辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终1561号上诉人（原审被告）：开原市人民政府，住所地辽宁省开原市新华路**。法定代表人：陈敬满，该市市长。委托诉讼代理人：顾洋，该市环境保护局工作人员。委托诉讼代理人：韩英杰，辽宁君扬律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：开原市卓越粮食贸易有限公司，，住所地辽宁省开原市莲花镇孤榆树村法定代表人：越会卿，该公司经理。委托诉讼代理人：刘洋飞，辽宁六合律师事务所律师。委托诉讼代理人：赵飞，辽宁六合律师事务所律师。上诉人开原市人民政府（以下简称开原市政府）因被上诉人开原市卓越粮食贸易有限公司（以下简称卓越公司）诉其不履行行政补偿职责一案，不服辽宁省铁岭市中级人民法院（2020）辽12行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行审理，并组织各方当事人进行了询问。上诉人开原市政府的委托诉讼代理人顾洋、韩英杰，被上诉人卓越公司的法定代表人越会卿及委托诉讼代理人刘洋飞、赵飞到庭参加询问。本案现已审理终结。原审判决查明以下事实：2010年2月3日，卓越公司注册成立并取得营业执照，经营范围包括粮食收购、烘干、储存、销售；动产、不动产租赁。开原市粮食局为卓越公司发放了《粮食收购许可证》，授予卓越公司粮食收购资格。2010年6月17日，辽宁省环境保护厅批复同意《铁岭市饮用水水源保护区区划方案》，卓越公司经营场所被划入南城子水库饮用水水源二级保护区范围内。2017年10月1日，辽宁省人民政府批复，同意铁岭市人民政府确定的饮用水水源保护区范围，卓越公司经营场所在南城子水库饮用水水源二级保护区范围内。2018年，辽宁省开展集中式饮用水水源地环境保护专项行动。2019年8月26日，开原市政府作出开政闭决字〔2019〕014号关闭决定，以卓越公司为在南城子水库饮用水水源地二级保护区内已建成的排放污染物的建设项目为由，根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款的规定，责令卓越公司自行关闭。2019年10月16日，开原市政府通过断电等方式，强制卓越公司停止生产经营活动。卓越公司针对公司被关闭行为，向开原市政府申请补偿，开原市政府于2019年10月29日作出涉案的行政补偿答复，决定不予补偿，并向卓越公司邮寄送达了《行政补偿答复书》。2019年11月22日，卓越公司的法定代表人越会卿签收了上述《行政补偿答复书》。卓越公司对开原市政府不履行补偿职责的行为不服，于2020年4月24日向原审法院提起本案诉讼。另查明，卓越公司对开原市政府作出的开政闭决字〔2019〕014号关闭决定不服，向原审法院提起行政诉讼。原审法院于2020年4月10日作出(2019)辽12行初60号行政判决，驳回卓越公司的诉讼请求。原审判决认为，《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定：“行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。”根据上述规定，行政许可只要是依法取得就应受法律保护。行政机关无论因法律规范废改，还是客观情况变化，亦或为了公共利益需要而变更或者撤回行政许可，都应就由此造成的财产损失，对公民、法人或者其他组织依法给予补偿。本案中，卓越公司经营粮食贸易的行为是在南城子水库划定饮用水水源保护区之前，其已经依法领取了《营业执照》、《粮食收购许可证》，并一直正常经营，卓越公司的合法经营行为应当受到法律的保护。由于卓越公司被划入饮用水水源二级保护区范围内，开原市政府因客观情况发生重大变化，为了公共利益的需要可以改变原行政许可内容，关闭卓越公司。但卓越公司基于对行政机关的信赖产生的信赖利益损失，行政机关应给予适当的、合理的补偿。卓越公司向开原市政府提出补偿申请，开原市政府作出不予补偿答复属于认定事实不清、适用法律错误。关于卓越公司被关闭后的补偿项目和标准等问题，需要开原市政府依据相关法律规定及政策依据综合予以判断，且开原市政府对补偿项目和标准仍有裁量的范围和空间。因此，本案应由开原市政府先行对卓越公司的补偿问题作出补偿决定。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)项、第(二)项、第七十二条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定，判决如下：一、撤销被告开原市人民政府于2019年10月29日作出的《行政补偿答复》；二、责令被告开原市人民政府于本判决生效之日起三个月内针对原告开原市卓越粮食贸易有限公司的补偿申请作出明确的书面补偿意见。案件受理费50元，由被告开原市人民政府负担。开原市政府上诉称：1.原审判决认定事实不清。（1）其作出的《行政补偿答复书》告知卓越公司关闭令合法合规，且没有造成其直接经济损失，不能给予补偿，同时告知卓越公司在关闭整改中涉及的合法权益遭到直接经济损失给予补偿并明确了具体程序和方法，载明“你单位项目关闭后的整改、转产、迁移或经营终结等事项，市政府将在法律法规框架内给予支持、帮助和政策倾斜”，原审判决回避了该项答复内容，把不履行补偿责任强加给开原市政府。（2）原审判决将卓越公司在水源保护区划定之前已依法领取《营业执照》《粮食收购许可证》，并一直正常经营，与卓越公司是在二级水源保护区内己建成的排污项目的事实相混淆，否定了卓越公司从建成到生产运营始终未经环保审批的违法生产(烘干系统）事实。（3）原审判决将下达关闭令与变更或撤销行政许可相混淆，关闭令下达是整改整治的第一步，整改完成才能确定行政许可的变更或撤销，即关闭令下达不能等于行政许可的变更或撤销。2.其依据水污染防治法第66条的规定下达关闭令系专项环保治理行政执法行为，并未对卓越公司的行政许可采取变更或撤销的行为，原审判决以尚未发生的行政许可行为为由适用行政许可法进行裁判，适用法律错误。3.原审判决责令其对卓越公司作出明确书面补偿意见，没有事实和法律依据，更是脱离实际。整改补偿应先由卓越公司提出书面补偿申请，明确损失事实提出补偿具体数额，之后双方达成协议或由其作出补偿决定，在没有卓越公司配合的情况下，其事先做出补偿决定是不可能实现的。实际其已就该补偿问题制定方案开始工作。故请求撤销原审判决，支持其行政补偿答复书的补偿意见。卓越公司答辩称：1.开原市政府认为关闭没有给其造成直接损失，不能给予补偿的观点错误，支持、帮助和政策倾斜不是法律规定的补偿方式。2.原审判决认定其在水源保护区划定之前已依法领取《营业执照》《粮食收购许可证》并一直正常经营，与其是在二级水源保护区内已建成的排污项目，并没有混淆，合法企业是判令补偿的事实依据，排污项目是判令关闭行为合法的事实依据。其从成立至关闭前，环保局每年都向其收取废气排污费，说明其生产经营行为是经过开原市政府许可的，不属于违法生产。3.开原市政府责令其关闭，并通知供电部门停止供电，将烘干塔锅炉断开，张贴封条，实施了强制执行，其已无法生产经营，等同于撤回行政许可。4.原审判决责令开原市政府作出书面补偿意见的判项正确。是开原市政府无视其已提出申请、要求补偿数额明确、并积极配合补偿的事实，拒绝了其补偿请求。故请求驳回开原市政府的上诉请求。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国水污染防治法》第六十六条第一款的规定，禁止在饮用水水源二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的建设项目；已建成的排放污染物的建设项目，由县级以上人民政府责令拆除或者关闭。卓越公司系位于饮用水水源二级保护区范围内的已建成的排放污染物的建设项目，开原市政府为环境公共利益需要对其作出关闭决定，符合法律规定。但是卓越公司在其经营场所被划入南城子水库饮用水水源二级保护区范围之前，已分别从开原市市场监督管理局和开原市粮食局领取《营业执照》和《粮食收购许可证》，并在被关闭前持续正常经营，其依法取得的行政许可受法律保护。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条的规定，行政机关为了公共利益的需要依法变更或者撤回已经生效的行政许可，应当对由此给公民、法人或者其他组织造成的财产损失给予补偿。开原市政府作出关闭决定后，又采取强制断电等措施使卓越公司停止生产经营，导致其没有可能继续在既有经营场所从事经营活动，事实上撤回了对卓越公司的经营许可，依法应对卓越公司基于行政许可行为产生的信赖利益损失给予适当、合理补偿。开原市政府在《行政补偿答复书》表述：“你单位项目关闭后的整改、转产、迁移或经营终结等事项，市政府将在法律法规的框架内给予支持、帮助和政策倾斜”，并非是对卓越公司因关闭行为遭受的财产损失给予补偿的明确意见。鉴于开原市政府应当依法履行行政补偿职责，原审判决责令其针对卓越公司的补偿申请作出明确书面补偿意见并无不当。综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。上诉人开原市政府的上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元由上诉人开原市人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  于德江审判员  王 骞审判员  柳华颖二〇二〇年十二月十六日法官助理刘禹书记员魏晓迪