江苏省扬州市中级人民法院行 政 裁 定 书(2019)苏10行初65号原告吴小彪，男，1969年2月13日出生，汉族，扬州市邗江区人，住扬州市邗江区。原告孙庭顺，男，1968年2月9日出生，汉族，扬州市邗江区人，住扬州市邗江区。原告孙庭安，男，1961年5月4日出生，汉族，扬州市邗江区人，住扬州市邗江区。原告谈许飞，男，1972年2月10日出生，汉族，扬州市邗江区人，住扬州市邗江区。四原告共同委托代理人李宁，北京梵清律师事务所律师。四原告共同委托代理人樊遇之，北京梵清律师事务所实习律师。被告扬州市人民政府，住所地扬州市文昌西路**。法定代表人张宝娟，市长。委托代理人张苏飞，扬州市司法局工作人员。委托代理人丁毅，江苏理华律师事务所律师。原告吴小彪、孙庭顺、孙庭安、谈许飞因诉被告扬州市人民政府（以下简称扬州市政府）土地行政征收一案，向本院提起诉讼。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原告吴小彪、孙庭顺、孙庭安、谈许飞起诉称：原告系江苏省扬州市邗江区槐泗镇槐子村马庄组村民，在村中合法拥有房屋和耕地。2017年原告被通知其房屋、耕地因“扬州市2018年平山乡槐子村‘城中村’改造项目”需要被征收，为查明上述项目审批手续的合法性，原告向相关部门提出政府信息公开申请，以上项目未经合法的土地审批手续，无项目立项审批手续、未报批《可行性研究报告》，未对被征地农户进行房屋、土地确认登记，对原告位于征收红线外的房屋进行征收，未依法办理《环境影响评价批复》及其他相关材料，属违法征收、违法占地、少批多占，违反法律的强制性规定。原告认为，被告是扬州市行政区域内集体土地征收主体，应当严格依照相关法律法规履行征地手续并实施征地行为，现有证据证明被告在实施征地行为时存在超过征地红线范围及缺乏立项、审批等其他手续的情况下征收土地的行为，属于违法征收。原告为维护自身合法权益，现依据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《中华人民共和国行政诉讼法》及相关法律规定，故诉至法院，请求：依法确认被告超过征收红线范围征收原告房屋及土地的具体行政行为违法并承担本案诉讼费用。被告扬州市政府辩称：首先、答辩人是征收公告的发布主体，但是并非是征收与补偿工作的具体实施部门，故原告起诉对象错误，不符合法定的起诉与受理的条件，应当依法驳回起诉。我国《土地管理法》第46条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。最高院关于适用《行政诉讼法》的解释第25条规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，房屋征收部门为被告。根据上述法律规定和司法解释可知，县级以上人民政府在经过法定批准后，有发布征收公告的权利，并且也有权组织具体的部门具体实施房屋征收与补偿工作，而非必须由发布公告的县级以上人民政府自己具体实施征收与补偿工作。针对具体的征收与补偿工作提起行政诉讼的，应当以具体实施征收与补偿工作的部门为被告。本案中，答辩人作为县级以上人民政府，依据《省国土厅关于同意扬州市2017年度农用地转用和土地征收第1批次实施方案的函》（苏国土资函（2017)815号）的规定，依法发布本案2017第116号《征收土地公告》，该公告并不存在所谓的超过红线范围征收土地的行为，而具体负责落实该公告所涉征收与补偿工作的是城北乡人民政府等行政主体，而非由答辩人亲自进行实施，因此，答辩人并非是具体负责实施公告所涉征收和补偿工作的行政主体，具体负责实施公告所涉征收与补偿工作的是城北乡人民政府，根据上述法律和司法解释的规定，若原告对于具体实施征收与补偿工作的城北乡人民政府的具体行政行为存在异议，应当以本身就具备行政诉讼主体资格的城北乡人民政府为被告提起行政诉讼，答辩人相对于区级政府、乡级政府而言，虽然是他们的上级行政机关，但在行政诉讼中，上级机关并不可代替下级机关，而随意的成为行政诉讼的被告，因此，根据《行政诉讼法》第二十六条关于“被告资格”的规定，以及第四十九条关于“起诉与受理条件”的规定，原告就超范围征收土地事宜直接起诉市政府，显然是起诉被告错误，不符合法定的起诉和受理条件，应当依法驳回起诉，更何况原告也并没有证据能够证明是市政府具体实施了所谓的超范围征收土地行为。其次、本案原告的起诉，已经远远的超过了法定的起诉期限，应当依法驳回起诉。我国《行政诉讼法》第46条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。最高院关于适用《行政诉讼法》的解释第25条规定，有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的。本案中，有充分的证据能够证明，原告至迟在2017年年底，就完全知晓和清楚本案所涉的征收与补偿工作内容，原告在诉状中也明确认可其“2017年原告被通知其房屋、耕地因扬州市2018年平山乡槐子村‘城中村改造项目’需要被征收”，而原告向法院提起本案行政诉讼的时间是2019年8月27日，已经远远的超过作出行政行为之日起的6个月期限，因此，原告提起本案行政诉讼已经超过法定的起诉期限，且没有任何应当扣减和延长的法定事由，应当依法驳回起诉。最后、本案所涉房屋及相关土地拆迁，是城北乡政府与原告协商一致，依法达成书面协议后所进行的协议拆除，并非是所谓的征收,更非是市政府实施的所谓征收，因此，原告要求确认市政府超范围征收，显然违背协议自愿拆除的客观事实。根据原告亲笔签名的房屋拆迁补偿协议书、领取相关补偿款项和安置房的凭据等一系列证据所体现的客观事实可知，原告与城北乡人民政府经过充分协商之后，自愿与城北乡政府依法达成房屋拆迁补偿协议书，并自愿交出房屋以供拆除，房屋拆除之后，原告还继续按照相关协议约定自愿领取了补偿款项和接收了安置房屋，因此，本案所涉房屋及其土地的拆迁，是在原告自己认可补偿安置方案后的自愿交付拆除，是城北乡政府与原告一同履行相关行政协议的结果，而并非是市政府实施的土地征收行为。综上，答辩人依据《土地管理法》等相关规定发布征收公告，并依法组织城北乡人民政府具体实施房屋征收与补偿工作，根本不存在任何违法情形，原告要求确认“答辩人超过征收红线范围征收的具体行政行为违法”，不仅没有事实和法律依据，而且起诉对象错误，并超过了法定的起诉期限，应当依法驳回起诉。原告吴小彪、孙庭顺、孙庭安、谈许飞以扬州市政府为被告向本院提起诉讼，要求确认被告扬州市政府超过征收红线范围征收原告房屋及土地的具体行政行为违法。本院于2020年11月27日向四原告释明，因土地行政征收行为涵盖多个可诉的行政行为，其起诉要求“确认被告超过征收红线范围征收原告房屋及土地的具体行政行为违法”属于诉讼请求不明确，要求其在2020年12月4日前向本院明确诉讼请求。2020年12月4日，四原告通过“申通快递”向本院邮递了没有四原告签名和落款日期的《行政起诉状》，将其诉讼请求变更为：请求依法确认被告扬州市政府拆除四原告房屋的行为违法。2020年12月18日本院在开庭前进一步核实四原告的诉讼请求，四原告将其诉讼请求明确为：请求人民法院确认被告扬州市政府强制占用四原告位于扬州市××区槐泗镇××房屋及土地的行为的违法。由于四原告当庭陈述其所诉被强制占用的房屋及土地是分属四原告各自的房屋和土地，故本院当庭告知四原告，其所诉的是四个行政行为，应当分别向人民法院提起诉讼，但四原告坚持其诉讼请求。本案的争议焦点为：原告吴小彪、孙庭顺、孙庭安、谈许飞提起的本次行政诉讼，是否符合人民法院行政诉讼的起诉与受理条件。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条规定：“当事人一方或双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定的“有具体的诉讼请求”是法定的起诉条件之一。“有具体的诉讼请求”主要是指要有确切具体的被诉行政行为，其构成人民法院行政诉讼的审查对象，因而在同一行政诉讼中，一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或两个及两个以上的行政机关作出的一个行政行为。尽管公民、法人或者其他组织在起诉时可以提出多项具有逻辑牵连的诉讼请求，但作为诉讼请求基础的被诉行政行为却须只有一个，即通常所谓的“一行为一诉”的原则。本案中，由于四原告所诉的被强制占用的房屋及土地分属四个原告，其房屋和土地所处位置、面积皆不相同，显然存在四个行政行为，故本院当庭告知四原告应当就不同的被诉行政行为分别向人民法院提起诉讼，但四原告仍坚持其诉讼请求。因此，四原告提起的本次行政诉讼，无论是最初提出的诉讼请求，还是变更后的诉讼请求，皆不符合人民法院行政诉讼关于必要共同诉讼的原则，亦不符合人民法院行政诉讼的起诉与受理条件。综上，吴小彪、孙庭顺、孙庭安、谈许飞提起的本次行政诉讼，不符合人民法院行政诉讼的起诉与受理条件。依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下：驳回吴小彪、孙庭顺、孙庭安、谈许飞的起诉。如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。审判长 李 勉审判员 徐沐阳审判员 王岚林二〇二〇年十二月二十一日书记员 马肇睿文书附页：本案适用法律条文：1、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十七条当事人一方或双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。（三）有具体的诉讼请求和事实根据。2、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九规定的。