山西省高级人民法院行政裁定书（2020）晋行终28号上诉人(原审原告)刘某2(具体名单附后)。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人刘某1，住山西省太原市杏花岭区。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人宋某，住山西省太原市杏花岭区。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人王某1，住山西省太原市杏花中区。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人张某1，住山西省太原市杏花岭区。上诉人（原审原告）暨诉讼代表人王某2，住山西省太原市杏花岭区。委托代理人刘某3，北京圣运（天津）律师事务所律师。委托代理人范某，北京圣运（天津）律师事务所（实习）律师。被上诉人（原审被告）太原市杏花岭区人民政府。法定代表人侯某，区长。委托代理人刘某4。委托代理人邵某，山西神牛律师事务所律师。被上诉人（原审被告）太原市杏花岭区中涧河乡中涧河社区居民委员会。法定代表人张某2。委托代理人田某，山西田易律师事务所律师。委托代理人荣某，山西田易律师事务所律师。上诉人刘某2因诉被上诉人太原市杏花岭区人民政府（以下简称杏花岭区政府）、太原市杏花岭区中涧河乡中涧河社区居民委员会（以下简称中涧河居委会）请求确认未加盖公章的整村改造方案违法并予以撤销一案，不服山西省阳泉市中级人民法院（2019）晋03行初309号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理完毕。原审原告刘某2诉称，其系太原市杏花岭区中涧河社区村民。在中涧河社区整村改造过程中，村民被告知按宣传册中的《中涧河社区整村改造方案》进行补偿。然而，在刘某2诉被告太原市杏花岭区人民政府不履行法定职责一案中，被告提交的证据《中涧河社区整村改造方案》有两种，一种为宣传册中的，一种为加盖居委会公章。被告称加盖公章的补偿方案为正式实施的方案，未加盖公章的仅为宣传资料。而两种补偿方案对村民的补偿有很大差异，未加盖公章的方案减少了村民可获得的补偿金额。刘某2认为，二被告作出未加盖公章的《中涧河社区整村改造方案》违法，请求撤销二被告作出的未加盖公章的《中涧河社区整村改造方案》，并责令二被告按加盖公章的《中涧河社区整村改造方案》对刘某2进行补偿。原审被告杏花岭区政府辩称，太原市杏花岭区中涧河乡中涧河社区城中村整体改造项目是中涧河社区为了城市发展需要进行的城中村改造。该社区按照村代会的法定程序制定本村的城改方案，土地性质未发生改变，村集体组织通过代表会制定了适合自己的集体土地的补偿安置方案，是行使集体土地所有权的体现。杏花岭区政府只是在该社区城中村改造过程中进行审查和监督的义务，该方案不是杏花岭区政府制定，故杏花岭区政府不是适格的主体，应驳回刘某2对杏花岭区政府的起诉。原审被告中涧河居委会辩称，中涧河社区目前整村改造实施的方案就是刘某2诉状中所称宣传手册上的方案，即公示的方案。这套方案在2017年10月23日召开的城中村改造整村拆迁启动大会上宣读、宣布、张榜公布。在该方案制定时，社区多次邀请村老干部、老党员、老村民反复讨论，广泛征求意见，并向乡政府、区政府请示、汇报，最终确定了现在的实施方案。而刘某2所称的盖了章的那个方案仅仅为讨论稿，是上报审查的稿件之一，没有实施。98%的村民已按公示的方案签订了补偿协议，希望刘某2能积极配合社区完成最后拆迁任务。原审法院查明，2016年太原市杏花岭区中涧河乡中涧河社区被列入太原市城中村改造范围重点村之一。2017年2月27日，太原市杏花岭区中涧河乡中涧河社区召开“两委”会议，会议成立了“杏花岭区中涧河乡中涧河社区居委会中涧河城中村改造领导组”和审议了城中村拆迁安置补偿方案。同年10月22日，杏花岭区中涧河乡中涧河社区居委会中涧河城中村改造领导组作出《中涧河社区整村改造方案》并向全体社区居民公示，该方案未加盖公章。同日，该领导组将加盖公章的改造方案报乡政府、区政府审核。但公示的方案与盖章报送方案在补偿标准上有很大差异。在该社区改造过程中，对社区居民的补偿均以公示未加盖公章的改造方案为标准与居民签订补偿协议。刘某2不服，形成本案诉讼。另查明，刘某2的诉讼请求为确认二被告作出未加盖公章的《中涧河社区整村改造方案》违法，请求撤销二被告作出的未加盖公章的《中涧河社区整村改造方案》，并责令二被告按加盖公章的《中涧河社区整村改造方案》对原告进行补偿。该诉求理解为两个，第一个为要求确认未加盖公章的改造方案违法并予以撤销，另一个为要求被告按加盖公章的改造方案履行补偿职责。原告的两个诉求分别属于两个行政法律关系，应该分别立案审理，经本院开庭释明，原告确定本案诉求为第一个。原审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条规定，“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”第二十九条规定，“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。”第二十四条第一款规定，“当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会被告”。第六十九条第一款第（三）项规定，“错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。”本案中，太原市杏花岭区中涧河乡中涧河社区居民委员会在城中村改造过程中，成立了临时机构杏花岭区中涧河乡中涧河社区居委会中涧河城中村改造领导组，并制定了《中涧河社区整村改造方案》以该领导组的名义公示。根据上述规定，原告对改造方案不服，应以成立该领导组的太原市××区居民委员会为被告提起诉讼，被告太原市杏花岭区人民政府不是在外发生法律效力的文书上署名的机关，不是适格被告。庭审时，本院向原告依法释明，原告不同意变更。故依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》六十九条第一款第（三）项之规定，裁定驳回原告刘某2的起诉。刘某2不服，提起上诉称，1.被上诉人太原市杏花岭区人民政府负责制定拆迁补偿安置方案，参与了拆迁补偿安置方案的制定，是本案适格被告;2.一审法院未全面审查双方提交的证据，据以认定事实的证据未经质证，认定事实不清。杏花岭区政府称盖公章的《中涧河社区整村改造方案》为正式实施的方案，另一份未加盖公章的仅为宣传资料。两份《中涧河社区整村改造方案》中存在实质性的差异和矛盾，被上诉人作出未加盖公章版的《中涧河社区整村改造方案》的行为，实体程序均违法，并且与加盖公章的《中涧河社区整村改造方案》存在巨大差异，实质上减损了村民的利益，请求：1.依法撤销山西省阳泉市中级人民法院作出的（2019）晋03行初309号《行政裁定书》，并依法改判或发回重审；2.本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。杏花岭区政府答辩称，1.太原市杏花岭区中涧河乡中涧河社区城中村整体改造项目是中涧河社区为了城市发展需要进行的城中村改造。该社区按照村代会的法定程序制定本村的城改方案，土地性质未发生改变。补偿方案是中涧河社区通过两委员会讨论制订的，区政府没有实际参与。关于太原市的文件均是原则性规定，本案当中居委会已经对出示了两委会会议纪要，体现了两委会的制订过程，因此杏花岭区政府不是适格的主体。2.关于领导组中涧河城改机构，会议纪要也体现出是通过两委员会议定后设定的，杏花岭区政府没有对中涧河社区专门成立城改领导组，宣传册中体现的区委区政府领导组在一审中已经落实清楚了，是为了动迁工作引起村民重视。3.目前拆迁工作基本接近尾声，从补偿协议以及领取补偿款的村民占了98%，拆迁工作以及方案绝大多数村民是拥护的。综上，应驳回对杏花岭区政府的起诉。中涧河居委会答辩称，我们实施的方案是没有盖章的方案，该方案经过合法程序通过，执行程序也是合法的已经实施。盖章的方案没有过会，属于没有生效的方案。没有加盖公章的方案经过大会，按照规定公示7天，经区、乡政府同意后就可以实施。起诉的122户中有84户已经签订了协议，2019年年底签定协议的居民已经落实，符合广大有宅基地证村民的利益。请求二审法院驳回上诉，维持原判。本院查明的事实与一审基本一致，本院予以确认。本院认为，本案系上诉人请求确认涉案城中村改造方案违法并请求撤销而引起的行政诉讼案件,争议焦点是二被上诉人是否为适格被告。对于杏花岭区政府是否为适格被告问题，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款的规定,“谁行为,谁为被告”是确定行政诉讼被告及法律责任的基本原则。城中村改造系一项系统性社会工程,涉及到多个法律主体的多种行为(包括一系列行政行为、民事行为以及其他性质的行为),不同行为的法律责任主体不尽相同,应当根据具体行为事实和法律规定进行认定。根据《太原市人民政府关于进一步规范城中村改造的若干意见》（并政发【2013】12号）文件的规定,太原市建成区之内的城中村改造采取政府主导、村集体自我改造、市场运作的模式进行。可见，杏花岭区政府对其辖区内城中村改造工作进行总体性组织领导,其对辖区内的城中村改造工作具有法定职责。但该职责不应扩大理解为对此过程中发生的所有行为都负有法律责任。本案中，不论是所谓盖章的方案还是未盖章的方案，其落款均为杏花岭区中涧河乡中涧河社区居委会和中涧河城中村改造领导组。其中中涧河城中村改造领导组是太原市杏花岭区中涧河乡中涧河社区于2017年2月27日召开“两委”会议成立的临时机构，并没有证据证明该领导组是杏花岭区政府依据法律、法规、规章的授权的组织，也没有证据证明涉案《中涧河社区整村改造方案》是由杏花岭区政府作出，且没有证据证明杏花岭区政府具有直接制定其辖区内城中村改造方案的职责，故原审认定杏花岭区政府不是适格被告，于法有据，并无不当。对于中涧河居委会是否为适格被告问题，中涧河居委会并非行政机关，其制定涉案《中涧河社区整村改造方案》也并非依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行政行为，故其也不是本行政诉讼的适格被告。综上,上诉人的上诉缺乏事实和法律依据，本院对其上诉请求难以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定,裁定如下:驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审   判   长 李      强审   判   员 庞   永   平审   判   员 姚   利   屏二○二○年十二月二十五日法  官 助  理 崔铮亮书记员武蕾