广西壮族自治区高级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）桂行终1504号 上诉人（一审原告）：莫国强，男，1979年11月16日生，汉族，住广西桂林市象山区。 被上诉人（一审被告）：桂林市七星区人民政府，住所地广西桂林市七星区骖鸾路**。 法定代表人：郑平，区长。 被上诉人（一审被告）：桂林市七星区穿山街道办事处，，住所地广西桂林市七星区施家园路** 法定代表人：赵显照，主任。 上诉人莫国强因诉被上诉人桂林市七星区人民政府（以下简称七星区政府）、桂林市七星区穿山街道办事处（以下简称穿山街道办）行政强制及行政赔偿一案，不服桂林市中级人民法院作出的（2020）桂03行初150号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。 一审法院查明，2018年3月7日，七星区政府在《桂林日报》第五版刊登《迁坟公告》，该《迁坟公告》载明：“根据广西壮族自治区人民政府《关于桂林市2015年度城市建设用地第三批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》（[2016]652号）、《关于桂林市2011年度城市建设用地第七批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》（[2016]687号）和《关于桂林市2013年度城市建设用地第七批次农用地转用和土地征收实施方案的批复》（[2016]688号），同意征 -2- 收桂林市七星区穿山街道办事处穿山村民委员会（以下简称穿山村委）的下关、刘家里、白果树、江东、九娘庙、穿山园和桂林市七星区穿山街道办事处樟木村民委员会（以下简称樟木村委）的东边洲、渡头、吴家里、王家里、巷口等自然村的2193亩集体土地作为七星区穿山塔山片区棚户区改造项目建设用地。该项目用地范围内的迁坟工作将于2018年3月7日开展，请该宗地上的坟主携带身份证等有效身份证件，与塔山片区项目的下关、塔山、穿山园和樟木指挥部联系、办理相关迁坟手续，并于2018年4月15日前完成迁坟工作。逾期将由国土或者民政部门依法按无主坟处理，费用由建设单位承担。”2019年10月15日，穿山街道办根据总指挥部要求发布《迁坟公告》，告知尚未签订坟墓迁移协议的村民尽快到樟木指挥部签订协议迁坟，并于2019年10月31日前完成迁坟工作。2020年4月18日，穿山街道办再次根据总指挥部的要求发出《迁坟公告》，告知村民应于2020年4月30日前完成迁坟工作，逾期将由相关部门依法按无主坟处理。2020年4月23日，桂林市七星区人民政府民政局(以下简称七星区民政局)发出《限期迁坟通告》，该通告载明：“根据《广西壮族自治区殡葬管理条例》第十七条的规定，该项目用地范围内的迁坟公告已于2018年3月5日发出，各项目指挥部根据公告精神开展了迁坟工作。截止目前，樟木村委巷口村内仍有少部分村民未签订迁坟协议，请该片区土地上坟主携带身份证等有效身份证件，尽快与塔山片区项目樟木指挥部联系，办理相关迁坟手续，并于2020年4月28日前完成迁坟工作。逾期将视为坟主放弃该片区坟墓的权利，由指挥部按相关法律法规作无主坟处理。”2020年5月14日，七星区民政局在莫国强所在的巷口村发布《迁坟通知》，告知涉案坟墓已迁移到朝阳乡丫吉坟场。 莫国强系樟木村委巷口村村民，其诉称2020年5月14日，其祖坟被强制迁移，遂以七星区政府、穿山街道办为被告，向一审法院提起行政诉讼。七星区政府及穿山街道办答辩称其没有实施迁移莫国强祖坟的行为，其不是本案适格被告。在 -3- 本案审理过程中，七星区民政局向一审法院提交了《情况说明》，其中载明：“二、七星区民政局对莫晓凤等村民诉称的坟墓迁移程序合法、实体处理恰当……七星区民政局于2020年4月23日在巷口村发布《限期迁坟通告》，限巷口村征地范围内未迁坟户于2020年4月28日自行迁移坟墓，逾期将视为无主坟处置。鉴于莫晓凤等村民拒不按公告及通知要求自行迁移坟墓，为保障塔山片区改造项目顺利推进，七星区民政局根据《广西壮族自治区殡葬管理条例》第十七条的规定依法行使职权，于2020年5月14日组织人员将莫晓凤等村民的坟墓迁移到朝阳乡丫吉坟场，在迁坟过程中，七星区民政局没有损毁尸骨的行为，实体处理恰当。不存在违法和不当之处。综上，莫晓凤等村民诉称的2020年5月14日坟墓迁移行为是七星区民政局组织实施的，程序合法、实体处理恰当。七星区政府及穿山街道办事处没有参与本次迁坟行为”。2020年8月11日，一审法院向莫国强释明，其所诉的行政行为是由七星区民政局组织实施，该局是本案适格被告；七星区政府和穿山街道办不是本案适格被告；本案依法应由桂林市七星区人民法院管辖。但莫国强拒绝变更被告，坚持以七星区政府、穿山街道办为被告向一审法院提起行政诉讼。 一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。即行政诉讼确定适格被告的原则是“谁行为，谁被告”。本案中，七星区政府及穿山街道办均答辩称其没有实施被诉迁坟行为。从查明的事实看，七星区政府于2018年3月7日在《桂林日报》第五版刊登《迁坟公告》，该公告载明的“逾期将由国土或者民政部门依法按无主坟处理”可知，该《迁坟公告》虽系以七星区政府的名义发布，但已经明确迁坟的实施主体为国土或民政部门，七星区政府不是迁坟的实施主体。穿山街道办分别于2019年10月15日和2020年4月18日发布的《迁坟公告》，系根据总指挥部的要求发布，并且发布迁坟公告的主体不一定就是具体实施迁坟的主体。而七星区民政局不仅发布《限期迁坟通告》，还于2020年5月 -4- 14日迁坟当日，在莫国强所在的巷口村发布《迁坟通知》，告知涉案坟墓已迁移到朝阳乡丫吉坟场；且其在向一审法院提交的《情况说明》中自认被诉迁坟行为是其组织实施的，七星区政府和穿山街道办未参与本次迁坟行为。同时，七星区政府和穿山街道办事处亦在询问中指认被诉迁坟行为是七星区民政局组织实施。因此，法律上，《广西壮族自治区殡葬管理条例》第十七条规定，依法批准的建设项目需要占用墓地的，建设项目批准后，由县级以上人民政府对需要迁移的坟墓向社会公告，土地行政主管部门或者民政部门应当在开工前30日内通知死者亲属限期迁移，迁移费由建设单位按照国家有关规定执行。对逾期拒不迁移或者属无主坟墓的，由土地行政主管部门或者民政部门处理，费用由建设单位承担。该规定赋予了民政部门迁坟的行政职权。事实上，七星区民政局于2020年5月14日组织人员将莫国强诉称的坟墓迁移到朝阳乡丫吉坟场。七星区民政局为本案适格被告，具有法律和事实依据。七星区政府及穿山街道办不是本案适格被告。《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。第六十九条第一款第（三）项规定，错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。经过释明，本案适格被告是七星区民政局，不是七星区政府和穿山街道办，但是莫国强拒绝变更被告，坚持起诉七星区政府和穿山街道办，属于错列被告且拒绝变更的情形，应依法驳回其起诉。依据《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款、第六十九条第一款第（三）项及第三款之规定，裁定驳回莫国强的起诉。 上诉人莫国强上诉称：（一）七星区政府和穿山街道办强征耕地，强制刨挖墓群祖墓扩充土地征收行政行为，无法提供组织编制土地利用总体规划编制程序信息，国家土地利用总体规划的规划期限信息，公共利益所需土地利用总体规划年度审批程序等信息。七星区政府和穿山街道办本案所提供的相关信息及系列行政行为严 -5- 重违法。（二）本案以《广西壮族自治区殡葬管理条例》第十七条作为依据，但该规定并无武装警戒的规定。故被诉行政行为触犯《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国刑法》等规定。（三）七星区政府出具授权委托书，穿山街道办是七星区政府的派出机关，对外发生法律效力文书上署名的行政机关是七星区政府和穿山街道办，故七星区政府和穿山街道办是本案共同被上诉人。综上，请求二审法院依法查明事实，公开质证审理裁判，发回一审法院继续审理。 被上诉人七星区政府答辩称：（一）桂林市七星区穿山街道办事处樟木村民委员会巷口村民小组3组（以下简称巷口村3组）集体土地已依法征收，征地程序合法，补偿到位。（二）七星区政府发布了系列通知公告，要求相关村民限期办理相关手续，限期迁坟。1.七星区政府召开巷口村3组征地会议。2.七星区政府2017年1月25日在樟木村委及巷口村张贴批复、征地公告及安置补偿方案。七星区政府于2018年3月7日在《桂林日报》第五版刊登《迁坟公告》，穿山街道办分别于2019年3月21日、10月15日和2020年4月18日三次发布的《迁坟公告》，2020年4月23日，七星区民政局发出《限期迁坟通告》，2020年5月14日，七星区民政局在巷口村发布《迁坟通知》，告知涉案坟墓已迁移到朝阳乡丫吉坟场。（三）七星区民政局组织实施坟墓迁移的主体，七星区政府不是本案适格的被告。综上，莫国强所在的巷口村3组在征地范围内的集体土地已被依法征收，已丧失土地承包经营权和土地使用权，穿山街道办根据征地补偿协议已支付了征地补偿费及青苗费，其承包地及地上附着物的合法权益已转化为补偿款，莫国强在规定的时间内不配合办理坟墓迁移补偿登记，根据有关规定视为放弃补偿。七星区民政局组织被诉迁坟的行为，不是七星区政府组织实施的行为，七星区政府不是适格被告，请求二审法院裁定驳回莫国强对本案的起诉。 被上诉人穿山街道办未提交书面答辩意见。 本院经审理，确认一审法院查明的事实。 -6- 本院认为，本案被诉行政行为是迁移案涉坟墓的行政强制行为。虽然案涉坟墓在七星区政府组织实施的征收集体土地范围内，但集体土地的征收可能涉及征收决定、补偿安置行为、强制交出土地、迁坟行为等一系列行政行为，不同环节行政行为依法应当由具有相应法定职责的行政机关实施。根据《广西壮族自治区殡葬管理条例》第十七条规定，依法批准的建设项目需要占用墓地的，建设项目批准后，由县级以上人民政府对需要迁移的坟墓向社会公告，土地行政主管部门或者民政部门应当在开工前30日内通知死者亲属限期迁移，迁移费由建设单位按照国家有关规定执行。对逾期拒不迁移或者属无主坟墓的，由土地行政主管部门或者民政部门处理，费用由建设单位承担。该规定明确土地行政主管部门或民政部门对拒不迁移坟墓的行为具有处理的职权。本案中，七星区政府于2018年3月7日在《桂林日报》第五版刊登《迁坟公告》，该公告载明“逾期将由国土或者民政部门依法按无主坟处理”，该《迁坟公告》虽系以七星区政府的名义发布，但已经明确迁坟的实施主体为国土或民政部门。此后，七星区民政局在实施迁坟前以自己的名义先后发布《限期迁坟通告》《迁坟通知》，并且在一审诉讼过程中出具《情况说明》自认被诉迁坟行为是其组织实施。由上分析，一审法院认定七星区政府和穿山街道办不是迁坟的实施主体，七星区民政局才是本案适格被告，有事实和法律依据。经一审法院依法释明，莫国强仍拒绝变更被告，坚持起诉七星区政府和穿山街道办，属于错列被告且拒绝变更的情形，应依法驳回其起诉。 综上，一审法院裁定驳回莫国强的起诉正确，本院予以维持。莫国强的上诉理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本案不收取案件受理费，莫国强预交的上诉案件受理费50元，由本院予以退回。 -7- 本裁定为终审裁定。 审 判 长  潘 莉 审 判 员  梁冬云 审 判 员  禤柔伶 二〇二〇年十二月二日 法官助理  黄育培 书 记 员  陈何心