广东省江门市江海区人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤0704行初906号原告：张波，男，1982年8月11日出生，侗族，住湖南省洪江市******立山组，公民身份号码：431************412。被告：江门市蓬江区**监督管理局，住所地：广东省江门市蓬江区******。法定代表人：张怀业，局长。被告：江门市市*监督管理局，住所地：广东省江门市蓬江区******。法定代表人：容新荣，局长。原告张波诉被告江门市蓬江区**监督管理局（以下简称“蓬江区市场监管局”）、江门市市*监督管理局（以下简称“江门市场监管局”）食品行政管理纠纷一案，本院于2020年10月19日立案后，依法组成合议庭进行审理。2019年1月29日，蓬江区市场监管局向张波作出蓬江食药监投复〔2019〕24号《投诉举报处理告知书》和蓬江食药监奖告〔2019〕16号《举报奖励处理告知书》。张波不服，于2019年4月9日向江门市场监管局申请复议。江门市场监管局经过审查，认为蓬江区市场监管局的上述行为合法，于2019年7月5日作出江市监复字〔2019〕20号《行政复议决定书》。张波诉称，张波为维护自身的权益，请求行政机关处置加害人法律责任，收集民事权益救济的证据。张波于2018年11月8日以电子邮件的形式向江门市场监管局接受投诉举报专用邮箱发送了一份举报投诉信穗群申举[2018]1012B号。书面举报江门市蓬江区天壹食品有限公司在从事食品经营活动中，生产经营不符合食品安全企业标准（加工工艺和产品配料均与备案公示企业标准不一致）的陈皮普洱茶。张波请求监管部门书面受理举报请求；对被举报人经营涉案产品的行为予以行政处罚，处罚完毕后告知处置结果并奖励等。张波为佐证其观点，依照《食品药品投诉举报管理办法》第十一条第一款规定客观如实的描述了产品违法线索，并依法提供了产品购买票据以佐证张波是消费者，是权利相关人，因自身权益受损提起了举报投诉。同时，张波还提供了产品实物图片，以佐证涉案产品不符合食品安全。出于举报信息掌握的完整性，张波还一并在举报信上载明，因不堪骚扰短消息困扰，张波手机已关闭短消息功能，不具备短消息接受功能。上述线索于同日送达江门市场监管局后，其将线索移送蓬江区市场监管局处置。蓬江区市场监管局收到并默认受理了举报线索，并截至2019年1月29日向张波作出涉案《投诉举报处理告知书》和《举报奖励处理告知书》。上述文书称被举报人生产的茶叶配料标注顺序为新会柑和普洱茶熟茶，违反了《食品安全国家标准GB7718-2011》第4.1.3.1.2项和《食品安全法》第三十四条第十三项的规定，构成生产标签不符合食品安全标准食品的行为。鉴于涉案产品仅含有两种配料，被举报人制作的标签未按照添加顺序标注属于标签瑕疵，不会影响食品安全，违法行为轻微，且被举报人已主动修改了标签内容，未造成危害后果。因此，蓬江区市场监管局依照《行政处罚法》第二十七条第一款规定，对违法线索不予行政处罚。另外根据《食品召回管理办法》第十三条第三项规定，涉案产品的召回工作由被举报人自愿召回。至于张波要求举报奖励的请求，因蓬江区市场监管局未对线索作出行政处罚，所以依照《食品药品投诉举报管理办法》第六条第三项的规定，蓬江区市场监管局决定不予奖励张波。江门市场监管局收到行政复议申请后，查证蓬江区市场监管局已于2018年11月14日对违法线索立案处理，此后被举报人承认生产销售过涉案产品，提供了产品备案企业标准Q/TY0001S-2017含茶制品，茶叶领用记录、鲜果领用记录，新会柑果壳领用记录、烘茶作业监控记录表、包装生产记录表等材料。综合以上材料，蓬江区市场监管局认定被举报人的行为确实违法，但属于标签瑕疵，不会影响食品安全。故决定对其不予行政处罚。此后蓬江区市场监管局作出复函称对线索不予处罚，对张波不予奖励。而行政复议审理中，江门市场监管局主张，蓬江区市场监管局只要依法对线索进行了查处，查处结果等行为均与张波不存在法律上的利害关系，并籍此驳回了张波请求撤销处置结果的复议请求，而维持了蓬江区市场监管局不予奖励张波的复议请求。依照《消费者权益保护法》第七条规定，消费者在购买、使用商品和接受服务时享有人身、财产安全不受损害的权利。消费者有权要求经营者提供的商品和服务，符合保障人身、财产安全的要求。而依照其第八条第二款规定，消费者依法享有知情权，而依照其十条规定，消费者依法享有买卖交易公平权。而其第十一条则规定，消费者权利受损有获得赔偿的权利。同时第三十九条还规定了，当消费者权益受损时，可依法向有关行政机关提起投诉举报。故原告依照《消费者权益保护法》第三十九条、《食品安全法》第一百一十五条第一款等向蓬江区市场监管局一提起本案投诉，并请求行政机关权威判定涉案产品不符合食品安全后用于自身民事权益的救济，即请求行政机关处置加害人法律责任。作为消费者，其处置结果与已购买产品的消费者具备法律上的利害关系。故蓬江区市场监管局对于违法线索认定是否成立将直接影响甚至扩大影响了张波权利是否得到保障和主张。这一点，无论是《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议原告资格问题的答复》[2013]行他字第14号还是《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第十二条第三项或第五项等均规定了张波与该具体行政行为存在法律上的利害关系，故张波不服蓬江区市场监管局行政行为及江门市场监管局复议决定，可依法提起本案行政诉讼且是案件适格的主体。其次，依照《行政诉讼法》第三十四条等规定，行政诉讼审理期间，被告对行政行为合法性承担举证义务。从张波的举报信和蓬江区市场监管局所作出的复议决定来看，争议问题主要体现在涉案产品是否符合食品安全企业标准，是否会侵害张波作为消费者的权益；蓬江区市场监管局是否应当给予张波举报奖励。鉴于张波在提起举报投诉时，已经依照《食品药品投诉举报管理办法》第十一条第一款规定客观阐述事实并依法提起举报投诉，那么被申请人就应当依照《食品药品行政处罚程序规定》第十七条、第二十二条、《行政处罚法》第三十六条等规定对线索进行核实处理。由于《食品安全法》第三十三条明确规定，食品应当符合我国食品安全标准。而其第三十条则规定，国家鼓励食品生产企业制定严于食品安全国家标准或者地方标准的企业标准，在本企业适用，并报省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门备案。由此可见，标准内容严格于国家标准的企业标准，其法律效应等同于食品安全国家标准。而食品安全国家标准囊括哪些内容呢？《食品安全法》第二十六条有规定，食品安全标准应当包括下列内容：（一）食品、食品添加剂、食品相关产品中的致病性微生物，农药残留、兽药残留、生物毒素、重金属等污染物质以及其他危害人体健康物质的限量规定；（二）食品添加剂的品种、使用范围、用量；（三）专供婴幼儿和其他特定人群的主辅食品的营养成分要求；（四）对与卫生、营养等食品安全要求有关的标签、标志、说明书的要求；（五）食品生产经营过程的卫生要求；（六）与食品安全有关的质量要求；（七）与食品安全有关的食品检验方法与规程；（八）其他需要制定为食品安全标准的内容。也就是说，无论是食品配料还是食品加工过程，又或者是食品检验方法等，均属于食品标准作出具体规定的内容。原告查阅了解，备案产品所执行的食品安全企业标准第1项明确规定：本标准适用于以茶叶（绿茶、红茶、黄茶、白茶、乌龙茶、黑茶、普洱茶的一种）或紧压茶（茯砖茶）为主要原料，添加可食用植物的叶、花、果、果皮、根茎（新会柑皮、柠檬、菊花、桂花、金银花、重瓣红玫瑰、茶树花、佘干子、木瓜、荷叶、苦瓜、枸杞子、甘草、新会陈皮、茉莉花中的一种或多种），经拼配（或窨制）、压制（或不压制）、干燥、包装制成的含茶制品。从文本内容可知，涉案含茶制品依旧是以茶叶为主要原料，以陈皮为辅料加工而成。由于《消费者权益保护法》第八条第二款明确规定，消费者有权根据商品或者服务的不同情况，要求经营者提供商品的价格、产地、生产者、用途、性能、规格、等级、主要成份、生产日期、有效期限、检验合格证明、使用方法说明书、售后服务，或者服务的内容、规格、费用等有关情况。也就是说，任何商品都应当依法标注其主要成分，以便于消费者满足自身的知情权，掌握产品自身信息，以确保消费过程中的买卖交易公平权。以涉案产品为例，其明明以普洱茶为原料加工而成却标注其主要原料为陈皮，鉴于陈皮和普洱熟茶无论价格还是其组合加工后附加值均存在较大的差异，故涉案产品错误标注产品主要配料含量，客观上不仅会误导消费者做出错误的购买决定，亦影响了消费者的买卖交易公平权和财产安全权。由此可见，作为满足消费者基本权益的相应信息，且上述信息会客观上引导消费者做出是否购买的意愿，故蓬江区市场监管局在没有依据的前提下将上述重要信息定义为标签瑕疵并依照《食品安全法》第一百二十五条第二款决定对其免于处罚并决定不予奖励原告的行为明显不当，应由复议机关予以纠正。鉴于其原行为属于复议审理中应当纠正的行为，那么蓬江区市场监管局此前作出的不予奖励的决定亦应由复议机关一并纠正。最后，是关于举报的奖励部门。从复函处置结果可知，蓬江区市场监管局在对违法线索进行查处之前，并未掌握以上举报线索，其在接获举报线索之后，亦已对线索立案进行了查证并确定张波的举报线索是成立的。只不过对于违法线索的最终处置是依据《行政处罚法》第二十七条第一款决定不予处罚。张波另案了解到，该条款属于蓬江区市场监管局根据其自身自由裁量权作出了不予的决定，即案件中不予处罚属于已经做出行政处罚的一种。即两被告坚持以未对被举报人作出行政处罚决定，不符合《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条第三项的奖励依据决定不予奖励原告的行为明显不当，应由人民法院依法予以纠正。为维护张波的合法权益不受侵犯，现特诉至法院，请法院判令：一、撤销蓬江区市场监管局作出的蓬江食药监投复〔2019〕24号《投诉举报处理告知书》和蓬江食药监奖告〔2019〕16号《举报奖励处理告知书》；二、撤销江门市场监管局作出的江市监复字〔2019〕20号《行政复议决定书》；三、本案诉讼费由两被告共同承担。张波向本院提供的证据有：1、《举报投诉信》（穗群申举[2018]1012B号；2、产品实物图片；3、产品购买票据；4、《诉举报处理告知书》（蓬江食药监投复〔2019〕24号）；5、《举报奖励处理告知书》（蓬江食药奖告〔2019〕16号）；6、《行政复议决定书》（江市监复字〔2019〕20号）。以上证据共同证明张波主张的事实属实。蓬江区市场监管局辩称:1、蓬江区市场监管局在接诉后依法立案、调查、取证。（1）蓬江区市场监管局于2018年11月13日通过原广东省食品药品监督管理局投诉举报系统（12331）收到张波的《举报投诉信》，称江门市蓬江区天壹食品有限公司（下称“被举报人”）生产的“陈皮普洱（含茶制品）”，其配料表的标识与其所执行的企业标准Q/TY0001S第1项规定不一致，要求蓬江区市场监管局依法查处并奖励。案后，蓬江区市场监管局通过现场检查、限期提交材料及询问调查等方式依职权对本案进行了调查取证。根据被举报人的询问笔录陈述及生产记录材料，被举报人生产涉案的“陈皮普洱”实际配料为普洱熟茶（散茶）与新会柑皮，其配料的用量并未违反《广东省食品安全企业标准Q/TY0001S-2017含茶制品》中“以茶叶为主要原料”的规定或“茶果型”的工艺要求。（2）经查，被举报人将实际配料“普洱茶熟茶（散茶）、新会柑皮”在标签标注成“新会柑、普洱茶熟茶（散茶）”，不符合《中华人民共和国食品安全国家标准GB7718-2011预包装食品标签通则》第4.1.3.1.2项“各种配料应按制造或加工食品时加入量的递减顺序一一排序”的规定，违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第（十三）项的规定，构成生产标签不符合食品安全标准食品的行为。根据《中华人民共和国食品安全法》第一百五十条第二款规定，“食品安全，指食品无毒、无害，符合应当有的营养要求，对人体健康不造成任何急性、亚急性或者慢性危害”。本案中被举报人生产的涉诉批次食品只有两种配料，其制作的食品标签未按制造或加工食品时加入量的递减顺序一一排列，不会影响该法律所指的“食品安全”，违法行为轻微，且被举报人已主动修改了标签内容，未造成社会危害后果，蓬江区市场监管局根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款的规定（注：并非《中华人民共和国食品安全法》第一百二十五条第二款），对其作出并送达不予行政处罚的决定。张波称“蓬江区市场监管局依照《食品安全法》第一百二十五条第二款决定对其免予处罚”显然系曲解。综上，蓬江区市场监管局的上述调查取证及行政执法过程，符合《中华人民共和国行政处罚法》及《食品药品行政处罚程序规定》等相关法律法规规定，蓬江区市场监管局已履行法定的职责。2、蓬江区市场监管局依法按时就投诉举报进行回复告知。（1）根据前述的调查处置情况以及《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条第（三）项的规定，蓬江区市场监管局于2019年1月30日向张波邮寄送达《投诉举报处理告知书》（蓬江食药监投复〔2019〕24号）与《举报奖励处理告知书》（蓬江食药监奖告〔2019〕16号），未超出2019年2月1日前应回复的办理期限，符合《食品药品投诉举报管理办法》第二十条第一款及第三十八条的规定。（2）本案中蓬江区市场监管局作出的不予行政处罚实质上是在确认被举报人存在违法行为而免除对其适用行政处罚，没有涵括在《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类内,不属于行政处罚。根据《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条第（三）项“举报情况经食品药品监督管理部门立案调查，查证属实作出行政处罚决定或者依法移送司法机关作出刑事判决”的规定，蓬江区市场监管局依法对张波不予举报奖励并无不当。3、张波在本案前已对涉案诉求起诉并已撤诉。根据江门市江海区人民法院（2019）粤0704行初336号《行政裁定书》与江门市中级人民法院（2019）粤07行终402号《行政裁定书》，张波曾对蓬江区市场监管局作出的《投诉举报处理告知书》（蓬江食药监投复〔2019〕24号）和《举报奖励处理告知书》（蓬江食药监奖告〔2019〕16号）及江门市场监管局作出的《行政复议决定书》（江市监复字〔2019〕20号）不服，向贵院提起行政诉讼，被贵院裁定驳回起诉，张波不服提起上诉，最后被江门市中级人民法院裁定准许其撤回起诉及撤回上诉。张波在撤诉后以同样的事实和理由再行起诉，并未能提供新的证据材料，造成了行政资源及司法资源浪费，根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十条“人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案”，及第六十九条第一款第（七）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉撤回起诉后无正当理由再行起诉的”的规定，建议贵院依法对张波的起诉予以驳回。4、张波起诉已超过法定时效。江门市场监管局于2019年4月9日收到张波就蓬江区市场监管局作出的《投诉举报处理告知书》（蓬江食药监投复﹝2019﹞24号）和《举报奖励处理告知书》（蓬江食药监奖告﹝2019﹞16号）提出的行政复议申请并予以受理，于2019年7月5日作出《行政复议决定书》（江市监复字〔2019〕20号）并邮寄送达至蓬江区市场监管局、张波。经查，张波于2019年7月6日收到该行政复议决定书。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，“公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”行政诉讼不同于民事诉讼，并不存在时效中断的规定，张波提起行政诉讼后撤诉，不会导致诉讼时效中断或延长，行政诉讼时效的开始仍是从知道具体行政行为之日或具体行政行为作出之日计算。蓬江区市场监管局收到张波的《行政起诉书》中落款签署的日期为2019年12月22日，该日期距离其2019年7月6日收到复议决定书将近六个月，已超出十五日的法定起诉期限，即使按照张波2019年2月13日收到涉案《投诉举报处理告知书》和《举报奖励处理告知书》的日期计算，亦超出直接向法院提出诉讼的六个月法定期限。综上所述，蓬江区市场监管局收到张波的投诉举报事项后，依法立案、调查、收集证据，在规定的期限内向张波进行书面告知调处结果，认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律依据正确，已依法履行了职责和维护张波的投诉举报权。江门市场监管局据此作出的江市监复字〔2019〕20号《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确，张波请求撤销的诉讼主张缺乏事实和法律依据，请求法院依法予以驳回。蓬江区市场监管局向本院提供以下证据：1、《投诉举报中心投诉举报单》及附件、《业务流转明细表》；2、广东省壹柑园食品有限公司的《营业执照》、《食品生产许可证》、《核准变更登记通知书》；3、《现场检查笔录》、《现场证据复制（提取）单》、《限期提交证据材料通知书；4、涉诉批次陈皮普洱的《广东省食品安全企业标准的Q/TY001S—2017含茶制品》，《茶叶领用记录》、《鲜果领用记录》、《新会柑果壳领用记录》、《烘焙作业监控记录表、《外包装生产记录表》、《成品检验报告》、《产品出库台账》、修改后的陈品普洱标签样式、《情况说明》；5、《询问笔录》；6、《不予行政处罚决定书》（蓬江）市监食不罚决〔2018〕01062号、《送达回证》；7、《投诉举报处理告知书》（蓬江食药监投复〔2019〕24号）、《举报奖励处理告知书》（蓬江食药监投复〔2019〕16号）EMS快递单存根联、邮件投递查询结果；8、《行政复议决定书》（江市监复字〔2019〕20号）、EMS快递单存根联、邮件投递查询结果；9、江门市江海区人民法院（2019）粤0704行初336号《行政裁定书》、广东省江门市中级人民法院（2019）粤07行终402号《行政裁定书》。以上证据共同证明蓬江区市场监管局被诉行政行为合法。江门市场监管局辩称：1、江门市场监管局作出行政复议决定（江市监复字〔2019〕20号）的程序合法。2019年4月9日，江门市场监管局收到张波关于确认蓬江区市场监管局针对张波2018年11月8日举报江门市蓬江区天壹食品有限公司生产销售陈皮普洱不符合食品安全标准线索的处置决定违法,并予以撤销和责令蓬江区市场监管局重做（具体载体为：投诉举报处理告知书蓬江食药监投复〔2019〕24号和举报奖励处理告知书蓬江食药监奖告〔2019〕16号）的行政复议申请。同日，江门市场监管局受理了张波的行政复议申请。2019年4月16日，江门市场监管局向张波邮寄送达了《行政复议案件受理通知书》（江市监复字〔2019〕20-1号）。同日，向蓬江区市场监管局邮寄送达了《提出答复通知书》（江市监复字〔2019〕20-2号）和《行政复议申请书》副本及附件。2019年4月27日，江门市场监管局收到蓬江区市场监管局邮寄送达的《行政复议答复书》（蓬江市场监管复查〔2019〕9号）和作出具体行政行为的证据和依据。2019年6月6日，江门市场监管局向蓬江区**监管局和张波邮寄送达了《行政复议案件延期审理通知书》（江市监复字〔2019〕20-3号）。2019年6月13日，江门市场监管局向张波邮寄送达《查阅被申请人答复材料通知书》（江市监复字〔2019〕20-4号）。2019年7月5日，江门市场监管局依法作出行政复议决定。同日，向蓬江区市场监管局和张波邮寄送达了《行政复议决定书》（江市监复字〔2019〕20号）。江门市场监管局办理张波行政复议案件从受理、延期、审理、作出行政复议决定以及送达等程序，均严格遵循《中华人民共和国行政复议法》及实施条例所规定的程序，保证了行政复议结果的合法、公正。2、江门市场监管局作出驳回张波对投诉举报处理不服的行政复议申请的行政复议决定（江市监复字〔2019〕20号）的内容适当，适用法律正确。（1）蓬江区市场监管局对张波的投诉举报事项已依法履职。江门市场监管局根据张波的行政复议申请材料和蓬江区市场监管局的行政复议答复材料查明，蓬江区市场监管局于2018年11月13日收到张波的投诉举报事项后，依法立案、调查、收集证据、审查后，认定被投诉举报人天壹食品公司存在张波所投诉举报的行为，依法作出处理，并于2019年1月30日向张波邮寄送达《投诉举报处理告知书》，告知其调查处理结果。因此，江门市场监管局依据《中华人民共和国食品安全法》第一百一十五条和《食品药品投诉举报管理办法》（原国家食品药品监督管理总局令第21号）第二十条第一款、第三十八条的规定，认定蓬江区市场监管局已履行了查处投诉举报并回复张波的法定职责。（2）蓬江区市场监管局对张波投诉举报事项作出的调查处理结果与张波的自身合法权益没有直接利害关系。投诉举报是公民、法人或者其他组织维护自身合法权益、监督行政机关依法行政的重要途径之一。对于投诉举报事项能否申请行政复议，应当结合相关的法律法规以及相关投诉举报事项的具体法律、法规或者规章的规定进行综合评判。《中华人民共和国食品安全法》第十二条规定：“任何组织或者个人有权举报食品安全违法行为，依法向有关部门了解食品安全信息，对食品安全监督管理工作提出意见和建议。”该法规定的目的在于保障不特定公众对象的身体健康、生命安全，维护公共利益，对相关责任人的处理也是追究其在社会公共管理领域未履行法定义务而应承担的法律责任，主要保护的是社会公共利益；该法规定的举报，主要是为鼓励个人或者组织向食品监管部门提供违法行为的线索或者证据，监管部门对举报所作的处理，包括答复或者不答复，均与举报人自身合法权益没有直接利害关系，举报人也就不具有行政复议的申请人资格。具体到本案，根据《食品药品投诉举报管理办法》第十九条的规定，食品药品投诉举报承办部门应当对投诉举报线索及时调查核实，并将处理结果以适当方式反馈投诉举报人。蓬江区市场监管局对张波的投诉举报具有启动调查并向张波反馈办理结果是其法定职责。从张波《行政复议申请书》的表述来看，张波并非对蓬江区市场监管局是否履行调查并反馈办理结果的职责不服，而是对蓬江区市场监管局针对天壹食品公司作出的处理结果不服。蓬江区市场监管局对天壹食品公司作出的处理行为，从形式上来说，行政管理对象为天壹食品公司而非张波，处理行为不具有对张波作出并产生影响力的特征；从内容上来说，处理行为是蓬江区市场监管局行使法定职能对天壹食品公司作出的，蓬江区市场监管局处理的结果如何，并未对张波的权利义务造成影响，也未对张波设定新的权利、义务，张波与蓬江区市场监管局作出的处理行为没有直接利害关系。同时，从张波提供的行政复议申请材料亦无法证实张波本人亲自购买了天壹食品公司生产涉案产品的事实；即使张波能证明购买了涉案产品的事实，但张波在投诉举报信中没有明确请求处理其与天壹食品公司之间发生的消费者权益争议，张波本人可就购买涉案产品而发生责任纠纷通过民事救济途径予以解决，与蓬江区市场监管局作出的处理行为没有直接利害关系。可见，蓬江区市场监管局已履行了法定职责，张波与蓬江区市场监管局作出的本案举报事项的处理结果没有直接利害关系，因此，张波提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法》第二条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定的行政复议受理条件。江门市场监管局依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回张波对投诉举报处理不服的行政复议申请。3、江门市场监管局维持蓬江区市场监管局对张波作出的《举报奖励处理告知书》（蓬江食药监奖告〔2019〕16号）的不予举报奖励决定内容适当，适用法律正确。原国家食品药品监管总局设置举报奖励是为了鼓励社会公众积极举报食品违法行为，严厉打击食品违法犯罪，规范食品市场秩序。申请人作为举报人，举报被举报人生产的涉案产品不符合《中华人民共和国食品安全法》的相关规定，具有公益性质，我局予以肯定。被申请人对申请人的举报事项经查证属实，如符合《食品药品违法行为举报奖励办法》第五条、第六条规定的条件则应当对申请人进行举报奖励。本案被举报人生产的涉案产品经查实为不符合《中华人民共和国食品安全法》相关规定，被申请人依《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款作出不予行政处罚决定，并于2019年1月30日向申请人邮寄发出《投诉举报处理告知书》和《举报奖励处理告知书》，告知不予行政处罚和不予举报奖励。本案被申请人作出的不予行政处罚没有涵括在《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定的行政处罚种类内，不属于行政处罚，申请人的举报不符合《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条第（三）项规定的举报奖励条件。因此，江门市场监管局认为被申请人对张波不予举报奖励并无不妥。江门市场监管局根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，维持被申请人作出的《举报奖励处理告知书》（蓬江食药监奖告〔2019〕16号）的不予举报奖励决定。据此，江门市场监管局作出驳回张波对投诉举报处理不服的行政复议申请、维持蓬江区市场监管局对张波作出的《举报奖励处理告知书》（蓬江食药监奖告〔2019〕16号）的不予举报奖励决定的行政复议决定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，内容适当，请求法院依法驳回张波的诉讼请求。江门市场监督局向本院提供的证据有：1、《行政复议决定书》（江市监复字〔2019〕20号）；2、送达凭证；3、《行政复议申请书》；4、《行政复议案件受理通知书》（江市监复字〔2019〕20—1号）和《提出答复通知书》（江市监复字〔2019〕20—2号）、送达回证；5、《行政复议答复书》（蓬江市场监管复答〔2019〕9号、证据目录及部分证据材料；6、《行政复议案件延期审理通知书》及送达证明回证；7、《查阅蓬江区市场监管局答复材料通知书》及送达回证。以上证据共同证明复议行为合法。经审理查明：2018年10月22日，张波购买了江门市蓬江区天壹食品有限公司的陈皮普洱茶，并向本院提供了付款凭证予以证实。张波认为江门市蓬江区天壹食品有限公司在从事食品经营活动中，生产经营不符合食品安全企业标准的陈皮普洱茶，于2018年11月8日向江门市场监管局举报。举报的内容涉及：“1、请求确认被举报人生产经营的‘陈皮普洱’不符合食品安全标准；2、责令下架涉案商品、召回并没收涉案产品、非法所得和生产工具，并处罚款，处罚后奖励举报人；3、分别书面受理投诉举报人的投诉举报请求，并在结案后给予奖励；4、行政处罚结果录入被举报人档案，并向社会公布。”蓬江区市场监管局经转收到张波的投诉后，进行了处理，并于2019年1月29日，作出蓬江食药监投复〔2019〕24号《投诉举报处理告知书》和蓬江食药监奖告〔2019〕16号《举报奖励处理告知书》。《投诉举报处理告知书》的内容涉及：“1、确认被举报人生产的‘陈皮普洱’不符合食品安全标准；2、被举报人的行为属于标签瑕疵，且被举报人已主动修改，没有造成危害后果，并决定不予处罚；3、关于奖励问题见《举报奖励处理告知书》；4、蓬江区市场监管局已在指定网络平台向社会公布了《不予行政处罚决定书》。”《举报奖励处理告知书》的内容涉及：“被举报投诉人制作的食品标签未按制造或加工食品时加入量的递减顺序一一排列，属于标签瑕疵，不会影响食品安全，违法行为轻微，且被举报人已经主动修改了标签内容，未造成社会危害后果，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第一款的规定，决定不予处罚。依据《食品药品违法行为举报奖励办法》第六条第（三）项的规定，决定不对张波奖励。张波不服上述告知书，于2019年4月9日向江门市场监管局申请复议。江门市场监管局在审查过程中，认为情况复杂，不能在规定的60日期限内作出行政复议决定，遂向张波和蓬江区市场监管局作了延期审理通知书，延期一个月。江门市场监管局经过审查，认为蓬江区市场监管局的处理并无不当，遂于2019年7月5日作出江市监复字〔2019〕20号《行政复议决定书》，复议决定的内容涉及：“1、根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回张波对投诉举报处理不服的行政复议申请；2、根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定维持蓬江区市场监管局作出的《举报奖励处理告知书》”。张波不服上述复议决定，于2019年7月25日向本院提起（2019）粤0704行初336号案。本院经审理后，认为原蓬江区食药监局作出涉案《投诉举报处理告知书》《举报奖励处理告知书》属于不同的行政行为，如张波不服原蓬江区食药监局作出的《投诉举报处理告知书》，应单独以蓬江区市场监管局为被告针对该告知书提起行政诉讼；而江门市市*监督管理局作出《行政复议决定书》的第二项决定系维持原蓬江区食药监局作出的涉案《举报奖励处理告知书》，属于“复议机关决定维持原行政行为”的情形，如张波对上述行政行为不服，应以蓬江区市场监管局和江门市市*监督管理局为共同被告针对该《举报奖励处理告知书》及《行政复议决定书》的第二项决定提起行政诉讼。由于提起诉讼应当有明确的被告并正确表达具体明确的诉讼请求，涉及不同被告不同的行政行为应符合行政诉讼一案一诉原则，本院已书面告知张波按照要求分案处理，修改起诉状中的被告和诉讼请求，并重新向本院提交修改后的起诉状、证据等行政起诉资料，但张波仍未按上述告知书要求明确诉讼请求。本院于2019年8月13日作出（2019）粤0704行初336号《行政裁定书》，驳回张波的起诉。张波不服该裁定，向江门市中级人民法院上诉。在上诉过程中，张波于2019年12月22日向江门市中级人民法院申请撤回上诉，同时撤回一审起诉。2019年12月27日，江门市中级人民法院以其申请系其真实意思表示，且没有损害国家利益、公共利益或者他人合法权益，符合法律规定为由，作出（2019）粤07行终402号《行政裁定书》，准许张波撤回起诉和上诉，本院（2019）粤0704行初336号《行政裁定书》视为撤销。张波遂向本院提起（2020）粤0704行初1号案。2020年3月30日，本院作出（2020）粤0704行初1号《行政判决书》，认为：一、关于张波的起诉是否超过起诉期限的问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条、第四十八条第一款规定，张波于2019年7月6日收到涉案复议决定，张波不服，于2019年7月8日向本院提起（2019）粤0704行初336号。本院在该案及江门市中级人民法院（2019）粤07行终402号案中，引导张波撤诉并重新起诉。张波收到（2019）粤07行终402号《行政裁定书》后，遂提起了本案诉讼。张波的行为属于非自身的原因耽误起诉期限，被耽误的时间不计算在起诉期限内。据此，张波提起本案行政诉讼未超过起诉期限。二、关于涉案《投诉举报处理告知书》是否合法的问题。根据《食品药品投诉举报管理办法》第二十条第一款规定，食品安全举报受理部门对于投诉举报人的职责主要是在法定期限内，反馈办理结果。张波于2018年11月13日通过原广东省食品药品监督管理局投诉举报系统举报，蓬江区市场监管局收到转收的举报，于2019年1月29日就对被举报人作出涉案不予处罚决定后，一并书面告知了张波处理结果，其行为符合上述规定。张波请求撤销涉案《投诉举报处理告知书》，事实和法律依据不足，本院不予支持。三、关于涉案《举报奖励处理告知书》是否合法的问题。根据《食品药品违法行为举报奖励办法》第五条、第六条规定，举报食品安全违法要获得奖励应当同时满足上述三个条件。本案中，被举报人被举报的食品标签存在未按制造或生产时加入量的递减顺序一一排列，被认为是标签瑕疵问题。蓬江区市场监管局决定对该种情形决定不予处罚，符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款的规定。据此，本案不予处罚的处理决定与上述规定中的“作出行政处罚决定”不同，蓬江区市场监管局由此对张波的举报不予奖励符合法律规定。四、关于涉案《行政复议决定书》是否合法的问题。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项、第二十八条第一款第（一）项，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，公民认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的有权申请行政复议，其中包括了知情权等权利受到侵害；复议机关受理行政复议申请后，认为行政行为合法或不符合复议申请条件的，按上述规定办理。本案中，张波作为购买了相关产品的举报人，投诉处理结果及复议结果对其而言有一定的利害关系，其对投诉处理的告知行为不服时，也有权基于此申请行政复议。江门市场监管局认为张波的申请不符合申请条件，并按《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项予以处理，属于适用法律规定不当，对于该项处理决定依法应当予以撤销。此外，江门市场监管局受理涉案复议决定后，经审查查明蓬江区市场监管局作出的《举报奖励处理告知书》并无不当，在法定期限内作出了涉案维持的复议决定，该项处理符合法律规定，本院依法予以确认。关于张波主张蓬江区市场监管局在复议答复超期及两被告举证超期的问题。本院审理查明，蓬江区市场监管局在复议答复期间没有超期，两被告在本案举证期间也没有存在超期的问题，本院依法予以确认。综上所述，蓬江区市场监管局作出的涉案《举报奖励处理告知书》、《投诉举报处理告知书》和江门市场监管局作出的涉案《行政复议决定书》中的第二项合法，《行政复议决定书》中的第一项适用法律错误，依法应当部分撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、七十条第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十五条第一款和第一百三十六条第五款的规定，裁定：一、撤销江门市场监管局作出的江市监复字〔2019〕20号《行政复议决定书》中第一项的复议决定；二、驳回张波的其他诉讼请求。张波、蓬江区市场监管局、江门市场监管局均不服该判决，遂向江门市中级人民法院提起上诉。2020年9月3日，江门市中级人民法院作出（2020）粤07行终160号《行政裁定书》，认为蓬江区市场监管局作出涉案《投诉举报处理告知书》和涉案《举报奖励处理告知书》属于不同的行政行为。江门市场监管局作出的涉案《行政复议决定书》第一项决定系以张波与涉案《投诉举报处理告知书》不具有直接的利害关系，其对涉案《投诉举报处理告知书》提出的复议申请不符合受理条件为由，驳回张波的复议申请。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二、三款及《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定，该复议决定不属于“复议机关决定维持原行政行为”的情形，故蓬江区市场监管局、江门市场监管局不能作为本案共同被告。张波不服蓬江区市场监管局作出的涉案《投诉举报处理告知书》和江门市场监管局作出的涉案《行政复议决定书》第一项决定提起诉讼，只能选择其中一个行政行为向法院提起诉讼，不能对两个行政行为向法院提起诉讼。如张波不服蓬江区市场监管局作出的涉案《投诉举报处理告知书》，应单独以蓬江区市场监管局为被告针对涉案《投诉举报处理告知书》提起行政诉讼，由法院审查是否立案；如张波不服江门市场监管局作出的涉案《行政复议决定书》第一项决定，应单独以江门市场监管局为被告针对涉案《行政复议决定书》第一项决定提起行政诉讼。江门市场监管局作出的涉案《行政复议决定书》第二项决定系维持蓬江区市场监管局作出的涉案《举报奖励处理告知书》，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，张波不服蓬江区市场监管局作出的涉案《举报奖励处理告知书》和江门市场监管局作出的涉案《行政复议决定书》第二项决定，应单独以蓬江区市场监管局、江门市场监管局为共同被告针对涉案《举报奖励处理告知书》和涉案《行政复议决定书》第二项决定提起行政诉讼。（2020）粤0704行初1号《行政判决书》对张波提起的涉及不同被告不同行政行为的诉讼一并审理，没有分案处理不当，且同时审理张波针对蓬江区市场监管局作出的涉案《投诉举报处理告知书》的起诉及张波针对江门市场监管局作出的涉案《行政复议决定书》第一项决定的起诉，程序违法，应予以撤销。故裁定撤销本院前述行政裁定并指令本院继续审理。本院继续立案审理，案号（2020）粤0704行初906号。2020年11月3日，本院作出（2020）粤0704行初906号《告知书》，载明：“一、……你方不服江门市蓬江区**监督管理局作出的蓬江食药监投复〔2019〕24号《投诉举报处理告知书》和江门市市*监督管理局作出的江市监复字〔2019〕20号《行政复议决定书》第一项决定提起诉讼，只能选择其中一个行政行为向本院提起诉讼，不能对两个行政行为向本院提起诉讼。如你方不服江门市蓬江区**监督管理局作出的蓬江食药监投复〔2019〕24号《投诉举报处理告知书》，应单独以江门市蓬江区**监督管理局为被告针对该告知书提起行政诉讼，由本院审查是否立案；如你方不服江门市市*监督管理局作出的江市监复字〔2019〕20号《行政复议决定书》第一项决定，则应单独以江门市市*监督管理局为被告针对该复议决定书的第一项决定提起行政诉讼。二、……该复议决定书的第二项决定属于“复议机关决定维持原行政行为”的情形，故江门市蓬江区**监督管理局、江门市市*监督管理局作为本案的共同被告，如你方不服江门市蓬江区**监督管理局作出的蓬江食药监奖告〔2019〕16号《举报奖励处理告知书》及江门市市*监督管理局作出的江市监复字〔2019〕20号《行政复议决定书》第二项决定，应以江门市蓬江区**监督管理局和江门市市*监督管理局为共同被告针对该《举报奖励处理告知书》及《行政复议决定书》的第二项决定提起行政诉讼。请你方于收到本告知书之日起七日内按照上述要求分案处理，修改起诉状中的被告和诉讼请求，并重新向本院提交修改后的起诉状、证据等行政起诉资料。逾期未提交的，本院将依法作出处理。”该告知书于同月6日送达给张波，但张波仍未按上述告知书要求明确诉讼请求。本院认为，本案是食品行政管理纠纷。《食品药品投诉举报管理办法》第七条规定：“地方各级食品药品监督管理部门投诉举报机构负责本行政区域的食品药品投诉举报管理的具体工作，主要履行下列职责：（一）对直接收到的食品药品投诉举报进行受理、转办、移送、跟踪、督促、审核等；（二）对上级转办的食品药品投诉举报进行转办、移送、跟踪、督促、审核、上报等；（三）对下级食品药品投诉举报机构进行业务指导；（四）收集、汇总、分析本行政区域的食品药品投诉举报信息，按要求定期向上一级食品药品投诉举报机构报告；（五）承担本行政区域的食品药品投诉举报宣传、培训工作。第九条规定：“各级食品药品监督管理部门应当按照相关法律法规规定，对受理的投诉举报进行调查处理，并将处理结果反馈投诉举报人，及时解决和回应公众诉求。”《食品药品违法行为举报奖励办法》第三条第一款规定：“负责举报调查处理的食品药品监督管理部门为举报奖励实施部门，负责奖励决定告知、奖励标准审定和奖励发放等工作。”由此可见，江门市场监管局收到张波举报投诉后，转蓬江区市场监管局处理，该局作出涉案《举报奖励处理告知书》和《投诉举报处理告知书》的执法主体适格，本院予以确认。《中华人民共和国行政复议法》第十二条第一款规定：“对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。”由此可见，江门市场监管局作为蓬江区市场监管局上一级主管部门，有权受理张波以蓬江区市场监管局为被申请人的行政复议，其复议主体适格，本院亦予以确认。根据各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：张波的起诉是否符合法律规定的起诉条件。本案中，张波向本院提起本案行政诉讼，请求法院判令：一、撤销蓬江区市场监管局作出的蓬江食药监投复〔2019〕24号《投诉举报处理告知书》和蓬江食药监奖告〔2019〕16号《举报奖励处理告知书》；二、撤销江门市场监管局作出的江市监复字〔2019〕20号《行政复议决定书》。江门市中级人民法院认为本院（2020）粤0704行初1号《行政判决书》对张波提起的涉及不同被告不同行政行为的诉讼一并审理，没有分案处理不当，且同时审理张波针对蓬江区市场监管局作出的涉案《投诉举报处理告知书》的起诉及张波针对江门市场监管局作出的涉案《行政复议决定书》第一项决定的起诉，程序违法，应予以撤销。故裁定撤销本院前述行政裁定并指令本院继续审理。本院于2020年11月6日向张波送达（2020）粤0704行初906号《告知书》，告知其按照要求分案处理，修改起诉状中的被告和诉讼请求，并重新向本院提交修改后的起诉状、证据等行政起诉资料，但张波仍未按上述告知书要求明确诉讼请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……”的规定，张波拒不明确诉讼请求，应自行承担不利的法律后果。张波提起本案诉讼，由于已经立案，依法应当裁定驳回起诉。经本院审判委员会讨论，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回原告张波的起诉。本案不收取案件受理费，已经预收的案件受理费50元，退回原告张波。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，上诉于广东省江门市中级人民法院。逾期不提起上诉的，本裁定发生法律效力。审 判 长 谢颖翔审 判 员 李国盛审 判 员 李周旭二〇二〇年十二月二十五日法官助理 许静怡书 记 员 郑锡安