南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）桂71行终411号 上诉人（一审原告）林鉴昌，男，1957年6月20日出生，壮族，住广西壮族自治区南宁市良庆区。 委托代理人林栋才（系林鉴昌之子），男，1996年8月19日出生，壮族，住广西壮族自治区南宁市良庆区。 被上诉人（一审被告）南宁市自然资源局，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区锦春路**。 法定代表人林兢，该局局长。 委托代理人唐雪寒，该局工作人员。 委托代理人唐劲，广西万益律师事务所律师。 上诉人林鉴昌因诉被上诉人南宁市自然资源局（以下简称市资源局）房屋行政协议一案，不服南宁铁路运输法院（2020）桂7102行初163号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年12月1日公开开庭审理本案。上诉人林鉴昌的委托代理人林栋才，被上诉人市资源局的委托代理人唐雪寒、唐劲到庭参加诉讼。现已审理终结。 -2- 一审法院查明，因用地单位南宁交通水利投资有限责任公司（原南宁市邕江堤岸建设发展有限责任公司，以下简称南宁交投公司）申请五象新区堤园路（五象大道-外环高速路）道路及道路护岸工程项目的建设，需要征用五象新区面积约146.0336公顷的土地。2009年3月25日，原南宁市国土资源局出具（2009）0012号《委托书》，委托南宁市良庆区房屋和征地拆迁办公室（以下简称良庆区征拆办）就上述土地征用开展包括发送征收土地预公告、拟定征（拨）土地补偿安置方案、与被征（拨）地）地单位及被拆迁当事人协商补偿事宜订征（拨）地）地补偿安置协议书和拆迁补偿安置协议书付征地拆迁费用等工作。 2009年3月30日，原南宁市国土资源局就上述土地征用发布南国土征预〔2009〕27号《南宁市国土资源局关于五象新区堤园路（五象大道-外环高速路）道路及道路护岸工程项目征收土地预公告》，其内容载明：“……二、本公告拟征地范围内的土地补偿标准和安置方案按照南府发〔2008〕15号《南宁市征收集体土地及房屋拆迁补偿安置办法》（以下简称南府发〔2008〕15号文）规定执行。三、公告发布之后，征地拆迁范围内的土地所有权人、使用权人、他项权利人及地上附着物所有人应配合城区房屋和征地拆迁办公室工作人员进行青苗、建（构）筑物、地、地上附着物的清点工作商拟定征地拆迁补偿安置方案，签订征地拆迁协议书、并依法履行拆迁义务。……” 因林鉴昌在上述征地范围内有测绘编号为L2281的砖木结构住房一栋，2011年5月23日，在良庆区征拆办的主持下，用地单位甲方南宁交投公司与乙方林鉴昌签订了《南宁市集体土地上房屋拆迁补偿安置协议书》（协议编号：堤园路-166号，以下简称166号安置协议），双方约定：“一、甲乙双方同意对被拆迁房屋实行政府指导价安置，即甲方以政府指导价对乙方房屋进行补偿，乙方可以按南府 -3- 发〔2008〕15号文规定的标准申请购买安置小区单元式公寓房。……五、安置人口、面积及购房价格由南宁市良庆区相关部门按南府发〔2008〕15号文的规定核实，安置地点位于五象新区思贤塘回建点。……。” 协议签订后，林鉴昌已按协议内容履行了交房等义务。因征地拆迁安置问题未得到解决，林鉴昌向南宁市良庆区房屋征收补偿和征地拆迁中心（以下简称良庆区征拆中心）提出信访。 2019年7月3日，良庆区征拆中心作出《关于林鉴昌信访事项的答复》，认为林鉴昌的工作单位是原南宁市邕宁县晓粮所（现为：南宁市良庆区庆丰粮油购储管理中心），其身份属国有企事业单位在职在编人员。根据《南宁市人民政府关于集体土地征收与补偿安置人员认定有关问题的补充通知》（南府发〔2013〕51号）第二条第二款规定：原属被征地集体经济组织在册农业人员，户口保留在被征地集体经济组织，但曾经或者现在属于国家机关、国有企事业单位在职在编的人员，不纳入征地应安置人员范围。因此，林鉴昌不符合征地拆迁安置条件。林鉴昌不服，遂向一审法院提起诉讼，请求：市资源局按南府发〔2008〕15号文规定的标准安置林鉴昌购买南宁市五象新区房。 另查明，1981年6月起，林鉴昌在原南宁市邕宁县晓粮所从事保管员工作，于1991年8月7日被该企业辞退，在企业没有职工住房安排。林鉴昌的户口为非农业户口。 一审法院认为，166号安置协议虽然是用地单位南宁交投公司与林鉴昌签订的，但实际上是市资源局委托良庆区征拆办在履行公共行政管理职能过程中主持用地单位与林鉴昌协商签订的具有行政法上权利义务内容的行政协议，用地单位签订协议的行为代表的是市资源局的行为。该协议约定的补偿方式、金额、拆迁补助费、拆迁奖励及支付期限、安置人口及安置方式等内容,符合国家相关政策要求,系双方真实意 -4- 思表示,不违反法律及行政法规的禁止性规定,属于有效的行政协议。从协议的内容来看，双方是基于对林鉴昌的房屋征收拆迁而签订的补偿安置协议，并非涉及土地征收问题，案由应为房屋行政协议，立案时将案由确定为土地征收补偿属于表述不当，应予以更正。 本案涉及的是对林鉴昌的房屋征收拆迁问题，并非土地征收问题，而对于房屋拆迁安置补偿问题，南府发〔2008〕15号文第二十二条则作了专门规定，即“集体土地上合法住宅房屋拆迁，根据不同情况，实行以下三种方式之一予以补偿安置：……（二）在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，被拆迁房屋位于有条件回建安置小区单元式公寓房的区域，实行政府指导价货币补偿安置，被拆迁人可以按规定申请购买政府统建的安置小区单元式公寓房。……”从该规定的内容来看，不管是否是农业户口，只要是对被拆迁房屋享有合法的产权，均可以实行政府指导价货币补偿安置，但是，对于安置小区单元式公寓房，上述规定表述为“可以按规定申请购买”，并不是直接规定为“可以购买”，换言之，就是对于安置小区单元式公寓房的购买，南府发〔2008〕15号文第二十二条规定了被拆迁人享有的只是一种申请的资格，而不是确定为购买的资格，被拆迁人若想要购买安置小区单元式公寓房，应先提出申请，然后再由相关部门按相关规定进行审查，最后才能确定被拆迁人是否享有购买的资格。再回到本案166号安置协议内容上来看，其中第一条约定：“甲乙双方同意对被拆迁房屋实行政府指导价安置，即甲方以政府指导价对乙方房屋进行补偿，乙方可以按南府发〔2008〕15号文规定的标准申请购买安置小区单元式公寓房。”该条约定的也只是“可以申请”的资格，而不是“可以购买”的资格，同时也明确了其前提是要按南府发〔2008〕15号文的标准申请。另外，从166号安置协议的第五条的内容来看，即“安置人口、面积及购房价格由南宁市良庆区相关部门按南府发〔2008〕15号文的规定核实，安置地点位于五象新区思贤塘回建点。……”林 -5- 鉴昌最终是否取得购买的资格应由南宁市良庆区相关部门按南府发〔2008〕15号文的规定进行核实才能确定，由此也印证了林鉴昌获得的仅仅是“可以申请”的资格，而不是“可以购买”的资格。因此，林鉴昌诉请市资源局按南府发〔2008〕15号文规定的标准安置林鉴昌购买南宁市五象新区房，无事实根据和法律依据，一审法院不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，驳回林鉴昌的诉讼请求。 上诉人林鉴昌上诉称，1.166号安置协议第一条明确规定“乙方可以按南府发〔2008〕15号文规定的标准申请购买安置小区单元式公寓房”，且合同签订时间在2011年5月23日，原南宁市国土资源局于2013年10月23日才发布了〔2013〕51号文的规定，此文不应对林鉴昌有约束力。2.166号安置协议第五条明确规定“乙方应安置的人口为：林鉴昌、宁位芬、林桂才、林栋才”。其中明确指出林鉴昌是应安置人员。3.南府发〔2008〕15号文第三十五条“非农业人员与其家庭成员共有合法房屋产权，属被拆迁地的常住人口，且其本人及其现婚配偶从未享受过房改房、集资建房或购买经济适用房等属于国家福利性质的住房，经政府组织调查、公示和确认程序后，可以按本办法的相关规定予以补偿安置”，林鉴昌是被拆迀地的常住非农业人口，其拥有被拆迀房屋的合法产权，且林鉴昌与宁位芬均未享受过国家福利性的住房，理应符合〔2008〕15号文对于补偿安置的认定。原南宁市国土资源局根据〔2013〕51号文标准以林鉴昌曾经属于公职人员不符合拆迁应安置人员范围，因此不给林鉴昌购买五象新区思贤塘回迁安置房的行为应判断不合法。4.2018年10月，在相关部门的组织下，林鉴昌就五象新区思贤塘回迁安置房购买提交申请报名，相关部门就其申请报名己完成审核、确认、公示，林鉴昌获得了《南宁市五象新区安置房工程8号项目安置房安置资格认定通知书（120㎡)》，其中明确说明：南宁市良庆区服务五象新区开发建设指导指挥部已经根据《南宁市拆迀安置房建 -6- 设销售管理暂行办法》、南府发〔2008〕15号、南府发〔2009〕37号等文件规定，在报名、审核、公式、确认后，林鉴昌与林桂才符合安置资格，核准安置房建筑面积为120㎡。5.2018年10月，在获得安置资格认定通知书后，林鉴昌按相关部门要求，向中国银行汇款1万元保证金，准备参加选房抽签。但在选房前两日被电话告知需要补充林鉴昌在南晓粮所期间未享受过国家福利性住房的证明，林鉴昌己按要求补充了证明，但拆迁办以领导未审核为由，拒绝林鉴昌参加选房抽签。2018年10月至今，林鉴昌通过信访等多种途径，咨询其购买五象新区思贤塘回建点拆迁安置房的情况，市资源局知因其曾属于公职人员，属于在职在编人员，不符合安置资格。由此，相关部门是出尔反尔，即不履行166号安置协议，也不承认其公告、公示内容。综上，请求法院重新审理本案，查清事实，林鉴昌己按相关规定，完成了五象新区房的申请，且相关部门己审核通过，请求撤销一审判决，改判市资源局履行166号安置协议，准允林鉴昌购买五象新区房。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人的一审诉请。本案一、二审案件受理费由被上诉人承担。 被上诉人市资源局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。166号安置协议也并未约定林鉴昌可以购买安置小区单元式公寓房，而是约定林鉴昌可以申请。林鉴昌安置资格的相关行政确认不属于其职责范围，其没有办法督促良庆区人民政府对于安置资格进行认定，林鉴昌认为其应当获得安置资格应另行提起行政诉讼或是行政复议。综上，林鉴昌的上诉请求没有事实和法律依据，请求二审法院依法驳回林鉴昌的上诉请求。 本案二审期间，林鉴昌及市资源局对一审判决查明的事实均无异议。市资源局没有新证据提交。林鉴昌提交三份证据：1.《南宁市五象新区安置房工程8号项目安置房安置资格认定通知书》（以下简称安置资格认定通知书），拟证明：在2018 -7- 年10月11日良庆区拆迁办已经完成对林鉴昌的认定资格，认定林鉴昌符合拆迁安置资格；2.中国银行单位存款凭条，拟证明：其具备安置资格且已交了定金1万元；3.良庆区征拆中心于2020年11月10日出具的《关于林栋才信访事项的答复意见书》，拟证明：良庆区征拆中心于2020年11月10日才认定林鉴昌不符合安置条件。经庭审质证，市资源局认为证据1、2由于林鉴昌未提交原件，无法核实真伪，即便是真实的也不属于上诉人安置资格最终认定结果。对证据3的真实性、合法性、关联性无异议。 经审查认为，一审法院确认的证据合法有效，可作为定案依据。林鉴昌提交的证据合法有效，且与本案有关联，本院予以采信。据此，二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据166号安置协议“安置人口、面积及购房价格由南宁市良庆区相关部门按南府发〔2008〕15号文的规定核实”，“乙方可以按南府发〔2008〕15号文规定的标准申请购买安置小区单元式公寓房”的规定、南府发〔2008〕15号文第二十二条和第三十五条的规定以及南宁市五象新区安置房工程8号项目安置房安置资格认定通知书当中“经公开报名、审核、公示、确认后……”的内容可知，166号安置协议的签署主要是为了解决集体土地上房屋的补偿问题，当中对安置人口的认定实质上系初步审核的结果，并不当然代表最终具备购买安置房的资格。是否可以购房应当由行政机关根据相关政策进行审核、公示并作出最终的安置资格认定才能确认。该审核过程是一个具有时间跨度的持续性过程，应当以审核结果作出时的有效规定为依据并以最终的审核结果为准。良庆区征拆中心于2018年10月11日作出安置资格认定通知书认为林鉴昌符合安置资格条件，但同时又要求林鉴昌补充其是否享受过国家福利性住房等材料以作进一步审核，通过最终审核作出林鉴昌不符合征地安置条件的答复。不可否认的是，行政机关在整个审核过程中确有未经全面审查 -8- 即发放资格认定通知书等不严谨之处,易导致当事人对行政机关及相关行政行为的诚信产生质疑，但林鉴昌曾经属于国有企事业单位在职在编人员，依据审核认定时有效的南府发〔2013〕51号文的规定，确不符合征地拆迁安置条件，良庆区征拆中心据此作出的最终处理答复并无不当。 综上，林鉴昌的上诉请求缺乏事实和法律依据，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元（林鉴昌已预交），由上诉人林鉴昌负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  桂 彤 审 判 员  张红娟 审 判 员  贝黄欢 二〇二〇年十二月十日 法官助理  洪文慧 书 记 员  唐览月 -9- 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下例情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；