西藏自治区拉萨市中级人民法院行政裁定书（2020）藏01行终9号上诉人（原审原告）西藏人民会堂管理处，住所地拉萨市民族中路，统一社会信用代码1254XXXXXXXXXXXXXX。法定代表人彭某，该管理处处长。委托代理人欧某，西藏欧珠律师事务所律师。委托代理人平某，西藏欧珠律师事务所律师。被上诉人（原审被告）拉萨市自然资源局，住所地西藏拉萨市当热中路，统一社会信用代码1154XXXXXXXXXXXXXX。法定代表人米某，该局局长。委托代理人旦某，西藏珠穆朗玛律师事务所律师。委托代理人娜某，西藏珠穆朗玛律师事务所律师。上诉人西藏人民会堂管理处因与被上诉人拉萨市自然资源局不履行法定职责一案，不服拉萨市城关区人民法院（2020）藏0102行初21号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。上诉人西藏人民会堂管理处向一审法院起诉称，2000年12月12日西藏人民会堂管理处与西藏华海工贸有限公司（以下简称华海公司）签订《地皮租赁合同书》，约定西藏人民会堂管理处将其位于北侧临街空地出租给华海公司，华海公司在此空地自行修建房屋，该合同第4.6条约定“租赁期间届满，华海公司应将房屋完好交给西藏人民会堂管理处，在此之后，若西藏人民会堂管理处将该房屋对外出租，在同等条件下，华海公司享有优先承租权”。而双方约定的租赁期间为18年即至2000年12月至2018年12月12日。2003年12月29日，拉萨市房产管理局向华海公司下属单位西藏梦里水乡餐饮娱乐有限公司办理房屋所有权证，登记的房屋所有权人为梦里水乡酒楼，并附记“该房屋价值为壹仟陆佰万元，该房屋属有限产权，期限自2000年12月至2018年12月”现双方约定的房屋所有权的转移期限及《房屋所有权证》的期限均到期，西藏人民会堂管理处于2019年9月10日向拉萨市自然资源局申请办理房屋所有权的转移登记，拉萨市自然资源局于2019午11月18日作出《关于房屋转移登记的申请》的复函：“西藏华海工贸有限公司下属单位梦里水乡酒楼名下，申请办理的有限产权的《房屋产权证》已到期，原房屋产权登记信息自动失效，不能办理房屋产权变更登记。根据《不动产登记暂行条例》《不动产登记暂行条例实施细则》的规定，贵处申请办理事宜属于国有建设用地使用权及房屋所有权首次登记”。西藏人民会堂管理处现申请转移登记的房屋自2003年已进行第一次登记，现申请的登记应当属于转移登记，拉萨市自然资源局应当依申请办理其房屋所有权的转移登记。请求人民法院判决拉萨市自然资源局依法履行法定职责；本案诉讼费由拉萨市自然资源局承担。一审法院认为，西藏人民会堂管理处要求拉萨市自然资源局进行房屋所有权登记的行为实质上包含了两种法律行为，一是确认房屋所有权属于原告；二是对属于西藏人民会堂管理处的房屋所有权进行登记，产生《中华人民共和国物权法》所规定的所有权法律效力。而对于房屋所有权取得的，《中华人民共和国物权法》也明确将依法登记规定为取得房屋所有权的一种方式，即经依法登记的就取得了房屋的所有权，则拉萨市房产管理局向华海公司下属单位西藏梦里水乡餐饮娱乐有限公司（以下简称“梦里水乡”，现登记状态：吊销）办理房屋所有权证，登记的房屋所有权人为梦里水乡的行政行为实际上是确定了房屋所有权人为梦里水乡酒楼，并非西藏人民会堂管理处；至于附记的“该房屋价值为壹仟陆佰万元，该房屋属有限产权，期限自2000年12月12日至2018年12月12日”是对所有权期限的登记，并未就所有权到期后的房屋产权明确为本案原告，只能据此确定为梦里水乡酒楼拥有的房屋所有权到期，至于房屋所有权到期后的产权归属：是续期再次进行登记确认所有权还是要进行变更、转移登记等，应当由登记所有权人行使相应的权利；西藏人民会堂管理处未经登记被确定为所有权人、也未经过其他形式被确定为所有权人，不享有申请登记的权利。立足于西藏人民会堂管理处提起诉讼的事实理由，西藏人民会堂管理处认为基于其与拉萨市自然资源局签订《地皮租赁合同书》中关于所有权的约定而享有了房屋的所有权，但出租土地的行为不可能直接产生房屋的所有权，土地租赁仅产生相应的用益物权，并非所有权；房屋所有权的设立也不能够仅仅依据《地皮租赁合同书》的约定来产生，租赁行为须以所有权或使用权存在为前提，其本身并不能产生所有权。西藏人民会堂管理处要取得所有权需要相关行为人根据《中华人民共和国物权法》的规定依法行使权利，即基于买卖、赠予，互换等还是法律、法规规定的其他情形，对此西藏人民会堂管理处并未予以明确。综上所述，一审法院认为西藏人民会堂管理处在房屋已经确定有所有权人的情况下，无论是进行所有权变更登记还是转移登记，须解决引发登记行为的基础法律关系即民事法律关系，在民事基础法律关系未解决的情况下，房屋登记行为正确与否，取决于民事行为的合法有效，西藏人民会堂管理处应当先解决民事争议。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项之规定：裁定如下：驳回西藏人民会堂管理处的起诉。案件受理费50元，依法退还给西藏人民会堂管理处。西藏人民会堂管理处向本院提起上诉请求：1.撤销（2020）藏0102行初21号行政裁定书。2.指令一审法院实体审理本案。3.拉萨市自然资源局承担本案的全部诉讼费用。事实和理由：一、本案受理后，一审法院未向被告及时送达材料，审理程序违反法律规定。一审法院于2020年7月17日向西藏人民会堂管理处送达了《案件受理通知书》，在案件未进入实体审理程序，一审法院先入为主，裁定驳回原告的起诉，严重违反了法律规定的审理程序要求。二、民事争议与行政争议的关系处理中，法院应当一并审理或是中止行政诉讼，而不是驳回行政起诉。一审法院适用法律错误，严重违反法定的审理程序，一审法院认为，“原告在房屋已经确定有所有权人的情况下，无论是进行所有权变更登记还是转移登记，须解决引发登记行为的基础法律关系即民事法律关系，在民事基础法律关系未解决的情况下，房屋登记行为正确与否，取决于民事行为的合法有效，原告应当先解决民事争议。”因此，驳回起诉。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十八条第三款的规定，“人民法院在审理行政案件中发现民事争议为解决行政争议的基础，当事人没有请求人民法院一并审理相关民事争议的，人民法院应当告知当事人依法申请一并解决民事争议，当事人就民事争议另行提起民事诉讼并已立案的，人民法院应当中止行政诉讼的审理。民事争议处理期间不计算在行政诉讼审理期限内。”一审法院未告知上诉人是否需要以民事争议作为先决条件，中止行政案件，也未告知上诉人需申请一并审理案件的情况下，直接裁定“驳回起诉”，严重违反法律规定的行民交叉审理的程序要求。本案应当适用《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十八条的规定，一审法院适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第十项之规定，适用法律错误。一审法院如何直接认定梦里水乡酒楼名下的“有限产权”系符合证据三性的，能够认定梦里水乡酒楼才是合法的房屋所有权人。一审法院先前审查的案件（2016）藏0102行初6号中，认为“有限产权”并无相应的法律依据，系违法行为；一审法院如何直接认定土地租赁和房屋建设的合作不能成立“房屋租赁合同”的法律关系。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十七条的规定，“合作开发房地产合同约定提供资金的当事人不承担经营风险，只以租赁或者其他形式使用房屋的，应当认定为房屋租赁合同。”因此，一审法院在本案裁定中的论述部分实际已经对当事人之间的权属关系、基本民事事实又进行了主动审查和认定，对上诉人本可以合法登记的权利予以了否认，也与裁定“先解决民事争议”的结论矛盾。三、上诉人具备申请登记的事实与法律基础，应当以行政诉讼审理本案。上诉人系土地使用权人，基于当事人的房屋租赁的法律关系以及房地一体原则，应当将房屋与土地一并登记在上诉人名下上诉人为案涉房屋所依附的土地的使用权人。根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十七条的规定，“合作开发房地产合同约定提供资金的当事人不承担经营风险，只以租赁或者其他形式使用房屋的，应当认定为房屋租赁合同。”上诉人是房屋的出租人，基于房地一体原则，房屋与土地的权利主体保持一致，房屋可以合法登记在上诉人名下。上诉人认为一审法院未经举证质证，主动审查了本案的事实，违反法律规定，错误的认定事实，裁定理由完全错误。本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条：“原告符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；有明确的被告；有具体的诉讼请求和事实根据；属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”之行政诉讼起诉条件的规定，结合本案原告要求行政机关履行法定职责的诉讼请求，本院认为原告的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条对起诉条件的法律规定，至于原告的诉讼请求能否得到支持，应当经过实体审理才能判定，故一审法院以西藏人民会堂管理处要求拉萨市自然资源局进行房屋所有权登记的行为实质上包含了两种法律行为，一是确认房屋所有权属于西藏人民会堂管理处；二是对属于西藏人民会堂管理处的房屋所有权进行登记，产生《中华人民共和国物权法》所规定的所有权法律效力为由，认定西藏人民会堂管理处在房屋已经确定有所有权人的情况下，无论是进行所有权变更登记还是转移登记，须解决引发登记行为的基础法律关系即民事法律关系，在民事基础法律关系未解决的情况下，房屋登记行为正确与否，取决于民事行为的合法有效，西藏人民会堂管理处应当先解决民事争议。一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第十项规定，裁定驳回起诉，适用法律不正确，本院予以纠正。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款规定，裁定如下：一、撤销拉萨市城关区人民法院（2020）藏0102行初21号行政裁定；二、本案指令拉萨市城关区人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。审  判  长   索朗德吉审  判  员   尼玛卓嘎审  判  员   常 德 鹰二○二○年十二月一日法 官 助 理   王  念书  记  员   次仁达娃附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款：行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款：第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予立案或者驳回起诉的裁定确有错误且当事人的起诉符合起诉条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案或者继续审理。