江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏12行终285号 上诉人（原审被告）江苏省姜堰经济开发区管理委员会，住所地泰州市姜堰区科技路**。 法定代表人申兵，主任。 委托代理人周小军，江苏省姜堰经济开发区管理委员会产业服务部部长。 委托代理人钱宝军，江苏锦泰律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）田井华，性别××年××月××日生，××族。 被上诉人（原审原告）田春旺，性别××年××月××日生，××族。 委托代理人田井华，系被上诉人田春旺之子。 原审被告泰州市姜堰区人民政府三水街道办事处，住，住所地泰州市姜堰区科技路**/div> 法定代表人左丞，主任。 上诉人江苏省姜堰经济开发区管理委员会（以下简称姜堰开发区管委会）因拆迁行政协议一案，不服泰州市海陵区人民法院（2020）苏1202行初72号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2018年12月4日，姜堰开发区管委会发布《陆庄村许陆河东地段集体土地上房屋搬迁补偿安置方案》（姜开管委发[2018]44号，以下简称补偿安置方案），对陆庄村许陆河东地段集体土地上房屋与附属物实施搬迁。搬迁范围：陆庄村许陆河东1、2组地段集体土地上的村民房屋与附属物等。搬迁期限2018年11月20日至2019年1月20日；搬迁组织机关：泰州市姜堰区人民政府三水街道办事处（以下简称三水街道办）；房屋搬迁补偿安置签约单位：泰州市姜堰区鑫源建设有限公司（以下简称鑫源公司）；房屋搬迁委托实施单位：泰州市嘉德房屋征收服务中心；房屋搬迁委托评估单位：江苏中诚土地房地产评估规划咨询有限公司泰州分公司。2018年12月4日，姜堰开发区管委会作出《关于2018年陆庄村房屋搬迁安置工作的专题会议纪要》（以下简称专题会议纪要），明确出嫁女安置问题、老年户安置问题、选择货币补偿自行安置的搬迁户不享受照顾小户型、非本集体经济组织成员的房屋补偿安置问题等。 2018年12月2日，江苏中诚土地房地产评估规划咨询有限公司泰州分公司作出泰州市姜堰区集体土地房屋搬迁补偿评估表，载明房屋座落：姜堰经济开发区陆庄村1组；被搬迁人：田井华；估价目的：房屋搬迁补偿；价值时点：2018年11月30日；房屋评估价格63947元（认定面积）、63169元（未认定面积）、26273元（未认定面积）；委托单位：鑫源公司……。2018年12月10日，田井华、田春旺（乙方）与鑫源公司（甲方）、泰州市嘉德房屋征收服务中心（丙方）签订《房屋搬迁补偿安置协议》（以下简称补偿安置协议），载明：为加快新农村建设步伐……甲方委托丙方对乙方的房屋实施搬迁，并参照相关法律法规、上级文件及相关搬迁补偿安置方案予以补偿和安置。为此，各方经协商一致，自愿签订本协议如下条款：一、被搬迁房屋系乙方座落在陆庄村××组的家庭共有房屋，其中房屋认定面积91.62㎡，未认定建筑面积118.23㎡；二、乙方自愿选择以下第（2）（6）（此项被划除）种方式进行搬迁补偿和安置：……（2）许陆新区两套约130㎡单元式公寓楼住宅房屋产权调换安置……（6）其他照顾安置：不照顾两子与父母长期分居，田春旺小户型壹套；（7）因田井华虽有宅基地，但本人户籍不在陆庄村……2019年3月9日江苏省姜堰经济开发区拆迁安置办公室出具公寓楼安置房号定点通知书，田井华（田春旺）搬迁户选择许陆新区二期16号楼504室、三期22号楼508室安置房，通知书领取人签字为田井华。现田井华、田春旺认为其于2018年12月10日签订的补偿安置协议存在被私自修改的情形，诉至法院请求依法确认姜堰开发区管委会私自修改补偿安置协议第二条第六项的行为无效，判令姜堰开发区管委会继续履行原补偿安置协议，按照补偿安置协议约定补偿田井华、田春旺小户型住房一套。 庭审中，姜堰开发区管委会确认上述房屋搬迁补偿安置协议第二条第六项原为“照顾两子与父母长期分居，田春旺小户型壹套”，但在公示过程中因其他村民提出异议，经复核发现协议内容不符合前述补偿安置方案和专题会议纪要的规定，遂在补偿安置协议第二条第六项内容前添加“不”，形成“不照顾两子与父母长期分居，田春旺小户型壹套”的表述。 原审法院审理认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议提起的行政诉讼。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。姜堰开发区管委会为改善村庄人居环境，完善基础设施配套，服务项目建设，制定补偿安置方案，并委托三水街道办具体组织搬迁工作，委托相关单位与田井华、田春旺签订补偿安置协议，是为了实现公共利益或者行政管理目标在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。田井华、田春旺因该补偿安置协议的履行而提起的诉讼，属于行政诉讼的受案范围。但三水街道办系受姜堰开发区管委会委托具体组织搬迁工作，应由委托人即姜堰开发区管委会承担相关法律责任，故三水街道办并非本案适格被告。 行政协议兼有行政性和合同性，人民法院在审查行政协议案件时，既应当适用行政法律规范，也可以适用不违反行政法律、法规和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。关于田井华、田春旺主张的姜堰开发区管委会私自修改补偿安置协议第二条第六项行为无效的问题。根据本案查明的事实，鑫源公司与田井华、田春旺于2018年12月10日签订的原补偿安置协议内容与作为证据提交的“补偿安置协议”内容存在出入，田井华、田春旺签字确认的补偿安置协议所载明的第二条第六项内容为“其他照顾安置：照顾两子与父母长期分居，田春旺小户型壹套”。姜堰开发区管委会委托的相关工作人员在未与田井华、田春旺协商一致的情况下，直接修改上述款项内容为“其他照顾安置：不照顾两子与父母长期分居，田春旺小户型壹套”。根据《中华人民共和国合同法》第七十七条第一款的规定，当事人协商一致，可以变更合同。即合同签订后，任何一方想进行修改，必须告知对方，经双方协商一致同意后，重新签订合同或在原合同相应条款作修改或补充，否则变更合同的协议不能成立或不能生效，其实质属于行政机关违法变更行政协议。 关于原补偿安置协议（双方签字确认的补偿安置协议）是否合法有效的问题。随着现代公共行政的发展，行政协议作为一种成本低廉、对抗轻微、行政相对人更易接受的行政管理模式，以其独有的强调合意、注意平等的特点，弥补了传统行政手段的不足，在越来越多的行政执法领域发挥重要作用。只要在法定的职权范围内，遵守一定的规制，应当允许行政机关采取这种方式进行行政管理，这既是政府职能、管理手段变革的需要，也有效回应社会客观需求。从涉案补偿安置协议的签订上看，协议签订的目的在于改善村庄人居环境，完善基础设施配套，服务项目建设，原补偿安置协议所约定的条款明确，双方在平等、自愿的基础上协商一致，并均在协议上签名或盖章，符合合同成立的形式要件。即原补偿安置协议系田井华、田春旺作为被搬迁人与搬迁人就房屋搬迁补偿事宜在自愿协商的基础上所达成的真实意思表示，且不违背法律、行政法规的强制性规定，田井华、田春旺在协议签订后已自愿腾空房屋交付拆除，故原补偿安置协议应为合法有效，对协议双方当事人均具有约束力。关于姜堰开发区管委会主张的原补偿安置协议内容不符合补偿安置方案及专题会议纪要，要求田井华、田春旺重新签订拒绝配合等问题，涉案地块并非集体土地征收或国有土地上房屋征收的行政行为，而是姜堰开发区管委会基于改善村庄人居环境，完善基础设施配套，服务项目建设所实施的搬迁，搬迁补偿安置方案的制定依据也是“参照相关法律法规和上级文件规定”，在方案的最后也载明“本案方案未尽事宜、产生歧义等特殊情况参照上级相关文件执行，或另行制定相关规定”。事实上，关于出嫁女安置、老年户安置、非本集体经济组织成员的房屋补偿安置等问题也是通过专题会议纪要的形式予以明确的。且姜堰开发区管委会单方确认的修改后的协议内容也不完全符合其所作出的补偿安置方案和专题会议纪要。即涉案地块的搬迁安置更多的侧重于事实行为和自制文件，实质上是对一定范围内集体土地进行改造、建设的一种探索行为，总体上有利于改善原住村民的生活环境，有利于推进城镇建设，有利于提高行政效率。也因此，对于此类行为的审查，更多的是合理性审查，即不违反法律法规的禁止性规定，不侵犯公民的重要财产权，司法应当予以尊重。综上，原补偿安置协议即使存在与姜堰开发区管委会现有补充安置方案或专题会议纪要不相符的情况，也是协议双方基于各自对涉案地块搬迁政策的理解协商一致的结果，姜堰开发区管委会在协议签订田井华、田春旺交房拆除后，再以不符合补偿安置方案及专题会议纪要为由主张协议无效，不仅违反诚实守信原则，也不利于社会稳定。合同无效制度的目的在于避免给国家、社会及第三人利益带来损失，维护法治秩序和公共道德。本案中，姜堰开发区管委会以对其他搬迁户不公为由主张损害社会公共利益，不符合《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定。另外，政府为实现行政管理目标，与行政相对人签订行政协议、履行行政协议都应当以诚信为前提。维护公共利益与遵守诚信原则作为行政法与民法的共同基本原则，在本质上并无适用的先后或高低之分。如果维护公共利益与遵守诚信原则发生冲突，除非行政协议中约定的内容超出常人能够接受的范围或明显的不合理，一般不能否定其有效性。否定该约定的效力，其实质就是通过行政诉讼的方式，认可了政府不守信行为，不仅违反了行政诉讼监督行政机关依法行政的目的，更会对整个社会诚信建设起到不可预测的破坏作用。实际上纠正政府的失信行为，也是对公共利益的一种间接维护。 综上，诚实守信是依法行政的基本要求，是社会主义核心价值观的重要内容。政务诚信是社会信用体系建设的关键，各类行政行为主体的诚信水平，对其他社会主体诚信建设有着重要的导向作用。只有政府诚信施政，带头履行即使是对其不利的行政允诺、行政契约等，才能带动全社会诚信意识的树立和诚信水平的提高。人民法院应当监督政府及相关部门兑现向行政相对人作出的政策承诺。据此，原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第三款、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第三项的规定，判决：一、姜堰开发区管委会继续履行涉案的原补偿安置协议第二条第六项“其他照顾安置：照顾两子与父母长期分居，田春旺小户型壹套”之约定；二、驳回田井华、田春旺对三水街道办的起诉。 姜堰开发区管委会不服，上诉至本院称：1.案涉补偿安置协议虽然属于行政协议，但协议相对人并非上诉人与被上诉人之间，且补偿安置协议中的搬迁人是履行协议内容的义务主体，上诉人并非协议约定的义务主体；2.原审法院以诚实信用为由认为应当履行原补偿安置协议内容中的“照顾一套约75平方米的小户型”适用法律不当，诚实信用原则的基础和根本应当建立在合法、守法、合规之上。案涉补偿安置协议不是单纯的合同关系，应当将之放在整个被搬迁地块上的搬迁方案中判断并接受整个地块上的权利人和利害关系人的监督和事后追查，上诉人本人户籍不在陆庄村，对照补偿安置方案和专题会议纪要的内容，不符合再行照顾安置的条件。综上，请求二审法院依法撤销原审判决，改判驳回被上诉人的诉讼请求。 被上诉人田井华、田春旺答辩称：1.案涉补偿安置协议是双方平等协商的协议，姜堰开发区管委会强行拿走了一式五份补偿安置协议，至今未被上诉人一份，且私自修改了双方签订的补偿安置协议，知法犯法；2.一审时姜堰开发区管委会向法院提供的补偿安置协议及《自愿永久放弃全部宅基地承诺书》均是伪造的。综上，请求法院驳回上诉人的上诉，维持原审判决。 原审原告、原审被告提交的证据和依据均已随案移送本院。本院经审理认定，原审质证、认证符合法律规定，本院对原审判决认证的证据予以认可。 原审判决认定的事实与本院经审理查明的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点系上诉人是否应继续履行案涉补偿安置协议。结合各方诉辩意见，综合评判如下： 首先，关于上诉人是否为案涉补偿安置协议履行主体的问题。案涉补偿安置协议中约定搬迁人（甲方）为鑫源公司，被搬迁人（乙方）为田井华、田春旺，实施单位（丙方）为泰州市嘉德房屋征收服务中心。据此，上诉人上诉意见之一即上诉人并非协议约定的义务主体。本院认为，上诉人的上诉意见于法无据，理由如下：案涉补偿安置协议中搬迁人虽为鑫源公司，但据法院查明事实可知，为进一步改善陆庄村村庄人居环境，完善基础设施配套，服务项目建设，上诉人在前期制定了补偿安置方案，启动了案涉地块集体土地上房屋搬迁补偿工作，且补偿安置方案中明确载明房屋搬迁补偿安置签约单位为鑫源公司，并出台了专题会议纪要就陆庄村集体土地上房屋搬迁补偿安置相关问题进行明确。同时，一、二审中，上诉人均认可系其对案涉补偿安置协议约定内容进行了更改。综上可知，案涉补偿安置协议是上诉人基于其行政管理职能，委托鑫源公司与被上诉人签订的行政协议，上诉人应系补偿安置协议的履行义务主体。 其次，关于上诉人单方更改案涉补偿安置协议约定内容的性质问题。二审中，上诉人上诉称其更改补偿安置协议内容的行为属于行使行政优益权变更行政协议的行为。本院认为，在行政协议这一与单方行政行为不同的双方行政行为中，法律虽然允许行政机关享有一定的行政优益权，当继续履行行政协议会影响公共利益或者行政管理目标实现时，行政机关可以单方变更、解除行政协议，而不必经过双方的合意。但是，应当注意的是，行政机关行使行政优益权的行为系其单方作出的行为，故除了应当遵循行政协议中行政优益权行使的特殊限制之外，还应当与普通的单方行政行为一样，具备行政行为生效的法律要件，其中之一即为行政机关的意思表示已通过送达行政文书等方式外化为行政相对人所知晓。本案中，上诉人自行在案涉补偿安置协议内容中增添“不”之字样，事前、事后均未向被上诉人作出书面告知或提出书面解释，而是在被上诉人要求履行补偿安置协议时迳行告知不予照顾补偿其一套小户型安置房，故，上诉人上述行为从根本上而言不符合一个成熟、生效行政行为的基本要件，不能认定其系行使行政优益权变更或解除案涉补偿安置协议的行为，而仅系未按约定完全履行案涉补偿安置协议的行为。上诉人二审中虽陈述其曾电话告知被上诉人变更案涉补偿安置协议内容，但对此事实被上诉人予以否认，上诉人亦未能提交任何证据予以佐证，故上诉人该陈述，本院不予采信。 再次，关于案涉补偿安置协议是否应予继续履行的问题。如上所述，上诉人自行在补偿安置协议中增添字样的行为不属于一个成熟、生效的行政行为，无任何法律效力，原补偿安置协议未被变更或解除，上诉人依约应继续履行案涉补偿安置协议，除非案涉补偿安置协议存在无效之情形。本案中，上诉人虽未提出案涉补偿安置协议无效或部分无效的抗辩，但纵观其上诉理由及陈述可知，其本质系认为案涉补偿安置协议的原约定内容“照顾两子与父母长期分居，田春旺小户型一套”与补偿安置方案及专题会议纪要确定的标准不一致，对同地块其他搬迁户不公平，违反公正、公平的搬迁原则，损害社会公共利益。 对此，本院认为：一方面，虽然补偿安置方案以及会议纪要是签订协议的主要依据，但补偿安置方案及会议纪要等均只是指导性文件，本身在法律效力上与补偿安置协议相比并不具有对抗性，不应以补偿安置方案及会议纪要为依据迳行否定案涉补偿安置协议的效力；另一方面，行政协议本身具有两面性，既保留了行政行为的属性，又采取了合同的方式，为此，行政协议与一般单方行政行为不同，协议中约定的内容本身体现了协议双方的意思自治及对相关权利的让渡，对协议条款内容的理解就更需要严格遵照合同法等民事法律规范的规定及契约精神。行政机关在签订行政协议时对相关权利义务作出让渡，只要不违反法律法规的强制性规定，均应予以认可。特别是在征收或搬迁补偿协议中，实践中允许行政机关结合具体情形综合考量，通过给付搬迁奖励，提高补偿标准等方式增加补偿数额，从而更快地与被征收人、被搬迁人签订征收补偿协议，推动征收、搬迁工作顺利开展，这是变更政府管理手段及回应执法客观需求的需要，也是行政协议制度设立的根本所在。故，征收、搬迁补偿协议中约定内容本身不可能亦不应苛求其与行政机关制定的补偿安置方案等规范性文件规定的标准完全一致，否则，必将导致行政协议制度无法推进或是形同虚设。同理，亦不能或苛求被征收、搬迁地块的所有被征收、搬迁户签订的征收、搬迁补偿协议中约定标准和内容完全一致。故本案中，上诉人以案涉补偿安置协议约定内容与补偿安置方案和专题会议确定的标准不一致，对其他被搬迁户不公，于法无据，本院不予采信。再一方面，如上所述，行政协议体现了协议双方的意思自治，特别是在征收、搬迁补偿协议中，行政机关的权利让渡不可避免会超出原定补偿安置方案等文件确定的标准，造成征收、搬迁补偿总额超过补偿安置方案或评估报告确定的数额，一定程度上对国家财产造成损害，但上述情形并非一律应认定为损害国家利益或社会公共利益，并据之确认协议无效。因为，行政机关既然选择以缔结行政协议的方式替代单方行政行为，则必须严格遵守法治契约精神，积极履行缔结的行政协议，动辄将双方经磋商达成合意的行政协议确认为无效，既阻碍行政协议制度的功能发挥，也有悖于行政协议订立目的的实现。同时，行政协议作为行政行为的一种，除了体现协议双方的意思自治外，仍然受到行政法领域内基本原则的羁束，如信赖利益保护原则。即便签订的行政协议在一定程度上存在瑕疵或者突破了惯例、标准等，在行政相对人无主观恶意的情形下，对其效力仍然应当予以认可，对其基于协议取得的信赖利益仍然应当予以保护。甚至即便行政协议的约定违反部分强制性规定，但在应归咎于行政机关的过错，且双方签订协议时的意思表示真实，仍然有可能确认行政协议的效力。这是信赖利益保护原则的具体要求，也是诚实信用原则的体现，是诚信政府所应当负担的义务和责任。正如原审法院指出，诚实守信是依法行政的基本要求，是社会主义核心价值观的重要内容，只有政府诚信施政，带头履行即使是对其不利的行政允诺、行政契约等，才能带动全社会诚信意识的树立和诚信水平的提高。 综上，不能一概以征收、搬迁补偿协议约定的数额超出安置方案等文件或评估报告确定的数额为由，认定协议损害社会公共利益，并据之认定协议无效。本案中，案涉补偿安置协议虽与补偿安置方案及会议纪要确定标准存在不一致之情形，但结合本案具体情形，在依法行政原则、社会公共利益原则与保护相对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则之间综合衡量，本院综合认定案涉补偿安置协议合法有效。 另外，需要指出的是，即便缔结的行政协议存在明显且重大违法等无效或应予变更、解除之情形，行政机关亦首先应积极与协议相对方协商，取得协议相对方的理解和认可从而协商变更或解除协议，或是依照法律程序妥善行使行政优益权单方变更或解除协议，但同时必须对行使行政优益权的缘由作出释明，且必须符合比例原则，将由此带来的副作用降到最低，并应当对相对人由此造成的损失依法或者依约给予相应补偿，而不应迳行对协议内容进行修改，并以此为由拒绝履行协议约定，否则不仅明显违反依法行政原则，也有悖法治政府、诚信政府理念。上诉人在今后工作中应当予以注意，加以改正。 综上，原审判决正确，本院依法应予维持；上诉人的上诉，于法无据，本院依法予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人江苏省姜堰经济开发区管理委员会负担。 本判决为终审判决。 审判长  曹海霞 审判员  刘春生 审判员  蔡 鹏 二〇二〇年十二月十七日 书记员  王振宇 附：本案适用法条 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。