陕西省洛南县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）陕1021行初26号 原告商洛市商州区腰市天琦蔬菜花卉种植农民专业合作社（以下简称“天琦农民合作社”），住所地陕西省商洛市商州区腰市镇李庙村**。 法定代表人李建良，该社经理。 委托代理人崔建国，陕西鹏鲲律师事务所律师。 被告商洛市商州区腰市镇人民政府（以下简称“腰市镇政府”），住所地商洛市商州区腰市镇腰市村街道**。 法定代表人杜世文，该镇镇长。 出庭负责人屈金亮，该镇副镇长。 委托代理人寇正民，陕西书宝律师事务所律师。 原告天琦农民合作社不服被告腰市镇政府土地行政管理一案，于2020年8月3日向本院提起行政诉讼。本院于当日立案后，依法组成合议庭，于2020年10月13日公开开庭审理了本案。原告天琦农民合作社法定代表人李建良及其委托代理人崔建国，被告腰市镇政府副镇长屈金亮及其委托代理人寇正民到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 被告腰市镇政府于2020年6月3日作出编号：腰政土监字2020-01《责令改正违法行为通知书》，该通知书载明：李建良在流转的用于蔬菜花卉种植的10.95亩土地内新建烤烟炉根基457.57平方米，其建设行为与商洛市商州区人民政府商政函（2014）73号《商州区人民政府关于2014年度第二批设施农用地项目用地的批复》中批准的土地用途不符。其行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第六十三条、第六十六条的规定。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条、第八十三条的规定，责令李建良自收到通知书之日起15日内，2020年6月18日前自行拆除在10.95亩土地内新建的457.57平方米烤烟房根基，恢复耕地原貌，如未按期拆除，依法强制拆除。 原告天琦农民合作社诉称，从2014年4月至6月，原告法定代表人李建良依据农业部颁发的《农村土地承包经营权流转管理办法》，先后同本村4个组大约110多户村民签订《土地转让协议书》，以每年每亩地500元的转让费将村民土地流转用于种植经营蔬菜花卉苗木。2014年7月7日，商洛市商州区农业局向腰市镇政府作出《关于建设商州区腰市镇天琦设施蔬菜花卉基地的批复》。2014年7月28日，经过原商州区工商行政管理局核准成立了商洛市商州区腰市天琦蔬菜花卉种植农民专业合作社；同年10月8日商州区人民政府做出《关于2014年度第二批设施农用地项目用地的批复》，原告天琦农民合作社先后建起140多个塑料棚用于蔬菜花卉生产。2020年度由于全国的冠状病毒疫情影响，原告无法雇佣人员种植，为了避免损失，2020年3月，商洛市烟草公司商州区腰市烟叶收购站受理了原告种植烤烟72亩之申请，在收购站相关人员指导下，从2020年5月l日起，在地内栽植烟苗。为了达到商品烟收购要求，烟叶收购站要求原告必须建起烟叶库房以及四连体砖混烟楼，否则无法收购，将会造成重大经济损失，因此原告开始修建烟楼及烟库，地，地基已经建成建筑为临时设施，如按被告要求拆除则将使原告损失巨大。被告于2020年4月26日作出《责令停止违法行为通知书》（腰政土监停字[2020]001号），又于同年6月3日作出《责令改正违法行为通知书》(腰政土监字2020-01)，认定原告违法，要求原告自行拆除。被告将原告法定代表人李建良作为行政相对人错误，李建良不是适格主体，且被告超越职权，未告知原告申请复议及诉讼等救济权利，其行为显然违法，应予撤销。诉讼请求为：1、依法撤销被告2020年6月3日作出的腰政土监字2020-01《责令改正违法行为通知书》2、诉讼费用由被告承担。 原告天琦农民合作社为证明其主张提供以下六组证据： 第一组证据：李建良与程某某、李某1签订的《土地转让协议》以及李建良与杜某某、李某2、张某1等16人签订的《农村土地流转合同》； 第二组证据：营业执照； 第三组证据：商洛市商州区农业局商政农发[2014]110号《关于建设商州区腰市镇天琦蔬菜花卉基地的批复》、商州区人民政府商政函[2014]72号《关于2014年度第二批设施农用地项目用地的批复》； 第四组证据：李某3、张某2的《烟叶种植申请受理单》、四连体砖混烟楼图、烟叶库房规划图、商洛市烟草公司腰市烟草指导站出具的证明； 第五组证据：李建良种植烟叶照片、腰市镇杜村烟楼烤烟炉正在烤烟照片、腰市镇泉村烤烟楼烟炉照片、李建良所建烤烟炉基础照片； 第六组证据：《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》。 以上证据原告欲证明，1.原告的土地是合法流转而来的；2.原告于2014年7月28日经原商州区工商行政管理局核准设立，原告主体资格合法；3.原告设施农用项目用地是经过商州区人民政府和商州区农业局批复，具有合法用地资格；4.原告法定代表人李建良及合作社成员张某3种植烟叶系经过商洛市烟草公司商州区腰市烟叶收购站审批同意；5.由于被告行为导致烟炉未建成使烟叶不能及时采摘，已造成一定损失；6.原告已建烤烟炉基础，建成后的烟炉与泉村烤烟楼烟炉类似，被告以该行为违法作出责令改正、停止通知等，被告的行为侵犯了原告合法权益。 被告腰市镇政府辩称，首先，2020年4月15日被告接到腰市镇双戏楼村田某1、李某3、田某2等23人反映本村村民李建良以修建烤烟楼为名修建住房5间占地约300平方米，并在土地采沙售沙，搞非法建筑，破坏农业设施，拖欠农民土地流转费，要求李建良拆除所建设施，恢复耕地，退还责任田。被告腰市镇政府接到举报信后，遂派员进行了调查，于2020年6月5日向李建良送达了腰政土监2020-01号《责令改正违法行为通知书》，并未向原告天琦农民合作社送达该通知，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，原告天琦农民合作社起诉撤销《责令改正违法行为通知书》既无事实依据，也无法律依据，其不具有行政诉讼主体资格。其次，2014年李建良回村经营大棚种植，注册成立了“商洛市商州区腰市天琦蔬菜花卉种植农民专业合作社”。2014年10月，李建良以其个人名义流转了原李庙村1组、2组、4组、5组、6组、7组土地110亩，其与部分群众无书面合同，是口头协议，但有领取土地流转费花名册。2020年4月24日左右，李建良在流转的土地上处理地基并扎根基约280平方米，4月26日被告向李建良下发了停工通知书，在5月1日假期期间李建良又修建根基约200平方米，经现场勘测后，李建良所修建的根基占地457.57平方米；李建良所修建的根基虽在土地规划范围之内，但未办理土地审批手续。李建良未经审批修建烤烟炉的行为与原告天琦农民合作社从事蔬菜花卉经营活动是两个不同的法律行为，原告天琦农民合作社在诉状中称被告于2020年4月26日、6月3日向其送达《责令停止违法行为通知书》、《责令改正违法行为通知书》的陈述与客观事实不符。最后，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条，《中华人民共和国土地管理法》第五十九条，《陕西省规划条例》第五十六条，《陕西省乡村规划建设条例》第五十条之规定，被告接到举报或控告后，具有受理、核查、责令停止改正违法行为的职权。李建良流转土地、申请烟叶种植、2020年5月16日向被告提交的《关于修烤烟炉及烟库的申请》均以李建良个人名义进行。被告派员调查后，依据《城乡规划法》、《土地管理法》、《陕西省规划条例》、《陕西省乡村规划建设条例》等法律法规之规定，对李建良作出《责令改正违法行为通知书》的行政行为，所认定的事实清楚、程序合法、适用法律正确。被告作出的《责令改正违法行为通知书》的具体行政行为，与原告天琦农民合作社无无关，对原告天琦农民合作社未产生实质性的影响。综上所述，被告2020年6月3日作出的腰政土监字2020-01《责令改正违法行为通知书》的具体行政行为，符合法律规定，恳请依法驳回原告诉讼请求。 被告腰市镇政府向本院提交了以下证据证明行政行为的合法性： 第一组证据：腰市镇双戏楼村11组群众上访信、违法线索登记表； 第二组证据：《责令停止违法行为通知书》及送达回执； 第三组证据：现场勘测笔录及田某1、李某3、田某2、王某某、田某3、秦某某、李建良、田某4、田某5、田某6的谈话笔录、土地转让协议、支付七组2018年地款领取清单； 第四组证据：《烟叶种植申请受理单》、四连体砖混烟楼图、烟叶库房规划图、天琦农业合作社《关于修建烤烟楼及其配套设施的情况说明》； 第五组证据：商洛市商州区农业局商政农发[2014]110号《关于建设商州区腰市镇天琦设施蔬菜花卉基地的批复》；14.商州区人民政府商政函[2014]73号《关于2014年度第二批设施农用地项目用地的批复》； 第六组证据：商洛市药草公司腰市烟叶指导站证明、烤房修建说明各一份以及李建良提交的《关于修建烤烟楼及烟库的申请》； 第七组证据：商洛市自然资源局商州分局《关于商州区腰市镇李建良烤烟炉占地现状及规划情况的说明》、《关于双戏楼村李建良修建烤烟楼和田某某、李某3等户纠纷的调查报告》、《责令改正违法行为通知书》及送达回证。 以上证据被告欲证明：1.因2020年4月15日腰市镇双戏楼村11组群众对李建良投诉上访，腰市镇政府对该案立案查处；2.被告于2020年4月26日向李建良送达《责令停止违法行为通知书》，责令其停止违法行为；3.流转土地时签订土地流转合同，支付流转费用，申请烟叶种植，提交《关于修建烤烟楼及烟库的申请》，修建烤烟炉的主体均是以李建良的名义申请的，李建良才是违法行为人，而不是原告天琦专业合作社，且该烤烟楼设施修建未经主管部门批准；4.2014年，商州区政府批复批准原告天琦农民合作社使用腰市镇李庙村农用地10.95亩作为蔬菜花卉种植使用，但是并未批准原告新建烤烟生产设施，李建良建设烤烟设施，属于违法占地；5.腰市镇政府依据《城乡规划法》、《土地管理法》、《陕西省规划条例》、《陕西省乡村规划建设条例》等法律法规的规定，对李建良作出的2020年6月3日《责令改正违法通知书》的行政行为，所认定的的事实清楚、程序合法、适用法律正确。 经庭审质证，原告天琦农民合作社对被告腰市镇政府提供的证据发表以下质证意见：认为群众上访信不具备证据的形式要件，不能作为证据使用；认为《责令停止违法行为通知书》不合法；对政府调查的证人证言除李建良之外，其他的证人证言不予认可，认为与本案没有关联性；对第四、五、六、七组证据的真实性无异议，对证明目的不认可；对被告提供的其他证据没有异议。 庭审中，被告腰市镇政府对原告天琦农民合作社提供的证据发表以下质证意见：对原告提供的《土地转让协议》《农村土地流转合同》的真实性无异议，对合法性、关联性、证明对象、证明目的有异议，认为上述协议和合同不符合法律法规的规定，且其约定的土地流转程序不合法，同时签订上述协议和合同系李建良个人行为，而不是原告天琦农民合作社，原告对该宗土地不享有使用权、经营权；对原告提供的营业执照的真实性、合法性、关联性无异议，但对证明目的有异议，认为原告不具有公司主体资格，且原告于2020年5月9日才将经营范围变更为“烟叶种植销售及其他技术服务”，而李建良违章建房的时间发生在2010年4月至2020年5月8日；对原告提供的政府的两个《批复》文件的关联性、证明对象、证明目的有异议，两个《批复》均未批准原告新建烤烟生产实施；对《烟叶种植申请受理单》、四连体砖混烟楼图、烟叶库房规划图、烟叶指导站的证明真实性无异议，对合法性、关联性、证明对象、证明目的有异议，认为烟叶种植的主体是李建良、张某3，不是原告天琦农民合作社；对原告提供的照片的合法性、关联性、证明对象、证明目的有异议，烟叶种植的主体是李建良，不是原告天琦农民合作社，李建良违反《土地管理法》未批先建；对原告提供的《责令停止违法行为通知书》《责令改正违法行为通知书》的证明对象、证明目的有异议，认为作出具体行政行为针对的对象是李建良，不是原告天琦农民合作社。 经庭审质证，本院对原被告双方提供的证据作如下认定：对原被告共同提交的腰政土监字2020-01《责令改正违法行为通知书》系本案的诉争对象，不属于证据的范畴；对原告提供的腰市镇杜村、泉村烤烟炉正在照片与本案没有关联，不予认定；对原被告提供的其他证据来源合法，能够证明本案的相关事实，本院予以采信。 经审理查明，原告天琦农民合作社于2014年7月28日登记成立并取得营业执照，类型为农民专业合作社，李建良为该合作社法定代表人。2014年4月到6月，李建良与程某某、李某3、杜某某、李某2等人签订土地流转协议，并就土地流转的时间、流转费、流转地块等进行了约定。2014年7月7日，商州区农业局作出商政农发（2014）110号《关于建设商州区腰市镇天琦设施蔬菜花卉基地的批复》，同意建设商州区腰市镇天琦设施蔬菜花卉基地，建设地点为腰市镇李庙村，东至浆渠，西至东江路，南至杨村地，北至进村路，建设规模110.8亩。2014年10月8日，商州区人民政府作出商政函（2014）73号《关于2014年度第二批设施农用地项目用地的批复》，同意天琦农民合作社申请使用腰市镇李庙村1、3、4、7组农用地10.95亩作为天琦蔬菜花卉种植用地。2020年3月12日，商洛市烟草公司受理了李建良、张某3烟草种植申请。同年4月1日，原告天琦农民合作社向腰市镇政府递交了《关于修建烤烟楼及其配套设施的情况说明》，请求在流转回来的三百余亩土地上划拨出一百亩地栽种烤烟，并且为了满足生产需要，原告天琦农民合作社需在流转回来的土地中修建所需数间烤炉及附属设施。4月19日，被告腰市镇人民政府接到双戏楼村十一组村民联名举报信，举报李建良未经批准、擅自在双戏楼村十一组流转土地内修建烤烟炉。同年4月26日，被告腰市镇政府向李建良送达《责令停止违法行为通知书》，要求立即停止违法行为，听候处理。5月9日，被告腰市政政府向田某某、李某3、田某2等10人进行了调查询问。5月10日，腰市镇政府对修建烤烟楼占地情况进行了现场勘测，烤烟炉占地总面积为457.57平方米。5月16日，李建良向被告腰市镇政府递交《关于修建烤烟炉及烟库的申请》，原告天琦农民合作社在该申请上加盖了公章。2020年6月3日，被告腰市镇政府制作并向李建良送达了《责令改正违法行为通知书》，要求收到通知书之日起15日内自行拆除所建的相关设施。原告天琦农民合作社不服上述《责令改正违法行为通知书》，向本院提起本次行政诉讼。 本院认为，首先，原告天琦农民合作社是否有权提起本次行政诉讼？本案证据表明，2014年10月8日经商州区人民政府批复，同意原告天琦农民合作社使用腰市镇李庙村1、3、4、7组10.95亩农用地作为天琦农民合作社蔬菜花卉种植地，对该地块同意按设施农用地管理。2020年4月1日，原告天琦农民合作社向腰市镇政府上报《关于修建烤烟楼及其配套设施的情况说明》，阐明其因最近一年整体经济形势及新冠疫情影响，花卉销售减少，经营出现困难，决定转产种植烤烟，需要在商州区政府批复同意种植花卉蔬菜的10.95亩农业设施用地上修建五间连体烘烤炉，以及存放烟叶的库房、烟叶挑拣场地等附属设施，请求地方各级组织认可和支持；同年5月16日，原告法定代表人李建良向被告腰市镇政府提交书面《关于修建烤烟炉及烟库的申请》，该申请加盖了原告天琦农民合作社公章。同时，本案不争的事实是，原告天琦农民合作社的法定代表人李建良在商州区政府批复同意的种植花卉蔬菜10.95亩设施农用地上，修建了烤烟楼房根基。以上事实均表明，原告天琦农民合作社就是修建烤烟炉根基的主体，李建良与村民签订土地流转合同，以及向烟站申请种植烤烟，向被告递交修建烤烟炉申请等行为，都是以原告天琦农民合作社法定代表人的名义从事活动，故被告对赵建良作出本案被诉行政行为即腰政土监字2020-01号《责令改正违法行为通知书》，实质上是对原告天琦农民合作社修建烤烟炉行为的处理，天琦农民合作社作为是实质上的行政相对人，其对上述责令改正违法行为通知书不服，有提起本次行政诉讼的权利。 其次，对本案原告改变农业设施用地批复同意栽种蔬菜花卉项目，变更为种植烤烟，并实际修建了烤烟炉根基，对该变更及修建设施行为由哪个行政机关监管和处理？我国自然资源部、农业农村部2019年12月17日公布的自然资规[2019]4号《关于设施农业用地管理有关问题的通知》规定，“市、县自然资源主管部门会同农业农村主管部门负责设施农业用地日常管理。国家、省级自然资源主管部门和农业农村主管部门负责通过各种技术手段进行设施农业用地监管。设施农业用地由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后汇交至县级自然资源主管部门。涉及补划永久基本农田的，须经县级自然资源主管部门同意后方可动工建设”。由上述规定可见，市、县自然资源主管部门会同农业农村主管部门负责设施农业用地日常管理，乡镇政府仅负责设施农业用地的备案汇总并将汇总情况定期交至县级自然资源主管部门。本案中，被告腰市镇政府对村民举报原告法定代表人李建良在农业设施用地中存在违法事项的举报线索进行了查处，并作出影响原告天琦农民合作社实体权益的腰政土监字2020-01号《责令改正违法行为通知书》。根据上述我国自然资源部、农业农村部自然资规[2019]4号文件规定，被告腰市镇政府对农业设施用地日常管理中存在的问题没有作出实体处理的法定职权，其对群众举报线索可移交有权管理机关作出处理。综上，被告2020年6月3日作出的腰政土监字2020-01号《责令改正违法行为通知书》，属超越职权，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条（四）项之规定，判决如下： 撤销被告商洛市商州区腰市镇政府2020年6月3日作出的腰政土监字2020-01号《责令改正违法行为通知书》。 案件受理费50元，由被告商洛市商州区腰市镇人民政府负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于陕西省商洛市中级人民法院。 审 判 长  周梦琳 审 判 员  刘延洛 人民陪审员  雷红卫 二〇二〇年十二月十日 法官 助理  李 倩 书 记 员  刘 静 1