江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏行终210号 上诉人（原审原告）纪爱美，女，汉族，住江苏省如皋市。 被上诉人（原审被告）如皋市人民政府，住所地在江苏省如皋市解放路**。 法定代表人何益军，该市市长。 被上诉人（原审被告）南通市人民政府，住所地在江苏省南通市世纪大道**。 法定代表人王晖，该市市长。 上诉人纪爱美因与被上诉人如皋市人民政府（以下简称如皋市政府）、南通市人民政府（以下简称南通市政府）行政复议一案，不服江苏省南通市中级人民法院（2018）苏06行初111号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2017年10月，原如皋市国土资源局（现为如皋市自然资源和规划局，以下简称如皋国土局）报送了建设用地项目呈报材料，并经如皋市政府、南通市政府审核同意后，上报至原江苏省国土资源厅。同月30日，如皋市财政局将该批次的土地补偿款5335.9388万元存入征地补偿资金预存专户。2017年11月21日，江苏省人民政府作出苏政地[2017]4162号《江苏省人民政府关于如皋市城乡建设用地增减挂钩建新区2017年第5批次（16挂）建设用地的批复》，批复同意如皋市的征收土地方案，将建设社区等36.0897公顷集体土地征收为国有，用于实施经苏国土资函[2017]798号文件批准的城乡建设用地增减挂钩规划。 2017年11月23日，如皋市政府发布皋挂征收[2017]006号《征收土地方案公告》。同日，如皋国土局发布皋挂征补[2017]006号《征地补偿安置方案公告》。其中，《征地补偿安置方案公告》载明的主要内容为：一、建设用地名称：如皋市城乡建设用地增减挂钩建新区2017年第5批次（16）挂建设用地；二、征收土地位置及面积：建设社区2组等32个地块，耕地、园地、林地、其它农用地、建设用地、未利用地的被征面积；三、土地补偿费、安置补助费、青苗补偿标准：耕地、园地、其它农用地的土地补偿费标准为18000元/亩，安置补助费17000元/人，青苗费1260元/亩，建设用地土地补偿费为18000元/亩，未利用地费土地补偿费为9000元/亩；四、被征地单位安置人数和补偿安置费用：32个地块的安置人数、土地补偿费、安置补助费（16周岁以下）、青苗费、社会保障费用（含16周岁以上安置补助费）。（被征地农民的社会保障费用，按照江苏省人民政府《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》执行；被征收土地范围内地上附着物、建构筑物按照如皋市政府有关拆迁补偿文件规定执行）；五、安置办法：由各镇按《如皋市征地补偿和被征地农民社会保障实施办法（试行）》的规定组织实施；六、被征收土地范围内的农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿安置方案有不同意见，或者要求举行听证会的，在征地补偿安置方案公告之日起10个工作日内以书面形式向如皋国土局提出；七、被征地范围内具有合法土地所有权的单位和个人办理注销登记；八、征地补偿安置方案报如皋市政府批准后依法组织实施，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》和《江苏省征地补偿安置争议协调裁决办法》，对批准后的征地补偿方案仍有争议的可在方案批准之日起30日依法向市人民政府申请协调，不影响组织实施。上述两公告由如皋国土局工作人员在被征地集体经济组织的公告栏及征地范围内建筑物上进行了张贴。2017年12月8日，如皋国土局向如皋市政府报送征地补偿安置方案呈报表，呈报表中，如皋国土局注明了项目名称、地块位置、征地总面积、补偿安置方案（附后），并签署“根据批准的征收土地方案，我局于2017年11月23日拟定了《征地补偿安置方案公告》，并予以公示。公示期内，被征地所有权人和使用权人没有提出异议。被征地单位的土地补偿费和社会保障费用，在征地报批前已缴进征地预存款专户。现将方案报市政府批准，以便实施补偿。”如皋市人力资源和社会保障局在该表中签署了同意按政府93号规定程序办理的意见。如皋市政府签署了同意按相关规定办理的意见。 2018年2月5日，纪爱美向南通市政府邮寄了行政复议申请书，请求复议确认如皋市政府作出征地补偿安置方案的行政行为违法。南通市政府受理后，限期如皋市政府答复。2018年2月13日，如皋市政府进行了答复并提供了证据。2018年3月30日，南通市政府作出[2018]通行复第34号行政复议决定书，复议维持如皋市政府批准实施的征地补偿安置方案（公告号为皋挂征补[2017]006号征地补偿安置方案）。 一审法院另查明，《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》（江苏省人民政府第93号令）附件征地补偿标准地区分类表中载明，如皋市为三类地区。《江苏省人民政府关于调整征地补偿标准的通知》（苏政发[2011]40号）第一条规定，调整提高征地补偿标准，全省统一按照农用地、建设用地和未利用地确定土地补偿费标准。征收农用地的土地补偿费最低标准三类地区为每亩18000元，征收建设用地的土地补偿费，按照征收农用地土地补偿费计算；征收未利用的土地补偿费，按照征收农用地补偿费的0.5倍计算。征收农用地的安置补助费，按照需要安置的被征地农民人数计算，需要安置的被征地农民人数，按照被征收农用地的数量除以被征地农村集体经济组织征地前人均占有农用地的数量计算。每一名需要安置的被征地农民，其安置补助费最低标准，三类地区为17000元。征收建设用地和未利用地的，不支付安置补助费。 一审法院还查明，纪爱美不服《江苏省人民政府关于如皋市城乡建设用地增减挂钩建新区2017年第5批次（16挂）建设用地的批复》（苏政地[2017]4162号），向江苏省人民政府申请复议。2018年4月27日，江苏省人民政府作出[2018]苏行复第039号行政复议决定。复议决定认定，案涉土地权属合法、地类清楚、面积正确。征地补偿标准和安置途径符合《省政府关于调整征地补偿标准的通知》（苏政发[2011]40号）、《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》（省政府第93号令）相关规定。2017年10月30日，如皋市财政局出具了该批次土地补偿款5335.9388万元预存到位的证明。征地报批前，如皋市国土局发布了《征地告知书》，并在建设社区居委会公示栏及被征地现场张贴公示。13名被征地农民对拟征地的权属、地类、面积及地上附着物情况进行了确认，纪爱美丈夫佘恩如拒绝在征地调查结果分户确认表上签字。复议机关认为，《江苏省人民政府关于如皋市城乡建设用地增减挂钩建新区2017年第5批次（16挂）建设用地的批复》认定事实清楚，内容适当，程序合法。复议维持苏政地[2017]4162号批复关于征收城南街道建设社区4.7572公顷集体土地的决定。纪爱美不服，向国务院申请裁决，目前该案尚在国务院处理过程中。 一审法院认为，综合各方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点在于：一、如皋市政府被告主体资格是否适格；二、如皋市政府批准征地补偿安置方案，行政行为的程序是否合法，所批准的征地补偿安置方案的实体补偿内容是否符合法律规定。 一、关于如皋市政府被告主体资格是否适格的问题 如皋国土局虽发布了皋挂征补[2017]006号征地补偿安置方案公告，但公告第六项明确载明，该公告发布后，被征地人员有权提出异议及申请听证。第八项明确，征地补偿安置方案报如皋市政府批准后组织实施。上述内容表明，该公告所公布的征地补偿安置内容，未经批准并不能实施。公告的所载补偿安置，未经批准并不能对被征收人员发生法律效力。纪爱美也明确表示，并非针对公告本身提起诉讼，纪爱美是针对如皋市政府批准征地补偿安置方案的行为起诉。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“作出行政行为的行政机关是被告”的被告确定原则，如皋市政府作为作出批准行为的行政机关，可以作为本案的被告。此外，南通市政府已经受理纪爱美的行政复议申请，并已经作出复议决定。对于复议维持的情形，按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，作为复议被申请人的如皋市政府，亦应当与复议机关共同成为本案的被告。故如皋市政府的被告主体适格。 至于如皋市政府所述其只是批准机关，应当按照《最高人民法院关于适用的解释》第十九条“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告”的规定，主张本案应列如皋国土局为被告的问题。因纪爱美所诉的行为指向的是如皋市政府的批准行为，且如皋国土局发布公告前并未经过如皋市政府批准，在如皋市政府批准后，如皋国土局也未以自己的名义发布经过批准的征地补偿安置方案，故该条规定不能适用于本案。如皋市政府关于其被告主体不适格的理由一审法院不予采信。 二、关于如皋市政府批准征地补偿安置方案，行政行为的程序是否合法，所批准的征地补偿安置方案的实体补偿内容是否符合法律规定的问题 关于如皋市政府行政行为的程序是否合法的问题 市、县人民政府批准征地补偿安置方案的相关前置性程序规定，主要体现在《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《征用土地公告办法》、《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》（省政府第93号令）等法律法规、行政规章及地方规章中。 根据《中华人民共和国土地管理法》第四十八条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三项的规定，市县人民政府批准征地补偿安置方案前，《征地方案》、《征地补偿安置方案》应当先行公告。根据《征用土地公告办法》第九条、第十条规定，被征地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人对征地补偿安置方案有权提出不同意见，要求举行听证会的，土地管理部门应当决定听证。土地管理部门将征地补偿安置方案报市县人民政府审批时，应当附具权利人意见及听证情况。 《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》（省政府第93号令）第二十九条第一款规定，实行征地补偿资金预存制度。征地报批前，市县人民政府应当将征地补偿费用和土地有权使用收益中安排的社会保障费用存入市县财政部门指定的账户（以下简称预存款账户）。征地报批时，市县财政部门应当出具征地补偿费用和被征地农民社会保障费用落实的相关凭证。第二款规定，市县人民政府批准征地补偿安置方案前，市县人力资源和社会保障部门应当对被征地农民社会保障费用落实情况提出审核意见。未经审核同意的，市县人民政府不得批准实施征地补偿安置方案。 本案中，如皋市政府提供的证据表明，如皋市政府在作出批准行为前，案涉地块的《征收土地方案公告》、《征地补偿安置方案公告》已经通过在被征地集体组织公示栏、征地范围内相关建筑物墙上张贴的方式公示。公告中载明了提出异议及申请听证的方式和期限。公告限期的时间内，未有权利人提出异议。在本次征地报批前，如皋市财政局已经将补偿款5335.9388万元存入征地补偿资金预存专户。如皋市政府批准前，如皋市人力资源和社会保障局也已经进行了审核，核定按省政府第93号令的规定执行。应当认定，如皋市政府行政批准行为应当履行的前置程序均已完成，如皋市政府受理如皋国土局的呈报后予以审核批准，行政行为的程序并未违反法律规定。 至于纪爱美以其曾分别向如皋国土局、如皋市政府申请公开如皋高新区环湖北路西延工程征收范围内的《征地补偿安置方案公告》、如皋高新区城南街道建设村《房屋征收决定》、《房屋补偿安置方案公告》，均被答复无此信息为由，主张案涉征地补偿安置方案公告未作出及未公开张贴的问题。因纪爱美申请信息所载地块范围与本案所涉的征地范围并不相符，而征收土地后是否对房屋征收作出征收决定及补偿方案公告与本案所涉的征地补偿安置方案公告是否张贴亦无关联，故对纪爱美的该项理由，不予采信。纪爱美所述征地补偿费用未落实，人社部门未予审核，缺乏事实依据，不予支持。 关于如皋市政府批准的征地补偿安置方案的实体补偿内容是否符合法律规定的问题。 如皋市政府批准的征地补偿安置方案所载的征收土地位置、面积与江苏省人民政府的4162号批复征地的范围、如皋市政府《征收土地方案公告》公布的征地范围相符。方案中载明的土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费标准以及方案中确定的被征地单位的安置人数和安置费用、安置办法均符合《江苏省征地补偿和被征地农民社会保障办法》（省政府第93号令）第十至第十四条和《江苏省人民政府关于调整征地补偿标准的通知》（苏政发[2011]40号）第一条的规定。应当认定，如皋市政府批准的征地补偿安置方案符合法律法规的规定。 南通市政府受理纪爱美的复议申请后，依法通知被申请人答复及举证，并根据所查明的事实在法定期限内作出复议决定，行政复议行为认定事实清楚，适用法律正确，复议程序合法。 综上，如皋市政府批准征地补偿安置方案的行为合法适当，南通市政府复议维持并无不当。纪爱美的诉讼主张不能成立，应予驳回。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回纪爱美的诉讼请求。案件受理费50元，由纪爱美负担。 纪爱美上诉称，涉案征收土地方案、征地补偿安置方案并未经过公告，上诉人未曾见过；涉案征地补偿安置方案呈报表无补偿安置标准及途径，如皋市政府作出的批复没有基本的事实依据和合法性；人社部门并未作出批复。请求撤销一审判决，撤销如皋市政府作出的皋挂征补[2017]006号征地补偿安置方案，撤销南通市政府作出的（2018）通行复第34号《行政复议决定书》，如皋市政府、南通市政府负担本案诉讼费用。 如皋市政府、南通市政府均未提交答辩意见。 本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（五）项规定：“行政机关作出的不产生外部法律效力的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。”第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”第一百三十六条第七款规定：“原行政行为不符合复议或者诉讼受案范围等受理条件，复议机关作出维持决定的，人民法院应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。”根据一审法院已查明的事实，如皋国土局将案涉《征地补偿安置方案》呈报给如皋市政府，如皋市政府批准该《征地补偿安置方案》,并且该征地补偿安置方案公告由如皋国土局工作人员在被征地集体经济组织的公告栏及征地范围内建筑物上进行了张贴。对外产生法律效力的为经批准后的《征地补偿安置方案》，而非如皋市政府的批准行为。该批准行为系上下级行政机关之间的内部审批行为，不单独对上诉人的实体权利产生影响。上诉人针对该方案的批准机关如皋市政府提起诉讼，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。由于如皋市政府的批准行为不符合行政复议及行政诉讼受案范围，虽然南通市政府作为复议机关作出维持决定，本院仍应当裁定一并驳回对原行政行为和复议决定的起诉。一审法院对本案进行实体审理不当，本院予以纠正。 依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 一、撤销江苏省南通市中级人民法院（2018）苏06行初111号行政判决； 二、驳回纪爱美的起诉。 一审案件受理费50元，由一审法院退还纪爱美；二审案件受理费50元，由本院退还纪爱美。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘建功 审判员  臧 静 审判员  吴晓玲 二〇二〇年十二月二十五日 书记员  刘 妍