安徽省黄山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖10行终58号 上诉人（一审原告）黄山市屯溪老街社区卫生服务站，住所地安徽省黄山市屯溪区延安路**，统一社会信用代码5234100278652602XB。 负责人殷玉婷，站长。 委托代理人殷继钧，男，1948年11月28日出生，汉族，住安徽省黄山市屯溪区，系殷玉婷弟弟。 上诉人（一审被告）黄山市屯溪区卫生健康委员会，，住所地安徽省黄山市屯溪区兴昱路**统一社会信用代码11341002MB18649270。 法定代表人金国红，主任。 委托代理人李瑜，安徽地平线律师事务所律师。 委托代理人陈旭，安徽地平线律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）黄山市人民政府，，住所地安徽省黄山市屯溪区天都大道**市委市政府大楼 法定代表人孙勇，市长。 上诉人黄山市屯溪老街社区卫生服务站（以下简称老街社区卫生服务站）请求确认上诉人黄山市屯溪区卫生健康委员会（以下简称屯溪区卫健委）、被上诉人黄山市人民政府行政行为违法一案，老街社区卫生服务站、屯溪区卫健委均不服安徽省黄山市屯溪区人民法院(2020)皖1002行初12号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，老街社区卫生服务站系经登记注册的社区卫生服务机构，使用“社区卫生服务站”专有名称，向社区服务对象提供基本公共卫生服务和基本医疗服务。该站在2017年、2018年和2019年第一季度的基本公共卫生服务项目考核中排名落后。2019年3月8日，屯溪区卫健委作出《关于调整部分医疗机构基本公共卫生服务工作职能的通知》（屯卫计〔2019〕43号）（以下称43号文件），取消老街社区卫生服务站自2019年4月1日起的基本公共卫生服务职能，将其承担的10项工作调整至昱西社区卫生服务中心承担。屯溪区卫健委于2019年7月30日作出《通知》（以下称《730通知》），并于2019年7月31日向老街社区卫生服务站送达，以老街社区卫生服务站不再承担基本公共卫生服务职能，且人员、配备已不符合社区卫生服务机构基本标准为由，限其于2019年8月10日前到该委办理更名或注销等相关手续。2019年9月12日，老街社区卫生服务站向屯溪区卫健委提出医疗机构校验申请。屯溪区卫健委于2019年11月22日作出《通知》（以下称《1122通知》），以人员配备等已不符合社区卫生服务机构基本标准为由，作出给予老街社区卫生服务站一个月暂缓校验期(至2019年12月22日)，暂缓校验期内不得执业的校验结论，并重申该委已于2019年7月31日书面通知老街社区卫生服务站办理更名或注销等相关手续，要求老街社区卫生服务站完成后再重新申请办理校验等其他事项。2019年11月29日，老街社区卫生服务站向黄山市人民政府申请行政复议，请求：1.确认屯溪区卫健委《1122通知》违法，并责令该委立即履行年检义务；2.确认屯溪区卫健委不下达老街社区卫生服务站公共卫生服务任务违法，并责令该委自2020年1月1日起继续下达老街社区卫生服务站的公共卫生服务任务。2019年12月5日，黄山市人民政府决定予以受理，并于次日向当事人送达了受理通知书和答复通知书。2019年12月12日，屯溪区卫健委提交了行政复议答复书及证据材料。2019年12月23日，老街社区卫生服务站提交了书面陈述意见及补充材料。2019年1月19日，黄山市人民政府决定延期至2020年2月26日作出行政复议决定，并于同日向当事人送达了延期通知书。2020年2月26日，黄山市人民政府决定维持屯溪区卫健委于2019年11月22日作出的给予老街社区卫生服务站1个月的暂缓校验期，暂缓校验期内不得执业的校验结论，并于次日向当事人送达了《行政复议决定书》。老街社区卫生服务站不服诉至法院，请求：1.确认黄山市人民政府《行政复议决定书》篡改老街社区卫生服务站行政复议请求事项和关于下达相关医疗机构公共卫生服务的事项系政府采购服务事项、不属于行政管理行为及不属于行政复议审理范围的认定违法，并撤销该《行政复议决定书》；2.确认屯溪区卫健委《1122通知》要求老街社区卫生服务站办完更名或注销手续后再申请校验的行政行为和该委取消老街社区卫生服务站2019年第二季度以后的基本公共卫生服务职能及任务的行政行为违法；3.本案诉讼费由屯溪区卫健委、黄山市人民政府承担。 一审法院认为，本案审查的被诉行政行为系屯溪区卫健委对老街社区卫生服务站申请医疗机构校验所作的校验审查行为及黄山市人民政府对屯溪区卫健委的校验审查所作的复议审查行为。 屯溪区卫健委对老街社区卫生服务站申请医疗机构校验作出了暂缓校验结论。《医疗机构校验管理办法（试行）》第二十二条第一款规定，登记机关在作出暂缓校验结论前，应当告知医疗机构有要求举行听证的权利；医疗机构在被告知听证权利之日起5日内提出听证申请的，登记机关应当在20日内组织听证。屯溪区卫健委在作出暂缓校验结论前，未向老街社区卫生服务站告知听证权利，老街社区卫生服务站也未能自行提出听证申请。因此，该委未按规定告知权利，已经实际影响了老街社区卫生服务站行使听证权利，故其校验审查行为程序违法。 屯溪区卫健委作出暂缓校验结论，同时要求老街社区卫生服务站完成更名或注销手续后再重新申请办理校验手续。由此可见，老街社区卫生服务站未办理更名或注销手续，虽非该委作出暂缓校验结论的理由和依据，但对老街社区卫生服务站重新申请校验，该委提出了完成更名或注销手续的要求，对老街社区卫生服务站重新申请医疗机构校验产生了实际影响。因此，在老街社区卫生服务站复议请求确认《1122通知》违法时，对于屯溪区卫健委要求老街社区卫生服务站完成更名或注销手续后再重新申请办理校验手续的行为，黄山市人民政府应将其纳入对校验审查行为的复议范围予以审查。 老街社区卫生服务站诉请确认屯溪区卫健委要求其完成更名或注销手续后再申请校验的行政行为违法。《城市社区卫生服务机构管理办法（试行）》第三十条规定，社区卫生服务机构须根据政府卫生行政部门规定，履行提供社区公共卫生服务和基本医疗服务的职能。第十八条规定，社区卫生服务中心、社区卫生服务站是专有名称，未经政府卫生行政部门批准，任何机构不得以社区卫生服务中心、社区卫生服务站命名。屯溪区卫计委作出43号文件后，老街社区卫生服务站所承担的基本公共卫生服务项目已调整至昱西社区卫生服务中心承担。原省卫计委《关于全面开展社区卫生服务机构清整顿工作的通知》(卫基层秘〔2017〕304号)要求，对于社区卫生服务站：1.全科医生少于2人；2.不承担国家基本公共卫生服务项目；3.2014年-2016年度国家基本公共卫生服务项目考核中，三年平均排名为最后一名且低于75分。有上述任何一条的，不得继续注册为“社区卫生服务机构”。被清理出“社区卫生服务机构”序列的医疗机构，重新审验，符合医疗机构执业条件的，改注册为诊所、门诊部或医院等类别，不符合医疗机构执业条件的予以取缔。同时，文件要求卫生行政部门建立长效工作机制，做到一年一审核，一年一清理。因此，老街社区卫生服务站在不承担基本公共卫生服务项目后，不得继续注册为“社区卫生服务机构”，因此也不能继续使用“社区卫生服务站”专有名称。《医疗机构管理条例》第二十条规定，医疗机构改变名称、场所、主要负责人、诊疗项目、床位，必须向原登记机关办理变更登记。第二十一条第一款规定，医疗机构歇业，必须向原登记机关办理注销登记。《医疗机构管理条例实施细则》第四十八条规定，卫生计生行政部门有权纠正已经核准登记的不适宜的医疗机构名称，上级卫生计生行政部门有权纠正下级卫生计生行政部门已经核准登记的不适宜的医疗机构名称。故屯溪区卫健委在老街社区卫生服务站不承担基本公共卫生服务项目的情形下，要求其完成更名或注销手续后再重新申请办理校验手续，不违反法律法规的规定。老街社区卫生服务站诉请确认该行为违法，不予支持。 老街社区卫生服务站诉请确认屯溪区卫健委取消其2019年第二季度以后的基本公共卫生服务职能及任务的行政行为违法。但从《1122通知》内容可知，关于老街社区卫生服务站不再承担国家基本公共卫生服务项目的表述仅为事实陈述，并非校验审查中取消了老街社区卫生服务站的基本公共卫生服务工作职能。故老街社区卫生服务站复议请求确认屯溪区卫健委不下达老街社区卫生服务站公共卫生服务任务违法，并责令该委自2020年1月1日起继续下达老街社区卫生服务站的公共卫生服务任务，不应纳入对校验审查行为的复议范围予以审查，本案诉讼中对该项诉请亦不予审查。 如前所述，屯溪区卫健委作出暂缓校验结论，程序违法，依法应予撤销。鉴于暂缓校验期已过，暂缓校验结论事实上不具有可撤销的内容，依法确认该校验结论违法。黄山市人民政府复议维持上述校验结论，不具有合法性，且遗漏老街社区卫生服务站复议请求未予审查，一并确认违法。老街社区卫生服务站其他诉讼请求，没有事实根据和法律依据，依法予以驳回。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款、第五款的规定，判决：一、确认黄山市屯溪区卫生和健康委员会于2019年11月22日对黄山市屯溪老街社区卫生服务站作出暂缓校验结论的行政行为违法；二、确认黄山市人民政府于2020年2月26日作出黄政复决〔2019〕141号行政复议决定的行政行为违法；三、驳回原告黄山市屯溪老街社区卫生服务站的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告黄山市屯溪区卫生和健康委员会负担。 老街社区卫生服务站不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审判决关于“本案审查的被诉行政行为系屯溪区卫健委对老街社区卫生服务站申请医疗机构校验所作的校验审查行为”的认定，与老街社区卫生服务站的一审诉讼请求不符，也与一审判决自身的认定相矛盾。一审判决已认定老街社区卫生服务站一审诉请为“确认屯溪区卫健委《1122通知》要求老街社区卫生服务站办完更名或注销手续后再申请校验的行政行为和该委取消老街社区卫生服务站2019年第二季度以后的基本公共卫生服务职能及任务的行政行为违法”。显然，这里是两项并列的诉请。取消公共卫生职能及任务是因，要求变更或注销机构是果，前者与后者没有关联性。通过该认定一审判决取消了老街社区卫生服务站关于取消公共卫生职能和任务行政行为合法性确认的诉请。二、一审判决不予审查屯溪区卫健委取消老街社区卫生服务站公共卫生服务职能和任务行政行为的合法性，没有提供法律依据，其理由也不能成立。其理由之一是，《1122通知》关于老街社区卫生服务站不再承担上述内容的表述仅为事实陈述。但老街社区卫生服务站在诉请中是把确认该行政行为的合法性与确认要求老街社区卫生服务站办理更名或注销手续后再申请校验行政行为的合法性并列提出的，与《1122通知》的有关表述没有关联性，该理由不成立。其理由之二是，老街社区卫生服务站关于“责令该委自2020年1月1日起继续下达原告的公共卫生服务任务”的诉请，行政复议没有纳入复议范围予以审查为由不予审查，但老街社区卫生服务站在一审中并未提出该诉请，与行政复议不审查这一诉请没有关联性，更不能成为不予审查该行政行为的理由。三、一审判决驳回老街社区卫生服务站诉请确认屯溪区卫健委要求其完成更名或注销手续后再申请校验的行政行为违法，存在以下问题：一是一审判决的驳回依据不足。其依据是老街社区卫生服务站已被取消公共卫生服务职能和任务，但取消老街社区卫生服务站上述职能和任务的行政行为合法性并未认定。二是该行政行为存在执行主体混乱问题。更名或注销机构的执行主体是老街社区卫生服务站，重新校验的主体不是老街社区卫生服务站。三是屯溪区卫健委是作为年检的前置条件提出的。四是老街社区卫生服务站的人身权（包括名称权）、财产权受法律保护，非法不能剥夺。公共卫生服务职能和任务被取消后，老街社区卫生服务站当时并没有要求继续注册为“社区卫生服务机构”，而只是根据屯溪区卫健委口头意见继续使用自己的名称开展基本医疗服务并年审。老街社区卫生服务站成立于2002年，政府购买社区公共医疗服务开始于2007年，一审判决以2002年以后的法规来处理老街社区卫生服务站的名称权问题，违反了法不溯及既往的原则。四、屯溪区卫健委没有按照其信息公共提供的文件规定的程序及要求取消老街社区卫生服务站公共卫生服务职能和任务，且没有告知老街社区卫生服务站维权途径和期限，属于违法行政。综上，请求：1.确认屯溪区卫健委取消老街社区卫生服务站2019年第二季度以后的基本公共卫生服务职能及任务的行政行为违法；2.确认屯溪区卫健委要求老街社区卫生服务站更名或注销机构的行政行为违法；3.本案诉讼费由屯溪区卫健委、黄山市人民政府承担。 屯溪区卫健委亦不服一审判决，向本院提起上诉称，一、一审判决认定屯溪区卫健委校验审查行为程序违法不当。（一）现行有效的《安徽省医疗机构校验管理暂行办法》未规定有听证程序，屯溪区卫健委按照本省的规定来实施医疗机构校验工作并无不妥。（二）根据行政诉讼法第六十三条规定，人民法院在审理行政案件时，不能以规范性文件作为审理案件依据。具体到本案，《医疗机构校验管理办法（试行）》系卫生部制定的规范性文件，屯溪区卫健委未按照规范性文件要求进行听证，也应当是认定行政程序不规范，而不能认定为行政程序违法。二、老街社区卫生服务站已对屯溪区卫健委的校验结论提出了复议和上诉，老街社区卫生服务站的救济权利没有收到实质影响。综上，请求：1.撤销一审判决第一项，改判屯溪区卫健委对老街社区卫生服务站作出的暂缓校验结论的行政行为合法；2.本案一、二审诉讼费用由老街社区卫生服务站承担。 黄山市人民政府在法定期限内未向本院提交书面答辩状。 一审中，老街社区卫生服务站提交了以下证据：1.身份证，证明诉讼资格；2.民办非企业单位登记证书，证明诉讼资格和老街社区卫生服务站为老街社区唯一的社区卫生服务机构；3.行政复议决定书；4.行政复议申请书；5.《730通知》；以上证明屯溪区卫健委以老街社区卫生服务站不再承担公共卫生服务任务为由强行要求老街社区卫生服务站办理更名或注销手续；6.《1122通知》，证明屯溪区卫健委要求老街社区卫生服务站办完更名或注销手续后才予以年检；7.行政复议终止决定书，证明屯溪区卫健委反悔行政复议调解意见；8.关于屯溪区卫健委7月30日通知的回复，证明屯溪区卫健委要求老街社区卫生服务站办理更名或注销手续的最后时间为11月22日；9.关于申请信息公开的答复函，证明屯溪区卫健委提供了下达公共卫生服务任务的标准和程序依据；10.财政部财社〔2007〕267号文件，证明确定公共卫生服务提供机构的要求和程序；11.省财政厅财社〔2008〕473号文件，证明公共卫生服务采购应当经过集中采购机构；12.43号文件，证明取消老街社区卫生服务站公共卫生服务职能及任务违法。 屯溪区卫健委提交了以下证据、依据：1.医疗机构校验申请书，证明老街社区卫生服务站申请校验的事实；2.老街社区卫生服务站2019年度校验工作总结，证明老街社区卫生服务站自认全科医生一人；3.医疗机构注册联网管理系统查询截屏，证明老街社区卫生服务站处注册全科医生一人；4.屯溪区2017年基本公共卫生服务年终考核情况通报及考核分数统计表，证明老街社区卫生服务站2017年度考核成绩为倒数第三；5.屯溪区2018年基本公共卫生服务年终考核情况通报及考核分数统计表，证明老街社区卫生服务站2018年度考核成绩为倒数第一；6.屯溪区2019年一季度基本公共卫生服务考核分数统计表，证明老街社区卫生服务站2019年一季度考核成绩为倒数第一；7.43号文件，证明屯溪区卫健委已就医疗机构公共卫生服务工作职能调整作出通知；8.《730通知》，证明屯溪区卫健委已就老街社区卫生服务站不承担基本公共卫生服务职能事项向其发出通知；9.《1122通知》，证明屯溪区卫健委已就老街社区卫生服务站申请校验作出暂缓校验结论并向其发出通知；10.《医疗机构管理条例》，证明老街社区卫生服务站不符合医疗机构基本标准；11.《医疗机构管理条例实施细则》，证明屯溪区卫健委作出1个月暂缓校验期的依据；12.《城市社区卫生服务站基本标准》，证明老街社区卫生服务站的人员配备不符合该标准；13.《关于全面开展社区卫生服务机构清理整顿工作的通知》（卫基层秘〔2017〕304号），证明老街社区卫生服务站已不符合提供公共卫生服务条件，屯溪区卫健委建议老街社区卫生服务站进行更名是为其继续从事医疗机构执业提出的合理化建议，不是具体行政行为。 黄山市人民政府提交了以下证据：1.行政复议决定书，证明黄山市人民政府依法作出行政复议决定及决定的具体内容；2.行政复议申请材料，证明老街社区卫生服务站提出的行政复议申请内容；3.行政复议申请人委托材料，证明老街社区卫生服务站在行政复议程序中委托代理情况；4.行政复议申请受理、答复通知书，证明黄山市人民政府按照法定程序办理行政复议案件；5.行政复议答复材料，证明屯溪区卫健委在法定期限内进行答复并提交了相关证据材料；6.行政复议申请人补充材料，证明老街社区卫生服务站对行政复议答复书作出了陈述；7.行政复议延期通知书；8.行政复议决定呈批表；9.送达回证等材料；上述证据证明黄山市人民政府按照法定程序办理行政复议案件。 当事人向一审法院提交的上述证据已随案移送本院，经审查，一审法院对证据的认定符合规定，据此认定的案件事实本院予以确认。 本院认为，案涉《1122通知》的内容主要包含三部分：一、屯溪区卫健委给予老街社区卫生服务站一个月的暂缓校验期；二、陈述老街社区卫生服务站“从今年4月1日起不再承担国家基本公共卫生服务项目”；三、陈述屯溪区卫健委“已于今年7月31日书面通知你站办理更名或注销等相关手续，完成后再重新申请办理校验等其他事项”。本案中，老街社区卫生服务站收到上述《1122通知》后，向黄山市人民政府申请行政复议，请求：1.确认屯溪区卫健委《1122通知》违法，并责令该委立即履行年检义务；2.确认屯溪区卫健委不下达老街社区卫生服务站公共卫生服务任务违法，并责令该委自2020年1月1日起继续下达老街社区卫生服务站的公共卫生服务任务。黄山市人民政府于2020年2月26日作出案涉《行政复议决定书》，维持屯溪区卫健委作出的给予老街社区卫生服务站一个月暂缓校验期之结论。同时认为屯溪区卫健委下达相关医疗机构公共卫生服务事项属于政府购买服务，不属于行政管理行为，因此不属于行政复议审理范围。 老街社区卫生服务站不服，提起行政诉讼，其一审诉请为：1.确认黄山市人民政府《行政复议决定书》篡改老街社区卫生服务站行政复议请求事项和关于下达相关医疗机构公共卫生服务的事项系政府采购服务事项、不属于行政管理行为及不属于行政复议审理范围的认定违法，并撤销该《行政复议决定书》；2.确认屯溪区卫健委《1122通知》要求老街社区卫生服务站办完更名或注销手续后再申请校验的行政行为和该委取消老街社区卫生服务站2019年第二季度以后的基本公共卫生服务职能及任务的行政行为违法。 老街社区卫生服务站请求确认《1122通知》违法，根据前述分析，再行结合各方诉辩意见及一审判决内容，本案二审的争议焦点为：一、屯溪区卫健委给予老街社区卫生服务站一个月的暂缓校验期之行为，是否合法；二、屯溪区卫健委取消老街社区卫生服务站2019年第二季度以后的基本公共卫生服务职能及任务之行为，是否属于本案审查范围；三、屯溪区卫健委《1122通知》告知老街社区卫生服务站办完更名或注销手续后再申请校验之行为，是否符合法律规定；四、黄山市人民政府作出的案涉《行政复议决定书》是否合法。 关于争议焦点一。《医疗机构校验管理办法（试行）》第二十二条第一款规定，登记机关在作出暂缓校验结论前，应当告知医疗机构有要求举行听证的权利；医疗机构在被告知听证权利之日起5日内提出听证申请的，登记机关应当在20日内组织听证。根据《中华人民共和国立法法》第八十条第一款之规定，上述办法由国务院原卫生部制定，属于部门规章。一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十三条第三款之规定，参照上述规章审理本案，符合法律规定，并据此认为屯溪区卫健委未按规定告知权利，已经实际影响了老街社区卫生服务站行使听证权利，故确认屯溪区卫健委校验审查行为程序违法，该认定并无不当。屯溪区卫健委上诉认为《医疗机构校验管理办法（试行）》系规范性文件，应参照《安徽省医疗机构校验管理暂行办法》判断案涉校验审查行为程序是否违法，该观点无法律依据，本院不予支持。 关于争议焦点二。屯溪区卫计委作出43号文件后，老街社区卫生服务站所承担的基本公共卫生服务项目已调整至昱西社区卫生服务中心承担，《1122通知》中关于此点内容之表述仅是对43号文件相关内容的转述，该调整内容在43号文件作出后即已发生效力，而非经由《1122通知》转述后方产生效力。老街社区卫生服务站系针对《1122通知》提起案涉行政复议申请及本案诉讼，故《1122通知》告知老街社区卫生服务站从2019年4月1日起不再承担国家基本公共卫生服务项目之行为，不属于案涉行政复议及本案诉讼审查范围。老街社区卫生服务站如认为43号文件调整其所承担的基本公共卫生服务项目之内容侵犯其相应权益，可另案进行主张。老街社区卫生服务站针对多个不同行政行为提起本案诉讼，亦不符合人民法院行政诉讼“一案一诉”的基本原则。 关于争议焦点三。屯溪区卫健委作出的《730通知》，告知老街社区卫生服务站“限于2019年8月10日前到我委办理更名或注销等相关手续”；屯溪区卫健委作出的《1122通知》，则进一步将上述内容明确为老街社区卫生服务站完成更名或注销等手续后再申请校验，故本院将其纳入本案审查范围。经43号文件确认，老街社区卫生服务站自2019年4月1日起已不再承担相应基本公共卫生服务项目，在此情况下，屯溪区卫健委要求老街社区卫生服务站完成更名或注销等手续后再申请校验，符合相关规定，一审法院已有详述，本院予以认可，不再赘述。 关于争议焦点四。屯溪区卫健委作出的暂缓校验结论程序违法，黄山市人民政府作出的案涉《行政复议决定书》，系维持上述结论，不具有合法性，一审法院判决确认案涉《行政复议决定书》违法，本院予以支持。另需说明的是，经前述分析，黄山市人民政府作出的案涉《行政复议决定书》对老街社区卫生服务站的复议请求均已进行回应，对于其第一项复议请求未予支持，对于其第二项复议请求认为不属于复议范围。一审法院认为黄山市人民政府作出的案涉《行政复议决定书》遗漏老街社区卫生服务站复议请求未予审查，该认定欠妥，本院予以指正。 综上，老街社区卫生服务站、屯溪区卫健委的上诉请求因无充分的事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人黄山市屯溪区卫生和健康委员、黄山市屯溪老街社区卫生服务站各负担25元。 本判决为终审判决。 审判长  臧世凯 审判员  方惠灵 审判员  蒋 薇 二〇二〇年十二月二十四日 法官助理汪权峰 书记员王阳 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；