广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终1373号 上诉人（一审原告）卢道来，男，汉族，1935年12月3日出生，住南宁市江**。 委托代理人侯森，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）博白县人民政府，住所地：博白县博白镇大街**。 法定代表人孙国梁，县长。 上诉人卢道来因其诉被上诉人博白县人民政府（以下简称博白县政府）政府信息公开一案，不服玉林市中级人民法院作出的（2020）桂09行初46号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，经阅卷和询问当事人，认为本案事实清楚，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 玉林市中级人民法院一审查明：2019年11月26日，卢道来通过EMS邮寄方式，向博白县政府规划局等职能部门、广西壮族自治区人民政府（以下简称自治区政府）、广西壮族自治区自然资源厅（以下简称自治区自然资源厅）邮寄政府信息公开申请书，申请信息公开的主要内容为“请求书面回复沙陂镇沙陂村土地征收批文、拟征收公告、征收公告、补偿安置方案公告，沙陂镇沙陂村项目申报材料”。2019年12月31日（一审判决查明“2017年9月8日”为笔误，本院予以纠正），广西壮族自治区政务服务监督管理办公室作出桂政管告〔2019〕138号《关于卢道来同志申请信息公开有关问题的告知书》及公开政府信息的内容（附件）。2019年12月19日（一审判决查明“同日”为笔误，本院予以纠正），自治区自然资源厅作出桂自然资公开告知〔2019〕138号《广西壮族自治区自然资源厅政府信息公开告知书》及公开政府信息的内容（附件）。前述两政府部门向卢道来公开的信息内容为：桂政土批函〔2017〕434号《广西壮族自治区人民政府关于博白县2017年第十批次乡镇建设用地的批复》《建设用地项目呈报材料一书三方案》《博白县旺茂镇土地利用总体规划图》《博白县沙陂镇土地利用总体规划图》《博白县2017年第十批次乡镇建设用地勘测定界图》。2019年12月3日，博白县政府以职能部门博白县土地房屋征收办公室的名义作出《政府信息公开申请答复书》（以下简称《答复书》），向卢道来公开的政府信息内容为：《博白县人民政府关于拟征收沙陂镇沙陂村集体土地的公告》《广西壮族自治区人民政府关于博白县2017年第十批次乡镇建设用地的批复》《博白县人民政府关于博白县2017年第十批次乡镇建设用地征收土地的公告》《博白县2017年第十批次乡镇建设用地征地补偿安置方案公告》，告知卢道来申请的信息已在自治区政府、自治区自然资源厅和博白县政府、博白县自然资源局的门户网站公开，卢道来可登录网站查阅。对于卢道来申请公开的“项目申报材料”，博白县政府认为，该部分政府信息内容涉及国家秘密，不予公开。卢道来认为博白县政府未全部公开其申请的信息内容，博白县政府作出《答复书》不具备合法性，提起本案行政诉讼，请求撤销《答复书》，责令博白县政府履行法定职责，依法公开卢道来申请公开的全部信息内容。 玉林市中级人民法院一审认为，对于卢道来是否具有本案原告主体资格的问题。卢道来向博白县政府申请政府信息公开，符合修订后（2019年5月15日起开始施行）的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第二十七条、第二十八条、第二十九条的规定，卢道来是否是沙陂镇沙陂村村民，与沙陂镇沙陂村土地征收相关政府信息公开是否有利害关系，并不构成卢道来申请政府信息公开的法律障碍，卢道来对政府信息公开行为不服的，有权提起行政诉讼。关于博白县政府对卢道来的申请是否全面履行了政府信息公开法定职责的问题。根据《条例》第三十六条第（一）项的规定，申请人所申请公开信息已经主动公开的，行政机关应告知申请人获取该政府信息的方式、途径。本案中，卢道来通过向自治区政府、自治区自然资源厅申请公开的信息，已获取了沙陂镇沙陂村土地征收项目的桂政土批函〔2017〕434号《批复》《呈报材料一书三方案》《土地利用总体规划图》《用地勘测定界图》等信息内容。博白县政府根据卢道来申请公开的信息内容，作出了《答复书》，告知卢道来申请的信息已在自治区政府、自治区自然资源厅和博白县政府、博白县自然资源局的门户网站公开，卢道来可登录网站查阅，并以书面方式向卢道来公开了《拟征收沙陂镇沙陂村集体土地公告》、桂政土批函〔2017〕434号《批复》《征收土地公告》《征地补偿安置方案公告》。根据上述事实，卢道来实际已获取了政府部门主动公开和依申请人申请可以公开的全部信息内容。据此，博白县政府对于卢道来的申请，已经全面履行了政府信息公开的法定职责，卢道来主张博白县政府未履行法定职责，与本案事实不符。对于卢道来申请公开的“项目申报材料”（即一书四方案）信息应否属于公开范围的问题。因“项目申报材料”是上下级政府之间或政府部门就项目的立项、审批等流转程序所需的材料或形成的信息，属于政府部门内部工作流程等方面的信息，根据《条例》第十六条第一款的规定，行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。博白县政府不予公开该部分政府信息内容的处理结果并无不当，但博白县政府认为该信息内容涉及国家秘密，缺乏法律依据，予以指出。因此，卢道来申请博白县政府公开“项目申报材料”的信息，不符合《条例》的相关规定，博白县政府不予公开的处理结果正确。综上所述，博白县政府已经全面履行信息公开的法定职责，卢道来请求撤销《答复书》并责令博白县政府履行法定职责，没有事实和法律依据，对卢道来的诉讼请求予以驳回，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第十二条第二项之规定，判决：驳回卢道来的诉讼请求。 上诉人卢道来上诉称：一、一审法院认定“项目申报材料”属政府部门内部工作流程等方面的信息错误，“项目申报材料”事关包括卢道来在内的本集体所有被征收人的利益，是土地征收过程中至关重要的程序，“一书四方案”的审批情况关系到该项目是否合法，是否能够正常的开始，被征收人对此享有知情权、监督权。一旦征收程序出现了违法，会导致补偿严重不合理，被征收人的合法权益将没有任何法律保障。二、《国土资源部办公厅关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》（国土资厅发〔2014〕29号）第三条第（一）项第4目规定，“一书四方案”属于政府应主动公开的信息。“项目申报资料”主要涉及土地征收的审批情况，土地征收情况，理应属于政府主动公开的信息。三、一审判决适用的《条例》第十六条第一款的规定，也应看到本条规定的是“可以”不予公开，“可以”意味着博白县政府具有裁量权，也是可以公开的，尤其是包括上诉人在内的所有被征收人非常关心所申请的材料时，基于便民的行政原则，也应该尊重被征收人的知情权，才更有利于推进法治国家、法治政府的建设。综上，一审判决认定事实错误，适用法律不当，导致判决有失偏颇，请求撤销一审判决，支持卢道来一审的诉讼请求。 被上诉人博白县政府答辩称：一、卢道来不具有本案原告主体资格。卢道来不是沙陂镇沙陂村村民，与沙陂镇沙陂村土地征收相关政府信息公开没有利害关系，卢道来无权提起本案行政诉讼。二、博白县政府已依法履行了法定职责，对卢道来申请公开的政府信息，博白县政府作出的《答复书》已告知卢道来，涉案沙陂镇沙陂村土地征收批文、拟征收公告、征收公告、补偿安置方案公告属于主动公开的信息，卢道来可登录自治区政府、博白县政府等门户网站查阅，又以书面方式同时向卢道来公开，对于卢道来申请公开的“项目申报材料”内容涉及国家秘密部分，不予公开，符合相关法律规定。三、一审判决认定事实清楚，适用法律正确。卢道来申请公开的“项目申报材料”属于政府部门内部事务信息，可以不予公开。综上，请求驳回上诉，维持原判。 经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案的定案依据。据此，本院二审查明的事实与一审判决查明的事实一致。 本院认为，关于卢道来是否具有本案原告主体资格的问题，一审判决认为“卢道来是否是沙陂镇沙陂村村民，与沙陂镇沙陂村土地征收相关政府信息公开是否有利害关系，并不构成卢道来申请政府信息公开的法律障碍，卢道来（申请人）对政府信息公开行为不服的，有权提起行政诉讼”符合现行《条例》的相关规定，博白县政府关于卢道来不具有本案原告主体资格的答辩理由不成立，本院不予采纳。 关于博白县政府对卢道来的申请是否全面履行了政府信息公开法定职责的问题。《条例》第三十六条第（一）项规定，申请人所申请公开信息已经主动公开的，行政机关应告知申请人获取该政府信息的方式、途径。本案中，卢道来申请信息公开的主要内容为：沙陂镇沙陂村土地征收批文、拟征收公告、征收公告、补偿安置方案公告、项目申报材料。其中，沙陂镇沙陂村土地征收批文、拟征收公告、征收公告、补偿安置方案公告的内容，博白县政府作出的《答复书》告知了卢道来申请的信息已在自治区政府、自治区自然资源厅和博白县政府、博白县自然资源局的门户网站公开，卢道来可登录网站查阅，并以书面方式向卢道来公开了《拟征收沙陂镇沙陂村集体土地的公告》、桂政土批函〔2017〕434号《批复》《征收土地公告》《征地补偿安置方案公告》。卢道来通过向自治区政府、自治区自然资源厅申请向其公开的信息，已获取了沙陂镇沙陂村土地征收项目的桂政土批函〔2017〕434号《批复》《呈报材料一书三方案》《土地利用总体规划图》《用地勘测定界图》等信息内容。因此，博白县政府对于卢道来的申请，已经全面履行了政府信息公开的法定职责。 需要指出的是，卢道来申请的是“一书四方案”，而自治区政府和自治区自然资源厅只公开了《呈报材料一书三方案》。《条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第三十六条规定，对政府信息公开申请，行政机关根据下列情况分别作出答复：（四）经检索没有所申请公开信息的，告知申请人该政府信息不存在；（五）所申请公开信息不属于本行政机关负责公开的，告知申请人并说明理由；能够确定负责公开该政府信息的行政机关的，告知申请人该行政机关的名称、联系方式。行政机关在尽到合理的查找和检索义务后，将相应查找和检索情况告知申请人，并就应当制作、获取、保存但未制作、未获取、未保存等情况作出合理说明的，即应视为履行了政府信息公开义务。行政机关未制作、未获取、未保存相关信息以及保管不善造成信息灭失是否合法问题，不属于政府信息公开行政案件的审查范围，原告主张该行为损害其合法权益的，应当依法通过其他法定途径寻求救济。原告起诉行政机关“政府信息不存在”答复违法的，应当提供该政府信息系由被告制作或者保存的相关线索。本案中，卢道来申请公开“一书四方案”，政府只公开《呈报材料一书三方案》，卢道来申请公开的“供地方案”不存在，相关行政机关实际上也已经过检索和查找，未找到卢道来申请公开的信息。相关行政机关在尽到合理查找和检索义务后，未找到相关信息，遂答复当事人，已履行政府信息公开的职责。 关于项目申报材料（即“一书三方案”）是否属于政府信息公开范围的问题。《国土资源部办公厅关于进一步做好市县征地信息公开工作有关问题的通知》（国土资厅发〔2014〕29号）第三条第（一）项第4目规定，（一）加强征地信息主动公开。按照政府信息“公开为原则，不公开为例外”的要求，市、县要在严格执行征地报批与实施程序的基础上，加大征地信息主动公开力度，积极主动公开征地中与群众密切相关的信息。根据《条例》和征地管理的有关规定，市、县征地信息主动公开的内容主要包括以下方面：4.市、县政府用地报批时拟定的“一书四方案”（建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案、供地方案；城市建设用地为“一书三方案”，即建设用地项目呈报说明书、农用地转用方案、补充耕地方案、征收土地方案）。“一书三方案”属于政府信息主动公开范围。博白县政府在没有证据证明“一书三方案”属于国家秘密，且公开“一书三方案”亦无危及国家安全、公共安全、经济安全、社会稳定的可能，其以该信息内容涉及国家秘密不予公开，缺乏事实和法律依据。自治区政府作出征地批复后，卢道来申请的“一书三方案”即已处于确定的实施阶段，行政机关以该信息属于内部事务信息为由不予公开，对当事人行使知情权构成不当阻却。因此，一审判决认为“一书三方案”属于内部事务信息为由不予公开亦是错误的。 综上所述，博白县政府作出的《答复书》告知卢道来申请公开的“项目申报材料”（即“一书三方案”）内容涉及国家秘密不予公开，属于适用法律错误，但鉴于“一书三方案”已被公开，卢道来已经获取“一书三方案”，卢道来的诉讼请求已经实际得到实现，一审判决驳回卢道来的诉讼请求并无不当。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人卢道来负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 黄碧辉 审 判 员 叶 坚 二〇二〇年十二月四日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青 黄世璇