湖南省湘潭市岳塘区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘0304行初131号 原告邓建根，男，1969年9月6日出生，汉族。 委托代理人贺珊，湖南融源律师事务所律师。 被告湘乡市虞唐镇人民政府，住所地湘乡市虞唐镇新林村（原枫林村）**。 法定代表人陈德引，镇长。 委托代理人陈涤泉，系湘乡市自然资源局虞唐所所长。 委托代理人潘柳，湖南金州（湘潭）律师事务所律师。 第三人成裕梅，男，1967年11月14日出生，汉族。 原告邓建根不服被告湘乡市虞唐镇人民政府（以下简称虞唐镇政府）、第三人成裕梅行政答复行为一案，于2020年1月6日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年5月7日作出（2020）湘0304行初9号行政裁定，以被诉答复行为不属于行政诉讼受案范围为由，裁定驳回起诉。原告不服提起上诉，湘潭市中级人民法院于2020年9月8日作出（2020）湘03行终115号行政裁定，认为原告与被诉答复行为具有法律上的利害关系，有权提起行政诉讼，一审驳回起诉处理不当，裁定撤销本院（2020）湘0304行初9号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2020年10月16日重新立案后，于2020年10月20日向被告虞唐镇政府送达了起诉状副本及应诉通知书。因成裕梅与本案被诉行政行为有利害关系，本院依法通知其为第三人参加诉讼。2020年12月22日，本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告邓建根及其委托代理人贺珊，被告虞唐镇政府的委托代理人陈涤泉、潘柳到庭参加诉讼，第三人成裕梅经本院传票传唤，无正当理由拒不到庭，本院依法缺席审理。本案现已审理终结。 2019年12月2日，虞唐镇政府作出《关于虞唐镇新林村1组邓建根户申请“土地权属争议确权申请”的答复》。 原告邓建根诉称，第一，被告虞唐镇政府确认“成裕梅户享有该宗用地继续管理及收益的权利”的答复内容没有事实和法律依据。答复已明确“宅基地使用权随房屋倒塌已终止”，既然使用权已丧失，何来管理权和收益权。根据《物权法》第152条规定，宅基地使用权人不存在对土地享有管理权和收益权，法律赋予宅基地使用权人的权利是一种可以在土地上建造住宅的占有使用权，没有规定拥有其他权利。成裕梅对该宗用地的宅基地使用权已终止，不再是该宗用地的使用权人，连占用和使用的权利都没有了，更不存在管理权和收益权。第二，被告虞唐镇政府确认“成和乔与成裕梅户房屋原为同一宗地，在建房前已取得了该宗土地经营使用权利”的答复内容与事实不符，且适用法律错误。涉案宗地是建造住宅的宅基地，成和乔和成裕梅在建房前取得的是宅基地使用权，而不是土地经营使用权。根据《物权法》《土地管理法》《农村土地承包法》《农村宅基地管理办法》等相关法律规定，土地承包经营权和宅基地使用权是不同的权利内容，适用不同的法律规定。根据《物权法》第一百二十七条、《农村土地承包法》第二十三条规定，土地承包经营权是一种合同权利，权利人需与发包人签订承包合同，而成和乔、成裕梅并没有签订该宗地的承包经营合同，更不存在取得土地承包经营权证。因此，被告的答复将宅基地使用权和土地承包经营权混为一谈，系适用法律错误。第三，被告确认“虞唐镇人民政府、虞唐镇新林村村民委员会及新林村一组均未收到过请求收回成和乔户成裕梅宅基地使用权的申请”的答复内容不符合事实。虞唐镇新林村村民邓建根、宋端秀等人向虞唐镇新林村村民委员会递交了《请求收回成和乔名下所属宅基地申请书》，已交至村委会成瑞枚书记手中。原告向虞唐镇政府申请确认涉案宅基地的权属，虞唐镇政府在调查时，已清楚的知道了该宅基地使用权应归本村村民集体所有，土地登记应予以注销，虞唐镇政府作为颁发土地登记证的管理部门，应当依职权注销涉案宅基地的土地登记。第四，被告在回复中提到“增减挂钩”、“房屋拆除复垦后的耕地或林地退还给本集体经济组织内原房屋所有权人或承包人继续管理耕种”、“建议按政府‘人居环境整治’及‘增减挂钩项目’要求，由镇人民政府组织对该处废弃宅基地进行平整复垦，其宅基地复垦后，继续分配由原户主成裕梅户耕种管理”，该回复没有任何法律依据、逻辑混乱，不顾本村村民集体利益，擅自认定土地权属，且超出了原告的申请内容。原告申请宅基地权属确认与“增减挂钩”没有任何关系。“增减挂钩”是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块等面积共同组成建新拆旧项目区。首先，涉案宗地的性质是宅基地，不是建设用地地块，不属于增减挂钩项目范围；其次，增减挂钩项目需经过批准并形成试点项目区，涉案宗地位置不属于试点项目区。虞唐镇政府适用“增减挂钩”项目要求完全错误，涉案宅基地目前应当归属农民集体所有，至于该宗土地之后的归属，应由本村村民集体经济组织进行经营、管理，成裕梅无论是要申请该宗地进行建房，还是申请承包经营，都应当通过法律法规规定的合法程序向集体经济组织申请，再报政府部门审批，虞唐镇政府无权擅自分配。被告在回复中对自己提出建议，不符合回复的形式。第五，被告在回复中阐述原告房屋靠西方向的第三弄房屋未经批准建设，这与原告的申请毫无关系，已超出原告申请答复的内容。综上，依据《土地权属争议调查处理办法》第三十一条、《土地管理法》第十六条规定，特向法院提起诉讼，请求：1、撤销虞唐镇政府作出的《关于虞唐镇新林村1组邓建根户申请“土地权属争议确权申请”的答复》，并判令限期作出正确的处理决定；2、本案诉讼费由被告承担。 原告邓建根为支持自己的主张，提供了以下证据： 1、《关于虞唐镇新林村1组邓建根户申请“土地权属争议确权申请”的答复》，拟证明被告作出的答复无事实和法律依据，应当予以撤销； 2、土地权属争议确权申请书，拟证明原告已向被告书面申请土地确权，是本案行政相对人； 3、请求收回成和乔名下所属的宅基地申请书，拟证明本村村民已向村民小组和村委会提出收回成和乔所属宅基地的申请； 4、成和乔住宅平面图、照片，拟证明成和乔、成裕梅持有的土地证住宅平面图与实际的房屋结构不符，且该证上的房屋已经全部倒塌； 5、《证明》，拟证明成和乔、成裕梅土地登记的平面图与实际情况不符，且原告家西面房屋高滴水往外3.3米区域属于原告家的自留地，有16名村民签字确认。 被告虞唐镇政府辩称，第一，原告提出的行政确权申请不属于解决权属争议的申请，被告作出的答复未影响原告的实体权利义务，原告的起诉不属于行政诉讼受案范围。1、涉案土地使用权已办理登记手续，原告的申请不属于土地权属争议。原告向被告递交的申请事项中第1、2、3项，均是要求对有土地证编号的土地权属问题提出确认，根据湖南省国土资源厅的国土资厅函[2007]60号函复：土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地使用权和所有权的归属而发生的争议。土地登记发证后发生的争议不属于土地权属争议，因此本案答复不属于确认土地使用权的决定。2、被告的答复没有对原告的实体权利造成任何影响，只是根据土地登记证书确认的权利范围作出说明，不属于行政诉讼受案范围。因本案不属于土地权属争议范围，且原告因本案所涉争议事项多次提出信访，为妥善处理原告与第三人之间的纠纷，被告根据土地登记情况对原告所述的争议土地进行丈量，并就查明的相关事实向原告作出书面答复，该答复没有超出土地登记证书记载范围，没有增加各方新的权利与义务，因此对原告的实体权益没有造成影响，不属于行政诉讼法受案范围。第二，被告作出的答复内容有客观事实依据，符合相关法律规定。1、《确定土地所有权和使用权的若干规定》第五十二条规定，房屋坍塌两年以上的土地使用权经集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。原告申请书中第1、2项请求涉及对他人土地登记的注销，原告仅是集体成员之一，单独提出注销申请，不符合上述规定，被告已在答复中作出说明。2、原告申请书中第4、5项请求属于对第三人侵权诉求，不属于被告的行政职权职责处理范围，被告已在答复中作出说明。3、原告与第三人的邻里纠纷虽然不属于土地确权争议，但为进一步化解矛盾，被告仍实施了调取土地相关登记资料、现场调查丈量、询问等相关工作，在对客观事实调查的基础上，被告向原告作出了调查情况说明。综上，请求驳回原告的起诉。 被告虞唐镇政府向本院提交了以下证据： 1、土地权属争议确权申请书，拟证明原告的申请时间和内容，涉及申请的土地均有土地登记； 2、《关于虞唐镇新林村1组邓建根户申请“土地权属争议确权申请”的答复》、送达回证，拟证明被告的答复时间、内容及送达情况，答复是在查明登记情况下作出的说明，没有实质影响原告的权利义务； 3、成裕梅户籍信息、湘乡集建（1990）字第31010107号、湘乡集建（1992）字第31010107-17号、第31010107-18号《建设用地使用证》及政府存档的原始地籍档案资料，拟证明成和乔、成裕梅的土地登记权属情况； 4、成裕梅申请勘测报告、现场勘测笔录、照片，拟证明经比照勘测图纸的登记，实际土地情况确实有部分被原告占用，由此引发纠纷，争议土地在成裕梅的土地登记范围内； 5、村书记成瑞枚调查笔录，拟证明成裕梅继承成和乔祖宅的事实，村集体未收回争议土地使用权，村、镇对原告与第三人的纠纷进行过多次协调未果； 6、成裕梅调查笔录，拟证明成裕梅继承房屋及2015年房屋倒塌的事实，有在原土地重新申请宅基地建设房屋的意思表示，以及复耕占有使用的事实； 7、组长邓金生调查笔录，拟证明成裕梅继承成和乔祖宅、祖宅部分倒塌后进行复耕的事实，及土地登记情况； 8、邓建根调查笔录及邓建根户集体土地建设用地使用证的原始档案登记资料，拟证明原告递交书面申请后，原告在2019年11月25日口头变更原申请书第一项为“请求确认位于虞塘镇枫林村新瓦湾户主为成和乔的土地证号湘乡集建（1990）字第31010107号地块使用权是归谁所有&rdq**;，且其要求给予书面答复，第三项申请中关于增加3.3米土地使用权不属于原告的土地登记范围； 9、红网信访记录，拟证明原告就该纠纷多次上访，实际是土地侵权争议，被告已反复作出过说明； 10、湘乡市农村人居环境整治工作领导小组湘农治组[2019]8号《关于印发的通知》，拟证明政策工作方案是建议类似宅基地倒塌后进行复耕的，使用权归原户主，政府在特殊情况下对原户主进行补偿后才能依法收回，被告依据政策对原告作出说明。 第三人成裕梅未进行陈述，亦未向本院提交证据。 经审理查明，2019年11月，原告邓建根向被告虞唐镇政府递交了一份《土地权属争议确权申请书》，请求事项为：1、确认位于虞唐镇枫林村新瓦湾、户主为成和乔、土地证号310101**地块使用权已收归本村村民集体所有，并注销其土地登记；2、确认位于虞唐镇枫林村新瓦湾、土土地证号31010107-**块的使用权不属于成裕梅所有，而属于本村村民集体所有，并注销其土地登记；3、确认位于虞唐镇枫林村新瓦湾、户主为邓建根、土地土地证号31010108号地块南至滴水往外3.3户主自留地，拥有使用权；4、责令成裕梅赔偿邓建根经济损失10000元，并赔礼道歉；5、责令成裕梅排除妨害，将邓建根房屋前面栽种的臭椿树挖除。被告虞唐镇政府收到该申请书后，对有关情况进行了调查，邓建根于2019年11月25日将第1项诉讼请求变更为“请求确认位于虞唐镇枫林村新瓦湾、户主为成和乔、土地土地证号310101**使用权是归谁所有？是归村民集体所有还是归成裕梅所有或是归其他人所有。”2019年12月2日，虞唐镇政府作出《关于虞唐镇新林村1组邓建根户申请“土地权属争议确权申请”的答复》，告知邓建根现场调查的相关情况，对邓建根申请确权的主要答复内容为:“1、虞塘镇新林村（原枫林村新瓦湾）原成和乔、成裕梅两户原房屋已倒塌超过两年以上，未恢复作为宅基地使用，其宅基地使用权随房屋倒塌已终止，但集体及各级政府未组织对成裕梅户宅基地进行收回，且成裕梅户将原宅基地部分已恢复成菜土，在继续耕种，在政府未组织对空闲坍塌未使用的宅基地收回前，成裕梅户享有对该宗用地继续管理及收益的权利。成裕梅户如需使用宅基地需重新向集体经济组织申请，报上级人民政府审批。2、……成和乔与成裕梅户房屋原为同一宗用地，在建房前已取得了该宗土地经营使用权利，成裕梅户在其房屋倒塌后，对部分原宅基地进行了复耕，现仍在继续耕种使用。3、虞唐镇人民政府、虞塘镇新林村村民委员会及新林村一组均未收到过请求收回成和乔户成裕梅宅基地使用权的申请，新林村村民委员会、虞唐镇人民政府、湘乡市人民政府也未组织过对该处宅基地使用权进行收回。……到目前为止，村组等集体经济组织及各级人民政府均未组织对成和乔、成裕梅户已倒塌房屋的宅基地进行收回，建议按政府“人居环境整治”及“增减挂钩项目”要求，由镇人民政府组织对该处废弃宅基地进行平整复垦，其宅基地复垦后，继续分配由原户主成裕梅户耕种管理。4、根据邓建根户土地使用证：邓建根户原有宅基地为两弄，其房屋靠北、靠东方向滴水范围为0.5米，靠南方阶级含滴水为1.3米，总占地面积107.5平方米，邓建根户对该107.5平方米宅基地拥有土地使用权。其房屋南至滴水外3.3米不在土地使用证登记红线范围内，不能确认为邓建根户宅基地使用权。目前邓建根户在房屋靠西方向的第三弄房屋系邓建根户在2016年时未经批准，非法占用集体土地新建的违法建筑物（厕所等），政府将组织相关部门依法依程序进行查处，其非法占地延伸出来的地坪，经确认，有部分在成和乔户原土地使用证红线范围内。5、邓建根户提出的责令被申请人成裕梅赔偿经济损失及排除妨害的申请，可依法主张权利，向政府司法部门或人民法院提出仲裁或诉讼。”原告对答复不服，遂向本院提起行政诉讼。 以上事实，有经审查属实的下列证据证实：《关于虞唐镇新林村1组邓建根户申请“土地权属争议确权申请”的答复》、土地权属争议确权申请书、成瑞枚调查笔录、成裕梅调查笔录、邓金生调查笔录、邓建根调查笔录、湘乡市农村人居环境整治工作领导小组湘农治组[2019]8号《关于印发的通知》等。 本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”原国土资源部《土地权属争议调查处理办法》第五条规定，“个人之间、个人与单位、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位、单位与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”第九条规定，“当事人发生土地权属争议，经协商不能解决的；可以依法向县级以上人民政府或者乡级人民政府提出处理申请，也可以依照本办法第五、六、七、八条的规定，向有关的国土资源行政主管部门提出调查处理申请。”第十三条规定，“对申请人提出的土地权属争议调查处理的申请，国土资源行政主管部门应当依照本办法第十条的规定进行审查，并在收到申请书之日起7个工作日内提出是否受理的意见。认为应当受理的，在决定受理之日起5个工作日内将申请书副本发送被申请人。被申请人应当在接到申请书副本之日起30日内提交答辩书和有关证据材料。逾期不提交答辩书的，不影响案件的处理。认为不应当受理的，应当及时拟定不予受理建议书，报同级人民政府作出不予受理决定。当事人对不予受理决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。同级人民政府、上级国土资源行政主管部门交办或者有关部门转办的争议案件，按照本条有关规定审查处理。”根据上述规定，虞唐镇政府具有处理个人之间土地使用权争议的行政职权。依照前述法律规定，并参照有关规章的规定，原告邓建根向被告虞唐镇政府申请处理土地权属争议，被告如果认为其申请符合有关规定，应依法受理并作出处理决定；如果认为其申请不符合法律规定的受理条件，应当作出不予受理决定。当事人对有关决定不服，有依法申请行政复议或提起行政诉讼的权利。本案中，被告对原告的土地权属争议申请仅作出书面答复，未依法作出相应的行政行为，属违反法定程序的情形。故原告主张撤销答复的诉讼请求，本院予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第七十九条第二款之规定，判决如下： 一、撤销被告湘乡市虞唐镇人民政府于2019年12月2日作出的《关于虞唐镇新林村1组邓建根户申请“土地权属争议确权申请”的答复》； 二、责令被告湘乡市虞唐镇人民政府于本判决生效之日起六十日内重新作出行政行为。 案件受理费50元，由被告湘乡市虞唐镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省湘潭市中级人民法院。 审 判 长 葛    嘉 人民陪审员 赵    娟 人民陪审员 廖  知  海 二〇二〇年十二月二十五日 法官 助理 易  文  华 代理书记员 易文华（兼） 附法律条文： 1、《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 2、《最高人民法院关于适用的解释》 第七十九条第二款第三人经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，不发生阻止案件审理的效果。