福建省南平市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）闽07行终129号 上诉人（原审原告）俞鸿萍，男，1959年1月6日出生，汉族，住浦城县。 上诉人（原审原告）伊小妹，女，1960年5月4日出生,汉族，住浦城县。 委托代理人俞鸿萍（系伊小妹的丈夫），住浦城县。 被上诉人（原审被告）浦城县城市管理局，住所地浦城县五一三路**。 法定代表人余爱国，局长。 委托代理人林芬芬。 委托代理人陈晓武，福建皇华律师事务所律师。 原审第三人浦城县竹木制品厂，住所地，住所地浦城县工业路**iv> 法定代表人施斌，厂长。 上诉人俞鸿萍、伊小妹因城建行政强制一案，不服南平市建阳区人民法院（2020）闽0703行初6号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人俞鸿萍（并作为伊小妹委托代理人），被上诉人浦城县城市管理局的执法大队长钟劼作为出庭行政首长及委托代理人林芬芬、陈晓武，原审第三人浦城县竹木制品厂法定代表人施斌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，俞鸿萍、伊小妹系夫妻关系。坐落浦城县XXX路XXX号的6间砖木结构的平房（建筑面积115.83平方米）于1992年建造，在浦城县房屋管理所1998年1月15日颁发的浦房证字第0××1号房屋所有权证记载的所有权人为第三人浦城县竹木制品厂。伊小妹从1994年6月起实际居住和使用其中的三间房改房屋，其后对原房屋进行拆除重建。2018年4月26日，浦城县行政执法局的执法人员接到投诉俞鸿萍、伊小妹在浦城县××路××号××层模板，于次日即开展调查询问、现场勘验、拍照取证等执法活动，现场检查勘验笔录记载：“该建筑为俞鸿萍和伊小妹共同出资修建。于1996年开始将浦城县进行住宅修建，在张局（注：时任该局领导）任职时已将三层浇灌楼道两间水泥平面，目前四间模板完工，俞鸿萍参加了现场勘验，其未能出示相关部门审批文件。”经浦城县规划建设和旅游局核实，俞鸿萍在工业路158-1号进行建设，没有相关审批档案资料，没有发放《建设工程规划许可证》。同日，浦城县城市管理局以俞鸿萍、伊小妹进行住宅建设的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，向俞鸿萍发出浦执法［2018］责停字1-14号《浦城县行政执法局责令停止建设通知书》和浦执法［2018］责改字1-16号《浦城县行政执法局责令限期改正通知书》，通知俞鸿萍接受调查，要求俞鸿萍立即停止上述行为，将违法建设（筑）自行拆除，俞鸿萍未自动履行。2018年10月2日，浦城县行政执法局又接群众举报浦城县存在抢建第三层水泥楼板的行为，浦城县行政执法局执法人员即赶往现场，将俞鸿萍、伊小妹未办理建设许可手续正在建的第三层水泥楼板全部拆除，并以俞鸿萍、伊小妹在XXX路XXX号未经审批擅自进行房屋加层建设的行为，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，再次向伊小妹发出浦执法（2018）责改字3-130号《责令限期改正通知书》和浦执法（2018）责停字3-118号《责令停止建设通知书》，责令伊小妹在2018年10月7日12时前立即停止上述行为、自行整改、恢复原貌，并责令其于2018年10月8日10时到浦城县行政执法局接受调查。俞鸿萍、伊小妹不服浦城县行政执法局的该拆除行为，以及浦城县行政执法局向伊小妹发出的浦执法（2018）责改字3-130号《责令限期改正通知书》和浦执法（2018）责停字3-118号《责令停止建设通知书》，提起行政诉讼。 另查明，2018年12月28日印发的《浦城县机构改革实施方案》，明确将县行政执法局、县规划建设和旅游局有关市政公用、市容环卫、园林绿化等管理职责，以及其他部门承担的与城市管理密切相关的职责整合，组建县城市管理局。浦城县城市管理局是依法行使城乡规划管理方面法律、法规、规章规定的对违法建设的部分行政处罚权的执法机构。 原审认为，本案争议焦点为：1.浦城县城市管理局的行政行为是否超越职权。2.浦城县城市管理局的强制拆除行政行为是否程序违法，应否承担恢复原状的法律责任。 关于争议焦点一：浦城县城市管理局是依法成立的城市管理综合行政执法部门，依照《中华人民共和国城乡规划法》及《福建省违法建设处置若干规定》的规定，县人民政府城市管理综合行政执法部门有权负责城镇违法建设处置工作，故浦城县城市管理局对浦城县城镇违法建设依法享有处置的权力。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”的规定，俞鸿萍、伊小妹在浦城县××路××号××层房屋上，对第三层实施加建四间模板的行为，是在原住宅建筑主体上搭建建设的行为，依法应当向县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证，经浦城县规划建设和旅游局核实，俞鸿萍、伊小妹的建设行为没有建设工程规划许可，故其行为属违法建设。浦城县城市管理局作为浦城县综合行政执法部门有权对俞鸿萍、伊小妹的违法建设进行处置。俞鸿萍、伊小妹主张其行为系在房屋内部平面上空间规划设计施工，并不需要工程规划许可证，该主张无事实及法律依据，不予采纳。 关于争议焦点二：根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，对依法责令停止建设或限期拆除的，当事人拒不依法履行停止建设或者限期拆除的，有权机关依法享有强制拆除的权力。而《福建省违法建设处置若干规定》是福建省地方性法规，其适用范围是福建省内的违法建设行为，即城乡规划公布后，未取得规划许可或者未按照规划许可内容建设的行为及其形成的建筑物、构筑物。《福建省违法建设处置若干规定》是在《中华人民共和国城乡规划法》规定的法定权力范围内对福建省违法建设处置行为的细化规定，可作为本案行政强制拆除行为的依据。该规定第十三条的着重点在“立即”二字，强调的是行政拆除行为的即时性，是对经依法责令停止建设、限期自行整改后仍拒不改正，甚至仍继续违法建设的行为采取“即查即拆”的即时性强制措施。如前述，俞鸿萍、伊小妹对浦城县房屋第三层进行建设（加层）的行为属违法建设，浦城县城市管理局依法调查后，于2018年4月27日分别向俞鸿萍、伊小妹发出《责令停止建设通知书》和《责令限期改正通知书》，责令其停止建设、自行整改、恢复原貌。俞鸿萍、伊小妹不仅未改正，还继续对涉案房屋第三层进行违法抢建，浦城县城市管理局根据《福建省违法建设处置若干规定》第十三条，当即对涉案房屋第三层违法搭建的水泥模板进行强制拆除的行为合法。俞鸿萍、伊小妹请求确认浦城县城市管理局行政强制拆除行为违法，于法无据。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条的规定，申请行政赔偿的前提是行政机关及其工作人员存在违法行为，本案并无证据证明浦城县城市管理局的拆除行为违法。俞鸿萍、伊小妹要求恢复房屋原状，不予支持。 浦城县竹木制品厂虽是涉案房屋的登记所有权人，但涉案房屋实际使用及占有人是俞鸿萍、伊小妹，违法建设的行为与浦城县竹木制品厂无关，浦城县竹木制品厂对俞鸿萍、伊小妹的违法建设行为不承担责任。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回俞鸿萍、伊小妹的诉讼请求。案件受理费50元，由俞鸿萍、伊小妹负担。 上诉人俞鸿萍、伊小妹不服一审判决，向本院提起上诉，认为一审判决基本事实未查明，上诉人对涉案房屋进行合法的屋内隔层装饰施工，并非是“房屋加层”的违法建设。被上诉人浦城县城市管理局的强制拆除行为违反法定程序，拆除的建筑不是违法建设，被上诉人认定其为违法建筑没有事实依据；被上诉人不具备行政强制执行拆除权。请求二审法院撤销一审判决，并依法改判；由被上诉人承担诉讼费和其他费用。 被上诉人浦城县城市管理局辩称，1.一审认定事实清楚,适用法律正确。上诉人二审提交的证据不属于新证据的范畴，被上诉人接到群众举报发现上诉人违法建设,加层建设应当办理手续,但是上诉人没有相关手续。按照《福建省违法建设处置若干规定》第十三条的规定,被上诉人不存在程序违法的问题。2.房屋原来是砖木结构且只有一层,现场勘验可以看出,房屋结构超出修缮范围,属于新建行为,没有取得规划许可证。综上,被上诉人的行政行为是合法的。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 原审第三人浦城县竹木制品厂述称，一审认定事实清楚,适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 经审理查明,各方当事人向原审法院提交的证据材料，已经原审庭审举证质证，证据名称、证明对象及质证意见均记录于原审判决书中，相应的证据材料亦随案移送本院。经审查，本院对原审认定的事实予以确认。二审审理期间，上诉人提出申请，向浦城县住房和城乡建设局调取《公有房屋房改申请报告》及被上诉人浦城县城市管理局的工作人员杨胜斌、王长明作为证人出庭证实身份等相关执法行为的合法性。庭审中，上诉人提交了五组证据，第一组:《房屋产权确认责任书》、《房屋所有权证》、《公有房屋房改申请报告》等证实涉案房屋是浦城县木材综合厂自建的房屋；第二组：《承诺书》、《危房修缮承诺书》等证实对危房处理是当地管理部门认同的；第三组：《关于俞鸿萍反应事项的意见反馈》等证实危房处理规划行政许可手续由危房管理行政管理部门负责；第四组：《浦城县行政执法局关于申请对俞鸿萍涉嫌违法建设进行认定的函》、《南平市人民政府关于浦城县城市总体规划(2008-2030年)修改的批复》、《不予受理行政复议申请决定书》等证实被上诉人没有认定强制拆除的内容是违法建设；第五组：《浦城县出售公有住房实施方案》及判决书、答辩状等证实上诉人应按照住房规定享有房改的权利。上诉人二审期间提交的五组证据，被上诉人浦城县城市管理局质证认为不属于新证据的范畴。经审查，上述五组证据系上诉人在第一审程序中无正当理由未提供而在第二审程序中提供的证据，依法应当不予接纳。上诉人庭审中提交了向二审法院申请调取的《公有房屋房改申请报告》；被上诉人已就强拆行为的合法性提交了相关证据，其工作人员无出庭作证的必要。 本院认为，本案争议的焦点是被上诉人的强拆行为是否具有合法性。 首先，《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”本案中，从在案的证据看，1998年1月15日颁发的浦房证字第0××1号房屋所有权证、浦房改（2006）号《浦城县出售公有住房买卖合同》等证据均证实涉案房屋原层次为平层（一层），上诉人俞鸿萍、伊小妹未经审批,未依法取得规划许可证,擅自在城市规划区范围内进行建筑物建设，并将原为一层的建筑改建为三层建筑，依照前述规定,属违法建设。其次，《福建省违法建设处置若干规定》第十三条规定：“违法建设处置部门或者乡（镇）人民政府发现正在进行的违法建设行为，应当责令违法建设当事人停止建设、限期自行拆除;对不停止建设或者逾期不拆除的，可以依法查封施工现场，并可以对违法建设部分依法立即拆除。”经查，2018年4月26日，被上诉人浦城县城市管理局接到群众投诉赶往涉案现场，发现上诉人俞鸿萍、伊小妹在抢建第三层水泥模板，即责令立即停止违法行为，自行整改、恢复原貌。至2018年10月2日，被上诉人浦城县城市管理局再次接群众举报，该局执法人员赶往现场，发现上诉人俞鸿萍、伊小妹非但未停止建设，反而对第三层模板进行水泥浇筑，已经完成了部分水泥浇筑。被上诉人浦城县城市管理局当即拆除了该部分水泥楼板和模板，被上诉人浦城县城市管理局依法对正在进行的违法建设立即强制拆除，符合法律法规规定，被上诉人浦城县城市管理局的强拆行为并无不当。上诉人俞鸿萍、伊小妹的上诉理由不能成立，本院不予采纳，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人俞鸿萍、伊小妹负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 张文硕 审 判 员 莫晓红 审 判 员 吴良福 二〇二〇年十二月二十五日 法官助理 黄 飙 书 记 员 孙美丽 本案依据的主要法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。