湖南省湘潭市岳塘区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘0304行初142号 原告杨桂甫，男，汉族，1938年6月21日出生。 委托代理人戴铁辉，岳塘区正邦达法律服务所法律工作者。 被告湘潭市雨湖区城市管理和综合执法局，住所地湖南省湘潭市雨湖区桔园路**。 法定代表人肖亚浪，局长。 委托代理人罗彪，湘潭市雨湖区城市管理和综合执法局工作人员。 委托代理人张子顺，湖南湘晋律师事务所律师。 原告杨桂甫与被告湘潭市雨湖区城市管理和综合执法局（以下简称雨湖区执法局）确认强制拆除行为违法一案，本院于2020年11月12日立案后，依法向被告雨湖区执法局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月15日公开开庭审理了本案。原告的委托代理人戴铁辉，被告雨湖区执法局的委托代理人罗彪、张子顺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告杨桂甫诉称，被告在事前没有调查清楚、没有做到实事求是，更没有等原告过完6个月的提起行政诉讼的起诉期，就于2020年6月12日凌晨7点半左右，将原告的建造于上世纪80年代座落于湘潭市雨湖区宝庆路××号××栋××单元××号房屋南向的建筑面积38.81平方米房屋强制拆除。拆除后被告至今也没有给原告说明，更没有对原告进行补偿。 “依法治国、依法行政”是我国特色社会主义法治理论的重要内容,“执法为民”是依法行政中的一个重要原则。被告是一个行政机关，是一个执法者，在事前不调查清楚、不协商补偿问题、就强制拆除被告建于上世纪80年代的房屋是一个严重的违法行为。《中华人民共和国城乡规划法》第十四条规定，城市人民政府组织编制城市总体规划。原告被拆除的房屋建于上世纪80年代，《中华人民共和国城乡规划法》是于2008年1月1日施行，《中华人民共和国行政许可法》是于2004年7月1日施行。我市人民政府组织编制的城市总体规划不可能早于2008年，在上世纪80年代《中华人民共和国行政许可法》还没颁布，要原告找谁去办理《建设工程规划许可证》?又如何违反了《中华人民共和国城乡规划法》? 2011年1月19日国务院第141次常务会议通过2011年1月21日国务院令第590号公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十六条规定，房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为违反规定实施的，不予补偿。被告如果要征收原告的房屋，应当在确定征收范围后进行公告，在征收范围确定后原告如果有新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为，才不予补偿。但原告被强制拆除的房屋是建于上世纪80年代，是否为被告要征收房屋的范围都没有被告知。即算原告被强制拆除的房屋是确定为征收范围，原告建的房屋时间也是在确定征收范围之前,而不是房屋征收范围确定后。第十九条规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。原告被强制拆除房屋类似房地产的市场价格为5300元/平方米，原告被强制拆除的房屋面积为38.81平方米，根据上述法条规定，被告应当补偿原告38.81平方米×5300元/平方米=205693元。《中华人民共和国行政强制法》第三十八条规定，催告书、行政强制执行决定书应当直接送达当事人。被告在强制拆除原告的房屋前后至今也没有发出强制执行决定书直接送达给原告。原告的诉讼请求：确认被告实施的强制拆除行为违法。 原告为支持其诉讼请求，向本院提交了以下证据： 1.户口信息、房屋所有权证，拟证明：①原告与房屋所有权人陈素君系夫妻关系；②陈素君因死亡已注销户口；③宝庆路87号2栋2单元2号房屋所有权人系原告； 2.行政处罚告知书、决定书，拟证明：①被拆除的房屋为原告所有；②被告明知被拆除的房屋建于1990年以前；③被拆除的房屋面积为38.81平方米； 3.被强制拆除房屋后的照片，拟证明被告强制拆除原告房屋后的房屋现状； 4.视频U盘，拟证明强制拆除行为系被告所为； 5.1990年的航拍图，拟证明被拆除的房屋在政府部门的1990航拍图上就存在。 被告雨湖区执法局辩称，1.诉争建筑未办理建设工程规划许可，自建部分确系违章建筑，答辩人行政处罚符合法律和程序规定。根据答辩人提交的证据不难看出，答辩人在得知被答辩人房屋自建部分可能存在违法建设的前提下，依法启动了调查程序，向当事人出具了《询问调查通知书》，制作《检查笔录》、《询问笔录》，进行了现场证据收集，并向湘潭市自然资源和规划局去函了解，最终明确案涉房屋搭建过程中并未办理(或补办)《建设工程规划许可证》，且不符合《湘潭市城市规划管理技术规定》。了解上述情况后，答辩人依法向被答辩人出局了潭雨城管告字[2019]第ZT014号《行政处罚告知书》，明确告知其违法事由、处罚措施和陈述申辩的权利，在认真听取被答辩人法定代理人的陈述意见后，最终出具潭雨行决字[2019]第ZT014号《行政处罚决定书》，以上行政文书均有效送达相对人，应当作为本案认定事实的依据；2.答辩人并未实施强制拆除行为。尽管答辩人确已作出潭雨行限拆告字[2019]第ZT014号《行政处罚决定书》，但被答辩人房屋的拆除并非基于答辩人行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》之规定，行政机关只对其作出行政行为的合法性具有举证责任，在行为并非答辩人作出，且被答辩人亦未提交任何答辩人实施该行为证据的前提下，答辩人既无举证之可能，也依法不应承担责任。 综上，答辩人请求人民法院依法查明真相，依法驳回被答辩人的全部诉请，维护答辩人的合法权利。 被告为证实其答辩意见，向本院提交了以下证据： 第一组证据：行政处罚调查材料，拟证明被告在了解涉案地段存在疑似违法建筑后，及时进行了立案处理，并向原告进行了调查核实。 1.潭雨行立字[2019]第ZT014号《立案审批表》，证明对象和内容：被告在了解原告可能存在违法建设情形后，依法进行了立案处理； 2.潭雨城管询字（ZT2019）第0000026号《询问调查通知书》、检查笔录、询问笔录执法证据表，证明对象和内容：①被告通过现场调查和向原告法定代理人的核实，确认了涉案房屋的位置、面积及可能存在的违法情形；②原告法定代理人确认出资建设者系原告，未办理建房审批手续； 第二组证据：专业技术认定申请及回复函，拟证明涉案房屋未办理建设工程规划许可，且属于不建议补办手续情形。 3.潭雨执协办函[2020]第007号《专业技术认定申请函》，证明对象和内容：因原告未能提供有效证明，被告就涉案房屋是否符合城乡规划向湘潭市自然资源和规划局去函了解； 4.关于杨华的规划专业技术认定的回复函，证明对象和内容：经湘潭市自然资源和规划局认定，涉案房屋未办理规划审批手续，且不符合《湘潭市城市规划管理技术规定》，不宜补办； 第三组证据：行政处罚告知书及陈述申辩材料，拟证明被告依法向原告作出行政处罚告知，充分保障了当事人陈述申辩的法定权利； 5.潭雨城管告字[2019]第ZT014号《行政处罚告知书》及送达回证，证明对象和内容：被告于2020年4月26日向原告作出《行政处罚告知书》，并有效送达原告； 6.陈述申辩笔录，证明对象和内容：①原告收到该告知书后依法通过其法定代理人杨华进行了陈述申辩；②杨华明确房屋的搭建方、所有人均是其父亲杨桂甫； 7.市一酱厂1990年卫星航拍图，杨华现场测量平面图，证明对象和内容：涉案房屋在1990年12月前并未进行建设，原告陈述修建时间与实际情况不符； 第四组证据：行政处罚决定书，拟证明被告在依法告知相对人处罚内容及法律后果，并认真听取了原告陈述申辩意见后，依法向原告作出了行政处罚决定，充分保障了当事人复议、诉讼的法定权利； 8.潭雨行决字[2019]第ZT014号《行政处罚决定书》及送达回证，证明对象和内容：被告于2020年4月30日向原告作出《行政处罚决定书》，并有效送达原告。 以上证据经庭审质证，被告对原告提供的证据发表以下质证意见：对证据1的三性无异议，但要说明产权证上所注明的房屋是合法部分，而本案审理的被强制拆除的涉案房屋自建部分并没有在权证中体现；对证据2的关联性和证明目的有异议，不能证明被告明确知道违法建设的建设时间是在1990年之前，相反根据被告的举证可以证明涉案房屋的实际建设时间在1990年之后；对证据3的真实性无异议，但对关联性和证明目的有异议，手机上显示的拍摄时间与原告起诉状中陈述的时间是不一致的，所以现状是不知道拆除是一次性形成还是事后有人破坏而形成；不能证明是被告实施的强制拆除行为；对证据4的真实性无异议，对关联性和证明目的有异议，视频只能说明被告有工作人员在警戒线外履行了维护现场秩序的法定职责，而不是对涉案房屋的强制拆除，而且视频中也未体现涉案房屋的实际情况；对证据5的三性无异议，对证明目的有异议。该证据不能说明涉案房屋形成于1990年之前，相反根据该份证据与现场测量平面图的对比可以说明涉案房屋至少是在1990年12月后进行了建设，具体会在被告的证据7中进行对比展示。 原告对被告提供的证据发表如下质证意见：对证据1潭雨行立字[2019]第ZT014号《立案审批表》的三性有异议，原因是被拆除的房屋是在1990年以后建设的，该表违法事实摘要中，对事实表述错误，该房屋在1990年前建造的；对证据2潭雨城管询字（ZT2019）第0000026号《询问调查通知书》、检查笔录、询问笔录、执法证据表，真实性无异议，但对证明目的有异议，不能证明存在违法情形；对该询问笔录的真实性有异议，被询问人杨华未签署时间，杨华也未认可该建筑系违法建筑；执法证据表是其他人的，与本案无关；对证据3潭雨执协办函[2020]第007号《专业技术认定申请函》的三性有异议，所询问的问题没有全面表述涉案房屋建筑的年代，只是简单询问是或者否，并没有仔细就本案建造的房屋如何形成的事实进行表述，故该证据不合法；对证据4关于杨华的规划专业技术认定的回复函，因为被告提出的问题太过于简单，故对该证据三性均有异议，理由在答辩状中有回答；对证据5潭雨城管告字[2019]第ZT014号《行政处罚告知书》及送达回证，对其中的陈述申辩笔录三性均有异议，形式不合法，未有承办人签字；对证据6陈述申辩笔录，笔录一般要2个人作，一个询问人一个记录人，且要在笔录末尾签字，故该陈述申辩笔录不符合规定；对证据7市一酱厂1990年卫星航拍图，杨华现场测量平面图，对证明目的有异议，该证据正好证明了涉案房屋是建造于1990年12月以前；对证据8潭雨行决字[2019]第ZT014号《行政处罚决定书》及送达回证的真实性无异议，合法性有异议，因为被告未调查清楚，就盲目做出行政处罚决定书，被告在作出决定书之前也未告知原告为什么要拆除该房屋，基于什么公共利益，该决定书明确告知可复议或者行政处罚决定书6个月内诉讼，而被告却没有等待期限过去就实施了强拆行为，被告是在2020年6月12日实施的强拆行为，连60日的复议期限都未过，该证据正好证明被告实施了强拆行为严重违法。 本院对上述证据认证如下：对原告提交的证据1-5，虽不能达到原告的全部证明目的，但具有真实性，能够证明本案相关事实，本院予以认定；2.被告提交的证据1-8，能够证明被告对涉案建筑物的性质认定、证据收集、程序处理的情况，本院予以认定。 根据当事人的当庭陈述及采信的证据，本院确认以下案件事实： 上世纪80年代，原湘潭市木材加工厂给原告杨桂甫分配了位于湘潭市雨湖区窑湾街道宝庆路××号××栋××单元××号的一套公房，90年代实行房改政策后，原告购买了该有证公房。1990年前后，原告在该有证公房南向位置建设了砖木结构一层、建筑面积38.81平方米的建筑（土地使用权原系原湘潭市木材加工厂所有，后该厂与湘潭市柴油机厂合并），但未办理《建设工程规划许可证》及其他规划审批手续。2019年6月24日，被告雨湖区执法局向原告儿子杨华下发了《询问调查通知书》，通知杨华对雨湖区宝庆路87号2栋2单元2号房屋南向建筑的违法建设行为接受被告的询问调查。2019年6月26日，被告对杨华制作了检查笔录和行政执法询问，杨华在笔录中承认位于窑湾街道宝庆路××号××栋××单元××号房屋南向搭建房屋系原告于1985年左右建设，未取得相关审批手续。2020年2月17日，被告向湘潭市自然资源和规划局发出《专业技术认定申请函》，请求协助调查杨华的雨湖区昭潭街道宝庆路××号××栋××单元南向建筑是否在城市规划区范围内，是否已取得《建设工程规划许可证》，是否可以采取改正措施消除对规划实施的影响。2020年3月10日，湘潭市自然资源和规划局出具《关于杨华的规划专业技术认定的回复函》，答复杨华所建设的房屋位于市中心城区110平方公里建设用地范围内，未办理《建设工程规划许可证》，未取得土地使用权，不符合《湘潭市城市规划管理技术规定》，不建议补办手续。2020年4月26日，被告向原告送达了潭雨城管告字[2019]第ZT014号《行政处罚告知书》，告知拟作出行政处罚决定书的事实、理由和依据，及享有陈述、申辩和听证权利。2020年4月27日，杨华代表其父亲原告进行了陈述、申辩。2020年4月30日，被告对原告作出潭雨行决字[2019]第ZT014号《行政处罚决定书》，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，责令原告限期十五日内自行拆除38.81平方米的建筑，并告知了申请行政复议及提起行政诉讼的权利。该决定书于同日留置送达原告。2020年6月12日，湘潭市雨湖区宝庆路××号××栋××单元××号房屋南向的38.81平方米建筑被强制拆除。原告不服该强制拆除行为，遂向本院提起本案诉讼。 另查明，根据原告提供的2020年6月12日用手机拍摄的强拆现场视频，可以证实有一台挖掘机在拆除原告所搭建的房屋，被告的工作人员在拆除现场周围拉起警戒线，并阻止其他人员进入现场。 本院认为，根据《湖南省人民政府关于在湘潭市开展相对集中行政处罚权工作的批复》（湘政函[2005]110号）、《湖南省人民政府关于湘潭市调整相对集中行政处罚权工作的批复》（湘政函[2012]138号）、《湘潭市人民政府关于印发的通知》（潭政发[2013]9号）的有关规定，被告雨湖区执法局具有对雨湖区范围内城市规划管理等方面的行政执法权。结合本案查明的事实，被告雨湖区执法局对涉案被拆除房屋的建设行为进行了立案、调查、询问等行政程序，并作出了行政处罚告知书、行政处罚决定书，同时载明逾期不拆将组织有关部门依法集中拆除。且被告未提交证据证明系其他行政机关实施的拆除行为，本院结合强拆行为的产生背景及目的性等情况，在被告不能举证的情况下，被告实施强拆行为具有高度的盖然性。被告虽然均辩称未实施案涉强拆行为，但其并未提交证据证明存在其他实施主体或受益主体，结合被告的工作人员当天在拆除现场周围拉起警戒线，并阻止其他人员进入现场的事实，本院推定拆除湘潭市雨湖区宝庆路××号××栋××单元××号房屋南向自搭建筑部分的行为系被告雨湖区执法局实施。被告辩称其并未实施强制拆除行为的辩解意见与本案查明的事实不符，对被告该辩解意见本院不予采信。被告雨湖区执法局于2020年4月30日对原告作出潭雨行决字[2019]第ZT014号《行政处罚决定书》时，已明确告知不服该行政处罚决定所享有的行政复议权和行政诉讼权，以及逾期不申请行政复议，不提起诉讼，又不履行本行政处罚决定的，将依法组织强制拆除。但被告在未等待六个月行政诉讼期限届满即实施行政强制拆除，违反了前述告知规定，亦违反了《中华人民共和国行政强制法》第三十四条“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”和第三十五条“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。……”之规定，系程序违法。 综上，被告雨湖区执法局强制拆除涉案房屋程序违法，但因涉案房屋已被拆除，不具有可撤销的内容，故对原告主张确认被告作出强制拆除房屋行为违法的诉讼请求，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决如下： 确认被告湘潭市雨湖区城市管理和综合执法局于2020年6月12日对位于湘潭市雨湖区宝庆路××号××栋××单元××号房屋的南向自搭建筑部分的强制拆除行政行为违法。 案件受理费50元，由被告湘潭市雨湖区城市管理和综合执法局负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于湖南省湘潭市中级人民法院。 （本页无正文） 审 判 长 赖 浩 翔 人民陪审员 胡  艳 人民陪审员 欧 梅 湘 二〇二〇年十二月三十日 法官 助理 秦  溪 书 记 员 曾龚一晔 附法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第二款行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； ……。