山西省高级人民法院行政裁定书（2020）晋行终709号上诉人（原审原告）程某，住山西省太原市杏花岭区。委托代理人赵某，北京圣运（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）太原市杏花岭区人民政府。法定代表人侯某。委托代理人刘某。委托代理人王某，山西国华律师事务所律师。上诉人程某因诉被上诉人太原市杏花岭区人民政府（以下简称杏花岭区政府）不履行征收补偿安置职责一案，不服山西省阳泉市中级人民法院（2020）晋03行初108号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案。上诉人程某的委托代理人赵某，被上诉人杏花岭区政府的委托代理人刘某、王某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：原告系太原市杏花岭区杨家峪乡小枣沟村村民，在该村拥有承包经营地一处，并依法取得《土地使用权证》。2008年至2014年，太原市杏花岭区杨家峪乡小枣沟村共申报了5个批次的农用地转用和土地征收实施方案，征地工作均实施完毕。原告认为其承包经营土地被征收，征收人即被告一直未予补偿，于2019年10月向被告邮寄了《安置补偿申请书》，被告次日签收后，一直未予答复，故提起本案诉讼。原审庭审中，原告陈述其土地于2004年就被占用，地上已建有其他建筑。原告无法说明其承包经营土地被5个批次中的哪一次被征收，被告也否认对原告的土地进行过征收。另查明，太原市杏花岭区杨家峪乡小枣沟村1983年至1985年实行三年家庭联产承包后，又继续实行家庭联产承包，即1986年至1990年与本村农户签订了五年承包协议。原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”。修订前《中华人民共和国农村土地承包法》第二十一条规定：“发包方应当与承包方签订书面承包合同”；第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”；第二十三条规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权”。本案中，新的《中华人民共和国农村土地承包法》于2018年12月29日修正，并于2019年1月1日起实行。原告称其所诉土地于2004年就已被占用，即使涉案土地存在征收行为，征收行为也发生在2008年至2014年期间，故本案应适用修订前《中华人民共和国农村土地承包法》。根据上述规定，承包方自与发包方签订书面承包合同依法取得土地承包经营权。修订前的《中华人民共和国农村土地承包法》对合同期满后承包经营权是否自动延续并未作出规定。承包经营期满后，按该法规定承包方与发包方重新签订书面承包合同才能继续取得土地承包经营权。而原告承包经营权1990年底就已到期，并未与发包方重新签订书面承包合同，故原告未取得涉案土地承包经营权，原告与其所诉的行政征收行为无利害关系，应驳回其起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告程某的起诉。程某上诉称：一、上诉人在杏花岭区政府实施土地征收时享有合法的承包权益，与本案具有利害关系，提起诉讼有具体的诉讼请求和事实根据，是适格原告。二、根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条的规定，杏花岭区政府具有组织实施征地补偿、安置的法定职责，是本案的适格被告。三、原审法院适用修订前的《中华人民共和国农村土地承包法》认定原承包期满后重新签订书面承包合同才能继续取得土地承包经营权，属于认定事实不清。四、原审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回上诉起诉，属于适用法律错误。请求：一、撤销山西省阳泉市中级人民法院（2020）晋03行初108号行政裁定，指令原审法院继续审理；二、全部诉讼费用由被上诉人承担。杏花岭区政府辩称：上诉人不具备诉讼主体资格。本案及相关案件中，只有12人有土地承包经营权证，但承包期限为1990年底，到期后没有与小枣沟村委会重新签订土地承包合同。其他人没有土地承包经营权证，村委会的底薄上也没有记载。经查询了解（已在原审时提交了相关情况说明），小枣沟村曾经存在过承包事实，但原承包期限到期后未进行下一轮承包，案涉土地均属于村集体所有，故上诉人起诉的权利基础不明。上诉人是否取得土地承包经营权，是关系到本案审理的基础问题，通过民事诉讼程序确定后方可提起行政诉讼。请求驳回上诉，维持原裁定。本院二审查明：程某所在农户的户主为其祖母郑二女（已去世），原承包地为“杨树沟”3.2亩，承包期限为1986年至1990年12月。1990年12月之后，因小枣沟村所在地域纳入了太原市建成区范围内，小枣沟村集体经济组织再未与农户签订土地承包合同。2010年，根据市政府发展规划，小枣沟村被列为城中村改造范围，经该村两委会议研究，决定就地上青苗对村民进行一次性补偿。为此，程某与小枣沟村民委员会于2010年12月7日签订了《地上青苗补偿协议》，载明：“一、1982年底土地下放的村民按人均一亩一次性补偿一万元。二、按以上补偿原则，乙方（即程某）4亩应得到地上青苗补偿款总计4万元。协议签定后领取补偿金。三、协议签订后，现有土地上不得乱搭乱建、不得乱种树、不得乱倒，保持土地的现状。如违反该条款，不得享受村委会的任何福利待遇。四、协议签定后，如政府征用剩余土地，土地补偿费由两议会决定给村民分配。（注：集体占地，土地不做补偿。）”。程某的代理人在二审庭审中陈述，案涉地块上没有房屋等其他地上附着物，为荒地。其他事实与原审查明的事实一致。以上事实由当事人诉辩意见、原审提交的证据及庭审笔录在案佐证。本院认为：本案系行政机关履行征地补偿职责引起的行政诉讼，当事人争议的焦点是上诉人起诉是否符合法定的起诉条件。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、第二十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，必须与被诉行为具有法律上的利害关系，即具备原告主体资格，同时，原告的起诉必须有事实根据；不具备法定起诉条件的，人民法院应当裁定不予立案或者驳回起诉。本案中，上诉人起诉要求确认杏花岭区政府不依法履行安置补偿职责违法，并请求人民法院判决区政府就其被征收承包地依法给予其安置补偿，目的是要求区政府支付征地补偿费用，该诉求的基本事实依据应当是其拥有承包经营权的土地被杏花岭区政府行政征收。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条（2002年版，2018年修订后为第二十三条）规定：“承包合同自成立之日起生效；承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（2003年）第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”《中华人民共和国物权法》（2007年）第一百二十七条规定：“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权”。从上述规定可知，农村土地承包经营权通过签订承包合同的方式取得，农村土地承包经营权证是对农村土地承包事实的确认。根据已查明事实，上诉人原承包土地在1990年12月即承包期满，当时《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国物权法》等关于土地承包经营权制度的法律尚未颁布，农村土地承包工作一般依据政策予以实施。因案涉土地原承包期限届满时远远早于全国普遍进行的二轮土地承包，当时国家政策对城乡结合部的农村集体经济的生产经营方式并未作硬性规定，也没有对城乡结合部的集体土地是否延续家庭承包问题进行明确要求，上诉人所在村集体经济组织根据当地经济发展的实际需要，决定不再进行土地发包并不违反当时的政策、法律规定，村集体组织成员（村民）多年来也没有就此提出异议或承包主张，特别是之后历经1997年中办国办联合下发《关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知》、2002年《中华人民共和国农村土地承包法》颁布实施、2007年《中华人民共和国物权法》颁布实施等重大政策、法律实施，该村也未通过村民会议等法定形式决定重新实施土地发包、承包工作，应当视为该村集体成员对该村采取土地承包之外的其他经营方式的整体性认可，人民法院对此历史形成的集体经济生产经营方式也应当予以尊重。本案上诉人在原土地承包期限届满后，所在的集体经济组织没有依据国家政策和法律规定重新进行土地发包并签订土地承包合同，故上诉人在1990年后没有依法取得案涉土地的承包经营权。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，因国家因土地征收需要支付的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费，其中的土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有，安置补助费专款专用，不得挪作他用。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（2018年修正）第二十四条、《中华人民共和国物权法》第六十条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条、第四条的规定，本案因征收时上诉人不具有案涉土地的承包经营权，也非实际土地使用人，故案涉集体土地的征收补偿权益，应由土地所有权人即小枣沟村集体经济组织或者村民委员会代表该村向行政机关主张，之后再按照该村经过民主程序议定的分配方案向全体成员进行内部分配，进行村集体统一管理、分配。上诉人直接起诉主张土地补偿费、安置补助费没有事实依据。根据小枣沟村集体于2010年和村民签订《地上青苗补偿协议》的事实，可知小枣沟村集体已经对上诉人案涉土地上的青苗进行过一次性补偿，保障其享受该村相关福利待遇，双方同意以后发生的征地补偿费进行集体内部分配。故在征收案涉土地时没有房屋等地上构筑物的情况下，上诉人直接起诉主张地上附着物及青苗补偿费，也没有事实依据。综合全案事实及形成原因，杏花岭区政府履行征地补偿职责与上诉人不存在直接的、法律上的利害关系，原审法院对此认定正确。综上，上诉人的上诉理由不能成立，原审裁定驳回其起诉并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 程彦斌审判员 庞永平审判员 姚利屏二○二○年十二月七日法官助理 卜勇涛书记员 武 蕾