广东省清远市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）粤18行初83号原告：英德市******上份经济合作社（又名英德市****************）。负责人：陆奕红，该村民小组组长。委托诉讼代理人：周琴，广东御福律师事务所律师。被告：英德市人民政府，住所地：英德市*****。法定代表人：肖勇科，市长。委托诉讼代理人：何远友，英德市自然资源局工作人员。委托诉讼代理人：曾成文，广东浈阳律师事务所律师。被告：清远市人民政府，住所地：清远市清城区****。法定代表人：马正勇，市长。委托诉讼代理人：张宇坤，清远市林业局工作人员。委托诉讼代理人：马献平，广东正鑫律师事务所律师。第三人：英德市****************。负责人：曾亚九，该村民小组组长。原告英德市******上份经济合作社（以下简称上份村）因与第三人英德市****************（以下简称坝伍村）发生林权争议，不服被告英德市人民政府行政裁决及被告清远市人民政府行政复议，于2020年6月2日向本院提起行政诉讼。本院受理后，向被告及第三人送达了起诉状副本、举证通知书及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月17日公开开庭审理了本案，原告上份村的负责人陆奕红及其委托诉讼代理人周琴，被告英德市人民政府的委托诉讼代理人曾成文、何远友，被告清远市人民政府的委托诉讼代理人马献平、张宇坤到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告上份村起诉请求：1.判决撤销被告英德市人民政府作出的英府决〔2019〕27号《英德市人民政府关于大石牯林地林木权属的行政裁决》及被告清远市人民政府作出的清府复决〔2020〕21号《清远市人民政府行政复议决定书》，责令英德市人民政府对涉案争议林地重新作出具体行政行为；2.本案诉讼费用由两被告承担。事实和理由：一、从涉案行政裁决的内容可知，英德市人民政府是以原告持有的《英德县生产队土地房产所有证》所载宗地四至都是山，无法确认是否包含争议地为由，不予采信该权属凭证。此裁决理由与英德市人民政府于2017年4月23日作出的《驳回申请决定书》的理由基本相同。且《驳回申请决定书》是英德市人民政府自行撤销后重新作出的，故英德市人民政府现以同一理由再次作出相同的裁决，明显违反行政复议法第二十八条的规定。二、原告所持的1962年《英德县生产队土地房产所有证存根》四至清晰，有完整的闭合线，南至不存在瑕疵，不影响作为证据的证明力。英德市人民政府主要认为争议山场南面山脚有一灌溉水圳，水圳往南连接水田，与该证南至山明显不符，且该证四至都是至山，无法确认具体四至的范围，是否包括争议山场在内或在争议山场范围内无法认定。英德市人民政府的认定错误，案涉山地是一面山，“南至山”指的是南至山脚，不存在水圳、水田的问题。而且根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》的规定，四至记载无法确定全部地标的，以可以确定的地物标、记载的面积和自然地形确定四至，也就是说，即使四至记载均无法确定全部地标，都不能否认其山林权证的证据效力。原告持有的权证只有南至难以确定地物标，依法可以确定四至，且涉案的大石牯前后左右均是原告的山地，与原告其他的山地相连，而与第三人坝伍村的其他山地没有相连或相邻，因此第三人称其所持有的1981年证记载的范围是在原告的林地林权的范围内不符合常理，英德市人民政府认定错误。三、原告所持的1962年《英德县生产队土地房产所有证存根》来源于四固定，是认定权属来源的法定凭证，且两被告均查明原告村民在争议山场有经营管理事实。因此，原告对争议地有四固定时期的书证和经营管理事实，第三人没有提供证据证实拥有争议山场的所有权。四、第三人在本次调处时提交的1981年林权证经英德市人民政府认定不在涉案范围内，经营管理事实也不成立，且与第三人自认的陈述不相符，因此英德市人民政府将一半的争议林地裁决给第三人没有依据。原告上份村为证其主张向本院提供如下证据：1.《组织机构代码证》《当选证》复印件，2.《行政裁决》《复议决定》，3.英德市人民政府2017年4月23日作出的《驳回申请决定书》及清远市人民政府作出的清府复决〔2017〕56号《清远市人民政府行政复议决定书》、英德市人民政府2018年1月30日作出的《关于撤销的决定》及清远市人民政府作出的清府复决〔2018〕4号《关于撤销清府复决〔2017〕56号的决定》，4.《英德县生产队土地房产所有证》，5.《土地租赁合同》《合同》。被告英德市人民政府答辩称：一、《行政裁决》认定事实清楚，证据确实充分。二、《行政裁决》适用法律正确，处理程序合法。三、因在受理上份村的确权申请后发现争议双方均不能提供充分依据主张全部争议林地的权属时，英德市人民政府于2017年4月23日作出《驳回申请决定书》，上份村不服，向清远市人民政府申请复议，清远市人民政府对英德市人民政府作出的《驳回申请决定书》予以维持，但后来英德市人民政府考虑到为了维护两争议小组的权益、着实调处林权争议、履行基层政府调和基层矛盾的职责，撤销了《驳回申请决定书》并重新依法作出《行政裁决》。四、上份村对行政复议法第二十八条规定理解错误，英德市人民政府作出的《行政裁决》认定事实清楚且适用法律正确，上份村在行政复议申请书中陈述的事实和理由没有事实和法律依据。上份村主张英德市人民政府以南至山与实地明显不符为由驳回其请求，实际上，上份村提交的《英德县生产队土地房产所有证》中由于南至不清晰，经组织争议双方现场勘查仍不能确定，四至不能形成完整闭合线，所以对该份权属依据不予采信。《驳回申请决定书》与《行政裁决》结果并不一致，且《驳回申请决定书》并不是清远市人民政府依法撤销，系经清远市人民政府维持后英德市人民政府自行撤销的，系依据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第三十三条作出的合法的裁决。因此，英德市人民政府并未援引现场勘查结果作出同一或类似行政行为。（具体理由如《行政裁决》所述）被告英德市人民政府向本院提交了证明其行政行为合法的如下证据、依据：1.林权争议受理呈批表、广东省林权争议调解申请书（一）、申请人（被申请人）提交证据材料目录清单，2.被申请人提交证据目录清单、广东省林权争议调解处理答复书（一）、村民代表授权委托书、承诺书、法定代表人（负责人）身份证明书、身份证复印件三份、组织机构代码证，3.调查笔录两份、协商笔录、争议林地现场勘查笔录两份，4.维持争议林木林地现状通知书、林权争议受理公告，5.驳回申请决定书，6.送达回证三份，7.《行政裁决》，8.法律规定。被告清远市人民政府答辩称：清远市人民政府作出《复议决定》合法，适用法律法规正确，原告的诉求缺乏事实和法律依据，请法院予以驳回。（具体理由如《复议决定》所述）被告清远市人民政府向本院提交了证明其行政行为合法的如下证据、依据：1.行政复议申请书，2.行政复议受理通知书、提出行政复议答复通知书、第三人参加行政复议通知书及送达回证，3.英德市人民政府行政答复书及证据材料目录，4.延长行政复议审查期限通知书，5.清府复决〔2020〕21号《复议决定》及送达回证，6.相关法律法规。第三人坝伍村经本院合法传唤无正当理由拒不到庭参加诉讼，亦未向本院提交书面答辩意见及相关证据材料。对原、被告提供的证据，本院组织了各方当事人进行举证和质证。对于当事人没有争议的证据，本院予以认定；对于当事人提交的用于确权方面的证据的证明效力，本院将在以下部分进行分析评判。本院经审理查明：一、争议山场的基本情况争议山场山名大石牯（坝伍村称大石牯至学堂湾），面积11亩，座落在英德市******委会境内。四至：东至上份村称小阴坜（坝伍村称鼓楼门口对上阴坜）、南至上份村称山脚（坝伍村称坝伍队田）、西至上份村称山埂（坝伍村称大石牯埂）、北至天水为界，属林地性质。该山场在发生争议时有上份村村民种植的果树和竹子。在争议山场往西山脚水田边有一固定大石，双方一致认定叫大石牯。二、争议山场的纠纷处理过程因上份村与坝伍村争议大石牯林地林木权属问题，上份村于2016年12月22日向英德市人民政府提出调处申请。英德市人民政府受理后，将争议林地四至范围进行为期三十日的公示，并向争议双方发出《维持争议林木林地现状通知书》。争议调处期间，英德市人民政府组织争议双方到现场勘查、向争议双方村民代表进行调查询问及召开协商会议，并制作了相应的调查、勘查和协商笔录。因双方各持己见，未能达成一致，2017年4月23日，英德市人民政府作出《驳回申请决定书》，上份村不服，向清远市人民政府申请行政复议，清远市人民政府维持了该决定，后英德市人民政府自行撤销了《驳回申请决定书》，并于2019年11月5日作出《行政裁决》。上份村不服，向清远市人民政府申请行政复议。清远市人民政府受理后，通知英德市人民政府提交答复和举证，并通知坝伍村参加行政复议。2020年2月21日，清远市人民政府以需进一步核查有关证据材料为由，决定将审查期限延长30天。2020年3月18日，清远市人民政府作出清府复决〔2020〕21号《复议决定》，并送达给当事人。三、《行政裁决》的主要内容（一）上份村提供1962年原英德县人民政府颁发的《英德县生产队土地房产所有证存根附页》载明：编号：24，坐落：上份，地名：大石古，类别：山林，来源：四固定，数量：壹面，面积贰厘，四至：东至山，南至山，西至山，北至山，经现场勘查，该争议山场南面山脚有一灌溉水圳，水圳往南连接水田，与该证南至山明显不相符，且该证四至都是至山，无法确定具体四至范围，是否包括争议山场在内或在争议山场范围中无法认定，除此之外没有提供其他权属依据。（二）坝伍村提供1981年12月19日原英德县人民政府颁发的英林证字№000987《山权林权所有证》，载明：持证单位：松柏大队坝伍队，山名：亡??，面积：壹亩，四至：东至五星大队，南至坑，西至五星大队，北至岭崎。经现场核对，大石牯往西的地方称亡??，坝伍村亦指认亡??在大石牯往西的地方，该栏证载明的四至范围不包括争议山场在内，也不在争议山场范围中。另外，坝伍村提供的《述实情况》，拟证明争议山场属坝伍村，但没有其他证据佐证。（三）英德市人民政府认为：上份村与坝伍村以各自持有的权属凭证要求将争议山场的林地林木权属确定归各自村小组集体所有，证据不足，事实理由不充分，均不予支持。根据《中华人民共和国森林法》第十七条第一款、《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十一条的规定，作出如下裁决：争议山场四至范围内，A部分面积5.5亩的山林权属归上份村集体所有；B部分面积5.5亩归坝伍村集体所有。争议山场四至范围内人工种植的竹和果木权属归种植者所有，并与林地所有权人协商林地使用事宜，协商不成，可通过民事诉讼程序解决。四、《复议决定》的主要内容《复议决定》查明基本事实与《处理决定》的一致。清远市人民政府认为，根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第九条规定，本案中，上份村提供的1962年《英德县生产队土地房产所有证存根附页》不能确定与争议地是否有关，不应采信，其提出取得全部争议山场权属的主张，证据不足，不应支持。坝伍村提供1981年12月19日英林证字№000987《山权林权所有证》，经英德市人民政府核对，与争议山场无关，其提出取得全部争议山场权属的主张，证据不足，不应支持。由于各方均不能提供相关权属凭证，英德市人民政府结合历史情况、经营现状和自然地形等实际情况确定争议地的权属，符合上述规定。人工种植的树木按照“谁造林、谁管护、权属归谁所有”的原则归种植者所有。综上所述，《行政裁决》认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款的规定，决定如下：维持英德市人民政府作出的《行政裁决》。五、本院另查明的事实庭审中，原告上份村表示对调处程序和行政复议程序均没有异议。本院认为，本案是林权争议行政裁决及行政复议纠纷，审查的是被告英德市人民政府作出的英府决〔2019〕27号行政裁决及被告清远市人民政府作出的清府复决〔2020〕21号复议决定是否合法。结合各方当事人的诉辩意见，本案争议焦点可进一步归纳为：涉案争议地的权属凭证及经营管理事实应如何认定。关于权属凭证的认定问题。一方面，原告上份村提供了1962年的土地房产所有证，并以该证中编号24的宗地（名为大石牯）作为权属依据。该宗地的证载四至范围为东至山，南至山，西至山，北至山。经被告英德市人民政府现场踏查，涉案争议地的南面山脚有一灌溉水圳，水圳往南连接水田，故争议地的南至实际地形地貌与上述宗地的证载南至范围明显不相符。同时，因上述宗地的证载四至表述均为“至山”，无法确定该宗地的具体四至地物标，且该宗地的证载面积为贰厘，与争议地的实际面积11亩相差较大，故无法根据证载地物标、记载面积和自然地形确定该宗地的四至范围。因原告亦未能提供其他证据对该土地房产所有证的证据效力进行补强，故英德市人民政府不以原告持有的1962年的土地房产所有证作为确权依据，并无不当。另一方面，第三人坝伍村提供了1981年的山林权证，并以该证第七栏宗地（名为亡??）作为权属依据。该宗地的证载四至范围为东至五星大队，南至坑，西至五星大队，北至岭崎。经英德市人民政府现场踏查，大石牯往西的地方称亡??，而第三人自身亦指认亡??在大石牯往西的地方，故该宗地的证载四至范围不包括争议地，也不在争议地范围内。因此，英德市人民政府不以第三人持有的1981年的山林权证作为确权依据，亦无不当。综上，原告及第三人所提供的权属凭证均不包含争议地，故不能作为争议地的确权依据。关于经营管理事实的认定问题。根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十条第一款第十项“没有本条例第九条规定的处理依据的，下列材料可以作为调处林权争议的权属来源证据：（十）当事人管理使用林木林地的有关凭证和事实状况证明”的规定，在争议双方无法提供权属凭证或其所提供的权属凭证无法作为确权依据时，争议地的经营管理事实亦可以作为确权依据。现被告英德市人民政府在涉案行政裁决中已查明了原告村民在争议发生时已在争议地上种有果树和竹子的事实，但其最终却没有将上述查明的经营管理事实作为涉案争议地的确权依据。同时，英德市人民政府仅查明原告存在经营管理的事实，并没有对经营管理的范围及时间等具体经营管理情况进一步核实，且对第三人提出的经营管理事实亦没有进行核实并予以认定。因此，英德市人民政府在未查明争议地的经营管理事实的情况下直接根据《广东省林木林地权属争议调解处理条例》第十一条的规定，对争议地采取均分方式进行确权，确有不当。综上所述，被告英德市人民政府未能履行尽职调查义务，其所作出的行政裁决属认定事实不清，主要证据不足，而被告清远市人民政府在复议期间未能查清案件主要事实，在此情况下作出维持涉案行政裁决的复议决定，亦属违法。原告上份村请求撤销涉案行政裁决及复议决定，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一款第（一）项、第（六）项和第七十九条的规定，判决如下：一、撤销被告英德市人民政府作出的英府决〔2019〕27号《英德市人民政府关于大石牯林地林木权属的行政裁决》及被告清远市人民政府作出的清府复决〔2020〕21号《清远市人民政府行政复议决定书》；二、责令被告英德市人民政府自本判决发生法律效力之日起六个月内对本案林地权属争议重新作出处理决定。本案受理费50元，由被告英德市人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人或诉讼代表人的人数提出副本，上诉于广东省高级人民法院。审 判 长 范晓萍审 判 员 赖爱红审 判 员 刘永戈二〇二〇年十一月二十八日法官助理 葛邵霞书 记 员 邱 熙附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。第七十九条复议机关与作出原行政行为的行政机关为共同被告的案件，人民法院应当对复议决定和原行政行为一并作出裁判。