广东省清远市清新区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤1803行初105号原告黄国贞，男,1978年1月10日出生，汉族，住清远市阳山县。委托代理人姜泉、康静，均系北京万典律师事务所律师。被告阳山县自然资源局。地址：清远市阳山县北门路**。法定代表人梁国敏，局长。出庭应诉负责人黄振杰，副局长。委托代理人梁建华，该局工作人员。原告黄国贞不服被告阳山县自然资源局土地行政管理纠纷一案，于2020年3月31日向本院提起诉讼。本院于同年4月2日立案后，于同年4月7日向被告阳山县自然资源局送达了起诉状副本、应诉通知书、举证通知书等诉讼文书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案。原告黄国贞及其委托代理人姜泉、被告阳山县自然资源局的副局长黄振杰及其委托代理人梁建华均到庭参加诉讼。因原、被告双方需协调和解，本案扣除审理期限两个月。本案现已审理终结。2019年11月11日，被告阳山县自然资源局对原告黄国贞作出阳自然资（决字）〔2019〕16号《责令交出土地并清理地上附着物行政处理决定书》（以下简称涉案处理决定）。原告黄国贞诉称，其系清远市阳山县***********民，祖祖辈辈生活在牛轭塘村，在本村拥有合法房屋。因阳山县人民政府通儒“城中村”改造项目需要，原告集体土地上的房屋被纳入征收范围，但政府并未依法给予原告补偿安置，双方未能就征收补偿达成一致。2019年11月11日，被告对原告作出涉案处理决定，原告对该行政行为不服，依法诉请撤销。一、涉案行政行为不具有合法性基础。（一）依据《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例之规定，征收集体土地需具备合法有效的集体土地征收审批文件。本案中，涉案的征地批复作出前，未依法进行调查、登记和确认，未保障被征收人的知情、确认、听证等权利，作出程序严重违法；且其不符合阳山县土地利用总体规划、土地利用年度计划、阳山县总体规划、控制性详细规划以及修建性详细规划，未对原告等被征收人依法进行合理补偿安置和落实社会保障费用，未预存征地补偿款，故不应批准征地。截至目前，涉案的征地批复仍处于法律程序之中，效力并未确定。（二）涉案城中村改造项目的征地“两公告一登记”程序并未依法履行，也未依法制定征地补偿安置方案，被告无权要求原告交出土地和清理地上附着物。依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第一款、第二款、第三款及《广东省实施办法》第三十二条第一项、第三项、第四项的规定，征收土地应当依法履行征收土地公告和征收补偿安置方案公告程序，并且对被征收人依法进行征地补偿登记。本案中，原告直到申请政府信息公开才得知涉案征地批复，且此前未有任何机关进行过两公告程序，更未依法制定补偿安置方案和保障原告行使就征地补偿安置方案提出意见和申请听证的权利。因此，被告称涉案项目征地的“两公告一登记”程序已经履行完毕的事实明显错误，其无权要求原告交出土地和清理地上附着物。二、涉案行政行为不具有事实和法律依据。（一）依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条的规定，责令交出土地的前提是被征地方违反土地管理法律、法规规定，阻扰国家建设征收土地，本案中，原告系认为征收行为违法且补偿标准过低而拒绝接受安置补偿，这并不构成违反土地管理法律、法规规定阻扰被告征收土地的行为。（二）根据涉案行政行为的内容及原告了解的情况来看，被告及相关部门并未将补偿安置费用等支付给原告，故其责令原告交出土地，尚不具备《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款第三项的规定。三、涉案行政行为侵害原告补偿方式选择权，严重违法。根据《国土资源部关于关于进一步做好征地管理工作的通知》相关规定，涉案处理决定仅仅规定了货币补偿一种方式，未能依法提供产权调换，严重侵害原告补偿方式选择权，侵害原告的合法权益。四、涉案的评估机构选定程序违法，该评估报告不应作为涉案行政行为的依据。依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条的规定，房屋评估机构应由被征收人协商选定，协商不成，通过多数决定、随机选定等方式确定。虽然原告的房屋是集体土地房屋，但在没有其它法律规定的情况下，应参照该条例规定进行。但本案中，涉案评估机构并非原告等被征收人协商选定，没有征求原告等被征收人的意见。五、补偿价格不合理，违反征收补偿政策。《国务院办公厅关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》明确提出“征地涉及拆迁农民住房的，必须先安置后拆迁，妥善解决好被征地农户的居住问题，切实做到被征地拆迁农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。”本案中，被告作出的涉案处理决定规定的对原告房屋的补偿价格不合理、不公平，违反征收补偿安置的基本政策。六、涉案补偿方案告知书、《责令交出土地并清理地上附着物行政处理告知书》未依法送达给原告，严重侵害原告陈述、申辩和听证的法定权利，被告仓促作出涉案处理决定严重违法。为维护原告的合法权益，特提起诉讼，请求判决：撤销被告于2019年11月11日作出的涉案处理决定。原告黄国贞向本院提交了以下证据：1.居民身份证、《通儒“城中村”改造拆迁房屋丈量原始记录》，证明原告房屋位于征收范围内，是本案适格主体；2.涉案处理决定，证明涉案行政行为存在且严重违法，应予撤销；3.照片，证明被告没有在原告村公告栏公示相关征地文件。被告阳山县自然资源局辩称，一、被告作出涉案处理决定认定事实清楚，内容恰当，适用法律正确。被告依据《关于阳山县阳城镇2010年度第一批次城镇建设用地的批复》及《中华人民共和国土地管理法》第四十六条、第四十七条的规定，依法对阳城镇通儒村民委员会属下的集体土地进行征收。根据原告签名确认的《通儒“城中村”改造拆迁房屋丈量原始记录》，其被征收的土地面积为813.58平方米，房屋2座，面积合计362.6平方米。经核查，被征收土地有112平方米办理了集体建设用地使用证，房屋未办理不动产权证书。依据《广东省国土资源厅关于印发广东省征地保护标准（2016年修订调整）的通知》《关于调整“阳山县阳城镇2010年度第一批次城镇建设用地”和“阳山县阳城镇2011年度第六批次城镇建设用地”征地安置补偿标准的通知》的补偿标准和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十六条规定，原告被征收土地房屋应补偿如下：征收土地面积813.58平方米（折算为1.2204亩），按上述安置补偿方案标准计算，征收土地应计补偿款合计122978元（含10%留用地折款），其中已办证土地征收按266667元/亩计算补偿，房屋建房占用未办证部分按100000元/亩计算补偿，门前屋旁空地按43335元/亩计算补偿，10%留用地按150000元/亩计算补偿。根据安置补偿方案房屋占地有按户籍人口10平方米/人的铺面分红，因此不作10%留用地补偿。该补偿款依法应属于被征地集体经济合作社所有，已按规定存入到所在地阳城镇通儒村民委员会新联二经济合作社集体帐户。征收房屋补偿方面，本次征收涉及房屋2座，建筑面积362.6平方米。根据广州国融资产评估与土地房地产估价有限公司作出的评估报告，房屋评估价值（包含装修及其它附着物）为922588元，另计搬迁补偿费7252元，临时安置费10878元，合计补偿款940718元。该补偿款依法应属原告所有，已划入到阳城镇财政所设立的专用帐户。据上可知，被告对原告的土地和房屋的征收有合法的批准文件，符合法定程序，安置补偿已经履行到位。二、被告作出涉案处理决定程序合法。依据《关于阳山县阳城镇2010年度第一批次城镇建设用地的批复》和《广东省国土资源厅关于印发广东省征地保护标准（2010年修订调整）的通知》，2010年12月30日，阳山县人民政府发布《阳山县人民政府关于征收阳城镇有关土地的通告》，被告发布《阳山县国土资源局征收土地补偿安置方案公告》，上述文件均在原告所在地村民委员会进行了公示。由于征地工作时间拖延较长，从2011年一直延续至目前，期间，广东省自然资源厅于2016年9月23日发布《广东省国土资源厅关于印发广东省征地保护标准（2016年修订调整）的通知》，对征收土地补偿标准进行了调整，再加上建筑造价不断上升，经综合考虑，为保障被征地群众的利益，阳山县人民政府对此前批准的征地补偿标准进行了上调，于2018年4月16日发出《阳山县人民政府办公室关于印发通儒“城中村”改造涉及城南市场二期、配套市政道路、黎屋小区土地及房屋征收安置补偿方案的通知》，并于同年6月在被征地村民小组进行了现场公示。该通知要求被征收土地范围内的居民在同年6月30日前到阳城镇人民政府办理征收土地补偿登记手续，原告被征收土地和房屋均属于通知的范围内，但其没有按规定时间前往办理。2019年1月18日，被告向原告送达《关于要求选定评估机构的通知》，要求原告自行选定有资质的评估公司就被征收房屋进行价值评估，原告未按要求选定评估公司。同年2月14日，被告向原告送达《关于选定房地产价格评估机构的通知》，通知其于同年2月18日上午9时在规定的服务窗口采取网上随机抽取的方式公开选取房地产价格评估机构。同年2月20日，被告向原告送达《关于确定评估机构的通知》，告知原告确定了广州国融资产评估与土地房地产估价有限公司作为评估机构。同年2月22日，被告向原告送达《关于对被征收房屋内外部状况及土地进行实地勘查评估的通知》，告知原告有关单位及评估机构将于同年2月25日至2月28日对其位于征收范围的土地和房屋进行实地勘查。同年2月25日，广州国融资产评估与土地房地产估价有限公司工作人员对原告上述被征收房屋进行了现场勘查。同年3月26日，被告向原告送达《关于送达房屋价值评估报告的通知》，将《房屋价值评估报告书》送达给原告，并告知其享有的法定权利，原告没有提出异议。同年6月12日，被告向原告送达《关于办理房屋征收补偿手续的通知》，告知原告被征收土地及房屋的补偿方式，因原告未按时按要求办理选择手续，被告按通知内容，视为原告放弃房屋置换方式，按货币补偿方式补偿。同年7月25日，被告向原告送达《责令交出土地并清理地上附着物行政处理告知书》，告知其享有陈述、申辩和申请听证的权利，原告未按时提出。为此，被告根据《阳山县人民政府办公室关于印发通儒“城中村”改造涉及城南市场二期、配套市政道路、黎屋小区土地及房屋征收安置补偿方案的通知》和广州国融资产评估与土地房地产估价有限公司作出的《房屋价值评估报告书》，于同年11月11日向原告作出涉案处理决定。被告在作出涉案行政行为前，已充分告知原告享有的权利，履行了法定程序，而原告无视被告作出的各项告知内容和权利，拒不配合。综上，被告作出涉案处理决定认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，程序合法，内容恰当，原告的诉讼请求没有法律依据，请求法院依法驳回其诉讼请求。被告阳山县自然资源局向本院提交了以下证据、依据：1.《广东省国土资源厅关于阳山县阳城镇2010年度第一批次城镇建设用地的批复》，2.《阳山县人民政府关于征收阳城镇有关土地的通告》，3.《阳山县国土资源局征收土地补偿安置方案公告》，证据1-3共同证明被告征收土地行为合法；4.《广东省国土资源厅关于印发广东省征地补偿保护标准（2016年修订调整）的通知》，5.《关于调整“阳山县阳城镇2010年度第一批次城镇建设用地”和“阳山县阳城镇2011年度第六批次城镇建设用地”征地安置补偿标准的通知》，证据4、5共同证明被告作出土地补偿标准达到广东省规定标准；6.《阳山县人民政府办公室关于通儒“城中村”改造涉及城南市场二期、配套市政道路土地及房屋征收社会稳定风险评估报告的复函》，证明征收项目已做风险评估；7.《通儒“城中村”改造拆迁房屋丈量原始记录》和房屋相片，证明征收土地和房屋面积准确；8.《关于要求选定评估机构的通知》和送达回证，9.《关于选定房地产价格评估机构的通知》和送达回证，10.《关于确定评估机构的通知》和送达回证，11.《关于对被征收房屋内外部状况及土地进行实地勘查评估的通知》和送达回证，12.《关于送达房屋价值评估报告的通知》和送达回证，13.《关于办理房屋征收补偿手续的通知》和送达回证，14.《责令交出土地并清理地上附着物行政处理告知书》和送达回证，证据8-14共同证明被告在作出涉案行政行为前履行了相应的告知和法定程序。法律依据：《中华人民共和国土地管理法》（2004修正）第二条、第四十六条、第四十七条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2011修订）第二十五条、第二十六条、第四十五条，《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》第三条第八款。经庭审质证，一、对于原告黄国贞提交的证据，被告阳山县自然资源局的质证意见是：证据1中居民身份证无异议；《通儒“城中村”改造拆迁房屋丈量原始记录》无异议，表中内容是被告丈量原告被征收土地和房屋的原始记录，表中反映数据属实，并有原告和相关工作人员、村干部签名确认；证据2是被告依法作出的行政行为，该行政行为作出前已充分履行各项告知程序，告知和给予原告充分的权利，程序合法；证据3的证明内容有异议，征地公告是在2010年批准的，被告已依法进行公示，原告照片于2020年5月拍摄，不能证明其目的。二、对于被告阳山县自然资源局提交的证据、依据，原告黄国贞的质证意见是：证据1的合法性、关联性及证明目的有异议，该征地批复没有征地红线图，不能确认原告房屋是否在征地范围内。如果被告无证据证明，则不能依据该征地批复征收原告房屋。另外，该征地批复第五项明确农用地转用和土地征收批准文件的有效期是2年，但该征地批复经过10年未实施，已经失去效力，不能再用作现在的拆迁依据；证据2的合法性、关联性有异议，该证据是对土地补偿和安置补助费的内容，并没有对房屋补偿的内容；且该标准经过10年发生了很大变化，已经不能再适用；证据3的合法性、关联性有异议，该公告并没有张贴公示，照片无法证明时间、地、地点和内容且是一个过失的标准，对于原告的补偿应当按照新的标准补偿；证据4的关联性有异议，该证据是征地补偿标准，原告的补偿主要是房屋，应当参照周边房屋价格给予补偿，或者在原有面积适当增加的标准上进行补偿；证据5的合法性、关联性有异议，由于征收土地批复已经失去效力，土地或者房屋的补偿标准已经失去依据。根据《中华人民共和国土地管理法》(2019修正)第四十八条的规定，采取补偿的措施首先是重新安排宅基地建房，其次是提供安置房，最后才是货币补偿。被告仅仅提供货币补偿方式，明显侵犯原告选择权，对原告不公平。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第二款的规定，案涉房屋征收补偿标准能否参照国有土地上房屋征收补偿标准的关键在于其房屋所在集体土地被征收后，行政机关怠于行使对房屋进行补偿安置的职责，在补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，而造成相关权利人利益受损。该规定目的在于避免同区域内原集体土地上房屋征收补偿标准低于国有土地上房屋征收补偿标准，充分保障原集体土地上房屋权利人的合法权益。本案中，被实际征收时，涉案房屋坐落在已被征收的国有土地上，且所在区域已经纳入城市规划区，原告要求参照国有土地上房屋进行补偿，符合相关规定；证据6的合法性有异议，阳城镇人民政府不具有风险评估的职权依据。该证据仅仅是风险评估报告，不能证明依法作出风险评估，且该报告没有被征收人参与评估的内容，也没有征求被征收人意见的内容；证据7中对于房屋丈量记录的数据无异议，但对计算方式有异议，证据第88页有些地方并没有按房屋补偿，只是按货币补偿，且货币计算标准低；证据8-11、14有异议，均未送达给原告，且不符合留置送达条件，送达回证上签字人员身份无法核实；证据12的真实性、合法性有异议，送达方式有误；评估报告价值明显偏低，评估方式错误，且已经超过有效期，不具有法律效力；另外原告没有参与评估，没有进行实地查看；证据13的合法性及证明目的有异议，货币补偿的标准远低于产权安置的补偿标准，被告却单方面认定补偿方式为货币补偿，明显侵害了原告的合法权益。本院对上述证据认证如下：一、对于原告黄国贞提交的证据1、3，具有真实性、关联性，本院确认其均具有证据效力；证据2，为涉案处理决定，具有真实性、关联性，其合法性将在本院认为部分进行评价。二、对于被告阳山县自然资源局提交的证据1-3，具有真实性、关联性、合法性，但其证明目的本院不予认可；其余证据，具有真实性、关联性，本院确认其均具有证据效力。经审理查明，1997年，原告黄国贞在阳山县县***********民委员会新联二经济合作社建设了共2栋房屋，总占地面积813.58平方米，建筑面积共362.6平方米。其中一间为1层砖混结构房屋，另一间为1层框架结构房屋。2010年12月22日，原广东省国土资源厅作出粤国土资（建）字〔2010〕916号《关于阳山县阳城镇2010年度第一批次城镇建设用地的批复》，批复“同意上报的农用地转用方案和征收土地方案。同意阳山县*******委会新联一、新联二、新联三、立新一、立新二、东方一、东方二村民小组及城南村委会第七村民小组属下的集体农用地0.46公顷（全部为养殖水面）转为建设用地，与上述村集体建设用地2.2387公顷（合计2.6987公顷集体土地）一并办理征收为国有土地手续；上述土地经完善征收手续后依照规划安排作为阳山县城镇建设用地。具体项目供地时供地方式、供地规模，供地标准等应严格按照国家和省的有关规定执行，切实做到节约集约用地……”2018年9月6日、9月27日，原阳山县国土资源局组织相关工作人员对涉案房屋进行了实地丈量，并制作了《通儒“城中村”改造拆迁房屋丈量原始记录》。2019年2月20日，原阳山县国土资源局选定了广州国融资产评估与土地房地产估价有限公司对涉案房屋进行了评估。同年3月25日，原阳山县国土资源局作出了《关于送达房屋价值评估报告的通知》，并于同年3月26日连同涉案房屋评估报告一并向原告送达。同年11月11日，被告作出涉案处理决定。决定“对你被征收的土地及房屋作如下补偿：一、给予货币补偿。二、货币补偿金额：1、土地补偿款122978元，归属新联二经济合作社集体所有，划入你经济合作社集体账户；2、房屋、装修、地、地上建筑物及附属物评估价格为922588元迁补偿费为7252元，临时安置费为10878元，共940718元，归属你个人所有，划入阳山县阳城镇财政所账户（专款专用）。三、自本决定书送达之日起，十五日内自行拆迁被征收的位于阳城镇通儒村委会新联二经济合作社的房屋并清理地上附着物，交出土地……”原告不服该涉案处理决定，遂向本院提起本案诉讼。2020年11月23日，被告作出《阳山县自然资源局关于撤销（阳自然资（决字）〔2019〕16号）的决定》，决定撤销涉案处理决定。涉案处理决定被撤销后，本院通过电话向原告告知并释明该撤销情况，原告表示继续本案诉讼。另查明，涉案处理决定作出后，被告将涉案处理决定中所提及的货币补偿已划入阳山县阳城镇财政所设立的专用账户中。本院认为，本案系不服土地行政管理纠纷。人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。根据原告的起诉、被告的答辩、各方当事人的举证与质证等综合分析，本案的争议焦点是被告于2019年11月11日作出的涉案处理决定是否合法。根据经修正并于2004年8月28日施行的《中华人民共和国土地管理法》第四十六条“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施……”的规定，并参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作……”第二十六条“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告……”的规定，本案中，原告涉案被征收土地类型属集体土地，而对于集体土地上房屋拆迁等征收工作，应参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行，在无法与被征收人达成一致协议时，应由阳山县人民政府依法作出补偿决定。而被告作出涉案处理决定的处理内容已涉及征地补偿事项的决定，根据上述法律规定，被告无权作出有关征地补偿等决定，故被告作出涉案处理决定的行为属超越职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：……（四）超越职权的……”第七十四条第二款“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：……（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的……”的规定，涉案处理决定已由被告自行撤销，故本院依法确认被告作出涉案处理决定的行为违法。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第四项、第七十四条第二款第二项的规定，判决如下：确认被告阳山县自然资源局于2019年11月11日作出阳自然资（决字）〔2019〕16号《责令交出土地并清理地上附着物行政处理决定书》的行为违法。案件受理费50元，由被告阳山县自然资源局负担，此款原告黄国贞已预交50元，本院予以退回。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省清远市中级人民法院。审 判 长  陈桂清审 判 员  梁希哲人民陪审员  陈焕潮二〇二〇年十一月二十五日书 记 员  曾洁莹附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。