山东省菏泽市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁17行终472号 上诉人（原审原告）白秀卿，女，1962年11月7日出生，汉族，住山东省巨野县。 委托代理人翟根才，北京市盛廷律师事务所律师。 委托代理人苗露宁，北京市盛廷律师事务所律师。 被上诉人(原审被告)菏泽市牡丹区住房和城乡建设局。 法定代表人屠博宇，局长 委托代理人邱孟。 委托代理人张玉镇，山东信法律师事务所律师。 原审被告菏泽市牡丹区北城街道办事处。 法定代表人张强，主任 委托代理人乔广松，山东曹州律师事务所律师。 原审原告白秀卿及原审被告菏泽市牡丹区住房和城乡建设局因行政强制及赔偿一案，不服菏泽市牡丹区人民法院（2020）鲁1702行初106号行政判决，均向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院查明：2018年11月29日，菏泽市牡丹区人民政府作出《牡丹区2016-19号地块（二期）房屋征收决定书》，并进行了公告。该项目征收范围为句阳路以东、规划泰山路以南、解放北街以西、2016-19号地块（一期）以北，征收部门是菏泽市牡丹区住房和城乡建设局。原告在牡丹区××街道××村房屋被划入征收范围内。在征收过程中，被告牡丹区住建局委托菏泽市首佳房地产评估咨询有限公司对原告的房屋进行了价值评估，其补偿价值为142017元。2019年5月22日，原告房屋被拆除。为此，原告向菏泽市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认菏泽市牡丹区人民政府强制拆除行为违法并进行赔偿。菏泽市中级人民法院审理认为，原告起诉被告主体不适格，于2019年11月7日作出（2019）鲁17行初392号裁定书，裁定驳回原告起诉。原告不服，向山东省高级人民法院提起上诉。山东省高级人民法院审理后，于2020年4月14日作出（2020）鲁行终502号行政裁定书，裁定驳回上诉，维持原裁定。 一审法院认为：因涉案拆除及赔偿问题，原告曾以菏泽市牡丹区人民政府为被告向菏泽市中级人民法院提起行政诉讼，菏泽市中级人民法院以原告所诉主体不适格为由驳回原告起诉。原告上诉至山东省高级人民法院，山东省高级人民法院审理认为本案的强制拆除行为属于行政事实行为，对行政事实行为提起诉讼，应当根据“谁行为，谁被告；行为者，能处分”的原则确定，按照职权法定原则，地方人民政府和所属工作部门都会被法律、法规授予对特定事项的管辖权，并在权限范围内行使权力。究竟是地方政府的组织实施行为可诉，还是所属工作部门或下级人民政府的具体实施行为可诉，要看哪一个行为是“产生外部法律效果的行为”。当存在直接对外发生法律效果的具体实施行为的情况下，坚持起诉上级政府的组织行为，不符合起诉条件。本案中，虽然菏泽市牡丹区人民政府作出了《牡丹区2016-19号地块(二期)房屋征收决定书》，但是该房屋征收决定及《牡丹区2016-19号地块(二期)房屋征收补偿方案》均明确涉案地块的房屋征收部门系牡丹区住建局，负责具体实施涉案房屋的征收、补偿及拆迁等工作，且其对相关工作的后果能够独立承担法律责任。原告主张拆除行为是牡丹区人民政府实施，但所举证据不能证明，其提交的《房屋征收估价报告》的委托方是牡丹区住建局。因此，在无行政主体对涉案房屋实施强拆予以自认的情况下，应当推定牡丹区住建局实施了被诉强拆行为。原告请求确认菏泽市牡丹区人民政府拆除其房屋的行为违法并要求赔偿缺乏事实根据，不符合起诉条件，原审法院驳回原告起诉并无不当。若原告另行起诉，应以牡丹区住建局为被告向有管辖权的人民法院提起诉讼。因此，根据山东省高级人民法院生效裁判文书的上述意见，本案应推定牡丹区住建局实施了拆除行为，牡丹区住建局是本案适格被告。涉案拆除行为没有履行相关程序，其拆除行为违法，对原告造成的财产损失，被告应予赔偿，但原告要求赔偿956269元损失的证据不足，对其赔偿数额应以被告委托评估机构出具的评估价值142017元为宜，对其过高部分的赔偿请求应予驳回。原告所诉被告北城办事处虽然是被征收区域的行政部门，但原告没有证据证明北城办事处参与了房屋的强制拆除，北城办事处也否认参与了强制拆除房屋的行为。因此，原告要求确认被告北城办事处强制拆除房屋的行为违法并赔偿的诉讼请求，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项、第七十六条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条、第三十三条，《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：一、确认被告牡丹区住建局拆除原告房屋的行为违法；二、被告牡丹区住建局赔偿原告财产损失142017元；三、驳回原告过高部分的赔偿请求；四、驳回原告对北城办事处的起诉。 上诉人白秀卿上诉称：一、一审法院依据被上诉人菏泽市牡丹区住房和城乡建设局委托评估机构出具的评估报告来确定赔偿数额属于事实认定不清、法律适用错误。二、上诉人室内物品损失没有得到赔偿，也属于认定事实不清。三、上诉人的搬迁奖励损失20000元没有得到赔偿，仍属于认定事实不清。综上，请求维持一审判决第一项，撤销一审判决第二项、第三项，依法改判菏泽市牡丹区住房和城乡建设局赔偿损失。 上诉人菏泽市牡丹区住房和城乡建设局上诉称:一审法院推定菏泽市牡丹区住房和城乡建设局实施了拆除行为并判令进行赔偿没有事实和法律依据，在此基础上判决菏泽市牡丹区住房和城乡建设局进行赔偿，属于认定事实错误。综上，请求撤销一审判决第一项、第二项，并改判驳回对菏泽市牡丹区住房和城乡建设局的诉请。 原审被告菏泽市牡丹区北城街道办事处述称：我单位不是征收主体，没有拆除原审原告房屋，谁拆迁谁赔偿，原审判决我单位不承担责任是正确的。 各方当事人在原审中所提供的证据均经庭审质证。二审中，各方均坚持一审证据观点。本院同意一审法院审理查明的事实。 本院认为：一、原审确认被告菏泽市住房和城乡建设局拆除原告房屋的行为违法，并无不当。虽然菏泽市牡丹区人民政府作出了《牡丹区2016-19号地块(二期)房屋征收决定书》，但是该房屋征收决定及《牡丹区2016-19号地块(二期)房屋征收补偿方案》均明确涉案地块的房屋征收部门系牡丹区住建局，应由其负责具体实施涉案房屋的征收、补偿等工作，且其对相关工作的后果能够独立承担法律责任，推定由牡丹区住建局承担相应法律责任并无明显不当。因涉案拆除行为没有履行相关程序，该拆除行为应确认违法，对原告造成的财产损失，菏泽市住房和城乡建设局应予赔偿。二、关于本案应否在判决中直接认定赔偿数额。司法实践中，从便捷当事人维护自身权益的角度出发，人民法院可以在详细查明事实的基础上对当事人的损失直接作出赔偿判决；但针对一些明显缺乏相关证据，或者需要诸多专业化细节确定房屋性质、组织评估鉴定以确定损失价值的复杂情形，现有证据不足以支持作出数额明确的赔偿判决时，为进一步发挥赔偿义务机关的专业优势和协调优势，利用好有限的司法资源，也可根据《中华人民共和国国家赔偿法》第九条和《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条之规定精神，判决责令行政机关采取补救措施或者承担相应责任，当事人对于行政机关后续作出的赔偿决定不服，仍可进一步寻求司法救济。确认土地房屋性质是确定赔偿数额的前置条件之一，而确认土地房屋的性质属于征收实施过程中的行政职权，强制拆除房屋的行政行为虽被确认违法，但房屋自身的法律属性却不会因被违法拆除而产生变化。具体本案，确认上诉人菏泽市牡丹区住房和城乡建设局为行政强拆责任主体原系推定，其亦作出否认自己是适格被告的抗辩，并未提供强制拆除房屋的勘验评估的基础资料，反而对土地房屋的性质提出质疑。同时，涉案房屋的评估报告载明评估方法为成本法，原审被告并未提供应当以成本法评估涉案房屋价值的依据材料，况且行政强制往往涉及室内物品的损毁赔偿，原审对此也未予以审查。综上，本案在诉讼过程中径行作出数额明确的赔偿判决的条件尚不具备，原审径直依据征收过程中的评估报告作出的赔偿判项，属于认定事实不清。三、菏泽市牡丹区住房和城乡建设局应积极采取补救措施，在查清事实的基础上依法作出赔偿决定，赔偿内容应包括不动产损失、室内物品损失以及按照征收补偿方案应享受的政策性补偿。同时注意以下问题，一是在作出行政赔偿决定过程中，可利用其行政职权调取涉案房屋所在片区的征收补偿方案、勘验评估材料、强制拆除记录等证据材料，审查被拆除房屋状况及室内物品情况，室内物品确实无法查清的结合证据进行酌定；二是对于已经办理土地、房产等不动产权利证书的房产，如认为确实存在问题，应经有权部门依法处理，否则不动产权利证书可作为认定土地房屋性质及权利归属的证据使用，对于未办理办理土地、房产等不动产权利证书的房产，亦应依法作出认定，确认土地房屋性质及权利归属后，予以赔偿；三是对于行政强制赔偿的评估时点，应按有利于被征收人的原则确定。四、经审查，菏泽市牡丹区北城街道办事处不是本案适格被告。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条及第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下： 一、维持菏泽市牡丹区人民法院(2020)鲁1702行初106号行政判决主文第一项、第四项； 二、撤销泽市牡丹区人民法院(2020)鲁1702行初106号行政判决主文第二项、第三项； 三、责令被告菏泽市牡丹区住房和城乡建设局在本判决生效之日起九十日内对原审原告的涉案房屋及室内财产损失依法作出行政赔偿决定。 一、二审案件受理费各50元，由原审被告菏泽市牡丹区住房和城乡建设局负担。 本判决为终审判决。 审判长  张天正 审判员  庞 宠 审判员  岳晓艳 二〇二〇年十二月十五日 书记员  郭 通