湖北省武汉市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂01行终553号 上诉人（原审原告）：罗海。 委托代理人：陈昊，湖北元申律师事务所律师。 委托代理人：张旌，湖北元申律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：武汉市硚口区城区改造更新局。住所地：武汉市硚口区沿河大道**。 法定代表人：胡俊，局长。 委托代理人：谢鹏飞，湖北重友律师事务所律师。 原审第三人：武汉鑫琴红韵房地产开发有限公司。住。住所地：武汉市硚口区新合东村**/div> 法定代表人：黄红玉，董事长。 委托代理人：陈龙，该公司现场负责人。 上诉人罗海因房屋征收行政协议一案，不服湖北省武汉市硚口区人民法院（2019）鄂0104行初30号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案因当事人同意协调，协调期间不计入审限。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明：武汉市硚口区利济路XXX号房屋于2007年登记在原告名下，房屋所有权证号为武房权证硚字第××号，土地使用证号为硚国用（商2007）第XXX号，房屋建筑面积分别为544.48平方米和585.19平方米，产别为私产，设计用途为商业服务。2013年10月18日，武汉市硚口区人民政府作出硚政征（2013）5号《武汉市硚口区人民政府房屋征收决定书》，征收项目名称为轨道交通6号线一期工程硚口区范围内房屋征收项目，征收范围为轨道交通6号线一期工程房屋征收范围汉中街片、六角亭街片、汉正街片，征收部门为硚口征收办，征收实施单位为武汉市硚口区人民政府汉中街办事处、武汉市硚口区人民政府六角亭街办事处、武汉市硚口区人民政府汉正街办事处。原告上述房屋位于征收范围内。 2016年1月8日，硚口征收办作为征收部门、甲方与作为被征收人、乙方的原告签订征收序号为琴XXX号《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》。该协议约定，甲方征收乙方上述房屋；乙方选择按货币安置方式进行补偿；甲方应支付乙方征收补偿、补助及奖励等共计58070672.05元；协议自甲方签字盖章和乙方签字按手印之日起生效。该协议中，没有关于甲方支付上述补偿款时间的约定及乙方搬迁腾空房屋时间的约定，也没有有关违约金的约定。该协议“甲方”处，签名为“范奇志”，没有硚口征收办的签名盖章；“乙方”处，签名为“罗海”，没有按手印。现原告认为其多次向被告请求支付补偿款，被告拒不支付，遂提出前述诉讼请求。 同时审理查明，2012年7月24日，武汉市硚口区人民政府办公室发文，决定成立硚口区地铁六号线房屋征收工作指挥部。该文明确武汉市硚口区人民政府汉正街办事处协调开展项目房屋征收拆除工作，负责辖区信访稳定工作。根据该文精神，为便于工作开展，武汉市硚口区人民政府汉正街办事处成立地铁六号线房屋征收工作汉正街分指挥部。涉案补偿协议中“甲方”处签名“范奇志”时任武汉市硚口区人民政府汉正街办事处副主任、地铁六、地铁**线房屋征收工作汉正街分指挥部副指挥长收办作为甲方、武汉市硚口区人民政府汉正街办事处作为乙方与作为丙方的武汉市诚亿城建房地产投资咨询服务公司签订汉正片房屋征收项目居民房屋征收劳务代办委托协议。第三人在与原告协商涉案房屋征收过程中，于2015年12月18日出具《地铁六号线汉正街永庆片收件单》，该收件单载明：原告房屋两证原件，交由拆迁代办公司（鑫琴红韵）办理相关拆迁手续。该收件单同时注明：武汉市硚口区地铁六号线汉正街分指挥部承诺如下：1、双方已签订利济路XXX号房屋协议，协议补偿总金额约为伍仟捌佰万元左右。2、自签订合同协议起，确保春节前（2016.2.8号前）下发全部房款。3、如逾期支付上述款项的，每逾期一日按应付而未付金额的日万分之五支付违约金。该收件单盖有“硚口区地铁六号线房屋征收工作汉正街分指挥部”印章，同时盖有第三人印章。庭审中，被告称武汉市诚亿城建房地产投资咨询服务公司将部分汉正街房屋征收劳务代办项目转包第三人。 再审理查明，2012年12月21日，原告作为甲方与案外人叶**（乙方）签订租赁合同，合同约定甲方将本案涉案房屋的一楼112.57平方米、二楼254.80平方米及夹层254.80平方米、四楼254.80平方米经营区域场地出租给乙方从事美容类业务经营，租赁期三年，即从2012年12月16日起至2015年12月15日止。2015年8月，本案原告以叶**、武汉市硚口区叶子医疗美容医院为被告向原审法院提起民事诉讼，案由为房屋租赁合同纠纷。2016年6月20日，原审法院作出（2015）鄂硚口民三初字第00300号民事判决书，判决：一、被告叶**、武汉市硚口区叶子医疗美容医院于本判决生效之日起七日内腾退位于武汉市硚口区利济路XXX号房屋。二、被告叶**于本判决生效之日起七日内给付原告罗海租金690895元（2014年11月16日至2015年7月20日止）。三、被告武汉市硚口区叶子医疗美容医院对上述债务承担连带清偿责任。四、驳回原告罗海的其他诉讼请求。五、驳回反诉原告叶**、武汉市硚口区叶子医疗美容医院的全部反诉请求。该案原告及被告不服该判决，提起上诉。武汉市中级人民法院于2016年12月6日作出（2016）鄂01民终6326号民事判决书，判决驳回上诉，维持原判。现涉案房屋已腾退，交由本案原告。因地铁六号线已建完毕，涉案房屋未拆除。原告称已将判决情况告知被告，因被告尚未补偿，目前该房屋未交付被告。被告称多次就房屋征收问题与原告沟通，但原告拒不见面。原告在2016年至2018年期间多次向多个政府部门寄送其关于反映征收补偿问题及要求支付征收补偿款的情况反映，相关部门也予以回复。 另查，叶**、武汉市硚口区叶子医疗美容医院诉罗海、第三人武汉市硚口区房屋征收管理办公室不当得利纠纷一案，原审法院于2017年4月1日立案。叶**、武汉市硚口区叶子医疗美容医院的诉讼请求为：1、被告向原告返还不当得利款项5730017.05元（其中装饰装修补偿款1388180元，缴纳租金时段的停业停产补偿款3858668元，自建部分房屋拆迁补偿款483169.05元）；2、被告向原告返还不当得利保证金10000元；3、被告承担本案全部诉讼费用。罗海辩称，其至今并未与硚口征收办就诉争房屋的征收补偿问题达成一致意见，双方尚未签署合法有效的征收补偿协议，硚口征收办亦未向其支付任何补偿款。硚口征收办述称，其与罗海所签补偿协议系草签协议，该协议尚未生效，该办多次组织双方协商，但未能达成一致意见。2017年8月31日，原审法院作出（2017）鄂0104民初795号民事判决书。该判决认定罗海虽与硚口征收办签订《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》，但硚口征收办一直未向其支付征收补偿款，罗海在未取得征收补偿款的情况下，不存在向原告返还不当得利。判决：一、被告罗海于本判决生效之日起7日内向原告叶**返还10000元；二、驳回原告叶**、武汉市硚口区叶子医疗美容医院其他诉讼请求。该判决已生效。 庭审中，被告称，涉案补偿协议过审过程中，原告与其租户之间发生了租赁纠纷、财产损害赔偿纠纷等多起诉讼，影响了涉案房屋的腾退工作，上述纠纷是导致该协议不能盖章生效的主要原因。 另，根据硚发（2019）1号《中共硚口区委、硚口区人民政府关于硚口区机构改革的实施意见》，武汉市硚口区城乡统筹发展工作办公室（武汉市硚口区房屋征收管理办公室）更名为武汉市硚口区城区改造更新局。 原审法院认为：本案系原告认为被告没有履行其支付征收补偿款的义务而提起的诉讼。根据武汉市硚口区人民政府作出的硚政征（2013）5号《武汉市硚口区人民政府房屋征收决定书》，硚口征收办系该征收项目的征收部门。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条规定，硚口征收办作为房屋征收部门，具有与被征收人订立补偿协议的主体资格。现硚口征收办的管理职能由武汉市硚口区城区改造更新局承继，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款规定，武汉市硚口区城区改造更新局为本案适格被告。又根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项的规定，房屋征收补偿协议书系行政协议，属于人民法院行政诉讼受案范围。 行政协议是行政机关为了实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议既具有作为行政管理方式的行政性，又具有作为公私合意的协议性。基于行政协议的双重特性，既要审查行政协议行为特别是订立、履行等行政行为的合法性，又要审查行政协议的契约效力性，在不与行政法律规范相抵触的情况下，可以适用民事法律规范。本案中，被告系涉案征收项目的房屋征收部门，依法具有对涉案征收项目实施房屋征收与补偿工作。原告作为被征收房屋的合法所有权人有权作为被征收人与征收部门签订征收补偿协议。根据庭审调查，硚口征收办作为征收部门、甲方与作为被征收人、乙方的原告于2016年1月8日签订了征收序号为琴XXX号《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》。该协议约定，甲方征收乙方上述房屋；乙方选择按货币安置方式进行补偿；甲方应支付乙方征收补偿、补助及奖励等共计58070672.05元；协议自甲方签字盖章和乙方签字按手印之日起生效。该协议中，没有关于甲方支付上述补偿款时间的约定及乙方搬迁腾空房屋时间的约定，也没有有关违约金的约定。该协议“甲方”处，签名为“范奇志”，没有硚口征收办的签名盖章；“乙方”处，签名为“罗海”，没有按手印。庭审中，被告称，涉案补偿协议过审过程中，因原告与其租户之间发生了租赁纠纷、财产损害赔偿纠纷等多起诉讼，影响了涉案房屋的腾退工作，上述纠纷是导致该协议不能盖章生效的主要原因。上述事实表明，该协议中仅有分指挥部个人的签字，被告因故并未在协议中签名盖章，而从涉案协议内容看，第八条专门约定了“本协议自甲方签字盖章和乙方签字按手印之日起生效”。且罗海在原审法院（2017）鄂0104民初795号民事案件中的辩称观点为其至今并未与硚口征收办就诉争房屋的征收补偿问题达成一致意见，双方尚未签署合法有效的征收补偿协议，硚口征收办亦未向其支付任何补偿款。该观点说明原告已自认其与硚口征收办尚未签署合法有效的征收补偿协议。根据上述事实，原告与被告2016年1月8日签订的《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》不具备双方在协议中约定的生效条件，缺乏协议成立的形式要件。因此，该涉案协议尚未成立、未生效，原告主张协议有效事实依据不足。据此，原告关于确认2016年1月8日被告与其签订的《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》合法有效的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，理由不能成立，原审法院不予支持。鉴于涉案协议尚未成立、生效，而履行协议的前提是协议合法有效，故被告不存在履行该协议的义务。原告关于判令被告继续履行《国有土地上房屋征收补偿安置协议书》，向原告支付各项补偿款共计人民币58070672.05元及判令被告向原告支付违约金，以58070672.05元为本金，每日万分之五为标准，从2016年2月9日计算至付清全部补偿款项为止的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，原审法院不予支持。 综上，该院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回原告罗海的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告罗海负担。 上诉人罗海上诉称：原审判决认定涉案协议未成立、未生效，属认定事实错误，适用法律错误。原审法院依职权自行收集叶子医院诉上诉人一案案卷相关材料，以证实被上诉人具体行政行为的合法性，属于程序违法。请求：一、依法撤销一审行政判决，改判支持上诉人的全部诉讼请求；二、本案一、二审诉讼费由被上诉人承担。 各方当事人向一审法院提交的证据、依据均已随案移送本院,本院对证据的认证和采信理由与一审法院相同，对一审法院认定的事实予以认可。 本院认为：本案的争议焦点是被诉房屋征收补偿协议是否成立、生效。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条规定，人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。关于合同的成立、生效，行政诉讼法及相关解释没有规定，因此，本院参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定审理认定本案中被诉房屋征收补偿协议是否成立、生效的问题。《中华人民共和国合同法》第三十二条规定：“当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立。”第四十四条规定：“依法成立的合同，自成立时生效。法律、行政法规规定应当办理批准、登记等手续生效的，依照其规定。”本案中，涉案征收补偿安置协议书没有约定甲方支付补偿款时间和乙方搬迁腾空房屋时间，也没有有关违约金的约定。第八条专门约定了“本协议自甲方签字盖章和乙方签字按手印之日起生效”。该协议“甲方”处，没有硚口征收办的盖章，代理人签名为“范奇志”；“乙方”处，签名为“罗海”，没有按手印。根据上述法律规定，结合本案事实来看，首先，双方当事人未就合同的主要内容之一甲方支付补偿款时间和乙方搬迁腾空房屋时间达成一致；其次，双方未按照约定盖章和按手印。故该合同未依法、依约成立，因而，未生效。 至于盖有“硚口区地铁六号线房屋征收工作汉正街分指挥部”印章，同时盖有第三人印章的《地铁六号线汉正街永庆片收件单》，从该收件单载明的内容来看，拆迁代办公司（鑫琴红韵）收到罗海的房屋两证原件，表明罗海实际履行了一定义务，但不是拆迁安置补偿协议的主要义务，不能视为合同成立。武汉市硚口区地铁六号线汉正街分指挥部和第三人在收件单上的承诺，事前未得到被上诉人的授权，事后未得到其追认，对被上诉人不产生法律效力。即便被认为是补充协议，双方仍未就合同的主要内容达成一致，协议未成立、生效。 关于上诉人提出原审法院依职权自行收集叶子医院诉上诉人一案案卷相关材料，以证实被上诉人具体行政行为的合法性的问题。本院认为，原审法院依职权收集证据的行为，属于程序违法，但是，原审法院依据上述证据所认定案件事实并非本案关键事实，不影响本案的处理结果。 综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，判决结果并无不当。上诉人的上诉理由不成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人罗海负担。 本判决为终审判决。 审判长 罗 浩 审判员 朱金梅 审判员 曾文亮 二〇二〇年十二月二十八日 法官助理李玲莉 书记员刘晨露