广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤04行终245号上诉人（原审原告）：许世运，男，1957年1月20日出生，汉族，住广东省珠海市香洲区**********，公民身份号码：440************054。委托诉讼代理人：王静,北京中师律师事务所律师。委托诉讼代理人：菅朝霞,北京中师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：珠海市自然资源局，住所地：广东省珠海市香洲区吉大九洲大道中**。法定代表人：王朝晖，局长。委托诉讼代理人：肖深洞，珠海市自然资源局香洲分局副局长。委托诉讼代理人：何灿,北京德恒（珠海）律师事务所律师。原审第三人：珠海红湾亿豪置业有限公司，住所地：广东省珠海市南屏镇xx社区************。法定代表人：陈锦旭，董事长。委托诉讼代理人：黄永洪，广东星石海律师事务所律师。上诉人许世运因与被上诉人珠海市自然资源局（以下简称市自然资源局）以及原审第三人珠海红湾亿豪置业有限公司（以下简称红湾公司）土地行政管理一案，不服珠海市金湾区人民法院(2020)粤0404行初60号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院认定事实2018年1月12日，珠海市香洲区住房和城市更新局作出《关于确认珠海红湾亿豪置业有限公司成为xx旧村改造项目实施主体的函》，同意红湾公司作为实施主体开展xx旧村改造项目后续工作。2018年10月12日，珠海市住房和城乡规划建设局香洲规划分局发布《关于珠海红湾亿豪置业有限公司申请办理的受理公示》，公示期2个工作日。2018年10月16日，珠海市住房和城乡规划建设局香洲规划分局发布《关于珠海红湾亿豪置业有限公司申请办理的批前公示》，公示时间2018年10月16日至2018年10月25日。2019年2月2日，市自然资源局与红湾公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，将位于香洲区南屏镇xxxxx的用地出让给红湾公司。2019年2月19日，市自然资源局核发地字第（香洲）2019-002号《建设用地规划许可证》，载明用地单位为红湾公司，用地项目名称为二类居住用地、一级邻里中心，用地位置为xxxxxx、xxxx，用地面积总计204428.16平方米。许世运一审的诉讼请求为：1.撤销市自然资源局作出的地字第（香洲）2019-002号《建设用地规划许可证》；2.本案诉讼费用由市自然资源局承担。一审法院判案理由及结果许世运在本案中不具有行政诉讼原告资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”许世运是否具有原告主体资格，关键在于其与本案被诉行政行为是否有利害关系。本案中，许世运主张其房屋及土地在涉案《建设用地规划许可证》的用地范围内，市自然资源局核发的地字第（香洲）2019-002号《建设用地规划许可证》的行为侵害其合法权益，但其未能提供证据证明其为涉案房屋及土地的所有权人及使用权人。市自然资源局核发地字第（香洲）2019-002号《建设用地规划许可证》的行政行为与许世运权益受损之间没有法律意义上的因果关系，不具有法律上的利害关系，故许世运不具有本案原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。”许世运的起诉属于上述法律规定的应予驳回的情形。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定裁定驳回许世运的起诉。一审案件受理费50元，退回许世运。当事人二审诉辩主张上诉人许世运的二审诉求为：1.撤销珠海市金湾区人民法院作出的（2020）粤0404行初60号《行政裁定书》；2.请求指令珠海市金湾区人民法院依法立案或者继续审理。具体理由如下：一、许世运与涉案《建设用地规划许可证》有法律上利害关系。首先，许世运1993年经xx村委会介绍并在其作为见证人情况下与高xx签订协议书，将高xx名下经审批建房的屋地转让给许世运，并在涉案地块上建设房屋。《中华人民共和国物权法》第三十条规定：“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。”上诉人作为房屋建造人因事实行为取得房屋所有权，该种取得属于物权法第三十条规定的原始取得方式，不以登记作为取得房屋所有权的要件。其次，行政诉讼制度是为了对每一个其自身权利受到侵害的个人提供法律保护。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”的规定并未对“利害关系”的存在与否进行区分限定。此外，许世运从1993年开始在涉案地块建设房屋并居住在此，至今已达27年的时间。上诉人在长达27年的时间里一直合法占有、使用涉案地块的房屋，拥有对涉案地块房屋的合法权利。许世运对涉案地块房屋及所占地块拥有所有权和使用权。市自然资源局作出的涉案《建设用地规划许可证》所载位置包括许世运房屋所在地地块的位置，且市自然资源局所作《建设用地规划许可证》是允许红湾公司在许世运拥有使用权的土地上设立新的用地许可的行为，涉案地块的规划建设将直接影响许世运的生活、安置问题。因而，市自然资源局核发《建设用地规划许可证》的行为与许世运之间存在直接的利害关系。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。及《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第一条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的行政许可决定以及相应的不作为，或者行政机关就行政许可的变更、延续、撤回、注销、撤销等事项作出的有关具体行政行为及其相应的不作为侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。”本案中，许世运作为涉案具体行政行为的利害关系人，提起本案诉讼于法有据。二、市自然资源局作出《建设用地规划许可证》之前未履行相关听证法定程序。许世运依法享有涉案地块土地的合法使用权及房屋所有权，市自然资源局向红湾公司发放《建设用地规划许可证》，其行为性质属于行政许可，该行政许可行为直接决定涉案建设项目使用许世运房屋的合法性，许世运与该行政许可事项存在重大利益关系。根据《中华人民共和国行政许可法》第三十六条规定，“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”及第四十七条规定，“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。”本案中，市自然资源局在作出《建设用地规划许可证》之前，应当告知许世运有进行陈述、申辩和申请听证的权利，但是，本案市自然资源局并未履行相应的告知义务，剥夺了许世运依法享有的陈述申辩权和申请听证的权利，损害了许世运的合法利益。因而，市自然资源局作出《建设用地规划许可证》程序违法。被上诉人市自然资源局答辩称：根据一审程序中各方提交的有关证据可知，2018年1月，经原珠海市香洲区住房和城市更新局确认，红湾公司成为xx村旧村更新改造项目工作的实施主体。2019年1月，xx旧村更新改造项目涉及的两宗用地（xx旧村搬迁用地及xx村生产留用地）及地上建筑物用地手续均分别办理了注销手续。同年2月，市自然资源局与红湾公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，将xx旧村更新改造范围内的部分用地（用地性质为二类居住用地及一级邻里中心）的国有建设用地使用权出让给了红湾公司。另查明，高xx在xx村内有自建房两处（地址分别为珠海市香洲区************、xx号），两处房屋的户主均为高xx。高xx已在2016年去世，高xx的女儿作为高xx的继承人，已和项目实施主体签订了拆迁补偿安置协议。至于许世运在一审程序中提供的《协议书》《补充协议》，仅能初步反映许世运与高xx之间可能存在买卖合同关系。因此红湾公司作为xx旧村更新改造项目的实施主体，与xx旧村改造项目更新区域内的村集体、xx村村民已签订了拆迁补偿安置协议。同时xx村xxxxxx号房所在的用地位置在xx村旧村更新改造项目中已被规划为城市道路和二类居住用地，规划为二类居住用地的国有建设用地使用权已经出让给了红湾公司。红湾公司作为上述国有建设用地的使用权人，后续市自然资源局根据其申请向其核发涉案《建设用地规划许可证》的行为，与村集体、xx村村民无行政法上的利害关系，更与许世运无行政法上的利害关系。一审法院据此裁定驳回许世运的起诉并无不当，一审裁定查明事实清楚，适用依据正确。至于许世运在上诉状中主张市自然资源局作出诉争行为存在未履行相关听证法定程序的问题，市自然资源局认为，一审程序中市自然资源局已就核发涉案《建设用地规划许可证》的合法性进行过答辩，此处不再赘述。二审查明的事实原审法院查明的事实属实，本院予以确认。二审判案理由及结果本院认为，上诉人许世运在本案中不具有行政诉讼原告资格。上诉人主张其对涉案地块房屋及所占地块拥有所有权和使用权，被上诉人市自然资源局作出的涉案《建设用地规划许可证》所载位置包括许世运房屋所在地地块的位置，涉案地块的规划建设将直接影响许世运的生活、安置问题，因而被上诉人核发《建设用地规划许可证》的行为与上诉人之间存在直接的利害关系。本院认为，根据庭审可知，1988年市政府对xx旧村的土地进行统一征收，统征后村集体的用地调整为国有划拨性质，被征地农民可以按照规定享受宅基地。1993年12月原珠海市国土局向高xx颁发了国有集体（私人）建设用地许可证，同意划拨住宅用地，准许高xx建房。同时珠海市****镇规划管理所向高xx颁发了珠海市****镇规划管理所住宅建筑维修许可证。根据《珠海经济特区土地管理条例》第四十二条关于“被征地农民可以按照市政府规定的用地标准、建筑面积标准在本村范围内申请宅基地”“被征地农民申请宅基地，应当以户为单位，由户主持户口簿和其他家庭成员的委托书，向所在村委会或者居委会提出书面申请，经村委会或者居委会同意、镇人民政府审核后，到辖区所在地的市土地主管部门的派出机构或者分支机构提出用地申请”的规定，能够在涉案宅基地上建房的主体只能是xx村村民。而上诉人不属于xx村村民，在一审庭审笔录中也表明其是利用高xx的名义进行建设，因而对涉案土地不具有合法使用权，在涉案土地上建房亦不符合规定。上诉人一审提交的《协议书》《补充协议》仅表明上诉人与涉案宅基地使用人高xx之间可能存在合同关系。因此，上诉人未能提供证据证明其为涉案房屋及土地的所有权人及使用权人。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”被上诉人核发地字第（香洲）2019-002号《建设用地规划许可证》的行政行为与许世运权益受损之间没有法律意义上的因果关系，不具有法律上的利害关系，故许世运不具有本案原告主体资格。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定审判长  王智斌审判员  陈 伟审判员  黄莎莎二〇二〇年十二月一日书记员  雷 晨