广西壮族自治区贺州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂11行终90号 上诉人（一审原告）富川葛坡莫磊采石场,住所地:广西富川瑶族自治县葛坡镇极乐村委麦岭桥村。 投资人：莫庆贵,男，1958年8月21日出生，瑶族，住广西富川瑶族自治县。 委托代理人刘得玉,北京盈科（南宁）律师事务所律师。 委托代理人梁哲翰,北京盈科（南宁）律师事务所实习律师。 被上诉人（一审被告）富川瑶族自治县自然资源局，住所地:广西富川瑶族自治县富阳镇凤凰路**。 法定代表人彭绍东，该局局长。 委托代理人周光志，广西众望（富川）律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）贺州市自然资源局，住，住所地：广西贺州市贺州大道**/div> 法定代表人庞姚明，该局局长。 委托代理人侯红，该局政策法规科工作人员。 委托代理人黎媛，广西灵丰(平桂)律师事务所律师。 上诉人富川葛坡莫磊采石场因矿产资源行政许可和行政复议一案，不服富川瑶族自治县人民法院(2020)桂1123行初9号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，原告富川葛坡莫磊采石场是莫庆贵投资的个人独资企业，位于富川葛坡镇极乐村委麦岭桥村，经营者为莫庆贵，经营范围为建筑装饰用石（建筑石料用灰岩）露天开采、销售。莫庆贵为采矿权人，于2008年10月1日第一次取得采矿许可证（证号:4524280810023），采矿许可证上载明“生产规模：5.00万吨／年,有效期限：壹年自2008年10月至2009年10月”；2009年10月采矿许可证到期，原告申请延期，采矿许可证证号变更为：4511232009127130049148，有效期限：壹年自2009年12月9日至2010年12月9日；之后每年一延期，2015年3月5日采矿许可证到期，原告申请延期，有效期限：叁年自2015年3月5日至2018年3月5日；2018年3月5日采矿许可证到期，原告申请延期，有效期限：壹年自2018年3月5日至2019年3月5日，生产规模变更为：10.00万吨／年。原告于2019年1月8日向富川县自然资源局提出采矿权延期申请。2019年2月28日，原告因涉嫌占用林地采石被富川瑶族自治县林业局立案调查，富川瑶族自治县林业局向富川瑶族自治县国土资源局发出《关于请求停止办理葛坡莫磊采石场林地采石许可的函》，富川瑶族自治县国土资源局以葛坡莫磊采石场涉嫌占用林地已立案调查以及与村民发生矛盾纠纷事项有可能引发群体性事件为由，向原告作出《停产通知书》，要求原告即日起停止生产。2017年12月富川瑶族自治县人民政府制定《富川瑶族自治县矿产资源总体规划》（2016-2020）、《富川瑶族自治县砂石资源开发专项规划》（2016-2020），到2020年砂石资源采矿权数控制在8个以内，上述两个规划于2018年3月26日经广西壮族自治区国土资源厅以桂国土函（2018）785号、787号批复。被告于2019年11月8日依法向富川瑶族自治县人民政府提出《关于富川瑶族自治县采矿权退出工作计划的请求》富自然资报（2019）210号，富川县人民政府对被告的请示，经提交富川瑶族自治县第九届人民政府第27次常务会议讨论通过被告上报的采矿权退出工作计划。2019年12月13日，被告富川县自然资源局按照《富川瑶族自治县砂石资源开发专项规划》、《富川瑶族自治县采矿权退出工作计划》的要求，根据富川瑶族自治县人民政府的批复，向包括原告在内的14个矿山企业作出《关于注销富川朝东大山采石场等14个矿山企业采矿许可证的通知》，决定注销包括原告在内的14个矿山企业的采矿许可证，并制作《富川瑶族自治县自然资源局关于采矿许可证注销的公告》，在富川瑶族自治县自然资源局网站刊登。原告不服，向贺州市自然资源局申请复议，贺州市自然资源局于2020年2月12日受理原告的复议申请后，依据《广西壮族自治区砂石土矿产资源开发利用管理办法》第十三条的规定，并参照《广西壮族自治区国土资源厅关于印发的通知》（桂国土资规〔2017〕13号）附录2《砂石土矿山储量规模与生产建设规模分类一览表》的矿种及划分标准，认为原告莫磊采石场的采矿许可证有效期最长是10年，原告应该在采矿权有效期内对企业发展和投入作出合理规划。贺州市自然资源局依据《广西壮族自治区砂石土矿产资源开发利用管理办法》第十五条的规定，且《富川瑶族自治县矿产资源总体规划》（2016-2020年）、《富川瑶族自治县砂石资源开发专项规划》（2016-2020年）等规划文件已经对富川矿业发展作出调整和要求，认为原告的生产规模已经不符合相关产业政策，不利于产业升级，富川县瑶族自治县自然资源局对其作出注销的决定依法依规，符合法定程序，因此,贺州市自然资源局于2020年3月24日作出维持富川瑶族自治县自然资源局作出的《关于注销富川朝东大山采石场等14个矿山企业采矿许可证的通知》。原告不服，向该院提起行政诉讼。 一审判决认为，本案的争议焦点是被诉行政行为是否合法。主要体现两个方面:被诉行为的事实依据和法律依据是否充分;被诉行为的程序是否合法。 关于事实和法律依据问题。根据2018年3月26日广西壮族自治区国土资源厅作出的《广西壮族自治区国土资源厅关于富川瑶族自治县矿产资源总体规划（2016-2020年）的批复》，到2020年，富川瑶族自治县砂石矿产采矿权控制在8个以内，大中型矿山比例达11%以上，矿山“三率”水平达标率达86%以上。根据《矿产资源开采登记管理办法》第七条、《广西壮族自治区矿产资源管理条例》第二十七条、《广西壮族自治区砂石土矿产资源开发利用管理办法》第十三条，并参照《广西壮族自治区国土资源厅关于印发的通知》(桂国土资源[2017]13号）附录2《砂石土矿山含量规模与生产建设规模分类一览表》的矿种及划分标准，原告莫磊采石场属于小型矿山企业，采矿许可证有效期最长为10年。原告莫磊采石场从2008年10月获得第一次采矿许可证到最后一次采矿许可证的有效期满（2019年3月5日），已经超过小型矿山采矿许可证最长时效10年的限制。根据《富川瑶族自治县矿产资源总体规划》(2016-2020年）要求，对本管辖内的矿山进行收缩，规划开采区内的矿山集聚，对砂石页岩矿山进行优化调整，实现逐步淘汰产能落后小型矿山企业的目标，实现产业升级。根据《广西壮族自治区砂石土矿产资源开发利用管理办法》第十五条的规定：“砂石土采矿权申请延续必须具备以下条件：(一)符合矿产资源总体规划及砂石资源开发专项规划；（二）符合国家产业政策及当地政府的有关规定......”，原告莫磊采石场属于小型矿山企业，且10年采矿许可已到期，按照法律规定应不予延续，因其产能落后不符合产业升级规划的要求，被告富川县自然资源局根据《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《矿产资源开采登记管理办法》、《广西壮族自治区砂石土矿产资源开发利用管理办法》（国务院241号令）、《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》、《广西壮族自治区自然资源厅办公室转发自然资源部办公厅关于政性关闭矿山采矿许可证注销有关工作的通知》等法律法规及上级相关文件精神的规定，再按照《富川瑶族自治县矿石资源开发专项规划》，《富川瑶族自治县采矿权退出工作计划》向富川县人民政府请示，并经提交富川瑶族自治县第九届人民政府第27次常务会议讨论通过被告上报的《富川瑶族自治县采矿权退出工作计划》，被告根据富川瑶族自治县人民政府的批复，于2019年12月13日作出《关于注销富川朝东大山采石场等14个矿山企业采矿许可证的通知》，于2019年12月16日依法作出《富川瑶族自治县关于采矿许可证注销公告》，并在富川瑶族自治县自然资源局网站上刊登。这是被告富川县自然资源局对包括原告在内的14个矿山企业实施行为的主要事由和法律依据。由此可以认定被告富川县自然资源局作出的《关于注销富川朝东大山采石场等14个矿山企业采矿许可证的通知》，并在富川瑶族自治县自然资源局网站上刊登的公告有事实依据也有法律依据。 关于行政程序问题。根据自然资源部办公厅2019年9月11日发的《自然资源部办公厅关于政策性关闭矿山采矿许可证注销有关工作的函》自然资办函(2019)1574号第三条:收到地方人民政府(或部门）有关矿山关闭情况的通知后，颁发采矿许可证的自然资源主管部门可直接注销采矿许可证并向社会公告以及2019年9月22日广西壮族自治区自然资源办公室发的《广西壮族自治区自然资源办公室转发自然资源部办公厅关于政策性关闭矿山采矿许可证注销有关工作的通知》第一条各级自然资源主管部门根据采矿权审批发证权限，在收到地方人民政府(或部门）有关矿山关闭情况的通知后，可通过非申请方式直接注销采矿许可证并向社会公告。被告富川县自然资源局于2019年12月13日作出《关于注销富川朝东大山采石场等14个矿山企业采矿许可证的通知》，关闭包括原告在内的14家矿山企业，属于政策性因素关闭矿山，并在富川瑶族自治县自然资源局网站上刊登向社会公告，因此，应当认定被告富川县自然资源局实施的被诉行为程序合法。 被告贺州市自然资源局根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，受理原告因不服被告富川县自然资源局于2019年12月13日作出的《关于注销富川朝东大山采石场等14个矿山企业采矿许可证的通知》而提起的行政复议，受理后，认为被告富川县自然资源局作出的《关于注销富川朝东大山采石场等14个矿山企业采矿许可证的通知》认定事实清楚，依法依规，处理决定合法妥当，并于2020年3月24日作出涉案贺自然资行复(2019)1号《行政复议决定书》，并分别送达给原告委托代理人以及被告富川县自然资源局。因此，被告贺州市自然资源局作出的贺自然资行复(2019)1号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，行政程序合法。 原告主张注销采矿许可证属于吊销类型，按照行政处罚法的规定应该要进行听证，告知其申诉、听证的权利。但是本案原告的采矿许可证已到期且不符合产业升级的要求，富川县自然资源局根据富川县人民政府上报的富川县矿业发展整体规划和专项规划，广西壮族自治区国土资源厅已经批复同意，属于政策性因素关闭矿山，不是针对原告的行政处罚行为。 综上所述，原告莫磊采石场要求撤销被告富川县自然资源局作出的注销原告采矿许可证的行政行为，以及要求撤销被告贺州市自然资源局作出的贺自然资行复(2020)1号《行政复议决定书》，于法无据，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告富川葛坡莫磊采石场的诉讼请求。案件受理费50元（原告已预交），由原告富川葛坡莫磊采石场负担。 上诉人富川葛坡莫磊采石场上诉称：一、一审法院在认定事实方面存在错误。（一）一审法院所认定上诉人产能落后不符合产业升级规划的要求是不符合有关规划实际的，是事实认定错误。2018年3月26日，广西壮族自治区国土资源厅批复同意了富川瑶族自治县人民政府于2017年12月制定的《富川瑶族自治县矿产资源总体规划》（2016-2020)和《富川瑶族自治县沙石资源开发专项规划》（2016-2020)。《富川瑶族自治县沙石资源开发专项规划》（2016-2020)明确了2020年的主要规划指标是：全县砂石资源采矿权总数控制在8个以内；沙石资源矿山最低开采规模，县城所在地乡镇最低开采规模20万吨/年，其他乡镇10万吨/年；大中型矿山比例达到25%以上，设立1个大型采石场、1个中型采石场、6个小型采石场；矿山开采回采率达到95%及以上；绿色矿山比例达到25%以上，其中1座大型矿山和1座中型矿山达到绿色矿山标准。从该专项规划设置的指标看，仍然保留了6个小型采石场，说明了小型采石场不是必须予以关闭或注销的对象。而上诉人开采规模达到10万吨/年的标准，开采回采率达到95%以上，并不是规划要“关闭、淘汰”的“资源浪费、污染环境的小矿”。该专项规划还设置了13个“禁止开采区”，上诉人符合专项规划的有关要求，并未被规划列入拟定关闭或注销的对象。（二）一审法院没有查明被上诉人直接注销上诉人采矿许可证的事实根据。被上诉人富川瑶族自治县自然资源局2019年11月8日向富川瑶族自治县人民政府上报《关于富川瑶族自治县采矿权退出工作计划的请示》富自然资报(2019)210号,将上诉人在内的7家沙石企业列入“2019年拟退出注销的沙石矿山企业”，在上诉人基本情况介绍里指出“存在较大纠纷，经常引起群众上访问题，到期后正常关闭。”在该请示附件的附表《富川瑶族自治县2020年沙石资源采矿权退出工作计划一览表》里，在上诉人富川葛坡莫磊采石场的“存在问题及目前生产情况”一栏，注明“非法占用林地，正在立案调查。存在纠纷，经常引起群众上访问题。不能延续。已停产。”可见，被上诉人富川瑶族自治县自然资源局注销上诉人采矿许可证的直接和主要的原因，也就是其作出行政行为的事实依据，不是一审法院所认定的被上诉人采矿许可证过期、生产规模小、不符合本县矿产资源开发规划和产业升级要求。一审法院未查明这些事实，或者明知这些事实不是被上诉人直接注销上诉人采矿许可证的合法依据而对这些事实有意回避。 二、一审法院在法律适用方面存在错误。（一）一审法院认为上诉人持有的采矿许可证有效期已届满存在错误。依照《行政许可法》的规定，上诉人持有的采矿许可证仍然有效，有效期未满。《行政许可法》第五十条规定：“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请......行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”上诉人于2008年10月1日第一次取得采矿许可证，以后经多次延续登记，最近一次延续登记是2018年3月，采矿许可证的有效期限是1年，自2018年3月5日至2019年3月5日。在期限届满前一个多月，上诉人于2019年1月8日向被上诉人富川瑶族自治县自然资源局提出延续登记申请。被上诉人在法定期限内即国务院《矿产资源开采登记管理办法》第六条规定的40日内，没有作出是否许可延续登记的答复。因此，依据《行政许可法》第五十条的规定，视为准许延续。(二）一审法院认定被上诉人非依申请直接注销上诉人持有的采矿许可证具有法律依据存在错误。被上诉人直接注销上诉人采矿许可证不具有法律依据。依据《行政许可法》和其他相关法律、法规，注销行政许可证可分为两类，一类是依被许可人申请注销行政许可，另一类是行政机关依法依职权主动注销行政许可，即非依申请直接注销行政许可。本案中，上诉人并未申请注销行政许可。一审法院认定被上诉人富川瑶族自治县2019年12月13日作出的《关于注销富川朝东大山采石场等14个矿山企业采矿件可证的通知》和2019年12月16日作出的《富川瑶族自治县关于采矿许可证注销公告》有法律依据存在错误。 三、一审法院认定被上诉人的行政行为程序合法存在错误。被上诉人富川瑶族自治县自然资源局2019年11月8日向富川瑶族自治县人民政府上报《关于富川瑶族自治县采矿权退出工作计划的请示》富自然资报(2019)210号,将上诉人在内的7家沙石企业列入“2019年拟退出注销的沙石矿山企业”，并在上诉人基本情况介绍里指出“存在较大纠纷，经常引起群众上访问题，到期后正常关闭。”富川瑶族自治县人民政府召开政府常委会讨论通过了该退出工作计划，并于2019年11月25日对富川瑶族自治县自然资源局作出了《富川瑶族自治县人民政府关于富川瑶族自治县采矿权退出工作计划的批复》，2019年12月13日,被上诉人富川瑶族自治县自然资源局作出《关于注销富川朝东大山采石场等14个矿山企业采矿许可证的通知》，2019年12月16日作出《富川瑶族自治县关于采矿许可证注销公告》，并在本局网站上公告。被上诉人富川瑶族自治县自然资源局注销上诉人的采矿许可证的上述行为，不符合自然资源部的规定，一审法院认定被上诉人富川瑶族自治县自然资源局注销上诉人采矿许可证的行政行为程序合法，明显错误。 被上诉人贺州市自然资源局作出维持被上诉人注销上诉人采矿许可证的行政行为的行政复议决定，在事实认定、法律适用等方面同样存在与一审法院相同的问题。故请求二审法院一并予以撤销。 综上，一、请求贺州市中级人民法院撤销广西富川瑶族自治县人民法院(2020)桂1123行初9号行政判决；二、请求撤销被上诉人富川瑶族自治县自然资源局作出的注销上诉人采矿许可证的行政处理决定，撤销被上诉人贺州市自然资源局作出的贺自然资行复（2020）1号行政复议决定书；三、请求判决被上诉人富川瑶族自治县自然资源局依法为上诉人办理采矿许可证的延期手续。四、本案一、二审诉讼费用由被告承担。 被上诉人富川瑶族自治县自然资源局答辩称：一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉请求。 被上诉人贺州市自然资源局答辩称：一、答辩人具有受理及处理涉案行政复议的职能，并且作出贺自然行复（2019）1号《行政复议决定书》的行政程序合法、规范。二、答辩人作出的涉案《行政复议决定书》认定事实清楚，处理决定合法妥当。答辩人在一审诉讼中已阐明，富州葛坡莫磊采石场2007年设置，于2008年10月1日首次获得采矿许可证，从2008年10月至2019年3月5日，经过多次审批延续，上诉人在葛坡镇麦岭桥矿点采矿十多年，目前最后一次采矿许可证延续期已到期。按照《富川瑶族自治县矿产资源总体规划》（2016-2020）以及《富川瑶族自治县砂石资源开发专项规划》（2016-2020）的要求，被上诉人富川县瑶族自治县自然资源局为实现富川瑶族自治县矿产资源规划要求而制定《富川瑶族自治县采矿权退出工作计划》已经富川瑶族自治县人民政府以富政函（2019）130号《关于富川瑶族自治县采矿权退出工作计划的批复》同意。被上诉人富川瑶族自治县自然资源局根据《广西壮族自治区砂石土矿产资源开发利用管理办法》第十三条、第十五条，以及《广西壮族自治区国土资源厅关于印发的通知》桂国土资规(2017)13号的规定,依职权作出的《关于注销富川朝东大山采石场等14个矿山企业采矿许可证的通知》，属于对上诉人采矿权到期后的正常关闭注销，符合法定程序。综上，答辩人作出的贺自然资行复（2019）1号《行政复议决定书》事实清楚，处理妥当，请求二审法院维持。 二审期间，上诉人富川瑶族自治县自然资源局、贺州市自然资源局均未向本院提交符合法律规定的新证据。 上诉人富川葛坡莫磊采石场向本院提交一份盘家坝采石场采矿许可证，拟证明其它小型矿山颁发的许可证中，有效期也有超过十年的情形。 经审理查明，确认一审判决认定合法有效的证据，可作为定案依据。上诉人提交的对证据与本案没有关联性。据此，本院查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。经查，上诉人于2008年10月1日第一次取得采矿许可证，后经多次延续登记，最近一次延续登记是2018年3月，采矿许可证的有效期限为一年，自2018年3月5日至2019年3月5日，在期限届满前上诉人于2019年1月8日向被上诉人富川瑶族自治县自然资源局提出延续登记申请。根据《中华人民共和国行政许可法》第五十条规定：“被许可人需要延续依法取得的行政许可的有效期的，应当在该行政许可有效期届满三十日前向作出行政许可决定的行政机关提出申请。行政机关应当根据被许可人的申请，在该行政许可有效期届满前作出是否准予延续的决定；逾期未作决定的，视为准予延续。”《矿产资源开采管理办法》第六条“登记管理机关应当自收到申请之日起40日内，作出准予登记或者不予登记的决定，并通知采矿权申请人。”、“不予登记的，登记管理机关应当向采矿权申请人说明理由。”之规定，被上诉人富川瑶族自治县自然资源局在收到该申请后，应对申请办理《采矿许可证》延续的行政相对人作出是否予以许可的答复处理，被上诉人富川瑶族自治县自然资源局没有答复，属于不履行法定职责而违法,应予以指正。但根据《广西壮族自治区砂石土矿产资源开发利用管理办法》第十五条的规定：“砂石土采矿权申请延续必须具备以下条件：(一)符合矿产资源总体规划及砂石资源开发专项规划；（二）符合国家产业政策及当地政府的有关规定......”，第十九条：采矿权登记机关应定期清理过期采矿权，对未在有效期内提出延续申请且采矿许可证过期6个月以上的，登记管理机关在门户网站公示15个工作日无异议后，予以公告废止；有异议的，分类处理，结果予以公告。因生态保护、安全生产、公共利益、产业政策等原因关闭的矿山，由发证登记机关注销采矿许可证并公告。以及《富川瑶族自治县矿产资源总体规划》（2016-2020）、《富川瑶族自治县矿产资源开发专项规划》（2016-2020）等规划文件，上诉人富川葛坡莫磊采石场属于小型矿山企业，且采矿许可已到期，因其产能落后不符合产业升级规划的要求，被上诉人富川瑶族自治县自然资源局依据《广西壮族自治区自然资源厅办公室转发自然资源部办公厅关于政性关闭矿山采矿许可证注销有关工作的通知》等相关文件精神，于2019年11月8日作出《富川瑶族自治县采矿权退出工作计划》向富川瑶族自治县人民政府请示，富川瑶族自治县第九届人民政府第27次常务会议讨论通过了《富川瑶族自治县采矿权退出工作计划》并给予批复;《自然资源部办公厅关于政策性关闭矿山采矿许可证注销有关工作的函》第三条“收到地方人民政府（或部门）有关矿山关闭情况的通知后，颁发采矿许可证的自然资源主管部门可直接注销采矿许可证并向社会公告。”《广西壮族自治区自然资源办公室转发自然资源部办公厅关于政策性关闭矿山采矿许可证注销有关工作的通知》第一条“各级自然资源主管部门根据采矿权审批发证权限，在收到地方人民政府（或部门）有关矿山关闭情况的通知后，可通过非申请方式直接注销采矿许可证并向社会公告。”被上诉人富川瑶族自治县自然资源局于2019年12月13日作出《关于注销富川朝东大山采石场等14个矿山企业采矿许可证的通知》，并于2019年12月16日作出《富川瑶族自治县关于采矿许可证注销公告》，且已在富川瑶族自治县自然资源局网站上刊登，符合规定。贺州市自然资源局维持富川自治县自然资源局注销上诉人采矿许可证的行政行为的行政复议决定正确。上诉理由因不符合相关法律法规的规定，不予采纳。 综上，上诉人富川葛坡莫磊采石场上诉请求理由缺乏法律依据，本院不予支持。一审法院认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 上诉案件受理费50元，由上诉人富川葛坡莫磊采石场负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 龙凤鸣 审 判 员 黎之燕 审 判 员 徐文坚 二〇二〇年十二月二十五日 法官助理 唐汝改 书 记 员 钟 恺