福建省南平市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽07行终133号 上诉人（原审被告）南平市城市管理局，住南平市建阳区童游街道童游大街**。 法定代表人黄青峰,局长。 委托代理人林汉彬，福建厚安律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）王和生,男,1968年7月28日出生，汉族,,住福建省南平市延平区 委托代理人梁开贵，北京文启律师事务所律师。 原审被告南平市人民政府，，住福建省南平市建阳区南林大街** 法定代表人袁超洪，市长。 委托代理人赵金生，男。 委托代理人梁志惠，女。 上诉人南平市城市管理局（以下简称南平城管局）、南平市人民政府（以下简称南平市政府）因责令改正通知及行政复议一案，不服南平市延平区人民法院（2020）闽0702行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 原审查明，2018年12月24日，南平市延平区人民政府水东街道办事处向被告南平城管局发出延东函【2018】12号《延平区人民政府水东街道办事处关于××村××号违建的函》，函请被告南平城管局于本月26日上午与街道挂点干部共同前往红星村黄坑源45号违建现场调查核实。2018年12月26日，被告南平城管局的行政执法人员向红星村支部纪检委员进行了违法建设的相关调查并制作了调查笔录，其在调查笔录中陈述“王和生于2014年期间在南平市延平区××街道××村××号搭建占地面积约50平方米的单层猪栏一座，该建筑未办理相关手续。”2018年12月27日，被告南平城管局作出南执改（2018）东字第422号《责令改正通知书》，该通知载明“经查实，你（单位）在××街道××村××号北侧违章搭建猪栏的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，现责令你（单位）于2019年1月2日前自行整改拆除该违法建筑。逾期我局将依法进行处理，特此通知。”被告南平城管局将上述通知书张贴在原告王和生违法搭建的猪栏上，并拍摄了原告违法建筑的现场照片。 原告王和生不服被告南平城管局作出的《责令改正通知书》，于2019年1月7日向被告南平市政府提出行政复议申请。2019年1月10日，被告南平市政府决定对原告提出的行政复议申请予以受理，于2019处2月18日作出南政行复〔2019〕1号《行政复议决定书》,维持被告南平城管局作出的责令改正通知,并于2019年2月25日向原告送达了行政复议决定书。 另查明，南平市延平区××街道××村××号和××号房屋是一栋房子两个门的相邻房屋，原告王和生居住在××号房屋。原告王和生认可其在南平市延平区××街道××村××号房屋北侧建有一座猪栏，系2013年开始建设的，面积约六七十平方米，该猪栏的建设未经相关部门审批。被告南平城管局向原告王和生发出《责令改正通知书》后，未对原告未经审批建设的猪栏作出相关行政处罚。在行政复议期间，南平市延平区水东街道办事处组织将原告王和生未经审批建设的猪栏予以强制拆除。在本案诉讼前，南平市城市管理行政执法局已经机构改革变更为南平市城市管理局。 原审认为，根据福建省人民政府闽政文【2012】487号《福建省人民政府关于在南平市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》，同意在南平市城市新规划范围内，包括延平区四鹤、紫云、梅山、水东、水南、黄墩6个街道和夏道、西芹、来舟、王台、大横、茫荡6个镇开展相对集中行政处罚权工作。被告南平城管局作为《南平市人民政府城市管理相对集中行政处罚权执法依据》所确定的行使集中行政处罚权的行政执法部门，有权行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的部分行政处罚权，其作为本案被诉行政主体的资格，该院予以确认。 本案各方当事人的争议焦点在于以下两个方面：1、被告南平城管局作出的《责令改正通知书》，行政行为是否认定事实清楚、依据充分？2、被告南平市政府作出的《行政复议决定书》，行政行为是否合法有据？ 关于第一个焦点问题，被告南平城管局作出的《责令改正通知书》，行政文书中包含了两个方面的内容，一是对原告王和生实施违法行为的事实作出认定；二是责令原告王和生在指定的期限内纠正违法行为，自行拆除违法建筑。从被告行政执法过程来看，被告南平城管局在接到南平市延平区人民政府水东街道办事处的函后，派员到原告王和生的违建场所进行现场调查，在被告提交的证据材料中，能够用于证明原告违建的事实证据只有被告行政执法人员向红星村支委所做的《行政执法旁证笔录》和执法人员在违建现场拍摄的照片。从案件审理查明的事实来看，原告不服被告作出的《责令改正通知书》，主要是针对被告认定原告违建场所的地址、面积和是否对规划实施产生影响的事实有异议。而对于原告提出异议的上述问题，被告在行政执法过程中，未向行政相对人或其他行政部门进行必要的调查核实，未对违建场所进行现场勘测确定违建面积，未向相关规划管理部门调查违建场所对规划实施是否产生影响，能否通过改正措施消除对规划实施的影响。被告在行政程序中未通过必要的调查查清原告的基本违法事实情况，也未调查清楚原告实施的违法行为是否能通过采取改正措施消除对规划实施的影响，却根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，作出《责令改正通知书》，限期责令原告拆除违法建筑，属事实认定不清楚、依据不充分。 关于第二个焦点问题，被告南平市政府在行政复议程序中，未审查发现被告南平城管局在行政执法过程中存在的问题，作出维持被告南平城管局《责令改正通知书》的行政复议决定，导致行政复议结论未对被告南平城管局作出的被诉行政行为存在的问题进行纠正。 综上，被告南平城管局在行政执法程序中未开展必要的调查核实，对原告王和生作出的违法事实认定缺乏完整的证据链条予以佐证。被告南平市政府在行政复议程序中未能审查发现被告南平城管局在行政执法过程中存在的问题，导致行政复议结论未对被告南平城管局作出的被诉行政行为存在的问题进行纠正。鉴于原告王和生未经审批建设的猪栏，在行政复议期间，已被南平市延平区水东街道办事处予以强制拆除。原告王和生诉请要求撤销被告南平城管局作出的《责令改正通知书》和被告南平市政府作出的《行政复议决定书》，因行政行为所指向的标的物已不存在，没有可撤销的内容。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）的规定，判决：一、确认被告南平市城市管理局作出的南执改(2018)东字第422号《责令改正通知书》行政行为违法；二、确认被告南平市人民政府作出的南政行复（2019）1号《行政复议决定书》行政行为违法。 上诉人南平城管局不服一审判决，向本院提起上诉，认为1.上诉人于2018年12月27日作出的《责令改正通知书》[南城执改（2018）东字第422号]不具有可诉性。该通知书是过程性、阶段性行政行为，不产生独立的、最终的行政法律效力，对当事人的合法权益不产生实际影响，不属于法院受案范围，应裁定驳回起诉；2.《责令改正通知书》不具有强制执行效力，在执法过程中，并没有要求必须进行现场勘测以及向相关规划管理部门调查违建场所对规划实施是否产生影响等；3.一审错误地认为将《责令改正通知书》的执法程序等同行政处罚决定的执法程序，导致适用法律错误。请求二审法院判决：1.撤销南平市延平区人民法院（2020）闽0702行初13号行政判决，依法改判驳回被上诉人的起诉；2.由被上诉人承担一、二审诉讼费用。 被上诉人王和生的答辩意见与一审一致。 原审被告南平市政府辩称，1.原审判决认定事实错误，答辩人作出的南政行复《2019》1号《行政复议决定书》，符合法定程序，并无不当；2.原审判决适用法律、法规错误。行政复议决定不属于“不具有可撤销内容的”情形，原审判决确认行政复议决定违法，适用法律、法规错误，依法应予纠正。请求二审法院撤销原审判决，依法改判。 各方当事人向原审法院提交的证据材料，已经原审庭审举证质证，证据名称、证明对象及质证意见均记录于原审判决书中，相应的证据材料亦随案移送本院，经审查，本院对原审认定的事实予以确认。 本院认为，本案主要审查上诉人南平城管局作出的南城执改（2018）东字第422号《责令改正通知书》及南平市政府作出的南政行复（2019）1号《行政复议决定书》合法性问题。对此分析如下：1.南平城管局作出的《责令改正通知书》的合法性判断。根据福建省人民政府闽政文【2012】487号《福建省人民政府关于在南平市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》，南平城管局依法定授权有权行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的部分行政处罚权，其有权作出被诉行政行为，具有被诉行政主体资格。本案上诉人南平城管局作出的《责令改正通知书》依据的是《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第六十四条的规定，对王和生诉争建筑物进行了违法认定，并作出了处理决定，即“责令你（单位）于2019年12月2日前自行整改拆除该违法建筑。”并将该通知书留置送达给王和生。虽然上诉人采用通知书的形式，但从内容上看，该通知书对诉争建筑物的违法定性及处置方式对王和生的权利义务明显产生了实际影响，属于行政诉讼法规定的可诉行政行为。上诉人认为通知书属于过程性行政行为，对当事人的权利义务不产生影响的上诉理由没有事实和法律依据，本院不予支持。根据在案上诉人一审提供的证据，上诉人未就该建筑是否取得建筑工程规划许可证或是未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的事实向城乡规划主管部门进行调查核实，仅根据举报函、行政执法旁证笔录及现场调查照片就作出被诉行政行为，认定事实不清。同时，根据《福建省违法建设处置若干规定》第十九条“违法建设处置部门和乡（镇）人民政府作出违法建设处置决定前，应当事先告知当事人并充分听取当事人意见，对当事人提出的事实、理由或者证据成立的，应当予以采纳；不成立而不予采纳的，应当说明理由。”的规定，当事人有陈述申辩的法定权利，但本案并无证据证实上诉人在作出被诉《责令整改通知书》前，有履行上述法定义务，亦违反了正当程序原则。上诉人所做的被诉行政行为在实体及程序上都存在违法问题，依法应予撤销。2.原审被告南平市政府作出的被诉《行政复议决定书》的合法性问题。南平市政府在复议审查时，虽复议程序合法，但未对南平城管局所作的被诉《责令整改通知书》存在的违法问题予以审查，导致复议结论错误，依法亦应予以撤销。因本案审查的对象是《责令整改通知书》及复议决定，不存在不可撤销情形，也不存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定的可判决确认违法的其他情形，故一审法院以“没有可撤销的内容”为由作出确认违法判决不当，依法应予纠正。 综上，原审判决认定事实清楚，但适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项的规定，判决如下： 撤销南平市延平区人民法院（2020）闽0702行初13号行政判决； 二、撤销南平市人民政府作出的南政行复（2019）1号《行政复议决定书》； 三、撤销南平市城市管理局作出的南城执改（2018）东字第422号《责令改正通知书》。 二审案件受理费50元，由上诉人南平市城市管理局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 许秀平 审 判 员 吴良福 审 判 员 张钰梅 二〇二〇年十二月一日 法官助理 黄 飙 书 记 员 孙美丽 本案依据的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。