贵州省遵义市播州区人民法院行 政 判 决 书（2020）黔0321行初413号公益诉讼起诉人遵义市汇川区人民检察院被告遵义市汇川区综合行政执法局。住所地：遵义市汇川区福州路**。统一社会信用代码：115203037660566736。法定代表人龙厚浪，局长。出庭负责人李世栋，副局长委托诉讼代理人陈翔，该局工作人员。委托诉讼代理人罗安勤，贵州祥景律师事务所律师。公益诉讼起诉人遵义市汇川区人民检察院认为被告遵义市汇川区综合行政执法局（以下简称“汇川区综合执法局”）怠于履行市容环境卫生监督管理职责，于2020年10月26日向本院提起行政公益诉讼。本院当日登记立案后，于2020年10月30日向被告送达了公益诉讼起诉书副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月2日公开开庭审理了本案。遵义市汇川区人民检察院指派检察官张文、检察官助理汪博出庭履行职务，被告汇川区综合执法局负责人李世栋、委托诉讼代理人陈翔、罗安勤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人遵义市汇川区人民检察院诉称：检察机关在履行职责中发现，汇川区综合执法局对遵龙大道随意倾倒垃圾现象的监管上存在怠于履职的情形，于2020年6月3日发出检察建议。2020年7月29日，汇川区综合执法局回复称：已安排市政市容服务中心对遵龙大道水岜××隧道口处肆意倾倒的问题进行了核实处理，并要求区城投公司对建筑垃圾肆意倾倒问题进行整改，并按照工地建设管理要求修建围挡。收到回复后，检察机关再次现场核实，发现遵龙大道两侧虽然修建了围挡，但堆放在水岜岩隧道口处的垃圾不但未清理干净，而且堆放的数量和面积又有增加，部分垃圾已散落到附近农田，危及周围林地植被的生长和土壤环境安全。同时，该处林地为遵义市“十万亩风景林”林区，随着时间的变化，堆放的生活垃圾已经腐败变质，建筑垃圾又极易引发森林火灾，严重影响周边人居环境和生态环境，威胁群众生产生活安全，社会公共利益持续受到侵害。公益诉讼起诉人认为，良好的生态环境是人类生存与可持续发展的基础，同时也是最公平的公共产品，最普惠的民生福祉。依照《中华人民共和国环境保护法》第六条“一切单位和个人都有保护环境的义务”，《城市市容和环境卫生管理条例》第四条“城市人民政府市容环境卫生行政主管部门负责本行政区域的城市市容和环境卫生管理工作”，《贵州省城镇垃圾管理办法》第七条“县级以上人民政府城市建设或城市管理行政主管部门负责本行政区域内的垃圾管理工作”、第十八条“从事城镇垃圾清扫、收集、运输服务的，必须按城市建设或城市管理行政主管部门的规定，对生活垃圾做到日产日清，集中收运，将垃圾运往指定的转运站、处理场，不得任意倾倒”，以及《遵义市汇川区综合行政执法局（遵义市汇川区城市管理局）职能配置内设机构和人员编制规定》第三条第七款“贯彻执行国家、省、市有关市容环境卫生、市政设施、城市燃气等城市管理方面的法律法规规章和政策，并实施监督检查”，第九款“负责全区生活垃圾强制分类、无害化处理和综合利用的监督工作…负责城市管理领域有关市容环境卫生、市政公用方面的行政审批事项及行业监督”、第十款“…负责环卫保洁、垃圾收集处置（含生活垃圾、建筑垃圾、餐厨垃圾）、公厕管理以及相关环卫设施运行管理维护”的规定，汇川区综合执法局负有对辖区垃圾肆意倾倒以及市容市貌的监督检查职责。检察建议发出后，汇川区综合执法局履行监管职责不到位，遵龙大道两边垃圾任意倾倒的现象并未得到有效治理，更有愈演愈烈之势，生态环境受到破坏的情况并未改变，损害社会公共利益的行为持续存在。请求：判决被告汇川区综合执法局依法履行对辖区市容环境卫生的监督检查职责，及时清理堆放在遵龙大道水岜××隧道口处的垃圾，加强对遵龙大道随意倾倒垃圾的现象监管。公益诉讼起诉人向本院提交了下列证据：第一组：1、遵义市人民检察院关于遵义市汇川区综合行政执法局对遵龙快线水岜岩隧道口处垃圾监管不作为一案的批复（遵检批复[2020]66号）；2、贵州省人民检察院关于遵义市汇川区综合行政执法局对遵龙快线水岜岩隧道口处垃圾堆放监管不作为一案的批复（黔检批复[2020]186号）。第二组：3、汇川区综合执法局统一社会信用代码证；4、《中共遵义市汇川区委办公室遵义市汇川区人民政府办公室印发中共遵义市汇川区委办公室等37部门单位职能配置内设机构和人员编制规定的通知》（汇办发[2019]26号）；5、《遵义市汇川区综合行政执法局（遵义市汇川区城市管理局）职能配置内设机构和人员编制规定》。第三组：6、汇检行公建（2020）44号检察建议书；7、汇川区综合执法局关于办理遵义市汇川区人民检察院《检察建议书》的落实情况。第四组：8、2020年5月25日汇川区人民检察院第四检察部工作人员于遵龙快线水岜岩隧道口处现场勘查照片及勘验笔录；9、2020年8月7日汇川区人民检察院第四检察部工作人员对遵龙快线黄泥湾沿线环境卫生进行现场查勘照片及勘验笔录；10、2020年8月14日汇川区人民检察院第四检察部工作人员和汇川区林业局工作人员共同进行实地查勘的现场勘查照片及勘验笔录；11、2020年10月14日汇川区人民检察院第四检察部工作人员证明再次对遵龙快线黄泥湾沿线环境卫生进行现场勘查照片及勘验笔录；12、2020年8月6日汇川区人民检察院第四检察部工作人员于汇川区董公寺街道沿红社区做调查笔录2份；13、2020年8月7日汇川区人民检察院第四检察部工作人员于遵龙快线水岜岩隧道口旁做调查笔录1份；14、2020年8月14日汇川区人民检察院第四检察部工作人员于汇川区董公寺街道沿红社区居委会做调查笔录3份。第五组：15、《关于开展汇川区深化全国文明城市建设大排查大整治活动的通知》；16、汇川区人民检察院对遵义市生态环境局汇川分局的咨询函及回复；17、汇川区人民检察院对遵义市汇川区林业局的咨询函及回复；18、汇川区人民检察院向汇川区自然资源局调取证据及照片回复。被告汇川区综合执法局辩称：一、遵龙大道水岜××隧道口处的建筑垃圾和生活垃圾存在属实。经调查，涉案地点土地使用权归属于汇川区城投公司，该路段未正式交工，但道路已经使用，存在疏于管理现象。二、接到检察建议后，我局启动了调查程序，发现主要是建筑垃圾，有部分生活垃圾，垃圾来源一部分是原路建单位的建筑垃圾，有部分是附近单位及个人偷倒堆积。三、针对上述情况，采取了下列措施：1、分别致函保障性住房建设投资有限公司、汇川区房屋征收补偿管理中心、区城投公司等，要求履行主体责任，对水岜岩隧道口存在的建筑、生活垃圾进行清理。城投公司已做了整改，并按要求修建了围挡。收到公益诉讼起诉书后，于2020年11月13日分别致函保障性住房建设投资有限公司、汇川区房屋征收补偿管理中心、城投公司，函请依法履行主体职责。2、我局与董公寺街道办事处沟通，督促其加强水岜岩隧道口周边区域环境卫生保洁力度，办事处已启动对影响环境卫生的垃圾进行全面清理，现已完成清运，在垃圾堆场占地播撒了草种，并设置了禁止乱倒垃圾警示牌12块。3、我局安排33名队员采取24小时轮班制，定点对目前发现的三处偷运偷倒垃圾高风险点位进行蹲守，安排机动人员加强遵龙大道巡视巡查，对偷倒行为实行全方位管控，并已查处偷运偷倒垃圾行为13起，共计罚款14100元，有效遏制了偷倒垃圾违法行为。4、我局已报请区政府制定了全区清理建筑垃圾专项治理工作方案，从源头上治理弃土来源问题。综上，我局因体制改革等政策原因没有对案涉地块实施监督管理，接到检察建议后，采取了多项措施进行整改。由于我局对有责任主体的建筑垃圾、违法倾倒垃圾主要行使的是监督权与处罚权，而不负有清运职责，而相关主体清运速度较为滞后，甚至有所反弹，这些事实都是存在的。我局在今后的工作中，自觉接受监督，创造性地努力做好本职工作，为汇川区城市管理作出应有的力量。被告汇川区综合执法局向本院提交了下列证据：第一组：1、《行政处罚决定书》11份。第二组：2、汇川区综合执法局汇报材料；3、清理建筑垃圾专项整治工作方案。第三组：4、《关于遵龙大道水邑岩隧道口杨福生洗车场垃圾堆放情况的函》;5、《关于遵龙大道水邑岩隧道口公路两侧工地内存在垃圾堆放情况的函》；6、沿红社会居委会证明。第四组：7、《汇川区城市综合行政执法大队建筑垃圾偷倒行为查处工作方案》；8、《遵义市汇川区城市综合行政执法大队建筑垃圾偷倒行为工作开展情况报告》；9、水岜岩偷倒问题专题调度会会议记录；10、水岜岩隧道值守排班表；11、水岜岩隧道值守图片；12、现场整治、检查、监督照片；13、垃圾清运后的现场照片。第五组：14、垃圾清运台账；15、警示牌照片、播撒草种照片；16、汇川区人民政府办公室《关于印发汇川区清理建筑垃圾（生活垃圾）专项整治工作方案的通知》。上述证据经庭审质证，双方对对方提交的证据均不持异议，本院予以确认，作为认定案件事实的依据。经审理查明：遵龙大道系遵义市沈阳北路至高坪街道的城市，多数路段尚为城郊结合部及乡村，道路两侧有遵义市“十万亩风景林”、农田等，部分已征为国有，部分仍为集体所有。遵龙大道于2018年9月14日建成通车，但工程未正式移交城市管理。水岜岩隧道口附近道路两侧已征收土地使用权分别由遵义市保障性住房建设投资有限公司、遵义市汇川区房屋征收补偿管理中心、遵义市汇川区城市建设投资经营有限公司等取得，基本未建设。2019年起，水岜岩隧道口附近道路两侧路面外不易发现处因随意倾倒建筑垃圾混杂生活垃圾，逐渐形成若干处垃圾堆，较大的垃圾堆有三处。其中沿红社区孙家湾组黄泥沟处垃圾堆占地面积达1885平方米，占用水田面积1113平方米，林地面积770平方米。至2020年夏季，垃圾逼近“十万亩风景林”林地界限，建筑垃圾阻水影响林木生长，建筑垃圾中的易燃物存在火灾隐患，生活垃圾腐烂，释放恶臭气体，渗滤液进入下方农田水体，形成水污染。2020年5月，汇川区人民检察院发现上述问题后，于2020年6月3日向汇川区综合执法局发出汇检行公建（2020）44号检察建议书，建议汇川区综合执法局，1、依法履行对辖区市容环境卫生的监督检查职责，对遵龙大道垃圾随意倾倒现象加强执法检查，对堆放在遵龙大道水岜××隧道口处的垃圾及时进行清理，2、积极做好辖区市容和环境卫生保护宣传工作，切实提高辖区群众环境保护意识。汇川区综合执法局收到检察建议后，进行了排查，制定了建筑垃圾偷倒行为查处工作方案，开展了巡查执法工作，并查处了部分偷运偷倒垃圾人员、收纳垃圾倾倒责任人。于2020年7月29日函复汇川区人民检察院，称：经核查，遵龙大道水岜××隧道口区域未移交我局保洁，属于董公寺街道办事处管辖范围，已与董公寺街道办事处沟通，督促其加强环境卫生保洁力度。水岜岩隧道口处存在建筑垃圾肆意倾倒现象，系因区城投公司实施的项目未进行施工围挡导致，已于6月17日函请城投公司履行主体责任，对遵龙大道水岜××隧道口存在的建筑、生活垃圾进行清理，并做好长期有效管控。7月20日复查，城投公司已进行整改并按照工地建设管理要求修建围挡。汇川区人民检察院于2020年8月、10月多次现场勘查复核，发现除修建围挡外，基本未采取措施，环境危害没有消除，且垃圾堆放量有增加。汇川区人民检察院在进行必要调查并函询生态环境、林业、自然资源等行政主管部门后，提起本案诉讼。本院通知被告应诉后，汇川区综合执法局于11月9日召开专题会议研究工作方案；于2020年11月13日、17日分别致函汇川区房屋征收补偿管理中心、遵义市保障性住房建设投资开发有限责任公司、遵义市汇川区城市建设投资经营有限公司，要求其履行主体责任，对公路两侧空地、工地内的建筑垃圾、生活垃圾进行清理，并做好所属工地的长效管控；于2020年11月18日制定了汇川区清理建筑垃圾专项治理工作方案，向区政府作出关于遵龙大道水岜××隧道周边偷倒建筑、生活垃圾的汇报材料；于11月10日起排班24小时值守巡查，并组织清运。至2020年11月27日，水岜岩隧道口附近堆放的建筑垃圾、生活垃圾基本清运完毕，共清运垃圾443车约7125立方米，道路两侧工地已设置围挡。随后在已清理的垃圾堆占地播撒草种，设置严禁倾倒垃圾警示牌。2020年12月1日，汇川区人民政府办公室印发《关于印发汇川区清理建筑垃圾（生活垃圾）专项整治工作方案的通知》。但垃圾堆场地下受污染的土壤及其下方受污染水域环境治理尚未开展。本院认为，按《遵义市汇川区综合行政执法局（遵义市汇川区城市管理局）职能配置内设机构和人员编制规定》的职责，汇川区综合执法局系遵义市汇川区人民政府城市市容环境卫生行政主管部门和行政执法部门，依照《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十条第三款、第三十九条，《城市市容和环境卫生管理条例》第四条第三款、第二十八条，《城市建筑垃圾管理规定》第三条第三款，《贵州省城镇垃圾管理办法》第七条第一款、第十八条的规定，负有城市建筑垃圾、生活垃圾倾倒、收纳、堆放、转运、处置监督管理法定职责并享有行政处罚权。遵龙大道属于已建成的城市主干道，该道路汇川区段属于汇川区综合执法局市容环境卫生行政管理范围。汇川区综合执法局应当依法履行对遵龙大道汇川区段及其两侧环境卫生监督管理职责，采取包括巡查督导、文明宣传、行政处罚等方式在内的有力措施，制止和查处垃圾倾倒、堆放等破坏环境卫生行为；在工程未移交的情况下，亦应当切实履行监督管理职责，监督建设单位、土地使用权人等履行主体责任，并强化责任追究，确保城市主干道及其周边环境整洁，杜绝污染发生。本案中，汇川区综合执法局因工程未移交而怠于履行环境卫生监督管理职责，放任就地产生、他处运来的建筑垃圾混杂生活垃圾在遵龙大道水岜××隧道口路段道路两侧随意倾倒，堆积成多个垃圾堆，压占面积数千平方米、垃圾堆放量数千吨，压占农田，逼近森林，恶臭污染空气，渗滤液污染水，损害环境公共利益。检察机关发出检察建议后，汇川区综合执法局虽函请部分土地权利人履行主体责任、对部分违法行为人做出了行政处罚，但除零星查获部分违法行为人、监督部分土地权利人修建围挡遮挡视线外，未采取有效措施监督清运垃圾，未查清全部土地权利人，环境污染并未消除，其措施也不足以制止环境违法行为，经检察机关核查，垃圾堆放和环境污染不减反增，环境公共利益继续受到侵害。汇川区综合执法局上述怠于履行法定职责的行为违法。本院通知被告应诉后，汇川区综合执法局加强值班巡查，组织清运垃圾，函请土地权利人、项目实施人履行主体责任，播撒草种，设置警示标志，报请汇川区人民政府制定专项整治方案，措施积极，收到了较好成效，并有长效作用，应予肯定性评价。但对擅自倾倒垃圾形成大量堆积的责任人尚未查明并依法处理，对垃圾堆场形成的污染尚未根治，对案涉路段的环境卫生管理宣传教育尚未深入开展，函请土地权利人、项目实施人落实主体责任措施不力，也不符合《城市市容和环境卫生管理条例》第三十四条第（四）、（五）、（七）项规定。综上，被告汇川区综合执法局怠于履行对遵龙大道汇川段垃圾收纳、转运、堆放、清运等环境卫生监督管理法定职责，汇川区人民检察院检察建议要求被告履行法定职责，期满后被告履行职责仍不到位，损害社会公共利益的行为持续存在。检察机关提起行政公益诉讼，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定。本案审理过程中，被告汇川区综合执法局积极采取措施，收到较好成效，应予肯定性评价。但被告汇川区综合执法局还应当继续履行职责，查明擅自倾倒垃圾形成大量堆积的责任人并依法作出处理以彰显法律权威；明确土地权利人、项目实施人主体责任并监督执行，监督责任主体对垃圾堆污染的土壤和垃圾渗滤液污染的水体依法进行治理以消除环境危害；加强已设置环境卫生警示标志管理，合理设置垃圾收纳、转运设施，建立垃圾收纳、转运工作制度，建立健全环境卫生管理长效机制并切实运行，以防止污染再次发生；对案涉路段周边单位、群众及过往车辆行人开展环境卫生管理宣传教育，提高民众环境卫生意识，养成良好生产生活习惯。检察机关请求判令被告汇川区综合执法局依法履行市容环境卫生监督检查职责，加强对遵龙大道随意倾倒垃圾的现象监管，符合法律规定，本院予以支持。检察机关请求判令被告及时清理堆放在遵龙大道水岜××隧道口处的垃圾，本案审理中，被告已经履行，但污染治理尚未完成，应当继续履职。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第七十二条之规定，判决如下：一、由被告遵义市汇川区综合行政执法局依法履行市容环境卫生监督管理职责，加强对遵龙大道随意倾倒垃圾现象的监督管理；二、由被告遵义市汇川区综合行政执法局监督责任主体在判决生效后六个月内按照环境保护法律规定和技术标准完成对已污染区域的环境治理。案件受理费五十元，由被告遵义市汇川区综合行政执法局负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于贵州省遵义市中级人民法院。审 判 长  何 林审 判 员  潘嘉品审 判 员  罗 丽人民陪审员  何德华人民陪审员  蒲德茂人民陪审员  王章辉人民陪审员  张道金二〇二〇年十二月二日法官助理赵辛竹书记员周芸逸法条链接：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十条第三款国务院建设行政主管部门和县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门负责生活垃圾清扫、收集、贮存、运输和处置的监督管理工作。第三十九条县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门应当组织对城市生活垃圾进行清扫、收集、运输和处置，可以通过招标等方式选择具备条件的单位从事生活垃圾的清扫、收集、运输和处置。《城市市容和环境卫生管理条例》第四条第三款城市人民政府市容环境卫生行政主管部门负责本行政区域的城市市容和环境卫生管理工作。第二十八条城市人民政府市容环境卫生行政主管部门对城市生活废弃物的收集、运输和处理实施监督管理。一切单位和个人，都应当依照城市人民政府市容环境卫生行政主管部门规定的时间、地、地点式，倾倒垃圾、粪便。对垃圾、粪便应当及时清运，并逐步做到垃圾、粪便的无害化处理和综合利用。对城市生活废弃物应当逐步做到分类收集、运输和处理。第三十四条有下列行为之一者，城市人民政府市容环境卫生行政主管部门或者其委托的单位除责令其纠正违法行为、采取补救措施外，可以并处警告、罚款：（四）不按规定的时间、地、地点式，倾倒垃圾、粪便的；（五）不履行卫生责任区清扫保洁义务或者不按规定清运、处理垃圾和粪便的；（六）运输液体、散装货物不作密封、包扎、覆盖，造成泄漏、遗撒的；（七）临街工地不设置护栏或者不作遮挡、停工场地不及时整理并作必要覆盖或者竣工后不及时清理和平整场地，影响市容和环境卫生的。《贵州省城镇垃圾管理办法》第七条第一款县级以上人民政府城市人民政府建设（环境卫生）行政主管部门负责本行政区域内的垃圾管理工作。第十八条从事城镇垃圾清扫、收集、运输服务的，必须按城市建设或城市管理行政主管部门的规定，对生活垃圾做到日产日清，集中收运，将垃圾运往指定的转运站、处理场，不得任意倾倒。《城市建筑垃圾管理规定》第三条第三款城市人民政府市容环境卫生主管部门负责本行政区域内建筑垃圾的管理工作。第四条建筑垃圾处置实行减量化、资源化、无害化和谁产生、谁承担处置责任的原则。第五条建筑垃圾消纳、综合利用等设施的设置，应当纳入城市市容环境卫生专业规划。第二十条任何单位和个人有下列情形之一的，由城市人民政府市容环境卫生主管部门责令限期改正，给予警告，处以罚款：（一）将建筑垃圾混入生活垃圾的；（二）将危险废物混入建筑垃圾的；（三）擅自设立弃置场受纳建筑垃圾的；单位有前款第一项、第二项行为之一的，处3000元以下罚款；有前款第三项行为的，处5000元以上1万元以下罚款。个人有前款第一项、第二项行为之一的，处200元以下罚款；有前款第三项行为的，处3000元以下罚款。第二十一条建筑垃圾储运消纳场受纳工业垃圾、生活垃圾和有毒有害垃圾的，由城市人民政府市容环境卫生主管部门责令限期改正，给予警告，处5000元以上1万元以下罚款。第二十二条施工单位未及时清运工程施工过程中产生的建筑垃圾，造成环境污染的，由城市人民政府市容环境卫生主管部门责令限期改正，给予警告，处5000元以上5万元以下罚款。施工单位将建筑垃圾交给个人或者未经核准从事建筑垃圾运输的单位处置的，由城市人民政府市容环境卫生主管部门责令限期改正，给予警告，处1万元以上10万元以下罚款。第二十三条处置建筑垃圾的单位在运输建筑垃圾过程中沿途丢弃、遗撒建筑垃圾的，由城市人民政府市容环境卫生主管部门责令限期改正，给予警告，处5000元以上5万元以下罚款。第二十四条涂改、倒卖、出租、出借或者以其他形式非法转让城市建筑垃圾处置核准文件的，由城市人民政府市容环境卫生主管部门责令限期改正，给予警告，处5000元以上2万元以下罚款。第二十五条违反本规定，有下列情形之一的，由城市人民政府市容环境卫生主管部门责令限期改正，给予警告，对施工单位处1万元以上10万元以下罚款，对建设单位、运输建筑垃圾的单位处5000元以上3万元以下罚款：（一）未经核准擅自处置建筑垃圾的；（二）处置超出核准范围的建筑垃圾的。第二十六条任何单位和个人随意倾倒、抛撒或者堆放建筑垃圾的，由城市人民政府市容环境卫生主管部门责令限期改正，给予警告，并对单位处5000元以上5万元以下罚款，对个人处200元以下罚款。