山西省太原市中级人民法院行政判决书（2020）晋01行终435号上诉人（原告）连三山，男，1980年6月19日出生，汉族，住山西省太原市。被上诉人（原审被告）太原市规划和自然资源局，住所地太原市金刚堰路**。法定代表人李军，该局负责人。委托代理人王变娥，该局生态修复科副科长。委托代理人徐小岳，山西隆诚律师事务所律师。上诉人连三山与被告太原市规划和自然资源局撤销行政审批一案，不服山西省太原市迎泽区人民法院（2020）晋0106行初13号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审审理查明：2014年2月24日，原告与太原得一房地产开发有限公司签订《商品房买卖合同》，约定购买该公司开发的位于太原市迎泽区复地路2号恒大山水城第19幢1单元0101房屋。2012年5月太原市建筑设计研究院受太原得一房地产开发有限公司委托为其出具恒大山水城日照分析报告书，2012年11月被告审核通过恒大山水城修建性详细规划，2013年6月19日至7月2日，被告对恒大山水城规划方案进行公示，2013年7月3日，被告政策法规处出具《关于规划公示的反馈意见》，表明在公示期满后未收到任何反馈意见。后原告向被告提交了恒大山水城测绘成果表、平面定位图等材料，2013年8月15日，被告为太原得一房地产开发有限公司核发恒大山水城19号楼的并规建证新字（2013）第0508《建设工程规划许可证》。审理中，被告陈述在核发并规建证新字（2013）第0508《建设工程规划许可证》后，由于施工图纸变更，被告撤销该证，于2016年7月4日重新向被告核发并规建证新字（2013）第0508《建设工程规划许可证》。两份《建设工程规划许可证》中除在建设规模项下记载的面积和高度不一致外，其他内容均一致，且该误差系在法律规定的合理范围内。原审法院认为：原告主张其购买的太原得一房地产开发有限公司开发的恒大山水城19号楼房屋的间距、日照、采光等不符合相关标准，房屋的采光、间距是否符合相关标准是被告核发《建设工程规划许可证》需审查的事项，因此，被告发证行为与原告之间有利害关系，原告主体适格。我国城乡规划法第四十三条规定“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准……”可见建设项目规划有变更，需向相关规划部门主管部门提出申请，变更内容符合控制性详细规划的，方可批准。本案中，被告分别于2013年和2016年两次给太原得一房地产开发有限公司建设项目恒大山水城19号楼颁发同一编号的并规建证新字（2013）第0508《建设工程规划许可证》，两份许可证中在建设规模项下记载的面积和高度不一致，属于规划条件变更，按照上述法律规定，太原得一房地产开发有限公司需向被告提出申请，被告需对申请变更的内容是否符合控制性详细规划进行审核，但被告在举证期限内未提交相关证据证明，因此被告于2016年为太原得一房地产开发有限公司颁发的并规建证新字（2013）第0508《建设工程规划许可证》主要证据不足，依法本应予撤销，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的”的规定，结合恒大山水城19号楼已竣工的事实，如撤销该建设项目的《建设工程规划许可证》，会对众多购房者的利益造成重大损害。故确认被告于2016年给太原得一房地产开发有限公司颁发的并规建证新字（2013）第0508《建设工程规划许可证》违法，但不撤销该行政行为。经查原告主张撤销的《建设工程规划管理验收合格证》是否是指《建设工程规划许可证》，原告并没有明确表述清楚且也没有证据证明被告核发了该证，故原告该主张没有事实依据，应予驳回。被告批复的并规建方［2016］第0106号《建设工程设计方案（或总平面图）》，是被告核发《建设工程规划许可证》中应审核的材料，并不是行政行为，故原告要求撤销该方案的诉讼请求，也应予驳回。原告主张要求确认被告的不作为行为违法，但并未提供证据证明《日照分析报告书》无效或者错误，亦未明确其主张及被侵权事实，因此一审法院不予支持。判决如下：一、确认被告太原市城乡规划局于2016年7月4日为太原得一房地产开发有限公司核发的并规建证新字［2013］第0508号《建设工程规划许可证》的行政行为违法；二、驳回原告连三山的其他诉讼请求。案件受理费五十元，由被告负担。上诉人连三山不服，上诉称：上诉请求:1、撤销太原市迎泽区人民法院(2020)晋0106行初13号行政判决;发回重审或依法改判。2、本案一审、二审诉讼费用由被上诉人承担。上诉理由如下:上诉人与太原得一房地产开发有限公司于2014年2月24日签订一份《商品房买卖合同》(合同编号:201XXXXXXXX),约定上诉人向太原得一房地产开发有限公司购买位于太原市迎泽区复地路2号恒大山水城第19幢1单元0101室的房产,约定太原得一房地产开发有限公司应于2016年10月31日前向上诉人交付该房屋。合同签订后,上诉人如约支付了购房款,太原得一房地产开发有限公司于2016年11月以书面形式通知上诉人计划如约交付该房屋。在房屋实际交付验收过程中,上诉人发现该房屋在建筑间距、日照、采光、视线干扰等方面严重违反《太原市城市规划管理技术规定》的相关要求,并且发现该房屋周边已建成的环境与双方签订《商品房买卖合同》前太原得一房地产开发有限公司向上诉人所宣传、展示及明确告知的有关要约邀请材料严重不符。针对房屋验收过程中发现的问题,上诉人分别于2017年3月、2018年5月以书面形式向被上诉人申请信息公开,公开有关“恒大山水城”II期项目规划建设审批、监管、验收等相关信息。根据查阅已公开信息得悉,太原得一房地产开发有限公司在“恒大山水城”项目建设工程规划阶段向被上诉人负责审批的相关部门提供虚假材料,被上诉人未认真履行行政审批职责,导致核发的并规建证新字【2013】第0508号《建设工程规划许可证》与已依法审定的该项目详细规划(含控制性详细规划和修建性详细规划及总平面规划)有关恒大山水城第19幢1单元0101室商品房房屋用途类型性质不符。太原得一房地产开发有限公司在“恒大山水城”项目实施过程中存在擅自变更规划进行违法建设的行为,被上诉人作为行政主管部门未依法查处和纠正正在进行的违法、违章建设及越证施工等行为,未依法对已建成的项目工程进行现场验线和竣工验收即核发恒大山水城19号楼《建设工程竣工规划认可证》。上诉人针对“恒大山水城”II期项目在规划建设审批、建设过程监管、建成项目验收等方面发现的问题,通过多种渠道积极与被上诉人沟通,寻求积极的行政解决方式,以维护上诉人的合法正当权益,但被上诉人以恒大山水城19号楼已通过建设工程规划验收为由,拒绝受理上诉人合理合法的诉求。在上诉人积极申诉的过程中,被上诉人在没有合理正当理由的情况下受理太原得一房地产开发有限公司关于“恒大山水城”II期项目规划方案变更的申请,在未进行专题论证、未征求规划地段内利害关系人的意见、未组织听证等程序失当的情况之下,于2016年12月批复了(并规建方【2016】)第0106号《建设工程设计方案(或总平面)》,改变了恒大山水城第19幢1单元0101室商品房房屋用途类型性质。上诉人认为,太原得一房地产开发有限公司在“恒大山水城”II期项目建设过程中存在实体性违法建设行为,被上诉人作为行政主管部门在履职过程中存在行政不作为及乱作为的行为,该行为导致上诉人房产无法按时交付,亦无法正常入住或通过其他形式加以利用,且导致上诉人房产价值严重贬值,给上诉人造成极大损失。上诉人认为,重审一审法院严重违反公平公正原则,严重违反法定程序,不尊重上诉人合法诉讼权利,在事实清楚,证据确凿,案情明朗的情况下,罔顾事实,颠倒黑白，枉法裁判。据此,请求二审法院撤销重审原判,并依法予以改判,支持上诉人的上诉请求。被上诉人太原市规划和自然资源局辩称，一、被答辩人提起本案诉讼超过法定起诉期限,原审判决认定事实不清,适用法律错误,依法应予改判。本案被答辩人在原审起诉状中称其在2016年11月房屋交付验收过程中发现案涉房屋在建筑间距、日照、采光、视线干扰等方面严重违反相关规定,损害其自身合法权益,根据《行政诉讼法》四十六条相关规定,被答辩人最迟应在2017年6月前提起诉讼,但其在2018年10月26日才提起本案诉讼,明显超过上述规定的起诉时限。二、本案被答辩人所提诉讼请求属不明确、不具体,不符合法定的起诉条件,原审判决认定事实不清,适用法律错误,依法应予改判。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定,原告提起诉讼,应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中,被答辩人针对多个单独行政行为提起诉讼,明显违反上述规定,属于诉讼请求不具体、不明确,违反了“一案一审”的原则,属于认定事实不清,适用法律错误,依法应予改判。三、原审认定“两份许可证中存在建设规模项下记载的面积和高度不一致,规划条件变更”,属于认定事实不清,适用法律错误,依法应予改判。两份《建设工程规划许可证》中记载的高度、面积不一致,不属于规划条件变更,原审认定上述内容属规划条件变更,从而确认答辩人核发案涉《建设工程规划许可证》行为违法,属于认定事实不清,适用法律错误,依法应予改判。四、被答辩人起诉不符合行政诉讼主体资格的要求,依法应当驳回其起诉。被答辩人认为案涉《建设工程规划许可证》对恒大山水城19号楼全体购房者的权益造成了损害,侵害的权益客体应为共有利益,应当以恒大山水城业主委员会的名义提起行政诉讼,如业主委员会未起诉的,也应当由19号楼专有面积过半或过半数的业主共同起诉,而被答辩人不符合上述规定的起诉资格的要求,依法应当驳回其起诉。五、案涉《建设工程规划许可证》对被答辩人合法权益明显不产生实际影响,原审判决认定事实不清,适用法律错误,依法应予改判。经本院二审审理查明的事实与原审基本相同，据以定案的证据与原审一致，本院予以确认。经本院释明，上诉人对本案的诉讼请求确认为：1.撤销被告核发的(并规建证新字[2013])第0508号《建设工程规划许可证》;2.撤销被告核发的关于太原得一房地产开发有限公司恒大山水城19号楼项目的《建设工程竣工规划认可证》；3.撤销被告2016年12月批复的(并规建方[2016]）第0106号《建设工程设计方案（或总平面）》;4.本案诉讼费由被告承担。本院认为，本案争议的焦点是1.被上诉人核发的(并)规建证新字[2013]第0508号《建设工程规划许可证》是否合法；2.被上诉人是否核发《建设工程竣工规划认可证》；3.被上诉人批复的并规建方[2016]第0106号《建设工程设计方案（或总平面图）》是否是行政行为。在案证据证明，被上诉人分别于2013年和2016年两次以相同编号向太原得一房地产开发有限公司建设项目恒大山水城19号楼核发了并规建证新字[2013]第0508号《建设工程规划许可证》。从内容来看，两份许可证中在建设规模项下记载的面积和高度不一致。城乡规划法第四十三条规定，“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准……”根据上述规定，城乡规划主管部门对于变更规划条件，重新批准规划许可的，必须由建设单位申请，经城乡规划主管部门依法审核。本案中，无证据证明太原得一房地产开发有限公司向被告提出相关申请，亦无证据证明被上诉人对申请变更的内容进行审核，因此被上诉人于2016年为太原得一房地产开发有限公司颁发的并规建证新字（2013）第0508《建设工程规划许可证》程序不合法。原审考虑该规划许可证涉及重大公共利益，作出确认违法但不撤销的判决并无不当。关于上诉人主张撤销的《建设工程竣工规划认可证》的意见。经查，在案证据显示，上诉人提供的证据是被上诉人2016年核发的《建设工程规划许可证》的附件，标明“建设工程竣工规划认可证附件存根”，但不能提供案涉《建设工程竣工规划认可证》，被上诉人亦当庭否认颁发过该《建设工程竣工规划认可证》,故原审认定其主张缺乏事实依据，判决驳回诉讼请求并无不当。关于上诉人主张撤销被上诉人批复的并规建方[2016]第0106号《建设工程设计方案（或总平面图）》。经查，该设计方案是被告核发《建设工程规划许可证》中应审核的材料，原审判决驳回其诉讼请求亦并无不当。关于被上诉人提出上诉人超过起诉期限、主体不适格、诉讼请求不明确的意见，经查，上诉人于2017年向被上诉人申请信息公开，被上诉人于2018年5月31日作出回复，故起诉期限应从被上诉人作出回复之日起计算，上诉人于2018年10月26日提起诉讼并未超过法定起诉期限。上诉人主张其购买的太原得一房地产开发有限公司开发的恒大山水城19号楼房屋的间距、日照、采光等不符合相关标准，与被上诉人核发《建设工程规划许可证》具有内在关联，与上诉人具有利害关系，故上诉人的原告主体适格。经本院释明，上诉人已经明确了本案的诉讼请求。故被上诉人所提上述意见，本院均不予采纳。综上，原审判决认定的事实清楚，适用法律、法规正确。审判程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判决。二审受理费五十元，由上诉人连三山负担。本判决为终审判决。审判长 贾 仑审判员 张翠萍审判员 郭朝艳 二O二O年十二月二十二日书记员 乔潞潞