江苏省南通市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏06行终559号 上诉人（原审原告）吴金妹，女，1955年4月2日生，××族，住南通市港闸区。 委托代理人孙梦蛟，北京泰维律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南通市公安局崇川分局，住所地南通市青年西路**。 法定代表人程军，筹备组组长。 委托代理人刘迟，南通市公安局崇川分局工作人员。 上诉人吴金妹因不履行法定职责一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初1119号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月12日立案受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，2019年4月20日17时31分，原南通市公安局港闸分局唐闸派出所（以下简称唐闸派出所）接到南通市公安局110指挥中心处警指令，称119来电称在唐闸1895北侧房子有垃圾着火，无人受伤。接警后唐闸派出所民警即前往现场处置，到达现场时火已被消防部门扑灭，处警民警向现场消防部门人员了解火警相关情况。2019年4月22日12时29分，唐闸派出所接到南通市公安局110指挥中心处警指令，报警人(报警电话177××××3919)称前天其家店面房被烧，原因不明，求助处理。唐闸派出所即安排民警前往报警现场，向吴金妹了解相关情况，并于当日及4月25日向吴金妹进行了询问并制作了询问笔录。吴金妹称其位于南通市××闸区××岸街××楼最西边的一间房屋因拆迁事宜未能谈好，一直搁置在那里，在失火前该房卷帘门已经损坏，里面被人倒了垃圾，其怀疑是拆迁公司陈峰及其雇佣人员放的火。2019年4月23日，原南通市公安局港闸分局对失火现场进行了现场勘察，发现铁皮卷帘门呈打开状，地，地面上为果壳枝树叶、酒瓶等垃圾以及黑色燃烧产物，未见明显异常。2019年4月26日，原南通市公安局港闸分局调查询问了陈峰并制作了询问笔录。陈峰陈述，其是后来古镇办工作人员让其核对签约房屋事宜时才知道是吴金妹的房屋失火，失火当天其没有去过吴金妹房子那边。同日，原南通市公安局港闸分局还对高岸街1号再回首茶楼的经营者黄礼丹进行了调查询问，均未发现违法犯罪线索。原南通市公安局港闸分局认为，吴金妹未提交案涉火警的火灾事故认定书，港闸区应急管理局消防救援机构也未向其移送案涉火警的违法犯罪线索，故其未将2019年4月22日吴金妹所报警情作为案件予以受理。吴金妹认为原南通市公安局港闸分局未履行法定职责，诉至一审法院，请求确认原南通市公安局港闸分局未履行法定职责违法，责令原南通市公安局港闸分局对吴金妹报案事项调查处理。 一审法院认为，结合双方的诉辩意见，本案的争议焦点为：原南通市公安局港闸分局未将2019年4月22日吴金妹所报警情作为案件予以受理是否合法。《中华人民共和国消防法》（2019年4月23日修正）第四条规定，县级以上地方人民政府应急管理部门对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府消防救援机构负责实施。因此，消防法修订后对消防工作实施监督管理主体及实施主体进行了变更，实施监督管理主体由县级以上地方人民政府公安机关变更为县级以上地方人民政府应急管理部门，负责实施主体由本级人民政府公安机关消防机构变更为本级人民政府消防救援机构。《火灾事故调查规定》（公安部令第121号，2012年07月17日公布）第五条规定，公安派出所应当协助公安机关火灾事故调查部门维护火灾现场秩序，保护现场，控制火灾肇事嫌疑人。第四十一条规定，公安机关消防机构在火灾事故调查过程中，应当根据下列情况分别作出处理：（一）涉嫌失火罪、消防责任事故罪的，按照《公安机关办理刑事案件程序规定》立案侦查；涉嫌其他犯罪的，及时移送有关主管部门办理；（二）涉嫌消防安全违法行为的，按照《公安机关办理行政案件程序规定》调查处理；涉嫌其他违法行为的，及时移送有关主管部门调查处理；（三）依照有关规定应当给予处分的，移交有关主管部门处理。《中华人民共和国消防法》（2019年4月23日修正）第六十四条规定，违反本法规定，有下列行为之一，尚不构成犯罪的，处十日以上十五日以下拘留，可以并处五百元以下罚款；情节较轻的，处警告或者五百元以下罚款：……（二）过失引起火灾的……。2019年4月30日，应急管理部下发《关于贯彻实施新修改的〈中华人民共和国消防法〉有关事项的通知》第三条规定，发现《中华人民共和国消防法》第六十三条、第六十四条所列违法行为的，消防救援机构依法受案调查，认为应当予以行政拘留，移送公安机关办理；公安机关认为不符合行政拘留条件的，消防救援机构依法予以其他行政处罚。《中华人民共和国消防法》相对于《中华人民共和国治安管理处罚法》而言，其为特别法。从上述法律法规及规范性文件来看，对于涉嫌消防安全违法行为（含过失引起火灾的）的行政处罚案件，消防救援机构按照《公安机关办理行政案件程序规定》调查处理，故公安机关对于涉嫌消防安全违法行为没有直接调查处理职责，除非消防救援机构认为应当予以行政拘留而移送公安机关办理时，其才具有立案调查的职责。就本案而言，吴金妹所称警情系因火灾而引发。在火灾警情发生后，原南通市公安局港闸分局接到119来电后及时至现场调查了解情况。对吴金妹于2019年4月22日所报的警情，也进行了调查并询问有关当事人，未能发现有效的违法犯罪线索。原南通市公安局港闸分局已经根据《火灾事故调查规定》的规定履行了相应协助义务，对是否存在消防安全违法行为的调查处理并非其职责范围，故原南通市公安局港闸分局未将2019年4月22日吴金妹所报警情作为治安案件予以受理并无不当。 根据《公安机关办理行政案件程序规定》第六十一条第一款第三项规定，对不属于公安机关职责范围的事项，在接报案时能够当场判断的，应当立即口头告知报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人向其他主管机关报案或者投案，报案人、控告人、举报人、扭送人、投案人对口头告知内容有异议或者不能当场判断的，应当书面告知，但因没有联系方式、身份不明等客观原因无法书面告知的除外。本案中，原南通市公安局港闸分局未能提供证据证明其已经向吴金妹进行当场告知或书面告知，故在程序上存在部分瑕疵，一审法院依法予以指出。至于吴金妹所称可能涉及纵火等刑事犯罪的问题，因非行政诉讼审查范围，故一审法院不予理涉。 综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回吴金妹的诉讼请求。 吴金妹不服，向本院提起上诉称，2019年4月20日下午，吴金妹的营业房被人纵火导致房屋被烧毁。吴金妹于同月22日报警，但至今公安机关都未作出任何处理，已经构成行政不作为。请求撤销一审判决，确认被上诉人未制作火灾事故责任认定书、未对上诉人所报警情作出处理决定违法。 被上诉人南通市公安局崇川分局辩称，2019年4月20日，案涉火灾发生后，其他群众发现并报警。唐闸派出所在接到119专报的指令后也赶赴现场协助处置，履行了协助职责。4月22日，吴金妹报警，唐闸派出所对吴金妹所报警情进行了处置，对吴金妹进行询问，对警情现场进行勘察，并对吴金妹怀疑纵火的人员进行调查，并未发现违法犯罪嫌疑及违法犯罪线索。吴金妹未向公安机关提供火灾事故认定书，应急管理局消防救援机构也未向公安机关移送有关该起火警的违法犯罪线索。故原南通市公安局港闸分局已经履行了法定职责。请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认。 本院认为，根据职权法定的基本原则，公民、法人或者其他组织诉请行政机关履行法定职责的，应以法律、法规赋予行政机关相应职权为前提。根据2019年4月23日修正的《中华人民共和国消防法》第四条规定，县级以上地方人民政府应急管理部门对本行政区域内的消防工作实施监督管理，并由本级人民政府消防救援机构负责实施。因此，公安机关依法不具有火灾事故责任认定的职责，吴金妹要求南通市公安局崇川分局对火灾事故作出责任认定缺乏法律依据，本院不予支持。本案中，唐闸派出所于2019年4月20日接警后，即指派民警前往现场进行处置。此后，唐闸派出所还就引发火警情况向相关人员进行了调查核实，但未发现违法嫌疑人及违法犯罪线索。唐闸派出所未将调查结果告知吴金妹的程序瑕疵不足以影响公安机关所作调查处理的合法性。一审法院经审理所作驳回上诉人诉请的判决正确，本院应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人吴金妹负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 刘海燕 审 判 员 刘羽梅 审 判 员 郁 娟 二〇二〇年十二月二十日 法官助理 冯禹源 书 记 员 陆 颖 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；