广东省湛江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤08行终374号上诉人（原审原告）吴宗超，男，汉族，1958年11月9日出生，住湛江市赤坎区*************，公民身份证号码440************419。上诉人（原审原告）曾喜勤，女，汉族，1963年11月24日出生，住湛江市赤坎区*************，公民身份证号码：440************083。被上诉人（原审被告）湛江市赤坎区住房和城乡建设局，住所地：湛江市赤坎区******。法定代表人巫巨松，局长。委托代理人唐小金，广东民赐律师事务所律师。委托代理人林庚键，广东民赐律师事务所实习律师。上诉人吴宗超、曾喜勤因与被上诉人湛江市赤坎区住房和城乡建设局（以下简称赤坎城建局）城市规划管理纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2020）粤0891行初421号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。原审法院查明，湛江市赤坎区城市管理和综合执法局（以下简称赤坎综合执法局）向赤坎城建局发函（湛赤城综函[2019]106号），请赤坎城建局对包括吴宗超、曾喜勤的113-115号之间、115号和117号等18宗建筑物进行报建情况核查。赤坎城建局于2019年11月20日作出湛赤住建函2019[186]号《关于对赤坎区北桥河东岸沿河道路相关建筑物进行报建情况核查的复函》（以下简称《复函》），内容包括：核实包括吴宗超坐落于湛江市赤坎区*****的113-115号之间、115号和117号的三宗建筑物在内的18宗建筑物均未在赤坎城建局办理报建手续。赤坎综合执法局于2019年10月25日作出湛赤城综责字（2019）0000177号、0000178号、0000179《责令改正违法（违规）行为通知书》，认为吴宗超、曾喜勤的涉案三宗房屋未取得建设工程规划许可证或不按建设工程规划许可证建设，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十四条的规定，已构成违法建设，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十六条的规定，责令于2019年11月28日内自行拆除，否则将强制拆除。吴宗超、曾喜勤不服，向湛江市城市管理和综合执法局申请复议。2020年3月6日，湛江市城市管理和综合执法局作出湛城综行复字（2019）6号《行政复议决定书》，决定对湛赤城综责字（2019）0000177号、0000178号、0000179《责令改正违法（违规）行为通知书》予以维持。吴宗超、曾喜勤不服，于2020年3月18日向原审法院提起行政诉讼，原审法院于2020年6月30日作出（2020）粤0891行初158号、184号、185号行政判决书，确认赤坎区城市管理和综合执法局作出的湛赤城综责字（2019）0000177、0000178、0000179号《改正违法（违规）行为通知书》违法。原审法院认为，本案属于行政答复纠纷。根据双方的诉辩意见，归纳本案的争议焦点是：吴宗超、曾喜勤提起本案诉讼是否符合行政诉讼起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项规定，行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案赤坎城建局根据赤坎综合执法局的来函，于2019年11月20日向赤坎综合执法局作出涉案复函，该复函属于行政机关之间的公文往来，系赤坎城建局提供给赤坎综合执法局的内部意见，对外不产生法律效力，故赤坎城建局作出涉案复函的行政行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。吴宗超、曾喜勤提起本案诉讼，不符合行政诉讼起诉的条件，依法应予以驳回。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（十）项、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定如下：驳回吴宗超、曾喜勤的起诉。案件受理费50元，不予收取，于该裁定生效后退还给吴宗超、曾喜勤。上诉人吴宗超、曾喜勤不服原审裁定，上诉称，吴宗超和曾喜勤认为，赤坎城建局的《复函》，已经对外产生了法律效力。因此，本案属于行政诉讼的受案范围。一审裁定认定赤坎城建局的复函“系赤坎城建局提供给赤坎综合执法局的内部意见，对外不产生法律效力”，系认定事实错误。一审裁定认为“不符合行政诉讼的起诉的条件”，适用法律也错误。分别叙述如下：（一）1、2018年8月7日，湛江市赤坎区人民政府发布湛赤府通[2018]2号文：《湛江市赤坎区人民政府关于北桥河沿河东路新建工程项目建设用地征收(回收)土地及拆迁的通告》，决定征收北桥河沿河东路的土地以及房屋；征收范围包括吴宗超和曾喜勤(家)所有的坐落于湛江市赤坎区******宗的房屋；2、为了达到不给或者少给住户补偿的目的，湛江市赤坎综合执法局，严重违反《城乡规划法》《行政处罚法》等法律规定，分别作出湛赤城综责字第0000177号、第0000178号、第0000179号三份《责令改正违法(违规)行为通知书》。这三份《通知书》，张贴在吴宗超家的对应的房屋的门上，认定吴宗超和曾喜勤所有的三处房屋，未取得建设工程规划许可证，进行建设，已构成违法建设。根据《城乡规划法》第六十四条的规定，责令吴宗超在2019年11月28日前，自行拆除房屋，否则赤坎综合执法局将依法采取行政强制措施。吴宗超和曾喜勤等住户，收到《通知书》后，认为赤坎综合执法局的《通知书》，严重违背事实，严重违反《城乡规划法》等法律规定，严重侵犯了住户的合法权益，纷纷表示强烈反对。3、在这种情况下，赤坎综合执法局致函赤坎城建局，违法寻求支持。2019年11月20日，湛江市赤坎城建局作出的湛赤住建函2019[186]号《复函》，认定，包括北桥一横路113与115号之间的房屋、北桥一横路115号的房屋、北桥一横路117号的房屋，应当办理报建手续，却均未在赤坎城建局办理报建手续，因而属于违法建筑。可见，赤坎综合执法局，先作出行政行为，在受到行政行为的相对人的强烈反对的情况下，后致函赤坎城建局，违法寻求支持，调查取证。赤坎城建局对赤坎综合执法局的违法要求，违法提供支持。4、吴宗超和曾喜勤认为，赤坎综合执法局作出这三份《通知书》侵犯了其合法权益，遂向湛江市城市管理和综合执法局，申请行政复议。5、2020年3月23日下午，吴宗超和曾喜勤，收到湛江市城市管理和综合执法局于2020年3月6日作出的湛城综行复(2019)6号《行政复议决定书》，决定维持赤坎综合执法局作出的这三份《通知书》。(二)1、开发区法院一审裁定认定，赤坎城建局的《复函》，“系赤坎城建局提供给赤坎综合执法局的内部意见，对外不产生法律效力”。一审裁定认定的这个事实错误。最高人民法院明确指出，《行政诉讼法解释》规定，“不产生外部法律效力的行为”，不属于行政诉讼的受案范围。“对外性，是可诉的行政行为的重要特征之一。但是，行政机关在行政程序内部所作的行为，例如行政机关的内部沟通、会签意见、内部报批等行为，并不对外发生法律效力，不对公民、法人或者其他组织合法权益产生影响，因此不属于可诉的行为。”赤坎城建局作出的《复函》，是赤坎城建局对赤坎综合执法局作出的行政行为，是两个行政机关之间的行政行为。如果这个《复函》，仅仅在行政机关之间的作为公文传递、往来，那么赤坎城建局的复函的行政行为，就不属于可诉的行政行为。但是该《复函》，已经对外实施，《复函》已经产生了外部法律效力，对行政行为的相对人吴宗超和曾熹勤的合法权益已经产生实际的影响，所以赤坎城建局复函的行政行为就成为可诉的行政行为，就成为行政诉讼的受案范围。2、赤坎城建局《复函》，已经对外实施，对吴宗超和曾喜勤的合法权益产生实际的影响，(1)在行政复议阶段，赤坎综合执法局把《复函》作为最重要的证据，提交给复议机关湛江市城市管理和综合执法局，付诸实施。湛江市城市管理和综合执法局的《行政复议决定书》把《复函》作为重要的理由和依据。《复函》在行政复议阶段，产生了“对外性”，已经产生了外部法律效力，属行政诉讼的受案范围。(2)在行政诉讼阶段，赤坎综合执法局、湛江市城管局，把《复函》作为最重要的证据，提交给开发区人民法院。把《复函》作为主要证据，进行抗辩，可见，赤坎城建局《复函》这个行政行为，已经产生了外部法律效力，侵犯了吴宗超和曾喜勤的合法权益，所以属于《行政诉讼法》第二条规定的受案范围。3、赤坎区住建局的《复函》，如果不付诸实施，就属于内部行政行为，不可对此提起诉讼。但是，在行政复议阶段，赤坎综合执法局拿出《复函》来作为最重要的证据，付诸实施《复函》。可见，赤坎城建局的《复函》，在行政复议阶段，产生了“对外性”；《复函》，此时已经产生了外部法律效力。因此，该《复函》行政行为，就成为可诉的行政行为，属于行政诉讼的受案范围。一审裁定认为“不符合行政诉讼的起诉的条件”，其适用法律错误。为了维护吴宗超和曾喜勤两人的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，特提出上诉，请求：1、请求二审法院裁定撤销湛江经济技术开发区人民法院(2020)粤0891行初421号行政裁定书；2、指令湛江经济技术开发区人民法院继续审理本案。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致,本院予以确认。本院认为，本案审查重点是赤坎城建局作出的《复函》是否属于行政诉讼受案范围。根据查明事实可知，《复函》是赤坎城建局向赤坎综合执法局作出的回复，属于行政机关之间的行政内部程序性行为，且《复函》的内容是对客观事实的描述，故该复函并不直接对相对人的合法权益产生影响，一审法院认定该复函不属于受案范围并无不当。其次，在案证据显示，赤坎城建局作出涉案《复函》是基于赤坎综合执法局向其请求核查而作出的回复，系赤坎综合执法局为了其依法执法而向赤坎城建局提出的咨询行为，属程序性行为，其效力已被最终的行政行为所覆盖，即赤坎综合执法局依据涉案《复函》作出的《责令改正违法（违规）行为通知书》才是最终对其权益产生影响的行政行为，而吴宗超、曾喜勤已通过对最终的行为起诉获得了救济，故根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（六）行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”的规定，涉诉的《复函》不属于行政诉讼的受案范围。综上所述，上诉人吴宗超、曾喜勤的上诉主张，理据不足，本院不予支持。原审裁定认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长 杨纯京审 判 员 吴有文审 判 员 李常红二〇二〇年十二月二十二日法官助理 潘健茹书 记 员 梁春雨附：相关法律条文中华人民共和国行政诉讼法第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。