山东省临沂市罗庄区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁1311行初78号 原告临沂诺美尔服饰有限公司，住所地：郯城县重坊镇驻地（政府驻地）。 法定代表人金金焕，总经理。 委托代理人张洪亮，临沂兰山众人法律服务所法律工作者。 被告郯城县自然资源和规划局，住所地：郯城县建设路**。 法定代表人颜廷峰，局长。 出庭负责人马军，副局长。 委托代理人张学凯，山东三禾律师事务所律师。 委托代理人李伟明，山东三禾律师事务所律师。 原告临沂诺美尔服饰有限公司（以下简称诺美尔公司）诉被告郯城县自然资源和规划局（以下简称郯城县资源局）行政撤销一案，向本院提起行政诉讼。本院于2020年10月10日立案，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。原告的法定代表人金金焕、委托代理人张洪亮、被告的副局长马军、委托代理人张学凯到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 郯城县资源局于2020年4月12日作出郯闲土认字【2020】01号《闲置土地认定书》，认为诺美尔公司所取得的建设用地构成闲置，闲置原因为企业原因。 原告诺美尔公司诉称，2011年1月21日，原告通过拍卖依法取得位于郯城县重坊镇驻地的土地使用权，并与被告签订了国有建设用地使用权出让合同，为此，我公司交纳土地出让金及契税后取得土地使用权，被告为我公司依法颁发了郯国用（2011）第128号国有土地使用权证书。我公司经时任重坊镇党委书记杨从军介绍与施工方签订了施工合同，由其为我公司建设了厂房、办公楼、宿舍楼等。因经营需要，我公司购买机器设备和办公用品等累计投资达500多万元。我公司开始使用土地过程中了解到，因当地政府未能足额将涉案土地的土地补偿款支付给被征地农民，导致被占地农民为此事多次上访，为此我公司向有关部门反映，但有关部门相互推诿，为此，导致我公司多次被侵权，部分农民将我公司警卫室、围墙暴力拆除，在我公司土地空闲处建设房屋，还有农民为此提起了行政诉讼，要求撤销我公司享有的土地使用权。因上述种种行为，导致我公司无法继续投资。因为政府征地问题，导致我公司自取得土地证项下的土地使用权后，涉诉案件不断。经过多次法院审理，均判决我公司胜诉，但案件执行程度缓慢，导致我公司虽然拿到了胜诉的判决书，但占用在我公司土地上农民建设的非法建筑迟迟未能拆除，我公司无法正常使用土地。被告在调查事实不清的情况下作出郯闲土认字【2020】01号《闲置土地认定书》，严重违反了中华人民共和国国土资源部《闲置土地处置办法》的规定，属于是认定事实不清。另外，被告作出该认定书时程序严重违法。为此，请求法院依法撤销被告作出的郯闲土认字【2020】01号《闲置土地认定书》。 原告向法庭提交了以下证据：1.原告营业执照。2.郯闲土认字[2020]01号《闲置土地认定书》。3.土地涉诉案件统计表。4.土地涉诉案件材料。5.原告拍摄的土地现状照片。6.与派出所人员的微信聊天记录（原告保安室被拆的图片一张）。以上证据3-6证明自原告取得土地使用权后，因政府征地问题，自2013年开始至今导致原告涉土地诉讼达13件之多，土地并非因企业自身原因闲置，而是因被侵权导致原告一直无法正常使用土地，而被侵权的原因是政府部门土地补偿款未支付到位，导致农民强占土地、侵犯原告土地使用权。被告以原告企业原因造成土地闲置，并以此理由收回土地不合法，依法不能成立。7.网络截图打印件，证明因政府补偿款支付不到位，导致征地农民上访不断，原告多次被侵权，新闻媒体进行了多次报道。8.2020年10月10日协议书一份，证明在原告对涉案土地享有合法使用权的情况下，土地所在地的郯城县重坊镇人民政府信访办杨加山作为见证人将原告的土地非法分配给当地农民，杨加山作为见证人，而其身份为镇政府信访办工作人员，由此可见当地投资环境十分恶劣，原告在此情况下怎敢投资。 被告郯城县资源局辩称，一、我局作出的《闲置土地认定书》认定事实清楚，证据充分。1、原告取得的涉案宗地的基本情况。2011年1月21日，原告与被告签订国有建设用地使用权出让合同，取得合同项下国有建设用地的使用权，合同约定该宗地项目固定资产总投资不低于经批准或登记备案的金额人民币2000万元，原告应在2011年3月1日开工建设，在2012年3月1日之前竣工。我局于2019年11月发现原告取得的涉案宗地荒废闲置已久，钢结构大棚租给案外人用作仓库，涉嫌构成闲置土地，对该宗土地用地情况开展调查核实，我局于2019年11月27日向原告法定代表人金金焕当面送达了《闲置土地调查通知书》，原告于2019年12月14日提交回执书及相关证据材料。2、原告取得的涉案宗地构成闲置土地。原告提交的证据材料中并没有所采购生产设备的相关证据材料，我局委托评估公司对原告所拥有的建筑物及附属物的市场价值进行了评估，评估价值为1812141元，不足总投资额的百分之二十五。现涉案宗地荒废闲置多年，原告中止开发建设已满一年以上，因此原告所取得的涉案宗地构成闲置。3、原告取得的涉案宗地构成闲置为企业原因。我局调查发现原告没有缴税记录，因其投资达不到标准，始终不开工生产，厂房、土地被荒废闲置，引起被征地农户举报上访、占用土地，因此原告取得的涉案宗地并非因政府原因闲置，该宗土地的闲置原因为企业原因。二、我局作出的《闲置土地认定书》适用法律法规正确，符合法定程序。我局发现原告涉嫌闲置土地后，对用地情况进行现场勘查、拍照并开展调查核实，根据《闲置土地处置办法》第二条、第五条、第七条、第九条、第十条之规定，认定原告取得的国有建设用地构成闲置土地，闲置原因为企业原因，于2020年4月16日通过邮寄方式向原告送达《闲置土地认定书》。综上，建议法院依法驳回原告的诉讼请求。 被告向法庭提交了以下证据：1.现场照片6张。2.案涉宗地征收、挂牌出让相关材料。3.《国有建设用地使用权出让合同》。4.郯城县自然资源和规划局《闲置土地调查通知书》（郯自然资规告字[2019]04号）及送达回证。5.诺美尔公司《回执书》及相关证据材料。6.山东同泰土地房地产资产评估有限公司鲁同泰资评报字（2020）第0013号《资产评估报告》。7.重坊镇一村村委会《证明》一份，证明原告未批先建自2007年9月开始建设到2008年建设完工。8.被告作出的郯闲土认字[2020]01号案涉《闲置土地认定书》及送达回证、EMS邮寄信息查询，证明被告依法向原告下达《闲置土地认定书》。 经庭审质证，原告对被告的证据提出以下质证意见：对证据1无异议，但照片显示农户在原告厂区内非法搭建，导致原告无法正常使用厂区。对证据2无异议。对证据3真实性无异议，但该证据与被告提供的证据2中的郯发改[2011]第7号文件的内容相矛盾。证据4调查通知书作出的依据是《闲置土地处置办法》第五条、第七条、第八条，与被告作出的《闲置土地认定书》适用法律法条不一致，收回原因也不一致，前后矛盾。证据5真实性无异议，但因农户将原告的保安室及部分办公室拆除导致原告资料丢失，且原告建厂是在2010年左右，被告2020年要求原告提供购买机器设备的资料，明显不符合常理，没有法律规定原告购买生产资料和生产设备的材料必须保管十年以上，另外原告建厂后不久即被农户侵权，导致原告不能正常生产，并进行长达近十年的诉讼，诉讼案件达13件之多，诉讼案件涉及兰陵、郯城、临沂中级人民法院及行政复议，给原告造成了巨大的诉累。证据6未向我方送达，且评估时未通知原告人员到场，不认可认定的价值。证据7与事实不符，我公司成立于2010年，而证明说诺美尔公司2007年开始建设明显与事实不符，且无出具证明人和负责人签字，请求法庭不予采纳。对证据8真实性无异议。 被告对原告的证据提出以下质证意见:对证据1、2无异议，对证据3、4与本案的关联性及证明目的有异议，涉土地诉讼从2013年下半年开始，原告未继续投资，土地无法正常使用并闲置的原因并不是因诉讼造成的，根据原被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》，原告应在2012年3月1日之前竣工，完成约定的投资额度，但原告的投资远远未达到约定标准且未开工生产一直闲置荒废，之后才有了土地纠纷诉讼。临政复字【2014】83号行政复议决定书、（2014）兰行初字第57号行政裁定书、（2015）临行终字40号行政裁定书及案外人谢宗来的陈述均能够证明原告将土地荒废在先，涉土地诉讼争议在后。对证据5的关联性有异议，对证据6的真实性有异议，对证据7的真实性、关联性有异议，新闻报道并不是完全客观事实，媒体是原告请来的，其报道内容从原告处获知的，具有很大的偏向性。 本院对上述证据认证如下：原告提交的证据1、2、3、4、5的真实性，被告无异议，本院予以确认；证据6，被告对真实性有异议，结合原告提交涉诉案件材料，能够证明原告保安室被损毁的事实，本院予以确认；证据7系媒体报道材料，不能全面反映涉案土地的情况，应结合其他证据综合认定。证据8不符合证据规则要求，本院不予确认。被告提交的证据，原告对真实性无异议，本院予以确认。 经审理查明，2007年8月份，董云以上海耀通实业公司（后来注销）的名义与郯城县重坊镇人民政府签订了《协议书》，约定董云在重坊镇注册成立临沂耀通防护用品有限公司（以下简称耀通公司），并于2007年10月1日前开始建厂，原告负责提供建厂用地等。2007年11月19日，金金焕与董云共同出资注册成立了耀通公司，2009年11月2日，耀通公司与重坊镇人民政府签订了《土地出让协议》，约定重坊镇人民政府配合耀通公司办理国有建设用地手续，耀通公司承诺近期开工生产，年底前上缴税金。重坊镇人民政府向耀通公司提供的土地即案涉土地，位于重坊镇重坊一村，面积13343平方米。耀通公司于2007年年底开始动工建设厂房等，于2008年6月建设完工。 2009年12月份，原郯城县国土资源局对编号为[2008]-GY-05地块的国有建设用地使用权挂牌出让（即案涉土地）。耀通公司以144万元的价格竞得该地块使用权，2009年12月31日与原郯城县国土资源局签订了《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》。 2010年5月31日，金金焕注册成立了诺美尔公司，2010年6月27日，董云将其持有的耀通公司股份转让给金金焕，2010年11月16日金金焕将耀通公司登记注销。 2011年1月21日，诺美尔公司就案涉地块与原郯城县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》（合同编号：郯城-010-2010-039），约定：该合同下宗地建设项目固定资产总投资不低于经批准或登记备案的金额人民币2000万元，投资强度不低于每平方米人民币1498.91元，固定资产总投资包括建筑物、构筑物及其附属设施、设备投资和出让价款等；建设项目在2011年3月1日之前开工，在2012年3月1日之前竣工；受让人造成土地闲置，闲置满一年不满两年的，应依法缴纳土地闲置费；闲置土地满两年未开工建设的，出让人有权无偿收回国有建设用地使用权。 2011年3月22日，诺美尔公司取得郯城县人民政府颁发的郯国用（2011）第128号《国有土地使用证》。 2019年11月，郯城县资源局向诺美尔公司作出《闲置土地调查通知书》，认为涉案宗地涉嫌构成闲置土地而要求诺美尔公司提供相应的资料配合调查。诺美尔公司向被告提交《回执书》，称：该公司取得《国有土地使用证》，但政府未完成实际征收面积，该公司多次向被告及重坊镇政府反映未果；公司2011年建好厂房3400平方米、综合楼800多平方米，工厂购买生产所需的设备，金额达80余万元，以及工厂绿化、道路及道路设施全部建好使用，总投资已达500余万元并且在9月份开始向国家缴税，但在工厂正常经营不到一个月后，因重坊镇政府征地时不规范，部分农户没有领到征地补偿款，谢宗来、要荣英等涉地农户到厂里拆围墙、拆门卫室、建房子，公司报警、向政府反映、到法院起诉，各部门都互相推诿，处理村民的诉讼行为和重坊镇政府的干涉行为导致公司无法正常经营，设备被盗，无法再继续投资。希望贵局调查落实拿出合理有效的解决方案使土地得到合法使用。 山东同泰土地房地产资产评估有限公司受郯城县资源局的委托，于2020年3月3日出具了鲁同泰资报字【202】第0013号《郯城县自然资源和规划局拟核实资产价值涉及的临沂诺美尔服饰有限公司所拥有的建筑物及附属物价值资产评估报告》，认定于评估基准日（2008年6月1日）委估资产的市场价值合计为1812141.00元。重坊镇重坊社区村民委员会于2020年4月7日出具证明一份，内容为“临沂诺美尔服饰有限公司自2007年9月开始建设到2008年6月建设完工”。 2020年4月12日，郯城县资源局作出郯闲土认字【2020】01号闲置土地认定书，认定涉案土地为闲置土地，闲置原因为企业原因。诺美尔公司不服，向本院提起本案行政诉讼。 在本案审理期间，国家税务总局郯城县税务局于2020年4月16日向本院出具证明一份，内容为“经查询，临沂诺美尔服饰有限公司（纳税人识别号：371322556720521）于2010年6月7日办理税务登记，目前纳税人状态为注销，未查询到该公司申报数据，也无入库税款记录”。 另查明，2008年4月12日，耀通公司与山东振鑫钢结构工程有限公司签订《山东省建筑钢结构工程施工合同》，合同载明：工程地点：郯城县重坊镇重坊泉重路工程内容:钢结构工程施工日期：50天。 还查明，重坊镇重坊一村村民谢宗来以诺美尔公司占用其承包地未给补偿为由，与诺美尔公司产生纠纷，并拆除了诺美尔公司的部分围墙，建设了8间平房，引发诉讼，具体情况如下： 1、2013年10月，诺美尔公司以谢宗来擅自拆除诺美尔公司的围墙并在公司院内非法建房为由，起诉至法院，请求法院判令谢宗来停止侵权、拆除非法建筑并赔偿损失。郯城县人民法院于2016年7月6日作出（2014）郯民初字第883号民事判决书，判决谢宗来停止侵权、排除妨碍，限期清除建设的平房8间。 2、2014年2月份，王江波以2013年12月份受诺美尔公司雇佣，其驾驶挖掘机给该公司进行施工时，被与诺美尔公司有土地纠纷的案外人将挖掘机扣押为由，将诺美尔公司诉至法院，要求诺美尔公司赔偿损失。2016年6月1日临沂市中级人民法院作出（2016）鲁13民终2381号民事判决书，判决诺美尔公司赔偿王江波损失41200元。 3、2014年6月10日谢宗来向法院起诉，要求撤销郯城县人民政府为诺美尔公司颁发的《国有土地使用证》。兰陵县人民法院于2014年12月2日作出（2014）兰行初字第57号行政裁定书，裁定驳回谢宗来的起诉，临沂市人民法院于2015年2月2日作出（2015）临行终字第40号行政裁定书，驳回谢宗来上诉，维持原裁定。 本院认为，根据《闲置土地处置办法》第四条规定：“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施”。被告郯城县资源局对涉案土具有管理的法定职责。 本案的争议焦点是：郯城县资源局作出的郯闲土认字【2020】01号闲置土地认定书是否合法。诺美尔公司于2011年1月21日与原郯城县国土资源局签订了《国有建设用地使用权出让合同》，从该合同约定的内容可知，双方已约定了动工建设及竣工日期、投资金额。随后诺美尔公司依法领取了涉案土地使用证，但一直未按合同约定进行开发建设，也未按合同约定的日期竣工。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条二款规定“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定：“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”本案中，诺美尔公司在取得涉案土地的使用权后，未按合同规定开发建设也未按合同约定的时间竣工，税务机关出具的证明亦证明诺美尔公司登记成立后即办理了税务登记，但没有缴税记录，说明该公司一直没有生产经营，涉案土地闲置多年的事实存在，被告郯城县资源局向诺美尔公司送达《闲置土地调查通知书》赋予其举证权利，同时对涉案宗地进行调查取证后作出郯闲土认字【2020】01号《闲置土地认定书》的具体行政行为，证据充分，程序合法，应予维持。转让合同约定竣工日期为2012年3月1日，诺美尔公司在2013年之后陷入纠纷诉讼中，但在2015年诉讼结束后亦未继续进行建设，在此期间也未向有关部门申请延期建设，故诺美尔公司关于政府征地时没有补偿到位，致使农户占用公司土地，长期涉诉不能得到解决，土地闲置原因不能认定为企业原因的主张不能成立，本院不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告临沂诺美尔服饰有限公司的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告临沂诺美尔服饰有限公司负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。 审 判 长  尤 洁 人民陪审员  周钦滨 人民陪审员  陈国军 二〇二〇年十二月二十四日 书 记 员  孟园园