四川省成都市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)川01行终1316号 上诉人（原审原告）四川三岔湖建设开发有限公司。住所地：四川省成都高新区新民乡新湖街社区迎宾大道****。 法定代表人田勇，董事长。 委托代理人徐涛，四川汇韬律师事务所律师。 委托代理人李贤月，四川汇韬律师事务所律师助理。 被上诉人（原审被告）成都高新技术产业开发区生态环境和城市管理局。。住所地：四川省成都高新区天府大道北段**高新区管委会** 法定代表人王普德，局长。 委托代理人邢砚琪，北京炜衡（成都）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）成都市规划和自然资源局。住所地：成都高新区蜀绣西路**。 法定代表人唐晓东，局长。 委托代理人喻雷，国浩律师（成都）事务所律师。 委托代理人肖瑞鹏，国浩律师（成都）事务所律师。 上诉人四川三岔湖建设开发有限公司（以下简称三岔湖公司）因诉被上诉人成都高新技术产业开发区生态环境和城市管理局（以下简称高新生态环城局）行政处罚、被上诉人成都市规划和自然资源局（以下简称市规划和自然资源局）行政复议一案，不服四川省成都高新技术产业开发区人民法院（2020）川0191行初126号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院审理查明，2013年3月11日，简阳市发展和改革局同意“三岔湖合作区域起步区滨湖公共空间旅游配套设施建设项目”可行性研究报告，三岔湖公司为项目业主，建设地址位于新民乡。三岔湖公司在新民乡同意村6组855.16平方米农用地上修建滨湖公共空间和旅游配套设施建设项目游客中心、厕所等建（构）筑物共计1293.17平方米，其中耕地面积811平方米。2019年12月6日，高新生态环城局立案调查三岔湖公司在成都高新区新民乡同意村6组修建滨湖公共空间项目,涉嫌违反《中华人民共和国土地管理法》（2004年版）第四十三条、第四十四条的行为。当日，高新生态环城局向三岔湖公司作出并送达了《接受调查通知书》（编号：成高国执调〔2019〕1206号），通知三岔湖公司接受调查。2019年12月17日，调查人员出具《案件调查终结报告》。2019年12月18日，高新生态环城局案审委员会对三岔湖公司未经批准非法占地一案集体会审，制作审理记录，形成审理意见。2019年12月19日，高新生态环城局向三岔湖公司作出并留置送达了《行政处罚事先和听证告知书》（编号：成高城执告〔2019〕1206号），告知三岔湖公司拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，以及三岔湖公司享有陈述、申辩意见和申请听证的权利。2019年12月23日，三岔湖公司提交《听证申请书》。同日，高新生态环城局向三岔湖公司作出并送达了《行政处罚听证通知书》，通知三岔湖公司2019年12月30日10时举行听证会。2019年12月26日，三岔湖公司提交《关于延期举行听证的申请书》。2019年12月27日，高新生态环城局作出并邮寄了《不予延期听证通知书》。2019年12月30日，高新生态环城局举行听证会，并制作《行政处罚听证会笔录》。2019年12月31日，高新生态环城局作出《行政处罚决定书》（编号：成高国执决〔2019〕1206号）。三岔湖公司不服，向市规划和自然资源局申请行政复议。2020年2月26日，市规划和自然资源局收到三岔湖公司提交的行政复议申请材料。2020年3月2日，市规划和自然资源局向三岔湖公司作出并邮寄《行政复议受理通知书》（成自然资复〔2020〕17号）。同日，市规划和自然资源局向高新生态环城局作出《行政复议答复通知书》（成自然资复〔2020〕17号），并于2020年3月3日将《行政复议答复通知书》（成自然资复〔2020〕17号）和《行政复议申请书》副本一并送达高新生态环城局。2020年3月9日，高新生态环城局作出《行政复议答复书》，并提交作出案涉行政处罚决定的证据和依据。2020年3月26日，市规划和自然资源局作出《行政复议决定书》（成自然资复〔2020〕17号），依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项，维持了高新生态环城局作出的《行政处罚决定书》（编号：成高国执决〔2019〕1206号）。三岔湖公司不服，提起行政诉讼，请求人民法院撤销高新生态环城局作出的《行政处罚决定书》（编号：成高国执决〔2019〕1206号），以及市规划和自然资源局作出的《行政复议决定书》（成自然资复〔2020〕17号）。 原审法院另查明，依据《中共成都市委办公厅成都市人民政府办公厅关于简阳市部分区域委托成都高新区管理的通知》（成委厅〔2017〕25号）的内容，简阳市新民乡等12个整乡（镇）委托成都高新区管理，市委、市政府授权成都高新区党工委管委会于2017年4月1日起对托管区域行使党的建设、经济、行政和社会事务管理。按照《中共成都高新区工委成都高新区管委会关于印发的通知》（成高委发〔2019〕3号）的内容，设立成都高新技术产业开发区生态环境和城市管理局负责城市管理、规划建设、国土资源等领域的行政执法。 以上事实有《简阳市国土资源局关于成都资阳三岔湖合作区域起步区滨湖公共空间工程项目建设用地的预审意见》（简国土资函〔2012〕112号）《简阳市发展和改革局关于三岔湖合作区域起步区滨湖公共空间旅游配套设施建设项目可行性研究报告（代立项）的批复》（简发改发〔2013〕75号）《简阳市国土资源局关于成都资阳三岔湖合作区域起步区滨湖公共空间工程项目用地办理土地使用手续的说明》《土地利用规划审查图》《土地利用现状套合截图》《现状验测图》《立案审批表》（编号：（成高国执）第20191206号）《接受调查通知书》（编号：成高国执调〔2019〕1206号）及送达证明，《关于滨湖空间（小木屋）项目建设的情况说明》《案件调查终结报告》《案审委员会审理记录》《行政处罚事先和听证告知书》（编号：成高城执告〔2019〕1206号）及送达证明，《听证申请书》《行政处罚听证通知书》及送达证明，《行政处罚听证会笔录》《行政处罚决定书》（编号：成高国执决〔2019〕1206号）及送达证明，《行政复议申请书》及证据，《行政复议受理通知书》（成自然资复〔2020〕17号）及EMS快递单，《行政复议答复通知书》（成自然资复〔2020〕17号）及送达证明，《行政复议答复书》及证据，《行政复议决定书》（成自然资复〔2020〕17号）及EMS快递单，《中共成都市委办公厅成都市人民政府办公厅关于简阳市部分区域委托成都高新区管理的通知》（成委厅〔2017〕25号）《中共成都高新区工委成都高新区管委会关于印发的通知》（成高委发〔2019〕3号）《四川省国土资源厅关于印发的通知》（川国土资发〔2015〕10号）《中华人民共和国行政复议法》等证据在案为证。 原审法院认为，高新生态环城局具有作出案涉行政处罚决定的法定职权。依据《中华人民共和国土地管理法》（2004年版）第七十六条第一款“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，同时，按照《中共成都市委办公厅成都市人民政府办公厅关于简阳市部分区域委托成都高新区管理的通知》（成委厅〔2017〕25号）和《中共成都高新区工委成都高新区管委会关于印发的通知》（成高委发〔2019〕3号）的内容，高新生态环城局作为高新区国土资源行政执法主管部门，对三岔湖公司未经批准，违法占用符合土地利用总体规划的土地，具有责令退还非法占用的土地，没收在非法占用的土地上新建的建（构）筑物，处以罚款的职权。 高新生态环城局作出案涉行政处罚决定符合法定程序。依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利”的规定，以及该法第四十二条第一款“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证……”的规定，高新生态环城局于2019年12月19日向三岔湖公司作出并留置送达了《行政处罚事先和听证告知书》（编号：成高城执告〔2019〕1206号），告知三岔湖公司拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，以及三岔湖公司享有陈述、申辩意见和申请听证的权利，符合上述规定。同时，2019年12月23日，三岔湖公司提交《听证申请书》后，高新生态环城局于同日向其作出并送达了《行政处罚听证通知书》，于2019年12月30日举行听证会，制作《行政处罚听证会笔录》的程序，符合《中华人民共和国行政处罚法》第四十二条和《四川省行政处罚听证程序规定》（四川省人民政府令第317号）的规定。三岔湖公司依据《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条、第三十八条等规定，主张高新生态环城局未依法履行内部法制机构审核程序，未经负责人集体讨论等，举行听证会晚于案审委员会会审，实质是剥夺了其陈述、申辩权，案涉行政处罚程序违法。原审法院经审理认为，依据庭审查明的事实，首先，调查人员根据调查情况出具《案件调查终结报告》后，由高新生态环城局负责人参加的案审委员会对三岔湖公司未经批准非法占地案进行了集体会审，形成了审理意见；其次，高新生态环城局作出案涉行政处罚决定前，依法履行了事先告知义务，并按照三岔湖公司要求召开了听证会，听取了三岔湖公司意见，保障了三岔湖公司行使陈述、申辩和要求听证的权利，三岔湖公司主张案涉行政处罚程序违法不予支持，高新生态环城局作出《行政处罚决定书》（编号：成高国执决〔2019〕1206号）的程序适当。同时，案涉《行政处罚听证通知书》的落款时间应为“2019年12月23日”，予以指正，但不足以认定高新生态环城局作出案涉行政处罚决定的程序违法。 高新生态环城局作出案涉行政处罚决定事实清楚。首先，依据《中华人民共和国土地管理法》（2004年版）第四十三条和第四十四条的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。本案中，依据高新生态环城局提交的《简阳市国土资源局关于成都资阳三岔湖合作区域起步区滨湖公共空间工程项目建设用地的预审意见》（简国土资函〔2012〕112号）《简阳市国土资源局关于成都资阳三岔湖合作区域起步区滨湖公共空间工程项目用地办理土地使用手续的说明》《土地利用规划审查图》《土地利用现状套合截图》《现状验测图》《关于滨湖空间（小木屋）项目建设的情况说明》等证据，以及庭审查明的事实，能够证明滨湖公共空间和旅游配套设施建设项目符合土地利用总体规划；三岔湖公司占用新民乡同意村6组855.16平方米农用地（其中耕地面积811平方米），修建滨湖公共空间和旅游配套设施建设项目游客中心、厕所等建（构）筑物共计1293.17平方米，三岔湖公司实际未办理农用地转用审批手续，未取得合法用地手续，构成未经批准非法占用符合土地利用总体规划的土地。其次，根据上述《中华人民共和国土地管理法》（2004年版）第七十六条第一款，以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条“依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下”的规定，同时参照《四川省国土资源厅规范行政处罚裁量权规定》附件《四川省国土资源行政处罚裁量标准》（土地部分）中，关于非法占用土地的违法行为，符合土地利用总体规划，用于经营性用地的，“责令退还非法占用的土地，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，并处非法占用土地每平方米25-30元的罚款”的规定，高新生态环城局作出《行政处罚决定书》（编号：成高国执决〔2019〕1206号），责令三岔湖公司在30日内退还非法占用的成都高新区新民乡同意村6组集体土地855.16平方米，没收在该组集体土地上新建的游客接待中心、厕所等1293.17平方米建（构）筑物，对违法占用的855.16平方米集体土地按照每平方米25元给予罚款，共计21,379元，事实清楚，证据充分。同时，三岔湖公司主张其取得原简阳市国土资源局的批准，亦取得规划建设手续，相关部门认可三岔湖公司属于合法取得案涉土地，本案属于用于公益性用地，高新生态环城局认定案涉地块属于经营性用地，顶格作出案涉行政处罚决定失当等内容，原审法院经审理认为，首先，本案三岔湖公司所依据的《简阳市国土资源局关于成都资阳三岔湖合作区域起步区滨湖公共空间工程项目建设用地的预审意见》（简国土资函〔2012〕112号）明确载明“本预审意见为项目开展前期工作的有关依据，不作为项目用地的批准文件”《简阳市国土资源局关于成都资阳三岔湖合作区域起步区滨湖公共空间工程项目用地办理土地使用手续的说明》亦载明“该项目用地手续正在办理之中”，经庭审查明，三岔湖公司实际并未向国土部门递交申请项目用地的相关手续，项目用地涉及的办理程序并未开始，三岔湖公司亦未实际取得合法用地批准文件；其次，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条对于具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的办理有明确的规定；再次，土地利用现状分类不同于城市规划用地分类，案涉项目名称为“三岔湖合作区域起步区滨湖公共空间旅游配套设施建设项目”，依据《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第二款和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条，旅游为经营性用地，三岔湖公司提交的《四川省建设项目用地地质灾害危险性评估报告》亦载明滨湖公共空间工程的用地性质为“旅游用地”，故参照上述规定，高新生态环城局作出案涉行政处罚决定未显失公正，三岔湖公司的主张缺乏事实和法律依据，不予支持。 市规划和自然资源局作出案涉行政复议决定并无不当。首先，依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议”的规定，对于三岔湖公司不服高新生态环城局所作自然资源行政处罚决定而提出的行政复议申请，市规划和自然资源局作为上一级主管部门，具有复议审查的职权。其次，依据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查……”的规定，以及该法第二十三条第一款“行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人……”的规定，市规划和自然资源局于2020年2月26日收到三岔湖公司提交的行政复议申请材料后，于2020年3月2日向三岔湖公司作出并邮寄《行政复议受理通知书》（成自然资复〔2020〕17号），于受理当日向高新生态环城局作出《行政复议答复通知书》（成自然资复〔2020〕17号），并于2020年3月3日将《行政复议答复通知书》（成自然资复〔2020〕17号）和《行政复议申请书》副本一并送达高新生态环城局，符合上述规定。依据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定……”的规定，市规划和自然资源局于2020年3月26日作出了《行政复议决定书》（成自然资复〔2020〕17号），故市规划和自然资源局作出案涉行政复议决定的程序适当，三岔湖公司亦认可市规划和自然资源局作出案涉行政复议决定的程序。再次，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持”的规定，市规划和自然资源局受理案涉行政复议申请后，依法审查了高新生态环城局提交的《行政复议答复书》及证据，市规划和自然资源局依据上述规定，作出维持原行政行为的《行政复议决定书》（成自然资复〔2020〕17号），符合法律规定。 综上，高新生态环城局作出的《行政处罚决定书》（编号：成高国执决〔2019〕1206号），以及市规划和自然资源局作出的《行政复议决定书》（成自然资复〔2020〕17号）证据确凿，适用依据正确，符合法定程序。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的……人民法院判决驳回原告的诉讼请求”的规定，判决驳回原告四川三岔湖建设开发有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告四川三岔湖建设开发有限公司负担。 宣判后，三岔湖公司不服，向本院提起上诉称，1.被上诉人高新生态环城局未依法履行内部法制机构审核程序和未经负责人集体讨论程序，且在听证之前即经局审委会集体决定做出了行政处罚内容，程序违法；2.原审忽略了原简阳市国土资源局书面同意上诉人使用案涉土地的事实，并将案涉土地认定为旅游用地、经营性用地，进而认定高新生态环城局处罚未失当，系错误；3.在上诉人可以采取补救措施，补办手续的情况下，高新生态环城局采取没收和罚款，属行政处罚失当；4.原审认定被上诉人市规划和自然资源局作出的行政复议决定并无不当，是错误的，市规划和自然资源局未查清基本事实，未认定高新生态环城局处罚失当和程序违法，作出的维持原行政处罚的复议决定错误。原审认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原判，依法改判支持上诉人的全部诉讼请求。 被上诉人高新生态环城局在二审中答辩称，1.被上诉人主体资格合法，对案涉辖区内规划建设、国土资源等领域具有行政执法权；2.被上诉人作出行政处罚认定事实清楚，适用法律正确，程序适当；3.法制审核程序是被上诉人的内部程序，现行法律规定中并无必须将内部法制审核意见作为证据材料进行出示的要求，被上诉人在作出行政处罚决定前，召开了案审会、听证会，上诉人提出的申辩理由和听证意见未被采纳，故行政处罚决定内容与案审会集体讨论决定一致并无不当；4.上诉人主张取得了原简阳市国土资源局的同意和批准而使用土地，但始终未提供相关合法用地批准文件；5.《简阳市发展和改革局关于三岔湖合作区域起步区滨湖公共空间旅游配套设施建设项目可行性研究报告（代立项）的批复》（简发改发〔2013〕75号）等证据已经明确案涉项目立项建设的性质系旅游配套设施，依据相关规定旅游用地为经营性用地，被上诉人据此按照下限确定行政罚款金额，并无不当；6.《中华人民共和国土地管理法》第七十六条已经对非法占用土地的行为作出了明确规定，并无上诉人诉称的通过采取补救措施、补办手续、整改、给予过渡期等方式涤除违法后果的内容，上诉人据此主张被上诉人作出的案涉行政处罚失当，缺乏法律依据。上诉人的诉讼主张不能成立，原审认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，请求驳回上诉人的全部上诉请求，维持原判。 被上诉人成都市规划和自然资源局在二审中答辩称，被上诉人作出的案涉行政复议决定程序符合相关法律法规规定，且有充分的事实依据和法律依据，并无不妥，原审判决正确。请求依法判决驳回上诉人的上诉请求。 本院经审理查明的案件事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，针对上诉人三岔湖公司的第一点上诉理由，本院认为，从在案证据和审理查明的事实可知，被上诉人高新生态环城局的调查人员根据调查情况出具《案件调查终结报告》后，由高新生态环城局负责人参加的案审委员会对上诉人未经批准非法占用案涉土地进行了集体会审，在对调查查明的案涉事实证据集体讨论后，形成了审理意见。高新生态环城局在作出案涉行政处罚决定前，依法履行了告知义务，并召开了听证会听取上诉人的意见，保障了上诉人陈述、申辩的权利，符合法律规定，并无不当。上诉人的该点上诉理由不能成立，本院不予支持。 针对上诉人三岔湖公司的第二点上诉理由，本院认为，《简阳市国土资源局关于成都资阳三岔湖合作区域起步区滨湖公共空间工程项目建设用地的预审意见》（简国土资函〔2012〕112号）明确载明“本预审意见为项目开展前期工作的有关依据，不作为项目用地的批准文件”《简阳市国土资源局关于成都资阳三岔湖合作区域起步区滨湖公共空间工程项目用地办理土地使用手续的说明》亦载明“该项目用地手续正在办理之中”，且上诉人并未提供证据证明其已取得合法用地批准文件或者曾向国土部门递交申请项目用地的相关手续，即上诉人并无证据证明其已经依法取得了案涉土地合法用地手续，故上诉人系非法占用土地。此外，案涉项目名称为“三岔湖合作区域起步区滨湖公共空间旅游配套设施建设项目”，依据《中华人民共和国物权法》第一百三十七条第二款和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条，旅游为经营性用地，上诉人提交的《四川省建设项目用地地质灾害危险性评估报告》亦载明滨湖公共空间工程的用地性质为“旅游用地”，故参照上述规定，被上诉人高新生态环城局作出案涉行政处罚决定未显失公正。故上诉人的该点上诉理由不能成立，本院不予支持。 针对上诉人三岔湖公司的第三点上诉理由，本院认为，《中华人民共和国土地管理法》对非法占用土地的情形作出了明确的规定，上诉人主张通过补办手续、整改等方式涤除违法后果的内容并无法律依据。故上诉人的该点上诉理由不能成立，本院不予支持。 针对上诉人三岔湖公司的第四点上诉理由，本院认为，被上诉人市规划和自然资源局在受理上诉人的行政复议申请后，依照法定程序送达了案涉行政复议受理通知书、行政复议答复通知书，并依法审查了被上诉人高新生态环城局提交的《行政复议答复书》及证据后，作出案涉行政复议决定书，认定事实清楚、证据确实充分、适用法正确，并无不当。上诉人的该点上诉理由不能成立，本院不予支持。 综上，上诉人三岔湖公司的上诉理由不能成立，对其主张本院不予支持，原审判决并无不当。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 一审案件受理费的负担不变；二审案件受理费50元，由上诉人四川三岔湖建设开发有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长  喻小岷 审判员  李 衡 审判员  陈 楠 二〇二〇年十二月十七日 书记员  张明康