内蒙古自治区高级人民法院行政判决书（2020）内行终510号上诉人（原审原告）北京铁运通科贸有限责任公司准格尔旗七星湖农场，经营场所内蒙古自治区准格尔旗十二连城乡召梁村阳吉线公路48公里。负责人王文生，总经理。上诉人（原审原告）王文生，1958年7月9日出生，汉族，住内蒙古自治区呼和浩特市。二上诉人共同委托代理人常素平，北京尚衡（呼和浩特）律师事务所律师。二上诉人共同委托代理人木其尔，北京尚衡（呼和浩特）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）内蒙古自治区准格尔旗人民政府。法定代表人苏日嘎拉图，代旗长。委托代理人仪修远，1989年2月24日出生，达斡尔族，内蒙古自治区准格尔旗司法局工作人员，住内蒙古自治区。委托代理人石雅楠，内蒙古准格尔律师事务所律师。原审第三人内蒙古自治区准格尔旗应急管理局。法定代表人栗建斌，局长。委托代理人贾伟，1983年7月27日出生，汉族，内蒙古自治区准格尔旗应急管理局工作人员，住内蒙古自治区。委托代理人秦雄龙，内蒙古首佳律师事务所律师。上诉人北京铁运通科贸有限责任公司准格尔旗七星湖农场（以下简称七星湖农场）、王文生因诉被上诉人内蒙古自治区准格尔旗人民政府（以下简称准旗政府）生产安全事故调查报告批复一案，不服内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院（2020）内06行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人七星湖农场的负责人暨上诉人王文生及二上诉人的共同委托代理人常素平、木其尔，被上诉人准旗政府的委托代理人仪修远、石雅楠，原审第三人内蒙古自治区准格尔旗应急管理局（以下简称准旗应急局）的委托代理人贾伟、秦雄龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院经审理查明，北京铁运通科贸有限公司准格尔旗七星湖农场黄芪加工厂房建设项目，于2018年9月15日开工建设，建设总面积420平方米，工程总造价21万元，建设内容包括房屋钢结构焊接、防火彩钢屋面板及屋顶防火彩钢板安装、室内门窗安装、室内顶棚安装。七星湖农场主要负责人王文生将该工程整体建设以造价500元每平米发包给张金锁，并签订了《房屋建设协议》，张金锁无任何施工资质。主体工程完工后，张金锁又将顶棚吊顶工程以造价32元每平米口头承包给了刘恩义。该建设项目在施工前一直未向当地建设主管部门办理施工许可手续。2018年10月29日下午16时15分左右，施工人员刘恩义未佩戴任何安全防护用具和安全防护服装发生坠落事故之后，农场负责人王文生联系了卫生院救护车，将伤者送往准旗大路新区医院，10月31日刘恩义经抢救无效死亡。事故发生后，项目负责人王文生并未向相关部门进行汇报。2018年11月20日，刘恩义儿子刘震宇向鄂尔多斯市安监局递交事故材料，2018年11月21日，准旗政府接到鄂尔多斯市安全生产管理委员会办公室关于转办举报事项的函，于2019年1月21日成立准格尔旗北京铁运通科贸有限责任公司准格尔旗七星湖农场1029坠落一般生产安全事故调查组，4月11日作出《准格尔旗北京铁运通科贸有限责任公司准格尔旗七星湖农场1029坠落一般生产安全事故调查报告》。2019年4月11日准旗政府作出准政函（2019）121号《准格尔旗人民政府关于北京铁运通科贸有限责任公司七星湖农场1029坠落一般生产安全事故调查报告的批复》，同意事故调查组对事故原因的分析、事故性质的认定；同意事故调查组对事故责任人的责任分析和处理意见，由旗应急管理局依据相关法律规定对相关责任人和事故发生单位进行处罚等内容。本案原告认为《准格尔旗人民政府关于北京铁运通科贸有限责任公司七星湖农场1029坠落一般生产安全事故调查报告的批复》内容损害了原告的合法权益，向该院提起诉讼。内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院认为，一、关于本案是否属于行政诉讼的受案范围。二原告向该院提起诉讼后，该院以（2019）内06行初44号行政裁定书，裁定对二原告的起诉不予立案；二原告不服，向内蒙古自治区高级人民法院提起上诉，内蒙古自治区高级人民法院以（2019）内行终315号行政裁定书，裁定撤销该院（2019）内06行44号行政裁定书，指令该院予以立案。故该院应当对本案进行审理。二、关于死者刘恩义的死因。《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条规定:“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例。”第十九条第二款规定:“省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查”。第二十五条规定:“事故调查组履行下列职责:（一）查明事故发生的经过、原因、人员伤亡情况及直接经济损失。”第三十二条规定:“重大事故、较大事故、一般事故，负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复。有关机关应当按照人民政府的批复，依照法律、行政法规规定的权限和程序，对事故发生单位和有关人员进行行政处罚，对负有事故责任的国家工作人员进行处分”。准旗政府依法组成1029坠落一般生产安全事故调查组，依法定程序现场勘查、调取多份包括目击证人以及原告本人的证人证言、医疗机构诊断证明等证据，以上证据互相印证，调查程序合法，依法作出《准格尔旗北京铁运通科贸有限责任公司准格尔旗七星湖农场1029坠落一般生产安全事故调查报告》。该报告已经查明死者的死因为坠落受伤导致脑出血死亡，死因明确，证据充分；原告主张被告及第三人未进行死因医学鉴定，死因不明，作出的批复证据不足的意见没有法律依据，不予采纳。三、关于本案建筑是否属于临时建筑，是否适用《建筑法》调整问题。《建筑法》第八十三条规定:“抢险救灾及其他临时性房屋建筑和农民自建低层住宅的建筑活动不适用本法”。本案原告施工建设的400多平米彩钢房属于农场生产厂房，为长期生产所需建设，原告未提供充分证据证明本案建筑彩钢房属于抢险救灾及其他临时性房屋建筑和农民自建低层住宅范围，原告认为属于临时建筑，不适用《建筑法》调整的意见，不予采纳。四、关于本案是否属于生产安全事故范围。原告认为死者刘恩义有高血压病史，不能排除其自身疾病导致的脑出血的原因死亡，是一起意外事件并不是生产安全责任事故，无需上报，不属于瞒报。《生产安全事故报告和调查处理条例》第九条规定:“事故发生后，事故现场有关人员应当立即向本单位负责人报告；单位负责人接到报告后，应当于1小时内向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告”。本案中，原告作为生产经营单位负责人在刘恩义因施工出现伤情后，除立即组织抢救伤员外，还应当立即向县级以上人民政府安全生产监督管理部门报告，以便安全生产监督管理部门调查处理；但原告并未履行1小时内法定报告义务，而在死者死亡20多天后经死者亲属投诉，安全生产监管部门才得知发生此次事故。在死因不明前上诉人作为生产活动的组织管理者有上报主管部门的法定义务，以便查明死因。原告自行认为不属上报范围，并无法律依据，原告认为本案不属安全生产事故，属于意外事件的意见，不予采纳。综上，被诉批复决定事实清楚、适用法律正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决:驳回原告七星湖农场、王文生的诉讼请求。案件受理费50元，由原告七星湖农场、王文生负担。上诉人七星湖农场、王文生上诉称：一审法院认定事实及适用法律错误，应当对被上诉人准旗政府作出的《准格尔旗人民政府关于北京铁运通科贸有限责任公司七星湖农场“1029”坠落一般生产安全事故调查报告的批复》依法予以撤销。1.刘恩义死因不明。一审法院认为是生产经营活动中发生的死亡证据不足，没有事实证据证明刘恩义的死因是生产经营活动造成的，事发后于2018年12月进行的现场勘查亦不能证明其死因。被上诉人只提供了对己方有利的证人证言。刘恩义究竟是摔倒导致脑干出血还是脑干出血导致摔倒无法判断。被上诉人未进一步查清案件事实即作出被诉批复，程序违法。2.准旗政府对本案涉及到的彩钢房不是临时性建筑负有举证责任。一审法院将举证责任归于上诉人，违反法律规定。根据行业标准，王文生负责建设的彩钢房从建筑施工材料、使用年限、楼层等方面符合临时性建筑的特征，应认定为临时性建筑，不属于《中华人民共和国建筑法》调整的范围，被上诉人、第三人的处罚依据不足。3.一审法院对张金锁与刘恩义间的雇佣关系、张金锁与上诉人间的加工承揽关系未作评判。刘恩义是张金锁雇用的吊顶工人，刘恩义与二上诉人没有管理与被管理的关系及劳动关系，上诉人对刘恩义没有安全培训义务，该义务应由张金锁承担，上诉人对刘恩义的死亡没有过错。请求：1.依法撤销一审判决并依法予以改判；2.本案诉讼费由被上诉人准旗政府承担。被上诉人准旗政府辩称：1.事故调查组作出的事故报告认定事实清楚、准确，程序合法。案涉事故发生后，准旗政府依法组成1029坠落一般生产安全事故调查组，依法定程序现场勘查、调取多份包括目击证人以及上诉人王文生本人的证人证言、医疗机构诊断证明等证据，以上证据相互印证，调查程序合法。依据医疗机构的诊断证明可以证实死者的死因为创伤性脑干出血，即坠落受伤导致脑出血死亡，死因明确，证据充分。上诉人所称出诊大夫战星媛的笔录中陈述“发现时没有明显外伤”并不能作为死因不明的抗辩理由，医疗结构的诊断证明是经过仪器的细致检查所作的诊断及约60个小时的治疗后作出的，而战星媛所述仅是凭借肉眼，且自述因医疗条件不全建议转院，故上诉人不能依此断定死者死因不明。2.案涉房屋属于农场生产用房，非临时建筑。上诉人所建设施工的400多平方米彩钢房属于农场生产厂房，为长期生产、研发黄芪、甘草所建，并不适用《建筑法》第八十三条的规定。对于是否属于临建的举证责任不在被上诉人，应由上诉人承担。3.关于张金锁与刘恩义、张金锁与上诉人之间的关系，原审人民法院未将该内容列为争议焦点，故无需评判。事实上，七星湖农场与死者刘恩义之间非承揽关系，通过施工人员的工作性质及《房屋建设协议》中约定的内容，应属于建设工程的发包与承包的合同关系。本案中上诉人将工程承包给无资质的张金锁、刘恩义，同时施工现场未按要求配备专职安全管理人员、未为作业人员提供安全防护用具和安全防护服装并书面告知危险岗位的操作规程和违章操作的危害、未对作业人员进行安全教育培训，事故发生后未向相关主管部门报告，违反法律规定，依法作出处罚并无不当。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，应依法驳回上诉人的全部上诉请求。原审第三人准旗应急局述称：1.本案涉诉的批复是依据事故报告所作，符合安全事故调查处理条例第十九条、第三十二条的规定。2.批复是依据事故报告、诊断证明及现场人员的证人证实作出，不存在死因不明的问题。3.没有进行死亡鉴定是由于上诉人在事故发生后不履行报告义务，导致事故发生一个月以后不具备尸检条件。4.上诉人根据《建设工程施工现场环境与卫生标准》以及《施工现场临时建筑物技术规范》认为彩钢房属于临时建筑是前后倒置、错误的。施工现场环境与卫生的问题并不涉及界定临时性建筑的标准。引用施工现场临时建筑技术规范是在批准建设临时建筑的前提下进行建设的规范标准的问题，而不是依据规范来确定是否属于临时建筑。需先定性为临时建筑才可引用该规范进行建设。5.上诉人认为一审法院对张金锁的雇佣关系未作评判，而雇佣关系是民事责任领域的法律关系。综上所述，一审认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。本院经审理查明的基本事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第十九条第二款规定：“重大事故、较大事故、一般事故分别由事故发生地省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府负责调查。省级人民政府、设区的市级人民政府、县级人民政府可以直接组织事故调查组进行调查，也可以授权或者委托有关部门组织事故调查组进行调查。”被上诉人准旗政府作为负责事故调查的行政机关应对其作出的被诉《准格尔旗人民政府关于北京铁运通科贸有限责任公司七星湖农场“1029”坠落一般生产安全事故调查报告的批复》的合法性负责。因该批复同意了事故调查组对事故原因分析、事故性质认定、责任人的责任分析和处理意见及事故调查组提出的防范措施和建议，因此审查本案被诉批复的合法性关键在于审查批复附具的《鄂尔多斯市准格尔旗北京铁运通科贸有限责任公司准格尔旗七星湖农场“10.29”坠落一般生产安全事故调查报告》的合法性。《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条第二款“根据事故的具体情况，事故调查组由有关人民政府、安全生产监督管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、监察机关、公安机关以及工会派人组成，并应当邀请人民检察院派人参加。”本案被诉批复附具的生产安全事故调查报告的附件调查组成员名单中没有检察院人员，准旗政府亦未对此作合理说明。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十一条规定：“事故调查报告报送负责事故调查的人民政府后，事故调查工作即告结束。事故调查的有关资料应当归档保存。”被上诉人准旗政府在法定期限内未向法院提供根据该条规定应当归档保存的全部档案材料以证明被诉批复的合法性，被诉批复证据不足。《生产安全事故罚款处罚规定》第十三条规定：“事故发生单位的主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员有《安全生产法》第一百零六条、《条例》第三十六条规定的下列行为之一的，依照下列规定处以罚款：（一）伪造、故意破坏事故现场，或者转移、隐匿资金、财产、销毁有关证据、资料，或者拒绝接受调查，或者拒绝提供有关情况和资料，或者在事故调查中作伪证，或者指使他人作伪证的，处上一年年收入80％至90％的罚款；（二）谎报、瞒报事故或者事故发生后逃匿的，处上一年年收入100％的罚款。”本案批复所附调查报告责任划分和处理建议中以农场负责人王文生隐瞒事故未上报依据《生产安全事故罚款处罚规定》第十三条第一项建议处罚，行为与适用的条款不相对应，被诉批复存在适用法规错误。综上，被上诉人准旗政府作出的《准格尔旗人民政府关于北京铁运通科贸有限责任公司七星湖农场“10.29”坠落一般生产安全事故调查报告的批复》主要证据不足，适用法规错误。原审判决认定事实基本清楚，但适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院（2020）内06行初20号行政判决；二、撤销内蒙古自治区准格尔旗人民政府于2019年4月11日作出的《准格尔旗人民政府关于北京铁运通科贸有限责任公司七星湖农场“10.29”坠落一般生产安全事故调查报告的批复》。三、责令内蒙古自治区准格尔旗人民政府在法定期限内重新作出行政行为。一、二审诉讼费100元，由被上诉人内蒙古自治区准格尔旗人民政府负担。本判决为终审判决。审判长 侯晓静审判员 博 赫审判员 包鸣飞二○二○年十二月十八日法官助理 陈 蒙书记员 温 健附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：……