安徽省蚌埠市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖03行终128号 上诉人（一审原告）季德利，男，1969年4月23日出生，汉族，村民，住安徽省怀远县。 委托代理人王慧琛，安徽卞和律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）怀远县自然资源和规划局，住所地安徽省怀远县榴城镇榴城路**，统一社会信用代码11340321003044412R。 法定代表人魏抗，该局局长。 出庭负责人贾尚玉，该局副局长。 委托代理人王珂，该局政策法规室副科长。 委托代理人乔勇之，安徽淮河律师事务所律师。 上诉人季德利因诉被上诉人怀远县自然资源和规划局要求撤销《责令改正违法行为通知书》一案，不服安徽省怀远县人民法院（2020）皖0321行初44号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。上诉人季德利及其委托代理人王慧琛，被上诉人怀远县自然资源和规划局的出庭负责人贾尚玉、委托代理人王珂、乔勇之到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明，季德利系怀远县淝河乡××村村民，其在该村有一分低洼地与他人土地连成一片，后被取土成塘。2019年7月，该村季宇健、季正豪、季俊豪、季梓祥、张志国五个孩子在此水塘游玩时，其中季宇健、季正豪、季俊豪三孩子溺亡。事故发生后，怀远县人民政府成立以县政法委牵头公安等部门参加的联合调查组进行调查。怀远县自然资源和规划局依据调查，因季德利未经批准在淝河乡××村挖塘取土的行为，违反了《土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第三十六条的规定，根据《土地管理法》第七十四条的规定，于2019年7月23日向季德利作出《责令改正违法行为通知书》，责令季德利自收到本通知之日起15日内予以改正，逾期不改正的，将依法追究法律责任。原告季德利不服，遂提起行政诉讼。 一审法院认为，根据《中华人民共和国农村土地承包法》第十七条“承包方承担下列义务：（一）维持土地的农业用途，不得用于非农建设；（二）依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害；…”的规定，土地承包方负有维持土地的农业用途、依法保护和合理利用土地、不得给土地造成永久性损害的义务。本案中，案涉水塘系洼地，后被取土成塘，在调查中原告自认其有一分承包土地，其应当依法保护和合理利用土地，不得给土地造成永久性损害。原告及他人土地连成一片被取土成塘，并造成三孩子溺水身亡的严重后果，被告对其作出《责令改正违法行为通知书》，认定事实清楚、程序合法、适用法律法规正确。原告要求撤销被告作出的《责令改正违法行为通知书》的诉讼请求缺乏事实和法律依据，不予支持。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告季德利的诉讼请求。案件受理费50元，由原告季德利负担。 季德利上诉称，一、案涉水塘形成前土地并非上诉人季德利家庭户承包，上诉人季德利从未参与经营收益，一审法院认定上诉人季德利系案涉部分土地的承包人的事实错误。 1.土地承包经营权的取得，依据《农村土地承包法》的规定应当由村集体经济组织或者村民委员会发包。一审过程中上诉人提交的二轮土地承包合同、二轮土地确权登记证书均能证实上诉人季德利并非案涉土地的承包方。案涉土地在二轮土地分包时，因该地块系低洼地，无法耕种，村委会未再分包，虽然上诉人季德利等人口头协商该地块由其几户承包，但该协商内容违反土地分包的法定方式，其几户并不能取得该地块的承包经营权。上诉人认为土地承包经营权应当依法取得，一审法院仅依据上诉人的“自认”而认定上诉人系该地块的承包方，系事实错误，违反《土地管理法》的规定。2.上诉人季德利自1991年外出务工一直到2017年才返回老家。案涉土地季德利从未耕种、经营，其并非案涉土地的实际经营者，对案涉土地无任何管理义务。3.一审中被上诉人仅提供了上诉人等人的问话笔录即作出《责令改正违法行为通知书》，未进一步调查核实案涉土地的承包经营权属登记，并举证证明案涉土地有无实际耕种、由谁耕种，也未举证证明案涉土地由谁取土、土的用途。此外，上诉人季德利也不存在《土地管理法》第三十六条规定的行为。被上诉人作出的《责令改正违法行为通知书》无事实依据及法律依据，一审法院认定事实错误。二、一审法院以上诉人季德利系案涉土地的“承包方”，而适用《农村土地承包法》第十七条的规定，法律适用错误。综上所述，被上诉人提供的证据不能证实其作出的具体行政行为合法合理，一审法院认定事实不清、适用法律错误。请求二审法院查明案件事实后，依法撤销一审法院的行政判决，并撤销被上诉人作出的《责令改正违法行为通知书》或发回重审。 被上诉人怀远县自然资源和规划局未提交书面答辩意见。 季德利向一审法院提交了以下证据： 1.原告身份证复印件一份，证明原告的主体身份，是本案的适格主体； 2.土地承包经营权证书两本，证明自1991年二轮动地至今原告均不是案涉土地的承包经营者。 怀远县自然资源和规划局向一审法院提交了以下证据： 1.统一社会信用代码证书，证明被告主体资格； 2.2019年7月19日季传魁询问笔录、2019年7月19日季德凤询问笔录、2019年7月19日季德朝询问笔录、2019年7月19日季者询问笔录、2019年7月19日季德利询问笔录，证明涉案水塘土地共五家承包经营，原告系其中之一，系“取土挖塘”责任人。 被告怀远县自然资源和规划局提供作出具体行政行为的法律依据是《土地管理法》第三十六条和第七十四条（2004版）。 以上证据材料均随卷移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院查明的双方无异议的案件事实，本院依法予以确认。 本院认为，《土地管理法》(2004版)第五条规定：“国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”《安徽省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十七条第一款规定：“县以上人民政府土地行政主管部门应当对本行政区域内贯彻实施土地管理法律、法规的情况进行监督检查，对违反土地管理法律、法规的行为进行查处。”怀远县自然资源和规划局作为土地行政主管部门具有对本县行政区域内的土地管理和监督检查的法定职责，有权对违反土地管理法律、法规的行为进行查处。 《土地管理法》(2004版)第九条规定：“国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。”土地是最为宝贵的自然资源，作为土地的使用人应当十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地，这是我国的一项基本国策。本案中，案涉水塘原系一块低洼地，后因取土形成水塘，土地的利用现状被改变。上诉人作为该低洼地的使用人之一，有义务保护和管理其使用的土地，并对土地进行合理和充分的利用，以充分发挥土地的最大价值和效能。但上诉人既未对其使用的土地进行管理、保护，也未对其使用的土地进行合理利用，致使上诉人使用的土地与他人相邻的该处低洼地被取土成为水塘，且造成三个小孩溺水身亡的意外事件。故上诉人未尽到对使用的土地实施管理和保护的法定义务，被上诉人根据该法第三十六条、第七十四条的规定，作出的《责令改正违法行为通知书》，认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。 综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。上诉人季德利提出的上诉请求不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人季德利负担。 本判决为终审判决。 审判长 顾 倩 审判员 魏常树 审判员 汝元琼 二〇二〇年十二月二十四日 法官助理王立强 书记员吴宁 附本案适用法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；