青海省海南藏族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）青25行终28号 上诉人(原审原告)：江某。 负责人：岑某，经营人。 委托诉讼代理人：张某，北京腾铭律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）：共和县农牧和科技局。 法定代表人：沈某。 委托诉讼代理人：孟某，青海清致律师事务所律师。 上诉人江某（以下简称房车营地）因与共和县农牧和科技局（以下简称农牧科技局）行政处罚一案，不服青海省共和县人民法院（2019）青2521行初73号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年12月8日公开开庭审理了本案。上诉人房车营地负责人岑某及其委托诉讼代理人张某，被上诉人农牧科技局的法定代表人沈某及其委托诉讼代理人孟某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审审理查明：2015年6月3日原告江某通过江西沟人民政府向共和县国土资源局和共和县住房与城乡建设局提出请示拟建房车营地。2015年7月14日原告经青海湖景区保护利用管理局审核批准，在江西沟乡莫热村八社草场注册建立了江某，并在青海湖景区市场监管局办理营业执照，从事餐饮、房车及附属设施租赁（服务）；预包装食品，饮料（零售）旅游经营活动。2017年青海省环境保护厅会同青海省林业厅对青海湖保护区违法违规旅游活动进行整顿，要求原告的房车营地补办环评手续。江某于2017年8月15日向被告共和县农牧和科技局、共和县环保和林业局申请办理草原征占手续以及环评手续。2018年5月10日被告执法人员在江西沟乡莫热村八社巡查时，发现原告的房车营地未办理草原征占手续，涉嫌违法征占草原修建建筑物，破坏草原植被。经现场勘验原告的房车营地非法占有草原面积为46690平方米。2018年6月13日被告向原告发出了责令整改通知书，限原告在6月20日前拆除房车营地的设施。同年6月20日被告向原告发出了行政处罚预先告知书，要求原告即日起停止旅游经营行为，限2018年6月23日前拆除所有旅游接待设施及附属设施，2018年6月26日前恢复草原植被。2018年6月28日被告向原告作出了共农牧（草监）罚[2018]12号行政处罚决定，限3日内（2018年6月30日前）自行拆除所有旅游接待设施及附属设施，限2018年7月5日前恢复草原植被。原告在接到行政处罚决定书后，自行拆除房车营地的设施，并将房车移出草场。同时原告向被告提出了行政处罚听证，2018年7月9日被告召开了听证，对原告的申辩未给予答复。 原审法院认为，依照《草原法》第四十一条“在草原上修建直接为草原保护和畜牧业生产服务的工程设施，需要使用草原的，由县级以上人民政府草原行政主管部门批准；修筑其他工程，需要将草原转为非畜牧业生产用地的，必须依法办理建设用地审批手续。”第五十二条“在草原上开展经营性旅游活动，应当符合有关草原保护、建设、利用规划，并事先征得县级以上地方人民政府草原行政主管部门的同意，方可办理有关手续。”第六十九条“违反本法第五十二条规定，擅自在草原上开展经营性旅游活动，破坏草原植被的，由县级以上地方人民政府草原行政主管部门依据职权责令停止违法行为，限期恢复植被，没收违法所得，可以并处违法所得一倍以上二倍以下的罚款；没有违法所得的，可以并处草原被破坏前三年平均产值六倍以上十二倍以下的罚款；给草原所有者或者使用者造成损失的，依法承担赔偿责任。”本案原告的房车营地虽然经青海湖景区保护利用管理局审核批准，办理了营业执照，但原告未按照草原法的规定办理草原征占手续，在草原上从事旅游经营活动，违反了草原法上述法律规定。对原告的违法行为，应当由县级以上地方人民政府草原行政主管部门给予行政处罚。而被告农牧科技局在作出行政处罚时，在程序上存在先处罚后听证，行政处罚决定书落款署名执法机关加盖了共和县草原监理站的印章，但行政处罚决定书文头表述共和县农牧和科技局行政处罚决定书，处罚决定实际是被告农牧科技局作出，并非共和县草原监理站作出的，行政处罚决定书落款署名执法机关错误加盖了共和县草原监理站的印章，被告的行政处罚在程序上存在一定的瑕疵。原告要求撤销被告作出行政处罚，因原告违法征占草原从事旅游经营活动的事实存在，撤销行政处罚会给国家利益，社会公共利益造成重大损失。故对原告的诉求不予支持。依照《中华人民共和国草原法》第四十一条、第五十二条、第六十九条、《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，遂判决，驳回原告江某的诉讼请求。 房车营地上诉称，请求二审人民法院依法撤销(2019)青2521行初73号行政判决书，改判被上诉人行政处罚行为违法。事实和理由：一审人民法院查明事实不清、适用法律错误。行政处罚作出的机关无法律授权,本案中,被上诉人作出的处罚机关为草原监理站,对于这个处罚的主体,没有法律的授权,作出的行政处罚必然违法；被上诉人的行政处罚属于违法行为,但一审法院以赔偿会损害国家利益为由驳回上诉人的行政诉求有违法律规定。况且本案已经经过二审人民法院确认,行政处罚的违法性,一审人民法院又以其它的所谓理由驳回属超越法律的规定,因此一审人民法院所做的判决应予以撤销；被上诉人作出的处罚违法,给上诉人造成的损失属赔偿范畴,但是本案并没有进行审理赔偿,一审人民法院就一概定论不该赔偿,实属审判超越行政诉讼请求的行为，属错误判决；限3日内自行拆除旅游接待设施及附属设施，被上诉人作出的行政处罚违反正当程序；先处罚后听证,属于程序错误,根据《中华人民共和国行政诉讼法》规定,被上诉人未按照法定程序组织听证,剥夺上诉人的权利救济,该处罚决定应予以确认违法。综上所述，一审人民法院查明事实不清，适用法律错误，应予以撤销。请求二审人民法院支持上诉人的上诉请求。 农牧科技局辩称，一、上诉人非法使用草原违法事实清楚，被上诉人作出的行政处罚适用法律准确，处罚得当。上诉人房车营地在未取得征用或使用草原审核审批手续，擅自在租赁的草原开展经营性旅游活动（占地面积为46690平方米），用于房车租赁、住宿、俱乐部和餐饮等旅游经营活动，违反了《中华人民共和国草原法》第四十一条、第五十二条的规定，属于违法占用草原的行为。据此农牧科技局依据《中华人民共和国草原法》第六十五条、第六十九条的规定，做出共农牧（草监）罚【2018】12号行政处罚决定书，属认定事实清楚，适用法律准确，处罚得当。二、农牧科技局的处罚行为程序合法。农牧科技局在对上诉人处罚过程中，依法进行了勘察、调查询问、处罚告知并送达，在上诉人无法提供征用或使用草原审核审批相关手续后依法下达了《行政处罚决定书》，处罚程序合法。综上所述，请求人民法院依法驳回上诉人房车营地的上诉请求。 经审理查明，本院查明的的事实与一审人民法院查明的事实相同。 本院认为，人民法院审查行政机关的行政执法行为是否合法，主要应包括认定相对人违法事实是否清楚，执法主体是否正确、执法程序是否合法等内容。本案中，首先，根据《中华人民共和国草原法》第四十一条“在草原上修建直接为草原保护和畜牧业生产服务的工程设施，需要使用草原的，由县级以上人民政府草原行政主管部门批准；修筑其他工程，需要将草原转为非畜牧业生产用地的，必须依法办理建设用地审批手续。”第五十二条“在草原上开展经营性旅游活动，应当符合有关草原保护、建设、利用规划，并事先征得县级以上地方人民政府草原行政主管部门的同意，方可办理有关手续。”依据上述规定，显然在草原上从事旅游经营活动，需按照《中华人民共和国草原法》规定办理草原征占手续。上诉人房车营地在草原上从事旅游经营活动，虽然办理了营业执照，但未按照《中华人民共和国草原法》的规定办理草原征占手续，显然违法上述法律规定，已经构成违法使用草原行为。被上诉人对上诉人房车营地违法使用草原的基本事实认定清楚。其次，根据《中华人民共和国草原法》第五十六条“国务院草原行政主管部门和草原面积较大的省、自治区的县级以上地方人民政府草原行政主管部门设立草原监督管理机构，负责草原法律、法规执行情况的监督检查，对违反草原法律、法规的行为进行查处”。根据《中华人民共和国草原法》第六十九条规定“违反本法第五十二条规定，擅自在草原上开展经营性旅游活动，破坏草原植被的，由县级以上地方人民政府草原行政主管部门依职权责令停止违法行为，限期恢复植被，没收违法所得，可以并处违法所得一倍以上二倍以下的罚款；没有违法所得的，可以并处草原被破坏前三年平均产值六倍以上十二倍以下的罚款；给草原所有者或者使用者造成损失的，依法承担赔偿责任。”根据上述法律规定，本案行政机关的执法主体资格，是《中华人民共和国草原法》明确规定的，农牧科技局及其设立的草原监理站具有行政处罚的职权。其对违反草原法律、法规的行为进行查处于法有据。关于处罚决定书加盖草原监理站印章，上诉人认为行政处罚机关为草原监理站无法律授权,行政处罚违法的上诉理由，无法律依据，该上诉理由不能成立。第三，被上诉人执法人员在江西沟乡莫热村八社巡查时，发现上诉人房车营地未办理草原征占手续，涉嫌违法征占草原修建建筑物，破坏草原植被。经现场勘验非法占有草原面积为46690平方米。之后向上诉人发出了责令整改通知书，又向上诉人发出了行政处罚预先告知书，并限期拆除违法设施及恢复草原植被。之后作出行政处罚决定并送达上诉人。上述具体执法行为符合草原执法的相关执法程序。上诉人在接到行政处罚决定书后，自行拆除房车营地的设施，并将房车移出草场。是上诉人自行履行了处罚决定的行为。上诉人认为限期拆除通知属违反行政处罚正当程序的理由，该理由无法律依据，不能成立。关于上诉人主张先处罚后听证,属于程序错误的上诉理由。上诉人可以在处罚决定作出之前申请听证，执法机关也应按照案件性质安排是否听证。本案中上诉人在自行履行处罚决定内容后，同时提出听证申请，与法律规定的申请时间不符。虽然被上诉人安排听取了上诉人的意见，但该行为时间上显然不是处罚决定作出之前的听证程序，因此该上诉理由，亦不能成立。关于上诉人认为被上诉人作出的行政处罚违法,给上诉人造成的损失应予赔偿的理由,因行政赔偿的事实基础是行为违法，给相对人的合法权益造成损害才能产生行政赔偿，本案中，没有上诉人主张的行政赔偿的基础事实，该上诉理由无事实法律依据，不能成立。 综上，上诉人的上诉理由，无事实法律依据，其上诉请求，本院不予支持。原审法院认定事实清楚，适用法律正确，应当予以维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件的诉讼费50元，由上诉人江某负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 林庆文 审 判 员 田常有 审 判 员 贾 洋 二〇二〇年十二月二十一日 法官助理 刘晓清 书 记 员 祁有春 附： 本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后,当事人提起上诉的,第二审人民法院不得再次发回重审。