江苏省南通市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）苏06行赔终18号 上诉人（原审原告）范德祥，男，1963年6月5日生，户籍地如东县，现住如东县。 委托代理人张志平，女，1962年1月4日生，住址同上。系范德祥妻子。 委托代理人米晶晶，江苏秉直律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）江苏省如东高新技术产业开发区管理委员会，住所地如东县掘港镇日晖东路**。 法定代表人刘薛峰，主任。 应诉负责人吴亚锋，政法委员。 委托代理人金志学，江苏联嘉律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）如东县人民政府，住所地如东县掘港镇富春江路**。 法定代表人陈慧宇，县长。 委托代理人黄晨。 上诉人范德祥因行政赔偿一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行赔初2号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月19日立案受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，1993年9月，范德祥户申请建房，经村、乡批准，同意该户先拆除99.9平方米的旧房，新建两层楼房107.2平方米（含厕所）。2017年9月，范德祥户未经批准，擅自搭建围墙、厕所、附房计110平方米左右。2017年10月4日，江苏省如东高新技术产业开发区管理委员会（以下简称如东高新区管委会）向范德祥户送达《限期拆除通知书》一份，该通知书中载明：范德祥在本区××村××组违法占地和违法建设，责令其于同年10月8日前自行拆除违法建筑，退还侵占土地。10月30日，如东高新区管委会组织人员拆除了范德祥家的部分围墙、厕所、附房。12月27日，如东县人民政府收到范德祥的行政复议申请，范德祥申请确认如东高新区管委会所作《限期拆除通知书》违法。2018年2月12日，如东县人民政府作出东政行复字[2018]05号行政复议决定书，认为如东高新区管委会未在规定期限内提交书面答复和证据、依据材料，故撤销其作出的《限期拆除通知书》。 2018年2月25日，如东县人民政府收到范德祥的行政复议申请。范德祥请求确认如东高新区管委会于2017年10月30日将其围墙、厕所、附房强拆的行为违法，请求责令恢复原状或者赔偿其经济损失20万元，精神损失抚慰金5万元。3月1日，如东县人民政府作出东政行复字[2018]28号《行政复议不予受理决定书》，不予受理范德祥的复议申请。范德祥不服，向本院提起诉讼。7月26日，本院作出（2018）苏06行初67号行政判决书，判决撤销如东县人民政府于2018年3月1日作出的东政行复字[2018]28号行政复议不予受理决定书，责令如东县人民政府于判决生效之日起六十日内针对复议申请重新作出行政复议决定。如东县人民政府不服，向江苏省高级人民法院提起上诉。2019年10月8日，江苏省高级人民法院作出（2018）苏行终1773号行政判决书，判决驳回上诉，维持原判。2019年12月6日，如东县人民政府作出东政行复字[2019]43号行政复议决定书（以下简称43号复议决定），确认如东高新区管委会强制拆除行为违法，驳回范德祥的行政赔偿请求。并于12月13日邮寄送达范德祥。范德祥不服，提起诉讼，请求撤销43号复议决定中有关“驳回申请人的行政赔偿请求”的决定；责令如东高新区管委会赔偿其经济损失296535元。 一审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第四条第四项规定,行政机关及其工作人员在行使行政职权时,违法行政行为侵犯公民、法人或者其他组织合法财产权益的,受害人有取得行政赔偿的权利。第三十六条第八项规定,侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的,按照直接损失给予赔偿。根据上述规定,受到违法行政行为侵害造成受害人合法权益损失的,受害人有权依法就直接损失部分获得行政赔偿。即国家赔偿是对合法权益损失予以赔偿，对当事人不享有合法权利的不法利益,则不应赔偿；国家赔偿是对直接损失予以赔偿。所谓直接损失，是指因违法行政行为造成当事人现实的,以及将来必得的合法利益损失，即损失的产生与违法行政行为之间应存在直接因果关系。非因违法行政行为造成的损失或将来可得利益损失,不属于“直接损失”范围。 《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款规定，在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张应承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。第三十三条规定，被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律依据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求。上述规定表明，行政赔偿案件的一般举证规则是“谁主张、谁举证”,即由提出赔偿请求的原告负担举证责任。只有因被告的原因导致原告无法举证时,基于法律的规定,本应由原告负担的举证责任才转移至由被告承担。因此，原告主张行政赔偿，应提供初步证据证明其合法权益受到行政机关或行政机关工作人员行使行政职权行为的侵害并在客观上造成了损失。 根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条、第四十一条的规定，任何单位和个人从事建设活动，不管建设地点位于城市、镇规划区还是在乡、村庄规划区内，均应当取得县级以上人民政府城乡规划主管部门核发的建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。《江苏省城乡规划条例》第四十一条、第四十二条、第四十四条规定，农村村民在乡、村庄规划区内农村集体土地上自建住房的，应当向乡、镇人民政府提交宅基地使用证明或者房屋权属证明、村民委员会意见、新建住宅相关图件等有效证明文件，由城市、县城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。取得乡村建设规划许可证的建设工程开工前，建设单位或者个人应当向城市、县城乡规划主管部门申请验线，城乡规划主管部门应当在五个工作日内进行验线。未经验线，不得开工。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续和开工建设。可见，村（居）民在乡村规划区内建住宅，必须持相关申报材料经乡镇人民政府审核、县城乡规划主管部门审批，在取得乡村建设规划许可证且经县级城乡规划主管部门现场验线后，方能开工建设。本案中，范德祥未取得城乡规划主管部门颁发的乡村建设规划许可证，亦未取得乡镇人民政府同意建房审批手续即开工建设围墙、厕所、附房等，其建设行为明显不具合法性。虽然如东高新区管委会组织实施的拆除行为因程序违法而被如东县人民政府确认违法，但违法建筑本身不受法律保护，“任何人不得从违法行为中获利”是法律基本原则之一，范德祥主张赔偿的砖头、黄沙、石子、水泥、工字梁等损失，均属于建造案涉违法建筑的组成部分，人工工资等属于违法建设的成本。如东高新区管委会拆除了案涉建筑后，建筑材料等均留在原地，至于拆除后建筑材料是否能够再利用的问题，不是行政机关实施拆除行为时应当考虑的内容。 综上，范德祥的赔偿主张缺乏事实基础和法律依据，一审法院不予支持。依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回范德祥的诉讼请求。 范德祥不服提起上诉称，违章建筑材料应当予以赔偿；围墙建设无需办理批准手续，围墙位于其宅基地内，属于合法建设；行政机关剥夺了其自行拆除权，导致砖头、工字梁等财产损失，应当适当赔偿。请求二审法院撤销一审判决，依法改判或发回重审。 被上诉人如东高新区管委会辩称，违章建筑材料是违章建筑组成部分，拆除时当然有损。围墙也应当获得审批后方可建设。如东高新区管委会的违法行为没有对范德祥的合法权益造成损害，一审法院判决驳回赔偿请求正确。请求二审法院依法裁判。 被上诉人如东县人民政府同意如东高新区管委会的答辩意见。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。据此，获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害造成损失。因此在确认是否需要赔偿之前必须先行判断拆除行为是否对范德祥的合法权益造成损害。 《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十一条第二项规定，申请行政复议时一并提出行政赔偿请求的，申请人应当提供受行政行为侵害而造成损害的证明材料。故行政复议申请人一并请求行政赔偿时应对其受到损害事实承担举证责任，此处“损害事实”是指对受侵害人合法权益造成的不利影响，损害只能发生于受到法律保护的权益，对于违法利益或者法律不保护的利益不应获得赔偿。因此，行政复议申请人应对其合法权益受损的事实提供证据。本案中，范德祥申请行政复议要求赔偿强拆造成的经济损失，须举证证明被拆除建筑系其合法权益，而其提供的证据不足以证明被拆除建筑的合法性。范德祥未取得城乡规划主管部门颁发的乡村建设规划许可证，亦未取得乡镇人民政府同意建房审批手续即开工建设围墙、厕所、附房等，其建设行为明显不具合法性。虽然案涉强制拆除行为违法，但未改变范德祥建设行为违法的定性，范德祥违法建设的行为不能得到法律的认可和保护，由此产生的人工、材料等费用是实施违法行为所投入的成本，也不受法律保护，范德祥应自行负担其故意违法建设所造成的损失。故如东高新区管委会对范德祥主张的损失不承担行政赔偿责任。 至于范德祥主张的围墙建设无需办理批准手续的问题。本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据法律规定，村民在乡、村庄规划区未经审批建设建筑物、构筑物和其他设施的，属于违法建设，乡镇人民政府有权进行查处。住房和城乡建设部发布的《民用建筑设计术语标准》对构筑物的定义是“为某种使用目的而建造的、人们一般不直接在其内部进行生产和生活活动的工程实体或附属建筑设施”。由此可见，不能直接用于生产及生活的建造物则称为构筑物，包括：各类井、塔、墙、池、坑、站台等。本案中，围墙作为构筑物，属于《中华人民共和国城乡规划法》、《江苏省村镇规划建设管理条例》调整的对象。 综上，范德祥请求赔偿没有事实和法律依据，一审法院判决驳回范德祥的诉讼请求并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  刘海燕 审判员  刘羽梅 审判员  鲍 蕊 二〇二〇年十二月二十八日 书记员  丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；