广东省惠州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤13行终376号上诉人（原审原告）李盛春，男。被上诉人（原审被告）龙门县自然资源局，住所地：广东省惠州市龙门县*********埔路段。法定代表人张儒彬，局长。委托代理人黄敏玲，该局工作人员。委托代理人郑永南，广东法村律师事务所律师。上诉人李盛春因与龙门县自然资源局不履行法定职责纠纷一案，不服博罗县人民法院（2020）粤1322行初140号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。上诉人李盛春，被上诉人龙门县自然资源局诉讼委托代理人黄敏玲、郑永南到庭。本案现已审理终结。原审法院查明，2015年12月25日，原告李盛春与案外人谢某某签订《承包土地合同书》，约定由原告承包位于龙门县*********民小组桥背山（又称大凹山）约20亩的山地搭建石棉瓦房养鸡，承包期从2015年12月25日至2036年2月26日止。2016年1月30日双方再次签订《承包土地同意书》对上述内容予以确认，龙门县*************民小组在上述同意书上盖章。2019年4月28日，被告经巡查发现原告的养鸡场存在占用基本农田的事实，经调查核实和现场勘测，原告李盛春违法占用土地面积共7000.57平方米（包括基本农田6052.67平方米、林地947.89平方米），不符合龙门县龙江镇土地利用总体规划，遂于当日向原告李盛春发出龙自然资（停）字[2019]030号《责令停止违法行为通知书》，认定李盛春未经批准擅自占用龙门县*********民小组辖区内7000.57平方米土地，依法责令李盛春立即停止违法行为；同时还发出龙自然资（改）字[2019]030号《责令限期改正违法行为通知书》，依法责令李盛春自收到通知之日起3日内改正。2019年4月30日，被告向龙门县龙江镇人民政府送达《关于动态巡查发现土地违法行为的情况报告》，反馈了上述情况。2019年6月5日，原告李盛春向龙门县人民政府申请行政复议。龙门县人民政府当天作出龙府行复[2019]12号《行政复议受理通知书》。2019年7月30日，龙门县人民政府作出龙府行复[2019]12号《行政复议决定书》，决定维持被告龙门县自然资源局2019年4月28日作出的《责令停止违法行为通知书》[龙自然资（停）字[2019]030号]、《责令限期改正违法行为通知书》[龙自然资（改）字[2019]030号]。2020年3月12日，被告作出龙自然资信[2020]17号《关于李盛春反映龙江镇桥二村村民集体所有荒山地被划入基本农田的信访事项答复意见书》内载：李盛春你好，关于2010年1月19日你寄信到广东省自然资源局厅反映“龙江镇桥二村村民集体所有荒山地被划入基本农田的信访事项”已收悉，经调查核实，现将有关情况答复如下：经调查核对《龙门县土地利用总体规划（2010-2020年）》，该地块位于平陵镇路滩村，该地块总用地面积9029.46平方米，其中7922.80平方米属永久基本农田保护区范围。根据《基本农田保护条例》第十五条规定：基本农田保护区经依法划定后，任何单位和个人不得改变或者占用。我县是严格按照《中华人民共和国土地管理法》和相关的法律法规的规定，采用第二次全国土地调查成果作为规划基础数据，并严格遵循上级制定的规程，依法依规划定基本农田保护区。如你对答复不服，根据《信访条例》相关规定，你可通过法律途径解决诉求。另查明，2010年12月30日，惠州市人民政府作出惠府函[2010]370号《关于同意龙门县10个镇级土地利用总体规划（2010-2020年）的批复》，“市政府原则同意龙门县10个镇级（包括龙江镇）土地利用总体规划（2010-2020年），请按照省国土资源厅审查意见的要求，按规定程序报省国土资源厅备案。”2011年4月1日，广东省国土资源厅作出粤国土资规划函[2011]937号《关于惠州市龙门县土地利用总体规划（2010-2020年）的批复》，“经省人民政府同意，批复如下：一、原则同意《惠州市龙门县土地利用总体规划（2010-2020年）》……”根据2010年至2020年的《龙门县土地利用总体规划》显示：案涉位于龙门县*********民小组桥背山7000.56平方米的土地，有6052.67平方米是基本农田，947.89平方米是林地。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二条第二款规定“行政诉讼法第十三条第二项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。”在本案中，原告李盛春主张其承包涉案的山地为果园地，被告将该地划为基本农田的行为是没有法律依据和科学依据的，其行为明显严重违法，应当确认该行政行为无效，且被告未履行对该地不符合或错划为基本农田进行更正的法定职责，该主张实质是对案涉永久性基本农田划定的合法性有异议。本院认为，永久性基本农田划定属于市、县政府主导，国土资源、农业等各职能部门按照划定标准和要求，对一定范围内土地利用的总体规划，该规划是对今后一段时间内土地利用的总体安排，针对的是该区域内的不特定对象，可以反复适用，属于行政机关制定的具有普遍约束力的行政规范性文件，并非可提起行政诉讼的行政行为。因此，原告要求确认被告将原告涉案山地划为基本农田的行政行为无效不属于行政诉讼的受案范围，故其提出要求确认被告未履行法定职责的行为不作为亦不属于行政诉讼受案范围。综上所述，原告的起诉不符合法律规定，依法应当驳回起诉，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告李盛春的起诉。本案受理费50元（原告已预交），原审法院予以退回。上诉人李盛春上诉称，业经博罗县人民法院作出(2020)号1322行初140号《行政裁定书》一审裁定,该裁定的双方证据在庭审质证存有异议的情况下,审法院未对有异议的证据予以认定,违反了案件审判的法定程序、同时,涉案的山地所有权是龙汇镇桥背二村小组,于2003年1月1日发包给案外人承包并签订了《承包山地合同》,由于涉案山地是四荒地,案外人承包后种过按树、结子和龙眼,根据土地利用现状分类属于农用地中的一级类园地;案外人流转给上诉人李盛春的法律依据是《农村土地承包法》第三章“其他方式的承包”,而不是“家庭方式承包”，依法签订了《承包山地合同》并已生效,说明承包人已取得土地承包经营权,权利内容由合同约定:依据《农村土地承包法》第九条规定:“承包方承包土地后,享有土地承包经营权,可以自己经营,也可以保留土地承包权,流转其承包地的土地经营权,由他人经营。”和第十条规定:“国家保护承包方依法、自愿、有偿流转土地经营权,保护土地经营权人的合法权益任何组织租个人不得侵犯”因此上诉人依法有权在2015年12月份通过流转的方式取得士地经营权,行使的权利、义务还是按照承包方与发包方桥背二村小组签订《承包山地合同》的内容约定,不违反法律规定。虽然,上诉人与案外人之间的合同书上写成“承包”,但合同内容实质是租赁关系并不影响履行相应权利和义务,并非上诉人与龙江镇桥二村重新签订的承包合同;根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(七)项:“认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的;"依法可以提起诉讼,上诉人的起诉符合受案范围。一审法院认定事实不清,驳回起诉错误。一审法院认为,永久基本农田划定属于市、县政府主导,国土资源、农业等职能部门按照划定标准和要求。由于被上诉人没有依法按照国土资厅发[2009]151号《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》和粤国士资规划发（2010）207号《关于市县镇级土地利用总体规划修翁有关问题指导意见的通知》文件等强制性规定的标准和要求进行划定;即,国士资厅发[2009]1号文件,第三章的第二条“调整要求”和第四条“基本农田保护区划定”以及,国土资规划发（2010）207号文件,第一条“关于县、镇级规划基期和基础数据”和第三条“关于基本农田调整划定”;虽然,涉案山地在2010年被列入基本农田保护区,根据《广东省基本农田保护区管理条例》第十条规定,基本农田保护区要依达划定被上诉人违反了上级部门的强制性规定,故被上诉人没有依法划定,非经事后法律认可的行政行为,均得以宣告为无效。退一步讲,并非新列人基本农田保护区后就认定涉案山地为基本农田,没有法律依据。由于被上诉人的不作为、乱作为,违反了《农村土地承包法》第八条、第九条、第十条、第二十六条、第六十五条规定、《土地管理法》第十三条规定和《基本农田保护条例》第十二条规定等法律强制性规定。违背了我国依法行政的六项基本要求。根据上诉人在2019年5月28日到被上诉人龙门县自然资源局查阅资料时,工作人员告知是在2017年9月19日调规为基本农田;在2016年12月份到龙门县平陵国土所办理了备案手续后,在2017年已将涉案养殖场用地更改为设施农用地,并且在全国第三次调查核实后也认定为设施农用地,这是铁定的事实。由此可见,被上诉人未依法按照上级部门规定的标准和要求进行划定,依法应当确认龙门县自然资源局将涉案山地划为基本农田的行政行为无效。另外,根据自然资规[2019]1号《自然资源部、农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》第二条“巩图永久基本农田划定成果”规定,依法应当确认龙门县自然资源局未履行法定职责的行为不作为。至于《关于惠州市龙门县土地利用总体规划(2010-200年)的批复》,批复内容的第项、第四项也不能认定涉案山地就是基本农田,根据(2018)最高法行中125号的指导案例的解释:该批复没有对权益人直接产生实际影响,一审法院认为上诉人的起诉是对批复的行数规范性文件而起诉,存在错误理解、基本农田是不可以种树、挖鱼塘和养殖等农业发展。必然就会对承包方承包合同的权利内容进行严重侵犯,被上诉人的行政行为实施也将导致善意人犯罪,违背了我国立法原则;依法应当符合行政行为无效的条件。被上诉人在规划时已对承包方和承租方的权利义务产生预影响状态,如被上诉人按照标准和要求依法依规划定就不会侵犯合法人权益。可是,被上诉人没有依法依规行政而导致触碰了法律红线,应当承担法律的不利后果根据《农村土地承包法》第六十五条规定,上诉人有权依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第(七)项之规定,向人民法院提起诉讼,上诉人的起诉符合受案范围同时,一审法院未对有异议的证据进行认定,针对本案特别是上诉人提交的证据6,证明被上诉人于2017年9月19日调规为基本农田一事,一审法院未进行查明确认,严重剥夺了上诉人应有的权利,违反了案件审判的法定程序,一审法院驳回起诉错误。综上所述，一审法院驳回上诉人的起诉存在认定事实不清,违反了案件审判的法定程序。为了维护上诉人的合法权益。请求二审法院依法撤销博罗县人民法院(20)1322行初140号行政裁定，同时,请求贵法院重新审理本案。上诉请求：1.请求二审法院依法撤销博罗县人民法院(2020)粤1322行初140号《行政裁定书》；2.请求法院重新审理本案。3.一审、二审诉讼费用全部由被上诉人承担。被上诉人龙门县自然资源局答辩称，一、一审裁定认定事实清楚,适用法律正确。一审法院认定:被答辩人李盛春未经批准,擅自在龙门县*********民小组辖区内占用7000.57㎡土地(包括基本农田6052.67㎡、林地947.89㎡)建设养鸡场,不符合《惠州市龙门县土地利用总体规划(2010-2020年)》。同时,一审法院认为“永久性基本农田划定属于市、县政府主导,国土资源、农业等各职能部门按照划定标准和要求,对一定范围内土地利用的总体规划,该规划是对今后一段时间内土地利用的总体安排,针对的是该区域内不特定对象,可以反复适用,属于行政机关制定的具有普遍约束力的行政规范性文件,并非可提起行政诉讼的行政行为。因此,原告要求确认被告将原告涉案山地划为基本农田的行政行为无效不属于行政诉讼的受案范围”,完全符合本案的基本情况,也符合我国法律法规的相关规定。二、被答辩人非法占用基本农田的行为不受法律保护被答辩人从未向答辩人提交过办理设施农用地审批的相关资料,答辩人也从未作出任何文件同意被答辩人在基本农田保护区范围内发展家禽养殖业。根据《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》(国土资发(2014)127号)(2019年12月17日废止)关于“各类畜禽养殖、水产养殖、工厂化作物裁培等设施建设禁止占用基本农田”的规定，占用基本农田,根本不可能办理设施农用地手续,而且占用基本农田用于非农用途,非答辩人的审批职权范围。故,被答辩人李盛春未经批准占用土地,特别占用基本农田,用于非农建设,已经构成违法。三、基本农田划定遵循法定程序,且不得随意变更。2010年,《惠州市龙门县土地利用总体规划(2010-2020年)》编制工作严格按照《土地利用总体规划编制审查办法》(中华人民共和国国土资源部令第43号)的规定,履行了听证、公示、征求意见、专家论证等程序。2011年4月1日,原广东省国土资源厅作出《关于惠州市龙门县土地利用总体规划(2010-2020年)的批复》(粤国土资规划函(2011)937号),同意实施该规划。根据《中华人民共和国土地管理法》(2004年修正版)第二十一条规定“土地利用总体规划一经批准,必须严格执行”,而且基本农田保护面积是土地利用调控指标,属约束性指标,是土地利用总体规划的一项主要内容。根据《基本农田保护条例》第十五条规定“基本农田保护区经依法划定后,任何单位和个人不得改变或者占用”、第二十九条规定“县级以上地方人民政府土地行政主管部门、农业行政主管部门对本行政区域内发生的破坏基本农田的行为,有权责令纠正”。基本农田保护区一经划定,未经国务院的批准,任何单位和个人不得非法占用,否则,就构成违法行为。同时,基本农田保护区的划定,属于具有普遍约束力的决定、命令,行政单位以及社会大众均应严格遵守执行。因此,被答辩人请求确认答辩人将涉案土地划为基本农田的行政行为无效,不属于行政诉讼的受案范围,不应予以支持。四、被答辩人请求确认答辩人未履行法定职责存在行政不作为,无事实依据被答辩人以《惠州市龙门县土地利用总体规划(20102020年)》不符合法律规范为由,向广东省自然资源厅申请查处。2020年3月12日,答辩人作出《关于李盛春反映龙江镇桥二村村民集体所有荒山地被划入基本农田的信访事项答复意见书》（龙自然资信访(2020)17号)，告知被答辩人其信访提及地块属于基本农田保护范围，任何单位和个人不得改变或占用,且我县是严格遵循法定程序制定《惠州市龙门县土地利用总体规划(2010-2020年)》,并已逐级通过审批。在第一审庭审时,被答辩人又提出广东省自然资源厅没有对其信访事件作出答复,构成行政不作为,则是另外一个法律关系，与本案答辩人无关。上述情况与各方当事人提供的证据资料相互印证,并作为该案件判决认定事实的依据,符合客观实际。五、一审法院适用法律正确,被答辨人的上诉应依法驳回。一审法院根据查清的事实和证据,认定被答辩人非法占用基本农田用作养鸡场,违反《基本农田保护条例》第十五条的规定,并根据《行政诉讼法》第十三条规定“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼:(二)行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令”,裁定驳回被答辩人的起诉,完全符合法律规定。综上所述,恳请二审法院查清本案事实,正确适用法律,裁定驳回被答辩人的上诉。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条规定“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：……（二）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；……”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二条第二款规定“行政诉讼法第十三条第二项规定的“具有普遍约束力的决定、命令”，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的规范性文件。”本案中，李盛春请求确认龙门县自然资源局将涉案山地划为基本农田的行政行为无效，其实质就是对《惠州市龙门县土地利用总体规划（2010-2020年）》的合法性有异议，对此，本院具体阐述如下：《惠州市龙门县土地利用总体规划（2010-2020年）》是对今后一段时间内针对龙门县土地利用的总体安排，针对的是龙门县区域内的不特定对象，系可以反复适用的，属于行政机关制定的具有普遍约束力的行政规范性文件。从《惠州市龙门县土地利用总体规划（2010-2020年）》显示：涉案地块位于龙门县*********民小组桥背山7000.56平方米的土地，其中有6052.67平方米是基本农田，947.89平方米是林地。惠州市人民政府、广东省国土资源厅已经于2010年、2011年分别作出的《关于同意龙门县10个镇级土地利用总体规划（2020-2020年）的批复》、《关于惠州市龙门县土地利用总体规划（2010-2020）的批复》中均已经同意《惠州市龙门县土地利用总体规划（2010-2020年）》。龙门县自然资源局根据《惠州市龙门县土地利用总体规划（2010-2020年）》的规定，将涉案地块划为基本农田系依法履行其行政职能。李盛春就此提起行政诉讼，依照上述规定应不予受理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条规定“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”李盛春要求确认龙门县自然资源局将涉案山地划为基本农田的行政行为无效，但《惠州市龙门县土地利用总体规划（2010-2020年）》在2010年已经作出，符合上述规定中的“2015年5月1日之前作出的行政行为”，故，李盛春对上述行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效，依据上述规定应当不予立案。按照法律规定，对应当不予立案（受理）而已经立案（受理）的，亦应当裁定驳回起诉。原审法院经审理后裁定驳回李盛春的起诉，处理正确，本院予以维持。综上所述，上诉人李盛春上诉理由不够充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本案免收受理费。本裁定为终审裁定。审 判 长 覃毅华审 判 员 邱炜炜审 判 员 陈龚东二〇二〇年十二月二十五日法官助理 陈少棉书 记 员 吴嘉佩