广西壮族自治区玉林市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）桂09行终202号 上诉人（一审原告）谢继珍，女，1959年11月20日出生，汉族，住玉林市玉州区。 委托代理人邹宗岐，广西聪慧律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）玉林市玉州区征地事务中心，地址：玉林市玉州区大北路**。 法定代表人易信东，主任。 委托代理人田良丰，广西玉洲律师事务所律师。 上诉人谢继珍因与被上诉人玉林市玉州区征地事务中心（以下简称玉州征地中心）确认征地补偿安置协议无效纠纷一案，不服玉林市玉州区人民法院（2020）桂0902行初36号行政判决（以下简称一审判决），向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年12月2日询问了当事人，上诉人谢继珍及委托代理人邹宗岐，被上诉人玉州征地中心的委托代理人田良丰到庭参加询问。本案现已审理终结。 一审判决认定如下事实：2008年6月18日，广西壮族自治区人民政府作出桂政土批函（2008)201号《广西壮族自治区人民政府关于玉林市2008年第二批次城市建设用地的批复》，同意将玉林市玉州区城西街道江岸社区包括何惠华、苏宠桂户宅基地在内的共61.919公顷集体土地征收为国有土地，作为玉林市2008年第二批次城市建设用地。 2 7月15日，玉林市人民政府发布玉政土（2008）7号《玉林市人民政府关于玉林市2008年第二批次城市建设用地征收土地公告》。8月20日，玉林市国土资源局作出《关于〈玉林市清宁路延长线项目征收农村集体建设用地及地上房屋等建构筑物补偿安置实施方案〉的意见》，批复同意按《玉林市清宁路延长线项目征收农村集体建设用地及地上房屋等建构筑物补偿安置实施方案》（以下简称补偿安置实施方案）组织实施。2014年9月25日，玉州征地中心与苏宠桂签订《玉林市2008年第二批次城市建设（清宁路延长线）项目征收建设用地补偿安置登记表》（以下简称被诉登记表），被诉登记表记载：合法用地两块，宗地号03××50、03××66，占地面积共283.46㎡（139.62＋143.84）；建设用地安置，户主辈：何惠华（苏宠桂），儿辈：苏海聪、苏海彬、苏海梅，在批复的规划安置区内作3户安置回建地共280㎡。给苏海聪户安置回建地一块面积100㎡，苏海彬户安置回建地一块面积100㎡，苏海梅户安置回建地一块面积80㎡。 一审判决另查明，何惠华系玉林市玉州区城西街道江岸社区第10组成员，于2008年2月去世。苏宠桂系何惠华丈夫，系退休干部，双方育有儿子苏海聪、苏海彬，女儿苏海梅、苏海玲。1990年7月13日，原县级玉林市人民政府颁发玉集建［90］字第03××50号《集体土地建设用地使用证》给何惠华，该证记载用地面积139.62㎡,建筑占地面积114.56㎡；2001年6月20日，玉林市人民政府颁发玉集用［2001］字第03431号《集体土地使用证》给何惠华，登记地号为03××66号，用地面积143.84㎡，建筑占地面积143.84㎡。2004年4月9日，玉林市规划管理局颁发0146号《建设工程规划许可证》给何惠华，该证记载:底层占地面积258.40㎡（114.56㎡＋143.84㎡）。 一审判决还查明，《补偿安置实施方案》第四项产权安置第（二）小项连排式房屋安置第3点安置标准规定：“给予每户（原户）安置的回建地面积，不大于该户 3 被征宅基地面积，不大于该户总用地限额。在安置区内统一规划60㎡、80㎡、100㎡三个规格面积的连排式房屋回建地。2019年12月30日，玉林市玉州区征地办公室更名为玉林市玉州区征地事务中心。 一审判决认为，谢继珍对被征收的房屋有使用权，属不动产的用益物权人，可以提起本案行政诉讼，是本案适格的原告。何惠华与苏宠桂系夫妻关系，何惠华在江岸社区第10组的住宅也是苏宠桂的住宅。在何惠华去世后，苏宠桂自然系该户户主，其以户主身份签订被诉登记表合理合法且有效。依照补偿安置实施方案规定，给予何惠华户安置回建地的面积不能大于该户被征宅基地面积283.46㎡，因此，被诉登记表记载安置回建地面积为280㎡，符合补偿安置实施方案的规定。谢继珍的诉讼请求理由不成立，一审判决驳回谢继珍的诉讼请求。 上诉人谢继珍上诉称，一审判决认定事实不清，证据不足。上诉人家庭户宅基地面积应为有证部分398.02㎡，无证但已经实测部分184.9㎡，累计面积为582.9㎡，上诉人家庭户应得到有证部分安置回建地不应少于398.02㎡。一审判决仅以建设用地证书登记的宅基地面积283.46㎡认定安置回建地面积是错误的，也是不符合安置补偿实施方案的。上诉人认可被上诉人给予苏海玲安置补偿60㎡回建地是对无证宅基地的补偿安置，但这说明了被上诉人没有进行合理合法的安置补偿。一审判决适用法律错误。苏宠桂虽然是上诉人家庭户何惠华的丈夫，但苏宠桂既不是被征地集体经济组织成员，也不是上诉人家庭户的户主。行政协议是一种行政行为具有行政行为的属性，又是一种合同，体现合同制度的一般特征。对于行政协议无效的判断，也应适用民事法律中关于合同无效的规定。苏宠桂不是被征收宅基地的集体经济组织成员，无权签署本案被诉登记表的安置补偿协议。被上诉人违反程序作出的行政协议应属无效。上诉人请求本院撤销一审判决，改判支持上诉人的诉讼请求。 被上诉人答辩认为，一审判决认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法。上诉人上诉理由不能成立，被上诉人请求本院驳回上诉，维持一审判决。 经审理查明，本院二审查明的事实与一审判决认定的事实一致。 另查明，上诉人谢继珍系何惠华与苏宠桂之子苏海聪的妻子。2017年11月 4 25日，苏海彬、苏海梅、苏海玲、苏海聪签字确认明确对该户清宁路延长线拆迁安置补偿无异议，已妥善解决。 本院认为，苏宠桂与被上诉人签订的被诉登记表属行政协议。对行政协议效力的判断首先应当适用行政诉讼法关于无效行政行为的规定，同时行政协议作为体现双方合意的产物，又可在不违反行政法律规定的情况下适用民事法律规定中关于合同效力的规定。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”《中华人民共和国合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”在对行政协议的效力进行审查时，要对依法行政、保护相对人依赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量，从维护契约自由、维持行政行为的安定性、保护行政相对人依赖利益的角度，慎重认定行政协议的效力。本案中，被上诉人作为征地补偿部门与被征宅基地何惠华户签订被诉登记表，具备行政主体资格。由于被征收宅基地的土地使用权人何惠华已于2008年2月去世，苏宠桂虽不是被征地集体经济组织成员，但苏宠桂作为何惠华之丈夫，亦是何惠华家庭户的户主，被上诉人玉州征地中心与其签订被诉登记表符合法律规定，亦为双方当事人的真实意思表示。上诉人在没有证据证明被诉登记表的签订存在欺诈、胁迫、恶意串通等重大、明显违法导致行政协议无效的情形下，对其请求撤销被诉登记表依法不应予支持。因苏宠桂已代表何惠华家庭户对征收宅基地补偿与玉州征地中心达成协议，故对上诉人关于由玉州征地中心补偿其安置回建地398.02㎡并在批复规划安置区作4户安置的请求亦不应得到支持。被诉登记表在2014年签订，且2017年苏海聪、苏海彬，苏海梅、苏海玲签字确认对拆迁安置补偿无异议，上诉人谢继珍作为苏海聪的妻子，属于该户的成员，对该协议的签订应当知道，但其并没有提出异议，应认定为同意，故其后来对该协议的反悔有违诚实信用和契约自由原则，且不利于维护社会秩序的稳定。另外，本案涉诉 5 行政行为发生于2014年，根据法释（2018）1号《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十二条关于：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”的规定，对谢继珍的起诉本不应予立案，立案后也应裁定驳回起诉，鉴于一审法院已作出实体判决，从二审不宜作出对当事人更不利裁判的角度出发，一审判决驳回谢继珍的诉讼请求本院予以维持。上诉人上诉请求理由不成立，对其上诉请求，本院予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持一审判决。 本案二审案件受理费50元，由上诉人谢继珍负担。 本判决为终审判决。 审 判 长  庞 忠 审 判 员  梁文全 审 判 员  林慧琪 二〇二〇年十二月七日 法官助理  陈广进 书 记 员  杨 晓 6 附本判决所适用法律条文： 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 7