湖北省武汉市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂01行终1232号 上诉人（原审原告）朱成贵，男，汉族，1957年9月21日出生，住武汉市硚口区。 委托代理人杨宏，湖北元申律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）武汉市人力资源和社会保障局，住所地武汉市江岸区金桥大道**凯旋名苑**。 法定代表人黄松如，局长。 委托代理人刘刚，该局工作人员。 委托代理人金文俊，湖北中和信律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）武汉市人民政府，住，住所地武汉市江岸区沿江大道**/div> 法定代表人周先旺，市长。 委托代理人欧阳宇卉，武汉市司法局工作人员。 委托代理人陈菲，湖北今天律师事务所律师。 上诉人朱成贵因诉被上诉人武汉市人力资源和社会保障局（以下简称市人社局）、武汉市人民政府（以下简称市政府）社会保险行政管理及行政复议一案，不服湖北省武汉市江岸区人民法院（2020）鄂0102行初97号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院经审理查明，原告朱成贵于1957年9月21日出生，于1976年7月下放到黄陂县指公社，1978年9月通过招工进入原武汉市硚口区有机合成材料厂工作，后该厂改制为武汉市汉虎高分子材料有限责任公司。2019年4月18日，武汉市汉虎高分子材料有限责任公司出具情况说明，证明与朱成贵于1991年12月达成口头辞职协议。经市人社局系统查询，朱成贵在武汉市没有参保缴费记录。另查明，2019年4月18日，武汉市人力资源和社会保障局硚口社会保险管理处（以下简称硚口社保处）稽查科向原告朱成贵出具了《职工基本养老保险补交审核结果意见书》（以下简称《意见书》），稽查部门负责人签字并加盖硚口社保处稽查科公章。该意见书中记载“补缴开始时间1976.7，补缴终止时间1991.12，缴费工资视同”。2019年8月15日，原告书面向硚口社保处申请退休。2019年9月4日，硚口社保处作出《对朱成贵退休申请的处理决定》，认为朱成贵未参保缴费，不符合退休条件，不予办理，并于9月6日向原告送达该决定书。因硚口社保处无对视同缴费进行认定的法定职权，被告市人社局陈述硚口社保处已撤回该决定书。市人社局于2019年10月18日作出《关于朱成贵退休申请的处理决定》，认定原告朱成贵“在武汉市中心城区从未缴纳过养老保险，属于未参保人员，不符合办理退休的条件”。原告朱成贵不服上述决定，于2019年11月4日向市政府申请行政复议。市政府于2020年1月20日作出武政复决字[2020]第22号行政复议决定书，维持市人社局做出的《关于朱成贵退休申请的处理决定》，并于1月21日向原告送达上述行政复议决定书。原告朱成贵对市人社局作出的《关于朱成贵退休申请的处理决定》及市政府作出的武政复决字[2020]第22号行政复议决定书不服，诉至原审法院，请求判令：1、撤销被告市人社局2019年10月18日作出的《关于朱成贵退休申请的处理决定》和被告市政府2020年1月20日作出的武政复决字[2020]第22号《行政复议决定书》；2、责令被告市人社局履行法定职责为原告办理退休手续；3、本案诉讼费由被告承担。 原审法院认为，被告市人社局作为武汉市行政区域内的人力资源和社会保障机构，具有对原告朱成贵“视同缴费”事项的进行认定的法定职权。《市人民政府关于调整和规范市级权力清单的通知》（武政规〔2015〕19号）中第（七）项行政确认中载明“养老保险视同缴费年限认定”，由市人社局作为实施机关。《市人民政府关于取消及调整部分行政权力事项的通知》（武政规〔2018〕21号）在合并的行政权力事项中将“养老保险视同缴费年限认定”事项并入“领取养老保险待遇资格确认”，同时，由行政确认类事项调整为行政给付事项，由市人社局作为实施机关。硚口社保处稽查科作为硚口社保处的内设机构无权对外作出行政行为，硚口社保处并无对“视同缴费”进行认定的法定职责。因此硚口社保处稽查科作出的《意见书》及硚口社保处作出的《对朱成贵退休申请的处理决定》不具有法律效力。至于被告市人社局作出的《关于朱成贵退休申请的处理决定》，实质系依职权对朱成贵认为其养老保险视同缴费年限满十五年，申请办理退休手续的审查回应，是对朱成贵是否具有领取养老保险待遇资格及视同缴费年限条件适用的审查认定。原告提起行政复议及本案行政诉讼，均是对上述审查认定行为不服。《中华人民共和国社会保险法》第十六条第一款规定：“参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。”《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号）规定，“国发［1997］26号文件实施前参加工作，本决定实施后退休且缴费年限累计满15年的人员，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。各省、自治区、直辖市人民政府要按照待遇水平合理衔接、新老政策平稳过渡的原则，在认真测算的基础上，制订具体的过渡办法，并报劳动保障部、财政部备案。”《劳动和社会保障部关于印发完善企业职工基本养老保险制度宣传提纲的通知》（劳社部发〔2005〕32号）规定：“国发[1997]26号文件实施前参加工作、《决定》实施后退休的参保人员属于“中人”。由于他们以前个人账户的积累很少，缴费年限累计满15年的，退休后在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金。”湖北省劳动和社会保障厅湖北省财政厅依据《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号）制定的《湖北省劳动和社会保障厅湖北省财政厅关于改革企业职工基本养老金计发办法的通知》（鄂劳社发〔2006〕169号）规定：“二、缴费年限的认定缴费年限包括视同缴费年限和实际缴费年限。视同缴费指参保人员在建立基本养老保险个人账户前符合国家政策规定的连续工龄……”、“四、适用范围本通知适用于参加企业职工基本养老保险的所有参保人员”。《关于改革企业职工基本养老保险计发办法的实施意见》（武劳社〔2007〕135号）第三条第一款：“按照国家和省关于完善企业职工基本养老保险制度的政策规定，为统一全市参保职工实施社会统筹与个人账户相结合制度的时间（以下简称‘统账结合’），凡参加本市企业职工基本养老保险的原国有企业、股份制企业、企业化管理事业单位、区以及上集体企业、街道集体企业等企业与单位职工，实施‘统账结合’时间之前，符合国家政策规定计算为连续工龄的时间。”第六条第一款：“本实施意见适用于市本级统筹范围内参加企业职工基本养老保险的所有参保人员……”。以上法律法规均明确领取养老保险待遇的条件之一，应当是参保人员，强调参保缴费义务与领取养老保险权利相对应，原告朱成贵作为未参保人员，请求被告市人社局认定1976年7月至1991年12月期间为视同缴费，进而要求市人社局为其办理退休，无事实和法律依据，原审法院依法不予支持。原告朱成贵要求审查《关于改革企业职工基本养老保险计发办法的实施意见》（武劳社〔2007〕135号）。经原审法院对该文件的制定程序等方面进行审查后认为，该文件经发文机关确认，属于继续有效的规范性文件，其出台背景、目的为：为贯彻落实《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号），原湖北省劳动和社会保障厅、财政厅根据国家和省文件精神，报请湖北省人民政府同意后，印发了《关于改革企业职工基本养老金计发办法的通知》（鄂劳社文〔2006〕169号），为做好武汉市的企业职工基本养老金计发工作，被告市人社局出台了《关于改革企业职工基本养老保险计发办法的实施意见》（武劳社〔2007〕135号）。原审法院认为，《关于改革企业职工基本养老保险计发办法的实施意见》（武劳社〔2007〕135号）是贯彻国家、省、市关于企业职工基本养老保险制度的文件精神和要求研究制定的，具有上位法依据，原告要求审查的理由系与上位法冲突，经审查并不成立，该文件不存在与上位法或者规范性文件相抵触之情形。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，被告市政府作为被告市人社局的本级人民政府，具有作出被诉行政复议决定的行政职权。本案中，被告市政府作出《行政复议决定书》的期限和程序经过，符合相关规定。被告市政府作出的武政复决字[2020]第22号《行政复议决定书》认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。综上，被告市人社局有关原告不具有领取养老保险待遇资格及视同缴费年限不适用于未参保人员的审查认定，符合法律规定，原审法院予以确认。被告市政府的复议决定适用法律正确，程序合法。原告朱成贵的诉讼请求缺乏事实和法律依据，原审法院不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回原告朱成贵的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元由原告朱成贵负担。 上诉人朱成贵不服原审判决，向本院上诉称，一、上诉人属于已经开户参保但是无个人缴费的人员。按照此前硚口社保处、被上诉人的说法，无个人参保缴费，即便退休也没办法办理，这是错误的。既然有社保账户，就具备了补缴、退休的操作可能性。上诉人愿意补缴费用以实现退休的目的，但是均被拒绝。上诉人已经参保开立了个人账户，并具有15年的视同缴费年限，应当享受退休待遇。二、上诉人具有15年6个月的视同缴费年限，视同缴费年限的认定不是内部过程性行为，根据被上诉人提供的文件依据《市人民政府关于调整和规范市级权力清单的通知》（武政规〔2015〕19号）第（七）项和《市人民政府关于取消及调整部分行政权力事项的通知》（武政规〔2018〕21号），视同缴费年限的认定是市人社局委托硚口区社会保险管理处从事的具体行政行为，该行为不属于内部行政行为，该行为的法律责任由市人社局承担，上诉人有正当理由相信该认定具有法律效力。综上，请求判决撤销原判，依法改判支持上诉人原审的全部诉讼请求；本案诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人市人社局二审辩称，一、上诉人称其为开户参保，但无个人缴费人员，其只是办理了社保登记、没有进行任何社保费用核定及缴纳行为，不属于社会保险法所称的参保人员。二、上诉人称其具有15年6个月的视同缴费年限，没有事实和法律依据，上诉人提交的职工养老保险补缴审核结果意见书，属于过程性的行政行为，作出的主体为硚口社保处稽核科，属于行政机关内设机构，没有相应的行政权限。且按照养老保险补缴相关规定，补缴积累额针对的是没有参保的劳动合同制工人，上诉人不属于劳动合同制工人。三、上诉人没有履行参保补缴社会保险费的义务，没有实际缴纳社保费用，不属于社会保险法意义上的参保人员，也没有视同缴费年限，其申请退休没有事实和法律依据。综上，原审事实认定清楚，适用法律法规正确，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人市政府二审辩称，原审事实认定清楚，适用法律法规正确，请求驳回上诉，维持原判。 本院二审中，上诉人向本院提交一份证据：个人社会保险参保缴费情况查询单，拟证明朱成贵在硚口社保处曾开户但未实际交费。被上诉人市人社局对该份证据的真实性无异议，认可朱成贵曾办理过社保登记，但没有缴费。被上诉人市政府认为该证据不是新证据，对真实性、合法性无异议，但无法证明朱成贵在硚口社保处缴纳过社保。本院对上诉人提交的该份证据的真实性予以采信。 各方当事人向原审法院提交的证据、依据均已随案移送本院，本院对证据的认证和采信理由与原审法院相同，对原审法院认定的事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）第七条第二款之规定：“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作，县级以上地方人民政府其他有关部门在各自的职责范围内负责有关的社会保险工作。”被上诉人市人社局作为本行政区域内人力资源和社会保障机构，具有对上诉人是否具有领取养老保险待遇资格认定的法定职权。根据《中华人民共和国行政复议法》第十二条的规定，被上诉人市政府具有作出被诉行政复议决定的法定职权。本案的争议焦点为上诉人是否符合视同缴费年限的认定条件，是否具有领取养老保险待遇资格问题。 关于视同缴费年限认定的问题。根据原劳动部办公厅印发的《职工基本养老保险个人账户管理暂行办法》（劳办发[1997]116号）附件2第17项规定：“视同缴费年限，指参保职工实际缴费年限之前的按国家有关规定计算的连续工作年限。”该规定的适用对象限定在“参保职工”范围内。《关于改革企业职工基本养老金计发办法的通知》（鄂劳社文〔2006〕169号）规定，“视同缴费年限指参保人员在建立基本养老保险个人账户前符合国家政策规定的连续工龄”。上诉人因从未缴纳过社保，不属于参保职工，故不具有视同缴费年限的情形。同时，根据《市人民政府关于调整和规范市级权力清单的通知》（武政规〔2015〕19号）第（七）项和《市人民政府关于取消及调整部分行政权力事项的通知》（武政规〔2018〕21号）规定，硚口社保处并无对“视同缴费”进行认定和对上诉人退休申请作出处理决定的行政职权，硚口社保处稽查科作出的案涉《意见书》，不能成为被上诉人作出被诉《关于对朱成贵退休申请的处理决定》的依据。故上诉人关于该《意见书》已认可其视同缴费年限并据此要求办理退休待遇的主张不能成立。 关于领取养老保险待遇资格的问题。根据《社会保险法》第十六条的规定：“参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费不足十五年的，可以缴费至满十五年，按月领取基本养老金；也可以转入新型农村社会养老保险或者城镇居民社会养老保险，按照国务院规定享受相应的养老保险待遇。”因此，企业职工缴纳社会保险成为参保职工，应是领取养老保险的前提条件。结合原审及本院二审查明的事实，上诉人虽已建立名称为“武汉市硚口社保处流动人员专户”的社保账户，但该账户中没有缴费记录，其不属于社会保险法所规定的“参保职工”。故被上诉人市人社局认定“其属于未参保人员，不符合办理退休的条件”，并作出被诉《关于朱成贵退休申请的处理决定》，具有事实根据和法律依据。被上诉人市政府作出行政复议决定，维持被上诉人市人社局作出的被诉行政行为，于法有据。 综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。上诉人的上诉理由不能成立，其上诉请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费人民币50元，由上诉人朱成贵负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈平 审判员  沈红 审判员  俞震 二〇二〇年十二月二十一日 法官助理马越 书记员刘倩