云南省昆明市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）云01行初63号原告：邱国娟，女，汉族，1960年1月18日出生，住所：浙江省新昌县。委托代理人：王雷，北京市盛廷律师事务所律师，特别授权代理。被告：昆明市西山区人民政府。住所地：云南省昆明市西山区秀苑路**。法定代表人：陈瑞斌，区长。出庭负责人：李辉，副区长。委托代理人：余易蓉，建纬（昆明）律师事务所律师，特别授权代理。被告：昆明市西山区人民政府永昌街道办事处。住。住所地：昆明市西山区采莲路共信时代广场附楼**/div>法定代表人：杨怡菲，主任。委托代理人：庄晓云，建纬（昆明）律师事务所律师，特别授权代理。原告邱国娟要求确认被告昆明市西山区人民政府（以下简称：西山区政府）强制拆除其国有土地上房屋的行为违法，向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月8日登记立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因昆明市西山区人民政府永昌街道办事处（以下简称为：永昌街道办）与本案的处理结果存在利害关系，本院通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年10月14日公开开庭审理了本案，因永昌街道办自认拆除了原告房屋，经本院释明，原告在庭审中将永昌街道办列为共同被告。原告邱国娟及委托代理人王雷律师，被告西山区政府负责人副区长李辉及委托代理人余易蓉律师，被告永昌街道办负责人杨怡菲及委托代理人庄晓云律师到庭参加诉讼。经合议庭评议，本案现已审理终结。原告起诉称：原告系昆明市西山区黄瓜营小区居民，在黄瓜营小区有合法房屋，陈槐千系原告丈夫，已去世，原告系黄瓜营小区****房屋的合法权利人。2019年5月13日，被告西山区政府作出《昆明市西山区人民政府关于西山区螺蛳湾城市棚户区改造项目Ａ2-6-Ａ地块的土地、房屋征收决定》，原告的房屋在征收范围内，但原告从未收到过拆除其房屋的任何生效法律文书。2019年11月7日，违法行为人未通知原告，未出具合法手续，强行拆毁原告的房屋，给原告造成严重的财产损失和巨大的精神痛楚，原告赖以生存生活的房屋全部灭失，房内物品全部损害灭失。原告为此向昆明市公安局西山分局请求立案查处，因该局未履行查处职责，原告以该局为被告提起诉讼，2020年5月1日收到该局的答辩状，该局调查确认2019年11月7日被告实施了强制拆除原告房屋的行政行为。原告认为，原告合法所有的房屋已经纳入到征收范围，被告应当按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定依法进行征收，在与原告达成征收补偿协议后方能实施拆除程序。被告不具有行政职能且未履行任何法定程序就强行拆除原告房屋，该行为严重违反法律规定，侵害了原告的合法财产权，且未给予原告任何补偿。为维护原告合法权益，故起诉请求：1、确认被告强制拆除原告位于昆明市西山区房屋的行为违法，2、诉讼费用由被告承担。原告向本院提交以下证据材料：1、原告身份证、房屋所有权证、结婚证、遗嘱（公证书）、房屋测绘报告，欲证明：涉案房屋归原告所有，原告是涉案房屋所有权人，任何人不得侵犯，并证明房屋面积情况。2、原告房屋被损及强拆现场照片及视频光盘一份，欲证明：原告房屋被违法强拆的现场情况。3、原告要求昆明市公安局西山分局立案查处申请书；4、昆明市公安局西山分局《答辩状》；以上两项证据材料欲证明：原告通过向昆明市公安局西山分局提出查处，经诉讼后西山分局的查证，明确本案强拆原告房屋的主体是被告，被告实施违法强拆行为，应当被确认违法。5、《昆明市西山区人民政府关于西山区螺蛳湾城市棚户区改造项目A2-6-A地块的土地、房屋征收决定》；6、昆明市中级人民法院（2019）云01行初251号《行政判决书》。以上两项证据材料欲证明：原告房屋在征收范围内，被告是房屋征收主体，也是本次强拆行为的受益主体，并且被告作出的本次房屋征收决定也被确认违法，被告不具有强制拆除原告房屋的行政职权，被告不能自行实施强制拆除行为，现被告违法实施强制拆除原告房屋应当被确认违法。7、原告邱国娟就《西山区黄瓜营小区14幢204号危险房屋疏散搬离通知书》的答复书及EMS邮寄底单；欲证明：原告就通知书作出了答复并提出异议，原告房屋不属于危房，被告在征收范围内恣意认定原告房屋为危房，构成滥用职权，被告认定原告房屋为危房也违反相应法律法规的规定。被告西山区政府答辩称：一、原告提起行政诉讼已超过起诉期限，不符合受理条件，应驳回起诉。原告在起诉状中自认房屋拆除时间为2019年11月7日，其应于当日就知道房屋被拆除，但原告于2020年6月8日才提起行政诉讼，已超过起诉期限。二、根据被告向属地街道办了解，案涉房屋拆除为被告下属永昌街道办履行属地公共安全管理职责而作出的危险房屋排险行为，不是被告所为，西山区政府不是适格被告。1、根据《住房城乡建设部关于加强既有房屋使用安全管理工作的通知》（建质〔2015〕127号)及《永昌街道办事处工作职责》之规定，永昌街道办作为昆明市西山区黄瓜营小区的属地街道办事处，其工作职责包含城市管理，而属地公共安全管理职责属于城市管理职责。为进一步落实属地公共安全管理职责，永昌街道办对城中村、居民区、老旧小区安全隐患进行清理排查。案涉房屋因年久失修及周边拆迁工地和在建工地的施工影响，部分地基出现下沉，墙体开裂等情况。因此，为保障人民群众的生命财产安全，及时消除安全隐患，杜绝事故发生，永昌街道办委托云南科仑工程质量检测有限公司进行房屋结构安全性鉴定。根据《检验检测报告》（YNKL-JD-2019-200-3）结论显示，黄瓜营二期14栋房屋安全性等级综合评定为Dsu级，安全性不符合标准对Asu级的规定，严重影响整体承载，必须立即采取措施。处理建议为应立即停止使用，人员及时撤离，做好安全警示等标志，立即拆除。鉴于上述情况，永昌街道办于2019年9月6日向昆明市西山区住房和城乡建设局提交《关于请求协助排查处理黄瓜营二期14栋房屋安全隐患的函》，昆明市西山区住房和城乡建设局于2019年9月9日向永昌街道办复函，确认云南科仑工程质量检测有限公司具备房屋安全检测鉴定资质，请永昌街道办依法规范使用该鉴定报告妥善处置。永昌街道办接到昆明市西山区住房和城乡建设局复函后，多次催告原告及时撤离，但原告仍未按《检验检测报告》处理意见进行处置，因黄瓜营二期14栋房屋随时可能出现局部或整体坍塌的巨大风险，故永昌街道办对该栋房屋进行应急疏散拆除，并委托昆明市明诚公证处进行证据保全。2、强制拆除行为不是被告所为，被告对案涉房屋被拆除一事不知情，不是本案适格被告。案涉房屋的拆除行为是永昌街道办履行其属地公共安全管理职责，自行委托云南科仑工程质量检测有限公司进行房屋安全鉴定，并报请昆明市西山区住房和城乡建设局后，按照《检测检验报告》处理意见，对Dsu级危房进行应急疏散拆除。永昌街道办作为被告设立的派出机关，是独立的行政主体，能够以自己名义独立作出行政行为，并独立承担相应责任。被告并未实施原告诉请中所述的拆除行为，不是本案适格被告。综上，请求人民法院在查明事实的基础上驳回原告的起诉。被告西山区政府向本院提交以下证据材料：1、《永昌街道办事处工作职责》；2、《住房城乡建设部关于加强既有房屋使用安全管理工作的通知》（建质〔2015〕127号)。以上两项证明材料欲证明：案涉房屋的拆除行为是永昌街道办履行属地公共安全管理职责而作出的危险房屋排险行为，不是答辩人所为，答辩人不是适格被告。3、《检验检测报告》（YNKL-JD-2019-200-3）；4、《关于请求协助排查处理黄瓜营二期14栋房屋安全隐患的函》；5、对《关于请求协助排查处理黄瓜营二期14栋房屋安全隐患的函》的复函。以上三项证据材料欲证明：涉房屋所属的永昌街道办委托有资质的房屋安全检测鉴定资质机构，对案涉整栋房屋进行鉴定，并将鉴定检测报告向案涉房屋所在住建部门进行报告，取得住建部门确认后，按《检验检测报告》处理意见对案涉房屋进行处置。被告永昌街道办答辩称：一、原告提起行政诉讼已超过起诉期限，不符合受理条件，应驳回起诉。原告在起诉状中自认房屋拆除时间为2019年11月7日，其应于当日就知道房屋被拆除，但原告于2020年6月8日才提起行政诉讼，已超过起诉期限。二、案涉房屋拆除为被告永昌街道办履行属地公共安全管理职责而作出的危险房屋排险行为。1、被告履行属地公共安全管理职责实施的危险房屋排险行为主体适格。被告是独立的行政主体，能够以自己名义独立作出行政行为并独立承担相应责任。根据《住房城乡建设部关于加强既有房屋使用安全管理工作的通知》（建质〔2015〕127号)及《永昌街道办事处工作职责》之规定，永昌街道办作为昆明市西山区黄瓜营小区的属地街道办事处，其工作职责包含城市管理，而属地公共安全管理职责属于城市管理职责。为进一步落实属地公共安全管理职责，被告在属地范围内开展房屋使用安全检查工作。2、被告履行属地公共安全管理职责而实施的危险房屋排险行为事实清楚。案涉房屋因年久失修及周边拆迁工地和在建工地的施工影响，部分地基出现下沉，墙体开裂等情况。因此，为保障人民群众的生命财产安全，及时消除安全隐患，杜绝事故发生，永昌街道办委托云南科仑工程质量检测有限公司进行房屋结构安全性鉴定。根据《检验检测报告》（YNKL-JD-2019-200-3）结论显示，黄瓜营二期14栋房屋安全性等级综合评定为Dsu级，安全性不符合标准对Asu级的规定，严重影响整体承载，必须立即采取措施。处理建议为应立即停止使用，人员及时撤离，做好安全警示等标志，立即拆除。根据《城市危险房屋管理规定》第二条，案涉整幢房屋经房屋安全鉴定机构鉴定属于Dsu级危房，危险且无修缮价值，需立即拆除的事实清楚。3、被告履行属地公共安全管理职责实施的危险房屋排险行为程序合法。根据《城市危险房屋管理规定》第十七条规定，黄瓜营二期14栋房屋安全性等级综合评定为Dsu级，必须立即停止使用，人员及时撤离，做好安全警示等标志，立即拆除。被告于2019年9月6日向昆明市西山区住房和城乡建设局提交《关于请求协助排查处理黄瓜营二期14栋房屋安全隐患的函》，昆明市西山区住房和城乡建设局于2019年9月9日向永昌街道办复函，确认云南科仑工程质量检测有限公司具备房屋安全检测鉴定资质，指定永昌街道办依法规范使用该鉴定报告妥善处置。被告接到昆明市西山区住房和城乡建设局复函后，多次催告原告及时撤离，但原告仍未按《检验检测报告》处理意见进行处置，因黄瓜营二期14栋房屋随时可能出现局部或整体坍塌的巨大风险，故被告对黄瓜营二期14栋房屋进行应急疏散拆除，并委托昆明市明诚公证处进行证据保全。综上，原告诉讼请求无事实及法律依据，请求人民法院驳回原告的全部诉讼请求。被告永昌街道办向本院提交以下证据材料：1、《统一社会信用代码证》；2、《永昌街道办事处工作职责》；3、《住房城乡建设部关于加强既有房屋使用安全管理工作的通知》（建质〔2015〕127号)。以上三项证据材料欲证明：永昌街道办履行属地公共安全管理职责实施的危险房屋排险行为主体适格。4、《检验检测报告》（YNKL-JD-2019-200-3），欲证明：永昌街道办履行属地公共安全管理职责而作出的危险房屋排险行为事实清楚。5、《关于请求协助排查处理黄瓜营二期14栋房屋安全隐患的函》；6、对《关于请求协助排查处理黄瓜营二期14栋房屋安全隐患的函》的复函；以上两项证据材料欲证明：永昌街道办委托有资质的房屋安全检测检鉴定资质机构对案涉整栋房屋进行鉴定，并将鉴定检测报告向案涉房屋所在住建部门进行报告，取得住建部门确认后，按《检验检测报告》处理意见对案涉房屋进行处置，永昌街道办履行属地公共安全管理职责实施的危险房屋排险行为程序合法。经庭审质证，原、被告均当庭出示证据并由各方质证，相关质证意见记入笔录，当事人提交的书面质证意见已附卷留存。经本院审查，因本案待证事实并不包括涉案房屋面积争议，故原告提交的第一组证据中的“房屋测绘报告”（事实上仅含测绘资质证书和一页加盖测绘机构印章的“房产分户图”）与待证事实无关联性，不应作为本案证据。原、被告提交的其他证据材料均符合证据的关联性、真实性、合法性要求，可作为本案证据，但对可证明内容和证明力大小，需基于诉辩意见和全部证据综合评判。经本院审理查明：本院于2020年2月28日作出（2019）云01行初251号《行政判决书》，该案系原告邱国娟对国有土地上房屋征收决定不服，提起行政诉讼要求撤销的案件。根据该案查明的无争议事实，西山区政府曾于2019年5月13日发布《昆明市西山区人民政府关于西山区螺蛳湾城市棚户区改造项目A2-6-A地块的土地、房屋征收决定》的公告，征收决定明确了征收主体为西山区政府，征收实施单位为永昌街道办。黄瓜营小区14栋204号房屋（登记权利人陈槐千已去世，现有公证遗嘱可证明其配偶即原告邱国娟享有房屋所有权）系国有土地上房屋，在该公告确定的征收范围内。经永昌街道办委托，云南科仑工程质量检测有限公司于2019年8月13日作出《检验检测报告》（YNKL-JD-2019-200-3），该检验检测报告明确原告房屋所在楼栋即黄瓜营14栋房屋的安全性不符合标准，建议“立即拆除”。2019年9月6日，永昌街道办向昆明市西山区住房和城乡建设局发函请求给予支持和协助，对涉及原告房屋所在楼栋的安全隐患进行核查并明确处理意见。2019年9月9日，昆明市西山区住房和城乡建设局向永昌街道办复函，表示认可云南科仑工程质量检测有限公司的检测鉴定资质并请永昌街道办规范使用该鉴定报告妥善处理。永昌街道办在庭审中自认，其为排除危房的安全隐患而拆除了原告的涉案房屋。原告主张其房屋于2019年11月7日被强行拆除，被告对拆除时间未提出异议。原告对强拆行为不服，于2020年5月6日通过邮政特快专递（邮单号：1152546487378）向本院邮寄起诉状及其他诉讼材料，本院于次日签收该邮件。本院认为：本案的首要争议，在于被诉强制拆除行为的定性，即该行为究竟是国有土地上房屋征收中的强拆行为，还是出于危房排险目的而独立启动行政程序实施的强拆行为。此种定性将影响原告起诉所列被告是否适格、被诉行政行为是否合法等判断。根据查明事实，被诉强拆行为系在国有土地上房屋征收的背景下发生，原告房屋被拆除前已被列入征收范围，被告西山区政府是征收主体，永昌街道办是征收实施单位；原告与征收方并未达成征收补偿协议；原告对征收决定已起诉要求撤销；原告房屋所在楼栋的其他住户绝大多数已搬离。在此特定背景下，征收工作的推进势必将要拆除原告房屋，原告房屋被拆除无疑有利于推进征收，故除非有充分证据证明房屋系因其他原因拆除，对行政机关的强制拆除行为，原则上均应推定为国有土地上房屋征收中的强拆。本案中，被告西山区政府、永昌街道办均主张是因危房排险而拆除原告房屋，并主张永昌街道办是拆除行为的唯一主体。本院经审查认为：原住建部《城市危险房屋管理规定》（2004年7月20日修正，下同）是危房排险事项的基本法规依据，在不与上位法律、法规抵触时应予参照。根据该规定第七条、第十二条、第十三条，有权申请房屋安全鉴定的通常主体，是房屋的所有权人和使用人，受理涉及危险房屋纠纷案件的仲裁或审判机关亦有权作为特殊主体启动房屋安全鉴定。根据该规定第十五、第十六、第十七、第二十一条，承担房屋安全日常检查职责，以及承担经鉴定的危险房屋治理职责的主体，亦均是房屋所有权人，只有在所有权人不按规定治理或使用人有阻碍行为时，市县人民政府房地产主管部门才有权指定有关部门代修或采取其他强制措施，但具体为何种强制措施，该规章并无明确规定。在本案两被告均作为证据提交的《住房和城乡建设部关于加强既有房屋使用安全管理工作的通知》（建质［2015］127号）中，亦规定“房屋使用安全涉及公共安全，房屋所有权人承担房屋使用安全主体责任，鉴定为危险房屋的，各级住房城乡建设（房地产）主管部门应按有关规定督促房屋产权人及时进行解危”等内容。基于前述规定，并结合2007年开始实施的《中华人民共和国物权法》关于物权保护的规定，结合2012年开始实施的《中华人民共和国行政强制法》第三、第十、第十三条关于“行政机关对突发事件采取应急措施或者临时措施必须依照有关法律、行政法规的规定执行”、“行政强制措施只能由法律、行政法规、地方性、地方性法规设定范性文件不得设定”、“行政强制执行由法律设定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”的规定，房屋安全是既涉及房屋所有权人重大财产权益，又涉及公共安全的事项，行政机关介入危房处置需确实出于维护公共安全的必要，需严格遵循比例原则，在房屋所有权人不同意、不配合的情况下，行政机关若要作出认定危房、拆除房屋这样的明显减损所有权人权益的重大决定，以及对拆除决定予以强制执行，都必须有法律、法规的明确授权，否则属于越权。具体到本案：1、永昌街道办并非房屋所有权人或使用人，亦非仲裁或审判机关，法律法规并未授权永昌街道办可对原告房屋申请安全鉴定，更未授权其在原告不同意时可决定强拆“危险房屋”及强制执行。2、被告永昌街道办在本案中所主张和建构的“危房排险”行为外观，存在“由征收实施单位申请对未达成补偿协议的被征收房屋启动安全鉴定，存在利益冲突；危房认定和拆除决定、强制执行均无明确的行政文书载体，无救济途径和权利告知；危房成因不排除因征收拆除周边房屋而导致”等明显缺陷。3、实践中以拆除危房为名而违法强拆被征收房屋并不鲜见。基于以上评析，征收实施单位永昌街道办无权作出拆除危房决定，更无权强制执行该决定，本案证据不足以证明街道办在房屋征收外启动了独立的拆除危房程序，不能否定强拆房屋行为与推进房屋征收的紧密联系，两被告主张的“危房排险”不足为信。本院认定被诉强拆行为，仍是国有土地上房屋征收中为推进征收而实施的强拆行为。永昌街道办作为强拆行为的直接实施主体，是本案的适格被告；西山区政府作为国有土地上房屋征收主体，负责本行政区域内的房屋征收补偿工作，对于能否强拆被征收房屋应设置必要的审查机制，在无证据证明征收实施单位永昌街道办系因其他有权主体委托或指令而实施强拆、永昌街道办并未因强拆他人房屋而被公安立案查处的情况下，应认定其是在西山区允许或放任下实施强拆，应认定西山区政府是被诉强拆行为的作出主体，是本案的适格被告。因被告于2019年11月7日强拆时，并未向原告告知起诉期限，此后也无证据证明原告知道或应当知道起诉期限，故根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款，原告于2020年5月6日向本院邮寄诉状，提起本案行政诉讼，并未超过法定起诉期限。关于被诉强拆行为是否合法，根据《中华人民共和国行政强制法》第十三条，行政强制执行由法律设定，法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行；根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六、第二十七、第二十八条，未达成征收补偿协议且被征收人拒绝搬迁的，征收主体应作出补偿决定，待补偿决定的复议、起诉期限届满后申请法院强制执行。根据查明事实，本案两被告未申请法院强制执行，而是以拆除危房为名自行强拆，该强拆行为已超越职权、违反法定程序，应当被确认违法。综上，原告的起诉符合法定受理条件，被诉强拆行为系由西山区政府、永昌街道办共同实施，该行为已超越两机关职权，违反法定程序，应当被确认违法，对原告所提确认强拆违法的诉请应予支持。本院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条、第七十条第一款第（三）、（四）项、第七十四条第二款第（一）项、第一百零二条，判决如下：确认昆明市西山区房屋的行为违法。案件受理费50元，由被告昆明市西山区人民政府承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或直接向云南省高级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于云南省高级人民法院。审判长  赵鸿章审判员  张 锐审判员  颜瑶瑶二〇二〇年十二月四日书记员  叶 倩保卓成