江苏省镇江市润州区人民法院行 政 裁 定 书（2020）苏1111行初94号原告陶宏华（曾用名陶某1），女，1965年4月7日生，汉族，住句容市。委托代理人王功胜，江苏驰东律师事务所律师。被告句容市茅山镇人民政府，住所地句容市茅山镇。法定代表人郭露，该镇镇长。行政机关出庭负责人戴显斌，该镇副镇长。委托代理人刘桂生，江苏刘桂生律师事务所律师。第三人陶柏生，男，1954年1月14日生，汉族，住句容市。委托代理人庄文，江苏驰东律师事务所律师。原告陶宏华诉被告句容市茅山镇人民政（以下简称“茅山镇政府”），第三人陶柏生行政协议一案，句容市人民法院于2019年10月24日立案受理，后经该院请示，由镇江市中级人民法院指定本院管辖。本院于2020年4月16日立案受理，在法定期限内向被告及两第三人送达了起诉状副本、应诉通知书等，后依法组成合议庭于2020年8月10日公开开庭审理了本案，原告陶宏华及其委托代理人王功胜，被告茅山镇政府的出庭应诉负责人戴显斌及委托代理人刘桂生，第三人陶柏生及其委托代理人庄文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告陶宏华诉称，第三人系原告的兄长，两人位于句容市茅山镇何庄村牌楼自然村北11号的房屋（以下简称“案涉房屋”）是相邻的，2018年因茅山镇何庄村村庄整理，原告与被告发生纠纷诉至句容市人民法院，直到该院2019年10月9日向原告送达相应的行政答辩状及相应证据时，原告才获取了由茅山镇乡村振兴示范点何庄村村庄整理工作指挥部（以下简称“何庄指挥部”）与本案第三人签订的《茅山镇乡村振兴示范点何庄村村庄整理补偿安置协议书》（以下简称《补偿安置协议书》），原告认为案涉房屋包括了原告所有的房屋，因此《补偿安置协议书》错将原告所有的房屋归属于第三人所有，严重侵害了原告合法的财产权益，且何庄指挥部强制拆除案涉房屋违反法律的规定，因何庄指挥部由被告成立，应由被告对其行为承担相应的法律责任。此外，原告要求参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定对案涉集体土地上的房屋进行拆迁。综上，原告诉至法院：1、请求法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第七十条、《中华人民共和国物权法》第三十九、第四十二条及第一百五十二条之规定及《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，判决撤销被告与第三人签订的《补偿安置协议书》，并由原告与被告就属于原告的房屋部分重新订立补偿安置协议；2、请求法院依法判决被告将未拆除的原告房屋维持原状；3、本案的诉讼费、律师费及相关费用由被告承担。原告起诉时向本院提交了以下证据：1.宅基地指界通知书，证明原告是本案适格的主体，陶柏生与原告系两户，对各自的房屋享有所有权；2.何庄村村民代表大会公告（第3号），证明原告的身份己经得到何庄村村民代表大会的确认，所以才有讨论相关事宜的公告发布。原告当庭补充以下证据材料：3.陶宏华兄妹之间关于父母遗产的协议书，证明案涉房屋包括了原告所有的房屋；4.从句容市政府网站调取的网页材料，证明陶某2是被拆迁人，包括本案第三人，仅被告认可是被拆迁人，在政府平台上没有第三人的信息，因此可推定在平台上没有原告的名字，并不代表原告不是本案的适格主体；5.原告父母及兄妹的原始人口登记表，证明原告方自出生之日居住于涉案房屋内；6.1981年8月9日的录取通知，证明原告是在1981年从何庄大队被春城农具厂录取，同时也证明原告是本案适格主体；被告茅山镇政府辩称，1.我单位不是适格的被告，被告下属的何庄村系句容市根据《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》确定的试点村，何庄村民委员会召开了村民代表会议，表决通过了《何庄乡村振兴总体规划》等方案，后被告根据村民会议表决通过的方案制定了《何庄村乡村振兴试点工作实施意见》报句容市全面深化改革领导小组会议研究通过并批准实施，但该工作的实施主体系村民，应是村民意思自治的结果，故我单位不应作为本案被告；2.原告非《补偿安置协议书》的签订主体，原告户籍并非登记在何庄村，案涉房屋非其建设，故原告没有证据证明其对案涉房屋享有权利，因此原告也非行政诉讼法上的利害关系人；3.《补偿安置协议书》系何庄指挥部与村民签订的，协议双方应是平等的民事主体，不存在被告履行行政管理职责的行为；4.原告在第三人签订《补偿安置协议书》时就知晓，且未提出任何异议，故原告的起诉已超过《行政诉讼法》第四十六条规定的六个月的起诉期限。因此，请求依法驳回原告的起诉。被告茅山镇政府为证明其主张提交了以下证据材料：1.句容市委全面深化改革领导小组文件，证明何庄村实施乡村振兴方案的依据；2．2018年8月28日何庄村村民代表大会1号公告，证明系村民大会讨论乡村振兴实施方案；3.《整村空间整治、人居工程方案》，证明系何庄村自治的行为；4.《何庄村乡村振兴试点工作实施方案》，证明村庄整理及乡村振兴均系何庄村自治的行为，且经过了上级批准；5.《陶宏华户口迁出证明》，证明原告户口于1998年9月2日迁出的事实。6.2018年10月17日第三人与何庄指挥部签订的《补偿安置协议书》、房屋及装饰装修评估表及现场勘查记录表（共涉及房产6处，其中标号为1、2、5的房屋属于原告另一兄长陶某2、标号为3、4、6的房屋属于本案第三人陶柏生）、整理结算单、补偿费用结算单、移植费用结算单、奖励结算单，此一组证据显示2018年9月20日陶某2与陶柏生两兄弟就现场勘查表及评估表中六处房产进行了明确的分割，进一步证明何庄指挥部与第三人签订的《补偿安置协议书》涉及的案涉房屋属于第三人所有，且第三人己按照协议履行了相应的义务；另该证据中何庄村证明材料一份，证明第三人2017年自行建设有两间房屋的事实。第三人陶柏生述称，原告起诉状中陈述的事实属实，案涉房屋形成的过程是开始本人父母约1973年在何庄村盖了六间房屋，当时应该是我们兄弟三人每人两间，后约1982年左右分家，父母和本人同住，长兄家因不够住从该处搬走了，把他的两间卖给了妹妹也就是本案的原告，后因本人弟弟陶某2家也不够住，本人让了一间给他盖房，因此本人现在还有一间房，后因本人居住的房屋潮湿，本人没有经济能力建造，何庄村也没有同意帮我修建，本人就让妹妹即原告在本人房子的西边空地上盖了几间房，平时本人为避免潮湿就住在我妹妹的房屋里。本人父亲去世前就说过这两间房是我妹妹也就是原告建造的。案涉《补偿安置协议书》签订时，本人因有眼疾未能看清楚其中包括了原告的房屋在内，且何庄指挥部工作人员也没有说清楚，故属于原告的房屋，应由原告与指挥部进行协商后签订相应的“补偿安置协议”。第三人在本案审理中申请调取了其申报五保户时登记的材料，该证据材料上显示其仅有一间平房，以此推定另四间房屋系原告所有；另第三人申请了证人陶某2出庭作证，证明案涉房屋系在父母原建造的六间房屋基础上形成的，其中包括了原告在分家后向长兄购买并进行修建的两间房屋，以及2014年由原告出资建设的两间房屋，共四间房屋，另一间老房子系分家时第三人陶柏生分得的两间中的一间房屋。经庭审质证，被告对原告提交的证据1的真实性不予认可，虽然该证据显示有“句容市国土”五个字，但该证据当中应填写数据的部分均为空白，落款及出处均未载明，故该证据不能证明原告享有相应的宅基地使用权，也不能证明原告对案涉房屋具有所有权；对证据2真实性予以确认，该份公告的主要内容是针对在何庄村乡村振兴试点工作实施过程中，对原属于何庄村后户口迁出的村民，以及现居住于何庄村的村民提出的要求，村民代表大会表决的过程，不能达到原告主张的证明其具有何庄村村民身份资格的证明目的；对当庭补充的证据3真实性、合法性均不予认可，原告在句容市人民法院开庭时未提及有此证据，且该证据也不能作为原告对案涉房屋享有所有权的依据，在句容法院庭审中，原告陈述房屋系其本人修建的，而本次庭审中又称之为父母留给她的遗产继承所得，两次陈述自相矛盾。对原告当庭提交的其他证据，不认可与本案的关联性，亦不认可其证明目的。第三人对原告提交的所有证据均无异议，并认可其证明目的。原告对被告提交的证据1至证据4的真实性不予认可，均为复印件，对合法性、关联性均无法确认；对证据5真实性予以认可；对证据6所有证据材料的证明目的均不认可，对村委会的证明真实性不认可，第三人系是五保户，无收入来源，不可能在2017年自建两间房屋，对证据6中的勘查记录表真实性不认可，其中陶某2的签名与其在2018年9月20日的说明中之签名字迹明显不同，评估表和现场勘查记录表没有相应工作人员的签名，也没有加盖有权机构的印章，故对其真实性、合法性及关联性均不予认可，对案涉《补偿安置协议书》真实性予以确认，但该安置协议书仅反映了陶柏生被安置了200平方米的房产，且陶柏生与陶某2无权处分了本案原告的财产；对相应的费用结算单及奖励结算单系被告与第三人签订，与本案原告的主张无关。第三人对被告提交的证据1-证据5的质证意见与原告一致，对证据6即签订的案涉《补偿安置协议书》及当时签署的一系列材料，第三人对其签名的真实性予以确认，但认为上述材料系在没有看清内容的情况下签署的，案涉房屋的真实情况与第三人陈述的一致，系在父母原修建的六间房屋的基础上经过分家，由原告另行修建的。原告对第三人申请调取的证据予以认可，且认为根据第三人申报五保户的材料中载明的财产情况及第三人申请出庭的证人之陈述，案涉房屋的形成情况与第三人之陈述完全吻合，故原告对案涉房屋享有相应的所有权；被告则认为证人与原告及第三人均有利害关系，且证人陈述的证言仅证明了其家庭内部的分家意见，另第三人申请调取的证据与被告提交的何庄村委会出具的证明材料内容一致，不认可第三人的证明目的。结合各方当事人的质证意见，根据证据采信规则，本院对原告提交的证据材料作如下认定：原告提交的证据1之外观形式似相关部门出具的文件，但其中需填写的部分均为空白，且无其他证据与之相印证，因此对上述证据的真实性、合法性，本院不予确认；对证据2、证据4、证据5及证据6的真实性本院予以确认，但与本案待证事实无关；对证据3的真实性，虽然被告不予认可，但未提交相反的证据予以证明，但本院对该证据的证明目的不予认可：首先，原告、证人及第三人系兄弟姐妹关系，在本案中均未提交相应证据证明案涉房屋系由父母的遗产演变而形成，仅凭三人的陈述不足以认定上述事实；其次该协议书中陈述的“父母生前有五间平房”，与第三人及证人当庭陈述的父母原于1973年左右修建六间平房的事实不一致；此外，即使案涉房屋系由父母的遗产演变而形成，该证据也仅反映了原告及其兄弟姐妹对作为父母遗产的房屋继承并分割的意见，原告仅是享有对案涉房屋继承的权利，也不能证明原告对案涉房屋享有所有权。本院对被告提交的证据材料认定如下：证据1-证据4系实施何庄村乡村振兴试点工作的文件材料，均加盖了行政机关的印章，本院对其真实性予以确认；证据5之真实性、合法性及关联性各方当事人均不持异议，本院予以确认；证据6中何庄村委会2019年1月8日出具的证明材料，因未提交原件核实，本院对其真实性、合法性不予认可，因第三人本人对被告证据6中的所有材料中签名的真实性无异议，本院予以确认，对其证明目的，本院将结合查明的事实予以综合认定。对第三人申请调取的其申报五保户时填写的财产情况，因系第三人个人申报的情况，未有相应权属证书予以佐证，因此不能作为推定原告对案涉其中四间房屋享有所有权的依据，本院对该证明目的不予认可，对证人陶某2陈述的案涉房屋系由父母的遗产演变而形成的事实予以确认，但案涉其中四间房屋是否归原告所有，本院将结合查明的事实予以认定。经审理查明，原告、证人及第三人系兄弟姐妹关系，原告的户口于1998年9月2日迁出茅山镇。案涉房屋是在其父母原1973年左右建造的六间平房的基础上新建而成，其父母生前按照当时的农村风俗习惯将上述六间平房分给了三个儿子，即原告的三个哥哥。后因原告长兄拆除了上其中两间平房另行修建新房屋，由父母决定让原告给付长兄部分款项后，在该两间平房的旧址另行修建了两间房屋；此后，原告的另一兄长陶某2也拆除了原分给自己的两间房屋及分给陶柏生的一间房屋，一并修建了新房屋，仅陶柏生保留了原父母修建的一间房屋。2013年左右，原告在陶柏生原有房屋的西侧出资修建了两间房屋，因此形成了案涉五间房屋。2018年3月5日，中共茅山镇委员会、茅山镇人民政府作出茅委发[2018]3号文件《关于成立茅山镇实施乡村振兴战略领导小组的通知》。2018年8月27日，中共句容市委全面深化改革领导小组作出句委改〔2018〕1号《关于批转茅山镇的通知》（以下简称《批转乡村振兴试点方案通知》），该通知附件《何庄村乡村振兴试点工作实施方案》，主要内容包括对何庄村整村实施村庄整理，按照统拆统建、一户一宅的原则，在坚持群众自愿的前提下，对何庄村进行整体拆迁，并采取就地安置、异地安置、货币安置等多样化安置形式；同时，该方案明确茅山镇作为实施主体，负责项目统筹、规划、设计、管理、运营。2018年9月10日，茅山镇实施乡村振兴战略领导小组作出[2018]2号文件《关于成立茅山镇振兴示范点何庄村村庄整理工作指挥部的通知》。2018年10月17日，由何庄指挥部与本案第三人签订了案涉房屋的《村庄整理结算单》、《安置补偿费用结算单》、《奖励结算单》、《统一建房申请书》、《废弃房屋承诺》及《补偿安置协议书》等文件，选择了就地安置方式。原告认为其基于继承分割所得父母的遗产即由父母分给长兄的两间房屋，另两间房屋系其修建而成，故原告对此四间房屋享有所有权，被告误将原告的房屋作为第三人的房屋而与之签订的《补偿安置协议书》，系主要证据不足，且被告未告知第三人上述协议所涉房屋是否包括原告所有的房屋，第三人在重大误解的情况下签订的《补偿安置协议书》应予撤销。审理中，原告提出因案涉房屋已被拆除，当庭变更第二项诉讼请求为请求法院判决确认被告于2020年6月11日对原告案涉其中四间房屋的拆除行为违法，并赔偿原告财物损失5万元（按160平方米，每平米950元重置价格进行赔偿），另误工费及精神损失6万元，共计11万元。根据《最高人民法院关于适用的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第七十条之规定，起诉状副本送达被告后，原告提出新的诉讼请求的，人民法院不予准许，但有正当理由的除外。后经本院依法释明，且原告变更后的诉讼请求系针对另一行政行为提出，与本案要求撤销案涉《补偿安置协议书》之诉讼请求，不可在同一个案件中一并主张，原告明确本案之诉讼请求仍系要求撤销案涉《补偿安置协议书》，并就原告所有的房屋与原告签订相应的“补偿安置协议”。本案争议焦点：1.原告、被告是否具备行政诉讼的主体资格；2.原告提起行政诉讼是否超过法定起诉期限。本院认为，行政协议系行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的权利义务内容的协议，案涉《补偿安置协议书》属于行政协议，既具有行政管理活动“行政性”的一般属性，同时也具有“协议性”的特别属性。针对第一个争议焦点，本院认为公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应符合法定起诉条件。根据《行政诉讼法》第第二十五条之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼；《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条第（三）项规定，下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（三）其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织。本院认为原告非案涉《补偿安置协议书》的相对人，只有确定了原告是与该协议本身具有利害关系且其固有利益受损的行政协议相对人以外的第三人，即具备原告主体资格。本案原告认为其与案涉《补偿安置协议书》具有利害关系的理由有二：一是原告认为其基于对父母遗产的继承享有对其中两间房屋的所有权；二是原告认为另于2013年左右修建的两间房屋其应出资建造而当然享有所有权。本院认为，针对理由一，根据原告、第三人及证人的陈述及各方提交的证据反映的事实，原六间房屋并非遗产，而是上述当事人的父母生前对其财产进行了分配、处置，当时原告就未分得任何房屋，后因其长兄拆除旧房，另修新房，根据当时“一户一宅”之政策，只有拆除了旧房，才能另分得宅基地修建新房，且该两间房屋的相应权利因其长兄的拆除行为而灭失，原告所谓的购买原墙址另行修建房屋的陈述，未有当时申请修建房屋的合法手续予以证明，上述行为也是不符合法律规定的，原告并不因此获得该两间房屋的所有权；针对理由二，根据原告及证人的陈述另两间房屋系2013年至2014年期间由原告出资修建完成的，但原告此时已非该集体经济组织的成员，审理中也未提交当时申请修建房屋的合法手续，故即使原告出资建造，但不能当然认定原告享有所有权，且根据第三人的陈述，应是由其同意原告建造的，如两人之间另有约定，也属内部约定，不得对抗案涉《补偿安置协议书》；因此，考虑到原告和第三人的亲属关系，且原告现在户籍地址已经不是登记在何庄村，不属于本村集体经济组织成员，故被告认为原告系出资为第三人建房，并将上述房屋与第三人签订案涉《补偿安置协议书》，有相应的事实依据，并无不当，也不影响原告依据其与第三人的约定另行主张权利。综上，原告提供的证据材料不足以证明其对案涉《补偿安置协议书》存在利害关系，其起诉不符合《行政诉讼法》第四十九条第（一）项之规定，依法应予裁定驳回起诉。另，《行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。《行政诉讼法解释》第二十条第一款之规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告。因此，本案中虽然被告也非《补偿安置协议书》的一方主体，但根据《江苏省村镇规划建设管理条例》第四条之规定，县级以上人民政府建设行政主管部门和乡（镇）人民政府负责本行政区域内的村镇规划建设管理工作。因此，被告茅山镇政府具有负责本区域内村镇规划建设管理工作的职权。另中共句容市委全面深化改革领导小组《批转乡村振兴试点方案通知》明确了由被告作为何庄村乡村振兴试点工作的实施主体，负责项目统筹、规划、设计、管理、运营，该文件下发后，被告即成立了实施乡村振兴战略的领导小组并作出[2018]2号文件，成立了何庄指挥部。故何庄指挥部系由被告组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，其以自己名义与第三人签订案涉《补偿安置协议书》的行为，应视为受到了被告的委托，原告不服提起诉讼的，应由茅山镇政府作为被告承担相应的法律责任。针对第二个争议焦点，根据《行政诉讼法》第四十六条第一款之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出；另根据《行政诉讼法解释》第六十四条第一款之规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。虽然案涉《补偿安置协议书》签订于2018年10月17日，但被告未有直接证据证明原告获知该协议书的具体时间，仅是通过原告获知案外人严安云的诉讼时间来推定，本院不予采信；因原告原向句容市人民法院递送的行政起诉状之落款时间为2019年10月18日，该法院移送的送达回证上未载明接受原告行政起诉状的时间，因此，宜认定原告的起诉并未超过法律规定的一年的起诉期限，故对被告认为的原告提起本案之行政诉讼已超过法定起诉期限之主张，本院不予支持。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：驳回原告陶宏华的起诉。案件受理费50元，退还给原告陶宏华。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省镇江市中级人民法院。审 判 长  景 欣人民陪审员  冷海珍人民陪审员  史曙光二〇二〇年十二月十六日法官 助理  齐俊龙书 记 员  冷 云附：1.法律条文2.上诉须知附：1.法律条文《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；……2.上诉须知一、当事人提出上诉，应在法定期限内向我院相关审判庭提交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，以便连同案卷移送镇江市中级人民法院。二、对财产案件提起上诉的，按照不服一审判决部分的上诉请求数额交纳案件受理费。上诉时未预交的，最迟在上诉状提交后七日内交纳，逾期不交纳又未提出司法救助申请的，二审法院不再催交，直接裁定按自动撤回上诉处理。三、当事人应凭判决书和上诉状直接到镇江市中级人民法院立案大厅交费。直接交费不方便的，可汇款至江苏省镇江市中级人民法院，开户行：工商银行镇江市永安路分理处，账号：11×××61；请勿以现金存款的方式交费。交费后，应在三日内将交费凭证递送我院，以便及时将案件材料移交中级人民法院。四、上诉人不另预留送达地址的，上诉人住所地即为法律文书送达地，法院按住所地邮寄法律文书，即使退回，也视为送达。