江苏省高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）苏行终1041号 上诉人（原审原告）张洪桂，男，汉族，住江苏省高邮市。 被上诉人（原审被告）宝应县人民政府，住所地在江苏省宝应县宝应大道**。 法定代表人佘俊臣，该县县长。 被上诉人（原审被告）宝应县住房和城乡建设局，，住所地在江苏省宝应县苏中中路** 法定代表人王文庆，该局局长。 被上诉人（原审被告）扬州市宝应生态环境局，住所，住所地在江苏省宝应县叶挺路**div> 法定代表人陈勇，该局局长。 被上诉人（原审被告）宝应县氾水镇人民政府，住所地，住所地在江苏省宝应县氾水镇iv> 法定代表人杨猛，该镇镇长。 原审第三人宝应县氾水镇牌坊村村民委员会，住所地，住所地在江苏省宝应县氾水镇牌坊村iv> 法定代表人华道言，该村民委员会主任。 上诉人张洪桂因诉被上诉人宝应县人民政府（以下简称宝应县政府）、宝应县住房和城乡建设局（以下简称宝应县住建局）、扬州市宝应生态环境局（原宝应县环境保护局）、宝应县氾水镇人民政府（以下简称氾水镇政府）、原审第三人宝应县氾水镇牌坊村村民委员会（以下简称牌坊村委会）强制拆除行政行为违法一案，不服江苏省扬州市中级人民法院（2018）苏10行初24号行政裁定，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议审理了本案。本案现已审理终结。 上诉人张洪桂原审起诉称：张洪桂经营的新河建材厂位于水镇牌坊村，2017年7月20日，该厂房屋设施被违法强制拆除，大量机器设备及砖坯半成品等生产资料因强拆而遭到毁损。上述违法行为发生后，张洪桂曾拨打110电话报警，但公安机关并未制止违法行为，也未对违法行为进行处理。张洪桂认为宝应县公安局未履行接处警法定职责，依法提起行政诉讼。在扬州市中级人民法院2018年2月28日庭审过程中，宝应县公安局在答辩中明确其下属的宝应县公安局氾水镇派出所（以下简称氾水派出所）是根据宝应县政府的安排，在新河建材厂设施拆除过程中派出警员负责现场秩序维护，并指明是宝应县政府263办公室牵头相关职能部门，包括宝应县住建局、原宝应县环境保护局、氾水镇政府都参与了上述拆除活动。此外，宝应县公安局也明确了上述拆除行为系行政行为，不属于公安机关的管辖范围。张洪桂认为，宝应县公安局作为宝应县政府的组成部门，也是行使刑事侦查权的司法机关，其对参与新河建材厂拆除的主体是清楚的。既然宝应县公安局已经明确是宝应县政府263办公室牵头相关职能部门，包括宝应县住建局、原宝应县环境保护局、氾水镇政府参与了上述拆除行为，则宝应县政府应当与宝应县住建局、原宝应县环境保护局、氾水镇政府作为本案共同被告承担法律责任。综上，请求依法判决确认宝应县政府、宝应县住建局、原宝应县环境保护局、氾水镇政府于2017年7月20日共同强制拆除张洪桂所有的位于新河建材厂范围内投资新建的20门轮窑以及制砖机、搅拌机等配套机器设备的行政行为违法；本案诉讼费用由上述四原审被告共同承担。 被上诉人宝应县政府原审辩称：首先，宝应县政府不是本案的适格被告。张洪桂认为系宝应县政府263办公室牵头相关职能部门对新河建材厂设施进行了拆除，但并无任何证据证明宝应县政府作出了相关行政决定，采取了相关行政行为。其次，2017年1月10日，宝应县政府印发了《县政府办公室转发市政府办公室关于全面开展全市砖瓦生产企业专项整治工作的紧急通知》（宝政办发[2017]12号，以下简称宝政办发[2017]12号通知），对有关整治工作进行了原则性的规定，是对下级机关工作的指导，并未对张洪桂作出任何具体行政行为，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第一款第（八）项之规定，并不属于行政诉讼的受案范围。最后，张洪桂诉称的房屋被拆除在其起诉宝应县公安局不履行法定职责的案件中，已经查明系由牌坊村委会实施，属于因合同引发的纠纷。综上，请求人民法院依法判决驳回张洪桂的诉讼请求。 被上诉人宝应县住建局原审辩称：宝应县住建局并未委托、指令或安排任何单位、个人对张洪桂诉称的新河建材厂的相关财产进行强制处理。张洪桂起诉宝应县住建局不能成立。综上，请求人民法院依法判决驳回张洪桂的诉讼请求。 被上诉人扬州市宝应生态环境局辩称：张洪桂诉称原宝应县环境保护局参与了对新河建材厂设施的拆除，但无任何证据证明。原宝应县环境保护局未委托、指令、安排任何单位、个人对张洪桂的财产进行拆除。原宝应县环境保护局作为县级人民政府环境保护主管部门，对本行政区域内环境保护工作实施统一监督管理，对砖瓦生产企业的专项整治实施的是行政指导或督促履职行为，并未对张洪桂财产直接作出任何具体行政行为。综上，请求人民法院依法判决驳回张洪桂的诉讼请求。 被上诉人氾水镇政府原审辩称：首先，张洪桂诉称氾水镇政府于2017年7月20日参与对新河建材厂设施的拆除行为不是事实，氾水镇政府没有实施上述拆除行为。其次，据氾水镇政府了解，新河建材厂的房屋设施、砖窑生产线等属于牌坊村委会所有，并非张洪桂所有。2006年12月8日，牌坊村委会将原新河砖瓦厂发包给张洪桂承包经营，双方签订了《窑厂承包合同》，约定牌坊村委会将固定资产砖窑生产线一台套、办公用房、厂房、设备、场地等租赁给张洪桂，期限从原剩余的两年承包期基础上再承包10年，即到2018年12月30日止。该合同还约定了上缴承包款的方式，约定了在承包期内如国家征用或者开发而无法履行合同时，按照未经营年限退还租金，后增的固定资产也按照未使用年限退还，不作违约，承包期满后，一切不动资产归牌坊村委会所有。后张洪桂因经营不善，又多次将新河建材厂转包他人经营。从2017年1月18日开始，新河建材厂的实际承包经营者为仲某森，并非张洪桂。最后，新河建材厂房屋设施的拆除是产权人牌坊村委会自行实施，是发包人依法处分自己的财产。牌坊村委会与张洪桂签订的《窑厂承包合同》已经约定新河建材厂的固定资产包括砖窑生产线、办公用房、厂房、设备、场地等均属于牌坊村委会所有，承包期满后，一切不动资产均归牌坊村委会所有。因此，牌坊村委会作为发包人有权处分自己的财产。从2016年底开始，省、市、县、乡镇各级人民政府均开展了砖瓦生产企业专项整治行动。由于新河建材厂在承包期限无采矿许可证，无环评手续，无环保审批手续，无废气污染防治设施，严重污染周边环境。加之张洪桂经营不善，拖欠民工工资，社会矛盾突出。为贯彻上级文件精神，牌坊村委会先后于2017年3月10日、2017年6月23日向新河建材厂发出通知，要求该厂停止生产，拆除生产设备。上述通知发出后，该厂的实际承包人仲某森仍在夜间私自生产200万砖坯。2017年7月20日，牌坊村委会安排人员拆除了属于自己的部分固定资产，并将生产设备囤放于专门场地，并对仲某森生产的砖坯进行了补偿。在拆除前，牌坊村委会通过氾水镇政府请属地派出所派出民警到场维护秩序。综上，请求人民法院依法判决驳回张洪桂的诉讼请求。 原审第三人牌坊村委会述称：首先，新河建材厂位于水镇牌坊村，其房屋、设施、砖窑生产线等属于牌坊村委会所有，并非张洪桂所有。2006年12月8日，牌坊村委会将原新河砖瓦厂发包给张洪桂承包经营，双方签订了《窑厂承包合同》，约定牌坊村委会将固定资产砖窑生产线一台套、办公用房、厂房、设备、场地等租赁给张洪桂，期限从原剩余的两年承包期基础上再承包10年，即到2018年12月30日止。该合同还约定了上缴承包款的方式，约定了在承包期内如国家征用或者开发而无法履行合同时，按照未经营年限退还租金，后增的固定资产也按照未使用年限退还，不作违约，承包期满后，一切不动资产归牌坊村委会所有。所以，张洪桂诉称该厂归其所有是错误的。其次，新河建材厂于2017年7月20日被拆除是由牌坊村委会在多次通知张洪桂及现承包人停止生产后，并征得现承包人口头同意的情况下，自行组织人力、物力拆除的，包括与拆除人员签订窑棚拆除协议，设备拆除、搬运协议，支付费用等均是牌坊村委会签订、支付。牌坊村委会拆除的是属于自己的资产，牌坊村委会已经将属于张洪桂所有的机器设备等资产存放于专门场地，等待张洪桂自行取回。最后，牌坊村委会是在新河建材厂无法再继续生产经营下去的情况下，配合省市开展的砖瓦生产企业专项整治行动，在承包人不积极配合的情况下实施的拆除行为，该行为属于牌坊村委会与承包人之间发生的提前解除承包合同的民事行为。张洪桂于2006年开始承包经营新河建材厂后，因经营不善多次将该厂转包他人经营，并拖欠承包费用和民工工资，造成恶劣社会影响。2014年，张洪桂将该厂转包给夏某怀，只收取租金，实际由夏某怀承包经营。至2015年11月，该厂拖欠35名民工工资合计达60余万元，夏某怀随后“跑路”。为维护社会稳定，牌坊村委会于2016年12月20日垫付了相关民工工资。2017年1月18日，张洪桂又将新河建材厂转包给仲某森，合同约定张洪桂将承包的新河建材厂的所有资产及场地和经营权租赁给仲某森，期限为2年，从2017年1月18日起至2019年12月31日（实际张洪桂承包期截止到2018年12月31日）。因此，从2017年1月18日起，新河建材厂的实际承包人是仲某森。由于该厂无环评手续，无污染防治设施，严重污染周边环境，牌坊村委会为响应国家环保政策，多次通知张洪桂及现承包人仲某森，要求其停止生产并自行拆除生产设备，但均未果。在此情况下，牌坊村委会遂自行拆除属于自己的新河建材厂。综上，请求人民法院依法判决驳回张洪桂的诉讼请求。 原审法院于2018年10月15日分别对朱某文、彭某鸿进行了调查询问。朱某文在接受该院询问时述称：张洪桂提交的落款时间为2018年7月18日的“朱新文”《证言》以及落款时间为2007年5月1日的甲方为“氾光湖建材厂张洪桂”，乙方为“朱新文”的《协议书》中的“朱新文”签名均是我本人所签。由我自己的施工队伍承建张洪桂新建20门轮窑工程，施工地点在“氾光湖建材厂”，约定工程款大概为10万元，已经全部结清。大概耗费3个月时间建成，施工时原有的捆窑还在正常生产。原来的老捆窑是张洪桂承包的牌坊村委会的。彭某鸿在接受该院询问时述称：我是氾水镇政府副镇长。对于张洪桂提交的录音资料中的通话内容，因时隔久远，我不记得了。对于张洪桂、“氾光湖砖瓦厂”、新河建材厂之间的关系及历史沿革，我不清楚。因为当时我分管国土，原宝应县国土资源局跟我说新河建材厂要被拆除，我就过问了一下，跟张洪桂谈过几次。后来我看到了张洪桂的承包合同，就要求他依据合同与牌坊村委会进行协商。据我所知，氾水镇政府没有参与拆除新河建材厂。 原审法院查明：2006年12月8日，牌坊村委会作为甲方与乙方张洪桂签订《窑厂承包合同》，载明“经村民代表讨论，原新河村砖瓦厂由于王增祥转包给姜启科，但姜启科目前又转包给张洪桂经营”，“甲方现有固定资产砖窑生产线一台套，办公用房、厂房、设备、场地等，全部按原现状租赁给乙方作为生产经营使用”，“承包期限分为：原承包人王增祥还有两年承包期，即2007年1月至2008年12月仍有效，由乙方经营，乙方从转包期结束后再承包10年期限，即从2009年1月1日起至2018年12月30日止”，“乙方必须在原有资产投入的基础上，重新进行改造投入，必须投到20门以上，其所有投入部分由乙方负责，包括电力和生产设备”，“乙方在承包期内，如国家征用或开发无法履行合同时，按未经营年限退还租金，不计利息，后增的固定资产也按未使用年限退还，不作违约”等。2007年4月18日，新河建材厂向原宝应县国土资源局提交《报告》，称“范水镇新河建材厂座落于范水镇××七十年代由福建公民王正祥投资所建，窑体属捆窑）”，“今年我厂计划投资56万元对制坯设备进行了升级改造”，申请对该厂轮窑进行窑体扩修建。2007年5月1日，朱某文与张洪桂签订《协议书》，约定由朱某文承建新河建材厂20门轮窑一座。2017年1月18日，张洪桂作为甲方与乙方仲某森签订《资产及经营权租赁合同》，载明“甲方将自己承租的‘宝应县新河建材厂’的所有资产及场地和经营权租赁给乙方生产和经营”，“租赁期限为二年，自2017年1月18日起至2019年12月31日止”等。2017年7月7日，牌坊村委会作为甲方与乙方王某保签订《氾水镇牌坊村新河建材厂窑棚拆除协议书》，载明“根据263环境专项整治计划，新河建材厂被上级要求拆除，经甲乙双方商定，在平等协商的基础上，就甲方委托乙方拆除砖窑厂窑棚事宜达成如下协议”，“拆除范围：对砖瓦厂范围内窑棚进行全面拆除，涉及面积约为3000㎡，应甲方要求在拆除期间，乙方将帮助甲方协调在拆除过程中出现的矛盾与纠纷”，“拆除工程款：双方商定为伍万贰仟元整（含开票税）”等。2017年7月20日，张洪桂拨打110报警电话，称新河建材厂被破坏。据氾水派出所当日《接处警工作登记表》记载，“2017年7月20日，我所接到报警人报警后，联系正在氾水镇氾光湖新河建材厂维持秩序的民警，民警就地处警，发现现场除宝应县环保局对新河建材厂的设备予以封存，水镇牌坊村村委会工作人员对厂房予以拆除外，未有违法行为发生。”2017年7月20日，原宝应县环境保护局作出宝环查决字[2017]24号《查封决定书》，认定新河建材厂未建设配套的大气污染防治设施，如正常生产，未经处理直排的烧制废气对周边环境可能造成严重污染，决定对新河建材厂开关柜和制坯生产线设备予以查封，查封期限为30日，从2017年7月20日至2017年8月20日。2017年8月22日，牌坊村委会作为甲方与乙方袁天广签订《协议》，载明“由于263计划整治关闭新河建材厂，新河建材厂的机械设备需异地存放，今委托袁天广等人对设备进行拆除、转运”，“拆除、转运地点：新河建材厂厂内所有制砖、拖运设备，由乙方拆除机械并转运至朱跃林家东边场地”，“拆除、转运设备价格、付款方式：拆除、转运设备费用共贰万伍仟元整”等。2017年9月4日，氾水派出所出具《情况说明》，称“依照政府相关文件规定的要求，2017年07月20日15时许，由宝应县住建局牵头，宝应县环保局、宝应县国土局、宝应县市场监督管理局等部门联合执法。氾水派出所派民警对现场秩序进行维持。2017年07月20日15时52分，氾水派出所接110指令称：氾水镇氾光湖新河建材厂被人破坏。当时派出所民警杨爱民、林江县、李树干就在新河建材厂，现场宝应县环保局对新河建材厂的设备予以封存，水镇牌坊村村委会工作人员对厂房予以拆除，未有违法行为发生。在现场时，张洪桂通过手机询问在场民警，民警在通话中告知了张洪桂，当天下午是各行政执法部门联合执法。”2017年10月15日，牌坊村委会作为甲方与乙方仲某森签订《协议》，载明“为落实‘263’专项整治行动，甲方根据省市县镇的会议精神，承担主体责任。因新河砖瓦厂原承包人没有取得采矿许可证、环评手续，根据‘263’整治要求限期拆除”，“2017年七月份县委县政府，依照五个彻底对新河建材厂进行联合执法”，“经请求镇政府主要领导商议决定代为原新河砖瓦厂承包方张洪贵对乙方砖坯和相关杂物给予适当补助”，“甲方补助乙方0.3元/块的损失（计200万块）合计60万元整。甲方补助乙方塑料布、草帘及相关杂物等合计补助11万元”，“本协议一经签订乙方必须在5天内彻底离开砖瓦厂。原新河砖瓦厂内的所有动产、不动产全部归甲方所有，甲方不给予任何补助”等。2018年1月3日，牌坊村委会作为甲方与乙方仲某森签订《协议》，载明“甲方补助乙方0.2元/块的损失（计200万块）合计40万元整。（此前甲方代乙方垫资解决农民工的工资124304元在40万元中扣除）”，“甲方补助乙方塑料布、草帘及相关杂物等合计补助4万元”，“本协议一经签订乙方必须在10天内彻底离开砖瓦厂。原新河砖瓦厂内的所有动产、不动产全部归甲方所有，甲方不给予任何补助”等。2018年2月2日，仲某森向牌坊村委会出具收条，称收到“‘263’环境整治新河建材厂砖坯及材料赔偿款440000元”。 另查明，载明开票日期为2017年7月24日，购买方名称为“氾水镇牌坊村”的江苏增值税普通发票（NO.31977484）载明，“新河建材厂拆除机械作业费”，“价税合计贰万伍仟圆整”等。载明开票日期为2017年7月13日，购买方名称为“水镇牌坊村民委员会”的江苏增值税普通发票（NO.31981703）载明，“挖机拆除工程款”，“价税合计贰万贰仟圆整”，“牌坊窑棚工程人王长宝”等。载明开票日期为2017年10月23日，购买方名称为“氾水镇牌坊村”的江苏增值税普通发票（NO.31977903）载明，“挖掘机工程款”，“价税合计捌仟柒佰柒拾伍圆整”等。载明开票日期为2017年7月13日的江苏增值税普通发票（NO.23452740）载明，“挖机拆除工程款”，“价税合计叁万圆整”，“牌坊窑棚工程人王某保”等。牌坊村委会先后向叶清友等28名人员支付“新河建材厂工人停产补助”共计3360元，向涂金山等四人支付“2017年管护新河建材厂砖块人员误工补助”共计4800元，向王长林等七人支付“‘263环境整治’拆除新河建材厂运砖点数、看砖人员误工补助”共计11880元，向韩九才等23人支付“2017年因263整治组织新河建材厂生产用工人员误工补助”合计3025元，向涂金昌等32人支付“拆除新河建材厂参与人员误工补助”合计3300元，向金道青等13人支付“牌坊村运砖工资”合计12713.50元。 又查明，新河建材厂注册成立于2007年7月10日，类型为个体工商户，经营者为张洪桂，经营范围为砖加工、砖销售。（依法须经批准的项目，经相关部门批准后方可开展经营活动） 还查明，2017年1月10日，宝应县政府办公室印发宝政办发[2017]12号通知，相应《市政府办公室关于全面开展全市砖瓦生产企业专项整治工作的紧急通知》载明“根据《省政府办公厅关于在全省开展砖瓦生产企业专项整治工作的通知》（苏政传发[2016]333号）的文件要求及市政府主要领导批示，决定在全市范围内开展砖瓦生产企业专项整治工作”，“各（市、区）人民政府、功能区管委会要根据排查结果，制定详细的工作方案，明确治理措施和治理时限，确保2017年1月底前完成整治任务。对无工商、国土、环保等审批手续的，一律取缔关闭。对取缔关闭的违法违规生产企业，作到‘五个彻底’（彻底断水断电、彻底捣毁生产设备、彻底清理生产厂房、彻底没收生产材料、彻底没收产品）。”2017年5月4日，中共宝应县氾水镇委员会、氾水镇政府印发氾委发[2017]23号通知，明确“2017年6月份前完成牌坊村新河建材厂关闭清除工作。（彭某鸿牵头，牌坊村负责，国土所、企管站参与）”2017年8月22日，张洪桂以宝应县公安局为被告，向高邮市人民法院提起行政诉讼，要求判决确认宝应县公安局未履行接处警法定职责的行为违法。高邮市人民法院于2017年10月25日作出（2017）苏1084行初90号《行政判决书》，判决驳回张洪桂的诉讼请求。该《行政判决书》认定“林江县于当天下午16时48分在与原告电话通话中，告知原告下午实施的系相关部门联合对建材厂进行执法”、“2017年7月20日下午，氾水镇牌坊村村委会工作人员对原告的厂房予以拆除”。后张洪桂不服，向该院提起上诉。该院于2018年3月2日作出（2017）苏10行终246号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判。在（2017）苏1084行初90号案件中，宝应县公安局辩称“2017年7月20日下午，被告下属的氾水派出所根据政府统一安排，在宝应县相关部门对氾水镇氾光湖新河建材厂设备、设施查封、拆除过程中，派民警维持现场秩序”。在该院（2017）苏10行终246号案件中，宝应县公安局辩称“宝应县相关部门的查封、拆除厂房的行为不属于我局的管辖范围，我局无权对该行为采取制止等措施”。 原审法院认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合下列条件：……；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据上述法律及司法解释的规定，一方面，提起行政诉讼应当有“事实根据”，而所谓的“事实根据”是能使诉讼标的特定化或者被识别所需要的最低限度的事实，即至少能够证明所争议的行政法上的权利义务关系客观存在的事实，对于强制拆除行为等事实行为而言，所谓“事实根据”就是能够初步证明强制拆除行为确由被告实施的证据；另一方面，是否具备起诉条件的要求，通常由提起诉讼的原告提供证明，而是否符合起诉条件则由人民法院综合全案证据并在开展相关调查的基础上审查决定。本案中，张洪桂起诉要求判决确认宝应县政府、宝应县住建局、扬州市宝应生态环境局、氾水镇政府于2017年7月20日共同强制拆除张洪桂所有的位于新河建材厂范围内投资新建的20门轮窑以及制砖机、搅拌机等配套机器设备的行政行为违法，但依据现有证据并不能得出上述拆除行为系由宝应县政府、宝应县住建局、扬州市宝应生态环境局、氾水镇政府共同实施的结论。理由在于： 首先，从现有证据看，应当认定于2017年7月20日拆除新河建材厂有关设施及机器设备的实施主体为牌坊村委会。第一，新河建材厂系张洪桂承包经营牌坊村委会原新河村砖瓦厂，后张洪桂又于2017年1月18日与仲某森签订《资产及经营权租赁合同》，约定“甲方将自己承租的‘宝应县新河建材厂’的所有资产及场地和经营权租赁给乙方生产和经营”，“租赁期限为二年，自2017年1月18日起至2019年12月31日止”等。而牌坊村委会分别于2017年10月15日、2018年1月3日与新河建材厂拆除时的实际承包人仲某森就补偿事项达成协议，并于2018年2月2日向仲某森支付了后一份协议所约定的款项。第二，牌坊村委会先后于2017年7月7日、2017年8月22日与王某保、袁天广签订协议，委托两人分别拆除新河建材厂窑棚以及拆除、转运机械设备，并在其后实际支付了“新河建材厂拆除机械作业费”、“挖机拆除工程款”、“挖掘机工程款”等费用。第三，牌坊村委会先后向叶清友等28名人员支付“新河建材厂工人停产补助”，向涂金山等四人支付“2017年管护新河建材厂砖块人员误工补助”，向王长林等七人支付“‘263环境整治’拆除新河建材厂运砖点数、看砖人员误工补助”，向韩九才等23人支付“2017年因263整治组织新河建材厂生产用工人员误工补助”，向涂金昌等32人支付“拆除新河建材厂参与人员误工补助”，向金道青等13人支付“牌坊村运砖工资”，而上述费用均与拆除新河建材厂具有直接关联。第四，在高邮市人民法院作出的（2017）苏1084行初90号《行政判决书》中，已经认定“2017年7月20日下午，氾水镇牌坊村村委会工作人员对原告的厂房予以拆除”，而上述《行政判决书》已经生效。 张洪桂认为，牌坊村委会与仲某森签订相关协议的时间均在新河建材厂被拆除之后，牌坊村委会提交的有关江苏增值税普通发票与王某保、袁天广等人的协议之间不具有对应关系，存在时间上的逻辑矛盾，且上述票据可以证明拆除新河建材厂系氾水镇政府领导同意并安排。对此，其一，牌坊村委会与仲某森先后签订的协议均对有关签订背景进行了载明。而从载明内容来看，两份协议的签订时间均在新河建材厂被拆除之后存在合理性。其二，一方面，牌坊村委会与袁天广签订的《协议》所约定的款项与牌坊村委会提交的江苏增值税普通发票（NO.31977484）载明的金额一致，且上述票据载明的“货物或应税劳务、服务名称”为“新河建材厂拆除机械作业费”，亦可以与上述协议约定的委托事项相互印证。另一方面，牌坊村委会与王某保签订的《氾水镇牌坊村新河建材厂窑棚拆除协议书》所约定的款项与牌坊村委会提交的江苏增值税普通发票（NO.31981703、NO.23452740）载明金额合计一致，且上述两份票据载明的“货物或应税劳务、服务名称”为“挖机拆除工程款”，亦可以与上述协议约定的委托事项相互印证。其三，江苏增值税普通发票（NO.31977903）虽然载有“经镇领导同意安排挖掘机进行推倒毛坯砖、整路，拆除尽厂房机械”等内容，但不能反映拆除新河建材厂系牌坊村委会受氾水镇政府委托或授权实施。因此，该院对张洪桂的上述主张均不予采纳。 其次，从现有证据看，不足以得出宝应县政府、宝应县住建局、原宝应县环境保护局、氾水镇政府共同拆除张洪桂诉称的新河建材厂有关设施及机械设备的结论。第一，根据宝应县政府的举证及该院调取证据，宝应县政府依照省、市有关砖瓦生产企业专项整治的精神，明确辖区范围内砖瓦生产企业专项整治工作的相关方案、计划、要求等，在性质上属于对下级机关及相关单位的工作部署，既不应理解为宝应县政府直接实施具体砖瓦生产企业的整治工作，亦不能视为宝应县政府委托有关部门及单位开展相关活动。氾水镇政府在其印发的氾委发[2017]23号通知中虽然明确“2017年6月份前完成牌坊村新河建材厂关闭清除工作”，但上述内容同样应理解为针对新河建材厂关停取缔工作而向牌坊村委会等提出的工作要求，并不能视为氾水镇政府委托牌坊村委会实施拆除，而事实上，对张洪桂权利义务产生实际影响的仍然是牌坊村委会开展的具体关停、拆除活动。第二，据该院调取的相关证据，原宝应县环境保护局曾于新河建材厂拆除同日对该厂作出过查封该厂开关柜和制坯生产线设备的处理决定，但上述查封行为与本案张洪桂诉称的拆除行为之间并不具有同一性，该查封行为并非本案张洪桂起诉行政行为，亦不能据此推导出原宝应县环境保护局实施上述拆除行为的结论。第三，张洪桂认为，据宝应县公安局在（2017）苏1084行初90号案件中的答辩，2017年7月20日下午对新河建材厂厂房、机械设备的查封、拆除行为系宝应县政府组织宝应县住建局、原宝应县环境保护局、氾水镇政府共同实施的联合执法行为，故应当由上述行政机关作为本案的共同被告。对此，一方面，宝应县公安局在（2017）苏1084行初90号案件中的陈述，仅为该局在该案诉讼过程中的诉讼意见，该局对新河建材厂厂房、机械设备的查封、拆除行为性质的界定应当以该局就张洪桂报警事项出具的最终处理意见为准。事实上，在上述案件中，高邮市人民法院最终认定“2017年7月20日下午，氾水镇牌坊村村委会工作人员对原告的厂房予以拆除”。另一方面，据宝应县公安局下辖氾水派出所的《接处警登记表》，该所民警在接到张洪桂1**报警后现场处警时发现“现场除宝应县环保局对新河建材厂的设备予以封存，水镇牌坊村村委会工作人员对厂房予以拆除外，未有违法行为发生”，而上述情节与该院调取的宝环查决字[2017]24号《查封决定书》以及（2017）苏1084行初90号《行政判决书》认定的“2017年7月20日下午，氾水镇牌坊村村委会工作人员对原告的厂房予以拆除”是相符的。 原审法院据此认定张洪桂提起本案诉讼无相应事实根据，不符合行政诉讼的起诉与受理条件，应予以驳回。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回张洪桂的起诉。 张洪桂上诉请求撤销一审法院作出的（2018）苏10行初24号行政裁定，指令扬州市中级人民法院继续审理。事实与理由：一审法院关于案涉房屋、设备的拆除主体为牌坊村委会事实认定错误，本案牌坊村委会与仲某森签订协议第一页第一段明确记载系宝应县政府牵头实施的，协议签订的前提系经过政府主要领导商议，协议所涉的补偿款余款的来源系上级补助。王某保未按时出庭接受询问，其与牌坊村委会签订的拆除协议真实性存在重大疑点，约定的款项名称、金额与氾水镇政府、牌坊村委会的提供的发票记载的用途、金额不一致。且协议和发票还反映案涉拆除行不并非本案原审第三人所为，而是受镇政府委托的。牌坊村委会与袁天广签订的转运协议订立日期为2017年8月22日，而氾水镇政府与原审第三人所举示的相关发票形成时间远远早于合同的形成时间，真实性存在重大疑点。牌坊村委会是否支付过相关人员停产补助、误工补助等费用与案涉拆除行为是否系牌坊村委会所为没有直接的因果关系，且相关证据都是牌坊村委会单方制作的，没有转账证明。不能据此推断拆除行为系牌坊村委会所为。上诉人所主张的案涉强拆行为系本案四被上诉人所为具有事实根据，宝应县公安局在庭上明确表示本案所涉拆除行为系四位被上诉人共同实施的行政行为，结合二段录音，足以证明氾水镇政府对强拆是知晓的，也是参与的。原审法院依职权主动调取所谓的查封程序违法，上诉人没有收到或见到过任何的查封决定，上述调取的证据与本案审理的焦点没有关联。一审审理程序存在违法，王岚林法官未参加二次庭审，不能在裁定书上署名，违反了集中审理原则。 宝应县政府答辩称，对上诉人权利义务产生实际影响的是牌坊村委会开展的具体关停、拆除活动，系因合同引起的纠纷。2017年1月10日，答辩人依照省、市有关砖瓦生产企业专项整治的精神，印发了《县政府办公室转发市政府办公室关于全面开展全市砖瓦生产企业专项整治工作的紧急通知》，明确辖区范围内砖瓦生产企业专项整治工作的相关方案、计划、要求等，系对有关整治工作进行的原则性规定，在性质上属于对下级主管机关及相关单位的工作部署。该案依法不属于行政诉讼的受案范围。请求依法驳回上诉，维持一审裁定。 扬州市宝应生态环境局答辩称，对上诉人权利义务产生实际影响的是牌坊村委会开展的具体关停、拆除活动，系因合同引起的纠纷。2017年7月20日，答辩人曾于新河建材厂拆除同日对该厂作出查封该厂开关柜和制坯生产设备的处理决定，但是上述查封行为与上诉人诉称的拆除行为之间并不具有同一性，不能推导出答辩人实施了上诉人本案所诉的拆除行为的结论。请求依法驳回上诉，维持一审裁定。 氾水镇政府答辩称，对上诉人权利义务产生实际影响的是牌坊村委会开展的具体关停、拆除活动，系因合同引起的纠纷。2017年5月4日，答辩人在其印发的氾委发[2017]23号通知中虽然明确“2017年6月份前完成牌坊村新河建材厂关闭清除工作”，但上述内容应理解为针对新河建材厂关停取缔工作而向牌坊村委会等提出的工作要求，并不能视为答辩人委托牌坊村委会拆除，在性质上属于对下级相关单位的督促履责。故该案不属于行政诉讼的受案范围。请求依法驳回上诉，维持一审裁定。 牌坊村委会陈述为，宝应县新河建材厂属于牌坊村委会所有。2017年5月4日，牌坊村委会根据氾水镇政府氾委发[2017]23号通知精神，在多次通知上诉人及现承包人停止生产后，并征得现承包人口头同意的情况下，自行组织人力、财力拆除的，与县政府及其部门无关，也不是受镇政府的委托拆除，而配合省市开展的砖瓦生产企业专项整治行为，是在承包人不积极配合的情况下实施的拆除行为，该行为是答辩人与承包人之间发生的解除承包合同的民事行为。 宝应县住房和城乡建设局未提交书面答辩意见。 当事人向原审法院提交的证据已随卷移送本院。经审查，原审裁定对本案证据的认定正确。本院据此确认的案件事实与原审无异。 本院认为，本案张洪桂诉请确认宝应县政府、宝应县住建局、原宝应县环境保护局、氾水镇政府于2017年7月20日共同强制拆除张洪桂所有的位于宝应县氾水新河建材厂内投资新建的20门轮窑以及制砖机、搅拌机等配套机器设备的行政行为违法。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第二十条第三款规定：“没有法律、法规或者规章规定，行政机关授权其内设机构、派出机构或者其他组织行使行政职权的，属于行政诉讼法第二十六条规定的委托。当事人不服提起诉讼的，应当以该行政机关为被告。”本案中，根据原审查明的事实，宝应县政府宝政办发[2017]12号《县政府办公室转发市政府办公室关于全面开展全市砖瓦生产企业专项整治工作的紧急通知》要求，各镇人民政府、县相关部门、县经济开发区认真抓好贯彻落实。氾水镇政府氾委发[2017]23号《氾水镇“两减六涨跌三提升”专项行动实施方案》载明：2017年6月份前完成牌坊村新河建材厂关闭清除工作。（彭某鸿牵头，牌坊村负责，国土所、企管站参与）。由此可见，氾水镇政府是实施牌坊村新河建材厂关闭清除工作的责任主体。另，根据扬州市中级人民法院作出的（2017）苏10行终246号行政判决书，张洪桂诉宝应县公安局要求履行法定职责，宝应县公安局答辩称，在2017年7月20日下午拆除现场维持的民警就地进行了处警工作，后通过电话告知了张洪桂系相关部门联合进行执法。宝应县相关部门的查封、拆除厂房的行为不属于我局的管辖范围，我局无权对行为采取制止等措施。原审法院还依职权调取了氾水派出所民警出具的《情况说明》，载明“依照政府相关文件规定的要求，2017年7月20日15时许，由宝应县住建局牵头，宝应县环保局、宝应县国土局、宝应县市场监督管理局等部门联合执法，氾水派出所民警对现场进行维持。”原审法院以上述陈述仅为宝应县公安局在诉讼过程中的诉讼意见为由未予采信，理由不充分。虽然（2017）苏1084行初90号行政判决和原审法院依法调取的宝环查决字［2017］24号《查封决定书》均认定，2017年7月20日下午，牌坊村委会工作人员对张洪桂的厂房予以拆除。四名被上诉人上诉答辩亦一致认为对张洪桂权利义务产生实际影响的是牌坊村委会开展的具体关停、拆除活动，系因合同引起的纠纷。根据查明的事实，拆除时间是2017年7月20日，张洪桂与村委会合同到期是2018年12月31日。即便是牌坊村委会提前解除合同，其也无自行实施关停、拆除活动的权力，法律并不支持自力救济。牌坊村委会在原审庭审和本案上诉陈述意见均表明，系根据氾水镇政府氾委发[2017]23号通知精神以及配合省市开展的砖瓦生产企业专项整治行为而进行的拆除行为。由于行政管理的多样性以及行政主体资格的复杂性，可能出现实施行为主体与承担法律责任主体的不一致性，即便确实是牌坊村委会工作人员受委托实际实施拆除行为，不影响相关职责部门承担责任。原审法院未对宝应县政府、氾水镇政府、扬州市宝应生态环境局等部门在案涉新河建材厂整治过程中的作用中进行全面审查和认定，仅基于张洪桂与牌坊村委会之间存在合同关系以及牌坊村委会自认实施了强制拆除行为而认定张洪桂提起行政诉讼没有事实依据并裁定驳回起诉不当。 综上,根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下： 一、撤销江苏省扬州市中级人民法院（2018）苏10行初24号行政裁定； 二、指令江苏省扬州市中级人民法院继续审理。 本裁定为终审裁定。 审判长  刘建功 审判员  赵 黎 审判员  臧 静 二〇二〇年十二月七日 书记员  任子悦