贵州省遵义市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔03行终386号上诉人（原审原告）：唐书勇，男，1962年10月4日出生，汉族，住湄潭县被上诉人（原审被告）:湄潭县人民政府湄江街道办事处。所在地：湄潭县湄江街道茶海路。法定代表人：刘云泽,主任。委托诉讼代理人：郭方泽。上诉人唐书勇因与被上诉人湄潭县人民政府湄江街道办事处（以下简称湄江街道办）撤销《关于唐书勇请求按照农村居民落实棚改政策的回复》一案，不服凤冈县人民法院（2020）黔0327行初48号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2020年9月17日立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。唐书勇一审诉讼请求：1.依法撤销湄江街道办于2019年11月18日作出的《湄潭县湄江街道办事处关于唐书勇请求按照农村居民落实棚改政策的回复》（以下简称《回复》）；2.依法对《湄潭县界定农村集体经济组织成员资格指导意见》（湄党办发〔2016〕81号）中规定的农村集体经济组织成员资格原始取得条件进行合法性审查；3.案件受理费由湄江街道办负担。一审法院审理查明：2016年9月8日，湄潭县委办公室《关于印发的通知》（湄党办发〔2016〕81号）对湄潭县农村集体经济组织成员资格如何界定进行了明确。2017年7月23日，湄潭县人民政府下发《关于湄潭县2017年城市棚户区改造项目集体土地上房屋及地面附属设施征收补偿方案的批复》（湄府函〔2017〕209号），对湄潭县棚户区房屋进行改造和征收。《湄潭县2017年城市棚户区改造项目集体土地上房屋及地面附属设施征收补偿方案》第七项确定了奖励及优惠措施，第八项确定了保障措施。2019年7月5日，唐书勇母亲甘大莲与湄潭县七星路城市棚户区改造项目建设指挥部签订拆迁补偿安置补充协议书，约定房屋保障性政策相应的补偿费。未将唐书勇纳入拆迁补偿安置对象，唐书勇认为其与母亲系同一户口，作为七星村村民应当按照规定获得补偿。2019年7月11日，唐书勇向湄潭县七星路城市棚户区改造项目指挥部提出申请，要求对其一家五口按照棚户区改造项目拆迁补偿安置方案进行住房安置。湄江街道办收到该申请并对唐书勇的具体情况进行调查后，认为：一、唐书勇不是龙泉居农业人口，也未在龙泉居取得土地承包权；二、唐书勇在1983年6月成为湄潭机械厂正式职工，身份和户籍均发生了变化，2007年机械厂改制，其于2018年4月退休，2019年9月起在湄潭县按月领取养老金3024.59元；三、第二轮土地承包颁发了《农村土地承包证》，方式为家庭承包顺延；四、唐书勇提交的农房保险等依据，不能作为认定集体经济组织成员的依据。故湄江街道办于2019年11月18日对唐书勇的申请作出《回复》，具体内容为：“自1983年6月起，唐书勇就不是湄江街道龙泉居农村集体经济组织成员，户口性质属于非农业户口，不得再享有农村集体经济组织成员的权益，故不能按照农业户口兑现棚户区改造的相关政策进行补贴”。2019年12月4日唐书勇就补登确权问题向龙泉居反映。2019年12月11日，湄潭县湄江街道办事处龙泉居民委员会作出《龙泉居关于唐书勇是否属于龙泉居农村集体经济组织成员的回复》：唐书勇不符合龙泉居集体经济组织成员资格条件，故不能取得村集体经济组织成员资格，即不具有龙泉居集体经济组织成员资格。唐书勇收到该回复后，于2020年1月10日向湄江街道办事处提交回复及相关材料，认为其应按照农业人口获得棚户区改造的相关政策补贴，享有湄江街道龙泉居农村经济组织成员的权益。2020年4月16日，唐书勇向一审法院提起诉讼。一审法院认为：本案中，根据唐书勇的起诉状内容及一审庭审过程中唐书勇、湄江街道办辩论意见可知，唐书勇认为自身享有所在农村集体经济组织成员资格，进而请求湄江街道办根据所在片区棚改政策安置房屋。而唐书勇、湄江街道办双方对唐书勇是否具有集体经济组织成员资格问题存在争议。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第一条“为了保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设，根据宪法，制定本法”和第二条“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”的规定，村民资格待遇问题属于村民自治范围，成员资格问题应当由农村集体经济组织决定。唐书勇提起本案诉讼，系湄江街道办对唐书勇要求进行房屋安置问题的回复不服，湄江街道办作出的《回复》仅是对唐书勇是否可按龙泉居农村集体经济组织成员享有棚户区改造相关政策补贴申请进行的回复，不是对唐书勇是否具有龙泉居集体经济组织成员资格的实质界定，农村集体组织成员资格不仅是身份权，还涉及相应的财产权，与集体经济组织本身和组织内的其他成员相关联，不因行政机关或其他组织不经集体经济组织程序在处理其他事项中的认为而确定。因唐书勇的集体经济组织成员资格尚不确定，故本案不具有审理的前提条件。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，唐书勇的诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不具有可诉性。同时，本案所涉《回复》在内容上并未要求唐书勇负担义务，是不具备行政强制力的告知性行为，对唐书勇不产生独立的、最终的行政法律效力，对唐书勇的权利义务未产生实际影响，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项之规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，唐书勇如认为其集体经济组织成员资格权益受到侵害，可通过其他途径依法维护合法权益。对唐书勇请求审查《湄潭县界定农村集体经济组织成员资格指导意见》（湄党办发〔2016〕81号）中对农村集体经济组织成员资格原始取得条件的合法性问题。因本案裁判不对唐书勇的集体经济组织成员资格问题作审查、界定，湄党办发〔2016〕81号文件是否对唐书勇的集体经济组织成员资格权利产生影响，在本案中无审查的必要性和实际意义，不予审查。综上，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第十项、第六十九条第一款第一项的规定，裁定：驳回唐书勇的起诉。本案预收的案件受理费50元，退还唐书勇。上诉人唐书勇上诉称，1.被上诉人湄江街道办作出的《回复》对上诉人是否系农村集体经济组织成员作出了认定，是导致上诉人不能享有农村集体经济组织成员权益和棚户区改造补偿政策的直接原因。因此，《回复》损害上诉人合法权益，属于人民法院行政诉讼的受案范围。2.上诉人申请被上诉人补偿时，上诉人所在龙泉居民委员会（原七星村）及村民认可上诉人系该村农村集体经济组织成员身份。被上诉人相关工作人员强行要求上诉人所在龙泉居民委员会作出上诉人非农村集体经济组织成员的认定，上诉人权利已因此而被剥夺。3.对龙泉居民委员会对上诉人非农村集体经济组织成员身份的认定，上诉人于2020年4月15日依法向湄潭县人民法院提起民事诉讼，该法院作出的民事裁定书认为认定农村集体经济组织成员资格是当地政府的管理职能，不是通过民事诉讼程序能够解决的纠纷。该认定与一审裁定相互矛盾，上诉人无法通过司法途径维护自身合法权利。综上，请求：1.撤销原裁定，指令一审法院继续审理本案；2.案件受理费等相关费用由被上诉人负担。被上诉人湄江街道办辩称，1.被上诉人所作出的《回复》不是具体行政行为，仅是一种解释告知行为。同时，被上诉人对上诉人的户籍登记情况进行了调查核实，上诉人于1983年6月在湄潭县机械厂参加工作，1983年7月成为湄潭县机械厂正式职工，1983年7月5日其户籍登记为非农业户别，户籍住址登记为湄潭县交通路**，属老车站居委会二组，现属于湄潭县湄江镇七星社区城镇居民，故从1983年7月5日起上诉人不再具有农村集体经济组织成员身份。2.1988年8月，唐书勇在原机械厂办理停薪留职，于1990年6月起以提供维修服务开始个体经营，2007年原机械厂破产，唐书勇未被列为改制对象。唐书勇于2017年12月，向湄潭县社会保险事业局提交特殊工种退休的申请，2018年被同意特退，湄潭县社会保险事业局每月向其发放了基本养老金。所以，被上诉人根据登记户户口信息、产生活关系，以及《湄潭县界定农村集体经济组织成员资格指导意见》的规定向上诉人作出了解释性的回复。不属于人民法院行政诉讼的受案范围。3.农村集体经济组织成员资格问题应由农村集体经济组织决定，被上诉人的回复并不是对上诉人是否具有龙泉居集体经济组织成员资格的实质界定，对上诉人的权利义务未产生实际影响。综上，请求驳回上诉，维持原判。本院二审期间，上诉人唐书勇提交了《固定工转正定级登记表》（复印件），证明被上诉人湄江街道办所称上诉人农转非不是事实。被上诉人质证认为：只能证明上诉人系机械厂职工。被上诉人湄江街道办提交了《常住人口登记表》（复印件），证明上诉人系非农户。上诉人质证认为：对该份证据持有异议，被上诉人未提供户户籍转移手续。/div>本院对各方当事人在二审期间提交的证据认证如下：根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十二条关于“本规定第五十条和第五十一条中的‘新的证据’是指以下证据：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据”的规定，上诉人、被上诉人提交的证据均在提起本案诉讼之前形成，上诉人、被上诉人在一审中既未申请延期举证，也未申请调取证据，也不属于一审举证期限届满后发现的证据，故上诉人提交的《固定工转正定级登记表》（复印件）、被上诉人提交的《常住人口登记表》（复印件），不属于新的证据，本院对该两份证据不予采信。本院对一审查明事实予以确认。本院另查明：唐书勇向湄潭县七星路城市棚户区改造项目指挥部提交的《申请》载明：“而我作为原系机械厂的工人，系非农村人口而未作安置，使我一家五口无房居住。可我一家五口长期与母亲甘大莲居住一起，其户户口仍一直在湄江镇××××组，仍保留了自己承包的责任地、宅基地和自留地，县机械厂解体也未同其他职工享受保障性经济适用住房。为此，为使一家人能有安身之处，特向指挥部申请根据我家庭的特殊情况安置一套住房为谢”。本院认为，从上诉人向被上诉人提交的《申请》内容来看，上诉人称其因系非农村人口而未获安置，请求根据其家庭的特殊情况安置一套住房，故上诉人提出的《申请》实质系反映情况，请求解决实际困难，属信访诉求。被上诉人针对该《申请》作出的《回复》，系针对信访诉求作出的信访回复，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第九项关于“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为”的规定，上诉人请求撤销的案涉《回复》不属于行政诉讼受案范围。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第六十九条关于“确认农村集体经济组织成员身份的原则、程序等，由法律、法规规定”的规定，现有的法律、法规并未授权街道办事处可以确定农村集体经济组织成员的资格。有关集体经济组织成员身份的确认，应当由农村集体经济组织讨论决定。同时，有关农村集体经济组织成员资格的纠纷，亦不属于行政诉讼的受案范围。结合本案查明事实，从被上诉人作出的《回复》内容来看，《回复》以上诉人不是湄潭街道龙泉居农村集体经济组织成员为由，认为不应对上诉人按照农业户户口兑现棚户区改造的相关政策进行补贴。因被上诉人不具有认定农村集体经济组织成员的资格，故《回复》对上诉人的权利义务未产生实际影响。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第十项关于“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的规定，上诉人请求撤销《回复》，亦不属于行政诉讼的受案范围。故一审法院驳回上诉人的起诉并无不当。关于上诉人主张对《湄潭县界定农村集体经济组织成员资格指导意见》（湄党办发〔2016〕81号）中规定的农村集体经济组织成员资格原始取得条件进行合法性审查的请求，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款关于“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”的规定，因上诉人要求附带审查的湄党办发〔2016〕81号文件系中共湄潭县委办公室文件，不属于行政诉讼法规定的附带审查规范性文件范围，故一审法院不予审查并无不当。需要指出的是，一审判决书“本院认为”部分的《最高人民法院关于适用的解释》系笔误，应为《最高人民法院关于适用的解释》，本院予以指正。综上，上诉人唐书勇的上诉理由不能成立，应予驳回。一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  赖丽莉审判员  方 兵审判员  冯再军二〇二〇年十二月七日法官助理袁瑾书记员任权贵