贵州省六盘水市中级人民法院行 政 裁 定 书（2020）黔02行终209号上诉人（原审原告）苏太文，男，1974年3月6日出生，汉族，住贵州省六盘水市六枝特区。特别授权委托代理人何峰，系贵州济元（水城）律师事务所律师，执业证号：15202201910078989。特别授权委托代理人杨永，系贵州济元（水城）律师事务所律师，执业证号：15202201710719055。被上诉人（原审被告）六枝特区人民政府，住所地贵州省六盘水市六枝特区广场路**，统一社会信用代码：00947003-3。法定代表人方裕谦，系该区区长。被上诉人（原审被告）六盘水市人民政府，，住所地贵州省六盘水市钟山区中山西路**法定代表人李刚，系该市市长。被上诉人（原审被告）六枝特区农业农村局，住所，住所地贵州省六盘水市六枝特区银壶街道那平路div>法定代表人周林，系该局局长。特别授权委托代理人邓红。特别授权委托代理人黄真鑫。第三人付锡元，男，1981年1月18日生，汉族，住贵州省六枝特区。上诉人苏太文因与被上诉人六枝特区人民政府、六枝特区农业农村局、六盘水市人民政府及原审第三人付锡元土地行政管理一案，不服贵州省六盘水市钟山区人民法院作出的（2019）黔0201行初104号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。苏太文向一审提出诉讼请求：一、撤销被告六枝特区人民政府作出的《农村土地承包经营权证》（黔[2017]六枝特区农村土地承包经营权第141468号），责令六枝特区人民政府重新作出新的《农村土地承包经营权证》；二、撤销被告六盘水市人民政府作出的行复决字[2019]16号行政复议决定书；三、本案诉讼费由被告承担。事实及理由：原告系六枝特区新场乡高峰村村民，1998年农村承包地进行二轮延包时苏太文承包的土地中有地块名称为“小箐”的土地（四至界限为：李龙发、岩山、岩山、岩山），1998年9月18日六枝特区新场乡人民政府向原告颁发了《土地承包经营权证书》，之后原告一直耕种该块承包地。但2017年六枝特区人民政府将原告一直承包的“小箐”，地块，地块中的2亩左右马路边刘家地，四至界限为：左肖元静、右李美、南道路、北荒山）确权给第三人。原告认为，2017年的土地确权是对1998年承包地的再次确认，1998年本就属于原告的承包地在2017年却将其中的2亩左右确权给第三人，实属错误。根据《中华人民共和国农村土地承包法》“第三条国家实行农村土地承包经营制度。第四条国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。农村土地承包后，土地的所有权性质不变。承包地不得买卖。第五条农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。第十四条发包方承担下列义务：（一）维护承包方的土地承包经营权，不得非法变更、解除承包合同；”之规定，原告于1998年便取得了本案争议地的承包经营权，任何组织或个人均不得剥夺和侵害其合法权益。由此可见六枝特区人民政府向第三人颁发“中华人民共和国农村土地承包经营权证”的行为已严重侵害了原告的合法权益，依法应该予以撤销。2019年6月28日原告向六盘水市人民政府申请行政复议，请求撤销六枝特区人民政府颁发的《农村土地承包经营权证》（黔[2017]六枝特区农村土地承包经营权第141468号），2019年8月19日六盘水市人民政府作出行复决字[2019]16号行政复议决定书，决定维持六枝特区人民政府作出的《农村土地承包经营权证》（黔[2017]六枝特区农村土地承包经营权第141468号）。现原告不服六盘水市人民政府的复议决定，特依据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国农村土地承包法》、《中华人民共和国行政复议法》等相关法律法规之规定依法提起行政诉讼以维护原告的合法权益，请人民法院依法查明案件事实，支持原告诉讼请求。原审法院认为：根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条、第二十三条、《农村土地承包经营权证管理办法》第二条、第四条和第七条的规定，县级地方人民政府依据承包合同向土地承包经营权人颁发土地承包经营权证，确认土地承包经营权，该颁证行为是一种登记确认行为，颁证前提是生效的土地承包经营合同。本案中，被告六枝特区人民政府是适格主体，其依据第三人付锡元与六枝特区新场乡高峰村村民委员会签订的土地承包合同的约定向其颁发了土地承包经营权证后，原告苏太文认为该证中根据土地承包合同约定记载的内容侵犯其土地承包经营权，应当根据《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条之规定，就该土地承包合同是否合法有效提起民事诉讼。现原告苏太文未提起土地承包经营合同效力确认之诉，在该承包经营合同未经法定程序确认无效或撤销的前提下，直接针对被告六枝特区人民政府对第三人付锡元的颁证行为提起行政诉讼，并要求撤销被告六盘水市人民政府作出的行政复议决定书，其起诉没有事实根据，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项之规定，应裁定驳回起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条、第一百三十六条第七款的规定，裁定：驳回原告苏太文的起诉。案件受理费50元，予以退回。上诉人苏太文不服，向本院提起上诉，上诉请求：依法裁定撤销（2019）黔0201行初104号《行政裁定书》，指令六盘水市钟山区人民法院审理本案。事实及理由：一、一审法院认为原审第三人与发包人签订的土地承包合同在没有被认定为无效或者撤销前，就对六枝特区人民政府向第三人付锡元办证的行为提起行政诉讼，并要求撤销被上诉人六盘水市人民政府作出的行政复议决定书，没有事实依据。根据《行政诉讼法》第四十九条第（三）项：“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实依据”的规定，驳回上诉人起诉属于认定事实错误。在一审中，上诉人已经举证证明了本案争议的土地在二轮承包时都是由上诉人承包的事实，而现在被上诉人六枝特区人民政府就争议土地向原审第三人颁发了土地承包经营权证，三被上诉人都已经明确地自认了将原由上诉人承包的土地通过颁发土地承包经营权证的的方式确认由原审第三人付锡元承包的事实，因此，三被上诉人的行政行为侵害了上诉人的合法权益的事实是非常清楚的，上诉人提出的诉讼请求具有充分的事实依据，一审法院认定上诉人的起诉没有事实依据系认定基本事实错误。二、本案属于行政诉讼，应当是被上诉人举证证明其所作出的行政行为合法性。无论被上诉人所依据的事实是什么，都应当由被上诉人对该事实的真实性、合法性、关联性承担举证责任。一审法院认为上诉人没有证明原审第三人与发包人签订的承包合同的效力属于典型的适用法律错误。根据《行政诉讼法》第六条、第三十四条的规定，本案要审查的是被上诉人六枝特区人民政府作出的行政行为的合法性。在整个过程中，六枝特区人民政府一直强调其所作出的行政行为是依据原审第三人所签订的土地承包合同所作出，但是，无论是原审第三人还是被上诉人都没有举证证明被上诉人六枝特区人民政府所依据的土地承包经营合同是合法有效的。根据行政诉讼法的规定，这一举证责任应当由被上诉人承担，在没有证据证明原审第三人与发包人签订的土地承包经营合同是合法有效的情况下，应当由被上诉人承担举证不利的后果，确认该行政行为违法，并予以撤销。一审法院却将证明原审第三人与发包人签订的土地承包经营合同的效力的举证责任划分给上诉人，并依据此驳回上诉人的起诉显然属于适用法律错误。另，一审法院根据《中华人民共和国土地承包法》第二十二条、二十三条、《农村土地承包经营权证管理办法》第二条、第四条、第七条的规定认定六枝特区人民政府的颁证行为是一个登记确认行为是对该条文错误解读。《农村土地承包经营权证管理办法》第二条、第四条、第七条的规定只是在明确农村土地承包经营权证的概念，明确颁发土地承包经营权证的主体，《农村土地承包经营权证管理办法》从法律位阶上只是属于部门规章，在其第一条“为稳定和完善农村土地承包关系，维护承包方依法取得的土地承包经营权，加强农村土地承包经营权证管理，根据《中华人民共和国农村土地承包法》，制定本办法。”就已经明确了该规章的设立依据就是《中华人民共和国农村土地承包法》。相反根据《中华人民共和国土地承包法》第十四条之规定，农村土地的确权主体就是乡级人民政府及县级以上人民政府，故六枝特区人民政府的颁证行为就是一个确权行为，而非是一个登记确认行为。作为确权机关的六枝特区人民政府在进行土地确权时，未审查清楚涉案土地的承包人，错误的将属于上诉人户的承包地错误的确权在第三人户下，该行政行为依法应该予以撤销。一审法院认定六枝特区人民政府的颁证依据是一审第三人与六枝特区新场乡高峰村村民委员会所签订的《土地承包合同》，在《土地承包合同》未被撤销或认定无效之前上诉人提起行政诉讼不符合法律规定，若认为六枝特区人民政府的颁证行为只是一个登记确认行为，那么就意味着六枝特区新场乡高峰村村民委员会变成了土地确权的主体，而我们知道村民委员会并不是行政机关，即使是在处理土地调整等事项时，该行为也是代表政府行使，只是一个授权行为。即使认为六枝特区人民政府的颁证行为仅仅是一个登记确认行为，确权的主体是村民委员会，那么上诉人一审所提供的六枝特区新场乡高峰村村政府作出的行政行为的合法性。在整个过程中，六枝特区人民政府一直强调其所作出的行政行为是依据原审第三人所签订的土地承包合同所作出。但是，无论是原审第三人还是被上诉人都没有举证证明被上诉人六枝特区人民政府所依据的土地承包经营合同是合法有效的，根据行政诉讼法的规定，这一举证责任应当由被上诉人承担，在没有证据证明原审第三人与发包人签订的土地承包经营合同是合法有效的情况下，应当由被上诉人承担举证不利的后果。一审法院却将证明原审第三人与发包人签订的土地承包经营合同的效力的举证责任划分给上诉人，并据此驳回上诉人的起诉显然属于适用法律错误。本案经二审审理查明，六枝特区新场乡高峰村村民委员会作为发包方与原审第三人付锡元作为承包方，签订了编码为52020305213000069J《农村土地（耕地）承包合同》，载明日期为2016年10月13日（日期有涂改）。2017年12月25日，六盘水市六枝特区人民政府向付锡元户颁发黔（2017）六枝特区农村土地承包经营权第141468号《农村土地承包经营权证》。上诉人苏太文认为该证将其承包的土地明确给付习武，侵犯其合法权益，向六盘水市人民政府申请复议，请求撤销案涉土地承包经营权证。六盘水市人民政府于2019年8月19日作出行复决字【2019】16号行政复议决定书，决定维持六枝特区人民政府作出的《农村土地承包经营权证》（黔【2017】六枝特区农村土地承包经营权第141468号）。并告知如不服该决定，可于收到决定书后15日内提起行政诉讼。2019年9月2日，苏太文向人民法院提起行政诉讼。本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十三条规定：承包合同自成立之日起生效,承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定：土地承包经营权自土地承包经营合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册,确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。根据上述法律规定，土地承包经营人自承包合同生效时取得土地承包经营权，生效的农村土地承包经营合同是颁发承包经营权证的前提和基础，颁发承包经营权证并不是赋予承包经营权的行为，而是对承包方已经取得的承包经营权的一种登记确认行为。本案中，六枝特区人民政府颁发的案涉《农村土地承包经营权证》，系依据六枝特区新场乡高峰村村民委员会作为发包方与原审第三人付锡元签订的《农村土地（耕地）承包合同》对原审第三人付锡元就案涉土地已取得承包经营权作出的确认行为。在该合同未被依法撤销或确认无效的情形下，上诉人苏太文主张其土地承包经营权受到侵犯，其未就土地承包经营合同效力提起确认之诉,直接针对被告六枝特区人民政府对第三人付锡元的颁证行为提起行政诉讼，并要求撤销六盘水市人民政府作出的行政复议决定书，其起诉没有事实根据,且与案涉颁证行为缺乏法律上的利害关系，不具备原告主体资格，一审裁定驳回其起诉并无不当。综上，上诉人苏太文的上诉请求不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  宋景伟审判员  瞿继红审判员  张 丽二〇二〇年十二月二十二日法官助理罗先勇书记员苏远辉附：本裁定适用的相关法律依据一、《中华人民共和国农村土地承包法》（2018修正）第二十二条发包方应当与承包方签订书面承包合同。承包合同一般包括以下条款：（一）发包方、承包方的名称，发包方负责人和承包方代表的姓名、住所；（二）承包土地的名称、坐落、面积、质量等级；（三）承包期限和起止日期；（四）承包土地的用途；（五）发包方和承包方的权利和义务；（六）违约责任。第二十三条承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。第五十五条因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。二、《中华人民共和国行政诉讼法》（2017修正）第四十九条【起诉条件】提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织；（二）有明确的被告；（三）有具体的诉讼请求和事实根据；（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。三、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。