广东省珠海市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤04行终252号上诉人(一审原告)：吴立业，男，1979年10月6日出生，汉族，住广西灵山县**************。公民身份号码：452************335。被上诉人（一审被告）：珠海市平沙镇人民政府，住所地：广东省珠海市高栏港经济区平沙镇迎燕西街**。法定代表人：彭雅松，镇长。委托诉讼代理人：张柳波，工作人员。委托诉讼代理人：苏银，北京市中银（珠海）律师事务所律师。上诉人吴立业因与被上诉人珠海市平沙镇人民政府（以下简称平沙镇政府）土地行政强制一案，不服珠海市金湾区人民法院(2020)粤0404行初234号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院判案事实理由及结果吴立业一审的诉讼请求为：1.确认平沙镇政府对涉案地（位于平沙镇xxxxxxxx）的征收、清拆行为在程序上违法；2.判令平沙镇政府征收土地补偿吴立业的青苗及附着物共计234593元；3.判令平沙镇政府承担本案的诉讼费用。一审法院经审查认为，吴立业的诉讼请求为对平沙镇政府的征收、清拆行为进行审查并要求获得征收补偿。“征收、清拆”行为可能包含多个独立行为，吴立业在起诉时未明确其所诉是哪一个行政行为，属于诉讼请求不明确的情形。但鉴于行政行为划分较为专业，吴立业未必能准确表达、判断其提出的诉求究竟是哪一个行政行为，以及结合平沙镇政府答辩材料，经审查发现无论是“征收”还是“清拆”行为均不符合法定起诉条件，为减少当事人的诉累，故未要求吴立业再明确其诉讼请求，决定在本案中针对吴立业的诉请一并作出裁定。关于吴立业诉讼请求一：确认平沙镇政府对涉案地（位于平沙镇xxxxxxx）的征收、清拆行为在程序上违法。通过平沙镇政府的答辩可知，诉请一中的行政行为为“对吴立业位于xxxxxxxxx的建设现场实施的停供施工用电（水）、强制拆除违法建筑（装修）的行政强制措施”。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”本案中，根据平沙镇政府提交的2018年11月22日《实施行政强制措施现场笔录》和实施强制措施的现场照片可知，被诉强制措施实施时间为2018年11月22日，且当日吴立业就在实施现场，已被告知了采取行政强制措施的理由、依据及其享有的权利、救济途径和起诉期限，故应适用起诉期限为六个月的规定。吴立业于2018年2月11日已知被诉强制措施，而迟至2020年6月12日才向一审法院提起行政诉讼，且没有提供证据证明存在上述法律规定的扣除起诉期限的法定理由及因特殊情况耽误起诉期限向法院申请延长的情形，故吴立业提出的该项诉请已超过行政诉讼法规定的法定起诉期限。关于吴立业诉讼请求二：判令平沙镇政府征收土地补偿吴立业的青苗及附着物共计234593元。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓事实根据，是指诉讼标的能够固定，且能够被特定化或者识别所需的最低限度的事实。本案中，吴立业未能提供证据证明平沙镇政府对案涉土地实施了征收行为。故吴立业提出的该项诉请没有事实根据。吴立业提起本案诉讼或已超过法定起诉期限且无法定理由或没有事实根据，均不符合法定起诉条件，应予驳回。一审法院依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第（一）、（二）项和第三款之规定，裁定驳回吴立业的起诉，同时一审案件受理费人民币50元，退回吴立业。当事人二审诉辩主张上诉人吴立业的二审诉求为：1.撤销一审行政裁定书；2.判令被上诉人平沙镇政府强行清拆赔偿上诉人吴立业损失234593元；3.判令被上诉人平沙镇政府承担本案诉讼费。具体理由如下：一、自平沙镇政府未与吴立业协商，没有给予补偿就通知要吴立业清拆、搬迁之时起，吴立业就已提出异议。平沙镇政府实施了强行清拆后，吴立业多次以口头，书面的形式向平沙镇政府交涉，直至向珠海市人民政府上访投诉，直到吴立业无奈向法院提出诉讼时，问题迟迟得不到处理解决，而向市府上访又没有书面答复，所以吴立业无法提供耽误起诉期限情形的证据。由此，不应当以诉讼时效驳回吴立业的诉求。二、在2017年9月之前，平沙镇政府对涉案土地还未规划为城镇建设用地，吴立业就已于2010年3月开始在该地开荒从事种养刨食，并非是强行占地，而《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条、六十七条和《珠海经济特区城乡规划条例》第七十五条针对的是擅自将农业用地改为建设用地的情况。吴立业在原本是农业用地上开荒种养并非是违反土地法规的相关规定。三、平沙镇政府为地方建设征地要求吴立业清拆搬迁的合法性，吴立业不置否认。但平沙镇政府不与吴立业协商给予补偿，仅以一纸通知就实施强行清拆实属强权，征收土地首先应当进行公示、通知、告诫、确定和执行、催告、公告。在本案中，平沙镇政府虽然曾经向吴立业发出一纸通知要求清拆搬迁，但在未在实施强制清拆前进行告诫，确定和执行、催告、公告程序，违反了法定程序。根据《中华人民共和国行政强制法》有关规定，平沙镇政府实施了强行清拆、程序违法，故其强制清拆的行政行为违法。吴立业在涉案地上的作物，由平沙镇连湾社区居委会在丈量表的登记确认，就应当赔偿吴立业的经济损失。被上诉人平沙镇政府答辩称：一、一审法院以吴立业提起本案诉讼已超过行政诉讼法规定的法定起诉期限为由裁定驳回吴立业的起诉属于认定事实清楚、适用法律正确，应予以维持。涉案土地属于城镇建设用地，从未有任何部门或单位允许吴立业使用涉案土地，因此吴立业占用属于非法私自占用。在该情形下，平沙镇政府对土地进行清理回收无需与吴立业协商、无需给予补偿。2018年11月22日，珠海经济技术开发区（高栏港经济区）管理委员会（南水镇）城市管理行政执法局依法作出行政强制措施时，吴立业本人在场，已被当场明确告知“如不服该行政强制措施，可自实施之日起60日内向珠海市人民政府申请行政复议；也可自实施之日起六个月内直接向人民法院提起行政诉讼”，吴立业此时已明确知晓不服行政强制措施的救济途径和六个月的起诉期限。吴立业在法定期限内既没有选择向珠海市人民政府申请行政复议，也没有选择向人民法院起诉，也未提供相应的耽误起诉期限情形的证据（其在上诉理由中也自认无法提供该类证据）证明诉讼时效中断，因此其迟至2020年6月12日提起诉讼远远超过了法定的六个月起诉期限，一审法院依法驳回其起诉不存在错误，应当予以维持。二、吴立业未经批准擅自在涉案土地上搭建临时建筑物的行为违反了土地管理法等相关规定。涉案土地依法属于国家所有，吴立业何时开荒种养不能成为其合法占用的理由，而且吴立业非法占用涉案土地的方式除了种植、围垦鱼塘外，还包括了搭建临时建筑物。因此，珠海经济技术开发区（高栏港经济区）管理委员会（南水镇）城市管理行政执法局以吴立业存在违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、四十四条、六十七条，《珠海经济特区城乡规划条例》第七十五条规定的行为而采取行政强制措施符合法律规定。三、平沙镇政府没有对涉案土地实施征收行为，依法无需履行征收程序；行政执法局采取行政强制措施时已履行了法定程序，不存在程序违法的行为。如上所述，涉案土地为国家所有，吴立业自始至终均属于非法占用，平沙镇政府进行清理依法属于对违法用地行为的纠正，不属于征收。因此，吴立业所述“协商给予补偿”、“进行公示、通知、告诫、确定和执行、催告、公告”等均不适用于本案。珠海经济技术开发区（高栏港经济区）管理委员会（南水镇）城市管理行政执法局作出涉案的行政强制措施时，已依法履行通知吴立业到，当场告知吴立业采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，制作现场笔录等程序，程序合法，吴立业所述的理由不能成立。四、平沙镇政府依法依规对被违法占用的土地开展清理，无需承担赔偿责任。平沙镇政府非进行征收，而是出于纠正吴立业的违法用地行为而要求吴立业予以清理，平沙镇政府已依法向吴立业发出《限期清理通知书》，且是在清理期限届满后组织有关部门予以清理，因此由于吴立业逾期清理造成的一切后果及法律责任由吴立业自行承担，吴立业无权要求平沙镇政府给予任何补偿或赔偿。二审判案理由及结果本案的争议焦点为，上诉人吴立业提起本案诉讼是否超过法定起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”在本案中，从《实施行政强制措施现场笔录》、实施强制措施的现场照片的证据材料以及二审调查笔录可知，上诉人于2018年11月22就已经知道被上诉人平沙镇政府实施了行政强制拆除行为，且已向上诉人吴立业告知了采取行政强制的理由、依据及其享有的权利、救济途径和起诉期限，故本案的起诉期限应当从上诉人知道或者应当知道之日的2018年11月22日起开始起算，并适用六个月的起诉期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条规定：“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。”上诉人吴立业先后向平沙镇政府提起三次信访，平沙镇政府针对该三次信访分别作出珠平信告[2019]006号、珠平信告[2019]010号、珠平信告[2019]014号的《信访事项不予受理告知书》,在三份告知书中均建议上诉人吴立业向依法有权处理的人民法院提起诉讼。上诉人吴立业向有关部门信访并不能成为扣除或延长审限的正当理由。因此，上诉人吴立业于2020年6月12日向一审法院提起诉讼已经超过6个月起诉期限。综上，原审裁定事实清楚，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定审判长 唐 文审判员 陈 伟审判员 黄莎莎二〇二〇年十二月十四日书记员 雷 晨