山东省威海市中级人民法院行 政 判 决 书(2020)鲁10行终142号上诉人（原审被告）威海市自然资源和规划局，住所地威海市文化中路**。法定代表人李大伟，局长。出庭负责人都剑光，副局长、党组成员。委托诉讼代理人刘潇，威海市自然资源和规划局高区分局副局长。委托诉讼代理人鲁嘉慧，山东时中律师事务所律师。被上诉人（原审原告）吕建弟，女，1964年7月2日生，汉族，住威海市。原审被告威海市人民政府，，住所地威海市新威路**法定代表人闫剑波，市长。委托代理人高峰，威海市司法局工作人员。上诉人威海市自然资源和规划局因与被上诉人吕建弟政府信息公开及行政复议一案，不服山东省威海火炬高技术产业开发区人民法院（2020）鲁1091行初11号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。原审法院认定：2019年11月29日，吕建弟向威海市自然资源和规划局提出信息公开申请，所需信息内容描述为：“根据2018年4月17日威海市国土资源局（2018）第7号《政府信息公开告知书》提供的威海同利包装有限公司《建设用地申请表》，该表载明附件九项（附件1），现依法申请书面公开：1.此表提交的同时应当随附提交的下列文书材料：（一）建设项目用地预审表；（二）建设项目批准文件（附可研报告中有关生产规模的文字内容）；（三）建设项目规划用地许可证；（四）建设项目规划用地红线图及平面设计图；（五）勘测定界图；（六）土地权属来源证明材料；（七）新增（存量）建设用地土地补偿费拨付到位证明；（八））地籍调查表（九）建设用地单位营业执照副本、法定代表人身份证明复印件。2.因申请事项而出具的告知书如有随附之附件（复印件），请加盖贵机关公章，以确认其真实性”。在所需信息的用途一栏，吕建弟写明“知情权、监督权，与申请人切身利益有关”。2019年12月2日，威海市自然资源和规划局收到吕建弟的信息公开申请。2019年12月27日，威海市自然资源和规划局作出了威自然（2019）第39号《政府信息公开申请延期答复告知书》。该告知书载明，因吕建弟申请的信息需要落实相关情况，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第三十三条的规定，决定延长答复期限，延长答复期限最长不超过20个工作日。2020年1月19日，威海市自然资源和规划局作出了威自然（2019）第39-1号《政府信息不予公开告知书》。该告知书载明，根据《政府信息公开条例》第十六条的规定，吕建弟申请的信息为行政执法案卷信息，决定不予公开，并告知了吕建弟诉权。2020年1月20日，威海市自然资源和规划局将该告知书邮寄给了吕建弟。吕建弟对威海市自然资源和规划局作出政府信息不予公开告知的行政行为不服，于2020年3月18日向威海市人民政府（以下简称威海市政府）提出行政复议申请，该复议申请以被申请人威海市自然资源和规划局作出涉案政府信息公开行为程序违法、法律依据失当为由，请求复议机关撤销威海市自然资源和规划局作出的《政府信息不予公开告知书》，并责令威海市自然资源和规划局重新进行答复。2020年6月16日，威海市政府作出威政复决字（2020）第25号《行政复议决定书》，该《行政复议决定书》认定威海市自然资源和规划局作出的威自然（2019）第39-1号《政府信息不予公开告知书》认定事实清楚、适用法律正确，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定维持威海市自然资源和规划局作出的威自然（2019）第39-1号《政府信息不予公开告知书》。该《行政复议决定书》于2020年6月16日邮寄送达给吕建弟，吕建弟对该《行政复议决定书》不服，遂于法定期限内向一审法院提起行政诉讼，请求：1.确认威海市自然资源和规划局作出政府信息不予公开的答复不当，判令其限期向吕建弟公开所申请的政府信息；2.撤销威海市政府作出的威政复决字（2020）第25号《行政复议决定书》。一审法院认为，依据《政府信息公开条例》之规定，威海市自然资源和规划局具有对吕建弟的政府信息公开申请作出答复的法定职责。本案的争议焦点为：吕建弟向威海市自然资源和规划局申请公开的政府信息是否属于《政府信息公开条例》第十六条规定的依法可以不予公开的“行政执法案卷信息”。《政府信息公开条例》第十六条第二款规定：行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十三条规定，申请人、第三人可以查阅被申请人提出的书面答复，作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私外，行政复议机关不得拒绝。也就是说法律明确规定，申请人可以查阅被申请人作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。依据《山东省人民政府法制办公室关于印发等文件的通知》的相关规定精神，行政执法案卷信息应为行政管理机关在实施行政许可、行政处罚、行政强制等行政执法过程中制作和收集的与行政执法活动相关的检查记录、证据材料、执法文书等资料，经整理归档形成的卷宗材料。而本案中，威海市自然资源和规划局作出的《政府信息不予公开告知书》表述为：吕建弟申请公开的威海同利包装有限公司《建设用地申请表》附件之九项材料系威海同利包装有限公司向原威海市国土资源局申请建设项目用地许可时提交的材料。一审法院认为该材料系行政许可申请人依相关行政许可之要求自行准备并提交被申请机关，而非由威海市自然资源和规划局在行政执法过程中制作、收集、分析、加工而形成。威海市自然资源和规划局虽然主张该信息最终形成独立的行政许可卷宗，但也不应归入《政府信息公开条例》第十六条第二款规定的“行政执法案卷信息”之范畴。威海市自然资源和规划局、威海市政府以吕建弟申请公开之政府信息系“行政执法案卷信息”而分别作出威自然（2019）第39-1号《政府信息不予公开告知书》、威政复决字（2020）第25号《行政复议决定书》，均属于适用法律错误，应依法予以撤销，并由威海市自然资源和规划局在法律规定的期限内重新进行答复。需要指出的是，《信息公开条例》第三十七条规定，申请公开的信息中含有不应当公开或者不属于政府信息的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的政府信息内容，并对不予公开的内容说明理由。本案中，如果吕建弟所申请公开的政府信息中含有可不予公开的部分，威海市自然资源和规划局应当进行区分处理，将可以公开的部分向吕建弟公开。但若以属于行政执法卷宗信息为由全部不予公开，理由显然不当。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十五条第一款、一百三十六条第一款、第三款规定，判决：一、撤销威海市自然资源和规划局于2020年1月19日作出的威自然（2019）第39-1号《政府信息不予公开告知书》和威海市政府于2020年6月16日作出的威政复决字（2020）第25号《行政复议决定书》。二、威海市自然资源和规划局在法律规定的期限内对吕建弟申请公开的政府信息内容重新进行答复。上诉人威海市自然资源和规划局不服原审判决，上诉称，1.一审法院认为《政府信息公开条例》第十六条第二款规定“行政许可案卷可以不公开，但法律、法规、规章规定应当公开的，从其规定”，并认为《行政复议法》第二十三条的规定系上述法条中的例外规定，系适用法律错误。行政复议与信息公开系两种不同的行政程序，不能将行政复议法规定的当事人复议程序权利认定为政府信息公开的例外规定。2.一审法院根据《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》的规定，片面的认为行政执法案卷只能是行政机关在行政执法过程中制作、收集、分析、加工而形成的资料，不包括当事人自行提供的资料，此为法律理解错误。要求申请人提交相关资质材料是行政机关实施行政许可时收集证据的重要方式，被上诉人要求公开的九项信息，系上诉人向行政许可申请人所收集的行政许可行为的证据，该九项资料应认定为行政许可案卷的证据材料。3.上诉人作出的政府信息公开答复程序合法。2019年12月2日，上诉人收到了被上诉人的信息公开申请。因被上诉人申请获取的信息内容较多，年代比较久，需要查找并落实相关申请信息是否属于公开范围，上诉人于2019年12月27日作出了《政府信息公开申请延期答复告知书》，并于次日邮寄给了被上诉人。2020年1月19日，上诉人作出了《政府信息不予公开告知书》，告知了被上诉人不予公开的理由、法律依据和诉权。在上诉人收到被上诉人申请公开涉及行政许可案卷信息的申请后，必然要查找并核实相关信息是否属于公开范围、是否涉及第三人隐私、不公开是否会侵害被上诉人的知情权等情况，且被上诉人申请的信息较多，上诉人作出延期答复通知，合法合理。4.上诉人作出的政府信息公开答复内容合法。《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。第十六条第二款规定，行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》(国发[2004]10号)第二十一项规定，健全行政执法案卷评查制度。行政机关应当建立有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法的案卷。《山东省人民政府法制办公室关于印发等文件的通知》(鲁府法发[2016]25号)第二条规定，行政执法案卷，是指行政执法机关(包括法律法规授权的组织和依据法律法规规章受委托的组织)实施行政许可、行政处罚、行政强制等行政执法过程中制作和收集的与行政执法活动相关的检查记录、证据材料、执法文书等资料，经整理归档形成的卷宗材料。本案中，被上诉人申请公开的威海同利包装有限公司《建设用地申请表》附件九项内容，是该公司向原威海市国土资源局申请建设项目用地许可时提交的材料，属于原威海市国土资源局在履行职责过程中收集的行政许可材料。根据《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》《山东省人民政府法制办公室关于印发等文件的通知》的规定，行政机关在行政执法中收集的行政许可材料属于行政执法案卷。而根据《政府信息公开条例》的规定以及参考浙江省温州市中级人民法院行政判决书(2019)浙03行终801号判决案例，行政许可审批材料属于行政许可类行政执法案卷信息，可以不予公开。之所以行政执法案卷信息可以不予公开，是因为这类信息主要涉及当事人、利害关系人的权益，相关法律、法规、规章对于在具体行政程序中保障当事人、利害关系人的知情权已有规定，当事人、利害关系人如果对本案信息公开涉及的行政执法行为有异议，可以在行政执法程序中提出行政复议或行政诉讼予以解决。5.实际上，本案为政府信息公开纠纷。政府信息公开和行政许可分属两种不同类型的行政行为，应遵循不同的行政程序法之规定。依据《政府信息公开条例》，办理行政许可的依据、条件、程序及办理结果属于政府机关应主动公开的信息范畴，但被上诉人申请公开的威海同利包装有限公司申请建设项目用地许可时提交的材料，属于针对某一特定行政许可行为的案卷信息，而并非条例中所规定的泛指到各类行政许可办理依据及流程公示。针对本案所涉建设用地审批的办理结果即出让批复等材料，上诉人早在被上诉人之前的信息公开申请中予以告知，此外被上诉人还通过信息公开获取了涉案土地原权属情况、征收状况以及现权利人情况，已经充分保障了被上诉人的知情权，如其对现宗地权利人拥有土地不服，可以直接提起行政复议或行政诉讼寻求救济。此次被上诉人意图通过信息公开申请获取该建设项目全部审批案卷材料，这不仅消耗大量行政资源，还有滥用获取政府信息权的嫌疑，且作为本案所涉行政许可类执法案卷的申请信息及过程性审查材料公开后可能会对行政机关的执法工作和当事人的合法权益产生不利影响，故不公开给被上诉人并无不当。综上，请求二审法院依法撤销原判，改判驳回被上诉人的诉讼请求。被上诉人吕建弟辩称，1.原审法院适用《行政复议法》的相关规定审理本案并无不当。2.上诉人没有否认被上诉人向其申请公开的不属于政府信息，该政府信息存在，应当予以公开。3.被上诉人对行政机关适用的延期程序并无异议，但对上诉人利用延期程序作出的延期理由与最终作出的答复意见有异议。上诉人延期的理由是“需要落实相关情况”，其在收到上诉人的申请后就能凭借专业知识判断出信息是否属于行政执法案卷信息，甚至可以当场答复，不需要延期。且，上诉人最终做出的政府信息不予公开告知没有说明理由。4.行政许可、行政强制、行政处罚等行政程序中所形成的案卷信息均归类于行政执法案卷信息，按照上诉人不予公开的答复意见，意味着涉及到上述行政程序作出的系列行政行为及其事实根据和法律依据均不可对外公开，这明显与行政机关依法行政的规定相悖。请求法院驳回上诉，维持原判。各方当事人在原审中提交的证据和依据已随卷移送本院，上述证据在原审庭审中已经质证。经审查，本院同意原审法院对证据的认证意见及查明的案件事实。本院另查明，2016年4月17日，威海市自然资源和规划局作出(2018)第7号政府信息公开告知书，载明：根据《政府信息公开条例》第二十六条的规定，本机关将根据您（吕建弟）申请的《威海高技术产业开发区管委会2006年第42期专题会议纪要更正说明》中“将昌利包装公司现有厂房所占土地出让给同利公司，同时……”这一议定事项所认定的事实为将昌利包装公司的土地出让给同利公司的法定程序、批准文件、法律依据及行政程序中对方(同利公司)所提供的审批材料提供以下材料：法定程序、批准文件：《威海市国土资源局关于将部分国有土地使用权出让给威海同利包装有限公司的请示》(威土请字[2006]506号)、《威海市人民政府关于将部分国有土地使用权出让给威海同利包装有限公司的批复》(威政征出字[2006]486号)。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第四十三条：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”和第五十四条：“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。”对方(同利公司)所提供的审批材料：建设用地申请表；建设用地规划许可证。本院认为，《政府信息公开条例》第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”第五条规定：“行政机关公开政府信息，应当坚持以公开为常态、不公开为例外，遵循公正、公平、合法、便民的原则。”本案中，被上诉人申请公开的威海同利包装有限公司《建设用地申请表》载明的附件，属于上诉人在履行行政管理职责过程中获取的、以一定形式保存的信息，属于政府信息。根据上述第五条的规定，在没有例外规定的情况下，上诉人应当对其保存的上述信息依照法律规定进行公开。《政府信息公开条例》第十六条规定：“行政机关的内部事务信息，包括人事管理、后勤管理、内部工作流程等方面的信息，可以不予公开。行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”本条中的行政执法卷宗信息，应当与本条规定的内部事务信息和过程性信息具有高度类似特征的情况下，才可以不予公开。上诉人以被上诉人申请公开的信息属于行政执法卷宗信息为由全部不予公开，理由不当，本院不予支持。需要指出的是，上诉人应当根据《政府信息公开条例》第十条及第三十七条的规定，对申请公开的信息中是否含有不应当公开的信息作区分处理的，并根据政府信息公开的权限依法进行公开答复并说明理由。被上诉人对行政复议程序没有异议，本院经审查予以确认。综上，原审判决理由不当，但结果正确。上诉人上诉理由不当，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人威海市自然资源和规划局负担。本判决为终审判决。审判长  毕海燕审判员  李升臣审判员  宫晓燕二〇二〇年十二月二十五日书记员  陈智超