江苏省常州市钟楼区人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)苏0404行初67号 原告：潘黎平，男，1969年1月10日生，汉族，住常州市钟楼区。 被告：江苏省常州钟楼经济开发区管理委员会，住所地常州市钟楼区梧桐路**。 法定代表人：钟芃，该单位主任。 出庭负责人：徐志强。 委托诉讼代理人：杨志勇，江苏友联律师事务所律师。 委托诉讼代理人：壮巍，江苏友联律师事务所律师。 原告潘黎平不服被告江苏省常州钟楼经济开发区管理委员会（以下简称钟楼开发区管委会）行政征收一案，于2020年9月4日向本院提起行政诉讼。本院受理后依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法组成合议庭公开进行了审理。原告潘黎平、被告钟楼开发区管委会的出庭负责人徐志强、委托诉讼代理人杨志勇、壮巍到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，请求判令1.确定被告2003年对于北港乡仕庄村潘家巷35号所居住房屋所在地块当时行政征地拆迁行为违法。2.确认原告2003年7月份所居住地北港乡仕庄村潘家巷35号所居住房屋被拆迁时与江苏省常州钟楼经济开发区管理委员会签订的常州钟楼区房屋拆迁安置协议无效。3.请求法院裁定被告必须按照相关的法律法规规定与原告重新签订符合法律规定的合法拆迁安置补偿协议。4.请求法院依法判决被告为原告的安置房办理权属证书，另外请求法院酌情考虑依法判决被告在拆迁安置过程中因没有按有关政策及时为原告办理权属证书而因此原告在经营过程中无法用产权房进行经营性贷款造成的部分贷款利息损失。事实与理由：我想大家应该十分清楚，国家制定《宪法》和法律的目的很明确，就是为了规范和约束中华人民共和国境内所有的个人、单位、组织的行为准则以及针对这些个人、单位、组织的违法行为有强制惩罚措施，以及追究法定责任的法律依据，任何个人、单位、组织一旦违反了国家相关强制性法律法规，都将为其承担法律规定的违法成本以及违法责任。权力止于权利，权力的行驶必须是规范化的，符合法定程序的，实际上对我们房屋征还是不征我们是没有选择权的，对你的房屋征收为什么征收，实际上是国家强制力介入，强制的剥夺咱们的合法财产所有权的一个行政行为，所以说这一块规定的条件就非常严格。1、根据《宪法》第10条的规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。同时《土地管理法》规定:任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，此处的国有土地就包括国家征收的原属于农民集体所有的土地，所以当国家为了公共利益或者满足建设需要，而征收原属于农民集体所有的土地时，这种行为就是“农民集体土地征收”。2、农民集体土地土地征收与补偿这一行为中包括征收人和被征收人，一方面征收人是指市县人民政府，他们根据职责及法律规定的批准权限和程序负责组织征地，并进行农村集体土地上房屋征收与补偿的审查报批以及其他实施工作，其他人和单位及个人均无权审查报批和组织实施征收土地。征收土地必须依法报省级人民政府或国务院批准，由被征收土地第一页所在的市县人民政府组织实施。3、根据法律规定，征收下列土地可以由省报人民政府批准：（1)征收农用地以外的耕地35公顷以下的；（2)其他土地70公顷以下的；（3)包括基本农田以外的耕地和其他土地不足70公顷的报省级人民政府在征地批准权限内转用的，同时办理征地审批手续的，不在另行办理征地审批。4、根据《土地法》第45条规定，征收以下土地需经国务院批准；（1)基本农田；（2)基本农田以外耕地超过35公顷的；（3)其他土地超过70公顷的。农用地转用批准权在省级政府，征地审批权在国务院，省级人民政府先行办理农用地转用审批，并将农用地转用的批准的有关文件，随同征地审批材料报国务院，由国务院根据批准文件决定是否批准征收土地。5、以下文件属于政府主动公开的文件：(1)征地批准后的征地公告，征地补偿安置方案公告、市县（区）政府批准征地补偿安置方案，建设用地批准书。(2)征地告知书以及履行征地批准的相关证明材料，具体包括拟征地补偿安置听证告知，土地权属证明材料等；(3)地方政府转发的国务院批准用地文件（用地面积，补偿标准，安置房等批准情况）；(4)市县（区）政府用地批准是指拟定的“一书四方案”（建设用地项目呈报说明书，农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案，供地方案）。第二页(5)国务院或省级人民政府已发批准用地的批复文件，其中国务院批准的城市用地还应公开省级人民政府审核同意的农用地转用和土地征收实施方案的文件。(6)对土地进行征收时征收人需要取得有关部门的批准，如果是征收基本农田的，就需要报国务院批准，需要按征地批文的要求征地。根据《土地法》规定，未批先征收土地是属于违法的行为，对于“未批先占”的情况，如果政府信息公开表明没有征地批准文件，可以向国土资源部门提出土地违法查审申请，如果国土资源部门审计行政不作为，可以根据《行征诉讼法》第12条第六项规定，可以提起行政诉讼，向管辖法院提起行政诉讼，请求人民法院维护被占地人的合法权益。(7)《中华人民共和国土地管理法》第七十六条规定，未经批准或采取欺骗手段批准的，由县级以上人民政府土地行政主管部门负责退还非法占用的土地，对违法土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用土地上存在的建筑物和其他设施，可以并处罚款;对非法占用土地单位的直接负责人，依法给予行政处分，构成犯罪的依法追宄刑事责任。(8)根据《宪法》第95条规定和《中和人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第56条规定及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定，对房屋征收的由市县级人民政府作出征收决(9)《征收土地公告办法》第三条规定:“征用农民集体所有土地的，征用土地方案的征地补偿，安置方案应在被征地所在地的村，组成以书面形式公告”。(10)任何单位和个人都有遵守土地管理的法律法规的义务，并有权对违反土地管理法律法规行为检举和控告，为了防止行政机关征而不用而可以耕种的土地，应当恢复耕种，在审批机关批准后，一年以上未动建设的，应当缴纳土地闲置费，连续二年未使用的原来批准机关批准的土地，有县级以上人民政府无偿收回该土地的使用权，交由原来耕地人该土地的集体或个人恢复耕种的权利，当然并不是将土地退回给农民或集体。(11)在签订拆迁协议时，一定要是具有法人资格的拆迁人，根据《国有土地房屋征收与补偿条例》的有关规定，市县级人民政府及其确定的房屋征收部门以及房屋征收部门委托的房屋征收实施单位都可以与被征收人签订协议，被委托单位在与被拆迁人签订补偿协议时需要授权委托书，因此除此以上可以签订补偿协议的主体之外，其他人无权与被拆迁人签约拆迁协议，而在实际拆迁过程中，比如拆迁办，拆迁指挥部及拆迁实施单位或者是街道办事处等机构与被拆迁人签协议的情况，因这些部门不具备土地和房屋征收的法人主体资格，是无权与被拆迁人签订拆迁补偿协议的。(12)根据《土地管理法》有关规定份明确合理的补偿协议应该，包括以下具体内容：1、拆迁补偿方式，如果是货币补偿应该约定金额和支付期；如果是产权置换则要约定房屋差价支付方式和过渡期限。2、明确安置房面积，标准和地点3、明确搬迁期限，过渡方式和过渡期限。4、明确拆迁补助费，临时安置补助费或者停产停业损失费发放标准和支付方式。5、明确违约责任和争议解决的方式。6、当事人约定的其他条款。以上内容都是拆迁补偿协议中必须具备的内容。(13)拆迁补偿协议具有以下N个特征：1、首先拆迁补偿协议既然是一个协议，他也应当遵守合同法的相关规定，他也应当具备普通合同的一些特征，比如说意思表示真实双方权利和义务对等，但是作为行政协议也有其特殊性，一般签订合同的过程中，双方的法律地位是平等的，但行政协议肯定是不平等的，因为一方是行政机关他具有行政权利，这样的协议相对来说法律地位并非完全平等。2、行政协议还有目的性，通常民事协议民事行为双方为了取得某一种合同支付取得商品的所有权，但是行政协议是为了公共利益签订，是为了行政部门能实现国家的行政管理的目标，行政行为具有一定的强制行为，但不管怎么样，既然是协议，一定要双方在法律允许的框架内双方意思的一致表示，这是一个基本的前提。3、征收补偿协议中，协议的签订有可能有一个违法的地方，但是行政协议有一个特点，他的履行变更解除行政机关享有优先权，如果行政协议也就是说补偿安置协议出现了纠纷，那么他的救济途径可以通过行政诉讼来解决，通过行政诉讼的具体行为有以下几个特点：(1)主体是特定的，一方是恒定的行政机关，另一方是相对的单位和个人。(2)他的目的非常明确，是为了公共利益的需要，或者为了实现公共管理的职能。(3)行政协议履约的过程中，行政机关有单方的优先权利、单方的解除权，他可以解除这样一个合同，也可以终止进行履行，行政相对人对作出的决定不服或协议本身是违法的或行政机关不履约的，我们当然能提起相应的行政诉讼。(4)这样一个拆迁补偿协议，他属于行政协议，这是提起行政诉讼，属于行政案件的最明显的特点。(14)最新动态：2019年6月12日至13日，全国高级法院院长座谈会在江西南昌召开，最高法院院长周**强调；不能出现“不立案”、“限号立案”等问题。(15)征收补偿协议不能取代法定征收程序；依照《土地法》和《国有土地房屋征收与补偿条例》的法律法规进行征收之外，人民政府采取其他形式征收土地的行为均缺乏法律依据，是为现行法律所不允许的。然在现实生活中，面对巨大的商业利益，行政机关不按照法定程序进行土地和房屋的征收，有的甚至瞒天过海，在没有征地批文的情况下进行土地和房屋的征收，在他们传统的观念里认为:老百姓不懂法，不会发现这里面的弯弯绕绕，有些地方政府还因此混淆拆迁政策，故意降低拆迁补偿标准，这种情况在实施过程中持续了很长一段时间，造成了很大的民怨。后来中央发现了这些问题，为此国务院办公厅（国办发明电[2010$5])发布《进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法的权益的紧急通知》和最高人民法院(法释[2011]20号）《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》以及2011年3月17日，中共中央纪委办公厅，监察部办公厅《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》和国土资源部2010年6月26日发布的《关于进一步做好征地管理工作的通知》的有关规定和要求，切实加强和改进征地管理，确保被征地农民原有生活水平不降低，长远生活有保障，从这些通知和司法解释中我们可以看出，这些通知和司法解释出台前土地房屋征收的一些乱象，以及再一次强调：1.城市中的城中村集体土地。2.城郊结合部的集体土地。3.地方政府用于公益事业建设的集体土地。4.地方政府用于工业集中开发的集体土地。5.地方政府用于商业开发的集体土地。6.己经纳入中心城区（苏政发[2002]56号文件己将钟楼区纳入常州中心城区规划，规范化的集体土地都必须按照《国有土地拆迁补偿条例》或当时最新的《城市房屋拆迁补偿安置条例》进行拆迁安置补偿。(16)行政行为作为在实施过程中必须依法覆行某种法定职责，行政机构没正当理由和法律允许不能进行行政违法行为。(17)综合以上情况，现做一下总结说明：2002年地方政府成立了江苏省常州钟楼经济开发区管理委员会，2003年在所谓的开发区范围内以拆迁安置办的名义进行土地和房屋的征收，标准是执行的常政发[2001]85号文件，（本文件第二条，规定本办法所称统一征地:是指政府为实施城市村第七页镇建设规划，进行国民经济和发展事业建设及其他各类建设的需要，依照法律规定的程序和批准权限，将农民集体所有的土地变为国有土地，并给予农村集体组织及个人补偿的行为。）去年在一次偶然的机会里，我发觉当时执行的拆迁补偿政策使用不正确，后通过近一年的信访和申请信息公开，终于发现当初拆迁范围内的集体土地征收并没有合法手续，而根据当时的法律法规，我们地块的集体土地必须先征收为国有土地后按照《国有土地拆迁补偿条例》实施，而且信访答复和信息公开申请也很明确（钟查[2019]5号），关于潘黎平信访事项的信访复查意见及(钟楼自信[2019]第3号，常州市自然资源局钟楼分局政府信息公开申请公告书)拆迁地块是2010年才报批的，而信息公开的土地申批材料也很明确，此地块到现在(2019年)还没取得省人民政府或国务院的集体土地征收为国有土地的建设用地的审批手续，请问违反法律程序的土地征收和房屋拆迁又怎能保证拆迁补偿的合理合法，而且根据《土地法》和《土地管理实施细则》的规定，行政协议的主体应该是行政法人单位:县市人民政府或市辖区人民政府委托的所属国土管理部门才有权和被拆迁人或单位签订行政拆迁补偿协议，所谓的开发区拆迁安置办不属于行政法人主体，不能进行土地和房屋的征收行为，更没有权利发生行政行为以及与被拆迁人和被拆迁单位签订行政拆迁安置补偿协议，所以综合以上情况，我认为我们地块的拆迁，当时的征收拆迁没有法定的土地和房屋征收程序，也没有按照法定的拆迁安置补偿条例补偿，更没有法定拆迁行政法人单位或组织和我签订安置补偿协议，前面讲过，行政部门的行政行为本身带有一定强制性，所有我认为当时没有法定程序的土地和房屋征收行为带有一定的欺诈性，而作为协议双方本就是一个不对等的主体，行政行为的发生，作为代表国家行驶权力的地方政府是完全应该在法律规定的范围内依法行政，任何单位和部门及个人不能逾越法律之上，有法可依，违法必宄，这是立法执法的基本原则。(18)根据相关法律规定，拆迁补偿标准各地根据当地实际情况，每2年更新提高一次补偿标准，而钟楼经济开发区范围内的拆迁至今还是执行的老标准。(19)根据我调查和了解的安置情况是：钟楼经济开发区成立初对整个北港乡范围内的房屋和拆迁安置人口的调查，当时整个乡大概有15700人左右的常住户口，根据当时按40平/人的安置规划以及因其他因素需增加的安置面积，开发区规划建造安置房120万平方米，而且整个拆迁过程中都是按照这个标准的政策宣传的，并且2003年至2005年都是按照这个标准和政策执行的。后来不知何原因，虽然整个阶段的安置政策没变，但可能由于工作中的原因，整个开发区实际建造了300多万平方米的安置房，请问如此的工作失误该由谁来承担责任。另外开发区其他违规违法使用土地的情况我不一一说明，请有关部门尽快调查核实，还法律一个公正！还事实一个清楚！最后我想重申的是，虽然地方政府在土地和房屋征收方面的行政行为具有一定的违法行为，但其出发点还是本着发展经济，改善民生，但无论怎么做，我想你的行政行为具体落实到实处时，还应该按照法律规定的在具体法定程序的框架内进行农民集体土地的土地和房屋的征收，真正做到依法行政，推动中国法制建设的司法改善民生的中国梦的实现！特此,我恳请有关部门或法院支持我向有关行政部门申请协商重新签订符合法律法规规定的合法的拆迁补偿安置协议。 被告辩称，一、案涉协议为民事协议，不属于行政协议，原告不能据此提起行政诉讼。本案所涉及原告与江苏省常州钟楼经济开发区房屋拆迁安置办公室（以下简称开发区拆迁办）签订的常州钟楼区房屋拆迁安置协议签订于2003年8月，当时正值房屋所在地的北港乡行政区域重新划分，此前北港乡仕庄村土地性质均为集体所有，并非国有土地，2003年10月江苏省人民政府才批复同意对北港乡撤乡建立街道，因此，原告与开发区拆迁办签订的协议属于集体土地上房屋的产权置换协议，案涉协议签订时不存在强制征收行为，开发区拆迁办对原告亦不存在管理者与被管理对象的行政强制因素，双方签订的协议属于民事协议而不属于行政协议，原告不能据此协议提起行政诉讼。二、本案已超诉讼时效。本案无论从行政诉讼角度还是民事诉讼角度，均已超过诉讼时效。原告诉讼请求为确认被告2003年对于北港乡仕庄村潘家巷35号所在地块行政征地拆迁行为违法、以及确认拆迁安置协议无效等四项请求，案涉协议签订于2003年8月29日，因此原告于2003年8月29日，已经明确知道协议订立的事实，所有诉讼时效应从2003年8月29日起算。本案中如果开发区拆迁办签订拆迁协议是行政行为，那么原告提起行政诉讼时效为从行政行为发生之日也就是协议签订日2003年8月29日起六个月，如果本案中不存在行政行为，则民事诉讼时效也是从2003年8月29日起计算最长三年（当时法律为两年），因此本案原告的所有诉讼请求均已超过诉讼时效。综上所述，答辩人请求人民法院依法驳回原告的诉讼请求。另双方就2003年拆迁事宜于2017年经常州市中级人民法院调解，调解书确认双方对钟楼区××幢××单元××室房屋的再无争议。原告诉状诉请2-4不属于行政诉讼受案范围，故被告不再答辩陈述。 经审理查明，2003年被告对北港街道仕庄地块实施拆迁，并于2003年8月29日，与原告就其位于××街道××庄××村××号房屋签订了《房屋拆迁安置协议》，约定由被告拆迁原告的房屋，并就拆迁补偿、安置等事宜达成了一致，原告自愿选择以产权调换统建房的方式进行安置，被告同意其安置选择，统建房座落星港花苑二楼，建筑面积123平方米。双方又于2006年6月30日签订《常州市钟楼区房屋拆迁安置协议》一份，约定：由被告拆迁原告上述房屋，并就拆迁补偿、安置等事宜达成了一致；原告自愿选择以产权调换统建房的方式进行安置，被告同意其安置选择，统建房座落调整小高层123平方米（一），增小高层80平方米（一），建筑面积203平方米。2012年9月25日，原、被告签订《拆迁户统建房安置补充结算单》，被告将安置房星港花苑5幢甲单元120室安置房交付给原告。 另查明，2017年2月，原告诉至本院，请求判令与被告就仕庄潘家村35号房屋签订的《房屋拆迁安置协议》无效，后在审理中又变更诉讼请求为确认协议有效、被告另行安置符合国家有关住宅建设规范的住房。本院立案审理后于2017年8月18日作出（2017）苏0404民初748号民事判决，以原告的起诉超过诉讼时效为由驳回诉讼请求。原告上诉至常州市中级人民法院，请求确认拆迁安置协议有效、被上诉人另行安置符合国家有关住宅建设规范的住房。常州市中级人民法院于2017年12月15日作出（2017）苏04民终3478号民事调解书，内容为：一、潘黎平与江苏省常州钟楼经济开发区管理委员会拆迁安置办公室于2003年8月29日签订《房屋拆迁安置协议》，于2006年6月30日签订《房屋拆迁安置协议》（该协议对2003年8月29日协议进行了变更）。为履行上述两份协议，江苏省常州钟楼经济开发区管理委员会拆迁安置办公室于2012年9月25日安置给了潘黎平钟楼区星港花苑5幢甲单元102室的房屋。因星港花苑5幢甲单元102室的房屋采光、通风等问题，江苏省常州钟楼经济开发区管理委员会一次性补偿潘黎平人民币172200元，该款于2018年1月30日前支付于潘黎平指定帐户：户名：潘黎平，开户行：中国银行钟楼支行，账号：6216××××7279。二、上述款项履行完毕后，双方就钟楼区星港花苑5幢甲单元102室的房屋安置再无任何争议。 本院认为，首先，原告第2项诉讼请求针对的《房屋拆迁安置协议》与其第1项诉讼请求系两个不同的具体行为，且其第2、3项诉讼请求，已于2017年通过民事案件主张了权利，常州市中级人民法院就此作出的民事调解书亦已生效，故本案不再处理。关于原告的第4项诉讼请求，亦不属于本案处理事项。其次，《中华人民人和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，被告于2003年对原告原有房屋实施拆迁，并于当年与原告两次签订房屋拆迁安置协议，原告在2003年便已知道了拆迁行为，现向法院提起诉讼要求确认拆迁违法，已经超过法律规定的诉讼时效。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第一款、第六十八条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第(二)项之规定，裁定如下： 驳回原告潘黎平的起诉。 本案案件受理费50元（原告已预交），于本裁定生效后由本院退还原告。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于江苏省常州市中级人民法院。 审 判 长  刘 霞 人民陪审员  袁卫龄 人民陪审员  蒋亚军 二〇二〇年十二月二十二日 书 记 员  刘 欣