天津市第三中级人民法院民 事 判 决 书（2020）津03民终5455号上诉人（原审被告）：金杰，女，1984年9月21日出生，汉族，住天津市津**。委托诉讼代理人：李克东，北京隆安（天津）律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘洋，北京炜衡（天津）律师事务所律师。上诉人（原审被告）：金泽怡，女，1999年6月22日出生，汉族，住天津市津**。委托诉讼代理人：李克东，北京隆安（天津）律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘洋，北京炜衡（天津）律师事务所律师。上诉人（原审被告）：刘芝花，女，1962年8月31日出生，汉族，住天津市津**。委托诉讼代理人：李克东，北京隆安（天津）律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘洋，北京炜衡（天津）律师事务所律师。被上诉人（原审原告）：天津市板桥农场，住所地天津市滨海新区大港开发区北。法定代表人：胡宝强，场长。委托诉讼代理人：秦菊香，天津善川律师事务所律师。委托诉讼代理人：尹楠，天津易道律师事务所律师。原审被告：天津市圣凯达建筑工具租赁有限公司，住所地天津市津**小站镇东西庄房村中国石油加油站旁。法定代表人：金广达，执行董事。原审被告：金广达，男，1963年4月3日出生，汉族，住天津市津**。原审被告：天津市津南区民丰建筑机械租赁站，住所地天津市津**小站镇东西庄房村。经营者：金民生，男，1969年4月29日出生，汉族，住天津市津**。上诉人金杰、金泽怡、刘芝花因与被上诉人天津市板桥农场（以下简称板桥农场），原审被告天津市圣凯达建筑工具租赁有限公司（以下简称圣凯达租赁公司）、金广达、天津市津南区民丰建筑机械租赁站（以下简称民丰租赁站）确认合同无效纠纷一案，不服天津市滨海新区人民法院（2020）津0116民初3879号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月19日立案后，依法组成合议庭，经过阅卷、询问当事人，依法进行了审理。本案现已审理终结。金杰、金泽怡、刘芝花上诉请求：1.撤销一审判决，改判驳回板桥农场的全部诉讼请求或将本案发回重审；2.一、二审案件受理费由板桥农场承担。事实和理由：一、一审判决事实不清。板桥农场在一审中主张合同无效的理由之一为“被告未依法合理使用土地,导致国土部门下达《行政处罚决定书》,导致合同无法继续履行”,但板桥农场在一审中并未出具该《行政处罚决定书》,仅出具了一份《天津市滨海新区人民政府关于对违法用地项目进行拆除清理工作的函》用于证明涉案土地属于违法占地。而板桥农场出具的函与本案并无关联,尤其是处罚的涉案土地涉及四至、处罚具体内容、具体依据、板桥农场是否提起复议等,根本无法证明涉案土地属于违法占地。原天津市大港区规划局于2009年11月23日向天津华源建筑机械设备租赁站(金国江为租赁涉案土地注册的公司)出具的《选址意见通知书》上载明涉案土地规划用地性质为“工业用地”,此《选址意见通知书》关系到本案土地性质,但一审法院对此并未进行调查,判决中也未曾有任何提及。二、一审法院适用法律错误。一审法院判决认定，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、五十四条、五十六条的规定,任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地,划拨方式取得的土地应当按照土地使用权划拨批准文件的规定使用土地,板桥农场与金国江签订《用地协议》,将划拨方式取得的土地用于商业经营,明显违反法律禁止性规定,其协议当属无效。而《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、第五十六条规定的是改变土地用途需办理审批手续,但原天津市大港区规划局于2009年11月23日向天津华源建筑机械设备租赁站(上诉人父亲金国江为租赁涉案土地注册的个体工商户)出具的《选址意见通知书》上载明涉案土地规划用地性质为“工业用地”,且从未改变“工业用地”的土地性质,不涉对土地用途进行改变,因此不应当援引上述法律规定认定《用地协议》无效。根据《用地协议》约定的内容“用地期满,协议即行终止,乙方在一个月内自行拆除乙方投资的地上建筑物,腾清土地交还甲方,甲方无偿收回”,该《用地协议》的性质为土地使用权租赁协议。金国江与板桥农场签订《用地协议》仅是为了租赁涉案土地的使用权,而一审法院援引的《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定的是划拨土地使用权的取得方式,不能适用金国江与板桥农场之间的土地使用权租赁合同法律关系中。关于划拨土地使用权租赁,应当援引《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条“符合下列条件的,经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准,其划拨土地使用权和地上建筑物,其他附着物所有权可以转让、出租、抵押:(一)土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人;(二)领有国有土地使用证;(三)具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明;(四)依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同,向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金”。该条款明确规定了国有划拨土地可以出租的情形,如果符合上述条件,划拨土地是可以进行出租的。涉案《用地协议》系双方真实意思表示,且已依法向板桥农场补交土地使用权出租金120000元和112000元,并向板桥农场交纳土地收益费337195元。板桥农场将涉案土地使用权出租给金国江,虽未经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准,但《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条属于管理性规定,而非效力性规定。因此，仅违反管理性规定并不导致《用地协议》无效。三、一审法院审判程序违法。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条“在土地所有权和使用权争议解决前,任何一方不得改变土地利用现状。”一审法院在未查明案件基本事实的情况下就下达先予执行裁定,要求腾空涉案土地并将土地归还给板桥农场的行为违反了上述法律规定,而且不符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零六条和一百零七条规定的先予执行范围条件,属于程序违法,二审法院依法认定该程序错误,依法裁判。板桥农场辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求维持原判决。圣凯达租赁公司、金广达、民丰租赁站均未到庭，亦未提交书面意见。板桥农场向一审法院起诉请求：1.确认板桥农场与金杰、金泽怡、刘芝花之间的《用地协议书》无效；2.判令金杰、金泽怡、刘芝花、圣凯达租赁公司、金广达、民丰租赁站腾空其租赁或使用的位于天津市滨海新区××开发区××路以东的撂荒土地19亩及地上建筑物、构筑物，搬离用地区域内的所有生产生活设备设施，退还土地。土地四至为××路××路处；建筑物包括编号1、2（土地四至以图示为准，建筑物编号以图标为准）；3.诉讼费由金杰、金泽怡、刘芝花、圣凯达租赁公司、金广达、民丰租赁站承担。一审法院认定事实：天津市板桥劳动教养管理所（2015年7月更名为天津市板桥强制隔离戒毒所）系大港津歧公路东、板港路南705972.6平方米土地的合法权利人，土地权属性质为国有土地、用途坑塘水面、使用权类型为划拨。2020年2月，天津市板桥强制隔离戒毒所书面确认，同意天津市板桥农场将辖区内位于津歧公路东、板港路南的19亩土地（四至以协议所载为准）交由金国江使用，由板桥农场收取相关费用，因《用地协议书》履行产生的权利义务均由板桥农场承担，诉讼相关的权利义务及责任，天津市板桥强制隔离戒毒所均表示认可。另查，2010年3月29日，板桥农场（甲方）与金国江（乙方）签订《用地协议书》，约定甲方拟将部分土地提供乙方用于租赁站项目建设，实现互惠双赢；用地位置××路××路处，面积约为19亩；用地期限15年，自2009年6月1日起至2024年5月31日，协议每五年一签，价格另议；每亩土地每年收益费为2000元，19亩土地每年使用费叁万捌仟元整。乙方按每年度给付甲方土地收益费，即每年度六月一日乙方付清甲方当年度的土地使用费叁万捌仟元整；用地期间甲方有权对乙方使用土地情况进行监督，乙方必须依法经营并接受甲方监督；用地期满，协议即行终止，乙方在一个月内自行拆除乙方投资的地上建筑物，腾清土地交还甲方，甲方无偿收回。前述协议签订后，板桥农场将协议所载十九亩土地交由金国江经营租赁站。圣凯达租赁公司、金广达、民丰租赁站陈述，金广达、金民生与金国江系亲属，涉案十九亩土地由金国江与圣凯达租赁公司及民丰租赁站联合经营，金国江去世后由金杰继续联营。2016年9月20日，板桥农场（甲方）与金国江（乙方）签订《用地补充协议》，约定原协议期限十五年，协议每五年一签，到2015年5月31日协议已满五年。甲乙双方经协商签订补充协议，约定补充期限自2015年6月1日起至2019年5月31日止；土地收益费每年每亩土地收益费贰仟元，十九亩土地每年叁万捌仟元；其他事项，执行2010年3月29日甲乙双方所签原始协议。乙方处由金杰签字。金杰解释，其父亲金国江去世后，由其负责涉案十九亩土地的经营。金杰等陈述已向板桥农场交纳实际使用土地期间的收益费用，板桥农场对此未持异议。再，金国江于协议履行期间去世，金杰、金泽怡、刘芝花系金国江法定继承人。审理中，一审法院依法作出（2020）津0116民初3879号先予执行民事裁定，裁定金杰、金泽怡、刘芝花、圣凯达租赁公司、金广达、民丰租赁站腾空其租赁或使用的位于××路××路处土地范围内的19亩土地上的地上物：包括编号1、2的建筑物、构筑物以及生产生活设备设施等（土地四至以图示为准，建筑物编号以图标为准），并交还土地。各方共同确认，前述民事裁定项下的各项义务已履行完毕，板桥农场实际收回了涉案十九亩土地。又，金杰于一审审理期间提起反诉，要求板桥农场赔偿填土垫地、路面硬化等基础建设成本费用以及机械设备、建筑材料拆运费用并返还超出部分土地收益费，共计4577851.83元。一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、五十四条、第五十六的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，划拨方式取得的土地应当按照土地使用权划拨批准文件的规定使用土地。板桥农场与金国江签订《用地协议》，将划拨方式取得的土地用于商业经营，明显违反法律禁止性规定，其协议当属无效。金国江于《用地协议》存续期间去世，金杰、金泽怡、刘芝花作为其法定继承人，依法继受前述协议项下的权利义务。板桥农场主张其与金杰、金泽怡、刘芝花之间的《用地协议》无效，依据充分，一审法院予以支持。关于板桥农场诉请腾退土地一节，金杰、金泽怡、刘芝花作为金国江的继承人，承受《用地协议》项下的权利义务，金广达、金民生因与金国江存在亲属关系而联合经营租赁站，系有偿使用涉案划拨土地，其行为亦属无效。板桥农场申请先予执行符合法律规定，金杰等实际履行了（2020）津0116民初3879号先予执行民事裁定项下的义务，板桥农场诉讼请求内容已履行完毕，其再行要求金杰等履行义务，于法无据，一审法院不予支持。关于反诉一节，经审查，金杰基于《用地协议》提出反诉，该协议的权利义务继受主体为金杰、金泽怡、刘芝花，金杰迳行主张权利，依据不足，一审法院不予受理，可另行起诉。综上，依照《中华人民共和国民法总则》第一百五十三条、第一百五十七条，《中华人民共和国土地管理法》第四十四条、五十四条、第五十六条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条第一款规定，一审法院判决：“一、确认原告天津市板桥农场2010年3月29日签订的《用地协议》无效；二、驳回原告天津市板桥农场的其他诉讼请求。案件受理费80元，先予执行费500元，由原告负担290元，被告金杰、金泽怡、刘芝花共同负担290元”。二审中，当事人围绕上诉请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了证据交换和质证。金杰、金泽怡、刘芝花提交收据，证明金国江向板桥农场依法缴纳了共计232000元的土地补偿金；提交全市统一规范的区县审批事项即选址意见书许可事项办理指南，证明金国江取得选址意见书的前提是涉案租赁合同尤其是划拨土地租赁使用权租赁事宜，已经取得相关政府的批复文件。板桥农场认为两份收据不能完成证明目的，办理指南不影响合同效力。两份证据的证明目的，本院不予采信。本院审理查明的事实与一审法院一致，本院对一审法院查明的事实予以确认。本院认为，案涉土地权属性质为国有土地、用途为坑塘水面、使用权类型为划拨。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十五条规定，划拨土地使用权未经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，不得转让、出租、抵押。《中华人民共和国土地管理法》第五十四条、第五十六规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，划拨方式取得的土地应当按照土地使用权划拨批准文件的规定使用土地。确需改变土地建设用途的，应当经有关人民政府自然资源管理部门同意，报原批准用地的人民政府批准。判断某项规定属于效力性强制性规定还是管理性规定的根本在于违反该规定的行为是否严重侵害国家、集体和社会公共利益，是否需要国家权力对当事人意思自治行为予以干预。而土地制度是我国的根本制度，保护土地关系到国家的根本利益，违反规定改变土地用途，将会损害国家、集体和社会公共利益。板桥农场未经批准，擅自将行政法规禁止出租的土地租赁给金国江使用，且将用途为坑塘水面的土地用于商业经营，损害了国家和社会公共利益，板桥农场与金国江签订的《用地协议》当属无效。金杰、金泽怡、刘芝花的上诉请求依据不足，本院不予支持。关于金杰、金泽怡、刘芝花主张一审法院作出的先予执行民事裁定违法问题，本院认为，当事人对人民法院作出的先予执行民事裁定有异议，可依据相关法律规定主张权利，不属于本案二审审理范围，本院不予处理。综上所述，金杰、金泽怡、刘芝花的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条第一款、第一百七十条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费80元，由上诉人金杰、金泽怡、刘芝花负担。本判决为终审判决。审判长 王 欣审判员 阎 涛审判员 姜腾飞二〇二〇年十二月二十一日法官助理姜玉姝书记员高志扬附：本裁判文书所依据法律规定的具体条文：1、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百六十九条第一款：第二审人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，可以不开庭审理。……2、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项：第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；……