明具体拆除行为由该局具体实施，上诉人梁炳富据此主张该局实施了强制拆除行为，本院不予采信。一审法院认定行政强制拆除行为违法，本院认同。尽管如此，但梁炳富赔偿请求仍应驳回。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”本案中，上诉人梁炳富所搭建的建筑物无合法报建手续，不属于合法权益范畴，强制拆除该建筑物，不应赔偿。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。”本案中，乾东村委会多次书面、短信通知上诉人梁炳富交还土地，尤其是2020年2月28日的短信中通知上诉人梁炳富乾务镇两违办将于2020年3月3日上午到现场进行清拆，通知上诉人梁炳富将房内物品搬离。上诉人梁炳富本身一审开庭时也承认被上诉人乾务镇政府拆除建筑物时已将房屋内的家具、家电、厨房生活用品等搬了出去，门、窗、地板砖、、地板砖除，被拆除后的建筑垃圾放在现场，由此可见，上诉人梁炳富所称的建筑物内的物品及建筑材料并未遭到损失，其行政赔偿请求应予驳回。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人梁炳富的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下:驳回上诉，维持原判。二审案件受理费人民币50元，由上诉人梁炳富负担。本判决为终审判决。审判长 唐 文审判员 陈 伟审判员 黄莎莎二〇二〇年十二月十一日书记员 雷 晨