陕西省延安市中级人民法院行政判决书 （2020）陕06行终67号 上诉人（原审原告）：聂树斌，男，1955年11月8日出生，汉族。委托代理人：聂调卫，女，1983年7月1日出生，汉族。被上诉人（原审被告）：延川县永坪镇人民政府。法定代表人：李杰，该镇镇长。被上诉人（原审被告）：延川县永坪镇公用事业管理办公室。负责人：白世宏，该办公室主任。被上诉人（原审被告）：延川县永坪镇市容市貌大队。负责人：呼建岗，该大队队长。被上诉人（原审被告）：延川县永坪镇城建监察大队。负责人：李杰，该大队队长。以上四被上诉人共同委托代理人：刘遥遥，陕西旷达律师事务所律师。以上四被上诉人共同委托代理人：李飞龙，陕西旷达律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：延川县农业农村局。法定代表人：王江虎，该局局长。委托代理人：刘录雄，男，该局干部。被上诉人（原审被告）：延川县自然资源局。法定代表人：高延军，该局局长。委托代理人：冯涛，男，延川县自然资源局监察大队干部。被上诉人（原审被告）：延川县公安局。法定代表人：刘颢，该局局长。委托代理人：宋小荣，男，该局民警。委托代理人：马波涛，男，该局民警。被上诉人（原审被告）：延川县信访局。法定代表人：冯志强，该局局长。被上诉人（原审被告）：延川县重点项目稽查办公室（延川县重点项目办）。法定代表人：王军，该项目办主任。行政机关负责人：干杰，男，该项目办副主任。被上诉人（原审被告）：延川县公安局交警大队永坪中队。负责人：王海洋，该中队队长。被上诉人（原审被告）：延川县公安局贾家坪派出所。负责人：马波涛，该派出所教导员。被上诉人（原审被告）：延川县供电局永坪供电所。负责人：马清莲，延川县电力局局长。行政机关负责人：李小龙，男，该供电所所长。委托代理人：王平，男，市场部主任。被上诉人（原审被告）：延川县永坪镇经济综合服务站。负责人：董永岗，该服务站站长。上诉人聂树斌与被上诉人延川县永坪镇人民政府、延川县农业农村局、延川县自然资源局、延川县公安局、延川县信访局、延川县重点项目办、延川县永坪镇公用事业管理办公室、延川县公安局交警大队永坪中队、延川县公安局贾家坪派出所、延川县供电局永坪供电所、延川县永坪镇市容市貌大队、延川县永坪镇经济综合服务站、延川县永坪镇城建监察大队行政强制行为一案，延安市宝塔区人民法院作出（2020)陕0602行初4号行政判决。宣判后，聂树斌不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年10月30日公开开庭审理了本案。上诉人聂树斌，被上诉人延川县永坪镇人民政府、延川县永坪镇公用事业管理办公室、延川县永坪镇市容市貌大队、延川县永坪镇城建监察大队共同委托代理人刘遥遥，延川县农业农村局委托代理人刘录雄，延川县自然资源局委托代理人冯涛，延川县公安局委托代理人宋小荣，延川县重点项目办副主任干杰，延川县公安局贾家坪派出所负责人马波涛，延川县供电局永坪供电所所长李小龙及其委托代理人王平均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明的事实：原告聂树斌系延川县永坪镇聂家坪村村民。原告聂树斌在其农村耕地上的大棚旁修建了大棚看护平房居住使用，无规划建设审批手续。2018年10月10日，延川县农业局和延川县国土资源局印发了《延川县开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化工作方案》。方案载明，清理整治范围包括建设农业大棚看护房（耳房）严重超标准，甚至违法违规改变性质用途，进行住宅类经营性开发。符合“每栋单层不超过15平方米”标准的，不纳入清理范围。2018年11月14日，延川县永坪镇人民政府作出了《永坪镇人民政府关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化工作的实施方案》。同日，被告延川县永坪镇人民政府成立了“大棚房”问题专项清理整治工作领导小组。2018年11月22日，为落实2018年11月12日全国“大棚房”问题专项清理整治推进会议精神，陕西省“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组发布了《关于深入全面开展“大棚房”问题专项清理整治工作的紧急通知》。按照中、省、市关于“大棚房”问题专项清理整治的总体部署和要求，2018年12月7日，中共延川县委办公室和县人民政府办公室印发了《延川县“大棚房”问题整治整改工作方案》的通知。通知载明，全市共排查发现“大棚房”问题275项，涉及延川县2项，其中有永坪镇聂家坪村设施大棚房耳房问题。2018年12月8日，延川县永坪镇人民政府所属的延川县永坪镇城建监察大队，向原告发出《限期拆除通知单》，要求原告于2018年12月11日前自行拆迁违规超面积大棚看护平房。2018年12月11日，鉴于原告未按照限期拆除通知要求履行，根据相关文件的通知精神，由被告延川县永坪镇人民政府组织联合工作组，部分成员单位（被告）配合，拆除了原告聂树斌修建的看护平房。2019年7月，原告聂树斌对被告的行政强制行为不服，向人民法院提起行政诉讼。原审法院认为：人民法院审理行政案件，对被诉具体行政行为是否合法进行审查。就本案而言，被诉具体行政行为是被告实施的强制拆除原告聂树斌的大棚看护平房的行政行为，该被诉具体行政行为涉及如下相关问题。关于被诉具体行政行为主体的问题。本案被诉具体行政行为是行政主体实施的行政强制行为，是由被告延川县永坪镇人民政府作出《永坪镇人民政府关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化工作的实施方案》，并成立“大棚房”问题专项清理整治工作领导小组，组织联合工作组实施的。因此，被告延川县永坪镇人民政府作为涉案强制拆除行为的组织者，是实施被诉具体行政行为的行为主体，是本案适格被告。部分成员单位（被告）只是配合该工作组的工作，虽参与涉案强制拆除行为，但不是主导实施行政行为的行政主体，不是本案适格被告。关于被诉具体行政行为合法性的问题。其一、被告延川县永坪镇人民政府依照陕西省“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组发布的《关于深入全面开展“大棚房”问题专项清理整治工作的紧急通知》、延川县人民政府办公室印发的《延川县“大棚房”问题整治整改工作方案》的通知、延川县农业局和延川县国土资源局印发的《延川县开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化工作方案》和其作出的《永坪镇人民政府关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化工作的实施方案》等规范性文件，组织实施了强制拆除原告聂树斌的大棚看护平房的具体行政行为，上述规范性文件合法。其二、原告聂树斌的大棚看护平房未审批办理规划许可手续，该建筑物属违法建筑，被告延川县永坪镇人民政府依据《中华人民共和国城乡规划法》的规定作出《限期拆除通知单》责令原告限期拆除在非法占用的耕地上建设的建筑物，原告逾期仍然没有自行拆除涉案的看护平房附属设施，随后，被告延川县永坪镇人民政府依法组织相关部门工作人员强制拆除了该违法看护平房。因此，被诉具体行政行为合法。关于原告建设的建筑物是否违法的问题。延川县人民政府文件规定，看护房的修建面积不得大于15平方米，只能用于农业生产需要，不得改为他用，但原告聂树斌借建农业大棚，违规占用农田耕地自建了超标准的大棚看护房，并将其变成住宅用于居住。原告的行为已经改变了土地性质，占用了耕地，冲击了耕地保护红线。显然，被告延川县永坪镇人民政府强制拆除原告违法看护平房的行政行为，是贯彻执行遏制农地非农化现象，严守耕地保护红线的土地政策。因此，原告建筑物的违法事实存在，应当予以拆除。综上，原告聂树斌未经审批，擅自违法占用耕地超面积建设建筑物（大棚看护房），事实清楚，证据确凿，其多占的土地是非法占用的农田。国家城乡规划法第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。因此，被告延川县永坪镇人民政府对原告的违法建筑强制拆除的行政行为适用法律、法规正确，符合法定程序。故，原告的诉讼主张，本院不予支持。据此，为了解决行政争议，监督和保障行政机关依法履行职责，维护公共利益，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、《中华人民共和国土地管理法》第七十八条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告聂树斌的诉讼请求。案件受理费50元，由原告聂树斌负担。聂树斌上诉称，一、一审法院对具体行政行为合法性认定错误。第一、被上诉人未依法作出具体行政决定。本次强制拆除，各被上诉人未作出具体的行政处罚决定，既未对涉案房屋是否为违法建筑作出具体认定，也未作出拆除的具体行政决定，仅仅以延川县永坪镇城建监察大队的名义于2018年12月8日，依据已经失效的《陕西城建监察办法》通知当事人于11日前予以拆除，以上做法违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十四条的规定;第二、未依法作出书面的强制执行决定并送达上诉人。《中华人民共和国行政强制法》第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，……’;第三、实施强制拆除的时间违反法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”本案中，被上诉人2018年11月8日对上诉人作出拆除通知，三天后强制拆除，显然剥夺了申请行政复议或者提起行政诉讼寻求救济的权利，明显违反法律规定。二、认定案涉建筑物为违法建筑缺少依据。一审法院对于各被上诉人的强拆行为未按照《中华人民共和国行政强制法》予以审查，仅从涉案建筑物是不是应该拆除进行处理，违背了行政诉讼法的宗旨，属于认定事实错误，适用法律、法规错误的，依法应予纠正。故请求：撤销延安市宝塔区人民法院行政判决书，依法改判支持上诉人全部诉讼请求。延川县永坪镇人民政府答辩称：一审法院认定事实正确，答辩人的行政行为合法。为落实2018年11月12日全国“大棚房”问题专项清理整治推进会议精神，陕西省“大棚房”问题专项清理整治行动协调推进领导小组发布了《关于深入全面开展大棚房问题专项清理整治工作的紧急通知》。按照中、省、市关于“大棚房”问题专项清理整治的总体部署和要求，2018年12月7日，中共延川县委办公室和县人民政府办公室对延川县所有大棚房进行调查并做出了《延川县“大棚房”问题整治整改工作方案》、延川县农业局和延川县国土资源局印发了《延川县开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化工作方案》和《永坪镇人民政府关于开展“大棚房”问题专项清理整治行动坚决遏制农地非农化工作的实施方案》等规范性文件，其中明确记载了永坪镇聂家坪村大棚看护房存在违规违建的问题。在修建大棚房看护房时，延川县人民政府文件就明确规定了，看护房修建面积不得大于15㎡，且该看护房只得用于农业生产需要，不得改为他用。但是经过测量，上诉人所修建的看护房面积不仅远远大于15㎡，而且擅自将该看护房变成了居住用地，其行为已经改变了该看护房的土地性质，其看护房明显属于违法建筑，应当予以拆除。答辩人考虑到上诉人的生活实际情况，不仅没有直接采取强制拆除行为，而且在告知了其看护房违法的事实，为没有住房的村民给予补偿过渡费并安排临时安置房屋后，才进行拆除行为。但因上诉人等个别村民，不配合答辩人等行政机关进行的整改工作，答辩人才向其作出《限期拆除通知单》，并要求上诉人于2018年12月11日前自行拆除违建看护房。在上诉人既未按时拆除也未在期限内未提出复议的情况下，才采取了行政强制拆除行为。答辩人的行政行为系根据中、省、市以及延川县人民政府作出的相关规范性文件实施，并且在实施的过程中既落实到了全国“大棚房”问题专项清理整治推进会议的精神，也符合《行政强制法》法律规定，亦根据实际情况保障了村民的基础生活条件。其行政行为完全符合法律规定，一审法院认定正确。综上，上诉人修建的看护房属于违法建筑事实明确，答辩人实施的行政行为合法、有效，请求人民法院依法驳回上诉人的上诉请求。被上诉人延川县农业农村局答辩称，县上根据中、省、市农村关于“大棚房”问题清理整治相关文件精神，于2018年12月11日对永坪镇聂家坪村上诉人等大棚种植户的违规大棚看护房进行了拆除，符合相关法律规定。2018年12月20日整改到位，圆满完成了县上“大棚房”问题。2018年12月11日，永坪镇人民政府组织召开聂家坪大棚房违建拆除协调会，在确认聂家坪涉及的18户种植户并未按照《限期拆除通知单》要求进行搬离后，联合县农业局等各被上诉人单位依法对违规大棚看护房进行了拆除，其局并未参与现场拆除工作，上诉人的陈述与事实不符。综上所述，请求二审法院维持原判。被上诉人延川县自然资源局未发表答辩意见。被上诉人延川县公安局答辩称，本案事实清楚，证据确凿，适用法律正确，程序合法，处罚恰当，被答辩人在诉状中的陈述不符合事实。请求法院依法维持其局作出的公安行政处罚决定。被上诉人延川县重点项目办、永坪镇公用事业管理办公室、贾家坪派出所、永坪供电所、市容市貌大队、永坪镇城建监察大队答辩意见同永坪镇政府答辩意见一致。被上诉人延川县信访局、延川县公安局交警大队永坪中队、永坪镇经济综合服务站未到庭参加诉讼也未提交书面答辩状。各方当事人在一审提交的其他证据和依据已随案卷移送本院，上述证据在一审庭审中已经质证。二审庭审中，上诉人提交了十一份新证据，证据一、上诉人被拆除房屋现状照片，证明大棚正在经营种植，被拆除的地方还在荒废。证据二、高向明拆后重建新房照片，证明我们的也不违法。证据三、永坪镇同样的看护房未被拆除的房子，举证材料照片，证明邻村同样的房屋没有拆除，我们的却拆除了。证据四、冯家坪乡政府和聂家坪村委会同意建房与村民签署的协议书，证明我们房子有手续。证据五、限期拆除通知单，证明依据的法律条款为废弃的法律条款，不具备法律效益。证据六、延川县农业局2019年28号文件，证明拆迁时损坏财物，承诺给予补偿。证据七、永坪镇政府发2018年566号文件，证明损坏财物已给予了一定的补偿，实际没有补偿。证据八、聂家坪村民关于政府拆迁棚载房子的情况反映，证明属于看护房。证据九、关于聂家坪十八户村民房屋被强拆的有关问题反映，证明属于看护房。证据十、延川县永坪镇聂家坪村大棚房拆迁附属物补偿协议，证明了东西被损坏。证据十一、视频、手写的拆迁记录，证明拆迁违法。经合议庭评议，对上诉人的证据认证如下，对该十一组证据的真实性予以认可，对其证明目的不予认可。经审理，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，《中华人民共和国行政强制法》第八条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权;有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼;因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿”。第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务”。第三十六条、第三十七条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”根据上述规定，行政机关在实施拆除“大棚房”违法建设行为前，应当履行催告、公告、作出强制执行决定等法定程序。在责令限期拆除决定尚未超过复议和诉讼期限而对“大棚房”违法建设作出强制拆除决定，或者实施强制拆除行为的，人民法院应确认拆除行为程序违法。本案中，被上诉人未提供证据证明其在实施强制拆除行为前履行了上述程序，被上诉人的强制拆除行为违反法定程序，其对上诉人实施的强制拆除行为违法。上诉人主张要求确认被上诉人于2018年12月11日拆除上诉人看护平房行政行为违法的诉讼请求能够成立，应当予以支持，一审判决结果处理不当，应予以纠正。关于拆除主体的认定，经查，延川县永坪镇人民政府作为涉案强制拆除行为的组织者，是实施被诉行政行为的行为主体，其他成员单位只是配合工作，故应当确认延川县永坪镇人民政府拆除上诉人大棚看护平房的行政行为违法。3上诉人主张的追究相关人员责任、支付律师代理费的请求不属于人民法院审理行政案件的范围，该项请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：一、撤销延安市宝塔区人民法院（2020)陕0602行初4号行政判决书；二、确认延川县永坪镇人民政府2018年12月11日拆除上诉人大棚看护平房的行政行为违法。一审案件受理费50元，由延川县永坪镇人民政府负担。二审案件受理费50元，由延川县永坪镇人民政府负担。  审  判  长   赵正卫审  判  员   王  欣审  判  员   齐进飞   二〇二〇年十一月二十四日   法 官 助 理   薛  莉书  记  员   刘云丹   1