浙江省宁波市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙02行终444号 上诉人（原审原告）魏启万，男，1964年9月15日出生，汉族，住浙江省宁海县。 被上诉人（原审被告）宁波市生态环境局，住所地浙江省宁波市海曙区柳汀街**。 法定代表人尹文德，局长。 出庭应诉负责人金唯军，宁波市生态环境局宁海分局副局长。 委托代理人蒋海滨（特别授权代理）。 委托代理人王静（特别授权代理），浙江导司律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）宁波市人民政府，住，住所地浙江省宁波市鄞州区宁穿路**/div> 法定代表人裘东耀，市长。 委托代理人毛莹（特别授权代理）。 委托代理人吕宪廷（特别授权代理）。 被上诉人（原审第三人）光大环保能源（宁海）有限公司，住所地浙，住所地浙江省宁海县强蛟镇纬二路南东。 法定代表人熊建平。 委托代理人祝欣欣（特别授权代理）。 上诉人魏启万诉被上诉人宁波市生态环境局、被上诉人宁波市人民政府环保行政批准及行政复议一案，不服宁波市江北区人民法院于2020年9月18日作出的（2020）浙0205行初53号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月3日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。 2019年2月2日，宁波市生态环境局作出甬环建〔2019〕3号《关于宁海县环保能源发电项目环境影响报告书的审查意见》（以下简称《审查意见》），根据光大环保能源（宁海）有限公司（以下简称光大宁海公司）《关于宁海县环保能源发电项目环境影响报告书审批的申请》及《宁海县环保能源发电项目环境影响报告书》（以下简称《环评报告书》）等其他相关材料，原则同意《环评报告书》结论。2019年8月23日，宁波市人民政府作出甬政复决字〔2019〕68号《行政复议决定书》（以下简称《复议决定》），维持宁波市生态环境局作出的《审查意见》。 原审法院经审理查明，第三人光大宁海公司拟在宁波市宁海县循环经济开发区北新建材厂东侧（原天达环保地块）建设宁海县环保能源发电项目。委托具有相应资质的浙江省环境科技有限公司对该项目进行了环境影响评价，编制完成了《环评报告书》。2019年1月14日，被告宁波市生态环境局收到光大宁海公司提出的《关于〈宁海县环保能源发电项目环境影响报告书〉的审批请示》及《环评报告书》等相关材料。同日，宁波市生态环境局在其单位网站上对该建设项目环境影响报告书受理情况进行了公告，公示内容包括《环评报告书》全文、公众参与说明及公众提出意见的方式和途径等。10个工作日的公告期内，宁波市生态环境局未收到公众提出的反馈意见。宁波市生态环境局对案涉项目进行审查后，于2019年1月28日在其单位网站上对该建设项目环评文件拟批准意见进行了公告，公示内容包括建设项目名称、建设地点、建设单位名称、建设项目概况、主要环境影响和环境保护对策与措施、公众参与情况以及公众提出意见的方式和途径。5个工作日的公告期内，宁波市生态环境局未收到公众提出的听证申请。2019年2月2日，宁波市生态环境局根据《中华人民共和国环境影响评价法》、《浙江省建设项目环境保护管理办法》等相关法律法规，作出被诉《审查意见》，根据《环评报告书》、报告书专家评审意见、宁海县环保局初审意见（宁环建〔2019〕19号）以及项目环评行政许可公示意见反馈情况，在项目符合产业政策、产业发展规划，选址符合主体功能区规划、城乡规划、土地利用总体规划等前提下，原则同意《环评报告书》结论。并于同日将《审查意见》送达了第三人光大宁海公司。 宁波市政府于2019年4月23日收到魏启万提交的行政复议申请书，于2019年4月28日对其行政复议申请予以受理，当日通过EMS邮政快递向其寄送了《宁波市人民政府行政复议案件受理通知书》、向宁波市生态环境局寄送了《宁波市人民政府行政复议答复通知书》及《行政复议申请书》副本。2019年6月20日，因案情复杂不能在规定期限内作出行政复议决定，宁波市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定延长复议审理期限，并于6月21日通过EMS邮政快递分别向魏启万、宁波市生态环境局寄送了《复议决定延期通知书》。2019年7月1日，宁波市政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第八项的规定决定中止行政复议，并于当日通过EMS邮政快递分别向魏启万、宁波市生态环境局寄送了《行政复议中止通知书》。2019年8月23日，宁波市政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第二款的规定决定恢复对该案件的审理，并于当日通过EMS邮政快递分别向魏启万、宁波市生态环境局寄送了《恢复行政复议通知书》。2019年8月23日，宁波市政府作出《复议决定》，决定维持被诉《审查意见》，并于2019年8月28日通过EMS邮政快递分别向魏启万、宁波市生态环境局寄送了该决定书。魏启万于2019年8月29日收到复议决定后仍不服，于2019年9月12日向该院提起行政诉讼，请求撤销被诉《审查意见》及《复议决定》。 原审法院认为，本案争议焦点为被诉《审查意见》及《复议决定》的程序实体是否合法。 一、根据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条、第二十三条的规定，建设项目的环境影响报告书、报告表，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的生态环境主管部门审批。除国务院生态环境主管部门负责审批以外的建设项目的环境影响评价文件的审批权限，由省、自治区、直辖市人民政府规定。《浙江省人民政府办公厅关于印发浙江省建设项目环境影响评价文件分级审批管理办法的通知》（浙政办[2014]86号）第五条规定，所辖行政区域内重污染、高环境风险以及严重影响生态的建设项目环境影响评价文件由设区市环境保护行政主管部门负责审批。结合浙江省环境保护厅关于发布《省环境保护主管部门负责审批环境影响评价文件的建设项目清单（2015年本）》及《设区市环境保护主管部门负责审批环境影响评价文件的重污染、高环境风险以及严重影响生态的建设项目清单（2015年本）》、宁波市政府办公厅关于明确市和县（市）区两级环保部门建设项目环境影响评价文件审批权限的通知（甬政办发[2015]21号）和《建设项目环境影响评价分类管理名录》（2018修正）等规定，被告宁波市生态环境局作为宁波市环境保护行政主管部门，具有对案涉宁海县环保能源发电项目的环境影响报告书进行审批的职权。 根报《建设项目环境保护管理条例》第十一条规定，建设项目类型及其选址、布局、规模等不符合相关法定规划的，环境保护行政主管都门应当对环境影响报告书作出不予批准的决定。根据《浙江省建设项目环境保护管理办法》（浙江省人民政府令第364号）第三条规定，建设项目应当符合环境功能区规划、主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划等要求，本案中，被告宁波市生态环境局分别对案涉项目是否符合环境功能区规划、主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划进行了审查，认定案涉项目符合相关法定规划，并无不当。其次，《环评报告书》的内容符合相关规定。《环评报告书》包含了案涉项目概况，环境敏感保护目标和敏感点情况，案涉项目周围环境现状，案涉项目对环境可能造成影响的分析、预测和评估，案涉项目环境保护措施及其技术、经济论证，案涉项目对环境影响的经济损益分析，对案涉项目实施环境监测的建议以及环境影响评价的结论等内容，符合《中华人民共和国环境影响评价法》第十七条规定。第三，根据《环评报告书》第2.1“编制依据”，《环评报告书》的编制遵守国家有关环境影响评价标准、技术规范等规定，符合《中华人民共和国环境影响评价法》第十九条规定。第四，《环评报告书》的编制过程符合相关规定。在确定环境影响报告书编制单位后7个工作日内，光大宁海公司通过网络平台公示了案涉项目名称等信息，在《环评报告书》征求意见稿形成后，光大宁海公司通过网络、报刊、公告栏等渠道公示《环评报告书》征求意见稿等有关信息并征求公众的意见，组织编写了《公众参与说明》，对公众进行了意见反馈，将对公众意见的采纳情况及未采纳理由载入《公众参与说明》；在报批前，光大宁海公司在网络平台公开报批的《环评报告书》全文和《公众参与说明》，其后将《公众参与说明》随《环评报告书》一同呈报审批，符合《建设项目环境保护管理条例》第十四条，《浙江省建设项目环境保护管理办法》（浙江省人民政府令第364号）第十二条、第十三条、第十五条，《环境影响评价公众参与办法》（生态环境部令第4号）第九条、第十条、第十一条、第十九条、第二十条、第二十一条等相关规定。三、宁波市生态环境局审批程序并无不当。其在收到《环评报告书》60日内作出《审查意见》并书面通知建设单位；在受理《环评报告书》报批申请后，通过其网站公示了案涉项目名称、建设地点、建设单位名称、环境影响报告书编制单位名称、《环评报告书》全文、《公众参与说明》以及公众提出意见的方式和途径等信息，征求公众意见；在作出审批决定前，通过其网站公示了案涉项目概况，主要环境影响和环境保护对策与措施、建设单位开展的公众参与情况等信息，并同步告知建设单位和利害关系人享有要求听证的权利；在作出《审查意见》之日起7个工作日内，通过其网站公示了该《审查意见》全文，并依法告知提起行政复议和行政诉讼的权利及期限，符合《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条，《浙江省建设项目环境保护管理办法》（浙江省人民政府令第364号）第十八条第一款，《环境影响评价公众参与办法》（生态环境部令第4号）第二十二条、第二十三条、第二十七条等相关规定。综上，宁波市生态环境局的作出《审查意见》，适用依据正确、程序得当、实体处理合法。 二、根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，宁波市政府作为宁波市生态环境局的本级人民政府，具有依法受理原告魏启万行政复议申请并作出复议决定的法定职权。 宁波市政府于2019年4月23日收到原告魏启万提交的行政复议申请，并于4月28日予以受理。2019年6月20日，因案情复杂，宁波市政府作出甬政复延字〔2019〕68号《行政复议决定延期通知书》，并送达双方。经原告魏启万申请，于2019年7月1日作出甬政复中字〔2019〕68号《行政复议中止通知书》，并于2019年8月23日恢复审理。2019年8月23日，宁波市政府作出《复议决定》，认为宁波市生态环境局作出《审查意见》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，决定予以维持，并送达双方。上述处理程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第三十一条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条规定，程序合法。维持案涉《审查意见》的实体处理亦符合《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定。《复议决定》的程序、实体处理均合法。 综上，被告宁波市生态环境局作出《审查意见》及宁波市政府的《复议决定》认定事实清楚，适用法律、法规正确。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告魏启万的诉讼请求。 上诉人魏启万上诉称，宁波市生态环境局作出的《审查意见》不符合国家有关规定，理应撤销。一、项目的选址违法，宁海县强蛟镇大气污染和环境污染严重，已达不到《宁海县环境功能区划》要求的二类环境标准，《环评报告书》里大气环境现状调查引用的宁海县城区环境监测站监测数据不实。二、涉案项目没有列入总体规划，也没有浙江省生态环境保护厅批准规划环评文件，相关用地不是环卫设施用地，也不符合《宁海县域总体规划（2015-2030）》、《宁海县环境卫生专项规划（2016-2035）》及《宁海县土地利用总体规划（2006-2020）》，违反环境资源部办公厅环办环评（2018）20号《关于印发〈生活垃圾焚烧发电建设项目环境准入条件（试行）〉的通知》第三条、第十三条、第十四条规定。违反《规划环境影响评价条例》（国务院令559号）的规定。三、涉案项目擅自扩大规模，省主管部门批准的专项规划核准是1000吨/日，没有批准二期500吨/日。四、根据2018年公示《宁海湾循环经济开发区控制性详细规划图》项目西南方向看到300米防护距离突破开发区规划界60米左右，涉及强蛟镇胜龙村基本农田，项目东南方向涉及强蛟镇王石岙村生态山300米，故环评报告书内300米防护距离不成立。五、宁海县临港污水处理厂污水处理能力不足，已经超负荷运行，且涉案项目边地表水为四类水质，不足以应对项目需要。六、项目附近海水底层水质活性磷酸盐浓度达到第四类海水标准，不符合浙江省近岸海域环境功能区划一类海水水质标准，根据浙政法（2018）30号《浙江省人民政府关于发布浙江省生态保护红线的通知》，距离涉案项目1100米近海岸就是海洋生态保护红线，环境影响报告书附表2建设项目环评审批基础信息表（显示）项目涉及保护区与风景名胜区的情况，但没有填写主要保护对象（目标）和生态防护措施，避让、减缓、补偿、重建（多选）项中全都未填，涉及生态保护红线避而不写，严重违反《中华人民共和国海洋环境保护法》。七、其申请公开《宁海县环境功能区划》中的负面清单和《环评报告书》初审意见，宁海县环保局回复称初审意见不予公开，这是违法违规行为，环评公众参与未获得保障。八、重点控制区严格控制污染物新增排放量把污染物排放总量作为环评审批的前置条件，以总量定项目。新建排放二氧化硫、氮氧化物、工业烟粉尘、挥发性有机物的项目，实行污染物排放减量替代，对于重点控制区和大气环境质量超标区，新建项目实行区域内现役源2倍削减量替代，《环评报告书》编制违反环保部环发（2014）197号《关于印发〈建设项目主要污染物排放总量指标审核及管理暂行办法〉的通知》规定，区域内没有削减反而加重大气污染。 综上，请求撤销被诉《审查意见》及《复议决定》，依法追究被上诉人光大宁海公司编制《环评报告书》的法律责任，由其对环境影响评价范围内的强蛟镇常住居民每年每人赔偿800元体检费，赔偿污染影响上诉人家2亩左右口粮田经济损失费每年2000元，并立刻停止施工。 宁波市生态环境局辩称，被上诉人对该项目的审批证据确实充分，程序合法，适用法律正确，该审批意见合法有效。上诉人的上诉理由均不成立，请求驳回上诉，维持原判。 宁波市人民政府辩称，涉案《审查意见》程序、结论并无不当，《复议决定》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。请求二审法院驳回魏启万的上诉。 光大宁海公司辩称，魏启万与被诉《审查意见》无利害关系，且被诉《审查意见》正确合法，请求二审法院驳回魏启万的上诉。 本院认为，本案原审法院经审查认为被上诉人宁波市生态环境局作出被诉《审查意见》及被上诉人宁波市人民政府作出被诉《复议决定》，两者均有相应职权，所作行政行为认定事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法，结论应予维持。本院对相关认定均予以确认，相同理由不再重复。对于上诉人提出的上诉理由，作以下认定： 一、根据《宁海县环境功能区划》，涉案项目选址地属强蛟环境优化准入区（0226-Ⅴ-0-2）；根据《浙江省环境空气质量功能区划分技术报告》，该项目选址区域环境空气为二类功能区，上诉人关于《宁海县环境功能区划》要求二类环境标准的表述有误。根据《环境影响评价技术导则大气环境》（HJ2.2-2018）要求，达标区判定是优先采用国家或地方生态环境主管部门公开发布的评价基准年环境质量公告或环境质量报告中的数据或结论，根据浙江省生态环境厅网站发布的“全省环境空气质量情况的通报”，宁海县2017、2018年均属于环境空气质量达标区。环评报告环境监测数据选取均符合《环境影响评价技术导则大气环境》要求。O3、PM10、PM2.5均达标，检测单位为杭州市环境监测科技有限公司，该公司具有国家认证的监测资质。环评大气环境影响评价自查表符合《环境影响评价技术导则大气环境》要求，无拟替代的污染源及其他在建、拟建项目污染源、区域污染源，达标区预测不需要填写区域环境质量的整体变化情况。涉案项目无需设置大气环境防护距离，根据环发[2008]82号、环办环评[2018]20号等文件要求，建议涉案项目设置以厂界外扩300m的距离为环境防护距离，涉案项目300米防护距离内无居民区、学校、医院、行政办公和科研等敏感目标。故上诉人关于涉案项目的选址违法，宁海县强蛟镇大气污染和环境污染严重，已达不到《宁海县环境功能区划》要求的二类环境标准，《环评报告书》里大气环境现状调查引用的宁海县城区环境监测站监测数据不实的主张不成立。 二、宁海县规划部门已出具选址意见书（选字第330226201802008号），涉案项目拟建地用地性质为公用设施用地。宁海县国土资源局已出具用地预审意见（宁土资预（2018）56号），报告书中2.7.1章节已有对相关规划的符合性进行全面分析，涉案项目均符合规划要求。浙江省生态环境厅2019年7月22日以[浙环函（2019）247号]文审查通过《宁海湾循环经济开发区（核心区块）控制性详细规划环境影响报告书》，涉案项目包含在内。故上诉人关于涉案项目选址不合法，拟建地不是环卫设施用地不符合各项规划的主张不成立。 三、涉案项目列入“十三五”规划的规模为1000吨/日，《环评报告书》环评规模仅为一期工程1000吨/日，不包括二期500吨/日内容，故上诉人关于涉案项目擅自扩大规模，被诉《环评报告书》及《审查意见》违法的主张，没有依据。 四、经对照《宁海县土地利用总体规划（2006-2020年）》图件，厂界外300米内无基本农田。项目环境影响报告书编制期间建设单位按照《环境影响评价公众参与办法》（部令第4号）的要求进行了环境影响评价公众参与工作，相关内容、征求意见范围等均符合办法要求。故上诉人关于《环评报告书》内300米防护距离不成立的主张，无事实依据。 五、环评时期经过调查宁海县临港污水处理厂实际处理水量占比约50%，涉案项目废水排放占其处理能力的5.5%，所以宁海县临港污水处理厂可以处理涉案项目排放的废水。项目废水排放方式和去向没有矛盾，排放方式是连续排放，去向是排入污水管网。污水处理厂环评已批复，其排放情况不属于本次环评评价范围。故上诉人关于宁海县临港污水处理厂污水处理能力不足，已经超负荷运行，且涉案项目边地表水为四类水质，不足以应对项目需要的主张，没有依据。 六、涉案项目废水排入所在区域污水管网，根据《环境影响评价技术导则地表水环境》（HJ2.3-2018）相关要求，项目环评只需分析项目废水是否符合纳管标准、污水处理厂处理余量是否满足项目废水规模即可。项目废水对最终纳污水域的环境影响应该在污水处理厂的环评中体现，而不是涉案项目环评的评价范畴。涉案项目不涉及保护区与风景名胜区的情况且《环评报告书》附表2是建设项目大气环境影响评价自查表，并不是建设项目环评审批基础信息表。环评中对评价范围内的海洋生态红线有进行说明及影响分析，涉案项目建设符合海洋生态保护红线管控措施要求。故上诉人关于涉案项目附近海水水质不达标、项目违反海洋生态保护红线，《环评报告书》附表2建设项目环评审批基础信息表没有填写主要保护对象（目标）和生态防护措施及避让、减缓、补偿、重建（多选）项而违反《中华人民共和国海洋环境保护法》的主张不成立。 七、在受理《环评报告书》报批申请后，宁波市生态环境局通过其网站公示了案涉项目名称、建设地点、建设单位名称、环境影响报告书编制单位名称、《环评报告书》全文、《公众参与说明》以及公众提出意见的方式和途径等相关信息，征求公众意见；在作出审批决定前，通过其网站公示了案涉项目概况，主要环境影响和环境保护对策与措施、建设单位开展的公众参与情况等信息，并同步告知建设单位和利害关系人享有要求听证的权利；并在7个工作日内通过其网站公示了该《审查意见》全文，及依法告知提起行政复议和行政诉讼的权利及期限，符合《中华人民共和国环境影响评价法》第二十二条，《浙江省建设项目环境保护管理办法》（浙江省人民政府令第364号）第十八条第一款，《环境影响评价公众参与办法》（生态环境部令第4号）第二十二条、第二十三条、第二十七条等相关规定。上诉人对其申请公开《宁海县环境功能区划》中的负面清单及《环评报告书》初审意见两个政府信息公开的答复不认可，不影响本案审理的被诉《审查意见》的合法性。 八、总量替代非涉案项目环评审批前置条件。根据环保部《建设项目主要污染物排放总量指标审核及管理暂行办法》（环发〔2014〕197号）“三、指标来源（一）建设项目主要污染物排放总量指标，应来源于本五年规划期前建成投运的企事业单位（城镇污水集中处理设施不受五年规划期限制）采取减排措施并稳定达到排放标准后形成的‘可替代总量指标’。实行排污权交易的地区，建设项目可通过排污权交易获取总量指标。”该涉案项目于2019年3月11日完成排污权交易获得总量指标。故上诉人关于重点控制区严格控制污染物新增排放量把污染物排放总量作为环评审批的前置条件，以总量定项目。新建排放二氧化硫、氮氧化物、工业烟粉尘、挥发性有机物的项目，实行污染物排放减量替代，对于重点控制区和大气环境质量超标区，新建项目实行区域内现役源2倍削减量替代，《环评报告书》编制违反环保部环发（2014）197号《关于印发〈建设项目主要污染物排放总量指标审核及管理暂行办法〉的通知》规定，区域内没有削减反而加重大气污染的主张不成立。 综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，判决结论应予维持。上诉人上诉理由不足，其诉讼请求依法不予支持。另，上诉人关于依法追究被上诉人光大宁海公司编制《环评报告书》的法律责任，并由其对环境影响评价范围内强蛟镇常住居民每年每人赔偿800元体检费，赔偿污染影响上诉人家2亩左右口粮田经济损失费每年2000元，并立刻停止施工等诉讼请求，未在一审审理时提出，在二审审理过程中提出，本院不予以审查。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人魏启万负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈碧儿 审判员  谭星光 审判员  秦 峰 二〇二〇年十二月十八日 书记员  王 静