贵州省安顺市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔04行终132号上诉人（原审原告）王孝林，男，1990年1月2日生，汉族，住贵州省安顺市西秀区。委托代理人金家伦，贵州联通律师事务所律师。被上诉人（原审被告）安顺市西秀区新安街道办事处，住所地贵州省安顺市西秀区新安街道飞虹路彩虹社区商业区**楼。法定代表人余新安，主任。被上诉人（原审被告）安顺市西秀区东关办事处，住所地贵州省安顺市西秀区东郊路。法定代表人谭刚，主任。委托代理人肖仕刚，贵州上运潇荣律师事务所律师。委托代理人李园园，贵州上运潇荣律师事务所实习律师。被上诉人（原审被告）安顺市西秀区住房和城乡建设局，住所地贵州省安顺市西秀区黄果树大街（驼宝山广场）行政中心****。法定代表人杨德燚，局长。委托代理人田子勇，该局工作人员。委托代理人侯广富，贵州磐正律师事务所律师。上诉人王孝林因与被上诉人安顺市西秀区新安街道办事处（以下简称新安办事处）、安顺市西秀区东关办事处（以下简称东关办事处）、安顺市西秀区住房和城乡建设局（以下简称西秀区住建局）房屋行政协议一案，不服镇宁布依族苗族自治县人民法院（2020）黔0423行初62号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年12月7日公开开庭进行了审理。上诉人王孝林及其委托代理人金家伦，被上诉人新安办事处的法定代表人余新安，被上诉人东关办事处副主任蔡丰羽及其委托代理人肖仕刚，被上诉人西秀区住建局的委托代理人田子勇、侯广富到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原判认定：2017年8月8日，安顺市西秀区人民政府（以下简称西秀区政府）作出《关于西秀区头铺麒麟城市棚户区改造项目红线范围内房屋征收决定书》（西府房征决〔2017〕19号）（以下简称房屋征收决定），征收范围为安顺市西秀区头铺麒麟城市棚户区改造项目房屋征收红线范围内涉及的土地、建（构）筑物及附属设施。房屋征收主体为西秀区政府，房屋征收部门为西秀区住建局，房屋征收实施单位为东关办事处，承担该项目房屋征收与补偿的具体工作。2018年8月11日，原告王孝林（乙方）与被告东关办事处（甲方）签订《西秀区头铺、麒麟城市棚户区改造项目房屋征收安置补偿协议书》（房屋编号：ＱＬ-199-1）（以下简称房屋补偿协议），主要内容为甲方经西秀区政府批准，实施西秀区头铺、麒麟城市棚户区改造项目，甲方遵照相关规定，结合本项目的实际情况，实施房屋征收安置补偿。经双方协商同意按照西秀区政府批准的《房屋征收安置补偿方案》达成如下协议：征收范围涉及乙方的房屋及附属物需拆除，甲方对乙方房屋依法进行征收，乙方出具有效的房屋权属依据交甲方，于2018年8月15日前搬迁完毕腾房交给甲方；乙方选择的安置方式为货币安置；甲方需补偿乙方被征收住房框架结构住宅建筑面积282.03㎡，砖混结构住宅建筑面积874.59㎡，砖木结构住宅建筑面积214.37㎡，砖木结构住宅建筑面积150.26㎡（按重置价计算），营业用房建筑面积126㎡，甲方根据评估价格，按住宅框架结构2814元／㎡、住宅砖混结构2702元／㎡，住宅砖木结构2499元／㎡，住宅砖木结构1263元／㎡（重置价），营业用房11485元／㎡，计5329373.61元对乙方进行货币补偿，乙方腾房交给甲方，由乙方自行安置；其他补偿事项为二次装修补偿费794429.83元，附属物7301.06元，水表、电表等附属设施补偿1260元，搬家费16472.5元，签约奖励费20000元，搬家奖励30000元，砖木150.26㎡因积极配合工作所以按重置价补偿，砖木62.87㎡未进入补偿范围；协议结算为甲方应付乙方合计6198837.00元。原告王孝林按照协议约定腾房交给被告东关办事处。2020年3月9日，被告东关办事处向原告王孝林作出《房屋征收补偿协议》撤销告知书（以下简称撤销补偿协议告知书），主要内容为：2018年8月11日，基于头铺、麒麟城市棚户区改造项目征收拆迁所需，东关办事处与你户签订了房屋补偿协议（编号：ＱＬ-199-1）。2020年3月4日，我办工作人员到安顺市西秀区征收局（以下简称西秀区征收局）拆违控违科调查了解，你户已于2016年4月6日签收《安顺市城乡规划局责令停止违法行为通知书》（安西规停字2016第007号）（以下简称停止违法通知）。已认定你户在头铺村修建之建筑（构筑物）属于违法建设，并责令你户立即停止违法行为。你户明知案涉房屋属于违法建设却拒不告知、恶意隐瞒，致使我办在不知情的情形下与你户签订房屋补偿协议，损害国家利益，应当予以撤销。现告知如下：1.房屋补偿协议立即撤销，我办不再根据该协议向你户作出征收补偿，不再履行该协议；2.对于已被原安顺市城乡规划局西秀区分局（以下简称原西秀规划分局）认定为违法建设部分一律不予补偿；3.鉴于你户尚有部分合法建筑应当获得征收补偿，现通知你户于2020年3月19日到黄果树××沿线项目工作组办公室重新签订房屋补偿协议，确认补偿事宜。你户逾期未到指定地点签订新房屋补偿协议，责任由你户承担。若你户对本告知书持有异议，在法定期限内请依法提出书面陈述、申辩以及听证、行政复议、行政诉讼。原西秀规划分局于2016年4月6日向原告王孝林作出停止违法通知，主要内容为：你擅自在城乡规划区内的头铺村修建建筑物（构筑物），该行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条和《贵州省城乡规划条例》第三十一条的规定，属违法建设行为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条和《贵州省城乡规划条例》第五十一条的规定，现责令你户立即停止违法行为，并于2016年4月7日持相关资料到本机关接受处理。逾期不到或者继续上述违法行为的，将依法从重处罚。原判认为：行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，行政机关享有行政优益权，在履行行政协议过程中，因维护国家利益、社会公共利益的需要，行政机关有权变更、解除行政协议。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定：“市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”西秀区政府于2011年11月18日发布《关于严格禁止违法建筑和坚决拆除违法建筑的通告》，载明：根据《中华人民共和国城乡规划法》等相关规定，未经国土、规划、建设等相关部门批准建造的建筑物、构筑物均属违法建筑，西秀区政府及有关部门将依法对违法建筑进行调查摸底和界定，并分门别类进行处理。本案中，原告王孝林与被告东关办事处签订涉案协议的时间为2018年8月11日，在此之前，原西秀规划分局已于2016年4月6日对原告王孝林作出停止违法通知，认定原告擅自在城乡规划区内修建建筑物（构筑物），违反了《中华人民共和国城乡规划法》和《贵州省城乡规划条例》的有关规定，属违法建设行为，责令原告立即停止违法行为，接受处理。被告提交的停止违法通知及现场查处照片、《关于头铺王孝林户房屋修建时间的分析情况》《关于头铺村王孝林户房屋修建时间的信息反馈》、航拍图等证据，能够相互印证被告东关办事处作出撤销补偿协议告知书具有事实和法律依据。该告知书并载明原告需重新签订房屋补偿协议确认补偿事宜及申请行政复议和提起行政诉讼的救济途径。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”的规定，原告的诉讼请求依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回原告王孝林的诉讼请求。案件受理费50元，由原告王孝林负担。判决书送达后，上诉人王孝林不服，上诉称：一审法院认定被上诉人东关办事处撤销补偿协议告知书的行为具有事实和法律依据，从而驳回上诉人的诉讼请求，属于认定事实和适用法律错误。一、一审法院认定上诉人与被上诉人东关办事处于2018年8月11日签订的房屋补偿协议中案涉房屋系违法建筑，从而认定被上诉人东关办事处作出撤销补偿协议告知书合法，所依据的事实错误。一审法院认定东关办事处撤销补偿协议告知书行为合法的事实依据为：2016年4月6日，原西秀规划分局对上诉人作出停止违法通知责令上诉人停止违法建设行为。在一审诉讼中，被上诉人提交证据：停止违法通知、《关于头铺王孝林户房屋修建时间的分析情况》、西秀区征收局作出的《关于头铺村王孝林户房屋修建时间的信息反馈》、西秀区征收局提供的航拍图，认定案涉房屋系违法建筑，从而认定被上诉人作出撤销补偿协议告知书的行为具有事实和法律依据。依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条“被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定取责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。”及第十一条“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”的规定，对于被上诉人的举证责任及一审法院对证据的采信，上诉人作如下阐述：首先，上述证据均为西秀区征收局出具的，在一审庭审中，东关办事处、西秀区住建局均明确表示西秀区征收局成立时间为2019年，而上诉人的房屋被征收拆除的时间是2018年，这表明上诉人房屋被征收并交付被上诉人拆除后所谓的西秀区征收局尚未成立，一审法院以西秀区征收局作出的《关于头铺王孝林户房屋修建时间的分析情况》《关于头铺村王孝林户房屋修建时间的信息反馈》作为本案的定案依据，显然不符合相关诉讼证据的规定。其次，在一审庭审中，上诉人及东关办事处、西秀区住建局均明确表示，房屋补偿协议之所以没有履行的原因就是因为西秀区征收局认为王孝林的房屋存在违法建筑情形，故不能继续履行。在案涉房屋于2018年交付被告拆除后，依照2019年成立的西秀区征收局认为上诉人的房屋存在违法建筑情形，从而不履行安置补偿协议，显然有悖常理。另外认定违法建筑需具备严格的程序，在没有经过调查、认定、催告程序的情况下，仅凭上述证据认定上诉人的案涉房屋为违法建筑，缺少必备的相关事实依据。上述证据之间，缺乏关联性，不能形成完整证据链条从而达到证明被上诉人作出的认定案涉房屋为违法建筑的目的。再次，一审庭审各方当事人均认可上诉人在东关××××村修建有两处房屋。原西秀规划分局已于2016年4月6日对上诉人作出的停止违法通知针对的是上诉人另一处房屋，而非案涉房屋，被上诉人东关办事处张冠李戴以此认定案涉房屋为违法建筑。本案的焦点实际是停止违法通知针对的房屋到底是上诉人在头铺村××哪××栋房屋，对此最有说服力的显然是作出停止违法通知的行政机关。本案中，从被上诉人提交的送达停止违法通知的现场照片可以看出上诉人房屋并未修建完成，但从被上诉人提供的航拍图及被上诉人认定案涉房屋形成时间来看，在被上诉人送达停止违法通知的时间节点，案涉房屋已经修建完毕。从上述事实可以看出，一审法院以上述证据认定案涉房屋为违法建筑，认定事实错误。最后，《中华人民共和国物权法》第二十八条规定，因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。本案中，在上诉人与被上诉人东关办事处签订房屋补偿协议并在征收决定生效时，案涉房屋即发生物权变更的效力。对于案涉房屋物权变更及被拆除灭失的情况下，征收机关基于其在认定违法建筑的工作不力的前提下，作出的撤销补偿协议告知书的行为后果并不当然及于上诉人，带来的后果明显是不公平的。以此可以看出，征收人为了达到拆迁的目的，与上诉人签订房屋补偿协议，在案涉房屋交付拆除后，以案涉房屋系违法建筑的手段，从而达到其少赔或不予赔偿的目的。被上诉人此种行为与政府职能转变背道而驰，严重侵害政府公信力及公民对行政机关的信赖利益。二、一审法院依据错误的案件事实，认定被上诉人作出的撤销补偿协议的行为合法，从而判决驳回上诉人的诉讼请求，属于适用法律错误。从一审中，被上诉人提供的撤销补偿协议告知书中的内容可以看出，即便案涉房屋被认定为违法建筑，但是其中也包含相应的合法建筑，一审法院在未认定合法建筑和违法建筑具体面积的情况下，全盘驳回上诉人的诉讼请求，违反《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》的相关规定，从而造成上诉人的合法权益不能得到保护，并造成上诉人的诉累。综上，一审认定事实和适用法律错误。请求依法撤销一审判决，并改判支持上诉人的一审诉讼请求。被上诉人新安办事处辩称：一、上诉状中，上诉人未明确被上诉人作出损害其合法权益之任何具体行政行为，其一审提起诉讼以及上诉，要求被上诉人承担责任，均属于无中生有，上诉人诉讼对象错误，应当裁定驳回，维持一审判决。二、上诉人在一审中对于被上诉人主体身份、行政区划划分等事实、证据均予以确认，但上诉人并未提供其房屋被拆除等事实与被上诉人之具体行政行为存在关联性等证据予以佐证，应当承担举证不力之后果。且一审判决查明事实以及认定观点，均未涉及被上诉人，上诉人对于被上诉人之起诉、上诉，属于恶意诉讼，应当追究其法律责任。三、就客观事实而言，上诉人虽属于被上诉人辖区之居民，但被上诉人从未对上诉人实施房屋征收、拆迁，被上诉人不存在具有对上诉人履行征收补偿安置义务，上诉人诉讼对象错误，应当裁定驳回。四、被上诉人从未与上诉人签订房屋补偿协议，上诉人所谓2018年8月11日签订的房屋补偿协议被上诉人并未参与。被上诉人不属于应诉对象，诉讼主体不适格，应当裁定驳回对被上诉人之起诉、上诉。综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。据此，上诉人将被上诉人错列为诉讼对象，且拒绝变更，应当裁定驳回起诉。请求驳回上诉，维持原判。被上诉人东关办事处辩称：一、被上诉人基于履行房屋补偿协议可能导致国家利益、社会公共利益遭受损失情形下，作出撤销补偿协议告知书，程序合法，实体公正。一审判决认定事实清楚，应当予以确认。首先，被上诉人作出撤销补偿协议告知书明确告知上诉人，被原西秀规划分局认为案涉房屋违法部分应当不予补偿，但对于合法部分可补偿，并明确于2020年3月19日到指定地点重新确认征收补偿事宜，并告知救济途径，程序合法。其次，上诉人一再声称原西秀规划分局认定其违法建设与案涉房屋无关，不属于同一建筑物，但委托机构西秀区住建局坚持认为属于同一建筑物，提供主要证据为停止违法通知。被上诉人无权对于被征收建筑物合法性作出认定，超越被上诉人权限。被上诉人作出撤销告知，行政行为系基于案涉房屋合法性待确认之暂时性措施。上诉人应当与西秀区住建局、原西秀规划分局就其停止违法通知与案涉房屋的同一性问题，通过行政沟通、行政复议或行政诉讼等途径确认，待作出生效结论后，被上诉人将依照受委托征收的行政权限、生效确认结论，与上诉人再行签订房屋补偿协议或维持房屋补偿协议，上诉人实体性权益并未遭受损害。二、被上诉人在履行房屋补偿协议可能导致国家利益、社会公共利益遭受损害的情形下，作出撤销并告知重新确认合法建筑面积、签订征收补偿协议决定，属于变更、解除行为，符合法定程序。一审判决适用法律正确，应当予以维持。被上诉人基于委托人西秀区住建局提供停止违法行为通知，并告知上诉人之案涉房屋存在违法建设可能性情形下，积极履职告知上诉人，被上诉人在无法确认涉案房屋具有合法性的前提下，房屋补偿协议继续履行可能导致国家利益、社会公益遭受损害，作出撤销补偿协议告知书，在被上诉人受委托职权范围内，属于及时止损的最优途径，更属于迫不得已而为之，程序合法。反之，上诉人得到反馈应当积极提供不属于同一建筑物的证据来予以佐证，更应当向西秀区住建局、原西秀规划分局就其停止违法通知与案涉房屋不属于同一建筑物，积极主张并沟通确认，将确认结果告知被上诉人。但上诉人并未积极实施，责任应当由上诉人承担。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条规定，履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求。故一审判决依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，作出驳回上诉人诉请，适用法律正确，应当予以维持。综上，上诉人王孝林上诉理由不成立，请求驳回上诉，维持原判。被上诉人西秀区住建局二审未提交书面答辩状，二审庭上辩称的理由与被上诉人东关办事处的答辩意见一致。当事人一审提交的证据材料已经随案移送本院。经审查，一审判决除了对上诉人王孝林向一审法院提交的证人证言，被上诉人东关办事处向一审法院提交的原西秀规划分局停止违法通知、现场违法建设的图片、西秀区征收局作出的《关于头铺村王孝林房屋修建时间的信息反馈》、航拍图片，被上诉人西秀区住建局向一审法院提交的原西秀规划分局停止违法通知书、调查图片、西秀区征收局作出的《关于头铺王孝林户房屋修建时间的分析情况》外的其余证据认定正确，本院予以确认。上诉人王孝林二审提交以下证据：1.与被上诉人东关办事处向一审法院提交的相同的航拍图片1张（复制件），拟证明原西秀规划分局于2016年4月6日对上诉人作出的停止违法通知针对的是上诉人的另一处房屋，不是案涉房屋。2.上诉人王孝林拍摄图片1张（复制件），拟证明上诉人在头铺村有两处房屋，原西秀规划分局作出的停止违法通知针对的是上诉人的另一处房屋，不是本案争议房屋。经二审庭审质证，被上诉人新安办事处对照片的真实性无异议，但认为达不到证明目的；被上诉人东关办事处对照片真实性合法性均持异议，认为无拍摄人和拍摄时间，真实性无法确认，照片只能反映现状，无法证实停止违法通知和房屋的关联；被上诉人西秀区住建局对照片的三性不予认可，认为房屋应以产权来认定，达不到上诉人的证明目的。本院对上述证据认证如下：对于上诉人王孝林二审提交的证据1、2，以及向一审法院提交的证人证言，因案涉房屋是否为违法建筑以及停止违法通知指向房屋是否为案涉房屋的举证证明责任在被上诉人东关办事处及被上诉人西秀区住建局，上诉人王孝林并不负举证责任。上述证据能相互印证，客观真实，来源合法，与本案有关联，予以采信。对于被上诉人东关办事处和被上诉人西秀区住建局向一审法院提交的原西秀规划分局停止违法通知，因仅载明“头铺村”，不能充分证明认定为违法建筑的区位、用途、建筑面积等基本情况，且无西秀区政府的确认案涉房屋为违法建筑的行政决定予以印证，不予采信；对现场违法建设的图片、调查图片、航拍图片，因图片只能证明房屋建设状况，不能充分证明认定为违法建筑的区位、用途、建筑面积等基本情况，且许多图片是在案涉房屋被协议拆除后收集的，违反行政机关“先取证，后决定”的证据收集程序，不予采信；对于西秀区征收局制作的《关于头铺村王孝林房屋修建时间的信息反馈》和《关于头铺王孝林户房屋修建时间的分析情况》，因是在案涉房屋被协议拆除后制作的，违反行政机关“先取证，后决定”的证据收集程序，不予采信。本院经审理查明的事实与一审判决认定的基本事实一致。另查明，案涉房屋所在区域已由东关办事处调整给新安办事处管辖。房屋补偿协议签订后，上诉人王孝林已经按照协议约定的期限将案涉房屋交付被上诉人东关办事处予以拆除，完成搬迁，案涉房屋已经灭失。此后，被上诉人东关办事处以案涉房屋系违法建筑为由拒绝依约支付上诉人王孝林货币安置补偿款，导致本案行政争议的发生。本院认为，本案争议焦点是：一、本案案涉房屋是否系违法建筑；二、本案房屋补偿协议是否合法有效；三、撤销补偿协议告知书是否发生撤销本案房屋补偿协议的效力。分述如下：一、关于本案案涉房屋是否系违法建筑的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。”第十九条规定：“对案涉房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日案涉房屋类似房地产的市场价格。案涉房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”第二十四条规定：“市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”住房和城乡建设部《国有土地上房屋征收评估办法》第九条规定：“房屋征收评估前，房屋征收部门应当组织有关单位对被征收房屋情况进行调查，明确评估对象。评估对象应当全面、客观，不得遗漏、虚构。房屋征收部门应当向受托的房地产价格评估机构提供征收范围内房屋情况，包括已经登记的房屋情况和未经登记建筑的认定、处理结果情况。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。”依据上述规定，评估程序是房屋征收补偿前的必经法定程序。在房屋征收评估前，房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，对已经登记、未经登记及临时建筑进行调查核实。查清征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等基本情况既是房屋征收部门在征收程序中必须履行的法定职责，也是进行评估程序和公平补偿程序的必要前提。市、县级人民政府组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理工作必须在其作出房屋征收决定之前完成，不能是作出房屋征收决定之后完成，更不能在房屋搬迁拆除后完成。对于未经登记的建筑是合法建筑还是违法建筑，认定和处理权是市、县级人民政府。本案中，案涉房屋所在地作为棚户区改造项目，西秀区政府针对案涉房屋是否为违法建筑的调查、认定和处理依法应当于房屋征收决定的作出日期即2017年8月8日以前完成。但被上诉人东关办事处及西秀区住建局却在西秀区政府作出房屋征收决定之后甚至在案涉房屋协议搬迁拆除完毕之后，才主张案涉房屋为违法建筑。虽然原西秀规划分局于2016年4月6日向上诉人王孝林作出停止违法通知，但该通知是在没有西秀区政府认定案涉房屋为违法建筑的行政决定的情况下作出，并且该通知仅载明“头铺村”，不能充分证明认定为违法建筑的区位、用途、建筑面积等基本情况，故不能充分证明案涉房屋系违法建筑。因此，被上诉人东关办事处及西秀区住建局答辩称案涉房屋系违法建筑的理由因主要证据严重不足不能成立，不予支持。二、关于本案房屋补偿协议是否合法有效的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者案涉房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条规定：“被告对于自己具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。”第十二条规定：“行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。”第二十七条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”第五十四条规定：“下列合同，当事人一方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销：（一）因重大误解订立的；（二）在订立合同时显失公平的。一方以欺诈、胁迫的手段或者乘人之危，使对方在违背真实意思的情况下订立的合同，受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构变更或者撤销。当事人请求变更的，人民法院或者仲裁机构不得撤销。”依据上述规定，房屋补偿协议与房屋补偿决定是房屋征收补偿程序中两种对被征收人是否公平合理补偿的法定方式，具有同等的法律效力。当事人达成房屋补偿协议的，除了协议存在法定无效和可撤销情形外，当事人必须依法全面履行协议约定义务。被诉行政机关对其具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任。本案中，上诉人王孝林与被上诉人东关办事处达成的房屋补偿协议是双方的真实意思表示，且因被上诉人东关办事处及西秀区住建局不能提供充分证据证明该协议具有《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的无效情形，以及《中华人民共和国合同法》第五十四条规定的可撤销情形，故该协议是合法有效及不可撤销的。被上诉人东关办事处明确作出不履行行政协议的意思表示不具有合法性，应当承担不利的法律后果，对上诉人王孝林依约履行补偿安置义务。上诉人王孝林要求被上诉人履行协议的理由成立，本院予以支持。被上诉人东关办事处及西秀区住建局辩称协议不能履行的理由不能成立，不予支持。三、关于撤销补偿协议告知书是否发生撤销本案房屋补偿协议的效力问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条规定：“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。”本案中，被上诉人东关办事处在本案最重要物证即案涉房屋已被协议拆除灭失的情形下，又以该房屋系违法建筑为由用告知书的形式向上诉人王孝林作出撤销补偿协议告知书，要求上诉人王孝林再行与其确认已经灭失的案涉房屋的合法性问题，明显是将行政机关负责收集证据查明事实的法定职责转嫁给行政相对人，与法治政府建设精神相悖。因为该告知书仅为告知有关事项，并非解除协议的行政决定，且被上诉人东关办事处拒不履行房屋补偿协议本身不具有合法性。因此，该告知书不发生单方解除本案房屋补偿协议的法律效力，不能认定为东关办事处行使行政优益权的行为，房屋补偿协议仍然有效。被上诉人东关办事处及西秀区住建局辩称协议已被撤销的理由不能成立，不予支持。综上所述，本案房屋补偿协议是双方当事人的真实意思表示，内容合法，当事人应当依法全面履行房屋补偿协议约定的义务。上诉人王孝林在协议签订后依约将案涉房屋交付行政机关拆除。但被上诉人东关办事处在本案最重要物证即案涉房屋已被协议拆除灭失的情形下，又以该房屋系违法建筑为由拒绝依约向上诉人王孝林履行补偿安置义务，明显违反政府诚信和法律规定。因此，被上诉人东关办事处应当全面履行房屋补偿协议约定的补偿安置义务，依法按约定支付上诉人王孝林房屋补偿款。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十五条规定：“市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作过程中作出行政行为，被征收人不服提起诉讼的，以房屋征收部门为被告。征收实施单位受房屋征收部门委托，在委托范围内从事的行为，被征收人不服提起诉讼的，应当以房屋征收部门为被告。”本案中，案涉房屋所在地的棚户区改造项目的征收部门是西秀区住建局。东关办事处作为征收实施单位，其系受征收部门的委托实施行政行为依法应当由征收部门作为被告并承担法律责任。但被上诉人东关办事处作为征收实施单位并非以征收部门名义而是以自己的名义与上诉人王孝林签订房屋补偿协议，明显系将委托执法变成无法律依据的授权执法。因此，被上诉人东关办事处应当与被上诉人西秀区住建局共同承担对上诉人王孝林的补偿安置义务。虽然案涉房屋所在地已调整归新安办事处管辖，但本案的征收实施单位并未由东关办事处变更为新安办事处，故新安办事处不是本案适格主体。结合本案实际，为了减少当事人诉累，本院用判决吸收裁定的方式一并驳回上诉人（原审原告）王孝林对被上诉人（原审被告）新安办事处的起诉。因此，被上诉人新安办事处辩称其不是适格主体、不应承担责任的理由成立，本院予以支持。一审判决认定事实不清，适用法律错误，本院依法查清事实后改判。上诉人的上诉理由成立，本院予以支持。被上诉人东关办事处及西秀区住建局的答辩理由事实根据不足，于法无据，不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第三项、第七十八条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第一项、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条的规定，判决如下：一、撤销镇宁布依族苗族自治县人民法院（2020）黔0423行初62号行政判决；二、限被上诉人安顺市西秀区东关办事处、被上诉人安顺市西秀区住房和城乡建设局于本判决生效之日起三十日内共同支付上诉人王孝林房屋安置补偿款6198837.00元；三、驳回上诉人（原审原告）王孝林对被上诉人（原审被告）安顺市西秀区新安街道办事处的起诉。一审案件受理费50元，二审元案件受理费50元，共计100元，由被上诉人安顺市西秀区东关办事处、被上诉人安顺市西秀区住房和城乡建设局共同负担。本判决为终审判决。审判长  肖帮华审判员  阮素芬审判员  朱艳楠二〇二〇年十二月二十三日法官助理齐艳书记员汤晓燕