湖南省武冈市人民法院行 政 判 决 书（2020）湘0581行初194号原告：绥宁县黄桑加油站，住所地：绥宁县黄桑乡黄桑村。经营者：赵志平，女，1975年1月17日出生，汉族，住绥宁县。特别授权委托代理人：彭定坚，男，1963年12月25日出生，苗族，住绥宁县。委托代理人：洪保元，湖南绥强律师事务所律师。被告：绥宁县住房和城乡建设局，住所地：湖南省邵阳市绥宁县委党校院内。法定代表人：彭遵礼，该局局长。特别授权委托代理人：秋长明，绥宁县平民法律服务所法律工作者。委托代理人：毛敏，男，1990年11月21日出生，汉族，武冈市人，住武冈市。原告绥宁县黄桑加油站诉被告绥宁县住房和城乡建设局不履行法定职责一案，本院于2020年11月6日立案，依法组成合议庭于2020年12月8日公开开庭进行了审理。原告绥宁县黄桑加油站的特别授权委托代理人彭定坚，被告绥宁县住房和城乡建设局的特别授权委托代理人秋长明、委托代理人毛敏到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原告绥宁县黄桑加油站向本院提出以下诉讼请求：请求法院依法确认被告不与原告签订行政征收补偿协议的不作为行为违法，并判令被告在一定期限内履行法定职责。事实与理由：原告绥宁县黄桑加油站于2006年2月合法成立并投入运营。2016年被告为开发绥宁县湖南上堡古国生态文化旅游项目黄桑风情街工程，于2016年7月15日向周边民众发布绥宁县人民政府关于《湖南上堡古国生态文化旅游项目第一期西大门和游客服务中心工程国有土地上房屋征收决定书》的公告，对包括原告黄桑加油站在内的征收范围内所有土地和房屋予以征收，被告前属单位绥宁县土地和房屋征收与补偿办公室(该机构现已撤销)的相关工作人员随即通知原告停止营业，静待委托评估后签署行政征收补偿协议。2017年3月被告向原告送达了其委托评估的价值评估结果，因被告委托评估的价值与原告加油站的实际价值相差甚远，且系被告的单方委托评估行为，双方未能达成补偿协议。为解决该土地的征收工作，2018年3月绥宁县人民政府组织县相关部门共十几家单位主要领导召开联合会议，商讨解决办法。根据绥宁县国土资源局拟征收(使用)土地公告【绥国土资字(2016)89号】文件规定，安置方式采取货币安置和迁建安置两种方式，会议最终决定以迁建安置的方式予以征收，但是在后来的具体执行过程中开发商湖南上堡古国生态文化旅游开发有限公司对此产生异议，迁建安置征收未能实施，之后被告将征收补偿方式转变为货币安置。2019年因相关部门负责人涉嫌违法违纪被依法采取强制措施，征收工作因此被搁置。期间原告经营所需的《危险化学品经营许可证》、《营业执照》、《成品油零售许可证》即将到期，原告申请续期时被告书面告知原告，黄桑加油站在拆迁红线范围内，如果证件延期需要的费用不能纳入补偿范围，因此原告加油站的经营证件均已超过法定经营期限。自被告发布征收决定之日起至今已经四年，原告因此停止营业的时间己达四年之久，遭受的经济损失巨大。被告除两次支付原告25万元补偿款之外，拆迁补偿工作未取得任何实质性进展。原告加油站至今仍储存汽油约2吨、柴油7吨未能销售。因汽油和柴油具有极强的腐蚀性，随着年限的延长，设备老化，油库的安全隐患与日俱增，严重威胁到周边村民人身安全和环境保护，急需得到妥善处理。原告多次向被告及上级部门反应，至今未能得到解决。综上所述，行政征收是依职权行使的行政行为，无需原告申请，被告应当积极履行法定职责，妥善处理原告的征收安置工作。但是被告在原告再三要求、申请下采取推诿、拖延的方式拒不履行法定职责，是严重的行政不作为行为。根据《行政诉讼法》的有关规定，请求法院依法确认被告行政不作为违法，判令被告在一定期限内履行法定职责，妥善处理对原告房屋和土地的征收工作。被告绥宁县住房和城乡建设局辩称：尽管客观上的确存在案涉的原告加油站拆迁补偿的过程延续时间较长，但该现状却并非答辩人“不作为”所导致。而且事实相反，答辩人曾经依法依规履行职责主导和推进案涉的“湖南上堡古国生态文化旅游项目”相关工程建设。然而在当时县政府设立的“土地和房屋征收与补偿办公室”(简称征补办，现已撤销)委托评估机构对涉及原告实体利益的“黄桑加油站”地上建(构)筑物和土地使用权作出“价值时点”(即2016年7月15日征收决定公告之日)的689440.00元价值评估结论后，原告不予认可和接受，因而拒绝按照此前安民告示的补偿方案签署补偿协议。此后，为打破僵局，征补办还曾遵循县政府指示多次做原告思想工作，尝试争取原告能够在原有补偿方案基础上加以适当上浮的情形下签订协议，但是原告不为所动，一直坚持政府无力承受而且明显超脱现实的补偿要求，致使每次补偿商谈均无果而终至今悬而未决。延至2019年5月上，曾经全权代表县政府主导案涉项目拆迁工作的寨市古镇管理处主任兼旧城改造项目常务副指挥长和征补办主任的谢某林，因为涉及严重违纪违法被邵阳市纪检监察部门查处，后于同年7月中旬正式立案，此后案件被移送检察机关起诉至今尚未了结。为了协助上级纪检监察部门查处该案，谢案发后，凡是其曾染指或者涉足过的建设项目收支方面事务，均被动地处于冻结状态。这也就是原告声称的后来“征收工作因此被搁置。”其次，原告诉称的其加油站尚遗一定数量汽、柴油未曾售出，因而存在一定环污和安全风险的问题，其实是由于包括原告自身因素在内的多种客观缘由所造成，而且只要原告能够顾全大局适当调整原有立场，这一问题将会迎刃而解。综上事实理由，足以充分表明，原告所诉缺乏事实和法律依据，其主张依法难以成立。据此提出上述答辩意见，请求人民法院驳回原告诉请。被告绥宁县住房和城乡建设局在举证期限内向本院递交了以下证据：证据1、被告组织机构代码证；拟证明被告单位职能情况。证据2、被告负责人任职并附身份证复印件；拟证明被告负责人职务及个人基本信息。证据3、土地使用权转让协议；拟证明原告获取案涉土地使用权渊源情况。证据4、征用土地协议书；拟证明案涉土地性质类别。证据5、土地登记申请、审批书；拟证明案涉土地当时获批过程。证据6、出让国有土地使用权呈批表；拟证明案涉土地当时获批过程。证据7、国有土地使用权出让合同；拟证明案涉土地当时获批过程。证据8、个人建设用地审批表；案涉加油站建房获批情况。证据9、原告国有土地使用证；拟证明原告对案涉加油站享有土地使用权。证据10、村镇规划选址意见书；拟证明案涉加油站曾获规划审批。证据11、案涉加油站申办经营许可系列手续；拟证明案涉加油站在拆迁补偿公告前手续齐全。证据12、案涉加油站评估报告；拟证明征收决定公告时，加油站地上建筑物和土地使用权价值689440元。证据13、国有土地房屋征收决定审批表；拟证明决定征收加油站之前经报批程序。证据14、案涉加油站在内土地、房屋征收决定公告并附“补偿方案”和“定界图”；拟证明被告曾经依法公告拆迁补偿方案和决定，原告未曾申请行政复议或者起诉。证据15、原告请求销售库存油品报告；拟证明当时的“绥宁县安全生产和环境保护局”曾经限制售卖库存油品至2017年12月14日截止。证据16、安全生产行政执行文书；拟证明当时的“绥宁县安全生产和环境保护局”曾经限制售卖库存油品至2017年12月14日截止，责令原告于2017年12月18日“停止营业”。证据17、原告申请顺延“危化品经营许可证”报告并附许可证；拟证明原告曾拟启动顺延许可证程序。证据18、市纪委立案通知书；拟证明被告属下部门负责人谢某于2019年7月17日被立案查处。证据19、原告借据；被告曾预支25万元补偿给原告。证据20、案涉加油站现状现场照片；拟证明加油站荒废已久。原告绥宁县黄桑加油站对被告绥宁县住房和城乡建设局提交的证据发表如下质证意见：对证据1-11、真实性、合法性、关联性没有异议。对证据12、涉案加油站价值评估有异议，该评估书评估时程序违法，根据有关规定，应该由双方当事人共同委托相关部门评估鉴定，但是该报告是被告的上级单位，被告单方面委托评估，但是被告向原告送达报告时并没有送达鉴定机构及人员的资质，且估价与实际价格相差甚远，原告方不予认可，这是双方一直达不成协议的原因。对证据13、没有异议。对证据14、不能达到被告的举证目的，被告作出征收的决定之后，并没有向原告公布征收补偿的方案，而且即使原告征收补偿的方案有意见，不能以被告作出的决定提出复议及起诉，被告作出征收决定，在被告的决定作出之后，应该与原告签订补偿协议，在原告不同意的情况下，被告应当作出决定，原告对决定不服才可以提出行政复议。对证据15、没有异议，充分证明了被告限制原告销售油品的时间。对证据16、没有异议，充分说明了被告责令原告停止营业的时间。对证据17、没有异议。对证据18、没有异议，对证明目的有异议，被告属下的部门负责人，虽然受到了查处，不能成为被告不作为的理由。对证据19、20没有异议。原告绥宁县黄桑加油站向本院提交了如下证据：证据1、绥宁县黄桑加油站营业执照；拟证明原告的经营主体；赵志平身份证复印件；拟证明经营者的基本身份信息；危险化学品经营许可证，成品油零售许可；证拟证明原告从事成油品零售业务的资格。证据2、绥宁县土地申请批准书；村镇规划意见书、收据；拟证明原告土地的合法来源；国有土地使用证及票据；拟证明原告的国有土地权属。证据3、绥宁县人民政府关于《湖南上堡古国生态文化旅游项目第一期西大门和游客服务中心工程国有土地上房屋征收决定书》的公告；绥宁县国土资源局拟征收土地公告；拟证明政府对原告加油站征收的事实。证据4、国有土地上房屋征收估价报告；拟证明绥宁县人民政府征收的事实；2018黄桑加油站查漏补缺表；拟证明被告对原告加油站评估的事实。证据5、关于黄桑加油站整体搬迁的报告；拟证明原告对要求整体搬迁提出过申请的事实。证据6、关于黄桑加油站销售库存油品的报告；拟证明原告要求销售库存成品油的事实。证据7、关于强烈要求尽快完成黄桑加油站征收安置补偿事宜的报告；拟证明原告要求尽快完成征收补偿工作的事实。证据8、绥通（2018）SC014通知书；拟证明绥宁县食药鉴局通知原告变更加油站经营资格的事实。关于征收黄桑加油站的情况说明；拟证明被告组织原告变更经营主体资格，阻止延期办证。证据9、关于强烈要求尽快完成黄桑加油站征收安置补偿事宜的报告，1、致县委、县政府领导；2、致市纪委、监委；3、致省纪委，监委；拟证明原告向上级相关部门请求督促被告尽快解决征收安置补偿工作。证据10、借据；拟证明绥宁县人民政府向原告支付补偿款的事实。证据11、绥宁县土地和房屋征收与补偿办公室关于受理来访采信的通知；拟证明原告请求上级部门督促处理征收工作的事实。证据12、邵阳市中级人民法院行政庭审笔录；邵阳市中级人民法院行政裁定书；拟证明武冈市人民法院是本案管辖法院。被告绥宁县住房和城乡建设局对原告提交的证据发表如下质证意见：对证据1、2、3没有异议。对证据4、没有异议，但是估价报告是按征收报告当时的价值做出的评估价，因此该评估价远远不能满足原告方的诉求。对证据5、没有异议。对证据6、真实性没有异议，但是缺乏关联性，因为销售库存油品的问题，严格是不受被告制约的，销售方式不是被告制约的范围。对证据7、真实性予以认可，不能达到原告追求的证明目的，即便是原告的起诉状也承认了相关的客观原因。对证据8、没有异议，但是原告说被告曾经阻挠过原告变更名称是不符合客观事实的。对证据9、真实性予以认可，原告方向县市省等部门投诉要去加快推进拆补程序的完成，不能证明单纯的被告原因导致。对证据10、没有异议。对证据11、尽管该证明的形式上有缺陷，但是予以认可，形式缺陷无伤大局。对证据12、予以认可。当事人围绕诉讼请求依法提交了证据，本院组织当事人进行了质证，对原、被告无异议的证据本院予以确认并在卷佐证，对有异议的证据本院将在事实查明中作出综合认定。根据采信的证据，本院认定以下事实：原告绥宁县黄桑加油站于2006年2月依法成立并投入运营，经营单位负责人赵志平。2016年被告为开发湖南上堡古国生态文化旅游项目黄桑风情街工程，绥宁县人民政府决定对该项目用地范围内国有土地上的房屋予以征收。2016年7月15日绥宁县人民政府发布了关于《湖南上堡古国生态文化旅游项目第一期西大门和游客服务中心工程国有土地上房屋征收决定书》，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院第590号令）第十三条之规定，绥宁县人民政府将决定书及征收补偿方案予以公告。原告绥宁县黄桑加油站在征收范围内。绥宁县人民政府征收决定书公布本项目的签约期限为30日，自2016年7月15日至2016年8月15日，搬迁期限为90日，自2016年7月15日至2016年10月15日。被征收人对房屋征收决定不服的，可自决定公告发布之日起60日内向邵阳市人民政府申请行政复议或在3个月内向邵阳市中级人民法院提起行政诉讼。之后，原绥宁县征拆办与原告绥宁县黄桑加油站九征拆事项进行协调，但一直未果。2017年3月9日受绥宁县土地和房屋征收与补偿办公室委托，湖南金诚房地产价格评估有限责任公司就原告绥宁县黄桑加油站土地及房屋征收价值进行了评估，估价结果是估价对象在价值时点的市场总价值为689440元，其中土地使用权评估价值为69000元，房屋评估价值51950元，附属设施设备及装修评估价值568490元。原告认为原绥宁县土地和房屋征收与补偿办公室委托的评估价值与原告加油站的实际价值相差甚远，且系单方委托，双方未能达成补偿协议。此后原绥宁县土地和房屋征收与补偿办公室仍多次与原告协调补偿事宜，但双方未能达成一致意见。2019年5月上旬，曾经全权代表县政府主导案涉项目拆迁工作的寨市古镇管理处主任兼旧城改造项目常务副指挥长和征补办主任谢某林涉嫌违纪被邵阳市纪检监察部门立案调查，原告绥宁县黄桑加油站的征收补偿工作因此搁浅。2020年元月19日原告预支了100000元征补款，2019年4月23日原告预支了150000元补偿款。另查明，绥宁县土地和房屋征收与补偿办公室已被撤销，该职能已转入被告绥宁县住房和城乡建设局。本院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条第一款规定“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”本案中，被告征收原告合法经营的加油站，因补偿事宜达不成协议时，被告应当参照补偿方案、评估机构评估结果等作出补偿决定。被告不作出补偿决定，系未履行法定职责。行政补偿协议是政府与被征收人之间就补偿方式等达成一致签订的平等协议，本质上是一种合意，双方当事人可在签订协议的过程中反复协商，因此本案原告请求确认被告不与原告签订行政征收补偿协议的不作为行为违法，本院不予支持。为此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条及《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条规定，判决如下：一、责令被告绥宁县住房和城乡建设局在本判决生效后60日内对原告绥宁县黄桑加油站征收补偿事项履行法定职责。二、驳回原告绥宁县黄桑加油站的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告绥宁县住房和城乡建设局负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖南省邵阳市中级人民法院。审 判 长  杨 光人民陪审员  鞠松阶人民陪审员  周智彪二〇二〇年十二月十五日代理书记员  朱姿颖附相关法律条文：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。《最高人民法院关于适用的解释》第九十一条原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。