辽宁省高级人民法院民 事 判 决 书（2020）辽民终161号上诉人（原审被告）：沈阳近海经济区管理委员会，住所地沈阳市辽中县辽中镇政府路113号法定代表人：卜世杰，该管委会主任。委托诉讼代理人：赵英伟，辽宁英伟律师事务所律师。上诉人（原审被告）：辽中区人民政府，住所地辽中区滨水新区滨水路。法定代表人：卜世杰，该区区长。委托诉讼代理人：高宏伟，辽中区人民政府办公室公职律师。委托诉讼代理人：鲁强，辽宁哲超律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：辽宁近海成一再生资源有限公司，住所地沈阳近海经济区近海南大街1号法定代表人：姜春艳，该公司董事长。委托诉讼代理人：赵率帆，北京盈科（沈阳）律师事务所律师。委托诉讼代理人：关琦，辽宁正直律师事务所沈阳分所律师。原审第三人：辽宁人和创业投资有限公司，住所地沈阳近海大街**。法定代表人：华建国，该公司董事长。委托诉讼代理人：杨菲，辽宁卓政律师事务所律师。委托诉讼代理人：盛红福，辽宁卓政律师事务所律师。上诉人沈阳近海经济区管理委员会（以下简称“近海管委会”）、辽中区人民政府（以下简称“辽中区政府”）因与被上诉人辽宁近海成一再生资源有限公司、原审第三人辽宁人和创业投资有限公司（以下简称“人和创业公司”）合作开发合同纠纷一案，不服辽宁省沈阳市中级人民法院（2019）辽01民初589号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年1月8日立案后,依法组成合议庭，于2020年8月18日公开审理了本案。上诉人近海管委会的委托诉讼代理人赵英伟，上诉人辽中区政府的委托诉讼代理人高宏伟、鲁强，被上诉人辽宁近海成一再生资源有限公司的定代表人姜春艳及其委托诉讼代理人赵率帆、关琦，原审第三人人和创业公司的委托诉讼代理人杨菲、盛红福到庭参加诉讼。本案现已审理终结。近海管委会上诉请求：1.要求二审法院撤销沈阳市中级人民法院（2019）辽01民初589号民事判决书，发回重审或依法改判。2.诉讼费用由被上诉人成一公司承担。具体事实和理由：一、被上诉人股东发生矛盾是造成项目无法履行的直接原因关于涉案项目《辽宁沈阳进口可利用废物再生示范园区》《近海园》（以下简称合作协议），是上诉人与原审第三人人和公司于2009年11月4日签订的，当时人和公司两大股东为被上诉人成一公司的法定代表人姜春燕和辽宁近海汇华投资有限公司的法定代表人华建国，该“合作协议”签订后，姜春燕与华建国发生巨大矛盾，双方为利益互相告状，造成“人和公司”管理与经营全面瘫痪，已无法履行“合作协议”，上诉人与辽区政府鉴于此，为避免双方损失扩大，被迫作出决定，将该项目分开，分别由姜春燕成立的辽宁近海汇华投资有限公司和华建国成立的汇华投资有限公司继续履行“合作协议”。“原辽宁人和公司和该项目的有关批件对办理两人公司工程招标手续仍然有效”。此时，由于姜春燕与华建国的矛盾已经耽误了工期，并且严重违反了“合作协议”的约定，被上诉人已经开始违约。二、被上诉人未交付土地费用，形成根本违约。被上诉人近海成一“合作协议”约定完成交付土地出让金办理土地摘牌的义务，按照上诉人及辽中区政府的要求履行应尽义务。1、2010年3月15日上诉下发沈近海管字（2010）14号《关于做好开工前准备工作的函》明确要求第三人“人和创业”公司“务于3月底前土地款到位5000万元，4月底前到位10000万元”。被上诉人及第三人“人和创业”未按照该文件标交付土地款，显然违约。2、沈阳环保产业示范基地管委会主任办会（2010）第一次会议纪要，第二条要求“辽宁人和创业投资有限公司”尽快办理土地证等相关手续，而“人和公司”一直未办理。3、辽中区人民政府县长办公会议（2011）第32期会议纪要第五项要求，“抓紧土地摘牌”，并承诺帮助被上诉人近海成一办理贷款，支持被上诉人近海成一完成合同约定的义务。4、沈阳环保产业示范基地管委会（2011）5号文件，“关于加快建设进度的通知”，已经明确向近海汇华提出要求，要采取一切措施加快A区1＃、3＃、厂房工程建设，并确保T户、道路等工程建设质量，完成整体工程建设目标，不影响国家验收。并着重强调“如不能按规定实现验收目标，经济区将采取措施，其一切损失身负”。综上，从上诉人及辽中区政府下发几份文件中可以看出，被上诉人未能按照文件要求交纳土地款，也未能按文件要求完成工程建设，根据“合作协议”约定，已经严重违约，被上诉人未能按通知要求完成工程建设所造成的损失，上诉人不应赔偿。原审法院认为上诉人违约显然对事实的错误认定。三、原审法院依据近海经济区规划建设局下达的《关于要求近海成一、汇华公司停止一切建设的通知》来认定上诉人承担违约责任，这又是一个错误的认定。首先，原审法院应当查明本案的一个重要事实，就是上诉人为什么要求被上诉人近海成一及辽宁近海汇华投资有限公司“停止一切建设”，事实上，就是由于被上诉人近海成一与近海汇华已经无能力履行这么大的项目，上诉人已无法再与被上诉人近海成一继续合作，明显是被上诉人“近海成一”对该项目投资失败。其次，上诉人本着对项目负责、对投资人负责，为创造良好营商环境，尽量减少双方损失的原则，同意对其在该项目中建设的政府工程予以补偿，并不是承认违约，原审法院显然没有正确理解该“停工”通知的实质内容，未能查明“停工”的真相，武断依此认定上诉人违约，明显认定事实错误。再有，“停工通知”是2012年3月22日下发的，在2012年5月9日，辽宁近海汇华投资有限公司法人华建国向当时辽中县委阳书记张东阳写过一个关于“再生示范园区项目问题的请示”，在该请示中陈述“去年已经被姜春艳耽误一年，没人追究”，明显看出，停工原因由姜春艳与华建国的矛盾造成的，华建国在该请示中承认该项目“去年已经被姜春艳耽误一年”，可以证明在2011年一年当中，姜春艳与华建国的内部矛盾耽误了该项目一年。因此，原审法院无理由来依据“停工通知”来认定上诉人违约。四、关于停工后的善后处理，上诉人及辽中区政府也是本着对投资人负责任的态度，尽量减少损失，对投资人所建设政府工程予以补偿，并多次评估，多次与被上诉人协商，并没有不守诚信、拒绝补偿，相反被上诉人咄咄逼人，不但要求政府工程予以补偿，并对非政府工程一并要求补偿，还要求给付利息，在此无法和解的情况下，上诉人为公平客观的处理此事又展开一次评估，即辽宁荣邦房地产土地资产评估有限公司，于2018年6月19日作出的辽荣房评报字（2018）A014号房地产估价报告（以下简称评估报告）。对已经灭失的工程通过各种记录进行评估，而该评估报告绝对不能做为赔偿依据。首先，该“评估报告”是上诉人为了与被上诉人和解做为和解依据而评估的。其次，该评估做报告是上诉人自己委托，自己支付的评估费用，只是作为上诉人自己内部参考的资料。另外，该“评估报告”并没有经过区领导及办公室会议认可，也未经区审计部门确认，与被上诉人近海成一的损失不具有关联性。原审法院在没有进行现场勘察，实际了解评估当时的外在环境及评估目地的情况下，仅依据该评估报告来认定赔偿数额，显然是错误的。五、涉案工程均为违章建筑，造成的损失被上诉人有过错，从整体在建工程上看，均没有办理开工许可，土地摘牌、规划设计批复、施工许可、消防许可等一切开工手续，上诉人及辽中区政府多次以文件形式督促被上诉人近海成一和近海汇华尽快办理各种开工手续，积极办理土地摘牌，尽快交付土地费用，但被上诉人近海成一未能按政府要求合法施工，因此，被上诉人有一定的过错，所成的损失不应完全由上诉人全部承担。六、原审判决利息过高，因该项目的停建，上诉人与被上诉人的“合作协议”无法履行，完全是由被上诉人的原因造成的，上诉人及区政府只同意对投资人进行补偿，而补偿是没有利息，另外造成这么长时间未能签成补偿协议，也是由于被上诉人要求过高造成的，从政府文件中可以看出，从停工开始，我区政府一直连续与被上诉人研究补偿事宜，并未放置不作为，因此，法院不应支持被上诉人近海成一要求利息的诉讼请求。辽中区政府上诉请求：1、撤销沈阳市中级人民法院（2019）辽01民初589号民事判决书，依法改判。2、本案一、二审案件受理费等全部由被上诉人承担。事实与理由：一、一审法院认定以下事实错误1、一审法院认定沈阳近海经济区规划建设局是由辽中区政府设立错误。（判决书第47页上数第12行）沈阳近海经济规划建设局是沈阳近海经济区管理委员会的机构，不是由辽中区政府设立。本案中没有证据证明辽中区政府设立了沈阳近海经济区规划建设局。2、一审法院认定辽中区政府下令停止建设错误本案中《关于要求近海成一、汇华公司停止一切建设的通知》系由沈阳近海经济区规划建设局下发，一审法院认定辽中区政府下令停止建设没有依据，属认定事实错误。二、一审法院对以下事实没有查清，致本案事实不清1、一审法院没有查清沈阳近海经济区规划建设局作出《关于要求近海成一、汇华公司停止一切建设的通知》的原因,作为本案赔偿损失关键事实的停工通知，一审法院应依职权通知沈阳近海经济区规划建设局参加本案诉讼。一审法院在判决书中（第51页上数15-17行）引用了沈阳近海经济区庭审中的答辩内容，由沈阳近海经济区管委会代替做出停工决定的沈阳近海经济区规划建设局说明下发停工通知的原因。上诉人认为《关于要求近海成一、汇华公司停止一切建设的通知》的职权依据、法律依据、法律事实依据应由沈阳近海经济区规划建设局予以说明。一审法院审理时对此关键事实未予查清，在判决书中未涉及二被上诉人是否取得土地使用权、是否取得建设用地规划许可证、建设工作规划许可证、建设工程施工许可证问题等合法建设的实质性问题。因本案金额特别巨大，更涉及国家财产流失问题，一审法院对以上足以影响划定违约责任的事实应依职权予以查清。2、沈阳近海经济区规划建设局依据职权对未取得建设用地规划许可证、建设工作规划许可证、建设工程施工许可证的建设行为做出停止施工的决定是否存在过错。三、关于本案上诉人与被上诉人之间过错责任划分问题一审法院在上述事实认定错误、本案关键事实未查清的情况下，将本案承担损失的责任全部归结于上诉人属适用法律错误。1、二被上诉人的违法行为如下：依据《土地管理法》第四十三条、《城乡规范法》第四十条、第四十一条、《建筑法》第七条规定，二被上诉人应当依据上述法律的规定实施建设行为，本案中被上诉人在明知违法的情况下，未依法取得国有土地使用权，未取得建设工程规划许可证、建设用地规划许可证、施工许可证的情况下进行建设，违法法律的强制性规定，二被上诉人依法应当承担违法责任。2、二被上诉人的违约行为：（1）沈阳近海经济区管委会（沈近海管字[2010]14号）《关于做好开工前准备的函》（被上诉人成一公司提供的证据三）。要求被上诉人和公司2010年3月底前土地款到位5000万元，4月底前到位10000万元。而实际情况是，被上诉人和公司于2010年4月29日、6月1日实际到位土地3500万元和500万元。一审法院在判决书中（判决书第41页最后一行至42页上数1-3行），将《关于做好开工前准备的函》中有利于被上诉人的部分在判决书中予以认定，而将二被上诉人违约责任极力回避并违法不予认定。二被上诉人未按约定履行交纳土地款义务，应当承担违约责任。（2）沈阳环保产业示范基地管委会主任办公会[2010]第1、2次会议纪要（被上诉人成一公司提供的证据四）。第1次会议纪要，决定内容为二项：1、原则上同意环保产业园项目开工建设；2、会议要求被上诉人人和公司尽快办理土地使用证等相关手续。本案判决书中（判决书第42页上数4-6行）仅是断章取义的认定了有利于被上诉人的会议纪要中的第1条，对要求被上诉人人和公司办理土地证等相关手续视而不见。客观善意地理解沈阳环保产业示范基地管委会[2010]第1次会议纪要的内容，是附条件同意工程项目开工，所附条件就是办理土地使用证等相关手续。本案二被上诉人未办理土地使用证等相关手续就开工建设违反约定，应当承担违约责任。综合以上二被上诉人的违法行为和违约行为，二被上诉人对本案中的损失存在过错，应依法承担过错责任。四、评估报告的评估值不能成为赔偿损失的确定依据辽中区政府会务会议纪要（2019）第1期（被上诉人成一公司提供的证据十八），一审法院以此确定上诉人对评估结果予以确认错误。根据该会议纪要，对评估结果需经由区财政局、审计局依职权予以确认。本案中区财政局、审计局并为依法确认，所以评估报告不能做为赔偿损失的依据。五、被上诉人违反《〈辽宁沈阳进口利用废物再生示范园〉〈近海园〉协议书》及《补充协议书》约定，违约开工建设应当违约承担责任1、根据《协议书》第五条第4项建设时间（《协议书》第3页上数第一行）约定：“本项目采取总体规划、分期建设模式，项目开工从获取土地证时开始”，根据该条约定，被上诉人应当在获取土地证后才能开工建设，被上诉人在未取得土地证即进行建设违反该条约定，应当承担违约责任。2、根据《协议书》第七条乙方的责任和义务第2项（《协议书》第4页上数第九行）约定：乙方应“严格按照规划、建设等审批内容和本协议约定的内容进行建设施工”，根据该条约定，被上诉人应严格按规划、建设等审批内容进行建设施工，原告在未取得相关规划、建设审批即进行建设违反该条约定，应当承担违约责任。3、根据《协议书》第八条违约责任第2项乙方违约责约定“乙方有以下之一情形发生时为违约，甲方有权收回乙方土地。由此造成的损失由乙方承担。”其中条款1）（《协议书》第5页上数第四行）约定：“乙方未按补充协议之约定及时缴纳土地款”、根据《补充协议》第一条关于项目建设用地出让第4项约定：“第一期650亩用地首付款3万元/亩，在本协议签订30个工作日内缴纳”，《补充协议》签订日期为2009年11月4日，第三人至2010年4月30日才缴纳购地保证金3500万元，第三人未在约定的时限内缴纳土地款违反该条约定，应当承担违约责任。4、根据《补充协议书》第一条关于项目建设用地出让第3项（《补充协议书》第1页下数第七行）约定：“开工建设时间为2010年5月”、第四条附则第20项（《补充协议书》第4页上数第五行）约定：“此协议与国家现行法律法规有抵触的部分以国家现行法律法规为准”，基于以上约定，虽然约定了2010年5月为开工建设时间，但同时也约定了以国家现行法律法规为准。现行的《土地管理法》、《城乡规划法》、《建筑法》等法律法规，均强制性的规定工程开工建设应取得国有土地使用权（取得土地证）、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建设工程施工许可证，被上诉人在未具备上述开工必备要件即开工建设，违反本条款约定应承担违约责任并承担由此造成的损失。六、被上诉人未依照《〈辽宁沈阳进口利用废物再生示范园〉〈近海园〉协议书》及《补充协议书》约定缴纳购地保证金本案第三人于2010年4月30日、6月1日向原辽中县土地储备中心分别交付土地预购金3500万元、500万元。第三人于于2011年10月10日向沈阳近海环保产业基地管委会提交《关于要求撤回返还辽宁人和创业投资有限公司在“环保产业园”投资的请示》要求返还4000万元购地保证金。原辽中县土地储备中心于2014年1月将4000万元购地保证金全部退还给第三人。被上诉人概括承受了第三人的权利义务后应当按《〈辽宁沈阳进口利用废物再生示范园〉〈近海园〉协议书》及《补充协议书》约定缴纳购地保证金，缴纳购地保证金是参与土地竞价出让的先决条件，被上诉人在未按约定缴纳购地保证金的情况下，无权主张取得土地使用权。辽宁近海成一再生资源有限公司针对二上诉人上诉请求和理由二审统一辩称,要求驳回上诉、维持原判。具体事实和理由：一、涉案工程之所以没有进行下去的原因，并非是因为被上诉人和汇华公司没有能力继续承建。而是政府当时在交付土地时并没有按照协议的约定交付“七通一平”的净地。当时地块上还有原有的建筑房屋部分无法拆迁，甚至当时担任法人的姜春艳都被阻挠施工的百姓非法拘禁过，种种困难导致工程无法继续施工。更重要的原因是上诉人为了争政绩将企业招商引资到辽中，但在签订合同时政府并没有该工程的土地指标，导致被上诉人一直无法办理相关的施工手续。在一审中被上诉人举了多份证据都能证明这点，到2012年6月份，环保产业园的规划用地还没有土地指标，但是在2012年3月份，政府就已经让被上诉人停止一切的工程建设。而当上诉人取得土地指标后，变将被上诉人项目部分拆除，转手将土地卖给了中科集团，又从中收取了高额的土地出让金。综上，二上诉人严重违约的行为导致了双方无法继续履行协议，二上诉人应该承担赔偿责任。二、从2012年3月至今已经长达8年之久，政府从最开始就提出要与企业协商解决，也为此做了项目评估和利息的计算。就在上诉期间也多次找到被上诉人要求和解，被上诉人也是积极配合，多次前往辽中参与谈判，对于政府的提议，被上诉人当时也表示认可，其目的就是为了能早日拿到钱，将一个濒临破产的企业拯救回来，但最终都是不了了之。中央多次三令五申要求改善营商环境，帮扶企业。但我们的政府却再次选择逃避责任，拖延时间。恳请法院能够本着公平、公正的原则，还企业一个迟来的判决。原审第三人人和创业公司二审述称：一审法院事实清楚，法律适用正确，人和公司与本案已无任何权利义务关系，且不存在过错，二上诉人严重违法、违约，应由二上诉人承担全部赔偿责任。应驳回辽中区政府上诉请求，依法维持原判。具体事实和理由：一、人和公司与上诉人沈阳近海经济区管理委员会（以下简称“近海管委会”）协议已经解除，与本案已不存在任何权利义务关系。1、2009年11月4日，人和公司与近海管委会签订了《关于共同开发建设国家级（近海园）协议书》（以下简称“《协议书》”）及《补充协议书》。但2011年4月（根据人和公司证据七《关于辽宁近海汇华投资有限公司投资建设辽宁沈阳进口可利用废旧物（圈区管理）再生示范园区证明函》、《情况说明》），为经营便利，保证示范园区建设速度，人和公司的两位股东华建国、姜春艳经辽中区政府和有关部门同意，由华建国、姜春艳分别成立独立法人公司，即辽宁近海汇华投资有限公司、辽宁近海成一再生资源有限公司，并由以上两家公司承建原人和公司承建的辽宁沈阳进口可利用废物再生示范园区项目，人和公司与该项目的相关批件对办理两个公司的工程招标手续仍然有效。2、2011年9月29日，人和公司向有关政府领导提交《关于解除协议的请示函》，请求解除《协议书》及《补充协议书》。2012年6月20日，近海管委会下发《关于同意解除与辽宁人和创业投资有限责任公司“关于共同开发建设国家级（近海园）协议书”的情况说明》，同意与人和公司解除协议。3、根据沈阳市辽中区人民政府区长办公会议会议纪要[2016]第28期、[2018]第40期、[2019]第1期，辽中区政府关于辽宁沈阳进口可利用废物再生示范园区B园历史遗留问题的协商解决对象是近海成一与辽宁近海汇华投资有限公司，进行评估的也是近海成一及辽宁近海汇华投资有限公司于2012年3月22日前所有停建工程的市场价值。辽宁沈阳进口可利用废物再生示范园区B园历史遗留问题与人和公司无关。故，人和公司与近海管委会签订的《协议书》及《补充协议书》已经解除，与本案已不存在任何权利义务关系。二、因二上诉人未按约定取得项目用地指标、未办理土地招拍挂手续，导致人和公司无法办理国有土地使用权证，更无法办理建设用地规划许可证、建设工作规划许可证、建设工程施工许可证。二上诉人明知人和公司无法取得上述开工必备手续，仍要求人和公司开工并大干、快上，严重违法、违约，人和公司对此并不存在过错，应由二上诉人承担全部赔偿责任。2009年11月4日，作为甲方的近海管委会和作为乙方的人和公司签订《协议书》和《补充协议书》（近海成一提供的证据二、人和公司提供的证据一），约定：“由甲方以招拍挂方式提供土地性质为国有的项目开发用地，均为净地，甲方保证园区基础设施配套达到“七通一平”。且根据《关于辽中县实施乡级规划批次用地的批复》（辽宁省人民政府土地批件辽政地字[2011]997号）（近海成一提供的证据六），近海管委会直至2011年5月12日，还在申请项目规划用地，2012年3月15日辽中区规划建设局局长曹铁山才在该批件上签字确认：该用地为环保产业基地规划用地。可见，近海管委会与人和公司签订协议时，尚未取得项目规划用地，因此无法履行净地交付的义务，无法为土地办理招拍挂手续，导致人和公司无法办理国有土地使用权证、建设用地规划许可证、建设工作规划许可证、建设工程施工许可证。同时，根据近海成一提供的证据三（《关于做好开工前准备工作的函》（沈近海管字[2010]14号）、环保产业园项目备案确认书（辽中发改备[2010]13号）、证据七（沈阳环保产业示范基地管理委员会下发的《通知》）、证据九(沈阳环保产业示范基地管委会沈保管字[2011]5号、辽中县人民政府县长办公会议会议纪要[2012]第16期），以及被上诉人辽宁人和提供的证据二（《关于做好开工前准备工作的函》（沈近海管字[2010]14号），均可以看出二上诉人在多处违法、违约且明知人和公司无法取得开工必备手续的情况下，仍要求人和公司开工并大干、快上，人和公司按照二上诉人要求施工建设，并不存在过错，应有二上诉人承担全部赔偿责任。三、协议签订后，人和公司已缴纳4000万元土地保证金，且经辽中区政府及有关部门同意退出再生示范园区建设后，二上诉人已退还全部土地保证金并赔偿利息损失398万元。且因二上诉人未取得项目规划用地、履行招拍挂手续，人和公司根本无法全额缴纳购地款，人和公司并未违反协议约定。人和公司分别于2010年4月29日、6月1日缴纳土地保证金3500万元、500万元，共计4000万元。在人和公司经辽中区政府同意退出该项目建设后，辽中区政府已将4000万元土地保证金退还给人和公司，但未支付利息损失。后经辽中区人民法院调解，近海管委会向人和公司赔偿购地费及土地预购金的利息398万元（被上诉人辽宁人和提供的证据十《沈阳市辽中区人民法院民事调解书》)。可见，人和公司已经履行支付土地保证金的义务。同时，因二上诉人未取得项目规划用地、履行招拍挂手续，被上诉人根本无法缴纳购地款，而非因被上诉人未缴纳购地款，才导致的无法取得国有土地使用权证。四、二上诉人多次违反《协议书》及《补充协议书》约定，应当承担全部赔偿责任。1、《协议书》第二条第1款约定：“甲方以招拍挂的方式、向乙方提供土地性质为国有的项目开发用地3290亩，均为净地”，第三条第1款：“甲方向乙方以招拍挂方式出让项目建设用地”以及第四条：“甲方保证园区基础设施配套达到‘七通一平’”。实际上，二上诉人直至2012年3月15日才取得项目用地指标（近海成一提供的证据六），因此一直无法履行净地交付、办理土地招拍挂的义务，也未保证园区基础设施配套达到‘七通一平’，应当承担违约责任。2、《协议书》第五条第4款：“本项目采取总体规划、分期建设模式，项目开工从获取土地证时开始”，因二上诉人未取得项目用地指标、未办理土地招拍挂手续，导致人和公司无法取得土地使用权证，无法办理建设用地规划许可证、建设工作规划许可证、建设工程施工许可证，二上诉人明知人和公司无法取得上述施工必备手续，仍要求人和公司开工并大干、快上，明显违反法律规定和协议约定，应当承担违约责任。3、《协议书》第七条甲方的责任和义务第1款：“甲方应积极协助乙方办理资金和贷款相关手续。同时，甲方应全力为乙方争取贷款支持，协助乙方及入驻企业利用权属土地、房产进行抵押贷款”，第4款：“给予乙方及乙方引进（近海园）企业优惠政策”以及《补充协议书》第二条的约定，因二上诉人违法、违约，导致被上诉人无法取得土地使用权证，无法办理抵押贷款，二上诉人也未向人和公司提供优惠政策，环保产业园的建设资金全部需由人和公司自筹，因此导致企业经营困难并产生了巨额的损失，二上诉人应当承担违约责任。近海管委会与辽中区政府相互认可对方的上诉请求和理由。辽宁近海成一再生资源有限公司向一审法院提出诉讼请求：1.请求法院判令被告赔偿原告的经济损失6000余万元及相应利息（从2012年3月22日计算至给付之日止，按照银行同期贷款利率计算），暂定1万元；2.请求法院判令被告承担本案一切与诉讼相关的费用。具体事实和理由：第三人人和创业公司于2009年11月4日与被告近海管员会签订一份“关于共同开发建设国家级《辽宁沈阳进口可利用废物再生示范园区》、”协议书，双方又于当日签订一份《补充协议》。协议约定由第三人在（近海园）负责开发建设，投资总额50亿，开发建成投产后达年销售总额100亿元，利税总额10亿元的生产加工规模。合同签订后，辽中区政府决定“原由辽宁人和创业投资有限公司承建的辽宁沈阳进口可利用废物再生示范园改由辽宁近海汇华投资有限公司和辽宁成一环保投资有限公司两家企业分别建设，原辽宁人和创业投资有限公司和该项目的有关批件对办理两个公司的工程招标手续仍然有效”。原告根据上述协议及被告辽中区政府的决定，对该项目工程开始施工建设，投入了大量的人力、物力。2012年3月22日原告正在施工过程中，收到沈阳近海经济区规划建设局下达的《关于要求近海成一、汇华公司停止一切建设的通知》，强制原告停止一切施工建设。原告接到通知后，立即停止了施工建设。随即原告开始了与被告漫长的沟通协调工作。经过多年的协调和申请，最终由辽中区土地房屋征收补偿中心作为委托人，委托辽宁荣邦房地产土地资产评估有限公司对停建工程进行了评估，并于2018年11月12日出具评估报告。虽然原告认为该评估报告中的评估结果明显偏低，但考虑到企业的困境，原告也认可了该评估数额。随后，原告多次与被告沟通具体给付事宜时，被告仅同意给付一部分赔偿金。协商不成，原告唯有诉至法院，请求法院依法判决。一审开庭审理过程中，原告撤回了对被告沈阳环保产业示范基地管理委员会的起诉，并变更其诉讼请求的本金数额为65,212,838元，从2012年3月22日-2019年3月21日的利息损失为27,389,392元，此后的利息也按照银行同期贷款利率计算至实际给付之日止。近海管委会一审答辩称：一、原告未按合同约定，按时完成合同约定的工程量。原、被告于2009年11月4日签订的“关于共同开发建设国家级《辽宁沈阳进口可利用废物再生示范园区》协议书”及《补充协议书》约定，项目建设总周期为5年，开工建设时间为2010年5月，竣工时间为2015年5月，每期建设时间为1年。但原告因与其合伙人辽宁近海汇华投资有限公司发生矛盾，造成整体工程拖延施工，进展缓慢，不能如期按合同约定完工，同时也给近海管委会造成巨大经济损失，是原告种种违约，造成工程无法继续进展，因此，近海管委会不应承担违约责任。二、原告未依法取得土地使用权，未取得建设工程规划许可证等审批手续，违法施工，后果应由原告自行承担。原、被告间的合同签订后，被告多次要求原告积极办理施工手续，并协调各职能部门全力配合，并督促原告“倒排工期，明确建设主体和工作时限，对不具备按期完工能力的承建方要及时予以清退，并全面接管”。原告一直未能办理开工手续，所有工程均为违法建筑，所产生的后果应由原告自行承担。三、关于《评估报告》的目的是为了确定该项工程的实际投入量，不是确定是否赔偿的依据，也不能作为赔偿数额。综上，原告所诉的损失，完全是由于原告先行违约，在未办理开工手续的情况下造成的，近海管委会为维护国有利益不受损失，不同意赔偿，请法院驳回原告的诉请。辽中区政府一审答辩称：一、原告以辽中区政府为被告主体不适格。本案中所涉合同的签订主体、合同的实际履行主体均不是辽中区政府，所以原告以辽中区政府为被告提起诉讼，无法律和事实根据。二、让本案合同中止履行，不是辽中区政府的行为。原告起诉状中称，因停工通知致合同中止履行、造成原告损失。但《关于要求近海成一、汇华公司停止一切建设的通知》不是辽中区政府作出的，因此，强制原告停止一切施工建设所造成的损失不应由辽中区政府承担。请求人民法院驳回原告的起诉。另外，辽中区政府认为本案不属于民事案件受理范围，应属于行政诉讼受案范围，2009年11月4日近海管委会人和第三人签订的协议及补充协议属于招商引资的行政协议，根据《行政诉讼法》及最高法院判例观点，因履行招商引资协议发生纠纷，应属行政诉讼受案范围。原审第三人人和创业公司述称：2009年11月4日，第三人与近海管委会签订了《关于共同开发建设国家级（近海园）协议书》及《关于共同开发建设国家级（近海园）补充协议书》，共同开发建设辽宁沈阳进口可利用废物再生示范园区项目。2011年4月为经营便利，保证示范园区建设速度，第三人的两位股东华建国、姜春艳经辽中区政府和有关部门同意，由华建国、姜春艳分别成立独立法人公司，即辽宁近海汇华投资有限公司和原告，并由以上两家公司承建原第三人承建的辽宁沈阳进口可利用废物再生示范园区项目，第三人与该项目的相关批件对办理两个公司的工程招标手续仍然有效，针对上述情况，2011年12月27日沈阳环保产业示范基地管委会做出《关于辽宁近海汇华投资有限公司投资建设辽宁沈阳进口可利用废旧物（圈区管理）再生示范园区证明函》；2012年5月28日沈阳近海经济区规划建设局出具《情况说明》一份，该说明记载2011年4月因多种原因第三人分成辽宁近海汇华投资有限公司和原告，为争取国家环保部门早日验收，要求企业加快建设进度。此外，2013年6月13日近海管委会、沈阳环保产业示范基地管委会向辽中区政府做出的《关于退还辽宁人和创业投资有限公司“辽宁沈阳进口可利用废物再生示范园区”项目购地款的请示》沈近海管字[2013]11号，亦能证明示范园区项目早已由第三人变成辽宁近海汇华投资有限公司与原告承建。2011年9月29日，第三人向有关政府领导提交《关于解除协议的请示函》，请求解除与近海管委会2009年11月4日签订的《关于共同开发建设国家级（近海园）协议书》及《关于共同开发建设国家级（近海园）补充协议书》。2012年6月20日，近海管委会下发《关于同意解除与辽宁人和创业投资有限责任公司“关于共同开发建设国家级（近海园）协议书”的情况说明》，同意与第三人解除协议。所以，本案原告单独作为诉讼主体，符合法律规定。一审法院认定事实：2008年8月27日辽宁省人民政府以辽政【2008】151号《辽宁省人民政府关于申请建设辽宁沈阳进口可利用废物再生示范园区的函》，向中华人民共和国环境保护部申请建设辽宁沈阳进口可利用废物再生示范园区。2009年1月15日中华人民共和国环境保护部向辽宁省人民政府做出环函【2009】14号《关于辽宁省沈阳市开展进口废物园区管理有关问题的复函》，原则同意辽宁省建设辽宁沈阳进口可利用废物再生示范园区。2009年11月4日，被告近海管委会作为甲方和作为乙方的第三人人和创业公司签订《关于共同开发建设国家级近海园协议书》及《关于共同开发建设国家级近海园补充协议书》，主要内容：甲、乙双方对共同开发建设国家级辽宁沈阳进口可利用废物再生示范园区的有关事宜达成如下协议：甲方以招拍挂的方式向乙方提供土地性质为国有的项目开发用地3290亩，均为净地；甲方保证园区基础设施配套达到“七通一平”；园区开发建设采取“政府主办、企业筹建、市场动作、整体规划、分期开发”的运作方式，甲方成立“辽宁沈阳进口可利用废物再生示范园区近海园管委会”，双方同意分期进行土地整理，按建设进度供地；土地招拍挂价格为国家规定的第十一类土地9.6万元/亩。第一期650亩用地首付款3万元/亩。甲方有以下之一情形发生时为违约，由此所造成的经济损失，由甲方全部承担：（3）协议签订后，乙方按照开发时序分批交付了土地款后，甲方没有提供相应的土地；或没有为乙方和入园企业办理完权属土地手续；或基础设施配套没有按照规划达到“七通一平”等。协议签订后，第三人人和创业公司于2010年4月29日、6月1日分别向辽中县土地储备交易中心缴纳购地款3500万元和500万元。2010年4月30日，沈阳近海经济区规划建设局向第三人下发《关于辽宁沈阳进口可利用废物再生示范园区（近海园）》详细规划的批复》，要求第三人按照规划，抓紧组织实施，办理相关审批手续，同时，对于建筑密度、容积率、绿化率、主体建筑层高色彩及四周围墙等等做了要求。2010年5月25日，近海管委会向第三人下达《关于做好开工前准备工作的函》，要求第三人于同年4月底前完成园区规划设计，办理相关审批手续，做好所有开工前的准备工作，力争年内全面建成，并申请省和国家的审核验收。2010年6月17日，沈阳环保产业示范基地管委会主任办公会决定：原则上同意环保产业园项目开工建设，对园区排水、供暖等做了要求。并形成[2010]第1次、第2次《会议纪要》。2010年5月26日，近海管委会作出沈近海管字【2010】15号文，向辽宁省政府口岸管理办公室请示，申请2010年11月由国家环保部、海关总署、检验检疫总局验收，为环保产业园协调解决转关、转检、转运问题。2011年4月，辽中区政府、管委会为争取国家环保验收，要求第三人加快市政管线建设进度，同意第三人分成辽宁近海汇华投资有限公司和辽宁成一环保投资有限公司，即原告两家企业分别建设。2011年12月27日，沈阳环保产业示范基地管委会向辽中县招标办出具证明函，内容为：原由辽宁人和创业投资有限责任公司承建的辽宁沈阳进口可利用废物再生示范园区，经县政府决定已改由辽宁近海汇华投资有限公司和辽宁成一环保投资有限公司（原告）两家企业分别建设，原辽宁人和创业投资有限责任公司和该项目的有关批件对办理两个公司的工程指标手续仍然有效。2012年5月28日，近海经济区规划建设局出具《情况说明》，对上述情况也进行了说明。2011年8月26日，辽中区政府召开县长办公会议，并形成《会议纪要》【2011】第32期，专题研究沈阳进口可利用废物再生示范园区项目建设事项，会议决定：1、园区建设及验收的责任主体为沈阳环保产业示范基地管理委员会。2、征地拆迁工作由副县长统筹。3、县政府出资解决拆迁、输电线路等。5、抓紧土地摘牌，由企业建设、政府出资为企业摘牌，抵顶政府工程款。6、县政府与汇华、成一两户企业签订承建协议。7、相关部门要抓紧解决圈地内尚缺土地指标。2011年9月20日，辽中县副县长组织召开调度会议，并形成《会议备忘录》，会议明确如下内容：2、从原告处收回的污水处理厂、海关监管查验中心等属市政工程项目，由规划局拿出建设方案，尽早建设。4、园区百姓动迁问题由茨于坨镇政府向主管县长汇报，并由动迁办负责。5、有关区内妨碍工程电线杆迁移问题，由规划建设局与供电局协商，拿出方案，向政府汇报。6、有关园区排水、围网、道路等由规划建设局拿出统一标准执行。2011年9月29日，第三人向近海管委会出具《关于解除协议的请示函》，要求解除与近海管委会签订的《关于共同开发建设国家级（近海园）协议书。2012年3月22日，近海经济区规划建设局向原告和辽宁近海汇华投资有限公司下达《关于要求近海成一、汇华公司停止一切建设的通知》，要求原告和辽宁近海汇华投资有限公司：停止一切园区建设工作，否则在此期间发生的一切工程量一概不纳入审计范围，区政府也不会给予补偿，所发生的费用由两空公司自行承担。2012年4月17日，沈阳环保产业示范基地管委会与辽中区审计局向原告下发通知，载明：鉴于辽宁维尔工程造价咨询有限公司对沈阳进口可利用废物再生示范园B区结算阶段性的审核工作已基本结束，于2012年4月27日前，你单位如再有诉求应尽快提交举证材料，4月28日之后审计部门不再要求保留现场，工程现场核量、勘察截止。2012年5月24日辽中区政府召开县长办公会议，并形成会议纪要【2012】第19期。会议强调：推进土地指标工作落实，千方百计加快速度和进度，保障园区发展项目的用地需求。2012年6月20日，近海管委会向辽中区土地储备交易中心出具《关于同意解除与辽宁人和创业投资有限责任公司“关于共同开发建设国家级（近海园）协议书”的情况说明》，写明：2011年11月，由区政府决定对建设项目全面审计，停止建设。现根据各方面情况和意见，近海经济区同意解除与第三人签订的协议书，具体解除协议手续，另行按程序办理。2013年6月13日，近海管委会和沈阳环保产业示范基地管理委员会共同向辽中区政府发出《关于退还辽宁人和创业投资有限公司“辽宁沈阳进口可利用废物再生示范园区”项目购地款的请示》（沈近海管字[2013]11号），写明：原告和辽宁近海汇华投资有限公司接盘示范园区项目建设后，也按照政府的要求撤出了建设，现正在进行工程建设投入和财务成本审计中。鉴于第三人交购地款后，政府没有给企业进行土地摘牌，且该公司已不存在承建示范园区，为加快理顺示范园区项目建设的各种关系，推进园区招商接盘建设，建议退还第三人当初购地款。后辽中区土地储备交易中心于2013年6月7日至2014年1月2日分四期退还第三人购地款4000万元。就该购地款的利息问题，第三人于2015年8月3日向沈阳市辽中区人民法院提起诉讼，要求近海管委会、辽中区土地储备交易中心给付4000万元的利息，案经该院调解，最后双方达成调解协议，由近海管委会于2016年6月30日前给付第三人利息计398万元，为此沈阳市辽中区人民法院做出（2015）辽中民二初字第569号民事调解书予以确认。2016年12月23日，辽中区政府区长办公会议就环保示范园区建设工程中相关事宜进行研究，并形成会议纪要【2016】第28期，会议决定：1、确认规划六路、园区道路、鱼池回填、临时用电、临时道路部分为政府工程。海关监管区仓库由辽中区政府、近海管委会有关部门与企业共同举证，确定是否属于政府工程。2、对于政府工程部分所投入资金，由辽中区政府相关部门严格开展审计审核，利用2至3年时间，分批分期进行偿还。3、对于政府工程以外部分，积极引导企业按照司法程序予以解决。2018年11月6日，辽中区政府就示范园区B园历史遗留问题召开区长办公会议，并形成会议纪要【2018】第40期。会议决定由区征收办委托辽宁荣邦房地产土地资产评估有限公司对原告和辽宁近海汇华投资有限公司对示范园区B园一期(1304亩)在2012年3月22日前所有停建工程的市场价值，采用重置成本法评估；由区征收办委托沈阳中元会计师事务所有限责任公司按照中国人民银行同期贷款基准利率计算原告和辽宁近海汇华投资有限公司政府工程评估金额自2012年3月22日起至2018年11月9日期间的利息。2018年11月12日，辽宁荣邦房地产土地资产评估有限公司对原告施工的示范园区B园一期（1304亩）范围内停建工程（政府工程）做出评估报告，评估结果为46,158,481元。同日，该评估机构对原告施工的示范园区B园一期（1304亩）范围内停建工程（非政府工程）做出评估报告，评估结果为26,954,357元。2018年11月9日，沈阳中元会计师事务所有限责任公司对原告施工的示范园区B园一期（1304亩）范围内停建工程评估值46,158,481元，按照中国人民银行同期贷款基准利率计算2012年3月22日至2018年11月9日期间的利息，结果为15,291,422.60元。评估、审计的费用均由辽中区土地房屋征收补偿中心支付。2019年1月3日，辽中区政府召开常务会议，并形成会议纪要【2019】第一期，会议决议：1、继续执行区长办公【2018】第28期会议纪要中政府工程部分相关事宜的会议决定。2、对于应付的政府工程款，原则上利用2至3年时间，分批分期进行偿还。3、依法依规根据辽宁荣邦房地产土地资产评估有限公司出具的评估报告确定政府应付的工程款额度，请区财政局、审计局按评估确定。4、海关监管区仓库等“四小工程”不属于政府工程。5、对于非政府工程部分，支持企业按照司法程序通过招商引资方式予以解决。另查明:沈阳环保产业示范基地管理委员会和沈阳近海经济区规划建设局是由辽中区政府设立的。一审法院审理中，原告自认辽中区政府已经支付其补偿金7,900,000元，而辽中区政府委托辽宁荣邦房地产土地资产评估有限公司对原告建设的停建工程的市场值73,112,838元，因此原告本次起诉的赔偿金额为65,212,838元[73,112,838元–7,900,000元]，并要求以65,212,838元为基数，给付从2012年3月22日至2019年3月21日的利息损失27,389,392元，此后的利息也按照中国人民银行同期贷款利率计算至实际给付之日止。一审法院审理中，原告主张辽中区政府已将原告施工的工程全部拆除，并将部分土地出卖给中科集团，辽中区政府收取了相应的土地出让金。而被告辽中区政府、近海管委会主张辽中区土地储备中心依法出让国有土地使用权，与本案无并干涉，并承认已将原告施工的工程一部分拆除，并出卖给了中科石油集团。一审法院认为，根据原告的诉讼请求、二被告的答辩意见和第三人的陈述意见，本案争议焦点是：1、涉案合同的性质及是否属于民事案件受案范围；2、被告辽中区政府是否是本案适格的被告；3、二被告应否赔偿原告的经济损失，如需赔偿，数额应是多少。关于涉案合同的性质及是否属于民事案件受案范围的问题。一审法院认为，2009年11月4日，被告近海管委会作为甲方和作为乙方的第三人人和创业公司签订《关于共同开发建设国家级近海园协议书》及《关于共同开发建设国家级近海园补充协议书》，根据合同中双方约定“共同开发建设国家级辽宁沈阳进口可利用废物再生示范园区”、“园区开发建设采取：政府主办、企业筹建、市场动作、整体规划、分期开发的运作方式”，“甲方有以下之一情形发生时为违约，由此所造成的经济损失，由甲方全部承担：(3）协议签订后，乙方按照开发时序分批交付了土地款后，甲方没有提供相应的土地；或没有为乙方和入园企业办理完权属土地手续；或基础设施配套没有按照规划达到七通一平等”的约定，该合同性质属于合作开发合同。虽然，合同的甲方是被告近海管委会，即政府机关，但是作为合同的相对方是企业法人，而且根据合同中“共同开发建设国家级辽宁沈阳进口可利用废物再生示范园区”、“园区开发建设采取：政府主办、企业筹建、市场动作、整体规划、分期开发的运作方式。”的约定，该合同应属于民商事合同。在合同的履行过程中，辽中区政府、近海管委会同意第三人分成辽宁近海汇华投资有限公司和辽宁成一环保投资有限公司，即原告两家企业分别建设。而且，在2011年12月27日，沈阳环保产业示范基地管委会向辽中县招标办出具证明函，再次确认“辽中区政府已决定改由辽宁近海汇华投资有限公司和原告两家企业分别建设，原第三人和该项目的有关批件对办理两个公司的工程指标手续仍然有效。”，因此，本案原告是经被告辽中区政府、近海管委会同意继受了《关于共同开发建设国家级近海园协议书》及《关于共同开发建设国家级近海园补充协议书》中原属于第三人的合同权利与义务。在该合同不能继续履行的情况下，就原告的投入和损失问题，原告有权依上述合同约定选择民事诉讼解决本案纠纷，故本案属于人民法院民事案件受案范围。关于被告辽中区政府是否是本案适格的被告的问题。一审法院论证认为：虽然《关于共同开发建设国家级近海园协议书》及《关于共同开发建设国家级近海园补充协议书》的甲方是近海管委会，乙方是第三人，但是，在合同的履行过程中，辽中区政府决定改由原告和辽宁近海汇华投资有限公司分别建设，这有沈阳环保产业示范基地管委会于2011年12月27日向当时的辽中县招标办出具的《证明函》为凭。而且，2011年8月26日，辽中区政府召开县长办公会议，并形成《会议纪要》【2011】第32期，专题研究沈阳进口可利用废物再生示范园区项目建设事项，会议决定“1、园区建设及验收的责任主体为沈阳环保产业示范基地管理委员会。2、征地拆迁工作由副县长统筹。3、县政府出资解决拆迁、输电线路等。5、抓紧土地摘牌，由企业建设、政府出资为企业摘牌，抵顶政府工程款。6、县政府与汇华、成一两户企业签订承建协议。”。虽然原告与辽中区政府双方没有签订书面的承建协议，但是从这份《会议纪要》中能够看出辽中区政府享有对环保产业园项目的决定权、实施权和支配权。此外，通过多个辽中区政府区长办公会议《会议纪要》均显示出辽中区政府一直在统筹管理再生示范园区项目的相关事宜。而且，第三人所交纳的购地款是由辽中区政府下属的土地储备中心收取的；对环保产业园项目改由原告和汇华投资公司两家企业分别建设是经辽中区政府决定的；要求原告停止园区建设，也是由辽中区政府决定的；对原告建设的项目启动评估程序、确定评估标准、评估范围和利息计算标准也是由辽中区政府区长办公会议决定的；决定对于原告施工的政府工程部分所投入的资金，利用2至3年时间，分批分期进行偿还及对于政府工程以外部分，积极引导原告按照司法程序予以解决，也是辽中区政府区长办公会议【会议纪要（2016）第28期】确定的。最后，将原告承建的工程项目拆除，将部分土地出让给案外人，并收取了购地款的，也是辽中区政府。原告在提起本案诉讼的诉状中及在举证、质证过程中，也明确主张因辽中区政府决定环保产业园项目改由原告与汇华投资公司两家企业分别建设、辽中区政府下令停止建设，所以要求被告辽中区政府承担赔偿责任，故被告辽中区政府是本案适合的被告，应与近海管委会共同承担违约和赔偿责任。至于被告近海管委会主张的因原告与其合伙人辽宁近海汇华投资有限公司发生矛盾，造成整体工程拖延施工，进展缓慢，不能如期按合同约定完工，给近海管委会造成巨大经济损失，造成工程无法继续开展的抗辩主张，因在一审法院审理中，被告近海管委会并没有提供任何证据加以证明，故一审法院对被告近海管委会的此项抗辩，不予支持。关于二被告应否赔偿原告的经济损失及数额问题。一审法院认为，根据近海管委会与第三人签订的《关于共同开发建设国家级近海园协议书》第八条违约责任第一项的约定，因近海管委会没有办理完土地权属手续，没有达到“七通一平”，致双方合作开发合同无法继续履行，原告按上述协议开展的建设工程被迫中止；而且辽中区政府于2012年3月22日“要求原告停止一切园区建设工作，否则以后发生的工程量一概不纳入审计范围，区政府也不会给予补偿”，这有近海经济区规划建设局向原告下达的《关于要求近海成一、汇华公司停止一切建设的通知》为证，因此近海管委会应按上述协议约定承担违约责任，赔偿原告因履行该协议所投入的资金损失。而且，就原告的投资数额及应付的利息标准问题，辽中区政府已在【2016】第28期、【2018】第40期区长办公会议《会议纪要》中确定了委托辽宁荣邦房地产土地资产评估有限公司对原告施工的示范园区B园一期(1304亩)在2012年3月22日前所有停建工程的市场价值，采用重置成本法评估，委托沈阳中元会计师事务所有限公司按照中国人民银行同期贷款基准利率计算原告建设的政府工程部分评估值自2012年3月22日起至2018年11月9日期间的利息。在辽宁荣邦房地产土地资产评估有限公司、沈阳中元会计师事务所有限责任公司分别做出了评估和计算之后，辽中区政府于2019年1月3日召开常务会议，并形成会议纪要【2019】第一期，会议决议：1、继续执行区长办公【2018】第28期会议纪要中政府工程部分相关事宜的会议决定。2、对于应付的政府工程款，原则上利用2至3年时间，分批分期进行偿还。3、根据辽宁荣邦房地产土地资产评估有限公司出具的评估报告确定政府应付的工程款额度，请区财政局、审计局按评估确定。4、海关监管区仓库等“四小工程”不属于政府工程。5、对于非政府工程部分，支持企业按照司法程序通过招商引资方式予以解决。这说明被告近海管委会和辽中区政府认可两家评估机构的评估结果，而且在一审法院审理中，被告近海管委会和辽中区政府对该评估结果的真实性、合法性均未提出异议，现在原告按上述《会议纪要》的要求和两家评估机构的评审结果，要求辽中区政府和近海管委会予以赔偿，具有事实依据。至于辽中区政府在几次《会议纪要》中确定的海关监管区仓库等“四小工程”，不属于政府工程问题，一审法院认为，不论辽中区政府自己如何确定哪些属于政府工程，哪些属于非政府工程，因本案原告是按合作开发合同的约定及辽中区政府的决定，投入了大量的资金进行施工建设，现因辽中区政府不能按合同约定没有办理完土地权属手续，没有达到“七通一平”，致双方合作开发合同无法继续履行，因此被告近海管委会和辽中区政府应按合同约定的违约责任条款，承担违约和赔偿责任，原告要求被告近海管委会和辽中区政府赔偿其建设工程的所有投入和相关损失，具有事实依据和合同依据。因在本案诉讼之前，辽中区政府已委托辽宁荣邦房地产土地资产评估有限公司对原告建设的工程按重置成本法进行了评估，结果是73,112,838元，而且在一审法院审理中，被告近海管委会和辽中区政府对该评估结果并未提出异议，故该评估结果和计算标准应做为计算原告的投入和损失的依据。原告投入的建设成本73,112,838元，减去辽中区政府已赔偿的7,900,000元，被告近海管委会和辽中区政府还应赔偿原告65,212,838元[73,112,838元–7,900,000元]，而且，根据双方合同约定和辽中区政府的《会议纪要》确定的利息计算标准和给付起始日，被告近海管委会和辽中区政府还应按照中国人民银行同期贷款利率计算给付自2012年3月23日，即辽中区政府向原告下达停止建设通知之日的次日起至实际给付之日止的利息。在一审法院开庭审理时，原告撤回了对沈阳环保产业示范基地管理委员会的起诉，且二被告未提出异议，故一审法院准予。据此，一审法院判决：一、被告沈阳近海经济区管理委员会、辽中区人民政府共同赔偿原告辽宁近海成一再生资源有限公司投入的建设工程款65,212,838元；二、被告沈阳近海经济区管理委员会、辽中区人民政府共同赔偿原告辽宁近海成一再生资源有限公司投入的建设工程款的利息（以65,212,838元为基数，自2012年3月23日起至实际给付之日止，按照中国人民银行同期同类贷款利率计算）；被告如未按本判决指定的期间履行金钱给付义务，则依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费504,811元，由被告沈阳近海经济区管理委员会、辽中区人民政府负担。本院经二审审理查明，一审判决认定的事实属实，本院予以确认。本院认为，围绕当事人的上诉请求、事实理由和答辩意见，本案争议焦点为：关于合同无法履行的原因问题；关于案涉项目停工的原因问题；关于赔偿损失的确定依据问题;关于原审判决利息的计算是否正确的问题。对于上述争议焦点，本院分别予以评述如下：（一）关于合同无法履行的原因问题。双方签订的《关于共同开发建设国家级近海园协议书》约定上诉人的义务为“提供的土地均为净地，且承诺保证园区的基础设施配套达到七通一平”，经查，辽政地字【2011】997号批件记载，2011年5月12日上诉人还在对环保产业园的用地指标进行请示，直到2012年3月15日才由近海管委会土地规划局批复“该地用于环保产业园”。辽中县人民政府县长办公会议会议纪要【2011】第32期及沈阳环保产业示范基地《会议备忘录》中记载截止到2011年9月6日止，上诉人仍然在落实拆迁工作，没有履行给付净地的合同义务，导致合同无法履行，应承担相应的违约责任。（二）关于案涉项目停工的原因问题。经查，2012年6月20日近海管委会向辽中区土地储备交易中心出具《关于同意解除与辽宁人和创业投资有限责任公司“关于共同开发建设国家级（近海园）协议书”的情况说明》写明是2011年11月由区政府决定对建设项目全面审计，停止建设。同时在2013年6月13日近海管委会和沈阳环保产业示范基地管理委员会共同向辽中区政府发出《关于退还辽宁人和创业投资有限公司“辽宁沈阳进口可利用废物再生示范园区”项目购地款的请示》（沈近海管字【2013】11号）明确记载被上诉人和辽宁近海汇华投资有限公司接盘示范园区项目建设后，按照政府的要求撤出了建设，政府没有给企业进行土地摘牌以及推进园区招商接盘建设，上诉人辽中区政府已经将被上诉人施工的工程全部拆除，并将部分土地出卖给中科石油集团，收取了相应的土地出让金。前述证据表明辽中区政府为了推进园区招商工作，要求被上诉人停止施工，因此，关于上诉人主张是因为被上诉人没有履行能力而停工的上诉理由，不予采信。（三）关于赔偿损失的确定依据问题。辽中区人民政府在【2016】第28期、【2018】第40期区长办公会议会议纪要中明确委托辽宁荣邦房地产土地资产评估有限公司对被上诉人施工项目在2012年3月22日前所有停建工程的市场价值，采用重置成本法评估。在评估作出后，又于2019年1月3日召开常务会议，并形成会议纪要【2019】第一期，会议决议对于应付的政府工程款，原则上利用2至3年时间，分批分期进行偿还，根据辽宁荣邦房地产土地资产评估有限公司出具的评估报告确定政府应付的工程款额度。该评估系由辽中区人民政府委托，施工现场已完工程量的勘察确认是由上诉人及其所属各部门和被上诉人共同参与完成。评估报告确定的评估值是已完工程量的价值。上诉人自认是为了和解做依据而评估的。再者，涉案工程已经被上诉人辽中区人民政府拆除，将土地出让给了中科石油集团，评估标的物已经灭失,不具备再次评估的条件。一审判决已经结合评估部门的说明逐项予以分析，条理清晰，认定准确，一审法院判决按照该份报告的结果予以赔偿，具有事实和法律依据。因此，关于上诉人所提评估报告的评估值不能成为赔偿损失的确定依据的上诉理由，本院不予采信。（四）关于原审判决利息的计算是否正确的问题。经查，政府会议纪要【2016】第28期和【2018】第40期中确定委托沈阳中元会计师事务所有限公司按照中国人民银行同期贷款基准利率计算利息。根据双方合同约定和会议纪要内容明确了计算标准及给付起始时间，一审法院判决计算至给付之日止符合法律规定。由上诉人承担利息给付义务有合同和法律依据，对于上诉人主张的原审判决利息过高的上诉理由，本院不予采信。综上所述，沈阳近海经济区管理委员会、辽中区人民政府的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第(一)项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费735,730.00元，由上诉人沈阳近海经济区管理委员会负担367,865.00元、由上诉人辽中区人民政府负担367,865.00元。本判决为终审判决。审判长 高 菡审判员 倪立新审判员 黄立君二〇二〇年十二月十六日法官助理周洋书记员周明静