河南省南召县人民法院行 政 判 决 书（2020）豫1321行初67号原告：方城县电影公司，住所地：方城县城关镇裕州北路**。统一社会信用代码：124113228764406763。法定代表人：芦海平，任公司经理。委托诉讼代理人：牛金芝，方城县弘正法律服务所法律工作者。被告：方城县自然资源局（原方城县国土资源局），住，住所地：方城县县城人民路**/div>统一社会信用代码：11411322006017612B。法定代表人：张玉磊，任局长。行政机关出庭应诉负责人：刘振林，任方城县自然资源局副局长。委托诉讼代理人：闫自远，男，汉族，1976年4月29日出生，住方城县，系该局工作人员。委托诉讼代理人：刘新杰，系该局工作人员。第三人：张青（又名张清），女，汉族，1959年3月21日出生，住方城县。委托诉讼代理人：李萌，方城县邦盛法律服务所法律工作者。原告方城县电影公司与被告方城县自然资源局、第三人张青行政房屋登记纠纷一案，原告于2019年1月3日向本院提起诉讼，本院经审理作出（2019）豫1321行初4号行政裁定，裁定驳回原告起诉，原告不服向南阳市中级人民法院提起上诉，南阳市中级人民法院经审理作出（2019）豫13行终146号行政裁定，原告不服，向河南省高级人民法院提起申诉，河南省高级人民法院经审理，作出（2020）豫行再101号行政裁定，裁定：一、撤销南阳市中级人民法院（2019）豫13行终146号行政裁定和南召县人民法院（2019）豫1321行初4号行政裁定。二、指令南召县人民法院继续审理。本院依据指令于2020年10月22日立案，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭于2020年11月13日公开开庭审理了本案。原告方城县电影公司的法定代表人芦海平及其委托诉讼代理人牛金芝，被告方城县自然资源局的副局长刘振林及委托诉讼代理人闫自远、刘新杰，第三人张青的委托诉讼代理人李萌到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告方城县自然资源局于2003年3月20日为第三人张青颁发的方城县房权证九区字第**房屋所有权证。原告不服该颁证行为于2019年1月3日提起行政诉讼，经本院及南阳市中级人民法院两级法院审理后，原告不服向河南省高级人民法院申诉。原告方城县电影公司诉称，1、请求法院依法撤销被告于2003年3月20日给第三人颁发的方城县房房权证九区字第**屋所有权证；2、承担本案诉讼费。事实与理由：原告方城县电影公司原法人代表李德方在1998年至2005年8月任经理期间，于2002年12月、2003年1月、2005年1月以电影公司为借款方，先后向第三人张青及刘春晓、王保慧三人借款共310000元，并签订借款协议，方城县电影公司将位于方城县城关镇人民路、凤瑞路交叉口处一楼门面房提供给第三人张青三间、刘春晓一间、王保慧两间使用，期限30年、40年不等。2005年9月，李德方离任时，电影公司职工怀疑其有贪污嫌疑，即通过上访向各级检察机关举报要求追究李德方刑事责任。在查处李德方刑事案件中得知上述借款协议存在。原告电影公司于2007年11月9日、2010年1月7日向人民法院起诉，要求解除双方之间的借款协议，返还原告单位房产。后在庭审中得知李德方在没有经电影公司班子成员集体研究及未报主管部门同意和未向国有资产管理部门申报审批的情况下，与第三人恶意串通，补签了“2002年12月20日的集资建房协议”，致第三人拿着该协议书到方城县房产管理局申请，被告方城县自然资源局于2003年3月20日为第三人张青颁发了方城县房产权证城关九区字第**房屋所有权证。现该“集资建房协议书”已经被方城县人民法院和南阳市中级人民法院判决无效，被告为第三人颁发的房权证已经失去了合法基础。该房屋产权依法应属于原告所有，被告给第三人颁发的房权证侵害了原告的合法权益，请求予以撤销。原告向本院提交的证据材料有：1、2018年原告行政起诉状、撤诉申请书、诉讼费发票及南召县人民法院（2018）豫1321行初5号行政裁定书复印件各一份。2、方城县人民法院（2018）豫1322民初1693号案件受理通知书、诉讼费发票、民事裁定书、生效证明复印件各一份。3、方城县人民法院（2010）方行初字第4号行政判决书复印件一份。4、方城县房地产管理局方房处（2014）字第06号、07号、08号行政处理决定书、2014年12月30日公告、南召县人民法院（2015）南召行初字第00050---00052号行政判决书复印件各一份。5、方城县房产管理局2017年1月10日公告3份，南召县人民法院（2017）豫1321行初37号、38号、39号行政判决书复印件各一份。6、占用土地协议书、宛经贸资字（1993）第064号河南省南阳地区对外经济贸易委员会文件、2004年9月30日南阳东亚游乐有限公司董事会决议、协议书（分家）、方城县电影公司东关影院综合楼续建施工合同及补充合同、南阳市行政事业单位国有资产产权登记表、资产占用费票据复印件各一份。7、2002年12月20日借款协议、收据及2002年12月20日集资建房协议书复印件各一份。8、方城县人民法院（2014）方民南初字第22号、南阳市中级人民法院（2015）南民三终字第00111号民事判决书及生效证明、河南省高级人民法院（2018）豫民申2798号民事裁定书复印件各一份。9、方城县人民法院（2009）方刑初字第106号刑事判决书复印件一份。10、方城县人民法院（2017）豫1322民初420号民事判决书、南阳市中级人民法院（2018）豫13民终1808号民事判决书、河南省高级人民法院（2019）豫民申725号民事裁定书、南阳市中级人民法院（2019）豫13民再90号民事判决书复印件各一份。被告方城县自然资源局辩称，第一，根据《最高人民法院》第八条之规定，本案应当通过民事确定财产权，故应该终止行政审判，由民事来确定财产权。根据该规定应当驳回原告起诉。第二，被告给第三人颁发的房产证颁证事实清楚，程序合法，第三，原告的起诉于2017年年底已经提起过行政诉讼，2018年年初裁定驳回起诉，原告的起诉属于重复起诉。被告向本院提交的证据材料有：1、张青方城县房权房权证九区字第**证存根。2、方城县私有房屋所有权登记申请表复印件一份。3、方城县私有房屋所有权登记审批表复印件一份。4、房屋平面图复印件一份。5、河南省方城县电影院证明复印件两份。6、集资建房协议书复印件一份。7、建设工程规划许可证复印件一份。8、建设用地规划许可证复印件一份。9、规划证。10、收款收据两份。第三人张青述称，原告诉称的事实不是被告作出具体行政行为的事实，其提交的证据也不是被告作出行政行为时的证据，原告的起诉时间也不是行政起诉确定的法定时间，原告提供生效判决也不能证明其与本案存在利害关系，有利害关系的是国家，代表国家的按照企业国有资产法有关规定，是中央和地方政府以及国资委。省高院的裁定涉嫌将民事案件的诉讼时效与行政案件的起诉期限混为一谈。刑事判决和民事判决推定的事实涉嫌违法推定。法院的刑事判决将李德方等同于电影院，等同于国家，客体上无视土地证、出让合同等法定证据；而民事判决无视物权法规定的不登记不产生物权效力的规定，《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的适用主体限于民事，而不波及刑事主体，原告引用《中华人民共和国民法总则》第一百五十五条以及第一百五十七条系按照撤诉权主张权利，但本案系确认无效案件，涉及损害第三方利益。原告无资格代表国家，且原告超期起诉出现新的事实，应当驳回其请求或者依据新查明的事实再次驳回起诉。第三人向本院提交的证据材料有：1、2001年8月方城县电影公司向方城县检察院递交的李德方变相出卖国有资产的控诉材料。2、2007年6月1日方城县人民检察院检察建议书一份。3、2007年7月2日、2007年10月2日方城县电影院申诉书复印件两份。4、2013年9月12日方城县人民法院（2011）方行再字第2号、3号行政判决书。5、东亚公司土地出让合同复印件一份。6、东亚公司土地证复印件一份。7、1994年3月10日建筑工程规划许可证复印件一份。8、方城县政府办公室方政办（2002）111号文件。9、南阳市宛城区法院（2015）宛行初字第40号行政判决书。10、方城县人民政府方政（2000）37号文件。11、2005年9月方城县天安公司证明复印件一份。12、张青房产证复印件两份。13、刘春晓房产证复印件一份。经庭审质证，本院确认原告、被告和第三人提交的证据符合行政诉讼证据规则的要求，可以作为本案的定案依据。经审理查明，原告方城县电影公司原法人代表李德方在1998年至2005年8月任经理期间，于2002年12月、2003年1月、2005年1月以电影公司为借款方，先后向第三人张青及刘春晓、王保慧三人借款共310000元，并签订借款协议，方城县电影公司将位于方城县城关镇人民路、凤瑞路交叉口处一楼门面房提供给第三人张青三间、刘春晓一间、王保慧两间使用，期限30年、40年不等。后又与第三人补签了“2002年集资建房协议”，第三人拿着该协议书到方城县房产管理局申请，被告方城县自然资源局分别于2003年3月20日、2003年5月9日为第三人张青颁发了方城县房权证九区字第**、第××号、房屋所有权证。另查明，2007年12月13日方城县房地产管理局作出方房罚字（2007）第12号行政处罚决定，注销张青持有的方城县房房权证九区字第**、××号房屋所有权证。张青不服，向方城县人民法院提起行政诉讼，方城县人民法院经审理于2010年3月15日作出（2010）方行初字第4号行政判决，以方城县房地产管理局作出行政处罚事实不清、证据不足为由，判决撤销方城县房地产管理局2007年12月13日作出的方房罚字（2007）第12号行政处罚决定。2013年9月12日方城县人民法院作出维持该判决的（2010）方行再字第3号行政判决。2014年12月30日方城县房产管理局以第三人提交的材料存在房屋主体与土地使用权主体不一致为由，作出方房处（2014）字第08号行政处理决定，再次注销张青持有的方城县房产房产权证九区字第**、×号房屋所有权证。2015年12月21日南召县人民法院作出（2015）南召行初字第00050号行政判决，以方城县房产管理局适用法律错误为由判决撤销方城县房地产管理局2014年12月30日作出的方房处（2014）字第08号行政处罚决定。2009年4月24日，方城县人民法院作出（2009）方刑初字第106号刑事判决，认定原告电影公司原法定代表李德方在未同公司班子协商、未报主管部门同意、未报国有资产管理部门审批的情况下，违反规定处置国有资产，损害了国家利益，判决李德方犯事业单位人员滥用职权罪并追究了相关刑事责任。方城县电影发行放映公司为事业单位法人，2011年11月4日，方城县电影发行放映公司变更登记为方城县电影公司。2016年7月22日，方城县人民法院作出（2014）方民商初字第22号民事判决，判决确认原告方城县电影公司（原名称为方城县电影发行放映公司）与第三人张青补签的落款日期为2002年12月20日的关于坐落在人民路电影公司一楼门朝南门面房自东向西第四间、第五间的集资建房协议无效。第三人不服，提起上诉，南阳市中级人民法院经审理后于2015年8月5日作出（2015）南民三终字第111号民事判决，驳回上诉，维持原判。第三人提出再审后，河南省高级人民法院经审理于2018年10月9日作出（2018）豫民申2798号民事裁定，驳回张青的再审申请。2018年1月9日原告向南召县人民法院提起行政诉讼，后南召县人民法院作出（2018）豫1321行初4号民事裁定，准许原告依据《最高人民法院关于审理房屋登记案件若干问题的规定》第八条先解决民事争议的规定撤回起诉。2018年方城县电影公司诉张青所有权确认一案，方城县人民法院经审理作出（2018）豫1322民初1693号民事裁定，裁定驳回原告起诉。本院认为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第六十三条之规定，经省、自治区、直辖市人民政府确定，县级以上地方人民政府由一个部门统一负责房产管理和土地管理工作的，可以制作、颁发统一的房地产权证书，依照本法第六十一条的规定，将房屋的所有权和该房屋占用范围内的土地使用权的确认和变更，分别载入房地产权证书。“县级以上地方人民政府由一个部门统一负责房产管理和土地管理工作的，可以制作、颁发统一的房地产权证书”，根据方城县政府职能分配，方城县房管部门统一负责房产管理和土地管理工作，制作、颁发统一的房地产权证书，现该部门属方城县自然资源局管理，本院确认方城县自然资源局是本案的适格被告。根据相关法律规定，无效行政行为是指已经成立的行政行为因重大且明显违法而不具有公信力，从而自始、当然、确定不发生法律效力的行政行为。无效行政行为具有外在的“明显违法性”和内在的“重大违法性”，前者指依普通人的理性和经验就能判断行政行为的违法性；后者指行政行为严重地违反了法律法规规定。本案中，第一，方城县自然资源局作为方城县依法行使颁发房屋所有权证的法定行政机关，对申请人的申请应当进行实质性审查，产权不清的暂缓登记或者不予登记。方城县自然资源局在未对所登记房屋进行实质性审查，仅依据第三人张青单方提交的集资建房协议等相关材料，将案涉房屋登记在第三人张青名下，但张青提交的集资建房协议已经三级法院生效的判决确认无效，第三人张青在办理房屋登记过程中，存在隐瞒真实情况、提交虚假材料的情形，导致房屋权属登记不实。被告作出的具体行政行为属于事实不清。第二，根据《房屋登记办法》第十九条规定，办理房屋所有权初始登记，房屋登记机构应当实地查看。方城县自然资源局在颁证过程中没有到实地查看。因此方城县自然资源局所作出行政行为严重违反法定程序。并且被告方城县自然资源局在第三人无其他书面证据证明涉案房屋为第三人所有的情况下，其工作人员根据不真实的证据材料将涉案房产登记到第三人名下。被告的行政行为缺乏主要证据，涉案办理房屋所有权证的行政行为，严重违反了房地产登记管理法律法规，且侵犯了原告的合法权益，应属无效行政行为。人民法院审理行政案件，为保护国家利益、公共利益和他人的合法权益，应对行政行为的合法性进行全面审查。当事人起诉请求撤销行政行为，人民法院经审理认为行政行为无效的，应当作出确认无效的判决，不受当事人诉讼请求的限制。因此，对本案办理房屋所有权证的无效行政行为,应依法判决确认无效。无效的行政行为，自始、当然、确定不发生法律效力，人民法院无需撤销，故被告依法作出的行政行为应为无效。同时，行政诉讼时效的起算，以被诉行政行为存在或发生法律效力为基础，本案中，因被诉行政行为无效，则无效行政行为自始不发生法律效力，因此原告的起诉不存在超过诉讼时效的情况。被告方城县自然资源局及第三人辩称的原告系重复起诉问题，河南省高级人民法院（2020）豫行再101号行政裁定中已经予以解释，本院不再赘述，被告辩称及第三人述称不能成立，本院不予采纳。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条之规定，判决如下：确认被告方城县自然资源局作出的方城县房权证房权证房权证九区字第**的行政行为无效。本案诉讼费50元，由被告方城县自然资源局负担。如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提供副本，上诉于河南省南阳市中级人民法院。审 判 长  任耀辉审 判 员  吴丰成人民陪审员  王 璞二〇二〇年十二月十五日法官助理孟嫣然书记员谷宛玉