广东省韶关市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤02行终186号（2020）粤02行赔终41号上诉人（原审原告）新丰县梅坑镇利坑电站。住所地广东省新丰县******鹅公坑。诉讼代表人李国青，经营者。委托代理人邹凯，北京市中伦文德（广州）律师事务所律师。被上诉人（原审被告）新丰县梅坑镇人民政府。住所地广东省新丰县梅坑镇。法定代表人郑国荣，镇长。委托代理人杨豪，广东众同信律师事务所律师。被上诉人（原审被告）韶关市交通运输局。住所地广东省韶关市浈江区*****。法定代表人唐明强，局长。出庭负责人姚斌，韶关市交通运输局主管人员委托代理人舒黄河，韶关市交通运输局法规科工作人员。委托代理人李静英，广东韶华律师事务所律师。上诉人新丰县梅坑镇利坑电站（以下简称利坑电站）因与被上诉人新丰县梅坑镇人民政府（以下简称梅坑镇政府）、原审被告韶关市交通运输局（韶关市交通局）行政强制、行政赔偿两案，不服广东省韶关市武江区人民法院（2019）粤0203行初188号、（2019）粤0203行赔初48号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院经审理查明，2017年3月22日，广东省国土资源厅对韶关、惠州市国土资源局作出粤国土资（预）函〔2017〕19号《关于韶关市*********项目用地的预审意见》，认为韶关市*********项目已列入《广东省高速公路2015年至2017年建设计划及中远期规划》，项目建设对韶关和惠州市交通发展具有重要意义，该项目选址韶关市翁源县、新丰县和惠州市龙门县，用地已列入当地土地利用总体规划，符合供地政策，原则同意通过用地预审。2017年5月22日，广东省发展和改革委员会对广东韶新高速公路有限公司作出粤发改交通函〔2017〕2613号《关于韶关市*********项目核准的批复》，同意建设韶关市*********项目，项目单位为广东韶新高速公路有限公司。2017年11月28日，新丰县人民政府发布《关于拟征收韶新高速公路项目用地的预公告》，拟征收回龙镇及梅坑镇的韶新高速公路新丰境段集体土地。2018年8月3日，梅坑镇政府对利坑电站作出《关于韶新高速公路新丰境段工程建设用地征收补偿登记的通知》，内容有“因韶新高速公路新丰境段工程建设用地的需要，须征收梅坑镇利坑电站范围用地作为高速公路的建设用地。现将土地及地上附属设施的征收补偿登记的有关事项通知如下：一、建设用地项目名称：韶新高速公路新丰境段建设工程。二、征收位置及范围：梅坑镇利坑电站及利坑电站范围用地。三、被征收土地及地上附属设施的造价参照第三方评估公司的评估报告作为补偿依据。四、补偿标准：按《关于印发〈新丰县土地及房屋征收补偿安置办法〉的通知》（新府〔2015〕35号文）的规定执行。五、被征收土地范围内的土地及地上附属设施所有权人、使用权人在接到本通知后，持土地、房屋权属证书或其它有关证明材料，7天内到梅坑镇政府办理相关的征收补偿登记。逾期未登记或不能确定权属的，将由所属村委代为办理相关的登记手续。”2019年12月11日，梅坑镇政府对利坑电站作出《催告书》，内容有“新丰县人民政府于2017年11月28日发出《关于拟征收韶新高速公路项目用地的预公告》，梅坑镇政府在2019年10月24日将《房屋征收补偿通知书》送达你户，你户在《房屋征收补偿通知书》规定的期限内未履行搬迁义务。依据相关的法律法规的规定，现依法向你户催告，请你户自本催告书送达之日起7日内按照《房屋征收补偿通知书》的规定，腾退位于新丰县******利坑电站全部房屋交征收实施单位梅坑镇政府拆除。逾期仍未履行的，将依法执行。”2019年12月25日，梅坑镇政府对利坑电站作出《关于支付电站补偿款的通知》，内容有“2019年12月11日，我单位书面催告贵电站须在2019年12月18日前，腾退位于新丰县梅坑镇利坑电站的房屋。为保障贵电站的权益并根据相关的补偿规定，电站征收补偿款总额为2878498元，扣减预付的电站征收补偿款530000元，我单位将于近期支付征收补偿款余款2348498元到贵电站之前提供的账户，请贵电站及时核查补偿款到账情况。”2020年1月2日，梅坑镇政府通过银行转账方式支付2348498元给利坑电站。2020年1月3日，梅坑镇政府对位于新丰县******鹅公坑的利坑电站进行了强制拆除。受利坑电站的委托，2020年3月25日，广东京华资产评估房地产土地估价有限公司（以下简称“京华评估公司”）采用收益法对利坑电站的整体企业价值作出粤京资评报字[2020]第042号《资产评估报告》，评估结论为：截至评估基准日2019年2月21日，利坑电站的市场价值为人民币4280154.08元。2020年6月29日，利坑电站向一审法院提起行政诉讼，请求判决：一、确认梅坑镇政府和韶关市交通局强制拆除位于新丰县******鹅公坑利坑电站的行政行为违法。二、梅坑镇政府和韶关市交通局限期将电站恢复原状并赔偿期间的发电损失（损失按照1263元每天，从2020年1月3日起计算至电站恢复原状能够发电之日止），或者赔偿利坑电站被拆除的损失差额1401656.08元。三、本案诉讼费由梅坑镇政府和韶关市交通局承担。一审法院认为，梅坑镇政府强制拆除利坑电站设施的行政行为不合法，理由如下：因建设韶新高速公路新丰境段工程，须征收梅坑镇利坑电站范围用地作为韶新高速公路的建设用地，为此梅坑镇政府通知利坑电站持土地、房屋权属证书等材料办理征收补偿登记。于是利坑电站委托韶新高速公路新丰境段工程建设指挥部，同意由后者按程序通过政府采购网抽取第三方评估公司对利坑电站资产进行评估。因韶新高速公路新丰境段工程建设指挥部属非法人的临时机构，不能直接购买资产评估服务，于是通过市交通局委托广州群生招标代理有限公司韶关分公司（以下简称“群生招标代理公司”），对利坑电站资产价值评估依法组织招投标工作。群生招标代理公司韶关分公司在三家成交供应商候选人中确认国联评估公司为利坑电站资产价值评估的成交供应商。经韶新高速公路新丰境段工程建设指挥部通知利坑电站核对《利坑电站设备及构筑物确认表》，并经对利坑电站对初评估报告的异议申请进行复核，国联评估公司采用成本法对利坑电站所属建筑物、构筑物及机械设备等固定资产的整体价值，作出评估结论为：评估对象在评估基准日2019年2月21日的评估价值为人民币2878498元。利坑电站虽然对此有异议，但是并未申请重新评估。梅坑镇政府与利坑电站签订《协议书》，约定双方应按评估机构出具的电站资产评估结果为依据，尽快完成电站征收工作。梅坑镇政府先后支付了共2878498元给利坑电站后，于2020年1月3日对利坑电站的设施进行了拆除。但是，由于梅坑镇政府未与利坑电站签订《征收补偿协议》，利坑电站亦不同意拆除其电站设施，根据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十七条“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）行政机关的名称、印章和日期。在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。”的规定，梅坑镇政府拆除利坑电站的设施，须经过作出行政决定、进行催告、作出强制执行决定等程序。而梅坑镇政府只对利坑电站进行了催告，没有作出行政决定和强制执行决定，就强制拆除了利坑电站的设施，不符合上述法律规定。关于利坑电站要求梅坑镇政府、韶关市交通局限期将电站恢复原状并赔偿期间的发电损失，或者赔偿利坑电站被拆除的损失差额1401656.08元的问题。首先，因建设韶新高速公路新丰境段工程，须征收利坑电站范围用地作为韶新高速公路的建设用地，现韶新高速公路正在建设当中，预计明年可以全线通车，为维护国家和社会公共利益，因此不可能恢复利坑电站原状。其次，利坑电站亦同意按程序通过政府采购网抽取第三方评估公司对其电站资产进行评估，在评估过程中，利坑电站核对了《利坑电站设备及构筑物确认表》，并对国联评估公司作出的初评估报告提出了异议。国联评估公司对利坑电站提出的异议进行复核后，采用成本法对利坑电站所属建筑物、构筑物及机械设备等固定资产的整体价值作出评估结论为：评估对象在评估基准日2019年2月21日的评估价值为人民币2878498元。利坑电站虽然对此有异议，但是并未申请重新评估。梅坑镇政府为此支付了2878498元给利坑电站，利坑电站亦接受了该补偿款。也就是说，梅坑镇政府对利坑电站的损失按照评估价值给予了补偿。而利坑电站委托京华评估公司采用收益法对其电站的整体企业价值作出评估结论为：截至评估基准日2019年2月21日，利坑电站的市场价值为人民币4280154.08元，是其单方委托评估，梅坑镇政府对此亦不予认可。因此，对利坑电站的上述请求，不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决：一、确认梅坑镇政府2020年1月3日强制拆除新丰县梅坑镇利坑电站设施的行政行为违法；二、驳回利坑电站其他诉讼请求。上诉人利坑电站不服一审判决向本院提起上诉称：一、韶关市交通局委托国联评估公司出具的《资产评估报告》评估程序错误、评估方法错误、评估报告内容错漏百出，不能作为确定梅坑镇政府违法拆除电站应承担的赔偿的依据。国联评估公司的评估程序违法，根据《新丰县土地及房屋征收补偿安置办法》第八条的规定，国联评估公司的评估是由高速路指挥部办公室委托交通局选定的，程序违法。国联评估公司的评估方法错误，利坑电站是经营性资产，每年都产生稳定的收入，其市场价值应当采用收益法来评估才合理。但是国联评估公司的评估是根据韶关市交通局的要求选择重置成本法评估，电站的价值不在于砖头水泥，重置成本无法体现其真正的、合利的市场价值。根据利坑电站提交的证据《新丰县梅坑镇利坑电站结算电量》显示，利坑电站最近5年收益合计2273510元，折合每年平均收益达到454702元，但是按照国联评估公司采用的重置成本法评估结果，整个电站价值才2878498元（仅仅利坑电站6年的收益），这明显不合理、不公平。国联评估公司的评估报告内容错漏百出。二、一审判决以“利坑电站同意按程序通过政府采购网抽取第三方评估公司”、“未申请重新评估”、“利坑电站接受了该补偿款”为由采纳国联评估公司的评估结果是错误的。利坑电站多次书面对国联评估公司的评估提出了极为详细、具体的异议，而且异议的内容完全真实、客观，但是梅坑镇政府以及国联评估公司直接完全忽略利坑电站的异议，强行出具违法、错误的评估报告.利坑电站“未申请重新评估”不是因为利坑电站主观上不申请重新评估，更不代表认可国联评估公司的评估，而是因为：利坑电站收到评估报告当即就已经在《房屋评估报告送达通知书》上写明有异议以及简单的异议理由。利坑电站在2019年12月15日又提交了详细的书面异议（年过60的老人家手写的16页的《无法接受政府机构委托的评估公司对利坑电站总建筑物资产评估》），但是梅坑镇政府在收到利坑电站的异议后，没几天就违法强拆了电站，导致事实上地没有办法重新评估。利坑电站以为自己书面写明了不同意评估以及提交详细的异议资料后就能达到纠正评估错误的目的，根本不知道需要明确清楚地提出“申请重新评估”。利坑电站接受了补偿款不代表接受了国联评估公司的评估和镇政府的赔偿金额，梅坑镇政府支付的补偿款是其应该支付的赔偿，但是支付金额不足以弥补利坑电站的损失。三、利坑电站有权要求梅坑镇政府将电站恢复原状并且赔偿发电损失或者赔偿电站拆除损失的差额。既然一审法院认定梅坑镇政府强制拆除电站的行政行为违法，那么作为国家机关的梅坑镇政府就应当承担国家赔偿责任。依据《国家赔偿法》第三十二条的规定，利坑电站的主要场地还在、经营证照还在，梅坑镇政府完全可以在电站原址上重新将电站修建起来，恢复原状。同时，因为梅坑镇政府的违法行为，导致利坑电站电站不能发电，应当承担不能发电期间的损失，损失金额按照近5年平均发电量计算确定。利坑电站近5年平均每年收益454702元，折合即每天1263元。如果梅坑镇政府不愿意将电站恢复原状并赔偿不能发电的损失，利坑电站也接受梅坑镇政府赔偿电站损失差额1401656.08元。四、利坑电站委托的京华评估公司的评估结果是合法、合理的，可以作为确定电站市场价值的依据。京华评估公司是有资质的评估公司，其作出的评估报告属于第三方独立的评估，具有合法性和客观性。五、本案一审中，梅坑镇政府和韶关市交通局做了书面答辩和大量的举证，但是却不带任何证据原件参加庭审。上诉请求：一、撤销一审判决第二项，并改判：梅坑镇政府应当限期将电站恢复原状并赔偿期间的发电损失（损失按照1263元每天，从2020年1月3日起计算至电站恢复原状能够发电之日止）或者赔偿利坑电站被拆除的损失差额1401656.08元。二、本案诉讼费用由梅坑镇政府承担。被上诉人梅坑镇政府答辩称：利坑电站对梅坑镇政府征收电站的合法性是无异议的，双方只是对补偿标准主要是电站评估价值产生了争议，为此提起本案赔偿之诉。梅坑镇政府依据国联评估公司评估报告得出的评估结论作出对利坑电站的补偿是合法、合理的。一、梅坑镇政府在征收前已经将补偿方案和方法公告，并告知了利坑电站，利坑电站对此没有异议。在2018年8月3日，梅坑镇政府就送达了《关于韶新高速公路新丰境段工程建设用地征收补偿登记的通知》告知利坑电站对地上附属设施的造价参照第三方评估公司的评估报告作为补偿依据，补偿标准按《关于印发的通知》（新府[2015]35号文）的规定执行。上述是征收涉案电站的征收方案。对该征收方案利坑电站是没有异议的。根据该征收方案梅坑镇政府组织并委托韶关市**局对电站进行评估。二、梅坑镇政府对电站进行评估的程序合法合理。根据《关于印发的通知》第四十二条第二款的规定，由于评估涉及到政府采购的问题，为此韶新高速公路新丰境段工程建设指挥部在2018年12月25日向利坑电站发出《关于对利坑水电站进行资产评估工作的通知》告知其选定评估机构的方式，是通过政府采购方式随机抽取一家评估机构进行评估。通过政府采购的模式选定，这一模式是法律允许和主导的，即可以排除单方委托的可能性，也是公开的。对此利坑电站是同意并同时委托该指挥部通过政府采购网抽取评估公司进行评估。韶关市交通局接受委托后，通过政府采购程序，最终选定了国联评估公司对利坑电站电站进行评估。从上述选定评估机构的过程来看，程序合法，利坑电站也同意，随机选定，评估机构客观独立。三、评估结论合法。评估机构的资质没有问题，对选定评估方法进行了详细的说明，评估的依据客观真实，评估人员资质合法，该评估结论没有任何问题，应当予以采纳。利坑电站割裂看待国联评估公司的评估报告，该评估报告已经充分阐述了市场法、收益法、成本法三个评估方法的适用性分析，最终得出应当采用成本法作为本次评估的方法，采取何种评估方法是评估机构根据其专业能力和资质进行选择的，并不是利坑电站指定要求用何种评估方法。所以该评估合法有效。反观利坑电站所主张的广东京华评估房地产土地评估有限公司所做的评估，是利坑电站单方委托，从未告知梅坑镇政府，更未取得梅坑镇政府的同意，评估方法为何采取收益法没有明确说明，而且评估收益时间到了2030年及以后，这不符合客观事实，利坑电站的取水证到2023年1月2日就届满，届时利坑电站是否继续经营完全不得知，后续的收益从何而来。而且利坑电站的收益是如何得出，是根据什么作为收益的评估依据？这些均没有指出。更为主要的是，如果利坑电站对国联评估公司所在的评估结论不认可的，其应当申请补充鉴定或重新鉴定，而不是单方另行委托京华评估公司自行评估。四、梅坑镇政府已经将征收补偿款支付至利坑电站的账户，电站已经拆除，客观上不能恢复原状。综上，梅坑镇政府对利坑电站补偿方式方法是根据征收方案作出，通过政府采购程序，随机确定，过程告知了利坑电站，程序合法、公开、公正。评估结论合法，人民法院应当依法采纳该评估结论。而梅坑镇政府是同意按该结论支付电站补偿给利坑电站的，请求法院依法驳回利坑电站不合理的诉讼请求。被上诉人韶关市交通局答辩称：一、利坑电站认为“韶关市交通局委托的广东国众联行资产评估土地房地产估价规划咨询有限公司评估错误”理由不成立。从现有的证据材料中证实，在电站征收对电站资产评估工作开展中均按正常程序进行，特别是在通过政府采购网工作平台招标确定国联评估公司为评估机构时，利坑电站对评估机构的选定方式、程序不仅从未提出异议，且以积极态度给予肯定。评估机构在开展对电站地上建筑物、构作物及设备核准、测量等评估工作中，利坑电站均积极参与，在一审庭审中，利坑电站也陈述收到评估机构初评报告，正式的评估报告也是在听取了利坑电站提出的意见后，由评估机构修改调整完成，评估报告结论具有合理性。从2018年12月25日利坑电站出具给韶新高速公路新丰境段工程建设指挥部《委托书》，以及签收由韶新高速发出的《关于对利坑水电站进行资产评估工作的通知》，利坑电站评估机构选择的方式，以及在通过政府采购网选定评估机构的整个过程中，韶新高速在尊重利坑电站的意思后各方达成合意开展评估工作的，利坑电站也从未因“房地产价格评估机构由县城乡规划行政主管部门通过公开摇珠的方式确定”的行政行为涉及的程序问题提出异议，现利坑电站提出的理由完全有违诚信，依法不能支持。二、一审判决以国联评估公司《资产评估报告》（粤国众联评字【2019】第SG-7210002号）作为定案依据并无不当。正如前述，评估机构在评估工作中对电站地上建筑物、构作物及设备核准、测量等依法进行，评估报告初稿也提供给利坑电站审查，充分听取利坑电站对报告的意见，在修改调整后才形成正式的评估报告，利坑电站认为有异议的也没有提出重新评估的请求，只是单方委托第三方评估机构，现认为应以自行委托的评估作定案依据理由不成立，一审法院不予支持合法合理，依法应当支持。请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明：京华评估公司作出粤京资评报字[2020]第042号《资产评估报告》记载：利坑电站企业价值评估明细表（取近3年平均利润为基数10年详细预测期进行预测），其中：五、……超额利润现值：2020年为164608.80、2021年为158291.52、2022年为152196.80、2023年为146341.76、2024年为140709.28、2025年为135299.36、2026年为130094.88、2027年为125095.84元、2028年为120285.12、2029年为115662.72、2030年及以后为2891568.00。六、现金流现值和4280154.08。七、企业整体价值：4280154.08。金额单位：人民币元。本院认为，本案争议的焦点：梅坑镇政府是否应当限期将电站恢复原状并赔偿期间的发电损失（损失按照每天1263元，从2020年1月3日起计算至电站恢复原状能够发电之日止）或者赔偿利坑电站被拆除的损失差额1401656.08元。国联评估公司是利坑电站同意按照程序通过政府采购网抽取的第三方评估机构。国联评估公司于2017年12月6日已由广东省财政厅备案公告，其作出的《资产评估报告》的两位“签字资产评估专业人员”都有《资产评估师职业资格证书》且都已登记，因此国联评估公司及其签字人员都具备相关的执业资格。利坑电站经营者李国青在《利坑电站设备及构筑物确认表》上签名确认。利坑电站对初评估报告有异议申请复核。国联评估公司进行复核后，作出粤国众联评字【2019】第SG-7210002号《资产评估报告》，评估结论为评估对象在评估基准日2019年2月21日的评估价值为人民币2878498元。对此，利坑电站并未申请重新评估。因此，国联评估公司的粤国众联评字[2019]第SG-7210002号《资产评估报告》确认利坑电站被拆造成的损失为2878498元，本院予以采信。对于利坑电站认为被拆造成的损失应采纳其委托京华评估公司作出粤京资评报字[2020]第042号《资产评估报告》认定的4280154.08元的问题，因为粤京资评报字[2020]第042号《资产评估报告》的数据绝大部分系取近3年平均利润为基数从2020年起至2030年及以后进行预测所得出的评估价值，依照《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）款：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”的规定，预测所得利益不属于国家赔偿中直接损失的范围，因此利坑电站在已经领取2878498元补偿款的情况下，其要求梅坑镇政府限期将电站恢复原状并赔偿期间的发电损失（损失按照1263元每天，从2020年1月3日起计算至电站恢复原状能够发电之日止）或者赔偿利坑电站被拆除的损失差额1401656.08元，本院不予支持。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律及所作判决正确，本院予以维持。利坑电站上诉理由不充分，本院予以驳回。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人新丰县梅坑镇利坑电站负担。本判决为终审判决。审 判 长  万 靖审 判 员  陈理广审 判 员  邹征衡二〇二〇年十二月二十四日法官助理  罗 艳书 记 员  罗智健