辽宁省丹东市中级人民法院 民 事 判 决 书 （2020）辽06民初480号 原告：丹东富弘置业有限公司，住所地宽甸满族自治县虎山镇虎山村**。 法定代表人：赵桂梅，该公司经理。 委托诉讼代理人：于训诂，男，该公司副经理。 委托诉讼代理人：徐文峰，辽宁圣权律师事务所律师。 被告：宽甸满族自治县自然资源局，住所地宽甸满族自治县鸭绿江大街。 负责人：刘希成，该局局长。 委托诉讼代理人：黄心亮，男，该局工会主席。 委托诉讼代理人：薛仁宽，辽宁兴达律师事务所律师。 原告丹东富弘置业有限公司与被告宽甸满族自治县自然资源局建设用地使用权纠纷一案，原告丹东富弘置业有限公司于2020年10月19日向本院起诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年11月17日开庭进行了审理。原告丹东富弘置业有限公司的法定代表人赵桂梅及其委托诉讼代理人于训诂、徐文峰，被告宽甸满族自治县自然资源局的委托诉讼代理人黄心亮、薛仁宽到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告丹东富弘置业有限公司请求：一、继续履行原告与被告签订的四份《国有建设用地使用权出让合同》及《国有建设用地使用权出让合同（合同补充条款）》；二、判令被告以原告交纳2627万元出让金为基数，自2013年3月1日起至实际给付之日止，按照合同约定每日1‰标准承担违约金；被告以原告交纳2632万元出让金为基数，自2013年12月1日起至实际给付之日止，按照合同约定的每日1‰标准承担违约金。事实与理由：2012年6月14日，原告与被告签订了《国有建设用地使用权出让合同》，约定：被告将坐落于虎山镇虎山村面积为28400平方米土地出让给原告，出让价款为767万元，被告承诺在2013年3月1日前将出让宗地交付给原告等条款。2012年9月10日，原告与被告又签订了《国有建设用地使用权出让合同》，约定：被告将坐落于虎山镇虎山村面积为68868平方米土地出让给原告，出让价款为1860万元，被告承诺在2013年3月1日前将出让宗地交付给原告等条款。2013年3月15日，原告与被告又签订了《国有建设用地使用权出让合同》，约定：被告将坐落于虎山镇虎山村面积为49238平方米土地出让给原告，出让价款为1675万元，被告承诺在2013年12月1日前将出让宗地交付给原告等条款。2013年3月15日，原告与被告又签订了《国有建设用地使用权出让合同》，约定：被告将坐落于虎山镇虎山村面积为28122平方米土地出让给原告，出让价款为957万元，被告承诺在2013年12月1日前将出让宗地交付给原告等条款。上述合同签订后，原告按照合同约定履行交纳土地出让价款义务，共向被告交纳土地出让金5259万元。但被告却没有按照合同约定时间将出让的土地实际交付给原告，严重影响原告开工建设。2016年11月30日，原告与被告签订的四份《国有建设用地使用权出让合同》（合同补充条款），约定：被告同意将原合同约定的原告开、竣工时间顺延，开工时间延至2018年12月31日，竣工时间延至2020年12月31日。但是，时至今日，原告仍无法对该地块土地进行开发、建设使用，原因是被告交付的土地因鸭绿江风景区正在调整规划，导致原告无法实际占有、使用该土地，严重影响原告开工建设。被告依约未按时提供出让土地的义务，依据双方签订出让合同第三十七条之规定，被告依法应向原告承担违约赔偿责任。 被告宽甸满族自治县自然资源局辩称：一、该合同不能继续履行，应予解除。第一，继续履行在法律和政策上存在障碍。出让土地大部分在鸭绿江风景区规划范围内，少部分在虎山长城文物保护范围内。在该地进行施工建设，需要征得两个主管部门同意，但施工建设将破坏风景区规划及文物保护，违反《风景名胜区保护条例》和《文物保护法》。第二，征收的土地为261.942亩，涉及到60多户村民利益。由于当时政府给予的补偿标准为3万元每亩，村民不接受该价格，《土地管理法》修改后，实行的是先补偿后征收。因此，在村民拒绝交付土地的情况下，该合同事实上也不能履行。二、导致合同违约及不能继续履行双方均有过错，对违约金被告请求按中国人民银行同期贷款利率计算。第一，该地的出让违反了《风景名胜区保护条例》和《文物保护法》，对土地不能交付及合同不能履行双方均有责任。第二，根据《虎山国际养生庄园项目协议书补充协议》第三条第（二）项约定，该合同不能继续履行属于“非自然的不可抗力条件”，不能适用《出让合同》中关于迟延履行应承担1%违约金的约定，因为迟延履行的前提是能够继续履行，而该合同存在法律上不能履行的情况。第三，对村民的动迁及安置补偿工作应由被告实施，但原告私自与6户村民达成动迁及安置补偿协议，导致其余村民不相信政府，拒绝与政府商谈，而原告在动迁6户村民之后不动了，这也是导致土地没有交付的原因之一。三、原告依据5229万元为基数计算违约金不对。被告依据协议约定在2013年3月21日前分三次退还给原告2877.94784万元，原告实际交付的出让金为2381.05216万元。如果计算违约金，应以该数额为基数。四、原告计算违约金的开始时间不对。四份出让合同签订后，由于各种原因不能交付土地，在2016年11月30日，原告、被告经协商针对已经签订的四份出让合同又签订四份补充合同。将开工时间调整到2018年12月31日。因此，如果计算违约金，应以这个时间开始计算。 本院经审理查明：2012年6月14日至2013年3月15日期间，原告与被告双方共签订了四份《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称《出让合同》），分别为：1、2012年6月14日，双方签订了合同编号2106242012B026的《出让合同》，其中约定：被告将坐落于虎山镇虎山村，宗地编号为宽2012-40，宗地面积为28400平方米的土地出让给原告，出让价款为7670000元，该合同第六条约定出让人同意在2013年3月1日前将出让宗地交付给受让人；2、2012年9月10日，双方签订了合同编号2106242012B040《出让合同》，其中约定：被告将坐落于虎山镇虎山村，宗地编号为宽2012-52，宗地面积为68868平方米土地出让给原告，出让价款18600000元，该合同第六条约定出让人同意在2013年3月1日前将出让宗地交付给受让人；3、2013年3月15日，双方签订了合同编号为2106242013092A《出让合同》，其中约定：被告将坐落于虎山镇虎山村，宗地编号为宽2012-92A，宗地面积为28122平方米土地出让给原告，出让价款为9570000元，该合同第六条约定出让人同意在2013年12月1日前将出让宗地交付给受让人；4、2013年3月15日，双方签订了合同编号2106242013092B《出让合同》，其中约定：被告将坐落于虎山镇虎山村，宗地编号为宽2012-92B，宗地面积为49238平方米土地出让给原告，出让价款为16750000元，该合同第六条约定出让人同意在2013年12月1日前将出让宗地交付给受让人。上述四份《出让合同》中的第三十条均约定：“受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款超过60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失”。第三十七条均约定：“受让人按合同约定支付国有建设用地使用权价款的，出让人必须按照本合同约定按时交付出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算”。 2016年11月30日，原告与被告针对上述签订的四份《出让合同》，又分别签订四份《国有建设用地使用权出让合同（合同补充条款）》，约定：1、根据双方协议对原编号为2106242012B026（合同编号）土地出让合同变更如下：第一条，将原合同第十六条中的开、竣工时间顺延，即开工时间由2014年4月1日顺延至2018年12月31日，竣工时间由2016年12月1日顺延至2020年12月31日。第二条，原合同中其他条款不变。2、根据双方协议对原编号为2106242012B040（合同编号）土地出让合同变更如下：第一条，将原合同第十六条中的开、竣工时间顺延，即开工时间由2014年5月1日顺延至2018年12月31日，竣工时间由2016年12月1日顺延至2020年12月31日。第二条，原合同中其他条款不变。3、根据双方协议对原编号为2106242013092A（合同编号）土地出让合同变更如下：第一条，将原合同第十六条中的开、竣工时间顺延，即开工时间由2015年3月1日顺延至2018年12月31日，竣工时间由2017年3月1日顺延至2020年12月31日。第二条，原合同中其他条款不变。4、根据双方协议对原编号为2106242013092B（合同编号）土地出让合同变更如下：第一条，将原合同第十六条中的开、竣工时间顺延，即开工时间由2015年3月1日顺延至2018年12月31日，竣工时间由2017年3月1日顺延至2020年12月31日。第二条，原合同中其他条款不变。 上述四份《出让合同》签订后，原告向被告交纳了共计5259万元的土地出让金。该土地出让金交付后，被告至今未向原告交付土地。 另查明，原告交付土地出让金后，被告分别于2012年7月27日针对合同编号为2106242012B026《出让合同》退拨403.48万元农村基础设施建设补助；于2012年9月19日针对合同编号为2106242012B040《出让合同》退拨956.45184万元农村基础设施建设补助；于2013年3月21日合同编号为2106242013092A和合同编号为2106242013092B《出让合同》退拨1518.016万元。 2020年7月16日，被告出具《关于丹东富弘置业有限公司请示函的复函》，内容为：“丹东富弘置业有限公司：你单位《请示函》我局已收悉，经查阅档案，你公司于2012年6月、2012年9月和2013年3月，通过摘牌取得虎山村四块土地，土地面积为17.4628公顷，批准建设时间到2015年6月。因鸭绿江风景区正在调整规划，该四块土地未开工建设。2016年11月，经签订《国有建设用地使用权出让合同（合同补充条款）》将该地块竣工时间顺延至2020年12月31日。现可根据你公司申请，在符合相关规定的情况下，将该四块土地竣工时间顺延至2021年12月31日。” 2020年11月17日，丹东市城市建设指导服务中心向被告宽甸满族自治县自然资源局出具关于《关于查询宽甸富弘置业有限公司四宗地是否位于鸭绿江风景名胜区的函》的复函，内容为：“宽甸满族自治县自然资源局：《关于查询宽甸富弘置业有限公司四宗地是否位于鸭绿江风景名胜区的函》（宽自然资函[2020]224号）收悉。宽甸富弘置业有限公司于2012年、2013年通过摘牌取得的位于宽甸县宗地，分别是宽2012-40号宗地、宽2012-52号宗地、宽2012-92D、E、F块出让宗地、宽2012-92G号宗地。根据《鸭绿江风景名胜区总体规划》，现复函如下：1、宽2012-40号宗地共28400.108平方米，部分区域在鸭绿江风景名胜区范围内。2、宽2012-52号宗地（共2个地块），其中8993.904平方米地块全部在鸭绿江风景名胜区范围内，59874.301平方米地块部分区域在鸭绿江风景名胜区范围内。3、宽2012-92D、E、F块出让宗地（共3个地块），其中11869.870平方米地块全部在鸭绿江风景名胜区范围内，14309.688平方米地块全部在鸭绿江风景名胜区范围内，1942.106平方米地块全部在鸭绿江风景名胜区范围内。4、宽2012-92G号宗地（共2个地块），其中36349.941平方米地块部分区域在鸭绿江风景名胜区范围内，12887.747平方米地块全部在鸭绿江风景名胜区范围内。宽甸富弘置业有限公司以上四宗地，均没在鸭绿江风景名胜区管理局办理过相关审核手续。” 本院确认上述事实使用的证据有：四份《出让合同》、四份《国有建设用地使用权出让合同（合同补充条款）》、收款收据、三份《关于下达国有土地使用权出让金支出指标的通知》、《关于丹东富弘置业有限公司请示函的复函》、关于《关于查询宽甸富弘置业有限公司四宗地是否位于鸭绿江风景名胜区的函》的复函等证据。 本院认为，本案的争议焦点：一、原告丹东富弘置业有限公司与被告宽甸满族自治县自然资源局签订的四份《出让合同》应否继续履行问题；二、被告宽甸满族自治县自然资源局是否构成违约及如何承担违约责任的问题。 一、关于诉争焦点一。 关于原告与被告签订的四份《出让合同》应否继续履行的问题。原告与被告签订的《出让合同》符合《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条“本解释所称的土地使用权出让合同，是指市、县人民政府土地管理部门作为出让方将国有土地使用权在一定年限内让与受让方，受让方支付土地使用权出让金的协议”的规定，属国有建设用地使用权出让合同性质，对双方当事人具有约束力。从四份《出让合同》所涉土地无法交付的原因看，因四份合同出让宗地均未在鸭绿江风景名胜区管理局办理过相关审核手续，四份合同中的出让宗地部分或全部区域位于鸭绿江风景名胜区范围内，双方当事人对此均不持异议，故因被告原因致使四份《出让合同》存在事实上无法履行的客观因素。从四份《出让合同》签订后履行情况看，被告在未能按期交付土地后，在明知土地四至界址范围涉及风景名胜区，却一直采取延长原告开工、竣工时间方式与原告继续履行合同，直至2020年7月16日仍向原告出具复函，以鸭绿江风景区正在调整规划为由，继续将四块宗地竣工时间延长至2021年12月31日。自合同约定交付土地时间至今，已达七年之久，导致土地处于闲置状态，经本院询问被告，被告至今仍无法交付土地，双方合同目的已无法实现。经本庭询问，在合同不能履行的情况下，原告是否变更请求为解除合同，但原告坚持要求继续履行合同的诉讼请求。故原告要求被告继续履行合同，本院不予支持。 二、关于诉争焦点二。 （一）关于被告宽甸满族自治县自然资源局是否构成违约的问题。 首先，被告作为负责土地开发建设与管理的政府职能部门，理应了解并严格地遵守相关政策和法律规定要求，应当清楚将尚不符合条件的土地进行出让，既违反相关政策和法律规定，亦将会对合同相对方构成违约。由于被告拟交付土地位于鸭绿江风景名胜区，未经有权部门批准，因此，出让宗地本身就不符合出让的条件，被告未能提供符合合同约定的土地，构成了对合同义务和法定义务的违反。 其次，确定出让宗地四至界址的主体是土地出让方而不是受让方，被告出让土地前应对土地统一测绘和规划，并确认土地是否符合出让条件。如果土地四至界址范围涉及风景名胜区，则应当在出让宗地之前作出明确说明，但被告并未向原告履行告知义务。且被告在明知土地四至界址范围涉及风景名胜区，却一直采取延长原告开工、竣工时间方式与原告继续履行合同，直至2020年7月16日仍向原告出具复函，以鸭绿江风景区正在调整规划为由，继续将四块宗地竣工时间延长至2021年12月31日，被告的不当行为导致原告至今无法取得涉案土地，履行合同，应承担违约责任。 再次，原告购买出让土地用于商业开发，鸭绿江风景名胜区涉及出让宗地面积以及风景名胜资源保护问题，必然导致原告无法进行统一规划设计，无法办理对出让宗地进行开发建设必需的建设用地规划许可证和建设工程规划许可证，对该土地进行开发建设产生不利影响。被告作为土地使用权的出让一方，影响合同继续履行的原因是由于被告工作失误造成的，原告对此没有过错。被告构成合同的不当履行，应当承担相应的违约责任。 最后，被告的行为导致原告合同目的无法实现。被告作为政府职能部门，应该及时采取积极措施，努力使该宗地具备出让条件，但被告自应交付土地之日至今一直未能予以解决，未能消除影响合同继续履行的不利因素。从涉案四块宗地拟交付时间、拟交付标的物现状情况看，被告的行为构成违约，导致合同目的无法实现，对原告合同权益造成侵害。 （二）关于被告宽甸满族自治县自然资源局应如何承担违约责任的问题。 1、关于违约金的计算基数问题。根据本案查明事实，原告将合同编号2106242012B026合同的土地出让金767万元，将合同编号2106242012B040合同的土地出让金1860万元，将合同编号为2106242013092A合同的土地出让金957万元和合同编号为2106242013092B合同的土地出让金1675万元全额汇入被告账户，履行了交付土地出让金的义务。之后，被告又分别于2012年7月27日针对合同编号为2106242012B026的出让合同退拨补助403.48万元；于2012年9月19日针对合同编号为2106242012B040的出让合同退拨补助款956.45184万元；于2013年3月21日针对合同编号为2106242013092A和合同编号为2106242013092B的出让合同退拨补助款1518.016万元。因退拨款项系针对开发建设用地一方给予的补助，现出让合同已无法继续履行的情况下，原告继续占有该款项，已无事实及法律依据，故退还款项应从原告支付的土地出让金中予以扣除。因被告退还款项的时间均在交付土地的时间之前，故本院认定被告承担违约金的基数应分别为：（1）合同编号2106242012B026合同违约金的计算基数为（767万元-403.48万元=363.52万元）；（2）合同编号为2106242012B040合同违约金的计算基数为（1860万元-956.45184万元=903.54816万元）；（3）合同编号为2106242013092A和合同编号为2106242013092B合同违约金的计算基数为（957万元+1675万元-1518.016万元=1113.984万元）。 2、关于被告应承担的违约金。按照四份《出让合同》第三十七条：“受让人按合同约定支付国有建设用地使用权价款的，出让人必须按照本合同约定按时交付出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算”的约定。本院确认被告应支付原告的违约金为（以363.52万元为基数，自2013年3月2日起至实际给付之日止，按照日1‰计算；以903.54816万元为基数，自2013年3月2日起至实际给付之日止，按照日1‰计算；以1113.984万元为基数，自2013年12月2日起至实际给付之日止，按照日1‰计算）。 另外，因《出让合同》违约责任条款对受让方和出让方未依约履行情形下应承担的违约责任作出了同等约定，故本院对违约金计算标准不予调整。 综上，原告请求合理部分，本院予以支持。依据《中华人民共和国合同法》第六十条、第九十四条、《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条的规定，判决如下： 一、被告宽甸满族自治县自然资源局于本判决生效后30日内给付原告丹东富弘置业有限公司违约金（以363.52万元为基数，自2013年3月2日起至实际给付之日止，按照日1‰计算；以903.54816万元为基数，自2013年3月2日起至实际给付之日止，按照日1‰计算；以1113.984万元为基数，自2013年12月2日起至实际给付之日止，按照日1‰计算）。 二、驳回原告丹东富弘置业有限公司的其他诉讼请求。 如果被告未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当按照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。 案件受理费366800元，由被告宽甸满族自治县自然资源局承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起15日内，向本院递交上诉状及副本9份，同时向辽宁省高级人民法院预交上诉案件受理费，上诉于辽宁省高级人民法院。 审判长  姜淑晶 审判员  张峻峰 审判员  孔亮亮 二〇二〇年十二月二十日 书记员  林婷婷