江苏省南通市中级人民法院 行 政 赔 偿 判 决 书 （2020）苏06行赔终17号 上诉人（原审原告）启东市顾卫春生猪养殖场，住所地启东市向阳镇协××村××组。 经营者顾卫春，男，1971年1月6日生，住启东市。 委托代理人董国女、张亚丽，北京楹庭律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）启东市近海镇人民政府，住所地启东市近海镇。 法定代表人朱静，镇长。 应诉负责人褚风光，副镇长。 委托代理人陆炜花，上海联洋律师事务所律师。 上诉人启东市顾卫春生猪养殖场（以下简称顾卫春养殖场）因行政赔偿一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2020）苏0691行赔初14号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年10月19日立案受理后依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 一审法院经审理查明，1995年10月19日，启东市人民政府作出《关于调整滩涂使用权属的通知》，滩涂的使用权归属于原向阳镇人民政府。2008年，原向阳镇与原近海镇合并成立新的近海镇。2000年10月1日，季帮元（乙方）与启东市港口滩地发展有限公司（甲方，以下简称港口公司）订立协议书，协议约定由甲方提供滩地，乙方投资资金，建造码头及开挖养殖用塘。甲方将位于协兴港以北，南北老效以西，甲方已围堰大堤的外面东南角处，滩涂面积约80-100亩租给乙方，租期从2000年10月1日至2018年9月30日。2003年1月1日，双方签订补充协议，约定用地面积为72亩，租期不变，如遇政府开发或者征用，乙方必须服从，甲方对乙方的优惠租赁收费不予退还，政府对乙方的补偿由乙方享受。2011年7月1日，季帮元、黄建新、顾卫春、季冬健签署《合伙经营协议》，约定共同经营养猪场，合伙组织名称为顾卫春养殖场，经营项目为养猪，合伙期限至拆迁止。还约定，租用季帮元的土地建造养猪场，拆迁地面上设施属于四股东，土地属季帮元个人，各合伙人占有合伙组织财产份额为25%（猪场动产、地面设施）。2011年，经对原渔用码头及滩涂进行改造建设，建成主要用于养殖生猪的养殖场，房屋为砖体彩钢结构，房屋建设并未取得相关部门建设行政许可审批手续和房屋所有权证，畜禽养殖亦未取得环保许可审批手续。2015年3月19日，顾卫春办理个体工商户营业执照，名称为顾卫春养殖场，经营场所为启东市向阳镇协××村××组，实际经营场所位于上述合伙经营协议约定的季帮元租用的案涉滩涂上。 2018年1月23日，启东市人民政府颁发《关于进一步加强协兴港闸区域畜禽养殖专项整治的通告》，决定由属地政府及相关部门对协兴港区养殖户进行清理。2018年2月24日，启东市“263办”、启东市“控违办”发布了《限期拆除养猪棚舍通告》，决定对协兴港闸区域养猪棚舍进行拆除。2018年2月至3月间，启东市近海镇人民政府（以下简称近海镇政府）组织了数次拆除活动，对协兴港闸区域内的养殖场及养殖设施进行了拆除清理。拆除时，启东市“263办”、启东市“控违办”、当地的村委会有人员在场。近海镇政府于2018年2月28日、3月13日、3月31日组织了拆除活动，对顾卫春养殖场场所（即房屋）进行拆除。近海镇政府在强制拆除猪棚舍时，相应建筑物内的物品及生猪均已清空，拆卸下的材料顾卫春养殖场自行售卖处理。 2020年3月2日，近海镇政府收到顾卫春养殖场的赔偿申请书，请求赔偿4365386元。近海镇政府经收集相关照片、向相关人员进行调查，确定案涉拆除行为未给顾卫春养殖场的合法财产权益造成损失，遂于4月30日作出启近不赔决字[2020]02号《不予国家赔偿决定书》（以下简称2号决定书）并于5月1日送达。顾卫春养殖场不服，提起诉讼，请求：1.撤销2号决定书；2.判令近海镇政府赔偿各项损失合计4365386元（猪场3450.76平方米*600元/平方米=2070456元，母猪产床76床*3800元/床=288800元，母猪定位床95床*1900元/床=180500元，饲料机3台*84**元/台=25200元，干湿分离机1台220**元，化粪池1056立方米*250元/立方米=264000元，拖车6辆*550元/辆=3300元，冰箱2只*4200元/只=8400元，地磅2只*4300元/只=8600元，探头合计2700元，精液保温箱500元，办公桌2只计5800元，电焊机1台9**元，深井2口计16000元，水泵4只计5200元，B超机1台110**元，其他设备55000元，母猪160头计160000元，后备母猪30头计42000元，大小猪1630头计815000元，保育舍、地暖计380000元）。 另，在（2019）苏0691行初17号顾卫春养殖场诉近海镇政府强制拆除行为违法一案中，一审法院至现场进行了实地查勘。 一审法院认为，本案争议焦点在于近海镇政府作出的2号决定书是否合法正确。《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第四条规定，行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；（三）违法征收、征用财产的；（四）造成财产损害的其他违法行为。《国家赔偿法》第三十六条规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（一）处罚款、罚金、追缴、没收财产或者违法征收、征用财产的，返还财产……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。从上述规定可以看出，行政机关及其工作人员在行使职权时，侵犯公民合法财产权益的，对其直接损失予以赔偿，且行为与后果之间应当具有法律上的直接因果关系。本案中，猪场棚舍、地暖、深井、地磅、定位床、母猪床、饲料机底盘乃是非法建设的建筑物及其附属组成部分，近海镇政府强制拆除案涉建筑物时，采取的方式和手段并未超过合理限度，拆除的建筑材料留置在拆除现场由顾卫春养殖场自行售卖处理，上述顾卫春养殖场所述的赔偿请求均不属于国家赔偿请求范围。此外，顾卫春养殖场主张一只大猪因强拆行为导致应激死亡，但未能提供初步证据证明上述主张，且一审法院在审理（2019）苏0691行初17号案件中前往实地查勘时，顾卫春养殖场对本次主张的一只大猪因强拆行为导致应激死亡只字未提，仅回答“房子清空后全部推掉了”。因此，上述主张一审法院未予采信。近海镇政府作出案涉2号决定书，实体处理并无不当。《国家赔偿法》第十三条规定，赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内作出是否赔偿的决定。本案中，近海镇政府于2020年3月2日收到顾卫春养殖场的赔偿申请，4月30日作出2号决定书并于5月1日送达，行政程序合法正确。 综上所述，近海镇政府作出的2号决定书合法正确，对顾卫春养殖场的诉讼请求依法不予支持，故依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回顾卫春养殖场的诉讼请求。 顾卫春养殖场不服提起上诉称，近海镇政府强制拆除行为已经被确认违法，应当承担赔偿责任，赔偿举证责任应当倒置。政府划定禁养区应当给予补偿，拆除有违信赖利益保护原则，造成损失应当赔偿。顾卫春养殖场的建设不属于违法建筑。养猪场其他设施设备、大小猪损失不可移动的固定设施应当依法得到赔偿。请求二审法院撤销一审判决，撤销2号决定书，判决近海镇政府赔偿其损失。 被上诉人近海镇政府辩称，上诉人曲解了赔偿合法权益损失及直接损失的法定原则；案涉拆除是出于禁养区的清理而非拆迁；上诉人违法建设的事实已经生效判决确认；上诉人请求赔偿项目及赔偿理由混乱；一审中，近海镇政府已经充分举证，一审法院对举证责任的分配合理有据。请求二审法院维持一审判决。 本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，《国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。据此，获得国家赔偿的前提是公民、法人和其他组织的合法权益受到侵害造成损失。因此在确认是否需要赔偿之前必须先行判断拆除行为是否对顾卫春养殖场的合法权益造成损害。顾卫春养殖场主张，赔偿举证责任应当倒置。对此，本院认为，《国家赔偿法》第十五条中规定，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。本案中，顾卫春养殖场提出行政赔偿请求，应当提供受行政行为侵害而造成合法权益损害的证明材料。 根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。《江苏省村镇规划建设管理条例》第八条规定，在村镇范围内进行的各项建设必须服从规划管理；第十五条第一款规定，凡在村镇范围内进行各类建设的单位和个人，在开工前应当持建设项目批准文件、村镇规划选址意见书、建设用地批准证件、建设工程图纸向县级人民政府建设行政主管部门提出开工申请；县级人民政府建设行政主管部门对设计、施工条件予以审查批准后，核发村镇工程建设许可证；第二十三条规定，村镇房屋实行产权登记制度，县级以上人民政府建设行政主管部门应当加强村镇房屋产权产籍管理，依法保护房屋所有人的房屋所有权。顾卫春养殖场在未办理任何建设行政许可审批手续，同时也没有取得相关房屋所有权证等权利证书前提下自行建设的猪棚舍建筑不属于合法建筑。此外，判断顾卫春养殖场的赔偿请求能否成立，还要看近海镇政府是否造成顾卫春养殖场的违法建设之外的合法财产的损失。近海镇政府于2018年2月28日、3月13日、3月31日组织了拆除活动，对案涉养殖场所（即房屋）进行拆除。近海镇政府在强制拆除猪棚舍时，相应建筑物内的物品及生猪均已经清空。故，顾卫春养殖场主张的可移动设施及生猪损失，本院碍难支持。整个拆除过程中，近海镇政府对建筑物、地暖深井等附属组成部分以及不可移动设施采取的手段、方式没有超过合理限度，没有导致建筑材料等受到明显不合理、过度的毁损，拆卸下的材料也由顾卫春养殖场自行售卖处理。故近海镇政府不应承担赔偿责任。 综上，顾卫春养殖场主张的损失没有事实和法律依据，2号决定书实体、程序均合法，一审法院判决驳回其诉讼请求并无不当，应予维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本判决为终审判决。 审判长  刘海燕 审判员  刘羽梅 审判员  鲍 蕊 二〇二〇年十二月二十八日 书记员  丁水仙 附：本判决适用的相关法律依据 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；