广东省湛江市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤08行终175号上诉人（原审原告）李华福，男，汉族，1949年9月13日出生，住吴川市********，公民身份号码440************952。委托代理人王志林，广东敏翔律师事务所律师。委托代理人王杰，广东敏翔律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）吴川市黄坡镇人民政府，住所地吴川市********。法定代表人朱汉华，镇长。委托代理人余若衡，广东佳业律师事务所律师。委托代理人凌显湖，广东佳业律师事务所实习律师。原审第三人李泽浩，男，汉族，1995年1月22日出生，住吴川市*********，公民身份号码440************211。原审第三人李亚寿，女，汉族，1952年7月8日出生，住吴川市**********，公民身份号码440************924。原审第三人李召海，男，汉族，1955年4月15日出生，住吴川市**********，公民身份号码440********4153933。以上三原审第三人共同委托代理人吴木荣，广东佳业律师事务所律师。上诉人李华福因规划行政许可纠纷一案，不服湛江经济技术开发区人民法院（2020）粤0891行初215号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审查明，涉案土地位于吴川市黄坡镇中山开发区，面积为130平方米。2009年9月18日，吴川市******民小组把该块土地作为宅基地安排给第三人李亚寿使用，李亚寿于2013年3月19日办理了《建设用地规划许可证》。2015年8月26日，李亚寿、李召海夫妻将该地块转让给李泽浩，李泽浩于2015年9月16日办理了《建设用地规划许可证》，该建设用地规划许可证的土地面积、四至与李亚寿的《建设用地规划许可证》一致，证载：土地四至为东至12米大路，南至12米大路，西至勤政大道，北至6米路，面积130平方米，用地性质为国有。另查明，原告李华福在1989年办理的《关于建设用地的批复》的土地四至是：东至李兴吾围墙6米，西至林地3米，南至大路，北至高地4米路，面积120平方米。原审认为，本案属于土地行政规划许可纠纷。本案的争议焦点是原告李华福与本案被诉行政行为是否具有利害关系，是否具备原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定:“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”同时，《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定,公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料”。据此，原告提起本案诉讼时应当提交原告与被诉行政行为具有利害关系的起诉材料。本案中，被诉行政行为是被告于2015年9月16日为第三人李泽浩办理的《建设用地规划许可证》的行政行为。原告李华福提交了原吴川县中山镇人民政府于1989年5月29日向其颁发的《关于建设用地的批复》，用于证明原告于1989年就已经取得了涉案土地的使用权。但根据原吴川县中山镇人民政府于1989年5月29日向原告颁发的《关于建设用地的批复》，其土地四至是：东至李兴吾围墙6米，西至林地3米，南至大路，北至高地4米路，面积120平方米，与本案所诉争的土地四至和面积并不相同。由于原告所持有的建设用地批复是1989年作出的，至今已三十年，该批复中所涉及的土地位置现已无法核查，原告主张涉案争议土地即是该批复中所涉及的土地的意见，依据不足，该院不予采纳。由于原告未能提供证据证明其在涉案争议土地范围内存在任何受法律保护的现有权益，故原告与被诉行政行为没有法律上的利害关系，原告不具备诉讼主体资格，无权诉请撤销被告于2015年9月16日为第三人李泽浩办理的《建设用地规划许可证》的行政行为。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项之规定，裁定：驳回原告李华福的起诉。案件受理费50元，不予收取，于本裁定生效后退还给原告李华福。上诉人李华福上诉请求：一、撤销湛江经济技术开发区人民法院（2020)粤0891行初215号行政裁定书；二、裁定指令一审法院对上诉人的起诉进行实体审理；三、本案诉讼费由被上诉人承担。上诉人上诉的事实与理由:一、上诉人与被诉行政行为具有利害关系，具备诉讼主体资格。被诉行政行为是被上诉人于2015年9月16日为一审第三人李泽浩核发的《建设用地的规划许可证》的行政行为。被上诉人一审提交的第一组证据，显示涉案的土地位于李兴吾屋后面隔开6米大路的一块地约130平方米。可以确定：涉案土地，距离李兴吾用地6米处。根据原吴川县中山镇人民政府于1989年向上诉人颁发的《关于建设用地的批复》其土地四至是：东至李兴吾围墙6米，西至林地3米，南至大路，北至高地4米路，面积120平方米。根据批复同样可以确定：批复所涉及的用地，也是距离李兴吾用地6米处。在李兴吾用地的东面是李水平的国有用地，北面是靠325国道是公路预留地。李兴吾用地的西面是上诉人另一块国有用地，国有土地使用权证号为：吴府国用（1995)第08210500013，土地面积289平方米。在办国有土地使用权证之前，有对应1988年的批复：吴川县中山镇国土所批文关于宅基地用地的批复（中山国土宅征字[1988]176号）。显然此289平方米批复用地与上诉人1989年120平方米批复用地，不是同一块地。一审法院认为上诉人120平方米批复用地与本案诉争的土地四至面积不相同，无法核查上诉人120平方米土地位置，如此认定明显错误。120平方米批复用地与涉案的130平方米用地均是距离李兴吾用地6米处，是李兴吾用地南面的土地，更正确的说是李兴吾用地西南面的土地，上诉人提交的证据已足以证实诉争土地与上诉人1989年批复用地位于同一位置，显然存在一地两证问题。原吴川县中山镇人民政府于1989年5月29日向上诉人颁发的《关于建设用地的批复》，确认上诉人依法享有使用权的土地，在被上诉人核发的《建设用地规划许可证》确定的土地范围内，即上诉人李华福是被上诉人给李泽浩核发的《建设用地规划许可证》这一行政许可的利害关系人，具备诉讼主体资格。二、被上诉人作出的给第三人核发的《建设用地规划许可证》的行为程序违法。《行政许可法》第三十六条规定：行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。第四十七条规定：行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。从上述法律规定可以看出：行政许可事项“直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的”，行政许可机关应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。《行政诉讼法》第五十四条第二款规定：具体行政行为有下列情形之一的，判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：……违反法定程序的……。本案中，被上诉人为第三人核发建设用地规划许可证直接涉及到了上诉人的土地使用权。被上诉人在为第三人核发建设用地规划许可证的行政程序中，未告知本案上诉人，也未举行听证，违反了上述法律规定，上诉人起诉撤销被上诉人作出的行政许可具体行政行为，合理合法。综上所述，一审法院的裁定，认定事实不清，适用法律错误，请求二审法院依法撤销，并指令一审法院对上诉人的起诉进行实体审理。被上诉人吴川市黄坡镇人民政府答辩称：一、一审裁定认定事实清楚正确，上诉人称一审法院认定事实有误没有任何依据，请依法维持一审裁定。上诉人认为存在一地两证的问题，一审法院认定事实错误，上诉人与本案有利害关系，具有主体资格，我方认为上诉人的说法没有理由。实际上，本案上诉人与被上诉人给第三人李泽浩颁发《建设用地规划许可证》的具体行为没有法律上的利害关系,理由是:1.涉案的地块的使用权属于本案第三人李泽浩,2009年9月16日，岭头村民委员会岭头村民小组与本案第三人李亚寿签订了《关于解决十几户屋地通道的协议书》，岭头村民小组把涉案的屋地安排给李亚寿使用，李亚寿也在领取了《建设用地规划许可证》后，于2015年8月26日把涉案的屋地转让给李泽浩,因该地的性质属国有，所以两第三人之间的转让合法有效，故该地块的使用权属第三人李泽浩。2.本案上诉人李华福主张的1989年5月26日《关于建没用地的批复》所指向的地块并不是本案涉案的地块,上诉人持有的《关于建设用地的批复》与第三人李泽浩持有的《建设用地规划许可证》面积和四至不一样，上诉人《关于建设用地定的批复》土地四至是：东至李兴吾围墙6米，西至林地3米，南至大路，北至高地4米路，面积为120平方米。而第三人李泽浩《建设用地规划许可证》的四至是：东至大路12米，南至大路12米，西至勤政大道，北至大街6米，面积为130平方米。上诉人所主张的地块与第三人的土地四至不同、面积不同、相隔的距离也不相同，上诉人所述的土地与第三人的土地根本不是同一块土地。上诉人李华福己经在其所有权属的地块上建设了房屋，因此，涉案土地与上诉人李华福没有利害关系。故上诉人与被上诉人作出给第三人李泽浩办理并发给《建设用地规划许可证》的具体行政行没有利害关系。根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第十二条规定“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或其它组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼”。而对于“与具体行政行为有法律上利害关系”的理解，最高人民法院行政审判庭编写的《行政诉讼法释义》中明确为“具体行政行为对公民、法人和其它组织的权利义务已经或将产生实际影响”。被上诉人不具备上诉人主体资格。二、被上诉人发证程序合法，作出行政行为的依据充足。1.被上诉人发证程序合法。本案第三人李泽浩向被上诉人申请办理《建设用地规划许可证》时，已向我府提交了由本案第三人李亚寿、李召海夫妻两人与第三人李泽浩签订的《土地转让协议书》及办理建设用地规划许可证的申请表，经审核第三人李泽浩的申请符合颁发《建设用地规划许可证》的条件，因此我府批准并把《建设用地规划许可证》颁发给第三人李泽浩。2.发证依据充分。涉案土地性质为国有建设用地，该土地是原中山开发区征收后返还给岭头村民小组的,岭头村民小组把该涉案土地安排给村民李亚寿使用，李亚寿于2015年8月26日把涉案地块转让给第三人李泽浩。第三人李泽浩申请办理并领取《建设用地规划许可证》的土地来源合法。综上所述，被上诉人认为，在为第三人发证的时候，没有涉及到上诉人的土地权利，所以不需要告知和本次发证没有利害关系的上诉人，也无需举行听证。上诉人与被上诉人的具体行政行为没有利害关系,其不具备上诉人诉讼主体资格,同时被上诉人的发证行为程序合法，发证依据充分。请法院依法驳回上诉人的上诉，维持原审裁定。原审第三人李泽浩、李亚寿、李召海述称：上诉人在上诉状诉称：……120平方米批复用地与涉案的130平方米用地均是距离李兴梧用地6米处，是李兴梧用地南面的土地，更正确的说是李兴梧用地西南面的土地，上诉人提交证据已足以证实诉争土地与上诉人1989年批复用地位于同一位置，显然存在一地两证问题，即上诉人李华福是被上诉人给李泽浩核发的《建设用地规划许可证》这一行政许可的利害关系人，具备诉讼主体资格。上诉人上述诉称不符合事实。涉案土地与相邻土地规范座向是：每块土地上角向北，下角向南，左角向西，右角向东（见李水平国有土地使用证宗地图）。黄坡镇岭头村民小组和黄坡镇规划建设办根据实际只能把涉案土地与相邻土地实际座向坐东北向西南（上诉人在其上诉状也确认这点），写为坐北向南，即把东北称为北，西南称为南，西北称为西，东南称为东。李水平是李兴梧儿媳，李建铭是李水平的哥哥，李水平和李建铭现有的土地原是李兴梧名下的，李兴梧于2014年已病逝（见二审新证据1)。2009年9月18日，黄坡镇岭头村民委员会、黄坡镇岭头村民小组与李亚寿签订的《关于解决十几户屋地通道的协议书》，以及2013年3月19日，黄坡镇规划建设办颁发给李亚寿的《建设用地规划许可证》附图；2013年9月10日，黄坡镇岭头村民委员会、黄坡镇岭头村民小组、黄坡镇规划建设办出具给李水平的《证明》，以及2013年9月20日，黄坡镇规划建设办出具给李水平的《建设用地规划许可证》附图，都是把东北称为北，西南称为南，西北称为西，东南称为东，例如把涉案土地东南面12米路标明为东至12米路，西北面李建铭联墙标明西至李建铭联墙（见二审新证据2、3)。东北面6米路标明为北至6米路。上诉人持有的《关于建设用地的批复》与第三人李泽浩持有的《建设用地规划许可证》如果存在“一地两证问题”，那么“两证”四至应该是一致的，但是上诉人持有《关于建设用地的批复》的土地四至：土地东至李兴梧围墙6米，西至林地3米，南至大路，北至高地4米；李泽浩持有《建设用地规划许可证》的土地四至：东至12米路，西至勤政大道（约20米），南至12米路，北至6米路。上述“两证”不仅四至不同，而且相隔距离也不同(见李水平宗地图标明的诉争土地位置)。显然诉争土地与上诉人1989年批复用地位于不同位置，不存在一地两证问题，因此无论从原告《关于建设用地的批复》的土地面积（120平方米）、四至与答辩人李泽浩《建设用地规划许可证》的土地面积（130平方米）、四至相比较，或者现场所拍的相片来看，两者都不是同一块土地，因而黄坡镇人民政府颁发给李泽浩的《建设用地规划许可证》与上诉人没有法律上的利害关系，上诉人不具备诉讼主体资格。综上所述，一审法院依法驳回上诉人的起诉是正确的，恳请二审法院予以维持。经审理查明，本院对原审查明的事实予以确认。上诉人李华福2020年7月29日向本院提交了以下证据：证据一李水平国有土地使用证宗地图，证据二1988年吴川县钟山镇国土所批文、国有土地使用证，证据三1989年吴川县中山镇人民政府批文。上诉人李华福提交的上述证据均为复印件。原审第三人李泽浩、李亚寿、李召海2020年11月4日向本院提交了以下证据：证据一证明，证据二证明，证据三国有土地使用证，证据四建设用地规划许可证，证据五关于批准中山镇政府征地的通知，证据六关于批准吴川县中山镇政府征地的通知，证据七关于吴川县中山镇政府征地的批复。原审第三人李泽浩、李亚寿、李召海提交的上述证据均为复印件。经审查，上诉人和原审第三人提交的上述证据，均系第一审程序之前可以取得的证据，但上诉人和原审第三人均无正当事由未向法院提交而在二审程序中提交，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条的规定，本院对上述证据均不予接纳。本院认为，本案系规划行政许可纠纷，被诉行政行为是被上诉人吴川市黄坡镇人民政府2015年9月16日向原审第三人李泽浩颁发《建设用地规划许可证》。本案争议焦点：上诉人李华福与被诉行政行为是否有利害关系。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条第一项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；”《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条第一款第三项规定：“依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：……（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；”第六十九条第一款第一项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”上诉人李华福向法院提起本案诉讼，应向法院提交其与被诉行政行为具有利害关系的证据材料。上诉人向法院提交的证明自己与被诉行政行为有利害关系的主要证据是《关于建设用地的批复》，该批复中的土地四至和面积明显与被诉《建设用地规划许可证》涉及的土地四至和面积不同且不相邻，本案的其他证据也无法证明上诉人与被诉行政行为有利害关系，故上诉人的原告主体不适格，原审裁定驳回上诉人的起诉正确。综上，上诉人的上诉理由不成立，原审认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本判决为终审判决。审 判 长 张智敏审 判 员 麦江梅审 判 员 李常红二〇二〇年十二月二十一日法官助理 梁康宁书 记 员 陈彩华附：相关法律条文及司法解释《中华人民共和国行政诉讼法》（2017修正）第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。《最高人民法院关于适用的解释》（法释〔2018〕1号）第五十四条依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交以下起诉材料：（一）原告的身份证明材料以及有效联系方式；（二）被诉行政行为或者不作为存在的材料；（三）原告与被诉行政行为具有利害关系的材料；（四）人民法院认为需要提交的其他材料。由法定代理人或者委托代理人代为起诉的，还应当在起诉状中写明或者在口头起诉时向人民法院说明法定代理人或者委托代理人的基本情况，并提交法定代理人或者委托代理人的身份证明和代理权限证明等材料。第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释〔2002〕21号）第七条原告或者第三人应当在开庭审理前或者人民法院指定的交换证据之日提供证据。因正当事由申请延期提供证据的，经人民法院准许，可以在法庭调查中提供。逾期提供证据的，视为放弃举证权利。原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。