湖北省浠水县人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂1125行初119号原告何义全，男，1957年11月20日出生，汉族，湖北省浠水县人，住浠水县。原告李细双，女，1964年3月14日出生，汉族，湖北省浠水县人，住浠水县。原告何义全、李细双的共同委托代理人何传力，男，1987年6月27日出生，汉族，湖北省浠水县人，现住湖南省浏阳市，系二原告之子。代理权限为提起诉讼；提出、承认、放弃、变更诉讼请求；调查取证、参加庭审；代写法律文书；上诉陈述事实、参加辩论和调解；进行和解；撤诉、上诉、签收法律文书。被告浠水县自然资源和规划局，住所地：浠水县清泉镇闻一多大道**。统一社会信用代码：11421125MB1832132C。法定代表人潘呈全，局长。委托代理人贺国兵，湖北功竞元律师事务所律师，执业证号：14211200310695909。代理权限为一般代理。原告何义全、李细双诉被告浠水县自然资源和规划局行政征收行为违法一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭进行了审理。原告何义全、李细双的委托代理人何传力，被告浠水县自然资源和规划局的负责人杨金林及其委托代理人贺国兵到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。原告何义全、李细双诉称，二人系浠水县巴河镇××村**村民，取得鄂（2017）浠水县农村土地承包经营权第052868号农村集体土地承包经营权证，证载六块土地登记在二原告名下。2019年11月期间原告何义全、李细双听闻浠水县巴河镇××村祖坟拆迁事宜，回到家中得知国道G347国家一级公路途经巴河镇××村原告合法承包的责任田地，原告的旱地及相邻的菜地被平整挖掘了一条出水沟，水田也被机械平整。被告浠水县自然资源和规划局自2019年9月29日发布浠资规预征告字［2019］050号《预征收土地公告》以来，在未告知二原告，也未与之沟通协商或实行其他有效工作方式的情况下，违法违规平整二原告的旱地1.29亩、自留地菜地0.40亩左右、水田0.56亩（浠水县司法局和浠水县人民政府自认为0.625亩）的行为违法，理由如下：根据《征收土地公告办法》第四条：“被征收土地所在地的市、县人民政府应当在收到征收土地方案批准文件之日起10个工作日内进行征收土地公告，该市、县人民政府土地行政主管部门负责具体实施。”之规定，被告在没有发布《征收土地方案公告》和《征地补偿安置方案公告》的情况下，无权实施征收，更无权强制征收原告土地。同时，涉案项目征地过程剥夺了被征收人的知情权。根据国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》及《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》之规定，在征地依法报批前，当地国土资源部门应将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等，以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户。对拟征土地的补偿标准、安置途径组织听证，但被告从未以书面形式告知被征地农村集体经济组织和农户，剥夺了原告的听证权。原告认为被告浠水县自然资源和规划局征收土地的行为系未批先征和未批先占，其作出的《预征收土地公告》并不能证明已通知原告或全体涉及征地的村民。而《征收土地协议书》也应该在县级以上人民政府批准征地后才能签订，具有征收权利的单位未签字盖章确认的征收行为违法。综上，原告合法享有的农村集体土地经营权应受到法律的保护。被告未依法告知，且在未与原告协商达成一致的情况下，擅自决定强行征收原告合法经营的农村土地，违反了相关法律、法规和政策，程序违法，其行为侵犯了原告的合法权利。请求依法判决被告浠水县自然资源和规划局对原告何义全、李细双农村土地承包经营户的土地征收过程征收了基本农田、未组织听证、未有效送达以及《征收土地协议书》，未履行县级以上人民政府批准的前置程序，即强制征收的具体行政行为违法。被告浠水县自然资源和规划局辩称，一、原告在诉状中诉称的主要事实不实。本次本项目征收原告家的水田面积为0.625亩，并非原告诉状中诉称的旱地1.29亩、自留菜地0.4亩、水田0.56亩。上述征收的水田，在征收前，原告所在的村委会已经经过了实地丈量，并记录在册。二、被告浠水县自然资源和规划局的土地预征收行为合法。为了建设黄冈市陶店至巴河一级公路工程的需要，2016年7月15日，湖北省国土资源厅经过预审，同意项目用地规模，同意该项目占用农用地控制在54.499公顷范围内。得到了用地预审后，湖北省发改委对该项目的可行性研究报告进行了批复，同意该项目实施，之后，湖北省交通运输厅对该道路的初步设计方案进行了批复。在该项目实施前，2019年9月29日，浠水县自然资源和规划局启动土地预征收程序，发布了浠资规预征告字［2019］050号《预征收土地公告》，同时向原告所在的村委会送达了公告，并在村委会显要位址张贴该公告，告知征收方案和补偿方案，并告知村民委员会及村民有申请听证的权利。2019年10月4日，原告所在的浠水县巴河镇××村民委员会召开村民代表大会，听取被征收土地农民意见，村民代表一致表示没有异议，不要求听证。2019年12月10日，浠水县自然资源和规划局征收了原告所在村委会58.708亩土地，并按照征地补偿标准，将征地款全额拨付至巴河镇财政所账户上。由于原告所在村民委员会尚未确定征地补偿费的分配方案，故，征地补偿费尚未发放给包括原告在内的农户。综上，原告所诉主要事实不实，被告作出的预征收决定程序公正，适用法律正确，并未损害包括原告在内的村民利益。原告的诉讼请求缺乏事实和法律依据，呈请依法驳回原告的诉讼请求。被告浠水县自然资源和规划局在法定举证期限内向本院举证如下（均为复印件）：证据1.湖北省国土资源厅鄂土资预审函［2016］113号《省国土资源厅关于347国道黄冈市巴河至陶店公路工程建设用地预审意见的函》、湖北省发展和改革委员会鄂发改审批服务［2016］373号《省发展改革委关于347国道黄冈市巴河至陶店工程可行性研究报告的批复》、湖北省交通运输厅鄂交建［2017］18号《关于347国道黄冈市巴河至陶店公路初步设计的批复》各1份，拟证明黄冈市巴河至陶店公路工程建设属于湖北省发改委批准立项的道路建设工程，该道路建设用地经湖北省国土资源厅通过了建设用地预审，同意项目用地；证据2.浠资规预征告字［2019］050号预征收土地公告及照片各1份，拟证明浠水县自然资源和规划局对预征收土地进行了公告，公告了征收范围及补偿标准等事项；证据3.湖北省人民政府鄂政发［2014］12号《省人民政府关于公布湖北省征地统一年产值标准和区片综合地价的通知》及湖北省国土资源厅鄂土资函［2014］242号《省国土资源厅关于公布征地补偿安置倍数、修正系数及青苗补偿标准的函》各1份，拟证明浠水县自然资源和规划局作出的征收土地补偿标准符合法律规定；证据4.征地送达回执、听证送达回执、浠水县巴河镇××村民委员会村民会议和村民代表会议记录各1份，拟证明浠水县自然资源和规划局征收何岗村民委员会土地已经依法尽到了告知义务，该村召开了村民会议，听取了村民代表意见，表示同意征地方案和安置补偿方案；证据5.征收土地协议书及图纸各1份，拟证明被告征收何岗村民委员会的土地建设陶巴公路，已经与该村签订了征地协议；证据6.浠水县巴河镇××村委会笔记及村委会情况说明各1份，拟证明征用原告何义全家土地的面积是0.625亩，征地补偿款已经到位，尚未对村民发放，未发放的原因是就分配尚未召开村民代表大会。原告对被告提交的证据质证如下：对证据1、2无异议；对证据3有异议，被告执行的标准和所依据的标准不一致，分别是2014年和2019年的标准；对其他的证据没有异议。原告何义全、李细双为支持其诉讼请求，在开庭审理前向本院举证如下（均为复印件）：证据1.原告何义全、李细双身份证各1份，拟证明何义全、李细双身份情况；证据2.何义全、李细双的常住人口登记卡各1份，拟证明何义全、李细双家庭人员情况；证据3.农村土地（耕地）承包合同、《农村土地承包经营权证》各1份，拟证明何义全、李细双合法拥有土地承包经营权。证据1-3同时拟证明何义全、李细双具有诉讼主体资格。证据4.现场照片17张，拟证明被告作出了征收行为；证据5.2020年4月12日浠水县人民政府的行政答辩状1份；证据6.2020年7月15日浠水县自然资源和规划局的行政答辩状1份；证据5、6拟证明被告自认征收原告的土地0.625亩；证据7.浠资规预征告字［2019］050号预征收土地公告1份，拟证明被告作出了征收公告；证据8.征收土地协议书1份，拟证明原告土地被被告征收；证据9.黄冈市中级人民法院（2020）鄂11行初3号之一行政裁定书1份，拟证明本案已经中院受案并审理。上述证据拟证明被告征收的具体行政行为已实施，且原告何义全、李细双承包的土地己经被强行征收；被告浠水县自然资源和规划局在实施征收的过程中未履行县级以上人民政府批准的前置程序，该征收协议违法；被告浠水县自然资源和规划局违法征收原告何义全、李细双承包的土地，且未组织听证、未有效送达。被告对原告提交的证据质证如下：对证据1、2、3的三性无异议；证据4没有标明具体的拍摄时间、拍摄地点和拍摄人，对其三性不认可；证据5、6不是证据的种类，不予质证；对证据7、8的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议；对证据9的三性无异议。经过庭审举证、质证及法庭辩论，依照《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条的规定，本院对经过庭审质证的证据作如下确认：原告提交的证据1-3、证据5-9及被告提交的证据1-5均客观真实，且与本案待证事实相关联，可以作为认定本案事实的依据。原告提交的证据4、被告提交的证据6不符合证据的形式要件，不能作为认定本案事实的依据。根据上述有效证据，本院确认如下法律事实：2016年7月15日湖北省国土资源厅向黄冈市交通运输局作出鄂土资预审函〔2016〕113号《省国土资源厅关于347国道黄冈市巴河至陶店公路工程建设用地预审意见的函》，同意通过黄冈市交通运输局关于347国道黄冈市巴河至陶店公路工程建设用地预审。2016年11月16日湖北省发展和改革委员会作出鄂发改审批服务〔2016〕373号《省发展改革委关于347国道黄冈市巴河至陶店工程可行性研究报告的批复》，同意实施347国道黄冈市巴河至陶店工程。2017年1月11日湖北省交通运输厅作出鄂交建〔2017〕18号《关于347国道黄冈市巴河至陶店公路初步设计的批复》，对建设规模和技术标准、路线等作出了批复。原告何义全、李细双系浠水县巴河镇××村**村民。2017年5月24日原告何义全与浠水县巴河镇××村五组签订编号：421125101268050015J《农村土地（耕地）承包合同》，合同载明：“家庭成员情况：户主何义全，妻李细双；承包土地情况：：地块名称风门塘外口，地块编码00164南至项下为何义全；；地块名称风门塘外口，地块编码00166西至项下为何义全；承包期限自1998年1月31日至2028年12月31日。承包土地用途为农业生产。”同年，原告何义全取得代码:421125101268050015J《农村土地承包经营权证》，证载：承包方代表何义全；承包方式家庭承包；承包期限1998年1月31日至2028年12月31日；承包地确权总面积3.97亩，承包地块6块；；地块代码4211251012680500164面积129亩（基本农田）；；地块代码4211251012680500166面积128亩（基本农田）；；地块代码4211251012680500190面积056亩（基本农田）；；地块代码4211251012680500247面积027亩（基本农田）；；地块代码4211251012680500289面积031亩（非基本农田）；；地块代码4211251012680500304面积026亩（基本农田）。2019年9月29日被告浠水县自然资源和规划局作出浠资规预征告字［2019］050号《预征收土地公告》，公告载明：为了G347陶巴公路建设项目的需要，拟征收浠水县巴河镇××村民委员会及有关承包户集体土地58.708亩，其中农用地57.197亩（含耕地57.197亩）、建设用地1.511亩。公告同时就土地补偿、安置补助标准、被征地农民安置途径等事项进行了公告。同日，被告向浠水县巴河镇××村送达征地告知书。10月4日该村召开村民代表会议，对“关于陶巴公路征地事宜代表一致同意征地。不要求听证”。10月12日在该村张贴预征收土地公告。10月15日，被告向该村送达征地听证告知书，告知拟听证的事项为“征地补偿标准、安置途径”，该村负责人陈恒春签名并加盖村委会公章。10月25日在被告送达征地听证告知书的送达回证备注一栏载明“同意补偿标准、安置途径，不要求听证”，该村负责人陈恒春签名并加盖公章。2019年12月10日被告浠水县自然资源和规划局与浠水县巴河镇××村民委员会签订《征收土地协议书》，将该村农用地、建设用地58.708亩征为国有，并就征地补偿费及付款办法、安置途径等进行了约定。2020年4月10日该村出具说明并附村委会笔记，载明原告何义全家被征用的土地面积为0.625亩。此后被告将该村的征地补偿款拨付至浠水县巴河镇财政所，但未发放至村民。原告认为被告的行政征收行为侵犯了其合法权益，遂诉至本院，请求判如所请。本院认为，根据《建设用地审查报批管理办法》第三条之规定，被告浠水县自然资源和规划局负有对辖区内建设用地的申请受理、审查、报批的法定职责。2004年8月28日实施的《中华人民共和国土地管理法》第四十四条第一款规定“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”同时，国发[2004]28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第（十四）条亦明确，在征地过程中，要维护农民集体土地所有权和农民土地承包经营权的权益。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。本案中，因347国道黄冈市巴河至陶店公路工程建设，被告在2019年征收包含原告何义全、李细双享有经营权面积为0.56亩的土地在内的浠水县巴河镇××村集体土地58.708亩，未办理农用地转用审批手续，其仅仅依据湖北省国土资源厅《关于347国道黄冈市巴河至陶店公路工程建设用地预审意见的函》、湖北省发展和改革委员会《关于347国道黄冈市巴河至陶店工程可行性研究报告的批复》以及湖北省交通运输厅《关于347国道黄冈市巴河至陶店公路初步设计的批复》即作出《预征收土地公告》，对拟征原告的土地现状调查结果亦未经原告确认，征地批准程序违法。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。”、第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。……”之规定，本案被告发布《预征收土地公告》后，未听取原告的意见即与原告所在巴河镇××村委会签订《征收土地协议书》，且在未经有批准权的人民政府批准的情况下即开工建设，被告征地实施行为程序违法。被告辩称涉案建设项目属于国家重点建设项目，可以先行用地，且其已经履行了入户调查的义务，但结合庭审查明的情况，被告浠水县自然资源和规划局征收二原告0.625亩土地的证据只有村委会出具的证明和村委会笔记本中载明的情况，并无其他证据证实其履行了调查职责，亦无原告对其土地现状的调查情况已经进行确认的相关证据，故对被告的辩解意见本院不予采信。综上所述，被告浠水县自然资源和规划局征收涉案农村集体土地未依法履行法定程序，其征收原告何义全、李细双享有经营权面积为0.56亩土地的行政行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项之规定，判决如下：确认被告浠水县自然资源和规划局征收原告何义全、李细双享有经营权面积为0.56亩土地的行政行为违法。本案受理费50元，原告何义全、李细双已经预交，由被告浠水县自然资源和规划局负担。如不服本判决，可在收到判决书之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省黄冈市中级人民法院。审 判 长  洪 彬审 判 员  王金和人民陪审员  陶海舰二〇二〇年十二月七日书 记 员  郭 亮