陕西省延安市中级人民法院行政判决书 (2020)陕06行初107号 原告：陕西烈阳岛文化发展有限公司。住所地：陕西省合阳县路井镇镇西路68号。法定代表人：李辉，该公司董事长。委托代理人：郭佩青，北京正公律师事务所律师。被告：合阳县人民政府。住所地：陕西省合阳县东大街29号。法定代表人：邓宽社，该县县长。出庭负责人：王改，该县副县长。委托代理人：刘俊杰，陕西德齐律师事务所律师。原告陕西烈阳岛文化发展有限公司诉被告合阳县人民政府履行行政协议及行政赔偿一案，于2020年4月7日向渭南市中级人民法院提起行政诉讼并申请异地管辖，陕西省高级人民法院于2020年6月11日作出(2020)陕行辖26号行政裁定书，裁定本案由延安市中级人民法院管辖。本院于2020年8月13日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年11月4日公开开庭审理了本案。原告陕西烈阳岛文化发展有限公司的法定代表人李辉及其委托代理人郭佩青、被告合阳县人民政府副县长王改及其委托代理人刘俊杰到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告陕西烈阳岛文化发展有限公司诉称，2014年，原告法定代表人李辉在村民的邀请下，为带动乡亲发展乡村旅游，以认缴形式在当地注册了陕西拉斐尔文化发展有限公司(后更名为陕西烈阳岛文化发展有限公司），在合阳县路井镇崔李杨村建了13个艺术馆，当时并没有扩大建设的打算和资金实力。被告认为原告的建筑造型和文产内容能造福当地民众，为此将原告列为“合阳县文旅重点”项目单位，成立了拉斐尔艺术庄园建设领导小组办公室。在没有经过原告同意的情况下，单方把原告定位为“投资主体、管理主体和运营主体”，为了解决没有资金的问题，被告承诺给原告“零地价”供应土地，并在2016年5月9日以《督查任务》的方式，承诺给原告争取3470万元人民币政策支持；7000万元人民币贷款20年后只还本不还息；另协调5000万元人民币贷款、全额贴息3年。诉争项目总投资5亿元人民币，短缺的3.453亿元，约定由原、被告共同通过后续招商引资解决。《督查任务》协议签订后，被告不断召开推进会，让原告加快建设，但当原告组织多方垫资把景区主体建成之后，被告换届了。被告在媒体和会议等公开场合，高调支持原告的项目，但却用“不履行约定承诺、不办理土地等相关手续，不接纳原告招来的商客”的方式堵住企业资金的所有来源，故意让企业破产、让建筑群报废。由于被告原因，导致原告停业四年，项目接近报废，给原告造成利息损失1500万元人民币。综上，“零地价”和《督查任务》是被告给原告开发建设做出的承诺，也是原告动工建设的前提，作为人民政府应该诚实守信、带头履约。诉讼请求：一、判令被告全面履行2016年5月9日的《督查表》约定承诺：1、判决被告为原告提供3240万元人民币政策性支持；2、判决被告为原告提供7000万元贷款；3、判决被告为原告提供贷款5000万元，全额贴息3年；4、判决被告限期为原告拨付《规划费》650万元；5、判令被告退还原告535万元人民币土地款；6、判决被告发给原告160亩《土地证》，办理建筑全部合法手续。二、判令被告赔偿原告：1、“新官不理旧账”给原告造成的融资利息损失1500万元人民币；2、判令被告“新官不理旧账”给原告造成在建工程损毁损失。三、本案诉讼费由被告承担。原告陕西烈阳岛文化发展有限公司向本院提交以下证据、依据：第一组：1、油画伟人像，证明原告初衷不是投资商；2、村内原始照片，证明原告法人帮助家乡发展乡村旅游；3、村内13个艺术馆照片，证明原告没有向被告要资金，也没有向被告提过任何条件；4、原告培训农民照片，证明原告法人没有任何企图。第二组：5、原告在村内建设的艺术馆实景，证明具有旅游观赏价值；6、未来景区风貌钢笔画平面设计，证明被告认为有开发价值；7、2015年10月23日《合阳县生态领导小组》第三次会议纪要，证明被告认可原告创意，在被告认知里的价值；8、原告景区立面塑造，证明被告认可原告创意设计的价值；9、国家旅游局和12家专业银行《关于印发2017全国优选旅游项目名录的通知》，证明只要被告履约，即可等到国家20亿元的信贷贴息支持。第三组：10、合办字〔2015〕61号《通知》，证明合阳县人民政府是本案的合法被告；11、合阳县建设生态旅游名县领导小组办公室2015年第3次《会议纪要》，证明被告为实现公共管理目标进行的行政管理行为；12、原告法人执照，证明原告村内建13个艺术馆建成后没有扩大建设的打算，没有扩大建设的资金实力；13、合阳县建设生态旅游名县领导小组办公室合旅组发〔2015〕7号《通知》，证明土地、资金等相关问题被告解决；14、《合阳县拉斐尔艺术庄园建设领导小组办公室部门配合建设任务明细督查表》，证明行政协议签订时间和行政协议包含内容；15、中共合阳县委、合阳县人民政府会议通知〔2016〕30号《关于召开拉斐尔艺术庄园项目建设重点工作推进会的通知》，证明行政协议是被告通知原告签订的；16、2016年5月12日下午当天会议视频，证明名称虽叫《督查任务》表，但内容包含了行政协议四要素，所以，当天签订的《督查任务》就是行政协议；17、2016年5月13日，合阳县建设生态旅游名县《工作简报》第2期，关于《我县召开拉斐尔艺术庄园文化旅游综合体重点工作推进会》消息报道，证明《督查任务》成为公开的，对被告具有社会公信力约束的行政协议内容之一；18、路井镇人民政府路政字〔2016〕125号《关于拉斐尔艺术庄园关于拨付规划设计费的报告》，证明被告应在约定时间支付原告650万元规划费；19、涉及拉斐尔艺术庄园从2015至今的所有会议及活动的实况视频，证明“被告承诺原告零地价供应土地的事实存在”，被告应退还原告535万元；20、合经发〔2015〕213号文件，证明路井镇新型农村社区建设项目160亩土地转让给原告，不涉及每亩12.73万元的土地价款，当时如果要160亩×12.73万元=2036.8万元地价，原告不会受让这宗土地，也不会组织社会力量垫资建设；21、合经发〔2016〕88号文件，证明被告单方把原告列为“项目单位”实现公共服务目标目的；22、变更申请函，证明路井镇政府按照被告的行政命令，主动申请变更，被告无条件把160亩土地转让给原告。第四组：23、2016年5月底前完成景区详细规划；24、5月底前完成全部场馆，餐饮一条街等一期土建工程；25、6月底前，在路井街道东门口建造庄园门牌坊；26-27、照片；28、完成3个星级公共厕所；均证明原告履约守信。第五组：29、被告的履约统计对照表，证明被告违反协议约定“零地价供地”；30、网上报道证据：2017年春节前，工地800多名农民工包括材料供应商因被告不履约导致现场打砸和上访闹事，证明被告不履行行政协议造成闹事。第六组：31、法定代表人及家人借款合同及凭证，证明被告给原告造成的损失情况；32、建筑群损毁的照片，证明由于被告原因导致企业停业四年，项目接近报废的事实；33、中国传统村落第五批授牌，证明被告应尽快划拨给原告；34、渭南市农业局文件，[2017]31《关于推荐2017年中国美丽休闲乡村的报告》，证明原告向县长提出配合，被告置之不理，使原告失去数次政策资金支持；35、网络证据下载共9份，证明对和原告的行政协议约定履行工作停留在2016年，所有工作只能在会议上、文件里和媒体端看到。被告合阳县人民政府辩称，答辩人对拉斐尔艺术庄园文化旅游综合体项目进行了全面的、大力的支持，原告违背诚信原则，在资金投入困难，经营管理不善的情况下，推卸市场主体责任，逃避法人的投资义务，在无任何事实和法律依据的情况下，对答辩人进行无原则的指责，这是法律所不允许的。领导小组作出的《督查表》属于督促有关单位履责的行为，其性质不属于行政协议，该行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。事实和理由：一、作出《合阳县拉斐尔艺术庄园建设领导小组办公室部门配合建设任务明细督查表》的主体是拉斐尔艺术庄园建设领导小组办公室，而不是答辩人，该项目领导小组是临时议事协调机构，原告不应诉及答辩人；二、《督查表》不是行政协议，是领导小组督促有关单位履责的行为，该行为不属于人民法院行政诉讼受案范围；三、即使本案属于人民法院行政诉讼受案范围，原告的各项诉讼请求也不能成立。理由是原告是涉案项目的投资主体、经营主体和管理主体，其应承担该项目在运行过程中的一切风险；四、答辩人前后两届政府均大力支持拉斐尔艺术庄园文化旅游综合体项目建设，原告提出答辩人新官不理旧账不符合事实；五、原告是拉斐尔艺术庄园文化旅游综合体项目的投资主体、经营主体、管理主体和发展主体；六、原告要求退还陕西省旅游局专项补助款30万元没有依据。为此请求人民法院依法查明事实，驳回原告的起诉，以实现法律的公正，维护答辩人的合法权益。被告合阳县人民政府向本院提交了以下证据、依据：第一组：1、《中共合阳县委办公室、合阳县人民政府办公室关于明确2015年度重点旅游项目建设工作机构的通知》（合办字[2015]61号）；2、《合阳县建设生态旅游名县领导小组办公室关于进一步明确拉斐尔艺术庄园文化旅游综合体项目建设工作机构及其职责的通知》（合旅组发[2015]7号）；3、《拉斐尔艺术庄园文化旅游综合体建设项目重点工作推进会会议纪要》；4、《合阳县拉斐尔艺术庄园建设领导小组办公室部门配合建设任务明细督查表》。证明目的：1、工作组是为完成拉斐尔艺术庄园文化旅游综合体建设而临时性设立的跨部门协调机构，该议事协调机构不属于行政机构，其下发《督查表》的行为既不属于行政行为，也不能等同于被告作出的行为。因此，原告不能依据《督查表》诉及答辩人。2、原告是涉案项目的投资主体、经营主体和管理主体，相关部门只是适度配合做好基础设施配套工作。3、《督查表》是工作组督促有关单位履行职责，配合原告做好基础设施配套建设工作，推动拉斐尔艺术庄园文化旅游综合体建设项目良性发展。根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款第八项规定，该《督查表》属于领导小组督促各部门履行各自职责的行为，不具有外部法律效力，不属于人民法院行政诉讼受案范围。4、申请政策性资金支持须满足该资金申报的条件，履行法定的程序，且不能保证能获得批准。因此《督查表》表述为“争取”资金，即资金支持能否到位并不确定，争取到资金只是一种可能性，而不具有必然性。而且《督查表》所列出的争取资金是向教育局、林业局、文旅局、经发局、民政局、财政局、人社局、农科局、商务局和文广局等10家单位分别提出，并不是向被告提出，被告更没有承诺一定能解决。因此，原告要求被告为其提供3240万元政策性支持的诉求不能成立。第二组：1、《关于拉斐尔艺术庄园文化旅游综合体项目建设有关问题的会议纪要》；2、《关于拉斐尔艺术庄园项目建设有关问题的会议纪要》；3、《关于拉斐尔文化旅游综合体项目规划费补助的会议纪要》；4、《关于烈阳岛（拉斐尔）艺术庄园项目有关问题的会议纪要》。证明目的：编制规划费用首先应由原告承担，在承担后再进行补贴。同时，进行补贴的前提是原告完成规划的编制和评审。即规划费的补贴仍然是附前提条件的。原告至今没有完成涉案项目综合体2.5平方公里的概念性规划及崔李杨村建设性规划的编制和评审工作。在原告资金十分紧张的情况下，县财政局向原告先行支付了150万元的规划费，但不等于在原告未完成规划编制和评审的情况下可以进行费用补贴。第三组：1、关于李辉反映烈阳岛有关问题的说明及配套设施建设相关票据、合同；2、《拉斐尔艺术庄园建设项目重点工作推进会会议纪要》；3、《合阳县文化和旅游局关于拉斐尔艺术庄园建设相关事项的答复》。证明目的：被告各部门高度重视并大力支持原告项目建设，但这些政策性的资金投入不能改变原告投资主体的性质。原告是涉案项目的投资主体、经营主体和管理主体，其应承担该项目在运行过程中的一切风险。第四组：1、《关于恳请政府协调贷款的报告》（陕拉斐尔字[2016]21号）；2、《关于银行贷款进展情况汇报》（陕拉斐尔字[2016]22号）。证明目的：1、2016年11月14日，原告向县文物旅游局出具《关于恳请政府协调贷款的报告》（陕拉斐尔字[2016]21号），提出因抵押物“土地手续”还不能满足贷款的规定，希望政府出面协调贷款。2、2016年11月22日，原告向被告出具《关于银行贷款进展情况汇报》（陕拉斐尔字[2016]22号），提出感谢被告对其办理银行贷款的支持，但原告因为时间关系，尚不能完成银行贷款所需的全部资料。第五组：1、领导小组历次会议纪要（P1-P19）。（1）《拉斐尔艺术庄园文化旅游综合体建设项目重点工作推进会会议纪要》（2016年5月13日）；（2）《关于拉斐尔艺术庄园项目建设有关问题的会议纪要》（2016年6月18日）；（3）《关于拉斐尔文化旅游综合体项目规划费补助的会议纪要》；（4）《拉斐尔艺术庄园建设项目重点工作推进会会议纪要》（2016年8月31日）；（5）《拉斐尔艺术庄园建设项目重点工作推进会会议纪要》（2016年9月22日）；（6）《拉斐尔艺术庄园建设项目重点工作推进会会议纪要》(2016年9月30日）。2、（1）名县小组会议纪要（P20-P24）《我县召开拉斐尔艺术庄园文化旅游综合体建设项目重点工作推进会》；（2）《关于拉斐尔艺术庄园文化旅游综合体项目建设有关问题的会议纪要》。3、县委、政府下发的文件（P25-P34）。（1）《关于贯彻落实拉斐尔艺术庄园项目建设专题会议精神的通知》（合办字[2016]94号）；（2）《关于烈阳岛（拉斐尔）艺术庄园项目有关问题的会议纪要》（2020年4月22日）。证明目的：被告一贯支持涉案项目建设，多次召开项目推进会，原告提出被告新官不理旧账不符合事实。第六组：县财政局及各相关部门、路井镇政府资金支持的相关证据。证据1、资金支持（P36-P73）。（1）财政局2014年11月—2020年崔李杨村拨款统计及支付凭证；（2）《关于下达2017年省级旅游专项资金补助项目的通知》及付款凭证；（3）合阳县教育局《关于支持拉斐尔艺术庄园建设项目相关工作的情况说明》及付款凭证；(4)合阳县林业局绿化补助30万元付款凭证；(5）路井镇人民政府《关于建设拉斐尔艺术综合体项目有关事项的请示》（路政[2016]227号）；（6）路井镇人民政府《关于拉斐尔庄园建设区养牛场搬迁重建所需资金的报告》及付款凭证；（7）合阳县民政局《关于申请拨付2016年度农村社区服务建设项目设备器材配套补助资金的函》及补助资金拨付明细表；（8）合阳县民政局《关于拨付2016年度农村社区服务中心省级专项补助资金的函》及补助资金拨付明细表；（9）《关于申请拨付拉斐尔文化旅游综合体项目规划费补助的申请》及付款凭证。证据2、配套资金支持（P74-P193）。（1）合阳县扶贫开发办公室《关于路井镇崔李杨村整村推进项目的情况说明》及附件；（2）合阳县住房和城乡建设局《关于合阳县拉斐尔艺术庄园文化旅游综合体排水工程资金的支付情况》；（3）合阳县交通运输局关于《拉斐尔艺术庄园项目建设的情况说明》及付款凭证；（4）陕西省地方电力（集团）有限公司合阳县供电分公司《关于下达2015年10千伏及以下农村电网改造升级工程调整计划的通知》；（5）陕西省地方电力（集团）有限公司合阳县供电分公司《关于合阳县2017年农网改造升级工程实施计划的批复》；(6)合阳县水务局《关于围绕拉斐尔庄园在崔李杨村投资情况的说明》；(7)崔李杨村2016-2020年实施项目情况统计表及附件。证据3、其他方面的支持（P194-P252）。（1）合阳移动公司《情况说明》及附件；（2）合阳县人力资源和社会保障局《为拉斐尔艺术庄园所做工作情况汇报》及附件；（3）《回购协议》及付款凭证；（4）合阳县公安局关于《合阳县拉斐尔庄园警务室建设情况》及附件；（5）合阳县公安局关于《合阳县拉斐尔庄园视频监控建设情况》；（6）合阳县公安局关于《合阳县拉斐尔艺术庄园建设期间警情处置情况》及附件。证明目的：被告前后两届政府均大力支持拉斐尔艺术庄园文化旅游综合体项目建设，原告提出被告新官不理旧账不符合事实。原告是涉案项目的投资主体、经营主体和管理主体，其应承担该项目在运行过程中的一切风险。第七组：贷款方面支持的证据（P253-P263）。1、合阳联社关于陕西拉斐尔文化艺术发展有限公司项目贷款第一次外调情况的说明；2、陕西拉斐尔文化发展有限公司贷款调查报告；3、合阳联社关于陕西拉斐尔文化艺术发展有限公司贷款情况的说明；4、合阳联社关于陕西拉斐尔文化艺术发展有限公司贷款情况的说明；5、陕西省农村信用社借款借据；6、合阳县农村信用联社交易流水。证明目的：原告涉案项目规划不科学，项目运营收入不可靠，抵押担保不符合银行信贷制度，银行在综合调查后未给原告发放贷款，即未取得银行贷款是原告自身原因造成的。第八组：项目投资的主体及项目停滞的原因（P264-P286）。1、《关于拉斐尔艺术庄园文化旅游综合体一期项目备案的报告》；2、关于印发建设拉斐尔艺术庄园文化旅游综合体一期项目备案确认书的通知；3、拉斐尔艺术庄园二期建设项目合同书；4、关于继续开发烈阳岛的汇报和请示（陕拉字[2019]005号）；5、关于搭建国际文化公共平台，在合阳举行《全球美院成果邀请展》暨烈阳岛场景建设专题汇报（陕拉字[2020]05号）。证明目的：原告是拉斐尔艺术庄园文化旅游综合体项目的投资主体、经营主体、管理主体和发展主体。政府相关部门只是适度配合做好基础设施配套工作。原告将开发建设和资金筹集的责任推脱给被告是极其错误的。第九组：工商登记资料（P287-P307）。1、公司登记基本情况；2、企业登记颁证及归档记录表；3、有限责任公司变更登记审核表；4、公司登记（备案）申请书；5、陕西烈阳岛文化发展有限公司章程；6、陕西拉斐尔文化发展有限公司营业执照。证明目的：原告是艺术家，也是企业家，是涉案项目的投资运营主体。第十组：公共厕所装修费用（P308-P314）。1、路井镇拉斐尔庄园公共卫生间装修合同；2、崔李杨村2016-2020年实施项目情况统计表；3、付款凭证。证明目的：路井镇政府将拉斐尔艺术庄园公共厕所装修工程发包给丰宇劳务公司进行了装修，装修费用为26万元。至于装修的费用，由路井镇政府向县扶贫办争取了20万元的专项补助。该补助款已用于拉斐尔艺术庄园项目配套设施建设，原告要求退还没有事实和法律依据。经庭审质证，原告陕西烈阳岛文化发展有限公司对被告提供的证据质证意见为：对被告提供的所有证据的真实性认可，但事实部分叙述有误。1、对于被告所述没有专家评审会完全错误；2、开了这么多会正好证明被告新官不理旧账、不作为；3、合阳县政府作为本案被告的理由有两点：（1）领导小组是受人民政府委托作出的决定；（2）督查任务的形成是上级对下级下达的任务，原告2016年5月11日接到签订协议的通知，该会议是县委和县政府组织的，5月12日原告参加会议。对被告所出示所有证据的证明目的均有异议，2016年形成的会议纪要、督查表的性质，不仅仅是内部文件，被告对原告的承诺具有行政法上的权利义务性质，被告没有按照督查表、协议中承诺的资金进行兑现，被告没有完全履行行政内容，应为本案的被告，并承担不履行义务的责任。被告合阳县人民政府对原告提供的证据质证意见为：对第一组证据中1、2、3真实性无异议，对证据4真实性有异议，对该组证据的关联性有异议，从被告提供的补充证据的第四组证据和第五组证据来看，原告的法人既是一个画家，也是一个企业家，更是拉斐尔项目的投资人，因此，原告的证明目的不能成立；对第二组证据真实性无异议，对关联性有异议，原告所提供的艺术馆的实景照片与原告主张没有关联性；对第三组证据1、第16、19份证据没有向法庭提供，本身并不存在，该组证据不具有关联性，领导小组不是政府机关，领导小组所作出的行为不应诉及答辩人；2、原告是依法设立的企业法人，就该项目向合阳县经济发展局申请立项，原告就是项目的投资人和建设主体；3、原告主张被告零地价向其提供没有提供任何的证据，本身该主张并不存在；4、督查表是领导小组向有关单位下发的，是督促有关单位履职的行为，不属于行政协议，关于原告提出被告通知他签订行政协议，该主张不能成立；5、关于规划费的问题，原告所提供的证据与他的主张之间不具有关联性，不能成立，具体理由在举证中详细陈述。对第四组证据根据2015年10月23日合阳县建设生态旅游名县领导小组会议纪要的规定，本案的原告应当负责综合体2.5平方公里概念性规划及崔李杨村建设性规划的编制，费用由原告承担，本案中，原告没有完成上述规划任务，未通过评审，不具备向原告支付规划补助费用的条件，考虑到原告资金困难的情况，被告先行支付了150万元的补助款；对第五组证据原告仅仅提供了一份统计表，仅仅是原告自行制作的统计表，从证据类型来讲，属于当事人陈述，而且该统计情况与客观事实不符。对原告提供的土地出让合同真实性无异议，对关联性有异议，该组证据不能证明被告承诺向原告零地价供给，恰能说明原告没有履行土地使用权出让合同，付清土地出让金；对第六组证据仅有一份统计表，属于当事人陈述，其主张不能成立，其相关材料与本案无关，不予质证。本院对上述证据认证如下：被告提供的证据能够反映案件真实情况，内容客观真实，本院予以采信。对原告提供的证据中与被告内容一致的证据以及政府相关部门出具的正式文件真实性予以认可，原告提供的其他证据不能证明原、被告之间签订过行政协议，不能达到原告的证明目的，本院不予采信。原告要求人民法院调取被告开会时的完整视频，但无法确认该证据是否存在，且与本案没有必然的关联性，该请求不能成立，本院不予准许。经审理查明，原告陕西烈阳岛文化发展有限公司原名陕西拉斐尔文化发展有限公司，成立于2014年8月14日，注册资金5000万元，法定代表人李辉，公司营业范围为文化创意开发、庆典活动承办策划等。原告投资的拉斐尔艺术庄园（烈阳岛）项目位于渭南市合阳县路井镇崔李杨村，公司自成立以来在路井镇崔李杨村建设了大量具有异域特色的建筑，引起了社会周边的广泛关注。被告合阳县政府对拉斐尔公司的建设发展给予了关注和支持，将其纳入合阳县重点建设支持项目。2015年9月6日，中共合阳县委办公室、合阳县人民政府办公室下发《关于明确2015年度重点旅游项目建设工作机构的通知》（合办字[2015]61号），成立了合阳县拉斐尔艺术庄园文化旅游综合体建设工作组，工作组下设办公室，办公室设在路井镇政府，办公室主任由路井镇镇长担任，具体负责日常协调推进工作。2015年9月14日，合阳县建设生态旅游名县领导小组办公室下发了《关于进一步明确拉斐尔艺术庄园文化旅游综合体项目建设工作机构及其职责的通知》（合旅组发[2015]7号），明确了工作组的组织机构和各成员单位的工作职责。工作组的工作职责是具体办理日常工作，督查汇总上报项目建设进展情况，协调解决项目建设中存在的困难和问题，协调推进项目建设。2016年5月13日，工作组召开了拉斐尔艺术庄园文化旅游综合体建设项目重点工作推进会，会后下发了《合阳县拉斐尔艺术庄园建设领导小组办公室部门配合建设任务明细督查表》，明确了各部门工作任务，督促各部门按期完成各自的建设任务。同时明确“实施单位是投资主体，经营主体是投资主体，投资主体是管理主体和发展主体”。2016年6月15日，合阳县国土资源局出具了《关于拉菲乐艺术庄园文化旅游综合体项目用地预审的函》（合国土资函[2016]48号）。2016年6月16日，合阳县经济发展局作出合经发〔2016〕88号《关于印发建设拉斐尔艺术庄园文化旅游综合体一期项目备案确认书的通知》，同意陕西拉斐尔文化发展有限公司申报的拉斐尔艺术庄园文化旅游综合体一期项目。备案明确项目总占地160亩，新建工艺美术博览园、餐饮一条街、7D影院、艺术家客栈、文化中心广场。项目总投资5亿元，申请银行贷款和国家专项资金3.2亿元，自筹资金1.8亿元。项目建设期2016年6月至2017年6月。2016年10月，为落实《关于贯彻落实拉斐尔艺术庄园项目建设专题会议精神的通知》中关于为拉斐尔公司研究制定至少3000万元的项目贷款方案要求，合阳县信用联社经过深入调查，认为拉斐尔公司项目建设总体规划不科学，项目运营前景不明，项目运营收入不可靠，抵押担保不符合信用社信贷制度，贷款风险缓释难以有效落实，无法给予拉斐尔公司3000万元信贷支持。另查明，合阳县政府高度重视拉斐尔艺术庄园项目建设，多次召开协调会，多方争取支持，先后投资2000余万元，完善了该项目外部道路、绿化景观、给排水、环境整治、电力改造等配套设施，并支付原告规划补助费150万元、省级旅游专项资金100万元，以及500万元流动资金贷款用于支付农民工工资。本院认为，本案争议的焦点是《督查表》是否属于行政协议。行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案中，《合阳县拉斐尔艺术庄园建设领导小组办公室部门配合建设任务明细督查表》是领导小组办公室为督促相关部门配合原告做好基础设施配套相关工作而下达的任务和要求，根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第（八）项的规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围，该《督查表》对原告不产生行政法律后果，不具有可诉性。虽然该《督查表》中也有针对原告的任务及具体要求，但仍不属于行政协议的范围。故原告主张该《督查表》就是被告与其达成的行政协议与事实不符，该主张不能成立，本院不予支持。关于原告要求被告提供7000万元和5000万元贷款，3240万元政策性支持的问题，经查，《督查表》中向教育局、林业局等10余家单位提出“争取”资金的要求，但政策性资金、贷款能否落实具有不确定性，需要履行法定程序且原告应当满足资金申报条件，现原告要求被告合阳县政府支付上述款项没有事实和法律依据，该诉讼请求不能成立，本院不予支持。关于原告要求被告“零地价”供地160亩的问题，本院审查后认为，原告提供的证据不能证明被告有“零地价”供地的承诺，且“零地价”供地亦不符合政策和法律的规定，该诉讼请求不能成立，本院不予支持。关于原告要求被告拨付规划费650万元的问题，经查，2015年10月23日，合阳县建设生态旅游名县领导小组作出的《会议纪要》（第3次）中载明“编制规划费用由陕西拉斐尔艺术投资有限公司承担，政府给予费用总额的30%-50％的补助”，故编制规划费用应由原告先承担，之后被告再进行补贴，但实际上原告尚未完成规划的编制和评审，也未支付相应的编制规划费用，直接要求被告承担拨付规划费没有依据，该诉讼请求不能成立，本院不予支持。关于原告要求被告退还535万元土地款的问题，经查，原告所述的土地款实为土地出让金，本案中，原告通过国有建设用地使用权挂牌出让的方式获得了编号2017-052-11、2017-052-12宗地的使用权，并签订了《国有建设用地使用权出让合同》，应当按照合同约定支付土地出让金，原告要求返还缴纳的土地出让金没有事实和法律依据，该诉讼请求不能成立，本院不予支持。关于原告要求被告办理土地证的问题，根据《不动产登记暂行条例》、《不动产登记暂行条例实施细则》等规定，办理土地登记，应当由产权人作为申请人，向不动产登记机构提出申请，由不动产登记机构依法审查办理。现原告要求被告合阳县政府直接为其办理土地登记，既没有相关协议约定，也无法律依据。因此，原告该诉讼请求不能成立，本院不予支持。关于原告主张损失的问题，经查，原告没有证据证明被告存在造成原告财产损害的行政违法行为，故原告该诉讼请求不能成立，本院不予支持。综上所述，原、被告之间没有签订行政协议，原告要求被告履行行政协议并赔偿原告损失的诉讼请求明显不能成立。但被告合阳县政府应当继续推进烈阳岛（拉斐尔）艺术庄园项目建设，协调相关金融机构依法依规办理贷款手续，主动作为，服务企业，帮助企业解决相关具体问题。依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第二款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第（八）项，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回原告陕西烈阳岛文化发展有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告陕西烈阳岛文化发展有限公司负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于陕西省高级人民法院。  审  判  长   赵正卫审  判  员   王欣审  判  员   齐进飞   二〇二〇年十二月十四日  法 官 助 理   薛莉书  记  员   刘云丹1