河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终3302号上诉人（一审原告）张四新，男，1966年7月11日出生，汉族，住河南省。被上诉人（一审被告）新乡市人民政府。住所地：新乡市红旗区人民东路**。法定代表人王登喜，市长。委托代理人侯运宽、范履乾，该单位工作人员。上诉人张四新因诉被上诉人新乡市人民政府行政复议一案，不服新乡市中级人民法院（2020）豫07行初102号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。新乡市中级人民法院一审查明，张四新承包新乡市高新区关堤乡张八寨村第三村民小组土地建房使用。2020年2月19日，新乡市高新技术产业开发区关堤乡人民政府（以下简称关堤乡政府）联合国土资源部门作出违法建筑强制拆除通告，要求限期拆除房屋、围墙等建筑。2020年3月11日，有人将张四新房屋拆除。张四新认为是新乡高新技术产业开发区管理委员会（下称开发区管委会）和关堤乡政府组织违法拆除房屋，于2020年4月17日就开发区管委会和关堤乡政府违法拆除张四新建筑物向新乡市人民政府邮寄了《行政复议申请书》，请求确认开发区管委会和关堤乡政府强行拆除张四新涉案建筑的行为违法。新乡市人民政府于4月20日受理复议案件后，向开发区管委会送达《提出答复通知书》，该管委会进行书面答复，新乡市人民政府于2020年6月14日作出新政复决〔2020〕18号《行政复议决定书》，以开发区管委会未实施强制行为，不是适格被申请人，张四新的申请不符合行政复议案件的受理条件；对关堤乡政府的行政行为不服不属于新乡市人民政府受案范围为由，决定驳回张四新的复议申请。张四新于2020年6月17日收到新乡市人民政府作出的新政复决〔2020〕18号《行政复议决定书》。张四新不服该复议决定，于2020年6月29日以新乡市人民政府为被告，以开发区管委会、关堤乡政府为第三人，向一审法院提起诉讼，请求撤销新乡市人民政府作出的新政复决〔2020〕18号《行政复议决定书》。新乡市中级人民法院一审认为，新乡市人民政府作为开发区管委会上级人民政府，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定，新乡市人民政府具备受理本行政复议申请的法定职责。张四新诉状中列开发区管委会、关堤乡政府为第三人，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条规定，追加第三人只能由第三人自己申请加入诉讼或者由法院通知参加诉讼。张四新认为开发区管委会、关堤乡政府是原行政行为实施单位，故应列为第三人参加诉讼，但本案审理结果并不影响以上两单位的权利义务。并且行政机关对于上级机关的复议决定必须履行，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十二条的规定，原行政机关即使对复议决定有异议，也不能通过司法途径救济。若允许原行政机关参加诉讼，则意味着原行政机关享有了通过诉讼途径对复议决定提出质疑的权利，违背了该条规定。故一审法院不追加上述两单位为第三人参加诉讼。张四新认为开发区管委会拆除其房屋应当有证据证明，根据2020年2月19日关堤乡政府联合国土资源部门作出违法建筑强制拆除通告等证据，无法认定2020年3月11日开发区管委会实施了拆除案涉房屋的行为，开发区管委会不是行政复议适格被申请人；关堤乡政府的上级政府不是本案被告，对关堤乡政府的行政行为不服不属于新乡市人民政府的受案范围。新乡市人民政府在收到张四新行政复议申请后，向开发区管委会送达行政复议申请、提出答复通知，开发区管委会在法定期限内提交答复及相关证据、依据材料。新乡市人民政府于2020年6月14日作出案涉行政复议决定书，并依法送达给各方当事人，程序符合行政复议法的相关规定。张四新的申请不符合行政复议案件受理条件，新乡市人民政府驳回张四新的复议申请事实清楚、程序合法、适用法律正确。张四新的起诉理由不能成立，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，一审法院判决：驳回张四新的诉讼请求。张四新不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院故意漏列涉案第三人参加案件，庭审行为错误。根据本案实际情况可知，两位第三人（开发区管委会和关堤乡政府）与本案的非法拆迁行为存在直接的利害关系，一审法院不给两位第三人下达开庭传票，拒绝其参加本案审理错误。二、一审法院的事实认定与审理思维逻辑错误。上诉人的复议申请是请求两位第三人实施强拆行为违法。只有证明第三人开发区管委会参与并实施了涉案拆迁，才能证明被上诉人作出的复议决定错误。这说明两位第三人参与本案诉讼与否，对其权利义务不产生影响，但对本案的审理及判决产生重要影响。本案中的拆迁行为是开发区管委会和关堤乡政府联合实施的，二者是本案实施拆迁的共同体。按照我国相关规定，两个或两个以上单位实施拆迁行为的，应以高一级的单位为诉讼主体。因此，本案应以第三人开发区管委会为适格的被复议主体。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人一审诉讼请求，并追加开发区管委会和关堤乡政府作为第三人参加本案庭审。被上诉人新乡市人民政府答辩称，关堤乡政府和国土资源部门作出的违法建筑强制拆除通告职权来源合法。按照《行政复议法》层级管理的相关规定，张四新对关堤乡政府的行政行为不服申请行政复议，不属于答辩人的受理范围。开发区管委会既未作出强制拆除通告，又未实施具体强制拆除行为，不是本案行政行为的适格被申请人。答辩人作出的新政复决字〔2020〕18号行政复议决定书认定事实清楚，程序合法。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为，公民、法人或其他组织申请行政复议，应当对其申请复议的原行政行为存在或已经发生的事实负有初步的举证责任，并达到盖然性的证明程度，否则复议机关将无法判断被申请人是否适格，申请人的行政复议事项是否属于本复议机关管辖、受理范围，从而也将导致复议机关无法判断申请人的行政复议申请是否符合受理条件。本案中，上诉人主张关堤乡政府和开发区管委会共同实施了拆除其房屋及附属物的行为，因拆除行为无论是强制执行实施行为或是直接采取强制拆除行为均属于一种行政事实行为，对于行政事实行为除非有证据证明该行为是行政主体委托其他单位或组织实施的行为，一般应按照“谁行为，谁负担”原则确定行政行为主体。申请人（即上诉人）虽在行政复议程序中提供了部分拆除现场照片，但这些照片并不显示有开发区管委会的工作人员在现场参与拆除其房屋及其他附属物，申请人也未提供开发区管委会委托其他单位或组织拆除其房屋的相关证据材料。新乡市人民政府在行政复议程序中通过审查各方当事人提供的证据材料和相关依据，认定申请人提供的证据不足以证明开发区管委会直接参与实施涉案拆除行为，以开发区管委会不属于适格的被申请人，申请人的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定的受理条件为由，作出驳回行政复议申请决定，事实清楚，程序合法，适用法律、法规正确。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条规定：“行政诉讼法第二十六条第二款规定的‘复议机关决定维持原行政行为’，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。”本案中，新乡市人民政府是以上诉人的行政复议申请不符行政复议受理条件作出的驳回行政复议申请决定，依据上述解释规定，上诉人对该驳回行政复议申请决定不服，应以新乡市人民政府作为单一被告提起诉讼。本案审查的标的是新乡市人民政府作出的驳回行政复议申请决定是否合法，经审查，如果上诉人的行政复议申请依法应予受理，则会判决撤销新乡市人民政府的驳回行政复议申请决定，责令新乡市人民政府依法受理上诉人的行政复议申请，这种情况下的判决结果只是对新乡市人民政府履行行政复议职责具有羁束力，而与关堤乡政府和开发区管委会不具有直接的利害关系。因此，上诉人要求追加关堤乡政府和开发区管委会为本案第三人，缺乏相关法律依据。综上，一审判决驳回一审原告的诉讼请求并无不当，依法应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”二审时，上诉人未提供新的证据，其上诉理由与一审诉称理由及一审庭审陈述意见并无实质差别，合议庭经过阅卷，认为本案事实清楚，法律适用明确，决定不开庭审理本案，并依法维持一审判决。上诉人的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张四新负担。本判决为终审判决。审判长 马 磊审判员 马传贤审判员 蒋跃峰二〇二〇年十二月十七日法官助理刘月华书记员王贺霞