河南省洛阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫03行初275号原告：蔡庄伟，男，汉族，1962年10月20日出生，住河南省孟津县。委托诉讼代理人：江庆兰，北京在明律师事务所律师。被告:孟津县人民政府，住所地：河南省孟津县桂花大道**。法定代表人：赵莉，县长。委托诉讼代理人：耿英豪，孟津县白鹤镇人民政府副镇长。委托诉讼代理人：王向峰，河南广文律师事务所律师。原告蔡庄伟诉被告孟津县人民政府（以下简称孟津县政府）撤销行政复议决定一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告蔡庄伟及其委托诉讼代理人江庆兰，被告孟津县政府委托诉讼代理人耿英豪、王向峰到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告蔡庄伟诉称，原告于1997年与本村（鹤中村9组）村委会签订承包合同约定本村一块荒地承包给原告从事养殖业，原告随即在此地块上投入大量人财物力建造养猪场，每年向村委会缴纳土地承包费从事生猪养殖，并办理《动物防疫许可证》等手续，且一直合法经营至2020年1月6日孟津县孟津县白鹤镇人民政府张贴出《致全镇父老乡亲的一封信》，以生态治理的名义不允许原告等从事生猪养殖为止。2020年5月1日上午，孟津县政府组织大量人员到原告的养猪场，以拆除违建的名义将原告的养猪场强制拆除，给原告造成了巨大的经济损失。为此，原告于2020年6月17日向被告提起行政复议，2020年9月12日，原告收到被告作出的孟政复议〔2020〕10号《行政复议决定书》（以下简称“决定书”）。原告认为，“决定书”第一部分“申请人养猪场所占用地未取得合法的土地所有权……，利用村里空闲荒地兴办养猪场，但按照法律规定仍需要经县级以上人民政府批准……，在没有合法使用权的土地上建造房屋等设施不属于合法建筑。”认定错误，理由如下：（一）原告的养猪场用地是承包的本村荒地，且尚在承包期内，用地合法。（二）根据《自然资源部办公厅关于保障生猪养殖用地有关问题的通知》，国家鼓励发展生猪养殖，设立养猪场不需要办理手续，也就不存在违建一说。（三）根据《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发[2007]220号）“二、本农村集体经济组织、农民和畜牧业合作经济组织按照乡（镇）土地利用总体规划，兴办规模化畜禽养殖所需用地按农用地管理，作为农业生产结构调整用地，不需要办理农用地转用审批手续。三、申请规模化畜禽养殖的企业或个人……，需经乡（镇）人民政府同意，向县级畜牧主管部门提出规模化养殖项目申请，进行审核备案。”综上所述，首先，原告养猪场建造的是猪舍和看护房，依法按照农用地管理不需要办理审批；其次，需向县级畜牧主管部门提出规模化养殖项目申请,进行审核备案是指规模化养殖，而原告的养猪场只是小规模的家庭养殖，故无需办理审核备案。（四）依据《畜禽规模养殖污染防治条例》第25条的规定，因为环境保护需要拆除原告的养猪场，原告有权获得赔偿。（五）原告的养猪场设立于1997年，而非被告在决定书中所认定的设立于2006年。（六）2020年5月1日上午，孟津县孟津县白鹤镇人民政府对原告的养猪场进行强拆时，没有经过原告同意，（而非其在复议决定书中答辩称的“已经过原告同意”），将原告架设在养猪场屋顶上的光伏发电设备强行移走，导致光伏发电设备毁坏的行为亦属违法。综上，为维护合法权益，原告特依据《中华人民共和国行政诉讼法》等法律规定提起本诉，请求：一、请求依法撤销被告作出的孟政复议〔2020〕10号《行政复议决定书》；二、请求判令被告重新作出《行政复议决定书》；三、本案诉讼费用由被告承担。被告孟津县政府辩称：一、答辩人从立案受理到作出孟政复议〔2020〕10号《行政复议决定书》，皆符合法定程序。自2020年6月17日原告向答辩人提出复议申请，答辩人依法受理，答辩人于2020年6月19日向孟津县白鹤镇人民政府送达行政复议答复通知书，孟津县白鹤镇人民政府2020年6月28日向答辩人递交书面答复意见并提交证明资料及法律依据，答辩人于2020年9月11日作出孟政复议〔2020〕10号《行政复议决定书》并送达原告及孟津县白鹤镇人民政府，整个过程皆符合法定程序要求。二、答辩人对原告申请复议的具体行政行为进行的审查及所作出的行政复议决定合法。1、经审查复议材料，答辩人查明：原告于1997年与白鹤镇鹤中村第5组、第9组签订土地承包协议，用于建养猪场。孟津县白鹤镇人民政府于2020年1月5日向原告作出《孟津县白鹤镇人民政府责令（限期）改正通知书》（孟白罚责改﹝2020﹞第1号），于2020年1月9日向原告作出《孟津县白鹤镇人民政府限期履行义务催告通知书》（孟白限履催﹝2020﹞第1-1号），于2020年1月16日向原告作出《孟津县白鹤镇人民政府拆除违法建筑决定书》（孟白拆建决﹝2020﹞第1-2号），以上行政文书原告进行了签收。原告于2020年5月6日出具《保证书》，承诺于2020年5月8日开始动工拆除自己养猪场上的光伏发电设施，于2020年5月28日拆除完毕。2、在孟津县白鹤镇人民政府作出行政文书将原告的养猪场认定为违法建筑的情况下，原告申请行政复议要求答辩人确认孟津县白鹤镇人民政府强制拆除行为违法，答辩人应当对原告的养猪场是否属于违法建筑即孟津县白鹤镇人民政府对违法建筑的认定是否正确进行审查。《中华人民共和国土地管理法》1987年1月1日施行后，分别于1988年、1998年、2004年、2019年进行了四次修改，四次修改均保留了乡镇企业建设需要使用土地的，由县级以上地方人民政府批准。另外，1998年、2004年、2019年的三次修改均规定，如果乡镇企业建设涉及占用农用地的，还需要另行办理农用地转用审批手续。原告的养猪场用地，虽然在1997年与白鹤镇鹤中第5组、第9组签订了土地承包协议，但未按照《中华人民共和国土地管理法》的规定经过县级以上人民政府批准取得合法的集体土地使用权，在没有合法使用权的土地上建设的房屋设施属于违法建筑。原告的养猪场建于1997年，孟津县白鹤镇人民政府在拆除决定书中适用2008年实施的《中华人民共和国城乡规划法》和2010年实施的《河南省实施办法》，属于适用法律错误。同时，孟津县白鹤镇人民政府的拆除决定未按照《中华人民共和国行政强制法》第三十七条第二款的规定载明强制执行的方式、时间和申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限，内容违反法律规定。因此，答辩人关于原告的养猪场为违法建筑、孟津县白鹤镇人民政府的行政强制存在适用法律错误和决定书内容违反法律规定的认定正确。三、原告认为行政复议决定书中关于违法建筑认定的内容错误的理由不能成立。原告援引2007年9月21日中华人民共和国国土资源部、中华人民共和国农业部《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知（国土资发[2007]220号）、2013年11月11日国务院《畜禽规模化养殖污染防治条例》、2019年9月4日自然资源部办公厅《关于保障生猪养殖用地有关问题的通知》（自然资电发〔2019〕39号）等行政法规、其他规范性文件的规定，认为其养猪场用地不构成非法占地、房屋和设施不属于违法建筑，答辩人认为，该认知不能成立。1、原告认为“不构成非法占地”、“不属于违法建筑”所援引的行政法规、其他规范性文件，其发布时间均在原告用地行为发生的1997年之后，不具有溯及既往的适用效力。2、即使原告所援引的行政法规和其他规范性文件具有适用效力，但原告的养殖场也不属于《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知（国土资发[2007]220号）和《畜禽规模化养殖污染防治条例》的调整对象。《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知（国土资发[2007]220号）和《畜禽规模化养殖污染防治条例》，调整的对象是畜禽的规模化养殖。根据《畜禽规模化养殖污染防治条例》第二条的规定，畜禽养殖场、养殖小区的规模标准根据畜牧业发展状况和畜禽养殖污染防治要求确定。根据《中华人民共和国畜牧法》（2005年12月29日颁布，2006年7月1日起施行）第三十九条的规定，畜禽养殖场、养殖小区的规模标准和备案程序由省级人民政府根据本行政区域畜牧业发展状况制定。2009年5月22日河南省人民政府办公厅《关于转发河南省畜禽养殖场养殖小区规模标准和备案程序规定的通知》（豫政办[2009]91号）规定，（第五条）生猪养殖场备案规模为生猪出栏500头以上，（第六条）备案的符合备案规模标准的养殖场由县级畜牧兽医行政部门发给“畜禽养殖代码证”。2017年3月2日河南省畜牧局、河南省环境保护厅《关于调整畜禽养殖场规模标准的通知》（豫牧[2017]18号）确定生猪养殖场的标准为生猪年出栏500头以上（含500头）。原告没有证据证明其养猪场属于河南省畜禽规模养殖场，其养猪场不属于《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知（国土资发[2007]220号）和《畜禽规模化养殖污染防治条例》的调整对象。3、即便认为原告的养殖场属于《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知（国土资发[2007]220号）和《畜禽规模化养殖污染防治条例》的调整对象，根据中华人民共和国国土资源部、中华人民共和国农业部《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》（国土资发[2007]220号）第二条第（一）款、《畜禽规模化养殖污染防治条例》第二十七条第三款、《中华人民共和国畜牧法》第三十七条的规定，畜禽养殖场用地只是按农用地管理，不需要办理农用地转用审批手续，并非可以不向县级以上人民政府办理用地批准手续。根据《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》第三条第（一）、（二）款的规定，还需要经乡（镇）人民政府同意和县级畜牧主管部门审核备案，并由县级国土资源管理部门办理用地备案手续。原告未履行《关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》规定的简化用地批准手续，仍然构成非法占地。4、2019年9月4日自然资源部办公厅《关于保障生猪养殖用地有关问题的通知》（自然资电发〔2019〕39号）第二条虽然规定“生猪养殖用地作为设施农用地，按农用地管理，不需办理建设用地审批手续”，但根据2010年9月30日国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）第三条“规范设施农用地审核”的规定，农业设施的建设与用地应由经营者提出申请，乡镇政府申报，县级人民政府审核同意，方可按照设施农用地进行管理而无需办理建设用地审批手续。在2010年9月30国土资源部、农业部《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》（国土资发〔2010〕155号）出台后至答辩人2020年1月16日作出拆除决定期间，原告一直没有依法办理设施农用地用地审批手续，其养殖场用地不符合“无需办理建设用地审批手续”的要求。因此，1997年至2020年1月16日期间，原告的养猪场持续存在未经批准占用土地的情形，养猪场的建筑和设施属于违法建筑。四、原告2020年5月6日为孟津县白鹤镇人民政府出具的《保证书》和白鹤镇鹤中社区居民委员会出具的情况说明，能够证明是原告自行将设置在养猪场上的光伏发电设施移装在自家房屋上，其所谓“孟津县白鹤镇人民政府将架设在养猪场屋顶上的光伏发电设备强行移走，导致光伏发电设备损坏无法使用的行为违法”的认识没有证据支持、不能成立。综上，答辩人作出的孟政复议〔2020〕10号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回原告的诉讼请求。经审理查明：原告蔡庄伟系河南省孟津县白鹤镇鹤中村村民。自1997年起原告蔡庄伟租用该村第5组、9组土地用于建养猪场，从事生猪养殖。2020年1月2日，孟津县白鹤镇人民政府发出《致全镇父老乡亲的一封信》，号召全镇人民全面整治黄河干流及黄河渠两侧100米范围内的乱占、乱采、乱堆、乱建，并拆除违规建筑。2020年1月16日，孟津县白鹤镇人民政府对原告蔡庄伟作出孟白拆建决〔2020〕第1-2号《孟津县白鹤镇人民政府拆除违法建筑决定书》并进行了送达。2020年5月1日，孟津县白鹤镇人民政府组织人员将原告的养猪场强制拆除。在拆除之前，原告将建在养殖场的光伏发电设备拆除并安装在自家房屋上。原告于2020年6月17日向被告孟津县政府申请行政复议，请求依法确认被申请人孟津县白鹤镇人民政府强制拆除申请人位于白鹤镇鹤中村的生猪养猪场的行政行为违法。孟津县政府于2020年9月11日作出孟政复议〔2020〕10号行政复议决定书，决定：确认被申请人（孟津县白鹤镇人民政府）作出强制拆除申请人（蔡庄伟）养猪场的行政行为违法。同日向申请人蔡庄伟邮寄送达行政复议决定书。该复议决定书中被告孟津县政府认为蔡庄伟的养猪场所占用的土地未取得合法的集体土地使用权，在没有合法使用权的土地上建设房屋等设施不属于合法建筑。现原告蔡庄伟认为其养猪场用地是承包的本村荒地，并且办理了《动物防疫条件合格证》等手续，用地合法，孟津县白鹤镇人民政府拆除养猪场时将其架设在养猪场屋顶的光伏发电设备毁坏的行为违法，请求撤销该复议决定。本院认为，原告蔡庄伟就其位于孟津县白鹤镇鹤中村的生猪养猪场被孟津县白鹤镇人民政府强制拆除一事，向被告孟津县政府提起行政复议申请，请求确认孟津县白鹤镇人民政府强制拆除行政行为违法。孟津县政府在法定期限内，依程序作出孟政复议〔2020〕10号行政复议决定书，决定确认被申请人（孟津县白鹤镇人民政府）作出强制拆除申请人（蔡庄伟）养猪场的行政行为违法，认定程序合法，复议决定结果正确。庭审中原告蔡庄伟认可其架设在养猪场屋顶的光伏发电设备在拆除前自行移走，案涉复议决定对该事实认定正确。但该行政复议决定书中认为蔡庄伟的养猪场所占用的土地未取得合法的集体土地使用权，在没有合法使用权的土地上建设房屋等设施不属于合法建筑等认定事项，并非申请人蔡庄伟申请行政复议事项；同时是否属于违法建筑应通过专门的机关和程序认定，故认为被告孟津县政府在该行政复议决定书中超出行政复议申请范围将原告蔡庄伟的养猪场认定为不合法建筑，明显不当。本院在此予以纠正。但鉴于该行政复议决定书的最终结论未对原告蔡庄伟的权益造成侵害，故原告蔡庄伟要求撤销该行政复议决定，本院不予支持，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，经合议庭评议，判决如下：驳回原告蔡庄伟的诉讼请求。本案诉讼费50元，由原告蔡庄伟和被告孟津县人民政府各半负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长  吴爱国审判员  邢玉玲审判员  索如意二〇二〇年十二月三日书记员  王 音