云南省文山市人民法院行 政 判 决 书(2020)云2601行初52号原告杨某，男，1971年3月7日生，汉族，云南省文山市人，住文山市。委托代理人陈子标，云南杨柏王律师事务所律师（特别授权）。被告文山市城乡管理综合行政执法局（原文山市城市管理综合执法局，以下简称综合执法局），统一社会信用代码11532621574655129W。法定代表人张跃，职务局长。住所地：文山市。负责人左伟，综合执法局副局长。委托代理人木生将，云南七乡律师事务所律师（特别授权）。原告杨某诉被告综合执法局其他行政行为一案，原告于2018年6月29日向本院提起诉讼，经本院依法审理后，于2018年11月14日作出（2018）云2601行初25号《行政裁定书》驳回原告的起诉，原告不服该裁定上诉至文山州中级人民法院。2019年3月19日，文山州中级人民法院作出（2019）云26行终2号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。原告不服，向云南省高级人民法院申请再审，云南省高级人民法院于2020年3月4日作出（2019）云行申455号行政裁定，指令文山州中级人民法院再审。2020年8月31日，文山州中级人民法院作出（2020）云26行再3号行政裁定，指令本院继续审理。本院于2020年10月28日立案后，依法组成合议庭，于2020年11月20日公开开庭审理了本案。原告杨某及其委托代理人陈子标、被告综合执法局的负责人左伟及委托代理人木生将到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。2018年3月1日，被告综合执法局向原告杨某作出文综执罚责改通【2018】第287号（开）《责令改正通知书》,限期自行拆除违法简易房。原告认为该通知违法，应当予以撤销，故诉至本院，请求撤销该通知书并承担本案诉讼费。原告诉称，2018年3月1日，被告未经查实向原告发出文综执罚责改通【2018】第287号（开）文山市城市管理综合行政执法局责令改正通知书。2018年3月8日上午，被告强制拆除位于文山市开化中路交叉口）以下简称“文山市”已建盖好钢架结构简易房。被告作出的责令改正通知书违法，依法应当予以撤销，理由如下：1、被告没有对文山市管辖区内按照《中华人民共和国城乡规划法》行使发出责令改正通知、拆除相关房屋的执法主体资格。2、2018年3月1日，被告作出的责令改正通知书认定事实不清，证据不足，适用法律错误，责令对象错误。被告在没有充分证据的情况下，认定原告在文山市，并责令原告于2018年3月8日24时前自行拆除该简易房。被告的这一认定缺乏事实和法律依据。虽然被告拆除文山市搭建钢架结构简易房坐落的土地系原告母亲胡定珍（已去世）和父亲杨自发共同持有文集用（1999）字第15967号Ｃ片区14街坊95-1宗地《集体土地使用证》的集体土地，原告父亲杨自发至今仍享有合法的使用权，但是位于文山市已建盖好的钢架结构简易房不是原告搭建建盖，所建房屋及物料的所有权也不属于原告，被告责令原告于2018年3月8日24时前自行拆除该简易房属于具体行政行为责令对象错误。认定原告的行为违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条规定没有事实根据，而且引用法律未明确写明原告所违反法律条文规定的具体内容，适用法律错误。3、2018年3月1日，被告向原告发出责令改正通知书后，未根据《中华人民共和国行政处罚法》之规定向原告作出《行政处罚决定书》，就于2018年3月8日强制拆除位于文山市，被告仅作出责令通知但未作出行政处罚决定就强制拆除房屋，未履行相关告知并剥夺了法定权利，被告的这一行为违法。综上所述，被告没有对房屋拆除的执法主体资格。被告作出责令改正通知书，认定原告在文山市，并责令原告于2018年3月8日24时前自行拆除该简易房认定事实不清，证据不足，适用法律错误，责令对象错误。在未作出《行政处罚决定书》，就于2018年3月8日上午强制拆除位于文山市，被告的这一行为违法。特向人民法院提起诉讼，依法判决撤销被告作出的责令改正通知书。原告为证明其主张，向本院提供以下证据：第一组：综合执法局文综执罚责改通（2018）第287号（开）责令改正通知书。证明：1.2018年3月1日，被告综合执法局向原告发出责令改正通知书，认定原告在文山市。被告责令限原告于2018年3月8日24时前自行拆除钢架结构简易房，并恢复原样的具体行政行为；2.被告处罚杨某，处罚主体对象错误3.被告于2018年3月8日上午强制拆除位于文山市。第二组：文集用（1999）字第15967号Ｃ片区14街坊95-1宗地《集体土地使用证》。证明：文山市搭建钢架结构简易房占用范围系原告父母胡定珍（已去世）、杨自发至今依法享有使用权的宅基地。第三组：中华人民共和国最高人民法院（2010）行监字第415-1号《通知书》。证明：原告父亲杨自发在文集用（1999）字第15967号Ｃ片区14街坊95-1宗地《集体土地使用证》宅基地上建盖的房屋，被原文山县建设局作出违法拆迁许可证强制拆除。杨自发至今对该宗地仍享有合法的使用权，依法享有对该土地占有、使用的权利。第四组：《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、国务院（2002）17号《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》、云政办发（2008）141号《云南省人民政府办公厅关于进一步推进相对集中行政处罚权和实行综合行政执法工作的通知》。证明：1.被告不是法律、法规授权具有管理公共事务职能的机关或组织；2.根据上述规定，被告未经云南省人民政府批准决定行使综合行政执法工作，其不具有实施综合行政执法主体的资格和权限，也不具有作出本案行政行为主体资格及权限。第五组：云南省高级人民法院（2019）云行申455号《行政裁定书》。证明：1.该裁定书已明确综合执法局作出的责令改正通知书对原告的权利义务产生实际影响；2.原告具有本案诉讼主体资格的权利。第六组：杨自发与杨某各自户口簿复印件。证明：原告与杨自发户口各自独立，不是同一户家庭成员。第七组：文山市住房和城乡建设局关于对杨自发《建房申请书》的恢复。证明：2016年3月30日，杨自发已向文山市住房和城乡建设局申请在文集用（1999）字第15967号Ｃ片区14街坊95-1宗地《集体土地使用证》建房未获批准。被告辩称，一、被告是作出《责令改正通知书》的适格主体。2016年12月8日，被告对文山市的行为进行调查，经调查得知，杨自发（系原告杨某的父亲）在建盖该简易房时，未经文山市城乡规划行政主管部门申请办理建设工程规划许可证，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定。2016年12月8日，被告作出并向杨自发送达了文综执罚责改通【2018】046号《责令改正通知书》，责令杨自发于2016年12月16日24时前自行拆除并恢复原样。至2018年，杨自发未履行责令改正通知书规定的义务。2018年3月1日，被告再次向杨自发发送《责令改正通知书》，文号为文综执罚责改通【2018】287号，再次要求杨自发履行拆除义务，但文书上的当事人栏填写为“杨某（系杨自发的儿子）。”被告认为，无论文书号或当事人栏填写如何，被告均具有作出责令改正通知书的适格主体，理由是根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条、第十七条、国务院（2002）17号《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》《云南省人民政府办公厅关于进一步推进相对集中行政处罚权和实行综合行政执法工作的通知》的规定，文山州人民政府就文山市推进城市管理相对集中行政处罚和实行综合行政执法工作制定了实施方案，向省人民政府请示，云南省人民政府作出了云政复【2012】85号批复“一、同意经省法制办审查的《文山市推进城市管理相对集中行政处罚权和实行综合行政执法工作综合实施方案》，在文山市城市规划区内开展城市管理综合行政执法工作。二、按照“精简，统一，效能原则”同意成立文山市城市管理综合行政执法机构，并严格按照《文山市推进城市管理相对集中行政处罚权和实行综合行政执法工作综合实施方案》，集中行使市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政公用设施、环境保护、工伤行政、房地产、牲畜定点屠宰、城市道路等管理方面法律、法规、规章规定的全部或者部分行政执法权……”中共文山州委机构编制办公室对文山市编委办关于调整文山市人民政府工作部门的请示，作出文机编办【2013】31号批复：经州委编办研究，同意设置综合执法局，为文山市人民政府工作部门。文山市人民政府办公室作出了文政办发【2015】1139号文山市人民政府办公室关于印发综合执法局主要职责内设机构和人员编制规定的通知。被告是依法成立的，是法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织，被告在法定授权范围内行使职权，应认定为主体适格。二、被告作出《责令改正通知书》认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法。经调查，杨自发在文山市（原文新街306号、文新路与开化中路交叉口）建盖钢架结构简易房且未到文山市城乡规划行政主管部门申请办理建设工程规划许可的情况下，被告于2016年12月7日立案调查，确定杨自发系违法建筑当事人，对杨自发进行了询问调查，并由执法人员进行现场勘验，经过法定程序，在杨自发未能提供建设工程规划许可证、确认建筑面积为160.8平方米、并确定在文山市城市内的事实，根据被告查明的事实，依据《中华人民共和国行政处罚法》第四十四条、第六十六条的规定，被告于2016年12月8日作出并向杨自发送达了文综执罚责改通【2016】046号《责令改正通知书》，限期杨自发在2016年12月16日24时前自行拆除并恢复原样，之后，杨自发未履行相应义务，2018年3月1日，被告再次向杨自发发送《责令改正通知书》，但文书上的当事人栏填写为“杨某”，被杨某签收。能够证明被告认定事实清楚、证据确实充分、适用法律正确、程序合法。三、被告作出的责令改正通知书并不是成熟的具体行政行为，不具有可诉性。被告认为根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，行政处罚程序包括立案调查、告知、责令改正、听证、作出处罚决定等若干程序。并且，依据《国务院法制办公室对陕西省人民政府法制办公室的复函》（国法秘研函【2012665号】）“责令改正或限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为，限期查处或责令限期拆除不应当理解为行政处罚行为”的规定，行政诉讼法意义上的行政行为是指具有行政职权的机关和组织作出的对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行为。根据行政诉讼法理论上的行政行为成熟原则，对于行政程序中的相对人权利义务未产生实际影响的过程性、阶段性的行政行为，司法权不应过早进行司法审查，以免破坏行政权行使的独立性、完整性。本案中，被诉责令改正通知书是被告对违法搭建行为进行处罚的阶段性、过程性行为，是行政处罚的其中一个环节，属于行政调查行为，系行政命令。因此，被告作出的责令改正通知书并不是成熟的具体行政行为，不具有可诉性。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（六）项的规定，本案不属于行政案件受案范围。四、被告作出的责令改正通知书对原告的权利义务不产生实际影响，不属于人民法院行政诉讼受案范围。首先，本案关键事实为“违法搭建钢架结构简易房是案外人杨自发建盖，杨某对该违法建筑没有所有权或使用权。”因此，被告对杨某作出的责令改正通知书不可能会对其权利义务产生实际影响。其次，被诉《责令改正通知书》所载“逾期不改正的，本机关将依法处罚”的相关内容，也表明可能对杨某产生实际影响的是行政机关依照调查结果最终作出的行政处理决定等具体行政行为，而非调查行为。故原告对责令改正通知书提起行政诉讼，起诉时机尚不成熟。再次，根据《最高人民法院关于适用的解释》第一条第二款第（十）项的规定，原告要求撤销被诉的责令改正通知书的诉请不属于人民法院行政诉讼的受案范围。最后，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第（一）项的规定，本案在人民法院受理的情况下，依法应当驳回其起诉。综上所述，被告主体适格、认定事实清楚、证据充分、适用法律正确，原告所述无事实和法律依据，请求人民法院依法驳回原告的起诉。被告综合执法局在法定期限内向本院提供了以下证据、依据：第一组：文政办发［2015］139号文件复印件。证明：被告系作出文市城管新法《责令改正通知书》的适格主体。第二组：文综执立［2016］第024号《立案审批表》、《调查询问笔录》、《现场检查（勘验）笔录》及图片、《关于杨自发建房情况的调查报告》、文综执罚责改通［2016］046号《责令改正通知书》及其送达回证和照片、文综执罚责改通［2018］287号《责令改正通知书》及其送达回证复印件。证明：1.杨自发在文山市且未到文山市城乡规划行政主管部门申请办理建设工程规划许可证的事实；2.被告于2016年12月7日立案调查，确定杨自发系违法建筑当事人，对其进行了询问调查，并由执法人员进行现场勘验，经法定程序，杨自发在未能提供建设工程规划许可证、确认建筑面积为160.8平方米的事实；3.被告于2016年12月8日作出并向杨自发送达了文综执罚责改通［2016］046号《责令改正通知书》，限期杨自发在2016年12月16日24时前自行拆除并恢复原样，之后，杨自发未履行相应义务，2018年3月1日，被告再次向杨自发发送《责令改正通知书》，但文书上的当事人栏填写为“杨某”，被杨某拒收的事实；4.原告杨某与本案违法建盖简易房行为无任何关系，撤不撤销文综执罚责改通［2018］287号《责令改正通知书》对原告均无任何影响的事实；5.被告认定事实清楚、证据充分、程序合法。第三组：云政复［2015］24号文件、《文山市总体规划（2013-2030）》图复印件。证明：杨自发建盖的简易房屋在文山市城市总体规划内的事实。经开庭前证据交换、庭审举证、质证，原告对被告提供第一组证据的合法性及关联性不予认可，更不能证明被告的观点，该文件是市政府办公室印发的内部文件，是关于被告内设机构和人员编制的一个通知，并非向社会公开关于被告享有合法执法主体和执法权限的公告，文山市人民政府办公室不是行政机关，无权确定被告是否具有合法的执法主体资格和执法权限；对第二组证据中的立案审批表、调查询问笔录、现场检查（勘验）笔录及图片、关于杨自发建房情况的调查报告、文综执法责改通【2016】046号责令改正通知书及其送达回证和照片。认为不是针对本案原告作出，与本案诉争的文综执法责改通【2018】第287号责令改正通知书没有任何关联性，不予认可。并且文综执立【2016】第024号立案审批表中，分管领导意见签字处没有审批立案日期，不符合法律的有效要件。对文综执法责改通【2018】第287号责令改正通知书及其送达回证，认为与46号责令改正通知书的对象各不相同，该通知书针对的是原告，46号针对的是杨自发，二者不能相混。被告作出的287号通知书对象错误且违法，钢架结构简易房不是原告建盖的房屋，该房屋及材料的所有权不属于原告所有，被告也没有直接向原告送达责令改正通知书，送达回证是被告事后单方补充的材料，且该送达回证送达的程序违法。对第三组证据认为与本案不具有关联性，是杨自发建盖简易房屋在规划区内，而不是原告。而且杨自发持有合法的集体土地使用证。被告对原告提供的第一组证据的真实性无异议，不认可证明观点，该证据系本案被诉行政行为，该文书对原告不产生任何利害关系，原告作为原告主体不适格，依法应当驳回原告的起诉，同时证明责令改正通知书已经送到杨自发的同住成年家属。对第二组证据的真实性、合法性无异议，不认可关联性及证明观点，该证据恰好证明了原告不是搭建简易房占用地地块的使用权人，与本案责令改正行为无任何利害关系，原告主体不适格。对第三组证据的真实性无异议，不认可关联性及证明观点，通知书所提及地块与搭建简易房占用的地块不知是否为同一块，也无法从该通知书来确定土地使用权人。对第四组证据认为属于法律、法规、决定、通知等条文和内容不属于证据的范畴，不予质证。对第五组证据无意见，但原告的诉讼请求是否应当得到支持与该裁定书无关，应以实际审判为准。对第六组证据的真实性无意见，但户口分户与是否实际同住生活是两个不同的概念。对第七组证据真实性无意见，同时证明了杨自发在建房时未获得审批，其建设的房屋属于违法建筑。本院对上述证据认证如下：原告提供的第一组证据系被诉行政行为，不宜作为证据使用，本院不予认证；第二、三组证据客观、真实，与本案相关联，本院予以采信，但原告的证明观点本院不予采纳；第四组证据中的《中华人民共和国行政处罚法》《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》属现行有效的法律及全国性的行政决定，不符合证据的要件，本院不予认证，《云南省人民政府办公厅关于进一步推进相对集中行政处罚权和实行综合行政执法工作的通知》属于对外公开合法有效的规范性文件，客观、真实，与本案相关联，本院予以采信；第五、六组证据客观、真实，与本案相关联，本院予以采信；第七组证据与本案不具有关联性，本院不予采信。被告提供的第一组证据的三性本本院予以采信，能证明被告主体资格；第二组证据中文综执罚责改通【2018】第287号（开）《责令改正通知书》,系被诉行政行为，不宜作为证据使用外，其余证据客观、真实与本案相关联，本院予以采信，但被告的证明观点本院不予采纳；第三组证据与本案被诉性行为不具有关联性，本院不予采信。经审理查明：2018年3月1日，被告综合执法局向原告杨某作出文综执罚责改通【2018】第287号（开）文山市城市管理综合行政执法局《责令改正通知书》，该通知书载有：“杨某：经调查，你在文山市开化中路交叉口）违法搭建钢架结构简易房的行为，违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十四条的规定，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十六条之规定，本机关责令你改正下列违法行为：限你户于2018年3月8日24时前自行拆除违法搭建钢架结构简易房，并恢复原样。逾期不改正的，本机关将依法处罚”。2018年3月8日上午，被告综合执法局强制拆除位于文山市开化中路交叉口）违法搭建钢架结构简易房。另查明，文山市开化中路交叉口）违法搭建钢架结构简易房，系原告杨某的父亲杨自发建盖，被告向原告作出责令通知书时，原告与其父亲不属于同一户口内居住人口。本院认为，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十七条规定“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚”和《中华人民共和国行政强制法》第七十条“法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织在法定授权范围内，以自己的名义实施行政强制，适用本法有关行政机关的规定”。文山市人民政府为了加强城市管理，提高行政效能，解决城市管理和执法中职责不清、职能交叉、执法缺位、部门合力不够等问题，依法成立综合执法局，属法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织，其在法定授权范围内行使职权。故被告向原告作出责令改正通知书的主体适格，本院予以确认。原告认为被告没有行政执法权的诉请本院不予支持。本案的争议焦点为：一、被告向原告作出的责令改正通知书的行为是否可诉；二、被告向原告作出的责令改正通知书的行为是否合法。针对焦点一：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”的规定，行政机关针对行政相对人或行政相关人作出的影响行政相对人或相关人权利义务，致使权利义务发生增减的行为属于行政诉讼的受案范围，该行政行为具有可诉性。结合本案证据，被告向原告作出的责令改正通知书中明确载明“本机关责令你改正下列违法行为：限你户于2018年3月8日24时前自行拆除违法搭建钢架结构简易房，并恢复原样。逾期不改正的，本机关将依法处罚”，该内容认定原告系违章建筑的搭建者，并限期原告予以拆除，恢复原样，系对原告的权利义务进行了新的设定，已对原告的权利义务产生实际影响，故该责令通知书具有可诉性，原告可以就该责令通知书提起行政诉讼，其诉讼主体资格适格，本院予以确认。被告认为原告不具有诉讼主体资格的辩称，本院不予支持。针对焦点二，人民法院审理行政诉讼案件，应当全面审查行政行为的合法性，即审查行政机关在作出行政行为时是否事实认定清楚、证据充分、适用法律正确、程序合法等方面。经本院查明，本案违章建筑系原告父亲杨自发建盖。被告在立案调查、现场勘查以及做出的调查报告中，已认定杨自发违法搭建简易房的事实，而被告作出的【2018】第287号（开）《责令改正通知书》中，认定的是原告违反《中华人民共和国城乡规划法》的规定违法搭建钢架结构简易房，责令原告限期拆除，且在被告提交的证据中并没有证据证明原告搭建或参与搭建简易房的事实以及具有需要责令改正的违法情节，故该《责令改正通知书》认定事实不清，证据不足，属责令对象错误。另被告在向原告作出该《责令改正通知书》时，未告知原告具有陈述、申辩及要求听证等重要程序性权利事项，违背程序正当原则，属程序违法。综上，原、被告主体适格，被告对原告作出的《责令改正通知书》认定事实不清、证据不足、程序违法，且已对原告的权利义务产生实际影响，属于可诉的行政行为，原告请求撤销被告对其作出的《责令改正通知书》的诉讼请求，本院予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：撤销被告文山市城乡管理综合执法局于2018年3月1日作出的文综执罚责改通【2018】第287号（开）《责令改正通知书》。案件受理费50元，由被告文山市城乡管理综合执法局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于文山壮族苗族自治州中级人民法院。审 判 长  庞呈丰审 判 员  王珊红人民陪审员  黄桃乾二〇二〇年十二月八日法官助理尹晨梦书记员骆诗艳