南昌铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）赣71行终513号 上诉人（原审被告）南昌县人民政府，住所地江西省南昌市南昌县莲塘镇澄湖北大道**，统一社会信用代码113601216779913957。 法定代表人陈翔，该县县长。 委托代理人万保华，北京大成（南昌）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）南昌县蒋巷建平建筑材料厂，，住所地江西省南昌市南昌县蒋巷镇高梧陶村统一社会信用代码92360121L170831248。 经营者陶建平，个体工商户。 委托代理人吴艳平，江西豫章律师事务所律师。 委托代理人董峰，江西豫章律师事务所律师。 上诉人南昌县人民政府（以下简称县政府）因与被上诉人南昌县蒋巷建平建筑材料厂（以下简称建平材料厂）行政强制一案，不服南昌铁路运输法院（2020）赣7101行初597号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，2007年起，原告建平材料厂设立并取得相关许可开展了码头岸线经营活动。2019年4月3日，因南昌市对全市范围内码头岸线进行整治并作出《南昌市现有码头专项整治补偿方案》（以下简称《补偿方案》），原告的案涉码头和岸线属于取缔类，原告属于补偿对象，被告县政府属于责任单位。2019年3月26日，被告作出拆除《公告》，后双方就补偿事宜选定了资产评估机构，4月19日，双方就案涉码头及岸线进行了丈量、登记，5月10日，原告取得了《南昌县蒋巷建平建筑材料厂部分资产征收补偿价值资产评估报告》（以下简称《评估报告》）（初稿），原告对被告提出漏评、少评异议申请。因双方未就补偿事宜达成一致，案涉码头及岸线于5月起被陆续拆除，12月拆除码头外其他附属设施，上述拆除工作均由南昌县蒋巷镇人民政府及相关职能部门实施。原告不服，遂将被告诉至一审法院，请求：1.依法判令被告拆除原告码头资产及港口岸线的行为违法；2.本案诉讼费由被告承担。 一审法院认为，人民法院在审理行政案件时，重点是对行政行为是否合法进行审查。根据原、被告的诉、辩意见及审理情况，本案争议焦点为：一、原告的起诉是否超过起诉期限；二、被告拆除案涉码头及岸线的行政行为是否合法。 关于争议焦点一。一审法院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年……。”据此，法律不保护怠于行使诉权之人，但在司法实践中，对确有正当理由或者具有一定争议的情况，又作了特殊规定，并在是否因正当理由超过起诉期限的判断方面，作有利于行政相对人的解释，以切实保障诉权。本案中，虽被告提供了拆除《公告》，并认可于2019年5月拆除了原告的案涉码头及岸线。而被告提出同年12月码头及岸线外的附属设施拆除系其他行政行为及其他行政机关所为，但对于原告而言，无论是码头、岸线还是服务于经营的其他附属设施，均应当认为系码头、岸线的一体范围，没有码头及岸线的存在，其他附属设施亦没有存在的价值和意义。因此，在被告没有提供证据加以证明原告对上述情况确知的前提下，拆除码头、岸线及其他附属设施应当作为一个连续的过程，且《公告》及后续拆除过程中均没有告知原告起诉期限，故应认定原告知道且应当知道的时间为2019年12月起。另外，原告曾于2020年4月到该院提交起诉材料，因材料不符合立案的要求予以退还，导致最终立案时间为2020年6月12日，故应以原告到该院初次递交材料的时间作为其主张诉权的时间。因此，原告的起诉符合法律规定，故对被告提出超过起诉期限的主张，该院不予支持。 关于争议焦点二。一审法院认为，首先，程序合法是行政法的基本原则之一，行政机关作出任何行政行为，均应按照相应的法定程序进行，即使行政相对人可能存在违法事宜，行政机关纠正违法行为也应严格按照法定程序履行职责。据此，《中华人民共和国行政强制法》对违法建筑的拆除规定了非常严谨的程序，即有权拆除的行政机关应履行催告、听取陈述申辩、作出强拆决定等程序，实施强制拆除前，还要求进行公告，并等待行政相对人在行政复议、诉讼期限届满后方可实施。其次，一旦规范性文件依法规定了行政机关权利及义务时，即赋予了行政机关的相关职责，行政机关应当依照法律程序履行该职责。本案中，南昌市人民政府及南昌市非法码头专项整治工作领导小组下发的相关文件及《补偿方案》，均认定原告的码头属于取缔类的补偿对象，并就补偿事宜作出了相关规定。据此，原告具有依法获得补偿的权利，依据行政法理论，在没有得到双方签订补偿协议或者下发补偿决定的前提下，原告有权拒绝交付码头、岸线及相关附属设施。最后，被告组织实施强制拆除案涉码头、岸线及附属物的行为既不符合征收法律规范，也不符合行政强制法律规范，但鉴于取缔码头、岸线确系因公共利益需要，且案涉码头、岸线及附属物已被拆除，该拆除行为不再具备可撤销内容，故依法应当确认违法。综上，为监督行政机关依法行政，保障当事人合法权益不受侵害。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，判决：确认被告县政府强制拆除原告建平材料厂位于江西省南昌市南昌县岸线及附属物的行政行为违法。案件受理费50元（原告已预交），由被告县政府负担。 上诉人县政府不服一审判决，主要上诉理由为：一、一审判决认定“原告知道且应当知道的时间为2019年12月起”，明显与事实不符，属于认定事实错误。2018年11月18日、29日，南昌市人民政府办公厅分别下发《南昌市人民政府办公厅关于印发南昌市非法码头专项整治工作方案的通知》《南昌市人民政府办公厅关于印发南昌市码头整治工作协调会议纪要的通知》，2019年4月2日，南昌市非法码头专项整治工作领导小组办公室下发《南昌市非法码头整治工作领导小组办公室关于下达南昌市非法码头专项整治任务清单的通知》等文件，根据上述文件规定，被上诉人建平材料厂使用的码头岸线属于被取缔类。2019年3月26日，县政府作出《公告》，通知“违建业主应当在执法部门规定的期限（2019年4月30日前）内自行拆除码头相关作业设施，逾期未拆除的，我县相关执法部门将依法进行强制拆除”经上诉人工作人员对被上诉人进行政策宣传，被上诉人对拆除其码头岸线表示理解，并配合政府工作人员、评估机构工作人员于2019年4月16日共同对相关构筑物、设施进行现场丈量和登记。案涉码头于2019年5月被拆除，并于同年6月交由南昌水利投资发展有限公司接收。上诉人依据法律和上级政府文件拆除非法码头、岸线并未违法，被上诉人对当时的拆除行为也并无异议，双方仅对补偿金额产生争议。现案涉码头、岸线已被拆除一年多，被上诉人于2020年6月12日向一审法院提起行政诉讼，超过了法律规定的起诉期限；二、一审判决事项超出被上诉人诉讼请求范围，违反法定程序。被上诉人一审起诉时诉讼请求为“请求法院依法判令被告拆除原告码头资产及港口岸线的行为违法”，而一审法院判决内容却为“确认被告县政府强制拆除原告建平材料厂位于江西省南昌市南昌县岸线及附属物的行政行为违法”。综上，请求二审法院撤销原判，改判驳回被上诉人的全部诉讼请求或裁定撤销原判，将本案发回重审。 被上诉人建平材料厂没有提交书面答辩状，其接受本院询问时称，一、一审起诉没有超过法律规定的起诉期限，理由同一审陈述的意见。二、一审判决并未超过诉讼请求。上诉人委托属地政府还是其他职能部门只是其内部分工问题，案涉码头、岸线及附属设施是一体的，其是最终的主体责任单位，应当对案涉码头的征收拆迁工作负总责。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应驳回上诉，维持原判。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致。本院予以确认。 本院认为，案涉码头、岸线的设立主要系用于经营，且被上诉人已取得相关行政许可。在上诉人不能提供证据证明案涉其他附属设施产权归属的情形下，应将从属并服务于码头、岸线经营活动的其他附属设施纳入码头、岸线范围内一体考量，以充分保障被上诉人有关因违法强拆而衍生的救济权。一审基于案涉码头、岸线、其他附属设施为持续拆除过程，且上诉人未告知被上诉人权利救济期限等事实，并依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定，认定被上诉人知道且应当知道案涉码头、岸线及其他附属设施被拆除的时间为2019年12月，本案并未超过法律规定的起诉期限，并无不当。 根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”的规定，上诉人强制拆除案涉码头、岸线及其附属设施前，需要履行法定程序。本案中，上诉人提交的证据仅能够证明依据南昌市规范文件，案涉码头、岸线的拆除属于专项整治范围，不能证明其在强制拆除前已依法履行了上述法定程序；而其提交的南昌市人民政府及南昌市非法码头专项整治工作领导小组下发的相关文件及《补偿方案》，以及一审查明的双方就补偿事宜选定评估机构，就案涉码头、岸线进行丈量、登记等案件事实，亦仅能印证对被上诉人相应财产权造成损失后，有获得补偿的权利。上诉人在未与被上诉人签订补偿协议的情形下，径行拆除码头、岸线及附属设施，明显违反法定程序。一审综合上述事实，并考虑到取缔码头、岸线确系因公共利益需要，且案涉码头、岸线及附属物已被拆除，该拆除行为不再具备可撤销内容，作出确认违法但不撤销的判决，亦无不当。 综上，上诉人的上诉理由均不能成立。一审认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元（上诉人已预交），由上诉人南昌县人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 涂相荣 审 判 员 刘 巍 审 判 员 张庆文 二〇二〇年十二月二日 法官助理 邓晨昕 书 记 员 刘程琦