湖南省武冈市人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）湘0581行初213号 原告聂爱平，男，1975年2月11日出生，汉族,湖南省新宁县人，户籍地为湖南省新宁县，现住湖南省新宁县。 委托代理人（特别授权）陈用辉，新宁县一渡水法律服务所法律工作者。 被告新宁县金石镇人民政府，住所地湖南省新宁县解放路**。 法定代表人李望鸣，系镇镇长。 出庭负责人唐霖，系该镇分管负责人。 委托代理人钟山，湖南崀山律师事务所律师。 委托代理人邓先虎，湖南崀山律师事务所律师。 原告聂爱平要求确认被告新宁县金石镇人民政府停止承包合同行为违法并要求支付违约金一案，本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。 原告聂爱平起诉称：被告棉花塘园艺场成立于1977年，是被告镇企业办的一下属企业。责任制以来，1984年被告镇企业办将棉花塘园艺场发包给村民刘某、陈某、段某三人承包经营至1999年春。承包期满，被告镇经济委员会与刘、陈、段三人续签第二届承包合同。被告镇经济委员会为了经营的需要，授权同意刘、陈、段三人将大部分脐橙、柑橘果园于1999年8月20日承包给原告，并签订了承包合同，合同约定承包期限一定为三十年不变，任何一方违约，处每年上交承包款1至2倍违约金，同时甲、乙双方约定，合同双方签字生效，具有法律效力，并加盖了金石镇经济委员会印章。原告与甲方金石镇经济委员会签订的承包合同符合《中华人民共和国合同法》第四十四条，是依法成立的合同，自成立时生效。原告承包的第二年即2000年，在中央和湖南省政府的重视和关怀下，新宁县金石镇棉花塘园艺场列入中南八省品改示范基地，品种是纽荷尔和奈荷娜。第一次品改失败后，金石镇经济委员会要求承包户进行第二次品改，在承包户辛勤的努力下，第二次品改成功。二次品改后，脐橙占总株数的90%，柑桔占总数株数的10%，脐橙、柑桔的产量、质量大幅度提高，产品每斤价升至2元-3元，品改后果树正处于盛产期，产量逐年上升。可是，好景不长，被告以县城扩容，棉花塘园艺场列入城市建设规划为由，而实际是开发恒通富丽城和御景花苑房地产为获得巨大的经济利益为目的，置法律于不顾，于2008年7月1日一张公告停止原告合法有效的承包经营合同的执行。《公告》的行政行为违反了《农村土地承包法》第二十五条国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同的法律规定。国家为了公共利益和国家建设的需要，以合法的程序对集体的土地、林地依法征用，无可非议。可是，被告并未与原告协商一致、未征得原告同意，于2008年12月的一天，调动数十名警察将挖机开进原告的承包果园，把原告承包的脐橙、柑桔树全部挖毁。被告强行停止原告承包合同的行政行为致金石镇经济委员会（甲方）违约，原告二十二年未能承包经营，给原告造成重大经济损失。被告停止原告承包合同执行的行政行为违法，致金石镇经济委员会与原告订立的合同违约，金石镇经济委员会是被告设立的部门，金石镇经济委员会（甲方）违约，也就是被告违约。综上，原告承包被告棉花塘园艺场，承包期为一定三十年不变，任何一方违约处每年上交承包款1-2倍违约金。被告未与原告协商一致，没有征得原告同意，强行停止原告承包合同执行的行政行为，有金石镇棉花塘园艺场近期经营管理公告为证，被告调动警察挖毁原告全部果树有照片为证。被告停止原告承包合同执行的行政行为，使原告受到二十二年未能承包经营的重大经济损失的事实清楚，证据确凿，有法可依，未赔偿直接经济损失，应当依法支付、赔偿合同违约金，可是被告既不赔偿直接经济损失，又不赔偿违约金，原告根据《中华人民共和国合同法》第107条、第108条，《中华人民共和国行政诉讼法》第49条的规定，提起诉讼，请求判决确认被告停止原告承包合同的行政行为违法，请求判决被告向原告聂爱平赔偿支付合同违约金155012元。 被告新宁县金石镇人民政府辩称：答辩人2008年7月1日发布的《金石镇棉花塘园艺场近期经营管理公告》（以下称公告）不是具体行政行为，对原告的实体权利未产生影响，属于不具有强制力的行政指导行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。1、棉花塘园艺场属于新宁县金石镇全体人民集体所有，由新宁县金石镇企业管理站（原新宁县金石镇乡镇经济委员会，现因机构改革，归口到新宁县金石镇农业综合服务中心）代为行使管理职责。答辩人是基于“随着县城扩容需要，棉花塘园艺场已列入城市建设规划区内，国家将对场内土地实行分期分批征地。为了服从国家建设大局需要，又能在征地过渡期内将未征用之桔园管理好”而发布公告，是为了把棉花塘园艺场土地将被征收的情况告知承包户，指导承包户做好过渡期内的经营管理。属于指导新宁县金石镇企业管理站及承包户在征地过渡期内经营行为的行政指导行为，不具有强制力。2、从该公告的内容来看，答辩人只是告知承包户，基于上述原因，承包户承包的桔园具有随时被收回的可能，涉及棉花塘园艺场的承包经营合同原则上已经不能现实履行。二、答辩人并没有侵害原告的经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权。1、新宁县金石镇企业管理站只是与刘某、陈某1、陈某、陈勇、段某、段某1等签订了《金石镇棉花塘园艺场长期承包合同书》。原告等人是与刘某、陈某1、陈某、陈勇、段某、段某1等人签订了二级承包合同，原告不属于新宁县金石镇企业管理站发包的棉花塘园艺场的承包经营户。2、棉花塘园艺场征地系新宁县人民政府行为，答辩人不是征地主体，答辩人不存在侵害原告权益的行为。3、答辩人发布该公告前，新宁县金石镇企业管理站已经在2007年与刘某、陈某1、陈某、陈勇、段某、段某1等承包户签订了《关于解除的协议》，答辩人作为鉴证机关在协议上签章鉴证。该协议的当事人双方在协议书中约定，承包户须在协议生效之日起15日内与原二级承包人（含原告在内）解除合同。因此，退一步来讲，答辩人发布该公告，也仅是将当事人新宁县金石镇企业管理站已经在2007年与刘某、陈某1、陈某、陈勇、段某、段某1等承包户签订的《关于解除的协议》中解除合同的内容以公告的形式告知承包户，并没有侵犯原告的经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权。三、原告的起诉超过了行政诉讼法的起诉期限，人民法院应该驳回原告的起诉。《行政诉讼法》第四十六条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”上述规定中的最长起诉期限属于除斥期间，不论出现何种情况，都不产生中止、中断、延长的效力。答辩人发布的《金石镇棉花塘园艺场近期经营管理公告》落款时间为2008年7月1日。在征地过程中，原告亦在2012年之前领取了青苗补偿费、腾地费、搬家费、房租费、奖励、房屋及附属设施征收补偿款。而原告于2020年10月29日才向法院提起行政诉讼，已经超过了法律规定的五年的最长起诉期限，请求依法裁定驳回起诉。 本院经审理查明：1984年11月20日原新宁县金峰乡农工商联合公司与案外人刘某签订《金峰乡柑桔场承包合同书》，将金峰乡柑桔场承包给刘某，承包期限自1984年12月1日至2000年11月底止。后，金峰乡柑桔场变更为金石镇棉花塘园艺场。1999年7月11日新宁县金石镇乡镇经济委员会与刘某、陈某1、陈某、段某、段某1、陈勇等6人签订《金石镇棉花塘园艺场长期承包合同书》，将金石镇棉花塘园艺场承包给刘某、陈某1等6人，承包期限从2000年12月1日至2030年11月底止。根据上述总承包合同，经金石镇乡镇经济委员会的备案，刘某、陈某1以金石镇棉花塘园艺场代表的名义于1999年8月20日与原告聂爱平签订《金石镇棉花塘园艺场柑桔承包户长期承包合同书》，由原告聂爱平承包桔树542棵，平均每年上交3523元，承包期限一定三十年不变；并约定任何一方违约，处每年上交款1-2倍的违约金；该合同加盖了金石镇棉花塘园艺场及金石镇乡镇经济委员会的公章。因城市建设的需要，2007年4月23日新宁县金石镇企业管理站与刘某、陈某1签订《关于解除〈金石镇棉花塘园艺场长期承包合同书〉的协议》，约定：自2007年1月8日起，原合同正式解除，原合同约定的当事人的权利义务关系即行终止；金石镇企业管理站向刘某、陈某1支付合同违约金和补偿款项共计133777元，该款项包括刘某、陈某1与原二级承包人解除承包合同的违约金及补偿款项，该款项的付款时间和方式为当事人甲方成功转让移交该园艺场后15天内一次性现金付清；等等。2008年7月1日新宁县金石镇人民政府对各位种植承包户发布《金石镇棉花塘园艺场近期经营管理公告》，载明：“随着县城扩容需要，棉花塘园艺场已列入城市建设规划区内，国家将对场内土地实行分期分批征地，为了服从国家建设大局需要，又能在征地过渡期内将未征用之桔园管理好，现经镇政府研究，对园艺近期管理办法公告如下：一、棉花塘园艺场是金石镇人民政府集体所有的财产，任何单位和个人不得借故侵害，违者将严肃处理。二、场内原与承包户一定三十年合同，原则上停止执行，有关矛盾和补偿问题，在逐片征地时逐步解决。任何场内承包户不得借故损坏现有桔园和场内财产、公共设施。在征地过渡期内，政府随时征地，随时可以收回承包桔园。违者，将严肃处理。……”2010年10月9日湖南省人民政府以（2010）政国土字第1085号《农用地转用、土地征收审批单》，批准征收金石镇棉花塘园艺场，用于新宁县2010年度第二批次城镇建设用地。2010年10月10日，新宁县人民政府发布《关于新宁县2010年度第二批次城镇建设用地项目征收土地的公告》。2011年11月29日新宁县国土资源交易服务中心与新宁县金石镇企业管理站签订《征收土地补偿安置协议书》及《收购金石镇棉花塘园艺场建、构筑物补偿协议书》，补偿新宁县金石镇企业管理站征收土地补偿费、安置补助及青苗补偿费、建构筑物补偿等共计1091.9067万元。2011年7月、12月原告聂爱平合计从新宁县金石镇企业管理站领取各项补偿款24852元，包括搬家费、腾地奖及青苗补偿费15252元，附属设备补偿4236元，杂屋简易棚补偿3129元，简易棚补偿1004元，附属设备二次补偿1231元。 另，2010年9月28日新宁县金石镇企业管理站（原告）与刘某（被告）农业承包合同纠纷一案经湖南省新宁县人民法院调解，达成调解协议，调解协议的主要内容为：一、原、被告双方于二00七年元月八日签订的《关于解除〈金石镇棉花塘园艺场长期承包合同书〉的协议》合法、有效，双方按原协议履行。二、被告在1984年至1999年承包期内，根据新宁县农村合作经济审计报告，确定被告应上交的承包款在抵扣被告历年对该场的固定设施投入和交付的现金及应免交的承包款后，被告尚需交纳的承包款，原告表示放弃，此后双方均不能以原合同约定的权利义务向对方追索。三、原告考虑被告在1984年至1999年承包期内经营亏损及对园艺场的贡献，自愿给予被告一次性经济补偿206800元，此款分两次付清，在二○一○年九月三十日前付12万，余款在被告将园艺场的固定设施及地上附作物交付给原告后三日内付清。四、被告在1984年至1999年承包期内与他人所产生的债权、债务由被告自行处理，原告不再承担任何责任。五、被告在承包期内雇请人员的安置及有关经济纠纷由被告自行负责处理。六、与被告发生承包关系的承包户和经被告同意居住或租住的人员，被告应在2010年10月5日前向上述人员发出搬离通知（通知内容由原、被告双方共同议定，并经法院审查），并在场部张贴公告。如在规定的期限内有不愿搬离的人员，被告须向原告提出协助搬离请求。湖南省新宁县人民法院针对新宁县金石镇企业管理站（原告）与刘某（被告）达成的上述协议出具了（2008）宁民二初字第43号民事调解书。 本院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。本案中，因城市建设的需要，2007年4月23日新宁县金石镇企业管理站与刘某、陈某1签订《关于解除〈金石镇棉花塘园艺场长期承包合同书〉的协议》，约定自2007年1月8日起，原合同正式解除，原合同约定的当事人的权利义务关系即行终止；2008年7月1日新宁县金石镇人民政府对各位种植承包户发布《金石镇棉花塘园艺场近期经营管理公告》，称场内原与承户一定三十年合同，原则上停止执行；2011年7月、12月原告聂爱平合计从新宁县金石镇企业管理站领取了相关的补偿款；因此，被告宣布停止承包合同的行为至今已有12年多，原告的起诉已经超过了起诉期限，原告要求确认被告停止原告承包合同的行政行为违法的起诉应予以驳回。原告要求被告赔偿支付违约金的依据是1999年8月20日刘某、陈某1以金石镇棉花塘园艺场的代表的名义与原告聂爱平签订的《金石镇棉花塘园艺场柑桔承包户长期承包合同书》，该合同的对方当事人是刘某、陈某1，该合同不属于行政协议，因此，原告聂爱平要求被告新宁县金石镇人民政府赔偿支付违约金没有事实依据，原告要求被告赔偿支付违约金的起诉也应予以驳回。综上所述，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条，第四十九条第三项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项、第二项的规定，裁定如下： 一、驳回原告聂爱平请求判决确认被告新宁县金石镇人民政府停止原告承包合同的行政行为违法的起诉； 二、驳回原告聂爱平请求判决被告向原告聂爱平赔偿支付合同违约金155012元的起诉。 本案不收取受理费。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。 审 判 长  曾建黔 人民陪审员  覃 向 人民陪审员  周光松 二〇二〇年十二月十一日 代理书记员  刘婷婷 附相关法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。 因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： (一)原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织; (二)有明确的被告; (三)有具体的诉讼请求和事实根据; (四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。