济南铁路运输中级法院行 政 判 决 书(2020)鲁71行终235号上诉人（原审原告）高兴金，男，1968年7月29日出生，汉族，住山东省胶南市经济开发区。委托诉讼代理人傅增强，北京京平律师事务所律师。委托诉讼代理人邢芳，北京京平律师事务所律师。被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区隐珠街道孙家滩村民委员会，住所地青岛市黄岛区双珠东路**。法定代表人孙开鹏，主任。委托诉讼代理人薛惠丽，山东首辰律师事务所律师。委托诉讼代理人丁超，山东首辰律师事务所律师。上诉人高兴金因与被上诉人青岛市黄岛区隐珠街道孙家滩村民委员会（以下简称孙家滩村委会）限期交回集体土地使用权一案，不服青岛铁路运输法院（2020）鲁7102行初168号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，高兴金系孙家滩村村民，持有案涉土地集体土地使用权证。2019年3月17日孙家滩村委会表决通过《孙家滩村村庄改造搬迁安置补偿方案》（以下简称《补偿方案》）并在村务公开栏公示。2019年9月18日召开村民代表会议，审议并于当日形成《青岛市黄岛区隐珠街道办事处孙家滩村收回集体土地使用权决议》（以下简称《决议》）。决议内容为：一、收回孙家滩村庄改造安置区用地及补亏用地范围内的集体土地使用权；二、按照《补偿方案》的补偿方式，对收回集体土地上的房屋及附着物进行安置补偿；三、孙家滩村庄改造安置区用地及补亏用地范围内的房屋及附着物应自收到通知之日起五日内自行予以拆除，如不拆除由村委会组织拆除。2020年5月20日，青岛市黄岛区人民政府作出青黄政字〔2020〕28号《关于孙家滩村村庄改造收回集体土地使用权的决议的批复》（以下简称28号《批复》），同意由隐珠街道办事处指导孙家滩村委会，依据《土地管理法》（2004年修正）第六十五条之规定，收回孙家滩村庄改造安置区用地及补亏用地区域内的集体土地使用权，由自然资源局办理不动产注销手续。同日，孙家滩村委会将该《批复》及《决议》张贴于村公务栏。2020年7月16日，孙家滩村委会向高兴金作出并送达《限期交回集体土地使用权通知书》（以下简称《通知书》），其主要内容为：根据《土地管理法》第六十六条、《批复》及《决议》，通知高兴金于收到该通知之日起五日内即2020年7月20日前自行拆除位于孙家滩村庄改造安置区用地及补亏用地区域内的房屋及附着物，交回集体土地使用权，通知其务必于2020年7月20日前执行决议，逾期将依据决议内容收回土地并拆除地上房屋及附着物。高兴金对该《通知书》不服，遂向原审法院提起行政诉讼，请求撤销孙家滩村委会2020年7月16日作出的《通知书》。另查明，高兴金的房屋已被拆除，案涉房屋所占土地未被征收。再查明，青岛市人民政府于2020年8月6日作出青政复决字〔2020〕255号《行政复议决定书》（以下简称255号《行政复议决定书》），认定青岛市黄岛区人民政府28号《批复》“如不拆除由村委会组织拆除”的内容超越其法定职权，青岛市黄岛区人民政府做出批复的其他内容并无不当，确认了青岛市黄岛区人民政府做出的28号《批复》部分违法。原审法院认为，按照《最高人民法院关于适用的解释》第二十四条第一款规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告，即村民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为，属于行政诉讼的受案范围。本案中，孙家滩村委会为完成村庄搬迁改造工作，对高兴金作出《通知书》收回其所占集体土地，系依据《土地管理法》第六十六条第一款规定的授权履行行政管理职责的行为，因此属于行政诉讼受案范围。按照《山东省行政程序规定》第二条规定，本省各级行政机关、法律法规授权的组织和依法受委托的组织实施行政行为，应当遵守本规定。第九条规定，行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据、陈述权、申辩权以及行政救济的途径、方式和期限。本案中，孙家滩村委会作出《通知书》，未告知高兴金享有陈述权、申辩权以及行政救济的途径、方式和期限，故其作出《通知书》违反法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，依法应予撤销。但撤销该《通知书》将会给公共利益造成重大损害，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第一款第（一）项的规定，判决确认孙家滩村委会于2020年7月16日向高兴金作出《通知书》的行为违法。上诉人高兴金不服原审判决，向本院提出上诉，请求撤销原审判决改判支持上诉人的一审诉讼请求。其事实和理由为：上诉人系孙家滩村村民，在孙家滩178号拥有宅基地及房屋。该村以村庄改造为名实施征收拆迁，并依据《补偿方案》对房屋及附着物进行安置补偿。因补偿标准较低，上诉人暂未签订补偿协议。2020年7月16日，被上诉人作出《通知书》，责令上诉人于收到本通知书之日起五日内自行拆除位于孙家滩村村庄改造安置区用地及补亏用地区域内的房屋及附着物，交回集体土地使用权，逾期将收回土地并拆除地上房屋及附着物。上诉人认为，被上诉人作出《通知书》，收回其集体土地使用权是依据《中华人民共和国土地管理法》的授权履行行政管理职责的行为，属于行政诉讼的受案范围。《通知书》违反法律规定，侵害上诉人合法权益，依法应予撤销。一审法院认定事实错误，证据不足，适用法律错误。被上诉人作出收回土地使用权的通知并非出于公共利益的需要，撤销更不会给公共利益造成重大损害，且因案涉收回土地使用权的通知严重违反法律规定，重大违法应当予以撤销。具体理由如下：一、被上诉人主张为了公共利益的需要作出案涉《通知书》，一审法院未对该“公共利益”进行全面审查，由此作出确认被诉通知违法的判决，认定事实不清、证据不足。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，只有为了乡(镇)村公共设施和公益事业建设才有权收回上诉人的集体土地。本案中，上诉人所在区域是以村庄改造事由开展的拆村行为，不能确定是因乡(镇)村公共设施和公益事业建设而收回土地使用权，不一定就是为了公共利益。被上诉人应当提供证据证明，孙家滩村大多数村集体成员同意进行村庄改造，提供孙家滩村是为了乡(镇)村公共设施和公益事业建设而进行改造的相关证据。被上诉人以28号《批复》为依据收回上诉人的土地使用权，但被上诉人未提供证据证明上诉人房屋所在地是位于孙家滩村村庄改造安置区用地及补亏用地区域内，更未证明收回上诉人土地使用权是用于公共设施和公益事业，由此应承担举证不能的法律后果。实际上，上诉人房屋所占土地并非处于安置区的范围，收回上诉人的土地使用权也并非是为了建设安置房，而是为了商业开发。最后，案涉收回土地使用权的通知是针对上诉人个人作出，不涉及整个村庄的改造，撤销针对上诉人作出的收回土地使用权并不会影响安置区的建设，更不会造成重大损害。一审法院认定撤销案涉收回土地使用权的通知将损害公共利益，由此作出确认被诉通知违法的判决，认定事实错误、证据不足。二、被上诉人作出的案涉《通知书》严重违法，一审法院仅确认违法但不撤销将造成上诉人集体土地被违法收回，严重侵犯上诉人的实体权益。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条的规定，农村集体经济组织为了乡村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的，可以经过原批准用地的人民政府批准，收回土地使用权。可见，该条法律规定收回集体土地使用权的主体是农村集体经济组织，并非村民委员会。《中华人民共和国民法总则》第一百零一条规定，居民委员会、村民委员会具有基层群众性自治组织法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的职能。村民委员会与农村集体经济组织是属于不同的两个主体，孙家滩村是否存在农村集体经济组织，被上诉人作为村民委员会是否有权作出《通知书》，被上诉人均未提供证据证明，一审法院也未对该事实进行认定。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条规定，村民会议或村民会议授权村民代表会议可以对宅基地的使用方案进行讨论决定。被上诉人提供证据证明收回集体土地使用权经村民代表会议表决通过，但未提交证据证明村民代表会议经村民会议的授权。村民代表会议未经村民会议授权直接对上诉人的宅基地进行讨论表决不符合上述法律的规定。此外，被上诉人提供的证据会议记录的村民代表并非民主选举产生，村民代表名单不真实，且讨论表决情况应有全程录像证明，如果没有录像，起码要求计票监票的证明，这些证据被上诉人均未提供，表决的真实性合法性均无法确认，会议记录有事后补做的嫌疑。被上诉人提供的证据也不足以证明其作出案涉收回土地使用权的通知经过原批准用地的人民政府批准。被上诉人未提供充分证据证明黄岛区人民政府即为用地批准机关，故直接依据黄岛区人民政府作出的批复收回上诉人的土地使用权，证据不足。被上诉人法律适用错误。被上诉人作出的《通知书》依据的《土地管理法》（2004年修正）于2019年8月26日被修正，2020年1月1日施行，被上诉人适用被修正前的《土地管理法》作出案涉收回土地使用权的通知，属于适用法律错误。其次，28号《批复》及《决议》，已被255号《行政复议决定书》确认违法。该复议决定书认为黄岛区政府和村委会均不具有对案涉房屋拆除的强制执行权，只能申请黄岛区人民法院强制执行。案涉收回土地使用权的通知所依据的批复及决议均违反法律规定，故案涉收回土地使用权的通知亦违法。被上诉人孙家滩村委会辩称，一、案涉房屋所在土地系孙家滩村集体土地，鉴于孙家滩村村庄自主改造，在依据土地管理法获得黄岛区人民政府作出的收回集体土地使用权批复的情形下，答辩人收回被答辩人房屋所占集体土地使用权并无不当。2019年3月31日孙家滩村改方案经青岛市黄岛区人民政府批复同意，就此孙家滩启动自主村庄改造。2019年3月17日，《补偿方案》经村民代表大会表决通过，据此答辩人与村民开始陆续签订《搬迁安置补偿协议》并拆除房屋。截止到2019年9月12日，仅有20余户未签约并拆除房屋，导致安置区无法开工建设、无法保障村民按时回迁，严重地损害了全体村民的合法利益。依据土地管理法的规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡(镇)村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的。据此，2019年9月12日，村民代表提议召开村民代表会议，根据相关法律规定研究并决议收回孙家滩村庄改造安置区用地及补亏用地范围内的集体土地使用权，拆除该区域内的房屋及附着物，按照《补偿方案》进行补偿。根据上述提议，答辩人于2019年9月17日召开村两委会议讨论并决定于2019年9月18日召开村民代表会议。2019年9月18日答辩人召开村民代表会议，讨论并形成决议：一、收回孙家滩村庄改造安置区用地及补亏用地范围内的集体土地使用权；二、按照《补偿方案》的补偿方式，对收回集体土地上的房屋及附着物进行安置补偿；三、孙家滩村庄改造及补亏用地范围内的房屋及附着物应于收到通知后5日内自行予以拆除，如不拆除由村委会组织拆除。答辩人处有47名村民代表，到会42人，42人同意、0人反对，该会议的召开及表决符合《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定。2020年4月15日，答辩人针对上述决议所决定的事项向青岛市黄岛区隐珠街道办事处作出请示。2020年5月20日，青岛市黄岛区人民政府，对上述决议进行批复(28号《批复》)：同意隐珠街道办事处指导答辩人，依据《中华人民共和国土地管理法》(2004)第六十五条之规定，收回答辩人村庄改造区用地及补亏用地区域内的集体土地使用权，由自然资源局办理不动产注销手续。区政府批复后，答辩人将批复及决议进行了公示，并于2020年7月16日将涉案《通知书》送达给被答辩人，该行为符合相关法律的规定。综上，答辩人为保障安置区顺利建设保证村民及时回迁，依法获得了黄岛区政府关于同意收回集体土地使用权的批复。获得批复后，答辩人依据《决议》向被答辩人作出限期交回集体土地使用权通知书事实及法律依据充分。二、收回集体土地使用权是为了村庄整体搬迁改造，是为了更好的村庄居民生活环境，提升区域形象，加快城市化进程，且孙家滩村绝大部分村民已签订补偿协议并拆除房屋等待回迁，如不收回案涉房屋所在集体土地，影响安置区建设，将会给公共利益造成重大损害。孙家滩村自主改造将孙家滩土地分为两部分，一部分为安置区用地，用于建设村民安置住房以及经济用房；一部分为补亏用地，通过出让给第三方区政府获得土地收益将该部分收益用于安置住房建设。无论被答辩人房屋位于补亏用地还是安置区用地，其拒不腾退集体土地致使任何一个环节停滞都将影响自主改造的进程，进而产生村民无法按时回迁等一系列的严重社会不良反应，严重损害公共利益。综上，请求依法驳回被答辩人的上诉请求。各方当事人在原审中提交的证据及依据已制作电子卷宗移送本院。上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的分析认证意见及据此查明的案件事实。本院认为，村庄整体搬迁改造是一个多阶段多个环节的行为。不同阶段不同环节的行为实施主体以及法律依据等并不相同。本案行政诉讼所涉《通知书》是其中的一个环节，但并不是最终的环节。该《通知书》系孙家滩村委会作出，高兴金主张该村委会作出《通知书》及收回其集体土地使用权是依据《中华人民共和国土地管理法》的授权履行行政管理职责的行为，属于行政诉讼的受案范围，原审法院予以认可，双方当事人在二审诉辩意见中对此并无异议，本院亦同意。该《通知书》为上诉人设置了限期拆除房屋及附着物，交回集体土地的义务，因此以孙家滩村委会为被告提起行政诉讼，不违反法律规定，具有可诉性。但根据原审查明的事实，高兴金的房屋现已被拆除，收回集体土地已成事实。作出《通知书》系村庄搬迁改造多阶段行为的中间行为，已为其后发生的拆除行为所覆盖，实际成为一个过程性行为，判决确认违法或者撤销均系对该行为的否定性评价，其事实依据相同，并不影响上诉人的实体权利的维护。在青岛市人民政府作出的255号《行政复议决定书》已确认28号《批复》部分违法，涉案房屋及地上附着物已被拆除的情形下，即使撤销案涉《通知书》对上诉人合法权益的维护也并无助益。原审法院经依法审查，认定《通知书》存在违反法定程序的情形，判决确认孙家滩村委会作出《通知书》的行为违法并无不当。本院对原审法院确认《通知书》违法予以认可。关于本案所涉“公共利益”问题。村庄搬迁改造是否为了公共利益，属于搬迁改造项目启动之初应当考量的因素。本案中，村委会在搬迁启动之初召开村民代表大会表决通过《补偿方案》并进行了公示，大多数村民现已陆续签订《搬迁安置补偿协议》并拆除房屋，村委会在多数村民同意并经政府批准的情况下进行村庄搬迁改造，能够更好的改善村庄居民生活环境，提升区域形象，加快城市化进程，符合“公共利益”。高兴金向原审法院提交的起诉状及向本院提交的上诉状，均提及其“因补偿标准较低，暂未签订补偿协议。”可见其并非完全不同意对村庄搬迁改造，而是对补偿标准较低持有异议。孙家滩村委会依法应当保障高兴金享有的知情权、陈述权、申辩权，双方当事人应以实质化解争议为目的，对房屋及其附着物被拆除后的补偿问题进行协商，协商不成的，高兴金可以依法寻求救济。综上，上诉人高兴金的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件受理费50元，由上诉人高兴金负担。本判决为终审判决。审判长  于洪福审判员  窦玉康审判员  王维东二〇二〇年十二月二十一日法官助理刘文文书记员贾若羿