广东省高级人民法院行 政 判 决 书(2020)粤行终1931号上诉人（原审被告）：广州市白云区人民政府。住所地：广东省广州市白云区广园中路**。法定代表人：苏小澎，区长。委托代理人：胡韵斐。委托代理人：侯丽鹏，北京观韬中茂（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：广州市适盈投资咨询有限公司。住。住所地：广州市白云区石门街朝阳鸦岗大道佰利工业区******/div>法定代表人：梅雄伟，执行董事兼总经理。委托代理人：卜凡，北京市京师律师事务所律师。上诉人广州市白云区人民政府（下简称白云区政府）因与被上诉人广州市适盈投资咨询有限公司（下简称适盈公司）行政强制拆除行为纠纷一案，不服广州铁路运输中级法院（2019）粤71行初608号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明：2015年12月23日，广东省发展和改革委员会作出《广东省发展改革委关于广佛肇高速公路广州石井至肇庆项目核准的批复》（粤发改交通函〔2015〕5805号），同意建设广佛肇高速公路广州石井至肇庆大旺项目。2017年2月28日，广州市白云区国土资源和规划局发布《征收土地预公告》（穗云国土征预字〔2017〕5号），拟征收广佛肇高速公路广州的土地，案涉房屋土地位于公告拟征收范围。2017年5月27日，广州市白云区人民政府办公室向石门街道办、区征地办、区有关单位印发《广佛肇高速公路广州项目土地及非住宅房屋征收补偿工作方案》《广佛肇高速公路广州项目土地及非住宅房屋征收补偿办法》，其中《广佛肇高速公路广州项目土地及非住宅房屋征收补偿工作方案》载明：广佛肇高速公路广州项目涉及石门街的滘心村、朝阳村、鸦岗村；征收土地面积包含国有土地和集体土地；石门街道办负责与被征收补偿单位或个人签订征收补偿协议、支付征收补偿款，督促被征收单位和个人按规定期限交付土地搬迁，组织实施被征收建（构）筑物的拆卸、修复和加固等相关工作等。2018年4月20日，石门街道办向佰利工业园区内各租户发出《限期搬迁通知书》，告知佰利工业园的场地将于2018年5月15日移交给项目业主施工，要求各商户尽快与出租人协商解除租赁合同。后石门街道办原告发出《限期搬迁通知书》。2018年9月30日，案涉房屋被强制拆除。2018年5月23日，石门街道办作为甲方、广州市白云区石井镇经济联合总社作为乙方、广州市白云区石井建筑工程公司作为丙方共同签订《广佛肇高速公路（广州段）征地补偿协议书》（云石〔2018〕广佛肇征地补协字第004号），约定乙方签订协议后十个工作日内正式移交场地给甲方，并办理正式书面移交手续。2018年12月6日，自然资源部向广东省人民政府作出《自然资源部关于广佛肇高速公路广州石井至肇庆（广州段）工程建设用地的批复》（自然资函〔2018〕656号），同意批准建设用地，由当地人民政府以划拨方式提供，作为广佛肇高速公路广州石井至肇庆（广州段）工程建设用地。原告承租的房屋为广州市白云区石门街鸦岗大道佰利工业园Ａ栋二楼201，在广佛肇高速公路广州项目征收范围内，该房屋占用土地为集体土地，土地权属人为广州市白云区石井镇经济联合总社农民集体，涉案房屋由该总社交由其分支机构石井建筑工程公司管理和出租。2017年2月6日，荣奕盈贸易公司与适盈公司签订《租用合同》，由适盈公司承租上述房屋。根据国家企业信息公示系统查询，适盈公司为自然人独资企业，属商务服务业。2017年12月5日经营场所由黄石西路466号603A房变更为佰利工业区A栋二楼201号。原审法院认为，本案系行政机关在土地征收过程中实施强制拆除行为所引发的纠纷。本案原告承租案涉房屋开展经营活动，对案涉房屋内的物品具有合法财产权益，案涉强拆行为可能对其合法财产权益造成损害，应认定原告与案涉强制拆除房屋行为有利害关系，主体适格。根据原被告的诉辩意见，本案的争议焦点为被诉强制拆除行为是否合法。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”依据上述规定，强制拆除被征收房屋，应由县级土地行政主管部门依照法定程序向人民法院申请强制执行。参照原审法院已经作出的判决，本案中，广佛肇高速公路广州项目尚未完成征地审批手续，并不具备责令被征收人交出土地的前提条件，石门街道办组织人员强制拆除原告承租的涉案房屋，不符合上述行政法规的规定。石门街道办受被告委托实施案涉房屋征收拆迁，应由被告承担相应的法律后果。同时，公民的合法财产权益应该受到法律保护，即使案涉房屋权属人同意拆除，石门街道办也应在对案涉房屋内原告的物品进行清点、登记、依法保存的前提下对案涉房屋予以拆除，而不能置公民的合法财产权益不顾迳行拆除致其毁损。鉴于强制拆除行为已实施完毕，不具有可撤销内容，依法应当确认违法。原告的诉请具有事实和法律依据，原审法院予以支持。被告辩称原告在《征收土地预公告》发布后变更登记经营场所、不应享有征收补偿权益，该问题主要与征收补偿有关，不属于本案审查的范围。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（四）项、第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认被告广州市白云区人民政府于2018年9月30日未对原告承租广州市白云区石门街鸦岗大道佰利工业园A栋二楼201房屋内的物品依法清点、登记、保存，迳行实施强制拆除的行为违法。上诉人白云区人民政府不服一审判决，向本院提起上诉称：一、一审判决认定事实不清，证据不足。首先，上诉人并没有拆除涉案房屋，本案不属于行政诉讼的受案范围。首先，上诉人依法开展集体土地征收工作，征收程序正当合法。涉案房屋被拆除之前，集体土地的征收工作已经完成。涉案房屋的拆除行为是被征收人石井联合总社、石井建筑工程公司在交付土地之后自行拆除的，具有合法性和正当性。根据2018年7月2日石门街道办和石井建筑工程公司签订的《房屋拆迁补偿协议》，约定由石井建筑工程公司按时完成房屋拆除工作。石井建筑工程公司按照协议约定自行组织施工单位拆除涉案房屋，并非被上诉人实施行政强制拆除。其次，拆除涉案房屋没有侵犯上诉人的合法财产权益。石门街道办已经依法对涉案房屋内的附着物、设备、二次装修费用进行了评估，并且发放了补偿款。涉案房屋内被上诉人的物品在拆除之前已经搬出房屋，并由被上诉人自行搬走，涉案房屋的拆除未对被上诉人的物品造成损坏。由于屋内物品已经搬出，现场又在拆迁施工，为了保障被上诉人的安全，由相关部门维持现场秩序，并不存在阻挡被上诉人搬迁物品，导致屋内物品遭到损坏的情况。被上诉人提供的证据不能证明其物品遭到了具体财产损失，一审法院迳行认定被上诉人的合法财产权益受到侵害依据不足。再次，被上诉人并非涉案房屋的合法使用人，被上诉人仅是承租人，并非此次征收的对象，而且根据梅雄伟和林万英签订的租赁合同，均约定了因政府征收终止履行合同的约定。二、一审判决适用法律错误。一审法院适用《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定明显错误。根据该条款以及最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项的规定，上述规定针对的是土地所有权人和使用权人拒不交出土地的情况，而本案中石门街道办和石井联合总社、石井建筑工程公司签订了补偿协议书，自行组织施工单位拆除涉案房屋，本案并存在阻挠国家建设征收土地，拒不交出土地的情形。而且在征收集体土地过程中，已经完成征收补偿工作，土地所有权人也已经交出土地后，无权占有人拒绝搬迁的情况下，一审法院要求上诉人申请法院裁定强制执行，无疑浪费司法资源。三、若被上诉人的权益受到损害，其应当依法主张侵权损害赔偿维护其权益。上诉人已经完成了涉案土地的征收补偿工作，石井建筑工程公司拆除涉案房屋已经不属于土地征收补偿范畴，被上诉人认为其合法权益受到侵害，应当通过主张侵权赔偿维护其权益。四、一审判决遗漏必须参加诉讼的当事人，严重违反法定程序。本案中石门街道办作为征地实施部门，石井联合总社作为被征收人，石井建筑工程公司作为拆除涉案房屋的拆除主体，系查明案件事实必须的当事人，应当作为必须参加诉讼的第三人参加本案诉讼。一审判决遗漏了必须参加诉讼的当事人，属于严重程序违法，应予撤销，发回重审。上诉请求：撤销一审判决，驳回被上诉人的起诉或全部诉讼请求。被上诉人适盈公司未提交书面答辩意见。经审查，原审法院审理认定的事实属实，本院依法予以确认。本院二审另查明：2019年1月30日，广州市白云区人民法院作出已生效的（2018）粤0111民初12805号《民事裁定书》，该民事诉讼系因广州和帮化工有限公司诉广州市白云区石井建筑工程公司强制拆除其位于广州市白云区引起。广州市白云区人民法院在该《民事裁定书》中载明：“本院认为：经查，广佛肇高速公路广州为广州市、白云区的重点项目，第三人白云区石门街道办受白云区人民政府委托作为该项目征收实施单位。涉案和帮公司承租商铺系位于广清高速（南往北）朝阳出口（隆骏创谷和食品厂）的地上建筑物，被纳入项目的征收范围。在具体征收过程中，第三人白云区石门街道办委托被告石井建筑公司对涉案商铺所在场地实施强制拆除，并由第三人白云区石门街道办负责拆除现场领导指挥及安保维稳工作，故涉案商铺拆除行为系政府部门对上述项目实施的征收行为，并非平等主体之间的民事行为，不属民事诉讼处理范围，本院依法不予受理。和帮公司可另寻其他法律途径处理。……”本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”。《中华人民共和国行政强制法》第十三条“行政强制执行由法律规定。法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行”。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”本案中，被上诉人承租的涉案房屋位于建设广佛肇高速公路广州的征地范围内。根据上述规定，上诉人白云区人民政府作为县级地方人民政府，属于组织实施广佛肇高速公路广州项目征地工作的法定主体。依据白云区人民政府办公室于2017年5月27日向石门街道办、区征地办、区有关单位印发的《广佛肇高速公路广州项目土地及非住宅房屋征收补偿工作方案》《广佛肇高速公路广州项目土地及非住宅房屋征收补偿办法》载明的内容，可以认定上述方案属于白云区人民政府委托石门街道办负责涉案项目征地拆迁的具体实施工作。被上诉人承租的涉案房屋被石门街道办强制拆除，应当视为受白云区人民政府的委托实施了被诉强拆行为。且已生效的（2018）粤0111民初12805号《民事裁定书》亦已认定石门街道办受白云区人民政府委托作为涉案项目征收实施单位，故原审判决认定白云区人民政府委托石门街道办作出涉案强制拆除行为，白云区人民政府为本案适格被告正确。但依据《中华人民共和国行政强制法》的上述规定，上诉人白云区人民政府只有在法律明确授权其享有行政强制执行权的情况下，才拥有自行强制执行的法定职权。而本案中并无法律规定授权上诉人白云区人民政府有权自行强制拆除涉案房屋，上诉人白云区人民政府实施涉案强制拆除行为缺乏法律依据。原审判决确认白云区人民政府强制拆除被上诉人承租的涉案房屋的行为违法，并无不当，本院依法应予以维持。上诉人上诉主张，一审判决认定事实不清，证据不足，适用法律错误，遗漏必须参加诉讼的当事人等，上诉请求撤销一审判决并改判，因理据不足，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人广州市白云区人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  窦家应审判员  杨雪清审判员  李婉鸣二〇二〇年十二月十六日书记员  刘 丹