江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终588号 上诉人（原审原告）刘建昌，男，1955年8月21日生，××族，住启东市。 委托代理人顾卫东，启东市久隆法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）启东市人力资源和社会保障局，住所地启东市惠阳南路**。 法定代表人杨海燕，局长。 委托代理人王月，启东市人力资源和社会保障局工作人员。 委托代理人倪勤群，启东市人力资源和社会保障局工作人员。 上诉人刘建昌因劳动、社会保障行政审批一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初125号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，根据刘建昌原始劳动档案中《招收职工登记表》记载，刘建昌于1975年1月至1979年8月在原启东县卫东镇印染厂（镇办企业，以下简称印染厂）工作。1979年8月，刘建昌根据当时的政策顶替其父亲刘某进入启东县酿造厂（全民企业）工作，户口迁移为城镇户口。2002年10月，因启东市酿造厂破产，刘建昌与该厂终止劳动合同。此后，刘建昌到启东市华亚工业配套有限公司工作。2015年8月，刘建昌办理了退休手续。 2019年11月5日，刘建昌向启东市人力资源和社会保障局（以下简称启东人社局）邮寄《要求重新审批退休养老金的申请》，要求将刘建昌1975年1月至1979年8月在印染厂工作的时间计算在工龄内，并重新审批养老金。12月6日，启东人社局作出启人社信告[2019]63号《关于刘建昌同志信访事项告知书》，主要内容为：经查阅职工档案显示，刘建昌，男，1975年1月至1979年8月在印染厂工作（简历填写），1979年8月至2002年10月启东市酿造厂工作（顶替录用），2015年8月办理退休，退休时认定工作时间1979年8月，缴费年限合计35年9个月（含视同缴费年限）。刘建昌关于要求接续在印染厂的工作时间的申请，根据原江苏省劳动厅《关于街、镇办集体单位的正式职工调动、招收、录用为国营企业(含县属集体企业)职工后的工龄计算的复函》(苏劳薪[1986]38号)的规定:“在城市街道县属镇办的集体所有制单位内工作的正式职工，凡属城镇户口、由组织安排，以工资收入为主要生活来源的，他们招收、录用为国家工作人员后，其原在城镇集体所有制单位连续工作的时间，可以合并计算工龄。”刘建昌不符合上述复函的规定，启东人社局2015年8月做出的工作时间认定无误。刘建昌不服提起诉讼，请求撤销启东人社局核发的《职工退休养老证》，责令启东人社局重新核定刘建昌的缴费年限。 另，根据刘建昌的《职工养老保险手册》第5页记载有“75.4—86.12视同缴费；87.1—91.底已缴养老金”，该页经办人盖章处加盖了“刘亚萍”印章，落款时间94年7月16日，但职工核查盖章处没有刘建昌签字，单位盖章处没有启东市社会保险事业管理处的印章。 一审法院认为，关于刘建昌的起诉有无超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。本案中，虽然启东人社局核发刘建昌退休证的时间是2015年8月，但社会保险经办部门此后一直按此次核定标准支付退休金，启东人社局核定退休金的行为对刘建昌的权利持续产生影响，故不能简单的以首次核定行为作为起诉期限的起算点。刘建昌发现自己的缴费年限计算可能存在错误，于2019年11月5日向启东人社局提出重新核定养老金之申请，启东人社局在12月6日作出信访事项告知书，刘建昌因此提起不履行法定职责之诉，并未超过法定起诉期限。 关于启东人社局未将刘建昌1975年1月至1979年8月工作期间视同缴费年限是否符合政策规定。《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》《中华人民共和国社会保险法》等法律法规对于社会保险行政部门办理职工退休时缴费年限如何计算问题并没有明确具体的规定，各地社会保险行政部门在核定退休职工的缴费年限时更多的需要依据执行中央、省、市相关政策来确定。原江苏省劳动厅《关于扩大城镇企业职工基本养老保险覆盖面若干问题的意见》(苏劳险[1999]27号)第二条第二款规定，县(区)属以下城镇集体企业、城镇街道办企业、城镇私营企业，在纳入养老保险前，不属于执行国家统一规定的退休制度和实施范围，其原已退出劳动岗位的人员的有关费用、原则上应由企业自行负担，或由其主管部门统筹解决。原江苏省劳动厅《关于街、镇办集体单位的正式职工调动、招收、录用为国营企业(含县属集体企业)职工后的工龄计算的复函》(苏劳薪[1986]38号)规定，在城市街道县属镇办的集体所有制单位内工作的正式职工，凡属城镇户口、由组织安排，以工资收入为主要生活来源的，他们招收、录用为国家工作人员后，其原在城镇集体所有制单位连续工作的时间，可以合并计算工龄。劳动社会保障部门之所以作出如此规定，是因为在实行社会养老保险统筹之前，根据当时的政策，乡镇办企业、全民企业的招录条件不同，职工退休费用的来源亦不相同，因而在镇办企业和全民企业工作期间视同缴费的接续上作出了特殊的规定。对照前述政策规定，刘建昌在1975年1月至1979年8月属于县属镇办集体企业职工，且不属于城镇户口，因此，在刘建昌顶替其父亲入职启东市酿造厂工作之前的工作年限，不能合并计算工龄，启东人社局未将该期间视同缴费年限符合相关政策规定，并无不当。至于刘建昌认为其养老保险手册记载有该期间视同缴费年限的问题，原劳动部《关于使用的通知》规定，《手册》是为职工退休时计发其养老金提供缴费年限、缴费工资、缴费金额的依据。职工对《手册》记载的各项内容核查盖章（或签字）后，由社会保险管理机构核查并盖章。《江苏省使用管理暂行办法》也有基本相同的规定。本案中，虽然刘建昌的《职工养老保险手册》第5页记载有“75.4—86.12视同缴费”的内容，但该页下方职工核查盖章处没有刘建昌签字或盖章，社会保险管理机构核查单位盖章处没有启东市社会保险事业管理处的印章，因此，对照前述规定，无法作为认定刘建昌缴费年限的依据。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘建昌的诉讼请求。 刘建昌不服一审判决，向本院提起上诉称,1.刘建昌于1975年1月因被征地进入县属镇办集体企业工作(又称土地工)。根据劳人局险[1983]26号《关于被占地农民转为正式工人后有关工龄计算问题的答复》，刘建昌的工龄应自1975年1月起计算。2.苏办险字[1992]15号、苏劳险[1993]16号两个文件中，就《职工养老保险手册》明确，《手册》为记载企业和职工个人按规定缴纳的基本养老保险费、企业补充养老保险费、个人储蓄养老保险费专用，职工到达国家规定的退休年龄或符合退休条件时，换领退休证，并根据《手册》记载的企业和职工缴纳基本医疗保险费的缴费工资和年限计算基本养老保险金。启东人社局提交的一直由其保管的刘建昌的《职工养老保险手册》明确记载“75.5-86.12视同缴费”的内容，即使该手册上出现无刘建昌本人签名和社保机构审核盖章，也是社保机构审核中未按规定定期核对造成的，过错不在刘建昌。3.与刘建昌的案件同样性质的杨建冲曾经也提起过类似的诉讼，南通市中级人民法院作出的（2019）苏06行终2号认定了杨建冲是以土地工的身份参加工作，应当计算视同缴费年限，本案应当按照杨建冲案进行处理。综上，一审法院忽视了刘建昌以土地工身份在1975年1月进厂及刘建昌的《职工养老保险手册》一直由启东人社局长期保管的事实，认定事实和适用法律错误，请求二审法院撤销一审判决，依法改判。 被上诉人启东人社局辩称，1.刘建昌不能提供1975年至1979年在印染厂工作期间，其户口性质为城镇户口的相关原始材料或公安部门的户籍证明，该工作期间不能纳入视同缴费年限。2.每个案件都有特殊之处，刘建昌没有证据证明其土地工身份，杨建冲案和本案有着本质区别，不能混为一谈。3.刘建昌主张的《职工养老保险手册》中“75.5-86.12视同缴费”的内容，既没有刘建昌的签字或盖章，也没有社会保险管理机构盖章，双方对年限都没有进行认可，手册无法作为刘建昌缴费年限的依据。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据双方当事人的诉辩意见以及一审判决的内容，本案的争议焦点是，启东人社局对刘建昌的退休审批行为是否具有事实根据，是否符合法律规定和政策规定，刘建昌要求启东人社局将其1975年1月至1979年8月在印染厂工作的时间计算视同缴费年限，理由是否成立。 虽然原劳动人事部保险福利局《关于被占地农民转为正式工人后有关工龄计算问题的答复》（劳人险局[1983]26号）明确，因城市建设征用土地，被占地农民转为正式工人后的工龄，应从其被吸收为工人到单位报到并领取工资之日起计算。但是，根据原江苏省劳动厅《关于扩大城镇企业职工基本养老保险覆盖面若干问题的意见》(苏劳险[1999]27号)第二条第二款规定，县(区)属以下城镇集体企业、城镇街道办企业、城镇私营企业，在纳入养老保险前，不属于执行国家统一规定的退休制度和实施范围，其原已退出劳动岗位的人员的有关费用、原则上应由企业自行负担，或由其主管部门统筹解决。原江苏省劳动厅《关于街、镇办集体单位的正式职工调动、招收、录用为国营企业(含县属集体企业)职工后的工龄计算的复函》(苏劳薪[1986]38号)明确，在城市街道县属镇办的集体所有制单位内工作的正式职工，凡属城镇户口、由组织安排，以工资收入为主要生活来源的，他们招收、录用为国家工作人员后，其原在城镇集体所有制单位连续工作的时间，可以合并计算工龄。 本案中，刘建昌主张其是作为“土地工”的身份进入印染厂，该期间应当计算缴费年限。依照上述文件的精神，能否认定刘建昌1975年1月至1979年8月在印染厂工作的时间计算视同缴费年限，除了看是否存在因城市建设占用土地而招录为工人外，还应当结合此期间刘建昌的身份以及工作单位的性质。刘建昌提交的《劳动力调配介绍信》《启东县卫东镇人民公社革命委员会关于工人工资的批复》来源于启东市档案馆，并经启东市档案馆盖章确认，具有真实性。即使刘建昌具有土地工身份，但刘建昌未提交此期间刘建昌户口性质为城镇户口的原始资料，或者公安机关的户籍证明以证明刘建昌身份，同时，印染厂属县属镇办集体企业。故启东人社局在为刘建昌办理退休审批时，根据现有材料对刘建昌1975年1月至1979年8月的工作经历未计算视同缴费年限，并无不当。 《劳动部关于使用》的通知（劳办险字〔1992〕15号）第一条规定，《手册》是准确记载企业和职工缴纳的养老保险费（包括基本养老保险费、企业补充养老保险费和职工个人储蓄性养老保险费），为职工退休时计发其养老金（包括基本养老金、企业补充保险养老金和职工个人储蓄性养老金）提供缴费年限、缴费工资、缴费金额的依据。第三条规定，《手册》由劳动部门核发，职工所在企业填写。第六条第10项规定，职工对《手册》记载的各项内容核查盖章（或签字）后，由社会保险管理机构核查并盖章。社会保险管理机构可刻制小型核查专用章。第七条第4项规定，职工在实行个人缴费前按照国家有关规定计算的连续工龄，可视同企业和职工缴费年限，与实际缴费年限合并计发基本养老金。确定职工“连续工龄”的工作，应在实行职工个人缴费的同时做好，其审批程序为：先由职工所在企业提出意见，经主管部门同意后报劳动部门审批，在社会保险管理机构备案。由此可见，《职工养老保险手册》对职工缴费情况的记载，包括缴费情况、职工签章、社会保险管理机构核查并盖章等完整内容。本案中，虽然刘建昌的《职工养老保险手册》第5页记载有“75.4—86.12视同缴费”的内容，但该页下方职工核查盖章处没有刘建昌签字或盖章，社会保险管理机构核查单位盖章处亦没有启东市社会保险事业管理处的印章。无论当时该页未盖章和签章是基于何种原因，启东人社局在退休审批时，只能根据具有法律效力的内容进行审核，因此，仅凭“75.4—86.12视同缴费”的文字记载，不能作为认定刘建昌在该期间视同缴费年限的依据。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。刘建昌的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘建昌负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇二〇年十二月二十四日 法官助理 王博然 书 记 员 丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。