浙江省舟山市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）浙09行终66号 上诉人（原审被告）舟山市普陀区人力资源和社会保障局，住所地舟山市普陀区东港街道昌正街**东港商务中心**楼**。 法定代表人缪剑刚，局长。 出庭应诉负责人夏辉，该局副局长。 委托代理人（特别授权代理）王红雷，浙江泽大（浙江自贸区）律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）干善庆，男，1955年10月9日出生，汉族，住舟山市普陀区。 上诉人舟山市普陀区人力资源和社会保障局因与被上诉人干善庆劳动和社会保障行政确认一案，不服舟山市普陀区人民法院（2020）浙0903行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月14日立案受理后，依法组成合议庭，并于2020年11月10日公开开庭审理了本案。上诉人舟山市普陀区人力资源和社会保障局的出庭应诉负责人夏辉及委托代理人王红雷，被上诉人干善庆到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院认定，根据普陀山小学教职员基本情况登记表、普陀山公社中山小学学校老师名册显示，原告干善庆于1970年起在普陀山中山小学担任民办教师。根据干部履历表显示，1968年9月至1971年1月，原告在普陀山中学读书；1971年2月至1973年9月，原告在普陀山中山小学、龙湾小学任教；1973年至1976年在天津大学读书；1976年10月自天津大学毕业分配原普陀县交通局工作；1994年10月，原告自舟山港务管理局沈家门管理处辞职。之后，原告至天津工作，为自由职业者。2019年12月，原告向被告申请办理退休手续，2020年3月5日，经被告核定，原告参加工作时间为1971年10月，视同缴费年限为23年1个月，实际缴费年限3年6个月，累计缴费年限26年7个月，养老金从办理退休手续次月即2020年1月计发。 原审法院认为，《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定，县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作。《浙江省职工基本养老保险条例》第六条第一款规定，县级以上劳动保险行政部门主管本行政区域内职工基本养老保险工作。被告作为本区域内的社会保险行政部门，依法具有作出被诉行政行为的法定职责。本案中，原告在被告处办理了退休手续，双方的主要争议焦点为应自何时起开始享受职工基本养老保险退休待遇。依照《中华人民共和国社会保险法》第十六条规定，“参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金”，本案原告干善庆于2012年5月至2019年12月实际缴费3年6个月，于2020年3月经被告核定视同缴费年限为23年1个月，退休时间为2015年10月，至退休年龄时累计缴费年限为26年7个月。显然，依照社会保险法立法宗旨和具体规定，原告于2015年10月起就已满足“参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金”的法定情形，其于2015年11月即可享有按月领取基本养老金的权利，非因法定事由不可剥夺。至于《浙江省职工基本养老保险条例》第三十一条规定“下列参保人员达到法定退休年龄后，从其办理退休手续的次月起，按月领取基本养老金，直至死亡：……（二）1997年12月31日以前参加工作，2011年1月1日以后退休且缴费年限满十五年的”；该条规定系对参保人员达到法定退休年龄后按月领取基本养老金的程序规定，而非对参保人员达到法定退休年龄后按月领取基本养老金的权利设定。《关于认定参加基本养老保险的退休人员连续工龄有关问题的通知》（浙劳社老〔2002〕161号）等相关规定，适用于已办理退休退职手续人员重新认定连续工龄导致基本养老保险待遇变化情形，不适用于本案原告。原告于2019年12月在被告处办理退休手续后，于2020年1月起正常领取退休金，对之前部分的退休金予以补发领取，并没有违反我省条例具体规定，且更符合保障职工基本养老保险的立法宗旨。被告作为履行社会保险保障职能的行政机关，理应主动加强自身建设，切实为社会公众提供更为优质、便利的社会保障服务，其提出无法定告知义务的辩解存在不妥。因此，被告确定对2015年至2019年12月期间的养老金不予计发存在不妥，被诉行政行为适用法律错误，依法应予撤销。原告要求撤销被诉行政行为并责令被告重新作出行政行为的诉讼请求，理由充分，予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，判决撤销被告舟山市普陀区人力资源和社会保障局作出的确定从2020年1月起计发原告干善庆养老金的行政行为，并责令被告对原告干善庆养老金计发时间重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告舟山市普陀区人力资源和社会保障局负担。 宣判后，舟山市普陀区人力资源和社会保障局不服，向本院提起上诉称，一、一审法院对上诉人适用法律错误的认定有误。（一）一审法院认为《浙江省职工基本养老保险条例》第三十一条规定系对参保人员达到法定退休年龄后按月领取基本养老金的程序规定,而非权利设定。对此，上诉人认为,从条款本身的表述即非常清楚地表明了从其办理退休手续的次月起领取基本养老金，该条款既是程序规定，亦是权利设定，确定必须先办理退休手续，才可领取养老金。（2015）浙行申字第115号行政裁定书对该条款的适用也明确了该观点。（二）对于退休待遇变化不予补发，从国家至省级均有类似规定:如《关于工人退休、退职的暂行办法》（国发〔1978〕104号）第十四条规定，过去有关工人退休、退职的规定与本办法不一致的，按本办法执行。已按有关规定办理了退休的工人，其退休费标准低于本办法所定标准的，自本办法下达之月起，改按本办法规定的标准发给，但解放战争时期参加革命工作，连续工龄不满20年的，只按本人标准工资的75%发给。改变退休费标准后的差额部分一律不予补发。已按有关规定办理了退职的工人，其待遇一律不再变动。其中最后一款明确规定了改变退休费标准后的差额部分是一律不予补发的。这是最早的对于改变退休费标准情况下不予补发社会基本养老保险的精神体现。依照国务院的精神，浙江省也先后出台了《浙江省劳动和社会保障厅关于对参加工作时年龄不满十六周岁的职工工龄计算问题的批复》（浙劳社厅字〔2006〕37号）第二条、《浙江省劳动和社会保障厅关于认定参加基本养老保险的退休人员连续工龄有关问题的通知》（浙劳社老〔2002〕161号）第四条等文件，均规定了退休（退职）人员因连续工龄更改涉及养老保险待遇变化的，应按认定后的连续工龄重新核定，并从连续工龄认定次月起，按新核定的基本养老保险待遇标准发放，以前有关养老保险待遇不予追补。一审法院认为该些规定与本案情形不一致，但上诉人认为本质是相同的。本案被上诉人因缴费年限不足而在退休年龄到达以后不能领取退休金，现对其视同缴费年限认定以后满足缴费年限并可领取退休金，本质上还是对视同缴费年限认定后致使年限变化而造成退休待遇变化的情形与文件规定的表述相一致。因此，上述规定也应在本案中予以适用。二、对于视同缴费年限的审核，上诉人无主动告知义务，也不可能主动调取被上诉人的档案进行审核，故一审认定有误。（一）从法律原则上分析，《浙江省职工基本养老保险条例》第十八条规定，国有企业或者城镇集体所有制企业参加职工基本养老保险社会统筹之前，职工参加工作的年限，经劳动保障行政部门审核，符合国家和本省有关规定的，为视同缴费年限。该条例系地方性法规，并经符合《中华人民共和国立法法》规定的程序进行公布，按照法的一般理论，法律一经合法程序公布实施即具有效力，公众并不能借口（或确实）不知晓而对抗法的效力，除非法律、法规规定须另行告知的。被上诉人以不知为由而认为上诉人存在过错，且一审法院认定上诉人应当有告知义务是不符合法律原则的。（二）从法律、法规的规定上分析，根据《浙江省职工基本养老保险条例》第十八条规定，依据被上诉人的情形，须经劳动保障行政部门审核，符合规定的才能为视同缴费年限。那么，劳动保障行政部门的职责仅为审核。所谓的审核，即为审查、核实。根据目前我国行政审批、审核的现状，对于审批、审核职责，均须由相对人主动提出并提供相应的材料才可，而行政机关无特别规定，并无主动对相关须审核、审批事宜进行主动干预的职责。（三）从事实角度上分析，关于被上诉人的视同缴费年限的认定，不同于正常参保于社会保险中心的群体能够建立个人缴费档案。如被上诉人的情形，其个人档案的存放地仅有其个人知晓，其之前的工作履历也仅有其个人知晓。被上诉人的情形是国家基于社会保险制度推行前所遗留问题，为保障该部分群体而特别作出的规定，并不具备普遍性。上诉人作为行政机关，不可能穷尽一切可能对已经达到退休年龄的人员以排查的方式确定其是否符合视同缴费年限的认定条件，再逐一通知或主动审核。（四）从被上诉人对咨询事宜的角度分析，根据一审诉状，可以明确被上诉人当时咨询的对象均为社会保险中心而非上诉人。且不论被上诉人在2010年咨询时所提问题是否符合实际，但就咨询对象来讲，社会保险中心并无视同缴费年限认定的职责。一审法院未将社会保险经办机构与劳动保障行政部门予以明确区分也存在不当。同时，视同缴费年限虽可认定，但根据《关于企业部分职工连续工龄与缴费年限计算问题的通知》等规定，其视同缴费年限必须在有实际缴费前提下才可合并计算，若本案被上诉人未向社会保险中心咨询，社会保险中心也未让其实际缴费，那么被上诉人即使有视同缴费年限也不能办理退休手续。因此，一审法院认定上诉人对视同缴费年限有告知义务不符合法律、法规的规定，也不符合实际。综上，上诉人认为，《浙江省职工基本养老保险条例》第三十一条明确规定了相对应情形退休人员达到退休年龄后，从其办理退休手续的次月起领取养老金，被上诉人亦符合该规定的情形。现一审法院将该条款解读为程序性规定并认为上诉人适用法律错误显然有误。综上，原审适用法律法规错误，请求本院依法撤销原审判决，改判驳回被上诉人的原审诉讼请求。 被上诉人干善庆在二审庭审中答辩称，上诉人舟山市普陀区人力资源和社会保障局给其办理了退休手续，按照规定应当自2015年11月起向其计发退休金。 原审期间双方当事人提交的全部证据材料，均由原审法院移送至本院。二审中，双方均无新证据向本院提交。二审庭审中，双方当事人主要围绕被上诉人干善庆开始享受职工基本养老保险退休待遇的起算时点等审理重点进行了质证与辩论。 经审理，本院对原审判决认定的事实予以确认。 本院认为，根据《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款规定，县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会保险管理工作；根据《浙江省职工基本养老保险条例》第六条第一款规定，县级以上劳动保障行政部门主管本行政区域内职工基本养老保险工作。故本案上诉人舟山市普陀区人力资源和社会保障局具有核定基本养老保险缴费年限并确定计发基本养老金的起算时点的法定职责。 本案的争议焦点是社会保险行政部门计发基本养老金的起算时点问题。我国社会保险制度是随着经济发展和社会进步而逐步规范和完善。《中华人民共和国社会保险法》第一条规定的立法宗旨是规范社会保险关系，维护公民参加社会保险和享受社会保险待遇的合法权益，使公民共享发展成果，促进社会和谐稳定。根据我国社会保险法的立法宗旨，以及权利义务相一致的法律原则，公民依法履行了参加社会保险的义务，就应享有在符合法定情形下获得社会保险待遇的合法权益。根据《中华人民共和国社会保险法》第十六条规定第一款，参加基本养老保险的个人，达到法定退休年龄时累计缴费满十五年的，按月领取基本养老金。本案中，被上诉人干善庆出生于1955年10月，经上诉人核定，被上诉人自1971年10月起参加工作时间，视同缴费年限为23年1个月，在2012年5月至2019年12月间实际缴费年限为3年6个月，累计缴费年限为26年7个月。故本案被上诉人自2015年11月起就已满足《中华人民共和国社会保险法》第十六条规定可按月领取基本养老金的法定情形。 根据《浙江省职工基本养老保险条例》第三十一条规定，参保人员达到法定退休年龄后，从其办理退休手续的次月起，按月领取基本养老金，直至死亡。参保人员应当及时申请办理退休手续，这是规范和完善基本养老保险金发放工作的合理要求。但是，参保人员申请办理退休手续并非社会保险行政部门计发基本养老金的法定前置条件。如参保人员首次向社会保险行政部门提出办理退休手续申请的时点晚于其达到法定退休年龄且累计缴费满年限符合规定的时点，而社会保险行政部门径直从参保人员申请办理退休手续时才起算计发基本养老金，将导致参保人员依法应享有的基本养老金实质减少，有违《中华人民共和国社会保险法》第十六条的规定，且与立法宗旨相悖，明显侵犯了参保人员的合法权益。故，社会保险行政部门计发基本养老金的起算时点应是参保人员达到法定退休年龄且累计缴费年限符合规定时。据此，被上诉人干善庆主张上诉人舟山市普陀区人力资源和社会保障局应自2015年11月起对其计发基本养老金，具有事实和法律依据。原审法院认为上诉人舟山市普陀区人力资源和社会保障局作出的从2020年1月起对被上诉人干善庆计发养老金的行政行为适用法律错误故判决撤销，应为妥当。另，本案被上诉人干善庆系于2019年12月首次向上诉人提出办理退休手续的申请，不属于参保人员基本养老保险待遇标准变化需重新核定并要求追补基本养老金的情形，故上诉人认为本案可参照适用《关于工人退休、退职的暂行办法》《浙江省劳动和社会保障厅关于认定参加基本养老保险的退休人员连续工龄有关问题的通知》等规范性文件规定的主张，本院不予支持。 此外，依法行政的要求不仅仅限于严格执行法律规定，同时，行政机关亦应积极履行职责。社会保险行政部门及经办机构熟知并掌握相关政策，在参保人员申请办理退休手续时可通过主动告知或询问等多种方式要求参保人员提供工作经历等与认定其缴费年限及核定养老金标准相关的材料，是积极履行法定职责维护公民依法享受社会保险待遇合法权益的体现，并未超越其职权范围，亦未对其苛加过多的行政义务。对此，原审法院已予指正。 综上，上诉人舟山市普陀区人力资源和社会保障局的上诉理由不能成立，本院对其上诉请求不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人舟山市普陀区人力资源和社会保障局负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 王卫东 审 判 员 周 杰 审 判 员 岑锦山 二〇二〇年十二月八日 法官助理 方 园 代书记员 斯洲慧