贵州省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔行终794号-2上诉人（一审原告）：王建超，男，1975年3月6日出生，穿青人，住贵州省织金县。上诉人（一审原告）：张习菊，女，1979年8月16日出生，穿青人，住贵州省织金县。上诉人（一审原告）：张习云，男，1962年4月17日出生，穿青人，住贵州省织金县。上诉人（一审原告）：肖万荣，男，1967年8月22日出生，穿青人，住贵州省织金县。四上诉人委托诉讼代理人：王宸，贵州朗智律师事务所律师。四上诉人委托诉讼代理人：熊涛，贵州朗智律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：织金县人民政府。住所地：贵州省织金县城关镇新华北路**。法定代表人：潘发勇，该县人民政府县长。一审第三人：贵州新浙能矿业有限公司织金县绮陌乡兴荣煤矿。住所地：贵州省织金县绮陌乡兴荣村。法定代表人：聂伟明，该煤矿负责人。委托诉讼代理人：林志嵩，贵州铭和律师事务所律师。委托诉讼代理人：徐阳，贵州铭和律师事务所实习律师。上诉人王建超、张习菊、张习云、肖万荣因与被上诉人织金县人民政府、一审第三人贵州新浙能矿业有限公司织金县绮陌乡兴荣煤矿（以下简称兴荣煤矿）不履行地质灾害治理法定职责一案，不服贵州省毕节市中级人民法院（2019）黔05行初229号行政判决，向本院提起上诉。本院受理此案后，依法组成合议庭审理本案。因本案的审判须以另案的审理结果为依据，本院于2020年8月12日作出（2020）黔行终794号行政裁定，本案中止诉讼。2020年12月1日本案恢复审理。本案现已审理终结。原告王建超、张习菊、张习云、肖万荣向一审法院起诉请求：1、依法判决确认被告未按照织金县人民政府作出的织府办〔2018〕16号文件组织原告整体搬迁的行为违法；2、依法判决被告限期履行组织搬迁避让地质灾害治理职责；3、依法判令第三人承担被告组织搬迁避让地质灾害治理措施产生地质灾害治理费用；4、本案诉讼费由被告承担。庭审中，原告变更第一项诉讼请求为：依法判决确认被告未组织原告整体搬迁的行为违法；并增加诉讼请求：对织金县人民政府作出的织党发〔2013〕16号文件、织矿群调办〔2015〕1号文件、织府办〔2018〕16号文件等合法性进行审查。一审经审理查明：原告王建超、张习菊、张习云、肖万荣分别系织金县绮陌乡兴荣村高寨组及寨上组村民。因第三人兴荣煤矿的开采行为导致所在采掘区地表以下出现大面积采空，原告房屋因此开裂受损，地表及地下水出现干涸等地质灾害。2013年4月23日，织金县国土资源局委托贵州省地矿建设工程施工公司对地质灾害发生地包括原告在内的338户村民地质灾害治理责任进行技术鉴定。2013年6月，该公司作出《织金县绮陌乡兴荣村寨上组等7个村民组地质灾害成因分析论证报告》，原告房屋在第三人开采的影响范围。原告王建超房屋（图上编号126）损坏等级为II级，原告肖万荣房屋（图上编号123）损坏等级为I级，原告张习云房屋（图上编号170）损坏等级为II级。2015年1月，织金县地质灾害预防和处置委员会办公室委托西南能矿建设工程有限公司对含原告在内的7个村民组房屋开裂受损情况调查，该公司作出《房屋开裂受损等级调查报告》，原告张习菊房屋（编号78）未粉刷，无明显裂痕；原告王建超房屋（编号109）损坏等级为II级；原告肖万荣房屋（编号105）损坏等级为I级；原告张习云房屋（编号143）损坏等级为II级。2017年11月，织金县国土资源局委托西南能矿建设工程有限公司对含原告在内的7个村民组房屋开裂及地质灾害情况进行调查，该公司作出《房屋开裂及地质灾害成因分析论证报告》，原告张习菊房屋（编号ZS32）损坏等级为III级，原告王建超房屋（编号G7）损坏等级为IV级，原告肖万荣房屋（编号G2）损坏等级为III级，原告张习云房屋（房屋主体，编号G38-1、G38-2）损坏等级为I级，原告张习云房屋（房屋偏房，编号G38-3）损坏等级为III级。2017年12月13日，毕节天信价格评估公司受被告下属绮陌街道办事处委托对原告王建超、肖万荣、张习菊房屋作出《价格评估结论》，原告王建超房屋评估价格为386095元，原告肖万荣房屋评估价格为301419元，原告张习菊房屋评估价格为250967元。2019年10月24日，毕节天信价格评估公司受被告下属绮陌街道办事处委托对原告张习云房屋（偏房）作出《价格评估结论》，原告张习云房屋评估价格为45461元。第三人分别于2018年12月16日、2019年10月26日出具《兴荣村91户上诉村民2019年度房屋调查情况》，原告张习菊、肖万荣房屋2018年及2019年损坏等级均为III级，原告王建超房屋2018年及2019年损坏等级均为IV级，原告张习云房屋（偏房）2018年及2019年损坏等级均为III级。2013年12月23日，织金县委、织金县人民政府作出织党发〔2013〕16号《关于强化矿群矛盾纠纷调处工作的意见》，分类处理地质灾害纠纷，坚持采空区上、危岩下、滑坡体上必须整体搬迁；煤矿业主对地质灾害鉴定结论有异议的，不影响地灾处置，先处置，再定责的原则进行处理；出现灾害时，原则上根据鉴定或评估的灾害登记，按主房“一、二级维修，三、四级搬迁的”原则处置；并制订《织金县二〇一三年度地灾赔偿标准》，明确建筑物、构筑物等的赔偿标准。2015年4月16日，织金县矿群矛盾纠纷调处领导小组办公室作出织矿群调办〔2015〕1号《绮陌街道兴荣村鱼塘等村民组地质灾害处置方案》，明确处置原则：1、采空区上采取一次性搬迁赔付原则；2、非采空区受地灾影响农户，按Ⅰ、Ⅱ级加固维修，Ⅲ、Ⅳ级一次性搬迁赔付原则；3、集中安置和分散安置相结合的原则。该通知明确房屋的受损数量及等级，同时针对土地的田变土、荒芜田及坟墓的补偿进行明确，并针对地裂缝检测制定措施。还明确了赔付标准、程序和资金支付、安置方式。2018年1月31日，织金县人民政府办公室印发《织金县煤矿生产建设地质灾害赔付方案（试行）的通知》，对赔（补）付原则、对象和标准予以明确。2018年8月15日，被告下属绮陌街道办事处为做好包含原告在内的7户重点户的工作，成立地灾处置工作组。2019年6月，被告下属绮陌街道办事处领导及工作人员到原告家中作房屋搬迁工作。2019年7月20日，被告下属绮陌街道办事处印发《绮陌街道办事处2019年兴荣居鱼塘、高寨、寨上等8个组地质灾害应急预案通知》。第三人兴荣煤矿在地质灾害发生后配合相关部门进行地灾处置工作，积极向原告进行赔付，通知原告领取赔付款，但原告因赔付款过低未领取。另查明，2016年11月30日，包括本案四原告在内的张习亮等91人认为织金县人民政府不依法履行法定职责行为违法，以织金县人民政府为被告，兴荣煤矿为第三人向一审法院提起诉讼请求：1、判决确认被告不履行因第三人采煤活动引发的地质灾害治理职责的行为违法；2、判决被告履行地质灾害治理职责，对原告采取搬迁避让措施；3、判决第三人与被告共同承担对原告采取搬迁避让的地质灾害责任；4、本案的受理费及其他诉讼费用由被告承担。一审法院于2016年12月13日作出（2016）黔5行初169号行政裁定，裁定不予立案。张习亮等91人不服，向本院提起上诉，本院于2017年2月23日作出（2017）黔行终27号行政裁定，撤销（2016）黔5行初169号行政裁定，指令一审法院继续审理。一审法院于2018年6月20日作出（2017）黔05行初13号行政判决，判决驳回张习亮等91人的诉讼请求。张习亮等91人不服，向本院提起上诉。本院于2018年12月24日作出（2018）黔行终2064号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。一审法院认为，本案中，被告在法定期限内未提交证据证明其行政行为的合法性，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第二款：“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据，但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”之规定，本案涉及第三人的相关权益，故第三人提交的证据可以用以证明被告行政行为的合法性。本案系第三人兴荣煤矿采掘引发地质灾害导致的纠纷。根据《地质灾害防治条例》及《国务院关于加强地质灾害防治工作的决定》（国发〔2011〕20号）等相关规定，被告织金县人民政府应当加强对辖区地质灾害防治工作的领导，组织有关部门采取措施，做好地质灾害防治工作；应当组织有关部门及时采取工程治理或者搬迁避让措施，保证地质灾害危险区内居民的生命和财产安全；因工程建设等人为活动引发的地质灾害的治理费用，按照谁引发、谁治理的原则由责任单位承担。本案中，被告及其相关职能部门已进行调查，委托第三方进行评估鉴定，成立地灾处置小组并制定地灾处置方案，协助第三人兴荣煤矿进行受损房屋搬迁赔偿金等的发放等工作，安排其下属部门绮陌街道办事处领导及工作人员到原告家中做房屋搬迁工作，并印发《绮陌街道办事处2019年兴荣居鱼塘、高寨、寨上等8个组地质灾害应急预案通知》。第三人兴荣煤矿亦积极配合相关部门进行地灾处置工作，分别于2017年、2018年、2019年对原告房屋进行调查，积极向原告进行赔付，通知原告领取赔付款等。但原告认为赔付款过低，未领取该赔付款，原告也未搬迁。因此，导致原告至今未搬迁并非被告不履行法定职责,故原告主张被告未组织原告整体搬迁的行为违法及要求被告限期履行组织搬迁避让地质灾害治理职责的理由不能成立，依法不予支持。本案系行政不作为纠纷，原告请求依法判令第三人承担被告组织搬迁避让地质灾害治理措施产生地质灾害治理费用，不属于本案审查范围。原告对治理中维修、加固、搬迁等费用可通过协商或民事诉讼等途径解决。原告在庭审中增加诉讼请求，请求对织金县人民政府作出的织党发〔2013〕16号文件、织矿群调办〔2015〕1号文件、织府办〔2018〕16号文件等进行合法性审查。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条：“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第三十四条第三款：“当事人增加、变更诉讼请求或者提起反诉的，应当在举证期限届满前提出”之规定，原告在庭审中增加的该项诉讼请求不符合上述规定，依法不予支持。综上，被告按照《地质灾害防治条例》第十九条第三款的规定，组织了织金县国土局、绮陌街道办事处、县灾害预防和地质处置委员会办公室等部门及第三人对发生的地质灾害采取了或正在采取工程治理和搬迁避让措施，故原告的诉讼请求无事实和法律根据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决：驳回原告王建超、张习菊、张习云、肖万荣的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告王建超、张习菊、张习云、肖万荣负担。王建超、张习菊、张习云、肖万荣不服一审判决，向本院上诉请求：1、依法撤销一审判决，并依法支持上诉人的原审诉讼请求。2、本案诉讼及其他费用由被上诉人承担。事实和理由：一、一审法院认定事实错误，赔偿不代表履行了搬迁职责，通知领取补偿款更不是履行搬迁职责的表现形式。被上诉人的行为充分体现其不作为和不履职。本案系第三人兴荣煤矿采掘引发地质灾害导致的纠纷。根据《地质灾害防治条例》及《国务院关于加强地质灾害防治工作的决定》（国发〔2011〕20号）等相关规定，被上诉人织金县人民政府应当加强对辖区地质灾害防治工作的领导，组织有关部门采取措施，做好地质灾害防治工作；应当组织有关部门及时采取工程治理或者搬迁避让措施，保证地质灾害危险区内居民的生命和财产安全；因工程建设等人为活动引发的地质灾害的治理费用，按照谁引发、谁治理的原则由责任单位承担。本案中，被上诉人虽然委托第三方对上诉人房屋情况进行调查，并按照其发布的文件所规定的标准，通知上诉人领取赔付款。但要凭此认定被上诉人已履行了相应职责，明显是不合理的。上诉人所要求的履职，是要求被上诉人对上诉人组织搬迁、划地安置，而不是单纯的给付一笔补偿款。被上诉人的目的，就是给上诉人一笔补偿款之后，责任就此结束。上诉人都是农民，世代在此居住，靠种地为生，离开了土地，生存是无法保障的。在整个兴荣村已经遭到严重破坏的情况下，被上诉人一直没有划定安全区域组织搬迁，原审认定被上诉人已经履行或正在履行搬迁职责是错误的。二、《地质灾害防治条例》第五条规定：“因工程建设等人为活动引发的地质灾害的治理费用，按照谁引发、谁治理的原则由责任单位承担。”根据2017年11月《织金县绮陌乡兴荣村寨上组等7个村民组地质灾害成因分析论证报告》认定上诉人所遭受的地质灾害是第三人采煤活动所致，第三人兴荣煤矿依法应承担实施具体的地质灾害治理工作的责任并承担相应的治理费用。三、《最高人民法院关于适用的解释》第七十条规定：“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”本案中，上诉人之所以到交换证据环节，才申请对案涉几份规范性文件进行合法性审查，是因为上诉人在此时，才最终确定被上诉人是依据什么文件来履行其职责的。不同于积极性行政行为的诉讼，本案是一个消极性行为之诉，被上诉人是不作为，在这种情况下，上诉人是很难知道其所依据的文件的。因此，上诉人到此时才新增诉讼请求，并不是恶意拖延，综上，一审认定事实错误，判决错误，致使上诉人的合法权益未能得到实现。被上诉人织金县人民政府二审未提交答辩意见。第三人兴荣煤矿二审未向本院陈述意见。一审判决认定的事实，经审查属实，本院予以确认。另查明，张习亮等91人不服本院于2018年12月24日作出的（2018）黔行终2064号行政判决，向最高人民法院申请再审，最高人民法院于2019年12月17日作出（2019）最高法行申7514号行政裁定，提审该案。最高人民法院于2020年9月21日作出（2020）最高法行再235号行政判决：一、撤销贵州省高级人民法院（2018）黔行终2064号行政判决及贵州省毕节市中级人民法院（2017）黔05行初13号行政判决；二、责令织金县人民政府根据兴荣村村民受灾程度及灾情变化依法履行组织搬迁避让的职责，相关费用由第三人兴荣煤矿承担。本院认为，上诉人提起本案诉讼系在本院作出（2018）黔行终2064号生效行政判决后，其认为地质灾害仍在持续发生，其符合被上诉人织金县人民政府确定的应当采取搬迁避让措施的条件，故请求判决被上诉人依法履行组织搬迁避让的法定职责。在本案诉讼过程中，最高人民法院已对贵州省高级人民法院（2018）黔行终2064号案件进行再审，最高人民法院已于2020年9月21日作出（2020）最高法行再235号行政判决：一、撤销本院（2018）黔行终2064号行政判决及贵州省毕节市中级人民法院（2017）黔05行初13号行政判决；二、责令织金县人民政府根据兴荣村村民受灾程度及灾情变化依法履行组织搬迁避让的职责，相关费用由第三人兴荣煤矿承担。从最高人民法院的判决结果来看，包括本案上诉人在内的受灾群众的范围及受灾程度处于不断变动之中，织金县人民政府应当根据村民受灾程度及灾情变化及时组织不再适合继续在原址居住的村民进行搬迁避让。上诉人提起本案诉讼的根本目的就是要求判决织金县人民政府依法履行组织搬迁避让的法定职责，其诉讼请求在（2020）最高法行再235号行政判决中已得以实现，本案诉请已为该前案生效判决所羁束，其实体权利通过履行该判决完全可以得到解决，其提起本案诉讼已无必要，本案应当裁定驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（九）项之规定，裁定如下：一、撤销贵州省毕节市中级人民法院（2019）黔05行初229号行政判决；二、驳回王建超、张习菊、张习云、肖万荣的起诉。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，退还王建超、张习菊、张习云、肖万荣。本裁定为终审裁定。审判长 李 丽审判员 李道鸿审判员 邹 慧二〇二〇年十二月四日法官助理翟长勇书记员田甜