湖北省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）鄂行终958号上诉人（原审原告）：吴桂敏，女，1949年3月21日出生，汉族，住湖北省枣阳市。被上诉人（原审被告）：枣阳市人民政府。住所地：湖北省枣阳市北城街道办事处朝阳路**。法定代表人：孟艳清，市长。被上诉人（原审被告）：枣阳市王城镇人民政府。住所地：湖北省枣阳市王城镇昆水路**。法定代表人：陈光锋，镇长。被上诉人（原审第三人）：枣阳市王城镇端公村村民委员会。住所地：湖北省枣阳市王城端公村。法定代表人：刘常勇，村委会主任。上诉人吴桂敏因与被上诉人枣阳市人民政府（以下简称枣阳市政府）、枣阳市王城镇人民政府（以下简称王城镇政府）、枣阳市王城镇端公村村民委员会（以下简称端公村委会）履行办理林权证法定职责一案，不服湖北省襄阳市中级人民法院（2019）鄂06行初254号行政裁定，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。吴桂敏一审诉称，1984年12月31日，吴桂敏及丈夫与端公村委会签订《端公村靳家湾林场、房屋出售合同》，确定吴桂敏家庭承包山林场地使用经营权。2012年10月29日，村主任刘常勇擅自与他人签订协议，将吴桂敏承包林地给他人经营引发承包林地纠纷。吴桂敏多次找枣阳市政府、王城镇政府长达十多年未能解决。王城镇政府虽作出六次书面答复但未能依法公平解决，并有四次告知吴桂敏申请复议或起诉。请求人民法院判决履行职责，为吴桂敏办理林权证。一审法院查明，1984年12月31日，吴桂敏及丈夫与王城镇端公村委会签订《端公村靳家湾林场房屋出售合同》，约定吴桂敏以每间300元购得林场房屋3间，以300元购得林场基地，共计1200元等。2012年5月18日，王城镇政府办公室就吴桂敏反映的土地经营权纠纷、84年购村林场后又被收回等问题作出答复。枣阳市政府提供的2015年4月17日及20日非国有林权登记申请审批表中，虽有村委会、镇政府签署的同意申报意见和公章，但对登记面积、四至范围以及主要权利依据、勘测人意见等均为空白。因未能办理林权登记，2015年10月19日吴桂敏进行信访。2016年1月11日，枣阳市林业局对吴桂敏作出书面答复，告知吴桂敏根据《森林法》和《林木林地权属争议处理办法》相关规定，先行处理林权争议。2016年3月30日、2017年9月27日、2017年12月25日，王城镇政府信访办、王城镇政府、枣阳市信访工作领导小组办公室，先后就吴桂敏提出的林场确权等问题作出书面答复。2018年11月8日、2019年1月22日和8月13日，王城镇政府又先后三次就吴桂敏提出的林权争议等问题再次作出答复，并告知吴桂敏依法进行复议或诉讼。2019年11月29日吴桂敏提起本案诉讼。一审法院认为，本案为履责之诉，争议的焦点问题是吴桂敏提起本案诉讼，被告主体资格是否适格以及是否符合法定受案条件。2020年7月1日施行的《中华人民共和国森林法》第十五条规定，林地和林地上的森林、林木的所有权、使用权，由不动产登记机构统一登记造册，核发证书。国务院确定的国家重点林区（以下简称重点林区）的森林、林木和林地，由国务院自然资源主管部门负责登记。第十八条规定，未实行承包经营的集体林地以及林地上的林木，由农村集体经济组织统一经营。经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意并公示，可以通过招标、拍卖、公开协商等方式依法流转林地经营权、林木所有权和使用权。第十九条规定，集体林地经营权流转应当签订书面合同。林地经营权流转合同一般包括：流转双方的权利义务、流转期限、流转价款及支付方式、流转期限届满林地上的林木和固定生产设施的处置、违约责任等内容。受让方违反法律规定或者合同约定造成森林、林木、林地严重毁坏的，发包方或者承包方有权收回林地经营权。第二十二条规定，单位之间发生的林木、林地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府依法处理。个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府依法处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内向人民法院起诉。在林木、林地权属争议解决前，除因森林防火、林业有害生物防治、国家重大基础设施建设等需要外，当事人任何一方不得砍伐有争议林木或改变林地现状。国务院《不动产登记暂行条例》第五条规定，下列不动产权利，依照本条例的规定办理登记：（一）集体土地所有权；（二）房屋等建筑物、构筑物所有权；（三）森林、林木所有权；（四）耕地、林地、草地等土地承包经营权；（五）建设用地使用权；（六）宅基地使用权；（七）海域使用权；（八）地役权；（九）抵押权；（十）法律规定需要登记的其他不动产权利。第七条规定，不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。第四十七条规定，公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉讼不受前款规定期限的限制。本案中，从吴桂敏的起诉内容和所举证据可以看出，吴桂敏虽与第三人王城镇端公村委会签订有《端公村靳家湾林场房屋出售合同》，但合同中约定购买的林场基地是否属于承包经营土地及其权利归属，双方显然存在争议。枣阳市政府提供的吴桂敏2015年4月提出的《非国有林权登记申请审批表》中，虽有村委会、镇政府签署的同意申报意见和公章，但申请登记的面积、四至范围以及主要权利依据、勘测人意见等均为空白；吴桂敏也未能提供确凿证据证明其已依法取得林地使用权。因此，吴桂敏提出的林权登记申请，显然不符合法定登记条件。枣阳市林业局于2016年1月11日明确告知吴桂敏，根据《森林法》和《林木林地权属争议处理办法》相关规定，应先行处理林权争议或依法提起诉讼。吴桂敏既未依法申请权属争议处理，也未就枣阳市政府不予办理林权登记依法提起诉讼，而是不断进行信访一直到2019年11月提起本案诉讼，显然已超过了法定起诉期限。开庭审理时，吴桂敏明确表示放弃诉状中其他诉讼请求，仅请求被告履行办理林权证法定职责。《森林法》修订并于2020年7月1日施行后，林地和林地上的森林、林木的所有权、使用权，依法应由不动产登记机构统一登记造册，核发证书。枣阳市政府已不是林权证的核发机关，不再负有核发林权证书的法定职责。经本院释明后，吴桂敏拒绝变更被告，坚持起诉枣阳市政府，并要求追加枣阳市不动产登记机构为共同被告，显然有违行政诉讼法关于第一审行政案件管辖的规定，不符合法定程序。综上，吴桂敏提起的本案诉讼，依法应予驳回。吴桂敏主张端公村靳家湾林场林地使用权，可另行向林地所在地不动产登记机构提出申请，依法定程序寻求救济。一审裁定：驳回吴桂敏的起诉。吴桂敏不服一审裁定，上诉请求：1、撤销一审裁定，指令一审法院继续审理；2、一、二审案件受理费由被上诉人负担。事实和理由如下：1、枣阳市政府是本案的当然被告，其提交的答辩状歪曲事实，直接导致吴桂敏办不了林权证，人民法院对枣阳市政府的答辩意见应当依法审理并作出裁判，否则枣阳市政府下属的不动产登记机构无权推翻上级人民政府的意见，为吴桂敏办理林权证。2、一审中，吴桂敏已申请追加不动产登记机构为共同被告，人民法院应当允许并继续审理，枣阳市政府答辩意见是阻碍吴桂敏顺利办理林权证的根源，一审法院因法律规定的办证主体变更将枣阳市政府排除在本案之外，明显错误。3、一审诉请为判决被告履行职责，为吴桂敏办理林权证，该请求涉及不动产，吴桂敏于2015年4月已向相关机构申请办理，村委会、镇政府均已签署同意申报意见并加盖公章，该申请办证事项一直在办理中，枣阳市政府拖延不办，本案未超过20年诉讼时效。4、枣阳市政府、王城镇政府行政负责人未出庭也未提交符合法律规定的证明材料，未履行行政诉讼义务，一审法院应当在裁判文书中载明并向有关机关提出司法建议，但一审裁定未依法载明，属适用法律错误。本院二审查明，一审查明的事实属实，依法应予确认。本院认为，本案为要求履行颁发林权证职责之诉。根据2019年12月28日修订公布并于2020年7月1日起施行的《中华人民共和国森林法》第十五条规定，林地和林地上的森林、林木的所有权、使用权，由不动产登记机构统一登记造册，核发证书。枣阳市政府已不是林权登记和发证的法定机关，不再负有核发林权证书的相应职责。吴桂敏主张其于2015年4月即已申请颁证，故枣阳市政府是适格被告，但是，根据该林权登记申请审批表记载，其申请登记的权利内容、登记类型，四至、权利依据等均为空白，且枣阳市林业局于2016年1月11日也告知其应先行处理林权争议或依法提起诉讼。吴桂敏既未依法申请权属争议处理，也未就枣阳市政府不予办理林权登记依法提起诉讼，其于2019年提起本案诉讼，要求枣阳市政府等就其该次申请继续履行颁证职责，显然已经超过了法定起诉期限。故在上次申请办证已经超过起诉期限，而枣阳市政府现已不具备核发林权证的法定权限的情况下，经一审法院释明，吴桂敏坚持要求以枣阳市政府和枣阳市不动产登记机构为共同被告进行诉讼，不符合行政诉讼法及司法解释关于起诉期限和级别管辖的规定。一审法院据此裁定驳回起诉，并告知了权利救济的法定程序和途径，处理结果并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款是当事人不知道行政行为内容的情况下诉权保护的最长期限的规定，不适用于本案的情形，故吴桂敏的该项上诉理由不能成立，不应予以支持。行政机关负责人出庭应诉制度是为了督促行政机关负责人依法履行出庭应诉职责，枣阳市政府和王城镇政府负责人和相应工作人员均未出庭，仅委托律师和法律工作者出庭，一审裁定已经载明的了出庭人员情况，对行政机关不符合应诉出庭要求的行为是否发出司法建议由人民法院决定，但不构成裁判结果适用法律错误的理由，故吴桂敏的该项上诉主张亦不成立。综上，一审裁定认定事实和适用法律正确，处理结果适当。吴桂敏的上诉理由均不能成立，其上诉请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长 张 婷审判员 周 杏审判员 王志荣二〇二〇年十二月十五日书记员 董晓晗