江苏省苏州市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）苏05行终525号 上诉人（原审原告）徐建明,男,1952年3月27日生,汉族,户籍地上海市浦东新区。 上诉人（原审原告）林忠良，男，1954年6月16日生，汉族，户籍地上海市黄浦区。 被上诉人（原审被告）昆山市周庄镇人民政府，住所地江苏省昆山市周庄镇淀南路**。 法定代表人邱平，该镇镇长。 原审原告华建亭，男，1957年3月8日生，汉族，户籍地湖南省岳阳市云溪区。 上诉人徐建明、林忠良因与昆山市周庄镇人民政府（以下简称周庄镇政府）业主委员会备案一案，不服张家港市人民法院（2020）苏0582行初137号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。 原审法院经审理查明，徐建明、林忠良、华建亭系周庄镇盛世明珠业主。2018年7月，盛世明珠第二届业主委员会提出备案申请，周庄镇龙凤村民委员会、周庄镇政府物业服务管理领导小组办公室在“区镇或城市管理理处”一栏内盖章，昆山市住房和城乡建设局物业相关负责人在“备案机关意见”一栏内签署拟同意备案意见，昆山市住房和城乡建设局物业管理科在“备案机关意见”一栏内盖章。 2020年4月和5月，昆山市住房和城乡建设局在答复业主信访材料中称“第二届业主委员会存在只进行了业委会成员举唱票工作，未表决《业主大会议事规则》与《管理规约》情况”。徐建明、林忠良、华建亭为此起诉。 原审法院认为，《物业管理条例》第十六条规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。据此，房地产行政主管部门、街道办事处、乡镇人民政府都是备案机关。本案中，盛世明珠的第二届业委会是向昆山市住房和城乡建设局申请备案的，并由昆山市住房和城乡建设局同意备案，本案中备案机关是昆山市住房和城乡建设局，周庄镇政府在区镇栏内盖章不是备案行为，系备案行为中一个审核环节。徐建明、林忠良、华建亭对备案不服，应向备案机关起诉。其起诉周庄镇政府属于起诉对象错误。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定：驳回徐建明、林忠良、华建亭的起诉。 上诉人徐建明、林忠良上诉称,一、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定，二个以上行政机关作出同一行政行为的,共同作出同一行政行为的行政机关是共同被告。因为昆山市住房和城乡建设局和周庄镇物业服务管理领导小组办公室及周庄镇龙凤村村委会共同在盛世明珠圆第二届业主委员会备案材料上盖了章,昆山市住房和城乡建设局自动成为共同被告,应该在该案件起作为被告,不需另行起诉。《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更后，裁定驳回起诉。原审法院未向原告询问是否要求变更被告，直接作出裁定驳回起诉属于明显未正确引用法律条文。二、一审法院认定周庄镇政府在备案材料的区镇一栏内的盖章是备案行为中的一个审核环节,而不是独立的行政行为,不符合事实。周庄镇政府的盖章既然是备案行为中的一个审核环节,那作为镇政府就应该履行审核职责,所审核的材料应该真实客观存在,而现在经法庭审理查明:盛世明珠园第二届业主大会在召开时,没有对《业主大会议事规则》和《管理公约》进行开开票唱票表决过程,而且选举产生的业主委员会和业主大会监事会委员的唱票数与备案材料中的数据不符合事实，周市镇政府明知备案材料有造假行为，仍然对其盖章承认备案材料的真实性，是违规履职行为。我们以为是由于周庄镇政府物业服务管理领导小组办公室的不经核实的违规履职行为导致业委会的不合法成立,所以我们的第一诉讼请求，要求撤销周庄镇物业服务管理领导小组办公室和周庄镇龙凤村村委会的盖章合情合法。原审法院对于我们的第二诉讼请求:要求案件诉讼费由周庄镇政府承担没有作出裁定,我们认为这个行为不合情理。综上，请求撤销原审裁定，重新裁定。 被上诉人周庄镇政府未发表答辩意见。 原审原告华建亭未提交陈述意见。 二审经审理查明的事实与一审查明的事实一致，本院予以认定。 本院认为，《物业管理条例》第十六条第一款规定，业主委员会应当自选举产生之日起30日内，向物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门和街道办事处、乡镇人民政府备案。《业主大会和业主委员会指导规则》第三十四条第一款规定，业主委员会办理备案手续后，可持备案证明向公安机关申请刻制业主大会印章和业主委员会印章。根据前述规定，业主委员会备案系行政机关对已选举成立的业主委员会的行政确认行为。通过对业主委员会进行备案,一方面使行政机关知晓业主委员会成立的事实,便于行政机关的日常管理;另一方面业主委员会只有在备案后方可依法刻制和使用印章,从事相关工作和活动,该备案行为带有一定行政许可的成分。因此，业主委员会备案行为会对相关当事人的权利产生实际影响,产生对外效力，属于行政诉讼的受案范围。 小区作为业主共同的居住、生活空间，是社会的基本单元，由于业主的利益诉求各异，为了维护广大业主的共同权益，法律规定有关业主共有和共同管理权利的重大事项应当由业主共同决定。《中华人民共和国物权法》第七十六条第一款和《物业管理条例》第十一条均规定，制定和修改业主大会议事规则、制定和修改建筑物及其附属设施的管理规约、选举业主委员会或者更换业主委员会成员、选聘和解聘物业服务企业或者其他管理人、筹集和使用建筑物及其附属设施的维修资金、改建、重建建筑物及其附属设施及其他有关共有和共同管理权利的重大事项，应当由业主共同决定。根据上述规定的立法精神，“选举业主委员会或者更换业主委员会成员”尚且属于有关业主共有和共同管理权利的重大事项，业主委员会备案行为涉及业主委员会能否以合法身份对外活动，更应属于有关业主共有和共同管理权利的重大事项。 对于有关共有和共同管理权利的重大事项的决定方式，《中华人民共和国物权法》第七十六条第二款规定，决定其他重大事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。按照该规定的精神，对业主委员会备案提起诉讼，应当由专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意才能行使，业主个人或少数业主无权提起诉讼，这样才符合大多数业主的利益，有利于社区的稳定和和谐。本案徐建明、林忠良、华建亭请求撤销昆山市周庄镇政府物业服务管理领导小组办公室和昆山市周庄镇龙凤村村委会2018年7月9日向昆山市住房和城乡建设局出具的周庄镇盛世明珠园小区业主委员会备案材料的盖章，撤销备案，显然不满足专有部分占建筑物总面积过半数且占总人数过半数的条件，属于以业主个人身份要求撤销业主委员会备案及相关行为，不具备相应的诉讼主体资格。另，《物业管理条例》第十二条第四、五款规定：“业主大会或者业主委员会的决定，对业主具有约束力。业主大会或者业主委员会作出的决定侵害业主合法权益的，受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销。”按照上述规定，业主个人或少数业主虽然无权对业主委员会备案行为行使撤销权，但对于业主委员会作出的侵犯自身合法权益的决定，可依法寻求司法救济。另，国务院《诉讼费用交纳办法》第八条第（二）项规定，裁定不予受理、驳回起诉、驳回上诉的案件不交纳案件受理费。徐建明、林忠良、华建亭预交的案件受理费，在本案审结后可依法向原审法院申请退回。 综上，原审法院裁定驳回徐建明、林忠良、华建亭的起诉，结果并无不当，本院予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款第（一）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。 审判长  姚一鸣 审判员  赵 芬 审判员  姜雨昊 二〇二〇年十一月二十七日 书记员  张 雷