四川省南充市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川13行终172号 上诉人（原审原告）刘某2，男，1970年6月20日出生，汉族，住址四川省蓬安县。 上诉人（原审原告）杨超琼（系刘某2之妻），女，1969年5月29日出生，汉族，住址同上。 上诉人（原审原告）刘某1（系刘某2、杨超琼之女），女，2003年9月30日出生，汉族，住址同上。 法定代理人刘某2，男，1970年6月20日出生，汉族，住址四川省蓬安县。 三上诉人共同委托代理人秦彦峰，北京中师律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）蓬安县自然资源和规划局，住所地四川省蓬安县相如大道**。 法定代表人郑晨阳，局长。 委托代理人李静。 委托代理人赵钟鸣，四川匀天律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）南充市自然资源和规划局，住所地四川省南充市顺庆区市政新区**楼。 法定代表人陈正泽，局长。 委托代理人谢文。 委托代理人田军，四川鑫中云律师事务所律师。 上诉人刘某2、杨超琼、刘某1因与被上诉人蓬安县自然资源和规划局（以下简称蓬安县自规局）、南充市自然资源和规划局（以下简称市自规局）土地行政处理及行政复议一案，不服南充市高坪区人民法院（2020）川1303行初136号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。 原审认定，原告刘某2、杨超琼、刘某1原系蓬安县相如镇帽盒沟村**村民，为同一家庭成员。三原告在蓬安县相如镇帽盒沟村一组有房屋一幢。2009年11月5日，原告取得宅基地使用权证，证上载明：土地使用者为刘某2，使用权面积119.60平方米，地类批准拨用宅基地。2010年4月10日，原告取得蓬土资（）字第09852号农民建房用地许可证。 2012年7月16日，四川省人民政府作出川府土〔2012〕721号《关于蓬安县2012年第2批乡镇建设用地的批复》，对包括原告房屋所在的蓬安县相如镇帽盒沟村1、2组、团包岭村7组集体农用地28.7509公顷及集体原有的建设用地4.1988公顷、未利用地0.8848公顷，合计33.8345公顷土地作为建设用地征收为国家所有，将被征地单位436名农业人口依法登记为城镇居民。2012年8月31日，蓬安县人民政府发布《关于征收相如镇帽盒沟村1组土地补偿安置方案的公告》，就征地批准机关、时间及批准文号、批准征地范围、地类及面积、征地补偿标准及农业人员安置等事项予以公告并张贴。2012年12月12日、2013年1月15日，2016年9月16日，蓬安县人民政府土地统一征拨用地办公室与原告杨超琼、刘某2、刘某1分别签订《人员安置协议》，对三原告依法实施了安置补偿，并支付了青苗、林木及附作物补偿款。2015年4月20日，蓬安县人民政府土地统一征拨用地办公室与相如镇帽盒沟村一社签订《帽合沟村一社剩余土地全部征收协议书》。2017年1月10日，原蓬安县国土资源局发布了《关于2016年度（城中村）棚户区改造项目清溪河凤凰新城帽盒沟村1、2组点位征收土地上全部房屋拆迁公告》。2017年4月13日，刘某2户的房屋经测绘确定建筑面积290.09㎡。2017年11月27日，原蓬安县国土资源局发布并张贴《关于2016年度（城中村）棚户区改造项目清溪河凤凰新城帽盒沟村1、2组点位签订房屋拆迁补偿安置协议书公告》。 2018年2月5日，原蓬安县国土资源局作出《相如镇帽盒沟村1组刘某2房屋拆迁补偿安置方案》，对刘某2户的房屋拆迁补偿安置方案进行了告知。同日，向刘某2邮寄《通知》一份，通知其必须于2018年2月11日18时前到相如镇帽盒沟村1、2组拆迁小组提供相关资料、核实房屋产权人、核实被安置对象、签订房屋拆迁安置补偿协议，逾期将依据相关法律法规实施依法拆迁。该通知同时进行了张贴。 2018年7月6日，原蓬安县国土资源局再次向刘某2送达《通知》一份，告知拆迁小组已将刘某2户房屋征收补偿款与附着物补偿款共计柒拾万贰仟捌佰柒拾伍圆伍角存入农业发展银行蓬安县支行专项账户，通知刘某2户在三日内腾空位于相如镇帽盒沟一组的房屋，交出房屋占用的土地，不得拒绝和阻挠。若逾期不交出土地，将依法进行处理。 2018年7月13日，原蓬安县国土资源局作出蓬土资监[事]（2018）8号《行政处理事先告知书》及蓬土资监[听]（2018）8号《行政处理听证告知书》，告知原告自行搬迁腾空位于相如镇帽盒沟村一组的房屋并交出房屋所占的土地，同时告知其享有陈述和申辩以及要求举行听证的权利。2018年7月18日，原蓬安县国土资源局作出蓬国土资监（理）[2018]8号《行政处理决定书》，责令原告在收到行政处理决定书之日起15日内搬迁房屋及附属设施并交出土地。2019年1月25日，原蓬安县国土资源局作出蓬国土资催[2019]1号《履行行政处理决定催告书》。三原告不服，于2019年1月22日向原审法院提起行政诉讼，请求撤销原蓬安县国土局作出的蓬国土资监（理）[2018]8号《行政处理决定书》。原审法院审理后，于2019年7月25日作出（2019）川1303行初30号行政判决书，判决驳回三原告的诉讼请求。2019年11月21日，南充市中级人民法院作出（2019）川13行终165号行政判决书，判决撤销原审法院（2019）川1303行初30号行政判决，撤销原蓬安县国土资源局于2018年7月18日作出的蓬国土资监（理）[2018]8号《行政处理决定书》。 2020年1月14日，蓬安县自规局向原告送达蓬自规理〔告〕（2020）01号《行政处理告知书》、蓬自规理〔听〕（2020）01号《行政处理听证告知书》，告知原告拟责令其自行搬迁腾空房屋并交出房屋所占用的土地，并告知其享有陈述和申辩及申请听证的权利及期限。蓬安县自规局按照原告的申请召开了听证会。2020年3月20日，蓬安县自规局作出蓬自规〔理〕（2020）01号《行政处理决定书》，责令三原告在收到该决定书之日起7日内执行搬迁位于相如街道办事处（原相如镇）帽盒沟村1组的房屋及附属设施，并交出房屋及附属设施所占的土地。 2020年5月10日，三原告向市自规局申请行政复议，市自规局立案后于2020年5月12日向蓬安县自规局发出南自规复〔2020〕4号《行政复议答复通知书》，要求蓬安县自规局在收到行政复议申请书之日起10日内提出书面答复，提交相关证据、依据和其他有关材料，并告知如逾期未提交，视为没有证据、依据。蓬安县自规局在规定的期限内提交了行政复议答复书及相关的证据资料等。2020年6月19日，市自规局作出南自规复〔2020〕4号《行政复议决定书》，决定维持蓬安县自规局作出的蓬自规〔理〕（2020）01号《行政处理决定书》。 原审认为，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”的规定，蓬安县自规局对违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的行为，有权作出行政处理决定，责令被征收人交出土地。 本案中，三原告所在的蓬安县相如镇帽合沟村1组的土地经四川省人民政府批复全部征收，蓬安县人民政府发布了征收集体土地的公告。原蓬安县国土资源局拟订征地补偿安置方案予以公告后，蓬安县人民政府批准其上报的补偿安置方案。原蓬安县国土资源局依法履行相关的征收土地程序后，多次与原告进行协商，向原告宣传法律法规，解释相关政策，原告拒绝签订征收土地补偿安置协议，拒不交出土地，其行为违反了土地管理法律法规的规定，阻挠了国家建设征用土地。蓬安县自规局在依法履行了告知、送达等法定程序并组织了听证后，根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条、《四川省〈中华人民共和国土地管理法〉实施办法》第六十三条的规定作出的案涉《行政处理决定书》，认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告主张其使用的土地被征收后，生活水平大幅度下降，因未能提供证据证明，也不符合客观事实，不予采纳。 被告市自规局在收到三原告的复议申请后，向蓬安县自规局发出《行政复议申请书》副本及《行政复议答复通知书》，蓬安县自规局在法定期间向市自规局提交了《行政复议答复书》以及相关证据，市自规局审查后作出的南自规复〔2020〕4号《行政复议决定书》事实清楚、程序合法、适用法律正确。 综上，原告请求撤销蓬安县自规局作出的《行政处理决定书》及市自规局作出的《行政复议决定书》理由不成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告刘某2、杨超琼、刘某1的诉讼请求。 上诉人刘某2等上诉称，一、一审判决认定事实不清，适用法律错误，上诉人作为涉案土地占有人从未有过违法阻挠国家建设征用土地的行为。上诉人基于补偿安置求偿权，仍然可以对土地进行合法、有权占有。即使上诉人因征收而丧失土地承包经营权，也不意味着上诉人失去对土地的合法占有，上诉人所有采取的维权途径都是严格按照土地管理法进行的，且目前正在诉讼中，在当事人已经维权未出结果时不得简单判断其阻挠国家建设征收土地并作出相应行政行为。被诉行政处理决定未能体现上诉人具有违反土地管理法律、法规规定和实施阻挠国家建设征收土地的行为，属于认定事实不清、证据不足。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条的规定，应予撤销。 二、四川省人民政府作出的川府土[2012]721号《关于蓬安县2012年第二批乡镇建设用地的批复》已经失效，不能作为被上诉人作出涉案《处理决定书》的依据。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》国发[2004]28号第19条规定:严禁闲置土地。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效;以及自然资源部于2018年7月作出的《关于健全建设用地“增存挂钩”机制的通知》中，再次明确规定:两年内未用地或未实施征地补偿安置方案的，有关批准文件自动失效。而该批复自2012年作出后两年内一直未实施过征地建设行为，一直到2019年才开始动工建设，因此该批复早已失效。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条的规定，被告作出的《责令限期交出土地决定书》应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准。而在本案中，该征地批复已经失效，涉案项目不符合规定的条件，上诉人作为被征收人有权拒绝交出土地。 三、上诉人至今并未得到安置补偿，也不存在无正当理由拒绝接受安置补偿的行为。首先，根据土地管理法第四十八条第一款明确规定了征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障。其中重点强调了农村村民住宅，应当按照先补偿后搬迁、居住条件有改善的原则，并且要尊重农村村民意愿。其次，土地管理法中对于征收农用地的土地补偿费、安置补助费标准规定了由省、自治区、直辖市通过制定公布区片综合地价确定。《行政处理决定书》参照2010年的标准对上诉人进行补偿，明显不符合上述规定和要求，也不符合征地补偿的基本原则。对此，针对该补偿标准过低，补偿标准依据严重滞后的决定，上诉人有权拒绝接受，不属于无正当理由拒绝接受。 综上，原审判决认定事实不清、证据不足。为维护上诉人的合法权益，请求依法改判南充市高坪区人民法院（2020）川1303行初136号行政判决书或发回重审；请求撤销被上诉人蓬安县自规局于2020年3月20日作出的蓬自规[理]（2020）01号责令上诉人限期搬迁房屋并交出土地的行政处理决定书；撤销被上诉人南充市自规局作出的南自规复（2020）4号行政复议决定书。 被上诉人蓬安县自规局辩称，一、上诉人称“上诉人作为涉案土地占有人从未有过违法阻挠国家建设征用土地的行为”与客观事实不符。二、上诉人以四川省人民政府川府土[2012]721号征地批复已经失效并作为拒不交出已被征收土地的理由不成立。三、上诉人以“至今未得到安置补偿，也不存在无正当理由拒绝接受安置补偿的行为”为由，多年来拒不交出已被征收土地的行为与法律规定相悖。综上所述，一审判决认定事实清楚，证据确实充分，请求依法驳回上诉，维持原判。 被上诉人市自规局辩称，一审判决认定事实清楚，程序合法，应该维持。关于征地批复的效力问题，是上诉人对法律理解的错误。且蓬安县政府和蓬安县国土局在2012年到2015年期间，均在实施该批复征收土地。上诉人认为没有得到安置补偿，实际上是对安置补偿标准有异议。根据法律规定，应该申请裁决，而不是诉讼。蓬安县自规局作出处理决定前，也依法向上诉人送达了安置补偿方案。上诉人并没有按照法律规定申请裁决，只是以不接受安置补偿而拒绝交出土地。综上，被诉行政处理决定事实清楚，程序合法，应依法驳回上诉，维持原判。 本院二审查明的事实与一审查明的事实一致。 同时查明，刘某2因不服四川省人民政府《关于蓬安县2013年第2批城市建设用地的批复》（川府土［2014］128号），于2019年4月11日向四川省人民政府申请行政复议。四川省人民政府于2019年6月26日作出川府复驳字［2019］86号《驳回行政复议申请决定书》，认定申请人刘某2在128号《批复》征收范围内没有宅基地和责任地，其宅基地和责任地均在川府土［2012］721号批复范围内。 上述事实，有《关于蓬安县2012年第2批乡镇建设用地的批复》、《关于征收相如镇帽盒沟村1组土地补偿安置方案的公告》、《帽合沟村一社剩余土地全部征收协议书》、《人员安置协议》、《关于2016年度（城中村）棚户区改造项目清溪河凤凰新城帽盒沟村1、2组点位征收土地上全部房屋拆迁公告》、《关于2016年度（城中村）棚户区改造项目清溪河凤凰新城帽盒沟村1、2组点位签订房屋拆迁补偿安置协议书公告》、《相如镇帽合沟村1组刘某2房屋拆迁补偿安置方案》、《通知》、《行政处理事先告知书》、《行政处理听证告知书》、《行政处理决定书》、《履行行政处理决定催告书》、送达回证、行政判决书、《行政复议申请书》、《行政复议答复通知书》、《行政复议答复书》、《行政复议决定书》等证据予以佐证。 本院认为，依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”的规定，蓬安县自规局具有对违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的行为，作出行政处理决定，责令其交出土地的法定职责。根据各方当事人的诉辩主张，本案的争议焦点是被诉行政处理决定是否合法。 由于目前我国法律对于县级以上人民政府土地行政主管部门作出责令交出土地决定的相应条件并未作出明确规定，根据最高人民法院《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行；”的规定，这虽然是对县级以上人民政府土地行政主管部门申请法院强制执行责令交出土地的行政行为申请条件的要求，但也应视为县级以上人民政府土地行政主管部门在征地拆迁实践中作出责令交出土地决定前所需要满足的前提条件，亦是司法对责令交出土地决定的行政行为合法性审查的依据。本案中，案涉土地经四川省人民政府批准被依法征收，被上诉人所有的房屋及占用的土地位于被批准征收土地的范围内。蓬安县人民政府发布了《关于征收相如镇帽合沟村1组土地补偿安置方案的公告》，对征地范围、土地补偿费和安置补助费的计算标准、青苗、林木及地面附着物补偿标准、被征地人员安置途径及社会保障等事项予以公告。其后，蓬安县人民政府统一征拨用地办公室分别与上诉人签订了《人员安置协议》，与蓬安县相如镇帽合沟村一社签订了《帽合沟村一社剩余土地全部征收协议书》，依法足额支付了土地补偿费、安置补助费、青苗、林木及地上附着物补偿费用，安排被征地农民的社会保障费用，对被征地“农转非”人员依法进行了社保安置。蓬安县人民政府和原蓬安县国土资源局已经依法实施了征地行为。由于上诉人与被上诉人虽经多次协商，但就房屋征收安置补偿事宜未能达成一致意见，上诉人拒绝签订安置补偿协议，原蓬安县国土资源局遂向上诉人作出《相如镇帽盒沟村1组刘某2房屋拆迁补偿安置方案》，告知其应支付的房屋补偿安置费用，并通知上诉人限期签订房屋安置补偿协议。因上诉人在规定的期限内拒绝签订协议，原蓬安县国土资源局将其房屋及附着物补偿款存入银行专户。根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第三款“市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。”的规定，上诉人若对被上诉人确定的安置补偿内容有异议，在规定的期限内未能与房屋征收部门签订安置补偿协议，其有权对该安置补偿方案提起诉讼，由人民法院依法审查其合法性，而不能以此为由，拒绝搬迁并交出被征收的土地，影响征地方案的实施。由于上诉人在规定的期限届满后拒绝办理征地安置补偿手续，也未自行搬迁并交出被征收的土地，已严重影响了征地工作的正常进行，被上诉人根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，作出被诉行政处理决定，责令上诉人限期自行搬迁并交出土地，认定事实清楚，适用法律正确。被上诉人在作出行政处理决定前，依法向上诉人作出行政处理事先告知书、行政处理听证告知书，告知其拟处理意见及有陈述、申辩和听证的权利，并依法向其送达，程序合法，本院予以支持。 上诉人关于因蓬安县政府和相关职能部门未在两年内实施征地，四川省人民政府川府土[2012]721号批复已失效的上诉主张，2012年7月16日四川省人民政府作出该批复后，蓬安县人民政府于2012年8月31日发布《关于征收相如镇帽盒沟村1组土地补偿安置方案的公告》，蓬安县人民政府土地统一征拨用地办公室于2012年12月12日、2013年1月15日分别与上诉人签订《人员安置协议》，对上诉人进行了人员安置补偿，并支付了青苗、林木及附作物补偿款，从而证实在该批复作出后的两年内，蓬安县政府和相关职能部门已经在实施征收安置补偿工作，而不构成该批复自动失效的情形。故上诉人的该项上诉主张不能成立，本院不予支持。 被上诉人市自规局受理上诉人的行政复议申请后，依法进行了审查，并作出了行政复议决定，其程序符合法律规定。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维护原判决、裁定”的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人刘某2、杨超琼、刘某1负担。 本判决为终审判决。 审判长  庄娟 审判员  刘伟 审判员  李旸 二〇二〇年十二月十六日 书记员  刘唯