四川省攀枝花市东区人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)川0402行初55号 原告：攀枝花市万和塑料厂，住所地：四川省攀枝花市**兰尖铁矿，统一社会信用代码：915104027672813464。 投资人：杨和万。 被告：攀枝花市东区银江镇人民政府，住所地：四川省攀枝花市**钢城大道东段**，统一社会信用代码：1151030100832451XC。 负责人：刘懋娜，该镇镇长。 委托诉讼代理人：赖金洋，四川卓乐律师事务所律师，律师执业证号：××。 原告攀枝花市万和塑料厂（以下简称万和塑料厂）要求确认被告攀枝花市东区银江镇人民政府（以下简称银江镇人民政府）行政违法一案，本院于2020年12月1日受理后，依法进行了审理，现已审理终结。 原告万和塑料厂诉称：2017年8月1日下午5时左右，攀枝花市东区银江镇整治环保突出问题加强环保工作领导小组办公室通知开会，原告到银江镇后，被银江镇人民政府约束留置在银江镇政府至8月2日凌晨3时，其目的是要原告同意强制拆除原告的厂房、设备、设施，搬离原材料及产品。原告坚决反对并提出质疑。2017年8月2日上午9时，由银江镇牵头组织镇、村力量实施对原告厂房、设备、设施的强制拆除。原告被强制拆除后，多次找镇领导反映无果。原告没有确凿证据证明原告的厂房、设备、设施是被告强制拆除。2020年6月，四川省委第十巡视组巡视攀枝花市，原告将上述情况向省委第十巡视组反映，从书面回复得知可以通过司法途径解决。原告从该书面答复文件中得以确认原告的厂房、设备、设施是由被告行政强制拆除。被告根据攀东环督办〔2017〕160号《攀枝花市东区环境保护督察工作领导小组办公室关于限期拆除攀枝花万和塑料厂的督办通知》的要求，同日就限期拆除万和塑料厂签发《攀枝花市东区银江镇整治环保突出问题加强环保工作领导小组办公室关于限期拆除攀枝花万和塑料厂的紧急通知》(攀东银整治办〔2017〕16号)。该督办通知的主要内容为整改面源污染、限期拆除、关闭取缔，要求被告整改落实情况报区环督办，签发对象是被告，并不是直接签发给原告，是区环督办要求下级行政机关银江镇办理具体事务的内部公文，属行政指导行为，明确了实施主体。被告临时设立的攀枝花市东区银江镇整治环保突出问题加强环保工作领导小组办公室，2017年8月1日送达给原告的由银江镇人民政府代章签发攀东银整治办〔2017〕16号紧急通知，根据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释“行政机关被撤销或者职权发生变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”“行政机关被撤销或者职权变更，没有继续行使其职权的行政机关的，以其所属的人民政府为被告”的相关规定，银江镇人民政府系本案适格被告主体。2017年8月1日，被告签发紧急通知，从原告收到该紧急通知开始，受到被告约束留置于银江镇人民政府至2017年8月2日凌晨3时，按紧急通知要求“在2017年8月2日9:00前自行拆除搬迁，若不拆除，后果自负，并将保留进一步追究你厂法律责任的权利。”短短6个小时，很显然被告未予以原告留有行政复议的时间，原告的合法权利也没有机会主张。《中华人民共和国行政处罚法》第三条第二款规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。《中华人民共和国行政强制法》规定，行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。被告为了落实区环督办通知的要求，应该依法申请有关行政机关对有可能涉嫌违法违规行为立案查处或已立案并作出了行政处罚决定的行政机关协助。督办通知的内容没有要求被告对原告的厂房、设备、设施实施强制拆除，法律没有授权乡镇人民政府有权强制拆除有可能涉嫌违法违规企业。根据《中华人民共和国行政复议法》第一条有关规定，被告的行政行为明显违反“防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权”的规定。2017年8月2日，原告的厂房、设备、设施被强制拆除，被告未给原告留有任何书面的材料，2020年6月，原告向四川省委第十巡视组反映，被告就原告的信访才予以书面答复，原告才能从合法途径确认被告强制拆除的行政行为。被告强制拆除万和塑料厂没有按照相关法律规定的程序进行，法律并未授予任何行政机关对有可能涉嫌环保违法企业予以关闭取缔的行政处罚行为有权自行强制执行，被告无环保违法违规的法定调查权、认定权、处罚权，没有强制执行拆除可能涉嫌环保违法违规企业的厂房、设备、设施的法定主体资格，其自行强制拆除万和塑料厂，超越职权。被告在实施强制拆除前，没有书面作出强制拆除行政决定书，也没有催告履行。被告作出强制执行决定，未给予原告陈述权和申辩权，未预留申请行政复议的时间，从而导致原告申请行政复议的权力丧失，严重违反行政强制执行的法定程序。被告没有依法给原告行政强制执行决定书，从而导致原告无法确认适格被告，致使原告诉讼权力丧失。在原告被银江镇人民政府强制拆除后仅过50余天，2017年9月25日，攀枝花市东区人民政府纪要《关于专题研究支持东区企业发展相关问题的会议纪要》(2017第38期)中明确“会议认为，近期因环保整改等原因停产的企业，满足主要手续合法完善、环保设施到位达标的要求，在复产责任单位的指导下，达到复产条件的可以复产”。对万和塑料厂的要求是“在攀钢红线范围内自行选址，新建提挡升级项目，重新完善相关手续后复产。”复产责任单位是被告。2017年7月、8月，因中央环保督察四川，几乎所有的民营的生产性企业因环保原因被政府叫停，从该会议纪要中不难看出，原告是一家因中央环保督查，政府环保部门要求集中整改的企业，而不是环保违法企业，在环保方面需整改后是可以继续生产的。而被告错误解读区环督办的督办通知，擅自扩大权力范围，违反行政执法法定程序，对原告实施强制拆除的行政行为是重大且明显的违法行政行为。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，被告超越职权，违反法定程序作出强制拆除原告厂房、设备、设施等行政行为，显然侵犯原告的合法经营权、财产权等，被告实施的强制拆除行为系事实行为，并无可撤销内容，依法应当确认被告强制拆除万和塑料厂行政行为违法。因此，原告提起本案诉讼，要求：1.依法判令2017年8月2日被告强制拆除万和塑料厂行政行为违法；2.本案诉讼费由原告承担。 被告银江镇人民政府向本院提交了书面答辩状，辩称：一、原告提起本案诉讼已经超过法定的诉讼时效，其诉讼请求依法应予以驳回。原告诉状载明:其是对2017年8月2日万和塑料厂的搬迁拆除有异议从而提起的本案诉讼。根据2017年7月1日起开始施行的《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”以及《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定:“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不超过一年”。案涉万和塑料厂的搬迁拆除工作发生于2017年8月2日，万和塑料厂的投资人杨和万于2017年8月1日参加了由被告牵头的工作会议，并于2017年8月2日亲自全程拆除，原告对相关事实是全然知晓的。因此，若杨和万对2017年8月2日案涉工厂的拆迁搬离工作存有异议，那么，原告应于（6个月内）2018年1月2日前提起行政诉讼，即便原告抗辩不知道权利期限，从有利于原告的角度上而言，本案原告至迟应在（1年内）2018年7月2日之前提起诉讼。现原告提起诉讼，早已经超过了法定的诉讼时效期间，依据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，依法应当裁定不予受理;已经受理的，裁定驳回起诉。二、万和塑料厂系典型“散乱污”企业，原告自行同意并实施拆迁搬离，即被告并未实施强制拆除行为，原告起诉的强拆行为事实上不存在，被告主体不适格。万和塑料厂群众信访环保问题突出。2017年3月16日，四川省环保督察组向攀枝花市信访工作联席会议办公室交办了攀信联督办〔2017〕52号《关于群众向省环境保护督察组反映情况的函》的信访件，市信联办接件后立即转交东区办理，区环督办接到该件，马上安排区环保局开展调查并回复:经查投诉人所反映橡胶厂就为万和塑料厂，该厂共有3个厂房，分别为一厂、二厂、三厂，位于银江镇双龙滩村三社，于2016年8月10日在攀钢集团矿业有限公司朱家包包铁矿机关办公楼与攀钢集团矿业有限公司签订了《生产性房屋租赁合同》，投资人是杨和万。在调查中发现万和塑料厂一厂办有环评手续，其余厂均未办环评手续。对于群众反映的污染问题，执法人员检查时企业已处于停产状态未发现废水排放和浓烟扰民情况。对于手续不全和群众反映的问题，当时区环保局就约谈了万和塑料厂投资人杨和万，并要求其在生产过程中确保污染物治理设施正常运行，不得将未处理的废水和浓烟外排，同时责成该厂要完善环保手续，若不及时补办相关环保手续，将对其依法关停取缔（攀东府函〔2017〕65号）。这次信访投诉过后，区环保局又多次接到群众信访、12345信访、网上舆情等投诉，因此区环保局又加大了对万和塑料厂检查力度，在后续检查中检查人员也发现该厂在生产过程中确有环境脏乱差、散发恶臭味等问题，检查人员当场向其提出要求:一是立即停产，二是于2017年7月4日前向东区环保局提交环评资料。2017年7月，银江镇按照《关于报送开展“散乱污”排查情况的通知》（攀东环督办〔2017〕40号）、《关于集中开展“散乱污”企业清理整治工作的补充通知》（攀东环督办〔2017〕59号）的工作安排，银江镇对辖区74家涉“散乱污”企业进行了认真排查和手续核对，经查万和塑料厂一厂持有发改立项备案、环评手续，没有规划、国土、安评、林业、水土保持等手续，二厂、三厂无任何手续，且群众投诉环保污染特别突出，属典型“散乱污”企业，为了进一步核实该企业的手续问题，银江镇人民政府于2017年7月18日向东区发改局、东区环保局、东区经信局、东区农水局、东区林业局等9个区级部门通过协同平台发送了《关于向区级相关部门进一步核实“散乱污”企业相关手续的函》（攀东银府〔2017〕70号），经区级部门核实后，银江镇将排查的74家“散乱污”企业（其中含万和塑料厂）一并上报了区环督办，2017年8月1日区环督办印发了《关于限期拆除攀枝花万和塑料厂的督办通知》（攀东环督办〔2017〕160号）。在杨和万拆除万和塑料厂之前，除区环保局多次对万和塑料厂进行约谈和宣传中央环保督查相关文件外，银江镇人民政府也多次约谈过万和塑料厂投资人杨和万，并向其宣传中央环保督查的相关文件和政策。2017年7月底，万和塑料厂以“散乱污”企业被攀枝花日报曝光，杨和万本人因此带了三位企业员工到市级部门越级上访。2017年8月1日上午，银江镇收到《关于限期拆除攀枝花万和塑料厂的督办通知》（攀东环督办〔2017〕160号）后，立即组织召开了关于万和塑料厂拆除工作专题会，会后银江镇于当日印发《关于限期拆除攀枝花万和塑料厂的紧急通知》（攀东银整治办〔2017〕16号），并立即组织相关人员通知杨和万开会传达了区、镇相关文件精神，会议从下午5点一直持续到8月2日凌晨3点，会上杨和万同意了万和塑料厂拆除方案。2017年8月2日，银江镇按照《关于印发的通知》（攀东委办〔2017〕88号）要求，上午9点在原东区××组××组长王某某的指挥下，由区纪委、区委宣传部、区经信局、区住建局、区环保局、区交农水局、区林业局、区市管局、区安监局、区国土分局、区公安分局、区武装部（民兵）、攀枝花铁矿等单位、部门、企业的配合下，杨和万本人自行对其厂房的主要设备进行了拆除，由银江镇人民政府牵头组织镇、村等力量实施了万和塑料厂其余零星拆迁工作。综上，原告是上级政府文件确定的违法“散乱污”企业之一，被告作为镇政府，依法向原告宣讲相关法律规定，原告自行同意并实施对其主要设备的拆迁搬离，被告组织力量协助原告实施万和塑料厂其余零星拆迁工作。即被告从未向原告发放任何行政处罚决定书，也未实施强制拆除行为，本案被告主体资格不适格，且已过法定诉讼时效，请依法驳回原告的起诉。 经查，2017年3月16日，四川省环境保护督察组向攀枝花市信访工作联席会议办公室交办“攀枝花市银江镇双龙滩村附近的橡胶厂，晚上通夜工作加工橡胶，排出的废水和浓烟未经处理，味道刺鼻，影响周边村民生活”的举报事项，攀枝花市信访工作联席会议办公室接件后立即转交攀枝花市东区人民政府办理，其后攀枝花市东区环境保护局接到安排开展调查并回复:经查投诉人所反映橡胶厂就为万和塑料厂，该厂共有3个厂房，分别为一厂、二厂、三厂，位于银江镇双龙滩村三社，于2016年8月10日在攀钢集团矿业有限公司朱家包包铁矿机关办公楼与攀钢集团矿业有限公司签订了《生产性房屋租赁合同》，投资人是杨和万。在调查中发现万和塑料厂一厂办有环评手续，其余厂均未办环评手续。对于群众反映的污染问题，执法人员检查时企业已处于停产状态未发现废水排放和浓烟扰民情况。对于手续不全和群众反映的问题，当时区环保局就约谈了万和塑料厂投资人杨和万，并要求其在生产过程中确保污染物治理设施正常运行，不得将未处理的废水和浓烟外排、同时责成该厂要完善环保手续，若不及时补办相关环保手续，将对其依法关停取缔。同年，为迎接中央巡视组来攀视察，东区开展了环境问题大排查，在排查中发现银江镇双龙滩万和塑料厂面源污染严重，周边居民投诉强烈，属于省市“散、乱、污”企业清理范围。攀枝花市东区环境保护督察工作领导小组办公室按照省、市政府切实做好环保督察问题整改要求，于2017年8月1日印发《攀枝花市东区环境保护督察工作领导小组办公室关于限期拆除攀枝花万和塑料厂的督办通知》(攀东环督办〔2017〕160号)，要求攀钢矿业公司、银江镇高度重视，对万和塑料厂面源污染问题进行整改，立即对该厂实施关闭取缔，于2017年8月2日前完成。同日，攀枝花市东区银江镇整治环保突出问题加强环保工作领导小组办公室（由银江镇人民政府代章）印发攀东银整治办〔2017〕16号《攀枝花市东区银江镇整治环保突出问题加强环保工作领导小组办公室关于限期拆除攀枝花万和塑料厂的紧急通知》，告知万和塑料厂：在前期排查过程中，万和塑料厂污染严重，周边居民投诉强烈，且手续不全，违规违法生产，属于省市“散、乱、污”企业清理范围。按照省、市政府切实做好环保督察问题整改要求，前期银江镇双龙滩村已下发限期自行拆除通知，万和塑料厂至今未动。据此，再次书面通知万和塑料厂在2017年8月2日上午9时前自行拆除搬迁，若不拆除，后果自负，并将保留进一步追究万和塑料厂法律责任的权利。2017年8月2日上午9点，由银江镇人民政府牵头组织镇、村等力量实施了对万和塑料厂的拆除工作。 2020年8月6日，万和塑料厂的投资人杨和万向省委第十巡视组反映：万和塑料厂于2017年8月在东区银江镇整治环保突出问题专项工作中被限期拆除，该拆除行为错误，要求法院受理该问题后通过诉讼渠道解决。2020年8月12日，银江镇人民政府作出《关于杨和万信访事项处理意见书》，告知杨和万关于万和塑料厂群众信访环保问题突出、“散乱污”企业问题以及拆除搬迁工作的情况说明，认为其信访事项不属实，同时建议就其诉求到管辖法院提交相关材料，由法院依法审查办理。 本院认为：本案涉及下列问题：一、人民法院能否主动审查起诉期限。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉:超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的;”行政案件属于公法诉讼，涉及公共利益和社会管理秩序的稳定性，依法审查起诉是否符合法定条件，对起诉是否超过法定期限进行审查，是人民法院的法定裁判职责，并非当事人不主张人民法院就不审查的事项。二、本案原告的起诉是否超过了法定的起诉期限。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项规定“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；”以及第六十四条规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，并无证据显示被告在实施被诉行政行为时告知了原告起诉期限，对本案起诉期限的审查应当适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条关于起诉期限的规定。根据查明的事实，原告主张被告的违法事实发生在2017年8月2日，此时原告应当知道被告作出行政行为的内容，依据上述规定，原告起诉期限应当从2017年8月2日起计算，其提起行政诉讼的最晚期限应为2018年8月1日，而其于2020年12月1日才向人民法院提起行政诉讼，已超过法定的起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十五条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该行政行为内容之日起计算，但最长不得超过行政诉讼法第四十六条第二款规定的起诉期限。也就是说，涉及不动产案件的最长保护期为二十年，其他案件为五年。《最高人民法院关于适用的解释》第九条规定，行政诉讼法第二十条规定的“因不动产提起的行政诉讼”是指因行政行为导致不动产物权变动而提起的诉讼。本案系原告要求确认被告强制拆除行为行政违法的案件，不属于《最高人民法院关于适用的解释》第九条规定的涉及不动产的案件，不适用二十年的起诉期限。同时，适用最长保护期限规定的前提，是当事人既不知道起诉期限，也不知道行政行为的内容。如果当事人在此期间已经知道了行政行为的内容，那么起诉期限就要从知道行政行为之日起计算，不再适用最长起诉期限。根据查明的事实，原告在诉状中称其知道强制拆除的时间是2017年8月2日，即其于此时应当知晓被告作出的行政行为，故本案不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的五年的起诉期限。三、因为信访耽误的期间是否属于法定应扣除的期间。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条（以下简称四十八条）规定“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。”上列条款关于“不属于起诉人自身的原因被耽误的时间”是指基于地震、洪水等客观因素耽误的期间，或者基于对相关国家机关的信赖，等待其就相关争议事项进行处理的期间。仅仅是当事人单方向有关部门申诉信访，因申诉信访耽误的期间，没有可保护的信赖利益，属于当事人自身放弃通过法定诉讼途径解决争议耽误起诉期限的情形，不属于第四十八条规定应予扣除的期间。故原告的投资人杨和万2020年8月6日到省委第十巡视组上访，至2020年8月12日，被告作出《关于杨和万信访事项处理意见书》，因此而耽误的期间也不能扣除。原告亦未提供证据证明在起诉期限已经超过的情况下，存在属于第四十八条规定应予扣除的期间的其他情形。另需说明的是，在起诉期限已经超过的情况下，虽然被告作出《关于杨和万信访事项处理意见书》告知了原告可以持相关材料到管辖法院并由法院依法审查办理，但从维护起诉期限制度从而维护行政法律关系的稳定性出发，不应认为因超过起诉期限而已经丧失了的诉权可以通过行政回复的方式重新取得，因此原告不能因该信访回复告知其诉权而使其合法享有诉权。 综上所述，原告的起诉已经超过了法定的行政诉讼起诉期限。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项及第三款、第一百零一条第一款第二项的规定，裁定如下： 驳回原告攀枝花市万和塑料厂的起诉。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省攀枝花市中级人民法院。 审 判 长 付思雨 审 判 员 刘学明 审 判 员 陈雨婷 二〇二〇年十二月二十九日 法官助理 谭钦文 书 记 员 杨 昕