河南省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）豫行赔终848号上诉人（一审原告）：李小立，男，汉族，1957年1月25日出生，住郑州市惠济区。委托代理人：李伟，河南迅迪律师事务所律师。委托代理人：张国超，河南迅迪律师事务所律师。上诉人（一审被告）：郑州市惠济区人民政府，住所地郑州市惠济区开元路**。法定代表人：丁文霞，该区区长。委托代理人：赵宏杰，惠济区新城街道办事处工作人员。委托代理人：马国杰，河南千业律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：郑州市人民政府，住所地郑州市中原西路**。法定代表人：王新伟，市长。委托代理人：樊英丽，郑州市惠济区司法局工作人员。委托代理人：马国杰，河南千业律师事务所律师。上诉人李小立与上诉人郑州市惠济区人民政府（以下简称惠济区政府）、被上诉人郑州市人民政府（以下简称郑州市政府）行政赔偿纠纷一案，李小立和惠济区政府均不服河南省郑州市中级人民法院（以下简称一审法院）（2020）豫01行赔初156号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。一审法院经审理查明，2017年7月26日，郑州市政府发布郑政通〔2017〕21号《郑州市人民政府关于郑州市四环线及大河路快速化工程征迁工作的通告》，该通告显示，“……目前，该工程规划范围内的征迁工作将全面展开，请沿线各辖区人民政府、管委会按有关规划依法予以征拆补偿，市、区（管委会）相关单位要积极配合征收工作的开展，保障被征收人的合法权益，……”。2020年4月27日，郑州市政府向惠济区政府等五个区政府及高新区管委会等三个管委会下发郑政查〔2020〕2049号《郑州市人民政府督查通知》，明确除惠济区东赵小区5月10日前完成征迁，高新区生茂办公楼再次论证外的29个问题，各相关单位均要确保于5月1日前完成征迁。惠济区政府提交了《四环线（大河路）快速化工程东赵龙泽文苑安置房再拆迁补偿安置方案》及张贴照片。原告分别于2010年3月4日、2010年12月3日向郑州市惠济区东赵龙泽文苑社区建设指挥部交纳167711元、269189元，确认购买2#楼20号房屋和1#楼19号两套房屋。原告上述两套房屋均在郑州市四环线及大河路快速化工程范围内且已被拆除。原告委托河南大平资产评估事务所对涉案房屋的市场价值进行了评估，并出具豫大平评报字（2020）第011号及012号评估报告，结论为：所涉2号楼20号房屋（面积94.22㎡），单价为12078元/㎡，评估价值1137989元；1号楼19号房屋（面积151.23㎡），单价为11908元/㎡，评估价值为1800847元。二被告对该证据真实性无异议，但对其合法性、关联性和证明目的均有异议：1、河南大平资产评估事务所无关于房产及土地评估资质；2．评估按照周边房价作为参照依据错误，涉案房屋为小产权房，与周边商品房存在根本区别；3．房屋评估未扣除土地出让金。另查明，原告起诉本案的同时，另行起诉确认二被告强拆违法一案，该院已于2020年8月26日作出（2020）豫01行初790号判决，确认被告惠济区政府强制拆除原告李小立涉案两套房屋的行政行为违法。李小立请求：1、依法判令二被告赔偿原告房屋价值损失2945400元；2、依法判令二被告赔偿原告房屋装修及屋内物品损失73635元、搬家补助费4909元、综合附属物补助费12000元、搬迁奖励费48844元和自强拆之日2020年5月24日至赔偿款实际支付之日的过渡费及生活补助费，暂计算至2020年7月9日为2454.5元，本项费用合计139633.45元。3、依法判令二被告承担本案诉讼费用。一审法院认为，一、关于本案二被告是否是适格被告。被诉强制拆除行为系事实侵权行为，应当遵循“谁行为，谁被告”的基本原则。《郑州市人民政府关于郑州市四环线及大河路快速化工程征迁工作的通告》规定下辖相关区政府、管委会依法予以征迁补偿。《郑州市人民政府督查通知》再次要求各相关单位限期落实征迁任务。被告惠济区政府虽辩称没有实施强制拆除行为，但与上述通告及通知明显相悖，故该院认定惠济区政府应当对涉案拆除行为承担相应法律责任，其系本案的适格被告。郑州市政府并非本案适格被告，原告对郑州市政府的起诉，该院依法予以驳回。二、关于原告的诉讼请求。该院（2020）豫01行初790号行政判决，已确认被告惠济区政府强制拆除原告李小立涉案房屋的行政行为违法。案涉房屋系原告购买的拆迁安置房，应作为合法房屋予以保护。原告有依法取得国家赔偿的权利，被告惠济区政府应当依法及时履行赔偿义务。（一）关于原告财产损失的赔偿方式问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状”。本案中，涉案房屋因郑州市四环线及大河快速化工程被拆除，返还财产或恢复原状已经不具备现实可能性，对原告的财产损失以支付赔偿金的方式赔偿符合客观实际和法律规定。（二）关于原告财产损失的赔偿范围问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第八项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。由于违法拆迁，被告惠济区政府在承担赔偿责任时应当遵循全面赔偿和公平合理的原则。为体现对违法拆除行为的惩戒，充分保护被拆迁人的合法权益，对原告的损失赔偿不应低于其原应得的相关拆迁安置补偿权益。同时，要兼顾其他被拆迁人的合法权益，综合考量其他被拆迁人以及当地其他项目的类似补偿方式与标准、安置情况，全面考虑法律、行政法规以及相关政策规定的连续性、一致性和公平性。具体而言，本案直接损失不仅包括因违法拆迁行为对被拆除房屋、室内财产损失等造成的直接财产损失，还应包括原告可能享有的全部拆迁安置补偿权益，如过渡费、生活补助、搬迁奖励、搬家补助、综合附属物补助等。（三）关于原告财产损失的赔偿数额问题。原告主张被告按照案涉评估报告的评估结论对原告的房屋进行赔偿，因案涉评估报告未显示扣除了相应的土地出让金价值，对原告请求的赔偿数额2945400元，该院不予采纳。除原告提交的上述评估报告外，双方当事人均未提交认定案涉房屋价值损失的证据。鉴于赔偿数额问题仍需要惠济区政府进行审查核实，同时考虑到郑州市四环线及大河快速化工程涉及范围广、人数多、社会影响大等实际情况，从实质解决争议、减少当事人诉累、节约国家司法和行政资源角度，本案宜责令被告惠济区政府限期作出赔偿决定，以保护原告合法权益，同时使被拆迁人的利益与公共利益得到衡平处理。惠济区政府应按照全面赔偿原则，确定案涉房屋价值损失，同时按照当地拆迁补偿安置政策并结合本案实际情况，对原告提出其他赔偿项目一并作出赔偿决定，赔偿数额应当能够弥补原告合法权益损失。如案涉土地已纳入城市规划区，可参考周边类似商品房交易平均价格确定房屋价值损失，但原则上应扣除相应的土地出让金价值。惠济区政府应从切实保障被拆迁人居住权益和补偿权益的角度出发，积极与原告对赔偿事宜进行协商，保障原告对赔偿方式的选择权；如果协商不成，则应依法及时作出支付赔偿金的决定。综上，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第四项、第七条、第三十二条、第三十六条第八项的规定，判决如下：责令被告惠济区政府于判决生效之日起六十日内对原告李小立依法作出赔偿决定。李小立上诉称，1、李小立提交的评估报告合法有效，能够作为认定案涉房屋价值的证据；2、李小立因郑州市政府、惠济区政府的违法强拆行为依法向法院提起了确认违法诉讼和行政赔偿诉讼，根据国家赔偿法第九条的规定，一审法院应当直接作出实体判决，无需再经过赔偿义务机关先行处理的程序。综上，一审判决认定事实和适用法律错误。请求二审依法撤销原判，发回重审或改判。惠济区政府辩称，1、评估报告是以同区域国有出让用地的二手房交易市场价为基数对房屋价值进行认定，案涉房屋占用的系东赵村集体土地，评估报告不符合实际情况，不能作为定案依据；2、在一审法院未作出认定拆除行为违法生效判决的情况下，行政赔偿属于单独的程序，应在确认拆除行为违法后申请行政赔偿；3、对责令政府作出赔偿决定的程序本身没有异议，但是在区政府和市政府多次对原审判决认定的拆除行为主体提出异议的情况下，要求区政府作出赔偿决定，主体不适格。郑州市政府未提交书面答辩意见。惠济区政府上诉称，1、区政府并非征收项目的补偿方，也非拆除行为的实施方，一审判决根据郑州市政府的文件径直倒推区政府实施强制拆除行为，违反“谁行为、谁被告”的基本原则，认定事实错误，区政府不是适格被告，应裁定驳回李小立的起诉。2、一审判决引用的确认违法判决尚未生效，涉案房屋拆除行为未确认违法，李小立直接起诉行政赔偿没有事实和法律依据，应改判驳回李小立的起诉。3、一审判决超出李小立的诉讼请求范围，违反“不告不理”原则。请求二审撤销原判，改判驳回李小立的起诉。一审、二审诉讼费由李小立承担。李小立辩称，生效判决已经认定惠济区政府是适格被告，其应当承担赔偿责任。本院经审理查明的案件事实与一审法院认定的案件事实一致。另查明，一审法院作出（2020）豫01行初790号判决后，李小立和惠济区政府均不服，向本院提起上诉，本院经审理作出（2020）豫行终2638号行政判决，认为惠济区政府为确认强拆行为违法一案的适格被告更具合理性，郑州市政府不是适格被告，驳回双方上诉，维持原判，确认惠济区政府强制拆除李小立涉案两套房屋的行政行为违法。本院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条、第十三条的规定，惠济区政府的强拆行为已被确认违法，李小立有依照该法规定获得国家赔偿的权利。在具体的赔偿程序中，赔偿义务机关负有依法作出赔偿决定的法定义务。具体到本案，惠济区政府未依法给予补偿，即组织人员将李小立房屋强制拆除，经行政诉讼确认强制拆除房屋的行为违法，惠济区政府对其违法行为给李小立造成的损失应当承担赔偿责任。本案中，一审法院根据本案具体情况，判令惠济区政府于判决生效之日起六十日内对李小立依法作出赔偿决定，符合法律规定，也有利于矛盾最终的妥善化解，处理并无不当，本院予以维持。李小立的上诉理由不能成立，不予支持。惠济区政府在作出赔偿决定时，应当兼顾个案与类案的利益平衡，被拆迁人的利益与公共利益平衡，按照当地拆迁补偿安置政策并结合本案实际情况，依法依规准确界定李小立财产损失的赔偿范围、涉案房屋的价值赔偿标准等，充分保障李小立的合法权益。如果惠济区政府在判决规定的期限内仍未作出赔偿决定或者李小立对惠济区政府作出的赔偿决定不服，李小立可向人民法院提起行政赔偿诉讼。生效判决已经认定惠济区政府是确认强拆行为违法一案的适格被告，确认惠济区政府强制拆除李小立涉案两套房屋的行政行为违法，惠济区政府认为自己不是赔偿案件的适格被告，不应承担赔偿责任的上诉理由不能成立，本院不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，处理结果适当，可予维持；李小立和惠济区政府的上诉理由均不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。本判决为终审判决。审判长  卜发忠审判员  张书强审判员  黄志远二〇二〇年十二月十八日法官助理王沙沙书记员王夷恒