河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终3210号上诉人（一审原告）朱红，女，1972年1月17日出生，汉族，住郑州市。委托代理人翟秀红，北京华泰（郑州）律师事务所兼职律师。被上诉人（一审被告）郑州市二七区人民政府，住所地郑州市政通路**。法定代表人苏建设，区长。委托代理人刘涛，郑州市马寨镇人民政府工作人员。委托代理人朱红群，河南千业律师事务所律师。上诉人朱红因诉郑州市二七区人民政府行政协议一案,不服郑州市中级人民法院（2020）豫01行初1030号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。郑州市中级人民法院一审审理查明：2013年10月19日，郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部制定了《马寨镇张寨村合村并城拆迁安置补偿办法》，该办法第四条：现有宅基地及房屋权属认定：“（一）按照一户一宅的原则，依据集体建设用地使用证（宅基地证）。”“（二）未登记发证的，根据历届镇、村出具的有效宅基地凭证和国土资源部门备案资料，由镇、村、组共同认定。”“（四）以公安部门冻结的户籍人口信息和镇村三级认定为依据，界定享受村民待遇的人口。原则上以马寨公安派出所登记的‘公安户’和批准的‘宅基地’核定被安置户，家庭子女须随父母，不单独为户，挂靠户籍不享受补偿。”朱红与刘三学原系夫妻关系，二人户口均在张砦村**。2013年11月13日，朱红与刘三学达成离婚协议，约定：男女双方婚后有两处三层宅院，一处归女方所有，一处归男方及儿子刘鹏斐所有。同日，二人登记离婚。2013年11月26日，刘三学与郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部签订了《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》，约定：实际享有安置房建筑面积514平方米，并对其他相关安置补偿事宜进行了约定。2013年11月26日，马寨镇张寨社区居民管理委员会出具证明，证明朱红符合“一户一宅”条件。居民组长刘新立在该证明签字。同日，朱红与郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部签订了《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》，约定：朱红实际享有安置房建筑面积共404平方米，并对其他相关安置补偿事宜进行了约定。2019年5月25日，郑州市二七区人民政府在郑州晚报发布公告，称朱红等人与郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》“不符合马寨镇张寨村拆迁改造政策，存在宅院补偿有误等违反政策或法律的情形，上述协议无法继续履行，双方须重新签订新协议。因此，我单位正式函告如下：一、我单位决定，自本通知作出之日起撤销与上述人员签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》，该协议不再履行，过渡费不再发放；二、请上述人员自通知之日起3日内，到郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部重新签订新的《拆迁住宅房屋产权置换补偿安置协议》。如对上述撤销协议决定不服，请自本撤销通知之日起60日内申请行政复议，或自本撤销通知之日起六个月内提起行政诉讼。”朱红部分，提起本案诉讼，请求判决撤销郑州市二七区人民政府在2019年5月25日在郑州晚报发布的单方撤销与朱红签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》（协议号ZZ-01-172）公告通知的内容，并判决郑州市二七区人民政府继续履行协议。一审另查明，郑州市二七区马寨镇合村并城拆迁安置工作指挥部2013年10月16日制作了朱红的《建设用地附着物清查登记表》；2015年1月7日，建立了朱红的张寨村合村并城拆迁档案；2015年10月16日制作了张寨村合村并城村民房屋示意图。郑州市二七区人民法院于2016年10月28日作出（2016）豫0103刑初252号刑事判决，查明：刘新立利用职务便利，非法收受张寨村第一村民组村民刘三学、朱红夫妇20万人民币，违规帮助刘三学、朱红夫妇在“一户一宅”证明上签字，使一处原本应按照附属物标准补偿的宅院最终以宅基地标准获得补偿。以刘新立犯受贿罪，判处有期徒刑三年。该判决已发送法律效力。郑州市中级人民法院一审认为，《中华人民共和国土地管理法》（2014年）第六十二条第一款规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”第三款规定“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定：行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。本案中，涉案宅基地在拆迁过程中，对朱红所主张的涉案宅基及附属物于2013年10月16日进行清查登记时，朱红与刘三学尚未离婚，故当时涉案宅基地使用权属于朱红与刘三学家庭户，即朱红家庭有两处无证宅基地，因此对涉案宅基地的拆迁补偿应当依据有关法律及拆迁安置补偿政策进行认定。《马寨镇张寨村合村并城拆迁安置补偿办法》规定宅基地的认定依据集体建设用地使用证（宅基地证），未登记发证的，根据历届镇、村出具的有效宅基地凭证和国土资源部门备案资料，由镇、村、组共同认定。但因朱红涉案宅基地无证，需镇、村、组共同认定，而郑州市二七区人民政府提供的生效刑事判决已经认定“刘新立利用职务便利，非法收受张寨村第一村民组村民刘三学、朱红夫妇20万人民币，违规帮助刘三学、朱红夫妇在‘一户一宅’证明上签字，使一处原本应按照附属物标准补偿的宅院最终以宅基地标准获得补偿”。故涉案协议签订所依据的刘新立签字出具的朱红符合“一户一宅”的证明已经被生效刑事判决认定为系刘新立违法犯罪出具，以此为基础得出的朱红、刘三学符合“一户一宅”原则、涉案宅基应以宅基地标准获得补偿安置并签订涉案协议也是违法的，本身也不符合法律规定及拆迁安置政策。因此，涉案协议的签订会导致国有资产流失，损害拆迁安置的公平性及社会公共利益。涉案协议签订后，在继续履行协议会侵害公共利益、影响行政管理目标实现时，行政机关可以行使行政优益权，单方对协议作出变更、解除等行政决定，故郑州市二七区人民政府行使行政优益权将涉案协议撤销的结果并无不当。但是行政优益权的行使需要遵循正当程序原则，应当在保障合同相对人的陈述、申辩等基本权利的基础上，通过正当、合法的程序作出，而郑州市二七区人民政府撤销与朱红签订的涉案协议并未履行以上正当程序，属于撤销涉案协议程序违法，依法应予撤销。但是如果撤销郑州市二七区人民政府作出的撤销决定，会给社会公共利益造成重大损害，故不予判决撤销，依法确认郑州市二七区人民政府公告撤销与朱红签订的协议的行为违法。综上，郑州市中级人民法院作出（2020）豫01行初1030号行政判决：确认郑州市二七区人民政府公告撤销与朱红签订的《马寨镇合村并城拆迁安置补偿协议书》（协议号ZZ-01-172）的行政行为违法。上诉人朱红不服一审判决，向本院上诉称：1、一审法院的事实认定完全错误。一审法院认定的事实根据是一份无法确定是否生效的判决书，刘新立的犯罪不能推论出他出具的证明一定是违法的；一审法院对“一户一宅”的理解错误；2、一审法院在证据的调取和认定方面存在严重违法之处。一审法院对上诉人朱红提交的证据调取申请书没给任何回复，证据认定存在严重错误；3、一审判决的第11页第三段依据的是《中华人民共和国土地管理法》(2014),属于严重的法律依据错误；4、被上诉人作出撤销行政协议的法律依据错误,一审法院竟视而不见；5、被上诉人撤销补偿协议的行为严重违背了信赖保护原则。综上，一审判决认定事实错误，适用法律错误，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。被上诉人二七区人民政府答辩称：“刘新立利用职务便利，非法收受张寨村第一村民组村民刘三学、朱红夫妇20万人民币，违规帮助刘三学、朱红夫妇在‘一户一宅’证明上签字，使一处原本应按照附属物标准补偿的宅院最终以宅基地标准获得补偿”的事实，已被生效刑事判决所认定。朱红不符合“一户一宅”条件，不应按照合法宅基地标准获得补偿。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求予以维持。本院经审理查明的案件事实与一审法院认定的案件事实基本一致。本院认为，依据《中华人民共和国土地管理法》的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。本案中，涉案宅基地在拆迁过程中，对上诉人朱红所主张的涉案宅基及附属物进行清查登记时，朱红与刘三学尚未离婚，故当时涉案宅基地使用权属于朱红与刘三学家庭户，即朱红家庭有两处无证宅基地，不符合《中华人民共和国土地管理法》的规定。《马寨镇张寨村合村并城拆迁安置补偿办法》规定宅基地的认定依据集体建设用地使用证（宅基地证），未登记发证的，根据历届镇、村出具的有效宅基地凭证和国土资源部门备案资料，由镇、村、组共同认定。但因朱红涉案宅基地无证，需镇、村、组共同认定，而郑州市二七区人民政府提供的生效刑事判决已经认定“刘新立利用职务便利，非法收受张寨村第一村民组村民刘三学、朱红夫妇20万人民币，违规帮助刘三学、朱红夫妇在‘一户一宅’证明上签字，使一处原本应按照附属物标准补偿的宅院最终以宅基地标准获得补偿”。故涉案协议签订所依据的刘新立签字出具的朱红符合“一户一宅”的证明已经被生效刑事判决认定为系刘新立违法犯罪出具，以此为基础得出的朱红、刘三学符合“一户一宅”条件、涉案宅基应以宅基地标准获得补偿安置并签订涉案协议也是违法的，其本身也不符合法律规定及拆迁安置政策。因此，涉案协议的签订及履行会导致国有资产流失，损害拆迁安置的公平性及社会公共利益。在继续履行涉案协议会侵害公共利益、影响行政管理目标实现时，郑州市二七区人民政府行使行政优益权,将涉案协议撤销的处理结果并无不当。但行政优益权的行使需要遵循正当程序原则，应当在保障合同相对人的陈述、申辩等基本权利的基础上，通过正当、合法的程序作出，而郑州市二七区人民政府撤销与朱红签订的涉案协议并未履行以上正当程序，属于程序违法，依法应予撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；……。”本案如果撤销郑州市二七区人民政府作出的撤销决定，会给社会公共利益造成重大损害，故不予判决撤销，但应依法确认郑州市二七区人民政府公告撤销与朱红签订的协议的行为违法。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人朱红负担。本判决为终审判决。审判长  于红涛审判员  魏 超审判员  王盛楠二〇二〇年十二月二十一日法官助理张宝玲书记员陈瑞丹