济南铁路运输中级法院行 政 判 决 书（2020）鲁71行终254号上诉人（原审原告）张军，男，1971年2月21日出生，汉族，住山东省青岛市黄岛区。委托诉讼代理人刘勇进，北京在明律师事务所律师。委托诉讼代理人夏丽丽，北京在明律师事务所律师。被上诉人（原审被告）青岛市黄岛区隐珠街道石嘴子村民委员会，住所地青岛市黄岛区七墩山路**。法定代表人冯国军，主任。委托诉讼代理人薛惠丽，山东首辰律师事务所律师。委托诉讼代理人丁超，山东首辰律师事务所律师。上诉人张军因诉被上诉人青岛市黄岛区隐珠街道石嘴子村民委员会（以下简称石嘴子村委会）收回集体土地使用权一案，不服青岛铁路运输法院（2020）鲁7102行初112号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院经审理查明，原告张军系石嘴子村村民，自称系石嘴子村**房屋所有权人，该房屋所占土地的集体土地建设用地使用证载明土地使用者为原告之父张连富，证号为南集建（1991）字第GC600111号。据原告当庭陈述，张连富于2020年1月18日去世。2018年9月8日，被告石嘴子村委会召开党员、村民代表会议，审议表决通过《补偿方案》，对石嘴子村全体村民的房屋及附属物进行改造，并于同日作出《公告》予以公示。2019年12月12日，被告召开党员、村民代表会议，讨论并形成《决议》，依照《土地管理法》（2004年修正）及《村委会组织法》的规定，决定：一、收回石嘴子村村庄原址（双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西）范围内的集体土地使用权；二、按照《补偿方案》的补偿方式对收回集体土地上的房屋及附着物进行安置补偿；三、收回石嘴子村村庄原址（双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西）范围内的房屋及附着物，应于收到通知后5日内自行予以拆除，如不拆除由石嘴子村委会组织拆除。2020年5月20日，青岛市黄岛区人民政府对《决议》作出《批复》，同意由隐珠街道办事处指导被告，依据《土地管理法》（2004年修正）第六十五条之规定，收回石嘴子村村庄双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西区域内的集体土地使用权，由自然资源局办理不动产注销手续。同日，被告将该《批复》及《决议》张贴于村务公开栏，并公布于村民微信群。2020年6月3日，被告向原告作出并送达案涉《限期交回集体土地使用权通知书》，通知原告根据《土地管理法》（2004年修正）第六十五条、《批复》及《决议》，其应于收到该通知之日起5日内自行拆除位于石嘴子村村庄双珠路以北、欧美世纪花园以南、七墩山路以东、海南路以西区域内的房屋及附着物，交回集体土地使用权，并告知其逾期将依据决议内容收回土地并拆除地上房屋及附着物。被告向原告送达的案涉《限期交回集体土地使用权通知书》，履行截止日期及落款日期均为“2020年月日”。原告对该《限期交回集体土地使用权通知书》不服，遂提起本案诉讼。另查明，2019年10月16日，山东省人民政府批复同意征收青岛市黄岛区2019年第26批次建设用地。案涉土地不在上述征收范围内。原审法院认为，一、本案是否属于行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十四条第一款规定，当事人对村民委员会或者居民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为不服提起诉讼的，以村民委员会或者居民委员会为被告，即村民委员会依据法律、法规、规章的授权履行行政管理职责的行为，属于行政诉讼的受案范围。《土地管理法》第六十六条第一款规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。本案中，被告作为村民委员会，为完成村庄搬迁改造工作，对原告作出《限期交回集体土地使用权通知书》收回其所占集体土地，系依据《土地管理法》的授权履行行政管理职责的行为，因此，本案属于行政诉讼受案范围。二、被告作出的案涉《限期交回集体土地使用权通知书》是否合法。本案中，被告依照《村委会组织法》举行村民代表会议，进行投票表决，制作村民代表会议记录，形成《决议》并上报区政府，区政府作出《批复》同意《决议》内容，被告依据《土地管理法》（2004年修正）第六十五条、《批复》及《决议》，对原告作出并送达《限期交回集体土地使用权通知书》。首先，被告于2020年6月3日作出上述通知书，而其依据的《土地管理法》（2004年修正）于2019年8月26日被修正，且《土地管理法》（2019年修正）已于2020年1月1日施行，被告适用被修正前的《土地管理法》作出上述通知书，明显不当，在此予以指正。其次，被告在作出该《限期交回集体土地使用权通知书》前未告知原告享有陈述、申辩权，作出该通知书也未告知原告复议和诉讼的权利救济途径，且向原告送达的案涉《限期交回集体土地使用权通知书》履行截止日期和落款日期月、日处均为空白，违反程序正当原则，亦不符合《山东省行政程序规定》第八十五条“行政执法决定应当载明下列事项：（五）履行方式和时间；（六）救济途径和期限；（七）行政机关印章和决定日期”的规定，因此，被告作出案涉《限期交回集体土地使用权通知书》程序违法，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项的规定，判决撤销被告青岛市黄岛区隐珠街道石嘴子村民委员会于2020年6月3日向原告张军作出的《限期交回集体土地使用权通知书》。上诉人张军不服一审判决，向本院提起上诉，请求撤销（2020）鲁7102行初112号行政判决，依法改判或发回重审。1.一审法院认定“案涉土地不在征收范围内，拆迁行为属于村民自治行为”属认定事实错误。案涉土地属于石嘴子村，上诉人一审提交的山东省人民政府2019年10月16日作出的征地批复中明确写明被征收土地包括石嘴子村，既然案涉土地被征收，就应当按照《土地管理法》中关于征收的法定程序进行，而不能再进行所谓的村民自治拆迁，最高人民法院（2019）最高法行申3784号案件中明确指出，征收拆迁与征收补偿事宜均属公权力职权范畴，职权之所在，即义务之所在，也即责任之所在，并不宜假村民自治形式进行。2.一审法院认定案涉土地拆迁符合公共利益要求，属认定事实错误。案涉所在地目前已经开工建设，该地块是用来进行商业开发的名称为“海岸万科城”，明显不符合公共利益的要求。综上，一审法院事实认定严重错误，特别是关于涉案土地未被征收的事实认定，应当予以纠正。请求查明案情，依法审理，公正裁判。被上诉人石嘴子村委会辩称，1.被答辩人房屋所占土地并未被征收，仍为集体土地。在依据土地管理法的规定获得黄岛区人民政府作出的收回集体土地使用权批复的情形下，答辩人收回案涉房屋所占集体土地使用权并无不当。2018年9月，石嘴子村为进一步改善村民生活质量启动村庄自主改造，由村民与村委会签订拆迁安置补偿协议并交回集体土地使用权。对于已签订拆迁安置补偿协议并收回使用权的集体土地通过征收程序转换土地性质，用于办理开工手续。对于未签订拆迁安置补偿协议未收回使用权的集体土地并未进行征收，仍为集体土地性质。原告在一审过程中提交的征地批复虽显示答辩人处有部分土地涉及征收，但涉及征收的并不包含被答辩人房屋所占土地，对此，答辩人提交的定界勘测图纸足以证明。综上，在案涉土地仍为集体土地的情形下，答辩人为保障安置区顺利建设保证村民及时回迁，依法获得了黄岛区政府关于同意收回集体土地使用权的批复。获得批复后，答辩人依据限期交回集体土地使用权决议向被答辩人作出限期交回集体土地使用权通知书事实及法律依据充分。2.收回集体土地使用权是为了村庄整体搬迁改造，是为了更好的村庄居民生活环境，提升区域形象，加快城市化进程，且石嘴子村绝大部分村民已签订补偿协议并拆除房屋等待回迁，如不收回案涉房屋所在集体土地，影响安置区建设，将会给公共利益造成重大损害。石嘴子村自主改造将石嘴子村土地分为两部分，一部分为安置区用地，用于建设村民安置住房以及经济用房，一部分为补亏用地，通过出让给第三方区政府获得土地收益将该部分收益用于安置住房建设。任何一个环节停滞都将影响自主改造的进程，进而产生村民无法按时回迁等一系列的严重社会不良反应，严重损害公共利益。综上，请求依法驳回被答辩人的上诉请求。二审过程中，上诉人提交如下证据以证实其房屋所占土地包括在被征收范围内：1.政府信息公开告知书（2020）第146号；2.山东省自然资源厅《政府信息公开申请答复告知书》（2020）570-2号；3.土地征收补偿安置协议（石嘴子村委会，第26批次第2地块）；4.土地征收补偿安置协议（石嘴子村委会，第28批次第8地块）；5.青岛市黄岛区2019年第28批次第8地块勘测定界图。本院认为，对上诉人提供的上述证据的真实性不持异议，该证据能够证明石嘴子村部分土地存在征收的事实，但无法证明上诉人房屋所占土地包括在被征收范围内。原审庭审中针对该事实进行了质证，证实上诉人在一审中提交的青岛市黄岛区2019年第26批次第2地块勘测定界图不包括上诉人房屋所占土地，未在征收范围内。上诉人二审期间提供的第28批次第8地块勘测定界图无该地块影像图予以佐证，仍无法证实上诉人房屋所占土地包括在被征收范围之内，本院不予采信。各方当事人在原审中提交的证据及依据已制作电子卷宗移送本院。上述证据在原审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的分析认证意见及据此查明的案件事实。本院认为，关于上诉人提出涉案房屋土地已被征收国有，被上诉人无权进行收回，其征收行为属于假借村民自治规避正规征收的问题；案涉土地目前开始商业开发，不符合公共利益要求的上诉理由。经查，原审判决查明被上诉人依照《中华人民共和国村委会组织法》举行村民代表会议，进行投票表决形成《隐珠街道办事处石嘴子村收回集体土地使用权决议》，并依法获得了黄岛区人民政府关于同意收回集体土地使用权的批复。被上诉人获得批复后，作出并向上诉人送达了《限期交回集体土地使用权通知书》。但原审庭审中证实限期交回的土地使用证中载明，土地使用者为张连富，系上诉人之父，而非上诉人本人；《通知书》中有落款没有日期，内容中的日期均为空白。基于以上严重违法事实的存在，原审判决依法撤销《通知书》，于法有据。在《通知书》被原审法院依法撤销的情形下，上诉人就本案所提涉案房屋土地征收及商业开发问题不属于本院审查范围，二审不予审查。综上，原审判决认定事实清楚，审判程序合法，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人张军负担。本判决为终审判决。审判长  于洪福审判员  窦玉康审判员  王维东二〇二〇年十二月二十一日法官助理刘文文书记员贾若羿