江苏省常州市天宁区人民法院行 政 判 决 书（2020）苏0402行初53号原告曹隽，女，1983年11月16日生，汉族，江苏省常州市人，住江苏省常州市天宁区，现住江苏省常州市天宁区。委托代理人陆建中，江苏法藤律师事务所律师。委托代理人陈寒，江苏法藤律师事务所律师。被告常州市公安局天宁分局，住所地常州市天宁区竹林北路**。法定代表人陈旭光，该局局长。出庭负责人刘明亮，该局副局长。委托代理人赵川。委托代理人苏红娟。原告曹隽不服被告常州市公安局天宁分局（以下简称天宁公安分局）行政处罚一案，于2020年7月9日向本院起诉，本院于2020年7月13日予以受理，于2020年7月16日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月4日公开开庭审理了本案。原告曹隽及其委托代理人陆建中、陈寒，被告天宁公安分局的出庭负责人刘明亮、委托代理人赵川、苏红娟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2020年4月2日，天宁公安分局作出天公（新）行罚决字[2020]747号行政处罚决定书，对曹隽罚款五百元并取缔曹隽未经公安机关许可擅自经营的日租房。原告曹隽诉称，被告于2020年4月2日作出天公（新）行罚决字[2020]747号行政处罚决定书，对原告处以罚款人民币500元并取缔原告经营的日租房。原告不服该行政处罚决定，因为被告在作出该行政处罚决定时采用了钓鱼执法的方式收集证据材料、事实依据不足、法律依据不足、行政处罚缺乏合理性，具体理由如下：一、被告钓鱼执法，涉案行政处罚决定书事实依据不足。2020年4月1日，案涉网约房客人入住后仅4个小时时间，常州市公安局天宁分局新丰街派出所的三名民警即前往案涉网约房检查，监控视频显示，三名民警于当晚19时11时出电梯，出电梯后即直奔案涉网约房，目标非常明确，19时18分即检查完毕，用时非常短暂。原告所提交的证据能够证明，入住客人和前往现场检查的新丰街派出所三名民警之一翟赢协商一致后由入住客人入住案涉网约房、制造原告“违法”的证据，再由新丰街派出所民警到现场检查锁定证据，以对原告实施行政处罚。原告认为，被告作出747号行政处罚决定书所依据的证据是通过钓鱼执法的方式收集，属于非法手段收集的证据，不得作为处罚的根据。被告作出行政处罚的事实依据不足。二、被告作出747号行政处罚决定书法律依据不足。随着科技的进步时代的发展，许多新业态应运而生，比如网约车、网约房等。原告所经营的案涉网约房，其行业性质目前尚没有相关法律予以规范区分，是否属于旅馆业尚无定论。被告将网约房视为旅馆业从而对原告作出行政处罚法律依据不足。三、被告作出747号行政处罚决定书缺乏合理性。原告认为，被告作出行政处罚应当以教育公民、法人或者其他组织自觉守法为目的，坚持处罚与教育相结合的原则。原告被处罚的行为，系原告从事的自谋职业的行为属于新业态范围，且是否属违法尚不明确。假如是违法行为，也属轻微并及时纠正，不应当予以行政处罚。即使认定原告行为违法，原告违法行为也非常轻微，没有社会危害性，更没有造成社会危害后果，被告并未事先告知原告租赁网约房的行为将被视为经营旅馆业的情况，对原告没有任何教育行为、没有给原告新业态完善和修正的机会的情况下，直接作出罚款的行政处罚缺乏合理性。《2020年国务院政府工作报告》对新业态在发展经济、促进就业、保障民生方面发挥的巨大作用给予了充分肯定。原告认为，被告作为国务院组成部门的下级单位，应当认真学习两会文件精神，研究制定并落实如何促进新业态健康有序发展的保障措施，而不是任由“无法无规”的灰色地带肆意蔓延，更不能以行政执法权为手段、非法收集证据，限制甚至扼杀新业态的发展。被告在无法可依的情况下将网约房作为旅馆业对原告进行处罚，剥夺了原告继续租赁网约房的权利，严重侵犯了原告的生存权，也与两会“六保”“六稳”的政策目标背道而驰。不撤销被告对原告的行政处罚于法无据、于理不通、于情不合。综上所述，原告认为，被告对原告作出行政处罚钓鱼执法、事实依据不足、法律依据不足、缺乏合理性、同时违反两会精神，侵犯了原告的生存权。故此请求法院：1、判决被告对原告罚款500元并取缔原告经营日租房的行政行为违法，并撤销被告于2020年4月2日作出的天公（新）行罚决字[2020]747号行政处罚决定书，判令被告退还原告行政处罚罚款500元；2、判令被告赔偿造成原告经营网约房的经济损失暂计人民币15000元；3、判令被告销毁所采集的原告的个人生活信息及原告手机的内容；4、本案诉讼费、公证费、律师费由被告承担。经本院释明后，原告当庭撤回第三项诉讼请求，本庭当庭予以准许。此外，原告明确其经济损失的计算是参考2019年7月至2020年1月，每月收入1840元，考虑到民宿已经过了不稳定的经营运行时间，按照平稳运营的收入计算，每月大概是2500元至3000元的收入，故以3000元每月为标准计算。原告曹隽提交了以下证据：1、公证书、原告手机截屏、新丰街派出所社区民警公示栏照片；2、监控视频；3、公证费发票、代理合同、代理费发票；4、行政处罚决定书。补充提交：5、江苏省公安厅官网文章《网约房究竟能不能约？》，6、江苏省人民政府官网文章《我省出台租赁住房治安管理政府规章》、江苏省租赁住房治安管理规定，7、重庆市公安局公开信箱，8、广东省民宿管理暂行办法，9、浙江省公安厅《网络预约居住房屋信息登记办法（试行）》，10、《江苏扬州放管结合让日租房管控不再难》，11、国务院办公厅《完善促进消费体制机制实施方案》，12、《中国共享住宿发展报告》，13、江苏省罚代收罚没款收据。被告天宁公安分局辩称，2020年4月1日，新丰街派出所民警接到群众匿名举报称，本市天宁区龙洲伊都小区内有人在居民区内经营日租房，客人是通过网络下单住宿的，在疫情期间这些住宿者随意进出小区存在安全隐患，且不知道日租房经营者是否会核实入住人员身份，希望公安机关掌握情况进行查处。经汇报天宁公安分局，分局指定新丰街派出所对该情况进行核实调查。当天，新丰街派出所民警通过美团民宿APP进行线索查找，经确认后发现原告经营的日租房即位于龙洲伊都小区内。为进一步掌握该日租房的情况，新丰街派出所民警随后使用朱红军的身份信息进行了登记，在获得具体地址后，民警安排朱红军进行入住，以进一步核实该日租房是否会查验入住人员信息，以及是否有相关资质。当晚19时许，朱红军向民警反馈该处经营者并未查验其身份，也未见该处的相关资质。民警随即电话通知经营者到新丰街派出所接受调查，在经营者曹隽到达新丰街派出所后对其实施了传唤。2020年4月2日，天宁分局根据调查情况，对原告擅自经营需公安机关许可的行业进行行政处罚，并对违法所得进行了追缴。针对原告提出的问题现答复如下：一、关于原告提出的钓鱼执法的问题。本案中，原告自2019年7月以来通过网络提供日租房服务，违法行为长期存在，民警为掌握原告实施违法行为的地点，采用网上订房、安排人员入住的方式，系在打击违法犯罪活动中采取的侦查手段，在认定违法所得时并未将民警订房的款项认定为违法所得，不存在钓鱼执法的情况。二、针对原告提出的处罚合理性的问题。根据相关法律法规规定，旅馆业经营者是按日或者小时提供住宿服务的经营实体。包括宾馆、饭店、酒店、旅馆、旅社、招待所、客栈、度假村、山庄、疗养院、会所、接待站等。提供住宿服务（凌晨二时至八时允许顾客滞留休息）的洗浴、按摩场所等其他经营单位，以及提供按日或者小时住宿服务的公寓房、日租房、休息厅等，按照旅馆业的规定实施管理。本案中，原告从2019年7月以来至今，一直从事日租房业务。2020年年初，时经新型冠状病毒感染的肺炎疫情期间，1月下旬起常州市人民政府启动突发公共卫生事件一级响应防控措施，要求旅馆、酒店等住宿业严格实施卫生检疫措施。通过电子证据显示，原告在2020年3月仍提供了日租房业务，存在重大安全隐患，天宁公安分局对其作出行政处罚并无不当，证据充分、程序合法、适用法律正确。综上，请求法院驳回原告诉讼请求。被告天宁公安分局提交了以下证据和依据：1、天公（新）受案字[2020]1862号受案登记表，2、天公（新）指管字[2020]24号指定管辖决定书，3、天公（新）行罚决字[2020]747号行政处罚决定书，4、天公（新）缴字[2020]1号追缴清单，5、抓获经过，6、天公（新）检查字[2020]106号检查证，7、天公（新）行传字[2020]21号传唤证，8、行政处罚告知笔录，9、询问笔录，10、书证等证据材料，11、扣押、发还清单，12、身份证明、电话查询记录以及前科劣迹。经庭审质证，一、原告的证据。被告对原告提供的公证书真实性予以认可，对其证明目的不予认可，钓鱼执法应该是指当事人原本没有违法意图在执法人员引诱下才从事违法活动，从本案看，原告主动通过APP发布房子信息表示自己有房屋提供，是民警为确认违法地点采取的侦查手段并非钓鱼执法。对监控视频的真实性无异议，当天的确有新丰街派出所民警对原告日租房进行了检查。认为费用发票与本案无关。针对补充提供文章、官网文章，认为不具有法律效力，无法达到原告证明目的。对租赁住房治安管理规定的真实性认可，对证明目的不认可。公开信箱系外省分局结合自身城市特点作出的答复，无法律效力。登记办法系外省文件，对我省无约束力。《完善促进消费体制机制实施方案》鼓励发展旅游短租服务，但国家鼓励的任何新兴业态都应当在法律法规符合的前提下进行，不是原告片面理解断章取义擅自将居民楼的住宅改变经营性用房，将违法行为作为合法的挡箭牌。二、被告的证据。原告认为受案登记表是后补的不是处罚的时候当时就存在的，在抓获经过上面实际执法的民警叫翟赢和周书昊，不是受案登记表上的民警，受案登记表表明在4月1日已经初查结束，指定管辖在同日，指定管辖决定应该装在受案登记表前面，是事后补的而不是当时发生的时候做的。对行政处罚决定书真实性无异议，追缴物品清单真实性无异议。抓获经过不真实。检查证、传唤证、行政处罚告知笔录这三份真实性均确认，对合法性关联性不认可，传唤程序违法，此外被告对原告询问查证时间超过8小时。剥夺原告的陈述申辩权，欺骗原告说只需要处罚500元诱导原告对之前营业情况进行陈述，原告陈述此前营业额为6264元，被告才表示这些收入是违法所得应当追缴。违法所得应当扣除刷单收入及水电保洁等成本，被告剥夺原告陈述申辩的权利并强迫原告签署不陈述和申辩。在检查和传唤以及行政处罚告知之前，公安机关没有尽到行政管理责任，也没有告知日租房是否可以经营管理的情况下就进行处罚是没有合法性的。对询问笔录真实性认可，合法性不予认可。对书证等材料中有朱红军的检查笔录的真实性、合法性、关联性均不认可，被告启用线人不合法。关于扣缴的手机真实性认可，对公安机关扣缴原告手机和采集手机内容，我们认为不合法，在美团平台上这些资料都可以调取，用不着采取扣押原告手机这种强制措施对原告进行人身限制来获取处罚资料。对发还的苹果手机真实性予以确认，举证中对线人的照片是涂掉的不予认可。认为两个证人采集的信息与见证过程是违法的。被告暴力执法，被告与原告核实了原告经营收入后，当时即要求原告现金缴纳罚款及违法所得，原告表示没有这么多现金，被告表示可以派车送原告去银行取款或者通知原告亲属送来，原告表示要凭借处罚决定书缴纳款项，被告采取言语恐吓限制人身自由不准上厕所吃东西砸原告水杯手机等，逼迫原告当场现金缴纳，被告的暴力执法行为造成原告手部瘀伤。原告房子在青龙派出所管辖区域的，是新丰街派出所举报不符合常理。本院对上述证据认定如下：一、原告的证据。原告提供的证据4、13能够证明其具有本案原告诉讼主体资格。提供的证据1、2、3具有真实性，但不能达到其证明目的。证据5-12属于文章、报告、他省规定，与本案无关联性。二、被告的证据。被告提供的证据具有真实性、合法性、关联性，本院予以确认。其他问题在本院认为部分阐述。经审理查明，2020年4月1日，天宁公安分局指定新丰街派出所对龙洲伊都10号楼606室未获公安许可擅自经营日租房的案件进行管辖，同日该所予以受案登记。此后，该所民警对此案件进行调查，因在该APP上下单前无法知晓详细地址和房东具体身份信息，故民警在网上进行订房，并联系朱红军入住以协助民警了解该民宿的具体地址等。晚19时许，该所收到朱红军反馈称：该民宿房东未登记其身份信息，房间内无张贴的营业资质证明。民警遂至龙洲伊都10号楼606室进行检查，并制作检查笔录。同日19时43分至19时56分，民警对朱红军进行了询问并制作笔录。22时45分至23时13分，民警对曹隽进行了询问并制作笔录，曹隽于笔录上确认其于4月1日22时达到至4月2日0时20分离开。同日，新丰街派出所对曹隽持有的手机内容进行了提取，并制作提取笔录、登记。此后将原告的手机予以发还。4月2日14时23分至14时45分，民警对曹隽进行了询问并制作笔录。15时50分至16时03分，民警对张耀雄进行了询问并制作笔录。2020年4月2日，天宁公安分局作出天公（新）行罚决字[2020]747号行政处罚决定，认定2019年7月至今，曹隽在未经公安机关许可的情况下，将本市天宁区龙洲伊都10号楼606室采用日租房的形式向他人提供住宿服务，并被公安机关查获违法所得5705元，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十四条第一款第三项、第五十四条第二款之规定，决定对曹隽罚款五百元并取缔曹隽未经公安机关许可擅自经营的日租房。同日，作出天公（新）缴字[2020]1号追缴物品清单，决定对曹隽擅自经营旅馆的违法所得5705元予以追缴。本院认为，根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第七条的规定，天宁公安分局具有对本辖区内治安管理的法定职责。新丰街派出所经天宁公安分局指定后，有权对本案案涉的违法行为进行查处。一、关于是否存在钓鱼执法的问题。所谓钓鱼执法，应理解为执法机关设置陷阱，诱导本身不具备违法意图或者违法意图不明显的行政相对人作出违法行为的情形。本案中，原告未取得公安机关的许可即将其房屋信息在美团民宿APP上予以发布，其本身具有进行日租的意思表示，其违法行为自2019年7月起即长期存在并非由行政机关诱导作出。被告在作出行政处罚及追缴违法所得时并未将其2020年4月1日当天的行为予以评价，亦未计入违法所得。原告提供的证据亦不能证明被告存在诱导式执法。而且，被告在调查过程中遵循了比例原则，并未侵害原告的正当名誉，也未损害社会公共利益，具有客观真实性，亦与其他证据、当事人陈述相互印证。二、关于原告相关行为的管理依据问题。根据《江苏省特种行业治安管理条例》第四十五条第二款的规定，本条例所称的旅馆业经营者，是指按日或者按小时提供住宿服务的经营实体。包括宾馆、饭店、酒店、旅馆、旅社、旅店、招待所、客栈、度假村、山庄、疗养院、会所、接待站等。提供住宿服务（凌晨二时至八时允许顾客滞留休息）的洗浴、按摩场所等其他经营单位，以及提供按日或者按小时住宿服务的公寓房、日租房、休息厅等，按照旅馆业的规定实施管理。从上述规定来看，按日或者按小时住宿服务的公寓房、日租房应当按照旅馆业的规定实施管理。而旅馆业的经营需要取得公安机关颁发的特种行业许可证，此外其治安条件要求较高。原告在美团民宿APP上发布租房信息，实施以日为单位收取租金的经营活动。原告的上述活动，主观上以营利为目的，在经营方式上，通过互联网持续发布租赁信息且与承租人未订立房屋租赁合同，并以日为计费单位提供临时住宿服务，均有别于普通的商品房租赁。原告开办日租房的行为未经公安、卫生、消防、环保等相关部门的许可，仅通过网络发布出租信息并将涉案房屋按日出租给不特定的人居住，流动性强，身份难以确认，不仅存在治安、消防等方面的安全隐患，也为不特定的人员实施违法犯罪行为或逃避追查提供了便利条件，极有可能造成自身、他人以及公共利益受损。为此，开办日租房行为确有必要纳入公安机关等相关部门对特定行业的特别监管中，天宁公安分局认为原告行为符合经营旅馆的实质要件，并以此进行规范、查处并无不当。民宿属于新兴事物，各地因地方不同特色对于民宿的规定亦有所不同。经营者有义务按照相关规定规范自身的经营行为，让新兴事物在合法合规的情况下健康发展。三、关于行政处罚前释明、管理的问题。首先，《江苏省特种行业治安管理条例》于2010年5月1日实施，2019年3月29日修正，原告想要经营日租房，其自身有义务对相关规定进行了解、学习。其次，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十一条的规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知当事人依法享有的权利。从该条规定中可以看出，对于相关规定是否进行了大范围、深力度的宣传、释法并非行政机关作出行政处罚的法定前置程序，故原告认为其没有看到公安机关的释法、管理，就予以处罚存在程序错误的意见，本院不予采信。本案中，被告在作出行政处罚之前对原告进行了事实、理由和依据的告知，并告知了陈述、申辩的权利，其行为符合上述规定。此外，被告对于原告的单次传唤均不超过八小时，故原告认为被告超时传唤的意见，本院不予采纳。需要指出的是，被告应当进一步规范民警的执法行为，提高民警对工作细节的把握，避免简单粗暴的执行方式，使执法行为既能符合书面规定，又能符合群众内心期待。综上，被告受案登记后，对原告的行为进行调查取证，传唤其至派出所进行询问，并提取相关证据，其行为认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。故此，原告要求撤销被告于2020年4月2日作出的天公（新）行罚决字[2020]747号行政处罚决定书，退还罚款500元并赔偿损失15000元等诉讼请求，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告曹隽的诉讼请求。案件受理费50元，由原告曹隽负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省常州市中级人民法院。审 判 长  范凌岐人民陪审员  王军锋人民陪审员  马小燕二〇二〇年十二月二十八日书 记 员  高 莉