甘肃省西和县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）甘1225行初10号 原告:赵某，女，汉族，住甘肃省宕昌县。 身份证号：XXX。 委托诉讼代理人：齐某，甘肃勇盛律师事务所律师，一般代理。 委托诉讼代理人：蒋某，甘肃勇盛律师事务所律师，一般代理。 被告：宕昌县住房和城乡建设局，住所：甘肃省陇南市宕昌县。 法定代表人：车某，该局局长。 出庭负责人：李某，该局副局长。 委托诉讼代理人：唐某，陇南晨源律师事务所律师，一般代理。 被告:宕昌县自然资源局，地址：宕昌县。 法定代表人：赵某，该局局长。 出庭负责人：李某1，该局副局长。 委托诉讼代理人：张某，宕昌县自然资源局执法队队长，特别代理。 原告赵某因要求确认被告宕昌县住房和城乡建设局、宕昌 县自然资源管理局行政不作为违法，判令被告宕昌县自然资源管理局依法为原告颁发《乡村建设规划许可证》，于2020年10月13日向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月13日受理后，于2020年10月14日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月3日公开开庭审理了本案。原告赵某、委托诉讼代理人齐某、蒋某，被告宕昌县住房和城乡建设局出庭负责人李某、委托诉讼代理人唐某，被告宕昌县自然资源管理局出庭负责人李某1、委托诉讼代理人张某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告赵某2012年3月28日在甘肃省陇南市宕昌县何家堡乡小堡子村村民委员会同意下购买了宕昌县何家堡乡小堡子村村民马某的宅基地并签订了宅基地转让协议。2015年原告向宕昌县人民政府提交了经宕昌县何家堡乡小堡子村村民委员会、宕昌县何家堡乡人民政府、宕昌县国土资源局审核通过的《宅基地申请审批表》，申请办理《建设用地批准书》，2018年2月11日宕昌县人民政府为原告颁发了《建设用地批准书》。2019年8月原告向甘肃省陇南市宕昌县住房和城乡建设局提交了经宕昌县何家堡乡小堡子村村民委员会、宕昌县何家堡乡人民政府、宕昌县国土资源局审核通过的《乡村建设规划许可证申请表》，申请办理《乡村建设规划许可证》。二被告在收到原告提交的申请表之后，至今未依法向原告颁发《乡村建设规划许可证》，也未作任何答复。原告认为被告的行为已构成行政不作为，该行为违法，严重侵害了原告的合法权利，属于行政诉讼法第十二条规定的可以向人民法院提起诉讼的行政行为。现诉至法院，请求确认违法并判令被告颁发《乡村建设规划许可证》。 原告赵某向本院提出诉讼请求：1.判令确认被告宕昌县住房和城乡建设局行政不作为违法。2.判令确认被告宕昌县自然资源管理局行政不作为违法，依法判令被告宕昌县自然资源管理局为原告颁发《乡村建设规划许可证》。事实与理由：原告于2012年3月28日在征得甘肃省陇南市宕昌县何家堡乡小堡子村村民委员会的同意下，购买了宕昌县何家堡乡小堡子村村民马某的宅基地。双方签订了宅基地转让协议。2015年原告向宕昌县人民政府提交经宕昌县何家堡乡小堡子村村民委员会、宕昌县何家堡乡人民政府、宕昌县国土资源局审核通过的《宅基地申请审批表》，申请办理《建设用地批准书》。2018年2月11日，宕昌县人民政府为原告颁发了《建设用地批准书》。由于原告在2019年8月申请《乡村建设规划许可证》时恰逢宕昌县机构改革实施之时，据宕昌县机构改革通知，《乡村建设规划许可证》的原颁发机关即宕昌县住房和城乡建设局已不具有颁发职责。其颁发职责已属于宕昌县自然资源局。但是宕昌县住房和城乡建设局从未向原告提及宕昌县机构职能改革的有关通知，导致原告始终认为宕昌县住房和城乡建设局具有《乡村建设规划许可证》的实施许可权。依据《中华人民共和国信息公开条例》第九条、（三）、第十五条、第十八条…政府信息应当主动公开。在本案中，《乡村建设规划许可证》的事实许可权的主体已由宕昌县住房和城乡建设局变更为宕昌县自然资源局。被告宕昌县住房和城乡建设局并未依据《中华人民共和国信息公开条例》的有关规定对其职责变更进行公开。该行为属于行政不作为系违法。由此导致原告始终认为以被告宕昌县住房和城乡建设局是《城乡建设规划许可证》的颁发机关。原告以宕昌县住房和城乡建设局为被告诉至西和县人民法院，请求判令宕昌县住房和城乡建设局为原告颁发《乡村建设规划许可证》，2020年6月2日，西和县人民法院裁定原告错列被告，应向宕昌县自然资源局申请办理《乡村建设规划许可证》。但被告宕昌县自然资源局在收到原告提交的《乡村建设规划许可证》申请表之后，至今未为原告颁发《乡村建设规划许可证》，也未作任何答复。原告认为被告的行为构成行政不作为，并严重侵害了原告的合法权利。现将二被告诉至贵院，请求确认被告宕昌县住房和城乡建设局未依法履行行政许可设定及实施的公布职责构成行政不作为违法。被告宕昌县自然资源局未依法为原告颁发《乡村建设规划许可证》的行政不作为行为违法，望判如所请。 被告宕昌县住房和城乡建设局辩称：一、本案被诉主体不适格。宕昌县住房和城乡建设局自2019年3月29日起，不具有颁发《乡村建设规划许可证》的行政主体资格，作为该案被告主体不适格，应驳回原告的起诉。据宕昌县县委办公室、县政府办公室宕办字[2019]48号《关于调整宕昌县住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制的通知》第一条第五项“将城乡规划管理和自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责划给自然资源局”的规定，自2019年3月29日宕昌县自然资源局具有颁发《乡村建设规划许可证》的行政主体资格。而本案被诉时间是2020年4月14日，显然诉讼主体错误。二、宕昌县住房和城乡建设局不存在行政不作为的违法行为，原告人违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地”之规定，原告人在外村申请宅基地明显属违法。综上，原告将宕昌县住房和城乡建设局作为被告是不适格的，请法院依法驳回原告的诉请。 被告宕昌县自然资源局辩称：一、宕昌县自然资源管理局具有颁发《乡村建设规划许可证》的行政主体资格，但职责是依法颁发。根据宕昌县县委办公室、县政府办公室宕办字（2019）19号《关于调整宕昌县自然资源局职能配置、内设机构和人员编制的通知》的通知第四条、第九条之规定，从2019年3月25日宕昌县自然资源管理局具有颁发《乡村建设规划许可证》的行政主体资格。本案原告虽然向宕昌县人民政府提交了《宅基地申请审批表》，申请办理《建设用地批准书》，宕昌县人民政府2018年2月11日为原告颁发了宕建证2018—091号《建设用地批准书》。2019年9月宕昌县自然资源局为规范办证，依照程序规定开展为期一月的自查自纠清理整治活动，活动中发现2018年2月11日宕昌县人民政府为原告颁发的宕建证2018—091号《建设用地批准书》错误，随机报告宕昌县人民政府进行了纠正，并依法收回了宕建证2018—091号《建设用地批准书》，并予以注销。二、原告赵某系甘肃省宕昌县沙湾镇董家庄村五社村民。根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地”之规定，原告在外村申请宅基地的行为明显属违法。三、原告自称在征得何家堡乡小堡子村民委员会同意下购买了该村马某的土地，属土地管理法第二条规定的非法买卖土地的违法行为，严重扰乱土地管理秩序。四、涉诉土地属城市规划范围，城市规划区不应颁发乡村建设规划许可证。我局没有收到原告任何申请，所以不存在行政不作为。综上所述，被告宕昌县自然资源管理局作为行政职能部门，依法办理是职能所在，并非不作为。因此原告赵某的诉讼请求是没有事实和法律依据的，请求法院依法驳回原告的无理诉讼请求。 被告宕昌县住房和城乡建设局于2020年10月27日向本院提供了证据及依据：中共宕昌县委办公室宕办字（2019）48号《中共宕昌县委办公室、宕昌县人民政府办公室关于调整宕昌县住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制的通知》。经质证，原告对该证据的真实性、合法性无异议。但认为，该变更不影响行政职能的执行，对原告无实质性影响。 被告宕昌县自然资源局于2020年10月27日向本院提供了证据及依据：1.中共宕昌县委办公室宕办字（2019）19号《中共宕昌县委办公室、宕昌县人民政府办公室关于调整宕昌县自然资源局职能配置、内设机构和人员编制的通知》，证明被告的职能是负责颁发建设项目的选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证的事实。2.宕昌县人民政府宕建证2018-091号《建设用地批准书》，证明宕昌县自然资源局经自查自纠，发现2018年2月11日宕昌县人民政府为赵某颁发宕建证2018-091号《建设用地批准书》错误，报告宕昌县人民政府进行了纠正，依法收回了该证的事实。原告质证认为，证据1与本案无关联性，证据2恰恰说明原告取得的《建设用地批准书》合法有效，不能实现被告宕昌县自然资源局的证明目的。 原告向本院提交了如下证据：一、宅基地申请审批表、宕昌县建设用地批准书，证明原告通过提交宅基地申请审批表，取得宅基地用地批准书，合法享有宅基地使用权。二、不动产测量报告、不动产权籍调查表、不动产登记申请书、不动产登记完税凭证。证明原告完成了向宕昌县不动产管理局提出的宅基地使用权首次登记申请并已完税的事实和原告已取得合法宅基地使用权的事实。三、《乡村建设规划许可证申请表》，证明原告已获得相关村、乡、宕昌县国土资源局审核通过的《乡村建设规划许可证申请表》，原告已符合《乡村建设规划许可证》申请的法定条件，被告应当为原告颁发《乡村建设规划许可证》。四、甘肃省西和县人民法院（2020）甘1225行初1号行政裁定书，证明西和县人民法院查明2018年2月11日宕昌县人民政府为原告颁发了《建设用地批准书》的事实。被告宕昌县住房和城乡建设局质证认为原告的证明目的均不能实现，申请要依法，否则就是违法取得的，证明目的不能实现。被告宕昌县自然资源局质证认为，原告购买土地取得第一组所列证据不合法，非宅基地所在地村民，原籍有宅基，别处不应再有。第二组证据不能证明与被告自然资源局有关联性。第三组不是原告应申请办理的，因为何家堡乡小堡子村2010年已经纳入城市规划，不是乡村建设规划。 经庭审质证，本院对证据作如下确认：被告宕昌县住房和城乡建设局提交的中共宕昌县委办公室宕办字（2019）48号《中共宕昌县委办公室、宕昌县人民政府办公室关于调整宕昌县住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制的通知》，本院予以确认。被告宕昌县自然资源局向本院提交的中共宕昌县委办公室宕办字（2019）19号《中共宕昌县委办公室、宕昌县人民政府办公室关于调整宕昌县自然资源局职能配置、内设机构和人员编制的通知》和宕昌县人民政府宕建证2018-091号《建设用地批准书》本院予以确认。原告所举四组证据真实性本院予以确认，认定原告向被告宕昌县自然资源局申请乡村建设规划许可的事实。但对于四组证据证明被告行为的违法性和被告应当颁发《乡村建设规划许可证》，本院不予确认。 本院根据以上有效证据及当事人质证意见认定以下事实：原告赵某系甘肃省宕昌县沙湾镇董家庄村五社村民，2012年3月购买了何家堡乡小堡子村村民马某的土地200平方米作为宅基地，双方签订了宅基地转让协议。2015年3月28日原告以住房困难为由向宕昌县人民政府提出申请，申请办理《建设用地批准书》。同日，宕昌县何家堡乡小堡子村村民委员会在申请表上加注了同意意见。宕昌县何家堡乡人民政府2017年6月6日在该申请表上盖了章，但未加注审查意见。宕昌县国土资源局城关国土所加注了“同意上报”的审查意见。该申请表上城乡建设局和县国土资源部门未签署意见。2018年2月11日宕昌县人民政府为赵某颁发宕建证2018-091号《建设用地批准书》。原告为办理不动产登记，完成了测绘手续后于2019年3月4日向宕昌县不动产登记管理局提出了不动产登记申请，申请登记宅基地使用权首次登记，并提交了身份证明文件、测量报告、批准文书。次日原告缴纳了耕地占用税2400元。在办理不动产登记过程中原告知还需要办理《乡村建设规划许可证》，于是原告又向宕昌县住房和城乡建设局申请办理《乡村建设规划许可证》。根据中共宕昌县委办公室宕办字（2019）19号《中共宕昌县委办公室、宕昌县人民政府办公室关于调整宕昌县自然资源局职能配置、内设机构和人员编制的通知》和（2019）48号《中共宕昌县委办公室、宕昌县人民政府办公室关于调整宕昌县住房和城乡建设局职能配置、内设机构和人员编制的通知》，办理城乡建设规划许可的职能于2019年3月29日划归宕昌县自然资源局。当时为了顺利过渡业务交接，办公场所和工作人员仍是原宕昌县住房和城乡建设局的场所和人员，但接受的是宕昌县自然资源局的领导。2019年8月底原告向办理城乡建设规划的人员提出了乡村建设规划许可的申请表，该申请表上宕昌县何家堡乡小堡子村民委员会、宕昌县何家堡乡人民政府、宕昌县国土资源局城关国土所都加盖了公章，但均未加注审查意见。受理原告的申请后，工作人员现场勘查中，有邻居出来争吵。工作人员向被告宕昌县自然资源局相关领导汇报后，得到原告《乡村建设规划许可证》不能办的指示，遂停止了现场勘查。接着被告宕昌县自然资源局经过自查自纠，认为原告《建设用地批准书》的办理有错误，将该证收了回去，予以注销。2020年4月16日原告将宕昌县住房和城乡建设局诉至本院，要求确认该局行政行为违法并判令该局颁发《乡村建设规划许可证》。本院经过审理，认为原告错列被告，于2020年6月2日裁定驳回原告赵某对宕昌县住房和城乡建设局的起诉。现原告又将宕昌县住房和城乡建设局和宕昌县自然资源局诉至本院，要求判如所请。 本院认为：依照程序，乡村建设规划许可的主体申请《乡村建设规划许可证》应当先向乡、镇人民政府提出乡村建设规划许可的书面申请，提供包括国土部门书面意见、房屋用地四至图及房屋设计方案或简要设计说明、经村民会议讨论同意并由村委会签署的意见及其他应当提供的材料，再由乡、镇人民政府在一定期限内将申请材料报送市、县人民政府城乡规划主管部门，市、县人民政府城乡规划主管部门应自受理乡村建设规划许可申请之日起二十个工作日内进行审查并作出决定。对符合法定条件、标准的，应依法作出准予许可的书面决定，并向申请人核发乡村建设规划许可证。对不符合法定条件、标准的，应依法作出不予许可的书面决定，并说明理由。本案中原告申请乡村建设规划许可走了捷径，没有向乡、镇人民政府提出申请并附相关材料，再由乡、镇人民政府向城乡规划主管部门报送申请及材料，而是直接向县城乡规划主管部门作出了申请，申请表上宕昌县何家堡乡小堡子村民委员会、宕昌县何家堡乡人民政府、宕昌县国土资源局城关国土所都只加盖了公章，但均未加注审查意见。提供的申请材料不完备。另外《中华人民共和国城乡规划法》第四条二款规定，在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定，原告作为农民只能拥有一处宅基地，而且按照甘肃省农村宅基地管理办法第十条的规定，仅限于申请使用本村集体土地。原告是沙湾镇董家庄村五社的村民，在何家堡乡小堡子村申请宅基地，是不合法的，规划主管部门有权不予许可。因此，原告要求判令被告宕昌县自然资源局为原告颁发《乡村建设规划许可证》的诉讼请求，本院不予支持。而作为城乡规划主管部门的被告宕昌县自然资源局，对申请审查后不作出是否准予许可的书面决定，行为也是违法的。因此，被告宕昌县自然资源管理局应予纠正。关于原告要求确认被告宕昌县住房和城乡建设局行政不作为违法的诉讼请求，本院之前已经裁定驳回了原告的起诉，本案不予处理。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十二条之规定，判决如下： 一、被告宕昌县自然资源局对原告提出的乡村建设规划许可 申请审查后不作出是否准予许可的书面决定，该行为违法。限被告于本判决生效后十日内作出书面决定，并说明理由。 二、驳回原告赵某要求判令被告宕昌县自然资源管理局为其颁发《乡村建设规划许可证》的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告赵某负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于甘肃省陇南市中级人民法院。 审 判 长  李志翔 人民陪审员  贾 爱 人民陪审员  石建军 二〇二〇年十二月二十一日 法官 助理  强晓红 书 记 员  董英福