河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终2639号上诉人（一审原告）王万顺，男，1949年4月14日生，汉族，住河南省洛阳市老城区。委托代理人王迎辉，女，1981年6月14日出生，汉族，住河南省洛阳市老城区。被上诉人（一审被告）洛阳市老城区人民政府。住所地：河南省洛阳市老城区经八路。法定代表人夏磊，区长。被上诉人（一审被告）洛阳市老城区邙山街道办事处。住所地：河南省洛阳市老城区王城大道**。法定代表人刘家申，主任。被上诉人（一审被告）洛阳市老城区邙山街道办事处望朝岭村村民委员会。。住所地：洛阳市邙山镇望朝岭村法定代表人刘进义，村长。上诉人王万顺因诉被上诉人洛阳市老城区人民政府（以下简称老城区政府）、被上诉人洛阳市老城区邙山街道办事处（以下简称邙山街道办事处）、被上诉人洛阳市老城区邙山街道办事处望朝岭村村民委员会（以下简称望朝岭村村委会）行政协议纠纷一案，不服洛阳市中级人民法院（2020）豫03行初74号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。洛阳市中级人民法院一审查明，王万顺系望朝岭村村民，在该村拥有砖混结构房屋一套，建筑面积为405.7902平方米。根据集体土地使用证显示，该房屋占用的土地为集体土地，使用权人为望朝岭村村委会（四组门面房），用途为商业，终止日期为1998年6月至2008年6月。因洛阳市老城区机场西路项目建设，需要征收王万顺的房屋。2019年3月10日王万顺的附属物进行了登记，王万顺作为产权人在房屋征收登记表上签字。2019年7月10日，王万顺与望朝岭村村委会达成《洛阳市老城区机场西路项目国家建设征收集体土地地上附着物协议书》，邙山街道办事处也在该协议上盖章。该协议主要内容：被征收房屋结构为砖混，建筑面积为405.7902㎡，补偿金额为255,647.83元，装饰装修和附属物的补偿计410515.25（40515.25）元，商业补偿151,149.45元，以上合计447,812元，由望朝岭村村委会支付给王万顺。该补偿款在协议签订及王万顺将房屋交付望朝岭村村委会验收后十五个工作日内一次性支付给王万顺。协议还约定了其他责任和义务。2020年5月9日，王万顺诉至一审法院，请求撤销其与一审被告就洛阳市老城区望朝岭村4组集体所有土地上房屋签订的编号为123的《洛阳市老城区机场西路项目国家建设征收集体土地地上附着物协议书》。一审法院另查明，2019年7月18日，王万顺收到协议约定的全部补偿款，并已将房屋交付洛阳市老城区机场西路项目征迁指挥部。涉案房屋现已被拆除。洛阳市中级人民法院一审认为，本案系市政道路建设需要征收老城区望朝岭村集体土地，老城区政府系法定的征收主体。望朝岭村村委会、邙山街道办事处签订协议的行为从法律上应当视为委托，应由老城区政府承担协议责任。望朝岭村村委会、邙山街道办事处作为签订涉案协议的一方，参加本案诉讼，系本案的适格当事人。根据本案查明的事实，涉案房屋所占土地批准用途为非农村宅基用地，土地使用权人并非王万顺，土地使用期限2008年6月已经到期，在此情况下，案涉补偿协议的内容符合客观实际情况。同时，王万顺根据协议约定已经将房屋交付征迁指挥部，并领取了全部补偿款，协议已经履行完毕。王万顺称补偿协议系受欺骗所签，协议内容显失公平，但未提交相应证据予以证实，故王万顺诉求撤销案涉协议，无事实与法律依据，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，一审法院判决：驳回王万顺的诉讼请求。王万顺不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审法院在无相关证据予以证明的情形下作出相应事实认定，属事实认定不清。二、案涉协议系在被上诉人欺诈情形下签订，违反法定程序，且协议内容严重显失公平，具备可撤销法定事由，一审法院对此认定错误。三、被上诉人提交的证据不能证明案涉协议签订不存在欺诈行为。根据我国现行法律精神，生效判决所认定事实并非绝对无误。若存在其他相反证据，可予推翻。案涉（2019）豫03行初423号行政判决旨在解决行政强制行为的合法性，未就欺诈方面作出事实认定。一审法院认定事实不清，适用法律错误，判决驳回上诉人的诉讼请求错误。请求撤销一审判决，依法改判支持上诉人一审诉讼请求或发回重审。被上诉人老城区政府答辩称，王万顺已经领取了协议约定的款项，房屋也交付并拆除，补偿协议已经履行完毕。这表明签订涉案协议系王万顺的真实意思表示。王万顺主张撤销补偿协议没有事实和法律根据。被上诉人邙山街道办事处答辩称，答辩人不是本案的适格被告，请求驳回王万顺对答辩人的起诉。其他答辩意见同被上诉人老城区政府。被上诉人望朝岭村村委会答辩意见同被上诉人洛阳市老城区人民政府、被上诉人邙山街道办事处。本院二审查明事实与一审查明事实一致。本院认为，涉案协议虽是王万顺与望朝岭村村委会、邙山街道办事处签订，但协议签订的背景和目的均是为占用望朝岭村的集体土地，并将之用于洛阳市老城区机场西路项目建设，具有明显的行政管理和公共服务目标，协议内容也是就拆除涉案土地上的建筑物、附属物与王万顺约定有关补偿方面的权利义务，故涉案协议显属行政协议范畴。老城区政府虽未与王万顺直接签订涉案协议，但结合涉案协议签订的背景和目的，推定老城区政府是涉案协议的实际行政主体并承担涉案协议的法律后果更具有法律和事实上的理据。行政协议兼具行政法上的行政管理属性和私法上对权利义务处分的合意性，因此对行政协议合法性、效力性的评价，不应仅仅按照单方行政行为的适法性标准予以评判，同时还应结合行政协议当事人之间的合意性行为予以综合衡量，实践中应当至少从两个维度进行考量，一是行政协议所要实现的行政管理目标是否具有正当性，是否基于公共利益的需要；二是行政协议中关于当事人权利义务的约定是否具有合意性、真实性、公平合理性。基于两个维度的考量，行政协议如能实现公共利益与行政相对人合法权益的平衡保护，且不存在重大且明显违法，违反法律、法规强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益等法定无效情形时，一般不宜否定行政协议的合法性及其效力。动辄否定行政协议的合法性及其效力，撤销行政协议或确认其无效，让通过行政协议调整的行政管理秩序重回原点，既不利于行政协议当事人权利义务及时有效实现，也势必阻碍行政协议功能的发挥。本案中，老城区城府（包括老城区政府成立的老城区机场西路项目征迁指挥部）、邙山街道办事处、望朝岭村村委会征迁前已就征迁事由进行了广泛宣传和动员，并以望朝岭村村委会名义发布了安置补偿方案，从一般认知角度讲，王万顺在签订涉案协议时对征迁的事由、安置补偿方案以及签订协议的后果应该知晓。再结合一审时各方当事人提交的证据和质证情况，涉案土地的使用权人是望朝岭村委会，王万顺只对涉案土地上的建筑物、附属物享有所有权，王万顺签订涉案协议后将其所有的建筑物、附属物交出予以拆除，应视为对其财产权益的自由处分，且王万顺已全部得到涉案协议约定的补偿款，涉案土地清表后也已用于老城区机场西路项目建设。综合评价涉案协议的签订情况及履行效果，能够体现协议签订的合意性和真实性，既保障了基础设施建设用地的需求，也保障了王万顺及时得到合理补偿，因此，涉案协议的效力及其合法性应予确认。王万顺认为涉案集体土地未经法定职权机关批准征收，且签订涉案协议依据的安置补偿方案是不具有法定职权的望朝岭村村委会制定的，订立涉案协议缺乏合法依据，并将上述理由作为撤销涉案协议的理由之一。本院认为，按照涉案协议签订时实施的《中华人民共和国土地管理法（2004修正）》的相关规定，法定职权机关作出的集体土地征收批复固然是相关行政机关组织实施集体土地征收及安置补偿工作的前提条件，但综合理解我国土地管理法律、法规，集体土地征收工作是一项多阶段、多部门参与的复合行政行为，每个阶段的行为既有联系性，又有相对的独立性，法定职权机关作出集体土地征收批复是依法开展土地征收工作的强制性行政管理要求，但并非影响安置补偿协议效力的强制性效力条件。基于上述分析，即使老城区政府目前未取得征地批复，亦不成为撤销涉案协议的理由。另外涉案协议所依据的安置补偿方案虽以望朝岭村村委名义制定，但该方案所采取的安置补偿标准及安置补偿的方式、范围均是按照洛阳市政府和老城区政府的相关规范性文件执行，且该方案已经过望朝岭村民代表大会讨论通过，被拆迁人的安置补偿均是按照该方案中对应的条件执行，老城区政府也未提出异议，故该方案并无明显不当。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款规定：“原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。”第十四条规定：“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”本案中，王万顺以涉案协议存在欺诈、显失公平为由要求撤销涉案协议，但未提供充分证据予以证明。因涉案土地并非王万顺的宅基用地，使用权人也非王万顺本人，且涉案土地的使用权2008年6月已经到期，王万顺只对涉案土地上的建筑物、附属物享有所有权。望朝岭村村委、邙山街道办事处根据涉案土地上建筑物的实际用途，并按照安置补偿方案中规定的建房重置成本价630元/平方米与王万顺签订货币补偿协议（涉案协议），已充分考虑到王万顺的安置补偿利益，并无明显不当。王万顺要求按照安置补偿方案中有效宅基地的标准进行安置补偿，明显不符合条件。根据王万顺提供的补偿计算表，涉案协议中的分项补偿款是以补偿计算表为依据，但涉案协议中将附属物补偿款填写成410,515.25元，与补偿计算表中记载的附属物补偿款40,515.25元不符，而涉案协议记载的补偿总款仍是以附属物补偿款40,515.25元核算得出，因此涉案协议中将附属物补偿款写成410,515.25元属于填写错误，本院予以指正。王万顺已得到涉案协议约定的全部补偿款是已经本院（2020）豫行终511号生效行政判决认定的事实，因此无需老城区政府对该事实再次举证。王万顺提供的党国岩的录音文字整理材料中，党国岩并未承诺按照有效宅基用地的标准给予王万顺安置补偿。基于上述分析，王万顺以涉案协议存在欺诈、显失公平为由要求撤销涉案协议，证据不足，理由不成立。综上，一审判决驳回王万顺的诉讼请求并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条规定：“人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。”二审时，上诉人王万顺未提供新的证据，其上诉理由与一审诉称理由并无实质差别，合议庭经过阅卷，认为本案事实清楚，法律适用明确，决定不开庭审理本案，并依法维持一审判决。上诉人王万顺的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人王万顺负担。本判决为终审判决。审判长 马 磊审判员 马传贤审判员 蒋跃峰二〇二〇年十二月十七日法官助理刘月华书记员王贺霞