江西省吉安市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）赣08行终217号上诉人（原审原告）江西富瑞房地产开发有限公司。住所地：泰和县城澄江大道**，统一社会信用代码：913608267460941621。法定代表人肖立新，总经理。委托诉讼代理人陈健庚，江西钧略律师事务所律师。被上诉人（原审被告）泰和县自然资源局。。住所地：泰和县白凤大道统一社会信用代码：11361026014832422Y。法定代表人邓新华，局长。委托诉讼代理人戴海志，该局干部。委托诉讼代理人陈文艺，江西西昌律师事务所律师。上诉人江西富瑞房地产开发有限公司（以下简称富瑞公司）因其诉泰和县自然资源局行政追缴决定一案，不服吉安市青原区人民法院（2020）赣0803行初171号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。原审法院查明，原泰和县国土资源局在2019年机构改革后更名为泰和县自然资源局，并于2019年2月18日正式启用“泰和县自然资源局”印章。2007年12月14日，富瑞公司与泰和县自然资源局就富瑞公司受让案涉宗地签订《国有土地使用权出让合同》及补充协议，约定该合同项下出让宗地位于泰和县，面积为87547.4平方米，出让价款为90200000元，每平方米1030.3元，受让人在案涉宗地范围内新建建筑物的，建筑容积率≤2。2008年8月14日，泰府规建房审2008-001号文件批复同意容积率调整为2.06。后富瑞公司在案涉宗地上开发建设了“香寓花城”房地产项目。2014年6月23日，因受富瑞公司委托，江西省平川大地测绘有限公司在对香寓花城小区进行核实测量后出具建设工程竣工规划核实测量成果报告书，核实测量数据中容积率为2.172%。2016年10月18日，泰和县城乡建设局向泰和县自然资源局出具《告知函》，告知其富瑞公司开发建设的香寓花城项目实测容积率为2.172。泰和县自然资源局认为该实测容积率高于合同约定的容积率，遂委托江西首佳房地产咨询评估有限公司评估补交地价，该公司于2017年2月21日作出赣首佳［2017］（吉估）字第106号土地估价报告，综合评定出案涉宗地项目的实际容积率为2.172，新增建筑面积15058.1528平方米，以2016年10月18日为估价期日，需补交地价款21194350元。2017年2月27日，泰和县自然资源局向富瑞公司发出《关于限期缴纳超容积率建设土地出让金的通知》，要求富瑞公司于2017年3月14日前补交土地使用权出让金21194350元等。富瑞公司未按通知缴纳，泰和县自然资源局遂于2018年8月28日向本院提起民事诉讼，要求判令富瑞公司补交土地使用权出让金21194350元等。该案审理期间，本院委托核工业华东二六三工程勘察院对案涉宗地项目容积率进行鉴定，鉴定意见中测量容积率为2.172。本院于2019年12月23日作出（2018）赣08民初122号生效民事裁定，驳回了泰和县自然资源局的起诉。2020年1月17日，泰和县自然资源局作出案涉行政追缴决定书。因不服该行政追缴决定，富瑞公司向本院提起行政诉讼。原审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五条规定：“国务院自然资源主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府自然资源主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定”，第六十七条第一款规定：“县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”，《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第六条规定：“县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查”，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定：“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收”，泰和县自然资源局作为自然资源主管部门，在行使监督检查职责时，有权对其认为违反土地管理法律、法规的行为进行管理，有权征收土地出让金。关于本案被诉的案涉行政追缴决定是否属于行政诉讼受案范围的问题，泰和县自然资源局按照《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》和《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》等相关法规的规定，作出有明确的补缴期限、补缴土地出让金金额及相应事实根据等的决定，系泰和县自然资源局运用其行政裁量权力作出的单方行为，并对富瑞公司产生具有法律效果的影响，符合行政行为的主要特征，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款规定的人民法院行政诉讼受案范围，故对富瑞公司认为本案属民事诉讼受案范围的主张，不予支持。本案主要的争议焦点为泰和县自然资源局作出的案涉行政追缴决定是否合法。依照《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》第二条“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。……对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价”规定，富瑞公司改变了容积率，应按规定补交容积率的土地差价。对于赣首佳[2017]（吉估）字第106号土地估价报告的证据采信问题，虽系泰和县自然资源局自行委托评估，但在前述民事诉讼中，法院委托评估机构对案涉宗地项目的实测容积率进行重新鉴定，富瑞公司并未申请对需补交的地价款等事项进行重新鉴定；《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范(试行)》（2018年4月9日前有效）第6.3.2条规定：“土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的，在评估需补缴地价款时，评估期日应以国土资源主管部门同意补缴地价时为准”，富瑞公司未依法向政府部门上报申请对提高案涉宗地项目容积率进行批准，该估价报告以泰和县城乡建设局函告泰和县自然资源局案涉宗地项目实测容积率的时间节点（2016年10月18日）为估价期日不违反法律规定，故对该估价报告予以采信。因此，泰和县自然资源局依据该估价报告作出案涉行政追缴决定，证据确凿，适用法律、法规正确。富瑞公司认为案涉宗地项目在2013年就已完成，至2016年10月18日已超过两年，超过了行政处罚两年的处罚时效，因案涉行政追缴决定并不属于行政处罚，故对富瑞公司该主张，不予采纳。对于富瑞公司认为泰和县自然资源局未告知其作出决定的事实、理由、依据以及享有陈述、申辩的权利等而直接作出案涉行政追缴决定的问题，因补交土地差价事宜已经经过了民事诉讼程序的审理，富瑞公司在民事诉讼过程中已经充分地进行了陈述和申辩，案涉行政追缴决定的作出符合法定程序，因此，对富瑞公司要求撤销该决定的诉请予以驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回富瑞公司的诉讼请求。上诉人富瑞公司上诉称：1.富瑞公司2007年12月14日与原泰和县国土资源局签订的《国有土地使用权出让合同》系民事合同，不属于行政合同。泰和县自然资源局无权对民事合同纠纷通过行政管理手段处理，应当通过民事诉讼程序解决。2.富瑞公司的香寓花城项目于2013年就已完成并通过政府相关部门验收，泰和县自然资源局对验收时就已超容积率的问题没有提出异议，应视为无异议。即便按泰和县自然资源局自述是在2016年10月18日通过泰和县城乡建设局出具《告知函》才知道该项目实际建设容积率为2.172，那么距该项目验收之日也大大超过了二年。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，不应再给予行政处罚。泰和县自然资源局于2020年1月17日对富瑞公司作出的行政追缴决定因具有行政处罚性质，已超过追诉时效。3.退一步讲，即使泰和县自然资源局可以追罚，也必须严格遵守法定程序。富瑞公司在2020年1月20日突然收到泰和县自然资源局作出的《行政追缴决定书》，在此之前，泰和县自然资源局没有向富瑞公司告知任何事由。4.江西首佳房地产咨询评估有限公司作出的赣首佳（2017）吉估字第106号土地估价报告，不能作为行政追缴的依据。首先，此次评估是泰和县自然资源局单方委托的，富瑞公司不知情，富瑞公司也从未收到该评估报告。其次，该评估报告是以2016年10月18日为估价期日，与出让合同的签订相距九年，房地产市场已经发生了翻天覆地的变化。即使要补交出让金，也应该按当时的土地价格计算，而不应该按处罚时的价格计算。5.在民事诉讼中，吉安市中级人民法院委托核工业华东二六三工程勘察院对是否超容积率重新进行了鉴定，鉴定结论为容积率2.172，对应该补交多少土地出让金没有作出结论。因此，泰和县自然资源局追缴土地出让金2119.435万元明显缺乏依据。综上所述，泰和县自然资源局作出的《行政追缴决定书》无论程序上还是实体上，都违反法律规定，是明显错误的。上诉请求:1.撤销一审判决，改判撤销泰和县自然资源局2020年1月17日作出的《行政追缴决定书》；2.一、二审诉讼费由泰和县自然资源局负担。被上诉人泰和县自然资源局辩称：1.富瑞公司系对泰和县自然资源局作出的追缴决定不服而诉请撤销，土地出让合同的定性问题与本案无关。2.泰和县自然资源局根据相关法律、政策规定依职权追缴富瑞公司超容积率建设应补缴的土地出让金，并非行政处罚，不适用《中华人民共和国行政处罚法》的相关规定。3.富瑞公司所称的陈述、申辩权问题，已在双方之前的民事诉讼中得到充分保障。另外，依据双方签订的出让合同的约定及相关法律规定确定富瑞公司应补缴土地出让金及相应的金额，事实清楚，法律规定明确。4.富瑞公司案涉宗地项目建设实测容积率为2.172，既超过合同约定的容积率，也超过了经泰和县人民政府泰府规建房审2008－001号文件批复同意而调整的容积率。富瑞公司未依法向政府相关部门上报，申请对提高案涉宗地项目容积率进行批准，评估报告以泰和县自然资源局2016年10月18日函告泰和县自然资源局案涉宗地项目实测容积率的时间节点为评估期日不违反法律规定。5.出让合同约定的容积率为≤2.0，富瑞公司也是按照该标准缴纳的土地出让金，但该项目竣工后实测容积率为2.172，根据相关法律、政策规定，富瑞公司应补缴实测容积率与合同约定的容积率差额部分所应缴纳的土地出让金。综上，原判认定事实清楚，适用法律正确。请求二审法院驳回富瑞公司的上诉请求。本院经审理查明的事实与一审法院认定的事实一致，予以确认。本院认为，根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》“土地出让收入由财政部门负责征收管理，可由国土资源管理部门负责具体征收”的规定，泰和县自然资源局具有征收土地出让金的法定职责、职权。根据《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》第二条“土地使用者需要改变原批准的土地用途、容积率等，必须依法报经市、县人民政府批准。……对出让土地，凡改变土地用途、容积率的，应按规定补交不同用途和容积率的土地差价”规定，出让土地使用者如果改变了容积率，应按规定补交容积率的土地差价。本案中，原泰和县国土资源局与富瑞公司2007年12月14日签订的《国有建设用地出让合同》及《补充协议》约定容积率为≤2.0，2008年8月14日经批准同意调整为2.06，现富瑞公司开发建设的香寓花城项目实测容积率为2.172，富瑞公司改变了容积率，应按规定补交容积率的土地差价。根据国土资源部国土资发〔2010〕204号《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》关于“经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让金”和江西省国土资源厅国土资厅发〔2013〕20号《国有建设用地使用权出让地价评估技术规范(试行)》（2018年4月9日前有效）第6.3.2条规定：“土地出让后经原出让方批准改变用途或容积率等土地使用条件的，在评估需补缴地价款时，评估期日应以国土资源主管部门同意补缴地价时为准”。本案中，富瑞公司的涉案建设项目的容积率经批准同意由≤2.0调整为2.06，富瑞公司未经审批由2.06变更为2.172。因此，富瑞公司补缴的土地出让金应当分为两个阶段进行计算，即以批准同意容积率调整为2.06的时间2008年8月14日和泰和县城乡建设局函告泰和县自然资源局案涉宗地项目实测容积率为2.172的时间2016年10月18日分别核定应补缴的土地出让金。评估机构江西首佳房地产咨询评估有限公司对容积率2.0至2.172均以2016年10月18日作为估价期日，违反上述规定，该评估公司出具的估价报告不能作为核定富瑞公司应补缴土地出让金金额的依据。因此，泰和县自然资源局依据该估价报告作出的被诉追缴土地出让金决定，属证据不足，认定事实错误。关于富瑞公司主张涉案《国有土地使用权出让合同》系民事合同不属行政合同的问题。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第（三）项、第二十八条的规定，对《国有土地使用权出让合同》提起行政诉讼的，人民法院应当依法审理。2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。涉案《国有土地使用权出让合同》的定性，与本案泰和县自然资源局依行政职权追缴土地出让金无关。关于富瑞公司主张其香寓花城项目2013年完工并经相关部门验收，泰和县自然资源局现在向富瑞公司追缴土地出让金，超过行政处罚法规定的两年的处罚期限。泰和县自然资源局向富瑞公司追缴土地出让金，属行政征收，并非行政处罚。因此，泰和县自然资源局追缴土地出让金不受行政处罚法关于行政处罚期限规定的限制，富瑞公司的该主张不予支持。关于富瑞公司主张泰和县自然资源局未告知其追缴土地出让金的事由，剥夺了其陈述、申辩权，处罚程序违法的问题。追缴土地出让金系行政征收，虽然没有专门的程序规定，但泰和县自然资源局应遵循正当法律程序，充分保障富瑞公司的陈述、申辩、听证等权利。现泰和县自然资源局在本案行政追缴过程中未告知富瑞公司有陈述、申辩、听证等权利，有违正当程序原则。综上，泰和县自然资源局作出的被诉行政追缴决定，证据不足，认定事实错误，程序违法，依法应予撤销。富瑞公司的部分上诉理由成立，其上诉请求依法予以支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项，第八十九条第一款第（二）项的规定，判决如下：一、撤销吉安市青原区人民法院（2020）赣0803行初171号行政判决；二、撤销泰和县自然资源局2020年1月17日作出的《行政追缴决定书》，由泰和县自然资源局重新作出行政行为。一、二审案件受理费各50元，由泰和县自然资源局负担。本判决为终审判决。审判长 吴 山审判员 颜 莉审判员 罗英秀二〇二〇年十二月十四日书记员 刘唤珠