山东省聊城市东昌府区人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁1502行初414号原告聂佳，女，1984年3月18日出生，汉族，农民，住聊城江北水城旅游度假区。委托代理人王桂波，男，1986年4月18日出生，汉族，农民，住址同上。委托代理人郑学滨，北京市盈科律师事务所律师。被告聊城江北水城旅游度假区管理委员会，住所地聊城市南湖湿地公园内。法定代表人马广朋，主任。出庭负责人许士海，该单位政工部主任。委托代理人尹顺清，该单位综合治理办公室科长。委托代理人张树杰，山东万航律师事务所律师。被告聊城江北水城旅游度假区房屋征收管理局，住所地聊城市南湖湿地公园内。法定代表人刘风雷，局长。委托代理人刘鹏，山东丽成律师事务所律师。委托代理人王天娇，山东丽成律师事务所律师。被告聊城市自然资源和规划局东昌府区分局，住所地聊城市东昌西路**。负责人岳彬祥，局长。委托代理人周士刚，该局综合业务科科长。委托代理人刘鹏，山东丽成律师事务所律师。原告聂佳因认为被告聊城江北水城旅游度假区管理委员会（以下简称度假区管委会）、被告聊城江北水城旅游度假区房屋征收管理局（以下简称度假区征收局）、被告聊城市自然资源和规划局东昌府区分局（以下简称东昌府自规局）不履行房屋拆迁补偿安置的法定职责，向本院提起行政诉讼。本院于2020年8月24日立案后，向三被告送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月28日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人王桂波、郑学滨，被告度假区管委会政工部主任许士海及委托代理人尹顺清、张树杰，被告度假区征收局局长刘风雷及委托代理人王天娇，被告东昌府自规局局长岳彬祥及委托代理人周士刚，被告度假区征收局及被告东昌府自规局的共同委托代理人刘鹏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告聂佳诉称，原告是湖西街道办事处前十村村民，在该村建有房屋用于生活居住。2016年8月因湖南路西延工程，房屋被拆除，但原告一直未得到回迁安置补偿。在原告房屋拆除以前，被告曾多次委派基层公务人员对原告做拆迁动员工作，承诺会对原告给予房屋回迁安置。原告相信政府承诺配合了房屋拆迁工作，但房屋拆除后向相关政府部门主张回迁安置房屋未果。《中华人民共和国物权法》第四十二条规定，征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益。被告是履行房屋拆迁补偿安置职责主体，请求判决三被告履行对原告的房屋拆迁补偿安置的法定职责。原告向本院提交了以下证据：1、[2019]第591号山东省人民政府关于对王立彬申请征地内容的政府信息公开告知书、鲁政土字[2018]619号征地批复，证明涉案房屋、土地于2018年经省政府批复征收。2、聊政通字[2018]18号通告、关于湖西街道前十村征收土地补偿安置方案，证明土地补偿安置方案是东昌府自规局制定和发布的，东昌府自规局是本案适格被告。3、2020年5月15日度假区征收局出具的房屋征收安置申请书情况说明，证明度假区征收局对原告作出拒绝补偿的回复。4、2020年5月28日度假区管委会作出的房屋拆迁安置答复书，证明度假区管委会对原告的房屋安置申请予以拒绝。5、原告身份证及户口本复印件，证明原告主体资格适格。6、关于前十村村后宅基地证明及两页会议纪要、五张村民签字、前十村**户宅基示意图，证明原告宅基地系划分所得。7、2020年4月29日、6月2日度假区征收局关于信息公开申请的答复，证明该答复回复了原告等人被征收宅基地房屋的结构和建筑面积，在涉案房屋被拆迁前经原告同意，被告许诺予以安置补偿，被告将原告安置补偿的房屋相关数据登记测量入档。8、两张照片打印件，证明王立彬、聂佳、王贵银有土地登记手续。庭审中，原告申请前十村村委书记兼主任王某出庭作证。王某称其2002年任村主任和书记以来，前十村村民未办理过房屋及宅基地证。村委会出具的关于前十村村后宅基地证明及两页会议纪要、五张村民签字、前十村**户宅基示意图，村委会人员及群众签字均属实。宅基地确实是由小队划分、村委会同意的。徐振是湖西办事处包社区人员，赵辉是社区书记。湖南路西延工程应公示的名单里面包括原告。在其接到社区书记的通知后可以到指挥部抓楼号，但是一直没抓。原告在本村除了拆除的房屋外，还有其他宅基及住房，具体面积没计算过。当时不实行国土资源部门勘测、定界、现场清点核实及村委会确认是否为合法宅基地的程序。在划分原告宅基地时，未向土地管理部门确定过土地性质。原告与其他案件的18位原告房屋在村北同一区域，在2008年前后建房。是在其任村主任期间内划分的宅基地，但不清楚具体时间。被告度假区管委会辩称，一、根据相关法律规定和文件要求，农村房屋所在村委会予以申报并经土地管理部门依法审核是确认为合法宅基地的前提。原告建房使用的土地并未得到村委会分配和确认，前十村所确认的合法宅基地中不包括原告涉案房屋使用的土地，故原告并非是在合法取得的宅基上建房，不能享受产权调换并领取临时补助费、搬家奖励等费用待遇。二、基于前十村包括原告在内的数十户未取得合法宅基地使用权的村民积极配合湖南路西延工程施工需要的事实，征收实施单位按照《聊城市征地地面附着物和青苗补偿标准》对原告的房屋等地面附着物给予补偿和奖励，并及时通知了原告等村民。与原告同样情形的其他十户村民已领取完毕，是原告拒不领取，并非征收单位不予补偿。综上，原告要求产权调换安置并领取临时补助费、搬家奖励等费用没有事实根据和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。被告度假区征收局辩称，一、涉案宗地原为前十村分配到户的一般农田。原告主张其在涉案宗地内享有合法宅基、建有合法房屋，但其既未向法院提交宅基证，也未提交取得合法宅基的相关批准文件，故其诉求不应当得到支持。二、原告诉称的房屋拆除行为与湖南路西延征收行为无关联。山东省人民政府于2018年4月28日作出鲁政土字[2018]619号建设用地批复，同意批准涉案宗地征收。但原告的房屋系自行拆除，宅基地未被认定为合法宅基地，故其主张拆迁补偿与奖励等无事实根据。三、原告在诉状中自认2016年8月份其房屋被拆除。根据当时实施的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条和《征收土地公告办法》第三条、第五条的规定，原告于2016年8月拆除房屋时即应当知晓被征收土地的所有权人、位置、面积及补偿标准等。2017年3月27日，东昌府自规局作出关于湖西街道前十村征收土地补偿安置方案。2018年4月18日山东省人民政府作出鲁政土字[2018]619号关于湖南路西延工程（一期）建设项目的批复。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条、《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条的规定，无论从2016年8月原告房屋自行拆除时开始计算，还是从2017年3月27日东昌府自规局作出上述方案或者2018年4月18日山东省人民政府作出上述批复开始计算，原告起诉均已超过法定期限。综上，请求驳回原告的诉讼请求。被告东昌府自规局辩称，一、《山东省土地征收管理办法》第三章土地征收补偿安置部分明确规定了征收补偿安置的职能部门、补偿标准、补偿费用落实等内容。山东省人民政府办公厅《关于进一步严格规范征地管理工作的意见》对于征地补偿负责单位、协议签订等职责又进行了明确的分工。上述法规和政策意见均规定答辩人不是原告诉求所涉职能的负责主体。其次，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定，案涉地域属于度假区管委会辖区，该辖区已成立聊城市自然资源和规划局江北水城旅游度假区分局，答辩人不是本案适格被告。二、涉案宗地原为前十村集体土地，原告主张其在涉案宗地内享有合法宅基、建有合法房屋，但其既未向法院提交宅基证，也未提交取得合法宅基、建设合法房屋的相关批准文件，故其起诉于法无据。请求驳回原告的起诉。经庭审质证，一、对原告的证据，被告度假区管委会对关于前十村村后宅基地的证明及两页会议纪要、五张村民签字、前十村54户宅基示意图真实性提出异议，被告度假区征收局则认为该证据及两张照片打印件不符合证据三性、不具有证据效力。被告度假区管委会对证人的出庭证言真实性也提出异议。对其他证据的真实性，三被告均未提出异议。二、被告均认为[2019]第591号山东省人民政府关于对王立彬申请征地内容的政府信息公开告知书、鲁政土字[2018]619号征地批复、聊政通字[2018]18号通告、关于湖西街道前十村征收土地补偿安置方案不能证明原告应当享有通告载明的所有补偿安置权利，同时因地域变化东昌府自规局不是本案适格被告;2020年5月15日度假区征收局房屋征收安置申请书情况说明及2020年5月28日度假区管委会的房屋拆迁安置答复书是信访反映类文书，原告的房屋是自行拆除与征收行为无关，原告2020年4月份一直不断向相关政府部门主张权利，因其自身原因导致逾期起诉不是可以延长起诉期限的法定理由。三、针对原告提交的关于前十村村后宅基地证明及两页会议纪要、五张村民签字、前十村**户宅基示意图，被告度假区管委会认为会议纪要无法显示是村委会开会研究群众同意划分给原告宅基地，无法确定签字人是否具有相应的职权和身份，应以村委会加盖公章正式确认为准，原告不能享受产权置换和货币补偿完整的拆迁权益是因前十村村委会并不认可包括原告在内的共计39户村民宅基地使用权的合法性，原告提交的证据不能证明其房屋使用的土地是经过村委会规划并同意使用的合法宅基地。四、对原告提交的度假区征收局关于信息公开申请的答复，被告度假区管委会及度假区征收局均认为不能证明原告的证据目的。五、对于两张照片打印件，被告度假区管委会认为可证明原告房屋建设在耕地上不可能被补偿安置。六、对证人王某的出庭证言，被告度假区管委会认为，证人是和原告同村的村民和原告关系密切，其证言的真实性无法保证；证人只是说村委会同意，其不能清楚的说明是何时用何种方式同意划分宅基地；现在村委会集体意见是不同意确认原告宅基地的合法性，证人虽为村支书但只是以个人名义同意；在勘测定界、清点核实程序中，村委会不认可原告的宅基地是原告无法获得其所主张的补偿的直接原因。被告度假区征收局认为，证人是村委会一个成员，该证人的意思表示无法取代前十村委会的表决权，证人一人出庭无法代表村委会的全体决定；如属合法宅基地，宅基地审批手续或者是确认手续均需要村委会同意并公示无异议。本院对上述证据确认如下：对原告提交的证据，被告度假区管委会虽然对关于前十村村后宅基地的证明及两页会议纪要、五张村民签字、前十村54户宅基示意图的真实性提出异议，被告度假区征收局认为该证据及两张照片打印件不符合证据三性，但证人王某证明证据上的签字均属实，并且被告亦未提交足以否定上述证据真实性的证据。对原告提交的其他证据，被告未对证据真实性提出异议。原告提交的证据能够反映本案案情，与本案待证事实相关联，本院作为有效证据予以采信。经审理查明，聂佳是湖西街道办事处前十村村民，2016年8月因湖南路西延工程原告在该村的涉案房屋被拆除。聂佳称该房屋建于2006年，但其既无房屋所有权证也无土地使用证。2016年8月2日，聊城市湖南路西延改造工程现场办公室作出聊城市湖南路西延改造工程安置说明书，该说明书对项目范围及时限、安置依据、补偿形式、合法宅基地和村民房屋合法建筑面积的确定、签订补偿安置协议要求、政策奖励作出了具体规定，并载明对违法建筑物、构筑物和临时建筑不予补偿。该说明书在合法宅基地和村民房屋合法建筑面积的确定部分载明：由于历史原因，未办理土地使用权证的，经村拆迁建设领导小组通过全村公示无异议后，由村委会申报，土地主管部门依法审核，确认为合法宅基地；合法建筑的认定以法律法规、文件规定和2008年航拍图载明为准。2018年4月18日山东省人民政府作出鲁政土字[2018]619号关于湖南路西延工程（一期）建设项目的批复。2018年6月1日，东昌府自规局作出的《关于湖西街道前十村征收土地补偿安置方案》安置意见部分载明：本次征收土地涉及居民住宅、工矿企业及其他建筑设施成片拆迁，按度假区管委会依法制定的拆迁补偿安置方案实施安置。度假区征收局在收到前十村王立彬邮寄的房屋拆迁安置申请书后，于2020年5月15日作出《房屋征收安置申请书情况说明》告知聂佳：该局在房屋征收过程中依据相关部门颁发的土地使用证、房屋权属证书，自然资源和规划部门依法审核确认为宅基地的，按照有关法规政策对合法宅基地上的房屋进行征收回迁安置；因未收到自然资源和规划部门出具的房屋占地性质审核证明及相关材料，无法予以回迁安置。度假区管委会在收到聂佳的房屋拆迁安置申请书后，于2020年5月28日作出《房屋拆迁安置申请答复书》，告知聂佳：该单位未调查到有关聂佳取得合法宅基的相关批准文件，且经与前十村委会联系，聂佳所述的宅基村委会不予签字认可，不属于村委同意划分的宅基地；到目前为止未收到村委会出具的相关证明材料，因此无法予以回迁安置。聂佳以度假区管委会、度假区征收局、东昌府自规局为被告向本院提起行政诉讼，要求三被告对其房屋履行拆迁补偿安置法定职责。另查明，聊城江北水城旅游度假区于2018年6月成立了自然资源和规划分局。庭审中，度假区管委会称其为履行涉案法定职责的责任主体，前十村委会未将聂佳涉案房屋及宅基地作为合法房屋及宅基地予以申报。原告向聊城市自然资源和规划局提交了履行补偿职责的申请，但未向东昌府自规局提交申请。本院认为，关于履行涉案补偿职责主体的问题。修改前的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款及现行的《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。由此，县级以上地方人民政府是征收土地的组织实施主体。本案中，被告度假区管委会是涉案土地征收实施主体，其亦认可其为履行涉案补偿职责的责任主体。并且，原告提交的证据不能证明被告度假区征收局、东昌府自规局为履行涉案补偿职责责任主体，故原告起诉要求上述两被告履行补偿安置职责的理由不能成立，应当裁定驳回其对度假区征收局、东昌府自规局的起诉。关于原告起诉是否超过法定期限的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。原告的房屋虽然于2016年8月拆除，但当时被告并未明确拒绝履行安置职责，直至2020年5月28日作出房屋拆迁安置申请答复书才明确拒绝对原告予以安置。原告自收到上述答复书后于2020年6月23日向本院递交起诉状，未超过法定起诉期限。关于被告度假区管委会是否应当对原告房屋履行拆迁补偿安置职责的问题。根据土地管理法的规定，市、县一级人民政府有权代表国家组织实施征收，也负有确保被征收人获利公平补偿的义务。本案中，原告的房屋因湖南路西延工程于2016年8月拆除，被告度假区管委会应当对原告作出公平合理的补偿但至今未对原告作出补偿。针对湖南路西延工程补偿安置工作，聊城市湖南路西延工程现场办公室于2016年8月2日作出了聊城市湖南路西延改造工程安置说明书，该说明书对合法宅基地和村民房屋合法建筑面积的确定作出了明确规定：对于由于历史原因，未办理土地使用权证的，经村拆迁建设领导小组通过全村公示无异议后，由村委会申报，土地主管部门依法审核，确认为合法宅基地；合法建筑的认定以法律法规、文件规定和2008年航拍图载明为准。该说明书对合法房屋的拆迁补偿安置作出了明确规定，亦明确对违法建筑物、构筑物和临时建筑不予补偿。由此，对湖南路西延工程范围内房屋的补偿有具体的补偿标准及程序规定。因对原告被拆除房屋使用土地的性质及原告是否符合一户一宅的政策，相关部门并未予以认定，鉴于行政机关的首次判断权，本院不宜判决给予原告具体的补偿，应由被告度假区管委会在查明事实的基础上针对原告被拆除房屋的具体情况对其作出公平合理的补偿。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于适用的解释》第九十三条第二款之规定，判决如下：一、责令被告聊城江北水城旅游度假区管理委员会于本判决生效之日起六十日内对原告聂佳涉案已拆除的房屋履行补偿职责；二、驳回原告聂佳对被告聊城江北水城旅游度假区房屋征收管理局、被告聊城市自然资源和规划局东昌府区分局的起诉。案件受理费50元，由被告聊城江北水城旅游度假区管理委员会负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省聊城市中级人民法院。审判长  韩恒印审判员  雷素兰审判员  于淑青二〇二〇年十二月九日书记员  朱传新