福建省南平市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）闽07民终837号 上诉人（原审原告）：福建成英食品进出口有限公司，住所地福建省建瓯市东游镇党城金山工业区。 法定代表人:江茂胜，董事长。 委托诉讼代理人:杨仁平，福建亚轩律师事务所律师。 上诉人（原审被告）：建瓯市东游镇人民政府，住所地福建省建瓯市东游镇新大街。 法定代表人:林武俊，镇长。 委托诉讼代理人：蔡建新，福建汇德（南平）律师事务所律师。 原审第三人：李荣旺，男，1963年6月24日出生，汉族，住福建省建瓯市。 委托诉讼代理人：赵敏，男，系李荣旺所在村委会推荐的公民，住福建省南平市延平区。 上诉人福建成英食品进出口有限公司（以下简称成英公司）因与上诉人建瓯市东游镇人民政府（以下简称东游镇政府）及原审第三人李荣旺合同纠纷一案，不服建瓯市人民法院（2019）闽0783民初2458号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年6月1日立案后，依法组成合议庭，经阅卷并询问当事人，决定不开庭审理。本案现已审理终结。 成英公司上诉请求：一、撤销一审判决第二项；二、改判东游镇政府向成英公司支付资金占用费暂计943454元（从2009年1月1日至2011年12月27日止以1724192为基数以年利率6%计算的利息309220元及从2011年12月28日起至2019年6月30日止以1407353.14元为基数以年利率6%计算的利息634234元）；三、改判东游镇政府向成英公司赔偿损失66100元。事实与理由：一、一审法院以成英公司存在过错为由，不支持成英公司主张的资金占用费损失，适用法律错误。《中华人民共和国合同法》第五十八条“双方都有过错的，应当各自承担相应的责任”的规定，并不是指各自损失由各自承担，而是人民法院应当按照当事人的过错程度、过错的大小、致损的原因力大小等因素，合理确定当事人之间的责任承担比例。一审法院判令东游镇政府应返还给成英公司1407353.14元款项，性质上属于返还因合同取得的财产，并不属于赔偿给成英公司的损失。对于成英公司的资金占用费等损失，一审法院未按责任划分承担比例，适用法律错误。二、《协议书》无效是因东游镇政府不履行土地审批手续引起的，成英公司没有过错。1.东游镇政府在案涉合同中扮演着双重角色：一是作为行政主体办理土地性质变更及征收，二是作为民事主体出让土地。成英公司是根据东游镇政府的宣传等因素与其签订《协议书》，东游镇政府保证交付土地。之后，成英公司顺利缴纳了青苗补偿费、契税、耕地占用税等费用，成英公司有理由相信东游镇政府有能力办理相应的审批手续，但实际上东游镇政府一直隐瞒相关手续的办理情况。其次，合法出让土地使用权是东游镇政府应负担的主要合同义务，但东游镇政府在长达十多年的时间内未履行审批义务，也未主动采取任何积极补救措施，其在未取得土地审批的情况下要求成英公司继续履行合同，违反诚实信用原则。最后，双方签订的《协议书》第二条甲方责任第四项约定“甲方应根据乙方提供的厂房规划，报批建房及土地使用证等手续，办证手续由甲方负责，其费用由乙方负责”，可以明确案涉土地用地性质变更及征用办理相应审批手续是东游镇政府的责任。东游镇政府作为《协议书》的出让方，签订合同之前按照规定办理各项批准手续是其一项重要义务，这些必要工作在长时间未完成，影响了合同效力，根据过错责任原则，东游镇政府应承担过错责任。三、成英公司有权获得资金占用费。案涉资金占用费性质属于东游镇政府造成的损失，东游镇政府应当承担赔偿责任。成英公司有权主张从2009年1月1日至2011年12月27日止以1724192为基数以年利率6%计算的利息309220元及从2011年12月28日起至2019年6月30日止以1407353.14元基数以年利率6%计算的利息634234元，共计943454元。东游镇政府至今未按照约定交付标的物，致使成英公司未能接收土地，无法办理土地使用权证，无法进行企业建设及后续经营，不能实现协议目的，造成支付广告策划制作安排、地形测量费、测量费等费用损失66100元。东游镇政府出让尚未履行前置审批手续的土地系其过错，成英公司不具有过错，不应让处于弱势地位的成英公司承受巨大损失。请求支持成英公司的诉讼请求。 东游镇政府辩称，一、未能继续履行《协议书》及案涉土地未能办理相关审批后续的过错和责任在成英公司。东游镇政府与成英公司系合伙关系，由成英公司提供资金并承担引入企业义务，双方共享收益。根据双方约定，东游镇政府在向建瓯市政府申报并通过后，提前终止与李荣旺的土地承包合同，暂时将土地使用权交给成英公司管理。随后需要成英公司根据协议引入企业，东游镇政府再根据成英公司与准入企业的意向协议，按照引入企业的项目和规模提交申报材料，取得建设用地的许可，最终双方实现按比例分配收益。成英公司未能根据《协议书》约定及时履行引入企业的义务，使后期审批手续无法继续，过错在成英公司不在东游镇政府，后果应由成英公司承担。二、案涉土地不存在征收问题，土地性质并未变更，不存在违法问题。案涉土地所有权属于东游镇政府，一直由下属企业茶果场经营管理，后承包给李荣旺。因提前终止土地承包合同存在补偿问题，李荣旺提交的信访回复件可以证明李荣旺与成英公司产生纠纷系因李荣旺交出案涉土地后仍去采茶遭到阻止所致。由此说明，土地性质仍保留原农业用地状态和该土地实际由成英公司管理。本案不存在违法先征后批的情形。三、成英公司缴纳的税费是由建瓯市财政局收取的，亦是其擅自提前缴纳，与东游镇政府无关，不应由东游镇政府返还。根据流程该费用应当在土地使用性质批准变更后才能缴纳，但成英公司擅自提前缴纳后果应由其自行承担。请求驳回成英公司的上诉请求。 李荣旺述称，同意成英公司的上诉理由。同意成英公司关于案涉《协议书》无效的意见，但合同无效的法律后果与李荣旺无关。成英公司与东游镇政府之间基于土地征用引发的纠纷，造成李荣旺承包的茶山被强行违法征收，损失百余万的严重后果。 东游镇政府上诉请求：一、撤销（2019）闽0783民初2458号民事判决；二、改判东游镇政府不承担还款责任。事实与理由：一、一审法院认定东游镇政府与成英公司之间签订的《协议书》无效，没有事实和法律依据。根据国务院和福建省建设用地管理相关法律法规规定，建设项目用地要审批必须有具体的项目落地，各地政府均是先与用地企业达成引进协议再报批用地。成英公司承诺有能力引进投资企业，东游镇政府才与其达成协议。《协议书》本身属于意向书，约定成英公司作为未来的土地使用权人需先引进投资企业，东游镇政府再履行用地报批手续。因此，成英公司引进企业是《协议书》继续履行的先决条件。东游镇政府已向建瓯市政府申请规划用地并得到批准。案涉土地所有权属于东游镇政府下属单位茶果场，不存在权属争议与先征后批的情形。因此，双方签订的《协议书》并未违反法律规定。二、即使《协议书》无效，一审法院判决东游镇政府承担的还款数额也与事实不符。根据《协议书》约定，东游镇政府仅收取了成英公司640000元的青苗补偿费，其余的350855元都是成英公司向被征地的农户支付的青苗赔偿费，由建瓯市东游镇工业园区管理委员会代收代付，与东游镇政府无关。土地性质没有审批变更不存在税收问题，成英公司提前向税务部门缴纳税费，该费用不是东游镇政府收取的，系通过税务部门收取纳入财政收入，故不应由东游镇政府返还。请求撤销一审判决，改判东游镇政府不承担返还款项责任。 成英公司辩称，一审法院认定东游镇政府与成英公司签订的《协议书》无效符合法律规定。案涉土地用地性质是农业用地，农业用地变更为建设用地需要进行相应的审批，这是强制性规定，案涉用地未批先建违法。案涉土地的青苗补偿费成英公司均交给东游镇政府，税收亦由东游镇政府部门收取，与《协议书》约定相关，均东游镇政府应予返还。请求驳回东游镇政府的上诉请求。 李荣旺述称，李荣旺不应作为本案第三人参与诉讼。2005年8月1日，福建省人民政府同意征收东游镇党城村集体所有园地17.8448公顷作为金山工业园用地，该17.8448公顷土地实际系另一片“金坪”茶山被征用的批准文件，并非本案“禄庵”茶山，且“金坪”茶山转为建设用地的使用人非成英公司。由此说明，东游镇政府是以欺骗方式与李荣旺签订《茶园征用赔偿协议书》，又与成英公司签订《协议书》，导致前述协议无效的后果。《协议书》签订于2007年10月18日，《茶园征用赔偿协议书》签订于2010年10月5日，可见东游镇政府在未与李荣旺达成赔偿协议的情况下提前三年与成英公司签订《协议书》。《茶园征用赔偿协议书》签订后茶果场一直未向李荣旺支付赔偿款，因此，除李荣旺承包的已被强行征用的茶山外，其仍继续对剩余的茶山进行生产经营。2013年9月10日和12月24日，东游镇政府分别支付赔偿款340000元和300000元，尚余359945元至今未支付，不存在李荣旺恶意占山采茶的情形。 成英公司向一审法院起诉请求：1.东游镇政府返还成英公司已付青苗赔偿款990855元，已缴税费733337元，并承担上述款项自2009年1月1日起按年利率6％计支付至款项付清之日止的资金占用费；2.东游镇政府向成英公司赔偿损失251077元。 一审法院认定事实：2007年10月18日，以东游镇政府为“甲方”、成英公司为“乙方”签订一份《协议书》，约定双方共同开发东游金山工业园开发工程。协议还约定：东游金山工业园党城禄庵山地开发工程位于省道瓯政公路沿线原党城茶果综合场土地，开发面积约200亩，上至综合场茶山，下至田路，左至黄源田垅山边，右至田垅。乙方责任：1.乙方应出资的园区青苗赔偿费64万元，在协议签订时一次性支付给甲方。2.山地开发费用和“三通一平”设施建设等一切费用均由乙方自筹经费并负责施工；企业办厂规模，图纸设计等方案必须符合规模企业标准，经甲方同意后方可实施。……。甲方责任为：1.负责协调周边关系和前期土地青苗赔偿。……。4.甲方应根据乙方提供的厂房规划，报批建房及土地使用证等手续，办证手续由甲方负责，其费用由乙方负责。协议书尚对经营方式等其他事项进行了约定。2007年12月6日，东游镇政府以其下属机构建瓯市东游镇工业园区管理委员会名义收取了成英公司青苗赔偿款640000元，又分别于2008年1月30日、4月3日、10月28日以建瓯市东游镇工业园区管理委员会名义收取成英公司青苗赔偿款60000元、250000元、40855元。2007年12月26日，成英公司向东游镇政府以耕地占用税名义转账支付733337元。后因高速公路建设征用到案涉土地中的19.214亩，2011年12月27日，茶果场将征地补偿款中的316838.86元支付给成英公司。因成英公司认为东游镇政府一直未能移交讼争的土地使用权，遂于2018年9月向东游镇政府递交解除《协议书》的通知书。2001年9月，东游镇政府所属的茶果场与李荣旺签订《茶园开发协议》一份，约定由李荣旺对位于“卢窠庵”桔园约70亩改植茶叶。2003年1月30日，茶果场与李荣旺签订《党城茶果场茶园承包合同书》，约定承包面积约380亩，茶园分“金坪”、“?庵”两片，承包期限至2017年12月3日止。因2003年旱灾，双方于2004年1月3日签订了《补充合同》，约定承包期限延期一年。2010年10月5日，在东游镇政府的监证下，李荣旺与茶果场签订了一份《茶园征用赔偿协议书》，约定：“茶果场因东游镇政府经济工作需要，为加快推进东游工业化进程，茶果场拟将座落于党城村土名“金坪山”“禄庵窠”茶园列为工业园区开发用地。因该茶园由李荣旺承包经营管理，承包期到2018年12月31日，经协商，同意委托福建武夷资产评估有限公司对茶园征用造成李荣旺的经济损失进行评估。现就赔偿协议签订如下:1.征用范围，面积共计226.696亩（其中“金坪”173亩，“禄庵窠”53.696亩）。2.赔偿金额按武夷资产评估有限公司评估的金额予以赔偿，计1825018元。3.付款方式为扣除一期已付300000元，尚差1525018元。茶果场同意将原茶厂按525073元作价给李荣旺，协议签订后，甲方分两次付清剩余999945元。4.协议经双方签字生效，同时解除《党城茶果场茶园承包合同书》及补充合同。李荣旺于2011年6月30日前将所有茶园交还茶果场以并供开发商进行开发。”协议签订后，李荣旺交还“金坪山”茶园。2013年9月16日，由东游镇政府在金额为999945元付款凭证上签署了“同意按协议支付”的字样，并实付300000元，对余款659945元出具暂存款票据。2013年12月24日，又支付300000元。对于李荣旺与茶果场的上述承包茶园，其中位于“禄庵窠”的约50余亩茶山涉及到东游镇政府与成英公司所签订《协议书》所约定的开发范围。李荣旺在签订《茶园征用赔偿协议书》后仍有对该位于“禄庵窠”的约50余亩茶山进行管理，并引起争端，特别是在2014年6月采茶期间发生较大冲突。就此纠纷东游镇政府于2014年8月20日向李荣旺作出游访告（2014）19号答复意见书，于2018年3月23日作出游访告（2018）7号信访事项不予受理告知单。一审法院另查明，2008年11月，建瓯市发展和改革局出台了瓯发改【2008】122号关于《东游金山工业平台控制性详规评审会议纪要》。2010年9月30日，建瓯市人民政府出台瓯政综【2010】88号《关于东游金山工业平台控制性详细规划的批复》。 一审法院认为，东游镇政府、成英公司于2007年10月18日签订的《协议书》，其内容是对位于原党城茶果综合场约200亩的土地进行合作开发建设。因所约定开发的土地性质本为农用地，显然，《协议书》约定的土地合作开发涉及到用地性质变更及土地征用问题。《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”第二款规定：“省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。”第三款规定：“在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。”第四款规定：“本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。”第四十五条规定：“征收下列土地的，由国务院批准:（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”第四十六条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”本案中即便建瓯市政府及其相关职能部门有对东游金山工业平台进行过相关批复和作出纪要，但因东游镇政府及成英公司未能举证证明有对《协议书》所涉土地的用地性质变更及征用办理了相应的审批手续。故该《协议书》所约定的内容因违反法律强制性规定，《协议书》无效。东游镇政府、成英公司在未取得案涉土地的用地性质变更及征用审批手续的前提下，即签订了关于合作开发建设的《协议书》。因此，东游镇政府、成英公司对《协议书》的无效均负有过错责任。《中华人民共和国合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”因此，东游镇政府依据无效的《协议书》收取成英公司的青苗赔偿款990855元、已缴税费733337元，该款项应当予以返还。但成英公司依据《协议书》从东游镇政府下设的茶果场领到高速公路建设征用案涉土地中的19.214亩土地的征地补偿款中的316838.86元亦应予以返还；相互扣抵后，东游镇政府尚应返还给成英公司1407353.14元。成英公司主张的资金占用费性质属于所造成的损失，因东游镇政府、成英公司对合同无效均具有过错，故对所造成的损失各自承担责任，即成英公司主张的资金占用费损失应由其自行承担；成英公司主张的其他损失251077元，因其举证不能，不予认定。东游镇政府主张已向成英公司交付了涉案土地，因其在本案中对该主张未能充分举证证明，且亦未提出返还土地的诉求。故土地应否返还的问题双方可另行解决。综上，依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第（五）项、第五十八条，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第四十五条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款、第一百四十二条的规定，判决：一、东游镇政府应于判决生效之日起十五日内向成英公司返还款项1407353.14元；二、驳回成英公司的其他诉讼请求。 本院二审期间，当事人围绕上诉请求提交了新证据。对当事人二审争议的事实，本院认定如下：东游镇政府对一审法院认定的“2007年12月26日，成英公司向东游镇政府以耕地占用税名义转账支付733337元”存在异议，其认为该款项是由建瓯市财政局收取。但从《进账单》等证据来看，成英公司系将前述款项转入东游镇财政办公室账户，东游镇财政所并于同日向成英公司出具了相应票据，由于东游镇财政所、东游镇财政办公室均隶属于东游镇政府，故一审法院对该节事实的认定，并无不当。东游镇政府二审中提交的《进账单》虽可以证实东游镇财政办公室将733337元款项转入“待结算财政款项”银行账户，但并不足以否定其向成英公司收取了733337元款项的事实。另外，东游镇政府提交的《关于李荣旺反映江茂胜等人使用喷雾机对其承包茶山及采摘装袋茶叶喷洒农药“杀单、毒死蝉”的信访事项办理答复意见书》、报警单等证据，并不足以证实案涉茶山目前仍由成英公司管理。一审法院认定的其他事实，因各方均未提出异议，本院予以确认。 本院认为，二审中当事人的争议焦点为：案涉《协议书》是否无效以及无效的法律后果。对此，本院分析如下：一、关于案涉《协议书》的效力，一审法院已经作了详尽分析和准确认定，本院认同，理由不再赘述。二、关于《协议书》无效后的财产返还，主要涉及两个问题：1.成英公司支付给东游镇政府的350855元青苗赔偿款。东游镇政府提出，前述款项是支付给农户的青苗赔偿款且其收到款项后已全部支付给了农户。但根据《协议书》的约定，“前期土地青苗赔偿”应由东游镇政府负责，结合《协议书》约定成英公司应向东游镇政府缴纳64万元的青苗赔偿款判断，该笔额外缴纳青苗赔偿款亦应认定为是东游镇政府向成英公司收取的合同履行款，性质上属于成英公司支付的合同对价，至于东游镇政府收取该费用后的用途，并不影响该款项的性质。故一审法院判决东游镇政府返还给成英公司，并无不当。2.关于成英公司支付给东游镇政府的733337元款项。根据查明的事实，前述款项均转入了东游镇政府财政办公室的银行账户，且由东游镇财政所出具了相应票据，应认定为系由东游镇政府收取。鉴于当年的乡镇财税政策较为复杂，而东游镇政府提交的证据并不足以证实该款已经上缴至国库或者其并未实际享受该利益。故东游镇政府关于该款不应由其返还的上诉理由，不能成立，本院不予采纳。最后，关于损失赔偿问题。成英公司二审中主张，东游镇政府应赔偿成英公司截至2019年6月30日的利息损失及66100元其他支出。但是，案涉《协议书》违反法律强制性规定，双方均应系明知。合同实际履行过程中，成英公司支付相关款项产生了资金成本，但东游镇政府回收承包地、赔偿青苗款也必然产生损失，一审法院考虑到本案实际情况以及双方均存在过错等因素，综合认定各方在合同履行过程中产生的损失由各自承担，并不违反法律规定和公平原则。当事人对于一审判决的其他内容没有提起上诉，本院依法不予审查。 综上所述，成英公司、东游镇政府的上诉请求均不能成立，应予驳回；一审判决结果并无不当，可予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费31352元，由上诉人建瓯市东游镇人民政府负担17466元，由福建成英食品进出口有限公司负担13886元。 本判决为终审判决。 审 判 长 谢争春 审 判 员 熊建安 审 判 员 吴彦瑾 二〇二〇年十二月一日 法官助理 崔志强 书 记 员 张 隽 本案依据的主要法律条文 《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。