广东省江门市江海区人民法院行 政 判 决 书（2020）粤0704行初908号原告：梁镜光，男，1969年1月22日出生，汉族，住广东省开平市********一巷5号，公民身份号码：440************419。被告：开平市龙胜镇人民政府，住所地：广东省江门市开平市*********。法定代表人：黄巧娜，该镇镇长。出庭负责人：冯伟光，该镇人大主席。委托代理人：骆小红，广东朱甲斌律师事务所律师。委托代理人：林镇海，广东朱甲斌律师事务所律师。原告梁镜光诉被告开平市龙胜镇人民政府（以下简称“龙胜镇政府”）镇政府行政强制纠纷一案，向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法组成合议庭，并于2020年12月9日公开开庭进行了审理。梁镜光，龙胜镇政府的出庭负责人冯伟光和委托代理人林镇海，均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。梁镜光诉称，梁镜光在广东省开平市********分配有一处宅基地,土地面积为20.8平方米,地上建有房屋**,为砖瓦结构,梁镜光于1986年3月1日取得该房产的土地证,自此该房屋一直由梁镜光使用。2020年6月4日9时16分,龙胜镇政府在没有出具任何文件,也没有事先派人通知梁镜光,在梁镜光毫不知情的情况下,政府工作人员冯伟光、开平市*************民小组小组长梁少恒一起带领几十人,以在村中拆除集体猪栏为由,将权属梁镜光的涉案房屋一并拆除。梁镜光得知后,立即进行制止,并报警处理,但是,龙胜镇政府全然不予理会,继续进行拆除。梁镜光在现场向相关指挥拆除工作的人员申诉涉案房屋并非猪栏,而是能够正常居住使用的房屋,梁镜光出示了相关权属证明,并要求前来处理的民警维护梁镜光的合法权益,但未果。涉案房屋被拆除后的次日,梁镜光再次到派出所要求立案调查。龙胜派出所出具了报警回执给梁镜光,但是没有进行任何处理。2020年6月8日,梁镜光自行到派出所要求立案并做笔录,但是,派出所的民警没有按照梁镜光的陈述进行记录,梁镜光便拒绝在笔录上签名。在派出所不予立案的情况下,梁镜光到开平市人民检察院申请立案监督,并提交了一份《立案监督请求书》等相关资料。2020年9月16日,开平市人民检察院出具一份《答复函》,告知梁镜光龙胜镇政府工作人员对梁镜光房屋清拆的行为是一种政府行政行为,清拆过程中出现的纠纷,应由行政法规来规范。根据《中华人民共和国物权法》第四条，《行政强制法》第三十五条的规定，梁镜光享有合法的物权,涉案房屋不属于被清拆的范围,而龙胜镇政府既没有下达书面催告书听取梁镜光的陈述和申辩,就强行对梁镜光的房屋进行了拆除。龙胜镇政府的强制拆除行为严重违反上述法律规定。另根据《中华人民共和国国家赔偿法》第四条的规定，龙胜镇政府对梁镜光房屋进行了强行拆除,严重违法,造成了梁镜光财产损害,依法应予赔偿。综上所述,龙胜镇政府严重违反法律规定,违反法律程序,对梁镜光的房屋强行拆除,造成梁镜光财产损害。梁镜光为维护自身合法权益,请求法院判令：一、确认龙胜镇政府强行拆除梁镜光房屋的具体行政行为违法；二、本案诉讼费由龙胜镇政府承担。梁镜光在法定期限内向本院提交的证据如下：1、梁镜光身份证、户口簿；2、土地证；3、回执号440************9509401101《报警回执》；4、《立案监督请求书》《收取材料清单》《群众来访回复函》2份、开检二部控复字〔2020〕Z6号《答复函》。龙胜镇政府辩称：一、涉案房屋所在土地原为梁珠所有，梁镜光不是适格原告。涉案房屋所在土地位于开平市********礼堂边，土地面积约为20.8平方米，土地性质为宅基地，原土地证登记权属人为梁珠。现梁珠已过世，而据龙胜镇政府了解梁镜光并非唯一继承人，且其也未办理相应的继承手续。因此，梁镜光不是本案适格原告，依法应驳回其起诉。二、涉案房屋没有合法的报建手续，属于违章建筑，且已年久失修系危房，属于龙胜镇“三清三拆三整改”范围，龙胜镇政府依据市、县、镇“三清理”“三拆除”“三整治”农村环境整治行动工作方案依法拆除，符合法律规定。为贯彻落实江门市、开平市********环境整治和建设生态宜居美丽乡村的工作部署，龙胜镇政府根据《江门市开展“三清理”“三拆除”“三整治”农村环境整治行动工作方案》《开平市开展“三清理”“三拆除”“三整治”农村环境整治行动工作方案》，制定《龙胜镇开展“三清理”“三拆除”“三整治”农村环境整治行动工作方案》，并据此开展龙胜镇“三清理”“三拆除”“三整治”农村环境整治工作。根据前述江门市、开平市、龙胜镇工作方案的精神，本次农村环境整治“三拆除”对象包括：拆除危房、废弃猪牛栏及露天厕所茅房，拆除乱搭乱建、违章建筑，拆除非法违规商业广告、招牌等。涉案房屋的具体位置在白村村委会大迳村礼堂边上，虽已存在几十年时间，但该处房屋并没有合法的报建手续，没有取得合法的权属证明，属于违章建筑，且该房屋已年久失修无人居住，系属危房。根据《物权法》第九条的规定，涉案房屋不存在合法有效的物权。在涉案房屋属于违章建筑系危房，且梁镜光未经合法登记取得房屋所有权的情况下，该房屋属于“三拆除”范围。龙胜镇政府依据前述市、县、镇工作方案拆除涉案房屋，符合法律规定。三、涉案房屋所在土地未依法办理换证手续，土地权属已归属于白村村委会大迳村集体所有，村集体经民主议事程序同意将其纳入“三清理、三拆除、三整改”范围，符合法律规定，程序合法。根据粤府函[1988]149号《广东省土地证书颁发办法》第九条、第十条第三款的规定，广东省土地证书应最迟在1995年底完成换证。本案中，经查询，涉案土地证为1986年3月由龙胜镇建设委员会向梁珠颁发。土地原权属人梁珠未依法在规定期限内完成涉案土地的换证工作。因此，涉案土地证件已作废，梁珠的土地使用权已不受法律保护。涉案土地已归大迳村集体所有。2019年5月1日，龙胜镇白村村委会大迳村召开村民代表大会，超过三分之二村民代表同意在大迳村开展“三清理、三拆除、三整改”农村环境整治工作。2019年12月3日，大迳村（白村村委会十四村）对本村城乡建设用地增减挂钩拆旧建新项目进行民意调查。村总户数75户，调查户数58户，同意户数58户。调查户数不少于总户数的50%，同意比例超过80%。经大迳村集体讨论，同意将三清三拆后的土地纳入拆旧建新范围，涉及的土地面积为14.88亩。而涉案房屋所在土地也属于该范围内土地。基于前述事实，且受新冠疫情影响，龙胜镇政府于2020年6月4日组织人员对包括涉案土地在内的大迳村纳入“三清理、三拆除、三整改”范围内的土地进行拆除。龙胜镇政府的拆除行为，是经土地权属人同意后实施的，符合法律规定，程序合法。综上，梁镜光非涉案土地权属人，其非本案适格原告。涉案土地证未依法办理换证，该土地使用权已不受法律保护。龙胜镇政府依据市、县、镇“三清理、三拆除、三整改”农村环境整治行动工作方案，在涉案土地所有权人大迳村集体同意下，实施“三清三拆”开展乡村振兴、美丽乡村工作，合法合规。梁镜光所诉没有事实与法律依据，应予驳回。恳请法院采纳龙胜镇政府上述答辩意见，依法驳回梁镜光的全部诉求。龙胜镇政府向本院提交的证据如下：1、统一社会信用代码证；2、《江门市开展“三清理”“三拆除”“三整治”农村环境整治行动工作方案》；3、《开平市开展“三清理”“三拆除”“三整治”农村环境整治行政工作方案；4、《龙胜镇开展“三清理”“三拆除”“三整治”农村环境整治行政工作方案》；5、《开平市城乡建设用地增减挂钩工作方案》；6、《广东省土地证书颁发办法》；7、大迳村《通知》；8、关于开平市***********开展“三清理”“三拆除”“三整治”和“乡村振兴，美丽乡村”工作方案签名表；9、白村房屋方位图；10、航拍图；11、《城乡建设用地增减挂钩项目区民意调查表》（开平市***********）。经审理查明，2018年7月5日，江门市人民政府办公室制作并公布的江府办函〔2018〕109号《江门市人民政府办公室关于印发＜江门市开展“三清理”“三拆除”“三整治”农村环境整治行动工作方案＞的通知》记载：“……一、整治对象全市纳入整治建设规划范围的1108个村（居）[含58个村改居的社区]……四、工作步骤（一）调查摸底及宣传发动阶段（2018年6-8月）。各市（区）要准确把握‘三清三拆三整治’农村环境整治总体要求，按照省、市有关方案的主要内容、工作要求、验收标准，围绕2018年年底前基本完成的目标任务要求，结合本地区内乡村实际情况，以镇（街道）为主体，以村（居）为单位，以自然村为基本单元……各市（区）要压实镇（街道）主体责任，督促指导镇（街道）制定具体实施方案或工作计划……（二）组织实施阶段（2018年7-11月）……各市（区）要把‘三清理’……以镇（街道）为主体，以行政村（居）为单元，以自然村为基本单位……2.开展‘三拆除’集中行动（2018年8月-11月）。在开展‘三清理’专项行动的同时，以自然村工作台账为基础，通过村内村民充分沟通协商，进一步核准计划拆除对象、拆除面积、产权所有人或使用人等基本信息（附件3），为开展‘三拆除’工作奠定基础。根据工作台账，组织镇、村干部、村民代表、产权所有人或使用人现场核准土地四至和面积，结合拆旧复垦及城乡增减挂钩工作统筹开展。坚持村民自愿的原则，积极发挥村民自治作用，通过村内充分协商，确定‘三拆除’对象范围，并结合实际情况，采取镇统**织清拆或鼓励村民、业主投工投劳自行清拆等方式开展清拆工作。村民、业主自行清拆的，可参照《广东省支持村级组织和农民工匠承接农村小型工程项目指导意见》的相关规定发放劳务工资……（四）检查验收阶段（2019年2-3月）。‘三清三拆三整治’工作完成情况实行层级检查验收，先由各镇（街道）全面自查，再由市（区）验收，最后由江门市组织检查验收……五、工作分工各市（区）、镇（街道）党委政府为‘三清三拆三整治’工作的责任主体，各行政村（村改居的社区）为工作实施主体……六、工作要求（一）强化组织领导……各级党委政府要提高政治站位，从讲政治的高度，认真谋划推进农村人居环境整治，统筹推进‘三清三拆三整治’工作，对实施效果负责。各市（区）、各镇（街道）均要参照江门市的要求和规格成立实施乡村振兴战略领导小组，统筹推进本地区农村人居环境整治、生态宜居美丽乡村建设等工作。党政一把手要亲自抓、亲自部署，及时研究解决推进过程中遇到的重大困难与问题，落实资源资金要素，切实抓好‘三清三拆三整治’农村环境整治任务，确保按时按要求完成工作任务……（三）强化资金保障……二是市、县、镇共同承担‘三清三拆三整治’投入……不足部分由各市（区）政府和各镇（街道）补足。县、镇（街道）两级补助以县为主，具体分担比例由各市（区）自行确定……”附件1-农村“三清理”“三拆除”“三整治”环境整治验收标准及责任分工表中“责任主体”栏标注的责任主体均为各市（区）、镇（街道）。2018年7月18日，开平市人民政府办公室制作并公布的开府办函〔2018〕122号《开平市人民政府办公室关于印发开平市开展“三清理”“三拆除”“三整治”农村环境整治行动工作方案的通知》记载：“……一、整治对象全市纳入整治建设规划范围的231个村（居），其中226个行政村和5个村改居的社区……四、工作步骤……（二）组织实施阶段（2018年7-11月）……2.开展‘三拆除’集中行动（2018年8月-11月）。在开展‘三清理’专项行动的同时，以自然村工作台账为基础，通过村民充分沟通协商，进一步核准计划拆除对象、拆除面积、产权所有人或使用人等基本信息（附件3），为开展‘三拆除’工作奠定基础。根据工作台账，组织镇、村干部、村民代表、产权所有人或使用人现场核准土地四至和面积。坚持村民自愿的原则，积极发挥村民自治作用，通过村内充分协商，确定‘三拆除’对象范围，并结合实际情况，采取镇统**织清拆或鼓励村民、业主投工投劳自行清拆等方式开展清拆工作。村民、业主自行清拆的，可参照《广东省支持村级组织和农民工匠承接农村小型工程项目指导意见》的相关规定发放劳务工资……五、工作分工各镇（街）党委政府为‘三清三拆三整治’工作的责任主体，各行政村（村改居的社区）为工作实施主体……六、工作要求（一）强化组织领导……各镇（街）党委政府要提高政治站位，从讲政治的高度，认真谋划推进农村人居环境整治，统筹推进‘三清三拆三整治’工作，对实施效果负责。各镇（街）均要参照市的要求和规格成立实施乡村振兴战略领导小组，统筹推进本地区农村人居环境整治、生态宜居美丽乡村建设等工作。党政一把手要亲自抓、亲自部署，及时研究解决推进过程中遇到的重大困难与问题，落实资源资金要素，切实抓好‘三清三拆三整治’农村环境整治任务，确保按时按要求完成工作任务……（三）强化资金保障1.设立专项‘三清三拆三整治’奖补资金……奖补资金拨付到镇（街），由镇（街）进行监督和统筹使用。专项资金用于农村人居环境综合整治等投入，实行镇（街）级财政报账……”附件1-农村“三清理”“三拆除”“三整治”环境整治验收标准表中“责任主体”栏标注的责任主体均为各镇（街）。2018年8月15日，开平市龙胜镇人民政府印发龙府〔2018〕31号《开平市龙胜镇开展“三清理、三拆除、三整治”农村环境整治行动工作方案》记载：“……一、整治对象全镇纳入整治建设规划范围的16个村委会……三、主要内容‘三清理’……‘三拆除’：拆除危房、废弃猪牛栏及露天厕所茅房，拆除乱搭乱建、违章建筑，拆除非法违规商业广告、招牌等……四、工作步骤……（二）组织实施阶段（2018年7月-11月）……2.开展‘三拆除’集中行动（2018年8月-11月）。在开展‘三清理’专项行动的同时，以自然村工作台账为基础，通过村民充分沟通协商，进一步核准计划拆除对象、拆除面积、产权所有人或使用人等基本信息（附件3），为开展‘三拆除’工作奠定基础。根据工作台帐，组织镇、村干部、村民代表、产权所有人或使用人现场核准土地四至和面积。坚持村民自愿的原则，积极发挥村民自治作用，通过村内充分协商，确定‘三拆除’对象范围，并结合实际情况，采取统**织清拆或鼓励村民、业主投工投劳自行清拆等方式开展清拆工作。村民、业主自行清拆的，可参照《广东省支持村级组织和农民工匠承接农村小型工程项目指导意见》的相关规定发放劳务工资……五、工作分工各村委会为‘三清三拆三整治’工作的责任主体，各自然村为工作实施主体。镇农办负责统筹协调全镇‘三清三拆三整治’工作，各村委会依据职责分别牵头推进，各单位各司其职，大力配合工作行动组开展‘三清三拆三整治’工作。具体分工见《农村‘三清理’‘三拆除’‘三整治’环境整治验收标准及责任分工表》……六、工作要求（一）强化组织领导……各村要加强本辖区所属自然村的督促指导，确有需要的要及时制定专项工作指引，及时协调解决村在推进‘三清三拆三整治’工作中遇到的重大问题和困难，做好政策解读和措施引领……（三）强化资金保障1.设立专项‘三清三拆三整治’奖补资金……镇召开‘三清三拆三整治’工作动员会后，村委会所属自然村按要求完成‘三清三拆三整治’基础整治工作，由所属村委会按照评分标准组织进行初步验收，验收合格后，由村委会填报验收申请表向镇‘三清三拆三整治’农村环境整治领导小组办公室提出申请，由镇‘三清三拆三整治’农村环境整治领导小组办公室组织相关成员单位成立验收小组进行验收，经验收合格后，由验收小组汇总验收情况报市委农村工作领导小组办公室相关领导进行审核审批……”工作方案附件1-农村“三清理”“三拆除”“三整治”环境整治验收标准中拆除危房的镇分管领导为梁崇威，责任单位为镇城镇建设管理与环保局龙胜国土资源所，责任人为吴健楚、张浩捷。2020年6月4日，梁镜光使用的、位于开平市*********屋被龙胜镇政府强行拆除。当日，梁镜光到开平市公安局龙胜派出所报案，开平市公安局龙胜派出所登记受理并作出回执号440************9509401101《报警回执》。2020年6月16日，梁镜光向开平市人民检察院提交《立案监督请求书》以及身份证、土地证及《报警回执》等材料，请求开平市人民检察院依法行使监督权，责令开平市公安局龙胜派出所对冯伟光立案侦查。同月19日和22日，开平市人民检察院分别于作出《群众来访回复函》2份。2020年9月16日，开平市人民检察院作出开检二部控复字〔2020〕Z6号《答复函》，告知梁镜光龙胜镇政府工作人员对梁镜光所述房屋的清拆行为是一种政府行政行为,不宜由刑法来规范，清拆过程中出现的纠纷,应由行政法规来规范。公安机关不予立案的决定是合法、合规的，开平市人民检察院不启动立案监督程序。梁镜光不服龙胜镇政府涉案强拆行为，遂向本院提起本案行政诉讼。另查明，1980年，梁珠在开平市********的土地上用土砖、木材、瓦片等材料兴建了一间一层房屋。1986年3月1日，开平县龙胜镇建设委员会向梁珠颁发土地使用权证，载明房屋为砖瓦结构、建筑面积为20.8平方米。梁珠、梁苏爱夫妇已经死亡，其法定继承人为儿子梁镜渡、梁镜文、梁镜光及女儿梁梅香。房屋拆除前由梁镜光使用，用于存放农用器械、机具。梁镜光在房屋拆除前已经取回存放的农用器械、机具，其在开平市*************住。本院认为，本案为镇政府行政强制纠纷。根据双方当事人的诉辩意见，本案的争议焦点是：一、梁镜光、龙胜镇政府作为本院原、被告主体是否适格；二、龙胜镇政府实施的涉案房屋拆除行为是否合法。关于梁镜光、龙胜镇政府作为本院原、被告主体是否适格。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款规定：“有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。”涉案房屋的权属人梁珠已经死亡，梁镜光系梁珠的儿子，有权提起本案行政诉讼，其作为本案原告主体适格，本院予以确认。江门市、开平市、龙胜镇三级人民政府印发的关于开展“三清理”“三拆除”“三整治”农村环境整治行动工作方案均明确规定：工作分工责任主体均为镇（街道）；“三拆除”采取镇统**织清拆或鼓励村民、业主投工投劳自行清拆等方式开展清拆工作；强化资金保障，奖补资金拨付到镇，由镇进行监督和统筹使用。专项资金用于农村人居环境综合整治等投入，实行镇级财政报账等内容，说明开展“三清理”“三拆除”“三整治”农村环境整治行动的责任主体和实施主体均为镇（街道）政府，“三拆除”采取镇统**织清拆或鼓励村民、业主投工投劳自行清拆等方式开展清拆工作。同时，龙胜镇政府开展“三清理”“三拆除”“三整治”农村环境整治行动工作方案工作分工明确规定“各村委会为‘三清三拆三整治’工作的责任主体，各自然村为工作实施主体。镇农办负责统筹协调全镇‘三清三拆三整治’工作，各村委会依据职责分别牵头推进，各单位各司其职，大力配合工作行动组开展‘三清三拆三整治’工作。”涉案房屋是由龙胜镇政府组织实施拆除的，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告”的规定，龙胜镇政府作为实施涉案房屋拆除行为的机关，其作为本案被告主体适格，本院予以确认。二、关于龙胜镇政府实施的涉案房屋拆除行为是否合法的问题。《中华人民共和国行政强制法》第三十四条规定：“行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。”第三十五条规定：“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式；（四）当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定：“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第三十七条规定：“经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定……”第四十四条规定：“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。……”第七十四条第二款规定：“行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；……”由上述规定可知，合法实施的强制拆除行为，应当遵循法定程序或正当程序原则。行政机关依法作出行政决定前应查明行政相对人等基本事实；依法作出行政决定后，经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关才可以作出强制执行决定，强制执行决定应载明上述法定事项。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。公告的目的在于督促当事人自行履行义务，同时宣示国家机关对违法建筑物、构筑物、设施等的态度，并起警示作用。行政行为违法，但不具有可撤销内容，不需要撤销的，人民法院判决确认违法。被告不提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件的，视为没有相应证据。本案中，龙胜镇政府未能提供证据证明其在实施涉案强制拆除行为前已履行了前述法律规定的催告、听取当事人陈述和申辩、作出强制执行决定、公告等法定程序义务，强制拆除程序未能体现行政程序的正当性原则，属程序违法，依法应予撤销。但鉴于涉案房屋已被强制拆除，涉案强制拆除行为实质上已不具有可撤销内容，因此，梁镜光起诉要求确认龙胜镇政府强制拆除涉案房屋的行为违法，理由成立，本院予以支持。综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项的规定，判决如下：确认被告开平市龙胜镇人民政府于2020年6月4日对原告梁镜光使用的、位于开平市*********屋实施的强制拆除行为违法。本案案件受理费50元（已由原告梁镜光预交），由被告开平市龙胜镇人民政府负担。原告梁镜光预交的案件受理费50元，由本院予以退回；被告开平市龙胜镇人民政府应向本院补缴案件受理费50元。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于广东省江门市中级人民法院。审 判 长  李国盛人民陪审员  林 俭人民陪审员  林自成二〇二〇年十二月十六日法官 助理  许静怡书 记 员  郑锡安