重庆市高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）渝行终863号 上诉人（一审原告）杨宜芳，女，汉族，住重庆市丰都县。 委托诉讼代理人邹启明（系杨宜芳女婿），男，汉族，住重庆市丰都县。 被上诉人（一审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路**。 法定代表人唐良智，市长。 委托诉讼代理人张羽，重庆市司法局工作人员。 委托诉讼代理人吕朝敬，重庆市司法局工作人员。 杨宜芳因诉重庆市人民政府（简称重庆市政府）行政复议决定一案，不服重庆市第五中级人民法院（2020）渝05行初267号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院审理查明，2017年11月22日，原重庆市丰都县国土资源和房屋管理局签发《国有建设用地划拨决定书》（编号：渝地〔2017〕划拨〔丰都〕第03号）（简称《划拨决定书》），记载有批准机关：丰都县人民政府；批准文号：丰都府〔2017〕104号；划拨建设用地使用权人：重庆市丰都县自来水有限公司；建设项目名称：丰都县龙河新城供水工程等内容。杨宜芳得到他人通过政府信息公开取得的《划拨决定书》后，于2020年5月18日以重庆市丰都县人民政府为被申请人向重庆市政府申请行政复议，请求撤销重庆市丰都县人民政府作出的《划拨决定书》。重庆市政府于2020年5月22日作出渝府复〔2020〕273号《不予受理行政复议申请决定书》（简称《决定书》），认为根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第一款第三项的规定，市、县人民政府土地行政主管部门向建设单位颁发国有建设用地划拨决定书，仅是建设单位取得国有土地使用权的一个环节，并不影响用地范围内原土地使用权人的合法权利，原土地使用权人的土地使用权益也不因颁发国有建设用地划拨决定书而丧失。建设单位取得的国有土地使用权，可能是市、县人民政府通过征收取得国有土地使用权后再出让或者划拨给建设单位的，如果当事人认为政府的征收或者补偿等行为侵害了其合法权益，可以针对征收或补偿等行为寻求救济。本案申请人已对其承包地所涉《重庆市人民政府关于丰都县实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地（2017）1188号）和重庆市丰都县人民政府批准的《关于三合街道乌龙村和双路镇马鞍山村部分集体土地征收补偿安置方案》向本机关提起了行政复议申请，本机关已依法受理。因此，申请人与重庆市丰都县人民政府作出的《划拨决定书》之间不具有法律上的利害关系，不符合行政复议的受理条件。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项的规定，决定不予受理。上述《决定书》邮寄送达杨宜芳后，杨宜芳不服，提起行政诉讼。 另查明：丰都府〔2017〕104号系《丰都县人民政府关于同意划拨丰都县龙河新城供水工程建设用地的批复》。该批复系批复给重庆市丰都县自来水有限公司，载明：你司《关于划拨丰都县龙河新城供水工程建设用地的请示》收悉，现批复如下：一、原则同意将丰都县龙河组团B3-15，C4-03，C4-10三个地块，面积共4719平方米（约7.1亩）土地无偿划拨给重庆市丰都自来水公司用于建设龙河新城供水工程。二、你司要会同县国土房管局，严格按照土地划拨有关规定及时完善手续，加快推进项目建设。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议”；第十七条第一款规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出”。据此，重庆市政府具有作出本案被诉不予受理行政复议申请决定的法定职权。 本案中，杨宜芳申请行政复议的《划拨决定书》与杨宜芳、重庆市政府在庭审举证时提及的《重庆市人民政府关于丰都县实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》（渝府地（2017）1188号）所批准征收的集体土地并不相关。因此，根据现有证据，丰都县龙河新城供水工程建设项目系具体建设项目以划拨方式提供土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的情形。对该种情况的用地，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第一款第三项的规定：“供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书”；《重庆市土地管理规定》第二十三条规定“具体建设项目依法以划拨方式提供土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：……（三）供地方案批准后，由有批准权的人民政府向建设单位颁发建设用地批准书，并由同级人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书，签订交地备忘录。”根据前述法规和规章规定，国有土地划拨决定书系由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发。 杨宜芳及重庆市政府在庭审中均提出：《行政复议法实施条例》第十三条规定，下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。《划拨决定书》记载的批准机关是丰都县人民政府，因此丰都县人民政府应为行政复议的被申请人。对该主张，一审法院认为:第一、根据前述法规和规章规定，市、县人民政府土地行政主管部门核发国有土地划拨决定书并不需经上级行政机关批准；第二、重庆市丰都县人民政府并非原重庆市丰都县国土资源和房屋管理局的上级行政机关，属于原重庆市丰都县国土资源和房屋管理局同级或者本级人民政府；第三、本案所涉的国有土地划拨决定书载明的丰都府〔2017〕104号《丰都县人民政府关于同意划拨丰都县龙河新城供水工程建设用地的批复》，属于建设用地批准书性质的文件。综上，杨宜芳申请复议的《划拨决定书》系原重庆市丰都县国土资源和房屋管理局行使法规、规章规定的行政职权作出。基于此，重庆市丰都县人民政府并非本案适格的行政复议被申请人，对杨宜芳提出的行政复议申请，根据行政复议的级别管辖规定，重庆市政府应不予受理。同时，国有建设用地划拨决定书系在市、县人民政府批准建设单位用地后，建设单位以划拨方式取得国有建设用地使用权和申请土地登记的凭证，并不涉及农用地的转用和征收，其性质与有偿使用国有土地签订的国有土地有偿使用合同一致，用地单位重庆市丰都县自来水有限公司才是建设用地使用权行政划拨行政法律关系的当事人。杨宜芳提到的重庆市丰都县人民政府违法征收其土地划拨给重庆市丰都自来水公司使用不是原重庆市丰都县国土资源和房屋管理局核发《划拨决定书》这一行政管理行为所需要涉及、调整的范围，杨宜芳以违法征地为由请求撤销《划拨决定书》的利益也不属于杨宜芳所有，该行政行为与杨宜芳并无法律上的利害关系。《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出”。杨宜芳提出的行政复议申请虽不应由重庆市政府受理，但重庆市政府认定杨宜芳提出的行政复议申请不符合行政复议法的受理条件作出不予受理决定并无不当。遂根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杨宜芳的诉讼请求；案件受理费50元，由杨宜芳负担。 杨宜芳上诉称，第一，一审判决认定重庆市丰都县人民政府不是行政复议适格被申请人，重庆市政府不是复议受理机关，存在认定事实不清，适用法律错误。案涉《划拨决定书》已载明根据《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》的规定，本宗国有建设用地业经依法批准，决定以划拨方式提供，并且还载明批准机关是重庆市丰都县人民政府。同时，根据《中华人民共和国行政复议法》及《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，原丰都县国土资源和房屋管理局，是受重庆市规划和自然资源局和重庆市丰都县人民政府的双重领导，因此，杨宜芳以重庆市丰都县人民政府为被申请人提起行政复议，符合法律规定。第二，一审判决认定案涉地块已为国有建设用地，杨宜芳与案涉《划拨决定书》无法律上的利害关系，亦存在认定事实不清，适用法律错误。根据一审法院审理查明的事实，案涉《划拨决定书》所涉杨宜芳承包地块的性质仍然是集体农用土地。重庆市丰都县人民政府批准作出对外产生法律效力的案涉《划拨决定书》实际改变了杨宜芳受法律保护的案涉集体农用地块使用权，造成杨宜芳承包集体土地使用权的丧失，故杨宜芳与案涉《划拨决定书》具有明显的法律上的利害关系。第三，一审法院程序违法。一审法院超出杨宜芳与重庆市政府的争议焦点进行审查，刻意认定“重庆市丰都县人民政府不是适格被申请人，重庆市政府不是复议受理机关”，违反程序正当原则。同时一审法院违法使用未经质证认证的证据，违反证据规则。综上，请求撤销一审判决，依法撤销重庆市政府作出的《决定书》 重庆市政府向本院提交答辩意见称，第一，重庆市政府作出《决定书》事实清楚、证据充分、法律依据正确。第二，重庆市政府作出《决定书》程序合法。第三，一审判决并无不当。综上，请求驳回杨宜芳的诉讼请求。 一审被告重庆市政府在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据、依据： 1.杨宜芳提交的《行政复议申请书》及邮寄凭证，拟证明重庆市政府于2020年5月18日收到杨宜芳的行政复议申请材料。 2.杨宜芳的身份证复印件，拟证明杨宜芳的主体资格。 3.《划拨决定书》（编号：渝地〔2017〕划拨〔丰都〕第03号），拟证明杨宜芳要求复议的行政行为； 4.重庆市政府作出的《行政复议答复通知书》（渝府复〔2020〕250号）和《行政复议答复通知书》（渝府复〔2020〕251号），拟证明重庆市政府受理杨宜芳请求撤销其承包地涉及的渝府地〔2017〕1188号《重庆市人民政府关于丰都县实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》和《关于三合街道乌龙村和双路镇马鞍山村部分集体土地征收补偿安置方案》的两个行政复议申请。 5.重庆市政府作出的渝府复〔2020〕273号《决定书》及邮寄凭证，拟证明重庆市政府于2020年5月22日作出不予受理决定并于5月25日通过邮政EMS邮寄送达杨宜芳。 一审原告杨宜芳在法定举证期限内向一审法院提交并举示了以下证据： 1.《决定书》（渝府复〔2020〕273号）及快递封皮，证明杨宜芳于2020年5月26日收到重庆市政府作出的复议决定书。 2.《行政复议申请书》及证据材料复印件，证明杨宜芳提出行政复议申请的内容及证据材料清单。 证据1-2拟证明重庆市政府2020年5月18日收到杨宜芳提交的案涉行政复议申请书后，在没有依法履行对案涉用地划拨书作出时的全部证据和所依据的规范性文件进行法定审查职责的情形下，就轻率的认定用地划拨书所涉及的地块已被渝府地﹝2017﹞1188号征地批复所征收，属于基本事实认定错误，因案涉用地划拨书划拨地块是B3-15，C4-03，C4-10地块而渝府地﹝2017﹞1188号征地批复所征收的地块是B3-13/02，B3-09/02，B4-08/02，因此重庆市政府作出的案涉不予受理决定书存在无事实依据和适用法律错误等情形。从行政部门单位名称可以看出，案涉的选址意见书和建设用地规划许可证是在2019年3月12日丰都县规划和自然资源局成立之后违法补办的。 3.渝府地﹝2017﹞1188号征地批复； 4.建设用地项目呈报说明书； 5.建设工程施工许可证； 6.重庆市丰都县规划和自然资源局建设项目选址意见书附件； 7.重庆市丰都县规划和自然资源局建设用地规划许可证附件； 8.丰都县规划和自然资源局正式挂牌成立的新闻； 证据3-8拟证明：1.杨宜芳依法使用的农村集体承包地至今未被依法征收；2.杨宜芳案涉的承包地在重庆市丰都县人民政府作出的划拨决定书范围内；3.案涉用地划拨书所涉地块不属于渝府地﹝2017﹞1188号批复批准征收的地块；4.案涉用地划拨书是在缺乏前置核准项目选址意见书和建设规划许可证以及案涉地块的农用地转用和征收审批手续的情形下由重庆市丰都县人民政府非法作出的；5.案涉用地划拨书的作出已实际造成杨宜芳所涉承包地使用权益的灭失，与杨宜芳具有法律上的利害关系。杨宜芳据此就案涉用地划拨书向重庆市政府提起行政复议申请属于重庆市政府受案范围，也完全符合行政复议受理的法定条件。 经庭审质证，杨宜芳对重庆市政府举示的证据发表如下质证意见，对重庆市政府举示的证据1、2三性认可；证据3真实性认可，合法性不认可，证明目的不认可，因无法证明案涉划拨用地批准书作出时其他前置的法定材料是否齐全，这个证据只能证明杨宜芳所涉承包地被重庆市丰都县人民政府以用地划拨书的方式非法给予第三人使用，致使杨宜芳案涉承包地的使用权益灭失，其案涉用地划拨书的作出与杨宜芳之间有非常明显的法律上的利害关系；证据4真实性认可，关联性不认可，证明目的不认可，无法证明案涉用地划拨书所指地块与渝府地﹝2017﹞1188号征地批复和重庆市丰都县人民政府批准的《集体土地征收补偿安置方案》所指地块有任何关联性；同时也证明了重庆市政府收到杨宜芳的行政复议申请后未依法履行对案涉用地划拨书作出时所涉龙河东组团B3-15，C4-03，C4-10地块是否被渝府地﹝2017﹞1188号批准征收，进行法定审查的职责；证据5真实性认可，合法性不认可，证明目的不认可，只能证明重庆市政府未依法履行对重庆市丰都县人民政府作出用地划拨书时有关的证据和依据的规范性文件等事项进行法定的审查职责，臆断重庆市丰都县人民政府作出的案涉用地划拨书的地块被渝府地﹝2017﹞1188号批准征收，以及案涉用地划拨书与杨宜芳无法律上的利害关系，而作出的不予受理决定书，证明了该不予受理决定书存在无事实依据和适用法律错误。 重庆市政府对杨宜芳举示证据质证认为，杨宜芳提交的与重庆市政府一致的不重复质证，对杨宜芳提交的证据3、4真实性、合法性无异议；对证据5来源不明确，真实性存疑，请法院查明；证据6、7无公章对真实性不认可；证据3-8的关联性有异议，不能达到杨宜芳的证明目的，杨宜芳要求审查的具体行政行为为划拨决定书，重庆市政府作出不予受理的理由是杨宜芳与划拨决定书不具有利害关系，杨宜芳所举示的所有证据均不能推翻重庆市政府作出的结论。 一审法院对上述证据认证如下，重庆市政府举示的证据4所涉征地范围与本案所涉划拨决定书地块并无关联，因此与本案无关，不予采信；重庆市政府举示的其余证据均真实、合法，与本案有关联，依法予以采信。杨宜芳举示的证据1、2，因重庆市政府亦进行了举示，对其真实性予以确认，但不能达到杨宜芳的证明目的；杨宜芳举示的其余证据与本案无关，依法不予采信。 前述证据，已随案移送本院。根据上述合法有效的证据，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点在于行政复议申请人资格、行政诉讼原告资格问题，也即《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项与《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条有关“利害关系”规定的理解和认定问题。 行政诉讼乃公法上之诉讼，上述“利害关系”，一般也仅指公法上的利害关系；除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。只有主观公权利，即公法领域的权利和法律上的利益，受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有了行政复议申请人资格或者行政诉讼原告资格。而公法（行政法）上利害关系的判断，同样较为复杂。原告主体资格问题与司法体制、法治状况和公民意识等因素密切相关，且判断是否具备原告主体资格的标准多重，并呈逐渐扩大和与时俱进态势。其中，保护规范理论或者说保护规范标准，将法律规范保护的权益与请求权基础相结合，具有较强的实践指导价值。即以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。 将当事人是否具有法律保护的权利和法律上的利益，作为判断当事人是否具有原告主体资格的重要标准，与行政行为合法性审查原则也相互契合。法院对行政行为合法性的评判，除了依据行政诉讼法等行政基本法，更要依据行政机关所主管的行政实体法；在实体问题上的判断，更多是依据行政实体法律、法规、规章甚至规范性文件。如果原告诉请保护的权利和法律上的利益，并不是行政机关作出行政行为时需要考虑和保护的法律上的权益，即使法院认可其原告主体资格，但在对行政行为合法性进行实体审查时，仍然不会将行政机关未考虑原告诉请保护权益之情形，作为认定行政行为违法的标准。也即，即使当事人所主张的权益客观存在，也可能会间接受到行政行为的影响，但因不属于行政实体法保护的权益，故并不会得到实体裁判支持，原告最终仍然只能承担不利的后果。申言之，即使法院认可其原告主体资格，受理其起诉，因其所诉请保护的权利和法律上的利益并不会在诉讼中得到保护和尊重，其起诉也就丧失了必要性，不具备诉的利益；因而不承认其原告主体资格，也并不会侵犯其任何权益。对于仅具有反射性利益，而非法律上权益的当事人而言，也不能以被诉行政行为被作否定性评价后，可能会间接有利于保护其所主张的权益为由取得原告主体资格。因此，当事人民法上的权益或者习惯法上的权益，只有在有关行政法律规范对其加以保护的情形下，才能成为行政法上保护的权益，才能形成行政法上的利害关系，才能取得原告主体资格，才能请求司法保护该权益。否则，上述相关权益，只宜通过民事诉讼或者针对直接对其设定权利义务的行政行为提起行政诉讼等方式来保护。而且，对行政行为合法性的评价，主要依据行为作出时的事实和法律状态，一般不受事后变化了的事实和法律规定的影响；因而当事人主张的权益，应当是行政机关作出行政行为时已经存在和需要考虑的权益，原则上对于事后形成的权益或者已经消失的权益，当事人无权提起诉讼，除非存在因行政法律关系存续而事后受到影响等特殊情形或者法律有特殊规定。 就本案而言，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第一款第三项“供地方案经批准后，由市、县人民政府向建设单位颁发建设用地批准书。有偿使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门与土地使用者签订国有土地有偿使用合同；划拨使用国有土地的，由市、县人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书”以及《重庆市土地管理规定》第二十三条“具体建设项目依法以划拨方式提供土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，按照下列规定办理：……（三）供地方案批准后，由有批准权的人民政府向建设单位颁发建设用地批准书，并由同级人民政府土地行政主管部门向土地使用者核发国有土地划拨决定书，签订交地备忘录”之规定，《划拨决定书》系在市、县人民政府批准建设单位用地后，建设单位以划拨方式取得国有建设用地使用权和申请土地登记的凭证，并不涉及农用地的转用和征收，其性质与有偿使用国有土地签订的国有土地有偿使用合同一致。考察上述一系列规定，并无任何条文要求市、县人民政府必须保护或者考量划拨土地范围内的土地使用权人权益保障问题，相关立法宗旨也不可能要求必须考虑类似于杨宜芳等个别人的土地承包经营权的保障问题。市、县人民政府在作出审批核发行为时，也就无需审查划拨土地范围内的征地拆迁、补偿安置等事宜，无需考虑划拨土地范围内单个土地、房屋等权利人的土地使用权和房屋所有权的保护问题。因此，《划拨决定书》涉及的土地使用权人或房屋所有权人与该国有土地使用权的划拨行为不具有利害关系，也不具有行政法上的权利义务关系，其以划拨行为侵犯其土地使用权或者房屋所有权为由，申请行政复议或者提起行政诉讼，并不具有申请人或者原告主体资格。具体到本案中，原重庆市丰都县国土资源和房屋管理局签发的《划拨决定书》即使涉及杨宜芳依法使用的土地，杨宜芳也不能仅以影响其土地承包经营权为由申请行政复议。重庆市政府以杨宜芳的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第二项的规定为由，作出不予受理之决定，符合法律规定。一审法院判决驳回杨宜芳的诉讼请求，并无不当。杨宜芳如认为行政机关的土地征收与补偿等行为侵犯其合法权益,应当通过其他法定途径解决。 综上所述，杨宜芳的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杨宜芳负担。 本判决为终审判决。 审判长 许 鹏 审判员 邬继荣 审判员 龙贤仲 二〇二〇年十二月十五日 书记员 万 芳