江苏省淮安市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2020)苏08行终218号 上诉人（一审原告）淮安万达广场二期住宅小区业主委员会，住所地江苏省淮安市淮安万达广场**住宅小区**。 负责人张雷，该业主委员会主任。 委托代理人朱石荣，该业主委员会成员，住江苏省涟水县。 委托代理人陶美林，该业主委员会成员，住江苏省淮安市清江浦区。 被上诉人（一审被告）淮安市清江浦区住房和城乡建设局，住所地江苏省淮安市清江浦区人民南路清宴小区******。 法定代表人姜跃，该局局长。 委托代理人马泽，江苏引航律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）淮安市住房和城乡建设局，住所地江苏省淮安市北京北路**。 法定代表人秦浩，该局局长。 委托代理人许士广，江苏群汇知缘律师事务所律师。 委托代理人刘欢，江苏群汇知缘律师事务所实习律师。 上诉人淮安万达广场二期住宅小区业主委员会（以下简称万达业委会）因诉被上诉人淮安市清江浦区住房和城乡建设局（以下简称区住建局）、淮安市住房和城乡建设局（以下简称市住建局）物业行政撤销及行政复议一案，不服淮安市清江浦区人民法院（2020）苏0812行初71号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月10日立案受理后，依法组成合议庭公开审理了本案。本案现已审理终结。 一审法院经审理查明：万达二期住宅于2012年建成，住宅建筑面积129684.4平方米，住宅**，商户123户，共计1007户。 2015年10月20日，原淮安市清河区水渡口街道物业服务中心和原清河区水渡口街道办事处东郊社区居委会，联合发布《关于报名参加万达广场二期住宅小区首次业主大会筹备组的通知》，拟组成万达广场二期住宅小区首次业主大会筹备组。2015年11月23日，筹备组成立。2016年1月11日，筹备组发布关于征求本小区《业主管理规约（草案）》、《业主大会议事规则（草案）》、《业主委员会工作规则（草案）》修改意见公告；于2016年1月31日发布《公告》，拟于2016年4月5日至4月11日召开业主大会，投票选举产生首届业主委员会委员。2016年4月26日，水渡口街道办事处物管办、东郊社区发布《万达二期住宅小区首次业主委员会选票公告》，内容为“现万达二期住宅小区业主委员会投票工作现已进入后期阶段，投票时间为2016年4月23日至2016年5月4日（节假日除外）。现在万达二期小区南门保安室设立现场投票点，投票时间为2016年4月26日至2016年4月29日工作时间，请还未投票的业主带本小区的房产证与身份证到现场投票。”2016年6月23日，万达业委会向水渡口街道办事处及被告提交申请确认表，要求对成立的万达业委会予以备案，其中载明“业主委员会选举结果为：1、总户数1284户；2、得票情况：杨春华876票、张杰839票、朱石荣833票、孙华成812票、张雷806票、陶美林805票、王君怡798票。”街道办事处审核意见为“同意报区住建局备案”，区住建局备案意见为“同意按街道办意见备案”。2017年7月20日，原告提交业主委员会成员及分工变更备案表，水渡口街道办事处及被告区住建局也按照程序予以备案。 2019年9月25日，被告区住建局作出《关于撤销万达二期住宅小区业主大会选举业委会决定的通知》（以下简称《通知》），原告对该《通知》不服，于2019年10月24日向市住建局提出复议申请。市住建局受理后，要求被告区住建局进行答辩。原告于2019年11月12日向市住建局提出要求查阅书面答复、作出具体行政行为的证据、依据和其他材料的申请。经市住建局批准查阅上述材料后，原告于2019年11月26日向市住建局提交了“清江浦住建局于2019年10月28日致淮安市住建局《行政复议答复书》更加彰显其《关于撤销万达二期住宅小区业主大会选举业主委员会决定的通知》既不具‘合法性’也不具‘适当性’”的书面意见。2019年12月20日，市住建局作出〔2019〕淮建行复（延）字2号《延期审理通知书》，决定延期至2020年1月20日。后市住建局于2020年1月16日作出〔2019〕淮建行复第2号《行政复议决定书》，维持区住建局作出的《通知》，并邮寄送达原告。原告对被告区住建局作出的《通知》及被告市住建局的复议决定不服，提起本诉。 2016年5月6日，万达二期住宅筹备委员会在东郊社区会议室举行了业委会选举工作，唱票记录显示“杨春华193票、张杰156票、朱石荣150票、孙华成129票、张雷123票、陶美林122票、王军怡115票。”成立的业主委员会根据《淮安万达广场二期住宅小区业主大会议事规则》（以下简称《议事规则》）第十八条“业主既不亲自参加业主大会会议、也不委托他人参加业主大会会议，或参加业主大会但在规定的时间内不提出同意、反对、弃权意见的，选票权数计入已表决的多数票”之规定，将空白票（683票）全部计入各业主代表的选票数，报送被告处进行备案。 2019年4月26日，万达二期住宅部分住户11人向一审法院起诉区住建局及淮安市清江浦区水渡口街道办事处、第三人淮安万达广场二期业主委员会撤销行政备案一案，被告区住建局接到诉状后，对给予万达业委会备案的行为进行了审查，发现原告实际唱票数不足法律、法规的规定，后作出案涉《通知》。 一审法院认为，本案的争议焦点为：一、被告区住建局作出案涉《通知》是否有事实和法律依据；二、被告市住建局作出的行政复议决定程序是否合法。 关于争议焦点一，首先，《最高人民法院关于适用的解释》第十八条规定，业主委员会对于行政机关作出的涉及业主共有利益的行政行为，可以自己的名义提起诉讼。《江苏省物业管理条例》第四条规定，县级以上地方人民政府住房和城乡建设或者房产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作。本案中，被告作为区住房和城乡建设主管部门，对原告作出的决定予以撤销，原告应当享有诉权。 其次，根据《中华人民共和国物权法》第七十六条第一款第三项规定，选举业主委员会或者更换业主委员会成员，应当经专有部分占建筑总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。《物业管理条例》第十二条规定，选举业主委员会应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。《物业管理条例》第十九条、《业主大会和业主委员会指导规则》第五十九条、《江苏省物业管理条例》第二十四条第二款的规定，业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的，县（市、区）物业管理行政主管部门应当责令其限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。本案中，原告于2016年4月23日至2016年5月4日以投票方式选举业主委员会，后于2016年6月23日至被告区住建局处备案，备案材料中载明业主委员会成员计票数分别为杨春华876票、张杰839票、朱石荣833票、孙华成812票、张雷806票、陶美林805票、王君怡798票，区住建局予以确认备案。2019年，因万达二期住宅部分业主向一审法院起诉，称未参与选举，要求区住建局撤销对原告的备案行为，被告经审查，发现原告备案时选举过程产生的有效票数未达到法律、法规的规定，于2019年9月25日自行作出案涉《通知》。一审法院认为，业主委员会的成立系为了维护业主的合法权益，选举过程应当体现全体业主真实意愿。根据上述规定，及原告通过的《议事规则》第六条规定即“选举业主委员或者更换业主，应当经专有部分占建筑总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意”，原告将空票计入投票表决数未能达到法律、法规要求的选举人数或建筑面积要求。综上，被告区住建局作为原告物业区域主管部门，在发现业主大会作出的决定违反法律、法规的情况下，作出撤销决定，并通告全体业主的行为，符合上述法律、法规的相关规定。 关于争议焦点二，被告市住建局在收到原告的行政复议申请后，依法通知区住建局书面答复并提交作出行政行为的证据和依据，经决定依法延期审理，后对案件进行审查，于法定期限内作出行政复议决定，复议程序符合法律规定。关于原告提出市住建局未通知原告参加复议的诉讼主张。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。本案中，原告向被告提出申请查阅的意见，并对查阅后的内容作出了书面意见，被告市住建局在听取原告的意见后作出复议决定，并无不当。故对原告的上述意见，一审法院不予采纳。 综上，被告区住建局作出的案涉《通知》符合法律规定。被告市住建局作出的〔2019〕淮建行复第2号《行政复议决定书》程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回原告万达业委会的诉讼请求。 上诉人万达业委会上诉称：一、一审法院认定事实错误。1、当年业主委员会选举筹备组拟定的《议事规则》《管理规约》《工作章程》是经小区1007户业主中586户业主表决“同意”，完全符合《中华人民共和国物权法》第七十六条第一款第（三）项“双过半”的规定。2、由原淮安市清河区住房和城乡建设局于2016年6月23日同意备案的《淮安万达二期住宅小区业主委员会申请确认表》中，除“总户数为1284户”有误外，其他每个当选业主委员会委员、候补委员的得票数“876、839、833、812、806、805、798”是完全在水渡口街道办事处、东郊社区分工负责人全程参与监督指导下，按《议事规则》第十九条及相关规定投票、计票产生的。3、区住建局一审辩称“从该投票结果，参加会议的业主没有达到全体业主半数”，事实是投票箱内共有选票909张，参加业主大会会议的业主已经达到全体业主半数。4、一审判决认定“原告将空票计入投票表决数未能达到法律、法规要求的选举人数或建筑面积要求”完全与事实不符。二、一审法院适用法律错误。1、《中华人民共和国物权法》第七十六条第一款第（三）项是指决定“选举业主委员会或者更换业主委员会成员”应有“双过半”业主同意。而区住建局断章取义认为选举业主委员会必须是业主投“同意”票数“双过半”，一审法院采信此说法错误，且对《物业管理条例》第十二条的规定引用错误，应是“占总人数过半数的业主参加”而非“过半数的业主同意”。2、一审法院庭审和判决书所引用的《物业管理条例》第十九条、《江苏省物业管理条例》第二十四条、《业主大会和业主委员会指导规则》第五十九条，均是在作出错误结论的情况下引用，而能够体现上诉人选举产生合法性的《业主大会和业主委员会指导规则》第十九条、第二十四条、市住建局《业主大会和业主委员会指导细则》第十八条未予引用。三、一审法院的庭审、判决书缺乏公正性。一审法院庭审全过程及一审判决书未对上诉人一审中提出的事实和理由作出是否成立、是否合理合规的定论，对上诉人根据相关文件规定制定的《议事规则》以及业主大会根据《议事规则》选举产生的业主委员会的合规合法性也未作出认定。综上，请求撤销一审判决，依法改判；一、二审诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人区住建局辩称：一、一审法院认定事实清楚，适用法律正确。2016年5月6日，唱票记录载明，委员得票结果为：杨春华193票、张杰156票、朱石荣150票、孙华成129票、张雷123票、陶美林122票、王军（君）怡115票。从该投票结果可以看出，参加会议的业主没有达到全体业主半数，业主委员会得票数也未经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。因此，案涉选举业委会的决定违反了《中华人民共和国物权法》第七十六条第一款第（三）项、《物业管理条例》第十二条规定。二、被上诉人作出案涉《通知》以及市住建局作出的复议维持决定均符合法律规定，上诉人的上诉请求没有依据，其理由是错误的。根据《江苏省物业管理条例》第二十四条第二款的规定，本案选举业委会决定不符合法律规定，被上诉人有权撤销该决定并向全体业主通告。被上诉人市住建局作出维持决定符合法律规定。综上，请求驳回上诉，维持原判。 被上诉人市住建局未提交书面答辩意见。 各方当事人在一审中提供的证据均已随卷移送本院。 本院经审理查明的事实与一审认定事实一致，本院予以确认。 本院认为，国务院《物业管理条例》第十九条第二款规定：“业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的，物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府，应当责令限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。”《江苏省物业管理条例》第四条第一款规定：“县级以上地方人民政府住房和城乡建设或者房产行政主管部门负责本行政区域内物业管理活动的监督管理工作。”第二十四条第二款规定：“业主大会、业主委员会作出的决定违反法律、法规的，县（市、区）物业管理行政主管部门应当责令其限期改正或者撤销其决定，并通告全体业主。”根据上述规定，被上诉人区住建局有权作出案涉《通知》，并通告全体业主。 《中华人民共和国物权法》第七十六条：“下列事项由业主共同决定：……（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员；……决定前款第五项和第六项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。决定前款其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。”《物业管理条例》第十一条规定：“下列事项由业主共同决定：……（三）选举业主委员会或者更换业主委员会成员；……”第十二条第三款规定：“业主大会决定本条例第十一条第（五）项和第（六）项规定的事项，应当经专有部分占建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意；决定本条例第十一条规定的其他事项，应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。”《江苏省物业管理条例》第二十一条规定：“业主委员会由业主大会会议选举产生。……业主委员会实行差额选举的，未当选业主委员会委员且得票数达到法定票数的候选人，可以按照得票顺序当选业主委员会候补委员，并在业主委员会委员出缺时依次递补。……”根据上述规定，选举业主委员会或者更换业主委员会成员应当由业主共同决定，且决定该事项应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。本案中,根据万达二期业委会唱票记录等在案记录显示，杨春华193票、张杰156票、朱石荣150票、孙华成129票、张雷123票、陶美林122票、王军（君）怡115票。该业主委员会各委员得票数并未达到法定票数，被上诉人区住建局依法作出案涉《通知》，符合法律规定，并无不当。 关于上诉人主张依据该小区业主大会议事规则应将空票权数计入表决的多数票的问题。本院认为：首先，《中华人民共和国物权法》《物业管理条例》等前述规定中对于选举业主委员会的法定票数已经作出明确规定，上诉人该主张不符合上述法律规定，不应予以支持；其次，即使按上诉人所称《议事规则》中规定“业主既不亲自参加业主大会会议、也不委托他人参加业主大会会议，或参加业主大会但在规定的时间内不提出同意、反对、弃权意见的，选票权数计入已表决的多数票”，结合《淮安万达广场二期住宅小区首届业主委员会委员选票》所载填写说明：“1.本次选举选7名业主；2、按得票多少，确定5名正式委员和2名候补委员；3、少选视为有效票，多选视为无效选票；4、不填写或填写其他符号，视为弃权票”，对于不填写的空票，应视为弃权票,并不属于其所称“不提出同意、反对、弃权意见的”情况，上诉人主张将683张空票计入表决的多数票，以此认为当选业主委员会委员、候补委员的得票数分别为“876、839、833、812、806、805、798”票，明显缺乏事实根据和法律依据。上诉人诉请撤销案涉《通知》，理由不能成立，本院不予支持。 被上诉人市住建局作为复议机关，在收到上诉人万达业委会的复议申请后，履行了受理、通知答复等程序，作出维持原行政行为的复议决定，该行政复议程序合法。需要指出的是，万达二期业委会唱票记录显示共909票，行政复议决定认为万达二期业主大会没有经过半数以上业主出席会议，所作出的决议为无效决议的理由不当，但因案涉《通知》符合法律规定，维持该《通知》的复议结果正确，上诉人诉请撤销复议决定，本院不予支持。 综上，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法，依法应予以维持。上诉人万达业委会的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人淮安万达广场二期住宅小区业主委员会负担。 本判决为终审判决。 审 判 长 何正洪 审 判 员 孙聂娟 审 判 员 孙志丹 二〇二〇年十二月二十一日 法官助理 阴文婷 书 记 员 谢 洁