江苏省苏州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏05行终585号 上诉人（原审原告）夏建生，男，1961年1月22日生，汉族，住苏州市姑苏区。 上诉人（原审原告）徐月珍，女，1962年4月14日生，汉族，住苏州市姑苏区。 被上诉人（原审被告）苏州市自然资源和规划局，住所地苏州市姑苏区干将西路**。 法定代表人黄戟，局长。 委托代理人汤皓若，该局工作人员。 委托代理人陈婷雯，江苏漫修（苏州）律师事务所律师。 上诉人夏建生、徐月珍因诉苏州市自然资源和规划局（以下简称苏州资规局）苏规征认字[2019]第0102号认定意见（以下简称102号认定意见）一案，不服苏州市姑苏区人民法院（2020）苏0508行初17号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月5日立案后，依法组成合议庭审理本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年8月23日，苏州市姑苏区人民政府作出姑苏府〔2018〕107号《国有土地上房屋征收决定》，决定对本市姑苏区劳动东路北地块（里双河北城中村改造）项目征收红线范围内的房屋实施征收，房屋征收部门为姑苏区征收办；泥渡浜南X号房屋位于本次征收范围内。该处房屋系私房，有国有土地使用证一本，证号为苏国用（95）字第XXXX号，使用权人为夏建生，用地面积为147.2平方米。 2019年3月26日，苏州资规局对夏建生（户）泥渡浜南X号房屋作出苏规征认字(2019)第0027号《认定意见书》（以下简称27号认定意见），认定建筑总面积314.26平方米，其中合法建筑面积206.68平方米，108.18平方米为违法建筑。同年6月12日，苏州资规局向夏建生（户）送达《撤销通知》，告知其因案涉房屋在分户计算中有误，导致测量面积存在误差，决定撤销27号认定意见，对房屋面积重新认定。 2019年6月19日，苏州资规局向姑苏区征收办作出《未经登记建筑认定意见函》，同意夏建生（户）房屋总面积303.92平方米、土地证面积147.2平方米、合法建筑面积206.08平方米、未经登记建筑97.84平方米为违法建筑的初步认定意见。同日，姑苏区征收办将该意见函在征收现场予以公示。2019年6月25日，姑苏区征收办向苏州资规局发送《未经登记的建筑认定和处理移送函》并附调查材料，请求苏州资规局作出最终认定意见并向其反馈。同年6月28日，苏州资规局向夏建生（户）送达《关于提供被征收房屋建房手续及建造时间的通知》，告知其拟认定情况及如有异议，于收到通知书5个工作日内（逾期视为放弃）带好相关资料至南王家庄77号予以说明或举证。在规定期限内，夏建生（户）未至上述指定地点提出异议，但向苏州资规局邮寄《对提供被征收房屋建房手续及建造时间的通知的回复》，指出因大队保管建房手续不善而无法提供原审批材料，并提出苏州资规局未予调查即作出认定违法的意见；同时，提供包括夏建生（户）在内的原横塘公社三香大队第六生产队（六组）村民签署的关于大队于1994年才办理土地证，至今未办理房产证的状告信（落款时间2006年9月29日）一份。苏州资规局于同年7月8日就此作出《信访回复》，告知夏建生、徐月珍依照《关于印发的通知》（苏住建规〔2012〕8号）第七条第4点的规定，城中村（无地队）房屋在无其他批准手续等情况下，按房屋占地面积不得超过合法宅基地面积的70%的两层楼房屋计算的认定依据及对案涉房屋尚未作出最终认定的程序经过。 2019年7月15日，苏州资规局作出102号认定意见，并于同年7月22日送达。夏建生、徐月珍对该认定意见不服，诉至原审法院，提出前述诉讼请求。 原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款、《苏州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十条第二款之规定，苏州资规局作为本市城乡规划部门有权对未经登记建筑作出合法与否的认定意见，系本案适格被告。 本案争议焦点在于苏州资规局所作102号认定意见，事实认定是否清楚、法律适用是否准确。《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第三十八条第一款、第二款规定，农村居民建住宅，使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准；不得超过省规定的标准。《江苏省实施办法》（以下简称《江苏省土地管理法实施办法》）第三十二条第一款第一、第四点规定，农户宅基地的用地标准（包括居住用房和附属用房、庭院、少量绿化地），以户为单位确定，其标准为城镇郊区和人均耕地在一亩以下的乡镇，每户宅基地应不少于零点二亩；住房和附属建筑物的占地面积不得超过宅基地的百分之七十。《关于印发的通知》（苏住建规〔2012〕8号）第七条第4点规定，征收城中村（无地队）房屋，房屋的合法建筑面积在无其他批准手续等情况下，按房屋占地面积不得超过合法宅基地面积的70％的两层楼房屋计算，但实际房屋建筑面积小于合法宅基地面积乘1.4系数的，按实际房屋建筑面积认定。本案中，经姑苏区征收办公示初步认定意见，苏州资规局向夏建生（户）送达限期说明或举证通知后，该户未在规定期限内提供合法建房批准手续或提交满足认定合法建筑的其他相应条件的证据，苏州资规局根据现有材料以夏建生（户）土地使用面积147.2平方米为基准，依据上述规定认定合法建筑面积206.08平方米（147.2平方米×70%×2），其余97.84平方米为违法建筑，并无不当。夏建生、徐月珍主张涉案房屋系依据《村镇建房用地管理条例》第十四条的规定由原横塘公社三香大队审批后自建取得，不存在无审批问题，审批材料系因大队保管不善而无法提供，苏州资规局未尽调查职责的观点，《村镇建房用地管理条例》第十四条“农村社员建房需要宅基地应向所在生产队申请，经社员大会讨论通过，生产大队审核同意，报公社管理委员会批准后由批准机关发给宅基地使用证明”的规定，指的系宅基地使用审批而非建房审批，即便存在土地使用审批材料，也不能当然得出夏建生、徐月珍所建房屋具有合法审批手续，故对于夏建生、徐月珍的上述主张，原审法院不予采纳。 关于夏建生、徐月珍庭审中提及苏州资规局认定的总建筑面积减少的问题，根据苏州俊达房地产土地评估咨询有限公司盖章确认的房屋平面示意图显示，夏建生（户）泥渡浜南X号房屋总面积为303.92平方米，故苏州资规局认定意见中对于房屋总面积的认定具有事实依据；夏建生、徐月珍虽有异议，但未在行政程序中提出，且并无证据反驳，原审法院对此不予采纳。 综上，苏州资规局所作102号认定意见，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，夏建生、徐月珍要求予以撤销的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回夏建生、徐月珍的诉讼请求。一审案件受理费人民币50元，由夏建生、徐月珍共同负担。 上诉人夏建生、徐月珍上诉称，一、原审判决适用法律错误。泥渡浜南X号建设时,宅基地应由大队审批。根据国务院1982年2月13日施行的《村镇建房用地管理条例》第十四条规定,农村社员,回乡落户的离休、退休、退职职工和军人,回乡定居的华侨,建房需要宅基地的,应向所在生产队申请,经社员大会讨论通过,生产大队审核同意,报公社管理委员会批准;确实需要占用耕地、园地的,必须报经县级人民政府批准。批准后,由批准机关发给宅基地使用证明。而泥渡浜南X号系拆迁而来,由大队统一安排,已由大队审批,不存在无审批的问题。苏州市住建局《关于印发的通知》（苏住建规〔2012〕8号）系一般规范性文件,不能超过国务院法规效力,且不能溯及即往。原审判决认为《村镇建房用地管理条例》仅规范宅基地的土地,而不规范建房,并适用《江苏省实施土地管理法办法》认定房屋面积,适用法律不当。《村镇建房用地管理条例》系1982年施行,既规范了宅基地的取得,又规范建房行为。1986年《土地管理法》颁布施行后,方才废止《村镇建房用地管理条例》,《江苏省实施土地管理法办法》更是1987的为贯彻《土地管理法》而颁布。本案中应当适用当时的法规,而不能溯及既往适用法律、法规及一般规范性文件。二、苏州资规局所作102号认定意见认定事实不清,程序违法。夏建生户已于2006年向苏州市房管局反映大队的问题,要求办理产权证。在2019年6月,又将上述情况向被上诉人反映,而被上诉人置上述事实与不顾,没有依法调查,事实不清,程序违法。即使到现在,也没有调查出原审批材料,实际上没有作出任何调查的行为。综上，请求撤销原审判决及102号认定意见。 被上诉人苏州资规局答辩称，一、被上诉人作出的102号认定意见事实认定清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法,一审法院据此作出的判决事实认定清楚、证据充分、适用法律正确。二、上诉人的上诉理由不成立。《村镇建房用地管理条例》第十四条系宅基地使用审批而非建房审批。因此,本案中上诉人夏建生(户)未提供相关批准手续。综上，请求驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。 本院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理……，《苏州市国有土地上房屋征收与补偿暂行办法》第十条第二款规定，调查中发现有未经登记的建筑，由房屋征收部门将相关调查材料移送规划部门，规划部门应当及时作出认定和处理。涉案泥渡浜南X号房屋位于姑苏府〔2018〕107号国有土地上房屋征收决定的范围内，但该房屋未经登记，仅有国有土地使用证，苏州资规局对该房屋的合法建筑面积作出认定，系履行法定职责。《土地管理法》第三十八条第一款、第二款规定，农村居民建住宅，使用原有宅基地、村内空闲地和其他土地的，由乡级人民政府批准；不得超过省规定的标准。《江苏省土地管理法实施办法》第三十二条第一款第一、第四项规定，农户宅基地的用地标准（包括居住用房和附属用房、庭院、少量绿化地），以户为单位确定，其标准为城镇郊区和人均耕地在一亩以下的乡镇，每户宅基地应不少于零点二亩；住房和附属建筑物的占地面积不得超过宅基地的百分之七十。《关于印发的通知》（苏住建规〔2012〕8号）第七条第4点规定，征收城中村（无地队）房屋，房屋的合法建筑面积在无其他批准手续等情况下，按房屋占地面积不得超过合法宅基地面积的70％的两层楼房屋计算，但实际房屋建筑面积小于合法宅基地面积乘1.4系数的，按实际房屋建筑面积认定。经核查，上诉人向被上诉人提供的《对提供被征收房屋建房手续及建造时间的通知的回复》及状告信，不属于合法的建房批准手续或满足认定合法建筑的其他相应条件的证据，苏州资规局按照夏建生（户）的147.2平方米的土地使用面积，认定泥渡浜南X号房屋的合法建筑面积为206.08平方米（147.2平方米×70%×2），其余97.84平方米为违法建筑，认定事实清楚、适用法律准确，程序正当。《村镇建房用地管理条例》第十四条仅涉及宅基地使用审批，而未规定建房审批的相关内容，本院对上诉人的相关上诉理由不予支持。另，在违法建筑状态一直持续的情况下，被上诉人适用《关于印发的通知》（苏住建规〔2012〕8号）等规定，作出涉案102号认定意见，并无不当。综上，上诉人夏建生、徐月珍的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费人民币50元，由上诉人夏建生、徐月珍负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈芝颖 审判员  姜雨昊 审判员  赵 芬 二〇二〇年十二月二十一日 书记员  张 雷