江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终645号 上诉人（原审被告）南通市崇川区钟秀街道办事处，住南通市崇川区工农路**。 法定代表人徐晓峰，主任。 应诉负责人周勇，副主任。 委托代理人孙秋建、姚荣霞，北京市盈科（南通）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）周志明，男，1963年11月15日生，××族，住，住南通市崇川区/div> 委托代理人周慧，女，1986年10月15日生，××族，住，住址同上周志明之女。 委托代理人王家才，北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）南通市崇川区联合经济实业公司，住，住所地南通市崇川区钟秀中路/div> 负责人朱继兵。 委托代理人邵志祥，该公司经理。 上诉人南通市崇川区钟秀街道办事处（以下简称钟秀街办）因行政协议一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初999号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月10日立案受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，因醋纤维六期及周边地块搬迁项目搬迁，周志明的房屋被列入上述协议搬迁范围，但周志明房屋不在法定征收“钟秀路北、醋纤西侧地块”征地勘界图范围内。上述项目协议搬迁由钟秀街办组织实施推进，协议具体由钟秀街办安排南通市崇川区联合经济实业公司（以下简称联合公司）以其名义进行签订。2018年9月29日凌晨，约十余人在周志明家中商谈协议签订，因现场发生纠纷，周志明做报警处理，民警告知有关工作人员要合法开展工作。2018年9月30日，拆迁工作人员再次进驻周志明家中，直至2018年10月1日凌晨5：49分左右，周志明签署了一份空白房屋搬迁补偿安置协议。该空白协议中，周志明只在落款处签署了本人名字，协议首部有乙方周志明名字，协议第一条房屋情况部分予以了填写，其他协议内容均为空白。2019年3月14日，周志明通过政府信息公开的方式获知涉及其户的房屋搬迁补偿安置协议，该协议要素已经全部填写齐全，落款日期为2018年9月30日，编号为00×××88号，且协议第一条关于违法房屋面积部分和原先填写的数字有差别，原空白协议违法房屋面积为101.12平米，案涉要素齐全的协议填写的为113.88平米。 联合公司签订案涉协议时，未将评估报告向周志明送达，后续根据评估报告再单独完善协议。对签订协议时协议空白之事实予以认可，但表示谈空白协议时是把评估的大帐告诉当事人，然后把一些面积和补偿方案再填上去，虽然签订的是空白协议，但是双方对后续空白内容的填写达成了一致意见，亦即根据相关评估报告后续进行完善。周志明认为，案涉内容要素齐全的协议，并非自愿、协商一致的情形下签订的，且违反法定程序，不是真实意思表示，应当予以撤销。故请求法院撤销内容要素齐全、落款日期为2018年9月30日、编号为00×××88号《房屋搬迁补偿安置协议》。 一审法院认为，行政协议是行政机关履行行政管理职能或者实施社会事务管理的一种方式，它不同于一般行政管理行为的单方性、强制性，更多地体现了协议签订双方的意思自治和意思表示一致。随着城市化进程加快，行政机关常通过行政协议方式实施土地、房屋的搬迁工作。在此情形下，行政机关意欲取得行政相对人的土地、房屋，须就相应房地产权利的取得、房屋补偿安置等与行政相对人协商达成一致意见。协议搬迁应当保证行政相对人充分合理补偿。在协议商谈之时仍应参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称征补条例）的相关规定。该条例第二十五条规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。据此，无论是实施法定征收情形下的协议签订，还是协议搬迁下的协议签订，对于房屋征收补偿安置协议所确立的最基本、最重要、最核心的协议所涉房屋面积、补偿费用、安置方式等要素，必须基于双方意思表示一致。 如上所述，行政协议须体现协议双方之间的协商一致，行政协议作为行政行为的一种，行政机关必须举证说明该行为的合法性，亦即举证说明协议签订履行了法定程序、订立行为的合法性等。否则，协议应被司法作否定评价。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为主要证据不足的，人民法院判决撤销。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定，原告认为协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。本案中，钟秀街办就相关户的搬迁实行协议搬迁，以其辖区内的村实业公司名义签订，签署该协议的法律后果依法应由钟秀街办承担。在与周志明户签订的过程中，从周志明提交的证据材料来看，周志明户家庭成员是在拆迁工作人员不当的长时间商谈、报警处理未果的情形下先行签订了空白的《房屋搬迁补偿安置协议》。尔后在相应的政府信息公开申请中，钟秀街办提供的案涉《房屋搬迁补偿安置协议》却又是要素齐全的完整的协议，协议内容具体的组成并不能体现出是双方协商一致的结果，且空白协议和内容要素齐全的协议之间对于违法房屋面积的认定还存在差异。从证据材料以及各方当庭陈述，可以清楚看出，在2018年10月1日，双方之间并未达成一致的协议，也并没有双方一致认同的评估结果，在2018年10月1日之后，双方也并未就2018年10月1日形成的空白协议再行商谈达成本案所涉的内容要素齐全的协议。是故，本案中周志明所诉的要素填充齐全的《房屋搬迁补偿安置协议》并不能体现双方之间的意思表示一致，在签订空白协议之初就有不当长时间商谈、报警处理未果等情形，在空白协议签订之后，各协议要素的填充亦不是双方协商一致的结果，周志明所举证据足以说明。是故，钟秀街办所述的案涉《房屋搬迁补偿安置协议》是双方协商后自愿订立，协议后续完善是周志明无限授权，显然缺乏证据支撑。 综上所述，案涉内容要素齐全的《房屋搬迁补偿安置协议》并不是双方协商自愿订立，依法应当予以撤销。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条之规定，判决撤销内容要素齐全、落款日期为2018年9月30日、编号为00×××88号的《房屋搬迁补偿安置协议》。 钟秀街办不服提起上诉称，案涉协议是双方友好协商一致的结果。当时签署的部分内容空白的协议，事后在总价范围内进行了完善，并没有违反双方对总价的约定。周志明将签名的空白合同交给钟秀街办，应当视为对合同内容约定事项的无限授权。周志明如果认为协议签订时有胁迫情形，应当承担举证责任，且要达到排除合理怀疑的证明程度。请求二审法院撤销一审判决，依法改判驳回周志明的全部诉讼请求。 被上诉人周志明辩称，案涉协议不是双方协商一致的结果，评估报告也不能作为补偿协议的依据，整个协议签约时间长达数十小时，明显属于胁迫。请求二审法院维持一审判决。 被上诉人联合公司同意钟秀街办的上诉意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院补充认定以下事实，原空白协议违法房屋面积为101.12平米，案涉要素齐全的协议填写的为113.88平米，涂改为115.16平米。 本院认为，首先，被诉协议内容不能体现协商一致的意思。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为主要证据不足的，人民法院判决撤销。合法的行政协议应当是行政机关与相对人就协议内容协商一致后达成的。协商一致是行政协议合法有效的前提及基础，也是订立行政协议时应当遵守的一项基本原则。即使是协议搬迁，在协议商谈之时仍应参照征补条例的相关规定。根据该条例第二十五条规定，行政机关在与被征收人签订补偿协议时，作为被征收人核心利益的补偿内容必须在协议中予以确认，如果被征收人选择货币补偿的，应当在协议中明确补偿项目的补偿明细以及补偿的总金额。本案中，周志明签署的是一份空白房屋搬迁补偿安置协议。该空白协议中，周志明只在落款处签署了本人名字，协议首部有乙方周志明名字，协议第一条房屋情况部分予以了填写，其他协议内容均为空白，显然违反了行政协议内容应当具体明确的要求。在评估报告未向周志明送达，没有双方一致认同的评估结果的情况下签署案涉空白协议有违协商一致的基本原则。故应当认定被诉协议内容未经双方协商一致，不能体现周志明的真实意思表示。 其次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为滥用职权的，人民法院判决撤销或部分撤销。案涉协议搬迁双方应当在平等、自愿、协商一致的基础上签订协议。钟秀街办安排联合公司以其名义签订协议，拆迁工作人员在签约过程中未尊重行政相对人的合法权利，行政行为不具有合法性。结合本案查明的事实及证据，2018年9月29日商谈协议签订现场就曾发生纠纷，周志明户报警求助。2018年9月30日，拆迁工作人员再次进驻周志明家中，直至2018年10月1日凌晨5：49分左右签署空白协议，该行为已经严重侵犯了周志明户的正常休息权。上述种种事实，能够体现签约过程中未充分尊重和保护相对人的合法权益，其作出的行政行为具有动机不正当性，属不正当行使职权，不符合法律、法规授权的目的，不具有合法性。 综上，一审法院判决撤销钟秀街办与周志明签署的内容要素齐全、落款日期为2018年9月30日、编号为00×××88号的《房屋搬迁补偿安置协议》并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人南通市崇川区钟秀街道办事处负担。 本判决为终审判决。 (此页无正文) 审判长  刘海燕 审判员  刘羽梅 审判员  鲍 蕊 二〇二〇年十二月二十八日 书记员  丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；