江苏省南京市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）苏01行初433号 原告陈礼国，男，1964年12月2日生，汉族，住南京市栖霞区。 委托代理人孙金清，江苏共盈律师事务所律师。 委托代理人刘新，江苏共盈律师事务所律师。 被告南京市栖霞区人民政府，住所地南京市栖霞区仙林大学城文枢东路**。 法定代表人王生，南京市栖霞区人民政府区长。 出庭负责人王智。 委托代理人严青，江苏欣达律师事务所律师。 委托代理人杨姮，江苏欣达律师事务所律师。 被告南京市人民政府，住所地南京市玄武区北京东路**。 法定代表人韩立明，南京市人民政府市长。 委托代理人钱隺。 原告陈礼国不服被告南京市栖霞区人民政府（以下称栖霞区政府）作出的房屋征收补偿决定及被告南京市人民政府（以下称南京市政府）作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院于2020年9月29日受理后，在法定期限内向被告邮寄送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月15日公开开庭审理了本案，原告陈礼国及其委托代理人孙金清、刘新，被告栖霞区政府的出庭负责人王智及委托代理人杨姮，被告南京市政府的委托代理人钱隺到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告栖霞区政府于2020年5月13日作出宁栖国征决字〔2019〕24号《南京市栖霞区国有土地上房屋征收补偿决定书》（以下称24号《征收补偿决定书》）,对原告陈礼国位于南京市栖霞区的房屋（以下称案涉房屋）予以征收并进行补偿。原告陈礼国不服24号《征收补偿决定书》，向被告南京市政府申请行政复议。被告南京市政府于2020年9月16日作出〔2019〕宁行复第128号《行政复议决定书》（以下称128号《行政复议决定书》）维持了被告栖霞区政府作出的征收补偿决定。 原告陈礼国诉称：一、被告栖霞区政府制定颁发房屋征收决定的行为违反了行政法规的明确规定，房屋征收不是为了公共利益，无任何危旧房鉴定措施。1.被告栖霞区政府作出房屋征收决定的目的与实际的征收目的矛盾，被告栖霞区政府的征收目的是为了加快推进西岗地区危旧房改造和综合整治步伐，改善人居环境，提升城市面貌，但其颁发的《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收补偿实施方案》（以下称《实施方案》）明确规定西岗果牧场红线范围内8000亩土地均属于征收范围，对938户住宅和28家企业全部实施征收。该规定表明，本次征收是全面征收，所有的房屋和土地全部被征收，栖霞区政府的案涉征收行为违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下称《征收与补偿条例》）第八条关于政府征收应当是为了公共利益需要的规定，西岗果牧场的危旧房只有极小部分需要改建，而且其中大部分均为西岗果牧场公房，栖霞区政府将西岗果牧场8000亩土地及地上建筑物全部实施征收，没有对危旧房进行鉴定，其目的是为了征收后进行整理划分并对国有土地使用权进行出让的需要，应当予以撤销。2.根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，建设占用土地、农用地转为建设用地应当办理农用地转用审批手续，使用基本农田或者其他耕地超出35公顷的应当报国务院批准，西岗果牧场的8000亩土地基本属于农田和耕地，被告栖霞区政府征收农田和耕地用于建设违反了《中华人民共和国土地管理法》和《基本农田保护条例》的明确规定。3.根据被告栖霞区政府发布的《实施方案》，西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目（以下称案涉项目）经评估机构测算，用于补偿的资金概算约为23亿元，但根据被告栖霞区政府公开的信息，该项目到位资金合计为5亿元，到位资金严重不足，违反了《征收与补偿条例》关于“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”的规定。二、被告栖霞区政府颁发的《实施方案》及《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目未登记房屋认定处理办法》（以下称《未登记房屋认定处理办法》）违法，被告栖霞区政府系滥用职权。1.根据《征收与补偿条例》的规定，被告栖霞区政府应当就房屋征收补偿实施方案组织召开有被征收人和公众代表参加的听证会并根据听证会情况进行修改。被告栖霞区政府没有组织召开听证会违法。2.被告栖霞区政府组织有关部门及西岗街道、西岗果牧场对未登记房屋进行认定，并于2017年5月27日由“西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目未登记房屋认定工作小组”颁布了《未登记房屋认定处理办法》，该办法的内容违反了《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》等一系列法律规定。被告栖霞区政府将应当由行政机关行使的职权移交给一个临时成立的小组，且将认定结果以口头方式告知，剥夺了原告的法定权利。3.西岗果牧场隶属于南京市农场管理处，938户住宅和28家企业的全部房屋和土地、包括农场场部的2幢办公大楼均没有《房屋所有权证》或《建设工程规划许可证》，这一情况完全是由被告栖霞区政府的职能部门怠于履行职责造成，被告栖霞区政府在本次征收过程中置法律的明确规定于不顾，以非法机构、未经过法定程序即对被征收房屋作出认定的行为违法。4.《未登记房屋认定处理办法》规定，被征收房屋面积的认定与西岗果牧场职工身份相关联，没有建立劳动关系的，即使是西岗户口、房屋是合法建造的、也不予认定。未登记房屋认定工作小组系非法定机构，没有对户籍、婚姻、劳动关系、房屋产权面积、补偿上限数额等进行认定的行政职权，作出的认定违法，不能作为房屋补偿决定的依据。三、被告栖霞区政府作出的24号《征收补偿决定书》认定原告陈礼国的房屋面积为93.28平方米与事实明显矛盾。原告陈礼国所有的房屋面积为153.04平方米，由两部分组成，59.76平方米的房屋是1993年从他人处购买，93.28平方米的房屋为2001年果牧场建造，合计153.04平方米。未登记房屋认定工作小组将59.76平方米的房屋作为违建处理不合法。2017年1月24日，南京市栖霞区房屋征收管理办公室（以下称栖霞区征收办）颁布《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收补偿方案公告》，房屋征收工作人员进驻西岗果牧场，在与原告家庭商谈征收补偿条件时，栖霞区征收办工作人员认为根据其房屋征收补偿方案的规定，虽然原告的房屋面积为153.04平方米，但是未登记房屋认定工作小组认为代建房不能带自建房一起认定，故对59.76平方米的房屋不予认定为合法面积，所谓的标准和规定以及认定结果明显违法。四、被告栖霞区政府作出24号《征收补偿决定书》的基础《房屋征收分户估价报告》（以下称《分户估价报告》）没有告知权利义务且已经超出有效期。1.原告陈礼国的房屋经测量面积为153.04平方米，案涉《分户估价报告》认定的房屋合法面积为93.28平方米、其他为违法建筑不予补偿没有法律依据，原告对此表示异议且没有签收，案涉项目的征收工作小组也没有正式进行送达。2.案涉《分户估价报告》出具日期为2017年6月11日，被告栖霞区政府于2019年4月22日依据该《分户估价报告》作出24号《征收补偿决定书》，已经超过一年有效期，应当重新进行评估并重新出具报告。被告栖霞区政府依据己经失效的《分户估价报告》作出的24号《征收补偿决定书》无效。综上，原告认为，被告栖霞区政府作出的24号《征收补偿决定书》违反法定程序且多处违反法律法规的明确规定，被告南京市政府作为行政复议机关，没有系统、全面、自主查清案件事实，只在等待南京市中级人民法院相关案件的判决结果为依据，故提起行政诉讼，请求：1.撤销栖霞区政府24号《征收补偿决定书》；2.撤销南京市政府128号《行政复议决定书》；3.确认被告栖霞区政府颁发的《实施方案》违法；4.确认西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目未登记房屋认定工作小组颁发的《未登记房屋认定处理办法》违法；5.由被告承担本案的全部诉讼费用。 原告陈礼国提交的证据有： 证据1、《政府信息公开申请答复书》及其附件，证明被告栖霞区政府以危旧房改造为名对西岗果牧场全面实施征收，没有对危旧房采取改造措施，栖霞区政府用于征收的补偿款仅有5亿元，没有达到概算要求的23亿元。 证据2、《关于栖霞区改造和综合整治项目的立项批复》（栖住建字〔2014〕185号）、《关于同意变更栖霞区改造和综合整治项目建设主体的批复》（栖住建字〔2016〕99号）、《关于变更栖霞区改造和综合整治项目建设主体的规划意见函》（宁规栖函字〔2016〕80号），证明被告栖霞区政府对西岗果牧场地区并不是进行危旧房改造，而是由南京地铁小镇开发建设西岗有限公司进行土地开发并进行有偿出让，不是为了公共利益及危旧房改造。 证据3、《契约》，证明原告陈礼国面积为59.76平方米的房屋系于1993年从他人处购买，为合法建造，建房时间远早于2002年房屋面积普查时间。 证据4、《致西岗社区居民的一封信》，证明栖霞区人民政府西岗办事处及西岗果牧场于2010年联合发文表示，西岗果牧场自2006年一直保持零违章的记录，但栖霞区政府认定原告于1993年购买的房屋为违法建筑。 证据5、《未登记房屋认定处理办法》，证明该办法对房屋具体认定面积与劳动关系等挂钩，表面上是依据法定职权作出的规定，实质上栖霞区政府系滥用职权，违反了法律的明确规定。 证据6、《栖霞区征收项目未登记房屋认定书》，证明经未登记房屋认定工作小组测量，原告陈礼国的房屋面积为砖混93.28平方米、砖木59.76平方米，合计153.04平方米，认定合法面积为93.28平方米与实际情况不符。 证据7、《分户估价报告》《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》，证明估价表与原告陈礼国房屋的实际情况不符，且未有效送达，实体与程序均违法。 证据8、照片打印件1张，证明被认定为违法建设的59.76平方米的房屋情况。 证据9、24号《征收补偿决定书》，证明被告栖霞区政府作出的征收补偿决定内容违法且与事实不符。 证据10、128号《行政复议决定书》，证明被告南京市政府于2020年9月16作出行政复议决定，维持了栖霞区政府24号《征收补偿决定书》。 证据11、紫东核心区规划信息网络公开打印件，证明案涉项目不是基于旧城区改造或者危旧房改造的目的，与栖霞区政府的征收目的不符。 证据12、《项目建设单位申请征收安置房计划确认表》，证明案涉项目被征收的户数、安置房的套数及面积均减少。 被告栖霞区政府辩称：一、案涉房屋征收决定合法有效。为加快推进西岗地区危旧房改造和综合整治步伐，改善人居环境，提升城市环境面貌，栖霞区政府于2017年4月11日作出宁栖府征字〔2017〕第002号《南京市栖霞区人民政府房屋征收决定》（以下称2号《房屋征收决定》）。2号《房屋征收决定》经南京市中级人民法院审理后作出（2017）苏01行初625号行政判决书，认定2号《房屋征收决定》合法有效。二、24号《征收补偿决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当。案涉房屋位于案涉项目征收范围内，经多次协商，在确定的征收签约期限内，栖霞区征收办与原告陈礼国就征收补偿结果未能达成一致协议。栖霞区征收办依法提请栖霞区政府对案涉房屋作出征收补偿决定。栖霞区政府在审查了栖霞区征收办提交的“房屋调查表、征收（住宅）现场勘察表、原告户未登记房屋认定书、分户评估报告及送达回证、项目分户评估结果公示照片、房屋征收补偿明细、协商记录、户籍资料、产权调换房源说明”等相关材料后，根据《征收与补偿条例》《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》（南京市人民政府令第318号，以下称《南京市征补办法》）以及《实施方案》，于2019年4月22日作出24号《征收补偿决定书》并向原告陈礼国送达，同时在征收范围内予以公告。原告陈礼国不服24号《征收补偿决定书》，向南京市政府申请行政复议，南京市政府经审查后依法维持了24号《征收补偿决定书》。综上，24号《征收补偿决定书》认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，内容适当，已充分保障了原告陈礼国的合法权益。南京市政府作出的128号《行政复议决定书》正确，请求人民法院依法驳回原告陈礼国的诉讼请求。 被告南京市政府辩称：一、对主要事实的认定。2017年4月11日，栖霞区政府为实施案涉项目作出2号《房屋征收决定》（含附件《实施方案》），该决定载明了征收范围，其中签约期限为2017年5月20日至2017年8月17日，征收部门为栖霞区征收办，原告陈礼国位于西岗××牧场××号的房屋在征收范围内。2017年4月17日，栖霞区征收办发布关于协商选定房屋征收评估机构的通知，但被征收人未能在指定期限内协商选定评估机构。经栖霞区征收办申请，南京市于同年4月27日发布公告，决定于5月3日在南京市摇号确定评估机构；同年5月5日，江苏省南京市南京公证处作出（2017）宁南证经内字第4430号《公证书》，对摇号过程和结果予以公证，经摇号确定案涉项目的评估机构为江苏大新房地产地价评估有限公司（以下称大新公司）和中证房地产评估造价集团有限公司（以下称中证公司）。2017年5月10日，大新公司对案涉房屋进行现场勘查，对其装饰装修及附属物进行勘查登记。因案涉项目范围内被征收房屋均无房产证，栖霞区政府组织有关部门对未登记房屋进行调查、认定，并将认定结果在征收范围内进行张贴公示。同年5月31日，栖霞区政府就案涉房屋作出《栖霞区征收项目未登记房屋认定书》，确认房屋现状为153.04平方米，房屋认定建筑面积为93.28平方米，房屋用途为住宅。同年6月11日，大新公司出具了案涉房屋的评估报告。同日，栖霞区征收办将案涉房屋的评估报告及未登记房屋认定书送达原告陈礼国，原告陈礼国在法定期限内未对该评估结果申请复核。后栖霞区征收办多次与原告陈礼国联系，就案涉房屋征收补偿问题进行协商，因双方意见分歧较大，未能就具体补偿内容协商一致。2019年3月20日，栖霞区征收办向栖霞区政府提交《关于对陈礼国房屋作出征收补偿决定的请示》（宁栖征字〔2019〕31号），报请栖霞区政府作出征收补偿决定。2019年4月1日，栖霞区政府作出《南京市栖霞区国有土地上房屋征收补偿听证权利告知书》并于同月3日送达原告陈礼国。原告陈礼国于次日提出听证申请后，栖霞区政府于2019年4月8日作出《南京市栖霞区国有土地上房屋征收补偿听证通知书》并于次日送达陈礼国，通知其于2019年4月12日进行听证。2019年4月22日，栖霞区政府作出24号《征收补偿决定书》及《公告》，主要内容为：“一、以产权调换的方式补偿被征收人。用于产权调换的房屋地址为南京市栖霞区，建筑面积约为85-92平方米房屋共计二套（该房号为工程编号，最终编号以公安部门编号为准，房屋面积以房产部门实测面积为准）。被征收人应当按照产权调换房建设单位的要求办理房款的结算手续。二、被征收人可获得室内装饰、装修及附属物补助95056元，其他补助费38096元。该补偿款已专户存储。三、被征收人应当在本房屋征收补偿决定书送达之日起十五日内将位于南京市栖霞区的房屋腾空并与征收部门办理房屋移交手续”。2019年4月23日，栖霞区政府向原告陈礼国送达了24号《征收补偿决定书》，并将24号《征收补偿决定书》在房屋征收范围内张贴公示。2019年6月21日，原告陈礼国不服24号《征收补偿决定书》，向被告南京市政府申请行政复议。另外，作为2号《房屋征收决定》附件的《实施方案》第五条“未经登记被征收房屋的认定”规定：“对征收范围内未经登记的房屋由区政府组织相关部门及西岗街道、西岗果牧场进行认定”。栖霞区政府就案涉项目制定了《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收补偿实施细则》（以下称《实施细则》），对征收安置房源及过渡期限、被征收房屋的认定和处理意见、符合条件的被征收人实行保障安置的办法、征收安置房申购的特殊规定、住宅户其他补助费用及标准、征收补偿及安置工作流程等作出了规定。2017年5月27日，西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目未登记房屋认定工作小组发布了《未登记房屋认定处理办法》，对未登记房屋的认定、处理及分户进行了规定，内容与上述《实施细则》的规定内容基本一致。案外人丁慧霞、戴岳不服2号《房屋征收决定》，向南京市中级人民法院提起行政诉讼，南京市中级人民法院经审理作出（2017）苏01行初625号行政判决，确认2号《房屋征收决定》及附件《实施方案》合法有效，丁慧霞、戴岳未上诉，该判决已经发生法律效力。二、对程序和法律适用的认定。根据《征收与补偿条例》第四条第一款之规定，栖霞区政府负责其行政区域内的房屋征收与补偿工作，具有依法作出房屋征收补偿决定的职责。栖霞区征收办就协商选定房屋征收评估机构通知被征收人，因被征收人未能在规定时间内协商一致，南京市发布公告，决定以摇号的方式选定评估机构，并告知被征收人摇号的时间和地点。2017年5月5日，经公证，通过摇号方式随机选定大新公司和中证公司为案涉征收项目的评估机构，评估机构的选定程序符合《征收与补偿条例》第二十条第一款、《南京市征补办法》第二十一条的规定。栖霞区征收办依法送达了案涉房屋的评估报告，案涉项目征收工作人员就征收补偿事宜多次与原告陈礼国协商，并在协商过程中告知其可选择货币补偿或产权调换，保障了原告的选择权。因双方就补偿内容无法协商一致，经栖霞区征收办报请后，栖霞区政府按照《实施方案》规定作出24号《征收补偿决定书》并公告，符合《征收与补偿条例》第二十五条第一款、第二十六条的规定，程序合法、内容适当。关于原告陈礼国提出的认定面积的问题，《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定：“对于已经登记的房屋，其性质用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。对于未登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。”因案涉房屋未进行权属登记，栖霞区政府根据前期调查结果并结合《实施细则》中“7、果牧场将代建房屋出售给果牧场职工及其子女的，由果牧场进行确认，房屋面积应当与其他处的自建房或承租公房进行合并后补偿；10、同一职工或夫妻双方在果牧场征收范围内同时有多处承租公房、代建房、自建房的，需要将所有房屋面积合并实施征收”的规定，因原告的案涉房屋为西岗果牧场代建房，栖霞区政府结合原告陈礼国户在西岗果牧场2002年房屋面积普查时的情况，认定原告陈礼国家庭户房屋面积为93.28平方米符合上述规定，被告南京市政府予以支持。三、案涉行政复议决定符合法律规定。南京市政府认真核实了相关证据的真实性、合法性和关联性，根据相关法律规定作出的128号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确。2019年6月21日，南京市政府收到原告陈礼国提交的行政复议申请并于当日受理。同日，南京市政府向栖霞区政府寄送《行政复议提出答复通知书》，要求其进行答复。栖霞区政府于2019年6月28日作出答复。2019年8月14日，经行政复议机关负责人同意延期至2019年9月18日作出行政复议决定。2019年9月9日，因本案审理需要等待其他诉讼案件的审理结果，决定中止审理。2020年9月16日，因中止事由消失，南京市政府决定恢复审理并于同日作出128号《行政复议决定书》，于次日向原告陈礼国邮寄送达，原告于2020年9月19日签收。综上，被告南京市政府已经依法履行了行政复议职责，请求人民法院依法驳回原告陈礼国的诉讼请求。 被告栖霞区政府提交了证明原行政行为合法性的证据和法律依据，证据有: 证据1、2号《房屋征收决定》； 证据2、《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收决定公告》； 证据3、《实施方案》； 证据4、现场公示照片； 证据5、征收公告公示证明； 证据6、南京市中级人民法院（2017）苏01行初625号行政判决书。 证据1-6共同证明2号《房屋征收决定》经南京市中级人民法院生效判决认定合法有效。 证据7、《关于协商选定西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目房屋征收评估机构的通知》； 证据8、选定评估机构征求意见汇总表； 证据9、《公告》； 证据10、《公证书》（〔2017〕宁南证经内字第4430号）； 证据11、评估机构营业执照； 证据12、房地产估价机构资质证书、执业证书； 证据13、选定评估机构过程性文件公示照片。 证据7-13共同证明案涉项目范围内的被征收人未能在规定的期限内协商选定本项目的征收评估机构，经栖霞区征收办申请，南京市以摇号的方式选定了大新公司与中证公司，评估机构的选定程序符合法律规定，案涉项目选定的征收评估机构及相关房地产估价师具有开展房地产价格评估的资质。 证据14、西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目附图； 证据15、《实施细则》； 证据16、《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目住宅房屋认定情况明细表》及现场公示照片； 证据17、私有房屋普查汇总表及《栖霞区征收项目未登记房屋认定书》； 证据18、《房屋调查表》； 证据19、《征收（住宅）现场勘察表》； 证据20、《装饰装修及附属物勘查登记表》； 证据21、《分户估价报告》（编号：XGGMC-12-2）； 证据22、《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》； 证据23、《南京市国有土地上房屋征收室内装饰装修及附着物补偿金额分户估价表》； 证据24、送达回证及送达现场照片； 证据25、评估结果公示现场照片； 证据26、陈礼国户房屋征收补偿明细。 证据14-26共同证明：1.案涉房屋位于案涉项目征收红线范围内但未办理登记，根据《征收与补偿条例》第二十四条的规定，被告栖霞区政府组织有关部门对被征收房屋进行了调查和认定，栖霞区房屋征收部门将认定结果在征收范围内进行了张贴公示，并将未登记房屋认定书送达给原告陈礼国，原告未对认定面积提出书面异议；2.栖霞区房屋征收部门及相关评估机构对被征收人的房屋及室内装饰装修等进行了实地勘察，并于2017年6月11日作出《分户估价报告》，确定了被征收房屋在价值时点2017年4月11日的被征收房屋价值为1685476元；3.栖霞区房屋征收部门将评估结果在征收范围内进行公示，同时向原告送达了《房屋征收分户估价报告》，原告未在法定期限内对评估结果提出异议、亦未提出书面复核申请。 证据27、陈礼国身份及户籍信息； 证据28、协商记录； 证据29、工作人员身份证明； 证据30、证明人身份证明； 证据31、《关于陈礼国户产权调换房源情况说明》。 证据27-31共同证明在规定的签约期限内，栖霞区房屋征收部门与原告陈礼国就征收补偿事宜进行多次协商，未能达成征收补偿协议。 证据32、《关于对陈礼国房屋作出征收补偿决定的请示》； 证据33、《南京市栖霞区国有土地上房屋征收补偿听证权利告知书》（宁栖国征补听告字〔2019〕17号）、送达回证及送达现场照片； 证据34、申请报告； 证据35、《南京市栖霞区国有土地上房屋征收补偿听证通知书》（宁栖国征补听字〔2019〕9号）、送达回证及送达现场照片； 证据36、24号《征收补偿决定书》、送达回证及送达现场照片； 证据37、《公告》（宁栖国征决告字〔2019〕24号）及公告张贴现场照片。 证据32-37共同证明：1.栖霞区房屋征收部门根据《征收与补偿条例》第二十六条的规定，报请被告栖霞区政府对原告陈礼国的房屋作出征收补偿决定；2.根据原告陈礼国的听证申请，栖霞区政府为保证其征收补偿权利召开了听证会，充分听取了原告的陈述与申辩；3.栖霞区政府经综合考虑，对案涉房屋作出24号《征收补偿决定书》并向原告陈礼国送达，且在征收范围内予以公告。 证据38、128号《行政复议决定书》，证明原告陈礼国因不服24号《征收补偿决定书》，向南京市政府申请行政复议，南京市政府经审查后依法维持了24号《征收补偿决定书》。 法律依据有： 1.《征收与补偿条例》第十七条、第二十一条、第二十二条、第二十四条、第二十六条； 2.《南京市征补办法》第三十七条。 被告南京市政府提交了证明行政复议行为合法性的证据和法律依据，证据有: 证据1、《行政复议书》； 证据2、24号《征收补偿决定书》； 证据3、原告身份证复印件、委托书、受托人身份证复印件。 证据1－3证明原告陈礼国向南京市政府提交了行政复议申请书及必要的证据材料。 证据4、《行政复议案件受理审批表》； 证据5、《行政复议受理通知书》； 证据6、EMS邮寄面单。 证据4－6证明被告南京市政府经审查决定受理原告陈礼国的行政复议申请并向其告知。 证据7、《行政复议提出答复通知书》； 证据8、EMS邮寄面单； 证据9、《行政复议答复书》。 证据7－9证明南京市政府依法通知栖霞区政府进行答复，栖霞区政府于法定期限作出答复。 证据10、《南京市人民政府行政复议案件有关事项报批表》； 证据11、《延期审理通知书》； 证据12、《延期审理通知书》EMS邮寄面单。 证据10－12证明南京市政府依法决定延期审理。 证据13、《中止行政复议通知书》； 证据14、《中止行政复议通知书》EMS面单。 证据13－14证明因法定中止事由出现，南京市政府决定中止案件审理。 证据15、《恢复审理通知书》，证明因法定中止事由消失，南京市政府依法决定恢复审理。 证据16、128号《行政复议决定书》； 证据17、EMS邮寄面单及签收记录。 证据16－17证明南京市政府于2020年年9月16日作出行政复议决定并依法送达，已经履行了行政复议职责，作出的行政复议决定认定事实清楚，程序合法，内容适当。 法律依据有： 1.《行政复议法》第六条、第十七条、第二十三条、第二十八条、第三十一条； 2.《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第二款； 3.《征收与补偿条例》第四条、第二十条、第二十五条、第二十六条； 4.《南京市征补办法》第二十一条； 5.《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款； 6.《实施细则》第二部分第四条、第七条、第十条。 经庭审质证，被告栖霞区政府对原告陈礼国提交的证据1-2、证据6－7、证据9、证据12的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可，认为2号《房屋征收决定》已经为南京市中级人民法院生效判决确认合法有效，符合公共利益；对证据3的真实性、合法性、关联性及证明目的均不予认可，认为案涉项目涉及的房屋均未经登记，房屋的合法面积应当以栖霞区政府认定的面积为准；对证据4－5、证据8的真实性、合法性予以认可，对关联性及证明目的不予认可，认为不动产以登记为准，案涉房屋未被认定为违章建筑，但并不表示即属于案涉项目中的合法建筑，《未登记房屋认定处理办法》不是正式的发文也不是规范性文件，而是实施未登记房屋认定处理的条件，是对《实施细则》中关于未登记房屋认定处理内容进行的节选，不能单独审查其合法性，按照法律规定案涉房屋的合法面积应以被告栖霞区政府组织相关部门调查认定的面积为准；对证据10的真实性、合法性、关联性予以认可；对证据11的真实性、合法性、关联性均不认可，认为该证据是“苏宁有房”在网络上发布的广告，与案涉征收补偿决定无关。 被告南京市人民政府同意栖霞区政府对原告陈礼国提交的证据的质证意见，认为证据10的128号《行政复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法；对证据12的真实性、合法性、关联性予以认可，对证明目的不予认可。 原告陈礼国对被告栖霞区政府提交的证据1-3的真实性予以认可，对合法性不予认可，认为案涉项目征收的真实目的不是危旧房改造，未登记房屋的认定方案没有公示，程序违法；对证据4-5的真实性、合法性、关联性均不予认可，认为照片不清楚，不能证明公示的内容；对证据6的真实性认可，对合法性不认可；对证据7-13的真实性、合法性、关联性及证明目的均不认可，认为没有协商选定评估机构的过程，摇号过程也没有被征收人参与，公示照片内容不清楚；对证据14的真实性认可；对证据15的真实性、合法性均不认可；对证据16的真实性予以认可，对合法性不认可，认为认定的面积与事实不符；对证据17－19的真实性认可，对合法性不予认可，认为勘察表未标注房屋面积，原告的房屋面积为153.06平方米；对证据20的真实性、合法性予以认可；对证据21-26的真实性、合法性均不认可，认为没有向原告依法送达，照片内容不清楚；对证据27的真实性、合法性、关联性予以认可；对证据28-30的真实性、合法性、关联性均不予认可；对31的真实性、合法性予以认可，对关联性不予认可，认为相关证据没有落款日期，所谓的房源不存在；对证据32的真实性、合法性、关联性不认可，认为该证据是被告栖霞区政府的内部行文；对证据33-35的真实性、合法性、关联性予以认可，认可栖霞区政府确实组织了听证且原告参加了听证；对证据36－37的真实性、关联性予以认可，对合法性不予认可，认为栖霞区政府对房屋面积认定错误，且栖霞区政府直接以产权调换方式作出征收补偿决定，剥夺了原告的选择权；对证据38的真实性、关联性予以认可，对合法性不予认可，认为南京市政府维持了错误的征收补偿决定。 被告南京市人民政府对栖霞区政府提交的证据1-38的真实性、合法性、关联性及证明目的均予以认可。 原告陈礼国对南京市政府提交的证据1、证据3－8、证据11－12的真实性、合法性、关联性予以认可；对证据2、证据13－17的真实性、关联性予以认可，对合法性不予认可，认为南京市政府维持了错误的行政行为，且行政复议程序亦违法；对证据9的真实性予以认可，对合法性不予认可；对证据10的真实性、合法性、关联性均不认可，认为该证据是被告南京市政府的内部行文。 被告栖霞区政府对南京市人民政府提交的证据1-17的真实性、合法性、关联性均予以认可。 本院经审查认为，原告陈礼国提交的证据3－10及被告栖霞区政府、被告南京市人民政府提交的全部证据均与本案待证事实具有关联性，且来源真实、合法，符合行政诉讼证据要求，本院均作为证明案件事实的证据予以确认；原告陈礼国提交的证据1-2，证据11－12不符合行政诉讼的证据要求，本院不予确认。 经审理查明，栖霞区政府因西岗地区危旧房改造和综合整治项目需要，于2017年4月11日作出2号《房屋征收决定》，对东至西岗街道孟北、桦墅社区用地边界，南西至江宁区界，北至桂山、龙王山山脊线范围内（具体征收范围以征收红线范围图为准）的国有土地上房屋进行征收，征收范围内房屋建筑面积约244535.75平方米，其中住宅约938户、企业约28家，房屋征收部门为栖霞区征收办，签约期限为2017年5月20日至2017年8月17日，陈礼国位于西岗××牧场××号的房屋在征收范围内。2号《房屋征收决定》在征收现场进行了张贴公告。丁惠霞、戴岳不服栖霞区政府作出的2号《房屋征收决定》，向本院提起行政诉讼，本院于2018年7月16日作出（2017）苏01行初625号行政判决，驳回了丁惠霞、戴岳的诉讼请求，丁惠霞、戴岳未上诉，（2017）苏01行初625号行政判决已经发生法律效力。 2017年4月17日，栖霞区征收办按照南京市住建委公布的14家评估机构名单，向案涉项目被征收人发放了《协商选定评估机构征求意见表》，由被征收人协商选定评估机构。该征求意见表发出966份，收回825份，其中选择“自愿申请摇号确定评估公司”的为741票。2017年4月27日，南京市将摇号时间、、地点及参加摇号的评估机构的名单参加人员、公证机关等予以公告。经江苏省南京市南京公证处公证，南京市于2017年5月3日以摇号方式确定案涉项目的评估机构为大新公司和中证公司。2017年5月8日，大新公司对案涉房屋进行现场勘查，对其装饰装修及附属物进行勘查登记并制作了《征收（住宅）现场勘察表》及《装饰装修及附属物勘查登记表》，原告陈礼国之妻李金香在上述表格上签字。因案涉项目征收范围内的被征收房屋均无房产证，栖霞区政府组织有关部门对未登记房屋进行了调查认定，并将认定结果在征收范围内进行张贴公示。同年5月31日，栖霞区政府就案涉房屋作出《栖霞区征收项目未登记房屋认定书》，载明：陈礼国所有的房屋现状为砖混结构93.28平方米、砖木结构59.76平方米、其他7.83平方米，相关材料为果牧场房产证，房屋认定建筑面积为砖混结构93.28平方米，房屋用途为住宅。经评估，陈礼国被征收的砖混结构房屋建筑面积为93.28平方米，评估总价款为1685476元人民币；室内装饰、装修及附着物补偿款57744元。案涉项目房屋征收部门于2017年6月11日将《栖霞区征收项目未登记房屋认定书》《分户估价报告》及《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》送达陈礼国，陈礼国拒绝签收，相关送达人及见证人在送达回证上签字。《南京市国有土地上房屋征收室内装饰装修及附着物补偿金额分户估价表》未送达陈礼国。陈礼国未就评估结果申请复核。 因陈礼国对被征收房屋面积认定问题存在异议，案涉项目房屋征收部门与陈礼国多次进行协商，但未能在2号《房屋征收决定》确定的签约期限内达成补偿协议，栖霞区征收办于2019年3月20日向栖霞区政府提交《关于对陈礼国房屋作出征收补偿决定的请示》，请求栖霞区政府作出征收补偿决定。栖霞区政府于2019年4月1日作出《南京市栖霞区国有土地上房屋征收补偿听证权利告知书》，该告知书于2019年4月3日送达陈礼国，陈礼国予以签收并于当日提出听证申请，栖霞区政府于2019年4月8日作出《南京市栖霞区国有土地上房屋征收补偿听证通知书》并送达，通知陈礼国于2019年4月12日进行听证。2019年4月22日，栖霞区政府作出24号《征收补偿决定书》，确定：“一、以产权调换的方式补偿被征收人。用于产权调换的房屋地址为南京市栖霞区，建筑面积约为85-92平方米房屋二套（该房号为工程编号，最终编号以公安部门编号为准，房屋面积以房产部门实测面积为准）。被征收人应当按照产权调换房建设单位的要求办理房款的结算手续。二、被征收人可获得室内装饰、装修及附属物补助95056元，其他补助费38096元。该补偿款已专户存储。（开户行：紫金农商行仙林支行，户名：南京市栖霞区房屋征收管理办公室，账号：32×××34）。三、被征收人应当在本房屋征收补偿决定书送达之日起十五日内将位于南京市栖霞区的房屋腾空并与征收部门办理房屋移交手续”。并告知陈礼国：“如对本房屋征收补偿决定不服，可在本决定书送达之日起六十日内向南京市人民政府提起行政复议，或者六个月内向南京市中级人民法院提起行政诉讼。被征收人在法定期限内不申请行政复议或不提起行政诉讼，在本决定书规定的期限内仍不搬迁的，本机关将依法申请人民法院强制执行。”24号《征收补偿决定书》于2019年4月23日送达陈礼国，陈礼国予以签收。栖霞区政府同时作出《公告》（宁栖国征决告字〔2019〕24号），对24号《征收补偿决定书》情况进行公告，并在被征收房屋处进行张贴。 陈礼国不服24号《征收补偿决定书》，于2019年6月21日向南京市政府申请行政复议。南京市政府收到陈礼国提交的行政复议申请并于当日决定受理。南京市政府于2019年6月21日作出《行政复议提出答复通知书》并寄送栖霞区政府，要求其进行答复。栖霞区政府于2019年6月28日作出答复。2019年8月14日，经行政复议机关负责人同意，决定延期至2019年9月18日前作出行政复议决定并通知陈礼国。2019年9月9日，因案件审理需要以其他诉讼案件审理结果为依据，南京市政府决定中止行政复议案件审理。2020年9月16日，因中止原因消失，南京市政府决定恢复审理并通知当事人。经审理，南京市政府决定维持栖霞区政府作出的24号《征收补偿决定书》，于2020年9月16日作出128号《行政复议决定书》，并于2020年9月17日以邮寄方式向陈礼国送达，该行政复议决定书于同月19日被签收。陈礼国收到128号《行政复议决定书》后不服，遂提起本案行政诉讼。 另查明，1993年7月28日，陈礼国之父陈义盛向陈礼贵购买了私人房屋2间及厨房1间，面积42平方米，2002年西岗果牧场进行普查时，该房屋未登记在陈礼国名下。陈礼国所有的93.28平方米房屋系西岗果牧场代建房。 再查明，作为2号《房屋征收决定》附件的《实施方案》第五条“未经登记被征收房屋的认定”规定：“对征收范围内未经登记的房屋由区政府组织相关部门及西岗街道、西岗果牧场进行认定。”栖霞区政府就案涉项目制定了《实施细则》，对征收安置房源及过渡期限、被征收房屋的认定和处理意见、符合条件的被征收人实行保障安置的办法、征收安置房申购的特殊规定、住宅户其它补助费用及标准、征收补偿及安置工作流程等作出了规定。其中“二、被征收房屋的认定和处理意见”规定：“（一）西岗果牧场范围内所有被征收房屋均无产权证，未登记房屋需要由栖霞区政府进行认定。1.区政府组织住建局、国土分局、城管局、规划局、法制办等相关部门成立未登记房屋认定工作组，制定《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目未登记房屋认定处理办法》。2.果牧场组成征收房屋确权小组，结合果牧场的建房相关规范要求及历史情况，按照《西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目未登记房屋认定处理办法》，对符合条件的被征收房屋进行初步认定。3.区未登记房屋认定工作组根据果牧场初步认定的房屋情况，进行联合认定，并加盖‘南京市栖霞区房屋认定专用章’。4.认定结果公示后，对于认定结果确有错误的，可以进行更正并公示。（二）对被征收房屋的具体认定条件：1.持有果牧场发放房产证或者批建手续的，其‘房产证’或批建手续不能直接作为被征收房屋的认定依据，须经果牧场审核确认后，方可认定被征收房屋的对象及面积。2.果牧场职工，户籍在果牧场范围内，建有房屋，无果牧场房产证或者批建手续的，由果牧场根据该户的实际情况确认，首先核实该户的父母是否有房产证或批建手续，如有手续应当与父母房产结合进行征收认定，符合分户条件可以分户处理；如无手续可以直接按人均面积标准确认该户的征收面积。职工认定标准及范围由果牧场规定。3.被征收房屋的房主为果牧场职工，其成年子女户口在此地，仍为果牧场职工的，可以从原房主户内单独分立成户，房屋分别征收，其家庭人口按分立户分别计算。4.被征收户的户籍人口必须是房屋征收范围公告（2017年3月10日）之日实际在西岗果牧场范围内，与职工房主为直系亲属的人员。5.确认被征收户必须有实际建成的房屋作为认定基础，无房屋不能认定，面积不足的须据实认定。6.其他需要认定的房屋，由果牧场负责初步确认后报区政府审核认定。”该部分“（四）被征收房屋认定的具体意见”规定，持有果牧场房产证或者批建手续的房屋及承租公房，根据实际房屋面积，最高认定面积为144平方米；无果牧场房产证或者批建手续的房屋，及批小建大的房屋，依照果牧场2002年普查面积为依据认定房屋面积，普查面积超过130平方米的，按130平方米认定面积；被征收房屋中户籍人员较多的，根据实际面积可以按照人均不超过30平方米予以认定面积。认定面积之外的多余房屋面积只给予材料回收款，不能计算购房面积。果牧场将代建房屋出售给场外人员的，由大学城管委会委托西岗果牧场，按照原出售合同中记载或果牧场确认的房屋面积，参照征收标准与购买人签订货币回购协议，不予安置，不享受提现奖励。该部分规定：“（五）果牧场所有确认的房屋建筑面积都须在该单位房屋及土地使用权补偿中扣减。”2017年5月27日，西岗果牧场危旧房改造和综合整治项目未登记房屋认定工作小组发布了《未登记房屋认定处理办法》，对未登记房屋的认定、处理及分户进行了规定，内容与上述细则的规定内容基本一致。 又查明，2010年4月24日，“中共栖霞区委西岗街道工委、栖霞区人民政府西岗办事处、南京市西岗果牧场”联合发出《致西岗社区居民的一封信》，称：“西岗果牧场自2006年整建制划归仙林大学城以来，果牧场广大职工和社区群众为配合仙林大学城的建设，积极响应上级号召，做出了极大的忍耐和牺牲，多年来一直保持‘零’违建记录，得到了区委、区政府和仙林大学城管委会的充分肯定。” 本院认为，《征收与补偿条例》第四条、第二十六条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照《征收与补偿条例》的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。据此，栖霞区政府具有负责其行政区域内房屋征收与补偿工作的法定职权。在房屋征收部门与被征收人在签约期限内达不成补偿协议的情况下，对于房屋征收部门提起的作出补偿决定的申请，栖霞区政府有权依法作出房屋征收补偿决定。《行政复议法》第十三条第一款规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”南京市政府作为栖霞区政府的上一级人民政府，有权依法受理当事人就栖霞区政府的行政行为提出的行政复议申请并作出行政复议决定。陈礼国作为被征收人，不服被告南京市人民政府作出的128号《行政复议决定书》，有权提起行政诉讼。 一、关于《实施方案》的问题 丁惠霞、戴岳不服栖霞区政府作出的2号《房屋征收决定》，已经向本院提起行政诉讼，本院于2018年7月16日作出（2017）苏01行初625号行政判决，驳回了丁惠霞、戴岳的诉讼请求，丁惠霞、戴岳未上诉，（2017）苏01行初625号行政判决已经发生法律效力。因2号《房屋征收决定》的合法性已经为生效行政判决所确定，《实施方案》属于2号《房屋征收决定》的组成部分，其形成过程及内容均属于对2号《房屋征收决定》进行司法审查的内容，本案进行司法审查的行政行为是24号《征收补偿决定书》及相应的行政复议决定，该《实施方案》不属于本案的审理范畴，陈礼国提出的2号《房屋征收决定》的征收目的、征收范围、报批程序及征收补偿资金等问题亦属于对该征收决定进行司法审查的范畴，故本院对于陈礼国就2号《房屋征收决定》及《实施方案》的合法性提出的相关意见不予理涉。 二、关于《未登记房屋认定处理办法》的相关问题 （一）《未登记房屋认定处理办法》能否作为规范性文件附带审查。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。前款规定的规范性文件不含规章”。所谓规范性文件是针对不特定人、同类事项（不特定的事项）、可以反复适用、能够对同类事项在今后一段时间持续发生法律效力的规定，对该类规章以下的规范性文件，在提起行政诉讼的同时才可以一并请求附带性审查。本案中，《未登记房屋认定处理办法》系针对西岗果牧场征收范围内的未登记住宅房屋所有人（特定人）、针对未登记房屋认定事项（特定事项）、不可反复适用、对同类事项在今后不持续发生法律效力，不属于上述条文中的“规范性文件”，且本案被诉行政行为是24号《征收补偿决定书》及128号《行政复议决定书》，故本院对陈礼国提出的《未登记房屋认定处理办法》不具有合法性的意见，不予理涉。 （二）《未登记房屋认定处理办法》能否作为24号《征收补偿决定书》的依据。从职权上看，《征收与补偿条例》第二十四条第二款规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理……”《南京市征补办法》第十二条第一款规定：“市、区人民政府组织城乡建设、规划、国土资源、住房保障和房产、城市管理等有关部门对征收范围内未经登记或者改变用途、结构的房屋进行调查、认定和处理。”由此，市、区级人民政府具有对征收范围内未经登记的房屋进行调查、认定、处理的法定职权。本案中，被告栖霞区政府组织该区住建局、国土分局、城管局、规划局、法制办等相关部门成立未登记房屋认定工作小组，对西岗果牧场征收范围内未登记房屋的具体认定条件作出规定，符合上述法规、规章的规定。从内容上看，《未登记房屋认定处理办法》对房屋所有人**籍、分户、认定面积等作出规定，并未超出被告栖霞区政府在征收过程中对未登记房屋“调查、认定、处理”的职权范围，且相关内容规定亦不与现行的征收补偿政策相冲突。综上，本院认为，陈礼国提出的《未登记房屋认定处理办法》不能作为24号《征收补偿决定书》依据的意见没有法律依据，《未登记房屋认定处理办法》可以作为24号《征收补偿决定书》的依据。 二、关于案涉房屋评估程序及评估报告的合法性问题 （一）关于评估机构的选定问题。《征收与补偿条例》第二十条第一款规定，房地产价格评估机构由被征收人选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。《江苏省贯彻实施若干问题的规定》第九条规定，房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；被征收人在规定时间内协商不成的，房屋征收部门可以通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等方式确定。房屋征收部门规定被征收人协商选定房地产价格评估机构的时间应当不少于5个工作日。《国有土地上房屋征收评估办法》第五条第一款规定，同一征收项目的房屋征收评估工作，原则上由一家房地产价格评估机构承担。房屋征收范围较大的，可以由两家以上房地产价格评估机构共同承担。本案中，栖霞区征收办向案涉项目的被征收人公告了协商选择评估机构的相关事宜，并发放了《协商选定评估机构征求意见表》，由被征收人协商选定评估机构。因被征收人未能在规定的期限内（2017年4月18日至2017年4月26日）协商一致选定评估机构，经江苏省南京市南京公证处公证，南京市通过摇号方式选定大新公司和中证公司为案涉项目的评估机构。案涉项目评估机构的选定符合《征收与补偿条例》及相关规定的要求。 （二）关于评估报告的合法性问题。《征收与补偿条例》第十九条第一款、第二款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”《国有土地上房屋征收评估办法》第十七条第一款规定：“分户初步评估结果公示期满后，房地产价格评估机构应当向房屋征收部门提供委托评估范围内被征收房屋的整体评估报告和分户评估报告。房屋征收部门应当向被征收人转交分户评估报告。”该办法第二十条第一款规定：“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。”本案中，栖霞区政府提供的评估结果现场公示照片、《分户估价报告》以及《送达回证》等证据证明，案涉房屋初步评估结果已经张贴公示，案涉房屋的《分户估价报告》及《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》已送达陈礼国。上述估价报告及估价表中均明确载明，被征收人对评估结果有异议的，应当自收到估价结果之日起10日内，要求评估机构作出解释、说明以及可以向原评估机构书面申请复核评估。陈礼国未依法向房地产价格评估机构申请复核评估，应当视为其对案涉房屋价值评估程序及评估结论予以认可。陈礼国提出的《分户估价报告》没有告知权利义务的意见没有事实根据，本院不予支持。 关于评估报告中案涉房屋的面积认定问题，《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第三款规定：“对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。对于未登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。”因案涉房屋并未进行登记，栖霞区政府根据前期调查结果即陈礼国有西岗果牧场代建房93.28平方米的事实以及《实施细则》中“7、果牧场将代建房屋出售给果牧场职工及其子女的，由果牧场进行确认，房屋面积应当与其他处的自建房或承租公房进行合并后补偿；”以及“10、同一职工或夫妻双方在果牧场征收范围内同时有多处承租公房、代建房、自建房的，需要将所有房屋面积合并实施征收”的规定，因陈礼国所有的面积为93.28平方米的房屋为西岗果牧场代建房，面积为59.76平方米的房屋系从他人处购买且无西岗果牧场批建手续，故栖霞区政府结合陈礼国户在西岗果牧场2002年普查房屋面积时的情况，认定陈礼国户房屋面积为93.28平方，符合上述规定。 关于陈礼国提出的案涉《房屋征收分户估价报告》超过一年有效期的问题，陈礼国认为《房屋征收分户估价报告》是2017年6月11日作出，24号《征收补偿决定书》是2019年4月22日作出，作为24号《征收补偿决定书》依据的《分户估价报告》已超过一年有效期，对此，本院认为，《南京市国有土地上房屋征收评估技术导则》第十六条规定：“估价结果应用的有效期：自提交正式估价结果之日起，至该征收项目征收补偿结束时止……”，案涉《分户估价报告》载明“有效期自估价报告提交之日起至房屋征收项目结束期内有效”符合规定。且本案的安置方式为房屋产权调换，被征收的房屋与产权调换房的评估时点一致，故栖霞区政府依据2017年6月11日作出的《分户估价报告》作出24号《征收补偿决定书》，对陈礼国进行补偿，并无不当，本院对陈礼国的该项意见不予采纳。 关于陈礼国提出的案涉房屋装饰装修评估报告未送达、程序违法的问题，经查，《南京市国有土地上房屋征收室内装饰装修及附着物补偿金额分户估价表》于2017年6月13日作出，房屋征收部门未将该估价表送达陈礼国。对此，本院认为，第一，《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第二款规定：“被征收房屋室内装饰装修价值，机器设备、物资等搬迁费用，以及停产停业损失等补偿，由征收当事人协商确定；协商不成的，可以委托房地产价格评估机构通过评估确定”，由此可见，对被征收房屋室内装饰装修价值，相关法律、法规、规章并未强制要求房屋征收部门委托评估确定，故房屋征收部门是否委托评估，评估结果是否送达被征收人，不足以导致征收补偿决定程序违法。第二，从2017年6月30日的《谈话笔录》可以看出，栖霞区房屋征收部门与陈礼国在协商过程中已经明确告知案涉房屋征收补偿金额明细，陈礼国应当知道案涉房屋装饰、装修部分的补偿金额，其未对该部分补偿金额提出异议，应视为其对该部分补偿金额认可，也即案涉装饰装修评估报告未送达对陈礼国的实体权利并无实际影响。第三，需要指出的是，在大新公司对案涉房屋室内装饰装修部分已经做出评估的前提下，房屋征收部门仍应将《南京市国有土地上房屋征收室内装饰装修及附着物补偿金额分户估价表》送达被征收人，而且应当将其可以要求评估机构作出解释、说明的权利予以告知。本案中，栖霞区房屋征收部门未将装饰装修部分评估表送达陈礼国，虽不违反法律的禁止性规定，但属程序瑕疵，但因该程序瑕疵不足以导致24号《征收补偿决定书》程序违法，故本院对陈礼国的该项主张不予采纳。 综上，案涉《分户估价报告》《南京市国有土地上住宅房屋征收补偿金额分户估价表》《南京市国有土地上房屋征收室内装饰装修及附着物补偿金额分户估价表》等证据可以作为栖霞区政府作出24号《征收补偿决定书》的依据。 三、关于24号《征收补偿决定书》是否合法的问题 （一）关于补偿方式是否合法的问题。《征收与补偿条例》第二十一条规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。因陈礼国在协商过程中提出要求提供产权调换房，且以产权调换方式进行补偿对被征收人更为有利，栖霞区政府作出的24号《征收补偿决定书》决定以产权调换方式进行补偿，并提供了产权调换房源，提供的产权调换房屋建筑面积大于被征收房屋认定面积，足以保护被征收人的利益，本院予以支持。 （二）关于补偿范围和价值的确定是否准确、合法的问题。首先，《征收与补偿条例》第十七条第一款规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。本案中，陈礼国所有的案涉房屋为住宅，不存在停产停业损失补偿，24号《征收补偿决定书》包含房屋价值补偿、搬迁费、临时安置费、拆移补助费等，补偿范围并无不当。其次，关于补偿价值是否准确、合法的问题。关于被征收房屋价值部分，栖霞区政府依据评估报告的评估价值1685476元认定案涉房屋的价值，并无不当。关于室内装饰、装修补助，《实施细则》第五条第三项中规定：“装饰装修补助按照评估公司出具的附着物及装饰、装修评估报告进行补偿，另按被征收房屋权证记载面积或签订征收补偿协议的认定房屋建筑面积，每平方米补助400元”，也即室内装饰、装修部分补助费95056（57744元+93.28平方米×400元/平方米=95056元）。关于搬迁补助费，根据《实施方案》第十条第（一）项确定的标准（50元/平方米），陈礼国应获得搬迁补助费4664（93.28平方米×50元/平方米=4664元）。关于设备拆移补助费，根据《实施方案》第十条第（三）项确定的标准（管道煤气2800元/户、空调200元/台、固定电话310元/部、有线电视400元/户，热水器200元/台，宽带网500元/户，电增容280元/户），陈礼国应获得拆移补助费共计2090元（固定电话310元+有线电视400元+空调400元+宽带500元+太阳能热水器200元+电增容280元）。关于临时安置费，《实施方案》第十条第（一）项“关于住宅房屋征收补助及奖励”规定：“2.临时安置费：根据产权户或承租公房合法建筑面积，每月每平方米28元，不足1200元补足至1200元。实行货币补偿方式的，一次性发放12个月的临时安置费；实行产权调换的，按照约定的临时安置期限发放。”本案中，栖霞区房屋征收部门在与陈礼国协商过程中，按照货币补偿方式计算临时安置费，给予陈礼国31342元（93.28平方米×28元/平方米/月×12月=20160元），计算合理。综上，24号《征收补偿决定书》中决定给予陈礼国85－92平方米产权调换房二套，室内装饰、装修及附属物补助95056元，其他补助费（搬迁补助费、拆移补助费、临时安置费）38096元，补偿价值准确、合法，本院予以确认。需要指出的是，关于临时安置费部分，因本案的安置为产权调换，故征收双方当事人可待本判决生效之后，按《实施细则》确定的临时安置期限及月临时安置费标准据实结算。 （三）关于案涉征收补偿决定的程序是否合法的问题 2017年5月3日摇号选定评估机构之后，大新公司于同年5月8日入户勘查，于同年6月11日作出评估报告并送达陈礼国。因未能协商一致，栖霞区征收办于2019年3月20日报请栖霞区政府作出征收补偿决定。栖霞区政府在告知陈礼国听证权利并举行听证后，栖霞区政府于2019年4月22日作出24号《征收补偿决定书》，于2019年4月23日送达陈礼国。同时，栖霞区政府作出《公告》（宁栖国征决告字〔2020〕24号），对24号《征收补偿决定书》的情况进行公告，并在被征收房屋处进行张贴公示。故被告栖霞区政府作出24号《征收补偿决定书》的行政程序合法。 四、关于128号《行政复议决定书》的合法性问题 根据《行政复议法》第十七条、第二十三条、第三十一条之规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查，自行政复议申请受理之日起7日内要求被申请人提出答复，并在受理申请之日起60日内作出行政复议决定。《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条规定，案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的，行政复议中止；行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理。行政复议机构中止、恢复行政复议案件的审理，应当告知有关当事人。本案中，南京市政府于2019年6月21日收到陈礼国提出的行政复议申请并于当日受理复议申请，于同日作出《行政复议提出答复通知书》并寄送栖霞区政府要求其进行答复，栖霞区政府于2019年6月28日作出答复。2019年8月14日，经行政复议机关负责人同意，南京市政府决定延期至2019年9月18日前作出行政复议决定并通知陈礼国。2019年9月9日，因案件审理需要以其他诉讼案件审理结果为依据，南京市政府决定中止行政复议案件审理并告知当事人。2020年9月16日，因中止原因消失，南京市政府决定恢复审理并通知当事人。南京市政府经审理认为，栖霞区政府作出的24号《征收补偿决定书》认定事实清楚、适用依据正确、符合法定程序、内容适当，决定予以维持，于2020年9月16日作出128号《行政复议决定书》，并于次日以邮寄方式向陈礼国送达，该行政复议决定书于同月19日被签收。南京市政府的行政复议行为符合行政复议法律、法规的相关规定。 综上，被告栖霞区政府作出的24号《征收补偿决定书》及被告南京市政府作出的128号《行政复议决定书》认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告陈礼国的诉讼请求和理由没有事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下： 驳回原告陈礼国的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告陈礼国负担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。 审判长 洪 途 审判员 王玉刚 审判员 付 双 二〇二〇年十二月二十九日 书记员 刘晓春