湖南省湘潭市岳塘区人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)湘0304行初96号 原告彭惠，女，1982年5月27日出生，汉族。 原告左泽林，男，1979年10月11日出生，汉族。 原告田清，男，1978年11月6日出生，汉族。 原告陈建辉，女，1977年10月27日出生，汉族。 原告贺翔超，男，1974年12月15日出生，汉族。 原告罗玲，女，1973年10月3日出生，汉族。 原告谢林生，男，1957年3月6日出生，汉族。 原告余燕，女，1984年9月20日出生，汉族。 原告章向荣，女，1983年6月28日出生，汉族。 原告刘嘉一，男，1997年7月10日出生，汉族。 原告周通，男，1995年10月24日出生，汉族。 原告刘丽梅，女，1961年11月15日出生。 原告彭爱华，男，1962年8月12日出生，汉族。 原告龙姿，1985年1月12日出生，汉族。 原告曹建军，男，1976年3月22日出生，汉族。 原告胡卫英，女，1978年6月24日出生，汉族。 原告杨婵，女，1986年5月18日出生，汉族。 原告王一军，男，1983年4月15日出生，汉族。 原告成业，男，1988年5月17日出生，汉族。 原告欧阳柳，女，1992年10月20日出生，汉族。 原告周春燕，女，1983年8月19日出生，汉族。 原告吕安湘，男，1987年3月18日出生，汉族。 原告曾莉，女，1987年6月24日出生，汉族。 二十三名原告共同委托代理人李霞艳，湖南锐杰律师事务所律师。 被告湘乡市住房和城乡建设局，住所地湖南省湘乡市涟滨南路政务中心。 法定代表人罗玉高，局长。 委托代理人陈理强，系湘乡市住房和城乡建设局工作人员。 委托代理人张献峰，湖南玉宇律师事务所律师。 第三人湘乡市碧桂园房地产开发有限公司，住所地湖南省湘乡市东山办事处东山安置区****楼**。 法定代表人张志远，执行董事。 委托代理人戴静，湖南湘晋律师事务所律师。 委托代理人丁玉希，湖南湘晋律师事务所律师。 原告彭惠、左泽林、田清、陈建辉、贺翔超、罗玲、谢林生、余燕、章向荣、刘嘉一，周通、刘丽梅、彭爱华、龙姿，曹建军、胡卫英、杨婵、王一军、成业、欧阳柳、周春燕、吕安湘、曾莉诉被告湘乡市住房和城乡建设局（以下简称湘乡市住建局）、第三人湘乡市碧桂园房地产开发有限公司（以下简称碧桂园房地产公司）不履行法定职责一案，于2020年9月向本院提交起诉状等材料。本院于2020年10月16日立案后，依法组成合议庭于2020年12月10日公开开庭进行了审理，现已审理终结。 原告彭惠等二十三人诉称，2018年，原告与碧桂园房地产公司签署《商品房买卖合同》，购买了湘潭湘乡碧桂园的精装修商品房。碧桂园房地产公司于2020年3月向原告送达了期楼收楼通知书，通知原告于2020年3月30日可按《商品房买卖合同》约定收房。但原告及其他业主在准备收房过程中发现商品房室内精装修存在没有取得施工许可证和办理质安监督手续、没有进行竣工验收（包括分户验收）、精装修质量严重不符合国家标准等违法违规情况。原告认为被告在此过程中存在严重不作为，损害了原告作为购房人的合法利益，应依法采取行动进行补救。主要理由是：第一，精装修分项工程未办理施工许可证和质安监督手续。已公示的毛坯房竣工验收备案表即《湘潭湘乡碧桂园工程竣工验收备案表》（备案号2020-6）中注明了施工单位“山河建设集团公司”和施工许可证号码“430306201802070101”，说明毛坯房施工单位“山河建设集团公司”承担并完成了许可证号码为“430306201802070101”规定的施工内容。被告于2020年9月15日公示的《湘乡市建筑市场黑名单认定书（编号：2020-5）》认定“湘乡碧桂园项目货量区装修工程存在未取得《建筑施工许可证》擅自施工的违法行为”。被告在2020年5月13日的《关于湘乡碧桂园一期信访事项见面答复意见》中多处说明了其质安监督仅限于毛坯房工程，并明确指出“对碧桂园项目质安监督工作内容为2018年01月29日湖南省房屋建筑工程设计文件施工图审查合格书及施工许可证430306201802070101上的内容”，此处的施工许可证号码与《湘潭湘乡碧桂园工程竣工验收备案表》中注明的施工许可证号码一致，证明建设单位仅申请办理了毛坯房工程的施工许可证和质安监督手续。精装修分项工程未办理施工许可证和质安监督手续就开工，而且居然完工了，是严重的违法行为，被告作为“承担全市房屋建筑、市政工程、人防及装饰装修质量安全监督工作”的行政机关，在长达两年的时间里对此违法行为不闻不问，是造成本项目精装修分项工程质量低劣的重要原因，是严重的失职行为。第二，精装修部分未进行验收且质量低劣。根据被告提供的材料，湘乡碧桂园项目目前仅进行了毛坯房验收，且办理毛坯房竣工备案手续的部分证明文件是虚假的，不符合法定要求，被告作为“负责全市房屋建筑工程和市政基础设施及人防工程的竣工验收备案”的行政机关，没有严格核查，是严重的失职行为。第三，交付使用前须完成精装修分项工程的验收和备案。根据湘建信复[2020]29号《信访事项处理意见书》中所述“我局已对开发单位湘乡市碧桂园房地产开发有限公司、精装修施工单位湖南同荣装饰工程有限公司……立案调查，同时已责令开发单位重新组织精装修验收”可知，本项目的精装修分项工程的施工直接发包给了湖南同荣装饰工程有限公司，在商品房交付前，被告应明确责令建设单位完善施工和验收程序，完成精装修分项工程的备案手续，否则商品房不符合交付条件。综上，被告作为湘乡市房屋建筑、市政工程、人防及装饰装修质量等事项的安全监督部门，怠于履行职责，未能对其所辖区域内房地产开发公司、开发行为、建筑工程质量、房屋装饰装修等进行合理合法监督，未切实履行其对房屋建筑工程施工及竣工验收的执行工作，使得建筑工程安全的最后一道防线流于形式、止于表面，在相关利益人进行投诉且经被告自身确认该违法行为确实存在后，亦未依法进行处理，严重侵犯广大购房者的知情权及信赖利益。原告为维护自身合法权益，特提起诉讼，请求：1.判令被告责令建设单位限期完善湘潭湘乡碧桂园精装修分项工程的开工程序、施工程序和组织竣工验收，责令建设单位须完成精装修分项工程竣工备案手续并按户出具《住宅工程质量分户验收合格证书》后方可向原告交房；2.本案诉讼费由被告承担。 被告湘乡市住建局辩称，第一，本案建设单位对其住宅室内精装修工程在申报办理施工许可证时，未将其纳入施工许可证的工程施工范围，其精装修工程未进行分户验收是实。第二，被告在接到群众对碧桂园项目的相关投诉后，遂于2020年5月2日开始对建设单位湘乡市碧桂园房地产开发有限公司、监理单位湖南佳盛项目管理有限公司、施工总承包单位山河建设集团有限公司、分包单位湖南同荣装饰工程有限公司进行了立案调查，并已于2020年6月对上述单位相继作出了记录市本级黑名单一次的处理，下步的行政处罚将根据前述各个责任主体整改配合情况再另行决定。国务院第279号令《建设工程质量管理条例》明确规定了建设单位、勘察单位、设计单位、施工单位和工程监理单位等五方责任主体对建设工程的质量责任和义务，各司其职、各负其责。建设行政主管部门对本行政区域内的建设工程实施监督管理。国家住房和城乡建设部2013年12月2日颁布的《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收规定》第三条第二款“县级以上地方人民政府建设主管部门负责本行政区域内工程竣工验收的监督管理。”第四条：“工程竣工验收由建设单位负责组织实施。”第六条：“工程竣工验收应当按以下程序进行：1、工程完工后，施工单位向建设单位提交竣工报告，申请竣工验收；2、建设单位收到工程竣工报告后，对符合竣工验收要求的工程，组织勘察、设计、施工、监理等单位组成验收组，制订验收方案。3、建设单位应当在工程竣工验收7个工作日前将验收时间、地点、地点组名单书面通知建设主管部门的工程质量监督机构。”第八条：“负责监督的工程质量监督机构对工程竣工验收的组织形式、验收程序、执行验收标准等情况进行现场监督。”从上述规定来看，工程竣工验收由建设单位负责组织实施，被告所属的工程质量监督机构，只负责对建设单位组织的竣工验收进行现场监督。第三，原告的诉讼请求过于笼统和抽象，且无明确的法律依据，对于本案精装修工程未经竣工验收和备案问题，被告在原告起诉前已对相关违法主体的违法行为予以立案查处，并进行了部分处理，目前正在继续查处之中，也就说被告已经和正在依法履职。原告的诉求应通过提起民事诉讼，要求法院判令建设单位履行商品房买卖合同的约定义务并承担相应的违约责任，对其维权会更为切实有效。第四，被告自2020年4月8日开始陆续收到湘乡碧桂园项目业主的信访投诉后至今一直都在积极认真履职，无不履职或消极履职现象。2020年4月8日，被告收到业主代表递交的《湘乡碧桂园一期业主关于房屋主体结构和装修质量缺陷的诉求》材料，同时通过湖南省网上信访信息系统陆续受理了40多位业主信访投诉。2020年4月10日，被告和业主代表见面，听取业主诉求。2020年4月13日－14日，被告组织专业技术人员到现场进一步核实相关情况。经调查，该项目确实存在地下室部分渗水、部分路缘石路面瓷砖破损、相关标志设置不到位等问题，且未向市质安监站提供精装修分户验收资料，仅提供毛坯房分户验收资料。2020年4月15日，被告组织召开碧桂园一期投诉事项协调会，业主代表、各责任主体、相关职能部门参加。会议听取业主反映的《湘乡碧桂园开发建设中涉嫌违法违规的事实和线索》，明确了相关工作。①责令开发单位立即成立业主接待办公室，妥善回应诉求；对业主代表提出的合理诉求，应当友好协商，及时处理，并配合好职能部门的调查核实；②相关职能部门针对业主反映的情况，认真调查核实并提出答复意见，在7个工作日内将调查情况和答复意见回复业主代表。2020年4月17日，被告召开局长办公会、党委会议，专题研究湘乡碧桂园一期信访投诉处理工作，成立了由局长任组长、分管副局长具体负责，相关股室负责人为成员的工作专班，明确了接访安排、技术核定、跟踪督办等工作。2020年4月21日，被告主要负责人约谈湖南碧桂园湘潭区负责人和湘乡项目负责人，敦促开发单位正视业主诉求，严格按照法律法规和相关规范、标准要求，对存在的问题迅速制订整改方案，切实整改到位，认真履行社会责任。2020年4月22日，被告召开党委扩大会议，专题研究部署矛盾纠纷排查化解工作，重点对碧桂园一期信访问题进行调度。2020年4月23日，分管副市长再次组织住建部门负责人到现场查看并督促整改。2020年4月24日上午，被告召开碧桂园一期信访事项协调会，就调查处理意见答复业主代表，市政府办、市自然源局、供水管理处等部门参加，会议充分与业主进行了沟通，基本得到业主理解和支持。2020年4月28日，被告再次召开专题会议，成立了湘乡碧桂园项目信访事项调查组，分现场处置组、执法调查组、技术支持组、依法行政组、维稳处置组、纪监调查组六个调查小组开展相关工作，并由纪监调查组对局系统相关工作人员履职情况进行调查。同时被告对湘乡碧桂园项目开发单位作出了“因项目精装修部分未组织分户验收，不得向业主交房、该工程留存的项目资本金和预售监管资金须在精装修分户验收合格并经公示无投诉后方可解控和拨付、明确专人妥善处理业主投诉事件并配合调查”的处理意见。2020年5月2日，被告在前段初步调查的基础上，对开发单位湘乡市碧桂园房地产开发有限公司、精装修施工单位湖南同荣装饰工程有限公司立案调查。2020年5月5日，住建局党委、机关纪委根据纪监调查小组调查意见对在项目监督过程中履职不力、把关不严的相关责任人视情形作出谈话提醒、诫勉谈话的处理。2020年6月12日下午，被告召集发贴及投诉的30余位业主代表举行碧桂园信访事项处理意见答复集中见面会，进一步收集业主诉求，并反馈当前工作进展，得到与会业主的理解和认可，投诉人罗小林、周杰、黄煌参加了会议。2020年6月16日上午，被告分管副局长范方升致电信访人刘金辉，就其反映的问题进行了详细解释与沟通。同时，再次约谈碧桂园湖南片区相关负责人，就目前整改存在的问题提出明确要求，限期整改到位。以上事实足以证明被告就湘乡碧桂园项目小区业主提出的相关问题进行了大量的工作，积极认真的履行了作为建设行政主管部门依法应当履行的法定职责。综上所述，请求驳回原告的诉讼请求。 第三人碧桂园房地产公司述称，第一，原告的起诉已超过起诉期限,应当驳回起诉。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。根据原告在起诉状中的自认，其至少在2020年3月30日收房时就已经知道《工程竣工验收备案表》，其认为精装修也要竣工验收备案，应当在知道之日起六个月内向人民法院提出，而其向人民法院提起行政诉讼,法院受理时间是2020年10月16日，已超过六个月的起诉期限。第二，原告主体不适格。根据《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定“业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼；业主委员会不起诉的，专有部分占建筑物总面积过半数或占总户数过半数的业主可以提起诉讼。”本案中，原告提出的诉讼请求涉及整个湘乡碧桂园小区业主共有利益，本案原告应由湘乡碧桂园小区业主委员会担任，在业主委员会不起诉的情况下由专有部分占建筑物总面积过半数或占总户数过半数的业主才可以提起诉讼。很明显原告以个人名义起诉，不符合法定起诉条件，已经立案的，应当裁定驳回起诉。第三，原告的诉讼请求过于笼统和抽象，同时违背行政诉讼法“一案一诉”的基本原则，且无明确的法律依据。原告的诉讼请求包括责令建设单位完善装修分项工程的开工程序、施工程序和组织竣工验收，还包括责令在完成竣工验收备案手续并出具《住宅工程质量分户验收合格证书》后方可向原告交房等多项不明确内容。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据，即原告提起的行政诉讼的诉讼请求应当明确而具体，涉及多个行政法律关系的，应当依法分别提起相应的行政诉讼，而不能在一个行政诉讼中同时对多个行政行为提起多项诉讼请求。在一个行政案件中，被诉行政行为一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的同一个行政行为，此即“一案一诉”的行政诉讼立案受理原则，这也是人民法院受理行政案件的基本原则。鉴于此，恳请人民法院向原告予以释明，如原告不同意将多个行为分开起诉，并明确各项诉讼请求的，请求人民法院驳回其起诉。第四，被告已履行竣工验收备案的法定职责，原告要求被告重新组织竣工验收没有法律依据。涉案精装修工程是否符合设计及相关规范要求，以及是否验收合格，属于设计、施工、监理等单位的技术性规范评定范畴，不是具体行政行为。根据《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》（国发[2003]5号）第76项规定，工程竣工验收备案，由备案审批制度，修改为“告知性备案”制度。据此，被告在建设工程竣工验收备案时主要审查备案文件的形式真实性和材料完备性。根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条、第六条规定，第三人作为案涉工程的建设单位，向被告申请办理竣工验收备案时，提交了符合形式要件的竣工验收备案申请表，工程竣工报告，建设工程竣工验收报告，施工图设计文件审查合格书，勘察单位、设计单位、施工单位、工程监理单位出具的质量合格文件以及竣工验收会议纪要、竣工验收整改完成报告等竣工验收原始文件，施工单位签署的工程质量保修书，住宅工程提交了质量保证书和使用说明书等。消防、环保部门出具了相关备案证明文件，规划部门出具了建设工程竣工规划核实确认书，档案部门出具了建设工程档案预验收意见，湘乡市建筑工程质量安全监督站向被告提交了建设工程质量监督报告。被告经审查后，认为第三人提交的文件齐全，并予以备案，符合法律规定。根据原告与第三人签订的合同约定，交房条件为第三人向政府主管部门递交了办理该商品房建设工程竣工验收备案所需的全部文件，第三人已取得《建设工程竣工验收备案表》，符合向原告交房的条件。根据《建设工程质量管理条例》第十六条规定：“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。建设工程经验收合格的，方可交付使用。”涉案精装修工程已经过设计、施工、监理等单位竣工验收合格，且法律、行政法规并未就质量监督机构参与精装修竣工验收进行明确规定。第五，第三人已依法向被告提交《住宅工程质量分户验收汇总表》及《质量监督报告》，且精装修工程经鉴定机构进行鉴定，判定为合格。2019年11月1日-11月5日，第三人组织总承包施工单位山河建设集团有限公司、监理单位湖南佳盛项目管理有限公司和物业单位碧桂园智慧物业服务集团股份有限公司湘乡分公司对湘潭湘乡碧桂园1栋-6栋进行了分户验收，出具了汇总表，1-3栋均有96户，4-5栋均有92户，6栋30户，都已经一次验收合格或经整改后验收合格，于2019年11月12日出具住宅工程质量分户验收栋号汇总表。案涉装修工程的建筑装饰装修分部工程质量、单位工程质量、单位工程观感质量等验收也都为合格，且在2019年11月10日，施工单位、监理单位、建设单位、设计单位共同出具单位工程竣工验收证明书，证明湘潭湘乡碧桂园1#-4#、6#栋精装修工程已按合同及图纸要求完成所有相关工程，验收合格。关于精装修质量问题，第三人委托具有鉴定资质的鉴定机构对案涉工程的精装修工程质量进行检测。2020年8月5日，湖南湖大土木建筑工程检测有限公司出具了湘乡碧桂园1#、2#、3#、4#、6#栋房屋精装修工程施工质量检测鉴定报告，检测结果判定为合格，均符合设计要求，满足规范要求。综上所述，请求法院驳回原告的起诉。 经审理查明，2018年起，第三人碧桂园房地产公司在湘乡市起凤路南侧、民主路东侧、华龙铭都二期西侧开发建设湘潭湘乡碧桂园小区楼盘，共六栋高层住宅，其中1#、2#、3#、4#、6#栋为精装修住宅。2018年，彭惠等多名原告与第三人碧桂园房地产公司签订《商品房买卖合同》，购买了湘潭湘乡碧桂园精装修住宅。2020年3月，第三人通知原告于2020年3月30日收房。原告等业主在准备收房过程中，认为小区住宅存在多种问题，遂向政府等行政部门进行信访投诉。2020年6月，被告湘乡市住建局向多名投诉业主分别出具了《信访事项处理意见书》，对于业主反映“湘乡市碧桂园一期精装修质量极差，伪造合格证明，房产局、住建局监管不力，要求调查”的投诉内容，《信访事项处理意见书》中回复了“关于反映精装修质量极差的问题；关于反映房产局、住建局监管不力的问题；关于伪造分户验收报告，忽悠业主在不知情的情况下收房的问题；关于不具备精装房验收标准，却允许开发商出售精装房，精装房验收标准按毛坯房标准验收的问题”等十五个方面的处理意见。原告自述其投诉举报材料中提出了“由湘乡市住建局责令建设单位限期完善湘乡碧桂园精装修分项工程的开工程序、施工程序和组织竣工验收、责令建设单位完成精装修分项工程竣工备案手续并按户出具《住宅工程质量分户验收合格证书》后方可向原告交房”的履行职责要求，被告未予认可。 本院认为，本案系履行法定职责之诉。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条规定，“在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。……”，《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款规定，“原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。”本案中，原告起诉被告湘乡市住建局履行法定职责，但未提供其向被告提出申请的相关证据，应当依法驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第一款之规定，裁定如下： 驳回原告彭惠、左泽林、田清、陈建辉、贺翔超、罗玲、谢林生、余燕、章向荣、刘嘉一、周通、刘丽梅、彭爱华、龙姿、曹建军、胡卫英、杨婵、王一军、成业、欧阳柳、周春燕、吕安湘、曾莉的起诉。 案件受理费50元，本院不予收取。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省湘潭市中级人民法院。 审 判 长 赖  浩  翔 审 判 员 谢    勇 审 判 员 葛    嘉 二〇二〇年十二月十八日 法官 助理 易  文  华 代理书记员 易文华（兼） 附法律条文： 《最高人民法院关于适用的解释》 第九十三条第一款原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。