贵州省毕节市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）黔05民终7754号上诉人（原审被告）：赵莉敏，女，1971年5月17日出生，汉族，住贵州省贵阳市云岩区。委托诉讼代理人：龚一洋，贵州崇实律师事务所律师。委托诉讼代理人：彭禹禹，贵州崇实律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：余建兴，男，1972年12月16日出生，汉族，住福建省仙游县。委托诉讼代理人：萧云阳，贵州宇泰律师事务所律师。委托诉讼代理人：张俊蛟，贵州宇泰律师事务所律师。上诉人赵莉敏与被上诉人余建兴合同纠纷一案，赵莉敏不服贵州省纳雍县人民法院于2019年9月20日作出的(2019)黔0525民初2746号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年12月20日作出（2019）黔05民终5779号民事裁定，裁定撤销原判，发回重审。贵州省纳雍县人民法院立案受理后，于2020年7月29日作出（2020）黔0525民初502号民事判决，赵莉敏不服向本院提出上诉。本院于2020年10月28日立案受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。上诉人赵莉敏上诉请求：1、撤销纳雍县人民法院（2020）黔0525民初502号民事判决书，依法改判驳回被上诉人一审的诉讼请求；2、本案诉讼费等费用全部由被上诉人承担。事实和理由：一、案涉《纳雍县盛安加油站转让协议》转让的对象是未来可以正常经营的可供经营主体变更的加油站，相关行政批复文件的主体仍是“盛安加油站”，并不涉及行政许可的转让，一审法院认为案涉转让协议是转让行政许可无事实及法律依据。1、根据双方签订的《纳雍县盛安加油站转让协议》中：“甲方自愿将纳雍县盛安加油站相关权利转让给乙方”、第六条：“土地购买、建设及后续相关手续由乙方负责”以及第七条：“因本项目的特殊性，故双方达成一致意见，甲方负责前期的各相关政府部门对于盛安加油站的立项批复、选址直至该加油站建设用地挂牌出让和配合乙方办理盛安加油站的法人变更工作”的约定，可以看出，案涉转让协议的合同目的是被上诉人成为加油站最终的控制、收益人。根据协议足以说明，双方签订的《纳雍县盛安加油站转让协议》转让的对象应当为加油站的控制、收益权，换言之即盛安加油站作为企业本身具有一定的独立性（从企业名称预先核准通知书可知），双方的协议应属投资人权利的转让，协议中涉及到的行政许可文件不可能成为交易对象。2、上诉人与被上诉人2018年8月7日签订的《纳雍县盛安加油站转让协议》第四条第（二）款：“甲方收到五百万元整时，应将与盛安加油站有关的批复及相关资料完整交付给乙方（由乙方在移交的清单上签收接管）并给乙方出具委托书（内容为委托乙方全权办理该加油站后续工作，直到该加油站法人代表变更给乙方名下为止）”的约定，上诉人依约出具委托书给被上诉人，而被上诉人则以盛安加油站及上诉人的名义办理相关事项，相关批文中的被批准人均为“盛安加油站”，由此，盛安加油站作为被批准人的地位一直未变更，而仅仅是对办理加油站相关事宜的人员改变，可以看出均是以盛安加油站的名义作为加油站的申办主体，向相关行政部门提交申办加油站所需资料，因此，本案不存在转让“行政许可”的行为。3、建设盛安加油站的行政许可并非一项行政许可事项。在《国务院决定对确需保留的行政审批项目设定行政许可的目录》中，与加油站有关的行政许可事项，仅有“石油成品油批发、仓储、零售经营资格审批”这一项，并且审批权限已下方至由地市级人民政府，因此，“石油成品油批发、仓储、零售经营资格审批”属于行政许可，而“建设加油站”不属于行政许可事项，一审判决认定“转让的标的是建设盛安加油站的行政许可”，认定事实明显错误。4、根据相关规定，石油成品油批发、仓储、零售经营资格均需以企业作为申请主体，就本案而言，相关批文针对的只能为盛安加油站，因此，双方签订的《纳雍县盛安加油站转让协议》没有改变盛安加油站的被批准人地位，更没有将盛安加油站本身的相关资格转让给其他企业，双方的合同目的，仅是对自己目前可以处分的权利以及将来可能依法获得权利的约定，没有对相关行政机关的管理权力、市场秩序产生任何冲击。因此，本案根本不具备擅自转让“行政许可”的事实基础。5、《纳雍县盛安加油站转让协议》转让的对象是投资人的权利，是法律、行政法规允许转让的权利范畴，该合同的履行也不损害社会公共利益，从行政许可的目的来看，其监管或许可的目的主要是从服从能源统一管理的大局和安全目的出发，监管的侧重点并非运营加油站主体的专业资质和运营能力，主要是加油站建设的各项条件指标是否符合要求，若一个已经符合要求的加油站的加油站建设完成后，交由谁来运营，经过一定的事后监管，都不会损害国家能源统一管理的大局和产生安全风险。综上所述，“建设盛安加油站的行政许可”不属于行政许可事项，本案没有转让行政许可的事实基础，也没有转让行政许可的行为，一审判决认定事实错误。二、贵州省商务厅的黔商发（2016）181号文件是地方商务部门之间下发的内部管理性文件，不属于法律、行政法规的范畴，一审法院以该文件作为认定合同无效的依据是适用法律明显错误。1、贵州省商务厅黔商发（2016）181号文件，下发的部门是贵州省各市（州）、贵安新区、仁怀市、威宁县商务主管部门，属于内部的管理性文件，并没有针对不特定的社会群体，不属于法律、法规、地方性法规、部门规章，不能作为认定合同效力的依据。该文件不是针对上诉人与被上诉人下发，一审法院却想当然地认为上诉人是应当知道该文件的属于明显错误。根据《全国法院民商事审判工作会议纪要》第30条第2款针对的是《合同法》第五十二条：“有下列情形之一的，合同无效：…（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”的规定，法院能参考使用该会议纪要的此条规定的前提应是法律或行政法规，黔商发（2016）181号文件不属于法律、行政法规、规章，故不符合该规定的使用前提条件。2、根据《中华人民共和国商务部令》（二〇二〇年第1号）：“《商务部关于废止部分规章的决定》已经2020年6月18日商务部第28次部务会议审议通过，现予公布，自公布之日起施行。为贯彻落实《优化营商环境条例》和国务院有关石油成品油流通管理“放管服”改革工作的要求，商务部对相关规章进行了清理。现决定：一、废止《成品油市场管理办法》（商务部令2006年第23号，经商务部令2015年第2号、商务部令2019年第1号修订）。……。”石油成品油流通管理进行“放管服”改革，《成品油市场管理办法》已经废止，不能作为认定合同效力依据，以相关法律和部门规章为根据的黔商发（2016）181号文件，更不可能作为认定合同效力的依据。3、《全国法院民商事审判工作会议纪要》第30条第2款全文为：“合同法施行后，针对一些人民法院动辄以违反法律、行政法规的强制性规定为由认定合同无效，不当扩大无效合同范围的情形，合同法司法解释（二）第14条将《合同法》第52条第5项规定的“强制性规定”明确限于“效力性强制性规定”。此后，《最高人民法院关于当前形势下审理民商事合同纠纷案件若干问题的指导意见》进一步提出了“管理性强制性规定”的概念，指出违反管理性强制性规定的，人民法院应当根据具体情形认定合同效力。随着这一概念的提出，审判实践中又出现了另一种倾向，有的人民法院认为凡是行政管理性质的强制性规定都属于“管理性强制性规定”，不影响合同效力。这种望文生义的认定方法，应予纠正。人民法院在审理合同纠纷案件时，要依据《民法总则》第153条第1款和合同法司法解释（二）第14条的规定慎重判断“强制性规定”的性质，特别是要在考量强制性规定所保护的法益类型、违法行为的法律后果以及交易安全保护等因素的基础上认定其性质，并在裁判文书中充分说明理由。下列强制性规定，应当认定为“效力性强制性规定”：强制性规定涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的；交易标的禁止买卖的，如禁止人体器官、毒品、枪支等买卖；违反特许经营规定的，如场外配资合同；交易方式严重违法的，如违反招投标等竞争性缔约方式订立的合同；交易场所违法的，如在批准的交易场所之外进行期货交易。关于经营范围、交易时间、交易数量等行政管理性质的强制性规定，一般应当认定为“管理性强制性规定”。可见，该条是针对一些人民法院动辄以违反法律、行政法规的强制性规定为由认定合同无效而制定，同时要求法院在人民法院在审理合同纠纷案件时慎重判断。而一审判决却反其道而行之，把不属于行政许可的事项，认定为行政许可；把地方管理机关的文件作为判决合同无效的依据；把九民纪要防止扩大、慎重判断的要求，作为任意认定合同无效的根据，适用法律严重错误。三、根据一审查明的本案是因被上诉人以上诉人名义代表的纳雍县盛安加油站未竞得土地导致的，即便认定《纳雍县盛安加油站转让协议》无效，应由被上诉人承担主要的过错责任，一审判决关于双方“返还财产”以及过错认定所依据的事实认定不清，违反诚信原则、公平原则。1、即便《纳雍县盛安加油站转让协议》无效，也应当是双方互负返还义务，若不能返还，应当折价补偿。根据本案已查明的事实，被上诉人是明知案涉加油站的建设用地需要以招拍挂程序取得，只有拍卖获得加油站的建设用地，方可进入加油站的后续建设事宜。被上诉人是明确知晓加油站建设过程中可能会存在的风险，双方在转让协议第八条明确了：“挂牌出让之日起所发生的任何结果与甲方无关，如乙方未拍到盛安加油站建设用地，甲方收到的款项不予退还”的风险，而被上诉人在以盛安加油站的名义参加土地竞拍的过程中，因为土地拍卖价格高于其预期，便自作主张地放弃了获得该块土地的权利，直接导致了盛安加油站不能进入后续的建设工作，盛安加油站的相关审批文件根本无法落实，此后，被上诉人又以盛安加油站的名义向多个部门反映情况、不当维权，人为的给加油站的后续工作制造障碍，因此，被上诉人已经不能原物返还上诉人，应当依法对上诉人进行折价补偿。而一审判决，只判决上诉人全额返还被上诉人合同款，却选择性的忽视被上诉人的返还或补偿义务，对上诉人极为不公平，一审判决对上述事实认定不清。2、本案自始至终都是被上诉人主动牵头，《纳雍县盛安加油站转让协议》前，被上诉人就多次与上诉人接洽，希望受让投资建设加油站的权利。在此过程中，被上诉人得知还有其他单位希望受让盛安加油站投资建设权，为了表明其受让的决心，被上诉人请上诉人于2017年7月21日出具《承诺书》，请求上诉人承诺不再与其他单位、个人合作或转让投资建设盛安加油站的权利。后续正式协议也是被上诉人所拟定。协议签订后，被上诉人全面负责加油站的相关事宜，加油站目前的局面也是由被上诉人一手造成，因此，被上诉人应当承担主要本案主要过错，一审判决认定“过错相当”，属认定事实不清。综上，被上诉人先是想尽办法第与上诉人签订协议，又主导加油站的后续事宜，在未竞得土地后便撕毁协议，严重违背了诚实信用原则，根据《全国法院民商事审判工作会议纪要》第32条第2款：“在确定合同不成立、无效或者被撤销后财产返还或者折价补偿范围时，要根据诚实信用原则的要求，在当事人之间合理分配，不能使不诚信的当事人因合同不成立、无效或者被撤销而获益。”因此，一审判决选择性的认定相关事实，并支持被上诉人的不诚信行为，严重违背了九民纪要的要求。二审庭询中，上诉人赵莉敏补充上诉理由：一审法院要求被上诉人余建兴补交诉讼费错误，一审判决案件受理46800元由赵莉敏承担错误。因为原一审判决被发回重审，说明该判决存在问题，发回重审是法院的纠正程序，虽然发回重审为普通程序，但由于法院的判决错误，不应再要求当事人补缴诉讼费。被上诉人余建兴辩称，本案是经过重审的案件，一审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。据此，被答辩人以一审法院认定事实错误为由提出上诉其上诉理由不能成立。一、被答辩人在本案中将其获得的盛安加油站经营许可权利出让给答辩人并签订《纳雍县盛安加油站转让协议》其转让的标的是行政许可的事实是毫无疑问的，其行为，显然违反国家法律法规的效力性强制规定，是无效的法律行为。据此，双方签订的转让协议的严重地违反了《行政许可法》及《成品油市场管理办法》等相关法律法规的强制性规定。故此，一审法院认定事实清楚，适用法律准确，被答辩人的上诉理由不能成立，依法应予驳回其上诉请求。二、被答辩人诉称即便双方签订的《纳雍县盛安加油站转让协议》被确定为无效协议，一审法院分配双方的过错比例明显不公平的上诉理由不能成立。一审法院基于客观事实认定原告与被告之间签订的《纳雍县盛安加油站转让协议》无效，一审认定双方过错相当，未予支持答辩人的其他诉请，是客观公正的。判决驳回了答辩人的要求计算利息的诉讼请求，答辩人将500万元支付给被答辩人使用，被占用使用其获得了既得利益。而根据《合同法》第五十八条的规定合同被确认为无效合同，其恢复到最初的原始状态。本案被答辩人所获得的建设加油站的行政许可完全可以继续使用，其损失完全可以通过正常的交易获得补偿。三、原一审案件是按照简易程序审理，诉讼费减半收取，发回重审后一审适用普通程序审理，应以普通程序收取诉讼费，所以一审法院要求被上诉人补交诉讼费程序合法。综上，答辩人认为一审法院的判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求二审法院依法驳回上诉人的上诉请求，维持一审判决。原审原告余建兴向一审法院起诉请求：1.判决确认原告与被告签订的《纳雍县盛安加油站转让协议》无效；2.判决被告向原告返还转让款500万元，并支付以500万元为基数，按中国人民银行贷款利率计算从2018年8月7日起至500万元返还完毕之日止期间的利息；3.本案诉讼费由被告承担。一审法院认定事实：2013年5月6日，贵州省商务厅下发黔商发〔2013〕127号文件，同意被告赵莉敏在毕节市纳雍县经济开发区王家寨产业园区发展大道与外环西路、蟠龙路交汇处新建纳雍县盛安加油站。2017年7月21日，被告赵莉敏承诺将纳雍县盛安加油站的手续转让给原告余建兴，由余建兴先向赵莉敏预付定金30万元，余建兴当日向赵莉敏预付了定金30万元。赵莉敏向余建兴出具了书面承诺。余建兴与案外人曾建忠系合伙关系，2018年8月6日，曾建宗向被告支付转让款300万元。2018年8月7日，原告余建兴作为乙方与被告赵莉敏作为甲方签订《纳雍县盛安加油站转让协议》，协议约定：转让标的位于纳雍县城东新区蟠龙路与高速连接线交叉口西南侧，附纳雍县国土局勘界测绘图；转让价款为包干价人民币588万元；双方在协议签字前五个工作日内乙方向甲方支付转让款500万元（含已付的30万元定金），余款88万元在甲方配合乙方于省商务厅将纳雍县盛安加油站的法人代表变更至乙方指定的名下后的当天付清，变更所需费用由乙方自行承担；甲方保证交付时的手续是合法有效的，向乙方介绍的加油站现状情况是真实可行的；甲方收到500万元时，应将与盛安加油站有关的批复及相关资料完整交付给乙方并给乙方出具委托书（内容为委托乙方全权办理该加油站后续工作，直到该加油站法人代表变更给乙方名下为止）；甲方必须到现场配合协调盛安加油站用地事宜，直至由国土部门将该地挂牌出让为止；土地购买、建设及后续相关手续由乙方负责；因本项目的特殊性，双方达成一致意见，甲方负责前期的各相关政府部门对于盛安加油站的立项批复、选址直至该加油站建设用地挂牌出让和配合乙方办理盛安加油站的法人变更工作；挂牌出让之日起所发生的任何结果与甲方无关，如乙方未拍到盛安加油站建设用地，甲方收到的款项不予退还，如乙方不补齐尾款88万元，甲方有权收回盛安加油站所有相关权利；协议还约定了双方其他权利和义务。协议签订当日，案外人曾建宗向被告支付了170万元。至此，原告共计向被告支付500万元转让款。同日，被告将其取得纳雍县盛安加油站的相关批复文件交付给原告。交付文件名称：1、贵州省商务厅黔商发［2013］127号文件（复印件）；2、纳雍县人民政府纳府复［2014］181号文件（原件一份，加盖纳雍县税务局公章复印件一份）；3、纳雍县城乡规划局纳规呈［2014］27号文件（原件）；4、纳雍县商务局纳商务［2014］2号文件（原件）；5、纳雍县城乡规划局规划变更情况说明（原件）；6、工商企业名称预先核准通知书（原件）；7、纳雍县城乡规划局红线图（原件）；8、纳雍县城东片区控制性详细规划图（原件）；9、纳雍县勘测定界技术报告书（原件）；10、测绘合同（原件）；11、违章建筑的情况反映（原件）；12、纳雍县商务局关于盛安加油站延期建设申请的批复（原件）。原、被告双方在签订盛安加油站转让协议之前，贵州省商务厅黔商发［2016］181号文件已经明确2016年12月31日之前未开工建设或落实土地项目要延期必须经省商务厅批复，未经商务厅同意不得擅自转让规划批文。原告唯恐被告将项目转让给他人，积极向被告付款。纳雍县盛安加油站项目选址由纳雍县城乡规划局呈报纳雍县人民政府批准，位于纳雍县城东新区蟠龙路与高速连接线交叉口西南侧，用地一块，面积3348㎡（约5亩），批准文号纳府复［2014］181号，批准时间2014年11月19日。该批准文件不是供地文件，只是项目选址批准。因加油站用地属于经营性用地，依法应采用招拍挂出让供地。在用地招拍挂过程中，挂牌起始价845万元（每亩169万元）。通过竞价，中国石化销售有限公司贵州毕节石油分公司以最高价成交，成交价为3075万元，亩均612.12万元。余建兴以赵莉敏名义代表的纳雍县盛安加油站未竞得该地使用权。赵莉敏不能变更盛安加油站的法定代表人为原告余建兴。余建兴因合同目的不能实现提起诉讼，要求赵莉敏返还转让款并支付利息。另查明，余建兴的合伙人曾建宗、林群霞承诺涉及盛安加油站转让协议的权利义务一并转移给余建兴，不另行向赵莉敏主张权利。一审法院归纳本案争议焦点：一、双方签订的盛安加油站转让协议是否有效；二、如果转让协议无效，订立协议的过错如何确定；转让款是否应当足额返还；造成的损失如何赔偿。一审法院审判委员会讨论认为，本案经审理发现，案外人曾建宗、林群霞与余建兴合伙投资转让盛安加油站，与本案具有利害关系，应作为本案当事人参加诉讼。但因二人承诺将其权利义务一并转移给余建兴，不另行向赵莉敏主张权利，加上签订盛安加油站转让协议的当事人是余建兴和赵莉敏，基于曾建忠、林群霞的承诺，曾建忠、林群霞不参加本案的诉讼，不影响本案审理。不再通知利害关系人曾建宗、林群霞作为本案当事人参加诉讼。关于本案案由，原告的诉讼请求不是唯一确认合同无效，还有转让款返还及损失赔偿请求，应按基础法律关系确定案由，在《民事案件案由规定》中无类似加油站转让合同纠纷案由，故本案案由定为合同纠纷较妥。关于焦点一，《纳雍县盛安加油站转让协议》是否有效的问题。据以查明的事实，原告余建兴与赵莉敏签订的转让协议约定转让的标的物是建设盛安加油站的行政许可，并非加油站的有形资产及成品油经营权。贵州省商务厅黔商发[2016]181号文件明确未经商务厅同意不得擅自转让规划批文，限制了批文的转让条件。行政许可法第九条规定依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。该规定属于效力性强制性规定还是管理性强制性规定的问题，由于双方转让的标的为建设纳雍县盛安加油站的行政许可。根据《全国法院民商事审判工作会议纪要》第30条第2款‘下列强制性规定，应当认定为效力性强制性规定’：强制性规定涉及金融安全、市场秩序、国家宏观政策等公序良俗的；交易标的禁止买卖的，如禁止人体器官、毒品、枪支等买卖；违反特许经营规定的，如场外配资合同；交易方式严重违法的，如违反招投标等竞争性缔约方式订立的合同；交易场所违法的，如在批准的交易场所之外进行期货交易。”可以认定该规定为效力性强制性规定，双方所签《纳雍县盛安加油站转让协议》对市场秩序、特许经营规定造成冲击。所以，盛安加油站的行政许可不得转让。合同法第五十二条规定了违反法律、行政法规的强制性规定的合同无效，故原、被告签订的盛安加油站转让协议无效。关于焦点二，既然转让协议无效，原告的诉讼请求一是返还财产，二是赔偿损失，被告的抗辩也涉及损失问题。损失分担应根据双方当事人过错大小进行认定。被告向原告出具承诺前，贵州省商务厅黔商发[2016]181号文件明确未经商务厅同意不得擅自转让规划批文，被告应当知道行政许可不得转让而转让，其自己与原告签订转让协议有过错；原告对加油站建设的行政许可不得转让也应当知道，因其明知加油站建设的行政许可不得转让而急于求成加油站建设项目转让，在转让协议签订前，对加油站建设项目批文的时效及是否可以转让不加审查，对风险不加预判，积极向被告支付价款，其本身也有过错。双方的过错相当。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”依据该条规定，被告赵莉敏收取原告余建兴转让款500万元性质上属于余建兴的财产，对金额双方无争议，赵莉敏应当足额返还给原告余建兴。原告请求被告支付以500万元为基数按中国人民银行贷款利率计算从2018年8月7日起至500万元返还完毕之日止期间的利息，因双方当事人之间不属于民间借贷法律关系，原告直接主张利息缺乏事实依据，该利息没有明确为损失，故不予支持。关于被告在履行合同过程中的损失问题，在庭审中征求双方当事人意见，被告明确以抗辩方式提出，原告明确同意该方式。被告抗辩称其前期投入的交通费、地勘费、行政收费大概20万元，支付给案外人唐骏代办土地招拍挂手续费用90万元，但均未提供直接证据及关联性证据予以证明，故本案中不予采信。如被告有相应证据时，可另案提起诉讼或者通过其他合法途径主张权利。原告交纳的保全申请费5000元由谁负担的问题，未作为诉讼请求明确提出，不予审查。综上所述，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第五十八条，《中华人民共和国行政许可法》第九条，《最高人民法院关于适用的解释》第九十条之规定，一审判决：一、原告余建兴与被告赵莉敏于2018年8月7日签订的《纳雍县盛安加油站转让协议》无效；二、被告赵莉敏于本判决生效之日起三十日内返还原告余建兴转让款500万元；三、驳回原告余建兴的其他诉讼请求。案件受理费46800元，由被告赵莉敏负担。二审中，双方当事人均未提交新证据。本院对一审查明的事实予以确认。二审另查明，贵州省商务厅黔商发［2013］127号文件载明：同意赵莉敏在毕节市纳雍县经济开发区王家寨产业园区发展大道与外环路、蟠龙区交汇处新建纳雍县盛安加油站。纳雍县商务局纳商务［2014］2号文件载明：纳雍县盛安加油站：你站报来变更建设地址的申请，经研究批复如下：纳雍县盛安加油站是符合《贵州省商务厅关于从江县斗里乡友谊等加油站规划确认的批复》（黔商发［2013］127号）文件要求建设的加油站，该加油站的原建设地址在纳雍县经济开发区王家寨产业园区发展大道与外环西路、蟠龙路交汇处，但由于县城建设规划变更，同意你站移址到蟠龙路与高速连接线交汇处（蟠龙路南高速连接线西）建设，请按照相关文件要求抓紧建设验收。纳雍县城乡规划局纳规呈［2014］27号文件载明：县人民政府：……我局结合城东控规实地考察后，初定于城东新区蟠龙路与高速连接线交叉口西南侧土地共3348㎡（合5亩）一块，作为纳雍县盛安加油站项目用地。现呈请县人民政府批准使用。当否，请批示。纳雍县人民政府纳府复［2014］181号文件载明：纳雍县规划局：你局报来《关于划定纳雍县盛安加油站用地的请示》（纳规呈［2014］27号）已收悉，经研究，原则同意将城东新区蟠龙路与高速连接线交叉口西南侧土地共3348㎡（合5亩）一块，作为纳雍县盛安加油站项目用地。综合当事人诉辩意见，本案二审的争议焦点为：案涉《纳雍县盛安加油站转让协议》（以下简称《加油站转让协议》）的效力如何认定？如无效，赵莉敏应否向余建兴返还转让款。本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第十二条规定：“下列事项可以设定行政许可:(一)直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动,需要按照法定条件予以批准的事项;……”《危险化学品安全管理条例》第三条规定：“本条例所称危险化学品,是指具有毒害、腐蚀、爆炸、燃烧、助燃等性质,对人体、设施、环境具有危害的剧毒化学品和其他化学品。危险化学品目录，由国务院安全生产监督管理部门会同国务院工业和信息化、公安、环境保护、卫生、质量监督检验检疫、交通运输、铁路、民用航空、农业主管部门，根据化学品危险特性的鉴别和分类标准确定、公布，并适时调整。”第三十三条第一款规定：“国家对危险化学品经营（包括仓储经营，下同）实行许可制度。未经许可，任何单位和个人不得经营危险化学品。”《应急管理部、工业和信息化部、公安部、交通运输部公告2020年第1号——特别管控危险化学品目录》（2020年第1号）附件列明：“易燃液体16汽油（包括甲醇汽油、乙醇汽油）”。根据上述法律、行政法规、部门规范性文件可知，成品油属于特别管控危险化学品，未经许可，任何单位和个人不得经营。具体到本案，首先，赵莉敏与余建兴签订的《加油站转让协议》第六条载明：“土地购买、建设及后续相关手续由乙方（余建兴）负责。”第七条载明：“因本项目的特殊性，故双方达成一致意见，甲方（赵莉敏）负责前期的各相关政府部门对于盛安加油站的立项批复、选址、直至该加油站建设用地挂牌出让和配合乙方办理盛安加油站的法人变更工作。”根据前述内容，赵莉敏负有的主要合同义务包含办理盛安加油站的立项、选址等审批手续，土地购买、建设及后续相关手续由余建兴自行负责；再结合一审查明的事实，中国石化销售有限公司贵州毕节石油分公司通过竞价，以最高价3075万元竞得土地，而余建兴以赵莉敏名义代表的盛安加油站未竞得该地使用权。即双方签订《加油站转让协议》并不是对再建或已建成加油站现有资产与证照一并转让，也不是对未来可以正常经营的加油站经营权进行转让，而是对盛安加油站立项、选址等行政审批文件进行转让。且在一审庭审中，在回答“双方订立合同的目的是转让加油站还是省商务厅的相关批复手续”的问题时，赵莉敏陈述“转让的是批复手续”；二审中，赵莉敏的代理人亦陈述“盛安加油站未办理营业执照，属于未建项目。”故赵莉敏上诉关于《加油站转让协议》的转让对象为加油站的控制权、收益权等投资人权益的主张与双方合同约定、本案事实及赵莉敏及其代理人的庭审陈述均不符，对其该上诉理由不予采纳。第二，《中华人民共和国行政许可法》第四十九条规定：“被许可人要求变更行政许可事项的，应当向作出行政许可决定的行政机关提出申请；符合法定条件、标准的，行政机关应当依法办理变更手续。”根据一、二审查明的事实，本案当事人于2018年8月7日签订《加油站转让协议》之后，赵莉敏向余建兴交付了盛安加油站的相关批复文件。经审查文件内容，涉及盛安加油站的建设主体、用地规划及选址等行政审批文件。贵州省商务厅黔商发[2013]127号文件列明的被许可人系赵莉敏而非余建兴，在赵莉敏未能举证证明其已申请变更行政许可且相关职能部门同意变更的前提下，赵莉敏上诉关于盛安加油站作为被批准人的地位未变更，《加油站转让协议》仅是对办理加油站相关事宜的人员进行改变，本案不存在转让“行政许可”行为的主张亦不成立。第三，经查，《国务院办公厅关于加快发展流通促进商业消费的意见》（国办发〔2019〕42号）第十七条规定：“扩大成品油市场准入。取消石油成品油批发仓储经营资格审批，将成品油零售经营资格审批下放至地市级人民政府，加强成品油流通事中事后监管，强化安全保障措施落实。乡镇以下具备条件的地区建设加油站、加气站、充电站等可使用存量集体建设用地，扩大成品油市场消费（发展改革委、自然资源部、生态环境部、住房城乡建设部、交通运输部、商务部、应急部、海关总署、市场监管总局按职责分工负责）。”该意见系为了扩大成品油市场消费，规定了对于符合条件的乡镇以下地区，可使用存量集体建设用地建设加油站、加气站、充电站，但并未取消对成品油零售经营资格的审批。故赵莉敏上诉认为“建设加油站”不属于行政许可事项，系其对上述规范性文件的理解有误。第四，《成品油市场管理办法》已经废止，而一审系依据《中华人民共和国行政许可法》第九条及《全国法院民商事审判工作会议纪要》第30条的规定，认定《加油站转让协议》为无效合同，赵莉敏上诉关于《成品油市场管理办法》已经废止，不能作为认定合同效力依据的理由亦不成立，本院不予采纳。据此，一审认为《加油站转让协议》因违反国家法律、行政法规强制性规定，属于无效合同正确，本院予以确认。至于赵莉敏应否向余建兴返还转让款的问题。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”该条所指的返还财产，是指合同当事人在合同被确认无效或者被撤销以后，对已交付给对方的财产享有返还请求权，而已接受该财产的当事人则有返还财产的义务。《加油站转让协议》为无效合同，赵莉敏已收取余建兴转让款500万元，故一审判决由赵莉敏向余建兴返还转让款500万元并无不当。《全国法院民商事审判工作会议纪要》（“九民会议纪要”）第32条第二款规定：“在确定合同不成立、无效或者被撤销后财产返还或者折价补偿范围时，要根据诚实信用原则的要求，在当事人之间合理分配，不能使不诚信的当事人因合同不成立、无效或者被撤销而获益。合同不成立、无效或者被撤销情况下，当事人所承担的缔约过失责任不应超过合同履行利益。……”对于合同无效后过错责任的认定，是因为合同被确认无效或者被撤销后，凡是因合同的无效或者被撤销而给对方当事人造成的损失，主观上有故意或者过失的当事人应当赔偿对方的合法财产损失。一审认为本案赵莉敏、余建兴过错相当，进而对余建兴的利息主张未予支持。而赵莉敏未举证证明其实际合法损失，依据《最高人民法院关于适用的解释》第九十条之规定，其应承担举证不能的不利后果。故赵莉敏上诉认为一审判决选择性认定相关事实，并支持余建兴的不诚信行为，严重背离“九民会议纪要”精神的上诉理由不成立，本院不予采纳。另，《最高人民法院关于适用的解释》第二百五十七条规定：“下列案件，不适用简易程序：……（二）发回重审的；”本案系发回重审案件，故一审适用普通程序审理，通知原审原告余建兴补交案件受理费并不违反《诉讼费用交纳办法》第十六条“适用简易程序审理的案件减半交纳案件受理费”之规定。上诉人赵莉敏认为一审法院要求被上诉人余建兴补交诉讼费，并判决由赵莉敏承担诉讼费46800元错误的上诉理由于法无据，本院不予采纳。综上所述，上诉人赵莉敏的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费46800元，由上诉人赵莉敏负担。本判决为终审判决。审 判 长  李 可审 判 员  黄塑希审 判 员  曾 建二〇二〇年十二月八日法官助理  詹 淼书 记 员  龚佳铃