辽宁省大连市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)辽02行终617号上诉人（原审原告）高喜，男，1963年11月9日出生，汉族，农民，住辽宁省庄河市。被上诉人（原审被告）庄河市人民政府，住所地庄河市世纪大街一段。法定代表人谢德洋，该市市长。委托诉讼代理人吴爱华，该政府工作人员。被上诉人（原审被告）庄河市交通运输局，所在地庄河市世纪广场**。法定代表人冯冲，该局局长。委托诉讼代理人王飞，辽宁展恒律师事务所律师。上诉人高喜因诉被上诉人庄河市人民政府、庄河市交通运输局政府信息公开一案，不服大连市普兰店市区人民法院（2020）辽0214行初70号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院认定事实，2012年11月8日，原告高喜与案外人蔡普签订鸡棚转让协议，约定将蔡普位于庄河市光明××后××屯的鸡棚转让给原告高喜。2019年12月8日，原告高喜向被告庄河市交通运输局提交政府信息公开申请表，申请公开“2019年所修的前张桥至贾沟屯道路建设项目立项批复及申报材料”。被告庄河市交通运输局依庄河市人民政府行政复议决定（庄政行复字[2020]第3号）于2020年4月17日作出庄交公开[2020]第1号《部分政府信息公开申请告知书》，对其申请公开该项目的立项批复，即《关于2019年大连市农村公路网建设工程项目实施方案的批复》（大发改审批字[2019]40号），认为该项目的申报材料是向上级部门的请示报告，属于履行行政管理职能过程中形成的过程性信息，不予公开。原告高喜对该告知书不服申请行政复议，被告庄河市人民政府于2020年7月24日作出庄政行复字[2020]第6号行政复议决定书，维持被告庄河市交通运输局作出的《部分政府信息公开申请告知书》。原告高喜对该行政复议决定不服起诉至原审法院。原审法院认为，根据行政诉讼法第四十九条的规定，提起诉讼应当符合下列条件，（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民法人或其他组织。第二十五条规定，与行政行为有利害关系的公民、法人及其他组织有权提起诉讼。根据行政诉讼司法解释第十二条规定，与行政行为有利害关系是指，（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的。（2013）行他字第14号《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。行政诉讼原告资格应该参照该答复确认。同样，投诉人就其举报事项的查处情况申请政府信息公开的，只有在维护其自身合法权益而投诉时，行政机关作出的有关投诉处理情况的政府信息公开决定或不予答复行为，才有可能侵犯其合法权益。具体到本案，经原审法院释明，原告除提交了案涉鸡棚转让协议之外，又补充提交了原告高喜与案涉鸡棚转让协议的中间人姜有志的录音材料，拟证明案涉鸡棚转让合同是真实存在的。经审查，原审法院认为，原告高喜虽然客观上占有案涉鸡棚，但案涉鸡棚转让合同未经司法确认为有效合同，不能证明原告高喜对案涉鸡棚系合法占有或具有合法权益，无法证明其具有适格原告资格，故依法应驳回原告高喜的起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第一款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第十二条、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告高喜的起诉。上诉人高喜上诉称，请求撤销原审裁定，并依法改判。主要事实与理由：1、原审法院认定案涉鸡棚转让合同未经司法确认，从而驳回上诉人的起诉，适用法律错误。上诉人与蔡普签订的鸡棚转让合同，属于平等民事主体之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议，该合同是一种发生民法上效果的合意。并且上诉人提供了高喜与涉案鸡棚转让协议的中间人姜有志的录音，补充证明了涉案鸡棚转让合同的真实性，所以上诉人系鸡棚的所有权人，系本案的适格主体。案涉合同系有效合同，并不涉及司法确认程序，也无须进行司法确认程序来认定合同的有效性及执行力问题，因此，原审法院裁定有误。2、上诉人认为原审法院并未进行实体审理，且认定事实不清。被上诉人有受理和处理向其提出的政府信息公开申请的法定职责，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》中规定，只有涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私时，有关机关有权不予公开相关文件。对于正在形成、研究中的过程性政府信息、公开可能影响执法和司法公正的政府信息才可以不公开。但对于上诉人申请的材料中，并不包含上述规定中不公开的文件。上诉人申请的文件都属于被上诉人履行公开职责范围。被上诉人仅是公开部分文件而达到规避责任，与信息公开的立法目的相违背。综上所述，请求二审法院依法改判，以维护上诉人的合法权益。被上诉人庄河市人民政府辩称，1、复议机关职权合法。上诉人对庄河市交通运输局作出的《部分政府信息公开申请告知书》(庄交公开〔2020〕第1号)不服，向被上诉人申请行政复议，根据《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)第三条第一款、第十二条第一款之规定，庄河市司法局作为庄河市政府的法制机构，具有办理行政复议事项的法定职权。2、行政复议程序合法。2020年5月27日，上诉人不服庄河市交通运输局作出的《部分政府信息公开申请告知》(庄交公开〔2020〕第1号)，向被上诉人申请行政复议，根据《行政复议法》第六条第(十一)项、第九条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称《行政复议法实施条例》)第十一条的规定，行政复议申请程序合法。根据《行政复议法》第十七条、第二十三条第一款和《行政复议法实施条例》第二十八条的规定，被上诉人于2020年5月27日受理立案；于2020年5月27日向庄河市交通运输局送达行政复议申请书副本和行政复议答复通知书；2020年6月5日，庄河市交通运输局作出书面答复，并提了当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。即被上诉人行政复议的受理程序合法。根据《行政复议法》第三十一条规定，2020年7月24日，被上诉人在法定期限内作出复议决定，于2020年7月27日将行政复议决定书送达庄河市交通运输局，于2020年7月28日将行政复议决定书送达上诉人，被上诉人作出复议决定的程序合法。3、行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确。根据《政府信息公开条例》第十条第一款规定“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”本案中，2019年大连市交通运输局向大连市发展和改革委员会提交《大连市交通运输局关于报批2019年农村公路网建设工程实施方案的函》(大交发[2019]110号)，2019年5月10日大连市发展和改革委员会作出《关于2019年大连市农村公路网建设工程项目实施方案的批复》(大发改审批字[2019]40号)。从上述材料可知，大连市发展和改革委员会的批复是针对《大连市交通运输局关于报批2019年农村公路网建设工程实施方案的函》及相关材料作出的，故上诉人申请公开的“前张桥至贾沟道屯道路”立项申报材料的制作机关并非庄河市交通运输局，庄河市交通运输局不具有公开上述立项申报材料的法定义务。根据《政府信息公开条例》第十六条第二款的规定，行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。上述规定已明确行政机关在履行行政管理职能过程中形成请示、报告为过程性信息，可以不予公开。本案中，庄河市交通运输局向大连交通运输局提交的《庄河市交通局关于2019年普通公路建设计划的报告》(以下简称报告)的内容是向大连市交通运输局汇报2018年工作、同时请示2019年工作计划，《报告》的性质属于“请示、报告”，而大连市交通运输局并未全部采纳庄河市交通运输局的意见，亦未对该《报告》作出任何批复。由此亦可以看出，该《报告》属于庄河市交通运输局履行行政管理职能过程中形成的过程性信息，具有不确定性、非结论性，依法可以不予公开。因此，被上诉人认定该《报告》属于过程性信息可以不予公开，被上诉人认定事实清楚，证据确凿。基于以上事实，被上诉人根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第一项的规定，对庄河市交通运输局作出的《部分政府信息公开告知书》(庄交公开〔2020〕第1号)予以维持，被上诉人适用法律正确。4、原审法院关于上诉人高喜不具有提起本案诉讼原告主体资格的认定，事实清楚，法律适用准确，二审法院应依法予以维持。《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或其他组织。”《最高人民法院关于适用的解释》(以下简称《行政诉讼法解释》)第十二条规定，“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“。(五)为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；。”《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》(〔2013〕行他字第14号)规定，“根据《行政复议法》第九条第一款、《行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。”参照该规定，上诉人可以就维护自身合法权益向行政机关投诉，行政机关未作出或者作出的处理决定可以提起行政诉讼，前提是上诉人为维护自身合法权益才能够获得原告资格。《行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”本案中上诉人在原审法院释明以后，并未提供有效证据证明合法占有该鸡棚。上诉人高喜未能证明其与申请获取的信息有利害关系，庄河市交通运输局对上诉人的政府信息公开申请进行处理，对所涉信息的公开或不予公开行为，均不会对上诉人的实体权利义务产生影响，原审法院据此认定高喜不具有本案原告主体资格，判决结果认定事实清楚，适用法律正确。综上，庄河市交通运输局在作出《部分政府信息公开告知书》(庄交公开〔2020〕第1号)程序合法、认定事实清楚、适用法律正确。因此，在审理上诉人不服庄河市交通运输局作出的《部分政府信息公开告知书》(庄交公开〔2020〕第1号)行政复议案过程中，被上诉人依据法律规定的职权作为该复议案件的复议机关，复议程序合法，复议决定认定事实清楚、适用法律正确。一审法院裁判认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。因此，请求法院依法驳回上诉人的上诉。被上诉人庄河市交通运输局辩称，1、原审法院关于上诉人高喜不具有提起本案诉讼原告主体资格的认定，事实清楚，法律适用准确，二审法院应依法予以维持。《行政诉讼法》)第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或其他组织。”《行政诉讼法解释》)第十二条规定，“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“。(五)为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；。”《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》(〔2013〕行他字第14号)规定，“根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《行政复议法实施条例》第二十八条第(二)项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。”《最高人民法院行政法官专业会议纪要(六)》规定，“公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯自身合法权益，请求行政机关依法查处的，属于《最高人民法院关于适用的解释》第十二条第五项规定的投诉。投诉人与行政机关对其投诉作出或者未作出处理的行为有法律上的利害关系。公民、法人或者其他组织认为第三人实施的违法行为侵犯他人合法权益或者国家利益、社会公共利益，请求行政机关依法查处的，属于举报。举报人与行政机关对其举报作出或者未作出处理的行为无法律上的利害关系。”结合上述法律法规及司法解释规定，行政诉讼中原告与被诉行政行为之间“有利害关系”，是指被诉行政行为有可能对原告的合法权益造成区别于其他人的、特别的不利影响或者侵害。如果被诉行政行为根本不可能对起诉人的合法权益造成区别于其他人的特别损害或不利影响，起诉人不具有原告资格。分析本案，根据庄河交通局提供的在案证据可以看出，上诉人高喜就相同或类似的信息分别向大连市交通运输局、庄河市人民政府、庄河市自然资源局、庄河市交通局等多个行政机关申请获取(据初步掌握情况统计，高喜在2019年11月至2020年1月仅两个月期间，提出政府信息公开申请14次，多次申请为向同一机关或不同机关的重复申请)，并针对获取信息所涉事项向省、市、区多个部门和机关进行投诉、举报，其申请政府信息和投诉、举报的频次、数量已超过正常公民行使公众知情权的范畴。上诉人实质是通过政府信息公开申请、投诉及举报等行为给政府及相关职能部门施压，来要求政府对其违法建筑物进行拆迁补偿以谋取不当利益。本案的政府信息公开争议问题，源于上诉人对申请公开信息所涉事项的投诉、举报问题，故在对本案的司法审查过程中，应对上诉人高喜与申请的政府信息之间有无利害关系进行优先判断。《行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关、行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”具体到本案，现有在案证据不能证实上诉人高喜对其诉称的鸡棚享有“合法权益”，案涉鸡棚现状完好，被上诉人庄河交通局或其他行政机关未拆除案涉鸡棚，亦未作出侵犯上诉人合法权益或其他对其实体权利义务产生影响的行为。上诉人高喜未能证明其与申请获取的信息有利害关系，被上诉人对上诉人的政府信息公开申请进行处理，对所涉信息的公开或不予公开行为，均不会对上诉人的实体权利义务产生影响，原审法院据此认定高喜不具有本案原告主体资格，裁决结果正确。2、被上诉人庄河交通局作出案涉行政行为事实认定清楚，行政程序合法、正当，法律适用准确。《政府信息公开条例》第十条第一款规定，“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。行政机关从公民、法人和其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开；行政机关获取的其他行政机关的政府信息，由制作或者最初获取该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。”第十六条第二款规定：“行政机关在履行行政管理职能过程形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息，可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的，从其规定。”《国务院办公厅关于做好政府信息依申请公开工作的意见》(国办发[2010]5号)第二条规定，“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。”《党政机关公文处理工作条例》中规定，报告适用于向上级机关汇报工作、反映情况、答复上级机关的询问，请示适用于向上级机关请求指示、批准，以取得上级部门的指导，系上下级机关内部工作联系公务文书。故报告和请示均为内部、过程性信息。本案中，高喜申请公开“2019年所修的‘前张桥至贾沟屯道路’建设项目相关的立项批复文件及申报材料”，庄河交通局将掌握和保存的立项批复文件依法向上诉人高喜予以公开。关于上诉人申请公开的“立项申报材料”，因该信息的制作保存机关为大连市交通运输局，并非被上诉人，故庄河交通局不具有公开的职责。同时，高喜提及的被上诉人向大连市交通运输局报送的《报告》，从文件名称和内容均可看出，该《报告》是庄河交通局就有关工作事宜向上级机关提交的汇报工作和请求指示、批准的公务文书，文书中涉及的庄河市2018年普通公路计划执行情况与高喜申请公开事项无关，涉及的请示内容2019年普通公路建设计划，尚需大连市交通运输局予以肯定，而大连市交通运输局向大连市发展和改革委员会报送的立项申报材料并未完全采纳庄河交通局请示意见。由此亦可看出，该《报告》属于庄河交通局履行行政管理职能过程中形成的过程性信息，具有不确定性，非结论性材料，依法可以不予公开。综上，被上诉人作出案涉行政行为于法有据，行政处理程序符合法律规定。3、原审法院审理程序合法，法律适用准确，裁定驳回原告的起诉，符合法律规定，二审法院应依法予以维持。根据《行政诉讼法》第四十九条、《行政诉讼法解释》第六十九条规定，本案中，原审法院经过阅卷、调查，并释明上诉人要求其补充材料后，以上诉人高喜不具有提起本案诉讼原告主体资格，不符合行政诉讼法定起诉条件为由裁定驳回原告起诉，于法有据。原审法院在案件诉讼程序中，依法对当事人进行权利义务告知、送达相关法律文书，合议庭依法组成，审判人员不存在违反回避制度影响案件公正审判情形，审判程序合法，上诉人关于原审法院审判程序违法的主张缺乏事实依据。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。所谓“有利害关系”是指被诉行政行为有可能对原告的合法权益造成区别于其他人的、特别的不利影响或者侵害。如果被诉行政行为根本不可能对起诉人的合法权益造成区别于其他人的特别损害或不利影响，起诉人不具有原告资格。政府信息公开案件中，起诉人如果不能初步证明与申请的政府信息有利害关系，行政机关无论是否公开相关政府信息或者以何种方式公开，均不会对其权利义务产生实际影响；且作为普通公民申请政府信息公开，其知情权与其他公民并无实质区别，被诉政府信息公开行为对其知情权并不会造成区别于其他人的特别损害或不利影响。因此，政府信息公开案件中，起诉人与被申请的政府信息没有利害关系的，不具有原告资格。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。起诉人应当举证初步证明其与申请的政府信息有利害关系。本案中，上诉人提供其与案外人签订鸡棚转让协议等证据，证明其是该鸡棚的实际占有、使用人，已经完成了初步的举证责任，在没有相反的否定性证据的情况下，能够证明其与申请的政府信息具有利害关系，从而具有原告的主体资格。故本案应指令原审法院继续审理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销大连市普兰店区人民法院（2020）辽0214行初70号行政裁定；二、指令大连市普兰店区人民法院对本案继续审理。审判长  王少琨审判员  车兆东审判员  刘 杰二〇二〇年十二月二十一日书记员  周 丹附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。