四川省资阳市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川20行终49号 上诉人（原审原告）李学根，男，1965年1月10日生，汉族，住四川省资阳市雁江区。 委托代理人席炎飞，系北京在明律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）资阳市城市管理行政执法局，住所地四川省资阳市雁江区天台路****。 法定代表人卢高峰，职务局长。 委托代理人胡谦。 委托代理人刘文，系四川豁达律师事务所律师。 上诉人李学根因诉被上诉人资阳市城市管理行政执法局不服行政强制决定一案，不服资阳市雁江区人民法院（2020）川2002行初36号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后，依法组成合议庭，于2020年12月17日公开开庭进行了审理，上诉人李学根及其委托代理人席炎飞，被上诉人资阳市城市管理行政执法局委托代理人胡谦、刘文到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审查明，原告李学根系资阳市雁江区迎接镇龙凼村**村民，于2010年3月13日向迎接镇人民政府、迎接镇畜牧站申请占用耕地面积5000平方米修建猪圈。2010年3月14日龙凼村村民委员会签字为属实并加盖印章。2010年4月24日迎接镇人民政府签字为属实并加盖印章。原告李学根于2010年4月39日前分两次共建成总面积为952.87平方米的建筑物用于养猪。根据1999年《资阳市总体规划》，迎接镇龙凼村在1999年已纳入资阳市城市规划区内。原资阳市城市行政执法局于2018年11月7日对涉案房屋属违法建设进行立案查处。在进行了相关的现场查勘和调查后，于2018年11月22日向资阳市城乡规划管理局发出《关于对牙谷二期岳玉芬等15处建（构）筑物进行规划认定的函》，其中包含要求资阳市城乡规划管理局对原告在迎接镇龙凼村五社修建的952.87平方米的建（构）筑物是否办理规划审批手续以及是否属于尚可采取改正措施消除对规划实施影响作出定性。2018年12月3日，资阳市城乡规划管理局作出资市规函【2018】847号《关于对牙谷二期岳玉芬等15处建（构）筑物进行规划认定的复函》，认定原告李学根修建的952.87平方米建（构）筑物均未在办理相关规划手续，认定为属不可采取改正措施消除对规划实施的情形。原资阳市城市行政执法局于2018年作出资城执限拆【2018】第ｓｔ-44号《责令限期拆除违法建设决定书》，经复议，资阳市人民政府于2019年8月16日作出【2019】资府复1号《行政复议决定书》。原告不服，向本院提起行政诉讼，本院于2019年12月13日作出（2019）川2002行初38号《行政判决书》，认定被告程序违法，判决撤销了资城执限拆【2018】第ｓｔ-44号《责令限期拆除违法建设决定书》、【2019】资府复1号《行政复议决定书》。被告资阳市城市管理行政执法局于2020年3月9日重新立案对原告的违法建设进行处理，于2020年3月9日作出资城管执调【2020】第ＳＴ3001-3号《建设行政执法调查通知书》，当日送达原告李学根。经调查和现场勘验、检查后，于2020年5月21日作出资城管执拆告【2020】第ＳＴ-3号《责令自行拆除违法建设事先告知书》，告知了原告违法建设的违法事实及拟责令原告自行拆除违法建设的法律依据；同时告知了原告享有的陈述和申辩权。当日将上述《告知书》送达给了原告，并通过手机短信的方式再次告知原告《告知书》的内容及原告享有的权利。原告李学根在规定的期限内未提出陈述、申辩意见。被告资阳市城市管理行政执法局于2020年6月4日作出涉案资城管执限拆【2020】第ＳＴ-6号《责令限期拆除违法建设决定书》，主要内容为：李学根在龙凼村5组违法修建的952.87平方米的建（构）筑物，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，责令于2020年6月16日之前自行拆除。逾期未拆除，对依法强制执行。同时告知了原告依法享有的行政复议、行政诉讼的权力和期限。2020年6月4日经被告电话通知，原告拒不到场签收，被告工作人员在龙凼村村长和龙××村五社社长的见证下将上述《决定书》并张贴在原告养猪场建筑物墙体上予以送达，另被告还采用手机短信的方式将《决定书》已张贴的事实告知了原告。原告不服，向本院提起行政诉讼，要求判令撤销被告于2020年6月4日作出的资城执限拆【2020】第ＳＴ-6号《责令限期拆除违法建设决定书》，本院于2020年6月12日受理。 原判认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条，四川省人民政府川府函（2015）232号《关于在资阳市开展城市管理相对集中行政处罚权工作的批复》第一条第（四）项、第二条以及资阳市人民政府办公室资府办发（2016）61号《资阳市行政执法局主要职责内设机构和人员编制规定》第一条第（二）项、第二条第（三）款第4项的规定，同时，根据《四川省城乡规划条例》第八十八条第三款规定：“城乡规划主管部门或者综合行使城市管理行政处罚权的机关、镇、乡人民政府责令停止建设、强制拆除、没收实物或者没收违法收入，公安、工商、房管、城管等各有关部门和有关金融机构应当予以配合”的规定，被告作为综合行使资阳市城市管理行政处罚权的机关，依法具有行使原资阳市住房城乡建设局、资阳市规划局等相关职能部门的部分行政职权，可以作出责令停止建设，限期拆除决定的行政行为，是本案适格被告。 2015年11月1日实施的《住房城乡建设行政复议办法》第九条第（二）项规定：“有下列情形之一的，申请人可以依法向住房城乡建设行政机关提出行政复议申请：……（二）不服县级以上人民政府住房城乡建设主管部门作出的限期拆除决定和强制拆除违法建筑物、构筑物、设施以及其他住房城乡建设相关行政强制行为的”。2012年12月19日国务院法制办国法秘研函（2012）665号《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示》的复函中已明确：根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十二条“行政机关实施行政处罚时，应当责令改正或限期改正违法行为的规定，责令改正或限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为”。因此，《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定的“限期拆除”、第六十八条规定的“责令限期拆除”不应当理解为行政处罚行为。综上，被告作出的涉案《责令限期拆除违法建设决定书》的行政行为属行政强制行为。 《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”。资阳市人民政府将原告所在建房的迎接镇龙凼村纳入1999年资阳市总体规划区范围。根据上述规定，在规划区从事任何建设活动，均应当取得规划许可，否则将承担相应的法律后果。原告李学根在龙凼村五组建设952.8平方米建筑物的建设行为是在当初未经批准的情况下进行的，至今该行为仍未经批准，其违法行为仍然存在，处于一种继续存在的状态，这种违法行为的处理时效应从行为终了之日起计算，故被告作出行政决定的行政行为事实清楚。被告作出《决定书》前履行了告知程序告知了原告拟作出决定的事实、法律依据、当事人依法享有的陈述、申辩权，在向原告拒绝签收《告知书》和《决定书》时，被告工作人员在村、社负责人在场的情形下采取留置送达、将文书张贴在原告房屋墙体，同时采用手机短信的方式告知了原告《告知书》、《决定书》的主要内容，其送达方式符合法律规定，故被告作出行政决定的行政行为程序合法。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，……无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”，故被告作出行政决定的行政行为适用法律正确。综上，被告作出的资城管执限拆（2020）第ST-6号《责令限期拆除违法建设决定书》的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序；原告要求撤销资城管执限拆（2020）第ST-6号《责令限期拆除违法建设决定书》的诉讼请求于法无据，本院不予支持。原审遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回了原告李学根的诉讼请求。案件受理费50元，由原告李学根负担。 上诉人李学根不服原审判决，上诉认为，一、上诉人建设行为已经过村镇许可，所建养殖设施未改变土地用途，不应认定为违法建设。上诉人2010年提出的《申请》表明其已经经过村委会、原迎接镇政府的盖章认可，具有行政法上的信赖利益，因此上诉人的建设具有合法性。根据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007）和《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017），以及国土资发〔2007〕220号《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》、国土资发〔2010〕155号《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》、2014年《国土资源部农业部关于进一步完善设施农业健康发展的通知》规定，设施农用地属于农用地，不属于建设用地，即在设施农用地上建设农业设施，是不需要办理规划许可证的。《自然资源部办公厅关于保障生猪养殖用地有关问题的通知》自然资电发〔2019〕39号，也要求各地切实落实好现行的支持政策。现被上诉人仍以上诉人建设未取得规划许可证为由要求拆除，明显错误适用了法律。原审法院亦套用《城乡规划法》规定，认定建设行为违法，适用法律错误。二、被上诉人作出处罚前未经过严谨调查，事实依据严重不足。三、被上诉人送达相关文书的程序违法。请求二审法院撤销原审判决，撤销被上诉人于2020年6月4日作出的资城管执限拆［2020］第ST-6号《责令限期拆除违法建设决定书》。 被上诉人二审答辩认为，被上诉人作出的《责令限期拆除违法建设决定书》【资城执限拆（2020）第ST-6号】，主体适格，认定事实清楚、证据确实充分、程序合法、适用法律正确。原审判决驳回上诉人的诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，判决结果正确，请求二审法院驳回上诉，维持原审判决。 本院认为，原审查明事实部分载明“于2010年3月13日向迎接镇人民政府、迎接镇畜牧站申请占用耕地面积5000平方米修建猪圈”的内容中5000平方米实际应当是500平方米，本院予以纠正；载明的“原告李学根于2010年4月39日前分两次共建成总面积为952.87平方米的建筑物用于养猪”的内容中，2010年4月39日的表述属于笔误，本院纠正为2010年4月30日。本院查明的其他事实与原审一致，本院对原审查明的事实予以确认。 本院认为，根据查明的事实可知，上诉人李学根在2010年4月30日前分两次共建成总面积为952.87平方米的建筑物用于办理养殖场时，其占用的集体土地迎接镇龙凼村所在地于1999年已纳入资阳市城市规划区范围。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款：“在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。”的规定，上诉人在没有取得建设工程规划许可证的前提下在城市规划区内集体土地上进行建筑物建设的行为应属违法，被上诉人据此认定上诉人修建房屋属违法建设的行政行为，证据确凿，适用法律、法规正确；上诉人在集体土地上违法修建房屋开办养殖场，从事畜禽养殖经营活动，虽然依法申请了个体户营业执照的事实存在，其使用涉案土地进行修建养殖场建设时也未受到相关执法部门阻止，但相关法律、法规已明确规定，在城市规划区内进行建筑物建设的，应当办理建设工程许可证。即使上诉人在修建时取得当地基层组织同意，也应依法办理规划许可。上诉人提出其集体土地被征收的问题，属另一法律关系，本案不予处理。被上诉人通过调查和现场检查（勘验）后依据《中华人民共和国城乡规划法》第64条的规定作出的资城管执限拆（2020）第ST-6号《责令限期拆除违法建设决定书》的行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，对此，原审判决已经作了较为详细的阐述，本院不再赘述。上诉人上诉的事实和理由不能成立，本院依法不予支持；原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人李学根负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  阳 勇 审 判 员  黄 海 审 判 员  戴劲松 二〇二〇年十二月十七日 法官助理  李红婷 书 记 员  陈淮英