贵州省高级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）黔行赔终299号上诉人（一审原告）：赤水市顺通建材商贸有限公司。住所地贵州省赤水市复兴镇凤溪村红十字码头。法定代表人：黄顺彬，男，汉族，1974年1月11日出生，住贵州省赤水市。委托诉讼代理人：宋小军，贵州于道律师事务所律师。委托诉讼代理人：娄义柳，贵州于道律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：赤水市人民政府。住所地贵州省赤水市市府路**。法定代表人：朱煜，该市人民政府市长。委托诉讼代理人：王贵均。上诉人赤水市顺通建材商贸有限公司（以下简称顺通公司）诉被上诉人赤水市人民政府行政赔偿一案，不服贵州省遵义市中级人民法院（2020）黔03行赔初18号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院经审理查明：黄顺彬从复兴镇风溪村部分村民手中流转土地，从事码头经营业务。2009年3月15日，经相关职能部门审批，其取得了《水上水下施工作业许可证》，2009年4月，经遵义市交通局路政执法支队习赤公路路政执法大队审批，同意黄顺彬在习赤公路K16+800M处增设平面交叉道口。后经有关部门批准，黄顺彬成立了赤水市复兴红十字沙石转运经营部（简称红十字码头），拓展了码头经营业务，并进行相关设施建设。后该经营部注销，黄顺彬于2016年左右投资设立了赤水市顺通公司。2005年4月，国务院办公厅下发《关于调整内蒙古锡林郭勒草原等国家级自然保护区的通知》（国办函〔2005〕29号），该通知载明：同意环保总局关于四川长江合江——雷波段珍稀鱼类等5处国家级自然保护区的意见，调整后保护区的面积、范围和功能分区等由环保总局予以公布。对涉及自然保护区的环境影响评价要严格把关，采取各种预防和保护措施，尽可能减少项目对自然保护区的不良影响，并责成项目开发单位落实环境恢复治理和补偿措施。2005年5月，国家环境保护总局作出《关于调整长江合江——雷波段珍稀鱼类国家级自然保护区有关问题的通知》(环函〔2005〕163号)，该通知载明：四川长江合江——雷波段珍稀鱼类国家级自然保护区调整后更名为“长江上游珍稀、特有鱼类国家级自然保护区”。范围在东经104°9′至106°30′，北纬27°29′至29°4′之间，调整后的保护区设核心区5处，赤水河干流习水河口至赤水河口位列其中。2018年3月，环境保护部等七部委下发《关于联合开展“绿盾2018”自然保护区监督检查专项行动的通知》（环生态函〔2018〕43号）及附件《“绿盾2018”自然保护区监督检查专项行动实施方案》要求：深入贯彻落实党的十九大精神和党中央、国务院关于生态文明建设的决策部署，严厉打击涉及自然保护区的各类违法违规行为，对“绿盾2017”国家级自然保护区监督检查专项行动中尚未完成整改的老问题此次专项行动中发现的新问题要扭住不放，一抓到底。2018年5月，贵州省环境保护厅、农业委员会等五部门下发《贵州省“绿盾2018”自然保护区监督检查专项行动工作方案》（黔环通〔2018〕111号）要求，以国家级、省级自然保护区为重点开展违法违规项目清查，建立问题台账清单，实行整改销号制度，坚决制止和惩处破坏自然保护区生态环境的违法违规行为。对于自然保护区内环境影响较大的活动必须立即整改，该关停的项目立即关停，该拆除的设施坚决拆除。同年5月22日，遵义市环境保护局、遵义市农业委员会等五部门作出遵市环〔2018〕51号文件，将前述工作方案下发各县、区、市。2018年8月14日，赤水市农牧局作出《关于对长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区（赤水段）涉渔工程进行整改的函》（赤农牧函〔2018〕67号），该函指出，包括原告红十字码头在内多个项目位于自然保护区内，所从事的生产经营活动对保护区珍稀特有鱼类及生存环境造成影响，责令停止生产经营活动，对保护区批准之前已建，在保护区批准设立后进行的扩建工程，除要依法废止或撤回相关审批文件和行政许可事项外，还要限期恢复码头改（扩）建部分的原有生态环境，并拆除相关设施设备。2018年8月23日，被告根据中央、省、市有关文件要求，出台《长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区（赤水段）涉渔工程进行整改方案》（赤府办发〔2018〕63号），要求对自然保护区内的违规建设工程和采矿、采砂等活动进行清查，对存在的突出问题进行整改。2019年6月5日，经被告同意，赤水市人民政府办公室印发《赤水市赤水河砂石码头整治工作方案的通知》（赤府办函〔2019〕63号），要求对违法违规问题坚决整改到位，全面恢复原有生态环境，确保2019年7月底以前全面完成工作任务。因原告码头位于自然保护区范围内，赤水市农牧局（现赤水市农业农村局）于2012年9月以其涉嫌违反环境保护为由进行调查，查明其在保护区核心区内建设码头，占地7亩。2017年8月，赤水市农牧局对原告进行执法检查，查明原告占用河岸线235米、占用保护区6780平方米，责令其立即停止码头建设行为，沙石生产经营行为，在2017年10月31日前拆除生产设施、恢复原状。2017年9月10日，赤水市农牧局向原告发送《责令限期整改通知书》，要求原告立即停止码头建设行为、沙石生产经营行为，在2017年10月31日前拆除沙石生产设施、恢复原状。2018年7月16日，赤水农牧局向原告发送《责令限期整改通知书》，责令原告立即停止建设行为和生产经营活动，在2018年7月31日前恢复原状。2019年6月18日，赤水市人民政府发布《关于开展赤水河（赤水段）砂石码头专项整治的通告》，要求停止自然保护区（赤水段）内的各砂石码头业主在2019年6月30日前停止一切违法生产经营活动，全面完成物资搬迁和建筑物等设施的拆除整治工作。逾期未完成的，依法按程序强制拆除。2019年6月28日，赤水市复兴镇人民政府作为甲方，原告作为乙方，双方签订了《赤水市赤水河砂石码头拆除协议书》，约定原告在2019年6月30日18:00前，自行停止复兴镇红十字码头的一切生产经营活动，自行组织拆除其砂石码头上所有建筑物、构筑物和设施设备，完成码头上存放的砂石、物资的清理转移等整治工作，并同时向政府移交所持有的相关行政许可手续，政府给予原告23.5万元的拆除（搬迁）奖补资金。协议签订后，原告组织相关人员对码头的两个浮吊、两个塔吊、变压器、、地磅碎石机等可移动设备进行了搬迁，拆除了办公用房，转运了砂石，后被告按照协议向原告支付了前述款项。原告以被告违法拆除其码头，导致其合法权益受损为由，于2019年8月1日，向被告申请赔偿。被告经审查后，认为其未实施强制拆除行为，遂作出赤府行赔〔2019〕2号不予赔偿决定，决定对原告的赔偿请求不予支持。现原告对被告的不予赔偿决定不服，遂诉至一审法院，请求：1.撤销被告作出的赤府行赔〔2019〕2号不予赔偿决定。2.判令被告限期对原告的经济损失作出赔偿决定。另查明：2019年10月23日，赤水市农业农村局向赤水市公证处提出申请，申请对原告码头进行证据保全。2019年10月25日，该公证处与凤溪村、复兴镇政府、赤水市自然资源局、赤水市金宝测绘公司工作人员共同前往原告码头，对原告码头内的现状进行证据保全，后原告码头占用的土地及地上附属设施水泥地坪、池子等建构筑物被拆除平场。庭审中，原告主张复兴镇人民政府、赤水市路政部门、赤水市航道部门、赤水县海事处、赤水县交通局等部门在开办红十字码头期间为其办理的审批手续违法，导致其投入大量资金建设码头。且《赤水市赤水河砂石码头拆除协议书》仅包括机械设备搬迁费用，不包括建筑物构筑物堡坎等不能移动的设施场地补偿。一审法院认为，补偿是国家基于合法征收或其他公共利益需要实施的行为等对行政相对人合法权益造成损失的补偿，行政机关产生补偿义务的基础是合法行为或公益行为；根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条、第四条的规定，行政赔偿是因行政机关的违法行政行为给行政相对人合法权益造成损失的赔偿，行政赔偿需以行政机关违法行为为基础。本案中，原告依法办理有关手续，在赤水市余年的客观事实存在，被告基于长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区（赤水段）重大环保利益的需要，发布通告，要求原告经营的红十字码头停止一切违法生产经营活动，依法拆除所有建构筑物和设施设备，全面清理转移违法码头上堆放的砂石、物资和设备，恢复原有生态环境的行为并无不当。但被告因实施公共利益需要实施上述关闭原告经营的红十字码头的行为给原告合法权益造成损害的，其应当给予适当补偿。从本案事实看，为落实上述环境整治通告，针对原告经营的红十字码头，码头所在地的赤水市复兴镇人民政府已于2019年6月28日与原告签订了《赤水市赤水河砂石码头拆除协议》，协议签订后，原告按照协议自行对码头的两个浮吊、两个塔吊、变压器、、地磅碎石机等可移动设备进行了搬迁，拆除了办公用房，转运了砂石，被告按照协议向原告支付了拆除（搬迁）奖补资金。2019年10月，被告职能部门采取证据保全方式对原告经营的红十字码头进行了拆除平场。被告实施的上述行为并无明显不当，原告提供的证据不能证明被告对其实施了违法行政行为，其申请要求被告赔偿缺乏事实依据，被告在收到原告的行政赔偿申请后，作出的赤府行赔〔2019〕2号不予赔偿决定适用法律正确，结果并无不当。原告主张复兴镇人民政府、赤水市路政部门、赤水市航道部门、赤水县海事处、赤水县交通局等部门在开办红十字码头期间为其办理的审批手续违法。首先，上述批准手续并不是被告赤水市人民政府作出的，也不属于本案的审理范围；其次，上述审批手续并未依法被确认违法；第三，上述批准手续系对原告受益性行为，与本案原告的损失并无因果关系。故，原告的主张依据不充分，一审法院不予支持。原告主张《赤水市赤水河砂石码头拆除协议书》不包括建筑物构筑物堡坎等不能移动的设施场地补偿问题，系补偿法律纠纷，不是本案行政赔偿审理范围。综上，被告作出的赤府行赔〔2019〕2号不予赔偿决定符合法律规定，原告诉请要求撤销并重新作出赔偿决定的理由不能成立，一审法院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，一审法院判决：驳回顺通公司的诉讼请求。本案不收取案件受理费。上诉人顺通公司不服一审判决，向本院上诉请求：1.撤销一审判决，依法改判；2.因被上诉人的强制拆除行为给上诉人经营的码头造成财产损失，应由被上诉人承担行政侵权责任，并赔偿一切经济损失（自评价值约1500万元）。事实和理由：一、上诉人经营的码头是经批准建设的合法经营场所。1、上诉人于2004年依法成立了赤水市复兴镇风溪村红十字码头；2009年3月18日经有关部门批准成立赤水市复兴红十字沙石转运经营部，经营范围为码头承运、沙石贩运、服务。2、2009年上诉人取得《水上水下施工作业许可证》。2010年4月29日取得《中华人民共和国港口经营许可证》，2012年为了响应赤水市人民政府招商引资号召，经复兴镇人民政府等多个部门的批准，购进安装了包括塔吊机等大量机器设备；2016年经有关部门批准成立赤水市顺通公司。因此，上诉人投资修建的码头是经政府职能部门批准的合法项目。二、被上诉人赤水市人民政府及有关职能部门的行政行为侵犯了上诉人的合法权益，给上诉人造成了实际经济损失。1、2017年4月18日，赤水市环境监察大队给上诉人下达《贵州省环境监察执法通知书》，以“未办理环境影响评价审批手续，擅自动工建设”为由，“责令立即停止运营”。2、2017年8月17日，赤水市环境保护局下达《责令改正违法行为决定书》，2018年1月4日和4月18日与赤水市地方海事处等相关部门分别签订了《港口码头经营安全管理和防污染管理责任书》《港口码头经营安全（消防）管理及防污染管理责任书》。3、2019年6月18日，被上诉人下发《赤水市人民政府关于开展赤水河（赤水段）砂石码头专项整治的通告》，要求“在2019年6月30日前停止一切违法生产经营活动，全面完成砂石码头所有物资的搬迁和建筑物、构筑物、设施、设备等的拆除整治工作。逾期未完成的，由执法部门依法依规按程序强制拆除”；4、2019年6月19日，赤水市水务局又以上诉人“未开展洪水影响评价类审批及建设项目水土保持方案审批等手续”为由，责令上诉人“于2019年6月28日前自行拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状，逾期不拆除、不恢复原状的，将移交相关执法部门进行依法处理”。5、2019年6月28日，在多部门的催促逼迫下，上诉人不得不与被上诉人所确定的责任单位赤水市复兴镇人民政府签订《赤水市赤水河砂石码头拆除协议书》，该协议约定：“一、乙方在2019年6月30日18:00前，自行停止复兴镇红十字码头的一切生产经营活动，自行组织拆除其砂石码头上所有的建筑物、构筑物和设施设备，完成码头上存放的砂石、物资的清理转移等整治工作，并同时向甲方移交所持有的相关行政许可手续，甲方给予乙方235000元的拆除（搬迁）奖补资金......”，但对原告投入的有关装卸平台硬化面积约10多亩、塔吊机2台、浮吊机2台、变压器2台、办公用房110平方米、、地磅1台装载机1台等设备设施没有作任何赔偿，给原告造成巨大损失，自评价值约1500万元。至于赤水市人民政府、赤水市环境监察大队、赤水市环境保护局、赤水市水务局等部门下发的行政违法通知，不应当由上诉人承担不利后果，我国行政许可法明确规定，在办理行政许可时应当一次性告知当事人需要办理的各项行政许可，没有履行告知义务的当事人不承担责任。三、上诉人的合法财产权益应依法赔偿，一审法院的判决错误。上诉人向赤水市人民政府提出赔偿申请后，被上诉人于2019年9月12日作出赤府行赔〔2019〕2号不予赔偿决定书。1、我国行政处罚法规定，对当事人处以较大的罚款、责令停产停业、吊销营业执照等行政强制行为，应告知当事人有要求举行听证的权利，被上诉人没有履行这一程序属于程序违法，原审法院片面地听取被上诉人的说法作为判决的依据，不符合《行政诉讼法》第四条：“人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳”的规定。2、奖补资金仅仅是对可移动机械的奖补，上诉人基于对政府部门的信任，积极配合长江上游环境保护整治工作，先期自行将可移动的机械设备拆除并获得235000元的拆除（搬迁）奖补资金，其中没有包含场地、堡坎等不动产的价值，被上诉人曲解为包括码头全部资产，违背了诚实信用原则和信赖保护原则。被上诉人与上诉人最初座谈时表示奖补资金仅包括可移动的机械设备，不动产等以后解决，现在被上诉人又出尔反尔，对这种行为原审法院就不应给予保护，更不应该以《赤水市赤水河砂石码头拆除协议》作为定案判决的依据。四、一审法院不予调取证据错误。诉讼期间，上诉人申请调取四川固勤房地产土地资产评估有限公司对上诉人资产的评估报告，依法申请法院调取同为整治范围的同舟缘食府、美高美（KTV）、龙门食府、水上人间（KTV）四艘船只与相关部门达成的补偿协议（或赔偿协议）。因资产评估报告可以直接证明上诉人的资产价值，而且是政府部门和上诉人及第三方评估机构共同签字委托评估，符合评估程序，这份报告与本案有直接的利害关系，一审法院认为与本案无关，不同意调取明显错误。赤水市人民政府于2019年6月18日作出的《关于开展赤水河（赤水段）砂石码头专项整治的通告》包括五个码头和上述同舟缘食府、美高美（KTV）、龙门食府、水上人间（KTV）四艘船均属于整治范围，这四艘从事水上餐饮经营的船舶涉及拆迁均获得了赔偿，赔偿低的有几百万元高的达上千万元，证明赤水市人民政府在处理同等事物时采用了不同标准，明显违反合理行政、公平公正、同等问题同等对待原则，显失公平。一审法院认为与本案无关，不同意调取，影响了上诉人的合法权利。综上，请求依法公正地审理此案，撤销原判决，并改判被上诉人赔偿所造成的经济损失。被上诉人赤水市人民政府辩称，一、答辩人基于长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区（赤水段）重大环保利益的需要，要求上诉人经营的红十字码头停止一切违法生产经营活动，依法拆除所有建构筑物和设施设备，恢复原有生态环境的行为并无不当。针对上诉人经营的红十字码头，双方于2019年6月28日签订了《赤水市赤水河砂石码头拆除协议》，上诉人按照协议自行对码头进行了搬迁，答辩人按照协议向上诉人支付了拆除（搬迁）奖补资金。上诉人提供的证据不能证明被上诉人对其实施了违法行政行为，其申请要求被上诉人赔偿缺乏事实依据，答辩人在收到上诉人的行政赔偿申请后，作出的赤府行赔〔2019〕2号不予赔偿决定适用法律正确，结果并无不当。二、上诉人的上诉理由不成立，依法应当驳回上诉，维持原判。1、上诉人一方面主张经营的码头是经批准建设的合法经营场所，另一方面双称赤水市航道部门、赤水县海事处等部门在开办红十字码头期间为其办理的审批手续违法，前后矛盾，其主张不能成立。2、关于答辩人有关职能部门的行政行为侵犯了上诉人的合法权益，给上诉人造成了实际经济损失的问题。一是上述批准手续并不是答辩人作出的行政行为。二是上述审批手续并未依法被确认违法。三是上述批准手续系对上诉人受益性行为，与本案上诉人的损失并无因果关系。四是双方签订的协议第一条明确约定包括所有建筑物、构筑物和设施设备，答辩的亦支付了奖补资金，该协议已履行完毕。答辩人未给上诉人造成经济损失。3、关于一审不予调取证据错误的问题。一是上诉人申请调取的证据与本案无关联性。二是上诉人申请调取的证据不属于人民法院调取证据的范围。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，请求驳回上诉，维持原判。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。另查明，上诉人《水上水下施工作业许可证》有效期至2016年3月14日、《港口经营许可证》有效期至2019年4月29日。本院认为，结合双方当事人的诉辩意见，本案争议焦点为：一、被上诉人作出的赤府行赔〔2019〕2号不予赔偿决定是否应当撤销；二、被上诉人是否侵犯上诉人合法权益，是否应当承担行政赔偿责任。关于被上诉人作出的赤府行赔〔2019〕2号不予赔偿决定是否应当撤销的问题。首先，根据国家关于长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区（赤水段）重大生态环境利益的需要，被上诉人依据中央部委、省、市相关部门安排，制定方案，发布通告，对赤水河（赤水段）砂石码头进行专项整治，包括上诉人在内的多家码头均在专项整治范围之内。被上诉人的相关职能部门按照国家法律法规、政策和整治方案，要求上诉人经营的码头停止一切违法生产经营活动，依法拆除所有建构筑物和设施设备，全面清理转移码头上堆放的砂石、物资和设备，恢复原有生态环境。被上诉人的专项整治行动本身并无不当。同时，上诉人持有的《水上水下施工作业许可证》《港口经营许可证》最长有效期只到2019年4月29日，在国家级自然保护区（赤水段）重大生态环境利益的考量下，被上诉人不可能再给上诉人延长相关期限。其次，被上诉人因公共利益和恢复生态环境需要实施的专项整治行动如给上诉人合法权益造成损害的，其应当给予适当补偿。基于此，2019年6月28日码头所在地的赤水市复兴镇人民政府和上诉人签订了《赤水市赤水河砂石码头拆除协议》，该协议第一条明确约定了上诉人自行停止复兴镇红十字码头的一切生产经营活动，自行组织拆除其砂石码头上所有的建筑物、构筑物和设施设备，完成码头上存放的砂石、物资的清理转移等整治工作。协议签订后，上诉人按照协议自行对码头的两个浮吊、两个塔吊、变压器、、地磅碎石机等可移动设备进行了搬迁，拆除了办公用房，转运了砂石，被上诉人按照协议向上诉人支付了拆除（搬迁）奖补资金23.5万元。双方之间签订的《赤水市赤水河砂石码头拆除协议》系双方自愿签订，属于行政协议，且已经全部履行完毕。最后，被上诉人依据长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区（赤水段）重大生态环境利益的需要，结合上诉人在经营码头过程中存在的违法行为，作出赤府行赔〔2019〕2号不予赔偿决定认定事实清楚，程序合法，结果并无不妥，依法应予维持。据此，一审法院对上诉人主张撤销赤府行赔〔2019〕2号不予赔偿决定的诉讼请求不予支持符合法律规定。关于被上诉人是否侵犯上诉人合法权益，是否应当承担行政赔偿责任的问题。首先，在赤水河（赤水段）砂石码头进行专项整治过程中，被上诉人职能部门作出了多个行政行为，上诉人在法定期限内既未提起行政复议，亦未提起行政诉讼。其次，上诉人系基于双方签订的《赤水市赤水河砂石码头拆除协议》自行拆除相关设施设备，被上诉人并未对上诉人相关设施设备实施强制拆除，即被上诉人并未侵犯上诉人的合法权益，没有对上诉人财产造成实际损害。最后，中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款规定：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。”第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。”根据法律的规定可以看出，国家赔偿的前提是国家机关和国家机关工作人员违法行使行政职权，有侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，并对权利人财产造成实际损害，而本案并不存在这样的前提条件，故上诉人主张被上诉人应当承担行政赔偿责任没有事实和法律依据，一审不予支持并无不当。上诉人所提被上诉人及有关职能部门的行政行为侵犯其合法权益，给其造成了实际经济损失，应当依法赔偿的上诉理由不能成立，本院不予采纳。关于上诉人主张一审法院不予调取证据错误的问题。经查，上诉人申请调取四川固勤房地产土地资产评估有限公司对上诉人资产的评估报告，该报告属于当事人应当自行举证的内容；上诉人申请调取同为整治范围的同舟缘食府、美高美（KTV）、龙门食府、水上人间（KTV）四艘船只与相关部门达成的补偿协议（或赔偿协议）因与本案审理无直接利害关系，一审均不予调取并无不当。上诉人的该项上诉理由不成立，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。本判决为终审判决。审判长 李 丽审判员 李道鸿审判员 邹 慧二〇二〇年十二月二十二日法官助理翟长勇书记员李铧晟