山西省运城市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2020）晋08行初146号 原告太钢集团临汾钢铁有限公司，住所地，临汾市桥东街**。 法定代表人李学锋，董事长。 委托代理人景东亮，该公司总法律顾问。 委托代理人陈相军，北京大成（太原）律师事务所律师。 被告霍州市人民政府，住所地霍州市开元街。 法定代表人李青雁，市长。 被告临汾市人民政府，住所地临汾市鼓楼东大街**。 法定代表人李云峰，市长。 原告太钢集团临汾钢铁有限公司诉被告霍州市人民政府、被告临汾市人民政府撤销行政行为及履行行政行为一案，本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，现已审理终结。 原告诉称，被告一为开发霍州市××里峪景区，向原告提出收储补偿位于该景区入口片区原告机械厂土地。原告为配合地方政府发展经济，经协商一致，双方于2015年11月18日签订了《临钢机械厂土地处置协议》。协议约定，因原告机械厂（以下简称机械厂）位于霍州市××里峪景区入口片区，总占地面积580.73亩，部分生产、生活及相应设备仍保存完好，按照被告一制定的《七里峪景区入口片区修建性详细规划》，为了加快旅游产业发展，就机械厂土地开发达成协议，主要内容为：一、原告同意被告一收储补偿原告依法使用的408.47亩土地，被告一同意将原告留用的172.26亩土地的划拨土地使用权给予补办土地出让手续，将土地用途由工业用途变更为商业用途，按照协议约定的时间为原告办理新的土地使用权证。二、协议签订后15日内被告一委托相关部门分别对收储的408.47亩土地及地上建筑物、设施设备等附着物及原告留用的172.26亩土地进行评估，以确定被告一向原告支付的土地收储补偿金和原告应向政府补缴的土地出让金。评估部门出具评估报告后5日内，双方签订土地收储合同，被告一向原告支付土地收储补偿金，原告向被告一补缴土地出让金。若土地公开挂牌出让时，由原告的全资子公司临汾临飞房地产开发有限公司参与被告一组织的172.26亩土地的挂牌出让行为。若有其他公司竟标确定172.26亩土地（出价高于土地收储补偿金），由被告一将土地收储补偿金直接返还原告。三、原告向被告一补缴土地出让金后一个月内，被告一土地管理部门为原告办结留用土地的变更手续，并颁发新的《国有土地使用证》。其中位于七里峪风景区内的166.46亩土地由工业用途变更为商业用途，位于北关的火车站库房5.8亩土地由仓储用途变更为商住用途。四、原告取得新的《国有土地使用证》后三个月内，将机械厂的机器设备等动产运回原告进行处置。五、原告将机器设备等动产运回安置后一个月内，将其余408,47亩土地及其范围内的建筑物、构筑物、设施等移交给被告一处置，并办理土地移交手续。六、原告负责在取得新的《国有土地使用证》后三个月内，迁出和安置现住机械厂全部员工，已出租房屋维持原状，不得再行续签。七、原告严格按照七里峪景区入口片区修建性详细规划的基本框架和功能定位对景区保留土地实施开发建设，原告开发过程中要坚持生态保护第一的原则，不得对周边环境造成破坏，并要承担相应的生态修复责任和义务。《临钢机械厂土地处置协议》签订后，原告认真履行协议内容，对原告机械厂相关机器设备等动产运回处置；陆续迁出和安置原告机械厂员工；已出租房屋维持原状；并严格按照七里峪景区入口片区修建性详细规划的基本框架和功能定位，坚持生态保护第一的原则，未擅自开发利用协议内土地。履行协议过程中，2020年5月28日，被告一批准霍州市自然资源局作出霍自然资源[2020]27号《关于收回太钢集团临汾钢铁有限公司国有建设用地使用权的决定书》，决定无偿收回原告依法使用的以上协议内土地408.32亩，注销土地登记和国有土地使用证。原告不服，依法申请复议，2020年10月20日，被告二作出临政复决[2020]10号《临汾市人民政府行政复议决定书》，维持被告一批准霍州市自然资源局作出《关于收回太钢集团临汾钢铁有限公司国有建设用地使用权的决定书》的行政行为。被告的以上行政行为，完全违反了被告一与原告签订的《临钢机械厂土地处置协议》，所依据的主要事实认定不清，适用法律错误，侵犯了原告的合法权益，应依法予以撤销。二被告依据的《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一项第三款规定“有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（三）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的”。二被告依据的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第一款规定“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者，因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的，市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权，并可依照本条例的规定予以出让。”本案原告取得该土地的国有土地使用权，支付了土地征用和补偿费用，不属于“无偿取得划拨土地使用权的土地使用者”。原告一直正常经营，不存在“单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地”和“因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地”的情形。故被告一、被告二作出行政行为所依据的主要事实认定不清，适用法律错误。鉴于以上事实，为保护原告的合法权益，现依据《中华人民共和国行政诉讼法》、《中华人民共和国土地管理法》等相关法律向贵院提起诉讼，望判如所请。 经审理查明，2020年5月28日，霍州市自然资源局向原告作出霍自然资函[2020]27号《霍州市自然资源局关于收回太钢集团临汾钢铁有限公司国有建设用地使用权的决定书》，原告不服，向临汾市人民政府提起行政复议，被告临汾市人民政府于2020年10月20日做出《临政复议[2020]10号行政复议决定书》。同时查明，2015年11月18日，被告霍州市人民政府与原告太钢集团临汾钢铁有限公司签订了《临钢机械厂土地处置协议》。现原告提起行政诉讼，请求1、撤销被告霍州市人民政府批准霍州市自然资源局作出的霍自然资源[2020]27号《关于收回太钢集团临汾钢铁有限公司国有用地使用权的决定书》、撤销被告临汾市人民政府做出的临政复决[2020]10号《临汾市人民政府行政复议决定书》；2、判令被告霍州市人民政府继续履行与原告签订的《临钢机械厂土地处置协议》。 本院认为，一行为一诉讼是人民法院受理行政案件的基本原则，除法律和司法解释有明确规定外，在同一行政案件中，针对不同行政机关做出的不同行政行为提起诉讼的，不符合行政诉讼的起诉条件。本案中，原告的诉讼请求为二项，一是撤销被告霍州市人民政府批准霍州市自然资源局作出的霍自然资源[2020]27号《关于收回太钢集团临汾钢铁有限公司国有用地使用权的决定书》、撤销被告临汾市人民政府做出的临政复决[2020]10号《临汾市人民政府行政复议决定书》；二是判令被告霍州市人民政府继续履行与原告签订的《临钢机械厂土地处置协议》。根据查明的事实，原告所诉的霍州市自然资源局作出的霍自然资源[2020]27号《关于收回太钢集团临汾钢铁有限公司国有用地使用权的决定书》是由霍州市自然资源局向原告作出的，而原告所诉的继续履行《临钢机械厂土地处置协议》，是原告与被告霍州市人民政府之间签订的，两项诉讼请求一是撤销之诉，二是履行之诉，且属于两个不同的具体的行政行为，故原告本案诉讼请求，不符合一行为一诉讼的基本原则。经本院法律释明，原告仍坚持本案诉讼请求，故应驳回原告本案起诉。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一款第（三）项、《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（一）、第（十）项之规定，裁定如下： 驳回原告太钢集团临汾钢铁有限公司的起诉。 案件受理费50元，依法退还原告太钢集团临汾钢铁有限公司。 如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山西省高级人民法院。 审判长  张晓波 审判员  张 伟 审判员  田 力 二〇二〇年十二月十五日 书记员  刘 萌