河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终1032号上诉人(一审原告)许昌金皇后文化传播有限公司。住所地：许昌市南大街**。法定代表人臧丽红，总经理。委托代理人李辉，北京在明律师事务所律师。委托代理人李元红，河南力天律师事务所律师。被上诉人（一审被告）许昌市魏都区人民政府。。住所地:许昌市魏都区天宝路**法定代表人李朝锋，区长。委托代理人佟家辉，许昌市魏都区曹魏古城建设指挥部工作人员。委托代理人安建超，河南名人律师事务所律师。上诉人许昌金皇后文化传播有限公司因诉许昌市魏都区人民政府撤销行政行为纠纷一案，不服许昌市中级人民法院（2019）豫10行初172号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人许昌金皇后文化传播有限公司的委托代理人李辉、李元红，被上诉人许昌市魏都区人民政府的委托代理人佟家辉、安建超到庭参加诉讼。本案现已审理终结。许昌金皇后文化传播有限公司一审诉称，许昌金皇后文化传播有限公司所属的金皇后婚纱摄影成立于1997年，在南大街苦心经营22年，是目前许昌市民公认的第一婚喜品牌，22年来金皇后婚纱摄影曾获全国摄影行业大奖十多项，全家福摄影作品《家风·传承》2012-2014连续三年被中央电视台春晚收录。22年来，许昌金皇后文化传播有限公司一直以李素平的名义与许昌市住房保障中心签署房屋租赁合同。许昌市魏都区人民政府为了改造曹魏古城，成立了魏都区曹魏古城综合开发建设指挥部，2017年5月份，许昌金皇后文化传播有限公司被通知曹魏古城修建需要对其使用的房屋外立面进行改造，并与东大街街道办事处签署房屋外立面改造协议。后因种种原因，对于涉及许昌金皇后文化传播有限公司所使用的房屋外立面改造工程造成许多遗留问题没有及时解决，致使许昌金皇后文化传播有限公司迟迟不能使用房屋正常营业，由此便产生了一些矛盾。为此，许昌金皇后文化传播有限公司的代表人李素平为了维护公司的权益不受侵害，一直向许昌市魏都区人民政府反映，希望能妥善及时解决在改造过程中对许昌金皇后文化传播有限公司产生的许多遗留问题。2019年1月21日，许昌市魏都区人民政府向许昌金皇后文化传播有限公司的代表人李素平作出了一份《魏都区曹魏古城综合开发建设指挥部关于李素平反映问题的回复意见》，许昌金皇后文化传播有限公司认为许昌市魏都区人民政府作出的该回复意见，严重侵害其合法权益。为维护自身合法权益，请求：1.判令撤销许昌市魏都区人民政府作出的《魏都区曹魏古城综合开发建设指挥部关于李素平反映问题的回复意见》，并判令许昌市魏都区人民政府重新作出处理；2.本案诉讼费由许昌市魏都区人民政府承担。许昌市中级人民法院一审查明：2017年2月16日，许昌市住房保障中心（甲方）与李素平（乙方）签订《许昌市住房保障中心非住宅租赁合同书》一份，该协议主要载明“……。第二条经甲乙双方协商同意，租赁房屋年租金共计人民币壹拾万叁仟贰佰元（月租8600元）。租赁房屋期限不足半月按半月计租，超过半月的按整月计租。……。第五条租赁房屋期限：2017年1月1日开始至2017年12月31日终止。……。第十二条乙方续租时，应在合同期届满前三个月，向甲方提出书面申请，合同届满经甲方同意，重新签订租赁合同。乙方不再续租时，应在租赁合同届满前三个月，向甲方提交书面退房申请，合同终止时，乙方将承租房屋腾空，以约定条件退还甲方，甲方到现场检查房屋及设施完好后，方可办理退房手续。第十三条甲方解除合同的条件：1.由于不可抗力的原因（包括自然灾害及拆迁、政府征用行为等）致使租赁合同不能继续履行的；……；3.乙方拖欠租金累计两个月以上（含两个月）的……”。2017年5月10，许昌市魏都区东大街道办事处（甲方）与许昌金皇后文化传播有限公司李素平（乙方）签订协议，该协议约定：“为提升城市发展品位，进一步惠及民生，按照曹魏古城综合开发建设方案，需要对乙方使用的房屋室外门窗、墙体等（以下简称外立面）进行依法装饰装修改造。经双方协商，达成协议如下:一、甲方组织施工单位对乙方使用的位于南大街的门面房外立面实施改造。改造费用由甲方承担。外立面改造质量、功能达到法定技术标准。二、改造期间，乙方需停止营业。停业起止日期以甲方正式告知为准。三、甲方以9元/㎡/天的标准据实支付乙方停业损失补偿费。补偿面积以房屋房产证登记的面积信息为准。补偿期限自甲方通知乙方搬迁之日起，至项目完工、甲方通知乙方搬回之日后顺延两日。乙方需在接到甲方通知三日内，按要求完成搬迁，如果三日内未完成搬迁的，按搬迁完毕之日起开始计算停业损失补偿费。四、甲方自通知搬迁之日起每月向乙方支付补偿费用。首期补偿费用于乙方房屋搬迁完毕之日支付，补偿数额为房屋面积712.43（㎡）×9元/㎡/天，以后每月按首期补偿费发放时间支付补偿费用。……。”一审庭审中，许昌金皇后文化传播有限公司认可其收到了该协议中约定的补偿费用，起止时间是2017年5月-2018年1月30日（共九个月），但扣了2018年1月份1个月的房租。2017年6月20日，东大街道办事处（甲方）与许昌市金皇后文化传播有限公司李素平（乙方）签订补偿协议一份，该协议载明“按照曹魏古城步行街改造设计方案要求，需对乙方位于南大街路东房屋进行仿古改造，需拆除乙方房屋外延部分建筑物及附属物，对乙方房屋内装饰装修进行部分拆除，参照《许昌市人民政府办公室关于印发许昌市中心城区棚户区改造货币化安置办法等棚户区改造工作四个文件的通知》（许政办[2017]2号）精神，经甲、乙双方协商，具体协议如下：一、门头装饰、室内室外装饰装修及拆除外延建筑物共补偿837117.9元。……。二、乙方需要在协议签订后两日内将甲方划定区域内的附属物清理完毕，如未清理到位产生的损失由乙方自行负责。三、甲方负责对外延建筑物和门头进行拆除，保证不损害乙方未在协议约定上的物品。四、乙方有义务在拆除期间和改造期间配合甲方工作，不得进行阻工”，一审庭审中，许昌金皇后文化传播有限公司认可其已收到该协议中约定的款项。许昌金皇后文化传播有限公司又在一审庭审中称其于2018年12月份向许昌市魏都区曹魏古城综合开发建设指挥部递交了《关于曹魏古城建设金皇后门店装修损坏四楼摄影棚搬迁费拖欠等遗留问题拖而未决的书面申请》。2017年12月30日，许昌金皇后文化传播有限公司向魏都区东大办事处递交《租房延期申请》一份，该申请主要载明：请求：1.按原有的租房合同基础价位条件不变的情况下，在能够重新经营开始延期8个月（租房合同期内2017年5月至12月31日，金皇后婚纱摄影配合曹魏古城改造项目被要求暂停营业8个月，所以请求改造完成后交房日起正常营业时顺延8个月）；2.经营补偿应持续到曹魏古城交付完工后，不应该中途停止。2019年1月21日，许昌市魏都区曹魏古城综合开发建设指挥部作出《魏都区曹魏古城综合开发建设指挥部关于李素平反映问题的回复意见》（以下简称“回复意见”），许昌金皇后文化传播有限公司称其在1月21日后几天内收到上述回复意见。许昌金皇后文化传播有限公司不服上述回复意见，遂提起本案诉讼。另查明，一审原、被告均认可许昌市魏都区曹魏古城综合开发建设指挥部系魏都区人民政府成立的机构。一审庭审中，许昌金皇后文化传播有限公司认为因其不知谁是房东，目前就涉案房屋尚未签订相关租赁合同未缴纳租赁费（除东大办事处扣一个月房租外）。《魏都区曹魏古城综合开发建设指挥部关于李素平反映问题的回复意见》内容为：“李素平：接到你反映的许昌金皇后文化传播有限公司(以下简称金皇后)在南大街修复改造期间部分承租房屋设施损坏、停业损失等诉求后，魏都区曹魏古城综合开发建设指挥部(以下简称指挥部)……。现将有关调查处理情况回复如下：一、关于“楼顶外景设施搬迁费”问题。依照相关政策规定，因征收房屋造成搬迁的，根据被征收房屋合法建筑面积计发搬迁补助费。经查询租赁协议，金皇后承租房屋面积并不包括使用楼顶部分，加之金皇后未能提供所谓外景设施证据，依照《许昌市中心城区国有土地上房屋征收补偿实施细则》[许政办(2017)2号]第二十三条规定，指挥部没有法律依据支付所谓的楼顶外景设施搬迁费。二、关于“柜体和卫生间损坏”问题。根据东大办事处分管人员反映，在南大街修复改造期间已对你承租房屋二楼的2个卫生间维修完毕，如不到位，可再次向东大办事处提出维修申请。另据金皇后反映，施工单位在对房屋进行外立面改造期间造成部分柜体不同程度损坏，均是由金皇后修复的。为此，金皇后可以据实提供维修柜体的相关票据或维修协议等证明，依法主张柜体维修费用。三、关于“未安装玻璃和招牌”问题。其一，据曹魏古城建设公司反映，在对金皇后使用房屋进行外立面进行改造时，由于局部处于封闭状态，从内部安装需破坏原有装修。考虑到暂不影响房屋使用，故在当时未安装二层房屋2个窗户玻璃。目前，已安排建设公司在充分保障安全前提下，在窗户外部加装玻璃。其二，金皇后在2017年6月20日签订《补偿协议》已包含门头装饰装修等补偿费用。因此，在接受招牌等补偿费后，金皇后理应承担自行安装招牌等义务。四、关于“停业补助延期”问题。2018年2月8日南大街开街后，在采取沿街支巷分流等措施后方才对南城门进行临时封闭施工，南大街改造区域内包括金皇后婚纱摄影店在内的所有商户均正常开展经营活动，除金皇后外至今没有其它商户要求延长停业补助期限，指挥部也没给一家商户延长停业补助期限，更没多发一分钱的停业补助。因此，为了保持执行政策的公平性和严肃性，指挥部无法认同你提出的将停业补助延期至2018年8月份的诉求。五、关于“搬迁及搬迁费用”问题。2017年5月10日，金皇后签订《协议书》，约定按照9元/㎡/天的标准，支付712.43㎡(含承租豫茂五交化公司房屋)的停业补偿费。2017年5月10至2018年1月30日，金皇后分7次实际领取266天停业补偿费170.555742万元。2017年12月4日，指挥部公开发布《公告》，明确规定对不符合南大街业态规划的商户，凡是在2017年12月18日前搬离的，对其房屋装饰装修、停产停业损失及搬迁费用给予适当补偿。期间，因金皇后经营业态不符合运营要求，在运管公司工作人员多次进店动员撤迁的情况下，金皇后未提出搬迁意愿。2017年12月30日，金皇后提交申请书，自愿申请延长租赁房屋。这些事实充分证明金皇后在南大街改造期间不愿搬迁。目前，南大街房屋回租及完成业态调整已一年有余，且金皇后承租房屋期限早已到期，如再按照昔日的南大街商户搬迁补偿政策给予任何名目的搬迁补偿，既明显违反法律和政策规定，也严重违反房屋租货合同约定，你提出按照南大街修复期间的房屋搬迁政策给予补偿，其主张事项显然是不能成立的。六、关于“按照商业医院和贵宾楼补偿标准”补偿问题。该要求条件无法成立，其事实根据是:首先，房屋搬迁补偿与房屋所有权补偿有着明显区别。商业美容医院的房屋及土地使用权均归其单位所有，贵宾楼酒店部分房屋属于租赁性质、部分房屋属于依法受让所得、部分房屋是在依法取得建设工程审批手续的情况下合法自建。因此，理当依法对商业美容医院、贵宾楼酒店的房屋所有权给予货币补偿或产权调换。金皇后使用房屋属于承租性质，曹魏古城建设公司征收后只是房屋所有权人的变更，租赁商户不能享受房屋所有权补偿或产权调换权益，且征收后仅进行外立面改造，商户不需要搬迁，有的还正常营业。对此、指挥部已按规定给予商户停产停业、装饰装修等补助，不可能再给予金皇后一次性拆迁、搬迁等费用。其次，根据金皇后与市住房保障中心签订《非住宅租货合同书》(附件6)约定，租货期满后房屋装修、改建、扩建、增添的不可分割的附合物及设施的产权均归房屋出租人所有。因此，在租赁合同期届满一年多的情况下，金皇后所提出按房屋征收给予房屋装饰装修、搬迁等补偿等诉求是没有政策根据的。七、处理意见。……。为保持执行政策的连续性和公正性，切实维护社会公平，指挥部作出如下处理意见:（一）上述诉求不予支持。经测算，东大办事处已按照统一政策给予金皇后外立面改造停业、门头拆除、装饰装修、婚纱等各类损失补偿共计291.247532万元，且金皇后已足额领取到位。对此，指挥部无法对金皇后另外提出的外景设施、房屋装饰装修延长停业期限、搬迁等给予补偿或补助。（二）必须履行前期房租缴纳义务。2018年1月1日以来曹魏古城建设公司以产权调换方式依法取得原市住房保障中心管理的南大街区域房屋所有权，并交由曹魏古城运营公司运营管理，为顺应金皇后继续在原承租房屋开展经营活动的意愿，已多次通知你签订新的房屋租赁合同，并数次催促金皇后缴纳房屋租费。除东大办事处代扣市住房保障中心2018年1月房租8600元外截至目前金皇后仍未签订房屋租货合同，且自2018年2月1日至今一直未缴纳房租金。为切实维护曹魏古城运营秩序，请金皇后在接到本意见书之日起5日内，按照统一的南大街回租房租金标准，据实补交2018年2月1日以来至今原市住房保障中心房租费(以运营公司测算数据为准)。(三)优先续签租赁协议。《中华人民共和国合同法》明确规定，当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。鉴于房屋租赁合同约定的租货期限早已届满，如金皇后选择继续在此经营，可以优先续签租赁协议，具体事项请尽快与曹魏古城运营公司对接，指挥部将一如既往的支持金皇后在南大街景区经营和发展。如金皇后不愿意在此继续经营的，应当依法履行租赁合同约定，将房屋装修、改建、打建、增添的不可分割的附合物及设施的产权归房屋出租人所有，并及时履行腾退租赁房屋义务，进一步彰显金皇后诚信为本的良好形象。如金皇后既不补交房屋租赁费，也不续签租赁协议，并拒绝腾退租赁房屋的，指挥部将责成相关单位将及时向工商、税务等部门通报非法占用租赁房屋信息，作为企业异常经营及对其年度报告进行依法检查的重要证据。同时，相关单位将通过向人民法院起诉等方式，依法追索房屋租赁等损失费，并申请人民法院依法强制退房屋确保国有资产不受侵害。以上内容如有异议的，可以在5日内提出书面意见，并说明事实根据和政策依据，也可以依法申请司法机关作出公正判决。”许昌市中级人民法院一审认为：（一）关于许昌金皇后文化传播有限公司提起本案是否已超过法定起诉期限的问题。《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款载明“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年”。本案中，根据查明的事实可知，许昌金皇后文化传播有限公司在2019年1月份收到涉案的《魏都区曹魏古城综合开发建设指挥部关于李素平反映问题的回复意见》，且许昌市魏都区人民政府未提供证据证明其已明确告知许昌金皇后文化传播有限公司对涉案回复意见不服的起诉期限。因此，许昌金皇后文化传播有限公司于2019年11月5日提起本案诉讼，并未超过法定起诉1年的规定。（二）关于许昌市魏都区人民政府主体资格是否适格的问题。本案中，虽然《魏都区曹魏古城综合开发建设指挥部关于李素平反映问题的回复意见》是许昌市魏都区曹魏古城综合开发建设指挥部作出的，但根据查明的事实可知，许昌市魏都区曹魏古城综合开发建设指挥部系魏都区人民政府成立的机构。因此，根据《最高人民法院关于适用的解释》第二十条第三款的规定，许昌市魏都区人民政府是本案的适格被告。（三）关于涉案《魏都区曹魏古城综合开发建设指挥部关于李素平反映问题的回复意见》的内容是否适当的问题。1.关于“楼顶外景设施搬迁费、停业补助延期、按商业医院和贵宾楼补偿标准补偿”的问题。本案中，根据涉案回复意见的内容，一审法院认为，许昌金皇后文化传播有限公司若认为其楼顶外景设施应得到搬迁费或停业补助应延期至2018年8月份或其搬迁应按照商业医院和贵宾楼的标准予以补偿，其应当提供其符合条件的依据。许昌金皇后文化传播有限公司在本案中并未提供初步证据证明其楼顶外景设施应得到搬迁费或停业补助应延期至2018年8月份或其搬迁应按照商业医院和贵宾楼的标准予以补偿的依据。因此，涉案回复意见中该两项回复内容并无不当。2.关于“柜体和卫生间损坏、未安装玻璃”问题。涉案回复意见中明确表明“柜体和卫生间损坏”可据实提供票据和维修证据依法主张，以及已安排建设公司在保障安全前提下，在窗户外加装玻璃的回复，符合常理，并无不当。3.关于“招牌、搬迁及搬迁费用”的问题。本案中，根据查明的事实可知，2017年5月10日、6月20日，东大街道办事处与许昌金皇后文化传播有限公司签订的两份涉案合同已就“招牌、搬迁及搬迁费用”问题作出了约定，故而涉案回复意见中关于“招牌、搬迁及搬迁费用”问题的回复并无不当。基于上述，《魏都区曹魏古城综合开发建设指挥部关于李素平反映问题的回复意见》中关于“处理意见”的内容，也并无不当。综上，涉案《魏都区曹魏古城综合开发建设指挥部关于李素平反映问题的回复意见》内容并无不当，许昌金皇后文化传播有限公司诉讼请求缺乏事实和法律依据，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回许昌金皇后文化传播有限公司的诉讼请求。许昌金皇后文化传播有限公司不服一审判决，向本院提起上诉称：（一）上诉人租赁一栋楼，使用权当然包括楼顶部分，对楼顶外景设施（阳光摄影棚）被上诉人应当予以补偿。（二）根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，实施房屋征收应当先补偿、后搬迁，被上诉人应按照商业美容医院和贵宾楼酒店的标准补偿搬迁费。（三）关于“柜体和卫生间损坏”问题，上诉人已经向法庭提交该部分损失修复的价目表和曹魏古城综合开发建设指挥部朱俊涛主任签字的损坏部分资产评估委托书，一审法院依法应当支持该部分损失的金额，而不是让当事人另行主张，增加当事人诉累。（四）涉案补偿协议未明确告知门头装饰装修等补偿费用中是否包含了招牌安装的费用，上诉人认为不包含合理。被上诉人答复称门头装饰装修等补偿费用包括安装招牌问题，上诉人不予认可。（五）涉案补偿协议约定补偿期限至项目完工、通知上诉人搬回之日后向后顺延两日止。但上诉人始终未得到通知，要求上诉人搬回，也未看到项目竣工的相关文件。按照协议的内容，被上诉人应当继续支付上诉人停业损失补偿。综上，被诉《意见》应当予以撤销，一审判决错误，请求二审法院撤销一审判决，直接改判并支持上诉人的一审诉讼请求。许昌市魏都区人民政府答辩称：（一）涉案房屋并非征收拆迁的房屋,被上诉人仅是对现有房屋进行的外立面改造。并且根据现有事实,上诉人并非涉案房屋的所有权人,其无权主张房屋征收补偿事项。（二）案涉房屋在改造期间,上诉人已自愿与所属辖区内办事处签订停产停业、装饰装修等相关补偿协议,并且各项补偿协议标准均与改造区域内其他商户一致,也是公平合理的。上诉人自2017年至2018年1月已经足额领取2910000元的补助款。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉人的上诉，维持一审判决。本院二审查明的案件事实与一审查明的案件事实基本一致。本院认为：上诉人许昌金皇后文化传播有限公司提起本案诉讼，请求撤销被上诉人作出的《魏都区曹魏古城综合开发建设指挥部关于李素平反映问题的回复意见》，根据上诉人起诉所称，该回复意见是基于其《关于曹魏古城建设给金皇后门店装修损坏，四楼摄影影棚搬迁费拖欠等遗留四个问题拖而未决的申请》作出的。关于一审原、被告的诉讼主体资格问题，一审法院认定双方均适格，且双方对此也无异议，本院予以确认。就回复意见是否应予撤销的问题，分述如下：（一）关于上诉人申请的楼顶外景设施搬迁费问题，根据查明的事实，涉案纠纷的产生是由于曹魏古城门面房外立面改造，并不涉及征用的问题，上诉人也未提供证据证明其所称的19间摄影影棚被征用的事实存在，故被诉回复意见答复称没有法律依据支付楼顶外景设施搬迁费，并无不当。（二）关于上诉人申请的衣柜、卫生间损坏，未安装玻璃问题，被上诉人答复称，上诉人可根据情况向东大办事处提出维修申请或主张维修费用，且被上诉人已安排建设公司加装玻璃。该答复符合常理，并无不当。（三）关于招牌问题，许昌市魏都区东大街道办事处与上诉人签订协议，就门头装饰、室内室外装饰装修及拆除外延建筑物补偿上诉人837117.9元，上诉人也已实际领取了该款项。被上诉人答复称门头装饰装修等补偿费用已包含招牌问题，符合常理，并无不当。（四）关于停业补助延期问题，许昌市魏都区东大街道办事处与上诉人签订协议，按照9元/㎡/天的标准补偿上诉人2017年5月-2018年1月30日（共9个月）的停业损失，上诉人也已实际领取了该款项。上诉人现主张因2017年5月至其租赁合同到期的8个月间其没有正常营业，应将其租赁合同延后8个月，并要求上诉人补偿其停业损失至2018年8月，被上诉人答复称2018年2月8日涉案区域的商户均能正常营业，对上诉人的该项申请不予认同，并无不当。（五）关于按照商业医院和贵宾楼补偿标准补偿、搬迁及搬迁费用问题，上诉人并未提供证据证明其符合相关补偿条件，被上诉人依据相关《公告》通知和相关补偿标准，认定上诉人不符合获得该项补偿的条件，亦无不当。综上，被诉回复意见并无不当，上诉人请求撤销该回复意见的诉讼请求不能成立，一审判决驳回其诉讼请求正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持许昌市中级人民法院（2019）豫10行初172号行政判决。二审案件受理费50元，由上诉人许昌金皇后文化传播有限公司承担。本判决为终审判决。审判长  王凤强审判员  卢 瑜审判员  秦娜娜二〇二〇年十二月七日书记员  张 玥