辽宁省葫芦岛市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽14行初173号原告绥中县高岭镇陈绍文定点屠宰场，住所地绥中县高岭镇高岭村。经营者陈绍文，男，1966年1月1日出生，满族，住址辽宁省绥中县。委托代理人杨红霞，辽宁益行律师事务所律师。委托代理人刘明，辽宁益行律师事务所律师。被告绥中县人民政府，住所地绥中县绥中镇中央路一段。法定代表人郭彩学，该县县长。委托代理人王壮，该县司法局复议应诉科科长。委托代理人彭冀宏，该县司法局复议应诉科科员。原告绥中县高岭镇陈绍文定点屠宰场（以下简称高岭屠宰场）诉被告绥中县人民政府确认行政行为违法并赔偿一案，于2020年9月16日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月2日召开审前会议审理了本案。原告高岭屠宰场的经营者陈绍文及其委托代理人杨红霞、刘明，被告绥中县人民政府的委托代理人王壮、彭冀宏到庭参加审前会议。本案现已审理终结。被告绥中县人民政府于2018年10月22日作出《绥中县人民政府关于取消绥中县食品公司肉类联合加工厂等二十二家畜禽定点屠宰厂（场）畜禽定点屠宰资格的通告》。该通告的内容为：根据《绥中县人民政府关于关闭大台来德石膏板厂等五十五家企业的决定》（绥政发[2016]41号）的规定，县政府决定取消绥中县食品公司肉类联合加工厂、绥中县沙河定点屠宰场、绥中县叶家定点屠宰场、绥中县高岭定点屠宰场、绥中县大王庙定点屠宰场、绥中县高甸子定点屠宰场、绥中县高台定点屠宰场、绥中县荒地定点屠宰场、绥中县滨海畜禽屠宰厂、绥中县前卫定点屠宰场、绥中县宽帮定点屠宰场、绥中县明水定点屠宰场、绥中县秋子沟生猪定点屠宰场、绥中县塔山定点屠宰场、绥中县网户定点屠宰场、绥中县高岭镇陈绍文定点屠宰场、绥中县王宝定点屠宰场、绥中县葛家定点屠宰场、绥中县西平定点屠宰场、绥中县范家定点屠宰场、绥中县食品公司西山屠宰冷冻厂、绥中县食品公司马家清真肉联厂共22家畜禽定点屠宰厂（场）畜禽定点屠宰资格，吊销畜禽定点屠宰证，取消定点屠宰标志牌。原告高岭屠宰场诉称，2003年1月，绥中县食品公司将绥中县内的22家农村食品购销站，通过拍卖的方式整体出售。2003年1月9日，陈绍文与绥中县食品公司签订《食品公司农村食品购销站出售合同》。合同约定将高岭食品购销站一次性整体竞价出售，其中包含房屋设备所有权、五十年土地使用权、二十年屠宰经营权，价款42.5万元。其中房屋设备所有权即固定资产价格为5.86万元，土地使用权地价为13.9104万元，二十年屠宰经营权价格22.7296万元。根据绥中县生猪定点屠宰管理办公室于1998年9月2日下发的《关于严令禁止在生猪屠宰工作中串卖、串宰的通知》，生猪屠宰必须在辖区各定点单位进行。原告依规办理了畜禽定点屠宰证。2018年10月22日，绥中县人民政府下达了《绥中县人民政府关于取消绥中县食品公司肉类联合加工厂等二十二家畜禽定点屠宰资格的通告》，取消了包含原告在内的22家畜禽定点屠宰厂（场）畜禽定点屠宰资格，吊销畜禽定点屠宰证，取消定点屠宰标志牌。被告的行为违反了《生猪屠宰管理条例》第二十三条：“畜牧兽医行政主管部门在监督检查中发现生猪定点屠宰厂（场）不再具备本条例规定条件的，应当责令其限期整改；逾期仍达不到本条例规定的，由设区的市级人民政府取消其生猪定点屠宰厂（场）资格”之规定，超越职权违法取消原告的畜禽定点屠宰证。被告应当根据《国家赔偿法》第四条：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的”规定，赔偿原告因违法行为无法经营的损失。购买屠宰场的固定资产和土地使用权以及屠宰场的改造、建设均是为经营屠宰场，现被告违法取消了定点屠宰资格，造成原告购买的固定资产以及对屠宰场的改造都丧失了应有的价值。原告的直接经济损失为：固定资产价格5.86万元，土地使用权地价13.9104万元，扩建厂房与购买设备款45万元，共计64.7704万元。为此，根据《行政诉讼法》、《国家赔偿法》的相关规定，请求：1、确认被告吊销原告定点屠宰场资格证、取消定点屠宰资格的行政行为违法；2、判令被告赔偿原告经济损失64.7704万元；3、由被告承担本案全部费用。原告高岭屠宰场向本院提交四组证据：第一组证据，畜禽定点屠宰证，证明原告依法办理的畜禽定点屠宰证，具备经营屠宰场的定点屠宰资格；第二组证据，绥中县人民政府关于取消绥中县食品公司肉类联合加工厂等二十二家畜禽定点屠宰资格的通告，证明被告的行政行为违法，违反《生猪屠宰管理条例》第二十三条“畜牧兽医行政主管部门在监督检查中发现生猪定点屠宰厂（场）不再具备本条例规定条件的，应当责令其限期整改；逾期仍达不到本条例规定的，由设区的市级人民政府取消其生猪定点屠宰厂（场）资格”之规定，超越职权违法取消原告的畜禽定点屠宰证；第三组证据，食品公司农村食品购销站出售合同、专用收款收据、食品公司农村食品站简介、关于农村食品站国有土地处置的函、拍卖委托书、屠宰场扩建照片11张，证明被告应赔偿原告为经营屠宰场购买房屋设备所有权即固定资产5.86万元、土地使用权地价13.9104万元及原告为经营屠宰场进行的改造、扩建、购买设备款等投入45万元；第四组证据，快递单，证明原告曾就行政赔偿向被告提出申请。被告绥中县人民政府答辩称，一、本案的基本事实。1.关于原告定点屠宰场的受让取得情况。2002年，为解决绥中县食品公司（以下简称食品公司）下岗职工失业保障所需资金，依据辽宁省人民政府《关于印发辽宁省国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨实施意见的通知》（辽政发[2001]25号），经县政府、市县两级商业局批准，并经食品公司党总支委员会研究决定，委托葫芦岛拍卖行有限公司面向社会公开竞价出售食品公司所属的24个农村食品站。其中陈绍文为高岭食品购销站的买受人。2.关于为原告办理屠宰证情况。2010年，辽宁省实施省管县体制改革，省委、省政府决定赋予绥中县市级管理权限即“省管县”，扩大绥中县的经济社会管理权限，绥中县享受市级经济社会管理权限。中共辽宁省委办公厅、辽宁省人民政府办公厅于2010年10月25日印发《关于扩大绥中县经济社会管理权限的通知》（辽委办发[2010]33号），其中该通知第三条规定，“由葫芦岛市政府审批的事项全部下放给绥中县；由省审批的事项，绥中县不需经过葫芦岛市直接报省；土地等资源分配指标，由省直接下达到绥中县。”按照该通知要求，省政府各职能部门授予市政府的审批职权下放至绥中县。涉及本案的为畜禽屠宰厂（点）设置的审批权，辽宁省服务业委员会于2010年12月1日将上述审批权限授予绥中县服务业委员会。2013年3月14日经绥中县服务业委员会批准，由我政府向原告颁发畜禽定点屠宰证。3.关于我县开展环保违规建设项目清理情况。2015年12月20日，辽宁省人民政府办公厅发布《辽宁省清理整顿环保违规建设项目工作方案的通知》（辽政办发[2015]108号、以下简称整顿方案），整顿方案要求以《环境保护法》为统领，以改善环境质量、维护环境安全为基本点，坚持绿色发展、环境优化发展，化解环保违规建设项目历史遗留问题，严格环境管理，倒逼传统行业转型升级，努力促进环境保护与经济社会协调发展。清理整顿范围是截至2014年12月31日，尚未取得环境影响评价批复文件的已建或在建项目。按照“3个一批”的要求进行处理，一是备案完善一批；二是整改规范一批；三是依法关闭一批。对不满足“4条红线”、经限期治理仍然不符合现行环境管理要求、造成严重环境污染和生态破坏、不符合《产业结构调整指导目录》及相关产业政策规定的未批建成项目，由各市、县（市、区）政府依法予以关闭。2016年9月7日，我政府召开关于清理整顿环保违规建设项目的县长办公会议并形成纪要（第44期），该会议主要是落实省政府的统一部署，议定绥中县清理整顿环保违规建设项目进展情况并对后续工作进行安排，会议要求要根据《环境保护法》及相关文件规定，务必做到依法依规关停违规企业，关停要彻底，防止反弹，同时会议确定了县环保局具体负责，其他部门予以配合的工作体制。我政府于2016年9月8日作出《绥中县人民政府关于关闭大台来德石膏板厂等五十五家企业的决定》（绥政发[2016]41号），其中所关闭的企业包括本案原告企业。具体关闭工作由绥中县环境保护局（以下简称县环保局）牵头，县公安局、县法院、县市场监督管理局、县动物卫生监督管理局、县水利局、县电力公司等单位予以配合。2018年10月22日，我政府发布《关于取消绥中县食品公司肉类联合加工厂等二十二家畜禽定点屠宰厂（场）畜禽定点屠宰资格的通告》，该通告一并取消包括原告在内的共计22家畜禽定点屠宰厂（场）畜禽定点屠宰资格,吊销畜禽定点屠宰证,取消定点屠宰标志牌。4.关于对原告作出环保行政处罚的情况。2017年6月3日，县环保局对高岭屠宰场的现场负责人陈绍伟进行询问，陈绍伟称该场无环评手续，该场已收到绥中县政府绥政发[2016]41号关闭企业的决定，现场检查时该场仍在生产，生产污水直排西北角排水沟内。县环保局认为原告的屠宰场（站）存在未依法报批生猪屠宰项目环境影响评价、擅自开工建设、生猪屠宰项目需要配套建设的环境保护设施未建成主体工程正式投入生产的环境违法行为，对原告作出行政处罚决定（绥环罚决字[2017]026号），责令停止生产，处以行政罚款10万元。2017年6月29日，国网绥中县供电公司、绥中县水利局、绥中县动物卫生监督管理局分别对原告作出停止商业供电、停止商业供水、停止派驻官方兽医不予检疫的通知。因原告不服县环保局作出的上述处罚决定，于2018年10月29日向建昌县人民法院提起行政诉讼。该院认为县环保局在行政处罚执法过程中送达程序违法，于2018年12月15日作出行政判决[（2018）辽1422行初59号]，撤销县环保局作出的处罚决定书。行政判决书送达后，县环保局及原告均未上诉。经调取绥中县市场监督管理局企业档案登记材料，原告的屠宰场，处于存续状态。二、关于我政府作出关闭企业决定和取消原告畜禽定点屠宰厂（场）畜禽定点屠宰资格、吊销畜禽定点屠宰证、取消定点屠宰标志牌的法律和政策依据。1.原告属于依法关闭的污染企业。按照整顿方案第二条第一款第二项的规定，“对不满足‘4条红线’、经限期治理仍然不符合现行环境管理要求、造成严重环境污染和生态破坏、不符合《产业结构调整指导目录》及相关产业政策规定的未批建成项目，由各市、县（市、区）政府依法予以关闭。”按照《产业结构调整指导目录》第三类淘汰类一、落后生产工艺装备（十二）轻工31、猪、牛、羊、禽手工屠宰工艺，原告为手工屠宰工艺，属于国家产业政策已明令淘汰或立即淘汰的项目。依据《生猪屠宰条例》第八条的规定，“生猪定点屠宰厂（场）应当具备下列条件：（一）有与屠宰规模相适应、水质符合国家规定标准的水源条件；（二）有符合国家规定要求的待宰间、屠宰间、急宰间以及生猪屠宰设备和运载工具；（三）有依法取得健康证明的屠宰技术人员；（四）有经考核合格的肉品品质检验人员；（五）有符合国家规定要求的检验设备、消毒设施以及符合环境保护要求的污染防治设施；（六）有病害生猪及生猪产品无害化处理设施；（七）依法取得动物防疫条件合格证。”原告的屠宰场属于无任何环保审批手续、生产工艺落后的污染企业，在县环保局进行现场检查时，发现原告采取直排方式排放生产污水，无任何污染防护措施，且不具备生猪屠宰条例所规定的屠宰场设置基本要求。所以，我政府依据整顿方案的要求，对原告的屠宰场实施关闭。2.关于取消原告畜禽定点屠宰厂（场）畜禽定点屠宰资格、吊销畜禽定点屠宰证、取消定点屠宰标志牌的法律依据。依照《行政许可法》第八条第二款的规定，“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”在为原告颁发相关资格证时，我政府具有省政府的授权，故此具有撤销该资格证的相应职权。因环保整顿工作要求，原告属于污染且落后淘汰项目，列入关闭企业范畴。鉴于原告为违法、违规经营，并不存在经济赔偿或补偿问题。三、本案已超过起诉期限。本案单纯从起诉期限角度考虑，原告的起诉也超过了法定的起诉期限。依照《行政诉讼法》第四十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起行政诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。”我政府于2016年9月8日作出《绥中县人民政府关于关闭大台来德石膏板厂等五十五家企业的决定》。2018年10月22日，我政府发布《关于取消绥中县食品公司肉类联合加工厂等二十二家畜禽定点屠宰厂（场）畜禽定点屠宰资格的通告》。原告应在上述行为作出后及时行使救济权利。原告本次起诉，明显超过了法定的起诉期限。此外，本案并不存在法定或酌定扣除起诉期限的事由。依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第二项之规定，应依法驳回原告的起诉。被告绥中县人民政府向本院提交十七组证据：第一组证据，辽宁省人民政府办公厅关于印发《辽宁省清理整顿环保违规建设项目工作方案的通知》（辽政办发[2015]108号），证明辽宁省人民政府办公厅于2015年12月20日发布《辽宁省清理整顿环保违规建设项目工作方案的通知》，按照该通知要求，在我省开展清理整顿环保违规建设项目工作，清理整顿范围是截至2014年12月31日，尚未取得环境影响评价批复文件的已建或在建项目。按照“3个一批”的要求进行处理，一是备案完善一批；二是整改规范一批；三是依法关闭一批。对不满足“4条红线”、经限期治理仍然不符合现行环境管理要求、造成严重环境污染和生态破坏、不符合《产业结构调整指导目录》及相关产业政策规定的未批建成项目，由各市、县（市、区）政府依法予以关闭；第二组证据，绥中县人民政府关于清理整顿环保违规建设项目的县长办公会议纪要（第44期），证明2016年9月7日，绥中县人民政府召开关于清理整顿环保违规建设项目的县长办公会议并形成纪要，该会议主要是落实省政府的统一部署，议定绥中县清理整顿环保违规建设项目进展情况并对后续工作进行安排，会议要求要根据《环境保护法》及相关文件规定，务必做到依法依规关停违规企业，关停要彻底，防止反弹，同时确定了县环保局具体负责，其他部门予以配合的工作体制；第三组证据，绥中县人民政府关于关闭大台来德石膏板厂等五十五家企业的决定（绥政发[2016]41号），证明绥中县人民政府于2016年9月8日作出关闭大台来德石膏板厂等五十五家企业的决定。具体关闭工作由县环保局牵头，县公安局、县法院、县市场监督管理局、县动物卫生监督管理局、县水利局、县电力公司等单位予以配合；第四组证据，绥中县人民政府关于取消绥中县食品公司肉类联合加工厂等二十二家畜禽定点屠宰厂（场）畜禽定点屠宰资格的通告，证明2018年10月22日，绥中县人民政府发布通告，该通告一并取消包括原告在内的共计22家畜禽定点屠宰厂（场）畜禽定点屠宰资格,吊销畜禽定点屠宰证,取消定点屠宰标志牌；第五组证据，中共辽宁省委办公厅、辽宁省人民政府办公厅《关于扩大绥中县经济社会管理权限的通知》（辽委办发[2010]33号），证明中共辽宁省委办公厅、辽宁省人民政府办公厅于2010年10月25日印发《关于扩大绥中县经济社会管理权限的通知》，该通知规定，由葫芦岛市政府审批的事项全部下放给绥中县；由省审批的事项，绥中县不需经过葫芦岛市直接报省；土地等资源分配指标，由省直接下达到绥中县。按照该通知要求，省政府各职能部门授予市政府的审批职权下放至绥中县；第六组证据，辽宁省服务业委员会关于绥中县服务业局享受市级管理权限的通知（辽服函[2010]284号），证明辽宁省服务业委员会于2010年12月1日印发通知，该通知明确绥中县服务业局享受市级服务业管理权限，其中将畜禽定点屠宰场（点）设置的审批权下放到绥中县局；第七组证据，绥中县环保局立案审批表，证明因高岭屠宰场涉嫌未履行环保审批手续擅自开工并未经竣工验收已投产，县环保局于2017年6月3日予以立案；第八组证据，县环保局现场调查（询问）笔录，证明2017年6月3日，县环保局对高岭屠宰场的负责人陈绍伟进行询问，陈绍伟称该场无环评手续，该场已收到绥中县政府绥政发[2016]41号关闭企业的决定；第九组证据，县环保局现场检查（勘察）笔录及照片，证明2017年6月3日，县环保局对高岭屠宰场进行现场检查，检查时该场仍在生产，污水直排西北角排水沟内；第十组证据，送达回证，证明县环保局于2017年6月3日向高岭屠宰场送达责令停产决定书（绥环停产字[2017]018号），陈绍伟签收；第十一组证据，县环保局行政处罚决定书（绥环罚决字[2017]026号），因原告的屠宰场（站）存在未依法报批生猪屠宰项目环境影响评价、擅自开工建设、生猪屠宰项目需要配套建设的环境保护设施未建成、主体工程正式投入生产的环境违法行为，县环保局对原告作出行政处罚决定，责令停止生产，处以行政罚款10万元；第十二组证据，建昌县人民法院行政判决书[（2018）辽1422行初59号]，证明因原告不服县环保局作出的上述行政处罚决定，于2018年10月29日向建昌县人民法院提起行政诉讼，该院认为县环保局在行政处罚执法过程中送达程序违法，于2018年12月15日作出行政判决，撤销县环保局的处罚决定；第十三组证据，停止供电通知、停止供水通知、停止屠宰检疫通知，证明2017年6月29日，国网绥中县供电公司、绥中县水利局、绥中县动物卫生监督管理局分别对原告作出停止商业供电、停止商业供水、停止派驻官方兽医不予检疫的通知；第十四组证据，企业机读档案登记资料，证明原告的屠宰场（站）在市场管理部门登记注册情况；第十五组证据，辽宁省人民政府《关于印发辽宁省国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨实施意见的通知》（辽政发[2001]25号），证明2002年，绥中县商业局、绥中县食品公司决定面向社会公开竞价出售24个食品站的政策依据；第十六组证据，产业结构调整指导目录，证明按照国家产业调整指导目录，原告的屠宰场（站）属于应淘汰的落后工艺；第十七组证据，陈绍文的行政赔偿申请书，证明陈绍文作为原告的经营者，于2020年4月10日向绥中县人民政府提出行政赔偿申请，在行政赔偿申请书中陈绍文称2018年10月22日绥中县人民政府向其下达了《绥中县人民政府关于取消绥中县食品公司肉类联合加工厂等二十二家畜禽定点屠宰厂（场）畜禽定点屠宰资格的通告》，陈绍文依据《生猪屠宰管理条例》的规定向绥中县人民政府申请赔偿，同时一并提交了绥中县人民政府通告、畜禽定点屠宰证复印件、身份证复印件等材料。经审理查明，2015年12月20日辽宁省人民政府办公厅发布辽政办发[2015]108号《辽宁省清理整顿环保违规建设项目工作方案的通知》，该整顿方案制定了总体要求，规定清理整顿范围截至2014年12月31日，尚未取得环境影响评价批复文件的已建或在建项目。按照“3个一批”的要求进行处理，一是备案完善一批；二是整改规范一批；三是依法关闭一批。对不满足“4条红线”、经限期治理仍然不符合现行环境管理要求、造成严重环境污染和生态破坏、不符合《产业结构调整指导目录》及相关产业政策规定的未批建成项目，由各市、县（市、区）政府依法予以关闭。2016年9月7日，被告绥中县人民政府召开关于清理整顿环保违规建设项目的县长办公会议并形成第44期会议纪要，议定“其他55家违规企业根据《中华人民共和国环境保护法》及《辽宁省人民政府办公厅关于印发辽宁省清理环保违规建设项目工作方案的通知》（辽政办发[2015]108号）文件有关规定，实施关闭”，同时会议确定了绥中县环境保护局具体负责，其他部门予以配合的工作体制。2016年9月8日被告绥中县人民政府作出绥政发[2016]41号《绥中县人民政府关于关闭大台来德石膏板厂等五十五家企业的决定》，其中关闭的企业包括原告企业。2018年10月22日被告绥中县人民政府发布《绥中县人民政府关于取消绥中县食品公司肉类联合加工厂等二十二家畜禽定点屠宰厂（场）畜禽定点屠宰资格的通告》，该通告一并取消了包括原告在内的共计22家畜禽定点屠宰厂（场）畜禽定点屠宰资格,吊销畜禽定点屠宰证,取消定点屠宰标志牌。2020年9月16日原告向本院提起本案诉讼，要求确认被告绥中县人民政府作出的《绥中县人民政府关于取消绥中县食品公司肉类联合加工厂等二十二家畜禽定点屠宰厂（场）畜禽定点屠宰资格的通告》中吊销原告定点屠宰场资格证、取消定点屠宰资格的行政行为违法并要求被告赔偿经济损失64.7704万元。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”。原告高岭屠宰场向本院提起本案行政诉讼，要求确认被告绥中县人民政府于2018年10月22日作出的《绥中县人民政府关于取消绥中县食品公司肉类联合加工厂等二十二家畜禽定点屠宰厂（场）畜禽定点屠宰资格的通告》中吊销原告定点屠宰场资格证、取消定点屠宰资格的行政行为违法并赔偿经济损失。绥中县人民政府作出的该《通告》是基于被告绥中县人民政府于2016年9月8日作出的绥政发[2016]41号《绥中县人民政府关于关闭大台来德石膏板厂等五十五家企业的决定》而作出的通知行为，该通知行为并未改变《决定》的内容，因此该通知行为不具有可诉性，不属于人民法院行政案件的受案范围，原告的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项的规定，应当裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告绥中县高岭镇陈绍文定点屠宰场的起诉。案件受理费50元，免予收取。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  袁晓芳审判员  孙 彬审判员  佟江秋二〇二〇年十二月七日法官助理王华书记员逯叶本裁定书援引的法律条款：《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；