湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂28行终204号上诉人（原审原告）谭道美，女，1982年2月6日出生，土家族，湖北省恩施市人，住恩施市。上诉人（原审原告）谭世明，男，1951年3月25日出生，土家族，湖北省恩施市人，住恩施市。系原告谭道美之父。上诉人（原审被告）恩施市自然资源和规划局，住所地：恩施市施州大道**。法定代表人魏顺军，该局局长。委托代理人杨军、张发忍，湖北正典律师事务所。上诉人（原审第三人）陈立升，男，生于1957年5月4日，土家族，湖北省恩施市人，住恩施市。上诉人谭道美、谭世明与上诉人恩施市自然资源和规划局土地行政处罚一案，不服恩施市人民法院（2019）鄂2801行初94号行政判决，向本院提出上诉。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。原审法院经审理查明，2016年7月22日，恩施市自然资源和规划局（系恩施市国土资源局与恩施市城乡规划管理局合并成立）巡查发现谭道美于2016年11月至2017年7月未经有权机关批准自行在恩施市××乡桅杆××村桅杆××组占用集体土地（耕地）273.25平方米修建住宅这一违法占地行为，遂立案查处，并于同日对谭道美下达“恩市土资执责停（2016）130号”《责令停止违法行为通知书》，于2017年9月28日对其原有住房情况进行了现场踏勘，并对谭世明、谭道美进行了询问。在此期间，谭世明作为谭道美的委托代理人，受谭道美委托代其处理与修建住房相关的事宜。在调查过程中，恩施市自然资源和规划局以“谭道美建房位置与陈立升存在土地承包经营权争议、谭道美委托代理人在接受调查时提供虚假信息致调查难度增大”申请延长调查期限至2017年11月21日，后以“谭世明在接受调查时提供虚假信息设置阻力、谭世明自称受谭道美谭道萍委托修建却不提供委托书、谭世明称其与陈立升的土地承包经营权争议案正在再审”为由申请中止调查。2017年12月12日恩施市自然资源和规划局对其违法占地现场进行了勘测，并委托恩施高源勘测设计有限公司进行勘测，该勘测公司经勘测认定其“占地界内总面积273.25平方米，均为建筑用地”。2018年1月16日该案经恩施市自然资源和规划局会审讨论认定：谭道美未经批准占用耕地建房的行为属违法占地，该案违法主体认定准确，事实清楚，证据合法确实充分，定性准确，应责令其退还非法占用的土地，恢复土地原状，限期拆除在违法占用土地上新建的建筑物。2018年1月17日，恩施市自然资源和规划局地籍管理科、规划科出具说明认定其中266.64平方米符合土地利用总体规划、6.61平方米不符合土地利用总体规划（规划用途为一般农地区）。恩施市自然资源和规划局于2018年1月18日向谭道美送达了“恩市土资执告（2018）3号”《行政处罚告知书》，告知其依法享有陈述、申辩的权利。被告于2018年1月18日向谭道美送达“恩市土资执听（2018）3号”《行政处罚听证告知书》，并于2018年2月1日进行了“谭道美违法占地案”听证会，谭世明作为谭道美的代理人参加了听证会。2018年2月6日，恩施市自然资源和规划局作出“恩市土资罚（2018）3号”《行政处罚决定书》，责令谭世明、谭道美自收到处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占用的273.25平方米土地上新建的房屋，退还非法占用的土地给桅杆堡村。谭道美不服，遂于2018年3月27日向恩施市人民法院提起诉讼，请求撤销“恩市土资罚（2018）3号”《行政处罚决定书》，由被告承担本案诉讼费，并在桅杆堡小区给谭道美、谭世明发证。谭世明在该案发回重审后于2019年11月25日申请作为本案原告与谭道美共同提起诉讼，诉讼请求与之相同。原审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条的规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。谭道美、谭世明未经有权机关批准占用耕地建房，属于违法占地。恩施市自然资源和规划局有权依据《中华人民共和国土地管理法》第七十七条责令谭道美、谭世明退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。恩施市自然资源和规划局作出的处罚决定书处罚对象为谭道美、谭世明二人，却仅对谭道美违法占地事实进行调查、听证、会审讨论，虽然对谭世明进行了询问，但委托代理制度是指在代理权限范围内，以被代理人的名义同第三人独立进行法律行为，由此产生的法律后果直接归属于被代理人的法律制度。恩施市自然资源和规划局作出的《责令停止违法行为通知书》、《行政处罚听证告知书》、《行政处罚告知书》所作出的对象均是谭道美，享有陈述、申辩、听证权利的也是谭道美，谭世明虽知晓谭道美所享有的权利义务，但其是作为谭道美的代理人参加听证，并非是代表其自己，其行为所产生的法律后果应归属于其委托人谭道美。恩施市自然资源和规划局作出的《行政处罚决定书》在未对该处罚决定书所认定的部分事实（谭世明违法占地）进行调查、对谭世明作出的处罚未经过恩施市自然资源和规划局集体讨论、也未告知被处罚对象谭世明应享有权利的情况下，径行将谭世明也纳入被处罚对象，违反法定程序，故该《行政处罚决定书》应依法予以撤销。而谭道美、谭世明要求恩施市自然资源和规划局在桅杆小区给其发证，这不属于法院直接审理范围，法院不能以司法权径行代替行政权。综上所述,依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条之规定，判决：一、撤销恩施市自然资源和规划局于2018年2月6日作出的“恩市土资罚（2018）3号”《行政处罚决定书》，恩施市自然资源和规划局于判决生效后九十日内重新作出行政行为；二、驳回谭道美、谭世明其他诉讼请求。案件受理费50元，由恩施市自然资源和规划局负担。上诉人谭道美、谭世明上诉称，谭世明、谭道美父女作为恩施市盛家坝乡桅杆堡村的村民，享有在村里修建住房的权利，自己修建的房屋有用地申请、村委会初审意见、村里公示、国土所参加的现场勘验绘图、相邻签字、《农村村民建住房申请使用宅基地申请呈报表》、《恩施市村镇规划管理审批表》等材料，但国土部门不知为何没有发证。恩施市自然资源和规划局却认为谭世明、谭道美修建的房屋是违法建筑，并下达恩市土资罚（2018）3号《行政处罚决定书》，责令谭世明、谭道美自收到处罚决定书之日起15日内自行拆除在非法占用的273.25平方米土地上新建的房屋，退还非法占用的土地给桅杆堡村不符合法律规定。请求撤销恩市土资罚（2018）3号《行政处罚决定书》，允许上诉人修建房屋。上诉人恩施市自然资源和规划局上诉称，谭世明全程参与违法占地修建房屋活动，在恩施市自然资源和规划局对其涉嫌违法行为调查过程中，虽未直接向谭世明告知其相关权利，但谭世明客观上已行使权利，恩施市自然资源和规划局作出的处罚决定程序上的瑕疵并未影响到谭世明、谭道美的实际权利。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项规定，行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为，一审法院撤销处罚决定，适用法律错误。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十八条第一款规定，查处农村村民未经批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门负责查处，现恩施市自然资源和规划局无权对本案进行查处。请求撤销恩施市人民法院（2019）鄂2801行初94号行政判决，驳回谭道美、谭世明的诉讼请求；由谭道美、谭世明承担本案的诉讼费。上诉人陈立升上诉称，陈立升于2016年3月29日向原恩施市国土资源局盛家坝国土所实名举报谭道美、谭世明占用其承包地52.1平方米修建房屋，谭道美、谭世明修建房屋违反《中华人民共和国土地管理法》多项条款，且修改后的土地管理法规定，农村农民违法建房，由县级以上人民政府农业农村主管部门负责查处，现恩施市自然资源和规划局无权对本案进行查处。请求撤销恩施市人民法院（2019）鄂2801行初94号行政判决，驳回谭道美、谭世明的诉讼请求，维持恩施市自然资源和规划局作出的恩市土资罚（2018）3号行政处罚决定，限期拆除违法建设在陈立升土地上的违法建房，将土地退还给陈立升，判令恩施市自然资源和规划局履行《2016年3月陈立升向该局提出控告诉求》的行政职责。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》(2004修正)第六十二条第三款的规定，农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。本案中，涉案房屋拟占用耕地，修建面积140平方米，虽经当地村委会同意修建，因公示期间，陈立升提出异议，涉案房屋的建房用地未得到批准。本案涉案房屋违法占地面积273.25平方米的事实清楚，听证过程中，谭世明自述违法建筑系自己与谭道美合修，故原恩施市国土资源局据此认定谭世明与谭道美均存在违法占地的事实并无不当，原恩施市国土资源局虽未重新以谭世明为被处罚对象告知其应享有的权利，但从本案处理过程来看，谭世明全程参与了案件的调查、听证和现场勘测，并在听证程序中充分发表了意见，故原恩施市国土资源局的行政程序虽然有瑕疵，但未对谭世明的陈述申辩造成实质性影响。原恩施市国土资源局作出的恩市土资罚（2018）3号行政处罚决定认定并无不当。原判认定事实清楚，适用法律错误，本院予以改判。上诉人谭道美、谭世明的上诉理由不能成立，其上诉请求本院不予支持。上诉人恩施市自然资源和规划局和陈立升的上诉理由成立，本院予以支持，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项和六十九条的规定，判决如下：一、撤销恩施市人民法院（2019）鄂2801行初94号行政判决；二、驳回上诉人谭道美、谭世明的诉讼请求。一、二审案件受理费共计100元，由上诉人谭道美、谭世明承担。本判决为终审判决。审判长  吴任荣审判员  李 野审判员  彭 文二〇二〇年十二月二十四日法官助理廖静书记员屈璐