广东省惠州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤13行终384号上诉人（原审原告）罗华娟，女。被上诉人（原审被告）惠州市城乡管理和综合执法局。法定代表人陈宇浩，局长。委托代理人黄利松，该局工作人员。委托代理人谭耀强，广东百德律师事务所律师。原审第三人宏俊康，男。委托代理人孙海涛，广东华商（惠州）律师事务所律师。上诉人罗华娟因与被上诉人惠州市城乡管理和综合执法局（以下称惠州市城管局）、原审第三人宏俊康行政强制拆除纠纷一案，不服惠州市惠城区人民法院（2020）粤1302行初22号行政判决，提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。上诉人罗华娟，被上诉人惠州市城管局法定代表人陈宇浩、委托代理人黄利松、谭耀强，原审第三人宏俊康的委托代理人孙海涛到庭。本案现已审理终结。原审法院查明，2017年8月28日，第三人宏俊康与原告罗华娟签订《土地转让协议》，第三人将位于水围仔村小组老村一块没有办理产权登记的320㎡土地转让给原告。2017年8月28日，水围村民小组出具《证明》，表示同意第三人将上述土地使用权转让给原告。2018年5月8日，仲恺分局的执法人员发现位于水围仔村小组5号旁有人在建设楼房，于是制作了《现场检查（勘验）笔录》：建设人是水围仔村小组村民（不在现场），占地296㎡，建筑物为混凝土框架结构，建筑面积三层共952.6㎡，主体已完成，墙体已砌好。仲恺区陈江街道办的工作人员邓某某在笔录上签名确认属实。同时，仲恺分局执法人员对现场进行拍照取证（从照片可以看到工人正在施工）。同日，仲恺分局对案涉建设人发出《责令停止（改正）违法建设通知书》，责令立即停止建设，采取改正措施消除对规划的影响，改正前停止一切施工活动。同时要求建设人在3个工作日内携带本人身份证明材料原件及复印件、相关审批文件等材料到该机关接受调查。因建设人不在现场，执法人员将通知书留置在现场，邓某某签名确认证实。2018年5月17日，第三人宏俊康到被告的仲恺分局陈江执法队接受调查，执法人员对第三人制作了《询问调查笔录》，第三人陈述的主要内容是：1、（执法人员出示《现场检查（勘验）笔录》和现场照片），第三人确认笔录记载和现场照片均属实（还在照片上签名并捺指模）；2、已收到留置在现场的《责令停止（改正）违法建设通知书》；3、第三人承认其是案涉楼房的业主，建设用地是第三人家的集体用地，原来地上有三间瓦房、两间猪舍、一间泥砖草房，还有一百多平方米的菜地；4、案涉楼房是去年（2017年）3月份开始建设，占地296㎡，已建成三层，建筑面积952.6㎡，没有向规划部门申请审批和报建；5、在执法人员告知第三人的行为违反《城乡规划法》第四十条的规定、执法部门将依法进行处理、第三人有权进行陈述和申辩时，第三人表示清楚。第三人除了在笔录上签名及捺指模外，还写“以上笔录我看过，和我所讲的一样”。2018年5月18日，仲恺分局向区住建局发出《仲恺城管执法分局关于商请确认胜利村水围仔小组5号旁当事人宏俊康建设是否符合规划要求的函》，要求答复：1、该建筑是否符合规划，是否存在违反规划进行建设的情形；2、若该建筑违反规划建设，能否消除规划实施影响，按照其建设现状完善规划批建手续。同时，仲恺分局还附上现场照片、现场坐标图。2018年5月23日，区住建局向仲恺分局发出《仲恺高新区住房和城乡规划建设局关于胜利村水围仔小组5号旁宏俊康建设是否符合规划要求的复函》：1、当事人宏俊康在胜利村水围仔小组5号旁的建设未在我局办理报建手续；2、根据贵局提供的当事人宏俊康违建平面坐标图，经核查《惠州市仲恺高新区智能终端装备制造产业园控制性详细规划》，该地用地性质为一类工业用地、局部压占道路，不符合规划要求。2018年6月5日，被告向第三人发出《行政处罚告知书》{惠市执罚〔2018〕第G-2308号}，查明第三人于2018年5月8日在水围仔村小组5号旁进行住宅楼建设，占地296㎡，建设了三层混凝土框架结构楼房，认为第三人违反《城乡规划法》第四十条的规定，告知第三人：拟依据《城乡规划法》第六十四条的规定，给予其行政处罚：在下发《行政处罚决定书》3日内自行拆除。告知书还有当事人享有进行陈述和申辩及申请听证的权利及期限、不行使权利的后果等内容。第三人予以签收。在规定期限内，第三人未向被告（包括仲恺分局）进行陈述和申辩，未申请听证。2018年6月22日，被告根据《城乡规划法》第六十四条的规定，作出《行政处罚决定书》，决定给予第三人如下行政处罚：下发决定起三日内自行拆除。决定书还有第三人的基本情况、相关违法事实、所违反的法律规定、不履行行政处罚的后果、不服行政处罚决定进行行政和司法救济的期限及途径、作出处罚决定的机关及时间等内容。当日，仲恺分局用电话告知了第三人相关的处罚决定及要求到案涉违法建设现场签收《行政处罚决定书》，但第三人未前去签收。于是，执法人员将处罚决定书留置在案涉违法建设现场，由陈江街道办工作人员邓某某签名确认证实。同时，执法人员对留置违法建设现场的处罚决定书及留置现场进行了拍照存证。2018年7月4日，被告向第三人发出《履行行政处罚决定催告书》，责令第三人在收到催告书之日起三日内自觉履行行政处罚决定。同时，还告知第三人如不履行行政处罚决定，将申请人民法院强制执行。另外，催告书还告知第三人如对催告有异议，有权在三日内到仲恺分局进行陈述和申辩等。同日，被告又对第三人发出《限期拆除公告》，责令第三人限期在2018年7月前自行拆除，否则被告将依法实施强制拆除。在《履行行政处罚决定催告书》和《限期拆除公告》中，均注明第三人的电话：322****。因第三人拒绝前去签收该两份法律文书，执法人员将该两份法律文书张贴在案涉建筑墙上，并拍照存证。从照片中可以看到案涉建筑有晾晒衣服。陈江街道办工作人员邓某某在该两份文书的送达回证上签名确认证实。但是，案涉建筑的建设人一直未自行拆除。2019年4月24日，被告向第三人发出《强制拆除决定书》和《强制拆除公告》。《强制拆除决定书》有被处罚人（第三人）的基本情况、相关违法事实、具体行政处罚决定、发出催告书的时间及要求、责令被处罚人在公告之日起2日内自行拆除、不自行拆除的后果、进行行政和司法救济的途径及期限、行政复议和行政诉讼不停止执行等内容。在《强制拆除公告》中，有被处罚人（第三人）基本情况、相关违法事实，具体行政处罚决定、发出催告书的时间及要求、行政机关将强制拆除、限期在2日内自行拆除、逾期不拆除的后果等内容。第三人拒绝签收上述法律文件，被告执法人员将上述法律文件张贴在案涉房屋墙上并拍照存证，被告执法人员及陈江街道办工作人员邓某某在送达回证上签名确认证实。2019年4月30日，案涉建设被强制拆除。根据原告提供的证据——强制拆除现场照片，可以看到强制拆除现场有被告的执法人员等。被告提供了案涉建设拆除前及拆除后的照片，同时，制作了《行政强制措施现场笔录》，被告的执法人员及陈江街道办工作人员邓某某在笔录中签名确认证实。2019年5月6日，被告对第三人的“无规划证建设案”结案。2019年9月27日，原告向国土资源仲恺区分局申请提出政府信息公开申请，要求该机关公开案涉房屋范围的相关征地和用地报批信息等等。2019年10月18日，该局向原告公开了《惠州市城市总体规划（2010-2020年）充实完善（仲恺高新区）土地利用总体规划图》、《惠州仲恺高新区陈江南区控制性详细规划》、惠州市惠城区土地利用总体规划图（2010-2020年）（局部）宏俊康》、用地红线范围2018年土地利用现状图》等信息。2020年1月15日，原先向原审法院起诉，请求判如所请。在庭审中，被告强调是仲恺区陈江街道办组织力量对案涉建设进行强制拆除。另查明一、2009年8月31日，广东省人民政府发出《关于在惠州市开展城市管理综合行政执法工作的公告》{粤府函[2009]160号}，授予被告行使“强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施”、“行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对规划区范围内违法违章建设行为的行政处罚及相关的监督检查、行政强制职能”等。另查明二、2017年9月28日，惠州市整治违法建设违法用地专项工作领导小组发出《关于印发的通知》，在“研究制定存量违法建设分类处理办法”中规定按照“属地管理、依法依规、分类处理、联防共治”原则进行工作。另查明三、2018年8月31日，仲恺管委会下发《仲恺高新区管委会关于印发的通知》，规定辖区“各园区、镇（街道）整治‘两违’专项工作领导小组具体负责和落实‘两违’存量分类处理工作”。另查明四、2019年4月25日，仲恺区陈江街道办作出《陈江街道胜利村水围村小组宏俊康违法建设强制拆除工作方案》，方案规定：成立拆除工作领导小组，“总指挥”是被告的仲恺分局局长欧卫平，“副总指挥”是陈江街道办副书记、办事处主任戴伟焕，“成员”有被告仲恺分局的周广宏副局长、被告的仲恺分局党组成员李奇等等。原审法院认为，本案当事人争议的焦点主要是：一、强制拆除案涉建设行为是哪个行政机关作出的？二、被告认定案涉建设行为属违法建设并予以强制拆除是否超越职权？三、罗华娟是否具备本案原告的主体资格？四、原告的起诉是否超过法定起诉期限？五、被告强制拆除案涉违法建设行为是否合法？六、其他争议。关于强制拆除案涉建设行为是哪个行政机关作出的争议。首先，根据被告提供的仲恺区陈江街道办的《陈江街道胜利村水围村小组宏俊康违法建设强制拆除工作方案》，案涉建设拆除工作领导小组的“总指挥”是被告的仲恺分局局长欧卫平，领导小组排第一、第二名的“成员”是被告的仲恺分局的周广宏副局长、党组成员李奇；其次，根据原告提供的拆除现场照片，被告的执法人员在强制拆除现场；再次，被告虽强调是由仲恺区陈江街道办组织强制拆除案涉建设，但是所提供的证据并不能当然证明其主张，依照《行政诉讼法》第三十四条的“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。……”的规定，被告应承担举证不能的法律后果。综上，原审法院确认于2019年4月30日强制拆除案涉建设的行为是由被告执法局作出。关于被告认定案涉建设行为属违法建设并予以强制拆除是否超越职权的争议。被告是惠州市人民政府根据惠州市在新的历史时期的经济、社会、城市建设等的需要而设立的新型职能部门。2009年8月31日，广东省人民政府发出《关于在惠州市开展城市管理综合行政执法工作的公告》，被告被授予行使“强制拆除不符合城市容貌标准、环境卫生标准的建筑物或者设施”、“行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对规划区范围内违法违章建设行为的行政处罚及相关的监督检查、行政强制职能”等，根据广东省人民政府的上述授权，被告对在规划区内的案涉建设违法与否进行认定、作出行政处罚直至行政强制拆除是职权行政；罗华娟认为被告对案涉建设违法与否进行认定、作出行政处罚直至行政强制拆除超越职权，没有事实和法律依据，原审法院不予支持。关于罗华娟是否具备本案原告的主体资格的争议。《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”根据被告执法人员对第三人的调查，第三人承认案涉建设系其所建，且被告均是以第三人为行政相对人发出相关的行政法律文书。但是，根据罗华娟提供的《土地转让协议》和水围村民小组出具的《证明》，应可认定案涉建设实际是罗华娟建设。被告强制拆除案涉建设行为与罗华娟存在利害关系，罗华娟提起本行政诉讼，符合上述法律规定；被告认为罗华娟不具备提起本行政诉讼的原告主体资格，原审法院不予认同。关于原告的起诉是否超过法定起诉期限的争议。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”被告是2019年4月30日对案涉建设予以强制拆除。原告居住在仲恺区陈江街道，在庭审中自称其住处与案涉建设的距离3-4公里，且根据原告向法庭提供的强制拆除案涉建设现场照片、在案涉建设被强制拆除后向仲恺国土资源局申请政府信息公开等证据分析，原告罗华娟知道被告于2019年4月30强制拆除了案涉建设。因此，原告于2020年1月15日向本院提起本行政诉讼，并未超过上述司法解释所规定的“从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的起诉期限；被告认为原告的起诉超过法定起诉期限，是错误理解和适用法律。关于被告强制拆除案涉违法建设行为是否合法的争议。《行政强制法》第八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；……。”该法第十二条第（四）项规定：“行政强制执行的方式：（四）排除妨碍、恢复原状。”该法第十七条规定：“行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。行政强制措施应由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。”该法第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”被告作出的《行政处罚决定书》，给予第三人的行政处罚决定是“下发决定起三日内自行拆除”案涉建设，送达时间是2018年6月22日。《行政处罚决定书》生效后，因第三人不履行自行拆除义务，被告于2018年7月4日向第三人发出《履行行政处罚决定催告书》、《限期拆除公告》，两个法律文书均责令第三人自动履行拆除义务。在《履行行政处罚决定催告书》中还告知了行政相对人依法享有向行政机关进行陈述和申辩的权利及期限等。但是，无论是第三人还是原告，还是未履行行政处罚决定，也未向被告进行陈述和申辩。2019年4月24日，被告对第三人作出并送达《强制拆除决定书》和《强制拆除公告》。在《强制拆除决定书》中，被告责令第三人在公告之日起2日内自行拆除案涉违法建设。同时，在《强制拆除决定书》中还有：逾期不拆除的法律后果、不服强制拆除决定进行行政和司法救济的途径及期限、作出强制拆除决定的机关及时间等内容。在《强制拆除公告》中，责令第三人在公告之日起2日内自行拆除违法建设、不自行拆除的法律后果等内容。2019年4月25日，仲恺区陈江街道办根据仲恺区的要求制订出《陈江街道胜利村水围村小组宏俊康违法建设强制拆除工作方案》。在第三人一再拒绝履行《行政处罚决定书》规定的义务后，被告会同仲恺区陈江街道办等部门于2019年4月30日对案涉建设予以强制拆除，并制作了《行政强制措施现场笔录》（由被告的执法人员及陈江街道办工作人员邓某某签名确认证实）。2019年5月5日，被告对第三人宏俊康“无规划证建设案”结案。从上述事实可知，被告对第三人案涉违法建设予以强制拆除，符合上述法律及该法第三十四条、第三十五条第（一）、（二）、（四）项、第三十七条第一款、第四十四条等的规定，行政相对人的合法权利得到了切实保护，没有不当之处。关于其他争议。原告认为被告在对案涉违法建设进行强制拆除前没有“作出任何前置行政行为”，与事实不符，本院不予认同；从被告对案涉违法建设立案调查到作出并送达《行政处罚决定书》，从发出《履行行政处罚决定催告书》到作出并送达《强制拆除决定书》、《强制执行公告》，直至被告对案涉违法建设实施强制拆除措施，只有第三人向被告承认案涉违法建设系其建设，并无述说案涉建设实际是原告建设一事，原告自始至终都没有向被告及其他行政机关提出案涉建设系其建设，因此，被告以第三人作为行政相对人没有不妥。被告没有以原告作为行政相对人有事实及法律依据，没有不当之处。综上所述，被告被诉行政行为，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序；原告请求确认被告强制拆除行为违法，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条及上述所适用的法律的规定，判决如下：驳回原告罗华娟的诉讼请求。案件受理费50元，由原告罗华娟负担。上诉人罗华娟上诉称，一、一审法院认为“被上诉人没有以上诉人作为行政相对人有事实和法律依据”系事实认定错误。一审法院以被上诉人对涉案建设进行违法调查到实施行政强制措施期间上诉人自始至终没有向被上诉人及其他行政机关提出涉案建设系上诉人建设及“第三人向被上诉人承认案涉违法建设系其建设”来认定被上诉人应以第三人作为行政相对人，该认定忽视了客观情况对上诉人无法行使告知权利的影响及被上诉人在行使行政职权过程中对主体认定存在失职的因素。根据《行政处罚法》第十八条第四、五、六项“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：……(四)通知当事人到场；(五)当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；(六)听取当事人的陈述和申辩．．．．．．”的规定可知，行政机关在作出行政行为时有义务依职权主动查明行政相对人，并依法保障行政相对人依法享有的知情权、陈诉权、申辩权及其他相应权利。但本案被上诉人在对案涉建设作出《行政处罚决定书》、《履行行政处罚决定催告书》、《强制拆除决定书》等行政决定时均未查明涉案建设的实际权利人。被上诉人辩称其认定第三人为行政相对人并无不当，依据不充分。上诉人认为，被上诉人实际上可通过在建设现场询问建设工人、街坊邻居等获取涉案建设的权属人信息，而被上诉人未全面履行调查、核实的程序，以至上诉人未能实际享有其依法应享有的对行政决定的知情、请求救济等权利。由此，因被上诉人的失职行为导致上诉人直至涉案建设被拆除后才知晓相关情况。一审法院以上诉人在行政决定作出过程中一直未主张其系涉案建设的权利人为由认定被上诉人以第三人为行政相对人并无不当，明显属于事实认定错误，该认定将被上诉人失职导致的后果归因于上诉人身上，并判决由权利遭受侵害的上诉人承担被上诉人失职行为导致的不利后果，该部分判决明显不当。上诉人认为，第三人对案涉建设的承认并不能排除上诉人依法对涉案建设享有的权利，也不能免除被上诉人应依职权主动查明其行政行为相对人的义务，以及不能免除被上诉人在错误认定行政相对人时应由被上诉人依法承担其行为失误导致的对其不利的法律责任。况且本案第三人是否向被上诉人告知上诉人对涉案建设享有的权属尚有争议。第三人在庭审中表明其已告知被上诉人涉案建设的使用权人为上诉人，与被上诉人声称的其无从得知上诉人对该涉案建设拥有权属并不相符。综上，一审法院认定被上诉人没有以上诉人作为行政相对人有事实和法律依据是事实认定错误。二、一审法院认定“被上诉人对第三人案涉违法建设予以强制拆除符合法律规定，行政相对人的合法权益得到了切实保护”以及“被上诉人在对案涉违法建设进行强制拆除前已做出前置行政行为”属于事实认定错误。一审法院在“关于被告强制拆除案涉违法建设行为是否合法的争议”以及“关于其他争议”这两部分中对于事实理由的阐述及认定存在明显错误。一审法院通过“被上诉人对第三人送达了《行政处罚决定书》、《履行行政处罚决定催告书》、《限期拆除公告》等行政文书并且该部分行政文书告知了第三人依法享有陈述、申辩的权利以及在不服强制拆除决定时进行行政和司法救济的途径及期限”等内容来论证被上诉人在对涉案违法建设进行强制拆除前依法履行了前置行政行为且行政相对人的合法权益得到了切实保护。但在本案中，第三人并非适格的行政相对人，其并非涉案建设的权属人，其与涉案建设权属人(即本案上诉人)属于不同的主体。被上诉人针对第三人作出的前置行政行为及其对第三人履行的告知义务不能视为被上诉人在对涉案违法建设进行强制拆除前依法向权属人(即上诉人)作出了前置行政行为。因此，被上诉人作出的案涉强制行政行为相对上诉人而言，既无任何的前置行政行为，也损害了上诉人依法享有的合法权益其行政强制拆除行为应属违法行为。一审法院认定上诉人作出了行强制的前置行为以及保护了行政相对人的合法权益属事实认定错误。另外，被上诉人采取的行政强制行为明显违反了合理行政中的比例原则，该行政强制行为致使上诉人的损失扩大，不符合最小损害的行政原则。本案涉案建设并非被上诉人所称占用工业用地建设的情形，其只是与工业用地切边，完全无须通过整体拆除的方式进行政执法，可通过罚款并补办手续的方式予以保留。被上诉人采取整体拆除的行政强制行为明显侵犯了上诉人的合法权益。三、一审法院认定被上诉人“对在规划区内的案涉建筑违法与否进行认定、作出行政处罚直至行政强制拆除是其行政职权”属于适用法律错误。根据《城乡规划法》的相关规定，违法建设的认定应由城乡规划部门作出。一审法院根据广东省人民政府发出的《关于在惠州市开展城市管理综合行政执法工作的公告》中“行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的对规划区范围内违法违章建设行政行为的行政处罚及相关的监督检查、行政强制职能”来认定被上诉人对涉案建设违法与否进行认定是职权行为。但该条规定仅赋予了被上诉人对涉案建设是否违法的监督检查职能、行政强制职能及相应的行政处罚职能，并未赋予被上诉人认定涉案建设是否违法的职能。如被上诉人认为涉案建设违法，被上诉人可通过向城乡规划部门提出监督检查建议，由城乡规划部门作出违法认定，再由被上诉人依据规划认定行使后续的行政强制职能，被上诉人本身并无认定涉案建设是否违法的职能。另外，被上诉人亦知其本身并无认定涉案建设是否违法的职能，因此其在作出涉案行政强制行为前致函仲恺住房和城乡规划建设局询问涉案建设是否违反规划，仲恺住房和城乡规划建设局复函确认涉案建设属于违法建设，但该复函不能代替正式的行政决定，对上诉人不具有法律效力。且被上诉人在作出上述认定时未能提供相关的证据支撑，之后其向法庭提交的《惠州仲恺高新区智能终端装备制造产业园控制性详细规划》也未有相关部门的盖章确认，无法确认该证据的真实性与合法性。综上所述，原审判决认定事实不清，适用法律错误。为保护上诉人合法权益，请贵院依法撤销一审判决，裁判支持上诉人的全部诉讼请求。上诉请求：1.撤销惠城区人民法院（2019）粤1302行初22号行政判决，依法改判支持上诉人的全部诉讼请求；2.本案诉讼费由被上诉人。被上诉人惠州市城管局辩称，一、被答辩人没有以被答辩人作为行政相对人符合本案事实和法律规定。(一)在答辩人对案涉违法建设进行检查、责令停止违法行为、责令自行拆除、公告限期拆除、实施强制拆除等过程中，自始至终都是公开进行的，时间跨度自2018年5月8日至2019年4月30日，时间长达近一年。在此期间，本案第三人宏俊康确认其系案涉违法建设的所有人及案涉违法建设用地的来源，其从未申明存在其他利害关系人。被答辩人居住在仲恺区陈江街道，一审庭审中自称其住处与案涉建设的距离3-4公里，但被答辩人在答辩人执法期间，从未提出任何异议。(二)答辩人在本案的执法对象是未取得《建设工程规划许可证》擅自建设的违法行为并依据法律规定实施强制拆除案涉违法建设。被答辩人与第三人是否存在交易及交易的具体情形，均不改变案涉建设属于未取得《建设工程规划许可证》擅自建设及依法应予拆除的情形。(三)被答辩人在上诉状称可通过在建设现场询问建设工人、街坊邻居等获取案涉建设的权属人信息。答辩人认为在第三人已书面确认第三人系案涉建设的所有人且来申明存在其他利害关系人的情形下，答辩人根本无从得知被答辩人的存在。被答辩人的居住地距离案涉建设3-4公里，按照被答辩人的逻辑，在答辩人执法期间，被答辩人完全可以通过第三人或者建设工人、街坊邻居了解答辩人的执法情况，被答辩人完全有权向答辩人进行陈述、申辩、要求举行听证、提起行政复议、提起行政诉讼。然而，对于答辩人的执法行为，被答辩人自始至终都表示不知情。对于被答辩人的双重标准，答辩人有理由相信，被答辩人的所谓不知情，目的在于逃避法律责任，而并非不知情。二、对案涉违法建设进行强制拆除，程序合法，适用法律正确，依法应予以维持。(一)上列案涉建设末取得《建设工程规划许可证》，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，属于违法建设。答辩人于2018年5月8日作出《责令停止(改正、)违法建设通知书》，责令违法建设行为人立即停止建设，采取改正措施消除对规划的影响，改正前停止一切施工活动，通知违法建设行为人3个工作曰内，携带本人身份证明材料原件及复印件，相关审批文件等材料到答辩人下属仲恺分局陈江执法队接受调查。因违法建设行为人拒绝配合调杏，该《责令停止(改正)违法建设通知书》现场留置送达。(二)2018年5月17日，本案第三人宏俊康前来答辩人下属仲恺分局陈江执法队接受调查，确认执法人员2018年5月8日所做的《现场检查(勘验)笔录》、现场照片属实，确认已收到答辩人作出并现场留置送达的《责令停止(改正)违法建设通知书》，确认系违法建设所有人，自2017年3月开始建设，建设前未到规划部门报建。(三)为进一步调查案涉违法建设事实，2018年5月18日，答辩人下属仲恺分局致函仲恺住房和城乡规划建设局，询问“一、该建筑是否符合规划，是否存在违反规划进行建设节情形；二、若该建筑违反规划建设，能否消除规划实施影响，按照起建设现状完善规划批建手续”。仲恺住房和城乡规划建设局于2018年5月23日函复答辩人下属仲恺分局“一、当事人宏俊康在胜利村水围仔小组5号旁的建设未在我局办理报建手续。二、根据贵局提供的当事人宏俊康违建平面坐标图，经核查《惠州仲恺高新区智能终端装备制造产业园控制性详细规划》，该地块用地性质为一类工业用地、局部占压道路，不符合规划要求”。据此，案涉违法建设属于《广东省城乡规划条例》第八十条规定的无法采取改正措施消除影响的情形。(四)2018年6月5日，答辩人作出《行政处罚告知书》并于2018年6月5日送达给本案第三人，告知本案第三人拟对其作出在下发《行政处罚决定书》3日内自行拆除的行政处罚及相关法律依据，告知本案第三人有陈述、申辩、申请听证的权利及不行使权利的法律后果。本案第三人收到上列《行政处罚告知书》后，未进行陈述、申辩、申请听证。(五)2018年6月22日，答辩人依法作出《行政处罚决定书》，决定给予本案第三人下发决定起三日内自行拆除违法建设的处罚，并告知本案第三人有申请行政复议及提起诉讼的权利。因本案第三人拒绝到现场接收上列行政处罚决定书，执法人员电话通知本案第三人后，于2018年6月22日在违法建设现场留置送达给本案第三人。(六)因本案第三人未自行拆除违法建设，答辩人于2018年7月4日作出《履行行政处罚决定催告书》及《限期拆除公告》，催告本案第三人自催告日起3日内自行拆除违法建设，并公告限期本案第三人于2018年7月内自行拆除，逾期不拆除的，将依法实施强制拆除。因本案第三人拒绝到现场接收上列履行行政处罚决定催告书及限期拆除公告，执法人员于2018年7月4日在违法建设现场留置送达给本案第三人。(七)上列《履行行政处罚决定催告书》及《限期拆除公告》作出后，本案第三人仍未自行拆除违法建设。答辩人于20l9年4月24日作出《强制拆除决定书》及《强制拆除决定书》督促本案第三人在2日内自行拆除违法建设，逾期不拆的，答辩人将依法实施强制拆除。（八）因本案第三人不履行自行拆除违法建设义务，陈江街道办于2019年4月30日组织实施了对案涉违法建设强制拆除：强制拆除时间为2019年4月30日9时05分至12分。(九)在答辩人行政执法过程中，本案第三人除2018年5月l7日前来陈江执法队接受调查及于2018年6月5日签收答辩人作出的《行政处罚告知书》外，拒绝签收答辩人送达的其他法律文书，答辩人遂邀请当地陈江街道办工作人员作为见证人进行留置送达。(十)在答辩人于2018年7月4日对本案第三人作出《履行行政处罚决定催告书》《限期拆除公告》后，本案第三人未自行拆除违法建设且未在法定期间内申请行政复议、提起行政诉讼，依据《惠州市城市建成区违法建设专项治理工作三年行动实施方案(2017—2019)》《仲恺高新区“两违存量分类处理工作实施方案》规定，陈江街道办于2019年4月30日组织实施了对案涉违法建设强制拆除。强制拆除时间为2019年4月30日9时05分至12时12分。(十一)鉴于案涉违法建设已于2019年4月30日强制拆除，答辩人2019年5月6日对本案第三人无规划建设案进行了结案。综上，对案涉违法建设进行强制拆除，符合《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条、第六十八条以及《中华人民共和国彳亍政强制法》第四十四条、《广东省城乡规划条例》第八十条规定。被答辩人上诉所称的一审法院认定事实错误，不能成立。三、根据广东省人民政府《关于在惠州市开展城市管理综合行政执法工作的公告》，答辩人依法享有对案涉违法建设的行使行政处罚及相关的监督检查、行政强制职能。综上，答辩人认为原审判决认定事实清楚，证据确实充分，法律适用正确，答辩人请求二审法院依法维持原审判决。被答辩人的上诉请求、事实和理由，不能成立，答辩人请求二审人民法院驳回被答辩人的上诉请求。原审第三人宏俊康的委托代理人口头述称，请法院依法审理判决。经审理查明，一审查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，本案二审的争议焦点系惠州市城管局将宏俊康作为相对人作出系列行政行为是否正确、惠州市城管局强制拆除涉案建筑物是否合法。关于惠州市城管局将宏俊康作为相对人作出系列行政行为是否正确的问题。首先，2018年5月8日，惠州市城管局的工作人员在巡查时发现涉案地块（陈江街道胜利村水围仔村小组5号旁）有建设楼房的行为，遂于当天作出《现场检查（勘验）笔录》并拍照取证。因建设建筑物的当事人不在现场，惠州市城管局的工作人员在调查后作出《责令停止（改正）违法建设通知书》并将该《通知书》采用留置送达的方式张贴在涉案建筑物旁。其次，宏俊康于2018年5月17日主动到惠州市城管局仲恺分局陈江执法队接受调查。惠州市城管局的工作人员对宏俊康进行询问并制作了《询问调查笔录》。宏俊康在该《询问调查笔录》中陈述《现场检查（勘验）笔录》和现场照片都属实，其已经收到《责令停止（改正）违法建设通知书》，且宏俊康亦陈述“我是该住宅楼的业主。我是水围村小组的村民，该建设用地是我家的集体用地，原来地上有三间瓦房，两间猪舍，一间泥砖结构的草房，剩下的是一百多平方米的菜地。”宏俊康还陈述“占地面积296平方米，现已建三层，建筑面积952.6平方米”。惠州市城管局的工作人员根据宏俊康系涉案地块所在村的村民并主动接受调查询问的事实，结合宏俊康承认涉案地块系其自家集体用地，涉案建筑物为其所建的陈述，惠州市城管局在没有其他业主提出异议的情况下，认定宏俊康为涉案建筑物的建设人，并无不当。再次，惠州市城管局于2018年6月5日向宏俊康发出《行政处罚告知书》，告知了拟作出处罚的内容、法律依据以及当事人享有的陈述、申辩权利。宏俊康也于同日签收了该《行政处罚告知书》。第四，罗华娟的委托代理人在一审当庭陈述罗华娟的住所离涉案建筑物相距大约3—4公里，罗华娟在二审当庭陈述其工作是在惠州市范围内做商场业务销售（送货、供货），说明罗华娟没有长期外出，对涉案建筑物的建设情况应当是知悉的。第五，从惠州市城管局提交的2018年7月4日留置送达《履行行政处罚决定催告书》、《限期拆除公告》的照片（拍到门窗前有晾晒衣物），结合罗华娟在二审的当庭陈述“2018年5月8日的现场检查及责停通知我是知道的，让我停工我们就停了，我是通过现场施工的工人知道该情况的。2018年5月8日当天我就停工了，后面没有再进行建设，但是有工人在建设工地看管。”以及宏俊康的委托代理人当庭陈述“2018年5月8日、5月17日、6月5日的情形，第三人（宏俊康）陈述有向上诉人（罗华娟）告知。”亦可得知，罗华娟对涉案一系列法律文书的作出是知情的，但罗华娟一直未向惠州市城管局反映过其系涉案建筑物的实际权利人，也未对惠州市城管局作出的法律文书提出过任何异议。综上，本院认为，惠州市城管局将宏俊康作为相对人作出系列行政行为，并无不当。罗华娟作为涉案建筑物的实际权利人，在明知惠州市城管局已经作出涉案一系列法律文书的情况下，怠于行使陈述、申辩的权利，不利后果应当由其自行承担。故，针对罗华娟上诉状中提出的直至涉案建设被拆除后其才知晓相关情况的主张，本院不予采纳。关于惠州市城管局强制拆除涉案建筑物是否合法的问题。《中华人民共和国城乡规划法》（2015年版）第四十条第一款规定“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”第六十四条规定“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”第六十八条规定“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。”本案中，如前文所述，惠州市城管局的工作人员在巡查时发现涉案地块有建设楼房的行为，先是作出《现场检查（勘验）笔录》并拍照取证，然后向仲恺区住房和城乡规划建设局发出《仲恺城管执法分局关于商请确认胜利村水围仔小组5号旁当事人宏俊康建设是否符合规划要求的函》，仲恺高新区住房和城乡规划建设局的《复函》中已经载明“一、当事人宏俊康在胜利村水围仔小组5号旁的建设未在我局办理报建手续。二、……该地块用地性质为一类工业用地、局部占压道路，不符合规划要求。”惠州市城管局在确认涉案建筑物无法采取改正措施消除影响后，便决定限期拆除涉案建筑物，符合上述规定中“无法采取改正措施消除影响的，限期拆除”的情形。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第四十四条规定“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，惠州市城管局在进行现场初步调查后，先是作出《责令停止（改正）违法建设通知书》。在宏俊康主动承认涉案建筑物为其所建之后，惠州市城管局先后作出了《行政处罚告知书》、《行政处罚决定书》，并告知宏俊康有陈述、申辩和申请听证的权利。然后在宏俊康不履行处罚决定的情况下，惠州市城管局以书面形式作出《履行行政处罚决定催告书》，催告宏俊康履行自行拆除涉案建筑物的义务。因宏俊康经催告后仍逾期未自行拆除涉案建筑物，惠州市城管局又先后作出《限期拆除公告》、《强制拆除决定书》、《强制拆除公告》，上述文书中告知了逾期不拆除的法律后果、不服强制拆除决定进行行政和司法救济的途径及期限等内容。最后，在宏俊康未在限期内自行拆除涉案建筑物的情况下，惠州市城管局会同仲恺区****办等部门于2019年4月30日对涉案建设物予以强制拆除，符合上述规定。原审判决驳回罗华娟的诉讼请求，处理正确，本院予以维持。综上所述，上诉人罗华娟上诉理由不够充分，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审受理费50元，由上诉人罗华娟负担。本判决为终审判决。审 判 长 覃毅华审 判 员 邱炜炜审 判 员 陈龚东二〇二〇年十二月二十五日法官助理 陈少棉书 记 员 吴嘉佩