山东省青州市人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁0781行初120号 原告青州市云门山中心学校，住所地：青州市云门山街道云河路**，统一社会信用代码：12370781F498119460。 法定代表人史云志，校长。 委托代理人门福志，山东春水律师事务所律师。 被告青州市人力资源和社会保障局，住，住所地：青州市范公亭东路**/div> 法定代表人徐继中，局长。 出庭负责人郭宝聚，青州市人力资源和社会保障局劳动保障监察大队大队长。 委托代理人马传军，青州市人力资源和社会保障局劳动保障监察大队科长。 委托代理人崔海涛，青州市人力资源和社会保障局劳动保障监察大队监察员。 第三人刘宝林，男，1980年11月3日生，回族，住青州市， 委托代理人刘金亮，青州益都法律服务所法律服务工作者。 原告青州市云门山中心学校诉被告青州市人力资源和社会保障局（以下简称青州市人社局）、第三人刘宝林劳动保障监察一案，于2020年6月4日向本院提起诉讼，本院依法委托青州市行政争议审前和解中心进行和解，因和解未果，本院于6月28日立案受理。本院受理后依法组成合议庭，于2020年7月29日公开开庭进行了审理。原告青州市云门山中心学校委托代理人门福志，被告青州市人力资源和社会保障局劳动保障监察大队大队长郭宝聚、委托代理人马传军、崔海涛，第三人委托代理人刘金亮到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 原告诉称，2020年5月26日，原告收到被告做出的青人社监令字（2020）第33号劳动保障监察责令改正指令书，原告认为该指令书认定事实不清，程序违法。第三人刘宝林系青州市云门山街道办事处为学校统筹招聘的学校保安，工资待遇由属地政府统筹发放，2020年3月2日青州市教育和体育局作出的信访事项处理意见书对该事实予以确认。劳动监察条例第19条规定：“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为作出行政处罚或者行政处理决定前，应当听取用人单位的陈述、申辩，作出行政处罚或者行政处理决定，应当告知用人单位依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”被告作出的青人社监令字[2020]第33号劳动保障监察责令改正指令书未听取原告的陈述申辩及告知原告享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，程序违法。为维护原告的合法权益，根据行政诉讼法的规定，特诉至贵院，请求依法裁判。诉讼请求如下：1、依法撤销青人社监令字【2020】第33号劳动保障监察责令改正指令书；2、诉讼费用由被告承担。 原告提交证据如下： 1、劳动保障监察责令改正指令书； 2、信访事项处理意见书复印件一份，证明第三人是云门山街道办事处为驼山小学招聘的保安； 3、中国农业银行开户单、记账凭证、交易凭证复印件7份，证明第三人的工资是由云门山街道办事处财政经营服务中心向青州市教育结算中心支付。 被告青州市人力资源和社会保障局答辩称，2020年1月15日和2020年3月5日，投诉人刘宝林(身份证号码：)分别通过网上信访和到我局劳动保障监察大队当面投诉的形式，投诉青州市云门山中心学校驼山小学未按规定为其缴纳社会保险、发放工资低于青州市最低保障工资。经查刘宝林投诉情况属实，我局于2020年5月25日对青州市云门山中心学校下达《劳动保障监察责令改正指令书》(青人社监令字〔2020〕第33号)，要求该单位十五日内到青州市社会保险中心为刘宝林办理社会保险登记；执行青州市最低工资标准有关规定。理由：青州市云门山中心学校驼山小学分别于2011年9月1日和2012年9月1日与刘宝林签订了《保安员聘任协议书》(证据一)，之后，刘宝林一直在驼山小学从事保安工作，工资每月1200元，直到2020年5月，有以下证据材料予以证明(证据二：《青州市云门山街道驼山小学保安刘宝林劳动纠纷情况说明》；证据三：2017年5月至2018年6月保安工资表；证据四：2019年1月至2020年5月的银行工资流水；证据五：同事张双全的证人证言；证据六：2015年7月3日驼山小学幼儿园师生合影留念照片)。根据以上调查，我局认定刘宝林在2011年9月至2020年5月一直在该单位工作，双方存在劳动关系，经查询社保系统刘宝林在该单位工作期间无职工缴费记录(证据八)。根据《中华人民共和国社会保险法》第五十八条：“用人单位应当自用工之日起三十日内为其职工向社会保险经办机构申请办理社会保险登记。”青州市云门山中心学校应当为刘宝林办理社会保险登记，缴纳社会保险。根据《最低工资规定》第十二条：“在劳动者提供正常劳动的情况下，用人单位应支付给劳动者的工资在剔除下列各项以后，不得低于当地最低工资标准：(一)延长工作时间工资；(二)中班、夜班、高温、低温、井下、有毒有害等特殊工作环境、条件下的津贴；(三)法律、法规和国家规定的劳动者福利待遇等。”该单位招聘刘宝林每月工资为1200元发放至2020年5月(证据三、四)，2013年3月，根据鲁政字[2013]39号文件，我市最低保障工资调整为每月1220元，目前我市最低保障工资为每人每月1730元(证据七)，因此，自2013年3月起，青州市云门山中心学校发放刘宝林工资低于最低工资标准，应当按规定整改。鉴于该单位存在以上违法违规行为，我局依据《中华人民共和国社会保险法》第八十四条、《中华人民共和国劳动法》第九十一条第三项之规定，于2020年5月25日对青州市云门山中心学校下达《劳动保障监察责令改正指令书》，要求该单位十五日内到青州市社会保险中心为刘宝林办理社会保险登记，执行青州市最低工资标准有关规定。综上，我局做出《劳动保障监察责令改正指令书》，要求青州市云门山中心学校改正违法行为，事实清楚、证据充分，适用法律准确、执法程序合法，无违法、违规行为。原告认为我局作出的《劳动保障监察责令改正指令书》程序违法，未听取原告的陈述申辩及告知原告有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。我局认为：(一)责令改正指令书属于行政处罚程序中对行政相对人权利义务并未产生实际影响的过程性、阶段性行政行为，不属于行政诉讼的受案范围。根据行政诉讼法理论上的行政行为成熟性原则，行政程序中对相对人权利义务未产生实际影响的过程性、阶段性行政行为，司法权不应过早介入进行司法审查，以避免司法权破坏行政权行使的独立性和完整性。原告要求在《责令改正指令书》上告知陈述申辩和诉讼权利缺乏法律依据。(二)责令改正或限期改正违法行为是指行政主体为维持法定秩序而责令违法行为人履行既有的法定义务或停止、纠正违法行为的行政行为，它不属于行政处理和行政处罚的行政行为，既没有增加行政相对人的义务，也没有减损行政相对人的权利，不具有惩罚性，在实施前无须事先告知相对人陈述申辩及申请行政复议或者行政诉讼权利。根据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第八项规定，行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。请求法院依法驳回原告诉讼请求，诉讼费用由原告承担。答辩请求如下：1、依法驳回原告诉讼请求；2、诉讼费用由原告承担。 被告在举证期限内提交以下证据及依据： 1、保安员聘任协议书两份，证明第三人2011年9月至2013年9月在学校担任保安员； 2、青州市云门山街道驼山小学保安刘宝林劳动纠纷情况说明，证明刘宝林在驼山小学担任保安是每月1200元，没人给他缴纳社会保险； 3、2017年5月至2018年6月保安工资表，证明一直由中心学校给刘宝林发工资； 4、2019年1月至2020年5月的银行工资流水，证明由中心学校发工资情况； 5、同事张全双的证明材料； 6、2015年7月3日驼山小学幼儿园师生合影留念照片，证明刘宝林一直在驼山小学担任保安； 7、青州市人民政府关于公布全市最低保障工资标准的通知； 8、刘宝林社保查询； 9、刘宝林网上投诉及现场投诉书； 10、劳动保障监察立案审批表； 11、网上信访系统交办单复印件一份； 12、劳动保障监察调查询问通知书复印件一份； 9-12号证据拟证明被告作出的涉案《劳动保障监察责令改正指令书》程序合法； 13、《中华人民共和国社会保险法》第八十四条、《中华人民共和国劳动法》第九十一条。 第三人述辩称，一、青州市云门山街道驼山小学于2020年6月2日书面通知将刘宝林辞退；二、青州市人社局作出的劳动保障监察责令改正指令书是行政机关作出行政处理的前置阶段行为，对行政相对人不产生实际权利义务的影响。依据相关法律规定，原告的起诉不属于行政诉讼的受案范围，请求法庭驳回原告起诉。 第三人提交证据如下： 1、保安员聘任协议书原件两份； 2、学校安保人员安全工作责任书原件一份； 3、青州市云门山街道驼山小学辞退书原件一份。 上述证据拟证明刘宝林从2010年5月一直在驼山小学担任保安工作，每年都签书面聘任协议，包括接受教职工管理规定，且系被学校辞退。 对原告、被告及第三人提交的证据庭审质证如下： 对原告提交的2号证据，被告及第三人对其证明目的有异议，认为青州市教育局处理信访意见不影响对用工事实的认定；对原告提交的3号证据，被告及第三人对其证明目的有异议，认为原告所提交内容仅是证明工资资金来源，不影响实际用工主体的认定，应当认定云门山中心校为用工主体。 对被告提交的1-8号证据，原告对其真实性无异议，但对其证明目的有异议，原告认为第三人刘宝林虽在驼山小学担任保安工作，但只是在此工作，并不是驼山小学聘用的，是云门山街道办事处聘用并发放工资的，是云门山办事处将工资支付到青州市教育结算中心，由结算中心转账到原告，由原告按照云门山街道办事处制定的工资标准发放给第三人刘宝林。对被告提交的9-12号证据，原告对其有异议，被告提供的该两份证据不足以证明程序合法，根据相关法律规定，被告作出劳动保障监察责令改正指令书之前，应当听取原告的陈述和申辩，再结合其他证据作出处罚决定，被告的举证中没有原告的陈述和申辩材料，所以程序是违法的。第三人对被告提交的1-12号证据无异议。 对第三人提交的1-3号证据，原告对其真实性无异议，但其认为该三份证据只能证明第三人虽在青州市驼山小学担任保安，但驼山小学只是用工单位，其实际是云门山街道为学校招聘并发放工资，真正的用人单位应当是云门山街道办事处，被告依据提交证据认定原告与第三人存在事实劳动关系缺乏依据。被告对该三份证据无异议。 本院对原告、被告及第三人提交并质证的证据作如下认定： 对原告提交的6-7号证据，真实合法、与本案相关联，依法认定为有效证据。被告提交的1-12号证据是被告在履行职责过程中客观形成的证据材料，经审查上述证据真实、合法与本案相关联，对本案事实具有证明力，认定为有效证据。第三人提交的1-3号证据真实合法、与本案相关联，依法认定为有效证据。 经审理查明，2011年9月1日，第三人刘宝林与原告青州市云门山街道驼山小学签订《保安员聘任协议书》。2020年3月5日，第三人向被告提交《劳动保障监察投诉书》一份，请求事项为：“请求依法对青州市云门山街道中心学校驼山小学未按国家标准发放工资作出依法处理，对云门山街道中心学校驼山小学未依法缴纳社会保险作出处理。”2020年1月13日，第三人进行网上信访。2020年3月2日，青州市教育和体育局作出《信访事项处理意见书》，回复内容如下：“……经调查，您是青州市云门山街道办事处为学校统筹招聘的学校保安，您的工资待遇应属地政府统筹发放，不属我局受理解决事项，建议您与属地政府沟通调解。……”2020年3月5日，被告收到第三人的《劳动保障监察投诉书》并进行立案调查，同年5月25日，被告对原告作出青人社监令【2020】第33号《劳动保障监察责令改正指令书》，内容为：“限你单位十五日内到青州市社会保险中心为刘宝林办理社会保险登记；执行青州市最低工资标准有关规定。”原告不服，提起本案诉讼。 另查明，2020年6月2日，原告对第三人下达解聘通知书，内容为：鉴于你未遵守学校相关保安值班规定，自2020年3月14日至2020年3月30日期间无任何上下班按指纹打卡记录，严重违反学校教职工考勤管理规定，经学校校委会研究决定，予以辞退。 本院认为，本案争议焦点分为以下两点：一是本案是否属于行政诉讼受案范围；二是被告作出的青人社监令【2020】第33号《劳动保障监察责令改正指令书》是否合法。 关于第一个争议焦点，即本案是否属于行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”判断一个行为是否属于行政行为，关键是看其是否具备下列三个要素：一是该行为是否是行政主体作出；二是该行为是否是行政主体行使行政职权、进行行政管理的行为；三是该行为是否是能够产生行政法律效果的行为。本案中，《劳动保障监察责令改正指令书》的作出主体为青州市人力资源和社会保障局为行政机关。《劳动保障监察条例》第十条规定了劳动保障行政部门具有“受理对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为的举报、投诉；依法纠正和查处违反劳动保障法律、法规或者规章的行为”的职责，该条例第十八条规定：“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为，根据调查、检查的结果，作出以下处理：（一）对依法应当受到行政处罚的，依法作出行政处罚决定；（二）对应当改正未改正的，依法责令改正或者作出相应的行政处理决定；……”被告作出《劳动保障监察责令改正指令书》系行使行政职权、进行行政管理的行为。《劳动保障监察责令改正指令书》对于拒不履行该指令书的行为，明确载明“逾期不改正的，依据《中华人民共和国社会保险法》第八十四条规定，对用人单位处应缴社会保险费数额一倍以上三倍以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五百元以上三千元以下的罚款”，涉案《劳动保障监察责令改正指令书》系能够产生行政法律效果的行为。从《劳动保障监察责令改正指令书》文意及上述规定可以看出，被告作出的《劳动保障监察责令改正指令书》系行政命令，属行政处理行为。因此，原告不服被告作出的《劳动保障监察责令改正指令书》提起诉讼，依法应予受理。被告主张《劳动保障监察责令改正指令书》属于行政处罚程序中对行政相对人权利义务并未产生实际影响的过程性、阶段性行政行为，不属于行政诉讼的受案范围的主张本院不予采纳。 关于第二个争议焦点，被告作出的青人社监令【2020】第33号《劳动保障监察责令改正指令书》是否合法。原告主张根据相关法律规定，被告作出《劳动保障监察责令改正指令书》之前，应当听取原告的陈述和申辩，再结合其他证据作出处罚决定，被告的举证中没有原告的陈述和申辩材料，所以程序是违法的。《关于实施若干规定》第十九条规定：“劳动保障行政部门对违反劳动保障法律、法规或者规章的行为作出行政处罚或者行政处理决定前，应当听取用人单位的陈述、申辩；作出行政处罚或者行政处理决定，应当告知用人单位依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”被告未提交证据证明其在对原告作出青人社监令【2020】第33号《劳动保障监察责令改正指令书》之前听取了原告的陈述和申辩，也未在《劳动保障监察责令改正指令书》中告知原告申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。因此，被告作出青人社监令【2020】第33号《劳动保障监察责令改正指令书》程序违法。经查明，本案中，原告与第三人签订劳动合同，确为用工主体，其关于青州市云门山街道办事处系第三人的用工主体的主张，因其提交的证据不足以证实该主张，因此本院依法不予采纳。《中华人民共和国社会保险法》第八十四条规定：“用人单位不办理社会保险登记的，由社会保险行政部门责令限期改正；逾期不改正的，对用人单位处应缴社会保险费数额一倍以上三倍以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处五百元以上三千元以下的罚款。”《中华人民共和国劳动法》第九十一条规定：“用人单位有下列侵害劳动者合法权益情形之一的，由劳动行政部门责令支付劳动者的工资报酬、经济补偿，并可以责令支付赔偿金：……（三）低于当地最低工资标准支付劳动者工资的；”本案中，原告亦未提交证据证实其为第三人办理社会保险登记，被告作为具有法定管理职责的社会保险行政部门和劳动行政部门，依据上述法律规定作出涉案《劳动保障监察责令改正指令书》事实清楚、证据充分，因此被告对原告作出涉案《劳动保障监察责令改正指令书》虽然程序违法，但并未对原告的权利产生实际影响。 综上，根据依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决如下： 确认被告青州市人力资源和社会保障局对原告青州市云门山中心学校作出的青人社监令【2020】第33号《劳动保障监察责令改正指令书》违法。 案件受理费50元，由被告承担。 如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省潍坊市中级人民法院。 审 判 长  蔡晔华 人民陪审员  郇延琴 人民陪审员  张子传 二〇二〇年十二月十四日 法官助理 房国媛  书记员 郭晓