广东省佛山市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤06行终780号上诉人（原审原告）赵汝棉，男，汉族，住佛山市顺德区。被上诉人(原审被告)佛山市顺德区杏坛镇人民政府，住所地佛山市顺德区。法定代表人谭灿荣，镇长。委托代理人苏卫韶，该府工作人员。委托代理人覃春曙，广东君惟律师事务所律师。上诉人赵汝棉因诉被上诉人佛山市顺德区杏坛镇人民政府(以下简称杏坛镇政府)镇政府行政回复一案，不服佛山市顺德区人民法院（2020）粤0606行初805号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。一审法院查明：赵汝棉通过信件向佛山市顺德区农业农村局咨询《关于固化农村股份合作社股权量化股份合作社资产的实施细则》，佛山市顺德区农业农村局于2019年11月11日作出顺农农信函〔2019〕31号《关于咨询〈关于固化农村股份合作社股权量化股份合作社资产的实施细则〉有关问题的回复意见书》（以下简称31号《意见书》），回复赵汝棉：一、关于股份社集体收益用于为村民购买社会保险问题。根据《广东省城乡居民社会养老保险实施办法》第四条规定，吉祐村委会、股份社可以根据实际情况，经过民主议事程序表决同意确定村内户籍人员社会保险缴费补助的标准，集体补助最高标准不得超过参保人缴费额。二、关于集体资产量化按集体股份20%，个人股份80%的比例进行分配问题。根据顺发〔2001〕13号《中共顺德市委顺德市人民政府关于进一步深化农村体制改革的决定》以及顺办发〔2001〕22号《关于固化农村股份合作社股权量化股份合作社资产的实施细则》（以下简称顺办发〔2001〕22号文）要求，量化股份合作社资产，按20%留归集体、80%分配给村民的办法进行量化处理。关于集体收益分配问题属于农村集体经济组织吉祐股份社的自治管理问题。农村集体经济组织实行民主管理，民主决定经营管理的重大事项，如赵汝棉对吉祐村委会、股份社集体收益分配问题存在疑问的，应按《广东省农村集体经济组织管理规定》规定的程序处理。赵汝棉收到上述31号《意见书》后，于2019年12月17日向佛山市顺德区杏坛镇农业和社会工作局（以下简称杏坛农社局）申请请求：1.依法转交佛山市顺德区农业农村局《意见书》给吉祐村委会、股份社负责人各一份；2.责令吉祐村委会、股份社履行法定职责，按照顺办发〔2001〕22号文及31号《意见书》为本村村民购买社会养老保险；3.责令吉祐村委会、股份社履行法定职责，按照31号《意见书》关于集体收益分配应按《广东省农村集体经济组织管理规定》规定的程序处理。经审查，杏坛农社局于2020年6月9日作出《关于对股份社集体收益用于为村民购买社会保险问题及集体收益分配的问题回复的意见》（以下简称《回复意见》），对赵汝棉的上述申请回复如下：一、关于股份社集体收益用于为村民购买社会保险问题。根据《广东省城乡居民社会养老保险实施办法》第四条及第七条规定，吉祐村委会、股份社可以根据实际情况，经过民主议事程序表决同意确定村内户籍人员社会保险缴费补助的标准，集体补助最高标准不得超过参保缴费额。二、关于集体收益分配的问题意见。（1）对于股份社的集体收益分配应根据《关于固化农村股份合作社股权量化股份合作社资产的实施细则》（顺农办〔2001〕22号）的有关要求分配处理；（2）村委会的集体收益分配应按照《广东省农村集体经济组织管理规定》规定的程序处理。同日，杏坛农社局亦将上述意见书面发至吉祐村党委、村委会、股份社。杏坛农社局在同日将上述《回复意见》送达赵汝棉。赵汝棉不服该意见的第二点内容，遂向法院提起行政诉讼。一审法院认为，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”因此，提起行政诉讼的前提是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，且该行政行为对提起行政诉讼的人的权利义务需产生实际影响。案件中，赵汝棉不服杏坛农社局作出的《回复意见》提起行政诉讼。经查，该《回复意见》的内容主要是对顺德区农业农村局作出的31号《意见书》的重申，其内容主要是再次告知赵汝棉其申请的关于股份社集体收益用于村民购买社会保险的问题及集体收益分配的问题，而上述内容的告知在31号《意见书》已经作出了体现。杏坛农社局仅仅是将31号《意见书》反映的内容重复告知了赵汝棉，也将该处理意见发送给了吉祐村委会、股份社并要求其落实。从案涉《回复意见》内容来讲，其仅是就农村集体收益分配处理的原则、精神及依照的法律或者相关规定向赵汝棉再次告知，其告知内容并没有为赵汝棉增设新的权利义务，亦未对赵汝棉的合法权益产生任何实际影响。因此，杏坛镇政府作出的被诉《回复意见》的行为对赵汝棉的合法权益不产生任何实际影响，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项的规定，赵汝棉的起诉不属于人民法院行政诉讼的受案范围，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条的规定，对赵汝棉的起诉应不予受理，鉴于案件已受理，应当裁定驳回起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项、第六十九条第三款、第一百零一条第一款第（二）项的规定，裁定：驳回赵汝棉的起诉。案件受理费不予收取。上诉人赵汝棉上诉称：一、被上诉人杏坛镇政府依法履行了责令吉祐股份社依照相关文件规定给本社村民及上诉人购买社会养老保险的职责，但未依法责令吉祐股份社按31号《意见书》及《广东省农村集体经济组织管理规定》分配集体收益。二、案涉《回复意见》称吉祐股份社集体收益应按照顺办发（2001）22号文的有关要求分配不当。顺办发（2001）22号文规定集体收益是按固定人口（2001年9月31日24时截止的在册农业人口）分配，此规定使依法取消集体经济组织成员资格的人员都有分配集体的收益权，损害了上诉人及集体的利益。三、顺办发（2001）22号文中关于集体收益分配问题的内容与《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定相冲突。被上诉人未依法责令吉祐股份社对其集体收益分配按《广东省农村集体经济组织管理规定》规定的程序处理，是错误的。综上，请求二审法院：1.撤销原审裁定；2.撤销被诉《回复意见》第二点；3.判令被上诉人履行法定职责，责令吉祐股份社将其集体收益分配按《广东省农村集体经济组织管理规定》规定的程序处理；4.判令被上诉人就集体收益分配问题重新作出书面回复。被上诉人杏坛镇政府答辩称：被诉《回复意见》并非具体行政行为，没有为上诉人赵汝棉或者任何第三方设定具体的权利义务，依法不具有可诉性。理由如下：1.《回复意见》的内容仅是告知上诉人，杏坛镇政府已就农村集体收益分配处理的原则、精神及相关规定向股份社、村委会进行说明等，是依法履行指导、监督职能的体现。2.《回复意见》没有为任何一方设定具体的权利义务，也未对上诉人的权利义务产生任何实质影响。3.上诉人可按照法律及章程规定，以合理方式维护自身合法权益。如上诉人认为股份社存在违法或损害其合法权益的行为，可另循法律途径解决。4.本案中杏坛镇政府已经依法履职，不存在不作为、不当作为的情形。5.一审法院认定《回复意见》不具有可诉性并驳回上诉人的起诉，认定事实清楚，依据充分。综上，请求二审法院维持原裁定。本院经审理查明的事实与一审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，上诉人赵汝棉因不服杏坛农社局作出的案涉《回复意见》而提起本案之诉。因杏坛农社局作为被上诉人杏坛镇政府的内设机构，不具有独立承担法律责任的能力，故本案以杏坛镇政府为被告，符合法律规定，本院予以确认。本案的审查焦点在于上诉人所提之诉是否符合提起行政诉讼的法定条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款规定：“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：……（十）对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”根据上述规定，提起行政诉讼的法定条件之一系行政相对人提起的诉讼应属于人民法院行政诉讼的受案范围。具体到本案，即被诉行政行为对提起行政诉讼的当事人的权利义务需产生实际影响。经查，杏坛农社局作出的案涉《回复意见》主要内容是：一、关于股份社集体收益用于为村民购买社保的问题。根据《广东省城乡居民社会养老保险实施办法》第四条、第七条的规定，吉祐村委会、股份社可以根据实际情况，经过民主议事程序表决同意确定村内户籍人员社会保险缴费补助的标准，集体补助最高标准不得超过参保人缴费额。二、关于集体收益分配的问题意见。对于股份社及村委会的集体收益分配应分别根据《关于固化农村股份合作社股权量化股份合作社资产的实施细则》《广东省农村集体经济组织管理规定》规定处理。以上内容仅是告知上诉人有关农村集体收益分配处理的原则、精神及相关规定。且比照31号《意见书》的内容可知，案涉《回复意见》是将31号《意见书》反映的内容再次告知了上诉人，即《回复意见》内容并没有为上诉人增设新的权利义务，亦未对上诉人的合法权益产生任何实际影响。因此，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第（十）项规定，上诉人对案涉《回复意见》提起的诉讼不属于人民法院行政诉讼的受案范围，依法应予以驳回。上诉人提出，被上诉人未依法责令吉祐股份社按《广东省农村集体经济组织管理规定》规定的程序分配集体收益是错误的以及顺办发（2001）22号文关于集体收益分配问题的内容与《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定相冲突，损害了上诉人及集体的利益。对此，本院认为，上诉人对吉祐股份社集体收益分配有异议，属于对经济社自主经营管理的意见，应通过村民自治程序提出。同时，杏坛农社局也将案涉《回复意见》发送给了吉祐村委会、股份社并要求其按相关规定落实集体收益分配。如前所述，本案因不符合法定起诉条件而应程序上驳回上诉人的起诉，并不涉及行政行为的实体审查。顺办发（2001）22号文关于集体收益分配问题的内容与《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定是否冲突，超出本案审查的范围，本院不予评判。故上诉人的上述主张，理据不足，本院不予支持。综上，一审法院裁定驳回上诉人赵汝棉的起诉处理正确，于法有据，应予以维持。上诉人的上诉理由均缺乏理据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。二审案件受理费免予收取。本裁定为终审裁定。审 判 长 陈智扬审 判 员 何丽容审 判 员 王 慧二〇二〇年十二月三日法官助理 杨 阳书 记 员 黄晓琳