湖北省武穴市人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂1182行初117号原告:蕲春军佳石油贸易有限公司。住所地:蕲春经济开发区三渡办事处(李时珍大道三渡桥边)。统一社会信用代码91421126585485698N。法定代表人:张军佳，总经理。委托诉讼代理人:张飞，北京盈科(武汉)律师事务所律师。代理权限为特别授权。委托诉讼代理人:周志梦，北京盈科(武汉)律师事务所律师。代理权限为特别授权。被告:蕲春县交通运输局。住所地:蕲春县漕河镇李时珍大道。统一社会信用代码11421126011286526X。法定代表人:王北全，局长。被告:蕲春县港航管理局。住所地:蕲春县蕲州镇二里湖大道30号。统一社会信用代码1242112642094039XY。法定代表人:陈国良，局长。上述二被告共同委托诉讼代理人:凌磊，湖北衡权律师事务所律师。代理权限为一般代理。被告:蕲春县八里湖办事处。住所地:蕲春县八里湖总场街道。统一社会信用代码12421126MB0W1791XQ。法定代表人:童剑，主任。委托诉讼代理人:余海勇，蕲春县赤东法律服务所法律工作者。代理权限为一般代理。第三人:蕲春县红灯建材有限责任公司。住所地:蕲春县八里湖农场红灯坝。统一社会信用代码914211267570060175。法定代表人:陈学文，经理。诉讼代理人:袁新华，湖北亨迪律师事务所律师。代理权限为一般代理。原告蕲春军佳石油贸易有限公司（以下简称“军佳贸易公司”）诉被告蕲春县交通运输局、蕲春县港航管理局和蕲春县八里湖办事处行政协议一案，本院于2020年11月4日受理后，依法向被告蕲春县交通运输局、蕲春县港航管理局和蕲春县八里湖办事处送达了起诉状副本及应诉通知书等法律文书，并通知了第三人蕲春县红灯建材有限责任公司（以下简称“红灯建材公司”）参加本案诉讼。本院依法组成合议庭，于2020年12月8日公开开庭审理了本案。原告军佳贸易公司总经理张军佳及委托诉讼代理人张飞和周志梦、被告蕲春县交通运输局工会主席文玉生、被告蕲春县港航管理局局长陈国良及上述二被告共同委托诉讼代理人凌磊、被告蕲春县八里湖办事处副主任周心和委托诉讼代理人余海勇、第三人红灯建材公司经理陈学文和委托诉讼代理人袁新华到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告军佳贸易公司诉称，2018年5月22日，军佳贸易公司为配合蕲春县八里湖办事处、蕲春县交通运输局和蕲春县港航管理局进一步推进八里湖辖区内码头整治工作，按照《蕲春县长江港口岸线资源整合及码头整治实施方案》的要求，与蕲春县八里湖办事处、蕲春县交通运输局和蕲春县港航管理局就码头整治相关事项达成协议。协议书内约定，军佳贸易公司整合至红灯建材公司所在码头，且享有红灯建材公司临时码头共同经营权，共享经营成果。但时至今日，虽红灯建材公司承诺军佳贸易公司共同经营该临时码头，但在进驻的过程中遭到红灯建材公司人员阻拦，军佳贸易公司派驻的财务人员也遭到驱赶，以至于军佳贸易公司一直未能进驻红灯建材公司经营的码头。期间军佳贸易公司一直积极配合各单位整治码头工作，且一直积极与蕲春县八里湖办事处、蕲春县交通运输局和蕲春县港航管理局联系。且向三单位致函，望三单位知悉并组织各方协谈，以解决军佳贸易公司现面临的困境，但是一直未能解决军佳贸易公司所处困境。故军佳贸易公司依据《中华人民共和国行政诉讼法》及相关司法解释的规定，特向人民法院提起行政诉讼，请求判决:一、责令被告蕲春县交通运输局、蕲春县港航管理局和蕲春县八里湖办事处依协议书约定履行协议书；二、案件受理费由被告蕲春县交通运输局、蕲春县港航管理局和蕲春县八里湖办事处负担。原告军佳贸易公司为支持其诉讼主张，提供了以下证据（均为复印件）：1.营业执照；2.被告、第三人组织机构代码证，证据1-2拟证明当事人身份信息；3.中华人民共和国港口经营许可证，拟证明原告于2013年9月15合法取得港口经营资质，且一直正常合规经营至整个码头行动开始；4.协议书，拟证明原告与三被告签订了整合协议书，三被告已签字盖章确认，且三被告告知原告该协议书也经过第三人确认，应为合法有效；5.《蕲春县长江港口岸线资源整合及码头整治实施方案》；6.《蕲春县人民政府关于蕲春港砂石集并中心(点)设置临时码头的请示》；7.《关于蕲春港砂石集并中心(点)临时码头设置方案的请示》，证据5-7拟证明已与辖区内港口企业签订了整合协议这一事实，且实施方案内的集并办法内规定现有码头设施设备经评估后作价入股进依法组建的新公司。但是时至今日该协议未履行，第三人自集并之日至今一直在经营。被告蕲春县交通运输局辩称，一、蕲春县交通运输局阶段性合同义务已经履行完毕。为集约利用长江岸线资源、规范港口经营秩序，消除事故隐患，着力改善生态环境，蕲春县按国家、省、市有关精神及文件要求，于2018年元月启动长江港口岸线整合及码头整治工作，并于2018年5月4日出台具体实施方案，按要求，军佳贸易公司码头、湖北永方矿产品公司有限公司码头、蕲春县港口矿产有限公司码头需整合至管窑港区八里作业区红灯建材公司获批的410米岸线内，以此为基础组建砂石、散货集并点。围绕上述整合目标，蕲春县交通运输局会同蕲春县八里湖办事处与上述拟整合对象多次沟通，其中，湖北永方矿产品公司有限公司及蕲春县港口矿产有限公司同意以货币补偿的方式退出，军佳贸易公司与红灯建材公司同意合股经营，基于此，蕲春县交通运输局及蕲春县八里湖办事处于2018年5月22日签订协议书。因具体合作模式，需由当事人自行协商，而之后的事，蕲春县交通运输局概未参与。军佳贸易公司据“协议”第一条要求蕲春县交通运输局将其码头整合至红灯建材公司处，对于蕲春县交通运输局而言，能做的、可以做的均已履行到位，对于非因蕲春县交通运输局原因致使协议不能履行(包括不能完全履行)，蕲春县交通运输局无法也不可能履行。二、案涉协议保证义务，属于无法履行情形。虽然协议第二条约定，甲方(蕲春县交通运输局)应保证乙方(军佳贸易公司)享有红灯建材公司临时码头共同经营权，但蕲春县交通运输局并非共同经营体的一方，自始至终，蕲春县交通运输局不仅没有为军佳贸易公司参与共同经营设置任何障碍，反而为搓合军佳贸易公司与红灯建材公司经营做了大量调解工作，并以出让部分政府公共资源为双方合作创造条件。另，从保证的法律属性讲，为参与共同经营设定担保，属于非金钱方式的行为担保，这种担保不具有替代性，没有任何实际意义，对于提供担保的一方，并不产生具体义务。基于上述理由，请人民法院驳回军佳贸易公司对蕲春县交通运输局的诉讼请求。被告蕲春县交通运输局提供了以下证据（均为复印件）:1.蕲政办发[2018]15号，拟证明蕲春县境内码头整治对象及具体内容；2.2018年5月22日原、被告签订的协议书，拟证明原被告就码头整治达成的协议具体内容。被告蕲春县港航管理局辩称，蕲春县港航管理局不是案涉协议当事人，没有合同义务。军佳贸易公司据以起诉的协议是由原告与蕲春县八里湖办事处、蕲春县交通运输局于2018年5月22日签订，协议条款的内容均是当事人之间基于自愿而签订的，没有给蕲春县港航管理局赋予任何权利义务，蕲春县港航管理局的法定代表人陈国良仅只是以见证人的身份在该协议签字证明，根据合同相对性原则，军佳贸易公司无权对合同以外当事人主张权利。基于上述理由，恳请人民法院驳回军佳贸易公司对蕲春县港航管理局的诉讼请求。被告蕲春县港航管理局未提供证据。被告蕲春县八里湖办事处辩称，一、蕲春县八里湖办事处不是本案的适格被告。自蕲春县事业单位登记管理局颁发给蕲春县八里湖办事处的事业单位法人证书可以证实，其系事业单位，其宗旨和业务范围是宏观管理、监督、协调、服务本行政区域内行政和社会事务，不是依法律、法规、规章而设立的行政机关。其行使行政管理职能没有法律、法规、规章的授权，是受蕲春县人民政府的委托进行。因此，依据《行政诉讼法》第二十六条第四款、《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款之规定，军佳贸易公司提起诉讼，应当以委托蕲春县八里湖办事处行使行政管理职能的蕲春县人民政府为被告，列蕲春县八里湖办事处为本案被告，主体不适格。二、军佳贸易公司诉请蕲春县八里湖办事处履行的《协议书》已没有继续履行的基础，应依法予以解除。1、依据《协议书》第二条约定，如果红灯建材公司不同意军佳贸易公司人员进入，临时码头不开通。协议签订后，虽经蕲春县八里湖办事处及蕲春县交通运输局从中协调，但因军佳贸易公司与红灯建材公司就合股共同经营案涉临时码头的相关细节无法达成合意，该公司不同意军佳贸易公司人员进入，临时码头不开通的客观情况，蕲春县八里湖办事处和蕲春县交通运输局也就失去了保证军佳贸易公司享有临时码头共同经营权及经营成果的前提。2、依据国家、省、市、县长江港口岸线资源及码头整治文件规定，包括案涉临时码头在内的任何码头的设置，均需得到省、市主管部门的批准。截至目前，在整治行动开展后，案涉临时码头的设置尚未得到黄冈市及湖北省人民政府的批准。3、军佳贸易公司原先经营码头的《港口经营许可证》，早已于《协议书》签订之日前到期，且未年审通过，军佳贸易公司自身连合法的码头经营资格都没有，自然也就没有与红灯建材公司共同经营临时码头的前提资格。4、依据蕲春县人民政府《关于印发蕲春县长江港口岸线资源整合及码头整治实施方案的通知》第五条第(二)项:“1、按区域划分在蕲州港区扎营港作业区、管窑港区八里作业区、茅山港区茅山作业区依法成立三家新公司，建设经营3个砂石集并中心(点)，对依法取缔拆除的砂石码头企业经其同意，其现有码头设施设备所形成的资产，经过依法依规公开评估后，可作为入股企业的原始股权或股份，依法组建新公司”之规定，军佳贸易公司入股新公司，首先须征得新公司的同意，还要将其现有码头资产依法依规评估作价，入股新公司。《协议书》签订后，在蕲春县八里湖办事处和蕲春县交通运输局的协调下，军佳贸易公司和红灯建材公司也进行了商洽，但因军佳贸易公司强行要将其原先用于非法采砂的采砂船等非码头装卸作业设备作价入股新公司，导致了红灯建材公司不同意其入股新公司，《协议书》不能履行。综上，鉴于上述不可归责于蕲春县八里湖办事处和蕲春县交通运输局等相关方的事由，导致《协议书》已无继续履行的基础，为减少讼累，敬请法院驳回军佳贸易公司对蕲春县八里湖办事处的起诉，对蕲春县八里湖办事处、蕲春县交通运输局与原协议书判决予以解除。被告蕲春县八里湖办事处提供以下证据（均为复印件）：蕲春县八里湖办事处统一社会信用代码证，拟证明八里湖办事处是事业法人，不是行政机关，其从事区域内行政管理事务是受蕲春县人民政府委托，本案八里湖办事处被告主体不适格。第三人红灯建材公司述称，一、军佳贸易公司的诉讼依据是2018年由军佳贸易公司与两行政单位签订的《协议书》，需要指出的是，此《协议书》实为军佳贸易公司、蕲春县八里湖办事处、蕲春县交通运输局和蕲春县港航管理局签订的侵害红灯建材公司的无效合同。理由是，红灯建材公司为独立的民营企业，受国家政策和法律的保护，军佳贸易公司、蕲春县八里湖办事处、蕲春县交通运输局和蕲春县港航管理局在红灯建材公司不在场的情况下，签下将军佳贸易公司的非法码头并入红灯建材公司的合法码头，岂不是强行剥夺红灯建材公司作为企业法人的正当权利吗?严重违法，按照《合同法》第五十二条的规定:“有下列情形之一的，合同无效:……一方恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益……”，此《协议书》未经红灯建材公司同意达成将军佳贸易公司码头并入红灯建材公司码头的行政协议，损害了红灯建材公司利益，应为无效合同。二、军佳贸易公司诉称“军佳贸易公司为配合蕲春县八里湖办事处、蕲春县交通运输局和蕲春县港航管理局进一步推进八里湖辖区的码头整治工作，按照《蕲春县长江港口岸线资源整合及码头整治实施方案》(以下简称《方案》)的要求，与蕲春县八里湖办事处、蕲春县交通运输局和蕲春县港航管理局就码头整治相关事项达成协议”，《方案》第四条“整改要求”是:“取缔一批、规范一批、提升一批”取缔一批的码头是“对不符合港口总体规划、土地利用总体规划、未履行基本建设程序建设的非法码头依法予以取缔”，规范一批的码头是“对符合港口总体规划、土地利用总体规划、未履行基本建设程序建设，且有港口经营许可证达到3000吨级及以上规模，安全生产条件符合法律法规要求的码头，限期完善规范手续……对不符合港口总体规划、土地利用总体规划，城乡建设总体规划、饮用水源地保护控制区和《港口经营许可证》年审未通过的老码头，依法关停拆除……”，军佳贸易公司所称的军佳码头《经营许可证》有效期至2018年3月14日止，也就是说该码头到2018年3月14日以后属于非法码头，属于“取缔一批”的范围，又属于“依法关停拆除”的范围，军佳贸易公司与蕲春县八里湖办事处、蕲春县交通运输局签订的《协议书》是2018年5月22日，属于“《港口经营许可证》年审未通过的老码头”，这样的码头理应“依法关停拆除”，可是，《协议书》却套用《方案》(二)的最后一句话“并按港口区域划分，进行整合集并。”关于这句话的解释应为非法码头“关停拆除”后的装卸业务整合集并到合法码头，也就是说军佳贸易公司的码头拆除后，原在军佳贸易公司码头进出港的装卸业务集并到红灯建材公司的码头，而《协议书》却理解成将“关停拆除”的老码头设施的残值集并到红灯建材公司的码头，这种理解相当于把一辆报废汽车转到具有营运资质的公司参与经营管理，又如将一个被强制关停的工厂转到合法工厂去参与经营管理，如此理解，岂不是法律理解的大笑话?红灯建材公司认为，依法行政是行政机关的第一要务，《宪法》第十一条规定:“国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益”，蕲春县人民政府理当知道这一基本原则，不会去作出与宪法和法律相违背的地方规定，如果签订《协议书》的蕲春县八里湖办事处、蕲春县交通运输局硬要作出与宪法和法律相违背的理解，签订的《协议书》是无效的。如果蕲春县政府下发的《方案》也是这样理解，《方案》同样是无效的。因为在中华人民共和国领域内《宪法》高于一切，法律高于规定，地方政府的规定不能触击宪法和法律底线，这是最基本的常识。第三人红灯建材公司未提供证据。经当庭质证，被告蕲春县交通运输局和被告蕲春县港航管理局对原告军佳贸易公司提供的证据1-7真实性无异议，但对证据4证明目的有异议，认为原告港口经营许可证已经失效。被告蕲春县八里湖办事处对原告军佳贸易公司提供的证据1无异议；对证据2无异议，但对证明目的有异议，认为不能证明蕲春县八里湖办事处是本案适格的被告主体；对证据3无异议，但对证明目的有异议，认为协议书签订前原告港口经营资格未年检通过；对证据4、5无异议，但对证明目的有异议，认为原告要整合入股至第三人公司，首先必须征得第三人同意；对证据6、7无异议，但对证明目的有异议，认为不能证明临时码头的设立获得了批准。第三人红灯建材公司对原告军佳贸易公司提供的证据1-7真实性无异议；对证据3关联性有异议，认为原告的港口经营期限2018年3月14日已到期，其港口应当依法被取缔；对证据4合法性、证明目的有异议，认为第三人没有参与原、被告的协商；对证据5、6、7证明目的有异议，认为港口整治经营是取缔一批不符合条件的企业，不属于归并整集，第三人参与过港口整治，没有承诺、默认同意接受兼并原告已经过期的港口。原告军佳贸易公司对被告蕲春县八里湖办事处提供的证据真实性和合法性无异议，但对证明目的有异议，认为蕲春县八里湖办事处是经蕲春县人民政府设立的专门负责宏观管理、监督、协调、服务本行政区域内行政和社会事务，是依法享有行政职能的。被告蕲春县交通运输局、被告蕲春县港航管理局和第三人红灯建材公司对被告蕲春县八里湖办事处提供的证据均无异议。被告蕲春县交通运输局提供的证据包含在原告军佳贸易公司提供的证据内，当庭未重复质证。本院对上述证据认证如下：原告军佳贸易公司提供的证据1、2系身份信息，予以采信；证据3、5与本案事实有关联，予以采信；证据4系本案讼争行政协议，予以采信，但对原告证明目的不予采信；其他证据与本案无关联，不予采信。被告蕲春县交通运输局提供的证据包含在原告军佳贸易公司提供的证据内，不作重复认定。被告蕲春县八里湖办事处提供的证据达不到其证明目的，不予采信。经审理查明，军佳贸易公司港口码头经营地域位于蕲春蕲春××蕲州××区码头1#泊位。为进一步推进蕲春县八里湖辖区内码头整治工作，按照《蕲春县长江港口岸线资源整合及码头整治实施方案》要求，2018年5月22日，蕲春县八里湖办事处和蕲春县交通运输局作为甲方与乙方蕲春军佳贸易公司就蕲春军佳贸易公司码头整合相关事项达成如下协议：“一、甲方在八里湖港区码头整合过程中，将乙方码头整合至蕲春红灯建材有限公司，以审批的410米岸线为准。二、乙方码头拆除后，甲方保证乙方享有蕲春红灯建材有限公司临时码头共同经营权，并有权派驻相关财务、经营管理人员到临时码头，共享经营成果。如果蕲春红灯建材有限公司不同意乙方人员进入，临时码头不开通。三、本协议达成后，乙方码头3日内完成拆除。四、如有任何一方违约，需向对方承担赔偿责任”。协议签订后，未得到履行，军佳贸易公司多次要求蕲春县八里湖办事处和蕲春县交通运输局就协议履行进行协调未果，遂诉至法院。本院认为，一、本案讼争的行政协议是由蕲春县八里湖办事处和蕲春县交通运输局两被告作为甲方与原告军佳贸易公司作为乙方签订的，因该行政协议而产生纠纷，则蕲春县八里湖办事处和蕲春县交通运输局以及军佳贸易公司是本案适格的诉讼主体。在讼争协议书的首部和尾部甲方、乙方签栏处既未标署蕲春县港航管理局的单位名称也未加盖公章的情况下，原告军佳贸易公司仅因蕲春县港航管理局局长陈国良个人在尾部签名而将蕲春县港航管理局列为被告，缺乏法律依据，故驳回原告军佳贸易公司对蕲春县港航管理局的起诉。二、合法的行政协议其构成须具备主体、内容、程序和形式四要件，即具备适格的行政职权主体，不存在超越或滥用职权情形，该主体实施具体的行政行为内容合法适当，且按规定程序流程开展，具有法律依据，产生相应的法律效果，并以书面为主要表现方式。从本案讼争行政协议的内容可以看出，协议当事人在第三人红灯建材公司既未参与该协议的签订也未事后认可的情况下，擅自处分第三人红灯建材公司的利益，根据《合同法》第五十二条第二项及《民法总则》第一百五十四条之规定，该协议无效，自始无效的协议对签约双方均无法律约束力，故对原告军佳贸易公司要求蕲春县八里湖办事处和蕲春县交通运输局两被告履行协议的诉讼请求予以驳回。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，判决如下：驳回原告蕲春军佳石油贸易有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告蕲春军佳石油贸易有限公司负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于黄冈市中级人民法院。审 判 长  夏少亮人民陪审员  吕琼华人民陪审员  刘玲珍二〇二〇年十二月二十八日书 记 员  周海燕