河南省三门峡市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫12行初102号原告刘书芳，男，汉族，1957年8月17日出生，住河南省灵宝市。被告灵宝市人民政府，住所地河南省灵宝市金城大道**。法定代表人何军，该市市长。委托代理人杜宇，河南华灵律师事务所律师。委托代理人田少辉，灵宝市涧东区管委会工作人员。原告刘书芳诉被告灵宝市人民政府确认强制拆除房屋行为违法一案，于2020年8月31日向本院提起行政诉讼。本院于2020年9月10日立案后，依法组成合议庭，于2020年10月12日公开开庭审理了本案。原告刘书芳及其委托代理人郭百利，被告灵宝市人民政府委托代理人田少辉、杜宇到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告刘书芳诉讼请求：1.确认被告强制拆除原告房屋行为违法。2.本案诉讼费由被告承担。事实和理由：2014年原告通过购买方式取得位于尹庄村（原为划拨给粮食局饲料公司使用的国有土地，因该企业改制无法安置职工，经批准将该宗土地转让给张贯泽，张贯泽和王新友在该宗土地建设了新新家园小区，全部对外出售）新新家园小区房屋，至今因开发建设方手续不齐备未能办理不动产登记。现因启动尹庄村城中村（一期）改造和金城大道东延两个项目，灵宝市人民政府做出了《关于对尹庄村城中村（一期）改造项目范围的房屋征收决定》（灵政〔2019〕12号）拟对新新家园小区进行拆迁。但灵宝市涧东区负责拆迁安置的工作人员口头告知对原告等房屋拆迁补偿为2014年购买房屋时的价格（购买时为1500-1800元／平方米），居民不予认可，且明显低于相邻十几米的“地矿局家属楼”3100元／平方米补偿标准（同为粮食局饲料公司使用土地上建设的房屋，批准手续状态也相同）。2019年8月15日，有人员将原告小区的院墙强制拆除。小区居民报警，公安部门出警，民警赵保平同志告知，是被告的派出机构灵宝市涧东区管委会组织“中胜公司”李**飞实施的强制拆除原告小区的院墙，同时灵宝市涧东区管委会工作人员在现场监督指挥。同期被告的派出机构灵宝市涧东区管委会拆迁办公室副主任贾卫东组织人员对原告居住房屋采取了停水、停电措施。2019年10月8日灵宝市涧东区管委会城市管理执法中队对原告房屋作出了限期拆除通知书。2019年10月10日被告设立的灵宝市涧东区管委会副主任田少辉等工作人员组织人员将原告房屋强制拆除。原告认为，灵宝市涧东区管委会拆除原告房屋的行为违法。一、认定原告房屋为违法建筑的事实错误。原告房屋所占土地为国有土地。该土地是因企业改制无法安置职工，经批准将该宗土地转让给张贯泽，张贯泽和王新友在该宗土地建设了新新家园小区，全部对外出售，新新家园小区房屋土地性质符合《土地管理法》第四十三条规定，同时该小区房屋在建设施工时及建设多年后，没有任何部门阻止施工。原告购买此处房屋并且居住至今。虽然因开发建设方手续不齐备未能办理不动产登记，但这也只是应当补办手续，不能认定违章建筑。依据《关于对尹庄村城中村（一期）改造项目范围的房屋征收决定》（灵政〔2019〕12号）征收决定应当给予合法补偿，并且其他类似小区已给了合理补偿，依据公平原则，政府征收原告房屋应当给予原告合法合理相应的补偿，而不是单方认定违法建筑，强制拆除，侵害原告居住权。灵宝市涧东区管委会认定原告房屋为违法建筑并强制拆除行为应当认定为不作为、乱作为。因此应当认定强制拆除原告房屋具体行政行为违法。二、灵宝市涧东区管委会强制拆除原告房屋行为程序违法。1.灵宝市涧东区管委会未保障原告陈述、申辩权利。《行政处罚法》第三十一条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利；第三十二条规定，当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳；第四十一条规定，行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定之前，不依照本法第三十一条、第三十二条的规定向当事人告知给予行政处罚的事实、理由和依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，行政处罚决定不能成立；当事人放弃陈述或者申辩权利的除外。本案中，涧东区管委会城市管理执法中队在作出《通知》前未告知原告有权陈述、申辩等权利，也未告知法律救济途径。2.灵宝市涧东区管委会未依法保障原告听证权利。依据《行政处罚法》第三节听证程序规定，灵宝市涧东区管委会在作出案涉限期拆除决定前应当告知原告有要求举行听证的权利，但并没有告知此项权利。因此被告未依法保障原告听证权利而作出限期拆除决定，属于程序违法。3.灵宝市涧东区管委会未依法作出强制拆除决定，拆除原告房屋的行为没有合法依据。依据《行政强制法》第四十四条规定，若是违法的建筑物需要强制拆除的，行政机关应予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。但灵宝市涧东区管委会并没有作出强制执行决定书和进行相应的公告程序，也未告知原告相应权利和救济途径，将原告房屋强制拆除，违反了上述法律规定。4.灵宝市涧东区管委会不具备实施强制拆除原告房屋的具体强制执行行为的主体资格。依据《城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施，只有县级以上人民政府才有权利批准责成有关部门对违法建筑采取行政强制执行行为。灵宝市涧东区管委会不具备强制拆除原告房屋主体资格，同时也没有出具任何证明灵宝市政府授权对违法建筑采取行政强制执行行为的相关证明。因此灵宝市涧东区管委会不具备实施强制拆除原告房屋的具体强制执行行为的主体资格，原告对此强拆行为不服，以灵宝市涧东区管委会为被告向灵宝市人民法院提出行政诉讼，要求确认灵宝市涧东区管委会强拆行为违法。2019年11月11日灵宝市人民法院受理本案（案号：2019豫12**行初62号），但灵宝市人民法院审理后告知，灵宝市涧东区管委会是灵宝市人民政府设立的机构，不具有独立承担法律责任能力，涧东区管委会以自己的名义作出行政行为，原告不服提起诉讼的，应当以灵宝市人民政府为被告，应向贵院提起诉讼。2020年5月9日灵宝市人民法院认定对本案没有管辖权，驳回原告起诉。同时原告等六人共同作为原告以灵宝市人民政府、灵宝市城市管理行政执法局为被告向贵院提起诉讼，案号为（2019）豫12行初229号。2020年8月28日开庭审理，在审理过程中，法官释明，需要以每个原告名义单独进行立案诉讼。因此，原告特向贵院撤回起诉，再进行独立立案诉讼。综上，为维护原告合法权益，特向贵院提起诉讼，望依法裁判。被告灵宝市人民政府辩称，根据本案事实和相关法律规定，答辩人认为原告的诉讼请求无事实和法律依据，请求贵院依法驳回原告的全部诉讼请求。理由如下：一、原告诉状所述与本案客观事实不符。1.原告诉称“告知拆迁补偿为2014年购买房屋时价格，居民不认可明显低于地矿局家属楼3100元每平方补偿标准。”该观点与客观事实不符。首先，原告在其诉状中已经表述因开发建设方手续不齐备仅仅只有国有土地使用权证，没有规划许可证、施工证以及政府的准建文件等合法手续，未能办理不动产登记；而原告所述的相邻不远处的地矿局家属楼依据灵宝市人民政府《关于转发加快全市国有粮食企业改革实施意见的通知》灵政（2003）123号文件，2004年11月10日灵宝市土地资产管理领导小组对建住宅楼问题进行研究，（2004）2号会议纪要原则同意市粮食局饲料公司土地资产处置方案及住宅楼建设。2005年3月25日，灵宝市涧东新区管理处灵新计字（2005）第4号对该住宅楼给予批复，同年住宅楼进行建设。该小区建设在《城乡规划法》实施之前，且经行政主管部门已经认定为合法建筑，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条的规定应当给予补偿。其次，在2014年11月份张贯泽、王新友擅自改变土地用途，在无用地、规划等批建手续的情况下违法建设，其当时承诺为建造三层，涧东区城市管理执法中队多次阻挡，张贯泽给答辩人交来房屋改造承诺书，保证严格按照灵宝市宅基地改造有关文件要求，依法依规进行改造，建三层占地395平方米，限高10米，2014年12月22日建第四层时，涧东区城市管理执法中队给张贯泽下达责令改正通知书，责令立即停止违法建设行为，执行拆除违法建设，同时对工程实施了停水停电，但是张贯泽最终建成并出售给原告。第三、因原告到张贯泽处购买的房屋，是在《城乡规划法》实施之后，且已经下达过责令停止建设的通知，至今张贯泽、王新友未办理相关建设手续。答辩人向张贯泽、王新友宣讲政策后，张贯泽、王新友才愿意将原告购房款返还给原告。第四、原告所购买房屋之时原告就明知其购买的房屋产权有问题。该小区住户共计14户，在整个拆迁过程中答辩人的工作人员经过对张贯泽、王新友及住户宣讲政策后，7户人家搬离同时将涉及购买的房款全部支付给7户。其和地矿局家属楼小区没有任何可比性。2.原告诉称由答辩人派出机构强制拆除院墙事宜，与客观事实不符。在答辩人对于拆迁政策广而告之之后，张贯泽、王新友也充分的认识到自己的错误之处，同时已经有绝大多数住户搬离，张贯泽、王新友向答辩人出具一份承诺书为了拆迁工作的顺利进行由上述二人组织人将小院院墙拆除。故原告诉称由答辩人强制拆除小院院墙与客观事实不符。二、原告诉称应当给予合法合理相应补偿于法无据。根据《土地法》规定，单位征用的土地属于国家所有，严禁私自买卖、出租或转让。在批准的用地范围内进行建设，不准随意扩大占地面积，鑫鑫家园土地属于张贯泽私下买卖，经市相关行政主管部门认定，该住宅楼在原规划金城大道范围内，没有规划批复手续，不符合规划，且原告在其诉状中已经明确说明至今未办理不动产手续，也正是因为手续不齐全，无法办理不动产登记手续，且在向原告宣讲政策时已经告知，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定，对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿。故在本案中被答辩人诉称应当给予合法合理的补偿于法无据。三、关于是否有权强制拆除事宜。在征收过程中，向原告以及张贯泽、王新友宣讲政策、法律，也为了维护原告的合法权益，经过向张贯泽、王新友及原告宣讲只有合法的建筑才能够补偿，为了减轻原告损失，让张贯泽、王新友将购房款退还，尽量降低购房人损失，原告购买的小区并非仅仅只有原告六人，经过答辩人工作人员宣讲其他人员均同意答辩人的建议。依据《土地法》第七十六条的规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地。答辩人已经告知原告要收回土地。同时依据《最高人民法院关于违法建筑物、构建物、设施等强制拆除的批复》（法释2013年5号）已经明确，“根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请”。依据本案的客观事实以及法律及司法解释的规定，答辩人具有强制拆除的主体。四、原告在本案中诉讼主体不适格。首先，依据《中华人民共和国物权法》第九条的规定，物权的设立、变更、转让和消灭经依法登记发生法律效力；未经登记不发生效力。原告仅仅只有“购房合同”，购房合同仅仅只代表双方有买卖的意思表示，其并不是法律中明确的物权所有权人。其次，依据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定违反法律、行政法规的强制性规定无效。同时依据第五十八条规定对于合同无效因合同取得的财产应当予以返还；不能返还的或者没有必要返还的应当折价赔偿。在本案中，原告与张贯泽、王新友签订买卖合同无效，在合同无效后被答辨人应当将涉及的房屋返还给张贯泽、王新友，并让张贯泽、王新友返还其购房款而不是直接向答辩人主张权利。原告救济途径完全可以由民事案件解决。即主张权利应当为张贯泽、王新友而非原告。故在本案中原告诉讼主体不适格。综上所述，答辩人认为，本案的核心问题原告所购买的房屋是他人手续不全的违法建筑，无法给予补偿，答辩人的拆除行为符合法律规定，原告的起诉不符合条件要求，请人民法院依法驳回原告无理的诉讼请求。原告向本院提交了以下证据：1.商住房售房合同、收据、补充协议、证明、房产及院地使用权转让协议书、收据（灵政〔2019〕12号）征收决定，证明原告房屋与本案存在利害关系及原告房屋在征收范围内；2.《限期拆除通知书》，证明对原告房屋作出限期拆除的具体行政行为；3.图片（针对强拆录像的截图），证明被告拆除原告房屋；4.《事业单位法人证书》、（2019）豫1282行初61号行政裁定书，证明三门峡市中级人民法院对本案具有管辖权。被告灵宝市人民政府向本院提交了以下证据、依据：1.《灵宝市人民政府关于对尹庄村城中村（一期）改造项目范围内房屋征收的决定》（灵政〔2019〕12号），证明征收按程序执行；2.河南省高级人民法院（2019）豫12行终2348号行政判决书，证明灵政〔2019〕12号具有法定效力；3.灵宝市人民政府征收土地方案公告（〔2019〕59号），证明征收按程序执行；4.灵宝市国土资源局征地补偿方案公告（灵国土公告〔2019〕8号），证明征收按程序执行；5.征地听证告知书（灵国土资听告字〔2019〕第3-1号），证明征收按程序执行；6.征地告知书（灵国土征告〔2019〕第3-1号），证明征收按程序执行；7.听证送达回证，证明已送达；8.河南省保障性安居工程工作领导小组办公室文件（豫保安居办【2016】66号），证明工程公益性；9.河南省人民政府土地管理文件（豫政土〔2019〕631号），证明有征地手续；10.灵宝市城市整体规划图，证明所征地在规划区内；11.公示宣传图片，证明已公告宣传政策；12.房屋改造及责令停工手续、图片，证明该楼属于违建；13.矿业公司建房手续，证明矿业公司楼有手续；14.拆除院墙说明，证明非涧东区拆除；15.灵政【2003】123号，证明矿业公司楼建设依据；16.房屋改造四邻意见，证明该楼属于违建；17.已经签约合同，证明部分住户同意赔偿方案。经庭审质证，被告对原告的证据质证意见为：1.原告的第一组证据中的协议书违反了土地法的规定，饲料公司是土地的使用权人，只有所有权人才能处置土地，饲料公司与张冠泽的协议违法；2.证据3图片没有载明拍摄时间、、地点拍摄人，证据形式不合法，不能作为证据使用。原告对被告证据的质证意见为：针对被告提交的第1、2、3、4、5、6、7、8、9、11证据与本案无关，本案涉案土地属于国有土地，不存在征收问题。也并非尹庄村城中村改造的范围。涉案的征收项目是为了修建城市的金城大道，原告房屋在金城大道的东延，与棚改无关。第10份证据与被告合法性无关，但是证明原告房屋建设符合城市发展规划。证据12只能证明原告所购买房屋建设过程中的客观事实，但是不全面。只是责令纠正，但是没有强制拆除，正是因为执法不到位，促成原告房屋的建设完成。且证据12里面41到51的内容有管委会的盖章确认，说明这个项目是涧东区管委会保驾护航建设成功的。13组证据，该组证据三份材料不能证明该地矿局家属楼符合法律规定，在土地使用和房屋建设法律性质上和原告房屋一致。证据14与本案无关。证据15不是证明矿业局建房有手续的证据。不能证明被告主张的事实。且该文件涉及到了因改制取得该国有土地的使用问题。土地应当优先用于安置职工。粮食改制企业取得土地，矿业局家属院也没有建房手续，只是一个会议纪要。没有建设房产手续是历史遗留问题，张冠泽建房是响应政府号召。证据16与被告的合法性没有关联性，说明张冠泽建设小区的时候邻居有意见，是涧东区协商，该小区才建设成功。证据17与原告无关，且补偿事项与承诺原告的不一致，对原告只是当时房屋的购买价格，不支付搬迁补助费和签约搬迁奖励。有的拆迁人与被告签订的有保密协议。对于原、被告提交的证据，本院结合庭审情况综合予以认定。经审理查明，原告刘书芳户籍地为河南省灵宝市苏村乡梨子沟村****，其于2015年12月25日与王新友签订《商住房售房合同》，购买王新友在尹庄饲料公司建设的房屋一套，房款总价为185000元。2019年3月18日，灵宝市政府发布《关于对尹庄村城中村（一期）改造项目范围内房屋征收的决定》（灵政〔2019〕12号），对尹庄村城中村（一期）改造项目范围内的房屋进行征收，原告刘书芳涉案房屋位于上述房屋征收决定征收范围内。2019年10月8日，灵宝市涧东区城市管理执法中队向王新友、张贯泽、韩社业送达了限期拆除通知书。2019年10月10日，灵宝市涧东区管委会对原告刘书芳的上述房屋实施了拆除行为。另查明，《关于对尹庄村城中村（一期）改造项目范围内房屋征收的决定》（灵政〔2019〕12号）已被生效的（2019）豫12行初171号和（2019）豫行终2348号行政判决确认违法。本院认为，一、灵宝市涧东区管委会拆除原告刘书芳购买的涉案房屋，刘书芳与灵宝市涧东区管委会的拆除行为有利害关系，具有原告主体资格。二、灵宝市人民政府是适格的被告。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行为，委托的行政机关是被告。本案中，拆除行为系涧东区管委会实施，灵宝市政府作出的《关于对尹庄村城中村（一期）改造项目范围内房屋征收的决定》（灵政〔2019〕12号）规定“征收主体为灵宝市人民政府，征收工作由涧东区负责实施”，即涧东区管委会系灵宝市政府委托的征收实施单位，其行为后果应由灵宝市政府承担。三、被告拆除原告涉案房屋的行为违法。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。第二十八条第一款规定，被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。灵宝市政府作出的灵政〔2019〕12号房屋征收决定附件《灵宝市尹庄村城中村（一期）改造项目房屋征收补偿安置方案》第七条也规定了与上述行政法规两款相同的内容。本案中，灵宝市政府在未与原告刘书芳就其购买的涉案房屋签订补偿协议的情况下，直接将原告刘书芳购买的涉案房屋拆除，违反上述法定程序，亦不符合灵宝市政府作出的灵政〔2019〕12号房屋征收决定附件第七条规定的程序，原告刘书芳要求确认灵宝市政府拆除涉案房屋违法的诉讼请求，本院予以支持。灵宝市政府辩称原告刘书芳购买的房屋是他人手续不全的违法建筑，无法给予补偿，依据《最高人民法院关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》（法释〔2013〕5号）“根据行政强制法和城乡规划法有关规定精神，对涉及违反城乡规划法的违法建筑物、构筑物、设施等的强制拆除，法律已经授予行政机关强制执行权，人民法院不受理行政机关提出的非诉行政执行申请。”其具有强制拆除的主体，但灵宝市政府在诉讼中并未提供原告刘书芳购买的涉案房屋符合上述批复予以拆除的证据，该抗辩理由，因缺乏证据支持而不能成立。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：确认被告灵宝市人民政府于2019年10月10日拆除原告刘书芳房屋的行为违法。案件诉讼费用50元，由被告灵宝市人民政府负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。审判长 王 博审判员 李 黎审判员 崔传军二〇二〇年十二月八日法官助理徐翠竹书记员何少静