安徽省芜湖市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2020)皖02行终182号 上诉人(原审原告)安徽爱豪汽车贸易有限责任公司，住所地安徽省无为市无城镇西门零碑，统一社会信用代码91340225698956118T. 法定代表人丁亚刚，该公司总经理。 委托代理人张国斌，安徽吉和律师事务所律师。 委托代理人凤良宝，安徽闻风律师事务所律师。 上诉人（原审被告）无为市公安局交通管理大队（原无为市公安局交通警察大队，下同），住所地无为市无城镇襄安路。 法定代表人邵东，大队长。 委托代理人朱卫国，安徽伟明律师事务所律师。 上诉人安徽爱豪汽车贸易有限责任公司（以下简称爱豪汽车公司）因与上诉人无为市公安局交通管理大队行政协议一案，不服安徽省无为市人民法院（2020）皖0225行初47号行政判决，向本院提起上诉。本案受理后，依法组成合议庭审理了本案，本案现已审理终结。 原审查明，由于无为市（原无为县，下同）机动车数量的增长，道路交通事故发生率也随之增高，无为市公安局交通管理大队（合同中简称甲方）为进一步方便事故当事人，更加快捷地救援道路交通事故中人员及车辆，2010年3月5日与原无为县长盛汽车贸易有限公司（合同中简称乙方）签订“租赁合同”，约定将无城无开路八里小学附近的停车场地及场地内的四间办公用房出租给无为县长盛汽车贸易有限公司使用，同时将全县范围内道路交通事故车辆拯救业务全部安排由原无为县长盛汽车贸易有限公司承包。合同期限为三年，双方均依约履行完毕。2010年4月2日，无为市公安局交通管理大队与原无为县长盛汽车贸易有限公司签订了《关于车辆施救等方面协议》，协议明确是对“租赁合同”的完善，确立长盛汽车公司在对事故车辆的施救、保管、处置等方面的义务。2013年4月，原无为县长盛汽车贸易有限公司变更为安徽爱豪汽车贸易有限责任公司。2013年3月29日，原、被告续签了《租赁合同》，协议内容基本一致，租赁期限为三年，租金为每年80000元，租金一年一付。约定了承租责任为：1、…；2、…；3、…；4、乙方在合同约定的期限内缴清租金，逾期三十日未缴清租金，甲方有权终止合同将出租的项目收回，由此给乙方造成的损失由乙方自行承担；5、全县道路交通事故车辆统一由乙方负责拯救，各交警中队不得另行通知他人进行拯救。无特殊情况下，乙方在一小时内未响应的，交警部门安排其他社会拯救机构拯救。乙方对甲方暂扣的交通违法车辆或因交通事故停放的在停车场内的车辆妥善保管，不得擅自放行和扣押；6、乙方必须按照物价部门核定的收费标准收费；7、乙方承租期间不得在承租的场地内投资建设任何临时性设施。先期已建的临时性设施在租赁满后由乙方自行拆除带走，费用损失由乙方自行承担；8、租赁期满时，经查实有主的被施救车辆的停车费最高收费标准为：二轮摩托车400元、三轮车800元、小货以下车1200元、大货车2000元。无主的车辆在报废后的所得收益全部支付给乙方以补偿停车、施救及看管费用，但不得超过前述的最高收费标准；9、快赔中心工作人员办公所需水电、纸张等办公费用均由乙方全部承担；10、原《关于车辆施救等方面协议》照样有效执行。11、承租期满后，双方协商是否续签合同。2015年3月合同到期后，双方虽没有续签协议，但仍按原协议履行至2019年11月1日。因相关法律、法规已明确公安机关处理交通事故期间对扣留的事故车辆不得收取费用，原、被告依约履行协议至2014年8月时，无为市公安局交通管理大队通知爱豪汽车公司，在事故处理期间，不得对扣留的事故车辆收取停车费用。爱豪汽车公司停止依约对违章和事故车辆收取停车费用后，认为无为市公安局交通管理大队应当对其作出补偿，因此爱豪汽车公司自2017年3月29日起拒付至2019年11月1日终止日的租金计206690元。2019年11月19日，无为市公安局交通管理大队向原审提起民事诉讼，请求判令安徽爱豪汽车贸易有限责任公司支付租赁费206690元。原审于2019年11月21日向安徽爱豪汽车贸易有限责任公司送达了民事起诉状副本，民事诉讼审理中，安徽爱豪汽车贸易有限责任公司提起反诉，请求无为市公安局交通管理大队支付存放、使用、保管费损失费用961950元。原审作出（2019）皖0225民初6300号民事判决，判决安徽爱豪汽车贸易有限责任公司给付无为市公安局交通管理大队租金206690元并承担案件受理费2200元。同时原审作出（2019）皖0225民初6300号民事裁定，以本诉与反诉并非同一法律关系为由驳回了安徽爱豪汽车贸易有限责任公司反诉诉讼请求。安徽爱豪汽车贸易有限责任公司不服该裁定提起上诉，芜湖市中级人民法院审理后裁定驳回上诉，维持原裁定。民事判决生效后无为市公安局交通管理大队申请原审执行，原审执行标的含执行费3000元合计211890元（不包迟延履行金）。于是安徽爱豪汽车贸易有限责任公司向原审提起对无为市公安局交通管理大队行政补偿之诉。 原审认为，一、无为市公安局交通管理大队与爱豪汽车公司签订的“租赁合同”中所约定的内容是行政协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条确定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议属于行政法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。该条明确了行政协议的四个方面的要素，即主体要素（行政机关与公民、法人或者其他组织）、意思要素（协商订立）、目的要素（为实现行政管理或者公共服务目标）和内容要素（具有行政法上权利义务内容）。本案争议的“租赁合同”签订的主体要素、意思要素明显适格行政协议。无为市公安局交通管理大队与爱豪汽车公司所签订的“租赁合同”虽有出租场地、房屋获取租金的内容，但该合同目标明确，系为了实现交通管理和公共服务，具有公益性，而非满足和实现无为市公安局交通管理大队自身的利益。同时，在该合同中无为市公安局交通管理大队有行政优益权条款（车辆统一施救、放行交通违法车辆或事故车辆、快赔中心办公所需水电、纸张等内容），协议具有行政法上权利义务内容，受公法规范的调整，其目的要素和内容要素适格行政协议。该行政协议中有出租场地和房屋获取租金的民事协议内容，无为市公安局交通管理大队已就租用场地、房屋给付租金的民事部分提起诉讼，且已经生效判决确认，但并不影响行政协议内容的效力。二、安徽爱豪汽车贸易有限责任公司起诉系在法定起诉期限内。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更解除行政协议行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。无为市公安局交通管理大队与爱豪汽车公司在履行行政协议过程中，无为市公安局交通管理大队因法定原因，通知原告在事故处理期间不得收取事故车辆停车费用，属于行政机关变更行政协议行政行为，起诉期限适用行政诉讼法及其司法解释确定。爱豪汽车公司自2017年3月29日起拒付租金直至2019年11月1日终止协议期间，其目的是想以此租金作为其无偿保管事故车辆的补偿，无为市公安局交通管理大队并没有提出异议。双方终止协议后，无为市公安局交通管理大队起诉本案原告给付租金，原审向安徽爱豪汽车贸易有限责任公司送达民事起诉状副本的2019年11月21日，应确定为爱豪汽车公司知道或应当知道无为市公安局交通管理大队不予补偿原告损失的时间点。爱豪汽车公司于2020年5月11向本院提起行政诉讼系在法定起诉期限内。三、无为市公安局交通管理大队依法应当对爱豪汽车公司的损失予以适当补偿。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十一条规定，被告或者其他行政机关因国家利益、社会公共利益的需要依法行使行政职权，导致原告履行不能、履行费用明显增加或者遭受损失，原告请求判令被告补偿的，人民法院应予支持。行政协议的重要目的之一是追求公共利益的最大化或者实现良好的行政管理。原、被告在履行违章和事故车辆统一施救、停放、保管等协议中，爱豪汽车公司因执行法律、法规和规范性文件的需要，要求爱豪汽车公司停止对事故车辆收费，被告无过错。但该职权行为明显导致加重行政相对人的义务负担，对行政相对人依法应予以救济。 综上所述，无为市公安局交通管理大队与爱豪汽车公司在履行违章和事故车辆统一施救、停放、保管等协议中，因对事故处理期间车辆停止收费，爱豪汽车公司请求无为市公安局交通管理大队予以补偿，依法予以支持。由于行政补偿只是对行政相人安徽爱豪汽车贸易有限责任公司损害的填补，因此对安徽爱豪汽车贸易有限责任公司的损害补偿，应结合原审生效的民事判决执行予以适当和合理为度。为坚持完善政府守信践诺机制，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条之规定，判决无为市公安局交通管理大队在本判决生效后十日内补偿安徽爱豪汽车贸易有限责任公司因停止收取对事故车辆收费的损失人民币212000元。案件受理费50元由无为市公安局交通管理大队负担。 上诉人爱豪汽车公司上诉称，1、一审判决未明确补偿范围错误，上诉人爱豪汽车举证的证据共计961950元，且只是有主车扣押期间的损失，不含有主超期存放及无主车长期存放以及报废车存放、使用、保管费损失；2、一审判决补偿212000元数额过低对上诉人不公，无为交警大队在2014年8月通知上诉人停止收费时就应当按照市场价承担支付停车存放的服务费，即使按照成本，无为市公安交通管理大队也应当支付上诉人工人工资、水、电数十万元等，补偿费不应低于480975元，请求二审改判支持上诉人爱豪汽车的诉请。 上诉人无为市公安局交通管理大队上诉称，1、一审判决认定案件基本事实不清、证据不足，且一审法院判决严重违反法定程序，依法应予纠正。涉案协议应为民事协议，原审认定上诉人无为市公安局交通管理大队2014年8月通知原告停止收取停车费用系认定事实错误，原审认定原告拒付租金以此作为其无偿保管事故车辆的补偿，无为市公安局交通管理大队并没有提出异议系认定事实错误。2、原审判决适用法律错误，在合同到期后爱豪汽车应提出补偿请求，但爱豪汽车并没有提出赔偿请求而是继续履行合同，且通过爱豪汽车自建停车场中标这一事实表明，爱豪汽车无论是在合同期内还是合同期外均没有任何经济损失，一审判决上诉人补偿爱豪汽车经济损失没有任何依据和法律基础，请求驳回爱豪汽车诉讼请求。 经审理查明，各方当事人在一审中提供的证据已随案卷移送，本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点有二，一是涉案协议的属性；二是涉案协议是否属于行政诉讼法调整。 经审查，上诉人与被上诉人签订的租赁合同时间为2013年3月29日，经无为市法院生效民事裁定确定，该租赁合同包含租赁合同与委托保管合同两部分，属于两种不同性质的法律关系。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”，故涉案协议不管是否为行政协议均不属于《中华人民共和国行政诉讼法》及《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》调整范围，上诉人的诉请应通过民事诉讼途径予以解决。综上，一审判决认定事实清楚、但适用法律不当，依法应当改判；上诉人的上诉理由本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（十）项，第一百零一条第（二）之规定，裁定如下： 一、撤销安徽省无为市人民法院（2020）皖0225行初47号行政判决； 二、驳回安徽爱豪汽车贸易有限责任公司的起诉。 本裁定为终审裁定。 审判长  汪万荣 审判员  徐 琳 审判员  查 鹏 二〇二〇年十二月七日 法官助理胡小燕 书记员王慧 附：本案适用法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 第一百零一条裁定适用于下列范围： （一）不予立案； （二）驳回起诉；