贵州省遵义市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）黔03行终481号上诉人（一审原告）贵州航铁旅行社有限公司，住所地：遵义市新蒲新区高铁新城西广场第****商铺。统一社会信用代码：9152019033735471XF（1-1）。法定代表人郑强，该公司董事长。委托代理人季科宇，该公司员工。委托代理人韦旭，贵州佳信律师事务所律师。被上诉人（一审被告）习水县综合行政执法局，住，住所地：习水县东皇办事处府东路一社会信用代码：11520330775314590J。法定代表人陈利军，局长。上诉人贵州航铁旅行社有限公司（以下简称“航铁公司”）因与被上诉人习水县综合行政执法局（以下简称“习水县执法局”）行政处罚一案，不服播州区人民法院（2020）黔0321行初201号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。一审法院查明，2015年4月2日，原告航铁公司依法成立并取得《营业执照》，经营范围：入境旅游业务、国内旅游服务、旅游信息咨询、旅游相关业务、票务代理、会务服务、汽车租赁、酒店预订、景区门票预订、散客服务、停车服务、销售工艺品（象牙及其制品除外）和农产品及预包装食品。2019年4月26日，原告航铁公司在习水县设立了航铁公司习水县杉王街道希望社区服务网点（以下简称“习水网点”），习水网点设立后依法向习水县文体旅游局申请了备案登记，并于2019年5月6日取得《备案登记证明》，服务范围：招徕、咨询。2019年7月31日，习水县执法局文化旅游大队开展旅行社专项整治活动，期间在习水网点进行现场检查，现场检查发现习水网点有：（1）贵州旅行社旅客委托确认书174张（其中2019年7月份有122张，6月份有28张，5月份有4张，未填写日期有20张）、贵州航铁旅客包车名单共计134张，名单登记包车人数为673人，县际包车合同共计11份共43页；（2）检查时发现习水网点门口有习水至遵义的广告牌摆放；（3）调查中习水网点负责人罗金伦提供贵州航铁旅客包车名单10份，贵州航铁旅行社旅客委托服务确认书10份。经被告初步调查后，认为习水网点涉嫌在习水和遵义之间为非旅游者（散客）安排交通服务，遂于2019年8月1日立案调查（因案情复杂，经审批后案件办理期限延长至2019年8月31日），经调查，习水网点处设有贵州奔吧旅游运输公司客运车辆，由贵州奔吧旅游运输公司承运原告联系的旅游者（散客），期间，习水网点通过“贵州境内顺风车群”、“习水便民拼车包车群”等微信群组织不属于旅游者的散客主要从习水送至遵义，并收取一定费用。经被告习水执法局调查，习水网点负责人罗金伦在习水执法局的询问笔录中陈述，习水网点设立至今都未开展过旅游业务，通过与游客签订旅客委托服务确认书开展包车运送客人的业务，承运服务由贵州奔吧旅游运输公司提供，只负责在习水和遵义之间客人的服务，收取费用每人次100元的交通费，并向有需要的乘客提供奔吧运输公司的发票，同时，从习水至遵义的乘客签订的确认书上盖的是习水网点的印章，从遵义至习水的乘客签订的确认书上盖的是航铁公司的印章。习水网点前台工作人员谢道彩在询问笔录中陈述，网点通过签订委托确认书和包车单为旅客提供客运服务，由贵州奔吧旅游运输公司提供承运服务，并收取每人次100元的车费，但未签订旅游合同；航铁公司清楚此情况。原告航铁公司旅游业务部经理杨丽也在询问笔录中陈述，确认习水网点开展的业务是招徕和咨询业务，网点成立以来申报的旅游团队只有4-5次。2019年9月29日，被告以原告所设的习水网点从事招徕、咨询以外的活动进行集体讨论，形成行政处罚决定意见。2019年10月9日，被告向原告送达了（2019）习综执行罚告07字第012号《行政处罚告知书》，告知了原告违法事实及有关证据、处罚理由及依据、拟作出的行政处罚结果，并告知原告航铁公司依法享有陈述、申辩和要求听证的权利。原告航铁公司当日向被告提交了陈述、申辩意见，被告调查核实后于10月18日对其陈述、申辩意见逐一作出回复，认为其陈述、申辩理由不成立。2019年10月30日，被告依据《旅行社条例》第四十六条第（三）款的规定作出（2019）习综执行罚决07字第016号《行政处罚决定书》，对原告处罚款200000.00元，并于次日向原告送达该处罚决定。另查明，根据习水县人民政府下发的习委办字〔2018〕80号《关于印发习水县综合行政执法局（习水县城镇管理局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，由习水县执法局依法行使旅游发展管理方面法律法规规定的行政处罚权及有关的行政强制措施。一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条之规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。具体包括认定事实证据是否确凿，适用法律法规是否正确，是否符合法定程序。一、关于被告认定原告所设习水网点从事招徕、咨询以外的旅行社业务经营活动的事实是否证据确凿和适用法律法规是否正确问题。（1）从习水县执法局提交的原告的《营业执照》、习水网点《备案登记证明》、委托服务确认单、旅客包车单，网点负责人罗金伦、前台工作人员谢道彩、奔吧运输公司驾驶员、乘客的询问笔录均足以证明：原告设立习水网点自设立以来，存在超出其招徕、咨询业务范围的其他行为，即通过微信群等方式组织散客在习水和遵义之间为非旅游者安排交通服务，并收取一定费用的事实。（2）被处罚主体正确。习水网点系原告航铁公司依法设立的服务网点。根据《旅行社条例实施细则》第十八条关于“旅行社分社（简称分社，下同）及旅行社服务网点（简称服务网点，下同），不具有法人资格，以设立分社、服务网点的旅行社（简称设立社，下同）的名义从事《条例》规定的经营活动，其经营活动的责任和后果，由设立社承担”的规定，习水网点的违法行为依法应当由原告航铁公司承担，被告处罚原告于法有据。（3）《旅行社条例实施细则》第二条第一款规定：“《条例》第二条所称招徕、组织、接待旅游者提供的相关旅游服务，主要包括：（一）安排交通服务；（二）安排住宿服务；（三）安排餐饮服务；（四）安排观光游览、休闲度假等服务；（五）导游、领队服务；（六）旅游咨询、旅游活动设计服务”；《旅行社条例实施细则》第二十八条规定：“旅行社设立的办事处、代表处或者联络处等办事机构，不得从事旅行社业务经营活动。《旅行社条例》第十一条第二款规定：“旅行社设立专门招徕旅游者、提供旅游咨询的服务网点（以下简称旅行社服务网点）应当依法向工商行政管理部门办理设立登记手续，并向所在地的旅游行政管理部门备案。旅行社服务网点应当接受旅行社的统一管理，不得从事招徕、咨询以外的活动”。习水网点利用其平台，通过微信群等方式组织散客在习水和遵义之间为非旅游者安排交通服务，并收取一定费用，其行为超出了招徕、咨询业务以外的活动，且原告航铁公司经营范围其中有“散客运输服务”，习水网点的行为有为“散客运输服务”的性质，其行为违反前述《旅行社条例》和《旅行社条例实施细则》的有关规定，被告根据《旅行社条例》第四十六条“违反本条例的规定，有下列情形之一的，由旅游行政管理部门或者工商行政管理部门责令改正，没收违法所得，违法所得10万元以上的，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；违法所得不足10万元或者没有违法所得的，并处10万元以上50万元以下的罚款：（三）旅行社服务网点从事招徕、咨询以外的旅行社业务经营活动的”的规定，对原告处罚款200000.00元，有其事实根据和法律依据，被告作出的（2019）习综执行罚决07字第016号《行政处罚决定书》认定事实证据确凿，适用法律、法规正确，量罚适当。二、被告的行政行为是否符合法定程序。（1）被告执法主体适格。根据习水县人民政府下发的习委办字〔2018〕80号《关于印发习水县综合行政执法局（习水县城镇管理局）主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，习水县执法局依法享有行使旅游发展管理方面法律法规规定的行政处罚权及有关的行政强制措施的职权。（2）被告在行政执法过程中检查发现习水网点涉嫌超出其招徕、咨询业务以外的活动后，依法立案并开展有关调查取证工作，在查清有关事实后，被告根据习水网点的违法事实及情节，依法组织集体讨论，在处罚前对原告作出行政处罚事先告知书，告知了对原告作出行政处罚决定的事实及证据、理由及依据，拟处罚结果，并依法告知原告享有的陈述、申辩和要求听证的权利，充分保障了当事人陈述、申辩权和要求听证权利，且对原告提出的陈述、申辩依法予以核实并回复，被告习水县执法局作出的（2019）习综执行罚决07字第016号《行政处罚决定书》符合法定程序。另，（1）关于原告诉称其在习水县的服务网点所进行的是与旅游无关的活动，不是《旅行社条例》第四十六条第（三）款规定所述的旅行社业务经营活动。一审法院认为法律规定及习水网点经备案登记服务范围为招徕、咨询业务，而其超出备案登记服务范围从事与旅游服务无关的安排交通服务经营行为。法律对从事招徕、咨询以外的旅行社业务经营活动（包括交通安排服务）都要限制，那超出招徕、咨询业务范围安排其他交通服务当然更应当是法律禁止的范围。且原告航铁公司经营范围其中有“散客服务”，习水网点的行为就有“散客服务”的性质，故原告诉称是对事实及法律、法规适用的理解认识错误，不予采纳。（2）关于原告在庭审中辩称习水网点的行为属于非法营运性质，被告应当适用交通管理法律、法规进行处罚。一审法院认为，非法营运是指没有依法取得营运权而实施了营运行为或者为按照规定领取有关部门核发的营运证件和超越核定范围经营的行为。非法营运处罚对象是从事运输行业的运输企业或者营运经营者，原告是旅行社行业，应当适用《旅行社条例》和《旅行社条例实施细则》对其进行处罚，故原告的辩称理由不成立，不予采纳。（3）关于原告诉称决定书除了第一页载明“现已查明，贵州杭（航）铁旅行社有限公司习水县杉王街道希望社区服务网点从事招徕、咨询以外的活动的事实清楚”字样外，并无被告关于查明原告违法的事实。一审法院认为，被告作出的决定书中“现已查明，贵州杭（航）铁旅行社有限公司习水县杉王街道希望社区服务网点从事招徕、咨询以外的活动的事实清楚”是一种对原告违法事实的概述，但从决定书列举的事实方面的证据已足以让原告完全知道其具体的违法事实，问题关键是看认定事实的证据是否确凿。为此，原告认为被告作出的处罚决定事实不清，理由不充分，不予支持。另被告作出的处罚决定书中名称“杭铁公司”应当为“航铁公司”，存在笔误（诉讼中原告对此没有提出异议），一审法院予以指正。综上所述，被告习水县执法局作出的（2019）习综执行罚决07字第016号《行政处罚决定书》，认定事实证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序，量罚适当，应予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告贵州航铁旅行社有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告贵州航铁旅行社有限公司承担。一审宣判后，原告贵州航铁旅行社有限公司不服一审判决，向本院提起上诉。请求：1.撤销一审法院判决书；2.改判撤销案涉行政处罚决定；3.一、二审案件诉讼费由被上诉人承担。事实和理由：一、一审对行政处罚决定认定事实不清的事实进行的说理无法成立。该《行政处罚决定书》除在第一页中表述：“现已查明，贵州杭（航）铁旅行社有限公司习水县杉王街道希望社区服务网点从事招徕、咨询以外的活动的事实清楚。”的字样外，再无任何关于查明的原告违法的事实和行为表述，所以原告方认为该行政处罚认定的违法事实不清。但一审法院却认为该表述是一种对原告违法事实的概述，但从决定书列举的事实方面的证据已足以让原告完全知道其具体的违法事实，问题关键是看认定事实的证据是否确凿。这一说法完全与《中华人民共和国行政处罚法》的规定相悖，行政处罚中的认定事实清楚，至少应当包括两个方面：第一，证明违法事实存在的证据确凿，第二，行政执法机关根据依法收集的证据进行综合分析后作出的对违法事实的正确认定和违法性质的准确判断，即行政执法机关应当根据所收集的证据能再现违法事实的基本过程，特别是如本案20万元罚款的重大行政处罚案件，更应当对违法事实进行全面的表述和准确的定性。绝不应当简单的理解为只要有证据能证明存在违法事实，而完全忽略对违法事实的完整表述和定性分析。二、该行政处罚适用法律、法规错误，依法应当予以撤销。被上诉人对上诉人作出罚款20万元行政处罚的依据是依照《旅行社条例》第四十六条第（三）项的规定，即“旅行社服务网点从事招徕、咨询以外的旅行社业务经营活动的”。而事实上案涉处罚决定书中关于证据三、证据四、证据五、证据六、证据七和证据八中关于证明目的的表述都清楚载明“包车活动与旅游无关”，即原告在习水县的服务网点所进行的是与旅游社业务经营活动无关的活动，不是旅行社业务经营活动。所以被上诉人依照《旅行社条例》第四十六条第（三）项的规定对上诉人实施罚款20万元的行政处罚决定明显存在适用法律、法规错误。被上诉人习水县综合行政执法局在法定期限内未提交书面答辩意见。本案一审的证据已随案移送本院（一审卷宗），经本院二审查明的事实与一审一致。本院认为，被上诉人习水县执法局作出案涉处罚决定，系依据上诉人的《营业执照》、习水网点《备案登记证明》、委托服务确认单、旅客包车单，网点负责人罗金伦、前台工作人员谢道彩、奔吧运输公司驾驶员、乘客的询问笔录。以上证据足以证明上诉人设立的习水网点自设立以来，通过微信群等方式组织散客在习水和遵义之间为非旅游者安排交通服务，并收取一定费用的事实，确系存在超出其招徕、咨询业务范围的其他行为，已违反《旅行社条例》第十一条第二款的规定“旅行社服务网点应当接受旅行社的统一管理，不得从事招徕、咨询以外的活动”。被上诉人根据《旅行社条例》第四十六条“违反本条例的规定，有下列情形之一的，由旅游行政管理部门或者工商行政管理部门责令改正，没收违法所得，违法所得10万元以上的，并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款；违法所得不足10万元或者没有违法所得的，并处10万元以上50万元以下的罚款：（三）旅行社服务网点从事招徕、咨询以外的旅行社业务经营活动的”的规定，对上诉人处罚款200000元，并无不当。且，被上诉人在发现习水网点涉嫌超出其招徕、咨询业务以外的活动后，依法立案并送达立案通知书给当事人，在进行充分的调查取证后，经集体讨论后，向上诉人作出行政处罚事先告知书，告知其作出行政处罚决定的事实及证据、理由及依据，拟处罚结果，并依法告知原告享有的陈述、申辩和要求听证的权利，及时对上诉人提出的陈述、申辩予以回复。因此，被上诉人作出的（2019）习综执行罚决07字第016号《行政处罚决定书》认定事实证据确凿，适用法律正确，量罚适当，程序合法。上诉人主张其在习水县网点所进行的是与旅游无关的活动，而《旅行社条例》第四十六条第（三）款规定仅限制旅行社服务网点从事招徕、咨询以外的旅行社业务经营活动，系对法律的曲解，本院不予支持。被上诉人作出的案涉决定书已充分说明上诉人的违法事实，上诉人主张没有对违法事实进行定性分析的理由不成立，本院亦不予支持。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审理程序合法，裁判结果得当，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人贵州航铁旅行社有限公司负担。本判决为终审判决。审判长  黎光勇审判员  方 兵审判员  冯再军二〇二〇年十二月十日法官助理文竹书记员王毅