湖南省武冈市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘0581行初196号 原告：刘云娣，女，1944年7月18日出生，汉族。 特别授权委托代理人：刘翠菊，女，1970年7月26日出生，汉族，系刘云娣之女。 委托代理人：欧阳敦后，湖南泽宇律师事务所律师。 被告：城步苗族自治县西岩镇人民政府，住所地：湖南省城步苗族自治县西岩镇红旗路。 法定代表人：梁海涛，系该镇镇长。 出庭负责人：何佳升，系该镇党委委员、政协联工委主任。 特别授权委托代理人：汪林山，系该镇综治办主任。 被告：城步苗族自治县人民政府，住所地：湖南省城步苗族自治县行政中心。 法定代表人：杨博理，系该县县长。 特别授权委托代理人：易粮纲，系该县司法局副局长。 委托代理人：陈正杰，系该县司法局工作人员。 第三人：刘盛宠，男，1954年4月23日出生，汉族。 第三人：何晖，男，1968年9月3日出生，汉族。 第三人：何小娥，女，1958年7月2日出生，汉族。 第三人：何秋妹，女，1950年7月7日出生，汉族。 第三人：何兰秀，女，1952年7月21日出生，汉族。 第三人：何春兵，男，1955年5月4日出生，汉族。 第三人共同委托代理人何晖，男，1968年9月3日出生，汉族。 原告刘云娣与被告城步苗族自治县西岩镇人民政府、城步苗族自治县人民政府，第三人刘盛宠、何晖等不服林地确权行政处理决定及复议决定一案，于2020年11月9日向本院提起行政诉讼，本院立案后，向两被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告刘云娣的特别授权委托代理人刘翠菊、委托代理人欧阳敦后，被告城步苗族自治县西岩镇人民政府政协联工委主任何佳升及其特别授权委托代理人汪林山，被告城步苗族自治县人民政府的特别授权委托代理人易粮纲、委托代理人陈正杰，第三人刘盛宠、何晖及何小娥等第三人的委托代理人何晖均到庭参与诉讼。本案现已审理终结。 被告城步苗族自治县西岩镇人民政府于2020年4月15日作出西政发[2020]16号《关于西岩镇三水村十八组村民刘盛宠与孙卜英、刘云娣因山林承包发生山林权属纠纷的处理决定书》，决定：争执山场小地名“渣冲头”，总面积35.3145亩，自北至南第一地段为孙卜英承包责任山，面积为4553平方米；第二地段为刘云娣承包山，面积为4553平方米；第三地段为孙卜英承包责任山，面积为4553平方米，高速公路红线内451平方米；第四地段为刘盛宠承包责任山，面积为4553平方米，其中高速公路红线内1915平方米；第五地段为刘云娣承包责任山，面积为5331平方米，其中高速公路红线内180平方米。 被告城步苗族自治县人民政府于2020年10月16日作出城复决[2020]3号《行政复议决定书》，维持城步苗族自治县西岩镇人民政府作出的西政发[2020]16号《关于西岩镇三水村十八组村民刘盛宠与孙卜英、刘云娣因山林承包发生山林权属纠纷的处理决定书》。 原告刘云娣提出诉讼请求：一、依法撤销被告西岩镇人政府违反程序的、事实不清、证据不足的西政发[2020]16号《关于西岩镇三水村十八组村民刘盛宠与孙卜英、刘云娣因山林承包发生山林权属纠纷的处理决定书》和撤销被告城步苗族自治县人民政府城复决[2020]3号行政复议决定书；二、本案诉讼费由两被告共同承担。事实和理由：原告不服被告城步苗族自治县西岩镇人民政府作出的西政发[2020]16号《关于西岩镇三水村十八组村民刘盛宠与孙卜英、刘云娣因山林承包发生山林权属纠纷的处理决定书》，依法申请复议，请求被告城步苗族自治县人民政府依法撤销，重新作出处理决定。被告城步苗族自治县人民政府对既违反程序又事实不清、证据不足的西政发[2020]16号《关于西岩镇三水村十八组村民刘盛宠与孙卜英、刘云娣因山林承包发生山林权属纠纷的处理决定书》予以维持，显然违法，应予撤销。被告西岩镇人民政府的西政发[2020]16号《关于西岩镇三水村十八组村民刘盛宠与孙卜英（已故）、刘云娣因山林承包发生山林权属纠纷的处理决定书》事实不清，争执山场的小地名“渣冲头”山场，原告的山林承包证及登记底册载明“渣冲头”2份山场即东至窑大漕、西至本山顶、南至二队山火坑、北至盛宠山火坑；东至卜英山火坑、西至卜英山火坑、南至窑大漕、北至本山顶。家庭人口2人，承包人口2人。承包期限30年。原告的山林承包证及登记底册载明“渣冲头”的四至及面积自1984年8月以来至今山场的管理从没有发生任何的界限争执。被告西岩镇政府认为原告其中一份地段的山场证书四至范围即“东至卜英山火坑、西至卜英山火坑、南至窑大漕、北至本山顶”与山场四至范围不符合，认为该地段的证书无效，不做为定案依据。依据《农村土地承包法》第12条、l4条等相关规定，承包合同的发包方是村民委员会，在承包期内不得擅自变更或解除、终止承包关系。被告西岩镇政府既不是发包人又不是村委会更不是村民小组，在承包合同或承包证被撤销之前没有权利认定该地段证书记载无效，需要履行一定的法律程序方能确定承包证或承包合同的记载范围正确错误与否，不能在此纠纷中超越职权。被告西岩镇政府在本案中无权认定承包证记载无效。原告依据承包合同、承包证记载范围管业合法合理有据。争执的小地名“渣冲头”山场的山顶只有一个，被告西岩镇政府没有查清事实。从“渣冲头”山场相邻的其他山主（如刘太军等）都可以证实山场的四至范围。分山时村组的参与人也能证实山场分配情况。《林木林地权属争议处理办法》第11条的规定：当事人对同一起林权都能出具合法凭证的，应当协商解决，经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府按照双方各半的原则，并结合实际情况确定其权属。被告西岩镇政府在划分山场的的等份时不合法，没有依据。山场的实际面积与证书记载的面积不一致的，应以实际面积为准；在划分的争执山场界限应结合证书的四至记载范围，不能“视为”，应当是具体的标准。被告西岩镇政府划分原则、方法错误。而且第三人刘盛宠按承包证书记载的份额及人口来分仅占l口人，即五分之一的份额。被告西岩镇人民政府的西政发[2020]16号《关于西岩镇三水村十八组村民刘盛宠与孙卜英、刘云娣因山林承包发生山林权属纠纷的处理决定书》，程序违法。从第一次做出的决定撤销之后拖延3年之久，没有履行延长期限的审批和说明，而是在第三人刘盛宠向武冈法院提起行政诉讼之后才作出的不合法的处理决定。被告西岩镇政府送达该处理决定书程序违法，通过查阅被告西岩镇政府的案卷资料及送达回证记载，仅仅是送达给了原告、第三人何晖（刘立仁代领）、刘盛宠，其他第三人均没有送达。被告西岩镇政府作出的西政发[2020]16号《关于西岩镇三水村十八组村民刘盛宠与孙卜英、刘云娣因山林承包发生山林权属纠纷的处理决定书》不发生法律效力。被告城步苗族自治县人民政府照样画葫芦，违背事实和法律作出了城复决[2020]3号行政复议决定书，并于2020年10月20日送达给了原告。综上，请求法院支持原告的诉讼请求。 被告城步苗族自治县西岩镇人民政府辩称：2014年武靖高速公路征地工作开始，在征地补偿工作过程中，因被答辩人的山场与同组相邻的承包山场发生纠纷，导致征地款暂停发放。2014年11月，经武靖高速公路西岩段协调指挥部工作组进行调解，因当事人三方不能达成共识，调解失败。后来工作组三番五次组织调解，仍未成功。2015年7月，三方当事人又以信访的途径向西岩镇人民政府反映，要求处理，答辩人为此进行了信访答复；2016年7月答辩人根据当事三方提供的证据及其它材料，在调解不成的情况下作出了西政发[2016]56号《关于西岩镇四团村七组村民刘盛宠与卜英、刘云娣山林承包因武靖高速征地引发山林权属纠纷处理的处理决定书》，2016年11月在县人民政府行政复议过程中因遗漏当事人被撤销，要求重新作出处理。2016年10月县委书记罗建南召开武靖高速公路建设推进会，会上要求各乡镇指挥部将部分棘手的矛盾纠纷上交由县法制办、县山林纠纷办等部门协调处理。会后西岩段建设协调指挥部将此纠纷作为棘手的矛盾纠纷上交县法制办、县山林纠纷办进行处理。纠纷上交后，武靖高速公路西岩段建设协调指挥部积极配合县法制办多次进行调处。三方都不肯让步，调处未果。2014年以来，答辩人一直在做当事三方的思想工作，有时因另外的一些当事人长期外出，致使调解工作无法进行。今年初因新冠疫情防控工作的特殊情况，使得一些工作无法正常开展。今年4月份答辩人已按程序作出该山林纠纷的处理决定书（西政发[2020]16号）。 综上所述，答辩人自被答辩人的山场纠纷发生以来，一直在积极作为，依法行政，只因当事三方的自身原因：1、1984年当事三方承包山场时未能履行自己挖火坑的义务，导致四至界线不清且被答辩人登记底册中其中一份地段承包责任山四至为：东至孙卜英火坑、西至孙卜英火坑、南至身窑大漕、北至本山顶，此证书四至范围与山场四至范围明显不符。证书上所写的火坑实际上形同虚设；2、30年来三方当事人均末在此争执山场从事过任何生产性经营活动与管业；3、三方当事人由于经济利益的驱使，未有调处诚意，都不肯作出让步，调解协议无法达成。尤其是2017年2月争执山场当事人何晖因债务纠纷，城步县人民法院向西岩段建设协调指挥部出具了请求配合扣留何晖征地补偿款的文件，何晖在知道得不到征地补偿款的情况下已经不再配合纠纷调解，不肯出席调解会议。后又因新冠疫情导致没有结果，种种客观原因致使久调未决，答辩人在整个工作过程中不存在任何过错。同时被答辩人在其行政复议申请书中的事实与理由与客观事实不符，是被答辩人的个人猜疑行为，与答辩人处理该山林承包纠纷没有因果关系。4、该争执山场有效证据只有证书，无实际界线，因此我镇于2019年3月19日到争执山场现场踏界勇测量工具采用轨迹法测出该山场除高速公路永久征地以外的区域面积为32.48亩，加上武靖高速公路在此块山地中永久性征地测量出的面积3.819亩，共计36.299亩。又于2019年10月20日再次到争执山场现场踏界勘察，进一步修正核准现场图，2019年10月28日从林业部门ARCGIS系统两次勾图得出该争执山场的面积图，进一步精确该争执山场的实际面积，两次勾图的面积分别为35.3175亩和35.3115亩，取平均值面积为35.3145亩(23543平方米)。所以我镇依法依程序所作出的该山林纠纷的处理决定书认定事实清楚，证据确凿，依用依据正确，程序合法，内容适当。为此请武冈市人民法院依法判决维持西政发[2020]16号《关于西岩镇三水村十八组村民刘盛宠与孙卜英、刘云娣因山林承包发生山林权属的处理决定书》，驳回原告的诉讼请求。 被告城步苗族自治县人民政府辩称：一、答辩人作出行政复议决定的程序合法。答辩人受理刘云娣对西岩镇人民政府作出的《关于西岩镇三水村十八组村民刘盛宠与孙卜英、刘云娣因山林承包发生山林权属纠纷的处理决定书》（西政发[2020]16号）不服的行政复议申请后，经过审查，于2020年10月16日作出了行政复议决定并于2020年10月20日将该决定送达给申请人刘云娣及刘盛宠，于10月23日将该决定送达给第三人何晖、何秋妹、何兰秀、何春兵、何小娥。二、答辩人认定事实清楚。《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第八条规定，对同一林木、林地，双方均能提出具有同等效力的权属证据的，本着兼顾双方利益，结合自然地形的原则划分。本案中，因当事人对争执山场只有承包证书，无实际界线，被申请人西岩镇人民政府通过现场勘界，调查取得相关证人证言，结合实际情况作出处理决定。所以，西岩镇人民政府根据相关法律法规作出的处理决定认定的主要事实清楚，证据充分，程序合法。三、答辩人适用法律正确。答辩人认为西岩镇人民政府作出的处理决定认定主要事实清楚、证据充分、适用依据正确、程序合法，应予维持。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，答辩人作出了城复决[2020]3号《行政复议决定书》。综上所述，我单位作出的行政复议决定程序合法、认定事实清楚、适用法律正确，请求武冈市人民法院依法驳回原告的诉讼请求。 第三人刘盛宠述称：被告西岩镇政府是做了一些工作，但作出的处理决定违背了事实。 第三人何晖述称：西岩镇政府、城步县政府做出的处理决定违背事实、事实不清。 被告城步苗族自治县西岩镇人民政府在法定举证期限内提供了以下证据：证据1、当事人刘盛宠等人的身份信息及授权委托书12份，证明受理程序合法；2、山林承包登记底册4份，证明当事人刘盛宠等人在争执山场“渣冲头”持有证书；3、调查笔录9份，证明程序合法；4、现场勘界草图及当事人刘盛宠等人山林承包四至情况2份，证明程序合法；5、调解及现场勘查笔录10份，证明程序合法；6、《林木林地权属争议处理办法等规范性文件》3份，证明适用依据正确；7、送达回证3份，证明程序合法。 原告刘云娣对上述证据的质证意见是：对1、2号三性无异议，对3号证据材料中的9分调查记录有异议，由于2号证据中的山林承包证底册中的山林范围与调查笔录中反映的内容不一致，且其中3份均属于刘盛宠的，不能证明被告西岩镇政府所做出的依据合法；4号证据只能证明被告到过山场了解的情况，与山林承包证底册不一致的事实；5号证据调解笔录的三性无异议；6号证据无异议；7号证据送达回证能够充分说明被告做出的处理决定书除了送给刘盛宠、原告及何晖外其他第三人均没有送达，因此程序违法。 被告城步苗族自治县人民政府对上述证据无异议。 第三人刘盛宠对上述证据的质证意见是：对证据没有意见，被告是做了工作，但处理决定违背了事实。 第三人何晖同意原告刘云娣的质证意见。 被告城步苗族自治县人民政府向本院提交了下列证据：证据1、行政复议案件立案登记表；2、行政复议申请书；3、申请人提供的材料；4、受理行政复议申请通知书；5、送达回证；6、行政复议答辩通知书；7、送达回证；8、行政复议答辩书；9、西岩镇政府提供的材料；10、第三人参加复议通知书；11、送达回证；12、第三人刘盛宠答辩书及提供的证据材料；13、第三人何晖行政复议陈述词及提供的材料；14、行政复议决定书；15、送达回证。 原告刘云娣对城步苗族自治县政府提供的证据提出如下质证意见：1-8号三性无异议，9号证据与对镇政府提供的证据质证意见一致，但县政府在实体上和程序上没有查明事实，10-15号客观性无异议，但对被告的证明目的有异议，不能证明程序、实体合法。 被告城步苗族自治县西岩镇人民政府对城步苗族自治县人民政府提交的证据无异议。 第三人刘盛宠对被告城步苗族自治县人民政府提交的证据质证意见如下：对证据没有意见，做出决定不符合事实。 第三人何晖同意原告刘云娣的质证意见。 原告刘云娣向本院提交下列证据：1、送达回证；证明镇政府处理决定书只送给了何晖一人，送达程序不合法；2、山林承包证，证明渣冲头山场的承包经营范围及四至情况；3、山林承包证底册，证明何晖、刘盛宠、刘云娣山场的四至及范围；4、信访回复，证明刘云娣为维权信访情况；5、高速公路指挥部证明，证明在修路过程中刘翠菊曾阻工被劝阻的情况。 被告城步苗族自治县西岩镇人民政府对原告提交的证据发表如下质证意见：1号证据因为其他第三人均授权委托何晖，因此我们将处理决定送达给何晖，送达程序合法；对2、3号证据无异议，4、5号证据真实性无异议。 被告城步苗族自治县人民政府同意被告城步苗族自治县西岩镇人民政府的质证意见。 第三人刘盛宠对原告提交的证据发表如下质证意见：1-4号无异议，5号证据是虚假的。 第三人何晖对原告提交的证据无异议。 第三人刘盛宠与第三人何晖未提供证据。 本院审查认为：被告城步苗族自治县西岩镇人民政府、城步苗族自治县人民政府提供的证据客观真实，与本案有关联，本院予以采信并作为定案依据；原告提供的1、2号证据客观真实，本院予以采信，4、5号证据与本案无关联性。 根据采信的证据,本院确认以下案件事实：原告与第三人均系城步苗族自治县西岩镇三水村村民，第三人何晖、何秋妹、何兰秀、何春兵、何小娥系孙卜英（已故）之子女。1984年8月该村分山到户时，刘盛宠、刘云娣与孙卜英均分得小地名为“渣冲头”的争执山场。其中，孙卜英的山林承包底册中载明承包两块山地名“渣冲头”山场，其中一块四至为：东至窑大漕，西至本山顶，南至盛宠山火坑，北至云娣山火坑，面积1亩。另一块四至为东至墦，西至坳上大路，南至云娣山火坑，北至坳上大路，面积1亩。刘盛宠的山林承包底册中载明承包一块山地名“渣冲头”山场，四至为东至窑大漕，西至本山顶，南至云娣山火坑，北至卜英山火坑，面积1亩。刘云娣的山林承包底册中载明承包两块山地名“渣冲头”山场，其中一块四至为东至窑大漕，西至本山顶，南至二队山大坑，北至盛宠山火坑，面积1亩。另一块四至为东至卜英山火坑，西至卜英山火坑，南至窑大漕，北至本山顶，面积1亩。2014年武靖高速征地工作开始，在征地补偿工作过程中，因三方当事人对承包山场发生纠纷，导致征地款暂停发放。后经多次调解未能成功，城步苗族自治县西岩镇人民政府于2016年7月作出西政发[2016]56号《关于西岩镇四团村七组村民刘盛宠与孙卜英、刘云娣山林承包因武靖高速征地引发山林权属纠纷的处理决定书》，决定：争执山场小地名渣冲头，武靖高速征地编号50号，面积3.55亩；51号，面积0.236亩，合计3.786亩，按5份平均分配。当年11月在城步苗族自治县人民政府行政复议过程中因遗漏当事人被撤销处理决定要求重新处理。刘盛宠与刘云娣于2019年再次通过申请或信访途径要求对再次处理该山场纠纷。城步苗族自治县西岩镇人民政府受理后，由当事人对自己的主张出具了证据，被告经调查研究，组织当事人进行了多次调解，在调解不成的情况下于2020年4月15日作出西政发[2020]16号《关于西岩镇三水村十八组村民刘盛宠与孙卜英、刘云娣因山林承包发生山林权属纠纷的处理决定书》。刘云娣对该决定不服，于2020年5月18日向被告城步苗族自治县人民政府申请行政复议，被告城步苗族自治县人民政府于2020年10月16日作出城复决（2020）3号《行政复议决定书》，维持了被告城步苗族自治县西岩镇人民政府的处理决定。原告不服，诉至本院。 本院认为，根据《湖南省林木、林地权属争议处理办法》第十四条第二款的规定：个人之间、个人与全民所制单位或者集体所有制单位之间发生的林木、林地所有权或者使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府处理。故本案被告城步苗族自治县西岩镇人民政府对本辖区的原告与第三人之间的土地争议有权作出处理决定。原告及第三人共同承包了小地名为“渣冲头”的山林，但因三方所承包的山林没有明显的界限，且武靖高速征地已改变了现状，被告城步苗族自治县西岩镇人民政府通过现场踏界、使用测量工具等方法得出了争执山场的实际面积，并通过走访调查得知第三人刘盛宠在红线范围内实际占有面积较多，多次调解未达成调解协议后作出了该处理决定，实体正确。被告城步苗族自治县西岩镇人民政府作出决定前履行了调查研究、调解、作出处理决定等程序，程序合法。故对原告要求撤销被告城步苗族自治县西岩镇人民政府作出的西政发[2020]16号处理决定的诉讼请求，本院不予支持。被告城步苗族自治县人民政府收到刘云娣的行政复议申请后，依法进行受理，对城步苗族自治县西岩镇人民政府作出的决定进行全面审查，在法定期限内作出复议决定并送达，被告城步苗族自治县人民政府认定事实准确，程序合法，对原告要求撤销被告城步苗族自治县人民政府城复决[2020]3号行政复议决定的诉讼请求，本院亦不予支持。因此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决如下： 驳回原告刘云娣的全部诉讼请求。 本案受理费50元，由原告刘云娣负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。 审 判 长  罗 斌 人民陪审员  王业飞 人民陪审员  左松贞 二〇二〇年十二月十四日 法官助理廖鹏 代理书记员  程春芬 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。