湖北省恩施土家族苗族自治州中级人民法院行 政 判 决 书（2020）鄂28行初50号原告李玉东，男，生于1980年2月5日，汉族，湖北省恩施市人，住恩施。原告李玉权，男，生于1968年5月15日，汉族，湖北省恩施市人，住恩施。原告李玉才，男，生于1974年2月28日，汉族，湖北省恩施市人，住恩施。三原告委托代理人陈礼堂，湖北正典律师事务所律师。三原告委托代理人杨成义，湖北正典律师事务所实习律师。被告恩施市人民政府。住所地：恩施市市府路**。法定代表人苏勇，市长。出庭负责人彭巍，副市长。委托代理人田凤，湖北新理念律师事务所律师。委托代理人黄素玮，恩施市司法局副局长。被告恩施土家族苗族自治州人民政府。。住所地：恩施市舞阳大道1巷**法定代表人刘芳震，州长。出庭负责人周辉军，州政府党组成员、秘书长。委托代理人杨娇，湖北震邦华广律师事务所律师。第三人李奎山，男，生于1969年3月27日，汉族，湖北省恩施市人，住恩施。原告李玉东、李玉权、李玉才不服被告恩施市人民政府（以下简称市政府）作出的恩市政决字[2019]4号《土地权属争议处理决定书》第（二）、（三）、（四）项和被告恩施土家族苗族自治州人民政府（以下简称州政府）作出的恩州政复决字[2020]11号《行政复议决定书》第（二）项，于2020年6月23日向本院提起行政诉讼。本院于2020年6月29日立案后，向被告和第三人李奎山送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2020年9月18日公开开庭审理了本案。原告李玉东及其委托代理人陈礼堂、杨成义，被告市政府的行政机关负责人彭巍及委托代理人田凤、黄素玮，被告州政府的行政机关负责人周辉军及委托代理人杨娇，第三人李奎山均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。因李玉东、李玉权、李玉才与李奎山发生土地权属争议，李玉东、李玉权、李玉才向市政府申请土地确权。2019年12月28日，市政府作出恩市政决字[2019]4号《土地权属争议处理决定书》。李玉东、李玉权、李玉才不服，向州政府申请行政复议。2020年6月11日，州政府作出恩州政复决字[2020]11号《行政复议决定书》。原告李玉东、李玉权、李玉才诉称，李玉东、李玉权、李玉才系同胞兄弟。三人之父李光辉持有的1984年《自留山证》中包括小地名为“屋后小山坡”和“对门山”两块林地。2008年林业改革时，前山村村委会根据该《自留山证》和《分山协议书》将该证上登记的两块林地发包给李玉东兄妹五人。2007年10月26日，李奎山与板桥镇前山村经济联合社签订《土地承包经营合同》。李奎山承包了小地名为“外寨”、“岩湾”、“道湾”、“返淌”四块承包地。该四块承包地中，除“岩湾”之外，其余三块承包地全部位于李光辉持有的1984年《自留山证》登记的林地范围之内。市政府向李奎山颁发的恩市政林证字（2009）第138672号《林权证》中登记的小地名为“外寨”的林地也与李玉权的承包林地重合。市政府的土地行政裁决与州政府的行政复议决定认定事实错误，关于原安坪小村将药材基地有偿转让给李奎山的父亲李光潘的事实没有证据，李玉东等人未上山指界，不能以李玉东等人2009年签订林地承包合同时的坐标卫星定位确定其林权四至。市政府的土地行政裁决与州政府的行政复议决定适用法律错误，没有尊重历史和现实情况。李奎山与前山村村委会签订的《土地承包经营合同》无效，其持有的土地承包经营权证应予撤销。请求：1.撤销市政府作出的恩市政决字[2019]4号《土地权属争议处理决定书》第（二）、（三）、（四）项和州政府作出的恩州政复决字[2020]11号《行政复议决定书》第（二）项；2.责令市政府重新作出处理决定，确认李奎山《农村土地承包经营合同》中地块名为“外寨”、“道湾”、“返淌”的三块承包地及《林地承包合同》中地块名为“外寨”的林地在原告承包的林地范围内，应由原告行使林地承包经营管理权，李奎山无权承包经营管理。为支持其诉讼请求，原告李玉东、李玉权、李玉才向本院提交了以下证据：1.市政府作出的恩市政决字[2019]4号《土地权属争议处理决定书》和州政府作出的恩州政复决字[2020]11号《行政复议决定书》；证明市政府和州政府对李玉东等人与李奎山的土地权属争议作出了处理决定和行政复议决定。2.李光辉1984年《自留山证》、李玉东等人的《分山协议书》、李玉东三兄弟的《集体林权登记审批表》；证明李光辉《自留山证》中登记有“屋后小山坡”和“对门山”两块林地，2008年林业改革时，前山村村委会根据该《自留山证》和《分山协议书》将“屋后小山坡”和“对门山”两块林地发包给李玉东五兄妹，其中，李玉东承包“老屋后边小包”林地，李玉权承包“对门包”林地，李玉才承包“屋后头坡（窄门湾）”林地。李玉东等人取得林权有历史依据，来源合法，应收保护。3.村民联名证言、经济联合社证明、李奎山的《农村土地承包合同》和《林权登记审批表》、会议记录、证明和情况说明；证明李奎山承包的“外寨”土地位于李玉权承包的“对门包”林地范围内，李奎山承包的“道湾”土地位于李玉才承包的“屋后头坡（窄门湾）”和李玉东承包的“老屋后边小包”林地范围内，李奎山承包的“返淌”土地位于李玉才承包的“屋后头坡（窄门湾）”林地范围内。李奎山承包林地和土地的历史依据不足，与李玉东等人有权属争议的部分应属无效，应确权给李玉东等人。被告市政府辩称，市政府作出的恩市政决字[2019]4号《土地权属争议处理决定书》第（二）、（三）、（四）项认定事实清楚，证据确实充分。该处理决定书适用法律正确，程序合法，结论正确。市政府收到李玉东等人的确权申请后，进行了走访调查，因争议地地形特殊和景区开发等原因，无法按照争议双方持有的合法有效证件的文字登记内容确定各自承包土地的四至界限，且无其他方式能够确定争议承包土地的具体界限。在双方无法达成调解的情况下，市政府依据公平原则作出争议地各半的决定并无不当，尊重了历史和现实情况。李奎山承包的“外寨”土地中，退耕还林的植被与自然生长的植被有显著区别，市政府以厚朴树群生范围确定为李奎山承包的“外寨”土地四至，范围之外的土地不属于李奎山承包的土地，该结论并无不当。关于李奎山承包的“外寨”林地部分的权属，市政府正在调查核实，事后会重新作出具体行政行为。请求驳回李玉东等人的诉讼请求。为支持其答辩理由，被告市政府向本院提交了以下证据：1.（2017）鄂2801行初113号《行政判决书》、（2018）鄂28行终82号《行政判决书》；证明市政府作出的处理决定与人民法院生效判决一致，有事实和法律依据。2.原恩施市国土资源局、恩施市司法局对本案争议双方及案外人李光斗、姚书元的调查笔录；证明市政府到现场进行了调查核实，案涉争议地的四至因地形特殊和景区开发等原因而无法确定。市政府所作处理决定有事实和法律依据。3.卫星定位图；证明案涉争议地四至经过了卫星坐标定位，相关主管部门到现场进行了实地查勘。4.李光辉1984年的自留山证、2008年4月10日《分山协议书》、李玉东的《集体林林权登记申请审批表》和《恩施市集体林地承包合同书》、李玉才的《集体林林权登记申请审批表》和《恩施市集体林地承包合同书》、李玉权的《集体林林权登记申请审批表》和《恩施市集体林地承包合同书》。5.李光潘的自留山证、李奎山的《集体林林权登记申请审批表》和《恩施市集体林地承包合同书》、李奎山分别于2005年5月20日和2007年10月26日签订的《恩施市农村土地承包合同书》、李奎山于2018年10月20日签订的《农村土地（耕地）承包合同》；证明李奎山对案涉土地持有合法有效的权利凭证。6.送达回证；证明市政府的处理程序符合法律规定。被告州政府答辩称，争议地附近岩石密布，无法根据李玉东等人与李奎山提交的证件文字登记内容确定四至界限。市政府通过将2009年签订林地承包合同时的坐标定位以及2018年签订土地承包合同时的坐标定位还原在1：2000航拍图上的方式，发现李玉东承包的小地名为“老屋后边小包”林地与李奎山承包的小地名为“道湾”土地重合面积约0.4亩，李玉才承包的小地名为“屋后头坡（窄门湾）”林地与李奎山承包的小地名为“返淌”土地重合面积约10亩，李玉权承包的小地名为“对门包”林地与李奎山承包的小地名为“外寨”土地大部分重合。市政府作出的行政复议决定书认定事实清楚，内容适当，适用法律正确，程序合法。请求予以维持。为支持其答辩理由，被告州政府向本院提交了以下证据：1.李玉东等人的行政复议申请书；证明李玉东等人向州政府提出复议申请的事实。2.《行政复议案件登记表》；《提出答复通知书》及送达回证、邮政快递单；恩州政复决字[2020]11号《行政复议决定书》及送达回证、邮政快递单；证明州政府受理行政复议申请后，在法定期限内作出了行政复议决定并依法送达给各方当事人，行政复议程序合法。第三人李奎山庭审时口头陈述称，李玉东等人的土地和山林在2012年已经全部被征收。李光辉1984年的自留山证上“药草湾”与案涉土地不相连。李奎山尊重市政府和州政府的处理决定，尊重事实和法律，请求驳回李玉东等人的诉讼请求。支持其陈述意见，第三人李奎山向本院提交了以下证据：1.争议地现场照片三张；证明“外寨”是李奎山承包的土地和林地，与李玉东等人无关。小地名为“道湾”的土地中有梯田，不属于林地。经庭审质证，对李玉东、李玉权、李玉才提交的证据，市政府认为，证据1、2无异议，证据3达不到证明目的。州政府认为，证据1无异议，证据2不能完全证明本案事实，李光辉1984年自留山证上的四至描述无法确定本案争议地在其四至界限内，另根据李玉东等人林权证上的定位，李玉东等人与李奎山的土地有部分重合，证据3达不到证明目的。李奎山认为，证据1无异议，证据2的真实性无异议，但达不到证明目的，自留山证合法，但林权证不合法，证据3的真实性无异议，但达不到证明目的。对市政府提交的证据，李玉东、李玉权、李玉才认为，证据1的真实性无异议，但达不到证明目的，证据2达不到证明目的，证据3不知情，证据4、5的真实性无异议，但达不到证明目的，证据6无异议。州政府和李奎山均无异议。对州政府提交的证据，李玉东、李玉权、李玉才、市政府、李奎山均无异议。对李奎山提交的证据，李玉东、李玉权、李玉才认为真实性无异议，但达不到证明目的。本院对上述证据认证如下：因各方当事人对证据的真实性均无异议，对主张不知情的证据不能提交相反的证据，故本院对案涉所有证据予以采信，并根据综合查明的事实认定证明目的。经审理查明，1984年7月28日，市政府为李玉东、李玉权、李玉才之父李光辉颁发了《自留山证》，其中，登记有小地名为“屋后小山坡”和“对门山”两块林地。“屋后小山坡”林地的四至为东至熟地，西至岩沿，南至岩沿，北至道湾岩坎。“对门山”林地的四至为东至油菜湾岩沿，西至大槽湾岩沿，南至山顶，北至槽边。2008年4月10日，李玉东、李玉才、李玉权、李光辉、李玉新、李玉双（已故）之妻熊银翠签订《分山协议书》。2008年林业改革，李玉东、李玉权、李玉才分别进行了林权登记申请。李玉东承包小地名为“老屋右边小包”林地，李玉权承包小地名为“对门包”林地，李玉才承包小地名为“屋后头坡（窄门湾）”林地。2009年，恩施市沐抚办事处前山村村民委员会分别与李玉东、李玉权、李玉才签订《恩施市集体林地承包合同书》。2007年10月26日，恩施市板桥镇前山村经济联合社与李奎山签订《恩施市农村土地承包合同书》，李奎山承包了四块土地，小地名分别为“外寨”、“岩湾”、“道湾”、“返淌”，后李奎山取得上述四块土地的《农村土地承包经营权证》。2018年，恩施大峡谷风景管理处前山村经济联合社与李奎山签订了《农村土地（耕地）承包合同》，并对每块土地进行了坐标卫星定位。2008年，李奎山对小地名为“外寨”的林地申请林权登记，后与恩施市沐抚办事处前山村村民委员会签订《恩施市集体林地承包合同书》。2009年7月2日，市政府向李奎山颁发恩市政林证字（2009）第138672号《林权证》。2017年11月2日，李玉东等28人向恩施市人民法院提起行政诉讼，请求撤销李奎山的恩市政林证字（2009）第138672号《林权证》，恩施市人民法院作出（2017）鄂2801行初113号行政判决，驳回李玉东等28人的诉讼请求。李玉东等28人提起上诉，本院作出（2018）鄂28行终82号行政判决，驳回上诉，维持原判。2019年1月22日，李玉东、李玉权、李玉才、李玉新、李玉美、李玉文6人向市政府提交《林地权属争议处理申请书》，请求确认小地名为“外寨”、“道湾”、“返淌”三块承包土地和小地名为“外寨”林地的承包经营权归其所有。2019年12月28日，市政府作出恩市政决字[2019]4号《土地权属争议处理决定书》，查明李玉东承包的小地名为“老屋后边小包”林地与李奎山承包的小地名为“道湾”土地重合面积约0.4亩，李玉才承包的小地名为“屋后头坡（窄门湾）”林地与李奎山承包的小地名为“返淌”土地重合面积约10亩，李玉权承包的小地名为“对门包”林地与李奎山承包的小地名为“外寨”土地大部分重合。该处理决定书决定：（一）李玉新、李玉美、李玉文不具备就本案争议土地提起确权申请的资格。（二）李玉东与李奎山承包地的重合部分按南北向一分为二，靠近李玉东林地的部分属于李玉东的承包林地，靠近李奎山承包土地的部分属于李奎山的承包土地。（三）李玉才与李奎山承包地的重合部分按南北向一分为二，靠近李玉才林地的部分属于李玉才的承包林地，靠近李奎山承包土地的部分属于李奎山的承包土地。（四）李玉权与李奎山争议的承包地中，以厚朴树群生范围确定李奎山“外寨”承包土地的四至，范围以外的土地不属于李奎山“外寨”承包土地。（五）李玉东、李玉权、李玉才提出与李奎山“外寨”林地存在权属争议，该争议已由人民法院作出判决，市政府不作处理。李玉东、李玉权、李玉才不服，向州政府申请行政复议。2020年6月11日，州政府作出恩州政复决字[2020]11号《行政复议决定书》。决定：（一）撤销市政府作出的恩市政决字[2019]4号《土地权属争议处理决定书》的第（五）项，责令市政府重新作出具体行政行为。（二）维持市政府作出的恩市政决字[2019]4号《土地权属争议处理决定书》的其他决定。李玉东、李玉权、李玉才遂向本院提起行政诉讼，提出如前诉讼请求。本院认为，市政府有权对辖区内个人之间的土地所有权和使用权争议作出处理，是本案的适格被告。对市政府作出的土地行政裁决，州政府有权依当事人申请作出行政复议决定，因行政复议决定部分撤销原行政行为，部分维持原行政行为，故州政府构成本案的共同被告。市政府所作恩市政决字[2019]4号《土地权属争议处理决定书》中，对部分争议地按南北向一分为二进行划分。从市政府和州政府查明的事实来看，本案系界址争议引发的权属纠纷。争议地并非可以按南北向一条直线一分为二的标准地形，市政府未指明划分的具体界址，笼统地表述为按南北向一分为二，势必导致争议界址仍处于不明确的状态，争议双方的权属纠纷仍未解决。李奎山既有小地名为“外寨”的承包土地，也有小地名为“外寨”的承包林地，因复议决定责令市政府对李奎山承包的小地名为“外寨”的林地重新作出确权处理，且该决定的理由正当，故市政府所作处理决定中对小地名为“外寨”土地的权属认定表述不明。市政府所作恩市政决字[2019]4号《土地权属争议处理决定书》第（一）项和州政府所作恩州政复决字[2020]11号《行政复议决定书》第（一）项结论正确，可予支持，但该处理决定书与行政复议决定书中的其他结论表述不明，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（六）项之规定，判决如下：一、撤销恩施市人民政府作出的恩市政决字[2019]4号《土地权属争议处理决定书》第（二）、（三）、（四）、（五）项；二、撤销恩施土家族苗族自治州人民政府作出的恩州政复决字[2020]11号《行政复议决定书》第（二）项；三、责令恩施市人民政府于法定期限内对李玉东、李玉权、李玉才的申请重新作出行政行为。案件受理费50元，由被告恩施市人民政府和被告恩施土家族苗族自治州人民政府共同负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提交副本，上诉于湖北省高级人民法院。上诉人应在提交上诉状时，预交上诉案件受理费，款汇湖北省高级人民法院，开户行：中国农业银行武汉市东湖支行，收款人：湖北省财政厅非税收入财政专户，帐号：17×××69。上诉人在上诉期届满后七日内未预交上诉费用的，按自动撤回上诉处理。审判长  吴任荣审判员  李 野审判员  彭 文二〇二〇年十二月二十四日法官助理廖静书记员屈璐