安徽省淮南市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）皖04行初123号 原告凤台县晨昊农资销售有限公司,住所地凤台县台新一中西侧，滨河大道北侧，统一社会信用代码91340421591407477C。 法定代表人杨培春,该公司总经理. 委托代理人陈传敏，该公司工作人员。 委托代理人王本思，北京市华泰律师事务所律师。 被告凤台县人民政府，住所地安徽省凤台县凤城大道政务中心，统一社会信用代码113404210030658899。 法定代表人熊寿宏，该县县长。 委托代理人牛峰，该县人民政府工作人员。 委托代理人高黎煜，安徽高黎煜律师事务所律师。 被告凤台县凤凰镇人民政府，住所地安徽省凤台县凤凰镇，统一社会信用代码。 法定代表人张厚金，该镇人民政府镇长。 委托代理人李松涛，该镇人民政府工作人员。 委托代理人李曙光，安徽永幸律师事务所律师。 原告凤台县晨昊农资销售有限公司（以下简称晨昊公司）诉被告凤台县人民政府（以下简称凤台县政府），被告凤台县凤凰镇人民政府（以下简称凤凰镇政府）行政强制一案,本院受理后，依法组成合议庭，于2020年12月16日公开开庭审理了本案。原告晨昊公司的工作人员陈传敏及其委托代理人王本思，被告凤台县政府的工作人员牛峰及其委托代理人高黎煜，被告凤凰镇人民政府的副镇长李松涛及其委托代理人李曙光到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称：原告原经营地位于凤台县××湖社区后湖××队。2017年9月7日、9月8日，因凤台实验三小项目建设需要征收原告原经营场地，被告凤凰镇人民政府分别与原告签署协议《凤台晨昊农资销售有限公司搬迁临时安置场所建设协议书》并将原告安置在凤台新一中西侧、滨河大道北侧，由原告自行建设房屋继续从事农资销售的商业经营，原告为此涉案房屋的建造耗资380000元。2020年6月4日，凤台县城市管理行政执法局作出凤（城拆）限拆通字（2020）第10号《限期拆除通知书》以原告所建房屋不符合《城乡规划法》第四十条的规定，根据《城乡规划法》第六十四、六十六条规定，责令原告在收到通知之日起三日内自行拆除，逾期不拆除的，将依法予以强制拆除。原告为确认凤台县城管局作出的限期拆除决定的违法性于2020年6月8日将凤台县城管局诉至凤台县人民法院。2020年6月8日，凤台县人民政府作出《凤台县人民政府行政强制执行决定书》。2020年6月28日，凤凰镇人民政府组织相关人员对原告房屋进行强制拆除。首先，涉案房屋在拆迁的情况下，经政府许可安置而建设的，虽然原告未依照《城乡规划法》第四十条规定取得相关许可，但是不能否认涉案房屋是在政府许可的情况下进行建设的事实；原告基于对政府的合理信赖而进行的建设，现被告以原告所建房屋属于违法建筑而要求原告限期拆除，有违政府诚信原则。因此，涉案房屋具有违法建筑物的“形”，而不具有违法建筑物的“实”或“质”，即涉案房屋不属于违法建筑，退一步讲，即使涉案房屋未取得相关建设许可，但是涉案房屋建设是基于配合政府项目建设拆迁、经政府同意、安置后建设之事实，亦不能将涉案房屋等同于《城乡规划法》第六十四条等规定的违法建筑。其次，在法律上，凤台县人民政府作出行政强制决定及凤凰镇人民政府对涉案房屋的强制拆除违反了《行政强制法》《城乡规划法》等现行法律规定，具体如下：一、凤台县城管局不具有作出限期拆除决定的法定职权，其作出的限期拆除决定属于违法行政行为且凤台县法院所做出的的（2020）皖0421行初26号行政判决已经确认其作出的限期拆除决定违法，不能作为二被告对原告房屋进行强制拆除的法律依据。二、被告对原告房屋的强制拆除不符合《行政强制法》第四十四条的法律适用要件，属于违法强制执行。三、凤台县人民政府违反《行政强制法》第四章规定的催告、听取陈述和申辩、复核、公告等法定程序，剥夺原告在强制执行决定作出过程的程序参与权，迳行作出强制执行决定，属于严重程序违法。四、若认定凤台县城管局作出的限期拆除决定在法律属性上为行政处罚，凤台县人民政府作出行政强制决定及二被告对原告房屋的拆除行为亦违反了《行政强制法》第十七条第二款及第三十四条等规定，属于越权违法行为。综上所述，原告配合政府的拆迁，基于对政府的信赖进行涉案房屋的建设，现二被告以原告房屋属于违法建筑为由进行强制拆除，不但摧毁了百姓对政府的合理信赖，也使政府丧失政治诚信；无论是从程序还是从实体，从凤台县城管局作出限期拆除决定、凤台县人民政府作出行政强制决定及行政强制决定的执行，均存在违反职权法定、程序违法等违法行为。若凤台县城管局作出的限期拆除决定合法，即凤台县城管局系行使相对集中行政处罚权作出限期拆除决定，则依据《行政强制法》第十七条第二款及第三十四条等规定，作出行政强制决定及执行强制拆除的机关均为凤台县城管局，凤台县人民政府无作出行政强制决定的权限，凤凰镇人民政府亦无拆除涉案房屋的权限；若凤台县城管局作出的限期拆除决定违法，则凤台县人民政府作出行政强制决定便无依据，其作出的行政强制决定亦违法，凤凰镇人民政府对涉案房屋的强拆亦无合法依据。因此，凤台县人民政府作出的行政强制决定及凤台县凤凰镇人民政府对涉案房屋的强制拆除之违法行为均应予以确认违法。同时，原告房屋经过政府批准而建设，属于国有土地上所建设的合法建筑，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，被告应当给予原告公平补偿。二被告的违法行为造成原告经济损失亦应当予以赔偿。综上，请求人民法院依法判令：1、确认两被告对原告房屋强制拆除的行为违法；2、判令两被告承担本案诉讼费。 原告在法定期限内向本院提交以下证据： 1、凤台晨昊农资销售有限公司拆迁补偿协议书、凤台晨昊农资销售有限公司搬迁临时安置场所建设协议书；证明拆迁补偿协议载明了相关补偿标准，经营损失按照是240元每平米计算，搬迁费是3000元，以前按照农村标准补偿，后来被征收为国有土地，根据相关规定国有土地补偿标准要比农村的标准要高，所以参照该标准；凤凰镇政府同意原告搬迁到现在场地建设，其中第四条约定搬迁费用支付条件，而不是临时建筑的期限，整个协议并没有约定使用期限，镇政府并不能代表国家行使权利。 2、凤台县城市管理行政执法局限期拆除通知书、凤台县人民法院生效判决；证明凤台县城管局限期拆除通知书违法； 3、凤台县人民政府行政强制执行决定书；证明：凤台县管局作出的限期拆除通知确认违法，不能作为行政强制决定书的一个事实依据；依据城乡规划法第64条和第66条，而没有城乡规划法44条，该条款不能作为决定的法律依据； 4、营业执照；证明原告的主体资格。 被告凤台县政府辩称：一、原告违法建筑事实清楚；依据《城乡规划法》及原告提供的《凤台晨昊农资销售有限公司搬迁临时安置场所建设协议书》的内容约定，原告的临时建筑是在凤凰镇人民政府同意的情况下进行的建设，但给予了一定的试用期间，因此，不管是法律规定还是原告与凤凰镇人民政府之间的约定，原告的临时建筑在使用期间后具有违法性，并应该自行拆除；二、答辩人不是强拆行为的实施者，不是适格主体。依据《城乡规划法》六十八条规定，由答辩人责令凤凰镇人民政府实施强拆，答辩人不是所诉强制拆除的实施主体。综上，原告的临时建筑违法，依法应予以拆除，答辩人请求驳回原告的诉讼请求。 被告凤台县政府向本院提交以下证据： 1、原告统一社会信用代码证，证明原告的主体资格； 2、《中华人民共和国行政处罚法》； 3、《行政强制法》； 4、《中华人民共和国行政强制法》 5、国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定国发【2002】17号 6、《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚办法》 7、《淮南市城市管理行政执法条例》 8、《关于在淮南市凤台县城市管理领域开展相对集中行政处罚权工作的批复》皖府法【2005】59号； 9、《中华人民共和国城乡规划法》。 证据2-9证明相关单位作出行政行为的法律依据。 被告凤凰镇政府辩称：一、原告涉案自建房是违法建设；原告涉案房屋建设没有经过任何部门的批准，违法了《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条、第六十六条之规定，不应得到补偿；二、原告要求赔偿房屋损失、经营损失、搬迁费用无事实和法律依据。答辩人强制拆除案涉房屋时，对原告物品已经妥善保管，现物品被全部领走。综上请求驳回原告诉求。 被告凤凰镇政府向本院提交以下证据： 1、被告社会统一代码证、法定代表人身份证复印件，证明被告的诉讼主体资格； 2、强制执行决定书，证明被告依法拆除违法建设并无不当； 3、关于限期领取物品通知、送达回证、公证书、领条；证明强制拆除时被告对原告的物品进行了现场清点并妥善安置，现物品原告已经全部领走； 4、临时安置场所建设协议书，证明2017年9月8日原告和凤凰镇人民政府签订了该协议，协议约定如凤凰镇人民政府需使用该宗土地，是原告应无条件限期搬迁并自行拆除，凤台县人民政府不赔偿任何费用，若没有自行拆除，凤台县政府将强制拆； 5、限期拆除通知书；证明凤凰镇人民政府于2018年12月18日、2019年7月22日两次通知原告无条件限期搬迁并自行拆除，若不能限期自行拆除，凤凰镇人民政府将强制拆除； 6、征收土地公告，证明该地块已于2014年被告征收。 被告凤台县政府对原告的证据经质证认为：对证据一，2017年9月8号的拆迁协议与本案无关联性，对临时安置场所协议书真实性无异议，但对原告的证明观点有异议，原告既认可了凤凰镇对其临时安置，又否定了协议内容，认为凤凰镇不具有临时安置和签订协议的资格，逻辑自相矛盾，但从本案的争议来看，即使是临时安置，结合城乡规划法第44条、66条和68条的规定以及协议内容的约定，在临时使用期届满或者凤凰镇主张使用该宗土地时原告应自行拆除，原告不拆除镇政府进行强拆也具有法律依据；对证据二真实性无异议，证明观点有异议；对证据三的真实性无异议，证明观点有异议；对证据四的真实性由法庭核实。 被告凤凰镇政府对原告的证据经质证认为：意见同凤台县政府。 原告对被告凤台县政府的证据经质证认为：法律依据没有明确具体的条款规定，原告无法判定与本案争议事实的关联性，关于国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定国发【2002】17号，责令限期拆除不属于行政处罚，在国务院法制办公室2000年、2012年的答复中有明确规定。 被告凤凰镇政府对被告凤台县政府的证据经质证认为：对所有证据的真实性、合法性、关联性均无异议。 原告对于被告凤凰镇政府的证据经质证认为：对证据一无异议；对证据二不具有合法性不予认可；对证据三的真实性认可，水泥地坪的面积和房屋的面积不相符，房屋的面积有1000平方米左右，西边也还有后来建设的房屋；对证据四，该协议是陈传敏（原告法定代表人的妻子）签的，对协议所载明的安置事实我们认可，但该协议中不予赔偿是否生效的问题正在最高院申诉中；对证据五、六真实性、证明目的均认可。 被告凤台县政府对凤凰镇政府的证据经质证认为：对所有镇的真实性、合法性、关联性均无异议。 本院对上述证据认证如下：对于原、被告所举的证据，对方当事人对真实性未提出异议的证据，真实性予以认定；对其他需要核实的证据，真实性依法核实后予以审查认定；对前述证据的合法性、关联性、证明内容和证明观点，综合全案予以审查判定；对本案所涉法律依据，由本院依法适用。 经审理查明：原告晨昊公司于2012年2月23日成立，位于安徽省淮南市××湖社区后湖××队，主要经营化肥、农药、包装种子销售，普通货物仓储、运输及装卸服务。因晨昊公司位于凤凰湖新区实验三小项目范围内，为保证该项目顺利实施，2017年9月7日凤凰镇政府与晨昊公司签订《凤台县晨昊农资销售有限公司拆迁补偿协议书》；2017年9月8日凤凰镇政府与晨昊公司签订《凤台县晨昊农资销售有限公司搬迁临时安置场所建设协议书》约定“晨昊农资销售公司暂时搬迁至新一中西侧，滨河大道北侧处”。 2020年6月4日凤台县城市管理行政执法局作出凤（城拆）限拆通字（2020）第10号《限期拆除通知书》，责令原告在收到通知之日起三日内自行拆除，逾期不拆除的，将依法予以强制拆除。凤台县政府于2020年6月8日作出《凤台县人民政府行政强制执行决定书》，内容为“…2020年6月8日后，由凤凰镇人民政府组织对当事人的违法建（构）筑物，予以强制拆除…”。原告的房屋于2020年6月28日被强制拆除，原告认为两被告的强制拆除行为违法，损害了其合法利益，故于2020年11月起诉来院，提出前述诉讼请求。 本案的争议焦点是：一、原告诉请的强制拆除行为是否存在？如存在，由何机关组织实施？二、该强制拆除行为是否合法？ 对于争议焦点一，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。本案中，各方当事人对涉诉房屋已经被拆除的事实不持异议，主要争议在于该房屋具体由何行政机关组织实施。本院认为，凤台县政府曾于2020年6月8日对原告作出《凤台县人民政府行政强制执行决定书》决定“2020年6月8日后，由凤凰镇人民政府组织对当事人的违法建筑物，予以强制拆除”，后凤凰镇政府于2020年6月28日组织实施了强制拆除原告房屋的行为，故应当认定两被告是组织实施强拆行为的共同责任主体，均系本案适格被告。 对于争议焦点二，根据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。凤台县政府于2020年6月8日作出《强制执行决定书》后，在原告申请复议或提起诉讼的法定期限内，凤凰镇政府径行于2020年6月28日将原告的房屋拆除，两被告的行为显然违反法律规定，属程序违法。鉴于该强制拆除行为已经实际发生，不具有可撤销的内容，应当判决确认凤台县政府、凤凰镇政府强制拆除原告房屋的行为违法。 综上，原告的诉讼请求成立，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款之规定，判决如下： 确认被告凤台县人民政府、凤台县凤凰镇人民政府于2020年6月28日强制拆除凤台县晨昊农资销售有限公司房屋的行政行为违法。 案件受理费50元，由凤台县人民政府、凤台县凤凰镇人民政府各承担25元。 如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。 审 判 长  张德玉 审 判 员  江 峰 人民陪审员  邓 红 二〇二〇年十二月二十一日 书 记 员  关小宇 附相关法律规定： 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为： （一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的； （二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。 行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法： （一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的； （二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的； （三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。