辽宁省丹东市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）辽06行再80号 再审申请人(一审原告、二审上诉人)：宽甸天都商厦有限公司，住所地辽宁省宽甸满族自治县宽甸镇南门东街中段。 法定代表人：刘宏伟，该公司经理。 委托诉讼代理人：王泰俊，辽宁乾朗律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：宽甸满族自治县市场监督管理局，住所地辽宁省宽甸满族自治县宽甸镇青山沟路**。 法定代表人：王云龙，该局局长。 委托诉讼代理人：赵利，男，宽甸满族自治县市场监督管理局经济执法大队大队长。 委托诉讼代理人：张娜，女，宽甸满族自治县市场监督管理局经济执法大队科员。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：丹东市市场监督管理局（丹东市工商行政管理局），住，住所地辽宁省丹东市元宝区新安街**/div> 法定代表人：倪志新，该局局长。 委托诉讼代理人：贺新，男，丹东市工商行政管理局法制科科员。 再审申请人宽甸天都商厦有限公司(以下简称天都商厦)因诉被申请人宽甸满族自治县市场监督管理局(以下简称宽甸市监局)、丹东市市场监督管理局(以下简称丹东市监局)行政处罚、行政复议一案，不服本院(2017)辽06行终96号行政判决，向辽宁省高级人民法院申请再审。辽宁省高级人民法院于2020年4月26日作出(2018)辽行申641号行政裁定，指令本院再审本案。本院依法另行组成合议庭，开庭审理了本案。再审申请人天都商厦的法定代表人刘宏伟及委托诉讼代理人王泰俊，被申请人宽甸市监局的委托诉讼代理人赵利、张娜，被申请人丹东市监局委托诉讼代理人贺新到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 再审申请人天都商厦申请再审称，请求：撤销原一、二审判决，改判撤销丹东市工商行政管理局丹工商复字(2016)3号行政复议决定书及其维持的宽甸市监局宽市监工处字(2016)13032号行政处罚决定书。事实和理由：1.申请人用于公司登记的2005年12月9日签订的《“春天购物中心”租赁经营协议书》不是虚假材料。事实上2005年12月9日签订的协议是2005年10月15日《春天购物中心租赁协议》的变更和补充。判决认定该协议是为了注册使用的虚假材料是错误的。因为协议书本身不是伪造的，是真实的；协议书系双方签字盖章确认的；协议书被双方后续的行为认可为双方真实意思表示；不能因为双方当事人变更协议书的内容就认定该协议书是虚假的。2.即使2005年12月19日协议存在部分虚假问题，也不构成提交登记的虚假材料。因为，对比2005年10月15日和12月19日协议，可以看到，主要的区别在于面积不同，住所地，住所地址完全相同议是公司登记需要提交的材料中“住所证明”，公司登记中的住所，仅仅是指公司主营办事机构所在地，而不是经营场所，与经营面积无关；也因此，协议书即便是面积存在不实，不构成影响设立登记的虚假材料。3.事实上，该房屋面积至今仍存在争议。无论权属归谁，天都商厦都仅仅是承租人，与天都商厦的经营本身无关。4.行政处罚法第二十九条规定，违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。就天都商厦提交的住所证明而言，即便是面积虚假，发生在2005年12月13日前，到2007年12月12日已经超过追诉时效，因此不应当对其进行处罚。国务院法制办公室对湖北省人民政府法制办公室《关于如何确认违法行为连续或继续状态的请示》的复函(国法函(2005)442号，《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条中规定的违法行为的连续状态，是指当事人基于同一违法故意，连续实施数个独立的行政违法行为，并触犯同一行政处罚规定的情形。提交虚假材料不是继续状态，公司登记的行为在被核准登记之日已经完成，不存在继续状态。对比刑法中的追诉时效理论举重以明轻，行政违法行为经过法定期间自然已经不能再追究责任。5.被申请人依据的国务院法制办公室国法函(2006)273号不是法律解释，不能作为法律解释予以适用。273号函对《行政处罚法》第二十九条“继续”的理解，与《行政处罚法》第二十九条本身的规定完全相悖，违反了法律规定。《行政处罚法》之所以规定两年的行政处罚追诉期，其目的就是在短时间内是违反行政法规的行为得到惩处。无论是刑事处罚还是行政处罚，追诉时效，都是从违法行为终了之日开始计算，并不是从违法行为纠正之日开始计算。6.申请人经营面积与合同约定面积不符的事实仍然存在，只不过面积比注册的2005年12月9日合同约定的还小，如果从登记面积比当时实际租赁面积小的事实上看，等于申请人所谓虚假注册面积早已经得到纠正，为此处罚没有事实依据。7.2007年10月1日申请人根据丹东市中级人民法院两个执行裁定，将合计6708.31平方米的面积交付王丽贤，自此，申请人实际经营面积与注册的租赁协议面积相符。如果假定申请人在注册营业执照时面积虚假，那么至此也得到纠正。综上，行政处罚决定书查明的事实错误，适用法律不当，其认定的违法行为已过追诉时效，应当依法撤销行政处罚决定。 被申请人宽甸市监局辩称：再审申请人提交的2005年12月9日的租赁协议不是双方真实意思表示，行政处罚决定中已经进行了认证。一、我局认为2009年12月9日提交的协议是虚假不履行的协议。经过办案机构查证2005年10-12月刘宏伟与宏大公司分别签订了3份协议。2005年10月15日签订的是真实的，是双方实际履行的协议；2005年12月9日签订的是虚假的且不履行的协议；2005年12月25日签订的补充协议，是双方为了对抗王丽贤索要经营权专项诉讼。二、租赁协议是再审申请人公司设立登记应当提交的材料之一，提交了虚假的租赁协议就应当承担相应的法律责任。三、无论房屋面积是否有争议，公司登记提交的文件和材料（租赁协议）应当是真实的，而再审申请人在申请公司设立登记时提交了虚假的且不履行的协议，应当承担相应的法律责任。四、事实上再审申请人自2005年12月13日通过提交虚假租赁协议申请公司登记以来，一直经营至今，在被申请人查处前始终没有改正和纠正，其违法行为属于处于继续状态，当然未超过追溯时效。 被申请人丹东市监局辩称：一、我局依法受理的行政复议请求。我局在2016年10月23日收到再审申请人的复议申请后，立即对申请材料进行审查，并依法予以受理。二、我局依法作出行政复议决定。我局在受理再审申请人的复议申请后，于法定期限内将复议申请书发送给宽甸市监局。宽甸市监局按时提交了复议答辩书和证据材料。在案件核查过程中，为将事实调查清楚，我局根据实际情况于2016年12月15日在原市工商局二楼会议室组织召开复议案件听证会，专门听取了复议申请人、被申请人和第三人的意见。但由于该案件时间跨度较长、证据材料多、涉及的人员较广，案情复杂，因而无法在规定期限内做出复议决定。于是我局按照法律规定，在经过市局机关负责人批准后，将复议期限延长30日，并及时将延长决定通知给复议双方。最终我局在法定期限内，根据案件事实依法作出行政复议决定。综上，我局在复议再审申请人的行政处罚案件中，程序合法，无行政违法行为，因此请丹东市中级人民法院依法予以维持。 天都商厦向一审法院起诉请求：请求法院撤销市工商局丹工商复字（2016）3号行政复议决定书及宽甸市监局作出的宽市监工处字（2016）13032号行政处罚决定书。 一审法院认定事实：2005年10月，原告法定代表人刘宏伟与宽甸满族自治县宏大建筑工程有限公司、宽甸宏大房地产开发有限公司达成一致，将宽甸满族自治县宏大建筑工程有限公司所属的原“春天购物中心”出租给刘宏伟经营，并于2005年10月15日签订了《“春天购物中心”经营承包协议书》，协议约定了双方的权利和义务，其中租期十年，每年租金90万元。双方达成协议后，刘宏伟对原“春天购物中心”进行改造升级，对外招商，并于2005年12月31日正式开业，主营柜台出租。在此期间，刘宏伟申请注册了宽甸天都商厦有限公司，在申请登记时，向被告宽甸市监局提交了2005年12月9日签订的《“春天购物中心”租赁经营协议书》，只是为取得公司注册登记，事实上双方履行的是2005年10月15日签订的《“春天购物中心”经营承包协议书》。2016年3月16日被告宽甸市监局接到实名举报称原告在设立登记时提供了虚假材料，请求工商机关依法查处。被告宽甸市监局接到举报后，对原告进行了查处，认定原告提交的2005年12月9日的租赁协议是虚假的且不履行的协议，根据《中华人民共和国公司法》第一百九十八条规定，对原告提交虚假材料取得公司登记的行为作出了罚款10万元的行政处罚，并作出宽市监工处字（2016）13032号行政处罚决定书。原告不服，向被告市工商局申请复议，市工商局作出丹工商复字（2016）3号行政复议决定书，决定维持被告宽甸市监局作出的宽市监工处字（2016）13032号行政处罚决定书。原告不服，提起行政诉讼。 一审法院认为：根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第四条和第八条之规定，被告宽甸市监局对作出被诉具体行政行为享有职权，根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条规定，被告市工商局对被告宽甸市监局作出的被诉具体行政行为享有行政复议权。两名被告对被诉具体行政行为享有职权，本院予以确认。原告在设立登记时向被告宽甸市监局提供的证明其合法使用的住所的证明，原告与宽甸宏大建筑公司签订的三份协议虽系双方真实意思表示，但2005年12月9日的租赁协议，只是为获取工商注册登记使用，但租赁双方实际并未按该协议履行。该协议在工商注册登记提供材料过程中并不是真实的，被告宽甸市监局认定原告在申请设立登记时提供了虚假材料且实际不履行的协议是正确的，原告诉请理由不成立。关于原告提出被告宽甸市监局对其作出的的处罚违反了《行政处罚法》第二十九条“违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚”的规定，本院认为，根据国务院法制办公室《对国家工商总局关于公司登记管理条例适用有关问题的复函》（国法函[2006]273号）的规定“虚报注册资本、提交虚假材料、虚假出资、抽逃出资等行为在工商行政管理机关查处前未纠正的，视为违法行为的继续状态”，原告提交虚假材料，在被告宽甸市监局查处前并未予以纠正，应视为违法行为继续状态，符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条中规定的违法行为的继续状态的情形，因此原告的诉讼请求及理由不成立，被告依此作出的行政处罚并无不当。被告宽甸市监局对原告作出的行政处罚认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确、处罚适当。被告市工商局在受理原告的行政复议申请后，履行了法律规定的相关程序，复议程序合法。 一审法院判决：驳回原告宽甸天都商厦有限公司的诉讼请求。 天都商厦不服一审判决，上诉请求：1、撤销原审判决；2、撤销被上诉人丹东市工商局作出的复议决定及被上诉人宽甸市监局作出的处罚决定。 本院二审认定事实同一审法院一致。 本院二审认为，《中华人民共和国公司法》第一百九十九条规定：违反本法规定，虚报注册资本、提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，由登记机关责令改正，对虚报注册资本的公司，处以虚报资本金额百分之五以上百分之十五以下的罚款；对提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实的公司，处以五万以上五十万以下的罚款，情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。”本案中，上诉人在向被上诉人宽甸市监局申请公司登记时，提交的2005年12月9日的租赁协议，并不是实际履行的协议，被上诉人市监局以上诉人提交虚假材料为由，经过听证、告知等程序，依据上述规定作出的处罚事实清楚，适用法律正确，程序合法。原审法院驳回上诉人的诉讼请求并未不当。被诉行政复议决定符合法定程序，结论正确，亦应予维持。关于上诉人提出其所提供的协议是双方真实意思的表示，不存在提交虚假材料问题。根据《公司登记管理条例》第二条第二款的规定，申请办理公司登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。上诉人在申请公司登记时提交的2005年12月9日的租赁协议，是一份实际不履行的协议，其行为构成提交虚假材料取得公司登记，故上诉人的该主张不成立。关于上诉人提出被上诉人市监局处罚超过追诉时效的问题。国务院法制办公室《对国家工商总局关于公司登记管理条例适用有关问题的复函》（国法函[2006]273号）的规定“虚报注册资本、提交虚假材料、虚假出资、抽逃出资等行为在工商行政管理机关查处前未纠正的，视为违法行为的继续状态”，上诉人提交虚假材料，在被上诉人市监局查处前未予以纠正，违法行为未终了，应视为违法行为处于持续状态，被上诉人宽甸市监局作出该处罚并不违反法律规定。综上，上诉人的上诉请求和理由没有事实根据和法律依据，本院不予支持。 本院二审判决：驳回上诉，维持原判。 再审中，各方当事人均未提供新证据。 本院再审查明的事实与原一、二审一致。 本院认为，该案焦点为：2005年12月9日签订的租赁经营协议书是否是虚假材料，一、二审法院判决适用法律是否适当。从天都商厦与宽甸宏大建筑公司签订的2005年12月9日的协议内容看，其中的面积并非是天都商厦履行合同的面积，与行政机关登记要求实际履行合同的面积有出入，对此双方是认可的，故宽甸市监局对登记材料虚假处罚行政相对人并无不当。关于天都商厦提出2005年12月9日协议天都商厦与宽甸宏大建筑公司均已签字，协议中面积减少是双方真实意思表示的问题，由于行政机关登记条例要求的是租赁协议的面积内容与实际经营范围面积一致，而不仅限于租赁协议双方的认可。关于天都商厦2005年12月9日租赁协议中的虚假材料是否属连续状态的问题，因天都商厦提交的虚假材料，一直延续于行政机关文库的档案中，直至宽甸市监局处罚之时尚未更改，故追诉时效二年期限未过。综上，一、二审法院认定事实清楚，适用法律正确。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一百一十九条的规定，判决如下： 维持本院（2017）辽06行终96号行政判决。 本判决为终审判决。 审判长  于国兴 审判员  白银河 审判员  徐 蕙 二〇二〇年十二月二十四日 法官助理梁文玉 书记员王翌