山东省淄博市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁03行终213号 上诉人（原审原告）张玉刚，男，1981年3月20日出生，汉族，住桓台县。 上诉人（原审被告）桓台县果里镇人民政府，统一社会信用代码113703210042213378，住所地：桓台县果里镇义和路**。 负责人张超，镇长。 委托到理人胡永安，桓台县果里镇人民政府工作人员。 委托代理人李高修，山东康桥（淄博）律师事务所律师。 原审被告桓台县综合行政执法局，统一社会信用代码11370321F49086705L，住所地：桓台县卫生街**。 负责人许立勇，局长。 委托代理人杨玉伟，山东大地人（桓台）律师事务所律师。 上诉人张玉刚诉上诉人桓台县果里镇人民政府、原审被告桓台县综合行政执法局确认强制拆除违法一案，不服桓台县人民法院（2020）鲁0321行初32号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。 原审法院查明，2019年3月28日，果里镇政府对张玉刚作出《限期拆除通知书》，认定张玉刚在东马村盛源酒店东侧擅自建设房屋，该建筑属违法建设，责令其自即日起迅速自行拆除违法建筑，3月31日前必须全部拆除到位，逾期拒不拆除的，镇政府将组织相关执法部门于4月1日对违法建设实施强制拆除。落款时间为2020年3月16日，加盖有“桓台县果里镇东马村村民委员会”章印的《东马村关于张玉刚违建拆除情况的说明》载明:“2019年3月28日，东马村党支部书记张某某和片区干部在东马村××办公室向张玉刚送达了《限期拆除通知书》，并与其进行细致耐心谈话。张玉刚表示，同意三天内自行拆除违章建筑。……3月31日，张某某……电话询问张玉刚违建拆除情况，张玉刚答复已开始自行拆除房顶，但人手不够，拆除进度较慢。张某某安排东马村村委委员王某到现场查看具体进展情况，发现张玉刚父亲一人在房顶进行拆除。张某某电话通知张玉刚需上人上机械，尽快完成拆除，张玉刚口头答应。4月1日上午，片区干部、张某某与张玉刚再次进行谈话，明确告知要加快拆除进度，张玉刚表示同意。……4月2日，张玉刚及其家人自行将超市和饭店物品搬离。”张玉刚及果里镇政府提交的视频录像、照片均未显示张玉刚及其家人在拆除现场有阻拦行为或反对行为。果里镇政府提交的照片之一显示，张玉刚及其父亲共同搬运一白色搁物架向旁边的车辆行走。《桓台大众》2019年4月4日第2版一则报道载明，“果里镇2小时拆除2000平方米违章建筑拆违勇啃‘硬骨头’”4月3日上午，记者在果里镇东马村看到，挖掘机轰鸣作响，洒水车全程喷淋降尘，仅用2小时，位于果里与黄山路口鸿嘉星城东侧的一处违章建筑彻底拆除，近2000平方米的违章建筑消失在村民眼前。当日，果里镇机关干部和多台大型机械齐上阵，将这处无任何手续的违章建筑物夷为平地，并将建筑垃圾全部清理干净。果里镇人大主席荆某某告诉记者，此处违章建筑已经存在多年，严重影响了创智谷、鸿嘉星城周边的城乡环境。果里镇在设施农用地排查过程中还发现，此处违建还涉嫌在设施农用地上从事超市、饭店等经营活动。‘根据县委、县政府统一部署，果里镇抽调60余名机关干部联合公安、城管组成工作组，集中人力、物力对此处违建实施了集中拆除。’荆某某说。”庭审中，张玉刚陈述，“2001年经过审批的面积为105平方米，我实际建的面积为250平方米。2002-2007年间，陆续建了养殖的临时设施150平方米。2007年修黄山路，房屋挡着路，镇政府说把有妨碍的房屋拆除。经过双方协商，我拆了一部分。拆迁协议上第四条约定我可以再建临时设施五间，以后占地不予补偿。后来2007年我就再建了五间房屋，大概100多平方米。因为是临时建筑，没有去办理相关审批手续。其他的地方是透明彩钢瓦和塑料大棚。”甲方为东马村委，乙方为张玉刚的土地租赁协议书载明，甲方将窑湾地租赁给乙方使用，租期三十年，从二○○一年十月一日开始，南北90米，东西50米，计6亩75，其中农灌井壹眼减地一分，实际6亩65。落款时间为2007年6月25日的拆迁协议书载明，甲方为果里镇政府，乙方为张玉刚，“因柳泉西路道路建设，果里镇东马村民张玉刚所承包村委土地部分占用，所属房屋及地上附属物需要拆除，经双方协商，并在自愿的基础上达成以下协议：一、补助数额及付款方式甲方包干性（包括道路占地上所有附属物、房屋）一次性付给乙方22.5万元。二、拆迁标准及时间要求1、以道路中心至两侧各15米，计30米内地上附属物全部清理，达到施工条件，不允许有地上附属物和其他青苗及建筑垃圾影响施工……”。落款时间为“2007.6.25”，加盖有“桓台县果里镇东马村村民委员会”章印的关于柳泉西路张玉刚所承包地段的拆迁明细显示，“1、主房121平方米……2、承包地4亩……合计总费用22万5（贰拾贰万伍仟元正）”。有张玉刚签名捺印并加盖有“桓台县果里镇东马村民主理财专用章”的收到条载明“今收到修路拆迁补偿款贰拾贰万伍仟元整（225000）”。 原审法院认为，张玉刚主张涉案被拆建筑为其所有，县综合执法局、果里镇政府均未提出异议，张玉刚所在的东马村出具的相关证明也未否定涉案房屋归张玉刚所有，果里镇政府作出的限期拆除通知书认定张玉刚在东马村盛源酒店东侧擅自建设房屋，故可以认定涉案被拆建筑系张玉刚所有。关于被告是否实施了强制拆除原告房屋行为的问题。张玉刚作为房屋被拆方，提供了拆除现场的视频资料及截图照片,可以看出拆除原告房屋的现场有果里镇政府工作人员及身着城管制服的人员，且《限期拆除通知书》系被告果里镇政府作出，又有《桓台大众》报道“果里镇2小时拆除2000平方米违章建筑拆违勇啃‘硬骨头’”，“果里镇机关干部和多台大型机械齐上阵，将这处无任何手续的违章建筑物夷为平地”。综上，虽然果里镇政府辩称未强制拆除，根据举证责任分配及各方实际举证情况，可以认定房屋系果里镇政府强制拆除。原告提供的证据仅能证明拆除现场有县综合执法局工作人员，不能证明县综合执法局实施了强制拆除行为，因此，原告主张县综合执法局实施了强制拆除行为，无事实根据。经本院释明，原告不撤回对县综合执法局的起诉。关于被告果里镇政府强制拆除原告房屋的行为是否符合法律规定的问题。《中华人民共和国城乡规划法》（2015年版）第六十五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。”故果里镇政府对其辖区范围内在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，有权依法责令停止建设、限期改正、拆除。张玉刚在本案中仅提交了105平方米建筑规模建设项目的村镇规划选址意见书，未提交其他涉案建筑的乡村建设规划许可证明材料，故可以认定除在105平方米建筑规模位置范围内存在的建筑外，其他涉案建筑均为规划违法建筑。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条、第三十六条、第三十七条、第三十八条对行政机关作出强制执行决定前的催告、当事人的陈述申辩权、行政机关作出强制执行决定及催告书、强制执行决定书的送达作出了规定，并在第四十四条规定，“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”本案中，被告果里镇政府对张玉刚作出了限期拆除通知书，但其在未进行公告、催告、听取陈述申辩、作出强制执行决定等程序的情况下，直接作出强制拆除的事实行为，违反行政强制法关于行政强制执行的相关程序规定，但因涉案房屋已被拆除，该行政事实行为无法撤销，故应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的”的规定，确认果里镇政府强制拆除涉案房屋的行为违法。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项，《最高人民法院关于适用的解释》第二十六条第一款之规定，判决如下：一、驳回原告张玉刚对桓台县综合行政执法局的起诉；二、确认被告桓台县果里镇人民政府于2019年4月3日强制拆除原告张玉刚位于东马村盛源酒店东侧房屋的行为违法。案件受理费50.00元，由被告桓台县果里镇人民政府负担。 上诉人张玉刚上诉称，一、一审法院认为“原告提供的证据仅能证明拆除现场有县综合执法局工作人员，不能证明县综合执法局实施了强制拆除行为,因此原告主张县综合行政执法局实施了强制拆除行为,无事实依据。”一审法院认定事实不清。1、根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条，原告可以提供证明行政行为违法的证据。原告提供的证据不成立的，不免除被告的举证责任。上诉人提供的房屋被强制拆除现场视频中,多名身着执法局制服人员在强拆现场,上诉人尽到初步证明责任证明执法局参与了强拆活动,桓台县综合行政执法局未提交相关的证据予以反驳，应承担不利后果。2、桓台县果里镇人民政府针对该涉案房屋于2019年3月28日下达的限期拆除通知书载明“逾期不拆除的,桓台县果里镇人民政府将组织相关执法部门于4月1日对违法建设实施强制拆除,由此造成的一切损失由你户自行承担!”由此也可见2019年4月3日的强拆系镇政府组织县执法局实施强拆。目前,该限期拆除通知书已经被山东省桓台县人民法院(2020)鲁0321行初33号行政判决书予以撤销。3、桓台大众报报导《拆违勇啃“硬骨头”》一文中,果里镇人大主席荆宝桢说“根据县委、县政府统一部署,果里镇抽调60余名机关干部联合公安、城管组成工作组，集口人力物力对此处违建实施了集中拆除。”也可见桓台县综合行政执法局与镇政府共同实施了本次强拆。一审法院认为“除在105平方米建筑规模位置范围内存在的建筑外，其他建筑均为规划违法建筑。”存在认定事实及适用法律错误。上诉人于2001年与东马村村民委员会签订了《土地租赁协议书》,该协议书表明:“甲方将原砖厂废弃地”租赁给乙方也就是上诉人用于第三产业经营。因此，上诉人租赁东马村集体所有建设用地用于发展第三产业经营符合当时政策和合同约定,不属擅自建设。况且《中华人民共和国城乡规划法》于2008年1月1日起实施,而一审法院适用的是2015年版《中华人民共和国城乡规划法》,根据法无溯及既往的原则,上诉人所建设房屋不属违法建设。且被上诉人也没有提交相关证据证明上诉人被拆房屋是否违反桓台县城乡规划以及涉案建筑即使违反城乡规划是否能够采取改正措施。综上，请求撤销原审判决，并依法改判或者发回重审。 上诉人桓台县果里镇人民政府上诉称，一、本案违法建筑物是由张玉刚基于《拆迁协议》自行拆除了屋顶和门窗，后由于拆除进度较慢，且有人身危险性,张玉刚请求东马村给予协助,东马村协助张玉刚拆除完毕。上诉人作为基层政府自始至终没有实施强拆的法律行为。1、一审中上诉人提供的拆除照片、东马村情况说明以及张玉刚提供的录像构成了完整的证据链,上述证据均可以证明涉案建筑物是由张玉刚及其父亲和亲属自行拆除了房屋屋顶和门窗后，东马村在张玉刚的请求下帮助其拆除完毕，上诉人向张玉刚下达的《责令限期拆除通知书》是上诉人依据《拆迁协议》督促其履行拆迁义务等法律后果的告知,上诉人并未作出强制拆除的行政决定和最终拆除的具体行政行为。2、上诉人与张玉刚签订了《拆迁协议》,该《拆迁协议》的性质属于民事合同性质,该协议第二条第5项明确约定张玉刚负责自行拆迁。二、新闻媒体报导作为间接证据本身就缺乏法定证明效力,未经核实的新闻媒体报导更不能作为关键证据加以认定,一审法院仅凭未经核实的新闻报道和基于拆迁协议下发的《限期拆除通知书》便推定涉案建筑物是由上诉人拆除显然违背相关事实。下发《限期拆除通知书》是基于《拆迁协议》的约定履行的督促,且下发《限期拆除通知书》不能等同于就实施了拆除行为,两者没有必然的因果关系。三、本案系张玉刚自行拆迁后后悔的恶意诉讼,张玉刚在得到拆迁补偿后仍然恶意诉讼,对于这种恶意诉讼,试图向政府索取高额赔偿的非法行为不应得到支持。本案当中张玉刚已经签署了《拆迁协议》并获得了高额补偿(获得了22万多元的现金补偿和宅基地一处,且宅基地在拆迁后得到了两套房屋的补偿),且如果张玉刚不同意拆除,那怎么会自行拆除屋顶及门窗,这些客观事实都能证明本案不存在强拆,上诉人并未实施强拆行为。综上，请求二审法院依法撤销原审判决，驳回张玉刚诉讼请求。 原审被告桓台县综合行政执法局二审期间未提交书面答辩意见。 本院二审经阅卷、调查对本案进行了书面审理。经审理查明的事实与一审一致，本院依法予以确认。 本院认为，《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。根据上述法律规定，桓台县果里镇人民政府对其辖区范围内在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，有权依法责令停止建设、限期改正、拆除。本案中，依据《限期拆除通知书》、视频资料、相关新闻报道等证据，结合相关法律授权，可以认定涉案被拆建筑物是由上诉人桓台县果里镇人民政府组织实施拆除的，原审法院认定并无不当。上诉人张玉刚提供的证据不足以证明桓台县综合行政执法局实施了强制拆除行为，原审法院依法驳回上诉人对桓台县综合行政执法局的起诉并无不当，本院依法予以支持。 《村庄和集镇规划建设管理条例》第三十条规定，未经乡级人民政府批准，任何单位和个人不得擅自在村庄、集镇规划区内的街道、广场、市场和车站等场所修建临时建筑物、构筑物和其他设施。本案中，上诉人桓台县果里镇人民政府主张涉案建筑物是违法建筑，但其提供的证据不足以证明涉案建筑物为违法建筑。上诉人张玉刚在本案中仅提交了2001年的105平方米建筑规模建设项目的村镇规划选址意见书，未提交其他涉案建筑经过乡级人民政府批准建设的证明材料，故不能认定105平方米建筑规模位置范围外的其他涉案建筑为合法建筑。《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定，行政机关作出行政强制前，应当事先催告当事人履行义务。第三十六条规定，当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。第三十七条第一款规定，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定的，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。根据上述规定，行政机关作出强制执行决定前应当进行催告、保障当事人的陈述申辩权。第四十四条规定，对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。本案中，上诉人桓台县果里镇人民政府主张涉案建筑是违法建筑对张玉刚作出了限期拆除通知书，但其在未进行公告、催告、听取陈述申辩、作出强制执行决定等程序的情况下，直接作出强制拆除的行为，违反行政强制法关于行政强制执行的相关程序规定，但因涉案房屋已被拆除，该强制拆除行为无法撤销，故应依法确认违法。综上，两上诉人的上诉理由均不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院依法予以维持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下: 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50.00元，由上诉人张玉刚和上诉人桓台县果里镇人民政府均担。 本判决为终审判决。 审 判 长  姜 敏 审 判 员  荣明潇 审 判 员  陈 磊 二〇二〇年十二月二十一日 法官助理  孙立平 书 记 员  冯 媛