天津市高级人民法院行 政 判 决 书（2020）津行终430号上诉人（原审原告）于茂荣，女，1957年7月19日出生，汉族，现住天津市津**。上诉人（原审原告）于茂生，男，1962年3月21日出生，汉族，现住天津市津**。上诉人（原审原告）于茂华，男，1967年5月14日出生，汉族，现住天津市津**。上诉人于茂荣、于茂生、于茂华共同委托代理人于茂智，男，1969年3月5日出生，汉族，现住天津市津**。上诉人（原审原告）于茂智，男，1969年3月5日出生，汉族，现住天津市津**。被上诉人（原审被告）天津市津南区人民政府，住所地天津市津**八里台镇津港公路与天嘉湖道交口。法定代表人邓光华，区长。行政机关出庭应诉负责人孙晓光，副区长。委托代理人赵继武。委托代理人杨亚男。被上诉人（原审第三人）天津市津南区住房和建设委员会，住所地天津市津**咸水沽镇体育场路**。法定代表人孙晓光，主任。行政机关出庭应诉负责人孙晓光，主任。委托代理人翟习羊，天津星泽律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）天津市津南区房屋拆迁管理办公室，，住所地天津市津**咸水沽镇津歧路法定代表人胡斌，主任。行政机关出庭应诉负责人胡斌，主任。委托代理人翟习羊，天津星泽律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）天津市津南区双桥河镇人民政府，，住所地天津市津**双桥河镇法定代表人毛俊岩，镇长。委托代理人翟习羊，天津星泽律师事务所律师。被上诉人（原审第三人）天津滨海星城投资发展有限公司，，住所地天津市津**双港镇双港工业区丽港园**113法定代表人郑敬民，董事长。委托代理人于文庆，天津长丰律师事务所律师。委托代理人安好，天津长丰律师事务所律师。上诉人于茂荣、于茂生、于茂华、于茂智诉被上诉人天津市津南区人民政府确认被诉行政行为违法一案，不服天津市第二中级人民法院（2019）津02行初280号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人于茂华、于茂智及上诉人于茂荣、于茂生、于茂华共同委托代理人于茂智，被上诉人天津市津南区人民政府负责人孙晓光及其委托代理人赵继武、杨亚男，被上诉人天津市津南区住房和建设委员会负责人孙晓光，被上诉人天津市津南区房屋拆迁管理办公室负责人胡斌，以及被上诉人天津市津南区住房和建设委员会、天津市津南区房屋拆迁管理办公室、天津市津南区双桥河镇人民政府共同委托代理人翟习羊，被上诉人天津滨海星城投资发展有限公司的委托代理人于文庆到庭参加诉讼，现已审理终结。原审法院经审理查明，四原告之父于广昌生前于2009年9月在天津市津南区人民法院起诉天津市津南区人民政府，请求撤销天津市津南区房屋拆迁管理办公室（原天津市津南区××室）作出的津南集房决字（2009）第040号《天津大道征收土地上附着物补偿决定书》。天津市津南区人民法院认为，于广昌（已故）要求撤销的补偿决定书系事业单位作出，不属于人民法院行政案件受案范围，以（2009）南行初字第43号行政裁定，驳回了于广昌（已故）的起诉。于广昌（已故）上诉到本院后，本院持相同的理由，以（2010）二中行终字第17号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。于广昌于2015年去世，原告于茂荣、于茂生、于茂华、于茂智作为其法定继承人均表示愿意继续参加诉讼。最高人民法院作出（2016）最高法行监99号行政裁定指令天津市高级人民法院再审本案。天津市高级人民法院以（2019）津行再3号行政裁定书撤销本院（2010）二中行终字第17号行政裁定和天津市津南区人民法院（2009）南行初字第43号行政裁定；指令本院继续审理。本案涉及到当时天津市重点工程--天津大道建设项目。于广昌（已故）的房屋坐落在天津市津南区××镇××村××号东门三间，位于天津大道天津市津**××镇地界。第三人天津滨海星城投资发展有限公司为拆迁人，于2009年1月取得了《房屋拆迁许可证》，拆迁实施单位为区段沿线各镇人民政府或指定的拆迁单位。本案涉及的拆迁实施单位为天津市津南区双丰拆迁中心。2008年12月8日，天津市津南区双丰拆迁中心制订《天津大道双桥河路段拆迁安置补偿办法》，规定了具体的补偿标准。经过协商，于广昌（已故）不同意按照补偿办法确定的标准补偿，第三人天津滨海星城投资发展有限公司申请房屋拆迁裁决，被申请人为于广昌（已故）。2009年1月16日，原天津市津南区××室作出本案被诉津南集房决字（2009）第040号《天津大道征收土地上附着物补偿决定书》，该补偿决定的主要内容为：“根据天津市发展和改革委员会津发改基础（2008）617号关于天津大道项目可行性研究报告的批复，同意该项目启动实施。申请人依据其批复，依据法律规定办理了建设用地规划许可证、建设用地批准书及建筑工程施工许可证等相关法律手续。本办依照《中华人民共和国土地管理法》的规定，对地上附着物等进行了确认评估工作，制订了补偿安置方案，于2008年12月8日进行了公告，限2008年1月9日前完成地上物的搬迁。被申请人现在住宅主房面积150.39平方米，附属物及装修等64003元。经协商因被申请人认为补偿安置政策与原拆迁政策差距太大，补偿金额比较低，双方未达成协议，被申请人拒绝搬迁。本办认为，对未达成协议的被申请人，动迁后双方仍可以继续磋商，依照法律的规定即可先予达成协议后搬迁，也可先予搬迁后达成协议，被申请人不能因以未达成协议为由而拒绝动迁。被申请人的要求不符合安置办法，本办不予支持。天津大道经有关部门批准，手续合法，要件完备，符合法律的规定。申请人要求被申请人按期搬迁理由正当，要求施工合法。国家进行基础设施建设进行征收的行为于法有据，任何单位和个人均不得有妨碍与天津大道建设相关的行为。综上所述，本办依据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条及最高人民法院《关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》的规定，决定如下：一、被申请人自接到本决定书之日起三日内自行搬迁完毕，逾期不履行的，本办将组织镇政府及相关部门强制搬迁和清除地上物。二、被申请人的住宅实行产权调换，附属物及装修等补偿按评估机构出具的金额结算，临时过渡费按安置办法的规定支付，如强制搬迁不再支付搬家费。三、达成协议后，被申请人可向本办申请支付补偿款。”被诉津南集房决字（2009）第040号《天津大道征收土地上附着物补偿决定书》于2009年1月17日送达于广昌（已故）。2009年1月22日，案涉于广昌（已故）房屋被强制拆除。于广昌（已故）对拆除房屋不服，提起行政诉讼。2011年1月25日，天津市津南区人民法院以（2010）南行初字第29号行政判决书，确认天津市津南区双桥河镇人民政府强制拆除于广昌（已故）房屋的行为违法。2011年4月20日，本院以（2011）二中行终字第42号行政判决书驳回上诉，维持原判。于广昌（已故）申诉后，天津市高级人民法院以（2011）津高行监字第0081号行政裁定书驳回再审申请。2014年9月5日，原告于茂智对案涉天津市津南区双桥河镇西周庄村1-21门中60.98平方米的房屋，与天津市津南区双桥河镇西周庄村村民委员会达成NO.0057651《天津市房屋拆迁补偿安置协议》，并已经实际取得拆迁补偿款241494元。另查，本案第三人天津市津南区集体土地房屋拆迁管理办公室成立于2007年11月，经天津市津南区委、天津市津南区人民政府同意，并经天津市机构编制委员会办公室批准，由天津市津南区人民政府办公室管理的事业单位，其主要职责为承担农村宅基地及占用、使用集体土地范围内房屋及附属物、地、地上附着物等的拆迁管理工作2017年3月30日天津市津南区机构编制委员会根据天津市机构编制委员会津编办发[2017]120号《关于津南区集体土地房屋拆迁管理办公室更名的批复》，将其更名为天津市津南区房屋拆迁管理办公室，其主管部门变更为第三人天津市津南区住房和建设委员会。原审法院认为，本案被诉津南集房决字（2009）第040号《天津大道征收土地上附着物补偿决定书》于2009年作出，自2015年5月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》规定了“一并审查规范性文件及一并解决相关民事争议”的具体条款，根据《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中“实体问题适用旧法规定、程序问题适用新法规定”的原则，并且从有利于保护行政相对人合法权益的角度考虑，本案原告在天津市高级人民法院指令本案实体审理后变更其诉讼请求，符合上述规定，该院准予。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第（五）款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”本案中原天津市津南区××室系经天津市津南区委、天津市津南区人民政府同意，经天津市机构编制委员会办公室批准成立的事业单位，天津市津南区人民政府在没有法律、法规或规章规定的情况下，授权原天津市津南区××室实施拆迁管理工作，应当视为委托行为。原告对原天津市津南区××室的行政行为不服，天津市津南区人民政府为本案适格被告。被告天津市津南区人民政府及第三人主张本案被告不适格缺乏法律依据，不予支持。因原告于茂智在被诉津南集房决字（2009）第040号《天津大道征收土地上附着物补偿决定书》作出之后，就案涉房屋中的60.98平方米的权益与天津市津南区双桥河镇西周庄村村民委员会达成补偿协议并实际取得补偿款项，由于出现了新的事实，故被诉津南集房决字（2009）第040号《天津大道征收土地上附着物补偿决定书》中确定住宅主房面积150.39平方米，其认定事实不清。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；...（四）超越职权的；...”由于原天津市津南区××室作出被诉津南集房决字（2009）第040号《天津大道征收土地上附着物补偿决定书》认定事实不清、明显缺乏法律依据，依据上述法律规定依法应当判决撤销被诉补偿决定书，但本案原告将其诉讼请求由撤销被诉津南集房决字（2009）第040号《天津大道征收土地上附着物补偿决定书》变更为请求确认违法，该院照准。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案被诉津南集房决字（2009）第040号《天津大道征收土地上附着物补偿决定书》所涉及的《天津大道双桥河路段拆迁安置补偿办法》，系由案外人天津市津南区双丰拆迁中心制订，该拆迁中心系企业性质，并非属于由国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件，故原告请求一并审查本案被诉补偿决定所涉及的《天津大道双桥河路段拆迁安置补偿办法》的合法性、确认该规范性文件不合法，不符合上述一并审查规范性文件的法律规定，不予支持。《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款规定：“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”根据该条款规定，申请附带民事诉讼的法定条件为：附带的民事诉讼请求需要在行政诉讼中提起，在行政诉讼中，既有行政纠纷，同时还有民事纠纷，民事纠纷与行政纠纷均与被诉行政行为的合法性具有紧密联系。由于本案不存在民事纠纷，故原告提起一并解决本案涉及的原告房屋拆迁补偿安置纠纷产生的民事争议、确认××道项目房屋拆迁相关方权利和义务、涉诉住房建筑面积以及房屋拆迁补偿安置事项和补偿标准、并依据拆迁法规定，判决天津滨海星城投资发展有限公司支付补偿款，补偿有计算过程和需要计算的因素，确定一并解决民事争议的数额，请求法庭确定本案相关因素的诉讼请求，缺乏事实依据，不符合上述法律规定，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第六十九条之规定，判决:一、确认第三人天津市津南区房屋拆迁管理办公室（原天津市津南区××室）于2009年1月16日作出津南集房决字（2009）第040号《天津大道征收土地上附着物补偿决定书》违法；二、驳回原告于茂荣、于茂生、于茂华、于茂智的其他诉讼请求。案件受理费50元，由原告于茂荣、于茂生、于茂华、于茂智负担。于茂荣、于茂生、于茂华、于茂智不服原审判决向本院提起上诉，上诉请求：1.判决撤销天津市第二中级人民法院行政判决书（2019）津02行初280号；2.审查天津市津南区集体土地房屋拆迁管理办公室作出的津南集房决字（2009）第040号关于《天津大道征收土地上附着物补偿决定书》，确认该行政行为违法；3.一并审查本案被诉行政行为所依据的“天津大道双桥河路段拆迁安置补偿办法”的合法性，确认该规范性文件不合法；4.一并解决本案涉及的上诉人房屋拆迁补偿安置纠纷，确认××道房屋拆迁性质，天津大道拆迁相关方权利和义务，涉诉住房建筑面积以及房屋拆迁补偿安置事项和补偿标准；判决天津市滨海新城投资发展有限公司，按照现行商品房市场价格支付四上诉人房屋拆迁补偿款。事实与理由：一、原审判决基本事实不清，原审法院对天津大道拆迁之前的前期准备程序以及时隔一年多以后的西周庄村土地整合拆迁等民事事项进行了细致的调查取证，对依法需要审查的三个行政决定一带而过，规避了对行政行为合法性全面审查。原审法院根据与作出被诉补偿决定无关的四年后发生的事情认定补偿决定主要证据不足，属于事实认定不清。二、原审法院违背行政诉讼法立法本意，剥夺上诉人行政赔偿诉权，剥夺了上诉人要求责令被上诉人采取补救措施的唯一可以维护合法权益的权利。三、原审对上诉人提出的一并解决相关民事争议的诉请既没有立案也没有审查和作出裁判，违反程序法规定。在一并审查规范性文件中，原审判决认定双丰拆迁中心不符合行政机关及部门的规定，剥夺了上诉人的合法诉求。四、原审法院依据行政诉讼法第七十条撤销条款对被诉行政行为作出确认违法判决，属于适用法律错误。上诉人向原审法院申请变更诉讼请求为确认违法，理由充分，得到原审法院准许，应该依据行政诉讼法第七十四条规定判决确认违法。五、原审法院审判遗漏当事人双丰拆迁中心，程序错误。六、原审法院由被告重新提交作出被诉行政行为的证据存在错误。原审法院从当事人提交的证据中挑选十三项证据重新单独调取证据，没有说明调取情况，没有对待证事实进行说明错误。上诉人其他诉讼请求及理由以上诉人在原审主张为主。被上诉人天津市津南区人民政府、天津市津南区住房和建设委员会、天津市津南区房屋拆迁管理办公室、天津市津南区双桥河镇人民政府、天津滨海星城投资发展有限公司均未提交答辩书面意见。各方当事人向原审法院提供的证据均已随案移送本院。二审期间，上诉人提交了拆迁公告、告知书2009-1（原津南区房管局信息公开）、民事诉讼询问笔录、天津市房屋拆迁裁决申请书、关于于广昌国家供养问题的答复等证据。经庭审质证，各方当事人对对方当事人在原审中提交证据的质证意见与原审一致；被上诉人认为，上诉人二审期间提交的证据超过举证期限，不属于新证据，不予质证。经审查，本院认为原审法院的认证意见正确，本院予以认定；上诉人二审期间提交的证据不属于《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条规定的新的证据，本院不予采信。本院经审理查明的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案被诉津南集房决字（2009）第040号《天津大道征收土地上附着物补偿决定书》于2009年作出，自2015年5月1日起施行的《中华人民共和国行政诉讼法》规定了“一并审查规范性文件”及“一并解决相关民事争议”的具体条款，且根据《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》中“实体问题适用旧法规定、程序问题适用新法规定”的原则，从有利于保护行政相对人合法权益的角度考虑，本案上诉人在本院指令本案实体审理后变更其诉讼请求，符合上述规定，原审法院予以准许并无不当。本案的争议焦点主要包括四个方面。一、天津市津南区人民政府是否是本案适格被告。二、津南集房决字（2009）第040号《天津大道征收土地上附着物补偿决定书》是否具有合法性。三、上诉人要求一并审查《天津大道双桥河路段拆迁安置补偿办法》是否符合附带审查规范性文件的规定。四、上诉人诉请要求附带解决民事争议是否符合行政诉讼法的相关规定。一、关于天津市津南区人民政府是否是适格被告根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定：“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”本案中原天津市津南区××室系经天津市津南区委、天津市津南区人民政府同意，经天津市机构编制委员会办公室批准成立的事业单位，天津市津南区人民政府在没有法律、法规或规章规定的情况下，授权原天津市津南区××室实施拆迁管理工作，应当视为委托行为。上诉人对原天津市津南区××室于2009年1月16日作出的津南集房决字（2009）第040号《天津大道征收土地上附着物补偿决定书》的行政行为不服，天津市津南区人民政府为本案适格被告。被上诉人天津市津南区人民政府及天津市津南区住房和建设委员会主张本案被告不适格缺乏法律依据，本院不予支持。二、津南集房决字（2009）第040号《天津大道征收土地上附着物补偿决定书》是否具有合法性《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；...”本案根据天津市津南区双桥河镇规划建设土地管理站、天津市津南区双桥河镇政府西周庄村出具的房屋权属证明以及2014年9月5日，于茂智作为被拆迁人对涉案房屋中60.98平方米的权益与天津市津南区双桥河镇西周庄村村民委员会签署《天津市房屋拆迁补偿安置协议》等证据分析，被诉津南集房决字（2009）第040号《天津大道征收土地上附着物补偿决定书》确定涉案房屋被拆迁人为于广昌，主房面积150.39平方米，属于事实认定不清，主要证据不足，该补偿决定书不具有合法性，依法应予撤销。但是，涉案补偿决定书作出之时据今已十余年，涉案房屋所在区域行政执法环境、条件均发生变化，同时结合上诉人要求确认涉案补偿决定违法的诉请，原审法院予以照准并无不妥。三、上诉人要求一并审查《天津大道双桥河路段拆迁安置补偿办法》是否符合附带审查规范性文件的规定《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。”本案被诉补偿决定所涉及的《天津大道双桥河路段拆迁安置补偿办法》，系由案外人天津市津南区双丰拆迁中心针对双桥河镇拆迁而制定，该拆迁中心系企业性质，故上诉人的该项请求不符合上述一并审查规范性文件的法律规定，本院不予支持。四、上诉人诉请要求附带解决民事争议是否符合行政诉讼法的相关规定《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款规定：“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”根据该条款规定，申请附带民事诉讼的法定条件为：附带的民事诉讼请求需要在行政诉讼中提起，在行政诉讼中，既有行政纠纷，同时还有民事纠纷，民事纠纷与行政纠纷均与被诉行政行为的合法性具有紧密联系。上诉人认为就涉案房屋征收与天津滨海星城投资发展有限公司存在民事争议并申请一并解决。2013年，于广昌（已故）、于茂华曾因此提起民事诉讼，天津市第二中级人民法院作出（2013）二中速民终字第754号民事生效裁定确认“上诉人与天津滨海星城投资发展有限公司之间的纠纷不属于民事案件受案范围”，故上诉人的该项诉请与《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款规定不符，本院不予支持。上诉人关于原审法院在列明当事人、调取证据方面存在程序违法的上诉理由，经审查，原审法院的做法符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十九条、第三十九条、第四十条的规定，不存在程序违法情形。另，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定“人民法院判决确认违法或者无效，可以同时判决责令被告采取补救措施；……”。本案涉案房屋已于2009年1月22日被强制拆除，且该拆除行为亦被生效的判决确认违法，为有效维护上诉人的合法权益，天津市津南区人民政府应视情况采取补救措施，妥善解决对上诉人的安置补偿问题。综上，原审判决并无不当，上诉人的上诉请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。上诉案件受理费50元，由上诉人负担。本判决为终审判决。审判长  方红审判员  张莉审判员  刘琳二〇二〇年十二月二日法官助理王会战法官助理孙灼书记员呼德昊附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；…