湖北省襄阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂06行终199号上诉人（原审原告）卞文兵，男，1966年6月18日出生，汉族，住湖北省襄阳市樊城区，上诉人（原审原告）姚建平，女，1968年7月13日出生，汉族，住湖北省襄阳市樊城区，共同委托诉讼代理人王久堂，湖北凡成律师事务所律师，代理权限为特别授权。上诉人（原审被告）襄阳市城市管理执法委员会，住所地襄阳市樊城区建华路特**，统一社会信用代码11420600011158866F。法定代表人刘涛，襄阳市城市管理执法委员会主任。出庭负责人金国联，襄阳市城市管理执法委员会副主任。委托诉讼代理人王俊勇，襄阳市高新区综合执法局工作人员，代理权限为一般授权。委托诉讼代理人宋佳国，湖北思扬律师事务所律师，代理权限为一般授权。上诉人卞文兵、姚建平因要求确认上诉人襄阳市城市管理执法委员会强制拆除行为违法及赔偿一案，不服襄阳市樊城区人民法院(2020)鄂0606行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院认定，2019年11月11日，襄阳市城乡规划局高新技术产业开发区分局向襄阳市高新综合执法局出具《关于江山馨园小区东大门旁建设的房屋认定意见》，认定内容：江山馨园小区院内东大门旁建设的一栋房屋位于城市已开发地块范围内，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响情形的违法建筑。同日，襄阳市高新综合执法局以市执法委高新区的名义向卞文兵发出《襄阳市城市管理行政执法责令限期改正通知书》（NO：201910159号）。2019年11月20日下午，团山镇政府组织包含襄阳市高新综合执法局相关部门对上述建筑物强制拆除。另查明，涉案拆除的房屋未办理规划审批手续。卞文兵、姚建平系夫妻关系。原审法院认为，一、关于被告主体资格问题。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，襄阳市高新综合执法局在高新区内履行城市管理工作职能，以市执法委的名义作出行政行为，依法应视为市执法委的委托。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起行政诉讼应当有事实根据。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第二项规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交被诉行政行为存在的材料。本案中，卞文兵、姚建平提供了《襄阳市城市管理行政执法责令限期改正通知书》和襄阳市高新综合执法局在强制拆除现场强制拆除涉案房屋的视频证据，初步证明该行政强制行为已实施；而市执法委在诉讼活动中并未提供证据，视为没有相应证据。因此，市执法委辩称不是本案的适格被告，无事实依据，原审法院不予采信。二、关于强制拆除行为是否违法问题。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定,对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。该条设定了违法建设认定和查处直至强制拆除的法定程序，其中对于认定为违法建设的必须依法作出期限拆除决定，并必须等到当事人对该期限拆除决定法定起诉期限届满才可以依法启动强制执行程序。本案中，涉案房屋被强制拆除前，未经法定程序，程序违法。三、关于赔偿问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定,国家机关和国家机关工作人员行使职权,有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形,造成损害的,受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。赔偿义务机关,应当依法及时履行赔偿义务。第四条第(四)项规定,行政机关及其工作人员违法行使行政职权侵犯当事人财产权的,受害人有取得赔偿的权利。第三十六条第(八)项规定,赔偿义务机关对受害人的财产权造成损害的,按照直接损失给予赔偿。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定,在行政赔偿、补偿的案件中,原告应当对行政行为造成的损害提供证据,但是,因被告的原因导致原告无法举证的,由被告承担举证责任。根据上述规定,只有合法权益受到违法行政行为侵犯造成损害的,行政机关才依法承担行政赔偿责任;赔偿的范围限于直接损失,不包括将来可得利益损失;行政赔偿诉讼中,原告对损失的事实承担举证责任。本案中，卞文兵、姚建平提供了物品损坏清单，但未能提供购置物品的收款收据、送发货清单及相关现场前后物品照片等证据，主要证据不足,没有法律根据,原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、《最高人民法院﹤关于审理行政赔偿案件若干问题的规定﹥》第三十三条之规定，判决如下：一、确认被告襄阳市城市管理执法委员会于2019年11月20日拆除卞文兵、姚建平的房屋行为违法；二、驳回原告卞文兵、姚建平的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告襄阳市城市管理执法委员会负担。上诉人卞文兵、姚建平诉称，原审法院认定事实不清，适用法律错误，导致作出错误判决。2019年11月20日下午被上诉人在未通知上诉人的情况下，被上诉人安排人员将上诉人拦住，强行将上诉人正在居住的房屋强行推倒、拆除，致使上诉人建的房屋被拆除，房屋损失为300000元，家中的所有财物被埋在废墟中，给上诉人造成了财物损失，也致使上诉人购买财产的收据、送发货清单等也被埋在了废墟中，并且被上诉人在房屋被推倒拆除后就用推土机将废墟碎渣及上诉人被埋的财物推走，清理了现场，致使上诉人在原审法院庭审无法提供有关财产损失的票据，这是由于被上诉人违法行为造成的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据，但是，因被告原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任，故上诉人的损失应由被上诉人举证证明。在原审庭审中上诉人提供了部分财产的票据，而原审法院却未予支持，故原审法院认定事实不清，导致作出错误判决。综上所述，被上诉人的违法行为，给上诉人的财产造成了严重损失，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定被上诉人应当对上诉人的房屋损失给予赔偿，并依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定被上诉人应当对上诉人的损失予以举证并进行赔偿。请求依法撤销（2020）鄂0606行初18号行政判决书第二项，改判被上诉人赔偿上诉人的损失88505元，二审诉讼费用由被上诉人承担。上诉人襄阳市城管理执法委员会诉称，一、上诉人未实施过强制拆除被上诉人违法建筑的行为，不是本案适格被告，一审判决认定相互矛盾、错误。一审判决认定“2019年11月20日下午，团山镇政府组织包含襄阳市高新综合执法局相关部门对上述建筑物强制拆除”，从该认定看，组织实施强制拆除行为的主体是团山镇政府，但该一审判决却同时认定上诉人是适格被告，自相矛盾、错误。二、一审判决概括认定襄阳高新综合执法局“以市城管委名义作出行政行为，依法应视为市执法委的委托”缺乏事实和法律依据。1、根据《中华人民共和国行政处罚法》第十八条的规定，行政机关可以在其法定权限内委托符合条件的组织实施行政处罚。受委托的组织应当在委托权限范围内实施行政处罚，超出委托权限的行为应当由其自行承担法律责任。本案中，上诉人委托襄阳高新综合执法局“行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权”，没有委托其强制拆除违法建筑，襄阳高新综合执法局参与团山镇政府组织的强制拆除不是受上诉人委托，应由其自行承担责任。2、此次强制拆除行为系由团山镇政府组织实施，团山镇政府是强制拆除实施主体，襄阳高新综合执法局虽然参与，但不是实施主体，更不是受上诉人委托实施的强制拆除。三、一审判决适用“市执法委在诉讼活动中并未提供证据，视为没有相应证据”错误。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”该条的适用前提是被告作出了行政行为，而本案中强制拆除并非上诉人所作，何来“提供作出该行政行为的证据”，一审判决适用法律错误。综上，上诉人没有实施过强制拆除被上诉人违法建筑的行为，不是本案适格被告，请求二审人民法院撤销樊城区人民法院（2020）鄂0606行初18号行政判决书，依法改判驳回被上诉人诉讼请求或者发回重审，本案诉讼费用由被上诉人承担。襄阳市城市管理执法委员会辩称，一是答辩人未实施过对被答辩人违建房屋的拆除，不是赔偿的义务主体。一审判决认定“2019年11月20日下午，团山镇组织包含襄阳市高新综合执法局相关部门对上述建筑物强制拆除”，因此拆除的实施主体不是答辩人。答辩人在一审中已经提交了本案中团山镇政府制定的拆除预案，足以证明答辩人未实施过拆除行为。二是被答辩人的违建房屋不具有合法性，非合法财产，不应当赔偿；其他所谓合法财产无证据证明其损失的客观性，不应支持其赔偿的请求。综上，请求二审人民法院驳回被答辩人的上诉，支持答辩人的上诉请求。卞文兵姚建平辩称，1.被上诉人对原审庭审中上诉人提供的证据1、证据2、证据3是予以认可的，说明其对出具的文书是认可的无异议的，他们说自己不是本案适格主体是没有根据的；2.市城管委提供的相关文书《襄阳市城市管理执法责令限期整改通知书》可以反映出来是由其作为，因此根据《中华人民共和国行政处罚法》第十八条的规定，应当由他们承担相关责任；3.原审法院对法律法规的适用是没有错误的。经审理查明，原审中除“2019年11月20日下午，团山镇政府组织包含襄阳市高新综合执法局相关部门对上述建筑物强制拆除”这一事实外，其余查明的事实与本院查明的事实基本一致。另查明，2019年11月20日下午，襄阳市高新综合执法局参与对案涉建筑物进行了强制拆除。本院认为，本案为行政强制行为违法及赔偿诉讼。本案争议的焦点主要有三个：一是襄阳市城市管理执法委员会是否为本案适格被告，二是强制拆除案涉房屋的行政行为是否违法，三是应否给予卞文兵和姚建平行政赔偿及赔偿数额为多少。关于襄阳市城市管理执法委员会是否为本案适格被告的问题。本院认为，本案中，襄阳市高新综合执法局在高新区内履行城市管理工作职能，以襄阳市城市管理执法委员会的名义作出行政行为，依法应视为襄阳市城市管理执法委员会的委托。卞文兵、姚建平提供了襄阳市高新综合执法局在强制拆除现场强制拆除涉案房屋的视频证据，可以认定襄阳市高新综合执法局参与实施了该行政强制拆除行为，在没有行政机关自认组织实施该行政强制行为的前提下，依法应该推定由襄阳市高新综合执法局的授权单位承担相应的责任；同时，卞文兵、姚建平还提供了署名为襄阳市城市管理执法委员会并加盖公章的《襄阳市城市管理行政执法责令限期改正通知书》。根据襄阳市城市管理执法委员会提交的《行政执法委托书》可知，襄阳市高新综合执法局是受襄阳市城市管理执法委员会委托行使相关权利，虽然襄阳市城市管理执法委员会认为襄阳市高新综合执法局行使的强制拆除行为超出了委托权限，但是根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款和《最高人民法院关于适用的解释》第十九条的规定，可以认定襄阳市城市管理执法委员会是本案的适格被告。故襄阳市城市管理执法委员会认为自己不是适格被告的上诉理由本院不予支持。关于强制拆除案涉房屋的行政行为是否违法的问题。本院认为，本案中，2019年11月11日，襄阳市城乡规划局高新技术产业开发区分局向襄阳市高新综合执法局出具《关于江山馨园小区东大门旁建设的房屋认定意见》，认定内容：江山馨园小区院内东大门旁建设的一栋房屋位于城市已开发地块范围内，属于无法采取改正措施消除对规划实施影响情形的违法建筑。襄阳市高新综合执法局据此于2019年11月11日以襄阳市城市管理执法委员的名义向卞文兵发出《襄阳市城市管理行政执法责令限期改正通知书》（NO：201910159号）。紧接着2019年11月20日案涉房屋便被强制拆除。案涉房屋被强制拆除前，未按照《中华人民共和国行政强制法》第四十四条关于行政机关依法强制拆除违法建筑的程序性规定依法进行，故程序违法。关于应否给予卞文兵和姚建平行政赔偿及赔偿数额为多少的问题。本院认为，本案中强制拆除案涉房屋的行政行为因违反法定程序而违法，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条和第三十六条第(八)项的规定,卞文兵和姚建平主张襄阳市城市管理执法委员会对被强制拆除的案涉房屋中予以赔偿的衣物、电视等日常用品系其合法权益，其有权取得国家赔偿；襄阳市城市管理执法委员会对卞文兵和姚建平的财产权造成损害的,应该按照直接损失及时履行赔偿义务。本案中，卞文兵、姚建平提供了损失的物品明细，同时提供了部分购置物品的收款收据、送发货清单及相关现场前后物品照片等证据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款的规定，本院认为卞文兵、姚建平尽到了部分的举证义务，襄阳市城市管理执法委员会应该对强制拆除时房屋内没有损失的物品明细上列举的物品进行举证，其不能举证，应该承担举证不能的法律后果。根据《最高人民法院关于适用的解释》第四十七条第三款的规定，结合当事人的主张、在案证据和生活经验，本院酌定襄阳市城市管理执法委员会赔偿卞文兵、姚建平案涉房屋内的物品损失为3万元。综上，原审判决认定部分事实错误，适用法律错误。依照《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第一款第（四）项、第三十六条第一款第（八）项和《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、维持襄阳市樊城区人民法院（2020）鄂0606行初18号行政判决第一项；二、撤销襄阳市樊城区人民法院（2020）鄂0606行初18号行政判决第二项；三、襄阳市城市管理执法委员会赔偿卞文兵、姚建平案涉房屋内的物品损失3万元。一、二审案件受理费各50元，由上诉人襄阳市城市管理执法委员会负担。本判决为终审判决。审判长  王杰锋审判员  曾建彬审判员  梁慧星二〇二〇年十二月十日书记员  陈 帅法律链接：《中华人民行政诉讼法》第二十六条第五款行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。第四十六条第一款公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。《最高人民法院关于适用的解释》第十九条当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。第四十七条根据行政诉讼法第三十八条第二款的规定，在行政赔偿、补偿案件中，因被告的原因导致原告无法就损害情况举证的，应当由被告就该损害情况承担举证责任。对于各方主张损失的价值无法认定的，应当由负有举证责任的一方当事人申请鉴定，但法律、法规、规章规定行政机关在作出行政行为时依法应当评估或者鉴定的除外；负有举证责任的当事人拒绝申请鉴定的，由其承担不利的法律后果。当事人的损失因客观原因无法鉴定的，人民法院应当结合当事人的主张和在案证据，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验、生活常识等，酌情确定赔偿数额。《中华人民共和国行政复议法》第九条公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请，但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由但无法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除；当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条国家机关和国家机关工作人员行使职权，由本法规定的侵犯公民、法人或者其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。第四条第一款第（四）项行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（四）造成财产损害的其他违法行为。第三十六条第一款第(八)项侵犯公民、法人或者其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理；（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。