辽宁省朝阳市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽13行初96号原告杨跃臣，男，1969年2月5日出生，汉族，农民，住辽宁省朝阳市双塔区。原告杨耀民，男，1961年10月19日出生，汉族，农民，住辽宁省朝阳县。委托代理人司德玉，辽宁泰山律师事务所律师。被告（原行政机关）朝阳县人民政府，住所地辽宁省朝阳县柳城街道燕京街**。法定代表人刘力东，县长。委托代理人班兆年，朝阳县司法局行政复议应诉股股长。委托代理人董恒，朝阳县司法局行政复议应诉股副股长。被告（复议机关）朝阳市人民政府，住所地辽宁省朝阳市双塔区朝阳大街三段**。法定代表人谢卫东，市长。委托代理人巩俊林，朝阳市司法局工作人员。委托代理人陈枢楠，朝阳市司法局工作人员。第三人朝阳县七道岭镇马家岭社区村民委员会，住所地辽宁省朝阳县七道岭镇马家岭社区村。法定代表人王建刚，村民委员会主任。第三人朝阳县七道岭镇马家岭社区村焦家窝铺一组，住所地辽宁省朝阳县七道岭镇马家岭社区村。诉讼代表人张贺君，男，1946年1月13日出生，汉族，农民，住辽宁省朝阳县。第三人朝阳县七道岭镇马家岭社区村焦家窝铺二组，住所地辽宁省朝阳县七道岭镇马家岭社区村。诉讼代表人袁国才，男，1942年12月27日出生，汉族，农民，住辽宁省朝阳县。第三人朝阳县七道岭镇马家岭社区村焦家窝铺三组，住所地辽宁省朝阳县七道岭镇马家岭社区村。诉讼代表人韩国福，男，1958年10月6日出生，汉族，农民，住辽宁省朝阳县。第三人朝阳县七道岭镇马家岭社区村焦家窝铺四组，住所地辽宁省朝阳县七道岭镇马家岭社区村。诉讼代表人张宝双，男，1963年12月15日出生，汉族，农民，住辽宁省朝阳县。第三人朝阳县七道岭镇马家岭社区村焦家窝铺五组，住所地辽宁省朝阳县七道岭镇马家岭社区村。诉讼代表人彭苓茹，女，1955年6月10日出生，汉族，农民，住辽宁省朝阳县。第三人朝阳县七道岭镇马家岭社区村焦家窝铺六组，住所地辽宁省朝阳县七道岭镇马家岭社区村。诉讼代表人乔国祥，男，1960年11月22日出生，汉族，农民，住辽宁省朝阳县。第三人朝阳县七道岭镇马家岭社区村焦家窝铺七组，住所地辽宁省朝阳县七道岭镇马家岭社区村。诉讼代表人梁玉山，男，1959年9月15日出生，汉族，农民，住辽宁省朝阳县。原告杨跃臣、杨耀民因不服被告朝阳县人民政府（以下简称县政府）土地行政裁决和被告朝阳市人民政府（以下简称市政府）行政复议一案，于2020年9月14日向本院提起行政诉讼。本院2020年9月15日立案后，于2020年9月28日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因朝阳县七道岭镇马家岭社区村民委员会（以下简称村委会）和该村第一至第七村民组与被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年11月16日组织各方进行了证据交换，并向各方送达了证据，于2020年11月23日公开开庭审理了本案。原告杨跃臣及二原告的委托代理人司德玉，被告县政府的委托代理人班兆年、董恒，被告市政府的委托代理人巩俊林、陈枢楠到庭参加诉讼。第三人村委会及该村第一至第七村民组经本院传票传唤未到庭，不影响本案审理。本案现已审理终结。依第三人村委会申请，被告县政府于2020年3月16日作出朝县政处字〔2019〕7号行政处理决定（以下简称被诉处理决定），认为：“依据市县两级法院裁定，可以确认杨跃臣、杨耀民已不拥有争议地山林使用权。另外，申请人（村委会）提出与该村焦家窝铺一组、二组、三组、四组、五组、六组、七组就争议地存在所有权争议问题，本机关已通知上述村民组参加确权，但上述村民组在法定期限内未向本机关主张权利及提交相关材料，本机关视为放弃权利。同时，争议地从70年代起至今一直由申请人村委会管理使用超过二十年。”根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条和《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十一条规定，决定：争议地所有权和使用权为七道岭镇马家岭村农民集体所有。杨跃臣、杨耀民不服，向市政府提出行政复议。2020年8月18日，市政府作出朝政行复字〔2020〕38行政复议决定（以下简称被诉复议决定），认为：“本案涉及的争议地属于开荒地，不在杨维林（二原告已故父亲）曾承包的林地内，并且杨维林的二份承包合同均被法院判决无效或撤销，故杨维林承包林地之事与本案无关。本案中，争议地虽由杨跃臣、杨耀民开荒，但开荒人如欲获得使用权，必须取得该地所有者的认可，否则受法律保护没有依据”，认定被诉处理决定认定事实清楚，依据正确，程序合法，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项规定，决定维持被诉处理决定。二原告诉称：⒈1992年12月30日，二原告已故父亲杨维林与村委会签订了《东山承包合同》，承包期间杨维林在承包处开垦约40亩左右开荒地，为保护水土流失又在河边栽植柳树、果树等，且在开荒地内建房三间，生活至今实际使用争议地已经28年。杨维林与村委会承包合同没有具体亩数和四至，无法分清承包的地块与开荒地的准确边缘，县政府在村委会单方指界的情况下形成的测量图不准确。2012年承包合同到期，村委会不再续签合同，也未对原告开荒投入及现有地上物给予合理补偿，在此情况下县政府将争议地使用权确定给村委会，适用法律和裁决结果均属错误。⒉市政府复议决定认为开荒地使用权必须得到所有权人村委会的认可才能享有并受法律保护的观点是错误的，原告是基于土地管理法第三十九条规定对涉案开荒地享有国家保护开发者的合法使用权，不需要经过村委会认可，但村委会要收回则必须依据法定程序，因此被诉复议决定超越职权，乱用职权，且开荒地家家都有，只对原告开荒地收回，也严重违反了国家政策和土地管理法规定。请求人民法院撤被诉处理决定和复议决定；确认原告对争议地有使用权；由被告承担诉讼费。原告向本院提交了以下证据：1.被诉处理决定书；2.被诉复议决定书。被告县政府答辩称：⒈关于争议地范围，有村委会提交的申请为证；实地调查中原告与村委会分别进行了现场指界，有照片为证；杨维林二份承包合同均被法院判决无效或撤销，原告诉称承包范围与开荒地范围无法分清准确位置，与本案没有必然联系。⒉原告称村委会未对其进行补偿情况下收回开荒地的观点错误，本案没有证据证明原告取得了涉案土地使用权，不存在收回并需补偿问题。县政府向本院提交了证明原行政行为合法性的土地裁决卷宗一册，主要有以下９组证据：1.立案登记表、村委会确权申请书、村委会会议记录、争议地位置图；⒉调查笔录、参加行政处理通知书、身份证明、宗地图；3.承包合同书、情况说明、公证书等；4.（2011）朝民廿合初字第554号民事判决书；5.（2012）朝县民四合初字第160号、（2013）朝民二终字第00275号民事判决书及相关案卷材料；6.（2014）朝县民廿初字第1868号、（2015）朝民二终字第00176号民事裁定书；7.（2016）辽1321民初197号、（2016）辽13民终1693号民事判决书；8.（2018）辽1321民初970号和（2018）辽13民终92号民事裁定书及相关案卷材料；9.送达回证9份。被告市政府辩称，本机关作出的被诉复议决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法。请求人民法院予以维持。被告市政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1.立案登记表、复议申请书、被诉处理决定书；2.申请人提供的材料；3.行政复议答复通知书送达回证；4.被申请人提供答复书、委托书、身份证明及相关案卷材料；5.第三人参加复议通知书送达回证；6.第三人提供的材料；7.延期审理通知书送达回证；8.发文处理单及复议决定书；9.复议决定书送达回证。经庭审质证，各方对案涉土地承包合同及相关人民法院民事案件裁判文书的真实性和认定的相关事实无异议。本院对上述证据的认证意见如下：确认原、被告提交证据中人民法院裁判文书的真实性、合法性和关联性。经审理查明，二原告系兄弟关系，其已故父亲杨维林于1992年12月30日与原焦家窝铺村村民委员会（现已合并到马家岭村村委会，即本案第三人村委会）签订《承包东山合同书》，承包期从1992年12月30日至2012年12月30日止。1998年，杨维林与村委会补签了承包合同，补签合同书上未有签订时间，内容与《承包东山合同书》不完全一致，且将承包期延至2062年12月31日。后村委会以杨维林为被告，先后提起确认补签合同无效和解除1992年承包合同两起民事诉讼。2011年12月4日，朝阳县人民法院作出（2011）朝民廿合初字第554号民事判决，认为《承包东山合同书》正在履行，双方没有自愿解除，又未经法定程序解除或终止合同，是有效的；补签的合同从产生过程看，是田玉峰个人代表村委会签的，内容比原合同作了较大修改，两合同有质的不同，损害了焦家窝铺村利益，故补签的合同从签订之时就不具有法律效力，判决确认1998年12月31日田玉峰个人代表原焦家窝铺村委会与杨维林补签的承包合同无效。2012年12月4日，朝阳县人民法院作出（2012）朝县民四合初字第160号民事判决，判决解除村委会与杨维林于1992年12月30日签订的承包东山合同。杨维林不服该判决，提起上诉。本院作出（2013）朝民二终字第00275号民事判决，驳回上诉，维持原判。杨维林以其在东山有大量投入及对地上附着物有合法权益为由，一直未将东山交还村委会。2013年村委会与案外人宋小明签订承包合同。由于杨维林未退还争议地，村委会未能将土地交付给宋小明，村委会以杨维林、杨跃臣为被告，提起排除妨碍民事诉讼。2016年6月16日，朝阳县人民法院作出（2016）辽1321民初197号民事判决，判决杨维林于本判决生效后三十日内将《承包东山合同书》约定的承包范围内的土地返还给原告村委会。杨维林不服，提起上诉。本院作出（2016）辽13民终1693号民事判决，认为双方签订的《东山承包合同》经生效判决解除后，杨维林应将承包合同范围内的荒山交还给村委会，如其在经营期间有投入可与被上诉人协商解决或通过诉讼解决，不能以此为由继续占有《东山承包合同》中约定的荒山，判决驳回上诉，维持原判。2019年8月6日，村委会作为申请人，向县政府提出确定案涉土地权属申请。县政府于2020年3月16日作出被诉处理决定，裁决争议地所有权和使用权为七道岭镇马家岭村农民集体所有。被诉处理决定于2020年4月10日送达给原告。杨跃臣、杨耀民不服，向市政府提出行政复议。2020年8月18日，市政府作出被诉复议决定，维持被诉处理决定。被诉复议决定于2020年8月28日送达给二原告。二原告不服，向本院提起行政诉讼。本院认为，各方对争议地所有权属于村农民集体组织无异议，争议焦点系案涉土地使用权。二原告已故父亲杨维林与第三人村委会先后签订的两份承包合同，已被人民法院生效民事判决解除合同和确认无效，村委会提起要求原告排除妨碍、返还土地的民事诉讼，生效民事判决也判决原告限期将承包合同范围内的荒山交还给村委会。同时，多份生效民事判决均已释明，如原告经营期间在案涉土地上有投入，可与村委会协商或通过诉讼解决涉及的合同解除后地上物补偿问题。故第三人村委会不能实现处分争议地的实质，并非与原告双方的土地使用权争议，其可通过申请执行诉原告排除妨碍、返还土地的生效民事判决实现权利救济，县政府受理第三人确权申请后作出不予受理确权申请的行政行为更为妥当。同理，本案亦不符合行政复议受理条件。作为县政府被诉处理决定的行政相对人，原告有权就被诉处理决定提起行政诉讼，但原告主张对开荒地享有国家保护的开发者合法使用权无法律依据，其基于承包关系取得的土地经营权亦因承包合同到期解除而丧失权利来源。综上，原告可就承包合同解除后的地上物补偿问题另行主张权利，但已不具有就案涉土地使用权主张权利的主体资格。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第七款规定，裁定如下：驳回原告杨跃臣、杨耀民的起诉。案件受理费50元，予以退回。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或代表人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  王敏一审判员  胡文涛审判员  郭继飞二〇二〇年十二月八日书记员  孙晓敏（法官助理代）