四川省江油市人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）川0781行初49号 原告：江油市恒瑞农业科技发展有限责任公司，统一社会信用代码91510781MA64G49Y5L,住所四川省绵阳市江油市中坝镇剧场北一巷**。 法定代表人：叶玲华，总经理。 原告:王菊华，女，生于1964年9月12日，汉族，高中文化，四川省江油市人，，住四川省江油市 原告:叶玲华，女，生于1961年3月13日，汉族，初中文化，四川省江油市人，户籍地址四川省江油市，现住四川省江油市。 原告共同委托诉讼代理人：顾万贵。 被告：江油市自然资源局，，住所地四川省江油市太平镇白玉路与天台路交汇处统一社会信用代码11510681008442591W。 法定代表人：尚俊，局长。 出庭负责人：刘光平，副局长。 委托诉讼代理人：简霁。 委托诉讼代理人：赵培凤，四川太白律师事务所律师。 原告江油市恒瑞农业科技发展有限责任公司（以下简称恒瑞公司）、王菊华、叶玲华诉被告江油市自然资源局行政备案及行政确认案，于2020年10月10日向本院提起行政诉讼。本院受理后，依法由审判员周晓龙担任审判长，与人民陪审员杨世才、田华组成合议庭，在法定期限内，本院向被告送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书、开庭传票等法律文书。2020年11月10日，本院在第七审判庭公开开庭审理了本案，原告共同委托诉讼代理人顾万贵，被告江油市自然资源局的出庭负责人刘光平及委托诉讼代理人简霁、赵培凤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称：原告果园在原新春乡杨官村（现永胜镇红星村）果园始建于1973年开荒山种果树，规划面积122亩。1991年江油市永胜区人民政府颁发《集体土地建设用地使用证》永胜区集建（91）字第001号，土地类别：园地，土地等级：山地，土地用途：种植果树。面积122亩。果树由于长期缺水干旱迅捷老化，1998年我们承包果园，果树专家建议改种抗干旱的桉树，改种桉树至今因干旱，桉树生长仍然缓慢。该宗土地90%是坡度45度以上的山地，硬石子页岩孤山没有水源灌溉。没有一块适合种粮食的耕地，法定规划永久基本农田必须是耕地。 被告违反擅自改变果园土地性质和用途应当立即纠正。国家1991年将没有水源的果园，规划土地等级：山地，土地用于种植果树及养殖，并颁发《集体土地建设用地使用证》。并依据《土地管理法》第19条、20条第二款“乡镇土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用于，并予以公告。”1998年我们根据政府公告立即查看了果园《集体土地建设用地使用证》经过公证，承包了该果园，承包合同合法有效。被告为了落实占补平衡，故意忽视国务院《基本农田保护条例》第10条规定，划定基本农田必须是四个条款范围内的耕地，占补耕地必须同质同量原则。在2009年被告擅自错误将果园更改为永久基本农田，而且从未公告或通知承包人、村委会、新春乡政府。原告于2018年筹集巨额资金申报养猪场备案，被告知果园2009年已被规划为永久基本农田，不能建设大型养猪场。依据《土地承包法》第8条“国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。”规定，被告擅自违法改变果园山地性质、用途，导致原告无法正常行使土地承包经营权。被告应当撤销错误规划永久基本农田的违法行为，恢复果园原《集体土地建设用地使用证》的法定性质、用途，但被告一直不作为，依据《自然资源部、农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》第四条规定，特请求法院依法判决被告迅速纠正。 被告违法不给原告申请养猪场备案，依法应当立即纠正。原告艰辛地从2018年申请养猪场备案，被告以各种理由拖延备案无果。2020年3月10日，国家发改委、农业农村部联合发出（2020）350号《关于支持民营企业发展生猪生产的实施意见》第四条规定：“对于将不符合要求的耕地或其他土地划入永久基本农田的，经县级自然资源主管部门会同农业农村部主管部门核实后，允许发展生猪养殖，并结合永久基本农田核实整改工作，及时保质保量补划。”但被告拖延六个月就是不执行，导致原告资金利息损失一天比一天大。特依法起诉，请求法院依法判决：1.被告在六天内完成果园养猪场备案；2.被告迅捷纠正将果园错规划为永久基本农田；3.被告承担本案全部诉讼费用。 被告江油市自然资源局辩称： 一、原告恒瑞公司、叶玲华不是本案适格主体 根据我国《行政诉讼法》第二十五条第一款之规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案证据显示，案涉土地的原使用者为新春乡杨官村，案涉果园的承包人是原告王菊华，并不是原告恒瑞公司和叶玲华，果园所占土地是经招标方式由原告王菊华中标承包，恒瑞公司和叶玲华均不是承包主体。尽管原告提交的案涉果园承包人补充协议上有叶玲华的签名，但其行为属于转包，不符合《中华人民共和国农村土地承包法》第十九条第三项之规定，未经原发包方江油市新春乡杨官村委会三分之二以上村民同意，原告王菊华将案涉果园转包给叶玲华应为无效。而恒瑞公司系原告叶玲华作为法定代表人的公司，对案涉果园不享有承包权，对案涉果园不具有法律上的利害关系。 二、江油市自然资源局不是行政备案和土地利用总体规划的主管部门，作为被诉主体明显错误 我局不是原告拟建设养猪场的主管部门，也不是其养猪场的备案行政主体。原告诉称其在2018年申请养殖场备案，但我局并未收到原告的备案申请资料。根据现行规定，设施农用地由农村集体经济组织或者经营者向乡镇人民政府备案，乡镇政府定期汇总后交至县级以上人民政府自然资源主管部门。根据《行政诉讼法》第二十六条规定，原告拟将案涉土地建设养猪场进行备案的行政主体是土地所在地的乡镇人民政府，原告起诉主体错误。 我局不是土地利用总体规划的主管部门。《土地管理法》第十五条规定，各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。《基本农田保护条例》第八条第一款规定，各级人民政府在编制土地利用总体规划时，应当将基本农田保护作为规划的一项内容，明确基本农田保护的布局安排、数量指标和质量要求。《土地管理法实施条例》第八条第四款规定，本条第一款、第二款、第三款规定以外的土地利用总体规划，由有关人民政府组织本级土地行政主管部门和其他有关部门编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准，其中，乡（镇）土地利用总体规划，由乡（镇）人民政府编制，逐级上报省、自治区、直辖市人民政府或者省、自治区、直辖市人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。同时，《基本农田保护条例》第十一条规定，由乡镇为单位划区定界，由县级人民政府土地管理部门会同同级农业行政主管部门组织实施。根据以上法律法规规定和我国《行政诉讼法》第二十六条的规定，案涉土地被划为基本农田的主管部门是江油市人民政府，而不是江油市自然资源局。 三、原告王菊华要求将案涉果园作为养猪场进行备案的条件不成就 原告要求将案涉土地作为建设用地（养殖场）进行备案，应按照相关规定向所在乡镇人民政府提交备案申请资料，但原告并未举证证明提交备案申请的证据，要求备案条件不成就。 四、案涉土地是按江油市土地利用总体规划进行调规后划为基本农田，原告请求纠正于法无据 结合本案证据，案涉果园登记的土地类别为园地，2007年江油市人民政府经四川省和绵阳市人民政府批准对案涉土地调规后确定为永久性基本农田，有川府函[2013]57号文件、绵府函[2013]119号文件以及绵阳江油市土地利用总体规划（2006-2020年）、绵阳江油市土地利用总体规划说明（2006-2020年）等证据予以佐证。同时，案涉土地所在村组、乡镇对案涉果园划为基本农田保护区（片）提交了图斑、面积登记表，所提交的图斑、面积登记表经江油市土地利用总体规划（2006-2020年）的领导小组责任人、审查人同意后划为基本农田。 五、原告诉请请求不明确，应依法驳回起诉 根据《行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。根据前述规定，原告起诉时的诉讼请求指向的被诉行政行为应当是特定的、明确的，若被诉行政行为包含多个行政行为，则行政机关无法全面、针对性的提供证据，人民法院亦无法在一个行政案件中审理多个行政行为。所以，原告应当明确其所诉的行政行为的具体指向，以固定行政诉讼的审查对象。本案中，原告提起的诉讼请求不符合起诉条件要求，将备案审查行政行为、土地利用规划调整行政行为纳入一案起诉，理应驳回。 六、原告起诉已过起诉期限 《行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出，法律另外规定的除外。 案涉土地2007年已由所在村组、乡镇上报为基本农田，2011年5月江油市人民政府已完成绵阳江油市土地利用总体规划（2006-2020年）。故，原告主张权利的起诉期限应在2012年1月前，而原告在2020年10月10日起诉显然已过起诉期限，应依法驳回起诉。原告诉称其2018年已申请备案，直至2020年10月10日起诉显然也已过起诉期限。 综上所述，请求法院依法驳回原告起诉。 经审理查明：1991年7月31日，江油市永胜区土地管理所向江油市新春乡杨官村委会颁发集体土地建设用地使用证，土地使用者：××乡××村××，地址：××乡××村××，地号：23118，土地类别：园地，土地等级：山地，用地面积：81675㎡（122亩），用途：果园。1998年1月1日，江油市新春乡杨官村委会（甲方）与王菊华（乙方）签订承包果园合同，约定承包期限：从1998年1月1日起至2027年12月31日止，共计30年。承包范围及果园状况：甲方果园内现在零星苹果树、梨树、广柑、桔子树等约5000株已全部衰老，乙方承包后必须全部更新换代，种植柚子、枇杷等果树，发展成商品柚子综合开发基地，其果园界限详见1991年7月31日江油市永胜区土地管理所发给的《土地使用证》，合同还对其他权利义务进行了约定。合同由发包人江油市新春乡杨官村委会加盖印章，承包人王菊华签名捺指印，江油市新春乡人民政府作为监证单位加盖印章。2018年11月8日，陆伟、王菊华、叶玲华签订江油市××乡××村××承包人补充协议，约定三人合伙承包期间共同出资20万元，维修道路、砌堡坎、维修房屋、修羊圈及种植桉树等叶玲华自愿承担柒万元。此协议签订后，江油市××乡××村××由叶玲华独立经营管理发展多种经营，独立对杨官村负责，经营期债权债务叶玲华承担……。陆伟、王菊华、叶玲华三人分别在该补充协议上签名捺印，该补充协议无发包人和监证单位加盖印章。2020年2月28日，江油市永胜镇双星村（因机构改革原新春乡合并到永胜镇，杨官村合并为双星村）出具证明，证明土地面积、类别以及使用情况，与土地使用证载明情况一致，果树由于长期缺水干旱一直没有效益，根据果树专家建议改种桉树至今仍然生长缓慢，果园现在有职工宿舍22间、猪舍2栋及羊舍、鸭舍等占地面积2800平方米。后原告欲申请养猪场备案，发现果园在2009年被规划为永久基本农田。原告于2020年10月10日向本院提起行政诉讼。 另查明，江油市恒瑞农业科技发展有限责任公司于2020年5月29日成立，叶玲华担任公司法定代表人。 本院认为：原告在本次诉讼中提出要求被告履行果园养猪场备案登记，纠正将果园错误规划为永久基本农田的行政规划行为，其实质是针对两个不同类型的行政行为在一个案件中提起诉讼。被告抗辩称，果园养猪场备案登记不是江油市自然资源局的行政职权，果园养猪场所在地乡镇人民政府是备案登记机关，规划确定永久性基本农田是县级以上人民政府的行政职权，江油市自然资源局无权作出。原告提起的本次诉讼不符合法定的起诉条件，经本院当庭释明，要求原告分别起诉，原告特别授权的委托诉讼代理人顾万贵明确表示拒绝，本院难以作出取舍，无法确定本案审查哪一个行政行为的合法性。因此，原告的起诉应当驳回。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项“有下列情形之一，已经立案的，应裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；”之规定，裁定如下： 驳回原告江油市恒瑞农业科技发展有限责任公司、王菊华、叶玲华的起诉。 本案不收案件受理费，原告已交50元待本裁定生效后依法退还。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于四川省绵阳市中级人民法院。 审 判 长  周晓龙 人民陪审员  杨世才 人民陪审员  田 华 二〇二〇年十二月七日 法官 助理  齐彬羽 书 记 员  李琨玉