浙江省温岭市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙1081行初124号 原告金学美，男，1965年6月2日出生，汉族，住玉环市。 委托代理人洪克文，浙江鑫湖律师事务所律师。 委托代理人卢艳，浙江鑫湖律师事务所律师。 被告玉环市自然资源和规划局，住所地玉环市玉城街道双港路**。 法定代表人蔡其方，局长。 委托代理人黄友生，玉环市海天法律服务所法律工作者。 被告玉环市人民政府玉城街道办事处，住，住所地玉环市玉城街道广陵路**/div> 法定代表人周也林，主任。 委托代理人郭天奇，浙江金道律师事务所律师。 委托代理人周庆军，工作人员。 原告金学美诉被告玉环市自然资源和规划局、被告玉环市人民政府玉城街道办事处履行法定职责一案，台州市中级人民法院于2020年6月30日作出（2020）浙10行辖48号行政裁定书，裁定本案由本院管辖。本院于2020年7月10日立案后，依法组成合议庭，于2020年8月13日公开开庭审理了本案，原告金学美及委托代理人洪克文、卢艳，被告玉环市自然资源和规划局参加诉讼负责人许新权及委托代理人黄友生，被告玉环市人民政府玉城街道办事处参加诉讼负责人韩芯及委托代理人郭天奇、周庆军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告金学美起诉称，2014年2月22日，原玉环县玉城街道采桑村、仓坑村、乌岩村、鳝鱼头村、鳝塘村、鳝湾村六个村民委员会与原告金学美签订《养殖承包合同》一份，约定六个村民委员会将座落于城北的太平塘水库（水陆面积约280亩，包括海凤庄园土地在内）发包给原告从事鱼类养殖经营，承包期6年，自2014年2月22日至2020年2月22日止，在承包期内，如因不可抗拒的自然灾害等，政府征地所给予的养殖补偿，归承包方享受等事宜。因玉环县玉城街道采桑村等6个村民委员会提出解除与原告金学美签订的《养殖承包合同》，原告诉至法院，要求玉环县玉城街道采桑村等6个村民委员会赔偿损失。2019年8月，原告在诉讼中得知，2017年3月1日被告玉环市自然资源和规划局发布《关于玉环县2016年度计划第8批次工程建设用地补偿安置方案的公告》，将原告承包经营的鳝塘村、仓坑村等6个村所属太平塘坑塘水面土地征收。2017年3月14日，原玉环县人民政府确定太平塘企业园道路征用过程中涉及的围垦、坑塘水面等国有土地权属的管理单位为被告玉环市人民政府玉城街道办事处，涉及相关村的使用权由玉城街道按9.8万元/亩的标准补偿。2017年7月8日，玉城街道办事处与原仓坑村、采桑村等6个村民委员会签订《土地收回补偿协议》，支付了相应补偿款。然而，两被告在实施征收后，未就原告承包土地依法应予享有的地上附着物、养殖补偿等费用进行任何补偿。原告认为，原告在土地承包期内，投入了大量财力精力从事鱼类养殖，前期陆续投放的鱼苗正处于培育壮大周期内，已存在较大经济价值，后期尚有更为可观的经济收入。为养殖经营需要，被告在承包土地上挖掘鱼塘，修建道路，搭建临时用房，架设水泵等设备设施，共投入了280多万元。两被告进行土地征收时，除依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费等费用外，还应根据《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》等相关规定，对原告承包土地上的鱼类、设备设施等进行评估后，向土地承包经营权人即原告，支付地上附着物和青苗、养殖补偿等补偿费用。然而，两被告在实施土地征收时，未按法定程序对土地上的附着物和养殖补偿等项目进行评估，未依法履行土地征收补偿行政职责，严重侵害了原告的合法权益。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条等规定，提起诉讼，请求判决两被告履行土地征收补偿职责，向原告支付地上附属物、养殖补偿等征收补偿款280万元。 原告金学美向本院提交了下列证据：1.养殖承包合同；拟证明玉城街道仓坑村等六个村将涉案的太平塘水库承包给原告养殖经营，双方对承包期限及权利义务进行约定，现太平塘水库被征收，原告主体适格。2.承包土地养殖照片及视频；拟证明原告为养殖投入大量设施进行改造，因土地征收承包期被迫提前终止，所受损失未获补偿。3.玉环县人民政府专题会议纪要（（2017）23号）；拟证明玉环县人民政府确定的补偿标准高于被告作出的补偿标准，原告未获补偿。4.反诉状；拟证明养殖承包合同因征收提前终止，补偿未到位，被告未履行补偿职责。 被告玉环市自然资源和规划局答辩称，案涉土地系国有土地（坑塘水面），位于玉环市玉城街道太平塘，原由玉城街道管理使用。为解决企业用地困难，改变低效用地状况，根据原玉环县人民政府（2017）23号《专题会议纪要》，被告将案涉土地按程序报经浙江省人民政府批准农转用和收回国有土地，并依法予以出让，用于××街道××区。根据原玉环县人民政府（2017）23号《专题会议纪要》，被告收回案涉国有土地使用权系无偿收回。涉及相关村的使用权由玉城街道按9.8万元／亩的标准补偿。玉城街道据此与涉及相关村原玉城街道仓坑村、采桑村、乌岩村、鳝塘村、鳝湾村、鳝鱼头村等六个村签订了《土地收回补偿协议》。本案原告于上述原玉城街道仓坑村，采桑村等六个村因渔业承包合同纠纷一案，经玉环法院（2019）浙1021民初4044号一审及台州中院（2019）浙10民终3110号二审判决上述村赔偿原告金学美因单方提起解除合同所造成的损失人民币100000元。综上所述，被告根据原玉环县人民政府（2017）23号《专题会议纪要》，将案涉土地按程序报经浙江省人民政府批准农转用和收回国有土地，无偿收回原由玉城街道管理使用的案涉国有土地，事实清楚、程序合法、依据充分。涉及相关村的使用权已由玉城街道根据原玉环县人民政府（2017）23号《专题会议纪要》予以补偿。本案原告不享有收回案涉国有土地使用权补偿主体。其诉请要求本案两被告支付的所谓“地上附;地上附着物偿等征收补偿款”已经台州市中级人民法院（2019）浙10民终3110号终审判决由被告玉环市玉城街道北城村村民委员会、玉环市玉善村村民委员会（原玉城街道仓坑村、采桑村等6个村）赔偿原告金学美因单方提前解除合同所造成的损失人民币100000元。请求法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告玉环市人民政府玉城街道办事处答辩称，一、原告金学美不具有主体资格。2014年2月22日，原玉环县玉城街道采桑村、仓坑村、乌岩村、鳝鱼头村、鳝塘村、鳝湾村六个村民委员会与原告签订了一份养殖承包合同。合同约定六个村民委员会将座落于城北的太平塘水库发包给原告养殖经营；承包期6年，自2014年2月22日起至2020年2月22日止。原告承包后，一次性缴纳了6年的承包费1300000元，将承包水库改建成养殖基地。2017年3月14日，玉环县人民政府召开专题会议，确定太平塘企业园道路征用过程中涉及的围垦、坑塘水面等国有土地权属的管理单位为玉城街道，并于2017年4月11日形成纪要。2017年7月8日，玉环市玉城街道办事处与上述六个村民委员会签订土地收回补偿协议，约定收回上述六个村村民委员会拥有的坐落于太平塘的蓄淡水塘水域和周围土地使用权261.6亩（经中介机构测量）用于企业园区建设；发放综合补偿款（包括土地收回、青苗、地上附、地上附着物偿等）每亩70000元、协助办好各项工作（包括限期完成用地审批手续、现场清理）奖励每亩28000元，共25636800元等事宜。2018年8月22日，玉环市人民政府发文批复同意玉城街道调整行政村规模，撤销采桑村、仓坑村、乌岩村、芦岙坑村、鳝鱼头村五个村村民委员会，将原五个行政村的辖区进行合并，设立北城村村民委员会，撤销沙鳝村、鳝湾村、鳝塘村三个村村民委员会，将原三个行政村的辖区进行合并，设立玉善村村民委员会。本案中被告与前述六个村民委员会签订土地收回补偿协议，收回太平塘小微企业园建设所涉及的国有土地使用权，且已按照土地收回补偿协议支付补偿款。而本案原告并非是行政相对人，其要求养殖补偿、地上附、地上附着物补偿的权利基于民事法律关系而产生过民事救济途径予以实现。收回国有土地使用权的行政行为不是直接对原告权益发生影响。对于非直接权益受到行政行为侵害的主体，其可以通过其他途径寻求救济，而无权提起行政诉讼。二、原告的行为构成重复起诉。2019年7月18日，原告向玉环市人民法院提起诉讼，案号为（2019）浙1021民初4044号，要求玉环市玉城街道北城村村民委员会、玉环市玉城街道玉善村村民委员会共同返还剩余承包款人民币200000元。并支付利息；同时要求二村委会共同赔偿原告因解除合同所造成的损失人民币1400000元。玉环市人民法院判决二村委会返还原告金学美承包款人民币94466.75元并支付利息，同时赔偿因单方提前解除合同所造成的损失人民币100000元，驳回其他诉讼请求。原告不服提起上诉，该案经台州市中级人民法院审理，判决驳回上诉，维持原判。原告已经通过民事诉讼的途径向村委会主张了设施投入和养殖投入损失，前案经过两级法院的审理已作出判决，其权益已得到保护。原告不得就同一法律利益再次提起行政诉讼，本次诉讼应当被认为系重复诉讼。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第六款的规定，应裁定驳回起诉。三、原告主张要求被告支付补偿款280万元缺乏事实依据。原告在诉状中称为养殖经营需要共投入280多万元，但在（2019）浙1021民初4044号案件中，原告诉请赔偿1400000元，主要包括修整养殖场的挖机租费损失943320元，及其他设施投入和养殖投入损失。原告未能提供证据证明损失280多万元的事实，且该金额于前案中原告提出的损失金额差距极大，原告要求支付补偿款280万元缺乏事实依据。综上，原告不具有诉讼主体资格，其权益已依法得到保护，不得重复起诉，且原告未能举证证明损失金额，请求法院驳回原告的起诉或诉讼请求。 被告玉环市自然资源和规划局向本院提交了以下证据及依据：1.《浙江省建设用地审批意见书》（浙土字A（2017）-0221、浙土字（331021）A（2018）-0009）、使用国有土地补偿安置方案表、收回国有土地补偿协议；拟证明涉案土地已经省政府批准农转用和收回国有土地。2.《国有建设用地使用权出让合同》（3310212019A21013）；拟证明涉案国有土地已出让。3.土地收回补偿协议；拟证明涉案土地性质为国有土地，当时收回时由玉城街道和六个村签订了补偿协议，被告也已经向六个村支付了相应的补偿款。4.（2019）浙10民终3110号民事判决书，拟证明原告诉请的地上附着物、养殖补偿等已得到补偿。5.《中华人民共和国土地管理法》，拟证明收回涉案土地适用法律依据正确。 被告玉环市人民政府玉城街道办事处向本院提交了以下证据：1.解除养殖承包合同通知书；拟证明涉案6个村村民委员会已通知原告解除涉案太平塘水库养殖承包合同。2.土地收回补偿协议；拟证明案涉土地性质为国有土地，被告收回并支付了相应的补偿款，包括了土地收回、青苗、地上附、地上附属物偿等；3.小微企业园工程支付村级明细表、支付凭证；拟证明被告已向六个村支付综合补偿款及奖励。4.（2019）浙1021民初4044号民事判决书、（2019）浙10民终3110号民事判决书，拟证明原告已通过民事诉讼救济途径获得剩余的承包款及损失赔偿，原告现再次起诉，属重复诉讼。 经审理查明，2014年2月22日，原告金学美与玉城街道仓坑村、采桑村、乌岩村、鳝湾村、鳝塘村、鳝鱼头村签订了养殖承包合同，约定“甲方将座落在玉城街道城北的太平塘水库，现承包给乙方（即本案原告）养殖经营，……承包期六年，从2014年2月22日起至2020年2月22日止。……甲方需要自主经营或开发利用的，应提前六个月通知乙方，并退回未到期的承包款（不计息）。……5.如果政府给予水库相关政策性拨款，归甲方所有，乙方无权享受。6.如在乙方承包期内，如因不可抗拒的自然灾害等，政府政策所给予的养殖补偿，归乙方享受……。”合同签订后，原告一次性缴纳了6年的承包费130万元，并将承包水库建成养殖基地。2017年2月22日，上述六个村村民委员会以自主经营开发需要为由，向原告发出解除养殖承包合同通知书，要求原告于6个月内腾空、搬离。2017年4月11日，原玉环县人民政府下发（2017）23号专题会议纪要，“一、太平塘小微企业园两条配套道路征用过程中涉及的围垦、坑塘水面等0.707公顷国有土地权属管理单位为玉城街道，县国土局及时办理国有土地收回农转用报批手续，……五、太平塘小微企业园二期围垦的国有土地权属管理单位为玉城街道，国土部门无偿收回报批，涉及相关村的使用权由玉城街道按9.8万元/亩的标准补偿，……”。2017年7月8日，玉环市玉城街道办事处与上述六个村村民委员会签订土地收回补偿协议。协议约定前者收回后者拥有的坐落于太平塘蓄淡水塘水域和周围土地使用权261.6亩（经中介机构测量）用于企业园区建设；前者综合补偿后者（包括土地收回、青苗、地上附、地上附属物偿等费用）每亩水域和周围土地使用权70000元，后者积极协助前者办理好各项用地审批手续及相关开发工作，给予每亩奖励28000元；使用权收回的综合补偿款及奖励金共计人民币25636800元等事宜。上述款项现已拨付到村。2017年8月8日，上述六个村村民委员会再次向原告发送收回承包权决定书。2017年8月24日，约定的腾空、搬迁期限到期后，原告以养殖周期长等理由，未着手进行搬迁、腾空，但向原玉善村、鳝湾村、鳝鱼头村村民委员会各申请退领承包款54500元，向乌岩村村民委员会申请退领承包款109000元、向仓坑村村民委员会申请退领承包款174700元，均获得同意，而在向采桑村村民会员申请退领承包款时被以尚未腾空、搬迁为由拒绝。原告共退领了承包款447200元。2018年8月22日，玉环市人民政府发文批复同意玉城街道调整行政村规模，撤销采桑村、仓坑村、乌岩村、芦岙坑村、鳝鱼头村五个村村民委员会，将原五个行政村的辖区进行合并，设立北城村村民委员会，撤销沙鳝村、鳝湾村、鳝塘村三个村村民委员会，将原三个行政村的辖区进行合并，设立玉善村村民委员会。2019年10月8日，玉环市人民法院作出（2019）浙1021民初4044号民事判决书，判令玉城街道北城村村民委员会、玉善村村民委员会返还金学美承包款人民币94466.75元，赔偿金学美因单方提前解除合同所造成的损失人民币100000元。该判决经（2019）浙10民终3110号民事判决维持，业已生效。原告认为二被告未履行土地征收补偿职责，提起本案诉讼。 另，2018年2月6日，浙江省建设用地审批意见书（浙土字A（2017）-0221）同意玉环市2017年度第十批次建设用地34.0986公顷。2018年12月7日，浙江省建设用地审批意见书（浙土字（331021）A（2018）-0009）同意玉环市2018年度第十批次建设用地11.0711公顷。 以上事实有原、被告的庭审陈述及在案证据予以证实。 本院认为，本案的争执焦点为二被告是否履行土地征收补偿职责？本案中，从二被告提交的证据可知，涉案地块系国有土地，被告行使的系国有土地使用权的收回。根据当时有效的《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第五十八条规定，有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。据此可知，为了公共利益等需要收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿，而涉案国有土地的使用权人系上述6个村。本案中，被告玉环市玉城街道办事处根据原玉环县人民政府专题会议纪要（（2017）23号）于2017年7月8日与上述6个村签订了涉案国有土地收回补偿协议，约定了由玉城街道办事处补偿给6个村（包括土地收回、青苗、地上附、地上附属物偿等费用）每亩水域及周围土地使用权人民币70000元及每亩奖励人民币28000元，且二款项均已按协议约定拨付至所在村，应当认定其已履行了就涉案地块国有土地使用权收回的相关补偿职责。且本案原告金学美与玉城街道原上述6个村虽签订了养殖承包合同，但上述6个村已依照原养殖承包合同约定于2017年2月22日向原告送达了解除养殖承包合同通知书而解除上述养殖承包合同，且双方就养殖承包合同提前解除产生的财产损失纠纷亦通过民事诉讼途径得以解决并获得一定的补偿。现原告要求本案二被告履行土地征收补偿职责，向其支付地上附属物、养殖补偿等征收补偿款280万元，缺乏事实根据和法律依据，其诉讼请求，本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下： 驳回原告金学美的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告金学美负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省台州市中级人民法院。 审 判 长  阮灵飞 人民陪审员  杨雪君 人民陪审员  郑雪辉 二〇二〇年十二月二十五日 代书 记员  张 艳 本判决所依据的相关法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。