南宁铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）桂71行终422号 上诉人（一审原告）刘昌成等6人（具体名单及基本情况附后）。 诉讼代表人刘昌成，男，1971年9月15日出生，汉族，住广西壮族自治区横县。 诉讼代表人刘达雄，男，1967年2月1日出生，汉族，住广西壮族自治区横县。 委托代理人郗华晓，北京京平律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）南宁市城市管理综合行政执法局，住所地广西壮族自治区南宁市青秀区汇春路**希尔顿阳光****。 法定代表人梁勇，该局局长。 委托代理人贺永杰，该局工作人员。 委托代理人周严，广西祥泰律师事务所律师。 上诉人刘昌成等6人因诉被上诉人南宁市城市管理综合行政执法局（以下简称市城管执法局）不予受理行政复议一案，不服南宁铁路运输法院（2020）桂7102行初294号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年12月8日公开开庭审理本案。上诉人的诉讼代表人刘昌成、刘达雄及其委托代理人郗华晓，被上诉人市城管执法局的委托代理人贺永杰、周严到庭参加诉讼。现已审理终结。 一审法院查明，刘昌成等6人的承包地在涉案横县污水处理厂及配套管网工程项目用地范围内。2019年9月18日，刘昌成等6人向横县住房和城乡规划建设局（以下简称横县住建局）提出书面的查处申请，请求横县住建局对涉案地块上的违法施工行为进行调查处理并对查处结果予以书面回复，但是横县住建局在收到查处申请后未做答复。2019年12月17日，刘昌成等6人向市城管执法局提起行政复议申请，其复议请求为：“1.依法确认横县住建局不履行法定查处职责的行政行为违法；2.责令横县住建局查处横县县城第二污水处理厂及配套管网工程项目违法施工行为，责令其停止施工，撤离施工现场，并处以罚款”。市城管执法局于2020年4月30日作出南综执复议决字〔2020〕第15号《行政复议决定书》（以下简称15号《行政复议决定书》），载明“根据横县住建局向本机关提交的答复材料，本案中横县住建局在接到查处申请后，启动了调查程序，但经横县住建局调查认为刘昌成等6人所投诉举报的内容未达到立案标准，故未予立案，但截止提出行政复议申请前，横县住建局并未将调查情况及结果书面答复给刘昌成等6人，属于未完全履行法定查处职责。综上所述，横县住建局对于刘昌成等6人举报“违法施工行为”的查处，属于未完全履行法定查处职责，依据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第二十八条第（二）项之规定，决定：责令横县住建局及时将查处结果书面答复给刘昌成等6人，同时抄送本复议机关。”并告知如不服复议决定可向法院起诉。刘昌成等6人未对15号《行政复议决定书》提起诉讼。2020年5月18日，横县住建局作出《关于刘昌成等6人对第二污水处理厂及配套管网工程项目施工许可申请履行法定查处的答复意见》（以下简称《答复意见》），载明“我局在收到你们的查处申请材料之后，即指派相关人员到现场进行实际勘查。县城第二污水处理厂及配套管网工程项目的施工行为是该片区经横县房屋和征地拆迁办公室行政征收后，于2018年12月实施强制清表，平整土地建围墙圈地以便交付土地给横县宝华投资发展有限公司业主使用。按照《中华人民共和国建筑法》（以下简称《建筑法》）第二条第二款的规定，需要办理建筑施工许可的建筑活动是指各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动，而县城第二污水处理厂及配套管网工程项目的上述清表施工行为并非主体项目施工建筑活动，其行为没有构成违法性，事实上不需要办理建筑施工许可。因此，县城第二污水处理厂及配套管网工程项目的施工行为不符合依据《建筑法》第七条的规定，依据《建筑法》第六十四条的规定，我局不予立案查处处罚……”。刘昌成等6人收到该《答复意见》后，于2020年6月16日向市城管执法局提出复议申请，请求：“1.依法撤销横县住建局作出的《答复意见》；2.判令横县住建局查处横县县城第二污水处理厂及配套管网工程项目违法施工行为，责令其停止施工，撤离施工现场，并处以罚款”，市城管执法局于2020年6月17日收到刘昌成等6人邮寄的复议材料，于2020年6月24日作出南综执复不受字〔2020〕第7号《行政复议案件不予受理通知书》（以下简称7号《不予受理通知书》），并于6月29日送达，主要内容为：经本机关审查发现，你们曾于2019年12月27日就“责令横县住建局查处第二污水处理厂及配套管网工程项目的违法施工行为”提出过行政复议申请，且本机关已经于2020年4月30日对前述案件作出了复议决定，现结合你们本次的复议请求事项，答复如下，因责令查处的请求，本机关已通过2020年4月30日审结的案件处理过，故不再重复处理。另《答复意见》属于行政机关的程序性信息，对你们并未创设新的权利和义务，亦不属于《行政复议法》第六条规定的复议范围，故对本次复议申请，决定不予受理。刘昌成等6人不服，向一审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销市城管执法局于2020年6月24日作出的7号《不予受理通知书》，并责令被告依法受理刘昌成等6人的复议申请；2.本案的诉讼费用由市城管执法局承担。 一审法院认为，2017年底，经广西壮族自治区人民政府批准，对各县住建部门住建领域处罚方面进行行业指导、协调、监督由被告市城管执法局负责，在住建领域执法方面，市城管执法局系横县住建局上级行政主管部门，故市城管执法局系本案适格主体。 关于涉案7号《不予受理通知书》的合法性问题。本案中，刘昌成等6人于2019年12月17日向市城管执法局提起行政复议申请，要求确认横县住建局不履行法定查处职责违法并责令横县住建局依法进行查处，市城管执法局已经于2020年4月30日作出了15号《行政复议决定书》，认定横县住建局已履行了查处职责，但未及时将查处结果答复刘昌成等6人属于未完全履责，故决定责令横县住建局将查处结果书面答复刘昌成等6人，刘昌成等6人并未对15号《行政复议决定书》提起诉讼。故市城管执法局答辩主张刘昌成等6人提起的涉案复议申请请求，属于重复的复议申请，且因市城管执法局已经于15号《行政复议决定书》中从实体上认定横县住建局履行了查处职责，故涉案《答复意见》只是横县住建局从程序上履行15号《行政复议决定书》的复议决定，将查处结果进行书面答复，实体上未对刘昌成等6人创设新的权利义务，不属于《行政复议法》规定的可以提起行政复议的范畴，故市城管执法局不再对刘昌成等6人的涉案复议申请予以受理。市城管执法局的上述答辩主张，有事实和法律依据，予以采纳，对其作出的涉案7号《不予受理通知书》，一审法院予以确认。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘昌成等6人的诉讼请求。 上诉人刘昌成等6人上诉称，（一）一审判决认定事实不清，适用法律错误。1.涉案的复议申请不属于重复的复议申请。刘昌成等6人第一次于2019年12月17日向市城管执法局提起行政复议申请，复议请求为：（1）依法确认横县住建局不履行法定查处职责的行政行为违法；（2）责令横县住建局查处涉案工程项目违法施工行为，责令其停止施工，撤离施工现场，并处以罚款。第二次于2020年6月16日向市城管执法局提出涉案复议申请，复议请求为：（1）依法撤销横县住建局作出的《答复意见》；（2）判令横县住建局查处涉案工程项目违法施工行为，责令其停止施工，撤离施工现场，并处以罚款。两次复议请求的第一项存在着明显不同，第二项复议请求所基于的事实和理由也不同，第二次是因横县住建局作出的《答复意见》严重损害了刘昌成等6人的合法权益，所以申请撤销《答复意见》的同时要求横县住建局继续查处涉案项目违法施工行为。因此，不属于重复的复议申请。2.一审判决认定的“涉案《答复意见》只是横县住建局从程序上履行15号《行政复议决定书》决定”存在错误。15号《行政复议决定书》的结论只是责令横县住建局按照相关法律法规的规定，及时将查处结果书面答复给刘昌成等6人。而《答复意见》是在上述复议决定作出后由横县住建局作出的，该答复明显是查处结果的书面答复，并非7号《不予受理通知书》中载明的程序性信息，也并非一审判决认定的只是从程序上履行15号《行政复议决定书》。（二）涉案7号《不予受理通知书》侵犯了刘昌成等6人的合法权益，应当依法撤销。1.涉案7号《不予受理通知书》在事实认定方面存在错误。2019年12月27日，刘昌成等6人第一次向市城管执法局提出的行政复议申请主要是针对横县住建局不履行法定查处职责的行政行为，要求确认不履行法定查处职责的行政行为违法。15号《行政复议决定书》载明的“被申请人并未将调查情况及结果书面答复给申请人，属于未完全履行查处职责”也能印证这一点。2.《答复意见》明显侵犯了刘昌成等6人的合法权益。根据《建筑法》第七条规定“建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证”，涉案的项目在未取得施工许可证前便进行施工明显属于违法行为，而《答复意见》中不予立案查处处罚实际是侵害了刘昌成等6人的合法权益。综上所述，请求二审法院：1.撤销南宁铁路运输法院作出的（2020）桂7102行初294号行政判决，支持刘昌成等6人的一审诉讼请求；2.本案诉讼费全部由市城管执法局承担。 被上诉人市城管执法局辩称，（一）刘昌成等6人的行政复议申请属于重复申请，市城管执法局有权不再受理。2019年12月17日，刘昌成等6人曾对横县住建局向市城管执法局提起行政复议申请，市城管执法局于2020年4月30日作出15号《行政复议决定书》认定横县住建局已履行查处职责，但未及时将查处结果答复刘昌成等6人属于未完全履责，从而决定横县住建局及时将查处结果书面答复刘昌成等6人。同时告知刘昌成等6人如不服本复议决定可在收到本复议决定之日起15日内向法院起诉，刘昌成等6人并未在法定期限内提起诉讼，其在收到横县住建局的《答复意见》后不服，再次提起了复议申请，市城管执法局认为，刘昌成等6人所提起的涉案第2项复议请求与其第一次复议的第2项请求完全一致，而市城管执法局在第一次复议决定中已经认定了横县住建局已经对刘昌成等6人的投诉进行了查处，仅系没有将查处结果进行答复，如对第一次复议决定不服完全有权提起行政诉讼，但刘昌成等6人放弃了诉权。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第二十八条的规定，被告有权对原告的第2项重复复议申请不再受理。（二）刘昌成等6人提出的要求撤销横县住建局的《答复意见》的第1项复议申请，因该《答复意见》系横县住建局对刘昌成等6人的查处申请所进行的程序性答复，属于程序信息，并非创设新的权利义务，亦未侵犯其合法权益，不属于《行政复议法》第六条所规定的可以提起行政复议的范畴，依法不应予以受理。而实际上，刘昌成等6人并不是对横县住建局是否应当对其进行答复的行为本身不服，而是对其答复中的内容不服，即对认为横县住建局未依法处理其查处申请的行为不服，实质上与第2项复议申请属于同一请求，市城管执法局有权不再予以受理。综上所述，请求二审法院驳回上诉，维持原判。 本案二审期间，各方当事人对一审判决查明的事实均无异议，亦无新证据提交。经审查认为，一审法院确认的证据合法有效，可作为定案依据。据此，二审查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点在于市城管执法局作出的7号《不予受理通知书》是否正确的问题。经查，（1）刘昌成等6人第一次向市城管执法局提起行政复议，是针对横县住建局未予答复的行为，而请求市城管执法局确认横县住建局不履行法定查处职责的行政行为违法并责令横县住建局对涉案违法施工进行立案查处等；第二次向市城管执法局提起行政复议，是针对横县住建局作出《答复意见》的内容不服，即实质是对横县住建局不立案处罚的结论性意见有异议而提起复议，请求市城管执法局撤销《答复意见》并判令横县住建局查处涉案的违法施工行为等；显然，两次行政复议的诉请并不相同。（2）市城管执法局在15号《行政复议决定书》中仅陈述了横县住建局不予立案处罚的处理结果，结论是责令横县住建局向刘昌成等6人作出答复，并未对横县住建局查处结果的合理性、合法性作出明确的结论性评判，即并未作出实质认定。刘昌成等6人未针对15号《行政复议决定书》提起行政诉讼，仅代表其对复议机关责令横县住建局履行答复职责这一处理结果的认可，不能代表其放弃对《答复意见》申请复议的权利，且市城管执法局在作出15号《行政复议决定书》时涉案《答复意见》尚未形成，即原具体行政行为尚不存在，而《答复意见》最终处理意见，对刘昌成等6人请求是否得以满足及权利是否得到保障产生了实际影响。横县住建局作出的《答复意见》本身并不属于上下级行政机关之间的内部程序性审批行为，即不属于程序性告知，刘昌成等6人的申请不属于重复复议，市城管执法局作出的7号《不予受理通知书》适用法律错误，应予以撤销。刘昌成等6人的复议请求事项符合《行政复议法》第六条及《行政复议法实施条例》第二十七条、第二十八的相关规定，市城管执法局应依法予以受理。 综上所述，刘昌成等6人的上诉请求成立，本院予以支持。一审判决认定事实清楚，审判程序合法，但适用法律不当，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、撤销南宁铁路运输法院（2020）桂7102行初294号行政判决； 二、撤销南宁市城市管理综合行政执法局于2020年6月24日作出的南综执复不受字〔2020〕第7号《行政复议案件不予受理通知书》，由南宁市城市管理综合行政执法局依法受理刘昌成等6人的复议申请。 本案一、二审案件受理费共计人民币100元（已预交），由被上诉人南宁市城市管理综合行政执法局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  桂 彤 审 判 员  张红娟 审 判 员  贝黄欢 二〇二〇年十二月二十三日 法官助理  洪文慧 书 记 员  唐览月 -9- 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款第（一）项人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；