重庆市第一中级人民法院行 政 判 决 书（2020）渝01行终1032号上诉人（一审原告）刘晓蓉，女，1960年6月12日出生，汉族，户籍所在地重庆市长寿区，实际居住地重庆市长寿区。被上诉人（一审被告）重庆市规划和自然资源局，住所地重庆市渝**龙山街道龙山大道**。统一社会信用代码11500000MB1598075U。法定代表人扈万泰，该局局长。被上诉人（一审被告）重庆市长寿区规划和自然资源局，住，住所地重庆市长寿区桃源大道**一社会信用代码11500000MB177258XX。法定代表人戚谊熙，该局局长。上诉人刘晓蓉因诉被上诉人重庆市长寿区规划和自然资源局（简称长寿规资局）、被上诉人重庆市规划和自然资源局（简称市规资局）作出的行政答复以及行政复议决定一案，不服重庆市长寿区人民法院作出的（2020）渝0115行初58号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月26日受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明以下事实：刘晓蓉向长寿规资局邮寄递交了落款日期为2019年12月17日的《监督检查申请书》，请求拆除吉祥小区AB两栋楼之间的8层违法建筑。长寿规资局于2019年12月19日收到后，于2020年1月2日作出《关于刘晓蓉反映问题的回复》（简称《回复》），告知刘晓蓉吉祥小区是在特定条件下开发建设，已按“两违”要求办理的产权登记。刘晓蓉不服，于2020年1月17日向市规资局邮寄《行政复议申请书》，要求该局确认长寿规资局不履行法定职责违法，并要求该局责令长寿规资局限期依法履行查处和拆除吉祥小区AB两栋楼房之间的八层违法建筑的法定职责。市规资局于2020年1月19日收到后，于2020年1月21日受理该申请，并于当日向长寿规资局发出行政复议答复通知。受疫情防控措施影响，该局于2020年3月9日中止审理本案，后于2020年4月8日恢复审理，并于2020年4月9日作出《行政复议决定书》，认为长寿规资局作出的《回复》程序合法，且刘晓蓉所称的“违法建筑”已办理合法有效的产权登记，系合法建筑，决定驳回刘晓蓉的行政复议申请。该复议决定于当日邮寄送达刘晓蓉和长寿规资局。同时查明，2007年9月，周唤清等198户以修建农民新村名义委托王茂权、郑徐平在重庆市长寿区。2007年12月29日，重庆市人民政府作出渝府地〔2007〕1067号《重庆市人民政府关于长寿区实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》，同意重庆市长寿区人民政府征收重庆市长寿区新市镇河石井村3组、4组、6组1个村3个组的土地共计8.5227公顷并批准转为建设用地。周唤清等人的建房项目所占土地在该批复涉及的土地范围内。修建过程中，王茂权（甲方）与周唤清等198户（乙方）于2008年1月11日补充签订《联合建房协议》，主要内容为：由甲方负责为乙方在重庆市长寿区新市镇河石井路20号组织修建房屋，用于住宅和车库。乙方按共同出资购地，各户按所拥有的房屋及楼层给付不等金额的房款，土地及房屋所有报批手续由甲方负责办理。此后，该工程持续修建至2009年10月26日竣工，最终建成五栋住宅楼，其中第1栋共1、2、3三个单元，刘晓蓉要求拆除的建筑为1栋3单元（又名Ａ栋3单元），位于1、2两栋楼之间。该农民新村建房工程后被命名为吉祥小区。另查明，2008年9月11日，原重庆市长寿区国土资源局（出让方，简称原长寿国土局）与王茂权等户（受让方）签订长地（2008）合字（长寿）第36号《重庆市国有土地使用权出让合同》，主要内容为：经过公开挂牌，出让方同意将位于重庆市长寿区新市镇新11-A号面积8710平方米的国有土地交给受让方作为修建商业及住宅楼的建设用地，土地使用权出让综合价金为325.5万元人民币，受让方应在2008年9月底前动工建设，并于2009年9月底前竣工；2009年10月，王茂权、郑徐平等户委托中国人民解放军后勤工程检测中心对上述农民新村建房工程进行建筑工程质量评定，该中心于2009年10月26日作出《检测报告》，主要检测结论为：该工程的A、B、C、D、E栋楼施工质量合格，可以正常使用。还查明，2012年12月10日，中共重庆市长寿区委、重庆市长寿区人民政府联合作出长寿委发〔2012〕38号《中共重庆市长寿区委、重庆市长寿区人民政府关于进一步开展查处整治违法占地违法建设工作的通知》（简称《38号通知》），决定从2012年12月初至2013年4月底期间，在全区范围内进一步开展查处整治违法占地违法建设的工作，成立重庆市长寿区查处违法占地违法建设工作领导小组（简称区查违领导小组），负责查处整治工作的组织领导、统筹协调、监督检查和考核奖惩等工作。区查违领导小组下设办公室（简称区查违办），开展查处整治工作；2012年12月4日，区查违领导小组作出长查违发〔2012〕1号《关于印发的通知》（简称《1号通知》），该通知所附的《长寿区进一步查处整治违法占地违法建设实施方案》规定对符合该方案规定条件的建筑（即：符合两规、缴清罚款和税费、无权属争议和矛盾纠纷的、无质量安全隐患、符合土地和规划建设管理有关规定）予以补办完善审批手续。此后，原长寿国土局与王茂权、郑徐平等户根据《1号通知》、《38号通知》签订了长地（2013）合字（长寿）第7号《重庆市国有土地使用权出让合同》，约定出让方同意将长寿区新市镇河石井路20号国有土地有偿出让给受让方作为商住用地，出让年限从2008年9月6日起计算；王茂权、郑徐平等人在2013年1月6日至2013年10月29日期间，缴纳了罚款、办证费用、土地出让金、营业税、契税等；2013年12月4日，区查违领导小组同意并告知有关单位为吉祥小区补办完善手续；2013年12月10日，原重庆市长寿区新市镇人民政府、原重庆市长寿区国有资产金融管理办公室、原重庆市长寿区规划局、原重庆市长寿区城乡建设委员会、原重庆市长寿区国土资源局、原重庆市长寿区房屋管理局均审核同意办理完善相关审批手续。2014年4月20日，经业主申请，吉祥小区五栋住宅楼办理了房屋产权登记手续，并由重庆市长寿区人民政府颁发了产权证书。一审法院经审理认为，根据《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第六十六条以及《中华人民共和国城乡规划法》（2019年修正）第六十四条的规定，长寿规资局对违反土地管理法律、法规的行为有权进行监督检查，对未取得规划手续或未按照规划许可证规定建设的行为有权进行查处，故长寿规资局有权对原告的申请事项作出处理和回复。该局于2019年12月19日收到刘晓蓉的《监督检查申请书》后，经过调查核实，于2020年1月2日作出《回复》，程序合法。就长寿规资局作出的涉案行政行为是否正确的问题。刘晓蓉以吉祥小区1栋3单元系违法建筑为由，要求长寿规资局履行拆除职责。但经一审法院查明，包括1栋3单元在内的吉祥小区五栋住宅楼均已于2014年4月办理了产权登记手续，重庆市长寿区人民政府已为五栋住宅楼颁发了房地产权证，1栋3单元现系合法建筑。取得相应审批手续是获得产权登记的前提条件，1栋3单元的业主均取得了房地产权证，现刘晓蓉称该栋没有取得相应审批手续，系违法建筑的理由不成立。同时，经一审法院核查，吉祥小区内部道路可直达楼栋，道路通行能力满足消防救援需求。至于1栋3单元是否影响刘晓蓉的相邻权是民事法律关系，不应通过本案解决。另外，从法的价值分析，行政机关的行政行为不仅应符合法律规定，还应符合行为目的和价值追求，更要考虑社会效果。行政机关对于符合条件的建筑予以补办手续，既确保了人民群众的财产安全和居住权，又利于化解社会矛盾，避免人、财、物力的浪费，此举应当得到肯定评价。长寿规资局对于刘晓蓉的申请，在调查核实后作出《回复》，已经履行了法定职责，现刘晓蓉要求确认该局不履行职责违法，并要求该局拆除吉祥小区1栋3单元，其理由不成立，一审法院对其该项诉讼请求不予支持。另外，关于刘晓蓉要求附带审查《1号通知》的诉讼请求，因《1号通知》并非作出《回复》所依据的规范性文件，且刘晓蓉在庭审中明确表示该文件合法，故不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定的对规范性文件附带审查的条件，一审法院对其该项诉讼请求亦不予支持。对市规资局的行政复议行为是否正确的问题。根据《行政复议法》第十二条的规定，市规资局作为长寿规资局的上一级主管部门，有权对刘晓蓉向其提出的行政复议申请事项进行核查并作出复议决定。该局于2020年1月19日收到刘晓蓉的行政复议申请后，于2020年1月21日受理该申请，由于受疫情防控措施影响，于2020年3月9日中止审理，后于2020年4月8日恢复审理，并于2020年4月9日作出《行政复议决定书》，程序合法。同前理，长寿规资局就刘晓蓉的申请事项已作出处理，且处理决定并无不当，市规资局由此作出予以维持的复议决定，符合法律规定。现刘晓蓉要求撤销该局的复议决定，不予支持。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回刘晓蓉的诉讼请求。案件受理费50元，由刘晓蓉负担。刘晓蓉不服一审判决，向本院提起上诉称：第一，一审法院认定事实不清，遗漏重要事实，隐瞒被上诉人的违法点，以达到掩饰降低违法程序的目的。第二，一审法院认定《1号通知》不是作出《回复》的依据明显不当，以《1号通知》作为判案依据属适用法律依据错误。第三，一审法院审判程序违法，违反证据规则和法律的明确规定。请求判令撤销一审判决并依法改判，判令被上诉人承担本案一、二审诉讼费用。被上诉人市规资局和长寿规资局在二审中均未提交答辩意见。被上诉人市规资局在一审程序中提交并当庭举示的证据和依据有：1.行政复议申请书及邮寄单；2.行政复议受理通知书、行政复议答复通知书、邮寄单；3.行政复议中止审理通知书及邮寄单；4.行政复议恢复审理通知书、行政复议决定书、邮寄单；5.监督检查申请书及邮寄单；6.《回复》及邮寄单；7.长寿区房产产权登记中心业务受理通知书；8.相关职能部门对办理房屋权属登记的意见；9.查处整治“两违”房地产权属登记联合审批表；10.房屋分幢调查基本信息明细表；11.自愿接受处罚补办相关手续费用表；12.补办完善手续通知书；13.重庆市行政事业单位资金往来结算票据；14.联合建房协议；15.重庆市土地房屋权属登记申请书；16.206房地证2014字第××号房地产权证。被上诉人长寿规资局在一审程序中提交并当庭举示的证据和依据有：1.监督检查申请书、刘晓蓉身份信息；2.信封封面；3.206房地证2014字第××号、206房地证2014字第××号、206房地证2014字第××号、206房地证2014字第××号、206房地证2014字第××号房地产权证；4.重庆市土地房屋权属登记申请书、相关职能部门对办理房屋权属登记的意见、查处整治“两违”房地产权属登记联合审批表；5.《回复》；6.重庆市行政事业单位资金往来结算票据；7.检测报告；8.《联合建房协议》；9.渝府地〔2007〕1067号《重庆市人民政府关于长寿区实施城镇规划建设农用地转用和土地征收的批复》；10.《38号通知》《1号通知》；11.《中华人民共和国国有土地使用权出让合同》《长地（2013）合字（长寿）第7号重庆市国有土地使用权出让合同》；12.新市街道吉祥小区总规情况示意图；13.《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、《重庆市城乡规划条例》第七十四条。刘晓蓉在一审程序中提交并当庭举示的证据和依据有：1.206房地证2014字第07811号房地产权证（刘晓蓉）；2.总平面布置图（通过申请政府信息公开获取）；3.正立面图；4.总平面布置图（长寿规资局在本案中提交）；5.联合建房协议；6.《38号通知》；7.《1号通知》；8.查处整治两违房地产权属登记联合审批表、相关职能部门对办理房屋权属登记的意见、自愿接受处罚申请书、自愿接受处罚补办相关手续费用表；9.房屋照片；10.《重庆市城市规划管理技术规定》。11.《集资建房协议》。一审法院依职权调取了长寿消函〔2020〕3号《长寿区消防救援支队关于刘晓蓉信访事项核查情况的函》。经庭审质证，一审法院对以上证据认证如下：刘晓蓉提交的证据11，无原件核对，无法确认其真实性。刘晓蓉提交的其余证据以及市规资局、长寿规资局提交的证据均具备证据的形式要件，能够证明案件事实，一审法院予以确认。就本案的法律规范，由一审法院依法适用。二审中，各方当事人向一审法院提交并经庭审质证的证据已依法随案移送本院。经审查，本院对证据的认定意见与一审法院相同。根据已采信的证据以及一审庭审笔录，本院认定的案件事实与一审法院认定的事实无异。本院认为，根据《重庆市城乡规划条例》第七十八条第二款的规定，对违反城乡规划行为的举报，城乡规划主管部门、其他有关部门和乡（镇）人民政府、街道办事处应当及时受理，并组织核查、处理；处理结果应当及时回复举报人。据此，被上诉人长寿规资局有权对上诉人的申请事项作出处理和回复。该局于2019年12月19日收到上诉人的《监督检查申请书》后，经过调查核实，于2020年1月2日作出《回复》，程序合法。长寿规资局举示的重庆市土地房屋权属登记申请书、相关职能部门对办理房屋权属登记的意见、查处整治“两违”房地产权属登记联合审批表及房地产权证等证据，足以证明上诉人所称的吉祥小区AB两栋楼之间的8层建筑已经相关职能部门完善审批手续并办理了房屋产权登记，长寿规资局将该情况告知上诉人，其《回复》的内容并无不当。根据《中华人民共和国行政复议法》第三条、第十二条第一款的规定，被上诉人市规资局具有作出本案《行政复议决定书》的法定职责。被上诉人市规资局收到上诉人刘晓蓉提出的复议申请后，依法受理，扣除因受疫情防控措施影响而中止审理的期间后，在法定期限内作出《行政复议决定书》，以长寿规资局作出的《回复》程序合法，且刘晓蓉所称的“违法建筑”已办理合法有效的产权登记，系合法建筑为由，决定驳回刘晓蓉的行政复议申请并送达，其行为合法。关于上诉人提出一审法院遗漏曾经发生火灾，由于涉案建筑阻挡导致消防车无法及时进入现场等事实的上诉理由。上诉人并未举示相应证据证明其所称的事实，且该事实与本案待证事实无关。关于上诉人提出一审法院认定《1号通知》不是作出《回复》的依据明显不当，以《1号通知》作为判案依据属适用法律依据错误的上诉理由。经审查，《1号通知》系相关职能部门为涉案建筑补办完善审批手续、办理房屋产权登记的依据，并非长寿规资局作出被诉《回复》的依据。而补办审批手续以及办理房屋产权登记的行为是否合法，均系其他的法律关系，不属本案审查范围。故一审法院认定《1号通知》不是作出《回复》的依据正确。关于上诉人提出一审法院审判程序违法，违反证据规则和法律的明确规定的上诉理由。根据各方当事人签字确认的一审庭审笔录的记载，长寿规资局的证据6-12系一审法院责令其提交并经过当庭举证质证，符合证据规则的规定。综上，一审法院判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。上诉人的上诉理由不能成立。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人刘晓蓉负担。本判决为终审判决。审 判 长  夏 嘉审 判 员  刘晓瑛审 判 员  赵 一二〇二〇年十二月十八日法官助理  何 华书 记 员  祁 岑