湖南省湘潭市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘03行终214号上诉人（原审被告）湘潭县自然资源局，住所地湘潭县易俗河镇贵竹路东侧。法定代表人王铁钢，局长。委托代理人刘毅，该局工作人员。委托代理人林运，湖南湘晋律师事务所律师。被上诉人（原审原告）湘潭县杨家桥建筑材料有限公司，住所地湘潭县杨嘉桥镇九江村中湾组。法定代表人赵春河，董事长。委托代理人李云霖，湖南勤人坡律师事务所兼职律师。原审第三人湘潭县金鸿石灰石有限公司，住所地湘潭县杨嘉桥镇梅林村。法定代表人吴浩沂，总经理。上诉人湘潭县自然资源局因与被上诉人湘潭县杨家桥建筑材料有限公司（以下简称杨家桥建材公司）、原审第三人湘潭县金鸿石灰石有限公司（以下简称金鸿公司）确认不履行法定监管职责违法一案，不服湖南省湘潭市雨湖区人民法院（2019）湘0302行初480号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审判决认定，2002年11月，采矿权人刘建泉注册成立湘潭金鸿石灰石矿，取得湘潭县杨嘉桥镇梅林村地段一石灰石地下开采权，《采矿许可证》号为4303210210010，有效期三年，矿区面积0.55平方公里，开采深度+20M。2004年11月，湘潭县金鸿石灰石有限公司成立。同日，湘潭县金鸿石灰石有限公司取得建筑石料用灰岩地下开采权，《采矿许可证》编号为4303210420027，有效期三年，开采方式为地下开采，矿区面积0.0413平方公里，开采深度由100米至50米标高。2007年7月，湖南地质调查研究院出具《湘潭县金鸿石灰石有限公司石灰岩矿资源储量及地质环境影响评估报告》，结论为：矿山建设局部地质环境影响较重，但严格按照矿山地质环境保护方案和措施实施后，矿山开采基本适宜。该报告建议：9.2.1请具有矿山设计资质的单位对本矿的地下开采进行正规的采场设计，在具体的开采过程中，必须严格按照采场设计方案施工，以免产生采空区地面变形地面塌陷、地面开裂灾害，危及矿山建设，破坏当地的地质环境；9.2.2随时检查硐内突泥、突水、掉块等情况，并确保通风条件；对硐采的稳定性进行监测，发现异常，及时处理；9.2.3井下开采需根据实际地质情况留足矿柱，控制采空高度，严防坍塌、矿震等毁灭性的灾难发生；9.2.4矿山要严格按照本报告提出的矿山地质环境保护方案措施中提出的方法实施地质环境保护工作，加强对地质环境变化的监测，确保人身和财产安全。同时认为“本评估不能替代矿山建设工程各阶段常规的勘查与评价工作”。2007年8月，湘西金矿设计科研所出具《湘潭县金鸿石灰石有限公司石灰岩矿矿产资源开发利用方案》。2007年9月，原湘潭县国土资源局向湘潭县金鸿石灰石有限公司颁发了《采矿许可证》（编号4303210720012），有效期五年，开采方式为地下开采，矿区面积0.03平方公里，开采深度由50米至35米标高。2002年至2009年期间，根据被告所提证据表明，金鸿公司的采矿许可证只有2006年与2007年年检合格；采矿许可证2002年、2003年、2004年、2005年、2008年、2009年都没有年检“合格”标记。2009年2月，第三人金鸿公司以“矿区范围内矿石质量差、含钙非常低，无法做工业方面的原材料”等为由向原湘潭县国土资源局出具了《关于申请变更矿区范围的报告》，申请变更矿区范围为“在现有划定的红线采矿范围向东延伸100×120米”。2009年10月，原湘潭县国土资源局作出《湘潭县金鸿石灰岩矿矿区范围调整图》，确定了矿区范围地理直角坐标。2009年11月5日，湖南省地质调查局出具《湘潭县金鸿石灰石有限公司石灰岩矿矿区范围变更及资源储量估算说明》，其中载明“县局矿管股协同湖南省地质调查院技术人员到现场核实，情况基本属实。经请示主管领导同意，现场核定矿山变更范围由原来的向东开采调整为向南开采”、“矿山应注意边采边探，降低风险”、“扩界区地面最低标高59.6m，矿山开采时要注意留足保安矿柱和足够的顶板，确保地面环境不受严重破坏”。2010年10月12日，湖南省勘察测绘院作出《湘潭县金鸿采石有限公司超深越界检查测量报告》，结论为：通过对测量数据的对比，湘潭县金鸿石灰石有限公司开采标高许可值为20m～5m，而测量的最低平面高程约为23.5m，未在许可开采标高范围内；平面开采位置在东面4号拐点附近超出范围约6.5m，南面9号拐点附近的采空区和部分开采区在红线范围外，属越界开采。综合可知，湘潭县金鸿石灰石有限公司存在越界现象。2010年10月17日，原湘潭县国土资源局向金鸿公司颁发了C4303212010067120069619号《采矿许可证》，有效期叁年零贰月，开采方式为地下开采，矿区面积0.0378平方公里，开采深度由70米至5米标高。在该采矿许可证中，原告杨家桥建材公司的竖窑、办公用房、生产用房等所有设施设备全部划在金鸿公司的开采红线范围内。根据湖南省资源规划勘测院绘制的《湘潭县杨家桥建筑材料有限公司湘潭县金鸿石灰石有限公司井上井下对照图（2017.06）》等显示，原告公司竖窑、办公用房、生产用房等都在金鸿公司开采的采空区。2010年11月，湖南金泰安全评价有限责任公司作出《湘潭县金鸿采石有限公司（石灰岩矿）采空区稳定性专项论证报告》，2010年11月26日，湘潭县安全生产监督管理局组织专家对该论证报告进行了评审，认为：湘潭县金鸿石灰石有限公司（石灰岩矿）B采面形成的采空区宽度最宽达到26m，高度达到18m，存在超宽超高现象，需对其稳定性进行分析论证；…尽管目前采空区处于相对稳定，但随着时间增长及采矿活动，顶板结构平衡有可能被破坏而出现冒落，存在采空区冒落安全隐患。2010年11月29日，原湘潭县国土资源局以金鸿公司“未经批准超过发证许可范围开采（越界开采）”为由向金鸿公司发出《责令停止违法行为通知书》（潭国停字[2010]11-29号），要求金鸿公司停止上述违法行为，听候处理。2011年2月18日，湖南省勘察测绘院作出《湘潭县金鸿采石有限公司超深越界检查测量报告》，结论与2010年10月12日报告的结论一致。2011年3月23日，被告向金鸿公司作出潭国土资罚字[2011]1号《行政处罚决定书》，处罚：1.责令金鸿公司退回本矿法定红线范围内依法开采，并对越界部分打好永久性封闭；2.处以罚款伍仟元。2011年9月19日，湖南省勘察测绘院作出《湘潭县金鸿采石有限公司超深越界检查测量报告》，结论为“与2010年超深越界检查结果比较，未出现继续越界开采现象”。2011年10月，湖南省地质调查院出具《湘潭县金鸿石灰石有限公司石灰岩矿矿山地质环境影响评估报告（附矿山地质环境保护与治理恢复及土地复垦方案）》，本次矿山地质环境影响评估级别定为三级。2012年3月15日，湖南省勘察测绘院作出《湘潭县金鸿采石有限公司超深越界检查测量报告》，结论为没有出现超深越界开采现象。2012年6月，湖南金泰矿山勘察设计有限公司作出《湘潭县金鸿石灰石有限公司（石灰岩矿）技术改造方案设计安全专篇》，其开采现状表述为“矿山由西北部主斜坡道入口（标高+59.61m）以斜坡公路进入地下开采，由入口向西以斜坡道螺旋式下沉，途中已形成四个地下采空区（即下称1、2、3、4号采空区），目前局部采空区存在超高超宽现象，其中1、2号采空区尤为严重。3号采空区最低开采标高已到+17.22m”；确定金鸿公司本次设计矿井采用斜坡道一立井开拓方式“即在对1、2、4号采空区进行挡隔废弃后，由3号采空区底板最低标高（+17.22m）附近继续以斜坡道向下开拓，首先朝正东方向靠北部矿界开拓以避开现有的2号采空区，再折向东南方向到达5号拐点附近，再沿东南部矿界向西北方向开拓前进，直至路面标高降至-10.0m，然后以平巷沿东南部矿界继续向西北方向开拓至4号拐点附近，再沿东部矿界到达3号拐点附近并在矿山范围东北角（3号拐点附近）布置风井（行人梯子立井），从而构成完善的通风回路和矿井的开拓系统。（详见采掘工程平面图）。开拓途中在4、5号拐点之间布置建设期间辅助通风井以利于建设施工，建成后可作为辅助进风井使用”；开采方法为“房柱采矿方法”，“采场沿走向布置，采高一般为8～12m，所采矿体宽度一般为8～12m，井下遇到破碎带等地质变化要根据实际情况，降低采高和采宽并加强支护。回采时，按采矿方向分为4～6分层，每一个分层高度为2m左右，由上而下开采，上分层超前下分层须在2.0m以上”，“矿山要按要求保留设保安矿柱”。2012年10月，第三人金鸿公司的法定代表人吴浩沂提起解散第三人公司之诉，湘潭县人民法院于2013年4月25日作出（2012）潭民二初字第575号民事判决，判决第三人金鸿公司于本判决书生效之日起公司解散。另一股东不服，上诉至湘潭市中级人民法院，湘潭市中级人民法院于2013年9月18日作出（2013）潭中民三终字第91号民事判决，判决维持原判。2014年10月9日，第三人金鸿公司向原湘潭县国土资源局矿管股提交了《关于同意注销采矿许可证的报告》，称“我公司已歇业日久，其采矿许可证也于2013年底到期未办延续，是因股东内部矛盾多，无法继续开办下去，公司矿山造成地质灾害及欠他人债务也无人履行，已推给政府与社会。为使出现的地质灾害不继续扩大增加危害周边群众生命财产，同意注销我公司的采矿许可证，不影响政府早日对该地质灾害问题进行解决与处理”。2015年5月11日，原湘潭县国土资源局作出潭国土资发[2015]29号《注销采矿许可证的通知》，注销了第三人的采矿许可证。2016年，第三人金鸿公司被吊销营业执照，该公司至今未被注销。2013年2月18日，梅林村中湾组夏亮、张配钦等向杨嘉桥镇人民政府报告围墙、护坡等出现沉陷、开裂现象。被告接到灾情报告后于2013年3月向第三人金鸿公司及杨嘉桥镇人民政府发出《地质灾害隐患防治督导书》（编号2013003），认为塌陷威胁到公司周边张国华等2户居民1栋厂房的生命财产安全，提出了防治措施建议，防治措施要求于2013年4月25日前完成。2013年7月28日梅林村中湾组陈献忠家楼房因地表塌陷严重开裂倾斜、夏亮家仓库围墙开裂、东北角部分围墙、水塔、水泥电杆和地表植物消失。此后，金鸿公司开采区范围多处发生塌陷地质灾害。2013年8月5日，根据原湘潭县国土资源局的委托，湖南省海通司法鉴定中心作出《湖南省湘潭县杨嘉桥镇梅林村中湾组突发地表塌陷原因与范围司法鉴定意见》，鉴定结论为“（1）本次地表塌陷是不良地质条件（岩溶和断裂发育、不整合接触关系）巷道采掘与天气久旱无雨相结合的结果。不良地质条件（岩溶和断裂发育、不整合接触关系）是内在因素，巷道采掘与天气久旱无雨是外在因素；（2）湘潭县金鸿石灰石有限公司采掘巷道改变了巷道围岩自然平衡状态和地下水流场，导致沉降累积，是诱发本次地表塌陷的主要外在因素；天气久旱无雨加剧了巷道顶部溶隙和溶洞内负压和吸蚀，是诱发本次地表塌陷的次要外在因素。（3）现有陷坑底面到北部最高周界的垂直深度为11.5m，陷坑周界之间的直径方向距离为35.8m～40.4m。塌陷引起陷坑周界以外的沉陷盆，南部边界距离陷坑周界约40m，其它3个方向距离陷坑周界约14m，整体上星椭形。塌陷后，岩土与围岩处于新的平衡状态。（4）降雨肯定导致现有陷坑和沉陷范围不断扩大。考虑控制沉陷范围时建议抢在降雨前夯实陷坑底部、设置隔水板，适当修整、防护陷坑壁，阻止泥水混合物下移；在陷坑下部巷道内设置挡土墙，阻止上部泥水混合流下泄”。2014年12月21日，原告杨家桥建材生产用地南约10米的稻田发生地面塌陷。灾情发生后，杨嘉桥镇人民政府委托罗步高等金鸿公司留守人员按照湖南省地质调查院出具的金鸿公司灰岩矿地面沉陷治理方案进行治理，控制灾情。原告杨家桥建材公司成立于2000年12月8日，是经湘潭县工商行政管理局注册登记的有限责任公司，注册资本200万元，住所地位于杨嘉桥镇九江村中湾组，办公生产场地系原告的法定代表人赵春河从当地村民肖建龙、肖建良、肖晓林、中湾组、梅林村等处所租赁。该公司自2001年开始建造石灰窑，2001年底建成开始生产。自2010年10月以后，原告杨家桥建材公司的两个竖窑开始开裂、窑内开始变形，密体漏气走火，产品成品率大幅下降。竖窑周边的挡土墙开坼、沉陷。此后，原告对电力等部分设备进行了升级及改造。2011年6月，原告组织人员对竖窑等进行维修。但原告生产产品成品率仍然很低，导致生产成本过高，连续出现亏损，自2015年原告杨家桥建材公司停止生产，只留有守厂人员进行留守。2017年8月9日，湖南有色地质勘查局二总队受原湘潭县国土资源局的委托，对原告公司地质灾害进行现场调查，出具了《湘潭县杨家桥建筑材料有限公司地质灾害情况说明》一份，分析认为：石灰窑窑口顶部出现开裂不行、窑口内侧发生小面积崩塌造成拱门内壁损毁、石灰窑办公用厨房墙体出现裂缝、窑体东侧土体与竖窑护坡出现变形裂缝系地面下沉塌陷引起。2018年4月，原告杨家桥建材的部分厂房及办公用房出现严重开裂、开坼，房屋变形，地面多处开裂。2018年7月，原告办公用房整栋楼塌陷下沉三分之二至地面以下。2018年7月31日，杨嘉桥镇综治维稳和安全生产监督管理办公室向原告下达了《关于湘潭县杨家桥建筑材料有限公司办公楼存在重大安全隐患的告知书》，要求原告拆除办公楼。此后不久，为排除安全隐患，由杨嘉桥镇人民政府组织人员将塌陷的办公用房房屋及部分设施予以了推平。此后，原告公司的法定代表人赵春河多次向县市省厅等有关部门反映情况，均未果。原告遂诉至湘潭县人民法院。诉讼过程中，原告向原审法院申请对湘潭县杨家桥建材有限公司竖窑、办公用房、生产用房开裂、下沉至完全损毁的原因进行鉴定。原审法院依法委托广州仲恒房屋安全鉴定有限公司对损害原因进行鉴定，广州仲恒房屋安全鉴定有限公司于2020年2月24日作出了仲恒鉴字[2020]第SW0090号《房屋安全鉴定报告》即《房屋受损原因鉴定报告》，其鉴定结论为：湘潭县杨家桥建材有限公司竖窑、办公用房、生产用房开裂、下沉至完全损毁，主要为当地不良地质条件及金鸿石灰石有限公司地下石灰石开采共同引起的。另查明，中共湘潭县委办公室湘潭县人民政府办公室潭县办法（2019）1号关于印发《湘潭县机构改革实施方案》的通知，2019年3月1日，组建县自然资源局。将县国土资源局职责，县城乡规划局职责，县发展和改革局的组织编制并实施主体功能区规划职责，县水务局的水资源调查和确权登记管理职责，以及县林业局的森林、湿地等资源调查和确权登记等管理职责整合，组建县自然资源局，作为县政府工作部门。不再保留县国土资源局、县城乡规划局。原审判决认为，该案的争议焦点是原告是否适格，被告是否依法履行了监管职责。一、关于该案原告是否适格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条第四项规定，变更行政行为涉及其合法权益的，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”。该案中，原告的竖窑、办公用房、生产用房，以及石灰生产的相关设施全部划在被告许可的金鸿公司采矿区内，与被告行政许可、监管等行政行为具有直接的利害关系，具备该案行政诉讼主体资格。被告关于原告不是适格主体的抗辩，与该案客观事实不符，原审法院不予采纳。二、关于被告是否依法履行了监管职责的问题。（一）被告湘潭县自然资源局对第三人金鸿公司的开采行为具有法定监管职责。《中华人民共和国行政许可法》第六十一条规定，“行政机关应当建立健全监督制度，通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督责任。”《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第八条、第十四条规定，登记管理机关应当对本行政区域内的采矿权人合理开发利用矿产资源、保护环境及其他应当履行的法定义务等情况依法进行监督检查。采矿权人应当如实报告有关情况，并提交年度报告。《地质灾害防治条例》第七条规定，“国务院国土资源主管部门负责全国地质灾害防治的组织、协调、指导和监督工作。国务院其他有关部门按照各自的职责负责有关的地质灾害防治工作。县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域内地质灾害防治的组织、协调、指导和监督工作。县级以上地方人民政府其他有关部门按照各自的职责负责有关的地质灾害防治工作。”《湖南省安全生产监督管理职责暂行规定》及《湖南省安全生产监督管理职责规定》中关于“国土部门职责”均规定，“负责矿产资源勘查、开采登记审批和转让审批工作，依法查处违法勘查、非法开采、超深越界采矿行为，规范矿业开采秩序。”《中华人民共和国矿产资源法》第四十五条规定，“本法第三十九条、第四十条、第四十二条规定的行政处罚，由县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门按照国务院地质矿产主管部门规定的权限决定。第四十四条规定的行政处罚，由省、自治区、直辖市人民政府地质矿产主管部门决定。给予吊销勘查许可证或者采矿许可证处罚的，须由原发证机关决定。”《矿产资源开采登记管理办法》第十八条规定，“不依照本办法规定提交年度报告、拒绝接受监督检查或者弄虚作假的，由县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门按照国务院地质矿产主管部门规定的权限，责令停止违法行为，予以警告，可以并处5万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销采矿许可证。”《国土资源行政处罚办法》（国土资源部令第60号）第五条规定，“国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级国土资源主管部门管辖，但法律法规以及本办法另有规定的除外。”《关于进一步规范采矿许可证有效期的通知》（国土资发[2007]95号）规定，地方各级国土资源管理部门要依法加强对采矿权人监督管理，切实做好采矿权年检工作，严格对采矿权人履行法定义务的情况进行检查，年检不合格的要责令限期整改，并予以处罚，整改后仍不合格的，登记发证管理机关应按《矿产资源开采登记管理办法》第十八条的规定吊销其采矿许可证。根据上述法律法规规章和决定，被告湘潭县自然资源局负有对金鸿公司进行年检的法定职责，负有对金鸿公司超宽超高越界违规开采、开采方式违反其先行申报的开采方案等开采行为进行处理的职责，对地面塌陷等严重的地质灾害负有防治监管的职责。上述职责属于被告依法依职权应当主动履行的职权范围。被告认为上述职责不属于其法定职责范围的理由不成立，没有法律依据，原审法院依法不予采纳。（二）被告是否对金鸿公司超宽超高、越界违法开采行为履行了监管职责。《国务院关于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知》[国发〔2005〕28号]规定，对未按批准的开发利用方案开采的，要责令停止生产、限期整改，对整改后仍达不到要求的，要坚决予以关闭。该案中，金鸿公司被批准的采矿矿房高度设计不超过10m,矿房宽度8m,矿柱最小宽度5m。2010年9月的《湘潭县金鸿采石有限公司超深越界检查测量报告》列明，“金鸿公司开采标高许可值为20m～5m，而测量的最低平面高程约为23.5m，未在许可开采标高范围内”。2010年10月的《采空区稳定性专项论证报告》列明，“金鸿公司B采面形成的采空区宽度最宽达26m，高度达到18m，存在超宽超高现象。”在上述情况下，被告没有立即采取措施，责令停止生产、限期整改、暂停颁发变更后的采矿许可证，而是直接于2010年10月17日颁发了新的采矿许可证。尽管原湘潭县国土资源局在2010年11月29日向金鸿公司发出《责令停止违法行为通知书》（潭国停字[2010]11-29号），2011年3月23日作出潭国土资罚字[2011]1号《行政处罚决定书》，处罚：1.责令金鸿公司退回本矿法定红线范围内依法开采，并对越界部分打好永久性封闭；2.处以罚款伍仟元。但并未监督处罚到位，没有证据体现越界部分已“打好永久性封闭”。然而，采空区不但没有得到有效治理和防患，相反，后期出现了多处采空区塌陷致财产损失的实例。同时，《湘潭县金鸿石灰石有限公司（石灰岩矿）技术改造方案安全专篇》（2012）、《湘潭县杨家桥建筑材料有限公司湘潭县金鸿石灰石有限公司井上井下对照图》（2017）等证实，金鸿公司自成立以来一直超宽超高开采，长期未按批准的开发利用方案进行。因此，不论是时间点还是时间段，金鸿公司都存在超宽超高开采、越界开采。被告没有提交对金鸿公司超宽超高开采行为全面履行了监管职责的证据。对被告关于对金鸿公司超宽超高开采行为履行了监管职责的抗辩意见，原审法院依法不予采纳。（三）被告是否对开采方式违反其先行申报的开采方案等行为履行了监管职责。金鸿公司被批准的矿产资源开发利用方案为留矿采矿法、房柱式开拓，保安矿柱最小直径为5m。实际开采方式为巷道式开采，8m与8m的矿房之间完全没有保留保安矿柱。因此，从公司设立开采时起，金鸿公司将留矿采矿法、房柱式开拓违法变更为巷道式开采，将5m的保安矿柱违法变更为8m，完全没有保留保安矿柱。被告没有提交对金鸿公司矿采矿法、房柱式开拓变更为巷道式开采的行为履行了监管职责的证据。故对被告关于对金鸿公司违反其先行申报的开采方案等行为履行了监管职责的抗辩意见，原审法院依法不予采纳。（四）被告是否对地面塌陷等地质灾害进行防治履行了监管职责。《地质灾害防治条例》第七条规定,“县级以上地方人民政府国有资源主管部门负责本行政区域内地质灾害防治的组织、协调、指导和监督工作”。修正前的2009年《矿山地质环境保护规定》第十七条规定,“开采矿产资源造成地质环境破坏的，由采矿权人负责治理恢复，治理恢复费用列入生产成本。矿山地质环境治理恢复责任人灭失的，由矿山所在地的市、县国土资源行政主管部门，使用经市、县人民政府批准设立的政府专项资金进行治理恢复”。第二十六条规定，“县级以上国土资源行政主管部门对采矿权人履行矿山地质环境保护与治理恢复义务的情况进行监督检查”。第二十八条规定，“县级以上国土资源行政主管部门在履行矿山地质环境保护的监督检查职责时，有权对矿山地质环境保护与治理恢复方案确立的治理恢复措施落实情况和矿山地质环境监测情况进行现场检查，对违反本规定的行为有权制止并依法查处”。根据本案查明的事实，金鸿公司此前的经营活动与涉案地质灾害的发生有因果关系，故对涉案地质灾害有治理恢复的义务。但金鸿公司在案发前已经经营困难，资不抵债，2012年10月该公司股东吴浩沂诉至法院，请求法院判决金鸿公司解散。法院亦已于2013年4月25日判决金鸿公司解散。涉案地质灾害发生时，金鸿公司尚未解散，原县国土资源局作为主管部门只是同意注销金鸿公司的采矿许可证，并没有根据《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第三十二条规定，“采矿权人在采矿许可证有效期满或者在有效期内，停办矿山而矿产资源尚未采完的，必须采取措施将资源保持在能够继续开采的状态，并事先完成下列工作：（一）编制矿山开采现状报告及实测图件；（二）按照有关规定报销所消耗的储量；（三）按照原设计实际完成相应的有关劳动安全、水土保持、土地复垦和环境保护工作，或者缴清土地复垦和环境保护的有关费用。采矿权人停办矿山的申请，须经原批准开办矿山的主管部门批准、原颁发采矿许可证的机关验收合格后，方可办理有关证、照注销手续”之规定依法办理，没有采取有效措施促使金鸿公司履行治理恢复的义务。金鸿公司解散后，依《矿山地质环境保护规定》第十七条之规定，治理恢复的义务应由原县国土资源局承担。尽管在2013年2月18日梅林村中湾组夏亮、张配钦等向杨嘉桥镇人民政府报告围墙、护坡等出现沉陷、开裂现象等灾情之后，被告于2013年3月向第三人金鸿公司及杨嘉桥镇人民政府发出《地质灾害隐患防治督导书》，2013年8月5日，原湘潭县国土资源局委托湖南省海通司法鉴定中心对陈献忠家塌陷作出《湖南省湘潭县杨嘉桥镇梅林村中湾组突发地表塌陷原因与范围司法鉴定意见》，准确知道了引发灾情的原因，但原县国土资源局之后并未采取进一步的监督管理措施，亦未完全履行恢复治理义务，未认真排除灾情隐患，防止灾情的扩大和再次发生。以致2014年12月21日杨家桥建材公司生产用地南约10米的稻田发生地面塌陷，原告的办公用房、生产用房等继续开裂直至2018年7月塌陷下沉。故对被告关于对地面塌陷等地质灾害防治履行了监管职责的抗辩意见，原审法院不予采纳。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第三项之规定，判决确认被告湘潭县自然资源局对第三人湘潭县金鸿石灰石有限公司的许可开采行为不依法履行法定监督职责的行为违法。案件受理费50元，由被告湘潭县自然资源局负担。原审判决送达后，湘潭县自然资源局不服，在法定期限内向本院提起上诉称，一、原审判决认定被上诉人与行政许可、监管等行为具有直接的利害关系，故被上诉人具备行政诉讼主体资格，此系法律适用错误。对请求不履行法定职责的诉讼，必须在行政相对人提出合法明确履职请求、作为负有相应法定管理职责的行政机关在有效知悉对应履职请求事项情形下不履行法定职责或者不予答复的事实存在的前提下，行政相对人对不履职行为不服的，才依法享有起诉的权利，故杨家桥建材公司不具有提起本案诉讼的原告主体资格；二、原审判决笼统认定上诉人对金鸿公司的开采行为具有法定监管职责，从而认定上诉人未对金鸿公司超宽超高、违反开采方案进行开采的行为履行监管职责，属于适用法律错误。根据相关法律规定，矿山所涉及的超宽超高开采及违反开采方案进行开采的职责均非上诉人的职责；三、上诉人已依法对超深越界开采的行为履行了监管职责。上诉人于2010年10月颁发采矿许可证后，分别于2011年3月、9月和2012年3月聘请湖南省勘查测绘院对金鸿公司进行了超深越界检查。在发现该公司存在越界开采行为后，上诉人于2011年3月23日作出了潭国土资罚字[2011]1号《国土资源违法行为行政处罚决定书》，并对越界部分进行了永久性封闭，行政处罚已履行到位；四、上诉人已依法履行了督促责任主体积极实施治理行为的监督职责。根据《地质灾害防治条例》第五条的规定，因工程建设等人为活动引发的地质灾害的治理费用，按照谁引发、谁治理的原则由责任单位承担。2013年的鉴定已明确金鸿公司的行为导致了房屋开裂、地表塌陷，金鸿公司系该地质险情的法定治理主体。上诉人于2013年3月25日向金鸿公司作出了《地质灾害隐患防治督导书》，督促其积极履行治理义务，并向湘潭县杨嘉桥镇人民政府作出了《地质灾害隐患防治督导书》，建议其深入调查事故成因、加强监管，故上诉人已经履行了监督职责；五、原审法院未将应诉材料、裁判文书等有效送达给原审第三人，程序违法。请求：撤销一审判决，并依法裁定驳回被上诉人的起诉；一、二审诉讼费由被上诉人承担。被上诉人杨家桥建材公司答辩称，一、原审判决认定被上诉人具有本案的原告主体资格正确；二、原审判决基于上诉人对金鸿公司的开采行为具有法定监管职责，认定上诉人未对金鸿公司超宽超高、违反开采方案的行为履行监管职责，适用法律正确；三、原审判决认定上诉人未对金鸿公司越界开采行为履行监管职责，认定事实清楚；四、原审判决认定上诉人未对地面塌陷等地质灾害防治履行监管职责，认定事实清楚；五、原审法院程序合法。请求驳回上诉人的上诉，维持原判。原审第三人金鸿公司二审中未作陈述。经审理查明，原审认定“2014年12月灾情发生后，杨嘉桥镇人民政府委托罗步高等金鸿公司留守人员按照湖南省地质调查院出具的金鸿公司灰岩矿地面沉陷治理方案进行治理，控制灾情”依据不足，应为“2014年12月灾情发生后，对灾害进行了一定治理，以控制灾情，但当事人对谁是灾害治理的组织者有争议”。原审判决认定其他事实基本清楚，本院依法予以确认。本院认为，一、关于杨家桥建材公司是否具有本案原告主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”本案中，被上诉人的办公用房等设施在原审第三人金鸿公司采矿区范围内，与上诉人湘潭县自然资源局对原审第三人金鸿公司作出的行政许可及相应的监管等行政行为具有法律上的利害关系，故杨家桥建材公司具有本案的原告主体资格。二、关于上诉人湘潭县自然资源局是否履行了法定监管职责的问题。修正前的2003年《中华人民共和国行政许可法》第六十一条第一款规定，“行政机关应当建立健全监督制度，通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督责任。”第六十六条规定，“被许可人未依法履行开发利用自然资源义务或者未依法履行利用公共资源义务的，行政机关应当责令限期改正；被许可人在规定期限内不改正的，行政机关应当依照有关法律、行政法规的规定予以处理。”《中华人民共和国矿产资源法实施细则》第八条第三款规定，“设区的市人民政府、自治州人民政府和县级人民政府及其负责管理矿产资源的部门，依法对本级人民政府批准开办的国有矿山企业和本行政区域内的集体所有制矿山企业、私营矿山企业、个体采矿者以及在本行政区域内从事勘查施工的单位和个人进行监督管理，依法保护探矿权人、采矿权人的合法权益。”《地质灾害防治条例》第七条规定，“国务院国土资源主管部门负责全国地质灾害防治的组织、协调、指导和监督工作。国务院其他有关部门按照各自的职责负责有关的地质灾害防治工作。县级以上地方人民政府国土资源主管部门负责本行政区域内地质灾害防治的组织、协调、指导和监督工作。县级以上地方人民政府其他有关部门按照各自的职责负责有关的地质灾害防治工作。”《湖南省安全生产监督管理职责暂行规定》及《湖南省安全生产监督管理职责规定》中关于“国土部门职责”均规定，“负责矿产资源勘查、开采登记审批和转让审批工作，依法查处违法勘查、非法开采、超深越界采矿行为，规范矿业开采秩序。”修正前的2009年《矿山地质环境保护规定》第十七条第一、二款规定，“开采矿产资源造成矿山地质环境破坏的，由采矿权人负责治理恢复，治理恢复费用列入生产成本。矿山地质环境治理恢复责任人灭失的，由矿山所在地的市、县国土资源行政主管部门，使用经市、县人民政府批准设立的政府专项资金进行治理恢复。”第二十六条第一款规定，“县级以上国土资源行政主管部门对采矿权人履行矿山地质环境保护与治理恢复义务的情况进行监督检查。”第二十八条规定，“县级以上国土资源行政主管部门在履行矿山地质环境保护的监督检查职责时，有权对矿山地质环境保护与治理恢复方案确立的治理恢复措施落实情况和矿山地质环境监测情况进行现场检查，对违反本规定的行为有权制止并依法查处”。根据上述规定，上诉人湘潭县自然资源局为原审第三人金鸿公司颁发采矿许可证后，应对被许可人金鸿公司超宽超高、违反开采方案、越界开采等行为进行监管、处理，对引发的地面塌陷等严重的地质灾害进行防治监管。本案中，上诉人湘潭县自然资源局在明知原审第三人金鸿公司存在超宽超高、违反开采方案、越界开采等行为后，并未采取有效的监督管理措施，对原审第三人金鸿公司违法开采矿产资源，导致地质环境破坏的行为以及原审第三人是否履行地质环境保护与治理恢复义务，未全面依法履行监督检查的职责，以致发生被上诉人杨家桥建材公司生产用地塌陷等后果，故原审认定上诉人湘潭县自然资源局未充分履行监管职责，适用法律正确。此外，原审法院送达应诉材料、诉讼文书等给原审第三人金鸿公司，不违背法律规定。《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款规定，“第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果”，故原审第三人金鸿公司经传票传唤无正当理由拒不到庭不影响本案的审理。综上，上诉人的上诉理由及请求均不能成立，本院不予支持。原审判决处理结果并无不当，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人湘潭县自然资源局负担。本判决为终审判决。审 判 长  黄在强审 判 员  何 翔审 判 员  田 晴二〇二〇年十二月二十八日法官助理谢彬代理书记员  马 熙附：本案适用的法律条文《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；……