河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）豫行终3209号上诉人（一审原告）新密市牛店镇人民政府，住所地河南省新密市牛店镇牛店村牛店街**。法定代表人张国辉，镇长。委托代理人周亚光、穆顺起（实习），河南豫商律师事务所律师。被上诉人（一审被告）郑州市人民政府，住所地郑州市中原路**。法定代表人王新伟，市长。原审第三人新密市西大街办事处下庄河社区居委会郭北居民组（以下简称郭北居民组），住，住所地新密市西大街办事处下庄河社区居委会郭北居民组/div>负责人付全中，组长。上诉人新密市牛店镇人民政府（以下简称牛店镇政府）因不服郑州市人民政府行政复议决定一案，不服郑州市中级人民法院（2020）豫01行初744号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。郑州市中级人民法院一审查明：2019年4月22日，根据牛店镇政府、第三人郭北居民组的申请，新密市人民政府作出新密政土决〔2019〕1号《新密市人民政府关于原牛店乡机制砖瓦厂土地所有权争议的处理决定书》。该处理决定查明以下事实：该争议地块（原牛店乡机制砖瓦厂）是牛店乡于1968年为发展集体经济征用了牛店打虎亭村庙坡组、郭湾组和刘沟组土地兴建了机瓦厂。1974年10月14日，牛店公社、大队、郭湾组、庙坡组等有关人员为解决遗留问题签订了协议书。对土地的面积、地、地价业税、树木、郭湾生产队、庙坡生产队的补偿问题进行了协商约定。1994年12月28日，新密市信访办、新密市土地管理局、牛店乡政府有关领导和部门负责人，下庄河村、打虎亭村组有关干部、群众代表及乡机制砖瓦厂厂长等有关人员在牛店乡党委会议室召开了“解决牛店乡机瓦厂与下庄河及打虎亭村土地争议问题”专题会议。会议提出如下处理意见：……5.会议明确指出乡办机制砖瓦厂用地所有权归乡政府所有，……。1995年牛店乡政府办理了新密集建（95）字第0187714号集体土地建设用地使用证，面积185.87亩。1999年，原告新密市牛店乡人民政府诉被告武振斌砖厂转让纠纷一案，民事判决书确认双方的转让协议无效，牛店乡机砖厂土地等归牛店乡人民政府所有。该处理决定认为，根据上述事实，依据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二十三条、第二十四条及第五十八条之规定，确定原牛店乡机制装瓦厂185.87亩土地所有权归属牛店镇人民政府集体所有。该处理决定告知当事人可以向郑州市人民政府申请行政复议，或向郑州市中级人民法院提起诉讼。郭北居民组不服上述处理决定，向郑州市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销上述处理决定，责令重新作出处理决定。郑州市中级人民法院经审理作出行政判决，撤销处理决定，责令重新作出处理决定。作出处理决定的新密市人民政府以及案件第三人牛店镇人民政府不服提起上诉。河南省高级人民法院二审裁定以对于此类处理决定应当先申请行政复议，一审法院在未经行政复议的情况下直接进行实体审理，适用法律错误为由，撤销一审判决，驳回郭北居民组的起诉。郭北居民组收到二审裁定后，于当月向郑州市人民政府提出行政复议申请。郑州市人民政府经法定复议程序，于2020年6月12日作出郑政（行复决）〔2019〕1024号《郑州市人民政府行政复议决定书》。该行政复议决定书经审理查明：1.涉案地块现有使用人发生争议，申请人（郭北居民组）于2017年4月10日向新密市国土资源局申请要求将原牛店镇政府原机制砖瓦厂的80亩土地所有权确定给郭北居民组。后新密市国土资源局作出处理决定，经复议被撤销并责令重新作出处理决定。2018年4月22日，牛店镇政府向新密市国土资源局提交《土地确权申请书》，请求将位于新密市郑登公路北侧原牛店乡机制砖瓦厂的185.87亩土地确认为牛店镇集体所有。2019年4月22日，新密市人民政府作出新密政土决〔2019〕1号处理决定书，确定原牛店乡机制砖瓦厂185.87亩土地所有权归属牛店镇人民政府集体所有。2.涉案争议处理决定作出后郑州市中级人民法院以认定事实不清，证据不足为由，予以撤销。随后，河南省高级人民法院认定涉案争议处理决定，应先经行政复议，才可以向人民法院提起行政诉讼，遂撤销原审判决。该行政复议决定认为：1.本案中，申请人不服被申请人〔2019〕1号处理决定，于2019年5月22日向郑州市中级人民法院提起行政诉讼。经一、二审裁判，河南省高级人民法院以涉案行为属法定复议前置情形为由，于2019年12月2日裁定撤销一审判决，驳回起诉。申请人遂提出本案行政复议申请，故属于《中华人民共和国行政复议法》第九条第二款“其他正当理由”，故本案行政复议申请未逾法定申请期限。2.本案中，被申请人提交的（1999）新密牛民初字第222号民事判决书所解决的是第三人与武振斌之间的民事争议，而本案当事各方有关土地争议行政处理行为的行政争议，上述裁判意见不宜作为支持被申请人涉案行政行为的证据。关于决定确定涉案土地所有权归属第三人，被申请人还提交了协议书一份、牛政纪（1995）1号会议纪要。而该协议书的真实性缺乏原件佐证，且内容欠清晰；而上述会议纪要系第三人作出，在缺少其他证据予以佐证的情况下，其内容本机关不予采信。综上，被申请人所作〔2019〕1号处理决定证据不足，事实不清。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项之规定，复议机关决定：撤销被申请人作出的《新密市人民政府关于原牛店乡机制砖瓦厂土地所有权争议的处理决定》（新密政土决〔2019〕1号），责令其依法重新作出处理决定。牛店镇政府不服上述行政复议决定，提起行政诉讼，请求依法撤销郑州市人民政府郑政（行复决）〔2019〕1024号行政复议决定书，维持新密市人民政府所作出的新密政土决〔2019〕1号行政决定。郑州市中级人民法院一审认为：《土地权属争议调查处理办法》第四条规定，县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。本案所涉及的郭北居民组与牛店镇政府之间的土地权属争议事项，系由本案被诉行政复议决定的被申请人（新密市人民政府），在其国土资源行政主管部门调查并拟定处理意见后，依照上述程序规定作出的处理决定。《土地权属争议调查处理办法》第二十条规定，国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证；（二）人民政府或者主管部门批准征收、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；（三）争议双方当事人依法达成的书面协议；（四）人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；（五）其他有关证明文件。第二十一条规定，对当事人提供的证据材料，国土资源行政主管部门应当查证属实，方可作为认定事实的根据。具体到本案，行政复议中的被申请人根据其国土资源行政主管部门拟定的处理意见，认定事实并针对土地权属争议作出处理决定，所依据的系一方当事人即牛店镇政府提供的1974年10月14日协议书复印件、牛政纪（1995）1号会议纪要复印件、没有地籍档案的新密集建（95）字第0187714号集体土地建设用地使用证复印件，上述主要证据均不能提供原件以确定复印件的真实性，依法不能作为行政复议被申请人认定事实并作出处理决定的根据，且原牛店乡人民政府牛政纪（1995）1号会议纪要“明确指出乡办机制砖瓦厂用地（争议土地）所有权归乡政府所有”的内容，亦明显违背依法行政的原则。郑州市人民政府在行政复议程序中，根据申请人（第三人郭北居民组）提起行政诉讼后，因故又提出行政复议申请的事实，认定其属于《中华人民共和国行政复议法》第九条第二款“其他正当理由”，未逾法定申请期限，认定事实清楚，并无不当之处。郑州市人民政府所作行政复议决定，根据被申请人所提交证据存在协议书的真实性缺乏原件佐证、且内容欠清晰，会议纪要系土地权属争议一方当事人作出，缺少其他证据予以佐证等实际情况，据此认定被申请人所作〔2019〕1号处理决定证据不足，事实不清。该行政复议决定证据确凿，适用法律正确，符合法定程序。综上，牛店镇政府的诉讼请求不能成立，应不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，一审法院判决：驳回新密市牛店镇人民政府的诉讼请求。牛店镇政府不服一审判决，向本院上诉称，原密县牛店乡机制砖瓦厂于1968年成立,一直存延到2007年左右,这是包括其在内的各方均一致确认的事实。其从1968年起一直使用该块土地至今。1974年10月14日,牛店公社、大队、机瓦厂、郭湾组、庙坡组等有关人员为解决遗留问题签订的协议书,也是第三人郭北居民组予以认可的。协议书充分证明争议土地系征用而非租借。新密市人民政府将土地确权给牛店镇集体所有合法正确，郑州市人民政府郑政(行复决)[2019]1024号行政复议决定书结果不当。综上，请求撤销一审判决，改判支持其一审诉讼请求。本院经审理查明的事实与一审查明的事实一致。本院认为：（一）原审查明，郭北居民组第一次起诉，本院二审裁定涉案争议处理决定应当先申请行政复议，郭北居民组收到本院二审裁定后，于当月向郑州市人民政府提出本案的行政复议申请。故郑州市人民政府依申请履行行行政复议职责，郭北居民组提出行政复议申请属于《中华人民共和国行政复议法》第九条第二款“其他正当理由”，未逾法定申请期限。（二）涉案的《新密市人民政府关于原牛店乡机制砖瓦厂土地所有权争议的处理决定》（新密政土决〔2019〕1号）存在证据不足，事实不清，依法应予撤销。该《决定》依据的牛店镇政府提供的1974年10月14日协议书复印件、牛政纪（1995）1号会议纪要复印件、没有地籍档案的新密集建（95）字第0187714号集体土地建设用地使用证复印件，上述复印件均无原件以确定，且没有其他证据予以支持。（三）郑州市人民政府作出的郑政（行复决）〔2019〕1024号行政复议决定：撤销《新密市人民政府关于原牛店乡机制砖瓦厂土地所有权争议的处理决定》，责令其依法重作。该被诉郑政（行复决）〔2019〕1024号行政复议决定证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，应予支持。综上，原审判决驳回牛店镇政府的诉讼请求正确，牛店镇政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人新密市牛店镇人民政府负担。本判决为终审判决。审判长  肖海生审判员  李 娟审判员  苗春燕二〇二〇年十二月十五日法官助理王红媛书记员董凯莉