广西壮族自治区钦州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂07行终83号 上诉人（原审原告）黄文福，男，1977年5月27日出生，汉族，住钦州市钦**。 上诉人（原审原告）廖良裕，男，1975年6月15日出生，汉族，住钦州市钦**。 被上诉人（原审被告）钦州市钦南区那丽镇人民政府，住所地钦州市钦**那丽镇解放路**。 法定代表人张元思，该镇镇长。 委托诉讼代理人黎景彬，广西铭德律师事务所律师。 委托诉讼代理人卜秋华，广西铭德律师事务所律师。 原审第三人钦州市中医医院，住所地钦州市钦**蓬莱北大道**。 法定代表人赵开亮，该医院院长。 委托诉讼代理人庞华春，广西政大律师事务所律师。 委托诉讼代理人张诗，广西政大律师事务所实习律师。 上诉人黄文福、廖良裕因与被上诉人钦州市钦南区那丽镇人民政府（以下简称那丽镇政府）、原审第三人钦州市中医医院（以下简称中医院）行政赔偿纠纷一案，不服钦州市钦南区人民法院（2020）桂0702行初33号行政裁定， 2 向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 一审法院经审理查明，2004年3月5日，被告将那雾岭700亩田地发包给第三人中医院作种植药材、开展医疗疗养、旅游业务，期限30年，约定合同签订后三日内，第三人首期付前3年的承包金50000元，以后每年12月31日前付一次，每次付10000元，若不按时付清，被告有权终止合同。2008年11月7日，第三人与原告黄文福签订《合作经营协议》，约定将其承包的其中80亩田地及鱼塘25亩与原告合作经营，期限从2009年1月1日至2034年12月31日，共26年。协议签订后，原告黄文福、廖良裕一起按照协议约定投资建设了房屋、搭建铁棚、种植树木，投放鱼苗养殖等。由于第三人没有按时交纳土地租金，2011年12月10日，被告欲解除与第三人的租赁合同，作出解除土地租赁合同通知，但没有送达给第三人。2015年6月，被告组织工作人员对原告建造的房屋、搭建的铁棚及种植的树木和鱼塘的养殖物进行登记；由于建设那雾岭风景区的需要，2015年12月18日，被告向原告发出自行清理租赁土地范围内建筑物等的通知，要求原告自行清理，否则按无主物处理。原告收到通知后没有清理，为此，被告组织人员对原告的上述物品进行清理。2016年，原告向该院提起民事诉讼，要求第三人中医院赔偿违约损失，为此，法院依法委托评估机构对原告物品的损失进行评估，价值为1206517元。 另查明，原告为此损失多次提起民事赔偿诉讼，经钦州市中级人民法院审理后，作出（2019）桂07民终273号民事判决书，认定原告的损失是基于被告的清理行为造成而不是基于第三人的违约行为造成的，为此驳回了原告的诉讼请求。 一审法院认为，原告与被告及第三人的纠纷属于民事纠纷，该民事纠纷已经终审判决驳回了原告的诉讼请求，民事纠纷处理程序已经终结，原告再次提起行政诉讼，属于重复起诉，违反一事不再理原则，应当驳回原告的起诉。另外，在行政诉讼中，原告没有依法及时起诉被告赔偿，没有法定事由，超过了六个月 3 的起诉期限提起行政诉讼，人民法院不应立案，已经立案的，应当依法驳回原告的起诉。经该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款（二）、（六）项的规定，裁定：驳回原告黄文福、廖良裕的起诉。本案受理费50元，退还原告黄文福、廖良裕。 黄文福、廖良裕上诉称，请求：1.撤销钦州市钦南区人民法院（2020）桂0702行初33号行政裁定并依法改判维护上诉人合法的诉求；2.由被上诉人承担本案一审、二审诉讼费用。事实及理由：1.本案不属于民事纠纷。钦州市中级人民法院的终审民事判决查明及认定是那丽镇政府组织清理的具体行政行为造成上诉人的损失，本案属于行政赔偿纠纷，只能通过行政诉讼解决。上诉人第一次提起行政诉讼，并没有重复起诉，一审裁定认定重复起诉错误。2.上诉人的起诉没有超过起诉期限。因那丽镇政府在清理上诉人房屋等财产时没有依法告知上诉人起诉期限，故起诉期限应当从上诉人知道时开始计算，且不动产的最长保护期限为行政行为之日起二十年。上诉人是从收到终审民事判决时才知道损失是由那丽镇政府清理行为造成的，应通过行政赔偿诉讼维权，而从终审民事判决到提起行政诉讼也没有超过六个月的起诉期限，一审法院以超出起诉期限为由驳回起诉错误，二审法院应当予以撤销。3.上诉人维权艰难。本案的损害发生后，上诉人一直通过法律手段维权，但两级法院审理历时多年。上诉人提起民事诉讼，两级法院又认为是行政行为造成损失，不属于民事赔偿，上诉人提起行政诉讼，一审法院又驳回上诉人的起诉，始终漠视上诉人的经济损失。上诉人依照合法有效的合同在合法租赁的土地上投资、建设，现在无端被拆除，应该有相应的责任人承担赔偿或补偿的责任。因此，希望人民法院保持中立，维护公平正义，切实保护上诉人的合法权益。 那丽镇政府辩称，一、本案不属于行政诉讼案件受理范围。首先，被上诉人不是合法的行政征收主体。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的 4 规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。因此，作为乡镇一级的政府机关，在没有法律规定或行政征收主体授权的情况下，被上诉人并不是行政征收主体。其次，被上诉人从未对上诉人作出具体行政行为。2004年3月5日，一审第三人与被上诉人签订《土地承包合同》由第三人承包被上诉人位于那雾岭总面积约700亩的场地，但因第三人在2007年之后一直未按合同约定支付土地承包金，也未按合同约定的用途进行经营，已经构成了严重违约。因此，被上诉人作出解除《土地承包合同》通知书，并于2013年5月10日送达给第三人。合同解除后，被上诉人有权利收回出租的土地。被上诉人收回土地后进行清理的行为属于民事法律行为，而非行政行为。因此，上诉人主张财产遭受损失是民事法律关系，依法不属于行政诉讼的受案范围。二、本案属于重复起诉，一审法院裁定驳回上诉人的起诉符合法律规定。上诉人与被上诉人及第三人的财产损害赔偿纠纷属于民事纠纷，上诉人已就该损失多次提起民事诉讼，经钦州市中级人民法院作出（2019）桂07民终273号民事判决，民事纠纷处理程序已经终结。因此，上诉人再次提起行政诉讼，属于重复起诉，违反一事不再理原则，一审法院裁定驳回上诉人的起诉适用法律正确。三、上诉人提起行政征收赔偿纠纷诉讼已过起诉期限。本案中，上诉人提起的是行政诉讼，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出”的规定，上诉人提起行政征收纠纷诉讼已过诉讼时效。四、上诉人无证据证实请求的经济损失及利息，也无证据证实损失与被上诉人有关。本案中，上诉人是自行清点、自行处置地上附着物、鱼塘养殖物，被上诉人仅是现场见证人。在见证过程中，上诉人也已经自行销售并处置了鱼塘养殖物、附着物，与被上诉人无关。综上所述，被上诉人不存在行政征收行为，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求二审法院维持原裁定。 中医院未向本院提交意见。 5 本院经审理查明，一审查明的事实中除被上诉人作出解除土地租赁合同通知的时间和上诉人为此损失多次提起民事赔偿诉讼的事实有误之外，其他事实本院依法予以确认。 另查明，由于第三人没有按时交纳土地租金，被上诉人欲解除与第三人的租赁合同，于2013年5月7日作出《解除〈土地承包合同〉通知书》，但没有送达给第三人。 2015年12月18日，被上诉人那丽镇政府向上诉人黄文福、廖良裕发出《通知》，内容为“根据区委区政府规划要求，为了加快那雾岭旅游景点建设，针对那雾岭茶场地上附属物及鱼塘，责令你接到本通知在12月28日前对土地上附属物及鱼塘自行清理，超过时限将作为无主处理，所产生一切后果由你本人负责。” 再查明，原告黄文福与被告中医院、第三人廖良裕、那丽镇政府土地租赁合同纠纷一案，钦州市钦南区人民法院于2016年4月12日立案受理，于2016年12月29日作出（2016）桂0702民初1117号民事判决：被告中医院赔偿给原告黄文福建筑物损失249425元、鱼塘及设施损失10998.40元、林木及果树损失130703元、鱼塘养殖物损失406916.60元、鱼塘养殖和树木种植经营损失为408475元。中医院不服该判决，向本院提出上诉，本院于2017年6月9日作出（2017）桂07民终318号民事裁定，撤销钦州市钦南区人民法院（2016）桂0702民初1117号民事判决，发回钦州市钦南区人民法院重审。钦州市钦南区人民法院于2017年9月6日立案后，依法组成合议庭，于2017年12月26日作出（2017）桂0702民初2248号民事裁定，驳回原告黄文福的起诉。黄文福不服该裁定，向本院提起上诉，本院于2018年6月15日作出（2018）桂07民终398号民事裁定：一、撤销钦州市钦南区人民法院（2017）桂0702民初2248号民事裁定；二、本案指令钦州市钦南区人民法院审理。钦州市钦南区人民法院于2018年7月5日立案后，依法 6 组成合议庭，于2018年12月24日作出（2018）桂0702民初1863号民事判决，驳回原告黄文福的诉讼请求。黄文福不服该判决，向本院提出上诉，本院于2019年6月11日作出（2019）桂07民终273号民事判决：驳回上诉，维持原判。该判决认为，中医院与那丽镇政府签订《土地承包合同》，双方之间形成了土地承包合同法律关系，合同合法有效，对双方均有法律约束力。中医院与黄文福签订的《合作经营协议》，实际上是中医院将从那丽镇政府处承包所得的部分土地转包给黄文福，故双方形成了土地承包合同法律关系，除协议中约定的经营期限超出那丽镇政府与中医院《土地承包合同》约定的承包期限的部分无效外，协议的其他内容合法有效，对双方均有法律约束力。本案中，虽然中医院在履行合同过程中存在违反合同约定的情形，但没有证据证明那丽镇政府已将解除合同的通知送达中医院。故在那丽镇政府对案涉财产进行强制拆除和清理时，其与中医院签订的《土地承包合同》仍然没有依法解除。黄文福等人在案涉土地上的建筑物、构筑物、果树和鱼塘被强制拆除、清理以及不能继续使用案涉土地、鱼塘等不是因中医院未按期支付承包金，导致那丽镇政府解除了与中医院之间的《土地承包合同》造成的，而是当地政府为了建设那雾岭旅游景点，需要拆除那雾岭茶场等地的地上建筑物、清理鱼塘等原因造成的。该原因属于黄文福与中医院签订的《合作经营协议》第八条约定的情形。因政府调整有关产业政策导致合同不能继续履行，双方均不应承担违约责任。故黄文福主张中医院承担违约责任没有合同及法律依据。黄文福不服该判决，向广西壮族自治区高级人民法院申请再审。广西壮族自治区高级人民法院于2020年3月4日作出（2019）桂民申5933号民事裁定，驳回黄文福的再审申请。 本院认为，围绕上诉人提起的本案诉讼是否符合行政诉讼的起诉条件，一审法院裁定驳回起诉是否正确的问题，结合当事人的诉辩意见，本院评判如下： 第一，上诉人是否具备原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系 7 的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，那丽镇政府拆除、清理上诉人投资、建设的地上建筑物等财产，对上诉人的财产权益造成了直接的影响，因此，上诉人与被诉拆除、清理行为有利害关系，具备原告主体资格。 第二，那丽镇政府是否是适格被告的问题。根据查明的事实，那丽镇政府系被诉强制拆除、清理行为的实施主体，上诉人以那丽镇政府为被告，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,作出行政行为的行政机关是被告”的规定，那丽镇政府是适格的被告。 第三，本案是否属于行政诉讼的受案范围的问题。根据查明的事实，中医院与那丽镇政府签订了《土地承包合同》，双方之间形成了民事合同法律关系，中医院将从那丽镇政府处承包所得的部分土地转包给黄文福，中医院与黄文福之间也形成了民事合同法律关系。因此，判断那丽镇政府实施的拆除、清理行为是否具有行政管理属性的关键在于，那丽镇政府是为了公共利益，以政府的名义即行政主体的名义，还是为了维护自身民事权益，作为合同主体即民事主体的名义，拆除、清理涉案地上的建筑物等财产。那丽镇政府抗辩合同解除后，其收回土地进行清理的行为属于民事法律行为，而非行政行为的，首先要有充分的事实依据，故其应承担相应的举证责任。然而，那丽镇政府于2013年5月7日作出的《解除〈土地承包合同〉通知书》并没有相应证据证明已送达中医院，也没有相关的生效法律文书确认那丽镇政府与中医院签订的《土地承包合同》因中医院违约而解除。那丽镇政府于2015年12月18日向黄文福、廖良裕发出《通知》，以根据区委区政府规划为加快那雾岭旅游景点建设需要为由，而不是以中医院违约导致合同解除为由，责令黄文福、廖良裕在2015年12月28日前对地上附着物及鱼塘进行清理，超期作为无主处理。由于黄文福、廖良裕未按通知规定在期限内自行处理，那丽镇政府组织人员对涉案土地上的建筑物、构筑物、果树等进行了强制拆除、清理，并进行了清点造册登记。综合在案证据，那丽镇政府是为 8 了公共利益的需要，以行政主体的名义对涉案地上建筑物等财产进行强制拆除、清理，具有行政管理属性，其性质为行政行为。因此，上诉人对那丽镇政府的强制拆除、清理涉案地上建筑物等财产的行为不服，提起的本案诉讼属于人民法院受理行政诉讼的受案范围。 第四，本案是否超过起诉期限的问题。上诉人在提起行政行为违法诉讼的同时，一并提出行政赔偿请求，根据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第二十三条：“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，其起诉期限按照行政诉讼起诉期限的规定执行。”的规定，赔偿诉讼起诉期限应当与相应行政行为违法诉讼的起诉期限一致。根据查明的事实，那丽镇政府责令廖良裕、黄文福在2015年12月28日前对地上附着物及鱼塘自行清理，超期作无主处理。据此，上诉人应在2015年12月28日知晓涉案地上建筑物等财产被那丽镇政府强制拆除、清理。由于那丽镇政府未告知上诉人起诉期限，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”的规定，上诉人应当在知晓被诉强制拆除、清理行为之后一年内提起行政诉讼。然而，虽然上诉人知晓涉案地上建筑物等财产被强制拆除、清理，但那丽镇政府没有认可该行为属于行政行为，且当事人之间存在的民事法律关系会对被诉强制拆除、清理行为性质的判断产生影响，因此，上诉人以相关民事主体为被告启动民事诉讼，不是放弃或者怠于行使诉权，并不违背起诉期限设定的初衷。并且，在民事诉讼过程中，那丽镇政府仍然不认可是其拆除、清理涉案地上建筑物等财产，也不认可拆除、清理行为属于行政行为，而主张是中医院违约导致解除合同的民事法律行为。因此，在拆除、清理行为的原因、性质以及实施主体存在争议的情况下，上诉人等待民事诉讼裁判结果，才进一步判断拆除、清理行为具有行 9 政因素，从而提起本案诉讼，存在耽误起诉期限的正当事由。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”的规定，民事诉讼持续时间应予以扣除。在扣除民事诉讼持续时间之后，上诉人于2020年7月1日提起行政行为违法诉讼，未超过一年的起诉期限。因此，相应的赔偿诉讼亦没有超过起诉期限。 第五，本案是否属于重复起诉的问题。上诉人在民事诉讼中是以中医院为被告，基于合同违约提出的赔偿损失的请求，而其在行政诉讼中是以那丽镇政府为被告，基于行政行为违法提出的确认行政行为违法和赔偿损失的请求，故民事诉讼与行政诉讼被告不同，基础法律关系即诉讼标的不同，诉讼请求也不同，因此，上诉人提起行政诉讼不构成重复起诉，不违反一事不再理的原则。 综上所述，上诉人对那丽镇政府的强制拆除、清理地上建筑物等财产的行为不服，提起的行政诉讼符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件，既不属于重复起诉，也没有超过起诉期限，一审法院应予以立案受理，并对实体争议作出处断，避免程序空转。至于上诉人针对土地征收、土地征用行为提出的诉请有待实体审理查明是否有充分的事实依据之后再行处理。一审法院以重复起诉和超过起诉期限为由，裁定驳回上诉人的起诉不当，本院予以纠正。黄文福、廖良裕的上诉请求成立，本院予以支持。 本案经本院审判委员会讨论决定,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款的规定，裁定如下： 一、撤销钦州市钦南区人民法院（2020）桂0702行初33号行政裁定； 二、本案指令钦州市钦南区人民法院继续审理。 上诉人黄文福、廖良裕预交的50元二审案件受理费，由本院予以退回。 10 本裁定为终审裁定。 审 判 长 梁明晔 审 判 员 黄富丽 审 判 员 张艳蓉 二〇二〇年十二月二十五日 法官助理 曾佩云 书 记 员 李日雄