湖南省桂阳县人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）湘1021行初277号 原告宜章县彭明学湿米粉小作坊，住所地湖南省宜章县五岭乡留军村**。 经营者彭明学，男，汉族。 被告宜章县市场监管管理局，，住所地宜章县玉溪镇文明北湖杉山里** 法定代表人欧任青，系该局局长。 原告宜章县彭明学湿米粉小作坊诉宜章县市场监管管理局信访处理一案，于2020年10月27日向本院提起行政诉讼。本院依据法（2015）376号《最高人民法院关于同意湖南省郴州市中级人民法院开展行政案件集中管辖试点工作的批复》于2020年11月10日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本案现已审理终结。 原告诉称，原告于2014年9月17日依法注册了“宜章县彭明学湿米粉小作坊”，并于2015年2月10日依法取得了“湖南省制售分离食品小作坊生产许可证”，有效期至2018年2月9日。2017年，郴州市出台了“郴州市禁止食品小作坊生产加工食品目录（下称禁止小作坊目录）。被告则以此为由宣告：小作坊不能办理延续许可，最多只能经营到许可证到期日止。而后就是下达《责令改正通知书》、《实施行政强制措施决定书》并予以查封。 禁止小作坊目录，属于规章或规范性文件，属于为公共利益的需要（修改、变更、废止）撤回已经生效的许可及其许可延续权，其本身没有过错；但它的出台即宣告了小作坊的倒闭。不论小作坊有无过错，都得一律停产倒闭。被告依据禁止小作坊目录，责令改正，强制查封也没过错，但被告在关于彭明学信访事项的处理意见书中重提在以前行政诉讼中，指责彭明学有过错，同时，载明：“……未取得小作坊许可延续，是原告未达到申请生产行政许可的条件……”等内容明显错误。行政许可法第八条的规定属于信赖保护原则，第二款明确规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政行为。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。本案被告依据禁止小作坊目录，撤回小作坊已经生效的延续许可权，完全适用上述法条。该意见书中载明的“依法给予补偿的要求，没有依据，不属于……行政许可补偿调整范畴”也明显错误应予撤销。故原告提起行政诉讼，请求法院依法撤销被告于2020年10月18日作出的宜市监信访复字[2020]4号关于彭明学信访事项的处理意见书并判令被告按照原告的实际损失给予补偿。 被告辩称，一、原告诉请撤销被告作出的宜市监信访复字[2020]4号关于彭明学信访事项的处理意见不属于行政诉讼受案范围,其诉请应当依法驳回。在省委巡视组巡视宜章县期间,原告提出2018年2月宜章县食品药品工商质量监督局根据郴州市禁止食品小作坊生产加工食品目录,未予批准延期“宜章县彭明学湿米粉小作坊”的行政许可,并于2018年5月对其小作坊进行了查封,给彭明学带来损失,要求依据行政许可法对其进行合理补偿的信访事项。被告经核实,原告提起的信访事项已经行政复议、行政诉讼,行政复议决定和行政判决均确认被告作出的行政强制措施,责令其停止违法行为是正确的;同时,经查实原告在其“宜章县彭明学湿米粉小作坊”到期前没有提出申请延期的请求,而且按照规定,即使原告申请延期,因其从事的湿米粉小作坊经营,属于国家明令禁止加工的食品目录,也不可能对其延期许可进行审批。因此,原告在信访中提出要求补偿的请求没有法律依据。在处理意见书中,被告根据《信访条例》第34条规定明确告知,如不服信访处理意见,可以自收到意见之日起30日内,提出复查申请,逾期不申请的,该处理意见即为该信访事项的终结性意见。因此,原告在本案中诉请撤销《关于彭明学信访事项的的处理意见书》,属于被告根据《信访条例》规定作出的信访事项处理,信访事项处理救济途径为向本级政府或上一级主管部门申请复查,对复查不服的再申请复核,而不是向人民法院提起行政诉讼。同时,对于原告提出的信访事项,被告于2018年已作出处理并已经行政复议、行政诉讼,本次信访答复属于对已处理的事项的答复,未对当事人设定新的权利义务,根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第(十)项规定,对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为,不属于行政诉讼的受案范围。《最高人民法院关于不服县级以上人民政府信访行政管理部门、负责受理信访事项的行政管理机关以及镇(乡)人民政府作出的处理意见或者不再受理决定而提起的行政诉讼人民法院是否受理的批复》[(2005)行立他字第4号]规定,对信访事项有权处理的行政机关根据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定,信访人不服提起行政诉讼的,人民法院不予受理。故原告该诉请不属于行政诉讼的受案范围,其诉请应当依法驳回。 二、原告请求按照实际损失给予补偿的诉讼请求不符合法律规定,无法律依据。本案中原告请求补偿损失依据的理由是根据《行政许可法》第8条规定的信赖利益保护原则,其认为,对其“小作坊”未批准延期是被告根据法律、法规的变更和行政许可所依据的客观情况发生重大变化,为了公共利益的需要,行政机关依法变更或者撤销已经生效的行政许可,因而要求依法给予补偿。本案中,原告起诉的事实完全不符合这一法律规定。根据《国家赔偿法》规定,取得国家赔偿或补偿的前提条件,要求具有法律依据,而且前提条件是行政机关的违法行为已经被确认。而原告在提出本案诉讼中没有这一法律事实。因此，原告的请求无法律依据。综上所述，原告要求撤销信访事项的处理意见不属于行政诉讼的受案范围,同时,原告要求按照行政许可法规定的信赖利益保护原则,给予实际损失补偿,没有事实根据和法律依据。请求人民法院依法驳回原告的起诉。 经审理查明，2014年9月17日，彭明学注册营业执照开办宜章县彭明学湿米粉小作坊（注册号：431022600162570）。2015年2月10日，原告宜章县彭明学湿米粉小作坊办理《湖南省制售分离食品小作坊生产许可证》（湘质监宜小作坊食许字第4310220010号），有效期至2018年2月9日，食品品种为其他粮食加工品【谷物粉类制成品（湿米粉）】。湘质监宜小作坊食许字第4310220010号小作坊生产许可到期后，彭明学湿米粉小作坊未取得延续生产许可。 2018年2月28日，被告宜章食药工商质量管理局工作人员到宜章县彭明学湿米粉小作坊现场检查，经查验生产许可证和营业执照，认为原告宜章县彭明学湿米粉小作坊未取得食品生产许可从事米粉食品生产活动，违反《食品生产许可管理办法》第二条第一款、《中华人民共和国食品安全法》第三十五条第一款的规定，构成未取得食品生产许可从事米粉食品生产的行为。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条的规定，作出宜食药工质责改字[2018]001号责令改正通知书并送达原告，责令原告5日内改正。原告彭明学不服于2018年3月2日向被告宜章县人民政府申请行政复议。2018年5月7日，被告宜章县人民政府作出宜政行复决字[2018]2号行政复议决定，维持被告宜章食药工商质量管理局作出的宜食药工质责改字[2018]001号责令改正通知。原告不服，遂向本院提起行政诉讼。2018年9月20日，本院作出（2018）湘1021行初95号行政判决，驳回宜章县彭明学湿米粉小作坊的诉讼请求。宜章县彭明学湿米粉小作坊不服，向郴州市中级人民法院提起上诉。后因宜章县彭明学湿米粉小作坊撤回上诉，郴州市中级人民法院作出（2019）湘10行终29号行政裁定，准予宜章县彭明学湿米粉小作坊撤回上诉。 2020年10月14日,宜章县信访工作联席会议办公室将湖南省委第一巡视组受理的信访事项交付宜章县市场监督管理局，要求对信访人彭明学反映的“2018年2月，宜章县食品药品工商质量监督局根据“郴州市禁止食品小作坊生产加工食品目录”,未予批准延期“宜章县彭明学湿米粉小作坊”的许可,并于2018年5月对其小作坊进行了查封,给彭明学带来损失,请求依据《行政许可法》对其进行合理补偿”的问题进行调查核实，依法处置。2020年10月18日,被告作出宜市监信访复字[2020]4号《关于彭明学信访事项的处理意见书》并送达彭明学，彭明学拒签。2020年10月27日,原告向本院提起行政诉讼，要求法院依法撤销被告于2020年10月18日作出的宜市监信访复字[2020]4号《关于彭明学信访事项的处理意见书》并判令被告按照原告的实际损失给予补偿。 另查明，2017年1月9日，郴州市食品药品监督管理局印发《郴州市湿米粉专项整治方案》（郴食药监发[2017]2号），方案明确将全市湿米粉生产经营行业全部纳入食品生产许可管理。郴州市食品药品监督管理局发布《郴州市禁止食品小作坊生产加工食品目录（试行）》（郴食药监发[2017]42号），自2017年11月1日起施行，该目录其它粮食加工品类别（类别编号0104）谷物粉类制成品（米粉制品）禁止食品小作坊加工。 2015年4月，宜章县人民政府调整机构编制，将食品药品监督管理局、工商行政管理局、质量技术监督局职责整合成立宜章县食品药品工商质量监督管理局，后更名为宜章县市场监管管理局。 本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第四项规定，提起诉讼应当属于人民法院受案范围。信访制度是与行政复议和行政诉讼制度相互独立、相互分离的权利救济制度。对于能够通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项，信访途径是排斥的；基于同样理由，对于信访工作机构处理信访事项的行为、不履行《信访条例》规定的职责的行为，或者行政机关依据《信访条例》作出的处理意见、复查意见、复核意见和不再受理决定，行政复议和诉讼途径亦是排斥的。《信访条例》对不服信访答复意见提供了复查、复核等充足的救济途径，信访人穷尽救济途径或者自愿放弃救济，信访事项即告终结。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项规定，行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。本案中，宜章县市场监管管理局针对信访人彭明学反映的事项，作出宜市监信访复字[2020]4号关于彭明学信访事项的处理意见书，告知彭明学提出被告未对其行政许可予以延续，依法给予补偿的要求没有依据。同时，告知彭明学不服处理意见的救济途径是提出复查申请，以及放弃救济的法律后果是该处理意见为信访事项的终结性意见。因此，原告所诉系有关行政机关对信访事项的处理行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。彭明学作为宜章县彭明学湿米粉小作坊的经营者不服上述信访事项的处理行为，应当根据《信访条例》的规定申请复查、复核。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（九）项、第六十九条第一款第（一）项和第三款之规定，裁定如下： 驳回原告宜章县彭明学湿米粉小作坊的起诉。 本案不收取案件受理费。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省郴州市中级人民法院。 审 判 长 谢喻桂 审 判 员 骆宗胜 审 判 员 谢丰辉 二〇二〇年十二月二十五日 法官助理 曾 源 书 记 员 刘红锋 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第一条公民、法人或者其他组织对行政机关及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。 下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围： （一）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为； （二）调解行为以及法律规定的仲裁行为； （三）行政指导行为； （四）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为； （五）行政机关作出的不产生外部法律效力的行为； (六)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为； （七）行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外。 （八）上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为； （九）行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行为； （十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。