河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫03行初274号原告：陈富生，男，汉族，1964年2月26日生，农民，住河南省孟津县。委托诉讼代理人：江庆兰，北京在明律师事务所律师。特别授权。被告:孟津县人民政府,住所地:河南省孟津县桂花大道**。统一社会信用代码：11410322005405760H。法定代表人：赵莉，县长。委托诉讼代理人：耿英豪，白鹤镇人民政府副镇长。一般代理。委托诉讼代理人：王向峰，河南广文律师事务所律师。一般代理。原告陈富生诉被告孟津县人民政府（以下简称孟津县政府）行政强制一案，本院2020年9月18日受理后，依法组成合议庭，于2020年10月28日公开开庭审理了本案。原告陈富生及其委托诉讼代理人江庆兰、被告孟津县政府委托诉讼代理人耿英豪、王向峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告陈富生起诉称：原告于2000年与本村（鹤南村）村委会签订承包合同约定本村一块荒地承包给原告从事养殖业，原告随即在此地块上投入大量人财物力建造养猪场，每年向村委会缴纳土地承包费从事生猪养殖，并办理《动物防疫条件合格证》等手续且一直合法经营至2020年1月6日孟津县白鹤镇人民政府（以下简称白鹤镇政府）张贴出《致全镇父老乡亲的一封信》，以生态治理的名义不允许原告等从事生猪养殖为止。2020年4月28日下午，白鹤镇政府组织大量人员来原告的养猪场，以拆迁违建的名义将原告的养猪场强制拆除，给原告造成巨大的经济损失。为此，原告于2020年6月17日向被告提起行政复议。2020年9月12日，原告收到被告作出的孟政复决【2020】11号《行政复议决定书》。原告认为《决定书》中复议机关认为第一部分“申请人养猪场所占用土地未取得合法的土地所有权……，利用村里空闲荒地兴办养猪场，但按照法律规定仍需要经县级以上人民政府批准……，在没有合法使用权的土地上建造房屋等设施不属于合法建筑。”认定错误，理由如下：1、原告的养猪场用地是承包的本村荒地，并且尚在承包期内，用地合法；2、（依据）《自然资源部办公厅关于保障生猪养殖用地有关问题的通知》，国家鼓励发展生猪养殖，设立养猪场不需要办理审批手续，当然也不存在违建一说；3、《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》规定，申请规模化畜禽养殖的企业或个人……，需经乡（镇）人民政府同意，向县级畜牧主管部门提出规模化养殖项目申请，进行审核备案。首先，原告的养猪场建造的猪舍和看护房，依法按照“农用地管理”不需要办理审批；其次，需向县级畜牧主管部门提出规模化养殖项目申请，进行审核备案是指规模化养殖。而原告的养猪场只是小规模的家庭养殖，故无需办理相关审核备案。依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第25条的规定，因为环境保护需要拆除原告的养猪场，原告有权获得补偿。综上，请求：1、依法撤销被告作出的孟政复决【2020】11号《行政复议决定书》；2、判令被告重新作出《行政复议决定书》；3、诉讼费由被告承担。原告陈富生向本院提交了以下证据：1、孟津县政府孟政复决【2020】11号《行政复议决定书》，证明原告就白鹤镇政府强拆原告养猪场行为向被告申请复议，被告作出的复议决定书认定原告的养猪场不属于合法建筑认定事实、适用法律错误。2、荒地承包合同书、非洲猪瘟防控明白纸，证明原告养猪场是设立在本村的荒地上，是对荒地合理利用，原告的养猪场设立得到政府许可。3、动物防疫条件合格证，证明原告的养猪场申请办理了合法手续。4、房屋强拆前和强拆后的照片，证明被告强拆原告养猪场的事实。5、致全镇父老乡亲的一封信，证明白鹤镇政府以环境治理的理由要求原告等所有的养殖户关停养殖场，原告的养殖场遂响应政府的号召停止生猪养殖。被告孟津县政府辩称：一、答辩人从立案受理到作出孟政复议【2020】11号《行政复议决定书》，符合法定程序。自2020年6月17日原告向答辩人提出复议申请，答辩人依法受理，答辩人于2020年6月19日向白鹤镇政府送达行政复议答复通知书，白鹤镇政府2020年6月28日向答辩人递交书面答复意见并提交证明资料及法律依据，答辩人于2020年9月11日作出孟政复议【2020】11号《行政复议决定书》并送达原告及白鹤镇政府，整个过程符合法定程序要求。二、答辩人对原告申请复议的具体行政行为进行的审查及所作出的行政复议决定合法。1、经审查复议材料，答辩人查明：原告于2000年与白鹤镇鹤南村村民委员会签订土地承包协议，用于建养猪场。原告的养猪场在拆除前已经停止经营。白鹤镇政府于2020年1月6日向原告作出《孟津县白鹤镇人民政府责令（限期）改正通知书》（孟白罚责改【2020】第20号），于2020年1月10日向原告作出《孟津县白鹤镇人民政府限期履行义务催告通知书》（孟白限履催【2020】第20-1号），于2020年1月17日向原告作出《孟津县白鹤镇人民政府拆除违法建筑决定书》（孟白拆建决【2020】第20-2号），以上行政文书原告拒绝签收，白鹤镇政府留置送达，并于2020年4月28日对原告的养猪场进行了强制拆除。2、在白鹤镇政府作出行政文书将原告的养猪场认定为违法建筑并强制拆除的情况下，原告申请行政复议要求答辩人确认白鹤镇人民政府强制拆除行为违法，答辩人应当对原告的养猪场是否属于违法建筑即白鹤镇政府对违法建筑的认定和拆除是否正确进行审查。《中华人民共和国土地管理法》1987年1月1日施行后，分别于1988年、1998年、2004年、2019年进行了四次修改，四次修改均保留了乡镇企业建设需要使用土地的，由县级以上地方人民政府批准。另外，1998年、2004年、2019年的三次修改均规定，如果乡镇企业建设涉及占用农用地的，还需要另行办理农用地转用审批手续。原告的养猪场用地，虽然在2000年与白鹤镇鹤南村村民委员会签订了土地承包协议，但未按照《中华人民共和国土地管理法》的规定经过县级以上人民政府批准取得合法的集体土地使用权，在没有合法使用权的土地上建设的房屋设施属于违法建筑。原告的养猪场建于2000年，白鹤镇政府在拆除决定书中适用了2008年实施的《中华人民共和国城乡规划法》和2010年实施的《河南省实施办法》，属于适用法律错误。同时，白鹤镇政府的拆除决定未按照《中华人民共和国行政强制法》第三十七条第二款的规定载明强制执行的方式、时间和申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，内容违反法律规定。因此，答辩人关于原告的养猪场为违法建筑、白鹤镇政府的行政强制存在适用法律错误和决定书内容违反法律规定的认定正确。三、原告认为行政复议决定书中关于违法建筑认定的内容错误的理由不能成立。原告援引2007年9月21日中华人民共和国国土资源部、中华人民共和国农业部《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知（国土资发【2007】220号）、2013年11月11日国务院《畜禽规模化养殖污染防治条例》、2019年9月4日自然资源部办公厅《关于保障生猪养殖用地有关问题的通知》（自然资电发【2019】39号）等行政法规、其他规范性文件的规定，认为其养猪场用地不构成非法占地、房屋和设施不属于违法建筑，答辩人认为，该认知不能成立。1、原告认为“不构成非法占地”、“不属于违法建筑”所援引的行政法规、其他规范性文件，其发布时间均在原告用地行为发生的2000年之后，不具有溯及既往的适用效力（时间效力）。2、即使原告所援引的行政法规和其他规范性文件具有适用效力，但原告的养殖场也不属于《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知（国土资发【2007】220号）和《畜禽规模化养殖污染防治条例》的调整对象。上述通知、条例调整的对象是畜禽的规模化养殖。根据《畜禽规模化养殖污染防治条例》第二条的规定，畜禽养殖场、养殖小区的规模标准根据畜牧业发展状况和畜禽养殖污染防治要求确定。根据《中华人民共和国畜牧法》（2005年12月29日颁布，2006年7月1日起施行）第三十九条的规定，畜禽养殖场、养殖小区的规模标准和备案程序由省级人民政府根据本行政区域畜牧业发展状况制定。2009年5月22日河南省人民政府办公厅《关于转发河南省畜禽养殖场养殖小区规模标准和备案程序规定的通知》（豫政办【2009】91号）规定，（第五条）生猪养殖场备案规模为生猪出栏500头以上，（第六条）备案的符合备案规模标准的养殖场由县级畜牧兽医行政部门发给“畜禽养殖代码证”。2017年3月2日河南省畜牧局、河南省环境保护厅《关于调整畜禽养殖场规模标准的通知》（豫牧【2017】18号）确定生猪养殖场的标准为生猪年出栏500头以上（含500头）。3、即便认为原告的养殖场属于《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知（国土资发【2007】220号）和《畜禽规模化养殖污染防治条例》的调整对象，根据中华人民共和国国土资源部、中华人民共和国农业部《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发【2007】220号）第二条第（一）款、《畜禽规模化养殖污染防治条例》第二十七条第三款、《中华人民共和国畜牧法》第三十七条的规定，畜禽养殖场用地只是按农用地管理，不需要办理农用地转用审批手续，并非可以不向县级以上人民政府办理用地批准手续。根据《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》第三条第（一）、（二）款的规定，还需要经乡（镇）人民政府同意和县级畜牧主管部门审核备案，并由县级国土资源管理部门办理用地备案手续。原告未履行《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》规定的简化用地批准手续，仍然构成非法占地。4、2019年9月4日自然资源部办公厅《关于保障生猪养殖用地有关问题的通知》（自然资电发【2019】39号）第二条虽然规定“生猪养殖用地作为设施农用地，按农用地管理，不需办理建设用地审批手续”，但根据2010年9月30国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发【2010】155号）第三条“规范设施农用地审核”的规定，农业设施的建设与用地应由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级人民政府审核同意，方可按照设施农用地进行管理而无需办理建设用地审批手续。在该国土资发【2010】155号通知出台后至答辩人2020年1月17日作出拆除决定、2020年4月28日拆除期间，原告一直没有依法办理设施农用地用地审批手续，其养殖场用地也不符合“无需办理建设用地审批手续”的要求。因此，2000年至2020年4月28日期间，原告的养猪场持续存在未经批准占用土地的情形，养猪场的建筑和设施属于违法建筑。综上，答辩人作出的孟政复议【2020】11号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应驳回原告的诉讼请求。被告孟津县政府向本院提交以下证据：1、原告陈富生的《行政复议申请书》及附件；2、行政复议答复通知书《送达回证》；3、白鹤镇政府《书面答复意见》、规范性文件依据、证据目录及证据资料；4、延长行政复议期限批准手续；5、行政复议决定书《送达回证》（陈富生）；6、行政复议决定书《送达回证》（白鹤镇政府），以上证据共同证明：原告陈富生提供的证据不能证明自己的养猪场是合法建筑，答辩人作出的孟政复议【2020】11号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。经庭审质证，原告对被告的证据有以下质证意见：证据1行政复议申请书真实性、合法性、关联性认可，证明目的不认可。证据2行政复议答复通知书的送达回证，真实性、合法性、关联性认可。证据3白鹤镇政府书面答复真实性、合法性不认可；规范性文件不属于证据，不予质证；白鹤镇政府文件关联性不认可，和本案无关；拆除决定书的真实性合法性都不认可，关联性、证明目的都不认可。证据4、5、6真实性认可。被告对原告的证据有以下质证意见：证据1孟政复决【2020】11号行政复议决定书真实性、合法性、关联性均无异议。证据2缴纳承包费的收据和非洲猪瘟防控明白纸真实性没有异议，但该两份证据不能作为原告取得合法用地使用权及地上建筑物为合法建筑的依据；非洲猪瘟防控明白纸，不构成白鹤镇政府对原告养殖场的设立许可；白鹤镇政府只是支持畜牧兽医主管部门开展非洲猪瘟防控相关工作。证据3动物防疫条件合格证真实性没有异议，但该合格证并非用地许可手续，不能说明原告的用地及地上建筑和设施合法。证据4房屋强拆迁和强拆后照片真实性没有异议。证据5致全镇父老乡亲的一封信真实性没有异议，是白鹤镇政府对群众所进行的政策宣导，但白鹤镇政府并非据此作出拆除决定和实施拆除行为。经审理查明，原告陈富生系河南省孟津县白鹤镇鹤南村**村民。2000年11月20日，陈富生与鹤南村签订合同，租用该村抽水站空荒地成立孟津县白鹤镇富生养殖场，从事生猪养殖。租赁期限至2030年11月20日。2020年1月2日，孟津县白鹤镇政府发出《致全镇父老乡亲的一封信》，号召全镇人民全面整治黄河干流及黄河渠两侧100米范围内的乱占、乱采、乱堆、乱建，并拆除违规建筑。2020年1月17日，白鹤镇政府对原告陈富生作出孟白拆建决【2020】第20-2号《孟津县白鹤镇人民政府拆除违法建筑决定书》并留置送达。2020年4月28日下午，白鹤镇政府组织人员将原告的养猪场强制拆除。陈富生于2020年6月17日向被告孟津县政府申请行政复议，请求依法确认被申请人白鹤镇政府强制拆除申请人位于白鹤镇鹤南村的生猪养猪场的行政行为违法。孟津县政府于2020年9月11日作出孟政复议【2020】11号行政复议决定书，决定：确认被申请人（白鹤镇政府）作出强制拆除申请人（陈富生）养猪场的行政行为违法。同时，该复议决定书中复议机关认为陈富生的养猪场所占用的土地未取得合法的集体土地使用权，（陈富生）在没有合法使用权的土地上建设房屋等设施不属于合法建筑。现原告陈富生认为其养猪场用地是承包的本村荒地，并且办理了《动物防疫条件合格证》，而且在承包期内，用地合法，请求撤销该复议决定。本院认为，原告陈富生就其位于孟津县白鹤镇鹤南村的生猪养猪场被白鹤镇政府强制拆除一事，向被告孟津县政府提起行政复议申请，请求确认白鹤镇政府强制拆除行政行为违法。孟津县政府在法定期限内，依程序作出孟政复议【2020】11号行政复议决定书，决定确认被申请人（白鹤镇政府）作出强制拆除申请人（陈富生）养猪场的行政行为违法，认定程序合法，复议决定正确。但该行政复议决定书中认为陈富生的养猪场所占用的土地未取得合法的集体土地使用权，在没有合法使用权的土地上建设房屋等设施不属于合法建筑等认定事项，并非申请人陈富生申请行政复议事项；同时是否属于违法建筑应通过专门的机关和程序认定，故认为被告孟津县政府在该行政复议决定书中超出行政复议申请范围将原告陈富生的养猪场认定为不合法建筑，明显不当。本院在此予以纠正。但鉴于该行政复议决定书的最终结论未对原告陈富生的权益造成侵害，故原告陈富生要求撤销该行政复议决定，本院不予支持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经合议庭评议，判决如下：驳回原告陈富生的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告陈富生和被告孟津县人民政府各半负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  吴爱国审判员  邢玉玲审判员  索如意二〇二〇年十二月二日法官助理刘利娜书记员王音