南昌铁路运输中级法院 行 政 裁 定 书 （2020）赣71行终473号 上诉人（原审原告）贵溪市泗沥镇桃源村鲁塘村小组，住所地贵溪市泗沥镇桃源村。 负责人徐永茂，该村小组理事长。 委托代理人陈祎，江西雄石律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）贵溪市泗沥镇人民政府，统一社会信用代码11360681014649716P，住所地贵溪市泗沥新镇。 法定代表人李奎三，该镇镇长。 委托代理人姚志刚，江西信江律师事务所律师。 委托代理人耿怡帆，江西信江律师事务所实习律师。 原审第三人贵溪市鸿禧工贸发展有限公司，统一社会信用代码913606817670402941，住所地贵溪市泗沥新镇**。 法定代表人周玉吉。 上诉人贵溪市泗沥镇桃源村鲁塘村小组（以下简称鲁塘村小组）因与被上诉人贵溪市泗沥镇人民政府（以下简称泗沥镇政府）、原审第三人贵溪市鸿禧工贸发展有限公司（以下简称鸿禧公司）土地行政协议一案，不服江西省贵溪市人民法院（2020）赣0681行初2号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2004年12月3日，被告泗沥镇政府与原告鲁塘村小组签订《用地协议书》，约定：“依据双方二〇〇三年五月八日签订的用地协议书为前提，通过双方进一步协商，就新集镇3号路以南鲁塘村小组的用地达成如下补充协议：一、用地地址四至：东至新集镇8号路路旁（枫树里村小组旁）；西至贵神公路旁三郑与鲁塘山界；南至徐千茂屋角，绕过娄龙山，从该山岭脚至告胜屋侧水库头笔直延伸至枫树里水库8号路；北至新集镇3号路。八、用地用途：所用土地必须用于制衣、商住，企业在一年内投产使用，否则由鲁塘村小组收回，土地使用年限以法律规定为准。”2006年5月，泗沥镇政府与第三人鸿禧公司签订《项目投资协议书》，约定：“一、乙方在了解甲方的集镇整体规划后，决定在甲方的开发规划区内征地100亩，建造制衣工业厂房和集体商住用地。” 2020年4月，原告向南昌铁路运输法院起诉，请求判令：1.泗沥镇政府于2006年5月与第三人签订的《项目投资协议书》中关于征地条款的行政行为无效；2.本案案件受理费由泗沥镇政府承担。南昌铁路运输法院审查后，于2020年4月22日作出（2020）赣7101行初337号行政裁定，裁定驳回原告的起诉。原告又向一审法院提起诉讼，请求：1.撤销泗沥镇政府于2004年12月3日与鲁塘村小组签订的《用地协议书》行政合同和其2006年5月与第三人签订的《项目投资协议书》中关于征地条款的行政协议条款；2.本案案件受理费由泗沥镇政府承担。在案件审理过程中，原告申请追加贵溪市招商局为本案被告，在原有诉讼请求基础上，补充提出以下新的诉讼请求：1.撤销贵溪市招商局、泗沥镇政府于2006年7月7日与第三人签订的《招商引资协议书》第二条关于征地的条款；2.泗沥镇政府将第三人违反《用地协议书》第八条规定的用地归还原告；3.撤销泗沥镇政府违反法定程序将原告集体土地转为建设用地；4.本案的案件受理费由泗沥镇政府和第三人承担。 一审法院归纳本案争议焦点为：一、关于原告申请追加贵溪市招商局为被告并提出新的诉讼请求问题；二、关于原告请求撤销泗沥镇政府与第三人于2006年5月签订的《项目投资协议书》中关于征地条款的行政协议条款的问题；三、关于原告请求撤销泗沥镇政府于2004年12月3日与其签订《用地协议书》的问题。 关于争议焦点一。一审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第七十条规定“起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。”原告于2020年6月11日向该院提起诉讼，该院于2020年6月16日将起诉状副本送达被告泗沥镇政府和第三人鸿禧公司。2020年7月3日，原告申请追加贵溪市招商局为被告并提出新的诉讼请求，但原告并未提出正当理由，故对原告申请追加贵溪市招商局为被告并提出的新的诉讼请求，该院不予准许。 关于争议焦点二。一审法院认为，《行政诉讼法解释》第一百六十二条规定“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法基本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”本案属行政协议争议案件，纳入行政诉讼受案范围及行政行为确认无效的诉讼类型均为2015年5月1日修改后的行政诉讼法。本案原告虽提起撤销之诉，但在实践中，无论原告的诉讼请求是确认无效还是撤销，法院通常都会对是否违法以及违法程度作出全面的审查和评价。若原告的请求是确认无效，法院经审理认为仅仅属于一般违法，会转而作出撤销判决；原告的请求仅是撤销，法院经审理认为达到自始无效的程度，也会判决确认无效。这种做法亦符合《行政诉讼法解释》第九十四条的规定。据此，本案原告曾就同一事实同一理由向南昌铁路运输法院提起诉讼，请求确认泗沥镇政府与第三人于2006年5月签订的《项目投资协议书》中关于征地条款的行政行为无效。南昌铁路运输法院经审查认为原告的起诉不符合法律规定，以（2020）赣7101行初337号行政裁定驳回原告的起诉，南昌铁路运输法院已对原告起诉的行政协议的合法性进行了审查。现原告再次起诉要求撤销泗沥镇政府与第三人于2006年5月签订的《项目投资协议书》中关于征地的条款，系重复起诉，应予裁定驳回起诉。 关于争议焦点三。一审法院认为，依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条的规定，本案行政争议纠纷应当适用当时的法律、行政法规和司法解释。当时有效的《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条规定“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。”本案原告与泗沥镇政府关于2004年12月3日签订《用地协议书》的争议，应当参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。依据《中华人民共和国合同法》第五十五条的规定，原告行使撤销权应当自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内行使。现原告于2020年6月提起诉讼，已经超过撤销权行使期限。依据《行政诉讼法解释》第九十四条第二款“……原告请求撤销行政行为，但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉……”的规定，原告请求撤销与泗沥镇政府于2004年12月3日《用地协议书》的诉讼请求，应予裁定驳回起诉。综上，原告的起诉不符合法律规定。依照《行政诉讼法解释》第六十九条、第九十四条、第一百六十二条，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条之规定，裁定驳回原告的起诉。案件受理费50元，退还原告。 上诉人鲁塘村小组不服一审裁定，认为一审法院程序性审理错误，且适用法律不当，主要事实及理由有：一、一审法院裁定不予准许追加贵溪市招商局为被告违反法律规定。上诉人系到贵溪市自然资源局调查取证时，才获知贵溪市招商局和泗沥镇政府于2006年7月7日与鸿禧公司签订的《招商引资协议书》条款中的第二条，即在贵溪市泗沥镇征用土地58亩，该土地为泗沥镇政府与上诉人于2004年12月3日签订的《用地协议书》中的土地，上诉人遂申请追加贵溪市招商局为被告，理由正当。二、上诉人在一审法院另行起诉不属于重复起诉。根据《行政诉讼法解释》第一百零六条，构成重复起诉的要件为：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。而上诉人在一审法院起诉时，上述三个要件均不满足。一审法院适用《行政诉讼法解释》第九十四条、第一百六十二条，及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条认定上诉人系重复起诉，应当裁定驳回起诉，适用法律错误。三、上诉人请求撤销与泗沥镇政府于2004年12月3日签订的《用地协议书》，泗沥镇政府与原审第三人于2006年5月签订的《项目投资协议书》，贵溪市招商局、泗沥镇政府于2006年7月7日与原审第三人签订的《招商引资协议书》均未超过法定起诉期限。1.上诉人早在2006年就已实际收回案涉《用地协议书》中涉及的土地，再次提起本案诉讼是因其在贵溪市政府作出的泗府发［2020］33号《关于要求依法收回闲置国有土地使用权的报告》后，认为泗沥镇政府无权收回其非闲置集体土地，才提起撤销之诉，未超过法定起诉期限；2.根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条第二款“2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”的规定，人民法院审理行政协议案件，一般遵循实体从旧，程序从新原则，对于2015年5月1日之前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释；当时的法律、行政法规及司法解释没有规定的，可以适用行政诉讼法和本司法解释。再根据最高人民法院（2020）最高法行再16号判例中“对于当事人于2015年5月1日前签订的具有行政协议性质的协议，此类协议也未约定选择民事诉讼或仲裁程序解决纠纷。在此情况下，法院应当尊重当事人对诉讼类型的选择权。因此，当事人提起行政协议履行之诉，法院应当予以受理。”案涉协议均为招商引资，根据上述法律、司法解释和最高人民法院判例，一审法院参照民事法律规范关于诉讼时效的规定认定上诉人超过法定起诉期限，驳回上诉人起诉错误；3.2015年5月1日之前的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”和《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十二条“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应该当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产具体行政行为从作出之日起超过20年，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。”之规定，上诉人并不知晓泗沥镇政府何时与原审第三人签订《项目投资协议书》及同贵溪市招商局与原审第三人签订《招商引资协议书》。即使自2004年12月3日，上诉人与泗沥镇政府签订《用地协议书》起至上诉人向一审法院提起行政诉讼止，也并未超过20年的诉讼时效。综上，请求二审法院：1.依法撤销一审裁定;2.指令一审法院继续审理。 被上诉人泗沥镇政府答辩意见及事实与理由同一审。 原审第三人鸿禧公司未提出意见。 本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致。 本院认为，《行政诉讼法解释》第一百零六条规定“第一百零六条当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉： （一）后诉与前诉的当事人相同； （二）后诉与前诉的诉讼标的相同； （三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。 当事人就已经提起诉讼的事项在诉讼过程中或者裁判生效后再次起诉，同时具有下列情形的，构成重复起诉：（一）后诉与前诉的当事人相同；（二）后诉与前诉的诉讼标的相同；（三）后诉与前诉的诉讼请求相同，或者后诉的诉讼请求被前诉裁判所包含。”本案中，上诉人向南昌铁路运输法院诉请判决确认被上诉人于2006年5月与原审第三人签订的《项目投资协议书》中有关征地条款的行政行为无效，该院已以其诉请确认无效的案涉协议属于2015年5月1日之前订立的行政协议，且该诉讼纠纷类型在当时并未被行政诉讼法明确规定为由，作出（2020）赣7101行初337号裁定，裁定驳回其起诉。现上诉人再次起诉要求撤销案涉《项目投资协议书》，虽然在诉讼请求上表述不同，但后诉与前诉的当事人相同，且均是针对同一行政行为，构成重复起诉。另，针对上诉人提出一审法院裁定不予准许追加贵溪市招商局为被告违反法律规定的问题，本院认为，在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为。尽管公民、法人或其他组织在起诉时可以提出多项具有内在逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为只有一个。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款关于共同被告的规定及第二十七条关于因同一行政行为产生的必要共同诉讼的规定就体现了这一原则。本案中，上诉人提出的补充诉讼请求系对多个行为提出起诉，构成诉讼请求不具体。再者，上诉人虽以贵溪市招商局与其有法律上的利害关系为由，申请追加贵溪市招商局为被告，但其并未提交贵溪市招商局为本案适格共同被告或为必要共同诉讼人的证据。至于上诉人提出撤销《用地协议书》并未超过起诉期限的问题，本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条以及当时有效的《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第十二条的规定，本案系因上诉人主张被上诉人并未依法或者按照约定履行案涉《用地协议书》引发的纠纷，应参照民事法律规范关于诉讼时效的规定。依据《中华人民共和国合同法》第五十五条的规定，上诉人行使撤销权应当自知道或者应当知道撤销事由之日起一年内行使，且该期间为除斥期间，不存在中止、中断或延长情形，而本案上诉人于2020年6月向一审法院提起诉讼，显然已经超过撤销权行使期限。一审法院依据《行政诉讼法解释》第九十四条“原告请求撤销行政行为，但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉。”的规定，驳回其起诉，并无不当。 综上，上诉人的上诉请求均不予支持，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 涂相荣 审 判 员 刘 巍 审 判 员 张庆文 二〇二〇年十二月二日 法官助理 邓晨昕 书 记 员 刘程琦