北京市第二中级人民法院行 政 判 决 书（2020）京02行终1438号上诉人（一审原告）程宝刚，男，1971年7月20日出生，汉族，住北京市大兴区。被上诉人（一审被告）北京市大兴区司法局，住所地北京市大兴区兴政街**。法定代表人刘国川，局长。委托代理人张征，北京市大兴区司法局工作人员。委托代理人阴政宏，北京市京兴律师事务所律师。上诉人程宝刚因诉北京市大兴区司法局（以下简称大兴司法局）所作政府信息不予公开告知一案，不服北京市大兴区人民法院（以下简称一审法院）所作（2020）京0115行初162号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。2020年1月19日，大兴司法局向程宝刚作出京兴司公开（2020）第1号-不告《政府信息不予公开告知书》（以下简称被诉告知书），载明：“您申请获取的‘京兴政发2018[38]号’文件的《备案报告》是本机关与上级机关内部工作流程产生的信息，该信息不对相对人的权利义务产生影响，属于内部信息，不属于应当公开的政府信息。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（492号令）第二十一条第（二）项、《北京市政府信息公开规定》第二十八条第（五）项之规定，现告知您申请获取的信息不属于应当公开的政府信息。”程宝刚向一审法院诉称，程宝刚于2019年4月26日前往大兴司法局办公地当面提交了政府信息公开申请，申请公开的政府信息为京兴政发2018[38]号文件（以下简称38号文件）的备案报告，大兴司法局当场受理了申请。2019年5月16日，程宝刚收到大兴司法局寄送的京兴司公开（2019）第1号-不告《政府信息不予公开告知书》（以下简称1号告知书），该告知书的主要内容是“您申请获取的信息涉及政府过程性信息，本机构依法决定不予公开。具体理由是：该信息是向北京市司法局（原北京市人民政府法制办公室）备案过程中的信息。”程宝刚对此答复有异议，认为大兴司法局的公开告知不符合《中华人民共和国政府信息公开条例》和北京市人民政府令第268号《北京市行政规范性文件备案规定》的规定，于是将大兴司法局诉至法院。2019年11月19日，法院作出（2019）京0115行初215号行政判决书（以下简称215号行政判决书），判决书中载明“故《备案报告》应属行政规范性文件公布后产生的信息，并非处于行政机关讨论、研究或者审查中的信息。大兴司法局做出的被诉告知书以程宝刚申请公开的信息为过程性信息，属于不予公开范围为由拒绝公开缺乏事实及法律依据，依法应予撤销”，法院撤销了大兴司法局作出的1号告知书，并责令大兴司法局在法定期限内重新作出答复。大兴司法局于2020年1月19日对程宝刚作出被诉告知书，但程宝刚对该答复仍然有异议。具体理由如下：1.依据《北京市行政规范性文件备案规定》第六条的规定，另据京环信息公开2018[24]号可知，规范性文件的备案报告属于公开范围，故大兴司法局对程宝刚申请的政府信息不予公开不当。2.38号文件的发布时间是2018年11月29日，依据《北京市行政规范性文件备案规定》第六条，38号文件的备案报告应该已完成向北京市司法局（原北京市人民政府法制办公室，以下简称市司法局）报送。依据《北京市行政规范性文件备案规定》第九条的规定，2018年12月北京市人民政府备案登记的行政规范性文件目录中包含有38号编号前29号-34号6个文件和之后京兴政发2018[39]号文件，但目录中没有38号文件。2019年1月和2月北京市人民政府备案登记的行政规范性文件目录中也都没有38号文件，故有理由证明38号文件未向市司法局报送，报送市司法局的备案报告，即程宝刚申请的政府信息不存在。依据《中华人民共和国政府信息公开条例》，大兴司法局应该向程宝刚作出政府信息不存在的答复。该文件如果存在，大兴司法局应该向程宝刚公开所申请的政府信息。如果不存在，大兴司法局应该答复该政府信息不存在。诉讼请求：1.撤销大兴司法局作出的被诉告知书；2.请求法院查明事实，依据事实判定大兴司法局向程宝刚公开其申请的政府信息或答复该政府信息不存在；3.本案诉讼费由大兴司法局承担。大兴司法局一审辩称，一、大兴司法局具有负责本行政机关政府信息公开工作的法定职责，且作出的被诉告知书适用法律依据正确，程序合法，认定事实清楚。1.根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号）第四条第一款、第二款及第十七条的规定，大兴司法局具有依法受理程宝刚所提关于38号文件的备案报告的政府信息公开申请，并作出相应答复的法定职权。2.大兴司法局作出的被诉告知书适用法律依据正确，程序合法。法院的215号行政判决书判决确定大兴司法局对程宝刚重新作出答复。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号）第二十四条第二款及《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第711号）第三十三条的规定，大兴司法局于2019年11月25日收到215号行政判决书，该判决书于2019年12月10日生效。大兴司法局按照判决开展政府信息公开工作。大兴司法局于2019年12月26日经主管领导审批通过《大兴区司法局政府信息公开延期答复申请表》及《关于政府信息延长答复期限的申请》。同日，大兴司法局向程宝刚邮寄《政府信息延长答复期限告知书》，告知程宝刚延期至2020年1月20日前向其作出答复。2019年12月28日，由程宝刚家人代其签收。2020年1月19日，大兴司法局经主管领导审批通过，向程宝刚邮寄被诉告知书，由程宝刚本人于2020年1月20日签收。综上所述，大兴司法局依据相关法律规定及215号行政判决书的确定内容，作出被诉告知书并向程宝刚依法邮寄送达，适用法律依据正确，程序合法。3.大兴司法局作出的被诉告知书认定事实清楚。根据《北京市行政规范性文件备案规定》第七条第一款及第八条的规定，大兴司法局承担向市司法局报送38号文件的备案工作。经查询检索，大兴司法局依法制作并保存38号文件的备案报告。但备案报告系大兴司法局在向市司法局进行备案工作时制作的内部管理信息，客观上不会对程宝刚的权利义务产生任何影响，系《北京市政府信息公开规定》第二十八条第五项规定的“不属于应当公开的政府信息”。故，大兴司法局在被诉告知书中答复程宝刚申请获取的信息，属于内部信息，不属于应当公开的政府信息，系认定事实清楚的答复。综上所述，大兴司法局作出的被诉告知书，适用法律依据正确，程序合法，认定事实清楚。二、程宝刚对大兴司法局提出的行政诉讼没有事实和法律依据。首先，程宝刚依据《北京市行政规范性文件备案规定》，径行主张38号文件的备案报告属于应该公开的政府信息范畴，系对法律的错误理解。涉及公民、法人或者其他组织向行政机关申请获取政府信息，应当以《中华人民共和国政府信息公开条例》及《北京市政府信息公开规定》等政府信息公开相关的法律、法规为依据，而非《北京市行政规范性文件备案规定》。其次，程宝刚主张的北京市生态环境局所作政府信息公开告知是该局为回复行政相对人的申请而作出的个案答复，客观上与本案不具有关联性，更不具有法律上的拘束力，客观上不能、也不应当作为大兴司法局开展政府信息公开工作的依据。三、根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号）第三条的规定，北京市生态环境局对大兴司法局的政府信息公开工作没有组织领导的职能，亦没有指导、监督大兴司法局政府信息公开工作的相关职能。故，程宝刚依据《北京市行政规范性文件备案规定》及北京市生态环境局所作政府环境信息公开告知书，径行主张38号文件的备案报告属于应该公开的政府信息范畴，系适用法律错误，不能成立，其诉讼主张没有事实和法律依据。综上所述，大兴司法局作出的被诉告知书系适用法律正确、符合法定程序、认定事实清楚的答复。根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条的规定，结合现有司法实践，请法院依法驳回程宝刚的起诉。一审法院认为，依据2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条的规定，各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作。大兴司法局具有负责本行政机关政府信息公开工作的法定职责。依据2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第二项之规定，属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。第二十四条第二款规定，行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。参照《北京市政府信息公开规定》第二十八条第五项规定，对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出书面答复：……（五）申请公开的政府信息属于行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息或者处于行政机关讨论、研究或者审查中的过程性信息，应当告知申请人不属于应当公开的政府信息。依据《北京市行政规范性文件备案规定》第六条规定：“制定机关应当自行政规范性文件公布之日起30日内报送备案。报送行政规范性文件备案，制定机关应当提交备案报告和行政规范性文件正式文本及其电子文本。备案报告应当载明制定该行政规范性文件的依据、目的、主要内容的说明以及合法性审核等情况”。第七条第一款规定，市人民政府工作部门和区人民政府制定的行政规范性文件，报送市人民政府备案。另，参照《党政机关公文处理工作条例》第八条第十项之规定，报告适用于向上级机关汇报工作、反映情况，回复上级机关的询问。本案中，程宝刚申请公开的信息为38号文件的备案报告，实质上是要求公开区政府向上级政府报送规范性文件内部备案工作的情况，该信息具有内部信息特征，属于“行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息”，大兴司法局根据程宝刚所申请公开政府信息的内容描述，履行了检索搜寻的义务，认定涉案信息具有内部性特征，据此在说明理由的基础上告知程宝刚不予公开，并无不当。故大兴司法局作出的被诉告知书具有事实根据，且适用法律正确，并于法定期限内作出被诉告知书且依法送达，属程序合法。程宝刚认为涉案信息属于应当公开的政府信息，要求撤销大兴司法局作出的被诉告知书，并予以信息公开或信息确认不存在的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，不予支持。据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回程宝刚的诉讼请求。程宝刚不服一审判决，上诉请求撤销一审判决，请求法院查明事实，依据事实判定大兴司法局向程宝刚提供其申请公开的政府信息或答复该政府信息不存在；本案一审、二审诉讼费用由大兴司法局承担。主要理由：1.一审判决对程宝刚申请公开的备案报告是否存在的事实认定没有足够的证据，属于认定事实不清，证据不足。2.将备案报告认定为内部管理信息，属于认定事实不清。大兴司法局同意一审判决，请求予以维持。在一审诉讼期间，程宝刚提交并在庭审中出示了下列证据：1.京兴司公开（2019）第2号-延《政府信息延长答复期限告知书》；2.被诉告知书；3.215号行政判决书；证据1-3证明新的案件根据原判决书内容重新进行解读，里面的信息与本案息息相关。在一审诉讼期间，大兴司法局提交并在庭审中出示了《北京市政府信息公开申请表》《登记回执》、215号行政判决书、《档案查询函》《关于＜档案查询函＞（京兴司公开〔2019〕第2号）的回复函》《关于政府信息延长答复期限的申请》《大兴区司法局政府信息公开延期答复申请表》《政府信息延长答复期限告知书》、被诉告知书、邮件交寄单、邮件妥投网页截图等证据，用以证明大兴司法局所作被诉告知书的合法性。一审法院经庭审质证，对上述证据认证如下：程宝刚提交的证据2系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；提交的证据1、3因无法达到证明目的，不予采纳。大兴司法局提交的被诉告知书系本案被诉行政行为，不能作为证据使用；提交的其余证据具备真实性、合法性、关联性，能够达到证明目的，予以采纳。一审法院已将当事人提交的上述证据随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据材料的认证意见符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》，认证意见正确，本院予以确认。根据上述被认定为合法有效的证据及各方当事人的陈述，本院查明如下事实：2019年4月26日，大兴司法局收到程宝刚当面提交的《北京市政府信息公开申请表》，对申请获取的信息内容描述为：“京兴政发2018[38]号文件提交市政府法制办（现归属司法局）备案的《备案报告》”。2019年5月15日，大兴司法局作出1号告知书，内容为：“根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第（二）项的规定，您申请获取的信息涉及过程性信息，本机关依法决定不予公开。具体理由是：该信息是向北京市司法局（原北京市人民政府法制办公室）备案过程中的信息。”程宝刚不服，向一审法院提起诉讼。一审法院经审理于2019年11月19日作出215号行政判决书，责令大兴司法局于判决生效之日起在《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的答复期限内对程宝刚的政府信息公开申请重新作出答复。2019年12月11日，大兴司法局办公室向文件审核备案科出具《档案查询函》，要求以书面形式回复关于程宝刚申请公开信息的情况。大兴司法局文件审核备案科于2019年12月18日出具《关于＜档案查询函＞（京兴司公开〔2019〕第2号）的回复函》，载明：“经查询档案，现将京兴政发〔2018〕38号文件的备案报告提供于你科室。”2019年12月26日，大兴司法局经主管领导审批决定对程宝刚的申请延期至2020年1月20日前答复，并于同日向程宝刚邮寄送达《政府信息延长答复期限告知书》。2020年1月19日，大兴司法局作出被诉告知书，并于同日向程宝刚邮寄送达。本院认为，根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号）第四条关于政府信息公开工作机构及其职责的规定，大兴司法局具有受理程宝刚所提政府信息公开申请并作出处理的法定职责。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号）第二十一条第二项的规定，对属于不予公开范围的政府信息，应当告知申请人并说明理由。《北京市政府信息公开规定》第二十八条第五项规定，申请公开的政府信息属于行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息或者处于行政机关讨论、研究或者审查中的过程性信息，应当告知申请人不属于应当公开的政府信息。《北京市行政规范性文件备案规定》第六条规定，制定机关应当自行政规范性文件公布之日起30日内报送备案。报送行政规范性文件备案，制定机关应当提交备案报告和行政规范性文件正式文本及其电子文本。备案报告应当载明制定该行政规范性文件的依据、目的、主要内容的说明以及合法性审核等情况。第七条第一款规定，市人民政府工作部门和区人民政府制定的行政规范性文件，报送市人民政府备案。本案中，大兴司法局根据程宝刚所提政府信息公开申请的内容，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》及《北京市政府信息公开规定》的相关规定，针对程宝刚所提申请公开的事项，向文件审核备案科进行了查询，并对查询结果进行了审查，查明了涉案文件的备案报告系行政机关内部工作流程中产生的信息，属于内部信息，据此作出被诉告知书，对于申请公开的信息进行了答复并说明了理由，符合上述规定，并无不当。同时，大兴司法局针对程宝刚所提政府信息公开申请，履行了调查、审批、延期答复告知、送达等程序，在法定期限内作出被诉告知书并送达，符合相关程序及时限规定，亦无不当。一审法院判决驳回程宝刚的诉讼请求正确，本院应予维持。程宝刚的上诉请求没有事实根据和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持一审判决。一、二审案件受理费各50元，均由程宝刚负担（已交纳）。本判决为终审判决。审判长 陈 丹审判员 金 丽审判员 刘明研二〇二〇年十二月十八日书记员 蒋园园书记员 高 元