广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行终291号上诉人（原审原告）：陈国兴，男，1970年12月28日出生，汉族，住清远市清城区****************。被上诉人（原审被告）：清远市清新区浸潭镇人民政府。地址：广东省清远市清新区浸潭****。法定代表人：朱结锋，镇长。被上诉人（原审被告）：清远市清新区人民政府。地址：广东省清远市清新区********。负责人：潘海涛，副区长。出庭应诉负责人：邹早银，副区长。委托诉讼代理人：王少芬，广东广信君达（清远）律师事务所律师。委托诉讼代理人：梁洛荣，清远市清新区人民政府工作人员。上诉人陈国兴与被上诉人清远市清新区浸潭镇人民政府（以下简称浸潭镇政府）、清远市清新区人民政府（以下简称清新区政府）林业行政管理纠纷一案，不服广东省清远市清新区人民法院作出的（2020）粤1803行初65号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。2019年12月5日，浸潭镇政府对陈国兴作出《林木林地权属争议不予受理决定书》（以下简称涉案不予受理决定）。陈国兴不服，向清新区政府申请行政复议。2020年2月14日，清新区政府作出清新府行复〔2019〕15号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），维持了浸潭镇政府作出的涉案不予受理决定。原审法院经审理查明，陈国兴在清远市清新区******民委员会承包经营部分林地。2019年10月，莫国新、莫建英向清远市清新区林业局申请颁发广东省林木采伐许可证。陈国兴随后向清远市清新区林业局提出异议，故清远市清新区林业局未向莫国新、莫建英颁发广东省林木采伐许可证。陈国兴认为莫国新、莫建英拟申请上述广东省林木采伐许可证的证载范围是其承包范围，遂于同年11月8日向浸潭镇政府递交《林木林地权属争议调解处理申请书》，请求浸潭镇政府“将长冲仔（地名）的林地使用权、林木所有权、林木使用权确权归我个人所有。”同年12月5日，浸潭镇政府对陈国兴作出《林木林地权属争议不予受理决定书》，载明“你提出‘请求确认长冲仔林地使用权、林木所有权、林木使用权确权归属你个人所有’的申请，是林木林地承包、转包行为发生的争议，属合同纠纷问题。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十九条规定‘……对不符合受理条件的，由人民政府下达《林木林地权属争议不予受理决定书》，加盖印章，书面告知申请人不予受理的理由。’以及第三十一条第一款的规定：‘当事人申请林权争议调处，有下列情形之一的，不予受理：（一）权属清楚无争议，因林木林地承包、转包、租赁、转让、互换、抵押、合作等流转行为发生争议，属于民事侵权行为或者合同纠纷的’，我单位决定不予受理。”陈国兴不服，向清新区政府申请行政复议。2020年2月14日，清新区政府作出清新府行复〔2019〕15号《行政复议决定书》，维持了浸潭镇政府作出的涉案不予受理决定。陈国兴仍不服，遂向原审法院提起本案诉讼。原审法院认为：本案系林业行政管理纠纷。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据陈国兴的诉讼请求、浸潭镇政府、清新区政府的答辩和各方当事人的举证与质证等综合分析，本案争议的焦点是：浸潭镇政府对陈国兴确权申请作出涉案不予受理决定的行政行为是否合法。本案中，陈国兴经多次转包、转让等，在清远市清新区******民委员会承包经营有部分林地，亦经营了数年。陈国兴认为莫国新、莫建英申请颁发广东省林木采伐许可证的范围是其承包范围而向浸潭镇政府提出确权申请，实质是因林木林地承包、转包、租赁、转让等流转行为发生的争议，陈国兴可直接向莫国新、莫建英或相关发包方主张民事侵权，而不应直接申请确权处理。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第二十九条第二款“对不符合受理条件的，由人民政府下达《林木林地权属争议不予受理决定书》，加盖印章，书面告知申请人不予受理的理由。”第三十一条“当事人申请林权争议调处，有下列情形之一的，不予受理：（一）权属清楚无争议，因林木林地承包、转包、租赁、转让、互换、抵押、合作等流转行为发生争议，属于民事侵权行为或者合同纠纷的……”的规定，浸潭镇政府对陈国兴的确权申请不予受理，并无不当，符合法律法规的规定。清新区政府受理陈国兴的行政复议申请后，依法进行审查，并作出维持浸潭镇政府原行政行为的《行政复议决定书》，亦符合法律法规的规定。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回陈国兴的诉讼请求。上诉人陈国兴不服一审判决，向本院提起上诉，请求判决：1.撤销原审判决及潭镇人民政府于2019年12月5日作出的《林木林地权属争议不受理决定书》、清新区人民政府于2020年2月14日作出的清新府行复〔2019〕15号《行政复议决定书》；2.判令浸潭镇政府受理上诉人的确权申请。事实与理由：上诉人于2020年2月27日向清新区人民法院依法提起了行政诉讼，符合行政诉讼法的规定和主张，由于清新区人民法院的行政审理法官将上诉人认定为《承包合同纠纷》是涉嫌包庇清新区人民政府和浸潭镇人民政府错误和不作为的行政行为的体现，根据广东省清远市中级人民法院作出的（2017）粤18民终659号《民事裁定书》中己经认定：根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”的规定，上诉人若认为其系涉案林地使用权人应先向人民政府申请确权，另根据《林木林地权属争议处理办法》第二条“本办法所称林木、林地权属争议，是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。处理森林、林木、林地的所有权或者使用权争议（以下简称林权争议），必须遵守本办法”以及第四条第一款“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定”的规定，上诉人主张其享有涉案林地上林木所有权亦应先向人民政府申请确权。镇级人民政府是《农村土地承包合同》的管理行政单位，负责管理农村土地、林地的承包管理工作，清远市中级人民法院的认定明确清楚。清新区人民法院、清新区人民政府和清新区浸潭镇政府的认定和裁定将上诉人的维权到处推，严重耽误上诉人的生产经营。被上诉人浸潭镇政府未提交二审书面答辩状。被上诉人清新区政府二审时书面答辩称：一、一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请二审法院维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。二、上诉人错误引用（2017）粤18民终659号《民事裁定书》（下称：659号裁定）部分内容，使用错误的救济途径致使其维权目的暂无法实现。1.2019年10月案外人莫国新、莫建英拟向清远市清新区林业局申请颁发广东省林木采伐许可证的证载范围是其向清远市清新区******民委员会承包经营“长冲仔”的林地范围，上诉人对此提出异议后，清远市清新区林业局并未向上述两人颁发广东省林木采伐许可证，即清远市清新区林业局至今未作出具体行政行为否定上述“长冲仔”范围林木的权属关系，清远市清新区林业局不存在违法行为。2.上诉人在原民事一、二审（659号裁定）提出的诉求是，要求将案外人莫国新、莫建英的两块土地使用权和该地上的林木所有权确认归其所有，对此二审法院在659号裁定中引导上诉人：如上诉人认为案外人莫国新、莫建英侵害其土地使用权和林木所有权，应向实际侵权人主张权利。……。根据《土地管理法》第十六条第一、二款的规定，上诉人若认为其系涉案林地使用权人应先向人民政府申请确权。另根据《林木林地权属争议处理办法》第二条的规定，上诉人主张其享有涉案林地上林木所有权亦应先向人民政府申请确权。二审法院的上述意思是：（1）上诉人如认为其所承包的林木被采伐、受侵害，应向法院起诉主张侵权人承担民事侵权责任，正因该案中，上诉人没有以侵权人为被告，主体不适格，所以二审法院驳回了上诉人的起诉；（2）如果上诉人的请求是要求确认土地使用权和林木所有权归其所有，则依照法律规定，应当向人民政府申请确权，但并没有说人民政府必须受理或处理。至于人民政府能否受理或者支持其请求，要结合证据材料而定。本案针对上诉人递交的《广东省林木林地权属争议调解处理申请书》，经过被上诉人浸潭镇政府审查，认为涉案上诉人作为涉案土地最后一手承包合同权利义务承受人，对承包经营的范围亦应清晰，并且也履行了多年，上诉人提出确认“蛇颈尾”林地使用权、林木所有权、林术使用权归属其个人所有的请求，系林木林地承包、转包行为过程中发生的争议，属于合同纠纷，根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十一条第一款，浸潭镇政府于2019年12月5日作出《林木林地权属争议不予受理决定书》并按规定送达上诉人，即：浸潭镇政府认为本案林木权属已清楚明晰的情况下，本案只是转包过程中发生的争议，根据上述规定对上诉人提交的确权申请不予受理，并无不妥，答辩人维持浸潭镇政府的决定亦符合法律规定。二审经审查，原审法院审理查明的事实清楚，本院予以确认。另查明：本院发生法律效力的（2017）粤18民终659号民事裁定书认定如下“陈国兴请求将案外人莫国新、莫建英的两块土地使用权和该地上的林木所有权确认归其所有，应当依照相关法律规定的程序主张其权利。……陈国兴主张其享有涉案林地上林木所有权亦应向人民政府申请确权。”2019年10月14日，清远市清新区林业局对陈国兴作出《清远市清新区林业局关于陈国兴对森林采伐公示提出异议的答复》，主要内容为：“你与莫建英、莫国新的山林纠纷问题应依照相关法律法规规定的程序先向当地人民政府申请确权，确认土地使用权和林木所有权的权利归属。若存在合同纠纷，也可以通过民事诉讼途径解决。”本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”。本案对被告浸潭镇政府作出的涉案不予受理决定及被告清新区政府作出的《行政复议决定书》的行政行为是否合法进行审查。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款规定“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理”《林木林地权属争议处理办法》第二条规定“本办法所称林木、林地权属争议，是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。处理森林、林木、林地的所有权或者使用权争议（以下简称林权争议），必须遵守本办法”、第四条第一款规定“林权争议由各级人民政府依法作出处理决定”。本案上诉人陈国兴认为案外人莫国新、莫建英拟向清远市清新区林业局申请颁发广东省林木采伐许可证的证载范围是其向清远市清新区******民委员会承包经营“长冲仔”的林地范围，因此与案外人莫国新、莫建英发生林权争议，陈国兴并不是因林木林地流转过程中与莫国新、莫建英发生争议，应不属于民事纠纷。本院生效的（2017）粤18民终659号民事裁定书也认定陈国兴主张其享有涉案林地上林木所有权亦应先向人民政府申请确权。因此，陈国兴因与莫国新、莫建英发生林权争议而向被告浸潭镇政府申请确权，浸潭镇政府应当依法立案受理陈国兴的申请。浸潭镇政府作出涉案不予受理决定违反上述法律法规规定，应当予以撤销。被告清新区政府作出《行政复议决定书》虽然形式上履行了复议相关程序，但适用调处法律法规错误，所作的《行政复议决定书》维持了涉案不予受理决定，亦一并予以撤销。综上所述，上诉人陈国兴的上诉请求成立，本院予以支持。一审判决认定事实不清，适用法律错误，判决不当，本院予以撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项、第七十九条、第八十九条第一款第（二）项、第三款规定，判决如下：一、撤销广东省清远市清新区人民法院（2020）粤1803行初65号行政判决。二、撤销被上诉人清远市清新区浸潭镇人民政府2019年12月5日作出的《林木林地权属争议不受理决定书》、清远市清新区人民政府于2020年2月14日作出的清新府行复〔2019〕15号《行政复议决定书》。三、由被上诉人清远市清新区浸潭镇人民政府重新立案并在六个月内作出具体行政行为。一、二审案件受理费各50元均由被上诉人清远市清新区浸潭镇人民政府负担。本判决为终审判决。审 判 长 范晓萍审 判 员 赖爱红审 判 员 刘永戈二〇二〇年十二月十八日法官助理 叶礼裕书 记 员 邱 熙附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。