河南省新郑市人民法院行 政 判 决 书（2020）豫0184行初115号原告王华勋，男，1946年2月8日出生，汉族，住河南省新郑市。委托代理人王和平，女，1976年1月26日出生，汉族，住河南省新郑市。被告新郑市农业农村工作委员会，住所地河南省新郑市中华路与人民路交叉口。法定代表人马伟强，主任。出庭应诉的行政机关负责人秦水亮，绿色食品办公室主任。委托代理人刘学东，工作人员。委托代理人赵青，河南泰卓律师事务所律师。原告王华勋诉被告新郑市农业农村工作委员会确认违法一案，原告于2020年10月14日向本院提起行政诉讼，本院于2020年10月14日立案后，于2020年10月19日向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月19日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人王和平，被告的绿色食品办公室主任秦水亮及委托代理人刘学东、赵青到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，2020年8月26日，原告以挂号信的形式邮寄“土地仲裁申请书”。被告收到该土地仲裁申请书后，于2020年8月31日送达给原告不予受理通知书。从该通知书回复的内容上明显看出被告对原告所述事实敷衍推责。被告未履行职责的行政行为侵犯了原告的合法权益，故原告提起行政诉讼，要求：1.依法确认被告未履行职责，作出不予受理通知书的行政行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。原告向本院提交了以下证据、依据：1、土地仲裁申请书；2、土地承包经营权证；3、不予受理通知书。经庭审质证，被告对原告提交的证据提出以下质证意见：对证据的真实性无异议，对证明目的有异议，对仲裁请求事项及理由不予认可，原告提出的仲裁申请书的主体不对。该申请书应向农村土地承包仲裁委员会提交，而被告并未设立该部门，且根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第十二条规定，该部门是在当地人民政府的指导下可以设立，而非必须设立，原告硬让被告受理其申请实属强人所难，且被告也无法超越职权处理原告的仲裁申请。故被告作出不予受理通知书已经履行了相关职责。被告辩称，一、被告就原告提出的土地仲裁申请履行了法定职责，不存在违法行为。根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第十二条“农村土地承包仲裁委员会，根据解决农村土地承包经营纠纷的实际需要设立。农村土地承包仲裁委员会可以在县和不设区的市设立，也可以在设区的市或者其市辖区设立。农村土地承包仲裁委员会在当地人民政府指导下设立。设立农村土地承包仲裁委员会的，其日常工作由当地农村土地承包管理部门承担。”及第十三条“农村土地承包仲裁委员会由当地人民政府及其有关部门代表、有关人民团体代表、农村集体经济组织代表、农民代表和法律、经济等相关专业人员兼任组成，其中农民代表和法律、经济等相关专业人员不得少于组成人员的二分之一。农村土地承包仲裁委员会设主任一人，副主任一至二人和委员若干人。主任、副主任由全体成员选举产生。”之规定，农村土地承包仲裁委员会的设立，在县和不设区的市是可以设立，而不是必须设立。农村土地承包仲裁委员会的设立有严格的规定，不仅要选拔人员，还要制定章程，按照法律规定的程序实施。而新郑市作为一个78.6万人口，辖区内14个乡（镇）的不设区的市，在农村土地承包工作开展以来，除了本案所涉纠纷，再没有收到过一起需要农村土地仲裁委员会处理的案件。所以，根据新郑市的实际情况，新郑市人民政府和被告没有再另外设立农村土地承包仲裁委员会，也无法受理原告的土地仲裁申请，故原告作出《不予受理通知书》的行为没有违反法律规定。二、被告作出《不予受理通知书》已尽职责，没有敷衍推责，且已告知原告法律规定的解决办法，原告应按规定维护合法权益。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉”，《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第三条“发生农村土地承包经营纠纷的，当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府调解。”及第四条“当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”之规定，因被告没有农村土地承包仲裁委员会，无法仲裁原告的请求事项，所以在收到原告提出的农村土地仲裁申请后作出了《不予受理通知书》，并告知其可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府调解，也可以向人民法院提起诉讼。且被告在收到原告的农村土地仲裁申请后，积极组织相关的工作人员去现场和原告家中核实情况，了解完情况后，在期限内及时作出了《不予受理通知书》。综上，被告的行为合法有据，并无不当，请法院依法驳回原告的诉讼请求。被告向本院提交了以下证据、依据：1、《关于对郭店镇海寨村王华勋土地仲裁申请不予受理的通知书》一份；2、通知书的送达签收单一份；3、原告土地仲裁申请信件的返还送达签收单一份；4、现场调查及询问的照片四张。经庭审质证，原告对被告提交的证据提出以下质证意见：对证据1的真实性无异议，对合法性、证明目的有异议，依据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第五款、第三条、第四条、第二十条、第二十一条规定，证明原告提交的土地仲裁申请书属于被告的职责范围内，应当予以受理。对证据2、3、4无异议。经庭审质证，本院对以上证据作如下确认：原、被告提交的证据与本案均具有关联性，证据之间相互印证，本院予以采纳。对于原、被告对以上证据提出的证明目的，本院按照证据本身客观反映的事实予以认定。本院根据以上有效证据及当事人的质证意见，认定以下事实：2017年6月30日，新郑市人民政府为原告颁发《农村土地承包经营权证》，代码：410184108204020040J，承包期限自1998年10月1日至2028年9月30日止，共3块地块。2020年8月26日，原告作为申请人以被申请人河南省诚德房地产开发有限公司毁坏其承包土地为由，向被告邮寄了《土地仲裁申请书》，载明“仲裁请求事项：一、请求被申请人将违法强占申请人的农村土地承包经营权地1.9亩农用耕地返还给申请人。二、请求贵委依法仲裁被申请人赔偿毁坏申请人承包土地上的庄稼损失价值1万元人民币。三、请求依法仲裁被申请人将毁坏申请人的承包土地恢复耕地原状。”被告收到申请后，于2020年8月31日作出《关于对郭店镇海寨村王华勋土地仲裁申请不予受理的通知书》，载明“您提交的《土地仲裁申请书》已收悉。根据您所申请的事项，结合新郑市农业农村工作委员会职能和实际情况，我单位不予受理您的土地仲裁申请。根据《中华人民共和国农村土地承包法》的‘第五十五条因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉’以及《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的‘第三条发生农村土地承包经营纠纷的，当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解’和‘第四条当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉’之规定，您可以依法维护自身合法权益。建议您依法请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解，也可以直接向人民法院起诉。”2020年9月1日，被告向原告送达了该通知书，并将原告提交的《土地仲裁申请书》4份、身份证复印件1分、照片2份、土地承包经营权证复印件1份返还原告。在本案审理过程中，原告将其诉讼请求明确如下：确认被告作出的不予受理通知书违法，同时要求被告履行法定职责，受理其仲裁申请。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第三条规定，发生农村土地承包经营纠纷的，当事人可以自行和解，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府调解。第四条规定，当事人和解、调解不成或者不愿和解、调解的，可以向农村土地承包仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。结合本案，原告在发生农村土地承包经营纠纷时，有权向被告提交仲裁申请。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第十四条规定，农村土地承包仲裁委员会依法履行下列职责：(一)聘任、解聘仲裁员;(二)受理仲裁申请;(三)监督仲裁活动。农村土地承包仲裁委员会应当依照本法制定章程，对其组成人员的产生方式及任期、议事规则等作出规定。第二十二条规定，农村土地承包仲裁委员会应当对仲裁申请予以审查，认为符合本法第二十条规定的，应当受理。有下列情形之一的，不予受理；已受理的，终止仲裁程序：（一）不符合申请条件；（二）人民法院已受理该纠纷；（三）法律规定该纠纷应当由其他机构处理；（四）对该纠纷已有生效的判决、裁定、仲裁裁决、行政处理决定等。被本案中，被告以未设立农村土地承包仲裁委员会为由作出《关于对郭店镇海寨村王华勋土地仲裁申请不予受理的通知书》，对原告的仲裁申请不予受理，但被告未设立农村土地承包仲裁委员会，即未获得农村土地承包仲裁委员会相应的职权，故被告无法对原告的仲裁申请进行审查，亦无法作出是否受理的处理。不予受理通知书应由农村土地承包仲裁委员会作出，而非被告，被告作出不予受理通知书系超越职权。因被告未设立农村土地承包仲裁委员会，其应告知原告无法受理的原因及原告依法可以寻求的其他解决纠纷方式，而非径行作出不予受理的通知书。综上所述，被告作出的《关于对郭店镇海寨村王华勋土地仲裁申请不予受理的通知书》系行政行为实施主体不具有行政主体资格，本院确认其违法。原告要求被告依法履行职责，受理其仲裁申请，因被告未设立农村土地承包仲裁委员会而无受理仲裁申请职权，故对原告提出被告应受理其仲裁申请的诉讼请求，本院不予支持。依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告新郑市农业农村工作委员会于2020年8月31日作出的《关于对郭店镇海寨村王华勋土地仲裁申请不予受理的通知书》违法；二、驳回原告王华勋的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告新郑市农业农村工作委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于河南省郑州市中级人民法院。审 判 长  孙保宪人民陪审员  高 萍人民陪审员  刘晓鸽二〇二〇年十二月一日代理书记员  张丽亚附法律条文：《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的“重大且明显违法”：（一）行政行为实施主体不具有行政主体资格；……