山西省高级人民法院行政赔偿裁定书（2020）晋行赔申55号再审申请人（一审被告、二审上诉人）垣曲县新城镇人民政府。法定代表人娄某。委托代理人李某，山西中条律师事务所律师。被申请人（一审原告、二审上诉人）王某，住垣曲县。再审申请人垣曲县新城镇人民政府因与被申请人王某行政赔偿一案，不服山西省运城市中级人民法院（2020）晋08行赔终3号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查完毕。垣曲县新城镇人民政府申请再审称，请求依法撤销山西省运城市中级人民法院（2020）晋08行赔终3号行政赔偿判决，裁定对本案进行再审。主要事实与理由：一、原判决认定事实的主要证据不足，导致认定事实严重错误。1.将本案中的“取缔”行为，简单认定为行政强制拆除行为明显错误。“取缔”是取消、禁止的意思，根据国务院国发（2018）22号文件规定：强化“散乱污”企业的综合整治。列入关停取缔类的“散乱污”企业，基本做到“两断三清”（切断工业用水、用电、清除原料、产品、生产设备）。在本案中，对被申请人予以取缔，采取两断三清措施，尤其是对其原料、产品、生产设施设备的清除行为，与《中华人民共和国行政强制法》中所指的行政强制措施、强制执行不同。2.仅以申请人下发的《通知书》认定申请人是实施所谓的“强拆”行为的实施主体，并据此认定为适格被告错误，完全忽视了申请人所提供的一系列证据。在一审过程中，申请人提交的证据一到五，即新城镇申请报告及联合执法名单、垣曲县公安局行政处罚决定及笔录、照片、国发（2018）22号文件、运城市政府通知，上述证据足以证实是垣曲县委、县人民政府组织实施的联合执法行动，申请人只是参与联合执法。2018年8月18日对垣曲县智鑫塑料颗粒厂的厂房、设备等的两断三清措施，是按照垣曲县委、县政府的统一安排部署，并由垣曲县人民政府成立的由新城镇人民政府、环保、市场监管、土地、城建、公安等部门组成的联合执法组进行的。其中参与执法的任何一个部门，尤其是申请人根本不可能单独完成。申请人下发的《通知书》并不是本案的诉讼标的，被申请人要求确认违法的是2018年8月18日所谓“强拆”行为，并非《通知书》，因此根据《通知书》认定申请人是本案中的执法主体是十分错误的。3.对申请人的证据视而不见，认定在被申请人厂内“无人”的情况下进行拆除、清理，明显错误，与客观事实不符。申请人作为联合执法的成员单位，先后于2018年8月1日、6日、8日、11日、14日五次通知被申请人自行取缔，而其法定代表人在收到通知后却不予理会。在8月18日的联合执法行动中，被申请人法定代表人又拒不到达现场，而是指使妻子陈福连在厂内，且用菜刀横在脖子上，坐在挖掘机车斗前阻挠拆除，被垣曲县公安局行政拘留十日。在原审中，申请人出示了垣曲县公安局的行政处罚决定书、现场执法笔录、现场照片，足以证实其厂内有人，并在阻挠执法。4.原审认定没有履行催告等程序错误。被申请人被认定为“散乱污”企业至被采取“两断三清”措施前，如前所述，先后于2018年8月1日、6日、8日、11日、14日五次通知被申请人自行取缔，应视为履行了催告等程序。在此期间，其完全可以充分行使陈述、申辩的权利。5.对本案“取缔”行为的定性不确定。在原审判决中，即认为是行政强制措施，又认为是行政强制执行，显然不当。6.忽视对被申请人属于“散乱污”企业的定性，从而导致了适用法律的错误。在原审过程中，申请人提出根据原垣曲县环保局2018年8月9日的反馈，被申请人被定性为“散乱污”企业，而原审对此没有明确认定。而这一点十分重要，关乎国务院、省、市、县政府规范性文件的适用问题。二、在执行国务院、省、市、县合法有效规范性文件前提下，原审判决仅根据《中华人民共和国行政强制法》规定判决确认行为违法，适用法律确有错误。原审仅简单适用《中华人民共和国行政强制法》第十八条、第三十五条、第三十七条之规定，而没有依据规范性文件的规定进行判决。2018年8月18日申请人参与对被申请人厂房、设备等的取缔联合执法行为，是根据国务院及省、市、县有关文件进行的，是在执行上级有关文件的规定。运环组办发电（2018）32号文件明确规定，发现“散乱污”企业，应当在三日内依法按照“两断三清”的标准关停取缔。根据垣曲县环委会的甄别认定，垣曲县智鑫塑料颗粒厂属于环境污染集中整治中的“散乱污”企业，应当依法按照“两断三清”的标准关停取缔。前述规范性文件，要求在三日内依法按照“两断三清”的标准关停取缔，并无公示、催告、复议、程序规定，如有此程序规定，不可能在三日内完成。在开庭过程中，被申请人认为运环组办发电（2018）32号文件错误，但并未一并提出对规范性文件的审查请求。在前述规范性文件合法的前提下，仅根据《中华人民共和国行政强制法》有关规定判决确认行为违法，明显适用法律不当。三、原审仅将申请人列为被告，程序明显不当，适用法律严重错误。2018年8月18日对垣曲县智鑫塑料颗粒厂的厂房、设备等的清理、拆除行为，是多部门采取的联合执法行动，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。四、本案中，即使认定联合执法行为违法，但被申请人所谓放置物品的垣曲县智鑫塑料颗粒厂因大气污染和水体污染的问题被列入专项整治范围，应当予以取缔。被申请人要求对违法生产的厂房、设备等进行赔偿也没有法律依据，原审根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第三十六条第一款第八项、《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，判决申请人承担赔偿责任，显然适用法律错误。《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。通常情况下，行政机关违反法律规定强制拆除违法建筑物，原告请求国家赔偿，没有合法权益受损的事实，人民法院不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。在原审过程中，根据原垣曲县环保局2018年8月9日的反馈，被申请人被定性为“散乱污”企业，应当对其进行取缔，且必须做到“两断三清”，对其产品、设备、原料等进行清除，这样的取缔行为，并非造成其合法权益的损害。而原审判决明显是对被申请人这样一个存在严重污染的企业进行保护，与国务院、省、市有关文件精神背道而驰。同时，对被申请人的物品被清除、清理，但没有对其数量和价值的判断依据，也没有穷尽举证手段，更不是因为申请人的原因使其无法举证，因此被申请人不能举证证明违法强制拆除行为造成的是其合法权益上的损失。综上所述，原审程序不当，且认定事实的主要证据不足，适用法律确有错误。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十条、九十一条第三、四项的规定依法申请再审，请求撤销原审判决，依法裁定对本案予以再审。本院经审查认为，《中华人民共和国行政强制法》对行政机关实施强制行为应当遵循的法定程序有明确的规定，行政机关作出行政行为应按照相应的法定程序进行，这对于规范行政行为和保护相对人合法权益意义重大，即使被强制拆除的对象经垣曲县环保局甄别反馈，属于环境污染集中整治中的取缔类“散乱污”企业，新城镇人民政府为防止污染，保护环境，行为目的正当，也应当遵守法定程序，依照《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十七条规定的程序，即使已经口头告知行政相对人，也仍需经书面催告，逾期无正当理由仍不履行的，再行制作行政强制执行决定书，依法予以强制执行。而新城镇人民政府并未按照法律规定履行上述程序，且未尽到注意义务，对建筑物内的物品采用公证、见证等方式，进行清点造册、制作现场笔录、妥善保管并及时移交，属于未依法履行法定程序，并被（2020）晋08行终27号行政判决确认违法。强制拆除的目的在于促使相对人履行法律义务，消除违法状态，但其本身不产生剥夺他人享有合法物权的法律效果，新城镇人民政府在拆除中造成被申请人合法财产损失的，应按照《中华人民共和国国家赔偿法》第二条之规定履行赔偿义务。本案中，赔偿的范围主要依据一审认定事实中双方对于损毁物品签字确认的清单来进行认定，即“原告于强拆后找到被告的工作人员，对被损毁的婚庆设备物品双方进行核实登记并制作了一份清单，双方进行了签字确认”，并依法结合当事人的主张和在案证据酌情确定赔偿数额，原审认定事实清楚，适用法律正确，本院对申请人的再审请求难以支持。另申请书中所述“被申请人要求对违法生产的厂房、设备等进行赔偿”并非本案涉及和审理的范围。综上，垣曲县新城镇人民政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的应当再审情形。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：驳回垣曲县新城镇人民政府的再审申请。审判长 卞俊梅审判员 成 堃审判员 徐立军二〇二〇年十二月二十三日法官助理 董丽娟书记员 秦 凯