湖北省鄂州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鄂07行终34号上诉人（原审原告）：鄂州市顺成物贸有限责任公司，住所地鄂州市鄂城区沿江大道怡亭**。法定代表人：王艳萍，该公司执行董事。委托代理人：高斯金，该公司员工。委托代理人：张伟，湖北正谦律师事务所律师。被上诉人（原审被告）：鄂州市商务局，住所地鄂城区滨湖南路**，法定代表人：余国安，局长。委托代理人：黄治飞，湖北正谦律师事务所律师。上诉人鄂州市顺成物贸有限责任公司（以下简称顺成公司）因与被上诉人鄂州市商务局（以下简称市商务局）行政行为违法及行政赔偿一案，不服鄂州市华容区人民法院（2020）鄂0703行初3号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，进行了审理。本案现已审理终结。原审判决认定如下事实：2017年10月24日，被告向原告作出《督办函》[鄂州商务函（2017）16号]，告知被告于2017年11月15日前拆除加油站地面建筑（构筑）物及办公室用房。但该函未告知原告陈述、申辩和复议、起诉等法律救济途径。原告于次日向被告发出《我们的请求》，要求产权置换和赔偿，并给予时间和必要的优惠条件。由于双方未达成一致，原告于2019年2月27日向本院提出行政诉讼，请求确认被告行政行为违法及行政赔偿。原审法院认为，被告对原告涉案加油站发出的《督办函》[鄂州商务函（2017）16号]，属于依法行驶行政职能的行政行为。根据《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”和《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定”的规定，由于原告未能举出因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的证据，相应的诉讼风险由原告自行承担。故本案起诉期限截至2018年10月25日止，原告于2019年2月27日提起行政诉讼已超过起诉期限。上诉人顺成公司上诉请求:本案中上诉人起诉并未超过诉讼时效。一、从法律和司法解释看。法律规定了一般起诉期限和特殊起诉期限。在《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定的起诉期限中，“知道行政行为内容”是指行政机关在作出具体行政行为时，以书面形式告知相对人的行为内容（这里的内容必须包括具体行政行为所依据的法律、法规、行政规章、、地方法规规章及规范性文件及诉权和起诉期限，而不仅仅是行政机关简单的决定、处罚内容，这样行政相对人才能真正知道行政机关的行为是否合法。被诉《督办函》，未列明所依据的法律法规，也未交待行政救济的途径和期限，不应视为知道行政行为内容，应当适用法律规定的五年的起诉期限。二、从具体行政行为的内容看，被上诉人作出的具体行政行为是出于同一个目的、由多次动作构成的、呈持续状态的行为，它发端于2017年7月《督办函》的作出，持续于2017年12月的断水、断电、断路等，又继续于2018年3月撤销记名于中石油鄂州销售分公司、实际为上诉人所有的成品油经营许可证。是一个呈持续状态的的行为，一审裁定仅仅以《督办函》的作出时间来计算诉讼时效期限错误认定。三、上诉人所提起的诉讼不但包括确认行政行为违法，也包括损失赔偿。而损失的具体数额由鄂城区人民法院的判决确定，时间为2019年5月上旬。从这一点来看，上诉人提起诉讼之时也没有超过起诉期限。四、上诉人在收到《督办函》后，没有间断地与被上诉人联系，希望能按照法律规定达成征收补偿协议，但被上诉人一直以各种理由拖延，诱导上诉人寄希望于商谈解决问题。所以即使是耽误了起诉期限，也不能归属于上诉人自身的原因。综上所述，本案中上诉人起诉并未超过法定时效。请求撤销原判，支持上诉人的诉请。被上诉人市商务局答辩称：市商务局秉承市政府会议纪要的精神进行督办，由于我局是加油站行业的监督管理部门，故向其送达督办函通知其限期拆除，但未付诸实际行动。关于所诉的停电等行为并非我局亲自安排或安排他人实施，也不能推定由我局实施。关于撤销成品油零售许可证的诉请，我局系根据省商务厅的权限下放文件依法撤销中石油天然气股份有限公司湖北销售有限公司所持有的涉案证书，且该证书并非上诉人持有。请求法院依法裁判。在二审审理中，上诉人顺成公司明确其诉讼请求为：确认市商务局于2017年10月24日作出的督办函，于2017年下半年对加油站实施的停电、停水、堵路、拆院墙等行为，以及2018年2月撤销成品油零售经营批准证书的行为违法。本院经审理查明的事实与原审判决认定的事实一致。另查明，2018年2月12日，市商务局向中国石油天然气股份有限公司湖北销售分公司发出通知，决定撤销原核发的成品油零售经营批准证书（油零售证书第鄂G0**号）。该证企业名称登记为“中国石油天然气股份有限公司湖北销售分公司鄂州顺成加油站”。本院认为，本案争议焦点在于顺成公司的起诉是否符合起诉条件。关于顺成公司诉请确认市商务局撤销成品油零售经营批准证书的行为违法问题。2007年施行的《成品油市场管理办法》第三条第一款规定：“国家对成品油经营施行许可制度……”第三十六条第一款规定：“成品油经营批准证书不得伪造、涂改，不得买卖、出租、转借或者以任何其他形式转让。”行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。《中华人民共和国行政许可法》第九条规定：“依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。”因成品油涉及公共利益，关系人身健康和生命财产安全，只有符合特定条件的行政相对方，才享有成品油经营的资格。本案中，中石油湖北分公司向顺成公司租赁加油站进行经营，中石油湖北分公司是实际经营主体，是被许可进行成品油零售经营的行政相对方，顺成公司只是依照租赁协议协助中石油湖北分公司办理许可证，案涉成品油零售经营批准证书系中石油湖北分公司所有，顺成公司对市商务局撤销许可证的行为提起诉讼，不具有原告主体资格，该项起诉应予驳回。关于顺成公司的起诉是否超过起诉期限问题。《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第四十一条规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”根据上述规定，对于2018年2月8日前作出的行政行为，未告知诉权或起诉期限，当事人于2018年2月8日后提起诉讼的，如当事人自知道或应当知道被诉行政行为之日起至2018年2月8日未届满两年，其起诉期限应截至两年届满之日，但不得超过2019年2月7日。本案中，市商务局于2017年10月24日向顺成公司作出《督办函》，告知其在特定时间拆除加油站地面建筑（构筑）物及办公室用房，对顺成公司的权利义务造成影响，该函未告知顺成公司诉权或者起诉期限，则起诉期限应计算至2019年2月7日。另外，对于顺成公司所诉的加油站被停电、停水、堵路、拆院墙等行为，其于2017年下半年行为发生之日起即已知道该行为与其有利害关系，即便不能确切知道作出主体，并不成为其及时提起诉讼救济自身权利的障碍。故顺成公司于2019年2月27日对督办函和停电、停水、堵路、拆院墙等行为提起行政诉讼，超过起诉期限，应当驳回起诉。法律对于未告知起诉期限的行政行为的起诉期限已经作了特别规定，已是对行政相对人的保护。顺成公司认为被诉督办函未告知相对人行为内容及诉权和起诉期限，不能视为相对人知道行政内容，应当适用行政诉讼法第四十六条第二款规定的五年的起诉期限，系对法律的误解，也无法律依据，本院不予采纳。顺成公司所诉三行为各自独立，行为内容、对象及后果不同，提起诉讼应当分别计算起诉期限，且顺成公司对市商务局撤销成品油零售许可证的行为无诉讼主体资格，其认为三行为是一个呈持续状态的行为，认为其起诉未超过起诉期限的上诉理由无事实和法律依据，本院不予采纳。另外，商谈并不阻碍提起行政诉讼，并非耽误起诉期限的正当理由，顺成公司认为耽误起诉期限并非其自身原因的上诉理由不能成立，本院不予采纳。故顺成公司的上诉理由均不能成立，其上诉人请求本院不予支持。一审法院虽未对顺成公司所诉行为逐一分析，但其驳回顺成公司起诉的结论正确，本院予以维持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 邹围审判员蔡玉珍审判员向红芳二〇二〇年十二月十七日书记员 刘      胡      铭