安徽省安庆市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖08行初20号 原告涂友文，男，1963年3月27日出生，汉族，住安徽省潜山市。 委托代理人冯凯，北京万典律师事务所律师。 委托代理人王树南，北京万典律师事务所律师。 被告潜山市人民政府，住所地安徽省潜山市潜阳路**。 法定代表人梅耐雪，该政府市长。 出庭负责人涂高生，该政府党组成员。 委托代理人王余应，潜山市司法局副局长。 委托代理人陈来旺，潜山市司法局合法性审查科科长。 原告涂友文因认为被告潜山市人民政府未按照约定履行行政协议，于2020年3月5日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月9日立案后，于2020年3月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月29日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人冯凯、王树南，被告潜山市人民政府的出庭负责人涂高生及委托代理人王余应、陈来旺到庭参加诉讼。因协调需要，本案于2020年4月14日中止审理，2020年10月29日恢复审理。本案现已审理终结。 原告诉称：原告原在安徽省××房屋××栋，有国有土地使用权证，2013年因茶庄集镇改造项目建设需要被征收，2013年6月与茶庄集镇改造项目工程指挥部签订《茶庄集镇改造项目房屋拆迁补偿安置协议》，约定拆迁原告房屋，指挥部提供安置房并负责办理安置房的国有土地使用权证。然而，经原告多次请求，被告时至今日仍未给原告办理安置房的国有土地使用权证。2019年8月27日，原告通过中国邮政特快专递向被告邮寄《申请书》,申请被告在两个月期限内为原告办理国有土地使用权证。被告于2019年8月29日签收邮件，但没有作出任何答复。原告认为被告不履行协议约定的义务及对原告申请不予答复的行为,分别违反了《中华人民共和国合同法》第六十条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五条、第六条等相关规定，严重侵害了原告的合法权益。现原告为维护自身合法权益，提起行政诉讼。请求确认被告对原告向其申请办理国有土地使用权证不予答复的行政不作为违法，并责令被告限期为原告办理国有土地使用权证或不动产权证，办证费用由被告承担。 原告向本院提交了以下证据： 一、原告身份证，证明原告身份情况及诉讼主体资格； 二、《茶庄集镇改造项目房屋拆迁补偿安置协议》，证明原告于2013年4月与茶庄集镇改造项目工程指挥部签订《茶庄集镇改造项目房屋拆迁补偿安置协议》,约定原告房屋被征收(拆迁),指挥部提供安置房并负责办理安置房的土地使用权证； 三、《茶庄集镇改造拆迁安置户基本情况》，证明原告被征收(拆迁)的房屋基本情况及补偿安置情况； 四、《申请书》、中国邮政EMS速递详情单、中国邮政EMS官网速递查询记录，证明原告于2019年8月29日向被告邮寄《申请书》,请求被告为原告办理国有土地使用权证，但被告至今没有作出任何答复； 五、土地使用权证，证明原告对被征收的国有土地享有合法使用权； 六、《天柱山镇茶庄集镇改造项目征收补偿安置方案》，证明被告对涉案土地及房屋实施征收，具有安置补偿义务； 七、评估结果明细表，证明被征收房屋的基本情况。 被告辩称：一、答辩人未收到原告寄递的《申请书》。原告诉称其于2019年8月27日通过中国邮政EMS向答辩人寄递了《申请书》，答辩人在收到行政起诉状后，查找了收信访件的登记表，未查询到案涉《申请书》。经查询快递单号，显示“安徽省潜山报刊投递班安排投递”。后经了解，该快件被当做报刊进行投递，并非政府工作人员签收，同时也未在报刊中找到该《申请书》。二、前期未给原告办理国有土地使用权证，是因为新的部门规章出台导致办证不能。天柱山镇茶庄集镇改造项目启动时间为2013年，原告与茶庄集镇改造项目指挥部于2013年6月10日签订房屋拆迁补偿安置协议，协议约定“安置房屋土地使用权证由甲方统一办理”。后在办理相关手续过程中，国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局于2015年下发了《关于支持旅游业发展用地政策的意见》(国土资规〔2015〕**），该意见第三条第十二项明确规定“严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地”，从而导致天柱山镇茶庄集镇改造项目无法办理国有土地使用权证。三、答辩人一直为给原告办理国有土地使用权证组织协调，现已符合办证条件，答辩人正在组织办证事宜。在拆迁安置过程中，答辩人组织天柱山管委会、天柱山镇政府、原国土资源局等相关单位，召开了多轮协调会商，对办理国有土地使用权证的可能性进行分析、论证。2019年6月15日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，该指导意见的第四条第十六项规定“对自然保护地进行科学评估，将保护价值低的建制城镇、村屯或人口密集区域、社区民生设施等调整出自然保护地范围”。依据该规定，我市于2020年启动自然保护地优化整合工作，市政府第42次常务会议通过优化整合方案，方案明确“将原茶庄、野寨人口密集区域……，调出公园范围”。在此情况下，可以为茶庄集镇改造项目中的被征收人办理国有土地使用权证。后答辩人组织天柱山管委会、天柱山镇政府、自然资源和规划局召开会议，安排部署办证事宜，现已完成对案涉地块测绘、组卷等工作，并明确将按照批次用地进行报批。依据办证程序，在没有任何耽误的情况下，办证时间至少需六个月时间。因此，即使法院判决答辩人为原告办理国有土地使用权证，答辩人也只能是组织有关部门按照国有土地使用权证的相关程序进行办理，故答辩人希望原告撤诉。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提交了以下证据、依据： 一、《天柱山镇茶庄集镇改造项目征收补偿安置方案》，证明征收范围、补偿安置政策等； 二、原告与茶庄集镇改造项目工程指挥部签订的《茶庄集镇改造项目房屋拆迁补偿安置协议》、原告户基本情况表、结算协议、国有土地使用权证复印件、费用支付凭证，证明原告已落实了安置补偿政策； 三、国土资源部、住房和城乡建设部、国家旅游局《关于支持旅游业发展用地政策的意见》及相关解读，证明在征收过程中，因国家政策的变更，风景区的土地禁止以任何名义和方式出让或变相出让，导致办证不能； 四、中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，证明国家启动自然保护地的优化整合，根据该指导意见的第十六条“对自然保护地进行科学评估，将保护价值低的建制城镇、村屯或人口密集区域、社区民生设施等调整出自然保护地范围”的规定，被告积极启动该项工作，并将茶庄人口密集区调出天柱山国家风景自然公园范围。 经庭审质证，对原告提交的证据，被告发表如下质证意见：对证据一无异议；对证据二的真实性无异议，但是该协议签订于2015年5月1日前，按照当时的法律规定应当属于民事诉讼受案范围；对证据三无异议，证明安置补偿已经足额到位；对证据四申请书的真实性无异议，但是该申请书被告实际没有收到，需要说明的是，办证并不是被告的法定职责，原被告之间建立的是合同关系；对证据五无异议；对证据六的真实性、合法性无异议，但是对其证明目的有异议，根据补偿方案的规定，本案补偿安置的法定主体应该是征收实施单位，即天柱山镇人民政府；对证据七无异议。 对被告提交的证据，原告发表如下质证意见：对证据一的真实性、合法性、关联性无异议，从该补偿方案可以看出，被告对原告实施征收的依据是土地管理法及其实施条例，并未按照国有土地上房屋征收与补偿条例的规定进行征收，而根据土地管理法的规定，县级政府是集体土地征收的法定主体，该方案是由被告委托天柱山镇人民政府制定的，相关法律责任应由被告承担；对证据二的真实性无异议，但是达不到证明目的，被告并未完全履行协议义务；对证据三的真实性、合法性无异议，对关联性不认可，且达不到举证目的，该意见虽然明确了严禁以任何名义和方式出让或者变相出让土地，但是并不代表所有的土地征收和农用地转用手续都停止办理，只要符合规划建设就可以办证，原告的安置房是被告规划建设的，应该可以办理相关权证；对证据四的真实性、合法性认可，但是与本案不具有关联性，该文件对本案原告的诉求无实质性影响，不能成为被告不给原告办证的理由。 本院对原、被告提交的证据作如下认定：对双方提交的证据的真实性、合法性和关联性本院予以确认,可以共同证明根据拆迁补偿安置协议的约定，被告应为原告的安置房办理土地使用权证，但是因政策调整等原因而导致至今未办理的基本事实。 经审理查明：因茶庄集镇改造项目建设需要，2013年6月10日，被告设立的茶庄集镇改造项目工程指挥部（甲方）与原告（乙方）签订《茶庄集镇改造项目房屋拆迁补偿安置协议》，该协议约定甲方拆迁乙方位于潜山市天柱山镇茶庄村茶庄街的一处两层房屋，该房屋建筑面积546.05平方米，宅基地和空闲地面积217.7平方米，房屋用途为商住，房屋结构为砖混；乙方自愿选择房屋产权置换的拆迁安置方式，甲方为乙方提供位于茶庄安置小区的商住房进行产权置换，其中商业门面五间共195.25平方米，，住房3905平方米；安置房屋土地使用权证由甲方统一办理，乙方协助，办证税费及期限依照《天柱山镇茶庄集镇改造项目征收补偿安置方案》第十四条规定执行。上述协议签订后，被告按照协议约定向原告交付了安置房，原告也已实际入住，但是相关安置房的土地使用权证至今未能办理。原告认为被告未按照协议约定履行义务，故而向本院提起诉讼，请求判如所请。 另查明，《天柱山镇茶庄集镇改造项目征收补偿安置方案》第四条规定，天柱山镇人民政府是本项目的征收实施单位，会同天柱山管委会、县国土资源局、县土地征收与补偿办公室等共同做好征收补偿安置相关工作；第十四条规定，征收实施单位在安置户入住一年内给予安置房办理集体建设用地使用权证，办证费用由征收实施单位负责。 再查明，2015年11月，国土资源部联合住房和城乡建设部、国家旅游局印发《关于支持旅游业发展用地政策的意见》(国土资规〔2015〕10号），该意见第三条第十二项明确规定“严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地”，因案涉安置房位于天柱山景区范围内，受该文件影响，导致天柱山镇茶庄集镇改造项目所安置房屋无法办理土地使用权证。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，其中第四条第十六项明确“分类有序解决历史遗留问题。对自然保护地进行科学评估，将保护价值低的建制城镇、村屯或人口密集区域、社区民生设施等调整出自然保护地范围”，根据该文件精神，2020年潜山市人民政府第42次常务会议研究通过了天柱山地质公园优化整合方案，明确“将原茶庄、野寨人口密集区域……，调出公园范围”。被告亦确认原告的安置房办证不能的政策性障碍业已消除，目前正在组织有关单位开展土地征收的报批工作，在省政府征地批复下达后20日内可以完成办证。 本案争议焦点：原告要求被告履行为其办理国有土地使用权证的协议义务是否有事实根据和法律依据。 本院认为：原告与茶庄集镇改造项目工程指挥部签订的《茶庄集镇改造项目房屋拆迁补偿安置协议》是双方的真实意思表示，不违反法律、法规的规定，合法有效，双方当事人均应当按照协议约定履行各自的义务。因茶庄集镇改造项目工程指挥部系潜山市人民政府组建的临时机构，不具备独立承担法律责任的能力，故潜山市人民政府作为组建方，应当承担履行上述协议义务的法律责任。 根据案涉协议的约定，安置房土地使用权证由被告统一办理，原告协助，办证税费及期限依照《天柱山镇茶庄集镇改造项目征收补偿安置方案》第十四条规定执行。上述补偿安置方案第十四条规定，征收实施单位在安置户入住一年内给予安置房办理集体建设用地使用权证，办证费用由征收实施单位负责。本案中，原告按照协议约定将房屋交付拆除，被告虽然依约为原告提供了安置房，但是因政策调整等不可归责于被告的原因，导致至今未能办理土地使用权证，同时因被告明确表示安置房办证不能的政策性障碍已经消除，故对于原告要求被告按照协议约定为其办理土地使用权证的诉讼请求，本院予以支持。虽然根据《天柱山镇茶庄集镇改造项目征收补偿安置方案》第十四条的规定，征收实施单位为安置户办理的应为集体建设用地使用权证，但是因原告对被征收的部分土地持有国有土地使用权证，且根据被告的答辩，案涉区域土地即将全部征收为国有，故被告应为原告办理国有土地使用权证。同时又因为根据现行不动产登记政策，实行房地一体登记原则，故被告应按照现行规定为原告安置房办理不动产权证。 关于办证的具体期限，因被告正在组织有关部门开展办证前期的土地报批等工作，相关流程的进度并非被告所能控制，因此，本院亦无法对办证期限作出明确的时间限制。但是，为了维护被拆迁人的合法权益，被告应在办证条件成就后，立即组织征收实施单位天柱山镇人民政府及潜山市自然资源和规划局等有关职能部门及时为原告的安置房办理不动产权证。 关于办证费用的负担，根据双方签订的协议约定，办证税、费依照《天柱山镇茶庄集镇改造项目征收补偿安置方案》第十四条规定执行，该补偿安置方案第十四条规定办证费用由征收实施单位负责。因征收实施单位天柱山镇人民政府系受被告委托负责案涉项目征收补偿的具体工作，故办证费用应由被告承担。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款的规定，判决如下： 被告潜山市人民政府继续履行2013年6月10日茶庄集镇改造项目工程指挥部与原告涂有文签订的《茶庄集镇改造项目房屋拆迁补偿安置协议》，为原告涂有文的安置房办理不动产权证并承担办证费用。 案件受理费50元，由被告潜山市人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审判长  程艮苗 审判员  徐珂可 审判员  刘 鑫 二〇二〇年十二月十日 法官助理（代）储芳龄 书记员王岚 附：本判决适用的相关法律依据 一、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。 被告变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议合法，但未依法给予补偿的，人民法院判决给予补偿。 二、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。 原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。