安徽省淮南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖04行终49号 上诉人（一审原告）高久清，男，汉族，1948年10月9日生，住安徽省淮南市潘集区。 委托诉讼代理人翟亚龙，北京京师律师事务所律师。 委托诉讼代理人周婧，北京京师律师事务所实习律师。 上诉人（一审被告）淮南市潘集区古沟回族乡人民政府，住所地淮南市潘集区古沟回族乡，统一社会信用代码113404060030637878。 法定代表人方涛，该乡人民政府乡长。 委托诉讼代理人罗浩，该乡人民政府工作人员。 委托诉讼代理人居多韬，安徽安铎律师事务所律师。 第三人（一审第三人）高志双，男，汉族，1978年1月4日生，住安徽省淮南市。 上诉人高久清诉被上诉人淮南市潘集区古沟回族乡人民政府（以下简称古沟乡政府）、第三人高志双行政协议案，一审原告高久清不服潘集区人民法院（2020）皖0406行初14号行政判决，上诉至本院。本院于2020年10月9日立案，并由唐海燕、王伟、江峰组成合议庭，于2020年11月20日公开开庭审理了本案。上诉人高久清、被上诉人古沟乡政府的工作人员罗浩及其委托代理人安徽安铎律师事务所律师居多韬，第三人高志双到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院查明，高久清与第三人高志双均系古沟回族乡高湖村村民，系父子关系，在该村境内建有房屋居住，高久清夫妻二人，其妻曹怀凤，生育三子，长子高志根、次子第三人高志双，三子高志飞，第三人高志双家庭人口5人，其妻高晓敏，生育两女一子。第三人高志双自称土地证载明的住宅是其爷爷高家月盖的两间草房，1993年其父亲高久清翻盖四间平房，2008年高久清翻建成每层四间的三层楼房，2015年左右，整个家庭开始分家，高志根居住在东边，其居住在西边。第三人高志双认可房屋拆除前和拆除后高久清均随其生活，高久清亦认可房屋拆除前和房屋拆除后随第三人高志双生活。2019年7月30日，甲方古沟乡政府与乙方第三人高志双就涉案房屋签订了《安置协议》，其中言明：……为加快安徽（淮南）现代煤化工一体化项目建设步伐，全面推进煤化工园区项目拆迁安置工作，确保工程建设顺利进行，需要对乙方房屋进行拆迁安置。依据淮府〔2013〕39号、淮府〔2015〕95号、淮府秘〔2015〕117号文件淮南市农村宅基地管理办法及潘政办〔2016〕66号文件煤化工园区范围内征收集体土地补偿安置方案（试行）和有关规定，经甲、乙双方协商自愿达成如下拆迁补偿安置协议：一、乙方同意拆迁坐落于古沟××乡政府××东队内住房，经甲方丈量，其房屋总面积288.96平方米，其中楼房181.06平方米（框架楼房－、一楼楼房181.06平方米），平房107.9平方米……。二、乙方选择货币补偿方式安置。……四、乙方符合安置条件的认可7人，人均建筑面积30平方米按潘集区商品房网备价格（3237元）补偿，乙方所得补偿款为379970元。超出人均面积30平方米的部分按淮府〔2013〕39号、淮府〔2015〕95号文件规定给予补偿，乙方所得补偿款为47770.8元，两项合计为727540.8元。五、乙方自行解决搬家和临时租房安置。甲方一次性支付6个月的房租费，标准每人每月200元，独人户每月300元，甲方应支付乙方7人房租费8400元。六、甲方一次性支付两次搬家费每户1200元，照明费每户160元。七、乙方附属物经甲乙双方现场据实清点、核算和乙方签字确认，应得补偿款60357.29元。……九、以上费用合计797658.09元，协议签订并满足拆迁条件后十五个工作日内打卡到户。……十三、本协议一式四份，经甲乙双方签字后生效。上述补偿款797658.09元已补偿给第三人高志双。2019年8月高志双的涉诉房屋被拆除，第三人高志双认可拆除房屋时，其家人没有阻止。 一审法院还查明，本案所涉的安徽省中安联合煤业煤化工有限公司甲醇深加工项目，由淮南市发改委向安徽省发改委报送594号关于报请审批安徽省中安联合煤业煤化工有限公司《甲醇深加工项目可行性研究报告》的请示，安徽省发改委于2011年12月31日作出皖发改产业函〔2011〕1311号《关于安徽省中安联合煤业煤化工有限公司甲醇深加工项目备案的批复，明确：……该项目属于企业投资建设实行备案制的项目。经研究，同意予以备案。该项目建设期间，中安联合煤化工项目管理部于2019年1月14日向安徽（淮南）现代煤化工产业园区管理委员会作出中安项目设计〔2019〕1号《关于中安联合煤化工项目安全卫生防护间距要求的函》（附图），对该项目的安全、卫生防护距离及其红线范围内事宜提出了具体要求。言明：“为保证中安项目建设的合规、合法，符合项目建设安全、卫生、环保项目三同时的要求，请贵委于2019年2月底前完成上述安全、卫生防护距离内居民居住点的拆迁工作”。同月17日，安徽（淮南）现代煤化工产业园区管理委员会向潘集区政府作出淮煤化函〔2019〕13号《关于解决中安联合煤化工项目安全、卫生防护间距要求的函》（附图），对该项目安全、卫生防护距离以及红线范围等事项进一步明确。2019年1月11日，淮南市政府召开中安联合煤化一体化项目调度会，研究推进项目建设事宜，并于同月19日印发第8号《会议纪要》，对该项目拆迁问题提出了明确要求，同年5月17日，淮南市政府召开中安煤化一体化项目全面试车推进协调会，研究解决影响中安煤化一体化项目全面试车有关问题，并于同月22日第43号《会议纪要》，会议议定关于周边安全卫生防护距离内居民搬迁问题等事项。中安联合煤化影响责任公司出具的《安全及卫生防护距离搬迁执行标准》显示，该项目安全条件评价、环境影响评价关于安全及卫生防护距离拆迁执行《石油化工设计防火规范》和《石油化工企业卫生防护距离》标准。第三人高志双的房屋在该项目搬迁范围内。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法或者其他组织，有权提起诉讼。本案高久清提供初始证据，认为依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效，古沟回族乡政府在未办理相关征收手续的情况下，与第三人高志双签订《安置协议》，其行为符合前述规定中“重大且明显违法的”情形，应属于无效，依据前述法律规定，高久清符合本案原告的诉讼主体资格。对古沟乡政府辩称高久清不符合本案诉讼主体资格的意见，一审法院不予采纳。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。最高人民法院《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。本案中，高久清虽提供其父亲高家月的集体土地建设用地使用证，以证明其是涉案房屋的所有权人，其对涉案拆除的房屋拥有所有权，并认为涉诉的《安置协议》因为没有征收行为，根据行政诉讼法第七十五条的规定，应当属于无效。根据已查明事实，涉诉项目是经过有权机关依法批准建设的，该项目属于化工类项目，淮南市政府根据维护周边群众生命健康和环境安全卫生的需要，决定将该区域符合搬迁范围内的居民搬离。据此，古沟乡政府依据前述规定与第三人高志双签订《安置协议》，不属于行政诉讼法第七十五条规定的没有依据等重大且明显违法的情形。同时，本案古沟乡政府在与第三人高志双签订《安置协议》时，第三人高志双选择货币补偿方式安置，该协议是针对涉诉房屋拆迁安置，且经双方协商自愿达成的房屋拆迁补偿安置协议，并未涉诉房屋土地补偿内容。第三人高志双认可房屋拆除前和房屋拆除后高久清随其生活，高久清亦认可房屋拆除前和房屋拆除后随第三人高志双生活，并认可拆除涉案房屋前一直随第三人高志双生活，同时，第三人高志双认可拆除房屋时，其和家人没有阻止，故可以推定高久清对第三人高志双与古沟乡政府签订《安置协议》是知情的，且货币补偿已履行完毕，案诉房屋已拆除。《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通、损害国家、集体或者第三人合法权益；（三）以合法的形式掩盖非法目；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”第三人高志双称其与古沟乡政府签订《安置协议》受到古沟乡政府的逼迫，仅是个人陈述，未提供证据加以证明，对第三人高志双该陈述理由，一审法院不予采信。 综上，高久清要求确认古沟乡政府与第三人高志双签订的《安置协议》无效，其提供的证据不足以证明，且涉诉行政协议不存在无效的情形且已履行完毕，第三人高志双已收到房屋拆迁货币补偿款，搬迁工作已结束。高久清诉请确认安置协议无效，无事实和法律依据，依法应予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，一审法院判决驳回原告高久清的诉讼请求。 宣判后，高久清不服潘集区人民法院的判决，上诉至本院请求依法撤销安徽省淮南市潘集区人民法院作出的（2020）皖0406行初14号《行政判决书》。其上诉称：上诉人的房屋是集体土地上房屋，应依据《土地管理法》规定的程序对土地进行征收。在宅基地未被批准征收的情况下，被上诉人与条三人签订的《中安煤化一体化项目安全防护距离内房屋拆迁货币补偿安置协议》的行为属无事实和法律依据的无效行政行为。被上诉人淮南市潘集区古沟乡人民政府与条三人签订《房屋拆迁货币补偿安置协议》，一审法院没有审查主体是否合格的问题。 被上诉人潘集区古沟乡人民政府答辩称：上诉人的上诉请求及上诉理由均不能成立。一、被答辩人上诉称其房屋是集体土地上的房屋，应依据《土地管理法》规定的程序对土地进行征收。在宅基地未被征收的情况下，答辩人与第三人签订的《货币补偿安置协议》的行为属无事实和法律依据的无效行为，该观点显然违背本案的客观事实，不能成立。首先被答辩人上诉称自己是被拆除房屋的所有人没有任何事实和证据支持。其次，《货币补偿安置协议》的内容证实本案不存在土地的征收问题，仅是政府为了安全防护红线范围内居民的健康、安全考虑，就红线范围内居民房屋拆除问题与房屋权利人在自愿协商一致的基础上达成房屋拆除的协议，涉案房屋所在的土地性质并未发生变化。复次，项目建设地址与项目安全防护红线是两个不同的问题，两者并不矛盾。中安煤化一体休项目初期建设的地址在祁集乡境内，其与古沟回族乡毗邻，本案仅是因为该建设项目的安全防护距离红线范围包含古沟回族乡高湖村的部分房屋，故为了红线范围内的居民的健康、安全，必须拆除红线范围内的房屋并搬离相关居民，项目建设的地址与项目安全防护红线并不矛盾。最后，政府征地必须要有建设的需要，而不能随意征地。本案不存在新的建设项目，政府也没有征地的需求和理由，不存在政府征地的行政行为。二、答辩人具有签订《货币补偿安置协议》的主体资格。本案中《货币补偿安置协议》的签订并不涉及土地的征收问题，协商补偿参照了同一项目的征地补偿标准及相关规定并无不妥，且此对协议相对方是有利的。被答辩人不应故意混淆征地与非征地的补偿依据及主体资格问题。况且即使是征地拆迁，上级政府只要不是出于逃避责任的目的也完全可以委托下级政府负责实施拆迁工作。三、涉案《货币补偿安置协议》的签订及房屋的拆除过程中，被答辩人及第三人均未提出任何异议，证实被答辩人与第三人的家庭成员均同意协议的内容，其在领到补偿款和拆除房屋后以找借口提出异议，明显违反最基本的诚实信用原则。 一审证据已随卷移送本院。二审中，各方均未提供新的证据，也未发表与一审不同的针对其他各方证据的质证意见。经审理查明，一审认证正确，二审对一审认定的证据及事实予以确认。 另查明，案涉房屋拆除补偿协议签订地点是房屋所在地高湖村村民委员会主任的哥哥家，签订协议时，该家庭当时有成年人在家。第三人高志双在案涉房屋拆除过程中参与清点房屋的附属果木等物品。高久清原承包的集体土地现未改变土地性质并仍由其本人耕种。还查明上诉人高久清的另一个儿子第三人高志双的哥高志根亦签订了类似于第三人高志双的搬迁协议，高志根领取了补偿款594485.9元。 本案的争议焦点：上诉人的诉讼请求是否有事实和法律依据，能否得到支持？ 针对争议焦点，本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条规定，行政协议存在《行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院还可以适用民事法律规范确认行政协议无效。因此，对于行政协议是否无效的判断，人民法院既可以适用《行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，也可以适用民事法律规范中关于合同无效的规定。《最高人民法院关于适用的解释》第九十九条规定：“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第七十五条规定的重大且违法的情形（一）行政行为实施主体不具有行政行政主体资格；（二）减损权利或增加义务的行政行为没有法律规范依据；（三）行政行为的内容客观上不可能实施。”本案中，安徽（淮南）煤化工一体化项目为化工工程，在建设和建成运营过程中均存在较一般工业企业更大的风险，需要设定一定范围的安全防护区，案涉房屋座落在该防护区。淮南市人民政府为保护项目周边公民生命财产安全，召开专题会议研究防护距离内居民搬迁问题，议定由潘集区政府负责安全防护区居民的搬迁工作。古沟乡政府作为潘集区辖内的乡级人民政府经与第三人高志双协商，就搬迁补偿问题达成被诉补偿协议。该协议参照淮南市施行的征收集体土地的有关文件规定及补偿安置方案确定了补偿标准，并已实际履行完毕，不存在无效行政协议的情形。高久清主张古沟乡政府在未办理征收手续的情况下与其第三人签订了被诉补偿协议，因而协议的签订无事实根据。本院认为被诉行政协议是因中安煤化一体休项目建设和运营安全防护需要而进行的房屋拆迁货币补偿安置协议，并非国建设需要用地实施对土地征收而签订的，不存在对土地的征收。故高久清的该上诉理由不能成立。上诉人高久清又主张古沟乡人民政府无权以自己的名言与第三人签订《房屋拆迁货币补偿安置协议》。对此，上诉人提交的《庭审意见》明确写明“《房屋拆迁货币补偿安置协议中载明，本协议是依据潘政办[2016]66号文件关于印发《煤化工园区范围内征收集体土地补偿安置方案（试行）》的通知等文件制定的，潘政办[2016]66号文件第三条明确规定了潘集区人民政府负责组织该园区征收补偿工作，并委托属地乡镇具体实施。”古沟乡政府与第三人签订案涉协议，应视为受潘集区政府委托，潘集区政府对协议予以认可且该协议已经实际履行完毕，故上诉人的此项上诉理由亦不能成立。对于上诉人的上诉理由，本院均不予支持。 《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通、损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，被诉补偿协议系由第三人签字，第三人也领取了协议约定的补偿款。第三人称是受胁迫签订的被诉协议，但未提交证据，仅为其本人的述称。且该协议签订地点在案外人家中，案外人也在场。第三人的述称不能成立。且根据上述法律规定，以胁迫手段订立的合同，也只有在损害国家利益的情况下，才能被认定为无效，故被诉行政协议不存在合同无效的情形。 根据农村地区的习惯，同居共财是一般的原则，也就是说当一家人共同生活没有分家时，家庭财产虽由家长主持管理但为家庭成员所共有。在管理家务的过程中，家庭中的成年人之间依习惯可以视为互为代理。因此上诉人称案涉房屋为其所造并为其所有，是可以成立的。当父母年老、子女成年结婚特别是生育有孙辈后，一般都会分家析产。如一次性分家的，原家庭的家产除为年老父母特别保留外，也随之全部分配到各新的小家庭，特别是房产等重大财产为各新小家庭所有。分家后的各新小家庭由子女分别主持家务，年老的父母不再主持，即使父母跟随其中的某一个子女共同生活，也不再主持这个小家庭的家务。本案中，上诉人自2015年将自己的祖居家庭分家析产，其两个儿子各得其所建房屋的一半，就是一个较为典型的分家析产。根据农村地区的习惯，自分家后，小家庭其实已由子女们主持，本案第三人高志双实为其家庭的家务主持人。这一点，从上诉人的另一个儿子高志根也以自己的名言签订了相同的协议并独自领取补偿款也可以看出。 综上，一审法院判决驳回高久清的诉讼请求并无不当，高久清的上诉理由、第三人的述称理由均不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元由上诉人高久清承担。 审判长  唐海燕 审判员  王 伟 审判员  江 峰 二〇二〇十一月二十七日 书记员  关小宇 附相关法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。