/江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终614号 上诉人（原审原告）杭美莲，女，1950年9月2日生，××族，住如皋市。 委托代理人陈兵，江苏紫琅律师事务所律师，系法律援助律师。 被上诉人（原审被告）如皋市搬经镇人民政府，住所地如皋市搬经镇绘园路。 法定代表人张兵，镇长。 应诉负责人石明良，副镇长。 委托代理人刘平林，如皋市搬经镇人民政府工作人员。 委托代理人田小兵，如皋市搬经法律服务所法律工作者。 上诉人杭美莲因要求如皋市搬经镇人民政府(以下简称搬经镇政府)履行承包经营权确权颁证法定职责并赔偿一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初348号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，杭美莲户籍在如皋市搬经镇××村××组××号（原常青镇××村××组××号）。1998年第二轮土地承包时，杭美莲户在该组享有承包地1.05亩。2013年后，杭美莲户在原承包合同确定的土地外，还实际耕种了其他土地。2019年11月18日，村、镇工作人员在场，对杭美莲户实际耕种的土地进行了丈量，杭美莲户目前实际耕种了大小不等九块地，面积合计7.7亩，形成了“关于杭美莲户田亩种植田块数及面积核对情况”，由村、镇相关工作人员签名。2019年12月7日，杭美莲向搬经镇政府邮寄《土地确权申请书》，要求搬经镇政府按照“关于杭美莲户田亩种植田块数及面积核对情况”，将7.7亩土地依法确权到杭美莲及其丈夫沈久明名下。2020年2月10日，搬经镇政府作出《答复意见书》，主要内容为：1.杭美莲组二轮土地承包工作系1998年统一组织实施；原常青乡××村与杭美莲组各集体经济组织成员户签订了土地承包合同。2016年农村土地承包经营权确权颁证工作是在1998年二轮土地承包的基础上按原承包面积进行确权颁证，对超出承包合同面积的集体面积应当按照程序确定方案后进行确权。2.杭美莲现以2019年10月18日“关于杭美莲户田亩种植田块数及面积核对情况”要求搬经镇政府对相关土地的承包经营权进行确权，不符合农村土地承包经营权确权颁证的政策规定要求，难以支持。希杭美莲按照法律、政策及相关规定服从所在组的土地承包方案，配合完善好农村土地承包经营权确权颁证基础材料，由所在社区统一进行报送。杭美莲不服提起诉讼，请求：1.撤销搬经镇政府于2020年2月10日作出的《答复意见书》；2.判令搬经镇政府按照2019年10月18日与杭美莲核对的地块7.7亩土地面积确权给杭美莲并颁证；3.判令搬经镇政府赔偿杭美莲损失合计6626510元。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第六项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的诉讼。本案中，杭美莲于2019年12月7日向搬经镇政府邮寄《土地确权申请书》，要求搬经镇政府将7.7亩土地确权到杭美莲名下，搬经镇政府作出了《答复意见书》，告知有关情况，杭美莲不服该答复，当享有提起诉讼的权利。 《中华人民共和国土地承包法》《江苏省农村土地承包经营权保护条例》第十条第一款规定，家庭承包经营的承包方是本集体经济组织的农户。上述规定表明，通过家庭承包方式取得土地承包经营权的权利主体是本集体经济组织的农户。但颁发承包经营权证，除承包人需具备村集体经济组织成员身份外，还需以与发包人按照相关程序签订土地承包合同为前提。《中华人民共和国土地承包法》第二十三条第一款规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。该规定表明，最终确认农村集体经济组织成员土地承包经营权的主体是县级以上地方人民政府。故杭美莲要求搬经镇政府直接对其现耕种的土地确认土地承包经营权并颁证没有法律依据。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。第十二条规定，乡（镇）农村经营管理部门和县级以上地方人民政府农业行政主管部门在办理农村土地承包经营权证过程中应当履行下列职责：（一）查验申请人提交的有关材料；（二）就有关登记事项询问申请人；（三）如实、及时地登记有关事项；（四）需要实地查看的，应进行查验。在实地查验过程中，申请人有义务给予协助。从以上规定可以看出，乡镇人民政府在农村土地承包经营权证的发证过程中具有初审以及将初审符合规定的材料统一报送县级人民政府的职责。当然，乡镇人民政府初审职责的履行建立在发包方按照一定程序与承包方签订土地承包合同的事实基础之上。本案中，杭美莲未与村组签订过原承包合同确定的1.05亩土地外的其他实际耕种土地的承包合同，杭美莲所在村组亦未向搬经镇政府报送过土地确权相关申请资料。故杭美莲要求对现时耕种7.7亩土地进行确权缺乏事实基础和法律依据。搬经镇政府针对杭美莲的申请，作出了《答复意见书》，将二轮土地承包的相关情况及确权颁证的要求告知了杭美莲，答复并无不当。搬经镇政府不存在不履行法定职责之情形，杭美莲亦未能提供证据其主张的损失系因搬经镇政府的违法行政行为所导致，且客观上造成了直接损失。故杭美莲要求赔偿的主张缺乏事实和法律依据，不予支持。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回杭美莲的诉讼请求。 杭美莲不服一审判决，向本院提起上诉称，杭美莲多次为了减少承包地和自留地，并增加土地面积上交款等实际问题向搬经镇政府、如皋市人民政府、南通市人民政府反映，至今未能答复。杭美莲从2001年至2019年农民负担督卡上交面积1.9亩，比归户清册、土地承包经营权证书多上交1.029亩，已实际上交共19年。杭美莲与搬经镇政府核对的9块地的7.7亩面积，经济田0.1亩，机动地0.27亩，其中国有河堤共三块地是2.01亩。杭美莲国有河堤面积共2.01亩只给了青苗费，其余卖泥的钱一分未给。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判：1.判决确认杭美莲是农业户口还是农转非户口，依法确定1998年二轮土地承包时确定的承包地和自留地行为无效；2.搬经镇政府非法增加1.029亩面积上交款层层加码的行为违法；3.判决搬经镇政府将抛荒草地、林地、机动地、经济田、国有河堤共三块等同杭美莲核对9块地面积7.7亩，应依法确权在沈久明户名下；4.判决搬经镇政府刘平林非法带领20多人破坏杭美莲的承包地0.24亩，共7年不是水淹就是被干早，并非法撞断杭美莲房屋楼板的行为违法；5.判决搬经镇政府赔偿杭美莲809024元。 被上诉人搬经镇政府辩称，1.2019年12月11日，搬经镇政府收到杭美莲邮寄的《土地确权申请书》，请求将该户实际种植的7.7亩土地确权到沈久明和杭美莲名下。搬经镇政府向杭美莲所在社区进行了解，该组二轮土地承包工作系1998年统一组织实施，原常青乡王陈村与该组各集体经济组织成员户签订了土地承包合同并发放了土地承包经营权证。因2016年农村土地承包经营权确权颁证工作是在1998年二轮土地承包的基础上按原承包面积进行的确权颁证，搬经镇政府遂将相关法律规定、政策及具体办理程序对杭美莲进行了告知，案涉答复完全合理合法。2.乡镇政府在承包经营权发证中的工作属于中间环节，不具备最终确权颁证的职能。3.杭美莲主张的问题都是发生在原常青镇时产生的问题，常青镇和搬经镇合并后，搬经镇政府对杭美莲的问题专门成立了班子予以处理，对杭美莲每次的诉求都是有求必应。杭美莲主张的国有河堤不是集体土地而是国有土地，是为照顾杭美莲给予杭美莲耕种的，只有集体土地才可以承包经营确权。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，根据双方当事人的诉辩意见以及一审判决的内容，本案的争议焦点是，杭美莲要求搬经镇政府对其诉求履行法定职责，理由是否成立。 《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。该条中“具体诉讼请求”涵盖了一案一诉的基本原则，且应当符合行政诉讼受案范围。杭美莲在上诉中，提出了多项上诉请求，经本院释明，杭美莲仍坚持其上诉请求，不符合一案一诉的基本原则，故本院只针对杭美莲一审的诉讼请求是否成立进行审理。 《土地权属争议调查处理办法》第十四条第四项规定，农村土地承包经营权争议案件不作为争议案件受理。本案中，虽然杭美莲向搬经镇政府提出的申请表述为《土地确权申请书》，其诉讼请求亦表述为要求搬经镇政府对土地确权，但杭美莲是认为其承包经营权受到了侵犯，故不属于搬经镇政府履行土地确权职责的范围。 《中华人民共和国农村土地承包法》（2009）第二十二条规定，承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。第二十三条第一款规定，县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。以上法律规定意味着，土地承包经营权的取得，与房屋所有权登记等行为有本质区别，其不是取决于政府是否颁发证书的行政登记行为，而是基于发包方和承包方之间的意思表示一致。只要承包合同依法成立，即取得农村集体土地承包经营权。土地承包经营权证对土地承包合同的依附性、从属性的特征决定了土地承包经营权证无法对抗土地承包合同的效力。因此，农户不能未经签订承包合同直接要求行政机关发放承包经营权证或者确定承包经营权。 根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条和《江苏省农村土地承包经营权保护条例》第十二条规定，颁发农村土地承包经营证书的程序是：一、土地承包合同生效后，发包方在30个工作日内将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两分报乡镇人民政府农村经营管理门；二、乡镇人民政府农村经营管理部门对发包方报送材料予以初审。材料符合规定的及时登记造册，由乡镇人民政府向县级以上人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；三、县级以上人民政府农业行政主管部门对乡镇人民政府报送的申请材料予审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级政府颁发农村土地承包经营权证。本案中，杭美莲户未与所在集体经济组织签订承包土地面积为7.7亩的承包合同，在颁发农村土地承包经营权证所要求的一系列前置程序未完成的情况下，杭美莲直接起诉要求搬经镇政府将7.7亩土地面积确权给杭美莲并颁证，该请求事项既非搬经镇政府的职责范围，也不符合前述的程序性规定。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。杭美莲的诉讼请求及赔偿请求均不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人杭美莲负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 郭德萍 审 判 员 仇秀珍 审 判 员 张祺炜 二〇二〇年十二月十七日 法官助理 王博然 书 记 员 丁雯雯 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。