海南省高级人民法院   行政裁定书   （2020）琼行终419号   上诉人（一审原告）：儋州永乐兴实业有限公司。住所地：儋州市峨蔓镇老盐场。统一社会信用代码：91469003721290490N。   法定代表人：周春明，该公司总经理。   委托诉讼代理人：王正郭，海南大华园律师事务所律师。律师执业证号：14601199110605660。   被上诉人（一审被告）：儋州市峨蔓镇人民政府。住所地：儋州市峨蔓镇政府大院。统一社会信用代码：11468873008175673L。   法定代表人：羊乃维，该镇政府镇长。   委托诉讼代理人：陈朝君，海南圣合律师事务所律师。律师执业证号：14601201010495634。   委托诉讼代理人：何强，海南圣合律师事务所律师。律师执业证号：14601200310401695。   被上诉人（一审被告）：儋州市农业农村局。住所地：儋州市那大镇松涛路。统一社会信用代码：11468873MB1987089T。   法定代表人：蒙小明，该局局长。   委托诉讼代理人：黄洋，该局工作人员。   委托诉讼代理人：符定福，海南为先律师事务所律师。律师执业证号：14601200010190423。   被上诉人（一审被告）：儋州市自然资源和规划局。住所地：儋州市那大镇中兴大街**街区。统一社会信用代码：11468873MB1584845P.   法定代表人：王俊刚，该局局长。   委托诉讼代理人：吴俊杰，该局工作人员。   委托诉讼代理人：符家华，海南为先律师事务所律师。律师执业证号：14690201710913802。   被上诉人（一审被告）：儋州市生态环境局。。住所地：儋州市那大镇华盛路特殊教育学校西边）。统一社会信用代码：11468873MB0X55378F。   法定代表人：戴文达，该局局长。   委托诉讼代理人：曲小舰，海南天皓律师事务所律师。律师执业证号：14601200310186465。   被上诉人（一审被告）：儋州市城市管理局。。住所地：儋州市那大镇怡心花园**－5东侧统一社会信用代码：11468873MB0U52254G。   法定代表人：范学伟，该局局长。   委托诉讼代理人：欧银玲，该局工作人员。   上诉人儋州永乐兴实业有限公司（以下简称儋州永乐兴公司）因与被上诉人儋州市峨蔓镇人民政府（以下简称儋州市峨蔓镇政府）、被上诉人儋州市农业农村局（以下简称儋州市农业局）、被上诉人儋州市自然资源和规划局（以下简称儋州市自规局）、被上诉人儋州市生态环境局（以下简称儋州市生态局）、被上诉人儋州市城市管理局（以下简称儋州市城管局）其他行政行为纠纷一案，不服海南省第二中级人民法院（2019）琼97行初124号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭对本案进行了审理。经阅卷、调查和询问，各方当事人没有提出新的事实、证据和理由，本院对本案不开庭进行审理。上诉人儋州永乐兴公司法定代表人周春明、委托诉讼代理人王正郭，被上诉人儋州市峨蔓镇政府委托诉讼代理人陈朝君、何强，被上诉人儋州市农业局委托诉讼代理人黄洋、符定福，被上诉人儋州市自规局委托诉讼代理人吴俊杰、符家华，被上诉人儋州市生态局委托诉讼代理人曲小舰，被上诉人儋州市城管局委托诉讼代理人欧银玲参加诉讼。本案现已审理终结。   被诉行政行为：2018年8月23日，儋州市峨蔓镇政府、儋州市原海洋与渔业局、儋州市原生态环境保护局、儋州市原农业委员会、儋州市原规划委员会、儋州市原国土资源局、儋州市原综合行政执法局作出儋峨联公告〔2018〕2号《关于限期拆除违法建筑的强制拆除的公告》（以下简称《强制拆除公告》），认定儋州永乐兴公司在儋州市峨蔓镇下浦村建设养殖池塘及构筑物的行为，违反《中华人民共和国渔业法》（以下简称《渔业法》）第十一条第一款、第二十条、第四十条第二款，《中华人民共和国海洋环境保护法》（以下简称《海洋环境保护法》）第二十八条第三款，《中华人民共和国森林法》（2009年8月27日修订，以下简称《森林法》）第二条、第三十二条第一款、第三十九条，《中华人民共和国土地管理法》（2004年4月28日修订，以下简称《土地管理法》）第四十三条、第四十四条，《中华人民共和国城乡规划法》（2015年4月24日修订，以下简称《城乡规划法》）第四十条、第四十一条规定。依据《城乡规划法》第六十四条、第六十五条，《土地管理法》第七十六条，《海南省关于查处违法建筑若干规定》（以下简称《海南省查处违建规定》）第十一条，《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）规定，决定于2018年8月29日对违法建筑物和构筑物执行行政强制拆除。《强制拆除公告》告知了申请行政复议或提起行政诉讼的权利。说明了行政复议或行政诉讼期间不停止执行。   儋州永乐兴公司认为被诉行政行为侵犯其合法权益，请求撤销被诉行政行为。   一审判决查明以下事实：   2001年7月26日，儋州市峨蔓镇政府与儋州永乐兴公司签订《土地承包合同》，约定儋州永乐兴公司承包原峨蔓盐场用地340亩，承包期限30年。2003年9月1日，儋州市峨蔓镇政府与儋州永乐兴公司签订《峨蔓盐场蓄水池土地承包合同》，约定儋州永乐兴公司承包原峨蔓盐场蓄水池127亩，承包期限50年。2001年7月30日，儋州市原发展计划局批复同意儋州永乐兴公司建设海产养殖基地项目，项目建设规模为建设养殖池塘386亩及相关配套设施。2003年3月10日，儋州永乐兴公司海产养殖基地项目通过儋州市原国土环境资源局环境影响审批。后儋州永乐兴公司建设养殖场64个养殖池塘进行海水养殖，修建近海取排水管道，抽取海水养殖，将废水排入大海。建设中，儋州永乐兴公司未办理选址许可、土地承包合同备案登记、排污许可、海域使用权证，亦未购置任何养殖污水处理设备。   2014年3月14日，儋州市人民政府向儋州永乐兴公司颁发琼儋州市府（海）养证〔2014〕第00001号《水域滩涂养殖证》（以下简称《水域滩涂养殖证》）。8月27日，儋州永乐兴公司养殖南美白对虾通过水产养殖检验检疫备案，有效期至2018年8月26日。2017年12月29日，经杭州万泰认证有限公司认证，儋州永乐兴公司养殖南美白对虾符合良好农业规范认证实施规则要求，认证有效期至2018年12月28日。   因群众对峨蔓湾海域水产养殖造成环境污染问题多次举报，2017年8月17日，儋州市原海洋与渔业局书面通知儋州永乐兴公司提供水产养殖整改方案。儋州永乐兴公司同日作出《峨蔓镇峨蔓村（居）委会下浦村儋州永乐兴实业有限公司水产养殖场（户）整改方案》（以下简称《整改方案》），具体措施：1.最迟在11月28日前上市销售完毕并停业整改，停止一切养殖活动；2.补办选址许可、土地合同备案登记、排污许可、水产养殖证、海域使用权证。承诺：1.如最迟在上述日期前不停产，政府采取强制措施造成的损失，由儋州永乐兴公司自行承担；2.在未整改到位前，儋州永乐兴公司不再进行水产养殖生产活动。作出《整改方案》后，儋州永乐兴公司未严格落实整改措施，未停止养殖生产活动，继续排放废水。8月17日，儋州市环境监测站对儋州永乐兴公司排放口废水取样检测，其中悬浮物达92mg／L，属于超标。所排废水系造成该区域水质为劣四类水质污染源之一。   2017年8月20日，儋州市原海洋与渔业局请示儋州市人民政府注销儋州永乐兴公司《水域滩涂养殖证》获得批示。9月27日，儋州市原海洋与渔业局通知儋州永乐兴公司于10月9日前办理注销手续。10月13日，儋州永乐兴公司《水域滩涂养殖证》被公告注销。   2018年1月19日，儋州市峨蔓镇政府与儋州市原海洋与渔业局向儋州永乐兴公司发出《关于位于峨蔓镇上、下浦一带养殖场（池）停养通知》（以下简称《停养通知》），告知已对儋州永乐兴公司涉海非法取排水管道依法拆除清理完毕，根据《海南省海洋环境保护规定》第二十一条第五款规定，鉴于该区域水质监测结果为劣四类水质，已造成污染，要求儋州永乐兴公司立即停养，如不停养，将不再告知，联合强制执法，并予以罚款。同日，儋州市峨蔓镇政府与儋州市原海洋执法局作出《关于峨蔓镇上、下浦一带养殖场（池）停养的再次公告》，内容与《停养通知》内容基本一致。4月16日，儋州原海洋执法支队向儋州永乐兴公司送达书面通知，认定儋州永乐兴公司在峨蔓镇下浦村进行水产养殖，未取得海域使用权和养殖许可，违法进行取水管道用海和水产养殖行为，违反《中华人民共和国海域使用管理法》（以下简称《海域管理法》）第三条和《渔业法》第十一条规定，儋州永乐兴公司收到停业整改通知书后仍未执行并继续养殖，涉嫌占用海域进行取海水养殖和未依法取得养殖许可，责令儋州永乐兴公司停止养殖行为，否则将依法进行拆除。5月8日，儋州市峨蔓镇政府与儋州市原海洋执法支队向儋州永乐兴公司送达书面通知，认定儋州永乐兴公司在峨蔓镇上浦村、下浦村海域、滩涂进行水产养殖，违反《海域管理法》第三条和《渔业法》第十一条规定，在对海域、滩涂巡查时，发现儋州永乐兴公司仍在继续养殖，涉嫌违法占用海域进行养殖和未依法取得养殖许可，限儋州永乐兴公司于5月10日前自行拆除非法占用海域、滩涂的养殖场，否则将依法进行拆除。8月13日，儋州市人民政府召开专题会议，研究加快推进峨蔓镇上下浦村水产养殖污染案件整改工作。8月15日，儋州永乐兴公司收到被诉行政机关8月13日共同作出的儋峨联罚告字〔2018〕2号《关于限期拆除违法建筑的行政处罚告知书》（以下简称《告知书》）及儋峨联罚决字〔2018〕2号《关于限期拆除违法建筑的行政处罚决定书》（以下简称《限期拆除决定书》），认定儋州永乐兴公司在儋州市峨蔓镇下浦村海岸线200米范围内建设养殖场，违反相关法律规定，责令儋州永乐兴公司退还非法占用的土地，违法建筑物及构筑物行为必须立即停止，5日内（《告知书》中表述为自《限期拆除决定书》送达之日起5日内）自行拆除已经形成的地上附着物（构筑物）及有关设施。8月19日，根据儋州永乐兴公司申请，被诉行政机关举行了联合听证会，并于同日作出《关于行政处罚申辩与听证情况的答复》，决定儋州永乐兴公司的申辩与听证理由不成立。同日，被诉行政机关作出儋峨联罚催字〔2018〕2号《关于限期拆除违法建筑的强制拆除催告书》（以下简称《限期拆除催告书》），以儋州永乐兴公司逾期仍未拆除违法建筑为由，对儋州永乐兴公司进行催告，要求儋州永乐兴公司在收到《限期拆除催告书》之日起3日内自行拆除。因对《限期拆除催告书》不服，儋州永乐兴公司于9月20日向儋州市人民政府申请行政复议，儋州市人民政府在法定期限内未作出是否受理的决定。8月23日，被诉行政机关作出儋峨联决字〔2018〕2号《拆除决定书》，认定儋州永乐兴公司在儋州市峨蔓镇下浦村建设养殖场的行为，违反《渔业法》第十一条第一款、第二十条、第四十条第二款，《海洋环境保护法》第二十八条第三款，《森林法》第二条、第三十二条第一款、第三十九条，《土地管理法》第四十三条、第四十四条，《城乡规划法》第四十条、第四十一条规定。依据《城乡规划法》第六十四条、第六十五条，《土地管理法》第七十六条，《海南省查处违建规定》第十一条，《行政强制法》规定，决定于2018年8月29日对违法建筑物和构筑物执行行政强制拆除。同时，作出被诉行政行为。   另查明，2019年2月2日儋州市人民政府内设机构改革，儋州市原海洋与渔业局、儋州市原生态环境保护局、儋州市原农业委员会、儋州市原规划委员会、儋州市原国土资源局、儋州市原综合行政执法局行政管理职责分别归属儋州市农业局、儋州市自规局、儋州市生态局、儋州市城管局。   一审判决认为：   本案的争议焦点为被诉行政行为是否合法。   首先，在建设养殖场过程中，儋州永乐兴公司未办理选址许可、土地承包合同备案登记、排污许可、海域使用权证，其地上构筑物也未办理任何用地审批手续和建设规划许可手续，应当认定为违法建筑。儋州永乐兴公司将废水简单沉淀直接排入海洋，造成水域生态环境污染。在接到儋州市原海洋与渔业局作出的书面整改通知后，儋州永乐兴公司作出了《整改方案》，却未严格落实整改措施，并未停止养殖生产活动，继续排放废水，造成水域生态环境持续污染。被诉行政机关基于儋州永乐兴公司的上述违法行为，责令儋州永乐兴公司限期自行拆除养殖场。但儋州永乐兴公司在被诉行政机关决定的期限内并未履行义务，因此被诉行政机关依法采取强制拆除，具有事实依据，符合法律规定。   其次，《行政强制法》第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。被诉行政机关在作出强制执行决定后，依法进行公告，是依法行政的具体体现，在作出强制执行决定前，被诉行政机关亦书面催告儋州永乐兴公司履行义务。因此，被诉行政机关作出的强制拆除公告，符合法定程序。   综上，一审判决认为被诉行政行为符合法律规定和法定程序，儋州永乐兴公司的诉讼请求不能成立，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第六十九条规定，判决驳回儋州永乐兴公司的诉讼请求。一审判决还决定了案件受理费的负担，告知了各方上诉的权利。   儋州永乐兴公司在法定期限内提出上诉，请求：撤销一审判决，撤销被诉行政行为。   事实和理由：1.被诉行政机关主体不适格。被诉行政行为认定，儋州永乐兴公司在海岸线200米范围内建设养殖池塘及建筑物、构筑物违法，根据《海洋环境保护法》规定应由海洋行政主管部门处理。   2.被诉行政机关主要证据不足。（1）无证据证实儋州永乐兴公司在海岸线200米范围以内建设养殖场和存在采伐林木的行为。（2）儋州永乐兴公司已经取得《水域滩涂养殖证》，已经立项审批并通过环境影响审批，排放废水已经多级沉淀净化池处理达标，且经农业部质检部门每年水质与产品抽检合格。合法承包土地，建设养殖场用地根据国土资发〔2014〕127号《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》规定无需办理农用地转用手续。养殖场不在规划区内，且建设投产时间早于《城乡规划法》施行时间。儋州永乐兴公司不违反《渔业法》《海洋环境保护法》《土地管理法》《城乡规划法》规定。（3）儋州市环境监测站作出的《监测报告》无编制人签名，不符合《环境行政处罚办法》第三十五条第一款第四项规定，不能作为认定儋州永乐兴公司违法的证据。   3.被诉行政行为适用法律、法规错误。（1）被诉行政行为认定，儋州永乐兴公司在海岸线200米范围内建设养殖场违反《海洋环境保护法》规定，但适用《城乡规划法》错误。（2）养殖场不在政府规划区域以内，适用《城乡规划法》《海南省查处违建规定》错误。（3）儋州永乐兴公司不存在占用农业用地、非法占用土地建设的行为，适用《土地管理法》错误。   4.被诉行政行为程序违法。被诉行政机关未有效送达《拆除决定书》，违反《行政强制法》第四十四条规定。   儋州市峨蔓镇政府辩称：：儋州永乐兴公司存在违法行为，被诉行政行为合法且符合法定程序。   儋州市农业局辩称：1.被诉行政机关主体适格。被诉行政机关系渔业、林业、规划、城市执法的行政部门，违法建筑所在地人民政府，执法主体适格。   2.被诉行政行为证据确凿。《儋州市总体规划（空间类2015－2030）局部图》证明养殖场处于海岸线200米范围内，且大部分处于滩涂，少部分处于后备林地。儋州永乐兴公司《水域滩涂养殖证》已被注销，《监测报告》证明儋州永乐兴公司排放废水超标。建设养殖场未获得建设规划许可。儋州永乐兴公司违反《渔业法》《海洋环境保护法》《森林法》《土地管理法》《城乡规划法》规定。   3.被诉行政行为适用法律、法规正确。儋州永乐兴公司未取得建设工程规划许可，未经批准非法占用土地进行建设违反《城乡规划法》《土地管理法》《海南省查处违建规定》，被诉行政机关据此作出被诉行政行为符合法律规定。   4.被诉行政机关公告送达《拆除决定书》符合法律规定。   儋州市自规局、儋州市生态局、儋州市城管局答辩意见与儋州市农业局一致。   本院二审另查明，2018年8月13日，被诉行政机关作出《限期拆除决定书》，认定儋州永乐兴公司在儋州市峨蔓镇下浦村海岸线200米范围内建设养殖池塘及构筑物的行为，违反《渔业法》第十一条第一款、第二十条、第四十条第二款，《海洋环境保护法》第二十八条第三款，《森林法》第二条、第三十二条第一款、第三十九条，《土地管理法》第四十三条、第四十四条，《城乡规划法》第四十条、第四十一条规定。依据《城乡规划法》第六十四条、第六十五条，《土地管理法》第七十六条，《海南省查处违建规定》第十一条规定，责令儋州永乐兴公司退还非法占用的土地，违法建筑物及构筑物行为必须立即停止，5日内自行拆除已经形成的地上附着物（构筑物）。如不服，可在收到《决定书》之日起60日内向儋州市人民政府或上级主管部门申请行政复议；15日内直接向人民法院提起行政诉讼。逾期不自行拆除的，将根据《城乡规划法》第六十八条、《海南省查处违建规定》第十条规定，依法强制拆除。儋州永乐兴公司已就《限期拆除决定书》另行提起行政诉讼。   本院二审查明的其他事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。   本院认为，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，被诉行政行为是对《限期拆除决定书》中行政强制拆除内容的公告行为，并未对儋州永乐兴公司设定新的权利义务，对儋州永乐兴公司的权利义务不产生实际影响，且儋州永乐兴公司已就《限期拆除决定书》另行提起行政诉讼。被诉行政行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审判决认定基本事实清楚，适用法律错误，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第四项、第八十九条第一款第二项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第八项规定，裁定如下：   一、撤销海南省第二中级人民法院（2019）琼97行初124号行政判决；   二、驳回儋州永乐兴实业有限公司的起诉。   儋州永乐兴实业有限公司预交的二审案件受理费50元，予以退回。   本裁定为终审裁定。   审判长 王 峻   审判员 林倩影   审判员 冯 坤      二〇二〇年十二月十六日   法官助理 李文健   书记员 王俊杰   附相关法律条文:   《中华人民共和国行政诉讼法》   第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：   （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；   （二）有明确的被告；   （三）有具体的诉讼请求和事实根据；   （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。   第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：   （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；   （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；   （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；   （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。   原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。   人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。   《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》   第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：   （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；   （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；   （三）错列被告且拒绝变更的；   （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；   （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；   （六）重复起诉的；   （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；   （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；   （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；   （十）其他不符合法定起诉条件的情形。   前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。   人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。