辽宁省铁岭市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽12行再8号再审申请人（一审原告、二审上诉人）：于志霞，女，1965年3月3日出生，汉族，农民，住昌图县。委托诉讼代理人：任庆良，辽宁富洲律师事务所律师。被申请人（一审被告、二审上诉人）：昌图县林业和草原局，住所地昌图县昌图镇政府大路**。法定代表人：刘长江，该局局长。委托诉讼代理人：王国龙，该局法律顾问。被申请人（一审被告、二审上诉人）：昌图县森林公安局，住所地昌图县昌图镇政府大路**。法定代表人：刘洋，该局局长。委托诉讼代理人：王国龙，该局法律顾问。于志霞因与昌图县林业和草原局、昌图县森林公安局行政其他纠纷一案，不服铁岭市银州区人民法院（2016）辽1202行初136号行政判决及本院（2017）辽12行终55号行政判决，向辽宁省高级人民法院申请再审。辽宁省高级人民法院于2019年6月24日作出（2018）辽行申86号行政裁定，指令本院再审。本院于2020年10月28日立案后，依法组成合议庭开庭进行了审理。再审申请人于志霞及其委托诉讼代理人任庆良、被申请人昌图县林业和草原局、昌图县森林公安局共同委托诉讼代理人王国龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。于志霞再审请求：撤销原审判决，改判昌图县林业和草原局、昌图县森林公安局赔偿于志霞经济损失356758元（5.6元×212.46公斤×2×139亩+2.6万元树苗损失）。事实和理由：林地种植花生是昌图县所有林地承包经营户多年共同的经营模式，于志霞种植的花生属于合法财产，昌图县林业和草原局、昌图县森林公安局应当赔偿于志霞的损失。昌图县林业和草原局、昌图县森林公安局辩称，于志霞的损失没有事实和法律依据。原审法院认定昌图县林业和草原局、昌图县森林公安局的行政行为程序违法，但该行政行为实体合法。按照有关规定，于志霞在承包的林地种植经济作物属于违法行为，昌图县林业和草原局、昌图县森林公安局作出的行政行为并无不当。于志霞向一审法院起诉请求：判决昌图县林业和草原局、昌图县森林公安局共同承担于志霞损失353716元。一审法院认定事实：2006年，原告于志霞承包七家子镇葛家村155.4亩林地，使用期30年，2015年7月21日及2015年7月23日，昌图县森林公安局将于志霞承包的89，600平方米，约合134亩林地内的花生作物予以铲除，并于2015年12月3日以昌图县森林公安局的名义作出了情况说明，该说明的主要内容是：2015年5月，我森林公安局在工作中发现七家子镇葛家村七组于志霞在自家承包的林地内种植农作物，森林公安局根据《中华人民共和国森林法》和县政府清理林地的相关规定，并已两次告知于志霞自行铲除林地内的农作物，于志霞置之不理，两个月后，我局组织人力雇用设备予以清理，并依法对于志霞擅自开垦林地作出行政处罚。一审法院认为，被告没有充分证据证明在铲除原告花生时告知过原告起诉权利和起诉期限，原告未超过6个月的起诉期限。昌图县林业局委托昌图县林业公安局对原告实施强制铲除花生行为，受委托的行政机关在授权范围内所作出的行政行为，应由委托的行政机关承担相应的法律后果。因此被告昌图县林业局对该行政行为承担相应的法律责任。依据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”《行政强制法》第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。”被告未作出行政决定，也没有强制执行决定，即强行铲除原告在其承包的林地上种植的农作物，其行为违反法定程序，故应确认被告昌图县林业局委托昌图县森林公安局行政铲除原告花生行为违法。原告要求被告给付赔偿金的诉讼请求，《国务院办公厅关于加快林下经济发展的意见》第（九）项规定：“严禁以发展林下经济为名擅自改变林地性质……”，原告承包的林地性质为防护林，原告在防护林下种植花生134亩，占原告林地面积86%，原告种植林下经济面积过大，种植的林下经济作物过多，辅大于主，超出了发展林下经济的初衷，具有不合理性。原告未经相关部门审核审批同意的情况下，擅自大面积种植花生，其遭受的损失不属于合法权益范畴，且《行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。”因原告没有提供充分证据证明具体的损失数额，对原告要求被告给付赔偿金的诉讼请求，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款、第七十条第（三）项、第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：一、确认被告昌图县林业局于2015年7月21、23日将原告于志霞在承包的林地内种植的花生铲除的行政行为违法；二、驳回原告于志霞其他的诉讼请求。诉讼费50.00元，由被告昌图县林业局负担。于志霞不服一审判决，上诉请求：1．撤销铁岭市银州区人民法院（2017）辽1202行初136号行政判决。改判昌图县林业局、昌图县森林公安局依法承担行政行为违法的赔偿责任。2．上诉费由昌图县林业局、昌图县森林公安局承担。主要理由：一审判决已经确认行政行为违法，却以种植花生面积过多超出发展林下经济的初衷、未经相关部门审批遭受损失不属于合法权益范畴没有提供充分证据证明具体的损失数额为由，驳回了于志霞的其他诉讼请求适用法律不当。损害了于志霞合法林下经济权益。昌图县森林公安局辩称：1．昌图县林业局、昌图县森林公安局铲除于志霞林下种植的花生是合法的有法律依据，于志霞违反了《森林法》第二十三条规定。2．于志霞在林地种植花生的行为对林地造成了危害，依据森林法规定，林地下不能种植对林地有损害的作物，上诉人承包林地面积大部分用来种植花生，其行为对林地造成了危害。3．昌图县林业局、昌图县森林公安局于2015年6月4日向于志霞送达了林业先行告知书，要求于志霞自行铲除，于志霞未执行，也未在合理期限内进行陈诉和申辩。本院二审期间，于2017年8月18日到于志霞承包林地地块现场进行了现场勘查，针对林地情况、种植花生的实际状态进行了勘查，于志霞林地种植花生与林地现实际情况与昌图县林业局作出处罚决定认定的事实一致。其他事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院二审认为，依据《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定，行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。《行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。第三十七条规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。昌图县林业局未作出行政决定，也没有强制执行决定，即强行铲除于志霞在其承包的林地上种植的农作物，其行为违反法定程序，故应确认昌图县林业局委托昌图县森林公安局自行铲除于志霞花生行为违法。昌图县林业局委托昌图县森林公安局对于志霞实施强制铲除花生行为，受委托的行政机关在授权范围内所作出的行政行为，应由委托的行政机关承担相应的法律后果。因此昌图县林业局对该行政行为承担相应的法律责任。一审判决确认昌图县林业局于2015年7月21、23日将于志霞承包林地内种植花生铲除的行为违法正确。于志霞上诉提出昌图县林业局、昌图县森林公安局接给付赔偿金的诉讼请求，根据《国务院办公厅关于加快林下经济发展的意见》第（九）项规定，严禁以发展林下经济为名擅自改变林地性质……。上诉人承包的林地性质为防护林，上诉人在防护林下种植花生134亩，占林地面积86%，种植林下经济面积过大，林下经济作物过多，辅大于主，超出了发展林下经济的初衷，具有不合理性，于志霞未经相关部门审核审批同意的情况下，擅自大面积种植花生，其遭受的损失不属于合法权益范畴，故对上于志霞要求昌图县林业局、昌图县森林公安局给付赔偿金的诉讼请求，不予支持。原审判决认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由于志霞负担。再审中，各方均未提交新证据。本院对一审法院查明的事实予以确认。另查明，铁岭市政府门户网站《昌图县花生种植面积达40万亩》中表述昌图县2015年花生平均亩产达212.46公斤，金谷粮食网《辽宁花生价格2015年辽宁花生价格》中载明：昌图县花生价格5.6元/斤。2019年1月18日中共昌图县委、昌图县人民政府印发《昌图县机构改革方案》，将原昌图县林业局的职能划归昌图县林业的草原局。本院再审认为，一、关于昌图县林业和草原局的行政行为是否违法一节。昌图县森林公安局受昌图县林业和草原局（原昌图县林业局）委托阻止于志霞在承包林地内收花生的行为属于行政强制执行行为，依法应当有行政决定书、催告书、行政强制执行决定书作为行政强制执行依据。昌图县林业和草原局未提交行政决定书、催告书、行政强制执行决定书证明其行政强制执行行为合法。因此，昌图县林业和草原局的行政强制执行行为违反法定程序，应确认其行政行为违法。二、关于赔偿问题。《中华人民共和国行政强制法》第七十六条规定：“人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施；给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。”本案中，昌图县林业和草原局的行政强制执行行为违法，应当赔偿于志霞的损失。关于赔偿数额，于志霞种植花生系在林间种植，应当按照农田种植花生产量的二分之一计算，即139亩×212.46公斤/2×5.6元/斤×2=165378.86元。关于树苗损失，于志霞在原一审中并无主张权利，且其未提交证据予以证明，对其该再审请求不予支持。三、关于赔偿主体问题。《中华人民共和国国家赔偿法》第七条第四款规定：“法律、法规授权的组织在行使授予的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，被授权的组织为赔偿义务机关。”昌图县森林公安局系受昌图县林业和草原局（原昌图县林业局）委托对于志霞种植的花生实施铲除行为，受委托的行政机关在授权范围内所作出的行政行为应由委托的行政机关对该行政行为承担相应的法律后果。因此昌图县林业和草原局应当对于志霞的损失承担赔偿责任。综上，于志霞的再审请求部分成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第三项、第八十九第一款第二项规定，判决如下：一、撤销本院（2017）行终55号行政判决；二、维持铁岭市银州区人民法院（2016）辽1202行初136行政判决第一项（确认被告昌图县林业局于2015年7月21、23日将原告于志霞在承包的林地内种植的花生铲除的行政行为违法）；三、撤销铁岭市银州区人民法院（2016）辽1202行初136行政判决第二项（驳回于志霞的其他诉讼请求）；四、昌图县林业和草原局于本判决生效后十五日内赔偿于志霞损失165378.86元；五、驳回于志霞的其他诉讼请求。一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，合计100元，均由昌图县林业和草原局负担。本判决为终审判决。审判长  韦加诚审判员  周 彤审判员  滕洪跃二〇二〇年十二月二十二日法官助理宋歌书记员于淼