广西壮族自治区高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂行终634号 上诉人（一审被告）梧州市自然资源局，住所地：梧州市长洲区银湖南路**。 法定代表人吴情操，局长。 委托代理人陆毅，梧州市自然资源局工作人员。 委托代理人张彦，梧州市自然资源局工作人员。 被上诉人（一审原告）广西理文林业科技发展有限公司，住所地：梧州市舜帝大道西段**A6第**17、18、19、20号独立交易展示位。 法定代表人原景彬，执行董事。 委托代理人潘明超，广西桂东律师事务所律师。 一审被告梧州市龙圩区人民政府，住所地：梧州市龙圩区龙圩镇龙城南路**。 法定代表人廖毅斌，区长。 委托代理人苏俊文，广西益远（藤县）律师事务所律师。 一审被告梧州市龙圩区龙圩镇人民政府，住，住所地：梧州市龙圩区龙圩镇西南大道**/div> 法定代表人喻孔文，镇长。 一审第三人广西梧州工业新城投资发展有限公司，住所地，住所地：梧州市龙圩区龙圩镇西南大道**iv> 法定代表人黄刚，董事长。 委托代理人蔡海燕，广西梧州工业新城投资发展有限公司职工。 一审第三人梧州市龙圩区龙圩镇新利村利二小组。 诉讼代表人邱土金，组长。 一审第三人梧州市龙圩区龙圩镇思念村廪村二组。 诉讼代表人秦晓铭，组长。 一审第三人梧州市龙圩区龙圩镇思念村思念七组。 诉讼代表人陈木华，组长。 一审第三人梧州市龙圩区龙圩镇思念村思三组。 上诉人梧州市自然资源局（原梧州市国土资源局）因被上诉人广西理文林业科技发展有限公司（以下简称理文公司）诉其与一审被告梧州市龙圩区人民政府（以下简称龙圩区政府）、梧州市龙圩区龙圩镇人民政府（以下简称龙圩镇政府）、一审第三人广西梧州工业新城投资发展有限公司（以下简称新城公司）、一审第三人梧州市龙圩区龙圩镇新利村利二小组（以下简称利二小组）、梧州市龙圩区龙圩镇思念村廪村二组（以下简称廪村二组）、梧州市龙圩区龙圩镇思念村思念七组（以下简称思念七组）、梧州市龙圩区龙圩镇思念村思三组（以下简称思三组）行政征收补偿一案，不服梧州市中级人民法院（2019）桂04行初30号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，并于2020年6月22日公开开庭审理了本案。上诉人梧州市自然资源局的委托代理人陆毅、张彦，被上诉人理文公司的委托代理人潘明超，一审被告龙圩区政府委托代理人苏俊文，一审第三人新城公司委托代理人蔡海燕到庭参加诉讼。一审被告龙圩镇政府，一审第三人廪村二组、思三组、思念七组、利二小组经本院合法传唤不到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 梧州市中级人民法院一审查明，2007年1月30日，利二小组与理文公司签订《林业用地承包合同书》，利二小组将坐落在水对冲的林地发包给理文公司造林，面积133.7亩，合同期限自2007年1月30日起至2037年1月29日止；2008年6月，利二小组与理文公司签订了《补充协议》，将《林业用地承包合同书》中的承包面积133.7亩修改为171亩。2007年1月30日，廪村二组与理文公司签订《林业用地承包合同书》，廪村二组将坐落在围龙塘埇的林地发包给理文公司造林，面积143.5亩，合同期限自2007年1月30日起至2037年1月29日止；2007年12月，廪村二组与理文公司签订了《补充协议》，将《林业用地承包合同书》中的承包面积143.5亩修改为142.545亩。2007年3月6日，思三组与理文公司签订《林业用地承包合同书》，思三组将坐落在罗宾旁的林地发包给理文公司造林，面积69.3亩，合同期限自2007年3月6日起至2037年3月5日止；2012年4月10日，思三组与理文公司签订了《补充协议》，将《林业用地承包合同书》中的承包面积69.3亩修改为32.775亩。2007年3月6日，思念七组与理文公司签订《林业用地承包合同书》，思念七组将坐落在埇观山弯的林地发包给理文公司造林，面积85.3亩，合同期限自2007年3月6日起至2037年3月5日止；2007年12月，思念七组与理文公司签订了《补充协议》，将《林业用地承包合同书》中的承包面积85.3亩修改为87.84亩。上述《林业用地承包合同书》，经村委、原苍梧县龙圩林业工作站、龙圩镇政府、原苍梧县林业局监证。2014年8月18日，理文公司与陈长伟签订了《造林承揽合同》，由理文公司提供造林所需林地，陈长林负责造林、育林和管理。理文公司在其所承包的林地上种植桉树。因粤桂合作特别试验区需要，梧州市自然资源局征用案涉林地作为粤桂合作特别试验区建设用地。原梧州市龙圩区国土资源储备交易管理所已将征地补偿款拨付至粤桂合作特别试验区社学片区龙圩镇协调工作领导小组及粤桂合作特别试验区社学片区（龙圩区）征地拆迁工作指挥部，后征地补偿款已实际发放给各被征地村民小组及村民。粤桂合作特别试验区社学片区龙圩镇协调工作领导小组支付给被征地村民小组及村民的山级地青苗补偿标准实际为3300元/亩。2015年12月21日，理文公司向新城公司发出关于要求立即停止林地侵权并赔偿的函，认为其更新造林的林地被新城公司破坏，要求新城公司承担赔偿责任并立即停止侵权。2016年1月15日，新城公司对理文公司进行了复函。2017年，理文公司以新城公司为被告向梧州市龙圩区人民法院提起民事诉讼，要求新城公司赔偿损失784146元。2017年11月27日，理文公司向梧州市龙圩区人民法院申请撤诉，梧州市龙圩区人民法院于2017年11月30日作出（2017）桂0406民初1073号民事裁定，准许理文公司撤诉。理文公司以其为被征收林地青苗所有权人，现其林地被损毁面积245.12亩，但其未获得青苗补偿款为由，提起行政诉讼，请求判令龙圩区政府、原梧州市龙圩区国土资源局、龙圩镇政府依法支付青苗补偿费808896元（245.12亩×3300元/亩），后理文公司以原梧州市龙圩区国土资源局已被撤销为由，申请将原梧州市龙圩区国土资源局变更为原梧州市国土资源局。梧州市中级人民法院于2018年12月28日作出（2018）桂04行初80号行政裁定，驳回理文公司的起诉。理文公司不服，向广西壮族自治区高级人民法院提起上诉，广西壮族自治区高级人民法院于2019年4月15日作出（2019）桂行终433号行政裁定，撤销（2018）桂04行初80号行政裁定并指令梧州市中级人民法院继续审理。 根据《国务院关于同意广西壮族自治区调整梧州市部分行政区划的批复》（国函〔2013〕25号）精神，设立梧州市龙圩区，以苍梧县的龙圩镇、新地镇、广平镇、大坡镇的行政区域为龙圩区的行政区域。 梧州市中级人民法院一审认为：依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有&rdquo苗补偿费归青苗的所有者所有。案涉林地由理文公司承包种植桉树，理文公司系被征用地青苗的所有者，享有青苗补偿权利。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。”的规定，梧州市自然资源局为本案案涉集体土地征收补偿的实施主体，其应当将青苗补偿款支付给理文公司。但在本案中，青苗补偿款与征地补偿款一起拨付给了村民小组，属支付对象错误，理文公司诉请梧州市自然资源局支付青苗补偿款理由成立，予以支持。龙圩区政府及龙圩镇政府不是案涉集体土地征收补偿的实施主体，理文公司要求龙圩区政府及龙圩镇政府承担支付青苗补偿款的责任，不予支持。对青苗补偿款的数额问题，支付给被征地村民小组及村民的山级地青苗补偿标准为3300元/亩，理文公司被征收损毁的林地为245.12亩，梧州市自然资源局应向理文公司支付青苗补偿款808896元。由于村民小组不是理文公司所承包林地上的青苗所有权人，该林地青苗补偿款不归其所有，对村民小组领取的理文公司所承包林地的青苗补偿款，梧州市自然资源局可向村民小组进行追偿。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条的规定，判决：梧州市自然资源局于本判决生效之日起三个月内支付征地青苗补偿款人民币808896元给理文公司。 上诉人梧州市自然资源局上诉称：一、梧州市已明确市区范围内各项目征地搬迁安置回建工作实行城区包干负责制，城区政府负责做好片区征地、搬迁和回建建设工作方案，组织实施征地搬迁和安置回建工作。《龙圩区委办公室龙圩区人民政府办公室关于调整粤桂合作特别试验区社学片区（龙圩区）征地拆迁工作指挥部成员的通知》也明确本案征地拆迁工作的工作职责和工作机制，且有关本案争议的补偿款，也是由新城公司支付给原梧州市龙圩区国土资源储备交易管理所，再由该管理所全额拨付给龙圩镇政府（粤桂合作特别试验区社学片区龙圩镇协调工作领导小组），然后由龙圩镇政府（粤桂合作特别试验区社学片区龙圩镇协调工作领导小组）具体进行征地拆迁补偿发放。整个征地工作，与梧州市自然资源局没有任何工作上的关联，梧州市自然资源局不是本案征用土地的实施主体，一审法院将梧州市自然资源局列为被告，认定“梧州市自然资源局征用涉案林地作为粤桂合作特别试验区建设用地”，并判决承担责任，缺乏事实和法律依据。二、本案诉请争议的事项实为理文公司与涉案村民小组就青苗所有权及青苗补偿费归属的争议，理文公司认为其属于本案争议青苗所有权人，依据的是与村民小组签订的《林业用地承包合同书》，而该合同明显属于民事平等主体之间争议的民事诉讼范畴，不属于行政诉讼受案范围，一审法院混淆了民事诉讼与行政诉讼法律关系，认定事实和适用法律均错误。三、没有任何事实证实梧州市自然资源局为本案征地实施主体，一审法院单纯依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定作出本案判决，适用法律错误。四、理文公司提供的证据《关于要求立即停止林地侵权并赔偿的函》（2015年12月21日）和《关于广西理文林业科技发展有限公司要求立即停止林地侵权并赔偿复函》（2016年1月15日）表明，理文公司在2016年已经知道土地被征收，没有得到青苗补偿。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条的规定，理文公司于2018年6月提起诉讼，已经超过法定的起诉期限。一审法院在各方均提出起诉期限异议后，仍作出本案判决，诉讼程序明显违法。综上，一审判决认定事实和适用法律错误，明显违反程序，请求撤销判令梧州市自然资源局支付征地青苗补偿款808896元给理文公司的判决。 被上诉人理文公司答辩称：一、理文公司是由梧州市人民政府招商引进的一家公司，在承包涉案林地时，经过涉案村民小组、村委会、原苍梧县林业局等单位监证。理文公司经营涉案林地，作为当地政府尤其是龙圩镇政府是明知的。二、林地补偿款和地上附着物补偿款是两项不同的补偿项目，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条的规定，土地补偿款归土地所有权人，地上附着物，地上附着物补偿款归实际所有权人单位，明知涉案林地由理文公司经营管理，还将青苗补偿发给村民小组，属于支付错误，对此应由政府向村民小组追回。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，判决公正，请求驳回上诉，维持原判。 一审被告龙圩区政府答辩称：一、龙圩区政府不是案涉集体土地征收补偿的实施主体，理文公司青苗补偿款的支付不是龙圩区政府的职责。二、相关部门已将青苗补偿款与征地补偿款拨付给村民小组，不存在拖欠青苗补偿款的问题，青苗权利人应向村民小组请求支付补偿款，而不是向相关部门主张。三、同意梧州市自然资源局提出的“本案争议事项属于民事诉讼范畴，不属于行政诉讼受案范围”、“原审原告起诉已过法定期限”的意见。四、苍政办阅〔2013〕2号《社学工业新城征地政策有关问题会议纪要》《社学工业新城征地拆迁补偿标准附表》、苍政发〔2011〕17号《苍梧县人民政府关于印发的通知》载明桉树的补偿标准为1000-2000元/亩，一审法院以支付给被征地村民小组及村民的山级地青苗补偿标准即3300元/亩作为计算标准过高，属认定事实错误。理文公司的青苗补偿最高不超过2000元/亩，补偿数额最高不超过490240元。 一审第三人新城公司述称：一、理文公司提供的《关于要求立即停止林地侵权并赔偿的函》（2015年12月21日）可以证实理文公司已知道土地被征收而其没有得到青苗补偿，理文公司于2018年6月8日提起诉讼，已超过法定的起诉期限，依法应予驳回。二、依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款的规定，本案应当申请政府协调裁决。 一审被告龙圩镇政府、一审第三人利二小组、廪村二组、思念七组、思三组未提出诉讼意见。 经本院二审查明，梧征拆指〔2011〕7号《梧州市项目攻坚年征地拆迁指挥部关于市区范围征地搬迁安置回建工作城区包干负责制工作分工的通知》明确梧州市区范围征地搬迁安置回建工作由城区人民政府负责。原苍梧县人民政府办公室苍政办阅〔2013〕2号《社学工业新城征地政策有关问题会议纪要》记载了研究社学工业新城征地拆迁相关政策，会议听取了县工业园区管委会、县国土局、龙圩镇政府关于社学工业新城征地工作有关情况汇报，会议同意对会前所实施的征地拆迁及青苗补偿准予确认并继续执行，相关青苗及地上附着物的补偿标准按原来实施的补偿标准继续执行。2014年1月14日，龙圩镇政府、原梧州市龙圩区国土资源局作出（2014）001号《征地预公告》。原梧州市龙圩区国土资源局对征收的土地进行丈量。龙办发〔2015〕36号《龙圩区委办公室、龙圩区人民政府办公室关于调整粤桂合作特别试验区社学片区（龙圩区）征地拆迁工作指挥部成员的通知》记载调整粤桂合作特别试验区社学片区（龙圩区）征地拆迁工作指挥部成员，指挥部主要负责组织、协调、指导、部署粤桂合作特别试验区社学片区征地拆迁工作，指挥部下设办公室（设在区国土资源局）。征地拆迁补偿款由原梧州市龙圩区国土资源储备交易所全部拨给龙圩镇政府（粤桂合作特别试验区社学片区龙圩镇协调工作领导小组）发放。理文公司向新城公司发出要求停止林地侵权并赔偿的函后，新城公司所作复函告知：“征地及地上附着物补偿工作由当地政府作为主体开展，具体的补偿方案由当地政府统一组织协调实施”、“在我片区的地上附属物补偿事宜，龙圩区政府与村组开展了大量的协调工作，要求村组履行租用地合同的法律义务，认同地上附属物的补偿谁种谁得的方案”。上述证据相互印证，即证实龙圩区政府具有辖区范围内征地搬迁补偿安置回建工作行政职权，亦证实在本次征收过程中，龙圩区政府组织、协调征地拆迁及青苗补偿等工作，本案涉案土地的征收补偿应属龙圩区政府的职责范围，一审判决认定“梧州市自然资源局”征用案涉林地作为粤桂合作特别试验区建设用地，属于认定事实错误，本院应予纠正。 综上，经本院二审审查，对于一审判决认定的证据和事实，除与本院二审查明的上述事实不符予以纠正外，其余事实与一审判决查明的事实一致。 另查明，本院（2019）桂行终433号行政裁定认为，理文公司已提交了其分别与廪村二组、思三组、思念七组、利二小组签订的《林业用地承包合同书》，并提交了其与陈长伟签订的《造林承揽合同》及其两份补充协议和他们之间的造林款转款凭证，前述证据已足以证明其与涉案林地的青苗补偿费存在利害关系，理文公司的原告主体适格。其次，廪村二组、思三组、思念七组、利二小组在一审中未向法院提交任何书面意见，也未参加一审庭审，亦无其他证据证明其与理文公司之间就青苗所有权及青苗补偿费归属存在争议。理文公司提起的本案诉请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。 本院认为，关于补偿主体的问题。2004年实施的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条第一款规定，土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有涉林地由理文公司承包种植桉树，桉树的所有权人为理文公司，因此，征用该林地的青苗补偿应归理文公司所有。龙圩区政府作为本案征收补偿主体，应向理文公司支付青苗补偿款。龙圩区政府将青苗补偿款拨付给了村民小组，属支付对象错误，应由龙圩区政府依法自行追回，不能据此免除龙圩区政府向理文公司支付青苗补偿款的法定职责。一审判决认定梧州市自然资源局为征收补偿实施主体，并判决梧州市自然资源局向理文公司支付青苗补偿款，无事实和法律依据，本院应予纠正。龙圩镇政府不是案涉集体土地征收补偿的实施主体，不承担支付青苗补偿款的责任。 关于青苗补偿面积及补偿数额的问题。理文公司与利二小组、廪村二组、思念七组、思三组签订《林业用地承包合同书》《补充协议》，分别经村委、原苍梧县龙圩林业工作站、龙圩镇政府、原苍梧县林业局见证。理文公司在签订承包合同后，又与陈长伟签订《造林承揽合同》种植桉树，并支付造林款。对于青苗补偿的面积，目前林地已被实际征用，理文公司主张的青苗补偿面积245.12亩未超出承包林地的面积，龙圩区政府亦未提供相应的证据予以否定。对于青苗补偿款的数额问题，粤桂合作特别试验区社学片区龙圩镇协调工作领导小组支付给被征地村民小组及村民的山级地青苗补偿标准为3300元/亩，一审法院以山级地青苗补偿标准3300元/亩、林地为245.12亩确认青苗补偿款808896元，并无明显不当，本院予以确认。对于龙圩区政府提出补偿数额过高的问题，苍政办阅〔2013〕2号《社学工业新城征地政策有关问题会议纪要》《社学工业新城征地拆迁补偿标准附表》以及苍政发〔2011〕17号《苍梧县人民政府关于印发的通知》虽载明桉树的补偿标准为1000-2000元/亩，但其后实际以3300元/亩作为补偿标准支付给被征地村民小组及村民，故对龙圩区政府的辩解，本院不予采纳。 关于起诉期限的问题。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十六条的规定，公民、法人或者其他组织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。本案中，理文公司于2015年12月向新城公司发函主张赔偿，2016年1月15日新城公司复函提出地上附着物补偿分配方案将在近期与各方沟通对接后尽快落实，而其后没有落实相应补偿。2017年8月，理文公司向梧州市龙圩区人民法院提起民事诉讼，请求新城公司赔偿损失。2017年11月3日，粤桂合作特别试验区社学片区（龙圩区）征地拆迁工作指挥部作出《情况说明》，明确涉案林地征收情况。2017年11月27日，理文公司向梧州市龙圩区人民法院申请撤诉，梧州市龙圩区人民法院于2017年11月30日作出裁定准许理文公司撤回起诉。理文公司又于2018年6月15日向梧州市中级人民法院提起本案行政诉讼。至今，龙圩区政府仍未向理文公司支付青苗补偿款，未履行征收补偿职责的状态一直持续，理文公司的起诉未超过期限。 关于本案是否属于行政诉讼受案范围的问题。本院（2019）桂行终433号行政裁定已认定：理文公司与涉案林地的青苗补偿费存在利害关系，理文公司提起的本案诉请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的起诉条件。梧州市自然资源局、龙圩区政府再次提出本案不属于行政诉讼受案范围，本院不予审查。 综上，一审判决认定部分事实错误，导致判决结果不当，本院予以纠正。梧州市自然资源局上诉请求撤销一审判令其支付征地青苗补偿款808896元给理文公司的判决，本院应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下： 变更梧州市中级人民法院（2019）桂04行初30号行政判决主文为：梧州市龙圩区人民政府于本判决生效之日起三个月内支付征地青苗补偿款人民币808896元给广西理文林业科技发展有限公司。 一、二审案件受理费各50元，由梧州市龙圩区人民政府负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 周善能 审 判 员 黄碧辉 审 判 员 叶 坚 二〇二〇年十二月四日 法官助理 杜翰洋 书 记 员 许 青