贵州省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）黔行赔终327号上诉人（一审原告）：赤水市富源建材经营部。经营者：刘英，女，汉族，1993年3月20日出生，住贵州省赤水市。经营场所：贵州省赤水市切角丫。委托诉讼代理人：宋小军，贵州于道律师事务所律师。委托诉讼代理人：刘欢，贵州于道律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：赤水市人民政府。住所地贵州省赤水市市府路**。法定代表人：朱煜，该市人民政府市长。委托诉讼代理人：马进。上诉人赤水市富源建材经营部（以下简称富源建材经营部）诉被上诉人赤水市人民政府行政赔偿一案，不服贵州省遵义市中级人民法院（2020）黔03行赔初15号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院经审理查明：赤水市文华街道切角码头最早于1996年10月开始建设，当时办理了有效期为两年的临时建设工程规划许可证，许可建筑面积300平方米。后经多次扩建、设备升级、转让。2016年3月6日，刘英与赤水市富源建材转运经营部经营者向飞、邓嘉强等四人签订《转让合同协议》，取得富源建材转运经营部有关经营证照、机械设备、基础设施、附属设施、砂石材料等资产。2016年6月3日，刘英取得个体工商户营业执照，个体工商户名称为“富源建材经营部”，经营场所为赤水市切角丫。2005年4月，国务院办公厅下发《关于调整内蒙古锡林郭勒草原等国家级自然保护区的通知》（国办函〔2005〕29号），该通知载明：同意环保总局关于四川长江合江——雷波段珍稀鱼类等5处国家级自然保护区的意见，调整后保护区的面积、范围和功能分区等由环保总局予以公布。对涉及自然保护区的环境影响评价要严格把关，采取各种预防和保护措施，尽可能减少项目对自然保护区的不良影响，并责成项目开发单位落实环境恢复治理和补偿措施。2005年5月，国家环境保护总局作出《关于调整长江合江——雷波段珍稀鱼类国家级自然保护区有关问题的通知》(环函〔2005〕162号)，该通知载明：四川长江合江——雷波段珍稀鱼类国家级自然保护区调整后更名为“长江上游珍稀、特有鱼类国家级自然保护区”。范围在东经104°9′至106°30′，北纬27°29′至29°4′之间，调整后的保护区核心区5处，赤水河干流习水河口至赤水河口位列其中。2018年3月，环境保护部等七部委下发《关于联合开展“绿盾2018”自然保护区监督检查专项行动的通知》（环生态函〔2018〕43号）及附件《“绿盾2018”自然保护区监督检查专项行动实施方案》,该方案要求：深入贯彻落实党的十九大精神和党中央、国务院关于生态文明建设的决策部署，严厉打击涉及自然保护区的各类违法违规行为，对“绿盾2017”国家级自然保护区监督检查专项行动中尚未完成整改的老问题此次专项行动中发现的新问题要扭住不放，一抓到底。2018年5月，贵州省环境保护厅、农业委员会等五部门下发《贵州省“绿盾2018”自然保护区监督检查专项行动工作方案》（黔环通〔2018〕111号）要求，以国家级、省级自然保护区为重点开展违法违规项目清查，建立问题台账清单，实行整改销号制度，坚决制止和惩处破坏自然保护区生态环境的违法违规行为。对于自然保护区内环境影响较大的活动必须立即整改，该关停的项目立即关停，该拆除的设施坚决拆除。同年5月22日，遵义市环境保护局、遵义市农业委员会等五部门作出遵市环〔2018〕51号文件，将前述工作方案下发各县、区、市。2018年8月14日，赤水市农牧局发出《关于对长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区（赤水段）涉渔工程进行整改的函》（赤农牧函〔2018〕67号），该函指出，包括原告切角丫码头在内多个项目位于自然保护区内，所从事的生产经营活动对保护区珍稀特有鱼类及生存环境造成影响，责令停止生产经营活动，对保护区批准之前已建，在保护区批准设立后进行的扩建工程，除要依法废止或撤回相关审批文件和行政许可事项外，还要限期恢复码头改（扩）建部分的原有生态环境，并拆除相关设施设备。2018年8月23日，被告根据中央、省、市有关文件要求，出台《长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区（赤水段）涉渔工程进行整改方案》（赤府办发〔2018〕63号），要求对自然保护区内的违规建设工程和采矿、采砂等活动进行清查，对存在的突出问题进行整改。2019年6月5日，经被告同意，赤水市人民政府办公室印发《赤水市赤水河砂石码头整治工作方案的通知》（赤府办函〔2019〕63号），要求对违法违规问题坚决整改到位，全面恢复原有生态环境，确保2019年7月底以前全面完成工作任务。赤水市农牧局于2017年9月8日向富源建材经营部作出赤渔改〔2017〕15号《赤水市农牧局限期整改通知书》，载明：经查2017年4月至2017年8月期间，你单位在……自然保护区内从事挖沙采石活动……现责令你单位立即停止在……自然保护区赤水段内的挖沙采石行为，在2017年9月20日前采取切实可行的补救措施，最大限度恢复保护区原有生态功能。2017年9月10日，赤水市农牧局向富源建材经营部作出《赤水市农牧局限期整改通知书》，载明：你个人（公司）……擅自在……国家级自然保护区（赤水段）内改扩建切角丫码头，建设沙石（建材）生产设施、从事沙石（建材）生产经营活动……现责令你个人（单位）立即停止切角丫码头改扩建行为、沙石（建材）生产经营行为，在2017年10月31日前拆除沙石（建材）生产设施，恢复原状。2018年7月15日，赤水市农牧局向富源建材经营部作出《责令限期整改通知书》，载明：你个人（公司）……擅自在……国家级自然保护区缓冲区内（赤水市文华街道切角码头）安装砂石生产加工设备，从事砂石生产加工活动……现责令你个人（单位）立即停止赤水市文华办双龙码头砂石生产加工行为，在2018年7月31日前拆除砂石生产加工设施（设备），恢复原有生态环境。2019年6月18日，赤水市人民政府发布《关于开展赤水河（赤水段）砂石码头专项整治的通告》，要求停止自然保护区（赤水段）内的各砂石码头业主在2019年6月30日前停止一切违法生产经营活动，全面完成物资搬迁和建筑物等设施的拆除整治工作。逾期未完成的，依法按程序强制拆除。文华街道切角码头属于该通告明确的整治范围。2019年6月29日，赤水市文华街道办事处作为甲方，原告作为乙方，双方签订了《赤水市赤水河砂石码头拆除协议书》，约定：乙方在2019年6月30日18:00前，自行停止切角码头的一切生产经营活动，自行组织拆除其砂石码头上已拆除并转移塔吊（含浮吊）、供电设备、加工设备、磅秤设备、临时看管房等；甲方给予乙方19.5万元的拆除（搬迁）奖补资金。协议签订后，原告自行对码头的相关设备、设施进行了拆除搬迁，后赤水市文华街道财政所按照协议向原告支付了前述奖补资金19.5万。原告认为被告未对其合法投入的有关建筑物、构筑物、生产机械设备等设施做任何赔偿，仅给其很少的设备搬迁补偿，导致其合法权益受损为由，于2019年8月3日，向被告申请赔偿。被告经审查后，认为其作出的《关于开展赤水河（赤水段）砂石码头专项整治的通告》是按照环保政策作出的抽象行政行为，是合法的行政行为，不存在违法侵犯原告合法财产权益的行为，遂作出赤府行赔〔2019〕3号不予赔偿决定，决定对原告的赔偿请求不予支持。现原告对被告的不予赔偿决定不服，遂诉至一审法院，请求：1.撤销被告作出的赤府行赔〔2019〕3号不予赔偿决定。2.判令被告限期对原告的经济损失赔偿684.10万元。另查明：2019年10月23日，赤水市农业农村局向赤水市公证处提出申请，申请对原告码头进行证据保全。2019年11月1日，赤水市公证处作出（2019）黔赤水证民字第2906号《公证书》，对原告码头内的现状进行证据保全。一审法院认为，补偿是国家基于合法征收或其他公共利益需要实施的行为等对行政相对人合法权益造成损失的补偿，行政机关产生补偿义务的基础是合法行为或公益行为；根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条的规定，行政赔偿是因行政机关的违法行政行为给行政相对人合法权益造成损失的赔偿，行政赔偿需以行政机关违法行为为基础。本案中，原告依法办理有关手续，在赤水市切角码头经营多年的客观事实存在，被告基于长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区（赤水段）重大环保利益的需要，发布通告，要求原告经营的切角丫码头停止一切违法生产经营活动，依法拆除所有建构筑物和设施设备，全面清理转移违法码头上的物资和设备，恢复原有生态环境的行为并无不当。但被告因实施公共利益需要实施上述关闭原告经营的切角丫码头的行为给原告合法权益造成损害的，其应当给予适当补偿。从本案事实看，为落实上述环境整治通告，针对原告经营的切角丫码头，码头所在地的赤水市文华街道办事处已于2019年6月29日与原告签订了《赤水市赤水河砂石码头拆除协议》，协议签订后，原告按照协议自行对码头的塔吊等可移动设备进行了搬迁，拆除了看管房，被告按照协议向原告支付了拆除（搬迁）奖补资金。2019年10月，被告职能部门采取证据保全方式对原告经营的切角丫码头进行了拆除平场。被告实施的上述行为并无明显不当，原告提供的证据不能证明被告对其实施了违法行政行为，其申请要求被告赔偿缺乏事实依据，被告在收到原告的行政赔偿申请后，作出的赤府行赔〔2019〕3号不予赔偿决定适用法律正确，结果并无不当。原告请求一审法院调取赤水市人民政府与同舟缘餐饮、美高美（KTV）、龙门食府、水上人间（KTV）签订的安置补偿方案（协议），因与本案审理无直接利害关系，一审法院不予调取。原告申请调取双方共同委托四川固勤房地产土地资产评估有限公司评估的评估报告及评估资料属于当事人应当自行举证的内容，一审法院不予调取。综上，被告作出的赤府行赔〔2019〕3号不予赔偿决定符合法律规定，原告诉请要求撤销并重新作出赔偿决定的理由不能成立，一审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决：驳回原告富源建材经营部的诉讼请求。本案不收取案件受理费。上诉人富源建材经营部不服一审判决，向本院上诉请求：1.撤销一审判决，依法改判；2.因被上诉人的强制拆除行为给上诉人经营的码头造成财产损失，应由被上诉人承担行政侵权责任，并赔偿一切经济损失（自评价值约684.1万元）。事实和理由：一、一审判决认定事实错误，《赤水市赤水河砂石码头设备协议书》的赔偿范围并不包含上诉人的装卸平台、堡坎、公路硬化、起重机、树木、停业期间的看守人员工资等损失，该损失依法应当予以赔偿。被上诉人为了按时完成赤水市赤水河砂石码头整治工作，通过各种方式给上诉人施压，迫使上诉人同意先拆除码头，并明确表示具体的赔偿金额可以通过诉讼解决。在这样的背景下，上诉人与赤水市文华街道办事处于2019年6月29日签订了《赤水市赤水河砂石码头设备协议书》，该协议书是文华街道办事处提供的格式合同，原来的名称为《赤水市赤水河砂石码头协议书》，在上诉人的要求下变更为《赤水市赤水河砂石码头设备协议书》，明确双方协商补偿的范围为可移动的设备，并不包含装卸平台、堡坎及公路硬化等基础设施。同时该协议第一条也明确约定补偿范围为塔吊一个、浮吊一个、变压器等供电设施一套、加工设备2套、、地磅一个、看管房932平方米。该协议第六条也约定：“乙方（上诉人）签订本协议并按规定领取相关奖补后，享有向法院申请裁定或向人民政府申请复议的权利。”由此可见，双方并未对上诉人的装卸平台、堡坎、公路硬化起重机、树木、停业期间的看守人员工资等损失达成赔偿协议。一审判决笼统的认为双方签订了补偿协议，就应该拆除，且不予赔偿的理由显然不成立，严重损害了上诉人的合法权益。二、一审判决对被上诉人实施的行政行为合法的认定错误，被上诉人实施的行政许可行为严重违法。1、被上诉人赤水市人民政府在明知自然保护区相关法律、法规施行的情况下，为了搞活地方经济，满足赤水市建材市场对砂石的需要，其依然批准、许可上诉人建设码头，该行政许可行为严重违法。2、被上诉人为上诉人颁发了《港口经营许可证》等一系列证件，并陆续延期至2019年4月20日。上诉人是合法的经营主体，一审判决对此已经确认。根据《行政强制法》第四条规定：“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”对于合法的经营主体，被上诉人在未履行任何法定程序情况下，强行要求上诉人停止经营，仅给予了部分财产补偿就强制拆除上诉人的经营场所的行为严重违法。三、一审判决驳回上诉人的诉讼请求的理由不成立，被上诉人应当对实施违法行为给上诉人造成的损失进行赔偿。根据相关法律规定，被上诉人的各职能部门实施的行政许可行为违法，被上诉人未经法定程序便拆除上诉人的经营场所和设施的行为违法。被上诉人违法的行政许可行为和行政强制行为给上诉人造成了巨大的经济损失，依法应当予以赔偿。四、被上诉人实施的行政行为违反公平原则，应当给予上诉人公平的赔偿。根据赤水市人民政府办公室关于印发《长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区（赤水段）涉渔工程进行整改的通知》附件2，同舟缘食府、美高美（KTV）、龙门食府、水上人间（KTV）和上诉人的文华街道切角码头均是未办理保护区影响专题评价，而上述企业却获得了合理的赔偿，被上诉人的做法有违公平原则。五、一审法院不予调取证据错误。一审审理过程中，上诉人申请调取：1、赤水市人民政府与同舟缘餐饮、美高美（KTV）、龙门食府、水上人间（KTV）签订的安置补偿方案（协议）；2、双方共同委托四川固勤房地产土地资产评估有限公司评估的评估报告及评估资料。上诉人认为，这两份证据与本案有直接的利害关系。一审法院认为与本案无关，不同意调取，该决定明显错误。综上，请求依法公正地审理此案，撤销原判决，并改判被上诉人赔偿所造成的经济损失。被上诉人赤水市人民政府二审中未提交答辩意见。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，上诉人《港口经营许可证》有效期至2019年4月29日。本院认为，结合双方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为：一、被上诉人作出的赤府行赔〔2019〕3号不予赔偿决定是否应当撤销；二、被上诉人是否侵犯上诉人合法权益，是否应当承担行政赔偿责任。关于被上诉人作出的赤府行赔〔2019〕3号不予赔偿决定是否应当撤销的问题。首先，根据国家关于长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区（赤水段）重大生态环境利益的需要，被上诉人依据中央部委、省、市相关部门安排，制定方案，发布通告，对赤水河（赤水段）砂石码头进行专项整治，包括上诉人在内的多家码头均在专项整治范围之内。被上诉人的相关职能部门按照国家法律法规、政策和整治方案，要求上诉人经营的码头停止一切违法生产经营活动，依法拆除所有建构筑物和设施设备，全面清理转移码头上堆放的砂石、物资和设备，恢复原有生态环境。被上诉人的专项整治行动本身并无不当。同时，上诉人持有的《港口经营许可证》有效期只到2019年4月29日，在国家级自然保护区（赤水段）重大生态环境利益的考量下，被上诉人不可能再给上诉人延长相关期限。其次，被上诉人因公共利益和恢复生态环境需要实施的专项整治行动如给上诉人合法权益造成损害的，其应当给予适当补偿。基于此，2019年6月29日赤水市文华街道办事处与上诉人签订了《赤水市赤水河砂石码头拆除协议》，协议签订后，上诉人按照协议自行对码头的塔吊等可移动设备进行了搬迁，拆除了看管房，被上诉人按照协议向原告支付了拆除（搬迁）奖补资金19.5万元。双方之间签订的《赤水市赤水河砂石码头拆除协议》系双方自愿签订，属于行政协议，且已经全部履行完毕。最后，被上诉人依据长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区（赤水段）重大生态环境利益的需要，结合上诉人在经营码头过程中存在的违法行为，作出赤府行赔〔2019〕3号不予赔偿决定认定事实清楚，程序合法，结果并无不妥，依法应予维持。据此，一审法院对上诉人主张撤销赤府行赔〔2019〕3号不予赔偿决定的诉讼请求不予支持符合法律规定。关于被上诉人是否侵犯上诉人合法权益，是否应当承担行政赔偿责任的问题。首先，在赤水河（赤水段）砂石码头进行专项整治过程中，被上诉人职能部门作出了多个行政行为，上诉人在法定期限内既未提起行政复议，亦未提起行政诉讼。其次，上诉人系基于双方签订的《赤水市赤水河砂石码头拆除协议》自行拆除相关设施设备，被上诉人并未对上诉人相关设施设备实施强制拆除，即被上诉人并未侵犯上诉人的合法权益，没有对上诉人财产造成实际损害。最后，中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”根据法律的规定可以看出，国家赔偿的前提是国家机关和国家机关工作人员违法行使行政职权，有侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，并对权利人财产造成实际损害，而本案并不存在这样的前提条件，故上诉人主张被上诉人应当承担行政赔偿责任没有事实和法律依据，一审不予支持并无不当。上诉人所提被上诉人及有关职能部门的行政行为侵犯其合法权益，给其造成了实际经济损失，应当依法赔偿的上诉理由不能成立，本院不予采纳。关于上诉人主张一审法院不予调取证据错误的问题。经查，上诉人申请调取双方共同委托四川固勤房地产土地资产评估有限公司评估的评估报告及评估资料，该证据属于当事人应当自行举证的范围；上诉人申请调取赤水市人民政府与同舟缘餐饮、美高美（KTV）、龙门食府、水上人间（KTV）签订的安置补偿方案（协议），因与本案审理无直接利害关系，一审均不予调取并无不当。上诉人的该项上诉理由不成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长 李 丽审判员 李道鸿审判员 邹 慧二〇二〇年十二月二十二日法官助理翟长勇书记员王婷