黄石市下陆区人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂0204行初21号原告黄石坤宝房地产开发有限公司，住所地：黄石市黄石港区延安路**。法定代表人崔楠，该公司董事长。委托诉讼代理人纪德军、李佳丽，湖北鸣伸（武汉）律师事务所律师，一般授权。被告黄石市自然资源和规划局，住所地，住所地：黄石市下陆区广州路**iv>法定代表人倪文明，该局局长。委托诉讼代理人潘朝祯，该局职工，一般授权。委托诉讼代理人侯兵，湖北申远律师事务所律师，一般授权。第三人黄石市黄石港区人民政府，住所地：，住所地：黄石市黄石港区磁湖路**v>法定代表人徐莉，区长。委托诉讼代理人吕召富，湖北群力律师事务所律师，一般授权。原告黄石坤宝房地产开发有限公司（以下简称黄石坤宝）不服被告黄石市自然资源和规划局（以下简称市资规局）作出的黄土资征（决）[2019]7号《土地出让（违约金）征收决定书》，于2019年5月9日向本院提起行政诉讼。本院于2019年5月14日立案后，于2019年5月15日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书，并依法追加黄石市黄石港区人民政府（以下简称黄石港区政府）作为本案第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭，于2019年7月9日公开开庭审理了本案。原告黄石坤宝的委托诉讼代理人纪德军、李佳丽、被告市资规局的委托诉讼代理人潘朝祯、侯兵、第三人黄石港区政府的行政负责人黄方及其委托诉讼代理人吕召富均到庭参加诉讼。2019年11月11日，经原、被告共同申请本院给予调解期限，本院依法予以准予。本案现已审理终结。原告黄石坤宝诉称，2014年11月10日，原告与原黄石市国土资源局（以下简称原市国土局)签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定被告于2014年11月21日前将位于黄石××区纺织××以北51373平方米的国有土地以净地方式交付给原告，原告于2014年12月10日前一次性缴清土地出让金29283万元。由于该地块上有许多建（构）筑物未拆除，不符合净地出让及交付条件，故被告拖至2017年12月才向原告交付大部分土地，且至今该地块用地红线内仍有388.65平方米建筑物（占地388.65平方米）和红线外关联需拆除建筑物847.83平方米(占地847.83平方米)没有拆除。2019年3月6日，被告以原告2016年10月31日才缴清土地出让金为由，作出征收原告巨额违约金7536.553万元的决定。原告认为，被告作出的黄土资征（决）[2019]7号征收决定事实不清、证据不足，明显不当，程序违法，适用法律错误；且被告因逾期交地构成严重违约，应向原告支付巨额违约金，理由是：第一，原、被告签订的《国有建设用地使用权出让合同》为双务合同，根据合同约定，被告于2014年11月21日前有先交付土地的义务，原告于2014年12月10日前有后缴纳剩余土地出让金的义务。因被告未按合同约定向原告按时交付土地、原告因政府未及时返还相关款项等原因而迟延付款，并且按后履行抗辩权的相关规定原告的行为不属于违约，不应承担违约责任。在原告于2016年10月31日缴清土地出让金后，被告仍未向原告交付土地，被告的行为已构成违约，反而应向原告支付二亿多元的巨额违约金。故而，被告枉顾其严重违约的事实，作出向原告征收7536.553万元违约金的行政行为，事实不清、证据不足，明显不当。第二，被告作出的行政征收决定程序违法。行政征收是具有强制性的具体行政行为，应遵循最基本的程序正当原则，依法保障行政相对人的知情权、参与权和救济权。本案征收数额巨大，对相对人权益影响巨大，被告作出该具体行政行为前应先告知原告并给予原告陈述和申辩的权利。但被告作出本案具体行政行为前未告知原告并听取原告意见，明显侵害了原告的合法权益，违反了程序正当原则。第三，《国有建设用地使用权合同》虽为行政合同，但兼具行政性和合同性。原被告双方均应按照诚实信用原则全面履行该合同。在被告认为原告迟延履行缴纳土地出让金的情况下，被告应根据合同约定处理或通过行政诉讼来解决因该行政合同引起的争议。而被告却无视本案合同的性质，将行政合同纠纷单方转化为具体行政征收行为，其适用法律错误，该转化亦缺乏法律依据。第四，按《国有建设用地使用权出让合同》第六条、第三十七条的约定，被告2014年11月21日未向原告交付土地即已违约，应每日按原告已支付土地价款的0.1%向原告支付违约金。被告直至2017年12月14日才向原告交付大部分土地，该违约金自2014年11月22日计算至2017年12月14日已达24998.747万元；即使将该违约金的起算点推算至2017年12月14日该违约金亦达到11976.747万元。若被告认为原告应向原告支付的违约金扣减原告应缴纳的违约金后，被告仍需向原告支付违约金17462.194万元或4440.194万元；但原告考虑到历史及客观原因，只诉请被告在不要求原告承担违约责任的前提下向原告支付违约金100万元。综上，被告作出的黄土资征（决）[2019]7号征收决定事实不清、证据不足，程序违法，适用法律错误，明显不当；且被告依约应向原告支付巨额违约金。为了维护原告的合法权益，请求撤销被告于2019年3月6日作出的黄土资征（决）[2019]7号征收决定；判决被告向原告支付违约金100万元。原告黄石坤宝向本院提交以下证据：第一组证据，1、被告官网截图；2、2019年3月6日原市国土局黄土资征（决）[2019]7号《土地出让金（违约金）征收决定书》，拟证明因黄石市机构改革，原市国土局职责整合至被告。被告于2019年3月6日作出征收原告违约金7536.553万元的决定，原告认为该决定违反法律规定，与事实不符，故而成讼。第二组证据，1、2014年11月10日《国有建设用地使用权出让合同》，拟证明1、原、被告于2014年11月10日签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定被告将位于黄石××区纺织××以北，宗地编号为2020010060094地块的建设用地使用权以29283万元的价格出让给原告，该合同合法有效；2、被告在2014年11月21日前将出让宗地以净地形式交付给原告，原告于2014年12月10日前付清出让价款，因而被告有先履行净地交付的义务；3、合同第三十七条、第三十八条对出让人未按时出让土地的违约责任进行了明确约定。出让人延期交付的，每延期一日按受让人已支付出让价款的1‰向受让人给付违约金；4、出让人延期交付或交付土地未达到约定的土地条件的，出让人应按规定条件履行义务并赔偿延误履行给受让人造成的直接损失。第三组证据，1、2014年6月19日中信银行扣款回单；2、缴款书。拟证明原告于2014年6月9日即涉案合同签订之前已支付18000万元土地出让金，剩余的11283万元因故分期于2016年10月31日已付清。第四组证据，1、2013年7月25日原黄石市规划局《黄石市A03管理单元纺织二路以西延安路以北地块控制指标规划图》；2、2015年8月2日黄石市城乡规划设计研究院《黄石市A03管理纺织二路以西延安路以北地块控制指标规划图（调整）》；3、2014年7月8日黄石港区政府向原市国土局出具的《黄石港区人民政府关于延期签订纺织二路以西延安路以北地块出让合同的函》；4、2014年8月1日原市国土局土地利用科向黄石港区政府出具的《工作联系函》；5、2017年5月10日原黄石市规划局向原告出具的《关于“规划拆迁红线范围内建筑物是否应拆除”的复函》；6、2017年5月4日原市国土局向黄石港区政府出具的黄土资函[2017]129号《关于尽快完成纺织二路以北WG（2014）02号地块地面建（构）筑物拆迁的函》；7、2017年6月14日《测绘技术报告书》；8、2017年6月《黄石市管理单元纺织二路以西延安路以北A030414地块地形图》；9、2019年4月原告《黄石当代满堂悦MOMA项目A地块临时建（构）筑物拆除协议》及付费发票；10、2018年1月19日黄石港区政府向黄石市人民政府出具的黄石港政文[2018]2号《关于免除坤宝“宝石名城”三期项目土地出让金违约金的请示》；11、2018年4月4日《建设用地规划许可证》（地字第201（地字第**17年2月24日纺织二路现场照片；13、2019年3月9日A030414地块未拆迁房屋现场照片。拟证明1、原黄石市规划局在涉案地块出让前确定的规划条件中，已将代征道路面积纳入规划用地红线范围内，而根据《中华人民共和国城乡规划法》，原黄石市规划局提出的规划条件是国有土地使用权出让合同的组成部分，故而代征道路亦属于涉案宗地应净地交付的范围；2、原告于2018年4月4日取得的《建设规划许可证》中载明用地面积为58877平方米，包括了51373平方米建设用地面积和代征路面积，这两部分不可分割，任何一部分非净地均会影响原告对涉案地块的动工开发；3、原告于2014年6月23日摘牌，原告摘牌时该地块拆迁范围内仍未拆迁完毕，不符合净地出让条件；4、黄石港区政府与原市国土局均确认涉案地块在用地红线范围内有建筑物未拆除；5、2017年6月14日，涉案宗地中的A030414地块经测量在建设用地红线内仍有388.65平方米建筑物未拆除，拆除红线内代征路部分仍有847.83平方米建筑物未拆除；2019年4月原告在多次催告被告履行净地交付无果的情况下，为了不影响开发建设，无奈与黄石市锦鹏拆迁服务有限公司、黄石港区花湖街道办事处签订《黄石当代满堂悦MOMA项目A地块临时建（构）筑物拆除协议》，自费290万元进行A030414地块拆迁工作，至2019年5月该地块上建筑物才拆除完毕；其中该地块内的大兴驾校今年4月份才搬走；6、除A030414地块外，涉案宗地A030510地块建设用地红线内仍有100平方米左右的建筑物未拆除，拆迁红线内代征路部分有包括菜场、纺织二路上的二层楼等2000多平方米建筑物未拆除，涉案宗地不论是51373平方米建设用地还是代征路部分，至今仍均不符合净地交付条件。第五组证据，2017年12月14日黄石市政府黄政地[出让]批字（2017）第80号《国有土地使用权出让批准通知书》。拟证明1、原告于2016年10月31日付清土地出让价款，被告直至2017年12月才将大部分土地交付给原告，远远超过了合同约定的交地期限，且涉案宗地内有部分建（构）筑物至今亦未拆除，被告未全面履行合同约定，至今仍未完全以净地形式向原告交付土地，被告的行为已属严重违约，应承担违约责任；2、被告向原告发此批准通知，根本无需原告同意，若被告未违约，就会在2014年12月签发此通知。第六组证据，1、2014年8月4日原告向原市国土局土地利用科出具的《关于“黄石××区纺织××以北51373平方米国有土地使用权”土地附着物未拆迁的报告》；2、2014年9月2日原告向原市国土局出具的《关于申请督促黄石港区政府尽快拆除WG（2014）02地块上未拆完的附着物和暂缓签订土地出让合同的报告》；3、2016年12月12日原告向原市国土局出具的《关于“黄石××区纺织××以北地块”地面附属物尽快拆除并领取国有土地使用权证的报告》；4、2017年3月7日原告向原市国土局出具的《关于“黄石××区纺织××以北地块”尽快交付给我公司的请示报告》；5、2017年4月5日原告向原市国土局出具的《关于的回复函》；6、2017年6月20日原告向原市国土局出具的《关于“黄石××区纺织××以北地块”地面附属物尽快拆除并办理国有土地使用权证的报告》；7、2019年3月12日原告向被告出具的《关于要求立即全面履行交地义务的催告函》。拟证明1、原告多次向被告反应出让地块未达净地出让条件，仍有部分地面附属物未拆除的情况，并要求被告尽快向其交付土地，办理国有土地使用权证；2、被告虽于2017年12月将大部分土地交原告，涉案宗地至今仍有部分建筑物未拆除，原告于2019年3月12日向被告催告要求被告立即全面履行交地义务，但被告并未回应。第七组证据，违约金统计表。拟证明被告应向原告支付的违约金，若自2014年11月22日计算至2017年12月14日已达24998.747万元；若自原告付清土地出让金之日（即2016年10月31日）计算至2017年12月14日已达到11976.747万元。如果被告认为原告应向其支付7536.553万元违约金，那么将上述被告应向原告支付的违约金冲抵原告应缴纳的违约金后，被告仍需向原告支付违约金17462.194万元或4440.194万元。被告市资规局辩称，1、被告作出的行政决定认定事实清楚，适用法律正确，程序正当。2014年6月23日，原告通过出让方式取得位于黄石××区纺织××以北51373平方米的国有土地使用权。同年11月10日，原告与被告签订了《国有建设用地使用权出让合同》，约定：本合同签订之日起30日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款29283万元。但原告迟至2016年10月31日才缴清土地出让金本金，产生违约金7536.553万元。2018年5月17日，被告向原告下达了催缴函，要求原告接到该函之日起15日内缴清合同违约金，但是原告仍未按照要求履行。2019年3月6日，被告作出《土地出让金（违约金）征收决定书》（黄土资征决[2019]7号），要求原告于30日内缴纳合同违约金7536.553万元。综上，被告作出的行政决定事实清楚，适用法律正确，程序正当。2、被告已按照合同约定交地，不构成违约，原告不能行使后履行抗辩权。根据出让合同约定，出让人同意在2014年11月21日前将出让宗地交付给受让人，出让人同意在交付土地时该宗地应达到本条第（二）项约定的土地条件：（二）现状土地条件。因为合同约定的是按照现状土地条件交地，故双方签订合同后，被告即履行了交地义务。被告于2015年5月22日向原告送达了催办函，内容为要求原告缴清土地出让金和违约金，并要求办理土地移交手续。因此，本案中被告已经履行了交地义务，而原告故意拖延不予办理交地确认书，应当视同被告已履行交地义务。2014年8月27日和2017年3月22日被告复函，明确说明该地块出让时已形成净地，具备主体建筑物施工和建设的条件。3、出让合同为行政合同，因为原告未履行合同义务，被告有权向原告作出具体行政征收行为，并告知原告有权提出行政复议或提起行政诉讼，程序正当，行为合法。综上所述，被告的交地行为符合法律规定和合同约定，不构成违约，原告不能行使后履行抗辩权，被告的行政决定事实清楚、证据充分、适用法律正确、程序正当，人民法院依法应当予以维持。被告市资规局向本院提交以下证据：第一组证据，1、成交确认书；2、《国有建设用地使用权出让合同》。拟证明双方约定付款时间为2014年12月30日，合同约定交地条件为现状条件。第二组证据，1、出让公告；2、供地方案的函；3、原市国土局复函；4、交地确认书、催办函20150522。拟证明代征道路的补偿安置工作由黄石港区政府另行签订合同，黄石港区政府报告该宗地已形成“净地”。原市国土局多次复函原告，该宗地在出让时为净地，具备动工条件。原市国土局要求原告签订交地确认书，原告故意拖延不办。第三组证据，1、缴款书；2、违约金统计表；3、催缴函；4、征收决定书。拟证明国土部门按照规定催缴土地出让价款，到期未缴清，按照合同约定作出行政征收决定，事实清楚，内容合法，程序正当。第三人黄石港区政府辩称，1、黄石××区纺织××以北51373平方米国有土地为“净地”出让。黄石××区纺织××以北51373平方米土地权属为国有土地，该地出让时红线范围内已拆迁完毕，拆迁补偿到位，无任何法律纠纷，符合“净地”出让的条件。原市国土局两次复函（黄土资函[2014]119号、黄土资函[2017]60号）中明确该地符合交付条件。原告称该地块上有许多建（构）筑物未拆除，不符合净地出让及交付条件与事实不符。2、原、被告签订的《国有建设用地使用权转让合同》主体为当事人双方，双方是否存在违约行为和因违约产生的法律责任，与被告无关。3、原市国土局复函（黄土资函[2014]119号）中已核实该出让用地红线范围内已拆迁完毕，可投入使用。4、该地块另有代征路7504平方米由第三人代征，即使未完全拆除代征路范围内建（构）筑物，也不影响该宗土地使用权人开发使用。综上所述，该案由《国有建设用地使用权出让合同》产生法律纠纷，与第三人无实质意义上的因果关系。第三人黄石港区政府未向本院提交任何证据。庭审质证中，原告黄石坤宝对被告市资规局提交证据的质证意见为：第一组证据三性无异议，证明目的有异议。出让合同第六条的约定，土地现状所谓斜杠就是空白，视为约定不明。对于格式合同约定不明的，应当做出不利于被告的解释，应当适用净地交付，不能按被告说的按现状交付。第二组证据，证据1出让公告三性均有异议，公告违背了净地交付的事实，违反了净地挂牌出让的法律规定。证据2三性均有异议，该函载明的内容与事实不符，出让的02号地块没有形成净地，至今仍有建筑物没有拆。证据3三性均有异议，复函的内容与事实严重不符，本来就有建筑物未拆，却说是净地。证据4三性均有异议，交地确认书没有双方盖章，不符合证据的法定形式要件，不能称作证据，形式不合法。催办函认定的事实和违约金计算违背事实和法律规定。第三组证据，证据1三性无异议。证据2、3、4三性均有异议，以上证据均是被告违反客观事实和法律规定作出的。违约金统计表不能作为证据。对于法律规定的真实性、合法性无异议。对于内容在本案中是否适用，我方认为不应当适用，不具有关联性。第三人黄石港区政府对被告市资规局提交的证据均无异议。被告市资规局对原告黄石坤宝提交的证据质证意见为：第一组证据，1-2三性均无异议，证明内容有异议，征收决定内容合法、程序正当。第二组证据，三性无异议，证明内容2有异议，被告举证时已经说明了交地时间与付款时间是有先后的，但是付款与交地并不是必然对应的关系，不存在先交地后付款一说，也就是说合同的内容上并没有规定要求先交地然后再付款。同时合同中约定了按现状条件交地，签订合同时也完成了交地义务。第三组证据的三性均无异议，正好证明原告延期缴清土地出让金。先不管延期缴清出让金的原因，只要存在延期缴纳出让金就会产生违约金。第四组证据，4-1、4-2图纸本身的三性无异议，但是关于代征道路在出让公告和成交确认书中都明确了由第三人和原告另行签订协议，代征道路的相关出让问题不是被告的责任。4-3、4-4、4-5、4-6真实性无异议，但是该两份函件是被告或第三人之间的工作联系函，它的内容不能作为确定的内容直接证明原告的证明目的。其中原市国土局8月1日的函说的很清楚，主要是代征道路用地范围内的拆迁问题。一般来说出让后签订的成交确认书一般都约定1个月内签订出让合同，但是原告迟迟不与被告签订出让合同，理由就是存在拆迁问题。为了解决这些问题，原市国土局分别向原告或第三人去函协调解决相关问题，就这些函件中载明涉及的代征道路，代征道路是由原告和第三人另行签订协议解决。因此被告不存在违约、违法行为。4-7、4-8真实性无异议，但是这是由原告单方聘请的第三方测绘机构，没有经过被告或第三人的确认。因此该两份证据的合法性被告存疑。因为报告体现的内容与第三人和被告的现场踏勘不一致。4-9真实性无异议，关联性有异议。合同是原告自己与第三方签订的，涉及的工作内容与违约金催缴没有关联。4-10三性无异议，这个函件是政府之间所出具的行文，它的内容是一种单方表述，还没有最后确定，不能证明原告的证明目的。4-11三性均无异议，证明目的有异议，上面说的很清楚，发证面积包含了代征道路面积，代征道路是由原告和第三人另行签订协议，被告不应当对代征道路相关事宜承担责任。4-12、4-13三性均有异议，原市国土局、黄石港区政府以及原告多次到涉案地块进行现场踏勘。被告和第三人均认为涉案地块红线范围内的拆迁已经完成，而相邻的地块确实有房屋没有拆完，但是是在红线范围之外。因此涉案地块不存在未拆迁情况。第五组证据，5-1三性均无异议，证明内容有异议。批准通知书是政府内部对于土地出让，办理土地使用权证的程序。因为原告没有在规定期限缴清土地出让价格，不符合办理土地出让手续的条件。只有在原告交清土地出让金，缴纳了相关税费才能进入出让批准程序。所以该批准通知书并不是交付土地的证明。对于交地的时间，被告在举证时已经说明按现状土地交付的交付时间就是合同签订的时间。第六组证据的三性无异议，证明内容有异议。根据合同约定是现状土地条件，虽然原告多次向被告来函，但是其内容均是原告单方陈述，不能证明原告的证明内容。同时被告的复函明确说明地块已经形成净地，不影响原告动工条件。第七组证据的三性均有异议，列出了2种计算方式，没有一亿多的计算方式。关于合法性，在原告没有缴清土地出让金之前，被告肯定不存在交地违约，特别是本案中被告是按照现状条件交付土地，已经完成了交地义务，不存在违约行为。第三人黄石港区政府对原告黄石坤宝的质证意见与被告市资规局的质证意见一致。对双方当事人无异议的证据，本院依法予以采信。对双方当事人有异议的证据，本院认证如下：原告黄石坤宝提交的第四组证据中的4-12、4-13，该两份证据无其他证据相印证，无法证实原告所要证明的内容，故不予采信。第七组证据系原告单方制作，不符合证据形式，故不予采信。被告市资规局提交的证据均符合关联性、合法性、真实性的要求，均是被告作出被诉行政行为认定事实、程序及法律适用的依据，本院均予以采信。经审理查明，2014年5月20日，黄石市国土资源交易中心以网上挂牌方式出让黄石××区纺织××以北地块，并发布《国有建设用地使用权网上挂牌出让公告》。2014年6月19日，黄石坤宝缴纳人民币18000万元。2014年6月23日，黄石坤宝与黄石市国土资源交易中心签订《国有建设用地使用权挂牌出让成交确认书》，内容为：在2014年6月9日至2014年6月23日的黄石市国有建设用地使用权网上挂牌出让活动中，黄石坤宝竞得WG（2014）02号地块的国有建设用地使用权。现将相关事项确认如下：1、该地块位于黄石××区纺织××以北，土地面积51373平方米，土地用途为商住。2、该地块成交总价为29283万元。3、竞得人交纳的竞买保证金，自本成交确认书签订后转作受让地块的定金。4、该地块另有代征路7504平方米由竞得人与黄石港区政府按60万元/亩另行签订用地补偿协议。本次网上挂牌出让项目开竣工时间间隔最长不得超过3年，土地出让价款在合同签订后30日内付清，且竞得人必须按国家、省、市政策规定进行开发建设。2014年7月18日，第三人向原市国土局出具《关于延期签订纺织二路以西延安路以北地块出让合同的函》，内容为：黄石××区纺织××路以西延安路以北地块已于6月23日摘牌，由于该地块拆迁范围内尚有些临时违章建筑未拆除完毕，为此，第三人恳请原市国土局延缓该地块出让合同的签订。同时，第三人承诺将尽快对该地块内的违章建筑组织拆除。2014年8月1日，原市国土局土地利用科向第三人出具工作联系函，内容为：黄石坤宝于2014年6月23日以29283万元拍卖成交价竞得位于黄石××区纺织××以北51373平方米国有土地使用权，并于同日和市国土资源交易中心签订了《成交确认书》。根据原市规划局2013年9月9日出具的规划设计条件书，该地块总用地面积为58877平方米，其中建设用地面积51373平方，代征道路面积为7504平方米。经核，在拆迁红线范围内，有部分建筑物没有拆迁到位，主要分布在代征道路用地范围内。现黄石坤宝提出第三人没有完成红线范围内拆迁补偿工作，从而未按成交确认书的约定签订《国有建设用地使用权出让合同》，存在违约的风险。现至函第三人加快红线用地范围内的拆迁工作，并将出让地块的土地及时移交给该公司，并通知黄石坤宝及时签订《国有建设用地使用权出让合同》办理用地手续。2014年8月27日，原市国土局向黄石坤宝出具黄土资函[2014]119号《关于黄石××区纺织××路以西延安路以北地块有关问题的复函》，内容为：黄石坤宝《关于“黄石××区纺织××以北51373平方米国有土地使用权”土地附着物未拆迁的报告》收悉。现函复如下：1、经调查核实，该地块规划用地总面积58877平方米，出让用地面积51373平方，代征路面积7504平方米。出让用地红线范围内51373平方米的地上建（构）筑物已拆迁完毕并形成了“净地”，符合“净地”出让条件。2、代征路面积未含在土地出让面积内，由黄石港区政府负责拆迁，不影响出让土地交付使用。根据《国有建设用地网上挂牌出让公告》（黄土交易告字[2014]05号）第一条和《成交确认书》“该地块另有代征路7504平方米由竞得人与黄石港区政府按60万元/亩另行签订用地补偿协议”的规定，原市国土局未将代征路面积纳入该宗地出让范围，属国有市政道路用地，所涉及范围内未拆迁完毕的部分建（构）筑物由黄石港区政府负责拆迁。2008年7月18日，黄石港区政府已向原市国土局书面来函承诺尽快对代征路范围内构（筑）物组织拆除。暂未完全拆除，不影响出让宗地交付使用，也不影响黄石坤宝的开发工作。3、黄石坤宝构成违约，必须采取补救措施，及时签订出让合同。根据《国有建设用地网上挂牌出让公告》（黄土交易告字[2014]05号）第四条第三款、《成交确认书》第四条规定，黄石坤宝应在成交确认书签订之日起30日内与原市国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》，不按期签订的视为竞得人放弃竞得资格，并承担相应的法律责任。现期限已过，原市国土局再次敦促黄石坤宝在接到复函后5个工作日内，与原市国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》，逾期不签订的，所产生的全部法律后果由黄石坤宝承担。2014年9月2日至2016年5月18日，黄石坤宝缴纳的保证金18000万元转为土地出让价款。2014年11月10日，原市国土局（出让人）与黄石坤宝（受让人）签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定：1、本合同项下出让宗地编号为2020010060094，宗地总面积51373平方米。本合同项下的出让宗地坐落于黄石××区纺织××以北。2、出让人同意在2014年11月21日前将出让宗地交付给受让人。3、合同项下宗地的定金为人民币58566000元，定金抵作土地出让价款。4、受让人同意本合同签订之日起30日内，一次性付清国有建设用地使用权出让价款。5、受让人应当按照本合同约定，按时支付国有建设用地使用权出让价款。受让人不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向出让人缴纳违约金，延期付款60日，经出让人催交后仍不能支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人有权解除合同，受让人无权要求返还定金，出让人并可请求受让人赔偿损失。6、受让人按本合同约定支付国有建设用地使用权出让价款，出让人必须按照合同约定按时交付出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已经支付的国有建设用地使用权出让价款的1‰向受让人给付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算。出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付土地的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已经支付国有建设用地使用权出让价款的其余部分，受让人并可请求出让人赔偿损失。2015年5月22日，原市国土局土地利用科向黄石坤宝出具催办函，内容为：黄石坤宝于2014年6月23日竞得位于黄石××区纺织××以北51373平方米国有建设用地使用权，成交价款29283万元。2014年11月10日，原市国土局土地利用科签订了《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定：2014年12月9日前一次性缴清土地出让价款29283万元。2014年6月19日，黄石坤宝已缴纳保证金18000万元，截止2015年5月21日，尚欠缴出让价款11283万元，逾期162天，已构成违约，应缴违约金1827.846万元。同时，原市国土局土地利用科于2014年11月10日，将该地块国有建设用地交地确认书移交黄石坤宝签字确认，至今黄石坤宝仍未履行土地移交手续。现通知黄石坤宝于2015年5月31日前缴清欠缴的出让价款和违约金，并签订国有建设用地移交确认书，逾期无正当理由拒不履行交地手续的，将视同我局已履行该地块移交义务，其相关法律责任由黄石坤宝自行承担。该催办函后附土地出让价款延期缴纳情况核查表，该催办函黄石坤宝于2015年5月22日收到。2016年9月5日、2016年10月8日、2016年10月31日，黄石坤宝分三次缴纳土地出让价款11283万元。2017年3月22日，原市国土局向黄石坤宝出具黄土资函[2017]60号《关于黄石××区纺织××以北地块有关问题的复函》，内容为：黄石坤宝《关于“黄石××区纺织××以北地块”尽快交付给黄石坤宝的请示报告》（坤宝[2017]03号）收悉，现就黄石坤宝要求迅速拆除地上附属物，尽快交地问题函复如下：1、经现场核实，该地块出让时黄石港政府对用地红线范围内所有建筑物进行了拆迁，出让时已形成净地，具备主体建筑物施工和建设的条件。只是在拆迁红线（代征路）范围内有少量附属物未拆除完毕，黄石坤宝不应以未拆迁为净地为由，拒绝与原市国土局办理用地交接手续。至于拆迁红线（代征路）范围内少量的附属物，原市国土局多次函告黄石港区政府，督促其尽快全部拆除。目前，黄石港区政府正在组织拆迁。2、2014年11月10日，黄石坤宝与原市国土局签订的《国有建设用地使用权出让合同》约定：在合同签订之日起30日内，一次性付清29283万元国有建设用地使用权出让价款，但黄石坤宝有11283万元未按照合同约定按时支付国有建设用地使用权出让价款，已产生违约金7536.553万元。同时，黄石坤宝至今未缴纳土地出让契税，不具备办理用手续的条件。3、请尽快缴清土地违约金7536.553万元和相关税费，向原市国土局申请办理用地手续。由于拆迁由黄石港区政府负责，请黄石坤宝和黄石港区政府进行协商，要求加快拆迁进度，原市国土局将积极做好协调工作。2018年5月9日，原市国土局向黄石坤宝出具《关于再次催缴土地出让违约金的通知》，内容为：2014年6月23日，黄石坤宝以挂牌方式竞得位于黄石××区纺织××以北51373平方米商住用地使用权，并于2014年11月10日与原市国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定在合同签订之日起30日内（即2014年12月10日前）一次性缴清土地出让金29283万元。黄石坤宝在缴清挂牌保证金18000万元后，分别于2016年9月5日、2016年10月8日、2016年10月31日分三次缴清尾款11283万元，已超过合同约定缴纳期限，产生违约金7536.553万元。原市国土局于2015年5月22日、2017年3月22日向黄石坤宝发了书面告知函件。根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）、《财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发的通知》（财综[2006]68号）及《国有建设用地使用权出让合同》约定，请黄石坤宝自收到本《通知》之日起15日内向原市国土局缴清合同违约金，逾期原市国土局将启动司法程序予以追缴。该通知黄石坤宝于2018年5月17日收到。2019年3月6日，原市国土局向黄石坤宝出具黄土资征（决）[2019]7号《土地出让金（违约金）征收决定书》，内容为：2014年6月23日，黄石坤宝以出让方式取得位于黄石××区纺织××以北51373平方米商住用地使用权，并于2014年11月10日与原市国土局签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定于2014年12月10日前一次性缴清土地出让金29283万元，黄石坤宝迟至2016年10月31日才缴清土地出让金本金，产生违约金7536.553万元。黄石坤宝经原市国土局多次催告至今仍未缴纳。根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发[2006]100号）、《财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发的通知》（财综[2009]74号）、《国土资源部关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》（国土资发[2010]204号）的有关规定和《国有土地使用权出让合同》的约定，现作出如下行政征收决定：限黄石坤宝自收到本决定书之日起30日同内自行到黄石市财政局缴纳违约金7536.553万元。因黄石坤宝不服该征收决定书，故而提起行政诉讼。另查明，2013年9月22日，第三人向黄石市人民政府出具黄石港政文[2013]70号《关于纺织二路以西延安路以北地块供地方案的请示》，内容为：第三人于2013年8月16日向市政府呈报了《关于纺织二路以西延安路以北A030414、A030510、A030514地块供地方案的请示》（黄石港政文[2013]63号）。经市政府批转，市国土局对该地块供地方案提出了审核意见。根据审核意见，第三人商请黄石市规划局对该地规划用地指标进行了调整。为此，现将调整后的纺织二路以西延安路以北地块供地方案请示如下：1、2013年9月11日，黄石市规划局批准纺织二路以西延安路以北地块规划总用地面积58877平方米（其中建设用地面积51373平方、代征道路面积7504平方米）。经实测和权属调查，纺织二路以西延安路以北地块总用地面积58877平方米（含代征道路面积7504平方米）。目前，该地块已完成土地使用权收回补偿以及地上建（构）筑物、附着物和其他设施的拆迁安置补偿工作并形成净地。黄石市人民政府实施机构改革，将原市国土局和黄石市规划局的职能，整合到市资规局，原市国土局和黄石市规划局不再保留。原市国土局实施的行政行为，由市资规局继续行使职权。本院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十二条第二款规定，通过招标、拍卖方式提供国有建设用地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门会同有关部门拟定方案，报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施，并与土地使用者签订土地有偿使用合同。故被告作为土地行政主管部门具有与原告签订《国有建设用地使用权出让合同》的法定职权。本案，原告黄石坤宝与原市国土局于2014年11月10日签订的《国有建设用地使用权出让合同》，是原市国土局为实现行政管理目标，在其法定职责范围内与原告订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于《中华人民共和国行政诉讼法》所规定的行政协议。根据合同的约定“原告同意合同签订之日起30日内一次性付清国有建设用地使用权出让价款”，即原告应于2014年12月10日内一次性付清国有建设用地使用权出让价款。但原告付清全部国有建设用地使用权出让价款的时间为2016年10月31日，与合同约定付清期限逾期近两年，故原告存在违约行为。根据合同第六条的约定“被告交付土地时应达到第（二）项现状土地条件”，虽现状土地条件上未作任何文字表述，但被告曾于2015年5月2日向原告黄石坤宝发出的催办函中提到“被告于2014年11月10日将该地块国有建设用地交地确认书移交黄石坤宝签字确认，至今黄石坤宝仍未履行土地移交手续。通知黄石坤宝于2015年5月31日前缴清欠缴的出让价款和违约金，并签订国有建设用地移交确认书，逾期无正当理由拒不履行交地手续的，将视同被告已履行该地块土地移交义务，其相关法律责任由黄石坤宝自行承担”。但原告事隔一年未向原市国土局提出异议，上述事实证明被告已于2014年11月10日向原告履行了交地义务，被告的行为不存在违约。原告主张被告违约的理由不能成立，依法不予支持。行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织订立的具有行政法要权利义务内容的协议。对于行政协议的效力、违约责任等问题在行政法律及法规没有明确规定的情况下，均可参照适用合同法的相关规定。本案中，《土地出让金（违约金）征收决定书》系被告依据《国务院办公厅〈关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知〉》的规定而制作，而《国务院办公厅〈关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知〉》属于“规范性文件”，根据《中华人民共和国合同法》第一百一十四条以及《最高人民法院关于适用若干问题的解释（二）》第二十九条规定，当事人可以约定一方违约时应当根据违约情况向对方支付一定数额的违约金，约定的违约金过分高于造成的损失的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构予以适当减少。约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为过分高于造成的损失。当事人可以主张对约定违约金进行调减。本案所涉《土地出让金（违约金）征收决定书》中以每日的1‰的标准征收违约金明显过高，应予调减。经本院释明，原告向本院提出被告每日以1‰的标准征收违约金明显过高，且就违约金标准已有生效法律文书予以确定。故对原告黄石坤宝提出撤销被告于2019年3月6日作出的黄土资征（决）[2019]7号《土地出让金（违约金）征收决定书》的诉讼请求，本院依法予以支持。同时责令被告重新作出新的行政行为。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（六）项的规定，判决如下：一、撤销被告黄石市自然资源和规划局于2019年3月6日作出的黄土资征（决）[2019]7号《土地出让金（违约金）征收决定书》；二、责令被告黄石市自然资源和规划局自收到本判决60日内重新作出征收决定。本案案件受理费50元，由原告黄石市自然资源和规划局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或黄石市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交上诉状副本，上诉于黄石市中级人民法院。审 判 长  彭亚萍人民陪审员  方三安人民陪审员  周绍明二〇二〇年十二月三日法官助理汪静书记员王威