山西省高级人民法院行政判决书（2020）晋行终911号上诉人（原审原告）高某，住山西省晋中市榆次区。委托诉讼代理人李某1，北京京坤律师事务所律师。被上诉人（原审被告）晋中市榆次区人民政府。法定代表人李某2。委托诉讼代理人郝某，晋中市榆次区司法局法律服务中心主任。委托诉讼代理人王某，山西隆诚律师事务所律师。高某因诉晋中市榆次区人民政府行政复议一案，不服山西省吕梁市中级人民法院（2020）晋11行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原审法院查明，原告高某在××区有承包土地。2019年10月22日，榆次区自然资源局作出榆拟征告字[2019]61号《拟征收土地告知书》，拟征收土地位置东至北砖井村、南至北砖井村、西至北砖井村、北至龙城大街。2019年10月30日的《征地调查结果确认表》记载，土地使用权为北砖井村委，记载青苗及地上附着物所有权人为“无”。2019年12月6日，原告向被告提出行政复议申请，并附原告承包合同、榆拟征告字[2019]61号《拟征收土地告知书》等证据材料，复议请求包括确认被申请人榆次区自然资源局占用申请人承包土地的行为违法；责令被申请人将占用土地交还申请人使用，并将土地恢复原状；确认被申请人将申请人承包土地上附着物强推行为违法。被告受理原告的复议申请后，向被申请人送达复议申请等相关材料。2019年12月24日，榆次区自然资源局提交了《行政复议答复书》。为落实原告所诉地块位置与拟征收土地的位置关系，榆次区自然资源局委托榆次区自然资源测绘室对原告申请复议地块进行实地测量。2020年3月4日，榆次区自然资源局测绘室出具了《情况说明》。《情况说明》载明：测量现场北砖井村村委会派人参加，高某及其家人进行了现场指界，实地测定了80泵地（又名三十亩）、沙坡地（又名沙坡只）的范围和位置。将实地测量两宗地的外业数据和榆拟征告字[2019]61号《拟征收土地告知书》所表述地块上图分析，申请人申请复议所涉地块与榆拟征告字[2019]61号《拟征收土地告知书》所表述地块互不相交、不重叠，不是同一地块。在审查过程中，被告以情况复杂不能在规定期限内作出行政复议决定，决定延期三十日，并书面告知当事人。经审查，被告于2020年3月4日作出榆行驳字[2020]1号《驳回行政复议申请决定书》，于2020年3月6日送达原告。该复议决定认为，申请人的承包地不在被申请人拟征收范围内，也没有证据显示被申请人强占申请人的土地，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回申请人的行政复议申请。原告对此不服，提起本案诉讼。请求撤销被告作出的榆行驳字[2020]1号《驳回行政复议申请决定书》，责令被告依法受理原告提起的复议申请并作出复议决定。原审法院认为，被告晋中市榆次区人民政府受理原告的复议申请后，向被申请人榆次区自然资源局送达行政复议相关资料，经复议审查作出驳回复议申请决定并送达当事人。期间，因情况复杂依法延长行政复议期限并告知申请人。被告晋中市榆次区人民政府作出驳回复议申请决定的程序符合法律规定，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（五）项规定，行政复议申请应当属于行政复议法规定的行政复议范围；第四十八条第一款第（二）项规定，有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。原告承包地不在榆次区自然资源局榆拟征告字[2019]61号《拟征收土地告知书》载明的拟征收范围内，原告申请复议的强占土地、强推承包地上附着物的行为与被申请人榆次区自然资源局实施征收土地行为无法律上的关联。原告提供的土地现场照片仅能证明土地状况，不能证明榆次区自然资源局对其土地实施了强占、强推地上附着物的行为。被告在复议审查中，结合双方提供的证据材料对原告申请复议事项即榆次区自然资源局强占原告土地、强推地上附着物的行为并不存在的事实予以认定，认为原告复议申请不符合行政复议的受理条件，依法作出驳回复议申请决定。被告作出的驳回复议申请决定认定事实清楚，适用法律、法规正确。综上所述，被诉驳回复议申请决定的行政行为事实认定清楚，适用法律、法规正确，程序合法。原告的诉讼请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告高某的诉讼请求。高某上诉称，一、一审法院认定事实不清，对本案涉及的行政行为标的理解错误。（一）上诉人在行政复议、行政诉讼阶段提出的请求是“确认被上诉人实施的强占、强推行为违法”而非“确认被上诉人未按照榆拟征告字〔2019〕61号《拟征收土地告知书》实施的强占、强推行为违法”。根据被申请人提交的证据可知，上诉人在行政复议阶段提出的行政复议请求为：“1、依法确认被申请人占用申请人合法承包土地的行为违法；2、责令被申请人将占用土地交还申请人使用，并将土地恢复至强行征用前的状态；3、确认被申请人将申请人合法承包土地地上附着物强推行为违法。”从上诉人在行政复议阶段提出的请求表述可以看到，上诉人所提及的行政行为，是客观已经发生的强制占用土地、强行推倒地上附着物的行为。请求中并没有提及榆拟征告字〔2019〕61号《拟征收土地告知书》，也没有提及整个土地征收行为的合法性。（二）上诉人提交附件目的是提供线索，协助被上诉人确定违法强占、强推的实施主体。（三）一审法院反复提及榆拟征告字〔2019〕61号文件，并将该文件与上诉人所涉及的行政行为相关联，采信关于榆拟征告字〔2019〕61号文件的《情况说明》等证据，为被上诉人不履行行政复议职责开脱。二、一审法院认定事实不清，认定上诉人的土地不在榆拟征告字〔2019〕61号文件载明的拟征收范围之内的事实错误。（一）被上诉人在举证期限内没有提交榆拟征告字〔2019〕61号文件的“用地范围缩略图”，无法与被上诉人所提供的的勘测定界图进行对比确认。（二）被上诉人所提交的由榆次区自然资源测绘室提交的《情况说明》属于证人证言，非经单位工作人员出庭作证，不得作为证据采信。三、一审法院认定事实不清，即使上诉人的土地不在榆拟征告字〔2019〕61号文件载明的征收范围之内，亦可能记载于榆拟征告字〔2019〕62号、66号、68号、69号、71号等文件中。被上诉人为了规避土地管理法审批的权限问题，将整片土地征收化整为零，分别进行征收并公告，目前已经至少有5-6个拟征地公告，而且每个拟征地公告张贴处均没有附图。截止上诉人提起上诉时，上诉人的土地已经被全部征占完毕，已经建设成绿化带，成了绿化景观，由此可以得出占用并且利用上诉人土地的行为是一个整体行为，与上诉人所看到的上述6个《拟征收土地公告》有必然的联系，而6个《拟征收土地公告》也已由榆次区自然资源局发布、盖章、确认。因此，上诉人认为即使上诉人的土地不在榆拟征告字〔2019〕61号文件所记载的征收范围之内，那么也必然会在其余5个拟征地公告记载的范围之内。根据受益原则和发布的公告、通告，来综合判断出被上诉人为强占主体。综上所述，上诉人认为一审判决认定事实不清，适用法律错误，依法应当撤销并改判支持上诉人的上诉请求。二审经审理查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点是被上诉人作出的榆行驳字〔2020〕1号《驳回行政复议申请决定书》是否合法。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项和第（五）项规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（二）申请人与具体行政行为有利害关系；（五）属于行政复议法规定的行政复议范围。本案中，上诉人高某的承包地不在榆次区自然资源局作出的榆拟征告字〔2019〕61号《拟征收土地告知书》载明的拟征收范围内，且没有证据显示上诉人申请复议的强占土地、强推承包地上附着物的行为与行政复议被申请人榆次区自然资源局实施的土地征收行为具有法律上的关联。本案被上诉人晋中市榆次区人民政府据此认为上诉人高某的复议申请不符合行政复议案件的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项“受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请”之规定，驳回上诉人的行政复议申请，并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。上诉人的上诉理由，均不能成立。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人高某负担。本判决为终审判决。审判长 刘 群审判员 彭志祥审判员 耿转成二○二○年十二月二十八日法官助理 郭 伟书记员 田显军