黑龙江省哈尔滨市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）黑01行终528号 上诉人（一审原告）哈尔滨平房物业供热有限责任公司，住所地哈尔滨市平房区百利小区**楼。 法定代表人张雪明，执行董事。 委托代理人姜楠，黑龙江五伦律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）哈尔滨市住房和城乡建设局，，住所地哈尔滨市道里区友谊西路** 法定代表人张雪春，局长。 委托代理人姜涛，哈尔滨市墙体材料改革建筑节能领导小组办公室科长。 委托代理人刘德斌，黑龙江龙骁律师事务所律师。 被上诉人（一审第三人）黑龙江省建研建筑能耗检测中心，住哈尔滨市南岗区清滨路**。 法定代表人林峰，主任。 上诉人哈尔滨平房物业供热有限责任公司（以下简称平房供热公司）因诉被上诉人哈尔滨市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）验收行为一案，不服哈尔滨市道里区人民法院（2019）黑0102行初76号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2014年，哈尔滨市平房区人民政府按照《关于下达哈尔滨市2014年既有建筑节能改造计划（第一批）有关事宜的通知》要求，组织实施2014年平房区既有建筑节能综合改造项目。涉案项目为17栋既有建筑的节能改造，由黑龙江伟盛建筑节能工程有限公司（以下简称伟盛公司）建设施工，于2014年7月开工，2016年10月竣工。期间，伟盛公司与涉案建筑的供热单位，即平房供热公司签订《合同能源管理项目合同》，约定伟盛公司为实现节能目标向平房供热公司提供必要的服务，平房供热公司以节能效益支付伟盛公司的投入及利润。2016年4月21日，黑龙江省建研建筑能耗检测中心（以下简称省建研中心）出具检测报告，主要内容为涉案17栋建筑节能效果系数分别为1或1.2不等。伟盛公司于2017年5月5日向哈尔滨市既有建筑节能综合改造领导小组办公室（以下简称市既改办）申请验收。2017年5月16、17日，市既改办组织专家，共同组成验收工作组，对涉案改造项目开展验收工作。验收组验收后对项目提出整改意见。2017年5月19日，市既改办针对该项目出具验收意见表，意见为通过验收。2017年6月12日，市既改办组织专家对涉案项目的整改材料进行审核，结论为整改通过。另查明，2009年4月，哈尔滨市既有建筑节能综合改造领导小组经批准成立，市建设、财政、供热等均为其成员单位，领导小组下设办公室，办公室设在市城乡建设委员会。 一审法院认为，市既改办的职责包括对涉案改造项目的验收评定，其对涉案改造项目验收通过的行政行为，与平房供热公司具有利害关系，平房供热公司作为本案原告适格。关于平房供热公司称该验收没经财政部门参加不具有法律效力的意见，因哈尔滨市既有建筑节能综合改造领导小组本身是由财政等成员单位组成，其下设的办公室即市既改办在验收过程中完全能够代表财政部门，不存在验收缺少主体的情形，故平房供热公司的该主张，不予采纳。关于平房供热公司称涉案工程未完成分户供暖改造，不应通过验收的意见，市住建局提供的证据可以证明，分户供暖并非唯一计热及计费的方式，也可一栋或若干栋建筑设置公用热力表的方式计热和计费，市住建局提供的证据显示涉案建筑17栋安装了16块热计量表，1栋因不具备安装条件未安装，能够证明涉案改造工程已经完工，故平房供热公司的该主张，不予采纳。关于平房供热公司称省建研中心不具备测评资质的主张，省建研中心出具的《黑龙江省住房和城乡建设厅关于对省级民用建筑能效测评机构惯有事宜的答复》，能够证明其2016年是省级民用建筑能效测评单位，具有测评资质，故对该主张不予采纳。关于平房供热公司称省建研中心接受伟盛公司委托出具检测报告，程序违法的主张，没有法律依据，不予采纳。关于平房供热公司称省建研中心采用虚假数据出具检测报告的意见，因其提供的证据不足以证实上述意见，对该意见不予采纳。市既改办对案涉改造项目验收通过，符合法律规定，平房供热公司要求撤销该验收意见的诉讼请求，依法予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回平房供热公司的诉讼请求。 平房供热公司不服一审判决，向本院提起上诉称，本案是平房供热公司不服市住建局验收意见而提起的行政诉讼。一审认定事实错误、遗漏重大事实、举证责任错误、适用法律不当,应予纠正。第一，一审事实认定错误。1.一审认定验收意见具有法律效力，属事实认定错误。一审认定市既改办(市住建局内设机构)能够代表财政部门,不存在缺少验收主体的情形。事实上,市既改办不能代表财政部门必须参与的验收。因为,财政部门参与验收是规章规定,且验收意见表上明确有市财政局签署验收意见的位置(空白);且一审时,市住建局当庭自认已通知市财政局共同验收,市财政局也参加了验收,但没有签字。这说明,市财政局对案涉工程是不同意验收的。2.一审认定涉工程已经完工，属事实认定错误。一审认定案涉改造工程已经完工,给出的理由是案涉改造工程可以不进行分户供暖。平房供热公司在一审提出的案涉工程没有完工有两项内容,一是施工单位未进行室内供热计量系统及温度调控改造,二是施工单位未进行热源和供热管网热平衡改造。一审仅以“案涉工程不需分户供暖”为由就认定案涉工程已经完工,明显遗漏了“热源和供热管网热平衡改造”这一重大改造项目,事实认定明显错误。且,即使是“分户供暖”问题,一审法院认定也是错误的。因为《北方采暖地区既有居住建筑供热计量及节能改造项目验收办法》（建科[2009]261号）第四条规定，既有居住建筑节能改造与分户热计量改造必须同步实施，并率先实行供热计量收费。不进行分户热计量改造、不实施供热计量收费的，不得通过验收，不得拨付中央奖励资金。哈尔滨市政府办公厅哈政办综[2008]64号《节能改造工作实施方案》中明确规定，改造项目包括:“(一)热源和热力管网节能改造，(二)室内采暖系统热计量及温度调控改造，(三)围护结构节能改造”。哈尔滨建设委员会哈建发[2008]158号《哈尔滨市建设委员会关于进一步加强民用建筑节能管理工作的通知》：“三、所有新建采暖建筑和既有民用建筑节能改造项目必须严格执行建设部《关于推进供热计量的实施意见》、《民用建筑供热计量管理办法》、黑龙江省地方标准《供热采暖系统热计量技术规程》及黑龙江省建设厅《关于推进新建采暖建筑和供热工程热计量工作的意见》等供热计量政策和标准的要求,采暖系统必须安装供热计量和宝内温度调控装置，达到供热计量要求；所有新建供热工程的热源、热力站、管网必须安装计量装置和水力平衡、气候补偿、变频等调控装置。”不论是国家部委的规章,还是哈尔滨市政府的文件，甚至是市住建局自己发布的文件都明确规定了“必须安装供热计量和室内温度调控装置”。市住建局出具的《验收意见表》显示,分户热计量改造并没有实施，涉案工程至今也没有实施供热计量收费，根本就不具备验收条件。案涉改造工程项目为三项,施工单位仅施工了一项(围护结构改造)，另两项(①室内采暖系统热计量及温度调控改造②热源和热力管网节能改造)没有施工,一审法院竟然认定案涉改造工程全部完工，显属认定事实错误!3.一审认定省建研中心出具的检测报告不存在虚假数据，属事实认定错误。一审认为平房供热公司提供的证据不足以证实省建研中心出具的检测报告存在虚假数据的问题,故对该意见不予采纳。平房供热公司提出省建研中心出具虚假检验报告是有依据的。因为国家《居住建筑节能检测标准》明确规定，室外管网水力平衡度、补水率、室外管网热损失率、锅炉运行效率、耗电输热比、单位采暖耗热量、年采暖耗热量等项检测项目必须有供热公司配合,否则无法完成检测。平房供热公司从未接到任何单位(包括:项目实施单位——平房区人民政府或建设行政主管部门——哈尔滨市建委，亦或是施工单位——伟盛公司、检测机构——省建研中心)要求配合检验的通知,市住建局和省建研中心也没有提供证据证明其曾向平房供热公司发出配合检验的通知。没有供热公司的配合，检验程序明显违法。没有供热公司提供的资料和数据，检测数据显属伪造。检测报告上没有相关检测项和相应的检测数据,凭空得出节能率，检测结果显属伪造。第二，一审遗漏对重大事实的认定,即确认案涉验收意见合法,显属不当。平房供热公司一审时提出诉讼请求的理由之一是“验收的内容和程序均违法”。具体理由有两项，一项是案涉工程不具备验收条件、验收内容缺失、验收程序违法。住建部《节能改造项目验收办法(建科(2009)261号)》第六、七、八、九条对既改项目的验收条件、验收内容和验收程序都有着严格的规定。而市住建局在不具备验收条件(无技术档案，无施工管理资料，无主要建筑材料、构件、产品、计量及调控装置的质量合格证明文件，无财务决算文件等工程资料;未安装分户供热计量和温度调控装置，未实施供热计量收费)的情况下强行进行验收，且验收内容缺失(缺少改造项目基本情况、实施方案和技术要点、完成情况和工程质量情况、项目管理情况、供热计量收费实施情况、施工图纸及附件、经济技术及节能效果分析等基本材料)、验收程序违法(未按规定由市级建设、财政主管部门组织能效测评机构及有关专家，共同组成验收工作组，对改造项目按步骤进行验收)。案涉工程不具备验收条件、验收内容和验收程序明显违法,结论自然没有法律效力，该验收意见应予撤销。另一项是市住建局进行的节能专项验收行为应在建设项目工程验收之后进行，而本案的节能改造工程尚未进行工程验收，市既改办直接进行节能专项验收程序违法。哈尔滨市政府哈政综[2008]52号《节能改造实施方案》五、运作模式和程序（二)运作程序“4.节能改造完成后，由组织实施单位组织验收……组织实施单位组织施工、监理、设计单位等进行工程验收:由市建设行政主管部门(注:即哈尔滨市建委)牵头,组织城乡规划、房产住宅、公安(消防)、供热等部门及实施单位，按照国家相关标准，进行竣工验收备案和节能检测，经验收合格的由市建设行政主管部门颁发竣工备案手续和节能建筑认定证书;由业主委员会与物业服务企业或管理单位办理承接验收手续，没有业主委员会的由所在区(县、市)政府、街道办事处组织业主与物业服务企业或管理单位办理承接验收手续。”上述规定的验收程序十分明确，市住建局的验收程序与哈尔滨市政府的规定完全相悖。一审庭审时,对案涉工程的验收条件、验收内容、验收程序等问题都有涉及，一审法院当庭明确要求市住建局提供验收应提交的基础材料，市住建局也答应庭后提交,但庭后没有提交。《中华人民共和国建筑法》第六十一条规定：“交付工验收的建筑工程，必须符合规定的建筑工程质量标准，有完整的工程技术经选资料和经签署的工程保修书，并具备国家规定的其他工条件。”一审法院在验收条件不具备、验收文件严重缺失、验收程序严重违法的情况下，竟然认定验收合法,实在是令人不敢苟同!第三，举证责任错误。平房供热公司在一审时已经完成了证明市住建局验收文件缺失、验收程序违法和省建研中心检测程序违法的基本证明义务。依据证据规则,一审法院应将证明验收文件完整、验收程序合法和检验程序合法的证明义务分配给市住建局和省建研中心。并且，本案是行政诉讼，与民事诉讼的“谁主张谁举证”的证据规则有别。依据《行政诉讼法》第三十七条规定,“原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的,不免除被告的举证责任”。一审法院在市住建局和省建研中心未能举示证据证明其行政行为和检测行为合法的前提下，裁判驳回平房供热公司诉请,举证责任分配显属不当。第四，适用法律不当。一审法院驳回平房供热公司一审诉请引述的法律依据是《行政诉讼法》第六十九条，即“行政行为证据确凿,适用法律、法规正确，符合法定程序的”。从上述内容完全可以看出，不论是验收内容、验收程序还是检验程序均违反法律法规和部委规章，人民法院应依据《行政诉讼法》第七十条之规定,对市住建局出具验收意见的行为予以撤销。综上所述,本案一审存在认定事实错误、遗漏重大事实、举证责任错误、适用法律不当等问题,依法应予撤销，请求撤销一审判决，改判支持平房供热公司的全部诉请。 被上诉人市住建局辩称，一审判决审定事实清楚，适用法律正确。平房供热公司称验收报告财政部门没有签字，这个观点是错误的。作为验收部门，应当是由验收专家对实地进行勘测验收，财政部门并不是验收专家，只有验收专家在技术上进行确认、验收，在程序上和实体上完全符合法律规定，财政部门是否需要同意，要看财政部门在工程完结后拨付了款项。平房供热公司称整体工程没有最后完成不符合事实，2014年工程完毕后经过检测部门的检测，该工程已经实际投入使用，保温的功效已经产生了效益，平房供热公司在供热上已经受益，所以平房供热公司的上诉请求不符合法律规定。根据哈尔滨市中级人民法院（2018）黑01民初985号民事判决书，在该案件中伟盛公司举示了一份证据，《关于支付合同能源管理既有节能改造项目分享的函》，在该案中平房供热公司并没有提出异议，法院作为事实予以确认，该函中已明确记载了改造项目已经通过节能专项验收的事实，因此平房供热公司知道或者应当知道的日期应是2018年1月17日，平房供热公司提起诉讼时已经超过了六个月的诉讼时效。 被上诉人省建研中心辩称，平房供热公司称省建研中心编造数据没有证据，同意一审判决。 本院经审理查明，2009年4月29日，哈尔滨市机构编制委员会下发哈编字〔2009〕14号《关于成立哈尔滨市既有建筑节能综合改造领导小组的通知》，成立哈尔滨市既有建筑节能综合改造领导小组，成员包括建设、财政、供热等二十余部门单位的负责同志。领导小组下设办公室，办公室设在市建委（现市住建局）。2012年9月11日，哈尔滨市机构编制委员会下发哈编字〔2012〕115号《关于调整哈尔滨市既有建筑节能综合改造领导小组组成人员的通知》，对哈尔滨市既有建筑节能综合改造领导小组组长、副组长及成员进行调整。 2017年5月20日，哈尔滨市既有建筑节能综合改造领导小组办公室（市既改办）针对涉案项目出具《哈尔滨市既有居住建筑供热计量及节能改造验收意见表》（共2页），内容包括验收意见和验收工作组成员签名，最终意见为“核验通过”，意见表加盖市既改办章。平房供热公司不服该验收行为，提起本诉。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，原告错列被告且拒绝变更的，人民法院应当不予立案或者裁定驳回起诉。本案中，平房供热公司所诉验收行为系哈尔滨市既有建筑节能综合改造领导小组（办公室）作出，非市住建局作出，平房供热公司以市住建局为被告提起本案诉讼，系错列被告，且平房供热公司经释明后拒绝变更，因此，根据上述法律规定，应依法裁定驳回平房供热公司的起诉。一审法院认定事实基本清楚，但适用法律错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项之规定，裁定如下： 一、撤销哈尔滨市道里区人民法院（2019）黑0102行初76号行政判决； 二、驳回上诉人（一审原告）哈尔滨平房物业供热有限责任公司的起诉。 哈尔滨平房物业供热有限责任公司预交一、二审案件受理费各50元，予以退回。 本裁定为终审裁定。 审判长  范晓军 审判员  王福民 审判员  刘 颖 二〇二〇年十二月十八日 法官助理陈晓玲 书记员姜心雨