天津市高级人民法院行 政 裁 定 书(2020)津行终484号上诉人（原审原告）贾友宝，男，1988年2月20日出生，汉族，户籍地山东省平度市经济开发区。被上诉人（原审被告）天津市人民政府，住所地天津市河**友谊路**。法定代表人廖国勋，市长。委托代理人李**。委托代理人杨月明，天津九河律师事务所律师。上诉人贾友宝因诉被上诉人天津市人民政府政府信息公开一案，不服天津市第二中级人民法院作出（2020）津02行初95号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，审理了本案。贾友宝原审时诉称，2020年1月15日，原告通过被告的在线平台提交了信息公开申请，内容为：公开并提供1.《天津市政府信息公开规定》及其配套政府信息公开制度(原件扫描件或公布的场所、获取该政府信息的方式、途径和时间)和修改、废止情况记录信息；2.《天津市人民政府办公厅关于印发天津市政府信息公开配套制度的通知》(津政办函[2017]165号)和相关配套制度(原件扫描件)及政策解读、答记者问；3.政办函[2017]165号前印发的天津市政府信息公开配套制度；5.津政办函[2017]165号失效后的天津市政府信息公开配套制度和答记者问、政策解读。为支持国务院推进“互联网+政务服务”，本人申请仅接受电子邮箱送达。经查，在你天津市政府官网上仅能找到政府信息公开条例，相关身份证明将通过你机关公布的电子邮箱提供。查询号为1974423901579053216107，但原告向被告提供的电子邮箱至今仍未收到被告依法作出的政府信息公开答复书。第一，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十七条、第三十六条第一项规定，除行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织可以向地方各级人民政府、对外以自己名义履行行政管理职能的县级以上人民政府部门(含本条例第十条第二款规定的派出机构、内设机构)申请获取相关政府信息。参照最高院(2018)最高法行再61号裁判主旨，被告作为行政机关，属于适格的信息公开主体。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条规定，被告具有办理申请人向其提交的依申请公开事宜的法定职责，应当按照条例第五条、第六条规定，坚持以公开为常态、不公开为例外，遵循公正、公平、合法、便民的原则，及时、准确公开政府信息。条例第三十三条规定：行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起二十个工作日内予以答复；需要延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意并告知申请人，延长的期限最长不得超过二十个工作日。故被告在收到原告向其提出的政府信息公开申请后，逾期未依法作出答复，构成违法不履行法定职责。需要指出的是，行政程序的步骤和期限，其最终目的是为了行政行为的最终完成和规范高效。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四十条，行政机关依申请公开政府信息，按照申请人要求的形式提供政府信息，可能危及政府信息载体安全或者公开成本过高的，可以通过电子数据以及其他适当形式提供，或者安排申请人查阅、抄录相关政府信息。根据司法终局原则，参照最高院(2017)最高法行申7093号裁判主旨，依申请提供政府信息是“以申请人指定的形式为原则，以法律规定的其他形式为例外”的原则。“申请公开的政府信息的形式要求，包括获取信息的方式、途径”，这种形式要求指定具体的获取信息的方式，例如，查阅档案、复制档案、获取经过核实的副本、获取电子邮件、通过传真获取。国务院办公厅政府信息与政务公开办公室国办公开办函(2020)2号《关于转发的函》第一条第一款第（二）项第1目规定：对要求邮寄送达但未提供联系方式、邮寄地址，或者要求电子邮件送达但未提供电子邮箱。第五条规定：3．政府信息提供形式。行政机关依申请公开政府信息，应当根据申请人的要求及行政机关保存政府信息的实际情况，确定提供政府信息的具体形式(包括纸质、电子文档等)，当面提供、邮政寄送或者电子发送给申请人。按照申请人要求的形式提供政府信息，可能危及政府信息载体安全或者公开成本过高的，可以通过电子文档以及其他适当形式提供，或者安排申请人查阅、抄录相关政府信息。且通过中国政府网向社会公布了政府信息公开申请办理答复格式文书。该意见在性质上属于全国政府信息公开工作主管部门对《中华人民共和国政府信息公开条例》的具体应用解释，根据上述规定、精神和参见(2016)京行终4122号、(2014)泰中行终字第0041号、(2016)甘01行初47号、(2016)皖0181行初78号、(2015)晋行终字第21号等，对要求电子邮件送达且提供了电子邮箱的，应根据申请人要求形式电子发送给申请人，被申请人未按指定方式作出答复，违反法律规定，参照(2017)最高法行申3625号、(2018)最高法行申70号案裁判主旨，申请人向行政机关提出公开政府信息的申请，被申请人就有作出答复的程序义务，逾期未按照申请人要求形式进行答复的，属于不履行法定职责。此外，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第六条、国办公开办函[2016]235号及国办发[2010]5号第二条及国发[2010]33号第十七条，行政机关向申请人提供的政府信息，应当是正式、准确、完整的，申请人可以在诉讼或行政程序中作为书证使用，其作为正式的国家公文，应当以权威、规范的方式送达申请人。故信息公开处理决定，应当保证其准确性、完整性和对应性，被告以附件的形式进行信息公开答复，但因未援引申请公开的内容和加盖公章及署名，并不符合《党政机关公文处理工作条例》和《党政机关公文格式》(GB—T9704—2012)等关于行政机关公文形式要件的要求，缺乏党政机关公文生效的实质性要件，对外不能发生法律效力，亦构成不完全依法履行法定的政府信息公开答复义务。第二，新《中华人民共和国政府信息公开条例》修订后，尽管明确规定信息公开需要提供身份证明，但被告向社会公布的互联网或网上受理渠道即天津政务网并无上传身份证明的渠道，即被告并未严格执行政府信息公开条例第二十九条“政府信息公开申请应当包括下列内容：(一)申请人的姓名或者名称、身份证明、联系方式；”规定，严格把控政府信息公开申请的形式要件，因此，原告在申请中特意提出了“在你天津市政府官网上仅能找到政府信息公开条例，相关身份证明将通过你机关公布的电子邮箱提供”，并于当日通过其公布的电子邮箱提交。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条第（三）项规定：申请人通过互联网渠道或者政府信息公开工作机构的传真提交政府信息公开申请的，以双方确认之日为收到申请之日。第三十条：政府信息公开申请内容不明确的，行政机关应当给予指导和释明，并自收到申请之日起七个工作日内一次性告知申请人作出补正，说明需要补正的事项和合理的补正期限。被告自收到原告依申请公开后，并未跟天津市司法局一样严格地审查原告身份(如向其申请行政复议，须一律现场核验身份，否则就不受理)和电话或邮件确认收到申请，而径行提供部分信息，明显违反了法律规定和法定程序，不符合正当程序原则，极易引发冒用公民、法人等身份信息向天津市各机关恶意依申请公开等问题。综上，被告违反法定程序和法律规定，未就原告依申请公开按照原告指定的形式依法充分全面进行答复的行为，违反了《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条应予答复的规定和第三十三条关于答复期限的规定，构成不履行信息公开法定职责之违法情形，故提起行政诉讼，请求：1、确认被告未在法定期限内对原告于2020年1月15日在线提交的查询号1974423901579053216107依申请公开按照原告要求的形式依法作出政府信息公开答复的不正确履行法定职责的行为违法，并责令其限期依法履行政府信息公开答复职责；2、本案诉讼费用由被告承担。天津市人民政府原审时辩称，原告于202O年1月15日通过天津市政府信息公开平台提交网上申请(查询号：1974423901579053216107)，被告于2020年2月7日作出答复，对已主动公开的政府信息提供了获取该政府信息的网页链接，依申请公开信息按照原告要求将该信息发送至原告的电子邮箱。一、被告对申请中已主动公开的政府信息，提供网页链接供原告查询；对依申请公开的信息，按要求发送至原告电子邮箱；对经检索本单位不存在的，已向原告说明。被告的答复符合《中华人民共和国政府信息公开条例》相关规定，依法履行了政府信息公开答复职责。原告申请公开的内容包括事项1、事项2、事项3、事项5。经被告核实，原告所申请事项1中的“《天津市政府信息公开规定》及其配套制度”、事项2中的“津政办函[2017]165号”、事项3“政办函[2017]165号前印发的天津市政府信息公开配套制度”已主动公开，依照《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：(一)所申请公开信息已经主动公开的，告知申请人获取该政府信息的方式、途径”规定，对上述事项，被告向原告提供了获取相关政府信息对应的网页链接，履行了告知义务。对原告所申请事项1中的“修改、废止情况记录信息”，已在答复中作出了直接答复。对原告所申请事项2中的“相关配套制度(原件扫描件)”，事项5中的“津政办函[2017]165号失效后的天津市政府信息公开配套制度”，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第四十条：“行政机关依申请公开政府信息，应当根据申请人的要求及行政机关保存政府信息的实际情况，确定提供政府信息的具体形式”，被告已经按原告要求将上述信息发送至原告邮箱。对原告所申请事项2中的“政策解读、答记者问”和事项5中的“答记者问、政策解读”，被告依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条：“对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：(四)经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在”，经检索后已在答复中告知原告该信息本单位不存在。二、被告作出信息公开答复并向原告提供相关政府信息程序正确合法。原告于2020年1月15日通过天津市政府信息公开平台提交网上申请，被告于2020年2月7日作出答复，并将相关政府信息发送至原告提供的电子邮箱，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十三条：“行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起二十个工作日内予以答复”的规定。综上，被告对原告作出的信息公开申请答复事实清楚、内容正确、适用法律正确、程序合法，不存在不履行或者不正确履行法定职责的情形。请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。原审法院经审理查明，原告于2020年1月15日通过天津市政府信息公开专栏提交网上信息公开申请，申请内容：“公开并提供1.《天津市政府信息公开规定》及其配套政府信息公开制度(原件扫描件或公布的场所、获取该政府信息的方式、途径和时间)和修改、废止情况记录信息；2.《天津市人民政府办公厅关于印发天津市政府信息公开配套制度的通知》(津政办函[2017]165号)和相关配套制度(原件扫描件)及政策解读、答记者问；3.政办函[2017]165号前印发的天津市政府信息公开配套制度；5.津政办函[2017]165号失效后的天津市政府信息公开配套制度和答记者问、政策解读。为支持国务院推进“互联网+政务服务”，本人申请仅接受电子邮箱送达。经查，在你天津市政府官网上仅能找到政府信息公开条例，相关身份证明将通过你机关公布的电子邮箱提供。”被告于2020年2月7日在网上作出答复：“您所申请公开的事项1，《天津市政府信息公开规定》及其配套制度已主动公开，请登录以下网址查询：http://gk.tj.gov.cn/gkml/000125014/200805/t20080507_6110.shtml，http://gk.tj.gov.cn/gkml/000125022/200805/t20080507_7817.shtml。2011年对《关于印发天津市政府信息公开相关配套制度的通知》（津政办发[2008]38号）修订完善后，发布了《关于修订印发天津市政府信息公开相关制度的通知》（津政办发[2011]2号），津政办发[2008]38号同时废止。2015年发布了《天津市人民政府办公厅关于延长天津市政府信息公开相关制度有效期的通知》（津政办发[2015]106号）将津政办发[2011]2号有效期延长至2017年12月31日。2017年发布了《天津市人民政府办公厅关于印发天津市政府信息公开配套制度的通知》（津政办函[2017]165号），津政办发[2011]2号、津政办发[2015]106号同时废止。津政办函[2017]165号于2019年12月31日到期废止。2020年发布了《天津市政府信息公开配套制度（试行）》。您所申请公开的事项2中津政办函[2017]165号已主动公开，请登录以下网址查询：http://gk.tj.gov.cn/gkml/000125022/201712/t20171228_75927.shtml。事项2中“相关配套制度（原件扫描件）”，扫描件通过电子邮件方式提供给您。事项2中“政策解读、答记者问”，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（四）项的规定，经检索，您申请的信息不存在。您所申请公开的事项3已主动公开，请登录以下网址查阅：http://gk.tj.gov.cn/gkml/000125022/200805/t20080507_7817.shtml，http://gk.tj.gov.cn/gkml/000125022/201101/t20110114_8224.shtml。您所申请公开的事项5中“津政办函[2017]165号失效后的天津市政府信息公开配套制度”，通过电子邮件方式提供给您。事项5中“答记者问、政策解读”，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第（四）项的规定，经检索，您申请的信息不存在。如对本答复有异议，可以在收到本答复之日起60日内申请行政复议，或者在6个月内向人民法院提起行政诉讼。”同日，被告通过电子邮箱向原告发送了津政办函[2017]165号、天津市政府信息公开配套制度（试行）两个文件的扫描件。原告不服，提起行政诉讼，请求判如所请。原审法院认为，《中华人民共和国政府信息公开条例》第一条规定，制定本条例的目的是为了“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，建设法治政府，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。因此，保障社会公众获取政府信息的知情权是《中华人民共和国政府信息公开条例》最主要的立法目的之一。而有关“依法获取政府信息”的规定，表明申请获取政府信息也必须在现行法律框架内行使，应当按照法律规定的条件、程序和方式进行，必须符合立法宗旨，能够实现立法目的。如果公民提起政府信息公开申请违背了《政府信息公开条例》的立法本意且不具有善意，就会构成知情权的滥用。当事人大量提出相同的或者类似政府信息公开申请进而提起行政诉讼，且提起的诉讼明显没有值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益，人民法院应对其起诉严格依法审查，对于缺乏诉的利益的起诉行为，因违背了诉权行使的必要性，丧失了权利行使的正当性，应认定构成滥用诉权行为。本案原告提出的政府信息公开申请内容主要系政府信息公开规定及其配套制度，公布的场所、获取的时间及方式，修改废止情况信息、关于印发政府信息公开配套制度的通知及该通知印发前、失效后的相关政府信息公开配套制度、答记者问、政策解读等文件。申请内容纷繁复杂。上述政府信息，有的是已经主动公开的信息，或需要对已有政府信息进行汇总、分析、加工等。原告对上述信息提出信息公开申请进而提起行政诉讼，明显没有需要保护的合法权益和需要解决的实质性行政争议，也不具有利用国家审判制度加以解决的实际价值和必要性。行政资源和司法资源的有限性，决定了行政机关和人民法院只能满足当事人有效的行政和司法需求。原告的申请行为和诉讼行为，已经使行政和司法资源在维护个人利益与公共利益之间有所失衡，《中华人民共和国政府信息公开条例》的立法宗旨也在此种申请、答复、诉讼的程序中被异化。故本案原告的行为不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第一条的立法本意和最高人民法院《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》的精神。为了兼顾维护法律的严肃性、有效利用公共资源和保障当事人依法获取政府信息、提起诉讼的权利，原审法院决定对原告的起诉不作实体审理。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定驳回原告贾友宝的起诉。一审案件受理费50元，退还原告贾友宝。贾友宝不服原审裁定，提起上诉，其上诉请求为：撤销原审裁定，提审或者发回重新审理。主要上诉理由是：1.依据政府信息公开条例第二十七条、第五条、第五十一条的规定，以及新条例删除了“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”并参照最高人民法院相关案件裁判要旨，提起行政诉讼只要行政行为客观上具有影响申请人权益的可能性即可，上诉人是政府信息公开行为的相对人，可以提起行政诉讼。2.上诉人原审开庭前，与原审法院沟通，如果开庭审理应当进入实体审理，否则应直接裁驳，原审为考核凑数，传唤双方开庭，增加诉讼负担，违反法定程序。3.上诉人仅向被上诉人提起过本案诉讼，不存在“滥诉”，被上诉人也未以此抗辩，公民监督政府均可以请求政府信息公开。综上，原审法院认定事实不清，证据不足，适用法律错误。被上诉人天津市人民政府未提交书面答辩意见。双方当事人向原审法院提供的证据均已随案移送本院。本院经审理查明的案件事实与原审裁定认定的事实一致,本院予以确认。本院认为，公民、法人或其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，有权提起行政诉讼，但提起的诉讼应当符合法定起诉条件且起诉内容具有予以司法救济的必要性，具有诉的利益。本案中，上诉人申请公开的政府信息内容主要系政府信息公开规定及其配套制度，公布的场所、获取的时间及方式，修改废止情况信息、关于印发政府信息公开配套制度的通知及该通知印发前、失效后的相关政府信息公开配套制度、答记者问、政策解读等文件。上诉人申请公开的政府信息，部分属于已经主动公开的信息，部分属于需要对已有政府信息进行汇总、分析、加工。上诉人对上述信息提出信息公开申请进而提起行政诉讼，但其与其申请的公开信息与其自身权益缺乏相关性，明显没有需要保护的合法权益和需要解决的实质性行政争议，上诉人政府信息公开申请行为不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》的立法目的，进而提起的行政诉讼明显没有值得保护的与其自身合法权益相关的实际利益，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第一条规定的立法目的、最高人民法院《关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》的精神，原审法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（十）项之规定裁定驳回上诉人的起诉并无不当，原审法院审理程序亦符合法定程序，上诉人的上诉请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  方红审判员  张莉审判员  刘琳二〇二〇年十二月二十四日法官助理王会战书记员呼德昊附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；…