广西壮族自治区资源县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂0329行初14号 原告：杨本娥，女，1937年2月24日出生，苗族，住广西壮族自治区资源县。 委托诉讼代理人：阳敦曙，广西壮族自治区资源县法律援助中心律师。 原告：侯未福，男，1964年1月23日出生，苗族，住广西壮族自治区资源县。 原告：侯美秀，女，1974年12月15日出生，苗族，住广西壮族自治区资源县。 被告：资源县农业农村局，住所地广西壮族自治区资源县资源镇城北开发区。 法定代表人：马军，该局局长。 委托诉讼代理人：赵先柱，广西法治律师事务所律师。 第三人：侯勇华，男，1969年8月8日出生，苗族，住广西壮族自治区资源县。 原告杨本娥、侯未福、侯美秀诉被告资源县农业农村局、第三人侯勇华农 2 村土地承包经营权颁证纠纷一案，于2020年9月14日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年10月21日公开开庭审理了本案。原告侯未福、侯美秀、原告杨本娥的委托诉讼代理人阳敦曙，被告资源县农业农村局的法定代表人马军及委托诉讼代理人赵先柱，第三人侯勇华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 资源县人民政府于2018年10月15日作出编号为桂（2018）资源县农村土地承包经营权证第076574号农村土地承包经营权证，土地承包经营权证代码为450329203211020003J，该农村土地承包经营权证记载主要内容为：发包方全称为桂林市资源县车田苗族乡黄龙村二组（以下简称黄龙村二组），承包方代表为侯勇华，承包方式为家庭承包，承包期限为1999年01月01日至2028年12月31日止，承包方家庭成员为侯勇华、侯星宇、侯得志、李玉梅，承包地确权面积为4.75亩，承包地确权地块总数为8块。 被告资源县农业农村局提交了如下证据： 1、中华人民共和国农村土地承包法； 2、中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法； 3、资编发（2019）8号文件； 4、资政办发（2016）71号文件； 证据1-4证明被告无农村土地承包经营权颁证法律依据、无农村土地承包经营权颁证职责。 5、发包方调查表； 6、土地确权方案表决会议签到表； 7、村民小组土地承包经营权确权方案； 8、承包经营权确权方案表决情况表； 9、村民小组确权方案公示； 3 10、农村土地承包经营确权登记颁证指界公告； 11、指界签到表； 12、农村土地承包经营权承包地勘测结果公示（一轮）； 13、农村土地承包经营权调查信息公示表； 14、农村土地承包经营权承包地勘测结果公示（二轮）； 15、车田乡黄龙村二组土地承包地块勘测结果公示、土地承包经营权公示（确认图）； 16、承包方调查表； 17、户主声明书； 18、承包地块调查表； 19、公示无异议声明书； 20、农村土地承包经营权公示结果归户表； 21、承包地块示意图； 22、农村土地承包经营权发证前公示； 23、农村土地（耕地）承包合同； 证据5-23证明颁证时提交了土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料，颁证所需材料齐全，颁证证据确凿。 24、农村土地承包经营权证登记申请表； 25、农村土地承包经营权证登记簿（450329203211020003J）； 26、农村土地承包经营权证领取确认书； 27、资源县农村土地承包经营权证发放登记表。 证据24-27证明按程序颁发农村土地承包经营权证，程序合法。 原告诉称，原告杨本娥与第三人侯勇华系母子关系，原告侯未福、侯美秀与第三人侯勇华系兄弟兄妹关系。1982年承包责任制下户时，四人在同一户头 4 承包土地，当时在这个户头共同承包土地的还有侯友珍（已故），当时承包土地的承包方代表是原告杨本娥。因为杨本娥是户主，由原告杨本娥与村民组签订承包责任制合同书，合同书并报县档案局备案，在后续经营管理过程中，一直未进行分家析产，都是共同管理土地一直延续到2018年新土地承包经营权证颁发时。土地承包经营权证颁发时，在三原告并不知情的前提下，被告资源县农业农村局未将三原告名字记载在土地承包经营权证上，单独颁发给了第三人侯勇华及其妻子和子女，纯属土地权属事实认定不清，严重侵害了三原告的合法权益。因此，该颁证事实错误，程序违法。为维护三原告的合法权益，特起诉至人民法院。诉讼请求：1、依法撤销编号为450329203211020003J的土地承包经营权证；2、本案诉讼费由被告承担。 原告提交了以下证据： 1、身份证复印件，证明原告的身份情况； 2、证明，证明三原告的亲属关系； 3、合同书，证明责任制下户时，三原告及第三人在一个户头承包责任田； 4、证明2份，证明三原告责任田并没有退出。 被告资源县农业农村局辩称，资源县农业农村局不是本案适格的被告，原告的起诉没有事实依据和法律依据。根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第四条的规定，农村土地承包经营权证由县人民政府颁发，资源县农业农村局的职责主要是负责农村土地承包备案、登记、发放等具体工作。颁发给第三人侯勇华编号为450329203211020003J农村土地经营权证证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。第三人申请颁证时提交了土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料，经车田苗族乡人民政府初审后，资源县农业农村局依据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第十二条的规定进行审查，报资源县人民政府审核批准，颁发了土地承包经营权 5 证，颁证行为事实清楚、证据确凿、适用法律、法规正确、符合法定程序。原告的起诉系民事争议范围，非行政诉讼受案范围。第三人侯勇华与黄龙村二组签订了《农村土地（耕地）承包合同》，依法取得了土地承包经营权，资源县农业农村局及县级人民政府无权干涉。农村土地承包经营权证系依据农村土地承包合同而设立，土地承包合同是发证的前提和基础，土地承包经营权证只是对承包合同的确认而已。《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包人自承包合同生效时取得土地承包经营权。”第二十四条规定：“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等，并登记造册，确认土地承包经营权。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条第一款规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。”因此，原告应首先撤销农村土地承包合同，解决土地承包经营权纠纷。《中华人民共和国农村土地承包法》明确了涉及农村土地承包经营权纠纷解决的救济途径。待双方针对土地承包经营权纠纷处理完毕后，可持生效的相关文书向资源县人民政府申请变更。因此，要求驳回原告的起诉。 第三人侯勇华述称，这些耕地当时是其母亲杨本娥七十多岁了无法耕种，就让第三人去耕种，原告侯美秀出嫁了，原告侯未福接班了，这些耕地是由第三人在承包耕种的，第三人不愿意撤证。 第三人提交了以下证据： 1、2020年10月18日证明，证明侯未福是非农业人口，是国家公务员； 2、2020年10月9日的证明，证明从1998年起该土地就由第三人管业，不存在共同管业。 经庭审质证，原告对被告所举证据的质证意见是：对证据1-4真实性、合 6 法性无异议，证明目的有异议，被告说不具有颁证的主体资格，于法无据；证据5无异议，证据6真实性、合法性有异议，签字是一个人的字迹；证据7无异议；证据8所有到会人员的签到都是一个人的字迹，真实性、合法性有异议；证据9真实性、合法性有异议，被告不能证明其进行了公示；证据10无法证明进行了公示；证据11真实性、合法性有异议，签字是一个人的字迹；证据12、13、14、15无法证明进行了公示，只能证明有这份材料而已；证据16合法性有异议，改变了承包关系，违背了资政办法（2016）71号文件的基本原则，重新调整了承包关系；证据17户主声明书真实性有异议；证据18土地调查表无异议；证据19不能证明进行了公示；证据20、21、22有异议，不能证明进行了公示；证据23无异议；证据24无异议，但现有家庭人数为4人；证据25合法性有异议，家庭成员不予认可；证据26、27无异议。 第三人对被告提供的证据均无异议。 被告对原告提供证据的质证意见是：对证据1、2无异议；证据3真实性、合法性无异议，关联性有异议；证据4无异议。 第三人对原告提供的证据均无异议。 第三人所举的证据，原告侯未福的质证意见是：对证据1无异议；证据2由侯勇华耕种是事实，但侯勇华每年都会给父母谷子。原告侯美秀的质证意见是：对证据无异议，但颁证原告不知道。原告杨本娥的意见与原告侯未福、侯美秀一致。 被告对第三人提供的证据无异议。 本院认为，原、被告、第三人提交的证据，对方无异议的，本院予以采信；对彼此有异议的其余证据，则根据其关联性进行综合分析，在认定事实时予以参考。 综合全案证据及庭审笔录，本院确认以下事实：原告杨本娥系原告侯未福、 7 侯美秀、第三人侯勇华之母，1982年农业生产责任制下户时，杨本娥、侯未福、侯美秀、侯勇华、侯友珍（系原告杨本娥之女，已故）五人为同一家庭成员，该家庭以原告杨本娥为户主，与当时的黄龙大队第二生产队（现黄龙村二组）签订了《农业生产责任制合同书》承包经营责任田，因当地语言“本”与“炳”同音，该合同书上户主名字写为杨炳娥。1983年，原告侯未福因参加工作，户口迁出黄龙村**，但其原承包的责任田至今未退出。侯友珍及侯美秀先后结婚，侯美秀结婚后至今户口仍在黄龙村**，责任田未作调整。2016年，资源县开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，在开展制定农村土地（耕地）承包经营权确权方案、调查摸底、现场勘测等前期工作后，2016年11月30日，黄龙村二组作为发包方，侯勇华作为承包方代表，双方签订了《农村土地（耕地）承包合同》（编号为450329203211020003J），该承包合同主要记载了承包土地情况、承包期限、承包土地的用途、双方的权利与义务、违约责任等事项。后根据第三人侯勇华的申请，经过所在的村民小组、村民委员会、车田苗族乡人民政府、资源县农业局（2019年机构改革后变更为农业农村局）、资源县人民政府审批，被告于2017年12月29日编制了农村土地承包经营权登记簿，代码为450329203211020003J，资源县人民政府根据该登记簿内容，于2018年10月15日向第三人侯勇华颁发了编号为桂（2018）资源县农村土地承包经营权证第076574号《农村土地承包经营权证》，土地承包经营权证代码为450329203211020003J，该农村土地承包经营权证记载主要内容为：发包方全称为桂林市资源县车田苗族乡黄龙村二组（以下简称黄龙村二组），承包方代表为侯勇华，承包方式为家庭承包，承包期限为1999年01月01日至2028年12月31日止，承包方家庭成员为侯勇华、侯星宇、侯得志、李玉梅，承包地确权面积为4.75亩，承包地确权地块总数为8块。 另查明，第三人与黄龙村二组签订的《农村土地（耕地）承包合同》中未 8 记载家庭人口数及家庭成员信息。 再查明，被告提供的证据中承包方调查表及承包地块勘测结果（一轮公示）、承包地块勘测结果（二轮公示）中家庭成员总数为共4人，成员姓名为：侯勇华、侯星宇（侯勇华之女）、侯得志（侯勇华之子）、李玉梅（侯勇华之妻），承包方调查表调查记事一栏，承包方代表变更情况为无变更，但又记载现承包方代表变更为侯勇华。黄龙村二组在确权前期工作中对土地承包经营权确权方案公示、承包地块勘测结果（一轮公示）、承包地块勘测结果（二轮公示）以及车田苗族乡人民政府农村土地承包经营权发证前公示等只见书面公示材料，未对公示时间、地点进行说明，也未提供相关证据证明事实上进行了公示。 本院认为，结合各方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为：一、被告资源县农业农村局是否是本案适格被告；二、涉诉的土地承包经营权证颁证认定事实是否清楚、程序是否合法，是否应予撤销。 一、关于被告资源县农业农村局是否是本案适格被告问题。 《中华人民共和国农村土地经营权证管理办法》第四条规定，实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。根据上述规定，资源县农业农村局作为资源县农业行政主管部门，具有对土地承包经营权证的备案、登记、发放等工作的法定职责。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。故对资源县农业农村局辩称其不具有被告主体资格的主张，本院不予采纳。 二、关于涉诉的土地承包经营权证颁证认定事实是否清楚、程序是否合法， 9 是否应予撤销问题。 根据《中华人民共和国农村土地承包法》第四条、第二十条、第二十二条、第二十六条、第二十七条、第三十条规定，国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定，农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地，任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村经济组织成员承包土地的权利。承包期内，非经法定事由和程序，发包方不得调整承包地。本案中，1982年农业生产责任制下户时，三原告与第三人及侯友珍（已故）五人以原告为户主的家庭参加黄龙村二组土地承包，现原告杨本娥、侯美秀户口一直未迁出，原告侯未福虽因参加工作户口迁出黄龙村**，但该组一直未对原告侯未福农业生产责任制下户时所分得的责任田进行调整。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条中规定：县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。该办法第九条规定：农村土地承包经营权证登记簿记载农村土地承包经营权的基本内容。农村土地承包经营权证、农村土地承包合同、农村土地承包经营权证登记簿记载的事项应一致。根据上述规定，被告资源县农业农村局作为资源县农业行政主管部门，在土地承包经营权登记过程中，应对第三人申请登记材料予以审核，符合规定的才能予以登记。第三人申请登记材料中黄龙村二组与第三人签订的农村土地（耕地）承包合同中未记载家庭人口数及家庭成员信息，第三人提供的承包方调查表调查记事一栏，承包方代表变更情况为无变更，但接下来又表述为承包方代表变更为侯勇华，该材料明显自相矛盾，且无相关变更依据，并且第三人申请颁证时提供的确权方案、承包地块勘测结果等相关公示只见书面材料，未提供实际进行了公示的相关依据，但被告未对上述情况进行核实，即进行土地承包经营权登记，编制了代码为 10 450329203211020003J的农村土地承包经营权登记簿，资源县人民政府依据被告编制的农村土地承包经营权登记簿的内容向第三人颁发了涉诉农村土地承包经营权证，将三原告尚在承包期限内仍依法享有承包经营权的承包地全部颁发土地承包经营权证给第三人侯勇华现有家庭成员，被告在颁证过程中没有尽到注意审查的义务，颁发案涉农村土地承包经营权证主要证据不足，依法应予撤销。故对原告的诉讼请求，本院予以支持。被告辩称第三人侯勇华与黄龙村二组签订了《农村土地（耕地）承包合同》，依法取得了土地承包经营权，被告及县人民政府无权干涉，土地承包经营权证只是对承包合同的确认而已，因此，原告应首先撤销农村土地承包合同，解决土地承包经营权纠纷，原告的起诉系民事争议范围，非行政诉讼受案范围，要求驳回原告起诉。本院认为，2016年11月30日，第三人侯勇华作为第一轮土地承包时与三原告等系同一家庭的成员，以承包方代表身份与本集体经济组织黄龙村二组签订了《农村土地（耕地）承包合同》，三原告并无异议，该承包合同中并未记载家庭人口数及家庭成员信息，但在被告编制的农村土地承包经营权登记簿及资源县人民政府颁发的农村土地承包经营权证中登记成第三人现有人口数及家庭成员信息，而未将三原告作为家庭成员登记，被告的行政行为侵犯了原告的合法权益，原告的起诉符合法律规定。因此，被告的辩解意见，本院不予采纳。第三人述称该承包地一直由其耕种，承包经营权证就应该颁发给其，本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第九条规定：“承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营。”三原告承包的土地，可以自己经营，也可以交由他人经营，第三人进行耕种，并不导致三原告土地承包经营权的丧失，因此对第三人的陈述的理由，本院不予采信。 综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项之规定，判决如下： 11 撤销资源县人民政府于2018年10月15日颁发给第三人侯勇华编号为桂（2018）资源县农村土地承包经营权证第076574号，土地承包经营权证代码为450329203211020003J的农村土地承包经营权证。 案件受理费50元，由被告资源县农业农村局承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本。同时预交上诉受理费50元（收款单位：桂林市中级人民法院，账号：20×××16，开户行：桂林市农行高新支行）上诉于桂林市中级人民法院。上诉人在递交上诉状后七日内未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理，本判决即发生法律效力。 审 判 长  谢国淑 人民陪审员  莫满春 人民陪审员  李芳进 二〇二〇年十二月二十一日 法官 助理  兰 岚 书 记 员  唐 瑄 附相关法律条文： 12 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。