贵州省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔行终1261号上诉人（原审原告）：剑河县柳川镇干荣村一组。上诉人（原审原告）：剑河县柳川镇干荣村二组。诉讼代表人：唐胜祥，该组组长。二上诉人共同委托诉讼代理人：吴歆民，贵州洲联合律师事务所律师。二上诉人共同委托诉讼代理人：王荣钰，贵州洲联合律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）：剑河县人民政府。法定代表人：肖金城，该县人民政府县长。委托诉讼代理人：万明辉。委托诉讼代理人：吴定汁。被上诉人（原审被告）：黔东南苗族侗族自治州人民政府。法定代表人：罗强，该自治州人民政府州长。委托诉讼代理人：杨秀成。原审第三人：剑河县林业局。法定代表人：陶承刚，该局局长。原审第三人：剑河县岑松镇柳旁村二组。诉讼代表人：杨老荣，该组组长。原审第三人：剑河县岑松镇柳旁村民委员会。法定代表人：何绩华，该村民委员会主任。原审第三人：剑河县柳川镇干荣村民委员会。法定代表人：邰通国，该村民委员会主任。原审第三人：胡朝发，男，1939年10月7日出生，现住剑河县。原审第三人：杨乃六，女，1951年9月10日出生，现住剑河县柳川镇干荣村**。原审第三人：万通辉，男，1966年10月15日出生，现住剑河县柳川镇干荣村**。上诉人剑河县柳川镇干荣村一组（以下简称干荣村一组）、剑河县柳川镇干荣村二组（以下简称干荣村二组）因与被上诉人剑河县人民政府（以下简称剑河县政府）、黔东南苗族侗族自治州人民政府（以下简称黔东南州政府）、原审第三人剑河县林业局、剑河县岑松镇柳旁村二组（以下简称柳旁村二组）、剑河县岑松镇柳旁村民委员会（以下简称柳旁村委会）、剑河县柳川镇干荣村民委员会（以下简称干荣村委会）、胡朝发、杨乃六、万通辉林业行政处理及行政复议一案，不服贵州省黔东南苗族侗族自治州人民法院（2020）黔26行初81号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告干荣村一、二组与第三人柳旁村二组因“养傲”林木林地权属发生争议并申请剑河县政府处理，剑河县政府于2019年12月13日作出剑府发〔2019〕22号《行政处理决定》，决定：一、将争议范围（坐山为向），以羊合湾与公路交叉处为起点，从该处沿公路向左方向至眼里报叫岭，随该岭上至坡头再下至欧傲湾头大坳，又沿欧傲湾下到大路，又随路往左方向至羊合湾，再沿湾上至起点范围内的林地所有权和使用权明确归申请人岑松镇柳旁村二组所有，林木所有权和使用权归申请人柳旁村二组及第三人胡朝发共同享有。二、在争议范围内釆伐出售营造的杉林木时，由林木所有权和使用权权利人按1993年十二月十八日与岑松镇林业站签订的《工程（基地）造林经济技术合同》（剑林工〔程基地〕合同第5号）第四条约定偿还第三人剑河县林业局造林投资，确保国家利益不受损失。原告不服向被告黔东南州政府申请行政复议，黔东南州政府经复议审查，于2020年3月16日作出黔东南府复议字〔2020〕10号行政复议决定，维持了被告剑河县政府的处理决定。原告不服，向一审法院提起行政诉讼，请求撤销剑府发〔2019〕22号《行政处理决定》和黔东南府复议字〔2020〕10号行政复议决定，诉讼费用由被告承担。原审法院认为，对于行政行为是否合法进行审查，应当从以下几个方面进行：一、关于申请调处的主体是否适格及被告剑河县政府是否具有调处资格的评价。根据《土地权属争议调查处理办法》第十条：“申请调查处理土地权属争议的，应当符合下列条件：㈠申请人与争议的土地有直接利害关系”之规定，申请人申请调查处理土地权属争议，应当提供证据证明其与争议土地有直接利害关系。本案中，第三人柳旁村二组提交的证据材料，能够证明其与争议林地具有行政法意义上的利害关系，申请调处的主体适格，同时也是本案的适格当事人，其申请调处指向的对象为其认可的与争议林地具有利害关系的干荣村一、二组，因此，干荣村一、二组又符合行政诉讼法关于原告主体资格的规定，是本案原告的适格主体。本案系同一县域不同乡镇下不同集体经济组织之间因林木林地权属发生的争议，根据《中华人民共和国森林法》第十七条的规定，属于县级人民政府依法进行调处的职责范围，因此，被告剑河县人民政府对本案进行调处系有权调处，同时也是本案的适格当事人。二、关于行政行为事实认定及适用法律的评价。首先，原告与第三人对于被告剑河县政府、黔东南州政府提供的程序性证据均未提出异议，故对于行政调处的程序正当性予以确认。其次，被告剑河县政府所作处理决定对于案件事实的认定合法。㈠对于原告对与第三人就争议林地长期以来存在权属争议的“事实”未作认定符合证据规则，原告对此仅在起诉书中有所叙述，但并不能提供证据加以证明。㈡对于争议双方均不持有争议林地的有效权属依据的认定正确。《林木林地权属争议处理办法》第六条“县级以上人民政府…颁发的…林权证书(林权证），是处理林权争议的依据”。本案原告柳川镇干荣村一、二组主张争议地权属提供的主要证据中《自留山登记表》本身不是法律规定的权属依据，且未加盖县级政府公章，又不能提供自留山证加以佐证，依法不能作为林木林地确权依据；《土地承包经营权证书》虽系权属凭证，但其上记载的山林四至地名多为大范围，无法确定具体位置，且原告对杨乃六、万通辉两户林地的指界本身即存在一定的重叠，与本案的关联性难以认定，因此不能作为本案争议林地确权依据；《林权登记申请表（内表）》属林权证颁证申请材料，本身不是法律规定的权属依据，且没有同时期林权证佐证，不能作为争议林地确权依据。第三人岑松镇柳旁村二组主张争议地权属提供的《稿旁公社山林所有权（集体）清册》《剑河县承包经营权调查统计表》《林权登记申请表（内表）》等证据，在没有同时期权属证书印证的情况下，依法同样不能作为争议林地的确权依据。㈢在双方都没有有效权属依据的情况下，被告剑河县政府认定第三人柳旁村二组及胡朝发对争议林地具有经营管理事实合法。第三人柳旁村二组提交的证据材料《公证书》（〔91)剑公证字第9号)记载的山林四至与争议地四至一致，能证明争议地一直由其经营管理，且有剑林工程（基地）合字第5号《造林（基地）经济技术合同》以及“剑河县造林、抚育验收付款四联单”予以佐证，应予认定。第三，被告剑河县政府处理决定适用法律正确。基于前述分析，被告剑河县政府根据《贵州省林地管理条例》第二十条第㈠项关于“争议各方只有一方持有有效证据，争议的林地应当明确给持有有效证据的一方”的规定和比照国家土地管理局关于《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条关于“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有”之规定，依职权将争议的“养傲”林地所有权和使用权明确归柳旁村二组所有，林木所有权和使用权归柳旁村二组及第三人胡朝发共同享有的行政行为并无不当。综上，被告剑河县政府作出的处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。被告黔东南州政府在受理原告的复议申请后，依法向各方当事人送达相关文书，充分听取各方意见，在对各方证据进行认定后，根据《贵州省林地管理条例》第二十条第㈠项、《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第㈠项的规定，复议维持剑府发〔2019〕22号《处理决定》，程序合法，适用法律正确。原告诉讼理由不成立，其诉讼请求不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告剑河县柳川镇干荣村一组、剑河县柳川镇干荣村二组的诉讼请求。案件受理费50元由原告干荣村一组、干荣村二组承担。干荣村一组、干荣村二组不服一审判决，向本院上诉请求：1.二审法院对一审法院（2020）黔26行初81号行政判决书查清事实后依法改判或撤销原审判决，支持上诉人的原审诉讼请求。2.一、二审案件受理费由被上诉人承担。事实和理由：一、原审判决认定基本事实错误，证据不足。原审判决认定剑河县政府处理决定对于案件事实认定合法导致其认定基本事实错误。1.原审判决对上诉人在原审中提交的剑河县集体土地所有权界线争议原由书不予采信，完全不考虑案涉林地长期存在争议的客观事实，错误作出不能提供证据加以证明的认定。2.原审判决作出的对于争议双方均不持有争议林地的有效权属依据的认定正确是错误的。（1）《土地承包经营权证书》四至范围清楚，足以证实本案争议林木所有权、林木使用权、林地所有权、林地使用权应当属于上诉人所有，原审判决对此作出错误认定。（2）原审判决以《林权登记申请表（内表）》不能作为争议林地确权的认定是错误的。上诉人原审出示的《林权登记申请表（内表）》记载的面积干荣村一组、二组237.57亩，剑河县政府出示的《林权登记申请表（内表）》记载的柳旁村二组是101.2亩，剑河县政府处理决定没有尊重历史和客观事实，简单地对两组证据不采纳，从而作出对上诉人不利的处理决定系认定事实错误。3.原审判决认定剑河县政府认定柳旁村二组及胡朝发对争议林地具有经营管理事实合法存在重大瑕疵，是不正确的。因为即使存在造林事实，也不能证明林地所有权属柳旁村二组，也不能证明林木所有权、林木使用权属柳旁村二组及胡朝发。二、原审判决适用法律法规规章错误。黔东南州政府在没有认真审查纠正剑河县政府认定事实错误、适用法律法规规章错误的处理决定，致其作出的《复议决定书》是不正确的。原审判决错误认定上诉人与柳旁村二组对案涉林地不存在争议由来已久且不采信有相关证据证实案涉林地系上诉人所有的事实，系认定事实错误，导致判决适用法律法规规章错误。被上诉人剑河县政府辩称，1.本案中上诉人提交的剑河县集体土地所有权界线争议原由书，经查明，该证据阐明的争议线及范围属于“松耶定岭”（地名），不在争议山“养傲”范围内，因此认定该证据与本案无关是正确的。上诉人提交干荣村一组村民杨乃六、万通辉两户《土地承包经营权证书》，经现场踏查指界，上诉人及杨乃六、万通辉认为与争议山相关的“巫傲”、“松耶定”两幅山林，其登记四抵地名不清，如，抵巫傲田、抵养傲、抵正岭、抵养傲岭等，而在整个“养傲”山林范围有很多的岭和田，无法确认具体位置，因此认定该《经营权证书》记载的“巫傲”、“松耶定”两幅山林四至不清，且上诉人及杨乃六、万通辉对两户林地指界中都存在一定范围的重叠，其四至与争议山不符，表明该证据不具备客观真实性和关联性，上诉人以此主张争议林地权属，被上诉人剑河县政府不予支持符合客观事实，有法可依。2.本案中，根据争议双方都未能提供争议林地的有效权属证据，以及柳旁村二组提交已经县司法公证的造林合同和与林业部门签订“造林经济技术合同及造林、抚育验收付款单”（经踏查，其四至争议地吻合，可证明对争议林地有经营管理事实）依据，依照《林木林地权属争议处理办法》第六条、第八条（三）款、第十二条、《贵州省林地管理条例》第二十条（一）款“争议各方只有一方持有有效证据的，争议林地应当明确给持有有效证据的一方”及国家土地管理局关于《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有”之规定，作出剑府发〔2019〕22号《处理决定》，适用法律正确。黔东南州人民政府、一审法院依法依据驳回干荣村一组、二组的请求，并无不当。另外，争议双方提供的《林权登记申请表（内表）》等证据，属于林权申请材料，无林权证书印证，本案中被上诉人认定不能作为争议林地的确权依据，符合法律法规规定。综上，被上诉人作出的处理决定，程序合法，认定事实及证据清楚，适用法律法规正确，黔东南州人民政府对本案作出的行政复议决定、一审法院作出的行政判决，事实清楚、结果正确，请求二审法院驳回干荣村一组、二组的诉讼请求。被上诉人黔东南州政府辩称，1.黔东南州政府作出的行政复议决定程序合法。2.剑河县政府作出的处理决定符合法律规定。本案中，上诉人干荣村一组、干荣村二组主张争议地权属提供的证据有：“自留山登记表”，但未加盖县级政府公章，不能作为本案确权依据；“土地承包经营权证书”，记载的山林四至地名未明确清楚，不能确定具体位置，不能作为本案争议地确权依据；“林权登记申请表（内表）”，属林权颁证申请材料，但没有权属证书佐证，不能作为争议地确权依据。柳旁村二组主张争议地权属提供的“稿旁公社山林所有权（集体）清册”、“剑河县承包经营权调查统计表”、“林权登记申请表（内表）”等证据，同样不能作为争议地的确权依据，但其提交的《公证书》（〔91〕剑公证字第9号）记载的山林四至与争议地四至一致，能证明争议地一直由其经营管理，且有剑林工程（基地）合字第5号《造林（基地）经济技术合同》以及“剑河县造林、抚育验收付款四联单”予以佐证。因此，剑河县政府确定争议山林地所有权和使用权归柳旁村二组，林木所有权和使用权归柳旁村二组及胡朝发共同享有，符合法律规定。一审判决符合法律规定，请求驳回原告的诉讼请求。原审第三人柳旁村二组辩称，1.上诉人提供的本村一组村民杨乃六、万通辉持有的《土地承包经营权证》及根据杨乃六、万通辉认为与争议山相关的“巫傲”、“松耶定”两幅山林，经县政府调处机关组织争议双方到现场踏查指界后，实属四至不清，两户山林都未指明具体位置，该承包证与争议山场不符，上诉人以该证据主张争议山权属，县人民政府不予支持符合法律规定，并无不当。2.上诉人提供的剑河县集体土地所有权界限争议原由书，该证据叙述的争议线及范围为“松耶定岭”，争议主体为干荣村委会与柳旁村委会，而本案争议地名为“养傲”，“松耶定岭”与“养傲”分别为两个不同的地点和范围，二者互不相关，且本案争议主体为柳旁村二组，不是柳旁村委会。上述表明该证据与本案无关联。3.柳旁村二组提交的与本村（组）签订的《承包荒山造林合同书》及与林业部门签订的《工程造林经济技术合同》和造林、抚育验收付款单等证据，经县调处机关组织相关人员踏查，一致认定造林四至与争议山完全一致，可证明柳旁村二组在争议林地有造林及长期经营管理林地的事实。剑河县人民政府依据相关法律法规规定，作出剑府发〔2019〕22号处理决定完全正确，黔东南州人民政府对该案作出黔东南府〔2020〕10号《行政复议决定书》、一审法院作出一审判决事实清楚，不存在适用法律法规错误问题，请求二审法院驳回上诉人的诉讼请求。本院二审查明的事实与一审查明的一致。本院认为，根据双方当事人上诉、答辩意见，本案争议焦点为：案涉22号《行政处理决定》是否合法？首先，上诉人在一审中主张其与柳旁村二组自解放初期起就争议林地发生权属争议，其提供落款日期为2004年9月16日的《剑河县集体土地所有权属界线争议原由书》予以证明，但其在剑河县行政复议时，并未提供上述证据，且该原由书载明的甲乙双方分别为剑河县柳川镇干荣村、剑河县岑松镇柳旁村，并非上诉人与柳旁村二组，故不能证明其上述主张。原审判决认定剑河县政府所作处理决定对于上诉人与柳旁村二组就争议林地长期以来存在权属争议的“事实”未作认定符合证据规则并无不当。其次，杨乃六、万通辉二户《土地承包经营权证书》的记载的山林四至地名涉及大范围，无法确定其具体位置，剑河县政府在作出处理决定前，组织各方到现场踏查，上诉人对杨乃六、万通辉二户林地的指界亦存在重叠区域，与本案的关联性难以认定，故剑河县政府认定上述《土地承包经营权证书》不能作为争议林地确权依据；上诉人与柳旁村二组分别提交的《林权登记申请表（内表）》，仅为林证颁证申请材料，并非权属依据，且双方均未提交林权证佐证，故均不能作为争议林地确权依据。剑河县政府上述认定正确，原审判决予以确认并无不当。再次，剑河县政府在双方都没有有效权属依据的情况下，依据柳旁村二组提交的剑河县公证处（91）剑公证字第9号《公证书》、剑林工程（基地）合字第5号《工程造林（基地）经济技术合同》以及剑河县造林、抚育验收付款四联单，认定柳旁村二组及胡朝发对争议林地具有经营管理事实，有充分依据。剑河县政府在作出上述认定的基础上，依据《贵州省林地管理条例》第二十条第一项关于“争议各方只有一方持有有效证据的，争议的林地应当明确给持有有效证据的一方”的规定和比照国家土地管理局《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条关于“农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有”的规定，依职权将争议的“养傲”林地所有权和使用权明确归柳旁村二组所有，林木所有权和使用权归柳旁村二组及第三人胡朝发共同享有，剑河县政府处理决定适用法律正确。黔东南州政府复议维持剑府发〔2019〕22号《行政处理决定》，程序合法，适用法律正确，亦无不当。综上，上诉人上诉理由与事实法律不符，本院不予采信，其上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人剑河县柳川镇干荣村一组、剑河县柳川镇干荣村二组负担。本判决为终审判决。审判长 李 丽审判员 邹 慧审判员 李道鸿二〇二〇年十二月十五日书记员 王 婷