江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏12行终284号 上诉人（原审原告）曹勤，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人彭晓辉，上海市锦天城（深圳）律师事务所律师。 委托代理人程庭刚，广东诚公律师事务所律师。 上诉人（原审被告）泰州市姜堰区住房和城乡建设局，住所地江苏省泰州市姜堰区人民中路**。 法定代表人周宏才，该局局长。 参与诉讼负责人蒋华，该局党组成员。 委托代理人钱越，江苏清越律师事务所律师。 委托代理人袁月，江苏清越律师事务所律师。 原审第三人泰州市姜堰区城建房屋征收服务中心，住，住所地江苏省泰州市姜堰区罗塘路**/div> 法定代表人黄群力，该单位主任。 委托代理人丁铁龙，江苏指明路律师事务所律师。 上诉人曹勤、泰州市姜堰区住房和城乡建设局（以下简称姜堰区住建局）因要求履行法定职责一案，不服江苏省泰州市海陵区人民法院（2020）苏1202行初48号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，涉案土地最初权利人为曹鑫浦，1989年曹鑫浦的土地登记申报表记载，申报用地面积为162㎡，独自使用面积162㎡，用地平面图记载的使用土地总面积也为162㎡，但行政机关调查测绘示意图记载的使用土地总面积增加至175.06㎡；1992年行政机关给曹鑫浦颁发的土地登记书记载的使用权面积为独自使用权面积285.88㎡，1992年行政机关的地籍调查表记载案涉用地面积也为285.88㎡；1994年泰县人民政府土地登记表记载案涉土地的调查结果仍然是独自使用面积285.88㎡，同年颁发给曹鑫浦的国有土地使用权证记载的面积亦为285.88㎡；1998年11月20日行政机关的地籍调查表记载案涉用地面积为141.6㎡；2007年2月12日，案涉房产被转移登记至曹勤名下，2010年6月22日曹勤领取的土地使用权证记载的土地使用权面积仍然为285.9㎡，并注明其中独用面积为285.9㎡。即案涉土地面积经历了从162㎡到175.06㎡、141.6㎡再到285.88㎡的演变过程，且历次地籍调查表记载的附图中，案涉土地的四至范围也并非一成不变，1989年的土地登记申报表记载在曹鑫浦的房屋东北角另有“厕所及其它用地36.78㎡”。曹鑫浦1990年房产证附图显示在曹鑫浦房屋的北侧与道路之间尚有一定空间距离，东侧与丁凤珍房屋之间也有一定距离，南侧则为空地。 2018年5月22日征收中心向曹勤户发出通知，提出关于北侧土地问题，建议先行搁置，后期可与相关部门对接或通过法律程序解决，若后期调查认定北侧土地的权属用途面积等方面，将会同区有关部门，申请区政府参照陵园东河南A、B段征收补偿方案给予补偿补助。2018年5月23日，房屋征收部门原泰州市姜堰区房屋征收管理办公室（甲方）、征收实施单位泰州市姜堰区城建房屋征收服务中心（以下简称城建房屋征收中心）与被征收人曹勤（乙方）签订《泰州市国有土地上房屋征收补偿安置协议》，明确征收乙方位于桃园路41号的房屋，协议第七条第五项载明，该户与国土土地面积争议，本协议双方同意搁置，日后由该户与国土部门对接。 2018年8月2日，国土部门作出更正告知书，将案涉土地的使用面积更正为136.8㎡。曹勤不服提起诉讼，经过一审、二审，泰州市中级人民法院于2019年8月26日作出(2019)苏12行终272号行政判决书，撤销了上述告知书及复议决定书。后曹勤于2019年11月30日向原泰州市姜堰区房屋征收管理办公室提交《关于尊重姜国用（2010）第2888号不动产权证书证载面积并增付征收补偿的申请书》，因机构职能调整，原泰州市姜堰区房屋征收管理办公室划归姜堰区住建局，姜堰区住建局于2020年1月8日作出答复意见书，根据现有材料，结合房屋征收补偿安置协议相关条款的约定，我局认为你要求的关于“地大;地大于房&rdquo尚不符合给付条件。曹勤不服，提起了本案诉讼，请求判令姜堰区住建局按照《陵园东河南地块A、B段国有土地上房屋征收补偿方案》和《陵园东路地块房屋征收补偿、补助、奖励项目及标准》等规定对其“地大;地大于房&rdquo支付征收补偿金。 原审法院认为，本案实际是因履行房屋征收补偿安置协议而产生的纠纷。已生效的泰州市中级人民法院(2019)苏12行终272号行政判决书已明确载明：“案涉土地使用面积从1992年第一次登记发证，中途历经多次现场测绘，至2018年4月泰州市姜堰区人民政府发布征收决定前的长达近30年的时间里，行政机关均未依法进行更正，直至案涉土地的征收决定发布后，才至现场查勘，且未经听证程序，仅凭一纸更正告知书，即直接将案涉土地的使用面积更正为136.8平方米，难以令人信服，更谈不上事实清楚。”“因姜堰区国土局作出的告知书已被本院判决撤销，曹勤原持有的国有土地使用权证仍具有法律效力，故本院无需责令姜堰区国土局再行认定曹勤享有285.9平方米土地使用权并将该结果告知房屋征收部门。”即生效裁判已确认曹勤原持有的国有土地使用权证仍具有法律效力，在相关职能部门未能提供任何证据予以否定该国有土地使用权证内容的情况下，应当以国有土地使用权证记载的内容认定涉案地块的土地面积，即曹勤已通过诉讼的方式对涉案地块的土地面积争议进行了解决。且根据姜堰区住建局的答辩，目前国土部门答复称因涉案房屋已拆除，曹勤户土地面积无法认定。即国土部门已明确不再对曹勤户土地面积再行作出处理。 《中华人民共和国民法通则》第六十二条规定，“民事法律行为可以附条件，附条件的民事法律行为在符合所附条件时生效。”《中华人民共和国合同法》第四十五条第一款规定，“当事人对合同的效力可以约定附条件。附生效条件的合同，自条件成就时生效。附解除条件的合同，自条件成就时失效。”本案中，原泰州市姜堰区房屋征收管理办公室与曹勤签订的《泰州市国有土地上房屋征收补偿安置协议》，并不违反法律、行政法规的强制性规定，双方均应按协议履行。该协议第七条第五项约定：该户与国土土地面积争议，本协议双方同意搁置，日后由该户与国土部门对接。该约定应视为协议所附的争议部分土地面积补偿款的付款条件。现根据前述分析，曹勤已通过诉讼的方式确认涉案地块的土地面积争议，即协议约定的付款条件成就。故曹勤要求姜堰区住建局对相关土地面积征收补偿款问题予以处理的诉讼请求应予支持。但因该土地面积是否属于“地大;地大于房部分&rdquo屋征收补偿以及“地大;地大于房&rdquo积如何计算征收补偿价格，仍需评估机构按照相应标准进行确认，故本案中法院不宜迳行对曹勤户的补偿金额作出认定，应由姜堰区住建局先行作出处理决定，曹勤如对该处理决定认定金额不服，可再行依法寻求救济。本案中，对于曹勤邮寄的申请书，姜堰区住建局未予答复和处理，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决责令姜堰区住建局自本判决生效之日起三个月内对曹勤已解决争议土地面积的补偿款作出处理决定。案件受理费50元，由姜堰区住建局负担。 曹勤、姜堰区住建局均不服一审判决，分别向本院提起上诉。 曹勤上诉称：1.一审判决存在适用法律错误应予撤销情形。本案系曹勤向姜堰区住建局及有关部门申请要求其履行《泰州市国有土地上房屋征收补偿安置协议》的相应支付义务而姜堰区住建局拒绝履行后产生的纠纷，故本案应当是行政协议纠纷，而非履行法定职责纠纷,一审法院已经明确协议约定的付款条件已成就，姜堰区住建局未依法和未按约定履行行政协议，那么，应当依据相关法律规定直接判决姜堰区住建局继续履行协议，且可明确继续履行的具体内容。一审法院未能正确适用行政协议纠纷的有关法律规定，导致了错误判决；2.一审判决存在事实认定不清应予撤销的情形。一审判决认定案涉房屋土地使用权合法面积为285.90㎡，而案涉房屋建筑面积为178.55㎡,本案属于“地大;地大于房&rdquo，一审判决认为曹勤诉请是否符合“地大;地大于房&rdquo仍然待定，属于事实认定不清；3.本案属于行政协议纠纷，根据相关政策规定，姜堰区住建局并无自由裁量空间，没有理由适用行政优先原则。曹勤一审己提交《曹勤诉姜堰区住房建设局诉请具体金额及计算依据补充说明》，一审法院能计算出“地大;地大于房&rdquo体补偿金；4.给予姜堰区住建局三个月的行政处理期限，无疑让曹勤再次陷入行政协议补偿纠纷程序空转的陷阱，一旦姜堰区住建局拒不作出补偿决定，曹勤需再次起诉，无疑增加了司法资源成本,也无法体现行政诉讼应着力于实质性解决行政争议的良好初衷。请求：1.撤销（2020)苏1202行初48号行政判决书；2.请求判令姜堰区住建局就曹勤房屋“地大;地大于房&rdquo分支付征收补偿金人民币842880元；3.本案的一、二审诉讼费用均由姜堰区住建局承担。 针对曹勤的上诉，姜堰区住建局答辩称：1.对于曹勤认为的法律适用错误，具体的案由由法院依法认定；2.姜堰区住建局认为案涉的地块是否存在“地大;地大于房&rdquo形以及如果存在“地大;地大于房&rdquo的补偿金额均应当由职能部门认定以及评估公司评估，一审判决不应作出具体金额的履行，请求驳回曹勤的上诉请求。 姜堰区住建局上诉称，1.2018年5月22日，原泰州市国土资源局姜堰分局发出《不动产更正登记通知书》，载明曹勤持有的国有土地使用权证登记的土地使用权面积为285.9㎡因面积计算错误需要更正登记，并且重新测算土地面积，应为136.8㎡。鉴于此，2018年5月23日，曹勤及城建房屋征收中心在签订的《泰州市国有土地上房屋征收补偿安置协议》第七条其他约定事项中明确约定，曹勤户与国土部门土地面积争议，本协议双方同意搁置，日后由曹勤户与国土部门对接。2018年8月2日，泰州市国土资源局姜堰分局再次就土地面积问题向曹勤发出《告知书》，明确土地使用权面积登记错误，并且经过实地勘查以及根据原土地登记宗地的界址范围重新计算，土地使用权面积应为136.8平方米，要求曹勤进行更正登记。泰州市中级人民法院作出的行政判决书虽然撤销了告知书，但其撤销理由主要为程序违法，其虽亦表明曹勤原持有的国有土地使用权证仍具有法律效力，但并未就土地使用权的面积实体问题进行审理判决。即使曹勤持有的国有土地使用权证仍具有法律效力，但这并不代表具有法律效力的国有土地使用权证所记载的土地面积准确无误，生效判决也并未明确曹勤土地使用权准确的面积，曹勤与国土部门关于土地使用权面积的争议尚未解决，应当与国土部门进一步对接关于土地使用权准确面积。事实上，在房屋征收过程中，正是基于曹勤户土地使用权登记面积与事实面积不符且差距较大，国土部门才在土地面积认定过程中向其发出更正登记通知及告知；实践中国有土地使用权证也不是国土部门在征迁过程中认定土地面积的唯一依据，故姜堰区住建局无权擅自认定土地面积并给予补偿；2.对于曹勤根据生效判决要求姜堰区住建局支付“地大;地大于房&rdquo的征收补偿金，此项征收补偿款的发放需要经过调查认定、价值评估等前置程序，曹勤要求领取征收补偿金的条件尚未成就。根据《泰州市国有土地上房屋征收调查认定处理办法》第四条的规定，规划、国土、住建、城管、公安、工商、税务、房管等部门应当按照法定职责以及本办法规定，参与房屋征收调查认定工作：国土部门负责土地权属、用途、面积、四至范围以及非建设用地地上附着物等的认定。目前，因案涉房屋已经拆除，国土部门答复称曹勤户土地面积无法认定；且后续的评估工作也需要基于国土部门的土地面积调查认定才能作出，姜堰局住建局无法就曹勤“地大;地大于房&rdquo支付征收补偿金。综上，案涉土地面积存在较大争议，并非一审判决所认定的己解决争议土地面积，请求依法撤销一审判决书、发回重审或查明事实后依法改判姜堰区住建局无需履行法定职责。 针对姜堰区住建局的上诉，曹勤答辩称：1.对于原泰州市国土资源局姜堰分局作的告知书，曹勤经过行政复议、行政诉讼，泰州市中级人民法院（2019）苏12行终272号判决书撤销了该告知书，明确认可曹勤所持有的土地使用权证有效，曹勤有理由认为其房屋的土地面积就是证载面积，根据《关于印发泰州市市区国有土地上房屋征收评估细则的通知》第二十三条的规定，“地大;地大于房&rdquo分可以根据公示计算出具体的赔偿金额，曹勤多次要求对“地大;地大于房&rdquo进行补偿，姜堰区住建局称曹勤户的“地大;地大于房&rdquo不符合给付条件。现涉案地块的土地争议问题已经解决，协议约定的条件已经成就，曹勤要求姜堰区住建局对相关土地面积予以补偿的问题应予支持。 原审第三人城建房屋征收中心述称：1.城建房屋征收中心作为征收实施部门，受姜堰区住建局的委托在涉案地块实施具体的征收行为，依照法律规定涉案的相关争议由委托人姜堰区住建局承担相应的法律责任；2.双方上诉人所陈述的事实，城建房屋征收中心认为姜堰区住建局在适用相关征收法律或文件过程中，与曹勤之间就涉案房屋的“地大;地大于房&rdquo分没有能够形成协商意见，依照相关规定应当由相应的部门和评估机构作出评估，才可以进行具体的补偿。一审法院没有明确对曹勤“地大;地大于房&rdquo分是否属于应当补偿以及补偿的具体数额也没有判决，同意姜堰区住建局的上诉请求。 本案当事人在原审中提供的证据已随卷移送本院，原审法院对证据的认证符合法律规定，本院予以认可。 本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点为曹勤要求姜堰区住建局支付其房屋“地大;地大于房&rdquo征收补偿金的诉求应否支持。现评判如下： 2018年5月23日，原泰州市姜堰区房屋征收管理办公室与曹勤签订了《泰州市国有土地上房屋征收补偿安置协议》，该协议第七条第五项约定：该户与国土土地面积争议，本协议双方同意搁置，日后由该户与国土部门对接。协议对争议部分土地面积补偿款的具体数额并没有明确约定，故该约定应视为相关职能部门对争议部分土地面积依法启动补偿的前提条件。2019年8月26日，本院作出的已生效的(2019)苏12行终272号行政判决书明确载明：“因姜堰区国土局作出的告知书已被本院判决撤销，曹勤原持有的国有土地使用权证仍具有法律效力，故本院无需责令姜堰区国土局再行认定曹勤享有285.9平方米土地使用权并将该结果告知房屋征收部门。”即本院现生效行政判决已确认曹勤原持有的国有土地使用权证仍具有法律效力，在相关职能部门未能提供证据否定该国有土地使用权证内容的情况下，应当以国有土地使用权证记载的内容认定涉案地块的土地面积，即曹勤已通过行政诉讼的方式对涉案地块的土地面积争议进行了解决，相关职能部门对争议部分土地面积依法进行补偿的条件已经成就。据此，曹勤要求姜堰区住建局对相关土地面积征收补偿问题予以处理的诉求应予支持。姜堰区住建局认为其无需履行法定职责的上诉理由不能成立。 关于曹勤主张本案系行政协议纠纷，而非履行法定职责纠纷，一审法院适用法律错误的问题。本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第四条第一款规定，因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。本案中，曹勤的诉讼请求为判令姜堰区住建局依法对其房屋“地大;地大于房&rdquo支付征收补偿金，而曹勤与原泰州市姜堰区房屋征收管理办公室签订的房屋征收补偿安置协议仅仅约定“该户与国土土地面积争议，本协议双方同意搁置，日后由该户与国土部门对接”，而对争议部分土地面积补偿款的具体数额并没有约定，故本案并非系因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生的纠纷，曹勤的上述主张不能成立，本院不予支持。 关于曹勤要求法院直接判令姜堰区住建局对其房屋“地大;地大于房&rdquo分支付征收补偿金人民币842880元的问题。本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。本案中土地面积是否属于“地大;地大于房部分&rdquo相关职能部门确认，“地大;地大于房&rdquo积如何计算征收补偿价格，仍需由具有相应资质的评估机构按照相应标准进行评估，人民法院应该尊重行政机关的裁量权和首次判断权。据此，原审依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定判决责令姜堰区住建局自判决生效之日起三个月内对曹勤已解决争议土地面积的补偿款作出处理决定,并无明显不当。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序正当，本院依法予以维持；上诉人曹勤、姜堰区住局的上诉请求均不能成立，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人曹勤、泰州市姜堰区住房和城乡建设局各半负担。 本判决为终审判决。 审判长  曹海霞 审判员  刘春生 审判员  蔡 鹏 二〇二〇年十二月二十一日 书记员  郭 程 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； ……