辽宁省丹东市振安区人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽0604行初28号原告丹东泓泰建设集团有限公司，住所地丹东市振安区老古沟村陈家堡村民组**。法定代表人姜鹤，该公司总经理。委托代理人许民利，辽宁凡响律师事务所律师。被告宽甸满族自治县自然资源局，，住所地宽甸镇鸭绿江大街负责人刘希成，该局局长。委托代理人姜晓锋，男，1985年1月21日出生，满族，宽甸满族自治县自然资源局工作人员，住辽宁省宽甸满族自治县。委托代理人王居民，辽宁兴达律师事务所律师。第三人参仙源参业股份有限公司，，住所地辽宁省丹东市宽甸满族自治县双山子镇黎明村**法定代表人于成波，该公司董事长。委托代理人韩强，北京济和律师事务所律师。委托代理人王婉莹，北京济和律师事务所律师。第三人国营宽甸满族自治县黎明林场，，住所地宽甸镇黄椅山大街**法定代表人崔勇，该林场场长。原告丹东泓泰建设集团有限公司（以下简称泓泰公司）诉被告宽甸满族自治县自然资源局（以下简称自然资源局）及第三人参仙源参业股份有限公司（以下简称参仙源公司）、第三人国营宽甸满族自治县黎明林场（以下简称黎明林场）林业行政登记一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。原告诉称，判决撤销登记在参仙源参业股份有限公司名下的宽林证字（2015)第089323号林权证。事实与理由：1999年10月14日，原告与第三人黎明林场签订了《联合开发天桥沟国家森林公园协议书》，协议主要约定：双方联合成立天桥沟国家森林旅游开发股份有限责任公司，联合开发天桥沟国家森林公园。协议签订后原告组建丹东天桥沟旅游有限公司（简称天桥沟旅游公司），2004年3月1日原告将天桥沟旅游公司25%股份转让给黎明林场，原告还持有天桥沟旅游公司75%股份。2005年4月19日，原告将天桥沟旅游公司75%股份转交给案外人郭福江持有，原告仍是天桥沟旅游公司的实际控制人。2009年4月27日原告与黎明林场签订《债务转让协议》及关于《债务转让协议》的补充协议。《债务转让协议》约定：终止1999年10月14日签订的《联合开发天桥沟国家森林公园协议书》，黎明林场收回天桥沟国家森林公园经营权；原告在中国农业银行丹东边境经济合作区支行（简称农业银行）的贷款本金2400万元及利息转让给黎明林场，今后由黎明林场负责偿还，同时（天桥沟旅游公司）用于该贷款的抵押物（房屋、土地使用权）全部归黎明林场所有；协议的生效条件是黎明林场与郭福江注销丹东天桥沟旅游有限公司。补充协议约定：黎明林场付给原告125万元；2009年3月末之前林场职工工资从中扣除；自补充协议签订之日起，在两个工作日内，双方到天桥沟景区对资产进行移交。《债务转让协议》及补充协议签订后，原告将房屋、土地及天桥沟森林公园的经营权移交给黎明林场，并注销了丹东天桥沟旅游有限公司，但黎明林场并未履行偿还银行贷款的约定义务，农业银行仍向原告发出《债务逾期通知书》。2016年3月，农业银行向法院提起诉讼，要求原告1、偿还借款本金2400万元及利息，合计5200余万元;2、判决《债务转让协议》中，有关贷款转让及贷款抵押物所有权转让的条款无效；3、对（天桥沟旅游公司）抵押的土地使用权享有优先受偿权；4、黎明林场和郭福江对（天桥沟旅游公司）抵押房屋的灭失承担赔偿责任。丹东市中级人民法院作出（2016)辽06民初57号民事判决书，支持了农业银行的全部诉讼请求。该判决生效后，农业银行申请强制执行，要求原告偿还贷款本金2400万元及利息（本息合计约7000万元）。此时，原告交出了天桥沟森林公园的经营权、抵押的房屋被拆除、土地被侵占，原告还要背负7000万元的债务。原告认为，《债务转让协议》转让债务的合同目的已无法实现，因而起诉黎明林场要求解除双方所签订的《债务转让协议》及关于《债务转让协议》的补充协议，丹东市中级人民法院（2019)辽06民终225号民事判决支持了原告诉讼请求，判决解除双方签订的《债务转让协议》及关于《债务转让协议》的补充协议，该判决己发生法律效力。《债务转让协议》及关于《债务转让协议》的补充协议解除后，原告起诉黎明林场要求返还天桥沟国家森林公园的经营权，继续履行《联合开发天桥沟国家森林公园协议书》。诉讼中第三人参仙源公司主张天桥沟森林公园的林权已互换给了参仙源公司，辽宁天桥沟森林公园的经营权归参仙源公司所有，故经营权无法返还。宽甸满族自治县人民法院经审理认为，天桥沟森林公园的林权己转让给了第三人参仙源公司，参仙源公司通过有偿受让方式取得“辽宁天桥沟森林公园”经营权，系善意取得，判决驳回了原告的诉讼请求。原告核实后发现参仙源公司是通过违法的方式取得天桥沟的林权，并非善意，应当依法撤销。参仙源公司的股东系北京外来企业，2006年注册成立，该公司在宽甸没有一亩林地，为了取得天桥沟森林公园的森林资源，参仙源公司与黎明林场签订《森林、林木、林地互换及资产、设备、设施转让合同》，委托黎明林场在天桥沟森林公园外购买森林、林木、林地46490.7亩，之后与黎明林场管理的天桥沟森林公园内30480亩国有森林、林木、林地进行互换，互换后黎明林场对天桥沟国家森林公园30480亩的国有林权丧失。天桥沟森林公园内的森林、林木大部分为防护林、公益林、风景林，《森林法》规定除用材林、经济林、薪炭林以外的森林、林木不得转让，黎明林场与参仙源公司流转防护林、公益林、风景林行为违反《森林法》禁止性规定，是无效法律行为。另外，黎明林场是国有森林资源的管理、经营和保护者，是受政府委托管理天桥沟森林资源，黎明林场无权擅自流转国家所有的森林资源，黎明林场的流转行为也因无权处分而无效。综上，原告认为第三人之间的恶意林权流转行为，影响了原告收回对天桥沟森林公园的经营管理权，且流转行为违反《森林法》禁止性规定，是无效的民事法律行为，同时也导致国有资产流失。为此，特请求法院判决撤销颁发给参仙源公司的宽林证字（2015)第089323号林权证。被告辩称，1、原告所诉的其与国营黎明林场的债权债务转让协议等与本案撤销林权证无关。2、第三人参仙源公司与第三人国营黎明林场的山林是互换不是转让和流转，转让和流转按《中华人民共和国森林法》的规定有禁止性规定，互换山林在法律上没有禁止性规定，双方互换是合法的。3、参仙源公司的涉案林权证是按法定程序办理的，其办理林权证合理合法。请法院驳回原告的诉讼请求。第三人参仙源公司述称：一、原告不具有诉讼主体资格，1、原告与涉案林权证项下的林权、林木及土地无任何关系。1999年李世集团与黎明林场签订的《联合开发天桥沟国家公园协议书》约定，黎明林场以现有旅游及服务设施评估作价入股，林木、林地不入股。原告从未对林木、林地享有过权利。2、涉案颁证行为并未对原告的权利产生影响，2005年4月19日，原告已将其持有的丹东天桥沟旅游公司的股份转让给他人，退出“天桥沟国家森林公园”的经营管理。2009年4月8日丹东天桥沟旅游公司解散，2009年5月25日丹东天桥沟旅游公司注销，联合开发协议项下的天桥沟国家森林公园的经营权随之灭失，天桥沟国家森林公园已于2009年7月被国家林业局撤销，现在的天桥沟公园是第三人参仙源公司提出申请，经辽宁省林业厅批准设立的“辽宁天桥沟森林公园”，生效的民事判决已判决原告不享有天桥沟森林公园经营权。因此原告与涉案的颁证行为不存在利害关系，法院应当裁定驳回起诉。二、被告的行政行为符合法定程序、适用法律、法规正确，涉案行政行为已经过省、市、县三级行政主管部门的审批，符合法定程序，该行为也不违反法律规定，《辽宁省实施办法》的规定，该办法第十九条明确规定了不得流转的森林资源，原告称防护林不得流转的说法无法律依据。三、第三人参仙源公司在取得林权证后，投入大量人力、物力、财力，目前对该林地区域的资金投入已高达40多亿元，为宽甸及周边城市万余人解决了就业问题，为社会经济发展和稳定做出了极大贡献。为维护企业的正常生产经营，维护合法安全的营商环境，请求法院依法驳回原告的全部诉讼请求。第三人黎明林场述称：同意被告的意见。经审理查明：丹东李世建设集团有限公司(简称李世集团)1998年1月15日成立，2002年9月16日变更为原告丹东泓泰建设集团有限公司。辽宁天桥沟国家级森林公园是1992年经国家林业部批准建立。1999年9月23日宽甸县政府召开三届三十七次政府常务会议，研究决定由丹东李世集团投资与第三人黎明林场组建有限责任公司进一步开发建设天桥沟风景区。第三人黎明林场的林木和林地不改变所有权、不入股。1999年10月14日，李世集团与黎明林场签订《联合开发天桥沟国家森林公园协议书》，协议约定：双方联合成立天桥沟国家森林公园旅游开发股份有限责任公司。黎明林场以现有旅游设施及服务设施评估作价入股，林木、林地不入股。由李世集团对天桥沟森林公园实行独立经营管理。2000年3月28日，李世集团下属公司丹东鸭绿江旅游集团有限公司出资1000万注册成立天桥沟旅游公司经营“天桥沟国家森林公园”，案外人郭福江担任法定代表人。2004年3月1日，丹东鸭绿江旅游集团有限公司将天桥沟旅游公司25%股份转让给第三人黎明林场。2005年4月，丹东鸭绿江旅游集团有限公司将天桥沟旅游公司75%股份转让给第三人郭福江。2004年4月27日，原告丹东泓泰公司与农业银行签订借款合同，向该行借款800万元，借款期限为2004年4月27日至2006年4月26日。2004年12月17日，原告再次向农业银行借款950万元，借款期限为2004年12月17日至2005年12月16日。2004年12月29日，原告泓泰公司第三次向丹东农行借款650万元，借款期限为2004年12月29日至2006年12月28日。2005年11月10日，农业银行与原告泓泰公司、天桥沟旅游公司签订《最高额抵押合同》，约定：天桥沟旅游公司自愿为原告泓泰公司2005年11月10日起至2008年3月28日在农业银行所形成的债务最高额2400万元提供担保。借款到期后，原告丹东泓泰公司未按约定偿还农业银行本金及利息。2009年4月8日，天桥沟旅游公司召开股东大会，经全体股东一致同意形成决议：因公司股东另有发展，公司全体股东研究同意解散天桥沟旅游公司。2009年4月27日，第三人黎明林场与原告泓泰公司作为甲乙双方签订《债务转让协议》，内容为：一、双方同意终止1999年10月14日签订的《联合开发天桥沟国家森林公园协议书》，该协议书不再具有法律约束力，第三人黎明林场收回国家森林公园经营权。二、原告泓泰公司在经营期间，以天桥沟旅游公司名下的在天桥宾馆4724平方米…作为抵押物在农业银行的贷款本金2400万元及利息转让给第三人黎明林场，今后由第三人黎明林场负责偿还，用于该贷款的抵押物全部归第三人黎明林场所有。《债务转让协议》生效条件是天桥沟旅游公司予以注销。同日第三人黎明林场与原告另签订了一份《债务转让协议补充协议》，约定：一、即日起双方配合进入天桥沟旅游公司注销程序；二、第三人黎明林场在2009年5月25日前给付原告泓泰公司125万元。上述协议签后，第三人黎明林场给付原告泓泰公司125万元，并实际接收农业银行借款合同中设定抵押的土地及房屋。第三人黎明林场未按照协议约定向农业银行偿还贷款本金及利息。2009年5月4日，辽宁碧水林业发展有限公司向宽甸满族自治县林业局提交关于办理委托购置、森林、林木、林地权属登记的函，内容为：该公司与黎明林场签订了《委托购置互换森林、林木、林地协议》，同意黎明林场代表其与森林资源转让方签订《森林资源转让合同》，该合同所购置森林、林木、林地是双方互换的森林、林木、林地，转让方的林权证可以直接变更到黎明林场名下。2014年5月15日辽宁碧水林业发展有限公司变更为辽宁参仙源参业股份有限公司，又于2015年1月19日变更为第三人参仙源公司。2009年5月25日，天桥沟旅游公司在宽甸工商行政管理部门办理注销登记。2009年6月3日。宽甸满族自治县人民政府，向省林业厅提交关于国营宽甸黎明林场与辽宁碧水林业发展有限公司置换林地林木的请示，内容为：宽甸拟同意碧水公司投资建设天桥沟公园综合开发项目，该项目投资12个亿，由于原有的山林面积不能满足产业发展的需要，该公司提出以其在我县其他地区购置的林木所有权及林地经营权，置换国营黎明林场天桥沟林地、林木资产，为实现国营宽甸黎明林场资产保值增值，保护职工利益不受损失，保证林地置换工作依法有序，对置换区域、置换办法、操作程序进行了请示。2009年7月2日，辽宁省林业厅对丹东市林业局丹林字[2009]36号请示作出了批复，内容为：一、在确保公益林性质和林地用途不变的前提下，原则同意国有宽甸黎明林场与辽宁碧水林业发展有限公司采取林地、林木置换的方式，用于林地经济及森林旅游业的开发。二、在林场职工代表大会讨论通过和有资质的森林资源资产评估机构评估的基础上，以及市、县林业主管部门的监督下，双方依法依规进行置换。三、原则同意碧水公司委托黎明林场在宽甸购买林地、林木。所购买的集体林以商品林为主，每块不少于1000亩，并办理林权证明。黎明林场置换后的林地面积不少于4万亩。2009年7月，经第三人黎明林场申请，国家林业局作出准予撤销“天桥沟国家级森林公园”的行政许可，2010年6月13日“天桥沟国家森林公园”在宽甸工商局办理注销登记。2009年12月16日，碧水公司申请依据互换合同将涉案林地、林木登记到其名下，林地所有者黎明林场、黎明村委会、双山子林业工作站、双山子镇人民政府、宽甸林业局审核盖章。2009年12月18日，第三人黎明林场与碧水公司作为甲乙双方签订《森林、林木、林地互换及资产、设备、设施转让合同》，合同约定：经甲方职工代表大会及宽甸县政府常务会、丹东市、辽宁省林业主管部门同意，购置森林、林木、林地互换甲方天桥沟森林、林木、林地30480亩用于发展林下产业、开发旅游产业，双方经协商达成以下协议：一、甲方坐落在宽甸天桥沟境内的森林、林木、林地30480亩，经委托有评估资质的评估部门评估，价值为46753654.31元。甲方在天桥沟境内基础设施评估价值为7162943.97元。二、乙方委托甲方购买森林、林木、林地面积为46490.7亩，由甲方委托有资质评估部门评估，评估价值为52370993.21元。三、天桥沟的森林、林木、林地和乙方委托甲方购买的用于互换的森林、林木、林地应对等评估。四、…。六、乙方出资6300万元作为委托甲方购买互换森林、林木、林地和转让设备所需费用……。十一、甲方天桥沟内原与李世建设集团有限公司的合作项目由甲方负责解除合约，乙方不再承担任何补偿及经济责任，全部建筑物、设施、设备所有权归乙方所有。2009年12月31日，碧水公司与黎明林场签订移交书，内容为：黎明林场根据《森林、林木、林地互换及资产设备、设施转让合同》的约定，将宽林证字（2004）第003915号、003918号林权证过户到碧水公司名下，过户后的林权证为宽林证字（2009）第083039号、083040号，合计面积30480亩。2012年4月辽宁省林业厅对丹东市林业局《关于建立省级天桥沟森林公园的请示》予以批复，批准设立辽宁天桥沟森林公园。2014年3月5日，经宽甸林业局宽林字(2014)13号文件批准辽宁碧水林业发展有限公司全权负责辽宁天桥沟森林公园的经营管理工作，经营年限为60年。第三人参仙源公司取得辽宁天桥沟森林公园经营权经营至今。2015年8月8日，第三人参仙源公司向林业主管部门申请将碧水公司名下林权证号083040号林权证更名，林地所有者黎明林场、黎明村委会、双山子林业工作站、双山子镇人民政府、宽甸林业局审核盖章。林业局经初步审核，受理申请，委托林业站将上述林权登记台账。2015年9月2日，碧水公司向宽甸林业局提交林权证更名申请，将碧水公司下083040号等19个林权证更名为第三人参仙源公司。2015年10月8日，宽甸林业局向第三人参仙源公司颁发宽林证字（2015）第089323号林权证。2016年6月6日，农业银行诉讼至丹东市中级人民法院要求原告丹东泓泰公司、案外人郭福江及第三人黎明林场偿还其借款及利息52441439.68元。丹东市中级人民法院2017年3月20日作出(2016)辽06民初57号判决书，判决原告泓泰公司偿还丹东农行借款2400万元并承担相应利息、罚息，同时判决原告泓泰公司与第三人宽甸黎明林场2009年4月27日签订的《债权转让协议》中有关贷款转让及贷款抵押物所有权转让的条款无效。案外人郭福江、第三人黎明林场按投资比例在2400万元借款本金及利息范围内，就原告泓泰公司不能清偿部分，对抵押房屋灭失承担赔偿责任。判决生效后农业银行申请强制执行。2016年7月6日，泓泰公司诉讼至宽甸县人民法院要求解除其与第三人黎明林场签订的《债权转让协议》及补充协议。2018年11月21日，宽甸县人民法院作出(2016)辽0624民初2133号民事判决，驳回原告的诉讼请求。原告上诉至丹东市中级人民法院，该院于2019年7月10日作出(2019)辽06民终225号民事判决，撤销宽甸县人民法院(2016)辽0624民初2133号民事判决、解除被告宽甸黎明林场与原告丹东泓泰公司2009年4月27日签订的《债权转让协议》及《债权转让协议的补充协议》(被丹东市中级人民法院(2016)辽06民初57号判决认定无效的部分除外)。2019年，原告泓泰公司诉至宽甸县人民法院，要求第三人黎明林场、参仙源公司返还对“天桥沟国家森林公园”的经营权，2020年3月30日。宽甸县人民法院作出（2016）辽0624民初3588号民事判决，认为原告的经济损失系由被告宽甸黎明林场的过错造成的，故第三人黎明林场应承担相应的违约责任。因“辽宁天桥沟国家森林公园”已于2010年6月13日经行政管理程序予以注销，原告请求返还的经营权依附主体已经不存在，该权利客观上已经无法返还。同时，第三人参仙源公司系在“辽宁天桥沟国家森林公司”依法注销后通过有偿受让方式取得“辽宁天桥沟森林公园”经营权，是善意取得。判决驳回原告的诉讼请求。原告不服提起上诉，2020年11月12日丹东市中级人民法院作出二审判决，认为第三人参仙源公司已经取得林地林木，并取得“辽宁天桥沟森林公园”经营权，判决驳回上诉，维持原判。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织,有权提起诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第十二条规定，有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”：（一）被诉的行政行为涉及其相邻权或者公平竞争权的；（二）在行政复议等行政程序中被追加为第三人的；（三）要求行政机关依法追究加害人法律责任的；（四）撤销或者变更行政行为涉及其合法权益的；（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；（六）其他与行政行为有利害关系的情形。所谓利害关系,也就是有可能受到行政行为的不利影响。具体要考虑以下三个要素:是否存在一项权利;该权利是否属于原告或者申请人的主观权利;该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。本案，原告主张被告的登记行为影响原告收回天桥沟森林公园的经营管理权，黎明林场与参仙源公司流转防护林、公益林、风景林行为违反《森林法》禁止性规定，是无效法律行为。但原告与第三人黎明林场签订《联合开发天桥沟国家森林公园协议书》时，双方约定涉案林木、林地不入股。且被告作出涉案登记行为系在天桥沟旅游公司办理注销登记以后。生效的民事判决亦确认原告未能实现收回经营权系因“天桥沟国家森林公园”已经被注销，原告经营权已不再客观存在。现“辽宁天桥沟森林公园”为2012年4月批准设立。第三人参仙源公司经过宽甸县政府同意和省林业厅批复，经过相关行政机关的批准，并取得涉案林地、林木和“辽宁天桥沟森林公园”经营权，系合法和善意取得。故原告未能收回经营权，与涉案登记行为无关。故原告与本案被告的登记行为无利害关系，不具有原告资格。原告相关损失可以通过提起民事诉讼要求赔偿损失来救济。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定裁定如下：驳回原告丹东泓泰建设集团有限公司的起诉。案件受理费50元予以退还。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省丹东市中级人民法院。审 判 长  孙 晶人民陪审员  毕克玉人民陪审员  孙晓宇二〇二〇年十二月二十三日法官助理尚丽君书记员夏慧恬