辽宁省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽行终799号上诉人（一审原告）：新宾满族自治县洪发石料有限公司，住所地新宾满族自治县平顶山镇杉木厂村。法定代表人：孙纬琳，该公司经理。委托诉讼代理人：孙玉凯，该公司工作人员。上诉人（一审被告）：新宾满族自治县人民政府，住所地新宾满族自治县新宾镇兴京街**。法定代表人：陶承海，该县政府县长。委托诉讼代理人：孙利民，该县司法局工作人员。委托诉讼代理人：马立宝，辽宁启运律师事务所律师。一审被告：新宾满族自治县自然资源局，，住所地新宾满族自治县新宾镇青年路**法定代表人：赵富岩，该局局长。委托诉讼代理人：王立涛，该局工作人员。一审被告：抚顺市自然资源局，，住所地抚顺市顺城区临江东路**楼******法定代表人：夏红军，该局局长。一审被告：辽宁老秃顶子国家级自然保护区抚顺管理站，住所地新，住所地新宾满族自治县平顶山镇西街v>法定代表人：孙东伟，该站站长。新宾满族自治县洪发石料有限公司(以下简称洪发石料公司)诉被告新宾满族自治县自然资源局(以下简称新宾县自然资源局)、新宾满族自治县人民政府(以下简称新宾县政府)、抚顺市自然资源局、辽宁老秃顶子国家级自然保护区抚顺管理站行政补偿一案，洪发石料公司、新宾县政府不服辽宁省抚顺市中级人民法院（2018）辽04行初99号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明,孙纬琳于2016年10月5日与新宾洪发石料有限公司原法定代表人郭永辉及股东张凤香签订《公司整体转让协议》。2016年11月14日办理变更登记，法定代表人变更为孙纬琳。营业执照期限为2014年11月11日至2024年11月10日，采矿许可证有效期为2016年1月30日至2018年2月28日。辽宁老秃顶子国家级自然保护区抚顺管理局于2017年5月4日向抚顺市林业局呈送辽老抚字[2017]2号《关于辽宁老秃顶子国家级自然保护区抚顺管理局辖区存在人类活动的报告》，涉案主要内容为：位于保护区抚顺管理局缓冲区范围内的洪发石料公司建于2002年，原名为新宾满族自治县平顶山镇泉源石场，占地面积10.6亩，其中征占林地2亩，2006年改名为洪发石料公司，2013年该公司停产至今。经核查该公司所有手续齐全有效。在保护区内核查的人为活动，违反了《中华人民共和国自然保护区条例》第二十八条、第二十九条、第三十二条的规定，请市林业局发函至新宾县政府按照有关法律法规，通知并督促平顶山镇针对查出问题制定整改方案进行整改。对于在保护区缓冲区内的违法项目要予以关停、关闭、限期拆除，实施生态恢复。抚顺市林业局于2017年8月3日对辽宁老秃顶子国家级自然保护区抚顺管理局作出《关于老秃顶子国家级自然保护区内采石场有关问题的处理意见》，涉案答复内容主要为：采石场占地面积1.0349公顷，全部是国家公益林，在保护区缓冲区域内，抚顺市林业局认定该采石场违反《中华人民共和国自然保护区条例》的相关规定。处理意见为：一、采石场超出合法征占林地面积部分，非法侵占林地的行为由新宾森林公安局依法进行查处。二、要求新宾县政府对洪发石料公司予以关闭，并实施生态恢复。三、未尽事宜由新宾县政府妥善解决。2017年8月21日，抚顺市林业局对新宾县政府作出抚林函字[2017]15号《关于辽宁老秃顶子国家级自然保护区内存在人类活动问题处理意见的函》，主要内容为要求新宾县政府对洪发石料公司予以关闭，并实施生态恢复；对该采石场超出合法征占林地面积非法侵占林地行为进行查处。2017年11月27日，新宾国土局对洪发石料公司作出《采矿权不予延续的通知》，通知的主要内容为：洪发石料公司提交的采矿权延续申请于2017年11月23日已收到，有效期自2016年1月30日至2018年2月28日，矿区面积0.0071平方公里。经审核不予延续。依据为抚顺市林业局的抚林函字[2017]15号函的内容，该文件称洪发石料公司采区在老秃顶子国家级自然保护区缓冲区内，要求洪发石料公司予以关闭并实施生态恢复。另查明，辽宁省林业厅于2002年4月8日对平顶山镇泉源白灰厂作出辽林地审字[2002]48号《使用林地审核同意书》，同意该厂的白灰厂工程建设项目，占用新宾集体林地。后该厂经转让更名为新宾满族自治县洪发石场，现更名为新宾满族自治县洪发石料有限公司。另查明，中共抚顺市委办公室、抚顺市人民政府办公室2018年12月21日作出《关于印发的通知》，第二条内容为：抚顺市自然资源局是政府工作部门，为正处级，加挂抚顺市林业局和草原局牌子。中共新宾满族自治县委员会办公室、新宾满族自治县人民政府办公室2019年1月22日印发的《关于明确县自然资源局机构编制事项的通知》，第一条规定了将国土资源局的职能划入新宾满族自治县自然资源局。辽宁老秃顶子国家级自然保护区抚顺管理局于2019年3月26日变更为辽宁老秃顶子国家级自然保护区抚顺管理站。另查明，新宾县政府于1993年10月18日向抚顺市人民政府呈交《关于增加省属老秃顶子自然保护区(新宾)功能分区面积的请示》，其中杉木厂村1林班增加缓冲区面积126.8公顷、二林班128.93公顷，原告洪发石料公司所在区域于1998年划入辽宁老秃顶子国家级自然保护区缓冲区范围内。一审法院认为，新宾县政府于1993年对缓冲区增加面积予以申报，新宾县政府应当对其下属的相关职能部门履行统一监管职责，避免涉案情况的发生。而本案中，在洪发石料公司处于缓冲区情况下，新宾自然资源局依然向洪发石料公司颁发了采矿权许可证、新宾满族自治县市场监督管理局向洪发石料公司颁发了营业执照。新宾县政府并未提供证据证明其针对保护区及缓冲区内的企业设立及采矿权审批等问题向相关职能部门作出约束，应当承担相应的法律后果。抚顺市自然资源局依据辽老抚字[2017]2号《关于辽宁老秃顶子国家级自然保护区抚顺管理局辖区存在人类活动的报告》的内容向被告新宾县政府作出抚林函字[2017]15号《关于辽宁老秃顶子国家级自然保护区内存在人类活动问题处理意见的函》，要求新宾县政府对相关问题采取措施，其行为是一种监督行为，与洪发石料公司的投入损失无因果关系。新宾县自然资源局作出的《采矿权不予延续的通知》属按照新宾县政府要求作出的具体行政行为。洪发石料公司依法经营，具有经营许可以及采矿权许可证，系因处于自然保护区缓冲区范围内，其采矿权未能得到延续与提交材料是否齐备无直接关联。双方当事人对补偿的项目及数额存在较大差异，新宾县政府以履行法定职责的方式对上述问题作出处理更有利于对原告主张的补偿范围、补偿标准、补偿总额等问题的具体情况予以查明，此为本案争议得以解决的关键环节，系解决此类问题的合法路径。综上，新宾县政府应当对涉案补偿问题先行作出处理决定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决：新宾满族自治县人民政府于本判决生效之日起60日内依法对新宾满族自治县洪发石料有限公司的补偿问题作出处理决定。案件受理费50元由新宾满族自治县人民政府承担。洪发石料公司上诉称，一审判决单一地判令新宾县政府限期作出处理决定不妥。根据环发[2015]57号《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》、辽政办明电[2017]64号《辽宁省人民政府办公厅印发辽宁省各级各类保护区内矿业权清理工作实施方案的通知》等文件规定，自然保护区内矿业权退出补偿责任主体和实施主体是区县级政府，涉及到评估鉴定等也是由区县级政府委托第三方中介机构进行评估鉴定。新宾县政府不依法履行补偿职责，造成洪发石料公司严重经济损失，故应当参照甘肃省和内蒙古自治区关于自然保护区内矿业权退出补偿办法的规定支持该公司的请求。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判新宾县政府补偿洪发石料公司各项经济损失。新宾县政府上诉称，（一）洪发石料公司在《采矿权不予延续的通知》送达6个月后才起诉，已经超过起诉期限，故应驳回其诉请。（二）一审法院认定事实不清。1.新宾县政府于1993年10月18日向抚顺市人民政府呈交《关于增加省属老秃顶子自然保护区(新宾）功能分区面积的请示》，但未找到上述请示的相关指示文件，故无法确定洪发石料公司所在区域位于1998年划入辽宁老秃顶子国家级自然保护区缓冲区范围内。新宾县政府不应当承担补偿主体责任。2.一审法院对洪发石料公司整体转让协议的真实性以及关联性予以认可，缺乏证据证明。（三）新宾县政府不应当承担补偿主体责任。1.洪发石料公司向一审被告新宾自然资源局递交采矿许可证延期申请时，未递交材料还有储量核实报告、开发利用方案、使用林地审核同意书、矿山地质环境恢复治理土地复垦方案、安评及环评报告等资料。同时又因抚顺市林业局下发《关于辽宁老秃顶子国家级自然保护区内存在人类活动问题处理意见的函》（抚林函字[2017]15号），新宾自然资源局不予延续采矿权，其行为合法，故不应承担补偿主体责任。2.本案之所以出现，是因政策性调整所导致，故新宾县政府不应当承担补偿主体责任。综上所述，请求二审法院直接改判或发回重审，以维护新宾县政府的合法权益。新宾自然资源局答辩称，同意新宾县政府的意见。本院对一审判决认定的事实予以确认。本院二审期间，上诉人洪发石料公司最终明确其诉讼请求为：判令新宾县政府履行补偿职责。二审期间，洪发石料公司和新宾县自然资源局分别向本院提供了《新宾满族自治县人民政府关于依法关闭新宾满族自治县洪发石料有限公司非煤矿山的决定》（新政[2020]11号文件）。本院认为，洪发石料公司虽然在一审起诉状中对多个部门提出多项诉讼请求，但其核心诉求系要求给予因无法继续生产经营的损失予以补偿。一审判决确定新宾县政府履行补偿责任后，虽然洪发石料公司提起上诉，但其上诉请求为改判新宾县政府补偿其各项经济损失，对由新宾县政府承担补偿职责没有提出异议，且在二审期间对其诉讼请求予以明确，故本案可以进入实体审理并就补偿问题作出裁判。关于洪发石料公司是否应享有补偿权利问题。环境保护部等部门于2015年5月8日颁发的《关于进一步加强涉及自然保护区开发建设活动监督管理的通知》（环发[2015]57号）要求，“对自然保护区内已设置的商业探矿权、采矿权和取水权，要限期退出；对自然保护区设立之前已存在的合法探矿权、采矿权和取水权，以及自然保护区设立之后各项手续完备且已征得保护区主管部门同意设立的探矿权、采矿权和取水权，要分类提出差别化的补偿和退出方案，在保障探矿权、采矿权和取水权人合法权益的前提下，依法退出自然保护区核心区和缓冲区。”《矿产资源开采登记管理办法》第七条规定，采矿许可证有效期满，需要继续采矿的，采矿权人应当在采矿许可证有效期届满的30天前，到登记管理机关办理延续登记手续。可见，基于矿产资源开采投入大、投资回收周期长等因素考虑，采矿许可证有效期届满，采矿权人申请延续登记的，正常情况下可以获得延期审批。按照信赖保护原则和公平补偿原则，采矿权到期的，如果采矿许可证年限短于矿产资源开发利用方案确定的服务年限，采矿权人申请延续，因自然保护区原因不予办理延续登记的，也应当给予采矿权人补偿。本案中，洪发石料公司始建于2002年，且取得相关审批手续，因自然保护区原因不予办理延续登记，应当给予相应补偿。关于补偿主体问题。《中华人民共和国自然保护区条例》第七条规定，县级以上人民政府应当加强对自然保护区工作的领导。第二十三条规定，管理自然保护区所需经费，由自然保护区所在地的县级以上地方人民政府安排。《辽宁省环境保护条例》第二十八条规定，各级人民政府对依法设立的各级自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园、地质公园地、重要湿地以及世界文化自然遗产等特殊保护区域，依据法律、法规规定和相关规划，实施强制性保护措施。严禁从事不符合主体功能区定位的各类开发活动，控制人为因素破坏自然生态和文化自然遗产的原真性、完整性。第二十九条规定，各级人民政府应当加强本行政区域内自然资源开发活动的生态保护，明确治理责任落实治理资金和治理措施加强生物多样性保护珍稀、濒危野生动植物。在法律、法规没有明确规定自然保护区采矿权退出补偿主体的情况下，根据上述行政法规和地方性法规的规定，可以确定为县级人民政府为其管辖区域内自然保护区采矿权退出的补偿主体。再结合新宾县政府在本案二审期间对洪发石料公司作出关闭决定的实际情况，本院认为，一审判决确定上诉人新宾县政府承担补偿职责并无不当，该县政府关于其不应当承担补偿主体责任的上诉主张不能成立。关于新宾县政府主张的起诉期限问题。因给予自然保护区采矿权退出补偿属于行政机关应主动履行职责的情形，对此起诉不适用行政诉讼起诉期限的规定，不存在超过起诉期限的情况，故洪发石料公司的起诉并未超过起诉期限。关于洪发石料公司主张判令新宾县政府补偿其相关损失问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定：“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条规定：“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”本案中，洪发石料公司损失问题尚需新宾县政府进行调查或者裁量，一审判决确定该县政府对补偿问题作出处理决定上述符合法律规定，对洪发石料公司的相关上诉主张，本院不予支持。综上，洪发石料公司、新宾县政府的上诉请求均不能成立，本院不予支持。一审判决结果正确，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人新宾满族自治县洪发石料有限公司、新宾满族自治县人民政府各负担25元。本判决为终审判决。审判长  曹丽华审判员  谭 斌审判员  曹 弘二〇二〇年十二月二十五日法官助理郑轩书记员安康