河北省唐山高新技术产业开发区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀0291行初20号 原告：王印芝，女，汉族，1925年8月10日生，住唐山市路**。 委托诉讼代理人：耿万海、赵盼盼，河北正一律师事务所律师。 被告：唐山市自然资源和规划局，住所地唐山市路**北新西道**。 负责人：韦远东，职务局长。 委托诉讼代理人：董春平，河北天壹律师事务所律师。 委托诉讼代理人：王新章，男，汉族，1966年9月21日生，住河北省唐山市开平区。 被告：唐山市人民政府，，住所地唐山市路**西山道** 法定代表人：丁绣峰，职务市长。 委托诉讼代理人：李泽强，男，汉族，1979年12月1日生，住唐山市乐亭县海港区。 原告王印芝不服被告唐山市自然资源和规划局作出的《关于瓦官庄村西北街七号宅基地确权的意见》及被告唐山市人民政府作出的唐政复决字【2020】59号行政复议决定，于2020年10月9日向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月9日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月21日公开开庭审理了本案。原告王印芝的委托诉讼代理人、被告唐山市自然资源和规划局的委托诉讼代理人、被告唐山市人民政府的委托诉讼代理人到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告唐山市自然资源和规划局于2020年6月2日作出《关于瓦官庄村西北街七号宅基地确权的意见》，认为清理确认土地使用权应当遵循房地一体的原则，由于确认房屋权利人超出土地管理部门的职权范围，建议双方通过民事诉讼方式，确定该处宅院八十年代所建三间住房所有权，据此确认该处宅基地使用权。原告王印芝不服，向被告唐山市人民政府申请行政复议，被告唐山市人民政府于2020年9月22日作出唐政复决字【2020】59号行政复议决定，决定维持唐山市自然资源和规划局作出的《关于瓦官庄村西北街七号宅基地确权的意见》。 原告王印芝诉称，1、请求撤销被告唐山市自然资源和规划局作出的《关于瓦官庄村西北街七号宅基地确权的意见》；2、请求撤销被告唐山市人民政府作出的唐政复决字【2020】59号行政复议决定；3、责令被告依法履行职责对涉案宅基地使用权的权属进行正确认定。事实与理由：两被告未按照《中华人民共和国土地管理法》、《土地权属争议调查处理办法》等规定履行法定职责，对争议宅基地没有作出正确的认定，构成行政不作为。一、唐山市自然资源和规划局没有正确履行法定职责，没有公正认定事实，所作出的确权意见不具有合法性。（一）唐山市自然资源和规划局认为“清理登记表户主姓名填写的徐淑芬，户主签字为许印广，据此该处宅基地使用权人不能确定为徐淑芬或许印广户”，对争议宅基地没有作出正确认定。原告王印芝与丈夫许印广于1947年结婚，婚后一直居住在高新区，该处宅基地属于祖籍宅，一直属于原告夫妇。原告在丈夫许印广去世后向唐山市国土资源局申请变更土地使用权人，申请将错登行为进行更正。被告多年来一直以调解为由不作出具体确权归属，宅基地使用权问题始终未得到解决。唐山市国土资源局曾于2006年2月27日作出《关于许淑芬宅基地使用权错登问题的调查报告》，该调查报告中显示，国土资源局调查人员先后走访了解该案情况的李绍志、刘子来、张云枝、刘子贵并分别做了调查笔录。又先后去付家屯派出所、瓦官庄村委会、路北国土资源分局档案室等进行了户籍证明、宅基地清理登记表及其他相关证明材料。通过调查核实，作出处理意见“国土资源管理部门应当依法为许印广的宅基地使用权进行登记。”该份调查报告通过调查取证已经客观反映了该案的事实情况，并与原告的主张相互印证。唐山市国土资源局在鉴于客观事实的情况下依法作出了处理意见，该份调查报告已经证实并确认该宗宅基地使用权登记错误，使用权人应为许印广。唐山市自然资源和规划局以错误的《宅基地清理登记表》为唯一根据，认为无法处理土地权属问题，显然是不负责任的不作为。（二）唐山市自然资源和规划局作为政府土地管理部，其职能范围包括负责地政地籍管理和土地权属确认及不动产登记发证工作，对土地权属的认定是其法定职责。根据《土地管理法》第十四条第一款规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理”。《土地权属争议调查处理办法》第九条规定：“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请”。《土地权属争议调查处理办法》进一步明确在土地使用权归属发生争议的情况下，由土地管理部门对权属问题进行调查，并由同级人民政府作出处理决定。土地权属争议调查处理，主要是对当事人土地权利归属产生的争议进行确权。唐山市自然资源和规划局，却拒绝履行应当履行的法定职责，建议双方通过民事诉讼解决宅基地权属问题，已构成行政不作为，所作出的确权意见不具有合法性。二、唐山市人民政府认为申请确权的宅基地已不存在，对确权意见作出维持决定，没有依法履行职责。由于瓦官庄村进行征收拆迁，虽然案涉的宅基地使用权因征收行为而消灭，争议的宅基地使用权不可能因确权而恢复给当事人，但当事人可以通过确权明确由之前土地权利转化而来的土地补偿利益的归属。当事人之间对曾经存在的土地权利归属产生的争议与对现存的土地权利归属产生的争议具有同样的现实意义；当事人就此申请土地确权，当然属于土地管理部门土地权属争议确权的职责范围。根据《土地管理法》第十四条第一款及《土地权属争议调查处理办法》第九条规定，在土地使用权归属发生争议的情况下，由土地管理部门对权属问题进行调查，并由同级人民政府作出处理决定。因此，即使案涉宅基地已被征收，唐山市自然资源和规划局也应当对该宅基地进行确权，依法认定宅基地使用权人从而明确原土地权利转化而来的土地补偿利益的归属。 原告王印芝向本院提交了以下证据：证据1、2020年6月2日唐山市自规局高新分局作出的确权意见，证明被告作出的确权意见不具有合法性，对争议宅基地没有作出正确的认定，没有履行其应当对土地权属认定的法定职责，构成行政不作为的违法事实；证据2、唐山市人民政府行政复议决定书，唐政复决字2020五十九号，证明被告作出的复议决定违法，行政复议法没有依法履行，其监督行政机关的复议职责的事实；证据3、2006年2月7日，唐山市国土资源局作出的关于徐淑芬宅基地使用权错等问题的调查报告，证明坐落在瓦官庄村××宅基地是1962年以前形成的老宅基地，宅基地使用权一直属于原告夫妇；证据4、ＥＭＳ的物流信息，证明原告提交起诉状的时间在法定期间内；证据5、王银芝的户口本、身份证信息，证明原告的身份；证据6、2019年6月14日被告所属高新分局，针对徐淑芬作出的宅基地纠纷意见，这份处理意见基本尊重了事实，但因申请人许淑芬不服而提出了行政复议；证据7、2019年10月25日唐山市政府作出的复议决定书，唐政复决字2019191号，这份证据认为被告所属高新分局对许淑芬的处理提出的处理意见违法，撤销其决定，要求重新作出决定，这份复议决定作出的时间是在所谓争议土地被征收之后，而且当时无论是被告所属的高新分局，还是复议机关唐山市人民政府，都没有把所谓被征收这个事实作为不应当受理并且不应当进行处理的依据，也正是因为被告唐山市人民政府作出该撤销决定之后，被告自规局所属的高新分局才于2020年的6月2日又为王印芝之作出了这份处理决定，也就是本案所诉的具体行政行为；证据8、2001年王印芝、许印广在院内建房申请表；证据9、2006年3月7日唐山市唐山市国土资源局向是政府法制办关于对徐州分宅基地使用证进行更正的请示；证据10、2006年4月6日，唐山市国土资源局作出的关于宅基地使用证进行更正登记的通知。证据8到10的证明目的，证明坐落在瓦官庄村××宅基地，属于原告夫妇的事实；证据11、高新分局统一社会信用代码证，证明高新分局是唐山市自贵局的派出机构。 被告唐山市自然资源和规划局辩称,被告作出的《关于瓦官庄村西北街七号宅基地确权的意见》符合客观实际情况，事实清楚，适用法律正确，并无任何不妥之处。首先涉案宅基地使用权随着征收拆迁已不复存在，宅基地使用权已经灭失，已经不具有对其进行确权的基本前提条件。其次原告与其子女已经就地上建筑物等相关补偿事宜签署了征收安置补偿协议，依法置换了房屋或取得了相应的补偿款，根据房地一体原则，可视为原告与其家人之间已就争议宅基地纠纷达成一致意见。被告没有行政不作为，事实上近年来被告就原告与其子女之间的争议事项联合高新区办事处、公安派出所、村委会、老庄子法庭等多个部门进行了多轮调查取证，多次对双方进行调解以化解纠纷、平息矛盾，并根据相关事实情况依法做出了相关处理意见，一直在积极的履行职责。原告提出我们管理部门应该对土地进行受理，我们不能受理，争议的宅基地在2019年10月份已经被省政府批准征收，土地的所有权发生改变不能进行受理。还有不属于受理的范围，国土资源部第49号令第14条第5款规定，其他不作为争议受理的案件。原告与许淑芬宅基地确权争议，根源于房产争议，不属于单纯的土地权属争议，所以不应当按照土地权属争议受理。物权法第146、147、182、183条以立法的形式确定了土地使用权主体与地上物土地所有权主体保持一致。争议宅基地上的房屋在1976年唐山大地震中毁坏，80年代初恢复了3间主正房，1988年开展宅基地清理，土地建房在先，土地清理在后，应当遵循房地一体的原则确定房地所有权人。所以我局在处理争议宅基地答复意见中建议双方通过协商确定震后恢复建设的房屋所有权后，才能确认宅基地使用权。唐山市自规局不存在不履行法定职责不作为情形，2019年10月份争议双方宅基地批准征收前，原告与许淑芬双方各自举证，都出具村委会有宅基地的证明，双方的证人也都出具了跟他们证据相反的证言，我们也难以确认。依据不动产登记条例第22条第2款，登记申请有存在尚未解决权属争议的，不动产登记机构应当不予登记。不动产登记是权利人申请，登记机关确认行为。 被告唐山市自然资源和规划局没有提交证据。 被告唐山市人民政府辩称，被告作出的唐政复决字【2020】59号行政复议决定程序合法，被告2020年7月15日收到原告的行政复议申请，经过立案审查，依法予以受理，并及时向被申请人送达《行政复议答复通知书》。被申请人作出行政复议答复书，并提交相关证据、依据材料。经过延期审理，2020年9月22日作出行政复议决定书，并及时送达了双方。被告作出的唐政复决字【2020】59号行政复议决定适用法律正确，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项之规定，具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持，被告作出行政复议决定适用法律正确。事实部分答辩以唐山市自然资源和规划局的答辩意见为准。综上，答辩人作出的唐政复决字【2020】59号行政复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，请求人民法院依法予以维持，驳回原告的诉讼请求。 被告唐山市人民政府向本院提交了以下证据：1、申请人提交的材料清单；2、行政复议申请书；3、行政复议立案审批表；4、行政复议答复通知书；5、行政复议答复书；6、决定延期通知书；7、行政复议案件结案审批表；8、行政复议决定书及送达回证。法律依据为，《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项。 经庭审质证，唐山市自然资源和规划局对原告提交的证据发表质证意见如下：1、证据1真实性无异议，证明目的有异议，该意见是被告所属分局在调查事实上依照法律规定依法作出的正确的处理意见，也是被告依法履行法定职责的具体表现，与原告所述的行政不作为依法不能成立；2、对于唐山市人民政府行政复议决定书对真实性没有异议，同时也认为被告自规局所属高新分局的确权意见得到了唐山市人民政府的肯定；3、证据3真实性没有异议，对于证明目的有异议，报告只是原告与其原告就涉案宅基地纠纷与其家人的争议纠纷中其中的一份报告，而不是最终的一个结论，该报告已经被依法撤销，不能作为在认定本案事实的证据使用；4、证据4快递的真实性无异议；5、证据5原告的身份信息真实性无异议；6、证据6真实性无异议，该意见也是被告所属高新分局在核实涉案宅基地相关事实的基础上依照法律规定作出的一个正确处理意见，同原告提交的证据1的质证意见；7、对补充证据7行政复议决定书，真实性没有异议，被告也依据该行政复议决定书依法重新作出了新的具体行政行为；8、证据8、9、10，因为没有原件与其相印证，对其真实性和关联性和证明目的均不予认可；9、补充证据11真实性无异议。 唐山市人民政府对原告提交的证据发表意见如下：1、对证据1的三性无异议；2、证据2的三性也无异议，但是对,证据1证据2原告的证明目的不认可，特别是对证据2，被告唐山市政府的行政复议事实清楚，证据确凿程序合法，适用法律正确；3、证据3因为这份文件在我们行政复议过程当中没有见到，对它的三性不予认可；4、证据4同证据3质证意见；5补证据5，对它的三性无异议；6、证据6的真实性无异议，对它的关联性有异议，在本案中没有见到这份证据材料，不予认可；7、证据7的行政复议决定191号，他真实性无异议，但是与本案无关；8、的证据8、9、10，三份证据因为在行政复议过程中没有见到，不予质证；9、证据11，统一社会信用代码证书，对它的真实性无异议。 王印芝对唐山市人民政府提交的证据发表质证意见如下：1、证据1、2、3无异议；2、证据4行政复议答复通知书三性无异议，但是对它的证明目的有异议；3、证据5行政答复书有异议，唐山市自然资源与规划局所作出的答复意见不具有合法性，没有正确的认定事实，没有依法履行其应当履行的法定职责;4、证据6决定延期通知书，没有异议；5、证据7行政复议案件结案审批审批表无异议；6、证据8行政复议决定书及送达回证，有异议，唐山市人民政府作为行政复议机关，没有依法履行其作为复议机关对下属机关监督的法定职责，构成行政不作为。 本院对上述证据认证如下：对于原告提交的证据，1、2、3、4、5、6、7、11真实性予以认定，8、9、10无法认定其真实性。对于唐山市人民政府提交的证据真实性予以认定。 经审理查明，2019年6月14日唐山市自然资源和规划局高新技术产业开发区分局作出《关于瓦官庄村王印芝与女儿许淑芬宅基地纠纷的意见》，建议双方通过民事诉讼方式，确定瓦官庄村西北街7号八十年代重建的三间主正房所有权，根据高新区瓦官庄村平改实施方案，该村已经实施平改，争议双方及相关权利人均签署了搬迁补偿协议，双方也可以通过法律途径解决财产分割。许淑芬对该意见向唐山市人民政府申请复议，唐山市人民政府于2019年10月25日作出唐政复决字【2019】191号行政复议决定书，决定撤销唐山市自然资源和规划局高新技术产业开发区分局作出的《关于瓦官庄村王印芝与女儿许淑芬宅基地纠纷的意见》，并责令唐山市自然资源和规划局高新技术产业开发区分局依法重新作出具体行政行为。2020年6月2日，唐山市自然资源和规划局高新技术产业开发区分局作出《关于瓦官庄村西北街七号宅基地确权的意见》，认为清理确认土地使用权应当遵循房地一体的原则，由于确认房屋权利人超出土地管理部门的职权范围，建议双方通过民事诉讼方式，确定该处宅院八十年代所建三间住房所有权，据此确认该处宅基地使用权。王印芝对该意见以唐山市自然资源和规划局为被申请人向唐山市人民政府申请复议，唐山市人民政府于2020年9月22日作出唐政复决字【2020】59号行政复议决定书，认为河北省人民政府已批准征收案涉土地为国有土地，申请人申请确权的宅基地已不存在，被申请人作出的处理意见并无不妥，决定维持被申请人的处理意见。 本院认为，公民、法人和其他组织提起行政诉讼，应当有合法权益遭受行政机关和行政机关工作人员侵害，需要通过提起行政诉讼使他们受损害的利益得到救济和恢复，即应当具有诉的利益。而不动产登记仅是行政机关对于不动产权属予以确认和记载的行为，本身并不直接创设物权。通过原告提交的证据，以及唐山市人民政府查明的事实，诉争宅基地系老宅基，并不存在该处宅基地最初取得的相关登记，而在1987年宅基地清理登记中存在不规范之处，而就争议宅基地颁发使用证问题，河北省政府、唐山市路北区人民法院均做过相关处理。现诉争宅基地所涉土地已被征收为国有土地，相关部门已不能为相关权利人颁发土地使用证，原告对瓦官庄村西北街七号宅基地确权已不具有诉的利益，且诉争宅基地上存在院内申请建房的事实，单纯的对宅基地进行确权，并不能处理房屋权属问题，并会导致出现房地权利人不一致的情形，故唐山市自然资源和规划局建议双方通过民事诉讼方式确定该处宅院八十年代所建三间住房所有权，唐山市人民政府予以维持，并未侵害原告的权益，二被告的行政行为认定事实清楚，适用法律正确，符合法定程序，应驳回原告的诉讼请求。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告王印芝的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省唐山市中级人民法院。 审 判 长  路新华 人民陪审员  崔 晓 人民陪审员  汤 宁 二〇二〇年十二月二十八日 书 记 员  刘佳妮 ——