新疆维吾尔自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）新行再19号 再审申请人（一审原告、二审上诉人）：卡德尔买买提，男，1962年4月16日出生，维吾尔族，新疆军区离退人员，住新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市。 委托诉讼代理人：唐泓，新疆旭光律师事务所律师。 委托诉讼代理人：库来西阿西木，新疆热万律师事务所律师。 被申请人（一审被告、二审被上诉人）：新疆维吾尔自治区林业和草原局，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市沙依巴克区黑龙江路**。 法定代表人：阿合买提江米那木，该局局长。 委托诉讼代理人：姬宏亮，男，该局防火中心工作人员。 委托诉讼代理人：孟兴军，新疆元正盛业律师事务所律师。 再审申请人卡德尔买买提与被申请人新疆维吾尔自治区林业和草原局（以下简称新疆林草局）行政撤销一案，新疆维吾尔自治区水磨沟区人民法院于2020年3月10日作出（2019）新0105行初198号行政判决，卡德尔买买提不服，提起上诉。新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院于2020年6月28日作出（2020）新01行终17号行政判决。该判决发生法律效力后，卡德尔买买提向本院申请再审。本院于2020年11月27日作出（2020）新行申137号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。再审申请人卡德尔买买提及其委托诉讼代理人唐泓、库来西阿西木，被申请人新疆林草局的委托诉讼代理人姬宏亮、孟兴军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，新疆维吾尔自治区草原监理站（现经机构改革为新疆林草局，以下简称新疆草原监理站）于2008年2月14日作出新草监字〔2008〕10号文件《关于卡德尔买买提在尉犁县西尼尔镇额孜村建设人工饲料基地的意见》（以下简称新草监字〔2008〕10号文件），该意见内容为：“经审查，同意卡德尔买买提在尉犁县西尼尔镇额孜村建设人工饲草料地，所审查的1300亩必须用以种植草饲料，不得改变草原用途。”2018年6月28日，尉犁县草原监理所向新疆草原监理站发出报告，反映其于2008年下发新草监字〔2008〕09号《关于吐拉甫阿不都热依木在尉犁县西尼尔镇额孜村建设人工饲草料基地的意见》（以下简称新草监字〔2008〕09号文件）、新草监字〔2008〕10号文件，以上两人未按此文件的要求履行义务，未及时开发种草、没有备案，未办理人工草地使用权证的问题，请示以上情况下，对两人下发的新草监字〔2008〕09号、新草监字〔2008〕10号文件是否有效。2018年7月31日，新疆草原监理站作出《对于尉犁县草原监理所有关新草监字〔2008〕09号和〔2008〕10号文件是否有效请示的答复》（以下简称《答复》），该《答复》内容为：“我站2008年下发新草监字〔2008〕09号、新草监字〔2008〕10号两个文件不符合草原法规定，理由是：一、根据《中华人民共和国草原法》（以下简称《草原法》）第五十一条规定，在草原上种植牧草或饲料作物，应当符合草原保护、建设、利用规划；县级以上人民政府草原行政主管部门应当加强监督管理，防止草原沙化和水土流失。二、根据《草原法》第六十三条规定，无权批准征用、使用草原的单位或者个人非法批准征用、使用草原的，超越批准权限非法批准征用、使用草原的，或者违反法律规定的程序批准征用、使用草原，构成犯罪的，追究刑事责任。当时的站长，草原执法单位没有审批开垦草原的权利，他的做法属于越权审批。因此，两个文件无效，给予撤销。”卡德尔买买提认为该《答复》严重侵害其合法权益，故诉至一审法院，请求依法撤销新疆草原监理站于2018年7月31日作出的《答复》。 一审法院认为，根据《草原法》第四十六条规定，“禁止开垦草原。对水土流失严重、有沙化趋势、需要改善生态环境的已垦草原，应当有计划、有步骤地退耕还草；已造成沙化、盐碱化、石漠化的，应当限期治理。”第六十三条规定，“无权批准征收、征用、使用草原的单位或者个人非法批准征收、征用、使用草原的，超越批准权限非法批准征收、征用、使用草原的，或者违反法律规定的程序批准征收、征用、使用草原，构成犯罪的，追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法给予行政处分。非法批准征收、征用、使用草原的文件无效。非法批准征收、征用、使用的草原应当收回，当事人拒不归还的，以非法使用草原论处”。本案中，新疆草原监理站于2018年7月31日作出的《答复》事实清楚、适用法律准确、并无不当。卡德尔买买提对此不服提起诉讼无法律依据，应当予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回卡德尔买买提的诉讼请求。 二审法院经审理确认一审法院认定事实。 二审法院认为，《草原法》第五十六条第一款规定：“国务院草原行政主管部门和草原面积较大的省、自治区的县级以上地方人民政府草原行政主管部门设立草原监督管理机构，负责草原法律法规执行情况的监督检查，对违反草原法律、法规的行为进行查处。”第六十三条规定：“无权批准征收、征用、使用草原的单位或者个人非法批准征收、征用、使用草原的，超越批准权限非法批准征收、征用、使用草原的，或者违反法律规定的程序批准征收、征用、使用草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依法给予行政处分。非法批准征收、征用、使用草原的文件无效。非法批准征收、征用、使用的草原应当收回，当事人拒不归还的，以非法使用草原论处。”根据上述法律规定，原新疆草原监理站系草原监督管理机构，负责草原法律、法规执行情况的监督检查，其于2008年2月14日作出新草监字〔2008〕9号、新草监字10号文并无法律规定的职权依据。被诉《答复》依据《草原法》第六十三条的规定认为上述两个文件无效正确。卡德尔买买提的上诉理由不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持原判。 卡德尔买买提申请再审称，新疆草原监理站于2008年2月14日作出新草监字〔2008〕10号文件，据此，申请人与案外人吐拉甫阿不都热依木共同利用尉犁县西尼尔镇额孜村1300亩草原开发人工饲料基地。后申请人与吐拉甫阿不都热依木因上述草原使用问题发生纠纷，申请人在与其民事诉讼中发现，新疆草原监理站于2018年7月31日作出《答复》，撤销了新草监字〔2008〕10号文件。申请人认为：一、该《答复》属于内部行政行为，不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围，本案依法应当驳回起诉；二、尉犁县草原监理站没有依据《答复》撤销或取消申请人的草原使用权，也没有将相关书面文件依法送达申请人并告知申请人诉讼权利，违反法律规定；三、新疆草原监理站以原站长赛都拉吉力力超越职权非法批准为由作出被诉《答复》，但其撤销的《意见》的签发人并非赛都拉吉力力，而是另一任站长王志军，新疆草原监理站作出被诉《答复》依据错误；四、原审法院依据《草原法》的规定判决《答复》合法属法律适用错误。综上，请求撤销一、二审判决，依法撤销新疆草原监理站作出的《答复》，如不能撤销则依法确认该《答复》违法。 新疆林草局辩称,一、案涉《意见》及涉及事项依法不属于人民法院处理范围。1.新疆草原监理站是应尉犁县畜牧局的报告给予答复，纯属上下级专业部门、专业工作之间内部工作的联系文件，不是针对第三人的行政文件，更不是直接向卡德尔买买提发送的文件，不属于依法组织听证的范畴，更不存在所谓违反法定程序问题，不属于人民法院行政诉讼受案范围。2.新疆草原监理站是事业单位，不属于行政机关，因此该事业单位的答复文件依法也不可能属于行政文件。因新疆草原监理站不是行政机关，是法定授权的执法监督机构，对于该站之前超越法定权限出具的新草监字〔2008〕09号、新草监字〔2008〕10号文件进行撤销符合谁制定谁撤销原则；二、关于签发文件的问题。新草监字〔2008〕09号、新草监字〔2008〕10号文件是时任站长王志军签发，不是前任站长赛都拉吉力力签发。由于工作上的疏忽，没有对档案进行认真核查，导致在《答复》中引用错误，这是工作中的失误，不属于法定的程序问题。另外违法越权审批的相关人员已经被依法作出行政处分；三、《答复》符合相关法律规定。新疆草原监理站是事业单位，本身并无行政许可权限，其违法作出的行政许可应作无效处理。综上，新疆草原监理站作出的案涉《答复》以及在内容中明确说明新草监字〔2008〕09号、新草监字〔2008〕10号文件无效符合相关法律规定，请求驳回卡德尔买买提的再审请求。 本院认为，本案的争议焦点是新疆草原监理站出具的《答复》是否具有可诉性。《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项规定，“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”所谓“对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为”，指的是不产生法律效果的行为，也就是对行政相对人的权利义务关系不产生调整作用的行为。主要包括尚未成立的行政行为，在行政机关内部运作（而未外部化）的行为，观念表示行为以及对行政相对人权利义务不产生实际影响的其他行为。一、从内容和形式上看，案涉《答复》是新疆草原监理站针对其作出的新草监字〔2008〕09号、新草监字〔2008〕10号文件是否有效的问题，依尉犁县畜牧局的请示作出的上述文件无效的答复。该答复仅是行政机关之间对已经作出的文件效力的意见，仅在行政机关流转，并未以法定的形式外化，故《答复》并不能产生撤销或确认某具体行政行为的效果，故其不具备行政行为相应的确定力、拘束力和执行力。二、从结果上看，虽然该《答复》在卡德尔买买提与案外人的民事案件中被作为证据使用，但并不能因民事案件中对证据采信与否而反推出新疆草原监理站作出该《答复》的行为属于行政诉讼法中规定的具体行政行为的结论。卡德尔买买提如认为该证据采信结果影响其权利义务，可依法另诉解决。三、本案原审中新疆林草局称该《答复》为内部行为，卡德尔买买提在再审申请理由中也认为该《答复》是内部行政行为，不具有可诉性。综上，本院认为案涉《答复》并未对卡德尔买买提的权利义务产生直接的实际影响。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”因新疆草原监理站作出被诉《答复》行为，属不产生外部法律效力的行为，依法不属于行政诉讼受案范围，卡德尔买买提的起诉依法应当不予受理，已经立案的，应当裁定驳回起诉。一、二审法院受理卡德尔买买提的起诉并作出驳回诉讼请求的实体判决，法律适用错误，应当予以纠正。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第一项、第一百一十九条第一款、第一百二十三条第一项的规定，裁定如下： 一、撤销新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院（2020）新01行终17号行政判决； 二、撤销新疆维吾尔自治区水磨沟区人民法院（2019）新0105行初198号行政判决； 三、驳回卡德尔买买提的起诉。 一、二审案件受理费各50元，由原一、二审法院分别退回卡德尔买买提。 本裁定为终审裁定。 审 判 长 哈 里 木 拉 提 审 判 员 倪      敏 审 判 员 张      玉 二〇二〇年十二月二十五日 法官助理 鲁      婷 书 记 员 祖丽菲热艾尼瓦尔