浙江省嘉善县人民法院行 政 判 决 书（2020）浙0421行初53号原告黄伟华，男，汉族，1981年10月11日生，住平湖市××街道××村××号。被告平湖市人民政府钟埭街道办事处，住所地平湖市永兴路**。法定代表人胡泓恬，主任。出庭负责人赵明华，副主任。委托代理人钱林华，浙江东港律师事务所律师。被告平湖市人民政府，住所，住所地平湖市当湖街道胜利路**div>法定代表人仲旭东，市长。委托代理人张冯跃。委托代理人林红依，浙江泽大（平湖）律师事务所律师。原告黄伟华不服被告平湖市人民政府钟埭街道办事处（以下简称“钟埭街道办”）乡政府行政批准及被告平湖市人民政府（以下简称“平湖市政府”）的维持复议决定，于2020年8月27日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于10月14日公开开庭审理了本案。原告黄伟华，被告钟埭街道办副主任赵明华、委托代理人钱林华，被告平湖市政府委托代理人张冯跃、林红依到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告钟埭街道办于2020年4月29日对原告黄伟华要求原宅翻建或加层的申请作出答复：1.原告户不属于撤销村组建制的在册常住居民首次建房，不能按照目前平湖市集体土地上申请建房所依据的《平湖市农民建房用地管理办法》审批；2.兴业新村自建房地块不是国有出让土地，不能按照国有出让土地审批建房；3.建议原告户参照《平湖市人民政府办公室关于平湖市建成区××房修缮管理工作的实施意见》，向所在社区提出房屋修缮申请。综上，对原告的申请不予批准。原告黄伟华对答复不服，向被告平湖市政府申请行政复议，平湖市政府于2020年8月6日作出平政复字〔2020〕10号复议决定，认为钟埭街道办作出的答复并无不当，决定维持。原告黄伟华向本院提出诉讼请求：1.撤销被告钟埭街道办于2020年4月29日作出的《关于黄伟华要求原宅翻建或加层申请的答复》以及被告平湖市政府于2020年8月6日作出的平政复字〔2020〕10号行政复议决定书；2.责令被告钟埭街道办批准原告翻建或加层的申请。事实和理由：一、被告适用法律错误，且作出不批准申请的法律依据不足。首先，原告提出在已经拥有的宅基地住房上进行加层，并不属于新申请宅基地或者新申请翻建。被告拿出的主要法律依据是《平湖市农民用地建房管理办法》，该办法明确了适用的人群和适用的范围。被告钟埭街道办在《答复》中也明确提到原告这种情况目前没有政策可循，没有法律规定像原告这种情况，到底是否可以批准还需要进一步文件或法规进行明确。但是被告钟埭街道办、被告平湖市政府作出的决定却是依据不适用原告的《平湖市农民用地建房管理办法》的规定，认为原告不符合资格，显然依据不足。其次，原告这种情形，确是属于新情况，目前没有法规可循，但没有法规可循并不是不批准的理由。“法无明文禁止”即为允许，原告在自己的宅基地自己的房子上申请加盖一层并不违反任何强制性规定，也并未侵犯国家或者第三方的权益，故应为允许。最后，行政机关作出不准予行政许可的依据，必定是法律或相关文件明确禁止的。无论《答复》还是《决定书》均未拿出相应法律性文件。二、原告申请加层，符合小区的客观情况，也是公民行使宪法赋予的人权的一种体现。兴业新村属于拆迁小区，原告和原告的家人符合拆迁政策被安置到该小区，而该小区规划的均是可在自己宅基地上建造三层楼房，只是因为当时原告经济困难，无力建造三层楼房，才无奈建造了二层楼房。但是宅基地使用权确确实实是原告一家的，宅基地使用权包含了原告在该宅基地上建造房屋的权利，无论是从小区规划还是政策指引上，在该小区宅基地上建造三层楼是允许的，事实上该小区除了原告和个别几幢外，均是三层楼房。原告认为，在法律未明确禁止的情形下，原告申请加层是维护自己权益的一种表现，是实现原告人权、宅基地使用权的一种体现，两被告应予以批准。故请求法庭支持原告的诉讼请求。原告黄伟华提交了如下证据：1.《关于黄伟华要求原宅翻建或加层申请的答复》一份，证明第一被告作出答复的事实；2.《行政复议决定书》一份，证明第二被告作出行政复议决定的事实；3.照片打印件一张，证明原告小区均是三层楼的事实。被告钟埭街道办辩称，一、原告要求撤销被告于2020年4月29日作出的《关于黄伟华要求原宅翻建或加层申请的答复》，没有事实和法律依据。首先，原告户原为平湖市当湖镇陆家桥村**的村民，2000年8月4日，经平湖市政府同意，该村民小组开展撤建制工作，村民小组在册农业户口就地转为非农户口，故在2020年4月27日原告向被告申请翻建或加层时已不具有农村村民的身份，属于非农业户口。其次，原告的翻建或加层申请不符合《平湖市农民建房用地管理办法》的相关规定，原告户在2001年7月27日以黄天根为户主及原告等5人，因当时平湖市当湖镇陆家桥村16组撤销建制，向原当湖镇陆家桥村村民委员会提交了《平湖市农村村民建房用地呈报表》，经相关部门审查和批准后，获得了95平方米的建房用地，并在批准的建房用地上建造了二层房屋，即原告因撤销建制己审批过建房用地，现又申请翻建或加层，明显不符合《平湖市农民建房用地管理办法》的相关规定。第三，原告申请翻建或加层的建房用地，其土地性质为集体土地，在集体土地上申请建房，审批的依据是《中华人民共和国土地管理法》和《平湖市农民建房用地管理办法》的相关规定，而原告的申请也不符合《中华人民共和国土地管理法》和《平湖市农民建房用地管理办法》的规定，同时，根据《平湖市农民建房用地管理办法》第二十五条规定，市中心城区规划控制区外己撤销村组建制的在册常住居民首次搬迁建房用地，参照本办法规定审批；而原告户在2001年7月27日已首次申请建房用地，本次申请翻建或加层明显不是首次。因此，被告作出的《关于黄伟华要求原宅翻建或加层申请的答复》内容合法，适用政策和法律规定正确，法庭应当予以维持。二、平湖市人民政府于2020年8月6日作出的平政复字〔2020〕10号行政复议决定书，事实清楚，证据充分，适用法律正确，对于该行政复议决定书法庭应当予以维持。综上，被告认为，原告起诉请求撤销被告于2020年4月29日作出的《关于黄伟华要求原宅翻建或加层申请的答复》和平湖市人民政府于2020年8月6日作出的平政复字〔2020〕10号行政复议决定书，既没有事实根据，也没有法律和政策依据；故被告恳请法庭在查明事实后，依法判决驳回原告的全部诉讼请求。被告钟埭街道办向本院提交了证明原行政行为合法性的以下证据、依据：1.平湖市国土局等5单位联合文件《关于要求内撤当湖镇14、15、16等三个村民小组建制农民户口就地农转非的报告》一份，证明原告所在的陆家桥村16组等三个村民小组建制农民户口就地农转非的事实；2.平湖市人民政府《关于同意当湖镇陆家桥村14、15、16三个村民小组预撤建制的批复》【平政发（2000）94号】一份，证明原告所在的陆家桥村16村民小组经平湖市人民政府同意预撤建制批复的事实；3.《农村村民建房用地呈报表》一份，证明原告等家庭人员因预撤建制在2001年7月在平湖市××村××房用地的事实。依据的规范性法律文件：《平湖市农民建房用地管理办法》平湖市人民政府令第57号一份，，证明平湖市农村村民建房用地申请的相关依据及原告作为己撤建制村组常住在册居民，请建房用地应当参照该规定审批的事实。被告平湖市政府辩称，一、被告作出行政复议决定的程序合法。2020年5月8日，被告收到原告的行政复议申请材料，于同月11日依法决定受理，于同年7月2日组织了听证会。因本案情况复杂，不能在60日内作出行政复议决定，依法延期30日。被告于2020年8月6日依法作出行政复议决定，并送达给原告。二、被告作出的行政复议决定事实清楚，适用法律准确。根据原告和平湖市人民政府钟埭街道办事处提交的证据材料，被告查明了本案的基本事实。2020年4月27日，原告向钟埭街道提交建房申请书，申请在现有宅基地上进行住房翻建或加层。同月29日，钟埭街道作出《关于黄伟华要求原宅翻建或加层申请的答复》，告知原告其要求原地翻建或加层的申请不予批准。另查明，，原告户为原当湖镇陆家桥村**村民。000年8月4日，经平湖市人民政府同意，当湖镇陆家桥村16组村民小组开展撤建制工作，村民小组在册农业户口就地转为非农户口。2001年7月27日，原告户以原告父亲黄天根为户主申请建房，家庭成员包括原告在内共计5人。同年9月1日，经批准原告户拆除原有108平方米住房及30平方米畜舍，在工业园区使用土地建住房95平方米。后原告户建造目前兴业新村34号的两层房屋。根据查明的事实，被告认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，钟埭街道具有对本区域内的农村村民建房用地申请予以审核的行政职权。《平湖市农民建房用地管理办法》第二条规定“本市行政区域（不含乍浦镇）内的农民建房（包括翻建、迁建、新建）用地管理，适用本办法”。本案中，原告户于2000年8月4日后农转非，属非农户口，已不具有农村村民的身份，故其申请建房，缺乏相应的前提条件。钟埭街道经审核后对原告要求翻建或加层建房的申请作出被复议答复并无不当。被告根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，维持平湖市人民政府钟埭街道办事处于2020年4月29日作出的《关于黄伟华要求原宅翻建或加层申请的答复》。综上，被告认为原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求法院依法驳回。被告平湖市政府向本院提交了证明复议程序合法性的以下证据、依据：1.行政复议申请书一份，证明原告提起行政复议申请的事实；2.身份证、居民户口簿、现场照片、百姓事马上办网页截图、信访网页截图、《信访事项不予受理告知书》、《建房申请》、《建房申请书》、《关于黄伟华要求原宅翻建或加层申请的答复》一组，证明原告提起行政复议时提交的证据情况；3.行政复议受理通知书、答复通知书及送达回证一组，证明被告依法受理、要求钟埭街道答复并提交材料及依法送达的事实；4.《行政复议答复书》、《平湖市农村村民建房用地呈报表》、《关于同意当湖镇陆家桥村14、15、16三个村民小组预撤建制的批复》、法律法规依据一组，证明钟埭街道依法答复并提交了有关证据材料；5.听证通知书及送达回证、听证笔录一组，证明在复议过程中组织了听证；6.行政复议决定延期通知书及送达回证一组，证明被告依法延期的事实；7.行政复议决定书及送达回证一组，证明被告依法作出行政复议决定并送达给当事人；8.《证明》一份，证明被告在复议过程中进行调查的情况。依据的规范性法律文件：《行政复议法》第六条、第十七条、第二十八条、第三十一条，《行政复议法实施条例》第二十八条、第三十三条、第四十三条。经庭审质证，二被告对原告提交的证据质证如下：对证据1、2的三性均无异议；对证据3的真实性无异议，但该照片只能体现原告户房屋是二层，其他人家的是三层，与原告的诉请无关。原告黄伟华对被告钟埭街道办提交的证据质证如下：对证据1、2无异议；对证据3无异议，且能够证明原告宅基地经过审批；对依据的规范性法律文件有异议，被告适用依据错误，该文件已被平湖市政府2020年7月1日颁布的59号令《平湖市农村村民建房管理办法试行》撤销。原告黄伟华对被告平湖市政府提交的证据真实性均无异议，但对复议决定有异议。两被告对彼此提交的证据三性及证明力均无异议。本院对以上证据的真实性予以确认，且与本案认定事实关联。对被告钟埭街道办就原告的申请作出的答复及被告平湖市政府作出的复议决定的合法性，将在本院认为部分评析。经审理查明，2020年4月27日，原告黄伟华向被告钟埭街道办提交《建房申请书》，申请在现有宅基地上进行住房翻建或加层。同月29日，被告钟埭街道办对原告黄伟华的申请作出答复，对其申请不予批准。主要理由为：1.原告户不属于撤销村组建制的在册常住居民首次建房，不能按照目前平湖市集体土地上申请建房所依据的《平湖市农民建房用地管理办法》审批；2.兴业新村自建房地块不是国有出让土地，不能按照国有出让土地审批建房。此外，被告钟埭街道办在答复中建议原告户参照《平湖市人民政府办公室关于平湖市建成区××房修缮管理工作的实施意见》，向所在社区提出房屋修缮申请。2020年5月8日，黄伟华向被告平湖市政府申请复议，请求撤销被告钟埭街道办作出的答复。平湖市政府于同月11日受理后，组织了听证会，并于8月6日作出平政复字〔2020〕10号复议决定，认为原告户于2000年8月4日后农转非，属非农户口，已不具有农村村民的身份，故其申请建房缺乏相应的前提条件。被告钟埭街道办经审核后对原告要求翻建或加层建房的申请作出被复议答复并无不当，决定维持。另查明，原，原告户为原当湖镇陆家桥村**村民。00年8月4日，经平湖市政府作出批复，同意当湖镇陆家桥村16组等三个村民小组开展撤建制工作，村民小组在册农业户口就地转为非农户口。2001年7月27日，原告户以原告父亲黄天根为户主申请建房，家庭成员包括原告在内共计5人。同年9月11日，经批准原告户拆除原有占地108平方米的住房及30平方米畜舍，在工业园区使用土地95平方米建住房，后原告户建造目前兴业新村34号的两层房屋。该土地性质系农民集体所有。被告提交的户口簿显示，该住址的户内人口现有原告、原告母亲及原告女儿，其中原告黄伟华系户主。本院认为，坐落于平湖市××街道××村××号的案涉房屋，系原告户以原告父亲黄天根为户主于2001年7月27日经填报《平湖市农村村民建房用地呈报表》相关流程申请建造，其所在地块的性质目前仍系农民集体所有。根据《平湖市农民建房用地管理办法》第二条“本市行政区划（不含乍浦镇）内的农民建房（包括翻建、迁建、新建）用地管理，适用本办法”的规定，因原告户于2000年8月4日后农转非，属非农户口，已不具有农村村民的身份，原告黄伟华申请在现有宅基地上进行住房翻建或加层，缺乏农民建房用地相应的前提条件。因兴业新村自建房地块性质为集体土地，故原告亦不能按照城镇规划区内进行工程建设的法律规范办理。被告钟埭街道办于2020年4月29日作出的答复并无不当，对原告请求撤销该答复并责令被告批准其申请的诉讼请求，本院不予支持。被告平湖市政府的复议决定认定事实清楚，适用法律正确，复议程序并无不当，作出维持钟埭街道办答复行为的复议决定正确。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款的规定，判决如下：驳回原告黄伟华的全部诉讼请求。案件受理费50元，由原告黄伟华负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省嘉兴市中级人民法院。审 判 长 江万景审 判 员 钱 骏审 判 员 胡锦明二〇二〇年十二月七日法官助理 曹倩云书 记 员 周 丹