黑龙江省鸡东县人民法院行 政 判 决 书（2020）黑0321行初16号原告鸡东县秋玲食杂店，住所地址黑龙江省鸡西市鸡东县德胜村。经营者王秋玲。委托代理人潘世学，男，黑龙江盛夙律师事务所律师。被告鸡东县市场监督管理局，所在地址黑龙江省鸡西市鸡东县中心大街**。法定代表人曹**新，男，职务局长。行政机关负责人赵栋，男，职务副局长。委托代理人霍丹丹，女，黑龙江天利律师事务所律师。原告鸡东县秋玲食杂店不服被告鸡东县市场监督管理局行政处罚一案，于2020年6月4日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案并适用简易程序审理，于2019年6月8日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因新冠肺炎疫情期间，案件无法正常审理，本院于2020年6月5日中止审理，因中止事由消除于2020年7月12日恢复审理。本院在适用简易程序审理的过程中，发现案件不宜适用简易程序，于2020年7月13日将本案转为普通程序审理。本院依法组成合议庭，于2020年8月6日公开开庭审理了本案。原告鸡东县秋玲食杂店经营者王秋玲及其委托代理人潘世学、被告鸡东县市场监督管理局行政机关负责人赵栋及委托代理人霍丹丹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告鸡东县市场监督管理局于2020年5月20日对原告作出鸡东市监处决字【2020】6号行政处罚决定，内容为：2020年4月30日，我局执法人员在检查中发现经营者王秋玲在鸡东镇德胜村所经营的鸡东县秋玲食杂店销售的“苏三”奶香宝贝面包超过保质期；销售的预包食品“西太”新湃手工煎饼、“开心宝贝”胃康卷即山楂果条、“茂源”椰奶沙包、“茂源”心太软夹心面包、咸炸鱼标签、标识不符合有关规定。根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条、第一百二十五条的规定。责令当事人停止违法经营行为。经集体讨论决定对当事人处罚如下：1.没收违法经营的食品“苏三”奶香宝贝面包1包；“西太”新湃手工煎饼12包；“开心百合”胃康卷即山楂果条4盒；“茂源”椰奶沙包3包；“茂源”心太软酸奶夹心面包2包；咸炸鱼6包予以销毁；2.经营超过保质期的食品的行为，罚款80000.00元，上缴国库；3.经营的预包装食品无标签或标签说明书不符合本法的规定的行为，罚款20000.00元，上缴国库；上述罚没款合计100000.00元，上缴国库。原告鸡东县秋玲食杂店诉称，2020年4月30日，被告鸡东县市场监督管理局以原告涉嫌经营超过保质期的食品或者无标签或者标签、说明书不符合本法规定的预包装食品的违法行为进行调查。2022年5月20日对原告作出处罚，内容为：1.没收违法经营的食品“苏三”奶香宝贝面包1包；“西太”新湃手工煎饼12包；“开心百合”胃康卷即山楂果条4盒；“茂源”椰奶沙包3包；“茂源”心太软酸奶夹心面包2包；咸炸鱼6包予以销毁；2.经营超过保质期的食品的行为，罚款80000.00元，上缴国库；3.经营的预包装食品无标签或标签说明书不符合本法的规定的行为，罚款20000.00元，上缴国库；上述罚没款合计100000.00元，上缴国库。原告经营的实际情况是：“苏三”奶香宝贝面包1包，就是1个面包过期，原因是没来得及进行调换；“西太”新湃手工煎饼12包，生产“西太”新湃手工煎饼的商家有营业执照，在疫情期间，为了避免食品污染，采用单独小包装，但一个也没有出售；“开心百合”胃康卷即山楂果条有合格证，保质期12个月，出厂日期是2020年4月9日，未过期，有标签；“茂源”椰奶沙包、“茂源”心太软酸奶夹心面包、咸鱼都有标签，未过期。原告自成立以来，一直遵守法律法规，依法纳税，从未受过行政处罚。只是“苏三”奶香宝贝面包1包存在过期，数量1个，但是属于要进行调换的，只是没有来得及调换，违法金额、数量都是微乎其微的，不构成违法处罚情况。根据《市场监督管理总局规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》第三条行政处罚量刑权的适用规则第（七）项行政处罚裁量情形1.有下列情形之一的应当依法不予行政处罚：（3）违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的；3.有下列情形之一的可以依法从轻或者减轻行政处罚：（1）积极配合市场监督管理部门调查，如实陈述违法事实并主动提供证据材料的；（2）违法行为轻微，社会危害性较小；原告的违法行为显著轻微，不符合处罚情形，被告对原告的处罚太重。原告请求撤销鸡东市监处决字【2020】6号行政处罚决定。原告鸡东县秋玲食杂店向本院提交了以下证据、依据：证据1.原告营业执照，证明原告取得了合法经营资格，是合法经营主体；证据2.恒山区添福源煎饼店营业执照，证明原告进货煎饼的经营单位是依法成立的，经过批准的具有生产经营煎饼的主体资格；证据3.《行政处罚决定书》，证明被告对原告作出了两项处罚，一是违法经营过期面包一个价值2元，罚款8万元，二是经营预包装食品、无标签煎饼12包，价值60元，处罚2万元的事实。原告的违法行为显著轻微并及时纠正，没有造成后果，应当不予处罚。被告依据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条、第一百二十五条处罚违背了《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条、第三十八条等相关法律和法规的规定。被告鸡东县市场监督管理局辩称，一、关于原告提出只有1包过期“苏三”奶香面包因没来得及调换导致过期的问题。首先根据《中华人民共和国食品安全法》（以下简称食安法）第四条规定，原告作为食品经营者应当对所销售的食品保证食品安全，过期食品已存在了食品安全隐患。原告应对社会和公众负责并承担社会责任，不论超期的食品数量多少，原告都应根据《食安法》第四十七的规定，定期对食品安全状况进行检查，因其未尽到定期安全自查导致所售食品过期的行为应承担相应的责任和后果。根据《食安法》第六十三条的规定，对于过期食品是不允许调换，应当对过期食品进行召回并进行无害化处理或销毁，所售食品过期原因系原告自身的不负责的行为所导致。二、关于原告提出为了避免食品污染，“西太”新湃手工煎饼采用独立小包装的问题。根据《食品标识管理规定》第二十条和《食安法》第六十七条的规定，当事人无权将预包装食品的标识与食品或者包装进行分离，分离后的预包装食品标识应当印有：“(一)名称、规格、净含量、生产日期;(二)成分或者配料表;(三)生产者的名称、地址、联系方式;(四)保质期;(五)产品标准代号;(六)贮存条件;(七)所使用的食品添加剂在国家标准中的通用名称;(八)生产许可证编号;(九)法律、法规或者食品安全标准规定应当标明的其他事项。”原告销售的“西太”新湃手工煎饼“独立小包装”上的标签未按照规定进行标示，其标签上缺少厂名、生产日期、保质期、生产许可、执行标准等法定事项，以上事实有被告现场拍摄的照片和答辩人的签字确认，被告根据《食安法》一百二十五条的规定进行处罚。三、关于“开心百合”胃康卷（山楂果条）、“茂源”椰奶沙包、“茂源”芯太软酸奶夹心面包、和咸炸鱼包装标识问题。根据《食安法》第六十七条的规定：1、“开心百合”胃康卷（山楂果条）的包装标识上缺少成分或者配料表、生产者的地址、联系方式、产品标准代号和贮存条件等法定事项；2、“茂源”椰奶沙包的包装标识上缺少生产日期；3、“茂源”芯太软酸奶夹心面包标识缺少生产日期；4、咸炸鱼的包装标识上缺少生产者的联系方式、生产许可证QS370222010076的QS标志已不允许使用。四、适用《规范市场监督管理行政处罚裁量权指导意见》（以下简称意见）的问题。原告称对其进行的处罚不符合第三条第（七）项等条款应对其不予处罚或从轻、减轻处罚不成立。依据该意见第二条第（五）项“行政处罚裁量基准的适用要求。本意见及按照本意见制定的行政处罚裁量基准，可以作为行政处罚决定说理的依据，但不得直接作为行政处罚的法律依据。”的规定，被告没有依据该意见进行裁量。五、关于适用《黑龙江省食品安全条例》的问题。依据登记优先原则，原告取得的是食品经营许可证而非小经营核准证，同时依据上位法优于下位法的原则应优先适用《食安法》。六、关于适用《中华人民共和国行政处罚法》的问题。2016年12月1日，国家食品药品监管总局办公厅发布的《关于食品安全行政处罚法律适用有关事项的通知》明确指出：“《食品安全法》是规范食品生产经营活动及其监督管理的基本法律，《中华人民共和国行政处罚法》是规范行政处罚的种类、设定及实施的基本法律。”《行政处罚法》与新修订《食品安全法》二者都属于基本法律，《行政处罚法》为一般法，新修订《食品安全法》为特别法。”因此，在处罚食品安全违法行为方面应优先适用新修订《食品安全法》，但在处罚原则、种类、程序、实施等方面必须遵循《行政处罚法》的规定。依据《行政处罚法》第二十七条规定，原告确实配合了被告的查处，但无立功表现，原告无从轻减轻的法定情节。综上所述，原告违法事实存在，被告作出的行政处罚合法，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告鸡东县市场监督管理局在举证期限内向本院提交了证明行政行为合法性的以下证据、依据：证据1.立案审批表，证明程序合法；证据2.鸡东市监处字【2020】6号行政处罚决定书，证明处罚结果及依据；证据3.鸡东市监听告字【2020】6号行政处罚听证告知书，证明已告知当事人权利义务及程序合法；证据4.鸡东市监询通字【2020】10号询问通知书；证据5.鸡东市监责改【2020】121号责令改正通知书；证据6.【2020】第6号扣押财物清单；证据7.鸡东市监强诀字【2020】6号实施强制措施决定书；以上证据证明程序合法证据。8.送达回证，证明已告知原告权利；证据9.现场笔录一份；证据10.询问笔录一份，证明当事人违法经营的事实；证据11.送达地址确认书一份，证明程序合法；证据12.身份证复印件一份，证明被询问人的身份证明；证据13.营业执照复印件一份，证明当事人经营资格经营范围及方式；证据14.食品经营许可证一份，证明当事人经营资质；证据15.进货票据复印件一份，证明当事人购货经营的情况；证据16.影像及照片，证明当事人经营的事实情况；证据17.罚没票据粘贴页，证明对当事人作出行政处罚的事实；证据18.案件来源登记表，证明案件来源的真实性；证据19.案件调查终结报告；证据20.行政处罚案件有关事项审批表；证据21.行政处罚案件有关事项审批表；证据22.行政处理决定审批表；以上证据证明程序合法。证据23.案件集体讨论会记录，证明案件处理结果由集体讨论后决定；证据24.案件审核表，证明程序合法；证据25.申请书一份，证明程序合法。法律依据1.《食品安全国家标准、预包装食品标签通则》；2.《中华人民共和国食品安全法》；3.《市场监督总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量》。经庭审质证，原告对被告提交的证据真实性、程序性证据没有异议。对证据2处罚依据有异议，该处罚决定依据的是《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条、第一百二十五条，适用该法条处罚明显不当。根据原告的违法行为，结合行政处罚法第二十七条第二款违法行为轻微并及时纠正没有造成危害后果的不予行政处罚。第三十八条调查终结行政机关负责人应当对调查结果进行审查，根据不同情况分别作出决定：一、确有应受行政处罚的违法行为的，应根据情节轻重及具体情况作出行政处罚；二、违法行为轻微，依法可以不予行政处罚的，不予行政处罚。在行政机关负责人作出决定之前，应当由行政处罚决定的审核人员进行审核。行政机关初次从事行政处罚的人员，应当通过国家统一法律职业资格考试，取得法律职业资格，本案作出处罚的人员没有取得上述资格，也就是证据24没有取得上述资格。被告对原告提交的证据1真实性及证明目的有异议。对证据2真实性及证明目的没有异议，但该证据不能证明原告出售的煎饼未标注生产日期、保质期，没有符合规定的标签的行为是合法的。对证据3真实性没有异议，对证明目的有异议，原告违反了《中华人民共和国食品安全法》的多项规定，被告对其予以一般裁量处罚，依据《黑龙江省食品药品监督管理局行政处罚自由裁量权适用规则》第十三条的规定及《市场监督管理总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量》第三条的规定，一般裁量处罚符合原告的经营违法情况。本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据能够证明本案被诉行政行为存在、被告认定的事实、程序以及适用的法律依据，本院予以采纳。经审理查明，2019年7月17日，原告取得被告换发的《营业执照》，注册日期为2005年10月12日，经营者为王秋玲，经营范围为食品、饮料、烟草制品、酒、日用品零售，经营场所为黑龙江省鸡西市鸡东县德胜村。同日，原告取得被告颁发的《食品经营许可证》，经营项目为预包装食品（含冷藏冷冻食品）销售，预包装食品（不含冷餐冷冻食品）销售，有效期至2023年10月23日。2020年4月30日，被告执法人员在检查中发现：一、原告中间货架底部有一包“苏三”奶香宝贝面包生产日期：2020年3月13日，保质期常温下20天，原告共购进5包，进货时间2020年3月20日，进货地点为鸡东县，面包净含量110克，进货价格1.8元/包，销售金额2元/包，货值金额10元，原告在2020年3月底销售了4包，剩余1包未销售。二、原告收银台左手边摆放12包“西太”新湃手工煎饼无厂名、生产日期、保质期、生产许可证、执行标准等信息，进货时间为2020年4月30日，进货地点为鸡西市，原告共购进12包，进货价格4元/包，销售金额5元/包，没有外卖。三、原告收银台左前方箱子摆放4盒“开心百合”胃康卷即山楂果条无标签标识，进货时间2020年4月，进货地点为鸡西市，原告共购进1箱有10斤，进货价格为6元/斤，销售金额为7元/斤，原告称进货是为大箱有合格证及标签，为了方便销售分装在白色塑料食品盒内，每盒计1.2斤，剩余4盒未销售。四、原告中间货架上摆放“茂源”椰奶沙包面包3个，无生产日期，原告共购进4包，进货时间为2020年4月，进货地点为鸡东县，面包每包净含量150克，进货价格1.8元/包，销售金额2元/包，货值金额8元。五、“茂源”芯太软酸奶夹心面包2个，无生产日期，原告共进4包，进货时间2020年4月，进货地点为鸡东县，面包每包净含量110克，进货价格1.8元/包，销售金额2元/包，货值金额8元。六、原告东侧货架摆放“咸炸鱼”6包，生产许可证号为QS370222010076，无厂家联系方式，未标注净含量，原告共购进9包，进货价格9元/包，销售金额10元/包，货值90元，销售3包。被告对原告进行现场检查时，发现原告未建立健全进货查验制度，未建立进货查验记录，未定期对食品安全状况进行检查评价。同日，被告向原告送达了1.《询问通知书》，内容为要求原告携带身份证及复印件、营业执照及复印件、食品经营许可证及复印件并如实回答询问、协助调查。2.鸡东市监责改【2020】121号《鸡东县市场监督管理局责令改正通知书》，内容为要求原告建立健全进货查验记录，进货时查验许可证和相关证明文件。3.鸡东市监强决【2020】6号《鸡东县市场监督管理局实施行政强制措施决定书》，内容为对有关财物实施扣押行政强制措施。2020年5月2日原告经营者王秋玲到被告处主动配合调查询问，并提交《营业执照》、《食品经营许可证》、《销售单》等相关材料。2020年5月3日经被告重大行政处罚案件集体讨论会决定同意对原告的拟处罚建议。2020年5月5日被告作出鸡东市监听告【2020】6号《鸡东县市场监督管理局行政处罚听证告知书》，于同日送达给原告。2020年5月8日原告经营者王秋玲的丈夫李军波向被告提交申请书，内容为李军波系鸡东县市政公司下岗职工，其妻子王秋玲无职业且患有肾坏死，经手术仅有一颗肾维持生活，有高龄患病需要父母赡养，女儿上大学需要学费、生活费抚养。疫情期间商店经营受到影响，原告经营多年一直守法经营，因自身疏忽，导致违法，请求被告给予酌情处理。2020年5月20日被告作出鸡东市监处决字【2020】6号《鸡东县市场监督管理局行政处罚决定书》，内容为1.没收违法经营的食品“苏三”奶香宝贝面包1包；“西太”新湃手工煎饼12包；“开心百合”胃康卷即山楂果条4盒；“茂源”椰奶沙包3包；“茂源”心太软酸奶夹心面包2包；咸炸鱼6包予以销毁；2.经营超过保质期的食品的行为，罚款80000.00元，上缴国库；3.经营的预包装食品无标签或标签说明书不符合本法的规定的行为，罚款20000.00元，上缴国库；上述罚没款合计100000.00元，上缴国库。本院认为，一、关于被诉行政行为合法性问题。首先，根据《中华人民共和国食品安全法》第四条规定：食品生产经营者对其生产经营食品的安全负责。食品生产经营者应当依照法律、法规和食品安全标准从事生产经营活动，保证食品安全，诚信自律，对社会和公众负责，接受社会监督，承担社会责任。第三十四条规定：禁止生产经营下列食品、食品添加剂、食品相关产品：（一）用非食品原料生产的食品或者添加食品添加剂以外的化学物质和其他可能危害人体健康物质的食品，或者用回收食品作为原料生产的食品；……（十）标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的食品、食品添加剂；（十一）无标签的预包装食品、食品添加剂；（十二）国家为防病等特殊需要明令禁止生产经营的食品；（十三）其他不符合法律、法规或者食品安全标准的食品、食品添加剂、食品相关产品。第六十七条规定：预包装食品的包装上应当有标签。标签应当标明下列事项：（一）名称、规格、净含量、生产日期……（九）法律、法规或者食品安全标准规定应当标明的其他事项。本案中，原告销售的“苏三”奶香宝贝面包生产日期为2020年3月13日，保质期常温下20天，进货时间2020年3月20日，被告执法人员检查时间为2020年4月30日，该食品已超过保质期，属于法律禁止生产经营的食品，原告依然摆放货架进行销售，该行为违法。原告销售“西太”新湃手工煎饼、“开心百合”胃康卷即山楂果条属预包装食品，预包装食品要求应当有标签，且应当标注生产日期等事项，原告所售该食品无厂名、生产日期、保质期、生产许可证、执行标准等信息，原告的行为违法。原告销售“茂源”椰奶沙包面包3个，“茂源”芯太软酸奶夹心面包2个，均无生产日期。原告销售“咸炸鱼”6包，无厂家联系方式，未标注净含量。以上原告销售的食品均不符合法律规定。被告执法人员在检查中发现了原告的违法行为，及时作出责令改正通知、采取强制措施，又对原告进行调查询问，并通过集体谈论后作出行政处罚依法送达，告知了原告救济途径，被诉行政行为事实清楚、程序合法。其次，根据《中华人民共和国食品安全法》第一百二十四条规定：违反本法规定，有下列情形之一尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五万元以上十万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；情节严重的，吊销许可证：……（五）生产经营标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的食品、食品添加剂。第一百二十五条规定：违反本法规定，有下列情形之一的由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足一万元的，并处五千元以上五万元以下罚款；货值金额一万元以上的，并处货值金额五倍以上十倍以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证：（一）……（二）生产经营无标签的预包装食品、食品添加剂或者标签、说明书不符合本法规定的食品、食品添加剂……。本案中，被告按照《中华人民共和国食品安全法》的相关规定，按照原告的货值金额对原告进行处罚适用法律正确，原告诉称其属于小作坊，应适用相关规定的诉求没有事实根据和法律依据，不予支持。二、关于原告诉称其违法轻微未造成严重后果应从轻或免除处罚的问题。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定：当事人有下列情形之一的，应当依法从轻或者减轻行政处罚：（一）主动消除或者减轻违法行为危害后果的；……（四）其他依法从轻或者减轻行政处罚的。违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。《市场监管总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》第三条第三款规定：有下列情形之一的，可以依法从轻或者减轻行政处罚：（6）当事人因残疾或者重大疾病等原因生活确有困难的。本案中，原告经营场所地址在城镇边缘，经济水平较为落后，原告守法经营多年，从未受到行政处罚，属初次违法。在被告执法人员调查后主动配合调查，原告违法经营超过保质期的食品货值金额不足一万元，违法生产经营无标签的预包装食品货值金额不足一万元，原告的违法行为货值较小，且没有造成危害后果。被告对原告进行处罚时，正处于我国新冠肺炎疫情期间，国家大力号召应扶持相关企业、个体工商户，积极推行复工复产的政策，在被告对原告违法行为处罚时，应充分考虑国家稳定及国民民生问题。原告的违法行为符合减轻处罚的情节，依法可以给予减轻处罚。国家市场监督管理总局下发的国市监法（2019）244号关于《市场监督管理总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》制定目的就是为了规范市场监督管理行政行为，保障市场监督管理部门依法行使行政处罚裁量权，保护自然人、法人和其他组织的合法权益，综合考量违法事实、性质情节、社会影响、程序以及当事人主观过错等因素，决定是否给予行政处罚、给予行政处罚的种类和幅度权限。在行使行政处罚自由裁量权应遵循处罚法定原则、公平公正原则、行政处罚与教育相结合，兼顾过罚相当原则。行政机关在作出处罚时应充分考量违法行为人承担的法律责任与其违法事实、性质、情节、社会危害程度相适应，要充分发挥法律法规的引导作用，警示潜在的违法行为，努力追求执法效果与社会效果的统一。人民法院在审理行政案件时兼顾合法性与合理性审查相结合，推动实质解决行政争议。本案中，原告经营者王秋玲经手术仅剩下一颗肾维持生活，丈夫为下岗职工，有母亲、公公需要赡养，符合《黑龙江省药品监督管理局行政处罚自由裁量权适用规则》（试行）及《市场监督管理总局关于规范市场监督管理行政处罚裁量权的指导意见》相关规定，应考虑处罚与教育相结合等原则，可以对其减轻处罚，被告对原告处罚明显不当，应予变更。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十条第（六）项、第七十七条规定，判决如下：一、驳回原告要求撤销被告鸡东县市场监督管理局作出鸡东市监处决字（2020）6号行政处罚决定第1项的诉讼请求；二、撤销被告鸡东县市场监督管理局作出鸡东市监处决字（2020）6号行政处罚决定第2项经营超过保质期的食品的行为，罚款80000.00元，上缴国库；第3项经营预包装食品无标签或者标签说明书不符合本法的规定的行为，罚款20000.00元，上缴国库；上述罚没合计100000.00元，上缴国库。改为：第2项经营超过保质期的食品的行为，罚款3000.00元，上缴国库；第3项经营的预包装食品无标签或标签说明书不符合本法的规定的行为，罚款2000.00元，上缴国库；上述罚没款合计5000.00元，上缴国库。案件受理费50.00元，由原告鸡东县秋玲食杂店负担。如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于鸡西市中级人民法院。审 判 长  周晓华人民陪审员  王 靳人民陪审员  王维维二〇二〇年十二月七日法官助理陈茜书记员宫兆敏