云南省楚雄彝族自治州中级人民法院民 事 判 决 书（2020）云23民终1227号上诉人（原审原告）：元谋县元马镇清和社区居委会康家村居民小组何德芬等724名村民。诉讼代表人：何德芬，女，1976年5月16日生，汉族，农民，住元谋县。诉讼代表人：余贵荣，男，1976年2月15日生，汉族，农民，住元谋县。诉讼代表人：康自会，女，1976年8月14日生，彝族，农民，住元谋县。诉讼代表人：杨开祥，男，1963年4月8日生，汉族，农民，住元谋县。诉讼代表人：刘翠华，女，1955年2月10日生，汉族，农民，住元谋县。委托诉讼代理人：欧佳琼，元谋县天衡法律服务所法律工作者。代理权限：特别授权代理。被上诉人（原审被告）：元谋县元马镇清和社区居委会康家村居民小组。负责人：黄宗友，系村民小组长。委托诉讼代理人：罗国林，云南润泰律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。被上诉人（原审被告）：段应良，男，1958年10月30日生，汉族，农民，住楚雄州禄丰县。委托诉讼代理人：温桂花，云南聂宗林律师事务所律师。代理权限：特别授权代理。上诉人元谋县元马镇清和社区居委会康家村居民小组何德芬等724名村民（以下简称何德芬等724名村民）因与被上诉人元谋县元马镇清和社区居委会康家村居民小组（以下简称康家村居民小组）、段应良确认合同无效纠纷一案，不服云南省元谋县人民法院（2019）云2328民初1684号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月19日立案后，于同年9月11日依法组成合议庭公开开庭进行了审理。上诉人何德芬等724名村民的诉讼代表人何德芬、康自会、杨开祥、刘翠华及委托诉讼代理人欧佳琼，被上诉人康家村居民小组负责人黄宗友及委托诉讼代理人罗国林，被上诉人段应良及委托诉讼代理人温桂花到庭参加诉讼。在审理过程中，因案情复杂，报请院长批准延长审限三个月，本案现已审理终结。何德芬等724名村民上诉请求：1.撤销原判决，改判支持上诉人的诉讼请求；2.判令被上诉人段应良承担一、二审案件受理费。主要事实与理由：一、被上诉人康家村居民小组负责人与被上诉人段应良分别于1999年7月14日签订三份《土地使用权转让合同》、于2005年9月2日签订三份《补充协议》、于2010年12月19日签订《土地使用权转让合同》之前，未按民主议定原则召开村民会议，也未以任何形式征求村民意见，且村务、账务长期不公开，导致村民对上述土地的转让方式、期限，以及转让金额、面积均不知情，直到2018年村民小组原负责人余志勇因长期不公开村务、账务的行为激起民愤，村民联民上访，现任村民小组负责人将元马镇纪委转交的包括段应良在内的承包人与村小组签订的合同复印件进行公示，广大村民才知道村小组与段应良签订上述合同及补充协议的事宜违反民主议定原则，损害了广大村民的合法权益：其一，1999年7月14日签订的《土地使用权转让合同》期限为50年，至2049年7月14日止，2005年9月2日又签订三份《补充协议》，将期限擅自变更为70年，至2069年7月14日止。2010年12月19日签订的《土地使用权转让合同》期限为70年，到2081年1月1日止。其二，转让范围的土地是1983年分配给村民的自留山和经过国家水土保持政策坡改梯土地，以及农户领取退耕还林补助的土地，大部分农户持有退耕还林合同，原任村小组负责人在与农户签订的退耕还林合同尚未到期即将土地进行出让，侵害了广大农户的土地承包经营权。段应良通过签订上述合同及补充协议利用的土地达到1000余亩，除去已被征用的90余亩，经过实际测量面积为909.94亩。其三，涉及2010年12月29日转让土地的转让金20万元被原任村领导伪造名册私分，未如实发给村民。二、原审判决认定事实不清。被上诉人段应良与原任村小组负责人签订土地转让合同、协议，从未召开村民会议讨论决定，违反了《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条第（四）项规定，且转让的土地大部分属于林地，根据法律规定，耕地、林地、草地等农村土地应当由本集体经济组织成员采取家庭承包方式承包经营，段应良不属于本村集体经济组织成员，与原任村小组负责人签订的合同违反了效力性强制规定，应认定为无效合同，但一审法院未认定上述合同和补充协议签订程序严重违法的事实，偏听段应良的一面之词，错误采信段应良提交的由原任村领导余志勇伙同原党支部书记伪造的会议纪要及分配名册，在说理部分阐述段应良和康家村居民小组于2010年12月29日签订《土地（荒山）使用权转让合同》时已召开村民会议，缺乏事实依据。三、原审判决不公。2010年12月29日段应良与原任村领导签订土地转让合同之前，元谋县人民政府已下发文件确定康家村山界范围内的土地作为“元马镇清和村土地开发（占补平衡）项目”的实施范围，原任村领导明知土地可以享受国家专项资金改造的情况下，将本村土地低价转让，损害村集体内其他集体经济组织成员的承包权利。庭审过程中，上诉人何德芬等724名村民明确其上诉请求为：确认康家村居民小组原负责人与段应良于2005年9月2日签订的三份《补充协议》及2010年12月29日签订的《土地使用权转让合同》无效，并判令段应良返还合同所涉及的909.4亩土地。康家村居民小组答辩称，康家村居民小组原负责人与段应良签订《土地使用权转让合同》和补充协议未经过民主议定程序，为无效合同，同意上诉人的上诉请求。段应良答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律及判决结果正确，上诉人的上诉理由不能成立，请求驳回上诉，维持原判。1.关于本案的基本事实，答辩人从1997年受让土地开始投资经营到2018年11月，已实际占有、使用、经营土地21年，上诉人主张直到2018年11月村民小组领导被查处才知道集体土地被答辩人受让经营之事的观点不成立。2.关于上诉人主张一审法院对待双方的举证厚此薄彼，判决不公的问题，答辩人认为一审法院在庭审中对双方的举证给予了平等对待和重视，充分保障了双方举证质证的权利，并给予公正的评判。3.关于上诉人主张涉案土地使用权转让合同及补充协议严重损害广大村民合法权益的问题，答辩人开发康家村基地20多年，投资几百万元将原来的荒坡烂箐改成现在的可耕地和林果地，并新建了坝塘、道路，实现了荒山开发，水土治理，增加耕地面积的目的，经营期满返还康家村后受益的是康家村的子孙万代，一审判决维护了投资开发的答辩人及康家村村民的合法权益。何德芬等724名村民向一审法院起诉请求：确认康家村居民小组与段应良于1999年7月14日签订的两份《土地使用权转让合同》及2005年9月2日签订的三份《补充协议》和2010年12月19日签订的《土地使用权转让合同》为无效合同，并判令段应良返还土地909.94亩。庭审过程中，何德芬等724名村民变更诉讼请求为：确认康家村居民小组与段应良于2005年9月2日签订的三份《补充协议》及2010年12月29日签订的《土地使用权转让合同》无效，并判令段应良返还2010年12月19日签订的《土地使用权转让合同》范围内的土地，具体面积以双方确认测绘的为主。一审法院认定事实：1999年7月14日，康家村一社负责人康如江代表村民与段应良签订了位于一社东至北斜梁子、西至山神梁子脚以东、南至北斜梁子顶以北、北至大甘塘石膏箐底以南的50亩土地（包括荒山、荒地及部分有少数粮油任务的承包地）使用权转让合同，土地出让期限为50年（1999年7月14日至2049年7月14日），土地出让金为1130元。2005年9月2日，康家村一社负责人张春云代表村民与段应良签订了该地块继续延长转让期限20年的补充协议。合同签订后，该地块已交付段应良开发整理。1999年7月14日，康家村二社负责人余志勇代表村民与段应良签订了位于二社东至北斜梁子、西至山神梁子脚以东、南至北斜梁子顶以北、北至大甘塘石膏箐底以南的150亩土地（包括荒山、荒地及部分有少数粮油任务的承包地）使用权转让合同，土地出让期限为50年（1999年7月14日至2049年7月14日），土地出让金为1330元。2005年9月2日，康家村二社负责人余志勇代表村民与段应良签订了该地块延长转让期限20年的补充协议。合同签订后，该地块已交付段应良开发整理。1999年7月14日，康家村四社负责人余加明代表村民与段应良签订了位于四社东至北斜梁子、西至山神梁子脚以东、南至北斜梁子顶以北、北至大甘塘石膏箐底以南的207亩土地（包括荒山、荒地及部分有少数粮油任务的承包地）使用权转让合同，土地出让期限为50年（1999年7月14日至2049年7月14日），土地出让金为9245元。2005年9月2日，康家村四社负责人余加明代表村民与段应良签订了该地块延长转让期限20年的补充协议。合同签订后，该地块已交付段应良开发整理。段应良向康家村支付了一社、二社和四社的荒山续包款4682元，段应良向康家村二社两次支付2005年至2009年期间大甘塘土地承包款合计38,750元。2010年12月29日，康家村二社负责人余志勇代表村民与段应良成立的元谋县家河果蔬种植专业合作社签订了位于二社东至北斜梁顶以西（康家村界限）、西至大窝塘箐头顶、南至夜蒿树林箐底、北至挨小河以南段应良承包地界限的土地（荒山）使用权转让合同，土地出让期限为70年（2011年1月1日至2081年1月1日），土地转让金为100,000元，树木补偿金100,000元。该合同签订后向清和村委会和元马镇人民政府报备签章，段应良已支付土地转让金100,000元和树木补偿费100,000元。该地块已交付段应良开发整理。2011年3月30日，段应良成立的元谋县家河果蔬种植专业合作社与元谋县万星生物产业开发有限公司与签订位于甘塘治理区夜蒿林东至丙间中沟出水口、南至康家村界线箐底往南半山腰、西至康家村交界箐顶、北至康家村夜蒿树林箐底及孙玉荣家地边箐底110亩《转让土地协议》，期限为37年（2011年7月1日至2048年甲方土地使用权届满为止），土地转让费为29,700元。该地块已交付段应良开发整理。2011年11月27日，楚雄州国土资源局、州财政局下达了2011年州级投资土地开发整理（占补平衡）项目投资计划，对元谋县平田乡新昌村委会新康村、新昌村、老城乡苴那村、元马镇清和村委会康家村四个村民小组实施不同面积的土地连片开发整理，以达到防止水土流失、防治土地荒漠化的目的。其中，元马镇清和村委会康家村开发未利用地2332.8亩，项目实施后新增耕地1726.2亩。项目区的四至界线为东至下路、西至箐沟为界、南至北斜梁子、北至康家村。该项目于2012年3月1日开工建设，同年11月全面完工。2019年10月22日，元谋县元马镇清和社区居委会康家村居民小组何德芬等635名村民认为康家村居民小组负责人在未召开村民会议的情况下，与段应良签订了土地使用权转让合同和补充协议，侵害了康家村集体经济组织成员的合法权益，向一审法院提起民事诉讼，请求确认土地使用权转让合同和补充协议为无效合同，并依法判令段应良返还土地909.94亩。一审法院认为，当事人订立、履行合同，应当遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益。段应良于1999年7月14日与元马镇清和社区居委会康家村居民小组一社、二社和四社分别签订荒山使用权转让合同和2005年9月2日签订的该地块延长转让期限20年的补充协议、2010年12月29日签订土地（荒山）使用权转让合同后，段应良已经向康家村居民小组缴纳了土地使用权出让相关费用，在案证据证明段应良和康家村居民小组之间于2010年12月29日签订土地（荒山）使用权转让合同事宜时已经召开村民会议，并已经向清和村委会和元马镇人民政府进行报备批准，土地使用权转让期限并未超出现行的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条规定的承包期限，该土地仍然用于农业开发建设，并未改变土地的使用性质，没有出现违反《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效情形。《中华人民共和国村民委员会组织法》第一条规定了该法的立法目的，是为了保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设，该规定属于村民内部管理性规定，而非效力性规定。该法条规定的内容，约束的是农村集体组织的内部管理行为，段应良和元马镇清和社区居委会康家村居民小组在并不损害国家及社会公共利益的情况下签订荒山土地的使用权出让合同，已经按照合同约定支付土地使用权转让款，转让的土地使用权已经交付使用多年，何德芬等635名村民不能以未经村民小组三分之二村民同意抗辩土地使用权出让合同无效。康家村原村民小组长余志勇在管理村民小组事务期间违法行为已经受到开除党籍、收缴违纪款入国库的违纪处分，因犯受贿罪和职务侵占罪，被一审法院判处有期徒刑五年，并处罚金20万元。在本案诉讼过程中，何德芬等635名村民并未向一审法院提交提起本次诉讼而召开推举诉讼代表人会议记录、诉讼代表人推举书予以核对，其起诉是否是村民本人的真实意思不能予以审定。何德芬等635名村民认为康家村居民小组在签订2010年12月29日土地（荒山）使用权转让合同过程中，村民领取土地和林木补偿款的签名册和会议记录存在造假的主张没有提交相应证据印证，一审不予采纳该主张。何德芬等635名村民在庭审中提交的证据不能证明康家村居民小组与段应良之间签订的合同存在合同无效的情形和康家村一社、二社和四社负责人签订的荒山使用权转让合同存在侵害了集体成员合法权益的情形，请求确认土地使用权转让合同和补充协议为无效合同，并依法判令段应良返还土地909.94亩的诉讼主张，一审不予支持。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条、第六十条、《中华人民共和国农村土地承包法》第三条、第十三条、第十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条之规定，判决：驳回元谋县元马镇清和社区居委会康家村居民小组何德芬等635名村民的诉讼请求。案件受理费50元，由元谋县元马镇清和社区居委会康家村居民小组何德芬等635名村民承担。二审中，上诉人何德芬等724名村民提交《元谋县完善退耕还林政策补助资金兑现表》及《领款单》复印件各1份，欲证明2010年12月29日康家村二社负责人余志勇与段应良签订合同转让的约400亩土地属于林地，签订合同没有召开过村民会议，涉及村民会议的证据系伪造。被上诉人康家村居民小组提交申请本院向元谋县纪监委调取的47份谈话笔录，欲证明康家村原村民小组负责人与段应良签订合同没有经过民主议定程序，损害村集体及村民的利益。经质证，被上诉人康家村居民小组对上诉人提交的上述证据的真实性、合法性、关联性及证明目的均无异议。被上诉人段应良对上诉人提交的上述证据的真实性无异议，对合法性、关联性和证明目的不予认可，认为不属于新证据，仅能证明康家村村民领取了补助金，无法证明土地的位置及性质是林地；对被上诉人康家村居民小组提交的上述证据，认为该组谈话笔录主要是元谋县元马镇纪监委就余志勇与周喜保之间及村小组墓地经营等违纪问题找相关村民进行调查所做的笔录，直接涉及本案争议问题的仅有余国富、余莹华的两份笔录，该两份笔录恰好证明康家村居民小组与段应良签订的合同经过村民代表会议决定，段应良付清了土地承包款和零星树木补偿款的事实。上诉人对被上诉人康家村居民小组提交的上述谈话笔录中被谈话人陈述的土地承包的相关问题未召开村民会议讨论决定，以及会议记录不真实的内容认可，其余内容不认可。本院认为，上诉人提交的上述证据来源于元马镇林业和草原服务中心及村级会计委托代理中心，具备证据的真实性、合法性，但因无法核实与诉争土地之间的关联性，也不能证明上诉人的主张，不予采信。被上诉人康家村居民小组提交的上述证据系元谋县元马镇纪监委就余志勇与彭永斌、周喜保之间及村小组墓地经营等违纪问题的调查笔录，对与本案争议相关且与在案证据能相互印证的内容予以采信，其余与本案争议问题无关联性的谈话笔录不予采信。经征询双方当事人对一审判决认定事实的意见，上诉人何德芬等724名村民和被上诉人康家村居民小组认为一审判决认定事实部分错误，且遗漏案件事实。错误部分：1.认为“段应良已经支付土地出让金100,000元和林木补偿费100,000元”的款项去向不明，没有支付到村集体账户；2.认为“2011年3月30日，段应良成立的元谋县家河果蔬种植专业合作社与元谋县万星生物产业开发有限公司签订……110亩《土地转让协议》，土地出让期限为37年（2011年7月1日至2048年甲方土地使用权届满为止），土地出让金为29,700元。该地块已经交付段应良进行开发整理。”中的110亩土地属于康家村居民小组所有，包含在2010年12月29日康家村二社负责人余志勇与段应良签订的土地使用权转让合同中，而非属于万星公司；3.认为“2019年10月22日，元谋县元马镇清和社区居委会康家村居民小组何德芬等635名村民认为康家村居民小组负责人在未召开村民会议……”中的村民人数635名错误，应当是724名。遗漏部分：1.康家村居民小组原负责人与段应良签订合同及补充协议均没有召开村民会议；2.没有将第一次、第二次土地转让的面积区分开；3.2010年12月29日转让的部分土地已经包含在占补平衡政策的面积中；4.涉案合同转让的土地包含村民的退耕还林土地。被上诉人段应良对一审判决认定的事实无异议。对双方当事人均无异议的事实，本院予以确认。对上诉人和被上诉人康家村居民小组提出异议和认为遗漏认定的事实部分，本院认为，对于上诉人认为认定错误的部分：1.一审认定“段应良已支付土地出让金100,000元和林木补偿费100,000元”的事实有元马镇村级会计委托代理中心出具的农村财务专用收据佐证，上诉人提出该笔款项去向不明以及未支付到村集体账户的异议并不能否定段应良的付款事实，异议不成立。2.根据在案证据，一审认定段应良成立的元谋县家河果蔬种植专业合作社与元谋县万星生物产业开发有限公司签订的110亩《转让土地协议》的相关事实与本案诉争合同不具有关联性，不应作为本案的案件事实进行认定，故本院对该部分事实不予确认，对上诉人提出的异议不予审查。3.对于康家村居民小组提出本次诉讼的实际村民人数，因上诉人并未提交村民提起诉讼及推举诉讼代表人的会议记录及表决名单，其起诉状所列的名单与其提交的身份证及户口册的人数也不一致，且庭审中上诉人又对参与诉讼的村民人数进行过变更，故一审法院根据上诉人提交的证据核实的村民人数并无不当，上诉人提出的异议不成立。对于上诉人认为一审遗漏认定的部分，异议1涉及争议焦点，本院将结合争议焦点综合评述；异议2、3、4，因上诉人提交的证据不能证明其认为遗漏认定的事实，故异议不成立。归纳诉辩双方的主张，本案的争议焦点是：康家村居民小组与段应良于2005年9月2日签订的三份《补充协议》及2010年12月29日签订的《土地使用权转让合同》是否有效。本院认为，上诉人起诉的案由为侵害集体经济组织成员权益纠纷，但其诉讼请求为确认康家村居民小组与段应良签订的土地使用权转让合同无效，并返还诉争土地，故本案的案由应为确认合同无效纠纷。关于合同的效力问题。上诉人主张合同无效的主要理由是认为康家村居民小组原负责人与段应良签订《土地使用权转让合同》及《补充协议》前未召开村民会议，违反民主议定程序，以及转让的土地涉及部分村民的退耕还林地和政府投资土地开发整理（占补平衡项目）的土地，转让价款过低，损害村民的合法权益。本院认为，首先，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第八条、第十条的规定，遵守村规民约和按民主议定程序召开村民会议系村民小组在管理村集体财产过程中应尽的责任和义务。基于其法律地位，康家村居民小组和段应良签订《土地使用权转让合同》时，应保证对内就合同的签订已经经过了民主议定程序，此为其基于诚实信用原则而应负担的缔约义务，不因村民小组负责人换届而有所改变，故上诉人以村民小组与段应良签订合同前未经过民主议定程序为由主张合同无效，是将村民小组没有尽到缔约义务而可能造成的法律后果让对方当事人承担，有违诚信原则。其次，参照最高人民法院1999年6月5日公布的《最高人民法院关于审理农业承包合同纠纷案件若干问题的规定（试行）》第二十五条“人民法院在审理依本规定第二条所起诉的案件中，对发包方违背集体经济组织成员大会或者成员代表大会决议，越权发包的，应当认定该承包合同为无效合同，并根据当事人的过错，确定其应承担的相应责任。属本条前款规定的情形，自承包合同签订之日起超过一年，或者虽未超过一年，但承包人已实际做了大量的投入的，对原告方要求确认该承包合同无效或者要求终止该承包合同的，人民法院不予支持。但可根据实际情况，依照公平原则，对该承包合同的有关内容进行适当调整。”的规定，康家村居民小组与段应良于1999年7月14日签订的三份《土地使用权转让合同》及2005年9月2日对该三份《土地使用权转让合同》期限进行变更所签订的三份《补充协议》已实际履行20余年；康家村居民小组与段应良于2010年12月29日签订的《土地使用权转让合同》已实际履行9年多，且根据康家村居民小组提交的谈话笔录和段应良提交的会议记录，该合同所涉及的土地承包费及林木补偿费的相关问题已召开过村民会议，并且该合同已经向清和村委会和元马镇人民政府进行报备批准，段应良已按约定交纳了土地转让款及相关费用，并投入大量资金进行开发经营，种植了大量的果树，康家村居民小组作为合同一方当事人至今未起诉主张合同无效，一审判决确认合同有效后，康家村居民小组也未提起上诉，上述合同及补充协议系合同双方当事人的真实意思表示，应尊重双方的意思自治，继续履行。上诉人并非合同当事人，其主张康家村居民小组与段应良签订合同违反民主议定程序未提交相应证据证实；其主张合同约定转让的土地涉及部分村民的退耕还林地和政府投资土地开发整理（占补平衡项目）的土地，转让价款过低，损害村民的合法权益，但其所提交的证据不能证明其主张，且转让价款过低并非合同无效的法定理由，故一审法院驳回上诉人的诉讼请求并无不当，上诉人上诉理由不成立。综上所述，上诉人的上诉请求不成立，不予支持；一审判决认定基本事实清楚，适用法律正确，应予维持。经提交本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人元谋县元马镇清和社区居委会康家村居民小组何德芬等724名村民负担（已交），名单以上诉人提交的签名表为准。本判决为终审判决。审判长  陈翠连审判员  龚艳波审判员  李发连二〇二〇年十二月二十四日书记员  张潇予