安徽省宿州市埇桥区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖1302行初187号 原告：安徽皖王面粉集团有限公司，住所地萧县黄口镇徐商路**统一社会信用代码781894J，统一社会信用代码91341322762781894J。 法定代表人：朱长安，该公司董事长。 委托代理人：宋辉，该公司法务部工作人员。 委托代理人：童志伟，安徽安泰达律师事务所律师。 被告：宿州市自然资源和规划局，住，住所地安徽省宿州市淮河西路**统一社会信用代码11341300MB19715032一社会信用代码11341300MB19715032。 法定代表人：钟斌，该局局长。 出庭负责人：陈涛，该局分管副局长。 委托代理人：吕伟，该局工作人员。 委托代理人：张雪玲，安徽三联律师事务所律师。 原告安徽皖王面粉集团有限公司（以下简称皖王公司）诉被告宿州市自然资源和规划局（以下简称资源规划局）土地行政确认一案，本院于2020年8月12日受理后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告皖王公司的委托代理人宋辉、童志伟及被告资源规划局的出庭负责人陈涛、委托代理人张雪玲、吕伟到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，2007年初,原告响应市委市政府号召,在宿州市××与宿蒙路交叉口规划建设了皖王集团办公楼及研发中心项目。2008年4月2日宿州市市建投与我公司签订了54.7亩的综合用地《土地出让协议》,每亩单价为14万元。 2008年末宿州市政府、被告为规范土地出让行为,要求原告带头重新走招拍挂出让程序,被告于2009年1月1日对该宗土地重新进行了招拍挂,土地性质由协议出让的综合办公用地变为商服用地,原告再次以每亩22万元的价格竞得该地块,取得了宿州国用(2009)第0990005号商服用地使用权证。为此,原告与被告签订了合同编号为341301出让[200910008] 号的《国有建设用地使用权出让合同》。2018年9月1日,宿州市粮食局宿粮办[2018]158号文件向宿州市人民政府发文“宿州市粮食局关于皖王集团研发中心商服用地变更为住宅用地的请示”,请求宿州市人民政府批准同意原告变更土地使用性质,宿州市人民政府分管领导收文后签批同意。2018年10月28日,被告以宿国土资4451号文件的形式请示报告宿州市人民政府,在该请示中被告确认了“依据现行城市总体规划,市粮食局报告中提及的皖王集团研发中心地块位于迎宾大道以北,磬云路以东,规划用地为民用地。鉴于皖王集团已于2009年1月通过挂牌方式竟得该宗土地,用途为商服用地,如需按照居住用地进行规划建设,涉及的土地用途变更应依法依规办理相关手续”的事实。2020年7月9日,原告依据与被告签订的合同编号为341301出让[200910008号的《国有建设用地使用权出让合同》第十八条的规定,并根据宿国土资(445]号文件中确认的宿州国用(2009)第0990005号土地规划用地性质确为居民用地的事实,书面向被告申请以补缴土地出让金的方式将登记在原告名下的宿州国用(2009)第0990005号土地使用权由商服用地变更为住宅用地。但是,被告却依据既不属于法律法规、也不属于行政规章的、由安徽省人民政府办公厅颁布的《关于进一步加强土地出让收支管理的通知》(皖政办(2015]9号)的规定不准许原告采取补缴土地出让金的方式将登记在原告名下的宿州国用(2009)第0990005号土地使用权由商服用地变更为住宅用地。原告认为被告的这一行为既无事实根据,也无法律依据,且严重违反了《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条、《中华人民共和国土地管理法》第五十六条、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第六条、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条等法律法规的规定,侵害了原告的合法权利。据此,原告特依据《中华人民共和国行政诉讼法》的规定,具状向贵院提起诉讼,请求贵院1、撤销被告于2020年7月20日作出的《关于＜变更土地使用性质申请＞的函复》；2、责令被告依法履行涉案土地用途变更手续；3、本案的诉讼费由被告承担。 原告向本院提交了如下证据：1、原告安徽皖王集团营业执照、法定代表人身份证复印件，证明原告的诉讼主体资格。2、标号为2008—18#的宿州市国有土地资源局国有建设用地使用权挂牌成交确认书、宿州市国土资源局与原告签订的《国有建设用地使用权出让合同》、交款单据，证明原告通过“招、拍、挂”的方式获得了涉案土地的使用权，且合同明确约定原告可以通过补缴出让金的形式申请变更土地用途。3、国有（2009）第0990005号土地使用权证书、宗地图，证明原告已经取得涉案土地的土地使用证，土地性质为商服用地。4、关于调整皖王集团研发基地项目备案函（发改商贸【2010】402号）；5、萧县人民政府关于安徽皖王面粉集团有限公司研发中心项目延迟建设的请示（萧政【2016】2号）、宿州市城乡建设指挥部办公室的证明一份；6、宿州市粮食局关于皖王集团研发中心商服用地变更为住宅用地的请示（宿粮办【2018】58号）、宿州市人民政府办公室收文处理单；以上文件证明因客观环境的影响，相关政府部门均同意将原告涉案土地使用权变更为居民用地。7、宿州市国土资源局和宿州市规划局的关于皖王集团研发中心商服用地变更为住宅用地有关问题的请示（宿国土资【2018】445号）、宿州市人民政府办公室收文处理单、规划图和红线；证明案涉土地规划性质已确定变更为居民用地的事实。8、宿州市土地储备中心关于皖王集团研发中心地块有关问题的函（宿国土储【2018】50号）、文件处理标签、宿国土储2018—39#用地图；以上证据证明原告申请变更土地用途已符合城市规划及依法获得市政府的准许。9、变更土地使用性质申请书、宿州市自然资源和规划局关于《变更土地使用性质申请》的复函；证明原告按照合同约定的已成就条件向被告申请以补缴土地出让金的形式变更土地用途遭被告违法拒绝。10、五份法律文书，证明原告案涉土地使用权因其他经济纠纷已被法院依法查封。 被告宿州市自然资源和规划局辩称，1、2004年3月，国土资源部、监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，要求自2004年8月31日后，各省区市不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性国有土地使用权。2、国有土地使用权出让计划、招标拍卖挂牌和协议出让公告、出让申请条件和出让结果等必须按照规定向社会公开。我国《物权法》第一百三十七条第二款也规定了“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地上有两个以上意向用地者，应当采取招标、拍卖等公开竞争方式出让”因此，法律上不允许被告采取补缴土地出让金差价款的方式变更土地的经营性用途。3、原宿州市国土局与原告签订的《国有建设用地使用权出让合同》第十八条的约定，依法应确认为无效条款。我国合同法第五十二条规定，损害社会公共利益以及违法法律、行政法规的强制性规定的条款无效。约定的十八条违背了《物权法》第一百三十七条的规定，依法应确认为无效条款。法律法规明确规定经营性土地应采用招标拍卖挂牌的方式进行。宿州市人民政府批准变更案涉土地用途由商服变更为商住用地，程序是先收储后挂牌。安徽省政府在2015年2月25日发文后，全境对原出让的国有土地使用权用途变更为商住的均采用的先收储再挂牌的形式进行。综上，原告的诉讼请求不能成立。 被告向本院提交了如下证据和依据：1、《国有建设用地使用权出让合同》及皖王集团的（2009）第0990005号国有土地使用证，证明皖王集团通过挂牌出让的方式取得了涉案用土地的使用权，土地类型为商服用地；2、2018年3月1日宿州市人民政府的《专题会议纪要》，证明市政府决定通过收储的方式变更涉案土地的用途；3、宿州市粮食局关于皖王集团研发中心商服用地变更为住宅用地的请示（宿粮办【2018】58号），证明粮食局请示市政府对涉案土地尽快挂牌变更土地用途以解决皖王集团的困境；4、宿州市国土资源局和宿州市规划局的关于皖王集团研发中心商服用地变更为住宅用地有关问题的请示（宿国土资【2018】445号）、规划设计条件及建筑单体方案设计要求通知书，证明相关单位建议市政府皖王集团用地如需按照居住用地进行规划建设，需要依法依规办理相关手续；5、两份宿州市人民政府办公室收文处理单，证明市政府同意粮食局和国土资源局和规划局的拟办意见；6、“关于《变更土地使用性质的申请》的函复”，证明宿州市人民政府批复同意皖王集团研发中心商服用地变更为商住用地的；程序是收储后再挂牌出让。法律依据是2015年《安徽省人民政府办公厅关于进一步加强土地出让收支管理的通知》文件和国土资源部、监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》。 经庭审质证，原告对被告提交证据质证意见为：对证据形式上的真实性、合法性均无异议；收储土地的表述在455号文件中变更为依法办理土地变更手续，市政府是批准土地用途变更的，但收储和变更是不同的概念；证据六正是原告起诉的内容，该函复的内容不符合法律规定；被告函复依据的文件既不是法律也非行政法规和部门规章，不具有法律效力。被告对原告提交的证据的质证意见为：对证据1无异议；对证据2、3的证明目的有异议，本案是行政诉讼不是合同纠纷诉讼，不能把合同的约定作为履行职务的依据；证据4、5与本案无关联性；证据6原告断章取义；证据7、8的证明目的有异议，政府批准的是收储后再挂牌；对证据9无异议；证据10的真实性无异议，但是也恰恰说明了原告没有土地开发建设的能力。 通过庭审的举证、质证，本院对上述证据认证如下：被告提交的证据及原告提供的证据除证据10与本案无关联性外，均内容真实、来源合法，本院予以认定。 经审理查明：2009年1月1日，原告安徽皖王面粉集团有限公司与原宿州市国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》。该合同第十八条规定，受让人应当按照本合同约定的土地用途，不得擅自改变。在出让期限内，需要改变本合同约定的土地用途的，双方同意按照本条第二项规定办理：（一）由出让人有偿收回建设用地使用权，（二）依法办理改变土地用途批准手续，签订国有建设用地使用权出让合同变更协议或者重新签订国有建设用地使用权出让合同，由受让人按照批准改变时新土地用途下建设用地使用权评估市场价格与原土地用途下建设用地使用权评估的市场价格的差额补缴国有建设用地使用权出让价款，办理土地变更登记。原告取得了该宿州国用(2009)第0990005号国有土地使用权证，用地性质为商服用地。2018年3月1日，宿州市人民政府形成研究皖王集团解困工作的专题会议纪要，该会议纪要议定事项中对本案涉案土地为：国土资源局要依法及时办理该土地的收储工作，支持企业剥离非主业资产；皖王集团要尽快行市国土局提出土地收储申请等。后相关部门先后对原告涉案土地的使用权变更向政府提请审批获准。2020年7月9日,原告书面向被告申请以补缴土地出让金的方式将登记在原告名下的宿州国用(2009)第0990005号土地使用权由商服用地变更为住宅用地，被告宿州市自然资源和规划局于2020年7月20日作出关于《变更土地使用性质申请的函复》，认为国有出让土地确需改变土地用途的，经本级政府批准，按照土地储备有关规定，收回国有土地使用权，一律重新实施招标拍卖挂牌公开出让，因此该用地不能直接采取补缴土地出让金的方式变更用途，须收储原土地使用权后，按照新的规划用途重新招牌拍挂公开出让。原告不服，遂向我院提起行政诉讼。 本院认为，《中华人民共和国城市房地产管理法》第十八条规定：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金”。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条亦与该条内容一致。根据上述法律法规，经批准同意改变土地用途的，土地使用者一般可通过签订土地使用权出让合同变更协议或重新签订土地使用权出让合同并调整土地使用权出让金的方式办理变更登记手续。但《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条“商业、旅游、娱乐、商品住宅等四类经营性用地和同一土地有两个或者两个以上意向用地者，应当招标拍卖挂牌出让”及物权法的相关规定中对上述四类经营性用地均作出了特殊性规定，且该规定并将原土地使用权人变更土地用途的情形排除在外。本案中，原告申请将其受让取得的商服用地变更为商品住宅用地属于土地用途的重大变更，不能因其原商服用地的取得经过招拍挂程序就不再适用物权法及该第四条之规定。本案原告安徽皖王面粉集团有限公司与原宿州市国土资源局签订的《国有建设用地使用权出让合同》第十八条虽明确约定：“在出让期限内，需要改变本合同约定的土地用途的，双方同意按照本条第二项规定办理即（二）依法办理改变土地用途批准手续，签订国有建设用地使用权出让合同变更协议或者重新签订国有建设用地使用权出让合同，由受让人按照批准改变时新土地用途下建设用地使用权评估市场价格与原土地用途下建设用地使用权评估的市场价格的差额补缴国有建设用地使用权出让价款，办理土地变更登记。”该约定与上述第四条的规定内容相悖，原告请求被告按该约定履行义务的理由依法不能成立。《安徽省人民政府办公厅关于进一步加强土地出让收支管理的通知》第一条第三款第二项规定“国有出让土地确需改变土地用途的，经本级政府批准，按照土地储备有关规定，收回国有土地使用权，一律重新实施招标拍卖挂牌公开出让”的内容亦符合上述物权法及《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第四条规定的精神。且宿州市人民政府会议纪要对原告该出让土地使用用途的变更的议定内容亦为依法及时办理该土地的收储工作等内容。故被告依据《安徽省人民政府办公厅关于进一步加强土地出让收支管理的通知》第一条第三款第二项规定作出的关于《变更土地使用性质申请》的函复事实清楚、适用法律正确、程序合法。原告诉称该复函违法的事实不能成立，应依法驳回原告的诉讼请求。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决如下： 驳回原告安徽皖王面粉集团有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告安徽皖王面粉集团有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省宿州市中级人民法院。 审 判 长  马强 人民陪审员  李东 人民陪审员  蒋辉 二〇二〇年十二月二十二日 书 记 员  冯媛 附法律条文如下： 《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序的,或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不能成立的,人民法院判决驳回原告的诉讼请求。