陕西省洛南县人民法院 行 政 判 决 书 （2020）陕1021行初25号 原告赵愈良，男，汉族，生于1969年9月11日，住陕西省商洛市商州区。 被告商洛市商州区闫村镇人民政府（以下简称“闫村镇政府”），住所地陕西省商洛市商州区闫村镇闫村村**。 法定代表人，（出庭负责人）李刚彦，系镇长。 委托代理人金新波，陕西弘达律师事务所律师。 委托代理人张文涛，陕西弘达律师事务所律师。 被告商洛市商州区人民政府（以下简称“商州区政府”），住所地商洛市商州区南街**。 法定代表人陈泽勇，系区长。 委托代理人张帅，系商洛市商州区司法局干部。 委托代理人吴娟，陕西善存律师事务所律师。 第三人全根记，男，生于1963年8月14日，汉族，住商洛市商州区。 第三人商洛市商州区闫村镇磨沟村一组（以下简称磨沟村一组）。 负责人张方良，系组长。 原告赵愈良不服被告闫村镇政府、被告商州区政府土地行政确权及复议决定一案，于2020年7月20日提起诉讼，本院受理后，依法组成合议庭，本院依职权通知利害关系人全根记、闫村镇磨沟村一组作为第三人参加本案诉讼，并于2020年10月20日公开开庭审理了本案。原告赵愈良、被告闫村镇政府法定代表人李刚彦镇长及其委托代理人金新波、被告商州区政府委托代理人张帅、吴娟、第三人全根记、第三人闫村镇磨沟村一组负责人张方良到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 2020年4月30日，被告闫村镇政府作出《关于对闫村镇磨沟村一组村民全根记灶房后长2.4米、宽1.2米的土地使用权属争议的处理决定》，载明：闫村镇政府通过地籍调查、现场测绘、告知利害关系人相关权利义务、发布确权公告等程序，调查发现争议土地面积2.88平方米，四至范围：东北方向至全根记灶房后墙外1.2米处；西南方向至全根记灶房后墙外皮；东南方向至全根记庄基东南侧沿线齐；西北方向至全根记灶房后墙角向西北方向2.4米处。该地块既不属于全根记宅基地批准建设范围内，也不属于赵愈良宅基地批准建设范围内，并且在地块公告期间内相关利害关系人也未提交相关的权属证明。根据上述事实及《中华人民共和国土地管理法》第十条、第十四条及《土地权属争议调查处理办法》第五条、第十九条、第二十九条、第三十一条、第三十三条的相关规定，闫村镇政府作出如下处理意见：将全根记灶房后长2.4米、宽1.2米的土地使用权依法确权给磨沟村一组。原告赵愈良不服上述闫村镇政府作出的处理决定，向被告商州区政府提出行政复议。2020年7月10日，被告商州区政府作出商州政行复决（2020）2号《行政复议决定书》，维持了闫村镇政府的土地确权处理决定。 原告赵愈良诉称，本案争议地块系原告父亲在1993年左右原告建房后，为方便耕种和建附属设施，原告用大场角一块责任田与本组村民魏某3兑换而来的其中一部分，在未兑换之前一直由魏某3使用，争议土地东北处有一棵核桃树，兑换之前已死亡多年。2008年左右，第三人全根记建一层房屋时要侵占该争议地块建房，经原告阻止，村、组、镇干部调解，原告当时垒了一条石链做为原告和邻居全根记二人土地之间的分界线，现在石链清晰可见，全根记才未能占用该争议地块建房。首先，该争议地块在原告兑换过来之后一直由原告管理、保护、利用行使土地使用权。原告根据《土地管理法》第十条规定一直尽着土地使用权人的职责。其次，该争议地块现在四周是农用地和建设用地，根据《土地管理法》第四条规定，该争议地块区域，明显属于农用地或建设用地，并非为荒山、荒丘，荒沟、荒滩或难以利用的土地，也不是被告所说的未利用地。被告将该争议地块认定为未利用地是没有任何法律文件作为证据的，不符合现实情况，有违公序良俗。再次，争议地块土地使用权争议是原告和邻居全根记二人之争，无论是2008年左右原告和全根记就争议地块的土地使用权发生争议，还是2019年5月全根记建二层房屋房檐已占用该争议地块大部分土地，并要在该争议地块剩余部分修排水渠时，本村民小组均未主张过自己的权利。同时，根据《土地管理法》第九条、第十条、第十一条以及《农村土地承包法》第十六条规定，被告解读法律错误，将该争议地块的土地使用权确给磨沟村一组不符合《土地管理法》第十条的规定。另外，本村民小组在1982年左右土地承包到户时的分地账本，应该由本村委会和本村民小组保管，并不是由原告本人保管。本村民小组37户土地承包经营权证已于2019年10月被商州区农业农村局收回作废，原告现在无法举证。第三人全根记的四间两层无任何审批手续的违法建筑，并且已经占用了争议地块大部分土地，按有关法律规定，该违法建筑必须拆除，才能公平、公正合法确权。综上所述，原告认为被告闫村镇政府将争议地块的土地使用确归本村民小组，被告商州区政府做出的商州政行复决[2020]2号行政复议决定书缺乏事实根据，不符合实际情况，与法律相悖，违公序良俗。根据《行政诉讼法》相关规定，原告向提起本次行政诉讼。原告诉讼请求：1．请求判决撤销商州政行复决[2020]2号行政复议决定书及闫村镇政府《关于闰村镇磨沟村一组村民全根记灶房后长2.4米，宽1.2米的土地使用权权属争议的处理决定》；2．请求判决被告重新对磨沟村一组全根记灶房后长2.4米，宽1.2米的土地使用权做出确权决定书。 原告为证明其主张，提供以下证据：1.商州区人民政府行政复议决定书；2.闫村镇政府行政确权决定书；3.商州区人民政府（2019）第46号舆情批办单；4.举报信；5.商州区人民政府办公室收回土地承包经营权的回复；6.原告建房手续。 原告提供以上证据欲证明，1.有关部门村、镇干部不依法行政；2.商州区农业农村局收回土地承包经营权证，原告无证可举；3.争议地块在原告建房之后应为建设用地，在原告建房之前应为农业用地，不是未利用土地。 被告闫村镇政府及被告商州区政府共同辩称，首先，被告闫村镇政府依据陕西省洛南县人民法院(2019)陕1021行初45号行政判决内容，积极组织人力、物力进行地籍调查、现场测绘，认定了争议土地的四至范围及面积。通过调查，发现原告和其邻居全根记之间的矛盾已有10多年之久，村上因地畔纠纷前去协调了10多次，也对双方争议地块进行了调查，但始终没有查清该地块权属归谁，并且该地块之前和现在一直处于闲置状态，是一片光地，未曾进行利用。因原告一直主张该地块系兑换魏某3的地，被告闫村镇政府便专门安排相关人员入村走访进行调查，发现原告提出的兑换地系与魏某1进行的兑换，案涉争议土地是1982年全区统一分给魏某1，原告及全根记建房时都占用了魏某1的一部分地。争议地块里的核桃树死后，一直处于闲置状态。魏某3系魏某1的叔叔，争议地块一直由魏某3耕种，原告的父亲赵某2用其三厘地（大场角一部分）兑换魏某1的天麻地，魏某1明确表示兑换的天麻地并不包括争议土地，因核桃树已不在，这块地应当属于集体。经过充分的地籍调查发现，该地块未在全根记房屋宅基地范围内，也无证据显示全根记对该地块享有农用土地使用权及建筑用地使用权。并且该地块也不在原告赵愈良房屋宅基地批准建设范围内，也无证据显示原告赵愈良对该地块享有农用土地使用权及建筑用地使用权。故根据《土地管理法》第三条、第十条之规定：争议地块的所有权应当为该村集体经济所有，由磨沟村一组经营管理，认定事实清楚。其次，被告闫村镇政府在对原告提出对争议土地确权过程中，依法进行了地籍调查、现场测绘、告知利害关系人相关权利义务、发布确权公告、组织调解等程序。根据《土地权属争议调查处理办法》第十九条、第三十三条之规定，被告依据该办法明确以书面形式告知原告具有对其主张的权利负有举证责任，但原告并未提供证据证明其主张的权利。被告闫村镇政府根据地籍调查的事实，按照《中华人民共和国土地管理法》第四条、第九条、第十一条之规定，确定诉争地块属于“未利用地”并认定诉争地块属于农民集体所有，由村集体经济组织即磨沟村一组经营、管理。同时，2020年4月10日，被告闫村镇政府先征求了全根记的调解意见，因全根记明确表示不同意调解，被告闫村镇政府未再组织调解。最后被告闫村镇政府经党委会议研究决定下达了《关于对闫村镇磨沟村一组村民全根记灶房后长2.4米、宽1.2米的土地使用权权属争议的处理决定》，处理决定遵循法律的规定进行，程序完全符合法律规定，原告赵愈良要求撤销该处理决定并重新进行确权的请求无事实和法律依据，依法应当予以驳回。最后，复议机关商州区政府经过审查，基于闫村镇政府作出的上述权属争议处理决定证据确凿、程序合法、适用法律正确，复议维持闫村镇政府处理决定，符合法律规定。综上，请求驳回原告诉讼请求。 被告闫村镇政府及被告商州区政府为证明原行政行为的合法性出具以下证据： 第一组证据：洛南法院(2019)陕1021行初45号行政判决书； 第二组证据：被告闫村镇政府对赵愈良、全根记、魏某2、石某某、魏某1、陈某3、全某某、辛某某的调查笔录、与陈某4的通话记录及调查内容说明； 第三组证据：被告闫村镇政府对全根记、赵愈良的调解笔录； 第四组证据：赵愈良、全根记住宅平面图、赵愈良集体土地建设使用权证、权利义务告知书及送达照片、确权公告及张贴公告照片； 第五组证据：商州区闫村镇人民政府《关于对闫村镇磨淘村一组村民全根记灶房后长2.4米、宽1.2米的土地使用权权属争议的处理决定》及向赵愈良、全根记送达回证及照片； 第六组证据：被告商州区政府作出商州政行复决（2020）2号《行政复议决定书》。 二被告提供以上证据欲证明：1.闫村镇政府依据法院判决对争议地块进行了确权；2.争议地块系兑换而来，其权属既不是赵愈良宅基地范围，也不是全根记的，该争议地块原有核桃树，树死后处于闲置状态，且该争议地块使用人魏某1认为，该地块应属于集体；3.被告闫村镇政府对该纠纷启动调解程序，但全根记不同意调解，未达成调解意见；4.被告闫村镇政府告知各方有提出证据材料的权利及义务，但在5日内各方当事人没有提交权属材料；5.被告闫村镇政府履行职责的程序合法、充分保障了原告及利害关系人的权利；6.被告闫村镇政府将争议地块的拟处理结果告知并送达了原告赵愈良和第三人全根记。 被告商州区政府没有提供证明复议程序合法的证据。 第三人全根记述称，其同意将争议地块确权给磨沟村一组，但不同意确权的面积，因为镇政府丈量争议地块时，是从其房屋的墙根量起，2.88平方米中有一部分是其排水渠道。 第三人全根记未提交证据。 第三人磨沟村一组述称，首先，第三人磨沟村一组没有收到《关于闫村镇磨沟村一组村民全根记灶房后长2.4米、宽1.2米的土地使用权权属争议的处理决定》；其次，在收到法院的应诉、传票等材料后，经对闫村镇磨沟村一组村民进行调查，一部分人可以证明原告赵愈良要求确权的地块是经由兑换而来，但大部分人不清楚具体情况；最后，被告作出的处理决定是否合法应由法院进行判决。 第三人磨沟村一组提供以下证据证明其主张：1.磨沟村一组对29户村民的调查笔录；2.王某某、赵某某、陈某3、陈某1出具的自书证言各一份。第三人磨沟村一组提供以上证据欲证明，磨沟村一组对该事件进行了调查，有25户村民不了解争议地块的权属，4户表示知情，认为争议地块是原告赵愈良兑换来的。 庭审质证时，原告对二被告为证明原行政行为合法共同提供的证据发表以下质证意见：对全根记调查笔录只认可其说建新房及两家闹矛盾的事情，其余内容均不认可；对魏某2、石某某、魏某1、全某某笔录不认可，所有调查笔录内容不属实，且没有执法人员签名；对全根记的调解笔录原告不知情，不质证；对原告自己的调查笔录不是原告真实意思，属被告断章取义，原告不认可；赵愈良、全根记住宅平面图与实际不符，宅基地面积写成建房面积，争议地块周围地块情况不详，全根记房檐所占争议地块的面积未标明；对其余证据均无异议。 第三人全根记对二被告提交的证据中辛某某的调查笔录不认可，认为他并非本组村民；对陈某3调查笔录不认可，其系原告舅舅；对二被告提供的其他证据无异议。 第三人磨沟村一组对二被告证据无异议，但是认为其没有收到过闫村镇政府作出的本次确权处理决定。 二被告对原告提供的证据发表以下质证意见：对确权决定书和行政复议决定书没有异议；认为舆情批办单、举报信及商州区人民政府办公室收回土地承包经营权的回复与本案没有关联；对原告建房手续真实性无异议，但对证明目的不认可。 第三人全根记认为原告提供的举报信与本案没有关联；原告建房手续是复印件，看不清楚，且争议地块不在宅基地使用范围内；对原告提供的其他证据没有异议。 第三人磨沟村一组对原告提供的证据没有异议。 原告对第三人磨沟村一组提交的证据发表以下质证意见：只对调查笔录中4个知情人的说法认可，其他25人的说法中有一部分人的说法真实，一部分不真实；对王某某、赵某1、陈某3、陈某1的证人证言无异议。 二被告对第三人磨沟村一组提供的证据发表以下质证意见：对29户村民的调查笔录认可；对王某某证言的真实性不认可，不符合证据的形式要件，因证人赵某1、陈某1、陈某2与原告赵愈良有利害关系，对不予认可，且四人证人证言只能证明兑换过地，但是他们不清楚兑换的是哪一块地，四址范围如何。 第三人全根记对第三人磨沟村一组提供的证据发表以下质证意见：对29户村民的调查笔录无异议；对王某某、赵某1、陈某3、陈某1出具的自书证言均不认可，四个证人与原告有亲属关系，其证言不能作为证据。 本院对上述各方当事人提供的证据认证如下：1.对原被告均提交的《关于对闫村镇磨沟村一组村民全根记灶房后长2.4米、宽1.2米的土地使用权权属争议的处理决定》及商州政行复决（2020）2号《行政复议决定书》，其所载内容系本案被诉行政行为，不属证据范畴。2.对二被告共同提交的现场测绘平面图，没有当事人签字确认，没有注明测量人员情况，且原告及第三人全根记对该平面图均有异议，故不予认定；二被告提供的赵愈良集体土地建设用地使用证客观真实，予以认定；对二被告提供的其余证据能够证明被告闫村镇政府在行政确权过程中履行了调查、权利告知、公告、送达等程序，予以认定。3.对原告提供的举报信、商州区人民政府（2019）第46号舆情批办单，因与本案确权争议没有关联，故不作为本案定案依据；对原告提供的商州区人民政府办公室收回土地承包经营权的回复以及原告建房手续客观真实，予以认定。4.对第三人磨沟一组提供的涉及29人的调查笔录，是将29人的意见集合在一份调查笔录里，未附被调查人的身份证件，不符合证据形式要件，不予认定；对王某某、赵某1、陈某3、陈某1四份证人自书证言，未附证人身份证件，不符合证据形式要件，不予认定。 经审理查明，原告赵愈良与第三人全根记系邻居，原告房屋与第三人全根记房屋南北毗邻。2019年7月19日，原告赵愈良向被告闫村镇政府递交了确权申请书，要求被告闫村镇政府对位于全根记灶房后长1.2米，宽2.4米的土地使用权进行确权。被告闫村镇政府收到该申请，但在法定期限内未作出处理决定。原告遂于2019年10月9日向本院提起行政诉讼，要求被告闫村镇政府履行确权法定职责。本院受理后，于2019年12月25日作出（2019）陕1021行初45号行政判决书，责令被告闫村镇政府对原告请求的事项依法作出处理。判决生效后，2020年4月30日，被告闫村镇政府作出《关于对闫村镇磨沟村一组村民全根记灶房后长2.4米、宽1.2米的土地使用权权属争议的处理决定》，处理结果载明：现将全根记灶房后长2.4米、宽1.2米的土地使用权依法确权给闫村镇磨沟村一组。原告赵愈良不服上述处理决定，向被告商州区政府提出复议，2020年7月10日，被告商州区政府作出商州政行复决（2020）2号《行政复议决定书》，维持了闫村镇政府的处理决定。原告仍不服，遂于2020年7月20日向本院提起本次行政诉讼，要求撤销二被告作出的上述处理决定和复议决定。 另查明，在本案审理过程中，2020年12月2日，被告闫村镇政府作出《决定书》，以其2020年4月30日作出的《关于对闫村镇磨沟村一组村民全根记灶房后长2.4米、宽1.2米的土地使用权权属争议的处理决定》存在程序瑕疵，决定予以撤销。2020年12月9日，被告商州区政府作出商州政函[2020]127号《关于撤销商州政行复决[2020]2号行政复议决定书的决定》，认为闫村镇政府已经撤销其2020年4月30日作出的处理决定，因而商州区政府决定撤销其作出的商州政行复决[2020]2号行政复议决定。 本院认为，被告闫村镇政府对于原告赵愈良与第三人全根记之间的土地权属争议，具有行政确权处理的法定职责，其在土地确权过程中，应当遵循法定程序，查明案件事实。本案中，被告闫村镇政府在组织现场勘测中，所绘制的争议现场平面图没有争议各方当事人及绘制人员签字确认，原告赵愈良和第三人全根记对该测绘平面图所标注的尺寸、周围地块的情况等有异议，处理决定认定的争议地块长2.4米、宽1.2米的事实无充分证据证实，属确权决定事实不清；同时，经庭审询问，被告闫村镇政府并未依法将本案被诉行政行为，即被告闫村镇政府2020年4月30日作出的《关于对闫村镇磨沟村一组村民全根记灶房后长2.4米、宽1.2米的土地使用权权属争议的处理决定》送达给第三人磨沟村一组，也未将第三人磨沟村**列为确权决定书的当事人，应属程序违法。与此同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外”。从上述法律规定可见，行政机关应当就其作出行政行为的合法性承担举证责任。本案中，被告商州区政府作为复议机关，在法定举证期限内，仅与被告闫村镇政府共同提交了证明原行政行为即确权决定合法性的证据，却未提交证明复议程序合法的证据，应视为复议程序的合法性缺乏证据证实。另外，被告商州区政府在复议程序中未严格审查和纠正本案被告闫村镇政府所作确权处理决定存在的事实不清和程序违法，且被告商州区政府未将第三人磨沟村**列为复议程序的第三人，未通知磨沟村一组参加复议程序，属程序违法。综上，被告闫村镇政府2020年4月30日作出的《关于对闫村镇磨沟村一组村民全根记灶房后长2.4米、宽1.2米的土地使用权权属争议的处理决定》，以及被告商州区政府2020年7月10日作出的商州政行复决（2020）2号《行政复议决定书》事实不清，程序违法，依法应予撤销，但鉴于被告闫村镇政府在本案审理过程中于2020年12月2日作出《决定书》，自行纠错撤销了其2020年4月30日作出的《关于对闫村镇磨沟村一组村民全根记灶房后长2.4米、宽1.2米的土地使用权权属争议的处理决定》，被告商州区政府于2020年12月9日也随之撤销了其2020年7月10日作出的商州政行复决（2020）2号《行政复议决定书》，故判决撤销被告闫村镇政府作出的确权决定和被告商州区政府作出的《行政复议决定》已经没有必要，应依法确认违法，并限期重新确权。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）（三）项、第七十四条第二款第（二）项、第七十九条、《最高人民法院关于适用的解释》第一百三十六条第一款之规定，判决如下： 一、确认被告商洛市商州区闫村镇人民政府2020年4月30日作出的《关于对闫村镇磨沟村一组村民全根记灶房后长2.4米、宽1.2米的土地使用权权属争议的处理决定》违法； 二、确认被告商洛市商州区人民政府2020年7月10日作出的商州政行复决（2020）2号《行政复议决定书》违法； 三、限被告商洛市商州区闫村镇人民政府在本判决生效之日起6个月内，对原告赵愈良的土地确权申请重新作出处理。 案件受理费50元，由二被告共同承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于陕西省商洛市中级人民法院。 审 判 长  周梦琳 审 判 员  刘延洛 人民陪审员  李云琦 二〇二〇年十二月二十一日 法官 助理  李 倩 书 记 员  刘 静 1