河南省高级人民法院行 政 裁 定 书（2020）豫行终3178号上诉人（一审原告）孙平杰，女，汉族，1959年6月3日出生，住郑州市中原区。上诉人（一审原告）李勇，男，汉族，1983年7月13日出生，住郑州市中原区。上诉人（一审原告）李芳，女，汉族，1987年12月11日出生，住郑州市中原区。被上诉人（一审被告）郑州市中原区人民政府，住所地河南省郑州市桐柏路**。法定代表人李晓雷，区长。一审第三人李国选，男，汉族，1958年1月14日出生，住河南省郑州市中原区。上诉人孙平杰、李勇、李芳（以下简称孙平杰等三人）诉郑州市中原区人民政府（以下简称“中原区政府”）发放土地承包经营权证一案，不服郑州市中级人民法院（2020）豫01行初1202号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。郑州市中级人民法院一审查明：孙平杰与李国选原系夫妻关系，李勇、李芳系孙平杰、李国选的子女。1993年3月13日孙平杰、李国选离婚，李勇、李芳随孙平杰生活。1998年9月15日，原郑州市中原区须水镇人民政府向李国选颁发豫郑〔中〕字第01011092号《土地承包经营权证》。因该证侵犯孙平杰的权益，被人民法院判决撤销。后孙平杰等三人多次诉讼、执行要求分割土地承包经营权无果。2018年2月6日孙平杰等三人在郑州铁路运输中级法院起诉中原区政府及郑州市中原区须水事街道办事处（以下简称“须水街道办事处”），请求依法确认其土地承包经营权，并判令给其履行颁发土地承包经营权证书的义务。郑州铁路运输中级法院于2018年6月13日作出（2018）豫71行初177号行政裁定，认为孙平杰等三人诉请中原区政府及须水街道办事处确认其土地承包经营权，履行颁发土地承包经营权证书的义务，但其未提供证据证明与所在村集体组织或者村民委员会签订承包合同，孙平杰等三人起诉没有事实根据，依法应驳回起诉，故裁定驳回孙平杰等三人的起诉。孙平杰等三人不服上诉后，河南省高级人民法院于2019年2月27日作出（2018）豫行终2523号行政裁定，认为孙平杰等三人不能证明就其主张的1.886亩中三人相应份额的土地，其已经与村委会签订承包合同，而颁证机关无权直接对原证载1.886亩土地在孙平杰等三人与李国选之间进行分割，在未能取得承包经营权的前提下，孙平杰等三人起诉要求政府履行颁证职责，时机尚不成熟，不符合行政案件受理条件，裁定驳回上诉，维持一审裁定。2020年8月3日，孙平杰等三人在郑州市中级人民法院起诉中原区政府，诉请判令中原区政府给其颁发土地承包经营权证书。郑州市中级人民法院于2020年9月4日作出（2020）豫01行初874号行政裁定，认为：孙平杰等三人该案的起诉与其在郑州铁路运输中级法院提起的（2018）豫71行初177号行政案件，因土地承包经营权证是县级以上地方人民政府的法定职责，须水街道办事处不是颁发土地承包经营权证的适格被告，因此该案即便缺少须水街道办事处为被告，并不构成与前诉当事人的实质不同；孙平杰等三人主张其取得了新证据不构成重复起诉的问题，按照（2018）豫行终2523号行政裁定的认定，其待时机成熟时可以重新起诉，但条件是孙平杰等三人取得了其与村委会签订的承包合同，而该案中孙平杰等三人起诉的新证据并非是其与村委会签订的承包合同，孙平杰等三人以其获得了新证据为由要求重启对被告的诉讼，与已生效裁判的认定不符，故孙平杰等三人该案起诉条件与前诉没有不同的情况下，与前诉以相同的当事人、相同的诉讼标的、相同的诉讼请求重新提起该案诉讼，构成重复起诉。据此，裁定驳回孙平杰等三人该案的起诉。孙平杰等三人上诉后，河南省高级人民法院于2020年10月22日作出（2020）豫行终2627号行政裁定，认为孙平杰等三人一审提供的郑州市中原区须水街道办事处须水村民委员会2014年12月30日出具的证明不能证明其已经取得了其所主张的土地的承包经营权，其关于该证明属于新证据的主张不能成立，其构成重复起诉，据此裁定驳回上诉，维持一审裁定。2020年11月9日孙平杰等三人以中原区政府为被告、李国选为第三人，提起本案诉讼，请求判令中原区政府给孙平杰、李勇、李芳和第三人共同享有承包经营权的须水村11组1.886亩（官宅坟1.2亩、大堤西0.686亩）承包地向其和第三人合并发放《土地承包经营权证》。郑州市中级人民法院一审认为：本案的争议焦点是孙平杰等三人本案起诉是否符合法定起诉条件。孙平杰等三人本案起诉与此前其刚在本院提起的（2020）豫01行初874号行政案件相比，虽然增加了当事人，将李国选列为第三人，但是行政诉讼的实质并不因增列第三人而发生实质性变化，孙平杰等三人诉讼的实质就其而言，仍是要求判令中原区政府为其颁发土地承包经营权证。当然，孙平杰等三人本次诉讼所的诉讼请求的语言表述和内涵较前次诉讼发生了些许变化，即要求判令中原区政府对其和第三人李国选共同享有承包经营权的须水村11组1.886亩（官宅坟1.2亩、大堤西0.686亩）承包地向其和第三人李国选合并发放《土地承包经营权证》。”对此，首先，颁发《土地承包经营权证》是应当依申请而为的行为，本案中孙平杰等三人并未举证证明其起诉诉请判令中原区政府履职颁证之前，依法向中原区政府提出了申请。其次，第三人李国选是否要求中原区政府为其颁发《土地承包经营权证》或者要求为其和孙平杰等三人合并发放《土地承包经营权证》，主张权利和提起诉讼的人只能是李国选本人，孙平杰等三人无权代替李国选提起诉讼或主张权利，让人民法院判令中原区政府为孙平杰等三人和李国选合并发放《土地承包经营权证》，人民法院也无权违背李国选的意志，强行判令中原区政府为孙平杰等三人和李国选合并发放《土地承包经营权证》。李国选拒收通知其参加本案诉讼的手续及参加询问的传票也说明了其态度。故孙平杰等三人诉请判令中原区政府为第三人李国选与之合并颁发《土地承包经营权证》中涉及李国选部分的主张是无权主张。再次，孙平杰等三人本案诉讼的理由和有效证据，与（2020）豫01行初874号行政案件相比，并没有实质性不同。因此，本院认定其本案诉讼实质上与其（2020）豫01行初874号行政案件构成重复诉讼。且（2020）豫01行初874号行政案件本身也与（2018）豫71行初177号行政案件构成重复诉讼。即本案实质上系孙平杰等三人第二轮的重复起诉。此外，就孙平杰等三人所诉颁发《土地承包经营权证》的法定职责而言，其也提及了不动产登记暂行条例实施细则，那么，颁发《土地承包经营权证》的职责应当遵从《不动产登记暂行条例》（国务院令第656号）及《不动产登记暂行条例实施细则》（国土资源部令第63号）等法律法规的规定。《不动产登记暂行条例》第七条第一款规定“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理；直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产登记机构统一办理所属各区的不动产登记。”第三十三条第二款规定“不动产统一登记过渡期内，农村土地承包经营权的登记按照国家有关规定执行。”《不动产登记暂行条例实施细则》第一百零五条第二款规定“不动产登记过渡期内，农业部会同国土资源部等部门负责指导农村土地承包经营权的统一登记工作，按照农业部有关规定办理耕地的土地承包经营权登记。不动产登记过渡期后，由国土资源部负责指导农村土地承包经营权登记工作。”因此，就孙平杰等三人本案诉请的颁发《土地承包经营权证》事项而言，不动产登记过渡期内是由农业部门按照农业部有关规定办理，不动产登记过渡期后是由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理，即中原区政府在现行法律框架下，已不具有办理和颁发《土地承包经营权证》的法定职责。故孙平杰等三人本案起诉中原区政府为其颁发《土地承包经营权证》明显也缺乏法律依据。综上，孙平杰等三人本案起诉明显不符合法定起诉条件，一审法院经过阅卷、调查、询问当事人，认为不需要开庭审理，故迳行裁定驳回起诉。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第六项、第三款、第九十三条之规定，一审法院裁定：驳回孙平杰、李勇、李芳的起诉。孙平杰等三人不服一审裁定，向本院上诉称，1.本案不属于重复起诉。其诉讼请求是要求被上诉人对上诉人与第三人共同享有承包经营权的承包地向其和第三人合并发放《上地承包经营权证》。与之前所诉诉求不同。2.关于发放《土地承包经营权证》的诉求,其已多次提起诉讼，无需再申请。3.农村土地承包法的效力比不动产登记暂行条例的效力高,农村土地承包法确定被上诉人具有颁证的职责,故上诉人所诉被上诉人主体正确。综上，一审裁定有误，请求撤销一审裁定,指令一审法院审理。本院经审理查明的事实与一审查明事实一致。本院认为，（一）依照2018年修正后的《中华人民共和国农村土地承包法》第十三条规定，“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包……”第二十三条规定“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”，第二十四条规定“国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”按照上述规定，土地承包经营权是依据承包合同取得，而不是基于承包经营权登记行为取得，土地承包经营权登记只是对已取得的土地承包经营权的确认，并没有为当事人设定新的权利义务，登记机构的登记行为前提是基于“土地承包合同”。以上，本院（2018）豫行终2523号行政裁定已作出过认定，孙平杰等三人本次仍坚持起诉要求行政机关履行登记发放土地承包经营权证，时机尚不成熟，依照法律规定本案不符合行政案件受理条件，已经立案的，裁定驳回起诉。（二）关于重复起诉的问题。上诉人围绕要求行政机关登记颁证的诉求，进行了多次起诉，无论是变换不同的行政机关作为被告还是通过增加第三人的方式，其诉讼请求的实质是相同的，其起诉已经构成重复起诉，亦应裁定驳回起诉。综上，一审法院裁定驳回孙平杰、李勇、李芳的起诉正确。上诉人的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：驳回上诉，维持原裁定。本裁定为终审裁定。审判长  肖海生审判员  李 娟审判员  苗春燕二〇二〇年十二月八日法官助理王红媛书记员董凯莉