陕 西 省 眉 县 人 民 法 院    行政判决书                         （2020）陕0326行初8号   原告：冯中伟，（曾用名冯中卫），男，生于1946年3月20日，汉族，初中文化，退休职工，住扶风县，身份证号码：632XXXXXXXXXXXXXXX。   委托代理人：付建礼，陕西省扶风县148法律服务所法律工作者，（特别授权）   被告：扶风县不动产登记局，住所地：扶风县新区。统一社会信用代码：11610324016008912U。   法定代表人：田军平，系该局局长。   委托代理人：苏晓军，任扶风县不动产登记中心主任，（一般代理）   委托代理人：韩宽强，陕西宽强律师事务所律师，（一般代理）   第三人：冯中权，男，生于1954年11月8日，汉族，初中文化，农民，住扶风县，身份证号码：610XXXXXXXXXXXXXXX，系原告之弟。   委托代理人：伏俊义，男，生于1945年10月27日，汉族，居民，住扶风县，身份证号码：610XXXXXXXXXXXXXXX，（一般代理）   原告冯中伟诉被告扶风县不动产登记局、第三人冯中权不服不动产登记行政颁证行为一案，于2020年4月1日向本院提起行政诉讼。本院于2020年4月5日向被告扶风县不动产登记局、第三人冯中权送达了起诉状副本、应诉通知书等诉讼材料。本院依法由审判员组成合议庭，于2020年5月12日公开开庭进行了审理。原告冯中伟及其委托代理人付建礼，被告扶风县不动产登记局委托代理人韩宽强、苏晓军，第三人冯中权及其委托代理人伏俊义到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。   2002年10月15日,被告扶风县不动产登记局为第三人冯中权颁发了“扶太集用（2002）字第5901号集体土地使用证”，该证载明：户主姓名为冯中权，占地情况栏目记载，实用面积221.16㎡，折0.33亩;确认意见栏目记载，使用权面积221.16㎡折0.33亩相同;四邻界址为：东邻冯中伟，邻户签章栏由冯中林代理，西邻冯中怀，XX街道、XX道。   原告诉称：扶风县人民政府于1991年在全县宅基地初始登记工作中，依据客观现实为原告冯中伟登记了《宅基地登记表》并于1991年7月30日为原告冯中伟颁发了扶集建（1991）字第12445号《集体土地建设用地使用证》，该证载明：土地使用者冯中伟，地号太-涝-93;土地类别，住宅地;用地面积442.33㎡；地址为东邻冯志新 、西邻冯天杰、XX街道、XX道。备注用地门前5.70㎡，并加盖扶风县土地局检查合格专用章。1994年9月12日，赋予原告享有该宅基地的使用权，该证一直由原告冯中伟持有保管，原告一直在此居住生活。第三人冯中权2019年3月1日起诉原告冯中伟侵权纠纷一案，该案在扶风县人民法院庭审中，原告冯中权向法庭提交了扶太集用（2002）字5901号《集体土地使用证》，证明将原告冯中伟的宅基地变更登记给冯中权使用了，原告冯中伟第一次见到了被告给第三人冯中权颁发的扶太集用（2002）字5901号集体土地使用证。第三人冯中权于2002年10月9号至10号向乡土管所谎称原告庄基证丢失。又以原告冯中伟和冯中权名义，书写丢失庄基证证明、申请书及村委会证明，并持已作废的协议，将原告庄基地一分为二，变更登记在冯中权、冯中伟两户名下，即“扶太集用（2002）字5901号《集体土地使用证》”。该证载明：户主姓名冯中权，占地情况栏目记载，实用面积221.16㎡折0.33亩，确认意见栏目记载，与实占面积221.16㎡折0.33亩相同，四邻界址为：东邻冯中伟，邻户签章栏由冯中权代理记录，西邻冯中怀，XX街道、XX道。至此原告才知道其宅基地使用权被侵犯，之后原告冯中伟为保护自己的合法权益，曾向被告递交《纠正错误变更登记申请书》，请求予以更正撤销处理，并多次去被告处口头催办，至今无果。原告认为被告于2002年10月15日为第三人冯中权颁发的扶太集用字5901号集体土地使用证，其登记未尽审查职责，违法、违规，应当依法予以撤销。被告又在原告的初始登记的“扶集建（1991）字第12445号集体土地建设用地使用证登记申请表档案中，盖章作废的行政行为严重违法，原告认为被告违法违规登记发证，其登记程序弄虚作假，主要证据不足，缺乏事实依据，该登记颁证的行政行为已严重侵害原告合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条和有关法律之规定，诉至法院，请求：1、依法撤销被告颁发给第三人的“扶太集用（2002）字5901号《集体土地使用证》，并赔偿原告的损失三万元。2、本案诉讼费由被告承担。   原告向本院提交了如下证据：   1、《集体土地使用证》扶太集用（2002）字第5901号复印件，证明被告给第三人冯中权违法颁发的《集体土地使用证》颁证时间为2002年10月15日。   2、冯中权所书证明复印件，证明第三人冯中权虚构事实，假冒原告冯中伟名义谎称冯中伟原宅基地证丢失。欺骗被告的事实。该证明开出时间2002年10月10日。   3、涝池岸村村委会证明二份复印件；证明第三人冯中权虚构事实，假冒原告冯中伟名义欺骗村委会，骗取村委会证明，向被告提供虚假证明的事实。该证明开出时间是2002年10月9日。   4、变更登记申请书复印件，证明第三人冯中权虚构事实假冒原告冯中伟名义于2002年10月11日书写申请书，提供虚假申请书，骗取被告作出具体行政行为。   5、扶集建（1991）第12445号宅基地登记表复印件；证明被告违法“作废”原告冯中伟的《集体土地使用证》扶集建（1991）第12445号登记表档案记录内容。   6、原告的扶集建（1991）第12445号集体土地建设用地使用证复印件；证明原告冯中伟依法享有宅基地使用证，系被告于1991年7月13日初始的登记所发，是原告冯中伟主张权利的依据。   7、涝池岸村委会证明复印件；证明涝池岸村委会出具假证明的经过事实。时间为2019.3.7日。   8、纠正错误变更申请书复印件；证明原告冯中伟知道其权利被侵犯后，才向被告书面反映问题的时间及内容。   9、扶风县人民法院（2019）陕0326民初653号民事裁定书；证明第三人冯中权起诉原告侵权一案，扶风法院驳回冯中权的事实，从此走上维权之路。   10、宝鸡市中级人民法院（2019）陕03行初106号行政裁定书；证明驳回上诉人冯中权的上诉的事实经过。   11、眉县人民法院（2019）陕0326行初4号行政裁定书，生效证明复印件；证明原告冯中伟不服被告颁证行为，提起行政诉讼，在一审审理中因被告主体不适格，被眉县人民法院（2019）陕0326行初4号驳回的事实经过。   12、土地登记办法（摘要）复印件；证明《土地登记办法》这一规章是被告作出具体行政行为的程序依据。也是原告认为被告违反程序登记发证的事实和程序依据。同时也是具体行政行为违法的依据。   13、扶风县不动产登记机构设置的通知，任职通知复印件、证明扶风县不动产登记机构设置的时间为2016.2月份，该局至今只办理商品房产权登记业务，涉及的农村住宅地登记业务及全县地籍档案的管理仍然在被告扶风县自然资源局。   被告扶风县不动产登记局辩称：一、被告为第三人颁发的集体土地使用证，是依法履行法定职责的职权行为。   1、扶风县人民政府向第三人颁发“扶太集用（2002）字5901号集体土地使用证的行为，是依法履行其法定职权的职务行为，与法有据。被告扶风县不动产登记局是机构改革后新成立的政府职能部门，依据职能划转及《不动产登记条例》的规定，承担不动产登记颁发证等相关职能。原告要求撤销的第三人的土地使用证，当时是由扶风县国土资源局审核，扶风县人民政府批准同意注册的登记，核发证书的，依据当时生效试行的《土地管理法》第11条、《土地管理法实施条例》第四条及《土地登记规则》第四条等相关法律、法规和规章的规定，县级以上人民政府是所辖行政区域内法定的土地登记机关、土地行政主管部分做为政府主管土地管理工作的职能部门，负责土地登记的具体工作。在本案中，第三人冯中权所持有的扶太集用（2002）字5901号集体土地使用证，是由原冯中伟所持有的12445号土地使用证进行变更登记后，由扶风县人民政府批准核发的，对农村宅基地使用权属依法变更后进行登记并核发证书，是扶风县人民政府当时的法定职责，是其依法履行职务行为，该具体行政行为于法有据，并非超越职权或滥用职权。   被告颁发扶太集用（2002）字5901号集体土地使用证所依据事实清楚，土地权属明晰，程序合法，并无违法违规之处。被告受理第三人的申请之后，依据《不动产登记暂行条例》第十八条的规定，对材料进行了查验、核对、验证，确认第三人的登记符合法律、行政法规的规定。提交的证明材料、文件与申请登记的内容一致，不动产界址、空间界限、面积等材料与申请登记的不动产状况一致。故依法给予办理登记，颁发证书。在此过程中，被告严格依法办事，公正公开，程序合法。   2、对于原告认为被告对第三人申请登记的集体土地所有权，该土地属于有争议的主张，被告认为：在被告为第三人办理登记的过程中，对此情况并不知晓；也没有义务、没有可能知晓。其主张的所有权是否成立，属于另一种法律关系，并非登记机构决定和处理的。被告应当通过法定程序主张权利，维护权益，并不能成为要求撤销被告登记行为的理由。   综上所述，第三人所持有的（2002）字5901号土地使用证系依法取得，被告登记颁证行为于法有据。   被告扶风县不动产登记局在法定期限内向本院提交了以下证据及法律依据：   1、宅基地登记表（12445号作废冯中伟）；1991年扶风县颁发的冯中伟的已经作废；   2、扶风县农村宅基地登记表（5901号冯中权）；原告要求撤销的档案资料；因原告申请变更后，土地使用人是冯中权；   3、扶风县农村宅基地登记表（12445号冯中伟）；将一宅划分成两院；证明相关机关的审批；   4、庄基变更登记申请2002年10月11日；是冯中权、冯中伟代理人冯中林。对老宅的情况说明；将登记在一人名下后变为两人。基于当事人申请变更的。   5、涝池岸村委会证明；证明当事人笔误后进行变更。   6、涝池岸村委会证明（原证丢失、重新办证）；   7、冯中伟证明（代理人冯中林）；原土地证没有收回的原因；   8、协议书。约定搬出后，为弟兄两共有，一分为二。变更登记的依据。   第三人述称，第三人申请是2002年10月11日递交的，原告诉状共三项请求，1、依法撤销被告作出的5901号集体土地使用证；第三人土地使用证是依法取得，经过村委会、太白乡政府，土管所、自然资源局、几级上报没有任何违法违规的行为，于法有据；2、要求被告承担诉讼费的请求不成立，第三人没有任何过错，不承担本案的诉讼费；3、要求第三人承担经济损失，原告起诉无法无据，是原告强行拆除第三人的门房两间，原告请求恢复12445号土地证，且这个证在1986年12月6日搬迁新庄基后不归原告。第三人的证据有法有据，综上所述，请求依法驳回原告的诉讼请求。   第三人冯中权当庭向本院提交了以下证据：   1、第三人宅基地使用证。   2、原被告在1986年搬迁协议书。   3、涝池岸村委会在2002年10月9日向太白乡土管所写的证明一份。   4、涝池岸村委会在2002年10月9日向太白乡土管所写的冯中伟庄基使用证丢失证明一份。   5、冯中伟宅基地作废证明登记表一份。   6、申请人冯中伟（冯中林代理）冯中权在2002年10月11日书写的庄基变更登记申请证明一份。   7、涝池岸村委会在2002年10月9日向太白乡土管所提交的一宅两户的重新办证证明一份。   8、涝池岸村委会、太白乡人民政府、扶风县土地局领导小组办公司，1991年7月12日在冯中伟宅基地表加盖有作废公章，并有土地局局长马清儒的私章，有扶风县副县长郭秀杰的私章，四个公章两个私章的证明冯中伟持有的原宅基地使用证作废。   9、涝池岸村委会证明、原被告在XX庄XX组会计失误，将兄弟两的庄基确为冯中伟一人名下，请乡土管所予以重新确权办证，原一宅分两户的冯中权、冯中伟所有。   10、陈劳劳证言一份。   11、第三人给两个儿子分家的分约一份。   12、扶风县自然资源局及杏林镇国土资源所2019年8月7日作出的冯中伟于1991年7月12日登记的土地使用证作废注销的证据一份。   13、扶风县人民法院（2019）陕0326民初653号民事裁决书一份。   14、当年办理原、被告庄基确权登记时该组长冯中林证言一份。   15、有当时冯中伟、冯中权兄弟分家处理房子的证明一份。   经庭审质证，原告对被告提交证据1真实性认可；证据2对被告提供的为第三人形式要件和实质要件内容不认可；证据3-8组均不予认可。第三人对被告的证据无异议。   被告对原告的证据13组的真实性无异议，但对其关联性和证明目的有异议。第三人的质证意见同被告的质证意见。   对于第三人提供的证据15组，原告对证据1-9、13组的真实性、合法性、目的均无异议；对证据10、11、12、14、15的真实性、关联性、证明目的有异议。被告对第三人的证据无异议。   本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1—13，第三人提交的证据十三组，因符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》的相关规定，本院予以采信。对于被告提交的证据二、四、七、八等无相关直接证据相佐证，本院不予采信。   根据上述有效证据以及各方当事人的陈述意见，本院认定以下事实：扶风县人民政府于1991年在全县开展宅基地初始登记工作，根据现实状况为原告冯中伟（曾用名冯中卫）登记了《宅基地登记表》，并于1991年7月30日为原告冯中伟颁发了扶集建（1991）字第12445号《集体土地建设用地使用证》，该证载明：土地使用者冯中伟，地号：太-涝-93，土地类别：住宅地；用地面积442.33㎡；地址为东邻冯志新 、西邻冯天杰、XX街道、XX道。备注：门前用地5.70㎡。1994年9月12日加盖有扶风县土地局检查合格专用章，该证一直由原告冯中伟持有。   2002年10月9日，涝池岸村委会证明，因冯西组村在为村民冯中权、冯中伟办证中，组长、会计失误，将冯中权、冯中伟兄弟俩庄基误确为冯中伟一人名下，请乡土管所予以重新确权办证。原一户变为两户，即冯中权、冯中伟所有。2002年10月11日，由冯中林代理，代书证明，书写庄基变更登记申请。2002年10月15日,扶风县土地资源局为第三人冯中权颁发了“扶太集用（2002）字第5901号集体土地使用证证书”，该证载明：户主姓名为第三人冯中权。在扶风县农村宅基地登记表上，占地情况栏目记载，实用面积221.16㎡折0.33亩；确认意见栏目记载，使用权面积221.16㎡折0.33亩；四邻界址为：东邻冯中伟，邻户签章栏由冯中林代理签字，西邻冯中怀，XX街道、XX道。   又查，2019年2月14日、5月14日，原告两次向被告及扶风县政府提出纠正错误变更登记申请，即要求撤销登记在冯中权名下“扶太集用（2002）字第5901号集体土地使用证”的行政行为,未果，原告于2019年6月7日提起本案诉讼。   另查，2015年11月30日扶风县机构编制委员会文件，扶编发（2015）8号《关于扶风县不动产登记机构设置的通知》，由被告扶风县不动产登记局实施全县不动产统一登记工作。扶风县人民政府办公室于2016年6月30日进行公告并正式办公。   本院认为，根据《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定:“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构,负责不动产登记工作,并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定:“行政机关被撤销或者职权变更的,继续行使其职权的行政机关是被告。” 根据本案已审理查明的事实,自2016年6月30日起,扶风县不动产登记工作由被告扶风县不动产登记局负责实施。根据权责统一理论,被诉行政登记行为无论之前由谁作出,在本案审理时依法应视为被告扶风县不动产登记局作出,并由其承担因此产生的法律责任。故扶风县不动产登记局作为本案被告应诉于法有据,主体适格。     根据本案庭审查明的事实,并结合各方当事人的诉辩主张,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。”本案被诉行政行为是被告于2002年10月15日给第三人冯中权颁发的扶太集用（2002）字第5901号集体土地使用证的行为。本院将围绕被诉颁证行为的合法性，进行全面审查。即被告扶风县不动产登记局为第三人冯中权颁发涉案集体土地使用证是否有事实根据、程序是否合法。   根据作出登记行为时尚有效施行的《土地登记规则》第十条第一款规定:“土地登记申请者申请土地使用权、所有权和土地他项权利登记,必须向土地管理部门提交下列文件资料:(一)土地登记申请书;(二)单位、法定代表人证明,个人身份证明或者户籍证明;(三)土地权属来源证明;(四)地上附着物权属证明。委托代理人申请土地登记的，还应当提交授权委托书和代理人身份资格证明。”第十五条规定:“经土地管理部门审核,对认为符合登记要求的宗地予以公告。公告的主要内容包括:(一)土地使用者、所有者和土地他项权利者的名称、地址;(二)准予登记的土地权属性质、面积、座落;(三)土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者提出异议的期限、方式和受理机关;(四)其他事项。”第十七条规定:“土地登记过程中的土地权属争议,按照《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定进行处理后,再行登记。”由此可知,根据当时的规定,行政机关在作出有关土地行政登记行为前应依法履行审查申请资料,开展地籍调查,逐宗审核,公告及处理权属争议等程序性要求。《城镇地籍调查规程》第3.2.8规定:“地籍调查表主要内容:土地坐落;界址调查记录;权属调查记事及调查员意见;地籍勘丈记事。”本案中,首先，原告冯中伟持有1991年7月30日为其颁发的扶集建（1991）字第12445号《集体土地使用证》，一直存在由原告持有并保管，并不存在变更申请时，证明中所述的该证已丢矢的事实。又第三人冯中权的扶风县农村宅基地登记表中，四邻界址，邻户签章栏由冯中林代理，该档案中，没有原告冯中伟的授权委托书，冯中林的代理行为无效。其次，即使原告持有的（1991）字第12445号《集体土地建设用地使用证》存在有误，应当先撤旧证，后颁新证。被告却直接将上述第12445号《集体土地使用证》予以注销，并将其庄基地面积一分为二，变更为一宅两户，给第三人冯中权颁发的扶太集用（2002）字第5901号集体土地使用证。又原告至今也未收到其所有的“新证”，被告的重新确权变更登记行为明显违反法定程序，且本案中无证据证实在给第三人颁证前被告依法履行了地籍勘丈、公告程序,属于事实不清、程序违法。综上,本案被诉土地行政登记颁证行为,主要证据不足,违反法定程序,依法应予撤销。另，原告未能提供充分证据证明其主张的经济损失30000元为被告变更登记行为造成的直接必然损失，不符合《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条之规定，故原告的赔偿请求没有事实及法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：   一、撤销被告扶风县不动产登记局为第三人冯中权颁发的扶太集用（2002）字5901号集体土地使用证。   二、驳回原告冯中伟的赔偿请求。   本案受理费50元，由原告与被告扶风县不动产登记局各半负担25元。   如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提交副本，并预交上诉费50元，上诉于陕西省宝鸡市中级人民法院。                                            审判长  樊 怀 平                        审判员  高 宝 康                        审判员  王 淑 娟                         二 〇 二 〇年十二月二十三日                            书 记 员    界 静        1