辽宁省朝阳县人民法院行 政 判 决 书（2020）辽1321行初15号原告：朝阳县汇龙湾九老书画苑有限公司（曾用名：朝阳县龙溪湾农业开发有限公司），住所地朝阳县木头城子镇召山咀村。法定代表人：邵雅丽，经理。委托诉讼代理人：王子湖，辽宁帅旗律师事务所律师。委托诉讼代理人：邹运，辽宁帅旗律师事务所律师。被告：朝阳县木头城子镇人民政府，住所地朝阳县木头城子镇木头城子村。负责人：王秀利，镇长。委托诉讼代理人：高山，木头城子镇政府林业站站长。委托诉讼代理人：訾力更，辽宁三燕律师事务所律师。原告朝阳县汇龙湾九老书画苑有限公司（以下称九老书画苑）不服被告朝阳县木头城子镇人民政府作出的木政罚决字（2020）第1号行政处理决定，于2020年10月30日向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月30日立案后，于2020年11月11日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月3日公开开庭审理了本案。原告九老书画苑的委托诉讼代理人王子湖、邹运、被告朝阳县木头城子镇人民政府的委托诉讼代理人高山、訾力更到庭参加诉讼。本案现已审理终结。朝阳县木头城子镇人民政府于2020年4月30日对九老书画苑作出木政罚决字（2020）第1号行政处理决定书：“经查，你单位未经相关部门审批未取得建设工程规划许可在朝阳县木头城子镇召山咀村六组学校后山占用林地建设建筑物1栋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，已经构成违法建设行为。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，责令你公司在三日内将违法建筑拆除完毕，否则朝阳县木头城子镇人民政府将依法进行拆除。”原告九老书画苑诉称，2020年4月30日被告朝阳县木头城子镇人民政府下发木政罚决字（2020）第1号行政处理决定书，将原告坐落于朝阳县木头城子镇召山咀村第六组学校后山价值800万元的合法建筑物强制拆除，被告的强制拆除行为违反法定程序，无法律依据，超越法定职权，侵犯了原告的合法权益。拆除后原告多次找被告协商赔偿，被告推脱，故诉至法院。请求：1、判决确认被告朝阳县木头城子镇人民政府作出的木政罚决字（2020）第1号行政处理决定书的行政行为违法，并予以撤销；2、判决被告赔偿违法拆除的建筑物一栋价值800万元；3、由被告承担诉讼费用。原告向本院提交证据如下：1、朝阳县木头城子镇人民政府木政罚决字（2020）第1号行政处理决定书，用以证明被告作出的处理决定超出法定职权，违反法定程序，行政处罚下发三日后，在原告复议期及诉讼时效内被告对原告合法建筑强行拆除；2、《关于汇龙湾九老书画苑拆除说明》，用以证明被告委托朝阳县木头城子镇召山咀村委会实施拆除行为，无法律依据，违反程序；3、《汇龙湾九老书画苑旅游开发项目招商引资协议书》，用以证明原告依照协议，属于合法建设项目；4、中共辽宁省委办公厅、辽宁省人民政府办公厅关于印发《辽宁省支持深度贫困地区脱贫攻坚行动方案的通知》（辽委办发（2017）96号），用以证明原告可以边建设、边审批；5、辽宁省林业和草原局文件（辽林草批字（2019）40号），用以证明涉案地块属于公益林，原告属于合法用地；6、朝阳县行政审批局文件（朝县审批建准字（2018）28号），用以证明原告的建设项目已经朝阳县行政审批局审批备案；7、《使用林地申请表》，用以证明原告建设项目合法；8、朝阳县发展和改革局出具的关于《朝阳县龙溪湾农业开发有限公司生态农业旅游项目项目》情况说明，用以证明原告建设项目可以边建设，边审批；9、朝阳县政府党组会议纪要（第五期），用以证明被告不是涉案建筑拆除职权机关；10、辽宁省罚没款收据（朝阳县林业和草原局），用以证明涉案建筑已经由朝阳县林业和草原局作出行政处罚决定，被告违反一事不二罚原则；11、朝阳县木头城子镇人民政府文件（木政（2018）19号），用以证明涉案建筑申请立项前的四个月，被告要求并督促原告建设涉案建筑物；12、朝阳县社会稳定风险评估评审表，用以证明被告同意原告建设涉案建筑物，同意建设周期为2018年1月至2020年12月；13、光盘一张，用以证明涉案房屋基本状况，拆除现场及损失现状。被告朝阳县木头城子镇人民政府辩称，汇龙湾公司成立于2018年5月16日，2019年11月19日，汇龙湾公司建设项目在朝阳县行政审批局登记备案，汇龙湾公司建设项目建设地点：辽宁省朝阳市朝阳县木头城子镇召山咀村，规划占地1500亩，总建筑面积9400平方米。该公司在未取得《建设工程规划许可证》、《乡村建设规划许可证》等许可审批文件的情况下，于2018年5月开始违规建设施工，违法占用林地面积9254平方米，违规建筑面积971平方米。朝阳县林业局于2019年8月22日曾作出朝县林罚决字【2019】第75号处罚决定书，责令六个月恢复林地原状或补办征占林地审批手续；并处非法占用林地每平方米10元的罚款总计92,540元。截止2020年4月30日，违法建筑仍旧未拆除。2020年3月，镇政府针对汇龙湾公司违法建设行为，开始调查取证，召山咀村委会、朝阳县城乡规划局、朝阳县审批局、朝阳县自然资源局等主管行政机关分别出具相关证明，证实该公司在未取得相关审批文件进行违法建设。朝阳县木头城子镇人民政府出台《“十二五”回顾及“十三五”规划》明确将全镇所属区域纳入“十三五”规划中，召山咀村属于乡村规划区内，该公司在规划区内未经审批程序，擅自违规建设，严重损害国家和社会公共利益。2020年4月30日在镇政府召开听证会，在充分听取当事人意见后，经政府领导班子集体讨论，作出限期三日内被答辩人将违法建筑拆除的决定，因被答辩人逾期未履行，答辩人依照《行政强制法》第三十五条之规定，依法以书面形式催告被答辩人履行义务。经催告，被答辩人于2020年5月8日至5月10日期间，主动拆除。答辩人适用法律正确。依据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”、第六十五条“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”被答辩人请求予以赔偿没有事实和法律依据，依据《国家赔偿法》第二条“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。本法规定的赔偿义务机关，应当依照本法及时履行赔偿义务。”赔偿法立法宗旨是只有国家机关侵害当事人的合法权益并造成损失时，当事人才能请求国家赔偿，本案被答辩人从事违法建设，严重损害国家和公众利益，其建筑物依法应予拆除，被答辩人没有合法权益受损的事实，况且，在违法行为中获益有违公平公正的法律原则。另外，涉案建筑物是当事人在行政机关行政处理决定作出后，在镇政府教育下，摄于法律严肃性，深刻认识到自身行为违法，积极改造违法行为并主动拆除违法建筑物。本案中镇政府虽然下达了强制拆除通知，但基于行政相对人已主动履行义务，答辩人已无启动强制拆除的必要，其主张是政府强制拆除违法建筑物的陈述与事实不符，故其请求国家赔偿没有事实依据。综上，恳请法院依法驳回其诉讼请求。被告朝阳县木头城子镇人民政府向本院提交如下证据：1、朝阳县行政审批局《朝阳县汇龙湾九老书画苑建设项目》项目备案证明；2、召山咀村委会证实材料；3、朝阳县林业局和草原局出具的《关于朝阳县龙溪湾农业开发有限公司非法占用林地的情况说明》；4、《非法占用林地恢复原状催告书》；5、朝阳县城乡规划局出具的证明材料；6、朝阳县行政审批局出具的《汇龙湾九老书画苑项目情况说明》；7、朝阳县自然资源局出具的《说明》。被告提交上述证据用以证明原告涉案建设项目未取得各项审批，违法开工。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：1、原告提交的《汇龙湾九老书画苑旅游开发项目招商引资协议书》，被告未提出异议，能够证明2018年，朝阳县人民政府、原告九老书画苑、朝阳县林业局和被告朝阳县木头城子镇人民政府分别作为甲、乙、丙三方，签订了《汇龙湾九老书画苑旅游开发项目招商引资协议书》，约定甲方朝阳县人民政府为乙方九老书画苑关于汇龙湾九老书画苑旅游开发项目提供“一条龙”服务、“一站式”审批；丙方朝阳县木头城子镇人民政府负责落实甲方向乙方承诺的配套服务等内容。2、原告提交的朝阳县行政审批局文件（朝县审批建准字（2018）28号）《关于朝阳县龙溪湾农业开发有限公司生态农业旅游项目环境影响报告表的批复》，被告未提出异议，能够证明2018年10月31日，朝阳县行政审批局对涉案项目作出相关批复：该项目于2018年6月开工建设，该项目环境影响评价文件未经审批，属于未批先建项目，但依照《辽宁省支持深度贫困地区脱贫攻坚行动方案》要求，免于处罚。项目符合国家产业政策，并经朝阳县行政审批局备案，同意建设等内容。3、原告九老书画苑提交的《使用林地申请表》，被告未提出异议，能够证明原告申请占用朝阳县木头城子镇召山咀村49小班集体所有的商品林建设汇龙湾九老书画苑房屋、道路等配套设施，该申请表有村委会、林业站、乡（镇）政府、林业主管部门、县政府（开发区）负责人签章的事实。4、原告提交的朝阳县林业和草原局罚没款收据、被告提交的朝阳县林业和草原局朝县林草催告字【2020】第1号非法占用林地恢复原状催告书能够证明2019年9月22日，朝阳县林业和草原局作出朝县林草责通字【2019】第75号责令限期恢复非法占用林地原状通知书，责令朝阳县龙溪湾农业开发有限公司将朝阳县木头城子镇召山咀村1林班49小班9254平方米林地恢复原状，并处非法占用林地每平方米10元的罚款总计92,540元的事实。5、被告提交的《朝阳县木头城子镇“十二五”回顾及“十三五”规划》用以证明原告的建筑物“在乡、村庄规划区内”，原告对此提出异议，认为建筑物坐落在林地范围内，被告无权规划；本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第十八条第二款关于“乡规划、村庄规划的内容应当包括：规划区范围，住宅、道路供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农业生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等具体安排。乡规划还应当包括本行政区域内的村庄发展布局”的规定，被告行政程序合法。《朝阳县木头城子镇“十二五”回顾及“十三五”规划》不具有上述所规定的内容，没有明确原告的建筑物是否“在乡、村庄规划区内”。6、原告提交的朝阳县政府党组会议纪要（第五期），被告未提出异议，能够证明为落实上级生态环境保护督查组要求，朝阳县人民政府责成有关部门拆除原告建筑的事实。7、原告提交的《关于汇龙湾九老书画苑拆除说明》用以证明被告委托朝阳县木头城子镇召山咀村委会实施拆除行为，被告提出异议，并提交了证人肖某的《关于汇龙湾九老书画苑拆除过程的说明》，能够证明2020年5月4日，被告朝阳县木头城子镇人民政府与原告单位工作人员张琪在召山咀村委会协商拆除事宜，双方同意由召山咀村委会组织人员拆除，5月10日召山咀村委会找人拆除完毕后，被告朝阳县木头城子镇人民政府给付原告工作人员张琪、村委会共计20,000元，该20,000元用于支付工人拆除费用的事实。经审理查明，2018年，朝阳县人民政府、原告九老书画苑、朝阳县林业局和被告朝阳县木头城子镇人民政府分别作为甲、乙、丙三方，签订《汇龙湾九老书画苑旅游开发项目招商引资协议书》约定：甲方朝阳县人民政府为乙方九老书画苑关于汇龙湾九老书画苑旅游开发项目提供“一条龙”服务、“一站式”审批；丙方朝阳县木头城子镇人民政府负责落实甲方向乙方承诺的配套服务等内容。2018年5月，原告九老书画苑作为申请单位，提交《使用林地申请表》一份，申请对位于朝阳县木头城子镇召山咀村49小班集体所有的商品林用以占用建设汇龙湾九老书画苑房屋、道路等配套设施，该申请表有村委会、林业站、乡（镇）政府、林业主管部门、县政府（开发区）负责人签章。2018年10月31日，朝阳县行政审批局对涉案项目作出相关批复：该项目于2018年6月开工建设，该项目环境影响评价文件未经审批，属于未批先建项目，但依照《辽宁省支持深度贫困地区脱贫攻坚行动方案》要求，免于处罚。项目符合国家产业政策，并经朝阳县行政审批局备案，同意建设等内容。2019年9月22日，朝阳县林业和草原局作出朝县林草责通字【2019】第75号责令限期恢复非法占用林地原状通知书，责令朝阳县龙溪湾农业开发有限公司将朝阳县木头城子镇召山咀村1林班49小班9254平方米林地恢复原状，并处非法占用林地每平方米10元的罚款总计92,540元。2020年4月16日，朝阳县人民政府为落实上级生态环境保护督查组要求，责成有关部门对原告违规建筑强制拆除。2020年4月26日，朝阳县林业和草原局以朝县林草催告字【2020】第1号非法占用林地恢复原状催告书，催告朝阳县龙溪湾农业开发有限公司恢复林地原状。2020年4月30日，被告朝阳县木头城子镇人民政府作出木政罚决字（2020）第1号行政处理决定书：“经查，你单位未经相关部门审批未取得建设工程规划许可在朝阳县木头城子镇召山咀村六组学校后山占用林地建设建筑物1栋，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条之规定，已经构成违法建设行为。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，责令你公司在三日内将违法建筑拆除完毕，否则朝阳县木头城子镇人民政府将依法进行拆除。”2020年5月4日，被告朝阳县木头城子镇人民政府与原告单位工作人员张琪在召山咀村委会协商拆除事宜，双方同意由召山咀村委会组织人员拆除。5月10日，拆除完毕后，被告朝阳县木头城子镇人民政府给付原告工作人员张琪、村委会共计20,000元，用于支付工人拆除费用。本院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条关于“在乡、村庄规划区内，未依法取得乡村建设规划许可证，或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡镇人民政府责令停止建设、限期改正，逾期不改正的，可以拆除”规定，乡镇人民政府作出“责令停止建设、限期改正”决定应当符合两个条件：一是违法行为“在乡、村庄规划区内”；二是行为人有“未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的”行为。本案中，被告虽然向本院提供了朝阳县木头城子镇人民政府《“十二五”回顾及“十三五”规划》，但该规划不具有《中华人民共和国城乡规划法》第十八条第二款关于“乡规划、村庄规划的内容应当包括：规划区范围，住宅、道路供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农业生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等具体安排。乡规划还应当包括本行政区域内的村庄发展布局”所规定的基本内容，没有明确原告的建筑物是否“在乡、村庄规划区内”；被告提供的朝阳县林业和草原局朝县林草催告字【2020】第1号非法占用林地恢复原状催告书以及被诉处理决定书中表述原告“在朝阳县木头城子镇召山咀村六组学校后山占用林地建设建筑物1栋”，均证明原告建筑物所占用的土地地类属林地，且原告提供的《汇龙湾九老书画苑旅游开发项目招商引资协议书》中有关调整规划的内容，也证明原告建筑物在林地内，不能认定原告建筑“在乡、村庄规划区内”。据此，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条作出的木政罚决字【2020】第1号行政处理决定主要证据不足、适用法律错误，依法应予撤销。本案中，原告非法占用林地进行建设的行为已被林业部门处罚，原告的建筑物既未取得土地管理部门的建设用地批准，也未取得《建设工程规划许可证》、《乡村建设规划许可证》等相关手续，属于违法建筑；对此，中央生态环境保护督查组明确将涉案建筑列入影响环境整顿清单，责令拆除；朝阳县人民政府为落实上级生态环境保护督查组要求，责成被告进行协商；经被告与原告单位工作人员张琪协商，双方同意由召山咀村委会组织人员拆除。根据《中华人民共和国国家赔偿法》第五条关于“属于下列情形之一的国家不承担赔偿责任：（二）以公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的”规定，原告占用林地违建行为致使损害发生，国家不承担赔偿责任；故本院对原告要求“判决被告赔偿违法拆除的建筑物一栋价值800万元”的诉讼请求不能支持。经本院审判委员会研究决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（一）、（二）项、《中华人民共和国国家赔偿法》第五条（二）项的规定，判决如下：一、撤销被告朝阳县木头城子镇人民政府作出的木政罚决字（2020）第1号行政处理决定书；二、驳回原告要求“判决被告赔偿违法拆除的建筑物一栋价值800万元”的诉讼请求。案件受理费50元，由被告朝阳县木头城子镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省朝阳市中级人民法院。审 判 长  包清志人民陪审员  赵文斌人民陪审员  李丽梅二〇二〇年十二月二十九日法官助理符晓宇书记员陈平