湖北省武汉市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂01行终1085号 上诉人（原审原告）周萍。 委托诉讼代理人李娅，武汉市汉阳区正义法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审被告）武汉市人力资源和社会保障局，住所地武汉市江岸区金桥大道**凯旋名苑**。 法定代表人孙志军，该局局长。 委托诉讼代理人熊健，该局工作人员。 委托诉讼代理人刘倩，湖北中和信律师事务所律师。 原审第三人武汉市人力资源和社会保障局硚口社会保险管理处，住，住所地武汉市硚口区沿河大道**/div> 法定代表人梅鑫，该处处长。 委托诉讼代理人袁杜衡，该处工作人员。 上诉人周萍诉被上诉人武汉市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）特殊工种提前退休行政审批一案，不服湖北省武汉市江岸区人民法院（2020）鄂0102行初37号行政判决书，向本院提起上诉。本院2020年11月2日立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条的规定，经过阅卷、调查和询问当事人，均未提出新的事实和证据或理由，合议庭决定本案不开庭审理。现本案已审理终结。 原审法院经审理查明，周萍于2019年8月5日通过武汉市人力资源和社会保障局硚口社会保险管理处（以下简称硚口社保处）向市人社局提交特殊工种提前退休申请，申报工作经历单位为湖北省粮食机械厂，申报工种为电焊工。周萍申报时提交了有关档案材料，包括《全民合同制工人招收登记表》、《劳动合同》、《职工岗位职能考核表》、《年度考核登记表》、技术等级证书、尘肺检查报告单等内容。经市人社局审查后，认为不符合特殊工种提前退休的条件，故通过硚口社保处向周萍退还了其档案资料，并在档案袋上注明：档案特岗依据不足（仅1年记载），佐证资料存疑。若您对于审批结论有疑义，且可补充相应原始特岗依据，请务必于2019年9月20日前提供原件至我处扫描窗口。但未向周萍出具任何书面结论意见文书。因认为市人社局对其特殊工种提前退休申请不予审批的行为违法，周萍诉至法院，要求1、责令被告市人社局作出批准原告周萍提前退休的行政行为；2、退休时间从2019年8月起算。 原审法院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第七条之规定，市人社局具有对特殊工种提前退休进行审核及审批的职责。《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》第一条规定：“全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，符合下列条件之一的，应该退休。……（二）从事井下、高空、高温、特别繁重体力劳动或者其他有害身体健康的工作，男年满五十五周岁、女年满四十五周岁，连续工龄满十年的”。《中华人民共和国社会保险法》第十六条规定，参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。《劳动和社会保障部关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发[1999]8号）第二条第（四）项规定，劳动保障部门要加强对特殊工种的管理和审批工作。设有特殊工种的企业，每年要向地市级劳动保障部门报送特殊工种名录、实际用工人数及在特殊工种岗位工作的人员名册及其从事特殊工种的时间。按特殊工种退休条件办理退休的职工，从事高空和特别繁重体力劳动的必须在该工种岗位上工作累计满10年，从事井下和高温工作的必须在该工种岗位上工作累计满9年，从事其他有害身体健康工作的必须在该工种岗位上工作累计满8年。《湖北省劳动和社会保障厅关于完善企业职工基本养老保险若干政策问题的暂行处理意见》（鄂劳社发[2007]59号）第十七条规定，原在国有、集体企业从事过国家规定的可以提前退休的特殊工种并达到规定年限的参保人员，与原企业解除劳动关系后，被其他企业录用或从事灵活就业并按规定接续养老保险关系的，达到国家规定的特殊工种退休年龄时，按原始档案记载审核认定。各行业提前退休的特殊工种范围，严格按照本行业主管部委规定的目录执行，不得跨行业比照。根据上述规定可知，特殊工种提前退休应当满足下列条件：首先，申请特殊工种提前退休的职工身份应当是全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人。其次，申请特殊工种提前退休需要满足上述规定中有关年龄、连续工龄、缴费年限以及特殊工种工作年限的要求才能办理。第三，特殊工种的范围应当严格按照本行业主管部委规定的目录执行。第四，对于其职工身份、是否从事特殊工种以及实际工作年限以职工原始档案的记载为审批依据。本案中，市人社局在庭审中主张因周萍申报工作经历单位为湖北省粮食机械厂，该单位作为湖北省粮食局下属企业，属于粮食行业。周萍申报工种为电焊工，依据《劳动部关于粮食系统特别繁重体力劳动工种的复函》（[65]中劳护字第55号），电焊工不属于粮食行业特殊工种，故对其申请不予审批。根据前述规定，各行业提前退休的特殊工种范围，严格按照本行业主管部委规定的目录执行，不得跨行业比照。周萍申报的工作经历单位系湖北省粮食局机械厂，根据其档案资料中的《全民合同制工人招收登记表》，其招工单位意见栏系湖北省粮食局机械厂盖章，审查单位意见栏系湖北省粮食局盖章，市人社局认定湖北省粮食机械厂系湖北省粮食局下属企业，属粮食行业与事实相符。依据《劳动部关于粮食系统特别繁重体力劳动工种的复函》（[65]中劳护字第55号）的规定，原劳动部同意粮食系统专门从事人力搬运的装卸搬运工（包括粮油加工厂内部从事原粮、成品搬倒工作的搬运工）、土榨油坊的打榨工和人力螺旋榨的搬榨工列为特别繁重体力劳动工种。故市人社局认定周萍申报的电焊工不属于粮食行业的特殊工种符合相关规定。市人社局在庭审中陈述的对周萍的特殊工种提前退休申请不予审批的行为认定事实清楚，适用依据正确。需要指出的是，在市人社局通过硚口社保处向周萍退还档案资料时，在档案袋上备注的是“档案特岗依据不足（仅1年记载），佐证资料存疑”，该理由与市人社局庭审中陈述的不予审批的理由不一致，导致周萍对不予审批的理由并不清楚知晓。市人社局在庭审中变更不予审批的理由本不应予以支持，但因考虑到其上述理由与相关规定相符，且最终作出不予审批的结论正确，故要求其重新作出审批决定并无实际意义，故此提示市人社局在今后的工作中引以为鉴，力求在工作中更加严谨。市人社局经审核周萍的申请后，认为其不符合申报特殊工种提前退休条件，对其申请不予审批，但并未向其出具书面的审批意见。虽有关法律、行政法规并未具体规定办理特殊工种提前退休审批的程序，但从行政机关审批的正当程序出发，应当符合受理、审查、审批、结果告知的程序。且市人社局制定的有关特殊工种提前退休审批工作规程中亦规定了申请、资格审查、申报、审核、公示的流程，也规定了应当向申请人送达审批结论告知书的程序。故本案中，市人社局虽针对周萍提出的特殊工种提前退休的申请作出不予审批的结论正确，但并未制作并向周萍送达审批结论告知书及告知不予审批的理由，程序违法。鉴于周萍已知晓其向市人社局提出的特殊工种提前退休申请未予通过的事实，判决市人社局再次向其作出书面答复已无意义。因市人社局作出的不予审批的结论正确，该程序违法行为对周萍的权利不产生实际影响。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决：确认被告武汉市人力资源和社会保障局针对原告周萍提出的特殊工种提前退休申请未予作出书面审批结论的行为程序违法。 上诉人周萍不服原审判决，向本院提起上诉称：一、原审判决遗漏诉讼请求，存在程序违法之情形。二、原审法院认为被上诉人对上诉人提出的特殊工种提前退休申请不予审批的行为符合相关规定，属适用法律错误。三、电焊工属于《特种作业人员安全技术培训考核管理规定》中特种作业目录规定的有毒有害工种。四、被上诉人作为国家行政机关理应坚持诚实守信之基本原则，不能出尔反尔，随意改变或废止行政受益行为。综上，请求撤销武汉市江岸区人民法院（2020）鄂0102行初37号行政判决书，将本案发回重审或者按照原审诉讼请求依法改判。 上诉人市人社局答辩称：特殊工种提前退休审批的原则是“无目录不审批，跨行业不比照”，我局作出的不予审批的结论正确。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判决。 原审第三人硚口社保处述称：原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判决。 各方当事人向原审法院提交的证据均已随案移送本院，原审判决对证据的认证正确，本院对其采信的证据予以确认。二审认定的事实与原审判决相同。 本院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第七条之规定，被上诉人市人社局具有对特殊工种提前退休进行审核及审批的职责。本案中，上诉人周萍于2019年8月5日通过原审第三人硚口社保处向被上诉人市人社局提交特殊工种提前退休申请，申报工作经历单位为湖北省粮食机械厂，申报工种为电焊工。被上诉人市人社局经审查认为其不符合特殊工种提前退休的条件，故通过硚口社保处向上诉人周萍退还了其档案资料。根据《劳动和社会保障部关于制止和纠正违反国家规定办理企业职工提前退休有关问题的通知》（劳社部发[1999]8号）第二条第（四）项规定及《湖北省劳动和社会保障厅关于完善企业职工基本养老保险若干政策问题的暂行处理意见》（鄂劳社发[2007]59号）第十七条等的相关规定，特殊工种提前退休需经过严格的审批程序，必须满足一定的条件。即：首先，申请特殊工种提前退休的职工身份应当是全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人。其次，申请特殊工种提前退休需要满足上述规定中有关年龄、连续工龄、缴费年限以及特殊工种工作年限的要求才能办理。第三，特殊工种的范围应当严格按照本行业主管部委规定的目录执行。第四，对于其职工身份、是否从事特殊工种以及实际工作年限以职工原始档案的记载为审批依据。本案中，上诉人周萍申报工作经历单位为湖北省粮食机械厂，属于粮食行业。但是，依据《劳动部关于粮食系统特别繁重体力劳动工种的复函》（[65]中劳护字第55号）的规定，原劳动部同意粮食系统专门从事人力搬运的装卸搬运工（包括粮油加工厂内部从事原粮、成品搬倒工作的搬运工）、土榨油坊的打榨工和人力螺旋榨的搬榨工列为特别繁重体力劳动工种，故上诉人周萍申报的电焊工不属于粮食行业的特殊工种，其不符合特殊工种提前退休的条件。因此，被上诉人市人社局对其申请不予审批，将其档案材料予以退回并无不当。尽管被上诉人市人社局退还档案资料时，在档案袋上备注的是“档案特岗依据不足（仅1年记载），佐证资料存疑”，该理由与其在原审庭审中陈述的不予审批的理由不一致。但是，被上诉人市人社局最终作出的不予审批的结论正确，要求其重新作出审批决定没有实际意义，本院对该结论予以支持。然而，被上诉人市人社局决定不予审批却并未制作并向上诉人周萍送达审批结论告知书以告知不予审批的理由，其程序违法。因此，原审法院判决“确认被告武汉市人力资源和社会保障局针对原告周萍提出的特殊工种提前退休申请未予作出书面审批结论的行为程序违法”认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，上诉人周萍的上诉请求本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人周萍负担。 本判决为终审判决。 审判长 肖 丹 审判员 刘 忠 审判员 陈小萍 二〇二〇年十二月三日 法官助理马颖杰 书记员姜淑娟