济南铁路运输中级法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁71行终234号 上诉人（原审原告）济南怀峰换热器有限公司，住所地济南市天桥区水屯路**。 法定代表人宋玉美，执行董事。 委托代理人于毅，山东德孚威律师事务所律师。 委托代理人纪洪卫，山东德孚威律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市天桥区人民政府，，住所地济南市天桥区堤口路** 法定代表人亓伟，区长。 委托代理人张德圣，男，济南市天桥区住房和城乡建设局工作人员。 委托代理人于长义，北京市盈科（济南）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）济南市人民政府，住，住所地济南市历下区龙鼎大道**龙奥大厦/div> 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人张华林，男，济南市司法局工作人员。 委托代理人张广鑫，男，济南市司法局工作人员。 济南怀峰换热器有限公司（以下简称怀峰公司）因诉济南市天桥区人民政府（以下简称天桥区政府）、济南市人民政府（以下简称济南市政府）行政补偿、行政复议一案，不服济南铁路运输法院（2020）鲁7101行初328号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院经审理查明： 一、征收决定及补偿方案 2015年10月23日，天桥区政府作出济（天桥）征字〔2015〕10号《房屋征收决定》（以下简称10号征收决定），决定对北湖片区开发项目规划用地范围内国有土地上的房屋进行征收，征收范围东至七一路，西至生产路，南至北园大街，北至滨河南路。同时公布了《济南市天桥区北湖片区开发项目房屋征收补偿方案》（以下简称《补偿方案》）。《补偿方案》载明房屋征收与补偿的法律依据、征收目的、征收范围及被征收房屋和附属物、房屋征收部门、实施单位及征收评估机构、征收补偿方式及标准、征收补偿签约期限及有关事项、享受最低套型面积标准的补偿方案、未登记房屋的认定和处理、用于产权调换房屋的基本情况、被征收房屋和安置房预评估价格及各项费用标准、搬迁过渡方式和过渡期限等有关事项，其中评估机构包括山东正诚土地房地产评估有限公司（以下简称正诚评估公司），对征收非住宅的补偿中载明“对符合国家产业政策、土地供应政策和项目规划，可以试行产权调换的，应当按照产权调换房屋的评估价值与被征收房屋的评估价值结算价款。”对于未登记房屋的认定和处理载明“对被征收范围内未经登记的房屋，由天桥区国有土地上房屋征收范围内未登记建筑调查认定和处理工作组依据有关规定进行调查处理，出具认定结论，并在征收范围内进行公示，接受社会监督。认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，依据相关规定给与补偿；认定为非法建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿。”附属物补偿标准根据附属物的结构、建筑标准、成新等因素进行评估确定。怀峰公司的涉案房屋在征收范围内。 另查明，案外人刘昕彧不服10号征收决定，于2016年3月11日向济南市中级人民法院另案提起行政诉讼。济南市中级人民法院经审理后作出（2016）鲁01行初161号行政判决，认为10号征收决定具有事实和法律依据，程序合法，驳回了刘昕彧的诉讼请求。该判决已发生法律效力。 二、评估机构的选定、评估报告及送达 （2016）鲁01行初161号行政判决认定虽然评估机构的选定程序未完全遵守法定程序，但与原来的工作程序相承接，具有一定的合理性，且并未损害当事人的合法权益。天桥区政府存在的评估机构的选定等问题不足以达到撤销10号征收决定或确认违法的程度。 2018年8月20日，正诚评估公司对怀峰公司作出鲁正房估(2018)BHO01号《济南北湖片区房屋征收项目涉及的济南怀峰换热器有限公司所属的房屋征收补偿价格评估报告》（以下简称房屋价格评估报告），载明估价对象为济南北湖片区房屋征收项目涉及的怀峰公司所属的房屋，位于天桥区水屯路**；所属土地原有两个土地证，总证载面积14797.7平方米，现已注销，一是天桥国用(1998)字第1349001号，座落天桥区北园水屯路13号，地，地号041349010-1途工业，使用权面积3514.4平方米；二是天桥国用(93)字第1349003号，座落天桥区北园镇水屯路20号，地，地号041349011途工厂，用地面积11283.3平方米；现该土地已办理出让手续，已签订出让合同并缴纳土地使用权出让金，未办理土地使用证，根据《国有建设用地使用权出让合同》记载，出让面积为10094.4平方米，用途为工业用地，本次评估用途、面积等根据《国有建设用地使用权出让合同》为准；估价对象均为无证建筑，总面积17661.6平方米；估价目的为房屋征收部门与被征收人确定被征收房屋价值的补偿提供依据，评估被征收房屋的价值；估价方法根据估价目的、结合估价对象具体状况，本次评估采用成本法进行评估；价值时点为房屋征收决定公告之日，即2015年10月23日；价值类型采用的价值标准为公开市场价值；估价结果最终确定估价对象于价值时点的被征收房屋征收补偿价值为37747265元（其中包含土地价值12860266元）；估价师于2015年10月8日-2018年8月9日对估价对象的外观和使用状况进行了多次实地查勘，根据现场勘察情况，估价对象原作为怀峰公司办公楼及厂房等使用，现办公楼空置，其他房屋大部分已出租作为临街店铺及仓库使用；估价依据包括《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》、《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》、《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称《评估办法》）、《房地产估价规范》(GBT50291-2015)、《济南市人民政府关于调整城区及市区部分建制镇(街道)驻地国有土地基准地价的通知》(济建发[2013]15号)等。同日，该评估公司作出《济南北湖片区济南怀峰换热器有限公司所属房屋价值明细表》，载明正规房屋建筑面积合计16553.92平方米，总价37328685元;附属房屋建筑面积合计1107.68平方米，总价418580元。 2017年3月4日、12月22日，天桥区房屋征收服务中心因案涉征收补偿事宜分别约谈怀峰公司，怀峰公司对房屋价格评估报告的评估依据、评估价值提出质疑和具体要求，该中心工作人员作出解释并告知怀峰公司可以找别的评估公司对其房产进行评估比对，对按照评估规范合情合理的评估价值会给予补偿，并分别制作《济南怀峰换热器有限公司约谈记录》。2018年5月23日，北湖指挥部项目管理部门对案涉征收评估事宜约谈怀峰公司，怀峰公司对评估价格提出具体要求，该项目管理部门工作人员作出解释，告知怀峰公司启动司法程序的相应法律后果，并制作《济南怀峰换热器有限公司最后一次约谈记录》。2018年9月10日，山东裕丰资产评估有限公司（以下简称裕丰评估公司）作出《天桥区北湖片区开发工作现场指挥部拆迁征收涉及的济南怀峰换热器有限公司变压器残值、迁移费评估报告》，估价目的为天桥区北湖片区开发工作现场指挥部确定补偿金额提供价值参考依据，评估对象为委托评估的3组变压器残值、迁移费，评估范围为委托评估的3组变压器，评估基准日为根据需要确定的2018年6月8日，评估结论为3组变压器评估值为90010.8元。并由资产评估师签名、加盖公章。同年9月28日，天桥区政府向怀峰公司当面送达房屋征收（分户）评估报告，怀峰公司法定代表人拒绝签字，由送达人、见证人签字。同日，天桥区城乡建设委员会向怀峰公司作出《对济南市天桥区北湖片区开发项目房屋征收范围内尚未搬迁非住宅单位进行最后一次协商的通知》，因怀峰公司与房屋征收部门未达成征收补偿协议，告知其进行最后一次协商的时间、地、地点系方式，并告知逾期未到的视为协商不成，将依法作出征收补偿决定。同日，向怀峰公司当面送达该通知，怀峰公司拒绝签字，由送达人、见证人签字。同年10月11日，天桥区房屋征收服务中心、北园街道办事处、水屯社区居委会三个单位的工作人员联合签名出具《济南怀峰换热器有限公司最后一次协商说明》，载明怀峰公司未按照约定时间、地、地点进行最后一次协商为放弃最后一次协商。 三、补偿决定书的作出及具体内容 2018年11月22日，天桥区城乡建设委员会作出《关于组织召开北湖片区开发项目房屋征收补偿决定会议的请示》，请求天桥区政府对未在签约期限内达成房屋征收补偿协议的被征收人作出房屋征收补偿决定。2018年11月23日，天桥区政府召开会议，同意对未在签约期限内达成房屋征收补偿协议的被征收人作出房屋征收补偿决定。同日，天桥区政府作出济天政房征补决字[2018]159号《房屋征收补偿决定书》（以下简称159号补偿决定），补偿决定内容为：被征收人为怀峰公司，被征收房屋实测建筑面积16553.92平方米,均未办理产权登记，该坐落位置原有济南市换热器厂（已注销）的两个土地使用权证，证号为天桥国用(1998)字第1349001号，和天桥国用(93)字第1349003号，总证载面积14797.7平方米，用途为工业用地，均已注销；该宗土地已办理出让手续，出让面积10094.4平方米，用途为工业用地，但至今未办理土地使用权证；经评估，该处被征收房屋（含土地使用权价值）的货币补偿金额为37328685元。天桥区政府根据相关法律法规的规定，结合《补偿方案》，作出房屋征收补偿决定如下：一、对被征收的位于天桥区水屯路13号的房屋实施征收，给予货币补偿；二、征收部门向被征收人支付房屋货币补偿金额为37328685元，15%货币补偿奖励费5599302.75元，共计货币补偿金额42927987.75元；三、征收部门向被征收人支付其他附属物补偿费508590.8元，搬迁费579387.2元，一次性临时安置费3476323.2元，设施迁移费1620元，一次性停产停业损失补偿费3310784元，如有其他需付费用待依法确定后给予补偿；四、被征收人应自收到本决定书之日起60日内到济南市天桥区房屋征收服务中心现场办公地点办理房屋征收补偿手续，并将被征收房屋腾空，移交济南市天桥区房屋征收服务中心拆除。159号补偿决定中还载明了被征收人不服补偿决定的救济途径和期限。天桥区政府于2018年12月7日向怀峰公司送达159号补偿决定。 四、复议决定的作出及具体内容 怀峰公司不服159号补偿决定，向济南市政府申请行政复议。2019年1月23日，济南市政府收到怀峰公司的行政复议申请；2019年1月28日，济南市政府作出的《行政复议受理通知书》和《提出行政复议答复通知书》；2019年2月2日，天桥区政府申请延期答复；2019年2月15日，天桥区政府向济南市政府提交《行政复议答复书》；2019年3月8日，济南市政府向怀峰公司作出《行政复议听证通知书》，定于2019年3月13日举行行政复议听证会，并抄送至天桥区政府；济南市政府分别于2019年3月13日召开了听证会并制作听证笔录；2019年3月14日，因案件审理需要以（2019）鲁01行初99号行政诉讼案件的审理结果为依据，而该案件尚未审结，济南市政府根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（七）项的规定作出《行政复议中止通知书》；2019年9月25日，济南市政府向天桥区政府作出《行政复议催告书》，催告其收到（2019）鲁01行初99号行政诉讼案件的生效行政裁判文书后即行向济南市政府提交；同日，济南市政府向济南市中级人民法院发出《行政复议调查函》，向该院调查（2019）鲁01行初99号行政判决书以及是否上诉；2020年3月18日，济南市政府作出《恢复审理通知书》；2020年3月25日，济南市政府再次向怀峰公司作出《行政复议听证通知书》，定于2020年4月2日举行行政复议听证会，并抄送至天桥区政府；同日，济南市政府因认为本案情况复杂，不能在法定期限内作出行政复议决定，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十一条第一款的规定作出《延期审理通知书》，复议决定延期至2020年4月27日作出；2020年4月2日，济南市政府召开了听证会并制作听证笔录；2020年4月10日，济南市政府因调解作出《行政复议中止通知书》；2020年4月24日，济南市政府作出《恢复审理通知书》；2020年5月7日，济南市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（一）项的规定作出济政复决字[2019]76号《行政复议决定书》（以下简称76号复议决定），维持天桥区政府作出159号补偿决定的行政行为，并于次日向怀峰公司、天桥区政府送达。 另查明，怀峰公司由济南换热器厂改制而成。 原审法院认为，本案的焦点问题为天桥区政府作出的案涉征收补偿决定是否合法、适用法律是否正确、内容是否适当；济南市政府作的复议决定是否合法。 一、159号补偿决定是否合法、适用法律是否正确。 根据《征补条例》第四条第一款的规定，天桥区政府依法负责其行政区域内的国有土地上房屋征收与补偿工作。该条例第二十六条第一款规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，10号征收决定的合法性，已被人民法院生效判决所确认，对本案均具有羁束力，原审法院不再予以审查。 对于补偿决定的合法性问题，根据双方当事人的诉辩意见及庭审中的争议焦点，具体从以下几个方面进行审查。 （一）关于采用货币补偿的方式。《征补条例》第十七条规定：“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。”《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第三十一条第二款规定:“征收非住宅房屋实行产权调换的，应当符合国家产业政策、土地供应政策和项目规划。”《实施细则》第十八条第二款规定:“对不符合国家产业政策、土地供应政策和项目规划的，实行货币补偿。”本案中，案涉项目的征收决定已被生效判决认定合法有效，且项目的规划用地性质为居住、商业商务、道路与交通设施、公用设施、幼托、中小学用地、公园绿地，而案涉被征收房屋的土地用途为工业用地，不符合项目规划要求，天桥区政府因此作出159号补偿决定给予货币补偿，并对补偿金额、补偿奖励费、附属物补偿费、搬迁费、一次性临时安置费、设施迁移费、一次性停产停业损失补偿费等都作出具体规定，且告知办理补偿手续的地点、联系方式、支付时间、逾期不领取的法律后果及申请行政复议、提起行政诉讼的相关事项等，该补偿决定符合法律规定，并无不当。 （二）关于怀峰公司认为案涉评估报告采用成本法、未采用收益法进行评估的评估方法错误问题。《房地产估价规范》(GB/T50291-2015)4.1.1规定:“选用估价方法时，应根据估价对象及其所在地的房地产市场状况等客观条件，对比较法、收益法、成本法、假设开发法等估价方法进行适用性分析。”4.1.3规定:“当估价对象仅适用一种估价方法进行估价时，可只选用一种估价方法进行估价。当估价对象适用两种或两种以上估价方法进行估价时，宜同时选用所有适用的估价方法进行估价，不得随意取舍;当必须取舍时，应在估价报告中说明并陈述理由。”《评估办法》(建房[2011]77号)第十三条规定:“注册房地产估价师应当根据评估对象和当地房地产市场状况，对市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法进行适用性分析后，选用其中一种或者多种方法对被征收房屋价值进行评估。”本案中，正诚评估公司出具的房屋价格评估报告中对评估方法进行了说明:“估价方法的选用及不选用理由:①估价对象为工业用途房地产，此类房屋多为企业根据自身的生产规模、生产特点及生产工艺要求自行建设。该区域内无近期类似房屋的交易实例，因此无法选用比较法。②由于估价对象为工业用途房地产，被征收人未向我公司提供估价对象的建造时间、纳税记录及经营收入、费用等相关资料，收益法中的收益年限、客观租赁及经营净收益无法确定，且估价对象所在片区没有与估价对象在用途、权利性质、档次、新旧程度规模、建筑结构等相同或者相似的房地产，无法做客观性分析，因此无法选用收益法。③估价对象为已建成并使用的房地产，为存量房屋，受土地用途、规划限制，无法改造开发，因此无法选用假设开发法。④估价对象的同类房产租售交易很少；估价对象可假定为独立的开发建设项目进行重新开发建设；且建筑物的建设成本、相关费用以及建筑物折旧均可求取，适宜采用成本法。综上所述，本次评估选用成本法。”房地产价格评估机构经过对估价方法进行适用性分析后选用成本法进行评估，并无不当。对于怀峰公司认为案涉评估报告采用的评估方法错误的意见，不予采纳。 （三）关于怀峰公司认为案涉补偿决定对被征收房屋的性质用途认定错误、补偿金额偏低问题。《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定:“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”《征补条例》第十九条第一款、第二款规定:“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”《评估办法》第十条第一款规定:“被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。”第二十条第一款规定:“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。”鉴于天桥区政府所作补偿决定对被征收房屋价值的补偿，是由房地产价格评估机构评估确定，因此，怀峰公司的上述问题实质上是对评估确定的被征收房屋价值有异议。按照上述规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。本案中，怀峰公司提交的证据不能证明其改变土地用途已经得到依法批准，房地产价格评估机构在评估中按照《国有建设用地使用权出让合同》载明的工业用地的土地用途等进行评估，并无不当。对于评估机构选定程序的合法性，已生效的（2016）鲁01行初161号行政判决书对此已有认定，对本案具有羁束力，怀峰公司对此提出的异议，本案不再审查。案涉评估报告载明了评估机构和估价师的资质证书，能够证明评估机构和估价师具有进行房地产价格评估的资质。该评估报告载明的价值时点为房屋征收决定公告之日，即2015年10月23日，符合上述规定。且房地产价格评估机构在评估中选用成本法进行评估，并无不当。因此，天桥区政府依据由房地产价格评估机构评估确定的被征收房屋价值作出补偿决定，并无不当。对于怀峰公司认为案涉补偿决定对被征收房屋性质用途认定错误、补偿金额偏低的意见，不予采纳。 （四）关于怀峰公司所称评估报告依据的《济南市国有土地上房屋征收评估技术规范(试行)》(济建发[2013]15号)的效力问题。《济南市国有土地上房屋征收评估技术规范》(济建发[2019]26号)第三十五条规定:“本规范自2019年7月30日起施行，原《济南市国有土地上房屋征收评估技术规范(试行)》(济建发[2013]15号)同时废止。本规范施行前已依法作出房屋征收决定的项目，继续沿用原有规定。”本案中，天桥区政府于2015年10月23日作出10号征收决定，房地产价格评估机构在评估中将《济南市国有土地上房屋征收评估技术规范(试行)》(济建发[2013]15号)作为依据适用，符合上述规定。 （五）关于怀峰公司所称征收补偿决定书违反先补偿后搬迁规定的问题。《征补条例》第二十七条第一款、第二款规定:“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。”按照上述规定，房屋征收中先补偿规定既包括房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达成补偿协议后实际领取征收补偿的情形，又包括在签约期限内达不成补偿协议时征收机关作出征收补偿决定确定被征收人依法应享有的补偿内容、办理补偿的事项及逾期不领取的法律后果等。本案中，159号补偿决定具体规定了怀峰公司作为被征收人依法应享有的补偿方式、补偿金额、补偿奖励费、附属物补偿费、搬迁费、一次性临时安置费、设施迁移费、一次性停产停业损失补偿费等内容，且告知办理补偿手续的地点、联系方式、支付时间等事项，明确告知逾期不领取将补偿款及相关费用依法提存，并载明提存的开户行和账号，对于怀峰公司认为159号补偿决定违反先补偿后搬迁原则的意见，不予支持。 （六）关于怀峰公司所称正诚评估公司未在案涉评估报告中告知其申请复核的权利的问题。天桥区政府在多次协商谈话中告知怀峰公司可以另行寻找其他评估公司进行评估，且正诚评估公司在评估报告中列明了所依据的法律法规、部门规章和技术规程，怀峰公司在复议期间亦未提起复核申请或另行寻找评估公司进行再次评估，因此怀峰公司的理由不能成立。 （七）关于怀峰公司所称的天桥区政府在征收中对其他被征收人采用不同征收补偿方式的问题。《征补条例》第七条第一款规定:“任何组织和个人对违反本条例规定的行为，都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理。”按照上述规定，如果怀峰公司认为天桥区政府在征收中存在违法行为，有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报，该意见不属于本案审理范围。 综上，天桥区政府作出的159号补偿决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 二、济南市政府作出的复议决定是否合法。 《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第一百三十五条第一款规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议决定的合法性。”《中华人民共和国行政复议法》第十七条第二款规定：“……除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”该法第三十一条规定：“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。……”根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十一条第一款第（七）项的规定，行政复议期间案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的，且影响行政复议案件审理的，行政复议中止；根据五十条第一款第二项规定，当事人之间的行政赔偿或者行政补偿纠纷，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解。本案中，济南市政府于2019年1月28日受理怀峰公司的行政复议申请，于2019年3月14日以需要其他相关案件的审理结果为依据中止审理，于2020年4月2日作出延期审理决定，于2020年4月10日以怀峰公司、天桥区政府调解为由中止审理，于2020年5月7日作出维持159号补偿决定的76号复议决定，并于次日邮寄送达怀峰公司。因此，济南市政府作出的76号复议决定亦无不当。 综上，天桥区政府、济南市政府所作的房屋征收补偿决定书、行政复议决定书程序合法，内容正确，怀峰公司的诉讼请求不能成立，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回济南怀峰换热器有限公司的诉讼请求。 怀峰公司对原审判决不服，向本院提出上诉，请求:1.撤销济南铁路运输法院(2020)鲁7101行初328号行政判决、159号补偿决定、76号复议决定书。2、责令天桥区政府重新作出房屋征收补偿决定书，对济南怀峰换热器有限公司进行产权调换安置或者调整补偿价值。事实和理由：1.原审法院证据认证错误，导致事实认定严重错误，应依法纠正。怀峰公司在原审中提交的录音及整理文字材料可以证明富雅地板登记用途为工业，原审法院未对该组证据的真实性予以认定明显错误。天桥区政府提交的证据19-22系天桥区政府自行制作，没有相对人的签字，也没有录音录像，不能证明天桥区政府约谈了怀峰公司，更不能证明约谈内容，不能作为认定案件事实的依据。2.原审法院认定采用货币补偿方式符合法律规定是严重错误的。《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第二十条规定“征收补偿方式包括货币补偿和产权调换。”的规定，被征收人有权选择货币补偿还是产权调换。”天桥区政府可对被征收人进行异地调换，但天桥区政府未征求被征收人的意见，严重侵害了被征收人的选择权。3.原审判决认定房地产价格评估机构经过对估价方法进行适用性分析后选用成本法进行评估并无不当是严重错误的。价格评估报告仅采用了成本法，没有采用其他评估方法，更没有写明只采用成本法评估的原因，明显违反《评估办法》第十三条及《济南市国有土地上房屋征收评估技术规范》第十九条的规定。处于同一片区的富雅地板、济南市北园黄桥汽车修理厂（以下简称黄桥汽修厂）与怀峰公司的土地及地上物的情况类似，具有交易实例，符合比较法估价方法。被征收人在2000年以后即转为商业性用房，大部分出租做超市、临街商铺及仓库使用，可以采用收益法进行评估。评估机构从未明确要求怀峰公司提供纳税记录、经营收入等资料，且怀峰公司已经向评估机构提供了房屋建设时间有关的资料、国有土地使用权出让合同、房屋租赁合同、营业执照、税务登记证等相关资料。故评估机构称无法选择收益法评估是错误的。4.价格评估报告采用的成本法进行评估，明显违反相关评估规范，评估价格明显过低，应重新评估。案涉土地属于国有出让土地，国有出让合同已经签署，土地出让金及各种契税己经交纳，应依据《国有建设用地使用权出让合同》第二十条约定按照评估市场价格给予补偿。同一片区、相近时间段的土地招拍挂成交价格为12828元/平方米。黄桥汽修厂就是按照后者即12828元/平方米的价格作为参照进行的拆迁补偿。评估机构按照成本法确定土地价格根本不是估价时点的重置价格，有违等价交换原则。《评估报告书》确定的房屋补偿价格根本不可能实现房屋重置。同时，该报告中也没有体现房屋装修价值。5.原审判决认定天桥区政府依据房地产价格评估机构评估确定的被征收房屋价值作出补偿并无不当是明显错误的。“房屋补偿评估结果作出之日”与“征收决定公告之日”相距将近三年，这段时间内被征收房屋所在地市场价格发生巨大上扬。按照2015年10月23日的评估价值进行补偿，明显不公平，有违及时补偿的立法精神和合理性原则、比例原则，应当依法予以撤销。6.原审判决认定房地产价格评估机构在评估中以《济南市国有土地上房屋征收评估技术规范(试行)》(济建发[2013]15号)作为依据适用符合规定是明显错误的。《济南市国有土地上房屋征收评估技术规范(试行)》至2018年8月5日已经失效。而价格评估报告时间为2018年8月20日，其直接依据济建发[2013]15号作出价格评估报告是错误的，应予重新评估。7.原审法院对于怀峰公司所称正诚评估公司未在案涉评估报告中告知其申请复核的权利的问题不能成立，是明显错误的。价格评估报告应当载明被征收人在对评估结果有异议的情况下，有向原房地产价格评估机构申请复核评估的权利，并明确告知申请复核的期间为自收到评估报告之日起10日内。对此，《济南市国有土地上房屋征收评估技术规范》说明了告知被征收人救济途径的必要性。但天桥区政府及评估机构并没有向怀峰公司告知可以申请复核，天桥区政府也未告知怀峰公司可以寻找其他评估公司进行评估，导致怀峰公司的合法权益无法得到保障。8.原审判决认定159号补偿决定未违反先补偿后搬迁的规定是错误的。《征补条例》第二十七条规定：“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。”因此怀峰公司在获得拆迁补偿款之前没有义务腾空房屋，《房屋征收补偿决定书》违反上述行政法规，应予撤销。9.原审判决以怀峰公司认为天桥区政府在征收中存在违法行为进行举报为由不予审理是错误的。正因为天桥区政府在征收中采用了不同征收补偿方式，违反了同地同价的基本原则，严重侵害了怀峰公司的合法权益。所以怀峰公司才依法申请复议并提起诉讼，希望法院公正公平的审查本案，查明对于怀峰公司的补偿是否违反同地同价的基本原则，故原审法院拒绝裁判明显违法。10.原审判决认为济南市政府的复议决定合法是明显错误的。济南市政府于2019年3月14日以需要其他相关案件的审理结果为依据中止审理，但在复议决定中并没有说明该案件结果与本案有什么样的利害关系，明显是违法中止，程序严重违法。 天桥区政府及济南市政府均未予答辩。 各方当事人在原审中提交的证据及依据已制作电子卷宗移送本院。上述证据在原审中已经质证。经审查，天桥区政府提交的约谈记录、协商说明上记录了约谈的时间、地、地点及内容有工作人员和见证人的签字，符合证据的有效形式，且怀峰公司在2020年4月2日的行政复议听证中认可参加约谈并向复议机关陈述了参加约谈人员姓名；评估报告送达回证、最后协商通知送达回证上有送达人和见证人的签名，写明了送达内容、时间、送达对象及受送达人未签名等基本情况，符合送达的基本要求，且怀峰公司在2020年4月2日的行政复议听证中认可收到了评估报告，故原审法院对上述证据的真实性、合法性、关联性予以认定并无不当。关于怀峰公司在原审中提交的录音资料，在无其他证据佐证的情况下，无法证明录音资料证明内容的真实性，故原审法院对该证据不予认定并无不当。综上，本院同意原审法院对证据的分析认证意见及据此查明的案件事实。 二审期间，怀峰公司向本院提交调取证据申请书，申请调取黄桥汽修厂水屯北路21号土地使用权及地上物的征收补偿协议。《最高人民法院关于适用的解释》第三十九条规定，“当事人申请调查收集证据，但该证据与待证事实无关联、对证明待证事实无意义或者其他无调查收集必要的，人民法院不予准许。”简言之，当事人申请调取的证据需与本案具有关联性，经审查，怀峰公司申请调取的黄桥汽修厂水屯北路21号土地使用权及地上物的征收补偿协议，与本案待证事实之间并无关联性，故本院不予准许。 怀峰公司在二审审理过程中还向本院提交了如下证据： 1.黄桥汽修厂水屯北路21号土地使用权及地上物变价方案1份，拟证明黄桥汽修厂与本案涉案土地属于同一片区的征迁范围，而黄桥汽修厂的土地补偿价格远远超过案涉土地评估价格，明显违反了同地同价的基本原则；本案具有成交实例，可采用比较法评估，评估机构称没有成交实例属评估方法选择错误。 2.中华人民共和国税收完税证明一宗、收款凭证及租赁费发票一宗，拟证明被征收房屋对外出租，系商业用途适用，缴纳营业税；由于案涉土地征迁，导致2014年之后营业收入明显降低且在2016年1月份之后没有营业收入，被迫停产停业，停产停业损失明显偏低。 3.《涉案石料加工厂因拆迁造成的经营利润损失及被损毁物品损失资产评估报告》，拟证明在资产评估存在评估数据、评估方法等的合理替代，正确运用替代原则是公正进行资产评估的重要保障，正诚评估公司以各种理由拒绝选用收益法，导致怀峰公司无法资产重置，严重损害公司利益。 天桥区政府、济南市政府发表质证意见认为，证据1与案涉补偿决定是否合法没有关联性，黄桥汽修厂的招拍挂成交价格不是补偿价格，对黄桥汽修厂的补偿是严格按照规定补偿的。证据2不是新证据，法院应不予接纳，怀峰公司在原审和复议阶段没有提交，故不予认可。天桥区政府已经最大限度的保障了对怀峰公司停产停业损失的补偿。证据3与本案没有关联性，不予认可。按照《征补条例》等的规定，被征收房屋是由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定的，资产评估报告不能作为补偿的依据。 本院对上述证据分析认证如下：本案系审查天桥区政府对怀峰公司作出的案涉补偿决定的合法性，而证据1是黄桥汽修厂管理人出具的土地使用权及地上物变价方案，怀峰公司的证明目的是天桥区政府对黄桥汽修厂的补偿价值偏高，姑且不论证据1是否能直接证明黄桥汽修厂的补偿价值，天桥区政府对该厂如何补偿与案涉补偿决定是否合法之间没有必然的联系，故证据1与本案待证事实无关联性，本院不予采纳。 《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七条第二款规定：“原告或者第三人在第一审程序中无正当事由未提供而在第二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳”，第五十二条对“新的证据”如何认定做了规定，包括：（一）在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；（二）当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或者未取得，人民法院在第二审程序中调取的证据；（三）原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。证据2中的收款凭证及租赁费发票等均系怀峰公司在一审举证期限届满前已经获取的证据，不属于“新的证据”的范畴，本院不予接纳。通常认为，原告或者第三人提供的在举证期限届满后发现的证据，系指原告或者第三人在举证期限届满之前无法取得或者还没有出现的证据，即基于不可归则于原告或者第三人的原因在举证期限届满后才发现的证据。证据2中的完税证明虽然形成于一审程序之后，但系怀峰公司缴纳2014-2015年的税款的凭证，属于在一审程序举证期限之前可以获取而因自身原因未获取的证据，故亦不属于“新的证据”的范畴，本院不予接纳。 证据3作为资产评估报告，其评估对象和评估内容等均与本案无关，与本案待证事实明显无联性，故本院不予采纳。 本院认为，怀峰公司对159号补偿决定及76号复议决定不服，提起本案撤销之诉，本案的审查重点应为原审判决是否正确即159号补偿决定及76号复议决定是否合法。《征补条例》第二十六条规定，“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，怀峰公司在补偿方案确定的签约期内未与房屋征收部门签订补偿协议，在评估报告作出前后多次约谈怀峰公司，在不能协商一致的情况下，天桥区政府根据评估报告并结合《补偿方案》，作出159号补偿决定，符合上述法律规定的程序。159号补偿决定对怀峰公司的补偿涉及房屋价值、补偿奖励费、搬迁费、附属物价值、一次性临时安置费、设施迁移费、一次性停产停业损失补偿费等各方面，补偿项目全面具体，同时告知了办理补偿手续的时间地点和方式及逾期法律后果和救济渠道，符合《征补条例》等法律法规的相关规定，从程序上保障了被征收人的补偿安置利益。综合分析原审判决以及怀峰公司的上诉理由，本院对二审期间的实体争议焦点分述如下： 第一，159号补偿决定仅对怀峰公司进行货币安置是否合法。通常来说，对于住宅房屋进行安置补偿应满足被征收人对货币安置及房屋安置的选择权，而不能仅给予其货币补偿，以保障被征收人的居住权，而对于非住宅房屋的安置补偿却不完全相同。《济南市国有土地上房屋征收与补偿办法》第三十一条第二款规定，“征收非住宅房屋实行产权调换的，应当符合国家产业政策、土地供应政策和项目规划。”即对于不符合国家产业政策、土地供应政策和项目规划的，应实行货币补偿。本案中，（2016）鲁01行初161号行政判决已生效，该判决对征收决定是否符合规划要求、符合公共利益、征收补偿方案是否合法等要素进行审查后，确认征收决定的合法性，根据《济南市规划局关于济南滨河新区建设投资集团有限公司〈关于申请将北湖片区核心区、安置区及北湖公园规划条件合并的函〉》的复函，被征收片区项目规划用地性质为居住、商业商务、道路与交通设施、公共设施、教育用地等，并没有工业用地规划，而涉案被征收房屋的土地性质为工业用地，不符合项目规划，故159号补偿决定对怀峰公司仅进行货币安置符合法律法规规定和项目实际，对于怀峰公司提出的原审法院认定采用货币补偿方式符合法律规定是严重错误的上诉理由，本院不予采纳。 第二，案涉评估报告可否作为159号补偿决定的依据。 《征补条例》第十九条第一款规定，对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。《评估办法》第十条规定，被征收房屋价值评估时点为房屋征收决定公告之日。基于上述法律法规规定，市县人民政府因公共利益征收国有土地上被征收人房屋时，应当对被征收人给予公平补偿；而公平补偿的基本要求即为不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。然而，《征补条例》未明确规定市、县级人民政府与其职能部门应当在征收决定公告后何期限内必须解决补偿安置问题，也未规定评估时点的具体确定标准，因此，人民法院不宜动辄否定以“征收决定公告之日”作为评估时点的合理性。依据《评估办法》第十四条关于“被征收房屋价值补偿应当考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积以及占地面积、土地使用权等影响被征收房屋价值的因素”的规定，土地使用权系评估被征收房屋价值时应考虑的因素。本案中，案涉征收范围较大，拆迁持续时间较长，可能存在周边房地产价格上涨的情况，但是不论是《国有土地使用权出让合同》还是原登记证书的记载，本案被征收房屋所在土地性质为工业用地，通过查询济南市人民政府公布的《关于调整城区及市区部分建制镇（街道）驻地国有土地基准地价的通知》，济南市近年来工业用地的基准地价调整不大，不存在明显上浮，结合被征收房屋系未登记房屋的事实，在怀峰公司未提交证据证明案涉被征收房屋存在其他影响其评估价值的因素的情况下，案涉评估报告以征收决定公告之日作为评估时点符合《征补条例》等相关法律法规规定。 《征补条例》第十九条第二款规定，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核评估结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。《评估办法》第二十条、第二十一条、第二十二条规定，房屋被征收人对房地产价格评估机构受委托作出的房屋价值评估结果有异议，应当向房地产价格评估机构书面申请复核评估；对复核评估结果有异议，应当向被征收房屋所在地评估专家委员会申请鉴定。评估报告作为补偿决定作出的依据，具有相当的专业性，相关法律法规赋予了被征收人在房地产价格评估机构专业领域内寻求救济的权利。本案中，评估机构在复议过程中陈述其口头告知了怀峰公司可申请复核等救济方式，却未提供证据证明，故本院不予采信。虽然评估机构未在评估报告中告知怀峰公司对评估报告有异议的救济方式，但是天桥区政府工作人员在2017年3月4日的约谈中对评估报告进行了解释，并明确告知怀峰公司可委托其他评估公司进行评估，怀峰公司有对评估报告提出异议的渠道和机会，其就评估报告寻求救济的权利并未受到实质影响。 关于是否可以《济南市国有土地上房屋征收评估技术规范(试行)》作为房屋评估报告依据的问题。《济南市国有土地上房屋征收评估技术规范》第三十五条明确规定，“……本规范施行前已依法作出房屋征收决定的项目，继续沿用原有规定”，本案征收决定的作出时间是2015年10月23日，《济南市国有土地上房屋征收评估技术规范》的施行时间是2019年7月30日，故评估公司以《济南市国有土地上房屋征收评估技术规范(试行)》作为房屋评估依据符合上述规范性文件的规定，并无不当。 房屋评估报告中对估价方法为成本法、基准地价修正法进行了说明，但是未对选用上述评估方法的原因作出说明，不符合《房地产估价规范》4.1.3条的规定，但是在行政复议阶段，评估师已到听证现场对评估方法的选用向双方当事人作出了说明，可视为对房屋评估报告的修正和补充，已经起到了解释的作用。房屋评估报告作为房地产价格鉴定领域的专业性事项，选择何种评估方法是评估师基于其专业知识和被评估对象的基本情况等作出的职业判断，人民法院在当事人证据不足以推翻上述职业判断的情况下，应认可评估公司的专业性判断。 综上，怀峰公司虽主张房屋评估报告不能作为补偿决定作出依据，但其上诉理由理据不足，不能成立，本院不予支持。 第三，159号补偿决定是否违反先补偿后搬迁的原则。 《征补条例》第十七条第一款、第二款规定，“实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。”先补偿，后搬迁应理解为征收人履行其补偿安置职责，包括签订补偿协议或者作出补偿决定，在此之后方可要求被征收人搬迁，不可采取不正当手段逼迫被征收人搬迁。本案中，补偿决定确定了被征收人因征收而获得的补偿内容、补偿金额以及补偿依据、办理补偿相关事项、逾期不领取的法律后果等，并未在未履行补偿职责之前要求被征收人搬迁，且经济南市中级人民法院（2016）鲁01行初162号行政判决确认涉案征收项目补偿款已于2015年足额到位、专户存储，并做到专款专用，不会影响怀峰公司在补偿决定生效后依法获得补偿，因此，怀峰公司主张159号补偿决定违反先补偿后搬迁的原则，理据不足，本院不予支持。 第四，关于天桥区政府在征收中是否对其他被征收人采取不同补偿方式的问题。本案的审查对象是159号补偿决定是否合法以及是否做到了公平合理补偿，其他被征收人如何补偿并非本案的审查范围，原审法院认定该意见不属于本案审查范围并无不当。且原审判决已经明确告知怀峰公司就该问题表达意见的途径和方式，对此本院不再赘述。 第五，关于76号复议决定是否合法的问题。济南市政府在2019年10月18日的行政复议调解中对复议期间中止的原因及法律依据进行解释说明，怀峰公司明确表示明白且并未提出异议。且针对76号复议决定是否合法的问题，原审判决已就行政复议受理、中止、延期审理及作出程序进行全面审查，认定76号复议决定的合法性并作出了详细说理，本院不再赘述。 综上，原审法院判决认定事实基本清楚，适用法律正确，程序合法，应予维持。怀峰公司的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人济南怀峰换热器有限公司负担。 本判决为终审判决。 审判长 李 宁 审判员 庞伟杰 审判员 杨晓晓 二〇二〇年十二月十八日 法官助理李燕 书记员张赛