辽宁省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）辽行终1105号上诉人（一审原告）：王洪宽，男，1962年5月1日出生，汉族，住址鞍山市铁**。委托诉讼代理人：李吉松，辽宁登科律师事务所律师。被上诉人（一审被告）：鞍山市铁西区人民政府，所在地址鞍山市铁**人民路**。法定代表人：范丹宇，该区政府区长。委托诉讼代理人：张玉伟，该区政府副区长。委托诉讼代理人：丁姝春，辽宁翟铁羽律师事务所律师。一审第三人：海城市第三建筑工程有限公司，所，所在地址海城市南台镇/div>法定代表人：赵显航，该公司董事长。委托诉讼代理人：金丽菊，辽宁成金律师事务所律师。王洪宽因诉鞍山市铁西区人民政府（以下简称铁西区政府）、海城市第三建筑工程有限公司（以下简称三建公司）征收拆迁行为违法并赔偿一案，不服鞍山市中级人民法院（2018）辽03行初162号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，并组织双方当事人进行了询问。王洪宽及其委托诉讼代理人李吉松，铁西区政府的委托诉讼代理人丁姝春，三建公司的委托诉讼代理人金丽菊到庭进行了询问。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2002年10月28日，中国农业银行鞍山市分行营业部（以下简称农行鞍山营业部）以鞍山市药材公司为被申请人向鞍山市仲裁委员会（以下简称市仲裁委）申请仲裁。2002年11月1日，作出鞍仲裁字（2002）043号裁决书。裁决：鞍山市药材公司将坐落于铁西区人民路联营西侧裕华楼商业城一单元五楼价值1,111,146.49元，面积为300.008平方米的房屋（即每平方米3,900元）抵偿给农行鞍山营业部。嗣后，农行鞍山营业部向本院申请强制执行2002年12月4日，本院作出（2002）鞍仲执字第9号民事裁定书，裁定将鞍山市药材公司所有的坐落于铁西区人民路联营西侧裕华楼商业城一单元五楼面积为300.008平方米的房屋所有权，价值1,111,146.49元，抵偿给农行鞍山营业部所有。2007年12月24日，王洪宽通过鞍山拍卖行有限责任公司购得裕华楼商业城一单元五层763.21平方米、四单元三层东1号80平方米商业网点两套，合计面积843.21平方米。2001年，三建公司以鞍山市药材公司为被告，向鞍山市铁西区人民法院（以下简称铁西区法院）提起诉讼。2001年7月26日，该院作出三建公司工程款616,562元及利息，并承担诉讼费18,864元。上述款项均应于本判决发生法律效力后10日内付清。2001年10月17日，三建公司向铁西区法院申请强制执行。执行过程中，双方达成执行和解协议。2002年11月22日，铁西区法院作出（2001）西民执字第110号民事裁定书。裁定鞍山市药材公司用于抵偿债务的辽Ａ-×××**号三菱旅行车一台、辽Ｃ-×××**号帕萨特轿车一台及鞍山市裕华商业城五楼东北角房屋一处偿付给三建公司所有，抵偿因本案所欠的全部款项。2014年9月27日，铁西区法院作出（2001）西民执字第110号执行补充裁定书。提出：本院2002年11月22日（2001）西民执字第110号民事裁定书已经发生法律效力。因该裁定书第二页“鞍山市裕华商业城五楼东北角房屋一处偿付给海城三建公司所有”中的房屋一处指向不明。现特补充如下：房屋一处的具体位置为鞍山市建筑设计研究院鞍山铁西裕华楼商业综合楼（一单元修改）一单元五层平面图中（工程编号92-73图号建修-2）的A-D、3-1＼5所确定的面积。2007年7月31日，鞍山市公安局向鞍山市人民政府作出鞍公发（2017）58号《关于铁西裕华楼内场所建筑体存在安全隐患的报告》，提出“经检查发现，裕华楼东侧启明农贸市场正门方向的外顶墙已经部分倒塌，目前市场正门已经关闭，正在施工维修中（此问题千山晚报已经于7月10、11日进行连续报道）。裕华楼内每层走廊及楼梯扶手均不同程度地存在裂缝，随时有脱落甚至倒塌的危险……建议市政府指令房屋建筑质量监督部门进行鉴定，作出专业鉴定结论”。2007年9月10日，鞍山市安全生产监督管理局向市政府作出鞍安监发（2007）76号《关于铁西裕华楼商业城安全隐患情况的报告》提出裕华楼商业城存在的问题及安全隐患是：1.未经消防和建筑部门验收，消防及建筑安全无法保障；2.经消防门的检查，确认存在以下火灾隐患，(1)离层主体北侧临建房影响消防车作业；(2)未划分防火区域；(3)封闭楼梯未采用乙级防火门；(4)部分功能房内缺少安全出口；(5)位于两个安全出口之间的房间门、袋形走道尽端或两侧的房间门距农贸市场外部出口（或楼梯间）的距离过长，超出现行规定要求；(6)疏散褛梯在首层无直接对外出口；(7)启明农贸市场疏散总宽度不足；(8)启明农贸市场疏散楼梯采用敞开楼梯，未按封闭楼梯间设置；(9)南侧玻璃幕墙每层楼板处未设置高度不小于0.8米的不燃烧体裙墙。与楼板、隔墙处的缝隙，未逃行防火封堵；(10)除舞厅外其他场所未按规定设置自动喷水灭火系统和火灾自动报警系统；(11)室内消火栓无水；(12)消防用电设备不能保证二级负荷供电；(13)局部疏散楼梯及平台和疏散通道放杂物、疏散楼梯间设置铁栅栏，影响人员疏散。3.经建筑部门检查，确认存在以下安全隐患：(1)主楼部分结构件的混凝土强度严重低于设计强度，其抗震能力及正常使用的承载能力大幅降低；(2)整个工程的外装饰瓷砖和玻璃幕墙出现撕裂、剥离、脱落现象；(3)工程的外立面的琉璃瓦装饰物普遍在开裂、松动、剥落等情况；(4)农贸市场中的大众剧场内回填物承载能力应控制在安全系数以内；(5)部分楼梯扶手松动；(6)部分上人屋面女儿墙未设置防护栏杆。三、处理意见：1.裕华楼商业城所涉及的火灾安全隐患由市消防部门通过认真现场排查，依据《消防法》及有关规定予以处理，并将情况报市政府；2.裕华楼商业城未经验收违规投入使用问题由市建委依据《建筑法》及有关规定予以处理，并将情况报市政府；3.裕华楼商业城的建筑安全问题由产权单位委托有资质单位进行全面鉴定，市建委负组织、协调、督促、检查，落实情况及时报市政府；4.裕华楼商业城所涉及的安全隐患由产权单位负责立即整改，铁西区政府负责督察，确保安全和整改到位，在未整改以前要安排专人负责，整改情况及时报市政府。2007年9月15日，鞍山市建设工程质量监督站向鞍山市商业网点开发公司发出鞍建质监函字（2007）第4号通知，提出“你单位建设、管理的铁西裕华楼工程，没有履行正式工程验收手续，且已投入使用多年，并存在较多的质量问题和一定的结构隐患。现要求你单位于近期立即委托具有设计、鉴定资质单位，对该工程进行全面鉴定、复核，提出处理方案。正式方案提出后，应报我站备案，并组织原施工单位或有资质施工单位按处理方案进行处理”。2008年1月29日，鞍山市建设工程质量监督站向鞍山蓝色集团、鞍山市商业网点开发公司发出鞍建质监函字（2008）第1号《关于鞍山铁西裕华商业综合楼工程立即停止使用的函》“你单位开发建设的鞍山裕华商业综合楼工程，目前存在以下几个问题：1.该工程未完成设计图纸规定内容、未进行工程竣工验收即投入使用；2.主楼部分结构构件的混凝土强度严重低于设计强度，其抗能力及正常使用的承载能力大幅降低；3.整个工程的外装饰瓷砖和玻璃幕墙出现撕裂、剥离、脱落等现象；4.工程的外立面的琉璃瓦装饰物普遍存在开裂、松动、剥落等情况；5.部分楼梯扶手松动；6.部分上人屋面的女儿墙未设置防护栏杆。鞍山裕华商业综合楼工程在没有竣工验收的情况下使用，严重违反了《建设工程质量管理条例》第十六条程经验收合格的，方可交付使用”和《辽宁省建设工程质量条例》第十一条“未经工程质量等级验核或者验核不合格的工程不得使用”的规定，属严重违规行为。且工程主体结构和部分装存在众多质量问题。对你单位的这一行为和工程存在的问题，我站已于2007年8月27日给你单位下发了《关于鞍山铁合楼工程违规使用的处理意见》函（以下简称《意见》函），要求立即停止使用。但时间已过去几个月，你单位对此问题始终未按《意见》函要求执行。目前，该工程还在继续使用，工程质量隐患使广大业主和市民的生命、财产安全得不到保障。根据你单位的这一违规行为，我站将根据《建设工程质量管理条例》的规定，拟对你单位进行行政处罚，要求你单位立即采取措施，停止该综合楼的使用。同时立即组织人员将该工程外墙瓷砖空鼓、剥离、脱落部位、玻璃幕墙撕裂部位以及建筑物屋顶琉璃瓦装饰构建等有严重安全隐患处进行清除，保证广大市民和业主生命财产的安全。2008年3月1日，鞍山市建设工程质量监督站作出《关于鞍山铁西裕华商业综合楼停止使用的通告》指出“根据鞍山市建设工程质量监督站《通知》（鞍建质监字[2007]第4号）和《关于鞍山铁西裕华商业综合楼工程即停止使用的函》（鞍建质监函字[2008]第1号）要求，铁西裕华商业综合楼存在重大安全隐患，鞍山市铁西区安生产监督管理局为确保广大从业人员和市民生命财产安全特通告如下：1.铁西裕华商业综合楼自通告之日起停止使用；2.铁西裕华商业综合楼各经营单位务于通告之日起三十日内撤离。规定时间内未撤离的，将予以强制迁出；3.铁西裕华商业综合楼各产权人务于通告之日起三十日内持产权证明到铁西区商业局进行产权登记。登记地址：铁西区公共行政服务中心商业局窗口”。2010年2月26日，鞍山市房屋拆迁管理办公室向铁西城发房屋拆迁中心（以下简称铁西拆迁中心）颁发拆许字（2010）第23号房屋拆迁许可证。批准该办对东铁西九道街，西铁西十道街；南人民路，北启明路，占地面积23000平方米的50729平方米非住宅进行拆迁。经鞍山市商业网点开发公司申请，2012年3月28日，鞍山市房屋安全鉴定办公室对位于铁西区人民路北九道街西建筑面积的54000㎡鞍山裕华商业综合楼进行鉴定，结论为“综合鉴定为D级，建议适时拆除”。2012年5月18日，鞍山市铁西区人民政府及相关部门对鞍山裕华商业综合楼按D级危楼予以拆除。一审法院认为，本案的争议焦点，主要有以下几个方面：一是铁西区政府对铁西裕华商业综合楼是否存在征收行为的问题；二是铁西区政府是否履行了征收补偿职责；三是在房屋产权存在争议的情况下，是否影响铁西区政府履行征收补偿职责。首先，铁西区政府对铁西裕华商业综合楼是否存在征收行为的问题。王洪宽对本院作出的（2017）辽03行初54号裁定不服，上诉至省法院。省法院在（2018）辽行终776号行政裁定书中已经作出认定“本案所诉征收行为客观存在”。故对铁西裕华商业综合楼的拆迁，应认定为铁西区政府对铁西裕华商业综合楼的征收行为。其次，铁西区政府是否履行了征收补偿职责。从2017年5月27日本院受理王洪宽诉铁西区政府拆迁违法并赔偿一案，到省法院作出（2018）辽行终776号行政裁定指令本院继续审理，铁西区政府未提供履行了征收补偿的相关证据。依据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条第一款“根据行政诉讼法第三十二条和第四十三条的规定，被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当在收到起诉状副本之日起十日内，提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据”的规定，无证据证明铁西区政府履行了征收补偿职责。第三，在房屋产权存在争议的情况下，是否影响铁西区政府履行征收补偿职责。就本案而言，因本院作出的（2002）鞍仲执字第9号民事裁定书与铁西区法院作出的（2001）西民执字第110号民事裁定书及铁西区法院作出（2001）西民执字第110号执行补充裁定书之间存在冲突，致使王洪宽诉请房屋的一部分的产权不明。但依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”规定，在房屋产权不明的情况下，并不影响铁西区政府履行征收补偿职责。至于王洪宽与三建公司间争议的房屋产权归属问题。因涉及不同的人民法院生效裁定文书的存在冲突问题。而解决不同的人民法院生效裁定文书间冲突，并不是人民法院行政审判审理的范围。故对三建公司提出的其拥有权利在先，优先得到法律保护的请求不予审理。至于王洪宽提出铁西区政府拆迁违法的问题。因铁西裕华商业综合楼，经鞍山市商业网点开发公司申请，2012年3月28日，鞍山市房屋安全鉴定办公室对位于铁西区人民路北九道街西建筑面积的54000㎡鞍山裕华商业综合楼进行鉴定，结论为“综合鉴定为D级，建议适时拆除”。上述行为符合《城市危险房屋管理规定》第六条市、县人民政府房地产行政主管部门应设立房屋安全鉴定机构（以下简称鉴定机构），负责房屋的安全鉴定，并统一启用“房屋安全鉴定专用章”和第七条房屋所有人或使用人向当地鉴定机构提供鉴定申请时，必须持有证明其具备相关民事权利的合法证件的相关规定。据此，铁西区政府组织相关部门对铁西裕华商业综合楼进行拆扒并不违反法律法规的规定。故对王洪宽提出铁西区政府拆迁违法的诉讼请求，本院不予支持。就本案而言，省法院在综合铁西区政府上述行为及嗣后相关部门将房屋所依附的土地出售的情况下，认定铁西区府征收行为客观存在。铁西区政府存在的问题是没有履行征收补偿的职责。王洪宽所诉的“2.补偿违法强拆原告商业网点房屋行为给原告造成的经济损失944.4万元；3.承担房屋装修补偿款1291.76万元；4.承担2009年3月停水停电破坏楼梯通道自房屋2012年5月18日拆除期间停业损失1636.9万元；5.承担替代经营场所租金差价损失430.59万元：6.承担搬迁损失86.12万元；7.承担无形资产损失258.35万元；8.承担从业人员拆迁补偿损失216万元；9.承担租赁费损失445.81万元；10.承担2009年3月至2012年5月期间停水停电网点看护人员工资损失60.8万元；11.承担员工安置费用180万元；12.承担应付原告补偿款5550.73万元，自2012年5月18日强拆房屋之日（应付补偿款之日）至实际给付之日，逾期付款人民银行同期贷款利率利息”等问题，均属于铁西区政府在履行征收补偿职责过程中，根据相关法律法规及规章的规定，针对本案实际情况所要研究和解决的问题。鉴于该综合楼的征收并非《国有土地上房屋征收与补偿条例》所规定的典型的征收形式，铁西区政府应当参照《条例》第十七条规定，履行征收补偿的职责。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第一条，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条、第二十六条第一款之规定，判决：一、铁西区政府于本判决发生法律效力之日起四个月内，对征收的原告王洪宽起诉的铁西裕华商业综合楼的相关房屋履行征收补偿职责；二、驳回原告王洪宽的其他诉讼请求。三、驳回第三人三建公司的诉讼请求。一审案件受理费50元，由铁西区政府承担。该款原告王洪宽已垫付，在本判决生效后五日内，铁西区政府返还原告王洪宽。王洪宽上诉称，一、一审判决被上诉人拆迁行为合法，证据不足，适用法律错误。缺乏拆迁目的（公共利益目的）方面的证据，缺乏拆迁法定程序及程序合法性方面的证据。适用的《城市危险房屋管理规定》不是调整拆迁征地的法律规范，属于适用法律错误，本案所涉的政府行为目的是征地，不是房屋改造。二、一审法院没有充分行使审判权限和审判职责，导致判项不足和缺乏执行力。根据我国行政诉讼法相关规定，行政诉讼法第六十一条“在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。”上诉人有充分证据证明其主张的民事部分事实清楚：即房屋所有人明晰，经营权明确，停业事实清楚，损失计算方法得当，损失数额具体，一审没有就此作出判决，请求二审予以判决。三、一审判决对各方当事人提供的、确有矛盾和冲突的证据，未作排除和解决，一概认为“足资认定”，没有做到对查明事实，可能导致判决无法公平公正，请求二审给予纠正。请求：一、撤销一审判决；二、判决确认被上诉人征收拆迁行政行为违法；三、判令被上诉人补偿上诉人房屋拆迁款及经济损失5423.81万元（包括房屋补偿款1686.42万元，装修补偿款1291.76万元，停业损失费1636.9万元，搬迁费86.12万元，经营就业员工工资216.00万元，房租损失445.81万元，停业期间看护人员工资60.8万元）；四、判令被上诉人支付5423.81万元的利息损失，自2012年5月18日始至实际给付之日止，按人民银行同期贷款利率计算；五、判令被上诉人承担一、二审诉讼费、评估鉴定费等相关费用。铁西区政府答辩称，一、案涉拆迁裕华商业综合楼项目是对危楼实施避险拆迁，上诉人请求确认拆迁行为违法不成立。二、案涉裕华楼商业综合楼拆迁项目未经竣工验收使用，使用起点就是非法使用。从危险发生到拆迁管理时间跨度从2007年到2012年5月18日，一审判决认定被上诉人是对危楼实施避险拆迁，不是《国有土地上房屋征收与补偿条例》所规定的典型的形式正确。三、被上诉人同意一审判决其履行征收补偿职责。对王洪宽的11项诉求，依据合法有效的证据以考虑6项。一审适用《城市危险房屋管理规定》《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定判决被上诉人履行征收补偿职责正确。请求二审法院依法驳回上诉，维持原判。第三建筑公司述称，同意一审判决意见。本院认为，王洪宽一审起诉请求：1.确认被上诉人征收拆迁行为违法；2.赔偿违法强拆行为给王洪宽造成的11项损失5550.73万元及利息。二审期间，本院再次询问王洪宽，王洪宽坚持其一审起诉请求，即请求确认征收拆迁行为违法并赔偿损失。根据王洪宽的起诉请求，本案的审查客体是征收拆迁行为违法并赔偿之诉，而不是审查铁西区政府是否应当履行征收补偿职责之诉。本案双方当事人均认可案涉房屋被拆除的时间是2012年5月18日。根据当时生效的《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款规定：“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过２年。”第四十四条第六项规定：“有下列情形之一的，应当裁定不予受理；已经受理的，裁定驳回起诉：……（六）起诉超过法定期限且无正当理由的；……。”虽然王洪宽主张其一直与铁西区政府进行协商，但是铁西区政府认可对王洪宽履行征收补偿职责，而不是承担赔偿责任，王洪宽关于征收拆迁行为违法并赔偿之诉已超过起诉期限，且没有正当理由，故王洪宽于2017年5月8日向一审法院提起征收拆迁行为违法并赔偿之诉已经超过法定的起诉期限。根据上述法律规定，对于王洪宽的起诉，应当依法裁定驳回其起诉。综上，一审未根据上诉人的起诉请求进行审理，适用法律不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下：一、撤销鞍山市中级人民法院（2018）辽03行初162号行政判决；二、驳回王洪宽的起诉。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共计100元，退回王洪宽。本裁定为终审裁定。审判长  康宪雷审判员  禹政一审判员  吴晓红二〇二〇年十二月二十二日法官助理赵玉瑾书记员鞠林