江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏06行终596号 上诉人（原审原告）黄国珍，女，1947年3月9日生，××族，住如东县。 上诉人（原审原告）顾道银，男，1948年1月12日生，××族，住如东县。 被上诉人（原审被告）如东县人民政府城中街道办事处，住所地如东县长江路**。 法定代表人丁晓飞，主任。 应诉负责人戴建，如东县人民政府城中街道办事处党组成员。 委托代理人金志学，江苏联嘉律师事务所律师。 被上诉人（原审第三人）季新娥，女，1965年3月11日生，××族，住如东县。 委托代理人何晓秋，如东县民益法律服务所法律工作者。 被上诉人（原审第三人）如东县鑫源土地开发有限公司，住，住所地如东县掘港镇迎丰路**/div> 法定代表人费红军，经理。 委托代理人袁新林，江苏琴海律师事务所律师。 原审第三人顾道发，男，1942年10月10日生，××族，住如东县。 原审第三人顾道进，男，1945年3月12日生，××族，住如东县。 上诉人黄国珍、顾道银因与被上诉人如东县人民政府城中街道办事处（以下简称城中街办）行政强制及行政赔偿一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2018）苏0691行初521号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。 一审法院认定，顾某（1989年已故）与高某（1999年已故）系夫妻，共育有三子顾道发、顾道进、顾道银。顾道银与黄国珍系夫妻，育有一子顾海兵。顾某作为户主（成员为高某、顾道银、黄国珍、顾海兵）曾在原如东县掘港镇××村××组建有建筑面积156.18平方米的房屋，并领取了宅基地使用权证。1986年，顾某以本人没有房屋，现借住在顾道银屋中，居住比较紧张为由，又申请新建2间面积50㎡房屋。1998年12月8日，顾道银与周国祥（季新娥前夫）就上述房屋签订《房屋产权转让协议书》，约定因顾道银另地建宅，现居住房不需继续居住，转让给周国祥居住。协议主要内容为：一、转让房屋为××村××组北河边一宅，正屋三间小瓦和平瓦厨房、厕所，转让价为17300元。二、房屋转让后，宅基地由周国祥使用，宅前限于4.5米内，东边与张宏山家分界，西边与顾留兵家分界。三、现宅前后零地为顾道银自留地。现由周国祥补换划给周道银10平方丈零地。如有一方违约，交纳违约金10%。签订案涉协议后，周国祥即给付了顾道银16300元。1999年4月30日，周国祥与季新娥离婚，当时约定上述三间平瓦房由季新娥得西首一间半、周国祥得东首一间半，厨房由两人各得半间，厕所由双方共同所有。2018年9月28日，周国祥出具承诺其离婚时分得的从顾道银处购买的三间平房的一半让给季新娥所有。至案涉房屋被拆除前季新娥一直在此居住。 城中街办因城市规划要求对收储地块规划红线范围内房屋实施协议搬迁，案涉房屋位于该范围内。2018年9月28日，顾道银与季新娥签订协议，协议明确顾道银位于范堤社区××组的住房于98年卖给了季新娥，现逢此房屋政府征收，相关事项协商落实如下：一、房屋的补偿额（含搬迁、过渡费、奖金）全部由季新娥所得。二、房屋的安置全部面积由顾道银享有，由顾道银出资结算，享有安置房的所有权。三、考虑到季新娥房屋征收后需重新购房居住，由顾道银一次性出资补助季新娥20万元整。资金兑付时间为此协议签订之日后拾天内，通过银行转账方式兑现。四、房屋征收补偿协议由顾道银在征求季新娥意见的基础上，由顾道银签订。房屋安置协议由顾道银签订。五、本协议签订后双方必须守信。若任何一方违约，由违约方以补助额的双倍赔偿对方所造成的损失。2018年10月14日，城中街办委托鑫源公司与季新娥签订房屋征收补偿安置协议，对被征收房屋合法建筑面积（128.71㎡）、调换安置的合法建筑面积（128.71㎡）、房屋征收补偿款、补助及奖励、交房等事项进行了约定。协议第二条中约定，双方签订本协议后季新娥腾出空房交出钥匙，经验收合格后双方另行签订产权调换安置房选定协议，明确安置房地点、幢号、房号、结算价格等事宜，产权调换安置房选定协议与本协议具有同等的效力。季新娥在该协议尾部处签字。2018年10月17日，季新娥将案涉房屋水电费交清后将案涉房屋腾空并自愿交付拆除，且在被征收房屋空房交接验收单上签字确认。2018年10月，城中街办将案涉房屋予以拆除。 另查明，在顾道银、黄国珍、顾道发、顾道进与周国祥、季新娥房屋买卖合同纠纷一案中，顾道银、黄国珍、顾道发、顾道进主张签订房屋买卖协议后双方已将房屋买卖关系变更为租赁关系，并请求撤销2018年9月28日顾道银与季新娥签订协议中第1、3、4、5条。2019年12月30日，如东县人民法院作出（2019）苏0623民初1757号民事判决书，判决驳回顾道银、黄国珍、顾道发、顾道进的诉讼请求，目前该案正在二审程序中。 一审审理中，顾道发、顾道进不参加本案诉讼，顾道银、黄国珍之子顾海兵声明其将案涉房屋中的份额赠与黄国珍。 还查明，2020年1月1日前城中街办与如东高新区管委会合署办公，自该日起分开实行实体化运行，顾道银所诉地块现属于城中街办管辖，如东高新区管委会在该辖区内相应义务由城中街办承继。 2018年10月，顾道银、黄国珍向一审法院提起行政诉讼，请求确认城中街办强制拆除案涉房屋的行为违法，并责令城中街办赔偿顾道银损失580000元、赔偿黄国珍损失988093元。 一审法院认为，顾道银、黄国珍具备原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，2018年9月28日顾道银与季新娥就案涉房屋协议搬迁的相关利益分配问题签订了协议。顾道银户就案涉房屋享有相关的权益，其与案涉房屋搬迁具有一定的利害关系。故顾道银、黄国珍提起本案之诉具有原告主体资格。 城中街办实施案涉拆除行为属于依协议实施的拆除行为，不存在行政强制行为。虽然《土地管理法》《土地管理法实施条例》对集体土地征收的协议补偿制度没有明确、具体的规定，但并不宜仅以此否定行政机关与行政管理相对人经意思表示一致就补偿安置事项达成的协议及依协议的履行的效力。《江苏省行政程序规定》第七十七条第二款也规定：“行政合同主要适用于下列事项：……（四）征收、征用补偿”。因此，一般认为，公法领域的法律关系可以通过契约建立、改变或者消除，只要法律法规未予明确禁止。目前我国集体土地上的搬迁存在两种形式，一种为协议搬迁，即拆迁方与被拆迁方在平等自愿的基础上达成拆迁意愿，对拆迁补偿款、安置方式、搬迁期限、临时安置补助等问题达成一致协议后进行搬迁；另一种形式为征收搬迁，即经批复、公告、登记、公告、决定等一系列法定程序后才进行的土地征收搬迁。就集体土地房屋协议搬迁而言，此种搬迁建立在双方协商一致自愿签订房屋拆除搬迁补偿协议的基础之上，协议各方应当依据协议的约定各自履行相应的义务、行使相应的权利。本案中，案涉房屋拆除系集体土地房屋协议搬迁，城中街办实施拆除行为属于协议拆除，不存在行政强制行为，系协议双方自愿履行协议的结果。首先，从案涉房屋协议的签订主体来看，季新娥具备独立签订案涉搬迁协议的资格。1998年12月8日顾道银与周国祥就案涉房屋签订了房屋产权转让协议书，在周国祥与季新娥离婚后于2018年9月28日出具承诺明确其将案涉房屋的一半让给季新娥所有，且至案涉房屋被拆除前季新娥一直居住于此。虽然顾道银、黄国珍不认可1998年12月8日的房屋产权转让协议，但从案涉房屋产权转让协议签订至今已有20余年，且未有相关有权机关对案涉协议予以撤销或者确认无效。因此，季新娥作为案涉房屋的实际占有人和所有权人，与城中街办签订案涉房屋征收补偿安置协议并不违反法律规定。虽然在2018年9月28日的协议中顾道银与季新娥对房屋征收补偿及安置协议的签订主体进行了约定，但该协议并不直接对城中街办产生约束力。其次，从房屋征收补偿安置协议签订的过程看，季新娥对城中街办与其签订的案涉房屋征收补偿安置协议并无异议，且对拆除行为也表示认可。城中街办与季新娥系在平等、自愿基础上经过双方协商一致而自愿签订协议。最后，从案涉房屋拆除的情况来看，季新娥将案涉房屋水电费交清后将案涉房屋腾空并自愿交付拆除，且在被征收房屋空房交接验收单上签字确认。季新娥的该行为系协议履行行为，不存在强制拆除等情形。综上，案涉拆除行为系自愿履行协议的行为，不存在强制拆除行为，未侵犯黄国珍、顾道银的合法权益。 需要说明的是，黄国珍、顾道银与季新娥之间就案涉房屋搬迁引发相关民事权益纠纷应通过民事途径予以解决，望双方在尊重已有协议的基础上通过平等协商的方式，妥善解决案涉房屋搬迁引发的利益分配纠纷。 综上所述，城中街办实施的案涉房屋拆除行为并不违反相关法律法规的规定，并未侵犯黄国珍、顾道银的合法权益，黄国珍、顾道银要求确认案涉拆除行为违法并予以行政赔偿的主张不能成立，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回黄国珍、顾道银的诉讼请求。 上诉人黄国珍、顾道银上诉称，案涉房屋并非顾道银一人所有，顾道银无权转让及处分案涉房屋。顾道银与周国祥签订的房屋产权转让协议无效，周国祥实际系租用案涉房屋，故案涉房屋的所有权应属于顾道银、黄国珍等人共有。周国祥、季新娥并非房屋的所有权人。城中街办与季新娥签订的补偿协议无效，城中街办拆除案涉房屋的行为违法，依法应予赔偿。一审法院对黄国珍、顾道银分别提起的诉讼予以合并审理违反法律规定，审判程序及所作判决结果违法，请求本院撤销一审判决，依法改判。 被上诉人城中街办辩称，案涉房屋原系顾道银的家庭财产，但顾道银在1998年将案涉房屋转让给周国祥，周国祥在与季新娥离婚时及离婚后对该房屋进行了处置，现案涉房屋所有权归季新娥，且一直由季新娥占有使用。顾道银与季新娥也曾就案涉房屋的补偿安置利益问题达成协议，城中街办与季新娥签订搬迁补偿协议，在季新娥自愿交付房屋后拆除房屋，并不违反法律规定。上诉人的上诉理由与民事判决不符，请求本院驳回上诉，维持一审判决。 被上诉人季新娥辩称，案涉房屋的买卖行为已经经过了20年，季新娥也一直占有使用案涉房屋多年，且顾道银与季新娥也就案涉房屋的搬迁补偿问题达成一致意见。季新娥签订案涉房屋搬迁补偿协议、将案涉房屋交付拆除并不违反法律规定。上诉人的上诉主张没有事实和法律依据，生效民事判决也未予支持上诉人的诉讼主张。请求本院驳回上诉，维持一审判决。 被上诉人如东县鑫源土地开发有限公司辩称，上诉人的上诉主张缺乏事实和法律依据，季新娥签订案涉房屋搬迁补偿协议及自愿将案涉房屋交付拆除并不违反法律规定，被上诉人并未强制拆除案涉房屋。请求本院驳回上诉，维持一审判决。 原审第三人顾道发、顾道进未作二审答辩。 经审理查明，一审判决认定的事实有相应证据证实，本院予以确认。本院另查明，如东县人民法院对原告顾道银、黄国珍、顾道发、顾道进与被告周国祥、季新娥房屋买卖合同纠纷一案作出（2019）苏0623民初1757号民事判决后，顾道银、黄国珍不服提起上诉。2020年6月1日，本院作出（2020）苏06民终657号民事判决，认为顾道银有权处分案涉房屋，可以认定周国祥、季新娥购房时已经支付了相应对价，双方2018年9月18日进行协商，由顾道银取得全部安置面积，季新娥取得房屋补偿额及顾道银另支付20万元，双方利益并未明显失衡。周国祥、季新娥内部如何分割财产与顾道银、黄国珍无涉。顾道银、黄国珍主张房屋买卖关系已变更为租赁关系，所提供的证据不能证明其主张，遂判决驳回上诉，维持原判。 本院认为，行政机关在房屋搬迁补偿安置过程中，与被搬迁人在自愿协商的基础上签订补偿安置协议，并依据协议约定履行相应义务、行使相应权利的行为，并未被法律法规禁止。在被搬迁人自愿将房屋清空交付拆除的情况下，行政机关拆除房屋并不违反法律规定。本案中，上诉人原虽系案涉被拆除房屋的所有权人，但上诉人已经通过与周国祥签订房屋产权转让协议以及与季新娥就搬迁补偿问题签订协议的方式，对案涉房屋进行了处分，上诉人已丧失了对案涉房屋的占有、使用等权利。上诉人提出的与周国祥之间并非房屋买卖关系而是租赁关系、与季新娥签订的协议应予撤销等诉讼主张均未被生效民事判决支持。季新娥具有占有使用处分案涉房屋的权利。在季新娥自愿将房屋清空交付拆除的情况下，城中街办根据与季新娥的协议约定将案涉房屋拆除，并不违反法律规定。案涉房屋一直由季新娥居住使用，上诉人与季新娥的协议中也明确房屋的补偿款归季新娥，拆除行为并不会侵犯上诉人的合法权益。上诉人的上诉主张缺乏事实和法律依据，本院不予采信。 关于一审审判程序的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十七条第三款的规定，当事人一方或者双方为两人以上，因同一行政行为发生行政争议，人民法院必须合并审理的案件为必须共同进行的诉讼。本案中，黄国珍和顾道银虽先后提起诉讼，但所针对的行政行为是同一行政行为，两人的诉讼为必须共同诉讼，一审法院对两案合并审理符合法律规定。 综上，上诉人黄国珍、顾道银的上诉主张不能成立，本院不予采信。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，裁判结果正确，本院应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人黄国珍、顾道银负担。 本判决为终审判决。 审判长  刘海燕 审判员  刘羽梅 审判员  郁 娟 二〇二〇年十二月二十八日 书记员  胡秀梅 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。