湖北省竹溪县人民法院行 政 判 决 书(2020)鄂0324行初10号公益诉讼起诉人：竹溪县人民检察院。被告：竹溪县水利和湖泊局。住所地：竹溪县鄂陕大道**。统一社会信用代码：1420324737117625Q。法定代表人：连胜国，局长。委托诉讼代理人：王武，湖北楚秦律师事务所律师。其代理权限为承认诉讼请求，进行辩解、举证、质证，签收法律文书等。公益诉讼起诉人竹溪县人民检察院认为被告竹溪县竹溪县水利和湖泊局不完全履行小水电清理整改的监督管理职责，于2020年7月28日向本院提起环境行政公益诉讼。本院于2020年7月28日立案后，于同年7月31日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年12月2日公开开庭审理了本案。竹溪县人民检察院指派检察员杜金林、李俊鸽、助理检察员甘霖出庭履行职务，被告的副职负责人（副局长）何跃、委托诉讼代理人王武到庭参加诉讼。本案现已审理终结。公益诉讼起诉人竹溪县人民检察院诉称：竹溪县东风电站始建于1976年，产权归属竹溪县水电公司。电站引水明渠（即东风渠）上至龙坝镇廖家岭村，下至城关镇东风村，全长约7.5公里。电站因洪水灾害及水利设施老化导致电站停产，竹溪县水电公司于2010年上报县人民政府申请该电站报废。东风电站停产报废以来，水渠源头截流，因竹溪县水电公司怠于对废弃水利设施怠于管理,致使周边居民将生活垃圾和污水直接倾倒入引水渠，日积月累，引水渠泥沙、污水、垃圾和杂物淤积，导致其成为臭气熏天、污水横流的垃圾池。雨季，引水渠内的污水随同雨水一起汇入电站下游县纪委监委旁的水沟，途经林苑小区门前，穿过原师范学校下面的山洞流入竹溪河，污染竹溪河生态环境。同时，在东风电站报废退出时，竹溪县水利和湖泊局（原竹溪县水务局）未依法督促竹溪县水电公司妥善处理废弃水利设施，未按照上级部门的有关要求履行环境保护管护职责，造成生态环境污染，致使国家利益和社会公共利益受到侵害。2018年3月30日，竹溪县人民检察院向竹溪县水务局发出溪检行公建〔2018〕42032400002号检察建议书，建议竹溪县水务局对东风电站引水渠依法履行监督管理职责，及时治理污染、消除安全隐患。截至起诉时,东风电站引水渠治理工程尚未开工建设，污染问题和安全隐患仍然存在，国家和社会公共利益持续受到侵害。2019年机构改革，原竹溪县水务局于同年3月20日更名为竹溪县水利和湖泊局。2020年5月27日，竹溪县人民检察院委托湖北九泰安全环保技术有限公司对东风水电站堰渠中的污水采样进行检测,共检测3个点位，检测结果显示渠内主要污染物化学需氧量CDO、氨氮、总磷超标。经专家审查，该渠中属于黑臭水体，排入竹溪河，造成竹溪河水环境污染，随着夏季气温的升高，黑臭水体及沟渠内垃圾发酵，产生氨、硫化氢等恶臭气体，污染周边环境空气，对周边居民影响较大，建议对沟渠实施恢复治理，清理沟渠垃圾，增设污水收集管网，以消除黑臭水体及对竹溪河的污染。根据《中华人民共和国水法》第二十六条第二款规定，建设水力发电站，应当保护生态环境，兼顾防洪、供水、灌溉、航运、竹木流放和渔业等方面的需要。《水利部、国家发改委、生态环境部、国家能源局关于开展长江经济带小水电清理整改工作的意见》水电[2018]312号文件要求退出类水电站包括：自2013年以来未发电且生态环境破坏严重的。文件要求退出类电站应部分或者全部拆除，要避免造成新的生态环境破坏和安全隐患。案涉东风电站属于退出类电站，东风电站在退出时应当妥善处置，避免退出后造成生态环境破坏。但自东风电站2010年报废以来，竹溪县水电公司作为东风电站的所有者，怠于对废弃的引水渠进行管理，导致周边住户将垃圾和污水倒入渠中造成环境污染。根据《中华人民共和国水法》第十二条第四款规定，县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。《竹溪县水利和湖泊局职能配置、内设机构和人员编制规定》第七条和第八条规定，竹溪县水利和湖泊局作为水行政主管部门有指导水利设施、水域及非港口岸线的管理、保护与综合利用及监督水利设施的运行、管理、综合利用等职责，同时，作为竹溪县水电公司的上级主管部门，负有督促和指导县水电公司做好水电站关停后的相关善后工作的行业管理职责，因其未完全履行上述相关职责，导致东风电站引水渠被任意弃置，并引发环境污染。自竹溪县人民检察院依法向竹溪县水利和湖泊局发出诉前检察建议至本案起诉时，竹溪县水利和湖泊局仍未完全完成上级相关部门研究制定的目标任务，东风电站引水渠污染问题仍然存在，致使国家和社会公共利益至今仍持续处于受侵害状态。综上所述，为督促竹溪县水利和湖泊局依法履职尽责，保护生态环境和保障人民群众生命财产安全，切实维护国家和社会公共利益，现根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条第三款的规定，竹溪县人民检察院特具文起诉，请求依法判决责令竹溪县水利和湖泊局依法对东风电站引水渠履行管理职责，消除东风电站引水渠污染问题和安全隐患。公益诉讼起诉人竹溪县人民检察院向本院提交了如下证据、依据：第一组：1、竹溪县人民检察院于2018年3月13日拍摄的《东风电站引水渠污染情况现场照片》12张、2018年5月14日拍摄的《东风电站引水渠污染情况现场照片》6张；2、竹溪县水电公司的《营业执照》；3、东风电站的《国有土地使用证》（溪国用［97］字第57号）；4、《竹溪县水电公司关于拟将东风电站报废的请示》（溪水电字［2010］46号）、《竹溪人民政府对的领导批示》《竹溪县水电公司关于报废东风电站的请示》（溪水电字［2010］50号）、《关于对竹溪县水电公司国有资产处置的批复》（溪国资函［2010］15号）。竹溪县水电公司于2018年3月28日出具的《关于东风电站报废的情况说明》。该证据证明，竹溪县水电公司所属东风电站始建于1976年，电站装机容量为1×205千瓦，电站引水明渠全长7.5公里（上至廖家河村，下至东风村），年发电量18万度，年平均收入3.5万元。2010年7月18日，东风电站因遭受严重水毁灾害处于停产报废状态。竹溪县国有资产监督管理局于2010年9月17日批复同意对东风电站进行报废处置。现电站引水渠是臭水沟，存在污染问题和防洪安全隐患。5、《竹溪县水电公司关于公司领导班子成员分工的通知》（溪水电字［2018］01号）、竹溪县人民检察院对县水电公司副经理汤林、东风村文书郭元芬、东风村村民吴立平进行调查制作的《询问笔录》。该证据证明，竹溪县水电公司所属东风电站停产报废后，引水渠无人管护，周边部分住户的生活垃圾和生活污水直排该渠，导致该渠存在严重环境污染问题和安全隐患。该组证据，用以证明竹溪县水电公司所属东风电站于2010年9月17日经竹溪县国有资产监督管理局批复同意对其进行报废处置以来，废弃的电站引水渠无人管护，引水渠周边部分住户的生活垃圾和生活污水直排该渠，导致该渠长期存在严重环境污染问题和安全隐患的事实。第二组：1、《竹溪县水务局主要职责内设机构和人员编制规定》（溪政办发[2010]152号）第二条第四项、《竹溪县水利和湖泊局职能配置、内设机构和人员编制规定》（溪办文[2019]10号）第三条第七项、第八项。该证据证明，竹溪县水利和湖泊局（原竹溪县水务局）负有指导、管理县管水电企业，指导水利设施、水域及非港口岸线的管理、保护与综合利用，指导监督水利工程建设与运行管理的监管职责。2、《竹溪县人民政府关于县电力集团公司体制分设的通知》（溪政发［1999］30号）、竹溪县人民检察院对竹溪县水利和湖泊局副局长罗刚进行调查制作的《询问笔录》。该证据证明，县电力集团公司于1999年5月11日分设为县供电公司和县水电公司，为独立核算、自负盈亏的企业法人实体。分设后的水电公司隶属县水利电力局即竹溪县水利和湖泊局（原竹溪县水务局）管理。县水利电力局即竹溪县水利和湖泊局（原竹溪县水务局）是竹溪县水电公司的行业主管部门。3、竹溪县环境保护委员会办公室《关于对东风电站引水渠生活垃圾和污水进行立即清理的督办通知》（溪环委办督字［2018］12号）。该证据证明，竹溪县环境保护委员会针对竹溪县水利和湖泊局（原竹溪县水务局）怠于履行行业管理职责，导致东风电站引水渠长期存在环境污染问题，于2018年5月15日通知督促其进行整改。4、《水利部、国家发改委、生态环境部、国家能源局关于开展长江经济带小水电清理整改工作的意见》（水电[2018]312号）、《湖北省长江经济带小水电清理整改工作实施方案》（鄂水利函[2019]134号）。该证据证明，自2013年以来未发电且生态环境破坏严重的小水电站是长江经济带小水电清理整改工作要求退出类水电站之一。对退出类水电站应部分或者全部拆除，逐站制定“一站一策”退出方案，明确退出时间，拟定退出程序，明确是否补偿以及补偿标准、补偿方式，制定生态修复措施等，避免造成新的生态环境破坏和安全隐患。5、《十堰市水利和湖泊局、十堰市发展和改革委员会、十堰市生态环境局、十堰市自然资源和规划局、十堰市林业局关于加快推进长江经济带小水电清理整改工作的通知》（十水文[2020]19号）。该证据证明，竹溪县水电公司所属东风电站属于2013年以来未发电且生态环境破坏严重的、县级以上人民政府及其部门明确要求退出而未执行到位的立即退出类小水电站。6、2018年6月25日的《竹溪县小水电站突出环境问题整改实施方案》（溪政办发[2018]42号）和2019年5月13日的《竹溪县长江经济带小水电清理整改工作实施方案》（溪政办发[2019]19号）。该证据证明，竹溪县水利和湖泊局（原竹溪县水务局）负责做好小水电站生态环境突出问题整治工作，负责生态修复工作。7、2019年10月的《竹溪县小水电清理整改“一站一策”方案》（4.1.5东风水电站“一站一策”方案）。该证据证明，东风水电站退出措施中要求开展环境保护与水土保持，电站需做好工程后期环境保护与水土保持工作。要求2019年12月底前完成工程拆除、后续处置，落实环境保护与水土保持措施。8、竹溪县水利和湖泊局于2020年5月10日向省委第二巡视组巡视反馈的《竹溪县小水电清理整改工作情况报告》。该证据证明，竹溪县水电公司所属东风电站已于2019年退出。该组证据、依据，用以证明竹溪县水利和湖泊局系水利行业主管部门，对小水电站负责生态环境突出问题整治、生态修复工作。按照长江经济带小水电清理整改工作要求，竹溪县水利和湖泊局对竹溪县水电公司所属东风电站于2019年12月底前完成退出工程拆除、后续处置，落实环境保护与水土保持措施的行为负有行业监管职责。第三组：《检察建议书》（溪检行公建[2018]42032400002号）。该证据证明，竹溪县人民检察院在履行职责中发现，东风电站停产报废以来，电站废弃引水渠源头截流，因日常管理缺失，周边居民生活垃圾和生活污水直接倾倒入渠内，导致电站废弃引水渠成为臭气熏天、污水横流的垃圾池，其生态环境严重污染，损害了社会公共利益。竹溪县人民检察院于2018年3月30日向竹溪县水利和湖泊局（原竹溪县水务局）发出诉前《检察建议书》，建议竹溪县水利和湖泊局（原竹溪县水务局）于收到该检察建议书后两个月内对东风电站引水渠依法履行监督管理职责，及时治理污染、消除安全隐患。第四组：1、《竹溪县水务局关于“溪检行公建[2018]42032400002号”检察建议书面的复函》。该证据证明，竹溪县水利和湖泊局（原竹溪县水务局）收到检察建议后，虽向竹溪县人民政府报送了《关于原东风电站引水渠道整治工程建设方案的请示》，并将县住建局、县规划局、县综合执法局的修改意见纳入整治方案，向县政府报送了《关于请求明确原东风电站引水渠道整治工程的建设主体和资金来源的请示》，但截至其2018年7月25日向竹溪县人民检察院递交检察建议书面复函时，东风电站引水渠道整治工程尚未落实，引水渠污染问题和安全隐患问题依然存在。2、2019年5月27日，竹溪县水利和湖泊局向竹溪县人民检察院递交的《竹溪县水利和湖泊局关于原东风电站引水渠道整治工作的情况报告》（溪水字[2019]121号）。该证据证明，2019年5月14日，县政府召开专题会议并组织县水利和湖泊局等相关部门对东风电站引水渠道进行了实地勘查，并对整治工程建设方案进行了修改，建设方案预计6月1日前可以完成，届时将再次报送县政府审议，待修改后的整治建设方案审定后，将迅速组织实施，彻底解决该引水渠报废后的遗留问题。3、2020年6月22日，湖北九泰安全环保技术有限公司出具的《竹溪县东风电站引水渠环境污染调查检测报告》。该证据证明，东风电站引水渠环境污染程度。4、2020年7月9日，《竹溪县东风电站引水渠环境污染调查检测报告专家审查意见》。该证据证明，根据《竹溪县东风电站引水渠环境污染调查检测报告》，经专家审查，东风电站引水渠中的污水属于黑臭水体，排入竹溪河，造成竹溪河水环境污染；随着夏季气温升高，黑臭水体及沟渠内垃圾发酵，产生氨、硫化氢等恶臭气体，污染周边环境空气，对周边居民影响较大。建议对沟渠实施恢复治理，增设垃圾收集转运系统、清理沟渠垃圾，增设污水收集管网，以消除黑臭水体及对竹溪河的污染。5、竹溪县人民检察院于2020年7月1日拍摄的《东风电站引水渠污染情况现场照片》4张、2020年7月22日拍摄的《东风电站引水渠污染情况现场照片》4张、2020年11月6日、12月1日拍摄的东风电站引水渠污染情况现场视频资料及竹溪县人民检察院于2020年7月22日对东风村村民邹桂兰、柏尚芬、代美玉进行调查制作的《询问笔录》。该证据证明，东风电站引水渠中至今仍然存在污染问题。该组证据，用以证明竹溪县水利和湖泊局（原竹溪县水务局）收到检察建议书后，虽然向县政府报送了整治建设方案和请示报告，但截至目前，竹溪县水利和湖泊局仍未全面履行监督管理职责，东风堰渠污染问题和安全隐患仍然存在，致使国家和社会公共利益持续处于受侵害状态。被告竹溪县水利和湖泊局辩称，东风电站是2010年申请报废的电站，电站引水渠已堵源废弃，引水渠的引水功能已经丧失，报废的引水渠不属于水利工程组成部分。东风电站废弃引水渠存在环境污染问题属实，废弃引水渠本身并不是引发污染的原因，导致引水渠污染的根本原因是周边居民随意倾倒垃圾和生活污水，引水渠的整治涉及多个行政主管部门职能重叠交叉。根据我国《水法》的相关规定，水行政部门负责取水许可制度和水资源有偿使用制度的组织实施；各级水行政部门按照相应的管理权限，依法对建设和运行的农村水电项目环境管理和保护情况进行监督检查。可以看出，法律和部门规章只是规定水行政部门对建设和运行中的电站负有法定的监督检查职责。东风电站已经报废，引水渠的功能已经丧失，废弃的引水渠不属于水利工程设施，按属地原则，由引水渠所属地方政府，即竹溪县城关镇人民政府管理。现行法律和部门规章并没有赋予水行政部门对报废的电站履行相关监督管理职责，但被告仍委托设计单位制订了整治方案，并向县政府报送了关于对东风电站引水渠进行整治的相关请示。现竹溪县委办公室于2020年5月20日以专题会议纪要形式明确由城关镇负责东风电站引水渠综合整治工作，县城管执法局配合做好周边环境整治。可见，被告在收到竹溪县人民检察院发出检察建议书后，立即采取了行动，积极组织、协调政府各相关职能部门解决东风电站引水渠环境整治问题，现整治方案已制定，建设主体明确，被告已履行了监管职责。《水利部、国家发改委、生态环境部、国家能源局关于开展长江经济带小水电清理整改工作的意见》（水电[2018]312号）是以工作意见的形式下发，该工作意见是党政机关公文，不属于行政法规，该工作意见不是执法依据。根据该意见精神和要求，县政府已成立了小水电清理整改工作领导小组，被告只是该领导工作小组中的成员单位，东风电站已归为“退出类”电站，退出类电站清理整改工作由副县长余凯同志牵头，小水电整改专班负责推进，并不由被告一家负责推进。在小水电清理整改工作中，被告仅负责做好小水电基础资料的调查统计，制定“一站一策”整改方案，督促小水电站落实生态流量泄放措施、监控设施的实施及生态修复工作。被告已结合我县实际情况，制定了东风电站“一站一策”方案，并向省水利厅报备，对东风电站保留的设施设备，已落实管护责任主体为电站业主。同时，根据方案要求，东风电站已停止发电，水电站取水口已封堵，发电机组和附属设施已封存，因考虑到避免造成新的生态环境破坏，保留原拦水坝、引水渠、发电厂房等建筑物，故也就不涉及拆除过程中和后期的环境保护与水土保持工作。因此，被告也已完全履行了东风电站作为“退出类”电站，在小水电清理整改工作中的相关监督管理职责。至于周边居民向东风电站引水渠内随意倾倒垃圾和生活污水行为的监督管理履职主体问题，根据《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》和《城市生活垃圾管理办法》相关规定，依法归属于县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门和县级以上地方人民政府环境卫生行政主管部门监督管理。综上，竹溪县人民检察院对被告关于东风电站引水渠内水污染问题不履行管理职责的起诉属于适用法律错误，导致起诉主体错误。对于引水渠安全隐患问题，被告已履行了管理职责，而且已向县政府报送了整治建设方案，县委也明确由城关镇组织实施。故请求公益诉讼起诉人撤回起诉，或请求人民法院依法驳回其诉讼请求。被告竹溪县水利和湖泊局向本院提交以下证据、依据：第一组：1、《中华人民共和国水污染防治法》第二条、第九条、第三十七条、第八十五条；2、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第二条、第十条、第十六条、第十七条、第四十条、第七十四条；3、《城市生活垃圾管理办法》第十六条、第四十二条。该组依据，用以证明随意倾倒垃圾和生活污水的行为，水行政主管部门没有行政监督管理职责，此类违法行为的行政监督管理职责属于环境保护或环境卫生主管部门负责实施。第二组：《中华人民共和国水法》第十二条。该组依据，用以证明水行政主管部门仅对建设和运行的农村水电站项目环境管理和保护负有监管职责，本案电站已报废，引水渠已废弃，电站并非建设和运行的农村水电站，法律或部门规章对这种情形没有明确赋予水行政主管部门负有监管职责。第三组：１、2017年11月27日，城关镇东风村村民委员会向城关镇“六城联创办公室”报送的《关于东风电站堰渠排污的调查报告》，2018年1月29日县“六城联创办公室”转竹溪县水务局处理；2、2018年7月9日，竹溪县水务局向县政府报送的《关于请求明确原东风电站引水渠道整治工程的建设主体和资金来源的请示》（溪水字〔2018〕131号）；3、2019年8月19日，竹溪县水利和湖泊局向县政府报送的《关于请求审批（竹溪县东风电站堰渠整治项目初步设计）的请示》（溪水字〔2019〕171号）；４、2018年8月24日，竹溪县水利和湖泊局向县政府报送的《关于请求召开原东风电站引水渠道整治工程专题会议的请示》（溪水字〔2018〕160号）；5、2019年9月19日，竹溪县水利和湖泊局向县政府报送的《关于实施东风电站堰渠整治项目的请示》（溪水字〔2019〕37号）；6、2020年5月20日，县委办公室《关于竹溪河流域水环境治理工作的专题会议纪要》（〔2020〕第11号）；7、《中标通知书》《协议书》各一份。证实，由城关镇人民政府负责对东风电站引水渠进行截污覆盖，完善雨污分流管网的基层设施改造项目，经招投标方式于2020年11月20日由湖北金航建设有限公司中标承建，双方并于2020年11月23日就本建设工程签订协议书。该组证据、依据，用以证明竹溪县水利和湖泊局自收到《关于东风电站堰渠排污的调查报告》及溪检行公建〔2018〕42032400002号检察建议书后，立即采取行动，积极请示、组织、协调相关职能部门解决引水渠安全隐患问题，履行了管理职责。县委专题会议议定：由城关镇人民政府负责对东风电站引水渠进行截污覆盖，完善雨污分流管网，可依形就势对道路进行适当铺装；县城管执法局配合做好周边环境整治。现城关镇人民政府负责对东风电站引水渠水环境治理工程项目经招投标方式于2020年11月20日由湖北金航建设有限公司中标承建，双方并于2020年11月23日就本建设工程签订施工协议书。第四组：1、2019年1月20日，《竹溪县水务局、竹溪县发展和改革局、竹溪县环境保护局关于联合上报的报告》（溪水字[2019]50号）。该证据证明，三局按照《水利部、国家发改委、生态环境部、国家能源局关于开展长江经济带小水电清理整改工作的意见》（水电[2018]312号）精神和要求，通过共同复核，对东风电站按照“退出类”电站进行分类，经县委、县政府研究决定，同意按此方案于2019年1月20日上报市水利局的事实。2、2019年2月27日，中共竹溪县委办公室《关于小水电清理整改工作的专题会议纪要》（〔2019〕第5号）。该证据证明，“退出类”小水电站清理整改工作，由副县长余凯同志牵头，小水电整改专班具体负责推进。3、2019年4月25日，《竹溪县人民政府关于报送的报告》（溪政函[2019]29号）。该证据证明：（1）东风电站为“退出类”电站，要求电站退出后，电站业主负责对前池、压力管道进行封堵，拆除机电设备，考虑到避免造成新的生态环境破坏，保留原拦水坝，发电厂房等建筑物；（2）县政府成立小水电清理整改工作领导小组，由县长柯尊勇任组长，副县长曾辉、余凯任副组长，县政府办、水利局、发改局、生态环境局、自然资源局、林业局、财政局、市场监督管理局、公安局、信访局、供电公司以及各相关乡镇政府主要负责人为成员，负责全县小水电清理整改工作的电站退出、落实生态流量、完成行政审批手续、及检查验收等工作。其中，退出类电站清理整改工作由余凯同志牵头负责，小水电整改专班具体负责推进；（3）竹溪县水利和湖泊局负责做好小水电基础资料调查统计，制定一站一策整改方案，督促小水电站落实生态流量泄放措施、监控设施的实施及生态修复工作。4、2019年11月8日，《竹溪县水利和湖泊局、竹溪县发展和改革局、十堰市生态环境局竹溪分局关于印发的通知》（溪水字[2019]159号）及2019年11月29日《竹溪县水利和湖泊局关于上报备案的报告》（溪水字[2019]164号）。该证据证明，东风电站为“退出类”电站，对东风电站制定了一站一策方案，并向省水利厅备案。5、2020年1月21日，《竹溪县人民政府专题会议纪要（1）》（关于小水电清理整改暨地质灾害防治工作）。该证据证明，关于小水电清理整改工作，竹溪县水利和湖泊局负责整改类电站取水许可、水土保持等审批手续的复核和完善工作。6、2020年3月30日，《竹溪县小水电清理整改工作领导小组办公室关于小水电清理整改任务落实情况督办通知》（溪水电整改办字[2020]1号）。该证据证明，竹溪县水利和湖泊局对小水电站清理整改任务是对全县55座整改类电站的水能资源开发规划、取水许可、水土保持、涉河建设项目备案，进行逐一复核，补偿完善相关印证资料的事实。7、2020年5月19日，水利部办公厅，文件，《水利部办公厅关于印发长江经济带小水电清理整改验收销号工作指导意见的通知》（办水电[2020]109号）。该证据证明，小水电清理整改验收销号以省级政府同意的综合评估报告和经批准的“一站一策”方案、技术文件为依据，对照分类整改措施逐项查验完成情况。该组证据、依据，用以证明东风电站在2010年就已经向县政府申请了报废，当时就没有发电，在进行西关街棚户区改造时，东风电站的取水口已经封堵，东风电站归类为“退出类”电站是经县委、县政府同意的，而且东风电站“一站一策”方案是小水电清理整改工作领导小组研究决定，并报省水利厅备案，同时也下发给了东风电站，东风电站“一站一策”方案要求，东风电站保留原拦水坝，发电厂房等建筑物，电站引水渠不需要拆除，不涉及拆除过程中和后期环境保护与水土保持工作，东风电站也具备了销号验收条件。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据、依据，经庭审质证，被告对公益诉讼起诉人提交的证据合法性、客观性均无异议，对证明目的提出异议。本院认为，公益诉讼起诉人提交的证据与本案事实相关联，可以作为认定本案事实的依据，本庭予以确认并在卷佐证。被告提交的第一组证据材料即我国《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《城市生活垃圾管理办法》的相关法律依据，是关于环境保护及环境卫生主管部门针对随意倾倒垃圾和生活污水违法行为负有行政监督管理职能职责法律依据；和被告提交的第四组证据中第5、6、7号证据材料是被告对小水电站清理整改类电站所应履行的相关职责，上述证据不具有排除由被告负责做好对东风电站引水渠环境污染突出问题整治工作和小水电清理整改工作中对未拆除的退出类水电站制定生态修复措施和督促小水电站生态修复工作职责的证明力，故被告提交的该部分证据，不能作为本案定案依据。公益诉讼起诉人对被告提交的其他证据的合法性、客观性无异议，经本院审查，被告提交的该部分证据与本案争议事实相关联，故本庭依法予以采信。经审理查明，东风电站于1979年建成投产，位于竹溪河流域，装机250千瓦，电站引水渠全长7.5公里（上至廖家河村，下至东风村）。2010年7月18日，电站因遭受水毁灾害处于停产状态。2010年9月17日，竹溪县国有资产监督管理局批复同意对其进行报废处置。东风电站自停产报废后至今，电站引水渠源头截流，电站引水渠无人管护，渠内废水留滞，泥沙杂物淤积，且周边部分居民的固体生活垃圾和生活污水长期直排到该渠，遇雨季，渠内污水随同雨水一起从该渠溢出流入电站排水渠，经东城角排污排洪洞汇入竹溪河，污染竹溪河水环境。竹溪县人民检察院于2018年3月在履行职责过程中发现东风电站引水渠存在的上述环境污染突出问题，于2020年6月22日委托湖北九泰安全环保技术有限公司对该渠生态环境污染情况进行采样检测，结果显示电站引水渠主要污染物化学需氧量CDO、氨氮、总磷超标0.1倍、0.49倍、0.45倍，水质为劣Ⅳ类；地震；地震局门口堰段化学需氧量CDO、总磷分别超标16.45倍、46.8倍、57.5倍，水质为劣Ⅴ类；竹溪县朝凤路85号堰段化学需氧量COD、氨氮、总磷分别超标2.85倍、22.0倍、11.6倍，水质为劣Ⅴ类。2020年7月9日，竹溪县人民检察院委托专家对上述检测报告进行专家审查，经专家审查，该渠中属于黑臭水体，排入竹溪河，造成竹溪河水环境污染，随着夏季气温的升高，黑臭水体及沟渠内垃圾发酵，产生氨、硫化氢等恶臭气体，污染周边环境空气，对周边居民影响较大，建议对沟渠实施恢复治理，清理沟渠垃圾，增设污水收集管网，以消除黑臭水体及对竹溪河的污染。2018年3月30日，竹溪县人民检察院向竹溪县水利和湖泊局（原竹溪县水务局）发出诉前《检察建议书》，建议竹溪县水利和湖泊局（原竹溪县水务局）于收到检察建议书后两个月内对东风电站引水渠依法履行监督管理职责，及时治理污染、消除安全隐患。竹溪县水利和湖泊局（原竹溪县水务局）于2018年7月9日向县政府报送《关于请求明确原东风电站引水渠道整治工程的建设主体和资金来源的请示》，于2018年7月25日向竹溪县人民检察院进行书面回复。但截止检察建议回复之日，东风电站引水渠存在的上述环境污染突出问题仍未予以整治。竹溪县人民政府为贯彻执行《水利部、国家发改委、生态环境部、国家能源局关于开展长江经济带小水电清理整改工作的意见》（水电[2018]312号）、《湖北省长江经济带小水电清理整改工作实施方案》（鄂水利函[2019]134号）和《十堰市水利和湖泊局、十堰市发展和改革委员会、十堰市生态环境局、十堰市自然资源和规划局、十堰市林业局关于加快推进长江经济带小水电清理整改工作的通知》（十水文[2020]19号）关于依法开展长江经济带小水电生态环境突出问题清理整改工作的规定和要求，县政府办公室于2018年6月25日印发《竹溪县小水电站突出环境问题整改实施方案》（溪政办发[2018]42号），将东风电站明确为拆除类项目的报废水电站整改范围，按照“党政同责、一岗双责、齐抓共管”、“管行业必须管环保，管生产经营必须管环保”、“属地管理、谁审批谁负责”的原则，明确由竹溪县水利和湖泊局（原竹溪县水务局）负责做好小水电站生态环境突出问题整治工作。2019年5月13日，县政府办公室又印发《竹溪县长江经济带小水电清理整改工作实施方案》（溪政办发[2019]19号），将东风电站明确纳入退出范围，退出时限为2019年底以前，同时明确由竹溪县水利和湖泊局负责做好小水电基层资料调查统计工作，制定一站一策整改方案，督促小水电站落实生态流量泄放措施、监控设施及生态修复工作。竹溪县水利和湖泊局根据上述规范性文件规定的职责和要求，又先后于2018年8月24日向县政府报送了《关于请求召开原东风电站引水渠道整治工程专题会议的请示》；于2019年1月20日和竹溪县发展和改革局、竹溪县环境保护局联合上报了《小水电清理整改工作“退出类、整改类、保留类统计表”的报告》；于2019年8月19日向县政府报送了《关于请求审批（竹溪县东风电站堰渠整治项目初步设计）的请示》；于2019年9月19日向县政府报送了《关于实施东风电站堰渠整治项目的请示》；委托上海千年城市规划工程设计股份有限公司于2019年10月制定了《竹溪县小水电清理整改“一站一策”方案》（4.1.5东风水电站“一站一策”方案）；于2019年11月8日和竹溪县发展和改革局、十堰市生态环境局竹溪分局联合印发了《竹溪县小水电清理整改一站一策报告的通知》；于2019年11月29日将《竹溪县小水电清理整改一站一策报告》予以上报备案。但是，在小水电清理整改工作中明确纳入2019年底以前退出范围的东风电站，作为负责制定小水电清理整改“一站一策”方案和督促小水电站落实生态修复工作的竹溪县水利和湖泊局，既未对明确退出的东风电站存在的上述生态环境突出问题确定生态修复措施，也未督促东风电站业主进行生态修复；同时，作为负责做好小水电站生态环境突出问题整治工作的竹溪县水利和湖泊局对东风电站存在的上述生态环境突出问题至今也未完全履行实质性整治工作的监督管理职责。2020年5月20日，中共竹溪县委办公室《关于竹溪河流域水环境治理工作的专题会议纪要》（〔2020〕第11号）议定：由城关镇人民政府负责对东风电站引水渠进行截污覆盖，完善雨污分流管网，可依形就势对道路进行适当铺装；县城管执法局配合做好周边环境整治。现城关镇人民政府负责对东风电站引水渠水环境治理工程项目虽经招投标方式已于2020年11月20日由湖北金航建设有限公司中标承建，但本建设工程至今尚未开工，竹溪县水电公司属于从事水资源开发、利用、节约、保护和防治水害等水事活动的县管水电企业，至今也未对其所属的东风电站引水渠存在的上述生态环境污染问题履行水体污染的治理义务，致使东风电站引水渠的环境污染问题至今仍未消除，社会公共利益持续处于受侵害状态。竹溪县人民检察院认为竹溪县水利和湖泊局对东风电站引水渠的环境污染问题怠于履行水资源管理和行业管理的法定职责，于2020年7月28日向本院提起行政公益诉讼，请求依法判令竹溪县水利和湖泊局对东风电站引水渠履行管理职责，消除东风电站引水渠污染问题和安全隐患。另查明，《竹溪县人民政府关于县电力集团公司体制分设的通知》（溪政发［1999］30号）、《竹溪县水务局主要职责内设机构和人员编制规定》（溪政办发[2010]152号）和《竹溪县水利和湖泊局职能配置、内设机构和人员编制规定》（溪办文[2019]10号）规定，竹溪县水利和湖泊局（原竹溪县水利电力局、原竹溪县水务局）是竹溪县水电公司的行业主管部门，负有指导、管理县管水电企业，指导水利设施、水域及非港口岸线的管理、保护与综合利用，指导监督水利工程建设与运行管理的监管职责。本院认为，水环境保护，事关人民群众切身利益。水环境污染问题，损害人民群众健康。本案系环境行政公益诉讼案。《中华人民共和国水法》第十二条第四款、第三十一条第一款、“第五十九条第一款、第六十条第四项规定，从事水资源开发、利用、节约、保护和防治水害等水事活动，因违反规划造成江河和湖泊水域水体污染的，应当承担治理责任。县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对违反水法的行为加强监督检查并依法进行查处，在履行水法规定的监督检查职责时，有权责令被检查单位停止违反水法的行为，履行法定义务。《水利部关于全面加强农村水电安全监管工作的通知》（水电[2018]245号）第二条第二项、第三条规定，按照管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全和谁主管谁负责的原则，进一步落实水行政主管部门农村水电安全生产监督管理职责，依法依规开展农村水电监督管理，将安全生产工作作为行业管理的重要内容，要加强对行业安全生产工作的指导监督，定期组织开展农村水电站隐患排查，立查立改。要特别关注报废停运农村水电站的安全监管，全面开展安全影响评估，对于可能存在安全隐患的，要及时采取有效措施予以处置，不留隐患死角。同时，《竹溪县人民政府关于县电力集团公司体制分设的通知》（溪政发［1999］30号）、《竹溪县水务局主要职责内设机构和人员编制规定》（溪政办发[2010]152号）第二条第四项、第三条第四项、《竹溪县水利和湖泊局职能配置、内设机构和人员编制规定》（溪办文[2019]10号）第三条第七项、第八项、第四条第六项也明确规定，本案被告竹溪县水利和湖泊局（原竹溪县水利电力局和原竹溪县水务局）作为县级以上地方人民政府水行政主管部门和水电行业主管部门，负有对从事水资源开发、利用、节约、保护和防治水害等水事活动存在的水体污染行为予以监督检查并依法进行查处的职责。并且根据《水利部、国家发改委、生态环境部、国家能源局关于开展长江经济带小水电清理整改工作的意见》（水电[2018]312号）、《湖北省长江经济带小水电清理整改工作实施方案》（鄂水利函[2019]134号）、《十堰市水利和湖泊局、十堰市发展和改革委员会、十堰市生态环境局、十堰市自然资源和规划局、十堰市林业局关于加快推进长江经济带小水电清理整改工作的通知》（十水文[2020]19号）、《竹溪县小水电站突出环境问题整改实施方案》（溪政办发[2018]42号）和《竹溪县长江经济带小水电清理整改工作实施方案》（溪政办发[2019]19号）中的规定和要求，按照“党政同责、一岗双责、齐抓共管”、“管行业必须管环保，管生产经营必须管环保”、“属地管理、谁审批谁负责”的原则，东风电站属于竹溪县小水电站突出环境问题整改范围及分类中的拆除类报废水电站，并且县政府于2019年5月13日决定将其纳入2019年底以前小水电站退出范围，进一步明确了竹溪县水利和湖泊局（原竹溪县水务局）负有做好小水电站生态环境突出问题整治工作和做好小水电基层资料调查统计工作，制定一站一策整改方案，督促小水电站落实监控设施及生态修复工作的法定监督管理职责。本案公益诉讼起诉人竹溪县人民检察院在履行职责中发现东风电站引水渠渠内废水滞留，泥沙杂物淤积，且周边部分居民的固体生活垃圾和生活污水长期直排到该渠，导致该渠成为“黑臭垃圾池”，遇雨季，渠内污水随同雨水一起从该渠溢出流入电站排水渠，经东城角排污排洪洞汇入竹溪河，污染竹溪河水环境，损害了社会公共利益。依法向被告竹溪县水利和湖泊局发出了检察建议，被告竹溪县水利和湖泊局收到检察建议后，虽制定了整治方案，并就原东风电站引水渠道整治工程建设方案及关于请求明确原东风电站引水渠道整治工程的建设主体和资金来源等工作向县政府进行了请示，同时中共竹溪县委于2020年5月8日召开的关于竹溪河流域水环境治理工作的专题会议议定了由竹溪县城关镇人民政府对东风电站引水渠水环境综合整治工作负责。但是，根据上述法律和相关规范性文件的规定和要求，对在东风电站引水渠存在的上述环境污染问题的后续处置、落实环境保护与水土保持措施的生态修复整治工作未完成前，竹溪县水利和湖泊局对东风电站引水渠存在的生态环境污染仍然负有后续管护、整治和修复工作的法定监督管理职责。现东风电站引水渠的生态环境污染和安全隐患问题依然存在，对生态环境的不良影响至今仍未消除，社会公共利益持续处于受侵害状态，故被告竹溪县水利和湖泊局的行为已构成怠于履行职责。综上，公益诉讼起诉人竹溪县人民检察院要求判令被告竹溪县水利和湖泊局依法对东风电站引水渠履行管理职责，消除东风电站引水渠污染问题的诉讼请求事实清楚，证据确凿，于法有据，本院依法予以支持。依照《中华人民共和国水法》第十二条第四款、第三十一条第一款、第五十九条第一款、第六十条第四项，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款、第七十二条，《水利部关于全面加强农村水电安全监管工作的通知》（水电[2018]245号）第二条第二项、第三条之规定，判决如下：竹溪县水利和湖泊局应依法对废弃的东风电站引水渠继续履行后续管护、生态环境污染整治和修复工作的监督管理职责，以消除东风电站引水渠的环境污染和安全隐患。案件受理费50元，由竹溪县水利和湖泊局承担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省十堰市中级人民法院。审 判 长  张学平审 判 员  周 卫审 判 员  柏自奎人民陪审员  李冬梅人民陪审员  夏丽丽人民陪审员  何衍辉人民陪审员  罗传仁二〇二〇年十二月二日书 记 员  丁 俊附：本案适用的相关法律依据：1、《中华人民共和国水法》第十二条第四款县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。第三十一条第一款从事水资源开发、利用、节约、保护和防治水害等水事活动，应当遵守经批准的规划；因违反规划造成江河和湖泊水域使用功能降低、地下、地下水超采、地面沉降污染的，应当承担治理责任。第五十九条第一款县级以上人民政府水行政主管部门和流域管理机构应当对违反本法的行为加强监督检查并依法进行查处。第六十条第四项县级以上人民政府水行政主管部门、流域管理机构及其水政监督检查人员履行本法规定的监督检查职责时，有权采取下列措施:（四）责令被检查单位停止违反本法的行为，履行法定义务。2、《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。3、相关规范性文件（1）《水利部关于全面加强农村水电安全监管工作的通知》（水电[2018]245号）第二条第二项安全生产监管责任。按照管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全和谁主管谁负责的原则，进一步落实水行政主管部门农村水电安全生产监督管理职责，依法依规开展农村水电监督管理，将安全生产工作作为行业管理的重要内容，完善法规、标准和政策，加强对行业安全生产工作的指导监督。第三条各级水行政主管部门要定期组织开展农村水电站隐患排查，立查立改。要特别关注报废停运农村水电站的安全监管。全面开展安全影响评估，对于可能存在安全隐患的，要及时采取有效措施予以处置，不留隐患死角。（2）《竹溪县人民政府关于县电力集团公司体制分设的通知》（溪政发［1999］30号）：“……竹溪县水电公司隶属县水利电力局管理。……。”（3）《竹溪县水务局主要职责内设机构和人员编制规定》（溪政办发[2010]152号）第二条第四项……指导、管理县管水电企业。第三条第四项制定和实施发展地方水电建设的具体政策、规划和计划，负责水电工程项目审查申报并组织实施；……负责县管水电站、农村水电电气化县的行业管理；……。（4）《竹溪县水利和湖泊局职能配置、内设机构和人员编制规定》（溪办文[2019]10号）第三条第七项指导水利设施、水域及非港口岸线的管理、保护与综合利用。组织指导水利基础设施建设。……。第三条第八项指导监督水利工程建设与运行管理。……。第四条第六项负责水利水电工程建设项目的规划编制与审核报批工作；……负责水利设施的维修养护工作；……负责农村小水电站及其行业管理工作；贯彻并组织实施水电农村电气化相关政策，负责水电农村电气化建设管理工作。（5）《水利部、国家发改委、生态环境部、国家能源局关于开展长江经济带小水电清理整改工作的意见》（水电[2018]312号）第二条第二项第一目1、退出类……2013年以来未发电且生态环境破坏严重的；……县级以上人民政府及其部门文件明确要求退出而未执行到位的，列入退出类，原则上应立即退出。……退出类电站应部分或全部拆除，要避免造成新的生态环境破坏和安全隐患。……未拆除的，应对其进行生态修复，……。要逐站明确退出时间，制定退出方案，……。（6）《湖北省长江经济带小水电清理整改工作实施方案》（鄂水利函[2019]134号）第三条第二项第一目（1）退出类项目。退出类项目包括：……2013年以来未发电且生态环境破坏严重的；……县级以上人民政府及其部门文件明确要求退出而未执行到位的。以上五类小水电原则上应立即退出。……退出类水电站应逐站制定“一站一策”退出方案，明确退出时间，拟定退出程序，明确是否补偿以及补偿标准、补偿方式，制定生态修复措施等，……。（7）《竹溪县小水电站突出环境问题整改实施方案》（溪政办发[2018]42号）中明确：东风电站属于拆除类项目的报废水电站整改范围。按照“党政同责、一岗双责、齐抓共管”、“管行业必须管环保，管生产经营必须管环保”、“属地管理、谁审批谁负责”的原则，明确由竹溪县水利和湖泊局（原竹溪县水务局）负责做好小水电站生态环境突出问题整治工作。（8）《竹溪县长江经济带小水电清理整改工作实施方案》（溪政办发[2019]19号）中明确：将东风电站纳入退出范围，退出时限为2019年底以前。由竹溪县水利和湖泊局负责做好小水电基层资料调查统计工作，制定一站一策整改方案，督促小水电站落实生态流量泄放措施、监控设施及生态修复工作。