陕西省延安市中级人民法院 行政判决书 （2020）陕06行初112号 原告曹延兵，男，1976年10月13日出生，汉族，陕西省富县村民，现住该村。委托代理人刘哲，陕西圣地律师事务所律师。被告富县人民政府。住所地：陕西省延安市富县。法定代表人李彦侠，该县县长。委托代理人郝锋锋，富县自然资源局干部。委托代理人任学明，陕西捷声律师事务所律师。被告延安市人民政府。住所地：延安市新区。法定代表人薛占海，该市市长。委托代理人常荣，延安市司法局行政复议科科长。委托代理人高峰，北京市炜衡（延安）律师事务所律师。原告曹延兵诉被告富县人民政府、延安市人民政府撤销行政行为一案向本院提起行政诉讼，本院于2020年10月12日受理后，依法组成合议庭，于2020年11月10日公开开庭审理了本案。原告曹延兵及其委托代理人刘哲，被告富县人民政府的委托代理人郝锋锋、任学明，被告延安市人民政府的委托代理人高峰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年4月15日，富县人民政府作出富政函[2020]25号文件《富县人民政府关于撤销富土国用[2006]42号、[2008]101号、[2014]20号、[2014]21号国有土地使用权证的决定》。2020年7月22日，延安市人民政府作出延政复决字[2020]14号《延安市人民政府行政复议决定书》。原告曹延兵诉称：1、依法撤销被告县政府作出的富政函[2020]25号文件《关于撤销富土国用[2006]42号、[2008]101号、[2014]20号、[2014]21号国有土地使用权证的决定》；2、依法撤销被告市政府作出的延政复决字[2020]14号《延安市人民政府行政复议决定书》；3、本案诉讼费用由二被告承担。事实与理由：2004年4月14日，富县资源局（原富县国土局）作出挂牌出让公告，对位于富县XX镇XX村的国有土地进行挂牌出让，公告中明确：“该宗地位于和尚塬村，东至空地，南至街道，西至和尚塬林场东墙外15米处，北至309国道。”原告依法参加竞买活动，在竞得该土地后于2004年5月8日与富县资源局签订《国有土地使用权出让合同》，原告按照合同约定的内容履行了缴纳土地出让费的义务，被告县政府依法向原告颁发国有土地使用权证（富土国用[2004]53号）。原告在依法取得该土地后，XX村XX村XX小组认为该地系原长庆石油勘探局征用，现应予以归还，富县国土资源局无权收回拍卖，故阻挡原告正常施工并长期上访。2005年7月，被告县政府成立调查组在XX乡XX座谈会，商定由原告出资3万元将河滩水冲地畔用石浆砌以保护耕地，作为补偿原国土资源局将路下的三角地补偿给原告，故原告合法取得上述四至范围内国有土地使用权。2006年、2008年、2014年，原告将其依法取得的部分国有土地转让给高某某、慕延红、张孝南等人，并协助受让人按原富县国土资源局工作人员要求提交资料，办理了富土国用[2006]42 号、[2008]101号、[2014]20号、[2014]21号国有土地使用权证。原告在办理上述国有土地使用权证期间，不存在欺骗、贿赂等不正当手段，故原告及各受让人合法取得上述土地使用权。被告县政府认为原告非法转让土地，并作出富政函[2020]25号文件《关于撤销富土国用[2006]42号、[2008]101号、[2014]20号、[2014]21号国有土地使用权证的决定》，严重侵害原告合法权益，原告向被告延安市政府提起行政复议，被告延安市政府认为原告非法转让土地事实清楚，维持被告县政府的行政决定，侵犯了原告的合法权益。被告富县人民政府辩称：一、《关于撤销富土国用[2006]42 号、[2008]101号、[2014]20号、[2014]21号国有土地使用权证的决定》认定事实清楚，证据充分，适用依据正确。2004年5月8日，通过挂牌出让原告与富县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，取得位于富县XX镇XX村的19.32亩（12880㎡）国有建设用地使用权，用途为商住综合用地，出让年限50年。同年6月21日，富县国土资源局为原告办理了富土国用[2004]53号国有土地使用证。2006年6月，原告给慕延红转让土地使用权779.4㎡，并办理了富土国用[2006]42号国有土地使用证；2008年7月，原告给高某某转让土地使用权2436.52㎡，并办理了富土国用[2008]101号国有土地使用证；2014年1月，原告给张孝南转让土地使用权4263㎡，并办理了富土国用[2014]20号国有土地使用证；2014年1月，原告申请办理了富土国用[2014]21号国有土地使用证，面积1418.5㎡。2018年3月2日，按照富县XX委要求，经富县国土资源局委托，陕西天际中鼎测绘工程有限公司作出《富县XX镇曹延兵宗地勘测定界技术报告书》。该报告书证实，富县国土资源局办理的上述4起土地登记，均超出了原告曹延兵通过挂牌出让取得的土地使用权界址和面积。具体为：慕延红持有的富土国用[2006]42号国有土地使用证登记面积779.4㎡，其中158.08㎡在出让土地界址之内，超界址面积621.32㎡；高某某持有的富土国用[2008]101号国有土地使用证登记面积2436.52㎡，其中570.65㎡在出让土地界址之内，超界址面积1865.87㎡；张孝南持有富土国用[2014]20号国有土地使用证登记面积4263㎡，其中1597.53㎡在出让土地界址之内，超界址面积2665.47㎡；原告持有的富土国用[2014]21号国有土地使用证登记面积1418.5㎡，全部在出让土地界址之外。2019年4月11日，富县人民法院作出（2019）陕0628刑初6号刑事判决书，认定富县国土资源局工作人员在办理国有土地使用权变更登记过程中，不正确履行工作职责，给他人超界址变更登记国有土地使用证面积4083.97㎡，致使国家遭受1408970元的重大损失，其行为已构成玩忽职守罪。以上事实充分证实，由于富县国土资源局工作人员玩忽职守，违法办理富土国用[2006]42号、[2008]101号、[2014]20号、[2014]21号国有土地使用证，导致国家利益遭受重大损失。上述土地使用证办理程序违法，办理依据不足，内容存在重大错误，答辩人依据自我纠错的原则，按照《中华人民共和国行政许可法》之规定，对上述土地使用证依法予以撤销。二、原告主张富县国土资源局将“路下三角地”补偿给其无事实和法律依据。截止目前，并无国土资源部门出让该地块的任何法律文书和证据，仅有一份原富县土地收储中心主任宋永峰书写的《关于和尚塬出让土地的情况反映》，该情况反映不是土地权属来源的法定证明，且情况反映中并未提及相应地块的具体位置、面积、出让价款等，无法证实国土资源部门已将该地块出让给原告。三、原告仅和本案[2014]21号国有土地使用权证的决定有关系，与撤销富土国用[2006]42号、[2008]101号、[2014]20号国有土地使用权证的决定无关。被告延安市人民政府辩称：原告非法转让土地事实清楚，证据确凿，富县人民政府作出撤销决定行政行为正确，答辩人复议维持该行政行为合法。2020年6月11日，原告向答辩人申请行政复议，请求撤销富县人民政府作出的《关于撤销富土国用[2006]42 号、[2008]101号、[2014]20号、[2014]21号国有土地使用权证的决定》，答辩人受理后，于当日向富县人民政府发出《行政复议答复通知书》，要求其答复并提交作出该行政行为的全部证据、依据。2020年6月20日，富县人民政府作出了《行政复议答复书》，并提交了证据、依据。答辩人认为，原告非法转让土地事实清楚，证据确凿，富县人民政府依据《中华人民共和国行政许可法》的规定，撤销其作出的国有土地使用权证决定，符合法律规定，故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，维持了该行政行为，是合法的。原告曹延兵向本院提交了以下证据：第一组证据：富县国土资源局土地使用权挂牌出让公告、土地使用权挂牌成交确认书、富县土地使用权竞买资格确认通知书（回执）、国有土地使用权出让合同（宗地出让合同）、关于和尚塬出让土地的情况反映、和尚塬村民委员会证明。证明目的：原告依照合同约定及法律规定合法取得上述土地四至范围之内的国有土地使用权，原告行为完全符合法律规定，依法取得国有土地使用权证，并不存在非法超占国有土地的情形。第二组证据：《富县人民政府关于撤销富土国用[2006]42号、[2008]101号、[2014]20号、[2014]21号国有土地使用权证的决定》、《延安市人民政府行政复议决定书》。证明目的：原告依法取得该地国有土地使用权，并取得相应国有土地使用权证，被告县政府作出的撤销决定及被告市政府作出的复议决定，均严重侵害了原告的合法权益，依法应当予以撤销。被告富县人民政府对原告曹延兵提供的证据质证意见：对第一组证据的真实性无异议，证明目的有异议，该组证据的材料均记载了富县国土资源局向原告出具的面积为14.32亩，与给原告办理的2004年53号国有土地证的面积相符，且原告并无异议，原告称面积不明确与事实不符，按照土地管理法及相关法律规定土地出让需履行合法的手续，原告并未履行，可能存在给原告许诺让原告使用，但也要履行相应的手续。对第二组证据的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，县政府和市政府作出的决定符合法律规定，不应予以撤销。被告延安市人民政府对原告曹延兵提供的证据质证意见：与富县人民政府的质证意见一致。被告富县人民政府向本院提交了以下证据：第一组证据：国有土地使用权出让合同（宗地出让合同）、富县人民政府《关于曹延兵同志受让土地的批复》（富土审字[2004]1号）、富土国用（2004）字第53号国有土地使用证。证明目的：2004年5月8日，通过挂牌出让原告与富县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》，取得位于富县XX镇XX村的19.32亩（12880㎡）国有建设用地使用权，用途为商住综合用地，出让年限50年。同年6月21日，富县国土资源局为原告办理了富土国用[2004]53号国有土地使用证。第二组证据：富土国用[2006]42号、[2008]101号、[2014]20号、[2014]21号国有土地使用权证登记档案。证明目的：2006年6月，原告给慕延红转让土地使用权779.4㎡，并办理了富土国用[2006]42号国有土地使用证；2008年7月，原告给高某某转让土地使用权2436.52㎡，并办理了富土国用[2008]101号国有土地使用证；2014年1月，原告给张孝南转让土地使用权4263㎡，并办理了富土国用[2014]20号国有土地使用证；2014年1月，原告申请办理了富土国用[2014]21号国有土地使用证，面积为1418.5㎡。第三组证据：中共富县纪律检查委员会公函、富县国土资源局公函、陕西天际中鼎测绘工程有限公司富县XX镇曹延兵宗地勘测定界技术报告书。证明目的：2018年3月2日，按富县XX委要求，经富县国土资源局委托，陕西天际中鼎测绘工程有限公司作出《富县XX镇曹延兵宗地勘测定界技术报告书》，该报告书证实了富县国土资源局办理的上述4起土地登记，均超出了曹延兵通过挂牌出让取得的土地使用权界址和面积。具体为慕延红持有的富土国用[2006]42号国有土地使用证登记面积779.4㎡，其中158.08㎡在出让土地界址之内，超界址面积621.32㎡；高某某持有的富土国用[2008]101号国有土地使用证登记面积2436.52㎡，其中570.65㎡在出让土地界址之内，超界址面积1865.87㎡；张孝南持有富土国用[2014]20号国有土地使用证登记面积4263㎡，其中1597.53㎡在出让土地界址之内，超界址面积2665.47㎡；原告持有的富土国用[2014]21号国有土地使用证登记面积1418.5㎡，全部在出让土地界址之外。第四组证据：富县人民法院（2019）陕0628刑初6号刑事判决书。证明目的：2019年4月11日，富县人民法院作出（2019）陕0628刑初6号刑事判决书，认定富县国土资源局工作人员在办理国有土地使用权变更登记过程中，不正确履行工作职责，给他人超界址变更登记国有土地使用证面积4083.97㎡，致使国家遭受1408970元的重大损失，其行为已构成玩忽职守罪。第五组证据：富县自然资源局《关于撤销富土国用[2006]42号、[2008]101号、[2014]20号、[2014]21号国有土地使用权证书的请示》、富县人民政府《关于撤销富土国用[2006]42号、[2008]101号、[2014]20号、[2014]21号国有土地使用权证的决定》、法律文书送达回证。证明目的：2020年3月30日，富县自然资源局经调查核实，作出《关于撤销富土国用[2006]42号、[2008]101号、[2014]20号、[2014]21号国有土地使用权证书的请示》，报富县人民政府，富县人民政府审查后，于2020年4月15日作出《关于撤销富土国用[2006]42号、[2008]101号、[2014]20号、[2014]21号国有土地使用权证的决定》，并送达当事人。原告曹延兵对被告富县人民政府提供的证据质证意见：对第一组证据《国有土地使用权出让合同》不具有完整性，合同第六条约定“本合同附件《土地使用条件》是本合同组成部分，与本合同具有同等法律效力，乙方同意按照《土地使用条件》使用土地。”而被告县政府提供的证据却未附《土地使用条件》，该合同中载明的受让面积与受让该宗地单价不符，该宗地受让总价为16.5万元，而该宗地面积系丈量该宗地土地后手写在合同上的，受让单价是在丈量面积后，以该宗地受让价款除以丈量面积得出的单价，结合原告提供的完整的《国有土地使用权出让合同》可知，当时办理该土地受让时程序随意、合同内容亦不严谨，所以才导致土地丈量面积与实际受让面积不符。《关于曹延兵同志受让土地的批复》的作出时间为2004年6月18日，系原告签订《国有土地使用权出让合同》后作出，该内容中关于原告受让土地面积与客观事实不符，该批复所确定受让面积的依据系《国有土地使用权出让合同》载明的，故原告对该证据中关于土地受让面积有异议，对土地使用权仅对面积部分有异议，其余真实性无异议。对第二组证据无异议。对第三组证据的真实性无异议，证明目的有异议，原告不存在非法超占土地的事实。XX组XX组证据均无异议。被告延安市人民政府对被告富县人民政府提供的证据质证意见：对富县人民政府提交的五组证据均无异议。被告延安市人民政府向本院提交了以下证据：第一组证据：《延安市人民政府行政复议决定书》（延政复决字[2020]14号。证明目的：2020年7月22日，延安市人民政府作出行政复议决定书，维持了富县人民政府的行政行为。第二组证据：申请行政复议申明事项、申请人提交申请材料清单、原告申请行政复议的证据、原告申请材料。证明目的：延安市人民政府受理复议案件合法。第三组证据：行政复议答复通知书、行政复议答复书、富县人民政府作出行政行为的证据、依据。证明目的：延安市人民政府复议程序合法，富县人民政府作出撤销决定的行政行为有法律和事实依据。第四组证据：行政复议决定审批表、送达回执、延安市人民政府作出复议决定的证据。证明目的：延安市人民政府作出的行政复议决定书合法。原告曹延兵对被告延安市人民政府提供的证据质证意见：涉及到土地面积及单价的我们均有异议，具体异议理由同县政府质证意见一致。被告富县人民政府对被告延安市人民政府提供的证据质证意见：对延安市人民政府提供的证据均无异议。经合议庭评议，对原告提交的证据真实性予以确认，证明目的不予确认；对二被告提交的证据真实性予以确认，可以证实富县人民政府作出了自行纠错的行政行为，延安市人民政府作出维持行政复议决定的行政行为。经审理查明：2004年3月24日，富县国土资源局作出挂牌出让公告，对位于富县XX镇XX村的国有土地进行挂牌出让，原告依法参加竞买活动，在竞得该土地后于2004年5月8日与富县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》（宗地出让合同），原告取得了位于富县XX镇XX村的19.32亩（12880㎡）国有建设用地使用权，用途为商住综合用地，出让年限50年，原告缴纳了16.5万元土地出让金后，被告富县人民政府依法向原告颁发国有土地使用权证（富土国用[2004]53号）。2006年6月，原告给慕延红转让土地使用权779.4㎡，并办理了富土国用[2006]42号国有土地使用证；2008年7月，原告给高某某转让土地使用权2436.52㎡，并办理了富土国用[2008]101号国有土地使用证；2014年1月，原告给张孝南转让土地使用权4263㎡，并办理了富土国用[2014]20号国有土地使用证；2014年1月，原告申请办理了富土国用[2014]21号国有土地使用证，面积为1418.5㎡。2018年3月2日，按照富县XX委要求，经富县国土资源局委托，陕西天际中鼎测绘工程有限公司作出《富县XX镇曹延兵宗地勘测定界技术报告书》，该报告书证实，富县国土资源局办理的上述4起土地登记，均超出了曹延兵通过挂牌出让取得的土地使用权界址和面积。具体为慕延红持有的富土国用[2006]42号国有土地使用证登记面积779.4㎡，其中158.08㎡在出让土地界址之内，超界址面积621.32㎡；高某某持有的富土国用[2008]101号国有土地使用证登记面积2436.52㎡，其中570.65㎡在出让土地界址之内，超界址面积1865.87㎡；张孝南持有富土国用[2014]20号国有土地使用证登记面积4263㎡，其中1597.53㎡在出让土地界址之内，超界址面积2665.47㎡；原告持有的富土国用[2014]21号国有土地使用证登记面积1418.5㎡，全部在出让土地界址之外。2019年4月11日，富县人民法院作出（2019）陕0628刑初6号刑事判决书，认定富县国土资源局工作人员在办理国有土地使用权变更登记过程中，不正确履行工作职责，给他人超界址变更登记国有土地使用证面积4083.97㎡，致使国家遭受1408970元的重大损失，其行为已构成玩忽职守罪，追究刑事责任。2020年3月30日，富县自然资源局作出富自然资字[2020]45号《关于撤销富土国用[2006]42号、富土国用[2008]101号、富土国用[2014]20号、富土国用[2014]21号国有土地使用权证书的请示》，报富县人民政府,富县人民政府审查后，认为原告非法转让土地，于2020年4月15日作出富政函[2020]25号《关于撤销富土国用[2006]42号、[2008]101号、[2014]20号、[2014]21号国有土地使用权证的决定》，撤销了慕延红持有的富土国用[2006]42号、高某某持有的富土国用[2008]101号、张孝南持有的富土国用[2014]20号、原告持有的富土国用[2014]21号国有土地使用权证书。原告向被告延安市人民政府提起行政复议，延安市人民政府认为原告非法转让土地事实清楚，证据确凿，于2020年7月22日作出延政复决字[2020]14号《延安市人民政府行政复议决定书》，维持富县人民政府的行政决定。原告曹延兵不服二被告的行政决定，遂向本院提起诉讼。本院认为，本案的争议焦点在于富县人民政府作出撤销富土国用[2006]42号、[2008]101号、[2014]20号、[2014]21号国有土地使用权证的行政行为是否合法，延安市人民政府作出维持富县人民政府撤销决定的行政行为是否合法。根据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条规定，行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的，作出行政许可决定的行政机关或其上级行政机关，根据利害关系人的请求或依据职权，可以撤销行政许可。本案中，原告虽与富县国土资源局签订《国有土地使用权出让合同》（宗地出让合同），取得了位于富县XX镇XX村的19.32亩（12880㎡）国有建设用地使用权，但原告给慕延红转让土地使用权779.4㎡所办理的富土国用[2006]42号国有土地使用证，给高某某转让土地使用权2436.52㎡所办理的富土国用[2008]101号国有土地使用证，给张孝南转让土地使用权4263㎡所办理的富土国用[2014]20号国有土地使用证，给其自己所办理的面积为1418.5㎡的富土国用[2014]21号国有土地使用证，经陕西天际中鼎测绘工程有限公司作出的《富县XX镇曹延兵宗地勘测定界技术报告书》证实，富县国土资源局办理的上述4起土地登记，均超出了原告曹延兵通过挂牌出让取得的土地使用权界址和面积。以上事实，经富县人民法院刑事判决，亦认定了富县国土资源局工作人员在办理国有土地使用权变更登记过程中，不正确履行工作职责，给他人超界址变更登记国有土地使用证，该行为已构成玩忽职守罪，富县国土资源局的相关工作人员已被追究刑事责任，据此，富县国土资源局坚持有错必纠的原则，向富县人民政府申请撤销富土国用[2006]42号、富土国用[2008]101号、富土国用[2014]20号、富土国用[2014]21号国有土地使用权证书，富县人民政府依据《中华人民共和国行政许可法》第六十九条规定，依法撤销了上述4个国有土地使用权证书，故富县人民政府作出撤销证书的行政行为证据确凿，程序合法。原告向被告延安市人民政府提起行政复议，延安市人民政府依照法定程序审查核实相关证据后，依法认定原告非法转让土地的事实，对此原告未能提供充分有效的证据予以反驳该事实，故应由其承担举证不能的法律后果。综上，二被告的行政行为证据确凿，适用法律正确，原告诉请的理由均不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告曹延兵的诉讼请求。案件受理费50元，由原告曹延兵负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于陕西省高级人民法院。  审   判   长   赵 正 卫审   判   员   齐 进 飞审   判   员   丁    浩   二○二○年十二月二十四日 法  官  助  理   刘  慧书   记   员    高  静 1