山西省高级人民法院行政裁定书（2020）晋行再30号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：韩某，住山西省太原市迎泽区。委托诉讼代理人：李某，北京在明律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审被上诉人）：太原市迎泽区人民政府。法定代表人：赵某。出庭负责人：闫某。委托诉讼代理人：张某，山西臻兴律师事务所律师。再审申请人韩某因诉太原市迎泽区人民政府房屋行政强制一案，不服山西省高级人民法院（2018）晋行终962号行政裁定，向最高人民法院申请再审。最高人民法院于2020年6月28日作出（2020）最高法行申5249号行政裁定，指令本院再审。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。再审申请人韩某及委托诉讼代理人李某、被申请人迎泽区政府的行政机关负责人闫某、委托诉讼代理人张某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。阳泉市中级人民法院一审查明，原告韩某在2009年以集资建房协议的形式从太原市××区民孟彬明处购买了其在自家宅基地上建设的××苑自建房屋，并在此居住。该集资建房并未取得孟彬明所在的乡级人民政府批准。太原市迎泽区郝庄镇松庄村于2017年10月通过“四议两公开”程序，讨论并通过了《太原市迎泽区郝庄镇松庄村整村拆迁方案（草案)》。2017年10月17日，太原市迎泽区郝庄镇松庄村村民委员会（以下简称松庄村委会）、党支部、迎泽区住××乡办公室联合作出了《太原市迎泽区郝庄镇松庄村整村拆迁方案》（以下简称《松庄村拆迁方案》）。2017年8月10日，松庄村委会加盖公章的《迎泽区郝庄镇松庄村整村拆除补偿安置方案》（以下简称《松庄村补偿方案》）中规定了“征收主体为郝庄镇松庄村委会”。2018年1月12日，松庄村委会经松庄村宅基地和集体土地上原使用权人同意后，原告所购买的富顺苑小区房屋由松庄村委会组织自行拆除。原告认为强制拆除其房屋的行为违法，《松庄村拆迁方案》载明被告迎泽区政府组织领导此次整村拆迁工作，故强制拆除行为的法律后果应当由迎泽区政府承担，遂形成本案之诉。阳泉市中级人民法院一审认为，依据原、被告所提供证据可知，《松庄村拆迁方案》系根据太原市人民政府《关于进一步规范城中村改造的若干意见》（并政发〔2013〕12号）（以下简称太原市12号文件）规定，由松庄村委会根据“四议两公开”民主程序制定通过的。该方案载明了迎泽区住××乡改造方案的监督指导机关，具体拆迁、安置补偿工作由松庄村委会组织实施。依据被告迎泽区政府提交的松庄村委会出具的《情况说明》亦可证实，原告所诉房屋拆除行为由松庄村委会自行组织。在案证据并不能证实被告迎泽区政府对原告所诉房屋实施过征收行为，亦无证据证实被告对原告所诉房屋实施了强制拆除行为。故原告诉被告迎泽区政府强制拆除其所购房屋行为违法的主张，无事实根据。庭审中，经本院释明，原告不同意变更被告。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、（三）项的规定，裁定驳回原告韩某起诉。韩某不服一审裁定，向本院提起上诉。本院二审查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确认。本院二审认为，本案系房屋拆除行为引起的行政诉讼案件，争议焦点是被诉强拆行为的实施主体和责任主体。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定，“谁行为，谁为被告”是确定行政诉讼被告及法律责任的基本原则。城中村改造系一项系统性社会工程，涉及到多个法律主体的多种行为（包括一系列行政行为、民事行为以及其他性质的行为），不同行为的法律责任主体不尽相同，应当根据具体行为事实和法律规定进行认定。根据太原市12号文件的规定，太原市建成区之内的城中村改造采取政府主导、村集体自我改造、市场运作的模式进行。迎泽区政府对其辖区内城中村改造工作进行总体性组织领导，不应扩大理解为对此过程中发生的所有行政行为都负有法律责任。上诉人仅以迎泽区政府组织领导城中村改造工作的事实即将区政府作为具体拆除行为的被告系法律理解错误。根据已查明事实，松庄村在城中村改造过程中接受有关政府部门的监督指导，通过“四议两公开”民主程序制定《松庄村拆迁方案》和《松庄村补偿方案》，作为该村实施整村拆迁改造工作的依据。迎泽区政府既不是《松庄村拆迁方案》中确定的实施主体，也不是《松庄村补偿方案》中确定的征收和补偿主体。具体到本案的被诉强拆行为，松庄村委会在其出具的《情况说明》中明确承认该村委会组织拆除了上诉人居住的房屋，既符合太原市12号文件规定的改造模式，也与《松庄村拆迁方案》、《松庄村补偿方案》中规定的实施主体相互印证，可以认定松庄村委会系被诉强拆行为的实施主体。在现有在案证据不能证明迎泽区政府直接组织实施了强拆行为的情况下，原审法院认定迎泽区政府不是本案的适格被告并裁定驳回上诉人起诉并无不当。综上，上诉人的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。韩某申请再审称，一、被申请人组建的临时机构工作人员在强拆现场组织实施了强拆行为，被申请人应当为该行为承担责任。在涉案强拆现场，迎泽区城中村改造小组工作人员迎泽区住建局张晓君、姚主任在强拆现场指挥强拆，在申请再审人报警后，张晓君、姚主任仍然安排现场强拆人员继续实施强拆，该事实申请再审人己经在一二审中提交了强拆现场的视频作为证据，一二审法院对此未做认定，认定事实显然不清。依据《太原市人民政府关于印发太原市城中村改造实施计划的通知》规定，迎泽区城中村改造小组是由被申请人组建的临时机构，其实施的强制拆除行为责任应当由被申请人承担。二、村委会参与实施强制拆除行为是受被申请人的委托，其行为责任应当由被申请人承担。首先，依据《土地管理法》及其实施条例，被申请人是迎泽区范围内集体土地的法定征收主体，对征收范围内的房屋实施拆除属于其职权范围，其他任何民事主体都没有实施强制拆除房屋的职权。村委会所参与实施的强制拆除行为应当视为被申请人的委托。对此最高人民法院公报案例金华许水云诉婆城区人民政府行政强制案已有明确论述。其次，太原市人民政府《关于印发太原市城中村改造管理试行办法的通知》第二十一条第二款规定：“改造方案由区政府（管委会）审定，市城改办备案，区政府（管委会）组织实施。”第二十二条规定：“城中村改造建设方案与改造方案须依据《村民委员会组织法》经村民会议讨论通过，方可报审。”依据上述规定可知，《松庄村拆迁方案》以及《松庄村补偿方案》应当是经松庄村民会议讨论通过后，报被申请人审定，由被申请人组织实施。因此，《松庄村拆迁方案》以及《松庄村补偿方案》中所确定的被申请人“组织领导”，其实质就是包括了组织实施以及全局领导，而并非一二审法院所认定的被申请人仅仅是总体性组织领导、仅仅由村委会作为实施主体。至于被申请人与村委会之间的具体分工不同是由被申请人确定的，不影响其组织实施主体的定性，因而在征收拆迁过程中发生的强制拆除行为，应当由法定的组织实施主体即本案被申请人承担。第三，村委会作为民事主体，其自身并没有实施强制拆除的法定职权。一二审认定其是依据《松庄村拆迁方案》及《松庄村补偿方案》实施的强制拆除，认为这两个方案确定了其是城中村改造的实施主体。但是如前所述，这两个方案是经被申请人批准通过的，被申请人自身具有强制拆除的职权，其通过批准方案的形式授权村委会作为实施主体来实施强制拆除行为，这样的授权行为并没有法律、法规、规章的规定，依据《最高人民法院关于适用《行政诉讼法》的解释》第二十条第三款的规定，被申请人的授权行为应当视为委托行为，申请再审人对该行为不服提起诉讼的，应当以委托的主体即被申请人为被告，被申请人应当为该行为承担责任。三、被申请人并未提交充分的证据证明其对强制拆除行为不知情，村委会的《情况说明》不能免除被申请人所应当承担的法律责任。首先，如前所述，被申请人组建的临时机构工作人员在强拆现场指挥了强制拆除行为，被申请人对此行为不可能不知情。其次，强拆发生后，申请再审人向当地公安机关报警公安机关明确告知无法立案，称是被申请人组织实施的强制拆除，让找被申请人处理。迎泽区公安作为当地公安部门，对该事件的认定明显比村委会自行作出的情况说明更具客观真实性。并且公安机关至今没有对村委会的强拆行为进行立案调查处理，显然该行为是一个政府统一组织的强制拆除行为，被申请人作为集体土地征收主体对此不可能不知情。第三，村委会的《情况说明》明显是被申请人为推卸其法律责任而要求村委会作出的，否则村委会己经构成刑事犯罪的强制拆除行为不会至今没有任何机关进行追究，包括一二审法院都没有按照《行政诉讼法》第六十六条的规定将有关材料移送给公安机关，更加说明连一二审法院都清楚《情况说明》的作出背景。综上所述，迎泽区城中村改造小组及村委会实施的强制拆除行为，其责任应当由被申请人承担，被申请人系本案适格被告，申请再审人一审提交的证据己经充分证明了上述事实，申请再审人的起诉具有事实根据，原审法院驳回起诉的裁定确有错误，请求再审法院依法予以纠正。迎泽区人民政府答辩称，一、再审申请人所购买的房屋未取得任何审批手续，其提起诉讼没有需要保护的合法权益。再审申请人非太原市迎泽区郝庄镇松庄村村民，其在松庄村所居住的房屋，是由松庄村个别村民在没有履行任何审批手续的情况下，私自利用自家宅基地和松庄村集体土地，违法建设了楼房，并以集资建房的形式违规出售给非松庄村本村村民。建房时，太原市迎泽区郝庄镇松庄村村委会（以下简称松庄村村委会）曾下达过《停工告知》，告知村民擅自在原宅基地上进行违章建设，违反法律规定，要求村民立即停止一切违法施工。再审申请人明知购买的系无合法手续的房屋，其应当自行承担由此导致的风险。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条的规定，提起行政诉讼的前提是，公民、法人和其他组织的合法权益受到侵犯，而再审申请人不具有需要保护的合法权益。二、涉案房屋系由松庄村村委会实施拆除，被申请人没有实施拆除行为，也没有委托松庄村村委会实施拆除本案所涉房屋与其他城中村本村村民房屋被拆除一事不同。如前所述，松庄村村委会在涉案房屋建设时，就已经要求停止施工。对于非法使用松庄村所有的集体土地建设的建筑物，松庄村村委会在经原宅基地使用权人同意后，自行组织对房屋进行了拆除。被申请人没有实施拆除行为，也没有委托松庄村村委会实施拆除，其行为后果不应当由被申请人承担。三、太原市迎泽区住房和城乡建设局和太原市××区改造资金进行监管。2017年10月17日，中国共产党太原市迎泽区郝庄镇松庄村支部委员会、松庄村村委会、太原市迎泽区住房和城乡建设局（以下简称迎泽区住建局）和太原市××区城改办）作出《太原市迎泽区郝庄镇松庄村整村拆迁方案》（以下简称《松庄村整村拆迁方案》），确定的松庄村整村拆迁的实施主体为松庄村村委会。根据《松庄村整村拆迁方案》的规定，迎泽区住××区拆迁方案实施的监督指导机关，负责对城中村改造资金进行监管。松庄村富顺苑小区共涉及9栋楼，包括再审申请人在内有270多户。考虑到社会稳定，对富顺苑小区住户，松庄村村委会给予了退还购房款本金的政策。松庄村村委会现已经将违法出售给再审申请人房屋的村民陈宏、陈越的拆迁补偿款暂时扣留。因城中村改造资金涉及到松庄村全体村民的集体利益，再审申请人非《松庄村整村拆迁方案》的补偿对象，松庄村村委会出具的《情况说明》中已明确载明该村村民2900多人坚决不同意再审申请人按照《松庄村整村拆迁方案》进行补偿安置。综上所述，根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百一十六条第二款的规定，请求省法院依法驳回再审申请人的再审请求。本院经再审查明的事实与原一、二审查明的事实一致。本院再审认为，本案的争议焦点为：迎泽区人民政府是否为本案适格被告。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，《松庄村拆迁方案》中规定松庄村委会是实施主体，松庄村委会也承认其实施了拆除再审申请人房屋的强制拆除行为，但由于松庄村委会不具有强制拆除他人房屋的行政职权，故其实施强制拆除房屋行为应视为受行政机关的委托，相应的法律责任应由委托机关承担。太原市人民政府《关于进一步规范城中村改造的若干意见》（并政发[2013]12号，以下简称太原市12号文件）第二条规定，区政府（管委会）负责组织改造村进行拆迁摸底、制定拆迁补偿安置方案等工作；太原市建成区之内的城中村改造采取政府主导、村集体自我改造、市场运作的模式进行改造，改造收益方案确定后，区政府（管委会）对项目进行打包，提出改造模式，报市政府审定后实施。第四条规定，市国土局按照程序将改造用地范围内的集体土地确定为国有土地，确权给改造后的集体经济组织，同时对城中村改造用地之外的土地进行收储征收；市财政返还土地出让金的85％用于支付村民征收安置成本。第五条规定，各级政府（管委会）应加大对城中村违法建设的查处力度，凡违反规划建设和设计水平低的建筑，坚决予以拆除。根据上述文件制订的《太原市迎泽区郝庄镇松庄村整村拆迁方案》，明确载明迎泽区政府为组织领导机关，迎泽区住××区办公室为监督指导机关，松庄村委会为实施主体。松庄村委会、松庄村党支部、迎泽区住××区办公室在《松庄村拆迁方案》上署名并加盖了公章。结合太原市政府12号文件精神以及松庄村城中村改造资金来源、城中村改造后土地归属、迎泽区政府在涉案城中村改造过程中的作用等因素进行全面分析，可以认定松庄村委会实施的强制拆除行为是受迎泽区人民政府委托，其相应的法律责任应由迎泽区人民政府承担，故迎泽区人民政府应为本案被诉行政强制拆除行为的适格被告主体。原一、二审法院基于松庄村委会对强制拆除行为的自认，即认为迎泽区人民政府不是本案适格被而裁定驳回再审申请人的起诉，属于认定事实不清，适用法律错误，本院依法应予纠正。依据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：一、撤销山西省高级人民法院（2018）晋行终962号行政裁定书;二、撤销山西省阳泉市中级人民法院（2018）晋03行初289号行政裁定书；三、指令山西省阳泉市中级人民法院审理本案。本裁定为终审裁定。审判长 李振华审判员 樊文霞审判员 谢红雯二○二○年十二月二十三日书记员 张 蕾