河北省石家庄市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）冀01行终479号 上诉人（原审原告）蔡群珠，男，汉族，1957年10月19日出生，现住河北省新乐市。 委托诉讼代理人聂毅涛，河北厚正律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）石家庄市社会保险中心，住所地河北省石家庄市向阳路**。 法定代表人张俊利，主任。 委托诉讼代理人付成真。 委托诉讼代理人刘贤，河北江源方舟律师事务所律师。 原审第三人石家庄市桥西区社会保险中心，，住所地石家庄市桥**民生路** 法定代表人王**，主任。 委托诉讼代理人张志勋。 委托诉讼代理人郭耀文，河北世纪方舟律师事务所律师。 上诉人蔡群珠因认为被上诉人石家庄市社会保险中心（以下简称石家庄市社保中心）不履行工伤保险待遇先行支付法定职责一案，不服河北省石家庄市长安区人民法院（2020）冀0102行初60号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院查明，2013年7月30日，原告蔡群珠之子蔡晶在参加单位组织的活动中，因救人溺亡。2016年6月13日，石家庄市人力资源和社会保障局作出认定工伤决定，认定蔡晶为工伤。2017年8月17日，石家庄市桥西区劳动人事争议调解仲裁委员会作出仲裁裁决，裁决由原桥西区壹加柒美发店的经营者李文涛向蔡晶父母蔡群珠、杨俊英支付蔡晶的工伤保险待遇。因李文涛拒绝履行，原告蔡群珠及案外人杨俊英向石家庄市桥西区人民法院申请强制执行。2018年8月16日，石家庄市桥西区人民法院作出执行裁定，终结本次执行程序。2019年9月2日，原告蔡群珠向第三人石家庄市桥西区社会保险中心（以下简称桥西区社保中心）申报了《工伤保险基金先行支付申请表》。2020年4月29日，第三人桥西区社保中心作出《关于蔡群珠申请社会保险基金先行支付的答复》，具体内容为：“蔡群珠：你于2019年9月2日申报的《工伤保险基金先行支付申请表》，我中心已收悉。依据《河北省工伤保险省级统筹业务经办规程（暂行）》第八十一条第一款之规定，该申请我中心依法受理，且我中心在受理申请的当日已上报至石家庄市社会保险中心审批，但未审批通过。”2020年5月26日，原告蔡群珠以石家庄市社保中心拒绝审批工伤保险待遇先行支付为由，提起本案诉讼。 一审另查明，原告蔡群珠庭审中主张其于2019年9月2日向第三人桥西区社保中心申请工伤保险待遇先行支付申请，第三人已于2019年9月9日向其作出过《工伤保险基金不予先行支付告知书》。对此，第三人桥西区社保中心予以认可。 2020年4月29日，石家庄市桥西区人民法院作出（2020）冀0104行初12号行政裁定，该裁定载明：“本院在审理蔡群珠诉被告石家庄市桥西区社会保险中心先行支付告知书一案中，蔡群珠于2020年4月29日申请撤回起诉。” 一审认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款规定：“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。”因此，原告蔡群珠是否是本案适格原告，取决于其是否就申请工伤保险待遇先行支付向被告石家庄市社保中心主张过权利。依照《河北省人力资源和社会保障厅关于印发的通知》第四条第三款、第四款和第八十一条的规定：“设区市经办机构按本规程规定负责组织实施、管理、监督、考核本地区经办工作；负责本地区费率浮动管理、协议机构管理、待遇核定管理、基金收支管理工作；编制、汇总、上报本地区基金财务、统计等报表；负责个人权益记录管理、数据管理和应用分析等工作。”、“县（市、区）级经办机构负责本级参保登记、申报核定、征缴管理、待遇核定与支付工作；负责编制、上报本级基金财务和统计等报表；负责享受资格确认、权益记录、稽核内控、咨询、查询和举报受理等工作（包括省本级和设区市经办机构经办本级业务）。”和“基金先行支付的审核暂按《社会保险基金先行支付暂行办法》、《工伤保险经办规程》文件规定，报设区市经办机构审批，并报省经办机构备案。申请先行支付，需填报《工伤保险基金先行支付申请表》。待遇核定环节按规定审核相关资料，通过享受资格确认后，核定先行支付的工伤保险待遇，复核后打印《工伤保险基金先行支付结算单》一式四份，审批签章后，分别有待遇核定环节存档、财务环节记账支付、稽核环节追偿申请人留存。对经审核不符合先行支付条件的，待遇核定环节应当在收到申请人申请后5个工作日内，作出《工伤保险基金不予先行支付告知书》，反馈申请人。”由此可知，被告石家庄市社保中心和第三人桥西区社保中心均有工伤保险待遇核定的职责。在基金先行支付工作流程中，第三人桥西区社保中心承担着接受申请人申请材料，进行审核的职责。通过享受资格确认的，核定申请人应享受的工伤保险待遇，并填制相应的结算单据，按照《工伤保险经办规程》第七十五条第二款规定的申报材料一并上报至上一级社保中心进行审批。未通过享受资格确认的，第三人应于申请人提交申请后5个工作日内作出《不予先行支付告知书》。因此，被告石家庄市社保中心只承担通过享有工伤保险待遇资格后的审批。对于不符合先行支付条件的，则直接由第三人作出不予先行支付的决定并告知。本案庭审中，第三人桥西区社保中心明确表示考虑到原告蔡群珠申请事项的特殊性，曾于收到原告蔡群珠申请当日便携带有关材料口头向被告石家庄市社保中心进行过征询，因被告石家庄市社保中心认为不符合先行支付的条件，故未予以按照工作流程上报，且在法定期限内已向原告蔡群珠作出了不予先行支付告知，应视为被告已经口头拒绝予以审批。按照《河北省工伤保险省级统筹业务经办规程（暂行）》第八十一条对被告和第三人在工伤保险先行支付中审批权限划分的规定，第三人桥西区社保中心在收到原告蔡群珠的工伤保险待遇先行支付申请后，应当对其是否符合先行支付进行实质性的审查，只有在满足先行支付的条件后，第三人桥西区社保中心才能向被告石家庄市社保中心提交有关材料予以审批。所以，第三人桥西区社保中心向被告石家庄市社保中心的口头征询应视为相互之间有关业务的咨询，非被告作出的不予审批决定。现被告石家庄市社保中心主张至今未收原告蔡群珠申请工伤保险待遇先行支付的理由成立。故原告蔡群珠的起诉，不符合法定条件，依法应当驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款的规定，裁定驳回原告蔡群珠的起诉。 上诉人蔡群珠上诉称，一、被上诉人和第三人应当共同履行先行支付工伤保险待遇的法定职责。被上诉人和第三人作为依法设立的社会保险经办机构，根据《河北省工伤保险省级统筹业务经办规程（暂行）》第四条、第八十一条、第八十二条的规定，依法应当对上诉人的申请，共同履行先行支付工伤保险待遇的法定职责，然其对上诉人符合条件的申请并未履行其法定职责，构成行政不作为。二、一审裁定认定事实不清。如前所述，由于被上诉人和第三人对上诉人的申请已经构成行政不作为，根据最高人民法院关于适用的解释》第九十二条“原告申请被告依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务的理由成立，被告依法负有给付义务而拒绝或者拖延履行义务的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十三条的规定，判决被告在一定期限内履行相应的给付义务”的规定，应当判决被上诉人和第三人在一定期限内履行相应的给付义务。一审却认为上诉人未向被上诉人提出申请，被上诉人和第三人之间的内部报批行为未完成，来推脱被上诉人应当履行的法定职责，裁定驳回上诉人的起诉，属认定事实不清。三、案结事了，才符合司法追求的公正。人民法院应将司法公正做为最高追求，将案结事了作为目标。上诉人的儿子为救人而亡已经7年之久，其子见义勇为的行为已经被评为烈士，上诉人已经是白发人送黑发人，承受着丧子之痛，被上诉人和第三人作为行政机关，应当本着便民利民的原则，完善自己的工作方式、工作程序，让英雄的亲属早日获得应得的待遇，不能让英雄流血又流泪。司法作为维护公平正义的最后一道防线，不应形同虚设，不能再让英雄的父母再次进入繁琐、冗长的司法程序。故请求依法撤销一审裁定，判决被上诉人限期先行支付上诉人的工伤保险待遇。 被上诉人石家庄市社保中心辩称，一、其未收到上诉人请求工伤保险待遇先行支付的申请，无法履行其法定职责，不存在未依法履行法定职责的行为。根据《河北省人力资源和社会保障厅关于印发的通知》第四条第三款、第四款、第八十一条的规定，其与原审第三人桥西区社保中心均有工伤保险待遇核定的职责，但各自的核定职责是不同的，其仅负责下一级社保中心通过享有工伤保险待遇资格后的审批，不是直接针对申请人的审批。其对上诉人儿子的英雄行为非常敬佩，对上诉人也非常同情，但是，行政机关的权利是法律赋予的，其无法在未收到申请的情况下履行法定职责，故不存在不依法履行法定职责的行为。一审裁定认定事实清楚，符合法律规定。二、上诉人的申请不符合工伤保险待遇先行支付条件。首先，根据《社会保险基金先行支付暂行办法》第六条第（二）、（三）项之规定，申请先行支付必须满足两个条件。一是用人单位拒绝支付；二是依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的。本案用人单位已经支付部分费用，并未拒绝支付，进入法院执行程序后，法院出具的是终结执行文书，并非中止执行文书，故上诉人的申请不符合先行支付条件。其次，上诉人已经从用工单位处获得了工伤赔偿，根据《社会保险法》第四十一条“职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费，发生工伤事故的，由用人单位支付工伤保险待遇。用人单位不支付的，从工伤保险基金中先行支付”的规定，上诉人的申请不符合先行支付条件。再次，上诉人儿子的用工单位桥西区壹加柒美发店没有参加工伤保险。根据河北省人力资源和社会保障厅《关于持续推进社会保险扩面工作的通知》第二条“办理参保登记时必须同时办理三险，在用人单位申请认定时，工伤行政部门要首先核实是否参保，对于未参保单位督促其尽快参保，严禁出现未参保由基金先行支付的情况”和前述《社会保险法》四十一条的规定，上诉人的申请也不符合先行支付条件。最后，上诉人提供的先行支付材料不符合法律规定。《工伤保险经办规程》第七十五条第二款规定，用人单位拒不支付工伤待遇，工伤职工或近亲属申请先行支付的，需提供以下资料：（一）工伤职工与用人单位的劳动关系证明；（二）社会保险行政部门出具的用人单位拒不支付证明材料；（三）认定工伤决定书；（四）工伤职工或近亲属先行支付书面申请资料；（五）省、自治区、直辖市经办机构规定的其他资料。上诉人并没有提供社会保险行政部门出具的用人单位拒不支付的证明材料，故其申请不符合先行支付条件。 原审第三人桥西区社保中心未提交答辩意见。 本院审理查明的事实与一审认定的事实一致，予以确认。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第六项规定的“法定职责”，是指法律、法规、规章等明确赋予行政机关对外行使的行政管理职责，而非其他职责。请求行政机关履行法定职责，须以该行政机关具有某种法定职责为前提。本案上诉人蔡群珠认为被上诉人石家庄市社保中心没有履行工伤保险待遇先行支付法定职责而提起本案诉讼。《工伤保险条例》第三款规定，社会保险行政部门按照国务院有关规定设立的社会保险经办机构（以下简称经办机构）具体承办工伤保险事务。这里的“经办机构”，是指地方各级人民政府按照有关规定设立的各级经办机构。《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款和《工伤保险条例》第五条第二款均规定，县级以上地方各级人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作。《中华人民共和国社会保险法》第八条规定，社会保险经办机构提供社会保险服务，负责社会保险登记、个人权益记录、社会保险待遇支付等工作。根据上述规定，各级经办机构有其各自独立的法定职责。《河北省工伤保险省级统筹业务经办规程（暂行）》(冀人社规[2018]7号)第四条第四款规定：“县（市、区）级经办机构（以下简称“县经办机构”）负责本级参保登记、申报核定、征缴管理、待遇核定与支付工作……”可见，承担工伤保险待遇先行支付法定职责的是县级社保经办机构，而非其他经办机构。被上诉人石家庄市社保中心作为市级社保经办机构，不具有直接支付工伤保险待遇的法定职责。对此，前述《河北省工伤保险省级统筹业务经办规程（暂行）》第四条第三款进一步明确：“设区市经办机构按本规程规定负责组织实施、管理、监督、考核本地区经办工作；负责本地区费率浮动管理、协议机构管理、待遇核定管理、基金收支管理工作；编制、汇总、上报本地区基金财务、统计等报表；负责个人权益记录管理、数据管理和应用分析等工作。”从该款规定可知，市级经办机构承担的是对下级经办机构的监督管理职责。尽管这种监督管理职责包括对工伤保险待遇支付的审批，但此种审批是基于行政隶属关系而产生的，是上级行政机构对下级行政机构报请相关事项的一种内部监督管理审批，并非直接针对申请人的申请作出的审批。且该种审批也不能改变法律规定应由县级社保经办机构承担支付工伤保险待遇的法定职责。故上诉人蔡群珠认为被上诉人石家庄市社保中心没有履行工伤保险待遇先行支付法定职责的主张，明显缺乏法律依据，一审裁定驳回其起诉的结果正确。 另外，对于上诉人蔡群珠的儿子因救人而亡，被评为烈士的英雄壮举，我们办案人员感到由衷的敬佩，对蔡群珠的境遇亦深表同情。但是，依法行事是全社会都应当遵循的基本准则，感情不能替代法律。同时，依法行政，亦是行政机关应当遵循的基本原则。作为负责本辖区社会保险待遇具体事务的第三人桥西区社保中心，依法应当承担起自身法定职责，熟悉相关政策法规，准确把握、解读相关政策法规之精神，对前来办理社会保险待遇支付等相关业务的当事人，应当依法依规办理。对符合规定的，应当按照规定予以办理；对不符合规定的，应当依法依规说明理由，不能将矛盾转移。否则，不但没有做到依法行政，失去当事人的理解和信任，还会给人以上下级行政机关之间相互推诿之假象，增加工作量，造成社会资源不必要的浪费。 综上，上诉人蔡群珠的上诉理由不能成立，对其上诉请求，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  任高彬 审判员  李文华 审判员  林友生 二〇二〇年十二月十日 书记员  马利佳