安徽省高级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖行终1256号 上诉人（一审原告）王桂美，女，1940年10月25日出生，汉族，住安徽省临泉县。 委托代理人刘中卫，王桂美之子，1967年2月8日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区。 被上诉人(一审被告)临泉县人民政府，住所地安徽省临泉县政务新区**，统一社会信用代码11341221003173206K。 法定代表人梁永勤，该县县长。 被上诉人(一审被告)阜阳市人民政府，住所地安徽省阜阳市颍州区清河东路**，统一社会信用代码11341200003159850N。 法定代表人孙正东，该市市长。 被上诉人(一审第三人)临泉县住房和城乡建设局，住，住所地安徽省临泉县人民东路**一社会信用代码11341221003172043U。 法定代表人陈继武，该局局长。 一审第三人临泉县供销合作社联合社，住所，住所地安徽省临泉县城关镇社会信用代码123412217285120336。 法定代表人杨锐，该供销社负责人。 一审第三人临泉县农业生产资料公司，住所，住所地安徽省阜阳市临泉县城关光明路**社会信用代码913412217448999361（1-1）。 法定代表人张巨武，该公司负责人。 一审第三人万苗，女，1969年5月20日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区，系王桂美儿媳）。 一审第三人刘中卫，男，1967年2月8日出生，汉族，住安徽省阜阳市颍州区，系王桂美儿子。 上诉人王桂美因诉临泉县人民政府、阜阳市人民政府行政协议、确认强制拆除行为违法及行政复议一案，不服安徽省阜阳市中级人民法院(2020)皖12行初140号行政裁定，向本院提起上诉。 王桂美向一审法院诉称，2018年3月16日，被告临泉县政府发布征收公告，组建了临泉县城关街道办事处顺河街棚户区改造项目征收指挥部（以下简称指挥部），临泉县城关街道办事处为房屋征收实施单位承担房屋征收与补偿的具体工作。其房屋在征收范围内。2017年10月9日，其签署《声明》特委托其儿子刘中卫作为全权代理人处理涉及到被征收房屋的一切事宜。2018年4月，刘中卫上交给指挥部其房屋所有权证明《临泉农资公司出售公有住房交款收据》及其身份证、户口本、《声明》等资料复印件，建立了房屋征收补偿档案。2018年6月，其向阜阳市政府举报被告征收补偿费用缺口巨大等行为，后被告对其打击报复，拒绝批准其房改房申报手续，致使其在签约内未签约。2019年10月26日，其通过临泉县城关街处城关信（2019）132号《行政处理情况答复书》获悉在其及第三人刘中卫不知情下，2019年1月21日，指挥部与万苗违法签订临征补字（2018）第1-153号临泉县(棚户区改造)国有土地上房屋征收补偿协议（以下简称房屋征收补偿协议），补偿资金一直未发放。2019年11月28日，指挥部人员强拆了其房屋。2019年11月29日，指挥部把存有补偿资金的银行卡发放给万苗。其是被征收房屋所有权人，其房屋所有权未转移、未分割的情况下，应作为被征收房屋的受益人。被告串通第三人临泉县住房和城乡建设局、临泉县供销合作联合社（以下简称临泉县供销社）、安徽省临泉县农业生产资料公司（以下简称临泉县生资公司）及万苗伪造刘中卫的签名签订房屋征收补偿协议（2020年1月8日查证时获悉）和强拆的行政行为主要证据不足，违反法定程序，滥用职权，明显不当。根据国家赔偿法有关规定，因违法补偿协议的签订，致使其雇佣刘中卫看护房屋产生了雇佣费用。被告不管是违法签订协议行为，还是后续强拆行为所产生的后果，受到侵害的都是其财产权等合法权益。阜阳市政府作出的阜复字（2019）153号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称153号驳回行政复议决定）事实上是对复议请求进行了实体审理，进而构成对原行政行为的维持。请求：1.撤销房屋征收补偿协议，依法给予原告全面赔偿；2.确认指挥部强制拆除原告的房屋违法，并依法给予原告全面赔偿；3.撤销153号驳回行政复议决定。 一审法院审理查明，王桂美系临泉县城关镇居民，刘中卫、万苗系王桂美的儿子及儿媳。2017年10月9日王桂美出具《声明》称，因其名下坐落于临泉县城关镇××（××县生资公司家属院）房屋即将拆迁，现委托其儿刘中卫全权办理房屋拆迁安置所需各项手续以及领取房屋拆迁补偿款等相关事项。2018年3月16日，临泉县政府作出临政秘（2018）60号《关于城关街道顺河街片区棚户区改造项目国有土地上房屋征收决定的公告》，上述房屋在征收范围内。2019年1月21日，万苗代刘中卫与征收部门临泉县国有土地上房屋征收办公室、征收实施单位临泉县城关街道办事处签订房屋征收补偿协议。2019年3月5日，万苗出具《承诺书》，承诺房款到位后立即补缴刘中卫房改费44278元。2019年11月29日万苗出具一份文书，载明：2019年11月28日下午拆除我家所搬出的物品没有任何遗漏和丢失，房屋补偿款已领取，与政府及其他人没有任何纠葛。2019年12月3日王桂美向阜阳市政府申请行政复议，请求撤销指挥部与万苗签订的房屋征收补偿协议，并给予申请人全面赔偿；确认指挥部强制拆除申请人的房屋违法，并给予申请人全面赔偿。阜阳市政府于2020年1月16日作出153号驳回行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，驳回了王桂美的行政复议申请。王桂美不服，向该院提起行政诉讼。 一审法院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十三条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。根据上述规定，复议机关以复议申请不符合受理条件为由，作出的驳回行政复议申请决定为程序性驳回，不属于复议机关决定维持原行政行为的情形，作出的原行政行为的行政机关和复议机关不能作为共同被告。当事人不服，在法律没有规定复议前置的情况下，仅可在驳回行政复议申请决定和原行政行为之间择一起诉。本案中，王桂美向阜阳市政府申请行政复议，请求撤销临泉县政府组建的指挥部与万苗签订的房屋征收补偿协议，并给予其全面赔偿；确认指挥部强制拆除其房屋的行为违法，并给予其全面赔偿。阜阳市政府作出153号驳回行政复议决定，认为王桂美如不服征收补偿协议，应依法提起诉讼，同时因临泉县政府房屋征收部门就案涉房屋已经签订相关房屋征收补偿协议，王桂美与其第二项复议请求已无利害关系，遂根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项之规定，驳回王桂美的行政复议申请。即阜阳市政府是以王桂美的复议申请不符合受理条件为由驳回复议申请的，属于对行政复议申请的程序性驳回，并未对被申请行政行为的合法性作出实体认定和处理。在此情况下，可能对当事人合法权益造成侵害的，实质上仍是原行政机关的行政行为或者不作为，王桂美可以选择起诉原行政行为;或是坚持认为复议机关程序性驳回复议申请不当，也可选择起诉复议机关作出的程序性驳回行政复议申请决定，二者选择其一。但无论是直接起诉原行政行为，还是起诉复议机关作出的程序性驳回行政复议申请决定，都不涉及另一机关作共同被告问题。因此，在该院经依法释明后，王桂美仍坚持以临泉县政府、阜阳市政府为共同被告提起本案之诉，不符合前述法律规定。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（三）项的规定，裁定驳回王桂美的起诉。 王桂美上诉称，阜阳市政府的复议属于实质审查、实际上是维持了原行政行政行为，不是程序驳回。因此，一审法院适用法律错误。请求二审法院撤销一审裁定。 本院认为，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项规定，复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的应当决定驳回行政复议申请。本案中，王桂美提出两项复议申请，复议机关对第一项申请认为应当直接提起行政诉讼，对第二项申请认为与其无利害关系。因此，根据上述实施条例的规定，复议机关以不符合受理条件为由，程序驳回。王桂美上诉认为复议机关的驳回决定系实质审查，与事实不符，本院不予采信。 由于复议机关程序驳回，因此，有可能对王桂美合法权益造成侵害的，实质上仍是原行政机关的行政行为，王桂美可以选择起诉原行政行为;或是坚持认为复议机关程序性驳回复议申请不当，也可选择起诉复议机关作出的程序性驳回行政复议申请决定，二者选择其一。但无论是直接起诉原行政行为，还是起诉复议机关作出的程序性驳回行政复议申请决定，都不涉及另一机关作共同被告问题。一审法院经依法释明后，王桂美仍坚持以临泉县政府、阜阳市政府为共同被告提起本案之诉，不符合法定起诉条件。一审裁定驳回其起诉，并无不当。王桂美的上诉理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  王玉圣 审判员  蒋春晖 审判员  宋 鑫 二〇二〇年十二月十七日 法官助理王劲 书记员刘琳 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。