河北省围场满族蒙古族自治县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）冀0828行初17号 原告邱凤玲，女，1963年3月1日生，满族，个体，住河北省围场满族蒙古族自治县。 委托代理人石永刚（系原告邱凤玲丈夫），男，1963年9月9日出生，满族，干部，住河北省围场满族蒙古族自治县。 被告围场满族蒙古族自治县公路建设拆迁工作领导小组办公室，住所地河北省围场满族蒙古族自治县围场镇。 负责人王海军，职务主任。 委托代理人韩丁忠，男。 委托代理人李好恩，河北汇恩律师事务所律师。 被告围场满族蒙古族自治县龙头山镇人民政府，住所地河北省围场满族蒙古族自治县龙头山镇龙头山村。统一社会信用代码：111308280009775598。 法定代表人方佳新，职务镇长。 委托代理人孙成，男。 第三人围场满族蒙古族自治县龙头山镇小锥子山村村民委员会，住所地河北省围场满族蒙古族自治县龙头山镇小锥子山村。 法定代表人张会武，职务村主任。 原告邱凤玲不服被告围场满族蒙古族自治县公路建设拆迁工作领导小组办公室（以下简称公路拆迁办）、被告围场满族蒙古族自治县龙头山镇人民政府（以下简称龙头山镇政府）行政补偿决定一案，本院于2020年11月18日立案受理后，于2020年11月23日依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书，并依法追加与本案有利害关系的围场满族蒙古族自治县龙头山镇小锥子山村村民委员会（以下简称小锥子山村委会）为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告邱凤玲的委托代理人石永刚，被告公路拆迁办的委托代理人韩丁忠、李好恩，龙头山镇政府的委托代理人孙成到庭参加了诉讼。第三人小锥子山村委会的法定代表人经本院合法传唤，无正当理由未出庭参加诉讼，亦未委托代理人参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年9月9日，被告公路拆迁办、龙头山镇政府共同作出《关于公路工程建设征占围场三兴绿色菜业开发服务公司承包小锥山伊逊河荒滩开发土地补偿决定书》（以下简称《伊逊河荒滩土地补偿决定书》），主要内容为“围场三兴绿色菜业开发服务公司（以下简称三兴公司，法人代表邱凤玲）：根据国道233棋盘山至围场北一级公路工程设计要求，需要征占围场三兴绿色菜业开发服务公司承包经营小锥山伊逊河荒滩开发土地86.7051亩……一、征占土地补偿和地上附着物补偿。经调查核实，三兴公司主张补偿的86.7051亩土地所有权属龙头山镇小锥子山村集体土地，该土地不属于家庭联产责任制后以家庭方式承包的土地，属于其他方式承包的土地，按照自治县《国省干线公路建设征地拆迁补偿办法》的规定，征占农村集体经济组织的土地每亩按1万元标准补偿给村集体。据此，该86.7051亩土地补偿款867051.00元依法补偿给小锥子山村集体；地上附着物补偿款，经与三兴公司和第三方承包人杨志红协商同意，其中苗木、部分房屋等设施的补偿款1,341,837.00元补偿给杨志红，已签订补偿协议，补偿款已发放。该地上的其他设施如水渠、闸口、喷灌等补偿款143,373.00元，由于小锥子山村提出异议，出现争议，在争议未解决前，先将此补偿款存入龙头山镇专户，待争议解决后将补偿款再予以拨付……二、关于三兴公司提出自1999年8月通过整修河坝、改造土地等有大量投入，要求补偿问题。一是由于现有河坝是县水务部门利用国家项目工程款组织建设和管护，至于当初三兴公司是否修建河坝、拦水坝、铅丝笼等现实状态已不存在，无法予以评估和给予补偿；二是对于造地、整地事实是否存在及是否投入也无法评估……三是关于三兴公司主张土地承包期内还有28年未到期，要求补偿损失问题。三兴公司应与小锥子山村协商解决；四是三兴公司提出公路建设征地导致其承租的土地出现边角地现象要求补偿问题。经实地勘查，除公路建设征地外，三兴公司其他承租的土地耕种、苗木栽植等均未构成影响，不符合边角地予以征收和补偿政策。三兴公司如对此补偿结果有异议，可依法申请行政复议或向人民法院提起诉讼……” 原告邱凤玲诉称，三兴公司并未实际注册成立，仅是当时在承包开发土地时为了方便而在合同中写明的，实际是我个人承包经营。1998年7月24日，小锥子山村委会与西安中飞机械制造公司（以下简称中飞公司）签订《土地合作开发合同书》，由中飞公司对小锥子山村伊逊河两岸荒滩开发，合同约定开发面积1000亩。1999年8月30日，经小锥子山村委会同意，中飞公司将其土地开发权、使用权一次性全部转让给原告，开发土地面积减至400亩，并与原告签订了《土地开发转让协议书》。原告自1999年8月承包开始，历时20多年投资建坝造田，先后修了大坝、副坝、拦水坝、铅丝笼、闸口、灌渠、打井、拉电等基础设施，同时运填了大量土方，将原承包时的河床、滩涂土地，全部改造成目前的耕地，现在距合同届满还有28年，也是收回投资取得收益的重要时期。因县政府国省干线公路建设征占原告上述承包地块，使原土地规模失去效益，整体土地规模无法继续利用，修路占了最好地块并从中间穿过，使得承包土地均剩下边角地，都需要重新进行打井、修渠、建闸口、喷灌等基础设施建设。原告多次向县委、县政府、拆迁办反映，对于原告整修河坝、建地造田进行补偿，对无法利用的边角地，以及合同未到期的后28年所占地的损失合理补偿，但二被告共同作出土地补偿决定，对原告要求的补偿事项以无法评估、无相关补偿政策为由不予补偿。原告认为，首先，被告作出的行政补偿决定程序违法。依照相关法律规定，龙头山镇政府没有补偿决定权，且补偿决定针对的主体不适格，未告知原告权利救济时间及程序；其次，被告作出的征收补偿决定中，未明确具体补偿的法律依据、无需评估、不能评估适用的法律依据，决定书亦未标注文号。该补偿决定书事实认定错误、没有法律依据、程序违法。现被告征收土地未对原告进行补偿，严重损害了原告的合法权益。故原告诉至法院，请求人民法院判决撤销二被告对原告所作的土地补偿决定书，判令被告依法重新作出补偿决定，以评估为依据对原告进行补偿。 原告向本院提交以下证据： 1.土地合作开发合作书、土地开发转让协议书，拟证明原告邱凤玲为实际的土地经营权人；2.围场满族蒙古族自治县人民政府的《行政处理决定书》、承德市人民政府的《行政复议决定书》，拟证明2015年经过市、县两级政府确认认可，是由原告对涉案土地进行开发建设；3.证人刘某、廖某的证言、2020年期间现场照片，拟证明由原告进行投资建设造田的客观事实；4.收据、支条、工票，拟证明原告实际建设中向承德天添乳业有限公司拉牛粪造田、支付工时费、支付工人工资、租用推土机等设备、油费、电费等建坝造田实际支出费用；5.对围场满族蒙古族自治县龙头山镇小锥子山村现状测量报告，拟证明对于现被征占土地，原告已完成的土方量为207927.82立方米；6.补偿款计算依据，拟证明由原告完成的工程施工费计算标准应补偿数额。 被告公路拆迁办、龙头山镇政府辩称，一、本案原告主体不适格。被告作出的补偿决定针对的行政相对人为三兴公司，并非本案原告邱凤玲，邱凤玲系三兴公司的法定代表人。原告未证实与三兴公司存在权利义务承接关系或者与行政行为存在直接利害关系，因此原告主体不适格，应驳回原告起诉；二、被告作出的补偿决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。1.依据《土地管理法》及《围场满族自治县国省干线公路建设拆迁安置实施办法（试行）》的规定，拆迁办作为具体负责征收补偿工作部门，具有作出涉案行政行为主体资格；2.依据《实施办法》规定的补偿标准及补偿依据，结合本案事实，二被告作出的补偿决定符合本案事实和标准依据，并依据拆迁安置补偿程序作出补偿决定，同时依据行政复议法的规定，告知了行政相对人的权利义务，并就存在争议事项及需要行政相对人另行协商解决的问题一并予以决定。综上，请求人民法院予以维持该补偿决定。 二被告为证明其行政行为合法，提供以下证据： 1.2020年9月9日二被告作出的《伊逊河荒滩土地补偿决定书》，拟证明被告依法作出补偿决定，并送达给行政相对人的代表人邱凤玲； 2.2020年9月9日二被告作出的《关于国道233棋盘山至围场北一级公路征占你承包土地、地上构造物及各类苗木需要进行现场施工的告知书》，拟证明被告依法送达和告知行政相对人； 3.1999年8月30日经龙头山乡政府、小锥子山村民委员会鉴证，中飞公司作为甲方与三兴公司作为乙方签订的《土地开发转让协议书》，拟证明征占前土地经营权人三兴公司从中飞公司转让取得涉案土地使用权，自1999年9月1日起转让； 4.1998年7月24日经龙头山乡政府鉴证，小锥子山村委会与中飞公司签订的《土地合作开发合同书》，拟证明小锥子山村民委会于1998年7月24日将部分涉案土地发包给中飞公司进行荒地开发，租期50年，自1999年1月1日至2048年12月31日止； 5.1999年8月30日中飞公司张宁出具的收据，拟证明三兴公司履行转让协议书，向中飞公司支付了10万元的转让金； 6.2015年5月5日围场满族蒙古族自治县人民政府作出的围政行（2015）7号行政处理决定书，拟证明涉案土地的经营权人由中飞公司开发一年后，转给三兴公司继续经营，后因小锥子山村委会与小锥子山村第4、8、9居民组就土地权属发生争议，县政府作出确权决定：小锥子山村区域内伊逊河东岸河滩地所有权归小锥子山村集体所有； 7.2015年8月28日承德市人民政府作出的承政复决字（2015）65号行政复议决定书，维持了围政行（2015）7号行政处理决定书，拟证明涉案土地所有权为小锥子山村集体所有，使用权人为三兴公司； 8.关于小锥子山村建坝造地工程的几点说明，拟证明原告提出的说明； 9.小锥子山拦河造地工程表，拟证明原告提交的具体投资开发建设项目数据； 10.2020年8月28日、9月2日作出的关于《围场县伊逊河龙头山至治理工程说明》，拟证明涉案的河坝等相关的基础设施是由国家出资2307.36万元，于2013年12月31日批复设计，通过招投标后于2014年6月23日开工，2014年11月23日完工，2015年1月23日完成验收。基于国家出资建设的事实，针对原告未能提供相关依据，所以无法认定原告所主张堤坝建设工程需要补偿的具体事实； 11.2017年6月11日围政（2017）42号围场满族蒙古族自治县人民政府《关于国道G233棋盘山至围场镇北段改造工程启动征地拆迁工作的通告》，拟证明G233修建已经启动拆迁工作的通告； 12.2018年3月15日河北省发改委冀发改基础（2018）348号《关于国道G233棋盘山至围场北段改建工程可行性研究报告的批复》，拟证明G233获得建设批复，需要征占地； 13.2020年4月22日围场县委、县政府围字（2020）18号《实施办法》，拟证明围场县委、县政府依法制定的我县具体的国省干线公路建设拆迁安置实施办法，也是本案所依据的具体补偿标准； 14.法律依据：《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《河北省土地管理条例》。 第三人小锥子山村委会经本院合法传唤，未到庭参加诉讼，亦未提交书面答辩意见及相关证据。 本院依法组织当事人进行了证据交换和质证。原告对被告提交的证据质证意见为：对1号证据不认可，该决定书违反法律规定，认定事实不清，程序违法，应予撤销；对2号证据不认可，送达主体不合法，镇政府不能作为实施机关和送达机关；对3号证据真实性认可，但达不到被告证明目的；对4、5号证据真实性认可，但恰恰能够证实中飞公司将其土地开发权使用权一次性全部转让给原告，并与原告签订了土地开发转让协议书；对6、7号证据真实性没有异议，土地所有权为小锥子山村集体所有，使用权为原告个人而非三兴公司，该公司只是原告当时给公司临时起名但并未注册成立，原告主体适格；对8、9号证据没有异议；对10号证据不认可，土地回填和建坝造田的基础设施建设是原告投资建设的；对11、12号证据真实性没有异议，对于政府征地没有异议，但需要对原告进行补偿；对13号证据真实性没有异议，但是达不到被告的证明目的，按照该拆迁安置补偿实施办法第六条，公路建设占地范围内地上地下附属物（房屋、资产及其它建筑物、构筑物、设施设备等）由具有资质的评估机构予以评估，依评估价予以补偿；对被告依据的法律不予认可，属适用法律错误。 二被告对原告提交的证据质证意见为：对1号证据证明目的不认可，两份协议签订主体都是三兴公司，邱凤玲是代表人；对2号证据真实性没有异议，但行政相对人是三兴公司不是个人，邱凤玲是公司代表，邱凤玲没有明确说公司当时没有成立，被告方认为不能作为认定补偿的依据。政府处理决定和复议决定是处理三个小组土地权属，其它描述是否真实无法证实；对3号证据证人证言的真实性和相关性不予认可，证人应该出庭没有出庭，照片体现不出证明目的；对4号证据收据的真实性、关联性和证明目的均不予认可，是经营苗木的投入，缺乏补偿的关联性；对5、6号证据真实性、关联性和证明目的均不予认可。 本院对上述证据的认证意见为：对被告1-14号证据的真实性予以采信，但对证明其具有作出涉案行政行为的行政主体资格以及适用法律正确等证明目的不予认定；对原告提交的1-6号证据真实性予以采信。 根据上述证据及当事人陈述，本院认定事实如下： 1998年7月24日，经被告龙头山镇人民政府鉴证，第三人小锥子山村委会与中飞公司签订《土地合作开发合同书》一份，由中飞公司对小锥子山村伊逊河荒滩1000亩进行农业开发，承包期限为50年，自1999年1月1日至2048年12月31日，双方就合同权利义务进行了详细约定。合同签订后，中飞公司履行合同至1999年8月30日，经发包方小锥子山村委会同意，将上述合同权利义务概括转让给原告邱凤玲，邱凤玲以三兴公司的名义与中飞公司签订了转让合同，原告支付中飞公司转让费10万元，将开发伊逊河荒滩面积减至400亩，50年承包期限不变。该转让合同签订后，原告对涉案荒滩进行了修坝、打井、拉电、装铅丝笼等基础设施建设，同时拉运土方进行坝后造田，将承包时河滩地改造成耕地，并在土地上栽植了苗木。 2017年，国道G233棋盘山至围场北段改建工程经河北省交通运输部门批准，围场满族蒙古族自治县人民政府（以下简称围场县政府）正式启动涉案土地征地拆迁工作，原告涉案土地在征拆范围之内。2017年6月11日，围场县政府发布了围政[2017]42号征地拆迁工作通告。2018年3月15日，河北省发展和改革委员会对《国道G233棋盘山至围场北段改建工程可行性研究报告》进行了批复。2020年4月22日，中共围场县委、围场县政府发布了围字[2020]18号《围场满族蒙古族自治县国省干线公路建设拆迁安置实施办法（试行）》（以下简称《拆迁实施办法》），对公路建设拆迁安置原则、组织机构及职责、补偿依据及标准、拆迁安置补偿程序等进行了规定。依据该《拆迁实施办法》，被告公路拆迁办为围场县政府成立的公路建设拆迁安置暨施工保障工作领导小组下设的办公室，其主要职责是负责全县公路建设拆迁安置暨施工保障统筹协调工作；被告龙头山镇政府为涉案公路建设工程项目沿线乡（镇），承担公路建设拆迁暨施工保障工作主体责任。 在上述国道G233棋盘山至围场北段改建工程项目实施中，二被告针对原告涉案土地补偿和进场施工前相关问题，于2020年9月9日共同作出了《伊逊河荒滩土地补偿决定书》和《关于国道233棋盘山至围场北一级公路征占你承包土地、地上构造物及各类苗木需要进行现场施工的告知书》，并向原告进行送达。原告认为被告作出的《伊逊河荒滩土地补偿决定书》未能对其涉案土地进行合理补偿，故向本院提起行政诉讼，请求判决撤销该补偿决定书，责令被告重新对原告作出补偿决定。 另查明，涉案“围场三兴绿色菜业开发服务公司”未在登记机关实际注册成立，仅是原告邱凤玲在与中飞公司签订转让合同以及履行合同、办理业务时临时所起的公司名称，实际均系原告邱凤玲个人民事行为。 本院认为，在与中飞公司签订土地开发转让合同中，原告邱凤玲虽然以“围场三兴绿色菜业开发服务公司”名义签订合同，但是该公司并未在登记机关实际注册成立，在实际履行合同经营涉案土地中均是原告邱凤玲个人实施的民事行为，因此，原告邱凤玲与涉案行政行为具有利害关系，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定的行政行为相对人，有权提起本案行政诉讼，系适格原告主体；根据2019年修订的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。据此，本案被告拆迁办、龙头山镇政府并不具备征收土地行政主体资格，亦无对被拆迁人作出行政补偿决定的法定职权，二被告对原告作出的《伊逊河荒滩土地补偿决定书》属于超越职权，明显不当，应予撤销。故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第四项、第六项之规定，判决如下： 撤销被告围场满族蒙古族自治县公路建设拆迁工作领导小组办公室、被告围场满族蒙古族自治县龙头山镇人民政府于2020年9月9日作出的《关于公路工程建设征占围场三兴绿色菜业开发服务公司承包小锥山伊逊河荒滩开发土地补偿决定书》。 案件受理费50.00元，由被告负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河北省承德市中级人民法院。 审 判 长  刘国会 人民陪审员  王立民 人民陪审员  王家励 二〇二〇年十二月二十一日 法官 助理  陈永红 书 记 员  迟玉鑫 附相关法条： 1.《中华人民共和国土地管理法》 第四十七条国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。 县级以上地方人民政府拟申请征收土地的，应当开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估，并将征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内公告至少三十日，听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。 多数被征地的农村集体经济组织成员认为征地补偿安置方案不符合法律、法规规定的，县级以上地方人民政府应当组织召开听证会，并根据法律、法规的规定和听证会情况修改方案。 拟征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内，持不动产权属证明材料办理补偿登记。县级以上地方人民政府应当组织有关部门测算并落实有关费用，保证足额到位，与拟征收土地的所有权人、使用权人就补偿、安置等签订协议；个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明。 相关前期工作完成后，县级以上地方人民政府方可申请征收土地。 2.《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 3.相关权利义务： 上诉费按照一审判决确定的数额预交。如逾期未递交上诉状或者递交上诉状后七日内未预交上诉费，视为不上诉或者自动撤回上诉，本判决即发生法律效力。