江西省抚州市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）赣10行初46号原告范庆忠，男，1954年9月6日出生，汉族，住抚州市临川区。被告抚州市临川区人民政府（以下简称临川区政府），住所地抚州市临川区上顿渡行政中心。法定代表人杜晓良，区长。委托代理人陈筱华，抚州市临川区司法局副局长。委托代理人张志强，抚州市临川区司法局公职律师。原告范庆忠诉被告临川区政府不履行建房行政许可法定职责一案，于2020年10月14日向本院提起行政诉讼。本院立案后，依法组成合议庭，于2020年12月15日公开开庭审理了本案。原告范庆忠，被告临川区政府委托代理人陈筱华、张志强到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告范庆忠诉称，原告30年前建有一栋房屋，当时由于资金不足，二楼上没有现浇水泥楼板，只用木板薄膜隔阻灰尘，这几年一遇风雨就渗漏造成居住不变。原告于2019年3月26日向上顿渡镇人民政府申请在原房屋二楼主卧房上面现浇水泥楼板以防渗漏。上顿渡镇人民政府久拖不给答复。原告不得已向南城县人民法院提起诉讼，上顿渡镇人民政府直至原告申请法院强制执行才提供书面答复。根据答复，原告才知道是被告设立的“联审办公室”的规划和土管等部门不批准。现原告依法诉至法院，请求判令被告依法为原告颁发旧房翻修许可证等相关手续。原告对其主张向本院提供了以下证据：第一组证据：旧房改建申请报告。第二组证据：房屋照片一张。第三组证据：上顿渡镇人民政府对范庆忠、杜园园申请建房的回复。第四组证据：（2019）赣1021行初56号行政判决书。被告临川区政府辩称，1、农村宅基地审批制度发生重大改变，其已无宅基地审批职责，不是适格被告。2020年1月1日施行的新修正的《中华人民共和国土地管理法》，将农民宅基地审批，由之前的经乡（镇）人民政府审核报县级人民政府批准，修改为由乡（镇）人民政府审核批准，简化了报批程序，下放了审批权；同时农村宅基地改革和管理有关职能正式转入农业农村部门。《农业农村部自然资源部关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发〔2019〕6号）及《江西省农业农村厅江西省自然资源厅关于规范农村宅基地审批管理的通知》（赣农字〔2020〕25号）都对农村宅基地申请、审批和建房等管理环节作了相关规定，宅基地申请、审批和建房发生重大改变。目前宅基地申请、审批和建房的流程为：符合宅基地申请条件的农户，以户为单位向所在村民小组提出宅基地和建房（规划许可）书面申请。村民小组召开会议通过后公示5天以上，无异议或异议不成立的报村级组织审查，村级组织审查通过后签署意见报送乡镇政府。没有分设村民小组或宅基地和建房申请等事项已统一由村级组织办理的，农户直接向村级组织提出申请。乡镇政府组织开展以农业农村部门、自然资源部门为主的多部门联审。联审通过后，由乡镇政府予以审批。2、原告要求建房不符合政府一户一宅的政策。3、原告因职能部门不同意其申请而起诉区政府，无事实和法律依据。根据抚州市临川区上顿渡镇人民政府向南城县人民法院提交的《关于对范庆忠/杜园园申请建房的回复》，原告的建房申请不符合土管及规划部门的要求。原告如果对此不服，应起诉有关职能部门。被告也并未成立所谓“农村建房联审联批办公室”，而是成立“临川区农民建房联审联批领导小组”作为议事协调机构，具体行政行为仍由有关行政机构自行作出、自行负责。被告临川区政府向本院提供了以下证据：第一组证据：《临川区农村农民建房管理办法》、《临川区农民建房联审联批领导小组第一次会议纪要》。证明目的：《土地管理法》修正之前的农村村民建房审批程序。第二组证据：《关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发【2020】6号）、《江西省自然资源厅关于规范农村宅基地审批管理的通知》（赣农字【2020】25号）。证明目的：农村宅基地审批制度发生重大改变，被告已无宅基地审批职责，因此被告不是适格被告。第三组证据：（2019）赣1021行初56号行政判决书、上顿渡镇人民政府对范庆忠、杜园园申请建房的回复。证明目的：上顿渡人民政府已经对原告的旧房建新申请进行处理，且其申请不符合土管及规划部门的要求。第四组证据：（2020）赣10行初41号行政裁定书。证明目的：杜园园起诉要求申请一块宅基地新建房屋被驳回起诉。经庭审质证，原告对被告临川区政府提供的证据无异议，但认为其建房申请是2019年提出的，当时被告有审批权。被告临川区政府对原告提供的证据无异议，但认为原告对相关部门的审批有异议不应起诉临川区政府。本院对证据认定如下：原告、被告提供的证据与本案的待证事实有关，本院予以确认。经审理查明，原告系抚州市临川区上顿渡镇城上村民委员会第七村小组（范家组）村民，其在该村建有一幢房屋。2019年3月16日，原告向上顿渡镇人民政府和有关部门申请旧房改建并提交《旧房改建申请报告》，报告主要载明：1、把二楼上的木板阻隔改为现浇水泥楼板；2、在二楼上加盖第三层；3、为防渗漏，屋顶现浇水泥隔板加盖瓦。上顿渡镇人民政府收到申请后未答复，原告于2019年6月4日以上顿渡人民政府不履行法定职责为由向南城县人民法院提起诉讼。南城县人民法院作出（2019）赣1021行初56号行政判决，责令上顿渡镇人民政府于判决生效之日起六十日内对原告提出的申请作出处理。2020年7月7日，上顿渡镇人民政府作出《关于对范庆忠/杜园园申请建房的回复》。原告认为根据该回复可知，是被告批准的“联审办公室”的规划和土管等部门不批准其旧房改建申请，侵害了原告的合法权益，遂提起本案诉讼。另查明，2017年9月11日执行的《临川区农民建房联审联批制度》规定：“四、联审联批主要流程…（三）审批发证。区联审联批领导小组审批通过后，各部门依据领导小组办公室告知函分别进行审批，办理规划、建设手续。”2020年12月18日被告向本院提交的《临川区人民政府关于临川区农民建房审批有关情况的说明》载明：“乡镇政府组织开展以农业农村部门、自然资源部门为主的多部门联审。联审通过后，由乡镇政府予以审批并作出审批决定，由抚州市自然资源局（不动产登记局）临川分局发放《乡村建设规划许可证》和《不动产登记证》。”本院认为，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项之规定，提起诉讼应当符合下列条件：…（三）有具体的诉讼请求和事实依据。原告向本院起诉要求被告颁发旧房翻修许可证等相关手续，经询问，原告对诉请颁发何种许可不能明确，属于无具体诉讼请求之情形。农村建房有可能涉及的行政行为主要有规划许可、宅基地使用批准、建设施工许可等，但按照《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国建筑法》、《江西省城乡规划条例》之规定，相关职权都由有关职能部门或乡镇人民政府行使，而非直接由县（区）人民政府行使。因此，本案可能涉及的建房许可并非被告的法定职责。《临川区农民建房联审联批制度》第四条第（三）项规定，对外审批发证仍由各部门分别进行审批，办理规划建设手续，而新修订的《中华人民共和国土地管理法》实施后，被告已明确乡镇人民政府组织联审联批通过后由抚州市自然资源局（不动产登记局）临川分局发放《乡村建设规划许可证》和《不动产登记证》。因此，无论从法律层面还是实际工作层面，被告明显不具有相应的法定职责，不是本案的适格被告。此外，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条之规定，在起诉被告不履行法定职责的案件中，原告应当提供其向被告提出申请的证据。原告未向被告提出申请，缺乏起诉的事实依据。综上，原告提起本案诉讼无具体的诉讼请求和事实依据，且被告明显不具有相应的法定职责，故原告的起诉不符合法定条件，依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第九十三条第二款之规定，裁定如下：驳回原告范庆忠的起诉。已收案件受理费50元，退回原告范庆忠。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。审判长 上官笑东审判员 陈  辉审判员 余 惠 娇二〇二〇年十二月二十三日法官助理刘凯超书记员付政附相关法律条文1、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条提起诉讼应当符合下列条件：(一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的被告；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。2、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。第九十三条原告请求被告履行法定职责或者依法履行支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇等给付义务，原告未先向行政机关提出申请的，人民法院裁定驳回起诉。人民法院经审理认为原告所请求履行的法定职责或者给付义务明显不属于行政机关权限范围的，可以裁定驳回起诉。3、《中华人民共和国土地管理法》第六十二条农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。人均土地少、不能保障一户拥有一处宅基地的地区，县级人民政府在充分尊重农村村民意愿的基础上，可以采取措施，按照省、自治区、直辖市规定的标准保障农村村民实现户有所居。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划应当统筹并合理安排宅基地用地，改善农村村民居住环境和条件。农村村民住宅用地，由乡（镇）人民政府审核批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村村民出卖、出租、赠与住宅后，再申请宅基地的，不予批准。国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作。4、《中华人民共和国城乡规划法》第四十条在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。第四十一条在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《中华人民共和国土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。5、《中华人民共和国建筑法》第七条建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；但是，国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，不再领取施工许可证。法信超链：地方法规4篇裁判862篇×6、《江西省城乡规划条例》第四十九条在乡、村庄规划区内，农村村民易地新建或者超出原有宅基地范围建设住宅的，应当按照以下程序办理乡村建设规划许可证：（一）农村村民应当持土地使用证明、村民委员会书面意见等材料向乡、镇人民政府提出申请；（二）乡、镇人民政府应当自受理之日起十日内，将初审意见及申报材料报城市、县人民政府城乡规划主管部门审查；（三）城市、县人民政府城乡规划主管部门应当自收到初审意见之日起十日内作出审查决定。核发乡村建设规划许可证的，应当明确建筑面积，房屋位置。在乡、村庄规划区内，农村村民不超出原有宅基地范围建设住宅的，城市、县人民政府城乡规划主管部门可以委托乡、镇人民政府核发乡村建设规划许可证。乡、镇人民政府应当自核发乡村建设规划许可证之日起七日内，报城市、县人民政府城乡规划主管部门备案。办理乡、村庄规划区内农村村民住宅建设许可，乡、镇人民政府和有关部门应当采取统一办理、联合办理或者集中办理等方式，简化程序，提高效率。