辽宁省丹东市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）辽06行初76号 原告：宫本祥，男，1963年12月23日出生，汉族，农民，住宽甸满族自治县。 法定代理人：宫某（系原告儿子），男，1992年12月29日出生，满族，农民，住宽甸满族自治县。 委托代理人：王莉莉，系丹东市元宝区和谐法律服务所法律工作者。 被告：宽甸满族自治县人民政府，住所地宽甸镇婆娑府西街**。 法定代表人：张涛，系该县县长。 委托代理人：秦常力，男，1967年9月24日出生，满族，系宽甸满族自治县林业和草原局综合法规室主任，住宽甸满族自治县。 被告：丹东市人民政府，住所地丹东市振兴区银河大街**。 法定代表人：张淑萍，系该市市长。 委托代理人：习国，男，1962年7月15日出生，汉族，系丹东市司法局行政复议应诉科科长，住丹东市振兴区。 委托代理人：姜宇，系丹东市司法局公职律师。 第三人：宫本春，男，1956年3月23日出生，汉族，农民，住宽甸满族自治县。 原告宫本祥诉被告宽甸满族自治县人民政府（以下简称“宽甸县政府”）、丹东市人民政府，第三人宫本春林业行政裁决及行政复议一案，于2020年8月20日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，于2020年11月20日公开开庭审理了本案。原告宫本祥及其法定代理人宫某、委托代理人王莉莉，被告宽甸县政府的委托代理人秦常力，被告丹东市人民政府的委托代理人姜宇到庭参加了诉讼。第三人宫本春经本院合法传唤无正当理拒不到庭。本案现已审理终结。 被告宽甸县政府于2020年3月23日作出宽政行决字[2020]8号《关于撤销虎山镇虎山村九组宫本春宽林证字（2005）第071670号林权证第二宗地的决定》（以下简称“《决定》”）。《决定》内容为：2019年9月，虎山镇政府在处理虎山镇虎山村九组宫本祥采挖砂石一案中，宫本祥提供了宫本春（2005）第071670号林权证，称采挖砂石的地段为林地，使水利部门无法制止其采挖砂石行为。为此虎山镇、县林草局、县水利局联合对此案进行了调查。经查，宫本春（2005）第071670号林权证登记了两宗地，其中第二宗地登记为林地所有权权利人为栗子园村四组（现为虎山村九组），林地使用权、林木所有权、使用权权利人为宫本春，小地名为河边小岛子，6林班0小班，面积7.333公顷，四至东为小河，南西北都为大河。该宗地为其挖沙地块，是宫本春转让给他人后，最后转让给宫本祥的地块，所以宫本祥持有该071670号林权证。在1995年森林资源图中显示该宗地是6林班0小班，在森林资源管理中资源划为0小班的地块不纳入林业资源管理范围，该宗地在2007年森林资源“二调”中已区划为河滩地。综上所述，依据《中华人民共和国森林法》第三条，《林木和林地权属登记办法》第二条，《宽甸满族自治县森林管理条例》第七条之规定，决定：撤销宫本春宽林证字（2005）第071670号林权证中的第二宗地。如不服本决定，可在接到决定之日起60日内向丹东市人民政府申请行政复议。 原告宫本祥不服，向被告丹东市人民政府申请行政复议。2020年8月3日，被告丹东市人民政府作出丹政行复决字[2020]28号行政复议决定，决定维持宽甸县政府2020年3月23日作出的宽政行决字[2020]8号《关于撤销虎山镇虎山村九组宫本春宽林证字（2005）第071670号林权证第二宗地的决定》。 原告宫本祥诉称，涉案林地系原告依法取得。1982年林业“三定”时，涉案林地分给本组三户村民作为自留山，后经村、组同意转让给第三人宫本春。2005年第三人在办理林权证时，相关部门是经过审核后认为符合登记条件才办理的，办理过程是经过严格的审核程序，登记的林权证内容完全符合林权证的专业性质，登记程序合法，内容真实。期间经过多次转让，最终转让给原告经营。原告经营时种植10多万棵柳树等树种，原告投入资金加高堤坝，履行了林地经营义务。被告撤销林权证无事实及法律依据。《林木林地状况登记表中》小班栏内为“/”，并未标明0，被告仅以口头解释不具有法律效力。我国现行法律规定涉及权属等信息登记时，必须有明确数字、文字表示，不能引用表达不明的符号，所以被告对“0”小班的辩称无法律依据。涉案林权证是在2005年经过严格的行政审核程序后发放的，不应当随意被撤销。被告称2007年对森林资源重新区划，涉案地块作为河滩地，归水利部门管辖。此时涉案林权证已经存在，这样划分明显会有权属争议。森林资源发生变化时，应按照程序采取公示告知。在没有任何涉案地划入河滩地详细内容及法律依据的情况下，被告单方面称在2007年时将涉案地划入河滩地是完全不具有法律效力。这种行为不仅是行政程序违法，更是侵犯原告的合法财产权。综上，请求依法撤销被告宽甸县政府作出的宽政行决字[2020]8号《决定》，撤销被告丹东市人民政府作出的丹政行复决字[2020]28号行政复议决定。 原告宫本祥向本院提交的证据材料有：第1号证据为宽政行决字[2020]8号《关于撤销虎山镇虎山村九组宫本春宽林证字（2005）第071670号林权证第二宗地的决定》、第2号证据为丹政行复决字[2020]28号行政复议决定书，第1-2号证据用以证明被告宽甸县政府作出处理决定后，原告不服向被告丹东市政府提出复议，被告丹东市政府作出复议决定后，原告仍不服，向本院提起行政诉讼，原告具有起诉资格。第3号证据为宫本春与胡秀花、付希臣、黄佳仁转让协议复印件（没有原件），宫本春与董志梅的承包山转让协议（有原件）、董志梅2019年10月25日出具的证言一份及其身份证复印件，宫本春与孙宽茂的承包山转让协议（有原件），孙宽茂与原告的承包山转让协议（有原件）及收据（承包山乙方打印为宫某，但签字是宫本祥），用以证明原告通过一系列转让获得涉案的林权证，原告实际取得涉案林地经营权，享有合法权益。第4号证据为宽林证字（2005）第071670林权证、2015年位置图及1995年林业站图、2002年规划院图、2007年林业站图、照片四张，用以证明原告经过转让最终取得涉案林权，故持有林权证的原件。同时也证明涉案地貌至今从来没有改变，该林权证登记合法、真实。第5号证据为付希亮、于庆国的两份林权证，用以证明这两份林权证与涉案林权证的发证时间为同一天，且林权证中小班均标注为“/”，这两份林权证没有被撤销，说明原告持有的林权证也是合法的，也能够说明被告宽甸县政府及宽甸县林业部门代表国家政府向权利人颁发林权证，均是采用小班标注为“/”方式。第6号证据为对林地进行改造的申请，用以证明被告宽甸县政府对原告林权证认可。 被告宽甸县政府答辩称，若按照原告的说法涉案地块是1982年“林业三定”时期分给栗子园四组三户村民作为自留山，那么涉案林地就该归三户所有，只要这三户户口仍在该组，村组是无权进行转让的，那么给宫本春办理林权证就是错误的。涉案林权证是2005年颁发，当时办理林权证只需一张林权证登记表，没有会议记录等相关证明材料。若原告认为给其发证程序合法，应当提供相关的证明材料予以认定。原告在诉状中提到种植10万棵柳树的事实不存在，各级政府都对现场进现场勘察，涉案地块有柳树。因是河边小岛，柳树都是天然萌生的，而不是人工种植的。林权证中的“/”小班，在林业资源图中即是“0”小班，因为涉案林地没有小班号，所以在其林权证中标注“/”小班，没有小班号的林地是不纳入森林资源管理的，换句话说，办理涉案林权证就是错误的。森林资源管理是每十年进行一次二类资源调查，对森林资源进行重新区划，若重新区划森林资源时原有林地已灭失，在新的森林资源图中就不是林地了。本案涉案地块在2007年新的二类资源图中已区划为河滩地，所以即使原告持有涉案林地的林权证，也应依法予以变更。林权证是办理林木林地所有权使用权的证书，不是林地其林权证应自然注销。若原告主张权利，应当去水利局办理河滩证书。森林资源变更是政府行为，每次森林资源变更都是从基层办理逐级上报完成的，原告称划分河滩地是违法的说法是不正确的。原告不知道森林资源变动，不能证明未告知。综上，请求法院维持被告宽甸县政府作出的处理决定。 被告宽甸县政府向本院提交的证据材料有：第1号证据为1993年森林资源图，用以证明争议地块在93年森林资源图标注的是灌木林地，不纳入森林资源管理。第2号证据为2007年森林资源图，用以证明该争议地块不属于林地，因为公益林、商品林都有符号登记，且标注了林班及小班，涉案地块是空白。 被告丹东市人民政府辩称，涉案该宗地在森林资源“二调”中已划为河滩地，且未纳入林业资源管理范围。经现场勘验，涉案地块位于河边，部分地块上有灌木林、部分地块砂石裸露。结合上述情况，根据尊重历史，着眼现实的原则，被告丹东市人民政府认为被告宽甸县政府作出的决定正确，应予维持。请求法院依法维持被告丹东市人民政府作出的复议决定。 被告丹东市人民政府向本院提交的证据材料有：第1号证据为行政复议申请书、第2号证据为宽甸县政府处理决定、第3号证据为丹东市人民政府行政复议答复通知书（稿）及送达回证、第4号证据为丹东市人民政府第三人参加复议通知书（稿）及送达回证、第5号证据为宽甸县政府行政复议答复书、第6号证据为第三人行政复议答辩意见书、第7号证据为丹东市人民政府延期审理通知书（稿）及送达回证、第8号证据为丹东市政府行政复议决定书、第9号证据为行政复议决定书送达回证，第1-9号证据用以证明被告丹东市人民政府复议程序合法。 第三人宫本春到庭参加诉讼，亦未发表诉讼意见。 第三人宫本春未向本院提交证据。 经庭审质证，原告对被告宽甸县政府提交证据的质证意见为：对两份证据均有异议，此两份资源图是由被告宽甸县政府单方制作，无法对抗林权证的公示性，从两份资源图上无法证明涉案林地具体位置，所以对本案没有证明力，应以原告持有的林权证登记为准。 被告丹东市人民政府对被告宽甸县政府提交的证据无异议。 被告宽甸县政府、原告宫本祥对被告丹东市人民政府提交的证据均无异议。 被告宽甸县政府对原告提交证据的质证意见为：第1-2号证据本身没有异议。第1号证据是本案审查客体，不能作为证据使用。第2号证据只能证明原告走了复议程序。第3号证据中转让协议的真实性有异议，因为在调查过程中，原告并没有提供相关转让协议。另外，无法证明涉案地块就是胡秀花、付希臣和黄佳仁转让给宫本春的。对宫本春和董志梅的承包山转让协议、宫本春和孙宽茂的承包山转让协议有异议，两次转让是同一块地，被告认为转让顺序应是宫本春转让给董志梅，再由董志梅转让给宫本春才符合正常生活逻辑，故对该两份协议有异议。董志梅证明有两份，且字迹不同，所以对证据的真实性有异议。关于孙宽茂和原告的承包山转让协议及收据有异议，转让协议打印乙方是宫某，落款签字为原告，故该协议不具有效力。林权证是本案的审查客体，不能作为证据使用。对2015年位置图及1995年林业站图、2002年规划院图、2017年林业站图没有异议，对照片的具体位置不清楚。第5号证据与本案无关，2002年-2006年颁发林权证时，森林资源没有区划小班的都是标注为“/”。从2006年以后，森林资源图没有区划小班的，就办不了林权证。第6号证据的申请人为徐国庆与原告无关，证明不了原告的主张。 被告丹东市人民政府对原告提交证据的质证意见为：第1-2号证据本身没有异议。第3号证据的质证意见同被告宽甸县政府质证意见。原告提供董志梅的证人证言，按照法律规定，应当出庭作证，并经过庭审质证，否则不具备证明效力。另外，关于宫某名头，原告签字的那份协议，鉴于原告身体状况，被告丹东市人民政府对该协议的效力问题有异议。第4号、第5号、第6号证据的质证意见同被告宽甸县政府质证意见。 本院对上述证据认证如下：被告宽甸县政府向本院提交的证据，鉴于各方当事人对其真实性没有异议，故本院对其真实性予以采信，但该两份证据不足以证明被告宽甸县政府作出被诉行政行为事实清楚。被告丹东市人民政府向本院提交的证据，各方当事人均无异议，本院予以采信。原告向本院提交的第1-2号证据，系本案审查客体，不能作证据予以采信。原告向本院提交的第3号证据，可以证明原告宫本祥取得宫本春涉案林权证的事实经过，本院予以采信。原告向本院提交的第4号证据中的林权证、2015年位置图及1995年林业站图、2002年规划院图、2017年林业站图，各方当事人均未提出异议，本院予以采信。第4号证据中的照片，因无法确定拍摄地点和拍摄时间，故本院不予采信。原告向本院提交的第5号、第6号证据与本案不具有关联性，故本院不予采信。 经审理查明，2005年10月18日，被告宽甸县政府向第三人宫本春颁发宽林证字（2005）第071670号林权证，该林权证项下共有两块林地，其中第二块林地座落于虎山镇××村××组，林地所有权权利人为栗子园村四组，林地使用权、森林或林木所有权、使用权权利人均为宫本春，小地名为河边小岛子，林班为6林班/小班，面积7.3330公顷，主要树种柳，林种为防护林，林地使用期28年，终止日期2033年12月31日，四至为东至小河、南至大河、西至大河、北至大河，注记为承包山，后附《森林、林木、林地四至范围图》。 2020年3月23日，被告宽甸县政府作出宽政行决字[2020]8号《关于撤销虎山镇虎山村九组宫本春宽林证字（2005）第071670号林权证第二宗地的决定》。《决定》内容为：2019年9月，虎山镇政府在处理虎山镇虎山村九组宫本祥采挖砂石一案中，宫本祥提供了宫本春（2005）第071670号林权证，称采挖砂石的地段为林地，使水利部门无法制止其采挖砂石行为。为此虎山镇、县林草局、县水利局联合对此案进行了调查。经查，宫本春（2005）第071670号林权证登记了两宗地，其中第二宗地登记为林地所有权权利人为栗子园村四组（现为虎山村九组），林地使用权、林木所有权、使用权权利人为宫本春，小地名为河边小岛子，6林班0小班，面积7.333公顷，四至东为小河，南西北都为大河。该块地为其挖砂地块，是宫本春转让给他人后，最后转让给宫本祥的地块，所以宫本祥持有该071670号林权证。在1995年森林资源图中显示该宗地是6林班0小班，在森林资源管理中资源划为0小班的地块不纳入林业资源管理范围，该宗地在2007年森林资源“二调”中已区划为河滩地。综上所述，依据《中华人民共和国森林法》第三条，《林木和林地权属登记办法》第二条，《宽甸满族自治县森林管理条例》第七条之规定，决定：撤销宫本春宽林证字（2005）第071670号林权证中的第二宗地。如不服本决定，可在接到决定之日起60日内向丹东市人民政府申请行政复议。 原告宫本祥不服，向被告丹东市人民政府申请行政复议。2020年8月3日，被告丹东市人民政府作出丹政行复决字[2020]28号行政复议决定，决定维持宽甸满族自治县人民政府2020年3月23日作出的宽政行决字[2020]8号《关于撤销虎山镇虎山村九组宫本春宽林证字（2005）第071670号林权证第二宗地的决定》。 另查明，经多次私下流转，涉案地块流转至原告宫本祥手中，但没有依法办理登记，原告宫本祥持有第三人宫本春宽林证字（2005）第071670号林权证。 本院认为，根据《中华人民共和国森林法》第三条第二款，《宽甸满族自治县林业管理条例》第七条的规定，被告宽甸县政府具有作出被诉行政行为的法定职权，本院予以确认。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十三条的规定，被告丹东市人民政府具有作出被诉行政复议决定的法定职权，本院予以确认。 行政机关作出行政行为具有公定力和确定力，行政机关不得随意改变自己作出的行政行为，如认为其作出的行政行为确有错误，应当具有充足的事实根据，并通过法定程序依法予以纠正。本案中，被告宽甸县政府认为其于2005年向第三人宫本春发放的涉案（2005）第071670号林权证项下的第二宗林地，在2007年林业资源调查中已划入河滩地，不再将该地块作为林地管理，故作出被诉宽政行决字[2020]8号《决定》，决定撤销第三人宫本春的（2005）第071670号林权证项下的第二宗林地。被告提交的森林资源图仅能证明树木分布的情况，不能证明涉案地块的土地类型。被告未提交涉案地块已纳入河滩地管理，不再作为林地进行管理的事实证据。同时被告亦未提交基于地类发生变化，而撤销林权证的法律、法规依据，故被告宽甸县政府作出被诉《决定》，属事实不清、证据不足。此外，被告撤销原告持有的林权证，对原告的财产权益造成重大影响。根据行政法的正当程序原则，行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。本案被告未提交证据证明其在作出被诉《决定》前，事先告知原告或第三人，听取原告或第三人的陈述、申辩，故被告作出被诉《决定》程序违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；……”的规定，被告作出被诉的《决定》，依法应予撤销。被告丹东市人民政府作为复议机关，没有查清相关案件事实，未对被告宽甸县政府存在的上述问题予以纠正，其作出的被诉行政复议决定同样应依法予以撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》一百三十六条第一款之规定，判决如下： 一、撤销被告宽甸满族自治县人民政府于2020年3月23日作出的宽政行决字[2020]8号《关于撤销虎山镇虎山村九组宫本春宽林证字（2005）第071670号林权证第二宗地的决定》； 二、撤销被告丹东市人民政府于2020年8月3日作出的丹政行复决字[2020]28号行政复议决定。 案件受理费50元，由被告宽甸满族自治县人民政府和丹东市人民政府各负担25元。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。 审判长  张广林 审判员  李 莉 审判员  仲莉宇 二〇二〇年十二月二十四日 法官助理张泓泉 书记员高婧涵