安徽省铜陵市铜官区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖0705行初57号 原告：铜陵市金叶生态养殖有限责任公司，住所地铜陵市郊区大通镇金华村油榨组，统一社会信用代码：91340700586103671F。 法定代表人：叶金年，公司执行董事兼总经理。 委托代理人：高成军，安徽智全律师事务所律师。 被告：铜陵市商务局，住所地安徽省铜陵市石城路**，统一社会信用代码113407000030970554。 法定代表人：张琼，局长。 出庭负责人：洪建国，副局长。 委托代理人：陆珂，安徽景旺律师事务所律师。 原告铜陵市金叶生态养殖有限责任公司不服被告铜陵市商务局于2020年8月10日作出的铜商运[2020]23号行政处理决定，于2020年10月26日向本院提起行政诉讼。本院于2020年11月4日立案受理后，于2020年11月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月8日公开开庭审理了本案。原告铜陵市金叶生态养殖有限责任公司法定代表人叶金年及其委托代理人高成军，被告铜陵市商务局负责人洪建国，委托代理人陆珂到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告铜陵市商务局于2020年8月10日作出《行政处理决定》（[2020]23号），认定：为落实铜陵市政府2018年生猪活畜储备计划任务，2018年7月12日发布“铜陵市2018年度生猪活体储备企业采购项目招标公告”。2018年8月3日发布“铜陵市2018年度生猪活体储备企业采购项目中标(成交)公告”，你单位为五家中标供应商之一。2018年8月16日采购人发送采购成交通知，并于2018年8月18日与你单位签订《铜陵市生猪活畜委托储备合同》及《2018年生猪储备合同执行期限的补充说明》，合同执行期限为2018年8月18日至2019年8月17日，并约定“合同期满经审核验收，储备企业完成年度储备任务后，将补贴资金一次性拨付储备企业帐户”。因市财政局预算资金时限管理要求，活畜储备补贴资金5万元已于2018年9月29日全额预付到你单位企业账户。因2018年11月1日发生疑似非洲猪瘟疫情，相关部门对你单位生猪进行应急处置，客观上你单位未完成合同约定的生猪储备任务，已无法起到生猪应急储备和保证市场供应的作用，本机关多次就收回预付补贴资金事宜与你单位进行协商，但你单位拒不退回。根据上述事实及《铜陵市市级储备肉类管理办法》的规定，并报请市政府同意，本机关决定如下：收回2018年生猪储备补贴资金，你单位收到本决定书之日起十五日内退还生猪储备补贴资金5万元至以下账户（指定账户）。 原告铜陵市金叶生态养殖有限责任公司诉称，被告为落实铜陵市政府2018年生猪活畜储备计划任务，通过公开招标“铜陵市2018年度生猪活体储备企业采购项目”，由包括原告在内的五家企业中标，2018年8月16日被告向原告送交采购成交通知书，后由原、被告签订《铜陵市生猪活畜委托储备合同》，委托储存期限为2018年1月1日至2018年12月31日止，合同签订后被告对原告的存栏活畜进行了现场验收统计，被告在认定原告存栏活畜的数量和质量均符合合同约定的情况下，于2018年9月29日将包含原告在内五家企业的储备资金共计27.5万元转账至企业账户，原告按照被告的要求开具了增值税普通发票。原告在积极履行生猪活畜储备合同的过程中爆发非洲猪瘟疫情，原告等五家储备企业为响应政府主管部门的要求，存栏活畜于2018年11月1日被强制扑杀。2019年上半年，在猪瘟疫情好转后，原告也积极筹备继续生猪养殖以保证存栏量。 2020年8月10日被告作出行政处理决定，决定认为2018年9月至12月期间生猪发生不明原因疫病，相关部门对原告单位生猪给予扑杀并无害化处理，客观上原告单位未完成生猪储备任务，以此决定收回2018年生猪储备补贴资金50000元。原告认为，原告在签订《铜陵市生猪活畜委托储备合同》后为履行合同积极筹备资金购入仔猪入栏，并向被告报送了《生猪活畜储备入库(栏)单》，被告也按照职责对原告进行了现场检查和验收；原告已经按照合同约定履行了生猪储备义务，且在合同履行过程中，原告不存在拒不执行或不能按时执行被告调用活畜储备的情况。另，在合同履行过程中，因非洲猪瘟疫情不可抗力的原因，存栏生猪被全部或部分扑杀，不能归责于原告，且，原告在疫情控制期间结束后也在积极履行储备合同，被告在原告生猪被强制扑杀及猪瘟疫情结束后，并没有对原告生猪储备的执行情况进行检查；被告作出铜商运(2020)23号行政处理决定的认定与事实不符，被告要求收回2018年度生猪储备补贴资金的依据不能成立，故起诉至贵院，请求贵院依法撤销被告作出的的铜商运(2020)23号行政处理决定。 为支持其诉讼请求，原告铜陵市金叶生态养殖有限责任公司向本院提交了下列证据： 1、原告企业营业执照、法定代表人身份证明、法定代表人身份证复印件；被告登记信息打印件。 证明：原告企业登记信息、被告登记信息，原被告诉讼主体适格。 2、铜陵市生猪活畜委托储备合同。 证明：原、被告签订《铜陵市生猪活畜委托储备合同》，被告按照50元每头支付原告活畜储备生产费用补贴。 3、铜陵市郊区防控非洲猪瘟等重大动物疫病指挥办公室关于申请拨付重大动物疫病处置补助资金的报告。 证明：原告存栏活畜因非洲猪瘟疫情被强制扑杀，共计2392头。 4、铜陵市商务局于2020年8月10日作出的行政处理决定书。 证明：被告明知因非洲猪瘟疫情不可抗力因素致使原告的存栏活畜被强制扑杀，且被告在疫情控制结束后对原告的继续养殖的存栏情况没有检查了解的情况下错误认定，该处理决定不符合合同约定及法律规定。 被告铜陵市商务局辩称， 一、答辩人作出铜商运[2020]23号行政处理决定，事实清楚，证据充分，程序合法，行为适当。 为保障我市肉品市场供应稳定，落实铜陵市政府2018年生猪活畜储备计划任务，答辩人通过公开招标“铜陵市2018年度生猪货活体储备企业采购项目”，由被答辩人在内的五家供应商中标，2018年8月3日发布中标（成交）公告，2018年8月16日发送采购成交通知书。双方于2018年8月18日签订《铜陵市生猪活畜委托储备合同》及《2018年生猪储备合同执行期限的补充说明》，合同第五条约定“活畜储备生产费用补贴，按50元/头/年执行，合同期满经审核验收，储备企业完成年度储备任务后，将补贴资金一次性拨付储备企业帐户”。因市财政局预算资金时限管理要求，五家企业储备资金27.5万元已于2018年9月29日全额预付到企业帐户，其中被答辩人收到活畜储备费用5万元。 2018年9月铜陵地区发生非洲猪瘟疫情，2018年12月份包括被答辩人在内的五家储备企业活猪被全部扑杀，生猪活体储备任务客观上无法完成，无法起到储备和保证市场供应的作用。2019年1月30日，答辩人向市政府请示收回2018年五家储备企业生猪活体储备资金事宜，经市领导批示同意收回。双方多次就收回储备资金事宜进行协商，但未能达成一致意见。 在被答辩人无法完成生猪储备任务的情况下，答辩人无需承担合同约定的支付储备资金的义务，但客观上答辩人已预付资金，为保障财政专项资金的专款专用，答辩人基于上述客观事实作出收回资金的行政处理决定，并多次与被答辩人协商，程序合法，行为适当。 二、答辩人作出行政处理决定，于法有据。 2014年7月3日铜陵市商务局、铜陵市财政局颁布《铜陵市市级储备肉管理办法》第二十七条第一款规定，未能按照储备合同约定条件进行储备肉入储和管理的，由市商务局、市财政局给予警告，并责令限期改正，情节严重的取消其承储资格，追回承储补助，并按违约追究其相关经济责任。 本案中，被答辩人客观上未能完成合同约定的承储任务，答辩人依据该条规定追回承储补助，于法有据。考虑到受非洲猪瘟疫情影响，未追究被答辩人的违约责任。 三、被答辩人的部分主张，与客观事实不符。 据了解，非洲猪瘟疫情至今尚未结束，被答辩人仍不具备进行生猪储备的客观条件，且因疫情防控需要，答辩人客观上无法进入生猪养殖场所。答辩人已通知收回生猪储备资金，即解除与被答辩人的储备合同，无须对被答辩人生猪储备再次进行检查。故被答辩人对上述情况的主张，与客观事实不符。 综上，请求法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。 为证明其行政行为合法，被告铜陵市商务局向本院提交了下列证据： 第一组证据： 1、铜陵市2018年度生猪活体储备企业采购项目招标公告。 2、中标（成交）公告。 3、采购成交通知书。 4、铜陵市生猪活畜委托储备合同。 5、2018年生猪储备合同执行期限的补充说明。 6、财预[2018]106号文件、政府采购项目支付单。 证明：2018年7月12日被告通过公开招标“铜陵市2018年度生猪货活体储备企业采购项目”，8月3日发布中标公告，原告在内的五家企业中标，2018年8月16日发送采购成交确认书。2018年8月18日原、被告签订《铜陵市生猪活畜委托储备合同》及《2018年生猪储备合同执行期限的补充说明》。 后因市财政局预算资金时限管理要求，被告申请支付补贴资金，原告收到预付活畜储备费用5万元。 第二组证据： 1、关于收回2018年生猪储备项目资金的报告。 2、关于要求收回2018年生猪储备项目资金的请示。 3、铜陵市人民政府办公室公文处理标签。 4、证明。 证明：因非洲猪瘟疫情，原告企业活猪被全部扑杀，无法起到储备和保证市场供应的作用。2019年1月30日，被告向市政府请示收回2018年五家储备企业生猪活体储备资金事宜，经市领导批示同意收回。 第三组证据： 1、关于请求不予退还生猪储备补助资金的报告。 2、会议记录。 3、铜陵市市级储备肉管理办法。 4、行政处理决定。 证明：被告在作出行政处理决定前，已多次就收回预付补贴资金事宜与原告充分协商，程序正当合理。根据《铜陵市市级储备肉管理办法》作出行政处理决定，于法有据。 经庭审，双方质证意见如下： 被告铜陵市商务局对原告提交证据的质证意见为： 对证据1，三性无异议。 对证据2，同我方的举证意见，关于本案储备合同履行期限，同我方第一组证据第五项补充说明，为2018年8月18日至2019年8月17日。 对证据3，真实性无异议以及原告共被扑杀2392头生猪无异议。 对证据4，该份决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。 原告对被告铜陵市商务局提交证据的质证意见为： 对第一组证据：真实性、合法性、关联性均无异议。 我们认为合同签订以后包括原告的五家企业在付款前被告对活畜的数量及质量进行了检查核实，在认定原告履行符合合同约定的情况下，向原告支付储备生产费用补贴资金不属于预付。 对第二组证据中第1、2、3，这是被告向市政府的请求报告及相关领导的意见，真实性、合法性和关联性无异议，但在生猪储备期限内，被告没有向原告主张返还补贴资金，本案被告曾向法院提起民事诉讼，在民事诉讼前没有向原告主张返还补贴资金。对证据4，真实性无异议。 对第三组证据中第1份，这个报告主体是猪业协会，我们作为原告对这个事情不清楚，不能证明被告向原告主张了退还储备补助资金的事实。对证据2，真实性无异议。对证据3，我方认为铜陵市市级储备肉管理办法中第十四条明确规定，年终结算，这个结算应当按照公平的原则，按照合同约定的标准，50元每头按实结算。对证据4，真实性、合法性、关联性无异议。 根据双方质证意见，本院对原、被告提交证据的真实性均予以认定。 经审理查明，为保障我市肉品市场供应稳定，落实铜陵市政府2018年生猪活畜储备计划任务，被告铜陵市商务局通过公开招标“铜陵市2018年度生猪货活体储备企业采购项目”，包括原告在内的五家供应商中标，2018年8月3日发布中标（成交）公告，2018年8月16日发送采购成交通知书。 2018年8月18日，原、被告双方签订《铜陵市生猪活畜委托储备合同》及《2018年生猪储备合同执行期限的补充说明》，约定，被告委托原告储备内三元等生猪1000头；委托储备期限为2018年8月18日至2019年8月17日；活畜储备生产费用补贴50元/头/年执行，合同期满，经审核验收，储备企业完成年度储备任务后，将补贴资金一次性拨付储备企业账户；出现应急情况需要动用时，乙方（本案原告）应无条件按甲方（本案被告）下达的时间、品种、数量、送达目的地，价格随行就市；违约责任：甲方调用活畜储备时，乙方拒不执行或不能按时调运，从而影响应急、救灾或给国家造成经济损失时，取消乙方当期应享受的有关补贴，终止委托储备合同，不得参与下一年储备竞标。甲方将对乙方执行的储备计划进行定期检查和抽查，一经发现弄虚作假和账物不符，立即取消乙方有关补贴，并终止委托储备合同，不得参与下一年储备竞标；本合同未尽事宜及合同执行过程中出现的新问题，按《中华人民共和国合同法》的有关规定执行等，合同还约定了储备方式、轮换出库和动用、委托储备的完整和安全等内容。 合同签订后，被告对原告的存栏活畜进行了验收统计，在认定原告存栏活畜的数量和质量均符合合同约定的情况下，于2018年9月29日按照有关规定将包含原告在内五家企业的储备资金共计275000元转账至企业账户，其中原告收到储备资金50000元，原告按照被告的要求开具的增值税普通发票。 2018年9月铜陵地区发生非洲猪瘟疫情，2018年12月份，包括原告在内的五家储备企业活猪按市政府有关主管部门要求被全部强制扑杀，原告共被强制扑杀生猪2392头。 2019年1月30日，原告向市政府请示收回2018年五家储备企业生猪活体储备资金事宜，经市领导批示同意收回。双方多次就收回储备资金事宜进行协商，但未能达成一致意见。 2020年8月10日作出《行政处理决定》（[2020]23号），决定收回已拨付给原告的2018年生猪储备资金50000元。 原告不服，遂诉至本院。 另查明，就讼争事实，铜陵市商务局曾作为民事案件起诉，因法院认为双方签订的合同属于行政协议，驳回了铜陵市商务局的起诉。 上述事实，有双方提交的证据及庭审笔录在卷证实。 本院认为，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。原告与被告铜陵市商务局之间签订的《铜陵市生猪活畜委托储备合同》及《2018年生猪储备合同执行期限的补充说明》，是原、被告双方真实意思表示，该行政协议依法成立并发生法律效力，应受法律保护。 原告饲养的生猪活畜数为动态饲养，后因2018年9月至12月期间发生不明原因疫病，原告积极配合政府相关部门对其全部存栏生猪予以扑杀时，其存栏生猪被强制扑杀的就达2000多头，应视为原告履行了合同约定的义务。 《中华人民共和国合同法》第一百一十七条规定：“因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任，但法律另有规定的除外。当事人迟延履行后发生不可抗力的，不能免除责任。 “本法所称不可抗力，是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。” 本案中，由于不明原因疫病的发生，属于在事前无法预知的情形，又因政府采取防疫措施将存栏生猪全部强制扑杀并无害化处理，属于无法避免及不能克服的情况，应属于不可抗力。原告响应政府要求对生猪全部扑杀并无害化处理，这既是原告的义务，也属于铜陵市商务局的义务，由此造成的相应损失应根据公平原则予以处理。 根据《铜陵市市级储备肉管理办法》第四条规定，铜陵市商务局负责市级肉食储备行政管理。故被告铜陵市商务局就本市储备肉领域的相关事宜在其职责范围内作出的《行政处理决定》（[2020]23号），主体适格。 被告铜陵市商务局在作出行政处理决定后，履行了送达程序，并赋予了被处理人享有的救济权利，因此，被告作出的《行政处理决定》（[2020]23号）程序合法。 被告铜陵市商务局作出的《行政处理决定》（[2020]23号）认定事实清楚，但适用依据不当，处理结果明显不当，理由如下： 首先，根据2014年7月3日铜陵市商务局、铜陵市财政局颁布《铜陵市市级储备肉管理办法》第二十七条第一款规定，被告追回承储补助的前提是原告未能按照储备合同约定条件进行储备肉入储和管理的，而原告陈述其在非洲猪瘟疫情过后，仍为履行合同储备了生猪，被告对此未提供证据予以反驳，也未实际向原告调拨储备肉，亦无证据证明原告未进行储备肉入储，因此，被告适用该规定属于适用规范性文件不当。其次，从双方合同的约定看，被告取消补贴资金的情形为“甲方调用活畜储备时，乙方拒不执行或不能按时调运，从而影响应急、救灾或给国家造成经济损失”和“甲方将对乙方执行的储备计划进行定期检查和抽查，一经发现弄虚作假和账物不符”，本案中，并未出现上述约定的取消补贴情形，因此，被告取消补贴合同依据不足。再次，双方签订的《铜陵市生猪活畜委托储备合同》约定，被告委托原告储备内三元等生猪1000头；委托储备期限为2018年8月18日至2019年8月17日；活畜储备生产费用补贴50元/头/年执行，合同期满，经审核验收，储备企业完成年度储备任务后，将补贴资金一次性拨付储备企业账户。根据该合同，被告拨付给原告的费用属于生产费用补贴，该补贴从性质上并不属于民事合同中的预付款；该约定中，原告在合同履行中储备的生猪数量已经经过被告审核验收，且合同仍在履行过程中，只不过后来原告未能客观上完成储备任务的原因系发生了不可抗力，而被告未提供证据证明原告为履行储备合同因不可抗力是否受到损失以及损失的具体金额。因此，被告收回该补贴资金，对原告不公平，明显不当。综上，被告作出的《行政处理决定》虽主体适格、认定事实清楚、程序合法，但适用规范性文件不当，处理结果明显不当，依法应予撤销。另根据公平原则，被告无需再另行作出行政行为。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）、（六）项的规定，判决如下： 撤销被告铜陵市商务局于2020年8月10日作出《行政处理决定》（[2020]23号）。 案件受理费50元，由被告铜陵市商务局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省铜陵市中级人民法院。 审 判 长  王新会 人民陪审员  汪 洋 人民陪审员  朱和丰 二〇二〇年十二月二十四日 书 记 员  王真菇 附：本判决所依据的法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。