山东省淄博市临淄区人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0305行初318号 原告李文军，男，1964年12月28日生，汉族，山东省保安器材有限公司淄博分公司负责人，住淄博市张店区。 委托代理人贾清波，山东春辉律师事务所律师。 被告淄博市临淄区应急管理局，统一社会信用代码11370305MB2855731K。住所地：淄博市临淄区雪宫路**。 法定代表人徐志信，局长。 负责人杨连海，淄博市临淄区应急管理局副局长。 委托代理人王成峰，山东德衡（淄博）律师事务所律师。 委托代理人马成栋，山东德衡（淄博）律师事务所实习律师。 原告李文军不服被告淄博市临淄区应急管理局于2020年5月12日作出的（临）应急罚［2020］调查0001-2号《行政处罚决定书（个人）》，于2020年9月15日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，于2020年9月17日向被告淄博市临淄区应急管理局送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年10月16日公开开庭审理了本案。原告李文军的委托代理人贾清波，被告淄博市临淄区应急管理局的负责人杨连海，委托代理人王成峰、马成栋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 2020年5月12日，被告淄博市临淄区应急管理局对原告李文军作出（临）应急罚［2020］调查0001-2号《行政处罚决定书（个人）》，认定原告隐瞒大顺胜利花园B区施工工地“9?16”一般高处坠落事故，超过规定时限未向应急管理部门及有关部门报告，违反了《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）第四条第一款的规定，依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十六条第（一）项的规定，决定对原告处上一年年收入百分之六十即人民币叁万元的行政处罚。 原告李文军诉称，一、处罚决定认定事实不清，被告以原告“瞒报”为由进行处罚无事实依据，原告在不明白伤亡原因的情况下，没有有意识不报或迟报，意外发生后立即拨打120，对伤者及时救治，支付了20余万元的医疗费用，没有延误抢救时机，未有隐瞒，何况当时张纪民是因何受伤原告尚不清楚，事发时没有任何人在场，只是发现伤者躺在地上；伤者的家属以伤者被人打伤为由向公安机关报案，原告作为非专业人士，更无法判断是刑事案件还是安全事故。二、行政处罚决定书认定属于“安全事故”证据不足。处罚决定书认定的“高处坠落”没有直接证据，一是没有现场目击证人，调查作证的人均是传来证言，没有见到死者从“高处坠落”的事实。“高处”的标准又是什么?是半米?还是一米?还是两米?三、适用法律错误。《中华人民共和国安全生产法》第一百零六条“生产经营单位的主要负责人在本单位发生生产安全事故时，不立即组织抢救或者在事故调查处理期间擅离职守或者逃匿的，给予降级、撤职的处分，并由安全生产监督管理部门处上一年年收入百分之六十至百分之一百的罚款；对逃匿的处十五日以下拘留；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。生产经营单位的主要负责人对生产安全事故隐瞒不报、谎报或者迟报的，依照前款规定处罚。”《中华人民共和国安全生产法》的效力高于《安全事故报告和调查处理条例》，应当适用《中华人民共和国安全生产法》，不应再适用《安全事故报告和调查处理条例》作为处罚的法律依据。四、处罚认定的事实与处罚结论相矛盾。《处罚告知书》认定“超过规定时限未向应急管理部门及有关部门报告”这种行为属于迟报，不是瞒报。按照“瞒报”进行处罚是错误的，自相矛盾。五、处罚不符合《中华人民共和国行政处罚法》之规定，违反一事不再罚的基本原则。2019年12月3日被告对原告已作出处罚2000元的处罚，现又对原告就同一事实处罚30000元，属于一事多罚。综上，被告处罚决定缺乏事实依据，违法法律规定，请求法院依法撤销被告作出的（临）应急罚［2020］调查0001-2号《行政处罚决定书（个人）》。 原告李文军向本院提交了以下证据、依据： 2019年12月3日被告作出的（临）应急罚[2019]事故0916-1号《行政处罚决定书（个人）》一份，证明在2019年12月3日，被告对9·16事故已作出了处罚，在本案中，又作出处罚，属于是一事两罚。 被告淄博市临淄区应急管理局辩称，一、被告作出行政处罚决定认定事实清楚、证据确凿。《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条规定：“生产经营活动中发生的造成人身伤亡或者直接经济损失的生产安全事故的报告和调查处理，适用本条例。”第四条规定：“事故报告应当及时、准确、完整，任何单位和个人对事故不得迟报、漏报、谎报或者瞒报。”第九条规定：“事故发生后，事故现场有关人员应当立即向本单位负责人报告；单位负责人接到报告后，应当于1小时内向事故发生地县级以上人民政府安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的有关部门报告。”2019年9月16日，山东省保安器材有限公司淄博分公司组织施工人员在大顺胜利花园工地进行消防工程施工时，发生施工人员高处坠落事故，但原告始终未向被告报告。直到9月20日，被告接到投诉举报，才知道发生了事故，此时已距离事故发生超过72小时，直到被告开始就事故进行调查，原告也未主动报告事故情况。二、被告作出行政处罚决定程序合法。被告在得知发生事故后，依职权立案，启动行政执法程序，对有关当事人进行了调查询问，走访有关机构了解情况、收集证据，在拟作出行政处罚决定前，充分保证了原告陈述申辩和听证的权利，最终作出行政处罚决定，行政执法程序符合法律规定。三、被告作出行政处罚决定适用依据正确、处罚适当。《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十六条规定，瞒报或者谎报事故的，对事故发生单位处100万元以上500万元以下的罚款；对主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一年年收入60%至100%的罚款。原告在发生事故后一直不报告，符合该条规定的情形，被告按照法定处罚幅度的最低限进行处罚，并无不当。综上，被告作出行政处罚决定事实清楚、证据确凿、程序合法、处罚适当，请求依法驳回原告的诉讼请求。 被告淄博市临淄区应急管理局向本院提交了以下证据、依据: 1、临淄区人民医院住院病案首页、入院记录、出院记录； 2、李文军、朱建强询问笔录，营业执照复印件，法定代表人身份证复印件，建设消防设施施工合同； 3、李文军大顺胜利花园B区施工工地“9·16”一般高处坠落事故调查报告及批复； 4、安全生产举报处理笺； 5、李文军收入证明； 1-5号证据证明原告为负责人的山东省保安器材有限公司淄博分公司组织的施工人员在施工工地发生生产安全事故，但原告一直未上报，直到被告接到有关举报才得知发生了生产安全事故，后被告组织执法人员对事故有关情况进行调查； 6、立案审批表，证明被告认为原告涉嫌违反《生产安全事故报告和调查处理条例》的有关规定，依职权立案启动行政执法程序； 7、行政处罚告知书，证明被告拟作出行政处罚决定前，告知原告有进行陈述和申辩的权利； 8、行政处罚听证会公告、行政处罚听证会公告公示照片、听证笔录及委托手续，证明被告针对拟作出的行政处罚决定，举行了听证会，原告委托代理人参加了听证会； 9、行政处罚决定法制审核意见书、行政处罚集体讨论记录、案件处理呈批表、行政处罚决定书，证明被告经过法制科室审核、集体讨论研究以及内部报批程序后最终作出行政处罚决定； 10、文书送达回证，证明行政执法过程中所有执法文书均直接送达给原告； 11、《生产安全事故报告和调查处理条例》，证明处罚符合法律规定； 12、淄博市公安局临淄分局雪宫派出所受案材料，证明张纪民受伤后，他人曾拨打了110，公安机关进行过调查。 经庭审质证，被告对原告提交的证据的真实性没有异议；原告对被告的1-3、5、7、9-12号证据的真实性没有异议，对被告的4、6号证据有异议； 本院对上述证据认证如下：对于原告的证据，因被告对其真实性无异议，故对其真实性予以确认；对于被告的1-3、5、7、9-12号证据，因原告对其真实性无异议，故对其真实性予以认定；对于被告的4、6号证据，虽然原告有异议，但经与原件核对一致，本院对其真实性予以确认。 经审理查明，原告李文军是依法成立的山东省保安器材有限公司淄博分公司的负责人。2018年9月16日，淄博市临淄华洲房地产开发有限公司为发包方与承包方山东省保安器材有限公司淄博分公司签订了《建设消防设施安装施工合同》。合同约定由山东省保安器材有限公司淄博分公司承包大顺胜利花园B区16号楼及地下车库消防建设项目工程。工程承包范围为：施工图纸范围内的喷淋、烟感报警、排烟、消火栓等。2019年9月16日，山东省保安器材有限公司淄博分公司在大顺胜利花园B区16号楼进行消防工程施工时，施工人员路延宾听到坠物声后，与另一名施工人员周庆彬到三楼查看情况，发现施工人员张纪民受伤昏迷。于是，现场施工人员拨打了120急救电话，张纪民被送至临淄区人民医院救治。2019年9月20日，被告收到山东省保安器材有限公司淄博分公司施工现场发生一起坠落事故的举报，临淄区人民政府成立了由被告牵头，淄博市公安局临淄分局、临淄区住房和城乡建设局、临淄区总工会等部门组成的“9?16”事故调查组，对“9?16”高处坠落事故进行调查。2019年10月14日，被告执法人员向原告进行了调查询问，并制作了询问笔录，原告认可张纪民在工地受伤。“9?16”事故调查组调查终结后，于2019年11月5日作出《山东省保安器材有限公司淄博分公司大顺胜利花园B区施工工地“9?16”一般高处坠落事故调查报告》，该报告中对事故发生的原因和事故性质作了如下分析认定：(一)直接原因。施工人员站在未采取防坠落措施的移动式脚手架上作业过程时，从脚手架上跌落下来；（二）间接原因。山东省保安器材管理有限公司淄博分公司对施工作业现场安全管理不到位，对从业人员安全教育培训不到位，对施工作业现场安全检查不到位，使用移动式脚手架未采取防坠落措施。事故调查组经调查认定本次事故是一起生产安全责任事故，并提出了处理建议，其中：李文军，山东省保安器材有限公司淄博分公司主要负责人，安全生产主体责任落实不到位，对事故的发生负有重要责任。建议由被告依据有关法律法规对其进行处理。2019年11月11日，临淄区人民政府作出了《关于山东省保安器材有限公司淄博分公司大顺胜利花园B区施工工地“9?16”一般高处坠落事故调查报告的批复》（临政字[2019]161号）。该批复同意事故调查组对事故原因的分析和事故性质的认定。上述批复作出后，被告于2019年11月18日对原告进行立案查处。同年12月3日，被告作出（临）应急罚[2019]事故0916-1号《行政处罚决定书（个人）》，决定对李文军给予警告，并处贰仟元人民币的行政处罚。同月6日，被告向原告送达了（临）应急罚[2019]事故0916-1号《行政处罚决定书（个人）》，原告也缴纳了罚款。 另查明，事故发生后的2019年9月20日，他人拨打110称2019年9月16日中午11时左右，张纪民在临淄区××胜利花园××区××楼工地受伤，怀疑不是意外坠落，有外力作用使其受伤，受伤情况比较严重，淄博市公安局临淄分局雪宫派出所于当日受案，并进行了调查，2019年10月14日作出了《办案说明》“2019年9月20日，张学杰报警称：2019年9月16日中午11时左右其舅舅（张纪民）在临淄区××胜利花园××区××楼工地受伤，怀疑不是意外坠落，有外力作用使其受伤。经询问，当时和张纪民一起工作的人员有周庆彬、路延宾、杨金春。民警记录了周庆彬、路延宾的证人材料，由于杨金春已回河北老家，民警电话联系了杨金春，并对通话进行了录音，三人均证实张纪民坠落时，现场无其他人员”。 还查明，临淄区人民医院在张纪民的住院档案中记载，2019年10月25日,张纪民家属以“转外院继续治疗”为由将张纪民从临淄区人民医院出院。 2020年4月14日，被告以原告为负责人的山东省保安器材有限公司淄博分公司瞒报“9?16”一般事故为由立案查处。2020年4月15日，被告向原告及工作人员朱建强进行了询问，原告在询问笔录中陈述张纪民（伤者）受伤当天朱建强就告诉他了，张纪民受伤后在医院进行了救治，当时觉得应该能救治过来，就急着抢救，也还是觉得没有死亡，能治过来，同时自己觉得受伤不用报告，所以就没有报告。2020年4月20日，被告作出（临）应急罚告[2020]调查0001-2号《行政处罚告知书》、（临）应急听告[2020]调查0001-2号《行政处罚听证告知书》，告知原告拟作出行政处罚的事实、理由、依据和依法享有陈述、申辩以及听证的权利。并于2020年4月21日向原告送达，后原告申请举行听证。2020年5月6日被告举行了听证会，并制作了听证笔录。在听证过程中，原告主张被告在2019年9月20日接到举报后已经知晓，因此原告并不存在瞒报的情形，同时认为“一、贵局以申辩人‘瞒报’为由进行处罚无事实依据1、申辩人不属于‘瞒报’，‘瞒报’法律概念是在事故发生后，负有报告职责的人员有意不报或者谎报事故情况，贻误事故抢救的行为。构成‘瞒报’需具备下列要件：一是主体是有报告义务的人，二是主观上有‘不报或者谎报’的故意，三是客观上实施了‘瞒报’的行为，如隐匿现场证据，少报或不报死亡人数等等，四是瞒报的结果是延误了抢救。申辩人不符合‘瞒报’构成要件；申辩人在不明白伤亡原因的情况下，没有有意识不报或迟报，意外发生后立即拨打120，对死者及时救治，支付了40余万元的医疗费用，没有延误抢救时机。2、是否属于‘安全事故’证据不足：处罚告知书认定的‘高处坠落’没有直接证据，一是没有现场目击证人，调查作证的人均是传来证言，没有见到死者从‘高处坠落’的事实。‘高处’的标准又是什么？是半米？还是一米？还是两米？3、‘一般事故’标准‘死亡三人以下，重伤10人以下，损失1000万以下’，根据上述规定，贵局是以何标准认定‘一般事故’？贵局在调查报告前尚不能确定是一般安全事故，贵局确定为一般事故也是在调查分析后作出的推断，贵局作为比较专业的人员经过调查分析后才认为是‘安全事故’，作为申辩人根据当时的情况无法作出判断，更无法得出‘安全事故’的结论；既然申辩人无法得知是否是‘安全事故’，那么就不存在有意‘瞒报’的问题。4、死亡原因不明：申辩人不否认伤者已经死亡的事实，是因心脏病突发？还是脑溢血？没有经过权威的尸体解剖或鉴定，是否存在从‘高处落下’不是导致死者受伤或死亡的唯一必然的原因。5、事发时没有任何人在场，只是发现伤者躺在地上；作为死者的家属以死者被人打伤为由而向公安机关报案；申辩人作为非专业人士，更无法判断是刑事案件还是安全事故。其次，死者在被积极抢救过程中，前后住院40多天，病情不稳定，伤到何种程度不清楚，是否达到重伤标准，更是一无所知；在临淄住院30多天后办理了出院手续，又继续回老家休养，最后导致死亡的原因又是什么？更没有人知道；故不存在‘瞒报’之说。二、适用法律错误。《安全生产法》第一百零六条‘生产经营单位的主要负责人在本单位发生生产安全事故时，不立即组织抢救或者在事故调查处理期间擅离职守或者逃匿的，给予降级、撤职的处分，并由安全生产监督管理部门处一年年收入百分之六十至百分之一百的罚款；对逃匿的处十五日以下拘留；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。生产经营单位的主要负责人对生产安全事故隐瞒不报、谎报或者迟报的，依照前款规定处罚。’《安全事故报告和调查处理条例》。第三十六条事故发生单位及其有关人员有下列行为之一的，对事故发生单位处100万元以上500万元以下的罚款；对主要负责人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员处一年年收入60%至100%的罚款。（一）谎报或者瞒报事故的；第四十三条本法律、行政法规对行政处罚的种类、幅度和决定机关另有规定，依照其规定。《安全生产法》效力高于《安全事故报告和调查处理条例》，应当适用《安全生产法》，且《安全事故报告和调查处理条例》也明确指出‘法律、行政法规对行政处罚的种类、幅度和决定机关另有规定的，依照其规定’，《安全生产法》以作出明确规定，不应再适用《安全事故报告和调查处理条例》作为处罚的法律依据。三、处罚认定事实和处罚结论相矛盾。《处罚告知书》认定‘超过规定时限未向应急管理部门及有关部门报告’这种行为属于迟报，不是瞒报。按照‘瞒报’进行处罚是错误的，自相矛盾。四、处罚不符合《行政处罚法》之规定，违反一事不再罚的基本原则。”对于原告的意见，被告未采纳。2020年5月11日被告对案件进行了集体讨论，同年5月12日，被告作出涉案（临）应急罚[2020]调查0001-2号《行政处罚决定书（个人）》，认定原告隐瞒“9?16”一般高处坠落事故，超过规定时限未向应急管理部门及有关部门报告，以上事实违反《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）第四条第一款的规定，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十六条第（一）项的规定，决定对原告罚款叁万元人民币。2020年5月15日，被告向原告送达了（临）应急罚[2020]调查0001-2号《行政处罚决定书（个人）》。原告不服，提起本案诉讼。 本院认为，本案争议焦点为：一、原告未向被告报告的行为是否属于“瞒报”；二、被告所作（临）应急罚[2020]调查0001-2号《行政处罚决定书（个人）》是否违反了一事不再罚的原则。关于焦点一，《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第五条第（四）项规定“隐瞒已经发生的事故，超过规定时限未向安全监管监察部门和有关部门报告，经查证属实的，属于瞒报。”由此看，“隐瞒”是“瞒报”的前提。具体到本案，一方面，张纪民受伤后，原告所在单位工作人员拨打了120对张纪民进行抢救治疗，主观上未有隐瞒的故意。另一方面，张纪民在医院在救治中，因他人怀疑张纪民受伤不是意外坠落导致，公安机关已受案并在调查中，张纪民受伤事故性质尚未确定，此时原告自身不能确定事故性质。被告于2019年9月20日获知事故发生立案调查处理时，公安机关还未结案，且从2019年10月14日及2020年4月15日被告询问原告的二份笔录看，原告认可事故的发生，当时由于对事故的认定问题及对伤者正在进行抢救而未报，故被告认定原告瞒报事故主要证据不足。关于焦点二，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”。从2008年1月1日施行的《安全生产违法行为行政处罚办法》第五十二条“生产经营单位及其有关人员触犯不同的法律规定，有两个以上应当给予行政处罚的安全生产违法行为的，安全监管监察部门应当适用不同的法律规定，分别裁量，合并处罚”及第五十三条“对同一生产经营单位及其有关人员的同一安全生产违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”和《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第二十条规定“违反《条例》和本规定，事故发生单位及其有关责任人员有两种以上应当处以罚款的行为的，安全生产监督管理部门或者煤矿安全鉴定机构应当分别裁量，合并作出处罚决定”看，被告对张纪民在原告为负责人的山东省保安器材有限公司淄博分公司工地受伤一事，应对原告的违法行为一并处理。被告在2019年12月3日对原告作出（临）应急罚［2019］事故0916-1号《行政处罚决定书（个人）》，原告履行后，被告又于2020年4月14日立案，于2020年5月12日作出涉案行政处罚违反了上述规定，明显不当。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（六）项之规定，判决如下： 撤销被告淄博市临淄区应急管理局作出的（临）应急罚[2020]调查0001-2号《行政处罚决定书（个人）》。 案件受理费50元，由淄博市临淄区应急管理局负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省淄博市中级人民法院。 审 判 长  田晓辉 人民陪审员  王春明 人民陪审员  刘 伟 二〇二〇年十二月七日 法官助理  张金月 代理书记员  孙 楠