辽宁省锦州市中级人民法院行 政 判 决 书（2020）辽07行初36号原告：陶宝杰，男，1960年2月28日出生，满族，农民，住锦州市义县。委托诉讼代理人：钟来忱，女，1960年4月8日出生，汉族，农民，住锦州市义县，（系原告陶宝杰之妻）被告：义县人民政府，住所地义县义州镇南关路**。法定代表人：苏贵宏，该县县长。委托诉讼代理人：闫家豪，义县土地储备服务中心科员。委托诉讼代理人：刘春玲，辽宁戎达律师事务所律师。被告：锦州市人民政府，，住所地锦州市太和区市府路**法定代表人：于学利，该市市长。委托诉讼代理人：陈立鑫，该市司法局政府法律顾问科科长。原告陶宝杰与被告义县人民政府、锦州市人民政府房屋征收补偿决定一案，原告于2020年5月27日向本院提起诉讼，经补正起诉状，本案受理后，依法组成合议庭，于2020年7月30日公开开庭进行了审理。原告陶宝杰委托诉讼代理人钟来忱，被告义县人民政府的委托诉讼代理人闫家豪、刘春玲，锦州市人民政府的委托诉讼代理人陈立鑫到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。义县人民政府于2019年12月23日对陶宝杰作出（义政征补【2019】第9号）《房屋征收补偿决定》（以下简称补偿决定），原告不服补偿决定向锦州市人民政府提起行政复议，锦州市人民政府于2020年5月14日作出（锦政行复字【2020】10号）《行政复议决定书》（以下简称复议决定）维持上述补偿决定。原告陶宝杰诉称，1、请求锦州中级法院依法撤销锦州市人民政府作出的锦政行复字[2020]10号复议决定书（以下称该书）。2、请求撤销义县人民政府义政征补[2019]第9号决定。事实与理由：一、被告义县人民政府对我户房屋征收认定事实不清，且有显失公正和明显不当行为。其中认定事实不清，是指我户所在区位没有妨碍交通和排水的事实。被告在义政征补[2019]第9号房屋征补决定中，将我户房屋指定在“振兴路北”征收范围内，并说：“此次征收执行《国有土地上房屋征收与补偿条例》(国务院第590号)、《关于开通文昌街基础设施建设项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案》等政策”。但是，被告义县人民政府在2019年6月22日出台的“关于开通文昌街基础设施建设项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案”中没有明确“征收”方案，没有说明项目建设具体概况(建设地点、规模、内容和资金来源使用)。征收事由的标题是对文昌街的“开通”不是“拓宽”，更不是房屋改造，只凭“城乡规划处确定的道路设计的红线图确定本次征收范围(见方案)”。该图确定征收范围与开通具体部位实际情况脱离，原告所在的房位是1980年后经城关乡政府批建的关帝庙村居民新区。从振兴路北加油站开始向北延伸300米、向东20米东侧，对面是2010年后建的美景东方住宅楼，道路畅通与开通无关。向北100米处是关帝庙村文化广场。被告的征收行为，非交通建设需要，此举违反590号文件第八条第二款等规定。关于明显不公是指原告的(房屋地点与命名文昌街道路的起点加油站在同一线路上，加油站没列入征收范围内。关于明显不当，是指原告征收房屋又毁掉了关帝庙村文化广场、拆掉了南北路灯，影响周边公众包括原告的安居、安全出行、健身和文化生活的行为。被告义县人民政府在“该书”答辩认为中说，本次征收是“义县文昌街基础建设项目”不仅限于拓宽街区道路，该项目涉及到规划用地等均已审批，确定了征收范围，原告家房屋在征收范围内，事实清楚符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定。原告认为，被告提出不仅限于“扩宽街路”证明被告已实施了“拓宽”行为，与方案中的“开通”自相矛盾，用拓宽掩盖开通。辩词说，“该建设项目不仅限于拓宽街路”，其他项目内容只字未提(向原告保密)，显然用拓宽代替开通，用征收范围代替开通街路，违背自定方案，掩盖了“开通道路”为由，非法占我房屋的事实。辩词最后说，被征收人家房屋在征收范围内事实清楚，符合《条例》规定，但没有写出规定的具体条款，显然无法律依据。被告在答辩中彻底回避了加油站与被征收人在同一线路上，却未列入征收范围内的事实，已证明征收不公，非真正交通建设需要。二、被告义县人民政府未履行“具体理由告知”“相关信息公开”的职责。其一、关于具体理由是指文昌街从何处开通，长、宽多少，有何建筑设施，还有2019年12月4原告等八人向义县人民政府县长苏贵宏的诉求信中提出文昌街道起点加油站如何处理，关帝庙村文化广场征收后，何处重建。其二、关于相关信息，是指征收决定与补偿方案形成的来源依据，包括诉求信中出的(土地利用规划、城乡规划和专项规划)的样本和制定的上述规划征求公众意见，经过科学论证的文字记载，征收补偿经过论证的资料记载和征求公众意见的证明资料及根据群众意见修改情况的文字记载。义县人民政府2019年12月20日的回复意见中没有做出实质性的回复。被告在该书辩词中说，严格履行了《国有土地上征收与补偿条例》规定、公告等程序相关信息已依法主动公开。关于规划选址意见书用地预审意见书等相关内容属于规划和土地管理部门行政行为，相关程序性工作和信息公开，依法由相关部门负责。最后说开通方案拟定征求意见和结果公示符合法律规定，原告人所提出的理由不影响“方案”的合法性。原告认为，被告说的“严格履行程序”、“信息依法主动公开”缺乏事实依据，回避了原告提出的问题，同时向相关部门推卸了责任。原告提出的具体事由告知和相关信息的公开是根据《中华人民共和国行政许可法》《城乡规划法》2011年1月19日公布的中华人民共和国国务院第590号令《国有土地上房屋征收补偿条例》第三、第九、第十条提出的(见查复议申请书)。该《条例》第十三条二款明确规定“市、县人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传解释工作”。被告义县人民政府及征收办公室工作人员对原告提出的问题，没有任何人做过解释和宣传，可调查当事人李宝华、桑飞、尹军，其中尹军是关帝庙村村主任，打着政府旗号反复讲“政府行为，违者定为钉字户，取消奖励”等话胁迫被征收人在协议书上签字，直至2020年5月14日告知原告，“征收房屋是为了建门市楼”可当面对质。被告始终未公示专项规划，即文昌街基础设施建设项目规划，违反《中华人民共和国信息公开条例》第六条(行政机关应当及时准确公开政府信息)，关于《方案》没有公众参与和修改过程，违背了国务院第590号令第十一条一款规定。三、被告锦州市人民政府制作的行政复议决定书，没有对原告人的申请和被告的辩词进行依法审查，该书做出的“认定结论”错误。被告在该书查明中：(一)抹煞了被告义县人民政府用规划处设计图的征收范围代替文昌街道路开通“征收我房屋”不切合实际的事实。(二)肯定了被告义县人民政府凭空编造的2019年6月15日义县人民政府论证了开通“方案”的事实(方案本身对征收的表述内容不全，更无论证资料显示)。(三)掩盖了被告义县人民政府制定的“开通”方案，是该政府一次性决定没有“征求意见稿”的标志，没有公众参与过程和科学论证，经过修改的事实。(四)回避了被告义县人民政府专项规划没有公示事实。(五)混淆了被告义县人民政府用“粘贴公告”代替入户宣传和解释的事实。被告锦州市人民政府在该书“本机关认为”中，把“义县人民政府开通文昌街基础设施建设项目区域内房屋征收”，认定为是“对文昌街基础设施建设项目区域内的房屋实施改造，符合规划”，显然这是对事实的歪曲和篡改。并说被告“制定的征收补偿方案做出房屋征收决定，选定评估机构，做出补偿决定等符合《条例》的规定”，均没说明该规定的具体条款，显然没有真凭实据。原告和相关邻居等人曾于2020年4月29日向被告锦州市人民政府下属复议科寄信请求，到我住所地现场调查，并邮寄被告人答辩书遭到拒绝。综上，原告认为：被告锦州市人民政府锦政复字[2020]10号行政复议决定书，对被告义县人民政府作出的义政征补[2019]第9号决定“认定事实清楚、证据确凿、适用依据正确、程序合法、内容适当”的结论及使用的法律不切实际，做出“维持”决定错误。故依法向锦州市中级人民法院提起诉讼，望市中法依法审查，作出公正判决，撤销该决定书，撤销义县人民政府作出的决定。原告向本院提交下列证据：证据1.身份证、房权证及土地使用证，证明原告的主体资格，土地性质是国有建设用地，土地面积331.76平方米，建筑面积71.28平方米。证据2.义政征补[2019]第9号《房屋征收补偿决定》，证明诉争的行政行为。证据3.行政复议申请书及锦政行复字[2020]第10号行政复议决定书，证明诉争的行政行为。证据4.请求信、诉求信、文昌街房屋征收补偿办公室2019年12月20日作出的《关于文昌街房屋征收项目中赵丽艳等8位被征收人“诉求信”的回复意见》，证明我们不同意征收，我们申请复议，县政府作出的答复。证据5.照片1张，证明振兴街加油站不在征收范围内，不征收加油站，征收我的房子我不同意。证据6.照片2页，证明大家都找过拆迁办多次，没有答复。证据7.顾小光的书面证言，证明我们这里是要盖门市楼。证据8.与县长的电话录音，我们找过很多部门，没有答复，给县长打了电话，县长说这里盖门市楼，但是之前没有人告知我们盖门市楼，他们是商业行为，征收我们补偿不公平，详情我们都不知道。证据9.评估公司的处罚公示，证明评估公司有违法行为。证据10.房屋情况照片，证明房屋的情况。被告义县人民政府辩称，我方做出的房屋征收补偿决定合法，请求法院予以维持，请求驳回原告的诉讼请求。具体理由如下：一、征收决定不属本案审查范围。案涉行政行为是征收补偿决定，而非征收决定，征收决定不属于本案审查范围。原告对被告的征收行为并非建设需要，违背《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第二款规定，以及对被告将自己房屋列入征收范围提出意见等均是对征收决定所涉事项提出异议，征收决定不是本案所涉行政行为，本案不应审查。二、原告提出的关于政府信息公开的问题，亦不属于本案审查范围。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第26条的规定，只要被征收人和征收人在签约期限内未达成协议，房屋征收部门就可以向人民政府申请作出补偿决定，故本案中原告即符合上述情形，所以原告的观点不成立；三、原告所针对的补偿安置方案和补偿标准是否符合法律规定的问题，2018年7月16日《开通文昌街基础设施建设项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案》经义县第十八届人民政府第十次常务会议论证，2019年5月15日补偿安置方案制定完成并印制。2019年6月22日，义县人民政府组织被征收人召开义县文昌街“基础设施建设项目房屋征收大会”，对房屋征收补偿安置方案进行了公布，原告当时对征收补偿安置方案并未提出异议。2019年6月24日，义县人民政府在被征收范围内发布《开通文昌街基础设施建设项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案》征求意见公告，征求公众意见，期限为30天，从2019年6月24日起至2019年7月23日止。在公告期内，多数被征收人对方案无异议。原告在公告期内也并未对征收补偿安置方案提出异议或意见。2019年7月25日，义县人民政府在被征收区域公布了义县人民政府关于《开通文昌街基础设施建设项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案》征求意见情况的公告。据此可知，义县人民政府依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十、十一条的规定，征收补偿安置方案履行了论证、征求意见、公告的程序，程序合法，补偿标准合法。市、县人民政府制作征收补偿方案，其在不违反征收补偿原则的前提下可根据本地经济发展实际，作出具体的补偿标准。原告以相关补偿标准均应有相关法律规定，否则视为没有法律依据或违法的观点不成立。本案中义县人民政府正是结合本地区经济条件及发展水平，考虑被征收人切身利益，制定的各项补偿标准，并未减损原告合法权益。故补偿标准合法。四、评估机构选定程序合法，评估报告符合法律规定。1、义县人民政府组织被征收人于2019年8月15日在征收决定作出前选定评估机构，并不违反法律规定。评估机构以2019年8月15日征收决定公告之日作为评估时点进行评估，能够保障被征收人的合法权益。同时原告提出征收决定公告前即对房屋进行评估不是事实，实际上是评估公司开始入户调查，了解情况的过程性行为，并未对原告的权益产生实质性影响。2、评估机构选定系被征收人协商选定。2019年6月22日，义县人民政府组织被征收人召开文昌街“基础设施建设项目房屋征收大会”，在会上，工作人员下发选定评估机构的“征求意见表”，参会296户，锦州华越土地房地产评估有限公司以223票当选。表中明示“如不同意以下评估机构可另选并填入第3行”，原告在填表时未提出其他意见，表示原告对评估机构选择的认可。由此可见，义县人民政府在选择评估机构时充分保证了被征收人包括原告的参与权与提出意见权。3、评估报告没有估价师签字，不能否认评估报告的效力。尽管估价师以盖章代替签名，但是原告并没有证据证明该评估报告主体、内容违反事实和法律规定，原告该理由不足以否定评估报告证据的证明效力。4、被告已告知原告评估复核、鉴定的权利。锦州华越土地房地产评估有限公司发出的初评通告明确记载，如果征收当事人对评估公示表内的数据有异议，当事人可以向所在村委会登记备案，华越公司会进行入户解答。义县土地储备服务中心发布的房屋征收估价报告送达通告中也明确载明被征收人有申请复核和鉴定的权利。已充分履行了告知义务。四、审理过程中向原告送达《关于要求被征收人选择征收补偿方式的通知》，内容是让原告在接到通知的10日内选择补偿方式，逾期不选视为对产调的放弃，选择货币补偿，陶宝杰没有在规定日期内进行选择，所以被告作出的征收补偿决定只有货币补偿符合法律规定。被告义县人民政府向本院提交下列证据材料：证据1、义县人民政府关于《开通文昌街基础设施建设项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案》的征求意见情况公告。证据2现场影像资料，证明被告对该补偿安置方案履行了公告、论证及征求意见的程序。证据3、义县文昌街基础设施建设项目房屋征收大会选定评估机构现场影像资料。证据4、选择评估机构征求意见表10张。证据5、关于文昌街基础设施建设项目选定评估机构结果公示及影像资料。证据2-4证明履行了选择评估机构的程序。证据6、文昌街基础建设项目房屋征收原始调查登记认定表及入户调查现场影像资料，证明房屋状况。证据7、调查结果公示《文昌街基础建设项目房屋征收调查登记认定结果公示》及现场影像资料，证明履行公告程序。证据8、锦州华越土地房地产评估有限公司通告及初评结果公示、现场影像资料，证明履行公告程序。证据9、房屋征收估价报告送达通告，证明评估报告的公告及送达符合法律规定。证据10、房地产征收估价报告及送达告知书、送达回证，证明履行送达程序。证据11、房屋征收补偿决定。证据12、房屋征收补偿决定送达回证及补偿决定公告。证据11-12证明被告作出的补偿决定及将补偿决定送达原告。证据13、《用地预审意见》、《地籍证明表》，证明涉案土地性质为国有建设用地。被告锦州市人民政府辩称，行政复议决定书认定事实清楚，适用法律正确，请求法院驳回原告的诉讼请求。其他意见同义县人民政府的意见。被告锦州市人民政府未向本院提交证据材料。经庭审质证，原告提交的证据1、10来源合法，能够证明原告的主体资格和房屋的性质，被告予以认可，本院予以采信。原告提交的证据2-3来源合法，能够证明被告的行政行为，本院予以采信。原告提交的证据4-8来源合法，但与本案补偿决定的合法性没有关联性，本院不予采信。原告提交的证据9来源合法，关于评估报告只有名章没有手写签名的问题。经庭审核实，评估公司因为没有注册房地产估价师签字受到行政机关的处罚，但该处罚并未撤销评估报告，评估师对该鉴定结果予以认可，该瑕疵不影响评估报告的结论。被告提交的证据来源合法，能够证明征收决定及补偿决定的制定过程，本院予以采信。经审理查明，原告系辽宁省义县城关满族乡关帝庙村中兴街居民，原告居住的房屋××于义县××村，土地性质为划拨，建筑面积为71.28平方米，房屋所有权人登记为陶宝杰。2019年，被告义县人民政府为推进道路基础设施建设进程，决定对文昌街基础设施建设项目区域内的房屋实施征收，其于2019年8月12日作出《房屋征收决定》。原告房屋在征收范围内。2019年8月30日，被告义县人民政府委托锦州华越土地房地产资产评估有限公司（现更名为辽宁华越房地产土地资产评估有限公司）出具房地产征收估价报告，被告义县人民政府于2019年9月5日向原告送达，原告未提出异议。由于在法定期限内没有达成补偿协议，被告义县人民政府于2019年12月23日依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《关于开通文昌街基础设施建设项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案》及《锦州华越土地房地产资产评估有限公司的房地产征收估价报告》对陶宝杰作出（义政征补【2019】第9号）《房屋征收补偿决定》，房屋评估补偿价值172498元，搬迁费713元，附属物评估补偿价值为173454元，临时安置费（6个月）3600元，共计350265元。原告不服补偿决定向锦州市人民政府提起行政复议，锦州市人民政府于2020年5月14日作出（锦政行复字【2020】10号）《行政复议决定书》维持补偿决定。另查明，被告义县人民政府在审理过程中向陶宝杰送达《关于要求被征收人选择征收补偿方式的通知》，告知原告在接到上述通知的10日内选择补偿方式，逾期不选视为对产调的放弃，选择货币补偿，原告陶宝杰没有在规定日期内进行选择。本院认为，被告义县人民政府根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，制定并公开征集《关于开通文昌街基础设施建设项目国有土地上房屋征收与补偿安置方案》（以下简称《补偿安置方案》）的意见，在该方案的基础上，实施关于文昌街基础建设项目房屋征收原始调查，组织当事人选择评估机构，并及时委托锦州华越土地房地产资产评估有限公司作出房地产征收估价报告，在与当事人达不成补偿协议的情形下，依据该估价报告对陶宝杰作出（义政征补【2019】第9号）《房屋征收补偿决定》符合法律规定，适用法律正确。关于原告提出的涉案征收决定不合法性问题。因征收决定正在法院另案审理中，征收决定程序是否违法问题，本案不再讨论。故原告的该观点本院不予支持。关于原告提出的房屋征收与补偿方案没有向社会公示征求意见，征收补偿标准远低于周边房屋类似房地产的市场价值问题。《补偿安置方案》经被告义县人民政府公告并征求意见，根据被告义县人民政府提供的数据显示，周边288户被征收人已经根据上述方案和标准签订了补偿协议，签约率达到93%，并不存在补偿标准远低于周边房屋类似房地产的市场价值问题，另涉案房屋的土地属性为划拨，锦州华越土地房地产土地资产评估有限公司在市场调查时周边没有类似房地产，其参考当地征收案例得出的评估价格符合法定程序。故原告的该观点本院不予支持。关于原告提出的评估公司选定的程序违法，评估过程和认定结果违法，评估报告不能作为依据的问题。首先，《国有土地上房屋征收与补偿条例》没有规定评估机构必须在征收决定作出之后进行选择，征收主体为推进道路基础设施建设进程在符合法律、行政法规的前提下缩减征收的时间并无不当。其次，被告义县人民政府于2019年6月22日组织被征收人召开文昌街基础设施建设项目房屋征收大会，工作人员给参会人员发放“征求意见表”，参会296户，锦州华越土地房地产评估有限公司以223票当选。另“征求意见表”提示参会人员：“如不同意以下评估机构可另选并填入第3行”，上述事实清楚，原告关于被告义县人民政府没有组织被征收人自行协商选择评估机构，而是由政府部门自行确定评估机构的观点没有事实依据。再次，关于锦州华越土地房地产资产评估有限公司已经更名为辽宁华越房地产土地资产评估有限公司，在本案的评估报告继续使用锦州华越土地房地产资产评估有限公司的名称违法的问题。评估机构名称虽在市场监督管理局进行了更名，因业务性质的需要，其在辽宁省住建厅、辽宁省土地协会、辽宁省资产评估协会进行备案后才能使用新注册名称不违反法律规定，不能得出其在备案的过程中继续使用原名称进行鉴定属于无效的结论，没有证据显示其被吊销资格或不再继续从事鉴定工作，涉案的评估报告上继续使用锦州华越土地房地产资产评估有限公司的名称不存在程序违法的问题。最后，原告的土地为国有划拨性质，征收区域内土地面积是合法建筑面积的2.32倍，结合义县自然资源局于2013年出具的义县批准农村村民住宅用地现行标准，2.32倍的制定虽无法律规定，但符合当地实际情况。故原告的该观点本院不予支持。关于原告提出的房屋征收补偿决定剥夺了原告选择产权调换权利的问题。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款规定，被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被告义县人民政府在征收补偿安置方案第十一条的相关规定2中规定“不能在签约期限内签订补偿协议的，视为自动放弃产权调换之权利，只能依法进行货币补偿。”该条款属于附条件的规定，该规定在双方不能达成一致意见的情形下剥夺了原告的选择权，程序违法。原告的该观点成立，本院予以采信。本院审理过程中，被告义县人民政府及时纠正上述错误，其于审理过程中向陶宝杰送达《关于要求被征收人选择征收补偿方式的通知》，告知原告在接到上述通知的10日内选择补偿方式，逾期不选视为对产调的放弃，选择货币补偿，原告陶宝杰没有在规定日期内进行选择，应当视为选择货币补偿。该补偿决定虽然程序违法，但实质结论并无不当，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项的规定，应当确认违法，不予撤销。被告锦州市人民政府作出的复议决定因维持上述补偿决定，故应予撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项、第六十九条，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十一条第一款、第二十六条的规定，判决如下：一、确认被告义县人民政府于2019年12月23日对陶宝杰作出的（义政征补【2019】第9号）《房屋征收补偿决定》违法；二、撤销锦州市人民政府于2020年5月14日作出（锦政行复字【2020】10号）《行政复议决定书》；三、驳回原告陶宝杰的其他诉讼请求。案件受理费人民币50元，由被告义县人民政府负担。如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于辽宁省高级人民法院。审判长  张学毅审判员  李 勇审判员  闻 伟二〇二〇年十二月八日法官助理闫雪娇书记员张艾嘉