山东省临沂市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鲁13行终397号上诉人（一审原告）郭宪军，男，1944年9月13日出生，汉族，居民，住费县。被上诉人（一审被告）费县经济开发区管理委员会，住所地：费县经济开发区。法定代表人谭成亮，主任。委托代理人李占燕，山东信誉永恒律师事务所律师。一第三人郭巨良，1980年1月28日出生，汉族，居民，住费县。系郭宪军长子。上诉人郭宪军因诉被上诉人费县经济开发区管理委员会（以下简称费县经开区管委会）房屋征收补偿选购协议一案，不服费县人民法院（2020）鲁1325行初64号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审法院审理查明，2017年11月，费县人民政府启动东城新区核心区项目建设，对包括西洪沟村在内的五个村庄进行拆迁改造，涉案房屋位于拆迁范围内。费县人民政府确定被告费县经济开发区为该项目的房屋征收部门，具体负责拆迁范围内的房屋拆迁及补偿工作。被告费县经开区管委会制定并公布了《费县东城新区核心区项目土地征收补偿安置实施方案》、《费县产权认定及补偿安置指导意见》、《费县东城新区核心区项目未登记住宅房屋的补偿与选购办法》等文件，被告依据上述方案及办法，针对征收范围内被征收房屋是否办理合法登记，分别拟定合法房屋土地征收补偿安置协议（A类协议）、未登记住宅房屋土地征收补偿选购协议（C类协议），A类协议的补偿优于C类协议。拆迁过程中，被告组织人员对拆迁范围内房屋权属、建筑面积等情况进行调查登记并公示，对其中无合法手续的房屋进行分类甄别认定，对所有被拆迁房屋价值进行分户评估认定，制作了西洪沟村符合本村集体组织成员及非本村集体组织成员选购资格认定明细表及费县东城新区核心区项目征收补偿资格确认单，确认单载明涉案房屋应签订C类征收补偿选购协议。2018年9月14日，第三人郭巨良持载有原告郭宪军签字捺印的授权委托书及原告身份证，以原告代理人的身份代理原告同被告签订了涉案413号协议。2018年9月19日，原告将涉案房屋内物品腾空。2018年9月底，被告拆除了涉案房屋。还查明，原告于2011年2月1日向当时费县费城镇西洪沟村民委员会交纳涉案房屋建房押金10000元。涉案房屋建成后，因无审批手续，一直未到房管部门办理登记。在该次拆迁中，涉案房屋权利人登记为原告郭宪军。一审法院认为，本案争议焦点有三，（一）原告起诉是否超过法定起诉期限；（二）第三人郭巨良的代理行为是否对原告发生效力；（三）被诉征收补偿选购协议是否存在法定无效情形。关于起诉期限问题。根据行政法理论，无效行政行为自始、当然、绝对无效，利害关系人起诉行政协议无效，不受行政诉讼法规定的六个月起诉期限的限制。故原告郭宪军起诉要求判决确认被诉行政协议无效，未超过法定期限。关于第三人的代理行为是否对原告发生效力问题。《中华人民共和国民法总则》第一百七十二条规定，行为人没有代理权、超越代理权或者代理权终止后，仍然实施代理行为，相对人有理由相信行为人有代理权的，代理行为有效。本案中，原告与第三人系父子关系，第三人持载有“原告签字捺印”的书面授权委托书及原告身份证，代理原告同被告签订涉案协议，被告有理由相信第三人具有代理权，故第三人的代理行为对原告发生效力。即使本案第三人的代理不构成表见代理，原告腾空涉案房屋交付被告并同意由被告拆除的行为，亦应视为原告对第三人的代理行为已予以追认，故该代理行为亦对原告发生效力。关于被诉征收补偿选购协议是否存在法定无效情形问题。基于行政协议既属行政行为，又具有合同特征的双重属性，人民法院对于行政协议无效的判断，既应适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于无效行政行为的规定，同时也需适用民事法律规范中关于合同无效的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”本案中，被告费县经开区管委会系费县人民政府确定的费县东城新区核心区项目建设房屋征收部门，被告依法具有签订被诉征收补偿选购协议的法定资格，其通过协商，与被拆迁人郭宪军签订征收补偿协议，以顺利完成征收拆迁行为，符合有关法律规定，其行为具有法律依据，亦无其他重大且明显违法情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条规定“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”本案中，原告无证据证明、本院亦未能审查出被诉征收补偿选购协议具有上述法律规定的无效情形。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条、《中华人民共和国合同法》第五十二条之规定，判决：驳回原告郭宪军要求确认其与被告费县经济开发区管理委员会签订的第413号征收补偿选购协议无效的诉讼请求。案件受理费50元，由原告郭宪军负担。上诉人郭宪军不服一审判决，上诉称，一、被上诉人和一审第三人签订的《费县东城新区核心区项目西洪沟村未登记住宅房屋土地征收补偿选购协议》时，一审第三人的代理行为不构成表见代理。二、上诉人的身体不好，一审第三人签名后，一直隐瞒着上诉人，一审第三人的签约行至今亦未得到上诉人的同意。当然上诉人也未对一审第三人的代理行为予以追认。三、涉案房屋属于整村拆迁改造。被上诉人一审时未提交相关房屋宅基地的征收土地批复、征地公告、征地补偿方案公告、一书四方案、征收土地勘测定界图等征地材料。应视为均无相关证据，被上诉人的征收拆迁行为程序不合法。综上，一审判决认定事实不清、适用法律错误。请二审法院撤销一审判决，确认被诉行政协议无效。被上诉人费县经开区管委会未提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与一审法院判决认定的主要事实一致，本院予以确认。本院认为，关于起诉期限问题。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。本案被诉征收补偿选购协议属于行政协议。上诉人诉讼请求是要求确认被诉行政协议无效，不属于对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的情形，因此本案不适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。被上诉人主张上诉人的起诉超过行政诉讼法规定的6个月的期限，没有法律依据。关于本案被诉行政协议是否无效的问题。本案中，一审第三人郭巨良系上诉人郭宪军之子，其持载有上诉人签字并捺手印的授权委托书及上诉人的身份证，以上诉人代理人的身份代理上诉人同被上诉人签订了涉案协议，在上诉人没有充分证据推翻的情况下，应视为上诉人授权并委托一审第三人同被上诉人签订涉案协议。上诉人主张其对签订的涉案协议不知情的理由，缺乏事实根据，本院不予采纳。行政协议是特殊的行政行为，对行政协议效力的判断既适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，即《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的行政行为是否有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形。同时，也适用民事法律规范中关于合同无效的规定，即是否具有《中华人民共和国合同法》第五十二条规定的合同无效的情形。只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效，否则应当认定该行政协议的效力。本案中，费县经开区管委会系费县人民政府确定的费县东城新区核心区项目建设房屋征收部门，具有签订被诉行政协议的主体资格，其通过协商，与上诉人郭宪军签订涉案协议，是双方真实意思表示，在该协议签订后，上诉人将涉案房屋内物品腾空交由被上诉人拆除。该协议并不存在重大明显违法，损害国家利益、公共利益或者他人合法权益等无效情形，一审判决驳回上诉人的诉讼请求并无不当。上诉人以签订涉案协议未经其同意及征收拆迁程序不合法为由主张该协议无效的理由没有事实和法律依据，本院不予支持。综上，一审法院判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，应予维持。上诉人的上诉理由和请求不能成立，本院不予支持。鉴于本案事实情况和法律状况清晰、明显，缺乏开庭审理的必要性和实效性，故应径行裁决为宜。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人郭宪军负担。本判决为终审判决。审判长  孙诚霞审判员  王茂峰审判员  鹿文麒二〇二〇年十二月八日书记员  李浩维