山西省高级人民法院行政裁定书（2020）晋行终829号上诉人（原审原告）张某，住山西省平遥县。委托诉讼代理人李某，北京京坤律师事务所律师。被上诉人（原审被告）平遥县人民政府。法定代表人石某，县长。委托诉讼代理人高某。委托诉讼代理人苗某，北京天驰君泰（太原）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）平遥县中都乡人民政府。法定代表人武某，乡长。委托诉讼代理人赵某。委托诉讼代理人王某，北京天驰君泰（太原）律师事务所律师。上诉人张某因诉被上诉人平遥县人民政府、中都乡人民政府请求确认行政强制违法一案，不服山西省吕梁市中级人民法院（2020）晋11行初187号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原审法院查明，原告为平遥县中都乡北良如村村民，在本村拥有承包土地。2018年7月2日，平遥县人民政府因实施中农平遥绿色农产品物流园项目，组织平遥县中都乡人民政府推平了原告土地上的附着物，目前该项目正在建设中。为此，原告从2018年7月中旬开始通过上访途径解决被告占用土地并强推地上附着物事宜，未果。2020年5月向本院提起行政诉讼，请求确认被告在未进行合理补偿的情况下，强行征收占用原告承包土地并推平地上附着物的行为违法。原审法院认为，行政案件属于公法诉讼，涉及公共利益和社会行政管理秩序的稳定性，依法审查起诉是否遵守一定期限的规定，是人民法院的法定裁判职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”2018年7月2日，二被告对原告的土地实施强制行为，原告对该行为拍照、录像取证。原告知道被诉行政行为内容，但是二被告实施行政强制行为并未告知原告起诉期限，原告的最长起诉期限依法不得超过一年，即从2018年7月2日起算，至2019年7月3日原告的起诉期限已经届满，原告于2020年5月提起诉讼，明显超过了法定起诉期限。在此期间，原告多次上访属于原告选择解决问题的途径，并非行政诉讼法第四十八条规定的不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的情形，原告的起诉依法应予驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（二）项、第三款的规定，裁定驳回原告张某的起诉。张某上诉请求：1、依法撤销山西省吕梁市中级人民法院作出的（2020）晋11行初187号《行政裁定书》；2、指令山西省吕梁市中级人民法院继续审理。事实和理由：（一）本案中关于知道或应当知道强制清表行为的理解，应当从同时知道强制清表行为和主体之间起算。强制清表系事实行为，行政机关向上诉人并未制作并送达任何文书，当地政府部门也不愿意采取有效方式让上诉人知道是谁实施。强制清表前后，上诉人虽然亲眼目睹现场，能认知强制清表事件发生，却没有足够证据证明行为的作出主体。上诉人知道或应当知道强制清表内容的认定标准是：知道或应当知道强制清表行为的主体，从而能够进一步提起诉讼。（二）强制清表案件起诉期限的适用规则。本案中没有直接证据证明，上诉人知道强制清表行为的主体，应认定或推定不知道强制清表主体，从而认定不知道强制清表行为的内容。如果上诉人知道或者应当知道强制清表行为的主体后，则从知道强制清表行为主体之日起计算起诉期限始点，最长不超过一年。（三）具体到本案，结合被上诉人的证据可知上诉人起诉并未超过诉讼时效。1、被上诉人在2018年7月2日实施强制清表行为时，并未有任何单位作出告知文件或通知上诉人，上诉人根本不知道实施行为的主体，因此上诉人只能知道行政强制清表的行为内容，但是不能确认行政强制清表的主体。2、上诉人是通过政府信息公开之后，才知道了涉案土地的征收主体以及权利义务的承担单位。因此本案的诉讼时效应该从上诉人获知信息公开答复之后开始起算。3、被上诉人提交的土地征收批复、征地公告和征地补偿安置公告都是在强制清表行为作出之后才作出的，不能作为上诉人知晓行为实施人的证据。综上，上诉人的主张并未超过诉讼时效。平遥县人民政府辩称：（一）被答辩人诉称的政府清理其地上附着物的行为发生在2018年7月2日，而被答辩人是在2020年6月才向法院提起诉讼，按照《行政诉讼法》以及相关司法解释的规定，被答辩人提起诉讼时已经超过了法定的起诉期限，一审法院裁定驳回被答辩人的起诉符合法律规定。（二）被答辩人在上诉状中称，其并不知道作出清理行为的主体是谁。但在一审的起诉状中，被答辩人明确写到，按照《土地管理法》等相关法律法规的规定，征收土地依法应当由县级人民政府组织实施，同时也写到中都乡人民政府也参与了当天的清理工作。另外，平遥县人民政府就本案诉争的土地于2019年1月10日作出了平政征告字（2019）1号《平遥县政府征收土地方案公告》，并在县政府官网和被答辩人所在的北良如村内进行公示，由此可见，被答辩人在上诉状中所称其并不知道实施主体的主张无任何事实与法律依据。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，裁定驳回被答辩人的起诉并无不当，请二审法院驳回上诉，维持原裁定。中都乡人民政府辩称：（一）同意县政府答辩意见。（二）中都乡政府作为被告是不适格的，在实施清理工作的当天，中都乡是参与平遥县人民政府的协助行为，不是独立的行政行为，答辩人不应当是本案的被告。二审查明的事实与原审查明的事实基本一致。另查明，《平遥县人民政府征收土地方案公告》于2019年1月10日在平遥县政府官网上公布，同时在北良如村村委会外墙上张贴。本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。据此，县级人民政府具有征收土地的法定职责。而在行政诉讼中，对于起诉人知道行政行为但不知道起诉期限的，其起诉期限从知道或者应当知道行政行为之日起最长不得超过一年。本案中，被上诉人在二审庭审中举证证明中都乡政府在2018年1月就平遥农产品物流园项目召开过征地动员大会，北良如村的110户被征地农户中先后已有88户签订了补偿协议且领取了补偿款，中都乡干部于2018年6、7月间向涉平遥农产品物流园项目被征地农户进行过征地相关政策的解释说明工作，但上诉人对此均不予认可。被上诉人曾举证上诉人提交过《平遥县中都乡北良如村村民联名上诉状》（落款时间是2018年7月15日），被上诉人以此作出过《平遥县信访工作联席会议文件》（落款时间是2018年11月14日），证明上诉人在其土地被政府征收后一直通过上访途径要求处理此事。结合《平遥县人民政府征收土地方案公告》于2019年1月10日在平遥县政府官网上公布，且同时在北良如村村委会外墙上张贴的事实，以及上诉人在一审起诉时要求确认强行征收占用其承包土地并推平地上附着物行为违法的诉请，综合全案来判断，上诉人至迟应在2019年1月10日知道或者应当知道平遥县人民政府实施了其所诉的强行征收占用其承包土地并推平地上附着物的行为，故上诉人在2020年5月26日提起行政诉讼，已经超过法律规定的起诉期限。关于上诉人“只知道强制行为发生，而不知道强制的行为主体，应从知道强制行为主体之日起计算起诉期限”的主张，本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》对于一年起诉期限起点的规定为“知道或者应当知道该行政行为内容之日”，而对于“知道或者应当知道该行政行为的内容”是否应当包括知道行政行为的实施主体，应当从当事人诉权行使的必要性方面加以考量。本案中，上诉人对于没有实施主体对被诉强制行为承担责任，或不确切知道被诉强制行为实施主体的情况下，可通过征收土地公告或是根据土地征收相关法律法规规定的法定职责来确定诉讼对象，进而救济自身权利。事实上，人民法院对于当事人不知道强制行为实施主体而诉请具有法定职责的行政机关承担法律责任的案件，亦提供了相应的救济途径。因此，“不知道强制行为主体”在本案中并不构成救济自身权利的障碍，相应的，也就不能成为耽误起诉期限的正当理由。综上，原审法院裁定驳回起诉的结果并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 程彦斌审判员 姚利屏审判员 庞永平二〇二〇年十二月二十五日法官助理 丁勇虎书记员 王 静