湖南省株洲市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）湘02行终227号 上诉人（原审原告）周建生，男，1963年2月16日出生，汉族，住址湖南省醴陵市。 委托代理人张乐华，湖南湘江律师事务所律师，代理权限为特别授权。 被上诉人（原审被告）醴陵市自然资源局，住所地湖南省醴陵市阳三石街道阳东村。 法定代表人温国战，该局局长。 委托代理人聂群力，代理权限为一般代理。 委托代理人黄甫林，湖南湘泰律师事务所律师，代理权限为一般代理。 上诉人周建生因与被上诉人醴陵市自然资源局土地行政管理一案，不服株洲市芦淞区人民法院（2020）湘0203行初237号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院查明，2017年11月8日，原醴陵市国土资源局作出了《拟征地（使用土地）告知书》主要内容为：“一、拟征地（使用土地）的用途：渌江新城学校建设项目；二、拟征地（使用土地）的位置：来龙门办事处马脑村、长庆寺村。具体见勘测定界图。”湖南省人民政府于2018年9月11日以（2018）政国土字第1170号《农用地转用、土地征收审批单》批准了醴陵市渌江新城学校建设项目。醴陵市人民政府于2019年9月23日发布了《征收土地公告》，依法征收醴陵市来龙门街道办事处马脑村、长庆寺村集体土地244.312亩，公告了征收土地的批准机关、批准文号、批准用途、征地位置、征收土地面积等事项。被告于2019年9月27日发布了《拟征地拆迁补偿安置方案公告》，于2019年10月16日作出了醴自然资听告字﹝2019﹞第25号《听证告知书》，均在被征地范围内进行张贴，醴陵市来龙门街道办事处马脑村村民委员会盖章确认明确表示放弃听证。被告于2020年5月21日发布了《征地拆迁补偿安置方案公告》，公告了：1、征收土地区域划分级别、被征收土地单位、征收土地面积、征收土地类别；2、征地补偿标准及金额；3、房屋补偿安置标准；4、生产补偿费标准；5、被征收土地农业人口安置途径；6、征地拆迁补偿费用领取标准等等具体事项。被告于2020年6月2日作出了醴自然资听告字﹝2020﹞第27号《听证告知书》，上述公告均在被征地范围内进行了张贴，醴陵市来龙门街道办事处马脑村村民委员会盖章仍然明确表示放弃听证。2020年5月12日被告与醴陵市醴陵市来龙门街道办事处马脑村村民委员会签订了《征地协议书》，针对征地范围及面积、征地标准、征地补偿金额、付（领）款时间、地点及方法等达成了一致意见。原告的房屋在此次征地范围内。被告对原告的房屋进行了入户调查，并且多次就房屋主体结构、装修、生产生活设施、其他附属设施等项目与原告进行了协商。被告对被拆迁房屋的基本情况及拟安置人员情况进行了第一、二、三榜公示，并告知了提出异议的时间和途径。2020年6月18日被告对原告作出《补偿告知书》，原告不服于2020年6月22日向被告提出书面异议，被告于2020年7月2日作出复核情况说明，并未改变原已出公示榜内容和《补偿告知书》确定的补偿费用金额。2020年7月7日，被告对原告作出了《领取补偿款通知书》并送达原告签收。2020年7月24日，被告对原告作出《限期腾地告知书》于2020年7月27日送达原告签收，该《限期腾地告知书》中向原告告知了采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，也告知了原告享有陈述权、申辩权。原告于2020年7月30日向被告提交了陈述申辩书、听证申请书，被告未组织听证。2020年8月3日，被告对原告作出《限期腾地决定书》并于当日送达原告。 另查明，涉案房屋（一栋）由原告出资建成以及装修，位于醴陵市××街道××村××组。 原审法院认为,该案系土地行政管理案，争议焦点为被告于2020年8月3日作出的《限期腾地决定书》是否应当撤销。 《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定:“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法>办法》第四十四条规定：“征用土地方案公告并支付征地补偿费后，被征地者拒不腾地的，由设区的市、自治州、县（市）人民政府土地行政主管部门责令限期交出土地；逾期不执行的，申请人民法院强制执行。”根据上述法律规定，《限期腾地决定书》是在支付征地补偿费或者对土地使用权人支付被征土地上房屋补偿费用及人员安置费用后，被征地者或者土地使用权人拒不腾地的情形下，土地行政主管部门可以责令被征地者或者土地使用权人限期交出土地。被告具有作出限期腾地决定的法定职权。限期腾地或责令限期交出土地不属于行政强制执行，而属于行政强制措施的范畴。本案中，被告根据湖南省人民政府（2018）政国土字第1170号《农用地转用、土地征收审批单》和醴市人民政府发布的《征收土地公告》，发布了《征地拆迁补偿安置方案公告》，经过丈量调查后依法公示房屋拆迁资料和安置人员。因原告拒不配合征收，被告根据测量的房屋面积和调查的装修、生产生活设施、其他附属设施的项目的数量作出《补偿告知书》、《领取补偿款通知书》，并无不当。在原告既拒不领取补偿款项，又拒绝腾地的情形下，被告可以按照法定程序作出限期腾地的行政强制措施。对于行政强制措施的实施程序，《中华人民共和国行政强制法》第八条第一款规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。”第十八条规定：“行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定：（一）实施前须向行政机关负责人报告并经批准；（二）由两名以上行政执法人员实施；（三）出示执法身份证件；（四）通知当事人到场；（五）当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径；（六）听取当事人的陈述和申辩；（七）制作现场笔录；（八）现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明；（九）当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章；（十）法律、法规规定的其他程序。”《湖南省行政程序规定》第七十三条规定：“行政机关在作出行政执法决定之前，应当告知当事人、利害关系人享有陈述意见、申辩的权利，并听取其陈述和申辩。对于当事人、利害关系人的陈述和申辩，行政机关应予以记录并归入案卷。对当事人、利害关系人提出的事实、理由和证据，行政机关应当进行审查，并采纳其合理的意见；不予采纳的，应当说明理由。”第七十四条规定：“具有下列情形之一的，行政机关在作出行政执法决定前应当举行听证会：（一）法律、法规、规章规定应当举行听证会的；（二）行政机关依法告知听证权利后，当事人、利害关系人申请听证的；（三）行政机关认为必要的；（四）当事人、利害关系人申请，行政机关认为确有必要的。”根据上述法律规定，当事人对行政强制享有陈述权、申辩权。行政机关在作出行政强制措施之前应当告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，并且听取当事人的陈述和申辩。在本案中，涉案房屋（一栋）由原告出资建成，被告在《限期腾地决定书》中将列为涉案房屋的所有权人符合法律规定。被告在作出《限期腾地决定书》之前，已经先作出了《限期腾地告知书》并告知了原告采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，也告知了原告享有陈述权、申辩权,并不违反《中华人民共和国行政强制法》第八条、第十八条，以及《湖南省行政程序规定》第七十三条、第七十四条的规定。关于听证程序，《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《湖南省实施〈中华人民共和国土地管理法>办法》中均没有规定在作出《限期腾地决定书》之前应当举行听证会的程序。案涉土地征收经湖南省人民政府审批，案涉项目符合株洲市土地利用整体规划，被告依据《株洲市人民政府关于印发株洲市集体土地上房屋拆迁补偿安置办法的通知》(株政发(2017）5号)对原告实施补偿安置符合法律规定，被告作出的《限期腾地决定书》证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，原告提出的诉讼请求无事实和法律依据，不予支持。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告周建生的诉讼请求。案件受理费50元，由原告周建生负担。 宣判后，上诉人周建生不服，上诉称，1.被上诉人作出的《限期腾地决定书》程序违法。《拟征地告知书》、《征收土地公告》、《拟征地拆迁补偿安置方案公告》、《征地拆迁补偿安置方案公告》、被拆迁房屋基本情况以及拟安置人口情况一、二、三榜公示及送达程序违法。被上诉人应依法告知行政相对人享有的行政复议权和提起行政诉讼权。2.被上诉人作出的《限期腾地决定书》和补偿告知书实体不合法。上诉人要求宅基地安置的诉求合法有据。上诉人要求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准应予支持。3.一审判决认定部分事实错误，判决结果错误。一审判决认定2020年5月12日上诉人与马脑村村委会签订了《征地协议》错误。一审判决认定被上诉人就拆迁补偿问题与上诉人进行了多次协商不符合事实。请求，1.依法撤销株洲市芦淞区人民法院（2020）湘0203行初237号行政判决书，改判支持上诉人一审诉讼请求。2.判令被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。 被上诉人辩称，1.被上诉人作出《限期腾地决定书》符合法定条件，不存在程序违法的问题。2.上诉人上诉称被上诉人作出的《限期腾地决定书》实体不合法，理由不能成立。3.上诉人上诉称“一审判决认定部分事实错误，判决结果错误”其理由根本站不住脚。综上，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。 原审判决认定事实的证据已随案移送本院，本院经阅卷调查及询问双方当事人，原审采信的证据可以作为认定本案事实的依据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实基本一致。一审审理查明的2020年5月12日被告与醴陵市醴陵市来龙门街道办事处马脑村村民委员会签订了《征地协议书》，针对征地范围及面积、征地标准、征地补偿金额、付（领）款时间、地点及方法等达成了一致意见。根据被上诉人一审提交的证据，该《征地协议书》签订时间应为2017年7月26日，甲方代表为原醴陵市国土资源局，乙方代表为长庆示范区马脑村胜利组。予以纠正。 另查明，原醴陵市国土资源局的行政职权现由被上诉人醴陵市自然资源局行使。 二审中，被上诉人醴陵市自然资源局补充提交了四组证据，证据1.醴政函〔2014〕111号《醴陵市人民政府关于同意的批复》、醴规委〔2014〕2号《醴陵市城乡规划委员会关于等四个方案评审的会议纪要》、湖南省醴陵市渌江新城核心区控制性详细规划图纸两张。拟证明上诉人所在地于2014年就进入了醴陵市渌江新城核心区控制性规划范围内，上诉人所在地已经没有集体土地可用于批准村民建房。证据2.醴陵市第三中学（渌江新城学校）建设情况说明、醴发改〔2019〕222号《关于同意变更醴陵市第三中学（渌江新城学校）建设项目总投资、建设内容及规模的通知》、株政函〔2020〕9号《株洲市人民政府关于印发的通知》。拟证明涉案土地的征收用于建设醴陵市××，该征收涉及到重大的公共利益。证据3.2020年5月21日在周燕清家做工作的照片。拟证明在征地拆迁过程中，被上诉人及相关单位就征地拆迁以及补偿等方面与上诉人做解释、协商工作。证据4，送达照片。拟证明当时送达的实际情况。上诉人质证意见为证据1、2，超过举证期限，应不予采信。证据3、4，对证明目的有异议，送达限期腾地决定书时，不适用留置送达，送达程序不合法；照片不能证明与上诉人在协调。经审查，本院认为证据1、2、3、4系在举证期限届满后提交，本院不予接纳。但是该四组证据反映了客观事实。 本院认为，本案为土地行政管理一案。争议的焦点为醴陵市自然资源局作出的《限期腾地决定书》是否应当撤销。 《中华人民共和国土地管理法实施条例(2014修订)》第四十五条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”《湖南省实施办法》第四十四条规定：“征用土地方案公告并支付征地补偿费后，被征地者拒不腾地的，由设区的市、自治州、县（市）人民政府土地行政主管部门责令限期交出土地；逾期不执行的，申请人民法院强制执行。”在土地征收过程中，一方面土地行政管理部门要严格依法行政；另一方面，作为被征收人亦应遵法守法，有配合土地行政管理部门依法征收的义务。 需要指出的是，第一，本案系对限期腾地决定提起诉讼，对于限期腾地决定作出前有关行政机关作出的征地决定等关联行政行为，本案只进行一般性审查，即前期关联性行政行为不存在重大且明显违法的，可以作为认定《限期腾地决定书》合法的证据予以采信。 第二，《限期腾地决定书》是在支付征地补偿费或者对土地使用权人支付被征土地上房屋补偿费用及人员安置费用后，被征地者或者土地使用权人拒不腾地的情形下，土地行政主管部门可以责令被征地者或者土地使用权人限期交出土地，属于行政决定。一审判决认为《限期腾地决定书》属于行政强制措施的范畴，存在不当。本案中，醴陵市自然资源局根据湖南省人民政府（2018）政国土字第1170号《农用地转用、土地征收审批单》和醴陵市人民政府发布的《征收土地公告》，发布了《征地拆迁补偿安置方案公告》，经过丈量调查，依法公示房屋拆迁资料和安置人员。并作出《补偿告知书》、《领取补偿款通知书》后，醴陵市自然资源局在上诉人既拒不领取补偿款项，又拒绝腾地的情形下，依照《株洲市人民政府关于印发的通知》（株政法〔2017〕5号）规定的补偿标准，作出《限期腾地决定书》符合法律规定。 第三，案涉土地系集体土地，上诉人要求按照国有土地标准予以补偿的理由不成立，本院不予支持。 第四，上诉人提出的要求选择宅基地安置，虽然征收土地公告中安置途径为自购商品房安置或宅基地安置，但是根据补偿标准即《醴陵市人民政府关于印发的通知》第十条的规定，醴陵市集体土地上房屋拆迁安置采取自购商品房安置和宅基地安置两种方式，其中城市总体规划确定的城市建设用地范围内集体土地上房屋拆迁，采取自购商品房安置和宅基地联建安置两种安置方式；城市建设用地范围外的集体土地上房屋拆迁，原则上采取宅基地分散安置，有条件的可以采取宅基地相对集中安置方式。案涉土地已经纳入醴陵市渌江新城核心区，适用自购商品房方式安置并无不当。 第五，关于送达。《中华人民共和国民事诉讼法》第八十六条规定：“受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的，送达人可以邀请有关基层组织或者所在单位的代表到场，说明情况，在送达回证上记明拒收事由和日期，由送达人、见证人签名或者盖章，把诉讼文书留在受送达人的住所；也可以把诉讼文书留在受送达人的住所，并采用拍照、录像等方式记录送达过程，即视为送达。”由此，留置送达应当适用受送达人或者他的同住成年家属拒绝接收诉讼文书的情形。本案中，被上诉人在《限期腾地决定书》的送达回证上注明直接送达，但是并无收件人签名，也未写明是否拒收等情况，仅在受送达人拒收时见证人姓名栏由长庆示范区一人签名,既不符合直接送达，也不符合留置送达形式，予以指正。但是上诉人认可已经收到该《限期腾地决定书》，故对上诉人的权益未造成实际损害。 综上所述，上诉人周建生的上诉理由缺乏事实和法律依据，本院不予支持。原审判决认定事实基本清楚，适用法律法规正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人周建生负担。 本判决为终审判决。 审判长  罗颖红 审判员  彭 华 审判员  梁小平 二〇二〇年十二月二十六日 法官助理李琰 书记员吴倩 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。