天津市高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）津行终508号上诉人（原审原告）邹慧楠，女，1956年6月28日出生，汉族，现住天津市南开区。被上诉人（原审被告）天津市人民政府，住所地天津市河**友谊路**。法定代表人廖国勋，市长。委托代理人程强。委托代理人范雅慧。上诉人邹慧楠因诉被上诉人天津市人民政府行政复议一案，不服天津市第二中级人民法院（2020）津02行初186号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。邹慧楠原审诉称：1988年1月原告被派遣至天津市海运公司，1992年12月天津市海运公司第一次更名为天津市海运股份有限公司（简称天海股份），2015年第二次更名为天津天海投资发展股份有限公司，2018年第三次更名为海航科技股份有限公司（简称为海航科技），1992年天津市天海集团有限公司成为天海股份上级主管单位，天津市人民政府国有资产监督管理委员会（简称天津市国资委）为天海股份实际控制人（即天津市国资委的直管企业）。2007年11月28日天津市国资委向国务院国有资产监督管理委员会（简称国务院国资委）提交《关于天海集团有限公司拟转让所持天津市海运股份有限公司股权的请示》（津国资产权[2007]116号），称：根据财政部《关于股份有限公司国有股权管理工作有关问题的通知》（财管字[2000]200号）规定，对天海集团的股权转让事宜进行了初步审核。2008年2月3日国务院国资委作出《关于天津市海运股份有限公司国有股东所持部分股份转让有关问题的批复》（国资产权[2008]9l号），载明此次转让完成后，天海集团（国有股东，标注“SS”)持有海航科技3638.744万股股份，占总股本的7.39%；大新华物流（非国有股东）持有14770.1043万股，占总股本的29.98%，天海股份落实该批复完成了由国有控股企业到非国有控股企业的改制。天津市国资委拒绝承认通过本次批准29.98%国有控股股权转让实施了天海股份国有控股企业改制，未审批天海股份制订的企业改制方案，导致2008年12月天海股份在改制中解除与原告存在的21年劳动关系，未支付经济补偿，亦未依据国有企业改制政策安置原告，时年原告年满52岁，属于“满5满15”受国企改制政策保护的女职工；天海股份未按照国务院及国务院国资委制定的国企改制政策规定制订企业改制方案，亦未按照国企改制政策制订职工安置方案以及安置职工，原告失业至今，无法依据国有控股企业改制规定主张合法权益。原告通过走访、信访工会和人社部，得到书面答复如下：1、天津市滨海新区总工会权益部与天津港保税区总工会出具的《关于天海投资信访件调查报告》，天海投资承认2007年实施了国有企业改制，否认存在侵害职工权益的情况；2、中华全国总工会从2017年12月至2019年10月连续作出4份《告知单》，确认2008年海航科技实施了国企改制，存在国有职工未依法安置问题；3、人社部作出《告知单》确认2008年海航科技实施国企改制，存在国有职工安置问题。原告依据天津市国资委制定和发布实施的津国资法规[2017]32号通知，向其申请公开制定《天津市国资监管负面清单（2017版）》“事项范围”：（三）、“特别监管措”：企业改制不得出现以下情形：1．2．3．4．6．（共计5项）的法律法规具体规定、规范性文件依据。天津市国资委作出《告知书》（编号：2020-7），称；依据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条的规定，经审查，您所申请的《负面清单》中的“法律法规具体规定、规范性文件依据”不属于政府信息。原告认为，申请的信息系天津市国资委履行国有资产管理职能过程中的信息，符合《中华人民共和国政府信息公开条例》第二条规定的情形，其向社会公开的《天津市国资委出资人监管权责清单》（津国资法规[2018]21号）中的“改制重组管理事项信息表”对“市管企业改制”载明了法定依据、实施机构、权责边界、运行流程、运行要件、责任事项、监督方式；在“法定依据”中包括国办发[2003]96号通知、国办发[2005]60号通知等；“运行要件”包括企业改制方案。2020年6月23日原告向被告提起行政复议申请：1、请求依法撤销被申请人作出的《告知书》（编号：2020-7）；2、请求依法确认被申请人对第三人2008年改制重组为非国有企业未落实《国务院办公厅转发国资委关于规范国有企业改制工作意见的通知》（国办发（2003）96号）、《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》（国办发（2005）60号)规定的关于制定和审批第三人国有控股企业改制方案法定职责，行政不作为；3、请求责令被申请人依据国办发[2003]96号通知、国办发[2005]60号通知关于在国企改制中维护职工合法权益的规定，采取补救措施，依法安置申请人。2020年6月30日被告作出《补正行政复议申请通知书》，原告按照其要求将第二项复议请求分立、补正为：请求依法确认被申请人对海航科技2008年改制重组为非国有企业未落实《国务院办公厅转发国资委关于规范国有企业改制工作意见的通知》(国办发[2003]96号)、《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》（国办发[2005]60号）规定的关于审批海航科技国有控股企业改制方案法定职责，行政不作为。被告以请求事项属于被申请人履行出资人的行为，不具有行政行为的性质，不属于行政复议受理范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理。北京市第一中级人民法院作出（2013）一中行初字第2022号行政判决书、北京市高级人民法院（2013）高行终字第2378号行政判决书、最高人民法院（2016）最高法行申80号行政裁定书、财政部作出财复议[2016]12号《行政复议决定书》、国务院法制办作出两份《行政复议裁决书》（国复[2016]857-861号、国复[2016]862-865号）。根据以上生效行政判决、行政复议决定、国务院行政复议终裁认定的事实，可以确定天津市国资委审核天津市天海集团有限公司转让所持29.98%天海股份国有控股股权行为系履行出资人和国有资产监督管理双重职责，具有行政行为性质，原告提起的行政复议申请属于行政复议受理范围。请求：1、撤销被告作出的津政复不受字[2020]1-94号《不予受理行政复议申请决定书》，判令其依法受理原告提起的行政复议申请并作出公平正义的裁决；2、判决被告承担本案诉讼费用。天津市人民政府原审辩称，被告依据《中华人民共和国行政复议法》第十二条具有相应法定职权。被告作出行政复议决定的程序合法。原告以天津市国有资产监督管理委员会为被申请人而提起的行政复议，认为天津市国有资产监督管理委员会未落实审批海航科技国有控股企业改制方案法定职责行政不作为违法，向被告申请行政复议，被告于2020年7月4日收到行政复议申请材料，2020年7月9日作出津政复不受字[2020]1-94号《不予受理行政复议申请决定书》并邮寄送达原告。行政复议决定证据确凿、适用法律正确。被告经审理查明，原告请求确认被申请人天津市国有资产监督管理委员会未履行审批企业改制方案的职责行政不作为，其请求事项属于被申请人履行出资人职责的行为，不具有行政行为的性质，不属于行政复议受理范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，被告作出了《不予受理行政复议申请决定书》，符合《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政复议法实施条例》的有关规定。请求依法驳回原告的全部诉讼请求，并判令其承担本案的诉讼费用。原审法院认为，公民、法人或其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益向人民法院提起诉讼，应当符合法律规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”本案原告邹慧楠向被告天津市人民政府提出行政复议申请，其所申请的内容为：请求依法确认被申请人对海航科技2008年改制重组为非国有企业未落实《国务院办公厅转发国资委关于规范国有企业改制工作意见的通知》(国办发[2003]96号)、《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》（国办发[2005]60号）规定的关于审批海航科技国有控股企业改制方案法定职责，行政不作为。《中华人民共和国企业国有资产法》第十一条规定，国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构，根据本级人民政府的授权，代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。经审查，原告提起的本案行政复议的请求事项属于天津市国有资产监督管理委员会履行国有资产出资人职责的行为，不具有行政管理行为的性质，不属于行政复议受理范围。被告根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，决定不予受理认定事实清楚，适用法律正确。原告提起的本案行政复议的请求事项因不具有行政管理性质，故而不具有行政诉讼的可诉性，其就本案提起的诉讼不属于行政案件的受案范围。无论被告就原告的行政复议申请是否受理以及作出何种复议决定，原告均不享有提起行政诉讼的权利。综上，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定驳回原告邹慧楠的起诉。案件受理费50元，退还原告邹慧楠。邹慧楠不服原审裁定，向本院提起上诉，请求：撤销原审行政裁定,发回原审法院重审。其主要上诉主要理由为：1988年1月上诉人被派遣至天津市海运公司,1992年12月天津市海运公司第一次更名为天津市海运股份有限公司(简称天海股份),2015年第二次更名为天津天海投资发展股份有限公司,2018年第三次更名为海航科技股份有限公司(简称为海航科技)。1992年天津市天海集团有限公司成为天海股份上级主管单位,天津市人民政府国有资产监督管理委员会(简称天津市国资委)为天海股份实际控制人(即天津市国资委的直管企业)。2007年11月28日天津市国资委向国务院国有资产监督管理委员会(简称国务院国资委)提交《关于天海集团有限公司拟转让所持天津市海运股份有限公司股权的请示》,2008年2月3日国务院国资委作出《关于天津市海运股份有限公司国有股东所持部分股份转让有关问题的批复》,天海股份落实该批复完成了由国有控股企业到非国有控股企业的改制。天津市国资委拒绝承认通过本次批准国有控股股权转让实施了天海股份国有控股企业改制,未审批天海股份制订的企业改制方案,导致2008年12月天海股份在改制中解除与上诉人存在的21年劳动关系,未支付经济补偿与安置。时年上诉人年满52岁,属于“满5满15”受国企改制政策保护的女职工，天海股份未按照国务院及国务院国资委制定的国企改制政策规定制订企业改制方案,亦未按照国企改制政策制订职工安置方案以及安置职工,上诉人失业至今,无法依据国有控股企业改制规定主张合法权益。上诉人向被上诉人提起行政复议申请，请求依法确认被申请人对海航科技2008年改制重组为非国有企业未落实《国务院办公厅转发国资委关于规范国有企业改制工作意见的通知》(国办发[2003]96号)、《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》(国办发[2005]60号)规定的关于审批海航科技国有控股企业改制方案法定职责,行政不作为。被上诉人认为根据《中华人民共和国企业国有资产法》第十一条规定,上诉人的请求事项属于被申请人履行出资人的行为,不具有行政行为的性质,不属于行政复议受理范围，根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定,决定不予受理。上诉人认为,北京市第一中级人民法院(2013)一中行初字第2022号行政判决载明，国务院国资委承认其具有出资人和行政管理者的双重身份,并认可其在对天津市天海集团有限公司转让其股份进行合规性审查系履行的行政管理职责。该判决已经北京市高级人民法院(2013)高行终字第2378号行政判决、最高人民法院(2016)最高法行申80号行政裁定予以维持,发生法律效力。根据以上可以确定,上诉人提起的行政复议申请属于行政复议受理范围，被上诉人作出被诉不予受理复议决定认定事实及适用依据错误。海航科技工商登记资料显示,因天津市国资委、被上诉人共同批准,海航科技2008年实施了国有控股企业改制,未制定企业改制方案。原审裁定故意认定事实错误,适用法律错误。被上诉人天津市人民政府未提交书面答辩意见。本院认为:本案焦点是上诉人的起诉是否符合法定起诉条件。经审查，上诉人以天津市人民政府国有资产监督管理委员会为复议被申请人向被上诉人申请行政复议，请求：“依法确认被申请人对海航科技2008年改制重组为非国有企业未落实《国务院办公厅转发国资委关于规范国有企业改制工作意见的通知》(国办发[2003]96号)、《国务院办公厅转发国资委关于进一步规范国有企业改制工作实施意见的通知》(国办发[2005]60号)规定的关于审批海航科技国有控股企业改制方案法定职责,行政不作为”，上诉人系主张天津市人民政府国有资产监督管理委员会在国有企业改制过程中未履行审批企业改制方案的职责行政不作为违法。因上诉人自述其原单位天津市海运股份有限公司批准改制的时间是2008年2月，据此，上诉人于2020年向被上诉人提出涉案行政复议申请时，其行政复议请求事项明显超过了法定行政复议申请期限，亦明显超过了《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定的五年最长起诉期限。因上诉人的行政复议请求事项已不具有实体法上的请求权，故被上诉人对上诉人涉案行政复议申请所作出的相应行政复议行为，对上诉人的合法权益明显不产生实际影响，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（八）项的规定，上诉人针对被诉《不予受理行政复议申请决定书》提起的本案诉讼，依法应裁定驳回起诉。原审法院裁定驳回上诉人的起诉正确。上诉人的上诉请求，本院不予支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  王雅晶代理审判员  李 瑾代理审判员  刘 迪二〇二〇年十二月十八日法官助理焦阳书记员牛丽澄附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；…