广东省佛山市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤06行终750号上诉人（原审原告）简立志，男，汉族，住佛山市禅城区********，公民身份号码：440************。被上诉人（原审被告）佛山市禅城区祖庙街道办事处，住所地佛山市禅城区*******。负责人肖映泽，主任。委托代理人罗茵，该办事处工作人员。原审第三人佛山市禅城区祖庙街道简村股份经济合作联合社，住所地佛山市禅城区************。法定代表人霍润坤，董事长。委托代理人吴彩晃，广东通利达律师事务所律师。委托代理人吴彩琪，广东通利达律师事务所律师。上诉人简立志因诉佛山市禅城区祖庙街道办事处（以下简称祖庙街道办）行政处理一案，不服广东省佛山市顺德区人民法院（2019）粤0606行初946号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，张某华（1997年*月**日因结婚迁入，出资38000元购2股；女儿梁某婷20**年*月*日出生入户，农业户口，出资19000元购1股）、林某红（19**年*月**日结婚迁入，出资38000元购2股；女儿梁某贤20**年*月*日出生入户，农业户口，出资19000元购1股）、梁某枝（20**年*月**日因结婚迁入，出资38000元购2股）、林海卫（1998年3月3日因结婚迁入，出资38000元购2股；女儿梁诗琳1999年12月13日出生入户，非农业户口，出资19000元购1股）、梁某勤（19**年**月**日因结婚迁入，2003年出资57000元购3股；儿子陈某潮及女儿陈某诗19**年**月**日随母亲迁入户口，非农业户口，各出资19000元购1股）、吴某园（19**年*月*日因结婚迁入，出资38000元购2股，儿子梁某键19**年*月*日出生入户，非农业户口，出资19000元购1股）均为结婚迁入佛山市禅城区祖庙街道简村股份经济合作联合社（以下简称简村经联社）的非农业户口人员，上述人员及其子女已通过出资购股的方式取得简村经联社的成员资格，享受成员待遇。简立志是简村的村民，原户口性质为农业，亦是简村经联社的成员。因简立志认为张某华等20多人是通过违法行为取得简村经联社的成员身份，于2003年9月9日与案外人黄大祥等四人向原佛山市禅城区张超街道办事处（以下简称张槎街道办）提交《申请书》，请求原张槎街道办：1.确认《张槎镇简村村股份经联社章程》（以下简称《2000年经联社章程》）第六条第2款无效；2.责令简村村委会、简村经联社立即停止张某华、林某红、梁某枝、林某卫、梁勤某（应为梁某勤）、吴雁某（应为吴雁某）及其子女等（非农业人员）20多人侵权，并立即取消其分红；3.责令简村村委会、简村经联社及张某华等人共同支付申请人（农民股东）至今少分收益分配款1200元。原张槎街道办经审查，以其内设机构经济建设办公室的名义作出《关于简立志等四人申请确认简村股份经联社章程第六条第二款无效等问题的回复》（以下简称《2003年回复》），主要内容为：1.《2000年经联社章程》第六条第2款具有法律效力；2.张某华等20多人可享有股份分红的权利。案外人黄大祥不服，向佛山市禅城区人民政府申请行政复议，在该府作出维持《2003年回复》的复议决定后，又以原张槎街道办为被告，向佛山市禅城区人民法院（以下简称禅城法院）提起行政诉讼，并委托简立志作为其代理人参与诉讼，该案的诉讼请求为：1.撤销原张槎街道办于2003年11月25日作出的《2003年回复》，判令原张槎街道办重新作出具体行政行为；2.原张槎街道办承担诉讼费用。禅城法院经审理作出（2004）佛禅法行初字第39号行政判决，判决维持《2003年回复》。案外人黄大祥不服，提起上诉。佛山市中级人民法院（以下简称佛山中院）于2004年10月26日作出（2004）佛中法行终字第101号行政判决，认为张槎街道办的经济建设办公室没有独立的行政法人主体资格，也无法律、法规和规章的授权资格，因而其以自己的名义对外作出的回复应属无效，判决：一、撤销禅城法院作出的（2004）佛禅法行初字第39号行政判决；二、确认原张槎街道办经济建设办公室作出的《2003年回复》无效。因佛山市行政区域调整，原佛山市石湾区人民政府的行政职能由佛山市禅城区人民政府承继，简村村委会及其农村集体经济组织的上级主管由原张槎街道办变更为祖庙街道办。2019年3月26日，祖庙街道办针对简立志2003年提出的申请事项，作出（2019）禅祖办行决第001号《行政处理决定书》[以下简称（2019）《行政处理决定书》]，决定：“1.《2000年经联社章程》具有法律效力，第六条第2款合法有效。2.对‘责令简村股份经济联合社立即停止张某华、林某红、梁某枝、林某卫、梁某旺、吴某圆及其子女等（非农业人员）20多人侵权，并立即取消其分红’的申请事项不予支持。3.对‘责令简村村委会、简村股份经济联合社，郑某华等人共同支付申请人（农民股东）至今少分收益分配款1200元’的申请事项不予支持。”另查，简村经联社于1994年8月28日制订的《张槎镇简村联合股份公司章程》（以下简称《1994年章程》）第七条规定：“下列人员均有权享受股东资格：……5、从1994年7月1日起，凡结婚嫁入（含女方属非农业人口）、男到女方落户、出生小孩（属超生小孩的，在其父母落实结扎及清缴超生费满十四年后方能作为新增人员）的人员（以下简称新增人员），必须按本章程规定的每份资产值，与其本人的年龄股份等级带资入股，才能承认为股东资格；……”2000年1月22日制订的《张槎镇简村村民委员会股份经联社章程》（以下简称《2000年村委会章程》）及《2000年经联社章程》除标题外，其他内容均相同。上述章程第六条均规定：“下列人员属于配股对象：……2、1994年7月1日后结婚嫁入（包括女方属非农户）、男到女方落户、出生人员（不购股的不属于股东）其应以现金购股，但其本人股份数未满股的；……”又查，针对简立志的配偶陈某华及子女简某珍、简某明提出的请求确认其具有简村经联社的现金购股资格及股东权的申请，祖庙街道办于2008年12月30日曾作出禅祖办行决〔2008〕第（1）号《行政处理决定书》（以下简称〔2008〕《行政处理决定书》），查明：1.陈某华于1981年8月与简立志结婚，其户口从原籍地迁入简村，同年9月因“征地出城”，户籍由简村迁出落户佛山市*****号****，户口性质由原来的农业户籍转为非农业户籍，2003年2月再迁入简村（属非农业户籍）；2.简某珍、简某明出生后户籍随母亲陈某华落户佛山市*****号****，属非农业户籍，2001年1月再将户籍迁到父亲简立志（即原告）处，属非农业户籍。根据《民法通则》及《2000年经联社章程》规定，作出如下处理决定：陈某华、简某珍、简某明不符合现金购股资格，不具有简村经联社的股东资格。陈某华等三人不服，向禅城法院提起行政诉讼，禅城法院经审理作出（2010）佛禅法行初字第15号行政判决，判决：一、维持祖庙街道办作出的〔2008〕《行政处理决定书》；二、驳回陈某华、简某珍、简某明的其他诉讼请求。陈某华等三人不服，向佛山中院提起上诉。佛山中院经审理，于2010年6月9日作出（2010）佛中法行终字第297号行政判决，判决驳回上诉，维持原判。同时针对陈某华等三上诉人主张的《2000年经联社章程》违法的问题，认为该章程经过了股东大会的决议，通过了张槎镇经管办的批准，简村经联社作为农村集体经济组织本身也确认了该章程的真实性和有效性，原审判决对此予以确认并无不当，虽然简村的农村集体经济组织名称多次变更，直至2000年10月后才以登记证的形式确定为简村经联社，但名称的变更不会影响作为该组织最高权力机构的股东大会的人员组成，且为筹备成立农村集体经济组织，在该组织登记成立之前制定章程也属合理做法，不违反相关法律规定。另外，该章程中对于已享受农村集体经济组织集体财产分配的“征地出城”人员和非该组织成员的非农业户口“空挂户”作出有别于其他集体经济组织成员的规定，并未违反相关法律法规对妇女权益保障的规定。原审法院认为，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条第（三）项、第六十八条第三款、《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条的规定，祖庙街道办作为经批准设立的佛山市禅城区人民政府派出机关，依法行使乡镇一级人民政府的职权，其对简立志的请求事项予以处理，依法有据。祖庙街道办经调查作出（2019）《行政处理决定书》并送达给简立志，履行了作出行政行为的程序。但祖庙街道办未将上述处理决定书送达给作为被申请人一方的简村经联社，程序存在瑕疵，应予指正。案件的争议焦点是祖庙街道办作出的（2019）《行政处理决定书》是否合法。简立志认为，《2000年村委会章程》及《2000年经联社章程》第六条第2款关于允许非农业户口人员可取得简村经联社成员资格的规定违反了《宪法》第十条、第十二条规定，根据《民法通则》第七十四条、《土地管理法》第八条、第十一条、《农业法》第十一条、第十七条、《乡镇企业法》第十条、《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》第三条、《广东省农村集体资产管理条例》第四条及佛发[1993]37号文、《关于进一步完善农村股份合作制的意见》的规定，祖庙街道办应责令纠正。经查，上述法律法规及规范性文件均未限制非农业户口人员无取得农村集体经济组织成员资格的权利。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条及第八条关于“农村集体经济组织章程应当符合法律、法规、规章的规定。农村集体经济组织章程由本组织成员大会表决通过”的规定，农村集体经济组织是实行民主管理、独立进行经济活动的自治组织，其有权通过成员大会表决的方式制定章程，决定是否给予符合条件的非农业户口人员成员身份及待遇。简村经联社经股东大会决议，允许1994年7月1日后结婚嫁入（包括女方属非农户）、男到女方落户、出生人员（不购股的不属于股东）以现金购股的方式成为该社股东，并将该决议在《2000年村委会章程》及《2000年经联社章程》中予以明确，未违反法律、法规、规章的强制性规定。祖庙街道办认为上述章程第六条第2款规定违法的主张于法无据。张某华等人员及其子女根据上述章程规定在履行出资购股义务后取得简村经联社的成员资格，并未侵害简立志的合法权益。祖庙街道办根据查明的事实，作出被诉行政处理决定，证据充分，适用法律正确，法院予以支持。简立志又认为，佛山中院作出的（2010）佛中法行终字第297号行政判决维持了祖庙街道办作出的〔2008〕《行政处理决定书》，其中明确定性了非农业户口人员不能享有简村农民集体合法财产收益分红，祖庙街道办不予执行错误。经查，上述判决并没有认定非农业户口人员不能享有简村农民集体合法财产收益分红，只是认为《2000年村委会章程》及《2000年经联社章程》对已享受农村经济组织集体财产分配的“征地出城”人员和非组织成员的非农业户口“空挂户”作出有别于其他集体经济组织成员的规定，并未违反相关法律法规对妇女权益保障的规定。简立志的主张是对佛山中院（2010）佛中法行终字第297号行政判决处理意见的错误理解，且与事实不符，法院不予采纳。另外，对简立志申请增加诉讼请求，要求“确认第三人简村经联社签发给非农业户口张某华等23人的股权证无效”的问题，经审查，简立志提出的该项诉讼请求是在法院向祖庙街道办送达起诉状副本后才提出，且没有正当理由，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条的规定，法院不予准许。综上，简立志请求撤销（2019）《行政处理决定书》的诉请没有事实依据和法律依据，依法应予驳回。另因简立志提出的第二项及第三项诉求即为简立志在2003年《申请书》中提出的申请事项，祖庙街道办已在（2019）《行政处理决定书》中对上述事项进行处理，履行了法律法规规定的法定监督职责，且处理结果正确。故对简立志提出的上述诉求，亦应驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回简立志的诉讼请求。案件受理费50元，由简立志负担。上诉人简立志上诉称:一、《宪法》《民法通则》《乡镇企业法》《土地管理法》《农业法》《广东省农村社区经济合作组织暂行规定》《广东省农村集体资产管理条例》以及佛山市委市政府颁发的《关于推行农村股份合作制意见》均已限制非农业人口人员取得农村集体经济组织成员资格的权利。一审法院理解法律有误。二、《1994年章程》第七条第五款、《2000年村委会章程》及《2000年经联社章程》第六条第二款允许1994年7月1日后结婚嫁入（包括女方属“非农户”）的人员可出资购股的规定，与上述法律法规相抵触。被上诉人祖庙街道办应责令纠正。三、一审法院认为，张某华等人员及其子女根据上述章程取得原审第三人简村经联社成员资格，并未侵害上诉人的合法权益，该认定错误。张某华等人员违规取得股东资格，直接侵害了全村包括上诉人在内的“农民”（原始股东）的合法权益，致使全村包括上诉人在内的“农民”（原始股东）每年每人都少收10%左右分红。四、（2019）《行政处理决定书》错误，应予撤销。1.被上诉人作出（2019）《行政处理决定书》时，刻意隐瞒了诸多关键事实，如张某华等23人的户籍性质、张某华等23人中的母子关系、章程批复主体不适格等。2.被上诉人作出的（2019）《行政处理决定书》适用了2000年10月25日石湾区委区政府《关于巩固、完善和发展我区农村股份合作制的意见》第四条第（二）项第1点规定是错误的，属于适用法律、法规错误。五、一审法院认为佛山中院（2010）佛中法行终字第297号行政判决并没有认定非农业户口人员不能享有简村农民集体合法财产收益分红是错误的，属于认定事实错误。由于被上诉人作出的（2008）禅祖办行决字第（1）号《行政处理决定书》系以陈某华、简某珍、简某明户籍为非农业为由认定该三人不具有现金购股资格。上述行政判决又维持了该处理决定意见，即法院生效判决明确非农业户口人员不能享有收益分红，已经否定了被上诉人作出的（2019）《行政处理决定书》。六、1.原审第三人简村经联社擅自制作的“非农业户口”陈某潮等23人股权证，属于证据造假。2.1991年3月16日简村管理区通知造假。上述通知是当时主任利用职务便利，为自己大儿媳瓜分农民分红而编造出来的。七、一审法院不允许上诉人增加诉讼请求，理由不成立。由于一审第二次庭审之后上诉人才收到原审第三人提交的陈某潮等23人的股权证等新材料，上诉人在第三次庭审开庭前增加诉讼请求。参照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百三十二条“在案件受理后，法庭辩论结束前，原告增加诉讼请求，被告提出反诉，第三人提出与本案有关的诉讼请求，可以合并审理的，人民法院应当合并审理”的规定，不存在起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的问题。请求二审法院：1.撤销一审判决；2.撤销被上诉人作出的（2019）《行政处理决定书》；3.判令被上诉人立即履职，依法取消非农业户口且无合法股权证的张某华等23人侵占、瓜分原审第三人农民集体的收益分红，并追回返还其已违法侵占的分红款；5.判决确认原审第三人签发给非农业户口张某华等23人的股权证无效；6.本案的一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人祖庙街道办辩称：被上诉人作出（2019）《行政处理决定书》程序合法，认定事实清楚，适用法律、法规正确。一审法院作出的判决适用法律、依据正确，合理、合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。原审第三人简村经联社述称：一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，依法应予维持。上诉人简立志所提出的上诉没有事实和法律依据，依法应予驳回。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，诉讼各方当事人对被上诉人祖庙街道办针对上诉人简立志的请求事项作出（2019）《行政处理决定书》的职权无异议，本院予以确认。本案的争议焦点系（2019）《行政处理决定书》作出的处理意见是否合法，关键在于《2000年经联社章程》中第六条第2项中关于“1994年7月1日后结婚嫁入（包括女方属非农户）、男到女方落户、出生人员（不购股的不属于股东）其应以现金购股，但其本人股份数未满股的”章程条款是否合法有效。上诉人认为只有农业户口人员才能具有现金购股的资格，该章程条款赋予了非农户人员现金购股的资格，故该条款违法。经查，上诉人所主张的《宪法》第十条、第十二条、《民法通则》第七十四条、《土地管理法》第八条、第十一条、《农业法》第十一条、第十七条、《乡镇企业法》第十条、《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》第三条、《广东省农村集体资产管理条例》第四条及佛发[1993]37号文、《关于进一步完善农村股份合作制的意见》等均未作出限制非农业户口人员可以取得农村集体经济组织成员的规定。同时，根据《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》《广东省农村集体经济组织管理规定》的相关规定，农村集体经济组织依法享有独立进行经济活动的自主权，其有权通过民主议定程序制定章程，决定是否给予符合条件的非农业户口人员成员身份和待遇。本案中，上诉人所投诉的关于允许1994年7月1日后结婚嫁入（包括女方属于非农户）、男到女方落户、出生人员（不购股的不属于股东）以现金购股的方式成为该社股东的章程条款，已经股东代表大会讨论通过，并在《2000年村委会章程》《2000年经联社章程》中予以明确，符合当时有效的《广东省农村社区合作经济组织暂行规定》第十九条“社区经济组织的最高权力机构是社员大会或社员代表大会”的规定。上诉人还主张本院作出的（2010）佛中法行终字第297号行政判决明确定性了非农业户口人员不能享有简村农民集体合法财产收益分红，被告作出的（2019）《行政处理决定书》与该生效判决相冲突。经查，上述判决仅确认《2000年村委会章程》《2000年经联社章程》对已享有农村经济组织集体财产分配的“征地出城”人员和非组织成员的非农业户口“空挂户”作出有别于其他集体经济组织成员的规定，并未违反相关法律法规对妇女权益保障的规定，并未认定非农业人口一律不得享有农民集体合法财产收益分红。上诉人的上述主张存在对本院上述生效判决的误解，本院不予支持。上诉人还提出被上诉人和原审第三人的多份证据材料造假，但一审判决已经将证据的认证意见详细阐述，而上诉人并没有提交充分证据予以推翻，故关于证据造假的意见仅为其主观推测。至于上诉人投诉的关于张某华等23人属非农业户口人员，违规确认其股东身份，侵害上诉人合法权益的问题，由于张某华等人员及其子女根据上述章程规定在履行出资购股义务后取得成员资格，并未侵害上诉人合法权益。据此，被上诉人作出的（2019）《行政处理决定书》确认《2000年经联社章程》第六条第2款合法有效，并不支持其他申请事项，该决定认定事实清楚，适用法律法规正确，结论并无不当。此外，上诉人主张一审法院不予准许其增加诉讼请求错误。经查，上诉人要求“确认第三人简村经联社签发给非农业户口张某华等23人的股权证无效”的诉讼请求是在一审法院向祖庙街道办送达起诉状副本后才提出，且没有正当理由，一审法院未予准许并无不当。上诉人主张应参照适用《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第二百三十二条的规定，但由于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第七十条已经对在行政诉讼过程中提出新的诉讼请求的情形如何处理进行了明确的规定，故上诉人主张的上述司法解释条款在本案中不予参照适用。综上所述，上诉人简立志的上诉理由缺乏理据，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人简立志负担。本判决为终审判决。审 判 长  郭 赟审 判 员  潘华容审 判 员  王 慧二〇二〇年十二月三日法官助理  张 靖书 记 员  王俏婷