贵州省安顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔04行终128号上诉人（原审原告）严璋平，男，1976年1月28日生，汉族，住贵州省安顺市西秀区。被上诉人（原审被告）安顺市西秀区综合行政执法局，住所地安顺市西秀区黄果树大街驼宝山广场（西秀区行政中心****）。法定代表人何林，局长。委托代理人宋城，该局工作人员。委托代理人彭洁茹，贵州巨人律师事务所律师。上诉人严璋平因与被上诉人安顺市西秀区综合行政执法局（以下简称西秀区综合执法局）房屋行政强制一案，不服镇宁布依族苗族自治县人民法院（2020）黔0423行初45号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。原判认定：西秀区综合执法局于2019年6月11日接到安顺市西秀区打击违法用地违法建设领导小组办公室（以下简称西秀区两违办）执法大队二中队移交违建线索后，于同年6月12日立案调查。2019年6月26日，被告西秀区综合执法局向原告严璋平作出西区城综拆字［2019］014号《责令限期拆除违法建设决定书》及《责令限期拆除违法建设公告》，该决定书主要内容为：经查，你在东关××××村修建建筑物（构筑物）的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，属违法建设，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，现责令你于2019年6月30日之前自行予以拆除，逾期未拆除，将依法强制执行。2019年6月27日，被告西秀区综合执法局强制拆除原告的上述案涉房屋。2019年7月19日，原告严璋平因不服上述行政强制行为，遂以安顺市西秀区人民政府、安顺市公安局西秀区分局、安顺市西秀区司法局、安顺市西秀区房屋征收管理局为被告诉至安顺市中级人民法院，安顺市中级人民法院经审查后以原告错列被告为由于同年8月20日裁定驳回原告的起诉。原告不服上诉至贵州省高级人民法院，贵州省高级人民法院于2020年2月26日裁定驳回原告的上诉，维持原裁定。2019年4月8日，西秀区两违办执法大队执法人员巡查时，发现严璋平在西秀区砖混结构建筑物，该建筑物占地面积约为76.12平方米，建筑面积约为76.12平方米，该建筑物修建已完工、封顶、入住，并制作行政执法现场检查（勘验）笔录。2019年4月12日，安顺市城市管理综合行政执法局向严璋平作出安市城综拆字［2019］5081号《责令限期拆除违法建设决定书》及公告，责令严璋平于2019年4月17日前自行拆除其位于东关××××村修建的建筑物，严璋平未在上述期限内自行拆除，安顺市城市管理综合行政执法局于同年4月18日进行催告。原告因不服安顺市城市管理综合行政执法局的上述行政行为于2019年6月3日向安顺市人民政府申请行政复议，安顺市人民政府经审查后于2019年8月30日作出安市行复决字［2019］19号行政复议决定书，决定确认安顺市城市管理综合行政执法局作出的安市城综拆字［2019］5081号《责令限期拆除违法建设决定书》及公告违法。2019年5月17日，安顺市西秀区人民政府组织召开关于“两违”执法权限工作专题会议，并形成专题会议纪要：“……因执法体制改革，经协调，于2019年1月15日安顺市城市管理综合行政执法局委托区住房和城乡建设局进行执法，截止2019年5月20日，根据《安顺市城市管理综合行政执法局关于不再执法委托的函》（安市城管函[2019]12号）内容，‘因全市城市管理综合行政执法改革已深入推进，新一轮机构改革工作已完成，市城市管理综合行政执法局不再委托进行执法’……三、关于执法主体的落实，按照党和国家机构改革的精神，虽将区住房和城乡建设局承担的城乡规划管理职责划转到区自然资源局，但未明确为执法主体，且根据《中共西秀区委办公室、西秀区人民政府办公室关于印发的通知》（西区办发[2019]50号）的文件要求，我区城管局（区综合行政执法局）行使区住房城乡建设领域权限内的全部行政处罚权及相应行政强制措施……决定由区城管局（区综合行政执法局）作为‘两违’执法主体……。”原判认为：本案被诉行政行为作出的时间为2019年6月27日，且被告在作出被诉行政行为时未告知原告起诉期限，应适用《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”的规定，审查判断原告的起诉是否超过起诉期限。原告严璋平因不服被诉行政行为，遂于2019年7月19日以安顺市西秀区人民政府、安顺市公安局西秀区分局、安顺市西秀区司法局、安顺市西秀区房屋征收管理局为被告诉至安顺市中级人民法院，安顺市中级人民法院于同年8月20日裁定驳回原告的起诉。原告不服上诉至贵州省高级人民法院，贵州省高级人民法院于2020年2月26日裁定驳回上诉，维持原裁定。原告于2020年3月20日诉至该院，并未超过上述规定的起诉期限，因此，被告关于原告的起诉已超过法定起诉期限的辩解，不予采纳。本案中，原告的诉讼请求为“判令确认被告强拆原告房屋的行为违法”，而根据原告提交的现场照片等相关证据及庭审调查能够判断原告的诉请涉及两处完全不同的房屋。被告仅认可拆除了原告位于安顺市西秀区砖混结构建筑物（建筑面积约为76.12平方米），同时被告辩称原告提交的西府复决字〔2019〕第2号《行政复议决定书》证实了原告并非其现场照片中三层建筑物的权利人，被告亦未拆除该三层建筑物。结合原、被告双方提交的证据，原告提供的证据不足以证实其系该三层建筑物的权利人，亦不能证实该三层建筑物系由被告强制拆除的事实，被告的上述辩解，理由充分，予以采纳，对原告涉及该三层建筑物的诉请，缺乏相应的事实依据和法律依据，依法应予驳回。故本案的被诉行政行为系被告于2019年6月27日强制拆除原告严璋平位于安顺市西秀区砖混结构建筑物的行政行为。《中华人民共和国行政强制法》第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”被告对案涉建筑物实施的强制拆除行为即本案的被诉行政行为，应认定为行政强制执行行为。行政机关实施强制执行，应按照《中华人民共和国行政强制法》第三十四条、第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条的规定作出行政决定、催告当事人履行义务、听取陈述和申辩、将催告书和强制执行决定书依法送达当事人。本案中，被告未按照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定和要求履行相应的法定程序，未遵循法定步骤、顺序、方式以及时限的规定，导致原告的陈述申辩权、申请行政复议和提起行政诉讼的权利未得到充分保护，故被告对案涉建筑物实施的强制拆除行为违反法定程序。被告实施行政强制执行缺乏相应的事实依据，主要证据不足。被告据以实施被诉行政强制执行行为的前提是原告的房屋系违法建筑，而被告提供的《安顺市城市总体规划修编（2016-2030）》公告、行政执法现场检查（勘验）记录、现场照片虽能证实案涉房屋位于安顺市城市规划范围内，但不能据此认定案涉房屋系违法建筑。同时，因被告提交的行政执法现场检查（勘验）记录未经当事人签名或捺印，系单方制作且无其他证据佐证，被告据此认定原告新建房屋、建筑面积等基本事实的主要证据不足。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项的规定，行政行为主要证据不足的、违反法定程序的应予撤销，但因被诉行政强制执行行为不具有可撤销内容，又依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，行政行为违法，但不具有可撤销内容的，判决确认违法。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，判决：一、确认被告西秀区综合执法局于2019年6月27日对原告严璋平位于安顺市西秀区砖混建筑物实施强制拆除的行政行为违法。二、驳回原告严璋平的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告西秀区综合执法局负担。判决书送达后，上诉人严璋平不服，上诉称：一、一审判决认定被上诉人仅拆除上诉人一层建筑错误。上诉人在一审提交的被上诉人强制拆除案涉房屋的现场照片和现场视频，充分证明三层建筑房屋系被上诉人违法强制拆除，但是一审判决却认定上诉人提供的证据不足以认定被上诉人实施了违法强拆行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十二条的规定，被上诉人应在法定举证期限内提供证据证明其没有强制拆除上诉人三层建筑物或者提供强制拆除案涉房屋合法的证据，否则应由被上诉人承担举证不能的不利后果。二、一审判决认定上诉人并非三层建筑物的权利人错误。安顺市西秀区人民政府行政复议办公室于2019年8月7日作出的西府复决字[2019]第2号《行政复议决定书》，认定上诉人的房屋是在自家承包土地上修建，未办理相关手续。一审判决便认定案涉房屋为违法建筑，从而推定上诉人并非三层建筑的权利人，属于事实认定错误。《中华人民共和国城乡规划法》第四十一条第二款规定：“在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。”贵州省人民政府制定的《贵州省乡村建设规划许可实施办法（试行）》于2018年才开始正式实施，按照法不溯及既往的原则，该规定对上诉人的建房没有法律效力。又因为对公民实行“法无禁止则可为”的原则，故上诉人修建案涉房屋并不违反法律的规定，案涉房屋不是违法建筑，上诉人是三层建筑房屋的合法权利人。《中华人民共和国物权法》第三十条规定：“因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。”建设房屋属于事实行为，上诉人在自家原有宅基地上建成三层房屋，即对该房屋享有所有权，是三层建筑的合法权利人。综上，一审判决认定事实不清，请求二审法院撤销原判决，依法改判或者发回重审。被上诉人西秀区综合执法局二审答辩称：一、上诉人提交的证据不足以证实其系三层建筑物的权利人。上诉人的诉讼请求为“判令确认被告强拆原告房屋的行为违法”，但本案双方当事人提交的证据以及庭审查明的情况可知，上诉人诉请的三层建筑与被上诉人强制拆除的房屋并非同一房屋，上诉人提交的西府复决字[2019]第2号《行政复议决定书》载明拆除的建筑物申请人系严琼本而非上诉人。二、上诉人是否是三层建筑的权利人，应由上诉人举证证明。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条虽规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任。”但是上诉人应先举证证明其是三层建筑物的权利人，不能颠倒顺序。综上，请求二审维持原判，驳回上诉人的上诉。当事人向一审法院提交的证据材料已随案移送本院。经审查，一审判决认证正确，本院予以确认。本院经审理查明的案件事实与一审判决认定的事实基本一致，本院予以确认。另查明，上诉人严璋平一审主张被拆除的房屋有两处，一处是一层的房屋，另一处是三层的房屋。本院认为,本案的争议焦点是：一、上诉人严璋平是否系三层房屋的权利人；二、被上诉人西秀区综合执法局强制拆除上诉人严璋平修建的一层房屋的行为是否合法。一、关于上诉人严璋平是否系三层房屋的权利人的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织……”《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的……”本案中，上诉人严璋平提供的房屋被强制拆除的现场照片，现场视频，责令限期拆除违法建设决定书、公告等证据，仅能证明被上诉人西秀区综合执法局拆除了上诉人严璋平修建的一层的房屋。同时，上述证据虽能证明有一栋三层的房屋被拆除，但不足以证明上诉人严璋平与该三层的房屋有利害关系及该房屋系被上诉人西秀区综合执法局拆除。因此，上诉人严璋平不能证明其与被拆除的三层的房屋有利害关系，更不能证明其是三层的房屋的权利人，不具备主张该三层房屋权利的原告主体资格，依法应当裁定驳回严璋平对该三层房屋主张权利的起诉。一审判决实体驳回严璋平的诉讼请求不当。二、关于被上诉人西秀区综合执法局强制拆除上诉人严璋平修建的一层房屋的行为是否合法的问题。被上诉人西秀区综合执法局据以实施强制拆除行为的前提是上诉人严璋平修建的房屋系违法建筑，但被上诉人西秀区综合执法局提交的《安顺市城市总体规划修编（2016-2030）》公告、行政执法现场检查（勘验）记录、现场照片等证据不足以认定案涉房屋系违法建筑。被上诉人西秀区综合执法局提交的行政执法现场检查（勘验）记录未经当事人签名或捺印，系单方制作且无其他证据佐证，据此认定上诉人严璋平新建房屋、建筑面积等基本事实，主要证据不足。被上诉人西秀区综合执法局拆除上诉人严璋平修建的一层的房屋过程中，未按照《中华人民共和国行政强制法》的相关规定和要求查清基本事实，履行相应的法定程序，导致上诉人严璋平的陈述申辩权、申请行政复议和提起行政诉讼的权利未得到充分保护，故被上诉人西秀区综合执法局对一层的房屋实施的强制拆除行为主要证据不足，违反法定程序。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项、第七十四条第二款第一项的规定确认被上诉人西秀区综合执法局的强制拆除行为违法并无不当。综上所述，一审判决认定事实清楚，但判决驳回原审原告严璋平对三层的房屋主张权利的诉讼请求不当，本院予以纠正。结合本案实际，为减少当事人诉累，本院用判决吸收裁定的方式一并驳回上诉人（原审原告）严璋平对三层的房屋主张权利的起诉。上诉人严璋平的上诉理由不能成立，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项的规定，判决如下：一、维持镇宁布依族苗族自治县人民法院（2020）黔0423行初45号行政判决第一项，即确认被告安顺市西秀区综合行政执法局于2019年6月27日对原告严璋平位于安顺市西秀区砖混建筑物实施强制拆除的行政行为违法。二、撤销镇宁布依族苗族自治县人民法院（2020）黔0423行初45号行政判决第二项，即驳回原告严璋平的其他诉讼请求；三、驳回上诉人（原审原告）严璋平对三层的房屋主张权利的起诉。二审案件受理费50元，由上诉人严璋平负担。本判决为终审判决。审判长  肖帮华审判员  阮素芬审判员  朱艳楠二〇二〇年十二月七日法官助理齐艳书记员汤晓燕