湖南省邵阳市北塔区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘0511行初304号 原告刘良成，男，1956年1月28日出生，汉族，住邵东市。 原告金君初，女，1957年5月28日出生，汉族，住邵东市。 两原告共同委托代理人肖品祥，邵阳市北塔区一品法律服务所法律工作者。 两原告共同委托代理人蔡松柏，邵阳市北塔区一品法律服务所法律工作者。 被告邵东市宋家塘街道办事处，住所地邵东市公园路正红盛源商业广场**。 法定代表人黄超群，该办事处主任。 委托代理人扈光辉，男。 被告湖南邵东经济开发区管理委员会，，住所地邵东市公园路正红盛源商业广场** 法定代表人曾剑萍，该委员会主任。 委托代理人宁文政，男。 两被告共同委托代理人刘艳，湖南云天（邵阳）律师事务所律师。 原告刘良成、金君初诉被告邵东市宋家塘街道办事处（以下简称宋家塘街道办）、湖南邵东经济开发区管理委员会（以下简称邵东经开区）行政补偿一案，本院于2020年11月4日立案后，于同年11月12日向被告邮寄送达了起诉状副本、举证通知书及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于同年12月3日公开开庭审理了本案。原告刘良成、金君初及两原告的共同委托代理人肖品祥，被告宋家塘街道办的委托代理人扈光辉，被告邵东经开区的委托代理人宁文政及两被告的共同委托代理人刘艳到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告刘良成、金君初诉称，两原告系夫妻关系。2003年，两原告购买了位于邵东市××街道××社区××路××号三间门面地，均修建了五层房屋，竣工后一直租赁给各商户经营。2018年5月，被告宋家塘街道办、邵东经开区在未进行公示选址及通知相关权利人座谈的情况下，在公园路与竹岭路交汇处的十字路口分别修建了八个地下人行通道，该通道墙体离两原告的房屋墙体仅2.08米，严重影响了原告商铺和住宅，造成原告的租赁户退租、减租。2018年11月5日，两原告向两被告递交《关于增设地下交通人行通道、严重损害商铺房屋所有人永久性权益，申请依法补偿商铺房屋所有人经济损失的报告》，后宋家塘街道办在该报告上签具“待地下通道建成后，由评估公司进行评估，以评估的结果再协商有关事项”的意见，邵东经开区在该报告上签具“同意办事处意见”的意见。2019年5月，两被告主动委托湖南笛扬会计师事务所对两原告的门面和住房因政府修建地下人行通道受影响的预期损失进行鉴定。经鉴定，刘良成名下竹岭路260、262、264号门面及2-5层可出租住宅在鉴定预期间的房租预期损失折现值为1708711.83元。因原、被告经多次调解未果，故请求法院判决两被告补偿两原告房租预期损失折现值1708711.83元。 原告刘良成、金君初向本院提交了如下证据： 1.原告刘良成、金君初的身份证复印件各1份，拟证明两原告的基本情况； 2.联购厂房地协议书、邵东县发展计划局文件各1份，拟证明两原告于2003年购买了邵东市××街道××社区××路××号（公园路与竹岭路交汇处）三间门面地，并于2004年4月动工建设三间五层房屋一栋； 3.《关于增设地下交通人行通道、严重损害商铺房屋所有人永久性权益，申请依法补偿商铺房屋所有人经济损失的报告》，拟证明原告向两被告递交该报告，被告邵东市宋家塘街道办事处在报告上签具“待地下通道建成后，由评估公司进行评估，以评估的结果再协商有关事实”的意见，被告邵东经开区在报告上签具“同意办事处意见”的意见； 4.湖南笛扬会计事务所鉴定意见书、委托鉴定书各1份，拟证明2019年5月31日被告方按照承诺主动委托湖南笛扬会计事务所对两原告的门面和房屋因政府修建地下人行通道受影响的预期损失进行司法鉴定的情况； 5.《请求变更增设地下交通人行通道道口设计图的申请》、《请求商铺损失评估补偿申请书》、开发区工业园16-4-2号用地红线图，拟证明原设计为4向4个地下通道出口，后被告改变设计增加为4向8个地下通道出口，以及原告向两被告申请恢复为4个通道出口设计和申请损失评估的情况； 6.门面出租合同2份，拟证明2019年5月份地下交通通道建成前原告的转角门面租金为16万元/年，通道建成后降至11万元/年； 7.住宅出租合同10份，拟证明2019年5月份地下交通通道建成前原告的住宅租金为15-25元/平方米/月，通道建成后降至5.4-15元/平方米/月； 8.门面、住宅出租合同，拟证明2019年5月份地下交通通道建成前原告的262号门面年租金为7.5万元至12万元，260号门面年租金为3.5万元，260号门面的5楼住宅租金为8元/平方米/月，通道建成后上述门面和住宅无人租赁； 9.石德武门面租赁合同、周旺国门面租赁合同共4份，拟证明与原告同地段房东石德武、周旺国的门面因离通道较远，人流、交通、商铺经营受影响较小，其门面租金收益逐年递增； 10.现场照片16份，拟证明2019年5月份地下人行通道正式施工后，对周边店铺的人流、交通、商铺经营造成了极大影响，许多租户纷纷清场或关闭营业，合同到期的已经挂出转租、寻租的告示。 被告宋家塘街道办辩称，1.宋家塘街道办只是参与协调案涉事宜的经济补偿纠纷，不是作出本案行政行为的行政机关，不是本案适格被告；2.本案不属于行政诉讼受案范围，而应属于民事侵权行为；3.案涉地下人行通道的规划设计于2017年5月9日，进行预期损失鉴定的时间为2019年8月13日，故原告刘良成、金君初的起诉已经超过法定起诉期限；4.两原告的房屋土地使用权性质为工业用地，现两原告请求按商业门面价值对其进行补偿无任何依据。综上，请求人民法院驳回两原告对宋家塘街道办的起诉或驳回两原告的诉讼请求。 被告宋家塘街道办未向本院提交证据。 被告邵东经开区辩称，1.本案不属于行政诉讼受案范围，两原告如认为修建地下人行通道侵害了其财产权利应提起民事诉讼；2.公园路与竹岭路交叉口地下通道工程设置8个出入口等道路规划、设计经邵东县城乡规划委员会审批通过，故邵东经开区不是作出本案具体行政行为的行政机关，不是本案适格被告；3.案涉地下人行通道的规划设计于2017年5月9日，进行预期损失鉴定的时间为2019年8月13日，故原告刘良成、金君初的起诉已经超过法定起诉期限；4.两原告的房屋土地使用权性质为工业用地，现两原告请求按商业门面价值对其进行补偿无任何依据；5.案涉鉴定意见书是被告宋家塘街道办与两原告委托的，邵东经开区并未参与，不符合法定评估程序，同时湖南笛扬联合会计师事务所对案涉房屋土地使用权性质的错误认定导致了该鉴定意见书存在根本性错误，也不能证明房租下降与地下人行通道修建之间的因果关系，故该鉴定意见书不能作为认定本案事实的依据。综上，请求人民法院驳回两原告的起诉或驳回两原告的全部诉讼请求。 被告邵东经开区在举证期限内向本院提交了如下证据： 1.《关于梨园路（衡宝路至民强路段）改造工程等项目的规划评审意见》，拟证明被告邵东经开区未作出本案具体行政行为； 2.金富尔服装工业园到户花名册、土地登记申请书审批表、国有土地使用权出让合同、用地红线图各1份，拟证明两原告房屋土地使用权性质，评估报告存在根本性错误的情况； 3.《关于邵东公园路（兴和大道-××道××提质改造及公园路-竹岭路交叉口地下通道工程可行性研究报告的批复》； 4.招标文件1份； 5.施工设计图1份； 证据3-6的证明目的与证据1一致； 6.现场照片11份，拟证明地下人行通道的修建不影响两原告房屋的权利，邵东经开区无侵权行为。 经庭审质证，原告刘良成、金君初对被告邵东经开区提交的证据1的真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为邵东新区开发建设投资有限责任公司属于邵东经开区的下属单位；对证据2的真实性无异议，但对其证明目的有异议，认为该土地已全部用于商业开发，两原告系按综合商业用地价格进行购买，且均办理了工商营业执照；对证据3-4的真实性无异议，但对其证明目的有异议；对证据5的三性均有异议，认为地下人行通道原设计为4向4个地下通道出口，后被改为4向8个地下通道出口；对证据6的证明目的有异议，认为该通道的修建严重影响两原告商铺的人流量和交通通行。被告宋家塘街道办对邵东经开区提交的证据1-6的三性均无异议。 被告邵东经开区对原告刘良成、金君初提交的证据1的三性无异议；对证据2中的联购厂房地协议书不予以认可，认为系复印件，要求原告提供原件予以核实，对原邵东县发展计划局的文件的真实性无异议，但对其关联性和证明目的有异议；对证据3的真实性无异议，但对其合法性和证明目的有异议；对证据4的三性及证明目的均有异议，认为邵东经开区未参与委托，委托程序违法，同时该鉴定意见书未基于两原告房屋土地属工业用地的事实，也不能证明修建地下通道与其房屋预估损失之间的因果关系；对证据5中两份报告的真实性和合法性有异议，对红线图的真实性和合法性无异议，但对其关联性和证明目的有异议；对证据6-10的三性均不予认可。被告宋家塘街道办对两原告提交的证据的质证意见与邵东经开区一致。 本院对上述证据认证如下：被告邵东经开区提交的证据1-6能证明本案相关事实，各证据能相互佐证，且原告刘良成、金君初对其证据的真实性均无异议，可以作为认定案件事实的依据。两原告提交的证据1-3、5、10能证明本案相关事实，可作为认定案件事实的依据；原告提交的证据4，被告宋家塘街道办虽对其真实性提出异议，但未提供相反证据予以推翻，故对该证据的真实性予以认可，可以证实宋家塘街道办曾委托湖南笛扬联合会计师事务所进行鉴定的事实；原告提交的证据6-9因未向法庭提交原件予以核实，且无其他证据予以佐证，二被告对其三性均有异议，综合考虑本案实际情况，原告提交的证据6-9不作为认定本案案件事实的依据。 经审理查明，原告刘良成、金君初系夫妻关系。2003年，两原告购买了位于邵东市××街道××社区××路××号三间门面地，均修建了五层房屋，竣工后一直租赁给各商户经营。为缓解公园路与竹岭路交叉口的交通压力，2017年4月20日，邵东县委县政府主持召开了该年度第二次规委会规划评审会议，就公园路（兴和大道至××道××提质改造工程等十三个项目进行研究，同意公园路与竹岭路交叉口地下通道工程设计设置8个出入口等提质改造设计方案，并于同年5月9日将该会议纪要形成了邵规委评［2017］第2号《关于梨园路（衡宝路至民强路段）改造工程等项目的规划评审意见》的红头文件。同年7月31日，原邵东县发展和改革局对邵东新区开发建设投资有限责任公司作出邵发改审［2017］259号《关于邵东公园路（兴和大道-××道××提质改造及公园路-竹岭路交叉口地下通道工程可行性研究报告的批复》，同意建设邵东公园路（兴和大道-××道××提质改造及公园路-竹岭路交叉口地下通道工程。该工程的后续招标等工作均由邵东新区开发建设投资有限责任公司完成。由于地下通道4号和8号进出口的修建位置与两原告的房屋相邻，两原告认为4号和8号地下通道进出口的修建影响其三个门面及住宅的经济价值，于2018年11月5日向被告邵东经开区、宋家塘街道办及宋家塘街道办公园社区递交《关于增设地下交通人行通道、严重损害商铺房屋所有人永久性权益，申请依法补偿商铺房屋所有人经济损失的报告》，后公园社区在该报告上签具“本报告申请人居住公园社区，情况属实，请上级相关单位领导着重考虑、解决为盼”的意见，宋家塘街道办在该报告上签具“待地下通道建成后，由评估公司进行评估，以评估的结果再协商有关事项”的意见，邵东经开区相关领导在该报告上签具“同意办事处意见”的意见。2019年5月，刘良成向邵东经开区、宋家塘街道办及公园社区递交《请求商铺损失评估补偿申请书》，申请对因建设地下人行通道造成其商铺房永久性经济损失进行司法评估。后经宋家塘街道办委托，湖南笛扬联合会计师事务所于2019年8月13日出具湘笛会鉴［2019］第5419004号《鉴定意见书》，鉴定结论为刘良成名下竹岭路260、262、264号门面及2-5层可出租住宅在鉴定预期间的房租预期损失折现值为1708711.83元。两原告收到该《鉴定意见书》后，与邵东经开区、宋家塘街道办的相关工作人员就具体补偿金额进行调解处理无果，遂提起本案行政诉讼。 另查明，被告邵东经开区系经湖南省人民政府批准设立的省级开发区。邵东新区开发建设投资有限责任公司系国有独资公司，承担邵东经开区的经济职能。 本院认为，本案争议的焦点是宋家塘街道办、邵东经开区是否为本案适格被告及原告刘良成、金君初的诉讼请求是否应当予以支持。对此，本院综合评判如下： 根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十一条的规定，当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告。本案中，邵东经开区系经湖南省人民政府批准设立的省级开发区，具备行政诉讼被告主体资格。公园路（兴和大道至××道××提质改造工程属于市政工程，由邵东经开区承建，因邵东新区开发建设投资有限责任公司承担邵东经开区的经济职能，故对外均以邵东新区开发建设投资有限责任公司的名义完成该项目的立项申报、招标等。同时，邵东经开区相关领导在原告递交的《关于增设地下交通人行通道、严重损害商铺房屋所有人永久性权益，申请依法补偿商铺房屋所有人经济损失的报告》上签具了意见，根据权责一致原则，在邵东经开区未提供充分相反证据的情况下，其应为本案的适格被告。宋家塘街道办既不是公园路（兴和大道至××道××提质改造工程的承建单位，与具体实施单位邵东新区开发建设投资有限责任公司也无隶属关系，只是作为项目所在地的基层单位参与矛盾调处，原告将宋家塘街道办列为本案被告无法律依据，应予以驳回。 根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条第一款第（五）项的规定，当事人可以请求判决行政机关予以赔偿或者补偿。但是，提起请求金钱补偿的一般给付之诉，必须是请求金额或者补偿标准已获明确，如果行政机关在作出实际给付之前尚有优先判断或者裁量余地，则不能直接起诉，而是应待行政机关先行处理后，法院再对其是否合法以及明显不当进行审查。本案中，被告邵东经开区相关领导在原告刘良成递交的《关于增设地下交通人行通道、严重损害商铺房屋所有人永久性权益，申请依法补偿商铺房屋所有人经济损失的报告》上签具了意见，即“待地下通道建成后，由评估公司进行评估，以评估的结果再协商有关事项”，故两原告申请补偿的金额尚待明确，应经邵东经开区先行处理，若两原告对先行处理或不作为行为不服，可再向法院提起诉讼。故对两原告要求直接判决被告补偿其房租预期损失1708700.83元的诉讼请求，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，判决如下： 一、责令被告湖南邵东经济开发区管理委员会在本判决生效之日起两个月内对原告刘良成、金君初的行政补偿申请作出处理； 二、驳回原告刘良成、金君初的其它诉讼请求。 本案诉讼费50元，由被告湖南邵东经济开发区管理委员会负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。 审 判 长  蒋晓安 人民陪审员  陆长宜 人民陪审员  袁 平 二〇二〇年十二月十七日 法官助理李倪 代理书记员  陈 叶 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。