广东省深圳市中级人民法院民 事 裁 定 书（2019）粤03民终15119号上诉人（原审原告）:深圳市规划和自然资源局福田管理局，住所地广东省深圳市福田区莲花街道新闻路**山海大厦，统一社会信用代码11440300699051468Q。法定代表人：郑捷奋，局长。委托诉讼代理人：伦银娟，该局员工。委托诉讼代理人：胡铁钟，深圳市人民政府法律顾问室工作人员。被上诉人（原审被告）:深圳市金正泰投资发展有限公司，，住所地广东省深圳市福田区金田路皇岗商务中心**楼4405C统一社会信用代码91440300192466488L。法定代表人：孙湘军。委托诉讼代理人：岳帅，北京大成（深圳）律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘月潭，北京大成（深圳）律师事务所律师。上诉人深圳市规划和自然资源局福田管理局（原名深圳市规划和国土资源委员会福田管理局，以下简称“福田管理局”）因与被上诉人深圳市金正泰投资发展有限公司（以下简称“金正泰公司”）建设用地使用权纠纷一案，不服广东省深圳市福田区人民法院（2018）粤0304民初42470号民事判决，向本院提起上诉。本院于2019年6月5日立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。福田管理局上诉请求：1.撤销（2018）粤0304民初42470号判决；2.判令金正泰公司支付地价欠款本金1472600元；3.判令金正泰公司支付所欠地价款利息1195751.20元,滞纳金1793626.80元(利息和滞纳金暂计至2018年6月30日，实际计至付清之日止）;4.判令金正泰公司承担一审、二审的全部诉讼费用。事实和理由：一、福田管理局与金正泰公司已经达成完善用地手续，并依法补交地价款的合意。2011年1月9日，金正泰公司向福田管理局提交《关于对XX居15号、19号商铺规划确认申请》，要求根据深府〔2010〕66号文《深圳市人民政府关于加强房地产登记历史遗留问题处理工作若干意见》，对由架空层改建而来的XX居15号商铺、19号商铺补办规划确认手续。福田管理局于2011年4月1日作出《关于XX居15号、19号商铺规划确认的复函》（以下简称《规划确认复函》），对15号现状商铺、19号现状商铺合计101.2平方米的建筑面积进行规划确认，并明确上述确认的商业面积为违法改功能建筑面积，要求金正泰公司按相关规定接受行政处罚，并完善用地手续。根据《城市房地产管理法》第18条，土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。《深圳市城市规划条例》第57条亦规定，已建成的建筑确需改变使用性质的，须经市规划主管部门批准，签订土地使用权出让合同书补充协议、付清地价款后，持设计文件等，向市规划主管部门申请核发《建设工程规划许可证》或建筑工程装饰、装修许可文件。因此，福田管理局作出的《规划确认复函》中要求金正泰公司完善用地手续，就依法包含了补交地价款的要约。金正泰公司作为房地产开发企业，应当了解地价款根据项目规划建筑面积计算的基本规则，违规改建的架空层经规划确认为商铺后将增加项目建筑面积，因此应当依法完善用地手续并补交相应地价款。金正泰公司在收到《规划确认复函》后，于2011年8月5日向福田管理局提交《关于XX居项目15号和19号商铺完善用地手续的申请》，申请完善用地手续，应该视为金正泰公司同意按规定补交地价款。二、金正泰公司违反土地出让合同擅自将架空层改建为商铺，应当承担违约责任补交地价款。退一步说，即使金正泰公司不同意就XX居15号、19号商铺超建建筑面积101.2平方米完善用地手续并补交地价款,鉴于金正泰公司违反了深地合字（93）020号《深圳经济特区土地使用权出让合同书》及其补充协议中关于规划设计指标的约定，应当承担相应违约损害赔偿责任。深地合字（93)020号《深圳经济特区土地使用权出让合同书》所附《土地使用规则》第28条约定：“土地使用者对用地范围内的建筑物，未经市规划国土局批准，不得任意拆除或改建、重建。否则，市规划国土局有权责令其恢复原状或者拆除，拒不执行的，市规划国土局可强制执行，所需费用由土地使用者负责支付。”金正泰公司擅自将XX居项目的架空层改建为商铺，已违反了上述深地合字（93）020号《深圳经济特区土地使用权出让合同书》的约定，应当承担违约责任。虽然金正泰公司于2011年申请了规划确认，但金正泰公司未按照要求补交经规划确认后的超建建筑面积所对应的地价款，也没有签订土地出让合同补充协议对超建建筑面积进行确认，因此金正泰公司改建架空层为商铺的行为仍属于违约行为。鉴于XX居15号、19号商铺已出售给第三人，并办理了规划确认，不宜再对其拆除或恢复原状，金正泰公司应当承担损害赔偿的责任。金正泰公司擅自改建架空层后，增加了101.2平方米的商业建筑面积，且没有按规定缴纳地价款，造成了金正泰公司地价收入的损失，应当依法向福田管理局赔偿该部分损失。综上所述，福田管理局与金正泰公司之间已达成完善用地手续的合意，金正泰公司应当依法缴纳超建建筑面积所对应的地价款。即便金正泰公司否认就完善用地手续形成合意，也应当承担违约损害赔偿责任，赔偿金正泰公司相应地价收入的损失。原审法院认为福田管理局请求支付地价款没有合同依据，属于认定事实错误，请求贵院依法撤销原判决并予以改判。金正泰公司辩称，一、关于福田管理局主张的补交地价款，双方从未达成合意。（一）深规土一局函[2011]1043号复函与深规土一局函[2011]264号复函不属于要约行为。《中华人民共和国合同法》第十四条规定，要约是希望和他人订立合同的意思表示，该意思表示性符合下列规定：（一）内容具体确定；（二）表明经受要约人承诺，要约人即受该意思表示约束。福田管理局两份复函的内容分别是关于“规划确认”和“用地手续”，其作出依据是《中华人民共和国土地管理法》等行政法律法规和《深圳市人民政府关于加强房地产登记历史遗留问题处理工作的若干意见》（深府[2010]66号）等政策性文件。两份复函均系单向行为，是福田管理局作为土地行政主管部门，在履行国有土地使用权行政管理职责中所作出的批复，属于福田管理局施加于行政相对人的行政命令，而非其欲与金正泰公司订立合同的意思表示。因此，福田管理局两的份复函不符合《合同法》第十四条规定的要约行为构成要件，其本质上应当属于具体行政行为，不产生民事法律效力。（二）金正泰公司未以任何形式向福田管理局作出同意补交地价款的意思表示。根据原审查明的事实，双方签订的合同已经完全履行完毕，权利义务已终了，金正泰公司无需再向福田管理局支付土地价款，也未以任何形式同意补交地价款。另外，福田管理局在上诉中引用的《城市房地产管理法》第十八条、《深圳市城市规划条例》第五十七条均明确规定，即使需要调整土地出让金，也都必须签订土地使用权出让合同书变更协议（补充协议）或重新签订土地使用权出让合同。也就是说，根据前述规定，即使需要补交地价，也必须签订书面协议，而不是仅仅“达成合意”即可，更不能仅凭行政机关的单方行政行为。综上，福田管理局与金正泰公司就是否补交地价款、、地价款金额违约责任等事项从未以要约、承诺的方式达成合意，福田管理局直接依据其具体行政行为主张民事权利，缺乏事实和法律依据。二、福田管理局要求金正泰公司承担违约责任缺乏事实和法律依据。（一）金正泰公司在建设过程中不存在违约行为。福田管理局主张金正泰公司违反双方签订的《深圳经济特区土地使用权出让合同书》[深地合字（93）20号]及其补充协议关于规划设计指标的约定，与事实不符。案涉XX居15号、19号建筑并未违反规划设计指标，本来救灾规划许可范围内。原规划是架空层，工程完工时也是以架空层验收交付的。因此，金正泰公司在建设过程中，没有违反合同约定。福田管理局依据《深圳经济特区土地使用权出让合同书》[深地合字（93）20号]所附《土地使用规则》第二十八条的约定主张金正泰公司违约，显然错误。该条款约定是“土地使用者对用地范围内的建筑物，未经市规划国土局批准，不得任意拆除或改建、重建。本案中，案涉XX居15号、19号建筑本来就属于已经建成的建筑，金正泰公司没有实施任何拆除、改建或重建的行为，福田管理局也没有任何证据证明金正泰公司存在改建或重建行为。福田管理局以此主张金正泰公司违约缺乏事实和合同依据，属于对合同条款的错误理解和适用。（二）福田管理局要求金正泰公司以补交地价款的形式承担违约责任缺乏合同依据。在双方签订的《深圳经济特区土地使用权出让合同书》[深地合字（93）20号]及其补充协议中，没有任何条款约定在一方违约的情况下，需要另一方补交地价款或滞纳金。因此，福田管理局要求金正泰公司补交地价款作为承担违约责任的形式没有任何依据。需要指出的是，案涉XX居15号、19号建筑产权证已经办理。也就说明，办理上述建筑的产权证无需补交地价。否则，福田管理局作为主管部门，明显属于玩忽职守或滥用职权。因此，福田管理局主张存在地价损失，与客观事实不符。综上，福田管理局一审没有证据证明双方就补交地价款达成合意，二审也未提交新的证据证明。福田管理局的上诉理由中一方面要求金正泰公司“履行补交地价款的合同义务”，一方面又要求金正泰公司“承担补交地价款的违约责任”，不仅没有一项上诉理由能够成立，而且还自相矛盾。因此，金正泰公司认为，原审法院认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院依法目前驳回福田管理局的全部上诉请求，维持原判。福田管理局向一审法院起诉请求：1.金正泰公司支付地价款本金1472600元；2.金正泰公司支付欠付地价款利息1195751.2元（暂计至2018年6月30日，实际自2011年10月29日起以1472600元为基数按中国人民银行同期同类贷款利率计算至付清款之日）、滞纳金1793626.8元（暂计至2018年6月30日，实际自2011年10月29日起以1472600元为基数按日万分之五标准计算至付清款之日）。一审法院认定事实：1993年3月，深圳市规划国土局与案外人三阳公司签订《深圳经济特区土地使用权出让合同书》【深地合字（93）020号】及《协议书》，约定深圳市规划国土局将约8639平方米的涉案宗地出让给三阳公司使用，使用期限自1993年3月18日起30年；工业用地用途。2000年3月，深圳市规划国土局与金正泰公司（原深圳市正瑞投资发展有限公司）签订补充协议约定：涉案宗地的土地使用权现归金正泰公司所有；总建筑面积17280平方米，其中住宅16780平方米，商业500平方米；土地使用年限自1993年3月18日起70年；金正泰公司除按原合同书规定支付地价款外，另应补交市政配套设施费10875601元。2001年8月，深圳市规划国土局与金正泰公司签订《深地合字（1993）0020号第三补充协议》，约定深圳市规划国土局同意涉案宗地内超建的住宅2584.71平方米、商业82.12平方米、设备及管理用房127.23平方米免于处罚予以保留；金正泰公司除按原合同及相关补充协议支付地价款外，另应补交土地使用权出让金120246元、土地开发金618877元、市政配套设施金2470907元。金正泰公司按约支付了涉案宗地合同项下所有应付款项。2011年1月，金正泰公司向深圳市规划和国土资源委员会第一直属管理局出具《关于对XX居15号、19号商铺规划确认申请》：金正泰公司在涉案宗地上开发的XX居项目已于2000年入伙交付全部业主使用，但至今仍有15号商铺和19号商铺（原为架空层）未办理完善房产证手续；15号、19号商铺一直按商业功能使用多年，且消防、电梯、排水均已验收合格；为使未办理房产证的业主尽早拿到房产证，经XX居小区三分之二以上业主签名同意，现申请补办上述两商铺的规划确认手续。同时，金正泰公司委托案外人曾XX（XX居15号商铺业主）办理上述商铺规划确认申请事宜。同年4月，深圳规土委第一直属管理局向金正泰公司复函（深规土一局函【2011】264号）：同意在满足质检、消防安全的前提下，对XX居15号（建筑面积50.16平方米）、19号（建筑面积51.04平方米）商铺按预售合同的建筑面积进行规划确认，建筑功能为商业，不得用于餐饮和娱乐功能；鉴于此次申请规划确认的商业面积为违法改功能建筑面积，要求金正泰公司按有关规定接受行政处罚，并完善用地手续。2011年8月，金正泰公司再次向深圳规土委第一直属管理局递交《关于XX居项目15号和19号商铺完善用地手续的申请》：XX居15号、19号商铺改变原功能，已取得规划部门确认，为商铺业主能办到房产证，现申请为15号、19号商铺完善用地手续。同时，金正泰公司授权15号商铺业主曾XX、19号商铺业主鲜XX办理相关用地手续。同年10月，深圳规土委第一直属管理局向金正泰公司复函（深规土一局函【2011】1043号）：XX居15号、19号商铺属于违章超建面积（共101.2平方米），原则同意保留使用；除按原合同及相关补充协议支付地价款外，上述商铺应另行补交地价款1472600元（楼面单价14551元）。10月18日，曾XX签收上述深规土一局函【2011】1043号复函。2014年11月28日，深圳规土委第一直属管理局在报纸上发布《欠缴地价款催收公告》，要求金正泰公司在公告之日起15个工作日内付清欠缴地价款本金1472600元及利息、滞纳金（另计）。另查，在深圳市人民政府机构改革过程中，深圳市规划国土局被撤销，出让国有土地的职能划入深圳市国土资源和房产管理局，后该局亦被撤销，该职能划入深圳规土委。2009年，深圳规土委内设机构调整，第一直属管理局为该委派出机构之一。2016年，深圳规土委内设机构再次调整，福田管理局为该委派出机构之一。一审法院认为，2011年10月，深圳规土委第一直属管理局向金正泰公司复函（深规土一局函【2011】1043号），认为XX居15号、19号商铺应另行补交地价款1472600元。但双方未签订补交上述地价款的合同，亦无证据证明就上述款项双方达成补交的合意。故，福田管理局请求金正泰公司支付地价款1472600元及利息、滞纳金，没有合同依据，不属于民事法律关系调整范围。一审法院依照《中华人民共和国合同法》第三条、《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百四十二条的规定，判决：驳回深圳市规划和国土资源委员会福田管理局的诉讼请求。案件受理费42496元（福田管理局已预交），由福田管理局负担。本院二审审理查明，一审查明的其他事实无误，本院予以确认。另查，深圳市规划和国土资源委员会于2019年深圳机构改革后等部门职责整合，更名为深圳市规划和自然资源局，深圳市规划和自然资源局福田管理局为其派出机构。本院认为，福田管理局以建设用地使用权纠纷为案由起诉金正泰公司补交地价款，主张双方已就补交地价款达成合意，金正泰公司应按约定补交地价款。对此金正泰公司不认可双方已达成合意，主张福田管理局所发送的补交地价款的复函为福田管理局所作的具体行政行为。本院认为，根据城市房地产管理法第十八条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。”因双方事实上并未就补交地价款这一事项达成一致，但要求金正泰公司与福田管理局签订正式的变更协议或重新签订协议从而调整土地出让金，系福田管理局依据法律所赋予的职权行使行政权力从而维护国家利益。在补交地价款的过程中，福田管理局向金正泰公司发出深规土一局函【2011】1043号复函、《欠缴地价款催收公告》等行为不能简单等同于民事上的要约行为。福田管理局与金正泰公司之间并不存在平等民事地位，不属于民事法律关系的调整范围。因双方并不存在由民法调整的平等民事主体之间的法律关系，一审法院判决驳回福田管理局诉讼请求的处理有误，本院予以纠正。综上所述，深圳市规划和自然资源局福田管理局的上诉请求不能成立。一审判决适用法律有误，应予纠正。依照《中华人民共和国民法总则》第二条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项规定，裁定如下：一、撤销广东省深圳市福田区人民法院（2018）粤0304民初42470号民事判决；二、驳回深圳市规划和自然资源局福田管理局的起诉。一审案件受理费42496元，深圳市规划和自然资源局福田管理局已预交，由一审法院予以退回。二审案件受理费42496元，深圳市规划和自然资源局福田管理局已预交，由本院予以退回。本裁定为终审裁定。审判长 张   睿审判员 聂   效审判员 吴 春 泷二〇二〇年十二月九日本件与原本核对无异书记员 吕周（兼）