湖南省永州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘11行终276号 上诉人（原审原告）：邓燕峰。 委托诉讼代理人：李春莲（系上诉人邓燕峰的母亲）。 被上诉人（原审被告）：永州市零陵区国有土地上房屋征收与补偿办公室。 法定代表人：李超群，该办公室主任。 出庭负责人：王应国，该办公室副主任。 委托诉讼代理人：熊明高，湖南瑞盈律师事务所律师。 上诉人邓燕峰因诉被上诉人永州市零陵区国有土地上房屋征收与补偿办公室（以下简称零陵区征收办）行政协议一案，不服湖南省道县人民法院于二○二○年九月二日作出的（2020）湘1124行初102号行政判决，于2020年9月18日向湖南省道县人民法院提交上诉状，本院于2020年11月30日收到一审移送的案卷并立案受理后，由审判员曾辉担任审判长，与审判员陈姬、王焕江组成合议庭，依法审理了本案。本案现已审理终结。 原审查明，2014年永州市零陵区人民政府（以下简称零陵区政府）发布零政通[2014]21号《关于安特公司安置小区建设项目房屋征收的通告》（以下简称[2014]21号《房屋征收通告》），决定依法对安特公司安置小区建设项目房屋进行征收，征收范围包括原告邓燕峰在内的原安特公司厂房前20户居民，房屋征收部门为原永州市零陵区人民政府房屋征收管理办公室（以下简称原区征收办，现已被撤销，其职能划入新设立的零陵区征收办），征收实施单位为永州市零陵城市建设投资有限公司（以下简称零陵城投公司）。2014年9月至10月间，原告委托其母亲李春莲与零陵城投公司签订了《国有土地上房屋征收补偿安置协议》（以下简称《补偿协议》），达成了以货币补偿的方式对原告进行安置，房屋补偿标准为3160元/㎡。后原告又与零陵城投公司在《补偿协议》上补充手写附款“该项目的拆迁，若其他拆迁户不按政策,超过补偿标准，乙方按同等标准享受”。《补偿协议》签订后，零陵城投公司于2014年履行完毕了对原告的货币补偿。2018年8月9日，被告零陵区征收办与另一拆迁户何磊签订了《国有土地上房屋征收补偿协议》。原告认为被告对何磊房屋的补偿标准是5500元/㎡，与其2014年签订的《补偿协议》的补偿标准相差甚远，要求被告履行其与零陵城投公司签订《补偿协议》中手写附款的约定，按照何磊房屋的补偿标准补偿其差价，遂诉至法院。 原判认为，本案的争议焦点为原告要求被告依照《补偿协议》手写附款的约定补偿差价的主张能否成立。一、原告与零陵城投公司2014年签订《补偿协议》的手写附款无效。参照《中华人民共和国合同法》第五十二条第四、五项之规定，损害社会公共利益，违反法律、行政法规的强制性规定的，合同无效。依照《补偿协议》手写附款约定，若其他拆迁户获得超过政策的补偿标准，原告亦能获得。而无论是对原告还是其他拆迁户都应该严格依照法律的规定在政策规定的补偿标准范围内进行补偿，任何单位、个人不应当享有国家法律或政策规定的超标准征收补偿待遇。超出政策规定的补偿待遇，有损社会公共利益，亦违反法律规定，因此上述约定不具有法律效力。二、即使《补偿协议》的手写附款有效，何磊与被告2018年签订的《国有土地上房屋征收补偿协议》的补偿标准亦未超过[2014]21号《房屋征收通告》所确定的补偿标准。虽然何磊与被告是在2018年签订《国有土地上房屋征收补偿协议》，但对何磊房屋进行价值评估的价值时点为2014年10月28日，何磊房屋单价的评估亦是3160元/㎡，与对原告房屋价值评估的单价一致，并非原告诉称的5500元/㎡。原告之所以认为被告对何磊房屋的补偿标准为5500元/㎡，是因为何磊选择的补偿方式为产权调换，被告依据2018年永州市零陵区的商品房均价为何磊确定的产权调换房屋的价格为5500元/㎡。因此，何磊享受的征收补偿政策及标准实际上与原告一致，原告认为被告对何磊房屋的补偿超标准系其认识错误。综上，原告已按2014年的补偿标准足额享受了征收补偿待遇，其要求被告补偿差价的诉讼请求既无事实依据亦无法律依据。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告邓燕峰的诉讼请求。案件受理费50元，由原告邓燕峰负担。 上诉人邓燕峰上诉称，一、原审判决认定上诉人与零陵城投公司2014年签订的《补偿协议》的手写附款无效，明显适用法律错误，根据《中华人民共和国合同法》第一百二十五条第一款规定，当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句，合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思。双方签订的附加条款均是双方真实意思的表示，没有违反法律、行政法规的强制性规定，也没有损害社会公共利益。二、何磊与被上诉人签订的《国有土地上房屋征收补偿协议》虽然选择的补偿方式是产权调换，但事实上，根据零陵城投公司提供的答复意见书，何磊、杨新玉、李保荣三户因在区内有住房，根据这三户的强烈要求和退购商品房拆迁安置的申请，以及零陵区棚户区改造协调小组的意见，按区内购置商品房产权调换5500/㎡进行了补偿，很明显何磊等人选择的是货币补偿，征收补偿款高于上诉人的征收补偿款，按照《补偿协议》的附加条款，被上诉人应依约将差价部分足额补偿给上诉人。综上，请求二审法院依法撤销原判，判令被上诉人按《补偿协议》约定，补偿上诉人补差费用216286元。 被上诉人零陵区征收办答辩称，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律准确，程序合法，请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。1、《补偿协议》手写附款是无效的，该给上诉人的征收补偿款项，已经足额全部支付，而超标准享受其他待遇有损社会公共利益；2、被上诉人与何磊签订的协议，按照产权调换进行安置，因安置房既无现房，也无期房，遂考虑由零陵城投公司购置商品房作为产权调换的安置房，且明确购置的商品房价格不超过5500元/㎡（这是2018年7月左右零陵区商品房的市场均价），被上诉人不存在超标准给予何磊额外的征收补偿。 一审判决据以认定事实的证据，已随案移送本院，经审查可以作为认定本案事实的证据。二审审理过程中，上诉人邓燕峰向本院提交了何磊的证明和何磊2018年1月1日至2018年12月30日的中国农业银行股份有限公司个人明细对账单，拟证明被上诉人给予何磊的房屋征收补偿价格为5500元/㎡高于给予上诉人的补偿价格3160元/㎡。被上诉人零陵区征收办对上诉人提交的证据质证认为，何磊的证明系复印件，没有时间落款，证人也没有出庭作证，不符合证人证言的形式要件，也不符合二审新证据的条件；银行对账单是打印件，既无银行的盖章也无其佐证资料，真实性无法核实。本院认为上诉人提交的证据与零陵城投公司的信访答复意见书，可以相互印证，本院予以采信。 经审理查明，2014年10月28日，零陵区政府发布[2014]21号《房屋征收通告》和《安特公司安置小区建设项目房屋征收补偿方案》（以下简称《房屋征收补偿方案》），为推进安特公司安置小区项目建设，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《永州市人民政府关于印发〈永州市国有土地上房屋征收与补偿实施办法〉的通知》（永政发[2014]2号）有关规定，决定依法对安特公司安置小区建设项目房屋进行征收，征收范围包括上诉人邓燕峰在内的原安特公司厂房前20户居民，房屋征收部门为原区征收办，征收实施单位为零陵城投公司。上诉人的房屋建筑面积92.43平方米，砖混结构，经湖南新融达房地产评估有限责任公司评估，上诉人房屋的房地产单价3160元/㎡，房地产总价为292079元，房屋装饰装修附属物价值42447元。2014年9月至10月间，上诉人的母亲李春莲受上诉人之委托与零陵城投公司签订了《补偿协议》，其中第二条约定房屋征收补偿选择货币补偿。第三条第一项约定货币补偿金额根据当事人共同推荐的评估机构的市场价格确定。第三条第二项约定被征收房屋及装潢、附属物、构筑物货币补偿价格为340277元。第五条约定水电开户费2080元、有线、宽带开户费560元。第七条约定购房补助107444元、支持公共利益项目建设奖15000元、签订协议奖9425元（按住房面积100元/㎡计算）、按期搬迁奖9425元，奖励小计141294元。房屋拆迁款总计484211元。该协议第十一条之后附加手写条款为“该项目的拆迁，若其他拆迁户不按政策，超过补偿标准，乙方按同等标准享受”。2014年10月24日，零陵城投公司向上诉人支付了所有的补偿款。 2018年7月10日，湖南新融达房地产评估有限责任公司经被上诉人委托对与被征收人何磊（与上诉人系同一栋楼的住户）的房屋进行评估，评估结果为何磊房屋建筑面积128.34平方米，房屋的房地产单价3160元/㎡，房地产总价为405554元；房屋装饰装修附属物价值138310元。 2018年8月9日，被上诉人（甲方）与何磊（乙方）签订了《国有土地上房屋征收补偿协议》，何磊选择房屋产权调换，其中第一条约定被征收房屋建筑面积131.55平方米，砖混结构。第二条约定甲乙双方认可乙方选定的湖南新融达房地产评估有限责任公司对乙方的房产、土地的价值进行评估。第三条第一项、第二项约定被征收房屋装饰装修及附属物评估价值138310元，水开户费1380元，两相电开户费980元，有线电视移装费200元，燃气开户费1800元，宽带移装费200元；临时安置补助19956元，搬迁补助800元，配合征收奖每户15000元，按期签订补偿协议奖励13155元（按住房面积100元/㎡计算），按期腾房搬迁奖励13155元，合计补偿金额204936元；按期签订补偿协议补助面积26.31平方米（按住宅房屋建筑面积131.55平方米×20%）。第四条约定住宅房屋产权调换方式，甲方提供给乙方的产权调换住宅房屋由零陵城投公司在城区内所建小区负责购置相当的房屋用于安置，乙方被征收住宅房屋总面积157.86㎡（被征收住宅面积131.55㎡加补助面积26.31㎡），根据2018年7月20日《关于安特公司被征收户产权调换安置有关问题的纪要》调换住宅的房屋单价为5500元/㎡（相当于当时零陵区住宅市场均价）。 因龙海燕、上诉人的母亲李春莲向零陵城投公司信访，要求按《补偿协议》附加条款约定履行补偿差价。2019年4月1日，零陵城投公司作出《关于龙海燕、李春莲信访事项的答复意见书》载明：“……三、信访基本情况。安特公司宿舍共有住户20户，为加快区域发展，确保安特公司房屋征收工作，2014年10月28日，根据永政发[2014]2号文件，零陵区政府发布了[2014]21号《房屋征收通告》，其中明确了住宅房屋的被征收人可选择货币补偿或产权调换。在此期间，先后共有14户签订了补偿安置协议，房屋征收补偿均选择货币补偿，且补偿款全部补偿到位。其中你两户（即龙海燕户、邓燕峰户）是2014年9月30日签订的国有土地上房屋征收补偿安置协议。现要求按安特公司2018年区棚改小组对剩下6户的安置方式和标准补偿。四、调查核实情况。为落实棚户区改造相关政策，2018年我区实施了第一期棚户区改造项目，其中安特公司宿舍列入棚改范围内，此前未签订协议的6户，在2018年第一期棚改实施时间内先后签订了国有土地上房屋征收补偿安置协议，房屋征收补偿均选择产权调换。根据上述6户被征收户房屋征收补偿选择方式，目前，征收方无产权调换房屋，为切实解决该项目实际情况，零陵区棚户区改造项目土地和房屋征收协调小组就此情况作出了答复意见《零棚改办发[2018]9号》，同意该6户参照零府阅[2017]50号《关于东山景区文化广场项目原永州职业附属小学第2栋住房征收安置工作协调会议纪要》，按程序购买商品房屋进行产权调换。根据零棚改办发[2018]9号文件精神，棚改第七工作组出具了关于安特公司被征收户产权调换安置有关问题的纪要，纪要明确由零陵城投公司在区内所建小区（碧桂园、公园大地、苏通国际除外）相当的房屋用于被征收房屋户进行产权调换，并明确产权调换房屋采购价原则上不超过5500元/㎡。……其中吕姣姣、何为军、窦昌清三户在零陵城投公司下属子公司永州市城鑫保障性安居工程投资建设开发有限公司按程序、按会议纪要要求在区内购买了三套商品房给予调换。何磊、杨新玉、李保荣三户因在区内有住房，根据这三户的强烈要求及退购商品房拆迁安置的申请，以及零陵区棚户区改造协调小组的意见，按区内购置商品房产权调换5500元/㎡进行了补偿。其他的装饰、装修及奖励也都是按零政通[2014]21号文件发布时点进行评估、补偿的。五、处理意见。鉴于上述情况，安特公司2018年棚改项目6户房屋征收是按照永政发[2014]2号、零政通[2014]21号等相关文件实施房屋征收，与你两户所实施的政策及标准一致，只是与你两户所选择的补偿方式不一样，不存在不按政策、超补偿标准的事实”。邓燕峰于2020年2月20日曾提起民事诉讼，湖南省永州市零陵区人民法院于2020年3月20日作出（2020）湘1102民初489号民事裁定，以属于行政诉讼受案范围为由，裁定驳回邓燕峰的起诉。邓燕峰遂提起行政诉讼，认为被上诉人对何磊房屋的补偿标准是5500元/㎡，与其2014年签订《补偿协议》的补偿标准3160元/㎡相差甚远，请求被上诉人兑现《补偿协议》附款承诺的补差费用216286元。 认定上述事实的证据有：1、[2014]21号《房屋征收通告》、《房屋征收补偿方案》；2、邓燕峰房屋评估报告、《补偿协议》以及付款凭证；3、何磊的房屋评估报告、《国有土地上房屋征收补偿协议》、付款凭证；4、《关于龙海燕、李春莲信访事项的答复意见书》、（2020）湘1102民初489号民事裁定书；5、零陵区征收办设立的批文及三定方案；6、零陵区商业及住宅均价情况表。 本院认为，本案的审查焦点是：一、上诉人邓燕峰与零陵城投公司2014年签订的《补偿协议》手写附加条款是否有效；二、上诉人2014年获得的房屋价值补偿相比何磊2018年获得的房屋价值补偿是否显失公平，是否应当补差。现评析如下： 一、行政机关作出行政允诺、行政协议等行为必须建立在依法行政的前提下，即行政机关作出的允诺或达成的协议必须在其具有裁量权的处置范围内，且不违反法律、行政法规的强制性规定，不得损害国家利益、社会公共利益。在国有土地上房屋征收过程中，征收补偿款项均来源于公共财政，征收部门应当按法律法规、政策等规定的标准来作出补偿，若对征收补偿款不进行合法合理控制必然会对社会公共利益造成不利影响。为此，本案中作为征收部门的被上诉人零陵区征收办与征收实施部门零陵区城投公司对包括上诉人邓燕峰在内的原安特公司厂房**居民,均应当按《房屋征收补偿方案》规定标准作出补偿。上诉人与零陵城投公司2014年签订的《补偿协议》手写附加条款“该项目的拆迁，若其他拆迁户不按政策、超过补偿标准，乙方应按同等标准享受”，该条款中假设征收部门不按政策、超标准补偿，明显违反法律、行政法规的强制性规定，若上诉人与他人同等享受超法律法规、政策规定的补偿，明显有损社会公共利益。故一审判决认定该附加条款约定无效，并无不当。上诉人邓燕峰提出“双方签订的附加条款均是双方真实意思的表示，没有违反法律、行政法规的强制性规定，也没有损害社会公共利益”的上诉理由，不能成立，本院不予采信。 二、上诉人2014年获得的房屋价值补偿相比何磊2018年获得的房屋价值补偿并未显失公平，不存在补差的问题。第一，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。本案中，上诉人在2014年签订《补偿协议》时选择了货币补偿，被上诉人按《房屋征收补偿方案》足额支付了货币补偿的所有款项。而何磊在2018年签订《国有土地上房屋征收补偿协议》时选择了房屋产权调换，其中产权调换面积符合《房屋征收补偿方案》的规定，另其协议中对装饰装修及附属物的补偿标准和奖励标准均与上诉人的补偿标准一致。若何磊选择货币补偿，其房屋的房地产评估单价亦是3160元/㎡，这与上诉人房屋的房地产评估单价一致。但在两种补偿方式可以选择的前提下，何磊有权选择对其权益保护更有利的方式，故何磊选择房屋产权调换并无违法之处。第二，何磊与被上诉人签订补偿协议，选择房屋产权调换以后，又与零陵城投公司进行协商，零陵城投公司自愿以2018年零陵区住宅市场价5500元/㎡回购何磊产权调换后的房屋，属另一法律关系。另被上诉人与何磊签订的补偿协议中明确用于产权调换的安置房价值为5500元/㎡，零陵城投公司回购何磊用于产权调换的安置房的价格并未超过5500元/㎡，并不存在超标准回购，不存在损害他人利益、国家利益、社会公共利益。假设上诉人当初也选择房屋产权调换，其产权调换后的房屋价值也肯定随商品房市场价一同上涨。上诉人2014年选择了货币补偿，并于当年足额获益，相比何磊2018年选择房屋产权调换，均符合《房屋征收补偿方案》相应的补偿标准，且公平合理，不存在还需补偿差价的问题。故上诉人请求被上诉人兑现《补偿协议》附款承诺的补差费用216286元，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，判处正确。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案案件受理费50元，由上诉人邓燕峰负担。 本判决为终审判决。 审判长 曾 辉 审判员 陈 姬 审判员 王焕江 二〇二〇年十二月二十八日 书记员 龙佩玲 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。