广东省清远市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）粤18民终3870号上诉人（原审被告）：英德市下太镇人民政府。住所地英德市********。法定代表人：梁某1。委托诉讼代理人：邓先勇，该镇副镇长、司法所长。被上诉人（原审原告）：何蝶珍，女，1956年11月2日出生，汉族，住广州市天河区********。委托诉讼代理人：袁建军，广东华誉品智律师事务所律师。委托诉讼代理人：谢嘉昊，广东华誉品智律师事务所律师。上诉人英德市下太镇人民政府（以下简称下太镇政府）因与被上诉人何蝶珍建设用地使用权合同纠纷一案，不服广东省英德市人民法院（2020）粤1881民初2994号民事判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。下太镇政府上诉请求：撤销一审判决第二项，改判测量费133461由何蝶珍承担，驳回何蝶珍关于违约金的诉讼请求。事实和理由：一、涉案《旅游项目征地合同书》是无效合同，违约金的约定也是无效的。首先，涉案合同不是租地合同，下太镇政府无权征收涉案土地，何蝶珍与下太镇政府签订《旅游项目征地合同书》违反了土地管理法的强制性规定。其次，下太镇政府为履行合同做了大量工作，何蝶珍不能得到土地不是下太镇政府的原因，而是法律规定不能征地的原因。另外，何蝶珍的投资金也没有及时到位，也有违约行为，一审判决没有从公平公正原则出发作出判决。二、何蝶珍支付的133461元是项目方邀请第三方测量产生的费用，不应当由下太镇政府承担。何蝶珍答辩称：一、合同的效力由法院审查，无论合同是否无效，均不影响下太镇政府的给付义务。二、诉争的133461元应由下太镇政府承担。根据合同第六条的约定，何蝶珍支付的费用均为预付，且招拍挂前所产生的费用由下太镇政府承担。合同第四条约定，如不能取得土地，则下太镇政府应当双倍返还何蝶珍已付款项。即使合同无效，根据诚实信用原则，下太镇政府也应当返还所有款项并赔偿损失。二、如合同无效，下太镇政府也应当赔偿资金占用损失，何蝶珍对完融资的利息超过月息2%，一审判决认定的年息6%已经远不足以弥补何蝶珍的损失，下太镇政府再要求减少于法无据。何蝶珍向一审法院起诉请求：1.解除双方于2013年12月20日签订的《旅游项目征地合同书》；2判决下太镇政府向何蝶珍返还款项本金人民币1633461元；3.判决下太镇政府向何蝶珍支付违约金1633461元；4.判决下太镇政府赔偿资金占用损失，资金被占用损失按欠款本金的年利率6％计算，利息从2014年1月15日起开始计算；4.本案诉讼费用由下太镇政府负担。一审法院认定事实：2013年12月20日，何蝶珍与下太镇政府签订《旅游项目征地合同书》，约定由何蝶珍在英德市***********投资建设旅游项目，第一期征地约500亩，在何蝶珍通过招拍挂取得该地块国土使用证等手续后开始建设。该宗土地以4.38万元/亩的价格由下太镇政府出让给何蝶珍，土地款的总价为2190万元，包括征地、青苗、拆迁补偿款；征地经费；土地交由市国土局招拍挂前的其他费用（包括但不限于调整规划用地指标、建设用地指标等），土地平整的费用由何蝶珍负责。项目用地由下太镇政府按法定程序依法出让给何蝶珍使用，何蝶珍按照国家规定下太镇旅游商业用地最低出让价格摘牌后，下太镇政府按照出让价4.38万元/亩将该土地余下预付地价款在招拍挂出让价款总额中扣除后，余额由下太镇政府财政于何蝶珍付清出让金给市国土局后30天内全额奖励给何蝶珍用于项目基础设施建设。签订合同7天内，何蝶珍支付给下太镇政府50万元，作为该项目的诚意金（当征地完毕后诚意金自动转为预付首期地价款）。下太镇政府在收到何蝶珍的诚意金后立即启动征地工作，当下太镇政府取得80％被征地村民签字后何蝶珍再支付250万元给下太镇政府用作征地经费（当征地完毕后上述征地经费自动转为预付首期地价款）。下太镇政府须于6个月内将路边300亩用地取得旅游商业规划用地指标并完成该300亩土地村民100％签字同意被征地，将地块交付给何蝶珍进行围闭30日内何蝶珍支付给下太镇政府800万元整（当征地完毕后上述征地经费自动转为预付首期地价款）用于征地补偿。余下预付地价款按合同第一条第（五）点约定履行。下太镇政府力争在合同签订一年内调配好该地块的规划用地指标和建设用地指标并将地块交予市国土局进行招拍挂，否则视为其违约处理。招拍挂前所产生的费用由下太镇政府负责，摘牌后何蝶珍办理土地使用权证、林地使用证等手续所产生的费用由其支付。下太镇政府需按照何蝶珍建设项日的要求，按约定时间将需要规划建设的土地报上级国土部门调整为旅游用地并取得建设用地指标，所产生的费用由其支付，按时将项目用地交付给何蝶珍使用。因下太镇政府原因不能执行合同条款，造成何蝶珍不能得到合法有效的土地使用权或不能顺利进行建设，下太镇政府须双倍赔偿何蝶珍已付款项作为违约金。同时，下太镇政府须按合同的规定按时交付项目用地给乙方使用，并按合同约定时间将地块交予国土部门进行招拍挂，否则视为甲方违约，何蝶珍有权终止合同，下太镇政府须双倍赔偿何蝶珍已付款项作为违约金。何蝶珍应按合同规定支付相关款项，如违反规定，下太镇政府有权终止本合同，何蝶珍已支付的款项下太镇政府不予退回作为违约金。2013年12月23日、2014年1月15日、2014年1月23日，何蝶珍分别向下太镇政府汇款50万元、133461元、100万元。2019年7月3日、2020年1月20日，下太镇政府向何蝶珍还新联黄屋征地项目款20万元、2万元。以上事实，双方并无异议，一审法院予以确认。对双方有争议的事实，一审法院分析认定如下：1.关于涉案合同效力的问题。本案中，虽然合同中约定是下太镇政府向何蝶珍出让土地，但是同时约定下太镇政府在调配好涉案土地的规划用地指标和建设用地指标，依法将该地块交给国土部门进行招拍挂，何蝶珍通过招拍挂取得涉案土地使用权，土地的出让价格以何蝶珍在招拍挂中的摘牌价格为依据。显然，根据该合同依据，何蝶珍要取得案涉土地的使用权，需通过招拍挂的方式获取。下太镇政府作为镇政府，在合同履行过程中是协助何蝶珍办理建设用地使用权出让手续及完成土地的前期开发等义务。因此，何蝶珍、下太镇政府之间签订的《旅游项目征地合同书》属于下太镇政府协助何蝶珍办理建设用地使用权出让手续及完成土地的前期开发等内容的合同，该合同系双方真实意思表示，其内容不违反法律及行政法规的强制性规定，应为有效合同。2.关于涉案合同是否应解除的问题。按照合同约定，下太镇政府应于合同签订后一年内，即2014年12月20日前将合同项下的土地交给国土部门进行招拍挂，但下太镇政府未在上述时间内完成土地的规划用地和建设用地指标。就本案而言，何蝶珍签订合同的目的在于在涉案土地上投资建设旅游项目，进而获得可能产生经营收益的机会，而下太镇政府是否能够完成涉案土地的建设用地指标，按时将涉案土地交由国土部门进行招拍挂，直接影响涉案合同能否实现，由于下太镇政府未能按照合同约定按期将涉案土地交付国土部门进行招拍挂，且未提供证据证实涉案土地依法取得建设用地指标，直接影响何蝶珍能否开发利用涉案土地，属于迟延履行债务并导致合同目的不能实现的行为，故对何蝶珍要求解除《旅游项目合同书》的诉讼请求，一审法院予以支持。3.关于违约责任承担的问题。根据《中华人民共和国合同法》第九十七条“合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失”，何蝶珍要求下太镇政府返还已交的土地预付款的诉讼请求，有事实和法律依据，一审法院予以支持。《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第二十九条“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决”的规定，因何蝶珍未提交实际损失的证据，根据合同的履行情况、当事人的过错程度等因素，参照《最高人民法院关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定》的二十九条的规定，确定下太镇政府按照年利率6%的标准向何蝶珍支付违约金。4.对于何蝶珍向下太镇政府转账的133461元应否返还的问题。因下太镇政府出具的收据上载明该笔款项为旅游项目征地合同款，下太镇政府辩称该笔款项实为土地测量费用，但根据涉案合同约定，地价款包括土地在交由国土部门招拍挂前的费，而平整土地的费用才是由何蝶珍负责，故对下太镇政府辩称该笔款项不予返还的意见，一审法院不予采纳。一审法院认为，何蝶珍、下太镇政府双方签订的《旅游项目征地合同书》，系双方当事人真实意思表示，其内容不违反法律及行政法规的禁止性规定，应为有效合同，双方当事人应按照约定全面履行合同义务。本案中，因下太镇政府未按合同约定办理涉案土地的规划用地指标和建设用地指标，并交由国土部门进行招拍挂，其行为构成违约。下太镇政府应返还何蝶珍已支付的征地合同款，并承担相应的违约责任。判决：一、何蝶珍与英德市下太镇人民政府于2013年12月20日签订的《旅游项目征地合同书》予以解除；二、英德市下太镇人民政府于判决发生法律效力之日起十日内退还何蝶珍征地合同款1633461元及违约金（以实欠金额为基数，按照年利率6%的标准计付自2014年1月15日起至偿清欠款之日止的利息，扣除已支付的22万元）；三、驳回何蝶珍的其他诉讼请求。案件受理费11542.44元，由英德市下太镇人民政府负担。本案二审期间，当事人没有提交新证据。对当事人二审争议的事实，本院认定如下：一审法院查明的基本事实属实，本院予以确认。本院认为，本案是建设用地使用权合同纠纷。根据《最高人民法院关于适用的解释》第三百二十三条“第二审人民法院应当围绕当事人的上诉请求进行审理。当事人没有提出请求的，不予审理，但一审判决违反法律禁止性规定，或者损害国家利益、社会公共利益、他人合法权益的除外”的规定，本案二审应围绕上诉人上诉请求的范围进行审理。结合双方的诉辩意见，本案的主要争议焦点可归纳为：《旅游项目合同书》的效力如何认定以及相应的责任如何承担。涉案《旅游项目征地合同书》虽然约定了涉案土地仍需履行招拍挂的手续，但对于土地出让对价以及付款方式等已经作出了明确的约定，该合同第一条第（五）款约定何蝶珍按照最低价格摘牌以及摘牌后将差价款以奖励的方式返还给何蝶珍。前述约定违反了我国关于土地出让程序的强制性法律规定，加上出让方下太镇政府并无出让土地的权限，一审判决认定合同有效确有不妥，本院予以纠正。合同无效后，因无效合同取得的财产应当予以返还，何蝶珍支付给下太镇政府的款项，下太镇政府应当予以返还。下太镇政府虽然对收款数额无异议，但认为其中一笔133461元是已经支付给第三方的检测费，故不应当退还。涉案合同虽然无效，但合同的约定是双方的真实意思表示，可以反映出该笔款项的性质。根据约定，何蝶珍在土地招拍挂之前主要义务就是支付土地出让款，下太镇政府在收取该笔款项时亦注明为“征地合同款”，至于其后下太镇政府如何使用该笔土地款，并非何蝶珍审查的范围。故本院对下太镇政府的该节上诉理由不予采纳。对于违约金部分，根据无效合同的处理原则，有过错的一方应当赔偿损失，双方均有过错的，各自承担相应的责任。本案合同因为违反土地出让的强制性法律规定而无效，双方均存在一定过错。一审判决将违约金调整为按照年利率6%计算，符合本案的事实和双方的过错程度。综上，上诉人的上诉理由部分成立，本院对其合理部分予以支持。一审判决关于合同效力的认定错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、维持广东省英德市人民法院（2020）粤1881民初2994号民事判决第二项。二、撤销广东省英德市人民法院（2020）粤1881民初2994号民事判决第一项、第三项。三、确认英德市下太镇人民政府与何蝶珍于2013年12月20日签订的《旅游项目征地合同书》无效。四、驳回何蝶珍的其他诉讼请求。一审案件受理费，按一审判决执行；二审案件受理费2969.22元，由上诉人英德市下太镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  卢永坚审判员  肖惠文审判员  何 燕二〇二〇年十二月十六日书记员  陈俊杰附相关法律条文：《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第二审人民法院对上诉案件，经过审理，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律正确的，以判决、裁定方式驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律错误的，以判决、裁定方式依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。