湖南省武冈市人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0581行初204号原告：阳军，男，1983年11月5日出生，汉族，隆回县人，住隆回县。特别授权委托代理人：徐国清，湖南普利律师事务所律师。被告:隆回县北山镇人民政府，住所地：隆回县北山镇东鄄居委会。法定代表人：王熙华，系隆回县北山镇镇长。出庭负责人：邹军。委托代理人：杨子固，湖南志涛律师事务所律师。原告阳军诉被告隆回县北山镇人民政府行政协议一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2020年12月3日公开开庭审理了本案，原告阳军及其特别授权委托代理人徐国清，被告隆回县北山镇人民政府的出庭负责人邹军，委托代理人杨子固到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告阳军向本院提出以下诉讼请求：1、请求判令解除原、被告于2015年1月24日签订的《北山镇百合集散市场初加工产品交易中心招商引资协议书》及2015年11月3日签订的《北山镇百合集散市场初加工产品交易中心招商引资补充协议书》。2、请求法院判令被告返还原告征地预付款2000000元。3、请求判令被告支付利息560000元(从2016年2月1日至2020年10月1日，以2000000元为基数，按月利率5厘计算)，后期利息顺延计付。4、本案诉讼费用由被告承担。事实与理由：2015年1月24日，原、被告签订《北山镇百合集散市场初加工产品交易中心招商引资协议书》，其中协议约定：“初加工产品交易中心投资1000万元，其中土地开发权价格不低于400万元，项目建设期为2年，即2015年12月至2017年12月，甲方(被告)安排专人协助乙方办理立项及相关部门审批手续，费用由乙方(原告)承担，甲方负责协调土地征收、报批等工作…”。合同签订后，原告于2015年1月27日向被告支付第一期征地预付款50万元。原告支付第一期征地预付款50万元后，被告迟迟不予履行协议约定的土地征收、招拍挂及报批等工作，原告多次催促被告办理，但被告总是找借口拖延。2015年11月3日，原、被告双方经友好协商，签订《北山镇百合集散市场初加工产品交易中心招商引资补充协议书》，补充协议书第一条约定:“甲方(被告)应在2016年2月1日前完成土地报批和招拍挂工作，如未按时完成，甲方根据乙方实际所交款项按人民银行同期最低贷款利率给予乙方(原告)利息补偿。如到2016年5月1日还未完成土地报批和招拍挂工作，甲方无条件退还乙方所交款项并按人民银行同期最低贷款利率给予乙方利息补偿”。第二条约定“若乙方依法竞得该项目国有土地使用权、甲方应在2016年6月30日前按照《北山镇百合集散市场道路建设工程》(设计号:2014-XXX)的要求，完成基础设施建设内容，将熟地交付给乙方，如到2016年9月30日还未完成基础设施建设内容并交地，甲方无条件退还乙方所交款项并按人民银行同期最低款利率给予乙方利息补偿”。双方签订补充协议后，原告于2015年11月4日，向被告支付第二期征地预付款150万元，然而原告支付第二期征地预付款后，被告还是没有按补充协议的约定完成土地征收、招拍挂、报批等工作，亦未完成基础设施建设。原告又是多次催促被告办理，但被告至今仍然找借口一直拖延。综上、原告认为，原、被告签订协议后，双方应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯，全面履行自己的义务，而原告依约交付了第一期和第二期征地预付款，履行了合同义务。但被告不按协议约定履行义务，致使原告与被告签订协议的目的无法实现，被告的行为，构成根本违约，应当按照协议约定和法律规定承担违约责任。为此，原告为保护自身合法权益不受侵害，特依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条之规定，向人民法院提起诉讼，请求依法判决。被告隆回县北山镇人民政府辩称：一、案涉协议是基于平等的民事主体之间订立的协议，不是行政协议，因此不属于行政诉讼的受案范围。行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。案涉《招商引资协议书》及《补偿协议书》实质上是答辩人作为转让方将土地使用权转让给被答辩人，被答辩人支付价款并对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，是一种平等的民事主体之间的民事行为，并非行政行为。《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》明确指出：“结合民事审判实践，就审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律的问题，制定本解释”，因此该司法解释已明确将国有土地使用权合同纠纷限定于民事审判范围，该解释第十条第二款规定：“未能取得土地使用权的受让方请求解除合同、赔偿损失的，按照《中华人民共和国合同法》的有关规定处理。”最高人民法院《民事案件案由规定》将建设用地使用权纠纷框定在第三部分第三级案由的56序列；新的《民法典》也将建设用地使用权明确规定在第十二章，进一步确认了建设用地使用权属于民商事调整范畴。因此，依据《行政诉讼法》的解释第六十九条第一款第（一）项之规定，应当裁定驳回起诉。二、本案已超过起诉期限，亦应裁定驳回起诉。案涉协议即使是行政协议，按照《补充协议书》约定：“如到2016年5月1日还未完成土地报批和招拍挂工作，甲方无条件退还乙方所交款项并按人民银行同期贷款利率给予乙方利息补偿。”由于案涉土地到2016年5月1日仍未完成招拍挂工作，原告应在知道权利被侵害之日起一年内行使合同解除权及财产返还权，原告直到2020年10月12日起才提起诉讼，远远超过了法定起诉期限，亦应裁定驳回起诉。原告阳军向本院提供了以下证据：据1、原、被告身份资料；拟证明主体适格。证据2、北山镇百合集散市场初加工产品交易中心招商引资协议书北山镇百合集散市场初加工产品交易中心招商引资补充协议书；拟证明1、原、被告之间形成合同关系；2、甲方被告负责土地征收、报批工作；3、被告没有按约定时间整好土地将熟地交付给竞得人；4、被告构成违约，应当按约定退还原告预付的征地款及支付利息。证据3、隆回县北山镇百合集散市场建设项目布置方案图；拟证明直观证明百合集散市场初加工产品交易中心四抵面积情况。证据4、湖南省行政事业单位来结算收据；拟证明原告按照协议书向被告支付征地预付款200万元的事实。证据5、现场照片；拟证明被告违约没有将土地整熟，基础设施没有做，没有对外招拍挂。证据6、关于北山镇人民政府不履行《招商引资协议书》上访书；拟证明被告违约未完成基础设施建设，没有招拍挂，原告向隆回县党委政府写上访书的事实。证据7、手机短信截屏照片；拟证明原告经常催促被告挂拍，被告至今没有挂拍违约的事实。证据8、北山镇人民政府关于罗松顺反映北山镇人民政府未履行招商引资协议书问题的答复意见；拟证明被告违约，至今项目地用地材料未报批，土地未挂牌挂拍的事实。被告隆回县北山镇人民政府在法定举证期间向本院提供了以下证据：证据1、北山镇百合集散市场初加工产品交易中心招商引资协议书及《补充协议书》；拟证明协商内容实质上是国有土地使用权的转让协议限定的转让，原告应通过招标取得国有土地使用权，如到2016年2月1日还未完成工地工作，协议即应解除。证据2、湖南人民政府农用地挂用，土地征收审批单；拟证明涉案土地已完成审批工作。本院审查认为：原、被告提供的证据与本案有关联，具有真实性，形式来源合法，可以作为本案的证据采信。根据采信的证据，本院确认以下案件事实：为改变城镇面貌，提升城镇品位，被告隆回县北山镇人民政府经研究于2015年1月24日与原告阳军签订了《北山镇百合集散市场初加工产品交易中心招商引资协议书》，其中协议约定：初加工产品交易中心投资1000万元，其中土地开发权价格不低于400万元。项目建设期为2年，即2015年12月至2017年12月，甲方（被告北山镇人民政府）安排协助乙方办理立项及相关部门审批手续，费用由乙方（原告阳军）承担。甲方负责协调土地征收、报批等工作。甲方成立专门工作班子负责项目协调工作，协助乙方调处建设过程中的矛盾和纠纷。2015年1月27日原告阳军按合同的约定向被告隆回县北山镇人民政府支付第一期征地预付款50万元。原告阳军支付第一期征地预付款后，被告北山镇人民政府未按合同约定完成土地征收，招拍挂及报批等事项。2015年11月3日，原、被告经协商签订了《北山镇百合集散市场初加工产品交易中心招商引资补充协议书》，该补充协议第一条约定：“甲方（被告隆回县北山镇人民政府）应在2016年2月1日前完成工地报批和招拍挂工作，如未按时完成，甲方根据乙方实际所交款项按人民银行同期最低贷款利率给予乙方（原告阳军）利息补偿，如到2016年5月1日还未完成土地报批和招拍挂工作，甲方无条件退还乙方所交款项并按人民银行同期最低贷款利率给予乙方利息补偿”。第二条规定“若乙方依法竞得该项目国有土地使用权，甲方应在2016年6月30日前按照《北山镇百合集散市场道路建设工程》（设计号2014-051）的要求，完成基础设施建设内容，将该地交付给乙方，如到2016年9月30日还未完成基础设施建设内容并交地，甲方无条件退还乙方所交款项并按人民银行同期最低贷款利率给予乙方利息补偿”。补充协议签订后，原告阳军于2015年11月4日向被告隆回县北山镇人民政府支付了第二期征地预付款150万元，原告共支付征地预付款200万元之后，多次催促被告履行协议，至起诉时被告仍未按协议约定完成土地征收、招拍挂、报批等事项，亦未完成基础设施建设。原告遂起诉至本院，请求判令被告解除协议，返还征地预付款及支付利息。另查明，2016年人民银行基准利率1年至3年为年利率4.75%，原告征地预付款200万元利息从2016年2月1日至2020年10月1日利息为443333元。本院认为，行政协议是指行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。本案被告隆回县北山镇人民政府为改变城镇面貌，提升城镇品质，与原告阳军签订的《北山镇百合集散市场初加工产品交易中心招商引资协议书》及《北山镇百合集散市场初加工产品交易中心招商引资补充协议书》属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项规定的行政协议。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条规定“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行，未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”第二十七条规定“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”本案被告隆回县北山镇人民政府未按照约定履行行政协议，其诉讼时效参照民事法律规范确定。本案原告多次催促被告履行协议，一直向被告主张权利，原告的起诉未超过起诉期限。《中华人民共和国合同法》第八条规定“依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。”第九十四条第（四）项规定“当事人一方迟延履行债务或者其他违约行为致使不能实现合同目的，可以解除合同。”原告要求解除协议及返还征地付款其利息的诉讼请求符合法律要求，本院予以支持。被告辩称本案不是行政协议不属于行政诉讼的受案范围及即使是行政协议，已超过法定起诉期限的意见，本院不予采纳。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条（十一）项、《最高人民法院关于审理行政协议案件案件若干问题的规定》第二十五条、第二十七条及《中华人民共和国合同法》第八条、第九十四条第（四）项、第九十八条及《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定，判决如下：一、解除原告阳军与被告隆回县北山镇人民政府于2015年1月24日签订的《北山镇百合集散市场初加工产品交易中心招商引资协议书》及2015年11月3日签订的《北山镇百合集散市场初加工产品交易中心招商引商资补偿协议书》。二、由被告隆回县北山镇人民政府在本判决书生效后十日内返还给原告阳军征地预付款2000000元。三、由被告隆回县北山镇人民政府在本判决书生效后十日内支付原告阳军利息443333元（按年利率4.75%以200万元为基数从2016年2月算至2020年10月，2020年10月以后的利息按同期人民银行贷款基准利率计算至清偿时止）。如被告未按本判决指定的期限履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。本案受理费50元，由被告隆回县北山人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。审 判 长  杨 光人民陪审员  陈邵玫人民陪审员  刘宏明二〇二〇年十二月十五日代理书记员  朱姿颖附关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。第二十七条人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。《中华人民共和国合同法》第八条依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。当事人应当按照约定履行自己的义务，不得擅自变更或者解除合同。依法成立的合同，受法律保护。第九十四条有下列情形之一的，当事人可以解除合同：（一）因不可抗力致使不能实现合同目的；（二）在履行期限届满之前，当事人一方明确表示或者以自己的行为表明不履行主要债务；（三）当事人一方迟延履行主要债务，经催告后在合理期限内仍未履行；（四）当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的；（五）法律规定的其他情形。第九十八条合同的权利义务终止，不影响合同中结算和清理条款的效力。《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行给付金钱义务的，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。被执行人未按判决、裁定和其他法律文书指定的期间履行其他义务的，应当支付迟延履行金。