福建省福州市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）闽01民终6694号 上诉人（原审被告）：福建仁文建设有限公司，住所地福建省福州市鼓楼区梅亭路****楼**。 法定代表人：李雄虎，总经理。 委托诉讼代理人：林丽惠，福建瀛同律师事务所律师。 委托诉讼代理人：谢小婉，福建瀛同律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）：福州市鼓楼区教育局，住，住所地福建省福州市鼓楼区津泰路**/div> 法定代表人：翁晖，局长。 委托诉讼代理人：陈彧，福建建达律师事务所律师。 委托诉讼代理人：何山，福建建达律师事务所律师。 上诉人福建仁文建设有限公司（以下简称仁文公司）因与被上诉人福州市鼓楼区教育局（以下简称鼓楼区教育局）物权确认纠纷一案，不服福建省福州市鼓楼区人民法院（2020）闽0102民初7314号民事判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 仁文公司上诉请求：撤销一审判决，改判驳回鼓楼区教育局的一审全部诉讼请求或驳回鼓楼区教育局的起诉。事实和理由：一审判决事实认定错误、法律适用错误、程序违法，判决结果错误，应予纠正。一、本案不属于一审法院受理及管辖范围，一审法院错误立案、越级审理。（一）本案不属于法院受理的民事诉讼范围。1.仁文公司与鼓楼区教育局不是平等的民事主体，不存在民事权利义务关系。案涉《国有土地使用权出让合同》的民事主体系仁文公司与福州市国土资源局，与鼓楼区教育局无关。鼓楼区教育局以“政府的教育行政主管机关”的身份，依据地方性法规，单方面、无对价、强制性地让仁文公司非自愿地把不动产权属向其移交。二者法律地位并不平等，本案并非平等民事主体之间的民事纠纷。2.诉争不动产物权的争议，属行政处理范畴。本案物权争议，除了3000平方米的房屋所有权争议，还包括占地3500平方米的土地使用权争议。根据《土地管理法》第十四条的规定，土地使用权的争议属于行政处理范畴，非人民法院民事案件受理范围。（二）本案不动产标的额超出一审法院管辖范围。如前所述，案涉幼儿园价值远远超出3000万元，属中院管辖，基层法院无管辖权。且案件争议巨大，涉及的案件数量多，社会影响范围广，故无论从案件标的还是从社会影响，一审法院均不享有管辖权。但是，一审法院在没有任何根据的情况下，将标的额控制在3000万元以下，该事实通过其收取的受理费为175150元可证，有违公平公正。二、鼓楼区教育局主张物权，无事实依据。1.如前所述，鼓楼区教育局不是案涉《土地出让合同》当事人，仁文公司对鼓楼区教育局不负有任何合同义务。一审判决以“诚实信用原则”，认定仁文公司应遵守合同，根据《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》履行移交诉争幼儿园产权的义务，明显错误。2.《土地出让合同》虽约定仁文公司要根据规划要求配套建设幼儿园，但该要求是基于城市规划行政管理的角度提出，要求开发建设行为满足城市规划要求，跟产权归属无关，产权归属应当根据法律规定执行。仁文公司依法开发建设而享有不动产的权利，系法律所赋予的，受《宪法》和法律的保护。合同并未约定仁文公司需放弃3500平方米的土地使用权以及3000平方米的房屋所有权，亦未约定仁文公司要无偿将幼儿园产权移交给鼓楼区教育局所有。三、鼓楼区教育局主张物权，无法律依据。1.关于诉争幼儿园产权归属，法律规定属于开发建设者享有，而《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》规定“产权移交教育行政主管部门”，二者存在冲突。根据《立法法》规定，《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》违反上位法，不应适用。《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》颁布施行于1993年，而案涉《土地出让合同》签订于2004年，10年间相关法律法规已经发生了重大变化，《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》早已不再适应时代的发展和新时期的法律背景。2004年12月29日，仁文公司与福州市国土资源局签订《土地出让合同》，合同明确了法律依据以及原则为“《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国合同法》等法律、法规和规章，本着平等、自愿、诚实信用的原则，订立本合同。”签订合同时，《土地管理法》（1998年）、《城市房地产法》（1994年）明确规定了仁文公司对受让的土地享有合同约定期限内的使用权和投资建设的房屋所有权，之后几次修订的《土地管理法》《城市房地产管理法》均同样肯定了受让人的不动产权利。2007年的《物权法》第三十、一百三十五、一百四十二条明确了仁文公司对诉争土地使用权以及房屋所有权。《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》作为一部地方性法规，第七条规定未区分建设幼儿园的土地系出让或划拨、未区分投资建设资金是来源于政府或受让人，简单片面地一律规定“幼儿园产权移交教育行政主管部门”，与前述几部法律的不动产权属规定存在冲突，违宪且违法，不应作为本案的法律适用依据。2.《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条违反宪法及法律规定的保护私有财产原则，违反国家征收征用私有财产应予补偿原则，应认定为违宪违法。即使鼓楼区教育局认为为了公共利益的需要应当把幼儿园产权向其移交，亦属于政府征收征用行为，应当由人民政府根据法定程序办理相关征收征用手续。鼓楼区教育局无权直接通过民事起诉的方式要求仁文公司无偿移交。3.《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条规定，明显不符合民事法律关系中的权利义务相一致原则，不符合“谁出资谁受益”的法律精神。对此，福州市有关立法及行政机关通过修订旧规或制定新规予以调整。该事实亦可以证明《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》不应适用。首先，2002年5月21日福州市人民政府出台了《关于社区配套用房建设使用管理的意见》（榕政综〔2002〕106号），该意见第二条第4点规定，小区配套用房由开发建设单位投资建设，幼托产权归属开发建设单位。其次，福州人大及人大常委会于2010年修订了《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》，其中第七条规定取消了《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》中不区分情况一律要求幼儿园产权移交教育行政主管部门的规定。4.一审判决以《土地出让合同》中约定“项目建设须符合国家、省、市有关法律、法规、标准和规范等要求”，从而直接认定诉争幼儿园的权属认定应适用《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》，明显错误。上述内容明显是针对“建设行为”所应达到的建设规范要求而作的规定，其目的是要求建设行为符合规范。该内容与不动产权属毫无关联，不能作为认定权属的依据。5.《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》作为一部地方性法规，并不属于证据范畴。一审判决直接把该地方性法规认定为《物权法》第一百四十二条但书条款中的“相反证据”，超出了《民事诉讼法》第六十三条法律对证据的认定范围，明显错误。6.一审判决以2019年3月7日的《福州市人民政府印发关于开展城镇小区配套幼儿园治理公司实施方案的通知》作为本案得以适用《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》的法律依据，明显违反《立法法》的规定。四、一审判决错误认定仁文公司非法侵占幼儿园，而适用《合同法》第六条、第八条以及《物权法》第三十三条、三十四条、五十六条、一百四十二条，明显错误。 鼓楼区教育局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。一、一审法院对于本案有管辖权。1.本案案由为物权确认纠纷，属民事争议。鼓楼区教育局作为诉争幼儿园物权实际所有权人主张确认物权，并要求仁文公司配合办理交还房屋及过户手续，有事实和法律依据。2.本案不属于行政争议。合同签订时，根据《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条规定，仁文公司在建设完成后本应立即将幼儿园物权移交鼓楼区教育局；同时《物权法》第一百四十七条明确确定了“房地一体”原则，本案不存在需依据《土地管理法》由人民政府处理的情形。3.经福建金诺土地房地产资产评估有限公司对于诉争幼儿园的评估，市场价值为2667万元，属于基层人民法院管辖的范围，而仁文公司在一审答辩期内并未提出管辖权异议，应视为其已默认一审法院有管辖权。二、仁文公司依法应当将诉争幼儿园产权移交于鼓楼区教育局。1.《关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作的通知》(国办发[2019]3号)幼儿园治理工作的对象明确包括作为公共服务设施建设的小区配套幼儿园。根据案涉《福州市国有土地使用权出让合同》第三条的约定，可知诉争幼儿园系已明确规划应配套建设的公共服务设施，属于仁文公司作为开发商依法依规应向鼓楼区教育局移交产权的范围。2.鼓楼区教育局系诉争幼儿园用房的实际所有权人。《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》于1993年3月7日开始正式实施，知悉和遵守前述规定是仁文公司取得包含诉争幼儿园范围在内的国有土地使用权之前置条件。同时，本案属于《鼓楼区关于开展城镇小区配套幼儿园治理工作实施方案》所规定的“1993年3月7日—2007年10月1日期间取得用地批文的”情形，依法适用上述规定。由于历史原因，现诉争幼儿园用房的产权暂登记于仁文公司名下，但鼓楼区教育局作为实际物权人可以依法向人民法院请求确认权利，并要求仁文公司将其无权占有的幼儿园用房无偿返还给鼓楼区教育局。3.根据2010年施行的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条第四款规定，本规定修改前配套建设的幼儿园的产权归属，适用当时的规定。案涉《福州市国有土地使用权出让合同》签订及建筑过程施工许可证颁发的时间均在2010年之前，根据《中华人民共和国立法法》第九十三条规定的法不溯及既往原则，本案应当适用1993年施行的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》。三、鼓楼区教育局主张对诉争幼儿园用房进行产权移交实际系落实党十九大所作重大决策部署的具体问题，仁文公司亦应积极响应党的号召，主动履行企业应付的社会责任，为社会教育事业发展以及社会的和谐稳定做出应有的贡献。 鼓楼区教育局向一审法院起诉请求：1.判令确认坐落于福州市鼓楼区××路××号××栋××班），占地面积3500平方米，建筑面积3000平方米小区配套幼儿园用房的所有权属于鼓楼区教育局；2.判令仁文公司协助鼓楼区教育局将前述房屋登记至鼓楼区教育局名下；3.判令仁文公司向鼓楼区教育局交还前述小区配套幼儿园用房；4.判令仁文公司承担本案全部诉讼费用。 一审法院认定事实：2007年5月21日，福州市人民政府批复榕政地［2007］226号文件，同意将位于鼓楼区××向，编号为宗地2004挂-18-旧屋改07号，面积150210.8平方米的国有土地使用权出让给仁文公司，作为商业、居住、教育的建设用地，上述地块的出让具体手续，由市国土资源局负责办理，在批准的期限和范围内，其建设应符合城市规划、环境保护及文物保护等要求，并办理建设工程许可手续。2007年10月10日，福州市人民政府补充批复榕政地［2007］432号文件，同意将位于鼓楼区××向，编号为2004挂-18-旧屋改07号的宗地范围内梅婷北地块部分土地（面积966平方米）与中国人民解放军61716部队部分营区土地（面积为946平方米）进行置换，仍作为商业、居住、教育的建设用地。2004年12月29日，福州市国土资源局（出让人）与福建金帝集团有限公司（受让人）签订《福州市国有土地使用权出让合同》（编号榕地合［2004］138号）一份，约定：出让位于福州市鼓楼区位于鼓楼区××向，编号为宗地2004挂-18-旧屋改07号地块，出让面积150340平方米，土地价款222600000元，用途为商业、居住用地；合同项下宗地的规划建设技术经济指标（土地使用条件）包括宗地2004挂-18-旧屋改07号（梅亭北地块）配置幼托12班一处，用地面积3500平方米；宗地2004挂-18-旧屋改07号（原厝北、南两侧地块）配置幼托12班一处，用地面积3500平方米；项目建设须符合国家、省、市有关法律、法规、标准和规范等要求。2005年3月，福州市国土资源局（出让人）与福建金帝集团有限公司（原受让人）、仁文公司（受让人）签订《福州市国有土地使用权补充合同》（编号榕地合［2004］38号补01-2005），确认原编号榕地合［2004］138号《福州市国有土地使用权出让合同》的福建金帝集团有限公司更名为仁文公司，继续履行原合同的一切权利和义务。2010年5月13日，仁文公司获得福州市人民政府颁发的（榕国用2010第30233400851号）《国有土地使用证》。现案涉幼儿园坐落于福州市鼓楼区××路××号××小区，已竣工验收，未办理产权总登记。 另查，1993年3月7日福建省第八届人民代表大会常务委员会第二次会议批准的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条规定“新区开发和旧区改建，建设（开发）单位，必须按国家规定标准投资配套建设幼儿园。幼儿园建设必须与建设项目同时规划、同时设计、同时施工、幼儿园竣工验收必须有教育行政主管部门参加，产权移交区教育行政主管部门”。2019年3月7日，福州市人民政府发布榕政综〔2019〕78号《福州市人民政府印发关于开展城镇小区配套幼儿园治理公司实施方案的通知》，明确1993年3月7日-2007年10月1日期间取得用地批文的，根据《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》，在此期间建设项目的配套幼儿园产权归属区教育行政主管部门，移交给属地区教育局，由市不动产登记中心先确权登记制开发建设单位名下，之后根据开发建设单位与区教育局签订的移交单，转移登记至教育局。 一审法院认为，《中华人民共和国物权法》第一百四十二条规定：“建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据证明的除外。”本案中，仁文公司与福州市国土资源局签订《福州市国有土地使用权出让合同》系双方真实意思表示，合同内容不违反法律法规的强制性规定，自签订之日起即成立并生效，对双方均具有法律约束力，双方均应本着诚实信用的原则履行各自的义务。仁文公司作为受让人，应按照出让合同约定进行投资开发。出让合同中关于土地使用条件规划了宗地配套建设幼儿园的位置、面积、规模及使用功能，虽然对于幼儿园的权属未明确约定，但批复及合同亦载明项目建设须符合国家、省、市有关法律、法规、标准和规范等要求，而根据当时有效施行的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条规定“新区开发和旧区改建，建设（开发）单位，必须按国家规定标准投资配套建设幼儿园。幼儿园建设必须与建设项目同时规划、同时设计、同时施工、幼儿园竣工验收必须有教育行政主管部门参加，产权移交区教育行政主管部门”，已对幼儿园的权属进行明确规定，案涉幼儿园属于地方规定开发商应配套修建的公益性设施，仁文公司理应遵守前述规定将产权移交给区教育行政部门。仁文公司主张1993年《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》已于2010年修改，根据2010年施行的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条规定，案涉出让合同中没有约定幼儿园权属，应认定属于开发建设单位所有。一审法院认为，根据2010年施行的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条第四款规定，本规定修改前配套建设的幼儿园的产权归属，适用当时的规定。本案仁文公司与福州市国土资源局系于2004年签订《福州市国有土地使用权出让合同》，故仍应适用1993年《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》，作为认定产权归属的依据。另就法律适用而言，《中华人民共和国立法法》第九十三条规定“法律、行政法规、地方性、地方性法规例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外”，该条款一般性地规定了“法不溯及既往”原则，而有利追溯则体现为如果先前的行为或者关系在行为时并不符合当时法律规定，但依照现行法律是合法的，并且与相关各方都有利，就应当依照新法律承认其合法性并且予以保护。本案中，仁文公司与福州市国土资源局签订《福州市国有土地使用权出让合同》合法有效，合同的签订及建筑过程施工许可证颁发的时间均在2010年之前，根据前述法律规定，不存在法不溯及既往的例外情形，应当以当时的法规即1993年施行的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》作为依据来认定案涉幼儿园的权属，故仁文公司的上述主张，一审法院不予采纳。因此，鼓楼区教育局作为辖区内的教育行政主管部门诉请确认案涉幼儿园用房所有权归其所有，并要求仁文公司交还及协助办理产权登记，于法有据，一审法院予以支持。综上，依据《中华人民共和国合同法》第六条、第八条，《中华人民共和国物权法》第三十三条、第三十四条、第五十六、第一百四十二条之规定，判决：一、依法确认坐落于福州市鼓楼区××路××号××小区××栋××班）、占地面积3500平方米、建筑面积3000平方米的小区配套幼儿园用房的所有权属于福州市鼓楼区教育局；二、福建仁文建设有限公司于本判决生效之日起十日内将前述幼儿园用房交还给福州市鼓楼区教育局，并协助将前述房屋登记至福州市鼓楼区教育局名下。本案受理费175150元，由福建仁文建设有限公司承担。 本院二审期间，仁文公司围绕上诉请求提交了证据。本院组织当事人进行证据交换和质证。仁文公司二审期间提交的证据,本院将综合全案证据进行分析。根据本案现有证据，本院对一审法院查明的基本事实予以确认。 本院认为，关于管辖问题。本案中，鼓楼区教育局为进行司法程序了解诉讼标的金额，委托福建金诺土地房地产资产评估有限公司对诉争幼儿园市场价值进行评估，得出估价结果为房地产市场价值2667万元，本案由一审法院管辖符合规定。仁文公司在一审并未提出管辖权的异议，二审中提供的58同城房产信息是住宅的挂售价格，与本案标的物性质不同，不足以推翻评估结论。仁文公司关于本案违反级别管辖规定的主张，没有依据，不予采纳。 关于是否属于民事案件受理范围。本案不是合同纠纷，而是物权确认纠纷。鼓楼区教育局依据1993年《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条规定主张其对诉争幼儿园享有物权，而诉争幼儿园目前处于仁文公司掌控中，鼓楼区教育局起诉仁文公司要求确认诉争幼儿园权属属于平等主体间的民事争议，且不属于土地使用权争议，属于人民法院民事案件受理范围。鼓楼区教育局不是案涉《福州市国有土地使用权出让合同》的签订主体不影响其提起本案的主体资格。仁文公司此节主张，不予采纳。 关于诉争幼儿园权属。案涉《福州市国有土地使用权出让合同》的签订时间及仁文公司取得用地批文的时间均在1993年3月7日至2007年10月1日间。仁文公司建设项目除应符合合同约定外，还应符合国家、省、市有关法律、法规、标准和规范等要求。根据当时施行的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》第七条规定，“新区开发和旧区改建，建设（开发）单位，必须按国家规定标准投资配套建设幼儿园。幼儿园建设必须与建设项目同时规划、同时设计、同时施工，幼儿园竣工验收必须有教育行政主管部门参加，产权移交区教育行政主管部门。”可见，该地方法规已明确规定建设项目的配套幼儿园产权归属区教育行政主管部门。而仁文公司作为开发建设单位，理应知悉当时施行的与建设相关的地方法规。2010年施行的《福州市保护城市中学小学幼儿园建设用地若干规定》虽经修正，但仍明确规定“本规定修改前配套建设的幼儿园的产权归属，适用当时的规定。”因此，仁文公司应依照上述规定将诉争幼儿园产权移交给鼓楼区教育局。 另外，仁文公司在二审中提出幼儿园的实际占地和建筑面积与规划存在不一致。一审中，鼓楼区教育局以规划总平面图中确定的幼儿园用地面积和建筑面积主张权利，仁文公司未有异议，虽然在仁文公司提供的竣工验收材料中确有体现面积存在差异，鉴于现在幼儿园的实际面积未经专业机构核定，一审法院以规划总平图中记载的信息确认诉争标的物，并无不当。 综上所述，福建仁文建设有限公司上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费175150元，由福建仁文建设有限公司负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 余秋萍 审 判 员 张力群 审 判 员 张 敏 二〇二〇年十二月十一日 法官助理 林 颖 书 记 员 林雨婷