济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁71行终265号 上诉人（原审原告）韩立根，男，1957年5月17日出生，汉族，住山东省济南市历城区。 被上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府，住所地山东省济南市山大北路**。 法定代表人曹殿军，区长。 委托代理人李文宇，山东元序律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府唐王街道办事处，，住所地山东省济南市历城区唐王街道韩家庄东村 负责人李加政，主任。 委托代理人李文宇，山东元序律师事务所律师。 原审第三人济南市历城区唐王镇韩家庄东村村民委员会，，住所地山东省济南市历城区龙泉路东150米 法定代表人颜丙祥，主任。 上诉人韩立根因与被上诉人济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）、济南市历城区人民政府唐王街道办事处（以下简称唐王街道办）、原审第三人济南市历城区唐王镇韩家庄东村村民委员会（以下简称韩家庄东村村委会）拆迁行政强制一案，不服济南铁路运输法院(2020)鲁7101行初472号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定进行了审理，本案现已审理终结。 原审法院审理查明，2003年11月6日，韩家庄东村村委会作为甲方，韩立根作为乙方，签订购房合同，约定：甲方将唐王镇镇政府大院南巨野河大桥东北位置综合楼6号房屋卖给乙方。后因巨野河防洪治理工程项目，上述房屋被纳入征收范围之内。2020年4月11日，中共济南市历城区委唐王街道工作委员会和唐王街道办作出济历城唐发[2020]24号《关于成立历城区唐王街道巨野河防洪治理工程建设指挥部的通知》，决定成立历城区唐王街道巨野河防洪治理工程建设指挥部（以下简称防洪建设指挥部）。4月30日，济南市历城区巨野河防洪治理工程建设管理办公室发布关于巨野河防洪治理工程征迁工作正式动迁日的公告，将巨野河防洪治理工程拆迁工作正式动迁日定于2020年5月5日。 5月22日，防洪建设指挥部向韩立根发出并送达限期签约通知书，主要内容为：“根据规划，您所购买的位于唐王街道韩家庄东村的房屋所在地块处于巨野河防洪治理工程建设范围内，需要对该土地上房屋依法拆除。…现将有关事项通知如下：一、请您于2020年5月24日24时前到防洪建设指挥部咨询及签订拆迁补偿协议，…二、2020年5月24日24时后，防洪建设指挥部将对您应得的补偿权益给予提存，同时将启动对房屋及附属设施的依法拆除。”5月25日，防洪建设指挥部向韩立根发出并送达收回房屋通知书，主要内容为：“一、本建设指挥部代为收回您购买的位于唐王街道韩家庄东村的房屋。二、您应得补偿权益已进行了提存，请您于2020年5月27日前腾空房屋，并到建设指挥部咨询、签订拆迁补偿协议并办理补偿款项领取等手续。”5月31日，防洪建设指挥部向韩立根发出并送达腾空房屋通知书，主要内容为：“一、请于2020年6月1日24时前，将您购买的位于韩家庄东村的房屋腾空后交付本建设指挥部。二、逾期仍不将房屋腾空后交付本建设指挥部的，视为您放弃室内物品，因此造成的损失由您自行承担。三、本建设指挥部将于2020年6月1日24时后对巨野河防洪治理工程建设范围内的房屋及附属设施实施拆迁，因房屋灭失引发的相关权益问题，您可通过诉讼等方式解决。”2020年6月23日，韩立根案涉房屋被强制拆除。 原审法院认为，本案的争议焦点为：一、历城区政府、唐王街道办是否是案涉强制拆除行为的责任主体；二、案涉强制拆除行为是否合法。 关于焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，“公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”本案中，向韩立根作出并送达限期签约通知书、收回房屋通知书、腾空房屋通知书的主体均为唐王街道办设立的防洪建设指挥部，且唐王街道办亦认可案涉强制拆除行为系由防洪建设指挥部实施。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款的规定，“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”。据此，韩立根主张防洪建设指挥部的设立主体唐王街道办为强制拆除其案涉房屋的责任主体，符合事实和法律规定，原审法院予以支持。关于历城区政府的主体资格问题，强制拆除行为属于事实行为，事实行为一经作出，该行为的主体即已确定，对事实行为提起诉讼，首先应当认定实施该行为的行政机关为适格被告。庭后，韩立根补充提交了案外人赵合祥（××）与12345市民服务热线的通话记录，欲以证明历城区政府明知唐王街道办正在实施强制拆除行为而未制止，但该通话记录并不足以证实历城区政府知晓并默许了案涉强拆行为。因此，在唐王街道办自认实施了案涉强制拆除行为，且无证据证明历城区政府实际参与或组织实施了案涉强制拆除行为，亦无证据证明案涉强拆行为系由历城区政府授权或委托唐王街道办实施的情形下，韩立根主张历城区政府为强制拆除其案涉房屋的共同责任主体，与事实不符，原审法院不予支持。 关于焦点二，本案所诉的唐王街道办强制拆除案涉房屋的行为，从性质上看，应为一种行政强制执行行为。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第四十四条的规定，行政机关强制执行前，应履行作出拆除决定、催告、听取陈述和申辩、公告、作出强制拆除决定等程序，并告知当事人申请行政复议或提起行政诉讼的途径和期限。《山东省行政程序规定》第九条亦规定，行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人和其他组织合法权益的，除法定情形外，应当书面告知其事实、理由、依据，陈述权、申辩权，以及行政救济的途径、方式、期限。本案中，即使如唐王街道办辩称，案涉强制拆除行为系在与韩立根就安置补偿事宜协商未果，且依法提存其应得的补偿权益的前提下实施的，唐王街道办作为征收实施机关若要实现强制搬迁和拆除，亦须按照法定程序向法院申请强制执行，而无权直接强制拆除案涉房屋。唐王街道办在强制拆除韩立根案涉房屋前，仅向其下达了通知书三份，未完备履行法定程序，亦未告知其享有的陈述权、申辩权及行政救济的途径、期限，违反了上述法律规定，剥夺和限制了韩立根相关的救济权利，程序违法。 综上，历城区政府不是本案适格被告，韩立根对历城区政府的起诉，缺乏事实和法律依据，应当予以驳回。唐王街道办对案涉房屋实施的强制拆除行为，违反法定程序，应予撤销。又因拆除行为已实施，不具有可撤销的内容，故应当确认违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款、第七十四条第二款第一项之规定，判决如下：一、驳回原告韩立根对被告济南市历城区人民政府的起诉;二、确认被告济南市历城区人民政府唐王街道办事处对原告韩立根位于原历城区唐王镇镇政府大院南巨野河大桥东北位置综合楼6号房屋的强制拆除行为违法。案件受理费50元，由被告济南市历城区人民政府唐王街道办事处负担。 韩立根不服，提起上诉，请求：撤销济南铁路运输法院作出的(2020)鲁7101行初472号行政判决，依法改判或发回重审。事实与理由：原审法院认定事实不清。1.历城区政府在（2020）鲁7101行初376号案件的开庭审理中自认参与强拆。韩立根有理由认为本案的强拆行为与376号案件的强拆行为属于同一次有计划的强拆行为，均是由历城区政府组织和领导实施，其应是案涉强拆行为的责任主体，是本案的适格被告，应确认历城区政府强拆违法。2.历城区政府未能举证证明案涉房屋系在其不知情的情况下由唐王街道办单独实施违法强拆。从其答辩状中可见，其对唐王街道办的强拆工作是知情的。《关于巨野河防洪治理工程征迁工作正式动迁日的公告》是由历城区政府设立的临时机构济南历城区巨野河防洪治理工程建设管理办公室发布，可以进一步说明历城区政府所属机构也参与了直接的征收工作，并非将具体拆迁及安置补偿工作完全交由唐王街道办事处成立的防洪建设指挥部实施。其应对拆迁中的强拆行为负首要和领导责任。3.唐王街道办事处的防洪治理指挥部属区政府设立的防洪指挥部直接领导指挥，应当认定唐王街道办事处实施的强拆行为是区政府所属指挥部的授意行为。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施”，历城区政府作为案涉征收项目的最低实施主体，在其所属征收区域内涉及征收的一切征收实施行为都应当认定为是由区政府组织实施，因此，韩立根认为，作为案涉征收项目的征收主体和实施主体，应当对案涉的强拆违法行为承担主要的行政责任。 历城区政府、唐王街道办未提交书面答辩意见。 韩家庄东村村委会未提交书面陈述意见。 各方当事人在原审中提交的证据和依据已制作电子卷宗移送本院。经审查，本院同意原审法院查明的事实。 本院认为，根据韩立根的上诉理由以及原审判决，本案二审审理焦点为案涉强拆行为责任主体的认定问题。 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款关于“作出行政行为的行政机关是被告”的规定，确定强制拆除行为的被告，一般应当依据具体实施拆除行为等客观事实，结合承担法律责任的能力等要件，予以综合判断。本案中，防洪建设指挥部由唐王街道办组建设立，向韩立根作出并送达限期签约通知书、收回房屋通知书、腾空房屋通知书的主体均为防洪建设指挥部，唐王街道办亦认可案涉强制拆除行为系由防洪建设指挥部实施。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条第一款的规定：“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出具体行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”。原审法院根据上述规定，认为唐王街道办为本案适格被告，具有法律和事实依据，并无不当。 韩立根上诉认为，历城区政府是案涉片区的征收主体和责任主体，是本案适格被告。对此本院认为，《山东省土地征收管理办法》第五条规定：“市、县人民政府负责本行政区域内的土地征收工作。乡（镇）人民政府、街道办事处按照上级人民政府的统一安排，协助做好土地征收的有关工作”。根据上述规定，虽然历城区政府对土地征收工作负有全面责任，但其下级街道办事处可以具体实施土地征收过程中的有关工作。唐王街道办作为历城区政府的派出机关，属于依法享有行政职权、独立对外承担法律责任的行政主体，具有以行政诉讼被告身份参与诉讼的能力。上诉人虽主张应由历城区政府承担强拆行为法律责任，但并未提交证据证明被诉强拆行为是由历城区政府直接实施的。在此情况下，原审法院根据“谁实施、谁负责”的原则，结合唐王街道办的自认等证据，认为被诉强拆行为的责任主体为唐王街道办，历城区政府不是本案适格被告，于法有据，并无不当。 关于韩立根上诉称历城区政府在（2020）鲁7101行初376号案件开庭审理中当庭自认参与强拆的问题。经本院查阅该案庭审笔录，历城区政府并未自认参与强拆，故该项上诉意见本院不予采信。 综上，原审法院认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。韩立根的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由韩立根负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 宁 审判员 庞伟杰 审判员 杨晓晓 二〇二〇年十二月二十三日 法官助理李燕 书记员陈晓晗