安徽省安庆市大观区人民法院行 政 判 决 书（2020）皖0803行初23号原告：李翠娥，女，1947年10月28日出生，汉族，住安徽省安庆市怀宁县。委托诉讼代理人：丁振华，安徽长江人律师事务所律师。被告：怀宁县石牌镇人民政府，住所地安徽省安庆市怀宁县石牌镇建新路**。负责人：陈刚，镇长。出庭负责人：昂海波，副镇长。委托诉讼代理人：谢智鹏，怀宁县石牌镇法律服务所法律工作者。委托诉讼代理人：汪爱民，安徽晨曦律师事务所律师。原告李翠娥不服被告怀宁县石牌镇人民政府（以下简称“石牌镇人民政府”）行政强制一案，安徽省安庆市中级人民法院于2020年8月4日作出（2020）皖08行初107号行政裁定，裁定由本院管辖。本院于2020年9月4日立案后，于2020年9月8日向被告石牌镇人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月21日公开开庭审理了本案。原告李翠娥及其委托诉讼代理人丁振华，被告石牌镇人民政府的出庭负责人昂海波、委托诉讼代理人谢智鹏、汪爱民到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2019年9月17日，怀宁县人民政府作出《关于实施怀宁县石牌镇X080（黄梅大道-宜塘路）道排工程国有土地上房屋实施征收的决定》，并发布公告，征收项目名称为怀宁县石牌镇X080（黄梅大道-宜塘路）道排工程，房屋征收部门是怀宁县住房和城乡建设局，房屋征收实施单位是石牌镇人民政府。2020年5月2日，石牌镇人民政府占用了李翠娥的土地[怀国用（2007）第186号]。原告李翠娥向本院提出诉讼请求：1.判决确认被告占用原告的土地的行为违法；2、诉讼费用由被告承担。事实和理由：原告李翠娥拥有安庆市硒蜜宝蜂产品有限公司北门临皖河大道位置228㎡国有土地使用权（怀国用2007第186号），土地性质为商住，使用权类型为出让。2019年，怀宁县X080改线，新的道路需征收原告的土地，2020年4月，石牌镇人民政府向原告提供了安徽开诚房地产土地资产评估咨询有限公司的《评估报告书》[开诚房评（2019）第A-0492号]，根据报告书，原告李翠娥的土地价值为551532元。原告对评估报告不予认可，要求重新评估，但石牌镇人民政府拒绝重新评估，坚持要求原告依据评估报告签订补偿协议，变相拒绝协商。2020年5月2日，被告强行占用了原告的土地。另，安徽开诚房地产土地资产评估咨询有限公司系被告单方确定为评估人，未与原告及其他被拆迁人协商。被告的行为违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条、第二十六条、第二十七条、第二十八条的规定，属行政违法行为。被告对该违法行为给原告造成的损失应予以赔偿。故为维护自身的合法利益，原告诉至法院，望依法判处。原告李翠娥提供如下证据：1、原告的身份证复印件；2、怀国用（2007）第186号国有土地使用权证。证明原告通过转让方式取得硒蜜公司临皖河大道位置228㎡国有土地使用权，土地性质为商住，使用权类型为出让。3、《评估报告书》[开诚房评（2019）第A-0492号]；4、关于要求重新评估的报告。证明原告对被告提供的评估报告提出了异议，要求重新评估。5、《回复函》。证明被告是在没有取得原告同意的情况下，占用了原告的土地。6、民事裁定书。证明怀宁县大富豪置业有限公司诉安庆市硒蜜宝蜂产品有限公司、李翠娥合同纠纷一案，怀宁县大富豪置业有限公司撤回起诉，安庆市硒蜜宝蜂产品有限公司、李翠娥撤回反诉。被告石牌镇人民政府辩称，1.原告诉讼主体不适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。原告已于2018年2月6日将涉案土地转让给了怀宁县大富豪置业有限公司（以下简称大富豪公司），2020年7月30日，大富豪公司以安庆市硒蜜宝蜂产品有限公司（以下简称“硒蜜宝公司”）未履行合同义务为由已向怀宁县人民法院提起诉讼。涉案土地于2019年9月方才进入征收程序，其时，涉案土地实为大富豪公司控制和使用，原告仅为名义上的土地登记权利人。因此，原告并非本案适格诉讼主体。2.答辩人不是本案适格被告。根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十五条的规定，市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。答辩人既非涉案征收项目的决定主体，也非征收部门，参与实施征收涉案土地的行为属于协助性质。答辩人作为涉案工程项目所在地乡镇人民政府，有义务积极协助上级政府和政府主管部门开展征收过程中的各项工作，同时做好政策宣传和引导，以期工程项目的顺利进行。答辩人不是本案适格被告，无需承担法律责任。3.政府对涉案土地实施征收、补偿的行为符合法律规定和当事人约定，并无不当。涉案工程项目业经发改委立项审批；通过了社会风险评估；制定了房屋征收补偿安置方案；已按程序进行了公告；及时与硒蜜宝公司签订石牌镇县道080改线工程拆迁安置相关事宜协议，代表硒蜜宝公司签订协议的占万贵的是原告的丈夫；房屋征收评估报告依法作出并已向当事人及时送达。双方经过协商一致，同意在双方未达成土地征收安置补偿协议之前由政府部门先期占用部分土地，石牌镇政府已按双方协议约定支付了相应的补偿款项。开诚评估公司对涉案土地经评估确定价值551532元，并依法向原告送达，开诚评估公司针对原告提出的相关问题进行了合理回复。综上，原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，请法院依法驳回。被告石牌镇人民政府提供如下证据：第一组证据：证据一：统一社会信用代码证书，法定代表人身份证明书。证明被告的身份信息。第二组证据：证据二：《关于怀宁县X080县道石牌段改线工程项目建议书的批复》；证据三：《怀宁县X080县道石牌段改线工程项目房屋征收社会稳定风险评估报告》；证据四：《怀宁县人民政府关于实施怀宁县石牌镇X080（黄梅大道-宜塘路）道排工程国有土地上房屋实施征收的决定》，《怀宁县人民政府关于实施怀宁县石牌镇X080（黄梅大道-宜塘路）道排工程国有土地上房屋实施征收决定的公告》及公告照片；证据五：《怀宁县人民政府办公室关于印发怀宁县石牌戏曲文化特色小镇项目国有土地上房屋征收补偿安置实施方案的通知》。证明涉案X080县道石牌段改线工程项目业经怀宁县发改委立项，依法进行了社会稳定风险评估，做出了房屋及土地征收决定并进行了公告，房屋征收部门为怀宁县住房和城乡建设局，房屋征收实施单位为石牌镇人民政府，确定了该项目国有土地上房屋征收补偿安置标准，征收程序合法。第三组证据：证据六：《石牌镇X080改线工程拆迁相关事宜的协议》（2019.8.22），硒蜜宝公司出具的《石牌镇X080改线工程拆迁租金补偿情况》清单一份、收款收据一份；证据七：《石牌镇X080改线工程拆迁相关事宜协议》（2019.10.29）、硒蜜宝公司出具的《办公楼出租退租情况》清单一份、收款收据二份；证据八：《房地产征收评估报告》及送达回证；证据九：《回复函》；证据十：石牌镇政府与开诚评估公司《委托评估协议》，怀宁县石牌镇X080倒排工程国有土地上房屋征收评估机构推荐表7份。证明硒蜜宝公司与石牌镇政府经过协商一致，硒蜜宝公司同意在双方未达成房屋征收安置补偿协议之前由政府部门先期拆除部分房屋和占用部分土地，石牌镇政府已按双方协议约定支付了相应的补偿款项。开诚评估公司对硒蜜宝公司房地产及附属物经评估确定价值4810855元，并依法向硒蜜宝公司送达，开诚评估公司就相关问题进行了合理回复。开诚评估公司系政府与被拆迁户经过协商确定的评估机构。第四组证据：证据十一：《转让协议》，《搬迁补偿安置协议》，《补充协议》（2018.2.6）；证据十二：《民事起诉状》，《受理案件通知书》。证明2018年2月6日，硒蜜宝公司将涉案房地产转让给了怀宁县大富豪置业有限公司（以下简称“大富豪公司”）；2020年7月30日，大富豪公司以硒蜜宝公司未履行合同义务为由向怀宁县人民法院提起诉讼。经庭审质证，石牌镇人民政府对李翠娥的证据发表如下质证意见：对原告证据的真实性没有异议，对证据五的证明目的有异议，不能证明被告是在没有取得原告同意的情况下征用的。李翠娥对石牌镇人民政府的证据发表如下质证意见：对被告提供的评估机构推荐表真实性有异议，对其他证据的真实性没有异议，但对部分证据的证明目的有异议，被告提供的证据，不能证明其占用原告的土地的行为是合法的。1、证据四中的征收公告明确征收实施单位是被告，非法行为发生于征收实施过程中，故石牌镇人民政府是当然的适格被告；2、证据六不能证明被告有权占用原告的土地，该协议是被告与硒蜜宝公司签订，与李翠娥无关；3、证据十的委托评估协议，系被告单方面的委托，没有证据证明，征求了原告或者其他拆迁户的意见，真实情况是怀宁县人民政府是采取系统摇号的方法确定的评估机构；4、第四组证据与本案无关，即使大富豪公司的诉求能够成立，这些协议产生的仅仅是债权，而被告侵犯的是物权。根据以上质证意见，本院对证据认证如下：对李翠娥提供的证据的真实性予以确认。石牌镇人民政府提交的评估机构推荐表的真实性无法确认，不予认定，对其他证据的真实性予以确认。根据当事人的陈述和经审查确认的证据，本院认定事实如下：2007年李翠娥取得了位于石牌镇皖河大道228平方米的土地使用权，并办理了怀国用（2007）第186号国有土地使用权证。2019年9月17日，怀宁县人民政府作出《关于实施怀宁县石牌镇X080（黄梅大道-宜塘路）道排工程国有土地上房屋实施征收的决定》，并发布公告，征收项目名称为怀宁县石牌镇X080（黄梅大道-宜塘路）道排工程，房屋征收部门是怀宁县住房和城乡建设局，房屋征收实施单位是石牌镇人民政府。2019年8月22日，（甲方）石牌镇人民政府与（乙方）安庆市硒蜜宝蜂产品有限公司（以下简称“硒蜜宝公司”）签订《石牌镇X080改线工程拆迁相关事宜的协议》，约定:……2.厂房租金补偿费用4.9万元（后排大仓库12间，塑钢厂7间，大仓库前面厂房13间及李冬冬铝合金加工厂0.9万元）和树木0.5万元于10月12日前支付。乙方同意甲方在付款后当日拆除通道内厂房……。同日，硒蜜宝公司出具《石牌镇X080改线工程拆迁厂房租金补偿情况》，1.后排大仓库12间；2.塑钢厂房7间，共计19间，38000元；3.大仓库前毛坯房13间7000元；4.树90棵5000元；5.塑钢厂房租金补两个月4000元，合计54000元。2019年10月29日，（甲方）怀宁县石牌镇人民政府与（乙方）硒蜜宝公司签订《石牌镇X080改线工程拆迁相关事宜协议》，约定：1.乙方办公厂房22间，甲方每间补偿租金2000元给乙方，合计44000元；2.拆除乙方门卫室一幢，房屋面积28.48平方米，每平方米估计1050元，合计29904元；3.拆除乙方围墙66平方米，评估价每平方米50元，合计3300元；4.拆除乙方门柱3.35立方米，评估价每立方米900元，合计3015元；5.拆除铁门11平方米，评估价每平方米150元，合计1650元，以上共计81869元，协议经双方签订乙方不得以任何理由阻碍施工。乙方硒蜜宝公司盖章，法定代表人占万贵签字。2020年5月2日，石牌镇人民政府占用了李翠娥的上述地块。另查明，占万贵与李翠娥系夫妻关系。2020年8月3日，怀宁县大富豪置业有限公司因与硒蜜宝公司、李翠娥合同纠纷诉至怀宁县人民法院。2020年12月14日，怀宁县大富豪置业有限公司撤回起诉，硒蜜宝公司、李翠娥撤回反诉。本院认为，本案的争议焦点是：1.原、被告是否适格；2.被告占用涉案土地的行为是否合法。关于争议焦点1，原告系涉案地块的使用权人，被告占用涉案土地侵害了原告的合法权益，原告作为行政行为的相对人系本案的适格原告。故对被告辩称李翠娥不是本案适格原告的辩护意见不予采纳。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。确定行政诉讼被告的一般原则是“谁行为，谁被告”。本案原告起诉的是占用涉案土地的行政行为，该行为是事实行为，根据上述规定，实施该事实行为的行政主体是被告。根据《关于实施怀宁县石牌镇X080（黄梅大道-宜塘路）道排工程国有土地上房屋实施征收的决定》规定，房屋征收实施单位是石牌镇人民政府，而石牌镇人民政府亦认可其占用了涉案土地，故石牌镇人民政府是本案的适格被告。关于争议焦点2，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。庭审中，被告认为其占用涉案地块依据的是被告与硒蜜宝公司2019年10月29日签订的《石牌镇X080改线工程拆迁相关事宜协议》第3条的约定以及2019年8月22日硒蜜宝公司出具的《石牌镇X080改线工程拆迁厂房租金补偿情况》第4条的约定。被告提供的上述两份协议均是由硒蜜宝公司盖章确认，但涉案地块使用权登记在原告名下，系原告与占万贵的夫妻共同财产，硒蜜宝公司的意思表示不能视为是原告与占万贵夫妇的意思表示，即便原告认可上述两份协议，但根据被告所依据的协议内容“3.拆除乙方围墙66平方米，评估价每平方米50元，合计3300元”以及“4.树90课5000元”，亦不能证明原告同意被告占用涉案地块。被告提供的证据不足以证明原告同意被告占用涉案地块，故本院确认被告占用涉案地块的行政行为违法。鉴于涉案地块已无法恢复原状，被告的行政行为不具有可撤销内容，故本院不予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项规定，判决如下：确认被告怀宁县石牌镇人民政府占用原告李翠娥享有使用权的土地[怀国用（2007）第186号]的行政行为违法。本案案件受理费50元，由被告怀宁县石牌镇人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人或者代表人的人数提出副本，上诉于安徽省安庆市中级人民法院。审 判 长  刘 萍审 判 员  何晶晶人民陪审员  赵龙燕二〇二〇年十二月二十四日书 记 员  查何俊附本案适用相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。