广东省江门市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤07行终280号上诉人（原审原告）梁超慧，女，汉族，1988年10月20日出生，住广东省江门市蓬江区。被上诉人（原审被告）江门市蓬江区棠下镇人民政府。住所地：广东省江门市蓬江区。法定代表人吕文光，该镇镇长。出庭负责人黄健伟，该镇镇委委员。委托代理人麦晓茵，广东明思（佛山）律师事务所律师。委托代理人冼俊秀，广东明思（佛山）律师事务所实习律师。原审第三人江门市蓬江区棠下镇三堡村元岭一村民小组。住所地：广东省江门市蓬江区。负责人梁国健。原审第三人江门市蓬江区棠下镇三堡村元岭一股份合作经济社。住所地：广东省江门市蓬江区。负责人梁国健。上诉人梁超慧因与被上诉人江门市蓬江区棠下镇人民政府（以下简称“棠下镇政府”）、原审第三人江门市蓬江区棠下镇三堡村元岭一村民小组（以下简称“元岭一村民小组”）、江门市蓬江区棠下镇三堡村元岭一股份合作经济社（以下简称“元岭一经济社”）镇政府其他行政行为纠纷一案，不服广东省江门市江海区人民法院（2020）粤0704行初312号行政判决，向本院提起上诉。本院于2020年11月10日立案后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。上诉人梁超慧上诉请求：1.撤销原审判决；2.改判撤销棠下镇政府作出的江蓬棠行决字[2019]41号《行政处理决定书》中“并从本《行政处理决定书》生效之日起，享受成员的相应权益，承担成员的相应义务”的内容；3.改判棠下镇政府就上述第二项判决撤销部分并重新作出行政处理决定，确认梁超慧自2014年起享有元岭一经济社有关股民的相应权利（包括股份分红、征地款及其他一切福利待遇）及承担成员的相应义务，元岭一经济社应向梁超慧补发2014年至2019年4月的股份分红及征地款共计185280元；4.对蓬江区区委区府办《批转区农业局关于进一步推进农村股份合作制建设维护农村出嫁女权益意见的通知》（以下简称“蓬江委办[2009]1号文件”）中的规定：“出嫁女成员资格自所在集体经济组织确认或依法定程序确认之日起生效，其股权收益从身份确认之日起计算。”进行合法性审查；5.判令棠下镇政府承担本案一、二审诉讼费。主要事实与理由：一、梁超慧是自出生就自然取得元岭一经济社村民资格的出嫁女，长期履行村民义务且从未迁移户口，一审法院认定梁超慧具有元岭一经济社社员资格，梁超慧对一审判决该认定没有异议。二、一审法院没有认定棠下镇政府是根据蓬江委办[2009]1号文件对梁超慧作出涉案《行政处理决定书》存在错误。首先，涉案《行政处理决定书》最后一页倒数第三段的表述，已表明棠下镇政府作出决定之时引用的是蓬江委办[2009]1号文件的全文，而非某几个条款。其次，蓬江委办[2009]1号文件第三条第（二）款第一段第七行“出嫁女成员资格自经所在集体经济组织确认或依法定程序确认之日起生效，其股权权益从成员身份确认之日起开始计算”，该表述与涉案《行政处理决定书》的决定内容一致，假若涉案《行政处理决定书》不是引用这一份文件中的这一段话作出以上行政处理决定的，那么棠下镇政府到底引用的是哪一份文件作出该决定呢?一审法院在否认棠下镇政府明确的引用行为的同时又不主动核查棠下镇政府引用何部法律法规。三、梁超慧的合法权益至今未得到应有的维护，棠下镇政府关于梁超慧享受权益承担义务起算时间的决定明显违背我国法律法规，梁超慧的诉求应得到二审法院的支持与保护。梁超慧作为元岭一经济社成员一直在承担相应的义务，但自2014年开始，元岭一村民小组、元岭一经济社以梁超慧属于《村规民约》中的“出嫁女”予以克扣梁超慧的股份分红、征地款及其他一切成员福利待遇。《村规民约》中歧视妇女的做法无疑违反我国的相关法律法规，应不发生法律效力。四、蓬江委办[2009]1号文件明显违背上位法规定，具体包括：《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条、《中华人民共和国农业法》第九十条第一款、最高人民法院印发《关于当前形势下进一步做好涉农民事案件审判工作的指导意见》的通知关于要依法充分保护农村集体成员特别是妇女、儿童以及农民工等群体的合法权益等规定、《中华人民共和国立法法》第八十二条第六款的规定。另外，棠下镇政府未能证明该文件系合法制定的规范性文件，根据《广东省行政机关规范性文件管理规定》第十八条第一款“各级人民政府应当建立规范性文件统一发布制度。未经规定载体统一发布的规范性文件一律无效，不得作为行政管理的依据”的规定，棠下镇政府不得引用蓬江委办[2009]1号文件作为涉案《行政处理决定书》的依据。被上诉人棠下镇政府二审答辩称：一、棠下镇政府作出的行政处理决定程序合法、认定事实清楚，证据确实充分，适用法律法规正确。梁超慧在向棠下镇政府提出申请明确请求“确认申请人具有元岭一经济社的成员资格，并享有元岭一经济社有关股民的股份分红和其他一切福利待遇”，棠下镇政府已按法律规定作出行政处理决定，确认梁超慧具有元岭一经济社的成员资格，并享有成员的相关权益，承担成员的相应义务的决定，与其申请处理的请求内容相符。至于梁超慧提出要求元岭一经济社补发股份分红及征地款，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条、第九条及《中华人民共和国村民委员会组织法》第五条的规定，凡涉及成员切身利益的重大事项，由成员大会讨论决定。镇人民政府对村委工作是指导、支持和帮助，不得干预依法属于村民自治范围的事项。另，结合《中华人民共和国物权法》第六十三条及《最高人民法院研究室关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》的规定，梁超慧请求补发股份分红及征地款应向相应股份合作经济社申请，也可通过诉讼方式另案解决，不属于涉案《行政处理决定书》的处理范围。二、一审法院认定案件事实清楚、适用法律正确。棠下镇政府在作出涉案《行政处理决定书》过程中是根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款的规定，同时结合蓬江委办[2009]1号文件中关于确定农村出嫁女集体经济组织成员资格的条件，认定梁超慧属于依规定取得成员资格。而梁超慧对于棠下镇政府确认其具有元岭一经济社的成员资格并无异议。棠下镇政府并未直接引用蓬江委办[2009]1号文件中“出嫁女成员资格自所在集体经济组织确认或依法定程序确认之日起生效，其股权收益从身份确认之日起计算”的规定作为依据作出涉案《行政处理决定书》。因此，梁超慧提请人民法院对该规定进行合法性审查不符合规范性文件合法性审查的要件。三、蓬江委办[2009]l号文件是合法有效的规范性文件。棠下镇政府并非蓬江委办[2009]l号文件的制定主体，并未存有该文件制定过程资料。而在本案审理过程中，棠下镇政府已经跟上级部门多次反馈、联系，已经把棠下镇政府获取的关于蓬江委办[2009]l号文件制定过程中的资料提交至法院以证明其合法性。况且，蓬江委办[2009]l号文件公布实施至今长达11年之久，是蓬江区行政机关、司法机关处理出嫁女问题和纠纷的重要指导性文件，对化解辖区内的出嫁女问题、维护出嫁女权益持续发挥着重要且积极的作用，是合法有效的规范性文件。综上所述，请求二审法院依法驳回梁超慧的全部上诉请求。原审第三人元岭一村民小组、元岭一经济社二审没有提交书面意见。梁超慧向一审法院起诉请求：1.撤销棠下镇政府作出的江蓬棠行决字[2019]41号《行政处理决定书》中“并从本《行政处理决定书》生效之日起，享受成员的相应权益，承担成员的相应义务”的内容；2.棠下镇政府就第一项判决撤销部分重新作出行政处理决定为“自2014年起享有元岭一经济社有关股民的相应权利（包括股份分红、征地款及其他一切福利待遇）及承担成员的相应义务，元岭一经济社应向梁超慧补发2014年至2019年4月的股份分红及征地款共计185280元”；3.提请法院对蓬江委办[2009]1号文件中“出嫁女成员资格自所在集体经济组织确认或依法定程序确认之日起生效，其股权收益从身份确认之日起计算”的内容进行合法性审查；4.棠下镇政府承担本案诉讼费。一审法院判决驳回梁超慧的诉讼请求。本案一审案件受理费50元（已由梁超慧预交），由梁超慧负担。二审中，当事人没有提交新证据。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，本案系镇政府其他行政行为纠纷。关于棠下镇政府的执法主体问题，一审法院已正确阐述，本院予以确认。本案的争议焦点为：一、棠下镇政府作出涉案《行政处理决定书》是否合法；二、一审法院对梁超慧提出规范性文件审查的请求不予支持是否正确。首先，关于棠下镇政府作出涉案《行政处理决定书》是否合法的问题。《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第二款规定：“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，集体经济组织成员所生的子女，户口在集体经济组织所在地，并履行法律法规和组织章程规定义务的，属于农村集体经济组织的成员。”本案中，梁超慧提交的户口本证明其父母的户口在元岭一经济社所在地，梁超慧的户口也一直保留在元岭一经济社未有迁移记录。元岭一经济社在本案行政处理阶段，未向棠下镇政府提交梁超慧不是该集体经济组织成员所生的子女以及梁超慧未履行集体经济组织成员义务的相关证据，应承担举证不能的法律后果。棠下镇政府据此根据前述法律规定作出确认梁超慧具有元岭一经济社成员资格并从涉案《行政处理决定书》生效之日起享受成员相应权益的处理决定，并无不当。其次，关于梁超慧提出的规范性文件审查请求应否支持的问题。本案中，棠下镇政府作出的涉案《行政处理决定书》中并未直接引用蓬江委办[2009]1号文件中“出嫁女成员资格自所在集体经济组织确认或依法定程序确认之日起生效，其股权收益从身份确认之日起计算”的条款，梁超慧在本案中提出对蓬江委办[2009]1号文件中的上述条款进行合法性审查，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查”的规定，一审法院对此申请不予审查，并不违反相关法律规定。梁超慧据此提出的上诉请求，事实及法律依据不充分，本院不予支持。另外，棠下镇政府作出的涉案《行政处理决定书》仅把元岭一经济社列为被申请人，而梁超慧提起本案起诉时把元岭一村民小组和元岭一经济社均列为本案第三人。本案证据未显示元岭一村民小组与本案被诉行政行为有利害关系，一审法院未对此作出指引及调整，做法欠妥。但本案已至二审阶段，且在农村实际工作中村民小组与集体经济组织存在混同的现象，因此，本案二审对元岭一村民小组作为原审第三人的身份参与本案诉讼不再进行调整。综上所述，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元（已由上诉人梁超慧预交），由上诉人梁超慧负担。本判决为终审判决。审 判 长  陈 健审 判 员  周 奇审 判 员  陈敏婷二〇二〇年十二月十四日法官助理  吴飞凡书 记 员  陈秀霞