北京市第一中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）京01行终800号上诉人（一审原告）北京天泽苗木培育中心，住所地北京市平谷区峪口镇厂门口村。投资人张柏林，总经理。委托代理人蔡世军，北京市天畅律师事务所兼职律师。被上诉人（一审被告）北京市水务局，住所地北京市海淀区玉渊潭。法定代表人潘安君，局长。委托代理人黄艳梅，北京市水务局工作人员。委托代理人田卫华，北京观韬中茂律师事务所律师。被上诉人（一审第三人）北京市官厅水库管理处，住所地河北省张家口市怀来县丰沙线拦河坝站。法定代表人卢金忠，主任。委托代理人谢建枝，北京市官厅水库管理处工作人员。委托代理人孙文杰，北京市官厅水库管理处工作人员。上诉人北京天泽苗木培育中心（以下简称天泽苗木中心）因行政协议一案，不服北京市海淀区人民法院（2019）京0108行初1068号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院经审理查明：2005年1月1日，天泽苗木中心与北京市官厅水库管理处（以下简称官厅水库）签订了《官厅水库库滨林带项目建设协议书》（以下简称涉案协议），约定由官厅水库提供库区土地供天泽苗木中心进行库滨林带项目的建设和发展，由天泽苗木提供人力、物力及项目建设资金，独立进行库滨林带的建设、经营和发展，并独立享受收益权。面积为2480亩，协议有效期为30年，自2005年1月1日起至2034年12月31日止，官厅水库每年向天泽苗木中心收取土地使用费74400元，土地使用费从协议第二个执行期开始收缴。2017年7月6日，北京市水务局（以下简称水务局）作出京水厅监限拆字〔2017〕第16号《限期自行拆除决定书》（以下简称第16号限期自行拆除决定书），责令当事人张柏林自收到决定书之日起7日内自行拆除在北京市延庆区张山营镇西五里营村村南官厅水库库区内建筑面积600平方米的房屋及其附属设施。逾期不拆除的，将依法移送有关部门给予强制拆除。2018年4月3日，水务局向北京市延庆区人民法院（以下简称延庆法院）申请强制执行。同年4月28日，延庆法院作出（2018）京0119号行审8号行政裁定书，裁定准予强制执行水务局作出的第16号限期自行拆除决定书确定的履行义务。此后水务局向延庆法院申请强制执行。延庆法院于2018年7月10日将上述600平方米建筑房屋及其附属设施强制拆除。同年7月10日至16日，天泽苗木中心修筑的防火防汛蓄水池被扒开、林间作业甬道和防火通道被挖坑断路、库滨林带被封。一审庭审中，当事人均认可上述行为系由绿盾行动指挥部实施。2018年10月29日，天泽苗木中心向北京市第四中级人民法院提起行政诉讼，请求法院判决确认北京市延庆区人民政府（以下简称延庆区政府）于2018年7月10日至16日扒其防火防汛蓄水池、扒林间作业甬道、扒防火通道、在林区挖坑、查封库滨林带的行政强制行为违法。北京市第四中级人民法院于2020年1月10日作出（2018）京04行赔初173号行政调解书，由延庆区政府一次性向天泽苗木中心支付补偿款2200000元，作为延庆区政府对天泽苗木中心诉讼请求所有损失的全面补偿。2018年9月12日，天泽苗木中心以水务局为被告向延庆法院提起行政诉讼，请求法院判令水务局单方解除涉案协议违法；判令水务局返还其已支付的土地使用费446400元；判决水务局赔偿其经济损失7500万元；由水务局承担诉讼费用。2018年12月27日，延庆法院作出（2018）京0119行初66号行政裁定书，认为涉案协议的签订双方系天泽苗木中心与官厅水库，官厅水库系具有独立法人资格的事业单位，天泽苗木中心以水务局作为被告提起本案诉讼属于错列被告，经释明其拒绝变更，故裁定驳回天泽苗木中心的起诉。天泽苗木中心不服，向北京市第一中级人民法院提起上诉。2019年4月24日,北京市第一中级人民法院作出（2019）京01行终409号行政裁定书，认为涉案协议的签订双方系天泽苗木中心与官厅水库，官厅水库系具有独立法人资格的事业单位，为适格的诉讼主体，现天泽苗木中心以水务局单独作为被告提起诉讼，要求确认水务局单独解除涉案协议违法，并要求水务局返还土地使用费，赔偿经济损失的诉讼请求，缺乏事实依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十八条的规定，行政案件由最初作出行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，本案中，经一审法院释明，天泽苗木中心仍以协议外第三人水务局单独作为被告提起本案诉讼，只能视为其诉讼对象是水务局单方解除涉案协议的行为，该行为属于行政机关行使行政优益权的行为，与一般的行政行为无异，应适用《中华人民共和国行政诉讼法》关于管辖的规定。故在天泽苗木中心坚持起诉水务局的情况下，应由水务局所在地人民法院管辖，延庆法院并无管辖权，裁定撤销延庆法院作出的（2018）京0119行初66号行政裁定；指令延庆法院继续审理。2019年9月23日，延庆法院作出（2019）京0119号行初60号行政裁定书，将此案移送北京市海淀区人民法院审理。一审法院另查，延庆法院于2019年10月15日立案受理官厅水库与天泽苗木中心确认合同无效纠纷一案，同年12月5日，延庆法院作出（2019）京0119民初11903号民事裁定书，认为合同性质与诉讼主体确认等焦点问题与本案争议焦点问题竞合，裁定中止诉讼。2020年9月17日，一审法院裁定认为，当事人提起行政诉讼，应当符合法定的起诉条件。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据。”本案中，涉案协议的签订双方系天泽苗木中心与官厅水库，官厅水库系具有独立法人资格的事业单位，为适格的诉讼主体，现天泽苗木中心以水务局作为被告提起诉讼，要求确认水务局单独解除涉案协议违法，并要求水务局返还土地使用费，赔偿经济损失的诉讼请求，缺乏事实依据，对其起诉应当依法予以驳回。综上，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项及《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回天泽苗木中心的起诉。上诉人天泽苗木中心不服一审裁定，上诉至本院，其主要上诉理由为：1.一审裁定程序违法。第一，一审法院以裁定方式结案错误，水务局是涉案协议的签订主体，其实施的签订协议行为属于行政行为，上诉人以此为依据向法院提起行政诉讼，具有事实根据，人民法院应该进行实体审查，不应裁定驳回起诉。参照最高人民法院的相关民事判例和规定，上诉人认为涉案协议属于行政协议，法院应该尊重上诉人的选择权，对本案进行实体审理。第二，北京市海淀区人民法院对本案没有管辖权，不应接受延庆法院的移送。2.一审裁定认定事实不清。一审法院对涉案协议的性质未进行明确回应，属于认定事实不清。涉案协议是水务局委托官厅水库签订的，根据相关法律规定，委托的行政机关为被告，即水务局是本案被告。涉案协议的签订和履行都是为了公共利益，其法律依据为行政法律法规，其涉及的权利义务均是行政法上的权利义务，涉案协议的签订符合法律规定，因此其性质是行政协议。3.一审法院适用法律错误。一审法院只看到了行政协议的合同性，没有看到行政性，其依据合同的相对性原理裁定驳回上诉人的起诉，属于适用法律错误。本案与最高人民法院公布的有关行政协议案例是类案，本案涉及同案不同判。综上，请求撤销一审裁定并由北京市第一中级人民法院提审本案。被上诉人水务局、官厅水库同意一审裁定并请求二审法院予以维持。经审查，本院同意一审法院查明的案件事实。本院另查，北京市机构编制委员会办公室为北京市官厅水库管理处核发《事业单位法人证书》（有效期自2017年11月7日至2022年11月7日），统一社会信用代码：12110000400638847Q，举办单位北京市水务局。本院认为，当事人提起行政诉讼，应当具有事实根据。本案中，天泽苗木中心因涉案协议被单方解除，向法院提起行政诉讼。根据已查明的事实，涉案协议的签订双方为天泽苗木中心和官厅水库。官厅水库系具有独立法人资格的事业单位，是适格的诉讼主体。天泽苗木中心现以水务局为被告，向法院提起行政诉讼，请求确认水务局单独解除涉案协议违法并要求返还土地使用费和赔偿经济损失，但现有证据尚不足以证明水务局实施了天泽苗木中心所称的单方解除涉案协议的行为，因此其提起的本案之诉明显缺乏事实根据，一审法院裁定驳回其起诉正确，本院应予维持。关于管辖权的问题，本院生效裁定已经认定，在天泽苗木中心坚持起诉水务局的情况下，应由水务局所在地人民法院管辖。因此，北京市海淀区人民法院具有本案的管辖权。综上，上诉人天泽苗木中心提出的上诉理由不能成立，对其提出的要求撤销一审裁定等上诉主张，本院不予支持。据此，本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持一审裁定。本裁定为终审裁定。审 判 长  赵 锋审 判 员  王春光审 判 员  魏浩锋二〇二〇年十二月十七日法官助理  赵 凯书 记 员  王雨蒙