湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂28行初78号原告恩施州利川市马鹿池煤业有限责任公司。住所地：利川市汪营镇清江村。法定代表人谭明辉，总经理。委托代理人路赞昌，湖北楚航律师所事务所律师。委托代理人雷鸣，湖北楚航律师所事务所律师。被告利川市人民政府。住所地：利川市龙船大道51号法定代表人易善翔，该市市长。行政机关出庭负责人洪超，该市副市长。委托代理人罗德志，利川市科学技术和经济信息化局局长，委托代理人周锐，湖北领汇律师事务所律师。原告恩施州利川市马鹿池煤业有限责任公司（以下简称马鹿池煤业公司）认为与被告利川市人民政府签订的《煤矿关闭退出协议》（以下简称《协议》）约定的部分条款无效，于2020年10月9日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年5月27日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，依法组成合议庭，于2020年11月10日公开开庭审理了本案。原告马鹿池煤业公司法定代表人谭明辉及其委托代理人路赞昌、雷鸣，被告利川市人民政府的行政机关出庭负责人洪超，及其委托代理人罗德志、周锐到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告利川市人民政府于2018年10月12日与原告马鹿池煤业公司签订的《协议》，协议书第四条第（九）款第1项约定“发生生产安全责任死亡事故后，必须无条件关闭退出”，第6项约定“涉黑涉恶的，组织参与非法集资的，纳入失信被执行人名单煤矿，立即关闭退出”。原告马鹿池煤业公司诉称，2018年10月12日，被告利川市人民政府根据《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》（国发[2016]7号）及省、州、市煤炭总体关停退出相关政策文件，在原告马鹿池煤业公司已经被确定为承担民生保障用煤任务推迟关停退出煤矿的情况下，与马鹿池煤业公司签订了《协议》，明确马鹿池煤业公司关闭时限为“替代能源体系建成后当年底”。其中，协议书第四条第（九）款第1项约定“发生生产安全责任死亡事故后，必须无条件关闭退出”，第6项约定“涉黑涉恶的，组织参与非法集资的，纳入失信被执行人名单煤矿，立即关闭退出”。原告马鹿池煤业公司认为，《协议》上述两个条款没有法律依据，超过了被告法定职权授权范围，明显违法，系无效条款。主要理由如下：一、双方签订的《协议》属于具有行政管理性质的行政协议，协议订立及条款内容应当具有合法性。二、《协议》约定的第四条（九）款第1项、第6项约定的内容，实质上是被告利川市人民政府变相为原告马鹿池煤业公司设定的行政处罚，根据法律规定，被告物权创设行政处罚种类，超越了法律、法规的授权范围，明显违法，应认定为无效条款。三、马鹿池煤业公司被确定为承担民生保障用煤任务推迟关停退出煤矿后，在其保留经营期间应当适用现行相关法律法规进行监督管理。综上，《协议》上述条款违反了法律、行政法规的规定，亦与国家及地方各级政府制定的煤矿总体关停退出政策部符，被告利川市人民政府通过行政协议的方式扩大其法定权利范围，变相创设新的处罚种类，超越了法律、法规的授权范围，侵害了作为行政相对人的合法权益，明显存在重大违法，上诉条款应认定为无效。请求判决确认原告、被告签订的《协议》第四条第（九）款第1项“发生生产安全责任死亡事故后，必须无条件关闭退出”以及第6项“涉黑涉恶的，组织参与非法集资的，纳入失信被执行人名单煤矿，立即关闭退出”无效，并由被告承担本案全部诉讼费。原告马鹿池煤业公司为支持其诉讼请求，向本院提交下列证据。证据一、《煤矿关闭退出协议书》。证明目的：被告与原告签订的协议书属于行政协议性质，协议书第四款第9款第1项、第6项违反了法律法规规定，不具有合法性，应当认定无效。证据二、《利川市人民政府关于印发利川市依法有序推进煤矿总体关停退出工作方案》（利政发【2018】20号）。证明目的：原告被列为承担民生保障用煤任务推迟关停退出煤矿，推迟关停退出期限应为正常经营期间，应适用现行相关法律法规规定进行监督管理。证据三、《关于转发省钢铁煤炭行业化解过剩产能和脱困升级工作领导小组的通知》（恩施州煤化解【2018】36号）。证明目的：原告被列为承担民生保障用煤任务推迟关停退出煤矿，推迟关停退出期间应为正常生产经营期间，应适用现行相关法律法规规定进行监督管理。证据四、《省人民政府关于加快小煤矿关闭退出工作的意见》（鄂政发【2014】48号）。证明目的：被告与原告订立的行政协议中第四条第九款第1项、第6项与法律、法规及各级政府煤矿总体关停退出政策相违背。证据五、湖北省能源局关于咨询当前煤矿产业政策的复函。证据六、关于同意恩施州煤矿总体关停退出实施方案的函（鄂化解函【2018】4号）。证据五、六证明目的：根据当前煤矿产业政策，原告仍然属于替代能源建成后关停退出煤矿，被告突破法律法规规定要求原告立即关闭退出的条款不具有合法性，也不符合煤矿产业政策规定。证据七、煤矿退出关闭退出协议（东升煤矿）；证明目的：被告在合同中规定的争议条款不具有普遍性，也不具有合法性。证据八、湖北煤矿安全监察局关于恩施州利川市马鹿池煤矿有限责任公司马鹿池煤矿“7.23”瓦斯窒息事故结案的通知（鄂煤监察【2020】55号）；证明目的：被告合同中争议条款不具有合法性，亦不能作为事故处理依据，应认定为无效条款。被告利川市人民政府辩称，利川市人民政府与马鹿池煤业公司签订的《协议》内容合法、有效，符合行政管理规范。原告马鹿池的起诉，混淆了行政处罚和行政协议的概念，且超过了起诉期限。被告利川市人民政府为支持其诉讼请求，在法定的期限内向本院提交下列证据。证据一、国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见（国发【2016】7号）。证据二、关于依法有序推进煤矿总体关停退出的意见（鄂政办发【2018】27号）。证据三、《关于转发省钢铁煤炭行业化解过剩产能和脱困升级工作领导小组的通知》（恩施州煤化解【2018】36号）。证据四、湖北煤矿安全监察局关于恩施州利川市马鹿池煤矿有限责任公司马鹿池煤矿“7.23”瓦斯窒息事故结案的通知（鄂煤监察【2020】55号）。证据一至四的证明目的：原被告签订的关闭协议有效。经庭审质证，被告利川市人民政府对原告马鹿池煤业公司提交的证据一至证据四无异议；对证据五、六无异议；证据七有异议，该证据是建始县政府与东升煤矿签订的协议，不能适用本案，达不到原告的证明目的。对证据八无异议。原告马鹿池煤业公司对被告利川市人民政府提交的证据一至四真实性、合法性无异议，但对证明目的有异议，被告提供的证据是从国务院到省政府到州政府关于化解煤炭行业过剩产能的几份规范性文件，这几份文件对于煤矿关闭总体的要求主要任务以及政策实施进行了规定，但是从国务院到省到州的规范性文件都没有涉及到具体的行政处罚，并且从证据一来看，其要求的是在实施煤炭企业关闭过程中依法依规进行，而被告与原告签订的煤炭关闭协议超出了以上文件规定的内容。利川市政府的行政行为不能超越上级政府的文件，无权创设行政处罚。所以被告的证明目的不成立。证据四反而证明被告在关停协议中约定的“发生安全事故人员死亡后必须立即关闭”相互矛盾，没有依据，是违法的。该证据中进行的处罚所依据的是法律法规，所有行政部门在处理关闭的时候必须依据法律法规。对各方当事人均无异议的证据，本院予以采信，对有异议的证据，认证如下：对各方当事人提交的证据真实性，没有异议的，本院均予以认可，对提交证据的证明目的结合案件审理情况综合判断采信证据。经审理查明，原告马鹿池煤业公司位于利川市××××镇，属私有制股份制企业，原为汪营镇平井煤矿，1988年更名为马鹿池煤业公司。该公司采矿许可证有效期至2023年6月3日，安全生产许可证有效期至2020年12月31日，核定生产能力9万吨/年，现有职工120人。湖北省人民政府于2014年11月4日印发鄂政发[2014]48号《省人民政府关于加快小煤矿关闭退出工作的意见》，该意见规定发生较大及以上责任事故或者一年内连续发生2起一般责任事故的9万吨/年及以下的煤矿和发生重大及以上责任事故的9万吨/年以上的煤矿；2020年底关闭退出9万吨/年以下的煤矿。湖北人民政府于2018年6月3日印发鄂政办发[2020]27号《省人民政府办公厅关于依法有序推进煤矿总体关停退出的意见》，该意见规定，9万吨/年及以下的煤矿2018年前关闭退出，各产煤市（州）、县（市、区）人民政府对辖区内煤矿进行排查摸底，结合本地实际，研究制定煤矿总体关闭退出方案，关闭退出方案中既要明确2018年关闭退出的煤矿，也要明确推迟关闭退出煤矿及关闭退出时限。利川市人民政府于2018年10月13日印发利政发（2018）20号《利川市依法有序推进煤矿总体关停退出工作方案的通知》，将马鹿池煤矿列为替代能源系建成当年年底关闭煤矿。湖北省钢铁煤炭行业化解过剩产能和脱困升级工作领导小组于2018年11月20日印发《关于同意恩施州煤矿总体关停退出实施方案的函》，批准马鹿池煤业公司马鹿池煤矿为替代能源建成后关停退出煤矿（承担民生保障用煤任务推迟关停退出煤矿）。被告利川市人民政府（甲方）于2018年10月12日与原告马鹿池煤业公司（乙方）签订《协议》，约定：根据鄂政办发[2020]27号《省人民政府办公厅关于依法有序推进煤矿总体关停退出的意见》文件精神，乙方自愿提出申请延期关闭马鹿池煤业公司马鹿池煤矿，甲方同意乙方提出的延期关闭申请，为明确双方的职责，签订如下协议:……发生生产安全责任死亡事故后，必须无条件关闭退出;涉黑涉恶的，组织参与非法集资的，纳入失信被执行人名单煤矿，立即关闭退出……。2020年7月23日4时30分，马鹿池煤业公司马鹿池煤矿发生一起瓦斯窒息事故，造成一人死亡，直接直接经济损失116.5万元。后经湖北煤矿安全监察局牵头，组成州市事故调查组，经调查作出处理决定，暂扣马鹿池煤业公司马鹿池煤矿安全生产许可证，对其罚款30万元。后马鹿池煤业公司认为《协议》约定的“发生生产安全责任死亡事故后，必须无条件关闭退出”可能造成该公司关闭退出，遂向本院提起行政诉讼，提出如前诉讼请求。本院认为，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条的规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人和其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。本案中，被告利川市人民政府为贯彻鄂政办发[2020]27号《省人民政府办公厅关于依法有序推进煤矿总体关停退出的意见》文件精神，对辖区范围内符合关停退出的煤矿作出处理，对能够继续生产的煤矿予以保留，是行使行政管理职能。利川市人民政府在行使该职能过程中，与原告马鹿池煤业公司签订的《协议》符合行政协议的特征，应认定为行政协议。双方当事人对《协议》的性质并无异议。原告马鹿池煤业公司的诉讼请求为确认《协议》约定的条款无效。针对无效行政行为的起诉，不受起诉期限的限制，而且也不受最长保护期限的限制。故本案原告的起诉没有超过起诉期限。行政协议纠纷作为一种特殊的行政行为，不同一般的民事合同，要充分考虑行政协议兼具“行政性”和“协议性”的双重属性。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。本案中，被告利川市人民政府对辖区内煤矿开采、经营等具有行政管理职能，具备签订管理煤矿行政协议的主体资格。利川市人民政府依据鄂政办发[2020]27号文件，与马鹿池矿业公司签订的《协议》关于“……发生生产安全责任死亡事故后，必须无条件关闭退出;涉黑涉恶的，组织参与非法集资的，纳入失信被执行人名单煤矿，立即关闭退出……”的约定内容，虽然关停退出的条件更加严格，但没有欺诈、胁迫和损害国家利益的情形，相反体现政府对煤矿安全的行政管理手段，更没有重大且明显违法情形。被告利川市人民政府与原告马鹿池矿业公司签订的《协议》合法、有效。原告马鹿池煤业公司请求《协议》约定的部分条款无效的请求不院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告马鹿池煤业公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告马鹿池煤业公司承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，预交上诉案件受理费，款汇湖北省高级人民法院，开户行：中国农业银行武汉市东湖支行，收款人：湖北省财政厅非税收入财政专户，帐号：17×××69。（特别提示：用途栏务必注明系某某上诉案诉讼费，并将汇款凭证及联系电话提交本院或邮寄至湖北省高级人民法院立案庭）上诉人在上诉期届满后七日内未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。审判长  吴任荣审判员  李 野审判员  彭 文二〇二〇年十二月十一日法官助理廖静书记员屈璐