山东省德州市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2020）鲁14行终340号 上诉人（原审原告）王秀珍，女，1948年2月21日出生，汉族，住山东省德州市德城区。 委托代理人窦立国，男，1976年10月6日出生，汉族，住山东省德州市德城区，系上诉人之子。 委托代理人逯见涛，山东居高律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）德州市德城区人民政府，住所地山东省德州市德城区东方红西路**。 法定代表人王洪林，区长。 出庭负责人杨振生，副区长。 委托代理人刘玉华，该单位工作人员。 委托代理人吴鲁晋，北京市京师（德州）律师事务所律师。 上诉人王秀珍因房屋行政征收一案，不服山东省德州市陵城区人民法院（2020）鲁1403行初38号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年12月16日公开开庭审理了本案。上诉人王秀珍的委托代理人窦立国、逯见涛，被上诉人德州市德城区人民政府负责人杨振生及委托代理人刘玉华、吴鲁晋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原审法院查明，原告王秀珍与窦广德系夫妻关系，系德城区新华办事处（现广川街道办事处）堤岭村人，1990年11月10日，德州市人民政府为豆光德（与窦广德系同一人）颁发德集建字第90号《集体土地建设用地使用证》，载明：坐落位置在于官屯乡堤岭村，建筑占地208平方米，共有使用权面积333平方米。经核实，因行政区划调整，于官屯乡被撤销，成立新华街道办事处，现堤岭村又划归广川街道办事处管理。2019年8月22日，德州市自然资源局向被告作出《关于堤岭棚户区改造项目符合相关规划的复函》，明确该项目位于新华路以南、交警宿舍以北、东地路以东、岔河西大道以西，规划建设用地符合德州市各项专项规划。2019年8月23日，德城区发改局向德州市德城区广川街道办事处下发《关于广川街道办事处堤岭棚户区改造项目符合全区2019年国民经济和社会发展计划的复函》，明确该项目符合全区2019年国民经济和社会发展计划；同日，德城区广川街道办事处向区房屋征收中心提出《房屋征收申请书》，申请对包括原告在内的房屋进行征收。同日，区房屋征收中心向被告提出《关于堤岭棚户区房屋征收项目启动房屋征收程序的申请》。2019年8月26日被告作出德城政字[2019]27号文件《关于同意启动堤岭棚户区房屋征收项目征收程序的批复》。2019年8月27日区房屋征收中心作出《关于暂停办理房屋征收范围内相关手续的通知》。2019年8月29日，区房屋征收中心作出《关于堤岭棚户区被征收房屋调查登记情况的公示》，将包括原告丈夫窦广德在内的被征收人的房屋地址、面积、用途等进行公示。同日，被告作出《堤岭棚户区项目房屋征收补偿方案论证审查报告》，论证结论为通过，德城区房屋征收中心向被告提出关于实施《堤岭棚户区项目房屋征收补偿方案的请示》。2019年8月30日，被告作出德城政字[2019]29号《关于同意实施的批复》，同日，区房屋征收中心作出《关于公开征求意见的公告》，就补偿方案征求意见并进行公示。2019年9月29日，被告向各征收人作出《关于（征求意见稿）征求意见及修改情况公告》。同日，山东思昂律师事务所受区房屋征收中心委托作出《关于堤岭棚户区项目社会稳定风险评估报告》。同日，区房屋征收中心向被告提出《关于提请区政府作出堤岭棚户区项目房屋征收决定的请示》。2019年9月30日被告作出德城政字[2019]37号《关于堤岭棚户区项目房屋实施征收决定》并公告。上述事实，有双方提交的证据及当庭陈述并经质证，在卷佐证。 原审法院认为，政府实施征收行为应在区分土地性质的基础上适用法律，依照法定程序，并符合公共利益。本案被告作出征收决定的依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》。《国有土地上房屋征收与补偿条例》上述规定明确适用的范围是对国有土地上房屋征收。而本案原告持有的是《集体土地建设用地使用证》，虽被告认为原告所在堤岭村在国土资源部门登记的是国有土地，在土地性质已经改变的情况下，有部分居民没有到国土部门去换证，是一个普遍现象。但无在案证据证明被告对原告房屋坐落的集体土地依法进行了征收；亦无证据证明原告所持集体土地使用证不具有真实性、合法性。被告依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》作出德城政字[2019]37号《关于堤岭棚户区项目房屋实施征收决定》，对原告集体土地上的房屋进行征收，系适用法律错误，依法应予以撤销，但该案被告作出的征收决定是针对原告所在区域内的房屋征收，原告房屋区域内的大部分房屋已被征收，应认定该征收行为符合公共利益，撤销被告作出的德城政字[2019]37号房屋征收决定会损害社会公众利益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定：行政行为有下列情况之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会利益造成重大损害的。故应确认被告德州市德城区人民政府对原告集体土地上的房屋实施征收的行为违法。对原告请求撤销被告德城政字[2019]37号《关于堤岭棚户区项目房屋实施征收决定》的主张，不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，判决确认被告德州市德城区人民政府作出的德城政字[2019]37号《关于堤岭棚户区项目房屋实施征收决定》违法。案件受理费50元，由被告德州市德城区人民政府负担。 上诉人王秀珍不服一审判决，向本院提起上诉，请求：1.依法撤销山东省德州市陵城区人民法院作出的(2020)鲁1403行初38号行政判决书，并改判支持上诉人的诉讼请求；2.一、二审诉讼费用由被上诉人承担。事实与理由：上诉人是德州市德城区新华办事处堤岭社区居民。在该社区新华路南平房区拥有合法房屋门牌号为××。被上诉人在2019年9月30日作出的德城政字[2019]37号《关于对堤岭棚户区项目房屋实施征收的决定》，要对原告房屋所在区域进行征收。被告在征收过程中没有遵守决策民主、程序正当、结果公开的原则，作出的房屋征收决定严重违法。一审中对被上诉人作出涉案征收决定的程序、结果等是否符合法律规定未给予审查认定，仅依据所谓的涉案房屋区域内大部分房屋已被征收，应认定该征收行为符合公共利益为由作出一审判决，明显与上诉人起诉主张、事实不符，违反法律规定。一审判决明显存在事实认定不清，法律适用不当的情况。一、一审判决第十页“被告依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《山东省国有土地上房屋征收补偿条例》作出德城政字[2019]37号《关于对堤岭棚户区项目房屋实施征收的决定》，对原告集体土地上的房屋进行征收，系适用法律错误，依法应予撤销。”涉案房屋所在位置土地属于集体土地，一审判决中也认可了这一事实。根据法律规定，对集体土地征收依法应当经省级以上人民政府批准征收，被上诉人并未依法进行征收，其无权直接按照棚户区改造的方式对集体土地进行征收。因此被上诉人作出的涉案征收决定明显违法且严重侵害了上诉人合法权益和公共利益，应予撤销，一审作出的判决明显违法，也应予撤销。二、被上诉人作出的《征收补偿决定》事实依据不足，程序违法，补偿标准不合理。根据《山东省国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，对被征收房屋的补偿价格应当按照《房屋征收决定》公告之日被征收房屋所处区位新建普通商品住房市场价格，由房地产价格评估机构评估确定。但是被上诉人作出的评估标准严重低于周围商品房市场价格，补偿标准严重不合理。针对该事实一审判决中并未进行查清，更未作出认定，明显违法。综上所述，一审法院事实认定不清，法律适用错误，上诉人为维护自身的合法权益，依法向贵院上诉，望贵院查明事实，判如所请。 被上诉人德州市德城区人民政府答辩称，答辩人认为上诉人的诉讼请求无事实和法律依据，应当依法驳回。案涉房屋的征收程序合法，答辩人因堤岭棚户区项目改建的需要，对德城区新华路以南、交警宿舍以北、东地路以东、岔河西大道以西范围内的房屋进行征收，被上诉人位于新华路南门牌号为××的房屋在此次征收范围内。答辩人对于案涉房屋征收符合《德州市土地利用总体规划（2006-2020）》、《德州市城市总体规划（2011-2020）》等文件规划，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规的规定，对堤岭棚户区征收项目进行社会稳定风险评估，对征收房屋进行了调查核实，并发布征地补偿安置方案、征求意见公告，根据被征收人提出的意见，对征收补偿方案进行了修改，作出了德城区人民政府关于对堤岭棚户区项目房屋实施征收的决定（德城政字[2019]37号），并进行了公告，案涉房屋征收履行了法律规定的各项程序，德州市德城区人民政府作出的德城政字[2019]37号《德城区人民政府关于对堤岭棚户区项目房屋实施征收的决定》合法有效。综上所述，答辩人作出的德城政字[2019]37号房屋征收决定合法有效，上诉人的诉讼请求无事实及法律依据。 本院经审理查明的事实同一审判决认定的事实一致，本院予以确认。 本院认为，本案争议焦点为被上诉人德州市德城区人民政府作出的德城政字[2019]37号《关于堤岭棚户区项目房屋实施征收的决定》是否合法。 为维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，目前，我国对于国有土地上房屋实施征收，主要依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》，而对集体土地上房屋实施征收，主要依据《中华人民共和国土地管理法》及《中华人民共和国土地管理法实施条例》。二者主要区别在于集体土地被征收为国有土地过程中，应当对集体土地所有权人给予土地补偿费、安置补助费、失地农民社会保障等相应补偿。本案中，上诉人已提供集体土地使用证证明涉案房屋所占土地为集体土地，被上诉人德州市德城区人民政府认为上诉人房屋所占土地系国有土地，但未提供证据予以证明，应承担举证不利后果，因此，被上诉人直接依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》对涉案集体土地及其上房屋予以征收，属适用法律法规错误。 《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项规定，行政行为适用法律法规错误的，人民法院判决撤销或部分撤销。按照上述规定，本案被诉行政行为应予撤销。但依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会利益造成重大损害的，人民法院判决确认行政行为违法，但不撤销行政行为。上诉人房屋所在区域大部分居民房屋已按该征收决定被实施征收，若撤销该征收决定会损害社会公共利益，故依照上述规定应确认被上诉人德州市德城区人民政府作出的涉案房屋征收决定违法，原审判决对此认定正确，本院依法予以确认。 综上，上诉人王秀珍上诉请求不能成立，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人王秀珍负担。 本判决为终审判决。 审判长  许本海 审判员  师延锋 审判员  宋冬梅 二〇二〇年十二月二十一日 书记员  袁 娜