广东省江门市江海区人民法院行 政 裁 定 书（2020）粤0704行初899号原告：方明瑞，男，1960年10月5日出生，汉族，住广东省开平市************，公民身份号码：440************615。被告：开平市****局，住所地：广东省开平市*********。法定代表人：邝潮基，该局局长。被告：开平市塘口镇人民政府，住所地：广东省江门市开平市塘口镇水边开发区。法定代表人：许建华，该镇镇长。委托代理人：张仕权，该政府工作人员。原告方明瑞诉被告开平市****局、开平市塘口镇人民政府（以下简称“塘口镇政府”）不履行法定职责纠纷一案，本院于2020年10月15日立案后，依法组成合议庭进行审理。方明瑞诉称，方明瑞是开平市***************民，并于2000年前后与开平市******祖宅经济合作社签订了盖有塘口镇政府印章、长达30年不变的土地承包合同书。由于受2000年前后技术水平落后和地理限制，方明瑞承包的责任农田地块没有具体的坐落四至，故方明瑞的承包收益和其他合法权益长期性持续性地受到侵害，为此方明瑞多年来多次向开平市****局、塘口镇政府就方明瑞承包责任田问题要求处理，开平市****局、塘口镇政府刁难、拒绝处理，至今均没有结果。2015年全面推行的全国农村土地承包经营权确权登记颁证工作现已结束，也发放新版的《中华人民共和国农村土地承包经营权证书》。开平市****局、塘口镇政府的行为严重损害了方明瑞的合法权益,请求法院判令：1、开平市****局、塘口镇政府在法定的行政职责内重新向方明瑞颁发《中华人民共和国农村土地承包经营权证书》；2、诉讼费用由开平市****局、塘口镇政府承担。方明瑞向本院提交的证据材料有：1、方明瑞身份证、户口本复印件；2、《受理通知书》；3、（2020）粤07民终1594号《民事判决书》；4、《中华人民共和国农村土地承包经营权证》；5、截图一张。开平市****局在法定期限内没有发表答辩意见。开平市****局向本院提供了以下证据及依据:1、《农业部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、国土资源部、国务院法制办、国家档案局关于认真做好农村土地承包经营权确权登记办证工作的意见》（农经发[2015]2号）、《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》《江门市**土地承包经营权确权登记颁证工作方案》《开平市**土地承包经营权确权登记颁证实施方案》；2、《塘口镇农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》《中标通知书》《开平市**土地承包经营权确权登记颁证调查服务采购合同》、广州绘宇智能勘测科技有限公司出具的《塘口镇土地确权进展情况》、塘口镇人民政府出具的《塘口镇土地确权进展情况》、现场确权工作照片、确权方案公示照片、祖宅村出具的《塘口镇强亚村委员祖宅村土地确权情况说明》；3、开平市***********责任田户主与苏爱军签订的《土地租赁合同》、租赁土地地貌现状照片；4、（2019）粤行终287号《行政裁定书》、（2019）粤0704行初399号《行政判决书》《民间纠纷调解调查笔录》；5、《关于塘口镇方明瑞信访事项的答复意见书》《关于方明瑞书面申请的复函》《关于方明瑞申请书的答复》、信访协调会议签到表、信访调解图片。塘口镇政府辩称：一、塘口镇政府提供的证据证明，包括方明瑞在内的祖宅村农村土地承包经营户已于2015年1月1日起通过土地租赁方式将位于火烧田北、树场坑上中下、狗比龙、沙田、子宅龙的承包土地整体出租给承租人苏爱军。苏爱军因耕作需要，将承包土地的田埂全部推平，完全改变了承包土地的原地形地貌。因当时没有绘制承包土地的原地形地貌图，导致承包土地已经无法划清边界，四至无法确认。开平碉楼、村落申报世界文化遗产工作过程中，包括方明瑞在内的祖宅村农村土地承包经营户承包的位于火烧田北的部分承包土地被征用用于建设道路。上述事实证明，祖宅村的承包土地存在地块面积不准、四至不清、空间位置不明等问题。二、对于地形地貌已全部改变，一时难划清边界的承包土地经营权如何进行确权登记颁证问题，根据《开平市**土地承包经营权确权登记颁证实施方案》规定，针对祖宅村的承包土地存在四至不清、空间位置不明等问题，在祖宅村农村土地承包经营权确权登记颁证工作过程中，依据上述文件规定，拟采用先按规定程序大面积确权后，再按比例折算成亩数和大致方位的方案登记颁证到户，并将前述方案在祖宅村张榜公示。在公示期间，方明瑞提出异议。塘口镇政府与开平市**************织包括方明瑞在内的祖宅村农村土地承包经营户进行协商，并进行调处。但方明瑞坚持己见，不同意按公示的方案进行土地承包权确权登记颁证，导致农村土地承包经营权确权登记颁证工作无法继续进行。此外，方明瑞对于其承包位于火烧田北的部分土地被征用用于建设道路问题多次提起诉讼。方明瑞承包土地的面积实际上已经发生变更，无法按照原来承包土地面积进行确权登记颁证。基于上述原因，祖宅村的农村土地承包经营权确权登记颁证工作无法继续进行。方明瑞请求“判决开平市****局、塘口镇政府在法定的行政职责内依法交出方明瑞《中华人民共和国农村土地承包经营权证书》”无理，应予驳回。塘口镇政府希望方明瑞同意按公示公布的方案进行农村土地承包经营权确权登记颁证，确保该项工作尽快顺利完成。塘口镇政府向本院提供了以下证据及依据:1、《农业部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、国土资源部、国务院法制办、国家档案局关于认真做好农村土地承包经营权确权登记办证工作的意见》（农经发[2015]2号）、《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》《江门市**土地承包经营权确权登记颁证工作方案》《开平市**土地承包经营权确权登记颁证实施方案》；2、《塘口镇农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》《中标通知书》《开平市**土地承包经营权确权登记颁证调查服务采购合同》、广州绘宇智能勘测科技有限公司出具的《塘口镇土地确权进展情况》、塘口镇人民政府出具的《塘口镇土地确权进展情况》、现场确权工作照片、确权方案公示照片、祖宅村出具的《塘口镇强亚村委员祖宅村土地确权情况说明》；3、开平市***********责任田户主与苏爱军签订的《土地租赁合同》、租赁土地地貌现状照片；4、（2019）粤行终287号《行政裁定书》、（2019）粤0704行初399号《行政判决书》《民间纠纷调解调查笔录》；5、《关于塘口镇方明瑞信访事项的答复意见书》《关于方明瑞书面申请的复函》《关于方明瑞申请书的答复》、信访协调会议签到表、信访调解图片。本院经审理查明，2000年1月1日，开平市人民政府向方明瑞颁发了涉案《土地承包经营权证书》。该证上载明：“发包方为：塘口镇强亚村委会子宅村民小组；承包方为：‘明瑞’；承包土地面积合计为：三亩四分六厘，其中水田3.46亩；承包期限：由2000年1月1日起至2029年12月31日止，共三十年；主管部门盖章为开平市塘口镇人民政府；承包土地登记栏中地块名称为‘子宅龙’，面积1.04亩；地块名称‘狗比塘龙’，面积0.48亩；地块名称‘火烧田’，面积0.848亩；地块名称‘树场坑沙田’，面积1.096亩；四个地块的用途均为：水稻；此四块土地的‘座落（四至范围）’一栏为空白”。2017年1月12日，方明瑞向开平市人民政府提交一份书面申请，要求按其《土地承包经营权证书》上登记的内容明确其责任田的具体座落四至。2017年3月9日，开平市农业局向方明瑞发出《受理通知书》，内容为：“你向开平市人民政府提交的申请书，我局于3月1日收悉。你户申请土地承包经营权确权事宜，本机关决定予以受理。”方明瑞向塘口镇政府提交一份落款日期为2016年12月21日的书面申请，要求按其《土地承包经营权证书》上登记的内容明确其责任田的具体座落四至，请相关部门同志对此作出回复，该申请书上签有“签收人：许淑娟”的内容。方明瑞向开平市农业局政府提交一份落款日期为2017年4月8日的书面申请，内容为不同意开平市农业局3月9日的受理申请，要求开平市人民政府按其《土地承包经营权证书》上登记的内容明确其责任田的具体座落四至，请相关部门同志对此作出回复，该申请书上签有“签收人：潘伯津”的内容。方明瑞向塘口镇政府农业办公室邮寄提交两份落款日期均为2017年3月25日的书面申请，其中一份内容为不同意开平市农业局3月9日的受理申请，要求开平市人民政府按其《土地承包经营权证书》上登记的内容明确其责任田的具体座落四至，请农办帮忙解决此事；另一份为因方明瑞就土地责任田一事与祖宅村小组正处于纠纷期间等，请塘口镇政府农业部门延长处理强亚祖宅村责任田确权工作。2017年8月，方明瑞认为开平市农业局、塘口镇政府未对其要求按涉案《土地承包经营权证书》上登记的内容明确其责任田的具体座落四至的申请作出处理，遂向本院提起行政诉讼，案号为（2017）粤0704行初296号。方明瑞以开平市人民政府应依法确定涉案《土地承包经营权证书》中登记的具体位置为由，于2017年2月8日以开平市人民政府为被告向江门市中级人民法院提起不履行法定职责纠纷行政诉讼一案，案号为（2017）粤07行初4号，该法院于2017年8月4日作出《行政判决书》，认为方明瑞以其拥有的《土地承包经营权证书》中承包土地的四至范围不明确为由，申请对四至范围进行确认，属于其对该已经核发的《土地承包经营权证书》记载内容要求更正和完善的申请，依照法律规定应属于开平市农业行政主管部门的职责范围。开平市政府依据上述职责分工，在收到方明瑞的涉案申请后，将该申请转交至开平市农业局处理，并由开平市农业局向方明瑞发出受理通知。开平市政府对方明瑞的涉案申请作出的上述处理，并未违反相关法律规定。另外，方明瑞申请的要求确认其承包土地四至范围的问题，属于当前开平市塘口镇人民政府在开平市人民政府以及上级政府文件精神指导下进行的农村土地承包经营权确认登记颁证工作的范畴，方明瑞要求开平市人民政府为其明确承包土地的四至范围的诉讼请求，事实和法律依据均不充分，判决驳回方明瑞的诉讼请求。方明瑞不服该判决，向广东省高级人民法院提起上诉，由于在（2017）粤0704行初296号案诉讼过程中，（2017）粤07行初4号案尚未生效，故（2017）粤0704行初296号案中止诉讼，后广东省高级人民法院作出（2017）粤行终1420号《行政判决书》，判决驳回上诉，维持原判，该判决发生法律效力，（2017）粤0704行初296号案依法恢复诉讼。2018年5月25日，本院作出（2017）粤0704行初296号《行政判决书》，判决：一、开平市农业局在判决生效后两个月内对2017年3月9日开平市农业局向方明瑞发出的涉案《受理通知书》所指向的方明瑞涉案书面申请依法作出行政行为；二、塘口镇政府应在判决生效后两个月内对方明瑞提交的落款日期为2016年12月21日的涉案书面申请依法作出行政行为；三、驳回方明瑞的其他诉讼请求。同年5月28日，开平市农业局作出《关于塘口镇方明瑞信访事项的答复意见书》，载明：“经核，我局未留存相关土地承包经营权登记簿。根据《开平市人民政府办公室关于印发的通知》（开府办[2015]50号）文件要求，目前我市正在开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，重点解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题。如你户存在登记簿不健全等问题，应加强与村、镇沟通，配合塘口镇开展好土地确权相关工作。”同年7月23日，开平市农业局作出《关于方明瑞书面申请的复函》，载明：“我局已于2017年3月9日受理你的确权申请。经核，你所在的塘口镇强亚村委会祖宅村，其土地确权工作已进入张榜公示阶段，后因你提出异议，公示未能继续进行。根据《开平市人民政府办公室关于印发的通知》（开府办[2015]50号）文件规定，我市开展确权登记颁证工作，重点解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题。另该方案中明确，对承包台账、合同和权证等档案资料齐全，权属关系情形，但地形地貌已全部改变，一时难划清边界的，可在民主协商的基础上，征得相关权属人同意，可在按规定程序大面积确权后，再按比例折算成亩数和大致方位登记颁证到户。根据《中华人民共和国村民组织法》等规定，请你积极参与村的确权方案制定和表决，保证确权工作顺利进行。”2020年9月3日，开平市****局作出《关于方明瑞申请书的答复》，载明：“一、关于土地承包经营权确权登记颁证工作是否完成。目前，开平市已基本完成确权登记颁证任务，但也存在个别村组或承包户因权属争议、涉法涉诉等多方面原因暂缓确权。二、关于你户土地承包经营权确权登记颁证相关情况。（一）根据《广东省高级人民法院行政裁定书》（2019）粤行终287号：‘涉案征地行为发生在2000年，开平市政府征用包括方明瑞承包的土地在内的开平市*********.099亩土地，用于申报世界文化遗产的公路建设。’另根据《广东省江门市江海区人民法院行政判决书》（2019）粤0704行初399号：‘开平资源局经检索，未发现涉案土地用于道路建设的政府信息。’你户部分承包地用于道路建设，无法确认相关信息情况。（二）关于承包地确权及四至问题，本机关已于2018年7月23日作出《关于方明瑞书面申请的复函》，江门市中级人民法院《行政裁定书》）（2019）粤07行终157号亦对该问题作出终审裁决。”方明瑞认为开平市****局、塘口镇政府至今仍未重新向方明瑞颁发《农村土地承包经营权证书》，遂向本院提起本案行政诉讼。另查明，2015年1月期间，中央、省、江门市先后发布了《农业部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、国土资源部、国务院法制办、国家档案局关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》《广东省农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》《江门市**土地承包经营权确权登记颁证工作方案》。开平市政府也于2015年10月发布了《开平市**土地承包经营权确权登记颁证实施方案》。开平市塘口镇也于2016年9月发布了《塘口镇农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》。上述文件中都提及本次确权登记颁证，不是对承包地的重新调整和分配，而是对现有农村土地承包关系的完善和确认，重点解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题。其中《塘口镇农村土地承包经营权确权登记颁证实施方案》载明“我镇农村土地确权登记颁证工作的具体安排为：2016年底全面铺开，2017年底基本完成”。本院认为，本案系不履行法定职责纠纷。《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：……（六）重复起诉的……”人民法院已经对某一行政行为作出裁判后，非经法定程序撤销原生效裁判文书，人民法院不能再针对该行政行为进行审理，否则即违反“一事不再理”的原则，在生效裁判文书未经法定程序撤销前，当事人不能再针对原行政行为向人民法院提起行政诉讼。行政诉讼作为一项以被诉行政行为为审查客体的司法审查制度，其诉讼性质决定了行政诉讼的诉讼标的为被诉行政行为。方明瑞于2017年8月以其拥有的《土地承包经营权证书》中承包土地的坐落及四至范围不明确为由，起诉请求对承包土地的坐落及四至范围进行确认。本院于2018年5月25日作出的（2017）粤0704行初296号《行政判决书》已经发生法律效力，判决开平市农业局在判决生效后两个月内对2017年3月9日开平市农业局向方明瑞发出的涉案《受理通知书》所指向的方明瑞涉案书面申请依法作出行政行为；塘口镇政府应在判决生效后两个月内对方明瑞提交的落款日期为2016年12月21日的涉案书面申请依法作出行政行为……现方明瑞起诉请求开平市****局、塘口镇政府履行法定职责，颁发新的《土地承包经营权证书》，其实质是请求确认《土地承包经营权证书》中承包土地的坐落及四至范围等问题，诉讼标的与（2017）粤0704行初296号案一致，其起诉属于重复起诉，应当裁定驳回起诉。综上所述，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（六）项、第三款、第一百零一条第一款第（二）项之规定，裁定如下：驳回原告方明瑞的起诉。本案不收取案件受理费，已经预收的案件受理费50元，退回原告方明瑞。如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。审 判 长 谢颖翔审 判 员 李国盛审 判 员 李周旭二〇二〇年十二月十六日法官助理 许静怡书 记 员 郑锡安