辽宁省朝阳市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽13行终169号上诉人（原审原告）刘志远，男，1965年10月29日出生，汉族，凌源市工商银行副行长，住辽宁省凌源市。被上诉人（原审被告、原行政机关）凌源市公安局，住所地辽宁省凌源市东城公安大厦。法定代表人吴宏，局长。委托代理人杨文，凌源市公安局法制大队大队长。委托代理人王世良，凌源市公安局内保大队民警。被上诉人（原审被告、复议机关）凌源市人民政府，住所地辽宁省凌源市市府路西段**。法定代表人于仁礼，市长。委托代理人王春晖，凌源市司法局工作人员。上诉人刘志远因公安行政处罚及行政复议决定一案，不服凌源市人民法院（2019）辽1382行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人刘志远，被上诉人凌源市公安局的委托代理人杨文、王世良，被上诉人凌源市人民政府委托代理人王春晖到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明，刘志远系中国工商银行朝阳分行凌源支行副行长，负责凌源支行和凌源大什字支行的安全保卫和纪检等工作。2018年5月，朝阳分行报请朝阳市公安局批准，对凌源大什字支行营业室进行装修改造。装修改造工程于2018年10月底竣工，朝阳分行报请朝阳市公安局组织专家进行安全防范设施建设工程验收，工程验收期间，凌源大什字支行投入使用，开始营业。2018年12月20日，朝阳市公安局向凌源大什字支行核发编号120269《安全防范设施合格证》。2019年1月3日，凌源市公安局日常工作巡查发现凌源大什字支行涉嫌安全防范实施建设工程未经验收投入使用问题，予以立案调查。经调查核实情况属实，凌源市公安局拟对凌源大什字支行及相关责任人员作出行政处罚，对包括刘志远在内的相关责任人员进行了违法事实、处罚依据、陈述申辩权利等行政处罚告知，刘志远等未提出陈述申辩。2019年2月1日，凌源市公安局依据《金融机构营业场所和金库安全防范设施建设许可实施办法》第十七条规定，给予凌源大什字支行罚款二万元的行政处罚；分别给予刘志远等相关责任人罚款二百元的行政处罚。刘志远对凌源市公安局给予其行政处罚不服，向凌源市人民政府申请行政复议，凌源市人民政府作行政复议决定，维持凌源市公安局的行政处罚决定。刘志远仍不服，向本院提起行政诉讼，本院依法审理。原审法院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第十二条第四项、公安部《金融机构营业场所和金库安全防范设施建设许可实施办法》第二条的规定，我国境内新建、改建金融机构营业场所，施行安全防范设施建设许可制度；改建金融机构营业场所未经许可即投入使用的，应当按照该实施办法第十七条规定处理。《金融机构营业场所和金库安全防范设施建设许可实施办法》第十七条规定，违法本办法规定，在金融机构营业场所、金库安全防范设施建设工程未经验收即投入使用的，公安机关应责令金融机构按照本办法报批，并对单位处以1万元以上3万元以下罚款，对直接负责的主管人员和其他责任人员处200元以上1000元以下罚款。本案，凌源大什字支行营业室装修改造工程，涉及金融机构营业场所安全防范施工建设方案审批和工程验收，根据本地区实际，方案和工程验收申报工作由朝阳分行负责；方案审批和工程验收由朝阳市公安局负责。但是凌源大什字支行作为营业室实际使用单位，在工程未经验收取得合格证即投入使用，凌源大什字支行应当承担违反行政管理的行为责任。原告刘志远作为该行主管治安保卫工作副行长，应当承担相应管理责任。被告凌源市公安局依照上述实施办法第十七规定对原告刘志远作出罚款200元的行政处罚，事实清楚，主要证据充分，适用法律正确，量罚适当。原告刘志远认为被告凌源市公安局对其作出的行政处罚决定超越职权，理由是凌源大什字支行营业室安全防范施工建设方案审批和工程验收，报批权在朝阳分行，审批权在朝阳市公安局。对此，本院认为，根据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》第十条“行政案件由违法行为地的公安机关管辖”和第十三条“行政案件由县级公安机关及其公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门以及出入境边防检查站按照法律、行政法规、规章授权和管辖分工办理，但法律、行政法规、规章规定由设区的市级以上公安机关办理的除外”的规定，本案公安机关作出的行政处罚针对的是安全防范施工建设工程未经验收即投入使用的具体行为，该行为的实施单位系凌源大什字支行，行为发生地为凌源市，且没有法律、行政法规、规章规定该违法行为由设区的市级以上公安机关办理，故被告凌源市公安局有案涉违法行为的管辖处理职权，对原告作出的行政处罚，未超越其法定职权。被告凌源市公安局办理案件履行了立案调查取证、询问、处罚前陈述申辩权利告知等法定程序，其办案程序合法。被告凌源市人民政府作为复议机关，依法受理刘志远的复议申请，按照复议案件办理程序通知原办案机关提交答复意见，调取卷宗材料进行书面审查，在法定办案期限内作出行政复议决定并向双方当事人送达，符合《中华人民共和国行政复议法》的职权规定、办案程序规定和案件实体处理规定，该行政行为合法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条规定，判决：驳回原告刘志远的诉讼请求。案件受理费50元，由原告承担。上诉人刘志远上诉称，1.凌源市公安局无权对该项目工程实施监管。2018年5月3日至11月10日，朝阳公安局分别对该项目作出了审批和许可。该项目监管权和许可权法律规定由市区级公安局进行监管，朝阳市公安局未委托凌源市公安局对该项目进行监管和许可，故凌源公安局无权对该项目插手监管；2.凌源公安局处罚上诉人错误。凌源支行营业室装修改造整个过程的手续。凌源支行均没有权限参与，该工程项目一切行为均是朝阳分行，上诉人虽系凌源工商银行副行长。但在整个装修改造过程中，对工程的事开工监管验收等工程行为均没有权利参与，更没有决定何时营业的权利。上诉人不存在不落实内部安全保卫措施的违法行为。凌源市公安局依据《企业事业单位内部治安保卫条例》第19条和《金融机构营业场所和金库安全防范措施建设许可实施办法》第15条规定，对上诉人作出处罚缺乏事实根据和法律依据。朝阳分行已向凌源市法院出具复函证明了凌源支行没有参与开工监管等行政许可权限，更没有决定何时对外营业的权限，没有违反应该承担的法定义务。上诉人对该工程项目不承担任何责任。另外，凌源支行是分公司，不具有独立法人资格。根据《中华人民共和国公司法》第14条第1款规定，分公司不具有法人资格，其民事责任由公司承担。凌源支行对该项目不能承担责任，凌源市公安局处罚上诉人违法；3.凌源市公安局办理该项目处罚程序严重违法。凌源市公安局在办理案件过程中没有听取上诉人的陈述，没有告知上诉人享有的申辩等权利，没有依法调查本案事实，本案仅凭主观推断处罚上诉人；4.凌源市政府作出的行政复议决定违法。凌源市政府应认真对本案事实进行核查，分清是非，对凌源市公安局的错误事实不但不主持正义，对错误事实不追究不查处，更无视上诉人多次向凌源市政府反映的真实情况，故其作出的行政复议决定是错误的；5.一审法院审理本案程序严重违法。上诉人在本案立案前多次与一审法院沟通，并申请一审法院到朝阳工商银行调取有关证据，朝阳工商银行也向一审法院出具了有关证据说明凌源支行没有权限参与工程的申报、验收等程序，但一审法院没有给予认定，判决驳回上诉人的请求。一审法院审理本案不公正，程序严重违法。综上一审法院认定事实错误，导致适用法律错误，程序违法，凌源市公安局滥用职权。一审法院无视法律规定作出违法判决，请求二审法院撤销凌源市人民法院行政判决，支持上诉人的上诉请求，保护上诉人的合法权益。被上诉人凌源市公安局辩称，2019年1月3日9时许，凌源市公安局内保大队民警在日常工作中发现，凌源支行于2018年12月10日安全防范设施建设工程未经验收即投入使用。刘志远人凌源支行副行长，系其他责任人员。以上事实有刘志远的询问笔录和证人证言及安全防范设施合格证和物证照片等证据证实。我局依据《金融机构营业场所和金库安全防范设施建设许可实施办法》第17条之规定，给予刘志远罚款200元行政处罚。此案事实清楚，证据充分，依据正确，处罚适当，程序合法，请求中级法院维持一审判决及维持我局作出的行政处罚决定。被上诉人凌源市人民政府辩称，我机关严格按法律规定履行复议职责，复议机构同时书面审查申请人与被申请人的卷宗材料。凌源市公安局对其具有处罚权。根据公安部《办理行政案件程序规定》第10条“行政案件由违法行为地的公安机关管辖”和第13条的规定“行政案件由县级公安机关及其公安派出所、依法具有独立执法主体资格的公安机关业务部门，按照法律行政法规、规章授权和管辖分工管理……”公安机关作出行政处罚针对的是安全防范施工建设工程未经验收即投入使用的具体行为。该行为的实施单位是凌源支行，行为发生地为凌源市，故凌源市公安局对涉案行为具有管辖权。公安机关履行了作出行政处罚前的一系列程序性行为，其程序合法。综上，凌源市人民政府履行复议职责过程，实体及程序均合法。复议机关认为原审判决正确，依法应驳回上诉人的上诉请求本院认定原审法院经庭审质证且能够证明本案基本事实的证据有效，予以采信。双方当事人向原审法院提交的证据材料随卷移送本院。本院根据本案的有效证据所认定的事实与原审法院一致。本院认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第十二条第四项及公安部《金融机构营业场所和金库安全防范设施建设许可实施办法》第十七条的规定，被上诉人凌源市公安局具有对金融机构营业场所、金库安全防范设施建设工程未经验收即投入使用的进行管理的职权。被上诉人凌源市公安局在对凌源市大什字支行在工程未经验收取得合格证即投入使用，凌源市大什字支行应当承担违反行政管理的责任，上诉人作为主管领导，应当承担相应的管理责任。被上诉人凌源市公安局在办理案件过程中履行了立案登记、调查取证、询问及调查取证和处罚前告知的等法定程序，被上诉人凌源市公安局作出的处罚决定，并无不当。被上诉人凌源市人民政府作出的复议决定，符合法律规定，程序合法。上诉人对行政处罚决定及复议决定的上诉理由不能成立，本院不予支持。原审法院判决结果正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘志远负担。本判决为终审判决。审判长 佟 伦审判员 郭继飞审判员 邢玉杰二〇二〇年十二月十一日书记员 孙 凯（法官助理代）