湖北省宜昌市中级人民法院民 事 判 决 书（2020）鄂05民终1451号上诉人（原审原告）：宜昌市市场监督管理局，住所地宜昌市发展大道**。统一社会信用代码11420500MB18057911。法定代表人：黄传喜，该局局长。委托诉讼代理人：龙涛，该局职工。一般授权代理。委托诉讼代理人：王霄凌，湖北钧信律师事务所律师。一般授权代理。被上诉人（原审被告）：宜昌市闽商投资有限公司，，住所地宜昌市沿江大道****统一社会信用代码91420500576966262M。法定代表人：卞志山，该公司董事长。委托诉讼代理人：周永超，湖北群晖律师事务所律师。特别授权代理。原审第三人：柯淑金，女，汉族，1967年9月11日出生，公民身份号码3501821967********，住宜昌市伍家岗区胜利四路**。原审第三人：周石富，男，汉族，1967年9月5日出生,住福建省福鼎市,住福建省福鼎市div style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>原审第三人：洪吴发，男，汉族，1968年12月25日出生，住宜昌市西陵区，住宜昌市西陵区div style='LINE-HEIGHT: 25pt; TEXT-INDENT: 30pt; MARGIN: 0.5pt 0cm;FONT-FAMILY: 宋体; FONT-SIZE: 15pt;'>原审第三人周石富、洪吴发的共同委托诉讼代理人：柯淑金。一般授权代理。上诉人宜昌市市场监督管理局（以下简称市场监督管理局）因与被上诉人宜昌市闽商投资有限公司（以下简称闽商投资公司）及原审第三人柯淑金、周石富、洪吴发合同纠纷一案，不服湖北省宜昌市伍家岗区人民法院（2019）鄂0503民初1289号民事判决，向本院提起上诉。本院于2020年8月12日立案后，依法组成合议庭，公开开庭进行了审理。上诉人市场监督管理局的委托诉讼代理人龙涛、王霄凌，被上诉人闽商投资公司的委托诉讼代理人周永超及原审第三人柯淑金（也系周石富、洪吴发的共同委托诉讼代理人）到庭参加诉讼。本案现已审理终结。市场监督管理局上诉请求：1、请求二审法院撤销（2019）鄂0503民初1289号民事判决书，依法改判支持上诉人的原审诉讼请求；2、判决被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。事实和理由：一审法院认定事实不清，适用法律错误。依据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，有下列情形之一的，合同无效。第1项规定，一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益。第4项规定，损害社会公共利益。而本案中所涉及的《项目合作建设补充协议书》是以胁迫手段且损害社会公共利益情形下签订，符合《合同法》第五十二条第1项、第4项之规定，应认定无效。而一审法院适用法律存在错误，导致判决错误。1、案涉项目为宜昌市工商行政管理局12315消费者申诉举报指挥中心综合楼，是社会公共资源，《项目合作建设补充协议书》的签订损害了社会公共利益。如果合同内容涉及社会公共利益，当事人的意思自治必须要受到极大地限制，显然是不能让合同在损害杜会公共利益的情形下有效，让合同当事人（被上诉人）获益。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第四项的规定，该合同对双方均不具有法律拘束力，应属无效，不予认可。2、民事法律行为虽然是彰显意思自治、保障权利实现的主要制度，但这种自由必须限定在不损害国家利益、社会公共利益的范围之内。民事主体的民事法律行为一旦超越法律和道德所容许的限度，构成对国家利益、社会公共利益的侵害，其效力就必须被否定。损害社会公共利益的合同实质上是违反了社会主义的公共道德，破坏了社会和生活秩序，应当认定无效。3、该项目因为闽商投资公司资金不足，导致项目建设遇阻停工而长期搁置，该项目随时可能烂尾。在此情形下，闽商投资公司向宜昌市工商局提出协商请求，要求进行面积置换变更，宜昌市工商局害怕该项目迟迟不能复工，最后导致“烂尾”，为了避免更大损失，在没有办法的情况下只能向省工商局进行汇报，被迫同意变更还建面积内容。依照《中华人民共和国合同法》第五十二条第一项的规定，宜昌市工商局因胁迫行为而违背自己的真实意思订立的合同应属无效，应不予认定。4、湖北省监察厅“鄂监审【2016】1号”《关于给予袁红同志行政撤职处分的决定》，袁红在时任工商局局长、党组副书记职务时，利用职务上的便利，在市工商局与闽商投资公司合作开发“福江铭座”期间，双方存在利益输送、恶意串通导致国有资产流失。5、《项目合作建设补充协议书》属于国有资产置换，应当进行资产评估，但实际未进行资产评估，属违反行政法规的强制性规定，该《项目合作建设补充协议书》为无效合同，一审法院适用法律错误。综上所述，宜昌市伍家岗区人民法院（2019)鄂0503民初1289号《民事判决书》认定事实不清，适用法律错误，导致判决结果错误，故上诉人不服一审判决，依法提起上诉，请求二审法院依法予以纠正。闽商投资公司辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律准确。上诉人的上诉理由不能成立。一、上诉人没有证据证明《项目合作建设补充协议书》系受胁迫签订。上诉人诉称涉案项目因为被上诉人资金不足，导致项目建设“烂尾”，为此受胁迫签订补充协议与事实不符。事实是因为城市建设规划对建设要求提高，土地面积减少、建筑成本大幅增加等原因，经上诉人与被上诉人协商一致签订的补充协议，并且上诉人的主管部门省工商局作出了批复，已认可了补充协议，且双方已按补充协议的内容履行完毕。二、上诉人没有证据证明《项目合作建设补充协议书》损害了社会公共利益。参照涉案房屋同地段的交易价格，被上诉人还建给上诉人的房屋价值已达到近3亿元，通过被上诉人建房，上诉人获得了优越的办公环境，故该补充协议没有损害社会公共利益。三、上诉人以“《关于给予袁红同志行政撤职处分的决定》”认为“市工商局与闽商投资公司合作开发福江铭座期间，双方存在利益输送、恶意串通导致国有资产流失”属上诉人的臆断，该决定与本案无关联性，该证据不能证明补充协议签订时双方存在利益输送、恶意串通导致国有资产流失的情形。涉案项目于2011年1月30日经省工商局批复同意由市工商局与福州商会合作建设，并且2011年10月12日，宜昌市人民政府办公室召开会议，就加快推进“市工商局与福州商会全作建设办公楼”等项目进行专题研究，政府明确支持按城市规划要求合作该项目。故案涉项目由市工商局与闽商投资公司合作开发是经过省工商局批复同意和市政府专题会议研究决定的。四、上诉人诉称补充协议系国有资产置换的理由不能成立。一是，我方认为案涉项目不涉及国有资产置换，理由是案涉项目是市工商局与被上诉人双方合作开发，该项目全部由被上诉人出资并负责具体开发工作，按照双方签订的合作协议及2013年9月25日双方协商一致签订的补充协议，被上诉人进行还建，补充协议约定的是对之前的合作协议有关细节调整，不是重新约定资产置换问题，签订补充协议背景是因为当时的城市建设规划要求，尤其是土地面积减少，建筑成本增加等原因。并且根据市工商局办公使用需求，经双方协商一致，并经主管部门湖北省工商局批复同意及宜昌市人民政府专题会议研究决定，所以从涉案项目定性上并不是国有资产置换。二是，即使按照上诉人诉称的国有资产置换，本案事实上涉案合作协议及补充协议均经过资产评估。资产评估是上诉人内部行为，湖北省工商局作出批复同意及宜昌市人民政府专题会议前，是经过资产评估的，上诉人没有提供这方面证据，因该证据是上诉人持有，我方无法提供。三是，对于资产评估上诉人引用的是行政法规和部门规章，其效力明显低于合同法效力，涉案补充协议系工商局和被上诉人签订的，是两个平等民事主体之间签订的，双方是依据合同法签订的。上述行政法规和部门规章低于合同法效力，只要平等民事主体之间达成真实意思表示，补充协议应当有效，因上诉人是特殊的民事主体，也是经过主管部门和人民政府专题会议决定，对于资产评估并不适用本案，且合作协议和补充协议并未违反法律的强制性规定。原审第三人柯淑金、周石富、洪吴发共同述称，对被上诉人闽商投资公司的答辩没有意见。工商局当初是经过省工商局和省财政厅备案批准的。市场监督管理局向一审法院诉讼请求：1、确认市场监督管理局与闽商投资公司于2012年1月30日所签《项目合作建设协议书》合法有效；2、判令闽商投资公司继续履行2012年1月30日的《项目合作建设协议书》；3、本案诉讼费由闽商投资公司承担。一审法院认定事实：2010年7月20日，宜昌市工商行政管理局（以下简称“市工商局”）与宜昌市福州商会签订《项目合作建设协议书》，双方就市工商局位于宜昌市××岗区××路与××大道汇合处的宗地合作建设达成协议。同年10月11日，市工商局向湖北省工商局作出上述合作建设项目的请示。2011年1月30日，湖北省工商局对市工商局的请示作出批复，同意上述合作建设项目。2011年6月16日，市工商局就上述合作建设项目与闽商投资公司签订《项目合作建设协议书》，约定合作建设项目的宗地面积为9133.46平方米，项目建成后，市工商局分得建筑面积2.2万平方米左右，即地下部分0.5万平方米、地上部分、地上部分1米。2011年10月12日，宜昌市人民政府办公室召开会议，就加快推进“市工商管理局与福州商会合作建设办公楼”等项目进行专题研究，政府明确支持按城市规划要求合作该项目，具体合作方式和内容由双方协商以合同形式确定，并提出依法依规做好土地出让工作，土地竞得者必须还建2.25万平方米的办公用房或与还建单位签订相关合同才能取得土地等要求。2011年11月2日，市工商局与闽商投资公司又签订《项目合作建设协议书》。2011年11月18日，宜昌市人民政府收回市工商局位于亚栈路的9133.46平方米的国有土地使用权。嗣后，该宗地经挂牌出让，闽商投资公司竞买取得该宗地建设用地使用权，用地面积为7909.48平方米。2012年1月30日，市工商局与闽商投资公司签订《项目合作建设协议书》，约定闽商投资公司承诺依法竞得上述地块后，按规划条件建设双方的合作项目。市工商局分得还建面积2.25万平方米，即地下部分0.5万平方米、地上部分、地上部分1方米。2012年11月21日，闽商投资公司向市工商局提供关于合作项目建设情况的说明函，其内容包括合作项目原宗地面积9133.46平方米，闽商投资公司摘牌实际取得宗地面积7909.48平方米，并列举了具体的变化情况、大大增加项目建设总成本等问题，要求对市工商局还建的面积由原2.2万平方米减少为2万平方米，其中地上部分由1.7万平方米减少为1.45万平方米，地下部分，地下部分由0米增加到0.55万平方米。2013年9月25日，市工商局与闽商投资公司签订《项目合作建设补充协议书》，双方约定，基于原宗地面积因城市规划改变，由9133.46平方米变为7909.48平方米，规划要求提高，建筑设计、勘探、审批等等要求更高，项目前期工作更为复杂、耗时，建筑成本大幅增加等原因，将《项目合作建设协议书》约定的还建面积2.25万平方米其中的内容变更为地上部分1.46万平方米，地下部分，地下部分0方米。2013年12月25日，湖北省工商局对市工商局关于资产置换的请示作出批复，同意市工商局原土地交宜昌市人民政府有偿收储，核销土地面积9133.46平方米；待开发单位原址还建市工商局2.25万平方米毛坯建筑物工作完成后（地上建筑（地上建筑物1方米，地下建筑，地下建筑物0方米），按规定及时调整账务和办理资产信息数据登记事宜。闽商投资公司取得上述7909.48平方米土地使用权后，支付土地出让金10800000元及税费437400元，并进行合作项目的投资建设。项目建设竣工后，闽商投资公司按照2013年9月25日《项目合作建设补充协议书》约定变更后的地上部分和地下部分分别还建的面积，将相应建筑物钥匙交付给提供物业管理服务的宜昌和安物业管理有限公司。2018年1月1日，宜昌和安物业管理有限公司与市工商局签订《物业管理服务协议》，以地上建筑物面积1.46万平方米确定物业面积，物业管理服务期限自2018年1月1日至2018年12月31日，物业服务费协商确定785246元。2018年1月19日，市工商局向宜昌和安物业管理有限公司支付物业服务费785246元后,宜昌和安物业管理有限公司向市工商局办理了交房手续。案涉房屋地上部分除向市工商局还建1.46万平方米以外，其余面积闽商投资公司予以对外出售并投入使用。根据湖北省省委、省政府批准的《宜昌市机构改革方案》，原宜昌市工商行政管理局于2019年3月1日整合并入市场监督管理局，本案原告名称遂变更为宜昌市市场监督管理局。双方在审理中有争议的证据：1、市场监督管理局为证明2013年9月25日《项目合作建设补充协议书》存在无效情形，举出2018年11月5日，宜昌市监察委员会向市工商局作出“宜监建【2018】4号”《监察建议书》，该建议书载明“你局在建设12315综合办公楼中违背市政府办公会精神，一次调减面积，一次减少地上有产权面积、增加地下无产权面积，均会造成国有资产流失。……建议你局认真贯彻落实2011年10月28日市政府《关于加快推进项目建设有关问题的备忘录》精神，切实履行2012年1月30日土地成交当日与闽商公司所签订的协议。若确需变更，应依法依规拿出资产交割的意见，报市政府审批后实施，确保国有资产保值增值。……”。市工商局遂于2018年12月3日提起诉讼，要求确认双方于2012年1月30日所签《项目合作建设协议书》合法有效，要求闽商投资公司按照该《项目合作建设协议书》履行合同。2、湖北省监察厅“鄂监审【2016】1号”《关于给予袁红同志行政撤职处分的决定》，该决定中查明袁红于2010年12月至2015年10月期间任市工商局局长、党组副书记职务。与本案有关的违纪事实为“违反廉洁纪律，利用职务上的便利，在市工商局与宜昌闽商投资发展有限公司合作开发‘福江铭座’（本案所涉建筑物）项目期间，向该公司借用新天籁轿车一台，占用15个月；在与该公司合作期间，为其女儿袁某承接工程项目提供帮助；其女儿袁某结婚前，接受该公司董事长柯某所送黄金首饰”……最后作出“给予袁红同志行政撤职处分，按照正科级非领导职务安排工作”的处理决定。一审庭审中，第三人柯淑金代表周石富、洪吴发以及自己共同表示：由于三人均曾为闽商投资公司股东，在涉案建筑物的修建过程中均有投资，该建设物竣工后，三人通过划分已取得了相应的房屋面积。2013年9月25日《项目合作建设补充协议书》对2012年1月30日的《项目合作建设协议书》地上部分的交付面积进行变更后，所产生的差额部分包含在三人所占有的房屋内，未办理所有权证件。柯淑金在一审庭审中对《关于给予袁红同志行政撤职处分的决定》发表意见：《决定》中提到的柯某就是我，因为我当时时任闽商公司的法人兼董事长，撤职处分决定认定的事实不符，因为我的儿子跟袁红的女儿从2013年到现在一直是好朋友，但是没有到恋爱的程度，关系很好的还有其他几个朋友，我很喜欢袁红的女儿，所以认她当干女儿，我就是跟袁红的女儿关系很好，跟袁红的家庭没有什么来往，所以我在他女儿结婚的时候我参加了婚礼并送了一条金项链，价值2000多元，借车给袁红，及给袁红女儿承接工程项目提供帮助都是没有的，监察委给我做调查做笔录的时候，也问过同样的事情，我本人是否认这两项事实的。我公司确实有一台轿车，但是是交给公司的另一个股东吴克岸使用的，我不知道他有没有把车借出去。有没有承接工程我不清楚，当时在监察委做笔录的时候问过我这两件事，我都否认了，跟今天的陈述是一致的。对上述证据，一审法院认为，①《关于给予袁红同志行政撤职处分的决定》系对时任市工商局局长、党组副书记袁红的违反廉洁纪律行为进行认定，并作出的行政撤职处分决定，该证据尚不能证明《项目合作建设补充协议书》签订时双方存在利益输送、恶意串通导致国有资产流失的情形；②《监察意见书》后所附意见包括：“如确需变更，应依法依规拿出资产交割的意见，报市政府审批后实施，确保国有资产保值增值”。案涉合作项目确系存在变更事由，但市场监督管理局在庭审中未就案涉合同内容是否需要变更，如何变更，以及什么方式实现权利等问题进行评估，并提出相关证据。一审法院认为：一、《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”，第五十三条规定“经批准的建设项目需要使用国有建设用地的，建设单位应当持法律、行政法规规定的有关文件，向有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出建设用地申请，经土地行政主管部门审查，报本级人民政府批准”，第五十四条规定“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得”。《中华人民共和国合同法》规定平等主体之间订立合同应遵守的基本原则包括平等原则、合同自由原则、公平原则、诚实信用原则、遵纪守法原则、依合同履行义务原则。根据已查明的事实，2010年7月20日，市工商局与宜昌市福州商会签订《项目合作建设协议书》，双方就市工商局位于宜昌市××岗区××路与××大道汇合处的宗地合作建设达成协议后，市工商局向湖北省工商局作出上述合作建设项目的请示，2011年1月30日，湖北省工商局对市工商局的请示作出批复，同意上述合作建设项目。2011年6月16日，市工商局就上述合作建设项目与闽商投资公司签订《项目合作建设协议书》，约定合作建设项目的宗地面积为9133.46平方米，2011年10月12日，宜昌市人民政府办公室召开会议，就加快推进“市工商管理局与福州商会合作建设办公楼”等项目进行专题研究，政府明确支持按城市规划要求合作该项目，具体合作方式和内容由双方协商以合同形式确定。2011年11月2日，市工商局与闽商投资公司又签订《项目合作建设协议书》，2011年11月18日，宜昌市人民政府收回市工商局位于亚栈路的9133.46平方米的国有土地使用权。嗣后，该宗地经挂牌出让，闽商投资公司竞买取得该宗地建设用地使用权，用地面积为7909.48平方米。2012年1月30日市工商局与闽商投资公司签订的《项目合作建设协议书》是双方当事人真实意思表示，无违反合同法基本原则以及相应法律、法规强制性规定情形，并经湖北省工商局依法批准，且闽商投资公司并不否认该协议书有效，依法确认2012年1月30日双方签订的《项目合作建设协议书》有效成立。二、①闽商投资公司在履行与市场监督管理局合作项目开发建设期间，因城市建设规划对项目所在地段的规划建设要求提高，闽商投资公司实际取得的土地使用权由原约定的市场监督管理局实际占地9133.46平方米减少为7909.48平方米，其相应建设成本增加。双方当事人基于上述原因，将《项目合作建设协议书》约定的还建面积在总还建面积2.25万平方米不变的情况下，调整减少部分地上建筑物面积为1.46万平方米，增加部分地下建筑物面积至0.79万平方米，并经协商一致，签订2013年9月25日《项目合作建设补充协议书》。2013年12月25日，湖北省工商局对市场监督管理局关于资产置换的请示作出批复，同意按(地上建筑(地上建筑物1方米，地下建筑，地下建筑物0方米)标准还建后，及时调整账务和办理资产信息数据登记事宜。②《中华人民共和国合同法》第一百一十条规定“当事人一方不履行非金钱债务或者履行非金钱债务不符合约定的，对方可以要求履行，但有下列情形之一的除外：（一）法律上或者事实上不能履行；……”。闽商投资公司按照2012年1月30日《项目合作建设协议书》和2013年9月25日《项目合作建设补充协议书》的约定(地上建筑(地上建筑物1方米，地下建筑，地下建筑物0方米)向市场监督管理局履行后，案涉整体建筑物的其余可售面积已出售并交付案外人，故市场监督管理局要求闽商投资公司按照地上部分1.75万平方米，地下部分，地下部分0米的标准继续履行双方2012年1月30日的《项目合作建设协议书》的要求已属事实上不能履行，该诉讼请求不予支持，市场监督管理局可就其所受损失另行主张。综上所述，2012年1月30日《项目合作建设协议书》中未被2013年9月25日《项目合作建设补充协议书》更改的部分合法有效，市场监督管理局要求闽商投资公司按2012年1月30日《项目合作建设协议书》未更改前的约定继续履行的诉讼请求，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国合同法》第八条、第四十四条第一款、第五十二条、第七十七条，第一百一十条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条，《中华人民共和国民事诉讼法》第六十四条，《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第二条之规定，判决：一、确认原告宜昌市市场监督管理局与被告宜昌市闽商投资有限公司于2012年1月30日签订的《项目合作建设协议书》中未被2013年9月25日《项目合作建设补充协议书》更改的部分合法有效。二、驳回原告宜昌市市场监督管理局的其他诉讼请求。本案受理费86600元，由原告宜昌市市场监督管理局负担。本院二审期间，当事人围绕上诉请求依法提交了证据。本院组织当事人进行了证据交换和质证。对当事人二审争议的事实，本院认定如下：市场监督管理局二审提交武汉洪房房地产土地估价有限公司出具的《房地产价格咨询报告》[洪房（房估）字（2020）第YCG10073664号]一份，用以证明涉案房屋地下室的价值。闽商投资公司质证认为，1、该证据与本案无关，涉案补充协议地下部分是0.79万平方米，现上诉人提供一个500平方米的报告显然与本案无关；2、该报告缺乏真实性。500平方米总价值只有一百多万，与市场价不符，按我国关于停车位的行业规定，标准停车位是13平方米，500平方米折算下来是38.5个停车位，用评估的总价值除以38.5个停车位，每个停车位是3万多元，而宜昌3万多元是买不到一个停车位的；3、上诉人称是因为诉讼中调解需要所作的这个报告，本案双方在诉讼过程中没有自行调解，而且该报告是上诉人单方面委托的。本院经审查认为，本案诉争的是合同的效力问题，需要待证的事实是影响合同效力的事实，上诉人市场监督管理局二审提交的上述证据与本案待证的事实没有关联性。其他当事人在二审期间没有提交新证据。经审理查明，一审法院查明的事实属实，本院予以确认。本院认为：一、人民法院仅对当事人的诉讼请求是否成立进行审理，当事人的诉讼请求决定了人民法院的审理范围。本案市场监督管理局一、二审诉讼（上诉）请求均是请求确认双方于2012年1月30日所签的《项目合作建设协议书》合法有效，并按该协议履行。本案一审中，经一审法院向市场监督管理局释明，市场监督管理局仍坚持其上述诉讼请求。根据本案查明的事实，双方于2013年9月25日签订的《项目合作建设补充协议书》对前述《项目合作建设协议书》的部分内容进行了变更，而市场监督管理局虽然在起诉状及上诉状的事实和理由部分述及该补充协议书因存在欺诈、胁迫的手段损害国家利益和社会公共利益，属于《中华人民共和国合同法》第五十二条第一、四项规定的情形而归于无效，但其并未明确请求确认涉案《项目合作建设补充协议书》无效。二、根据本案查明的事实，双方已按照2012年1月30日《项目合作建设协议书》和2013年9月25日《项目合作建设补充协议书》的约定(地上建筑(地上建筑物1方米，地下建筑，地下建筑物0方米)履行完毕，且闽商投资公司已将涉案整体建筑物的其余可售部分出售并交付给案外人，现市场监督管理局诉请按照地上部分1.75万平方米、地下部分、地下部分0米的标准继续履行双方2012年1月30日的《项目合作建设协议书》，属事实上的不能履行。一审对市场监督管理局的该请求不予支持，并无不当，本院予以维持。综上所述，宜昌市市场监督管理局的上诉请求不能成立，应予驳回；一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费86600元，由宜昌市市场监督管理局负担。本判决为终审判决。审判长  唐兆勇审判员  赵春红审判员  关俊峰二〇二〇年十二月十七日法官助理郭政书记员张萍