江苏省镇江市润州区人民法院行 政 裁 定 书（2020）苏1111行初186号原告蒋大国，男，汉族，1954年4月生，住镇江市丹徒区永安。被告镇江市姚桥镇人民政府，住所地镇江市姚桥镇中心路**。法定代表人朱科，该镇镇长。委托代理人张曦菡，江苏博事达（镇江）律师事务所律师。被告镇江市人民政府，，住所地镇江市南徐大道**法定代表人徐曙海，该市市长。委托代理人曾建平、林莉，该市司法局行政复议应诉处副处长。原告蒋大国不服被告镇江市姚桥镇人民政府（以下简称“姚桥镇政府”）土地行政管理行政登记和被告镇江市人民政府（以下简称“镇江市政府”）行政复议一案，于2020年6月8日向本院提起诉讼。本院于当日立案后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月29日公开开庭审理了本案，原告蒋大国、被告姚桥镇政府的出庭应诉负责人邱文彬及委托代理人张曦菡、被告镇江市政府的委托代理人曾建平到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告诉称，在一轮、二轮土地承包时原告都和发包方茂华村10组签订了《土地承包合同》，承包土地面积为3.12亩，承包期为30年不变。2009年8月30日，双方对二轮承包合同进行了完善，约定承包剩余期间至2028年12月31日止。虽然全家于1997年-1999年相继迁入镇江市润州区落户，当时为非农户口，但是户口迁入市区并不需要收回承包地，原告全家实际一直在村民小组从事农业生产活动，行使土地承包经营权至今，并按照规定上交各项费用，尽到了村民应尽的各项义务。2015年土地集体流转，经多方协调，被告姚桥镇政府不给本户承包土地进行确权。2019年2月，原告及其妻子户籍迁入茂华村**。2019年9月，原告向被告姚桥镇政府申请办理土地确权登记颁证，并按照要求将相关手续合同，村民小组代表签字交给了被告姚桥镇政府，要求姚桥镇政府依法履行法定职责。2019年11月6日，被告姚桥镇政府的答复认为不符合土地确权条件。原告认为被告姚桥镇政府的答复违反相关政策法律，遂诉至法院请求判令：1.撤销被告姚桥镇政府2019年11月6日作出的《关于蒋大国同志土地确权申请的答复》；2.判令被告姚桥镇政府在法定期限内履行在土地确权中相应的法定职责；3.撤销被告镇江市政府作出的【2019】镇行复第76号行政复议决定；4.本案诉讼费用由被告承担。原告为支持其诉称，向本院提交如下证据：1.【2019】镇行复第76号行政复议决定。2.2019年9月26日镇江市姚桥镇茂华社区第十村民小组出具的证明，证明村民小组中三分之二的村民同意对原告承包土地进行确权。3.农民负担监督卡、2000年度应承担费用和劳务交款记录、证明原告在承包期间按照合同履行相关义务。4.江苏农信汇款明细，证明原告家庭享受粮食补贴。5.2019年11月6日《关于蒋大国同志土地确权申请的答复》。6.承包地面积台帐，证明茂华社区第十村民小组承包地的台帐显示原告家的承包地是3.12亩。7.2009年8月30日签订的《镇江新区农村土地家庭承包合同书》，证明原告与村民小组签订了二轮土地承包合同。8.2020年6月26日、2016年12月9日茂华社区第十村民小组出具的证明两份，证明2016年进行土地确权时大多数村民同意对原告的土地进行确权，2009年统一对承包合同进行完善，原告持有的2009年8月30日的合同系完善后的合同。9．《中华人民共和国农村土地承包法》（2018年修正）；中发【1993】11号文件、中办发【1997】16号文件、《中华人民共和国农村土地承包法》（2003年）、苏政发【2002】142号文件、国发【2014】25号文件、农经发【2012】2号文件、中办发【2014】61号文件、农经发【2015】2号文件、国发【2016】44号文件、苏政办发【2015】36号文件，证明按照相关文件和政策法规原告应该享受土地承包权。被告姚桥镇政府辩称，1997-2005年，原告全家陆续迁入镇江市润州区落户。根据2003年3月1日起实行的《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条第三款规定，承包期内，全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。依据上述规定，原告全家已经迁入设区的市，不应再享有农村居民享有的农村土地承包经营权。2019年2月，原告将户户口迁回，原告系事业单位退休人员，已享受城镇职工基本退休待遇，且不符合《江苏省农村土地承包经营权保护条例》第十条规定，原告的生活保障并不依赖于集体土地，不应认定为集体经济组织成员，不应再享有农村土地承包经营权。被告姚桥镇政府向本院提交以下证据：1.2019年9月9日，原告的《关于土地确权的申请报告》及邮件凭证。2.2019年11月6日，被告姚桥镇政府作出《关于蒋大国同志土地确权申请的答复》及邮寄凭证。3.姚桥派出所出具的户户籍证明、告的个人信息查询表、原告家庭成员的常住人口登记表。4.2016年11月18日，被告镇江市政府作出的《关于蒋大国等信访事项复核意见书》。被告镇江市政府辩称，行政复议决定认定的事实清楚、适用法律正确、程序合法、内容适当。被告镇江市政府向本院提交了以下证据：1.《行政复议申请书》及原告提交的相关证据材料。2.《行政复议受理通知书》及送达回证。3.《行政复议答复通知书》及送达回证。4.《行政复议答复书》及证据目录。5.《行政复议延期审理通知书》及送达回证、《中止行政复议通知书》及送达回证、《恢复审理通知书》及送达回证。6.2019年12月26日，复议机关向镇江市农业农村局发送的《关于农村集体土地承包经营权证有关问题的函》。7.2020年1月9日，镇江市农业农村局《关于农村集体土地承包经营权证有关问题答复的函》。8.【2019】镇行复第76号《行政复议决定书》及送达回证。经审理查明，原告家庭原系石桥镇蒋安桥村茂华村10组，原告及其妻子葛冬芳、女儿蒋亚敏、蒋亚君在1997年-1999年期间陆续全家迁入镇江市润州区落户，原告母亲谢桂英户户籍于2001年1月12日迁入原告家庭，登记为非农业家庭户。2016年，原告先后通过信访途径向被告姚桥镇政府、镇江新区管委会、被告镇江市政府提出要求对其承包的土地进行确权登记颁证。2016年11月18日，被告镇江市政府作出信访终结意见，对原告要求参加农村土地承包经营权确权登记颁证的诉求不予支持。2019年2月，原告及其妻子葛冬芳将户户口迁入姚桥镇蒋安桥村**。/div>2019年9月9日，原告向被告姚桥镇政府提出土地确权登记颁证申请。被告姚桥镇政府于2019年11月6日作出《关于蒋大国同志土地确权申请的答复》，该答复内容为：“我镇于2019年9月10日收到你寄来的《关于土地确权的申请报告》，现将有关事项答复如下：一、申请的主要事项要求给你在茂华10组承包的3.12亩土地进行确权登记颁证。二、调查及答复情况蒋大国户原属姚桥镇茂华村10组，在1997年-2005年期间陆续全家迁入镇江市润州区落户，其中:蒋大国本人于1997年9月10日迁入润州区运河路93号707室，其妻子、女儿、母亲分别于1999年10月8日、2005年12月5日、2001年1月12日迁入，登记户别为非农业家庭户。按照《中华人民共和国农村土地承包法》（2009年8月27日第十一届全国人大常务会议通过）第三条“国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地，可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。”；第五条“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。第二十六条“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。”等规定，基于你户已全家迁入镇江市所辖润州区转为非农业户口，不具备茂华村10组土地家庭承包资格，故在本次农村土地承包经营权确权过程中不予确权登记。2019年2月11日，蒋大国及妻子将户口从溪户口从溪园新村迁回到姚桥镇。同志情况不符合《江苏省农村土地承包经营权保护条例》（2004年12月17日江苏省第十届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过）第十条相关条款规定，故确权诉求不予支持。”原告不服上述答复，于2019年11月22日向被告镇江市政府申请行政复议，被告镇江市政府予以受理。后因案情复杂，被告镇江市政府于2020年1月16日决定延期审理。2020年2月12日，因疫情防控，决定中止案件审理。2020年5月21日，被告镇江市政府决定恢复审理，并于2020年5月27日作出【2019】镇行复第76号复议决定，复议维持了被告姚桥镇政府的上述答复。本院认为，法不溯及既往是现代法治普遍奉行的一项基本法律原则。2003年3月1日起施行《中华人民共和国农村土地承包法》，第二十六条规定，承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地。2018年12月29日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议作出《关于修改〈中华人民共和国农村土地承包法〉的决定》，将相应内容进行了修改，但不可否认依据2003年3月1日施行的规定，全家迁入设区的市、转为非农业户口，是丧失农村土地承包经营权的条件。本案中，原告家庭在上述期间内已全家迁入设区的市，且转为非农业户口，显然已经不再具备茂华村10组集体土地承包资格。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。本案中，原告及其妻子虽在2019年2月将户籍迁回户籍迁回，关证据证明其户籍迁入户籍迁入后，按照相关规定将含有原告家庭的土地承包方案、承包土地详细情况、土地承包合同等材料报乡（镇）人民政府农村经营管理部门，故颁发农村土地承包经营权证的程序并未启动，原告在尚不具备要求被告履行确认土地承包经营权、登记造册等职责的前提条件和基本事实的情况下，向人民法院提起行政诉讼要求被告履行法定职责，不符合起诉条件，依法应当驳回起诉；同理，因上述程序并未启动，被告姚桥镇政府2019年11月6日的答复及被告镇江市政府的行政复议决定对原告的权利义务并未产生影响，原告关于撤销答复及行政复议决定的诉求依法不属于行政诉讼受案范围，亦应驳回起诉。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第（八）的规定，裁定如下：驳回原告蒋大国的起诉。案件受理费50元，退还给原告蒋大国。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数递交副本，上诉于江苏省镇江市中级人民法院。审 判 长  曹东升人民陪审员  曹建华人民陪审员  罗 娟二〇二〇年十二月四日书 记 员  顾荷凤附：相关法律条文《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。