安徽省黄山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖10行终52号 上诉人（一审原告）洪军，男，1970年2月10日出生，汉族，住安徽省歙县。 被上诉人（一审被告）歙县自然资源和规划局，住所地安徽省歙县徽城镇新安路**，统一社会信用代码113410217430733152。 法定代表人吴华明，局长。 委托代理人汪祁来，安徽昌法律师事务所律师。 委托代理人胡泊，安徽昌法律师事务所律师。 上诉人洪军因国土资源行政处罚一案，不服安徽省歙县人民法院（2020）皖1021行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 一审法院查明，案涉三阳镇中村前山降一地块（集体土地）为杭黄高铁中村横洞堆放洞渣的临时弃土堆场，系歙县三阳镇人民政府（以下简称三阳镇政府）以临时用地征用该地块土地供中铁十五局四公司有偿使用。工程完工后，2017年被临时征地农户认为将来复垦后该土地质量达不到原状及原地无法再还原分配为由，要求三阳镇政府就该地临时征用改按永久性征地并补偿。三阳镇政府因财力有限，即拟由洪军支付70万元用于该征地补偿。2017年2月15日，三阳镇政府财政所收到该70万元，出具的结算票据及进账单注明收款项目为“前山降高铁弃土场土地补偿款”。三阳镇政府即以此70万元，按当地征地补偿标准，通过财政一卡通账户足额支付到涉地农户，共计支付征地款60余万元。洪军即管理使用该弃土场土地，在该土地上对洞渣进行砂石加工。2017年3月18日，洪军与洪立安签订《砂石加工合同》，明确“本弃土场所有权归甲方（洪军）所有”，将该弃土堆场内的弃渣交由洪立安加工砂石，洪军按每立方20元收取售后利润。洪军在接手后为把该弃土场地块四至范围界址标注清楚，雇用挖机将该弃土场土地四至界址划界，误将附近部分农户的林地挖损，支付农户补偿费用2万余元。2017年12月6日，歙县林业局认定洪军擅自毁坏林地、改变林地用途，对其进行了行政处罚。 2019年4月14日，歙县自然资源和规划局（以下简称歙县自规局）委托黄山领创测绘有限公司对涉案弃土堆场占地面积入场测量。经测量，该弃土堆场占地面积为12870.15平方米。2019年5月8日，歙县自规局对该弃土堆场进行规划和地类套合比对，其中耕地7839.39平方米、林地5030.76平方米。并经比对《三阳镇土地利用总体规划图（2006-2020）调整完善》，其中8037.65平方米符合规划，4832.5平方米不符合规划。 歙县自规局于2019年4月2日立案查处，经调查取证、听证等程序，认定洪军未经有关机关批准，违法占用案涉弃渣堆场地块违法加工销售弃渣的行为违反了土地管理法第四十三条和第五十七条第一款的规定，已构成违法占用土地。遂于2019年6月10日对洪军作出歙国土监处字〔2019〕022号行政处罚决定。2019年9月，洪军不服该行政处罚决定，提起行政诉讼，请求：1.撤销歙县自规局的歙国土监处字〔2019〕022号行政处罚决定；2.歙县自规局承担本案诉讼费用。法院经诉前协调不成即立案审理。 另查明，2018年11月21日，歙县自规局对洪军与洪立安制作的询问笔录，记载洪军垫资70万元是征地款包含弃渣，洪军垫资把土地和弃渣流转来的。三阳镇政府于2019年3月20日给歙县自规局的监督检查处理结果报告及给洪军的通知中明确“70万元为前山降高铁余量弃渣资源费”，在给洪军的通知中限定“弃渣于2020年3月份前务必加工完毕”。歙县自规局的调查报告、行政处罚及听证告知书均认定，三阳镇政府将该处土地及弃渣转让或处理给洪军使用，处理决定呈批表中也是如此表述认定。歙县自规局在本案答辩称，三阳镇政府将争议土地及弃渣转让给洪军管理所有。 一审法院认为，针对洪军起诉的理由及其主张，就歙县自规局对洪军违法占用土地的认定，首先应查明洪军是如何占用涉案地块实施砂石加工的，即要查明洪军支付三阳镇政府70万元的用途及目的；其次确认洪军占用该地有无合法依据，是否取得合法批准手续；进而需确认三阳镇政府有无职权征收与处置案涉土地及歙县自规局作出的行政处罚的合法性。 第一，先对查明的以下事实进行分析：1.三阳镇财政所收取该70万元的结算票据及进账单备注为“土地补偿款”，及三阳镇政府用该70万元以永久性征地补偿标准支付涉案土地的农户征地款60余万元。即形成三阳镇政府实际从农户手中征得涉案土地的事实及该70万元是涉及到该土地的。2.洪军雇用挖机将该地四至界址划界，明确该地的管理使用范围。及与洪立安“砂石加工合同”写明的“本弃土场所有权归甲方（洪军）所有”。即是其实际使用该土地的表现与已占有并取得该土地的管理使用权。3.歙县自规局监察大队的询问笔录，洪军与洪立安陈述70万元是征地包含弃渣，洪军垫资把土地和弃渣流转来的。说明该70万元的对价是包含该土地的。4.歙县自规局的调查报告、行政处罚及听证告知书和处理决定呈批表均认定，该土地及弃渣是三阳镇政府转让或处理给洪军的。说明歙县自规局经调查得出三阳镇政府实际征得该地后转让给洪军的结论。5.歙县自规局在本案答辩也称，洪军向三阳镇政府交纳70万元，三阳镇政府将争议土地及弃渣转让给洪军管理所有。综合以上事实分析认定，可以得出洪军支付三阳镇政府70万元的用途与目的是，三阳镇政府从农户手中征得该地，进而洪军从三阳镇政府处取得该地的管理使用权及弃渣的处分权，即是洪军主张的其取得该地使用权及处分弃渣的依据与理由。另若如三阳镇政府所述及歙县自规局处罚决定中认定该70万元只为弃渣资源费，那么洪军事实上已实际管理使用该地，则是免费使用，这明显与常理及以上事实不符。为此，歙县自规局处罚决定中认定70万元只为弃渣资源费有误，予以纠正。 第二，土地管理法等相关法律法规规定，征收土地由省级以上人民政府批准；任何单位个人因建设等改变土地用途需要使用土地的，需依规定报县级或县级以上人民政府批准。依以上规定，乡镇人民政府无征收土地和建设用地使用权及改变土地用途的批准权限。本案中，洪军使用三阳镇政府征收的案涉土地实施砂石加工，未取得以上规定的有权机关的任何用地等批准手续。为此即使其支付三阳镇政府70万元而使用该地，但因三阳镇政府无以上职权，洪军主张的与三阳镇政府有关该地使用权的转让行为，无合法依据，应属无效行为。洪军取得占用该地的依据与理由均不符合土地管理法的相关规定。为此，一、洪军使用该地无合法依据；二、洪军占用该地进行砂石加工，改变土地用途，也未取得相关土地使用批准手续。故歙县自规局依据土地管理法（2004年修正）第四十三条认定其构成违法占用土地是正确的。但歙县自规局认定洪军违反土地管理法（2004年修正）第五十七条的规定不妥。该条是对因建设项目施工等需要临时用地的相关规定，适用该条规定的前提是建设项目施工等是符合相关规定的，且是为该项目施工临时用地，其不改变土地权属，包括所有权与使用权均未改变。本案洪军的占地行为情况明显与该条规定不符，法院予以指正。 至于洪军认为其是支付70万元从三阳镇政府取得该土地和弃渣的，与三阳镇政府是转让合同关系；以及其与三阳镇政府之间的以70万元为基础的相关事实，形成何种法律关系及如何处理，因与本案洪军未取得合法手续违法占用土地，无法律意义上的关系。除有关该地使用权的行为在本案中予以认定违法，即洪军主张其土地是转让而来，亦是非法转让。其他非本案审理范围，在此不予审查评价。对涉及70万元相关事宜，可另行依法依规处理。 综上，歙县自规局根据土地管理法（2004年修正）第四十三条认定洪军构成违法占用土地，依据土地管理法（2004年修正）第七十六条第一款和土地管理法实施条例第四十二条的规定对洪军进行处罚是正确的。其作出的歙国土监处字〔2019〕022号行政处罚决定，符合法律规定，予以支持。洪军之诉讼请求，无事实根据与法律依据，应予驳回。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告洪军的诉讼请求。案件受理费50元，由原告洪军负担。 宣判后，洪军不服，向本院提起上诉称，一、一审判决认定洪军受让案涉土地并在土地上加工弃渣的行为属于非法占用土地，认定事实错误。（一）一审判决已准确认定洪军支付三阳镇政府70万元，系其取得案涉土地管理使用权及弃渣处分权而支付的对价。（二）转让案涉土地的主体是三阳镇政府，至于三阳镇政府无权征收土地以及改变土地用途，这是三阳镇政府系统内部行政管理权划分问题，与洪军无关。洪军作为一名百姓，完全有理由相信三阳镇政府的转让行为已经取得合法授权。（三）洪军受让案涉土地及弃渣后，在受让土地上加工弃渣，是受让土地后必然发生的后续行为，这是洪军对土地行使管理使用权的表现形式。（四）从法理上说，洪军受让土地与加工弃渣，是必然相互牵连的行为，加工弃渣行为应被受让土地行为吸收涵盖。二、一审判决定性错误。一审判决将三阳镇政府非法转让案涉土地及弃渣给洪军的行为，定性为洪军非法占用土地，定性极端错误，没有三阳镇政府非法转让土地，何来洪军占用土地。三、一审判决适用法律错误。本案实质是三阳镇政府非法转让土地及弃渣，洪军受让土地及弃渣，是为政府解忧。洪军受让土地及弃渣后，对土地进行管理，对弃渣进行加工，都是必然会发生的后续行为，洪军没有非法占用土地。一审判决适用土地管理法相关非法占用土地的条款，属适用法律错误。综上，请求二审法院：1.撤销一审判决；2.撤销歙县自规局作出的歙国土监处字〔2019〕022号行政处罚决定；3.一、二审诉讼费用由歙县自规局承担。 歙县自规局的答辩意见与一审一致，一、洪军未经批准，违法占用中村前山降弃渣堆场面积12870.15平方米土地事实清楚、证据确实充分。二、歙县自规局作出的行政处罚决定的程序合法，适用法律正确。综上，洪军违反国土资源管理法律法规非法占用土地的事实清楚，歙县自规局作出的案涉行政处罚决定程序合法、适用法律正确，请求法院依法予以维持。 一审中，洪军提交了以下证据：1.洪军户口本复印件；2.歙国土监处字〔2019〕022号行政处罚决定。 歙县自规局提交了以下证据、依据：1.歙县自规局统一社会信用代码证，证明歙县自规局基本信息和诉讼主体资格；2.歙县人民检察院《检察建议书》（歙检行公[2019]34102100002号），证明歙县自规局收到要求查处与杭黄高铁项目弃渣相关违法行为的建议书；3.违法线索登记表，证明歙县自规局制作《违法线索登记表》，对洪军涉嫌非法占地等行为进行核查；4.洪金来、洪军、洪立安的《询问笔录》、《协议》、《砂石加工合同》、进账单、资金往来结算票据、《关于前山降弃土场地相关情况的说明》、《国土资源监督检查建议书》、《关于的处理结果报告》、《通知》、《林业行政处罚决定书》，证明洪军存在涉嫌非法占地等行为；5.核查报告，证明2019年4月2日原歙县国土资源监察大队建议立案处理；6.立案呈批表，证明2019年4月2日，歙县自规局对洪军涉嫌非法占地等行为进行立案查处；7.胡红岩、洪立安《询问笔录》，证明洪军存在涉嫌非法占地等行为；8.现场勘测笔录、前山降加工砂石现场照片、《勘测定界图》、《土地勘测定界技术报告书》、《三阳镇土地利用现状图（2016年）局部》、《三阳镇土地利用总体规划（2006-2020年）调整完善（局部）》、《关于三阳镇前山降堆场等3个弃渣堆场违法用地地块、规划认定》，证明中村前山降弃渣堆场土地情况；9.调查报告，证明歙县自规局调查洪军非法占地行为的情况及给出拟处罚意见；10.违法案件审理记录，证明歙县自规局就洪军非法占地等案件进行初步会审；11.违法案件拟处理决定呈批表，证明歙县自规局内部审批程序；12.行政处罚告知书、送达回证，证明歙县自规局向洪军出具《国土资源行政处罚告知书》及送达洪军；13.行政处罚听证告知书、送达回证，证明歙县自规局向洪军告知享有听证及申请听证的权利；14.关于举证听证申请书、授权委托书、律师事务所函、律师执业证复印件、《听证通知书》、送达回证、《听证会笔录》，证明歙县自规局依法组织听证，充分听取洪军对于拟作出的行政处罚的意见；15.违法案件审理记录、《行政处罚集体会审记录》、《违法案件处理决定呈批表》，证明歙县自规局就洪军违法事实及案件定性进行集体讨论并得出处理建议的内部审批程序；16.《国土资源行政处罚决定书》、送达回证，证明歙县自规局作出行政处罚并向洪军送达；17.撤销立案决定呈批表，证明歙县自规局撤销对洪军涉嫌买卖弃渣资源的立案。 当事人向一审法院提交的证据已随案移送本院，经审查，一审法院对证据的认定符合规定，据此认定的案件事实本院予以确认。 本院认为，本案的争议焦点为：歙县自规局作出的歙国土监处字〔2019〕022号行政处罚决定是否合法。 根据本案查明的事实，案涉土地为集体土地，因建设杭黄高铁需要，三阳镇政府以临时用地征用该土地供中铁十五局四公司有偿使用。工程完工后，为解决原被临时征地农户要求进行永久性征地并补偿的问题，三阳镇政府在财力有限的情况下，同意由洪军支付70万元用于征地补偿，后洪军将70万元汇入三阳镇政府财政所，三阳镇财政所出具结算票据，注明收款项目为“前山降高铁弃土场土地补偿款”，三阳镇政府按当地征地补偿标准将征地款足额支付到涉地农户，共计支付60余万元。但歙县自规局以洪军支付70万元仅为弃渣资源费，认为洪军未经有关机关批准违法占用中村前山降弃渣堆场地块违法加工销售弃渣资源的行为，违反《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第五十七条第一款的规定，构成违法占用土地，故对洪军作出案涉行政处罚决定，属认定事实不清、依据不足。 综上，洪军的上诉请求本院予以支持。一审法院判决结果不当，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项，第八十九条第一款第（二）项和第三款的规定，判决如下： 一、撤销安徽省歙县人民法院（2020）皖1021行初14号行政判决； 二、撤销歙县自然资源和规划局于2019年6月10日作出的歙国土监处字〔2019〕022号行政处罚决定； 三、歙县自然资源和规划局于本判决生效之日起三十日内对洪军重新作出处理。 一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，均由歙县自然资源和规划局负担。 本判决为终审判决。 审判长  臧世凯 审判员  方惠灵 审判员  蒋 薇 二〇二〇年十二月二十四日 法官助理汪权峰 书记员汪浩 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为： （一）主要证据不足的； （二）适用法律、法规错误的； （三）违反法定程序的； （四）超越职权的； （五）滥用职权的； （六）明显不当的。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。