广东省肇庆市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤12行终146号上诉人（原审第三人）刘海英，女，汉族，1970年2月25日出生，住广东省广宁县**镇五一良垌，身份证号码：441************728。委托代理人陈申威，广东明灿律师事务所律师。委托代理人张景泓，广东明灿律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）广宁县自然资源局，住所地广宁县**镇城西开发区。法定代表人杨茂杰，该局局长。委托代理人高文，广东圣禾律师事务所律师。被上诉人（原审原告）龚立焕，男，汉族，1983年10月12日出生，住广东省肇庆市端州区********洛杉矶A3区4幢202房，公民身份号码：441************011。被上诉人（原审原告）李健，男，汉族，1992年2月5日出生，住广东省广宁县****************之七，公民身份号码：441************213。上述两被上诉人的共同委托代理人梅剑鹏，广东祥麟律师事务所律师。上诉人刘海英与被上诉人广宁县自然资源局、龚立焕、李健土地登记行政纠纷一案，不服肇庆市鼎湖区人民法院作出的（2019）粤1203行初186号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，本案现已审理终结。原审法院经审理查明，2016年9月28日，龚立焕、李健经人介绍与案外人陆华庭达成国有住宅用地转让合意，双方协商后于当日分别签订《买卖土地协议书》二份，约定：1、龚立焕将其【土地证号：宁国用（2014）第000536号】宗地面积70平方米的土地作价3000**元转让陆华庭，第一期款25000元于土地转让协议签订当日支付，第二期款275000元于陆华庭指定的人办理出该地的《国有土地使用证》的当日支付；李健将其与龚立焕上述转让土地相邻的【土地证号：宁国用（2014）第000535号】宗地面积69.6平方米的土地作价400000元转让陆华庭，第一期款75000元于土地转让协议签订当日支付，第二期款325000元于陆华庭指定的人办理出该地的《国有土地使用证》的当日支付。2、双方须积极相互配合，尽快将相关证件转户至陆华庭指定人名下，若在过程中因政府政策变动而无法转户至陆华庭指定人名下而终止交易者，龚立焕、李健必须于一个星期内退还陆华庭所交付的地价款。3、陆华庭承诺按时付清第二期款，否则李健和龚立焕有权收回该宗地。4、双方到国土局签订《土地转让协议书》时，李健和龚立焕将国有土地使用证、用地规划许可证原件及李健、龚立焕身份证复印件一同交给陆华庭，以便跟进过户手续。双方签订协议后，李健、龚立焕与陆华庭、刘海英的弟弟刘兆华、儿子许敏杰以及中介人陈家林等人于当日到广宁县******窗口办理土地转让手续，陆华庭当场向龚立焕、李健分别支付现金2.5万元、7.5万元后，李健和龚立焕向其出具了购地款收据，并约定土地使用权证办好后的当日陆华庭再向李健和龚立焕支付剩余购地款27.5万元、32.5万元。同时，龚立焕、李健在国有土地使用权转让协议书上签名并按指模，国土资源局驻县行政服务中心工作人员叫刘兆华在该国有土地使用权转让协议书上签名，但刘兆华称想写他姐姐刘海英的名字，因刘海英未到场，龚立焕、李健及刘兆华遂将上述协议书放置该行政服务中心窗口保管。当日，李健和龚立焕还向该行政服务中心窗口提交领证委托，该委托载明，李健和龚立焕约定的位于朝阳东路转让给陆华庭的139.6平方米国有土地证由龚立焕及李健领证书及回证，若受让方单凭回执领证，李健和龚立焕不同意。2016年10月9日，陆华庭与刘兆华签订土地买卖协议，将龚立焕、李健转让的涉案土地以85万元的价格转卖给刘兆华，并约定该两宗土地权属登记至刘海英名下。同月，刘海英在国土资源局行政服务中心窗口办理涉案土地转让手续，2016年12月9日，广宁县自然资源局作出涉案土地权利人为刘海英所有，证号为粤（2016）广宁县不动产权第0003563号的不动产权证书。另查明，2016年12月30日，龚立焕以陆华庭利用其签名伪造了一份假收据诈骗其与李健的土地交易款60万元为由向广宁县公安局报案，广宁县公安局于2017年1月9日立案侦查。广宁县人民检察院于2018年7月12日以宁检诉刑诉[2018]88号起诉书指控案外人陆华庭犯合同诈骗罪，向广宁县人民法院提起公诉。广宁县人民法院经审理于2018年9月7日作出（2018）粤1203刑初104号刑事判决书，认定陆华庭犯合同诈骗罪，判处有期徒刑五年，并处罚金2万元，责令陆华庭退赔32.5万元给李健，退赔27.5万元给龚立焕。案外人陆华庭不服后提起上诉，肇庆市中级人民法院于2018年12月13日作出（2018）粤12刑终261号刑事裁定书将该案发回重审。广宁县人民法院于2019年12月18日作出（2019）粤1223刑初9号刑事判决书，认定被告人陆华庭无罪。广宁县人民检察院对该判决提出抗诉后，在二审阶段又撤回抗诉。广宁县人民法院作出的（2019）粤1223刑初9号刑事判决书现已生效。李健和龚立焕认为，广宁县自然资源局在仅有刘海英单方面申请的情况下就为刘海英办理了权属变更登记，其行政行为程序违法，损害了李健和龚立焕的合法权益，向原审法院提起行政诉讼，请求撤销广宁县自然资源局作出的粤（2016）广宁县不动产权第0003563号的不动产权证书。原审法院认为，本案是撤销行政行为纠纷。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权转让和出让暂行条例》第七条第一款：“土地使用权转让、出让、出租、抵押、终止及有关的地上建筑物、其他附着物的登记，由政府土地管理部门、房产管理部门依照法律和国务院的有关规定办理。”的规定，以及根据《肇庆市机构改革方案》，原广宁县国土资源局已撤销，其职能及职责由广宁县自然资源局承接，广宁县自然资源局有对辖区内国有建设用地土地使用权转让登记的职权，为本案适格被告。根据原《土地登记办法》第九条：“申请人申请土地登记，应当根据不同的登记事项提交下列材料：（一）土地登记申请书；（二）申请人身份证明材料；（三）土地权属来源证明；（四）地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标；（五）地上附着物权属证明；（六）法律法规规定的完税或者减免税凭证；（七）本办法规定的其他证明材料。前款第（四）项规定的地籍调查表、宗地图及宗地界址坐标，可以委托有资质的专业技术单位进行地籍调查获得。申请人申请土地登记，应当如实向国土资源行政主管部门提交有关材料和反映真实情况，并对申请材料实质内容的真实性负责。”、第七条：“土地登记应当由当事人共同申请，但有下列情形之一的，可以单方申请：（一）土地总登记；（二）国有土地使用权、集体土地所有权、集体土地使用权的初始登记；（三）因继承或者遗赠取得土地权利的登记；（四）因人民政府已经发生法律效力的土地权属争议处理决定而取得土地权利的登记；（五）因人民法院、仲裁机构已经发生法律效力的法律文书而取得土地权利的登记；（六）更正登记或者异议登记；（七）名称、地址或者用途变更登记；（八）土地权利证书的补发或者换发；（九）其他依照规定可以由当事人单方申请的情形。”以及原广宁县国土资源局门户网站中办理《土地使用权买卖、赠与、继承》所需资料公示第一条第三点：“买卖双方身份证复印件，双方法人代表到办文窗口签订土地转让（或交换）合同或协议；”、第二条办理程序：“收件（办文窗口）-土地交易所初审-地籍股复审-国土资源局审批-缴税费及签订出让合同-发文-进行土地变更登记-发证（窗口）”的规定，国有建设用地使用权转让登记必须由转让双方共同申请并提交相应材料、经国土资源局审批，在办文窗口签订书面国有土地使用权转让合同后进行土地变更登记后发证。根据上述法律规定和公示，土地登记共同申请人应为土地转让双方当事人，双方必须作为共同申请人到场，而2016年9月28日，持相关证件到公示指定地点广宁县***********国土局窗口办理土地使用权买卖登记手续的共同申请人为《买卖土地协议书》的转让方龚立焕、李健与受让人陆华庭；龚立焕、李健与刘海英并未在广宁县自然资源局工作人员面前签订《广宁县国有土地使用权转让协议书》，而是龚立焕、李健在签订上述转让协议书后，留置办文窗口由工作人员保管，龚立焕、李健同时留置了《领证委托》，明确载明受让方单方办理转让手续龚立焕、李健不予同意。刘海英是在2016年10月单方补签《广宁县国有土地使用权转让协议书》、龚立焕、李健未到场的情况下向办文窗口申请办理土地使用权买卖登记手续，上述行为不符合国有建设用地使用权转让登记的法定程序。因此，广宁县自然资源局于2016年12月9日作出涉案土地权利人为刘海英所有，证号为粤（2016）广宁县不动产权第0003563号的不动产权证书程序违法，应予撤销。综上，原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，作出如下判决：撤销广宁县自然资源局于2016年12月9日作出的粤（2016）广宁县不动产权第0003563号不动产权证书。上诉人刘海英上诉称，一、原审法院认定事实有误。李健和龚立焕留置在行政服务中心窗口的《领证委托》，其载明的内容是领取《不动产权属证书》时需要双方当事人同时在场，即刘海英补充签名完成转让手续后的领证行为需要双方同时在场，并非一审法院在说理部分所阐述的“原告龚立焕、李健同时留置《领证委托》，明确载明受让方单方办理转让手续两原告不予同意”。另外，根据《不动产登记暂行条例》第十五条之规定，在广宁县自然资源局发放新的不动产权属证书前，龚立焕、李健有权撤回登记申请。在刘海英完成补充签名手续到广宁县自然资源局发放新的不动产权属证书的期间长达2个月，龚立焕、李健没有申请撤回登记申请，这本身就表明龚立焕、李健对刘海英补充签名的行为是知悉且同意的。原审法院在认定《领证委托》所阐述的内容和意思上与客观事实相悖，属于认定事实错误。二、原审法院理解和适用法律有误。《土地登记办法》及相关法律法规对不动产的转让都明确规定须双方当事人共同申请，但刘海英补充签名的行为没有违反法律关于共同申请的规定。法律规定的共同申请是指转让双方亲自到办文窗口签订转让协议并经工作人员见证，并没有明确规定双方要在同一时间共同办理手续。在本案行政行为作出的过程中，双方当事人亲自到办文窗口办理转让手续是客观存在的事实。一审法院认为刘海英补充签名的行为违反共同申请的规定是错误地理解和适用法律，扩大了法律关于共同申请的含义，不合理地增加了当事人义务。三、刘海英补充签名的行为合法且符合立法精神。原《土地登记办法》及《不动产登记暂行条例》的立法精神是“方便群众申请登记，保护权利人合法权益”，广宁县自然资源局在基础民事法律关系真实合法有效的前提下即在保护权利人合法权益的前提下允许刘海英在国庆长假后即2016年10月9日补充签名完成申请登记的手续是方便群众申请登记的行为，且该行为没有违反法律法规的相关规定，这也是落实国务院关于深化“放管服”改革、转变政府职能、不让群众多跑一次的精神，这是合法合理的方便群众的行为。综上所述，原审法院在《领证委托》所阐述的内容和意思上认定事实有误、认定刘海英和广宁县自然资源局违反共同申请程序是理解和适用法律错误，为维护刘海英的合法权益，请求二审法院撤销肇庆市鼎湖区人民法院作出的（2019）粤1203行初186号行政判决，维持广宁县自然资源局准予刘海英登记不动产权【粤（2016）广宁县不动产权第0003563号】的行政行为，并确认广宁县自然资源局于2016年12月9日作出的【粤（2016）广宁县不动产权第0003563号】不动产权证合法有效。被上诉人广宁县自然资源局、李健、龚立焕并无向法庭提交书面答辩意见。经过阅卷、调查和询问当事人，各方当事人没有提出新的事实、证据或者理由，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，本院决定对本案不开庭审理。本院经审理查明的事实与原审法院认定的事实一致，本院依法予以确认。本院认为，本案系撤销土地登记行政纠纷。本案上诉期间，广宁县自然资源局向本院提起上诉，但广宁自然资源局未在法定期限内缴纳上诉费用，对其上诉，本案应作出“按撤回上诉处理”的行政裁定，但为了节省司法资源，本院在此予以说明，不再另行作出行政裁定。因此，广宁县自然资源局在本案应为被上诉人。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权转让和出让暂行条例》第七条第一款以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条第一款的规定，广宁县自然资源局作为县一级土地行政管理部门，依法负责辖区内国有土地使用权的转移登记工作，是本案适格的主体。本案中，根据《不动产登记暂行条例》（国令第656号）第十四条第一款：“因买卖、设定抵押权等申请不动产登记的，应当由当事人双方共同申请。”以及原广宁县国土资源局门户网站中办理《土地使用权买卖、赠与、继承》所需资料公示第一条第三点：“买卖双方身份证复印件，双方法人代表到办文窗口签订土地转让（或交换）合同或协议；”第二条办理程序：“收件（办文窗口）-土地交易所初审-地籍股复审-国土资源局审批-缴税费及签订出让合同-发文-进行土地变更登记-发证（窗口）”的规定，国有土地使用权转移登记须由买卖双方共同申请办理土地使用权转移登记，经审批后，共同在土地业务办理窗口签订土地国有土地使用权转让协议。而本案中，虽然刘海英主张龚立焕、李健于2016年9月28日办理土地使用权转让手续时是知道案涉两宗地实际是转让给刘海英，其已于2016年10月8日去广宁县*********补办土地转让手续，但是，2016年9月28日，是陆华庭分别与龚立焕、李健签订《买卖土地协议》，约定由陆华庭作为受让方，受让宁国用（2014）第000536号和宁国用（2014）第000535号两块宗地。并且根据本案审理查明的事实，刘海英当天并无到场办理土地使用权转让手续，在场的是陆华庭、龚立焕、李健、刘兆华等人。按照上述规定，如案涉土地受让人为刘海英的，应由刘海英与龚立焕、李健共同到广宁县*********申请土地使用权转让登记，广宁县自然资源局在买卖双方没有共同到场申请办理土地使用权转让手续的前提下，将案涉两宗土地转移登记权利人为刘海英，于法无据。另外，根据广东中法司法鉴定所提供的粤中法[2019]文鉴字第08007号《文书司法鉴定意见书》的鉴定结论，申请将案涉两宗土地合并为一宗地的《申请书》中“刘海英”的签名与两份《受让申请》、两份《广宁县国有土地使用权转让协议书》、两份《广宁县不动产登记申请表》中“刘海英”的签名不是同一人字迹，广宁县自然资源局在本案中亦未对申请土地使用权转让登记的材料没有进行审慎审查的义务。综上所述，原审法院事实认定清楚，证据确凿充分，适用法律法规准确，审理程序合法，处理结果正确，本院予以维持。上诉人刘海英的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。案件二审受理费50元，由上诉人刘海英负担。本判决为终审判决。审 判 长 彭卓腾审 判 员 张国良审 判 员 赵晓云二〇二〇年十二月十四日法官助理 梁楚韵书 记 员 黄丹莉