湖北省仙桃市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂9004行初42号 公益诉讼起诉人：仙桃市人民检察院。 法定代表人：高鹏，仙桃市人民检察院检察长。 被告：仙桃市陈场镇人民政府，住所地：湖北省仙桃市陈场镇文化东路**。 法定代表人：周冰峰，仙桃市陈场镇人民政府镇长。 出庭负责人：肖芹，仙桃市陈场镇人民政府党委副书记。 委托诉讼代理人：李瑶，湖北龙田律师事务所律师。 公益诉讼起诉人仙桃市人民检察院诉被告仙桃市陈场镇人民政府（以下简称陈场镇政府）不履行国土规划管理法定职责一案，本院于2020年7月20日立案后，于2020年7月24日向被告陈场镇政府邮寄送达行政公益诉讼起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月20日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人仙桃市人民检察院副检察长朱张丹、检察员黄桂林，被告陈场镇政府党委副书记肖芹及委托诉讼代理人李瑶到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 公益诉讼起诉人仙桃市人民检察院诉称，仙桃市峻达发建材有限公司擅自占用陈场镇沙埂坝村五组7.39亩基本农田，仙桃市瑞丰鑫商砼建材有限公司擅自占用陈场镇王桥村四组位于毛通公路南侧的5758.04平方米建设用地，仙桃市荆宇建材有限公司擅自占用陈场镇启元社区居民委员会位于陈场镇××道南侧的集体土地2458.31平方米建设商品混凝土站，违反了2004年8月28日修正的《中华人民共和国土地管理法》第四十三条、第四十四条和《基本农田保护条例》第十七条的规定。仙桃市瑞丰鑫商砼建材有限公司在未办理环境影响评价审批手续的情况下，擅自开工建设商品混凝土站，违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条的规定。仙桃市峻达发建材有限公司、仙桃市荆宇建材有限公司未设置严密围挡和采取有效覆盖措施，露天堆放黄沙、青沙等易产生扬尘的物料，违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第七十二条第一款的规定，生产经营过程中产生的扬尘对大气环境造成污染。陈场镇政府辖区的上述三家公司的违法行为给国家利益和社会公共利益造成侵害。仙桃市人民检察院于2018年12月3日分别向原仙桃市环境保护局、原仙桃市国土资源局送达鄂仙检行公[2018]42900400015号检察建议书、鄂仙检行公[2018]42900400016号检察建议书，2019年3月26日向陈场镇政府送达鄂仙检行公[2019]42900400008号检察建议书。原仙桃市环境保护局、原仙桃市国土资源局、陈场镇政府均在法定的2个月期限内就履职情况回复仙桃市人民检察院。仙桃市人民检察院进行了核查。原仙桃市环境保护局于2018年11月21日对仙桃市瑞丰鑫商砼建材有限公司作出仙环罚〔2018〕42号行政处罚决定：1、责令停止建设；2、处项目投资额1%罚款12000元。原仙桃市环境保护局于2019年3月21日对仙桃市峻达发建材有限公司作出仙环罚〔2019〕6号行政处罚决定：1、责令改正违法行为；2、罚款50000元。原仙桃市环境保护局于2019年3月21日对仙桃市荆宇建材有限公司作出仙环罚〔2019〕7号行政处罚决定：1、责令改正违法行为；2、罚款50000元。原仙桃市国土资源局于2014年1月23日对毛俊作出仙土资处〔2014〕2号行政处罚决定，2019年1月16日分别对魏治平、仙桃市瑞丰鑫商砼建材有限公司作出编号：仙土执处〔2019〕10号行政处罚决定、编号：仙土执处〔2019〕11号行政处罚决定。陈场镇政府于2019年4月16日印发陈场镇预拌混凝土搅拌站整治专项行动实施方案，成立专班开展整治工作。陈场镇政府分别于2019年4月25日、2019年5月20日、2019年6月11日对仙桃市峻达发建材有限公司、仙桃市瑞丰鑫商砼建材有限公司、仙桃市荆宇建材有限公司进行现场检查，并下达书面整改通知，但是要求整改的内容不明确，时限不确定，具体履职行为多以配合相关机关执法为主，未能正确、充分履行规划管理法定职责，导致仙桃市瑞丰鑫商砼建材有限公司、仙桃市荆宇建材有限公司为顺利办理环境影响评价审批手续，停产不停建，再次未经规划许可在原址上改扩建，土地资源依然被非法占用；仙桃市峻达发建材有限公司虽已停产，但所占用基本农田上的建筑物仍未拆除，基本农田尚未修复退耕。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条、第六十条第六项、第六十五条，《中华人民共和国土地管理法》第二十一条第三款，《湖北省城乡规划条例》第七条第四款、第三十八条的规定，陈场镇政府对辖区内的建设行为承担规划管理职能，对辖区内的建设项目是否符合规划负有审查职责，对辖区内未取得规划许可或者违反规划许可的规定进行建设的违法行为负有及时发现、制止和依法处理的职责，对辖区内建设项目用地是否符合规划条件具有审查的职责。陈场镇政府未依法履行规划管理法定职责，致使国家利益和社会公共利益遭受侵害。陈场镇政府在收到仙桃市人民检察院鄂仙检行公[2019]42900400008号检察建议书后，仍未能正确、充分履行法定职责，致使国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。诉讼请求：1.确认被告陈场镇政府对辖区内仙桃市峻达发建材有限公司、仙桃市瑞丰鑫商砼建材有限公司、仙桃市荆宇建材有限公司未经规划许可的违法建设行为怠于履行规划管理法定职责违法；2.判令被告陈场镇政府责令仙桃市瑞丰鑫商砼建材有限公司、仙桃市荆宇建材有限公司不得继续在非法占用的土地上进行建设，及时按照相关法律规定协调相关职能部门，消除违法情形，恢复合法状态；责令仙桃市峻达发建材有限公司继续拆除非法占用土地上的建筑物，积极协调相关职能部门尽快开展修复工作，恢复基本农田种植条件，切实履行规划管理法定职责和基本农田保护管理法定职责。 公益诉讼起诉人仙桃市人民检察院为证明其诉讼主张，向本院提供了以下证据： 1、原仙桃市国土资源局对毛俊的行政处罚材料复印件1套、原仙桃市国土资源局对仙桃市瑞丰鑫商砼建材有限公司的行政处罚材料复印件1套、原仙桃市国土资源局对魏治平的行政处罚材料复印件1套、原仙桃市环境保护局对仙桃市瑞丰鑫商砼建材有限公司的行政处罚材料复印件1套、原仙桃市环境保护局对仙桃市峻达发建材有限公司的行政处罚材料复印件1套、原仙桃市环境保护局对仙桃市荆宇建材有限公司的行政处罚材料复印件1套、仙桃市人民检察院于2019年7月18日对向晋高的询问笔录1份、仙桃市人民检察院于2019年8月22日对王昌斌的询问笔录1份、仙桃市人民检察院于2019年9月4日对陈斌的询问笔录1份，以证明仙桃市峻达发建材有限公司、仙桃市瑞丰鑫商砼建材有限公司、仙桃市荆宇建材有限公司的非法占用土地行为，对土地资源的利用和管理造成侵害。仙桃市瑞丰鑫商砼建材有限公司存在违反《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条规定的行为，仙桃市峻达发建材有限公司、仙桃市荆宇建材有限公司存在违反《中华人民共和国大气污染防治法》第七十二条第一款规定的行为。 2、仙桃市人民检察院于2018年11月27日对原仙桃市环境保护局作出的鄂仙检行公[2018]42900400015号检察建议书复印件1份、送达回证复印件1份、仙桃市生态环境局的全市预拌混凝土行业整治进展情况报告复印件1份、仙桃市人民检察院于2018年11月27日对原仙桃市国土资源局作出的鄂仙检行公[2018]42900400016号检察建议书复印件1份、送达回证复印件1份、原仙桃市国土资源局关于全市预拌混凝土企业用地清理整改工作的报告复印件1份、仙桃市人民检察院于2019年3月25日对陈场镇政府作出的鄂仙检行公[2019]42900400008号检察建议书1份、送达回证1份、陈场镇政府关于市人民检察院检察建议书的回复报告1份，以证明仙桃市人民检察院依法分别向原仙桃市环境保护局、原仙桃市国土资源局、陈场镇政府提出检察建议。 3、陈场镇预拌混凝土搅拌站整治专项行动实施方案1份、陈场镇党政综合办公室2019年4月11日的工作与督办1份、陈场镇党政综合办公室2019年5月15日的工作与督办1份、陈场镇预拌混凝土搅拌站整治情况1份、2019年4月25日的回执单3份、2019年5月20日的回执单3份、2019年6月11日的陈场镇预拌混凝土检查签到表1份、关于检查预拌混凝土搅拌站情况通报3份、承诺书2份、2019年4月25日的照片7张、2019年5月20日的照片4张、2019年6月11日的照片3张、仙桃市生态环境局关于《仙桃市瑞丰鑫商砼建材有限公司年产10万方混凝土项目环境影响报告表》的批复复印件1份、仙桃市生态环境局关于《仙桃市荆宇建材有限公司新建年产商品混凝土10万立方米生产项目环境影响报告表》的批复复印件1份、陈场镇政府关于对仙桃市荆宇建材有限公司限期拆除的通知复印件1份、陈场镇政府关于对仙桃市荆宇建材有限公司断开生产用电的通知复印件1份、陈场镇政府关于对仙桃市瑞丰鑫商砼建材有限公司停产整顿的通知复印件1份、照片5张、仙桃市人民检察院于2019年8月9日对何显波的询问笔录1份、仙桃市人民检察院于2019年8月9日对周杰的询问笔录1份、仙桃市人民检察院于2019年8月13日对彭波的询问笔录1份、仙桃市人民检察院于2019年8月15日对翟勇的询问笔录1份、2018年12月10日的现场照片6张、2019年6月11日的现场照片4张、2019年8月9日的现场照片7张、2020年7月8日的现场照片7张、仙桃市国土资源监察局于2019年10月16日出具的说明1份，以证明陈场镇政府未能正确、充分履行法定职责，国家利益和社会公共利益持续处于受侵害状态。 被告陈场镇政府辩称，陈场镇政府收到仙桃市人民检察院鄂仙检行公[2019]42900400008号检察建议书后，立即进行整治，2019年4月将仙桃市峻达发建材有限公司的大部分建筑物及设施予以拆除，2020年11月19日将仙桃市峻达发建材有限公司的平房等全部予以拆除。仙桃市瑞丰鑫商砼建材有限公司、仙桃市荆宇建材有限公司在陈场镇的镇规划区内，陈场镇政府对仙桃市瑞丰鑫商砼建材有限公司、仙桃市荆宇建材有限公司的违法建设行为没有行政处罚权、强制执行权，但会落实属地责任，继续协调相关行政机关进行整治。 被告陈场镇政府为证明其辩解意见，向本院提供了以下证据： 仙桃市陈场国土资源所出具的证明复印件1份、仙桃市陈场镇沙埂坝村民委员会出具的证明复印件1份、照片6张，以证明陈场镇政府于2019年4月将仙桃市峻达发建材有限公司的大部分建筑物及设施予以拆除，2020年11月19日将仙桃市峻达发建材有限公司的平房等全部予以拆除。 陈场镇城镇总体规划-规划图1份、仙桃市陈场国土资源所出具的情况说明3份、仙桃市陈场国土资源所出具的证明1份，以证明仙桃市瑞丰鑫商砼建材有限公司、仙桃市荆宇建材有限公司在陈场镇的镇规划区内，不属于陈场镇政府履行规划管理职责的范围。 经庭审质证，仙桃市人民检察院对陈场镇政府提供的证据1没有异议，对陈场镇政府提供的证据2有异议。陈场镇政府对仙桃市人民检察院提供的证据1、2没有异议；对仙桃市人民检察院提供的证据3的真实性没有异议，但认为与陈场镇政府是否对仙桃市瑞丰鑫商砼建材有限公司、仙桃市荆宇建材有限公司怠于履行规划管理法定职责没有关联性。 本院对上述证据认证如下：仙桃市人民检察院提供的证据1、2、3，具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。陈场镇政府提供的证据1，具有真实性、合法性、关联性，本院予以采信。陈场镇政府提供的证据2，与本案没有关联性，本院不予采信。 经审理查明：毛俊未经批准，擅自占用陈场镇沙埂坝村五组基本农田保护区耕地7.39亩，2017年12月15日成立的仙桃市峻达发建材有限公司（毛俊于2019年担任法定代表人）未经批准，擅自继续占用上述土地建设商品混凝土站。仙桃市瑞丰鑫商砼建材有限公司（2017年4月26日成立）未经批准，擅自占用陈场镇王桥村四组集体土地5758.04平方米建设商品混凝土站。魏治平未经批准，擅自占用陈场镇启元社区居民委员会位于陈场镇××道南侧的集体土地2458.31平方米，2018年12月25日成立的仙桃市荆宇建材有限公司（魏治平妻子印明玲担任法定代表人）未经批准，擅自继续占用上述土地建设商品混凝土站。仙桃市瑞丰鑫商砼建材有限公司在未办理环境影响评价审批手续的情况下，擅自开工建设商品混凝土站，违反了《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条的规定。仙桃市峻达发建材有限公司、仙桃市荆宇建材有限公司未设置严密围挡和采取有效覆盖措施，露天堆放黄沙、青沙等易产生扬尘的物料，违反了《中华人民共和国大气污染防治法》第七十二条第一款的规定，生产经营过程中产生的扬尘对大气环境造成污染。仙桃市人民检察院于2018年12月3日分别向原仙桃市环境保护局、原仙桃市国土资源局送达仙桃市人民检察院鄂仙检行公[2018]42900400015号检察建议书、仙桃市人民检察院鄂仙检行公[2018]42900400016号检察建议书，2019年3月26日向陈场镇政府送达仙桃市人民检察院鄂仙检行公[2019]42900400008号检察建议书。陈场镇政府于2019年5月23日出具关于市人民检察院检察建议书的回复报告。原仙桃市环境保护局于2018年11月21日对仙桃市瑞丰鑫商砼建材有限公司作出仙环罚〔2018〕42号行政处罚决定，2019年3月21日分别对仙桃市峻达发建材有限公司、仙桃市荆宇建材有限公司作出仙环罚〔2019〕6号行政处罚决定、仙环罚〔2019〕7号行政处罚决定。原仙桃市国土资源局于2014年1月23日对毛俊作出仙土资处〔2014〕2号行政处罚决定：1、责令毛俊退还非法占用的4930平方米土地；2、限毛俊15日内拆除在非法占用的土地上新建的186平方米建筑物，恢复土地原状；3、对毛俊非法占用的7.39亩土地，按耕地开垦费1倍的标准处以罚款184750元。原仙桃市国土资源局于2014年1月24日向毛俊送达仙土资处〔2014〕2号行政处罚决定书。原仙桃市国土资源局于2019年1月16日对魏治平作出编号：仙土执处〔2019〕10号行政处罚决定：1、责令魏治平将非法占用的2458.31平方米土地在十五日内退还给仙桃市陈场镇启元社区居委会；2、没收魏治平在非法占用的土地上新建的占地173.82平方米的100型混凝土生产线及其他设施；3、对魏治平非法占用的2458.31平方米土地，按每平方米10元的标准处以24583.10元罚款。原仙桃市国土资源局于同日向魏治平送达编号：仙土执处〔2019〕10号行政处罚决定书。原仙桃市国土资源局于2019年1月16日对仙桃市瑞丰鑫商砼建材有限公司作出编号：仙土执处〔2019〕11号行政处罚决定：1、责令仙桃市瑞丰鑫商砼建材有限公司15日内退还非法占用的5758.04平方米土地；2、没收仙桃市瑞丰鑫商砼建材有限公司在非法占用的土地上新建的占地565.44平方米120型生产线及其他设施；3、对仙桃市瑞丰鑫商砼建材有限公司非法占用的5758.04平方米土地，按每平方米10元的标准处以57580.40元罚款。原仙桃市国土资源局于同日向仙桃市瑞丰鑫商砼建材有限公司送达编号：仙土执处〔2019〕11号行政处罚决定书。陈场镇政府于2019年4月16日印发陈场镇预拌混凝土搅拌站整治专项行动实施方案，成立专班开展整治工作，拆除仙桃市峻达发建材有限公司的大部分建筑物及设施。但是，仙桃市瑞丰鑫商砼建材有限公司、仙桃市荆宇建材有限公司为办理环境影响评价审批手续，在原址上改扩建，相应土地仍然被非法占用。陈场镇政府于2020年11月19日全部拆除仙桃市峻达发建材有限公司的平房等，但相应基本农田至今未恢复原种植条件。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第三条规定：城市和镇应当依照本法制定城市规划和镇规划。城市、镇规划区内的建设活动应当符合规划要求。县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。在确定区域内的乡、村庄，应当依照本法制定规划，规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。县级以上地方人民政府鼓励、指导前款规定以外的区域的乡、村庄制定和实施乡规划、村庄规划。第十五条规定：县人民政府组织编制县人民政府所在地镇的总体规划，报上一级人民政府审批。其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，报上一级人民政府审批。第二十二条规定：乡、镇人民政府组织编制乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表会议讨论同意。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十条第六项的规定，镇人民政府发现未依法取得规划许可或者违反规划许可的规定在规划区内进行建设的行为，而不予查处或者接到举报后不依法处理的，由本级人民政府或者监察机关依据职权责令改正，通报批评。第六十五条规定：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《湖北省城乡规划条例》第七条第四款规定：乡、镇应当明确相关机构或者人员，依法承担有关城乡规划管理工作；县级以上人民政府及其城乡规划主管部门应当予以指导和帮助。根据上述规定，陈场镇政府对镇规划区内、村庄规划区内的建设活动负有及时、有效管理，依法处理的法定职责。《基本农田保护条例》第六条第三款规定：乡（镇）人民政府负责本行政区域内的基本农田保护管理工作。根据该规定，陈场镇政府对本行政区域内的基本农田负有保护管理法定职责。陈场镇政府在收到仙桃市人民检察院鄂仙检行公[2019]42900400008号检察建议书后，虽然开展了整治工作，但是仙桃市瑞丰鑫商砼建材有限公司、仙桃市荆宇建材有限公司仍然存在未依法取得规划许可继续进行建设的行为，陈场镇政府并未有效制止。即使仙桃市瑞丰鑫商砼建材有限公司、仙桃市荆宇建材有限公司在陈场镇的镇规划区内，陈场镇政府不享有行政处罚权，但按照《中华人民共和国城乡规划法》第六十条第六项的规定，陈场镇政府对镇规划区内的建设活动仍负有依法处理的法定职责，其应协调有权机关作出处理。仙桃市峻达发建材有限公司非法占用的基本农田至今未恢复原种植条件。综上，陈场镇政府怠于履行国土规划管理法定职责，致使国家利益和社会公共利益受到侵害。公益诉讼起诉人仙桃市人民检察院的诉讼请求第2项中，关于判令陈场镇政府责令仙桃市峻达发建材有限公司继续拆除非法占用土地上的建筑物的请求，因在本案审理过程中，仙桃市峻达发建材有限公司的平房等被全部拆除，该请求已经实现，本院不再予以支持。公益诉讼起诉人仙桃市人民检察院的第1项诉讼请求、第2项诉讼请求中的其他请求，有事实根据和法律依据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第七十二条，《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条、第二十五条第一款第三项规定，判决如下： 一、确认被告仙桃市陈场镇人民政府对仙桃市峻达发建材有限公司、仙桃市瑞丰鑫商砼建材有限公司、仙桃市荆宇建材有限公司未依法取得规划许可在规划区内进行建设的行为怠于履行规划管理法定职责违法； 二、责令被告仙桃市陈场镇人民政府监督并制止仙桃市瑞丰鑫商砼建材有限公司、仙桃市荆宇建材有限公司未依法取得规划许可在规划区内进行新的建设行为，协调相关机关对仙桃市瑞丰鑫商砼建材有限公司、仙桃市荆宇建材有限公司的违法建筑依法作出处理； 三、责令被告仙桃市陈场镇人民政府于本判决生效之日起90日内协调仙桃市自然资源和规划局，对仙桃市峻达发建材有限公司非法占用的基本农田恢复原种植条件； 四、驳回公益诉讼起诉人仙桃市人民检察院的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由被告仙桃市陈场镇人民政府负担。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省汉江中级人民法院。 审 判 长  王 昊 审 判 员  刘拥军 审 判 员  杨丽蓉 人民陪审员  傅正江 人民陪审员  田泳泉 人民陪审员  印保清 人民陪审员  刘俊成 二〇二〇年十二月二日 书 记 员  李 平