山西省高级人民法院行政裁定书（2020）晋行终752号上诉人（原审原告）董秀珍，女，汉族，1944年7月22日出生，住太原市迎泽区。委托诉讼代理人董天韵，女，汉族，1973年2月5日出生，住太原市迎泽区青年路******，系董秀珍之女。被上诉人（原审被告）榆社县人民政府，住所地榆社县东大街**。法定代表人韩军，职务县长。董秀珍因诉榆社县人民政府行政撤销一案，不服吕梁市中级人民法院（2020）晋11行初157号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理。本案现已审理终结。原审法院查明，2009年7月10日，义守忠注册成立了山西永昌盛农牧科技有限公司（以下简称永昌盛公司）。被告榆社县人民政府于2009年10月20日作出《关于山西永昌盛农牧科技有限公司在我县开展风电项目前期工作的函》（榆政函〔2009〕51号），同意山西永昌盛公司在榆社县开展4.8万千瓦风电项目前期工作。2018年4月9日，山西省太原市小店区人民法院作出（2017）晋0105刑初757号刑事判决，认为义守忠以投资榆社县禅山岭4.8万千瓦风电项目为名义，犯非法吸收公众存款罪，判处有期徒刑四年十一个月，并处罚金五万元。原告董秀珍为上述刑事案件的受害人，董秀珍认为榆社县人民政府作出的关于山西永昌盛农牧科技有限公司在我县开展风电项目前期工作的函（榆政函〔2009〕51号）属于违法许可行政行为，导致其被山西永昌盛公司法人义守忠诈骗钱财。因此原告提起本案诉讼，请求撤销榆社县人民政府作出的（榆政函〔2009〕51号）文件并赔偿其损失。原审法院认为，榆社县人民政府作出的《关于山西永昌盛农牧科技有限公司在我县开展风电项目前期工作的函》（榆政函〔2009〕51号）属于行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生任何实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）（十）项的规定，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。原告董秀珍并非榆社县人民政府作出《关于山西永昌盛农牧科技有限公司在我县开展风电项目**工作的函》的相对人，榆社县人民政府作出该文件也与其不具有利害关系。因此，董秀珍提起本案诉讼不符合《行政诉讼法》第四十九条第（一）项，“原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织”的规定，不具备本案原告主体资格。本案依法应不予立案，已经立案的，应裁定驳回起诉。综上所述，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）项的规定，裁定驳回原告董秀珍的起诉。董秀珍上诉称，一审法院认为榆社县人民政府签发的榆政函〔2009〕51号文件是不产生外部法律效力的行为，对公民法人等不产生影响，上诉人不能认可。一、2009年10月20日榆社县人民政府签发了榆政函〔2009〕51号文件，同意永昌盛公司开展风力发电项目工作。2010年6月18日榆社县发展和改革局签发了榆发改发字（2010）5号，其中第五条写明项目资金来源为公司自筹及社会融资。榆社县人民政府以文件形式同意义守忠的永昌盛公司向社会融资做风电项目。义守忠拿着榆社县人民政府签发的多个红头文件，于2012至2013年在太原和榆次等地以政府项目需要资金为由，向老百姓借款并签订了“榆社县禅山岭风力发电项目借款合同”，至今没有偿还，给太原市的离退休老干部老职工们造成了严重的经济损失和精神伤害。榆社县人民政府作为行政主体，违规批项目，存在行政违法行为，涉及公民的重大人身财产权益。二、山西省发展和改革委员会依据国家能源产业政策，没有给永昌盛公司批准该项目。证据表明，2013年7月10日山西省发展和改革委员会给司法部门出具了晋发改新能源函〔2013〕982号情况说明，明确写明国家的能源产业政策是：风力发电项目只交给大型央企承做，山西省只有山西国际电力和山西国际能源两家公司进入规划，义守忠的永昌盛公司是个体私人小企业，不在规划范围内，因此没有给他办理过任何文件。可见，义守忠的永昌盛公司根本没有资格经营风力发电项目，榆社县人民政府严重违反国家能源产业政策，给永昌盛公司签发行政许可文件，是给他提供作案工具，是行政违法行为。三、2016年12月22日，榆社县禅山岭风力发电项目己经由特变电工新疆新能源股份有限公司获得了山西省发展和改革委员会的正式批准。由此证明，只有大型电力企业（注册资金100亿元以上）才能承做风力发电项目。义守忠的永昌盛公司（注册资金只有100万元）没有资格经营风力发电项目。四、2014年12月8日榆社县发展和改革局签发了榆发改函（2014）32号文件，原则同意永昌盛公司开展风力发电项目前期工作，再次作出行政许可行为。五、根据行政诉讼法司法解释第十二条第（五）（六）项，上诉人于2014年4月-9月多次到山西省信访局进行投诉主张权利，省信访局未做出处理。2017年6月上诉人将举报材料交到山西省纪检委信访大厅，山西省纪检委已经立案正在调查中，请核实。六、2010年12月4日，《晋中日报》刊登了文章《榆社县“大招商大引资”成效显著》，列出的第七项是禅山岭4.8万千瓦风力发电厂项目：该项目已完成投资200万元，建成测风塔1座。请调查核实：2016年12月底，特变电工新疆新能源公司在承做禅山岭风电项目时，有没有接收前期永昌盛公司建设的公路和测风塔等资产。综上所述，依据行政诉讼法第十二条第（四）项、最高人民法院《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》有关规定，请求二审法院依法公正审理和裁判。二审查明的事实与原审查明的事实基本一致，本院予以确认。本院认为，本案争议的焦点是上诉人的起诉是否符合法定条件。（一）关于原告资格问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。对上述法条规定的“利害关系”既不能过分限制理解，将“可能性”扩展到必须要有充分证据证实被诉行政行为影响其实体权利，也不能过分扩大理解，认为所有直接或者间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织都有利害关系。对于“利害关系”的认定需要综合考虑案件情况以及当事人的诉讼请求来予以确定。具体而言，在确定原告资格时，要以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法是否要求行政机关考虑和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否具有“利害关系”的重要标准。因此，“利害关系”应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法人或者其他组织。并且人民法院对行政行为合法性的判断，主要依据行政行为作出时的事实和法律状态，不受事后变化了的事实影响。公民、法人或者其他组织主张的权益，应当是行政机关作出行政行为时已经存在和需要考虑的权益，原则上对事后形成的权益或者已经消失的权益，公民、法人或者其他组织不能通过提起行政诉讼主张。就本案而言，被上诉人榆社县人民政府于2009年10月20日作出涉诉《关于山西永昌盛农牧科技有限公司在我县开展风电项目前期工作的函》（榆政函〔2009〕51号），同意永昌盛公司在榆社县开展4.8万千瓦风电项目前期工作，之后上诉人董秀珍与永昌盛公司法定代表人义守忠发生借款纠纷。现董秀珍起诉请求法院撤销榆社县人民政府《关于山西永昌盛农牧科技有限公司在我县开展风电项目前期工作的函》（榆政函〔2009〕51号），并赔偿损失。上诉人该项权益属于事后形成的权益，且不属于行政机关在作出行政行为时应当考虑和保护的行政实体法范畴上的利益。因此，董秀珍与涉诉行政行为不具有利害关系，其提起本案诉讼不具有原告资格。（二）关于起诉期限问题。为了及时解决纠纷，避免行政管理秩序长期处于不稳定状态，在我国现行法律制度下，公民、法人或者其他组织行使诉权，应当在法定期限内进行。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（二）项规定，超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，被上诉人榆社县人民政府于2009年10月20日作出涉诉《关于山西永昌盛农牧科技有限公司在我县开展风电项目前期工作的函》（榆政函〔2009〕51号），上诉人董秀珍于2020年5月22日向吕梁市人民法院提起行政诉讼，时间间隔明显超过五年的最长起诉期限。综上所述，原审法院裁定驳回起诉，并无不当。上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 刘 群审判员 彭志祥审判员 耿转成二〇二〇年十二月二十一日法官助理 郭 伟书记员 田显军