陕西省延安市中级人民法院行政判决书 (2020)陕06行初113号 原告：杨培军，男，1963年12月7日出生，汉族。委托代理人：杨涛，男，1987年6月24日出生，汉族。系杨培军之子。委托代理人：王麒舒，北京京平律师事务所律师。被告：黄陵县人民政府。法定代表人：高勇，该县县长。委托代理人：张永强，男，黄陵县店头镇人民政府党委书记。委托代理人：张涵，陕西桥山律师事务所律师。原告杨培军因对被告黄陵县人民政府不履行行政补偿一案，于2020年9月28日以黄陵县人民政府为被告向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告黄陵县人民政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月26日公开开庭审理了本案。原告杨培军及其委托代理人杨涛、王麒舒，被告黄陵县人民政府委托代理人张永强、张涵到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告杨培军诉称，原告是黄陵县店头镇南川居委集贤村村民，在本村拥有合法宅基地并在此地居住几十年。位于原告房屋所在地几百米之处，是陕西黄陵煤化工有限责任公司的厂区所在地。该公司作为化工企业，其生产经营需要排放大量污染物，对周边人类居住环境以及自然环境均会造成重大影响，早在2016年期间，原告房屋已被纳入安全卫生防护搬迁范围之内，其中有关单位制定了店头镇焦化园区集贤片区安全卫生防护距离搬迁安置实施方案。然而，自2016年被确定安全卫生防护距离搬迁安置范围至今长达四年之久，没有任何单位对原告家的人员信息、房屋信息等进行调查登记，涉及到房屋价值及各项搬迁补偿标准也无相关单位进行评估，更无相关单位与原告签订安置补偿协议，安置过渡费更没有得到任何保障。原告于2020年5月19日通过EMS向被告邮寄《行政补偿申请书》，邮单号为1158391443578，请求被告对原告作出行政补偿决定书。然而，被告在同年5月21日下午14点38分收到《行政补偿申请书》之后，自始至终没有对原告的补偿申请作出任何书面答复，属于行政不作为，其行为严重侵犯了原告的合法权益。综上所述，为了维护原告的合法权益，根据《中华人民共和国行政诉讼法》的相关规定，特向贵院提起诉讼。请求：1、依法确认被告不履行法定行政补偿职责的行政不作为违法；2、责令被告对原告作出行政补偿决定书。原告杨培军向本院提交了以下证据：第一组证据：1、原告房屋照片;2、房屋权属证明。证明：原告系集贤村村民，拥有合法房屋一套。第二组证据：3、黄陵县人民政府作出的《关于店头镇集贤村房屋征收的公告》;4、陕西煤化工搬迁安置协议;5、《店头镇焦化园区集贤片区安全卫生防护距离搬迁安置实施方案》。证明：被告是本次房屋征收主体，具有作出房屋征收补偿决定的法定职责。第三组证据：6、《行政补偿申请书》;7、EMS邮寄底单;8、EMS官网妥投记录。证明：原告向被告寄书面申请材料，被告已经收到该材料。第四组证据：自然资源信访事项处理意见书。证明：房屋征收主体是被告，程来运、赵雪峰不在搬迁范围内，但是同样被被告列入名单范围内，也证明了被告提交的名单的虚假性。被告黄陵县人民政府对原告提交证据的质证意见：对第一组证据照片真实性无异议，但是不能证明原告房屋在搬迁范围内，只是原告房屋院落的一个角在810米范围内;对第二组证据公告、方案、协议真实性无异议，对证明目的有异议，不能证明原告认为被告就是房屋征收的主体，从这些协议也可以看出是属于民事性质的搬迁行为，而不属于行政性质的房屋征收或土地征用，如果是房屋征收或土地征用，要经过一系列的法定程序作出房屋征收或土地征用决定;对第三组证据真实性无异议，政府于2020年5月20日收到原告邮寄的申请，也给原告口头答复，而且在之前开庭的时候当庭给杨涛也作出了口头答复。对第四组证据真实性无异议，对里面内容的真实性、证明目的有异议，赵雪峰与程来运两家在搬迁范围内，自然资源局的答复不能作为是政府的答复，答复中提到房屋征收主体是黄陵县政府表达有误，政府只是协助主体，自然资源局也不能代表县政府，故该证据的合法性、关联性、内容的真实性都不具有合法性。被告黄陵县人民政府答辩称，一、被告没有实施对黄陵县店头镇集贤村房屋进行征收的行政行为，故不存在原告所诉的不履行法定行政补偿职责的行政不作为违法行为。本次房屋搬迁补偿是黄陵县店头镇人民政府协助陕西黄陵煤化工有限责任公司(焦化厂)对周边安全和卫生防护距离范围内群众进行房屋搬迁补偿工作，目的是为了解决焦化厂安全和卫生防护距离区域内群众的人身和财产安全，政府部门和焦化厂没有征收和利用所涉及的土地，不存在对房屋和土地征收或征用的事实，也就是说被告并没有实施对黄陵县店头镇集贤村房屋征收的具体行政行为，只是对搬迁房屋及群众进行了相应的补偿和安置，保护群众利益。所有搬迁的群众也是在自愿的基础上签订了房屋搬迁协议。二、原告房屋主体不在810米卫生防护距离界线之内，所以不在搬迁范围内，不予搬迁，也未征收拆除，目前完好无损。因原告的房屋不在搬迁范围，且不认可搬迁补偿标准，拒绝搬迁，要求大幅度提高搬迁补偿标准。为了维护公平原则，严格执行焦化厂周边群众统一搬迁房屋补偿标准，坚持3村4组同一结构同一标准的原则，也为了维护绝大多数群众利益，店头镇未能与原告就其房屋搬迁补偿事宜达成一致，故未签订搬迁补偿协议，也未对其房屋进行搬迁拆除。综上，被告不存在征收房屋的行政行为和不履行法定行政补偿职责的行政不作为违法行为。故应依法驳回原告的诉讼请求。被告在法定期限内向本院提交以下证据：第一组证据：1、2013年11月20日陕西省环境保护厅《关于陕西黄陵煤化工有限责任公司(曹家峪)焦化甲醇工程建设变更有关问题的函》陕环函（2013）1030号；2、2008年11月28日陕西省环境保护局《关于陕西黄河矿业（集团）有限责任公司黄陵98万吨/焦化及10万吨/年甲醇项目环境影响报告书的批复》陕环批复（2008）687号；3、2009年8月20日陕西省环境保护局《关于陕西煤业集团黄陵建庄矿业有限责任公司100万吨/年焦化及配套10万吨/年甲醇项目环境影响报告书的批复》陕环批复（2009）788号；4、2014年12月3日陕西省环境工程评估中心《关于陕西黄陵煤化工有限责任公司甲醇驰放气综合利用制合成氨项目环境影响报告书技术评估报告的函》陕环评函（2014）143号；5、2016年5月31日第3次黄陵县人民政府专项问题会议纪要；6、2016年12月15日第12次黄陵县人民政府专项问题会议纪要；7、2016年12月7日中共延安市委关于中央第六环境保护督察组交办群众信访举报环境问题查处情况的通报；8、2017年11月8日延安市人民政府《关于调整陕西黄陵煤化工公司周边群众搬迁时限的函》延政函（2017）210号；9、2018年4月15日陕西省环境保护厅《关于迅速查处央视焦点访谈报道陕西黄陵煤化工有限责任公司有关环境问题的监察通知》陕环函（2018）52号；10、2018年4月15日第16号延安市人民政府专项问题会议纪要。证明：1、根据陕西省环境保护厅环评批复及相关文件的规定，距陕西黄陵煤化工有限责任公司（俗称焦化厂）100米为安全防护距离和810米为卫生防护距离，并要求陕西黄陵煤化工有限责任公司对卫生防护距离内居民进行搬迁安置，落实居民搬迁安置资金。而并非要求黄陵县人民政府实施房屋征收或者土地征用工作，所以本案不属于房屋征收行政行为，故不存在黄陵县人民政府不履行法定职责的违法行为。第二组证据：1、2016年9月2日签订的《陕西黄陵煤化工有限责任公司周边群众搬迁安置协议》；2、2016年6月1日黄陵县店头镇人民政府制定的《店头镇焦化园区集贤片区安全卫生防护距离搬迁安置实施方案》；3、2016年12月2日黄陵县店头镇人民政府制定的《黄陵县店头镇焦化园区集贤片区(红矿对面、焦化北门)房屋安全卫生防护距离搬迁安置实施方案》；4、2016年6月30日签订的《陕西黄陵煤化工有限责任公司安全、卫生防护区集贤村群众搬迁安置协议》（100米安全防护距离）；5、2017年签订的《陕西黄陵煤化工有限责任公司安全、卫生防护区集贤村群众搬迁安置协议》（810米安全防护距离）；6、100米安全范围内和810米卫生防护距离内搬迁《公告》8份。证明：黄陵县人民政府、黄陵县店头镇人民政府、陕西黄陵矿业集团公司和陕西黄陵煤化工有限责任公司四方签订了《陕西黄陵煤化工有限责任公司周边群众搬迁安置协议》，具体协商确定了有关搬迁事项。涉案房屋搬迁工作是黄陵县店头镇人民政府协助陕西黄陵煤化工有限责任公司（焦化厂）对周边安全和卫生防护距离范围内群众进行房屋搬迁补偿工作，搬迁的群众是在自愿的基础上签订房屋搬迁协议，黄陵县政府不存在征收房屋的行政行为和不履行法定行政补偿职责的行政不作为违法行为。第三组证据：1、2019年8月2日陕西黄陵煤化工有限责任公司《关于程来运、赵雪峰、杨培军房屋复测情况说明》；2、陕西黄陵煤化工有限责任公司焦炉边界810米范围图；3、2019年黄陵县房地产测绘有限公司《关于店头镇集贤村程来运、赵雪峰、杨培军房屋复测技术报告》；证明：杨培军房屋围墙一角(东南角)在焦炉卫生防护距离810米范围之内，其房屋主体不在卫生防护距离810米范围之内，不在搬迁范围之内。第四组证据：1、各种会议记录34份；2、照片3张。证明：1、涉案搬迁房屋补偿标准及房屋面积均由有资质的评估公司确定，实行同一结构同一标准的原则。因杨培军不认可搬迁补偿标准，拒绝搬迁，要求大幅度提高搬迁补偿标准。加之其房屋不在搬迁范围之内，店头镇未能与其就房屋搬迁补偿事宜达成一致，故未签订搬迁补偿协议，也未对其房屋进行搬迁拆除，目前其房屋完好无损。第五组证据：1、2020年11月18日黄陵县店头镇集贤村村民委员会《证明》；2、2017年10月26日黄陵县店头镇人民政府《关于同意集贤村集资建设停车场的批复》店政发(2017)79号文件；3、黄陵县集贤广顺服务有限责任公司营业执照；4、集贤村停车场入股人员花名册一份；5、集贤村停车场入股分红明细表2份；6、照片17张。证明：1、涉案群众的房屋搬迁工作已全部结束，最终搬迁范围内的所有群众均通过协商达成了搬迁协议，顺利完成了搬迁安置工作，集贤村将搬迁后的土地进行整理，发展村集体经济，集资创办了停车场等，为群众创收。搬迁区域内的土地性质没有发生改变，仍属于村集体经济组织所有，政府并未征收。杨培军的房屋主体不在搬迁范围内，未搬迁。2、杨培军（妻子沈玉兰）家也集资入股集贤村停车场，并参与分红。第六组证据：黄陵县煤化工有限责任公司周边群众搬迁集贤村搬迁名单。证明：原告不在搬迁范围内。原告杨培军质证意见：对第一组证据的三性予以认可，但是不能达到被告的证明目的，该组证据仅仅说明对周边居民有巨大影响应当搬迁，但是搬迁主体并不是该煤化公司，因为该公司不具有行政主体。对第二组证据证明目的不予认可，1、可以看出被告就是此次实施征收的主体，搬迁协议的第三项双方责任以及第二份证据搬迁安置实施方案的第三大项第七条第十四项各方责任、第三份证据防护距离搬迁实施方案征收主体，以上所列均显示被告是作为征收主体对焦化厂周边居民实施搬迁征收，因此，该组证据恰恰证明被告是适格主体;2、以上证据虽然明确了征收主体，但是其制定的相关程序违反了国有土地征收与补偿条例，包括对涉案居民的入户调查、登记，对征收范围内的相关居民进行评估机构的选定，以及后续作出的行政征收补偿决定，均没有明确的依法依规来进行，以上证据并不具有合法性。对第三组证据的关联性认可，真实性、合法性不予认可，搬迁行为发生在2016年，作出相关评估文件均是2019年作出，其违反了征补条例的规定，在2016年期间，政府就应当作出征收红线范围内的相关测评，而被告提交的测评文件均在当事人起诉过程中作出的文件，不具有合法性，当时是为了不予补偿和少予补偿，因此，不具有合法性。关于测评机构仅仅根据被告所提交的材料，原告无法核实该机构的资质和公平性，所以焦化厂作出的说明不具有合法性，煤化公司没有职责，也没有权限作出原告是否位于搬迁范围之内。对第四组证据会议记录关联性、合法性认可，真实性不予认可，会议记录其中原告有参与，但是内容与原告曾经所说的不符，故不认可其真实性，其中2018年5月28日的会议记录第二页原告儿子杨涛所说要求提高数倍补偿标准和新修房屋与老房屋一个标准这句话显然不是原告儿子杨涛说的，该记录最后一页补偿价格过低，也不是杨涛说的，因为，政府一直未到原告家中丈量，通过会议记录可以看出原告是在征收范围之内，如果不在征收范围之内被告也不会与原告关于补偿标准问题进行协商，故说明原告在征收范围之内。对第五组证据中第一份集贤村民委员会证明，该证据不具有合法性，其作出时间是2020年11月18日，该证据形成时间是在本案诉讼过程中，不应当作为证据采纳;关于第二份证据关于建设停车场批复与本案征收不具有关联性，该组证据中的营业执照、入股分红明细表均与本案征收不存在关联性;该组照片与本案征收不具有关联性。对第六组证据有异议，搬迁名单不具有真实性，一开始起诉的是三位原告共同起诉，政府一直告知原告三家都不在搬迁范围内，但是关于本案诉讼，其他两位原告已经与被告签订协议，认为两位原告在搬迁范围内，该证据不具有合法性。经庭审质证，本院对上述证据认证如下：对原告提供的第一组证据予以采信；对原告提供的第二组、第三组、第四组的真实性予以采信，但达不到原告的证明目的，对该证据的证明目的本院不予采信。被告提供的第一组、第二组、第四组能够证明本案的基本事实，该证据本院予以采信；被告提供的第三组、第六组证据内容真实，但达不到被告的证明目的，对该证据的证明目的本院不予采信；对被告提供的第五组与本案没有关联性，本院不予采信。经审理查明，原告杨培军系黄陵县店头镇集贤村村民。2016年5月31日，黄陵县人民政府召开了专题会议，就陕西黄陵煤化工有限责任公司周边群众搬迁工作有关问题进行了专题研究。会议要求，黄陵煤化工有限责任公司周边群众搬迁征收范围要依据2013年11月20日省环保厅环评批复要求中规定的安全防护距离100米、卫生防护距离810米范围内的居民建筑物、构筑物、集体公用设施等地上附着物。具体搬迁征收范围以黄陵煤化工公司、店头镇政府、县环保局以及涉及村组共同委托的第三方中介测绘勘界机构实际测绘勘界成果报告为准。会议要求，搬迁征收工作要严格按照地企双方共同成立的黄陵煤化工有限责任公司周边群众搬迁工作领导小组的职责要求，由县政府、黄陵矿业公司统一领导负责搬迁工作的决策部署、方案审定、责任落实，店头镇政府、黄陵煤化工公司按照领导小组的安排部署具体负责组织实施。会议决定，搬迁工作按照“整体规划、分步实施，先近后远、先易后难”的原则进行，具体为：2016年6月份启动集贤村安全距离内的群众搬迁；2016年8月份启动剩余的集贤村、陈家沟组、曹家峪300米内卫生防护距离内的群众搬迁；2016年10月份启动秋林子组、曹家峪村卫生防护距离内剩余群众的搬迁。搬迁工作总体在2016年12月底前完成。店头镇、黄陵煤化工公司要根据分期分批实施搬迁的要求。在分批实施搬迁时签订具体的搬迁协议。会议提出，搬迁范围内的居民建筑物、构筑物、集体公用设施等地上附着物征收补偿价格的评估由店头镇、陕西黄陵煤化工公司、搬迁村组三方参照《陕西省国有土地上房屋征收房地产价格评估机构选定办法》(陕建发〔2012〕23号)共同委托具有相应资质的评估机构进行。店头镇、陕西黄陵煤化工公司务必于6月10日前完成首批集贤村安全距离内的群众资产评估工作。关于安置选址有关问题，会议决定，搬迁群众的安置原则上全部采取货币化安置方式进行。具体由店头镇政府负责安置工作并提供如下房源由被搬迁群众自愿选择：一是店头现已基本建成的寺湾新村、一品华城、雅荷家园、七丰七组等房源；二是店头镇张湾新区保障房；三是店头镇七丰市场安置区；四是根据搬迁村组多数群众意见，确需重新修建的，由店头镇政府负责在张湾新区选址修建。关于搬迁征收资金保障有关问题，会议决定，搬迁征收资金全部由黄陵煤化工公司负责筹集。具体支付步骤和时限为：一是完成分批搬迁群众资产评估并出具评估报告后，由黄陵煤化工有限责任公司负责5个工作日内支付店头镇人民政府该批群众搬迁资金的50%，并一次性支付该部分群众过渡安置费。由店头镇政府负责支付给被搬迁群众；二是店头镇与被搬迁群众签订搬迁协议后，由陕西黄陵煤化工有限责任公司负责10个工作日内向店头镇人民政府支付该批群众搬迁的剩余资金。该批群众完成搬迁并向陕西黄陵煤化工有限责任公司移交资产后，由店头镇人民政府负责向搬迁群众支付剩余搬迁资金；三是搬迁工作经费按照有关规定落实。会议要求，店头镇要建立搬迁征收资金专项账户，保障搬迁资金专款专用，不得挪用。关于责任分工有关问题，会议决定，店头镇人民政府负责涉及村组群众搬迁安置协议与实施方案的起草工作；参与组织搬迁群众的资产评估工作；负责依法组织实施涉及村组群众的搬迁征收安置工作；负责实施安置点建设工作；组织实施已征收房屋的搬迁和资产移交工作。黄陵煤化工有限责任公司负责全面参与房屋征收补偿和搬迁工作；负责按期足额筹集和支付征收补偿、搬迁奖励、工作经费等资金；负责按期支付安置房建设用地征收资金；负责缴纳房屋征收补偿安置工作中征收方应缴纳的各项税费；负责按期支付搬迁群众的过渡安置费。县环保局负责牵头组织搬迁范围的测绘勘界、搬迁工作的督促落实及相关协调工作。黄陵县工业园区管理委员会负责全程协调参与涉及村组房屋征收补偿和搬迁安置工作。搬迁征收涉及的村组“三委会”负责全程参与各自村组搬迁群众的房屋征收补偿、安置工作；负责群众思想教育、宣传引导，配合相关单位做好组织实施工作。黄陵县人民政府、黄陵矿业集团公司负责搬迁征收工作的组织领导、决策部署、方案审定、责任分解、资金保障、督促落实工作。确保搬迁工作按时限全面完成。2016年6月1日，黄陵县店头镇人民政府作出《店头镇焦化园区集贤区安全卫生防护距离搬迁安置实施方案》，实施方案对征收范围、征收时间、征收原则、征收主体、出资主体、出资办法、征收安置补偿方式、安置选址、征收补偿方式及标准、搬迁补偿、安置补偿、奖励办法、资金支付方式、各方责任、相关政策、争议的解决做出了进一步明确的规定。随后，店头镇人民政府又与陕西黄陵煤化工有限责任公司分别签订了《陕西黄陵煤化工有限责任公司安全、卫生防护区集贤村群众搬迁安置协议(安全防护距离100米范围内)》和《陕西黄陵煤化工有限责任公司安全、卫生防护区集贤村群众搬迁安置协议(卫生防护距离810米范围内)》。2016年12月2日，黄陵县店头镇人民政府又作出了《黄陵县店头镇焦化园区集贤片区(红矿对面、焦化北门)房屋安全卫生防护距离搬迁安置实施方案》。2016年9月2日，为了加快解决陕西黄陵煤化工园区卫生、安全防护存在隐患，黄陵县人民政府、黄陵县店头镇人民政府、黄陵矿业集团有限责任公司、黄陵煤化工有限责任公司签订了《陕西黄陵煤化工有限责任公司周边群众搬迁安置协议》，对搬迁范围、搬迁时限、双方责任、搬迁原则、搬迁补偿方式及标准、工作程序资金拨付等事项进行了详细约定。2020年5月19日,程来运、杨培军、赵雪峰通过EMS向被告邮寄《行政补偿申请书》，请求被告对原告作出行政补偿决定书，被告于2020年5月21日收到原告邮寄的行政补偿申请书，但未作出行政补偿决定。本案诉讼期间，程来运、赵雪峰向本院提出撤诉申请，本院已裁定准许。另查明，杨培军房屋的东南角位于焦炉卫生防护距离810米范围之内。本院认为，根据《中华人民共和国环境保护法》第十条“国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理”和第二十八条“地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量”的规定，黄陵县政府负有监督管理其辖区内环境保护，改善环境质量的法定职责。本案中，原告杨培军的部分房屋位于810米卫生防护距离之内，根据陕西省环保厅〔2013〕1030号《关于陕西黄陵煤化工有限责任公司（曹家峪）焦化甲醇工程建设变更有关问题的函》批复要求，对卫生防护距离内居民应当进行搬迁安置。本案的争议焦点在于对杨培军的房屋实施搬迁是否属于应由黄陵县政府直接实施的职责。因陕西省环保厅的环评批复因系下发给生产企业，故按批复要求对杨培军位于810米卫生防护距离内的房屋进行搬迁应属生产企业的责任。且在本案中，就搬迁范围、搬迁时限、双方责任、搬迁原则、搬迁补偿方式及标准、工作程序资金拨付等事项，黄陵县人民政府、黄陵县店头镇人民政府、黄陵矿业集团有限责任公司、黄陵煤化工有限责任公司签订了《陕西黄陵煤化工有限责任公司周边群众搬迁安置协议》，故黄陵县政府应当督促相关责任部门和企业进行搬迁的实施，但黄陵县政府没有对杨培军的房屋直接进行搬迁的法定职责，被告黄陵县人民政府因为该项目存在对周边安全、环境的影响，从保护辖区内人民群众身体健康的公益角度考虑，实施了一系列宣传、协商安全区范围内的群众搬迁问题的行为，但并不发生对被告黄陵县政府设立房屋征收和补偿职责的法律效果。故原告要求确认被告黄陵县人民政府不履行法定行政补偿职责行为违法并要求被告作出行政补偿决定书的诉讼请求不能成立，本院不予支持。为体现新时代环境资源审判之司法理念，坚持以人民为中心，不断满足人民群众日益增长的对优美生态环境的需求，切实保障人民群众在健康、舒适、优美生态环境中生存发展的权利，发挥行政诉讼解决行政争议、保护合法权益、监督依法行政之立法目的，被告黄陵县人民政府应当参酌本案裁判评理意见，依据环评批复及四方协议等，督促相关责任部门和企业妥善解决810米卫生防护距离边缘处农户搬迁补偿工作。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：驳回原告杨培军的诉讼请求。案件受理费50元，由原告杨培军负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。  审  判  长   赵正卫审  判  员   齐进飞人 民 陪 审 员   靳玲玲   二〇二〇年十二月十六日  法 官 助 理   薛  莉书  记  员   刘云丹1