江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏05行终290号 上诉人（原审原告）王永明，男，1964年2月26日出生，汉族，住苏州市姑苏区。 被上诉人（原审被告）苏州市自然资源和规划局，住所地苏州市姑苏区干将西路**。 法定代表人黄戟，局长。 委托代理人窦庶芳，该局工作人员。 委托代理人陈婷雯，江苏漫修（苏州）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）苏州市人民政府，住所，住所地苏州市三香路**div> 法定代表人李亚平，市长。 委托代理人李吉，市政府工作人员。 上诉人王永明因与被上诉人苏州市自然资源和规划局（以下简称苏州资规局）、苏州市人民政府（以下简称苏州市政府）规划行政确认及行政复议一案，不服苏州市姑苏区人民法院（2019）苏0508行初422号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月15日立案后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年8月23日，姑苏区人民政府作出姑苏府〔2018〕109号国有土地上房屋征收决定，对本市姑苏区劳动东路北地块（里双河南城中村改造）项目征收红线范围内的房屋实施征收，征收部门为区征收办；南××号房屋位于本次征收范围内。 2019年3月7日，区征收办向苏州资规局作出《未经登记的建筑认定和处理移送函》，称苏州资规局此前作出的书面初步认定处理意见已经现场公示，请求该局对南××号王永明（户）房屋中未经登记建筑情况及时作出最终认定处理意见并向其反馈。同年4月10日，苏州资规局向王永明（户）送达《关于提供被征收房屋建房手续及建造时间的通知》，告知其拟认定情况及如有异议，于收到通知书5个工作日内（逾期视为放弃）带好相关资料至叶家庄4号予以说明或举证。2019年4月17日，王永明妻子祝建华至上述地点对违法建筑认定提出异议并提交了三香村委会出具的《请示》、《报告》及《证明》三份文件，华夏拆迁公司工作人员姚学明签收了上述材料。同年4月22日，苏州资规局作出苏规征认字[2019]第0033号《认定意见书》（以下简称33号意见），认定王永明（户）在南××号房屋建筑总面积904.84平方米，其中合法建筑面积247.42平方米，657.42平方米为违法建筑，并于同年4月26日送达。王永明对该认定意见不服，于2019年6月14日向苏州市政府申请行政复议。苏州市政府于同年6月21日受理，并分别向王永明与苏州资规局送达受理通知与答复通知。同年8月8日，因案情复杂，苏州市政府决定延期30日作出复议决定，并向双方送达延期审理通知。经审查全案证据并经调查核实，苏州市政府于2019年9月11日作出[2019]苏行复92号《苏州市人民政府行政复议决定书》（以下简称92号复议决定），维持苏州资规局所作上述认定意见并予以送达。王永明仍不服，诉至原审法院。 原审法院另查明，王永明（户）家庭成员：户主王永明、妻子祝建华、儿子王**成，于1999年办有新建房屋批准手续，批准面积为243平方米。王永明父亲王毛头，其户家庭成员含王永明妹妹王永芳，于1999年另办有翻建房屋批准手续。查勘日期为2017年12月8日的《房屋估价查勘表》载明，坐落于南××号的房屋户主为王永明（王毛头），绘制的房屋平面图旁边写明“⑤②王毛头、其余王永明”，王永明在该表户主签字处签名。33号认定意见所涉房屋面积904.84平方米不包含上述王毛头（户）房屋；其中认定为合法建筑的247.42平方米即为王永明（户）1999年经批准建房的实测面积；另外657.72平方米由实测面积为424.84平方米与232.58平方米的两幢房屋组成，该两幢房屋于2007年由王永明建造。 原审法院再查明，王永明岳母孙玉珍于2003年9月5日将户籍由东美巷1-1号迁入南××号王永明（户）内，后又于2009年2月13日迁至××场11号。 原审法院还查明，2002年2月26日，横塘镇三香村委会向横塘镇建设办作出《请示》，拟对一、三两个生产队补办建房审批手续，具体要求包含户籍确系三香村村**、三组的村民（1999年6月31日前），建房申请户年龄确定以2001年12月31日止，男性22周岁，女性20周岁。2002年3月29日，该村委会向虎丘区建设局、横塘镇政府作出《报告》，明确三香村一、三组村民建房审批手续至今已全部结束。2008年5月16日，友新街道三香村委会出具《证明》一份，载明“根据我村于2002年2月当时向横塘镇建设办的请示报告及虎丘区建设局的意见，完善村民住房手续。按照当时规定，南××号宅基地和家庭人口可按4户批房。王永明234平方、王毛头189平方、王永芳189平方、孙玉珍189平方。因我村划入城区后，停止办理新建房手续。该户于2007年8月提出申请，要求办理应该享受的二户计360平方左右。村里按当时规定，南××号应该享受二户计划。”复议程序中，原三香村书记徐荣根向苏州市政府出具《情况说明》一份，明确上述证明系因王永明的纠缠，导致村委会无法正常办公，其迫于无奈才以三香村名义单方出具，并未经有关部门协调同意。 原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款、《苏州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十条第二款之规定，苏州资规局作为苏州市城乡规划部门有权对未经登记建筑作出认定意见，系本案适格被告；苏州市政府作为复议机关，作出维持原行政行为的复议决定，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款的规定，为本案共同被告。 本案争议焦点在于苏州资规局所作33号认定意见，事实是否清楚、证据是否充分。《苏州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十条第二款规定，调查中发现有未经登记的建筑，由房屋征收部门将相关调查材料移送规划部门，规划部门应当及时作出认定和处理。《市区房屋征收计户规则、房屋分类、面积认定规定》（苏住建规〔2011〕4号）第三条第二项、第三项规定，已依法征收为国有土地的原集体土地上所建的房屋，以原所在地政府建房批复或建设工程规划许可证认定所有人和建筑面积；土地使用面积以宅基地证或者当地政府批准的建设用地面积认定。未经登记的建筑，由规划部门作出认定和处理。本案中，经公示初步认定意见，并向王永明送达限期说明或举证通知后，因王永明（户）在规定的期限内所提供证据不能证明拟被认定为违法建筑的房屋存在合法建房批准手续或满足合法建筑认定的其他相应条件，苏州资规局根据现有审批材料并基于有利于当事人的考虑，将王永明（户）实测面积247.42平方米房屋认定为合法建筑面积，将其余657.42平方米未经登记且未满足合法建筑认定条件的房屋认定为违法建筑，事实清楚、证据充分，程序合法，充分保障了被征收人的合法权益；苏州市政府复议予以维持，实体上亦无不当。同时，苏州市政府的复议受理、通知、延期审理、送达等程序及审理期限，也符合法律规定。 关于王永明认为被认定为违法建筑的两幢房屋系妹妹王永芳、岳母孙玉珍所有，且为2户的宅基地，无建房审批手续系政府不履职行为导致，依据村委会的《证明》、《请示》、《报告》可以证明其合法性的观点。原审法院认为，首先，现有证据可以认定案涉争议房屋为王永明建造，前期查勘时王永明也以户主身份在《房屋估价查勘表》中签字；而除当事人自述外，并无证据证明该两幢房屋系王永芳、孙玉珍分别委托王永明所建，且王永芳出庭作证时对于委托建房及出资情况均不能清晰表述，因此将争议的两幢房屋归属于王永明（户）名下，并无不当。其次，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。……农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。……”的规定，村委会并非宅基地的批准机关，结合原三香村书记对《证明》出具情况所作说明，该《证明》也非经主管机关会商同意后出具，故该《证明》实际不具有法律效力；同时，该《证明》内容明确南××号享受4户的依据为2002年的《请示》、《报告》等，但一方面《请示》明确系对此前因历史原因已经形成的未批先建房屋补办建房审批手续，而争议的两幢房屋于2007年建造；另一方面，王永明岳母孙玉珍不符合《请示》明确的户籍与年龄条件，而其妹妹王永芳已在王毛头（户）1999年建房时享受宅基地。因此，王永明提交的委托手续、证人证言及《证明》、《请示》、《报告》等并不能证明王永明上述主张的成立，故原审法院对王永明认为涉案争议两幢房屋不应认定为违法建筑的起诉理由不予采纳。 综上，经对被诉行政行为全面审查，苏州资规局所作33号认定意见与苏州市政府所作92号复议决定，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，王永明要求予以撤销的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告王永明的诉讼请求。二审案件受理费人民币50元，由原告王永明负担。 上诉人王永明上诉称，原审法院判决存在事实不清、适用法律错误等问题。一、苏州资规局不具有认定涉案房屋系“违建”的法定职权。从原审双方提交证据可以看出涉案房屋所在地性质为农村集体经济组织所有，涉案房屋也是上诉人及相关亲属的宅基地房屋。被上诉人没有提交证据证明涉案土地性质已经转为国家所有，该涉案土地性质仍为集体土地。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，苏州资规局对涉案房屋并不具有规划执法的法定职权，其作出的涉案《认定意见书》超越职权。二、涉案房屋系王永明、孙玉珍、王永芳各自所有，原审法院及33号认定意见均认定事实错误。2002年三香村涉及宅基地批房时，当时村里按照《报告》执行，只要是村集体经济组织成员依政策均享有宅基地划分资格，但是由于当时相关单位工作执行不到位，导致孙玉珍、王永芳未能依规定分配宅基地，原审法院认为王永芳的户籍在王毛头名上就不享有宅基地划分，这种说法不符合上述文件精神。本案中，当地政府并未根据《自然资源部、财政部、农业农村部关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》（国土资发[2011]60号）在征地前进行确权登记工作，才导致涉案3、4号房屋权属登记只登记在了王永明一人之下，王永芳及孙玉珍都是本村村民，符合分户条件应当享有自己独立宅基地。涉案3、4号房屋是王永芳、孙玉珍委托王永明建设的。在2008年之前，涉案3、4号房屋也一直在积极的进行相关手续的办理，三香村委会也出具证明。三、33号认定意见适用法律错误，原审法院对此没有查明，同样存在适用法律错误等问题。首先，根据《中华人民共和国行政诉讼法》等相关法律规定，行政机关作出行政行为应当引用明确的法律依据，而本案中《认定意见书》将上诉人涉案房屋认定为“违建”，并没有引用具体的法律条文。苏州资规局所适用的法律法规，均只是其有权对征收范围内未经登记的建筑物进行调查登记并对合法性进行认定，并没有授权苏州资规局可以对乡村规划区内的建筑物进行规划执法。而且没有房屋所有权证，并不等同于房屋就属于违法建筑。其次，被上诉人所做的33号认定意见系依据《中华人民共和国城乡规划法》，而该法于2008年1月1日实施，违反“法不溯及既往”的原则。2007年，当时政府机关在对涉案房屋进行调查后并未叫停上诉人建设房屋，其行为让上诉人形成信赖利益认定涉案建设行为并不违法法律规定，既违法了“法不溯及既往”原则也侵犯了上诉人的信赖利益。第三，《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（国办发明电[2004]42号）和《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条有相关规定，但本案中苏州资规局并未提交相应规划证明涉案房屋已经严重违反规划无法改正，故本着实事求是及为人民服务的原则，应当允许上诉人及其亲属补办手续进而认定涉案房屋为合法建筑并予以补偿。四、涉案33号认定意见的作出并非为了规划执法，具有明显的“以拆违促征收”的不当目的。本案中征收决定作出于2018年8月份，但是苏州资规局直至2019年4月份在征收部门与被征收人无法就涉案房屋征收补偿大致达成一致时才对涉案房屋进行违法认定，明显存在以拆违促征收的不当目的。且涉案房屋建设至今已经十几年，期间并未有行政机关认定是违法建筑，且在涉案房屋建设也有规划部门进行过调查但最终没有认定，也即涉案房屋并不违反法律规定。综上，请求：1.撤销原审判决；2.撤销苏州市政府2019年9月11日作出的92号复议决定；3.撤销苏州资规局2019年4月22日作出的33号认定意见；4.本案诉讼费由被上诉人负担。 被上诉人苏州资规局未作答辩。 被上诉人苏州市政府答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定“农村村民住宅用地，经乡(镇)人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。”，故其一，村委会并非宅基地的有权批准机关，其二，王永明述称该《证明》系主管机关会商同意后由村委会出具，经被上诉人核实，亦不成立；其三，从横塘镇三香村村民委员会《请示》、《关于完善三香村村民建房手续情况的报告》看，2002年三香村系对此前因历史原因已经形成的未批先建房屋“补办建房审批手续”，而案涉房屋系2007年新建，与前述请示、报告无关联性，故王永明依据村委会《证明》等，不足以证实涉案房屋3#、4#是合法的、经审批的建筑。案涉未经登记建筑本无审批手续、权属证书等证明其归属，调查人员在对案涉房屋实地查勘时，王永明以户主身份在《房屋估价查勘表》(含1#-4#)上签字确认，故苏州资规局据此认为案涉未经登记建筑属王永明户，并无不当。综上，苏州资规局认定南××号房屋合法面积247.42平方米，其余无证建筑无相关审批手续、无房屋所有权证、未满足合法建筑认定的其他相应条件，该无证的657.42平方米为违法建筑，并无不当。另，被上诉人行政复议程序合法，原审答辩状及庭审过程中均已述明，不再重复。 本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。 本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款规定，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡主管部门责令停止建设；……”，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理……”，《苏州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十条第二款规定，调查中发现有未经登记的建筑，由房屋征收部门将相关调查材料移送规划部门，规划部门应当及时作出认定和处理。上诉人诉称涉案房屋土地性质仍为集体土地，处在乡村规划区内，依照法律规定苏州资规局并无规划执法的法定职权。而房屋征收项目联合证明显示，涉案土地为国有土地，苏州市资规局具有作出认定意见的法定职权。且涉案房屋3#、4#建造伊始就未办理任何审批手续，违法状态一直持续，适用《中华人民共和国城乡规划法》并无不当。 关于上诉人认为依据三香村委会所出具的《请示》、《报告》、《证明》三份文件，可以证明涉案房屋系王永明，孙玉珍、王永芳各自所有，南××号房屋3#、4#是上诉人岳母、妹妹的宅基地房屋的上诉理由。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定，“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；……。”三香村委会出具南××号宅基地和家庭人口可按4户批房的《证明》没有职权依据，不具有法律效力，且根据2019年8月15日原三香村书记出具的《情况说明》，该《证明》也非相关部门协调出具。2002年2月26日，三香村委会向横塘镇建设办所作的《请示》，对户籍的具体要求为（1999年6月31日前）为三香村村一组、三组的村民，孙玉珍2003年才将户籍从东美巷1-1号迁入南××号，明显不符合户籍要求。上诉人妹妹王永芳，在1999年王毛头（户）所办翻建房屋审批手续时已经享受到了宅基地。且该《请示》是对之前因历史原因已经形成的未批先建房屋“补办建房审批手续”，而案涉房屋3#、4#为2007年建设，明显与此无关。2002年3月29日三香村村委会向虎丘区建设局、横塘镇政府作出的《报告》中也提到，“经过一个月的完善工作，三香村一、三组村民建房审批手续至今已全部结束，今后三香村（除个别附合建房条件外）一律不再向镇建房办申请村民建房审批手续”。由于案涉未经登记建筑本无审批手续、权属证书等证明其归属，王永明以户主身份在《房屋估价查勘表》（含1#-4#）上签字确认，且上诉人也无充分证据证明涉案房屋为王永芳、孙玉珍委托上诉人所建，因此将争议房屋归属王永明（户）名下，并无不当。 王永明（户）在规定时间内并未提供相关合法建房手续，苏州资规局据此认定南××号房屋的合法建筑面积为247.42平方米，657.42平方米为违法建筑，事实清楚、程序正当。苏州市政府作出维持的行政复议决定亦无不当，程序合法。综上，上诉人王永明的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人王永明负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘正芳 审 判 员 陈芝颖 审 判 员 姜雨昊 二〇二〇年九月十日 法官助理 孙晓宝 书 记 员 陈逸凡