四川省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）川行终88号 上诉人（原审原告）宋良碧，女，1967年4月28日出生，汉族，住四川省彭州市。 被上诉人（原审被告）四川省人民政府。住所地：四川省成都市锦江区督院街**。 法定代表人黄强，代省长。 上诉人宋良碧因诉被上诉人四川省人民政府(以下简称省政府)行政复议一案，不服四川省成都市中级人民法院（2018）川01行初864号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审审理查明，2018年7月25日，原告宋良碧因不服被告省政府作出的川府土〔2015〕537号《关于成都市2015年度第33批城镇建设用地农用地转用和土地征收方案的批复》（以下简称537号批复）而通过邮寄的方式向被告省政府提交《行政复议申请书》。同月27日，省政府收到该申请。同月31日，省政府认为537号批复只涉及用地总规模，不涉及具体建设项目、用地位置及补偿安置等内容，即宋良碧与省政府作出的537号批复之间没有利害关系，故省政府根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条的规定，作出川府复不〔2018〕58号《不予受理行政复议申请决定书》（以下简称58号不予受理决定），对宋良碧提出的行政复议申请决定不予受理，并于同日向宋良碧邮寄送达58号不予受理决定。宋良碧不服，遂提起本案诉讼，请求撤销省政府作出的58号不予受理决定、判决省政府受理其行政复议申请；并于起诉状副本送达省政府之后，开庭审理前提出一并对国土资厅函〔2011〕766号《关于〈成都市征地制度改革试点方案〉的复函》（以下简称766号复函）的合法性予以审查。 另查明，2011年8月29日，中华人民共和国自然资源部（原中华人民共和国国土资源部）办公厅作出766号复函，原则同意原四川省国土资源厅将成都市作为探索实行转征与实施分离用地审批方式改革的试点。2015年6月24日，省政府作出537号批复，同意将相关集体农用地、集体建设用地及未利用地共计69公顷的土地征收为国家所有。 以上事实，有《行政复议申请书》、58号不予受理决定、766号复函、537号批复、邮寄送达凭证以及当事人的庭审陈述等证据证明。 原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第十四条规定，对省级人民政府的行政行为不服，申请人有权向作出该行为的省级人民政府申请行政复议。本案中，省政府具有对相应行政复议申请作出处理的行政职责。《中华人民共和国行政复议法》第六条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵害其合法权益的，可以申请行政复议，但申请人与相应行政行为应当具有法律上的利害关系。本案中，原告宋良碧认为被告省政府作出的537号批复将其位于四川省彭州市××镇××村××组的房屋及相关承包地列入了征收范围之内而侵犯了其合法权益，但537号批复系按照766号复函的规定仅确定了征收土地的总规模，并未具体明确具体征地范围、建设项目及土地征收实施方案等内容，不涉及征收宋良碧的房屋及相应承包地等事宜。省政府认定537号批复与宋良碧之间无利害关系并无不当，宋良碧提出的行政复议申请不符合行政复议受理条件，省政府作出58号不予受理决定并无不当。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，可以一并请求对该规范性文件进行审查。本案中，案涉的766号复函，系原则上同意四川省国土资源厅将成都市作为探索实行转征与实施分离用地审批方式改革试点的内容。省政府提出该复函旨在说明其作出537号批复仅确定了征收土地的总规模，并未具体明确具体征地范围、建设项目及土地征收实施方案等内容，不涉及征收宋良碧的房屋及相应承包地等事宜，766号复函系作出537号批复实行转征与实施分离的原因，但并非本案被诉行政行为58号不予受理决定的依据。本案被诉58号不予受理决定所依据的是《中华人民共和国行政复议法》第十七条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条关于行政复议受案条件之规定。据此，宋良碧提出对766号复函进行合法性审查，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，不属于本案的审查范围。被告省政府作出的58号不予受理决定事实清楚、证据确凿、程序合法、适用法律正确。原告宋良碧的诉讼请求不能成立，该院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：驳回原告宋良碧的诉讼请求；案件受理费人民币50元，由原告宋良碧负担。 上诉人宋良碧上诉称，省政府于2016年6月24日作出537号批复，将宋良碧位于四川省彭州市××镇××村××组的房屋、承包土地列入征收范围进行了征收，省政府作出537号批复证据不足、程序违法，侵害了宋良碧的合法权益；上诉人宋良碧与省政府作出的537号批复具有利害关系，省政府537号批复属于行政复议的受案范围；原审法院没有查明省政府作出537号批复的行政行为违法，省政府也没有提供相应证据证明其所作的58号复议决定合法；原审判决认定事实和适用法律错误。请求撤销四川省成都市中级人民法院（2018）川01行初864号行政判决；撤销省政府58号不予受理决定，判令省政府受理上诉人宋良碧的行政复议申请。 被上诉人省政府答辩称，省政府作出的不予受理行政复议申请决定程序合法；行政复议决定事实清楚，适用法律、法规正确。请求驳回上诉人宋良碧的上诉请求。 上诉人宋良碧及被上诉人省政府在一审中提交的证据已随案移送本院。一审庭审笔录记载了各方当事人对提供证据的质证情况，一审法院对证据的认定本院予以确认。 二审期间，宋良碧及被上诉人省政府均未提交新证据。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，上诉人宋良碧因认为被上诉人省政府作出58号不予受理决定侵犯其合法权益,向原审法院提出诉讼,请求撤销省政府58号不予受理决定，并责令省政府受理其行政复议申请。根据《中华人民共和国行政复议法》第十四条“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议”之规定，省政府对宋良碧以省政府为被申请人提出的行政复议申请，具有依法作出处理的行政职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款之规定，省政府于2018年7月27日收到宋良碧所提行政复议申请，于同月31日作出58号不予受理决定，并于同日向宋良碧邮寄送达，程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第六条和《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项之规定，与申请复议的行政行为有利害关系，是公民、法人或者其他组织申请行政复议的必要条件。本案中，宋良碧是对省政府537号批复不服，向省政府申请行政复议，但537号批复是省政府根据国家土地征收“转征与实施分离”审批方式改革试点要求作出的，该批复仅批准了农用地转为建设用地和土地征收的总规模，并未确定准予转为建设用地和土地征收的具体位置，更不涉及具体的补偿安置标准等内容,因此，省政府关于537号批复与宋良碧无利害关系的认定并无不当，作出58号不予受理决定，适用法律、法规正确。原审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回宋良碧的诉讼请求亦并无不当。对宋良碧的土地使用权产生实际影响的，是成都市人民政府落实537号批复，具体确定征收土地范围和地点的行政决定，宋良碧如不服，完全可以依法行使救济权利。 关于本案规范性文件合法性审查的问题。本案被诉的行政行为是省政府作出的58号不予受理决定，省政府作出58号不予受理决定所依据的是《中华人民共和国行政复议法》第十七条及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条关于行政复议受案条件之规定。原国土资源部766号复函，原则同意原四川省国土资源厅将成都作为探索实行转征与实施分离用地审批方式改革的试点，省政府因此规定作出537号批复，但原国土资源部766号复函并非被诉的省政府作出58号不予受理决定的依据。宋良碧要求对766复函进行合法性审查，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条第一款的规定，原审法院不作为审查范围亦无不当。 本案是因宋良碧对省政府作出的58号不予受理决定不服提出的行政诉讼，省政府作出537号批复不属本案审理范围；省政府在一审中提供的证据足以证明其作出的58号不予受理决定的合法性。原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，审判程序合法，处理结果并无不当。宋良碧的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人宋良碧负担。 本判决为终审判决。 审判长 谭 勇 审判员 伍平会 审判员 杨 军 二〇二〇年十二月三日 书记员 周竹青