湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂行终964号上诉人（原审被告）：襄阳东津新区（襄阳经济技术开发区）管理委员会。住所地：湖北省襄阳市襄州区惠民路**。法定代表人：张宇辉，主任。被上诉人（原审原告）：襄阳志安采石厂。住所地：湖北省襄阳市襄阳经济技术开发区东津镇三合村。负责人：王齐，襄阳志安采石厂经理。上诉人襄阳东津新区（襄阳经济技术开发区）管理委员会（以下简称东津新区管委会）因与被上诉人襄阳志安采石厂（以下简称志安采石厂）撤销行政行为一案，不服湖北省襄阳市中级人民法院（2019）鄂06行初246号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。襄阳东津新区（襄阳经济技术开发区）经济服务局（以下简称东津新区管委会经济服务局）针对志安采石厂办理企业投资项目备案证的申请，于2019年4月15日作出襄经开经服函〔2019〕3号《关于对〈关于襄阳志安采石厂申请投资项目备案证情况说明〉的复函》（以下简称申请备案证答复函），函告襄阳志安采石厂，其申请办理投资项目备案证不符合《产业结构调整指导目录（2011年本）》、《襄阳市汉江流域水环境保护条例》文件要求，目前无法办理投资项目备案证，在相关工作协调好后，将积极为其提供相关服务。志安采石厂一审诉称，志安采石厂于2005年9月8日注册成立，位于襄阳市××经济技术开发区××村，原负责人为雷云，2015年11月4日变更为王齐。2013年10月10日，志安采石厂取得襄阳市国土资源局襄州分局颁发的采矿许可证，有效期自2013年10月10日至2019年10月10日。2016年8月15日取得湖北省安全生产监督管理局颁发的安全生产许可证，有效期自2016年8月15日至2019年8月14日。2019年，志安采石厂向东津新区管委会经济服务局递交《关于襄阳志安采石厂申请投资项目备案证情况说明》及相关文件，申请办理投资项目备案证。2019年4月15日，东津新区管委会经济服务局作出申请备案证答复函，表示其无法为襄阳志安采石厂办理投资项目。志安采石厂认为，该厂于2005年注册成立，并先后取得了采矿许可证、安全生产许可证，且都尚在有效期内，合法经营多年，并非新建、扩建项目，不属《襄阳市汉江流域水环境保护条例》第十二条禁止的情形，申请备案证答复函第一条意见所引用的2017年5月1日实施的《襄阳市汉江流域水环境保护条例》第十二条不适用于该厂。该厂的项目系在《国家发展改革委关于修改〈产业结构调整指导目录（2011年本）〉》出台之前就已建设完工，符合国家法律法规规定、国家产业政策及行业准入制度，具有良好的生产能力，能够通过采取措施进行改造升级，申请备案证答复函第二条意见称志安采石厂属于《国家发展改革委关于修改〈产业结构调整指导目录（2011年本）〉》中的“限制类”产业，需经经济服务局领导同意后才可办理的意见不能成立。申请备案证答复函第三条意见称志安采石厂在2006年投资建厂之初以及在企业负责人变更时没有办理投资项目备案证，因而无法为该厂办理建设性质为“技改及其他”的备案证，而志安采石厂生产能力良好，并且能够采取措施对生产技术进行改造升级，符合办理“技改及其他”备案证的条件，应予办理。综上，志安采石厂符合办理备案证的法定条件，申请备案证答复函的理由不能成立。故一审请求：撤销被诉的申请备案证答复函。一审法院查明，志安采石厂于2005年9月8日注册成立，位于襄阳经济技术开发区××村。2013年10月10日取得《采矿许可证》，有效期从2013年10月10日至2019年10月10日；2016年8月15日取得《安全生产许可证》，有效期从2016年8月15日至2019年8月14日。2019年4月10日，志安采石厂为环评审批需要，向东津新区管委会经济服务局提交《关于襄阳志安采石厂申请投资项目备案证情况说明》，恳请办理投资项目备案，2019年4月15日东津新区管委会经济服务局作出申请备案证复函，主要内容为：根据《产业结构调整指导目录（2011年本）》、《襄阳市汉江流域水环境保护条例》文件要求，复函如下：“1、根据自2017年5月1日起实施的《襄阳市汉江流域水环境保护条例》第十二条之规定：‘汉江流域实施水环境重点保护区制度。重点保护区包括以下区域：（一）汉江干流岸线两侧外各二千米；（二）纳入断面水质考核的汉江支流岸线两侧为平地的向外延伸一千米，为山地的向外延伸至第一重山脊；（三）鱼梁洲和有造型建制村的汉江干流洲滩。在重点保护区内严禁新建、扩建工业企业、畜禽养殖场（区）及其他可能污染水环境的项目，严禁设置垃圾填埋场等有毒有害物质贮存场所。’经核查，贵单位目前所在位置距汉江1.1公里左右，故我局无法为贵单位办理投资项目备案证。2、2013年2月16日国家发展改革委第21号令公布了《国家发展改革委关于修改〈产业结构调整指导目录（2011年本）〉》。根据规定，‘鼓励类’产业且符合新区产业规划，我局将及时办理；‘限制类’产业，经管委会领导研究同意后可办理。3、贵单位在2006年投资建厂之初，以及目前的单位负责人在接收该采石厂时，均未办理投资项目备案证。故我局无法为贵单位办理建设性质为‘技改及其他’的备案证。综上，我局目前无法为贵单位办理投资项目备案证。在贵单位将相关工作协调好后，我局将积极为贵单位提供相关服务。”志安采石厂于2019年4月15日收到申请备案证答复函后，以东津新区管委会经济服务局为被告向襄阳市襄州区人民法院提起诉讼，请求撤销申请备案证答复函，后因被告主体不适格，申请撤回起诉，被裁定准许。2019年11月13日，志安采石厂以东津新区管委会为被告向提起本案诉讼。一审另查明，2012年8月24日，襄阳市委办公室、市政府办公室关于印发《中共襄阳市委东津新区（襄阳经济技术开发区）工作委员会、襄阳东津新区管理委员会（襄阳经济技术开发区管理委员会）主要职责、机构设置和人员编制规定》的通知（襄办文〔2012〕84号）第二条“机构设置”载明，经济服务局属于东津新区管委会内设工作机构。2015年4月28日，襄阳市发展和改革委员会《关于向襄阳东津新区（襄阳经济技术开发区）下放行政审批权限的通知》（襄发改投资〔2015〕168号）第一条“下放权限事项”规定，襄阳东津新区（襄阳经济技术开发区）管理委员会享受市级政府投资主管部门审批核准权限，负责辖区范围内企业、事业单位和社会团体投资建设项目的核准和政府出资的投资项目审批工作，并及时将审批、核准文件抄送市发改委；第二条“其他事项”规定，辖区内企业、事业单位和社会团体投资建设项目的备案和固定资产投资节能评估审查暂由市发改委负责，在行政服务中心窗口办理。一审法院认为，东津新区经济服务局是东津新区管委会内设工作机构，其对外作出的行政行为产生的法律后果应由东津新区管委会承担。志安采石厂请求撤销东津新区经济服务局作出的《关于对〈关于襄阳志安采石厂申请投资项目备案证情况说明〉的复函》，涉及企业办理投资项目备案事项。中华人民共和国国务院令第673号《企业投资项目核准和备案管理条例》第三条第二款规定，实行备案管理的项目按照属地原则备案，备案机关及其权限由省、自治区、直辖市和计划单列市人民政府规定。《湖北省企业投资项目核准和备案管理办法》第四条规定，《核准目录》以外的企业投资项目实行备案管理，按照属地原则备案，跨市（州）、跨流域的项目由省政府投资主管部门备案，（在市州）范围内跨县（市、区）、跨流域的项目由市（州）政府投资主管部门备案；第五条规定，《核准目录》所称的投资主管部门是指县级以上发展改革部门；第九条规定，除涉及国家秘密的项目外，项目核准、备案必须通过在线平台实行网上受理、办理、监管和服务，实现核准、备案过程和结果的可查询、可监督；第三十二条规定“项目备案机关收到本办法第三十一条规定的全部信息即为备案。项目备案信息不完整的，备案机关应当及时以适当方式提醒和指导项目单位补正。项目备案机关发现项目属产业政策禁止投资建设或者依法应当实行核准管理的，以及不属于固定资产投资项目，依法应当实施审批管理。不属于本备案机关权限等情形的，应当通过在线平台及时告知企业予以纠正或者依法申请办理相关手续。”上述法规、规章对企业投资项目备案的行政机关主体、权限以及申办程序等均作出了明确规定。结合本案，志安采石厂因企业环评需要，向东津新区管委会申请投资项目备案，应当遵照企业投资项目备案“必须通过在线平台实行网上受理、办理、监管和服务”的管理规定，在行政机关设立的网上在线平台申办，志安采石厂选择线下直接申请行政机关申办投资项目备案，不符合上述规定；东津新区管委会下设的经济服务局对志安采石厂提出的申办投资项目备案证的请求，线下作出不予受理、审核、答复，也不符合上述行政程序强制性规定。本案还涉及被告是否具有投资备案管理权限问题。行政机关行政职权来源于法律法规及规章的授权，《湖北省企业投资项目核准和备案管理办法》明文规定投资主管部门是指县级以上发展改革部门，东津新区管委会是襄阳市人民政府派出机构，其直接行使投资项目备案管理职权，并对志安采石厂申办投资项目备案事项作出实体处理，缺乏法律法规和规章依据，作出的行政行为属超越职权，应为无效。综上，东津新区管委会对志安采石厂作出的《关于襄阳志安采石厂申请投资项目备案证情况说明》的复函，因行政程序违法，且超越职权，应予撤销。故一审判决：撤销东津新区管委会作出的襄经开经服函〔2019〕3号《关于对〈关于襄阳志安采石厂申请投资项目备案证情况说明〉的复函》。一审案件受理费50元，由东津新区管委会负担。东津新区管委会不服一审判决，上诉请求：1、撤销一审判决，驳回志安采石厂的诉讼请求；2、一、二审案件受理费由志安采石厂负担。事实和理由如下：案涉答复函仅是一种答复行为，对志安采石厂的权利义务不产生任何影响，不属于具体行政行为。志安采石厂距离汉江1.1公里左右，不得进行扩建行为，东津新区管委会不为其扩建办理投资项目备案符合《襄阳市汉江流域水环境保护条例》的规定。根据《企业投资项目核准和备案管理条例》的规定，志安采石厂可直接到湖北省投资项目在线审批监管平台进行申报，无需东津开发区管委会批准。目前，志安采石厂的采矿许可证及安全生产许可证均已到期，志安采石厂已经没有采矿权，失去了继续生产和投资的必要性，同样没必要对其扩建申请予以备案。东津新区管委会有义务给辖区内企业的咨询给予答复，案涉答复行为没有超越职权。本院二审查明，一审查明的事实属实，依法应予确认。本院认为，根据一审查明事实及东津新区管委会上诉理由，本案二审焦点为：1、案涉答复函是否可诉的行政行为；2、东津新区管委会作出复函是否超越职权。一、关于答复函的性质问题。最高人民法院《关于适用的解释》第一条第二款规定了不属于人民法院行政诉讼受案范围的行政行为类型，包括刑事侦查行为、调解及仲裁行为、行政指导行为、内部行为、过程性行为、层级监督行为、协助执行行为、信访登记复核行为等等。案涉答复函是东津新区管委会经济服务局针对志安采石厂的申请备案情况说明作出的答复行为，复函有明确的对外答复对象，有无法办理备案的理由、法律依据及结论性意见。该答复函实际上是对志安采石厂申请投资项目备案证不予办理的处理意见，对志安采石厂的权利义务显然存在实际影响。二、关于东津新区管委会作出的复函是否超越职权问题。虽然东津新区管委会具有对辖区内企业咨询问题进行答复的职责，但是答复内容仍应符合法律、法规的规定，且受职权法定原则的约束。根据国务院《企业投资项目核准和备案管理条例》、《湖北省企业投资项目核准和备案管理办法》的规定，以及襄阳市发展和改革委员会《关于向襄阳东津新区（襄阳经济技术开发区）下放行政审批权限的通知》中对于东津新区管委会审批权限的划分，志安采石厂申请投资项目备案证应通过线上进行，相关审批权限属于县级以上发展改革部门，东津新区管委会及其下属的经济服务局可以对该咨询事项进行指引性答复，告知其依法办理的途径，但是东津新区管委会直接审查志安采石厂是否符合备案条件，进而作出无法办理的答复性意见，显然超出其管理职权范围。且行政行为一经作出即具有法律效力，未被依法撤销前对双方均具有拘束力，行政行为内容因超越职权需被撤销不等于该行为作出时对当事人的权利义务不产生实际影响。故东津新区管委会上诉主张答复行为对志安采石厂权利义务不产生实际影响及未超越职权，理由不成立。东津新区管委会上诉主张志安采石厂现状不符合备案条件等，仍然属于超越职权的审查行为，相关上诉理由不属于本案审查范围，本院对此不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，处理结果适当。东津新区管委会的上诉理由不能成立，其上诉请求依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由襄阳东津新区（襄阳经济技术开发区）管理委员会负担。本判决为终审判决。审判长 张 婷审判员 周 杏审判员 王志荣二〇二〇年十二月十六日书记员 董晓晗