江苏省镇江市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏11行终217号 上诉人（原审原告）中浩国际广场业主委员会，住所地镇江市润州区中浩国际广场×座××室。 负责人王彩万，该委员会主任。 委托代理人朱利平，该委员会副主任。 委托代理人汤忠良，该委员会委员。 被上诉人（原审被告）镇江市住房和城乡建设局，住所地镇江市京口区正东路××号。 法定代表人宇文家胜，该局局长。 委托代理人蔡晓阳，镇江市人民防空工程管理处工作人员。 委托代理人范雪燕，江苏中坚汇律师事务所律师。 上诉人中浩国际广场业主委员会（以下简称中浩业委会）因与被上诉人镇江市住房和城乡建设局（以下简称镇江住建局）人民防空行政管理一案，不服镇江市润州区人民法院（2020）苏1111行初91号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后依法组成合议庭，并依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定进行了不开庭审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：2015年9月24日，经镇江市工商行政管理局批准，镇江中浩房地产开发有限公司（以下简称中浩地产）名称变更为镇江鑫昊源纺织商贸有限公司。根据镇江市规划局2007年169号规划方案，在镇江市黄山南路黄山路西侧交叉地块建设“中浩国际广场”商住小区。中浩地产向镇江市人民防空办公室（以下简称人防办）递交《关于结合中浩国际广场工程修建防空地下室的请示》。2007年9月13日，人防办作出镇人防[2007]080号《关于结合中浩国际广场工程项目修建防空地下室的批复》，同意中浩地产在建设中浩国际广场商住小区工程中高层建筑集中修建一个防空地下室，建筑面积1732平方米，平时使用功能为地下停车库。依据苏政发[2006]151号文件和镇政发[2007]29号文件，该防空地下室所有权属国家，人防办享有所有权益。2008年1月10日，中浩地产取得建设工程规划许可证，许可建设中浩国际广场1号商住楼、1号5号之间的地下建筑（含车库），其中地下一层建筑面积9947平方米。2010年10月，中浩地产将中浩国际广场1590平方米的人防工程交付给镇江市人防工程管理处（以下简称人防处），双方签订了镇江市人防工程产权登记表，并注明产权性质为国有资产。2010年11月，中浩地产与人防处签订《人防工程使用权转让合同》，将中浩国际广场人防工程使用权转让给中浩地产，使用用途：平时自行车库，战时二等人掩，使用期限2010年11月8日起至2030年11月7日止，人防工程使用费为每年27000元，合同总额540000元。原告认为小区业主是人防工程的共同投资人，人防地下室属小区配套设施，应属业主共同所有。诉至原审法院，请求：1、判令被告返还原告中浩国际广场1590平方米人防地下室使用权，同时返还该人防地下室收益254250元（从2010年11月8日起至2020年4月7日止的收益），到该人防地下室实际交付给原告时的收益另行计算一并返还；2、诉讼费由被告承担。 原审法院认为：镇江住建局负责人民防空平战结合工作，负责人民防空工程平时开发利用管理工作，承担已建人民防空工程的维护、使用安全管理责任。人民防空法第二条规定，人民防空是国防的组成部分；第二十二条规定，城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。《中华人民共和国物权法》第五十二条第一款规定，国防资产属于国家所有。江苏省人民政府、江苏省军区苏政发[2006]151号《关于加强人民防空建设的意见》第五条规定，依法按规定比例结合新建民用建筑修建的防空地下室，所有权属于国家。《建设部商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则（试行）》第九条规定，公用建筑面积计算原则，凡已作为独立使用空间销售或出租的地下室、车棚等，不应计入公用建筑面积部分。作为人防工程的地下室也不计入公用建筑面积。中浩地产与中浩国际广场业主签订的《商品房买卖合同》附件四：“合同补充协议第七条第2款，该房屋所在建筑区划内地下车库/车位及地下室建筑，系具有独立使用功能的独立建筑空间，并不属于地上建筑的必要附属设施、买受人购房范围和房价及本合同所标共用分摊面积不含地上车位、地下汽车车库/车位、自行车库、会所、地下室以及中浩国际广场所有的广告位置。买受人尊重出卖人的投资方和合法受益人地位，地下车库/车位、地下室及广告位等销售价格及销售方法由出卖人另行公布，买受人应与出卖人另行签署转让、租用或其他有偿使用协议并支付价款。”该案中，案涉人防工程建筑面积未分摊进入公用建筑面积，故不能确认其成本由购买该小区的业主所分摊，中浩广场业主与中浩地产签订的《商品房买卖合同》也未对涉案人防工程的所有权或使用权作出过约定。因此，中浩地产将案涉人防工程建成后将其产权移交给人防工程管理部门，并由人防工程管理部门将其使用权有偿转让给中浩地产使用，均无不当。综上，原告中浩国际广场业主委员会提起诉讼无事实和法律依据，原审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告中浩国际广场业主委员会的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。 上诉人中浩业委会上诉称：1、原审法院对证据审核认定错误，中浩国际广场业主是该小区人防工程的实际投资人。在原审庭审中，诉讼双方当事人都未提供中浩地产与中浩国际广场业主签订的《商品房买卖合同》，也未进行质证，而在判决书中却进行了认证。该《商品房买卖合同》是中浩地产制作的格式合同，据上诉人提供的《中浩国际广场项目成本分摊表》可知各项目分摊的金额之和等于全部开发成本，地下室的人防工程和配套用房都未分摊开发成本，中浩地产已将开发成本放进了整个项目的开发成本之中。2、原审法院适用法律错误。原审判决书引用的苏政发（2006）151号《关于加强人民防空建设的意见》只是一个规范性文件，无权决定人防地下室产权归属，应按照物权法第五十二条第一款规定来认定所属权。3、根据人民防空法第五条第二款可知被上诉人和当地政府都无人防经费投入该人防地下室，中浩地产也承认没有资金投入，上诉人才是实际投资者，故该小区人防地下室的使用权和收益权依法应归小区业主共有。4、根据人民防空法第二十五条可知，被上诉人所有的人民防空工程行使的只是监督检查的权利，并非均可以行使使用权、收益权。综上，请求法院：依法撤销原审判决；改判被上诉人返还中浩国际广场1590平方米人防地下室使用权给上诉人，同时返还该人防地下室收益254250元（指从2010年11月8日起至2020年4月7日止的收益）与实际交付给上诉人时的收益；判令被上诉人承担本案的一、二审诉讼费用。 被上诉人镇江住建局答辩称：人防办[2017]080号《关于结合中浩国际广场工程项目修建防空地下室的批复》载明，中浩国际广场地下人防工程所有权属国家，人防处代表国家享有人防工程所有权益。人防处与中浩地产签订人防工程使用权转让合同合法有效，中浩地产取得涉案人防工程的使用权，即具有占有、使用、收益的权利。中浩地产与购买者签订的《商品房买卖合同》第二条载明，商品房的建筑面积，包括套内建筑面积和公用分摊建筑面积……其附件四：“合同补充协议第八条第2款，该房屋所在建筑区划内地下车库/车位及地下室建筑，系具有独立使用功能的独立建筑空间，并不属于地上建筑的必要附属设施。买受人购房范围和房价及合同所标共用分摊面积不含地上车位、地下汽车车位/车位、自行车库、会所、地下室以及中浩国际广场所有的广告位置……地下车库/车位、地下室及广告位等销售价格及销售方法由出卖人另行公布，买受人应与出卖人另行签署转让、租用或其他有偿使用协议并支付价款”由此可见，根据《商品房买卖合同》约定，中浩国际广场地下人防工程并没有纳入公用分摊建筑面积。《中浩国际广场项目成本分摊表》显示，人防地下室1590㎡没有进行成本分摊。小区业主所购的商品房价款中不包含分摊的人防工程建筑成本，小区业主不是该人防工程的投资者，对涉案的人防工程不享有使用权、收益权。上诉人主张被上诉人返还人防工程租金收益没有事实和法律依据。请求二审法院维持原审判决。 中浩业委会提起上诉后，原审法院将当事人在原审法院提交的证据材料均随案移送本院。 本院经审理，对原审查明的事实予以确认。中浩业委会在二审期间提供关于张翠凤的《商品房买卖合同》一份，该合同附件四：“第八条第2款，该房屋所在建筑区划内地下车库/车位及地下室建筑，系具有独立使用功能的独立建筑空间，并不属于地上建筑的必要附属设施、买受人购房范围和房价及本合同所标共用分摊面积不含地上车位、地下汽车车库/车位、自行车库、会所、地下室以及中浩国际广场所有的广告位置。买受人尊重出卖人的投资方和合法受益人地位，地下车库/车位、地下室及广告位等销售价格及销售方法由出卖人另行公布，买受人应与出卖人另行签署转让、租用或其他有偿使用协议并支付价款。” 本院认为:国家保护人民防空设施不受侵害。禁止任何组织或者个人破坏、侵占人民防空设施。《中华人民共和国人民防空法》第二条第一款规定，人民防空是国防的组成部分。国家根据国防需要，动员和组织群众采取防护措施，防范和减轻空袭危害。第二十二条规定，城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室。《中华人民共和国物权法》第五十二条第一款规定，国防资产属于国家所有。国务院、中央军委《关于进一步推进人民防空事业发展的若干意见》（国发〔2008〕4号）之（九）规定，依法修建民用建筑防空地下室。城市新建民用建筑要依法修建防空地下室，确因地质等原因难以修建的要按规定缴纳易地建设费。对未按规定修建防空地下室、未按规定缴纳易地建设费的，人民防空部门要严格依法处理。江苏省人民政府、江苏省军区苏政发[2006]151号《关于加强人民防空建设的意见》第五条规定，依法按规定比例结合新建民用建筑修建的防空地下室，所有权属于国家。即案涉人防工程地下室的所有权、使用权均属于国家。《建设部商品房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则（试行）》第九条规定，公用建筑面积计算原则，凡已作为独立使用空间销售或出租的地下室、车棚等，不应计入公用建筑面积部分。作为人防工程地下室也不计入公用建筑面积。据此，城市新建民用建筑要依法修建防空地下室，确因地质等原因难以修建的要按规定缴纳易地建设费。依法按规定比例结合新建民用建筑修建的防空地下室或者依法征缴的易地建设费均属于国有资产。 本案中，2007年人防办作出镇人防[2007]080号《关于结合中浩国际广场工程项目修建防空地下室的批复》，明确依据苏政发[2006]151号文件和镇政发[2007]29号文件，该防空地下室所有权属国家，人防办享有所有权益。2010年10月，中浩地产将中浩国际广场1590平方米的人防工程交付给人防处，并注明产权性质为国有资产。2010年11月，中浩地产与人防处签订《人防工程使用权转让合同》，将中浩国际广场人防工程使用权转让给中浩地产。上述批准建设人防工程、移交人防工程的行为均符合法律规定，已经明确该项目人防工程所有权属于国家。 同时，根据中浩业委会提供的《商品房买卖合同》，中浩国际广场地下人防工程并没有纳入公用分摊建筑面积，未约定涉案人防工程的所有权或使用权归属业主共有。因此，中浩国际广场1590平方米人防工程的所有权归属国家，权属清晰，中浩业委会主张对该人防地下室享有使用、收益权显然没有事实和法律依据，中浩业委会亦没有起诉主张对该人防设施享有所有权、使用权、收益权的原告主体资格。综上，中浩业委会的起诉不符合行政诉讼的起诉条件，依法应当驳回起诉。因上诉人提交新证据，原审判决驳回诉讼请求不当，本院予以纠正。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（一）项、第（三）项、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项，裁定如下： 一、撤销润州区人民法院（2020）苏1111行初91号行政判决。 二、驳回中浩国际广场业主委员会的起诉。 一审、二审案件受理费各50元，由原审法院、本院分别退还中浩国际广场业主委员会。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 岳益民 审 判 员 肖 雄 审 判 员 曹 英 二〇二〇年十二月二十九日 法官助理 左佳璇 书 记 员 史 慧 附有关法律法规： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用的解释》 第一百二十三条人民法院审理二审案件和再审案件，对原审法院立案、不予立案或者驳回起诉错误的，应当分别情况作如下处理： （一）第一审人民法院作出实体判决后，第二审人民法院认为不应当立案的，在撤销第一审人民法院判决的同时，可以迳行驳回起诉。