北京市第三中级人民法院行 政 赔 偿 判 决 书（2020）京03行赔终112号上诉人（一审原告）傅守广，男，1953年2月17日出生，住北京市怀柔区。委托代理人姚金常，男，1978年8月26日出生，住北京市怀柔区。委托代理人郝喜新，北京市大嘉律师事务所律师。上诉人（一审被告）北京市顺义区牛栏山镇人民政府，住所地北京市顺义区牛栏山镇府前街**。法定代表人王永生，镇长。委托代理人岳峥，北京市顺义区牛栏山镇人民政府土地科科长。委托代理人孙茹，北京双法律师事务所律师。上诉人傅守广、上诉人北京市顺义区牛栏山镇人民政府（以下简称牛栏山镇政府）因行政赔偿一案，不服北京市顺义区人民法院（2020）京0113行赔初20号行政赔偿判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2020年12月7日公开开庭审理了本案。上诉人傅守广的委托代理人姚金常、郝喜新，上诉人牛栏山镇政府的委托代理人岳峥、孙茹到庭参加诉讼。本案现已审理终结。傅守广向一审法院提起行政赔偿诉讼，请求判令牛栏山镇政府赔偿因违法强制拆除建筑物造成的损失2923192.20元，包括：建筑物损失2553442.20元（与评估报告一致）；租金损失69750元；残值损失300000元。一审法院经审理查明，2002年1月10日，顺义县牛山镇前晏子村经济合作社（甲方）与傅守广签订《合同书》，约定：甲方将原砖厂旧库房地10间折价4000元卖给傅守广，将原北京市广厨不锈钢制品厂占用场地出租给傅守广。地理位置为村南兰白路北侧，折合4.6亩；租赁期限为三十年，从2002年1月10日起至2032年1月9日止。2001年至2003年期间，傅守广在上述地块内建设建筑物用于公司经营。2019年11月16日，牛栏山镇政府对涉案建设实施强制拆除行为。后牛栏山镇政府将拆除后的建筑材料予以清理。傅守广不服牛栏山镇政府实施的强制拆除行为，向北京市顺义区人民政府申请行政复议。2020年1月19日，复议机关作出顺政复字〔2019〕318号《行政复议决定书》，以“事实不清，程序违法”为由，确认牛栏山镇政府于2019年11月16日强制拆除傅守广位于北京市顺义区牛栏山镇前晏子村南侧路建筑物的行政强制行为违法。该复议决定书“经审理查明”部分载明：涉案建筑物位于北京市顺义区牛栏山镇前晏子村南侧。2019年8月27日，牛栏山镇政府对涉案建设进行了现场检查及勘验。经测量，位于北京市顺义区牛栏山镇前晏子村兰白路第**的8处砖混彩钢结构建筑物，建筑面积为2029.75平方米，傅守广未能出示规划许可证，傅守广认可上述建筑系其所建。同年10月25日，牛栏山镇政府向北京市规划和自然资源委员会顺义分局作出《关于核实傅守广建筑规划审批情况的函》，要求核实涉案建筑的规划审批手续。10月28日，北京市规划和自然资源委员会作出京规顺执函[2019]第1438号《关于傅守广建设建筑规划审批情况的函》，主要内容为：：位于牛栏山镇前晏子村南侧集体土地上的由傅守广建设****砖混和钢架结构房屋建筑面积2029.75平方米，未依法取得建设工程规划许可证。10月29日，牛栏山镇政府作出（2019年）第1005号《限期拆除决定书》，并进行送达，主要内容为：傅守广在北京市顺义区牛栏山镇前晏子村南侧路建设1层砖混和钢架结构建筑物8处，建筑面积共2029.75平方米，上述行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条之规定，所建建筑物属于违法建设，依据《北京市城乡规划条例》第七十七条和《北京市禁止违法建设若干规定》第十五条第一款第（一）项之规定，责令傅守广于11月4日前自行拆除上述违法建设，恢复原地貌，并接受复查，逾期未拆除，牛栏山镇政府将依法组织拆除。11月4日，牛栏山镇政府作出（2019年）第1027号《催告通知书》及《限期搬离通知书》，并进行送达，责令傅守广自行拆除涉案建设及搬离相关财物。11月8日，牛栏山镇政府作出（2019年）第1026号《强制拆除决定书》，并进行送达，主要内容为：傅守广接到《限期拆除决定书》《催告通知书》后，逾期仍未自行拆除违法建设，依据《城乡规划法》第六十五条之规定，牛栏山镇政府决定于11月15日7时对违法建设进行强制拆除，并告知傅守广自行清理违法建设内财物及享有处置违法建筑残值、占有残值的权利。同日，牛栏山镇政府作出（2019年）第1026号《强制拆除公告》，并张贴在涉案建筑处。该复议决定书已经生效。另，经傅守广委托，北京中勤永励资产评估有限责任公司于2020年2月21日出具《资产评估报告书》，载明傅守广所有的位于北京市顺义区牛栏山镇前晏子村南侧路建筑物在估价基准日（2019年11月5日）的资产评估值为2553442.20元。该《资产评估报告书》后附的固定资产评估明细表中载明2553442.20元包括建筑物、构筑物、附属物、搬运人工费用、树木、货物等各项损失。2020年3月16日、3月20日，傅守广向牛栏山镇政府两次邮寄行政赔偿申请书，邮件均被退回。傅守广不服，向一审法院提起赔偿之诉。一审法院经审理认为，《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。根据上述规定，赔偿请求人取得国家赔偿，应以其“合法权益”受到国家机关和国家机关工作人员违法行使职权行为的侵害为前提条件，且赔偿请求人应对其主张承担举证责任。本案中，虽然牛栏山镇政府实施的强制拆除行为被复议机关确认违法，但因傅守广在本案中未提交证据证明其所建建筑物的合法性，故傅守广要求牛栏山镇政府赔偿建筑物、构筑物、附属物的损失缺乏法律依据，一审法院不予支持。建筑物内的树木、物品属于傅守广的合法财产。本案中，虽然牛栏山镇政府在强拆前对傅守广作出《限期搬离通知书》责令其搬离相关财物，但因现有证据不能证明牛栏山镇政府强拆时未造成树木毁损，不能证明牛栏山镇政府对建筑物内未清理完毕的物品进行清理、制作物品清单、将物品交还相对人，故牛栏山镇政府对傅守广的树木及物品损失应当承担一定的赔偿责任。鉴于双方提交的证据均不能证明因强制拆除行为造成上述损失的具体情况，故一审法院结合在案证据，就树木、物品损失酌情确定赔偿数额。拆除后的建筑材料残值亦属于傅守广的合法财产。本案中，因牛栏山镇政府实施强制拆除时傅守广针对《限期拆除决定书》申请行政复议、提起行政诉讼的期限尚未届满，且现有证据不能证明牛栏山镇政府在实施强制拆除时尽到了审慎拆除义务，故牛栏山镇政府应当对拆除后的建筑材料残值损失适当予以赔偿，具体赔偿数额一审法院结合现有证据予以酌定。《国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：……（八）对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。”据此，国家赔偿中财产损失的赔偿范围仅限于直接损失。因傅守广要求赔偿的租金损失、人工费用不属于直接损失范畴，故傅守广要求牛栏山镇政府赔偿该部分损失缺少法律依据，一审法院不予支持。综上，依照《国家赔偿法》第三十六条第（四）项以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决：一、牛栏山镇政府于判决生效之日起十日内赔偿傅守广因二〇一九年十一月十六日的强制拆除行为造成的树木、建筑物内物品、拆除后的建筑材料残值损失共计五万元；二、驳回傅守广的其他赔偿请求。傅守广不服一审判决，上诉至本院，其主要事实和理由为：一审法院举证责任分配错误，适用法律不当。2019年10月29日，牛栏山镇政府向傅守广作出（2019年）第1005号《限期拆除决定书》。2019年11月8日牛栏山镇政府向傅守广作出（2019年）第1026号《强制拆除决定书》。牛栏山镇政府作出上述两个行政行为的理由均是认为傅守广的建筑物属违法建设，不具有合法性，但牛栏山镇政府均没有提供任何有效证据予以证明。对此，2020年1月19日北京市顺义区人民政府作出顺政复字［2019］318号《行政复议决定书》，以“事实不清，程序违法”为由，确认牛栏山镇政府于2019年11月16日强制拆除傅守广位于北京市顺义区牛栏山镇前晏子村南侧路建筑物的行政行为违法。一审法院以傅守广不能举证证明涉案建筑物合法性为由，不予支持傅守广建筑物、构筑物、附属物的损失赔偿请求系对举证责任的分配错误。根据《行政诉讼法》第三十四条第一款规定，本案系因牛栏山镇政府行政行为违法引起的赔偿纠纷，牛栏山镇政府在作出拆除涉案建筑物行为时，应当制作或收集包括证明涉案建筑物不具有合法性等事实在内的相关证据，并提供其所依据的规范性文件。而至今没有任何相关行政机关对涉案建筑物是否合法依法作出认定，人民法院也不能代替行政机关行使认定涉案建筑物合法性的职权，因此牛栏山镇政府不能证明涉案建筑物为违法建筑。而傅守广提供的《营业执照》为合法证件，该证据能够间接证明涉案建筑的合法性。事实上，由于历史遗留问题等原因，建筑物是否取得相应证件不是其合法性认定的唯一标准，否则，相关法律也不会规定对未经登记建筑物要依法进行认定了。傅守广最早从1993年起，将涉案建筑物屋用于北京市广厨不锈钢制品厂的办公经营生产厂房。2017年3月份牛栏山镇政府给傅守广下发告知书，厂房禁止使用聚苯泡沫彩钢板，傅守广按照告知书要求进行了整改。厂房使用25余年期间，严格按照牛栏山镇政府的要求进行管理，牛栏山镇政府从没有对上诉人的涉案建筑物提出任何问题。因此，涉案建筑物其合法性应当由牛栏山镇政府举证证明，而不应当让傅守广举证证明。（2018）最高法行申5424号《行政裁定书》中对无证房屋拆除的赔偿作出了具有指导意义的裁判。本案一审中，傅守广为证明其建筑物、构筑物、附属物的直接损失金额，依法提交了合法有效的《资产评估报告书》。另，镇政府拆除傅守广建筑物有一部分是1993年就建好，并不单单是2002年建造，因为傅守广从与合作社订立合同时，就是将住房和地一块折价给傅守广，住房折价卖给了傅守广。因此傅守广被拆除的是1993年的住房和2002年建造的房屋。现上诉请求撤销一审赔偿判决书，改判支持傅守广一审的诉讼请求。牛栏山镇政府不服一审判决，上诉至本院，其主要事实和理由为：一、牛栏山镇政府在强制拆除傅守广的违法建设时未损坏傅守广的财物。傅守广在行政复议期间及一审期间均未能提交证据证明其所建建筑物的合法性，傅守广的建设行为违反了《北京市城乡规划条例》第二十九条第一款之规定，其所建建筑物应属违法建设。2019年11月4日，牛栏山镇政府向傅守广送达了《催告通知书》及《限期搬离通知书》，告知傅守广在规定期限内清理违法建设内相关财物。2019年11月8日，牛栏山镇政府向傅守广送达《强制拆除决定书》，告知傅守广清理违法建设内相关财物。2019年11月16日，牛栏山镇政府在拆除傅守广违法建设时，已经清理完毕建筑物内的财物，并交由傅守广。《城市规划法》《城乡规划法》均规定在城市规划区内建设建筑物，应向相关行政主管机关申请并取得规划审批手续。而傅守广建设的建筑物在2003年就已建成，但直到拆除前，其一直未取得相应的规划审批手续。违法建设不仅侵害的是土地所有权人的利益，更是侵犯了社会公众利益，侵犯了国家利益，傅守广侵害社会公众利益和国家利益长达16年之久。牛栏山镇政府在发现傅守广建设的建筑物之后，立即进行调查取证，确认傅守广的建筑物属于违法建设，但因受到法律的限制，如果完全履行法律规定的程序，牛栏山镇政府要合法拆除傅守广的违法建设需在2到3年之后，如不能立即拆除，这样更会鼓励违法者的违法行为。牛栏山镇政府为了及时挽回社会公众利益和国家利益，于2019年11月16日拆除了涉案建筑物。二、牛栏山镇政府清理拆除涉案建筑的建筑垃圾及残值符合法律规定。根据《北京市城乡规划条例》第六十七条第二款规定，2019年11月8日，牛栏山镇政府向傅守广送达《强制拆除决定书》，告知傅守广拆除时间，并告知其享有处置违法建筑残值、占有残值的权利。傅守广未向牛栏山镇政府提出书面声明主张建筑残值，且未在牛栏山镇政府拆除涉案建筑物后及时清理建筑残值及垃圾。故，牛栏山镇政府清理拆除涉案建筑物后的建筑残值及垃圾符合法律规定。本案不涉及树木的拆除问题，没有树木相关赔偿。现上诉请求：撤销一审赔偿判决，依法改判驳回傅守广的一审全部诉讼请求。傅守广、牛栏山镇政府均不同意对方的上诉意见，并坚持己方的上诉意见。傅守广在举证期限内向一审法院提交了以下证据：1.《行政复议决定书》，证明牛栏山镇政府强制拆除傅守广涉案建筑物的行为系违法行为。2.《资产评估报告书》，证明傅守广向牛栏山镇政府主张赔偿损失的依据。3.邮寄凭证和《行政赔偿申请书》，证明傅守广向牛栏山镇政府提出行政赔偿请求。4.邮寄拒收凭证，证明牛栏山镇政府拒绝傅守广行政赔偿。5.证明，证明傅守广涉案建筑物是由牛栏山镇政府强制拆除的；傅守广涉案建筑物建设时间。6.《禁止使用聚苯泡沫彩钢板告知书》，证明傅守广涉案建筑物多年以来严格按照牛栏山镇政府的要求进行改造管理。7.《合同书》，证明建在合同范围内的建筑是傅守广出资建设的。8.王连证人证言及身份证复印件，证明位于北京市顺义区牛栏山镇前晏子村南，蓝白路以北傅守广的房屋，盖房的时候是王连给拉的东西，建筑时间是2001年到2003年。9.营业执照，证明傅守广注册公司。10.集体土地建设用地使用证，证明北京顺义金属结构厂是北京广厨不锈钢制品有限公司的前身，发生过名称变更，傅守广实际承租该地，为了方便公司注册，就把土地登记在了公司的名下。11.厂房租赁合同，证明牛栏山镇政府强制拆除傅守广的房屋后，导致傅守广的房屋无法正常出租，给傅守广造成了损失。牛栏山镇政府在举证期限内向一审法院提交了证据及法律依据，其中证据是：1.《关于核实傅守广建筑规划审批情况的函》。2.《关于傅守广建设建筑规划审批情况的函》。证据1、2证明傅守广所建建筑属于违法建设。3.光盘，证明拆除傅守广所建建设情况。依据是：1.《城乡规划法》（节选）2.《北京市城乡规划条例》（节选）3.《国家赔偿法》（节选）经庭审质证，一审法院对上述证据认证如下：傅守广及牛栏山镇政府提交的证据均形式合法，内容真实，与本案具有关联性，能够证明涉案建筑的建设情况、用途，牛栏山镇政府拆除涉案建筑的情况，牛栏山镇政府的拆除行为已经被复议机关确认违法，傅守广向牛栏山镇政府申请行政赔偿等情况，可以作为本案认定事实的依据，一审法院予以采纳。上述证据均已随案移送本院，经审查，本院同意一审法院的认证意见并予以确认。经审查，本院对一审法院经审理查明的事实予以确认。本院认为，《国家赔偿法》第二条第一款规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。第十五条第一款规定，人民法院审理行政赔偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据。据此，赔偿请求人取得国家赔偿，应以其“合法权益”受到国家机关和国家机关工作人员违法行使职权行为的侵害为前提条件，且赔偿请求人应对其主张承担举证责任。本案中，虽然牛栏山镇政府实施的强制拆除行为被复议机关确认违法，但傅守广提供的现有证据不能证明其所建建筑物的合法性，故傅守广要求牛栏山镇政府赔偿建筑物、构筑物、附属物的损失缺乏法律依据，本院不予支持。虽然牛栏山镇政府在强拆前对傅守广作出《限期搬离通知书》责令其搬离相关财物，但因现有证据不能证明牛栏山镇政府强拆时未造成树木毁损，不能证明牛栏山镇政府对建筑物内未清理完毕的物品进行清理、制作物品清单、将物品交还相对人，故牛栏山镇政府对傅守广的树木及物品损失应当承担一定的赔偿责任。一审法院结合在案证据，就树木、物品损失酌情确定赔偿数额，并无不当。关于傅守广要求牛栏山镇政府赔偿拆除后的建筑材料残值损失的问题。因牛栏山镇政府实施强制拆除时傅守广针对《限期拆除决定书》申请行政复议、提起行政诉讼的期限尚未届满，且现有证据不能证明牛栏山镇政府在实施强制拆除时尽到了审慎拆除义务，故牛栏山镇政府应当对拆除后的建筑材料残值损失适当予以赔偿，一审法院结合现有证据对赔偿数额予以酌定，并无不当。关于傅守广要求牛栏山镇政府赔偿租金损失、人工费用的问题，本院同意一审法院的认定意见。综上，傅守广、牛栏山镇政府的上诉请求均不成立，应予驳回。一审法院作出的一审判决结果并无不当，本院予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。本判决为终审判决。审 判 长  董 巍审 判 员  王 菲审 判 员  胡林强二〇二〇年十二月十七日法官助理  冯雅琼法官助理  武文慧书 记 员  赵俊飞