辽宁省大连市中级人民法院行 政 裁 定 书(2020)辽02行终616号上诉人（原审原告）高喜，男，1963年11月9日出生，汉族，农民，住辽宁省庄河市。被上诉人（原审被告）庄河市人民政府，住所地庄河市世纪大街一段。法定代表人谢德洋，市长。委托诉讼代理人吴爱华，该政府工作人员。被上诉人（原审被告）庄河市自然资源局，所在地庄河市世纪广场**。法定代表人李秀敏，该局局长。委托诉讼代理人李敏，辽宁法磊律师事务所律师。原审第三人庄河市交通运输事业发展中心，所在地庄河市兴达街道胜利管委会光复委**。法定代表人张吉新，该中心主任。委托诉讼代理人郭仁雨，辽宁昌汉律师事务所律师。上诉人高喜因诉被上诉人庄河市人民政府、庄河市自然资源局、原审第三人庄河市交通运输事业发展中心撤销行政处理一案，不服大连市普兰店市区人民法院（2020）辽0214行初69号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。原审法院认定事实，2012年11月8日，原告高喜与案外人蔡普签订鸡棚转让协议，约定将蔡普位于庄河市光明××后××屯的鸡棚转让给原告高喜。2020年1月18日，原告高喜向被告庄河市自然资源局提交《违法占地查处申请书》，申请对案涉鸡棚土地被违法占用的行为进行查处。该申请书于2020年3月13日由辽宁省自然资源厅及大连市自然资源局交于被告庄河市自然资源局调查处理，被告庄河市自然资源局于2020年4月3日作出《举报违法占地线索调查处理情况告知书》，认为不构成违法占地，且该问题属于原告高喜与后孙屯集体对相关土地承包经营权的争议。原告高喜对该告知书不服申请行政复议，被告庄河市人民政府于2020年7月13日作出庄政行复字[2020]第5号行政复议决定书，维持被告庄河市自然资源局作出的《举报违法占地线索调查处理情况告知书》。原告高喜对该行政复议决定不服起诉至法院。原审法院认为，根据行政诉讼法第四十九条的规定，提起诉讼应当符合下列条件，（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民法人或其他组织。第二十五条规定，与行政行为有利害关系的公民、法人及其他组织有权提起诉讼。根据行政诉讼司法解释第十二条规定，与行政行为有利害关系是指，（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的。（2013）行他字第14号《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格。行政诉讼原告资格应该参照该答复确认。具体到本案，经原审法院释明，原告除提交了案涉鸡棚转让协议之外，又补充提交了原告高喜与案涉鸡棚转让协议的中间人姜某的录音材料，拟证明案涉鸡棚转让合同是真实存在的。经审查，原审法院认为，原告高喜虽然客观上占有案涉鸡棚，但案涉鸡棚转让合同未经司法确认为有效合同，不能证明原告高喜对案涉鸡棚系合法占有或具有合法权益，无法证明其具有适格原告主体资格，故依法应驳回原告高喜的起诉。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、第四十九条第一款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第十二条、第六十九条第一款第（一）项的规定，裁定如下：驳回原告高喜的起诉。上诉人高喜上诉称，请求撤销原审裁定，并依法改判。主要事实与理由：原审法院认定案涉鸡棚转让合同未经司法确认，从而驳回上诉人起诉，原审法院适用法律错误。上诉人认为司法确认程序主要为解决调解协议的执行力问题，建立诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制，通过司法确认机制，在尊重当事人的程序选择权的前提下实现了对行政机关、社会组织调解与诉讼的有效衔接、仲裁与诉讼的有效衔接，提高了调解组织的权威。上诉人与蔡普签订的鸡棚转让合同，属于平等民事主体之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议，该合同是一种发生民法上效果的合意。并且上诉人提供了高喜与涉案鸡棚转让协议的中间人姜某的录音，补充证明了涉案鸡棚转让合同的真实性，所以上诉人系鸡棚的所有权人，系本案的适格主体。案涉合同系有效合同，并不涉及司法确认程序，也无须进行司法确认程序来认定合同的有效性及执行力问题。因此，原审法院认定案涉鸡棚转让合同未经司法确认，从而驳回上诉人起诉的裁定有误。综上所述，原审法院认定缺乏事实和法律依据，请求二审法院依法改判，以维护上诉人的合法权益。被上诉人庄河市人民政府辩称，一、复议机关职权合法。上诉人对庄河市自然资源局作出的《举报违法占地线索调查处理情况告知书》不服，向庄河市人民政府申请行政复议，根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第三条第一款、第十二条第一款之规定，庄河市司法局作为庄河市政府的法制机构，具有办理行政复议事项的法定职权。二、行政复议程序合法。2020年4月17日，上诉人不服庄河市自然资源局作出的《举报违法占地线索调查处理情况告知书》，向庄河市人民政府申请行政复议，根据《行政复议法》第六条第（十一）项、第九条第一款和《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《行政复议法实施条例》）第十一条的规定，行政复议申请程序合法。根据《行政复议法》第十七条、第二十三条第一款、第二款和《行政复议法实施条例》第二十八条的规定，被上诉人于2020年4月17日受理立案；2020年4月17日将行政复议申请书副本和行政复议答复通知书送达庄河市自然资源局；2020年4月20日将行政复议申请书副本和原审第三人参加行政复议通知书送达庄河市交通运输事业发展中心。2020年4月26日，庄河市自然资源局作出书面答复，并提交了当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。即被上诉人行政复议的受理程序合法。根据《行政复议法》第三十一条第一款的规定，因案情复杂，行政复议决定需要延期三十日作出，被上诉人于2020年6月12日作出行政复议延期审理通知书，并送达上诉人、庄河市自然资源局、庄河市交通运输事业发展中心。根据《行政复议法》第三十一条之规定，2020年7月13日，被上诉人在法定期限内作出复议决定，于2020年7月16日将《行政复议决定书》分别送达上诉人、庄河市自然资源局、庄河市交通运输发展事业发展中心。被上诉人作出复议决定合法。三、行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确。2019年1月9日，光明山镇前杨村后孙屯经民主议定，同意在本屯修柏油路，即“屯屯通工程”。2020年3月4日，庄河市自然资源局收到大连市自然资源局的网上转办通知，要求庄河市自然资源局对上诉人反映光明山镇前杨村后孙屯“屯屯通工程”违法占用原告的养殖场问题依法依规处理，并做好与上诉人沟通反馈。2020年3月10日，庄河市自然资源局到上诉人举报的违法占地现场进行勘察，经测量案涉道路路面宽度为5.5米-5.7米，其中柏油路面宽度在4.5米-4.7米之间，柏油路面两侧路肩各约0.5米（未铺柏油），并制作《监督检查记录》。依据国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会发布的《土地利用现状分类》（以下简称《分类》）（GB/T21010-2017）规定，认定案涉道路符合《分类》中北方农村道路标准，仍属于农用地，并未改变土地用途，土地权属也未发生变化，仍为集体土地，不需要按照《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第四十四条和第四十六条的规定，办理农用地转用审批手续或办理征地审批手续，亦不构成土地管理法律、法规界定的违法占地。据此，庄河市自然资源局作出《举报违法占地线索调查处理情况告知书》，告知上诉人举报违法占地问题不存在，并送达上诉人，上诉人拒绝签收。庄河市自然资源局的案件调查材料副本足以证明上述事实。因此，被上诉人认定事实清楚、证据确凿。根据《行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，对庄河市自然资源局作出的《举报违法占地线索调查处理情况告知书》予以维持，被上诉人适用法律正确。关于上诉人提出案涉道路的修建违反《土地管理法》、《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》和《辽宁省农村公路管理办法》的规定问题，主要意见如下：一是，上诉人未指明案涉道路建设违反《土地管理法》的具体条款，法律适用不准确；二是，《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》（国土资发[2009]27号）第（十七）中将农村道路、农田水利用地、畜牧水产、温室大棚等划归为设施农用地管理，需经县以上人民政府审批。此后，国土地资源部和农业部先后下发了《国土资源部农业部关于完善设施农业用地管理有关问题的通知》（国土资发[2010]155号）、《国土资源部农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发[2014]127号），对《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》（国土资发[2009]27号）的内容进行了修正，均以后颁布的文件规定废除了前颁布的文件规定，将设施农业用地管理由批准制到审核制再到备案制。最后，2017年发布的《土地利用现状分类》又将设施农用地与农村道路并列在农用地的分类中，农村道路不再包含于设施农用地中，且农村道路属农用地。至此，再无规范性文件规定农村道路用地需要审批或备案。故，案涉道路的修建亦不存在违法占用土地；三是，根据《辽宁省农村公路管理办法》第三条“本办法适用于我省行政区域内农村公路的规划、建设、养护、管理和使用活动”、第六条“省、市、县交通行政部门负责本行政区域内的农村公路工作，其所属的公路管理机构依法履行农村公路行政管理职责”之规定，该办法规制的是交通行政主管部门履行农村公路行政管理职责，本案复议机关审查的是庄河市自然资源局对上诉人举报的违法占地问题是否应当立案查处，属于土地行政管理争议问题，故上诉人援引《辽宁省农村公路管理办法》显系错误。四、原审法院关于上诉人不具有提起本案诉讼原告主体资格的认定，事实清楚，法律适用准确，二审法院应依法予以维持。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼”第四十九条规定，“提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或其他组织”《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》（以下简称《行政诉讼法解释》）第十二条规定，“有下列情形之一的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“。（五）为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的；。”《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》（〔2013〕行他字第14号）规定，“根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款、《行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，举报人为维护自身合法权益而举报相关违法行为人，要求行政机关查处，对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服申请行政复议的，具有行政复议申请人资格”参照该规定，上诉人可以就维护自身合法权益向行政机关投诉，行政机关未作出或者作出的处理决定提起行政诉讼，前提是上诉人为维护自身合法权益才能够获得原告资格。《行政诉讼法》第二条规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”本案中上诉人在原审法院释明以后，并未提供有效证据证明其合法占有该鸡棚。庄河市自然资源局作出的《举报违法占地线索调查处理情况告知书》并未侵犯其合法权益，原审法院据此认定高喜不具有本案原告主体资格，裁决结果正确。综上，庄河市自然资源局在作出《举报违法占地线索调查处理情况告知书》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法。因此，在审理上诉人不服庄河市自然资源局作出《举报违法占地线索调查处理情况告知书》这一行政复议案件过程中，被上诉人依据法律规定的职权作为该复议案件的复议机关，复议程序合法，复议决定认定事实清楚、适用法律正确。原审法院裁判认定事实清楚、适用法律正确，程序合法。因此,请求法院依法驳回上诉人的上诉。被上诉人庄河市自然资源局辩称，上诉人在原审中虽然提交了其与蔡普的转让大棚的《协议书》，但没有提供相关的证据予以证明该《协议书》合法有效。上诉人向原审法院提交的证人姜某的录音材料只是拟证明转让《协议书》的存在，但不能证明该《协议书》是否合法有效。另外，诉讼中证人应当出庭作证，未出庭作证的证人证言不能作为认定案件事实的依据。上诉人没有申请姜某出庭作证，无法判断录音系其姜某所作，也无法判断录音系姜某的真实意思表示，更没有通过庭审质证来判断姜某的录音内容的真实性。故，原审法院以上诉人未能证明案涉鸡棚系合法占有或具有合法权益，即未能证明其具有适格原告资格，适用《行政诉讼法》第二十五条、第四十九条及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十二条规定，驳回上诉人的诉讼请求，是正确的。上诉人庄河市自然资源局的其他意见，同原审答辩意见。原审第三人庄河市交通运输事业发展中心未向本院提交书面答辩意见。本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。本院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。所谓“有利害关系”是指被诉行政行为有可能对原告的合法权益造成区别于其他人的、特别的不利影响或者侵害。如果被诉行政行为根本不可能对起诉人的合法权益造成区别于其他人的特别损害或不利影响，起诉人不具有原告资格。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。起诉人应当举证初步证明其与申请的政府信息有利害关系。本案中，上诉人提供其与案外人签订鸡棚转让协议等证据，证明其是该鸡棚的实际占有、使用人，已经完成了初步的举证责任，在没有相反的否定性证据的情况下，能够证明其与申请的政府信息具有利害关系，从而具有原告的主体资格。故本案应指令原审法院继续审理。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：一、撤销大连市普兰店区人民法院（2020）辽0214行初69号行政裁定；二、指令大连市普兰店区人民法院对本案继续审理。审判长  王少琨审判员  车兆东审判员  刘 杰二〇二〇年十二月二十一日书记员  周 丹附：本裁定适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条人民法院对上诉案件，应当组成合议庭，开庭审理。经过阅卷、调查和询问当事人，对没有提出新的事实、证据或者理由，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。