湖北省武汉市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鄂01行终1175号 上诉人（原审原告）余亮平，男，汉族，1984年5月29日出生，住武汉市新洲区。 被上诉人（原审被告）武汉市洪山区武汉火车站地区综合管理办公室，住所地武汉市洪山区团结大道武汉火车站东广场综合楼**。 法定代表人刘勇，该单位主任。 委托代理人邓晨蕾，湖北得伟君尚律师事务所律师。 上诉人余亮平因诉被上诉人武汉市洪山区武汉火车站地区综合管理办公室（以下简称武汉火车站综合办）行政处罚一案，不服湖北省武汉市洪山区人民法院（2020）鄂0111行初39号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 原审法院经审理查明，2019年9月26日17时58分左右，原告驾驶其自有的车牌号为鄂Ａ×××××的东风雪铁龙小型轿车（该车行驶证上登记的使用性质为非营运）在武汉火车站区域内通过首汽APP网约车平台接单营运时被被告下属机构洪山区武汉火车站地区城市管理综合执法大队执法人员查获，车辆被暂扣。2019年9月29日，该执法大队执法人员对原告进行了询问，原告陈述其2019年9月26日通过首汽APP接单，其驾驶的鄂Ａ×××××号小型轿车的使用性质为非营运，其未取得网约车经营权证和道路运输证。2019年10月18日，执法人员向原告送达（洪武综执）罚告字[2019]070号《行政处罚事先告知书》和（洪武综执）听告字[2019]070号《听证告知书》，均加盖了武汉市洪山区武汉火车站地区综合管理办公室执法专用章，告知原告因涉嫌非取得出租汽车经营权和道路运输证从事出租汽车营运，拟根据相关规定作出给予罚款人民币一万元的行政处罚决定，原告享有陈述、申辩和申请听证的权利，同时告知了行使权利的方式和期限（均为收到告知书后三日内）。2019年10月22日，执法人员向原告送达（洪武综执）决字[2019]070号《行政处罚决定书》，该处罚决定书载明因余亮平从事劳动行为未取得出租汽车经营权和道路运输证，属于非法营运，给予罚款人民币10000元的处罚决定，该处罚决定也加盖了武汉市洪山区武汉火车站地区综合管理办公室执法专用章。此后，原告虽缴纳了罚款，但对处罚决定不服，请求人民法院：1.撤销（洪武综执）决字[2019]070号《行政处罚决定书》；2.判令被告返还罚款人民币10000元；3.本案诉讼费由被告承担。另查明，武汉华城筑源工程设计有限公司于2020年4月29日发出《复工通知》，载明余亮平系其公司员工，通知其返回工作地复工。还查明，武汉火车站综合办是洪山区人民政府下设的负责武汉火车站地区综合管理和监督工作的综合协调工作机构，承担武汉车站地区综合管理行政执法的综合协调等职能。2019年12月28日，洪山区机构编制委员会印发《洪山区武汉火车站地区综合管理办公室主要职责内设机构和人员编制规定》，载明洪山区武汉火车站地区综合管理办公室为区人民政府派出机构，区属局级，主要职责如下：“（一）贯彻执行《武汉市火车站地区综合管理规定》，履行统一组织实施武汉火车站地区的综合管理和监督工作，承担武汉火车站地区相关管理活动、行政执法的综合协调。（二）履行市城管和市、区交通、文化、新闻出版、物价、烟草专卖、劳动、卫生等部门按照各自职责和分工、授权武汉火车站地区的城市管理综合执法机构做好各项管理工作。（三）负责组织协调相关部门依法对武汉火车站地区的社会治安、市场秩序和道路交通等实施管理……”该文件还规定设置洪山区武汉火车站地区城市管理综合执法大队为区武汉火车站地区综合管理办公室正科级事业单位，主要负责集中行使《武汉市火车站地区综合管理规定》赋予的职权；行使《武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》（市人民政府令第137号）规定的行政处罚权；行使与武汉火车站地区管理相关的道路运输、音像制品、出版物、商品与服务价格、烟草专卖、职业中介、食品卫生等方面的法律、法规规章规定的部分行政处罚权……2017年11月24日，洪山区机构编制委员会向武汉市洪山区武汉火车站地区综合管理办公室下发《关于区武汉火车站地区综合管理办公室所属事业单位机构编制的批复》，载明“武汉市洪山区武汉火车站地区城市管理综合执法大队为公益一类正科级规格事业单位。其主要职责和业务范围是：承担集中行使《武汉市火车站地区综合管理规定》赋予的职权；行使《武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》（市人民政府令第137号）规定的行政处罚权……” 原审法院认为，本案的争议焦点如下：1.原告提起本案诉讼是否已超过法定起诉期限？2.本案被告作出涉案行政处罚是否超越职权？3.涉案行政处罚的作出是否具有事实和法律依据，程序是否合法？ 关于原告提起本案诉讼是否已超过法定起诉期限，本案原告于2019年10月22日收到（洪武综执）决字[2019]070号《行政处罚决定书》，其本应于收到该决定书之日起六个月内提起诉讼，但根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条的规定，公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。原告已提交证据证明其未能在收到处罚决定书之日起6个月内提起诉讼是受新冠肺炎疫情相关防控措施影响，不属于因其身原因耽误起诉超限，且其在疫情防控措施解除后较短时间内提起诉讼，符合法律规定。 关于被告作出涉案行政处罚是否超越职权，根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。《省人民政府关于武汉市火车站地区开展相对集中行政处罚权工作的批复》（鄂政函〔2008〕336号）同意武汉市在火车站地区开展集中行政处罚权工作，并明确在火车站地区集中行使处罚权的行政机关除行使国务院法制办《关于在湖北省武汉市开展相对集中行政试点工作的复函》（国法函[2001]137号）规定的七个方面行政处罚权外，还行使下列行政处罚权：（一）交通管理方面法律、法规、规章规定的对未取得出租汽车经营权和道路运输证从事出租汽车和道路旅客运营……《武汉市人民政府武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第四条规定，“市、区城市管理执法局（以下统称城市管理执法部门）按照本办法的规定，集中行使有关市容环境卫生管理、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、环境保护管理、工商行政管理、公安交通管理方面的行政处罚权；城市管理行政处罚权相对集中后，原有关行政执法部门不得再行使，仍然行使的，其作出的行政处罚决定一律无效。”《武汉市火车站地区综合管理规定》第四条规定，“火车站地区所在地的区人民政府负责统一组织实施火车站地区的综合管理和监督工作，其负责综合协调的工作机构具体承担火车站地区相关管理活动、行政执法的综合协调和区人民政府交办的其他事项。”第五条规定，“火车站地区所在地的区人民政府城市管理综合执法机构，集中行使下列职权：（一）行使《武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》（市人民政府第137号令）规定的行政处罚权；（二）行使与火车站地区管理相关的道路运输、音像制品、出版物、商品与服务价格、烟草专卖、职业中介、食品卫生等方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权；（三）市人民政府规定的其他职责。”第十四条规定，“火车站地区禁止下列影响市容环境、园林绿化和道路运输等管理的行为：……（六）未取得出租汽车经营权和道路运输证从事出租汽车和道路旅客运营……违反前款第（一）项至第（十六）项的，由火车站地区所在地的区人民政府城市管理综合执法机构依法予以处罚。”根据上述法律法规和地方政府规章及相关编制文件，被告武汉火车站综合办是洪山区人民政府在武汉火车站地区设立的负责武汉火车站地区综合管理和监督工作的综合协调工作机构，其下属的武汉火车站地区城市管理综合执法大队具有负责集中行使《武汉市火车站地区综合管理规定》赋予的职权及集中行使《武汉市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》规定的行政处罚权等职权。据此，被告下属的武汉火车站地区城市管理综合执法大队对原告涉嫌的非法营运行为进行查处并作出相应的处罚，加盖武汉市洪山区武汉火车站地区综合管理办公室执法专用章，并不属于超越职权的行为。 关于涉案行政处罚的作出是否具有事实和法律依据，程序是否合法的问题，原告在接受被告执法人员调查询问时陈述其于2019年9月26日通过首汽APP在武汉火车站地区接单，其驾驶的鄂Ａ×××××号小型轿车的使用性质为非营运，其未取得网约车经营权证和道路运输证，上述事实除原告在询问笔录中的陈述还有其首汽APP接单记录和其所驾车辆行使证予以证实。《武汉市客运出租汽车管理条例》第二十一条的规定，“申请用于网约车营运的车辆，应当符合下列条件：（一）在本市登记注册的七座及以下乘用车，车辆登记使用性质为预约出租客运……申请人应当向区行政审批部门提出申请，并按规定提交申请材料。区行政审批部门应当自受理申请之日起十日内完成审查。经审查符合条件的，申请人应当到公安机关交通管理部门办理预约出租客运登记手续。市交通运输管理部门应当自车辆登记为预约出租客运车辆之日起十日内作出许可决定，区行政审批部门依据许可决定向申请人颁发网约车运输证。”原告用于进行网约车运营的车辆登记的使用性质为非营运，也未取得网约车运输证，违反了该条例的上述规定。被告根据《武汉市客运出租汽车管理条例》第四十九条第二款“未取得客运出租汽车经营许可或者使用失效、伪造、变造、被注销等无效许可证件的车辆从事客运出租汽车营运的，由交通运输管理部门扣押车辆，并处以五千元以上三万元以下罚款”的规定对原告作出罚款10000元的处罚有事实和法律依据，行使自由裁量权也并无不当。被告在对原告作出处罚过程中依法告知了原告拟对其作出行政处罚的事实、理由和依据以及原告享有陈述、申辩及申请听证的权利，作出行政处罚的程序合法。综上，原告要求撤销被告作出的（洪武综执）决字[2019]070号《行政处罚决定书》没有事实和法律依据，原审法院不予支持。综上所述，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第一百零二条的规定，判决驳回原告余亮平全部诉讼请求。 上诉人不服一审判决，向本院提起上诉称，被上诉人不具有行政处罚权的资格且处罚程序违法。上诉人按照首汽APP进行接单运送乘客，是正常运营，不应当被处罚。综上，请求二审法院：1.撤销一审判决，依法改判；2.诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人辩称，上诉人非法运营行为属实，证据确实、充分，一审法院认定事实清楚，适用法律正确。依据相关法律规定，答辩人下属执法大队有权对上诉人非法运营行为进行处罚，涉案行政处罚决定内容和程序均合法。请求二审法院驳回上诉，维持原判。 各方当事人向原审法院提交的证据、依据均已随案移送本院，本院对证据的认证和采信理由与原审法院相同，对原审法院认定的事实予以认可。 本院认为，本案的争议焦点为：1.被上诉人是否具有做出涉案行政处罚决定的法定职权；2.上诉人是否构成非法营运；3.被诉行政处罚决定的程序和实体是否符合法律规定。 1.被上诉人是否具有做出涉案行政处罚决定的职权。武汉市是经国务院和湖北省人民政府批准实施相对集中行政处罚权工作的地区。鄂政函﹝2008﹞336号《省人民政府关于武汉市火车站地区开展相对集中行政处罚权工作的批复》规定，在火车站地区集中行使交通管理方面法律、法规、规章规定的对未取得出租汽车经营权和道路运输证从事出租汽车和道路旅客运营等违法行为的行政处罚权。根据洪山区机构编制委员会印发的《洪山区武汉火车站地区综合管理办公室主要职责内设机构和人员编制规定》可知，被上诉人为区政府派出机构，主要承担武汉火车站地区相关管理活动、行政执法的综合协调等职责。根据《武汉市火车站地区综合管理规定》第五条的规定，火车站地区所在地的区人民政府城市管理综合执法机构集中行使与火车站地区管理相关的道路运输等方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。同法第十四条规定，火车站地区禁止未取得出租汽车经营权和道路运输证从事出租汽车和道路旅客运营。由此可知，被上诉人下属执法大队对在火车站地区涉嫌非法营运具有查处和处罚的法定职权。被诉行政处罚决定并非超越职权做出，上诉人认为被上诉人无权做出涉案行政处罚决定的上诉观点，本院不予支持。 2.上诉人是否构成非法营运。《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》第二条规定，网约车经营服务，是指以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。网约车驾驶员根据乘客在互联网平台公司提供的智能手机应用软件上发布的出行信息，应答接单并按照乘客意愿提供运送服务，以实际运行的里程和时间收费，该服务行为以营利为目的。国务院办公厅于2016年7月26日下发的国办发﹝2016﹞58号《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》第二条对网约车的性质进行了明确，对出租汽车服务进行了科学定位。该条规定，出租汽车服务主要包括巡游和网络预约两种形式。出租汽车包括巡游车和网约车。因此，网约车本质上属于出租汽车。网约车作为出租汽车的一种形式，其从事经营性的客运活动当然适用出租汽车管理的相关规定。《武汉市客运出租汽车管理条例》第二十一条对网约车营运车辆需要满足的条件作出了明确的规定，除车辆登记使用性质为预约出租客运外，车辆必须办理预约出租客运登记手续，并经有权的出租汽车行政主管部门审核通过，发放网约车运输证,才能上路运营。本案中，上诉人承认其用于载客的车辆登记使用的性质为非运营，且确实未取得网约车运输证。故上诉人所驾车辆不符合上述条例规定的资质要求，违反了法律规定，构成非法营运。 3.被诉行政处罚决定的程序和实体是否符合法律规定。如前所述，上诉人构成非法营运，被上诉人根据首汽APP平台接单记录、对上诉人的《询问笔录》、现场视频录像、上诉人的机动车行驶证行等反映的事实情况，依据《武汉市客运出租汽车管理条例》第四十九条第二款之规定，做出被诉行政处罚决定，实体并无不当。被上诉人做出处罚决定之前，依法向上诉人做出《行政处罚事先告知书》《听证告知书》，告知其行政处罚的事实、理由和依据及享有陈述、申辩及听证的权利，程序并无不当。 综上，一审判决驳回上诉人的诉讼请求认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。上诉人的上诉请求及理由不成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判。 本案二审案件受理费人民币50元由上诉人余亮平负担。 本判决为终审判决。 审判长  陈平 审判员  沈红 审判员  俞震 二〇二〇年十二月十六日 法官助理王瀚 书记员刘倩