安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终1040号 上诉人（一审原告）董学标，男，1949年6月18日出生，汉族，户籍地浙江省杭州市余杭区，经常居住地浙江省杭州市余杭区。 被上诉人（一审被告）宣城市宣州区人民政府，住所地安徽省宣城市宣州区鳌峰东路**。 负责人洪琳，该区常务副区长。 上诉人董学标因诉宣城市宣州区人民政府（以下简称宣州区政府）征收土地公告一案，不服安徽省宣城市中级人民法院(2020)皖18行初55号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 董学标向一审法院起诉称，其所有的宣城市黄渡新型建材厂（以下简称“黄渡建材厂”）原为宣州区黄渡乡乌边村乡镇企业，原名为峄山乡砖瓦二厂或乌边窑厂，厂房建设于20世纪80年代。乌边村向范福军转让该厂时，在《资产转让协议》中明确约定，将30年的土地使用权和厂房全部转让给范福军，政府征用土地时所涉对该厂的各项补偿均属范福军所有。2005年，范福军与董学标签订《宣城市黄渡新型建材厂及一分厂转让协议书》，约定范福军将该厂的所有产权转让与董学标。2019年11月4日其收到法院向其送达的（2019）皖18行初35号行政裁定书时才知晓宣州区政府于2018年11月26日作出了宣区征字〔2018〕22号《征地公告》（以下简称“〔2018〕22号《征地公告》”），且其系在（2019）皖18行初35号案件的诉讼过程中才知晓黄渡建材厂的土地被纳入征收范围。集体土地征收公告承载了告知、通知、送达三个方面的功能，宣州区政府发布的〔2018〕22号《征地公告》违法：第一，〔2018〕22号《征地公告》中关于被征土地的具体位置表述不明确，没有附勘测定界图或征收红线图等能够明确反映征地位置的材料，只是笼统地载明被征土地位于狸桥××山村、黄渡乡乌边村、水东镇南阳村范围内，总征地面积为5.5355公顷，由此导致即使其看到该征地公告，也无法知晓黄渡建材厂是否在征收范围内，相应的，其无法对征地相关行为的合法性作出判断并行使相应的救济权利。第二，〔2018〕22号《征地公告》中没有载明被征收人办理补偿登记手续的期限，由此导致其无法针对被征土地及地上附着物等财产进行登记，对其补偿利益产生了不利影响。第三，宣州区政府未在被征土地所在村、组张贴此征地公告，违反了《征用土地公告办法》的相关规定，即宣州区政府未依法向被征收人送达征地公告。请求：1.撤销宣州区政府作出的〔2018〕22号《征地公告》；2.本案诉讼费由宣州区政府承担。 一审法院审理查明，2002年4月19日，案外人范福军与乌边村委会签订《财产租赁协议》，约定乌边村委会将位于本村境内的原峄山乡砖瓦二厂（即乌边窑厂）出租给范福军经营，且范福军有权在租赁期内进行转租。范福军承租上述窑厂后，将该窑厂更名为黄渡建材厂。2002年7月24日，乌边村委会与黄渡建材厂（范福军）签订《补充协议》，该协议对租金等事项作出了变更，并约定如主管部门勒令停产而使租赁合同终止，所得赔偿款归黄渡建材厂所有。2003年12月17日，乌边村委会与范福军签订《资产转让协议》，约定乌边村委会将前述《财产租赁协议》中的财产转让给范福军。2005年5月17日，范福军与董学标签订《宣城市黄渡新型建材厂及一分厂转让协议书》，约定范福军将黄渡建材厂（原乌边窑厂）及荷花建材一分厂的财产全部转让给董学标。2010年3月19日，宣州区政府印发《宣州区粘土砖生产企业清理整顿工作方案》（宣区政〔2010〕29号），拟对本区粘土砖生产企业进行清理整顿、予以关停，黄渡建材厂在此政策性关停范围内。此后，黄渡建材厂关停。基于黄渡建材厂的关停，董学标的代理人董亮、董莉莉分别于2015年4月30日、2016年5月31日从黄渡乡人民政府领取补助资金91万元、10万元。黄渡建材厂被关停后处以闲置状态。 2018年11月23日，安徽省人民政府向宣城市人民政府作出《关于宣州区2018年第19批次集镇建设用地的批复》（皖政地〔2018〕895号），载明：“你市宣州区2018年第19批次集镇建设用地，业经省人民政府批准，现批复如下：一、同意在该批次申报的你市宣州区狸桥镇长山村，黄渡乡乌边村，水东镇南阳村用地范围内，征收集体建设用地5.5355公顷，按呈报的土地开发利用规划用途，用于集镇建设，不得改变用地位置。二、……。”2018年11月26日，宣州区政府发布〔2018〕22号《征地公告》，载明：“经安徽省人民政府批准（皖政地〔2018〕895号），同意在宣城市宣州区2018年第19批次城镇和集镇建设用地申请的宣州区狸桥镇长山村，黄渡乡乌边村，水东镇南阳村范围内，征收集体建设用地5.5355公顷。根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，现将征地有关事项公告如下：一、本次合计批准建设用地5.5355公顷，其中农民集体建设用地5.5355公顷，用于城镇建设，不得改变批准用途和用地位置。二、本次征地范围详见土地勘测定界技术报告书和现场挖掘的边沟。三、根据《征收土地方案》，本次征收集体土地的土地补偿费、安置补助费和青苗补助费及地上附着物的补偿标准详见征地拆迁补偿标准安置途径告知书。四、土地补偿费归农村集体经济组织所有，其中土地补偿费的70%部分直接用于被征地农民的生产、生活安置。五、本次征地由宣城市国土资源局宣州区分局负责办理补偿登记，要严格依法履行征地批后实施程序，按照征收土地方案即使支付补偿费用，落实安置措施，切实安排好被征地农民的生产和生活，保证原有生活水平不降低，长远生计有保障，维护社会稳定。征地补偿安置不落实的不得强行使用被征土地。六、根据《国土资源听证规定》第十九条规定，对本公告有异议的被征地单位和个人，有要求举行听证的权利，并按照《国土资源听证规定》第二十一条规定的听证期限（本公告发出的五日内），向宣城市国土资源局宣州区分局提出书面申请，逾期未提出视为放弃听证。七、自本公告公布之日起，宣州区人民政府开始对被征收土地正式实施征收，任何单位和个人不得干扰、阻扰。八、本公告未尽事宜，均按法律、法规和政策的有关规定办理。”同日，宣城市国土资源局宣州区分局发布[2018]第21号《征地补偿安置公告》，公布了补偿安置标准、安置费用及安置办法，并告知了土地权利人对该补偿安置公告不服的救济途径。前述《征地公告》和《征地补偿安置公告》均于公布日在乌边村委会公示栏予以张榜公布。公示期限届满后，黄渡乡人民政府和土地所有权人乌边村委会于2018年12月7日签订《土地征收补偿协议》，约定黄渡乡人民政府向乌边村委会支付土地补偿费275663元、安置补助费330796元，合计606459元，该款已经支付到位。 2019年5月7日，董学标以宣州区政府为被告向该院提起行政诉讼，请求确认宣州区政府未批先征黄渡建材厂集体建设用地的行为违法[案号为（2019）皖18行初35号]。该院立案后，宣州区政府于2019年5月23日向该院提交了答辩状及证据材料，该答辩状中明确陈述宣州区政府于2018年11月26日发布〔2018〕22号《征地公告》，黄渡建材厂的用地在前述公告所涉征收范围内，且随答辩状一并提交了〔2018〕22号《征地公告》。该院于5月24日将宣州区政府提交的答辩状和包括〔2018〕22号《征地公告》在内的全部证据材料均寄送与董学标的委托代理人李军民[北京炜衡（杭州）律师事务所律师，系董学标在送达地址确认书上确定的收件人]，李军民于2019年5月25日收到前述材料。该院于2019年6月6日、2019年8月16日两次公开开庭对该案进行审理，并于2019年10月30日作出（2019）皖18行初35号行政裁定，裁定驳回原告董学标的起诉。董学标不服该裁定，向安徽省高级人民法院提起上诉。安徽省高级人民法院经审理，于2020年3月13日作出（2020）皖行终199号裁定，驳回上诉，维持原裁定。 一审法院认为，本案被诉行政行为为宣州区政府发布征收土地公告的行为。在集体土地征收中，市、县人民政府发布征收土地公告的行为，仅仅是将征收土地方案中已获审批的事项在被征土地所在地乡（镇）、村予以公示告知的行为，其本身并不创设新的权利义务，对被征收人的权利义务不产生实际影响，对被征收人的权利义务产生实际影响的是征收土地批复以及后续的相关征收土地行为，据此，征收公告行为原则上属于不可诉行政行为，除非征地公告内容为当事人设定了新的权利义务。具体到本案，经审查，〔2018〕22号《征地公告》只是将安徽省人民政府皖政地〔2018〕895号征地批复的内容、办理征地补偿登记、被征地单位和个人的听证权利等事项进行了告知发布，没有为被征收人创设新的权利义务，故对被征收人的合法权益不产生实际影响，不属于行政诉讼的受案范围，即本案不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的行政诉讼起诉条件，依法应驳回起诉。 再者，董学标因认为宣州区政府未经省级人民政府批准即事实征收黄渡建材厂土地的行为违法，已于2019年5月7日向该院提起行政诉讼，请求确认宣州区政府未批先征黄渡建材厂集体建设用地的行为违法。在该案的审理中，董学标的代理人于2019年5月25日收到该院寄送的宣州区政府提交的答辩状和证据材料，宣州区政府在答辩状中明确陈述“宣州区政府于2018年11月26日发布〔2018〕22号征地公告，黄渡建材厂的用地在前述公告所涉征收范围内”，且随答辩状一并提交了〔2018〕22号《征地公告》，故董学标应于其代理人收到前述材料之时（2019年5月25日）即知道〔2018〕22号《征地公告》的内容。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条规定“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案法院立案受理的时间为2020年7月6日，起诉状后落款的时间为2020年6月17日，自2019年5月26日起算，即使以2020年6月17日作为董学标向法院提交起诉状的时间，也已超过“一年”之法定起诉期限，且本案不存在行政诉讼法第四十八条所规定的可以扣除被耽误起诉期限的相关情形，故本案起诉亦应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第（一）、（二）项之规定，裁定驳回原告董学标的起诉。 董学标上诉称，1.案涉征地公告已经为当事人设定新的权利义务，具有可诉性；2.一审法院对上诉人起诉期限的事实认定错误，上诉人获取真实的征地公告信息是2019年11月4日，是收到(2019)皖18行初35号案裁定书之时，起诉期限没有超过一年。请求二审法院撤销一审裁定，指令一审法院重新审理或依法改判撤销宣州区政府作出的〔2018〕22号《征地公告》。 本院认为，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为，不属于行政诉讼受案范围。通常情况下，公告只是一种单纯的公示行为，其目的是将公告中载明的内容进行告知发布，其本身并不创设新的权利义务，对被告知人的合法权益不产生实际影响，不具有可诉性。具体到本案，〔2018〕22号《征地公告》只是将经安徽省人民政府批准的征收土地方案的内容和办理征地补偿登记的事项等进行了告知发布，没有为被征地人创设新的权利义务，对其合法权益明显不产生实际影响，因此不具有可诉性。一审裁定以此为由驳回董学标的起诉，并无不当。对于董学标提出未超过法定起诉期限的上诉理由，因其诉请事由不属于行政诉讼受案范围，本院不再审查。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确。上诉人董学标的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  汪结平 审判员  朱达远 审判员  安 翔 二〇二〇年十二月九日 法官助理李磊 书记员刘菊芳 附:相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； ……