海南省海口市中级人民法院   行政判决书   （2020）琼01行终306号   上诉人（原审被告）：海口市秀英区生态环境局，住所地海南省海口市秀英区向荣路福秀小区秀英区政府第二办公区。   法定代表人：洪延华，局长。   委托诉讼代理人：李柏董，海口市秀英区环境监察局副局长。   委托诉讼代理人：邢益壮，海南法立信律师事务所律师。   上诉人（原审被告）：海口市秀英区人民政府，住所地海南省海口市秀英区秀华路**区政府机关大楼。   法定代表人：柳战良，区长。   委托诉讼代理人：胡滢，海口市秀英区司法局工作人员。   委托诉讼代理人：严云，海南维特律师事务所律师。   被上诉人（原审原告）：海南兴业再生资源回收有限公司，住所地海南省海口市秀英区海榆中线5公里处两侧，统一社会信用代码：914600006760559414。   法定代表人：陈玉源，该公司总经理。   委托诉讼代理人：周经峰，海南阳光岛律师事务所律师。   上诉人海口市秀英区生态环境局（以下简称秀英区环境局）、海口市秀英区人民政府（以下简称秀英区政府）因与被上诉人海南兴业再生资源回收有限公司（以下简称兴业公司）行政纠纷一案，不服海口市琼山区人民法院(2020)琼0107行初76号民事判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。   本案被诉行政行为：秀英区环境局于2020年1月3日作出秀环察字[2020]1号《责令改正违法行为决定书》，认为兴业公司位于海口市秀英区海秀镇儒益村民兵训练营东南角的废汽车回收加工项目，配套建设的环境保护设施未经过环保验收，擅自于2018年3月投入生产经营，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款的规定，并依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《建设项目环境保护管理条例》第二十三条第一款的规定，决定责令兴业公司自接到决定书之日起五个月内办理环境保护设施竣工验收手续，逾期未改正未验先投违法行为，将按照《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定对兴业公司处100至200万元罚款。兴业公司不服该决定向秀英区政府申请复议，该政府于2020年4月21日作出秀府行复决[2020]30号《行政复议决定书》，决定维持秀英区环境局作出的秀环察字[2020]1号《责令改正违法行为决定书》。   原审法院查明：秀英区环境局和秀英区政府作出的行政行为均符合法定程序，兴业公司对秀英区环境局和秀英区政府作出的行政行为程序合法无异议，原审法院予以确认。兴业公司位于海口市秀英区海秀镇儒益村民兵训练营东南角的废汽车回收加工项目，配套建设的环境保护设施未经过环保验收，擅自于2018年3月投入生产经营。2020年1月3日，秀英区环境局作出秀环罚字〔2020〕5号《行政处罚事先告知书》，认定兴业公司“位于海口市秀英区海秀镇儒益村民兵训练营东南角的废汽车回收加工项目，配套建设的环境保护设施未经过环保验收，擅自于2018年3月开业”，违反了《建设项目环境保护管理条例》第十九条第一款之规定，并于同日作出环秀察字〔2020〕1号《责令改正违法行为决定书》，该决定书依据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条之规定，责令兴业公司“五个月内办理位于海口市秀英区海秀镇儒益村民兵训练营东南角的废汽车回收加工项目环境保护设施竣工验收手续，逾期未改正违法行为，将根据《建设项目环境保护管理条例》对兴业公司处以人民币100万元至200万元罚款”。后兴业公司依法申请行政复议，秀英区政府予以受理，并经书面审查，于2020年4月21日作出秀府行复决字〔2020〕30号《行政复议决定书》，认定秀英区环境局所作《责令改正违法行为决定书》“认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确，内容适当”，决定维持。   原审法院认为，根据《建设项目环境保护管理条例》第十五条规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。第十九条第一款规定，编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，其配套建设的环境保护设施经验收合格，方可投入生产或者使用；未经验收或者验收不合格的，不得投入生产或者使用。第二十三条规定，违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；逾期不改正的，处100万元以上200万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。本案中，兴业公司位于海口市秀英区海秀镇儒益村民兵训练营东南角的废汽车回收加工项目，配套建设的环境保护设施未经过环保验收，擅自于2018年3月投入生产经营，违反了《建设项目环境保护管理条例》规定，秀英区环境局依法作出环秀察字〔2020〕1号《责令改正违法行为决定书》，但根据海口市国土资源局《关于海南兴业再生资源回收有限公司报废汽车回收拆解中心和海南铭鑫废旧金属回收有限公司搬迁用地问题的意见》（海土资秀英字〔2014〕126号）文件，关于“兴业公司报废汽车回收拆解中心项目用地不属于法律规定允许建设临时用地的范畴，项目用地选址也不符合土地利用总体规划，该址仅限用于临时材料堆放，不得进行地面硬化及建筑物、构建物等违法建设”的处理意见，并结合各方当事人在庭审中的陈述，可以确定兴业公司报废汽车回收拆解中心项目用地性质不能建设配套的环境保护设施，无法办理环境保护设施竣工验收手续。秀英区环境局依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的规定。作出责令兴业公司“应自接到《责令改正违法行为决定书》之日起，五个月内完成海口市秀英区海秀镇儒益村民兵训练营东南角的废汽车回收加工项目环境保护设施竣工验收手续的办理。逾期未改正未验先投违法行为，我局将按照《建设环境保护管理条例》第二十三条的规定对你单位处100至200万人民币罚款”的内容。该内容中表述的“逾期未改正未验先投违法行为”仅指该内容前述的“应自接到《责令改正违法行为决定书》之日起，五个月内完成海口市秀英区海秀镇儒益村民兵训练营东南角的废汽车回收加工项目环境保护设施竣工验收手续的办理”，而兴业公司基于土地性质的客观原因，对该责令改正的内容无法履行。秀英区环境局未考虑到上述内容的可履行性，机械适用法律规则作出的《责令改正违法行为决定书》必然使得兴业公司因逾期未改而面临幅度为100万至200万元的罚款，责令整改的内容未能恰当指引兴业公司改正未验先投的违法行为，使得兴业公司改正履行不能，该行政行为明显不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（六）明显不当的。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条规定，复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。第一百三十六条规定，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应的判决。秀英区政府作出的《行政复议决定书》，维持秀英区环境局作出的明显不当的行政行为，应当依法一并予以撤销。   依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条、第一百三十六条之规定，判决如下：一、撤销秀英区环境局作出的秀环察字〔2020〕1号《责令改正违法行为决定书》；二、撤销秀英区政府作出的秀府行复决字〔2020〕30号《行政复议决定书》。诉讼费50元，由秀英区环境局和秀英区政府负担。   秀英区环境局不服原审判决向原审法院提起上诉称，一审判决认定《责令改正违法行为决定书》中的“逾期未改正未验先投违法行为”仅指“应自接到《责令改正违法行为决定书》之日起，五个月内完成报废汽车回收加工项目环境保护设施竣工验收手续”，属于认定错误。理由如下：   一、根据海口市国土资源局《关于海南兴业再生资源回收有限公司报废汽车回收拆解中心和海南铭鑫废旧金属回收有限公司搬迁用地问题的意见》（海土资秀英字[2014]126号），虽然兴业公司的报废汽车回收拆解中心项目用地性质不能建设配套的环境保护设施，无法办理环境保护设施竣工验收手续，但这并不意味责令改正的内容“仅限于五个月内完成报废汽车回加工项目环境保护设施竣工验收手续”，其还包括停止对项目的生产和使用。   二、兴业公司无法按期办理环境保护设施竣工验收手续，并不必然导致被处100至200万元罚款。根据《责令改正违法行为决定书》，只有兴业公司“逾期未改正未验先投违法行为”的，才处100至200万元罚款。也就是说，只要兴业公司自接到《责令改正违法行为决定书》之日起五个月内，停止生产和使用，即使未办理环境保护设施竣工验收手续，也不存在未验先投违法行为，不会被行政处罚。   综上所述，秀英区环境局秀环察字[2020]1号《责令改正违法行为决定书》具有合法性和合理性，并非明显不当。请求：撤销（2020）琼0107行初76号行政判决书，改判维持上诉人作出的秀环察字[2020]1号《责令改正违法行为决定书》。   兴业公司辩称，原判认定事实清楚、适用法律适当，秀英区环境局的上诉理由依法均不成立。请求二审人民法院依法判决驳回上诉，维持原判。   一、原判认定事实清楚。   1.根据秀环察字[2020]1号《责令改正违法行为决定书》（下称“决定书”）第二部分“责令改正的依据和种类”，该决定书中责令限期改正行政违法行为的指向和内容是明确的，即秀英区环境局“应自接到《责令改正违法行为决定书》之日起，五个月内完成报废汽车回收加工项目环境保护设施竣工验收手续”，当中并无兴业公司所称“责令停止生产或者使用”内容。故原判认定该决定书所称“逾期未改正未验先投行为”仅指“应自接到《责令改正违法行为决定书》之日起，五个月内完成报废汽车回收加工项目环境保护设施竣工验收手续”，具有充分事实依据，认定事实清楚。   2.根据《建设项目环境保护管理条例》第二十三条“违反本条例规定，需要配套建设的环境保护设施未建成、未验收或者验收不合格，建设项目即投入使用，或者在环境保护设施验收中弄虚作假的，由县级以上环境保护行政主管部门责令限期改正，处20万元以上100万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元以上20万元以下的罚款；造成重大环境污染或者生态破坏的，责令停止生产或者使用，或者报经有批准权的人民政府批准，责令关闭”的规定，环境保护行政主管部门仅在行政相对人“未验先投”行为造成重大环境污染或者生态破坏时，方能责令“停止生产或者使用”。本案中，根据原审查明，秀英区环境局并无任何证据证明兴业公司“未验先投”行为已然“造成重大环境污染或者生态破坏”，故其依法无权适用“责令停止生产或者使用”，决定书不应也不能包含此项责令内容；退一步而言，即便决定书中包含“责令停止生产或者使用”内容，亦严重违反上述行政法规，依法亦应撤销。   二、原判适用法律适当，应依法予以维持。   根据原海口市国土资源局《关于海南兴业再生资源回收有限公司报废汽车回收拆解中心和海南铭鑫废旧金属回收有限公司搬迁用地问题的意见》（海土资秀英字[2014]126号）关于“兴业公司报废汽车回收拆解中心项目用地不属于法律规定允许建设临时用地的范畴，项目用地选址也不符合土地利用总体规划，该址仅限用于临时材料堆放，不得进行地面硬化及建筑物、构建物等违法建设”的处理意见，不难确定兴业公司项目用地性质不能建设配套的环境保护设施，无从办理配套环境保护设施验收手续，对决定书责令改正的内容明显履行不能。原判据此认定秀英区生态环境局“未考虑责令改正内容的可履行性，机械适用法律规则作出的决定书必然使兴业公司因逾期未改而面临幅度为100万元至200万元罚款，责令整改的内容未能恰当指引兴业公司改正未验先投的行为，使得兴业公司改正履行不能，该行政行为明显不当”，认定秀英区政府“维持秀英区生态环境局作出的不当行政行为错误”，并判决撤销决定书及秀府行复决字[2020]30号行政复议决定书，明显符合《行政诉讼法》第七十条第（六）项、《最高院关于适用〈行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条、第一百三十六条之规定，认定事实、适用法律均无不当。   三、秀英区政府主张决定书尚未对兴业公司产生实质性影响，被诉行政行为不具可诉性，依法不能成立。   决定书第三部分“责令改正的履行”明确载明“你单位应自接到本决定书之日起，五个月内完成海口市秀英区海秀镇儒益村民兵训练营东南角的报废汽车回收加工项目环境保护设施竣工验收手续的办理。逾期未改正未验先投违法行为，我局将按照《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定对你单位处100万至200万元人民币罚款”。鉴于该行政行为系针对特定行政相对人即兴业公司作出，具有明确强制履行内容，且秀英区环境局已为此于2020年5月29日作出秀环罚字[2020]8号《行政处罚决定书》，以存在“未验先投”违法行为为由，对兴业公司处以罚款293700元行政处罚。故秀英区政府关于本案被诉行政行为未对兴业公司产生实质影响，不具可诉性的主张依法不能成立。   四、造成兴业公司“未验先投”的缘由。   1、兴业公司项目2011年迁至秀英区海秀镇周仁村。2014年，因该项目所在地块位于永庄水库饮用水源二级保护区内，根据《海口市人民政府办公厅关于印发我市2014年第一季度水环境面源污染整治计划的通知》（海府办[2014]31号）文件要求，兴业公司必须迁离该保护区。2014年11月17日，海口市人民政府办公厅形成《专题协调会议纪要》（[2014]69号，下称《纪要》），明确兴业公司2014年12月31日前务必完成拆迁工作。关于安置用地，《纪要》确定兴业公司先临时搬迁至“海榆西线7公里处东侧200亩安置地”，后由政府“积极推进再生资源项目产业园建设，切实解决搬迁企业安置问题”。但市国土部门随即确定该安置用地系“耕地”，依法不能用于建设。后为完成限期搬离要求，兴业公司在征得秀英区政府同意后，最终于2016年搬到自行租赁的现址。   2、兴业公司因执行行政命令搬迁，故政府依法具有妥善安置义务。但政府近六年时间里未能为兴业公司另行安排合法建设临时用地，且用于永久安置的再生资源项目产业园建设速度也严重滞后，企业入驻遥遥无期。兴业公司自搬迁至2018年3月投产前，虽投入巨额资金建设了大量配套环保设施，但这些设施受现址土地性质限制，至今无法办理环保验收手续，而企业所承担的报废汽车回收业务又不能自主停产，故造成“未验先投”的源头其实在于政府而非兴业公司。这也充分表明兴业公司对于责令改正的内容目前确实“履行不能”。   综上，兴业公司认为，原判认定事实清楚、适用法律适当，秀英区环境局的上诉理由依法均不成立。请求二审人民法院依法判决驳回上诉，维持原判。   秀英区政府述称，同意秀英区环境局的上诉意见。   秀英区政府不服原审判决向原审法院提起上诉称，一、兴业公司配套的环境保护设施未经过环保验收，擅自投入生产经营是事实，其应配合进行整改，在未能整改完成时，应当停止生产和使用。一审法院因认定改正履行不能而撤销《责令改正违法行为决定书》和《行政复议决定书》属认定不清。   根据《建设项目环境保护管理条例》第十五条及第十九条的规定，兴业公司配套建设的环境保护设施未经过环保验收，擅自投入使用，违反了《建设项目环境保护管理条例》规定，兴业公司的违法事实清楚，且一审法院在审查中也已确认。根据海口市国土局的意见，因兴业公司用地性质不符合建设配套环境保护设施，无法办理环境保护设施竣工验收手续，该客观事实不是兴业公司限期整改的理由和借口，责令改正除包含限期完成竣工验收手续外，还应包括限期停止项目的生产和使用，防止对环境造成污染和重大影响。原审法院片面理解限期改正的内容，认定事实错误。   二、秀英区环境局作出的《责令改正违法行为决定书》是行政处理行为中的一个环节，尚未对兴业公司产生实质性的影响。秀英区环境局作出的《责令改正违法行为决定书》是依职权在行政执法过程中对兴业公司的违法行为实施的阶段性行为，是整个行政处理行为的一个环节。未对兴业公司产生实质影响，可能对兴业公司产生实际影响的是行政机关最终作出的行政处理决定等具体行政行为。根据《行政诉讼法》及《最高院关于适用行政诉讼法若干问题的解释》第三条第（八）项的内容，兴业公司以《责令改正违法行为决定书》提起行政诉讼，应当予以裁定驳回起诉。   综上所述，一审法院认定事实不清，适用法律错误，请求：1.判令撤销海口市琼山区人民法院作出的（2020）琼0107行初76号行政判决书，改判驳回兴业公司的起诉；2.判令兴业公司承担一审、二审的诉讼费用。   兴业公司针对秀英区政府的答辩意见与其对秀英区环境局的答辩意见一致。   秀英区环境局述称，同意秀英区政府的上诉意见。   二审中，兴业公司向本院提交以下证据：证据一、海口市人民政府办公厅[2014]69号专题协调会议纪要的复印件，拟证明海口市人民政府在2014年兴业公司拆迁过程中要求兴业公司限期搬迁，临时安置用地确定为海榆中线7公里处一块200亩的土地，待海口市再生资源项目园区建成后再永久安置，但这块安置用地在不久就被市国土部门确定为耕地，依法不能用于建设；证据二、海口市人民政府[2020]189号专题会议纪要的复印件，拟证明2020年5月海口市政府仍然未能为兴业公司提供合法的安置用地；证据三、海口市秀英区生态环境局作出的秀环罚字[2020]8号《行政处罚决定书》，拟证明秀英区环境局在责令改正违法行为决定书所限定的五个月期限尚未届满时就已经对兴业公司作出行政处罚，与秀英区环境局在上诉状中所说的只要五个月内停止生产或使用就不会被罚的理由和其作出的行政行为相互矛盾。经质证，秀英区环境局主张证据一、二因系复印件，无法确认其真实性、合法性，交由法院审查，对其证明内容不予认可；主张证据三的真实性、合法性、关联性没有异议，对其证明内容不予认可。秀英区政府的质证意见与秀英区环境局一致。本院认证如下：对证据一、二，因系复印件，本院对其真实性不予确认；对证据三的真实性本院予以确认。   二审补充查明：海口市国土资源局《关于海南兴业再生资源回收有限公司报废汽车回收拆解中心和海南铭鑫废旧金属回收有限公司搬迁用地问题的意见》（海土资秀英字[2014]126号）文件载明：“兴业公司报废汽车回收拆解中心项目用地不属于法律规定允许建设临时用地的范畴，项目用地选址也不符合土地利用总体规划，该址仅限用于临时材料堆放，不得进行地面硬化及建筑物、构建物等违法建设。”   另查明，秀英区环境局于2020年5月29日作出秀环罚字[2020]8号《行政处罚决定书》，决定对兴业公司的环境违法行为处以293700元罚款。兴业公司称已对该处罚决定提起行政诉讼。   本院经审理查明的其他事实与一审查明的事实一致。   本院认为，本案争议的焦点问题是：一、兴业公司是否能对涉案的《责令改正违法行为决定书》提起诉讼；二、涉案《责令改正违法行为决定书》及《行政复议决定书》是否应予撤销。   关于兴业公司是否能对涉案的《责令改正违法行为决定书》提起诉讼。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条关于：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为”的规定，“责令改正”是行政机关在实施行政处罚的过程中对违法行为人作出的一种行政命令，其会对公民、法人和其他组织的权益产生实质影响。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款关于：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”的规定，秀英区环境局作出的《责令改正违法行为决定书》具有可诉性，该局在《责令改正违法行为决定书》中亦载明行政相对人对该决定不服的，可在接到该决定之日起六个月内直接向人民法院提起行政诉讼。故一审法院受理本案具有法律依据。秀英区政府关于涉案的《责令改正违法行为决定书》未对兴业公司产生实质影响、本案应驳回起诉的上诉理由于法无据，本院不予采纳。   关于涉案《责令改正违法行为决定书》及《行政复议决定书》是否应予撤销。秀英区环境局作出的《责令改正违法行为决定书》载明：“你单位应自接到《责令改正违法行为决定书》之日起，五个月内完成位于海口市秀英区海秀镇儒益村民兵训练营东南角的废汽车回收加工项目环境保护设施竣工验收手续的办理，逾期未改正未验先投违法行为，我局将按照《建设项目环境保护管理条例》第二十三条的规定对你单位处100至200万人民币罚款。”该决定书通篇未有责令兴业公司停止对涉案项目生产和使用的内容。故秀英区环境局责令兴业公司改正的违法行为就是办理涉案项目的环境保护设施竣工验收手续。一审判决对此认定准确，本院予以确认。秀英区环境局、秀英区政府关于上述决定书责令改正的内容不仅限于办理环境保护设施竣工验收手续，还包括停止对项目的生产和使用的上诉意见，与事实不符，本院不予采纳。而根据海口市国土资源局作出的《关于海南兴业再生资源回收有限公司报废汽车回收拆解中心和海南铭鑫废旧金属回收有限公司搬迁用地问题的意见》，兴业公司位于海口市秀英区海秀镇儒益村民兵训练营东南角的废汽车回收加工项目用地不属于法律规定允许建设临时用地的范畴，不得进行地面硬化及建筑物、构建物等违法建设，各方当事人对该事实均无异议。故涉案项目所在地块无法建设配套环境保护设施及办理环境保护设施竣工验收手续是客观事实，秀英区环境局责令兴业公司限期整改的内容在实际上无法履行，一审判决认定该行政行为明显不当，并据此撤销涉案《责令改正违法行为决定书》及《行政复议决定书》，具有事实和法律依据，本院予以维持。秀英区环境局主张涉案《责令改正违法行为决定书》具有合法性及合理性的上诉理由不成立，本院不予采纳。   综上，秀英区环境局、秀英区政府的上诉理由不成立，本院不予支持。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：   驳回上诉，维持原判。   二审案件受理费100元，由上诉人海口市秀英区生态环境局负担50元，海口市秀英区人民政府负担50元。   本判决为终审判决。   审判长 谢焕怡   审判员 廖端明   审判员 刘思其      二〇二〇年十二月十八日   书记员 李 晶   速录员 杨建悦   附相关法律条文：   《中华人民共和国行政诉讼法》   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。