黑龙江省红兴隆人民法院行 政 判 决 书（2020）黑8109行初9号原告王辉，男，1967年5月1日出生，汉族，住山东省威海市高区。被告黑龙江省国土资源厅驻农垦总局国土资源局红兴隆分局，住所地黑龙江省友谊县农垦红兴隆管理局局直。法定代表人刘宏斌，该分局副局长。委托代理人程翀，黑龙江省红旗律师事务所律师。第三人黑龙江省饶河农场，住所地黑龙江省饶河县饶河农场场部。法定代表人王绍峰，该场场长。原告王辉认为被告黑龙江省国土资源厅驻农垦总局国土资源局红兴隆分局（以下简称红兴隆国土分局）不依法履行《国有建设用地使用权合同》，于2020年8月6日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于次日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法追加黑龙江省饶河农场（以下简称饶河农场）为第三人，并于同年9月2日向其送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月11日公开开庭审理了本案。原告王辉、被告红兴隆国土分局法定代表人刘宏斌及其委托代理人程翀到庭参加诉讼，第三人饶河农场经本院依法传唤，未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告王辉的诉讼请求：1.请求确认被告红兴隆国土分局未依法履行《国有建设用地使用权出让合同》；2.请求判令被告红兴隆国土分局继续履行上述行政协议，交付符合条件的出让土地；并赔偿未按时交付土地给原告王辉造成的实际损失，当庭明确提出损失数额为7361248元；3.请求判令被告红兴隆国土分局按行政协议第37条规定，以出让价款496563.88元为基数计算，日千分之一向原告王辉支付违约金，自2011年11月20日计算至实际给付之日止，当庭变更违约金的计算为2012年12月5日至2020年9月5日期间的违约金为1484400元，2020年9月5日之后的违约金计算到实际履行土地出让协议之日；4.请求判令被告红兴隆国土分局履行行政协议第14条第二项约定，由政府回购竣工的保障性住房，并按饶河农场2017年核实的每平方米回购房屋价格结算；5.由被告红兴隆国土分局承担诉讼费用；6.当庭增加诉讼请求：由被告红兴隆国土分局承担差旅费用3937元。事实与理由：2011年饶河农场为了完成的整体搬迁、撤队并点、危旧房改造任务,依据以政府主导、政策扶持、社会参与的原则，经饶河农场与原告王辉协商双方达成投资意向,房屋建成后由农场回购,所有住宅安置危房改造整体搬迁户。2011年11月17日,黑龙江省红兴隆管理局计划委员会作出红垦局计复[2011]271号立项批复,同意饶河农场2012年在场部建设整体搬迁危房改造安置兴饶小区项目:建筑面积14218平方米,占地面积3532平方米，用地面积9460平方米,计划投资1400万元,资金来源:中央投资、农场和个人(王辉)自筹三方共同投资。原告作为实际投资人,2012年11月20日向饶河农场财务科交纳了土地出让金496563.88元、2013年4月11日向税务部门交纳契税24828.19元。2014年8月28日,在红兴隆住建局房产部门办理《房屋产权核准书》时,发现被告提供的《国有土地使用权证》(黑国用(2014)第24200066号)权利人为饶河农场。原告王辉因土地使用权归属、违法占地、回迁安置等问题信访。2019年5月19日，王辉收到农垦红兴隆管理局信访局、住建局、土地局、政策法规局、计财处等单位组成专项调查组的调查报告,经工作组调查确认,第一,案涉项目的实际投资人为王辉;第二,当年办理土地和规划审批时行政部门就将住户的平房“宅基地”和违建的“猪圈”审批在用地范围内。因另一诉讼案件，2019年10月29日，王辉发现2012年12月5日被告红兴隆国土分局与饶河农场就案涉土地签订的《国有建设用地使用权出让合同》。该合同规定：出让人同意自本合同签订之日起将出让宗地交付给受让人，本合同项下宗地范围内配套建设的经济适用房、廉租房等政府保障性住房,受让人同意建成后由政府回购，受让人按本合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的,出让人必须按照本合同约定按时交付出让土地，由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的,每延期一日,出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金,土地使用年限自实际交付土地之日起算，出让人未能按期交付土地或者交付的土地未能达到本合同约定的土地条件或者单方改变土地使用条件的,受让人有权要求出让人按照规定的条件履行义务,并且赔偿延误履行而给受让人造成的直接损失,土地使用年限自达到约定的土地条件之日起算。原告认为依据合同约定,被告在案涉土地协议出让过程中应承担特定的义务和履行相关行政职责,应按约定交付达到“净地”标准的土地,但至今被告怠于履行义务,导致案涉土地至今未达到建设条件,被告的行为已构成根本违约。综上，原告认为,被告的行为已经侵犯其合法权益,原告作为投资人和与具体行政行为有法律上利害关系的人依法提起诉讼。原告王辉向本院提交了以下证据：1.场发【2011】2号文件复印件一份、兴饶小区垦红局计复【2011】271号立项批复复印件、土地出让金发票、契约发票复印件各一份、红兴隆管理局“工作组”调查报告复印件一份、录音整理一份。拟证明：此项目是2011年保障性安居公正（危房改造），2011年农场出台的2号文件规定投资合建的原则和优惠政策。红兴隆计划委员会立项批准的资金来源为中央投资、农场和个人自筹三方共同投资，土地出让金和契税是王辉缴纳的，原告是项目的实际投资人及与具体行政行为有法律上利害关系的人；2.2012年建设用地审批结果、黑国土资发【2009】134号文件复印件一份、垦红土资建【2012】103号用地批复复印件一份、饶河农场整体搬迁危房改造安置兴饶小区项目用地情况说明及搬迁户人员名单复印件一份。拟证明：案涉项目被告是依照文件规定商服用地部分为协议出让，住宅用地部分是按农场上报的（155户）整体搬迁人员名单及户型情况“一户对一户”以划拨方式供地的，并且此项目住宅不能对外出售，全部是安置饶河农场通江管理区撤队并点整体搬迁人员；3.2019年6月18日、2019年7月10日、2020年4月20日被告国土局三次《政府信息公开申请和答复》复印件三份、2019年10月24日被告关于饶河农场38名住户反映兴饶小区、危改10.11号楼办理《不动产权证》相关问题的答复第一条复印件一份。拟证明：被告没有按政府信息公开申请要求的方式，书面公开案涉项目土地出让合同和划拨决定书，而是提供质优内部可查询的网址欺骗原告，同时被告自认案涉土地使用权证用地面积9460平方米包括违建猪舍和批“盖被”的平房（宅基地），也证明原告案涉项目的实际投资者；4.《国有土地使用权出让方案审批表》、《土地出让合同》、《划拨决定书》、《国有土地使用权证》、《闲置土地处理办法》第二十一条、国土资电发【2007】36号文件第二条、国土资发[2010]151号文件第四条、平房“宅基地”及违建“猪舍”“车库”照片复印件各一份；拟证明：被告红兴隆国土分局当年在用地审批时未净地出让，批准的用地范围内包含平房（在基地），被告却与饶河农场签订土地出让合同，同时被告未履行法定职责和义务依照行政协议的约定交付土地及回购建成的住房，导致房屋和未交付的土地至今闲置。可是被告在行政协议未履行的情况下，2014年7月11日为案涉项目颁发土地使用权证用地面积涵盖平房（宅基地）和违建的猪舍，违法占地的猪舍、车库至今未立案处理；5.《黑龙江省垦区危房改造指导意见》第十六条、兴饶小区建设项目900万资金证明、农业部五部委《关于做好农垦危房改造工作意见》、饶信处【2019】52号《信访处理意见》第六、第八条、申请调取案涉项目证据申请书及饶河农场的回复函复印件各一份、本院（2020）黑8109行初5号行政判决书。拟证明：饶河农场违反黑龙江垦区危房改造指导意见等文件规定，将案涉项目已到银行专账的专项资金900万元挪用、套取，自认用在其他项目拆迁补偿专款未专用，也能证明法院调取证据饶河农场回复函确认，案涉项目农场没有财务核算账目和相关费用支出凭证及审计报告，由此可以判定，案涉项目的建设资金全部由原告个人投入的事实。同时可确认，原告即是项目实际投资人也是与具体行政行为有法律上利害关系的人；2020年10月9日被告作出的政府信息答复，证明原告是适格的主体；6.交通费、住宿费票据11张。拟证明因本案开庭从居住地山东省威海市到本院的往返路费、住宿费共计3937元。被告红兴隆国土分局辩称，1.本案所涉的《国有建设用地使用权出让合同》是被告与饶河农场依据物权法、合同法在平等自愿有偿的基础上实施的民事法律行为，不属于行政行为，根据行政诉讼法第二条的规定，提起行政诉讼针对的应是行政行为，因此本案不属于行政诉讼受案范围。2.原告王辉不是本案的适格主体。案涉合同的双方当事人是被告和饶河农场，原告并非该合同的签订主体，无权提出与本合同履行有关的请求，无权提出确认效力和赔偿的请求，其诉讼主体不适格，请驳回原告的诉讼请求。另外，关于建筑用地范围内的民用住房、车库、猪舍的问题，应由饶河农场及城建部门解决；建成后的保障性住房应按名单一对一进行回迁安置。被告红兴隆国土分局向本院提交了以下证据：1.《建设用地申请表》复印件一份；2.《建设工程规划许可证》（建字第2011265号）复印件一份；3.《国有土地使用权出让方案审批表》复印件一份；4.《关于饶河农场整体搬迁危房改造安置兴饶小区建设项目用地的批复》（垦红土资建【2012】103号）复印件一份；5.《国有建设用地使用权出让合同》（电子监管号：2391032012B01766）复印件一份；6.《土地出让金缴款票据》（编号：320100945110）复印件一份。拟证明：1.原告王辉非合同相对人，不是本案适格主体，土地出让金为饶河农场交纳；2.涉案的出让合同属于民事合同，并非行政协议。第三人饶河农场未到庭，书面回函述称，表示放弃作为本案原告参加诉讼，同时也放弃作为第三人参加诉讼。经庭审质证，一、被告红兴隆国土分局对原告王辉提交的证据的意见如下：1.对证据1的真实性合法性无异议，关联性有异议；该组证据1-4无法证明原告待证的事实。整个工程立项主体都是饶河农场，没有体现原告。土地出让金和契税发票缴费单位也是饶河农场。对该组证据5录音材料，属于饶河农场与原告的沟通情况，与被告无关联。2.对证据2的真实性合法性无异议，关联性有异议；该证据与本案原告诉请确认国有建设用地使用权合同的请求无任何关联性，与被告无关联。3.对证据3的真实性合法性无异议，关联性有异议；该组证据1被告依法定程序对原告的申请信息公开进行了答复，不存在欺骗行为，且该行为与本案原告诉请确认国有建设用地使用权合同的请求无任何关联性，土地出让合同与划拨决定书的相对人均不是原告。该组证据2是2019年年底形成，当初饶河农场申报该项目时的材料从未体现“实际投资人王辉”字样，王辉是否属于实际投资人是农场与王辉之间的内部约定，与被告和农场签订国有建设用地使用权合同的行为无关联性。4.对证据4的真实性合法性无异议，关联性有异议；该组证据1-4的相对人不是原告，与被告和农场签订国有建设用地使用权合同的行为无关联性。该组证据5-8无法确认被告行政行为存在违法性，原告可另案诉讼，与本案原告诉请请确认国有建设用地使用权合同的请求无任何关联性。其中土地出让合同的第一条、第四十条明确记载本合同系双方即被告与饶河农场之间在平等有偿的基础上签订的，解决合同争议的办法可以采用仲裁，以上均说明该合同是平等主体签订的民事合同，而非国土局行使行政职权而实施的行政行为。5.对证据5的真实性合法性无异议，关联性有异议；该组证据与被告无关联性。所待证行为均为饶河农场作出的行为。没有任何字样体现原告待证事实，且与本案原告诉请确认国有建设用地使用权合同的请求无任何关联性；另外，（2020）黑8109行初5号行政判决书针对的信息公开事项，是原告与饶河农场之间的关于开发的相关事宜，与本案的出让合同无关。6.对证据6的不予认可，无法体现与本案的关联性以及费用支出的必要性，没有任何法律依据能支持其该项请求。二、原告王辉对被告红兴隆国土分局提交的证据的意见如下：1.对证据1的真实性、合法性有异议，《建设用地申请表》建设资金组成缺少个人投资，另案中，法院调取的红兴隆计划委员会存档的“红垦局计复（2011）271号”立项批复，确认资金来源为：中央投资、农场和个人自筹。2.对证据2的真实性、有关联性无异议，合法性有异议，该《建设工种规划许可性》附图中包含的“平房”（宅基地）未征收、拆迁。3.对证据3的真实性、关系性无异议，合法性有异议，《国有土地使用权出让方案审批表》中载明，地块四至：东：楼；西侧：空地；南侧：楼；北侧：空地。可实际案涉土地南侧与西侧为平房（宅基地）报审方案被告造假，不是净地。4.对证据4的真实性、关联性无异议，合法性有异议，被告没有按照《用地批复》的规定，全部安置通江管理区“撤队并点”搬迁人员入住。5.对证据5的真实性、合法性、关联性无异议，只能证明被告未按照土地出让合同的约定履行法定职业和义务，没有交付符合约定的土地，没有按照约定回迁安置，没有按照约定投入1400万元建设资金。6.对证据6的关联性无异议，对真实性、合法性有异议，出让金发票复印件与原告的出让金原件缴款人不符，被告提供的土地出让金发票复印件是假的。本院对上述证据认证如下：对双方当事人提交的能够证实本案相关事实的部分证据，即被告红兴隆国土分局与饶河农场签订《国有建设用地使用权出让合同》；原告王辉是案涉土地建设工程的实际投资人，系本案利害关系人；被告红兴隆国土分局未全面履行《国有建设用地使用权出让合同》，案涉土地在该合同签订至今存在平房宅基地和违建的猪舍、车库等证据，本院予以确认并采信。经审理查明，2011年11月17日,饶河农场为了完成整体搬迁、“撤队并点”、危旧房改造任务,经其申请，黑龙江省农垦红兴隆管理局计划委员会作出红垦局计复[2011]271号立项批复,同意饶河农场2012年在场部建设整体搬迁危房改造安置兴饶小区项目:建筑面积14218平方米,占地面积3532平方米,用地面积9460平方米,计划投资1400万元,资金来源:中央投资、农场和个人自筹三方共同投资。饶河农场对案涉建设用地使用权进行申请，经被告红兴隆国土分局审查，并于2012年8月11日经过了黑龙江省人民政府审批。2012年12月5日，红兴隆国土分局与饶河农场就案涉土地签订的《国有建设用地使用权出让合同》。依据以政府主导、政策扶持、社会参与的原则，饶河农场和王辉协商双方达成投资意向，但未签订合作开发建议协议，王辉对兴饶小区项目进行了实际投资建设。王辉于2012年11月20日向饶河农场财务科交纳了土地出让金496563.88元。2012年11月27日，饶河农场向红兴隆国土分局缴纳了土地出让金496563.88元。2013年4月11日，王辉向税务部门交纳国有土地使用权契税24828.19元。另查明，《国有建设用地使用权出让合同》签订前，案涉土地范围内存在民用平房住宅，至今未通过征收补偿；2010年5月还建有的一处猪舍，至今未拆除，导致王辉在建设兴饶小区时，2号楼和3号楼各2个单元，共计4个单元，无法进行建设。另外，案涉土地范围内于2011年还建有一栋车库。综上，案涉部分土地至今未达到建设条件。本院认为，人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。《中华人民共和国土地管理法》第五十三条规定，经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府自然资源主管部门提出建设用地申请，经自然资源主管部门审查，报本级人民政府批准。本案中，被告红兴隆国土分局作为黑龙江省人民政府派驻并行使县级人民政府自然资源主管部门的职能，具有主体资格和法定职权，案涉土地使用权的出让事宜经其审查并报黑龙江省人民政府批准，符合法定程序。故该《国有建设用地使用权出让合同》的有效性和合法性，本院予以确认。经审理，针对诉讼双方诉辩意见，本案焦点问题如下：一是案涉《国有建设用地使用权出让合同》的性质是行政协议还是民事合同，所引发的纠纷是行政诉讼还是民事诉讼的问题。本院认为，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，行使行政职权，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法权利义务内容的协议，属于行政协议。国有土地出让协议，是土地管理部门为实现土地行政管理的目标，行使法律赋予的土地行政管理法定职权，与国有土地使用权的受让人签订的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议范畴，是最典型的行政协议，行政机关不依法履行、未按照约定履行协议行为，行政机关单方变更、解除协议引发的纠纷，应当属于行政诉讼的受案范围，应当通过行政诉讼的途径解决。二是原告王辉是否有权针对《国有建设用地使用权出让合同》提起行政诉讼的问题。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。结合本案查明事实，原告王辉虽然不是《国有建设用地使用权出让合同》签订的当事人，但王辉在该合同涉及的国有建设用地上进行了投资和建设，属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第六项的情形，是行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”的情形，故原告王辉具有行政诉讼原告资格。三是被告红兴隆国土分局是否履行相应法定职责，即是否需要实现“净地”出让的问题。本院认为，出让前应处理好土地的产权、补偿安置等法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等动工开发所必需的基本条件，防止土地浪费。国土资源部《关于加大闲置土地处置力度的通知》中规定，实行建设用地使用权“净地”出让；国土资源部、住房和城乡建设部《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》明确不得“毛地”出让；国土资源部《闲置土地处置办法》中规定，土地出让应当权利清晰、安置补偿落实到位，没有法律经济纠纷、地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确、动工开发所必需的其他基本条件。可见，被告与饶河农场签订的《国有建设用地使用权出让合同》中虽然未约定案涉土地的交付条件，但相关政策、办法和制度明确了建设用地使用权需要“净地”出让的规定，应予贯彻和执行，故红兴隆国土分局在本案中未履行相应的法定职责，应当继续履行至建设用地达到“净地”出让的状态。况且本案涉及出让的建设用地范围内存在的车库和猪舍如均为违章建筑，就系红兴隆国土分局行政执法管辖的法定职责，应依法履职处理土地违法行为。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行；第十三条规定，房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。由此可见，在签订和履行《国有建设用地使用权出让合同》期间，红兴隆国土分局应依法依规按职责分工、配合做好建设用地范围内民用住房的征收补偿工作，同时将该部分国有土地使用权收回后才能出让给受让人饶河农场，并对建设用地范围的违章建筑进行处理。四是原告王辉的经济损失应由谁来承担及政府回购住房的问题。本院认为，本案案涉的《国有建设用地使用权出让合同》签订双方为红兴隆国土分局和饶河农场。饶河农场作为国有建设用地使用权受让方，并向政府土地管理部门交纳土地出让金，该农场依法取得土地使用权。而原告王辉不是《国有建设用地使用权出让合同》的一方当事人，结合其向饶河农场交纳的项目为土地出让金款项的证据，能够证实饶河农场向政府土地管理部门交纳的土地出让金的款项来源为王辉，王辉还向税务部门交纳国有土地使用权契税，进而证实了王辉在案涉的建设项目中实际进行了投资。王辉与饶河农场达成的投资意向及具体实施建设过程中，所产生的纠纷和经济损失，以及本案《国有建设用地使用权出让合同》第十四条约定的“本同项下宗地范围内配套建设的经济适用住房、廉租住房等政府保障性住房，受让人同意建成后由政府回购方式履行”的问题，根据合同相对性原则，合同关系只能发生在特定的主体之间，一方合同当事人只能够向另一方当事人基于合同提出请求或提起诉讼。因王辉与红兴隆国土分局之间不存在行政合同关系，在本案中其不享有主张因红兴隆国土分局在履行《国有建设用地使用权出让合同》过程中违约应获得赔偿的权利，已建成的兴饶小区保障性住房按《国有建设用地使用权出让合同》由政府回购的条款，应由饶河农场按约定履行，王辉因此遭受的损失不应向红兴隆国土分局主张，可另行寻求司法救济途径。同时，红兴隆国土分局作为政府职能部门对政府回购条款的履行予以监督。红兴隆国土分局和饶河农场签订的《国有建设用地使用权出让合同》依法成立，对双方当事人具有法律约束力，签约双方，行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则，履行合同。红兴隆国土分局作为政府的职能部门，在加强诚信政府建设过程中，应当在遵守法律、行政法规，尊重社会公德，不得扰乱社会经济秩序，损害社会公共利益的前提下，严格全面履行《国有建设用地使用权出让合同》约定的义务。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款的规定，判决如下：一、被告黑龙江省国土资源厅驻农垦总局国土资源局红兴隆分局继续履行《国有建设用地使用权出让合同》，使本合同中涉及的国有建设用地达到相应规范规定的出让条件。二、驳回原告王辉的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告黑龙江省国土资源厅驻农垦总局国土资源局红兴隆分局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黑龙江省农垦中级法院。审 判 长  董龙涛审 判 员  王艳艳人民陪审员  于德卫二〇二〇年十二月九日书 记 员  王 智附：本裁定适用的相关法律依据：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款被告不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除本法第十二条第一款第十一项规定的协议的，人民法院判决被告承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等责任。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条第一款被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。