山西省晋中市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）晋07行初7号 原告临县碛口航运有限公司，住所地临县碛口镇西市街。 法定代表人王志刚，总经理。 被告临县人民政府，住所地临县南关街**。 法定代表人李双会，县长。 委托代理人张欢欢，临县司法局法制股负责人。 委托代理人韩亮，山西和胜律师事务所律师。 第三人临县碛口镇人民政府，住，住所地临县碛口镇西头村/div> 法定代表人陈侯平，镇长。 委托代理人李文祥，该政府主任科员。 第三人临县城乡管理中心，住，住所地临县胜利街**/div> 法定代表人薛平平，主任。 委托代理人李云峰，综合执法大队队长。 第三人吕梁市碛口风景名胜区管理中心，住所地，住所地临县碛口镇iv> 法定代表人张犬照，主任。 委托代理人高文贵，旅游科负责人。 原告临县碛口航运有限公司诉被告临县人民政府行政强制一案，于2020年1月20日向本院提起行政诉讼。本院于2020年3月17日立案后，于2020年3月18日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本案审理过程中，本院依职权追加临县碛口镇人民政府、临县城乡管理中心、吕梁市碛口风景名胜区管理中心为第三人参加诉讼，并于2020年11月5日送达了起诉状副本、应诉通知及第三人参加诉讼通知书。本院依法组成合议庭，分别于2020年6月16日、11月24日公开开庭审理了本案。原告临县碛口航运有限公司的法定代表人王志刚，被告临县人民政府的委托代理人张欢欢、韩亮，第三人临县碛口镇人民政府委托代理人李文祥，临县城乡管理中心委托代理人李云峰，吕梁市碛口风景名胜区管理中心委托代理人高文贵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，原告临县碛口航运有限公司是在2007年，经临县人民政府、碛口镇人民政府、吕梁市交通运输局、临县工商局批准成立的一家具有独立法人资格的水路运输渡口航运企业，法定代表人王志刚（总经理)，公司拥有船舶游艇7艘，拥有两个客运码头，即碛口古镇渡口码头/碛口旅游客运码头（交通海事部门指定的营运码头，也是本企业的经营场所)，公司完善了各项规章制度，健全了内务资料，建立了安全生产组织机构，签订了安全生产目标责任书和从业人员劳动合同，水路运输许可合法有效，船舶证书合法齐备，一直保持着交通运输企业经营资质条件和安全专职管理人员及生产经营单位安全管理人员安全生产培训资格的配备条件。被告临县人民政府、吕梁市碛口风景名胜区管理中心在利益的驱动下，为了侵占原告合法经营的营运码头和合法营运的黄河航道（即经营许可证核定的经营范围及站点线路)，以吕梁市人民政府、临县人民政府定于2019年5月在碛口举办全国第四届古村镇大会进行清理整治为由,从2019年3月18日之后在碛口景区管理中心多次召开会议后,于2019年3月28日在碛口景区管理中心召开大会，会议由吕梁市碛口风景名胜区管理中心和临县碛口镇政府的主要领导主持，临县碛口镇人民政府、吕梁市碛口风景名胜区管理中心、临县城乡管理中心、临县交通运输局、碛口所有从事水上旅游客运的个体船舶主以及挂靠公司的个体船舶运输经营户参加了会议，但未通知原告，参加会议的人员都进行了报到签字并作了会议记录。会议传达了中共临县县委办公室、临县人民政府办公室《关于举办首届吕梁文学季分会、第四届古村镇大会临县工作方案的通知》的指示精神和具体安排，会议决定:“碛口所有从事水上旅游客运的个体船舶主和挂靠公司的个体船舶运输经营户的船舶，必须在4月3日前主动撤离碛口沿河码头，限期内未撤离的船舶，政府将实施强制执行并对碛口黄河航道的扩建改造和修建沿河码头等工程项目进行了具体安排”。2019年4月3日，被告临县人民政府、吕梁市碛口风景名胜区管理中心责令临县碛口镇人民政府、临县公安局碛口镇派出所、临县城乡管理中心的内设机构碛口风景名胜区综合执法大队（临县城乡管理综合执法大队)、临县交通运输局（临县地方海事服务中心）的公安、执法人员十几人、雇佣人员二十多人，携带铲车、装载机、推土机、大型货车、农用车等工程机械和车辆，在未得到政府通知或任何机关单位告知的情况下，突然来到我公司拥有并经营已有18年的“碛口古镇渡口码头”和“碛口旅游客运码头”上（两个码头相距不到500米），无辜抓走并关押（关押在留置室）了我公司总经理王志刚，强行拖走并扣押了原告合法拥有的临快游01号、临快游6号、临快游7号、临快游11号、临快游34号船舶（快艇），共5艘船舶（其中临快游34号船舶为光船租船，光租于山西碛口黄河旅游有限公司），并经过一个月的时间（即2019年4月3日到2019年5月18日)，又将原碛口古镇渡口码头的岸坡码头的泥土填充到了黄河航道里，共填土扩建占用黄河航道宽50余米、长500余米（原有码头旧址为公路以下到黄河航道不到5米的自然岸坡码头)，修建了3个码头通道，新建了一条横跨“碛口古镇渡口码头”到“碛口旅游客运码头”的碛口镇黄河一线沿岸码头平台，放入了个人购买的未经审批许可的两艘大型客船和山西碛口达盛源旅游开发有限公司的4艘气垫船。为修道路抬高并拆除了原告自建的“碛口旅游客运码头”的一半码头面积，强制侵占了原告的营运码头和黄河沿岸航道。这一系列的恶劣行径，激起了我公司员工和碛口人民群众的气愤与反抗。我公司管理人员与员工在现场进行了阻拦，但未能阻拦成功，向临县公安局110报警电话报案也不予受理。无奈之下，拨打了12389公安举报电话向吕梁市公安局反映，答复为吕梁市政府和临县政府的行政行为。之后，原告曾多次向临县碛口镇人民政府提出索要被强制扣押的船舶，但至今仍不予返还，致使原告的企业和船舶，在2019年5月集中年审时不能检验和核查，直接导致原告停产停业，给原告造成巨额的经济损失，给碛口旅游景区造成很大的不良影响。这既不合法，也不合理，既与法律法规相抵触，又侵害了原告的合法权益。因此，被告违反法律法规和国家黄河委员会的有关规定扣押原告合法拥有的船舶（快艇）、侵占原告的营运码头和黄河沿岸航道，对原告的法定代表人王志刚实施非法绑架、非法拘禁、人身侵害的强制行为，致使原告停产停业，不能投入运营，侵犯了原告的合法权益，是违法的行政强制行为。故请求判决确认被告强制扣押原告的4艘船舶（临快游1号、临快游6号、临快游7号、临快游11号）的行政行为违法。后原告增加一项诉讼请求，要求确认被告强制扣押原告合法拥有的1艘船舶（临快游34号）的行政行为违法。 原告为证实自己的主张，向法院提交以下几组证据：1.临快游1号、6号、7号、11号、34号船舶所有权证；2.船舶光租协议；3.临快游01号船舶国籍证书；4.临快游7号船舶国籍证书；5.水路运输许可证；6.中共临县县委办公室文件（临办发〔2019〕17号）；7.山西省汾阳市人民法院（2019）晋1182行初48号行政裁定书；8.光盘和照片，证据1-8共同证明被告强制扣押原告合法拥有的五艘船舶的行政行为违法；9.碛口镇政府民事答辩状，证明临县政府和吕梁市碛口风景名胜区管理中心是2019年5月在碛口举办大会的主办单位，临县政府责令旅游公司负责打扫卫生清理河道，对废弃和多年不年检的船只进行清理，是临县政府行为。2019年4月3日，临县政府委托临县城市管理综合行政执法局对原告船只进行了清理，碛口镇人民政府不仅扣押船舶而且提供存放场地，目的是为了填充河道修建码头，投放了别人的客船、气垫船，占领了原告码头，剥夺了原告的合法权益。 被告临县人民政府辩称，一、原告起诉不符合法定条件。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时,应当提供其符合起诉条件的相应证据材料，也就是说公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当对其起诉是否符合法定条件承担初步的证明责任。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。所谓“具体的诉讼请求和事实根据”，前提不仅要有明确的被诉行政行为，也要有被诉行政机关实施了该行为。提起行政诉讼时，应当初步证明被诉行政机关实施了被诉行政行为。本案中，原告的诉讼请求是确认被告强制扣押原告船舶的行为违法，但其并未提供证据证明被告实施了被诉扣押行为，故其起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（一）项规定,不符合行政诉讼法第四十九条规定的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。二、原告属于重复起诉，违反了一事不再理的法律原则。2019年10月17日，原告以相同的理由和事实向汾阳市人民法院诉讼，最终裁定驳回起诉。虽然变更了新的被告提起诉讼，但其要求认定被告实施强制扣押行为违法的诉讼请求与汾阳市人民法院已先行审理的原告诉临县碛口镇人民政府等被告一案的诉讼请求完全相同，并无事实及法律上的重要区别。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一)项、第三款之规定，应裁定驳回起诉。三、答辩人没有实施强制扣押行为。2019年4月22日，中共临县县委办公室、临县人民政府办公室作出临政办发（2019）17号《关于印发〈首届吕梁文学季分会、第四届中国古村镇大会临县工作方案>的通知》并确定了各个职能部门的分工。其中规定集中整治黄河河道、码头垃圾和碛口景区量化工作（牵头单位：碛口风景名胜区管理中心、县城管中心、碛口镇党委、政府，配合单位：县交通运输局、水利局)。虽然该通知是由被告作出，并不意味着被告直接承担所有的执法责任，具体的执法责任还应由各职能部门依法承担。而且在原告提供的证据中也无法证明被告对涉案强制扣押存在责令、组织和实施行为。四、经被告了解，本次实施的河道清理工作是由牵头单位碛口风景名胜区管理中心、城管中心、碛口镇政府牵头，配合单位是县交通运输局、水利局共同实施的联合执法行动，被告布置会务工作后由上述单位具体实施河道清理工作。被告做出的会务安排属于内部行政行为，牵头单位及配合单位实施的河道清理工作是外部行政行为，对原告产生权利义务的行为也是该行为，因此原告应当以上述单位为被告提起行政诉讼。五、被告与第三人未实施强制扣押行为。根据工作方案安排，各职能部门只是清理河道，通知原告将船舶撤离码头。由于原告迟迟未进行撤离，由相关部门将案涉船只清理到碛口政府指定场所，事后各职能部门多次通知原告及时领回船舶，但原告迟迟不领。综上，应裁定驳回原告的起诉。 被告为证实自己的主张，在本院指定举证期限内提交：1.中共临县县委办公室、临县人民政府办公室关于印发《首届吕梁文学季分会、第四届古村镇大会临县工作方案》的通知；2.吕梁市文化和旅游局关于审核《第四届中国古村镇大会工作方案的请示》，证据1-2可以看出被告只是组织者，安排下属职能部门清理河道属于内部行为，相关职能部门清理河道所引发的相关行政诉讼应当以相关职能部门为被告，临县人民政府不是本案适格被告；3.山西省汾阳市人民法院（2019）晋1182行初48号行政裁定书，证明原告已经以相关部门为被告起诉过了。 第三人临县碛口镇人民政府、临县城乡管理中心、吕梁市碛口风景名胜区管理中心同意被告临县人民政府的意见。 经庭审质证，被告临县人民政府对原告提供的证据质证意见为：1.临快游34号船舶所有权证中载明所有权人是李云平，与原告没有关系，签订了船舶光租协议，原告只享有债权。其余船舶的所有权证真实性认可，但权属证明登记的刘三贵是船舶实际所有人，只是挂靠在原告名下，应当认定刘三贵为本案的行政相对人；2.对临快游1号、7号的船舶国籍证书认可；3.水路运输许可证没有原件，无法核实真实性、合法性；4.17号文件真实性、合法性认可，证明目的不认可，在文件第6页环境整治组职责第五项中的牵头单位，能够证明上述单位为本次联合执法主体，临县人民政府不是本案适格被告；5.对山西省汾阳市人民法院（2019）晋1182行初48号行政裁定书认可；6.照片真实性认可，证明目的不认可。据被告向第三人了解，现场人主要是临县城乡管理中心、水利局、交通局的工作人员，恰恰证明本次行为是联合执法；7.视频跟本案没有关系，也不清楚什么时候拍摄，看不出是谁拉走的船；8.碛口镇政府的民事答辩状与本案没有关联性。答辩状中单方描述的事实我们不认可，其他的不知情。 原告针对被告提交的证据发表如下质证意见：1.对于山西省汾阳市人民法院（2019）晋1182行初48号行政裁定书的来源表示怀疑；2.对中共临县县委办公室、临县人民政府办公室关于印发《首届吕梁文学季分会、第四届古村镇大会临县工作方案》的通知和吕梁市文化和旅游局关于审核《第四届中国古村镇大会工作方案的请示》认可。 本案审理期间，本院根据原告的申请依法向第三人吕梁市碛口风景名胜区管理中心调取相关证据。该中心提供了2019年4月3日的部分监控资料以及其余调取内容无法提供的情况说明。 原、被告及第三人对本院调取的证据发表如下质证意见。原告的质证意见为：1.认可视频内容，但认为该中心没有提供全部录像，把当天扣押船舶、绑架王志刚的片段删除了。事发当天向临县公安局110报案时就要求调取全部监控录像，但没有给调取，故意把录像保存，故要求追究该中心的刑事责任；2.情况说明不真实，不予认可。被告和第三人对证据真实性、合法性认可，但是视频资料中看不出是谁拉走了船。 本院对以上证据认证如下：1.原告提供的临快游34号的船舶光租协议与该船舶所有权证内容相互矛盾，故本院对原告提供的船舶光租协议的合法性不予认定；2.对于原告提供的其他证据、被告提供的证据以及本院依申请调取的证据，各方未提出实质性异议，本院对证据真实性予以认定。 经审理查明：原告临县碛口航运有限公司成立于2007年8月11日，公司现任法定代表人为王志刚，该公司经营范围为：省内内河旅游运输（二碛以上-黑龙石）（依法须经批准的项目，经有关部门批准后方可开展经营活动）。2011年9月6日，中华人民共和国吕梁市地方海事局为原告所有的临快游1号（登记号码320311000015）、临快游6号（登记号码320311000017）、临快游7号（登记号码320311000014）、临快游11号（登记号码320311000016）核发了船舶所有权登记证书。2012年4月26日，中华人民共和国吕梁市地方海事局为李云平所有的临快游34号（登记号码320312000005）核发了船舶所有权登记证书。2019年3月15日，原告与山西碛口黄河旅游有限公司签订船舶光租协议，约定山西碛口黄河旅游有限公司将该公司所有的临快游34号船舶以光船租赁方式长期出租给原告。2017年4月28日，吕梁市交通局给原告核发交晋吕ＸＫ201701号水路运输许可证，许可原告经营省内内河旅游运输（二碛以上黑龙石以下）旅客运输，经营期限为五年，从2017年4月30日至2022年4月30日。2019年，为筹备在临县镇大会，被告临县人民政府与吕梁市文化和旅游局等签订合作协议并共同制定了《第四届中国古村镇大会工作方案》，方案中确定成立由临县人民政府和吕梁市碛口风景名胜区管理中心为成员单位的环境整治组，职责包括集中整治黄河河道、码头垃圾。2019年4月22日，临县县委办公室下发《首届吕梁文学季分会、第四届中国古村镇大会临县工作方案》（临办发〔2019〕17号），成立了以县委书记为组长的领导组并下设七个工作组。其中环境整治组由组织部部长担任组长，职责包括集中整治黄河河道、码头垃圾和碛口景区亮化工作（牵头单位：碛口风景名胜区管理中心、县城管中心等，碛口党委、政府，配合单位：县交通运输局、水利局）。原告主张，2019年4月3日，被告临县人民政府、吕梁市碛口风景名胜区管理中心责令临县碛口镇人民政府、临县公安局碛口镇派出所、临县城乡管理中心的内设机构碛口风景名胜区综合执法大队、临县交通运输局（临县地方海事服务中心）的公安、执法人员强行扣押了该公司合法拥有的临快游1号、临快游6号、临快游7号、临快游11号、临快游34号船舶，要求确认被告临县人民政府的强制扣押行为违法。庭审中，第三人均认可该单位是临办发〔2019〕17号文件确定的环境整治组牵头单位，涉诉扣押行为是第三人及县交通运输局、县水利局等五家单位，根据该文件规定实施的联合执法行为。2019年10月17日，原告以基本相同的事实理由和请求，以临县碛口镇人民政府、临县城市管理综合行政执法局、临县城乡管理中心、吕梁市碛口风景名胜区管理中心、临县公安局为被告向汾阳市人民法院提起行政诉讼。案件审理过程中，本案第三人答辩时均否认是涉诉行为的实施主体。汾阳市人民法院于2020年1月8日作出（2019）晋1182行初48号行政裁定，以原告起诉被告主体不适格，没有具体事实和理由为由裁定驳回原告起诉。原告在法定期限内未提起上诉，该裁定发生法律效力。2020年1月28日，原告向本院提起本案诉讼。 本院认为，本案的争议焦点是原告的诉讼请求能否支持。首先，原告主体是否适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原告提供了该公司的营业执照、水路运输许可证以及临快游**、临快游**、临快游**、临快游11号船舶的所有权证书，可以证实该公司系合法拥有涉诉四艘船舶。原告与涉诉行为存在法律上的利害关系，有权就该行为的合法性主张权利，是本案的适格原告。至于临快游34号船舶，登记的所有权人为李云平，而原告提供的却是与山西碛口黄河旅游有限公司签订的船舶光租协议，本院无法认定原告租赁临快游34号船舶的合法性。原告针对该船舶主张权利，本院难以支持。其次，被告临县人民政府是否是本案的适格被告。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。本案中，被告临县人民政府针对第四届中国古村镇大会，成立了专门的领导组及环境整治工作组，领导组由被告临县人民政府主要领导担任，环境整治工作组组长也由该政府重要领导担任。第三人在另案诉讼中均否认是涉诉行为的实施主体，本案审理中虽表示认可，但在举证期限内均未提供第三人有权直接领导、组织实施涉诉行为的相关证据，且本次大会系被告临县人民政府具体承办。被告临县人民政府作为受益人，其确定的环境整治组成员单位实施扣押原告船舶的行为，应视为临县人民政府组织或委托实施行为。故原告将临县人民政府列为被告主张权利，并无不妥。最后，涉诉扣押行为是否合法。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。本案中，被告在本院指定的举证期限内仅提供了临县县委办公室临办发〔2019〕17号文件、吕梁市文化和旅游局吕文旅发〔2019〕59号文件以及汾阳市人民法院（2019）晋1182号行初48号行政裁定书，并未就涉诉行为的合法性提供证据，第三人也未提供相关证据。被告现有证据无法证实强制执行涉诉行为前按照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，履行了作出决定、事先催告、听取陈述申辩等强制执行前置程序。综上，本院依法确认被告临县人民政府扣押原告临县碛口航运有限公司临快游1号、临快游6号、临快游7号、临快游11号船舶行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第二十六条第五款、第三十四条、第七十四条第二款第（一）项，判决如下： 一、确认被告临县人民政府扣押原告临县碛口航运有限公司临快游1号、临快游6号、临快游7号、临快游11号船舶行为违法； 二、驳回原告临县碛口航运有限公司的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告临县人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。 审 判 长  范光伟 人民陪审员  贾拴莉 人民陪审员  庞卫红 二〇二〇年十一月二十四日 书 记 员  郑 昕