安徽省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖行终1101号 上诉人（一审原告）天津胜岭旅游开发有限公司，住所地天津市蓟县渔阳镇上闸村，统一社会信用代码91120225783304763J。 法定代表人李士敏，该公司总经理。 委托代理人程林，安徽盛鸿律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）安徽省砀山县人民政府，住所地安徽省宿州市砀山县政务新区，统一社会信用代码11341321752950906K。 法定代表人陶广宏，该县县长。 委托代理人孟凡光，该县政府工作人员。 委托代理人冯晓进，该县文旅体局副局长。 天津胜岭旅游开发有限公司（以下简称天津胜岭公司）诉安徽省砀山县人民政府（以下简称砀山县人民政府）行政协议一案，不服安徽省宿州市中级人民法院（2020）皖13行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人天津胜岭公司委托代理人程林，被上诉人砀山县人民政府委托代理人孟凡光、冯晓进到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 天津胜岭公司向一审法院起诉称，2008年砀山县委县政府主要领导多次前往北京，与李士敏洽谈招商引资事宜。经过多轮协商，2008年10月13日，天津胜岭公司与砀山县人民政府签订《关于合作开发黄河故道风景区的协议》，协议约定天津胜岭公司一期投资3000万元独自建设砀山梨展馆、梨神庙、大觉寺等，后又与砀山县水务局签订了两份黄河故道水面经营合同。协议签订后，天津胜岭公司投资进行建设。2008年11月份，砀山县委县政府五大班领导参加开工奠基仪式，2009年景区全面建成。2009年8月25日，砀山县委副书记李朝晖召开关于《古黄驿站风景区4A申报需要县委、县政府解决的问题》的协调会，会议决议：1、关于停车场、游客中心定位问题。由砀城镇负责落实用地,林业局全力支持地面树木清理，力争尽早定位；2、桃园流转问题。由林业局具体负责协调，做好林场职工工作；3、水面西至桥征用问题。由水务局负责协调落实；4、梨展馆装修布置问题。由农委负责，列出计划，聘请专业人员进行整体设计，具体落实；5、景区内土地租赁及建设用地办证问题。由国土局牵头，林业局配合，费用由企业负担；6、景区内道路问题。由企业负责道路的设计,要按照景点规定，建造生态路、景观路。但相关需要申报的证件无一落实。2014年，天津胜岭公司花巨资建设的水上乐园被拆除，渔船渔具被抢走，随后景区宾馆、饭店、浴场被迫停业。2015年，砀山县水务局发函要求归还涉案河道。 天津胜岭公司认为同砀山县人民政府签订的《关于合作开发黄河故道风景区的协议》合法有效，其投入5000余万元资金进行了建设，对砀山人文、经济的振兴起到了巨大的促进作用，但现在砀山县人民政府违背合同，公然的破坏、没收、强制关闭。砀山县人民政府应当全面履行协议的内容，依据《关于合作开发黄河故道风景区的协议》及会议纪要，请求依法判令砀山县人民政府继续履行协议，办理砀山县人民政府无偿提供的20亩土地使用权证，编号发改投资（2010）24号备案表所涉内容予以办理宗教场所许可证，工商行政许可，产权证等，诉讼费由砀山县人民政府负担。 一审法院经审理查明，2008年10月13日，砀山县人民政府（甲方）与天津胜岭公司（乙方）签订《关于开发黄河故道风景区的协议》，协议约定乙方责任：1、一期投资3000万元独资建设砀山梨展馆、“梨神庙”、恢复建设“大觉寺”等；2、2009年4月1日前完工；3、建成后自主经营管理；4、为县委、政府重大活动，无偿提供场所。协议约定甲方责任：1、无偿提供乙方建设用地20亩，县旅游局负责办理(现地价每亩660元/年)；2、负责申报办理有关手续；3、成立专门组织，协调有关部门解决建设过程中的一切问题，确保施工顺利进行，免除建设过程中的一切地方性税费；4、08年底前县水务局收回黄河故道风景区的河段水面、供 电公司负责协调高压线路改架问题；5、负责开工奠基仪式的筹备工作。协议签定后，天津胜岭公司进行投资建设，于2009建成。 2009年8月25日，砀山县委副书记李朝晖召开关于《古黄驿站风景区4A申报需要县委、县政府解决的问题》的协调会，会议决议：1、关于停车场、游客中心定位问题。由砀城镇负责落实用地，林业局全力支持地面树木清理，力争尽早定位；2、桃园流转问题。由林业局具体负责协调，做好林场职工工作；3、水面西至桥征用问题。由水务局负责协调落实；4、梨展馆装修布置问题。由农委负责，列出计划，聘请专业人员进行整体设计，具体落实；5、景区内土地租赁及建设用地办证问题。由国土局牵头，林业局配合，费用由企业负担；6、景区内道路问题。由企业负责道路的设计，要按照景点规定，建造生态路、景观路。 2015年7月1日，原砀山县国土资源局作出砀国土资罚（2015）第254号行政处罚决定书，决定责令退还非法占用的20亩国有土地，没收新建的建筑物和基地设施，并罚款10万元。 天津胜岭公司认为其已按照协议约定进行投资建设，但砀山县人民政府未履行协议约定，相关手续无一办理，请求继续履行协议，遂提起诉讼。 一审法院认为，本案的争议焦点为砀山县人民政府是否应当履行行政协议。 行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条（五）项规定，符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议属于行政协议的受理范围。本案中，砀山县人民政府作为行政机关与天津胜岭公司签订《关于开发黄河故道风景区的协议》，砀山县人民政府作为地方人民政府具有对辖区内旅游建设管理的行政职责，协议约定的主要内容亦是为实现促进黄河故道人文旅游发展，因此该协议实质上系砀山县人民政府为实现相应的行政管理目标，履行行政职责，而与天津胜岭公司签订的招商引资协议，符合识别行政协议的特征，属于人民法院行政诉讼的受理范围。 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。本案中，天津胜岭公司与砀山县人民政府在平等、协商的基础上签订《关于开发黄河故道风景区的协议》，该协议合法有效，双方均应按照协议的约定履行相关的义务。天津胜岭公司在协议签订后已经履行了协议约定的投资建设项目，其诉讼请求为要求砀山县人民政府继续履行行政协议，具体的诉讼请求为办理20亩土地使用权证，按编号发改投资（2010）24号备案表所涉内容予以办理宗教场所许可证、工商行政许可、产权证等。协议中对应该请求的约定为负责申报办理有关手续，该约定不明确具体。对于有关手续的理解，结合砀山县委于2009年8月25日召开协调会形成的会议纪要以及砀山县发改委作出的发改投资（2010）24号备案通知，该负责申报的有关手续应当理解为该投资项目经营符合法律规定所需要的相关手续，应涵盖了天津胜岭公司提出的相关具体诉讼请求。 天津胜岭公司要求履行行政协议的诉讼请求能否成立。结合本案的具体案情，砀山县国土资源局针对天津胜岭公司投资建设的相关项目已作出砀国土资罚（2015）第254号行政处罚决定书，决定责令退还非法占用的20亩国有土地，没收新建的建筑物和基地设施，并罚款10万元。在天津胜岭公司投资所建的相关建筑物被处罚决定没收的情形下，其要求砀山县人民政府履行协议已不具备事实基础，属客观不能，砀山县人民政府已无法继续履行协议，应驳回其诉讼请求。同时本院注意到，天津胜岭公司系砀山县人民政府招商引资而来，签订了行政协议，协议明确约定“砀山县人民政府成立专门组织，协调有关部门解决建设过程中的一切问题，确保施工顺利进行，免除建设过程中的一切地方性税费”，而后其职能部门以未批先建为由予以行政处罚，天津胜岭公司具备可信赖的保护利益。由于行政协议的一方主体恒定为行政机关，且行政协议均系为实现公共利益而签订，砀山县人民政府应发挥行政权统一性和行政机关间的协同性，主动协调相关行政职能部门，尽力促进矛盾化解。另，如上所述，在行政协议无法履行的情形下，天津胜岭公司可另行主张权利。 综上，天津胜岭公司起诉要求砀山县人民政府履行行政协议已不具备履行条件，应驳回其诉讼请求。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告天津胜岭旅游开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告天津胜岭旅游开发有限公司负担。 天津胜岭公司上诉称，一审法院判决认为，由于砀山县国土局针对天津胜岭公司投资建设的项目已做出砀国土资罚(2015)第54号行政处罚决定书,决定责令退还非法占用的20亩土地,没收新建的建筑物和基础设施,并罚款10万元。在天津胜岭公司投资所建的相关建筑物被处罚决定没收的情况下,已不具备事实基础,属于客观不能,砀山县人民政府已无法履行协议,应驳回其诉讼请求。但是，砀国土资罚(2015)第54号行政处罚决定并非真的处罚，而是为了应付中央巡视组的检查，且该行政处罚决定书并未送达被处罚人,也没有对10万元的罚款进行催缴，故所谓的行政处罚决定并未生效。一审法院依据并未生效的砀国土资罚(2015)第54号行政处罚决定而驳回上诉人的诉讼请求,缺乏事实依据。故依法提起上诉,请求二审法院撤销一审判决,判决被上诉人继续履行《关于合作开发黄河故道风景区的协议》。 砀山县人民法院答辩称，1、上诉人要求履行办理20亩土地使用权的请求,已不具备事实基础,属客观不能,一审认定正确。答辩人与上诉人签订“关于合作开发黄河故道风景区的协议”后,答辩人一直积极履行合同,在无偿提供20亩土地后,又专门召开协调会议,协调各部门解决上诉人开发黄河故道风景区过程中实际存在的问题,2015年7月砀山县国土资源局作出砀国土资罚(2015)第254号处罚决定,责令上诉人退还非法占用的国有土地20亩,没收新建的建筑物和基地设施并罚款10万元,上诉人没有提起复议或行政诉讼,行政处罚决定生效，且移交砀山县人民法院强制执行。上诉状称未送达行政处罚决定书显然不是事实,一审时已经提供被上诉人签收的送达回证，鉴于上述事实,答辩人确实无法履行协议。2、上诉人要求答辩人履行协议并办理宗教场所许可证、工商行政许可、产权证等,答辩人并无此职权，且不具备履行条件。故上诉人的上诉请求缺乏事实依据,与法相悖,请二审查明事实,驳回上诉,维持原判。 天津胜岭公司向一审法院提交以下证据： 1、《关于合作开发黄河故道风景区的协议》，证明双方于2008年10月13日签署招商引资协议，砀山县人民政府承诺无偿提供建设用地20亩，负责申报办理有关手续，成立专门组织，负责协调建设过程中的一切问题；2、砀山县水务局同天津胜岭公司签订的两份招商引资协议书，证明砀山县水务局将2570米黄河故道无偿交给天津胜岭公司经营30年及38年，由天津胜岭公司投资2200万元；3、中共砀山县委办公室2009年8月28日《会议纪要》一份，证明由县委副书记李朝辉主持的协调会对古黄驿站项目的建设落实负责，分别由砀城镇、林业局、水务局、县农委、国土局各单位负责其业务范围内的职责；4、发改投资（2010）24号《关于砀山县古黄驿站景区建设工程备案的通知》，证明砀山县发改委对古黄驿站项目进行全面备案；5、2010中国砀山梨花旅游节暨民俗文化节开幕式组织方案、2010中国砀山梨花旅游节暨民俗文化观光组工作方案，证明李士敏为观光领导组成员，观光路线图第四项为砀城镇碧清庄园古黄驿站风景区-梨韵山庄；6、砀山县水务局通知一份，证明砀山县水务局毫无理由地通知收回涉案河道；7、宿州市中级人民法院、安徽省高级人民法院判决书及裁定书各一份，证明砀山县水务局要求收回涉案河道的诉讼及再审申请被驳回；8、砀山县废黄河治理工程施工合同一份，证明砀山县水务局将天津胜岭公司承包的河道发包给第三方清淤治理，直接导致其2500余米长河道内价值数十万元的渔业资源被毁；9、照片7组，第一组、2008年12月份砀山梨花文化馆奠基仪式照片，证明古黄驿站景区是砀山县人民政府大力引进招商引资项目，合同签订后就在砀山县委县政府的催促下快速上马（图为张祥根书记，朱学亮县长、宣传部长、国土局长、旅游局长、宗教局长等权限，主要单位一把手参加奠基仪式）；第二组、涉案黄河故道治理前治理过程中及治理后现场情景，证明古黄驿站项目由荒凉之地变成宿州市最早成熟的4A级风景区之一；第三组、古黄驿站风景区宣传彩页，证明古黄驿站项目的建成是当地招商引资的成功，2010年旅游文化节万人空巷极大的提振了砀山县人文经济水平；第四组、大觉寺构造概貌，证明大觉寺无论是设计理念还是施工精度都是国内寺庙及其他古建筑中的精品；第五组、黄健刚现场滋事照片，证明以黄健刚为首的黑恶势力长期寄生于景区内随意殴打企业员工，敲诈勒索欺行霸市；第六组、古黄驿站二楼玻璃枪击遗痕，证明黄健刚滋事现场；第七组、古黄驿站景区内现场图一组，证明大觉寺被宗教局长亲自钉死封闭，快艇被损坏报废。 砀山县人民政府在举证期限内向一审法院提交以下证据：1、《关于合作开发黄河故道风景区的协议》，证明协议约定砀山县人民政府对在职权范围内的事项予以协调；2、砀山县水务局同天津胜岭公司签订的两份招商引资协议书，证明该两份协议签订主体是砀山县水务局，合同纠纷已经被人民法院判决认定，尊重法院判决；3、中共砀山县委办公室2009年8月28日《会议纪要》一份，证明砀山县人民政府积极履行协议约定义务，专门召开会议，协调各职能部门为天津胜岭公司解决在开发过程中遇到的各种问题；4、发改投资（2010）24号《关于砀山县古黄驿站景区建设工程备案的通知》，证明砀山县人民政府积极履行协议约定义务，办理备案通知，同时该通知明确规定应履行规划用地、环评等相关手续，并经主管部门审查通过后，方可开工建设；5、砀山县委统战部《关于砀山县大觉寺有关情况报告》，证明针对天津胜岭公司要求办理宗教许的请求，砀山县委统战部已经向上级机关进行了报告，该职责不属于砀山县人民政府职责范围；6、砀山县国土资源局砀国土资罚（2015）第254号行政处罚案件卷宗材料，证明砀山县国土资源局对天津胜岭公司的违法占地事实进行了查处，并作出行政处罚决定，该处罚决定已生效，其要求办理相关证件客观上已不能。 以上证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定，对一审认定的事实，本院依法予以确认。 另查明，天津胜岭公司投资建设的案涉项目2016年起未实际经营，案涉区域现已划为生态红线区，禁止进行开发性、生产性建设活动。 本院认为，针对上诉人提出的诉讼请求及一审审理情况，本案二审审理的焦点是：被上诉人是否具有与上诉人所提诉讼请求相关的行政协议义务；如果具有该义务，继续履行是否客观不能或无实际意义。 本案中，天津胜岭公司与砀山县人民政府签订的《关于开发黄河故道风景区的协议》属于行政协议，该协议约定了双方的权利义务，双方均负有依约履行的责任。协议签订后，天津胜岭公司已经按照协议约定完成了相关投资项目的建设，且在被上诉人的组织、支持下，通过举办旅游暨民俗文化节等，在当地产生了一定的影响。现天津胜岭公司的诉讼请求为要求砀山县人民政府办理20亩土地使用权证，按编号发改投资（2010）24号备案表所涉内容予以办理宗教场所许可证、工商行政许可、产权证。其中，编号发改投资（2010）24号备案表所涉内容为大觉寺、平安大钟亭、水上游艇、梨神宫、大型仿真假山秀树广场、游客服务中心、餐厅、会议室及景区内旅游道路、游步道等。双方所签协议中对应天津胜岭公司诉讼请求的为砀山县人民政府（甲方）责任第2条，即“负责申报办理有关手续”。该约定内容本身不明确、不具体，因此，应当根据双方签订协议的目的、办理有关手续的法律法规规章的规定等予以确定。首先，对于有关手续的内容，结合案涉2009年8月25日会议纪要和发改投资（2010）24号备案通知，应理解为天津胜岭公司根据协议确定的投资建设及经营项目依法所需要的相关手续，天津胜岭公司所提出的土地使用权证、宗教场所许可证、工商行政许可、产权证属于相关手续的范围。其次，关于负责申报办理的理解，一方面，从文义上看，砀山县人民政府负有的责任是“申报办理”土地使用权证等有关手续，而不是予以办理；另一方面，对于申报办理有关手续的责任主体也应依法确定，协议内容不得与法律规定相抵触，就天津胜岭公司诉讼请求所涉内容而言，均属于依申请作出的行政行为，其申请主体有关法律法规规章均有规定，如土地使用权证由土地使用人提出登记颁发申请，工商行政许可由经营主体提出许可申请，等等，砀山县人民政府均不是法定的申请主体。因此，结合协议甲方责任第三条中的“协调有关部门解决建设过程中的一切问题、确保施工顺利进行”的规定，“负责申报办理有关手续”应当理解为砀山县人民政府有责任协助、协调办理天津胜岭公司根据协议确定的投资建设及经营项目依法所需要的相关手续。天津胜岭公司要求砀山县人民政府为其办理土地使用权证、宗教场所许可证、工商行政许可、产权证，缺乏事实和法律依据。 如上所述，砀山县人民政府负有协助、协调办理有关手续的责任，协议签订后，县政府通过召开会议,协调相关部门解决上诉人开发黄河故道风景区过程中实际存在的问题,即是其着手履行该项责任的行为。在天津胜岭公司仍未取得土地使用权证、宗教场所许可证、工商行政许可、产权证的情况下，县政府是否仍需要继续履行该责任，取决于继续履行是否客观不能或无实际意义。砀山县国土资源局针对天津胜岭公司案涉投资建设项目已作出砀国土资罚（2015）第254号行政处罚决定，责令退还非法占用的20亩国有土地，没收新建的建筑物和基地设施，并罚款10万元，在此情况下，再要求砀山县人民政府协助、协调办理相关手续与该处罚决定的内容不符。另外，案涉区域已划为生态红线区，不允许进行建设、开发活动，为该区域内的建设和经营活动再行办理相关手续也与生态保护的要求相悖。因此，综上两个方面，县政府已无法继续履行该项责任，天津胜岭公司的诉讼请求不应得到支持。 需要强调的是，天津胜岭公司系砀山县人民政府招商引资而到砀山县进行投资经营，其合法的投资权益特别是信赖利益应当得到保护。天津胜岭公司投资建设的项目未办妥相关手续，责任并不全在该公司一方，砀山县人民政府及其职能部门不能以一罚了之来推卸自身责任。案涉项目从2016年起未实际经营，双方所签订的协议已处于实际上无法履行的状态。在此情况下，砀山县人民政府应就协议是否终止、如何终止、终止后如何对天津胜岭公司进行合理补偿等问题，尽快与天津胜岭公司直接协商，依法依规保障该公司合法权益，防止因为时间拖延另外造成不必要的损失，以树立诚信政府、责任政府、法治政府的良好形象。如协商不能达成一致，天津胜岭公司也可以就协议解除和补偿事项另行依法主张权利。 综上，一审判决驳回天津胜岭公司的诉讼请求并无不当，上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人天津胜岭旅游开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  汪结平 审判员  朱达远 审判员  宋 鑫 二〇二〇年十二月九日 法官助理王劲 书记员刘菊芳 附：相关法律规定 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……