江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终672号 上诉人（原审原告）周法元，男，1939年9月7月生，××族，住启东市。 被上诉人（原审被告）启东市公安局，住所地启东市汇龙镇民乐中路**。 法定代表人杨斌，局长。 被上诉人（原审被告）启东市人民政府，住，住所地启东市汇龙镇世纪大道**/div> 法定代表人杨中坚，代市长。 委托代理人施妮辰，启东市司法局工作人员。 委托代理人朱黄飞，上海市凌云永然律师事务所律师。 上诉人周法元因治安行政处罚一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行初201号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月23日立案受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，周法元因邻里纠纷等多次向当地地方政府、纪检监察、公安、司法、信访部门举报投诉。2019年9月5日14时许，周法元与彭国义携带信访材料到北京市中南海周边非正常上访，被北京市公安局西城分局府右街派出所发现并受到训诫，训诫内容包括《中华人民共和国集会游行示威法》第二十三条、第二十七条、《信访条例》第十八条、第二十条的规定以及中南海周边不是信访接待场所，不接待信访人员走访、也不允许信访人员滞留或聚集；周法元应该到相关的信访接待部门去反映自己的问题；对违反上述规定，不听劝阻，情节严重的，公安机关将依据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）等法律法规予以处理等。随后周法元被送至马家楼接济服务中心，后被带回启东并送至启东市公安局茅家港边防派出所。2019年9月6日，启东市公安局立案受理该案并对周法元传唤调查，周法元称去中南海附近系为找国家领导人反映情况，去见领导。9月27日，启东市公安局告知周法元拟作出行政处罚决定的事实、理由、依据及其依法享有陈述申辩权，周法元拒绝在告知书中签名。当日，启东市公安局作出启公（茅）行罚决字[2019]1780号《行政处罚决定书》（以下简称1780号处罚决定书），认定周法元的行为违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，决定对周法元处以行政拘留八日并处罚款五佰元的处罚，因周法元违反治安管理时年满70周岁，行政拘留不予执行。该处罚决定于次日送达。周法元不服，于11月25日向启东市人民政府申请行政复议。启东市人民政府于11月26日收到申请后，于11月29日立案受理，并通知启东市公安局答复。2020年1月20日，启东市人民政府作出[2019]启行复第95号行政复议决定书（以下简称95号复议决定书），决定维持启东市公安局作出的1780号处罚决定书。该复议决定书于1月22日向周法元、启东市公安局邮寄送达。周法元不服，诉至一审法院，请求撤销启东市公安局作出的1780号处罚决定书及启东市人民政府作出的95号复议决定书。 一审法院认为，根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：一、启东市公安局作出的1780号处罚决定书认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否准确，量罚是否适当；二、启东市人民政府作出的95号复议决定书是否合法。 关于争议焦点一，周法元到中南海周边非正常上访的事实有询问笔录、训诫书等证据予以证实，被诉行政处罚决定认定事实清楚、证据充分。根据国务院《信访条例》第二条规定，公民、法人或者其他组织享有采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的权利。《信访条例》同时对公民、法人或者其他组织如何合法行使信访权利作出了具体规定。《信访条例》第十八条规定，信访人采用走访形式提出信访事项的，应当到有关机关设立或者指定的接待场所提出。第二十条规定，信访人在信访过程中应当遵守法律、法规，不得损害国家、社会、集体的利益和其他公民的合法权利，自觉维护社会公共秩序和信访秩序，不得有在国家机关办公场所周围、公共场所非法聚集等行为。本案中，周法元到北京信访，也应遵守《信访条例》的相关规定，到有关机关设立或者指定的接待场所提出信访事项。中南海周边不是国家规定的信访接待场所，不具有信访接待职能，周法元到中南海周边进行非正常上访的行为，已在客观上对中南海周边正常的公共场所秩序造成危害。该行为符合《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定的扰乱车站、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序的情形，构成扰乱公共场所秩序的治安违法行为，启东市公安局对其处以拘留八日并处罚款五佰元的处罚，适用法律正确、量罚适当。启东市公安局依法履行了受理、传唤、调查、告知、作出处罚决定等法定程序，程序合法。 关于争议焦点二，启东市人民政府在法定期限内履行了受理、通知答复、审查、作出决定等法定程序，程序合法，作出的复议决定内容并无不当。关于周法元提出的复议未经听证程序违法的问题。行政机关可以结合所涉工作事项复杂程度和行政效能原则，经审核所涉卷宗材料，作出行政行为。法律、法规也没有规定行政复议决定必须经过听证后作出，且当事人在行政复议程序中已提交相应的证据及书面材料，已经充分行使陈诉、申辩权利，故对周法元的该项主张不予采信。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回周法元的诉讼请求。 周法元不服，向本院提起上诉称，1.一审庭审笔录未完整记录周法元对事实和理由的陈述，未批准周法元方提出的证人出庭作证申请，未允许旁听人员旁听庭审，属于程序违法。2.周法元已受北京市公安局西城分局府右街派出所训诫行政处罚，启东市公安局基于同一事实对周法元再次作出案涉处罚决定，有违一事不再理的原则。3.周法元是因住宅使用权遭到他人侵犯，赴京反映问题。启东市公安局作出案涉处罚决定，缺乏事实根据。4.启东市人民政府未经听证作出被诉复议决定，属于程序违法。启东市人民政府也未对相关事实开展调查，所作复议决定缺乏事实根据和法律依据。综上，一审判决认定事实不清，审判程序违法，请求撤销一审判决。 被上诉人启东市公安局辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。请求驳回上诉，维持一审判决。 被上诉人启东市人民政府辩称，启东市人民政府在复议程序中未举行听证并不违反法律规定，所作复议决定程序合法。请求驳回上诉，维持一审判决。 本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认。 本院认为，根据《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定，扰乱车站、港口、码头、机场、商场、公园、展览馆或者其他公共场所秩序，情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。北京中南海是中共中央、国务院等国家机关的办公场所，是祖国的政治、经济、文化中心，具有神圣的象征意义，其周边地区亦属于特定公共场所。针对上述场所，国家相关部门制定了专门的行为准则及治安保卫、管理措施，任何人都必须遵守，不得违反，否则，将受到法律的制裁。本案中，周法元因在中南海周边地区非正常上访被北京公安机关训诫，该事实有北京市公安局西城分局府右街派出所出具的训诫书、周法元本人的陈述以及彭国义的陈述予以佐证，启东市公安局认定周法元的行为违反《治安管理处罚法》第二十三条第一款第二项规定事实依据充分，本院应予支持。 《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十三条规定，行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。启东市人民政府在本案复议程序中未举行听证程序并不违反上述法律规定，所作复议决定程序合法。 对于周法元提出的启东市公安局所作被诉处罚决定违反一事不再罚的问题。《中华人民共和国行政处罚法》第八条对行政处罚的种类作出了明确规定，《治安管理处罚法》第十条亦明确了治安管理处罚的种类，训诫并非法律、法规规定的处罚类别，周法元所持被诉处罚决定违反一事不再罚的上诉理由不能成立，本院不予采信。 对于周法元提出的一审审理程序违法的问题。本院经审查，一审庭审笔录中明确记载，法庭询问周法元诉讼请求、事实和理由是否与诉状一致时，周法元回答是一致的，一审庭审笔录未重复记录起诉状内容并无不当，亦不侵犯周法元的诉讼权利。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四十三条规定，当事人申请证人出庭作证的，应当在举证期限届满前提出，并经人民法院许可。人民法院准许证人出庭作证的，应当在开庭审理前通知证人出庭作证。一审法院根据本案审理需要，未准许证人出庭作证并不违反法律规定。一审法院基于疫情防控需要，未安排旁听人员旁听庭审并无不当，且是否准许旁听人员旁听庭审并不影响案件审理程序的合法性。 综上，启东市公安局所作1780号处罚决定书及启东市人民政府所作95号复议决定书认定事实清楚，程序合法。一审法院审理程序并无不当，所作驳回上诉人诉请的判决正确，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人周法元负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘羽梅 审 判 员 郁 娟 审 判 员 鲍 蕊 二〇二〇年十二月二十八日 法官助理 冯禹源 书 记 员 陆 颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；