辽宁省朝阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽13行终183号上诉人（原审第三人）孙通霞，女，1960年12月13日出生，汉族，农民，住辽宁省北票市。委托代理人曹顺学，辽宁金正律师事务所律师。上诉人（原审被告）北票市小塔子乡人民政府，住所地辽宁省北票市小塔子乡。法定代表人任国新，乡长。委托代理人孙涛，北票市小塔子乡人民政府职员。委托代理人颜利红，北票市城关管理区法律服务所法律工作者。被上诉人（原审原告）白国林，男，1958年10月5日出生，蒙古族，农民，住辽宁省北票市。原审被告北票市人民政府，住所地辽宁省北票市市府路**。法定代表人付宗义，市长。委托代理人吉祥峰，北票市司法局工作人员。上诉人孙通霞，上诉人北票市小塔子乡人民政府（以下简称小塔子乡政府）因撤销行政决定和行政复议决定一案，不服北票市人民法院（2019）辽1381行初42号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理本案。上诉人孙通霞及其委托代理人曹顺学，上诉人小塔子乡政府委托代理人孙涛、颜利红，被上诉人白国林，原审被告北票市人民政府（以下简称市政府）委托代理人吉祥峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，1995年7月3日，原北票市小塔子粮库向北票市小塔子乡人民政府交纳15000元占地费，在原××塔子乡贸易货栈院内建粮油门市房（临时建筑，南北走向）11间，建筑面积为264平方米。1997年9月3日，北票市小塔子乡将原贸易货栈卖给了白国林。白国林于1998年批建商业用房。由此在小塔子粮油门市房西侧，白国林商业用房南侧，小塔子信用社东厢房东侧形成一块土地（现白国林与孙通霞争议地）（以下表述争议地）。1997年，原小塔子乡粮库将门市房出租给祖成华，祖成华租用后在门市房后院（现争议地）打井一眼。2006年9月，原北票市小塔子粮库被北票市顺达粮食资产经营中心兼并。2013年，北票市顺达粮食资产经营中心将门市房租赁给白国林经营使用。白国林将争议地占有使用至今。2014年12月，北票市顺达粮食资产经营中心将该粮油门市房拍卖，孙通霞中标，受让方孙通霞在受让方承诺函中签名。受让方承诺函第五条规定：本人接受购买资产中不包含土地使用权，成功受让后自行办理权属变更手续并承担相关税费。北票市顺达粮食资产经营中心以争议地有合法使用权为由于2015年向本院提起民事诉讼，本院以原告、被告无法证明争议地块的权属有合法使用权为由，于2015年11月13日作出（2015）北民马初字第02311号民事裁定：“驳回原告北票市顺达粮食资产经营中心的起诉”。北票市顺达粮食资产经营中心不服提起上诉，朝阳市中级人民法院于2016年1月25日作出（2016）辽13民终74号民事裁定：“驳回上诉，维持原裁定”。北票市顺达粮食资产经营中心又于2017年5月向本院提起民事诉讼，本院以本案再次起诉根据“一事不再理”原则，于2017年10月25日作出（2017）辽1381民初1422号民事裁定：“驳回原告北票市顺达粮食资产经营中心的起诉”。原告白国林与第三人孙通霞因争议土地使用权产生争议，第三人孙通霞于2018年3月向被告北票市小塔子乡人民政府提出确权申请，2018年6月23日，被告北票市小塔子乡人民政府作出北小行处字[2018]1号行政处理决定：“本案争议的位于申请人孙通霞门市房西侧、被申请人白国林正房南侧的土地使用权归孙通霞使用。（即北票市顺达粮食资产经营中心的证明材料中的四至内土地使用权归孙通霞使用）”。原告白国林不服向被告北票市人民政府申请复议，被告北票市人民政府于2018年11月19日作出北政行复字[2018]14号行政复议决定：“撤销被申请人作出的北小行处字[2018]1号《行政处理决定书》”。并向被告北票市小塔子乡人民政府下发北政行复建字[2018]6号行政复议建议书，责令北票市小塔子乡人民政府在法定期限内对此案重新作出处理决定。被告北票市小塔子乡人民政府于2019年2月12日作出北小行处字[2019]1号行政处理决定：“本案争议的位于申请人孙通霞门市房西侧、被申请人白国林正房南侧的土地使用权归孙通霞使用。（即北票市顺达粮食资产经营中心的证明材料中的四至内土地使用权归孙通霞使用，但对于陈文财提出异议的小房所在位置31米×6米将另行处理）”。原告白国林不服向被告北票市人民政府申请复议，被告北票市人民政府经审查发现被告北票市小塔子乡人民政府作出的北小行处字[2019]1号行政处理决定在确定争议地范围上存在瑕疵，建议北票市小塔子乡人民政府撤销该决定，并重新作出处理。北票市小塔子乡人民政府于2019年6月10日自行撤销了北小行处字[2019]1号行政处理决定，北票市人民政府行政复议终止。被告北票市小塔子乡人民政府于2019年8月5日作出北小行处字[2019]2号行政处理决定：“争议地位于申请人孙通霞门市房西侧、被申请人白国林正房南侧（长度38.60米、白国林正房南侧宽16.50米、争议地南侧宽度10.70米）的土地使用权归孙通霞使用”。原告白国林不服向被告北票市人民政府申请复议，被告北票市人民政府于2019年10月14日作出北政行复字[2019]27号行政复议决定：“维持被申请人作出的北小行处字[2019]2号《行政处理决定书》”。原告对被告北票市小塔子乡人民政府作出的北小行处字[2019]2号行政处理决定和被告北票市人民政府作出的北政行复字[2019]27号行政复议决定不服，向本院提起行政诉讼。原审法院认为，北票市小塔子乡人民政府有权对个人之间土地使用权产生的争议作出行政行为。本案白国林与孙通霞因争议地使用权发生争议，来源于北票市顺达粮食资产经营中心与白国林对该争议地使用权的争议。北票市小塔子乡人民政府对争议地使用权在北票市顺达粮食资产经营中心和白国林之间并未作出处理决定。北票市顺达粮食资产经营中心处分给孙通霞的只是11间粮油门市房的所有权，孙通霞未受让该争议地的使用权。现北票市小塔子乡人民政府将该争议地决定确认给孙通霞没有事实根据，应予撤销。同样，北票市人民政府作出维持北小行处字[2019]2号行政处理决定也应予撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条一款（一）项之规定，判决：撤销被告北票市小塔子乡人民政府于2019年8月5日作出的北小行处字[2019]2号行政处理决定和被告北票市人民政府于2019年10月14日作出的北政行复字[2019]27号行政复议决定。案件受理费50元由被告小塔子乡政府负担。上诉人孙通霞上诉称：1.原审法院判决存在认定事实和适用法律错误。原审法院以白国林与孙通霞因争议地使用权发生争议，来源于北票市顺达粮食资产经营中心（以下简称顺达粮食中心）与白国林争议地使用权未作出处理决定。孙通霞未受让争议地使用权为由，故撤销小塔子乡政府作出的处理决定和市政府作出的复议决定是错误的。事实是，1995年7月31日，原北票市小塔子粮库向北票市小塔子乡人民政府缴纳1.5万元占地费，在原××塔子乡贸易货栈院内建粮油门市11间（临时建筑、南北走向），建筑面积264平方米，院落亦归小塔子粮库所有使用。因为历史原因未办理土地使用证。2006年9月，原北票市小塔子粮库被顺达粮食中心兼并。2014年12月，顺达粮食中心通过拍卖的方式将争议地上的11间粮油门市拍卖，孙通霞中标，获得了粮油门市房的所有权。根据房随地走的原则，该争议地使用权应顺理成章归孙通霞所有。顺达粮食中心为此出具了证明。被上诉人白国林于1997年9月3日与小塔子乡政府签订购买购得的房屋及院落，占地四至明确，不包含着争议地。该争议地块只是白国林私自植树、占用而已，其没有使用权。2.孙通霞系小塔子乡政府的相对人。乡政府经过调查取证，作出的处理决定合理合法。其作出的处理决定既可以解决顺达粮食中心与白国林之间的权属争议，也可以解决孙通霞与白国林之间的争议。顺达粮食中心将房屋出售时已经将土地使用权实际转让，出现纠纷也是孙通霞与他人的纠纷，已经与顺达粮食中心无关，小塔子乡政府不能依据职权对未申请确权的顺达粮食中心予以确权。小塔子乡政府的确权决定合理合法，一审法院予以撤销于法无据。请求二审法院撤销一审法院判决，维持小塔子乡政府处理决定和北票市政府的复议决定。上诉人小塔子乡政府上诉称：1.原审法院认定事实不清，适用法律错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；个人之间争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。因此，上诉人有权对争议地作出处理决定。2.本案事实清楚。1995年，原小塔子乡粮库向小塔子乡政府交纳1.5万元占地费，取得了原小塔子乡粮库的门市房的土地使用权，并建房11间，经过调查取证，均能证明争议地经营权归原小塔子粮库。1995年小塔子乡粮库向小塔子乡政府交纳了占地费，已经取得了含争议地在内的土地使用权。2014年12月9日转让给孙通霞，根据地随房走的原则，该地使用权应为孙通霞使用。3.上诉人作出的程序合法。上诉人接到孙通霞的申请后，进行了调查取证，听取的被上诉人的答辩，向村委会及原土地所人员充分核实了历史情况，进行了实地勘查，作出的处理决定事实清楚，证据确实充分，程序合法，对土地使用权确定符合国家土地政策、法律规定。请求请求撤销原审判决，依法发回重审或改判。被上诉人白国林辩称，小塔子乡政府决定违法，也是错误的。因为顺达粮食中心转让的是264平方米的临时建筑物，孙通霞购买的就是264平方米的房子，不包含争议地块。顺达粮食中心多次起诉我，都被驳回了，说明孙通霞购买的地方与争议地无关，同意一审判决。原审被告市政府辩称，坚持一审意见。我们根据行政复议法规定，给各方当事人送达了相关通知，各方在法律规定范围内，递交了答辩以及相关证据材料，作出的复议决定程序合法，应予维持。本院认定原审法院经庭审质证且能够证明本案基本事实的证据有效，予以采信。双方当事人向原审法院提交的证据材料随卷移送本院。本院根据本案的有效证据所认定的事实与原审法院基本一致。本院经对争议地现场勘查查明，孙通霞所有粮油门市于东向开门，对争议地方向南侧有宽约0.8米被封堵房门；白国林房屋南侧有自建门房一间、西侧有羊圈一处，均位于争议地中。本院认为，北票市小塔子乡人民政府具有对争议地土地使用权作出确权的行政行为。孙通霞通过拍卖取得粮油门市房所有权，其与争议地使用权具有利害关系，有权对争议地提起确权申请。但小塔子乡政府作出确权决定时，应本着尊重历史、注重现实、有利生产生活、促进社会和谐稳定为原则，作出行政处理决定。该涉案争议地块，原属小塔子乡粮库使用，后顺达粮食中心兼并小塔子乡粮库，由于历史的原因，各方均没有取得相关的土地权属证书，2013年后由被上诉人白国林使用，白国林也没有取得相关土地权属证书。上诉人孙通霞于2014年通过拍卖形式，取得了顺达粮食中心的11间粮油门市房，其也没有取得有关粮油门市房后身的涉案争议土地使用权。行政机关应根据相关法律规定，在作出确权决定时，应当充分考虑到各方共同使用的情况下，方便各自的生产生活，在充分调查的基础上，综合考量争议地历史成因、现实管理使用情况，以促进和谐稳定、实质化解矛盾为原则，在各方均未有充足证据证明争议地使用权归属的情况下，将争议地全部确权给一方使用，显失公正。被诉复议决定以“孙通霞通过竞标方式取得该门市房的所有权及土地使用权”维持被诉确权决定，进一步认定孙通霞通过拍卖取得了土地使用权，属认定事实不清，应予撤销。上诉人小塔子乡政府应根据本案的实际情况，在法定期限内，重新对案涉争议地作出行政行为。综上，上诉人孙通霞，上诉人小塔子乡政府的上诉请求不能成立，本院不予支持。原审法院认定事实正确，论理随不尽全面，但裁判结果并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费100元由上诉人孙通霞，上诉人北票市小塔子乡人民政府各自负担50元。本判决为终审判决。审判长 佟 伦审判员 胡文涛审判员 王敏一二〇二〇年十二月二十三日书记员 孙 凯（法官助理代）