辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终732号上诉人（一审被告）沈阳市苏家屯区人民政府，住所地沈阳市苏家屯区翠柏路**。法定代表人李逸群，该区政府区长。委托诉讼代理人白君祥，该区政府工作人员。委托诉讼代理人刘颖，辽宁法大律师事务所律师。被上诉人（一审原告）辽宁珍琦食用菌开发有限公司，，住所地沈阳市苏家屯区城郊街道办事处东谟村法定代表人田敬华，该公司总经理。委托诉讼代理人马丽芬，北京在明律师事务所律师。委托诉讼代理人毕文芳，北京在明律师事务所律师。辽宁珍琦食用菌开发有限公司（以下简称珍琦公司）诉沈阳市苏家屯区人民政府（以下简称苏家屯区政府）不履行法定职责一案，沈阳市中级人民法院作出（2019）辽01行初571号行政判决。上诉人苏家屯区政府不服，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，并组织各方当事人进行询问，上诉人苏家屯区政府的委托诉讼代理人白君祥、刘颖，被上诉人珍琦公司的法定代表人田敬华及其委托诉讼代理人毕文芳到庭参加询问。本案现已审理终结。一审法院查明，2000年7月21日，珍琦公司注册成立，，住所地沈阳市××区××东谟村2008年9月8日，苏家屯区政府作出《征收土地方案预公告》(沈苏政地预告字【2008】第**)，公告的建设用地项目、用途为：污水处理厂公共设施用地；被征收单位、四至及面积：临湖街道东谟家堡村。2008年10月，辽宁省人民政府作出《关于沈阳市苏家屯区实施乡级规划批次用地的批复》(辽政地字【2008】971号)，同意征收苏家屯区城郊街道东谟村集体宅基地。2009年12月24日，苏家屯区政府作出《征收土地公告》(沈苏地告字【2009】20号)，根据辽政地字【2008】971号文件和沈阳市发展和改革委员会《关于沈阳振兴环保有限公司南部污水处理工程可行性调研报告的批复》(沈发改审字【2008】80号)文件精神，公告征收临湖街道东谟村土地。上述征收土地范围内的珍琦公司等几家地上物暂不实施动迁。2010年10月30日，东谟地区政地动迁工作领导小组办公室作出《拆迁公告》，主要内容为：经区政府研究决定对东谟村实施整体拆迁，东谟村征地动迁实施方案经区政府批准同意，并将动迁方案予以公示。一审法院认为，关于起诉条件问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，苏家屯区政府对于其组织实施的土地征收依法负有补偿职责。本案中，案涉征收土地公告由苏家屯区政府发布，珍琦公司的诉求事项属于苏家屯区政府法定职责范围；根据上述法律规定，征收补偿职责属应主动履行范畴，无需以相对人申请为前提；本案系因征收补偿引发的纠纷，诉前征收实施部门对珍琦公司地上物的核量行为使起诉期限得以延展，在此情况下珍琦公司提出的向苏家屯区政府及其相关部门主张权利的主张具有合理性，根据当时有效的《最高人民法院关于执行的解释》第九十一条之规定，判决如下：一、确认沈阳市苏家屯区人民政府不履行法定职责违法；二、责令沈阳市苏家屯区人民政府在本判决生效之日起两个月内对辽宁珍琦食用菌开发有限公司补偿问题作出处理。案件受理费50元，由苏家屯区政府承担。苏家屯区政府上诉称：一、《中华人民共和国土地管理法》第四十六条未明确规定哪个部门具有征收补偿职责，由此一审法院认定苏家屯区政府为适格被告是错误的。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定，“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”以及《征收土地公告办法》第十一条规定，“征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”明确了征收补偿职责为市、县人民政府土地行政主管部门。《最高人民法院第三巡回法庭农村集体土地征收补偿行政案件常见问题解答》第六条第（一）款规定，“人民法院应当按照‘谁行为、谁被告’原则，准确确定征收补偿案件被告。”因此，珍琦公司起诉苏家屯区政府是不适格的。二、一审法院认定珍琦公司未超过起诉期限系认定错误。《最高人民法院第三巡回法庭农村集体土地征收补偿行政案件常见问题解答》第七条规定，“被征收人对征收补偿等行为不服起诉的，原则上应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提起诉讼。征收补偿等行为作出时未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，应当依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。对知道或者应当知道征收补偿行为时间有分歧的，人民法院可以参照原国务院法制办《关于认定被征地农民‘知道’征收土地决定有关问题的意见》（国法[2014]40号）有关规定作出认定。”本案中的《征收土地公告》于2009年12月24日作出，珍琦公司应在2011年12月24日前主张权利。假设以一审法院认定的“地上物的核量行为使起诉期限得以延展”之内容认定起诉期限，珍琦公司在2019年9月4日提起诉讼也远超起诉期限。三、一审法院认定“案涉地上物应予征收补偿。”是没有事实和法律依据的。案涉地块进行征收的目的系用于建设污水处理厂，但是2009年12月24日《苏家屯区人民政府征收土地公告》沈苏政地告字【2009】20号载明：“征收土地范围内沈阳市苏家屯区广财家具厂、辽宁珍琦食用菌有限公司……地上物暂不实施动迁。”权属纠纷只是案涉地上物曾存在争议，并非不予征收补偿的主要原因。其次，征收补偿涉及到政府补偿费用的支出，需要对征收范围内基本情况进行摸底调查即一审法院所谓的“核量”，摸底调查不是具体实施征收补偿时点的实际情况，也不是征收补偿，更不是征收补偿的法定起始点，不能据此认定应当予以征收补偿。故请求撤销一审判决，依法改判、撤销或者变更。珍琦公司答辩称：一、苏家屯区政府是适格的被告。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条的规定和征收项目所下发的文件，即苏家屯区政府下发的征收土地公告，都证明了苏家屯区政府是征收主体。同时在沈阳市国土局苏家屯区分局发布的征地补偿安置方案公告中也明确征地补偿费、、地上附着物青苗补偿费均是由苏家屯区政府划拨到村集体的。其次，珍琦公司在整个征收过程中也是由苏家屯区政府组织人员进行现场地上物的核量，国土局苏家屯区分局仅仅是其中实施的一个单位，并不是最终承担安置补偿的主体。在整个项目实施过程中，苏家屯区政府、临湖街道办、沈水街道办、国土局苏家屯区分局等多个主体参与了征收活动。为了防止责任推诿、当事人的征收补偿问题迟迟无法解决情况的发生，所以将苏家屯区政府确定为最终的补偿安置主体是没有任何不妥的。二、珍琦公司的诉讼并未超过起诉期限。苏家屯区政府承担的是向被征收人给付征收补偿安置利益，按照土地管理法的规定，应主动依职权履行其责任。如果苏家屯区政府没有依法履行该义务，被征收人随时可以提起行政给付之诉，也可以要求确认其不履行征收补偿职责的违法，这不应该受到起诉期限的限制。其次，即使要受到诉讼法起诉期限的限制，珍琦公司也没有超出法律所规定的起诉期限。苏家屯区政府从2008年组织征收，对珍琦公司地上物以及占用的土地还有种植的一些植物菌菇等进行了摸底调查、清点核量，苏家屯区政府一直在实施征收工作，但却没有落实补偿安置责任。苏家屯区政府从2008年至今未履行此项责任，构成了行政不作为。故请求二审法院驳回上诉，维持一审判决。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。另查明，根据本院于2020年10月27日作出的（2020）辽行终1342号行政裁定书，可以认定珍琦公司的涉案房屋在一审作出判决后被实施强制拆除，沈阳市苏家屯区人民政府沈水街道办事处向法院出具了《关于强制拆除的情况说明》，自认被诉强拆行为系由其实施。本院认为，珍琦公司在起诉状中载明的诉讼请求是确认苏家屯区政府行政不作为违法。在二审询问时进一步明确其诉讼请求是要求确认苏家屯区政府不履行征收补偿行为违法。本案的焦点问题是苏家屯区政府对珍琦公司是否应予履行征收补偿职责。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十条第一款第（三）项规定，农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案经批准后，由市、县人民政府组织实施，按具体建设项目分别供地。同时，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。依照上述法律法规规定，现行集体土地征收制度的本质是国家基于公共利益需要实施征收，并由国家依法给予公平合理补偿的制度；市、县人民政府及土地管理部门是代表国家负责具体征收与补偿的法定主体。市、县人民政府代表国家组织实施征收，有确保被征收人通过签订协议或者以补偿决定等方式取得公平合理补偿的义务。本案中，苏家屯区政府于2008年9月8日发布了《苏家屯区人民政府征收土地方案预公告》【沈苏政地预告字（2008）第3号】；2009年12月24日又发布了《征收土地公告》【沈苏政地告字（2009）20号】；2010年10月30日，东谟地区征地动迁工作领导小组办公室作出《拆迁公告》，从上述公告可以认定苏家屯区政府为临湖街道东谟家堡村土地征收的组织实施主体，双方当事人对涉案地块位于征收范围内均无异议，故一审法院认定苏家屯区政府应当对珍琦公司履行征收补偿职责并无不当。关于苏家屯区政府提出本案超过起诉期限的上诉请求，本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。上述法律条款规定了行政机关依申请履行法定职责的案件起诉期限的计算方式，但因本案系请求履行补偿职责的行政案件，属于行政机关依职权应当履行的法定职责，故不受上述起诉期限的限制。苏家屯区政府的该项上诉请求没有事实根据和法律依据，本院不能支持。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。上诉人苏家屯区政府的上诉请求和理由缺乏事实根据和法律依据，本院无法支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人沈阳市苏家屯区人民政府承担。本判决为终审判决。审判长  于长苓审判员  曹丽华审判员  李 明二〇二〇年十二月二十五日法官助理桂阳明书记员赵晓迪