江苏省南通市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）苏06行赔终25号 上诉人（原审原告）施亚玉，女，1955年11月11日生，住启东市。 委托代理人董国女、张亚丽，北京楹庭律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）启东市近海镇人民政府，住所地启东市近海镇。 法定代表人朱静，镇长。 应诉负责人褚风光，副镇长。 委托代理人陆炜花，上海联洋律师事务所律师。 上诉人施亚玉因行政赔偿一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行赔初16号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月10日立案受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，施亚玉从他人处租赁启东市协兴港闸区相应土地，从事畜禽养殖，在相应地块上南北两侧处约于2010年建立了两处房屋（即案涉被拆除的房屋），房屋为砖体彩钢结构，房屋建设并未取得相关部门的用地审批和建房审批手续，畜禽养殖并未取得相应的许可。 2018年1月23日，启东市人民政府颁发《协兴港畜禽养殖专项整治通告》，决定由属地政府及相关部门对协兴港区养殖户进行清理。2018年2月24日，启东市“263办”、启东市“控违办”发布了《关于限期拆除协兴港闸区域养猪棚舍的通告》，决定对协兴港闸区域养猪棚舍进行拆除。2018年2月至3月间，启东市近海镇人民政府（以下简称近海镇政府）组织了数次拆除活动，对协兴港闸区域内的养殖场及养殖设施进行了拆除清理。拆除时，启东市“263办”、启东市“控违办”、当地的村委会有人员在场。近海镇政府于2018年2月28日、3月13日、3月31日组织了拆除活动，对施亚玉的养殖场所（即房屋）进行拆除。近海镇政府在强制拆除施亚玉猪棚舍时，相应建筑物内的物品及猪仔均已清空，拆除后遗留的彩钢瓦施亚玉进行了售卖。 2020年3月2日，近海镇政府收到施亚玉的赔偿申请书，请求赔偿2938942元。近海镇政府收集相关照片、向相关人员做调查后，确定案涉拆除行为程度适当，未给施亚玉的合法财产权益造成损失，故作出了启近不赔决字[2020]01号《不予国家赔偿决定书》（以下简称1号决定书），决定不予赔偿，并于5月1日向施亚玉予以送达。施亚玉不服，提起诉讼，请求法院撤销1号决定书，判令近海镇政府赔偿各项损失2938942元（猪场棚舍3820平米*480元/平米=1833600元，电力设备3820平米*19.6元/平米=74872元，自来水设备3820平米*26元/平米=99320元，排污设施460米*147元/平米=66150元，深井3只*5000元/只=15000元，猪栏设备100000元，育肥猪损失2500头*300元/头=75000元，合计2938942元）。另，在施亚玉诉近海镇政府强制拆除行为违法一案中，一审法院至现场进行了实地查勘。 一审法院认为，《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。《国家赔偿法》第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。从上述规定可以看出，行政机关及其工作人员在行使职权时，侵犯公民合法财产权益的，对其直接损失予以赔偿，且行为与后果之间应当具有法律上的直接因果关系。本案中，施亚玉的猪场棚舍、电力设备（电线）、自来水设备（自来水管）、排污设施（排污井）、深井、猪栏设备，乃是施亚玉非法建设的建筑物及其附属组成部分，近海镇政府强制拆除案涉建筑物时，采取的方式和手段并未超过合理限度，拆除的建筑材料留置在拆除现场，近海镇政府并未占据，育肥猪损失（猪仔未长大售卖所产生的亏损）也并非近海镇政府非法行为造成的施亚玉合法经营的直接损失，施亚玉所述的上述赔偿请求不属于国家赔偿范围。是故，依法不能予以赔偿。近海镇政府作出案涉1号决定书，决定不予赔偿，实体处理并无不当。《国家赔偿法》第十三条规定，赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。本案中，近海镇政府于2020年3月2日收到施亚玉的赔偿申请书，请求赔偿2938942元，近海镇政府收集相关照片、向相关人员做调查后，确定案涉拆除行为程度适当，未给施亚玉合法财产权益造成损失，故作出1号决定书并于5月1日向施亚玉送达，处理程序合法正确。 综上所述，近海镇政府作出的1号决定书合法正确，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回施亚玉的诉讼请求。 施亚玉不服提起上诉称，近海镇政府强制拆除行为已经被确认违法，应当承担赔偿责任，赔偿举证责任应当倒置。政府划定禁养区应当给予补偿，拆除有违信赖利益保护原则，造成损失应当赔偿。养殖场的建设不属于违法建筑。养殖场电线、管道等以及不可移动的固定设施、育肥猪损失应当依法得到赔偿。请求二审法院撤销一审判决，撤销1号决定书，判决近海镇政府赔偿其损失。 被上诉人近海镇政府辩称，上诉人曲解赔偿合法权益损失及直接损失的法定原则；案涉拆除是出于禁养区的清理而非拆迁；上诉人违法建设的事实经生效判决确认；上诉人请求赔偿项目及赔偿理由混乱；一审中近海镇政府已充分举证，一审法院对举证责任的分配合理有据。请求二审法院维持一审判决。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。据此，获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害造成损失。因此在确认是否需要赔偿之前必须先行判断拆除行为是否对施亚玉的合法权益造成损害。施亚玉主张，赔偿举证责任应当倒置。对此，本院认为，《国家赔偿法》第十五条中规定，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。本案中，施亚玉提出行政赔偿请求，应当提供受行政行为侵害而造成合法权益损害的证明材料。 根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《江苏省村镇规划建设管理条例》第八条规定，在村镇范围内进行的各项建设必须服从规划管理；第十五条第一款规定，凡在村镇范围内进行各类建设的单位和个人，在开工前应当持建设项目批准文件、村镇规划选址意见书、建设用地批准证件、建设工程图纸向县级人民政府建设行政主管部门提出开工申请；县级人民政府建设行政主管部门对设计、施工条件予以审查批准后，核发村镇工程建设许可证；第二十三条规定，村镇房屋实行产权登记制度，县级以上人民政府建设行政主管部门应当加强村镇房屋产权产籍管理，依法保护房屋所有人的房屋所有权。施亚玉在未办理任何建设行政许可审批手续同时也没有取得相关房屋所有权证等权利证书前提下自行建设的猪场棚舍不属于合法建筑。此外，判断施亚玉的赔偿请求能否成立，还要看近海镇政府是否造成施亚玉的违法建设之外的合法财产的损失。近海镇政府在强制拆除施亚玉猪棚舍时，相应建筑物内的物品及猪仔均已清空，拆除后遗留的彩钢瓦施亚玉进行了售卖。整个拆除过程中，近海镇政府对建筑物及附属组成部分采取的手段、方式没有超过合理限度。故近海镇政府不应承担赔偿责任。至于施亚玉所称的育肥猪损失，根据《国家赔偿法》第三十六条规定，对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。从上述规定可以看出，行政机关及其工作人员在行使职权时，侵犯公民合法财产权益的，对其直接损失予以赔偿，且行为与后果之间应当具有法律上的因果关系。育肥猪损失并非此次拆除行为造成的直接损失，与拆除行为之间也不具有法律上的因果关系，本院不予支持。 综上，施亚玉主张的损失没有事实和法律依据，被诉1号决定书实体、程序均合法，一审法院判决驳回施亚玉的诉讼请求并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  刘海燕 审判员  刘羽梅 审判员  鲍 蕊 二〇二〇年十二月二十八日 书记员  丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；