湖南省岳阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘06行终204号上诉人（原审原告）：黄德民，男，1969年9月5日出生，汉族，住湖南省平江县，公民身份号码：430626196909050717。委托诉讼代理人：卜雪辉，湖南联合创业律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：平江县畜牧水产农机事务中心，住所地：平江县天岳大道北739号。法定代表人：朱劲松。委托诉讼代理人：欧阳德良，平江县启明法律服务所法律工作者。被上诉人（原审第三人）：平江县三阳乡人民政府，住所地：平江县三阳街，统一社会信用代码：11430626006391014Y。法定代表人：易恒持，系乡长。委托诉讼代理人：洪厚成，男，1962年8月6日出生，汉族，住湖南省平江县天岳经济开发区码：430626196208061130。委托诉讼代理人：郑明，湖南湘杰律师事务所律师。上诉人黄德民与被上诉人平江县畜牧水产农机事务中心（以下简称平江县畜牧水产中心）、被上诉人平江县三阳乡人民政府确认行政行为违法及行政赔偿一案，不服湖南省屈原管理区人民法院（2020）湘0691行初112号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成由审判员胡哲担任审判长，审判员赵顺容、任燕参加的合议庭，于2020年12月16日公开开庭进行了审理。书记员 陈苗担任记录。上诉人黄德民及其委托诉讼代理人卜雪辉，被上诉人平江县畜牧水产中心的委托诉讼代理人欧阳德良,被上诉人三阳乡政府的委托诉讼代理人洪厚成、郑明到庭参加了诉讼，本案现已审理终结。2019年6月，平江县人民政府成立的平江县重大动物疫病防治工作指挥部作出《关于对全县生猪养殖场实施非洲猪瘟预防管控的指令》：环境消毒、生物防护、安全教育、场所封存、生猪扑杀、无害化收集处理、设卡堵疫、现场查处等关键措施由各乡镇人民政府组织实施，平江县畜牧水产中心负责巡回检查、工作督导、技术服务、案件办理。2019年7月26日，黄德民邻居黄传辉因其家养殖的12头生猪发病，要求三阳乡政府扑杀并无害化处理，三阳乡政府应黄传辉要求对疑似疫病生猪扑杀后进行无害化处理，平江县畜牧水产中心现场予以技术指导。2019年8月14日，黄德民同村村民黄督兵家养殖的13头生猪发病，三阳乡政府应黄督兵请求扑杀后送往无害化处理中心处理。平江县畜牧水产中心以不构成一、二类疫病为由，未划定疫点、疫区、受威胁区。一审法院查明，为加强平江县县域内非洲猪瘟的防控，平江县人民政府成立的平江县重大动物疫病防治工作指挥部于2019年6月20日向平江县各乡镇人民政府发布了《关于对全县生猪养殖场实施非洲猪瘟预防管控的指令》：1、各乡（镇）对本辖区非洲猪瘟防控工作负总责，成立非洲猪瘟防疫应急指挥部；2、环境消毒、生物防护、安全教育、场所封存、生猪扑杀、无害化收集处理、设卡堵疫、现场查处等关键措施由乡、镇人民政府组织实施。县农牧部门加强巡回检查、工作督导、技术服务、案件办理。2019年7月26日，三阳乡苏岳村村委会负责人向三阳乡政府报告，该村村民黄传辉养殖的12头生猪发病，请求三阳乡政府组织扑杀并作无害化处理。三阳乡政府到达黄传辉家，黄传辉亦请求作扑杀处理。平江县畜牧水产中心到达现场提供技术服务。三阳乡政府下设的农业技术推广服务中心对12头生猪扑杀后作了深埋和生石灰消毒的无害化处理。2019年8月14日，黄德民同村村民黄督兵（又名黄用兵）家出现13头生病生猪，黄督兵请求扑杀，三阳乡政府扑杀后对扑杀现场进行了消毒。扑杀后的13头生猪被送往无害化处理中心—奕建环保公司处理。2019年10月28日黄德民以平江县畜牧水产中心未作无害化处理致其养殖的180余头生猪死亡，要求处理进行信访。2019年12月2日，三阳乡政府对黄德民信访进行了回复，黄德民以平江县畜牧水产中心无害化处理造成其生猪死亡，要求确认违法向法院起诉。另查明，一、黄传辉、黄督兵养殖的生猪为疑似疫情并未确诊为一、二类疫病。二、农业农村部《病死及病毒动物无害化处理技术规范》对深埋法无害化处理规定为：1、深埋坑底应高出地下水位1.5m以上；2、坑底洒一层厚度为2-5cm的生石灰或漂白粉等消毒药；3、将动物尸体及相关动物产品投入坑内最上层距离地表1.5m以上；4、生石灰或漂白粉等消毒液消毒；5、覆盖距地表20-30cm厚度不少于1-1.2m的覆土。三、平江县三阳乡非洲猪瘟防控排查表记载黄德民存栏生猪数量，2019年7月11日为120头、2019年7月25日为80头、2019年8月1日为30头、同月8日为10头、同月15日为20头、同月22日为20头、同月29日为10头。四、2020年4月1日，平江县委、县人民政府办公室就平江县畜牧水产中心职能配置、内设机构和人员编制印发通知规定动物疫病预防控制工作属平江县畜牧水产中心职责。一审法院认为，一、根据平江县人民政府成立的平江县重大动物疫病防治工作指挥部的指令，无害化收集处理（包括扑杀）由三阳乡政府负责，该指令符合《中华人民共和国动物防疫法》关于动物疫病控制由县级以上地方人民政府组织有关部门采取强制性措施的规定。事实上对黄传辉12头疑似疫情生猪的扑杀及无害化处理属三阳乡政府实施，平江县畜牧水产中心仅在扑杀及无害化处理过程中提供技术服务，该技术服务符合农业农村部《病死及病害动物无害化处理技术规范》的规定，因无证据证实平江县畜牧水产中心技术服务的内容以及三阳乡政府实施的无害化处理的行为违反了法律规定，黄德民请求确认违法，法院不予支持。由于平江县畜牧水产中心的行政行为没有被确认违法，且黄德民未提供证据证明本案平江县畜牧水产中心技术服务产生的无害化处理与其诉称的生猪死亡具有因果关系，黄德民请求国家赔偿没有事实依据，法院不予支持。二、根据《中华人民共和国动物防疫法》第三十一条、第三十二条规定，只有发生一、二类动物疫病时，才由当地县级以上地方人民政府兽医主管部门划定疫点、疫区、受威胁区，本案黄传辉、黄督兵养殖的生猪仅是疑似疫情，并未确认为一、二类动物疫病，黄德民诉称平江县畜牧水产中心未划定疫点、疫区、受威胁区违法，没有事实依据，法院不予采信，黄德民认为平江县畜牧水产中心未划定疫区致其生猪死亡没有事实依据，法院亦不予采信。综上，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条；《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条；《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第三款、第二十六条第二款之规定判决：驳回黄德民请求确认平江县畜牧水产农机事务中心无害化处理的行为违法及由平江县畜牧水产中心赔偿144万元的诉讼请求。本案案件受理费50元，由黄德民负担。宣判后，上诉人黄德民不服原审判决，向本院提起上诉称：一、平江县畜牧水产中心将上诉人的邻居黄传辉家中受猪瘟影响的牲猪电死后，掩埋在上诉人的猪场附近，该技术服务的内容明显违反了《病死及病害动物无害化处理技术规范》的规定，最终直接导致上诉人所养殖的180多头生猪染疫死亡，二者之间存在直接的因果关系。2019年7月，全国爆发大面积猪瘟，上诉人住房对面20米左右的散养户黄传辉家中有12头猪发病。经平江县畜牧水产中心调查，确认为“疑似疫情”，随后该中心将12头猪用电击方式进行扑杀。从2019年7月26日平江县畜牧水产中心对黄传辉的《询问笔录》可以看出，平江县畜牧水产中心表示奕建环保公司没有时间收集（生猪进行处理），便询问黄传辉“是否有地方（深埋处理）”，黄传辉回答“地方应该有”。然而，黄传辉家中被电死的12头猪直接被裸埋到上诉人的猪场附近。2019年8月14日，距离深埋处理之后不到20天，在上诉人住房50米左右的散养户黄督兵家中有13头猪出现疫情症状，经平江县畜牧水产中心调查，确认为“疑似疫情”，该中心将13头猪用电击方式进行扑杀，后由奕建环保公司收集处理。随后不久，上诉人家中养殖的180多头猪也开始发病、死亡。一连串的生猪发病情况表明，正是因为被上诉人平江县畜牧水产中心错误的选择填埋地点，将受疫情影响的12头猪埋至上诉人猪场附近，同时没有按照《病死及病害动物无害化处理技术规范》采取正确的无害化处理措施，最终直接导致上诉人的180多头猪全部受疫情影响死亡。平江县畜牧水产中心存在明显失职。另外，平江县畜牧水产中心实施的无害化处理方式不符合农村农业部《病死及病害动物无害化处理技术规范》的规定。例如，采用掩埋方式的填埋坑上的覆土并没有达到该规范的第4.4.3.4条“将动物尸体及相关动物产品投入坑内，最上层距离地表1.5m以上”以及第4.4.3.6条“覆盖距地表20~30cm，厚度不少于1~1.2m的覆土”的规定，以致于村内的野狗可以轻易的将瘟猪从坑内刨出，甚至还有些被拖到了上诉人的住房及猪场周边，没过多久，上诉人所养殖的猪陆续染上瘟疫死亡，后180多头牲猪全部瘟死。由此可见，被上诉人的无害化处理严重失职的行为与上诉人180多头牲猪的死亡之间存在直接的因果关系。二、三阳乡政府未对发生疫情的牲猪采取有效的无害化处理，且事后没有对重点疫情区域进行定期消毒和管控，以致于疫情快速蔓延扩散，其在对染疫瘟猪的无害化处理中同样存在严重失职。三、二被上诉人的防疫失职行为，导致上诉人的180多头猪死亡，其应当依法赔偿上诉人所遭受的经济损失144万元。综上，请求撤销原判，改判依法确认被上诉人无害化处理的行为违法，由被上诉人赔偿上诉人经济损失144万元，并承担本案诉讼费用。被上诉人畜牧水产中心答辩称，一、关于本案无害化处理是否符合技术规范的问题。2019年7月26日，三阳乡政府接到报告，村民黄传辉养殖的12头生猪发病，请求三阳乡政府组织扑杀并作无害化处理。三阳乡政府第一时间到达黄传辉家，并联系病死畜禽无害化处理中心岳阳奕健生态环保有限公司。因该段时间全省防控形势严峻，该中心的收集工作非常繁忙，不能及时来收集处理，三阳乡政府决定作无害化深埋处理。经过勘察，除黄传辉家自己的土地外，在附近没有深埋地点可供选择，加上在运输环节中，如果没有专业运输工具极有可能引起动物疫情扩散。因此，根据动物疫病防控“早、快、严、小”处置原则，采用就近深埋处理是控制疫情传播最有效的方法之一。为将动物疫情传播风险控制在最小范围，三阳乡政府决定选在黄传辉自家猪栏旁边的土地上，采用挖掘机深挖坑进行无害化深埋处理，答辩人现场提供了技术服务。无害化处理完全按照农业农村部《病死及病害动物无害化处理技术规范》实施，不存在浅表土埋葬，更不存在野狗刨出造成裸露的事实。三阳乡政府采取就近深埋的控制措施是完全合法的。另外黄督兵（又名黄用兵）的13头发病的生猪在扑杀后向无害化处理中心报告，由岳阳奕建生态环保有限公司专用收集车运走处理，有全市统一的病死畜禽无害化监管平台的电子凭证以及黄督兵签名的无害化收集处理单等证实。上诉人称答辩人违法，无事实和法律依据。二、黄德民诉称死亡生猪180余头没有事实依据。2019年6月20日，平江县人民政府组织各乡镇人民政府防控非洲猪瘟疫情，规定每周对辖区内所有生猪进行一次周密的排查，并制作排查登记表。从三阳乡非洲猪瘟防控排查表可以看出，2019年7月11日上诉人生猪数为120头，同年7月25日为80头，8月1日为30头，8月8日为10头，8月15日为20头，8月22日为20头，8月29日为10头。黄传辉生猪深埋时间发生在2019年7月26日，上诉人2019年7月25日只有80头。另外，按照《动物防疫法》第二十六条第一款“从事动物疫情监测、检验检疫、疫病研究与诊疗以及动物饲养、屠宰、经营、隔离、运输等活动的单位和个人，发现动物染疫或者疑似染疫的，应当立即向当地兽医主管部门、动物卫生监督机构或者动物疫病预防控制机构报告，并采取隔离等控制措施，防止动物疫情扩散。其他单位和个人发现动物染疫或者疑似染疫的，应当及时报告。”；第二十一条第二款“染疫动物及其排泄物、染疫动物产品，病死或者死因不明的动物尸体，运载工具中的动物排泄物以及垫料、包装物、容器等污染物，应当按照国务院兽医主管部门的规定处理，不得随意处置”，但是上诉人从来没有向有关部门报告过自己饲养的牲猪发病和死亡情况，故上诉人所称180头生猪死亡不是事实。综上，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人三阳乡政府答辩称，一、答辩人并非动物防疫工作主管部门，在本案中并非行政行为的行政相对方。二、上诉人称“被上诉人平江县畜牧水产中心进行无害化处理行为违法及未划分防疫区”的行为违法的理由不成立。平江县人民政府办公室平政办函【2019】54号关于加强非洲猪瘟防疫属地管理责任的通知第四项规定，无害化处理方法包含就近深埋或收集转运方式。三阳乡农机中心根据黄传辉、黄督兵的请求，对病猪分别采取就地深埋及由无害化处理中心亦建环保公司现场拖走进行处理并不违法。三、上诉人诉称其养殖的生猪因黄传辉、黄督兵的病猪未进行无害化处理致死180多头没有事实根据。综上，请求驳回上诉，维持原判。二审中，上诉人黄德明向法庭提交了如下证据：1、2019年6月9日黄德民拍摄的猪场照片16张。2、2019年8月1日黄德民拍摄的猪场照片8张。证据1、2拟证明：2019年6月至猪瘟发生之前，黄德民猪场的牲猪有200头以上。3、监察记录表。拟证明：根据一审中平江县政府提供的检查记录表显示，在2018年11月20日黄德民家的猪存栏是320头左右。4、2020年12月3日黄德民拍摄的自家猪场到死亡瘟猪掩埋地的视频，拟证明：平江县畜牧水产中心将死亡瘟猪掩埋在黄德民家猪场附近，没有远离居民住宅、村庄、动物饲养和屠宰场所、饮用水源地、河流等地区，且没有对瘟猪严格深埋消毒，导致黄德民家牲猪全部染疫死亡。被上诉人平江县畜牧水产中心质证认为：对证据1、2的真实性、合法性、关联性均有异议，照片上面没有拍摄时间记录，同时拍摄的地点也不能证明是在黄德民家里，此两项证据不能证实黄德民在2019年6月至8月有200头牲猪。对证据3的真实性与合法性无异议，对关联性有异议，这只能说明黄德民家在2018年有300多头猪，并不能证明在2019年6月黄德民家有200头猪的事实。对证据4的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，不能证明被上诉人没有按照防疫规范进行深埋，也不能证明牲猪深埋以后裸露在外的事实。被上诉人三阳乡政府质证认为：对证据1、2的真实性、合法性、关联性均有异议，该组证据没有拍摄时间及拍摄地点及拍摄人，照片的内容不能证明上诉人在2019年6月至瘟猪发生前有200头猪。对证据3的真实性不发表意见，对证据的关联性有异议，该份证据写明环保部门要求上诉人在2018年12月6日之前将牲猪全部处理完毕，该份证据不能证明上诉人在2019年7-9月份存栏的牲猪有200头。该证据在一审没有做证据提交，证据即使是真实的，也不能证明上诉人在2019年养了200头牲猪，根据2019年我方调查了解的情况，上诉人养殖最高峰也只有180头。对证据4的真实性、合法性无异议，但不能证明被上诉人对黄传辉、黄督兵疑似病情的牲猪的处理与上诉人诉称的牲猪死亡之间存在因果关系。本院认证如下：上诉人提交的证据1、2、3不能证实其证明目的，本院不予采信。证据4可以证明案涉瘟猪掩埋现场的方位，但不能实现上诉人欲证明的被上诉人对瘟猪掩埋地选择不当及对瘟猪处理处理不当的证明目的，本院不予采信。具体理由在后面本院认为中将会阐述。二审查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点为：1、被上诉人对于案涉病死猪实施扑杀无害化处理的行为是否符合法律规定。2、被上诉人没有划定疫区、受威胁区是否违反法律规定。3、被上诉人是否应承担赔偿责任以及赔偿的金额。关于焦点一，被上诉人对于案涉病死猪实施扑杀无害化处理的行为是否符合法律规定。首先，关于对案涉瘟猪实施无害化处理地点的选择问题，平江县畜牧水产中心出于防止疫情扩散的考虑，为避免对瘟猪的运输环节中发生疫情扩散的可能，选择就近深埋处理，其选择符合动物疫病防控的处置原则。关于实行无害化处理的方式是否符合规定的问题,经查,平江县畜牧水产中心在实行无害化处理过程中，并不存在上诉人提出的浅表土埋葬，最上层覆土与坑内牲猪距离没有达到1.5米的情况。根据平江县畜牧水产中心在一审中提交的掩埋现场的图片等证据可以显示，二被上诉人调用了挖机挖掘出了深坑，掩埋距离符合《病死及病害动物无害化处理技术规范》的规定。上诉人提出的该项主张与事实不符。同时，根据平江县畜牧水产中心一审提交的对于黄传辉的询问笔录等证据证实，被上诉人实施无害化处理的方式是按照《病死及病害动物无害化处理技术规范》的规定来操作实施的。另外，上诉人亦未提交证据证明其主张的被上诉人实行浅表掩埋，导致野狗将瘟猪从坑内刨出等事实。故此，上诉人主张被上诉人对于案涉病死猪实施扑杀无害化处理的行为违法的事实不能成立，本院不予采纳。关于焦点二、被上诉人没有划定疫区、受威胁区是否违反法律规定。根据《中华人民共和国动物防疫法》第三十一条、第三十二条规定，只有发生一、二类动物疫病时，才由当地县级以上地方人民政府兽医主管部门划定疫点、疫区、受威胁区，本案黄传辉、黄督兵养殖的生猪仅是疑似疫情，并未确认为一、二类动物疫病，上诉人诉称被上诉人未划定疫点、疫区、受威胁区违法的理由不能成立，本院不予采信。关于焦点三，被上诉人是否应承担赔偿责任以及赔偿的金额。因上诉人主张被上诉人行政行为违法的事实不能成立，故对其赔偿主张，本院不予支持。综上，原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人黄德民负担。本判决为终审判决。审判长胡哲审判员赵顺容审判员任燕二〇二〇年十二月二十四日书记员陈苗附法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；