湖南省长沙市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）湘01行终767号上诉人（原审被告）长沙市自然资源和规划局望城分局，住所地湖南省长沙市望城区郭亮中路**。法定代表人舒志清，该局局长。委托代理人史俊生。委托代理人龚露露，湖南仁润律师事务所律师。被上诉人（原审原告）李某，男，19XX年XX月XX日出生，汉族，住湖南省长沙市望城区。委托代理人肖曙光，长沙市望城区宏大法律服务所法律工作者。上诉人长沙市自然资源和规划局望城分局（以下简称“望城自规分局”）因与被上诉人李某集体土地行政征收行为违法纠纷一案，不服长沙铁路运输法院(2020)湘8601行初753号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。长沙铁路运输法院经审理查明：2015年4月18日，望城自规分局根据望城区政府发布的《征收土地公告》和望城区政府批准的《补偿安置方案》发布了《实施公告》，对长沙市望城区白沙洲街道马桥河村120.33亩土地开展征地拆迁补偿安置工作。李某户房屋在红线范围外边缘，因考虑项目施工对房屋的影响，其自愿申请比照上述补偿安置方案纳入征收范围，经有关部门同意后，李某户与长沙市望城区白沙洲街道项目建设综合管理服务中心（以下简称白沙洲街道项目中心）于2015年7月18日签订了《房屋征收补偿与安置协议》，约定：1.李某户纳入补偿安置的家庭人口9人均为农业人口，按人口认定面积320平方米，房屋补偿面积471.6平方米；2.李某户的房屋征收补偿、安置费与购房补助补贴费1663479元，按期腾地奖122616元，加上按期拆迁奖，共计2299800元。随后，涉案房屋被拆除倒地，协议约定的补偿金额亦支付到位。2019年1月，李某户的家庭人口李进银、李飞燕分别以原长沙市望城区国土资源局为被申请人向长沙市自然资源和规划局申请行政复议，请求责令被申请人依照长沙市望城区白沙洲街道马桥河村赤岗片组拆迁地村民的同等待遇对李进银、李飞燕进行足额补偿。2019年3月29日，长沙市自然资源和规划局作出长资规复决字[2019]1号《行政复议决定书》，认定被申请人在计算李某户合法面积320平方米时没有计算李进银、李飞燕应享有的合法面积，系对李某户补偿面积部分认定事实不清，责令原长沙市望城区国土资源局在60日内对李进银、李飞燕的征收补偿问题依法进行处理。2019年8月23日，长沙市望城区征地拆迁事务所（望城自规分局的下属单位，以下简称望城区征拆所）发布了《经开区土地开发权拍卖用地（代征户）项目征拆补偿情况公示表（更正榜）》（以下简称《征拆补偿更正榜》），将李进银、李飞燕纳入家庭人口计算李某户征拆补偿面积为400平方米，合计补偿总额为2137302元。2019年11月25日，望城区征拆所向李某户下发了《征地补偿告知书》，告知李某户“根据长沙市自然资源和规划局的行政复议决定，经区征地补偿安置联审会议审定重新核算补偿安置方案并进行了公示，现将重新核算后的有关事项告知如下：1.征地补偿安置明细及补偿费用，共计2137302元，安置人口9人；2.《房屋征收补偿与安置协议》约定的总金额2299800元，实际已支付了2307800元，依据长沙市自然资源和规划局行政复议决定重新核算补偿金额远小于实际支付补偿资金，对于该户行政复议事项，前期的补偿资金已履行到位”。李某对望城区征拆所的《征拆补偿更正榜》和《征地补偿告知书》不服，认为其不但未履行行政复议决定，还减少征地补偿金额，损害了李某户权益，因而提起本案诉讼。另查明，李某户家庭成员李进银、李飞燕于2020年2月5日以望城自规分局为被告向长沙铁路运输法院提起行政诉讼，诉请：1.判令望城自规分局履行法定职责，对李进银、李飞燕的征收补偿问题依法进行足额补偿；2.判决确认不履行复议决定违法。该院经审查认为，对李进银、李飞燕的补偿问题已由复议机关作出复议决定进行了处理，而复议决定的履行问题不属于人民法院行政诉讼受案范围，因而裁定驳回了李进银、李飞燕的起诉。2020年5月9日，李进银、李飞燕向长沙铁路运输法院诉请确认《征拆补偿更正榜》和《征地补偿告知书》违法并撤销，经该院释明后李进银、李飞燕以原告主体不适格需另行起诉为由申请撤诉，该院裁定准许。长沙铁路运输法院认为：本案系不同原告对新的行政行为进行起诉，不属于重复起诉。望城自规分局在复议机关责令其对李某户家庭人口的征收补偿问题依法进行处理后所作出的《征拆补偿更正榜》和《征地补偿告知书》，减损了李某户权益，存在明显不当。首先，行政复议是行政相对人维护自身权益的救济途径，复议机关直接作出复议决定的不得加重申请人的义务或减损申请人的权益。本案中，复议机关认定原行政行为对李某家庭农业人口不计算合法补偿面积不当，系认定事实不清，责令望城自规分局依法作出处理。而望城自规分局在履行复议决定重新确定补偿金额时减少补偿款162498元，明显与行政复议制度设置初衷相违背，会导致行政相对人不敢或不愿采取行政复议进行救济的不良后果。其次，李某户房屋不在征地公告的红线范围内，双方签订的《房屋征收补偿与安置协议》是行政机关对李某户房屋进行征地拆迁的唯一依据。该征拆协议是基于双方意思表示一致达成的，在没有明确的证据证明案涉协议违反法律法规和规范性文件时，望城自规分局擅自变更协议主要条款特别是单方面大幅减少协议约定的补偿款明显不当。最后，即使《房屋征收补偿与安置协议》违反了法律法规和规范性文件规定导致协议违法或是无效，因望城自规分局是征收行为和征收政策的实施方，甚至是征收政策的制定者，协议违法或无效的责任不应由行政相对人负担。行政相对人是基于对行政机关的信赖才签订协议将房屋腾空拆除，因协议违法和无效造成的损失亦应由望城自规分局承担，望城自规分局在再次做出征地补偿行为时减损李某户的权益明显不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定，行政行为明显不当的，人民法院判决撤销或者部分撤销。故望城自规分局所作的《征拆补偿更正榜》和《征地补偿告知书》应予以撤销。李某要求依法增加李进银、李飞燕两人共80平方米合法房屋面积的补偿款及其他权益的诉请实际已由复议机关的复议决定所处理。《中华人民共和国行政复议法》第三十二条规定，被申请人应当履行行政复议决定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。李某的该项诉请实质就是要求履行行政复议决定，该院不应再重复作出处理。若李某对望城自规分局履行复议决定作出新的征地补偿行为不服时，可再提起行政诉讼主张权利。综上所述，望城自规分局所作的《征拆补偿更正榜》和《征地补偿告知书》明显不当，依法应予以撤销。李某诉请撤销行政复议决定后望城自规分局所作的征地补偿行为于法有据，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项的规定，判决：一、撤销长沙市自然资源和规划局望城分局于2019年8月23日所作的《经开区土地开发权拍卖用地（代征户）项目征拆补偿情况公示表（更正榜）》；二、撤销长沙市自然资源和规划局望城分局于2019年11月25日向李某户所作的《征地补偿告知书》。本案受理费50元，由长沙市自然资源和规划局望城分局负担。望城自规分局不服上述一审判决，向本院提起上诉称：一、被上诉人提起的本次诉讼违反“一事不再理”原则，系重复起诉，请求二审法院裁定驳回被上诉人的起诉。二、一审法院认为“复议机关直接作出复议决定的，不得加重申请人的义务或减损申请人的权益”没有法律依据，也与事实不符。三、一审法院认定在复议决定之后上诉人重新依法作出的《征拆补偿更正榜》、《征地补偿告知书》存在明显不当没有事实和法律依据，上诉人对被上诉人户已经全面履行补偿安置法定职责。四、涉案的补偿安置协议是被上诉人户与长沙市望城区白沙洲街道项目建设综合管理服务中心双方在平等自愿基础上依法达成的协议，上诉人不是涉案补偿安置协议的签订主体，并未擅自变更协议主要条款及其他内容，而是根据复议机关复议决定的内容，依据当时有效的政策，依法对被上诉人家庭户作出了合法、适当的补偿方案，重新依法核算的补偿资金为2137302元，与协议约定金额存在162498元差额，是协议双方自愿协商达成的意思表示，不能以该金额差距来直接认定上诉人依法核算的补偿金额不当。且被上诉人家庭户已实际领取征拆款2307800元。五、原审法院仅处理被上诉人部分诉请，而对被上诉人在一审中“要求增加两人共80平方米合法房屋面积的补偿款及其他权益”的诉请直接不作审查和判处违反法律相关规定，属于遗漏当事人的诉讼请求，依法应发回重审。综上述，请求二审法院在查清事实的基础上，依法予以改判：1、请求撤销长沙铁路运输法院（2020）湘8601行初753号行政判决书，依法改判驳回被上诉人的诉讼请求；2、本案诉讼费用由被上诉人负担。被上诉人李某答辩称：第一，长沙市自然资源和规划局的行政复议上诉人一直没有处理，这个复议是在原有协议之外给李进银、李飞燕80平米的房屋补偿安置费用。本案起诉是对上诉人以李某的名义,对李某作出的征拆补偿更正榜和告知书,也就是上诉人作出了新的行政行为,被上诉人不存在重复起诉。第二，一审法院认定上诉人擅自变更行政协议违反诚实信用原则，加重被上诉人义务，减损被上诉人权益,在复议决定做出前，上诉人给被上诉人方的征收补偿是230万元，复议决定要求增加80平米补偿权益，上诉人非但没有增加,还减少了16.28万的权益，严重违反诚实信用原则。第三，上诉人的计算完全推翻了原来合法有效的协议，也没有与被上诉人重新协商，是单方面做出的行政行为，这种行政行为不能羁束被上诉人。第四，上诉人称涉案协议是白沙洲街道与被上诉人所签,无论是在行政复议审理中还是在一审法院审理中，上诉人从来没有提起过白沙洲街道越权行政,白沙洲街道所依据的补偿安置政策也就是上诉人方参与制定实施的拆迁补偿政策。上诉人对白沙洲街道签订协议这事是认可的，在一审诉讼中上诉人也并没有就主体是否适格提出过任何异议。第五，一审诉请是要求撤销这两个征地补偿更正榜和征地补偿决定书，一审法院已经认定对被上诉人增加80平米的权益，所以一审法院在判决中没有列明。综上，请求二审法院驳回上诉人的上诉请求。各方当事人在一审中提交的证据均已随案移送本院。二审期间，各方当事人均未提交新的证据，本院二审查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院认为：本案的争议焦点在于上诉人作出的《征拆补偿更正榜》和《征地补偿告知书》是否合法。首先，上诉人具有作出上述行政行为的法定职权。根据长沙市自然资源和规划局作出的长资规复决字（2019）1号《行政复议决定书》和长资规复决字（2019）2号《行政复议决定书》，上诉人具有在60日内对被上诉人户内人员李进银、李飞燕的征收补偿问题依法进行处理的职责，上诉人对被上诉人户的征收补偿金额重新进行核算，有职权依据。其次，上诉人作出的《征拆补偿更正榜》和《征地补偿告知书》内容减损了被上诉人户利益。上诉人虽然依据长沙市自然资源和规划局的行政复议决定意见，将李进银、李飞燕纳入李某户家庭成员，并认定李某户房屋征拆补偿合法面积由原来的320平方米增加至400平方米，以新的面积为基准重新核算了涉案房屋征收补偿、安置费、购房补助补贴、按期腾地奖等共计2137302元，形式上符合法律、法规的相关规定。但李某户在行政复议前，已与征拆部门签订《房屋征收补偿与安置协议》，该协议约定涉案房屋征收补偿、安置费与购房补助补贴金额为1663479元，按期腾地奖122616元，上述两项总额为1786095元，但在协议补充事项中约定该户共计补偿金额为2299800元（该金额包含按期拆迁奖），对于差额部分款项513705元（2299800元-1786095元）的性质，协议中未予明确。鉴于李某户已实际领取2307800元，该协议目前已履行完毕，上述513705元补偿部分应推定合法有效。上诉人在重新核算李某户征收补偿金额时，在无法定事由情况下，不能单方面擅自将513705元部分予以核减，也不能将因增加补偿面积而应增加的补偿款项从513705元部分中抵扣。上诉人按照行政复议决定作出的征收补偿行为，实质上损害了被上诉人李某户的利益，明显不当，依法应予撤销。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予采纳。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本案二审案件受理费50元，由上诉人长沙市自然资源和规划局望城分局负担。本判决为终审判决。审判长  杨林华审判员  陈蔚宇审判员  刘 青二〇二〇年十二月十九日书记员  唐奇祥附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判。（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。